Source: https://tc.vlex.es/vid/supuesta-vulneracion-derecho-ejercicio-652647709
Timestamp: 2020-04-10 12:47:40+00:00

Document:
STC 143/2016, 19 de Septiembre de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 652647709
Número de Recurso: 773-2013
La Mesa de la Junta General del Principado de Asturias aprobó el cronograma para la tramitación del proyecto de ley de presupuestos generales para 2013, reduciendo los plazos ordinarios establecidos en el reglamento a fin de proceder a su aprobación en menos de un mes. El grupo parlamentario recurrente, Foro Asturias, argumentó que esa reducción de plazos afectaba a sus funciones representativas y formuló solicitud de reconsideración ante la Mesa, que la desestimó. Se desestima el recurso de amparo. Por un lado, la Sentencia declara que no se ha incumplido la legalidad parlamentaria. Si bien el reglamento prohíbe la tramitación urgente del proyecto de ley de presupuestos, la Mesa sustentó los acuerdos impugnados en una previsión reglamentaria que permite la reducción de plazos en supuestos excepcionales (en este caso, la necesidad de que el presupuesto se aprobara antes del inicio del nuevo ejercicio, habiendo sido remitido el proyecto de ley el 4 de diciembre de 2012), lo que no comporta un exceso interpretativo del reglamento. Por otro, el acortamiento de los plazos no tuvo una incidencia significativa en el núcleo esencial del ius in officium de los parlamentarios: no han quedado acreditadas limitaciones al ejercicio de las funciones representativas a causa de los plazos; es más, el grupo recurrente participó activamente en el procedimiento. La especial trascendencia constitucional del recurso de amparo reside en que la controversia planteada puede tener consecuencias políticas generales, aparte de que los amparos parlamentarios cuentan de por sí con un interés objetivo que determina su trascendencia.
El Procurador de los Tribunales don Manuel Lanchares Perlado, en nombre y representación del Grupo Parlamentario Foro Asturias de la Junta General del Principado de Asturias, interpuso demanda de amparo contra los acuerdos parlamentarios que se mencionan en el encabezamiento de esta Sentencia mediante escrito registrado en este Tribunal el día 8 de febrero de 2013.
La Mesa de la Junta General del Principado de Asturias aprobó el cronograma del proyecto de Ley del Principado de Asturias de presupuestos generales para 2013 mediante acuerdo de 5 de diciembre de 2012, al amparo de los artículos 37.1 g), 120.2, 122 y 123 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias. El acuerdo establece, entre otros extremos, que los plazos previstos para el desarrollo del procedimiento de aprobación de la Ley del Principado de Asturias de presupuestos generales para 2013 serían de (i) seis horas para los trámites de solicitud de comparecencias, ya que el fin de plazo se establecía a las 18:00 horas de ese mismo día 5 de diciembre de 2012; (ii) cinco días para su celebración, ya que se fijaron las eventuales comparecencias de cada una de las Consejerías para los días 10, 11, 12, 13 y 17 de diciembre de 2012; (iii) dos días para la presentación de enmiendas a la totalidad, ya que el plazo finalizaba a las 10:00 horas del día 19 de diciembre de 2012; (iv) seis días para las enmiendas parciales, ya que el plazo finalizaba a las 12:00 horas del día 24 de diciembre de 2012; y (vi) una hora para el trámite de ponencia.
El Grupo Parlamentario Foro Asturias formuló una solicitud de reconsideración, de conformidad con lo previsto en el art. 37.2 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias, invocando el art. 23.2 CE por entender que el acuerdo de la Mesa vulneraba el derecho de representación política de los miembros del grupo parlamentario, ya que el art. 138 del Reglamento no permite una reducción de plazos tan radical como la acordada en la medida en que también el art. 158.2 del Reglamento prohíbe la tramitación de la ley de presupuestos por el procedimiento de urgencia. También se incidió en el hecho de que la composición parlamentaria era más amplia respecto de legislaturas anteriores, lo que alargaba la duración de los trámites parlamentarios, siendo necesario disponer de más tiempo para estudiar y analizar con rigor toda la documentación en atención a la coyuntura económica.
