Source: http://www.senat.fr/rap/l14-509/l14-509_mono.html
Timestamp: 2020-07-14 20:59:49+00:00

Document:
Rapport n° 509 (2014-2015) de M. Hugues PORTELLI, fait au nom de la commission des lois, déposé le 10 juin 2015
II. LE CONTENU DES ÉTUDES D'IMPACT
III. LE CONTRÔLE DES ÉTUDES D'IMPACT
A. LE CONSTAT PAR LA CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS DE LA PREMIÈRE ASSEMBLÉE SAISIE
1. Le contrôle dans le cadre de l'article 39 de la Constitution
2. Le contrôle dans le cadre de l'article 61 de la Constitution
B. COMPLÉTER LES DOCUMENTS JOINTS AUX PROJETS DE LOI PRÉSENTÉS
1. L'obligation de motiver l'engagement de la procédure accélérée
2. La transmission de l'avis du Conseil d'État
L'examen parlementaire de la loi organique du 15 avril 2009 a considérablement enrichi le contenu de l'étude d'impact. La version actuelle de l'article 8 de cette loi organique résulte de la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.
Les études d'impact « exposent avec précision » :
- les suites données par le Gouvernement à l'avis du Conseil économique, social et environnemental ;
- la liste prévisionnelle des textes d'application nécessaires.
Formulant une réserve d'interprétation sur cette disposition organique, le Conseil constitutionnel a relativisé les exigences formelles du Parlement puisque « l'élaboration d'études particulières répondant à chacune des prescriptions de ces alinéas ne saurait être exigée que pour autant que ces prescriptions ou l'une ou l'autre d'entre elles trouvent effectivement à s'appliquer compte tenu de l'objet des dispositions du projet de loi en cause »7(*). Le législateur organique a pris en compte cette réserve du juge constitutionnel : lorsqu'il a complété, en 2010, la liste des informations contenues au sein de l'étude d'impact avec les suites données par le Gouvernement à l'avis du Conseil économique, social et environnemental, il a veillé à ne les exiger que « s'il y a lieu ».
Sur le modèle de l'article 41 de la Constitution, le contrôle du respect des règles de présentation des projets de loi, au rang desquelles figurent celles de l'étude d'impact, incombe d'abord à un organe parlementaire avec un recours « d'appel » devant le Conseil constitutionnel.
Ce contrôle n'appartient qu'à la première assemblée saisie devant laquelle l'étude d'impact est déposée avec le projet de loi. Sous réserve de la priorité accordée au Sénat par l'article 39 de la Constitution pour les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales, le Gouvernement dispose ainsi du choix de l'assemblée appelée à contrôler le respect de ces obligations.
La conférence des présidents - ainsi constitutionnalisée à l'occasion de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 - est compétente pour statuer sur ce point. Si elle décide que l'étude d'impact n'est pas conforme aux prescriptions organiques et qu'ainsi les règles de présentation des projets de loi sont méconnues, elle fait obstacle à l'inscription à l'ordre du jour du texte.
Des demandes en ce sens ont pu être formulées au sein des conférences des présidents des deux assemblées. Au moins quatre demandes ont été formulées en conférence des présidents de l'Assemblée nationale depuis 2010, sans succès à ce jour. Une seule demande a abouti, en juin 2014, au constat par une conférence des présidents de la non-conformité du projet de loi aux règles de présentation, en raison de l'insuffisance de l'étude d'impact.
La conférence des présidents ne dispose cependant que de dix jours à compter du dépôt pour se prononcer, ce délai se calculant hors jour du dépôt du texte. À défaut d'opposition au cours de ce délai, le projet de loi est considéré comme respectant les règles de présentation : le silence de la conférence des présidents vaut approbation tacite.
