Source: https://issuu.com/ecjneuquen/docs/ofiju
Timestamp: 2016-09-25 02:33:13+00:00

Document:
Ofiju by Escuela Judicial Neuquén - issuu
Abogado y Magíster en Gestión y Políticas Públicas. Director
Ejecutivo del Centro de Estudios de Justicia de las Américas.
Judicial government is an important aspect of the transformations that have been implemented in
the region's procedural systems. This topic traditionally has been ignored in judicial institutions directed by attorneys who have no special training or interest in this area. Judicial branch management must
be analyzed on three levels, beginning with the judicial office. This agency houses the true units of production of the justice system, and it is here that management aspects take on greater importance. This
is also the area in which it has been most difficult to introduce significant improvements to the traditional organizational and operational system. This article addresses this area of judicial branch management and describes instruments and experiences that may be useful for addressing the challenge of
designing or redesigning judicial offices. The author focuses on the needs of those who are responsible
for designing and implementing policy in this sector.
Los últimos han sido años de importantes cambios en los sistemas judiciales de las Américas. De un
estado de casi olvido en el cual permanecieron
durante siglos, han pasado a experimentar un vertiginoso proceso de reformas, algunas de ellas muy significativas. Sorprende especialmente que una línea
importante de esas transformaciones se haya enfocado en la gestión del sistema, pues esta perspectiva
había sido tradicionalmente ignorada, sino menospreciada, en las instituciones judiciales dirigidas por
abogados sin formación ni interés especial en ella.
Son varias las razones que permiten explicar el
interés generado en mejorar la gestión judicial. Por
una parte, los Poderes Judiciales, de ser instituciones
pequeñas y simples en cuanto a sus funciones, han
ido rápidamente creciendo en tamaño1 y han ido
asumiendo nuevas competencias.2 Adicionalmente,
el volumen de ingresos judiciales ha aumentado
exponencialmente.3 Al mismo tiempo, la respuesta
tradicional ante el aumento de la carga de trabajo: la
creación de nuevos tribunales, se ha evidenciado
como insuficiente4 e inviable como política única,
por los altos costos que entraña.
1 Cifras entregadas por Pérez Perdomo y Friedman señalan que el número de jueces, en Brasil, aumentó de 3.624 el año 1970 a 8.050 el año 1991; en el sistema federal mexicano se incrementó de 129 jueces en el año 1970 a 728 en el año 2000; en Venezuela de 783 el año 1971 a 1.165 en el año 1997, y en la
Provincia de Córdoba, de 167 en 1971 a 447 en el año 1998 (información disponible en el siguiente link: http://www.bibliojuridica.org/libros/3/1078/3.pdf). Este
proceso ha continuado en años recientes. Así, en el período comprendido entre los años 2000 y 2004, el número de jueces creció un 40% en Colombia, 25% en
el sistema federal de México, 17% en Guatemala, 15% en Nicaragua, 8% en Costa Rica y 7% en Chile (Centro de Estudios de Justicia de las Américas, 2006).
2 Estas nuevas competencias son muy variadas. Ejemplo de ellas son las nuevas acciones constitucionales, que a muchos de ellos les corresponde conocer; problemas vinculados a la violencia intrafamiliar; nuevos delitos en las áreas medioambientales e informática, etc.
3 Algunos ejemplos en el aumento de ingresos al sistema se pueden encontrar en el caso de la justicia brasileña: en comparación con 1997, durante el 2004 la
Justicia Federal de Primer Grado recibió un 134% más de causas, y el promedio de crecimiento anual para el periodo fue 15%. Otro claro ejemplo de este fenómeno se encuentra en Uruguay, donde es posible distinguir dos periodos diferenciados: en el primero, que va de 1994 a 2000, la demanda se sitúa, en promedio,
en los 175.822 asuntos ingresados a los tribunales de primera instancia. En el segundo periodo, que contempla los últimos tres ejercicios (2001-2003), la demanda se ubica en promedio en los 214.324 asuntos. Esta evolución también se ha experimentado en determinadas materias. Por ejemplo en Chile, durante el año
2002 ingresaron 661.182 nuevos casos a los juzgados civiles de primera instancia, cifra que aumentó a 871.059 el año 2003 y a 994.273 el año 2004. Por su
parte, en Costa Rica, ingresaron 118.667 nuevos casos penales, a los juzgados de primera instancia, durante el año 2002, cifra que aumentó a 133.542 el 2003
(Centro de Estudios de Justicia de las Américas, 2006).
4 La creación de nuevos tribunales lo que hace es abaratar el costo de litigar, por el solo hecho de hacerlos más accesibles y, por esa vía, alienta la llegada de
nueva demanda que rápidamente satura a esos juzgados, tal como estaban los antiguos. Esto que puede parecer un efecto positivo en términos de acceso a la justicia, bien puede ser una solución ineficiente pues puede llevar a los tribunales asuntos que sería más barato solucionar por otras vías (Hammergren, 1999). En
Chile, entre 1982 y 1992 más que se cuadruplicaron los tribunales civiles en Santiago, siendo así que en el mismo lapso la duración de los procesos aumentó. Un
juicio ordinario, que en promedio tardaba 805.59 días, pasó a demorarse 1009 días. Igualmente, pese al aumento en 34% en la cobertura de tribunales en el periodo 1980-87, la carga de trabajo de cada uno prácticamente no disminuyó (Cerda, 1992).
Por otra parte, fruto de esa misma mayor importancia que han ido adquiriendo los tribunales hoy
en día están expuestos a demandas y a un escrutinio
más cercano y estricto por parte de la ciudadanía,
que espera de ellos una buena atención y, fundamentalmente, respuestas rápidas y de calidad.
cesos de trabajo, la división de roles y la asignación
de competencias operativas, necesarios para que el
producto que deben entregar los tribunales, básicamente decisiones jurisdiccionales, se puedan generar
de la forma más eficaz y eficiente posible, lo que
importa decidir los casos con la mayor calidad y
celeridad, aprovechando para ello de la mejor forma
Finalmente, en general la Entendemos
administración pública ha vivi- por temas de gestión al nivel del
do un desarrollo importante los despacho judicial todos los relaEl presente texto se concenúltimos tiempos lo que ha pertrará precisamente en este últicionados con la configuración
mitido acumular un conoci- de las estructuras instituciona- mo nivel, entregando instrumiento susceptible de ser trasla- les, los procesos de trabajo, la mentos y dando cuenta de expedado a los tribunales, que es pre- división de roles y la asignariencias útiles a la hora de aborcisamente lo que han intentado ción de competencias opera- dar el desafío de diseñar o rediserealizar en la región los Bancos tivas, necesarios para que el ñar los despachos judiciales. Está
Multilaterales de Crédito, en espe- producto que deben entre- enfocado entonces tanto en las
cial el BID y el Banco Mundial,
necesidades de quienes deben disegar los tribunales, básicaquienes han alentado operaciones mente decisiones jurisdic- ñar una política en el sector, como
en un elevado número de países cionales, se puedan gene- de quienes deben implementarla.
cuyos componentes más importanrar de la forma más efites están asociados a temas de gesEl texto se ha organizado de la
caz y eficiente posible,
tión judicial.5
siguiente forma. En un comienzo
lo que importa decidir
vincularemos las decisiones de geslos casos con la mayor
Al interior del Poder Judicial los
tión al trabajo sustantivo que deben
calidad y celeridad,
temas de gestión deben ser analizarealizar los tribunales e indicaremos
dos en tres niveles diferentes. Por una
que la forma cómo éste último se defiello de la mejor
parte, al nivel más alto de la organizana condiciona las decisiones de gestión
forma los recursos
ción, el del Gobierno Judicial, aquél disponibles.
(Capítulo II). Posteriormente daremos
con responsabilidad sobre la conducalgunos criterios básicos que a nuestro
ción estratégica de la institución.
juicio deben tenerse presente al momento de asumir
Cualquiera sea el organismo encargado de éste, debe el diseño de los despachos con el fin de obtener los
hacerse cargo de temas que demandan la utilización mayores grados de eficiencia posibles (Capítulo III).
de criterios y herramientas que provienen de la ges- A continuación comenzaremos el análisis propiatión, como ser los relativos a las políticas generales mente tal de los instrumentos de diseño (Capítulo
de desarrollo institucional, el presupuesto y el desti- III). En el Capítulo IV veremos el análisis de la
no de los recursos o el manejo de la carrera funcio- demanda, en el V el de la oferta actual, para luego
naria. En un segundo nivel, los temas de gestión se ver la estructura de las oficinas judiciales (Capítulo
presentan a propósito de las funciones de gerencia VI) y el modelo operativo de las mismas (Capítulo
central del sistema, la cual está encargada de su VII). El capítulo final está destinado a dar una
macro administración con responsabilidades en somera mirada a temas complementarios para el
aspectos como la ejecución de las inversiones o el diseño (Capítulo VIII).
manejo de los sistemas de información. Pero es en
un tercer nivel, el del despacho judicial, en el que se
sitúan las verdaderas unidades de producción del
II. Vinculación entre gestión
sistema de justicia, donde los aspectos de gestión
y modelos procesales
cobran mayor importancia y donde ha sido más
difícil introducir mejoras significativas al sistema 1. (Des)Conexión entre reformas
tradicional de organización y funcionamiento.
sustantivas y de gestión
Entendemos por temas de gestión al nivel del
despacho judicial todos los relacionados con la configuración de las estructuras institucionales, los pro-
Uno de los problemas habidos en la región ha
sido la forma desconectada con que han sido trabajadas las reformas sustantivas a la justicia de aquellas
5 Durante los últimos diez años, la mayoría de los países de la región ha solicitado el apoyo del BID para proyectos de reforma judicial, y han obtenido, en su conjunto, préstamos por cerca de US$ 500 millones para financiar esos esfuerzos. Cosa similar ha ocurrido con el Banco Mundial, que ha otorgado créditos por, aproximadamente, US$ 215 millones (Centro de Estudios de Justicia de las Américas, 2006).
que han querido mejorar la gestión del sistema. Así,
Por otra parte, esas y otras reformas similares a la
por ejemplo, al mismo tiempo en que la mayoría de gestión van generalmente acompañadas de esfuerzos
los países de América Latina han avanzado hacia significativos en términos de diseños organizacionacambios muy significativos a sus procedimientos les, equipamiento y desarrollos informáticos, adepenales, sustituyendo sistemas inquisitivos de carác- cuación o construcción de nueva infraestructura, etc.
ter escrito, por otros adversariales y orales, se han Todo ello generalmente entraña fuertes inversiones y
producido modificaciones en la forma de organizar y traumáticos procesos de transición de un sistema a
en el funcionamiento de los juzgados penales en otro. Naturalmente, luego de invertidos los recursos
muchos de esos mismos países, las que no han toma- y pagados los costos políticos del cambio, es muy
do en consideración las exigencias distintas que poco probable que vaya a ser posible intentar una
impone el nuevo sistema procesal.
reforma más de fondo al funcionamiento del sistema
Ejemplos similares son posibles de encon- Esta
que implicaría reconocer como innecesatrar también en materias de familia y desconexión ha rio todo lo hecho o gastado con anteriorilaborales, otras áreas donde se han pro- traído como con- dad. Por ello, a veces estas reformas de
ducido cambios importantes en los últi- secuencia que los gestión también se constituyen en un
cambios sustanti- obstáculo adicional para avanzar con las
reformas sustantivas.
vos no hayan proEsta desconexión ha traído como
ducido muchos de
consecuencia que los cambios sustan- los efectos que habíNo considerar debidamente la
tivos no hayan producido muchos de
forma como se relaciona la concepan buscado, precisalos efectos que habían buscado, pre- mente por deficiencias ción del trabajo sustantivo de la insticisamente por deficiencias en la
tución y los mecanismos de gestión
implementación que podrían hadel mismo, ha llevado a idear y traque podrían haberse
berse solucionado con desarrollos solucionado con desarro- tar de implementar mejoras de gesadministrativos adecuados.
tión que son incompatibles con
llos administrativos adedeterminados modelos procesales.
Las reformas a la gestión, por su parte,
Las diferencias más significativas se
al no ser pensadas en función de lo que debe ser susencuentran al analizar lo que se
tantivamente el servicio de justicia, en algunas situa- espera y puede hacerse en los dos modelos procesaciones han venido a legitimar y profundizar formas les hoy en competencia en la región, el modelo
de trabajo que son intrínsecamente disfuncionales a escrito y el oral. Uno y otro obedecen a lógicas de
lo que se espera de tal servicio y en otras a obstacu- funcionamiento tan profundamente distintas que
lizar o retardar los cambios más de fondo que se permiten sostener que el producto que cada uno
arroja es diferente al del otro y, por lo tanto, los
mecanismos de gestión para uno y otro no sólo no
Es así como podemos encontrar en la región es conveniente que sean los mismos, sino puede ser
experiencias de reforma a la gestión judicial que han perjudicial.
querido acelerar la tramitación de los procesos escritos a través de una mayor especialización de las funPor lo dicho, el primer paso que debe darse antes
ciones, diferenciando las que corresponden a los de pensar en un rediseño de los despachos judiciajueces y funcionarios “tramitadores”de las causas, les, es analizar si la forma cómo está concebido el
por una parte, de las propias de los jueces falladores, sistema judicial es la adecuada en el país y si existe
por la otra. Así, a los primeros les ha pasado a –o es previsible que exista en un período razonable
corresponder conducir todo el proceso, tomando de tiempo- voluntad política de las entidades correstodas las decisiones que procedan y recibiendo la pondientes para asumir un cambio más de fondo
prueba, hasta que éste queda en estado de dictarse del mismo. Si esos cambios ya están en marcha, lo
sentencia. A los segundos sólo les corresponde ahora natural será considerarlos a la hora de definir el
esa última función. El resultado de ello es una nuevo diseño; pero, insistimos, aunque todavía no
mayor distancia a la que antes existía entre la deci- estén maduros, puede ser más eficiente apurarlos y
sión judicial y las alegaciones de las partes y, lo que postergar en algún tiempo las reformas a la gestión,
es más importante aún, de la evidencia acompañada que abordarlas precipitadamente obstaculizando la
durante el juicio. De tal modo, estas reformas que posibilidad futura de esos cambios o desperdiciando
sólo pretendieron mejorar la gestión han tenido los recursos invertidos en gestión, si ellas después
efectos sustantivos negativos, profundizado dos pro- logran materializarse. En todo caso, bien pueden
blemas que se presentaban, aunque en menor medi- haber mejoras en la gestión que sean necesarias y
da, en los sistemas escritos anteriores: la delegación funcionales cualquier sea el sistema que se elija, pero
de funciones y la mediación entre el juez y la gene- probablemente ellas no apuntarán a los aspectos
ración de la información en el caso.
medulares de la organización del despacho judicial
que, como venimos diciendo, están íntimamente
ligados al modelo de justicia que se adopte. Son por
lo demás estos cambios ligados al modelo de despacho los que realmente pueden tener una incidencia significativa en el aumento de la productividad de los sistemas judiciales y no otras reformas administrativas más accesorias.