La Mesa de la Cámara desestimó la solicitud de reconsideración por acuerdo de 17 de diciembre de 2012, argumentando, en lo que se refiere a la aprobación del cronograma, que si bien los plazos son perentorios (i) es una práctica habitual en el Parlamento asturiano, siendo similares los plazos previstos y aprobados en el cronograma del proyecto de Ley de presupuestos de los años 2009, 2010 y 2011, entre otros; (ii) “la brevedad de los plazos no es puro arbitrio de la Cámara. Los proyectos de ley vienen siendo presentados por los sucesivos Consejos de Gobierno muy tardíamente (los proyectos para 2009 y 2010, por ejemplo entraron en la Cámara el 1 y el 2 de diciembre de 2008 y 2009, respectivamente; por tanto, solo tres y dos días antes que el proyecto en curso) inobservando el artículo 47.2 del Estatuto de Autonomía, con arreglo al cual el proyecto de presupuestos debe de presentarse en la Cámara ‘antes del último trimestre del año’. Lo que la Junta General hace con el cronograma —la práctica de elaborar cronogramas presupuestarios se remonta a la IV Legislatura— es administrar el breve tiempo que la Cámara dispone de modo tal que, al menos en lo que esté de su parte, pueda cumplirse el objetivo de que la aprobación de Presupuesto, que, según el artículo 47.4 del Estatuto de Autonomía es de su competencia, tenga lugar antes del primer día del ejercicio económico siguiente, evitando con ello la situación de prórroga presupuestaria que, en otro caso, activa automáticamente el artículo 47.4 del Estatuto de Autonomía y que, dadas las limitaciones propias de esa situación, priva al Presupuesto de una buena parte de su eficacia como ‘vehículo de dirección y orientación de la política económica’ (STC 27/1981 , FJ 2), respecto de la que el Presupuesto tiene ‘carácter instrumental’(ibidem), ante lo cual el sacrifico de la duración reglamentaria de los plazos ha venido siendo considerado en la Cámara, hasta ahora sin impugnaciones formales, un mal menor frente al superior de contar, por su importancia económica, con un Presupuesto en fecha”: y (iii) “se abrevian plazos, sí, pero no se suprimen trámites, ni se dispensa un trato distinto a unos Grupos y a otros, ni está, en fin, acreditado, que los Grupos y Diputados no puedan participar en cada una de las fases del procedimiento legislativo”.
El Grupo Parlamentario recurrente alega que las decisiones de la Mesa han vulnerado el derecho de participación política (art. 23 CE) por aprobar un cronograma para el desarrollo del procedimiento de tramitación de la Ley del Principado de Asturias de presupuestos generales para 2013 que (i) incumple el Reglamento de la Cámara y (ii) afecta al ejercicio de las funciones de examen, enmienda, aprobación y control que forman parte del ius in officium de los representantes parlamentarios.
La Sala Primera de este Tribunal, por providencia de 13 de abril de 2015, acordó admitir a trámite la demanda de amparo, apreciando que concurre una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: LOTC) porque el asunto suscitado trasciende del caso concreto pues pudiera tener unas consecuencias políticas generales [STC 155/2009 , FJ 2 g)] y, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, acordó requerir a la Mesa de la Junta General del Principado de Asturias la remisión del testimonio de las actuaciones, acompañándose copia de la demanda a los efectos de su personación en el presente proceso.
La Secretaría de Justicia de la Sala Primera de este Tribunal, por diligencia de ordenación de 20 de mayo de 2015, acordó tener por personado y parte al Letrado Mayor de la Junta General del Principado de Asturias y dar vista de las actuaciones al Ministerio Fiscal y a las partes personadas por plazo común de veinte días para presentar las alegaciones que estimasen pertinentes, de conformidad con el art. 52 LOTC.
El Ministerio Fiscal, por escrito registrado el 29 de junio de 2015, formuló alegaciones interesando la desestimación del recurso de amparo.
La Junta General del Principado de Asturias, mediante escrito registrado el 8 de junio de 2014, formuló alegaciones solicitando la desestimación del recurso de amparo.
No obstante lo anterior, el Letrado Mayor concluye que “aun admitiendo, a efectos meramente dialécticos, que la reducción de plazos que operó el cronograma impugnado pudiera equivaler de hecho a una tramitación del proyecto de ley presupuestario por el procedimiento de urgencia prohibido por el artículo 158.2 del Reglamento, no por ello, y pese a ello, es forzoso concluir que ha resultado vulnerado el artículo 23 de la Constitución”, toda vez que, en este caso, la reducción de los plazos del cronograma impugnado no dañó el núcleo de la función representativa de los Diputados recurrentes, pues los plazos fueron los mismos para todos los grupos parlamentarios y, por otra parte, los recurrentes no acreditan ningún daño real y efectivo en el núcleo de su función representativa, citando la doctrina del Tribunal Constitucional según la cual para que la reducción de los plazos reglamentarios en la tramitación de proyectos de ley pudiera fundar un reproche jurídico con trascendencia constitucional sería necesario acreditar que se “hubiese alterado, no de cualquier manera, sino de forma sustancial, el proceso de formación de la voluntad de una Cámara, habiendo afectado, en consecuencia, al ejercicio de la función representativa inherente al estatuto del parlamentario (STC 209/2012 , FJ 2 con cita de las SSTC 136/2011 , FJ 10, y 176/2011 , FJ 2 y más recientemente la STC 44/2015 , FJ 2)”.