En effet, si un projet de loi est immédiatement envoyé à une commission permanente ou spéciale en application de l'article 43 de la Constitution, il peut n'être examiné et donné lieu à nomination d'un rapporteur que plusieurs mois après, ce qui ne favorise pas le contrôle. Pour répondre à cette difficulté, le groupe de réflexion sur les méthodes de travail du Sénat a préconisé, dans son relevé de conclusions du 3 mars 2015, de « prévoir la désignation d'un rapporteur dès le dépôt au Sénat d'un projet de loi aux fins d'étudier la qualité de l'étude d'impact dans le délai de dix jours imparti par la loi organique du 15 avril 2009 pour constater, le cas échéant, que l'étude méconnaît les règles fixées par ladite loi organique ».
Ce délai reste particulièrement court, d'autant que la méconnaissance des prescriptions organiques par l'étude d'impact ne peut être constatée que par la conférence des présidents. S'il est d'usage à l'Assemblée nationale que la conférence des présidents se réunisse chaque semaine, le rythme de ses réunions est moins élevé au Sénat. Au cours des quatre sessions ordinaires de 2007 à 2010, la conférence des présidents sénatoriale s'est ainsi réunie moins de 17 fois en moyenne par session.
Lors de l'examen du rapport du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale consacré aux critères de contrôle des études d'impact accompagnant les projets de loi8(*), M. Bernard Accoyer, alors président de l'Assemblée nationale, relevait lui-même que « le délai organique de dix jours est particulièrement contraignant ».
Le Conseil constitutionnel peut alors être saisi par le Premier ministre ou par le président de l'assemblée concernée. Ce dernier cas, introduit par parallélisme, reste hypothétique car le président d'une assemblée parlementaire manifesterait, par cette saisine, son opposition à la décision de la majorité de la conférence des présidents de l'assemblée qu'il préside.
Saisi, le Conseil constitutionnel dispose d'un délai de huit jours pour statuer. Dans le cadre de contrôle, le Conseil constitutionnel « ne peut statuer que sur la seule question de savoir si ladite présentation du projet de loi a respecté les conditions fixées par la loi organique du 15 avril 2009 »9(*) : il n'est donc pas juge de la constitutionnalité du projet de loi qu'accompagne l'étude d'impact.
Son unique décision10(*) sur le sujet du 1er juillet 2014 conduit à penser qu'il assure un contrôle de l'ensemble de l'étude d'impact, sans être tenu par les éventuels griefs soulevés.
Le premier constat de non-conformité d'une étude d'impact
aux prescriptions organiques
Après délibération en conseil des ministres le 18 juin 2014, le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral fut déposé sur le bureau du Sénat le même jour.
Le 18 juin, la conférence des présidents décida, à la demande du groupe RDSE et après un vote, de s'opposer à l'engagement de la procédure accélérée en application de l'article 45 de la Constitution. Le refus manifesté, le 19 juin, par la conférence des présidents de l'Assemblée nationale de s'opposer également à la mise en oeuvre de cette procédure accélérée n'a pas permis de faire obstacle à l'engagement de cette procédure.
Le 28 juin, la présidence du Sénat reçut trois courriers émanant respectivement des groupes CRC, UMP et RDSE, contestant l'étude d'impact et demandant la réunion de la conférence des présidents. Réunie par le président du Sénat, la conférence des présidents approuva, par un vote, la demande des trois groupes tendant à constater la méconnaissance par l'étude d'impact des règles fixées par la loi organique. En conséquence, l'examen du projet en loi en séance publique11(*) à compter du 1er juillet 2014 fut retiré de l'ordre du jour. Annoncée en séance publique, cette décision fut portée à la connaissance du Premier ministre.
En désaccord avec la conférence des présidents du Sénat, le Premier ministre saisit le Conseil constitutionnel le jour même, conformément au quatrième alinéa de l'article 39 de la Constitution. Les présidents des groupes UMP et RDSE du Sénat formulèrent auprès du Conseil constitutionnel des observations.
Le Conseil constitutionnel rendit sa décision le 1er juillet 2014 : il estima que le projet de loi avait été présenté dans des conditions conformes à la loi organique du 15 avril 2009, notamment son article 8 sur le contenu de l'étude d'impact. Lors de la réunion du même jour de la conférence des présidents, le Gouvernement demandait l'inscription du projet de loi à partir du 2 juillet après-midi.