2. Procedimientos orales o escritos
y gestión de los despachos
En los procedimientos escritos, que siguen siendo cuantitativamente los más relevantes en América
Latina, la labor del tribunal se concentra fundamentalmente en la construcción del “expediente”,
siguiendo para ello un conjunto de pasos más o
menos estandarizados que permiten ir materialmente acumulando información (peticiones, diligencias,
pruebas y resoluciones), de forma tal que al término
de esa labor un juez pueda dictar la sentencia definitiva a partir de la lectura de las piezas escritas
archivadas en la carpeta judicial. Organizacionalmente, en este tipo de procedimientos por lo general interviene un número más o menos elevado de
empleados judiciales, los cuales colaboran en la formación del expediente ya sea elaborando borradores
de resoluciones, tomando declaraciones o recibiendo parte de la prueba. Por el tipo de trabajo que
deben asumir estos funcionarios generalmente se les
exige que tengan algún tipo de formación jurídica.
En los procedimientos orales, las decisiones son
tomadas directamente por los jueces en audiencias
donde se produce el debate entre las partes y la aportación de prueba de ser necesaria. Organizacionalmente, en este tipo de procedimientos el hito central ya no es el expediente, sino la audiencia, por lo
tanto los recursos del tribunal deben estar colocados
en función de la más eficiente organización de éstas.
En términos cuantitativos el recurso juez pasa a ser
más significativo y los empleados, cuya función ya
no es ayudar a construir la decisión judicial sino
encargarse de la organización de las audiencias, no
necesitan tener una formación jurídica en derecho
sustantivo, sino simplemente saber cómo insertar su
trabajo dentro del proceso general de producción
del tribunal. Como decíamos existen variaciones,
siendo frecuente encontrar en la región sistemas en
que parte del procedimiento funciona por escrito
(por ejemplo, la etapa de instrucción penal, aún en
muchos países con sistemas acusatorios) y luego otra
en forma oral (la etapa del juicio).
El siguiente cuadro, tomado de la justicia criminal
de un país de la región, antes y después de la reforma
procesal penal, ejemplifica lo que venimos diciendo
sobre el cambio en el uso de los recursos juez y empleado en uno y otro modelo de funcionamiento.
Relación empleados y jueces en los sistemas
de justicia criminal antiguo y nuevo en Chile
Fuente: Ministerio de Justicia de Chile
Relación empleados
Lamentablemente, muchas de estas diferencias
que esquemáticamente hemos reseñado no han sido
debidamente consideradas en la región al momento
de transitar de un sistema a otro, de cambiar de un
sistema escrito a uno oral. Uno de los principales
hallazgos del proyecto de seguimiento de las reformas procesales penales en América Latina que realizó CEJA entre los años 2001 y 2003 fue la enorme
dificultad que presentaban los nuevos sistemas orales
para organizar eficazmente audiencias (Centro de
Estudios de Justicia de las Américas, 2005: 217 y ss).
Es así como se producía un extendido fenómeno de
suspensión de audiencias con muy nocivas consecuencias no sólo para la productividad del sistema recordemos que es esa “la” instancia de generación de
decisiones- sino también para su legitimidad entre
los demás operadores del sistema, los usuarios del
mismo y la ciudadanía en general. El cuadro siguiente ilustra algunos de los resultados obtenidos durante los períodos en que se observaron audiencias de
juicio oral –por lo general lapsos de un mes-.
Cuadro N° 2: Programación y realización de
Juicios orales. Juicios agendados v/s juicios
realizados / Fuente: CEJA, 2005
* Sólo Departamento Judicial de San Isidro
** Sólo Antofagasta. Primer informe arrojaba un 80% de efectividad
*** Cifras sobre el total de juicios en el Círculo Penal de Caracas
Lo que sucedió en la mayoría de los países fue renciación entre las funciones jurisdiccionales y las
que el sistema de gestión pensado para la tramita- administrativas que, como ya hemos visto, es impoción de expedientes escritos no se cambió a la hora sible en un sistema escrito, en donde el juez debe
de implementar un sistema oral, y funcionarios sin necesariamente tener un contacto cercano con los
destrezas para la organización de audiencias han funcionarios que, en los hechos, están desarrollando
debido hacerse cargo de esa tarea, en general con parte de la labor que a él le compete. Más adelante
bajos resultados. ¿Qué tipo de problemas enfrentan? analizaremos con mayor detención ambos cambios
Por ejemplo, una concepción formalista de diligen- y explicaremos por qué tanto la creación de grandes
cias claves para que una audiencia pueda concretar- tribunales como la profesionalización de la gestión
se, como la práctica de las notificaciones. En el sis- implican necesariamente romper la relación directa,
tema escrito se valora más la corrección de los pro- personal y cotidiana entre el juez y el personal admicedimientos que los resultados. Lo importante tra- nistrativo, lo que es imposible e inconveniente de
tándose de las notificaciones es que ellas se hagan concretar en un procedimiento escrito.
siguiendo los pasos que establece la ley, no asumiendo el funcionario ninguna responsabilidad respecto 3. Otros aspectos que deben
al éxito de la misma. La lógica en un sistema oral considerarse
debe ser diversa: lo importante es que siguiendo los
procedimientos legales se obtengan los resultados
Más allá de los procedimientos orales o escritos,
queridos. Así, lo relevante no es que en el expedien- hay otros aspectos que deben ser considerados a la
te conste que la notificación se
hora de diseñar los despachos que dicen relación
despachó en tiempo y forma ...
con ciertas particularidades de
oportuna a su destinatario, lo así como los procedimienlas distintas materias o fueros
valioso es que esa persona que deba tos orales exigen un sistema
en que se divide la función
asistir efectivamente concurra a la de gestión distinto al pensa- judicial. Por ejemplo, los asundo para los escritos, innoaudiencia de tal forma que ésta
tos de familia por lo general
pueda efectivamente realizarse. Por vaciones de gestión diserequieren de la intervención de
ñadas para los procedilo mismo, el empleado no debe limicuerpos técnicos durante el procetarse al despacho de la notificación, mientos orales presendimiento, integrados por asistentes
tan serios problemas
sino deberá tener las habilidades de
sociales o sicólogos y brindan servicuando
se las intenta cios bien diferentes al puramente
gestión necesarias para realizar una
aplicar a los proceserie de otras diligencias necesarias para
jurisdiccional, como es facilitar en
que la persona concurra. Así, habrá de dimientos escritos. determinados casos las visitas entre
obtener compromisos personales de ellas
padres e hijos. Esos mismos asuntos,
o de la parte interesada en su compareasí como en los civiles y en los laborales, en algucencia (por ejemplo, los fiscales pueden hacer nos países se consultan instancias de mediación que
mucho para que las víctimas concurran y los defen- pueden funcionar en forma desligada de los tribusores para que lo hagan los imputados en libertad), nales o insertas de alguna manera dentro de su propodrá llamarlos telefónicamente para recordarles la pia organización y funcionamiento, pero con sus
realización de la audiencia, etc.
propias particularidades. En las mismas materias
civiles y en las contravencionales, muchos países se
Pero así como los procedimientos orales exigen han dado juzgados de paz o vecinales o de pequeñas
un sistema de gestión distinto al pensado para los causas que, por el tipo de conflictos que deben
escritos, innovaciones de gestión diseñadas para los resolver, lo simplicidad de sus procedimientos y la
procedimientos orales presentan serios problemas no exigencia de asistencia letrada,6 requieren de una
cuando se las intenta aplicar a los procedimientos estructura institucional y de funcionamiento muy
escritos. Las dos modernizaciones que más han cam- particulares. Aún más, en asuntos simples y estanbiado la gestión judicial en los últimos años: la darizados está ganando espacio la litigación a través
fusión de los tribunales en grandes unidades juris- de internet, la cual, para el máximo aprovechamiendiccionales y el nombramiento de administradores to de sus potencialidades, requiere de un replanteaprofesionales para hacerse cargo de la gestión del sis- miento radical de la estructura tradicional que tenetema, fueron diseñadas pensando en tribunales ora- mos en mente para un tribunal.
les (de hecho provienen de países que sólo cuentan
con esos sistemas) y sólo pueden cumplir cabalmente con sus objetivos dentro de procedimientos de esa
naturaleza, pues ambas implican una absoluta dife-
6 En algunos casos los jueces tampoco son letrados.
Si bien existen muchos posibles diseños organizacionales y de modelos de gestión para los tribunales, hay algunos factores o criterios que son claves
para lograr un funcionamiento más eficiente.
Lo primero es diferenciar claramente las funciones
jurisdiccionales de las administrativas pues, como se
ha dicho, si hay algún grado de confusión entre ambas
será muy difícil gestionar los aspectos puramente
administrativos con criterios técnicos y profesionales,
debiendo necesariamente tener alguna ingerencia en
estos últimos el estamento jurisdiccional. Lo segundo
es tratar de aprovechar al máximo las economías de
escala, introduciendo unidades jurisdiccionales grandes que faciliten concentrar en ellas un mayor número de decisiones administrativas a la par de profesionalizar los mecanismos para su adopción. Este tipo de
tribunales evita duplicar esfuerzos y recursos y permite aplanar la estructura del Poder Judicial. En tercer
lugar es esencial tender hacia la profesionalización de
la administración. Los jueces, como abogados que
son, no tienen ni preparación ni especiales habilidades
para los temas de gestión. Hay que dejar estos en quienes sí tienen tales condiciones. La incorporación de
administradores con poder propio y real es quizás una
de las revoluciones más importantes que están experimentando los tribunales hoy en día.
En cuarto lugar deben privilegiarse los diseños
simples y flexibles, con más énfasis en los resultados
que en los procedimientos. La excesiva regulación
normativa en los Códigos de los temas administrativos ha sido uno de los grandes obstáculos a la innovación en esta área y ha obstaculizado las posibilidades de adaptarse a una realidad muy cambiante. En
quinto y último lugar, es clave hacer uso en todo
momento, tanto para el diseño, como para el seguimiento y la corrección del modelo, de información
oportuna y de calidad. Las decisiones en materia de
gestión no pueden quedar entregadas a las intuiciones o las experiencias personales, pues muchas veces
la realidad es contraintuitiva y las experiencias personales no son generalizables. El uso adecuado de la
información está íntimamente asociado a una administración más profesional. Se trata además de una
exigencia que impone una sociedad que busca más
transparencia y mayor capacidad de control sobre
quienes utilizan recursos públicos y ejercen soberanía popular.
En el cuadro siguiente, en términos esquemáticos y simples, hemos querido resumir distintas alternativas de decisiones respecto a la organización y
funcionamiento de los tribunales en función de su
impacto en el grado de eficiencia que potencialmente entregan a la gestión judicial.
Funciones jurisdiccionales y administrativas Mezcladas
Distribución de jueces
Liderazgo en temas de gestión
Colectivo de jueces (instancia colegiada)
Encargado de la administración del tribunal Juez o secretario
Tribunales formados por un conjunto
(Ministerio Público, Policía, Defensoría
Pública, demás ser servicios auxiliares)
Inexistentes o informales.
Centradas en la cúpula.
Sin concretar acuerdos o sin seguimiento de
Instancias formales, con reuniones
periódicas y con representantes de los
niveles operativos. Generación de acuerdos
escritos y seguimiento a los mismos.
Funciones cuasi-jurisdiccionales
Funciones de secretaría y apoyo
(modelo de producción artesanal)
(modelo de producción en serie)
Ausencia de metas e incentivos formales
Existencia de un sistema de metas
e incentivos de gestión
Capacitación informal,
teórica e individual
Sistemas rígidos (radicación)
Sistemas flexibles (flujo)
Manual y poco utilizado
Ocasional, sin indicadores previamente defi- Periódica, en función de indicadores previanidos, no asociada a la toma de decisiones y mente definidos, asociada a la toma de decisecreta
siones y pública
Capacitación formal, práctica y como unidad
(Con formación profesional o técnica
en su área de especialidad)
Una vez definido el producto y teniendo claro
los criterios de eficiencia que se desean implantar en
el sistema, la etapa siguiente en el proceso de diseño
de un sistema de gestión es lograr tener una aproximación lo más precisa posible respecto a la carga de
trabajo esperada para el mismo.