El Grupo Parlamentario recurrente, en escrito registrado el 22 de junio de 2015, presentó su escrito de alegaciones, reproduciendo las formuladas en la demanda de amparo.
Por providencia de 15 de septiembre de 2016, se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 19 del mismo mes y año.
El objeto de este recurso de amparo, interpuesto por la vía del art. 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), es determinar si los acuerdos de la Mesa de la Junta General del Principado de Asturias por los que se establece el cronograma para la tramitación del proyecto de ley del Principado de Asturias de presupuestos generales para 2013 han vulnerado el derecho de representación política (art. 23 CE) del Grupo parlamentario recurrente, por haberse establecido unos plazos inferiores a los previstos reglamentariamente, limitando con ello el ejercicio de las funciones de examen, enmienda, aprobación y control, que conforma el ius in officium [derecho al cargo] de los representantes parlamentarios.
La especial transcendencia constitucional del presente recurso, que es requisito para su admisión de conformidad con los arts. 49.1 y 50.1 b) LOTC, radica en que el asunto suscitado trasciende del caso concreto, toda vez que pudiera tener unas consecuencias políticas generales [STC 155/2009 , de 25 de junio, FJ 2 g)]. Así se puso de manifiesto en la providencia de admisión, para cumplir con exigencias de certeza y buena administración de justicia que permiten hacer reconocibles los criterios empleados al efecto por el Tribunal Constitucional (STEDH de 20 de enero de 2015, caso Arribas Antón c. España, § 46).
La jurisprudencia constitucional ha expuesto que los amparos parlamentarios del art. 42 LOTC tienen una particularidad respecto del resto de los recursos de amparo, pues no existe una vía jurisdiccional previa a esta jurisdicción de amparo que posibilite la reparación de los derechos fundamentales que el art. 23 CE reconoce a los representantes políticos (por ejemplo, STC 200/2014 , de 15 de diciembre, FJ 2). Además, los amparos parlamentarios, dada la repercusión general que tiene el ejercicio de la función representativa y que excede del ámbito particular del parlamentario y del grupo en el que se integra, cuentan también con una dimensión e interés objetivo que, a los efectos de su admisibilidad, determinan la concurrencia de su especial trascendencia constitucional (STC 155/2009 , FJ 2), especialmente en un caso como el presente en que se plantea una cuestión, como es el acortamiento excepcional de plazos en la tramitación de leyes presupuestarias, sobre la que era preciso establecer un pronunciamiento constitucional.
La jurisprudencia constitucional ha declarado que el derecho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (art. 23.2 CE) incorpora el derecho de los parlamentarios y de los grupos en que se integran a ejercer sus funciones en condiciones de igualdad dentro de la legalidad parlamentaria. Este ius in officium es definido como un derecho de configuración legal, en el sentido de que compete básicamente a los Reglamentos de las Cámaras fijar y ordenar los derechos y atribuciones que corresponden a los parlamentarios, de modo que, una vez reconocidos y configurados aquellos derechos y facultades, se integran en su estatus representativo. Igualmente, este Tribunal tiene declarado que cualquier infracción del estatuto del parlamentario no representa, por sí sola, una lesión del derecho fundamental, sino que para que se produzca una lesión con relevancia constitucional es necesario que queden afectados derechos o facultades que pertenezcan al núcleo de la función representativa parlamentaria. Asimismo, se concluye que solo cabe apreciar una vulneración del art. 23.2 CE si los órganos de las Asambleas impiden o coartan ilegítimamente el núcleo esencial de la función representativa o adoptan decisiones jurídicamente reprobables que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de los representantes (por ejemplo, SSTC 119/2011 , de 5 de julio, FJ 3, o 191/2013 , de 18 de noviembre, FJ 3).
