Source: https://es.scribd.com/document/372151649/Asociaciones-Publico-Privadas-en-El-Sector-de-Agua-y-Saneamiento-en-America-Latina
Timestamp: 2019-04-21 14:29:18+00:00

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Cargado por Gilberto Contreras
ELABORADO POR EL BID
Historia Comparada de Las Americas Perspectivas de La Integración Cultural Tomo-5
Análisis de Las Principales Tendencias en Investigación en Comunicación en América Latina y Argentina
Libro ALAIC 40 Años (EF)
Discurso de Inauguración CIMA Ecuador - Gustavo Manrique
Escuela latinoamericana, teorias de la comunicación, Soto
La triple construcción de la gestión cultural en latinoamérica
Capitulos 1 y 2 LIBRO "BASTA DE HISTORIAS" ANDRES OPPENHEIMER
Fuentes Navarro Un Campo Cargado de Futuro (Libro Completo)
Tarea 220912 Resumen Del Oppenheimer
Dimensiones Objetivas y Subjetivas de La Integracion Regional y Global en America Latina (1)
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Alfabetismo funcional en siete países de AL
Politicas Geoculturales
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Sobre Maison Aubele
1 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS EN EL SECTOR DE AGUA Y SANEAMIENTO EN AMÉRICA LATINA .
2 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina GERÓNIMO FRIGERIO Y MAGALÍ GÓMEZ KORT .
INTRODUCCIÓN 8 » Objetivo 9 » Estructura y metodología 9 2. ESQUEMAS CONTRACTUALES DE APP 11 » Características de las asociaciones público-privadas 12 » Evolución de las asociaciones público-privadas en agua y saneamiento en América Latina y el Caribe 12 3. ANÁLISIS DE CASOS SATISFACTORIOS 14 » Honduras 17 Caso 1: Puerto Cortés 18 Caso 2: San Pedro Sula 22 » Venezuela 26 Caso 3: Lara 27 » Ecuador 31 Caso 4: Guayaquil 32 » Haití 36 Caso 5: Puerto Príncipe 37 » Bahamas 42 Caso 6: Nueva Providencia 43 4.4 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina CONTENIDOS SIGLAS Y ABREVIATURAS 5 RESUMEN EJECUTIVO 6 1. CONCLUSIONES 47 BIBLIOGRAFÍA 50 REFERENCIAS 54 .
Gobierno de Honduras SNEP Servicio Nacional de Agua Potable. Haití WSC Water Supply and Sewerage Corporation. Transporte y Comunicaciones de Haití NT Nota técnica OE Organismo ejecutor OMC Organismos multilaterales de crédito OREPA Oficinas Regionales de Agua Potable y Saneamiento OVE Oficina de Evaluación y Supervisión del BID PCR Informe de Terminación de Proyecto RMPP Región Metropolitana de Puerto Príncipe.A. Gobierno de Honduras SEFIN Secretaría de Finanzas. Gobierno de Cuba LOPSAS Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento MGD Millones de galones por día de agua no contabilizada MTPTC Ministerio de Trabajo Público. Gobierno de Haití ECAPAG Empresa Cantonal de Agua Potable y Alcantarillado. Honduras SAPP Superintendencia de Alianzas Público-Privadas. Bahamas . Honduras ATO Asistencia técnica operativa AYS Sector de agua y saneamiento AVSA Aguas de Valencia BID o Banco Banco Interamericano de Desarrollo CAMEP Central Autónoma Metropolitana de Agua Potable. Guayaquil EHR Empresas Hidrológicas Regionales EMAPAG Empresa Pública Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil ERSAPS Ente Regulador de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento FAPS-MPC Fideicomiso de Agua Potable y Saneamiento del Municipio de Puerto Cortés FMI Fondo Monetario Internacional HIDROVEN Compañía Anónima Hidrológica de Venezuela IIC Corporación Interamericana de Inversión INOS Instituto Nacional de Obras Sanitarias INRH Instituto Nacional de Recursos Hídricos. San Pedro Sula.V. Honduras DINEPA Dirección Nacional de Agua y Saneamiento. Honduras DIMA División Municipal de Agua. Bahamas DAMCO División de Aguas Municipal de Cortés. de C. Haití CWBL Consolidate Water Bahamas LTD.5 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina SIGLAS Y ABREVIATURAS AECID	Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo ALC América Latina y el Caribe ANC Agua no contabilizada APP Asociación público privada APC Aguas de Puerto Cortés S.. Haití CBR (PBC) Contrato basado en resultados CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas CGI Contrato de Gerencia Integral COALIANZA Comisión para la Promoción de la Alianza Pública y Privada CTE-RMPP Centro Técnico de Explotación de la Región Metropolitana de Puerto Príncipe. Haití SANAA Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillado.