1. Información sobre los de ingresos
Las preguntas elementales que deben responderse en esta etapa están asociadas al número y tipos de
casos que ingresarán en determinados lapsos de
tiempo, los factores que pueden influir en ese volumen esperado, las características de los usuarios, la
duración esperada de los litigios y el índice probable
de recursabilidad.7
Esta información debiera ser lo más desagregada
posible, tanto en cuanto al tipo de asuntos como a
su ubicación geográfica, de forma tal de poder distribuir los recursos del sistema en la forma más racional. Puede ser, por ejemplo, que en una determinada zona del país la forma más racional de brindar
los servicios judiciales no sea el establecimiento físico de un tribunal en forma permanente, sino la generación de tribunales itinerantes que se desplacen
periódicamente conforme la demanda lo requiera.
La desagregación por tipo de asuntos debe atender no sólo a la materia de que se trata, sino dentro
de ella a los distintos tipos de conflictos de que
puede tratarse, pues es completamente distinto para
el sistema el trabajo que le reporta la quiebra de una
empresa versus la ejecución de una sola deuda, o un
delito de homicidio en comparación a uno de hurto.
Conocer el tipo de usuarios también es relevante. Así, por ejemplo, si los usuarios directos son personas de escasos recursos los tribunales deberán estar
preparados para recibir directamente sus peticiones,
muchas veces sin la mediación de un abogado y, el
sistema en general, deberá ver la forma cómo proporcionarles asistencia legal para los asuntos en que
ello sea indispensable. Si los usuarios directos son
preferentemente instituciones, por ejemplo, el
Ministerio Público, la Defensoría Pública, Bancos u
otras instituciones similares, hay trámites generalmente engorrosos que pueden verse simplificados,
como por ejemplo el de las notificaciones, las que en
tal caso se les puede hacer a esas entidades a través
de casilleros en los tribunales o, en forma más simple aún, por medios electrónicos.
La duración de los procedimientos también
requiere de un análisis desagregado, pues no todas
las etapas consumen el mismo nivel de recursos del
tribunal, sobre todo en aquellos procedimientos
animados por el principio dispositivo en que la
carga de hacer avanzar el asunto recae en las partes.
El índice de recursabilidad, finalmente, determinará la carga de trabajo esperada por los tribunales
superiores. Nuevamente aquí es necesaria la desagregación pues la complejidad de los diversos tipos
de recursos varía en forma significativa.
Cuando se trata de un sistema en régimen,8 sin
que existan causas exógenas a él que puedan influir de
manera relevante y se cuenta con buenos sistemas de
información, estos cálculos son simples de hacer a partir de los datos históricos con que ya se cuenta, a los
que simplemente puede aplicárseles un factor de corrección producto del crecimiento natural que viene
experimentando la demanda judicial, de ser el caso, o
bien sensibilizar9 la cifra para poder prevenir adecuadamente escenarios marginalmente cambiantes.
La situación es bien distinta cuando el modelo
de gestión debe responder a un sistema procesal sustancialmente nuevo, donde se espera que los cambios de fondos influyan en la decisión de litigar de
los actores del sistema; o bien cuando factores determinantes exógenos están en un proceso brusco de
cambios, por ejemplo se está en el medio de una crisis económica que se espera tendrá consecuencias
importante en la capacidad de pago de los actores
económicos. Otro tanto sucede cuando nunca se ha
contado con un sistema razonablemente confiable
de estadísticas judiciales que den cuenta con suficiente desagregación de la carga de trabajo del sistema. En estos casos, la proyección de la carga de trabajo necesariamente habrá de recaer en estimaciones
las cuales pueden basarse o bien en el juicio de
expertos (ojalá con un conocimiento acabado tanto
del sistema antiguo como del nuevo cuando se esté
frente a un cambio de procedimiento), o echando
mano a la experiencia comparada cuando se trate de
realidades asimilables.
7 El índice de recursabilidad es la cantidad promedio de recursos que se interponen en cada causa judicial (desagregado por tipo de recurso), siendo el factor que
permite predecir la carga de trabajo esperada en los tribunales superiores.
8 Un sistema en régimen es aquél que ya ha pasado las etapas iniciales de implementación y está recibiendo el flujo de trabajo que normalmente se espera para él.
9 La sensibilización es una técnica muy sencilla que permite apreciar qué sucede con un sistema ante cambios menores que pueda experimentar una variable, en
este caso, por ejemplo, un crecimiento o disminución de un 10% del volumen de ingresos.
Es importante en todos estos cálculos atender a 2. Unidades de medida
los diversos factores que inciden en la decisión de
litigar, que son los que permiten predecir su voluPara apreciar en forma más precisa la demanda
men y envergadura. Por una parte, se encuentran los esperada y poder traducirla en carga de trabajo confactores que determinan la generación de los con- creta para los diversos operadores, es conveniente
flictos, los cuales se encuentran
operar con unidades de medida más sofisticaasociados a circunstancias econó- Es
das de las que hasta la fecha
micas, pero también hay fenóme- importante en todos estos
se han usado en los sistemas
nos sociales que pueden llevar a los cálculos atender a los diversos judiciales de nuestros países.
tribunales asuntos que antes no lleLa unidad de medida normal
de litigar, que son
gaban a ellos.
en ellos es la “causa, denuncia
los que permiten predecir su o expediente judicial”, en cirHay que considerar igualmente volumen y envergadura. Por cunstancia que la información
una parte, se encuentran
que muchas veces son los abogados,
que esta medida entrega es amlos
factores que determimás que los que sufren directamente
bigua y poco exacta. Una misma
nan la generación de los
los conflictos, los que tienen una voz
causa puede involucrar a una o a
conflictos, los cuales se
determinante a la hora de judicializaruna infinidad de personas, puede
los. En tal sentido, deben estudiarse encuentran asociados a
tratarse de un asunto simple o en
los incentivos que los abogados tienen circunstancias económi- extremo complejo, todo ello con
para arreglar (negociar) extrajudicial- cas, pero también hay
consecuencias innegables para la
mente los asuntos versus convertirlos
dinámica de funcionamiento de los
en una acción judicial. En ello influye,
tribunales. Aunque los grandes
los tribunales asunpor ejemplo, el sistema y la estructura
números tienden a paliar este efecto,
de los honorarios, donde un sistema de tos que antes no lle- redistribuyendo aleatoriamente las
pago a suma alzada puede tener efectos
cargas complejas, es posible alentar
muy diversos a otro que aliente el cobro
decisiones de gestión que tecnifiquen
de una cuota litis.
y hagan más útil el instrumento de medición. Es así
como en algunos países las estadísticas judiciales en
Sin dudas las decisiones de política que adopte la materia criminal han pasado a contabilizarse a través
autoridad serán determinantes a la hora de avaluar de una unidad de medida diferente, llamada “relala carga de trabajo esperada para el sistema. La apro- ción”. Una relación está formada por una imputabación de leyes que establezcan nuevos delitos, o ción y un imputado determinado, de forma tal que
aumenten las penas para los existentes o la creación una misma denuncia pueda dar lugar a varias relade acciones especiales para determinados asuntos ciones en la medida que sean varios los delitos que
pueden llevar a alterar significativamente el volu- se imputan o varias las personas las imputadas.
men de trabajo de los tribunales. Pero también
deben considerarse las decisiones de política instituOtra medida, complementaria a la anterior, tencional, por ejemplo del Ministerio Público cuando diente a hacer más precisa la medición es la utilizaéste tiene atribuciones para decidir qué asuntos pre- ción de algún criterio de “causa equivalente”, con el
senta ante los tribunales y en qué momento judicia- fin de pesar en forma diferenciada los diversos tipos
liza sus investigaciones. Aquí deberán apreciarse las de asuntos en función del trabajo real que ellos
políticas generales en materia de persecución penal demandan. Así, por ejemplo, una medida de causa
que desarrolla la fiscalía, por ejemplo si en una equivalente, a partir de un análisis empírico de dudeterminada zona decide judicializar todas las inves- ración de los procedimientos y del grado de utilizatigaciones por drogas o en otra no llegar a salidas ción de cada uno de los recursos del tribunal (fundaanticipadas en delitos contra la propiedad. Pero mentalmente del tiempo de los operadores), puede
también pueden tener incidencia en la distribución asignarle, por ejemplo, un valor de uno a un procede los ingresos las metas de gestión que interna- dimiento ordinario, de dos a una quiebra, de 0,5 a
mente se ponga el Ministerio Público. Así, por un ejecutivo, etc. La aplicación de estos índices a la
ejemplo, si esas metas son anuales, lo más probable distinta demanda esperada permitiría traducirla a
es que a fines del año haya una intensa presión de su valores similares en término de trabajo generado.
parte por judicializar casos y por concluir los ya
10 Típicamente eso ha sucedido en la región en los últimos años con los asuntos medioambientales. Pero también con causas vinculadas a hechos de corrupción
que si bien todo indica que antes igual existían, no daban lugar a procesos judiciales, los más de los cuales son de alta complejidad para el sistema.
La utilización de estos sistemas puede permitir
no sólo predecir en forma más certera la carga de
trabajo que le espera al sistema, sino la mejor forme
de distribuirla en forma equitativa entre las diversas
unidades jurisdiccionales.
Un ejercicio similar de evaluación debe realizarse
con los empleados judiciales. Si el nuevo modelo
que se desea implementar es menos intensivo en el
uso de empelados en funciones de apoyo, o requiere de perfiles de ellos distintos a los actuales, este
ejercicio debe considerar las alternativas laborales
que se les ofrecerán a estos funcionarios. En cualV. Análisis de la oferta actual
quier caso, la mayor demanda de jueces puede constituir una oportunidad para que funcionarios con el
El siguiente paso en el proceso
título de abogado, que estaban ejerSin
de diseño es tener claridad respecciendo roles menores dentro
dudas, por más revolucioto a los recursos con que actualde los tribunales, puedan accenario que sea el nuevo sistemente se cuenta, en términos de su
der a cargos de jueces. Existen
ma que se desea implemenvolumen e idoneidad. Sin dudas,
experiencias en que el término
tar, nunca se podrá -ni será
por más revolucionario que sea el
del rol de los secretarios de los
conveniente- partir de
nuevo sistema que se desea impletribunales -función que pasa a ser
cero. Deberán aprovementar, nunca se podrá -ni será coninnecesaria ante la profesionalizacharse de la mejor
veniente- partir de cero. Deberán
ción de la gestión judicial y la pérmanera posible, con
aprovecharse de la mejor manera posidida de sentido de la labor de minisuna visión estratégible, con una visión estratégica, la dotatro de fe en un sistema que enfatiza
ca, la dotación de
ción de recursos iniciales.
más los controles ex post que los ex
recursos iniciales.
antes - ha permitido aprovechar de
1. En cuanto
mucho mejor manera ese recurso altaa los recursos humanos
mente calificado, dándoles derechamente el estatus
profesional de jueces.
El análisis debe partir por concentrase en el
recurso fundamental de los tribunales: los jueces. 2. En cuanto a los recursos materiales
No basta con saber su número y estatus dentro de la
carrera judicial. También es central conocer su nivel
También los recursos materiales deben ser porde capacitación y de involucramiento o adhesión al menorizadamente evaluados, pues ellos condicionuevo modelo que se intenta llevar adelante, sobre nan muchas veces los diseños de gestión. Así, por
todo si estamos frente a un proceso de cambios sus- ejemplo, es necesario conocer en detalle el estado y
tantivos. Ciertamente esto no se trata de una reali- las características de la infraestructura judicial
dad dada, que simplemente haya que tomar como (metros cuadrados, conservación, distribución,
un dato, sino es una variable sobre la cual es posi- etc.), como también la situación jurídica de esos
ble incidir desarrollando las políticas de participa- inmuebles: si son o no de propiedad del Poder
ción, difusión y capacitación que sean necesarias.
Judicial. En el caso de no serlo, saber si se trata de
comodatos o arrendamientos y en qué términos se
Una de las lecciones que hemos aprendido con las han pactados, pues de ello depende si se puede y es
reformas judiciales llevadas a cabo en los últimos conveniente introducirles mejoras a esas propiedaaños es que, paradojalmente, los jueces tienden a des. Estas evaluaciones pueden arrojar argumentos
resistir mucho más vehemente cambios organizacio- económicos para cambiar la situación de la infraesnales y de gestión que las reformas sustantivas aún tructura y a la par permitir su mejora. En muchos
cuando estas sean de gran envergadura y que, bajo países donde existe una alta cantidad de inmuebles
ciertas lecturas, ellas puedan ser vistas como restric- arrendados puede resultar más rentable contratar
tivas al poder de la judicatura. Lamentablemente, créditos hipotecarios o leasings para construir biendurante mucho tiempo los jueces han hecho recaer es raíces propios y adecuados, pagando esos contrasu poder -o su percepción acerca de su poder- más en tos con lo que antes se destinaba a las rentas de
sus facultades administrativas (la posibilidad de arrendamiento.
designar empleados, de asignar carga de trabajo y
controlar su ejecución, de disponer el destino de
Un análisis similar es necesario realizarlo con los
ciertos recursos, por sólo citar algunos ejemplos), recursos informáticos con que se cuenta, tanto a
que en sus facultades jurisdiccionales. Es por ello que nivel de hardware, como de software. Respecto al
muchas veces presentan menos objeciones a delegar primero hay que conocer el estado del equipamiensus funciones propiamente jurisdiccionales que a to, su ubicación física, su nivel de utilización y su
aceptar que sea un profesional distinto el que tome integración en redes. En cuanto al segundo, se hace
bajo su control tales decisiones administrativas.
necesario saber a quién pertenecen las licencias y
analizar la idoneidad de los programas en función
de los nuevos sistemas. Uno de los problemas que ha
habido en los procesos de informatización de los
Poderes Judiciales de la región es que la debilidad
técnica de ellos en el área informática los ha hecho
quedar cazados a las empresas proveedoras, las que a
veces jurídicamente o a veces simplemente por la
fuerza de los hechos, tienen el control sobre los programas y la posibilidad de modificarlos.