En relación con ello, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la autonomía parlamentaria garantizada constitucionalmente (art. 72 CE) y la propia naturaleza del art. 23.2 CE como derecho de configuración legal también obligan a otorgar a los Parlamentos y, significativamente, a sus órganos rectores, un margen de aplicación en la interpretación de la legalidad parlamentaria que este Tribunal no puede desconocer, lo que ha llevado a afirmar que el control de la actividad parlamentaria que debe desarrollarse en la jurisdicción de amparo por la vía del art. 42 LOTC no solo debe realizarse exclusivamente desde la perspectiva de los derechos fundamentales, sino también empleando un parámetro de control que tenga muy en cuenta la naturaleza de las mesas de los parlamentos y las funciones que desarrollan [por ejemplo, SSTC 78/2006 , de 13 de marzo, FJ 3 a), o 129/2006 , de 24 de abril, FJ 2]. Ahora bien, el hecho de que mediante las decisiones de los órganos parlamentarios pueda verse afectado el ejercicio de funciones representativas impone a estos una interpretación restrictiva de todas aquellas normas que puedan suponer una limitación al ejercicio de aquellos derechos o atribuciones que integran el estatus constitucionalmente relevante del representante público y el deber de motivar las razones de su aplicación, so pena, no solo de vulnerar el derecho fundamental del representante de los ciudadanos a ejercer su cargo (art. 23.2 CE), sino también de infringir el de estos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 CE); por ejemplo, SSTC 361/2006 , de 18 de diciembre, FJ 2; 1/2015 , de 19 de enero, FJ 3, y 23/2015 , de 16 de febrero, FJ 3.
Específicamente, por lo que se refiere a las decisiones de las mesas de las Cámaras referidas al acortamiento de los plazos de tramitaciones legislativas —bien derivadas de la declaración de tramitación por vía de urgencia, bien por el procedimiento de lectura única, bien por la concurrencia de causas excepcionales, o por mero incumplimiento de los plazos establecidos reglamentariamente— la jurisprudencia constitucional ha declarado que (i) no está constitucionalizado ningún procedimiento legislativo abreviado para la tramitación de proyectos normativos caracterizados por la urgencia, salvo una regla temporal para la tramitación en el Senado de los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados (art. 90.3 CE), por lo que dicha regulación queda, entonces, encomendada a los reglamentos de las Cámaras [STC 136/2011 , de 13 de septiembre, FJ 10 e)]; (ii) que una reducción del tiempo de tramitación no priva a las Cámaras del ejercicio de su función legislativa, ya que incide solo sobre su cronología, ni tiene por qué traducirse en merma alguna de los principios constitucionales que han de informar el procedimiento legislativo en cuanto procedimiento de formación de la voluntad del órgano (STC 234/2000 , de 3 de octubre, FJ 13); (iii) que una decisión de esas características debe tener una aplicación tal que afecte por igual a todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en evitación de que se ocasione un tratamiento desigual o discriminatorio (ATC 35/2001 , de 23 de febrero, FJ 5) y (iv) que tal reducción del tiempo de tramitación solo podrá llegar a tener relevancia constitucional cuando su alcance sea de tal magnitud que haya alterado, no de cualquier manera, sino de forma sustancial, el proceso de formación de la voluntad de una Cámara, habiendo afectado, en consecuencia, al ejercicio de la función representativa inherente al estatuto del parlamentario [SSTC 136/2011 , de 13 de septiembre, FJ 10 e), y 44/2015 , de 5 de marzo, FJ 2].
Más en concreto, en relación con supuestos, como el que se plantea en este recurso de amparo, en que se acuerda una reducción de plazos superior a la mitad de los que corresponderían en caso de declaración de urgencia con fundamento en una expresa previsión reglamentaria que lo permita por la concurrencia de circunstancias excepcionales, la jurisprudencia constitucional ha establecido que, sin perjuicio de la necesidad de que se expongan dichas circunstancias, resulta necesario acreditar que dicha reducción afectó esencialmente al proceso de formación de la voluntad de los parlamentarios (así, ATC 9/2012 , de 13 de enero, FJ 4 —“BOE” núm. 36, de 11 de febrero de 2012—, y STC 238/2012 , de 13 de diciembre, FJ 5).
El Grupo Parlamentario recurrente alega que el cronograma aprobado ha infringido la legalidad parlamentaria. Argumenta que los artículos 139.1, 139.2 y 142 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias establecen los plazos que hay que seguir en la tramitación por el procedimiento ordinario del proyecto de ley de presupuestos generales, prohibiendo expresamente el art. 158.2 del Reglamento la declaración de urgencia para la tramitación de este tipo de Proyectos de Ley presupuestaria que reduce esos plazos a la mitad. De ello concluye que una reducción de plazos como la contenida en los acuerdos impugnados, que en algunos casos es sustancialmente inferior al que dichos trámites hubieran tenido en el supuesto de que se hubiera podido tramitar por el procedimiento de urgencia, no tiene cobertura reglamentaria. Igualmente, alega que, ante esa prohibición de tramitación urgente de este tipo de proyectos, el cronograma solo puede encontrar justificación reglamentaria en el artículo 120.2 del Reglamento parlamentario, pero que en los acuerdos impugnados no se acredita la concurrencia de ninguna situación excepcional que haga necesario sacrificar la duración reglamentaria de los plazos para su aprobación antes del 1 de enero, ya que esa situación se deriva de la desatención del ejecutivo autonómico en el cumplimiento de la presentación en el plazo del proyecto.