Le contrôle du Conseil constitutionnel s'est cependant révélé restreint. Évoquant une « jurisprudence minimaliste »12(*), le professeur Jean-Marie Pontier relève, à propos de cette décision, que « la solution du Conseil constitutionnel paraît mesurée, voire inconsistante, parce que l'occasion était donnée au Conseil d'opérer un contrôle de l'exigence d'études d'impact, et qu'il ne l'a pas saisie ». Et de regretter les « approximations » factuelles de l'étude d'impact et l'absence d'étude historique sérieuse au point que « l'étude d'impact donne l'impression d'avoir été faite "à la va-vite", sans véritable travail de réflexion ».
Le Conseil constitutionnel a rejeté en particulier le grief fondé sur le fait que cette étude d'impact ne comportait aucun développement sur l'évolution du nombre des emplois publics, comme l'impose le neuvième alinéa de l'article 8 de la loi du 15 avril 2009. Il a estimé qu'un tel développement n'était pas nécessaire « dès lors que le Gouvernement ne mentionne pas la modification de ce nombre dans les objectifs poursuivis par ce projet de loi », ce qui fait dépendre le contenu de l'étude d'impact des seuls objectifs indiqués par le Gouvernement et non des effets induits par la réforme proposée.
De même, s'agissant des consultations à indiquer au sein de l'étude d'impact en vertu du dixième alinéa de l'article 8, le Conseil constitutionnel a jugé, de manière lapidaire, « qu'il n'est [...] pas établi [que le texte] a été soumis à des consultations dans des conditions qui auraient dû être exposées dans l'étude d'impact ».
Enfin, alors que la réforme de la délimitation des régions impliquait des transformations administratives, économiques et sociales profondes, le Conseil constitutionnel n'a pas relevé de méconnaissance du huitième alinéa de l'article 8 qui impose de faire figurer au sein de l'étude d'impact « l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ». Pour toute réponse, le Conseil constitutionnel a constaté que l'étude d'impact « expose les raisons des choix opérés par le Gouvernement et en présente les conséquences prévisibles [et] que, d'autre part, le contenu de cette étude d'impact répond à celles des autres prescriptions de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 qui trouvent effectivement à s'appliquer compte tenu de l'objet des dispositions du projet de loi en cause ».
Le contrôle du Conseil constitutionnel est donc essentiellement formel, ce dernier vérifiant que les rubriques pertinentes sont répertoriées mais sans s'assurer de leur contenu, selon l'exigence prévue à l'article 8, « avec précision ». Ce contrôle réduit contraste avec celui du Conseil d'État qui, comme l'indiquait à votre rapporteur M. Bernard Pêcheur, président de la section de l'administration, l'a conduit au moins à trente-six reprises à inviter le Gouvernement à compléter son étude d'impact voire à disjoindre, une fois, des dispositions n'étant pas accompagnées d'une étude d'impact suffisante. Si des compléments ont pu intervenir entre le passage en section et celui en assemblée générale, le Gouvernement n'a pas systématiquement déféré à cette demande avant le dépôt du projet de loi.
De surcroît, le Conseil constitutionnel a estimé que « si, par suite des circonstances, tout ou partie d'un document constituant l'étude d'impact d'un projet de loi venait à être mis à la disposition de la première assemblée saisie de ce projet après la date de dépôt de ce dernier, le Conseil constitutionnel apprécierait, le cas échéant, le respect des dispositions précitées de l'article 8 de la loi organique au regard des exigences de la continuité de la vie de la Nation ».
Parallèlement, le Conseil constitutionnel admet être saisi, dans le cadre de son contrôle de la constitutionnalité des lois au titre de l'article 61 de la Constitution13(*), d'un moyen tiré de l'insuffisance des études d'impact. Cette interprétation est en contradiction avec les travaux parlementaires, notamment les positions exprimées par les deux rapporteurs de la loi organique du 15 avril 2009. Notre collègue Jean-Jacques Hyest, rapporteur du Sénat, indiquait ainsi dans son rapport que « l'étude d'impact ne pourra[it] plus faire l'objet de contestation après l'inscription du texte à l'ordre du jour de la première assemblée saisie et ne devrait, a fortiori, connaître aucune mise en cause valable après l'adoption définitive du projet de loi »14(*).