Siguiendo en la misma dirección, el análisis de la
situación actual debe detenerse en los recursos presupuestarios con que cuenta el sistema judicial. Esta
es un área en que por lo general existen grandes
falencias de información. Muchas veces las fuentes
de financiamiento son diversas11 y la información
sobre los recursos está en extremo agregada, por lo
que no es posible saber con certeza a cuánto alcanzan
y cómo se van desembolsando. Si es difícil conocer
los ingresos lo es mucho más aún saber el destino de
esos recursos. Nuevamente aquí la falta de información y el nivel de agregación de la que existe hace
muy difícil saber con exactitud por ejemplo, cuánto
le cuesta a los tribunales tramitar un tipo determinado de causa y qué impacto, en términos económicos,
puede tener alterar esa forma de tramitación.
depende en buena medida el nivel de productividad
de las unidades, incluso a veces en forma más determinante de la calidad profesional de quienes los ejecutan. Cualquier diseño innovador debe partir por
conocer bien el ambiente sobre el cual se aplicará,
saber qué es lo que se quiere cambiar y por qué, a la
par de conocer qué es lo que vale la pena mantener.
Todo este proceso de análisis de lo existente previamente debiera también desembocar en la construcción de una línea de base que permita el día de
mañana evaluar si los cambios introducidos han
implicado o no mejoras en los servicios judiciales.
La ausencia de esta información en la mayoría de los
procesos de reforma en la región les ha restado de
argumentos para mantener en el tiempo el apoyo
político y de recursos que requieren.
VI. Definición de la estructura
de las oficinas judiciales
1. La organización tradicional de los
En la noción tradicional de oficina judicial que
se tiene en América Latina, ella está compuesta por
un juez, un secretario y en un conjunto de empleaEs conveniente que el análisis de la oferta se dos que cooperan en su trabajo, todos cobijados
extienda a las fortalezas y debilidades del sistema de bajo un mismo espacio físico y ejerciendo sus funGobierno Judicial, puesto que de él depende la ciones en exclusividad dentro de determinado radio
capacidad de dirigir adecuadamente el proceso de territorial. Es así como el mapa judicial de los países
cambio, tanto en el nivel inicial de diseño como en de la región está integrado -a nivel de primera insel más complejo políticamente de implementación. tancia- por un elevado número de tribunales disperGeneralmente del nivel de
sos a través de los países. Incluso en las ciudaGobierno Judicial depende direc- ...
des que por su tamaño requiedel nivel de Gobierno
tamente la gerencia central del sisren para ser cubiertas de más
tema judicial, la cual asume un Judicial depende directamente de un juez, cada uno de esos
la gerencia central del sistepapel relevante no sólo en el procejueces trabaja en su propio trima
judicial, la cual asume un bunal, en forma desconectada
so de implementación, sino en la
papel relevante no sólo en
operatoria normal del sistema, pues
de sus colegas. En muchas oporel
proceso de implementa- tunidades esos juzgados se ubide ella dependen, por lo general, los
sistemas de administración de recur- ción, sino en la operatoria can en un mismo edificio o en
sos humanos y de inversiones, temas normal del sistema, pues
espacios colindantes, sin embargo
todos íntimamente vinculados con el de ella dependen, por lo cada uno de ellos tiene su propia
funcionamiento cotidiano de los des- general, los sistemas de organización, replicándose en cada
administración de recur- una de ellas íntegramente todas las
pachos judiciales.
sos humanos y de
funciones que requieren para cuminversiones,
Esta evaluación de la oferta actual
plir con su cometido.
todos íntimamente
no podría darse por concluida sin un
pormenorizado análisis de los procesos
Sin dudas esta última circunstanfuncionamiento
coti- cia, hace que este sea un tipo de orgade trabajo actuales al interior de los tribunales. De más está decir que es de diano de los despa- nización poco eficiente, pues no aprochos judiciales.
estos procesos de trabajo de los que
vecha las claras economías de escala
11 Además de los recursos fiscales los Poderes Judiciales generalmente reciben recursos de tasas judiciales que cobran a los litigantes, de depósitos judiciales, de
la liquidación de bienes decomisados o de intereses ganados producto de la inversión de sus activos.
que se producen al compartir y no replicar funciones. No tiene sentido en términos económicos y le
genera enormes problemas a los usuarios que, por
ejemplo, cada uno de los tribunales que funcionan
en un mismo edificio tenga sus propios mesones de
entrada, sus propios sistemas de archivos, sus sistemas de notificaciones, etc.
Ello igualmente presenta otros inconvenientes.
Por una parte, hace muy costoso ampliar la cobertura judicial, pues siempre es necesario crear un tribunal completo, es decir nombrar a un juez y a un
conjunto de funcionarios.12
2. Alternativas de estructura
Una primera vía para abordar las ineficiencias
más evidentes que apareja la estructura tradicional
de los tribunales, está dada por la constitución de los
llamados “servicios comunes”, es decir, por unidades
que realizan sus funciones no sólo para un tribunal
determinado, sino para un conjunto de ellos, generalmente con cercanía física. Estos servicios comunes van desde la administración física de los inmuebles donde funcionan los tribunales (seguridad,
mantención, aseo, etc.), a hacerse cargo de funciones más cercanas y más típicamente ligadas al trabajo jurisdiccional: notificaciones, custodia de especies, atención al público, sistemas de información,
etc. En todo caso, la característica de la organización
a través de servicios comunes es que no pone en
cuestión el mecanismo tradicional de producción
judicial: éste sigue estando en mano del juez y de
empleados que trabajan bajo su directa dirección.
Por otra parte, esa forma de organización genera
muchas dificultades para establecer sistemas equitativos de repartición de la carga de trabajo entre
todas ellas. Las divisiones geográficas o por turnos
no siempre son las más justas para equilibrar los
volúmenes de trabajo. Si bien esto puede ser paliado
con sistemas centralizados de distribución de causas
que permitan discriminar entre el peso específico de
cada una de ellas, la falta de flexibilidad que presenEl paso siguiente ya implica romper la estructura
ta la existencia de compartitradicional de los tribunales, uniendo a un conmentos estancos impide -o al ...
junto de jueces bajo un esquemenos dificulta- hacer con infinidad de tribunales pequeños ma de trabajo común o de
flexibilidad las correcciones lleva a que cada uno tenga poco “pool” de jueces, servidos tamque eventualmente sean nece- poder relativo y que sea nece- bién por una secretaría común
sarias ante el surgimiento de sario que muchas de las decique todos ellos comparten. Este
siones de gestión deban ser
diferencias en los hechos releesquema de funcionamiento no
vantes respecto al trabajo que llevadas al nivel de la admi- implica alterar el carácter de uninistración central. Esto
debe asumir una u otra.
personales que pueden tener esos
alienta la verticalización
jueces, pues aunque estén agrupados
del Poder Judicial en cirAdicionalmente, esta infinien un colectivo, a la hora de tomar
cunstancias en que una
dad de tribunales pequeños lleva
decisiones jurisdiccionales ellas puede las tendencias en la
a que cada uno tenga poco poder
den seguir siendo individuales. Las
gestión moderna es
relativo y que sea necesario que
ventajas de este sistema es que ya no
contar con instituciomuchas de las decisiones de gestión
sólo los llamados servicios comunes
deban ser llevadas al nivel de la nes más horizontales
pasan a ser brindados centralizadamenadministración central. Esto alienta y descentralizadas...
te, sino todas las labores de apoyo,
la verticalización del Poder Judicial
incluso las más directamente ligadas a la
en circunstancias en que una de las
producción jurisdiccional. Así se gana en flexibilitendencias en la gestión moderna es contar con ins- dad, al poder destinar los recursos humanos sin
tituciones más horizontales y descentralizadas, pues limitaciones a las tareas que más los requieran. Es
ello facilita que las decisiones sean tomadas por las posible también disponer de una administración
personas que cuentan con más información y expe- profesional de ese recurso humano.
riencia directa sobre los problemas y que se pueda
ajustar el funcionamiento de la institución a las parEn los sistemas más flexibles y eficientes, la admiticularidades de las distintas realidades -por ejem- nistración centralizada también incluye a los propios
plo, geográficas- y con mayor celeridad a los cam- jueces, lo que tiene un gran impacto en la productibios que ésta experimente.
vidad de los tribunales, dado que se trata de precisamente del recurso más importante con que estos
12 Se dice que el coste de un juez no llega a un séptimo del coste total de un órgano unipersonal; y que un aumento en un 10% en el número de jueces puede
traducirse en un aumento casi proporcional en el número de sentencias, pero que un aumento en el 10% del personal tiene un impacto reducido y en todo caso
menor en el número de sentencias (Pastor, 2003: 6).
cuentan. Así, la distribución de la carga de trabajo y
la agenda de los jueces puede ser administrada más
eficientemente. De tal forma se relativiza el sentido
de propiedad de los jueces respecto a “sus” causas,
pasando a ser estas, antes que nada, del tribunal en
general. Siempre respetando que sea un mismo juez
el que reciba directamente la prueba e intervenga en
la decisión del asunto, es posible distribuir las tareas
previas entre los jueces de un tribunal de forma de
aprovechar de mejor manera sus tiempos.
Existen limitaciones para la adopción de este
tipo de organización judicial. Por lo pronto no es la
más conveniente para un sistema escrito, pues en
estos es necesaria una relación directa y personal
entre los jueces y los empleados en los que delega
parte de sus funciones, lo que se hace más difícil
cuando el volumen de los empleados se eleva significativamente y hasta la vinculación física con los
jueces se hace más distante.
Por otra parte hay limitaciones que provienen de
necesidades de acceso a la justicia. El sistema judicial tiene que asegurarle a toda la población la posibilidad cierta de llegar a costos razonables antes los
servicios judiciales para la atención de sus problemas. Para cumplir con ello, no es posible concentrar
y por ende distanciar demasiado los tribunales de
parte de la población. Ello implica instalar en determinadas localidades pequeñas o alejadas tribunales
integrados por tan sólo un juez, aunque como
hemos visto esta necesidad también puede morigerarse con un sistema de jueces itinerantes correctamente administrado.
Una limitación adicional está dada por las propias capacidades de administrar un tribunal, las que
no son ilimitadas. Unidades excesivamente grandes
pueden tornarse inmanejables, generándose así lo
que se denomina deseconomías de escala, que pueden llevar a aconsejar dividir esa unidad en uno o
más tribunales que cuenten con su propia administración.
Ejemplos de tribunales que
funcionan con servicios comunes
Uno de los pioneros en esta materia fue el sistema judicial de Costa Rica, país donde se promovió
el llamado megadespacho. El lugar escogido para
desarrollar esta experiencia fue el Segundo Circuito
Judicial de San José, concentrado en el Edificio de
los Tribunales de Goicoechea, sede que aglutina a 5
tribunales (el Contencioso, el de Casación Penal, el
de Juicio y Penal Juvenil, el de Trabajo y el
Agrario); 11 juzgados (el Contencioso
Administrativo, el Contravencional, los Civiles de
Mayor y Menor Cuantía, el de Familia, el de
Trabajo, el de Tránsito, el Penal, el de Turno
Extraordinario, el de Pensiones Alimentarias y el de
Violencia Doméstica) y 5 oficinas vinculadas al sistema de justicia penal (la de los Defensores
Públicos, la Fiscalía Adjunta, la Fiscalía de Defensa
Civil y de Casación, la Fiscalía de Delitos
Tributarios y la Fiscalía de Turno Extraordinario).
El funcionamiento del megadespacho se funda en
la convergencia de tres principios básicos: la separación de las funciones administrativas de las jurisdiccionales, la centralización de los servicios comunes y la informatización del expediente. Para la
concreción del primero de estos principios se creó
la figura del Juez Tramitador, quien reemplazó al
antiguo Secretario del despacho, dejando al Juez de
Sentencia avocarse en forma exclusiva a la labor
jurisdiccional. En lo que respecta a la centralización
de los servicios comunes, el Edificio de los
Tribunales de Goicoechea contempla entre estos la
recepción de documentos, escritos y demandas
nuevas; el archivo y custodia de expedientes; las
notificaciones y citaciones; la información y atención al usuario; la administración de salas de juicio;
la bodega de decomisos y la bodega de suministros.
En forma complementaria a la iniciativa reseñada, en cada circuito judicial de Costa Rica se
creó una Oficina Administrativa del Circuito, que
brinda una serie de servicios comunes a los despachos judiciales. Entre estos se cuentan la recepción
y distribución de documentos; las notificaciones y
citaciones; la información y atención al usuario; el
archivo de causas; la tesorería judicial y la bodega
de decomisos, entre otros.
En Ecuador, la Corte Suprema, el Consejo
Nacional de la Judicatura y el Programa de Apoyo
a la Reforma de la Administración de Justicia del
Ecuador (ProJusticia) llevaron a la práctica el proyecto “Modernización del Sistema de Gestión de
Despacho”, el que se inició en las ciudades que
presentaban mayores niveles de demora y carga
procesal: Quito, Guayaquil y Cuenca. Este nuevo
modelo de gestión se fundó en el principio de la
corporatividad como mecanismo de optimización
de los recursos humanos y físicos con que cuenta
la administración de justicia y su objetivo fue separar las funciones administrativas de los juzgados de
las propiamente jurisdiccionales, potenciando, de
este modo, la eficiencia de cada una de ellas. Un
elemento esencial para el funcionamiento del sistema fue la incorporación de tecnología moderna.