6 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina RESUMEN EJECUTIVO .
ponsabilidades del sector privado y del sector públi- co. rador privado y el concedente y/o la contraparte del tructura. y tunidades de retorno e incentivos para el sector priva. La primera la ejecución de los contratos de asociaciones públi- generación ha estado marcada por las necesidades fi. Específicamente. asistiendo a los sectores públicos y privados en generar un marco de aplicación exitoso que permita torno a su fortalecimiento institucional y su capacidad resolver las necesidades de inversión de los países. » NUEVA PROVIDENCIA (BAHAMAS) culada al desempeño”. La tercera generación evidencia un ren. En este sentido. » esquemas de ejecución de contrato de APP que do. en la región deja en evidencia que para potenciar su implementación en el sector de agua y saneamiento Entre las principales problemáticas – afrontadas son necesarios: durante la segunda generación– se destacan: » un diagnóstico real del servicio a prestar que permita » incumplimiento de metas contractuales alinear las expectativas de los actores involucrados y » inversión insuficiente del sector privado definir de forma clara las responsabilidades y riesgos » riesgos macroeconómicos y sociales de la asociación. co-privadas en torno a los procesos de contratación. varon a los países a incorporar al sector privado para mejorar su eficiencia. La experiencia de asociaciones público-privadas das durante su ejecución. En conclusión. Los contratos de asociaciones público-privadas son una herramienta para fomentar Las experiencias mencionadas presentan característi- la inversión y el proceso de desarrollo económico in. las en el sector. que contaron con el potencial de generar sinergia positiva integran- con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo do actores clave en el proceso de desarrollo económi- y que presentan resultados satisfactorios en términos co de los países: entidades públicas. cluyendo mediación y/o arbitraje–. financiera. especialmente en los países en desarrollo. » una planificación estratégica que dé flexibilidad du- La crisis financiera internacional que comenzó en 2008 rante la ejecución junto a un esquema financiero viable. el Banco Interamericano de Desarrollo con- generaciones –etapas– en la implementación de aso. te la vigencia del contrato. » PUERTO PRÍNCIPE (HAITÍ) ponsabilidad de la gestión. » PUERTO CORTÉS (HONDURAS) ciaciones público-privadas2 como “un contrato a largo » SAN PEDRO SULA (HONDURAS) plazo entre una parte privada y una entidad pública. la segunda la inversión en infraestructura y el fortalecimiento generación se caracteriza por una caída de las asocia. los orga- tenden incorporar las lecciones aprendidas del pasado. cuando se evidenciaron observados. La presente nota técnica analiza seis casos de asocia. la tercera generación dio paso a gobierno a fin de alinear objetivos y acciones duran- la adopción de nuevas formas contractuales que pre. plementación. se observan procesos asociaciones público-privadas en el sector de agua y competitivos de contratación y apoyo técnico espe- saneamiento3 permiten avanzar hacia el objetivo de cializado para el diseño del proceso de contratación. tribuyó a fortalecer aspectos esenciales del diseño y ciaciones público-privadas en la región. algunos casos prevén la realización de un La implementación de asociaciones público-privadas diagnóstico al inicio de la ejecución del contrato a fin en América Latina y el Caribe tuvo su auge a principios de identificar soluciones específicas a los problemas de la década de los noventa. ciones público-privadas al final de la década de los no- venta y hasta fines del 2010. » un adecuado marco regulatorio y/o marco de con- blico-privadas. de nuevos contratos de asociaciones público-privadas mos multilaterales de crédito. y la remuneración está vin. donde incluyan mecanismos de coordinación entre el ope- hay mayores necesidades de inversión en infraes. Luego de ello. sector de agua y saneamiento son una herramienta miento en América Latina y el Caribe. empresas y/u organis. trol detallado (regulación por contrato) que generen ovado interés por el uso de estos contratos debido a las instancias de supervisión. por dificultades presenta. resolución