Même lorsque la conférence des présidents d'une assemblée a écarté une demande visant à constater l'insuffisance de l'étude d'impact, le Conseil constitutionnel admet ce moyen comme recevable au stade du contrôle a priori de constitutionnalité15(*). Soulevé une dizaine de fois, ce moyen n'a néanmoins jamais prospéré. La réponse opposée par le Conseil constitutionnel est le plus souvent laconique, le Conseil se bornant à écarter le moyen « au regard du contenu de l'étude d'impact ».
Sur le fondement de l'article 39 de la Constitution, le chapitre II de la loi organique du 15 avril 2009 régit la présentation des projets de loi. Sont ainsi consacrés l'exposé des motifs qui précède le texte et l'étude d'impact qui accompagne le dépôt de ce texte.
Adoptant deux amendements de son rapporteur, votre commission a complété ce dispositif en prévoyant que le Gouvernement annexe au projet de loi un document motivant, le cas échéant, l'engagement de la procédure accélérée (article 1er A) ainsi que l'avis du Conseil d'État rendu sur ce projet de loi si le Gouvernement décide de le rendre public (article 1er B). Ces nouvelles obligations se rattachent ainsi aux conditions de présentation des projets de loi que l'article 39 de la Constitution permet à une loi organique de fixer.
Selon l'amendement COM-1 du rapporteur adopté par votre commission, le dépôt du premier document permettrait d'exposer les raisons conduisant à recourir à cette procédure qui a un double effet sur la discussion parlementaire (article 1er A) : la discussion du projet de loi en première lecture au sein de chaque assemblée est possible sans délai et la commission mixte paritaire peut être convoquée par le Premier ministre au terme d'une seule lecture dans chaque assemblée.
Ce document serait particulièrement utile aux conférences des présidents lorsque, en vertu de l'article 45 de la Constitution, elles sont appelées à se prononcer sur une demande d'opposition à l'engagement de cette procédure. En outre, cette simple information n'ôterait aucune liberté au Gouvernement d'engager la procédure accélérée, l'obligation de motiver une décision pouvant parfaitement porter sur une décision prise dans le cadre d'une compétence discrétionnaire.
Seraient exclus de cette obligation les projets de loi auxquels la procédure accélérée ne peut s'appliquer - à l'instar des projets de révision constitutionnelle -, ou pour lesquels la procédure accélérée est de droit en vertu d'autres dispositions organiques, ou enfin lorsque l'urgence qui s'attache à l'examen du projet de loi ressort de l'objet même du texte, comme pour ceux prorogeant des états de crise.
Cette obligation étant imposée au titre des conditions de présentation des projets de loi au sens de l'article 39 de la Constitution, elle ne pourrait pas s'appliquer aux cas où le Gouvernement engagerait, après le dépôt du texte, la procédure accélérée. De même, elle ne trouverait pas à s'appliquer dans l'hypothèse où le Gouvernement engagerait cette procédure sur une proposition de loi.
Lors de son traditionnel discours aux corps constitués, le 20 janvier 2015, le Président de la République a indiqué vouloir « rompre avec une tradition séculaire des secrets qui entourent les avis du Conseil d'État ». Le I de l'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 interdit la communication des avis du Conseil d'État.
Pour le chef de l'État, « le Conseil d'État, par ses avis, informera donc les citoyens, mais il éclairera aussi les débats parlementaires ». Aussi le Gouvernement rend-il désormais public ces avis qui sont ainsi publiés sur le site internet Legifrance mais aussi, désormais, annexés au projet de loi mis en distribution au Sénat lorsque le Gouvernement a choisi de déposer le texte sur son bureau16(*).
Adoptant un amendement COM-4 de son rapporteur, votre commission a souhaité consacrer ce nouvel usage en obligeant à joindre l'avis rendu par le Conseil d'État sur chaque projet de loi au texte déposé (article 1er B). L'avis du Conseil d'État est devenu un élément du débat parlementaire, invoqué à l'occasion par le Gouvernement et les parlementaires lorsqu'ils en ont eu connaissance.