Para estos efectos, la capacitación del personal de
los juzgados sobre la utilización de las herramientas informáticas fue fundamental. Además, el
archivo y la sala de consultas se organizaron de tal
manera que permitieran a los abogados, y al usuario en general, contar con información sobre el
estado de las causas que se ventilan en los juzgados
corporativos, mediante atención personalizada o a
través de medios tecnológicos dispuestos para tal
efecto. En función de los éxitos alcanzados durante la etapa piloto, la Corte Suprema de Justicia y el
Consejo Nacional de la Judicatura consideraron
oportuno ampliar la cobertura del proyecto. Es así
que la etapa de réplica cubrió 43 juzgados civiles y
penales incorporados al nuevo sistema de gestión
corporativa. Al año 2003, el Proyecto de
Modernización del Sistema de Gestión de
Despacho Judicial abarcaba 69 juzgados.
Paraguay también posee experiencias en la
materia. Desde marzo de 2000, cuando entró en
vigencia plena la nueva normativa procesal penal,
se produjeron innovaciones en la gestión judicial.
Una ley temporal de transición hacia la vigencia
del nuevo Sistema Penal, permitió que los nuevos
tribunales de sentencia se beneficiaran con un
nuevo modo de gestionar las causas penales. De
este modo, si bien los juzgados de garantía siguieron operando al antiguo modo inquisitorial, con
secretarías aisladas, a cargo de un secretario y funcionarios jerarquizados que se ocupan de tramitar
los expedientes, los tribunales de sentencia comenzaron a operar con el apoyo de oficinas de servicios
generales. Estos servicios generales a la gestión,
como la Oficina de Localización de Personas, de
Notificación, de Citación y Mensajería, la Oficina
Administrativa de Sala de Audiencias, la Oficina
de Depósito Judicial y la Secretaría de los
Tribunales, todo ello con el fin de que los juicios
se puedan realizar dentro del tiempo legal y las
audiencias no se frustren.
En forma complementaria, desde abril del año
2003 se viene implementando en los juzgados de
garantía de la etapa intermedia de la ciudad de
Asunción el Centro Integrado de Justicia Penal, cuyo
principal objetivo es unificar los procesos administrativos anteriores y posteriores a la realización de la
audiencia preliminar para los seis jueces que cumplen este rol. El Centro cuenta con las siguientes oficinas: mesa de entrada y reparto, administración de
salas de audiencias, asesoría de pruebas, custodia de
expedientes y evidencias, notificación y mensajería,
y antecedentes penales. Además, se concibieron
órganos de apoyo, como la Oficina de Control de
Gestión, la de Comunicaciones, la de Atención al
Ciudadano y la de Enlaces con las unidades de la
En el Perú, también existen formas de organización del despacho distintas a la tradicional. La
13 Información disponible en el sitio Web de la Comisión Andina de Juristas.
implantación del Modelo Corporativo, en distintas materias y niveles de la judicatura, ha permitido hacer más eficiente el accionar de los tribunales. Por ejemplo, en Lima, los juzgados civiles fueron agrupados en un mismo edificio, a razón de
siete juzgados por piso, constituyendo cada piso
un módulo distinto. Estos módulos cuentan con
tres servicios comunes: Archivo y Sala de Lectura
de Expedientes, Notificaciones y Centro de
Distribución, todos ellos referidos a funciones de
Otra experiencia interesante llevada a cabo en
este país fue la implantación de los Módulos
Básicos de Justicia, en donde no sólo se agrupan
órganos jurisdiccionales, sino también a otros operadores del sistema de justicia penal. En cada uno
de ellos el usuario puede encontrar jueces, fiscales,
defensores de oficio, médicos legistas, consultorios
jurídicos, Policía Nacional, conciliadores extrajudiciales y otros servicios y funcionarios vinculados
a este ámbito. Cada Módulo Básico de Justicia
cuenta con un Administrador General que se
ocupa de gestionar todos los aspectos administrativos del m��dulo: adquisición de materiales, insumos, suministros, mantenimiento, sueldos, salarios y control de asistencia, entre otros, con el
objeto de que los jueces puedan enfocarse en el
ejercicio de la función jurisdiccional. Se calcula
que esta cercanía de los diferentes operadores de
justicia permite reducir en 30% el personal auxiliar necesario para el funcionamiento de las oficinas y, al separar las funciones administrativas y
jurisdiccionales, permite un incremento de hasta
el 100% en la producción judicial.13 Todo el proceso ha sido estructurado de acuerdo a conceptos
de reingeniería que permite lograr el mayor rendimiento de los agentes involucrados y obtener una
mayor transparencia en la tramitación de los procesos. Al 30 de junio del año 2003 se habían construido e implementado 43 Módulos Básicos de
Con todos los antecedentes recopilados en el
transcurso de los pasos anteriores se cuenta ya con
información suficiente para la construcción del
modelo operativo que resulte adecuado y posible
dadas las necesidades que deben satisfacerse y los
recursos con que se cuente para ello.
Preparar Juicio
Total de Casos en el Sistema (Pendientes)
Para ello resulta adecuado partir por construir un
flujograma preciso con todas las etapas y acciones
que deben realizarse durante la tramitación de los
procesos. Ese flujograma debiera permitir agrupar las
distintas funciones, separando en un primer término
lo que es administrativo de lo que es propiamente
jurisdiccional e identificando, dentro de lo administrativo, lo que debiera ser tarea de unidades diferenciadas. Idealmente, con ese flujograma debiera poder
construirse un modelo de simulación computacional
que permitiera jugar con diversos escenarios y ver
cómo se comporta el sistema en términos de productividad cuando se le asignan más o menos recursos. Para ello es necesario contar también con una
estimación, aunque sea en rangos posibles, de los
tiempos que demandará cada una de las acciones y
etapas, incluyendo dentro de ellos los tiempos muertos. Un ejercicio de esta naturaleza permite apreciar
en forma mucho más científica las necesidades de
recursos que demanda el sistema para satisfacer
determinados estándares de productividad.
Deben especificarse con precisión los roles que
deben asumir las diversas unidades, de forma tal que
no se produzcan traslapes entre ellas o áreas de indefinición sin un responsable claro. Es importante
también definir esas competencias en función de
resultados y no de procesos, de forma tal que haya
desde un comienzo un compromiso claro con la
consecución de esas metas. En el ejemplo que en un
comienzo colocábamos, esto significa que la unidad
encargada de la comparecencia de los intervinientes
a las audiencias, debe definir el objetivo de su trabajo en términos de que esas personas efectivamente
concurran, el objetivo no debe ser que las notificaciones se practiquen legalmente (aunque ello sea
parte de su trabajo).
1. Funciones de un juzgado en un
A continuación expondremos esquemáticamente
las distintas tareas administrativas que debe abordar
un juzgado que funciona bajo un sistema de audiencias. Estas funciones son las que determinan las unidades que lo componen y el diseño organizacional
que éste debe tener.
Recursos humanos (contrataciones, licencias, etc.)
Custodia de especies y/o documentos
Recibir las solicitudes de audiencias de las partes
y pronunciarse sobre ellas
Fijar o programar las audiencias
Notificar a las partes y asegurar su comparecencia
Preparar la sala de audiencia
Coordinar con las instituciones pertinentes la
presencia de todas las partes intervinientes
Elaborar y publicar agenda de audiencias del tribunal
Ordenar el ingreso de las partes y el público
Mantener separados a testigos y peritos
Velar porque la agenda del tribunal se cumpla
con puntualidad y a cabalidad
Resolver situaciones no previstas (ej. cambio en
el orden de audiencias, reemplazo de fiscal o
defensor, coordinación para el traslado de detenidos, etc.)
Registrar la audiencia (ya sea a través de la filmación, grabación o escritura)
Fijar fecha de posible nueva audiencia
Labores posteriores a la realización
Completar el acta de la audiencia, usando formularios establecidos para los distintos tipos de
Poner el acta a disposición de las partes.
Ingresar el acta y demás documentos a la carpeta
A continuación entregamos una propuesta, a vía
ejemplar,14 sobre cómo pueden ser distribuidas y
absorbidas las tareas antes indicadas:
14 Desarrollada a partir de la estructura de los juzgados penales en Chile.
Unidad de servicios: Su función primordial es
prestar apoyo a las distintas unidades del tribunal
para desarrollar sus labores. Administrará contablemente al tribunal. A través del manejo de las
bodegas debe custodiar las especies incautadas,
los elementos constitutivos de prueba y los suministros de las oficinas. Además, debe encargarse
de las labores menores, como son el servicio de
aseo y de mensajería.
Unidad de atención al público: Esta unidad
está a cargo de dar una adecuada atención al
público que concurra al tribunal. Recibirá la
información que el público entregue y dará cualquier información que éste requiera. Recibirá,
además, la correspondencia del tribunal.
Unidad de apoyo a testigos y peritos: El objetivo de esta unidad es prestar atención, información y orientación a los testigos y peritos citados
a declarar en el transcurso de las audiencias. Los
atenderá y les comunicará su turno de intervenir
Unidad de informática: Debe proveer el soporte
técnico de la red computacional del tribunal.
Además, debe asesorar al administrador del tribunal en sistemas computacionales, software básicos
y en la proposición de proyectos tecnológicos.
Debe velar, en general, por la calidad del servicio
computacional del tribunal y coordinarse con los
sistemas de apoyo definidos a nivel central.
Unidad de administración de causas: Esta unidad ingresará al sistema judicial las causas nuevas. Agendará de oficio la primera audiencia
judicial e incluirá el expediente entre las causas
que se verán ese día. Administrará el archivo
general en que se encontrarán los expedientes
mientras no se hallen en una audiencia o en una
redacción de fallo. Reunirá los expedientes
requeridos por los Encargados de Sala para las
audiencias del día.
Unidad de sala: Esta unidad estará a cargo de
optimizar el recurso audiencia disponible.
Colabora con el juez en la administración de la
agencia de audiencias o juicios. Asimismo, desarrolla las funciones de preparación, registro y
ejecución de las audiencias o juicios.
2. Funciones de un juzgado
en un procedimiento escrito
La principal diferencia entre un juzgado que
opera con un procedimiento oral y uno escrito, no es
sólo que el mecanismo de producción es distinto:
audiencias versus expedientes, sino que en los procedimientos escritos, como ya antes señaláramos, parte
de las tareas administrativas se confunden con las
jurisdiccionales. Lo más característico de estos tribunales es que la decisión jurisdiccional se funda en
información que no necesariamente recibió el juez,
sino que registró por escrito un empleado del tribunal. Esos mismos empleados preparan muchas de las
resoluciones que da lugar la tramitación de una
causa, las cuales sólo son revisadas por el juez al
momento de ponerles su firma. Naturalmente, el
grado de involucramiento de los jueces no es similar,
el cual dependerá de su estilo personal y del volumen
de trabajo que tenga. Hay algunos jueces que intervienen directamente en las audiencias de recepción
de prueba, otros no, haciéndose presentes solamente
cuando una situación especial lo requiere.
De tal modo las funciones quedan definidas de la
Preparar providencias y resoluciones
Tomar declaraciones a testigos y peritos
Investigar jurisprudencia y/o doctrina
Decíamos anteriormente que las dos medidas
más innovadoras en materia de gestión, la fusión de
los tribunales y la profesionalización, no eran especialmente adecuadas para los tribunales que aplican
procedimientos escritos. Ello no significa que no
haya mejoras de gestión susceptibles de serles introducidas a estos tribunales. Un área donde puede
haber ganancias significativas es en el diseño y el
manejo material de los expedientes. Hoy es perfectamente posible pensar en expedientes construidos
de una manera diferente al legajo cocido con hilo, es
posible pensar también en sistemas de archivo
modernos que facilitan la conservación y la búsqueda de la información. Por ejemplo, la introducción
del código de barras permite hacer en forma muy
sencilla un seguimiento físico del expediente.
Igualmente, estos tribunales puede simplificar su
gestión disminuyendo la cantidad de libros y registros que deben llevar, muchos de ellos absolutamente innecesarios, e incorporando tecnología que facilite la recuperación de información en los que sí
efectivamente se necesitan.
3. Roles y funciones del personal
Definidas las Unidades y las funciones que éstas
deben desarrollar, resulta relativamente sencillo
construir los perfiles de los empleados que deberán
desempeñarse en ellas. Para determinadas funciones
será necesario contar con profesionales o técnicos
con formación específica, por ejemplo para hacerse
cargo de los servicios computacionales o de la contabilidad del tribunal. Para las restantes actividades
administrativas se requerirá de personal con una formación general, por ejemplo en el manejo de aplicaciones informáticas al nivel de usuario. Indudablemente resulta necesario que este personal administrativo tenga una visión general del trabajo del tribunal, lo que implica algún grado de conocimiento
de derecho. Pero, insistimos, se trata de un conocimiento general que le permite a los empleados saber
cómo se inserta su trabajo dentro de los objetivos
generales de la institución, de la misma manera
como un cajero de un banco debe tener alguna
noción del giro del negocio de ese tipo de empresa.
No se trata entonces que el empleado de los tribunales deba ser un experto en derecho, de la misma
manera como un cajero de un banco no requiere ser
experto en economía. De ser necesario el propio
Poder Judicial debe desarrollar los programas de
inducción y de formación pertinentes para entregarles a los empleados las nociones generales sobre el
trabajo que deberán desarrollar en su interior.
rá seriamente. Por otra parte, la propiedad absoluta
sobre las causas facilita prácticas poco transparentes
o derechamente corruptas. Parece conveniente establecer “cadenas de producción” dentro de los tribunales, en que los distintos funcionarios asuman una
parte de las tareas que requiere la tramitación de
todas las causas, pasando entonces cada una de ellas
por varias manos. También resulta conveniente no
especializar en forma definitiva a los empleados,
haciéndolos rotar en sus puestos, de modo tal de
evitar espacios a la corrupción y hacer más fácil que
unos y otros se reemplacen en casos de ausencia.