De estos antecedentes cabe derivar que (i) no ha existido una vulneración formal del art. 158.2 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias ya que, en ningún caso, los acuerdos impugnados decidieron la tramitación por el procedimiento de urgencia. El acortamiento de los plazos se fundamentó expresamente en los acuerdos impugnados en la previsión del art. 120.2 del Reglamento. (ii) Tampoco ha existido una vulneración del art. 120.2 del Reglamento parlamentario, ya que en el acuerdo de resolución de la reconsideración se hicieron expresas determinadas razones para justificar la concurrencia de una situación excepcional que justificaba el acortamiento de plazos en la tramitación.
Pues bien, desde la limitada perspectiva de control que puede desarrollar este Tribunal en esta jurisdicción de amparo parlamentario y en respeto a la autonomía de la Cámara en el ejercicio de sus funciones de interpretación de su propia normativa, hay que concluir que, aunque quepan soluciones distintas sobre la relación entre la prohibición del art. 158.2 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias y la habilitación del art. 120 del Reglamento, la posición jurídica mantenida por la Cámara cuenta con una fundamentación sustentada en criterios hermenéuticos aceptados y reconocibles en la comunidad jurídica que impide que pueda afirmarse que sea una decisión que carece de la necesaria cobertura reglamentaria. No cabe apreciar que es una interpretación ajena a parámetros de razonabilidad considerar que ambas regulaciones son autónomas y no excluyentes si se atiende, por ejemplo, (i) a los diferentes presupuestos jurídicos habilitantes de la declaración de urgencia en una tramitación parlamentaria del art. 158.2 del Reglamento, que radica en la perentoriedad, y de acortamiento de los plazos por menos de la mitad de lo establecido reglamentariamente del art. 120.2 del Reglamento, que radica en la excepcionalidad; (ii) a la diferencia de sujetos legitimados para instar uno u otro y (iii) a que no existe una declaración expresa en el art. 120 del Reglamento de su inaplicabilidad a la tramitación de la aprobación parlamentaria del proyecto de ley de presupuestos, a diferencia de lo que ocurre en el art. 158.2 del Reglamento. Por otro lado, la acreditación de un uso parlamentario, puesto también de manifiesto y reconocido por ambas partes, de aplicación de la reducción de plazos del art. 120.2 del Reglamento parlamentario a los supuestos de tramitación parlamentaria de los proyectos de Ley de presupuestos en situaciones previas es otro elemento que debe tomarse en consideración en defensa de que se está ante una interpretación y aplicación de la normativa parlamentaria que cuenta con sustento en la comunidad jurídica parlamentaria. En efecto, este Tribunal ya ha reconocido que si bien los usos y prácticas parlamentarios constituyen un instrumento normativo dentro del ámbito de organización y funcionamiento de las Cámaras nunca pueden esgrimirse en contra de lo dispuesto por los reglamentos de las Cámaras (así, STC 57/2011 , de 3 de mayo, FJ 7). En el presente caso, este uso parlamentario, que en ningún caso puede ser interpretado como contrario a las previsiones expresas sobre acortamiento de plazos establecidos en el reglamento de la Junta General del Principado, sí que sirve, ante la duda hermenéutica planteada, como elemento confirmatoria de la viabilidad de una interpretación autónoma de los arts. 120.1 y 158.2 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias.
Con independencia de lo anterior, y tal como también defienden de manera coincidente la representación de la Junta General del Principado de Asturias y el Ministerio Fiscal, tampoco puede afirmarse que el acortamiento de plazos contenido en el cronograma aprobado en los acuerdos impugnados para la tramitación del proyecto de ley de presupuestos del Principado de Asturias para 2013 incidió de tal manera en el ejercicio de las funciones de examen, enmienda, aprobación y control de los representantes parlamentarios que quedara afectado el núcleo esencial de su ius in officium.
SAP Madrid 588/2015, 30 de Diciembre de 2015
STS 1161/1981, 14 de Julio de 1981

References: artículo 47
 artículo 47
 artículo 47
 artículo 158
 artículo 23
 artículo 120
 resolución