Lors de son audition, M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement, a soulevé un risque d'inconstitutionnalité, considérant que le deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution faisait du Conseil d'État le « conseiller du Gouvernement » pour les projets de loi. Cet avis lui est donc uniquement destiné et il découlerait de ces dispositions constitutionnelles qu'il est seul maître de son usage. Pour prendre en compte cette objection, votre commission a prévu la transmission de l'avis du Conseil d'État « lorsque le Gouvernement a décidé de le rendre public ». La prérogative gouvernementale est donc préservée quant au choix de la publicité à donner à l'avis rendu par le Conseil d'État.
(Mercredi 10 juin 2015)
M. Pierre-Yves Collombat. - Je félicite le rapporteur pour cet exposé synthétique. M. Sueur réussit le tour de force d'être contre la proposition de loi organique tout en se prononçant pour la suppression des études d'impact. Nous connaissons son habileté. Un certain nombre d'angelots viennent surcharger l'église constitutionnelle. S'ils ne servent à rien, mieux vaut les supprimer. Les études d'impact qu'on nous présente n'ont aucune espèce d'intérêt. La dernière en date, qui est l'origine de la proposition de loi organique, était scandaleusement vide. La plupart d'entre elles se résument à justifier les réformes et à décrire leurs conséquences. Rien d'autre. On nous explique la réforme territoriale sans nous montrer en quoi elle contribuera à produire les 20 milliards d'économies annoncées initialement - et qui ont disparu depuis... Enfin, concernant les avis du Conseil d'Etat ou la motivation de la procédure accélérée, je crois qu'il faut effectivement mettre à profit ce texte pour porter de telles demandes.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - La proposition de loi organique ne supprime qu'une partie de l'étude d'impact. Elle conserve l'évaluation du projet de loi au regard du droit européen et de la législation en vigueur, ainsi que les modalités d'application dans le temps et pour l'outre-mer. L'avis du Conseil d'Etat évalue les projets de loi. De plus, on conserve la rubrique sur les suites données à l'avis du Conseil économique, social et environnemental.
M. Jacques Mézard, sénateur, auteur de la proposition de loi organique
M. Marc Guillaume, secrétaire général
M. Sébastien Jeannard, chef du département de la qualité du droit
M. Bernard Pêcheur, président de la section de l'administration
* 7 Conseil constitutionnel, 9 avril 2009, n° 2009-579 DC.
* 8 Rapport d'information n° 2094 (XIIIème législature) de MM. Claude Goasguen et Jean Mallot, au nom du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques, 19 novembre 2009.
* 9 Conseil constitutionnel, 1er juillet 2014, n° 2014-12 FNR
* 10 Conseil constitutionnel, 1er juillet 2014, n° 2014-12 FNR
* 11 Réunie le 26 juin, la commission spéciale chargée d'examiner le texte avait, après avoir adopté l'ensemble des articles, rejeté le texte ainsi élaboré.
* 12 Jean-Marie Pontier, Études d'impact : l'interprétation en retrait de leur exigence par le Conseil constitutionnel - L'exemple de la délimitation des régions, La semaine juridique n° 48, 1er décembre 2014.
* 13 La méconnaissance des règles de présentation des projets de loi n'est pas un droit ou une liberté garantis par la Constitution au sens de son article 61-1, interdisant de l'invoquer dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité.
* 14 Rapport n° 196 (2008-2009) de M. Jean-Jacques Hyest, au nom de la commission des lois, 4 février 2009.
* 15 Conseil constitutionnel, 16 janvier 2014, n ° 2013-683 DC
* 16 Cette mesure a ainsi été mise en oeuvre sur le projet de loi organique relatif à la consultation sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté déposé le 8 avril 2015 sur le bureau du Sénat.

References: l'article 39
 l'article 61
 l'article 8
 l'article 41
 l'article 39
 l'article 43
 l'article 45
 l'article 39
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 61
 l'article 39
 l'article 39
 l'article 45
 l'article 39
 l'article 6
 l'article 39