Por último hay un área en que tanto los sistemas
orales como escritos demandan urgentemente una
atención preferente con personal especializado. Se
trata de la atención del público, donde se requiere
no sólo de empleados corteses que traten bien tanto
a los abogados como fundamentalmente a los usuarios directos, sino también capacitados para orientar, sobre todo a estos últimos, en las gestiones que
deben realizar en el tribunal y con capacidad incluso para derivarlos a otros servicios públicos que puedan solucionarles sus problemas. Una de las razones
de la mala imagen pública de los Poderes Judiciales
se debe precisamente a que no
Sin embargo, si el tribunal Una
considera la satisfacción de
funciona bajo un sistema escrito de las razones de la mala ima- sus usuarios como un indicagen pública de los Poderes
también se requerirá de profesionador del éxito de su gestión, lo
Judiciales se debe precisales con algún grado de formación
que se traduce en una mala
mente a que no considera
jurídica. En esos juzgados el grado
relación hacia ellos. Es efectivo
de delegación de funciones es geneque las partes pueden quedar
ralmente alto y los empleados que usuarios como un indica- insatisfechas con el contenido de
colaboran en la función jurisdiccional, dor del éxito de su ges- un fallo, pero eso no quiere decir
elaborando borradores de resoluciones tión, lo que se traduce que esa insatisfacción se traslade
o recibiendo la prueba, requieren de en una mala relación inmediata y necesariamente a la perhacia ellos.
tener ya no sólo una formación jurídica
cepción sobre la calidad de la atengeneral sobre la función del tribunal,
ción que recibió. Es perfectamente
sino una más específica en derecho proceposible encontrar partes perdedoras en los juicios
sal y sustantivo que les permita realizar correcta- satisfechas con el servicio brindado, cuando éste
mente esas funciones. En general esto se satisface realmente fue de calidad.
con empleados con formación para legal o con estudiantes de derecho. No parece necesario contar para 4. Instancias responsables
estas funciones con abogados, pues su estatus profe- de la gestión del tribunal
sional requerirá por lo general de un nivel de remuneraciones elevado, superior al de los técnicos.
La experiencia ha demostrado que los sistemas de
dirección y supervisión conducción administrativa
En los sistemas escritos es posible ganar en efi- son los que en mayor medida condicionan el grado
ciencia y mejorar los sistemas de control en la medi- de productividad y eficiencia de los tribunales. Nos
da que se reorganice la forma de trabajo de los referimos básicamente a la forma cómo se determiempleados. Por lo general, en esos sistemas cada nan las políticas y los objetivos de gestión y la resempleado asume la tramitación íntegra de una causa ponsabilidad por ejecutar esas políticas y obtener
durante todo el procedimiento o bien durante una tales objetivos.
etapa de él. Esta situación presenta varios inconvenientes. Por una parte, si la persona que está a cargo
de la causas está enferma o por cualquier causal deja
el tribunal, es difícil encontrar la información sobre
Entendemos por políticas los criterios generales
la causa y probablemente su tramitación se resenti- que se utilizarán para decidir cuestiones operativas
al interior del tribunal, tales como el horario de
atención, la distribución de causas entre los jueces,
los mecanismos de supervisión, los procedimientos
generales de contratación de personal y de adquisiciones, etc. Entendemos por objetivos aquellos
compromisos de gestión que se pone el tribunal,
tales como, cantidad de asuntos terminados durante un período determinado, porcentaje de ejecución
presupuestario, índice máximo de suspensión de
audiencias, tiempos de espera, grado de satisfacción
de los usuarios, etc.
capacitación, en este caso los jueces. En tal sentido,
los tribunales son semejantes a los hospitales o a las
universidades. Siendo el trabajo profesional, complejo y sofisticado, el que genera el producto de la institución, no es posible pensar en una estructura
administrativa (en un gerente de producción) al cual
se le subordinen enteramente esos profesionales. Es
por ello que generalmente se buscan en estas instituciones instancias superiores que los representen, tales
como consejos de dirección mixtos en los hospitales
(integrados por médicos y administradores) o consejos de dirección académica en las Universidades (con
representación de los profesores).
En el modelo de administración más tradicional
de los tribunales generalmente los objetivos y políticas de gestión nunca se explicitaban y cuanto más se
Tratándose de tribunales unipersonales, naturalle fijaban a los tribunales desde el nivel central algu- mente este rol conductor lo asume el único juez que
nas metas y estándares de funlo integra. Pero lo situación pasa a ser más comcionamiento en extremo genera- En
pleja e interesante en los tribules, sin que existiese mucha capanales pluripersonales, sobre
cidad para velar por su efectivo más tradicional de los tribuna- todo en aquellos de mayor
cumplimiento. La administración
tamaño. En ellos, para asumir
les generalmente los objetiera así llevada más o menos artesaestas decisiones es posible idenvos y políticas de gestión
nalmente, descansando en la intuitificar dos tipos distintos de
nunca se explicitaban y
ción de un juez, raramente con cuanto más se le fijaban a
estructuras. En la primera se le
algún grado de formación y expeentrega estas competencias a un
los tribunales desde el
riencia en temas de gestión.
Juez Presidente dotado de poderes
nivel central algunas
más o menos amplios para decidir
metas y estándares de
En un esquema más sofisticado de
aspectos administrativos. En la
administración estas funciones están extremo generales, sin segunda se constituyen consejos
asumidas dentro de los tribunales,
especializados integrados por una
que existiese mucha
estableciéndose en forma explícita sus capacidad para velar porción de los jueces del tribunal, sin
contenidos y a quienes competen.
perjuicio de que uno de ellos asuma
por su efectivo
un rol de coordinador, pero generalcumplimiento.
Por lo general, en la definición de las
mente con un estatus parecido al de un
políticas y de los objetivos de gestión son
primus inter pares. Este segundo modelo es menos
los propios jueces que integran el tribunal los que eficiente que el primero pues los mecanismos de
asumen un rol determinante, sin perjuicio de contar toma de decisiones en las instancias colegiadas tiencon el asesoramiento para ello de expertos en ges- den al rechazo de las propuestas más innovadoras y
tión. Dependerá del grado de descentralización que a proteger los intereses creados, todo lo cual hace
exista en cada Poder Judicial el espacio de autono- más difícil una buena gestión.
mía con que cuenten los tribunales de instancia para
fijar sus propias políticas. Hoy en día la tendencia es
En todo caso es conveniente que las instancias
ampliar esos espacios (precisamente para aplanar la colegiadas de determinación de políticas no tengan
organización judicial), entregándole a los tribunales un funcionamiento permanente, sino que se reúnan
muchas de las competencias que antes estaban con- un número determinado de veces en el año y para
centradas en la cúpula como, por ejemplo, contri- tratar temas específicos, con el fin de que no se vean
buir a la gestión presupuestaria; determinar los sis- tentadas a inmiscuirse en la ejecución de las mismas.
temas internos de distribución de causas; designar,
evaluar y supervisar al personal del tribunal, etc.
En el sistema judicial chileno, la fijación de las
políticas y objetivos en materia de gestión judicial
Los tribunales desde el punto de vista de la gescorre por cuenta del Consejo Superior de la Corpotión son caracterizados como una “institución de
ración Administrativa del Poder Judicial (integrado
profesionales”. En ese tipo de instituciones, quienes
por el Presidente de la Corte Suprema, quien lo preestán encargados de elaborar el producto que ella
side, y por cuatro Ministros del mismo tribunal eleentrega no son propiamente los empleados o trabagidos por éste en votaciones sucesivas y secretas, por
jadores, sino son profesionales con un alto nivel de
un periodo de dos años, pudiendo ser reelegidos).15
15 Artículo 508 del Código Orgánico de Tribunales.
En el caso peruano es el Consejo Ejecutivo del
Poder Judicial el encargado de establecer las políticas y objetivos en esta materia. Integran este órgano el Presidente del Poder Judicial, dos vocales
supremos titulares elegidos por la Sala Plena, un
vocal superior elegido por los presidentes de las
cortes superiores de justicia, un juez titular o
mixto, elegido por sus pares, y un representante
elegido por la Junta de Decanos de los Colegios de
Abogados del Perú.16 Por su parte, la gerencia
general – que depende directamente del Consejo
Ejecutivo – tiene como función ejecutar, coordinar y supervisar las actividades administrativas no
jurisdiccionales del Poder Judicial.17
A estos administradores les debe corresponder en
segundo término el manejo del personal del tribunal,
es decir, asignarles su trabajo y controlar la ejecución
del mismo. En versiones más extremas, a ellos también les corresponde la contratación del personal de
apoyo, su evaluación y control disciplinario. De
En Costa Rica, el Consejo Superior, como
quien depende el personal del tribunal es uno de los
órgano subordinado de la Corte Suprema, ejerce la
aspectos más esenciales dentro de un tribunal, que
administración del Poder Judicial. Está integrado
marca la diferencia entre los sistemas de gestión
por cinco miembros: cuatro pertenecientes al
escritos tradicionales y los orales modernos. La gesPoder Judicial y un abogado externo de reconocitión profesional del personal por parte del adminisda trayectoria. Al Presidente de la Corte Suprema
trador implica que no haya más personal adscrito en
le corresponde asumir la Presidencia del Consejo.
forma directa a cada juez, salvo aquellos ayudantes
Los otros cuatro miembros del Consejo, tres de
directos que éstos pueden tener para asistirlos en su
ellos pertenecientes al Poder Judicial, son electos
función jurisdiccional (en las labores de investigapor la Corte Suprema y, al igual que el Presidente,
ción jurídica que antes mencionábamos). Todo el
duran seis años en el ejercicio de sus cargos.18
resto del personal lo es del tribunal en su totalidad y
es administrado con estándares comunes.
Generalmente esto es difícil de aceptar por parte de
los jueces, los que están acostumbrados a contar con
su propio equipo de empleados y que ellos trabajen
Resulta fundamental comprometer a los jueces de la forma cómo cada juez estime más conveniente,
con la gestión de su tribunal. Resulta también fun- lo que naturalmente genera muchas formas dispares
damental que haya un canal de
de funcionamiento inaceptables
comunicación entre el aparato Resulta
en un solo tribunal y múltiples
fundamental comprometer a
administrativo y el jurisdiccioineficiencias al no haber una
nal. Pero tan importante como los jueces con la gestión de su forma racional y equitativa de
tribunal. Resulta también
todo ello es que los jueces no asurepartición de la carga de trabajo
man en forma directa la conducentre ellos ni mecanismos que
ción administrativa del tribunal.
permitan masificar las mejores
el aparato adminis- prácticas.
La ejecución propiamente tal de las
políticas de gestión que se hayan trativo y el jurisdiccional.
fijado debe quedar en manos, en lo
La administración profesional
todo ello es que
posible, de expertos en administradel personal del tribunal sólo es posilos jueces no asuman
ción, pues son ellos los que realmenble, en su versión más pura que es la
en forma directa la
te tienen los conocimientos y la vocaque venimos describiendo, cuando
ción necesaria para realizar en forma conducción adminis- hay una separación tajante entre los
adecuada esta función. La tendencia trativa del tribunal. roles jurisdiccionales y los administraactual apunta precisamente hacia la
tivos. En aquellos tribunales en que los
contratación de administradores en los
empleados, aunque sea en una proporción menor,
tribunales, opción que se hace posible
realizan parte de la función que en teoría les corresen la medida en que se diseñan tribunales pluriper- ponde a los jueces, ya sea preparando borradores de
sonales de dimensiones suficientemente grandes resoluciones o recibiendo la evidencia a partir de la
como para que sea abordable económicamente la cual ellos tienen que formarse convicción para deciinclusión de estos profesionales.
dir el caso, resulta inevitable que sean los jueces los
16 Artículo 2 de la Ley 27.465.
17 Artículo 83 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
18 Información disponible en el sitio Web del Poder Judicial de Costa Rica.
La labor de estos administradores debe cubrir, en
primer término, la entrega de los insumos técnicos
para la adopción de las decisiones generales sobre la
gestión de los tribunales. Ellos deben proveer los
estudios que permitan decidir los criterios para la
contratación y control del personal, para la distribución de las causas entre los jueces, para las inversiones y adquisiciones del tribunal.
que se relacionen directamente Manejo
cluyendo la ejecución de las
del personal y de la agenda,
con ese personal, asignándoles su
inversiones, el apoyo incomo señalamos, son dos
trabajo y, sobre todo, controlándoformático, los temas de recurtemas
les su ejecución, pues son ellos en
sos humanos que se manejen
definitiva, los jueces, los responsacentralizadamente (como el
el riesgo de nombrar
bles por la correcta ejecución de ese
pago de sueldos), etc.
a estos profesionales dentrabajo. Cuando los empleados son
tro de la estructura admipuramente administrativos es posible
Dado que es caro incorporar
nistrativa de los tribunasometerlos a una gestión que no pasa
administradores profesionales a
les, invertir los recursos
por los jueces y que, por lo tanto,
los tribunales, probablemente ello
que ello significa, pero
puede ser profesional.
sólo será posible en los tribunales
luego privarles de esas de una cierta envergadura. Para los
Otro aspecto clave dentro del mode- competencias, sub uti- más pequeños una solución es estalo de gestión, es la determinación de lizando los beneficios blecer un cuerpo de administradoque ellos podrían
quien maneja la agenda del tribunal.