de conflictos – in- bajas tasas de interés a nivel internacional y las opor. dio inicio a una tercera generación de asociaciones pú. » LARA (VENEZUELA) para brindar un activo o servicio público. cas que caben ser consideradas para la estructuración tegrando entidades públicas. nismos multilaterales de crédito deben focalizar su integrar las expectativas de los actores involucrados y apoyo.7 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina » RESUMEN EJECUTIVO El Banco Interamericano de Desarrollo define las aso. . Asimismo. institucional. en el que » GUAYAQUIL (ECUADOR) la parte privada asume un riesgo importante y la res. garantizar el acceso universal de servicios de agua y La mayoría presenta una delimitación detallada de res- saneamiento adecuados. En este contexto. empresas y/u de cobertura y calidad: organismos multilaterales de crédito. También. permitiendo planear y supervisar su im- falencias en la prestación de servicios públicos que lle. Se pueden advertir diferentes Además. nancieras de los gobiernos. las asociaciones público-privadas en el ciones público-privadas en el sector de agua y sanea.
INTRODUCCIÓN .8 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina 1.
se establecen los objetivos y la metodología utilizada. a los siguientes temas: En el sector de AYS. LARA (VENEZUELA) mecanismos de apoyo. garanti. para brindar un activo o servicio público. se identifican aspectos clave de Las características típicas los esquemas contractuales de las APP. datos estadísticos estrategias de reforma sectorial para el acceso y la y literatura existente sobre APP y en especial dentro mejora de servicios universales y sostenibles. por tanto. En la tercera sección. 4. la negociación en el sector de AYS. PUERTO CORTÉS (HONDURAS) obras de capital. zo entre una parte privada y una entidad pública. la sinergia entre los sectores público y priva. se analizan seis casos de APP en AYS ejecutados en do. la evolución de los contratos de APP son: generacional de las APP en ALC y el impacto de este instrumento en el sector de AYS. da a cabo es de carácter documental. que contaron con la asistencia del plotación de activos existentes. El éxito de las APP está directamente vinculado a los co-privadas (APP) en el sector de agua y saneamiento esquemas contractuales y. Se desarrolla a través de pel central en lo que respecta a la implementación de búsqueda de legislación. el sector privado puede aportar capacidades rizados en grupos apropiados y presentados como técnicas y de gestión. La metodología utilizada durante la investigación es En dicho marco. incluyendo el diseño. En la primera. BID y que obtuvieron resultados favorables. el mantenimiento y/o la prestación de servicios auxiliares del sector privado. es necesaria en particular. 1. de 2030. GUAYAQUIL (ECUADOR) 5. En este sentido. catego- mente. Específica. en el que la parte » ESTRUCTURA Y METODOLOGÍA privada asume un riesgo importante y la responsabili- dad de la gestión. que es fundamental para asegurar que el sector El BID define una APP como “un contrato a largo pla. que puede incluir la creación de un activo o ex. con incentivos para el de- y de casos asistidos – técnica y financieramente – por sempeño. en general. organismos multilaterales —como el BID. adecuadamente diseñados. estos deben ser (AYS) en América Latina y el Caribe (ALC). compra de los servicios acordados u otros 3. » Prestación de un servicio en un período determina. lo cual es clave para » APOYO DEL BANCO el nivel de vida de los individuos y la reducción de la » LECCIONES APRENDIDAS pobreza. y secundarias. matrices. distribución de 2. tablas o gráficos. so suficiente al financiamiento. monitoreo eficiente y acce- el Banco Interamericano de Desarrollo (BID o Banco).9 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina 1. experiencia. Los documentos seleccionados fueron cia en la prestación de servicios públicos7. Asimismo. SAN PEDRO SULA (HONDURAS) ingresos. el Banco Mundial5 y las Naciones Uni. se presentan las conclusiones de das6— se han fijado como meta eliminar la pobreza la NT y se identifican las principales características a extrema y expandir el acceso al agua potable. y la remuneración está vinculada al La NT se estructura en cuatro secciones. ya que el