res que cubran más de un tribunal,
Nuevamente en la administración tradiquizás con algún tipo de dependencional, esta es una materia que se reservan
cia funcional con la administración central, sin
celosamente los jueces para sí. Pero si penperjuicio de su subordinación al Consejo de
samos que el tiempo de los jueces es el recurso más Administración de los respectivos tribunales.
valioso dentro de una unidad jurisdiccional, privarles a los administradores de ingerencia en su admiEn el nuevo sistema de justicia penal chileno, el
nistración implica atarles las manos en cuanto a la
administrador de los tribunales –cargo inédito,
posibilidad de sacarle el máximo provecho y rendirecientemente creado por la reforma procesal llevada
miento al tribunal. El manejo de la agenda por parte
a cabo en ese país– tiene como principal función
de los administradores no implica que sean ellos los
organizar y controlar la gestión administrativa del
que decidan cuánto duran las audiencias o de qué
tribunal, utilizando eficaz y eficientemente los recurforma deben conocerse los casos. Esas son materias
sos humanos, materiales y financieros asignados a su
que siempre deberá decidir el juez, dentro del marco
tribunal. En esta línea, debe dirigir las labores admilegal y en el contexto de la relación que teja con las
nistrativas propias del funcionamiento del tribunal,
partes. Pero más allá de ese marco, deben ser los
bajo la supervisión del Juez Presidente del Comité de
administradores los que determinen la mejor forma
Jueces; proponer al Comité de Jueces la designación
de organizar y distribuir los tiempos del tribunal,
del Subadministrador, de los jefes de unidades y de
evitando los tiempos muertos que le son tan costosos
los empleados del tribunal; proponer al juez presial sistema y agrupando los distintos tipos de actividente la distribución del personal; evaluar al persodades de la forma en que se puedan desarrollar con
nal a su cargo; distribuir las causas a las salas del resmayor fluidez. La experiencia en el manejo del sistepectivo tribunal; remover, en su caso, al subadminisma, luego de realizado un número elevado de
trador, a los jefes de unidades y al personal de empleaudiencias, permite predecir con razonables probabiados; llevar la contabilidad y administrar la cuenta
lidades de acierto el tiempo que tomará cada una de
corriente del tribunal, de acuerdo a las instrucciones
ella, lo que permite agendarlas de forma tal de evidel Juez Presidente; dar cuenta al Juez Presidente
tarse al máximo los tiempos muertos. Ese es un traacerca de la gestión administrativa del tribunal; elabajo técnico para el cual los administradores están
borar el presupuesto anual; adquirir y abastecer de
mejor preparados que nadie dentro del tribunal.
material de trabajo al tribunal, de conformidad con
el plan presupuestario aprobado para el año respecManejo del personal y de la agenda, como señativo; e implementar y dar cumplimiento a las polítilamos, son dos temas competencias claves para los
cas y directrices generales que dicte el Consejo
administradores. Existe el riesgo de nombrar a estos
Superior de la Corporación Administrativa del
profesionales dentro de la estructura administrativa
Poder Judicial en materias de selección de personal,
de los tribunales, invertir los recursos que ello signievaluación, administración de recursos materiales y
fica, pero luego privarles de esas competencias, sub
de personal, de diseño y análisis de información estautilizando los beneficios que ellos podrían reportar.
dística y demás que éste dicte en el ejercicio de sus
atribuciones propias.19
Los administradores, además, debieran servir de
nexo cotidiano con la gerencia central del sistema en
En Costa Rica, el administrador de tribunales
todos los temas vinculados a la gestión judicial, ines, fundamentalmente, un asesor y ejecutor en
19 Artículo 389 - A del Código Orgánico de Tribunales.
materia administrativa. A él le corresponde elaborar el presupuesto del despacho, realizar el inventario de activos y gestionar, en forma eficiente, los
recursos materiales asignados a su oficina. Además
asesora – y en muchos casos elabora – en el diseño
del Plan Operativo del juzgado. En materia de
asignación de trabajo, aconseja al juez coordinador
(o de tramitación) desarrollando, para ello, un
constante análisis de los sistemas de distribución,
los rendimientos personales y demás factores a
tener en consideración a la hora de tomar las decisiones sobre el particular. Finalmente, respecto a la
selección, evaluación y control disciplinario de los
funcionarios del tribunal, si bien cumple un rol
activo como asesor del juez coordinador (o de tramitación, en su caso) no tiene atribuciones resolutorias, las que están en manos de los jueces.20
Criterios Utilizados en el Modelo de
Localización de Tribunales Penales en Chile:
La localización y número de entidades serán
óptimos desde la perspectiva de instalación, operación y ampliación, y del costo total de desplazamiento de las personas
La distancia que se deba recorrer para acceder a
la entidad correspondiente será similar a lo largo
Las entidades tendrán una carga de trabajo proporcional a su capacidad de atención y relativamente homogénea en cada una de ellas.
Las entidades no cambiarán su ubicación geográfica durante el horizonte de planificación.
Todas las causas que se generen en una región
serán atendidas en la misma zona.
VIII. Temas complementarios al
Los análisis y decisiones antes mencionados no
agotan el proceso de diseño organizacional de un
despacho judicial y de su modelo de gestión. Hay
diversos otros aspectos que deben ser resueltos, los
que, por su grado de especificidad tan sólo pueden
ser esbozados en un trabajo de esta naturaleza.
1. Modelos de localización
Ha sido común que en la localización física de
los tribunales primen criterios políticos o meramente intuitivos y no técnicos, produciéndose así situaciones de abierta injusticia, tanto para porciones de
la población que no reciben la cobertura judicial
que les corresponde, como para los propios funcionarios judiciales pues algunos de ellos quedan sobrecargados de trabajo mientras colegas de otros tribunales presentan niveles de trabajo cercanos al ocio.
La excusa para no revisar técnicamente el mapa
judicial ha sido generalmente la carencia de información suficiente y de calidad, pero ello realmente
oculta intereses creados pues para nada es imposible
hoy en día a los sistemas judiciales construir modelos matemáticos a partir de variables bastante elementales que están disponibles, como volumen de
población, tasa de litigación, mercado legal, comunicaciones, etc., que permitan hacerlo. Es cierto que
esos modelos pueden sofisticarse bastante más a partir de información más desagregada y compleja de
encontrar, por ejemplo relativa al costo público y
20 Información proveída por la Licenciada Maricruz Barquero Kepfer.
privado de litigar, pero aunque se trate de una primera versión más o menos tosca, sin dudas es fácil
que superen los criterios y situaciones actuales.
La labor de los sistemas judiciales bien puede ser
definida como el acopio, procesamiento, producción y difusión de información, es decir, se trata de
un área en que por definición las tecnologías de la
información pueden y deben hacer una decisiva
contribución para su mejor funcionamiento. Hoy
en día existe una enorme oferta de sistemas de
apoyo informático a la labor judicial, como programas de seguimiento de casos, de generación de
información estadística, de recopilación y acceso a
información legal, jurisprudencial o doctrinal, además de los soportes de utilidad general para cualquier oficina.
Una correcta elección del sistema informático
debe atender no sólo a las necesidades de los tribunales y a los costos involucrados, sino también a las
características de las licencias (si serán o no de propiedad del Poder Judicial), al grado de dependencia
que les imponga de los proveedores (lo cual depende tanto de la complejidad de los sistemas como de
las capacidades internas del propio Poder Judicial) y
las posibilidades que existan para adaptar el sistema
a cambios legislativos o en el modelo de gestión.
Resulta imprescindible también apreciar las aptitudes de los sistemas de seguimiento de casos para
generar en forma automática y sin esfuerzos mayores información estadística útil y el grado de complementariedad del sistema con los que poseen otras
instituciones del sector con las cuales sería muy
deseable que existiera algún tipo de interconexión
(Ministerio Público, Defensoría Pública, Policía,
Instituciones Periciales, etc.).
En todo caso, para el manejo de un nivel básico
de información indispensable para una buena gestión no es imprescindible invertir gruesas cantidades
de dinero en un complejo sistema informatizado.
Esa información, si se hace ordenada y controladamente, bien puede recolectarse y administrarse en
sencillas planillas de Excel, sin mayores costos.
También desde programas muy sencillos (un
simple procesador de textos) hasta en los más complejos de seguimiento de causas es posible apoyar el
trabajo de los tribunales elaborando formularios
tipo para los distintos tipos de actuaciones o resoluciones. Ellos no son sólo de utilidad en los tribunales que aplican escritos procedimientos escritos, sino
también en los orales, pues en ellos también hay
numerosas resoluciones que deben costar en papel,
así como las actas de las audiencias, tarea que se
puede facilitar mucho con documentos preformateados y estandarizados.
Como un ejemplo de lo expuesto en los párrafos anteriores, se puede citar el Proyecto de
Desarrollo de Juzgado Modelo (PROJUM) desarrollado por la justicia argentina y que cuenta
entre sus principales herramientas de gestión el sistema informático IURIX. A través de su implementación se pretende manejar toda la información administrativa y jurisdiccional de los juzgados. Uno de sus usos permite agilizar la producción de las actuaciones internas del juzgado
mediante la estandarización de las mismas.
Además, permite acceder a estadísticas confiables y
actualizadas que optimizan el control de la gestión
y, a los usuarios, conocer el estado de sus causas en
forma rápida y transparente.
A su turno, en Bolivia, la implementación del
sistema informático IANUS permitió transparentar la distribución, asignación y control de causas.
Además, al tomar en cuenta la secuencia integral
de los actos procesales, ha permitido el registro y
control de los casos ingresados.
Se hace necesario contar con manuales operativos no solo para ordenar y estandarizar el trabajo al
interior de los tribunales, sino también porque el
proceso de su construcción en sí es un excelente
momento para develar buenas prácticas y luego
poder masificarlas. Las manuales facilitan igualmente la capacitación de los empleados y le dan seguridad a estos sobre cómo deben realizar correctamente su trabajo. En todo caso, los manuales no deben
ser vistos como otro código más, que rigidice la
administración y que traslade la atención de los
resultados hacia los procedimientos. Los manuales
no deben desalentar la innovación, debiendo estar
abiertos a una revisión periódica pero ordenada.21
Tanto las metas como los incentivos son herramientas indispensables en la gestión moderna.
Lamentablemente ambos instrumentos son mirados
con desconfianza al interior de las instituciones
judiciales pues se teme que ellos llevan a desperfilar
la función judicial (se ha hablado de la “macdonalización de la justicia”, pensando que los criterios de
eficiencia necesariamente se contraponen a la calidad del trabajo judicial). Ello no es efectivo. Por una
parte porque hay aspectos en que fijarse metas en
ningún caso puede afectar la calidad de la decisión
judicial, por ejemplo si la meta atiende a reducir los
lapsos de espera del público antes de ser atendido, y
porque en los temas que sí dicen más directamente
relación con lo sustantivo del trabajo judicial, las
metas más cuantitativas (que son las que despiertan
más temor) cuando se integran en una batería
amplia y compleja de indicadores ven reducidos sus
eventuales efectos perversos, sobre todo si además se
combinan con metas de carácter más cualitativo
(donde pueden incorporarse factores más directamente ligados a la calidad). En todo caso, las distorsiones que pueden generar las metas en un caso
especial se ven sumamente reducidas con los grandes números, cuando atienden a períodos de tiempo más prolongados y al conjunto del trabajo del
tribunal. Por último, la presunta oposición entre
calidad y cantidad, no se compadece con los estudios realizados, que comprueban que los órganos
que más producen son también los de mayor calidad en sus decisiones (Pastor, 2003: 16).
En Costa Rica, por ejemplo, cada año el Poder
Judicial hace públicas sus metas para el siguiente
período anual. De esta forma, el Poder Judicial fijó
como meta para el II Circuito Judicial de San José
que, durante el año 2004, se hubiera incrementado en un 40% la tramitación de expedientes y la
resolución de asuntos en los juzgados de Hacienda, Civiles de Mayor y Menor Cuantía, Contravencional, Penal, Penal de Turno y Contencioso.
21 Una explicación detallada de la estructura y contenidos de un manual de procedimientos es posible encontrarla en: http://www.monografias.com/trabajos13/mapro/mapro.shtml.
Complementariamente a la anterior, otra meta
fijada para este Circuito fue que al 30 de agosto
del año 2004 se hubiera reducido en un 50% el
tiempo del proceso de notificación, localización,
citaciones y presentaciones.22
Otro ejemplo de metas en la gestión judicial
son las que se ha propuesto el Tribunal Superior de
Justicia de Brasil. En su Plan Estratégico para el
período 2004 – 2006 se fijó como meta reducir a
180 días el tiempo de tramitación promedio de los
recursos que debe conocer; así como reducir en
30% el número de procesos pendientes de resolución. También se propuso, para este período,
aumentar en un 90% el índice de satisfacción de
los usuarios.23
En materia de indicadores de gestión se pueden
citar los que en la actualidad utiliza el Poder
Judicial peruano. Éstos son el indicador de aceptación ciudadana (correspondiente a los valores promedio de encuestas efectuadas en los períodos de
análisis), el de resolución judicial (que toma en
consideración el número de asuntos resueltos por el
ingreso de expedientes en el período considerado),
el de congestión judicial (que se obtiene dividiendo el número de expedientes pendientes por la producción judicial en un período determinado) y el
de calidad judicial (para cuya obtención se dividen
las sentencias apeladas confirmadas por las sentencias apeladas resueltas).24
En Chile se han fijado los siguientes indicadores para los Juzgados de Garantías y Tribunales
Orales en lo Penal: 25
Etapa 1: Se medirá la labor del tribunal en términos de resoluciones, que provengan de una
Las resoluciones consideradas por el indicador
serán sólo aquellas que constituyen respuesta a una
solicitud recibida. Mensualmente se calculará indicador de resoluciones emitidas versus solicitudes
recibidas. Se promediará el indicador obtenido en
El indicador obtenido se comparará con el
resto de los tribunales de la tipología, obteniendo
puntaje según la siguiente escala.
60 puntos si su indicador registra el primer
lugar dentro de la tipología.
0 punto si registra el último lugar dentro de la
Puntaje proporcional a los Juzgados cuyo indicador se ubique entre los valores límites señalados.
Etapa 2: Audiencias suspendidas por falta de
Número de audiencias suspendidas
Número de audiencias programadas
El indicador se calculará al 31 de diciembre de
2004 en forma anual y será convertido a puntaje
según la siguiente escala
40 puntos si su indicador registra el primer
En el caso de los tribunales orales, no se considerarán los incidentes de nulidad en la contabilización de audiencias suspendidas.
La obtención de la información se realizará utilizando el Sistema Informático de Apoyo a la
Gestión Judicial, solicitando reportes escritos, firmados y timbrados por el juez y administrador del
tribunal. Si el Juzgado de Garantía o Tribunal de
Juicio Oral en lo Penal no envía el reporte en el
plazo señalado, se entenderá que se encuentra conforme con la información existente en el sistema.
En caso de existir discordancia de la información entre la información requerida por el sistema
computacional en un 5% o más y lo establecido en
los textos de las resoluciones se descontará 10 puntos del total obtenido.
Por otra parte, está comprobado que el ser humano, nos guste o no, se mueve por incentivos y los
jueces y empleados judiciales no son una excepción.
La ausencia de incentivos explícitos no significa que
deje de haberlos dentro de los tribunales, sino más
bien que ellos son sustituidos por otros que impone
la cultura institucional que no siempre son los que
más favorecen al beneficiario de la función judicial:
el justiciable, sino probablemente a quienes trabajan
http://www.stj.gov.br/webstj/Institucional/PlanejamentoEstrategico/Default.asp?imInTab=METAS&imInTabPai=PLANES
Es importante que los incentivos sean tanto positivos como negativos. Es decir, que los empleados no
sólo esperen sanciones en el caso de tener un mal desempeño (que es lo que comúnmente ocurre en los tribunales), sino beneficios en el caso de hacerlo bien.
Estos beneficios pueden ser de distinta naturaleza, no
sólo económica. Para un juez o un empleado judicial
puede ser aún más importante que un bono, el reconocimiento de sus superiores frente a sus pares o el
acceso, por ejemplo, a un programa especialmente
atractivo y prestigioso de capacitación.
Es importante alentar la idea de trabajo en equipo dentro del tribunal, razón por la cual los incentivos debieran estar asociados tanto al cumplimiento de metas colectivas como individuales.26
En Latinoamérica se pueden encontrar diversos
casos en los que se contempla la entrega de incentivos a los funcionarios que desarrollen bien su
labor. Por ejemplo, el Reglamento de las Carrera
Judicial de la judicatura de Panamá dedica el Título
VII a los “Incentivos al Personal”, estableciendo la
entrega de incentivos a los funcionarios que por su
trabajo, ideas o sugerencias innovadoras que beneficien a la institución los haga merecedores de
ellos.27 Cosa similar ocurre con la Ley Orgánica
del Poder Judicial del Estado de Morelos, que en su
Título IX, nominado “Estímulos y Recompensas”,
establece que el Consejo de la Judicatura Estatal
estimulará y recompensará a los empleados y funcionarios del Poder Judicial que se distingan por la
eficiencia en su desempeño laboral. En este caso,
las recompensas pueden consistir en una suma de
dinero, días de descanso y becas de perfeccionamiento.28 Ofreciendo un último ejemplo, el Poder
Judicial de Salta, en el proyecto denominado
“Nueva Gestión Integral de Recursos Humanos”
postula la necesidad de disponer de una estructura
de incentivos que estimule en sus funcionarios
comportamientos alineados con los objetivos institucionales y desaliente aquellos que entorpecen su
gestión. Asimismo, establece que las políticas y sistemas de remuneración deben diseñarse con el
objeto de promover mayor productividad y retribuir equitativamente el esfuerzo que aportan los
empleados.29
Implementar cambios es algo de suyo complejo y
traumático por lo cual requiere de una planificación
y de una capacidad de gestión del cambio que son
tan importantes en su diseño y ejecución como el
cambio propiamente tal. Muchas veces las mejores
iniciativas de reforma se ven frustradas no por problemas intrínsecos a ellas, sino por haber sido mal
pensado y peor conducido el proceso de implementación. Este es un problema especialmente serio en
las instituciones judiciales por las debilidades que
hoy exhiben sus sistemas de gobierno.
El diseño de la implementación tiene que
comenzar por saber con precisión qué recursos se
requieren para llevar a cabo la transformación.
Vimos anteriormente las herramientas que deben
desarrollarse para ello: tanto para la evaluación de lo
que se necesita para el nuevo modelo como para
tener claro lo que ya se tiene para satisfacerlo. No
basta eso sí hacer la operación aritmética para saber
qué es lo que hace falta para poder desarrollar el
nuevo sistema, se requiere también de una estrategia
política clara para poder obtener efectivamente los
recursos faltantes. Es común que en el Poder
Judicial lo que se necesita simplemente se pida con
argumentos muy generales respecto a su utilidad.
Hoy en día, cuando hay conciencia de que los recursos son escasos y que siempre hay un fin alternativo
para ellos socialmente relevante con el cual deben
competir, es necesario acompañar esas peticiones de
instrumentos de justificación muy precisos. La ventaja de presentar estudios técnicos que fundamentan
las peticiones no se reducen solamente a hacerlas
más serias, sino a llevar el debate a un plano que
entienden los ministros de finanzas a diferencia de
nociones muy generales y abstractas como lo es un
apelación a la “importancia de un buen servicio de
justicia”. Particularmente relevante en este sentido
es contar con estudios que midan el costo-beneficio
de la alternativa de cambio escogida.30 A este instrumental técnico habrá que sumar el capital político suficiente para hacer viable las peticiones.
26 Se evita así el fenómeno que en economía se denomina del free rider o polizón, conforme al cual una persona se aprovecha de los beneficios del trabajo o
inversión de otros sin necesidad de aplicar esfuerzos propios.
27 http://www.organojudicial.gob.pa/contenido/organizacion/normas/7
28 http://www.ordenjuridico.gob.mx/Estatal/MORELOS/Leyes/MORLey64.pdf
29 http://www.justiciasalta.gov.ar/recursos_humanos.htm
30 Al respecto, ver el artículo de Cristián Riego y Carlos Valdivieso "Reforma procesal penal, análisis costo - beneficio", publicado en Contribuciones 3/1996,
Fundación Konrad Adenauer, Buenos Aires 1996, pp. 39 a 55.
Pero no sólo recursos económicos requieren los
cambios. Tan importante como ellos es contar con
el apoyo y la preparación del personal judicial para
el nuevo sistema. Para ello es importante involucrar
desde las etapas iniciales del diseño a los operadores
judiciales, haciéndolos partícipes de los cambios e
incorporando sus necesidades y demandas. Esto no
debe significar dejar entregados íntegramente los
cambios a los intereses de los operadores, los que no
necesariamente se corresponden con los intereses de
los usuarios que son los que se deben privilegiar,
sino explicarles con transparencia los objetivos buscados y explicitar los costos que ello aparejarán, desarrollando estrategias que persigan mitigarlos. En el
proceso de mitigación sí la voz de los operadores
debe ser especialmente considerada. Es indispensable que la autoridad pueda anticipar los eventuales
conflictos que los cambios generarán y que ellos no
los encuentren desprevenidos.
La capacitación de los operadores para el nuevo
sistema de gestión, ya sea los que provienen del antiguo o de los que se sumen desde fuera al nuevo, es
un tema calve. En la comunidad legal, coincidente
como se entiende en la región la formación jurídica
en las escuelas de derecho, hay una aproximación
muy formal a las tareas de capacitación. Se piensa
muchas veces la capacitación consiste en traspasar los
objetivos buscados con las reformas y explicar las
normas o principios en que se traducen. Ello es necesario, pero constituye sólo un primer paso y muy elemental en el proceso de capacitación. Lo fundamental no radica en eso, sino en entregar nuevos paradigmas sobre los roles que deben asumirse y, fundamentalmente, ejercitar en las prácticas concretas que
el nuevo sistema operativo requiere. La capacitación
debe consultar ejercicios muy específicos en que
todos los operadores involucrados en los cambios
puedan desarrollar, en un escenario lo más parecido
al real, las nuevas funciones que deberán asumir.
En lo posible, las estrategias de implementación
deberán privilegiar procesos graduales de conversión
al nuevo sistema. La gradualidad permite tanto concentrar los recursos y la capacidad de cambio, como
ir corrigiendo los problemas que necesariamente la
Probablemente es muy difícil para cualquier sistema
judicial asumir de una sola vez un cambio masivo y
extenso. La gradualidad, por último, debe tratar de
asegurar resultados positivos desde un comienzo,
que operen como aliciente para sumar nuevos sectores a los cambios, por lo tanto es conveniente
comenzar con ella en las áreas menos problemáticas
para luego ir acercándose a las más complejas cuando ya se haya acumulado suficiente legitimidad y
Sin embargo es necesario aclarar que gradualidad
no es sinónimo de aplicación parcial o no integral de
los cambios. En el sector judicial tenemos una
amplia experiencia de cambios parciales que no
ponen en cuestión la lógica fundamental del sistema
y que rápidamente son cooptados por éste, perdiendo así de todo impacto. Por tratar de hacerlos menos
traumáticas muchas veces se escoge sólo una porción
de las transformaciones, generalmente las menos significativas, con lo cual se termina hipotecando la
posibilidad de hacer modificaciones profundas. Es
necesario velar porque la reforma sea auténticamente integral y ojalá radical. En ese entendido la gradualidad sólo implica un proceso controlado de
puesta en marcha de ese cambio total, el que además
debe hacerse con una cuidadosa planificación, parte
esencial de la cual es definir de antemano el calendario bajo el cual se va a ir extendiendo la reforma a
otras áreas o zonas. Cuando ello no ha ocurrido lo
que ha sucedido es que llamados “planes pilotos”,
característicos de las reformas a la gestión judicial en
los últimos años, se han terminado eternizando no
dejando nunca esa condición para convertirse en el
sistema general para la institución.
La aplicación de un modelo de gestión tiene que
ser visto como un proceso de diagnóstico, análisis y
ajustes constantes. Por una parte, es difícil que un
cambio de gestión dé completamente los resultados
esperados desde un comienzo. Pero también hay
que considerar que la realidad es esencialmente
cambiante y que una buena gestión consiste precisamente en ser capaces de adaptarse, rápidamente, a
las alteraciones que experimenta el entorno. La
situación de la justicia, por mucho que históricamente se haya querido presentar en forma distinta,
no escapa a esa necesidad. El tipo y el volumen de
los conflictos que debe resolver están permanentemente sufriendo alteraciones. Las instituciones que
se relacionan con ella también cambian. Como
antes señalábamos, si los criterios de persecución
penal del Ministerio Público se modifican con el
tiempo, lo que tiene una inmediata repercusión en
el trabajo judicial. Las diferencias, por lo demás, no
sólo se producen al nivel nacional, sino también
existen situaciones particulares en distintas zonas
geográficas, razón por la cual puede resultar justificado establecer variaciones de los modelos de gestión que obedezcan a esas realidades particulares y
locales. En fin, si la implementación se hace en
forma gradual es precisamente porque se espera que
el mismo proceso de cambios vaya arrojando infor-
mación que permita ir mejorando los diseños antes
de su completa masificación. Todas las anteriores
son razones para poner especial atención en el
modelo de seguimiento y evaluación del proceso de
cambio. La capacidad de generar información útil
sobre el mismo y de reaccionar con rapidez ante ella
es otro de los factores esenciales para ser exitosos en
El modelo de seguimiento y evaluación debe ser
definido junto al diseño de los cambios, no es algo
que deba improvisarse. Debe desarrollarse un sistema que provea información relevante sobre el funcionamiento del sistema, un conjunto de indicadores que traduzcan esa información en variables fácilmente analizables, deben existir instancias y
momentos preestablecidos donde la información y
los indicadores van a ser discutidos y adoptadas
decisiones a partir de ellos. Es útil, además, que este
proceso no sea visto únicamente como una misión
de la cúpula encargada del gobierno de la institución, sino como un proceso que involucre a todos
los operadores de la misma y a instancias externas
interesadas en el funcionamiento judicial. La incorporación de los operadores es importante ya que por
una parte ello ayuda a la generación de información
de calidad (si los operadores no ven utilidad en la
información que recolectan no tienen ningún
incentivo en hacer bien esa tarea), pero también
para incorporar en la evaluación elementos que provienen de la experiencia directa y cotidiana a los que
probablemente les sería imposible a los directivos
acceder de otro modo. Las voces externas son también necesarias no sólo por una obligación de transparencia (la información que se genere no es del
Poder Judicial, sino de la sociedad toda), sino porque a veces al interior se producen inconscientemente mecanismos de autoprotección que impiden
ver los problemas y más aún las soluciones y muchas
veces reformas hechas pensando en los destinatarios
últimos del trabajo judicial: los justiciables, terminan beneficiando más a los operadores legales que a
cualquier otra persona. Una opinión externa independiente puede ser muy útil paras levantar temas
que sino quedarían olvidados y para darle voz a los
usuarios de forma tal que las ofertas hechas a la ciudadanía cuando se solicitaron los recursos económicos y el apoyo político necesarios para las reformas,
se hagan efectivamente realidad.
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References: Artículo 508
 Artículo 2
 Artículo 83
 Artículo 389

resolución 
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