estudio do permiten incorporar los conocimientos técnicos del se basa en la recolección de datos de fuentes primarias sector privado para mejorar el rendimiento y eficien. cualitativa y cuantitativa. metas realistas. examinados para determinar patrones clave. PUERTO PRÍNCIPE (HAITÍ) » Los pagos al sector privado por parte del gobierno 6. estos esquemas contractuales se » DISEÑO APP implementan con el fin de promover altos niveles de » EJECUCIÓN APP cobertura y calidad del servicio. desempeño”4. los cuales dependen del desempeño del El análisis de cada caso se realiza de acuerdo sector privado en la prestación de los servicios. disciplina comercial. INTRODUCCIÓN » OBJETIVO financiamiento y personal técnico para fortalecer la provisión de un servicio público eficiente8. tener en cuenta para que los contratos de APP en te- zando el acceso universal y equitativo de agua a partir mas de AYS en ALC obtengan resultados satisfactorios. pasando por la contratación. La estrategia de investigación lleva- manera. la construcción. En la segunda sección. Los seis casos analizados son: » Una contribución del gobierno a través de tierras. y hasta la implementación — incluyendo su regulación —. Como resultado del análisis se identifican la creación por parte del Estado de un marco adecua- lecciones aprendidas con la finalidad de contribuir a la do para administrar el ciclo de la APP desde la etapa mejora del diseño e implementación de contratos APP del diseño. NUEVA PROVIDENCIA (BAHAMAS) o de los usuarios una vez iniciada la operación de la in- fraestructura. distribución de riesgo. privado observe las obligaciones asumidas. cinco países de ALC. El objetivo de la nota técnica (NT) es analizar los esquemas contractuales de las asociaciones públi. contratos. los contratos de APP cumplen un pa. . En la cuarta sección. De esta del sector de AYS.
Continuidad del servicio. 4. la manera que se llevó a cabo el proceso de contratación y las características de dichos contra- tos. Nivel de facturación. 2. las fuentes de información utilizadas a nivel de diseño de APP han sido documentos con- tractuales publicados. recaudación y porcentaje de agua no contabilizada (ANC). en el cual los resultados de la investigación pueden ser comparados con un marco conceptual de- sarrollado para el estudio. se tomaron en cuenta los datos estadísticos disponibles en las páginas web del prestador del servicio y el gobierno subnacional. documentos gubernamentales. a fin de analizar el rol que ha tenido la coo- peración suministrada por el BID en la implementación de los contratos de APP. 3. Esta NT se diseñó para facilitar el diseño y la imple- mentación de nuevos contratos APP para la prestación de servicios de AYS entre entidades públicas. . se tomaron en cuenta los docu- mentos de diseño. la aprobación y la ejecución de las operaciones de préstamo aprobadas. Sobre la base de esta documentación se pudo anali- zar el impacto de la implementación de los contratos APP en AYS desde las siguientes variables9: 1. las limitaciones del sistema de información impactaron en la posibili- dad de sustentar con mayor rigurosidad aspectos tales como la efectividad y eficiencia de la prestación del servicio de AYS y el grado de cumplimiento de los con- tratos. Relación entre el volumen de trabajadores y la can- tidad de conexiones. 6. de cau- sa y efecto. Específicamente. A nivel de ejecución de APP. El nivel de cobertura del servicio de AYS. Por último. Esquemas regulatorios asociados a contratos APP. Esquema tarifario y/o tarifa promedio. Con base en esto se pudieron analizar los antecedentes y causas de la contratación. La estrategia de investigación contempla que no todos los países de ALC cuentan con información estadística detallada y pública.10 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina La investigación interpretativa que se utilizará para esta NT permite aplicar el enfoque positivista. y material académico sobre el tema. En consecuencia. documentos gubernamentales y material académico sobre el tema. empre- sas y/u organismos multilaterales de crédito. 5. los documentos de análisis y evaluación realizados por el BID y los con- tratos suscritos.
11 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina 2. ESQUEMAS CONTRACTUALES DE APP .
En este sentido. Su evolución en la historia reciente ha variado ACTORES en función de las necesidades de inversión en infraes- Sector público . los marcos de APP se es. cada contrato de APP debe diseñarse PÚBLICO-PRIVADAS de conformidad con su marco contextual.12 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina 2. Los países con sistemas dicho acuerdo. En cambio. en los países donde rige co y el marco regulatorio local en el que se enmarca.5% del PIB en la década de 1980. de derecho civil10 suelen usar leyes para definir el mar. Su inclusión como herramienta para fomen- tar la inversión y el desarrollo económico favoreció el crecimiento sostenido de la cobertura de AYS en la región. un rango promedio de 2-3% del PIB. el diseño de contratos de APP debe tablecen a través de políticas públicas y no de leyes. La mayoría de los programas de APP de metas. operación. sostenible del servicio. En » Necesidades de financiamiento: la distribución de ries- este sentido.Sector privado tructura y los contextos macroeconómicos. tivo principal de estas iniciativas: progresar en el ac- todos los marcos normativos y de políticas públicas ceso universal a servicios de agua y saneamiento de de APP en ALC identifican variables comunes: calidad14. » Contexto macroeconómico regional: el diseño de co normativo. La mejora en materia de infraestructura en ALC ha sido una prioridad constante Repago de deuda . Al mismo tiempo. » Entorno sociopolítico: la distribución de responsabi- lidades y riesgos es distinta entre los actores con base Cada país establece su marco normativo de APP de en el nivel de apoyo de la población beneficiaria por acuerdo con su sistema legal. Pública (usualmente limitada) . ESQUEMAS CONTRACTUALES DE APP » CARACTERÍSTICAS DE LAS ASOCIACIONES Asimismo. toda las instituciones gubernamentales y los operadores vez que permiten promover la recepción de inversiones privados intervinientes. Una ley de APP puede considerarse más nen a cada caso como “único”. ingresos y ámbito de aplicación se los países latinoamericanos se basan en leyes de APP estructura de acuerdo con el contexto macroeconómi- y/o concesión11. mantenimiento y/o financiamiento el Fondo Monetario Internacional (FMI) destaca que el nivel y la calidad de la infraestructura en la región RIESGOS de ALC es “inadecuado y está identificado como uno Distribución del riesgo entre los actores de los principales obstáculos al crecimiento y desarro- llo. el sistema anglosajón12 —que incluye a la mayor parte del Caribe angloparlante—. cuando se evidenciaron . » Niveles de experiencia entre los actores intervinien- ra que se comparten riesgos y responsabilidades. proporcionando mayor confian. son una alternativa para poder imple. La implementación de contratos de APP en AYS en ALC contribuyó satisfactoriamente a alcanzar el obje- Independientemente del origen legal de cada país. una ley es más EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE rígida para dar respuesta a la evolución de las necesi- dades de un programa de APP13. a pesar de los aumentos en la infraestructura de la INGRESOS región en la última década”15. según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas Suministro de un activo o servicio público (CEPAL). pero en las décadas siguientes disminuyó a Diseño. teniendo en consideración los siguientes aspectos: Los contratos de APP combinan las capacidades y los recursos de los sectores público y privado de mane.Inversión para la promoción del crecimiento económico y el pro- FUENTES DE FINANCIAMIENTO greso social. realizarse en función de los factores contextuales anali- Ambos sistemas normativos presentan ciertas ventajas zados a fin de contemplar las características que defi- y desventajas. la inversión en infraestructura en la región RESPONSABILIDADES alcanzó un promedio del 3. PÚBLICO-PRIVADAS EN AGUA Y SANEAMIENTO za a los inversores. vinculante que una política de gestión y menos su- sceptible a los cambios en las políticas públicas de las » EVOLUCIÓN DE LAS ASOCIACIONES gestiones de gobierno. ÁMBITO DE APLICACIÓN En este sentido. gos es distinta en función de las necesidades de finan- mentar estrategias de reforma sectorial y abordar los ciamiento del gobierno al momento del diseño del retos clave para progresar hacia un acceso universal y contrato. la cual continúa vigente16. construcción.Privada Los contratos de APP cobraron relevancia a principios Organismos multilaterales de crédito de la década de los noventa. Los tes: la distribución de responsabilidades se determi- esquemas contractuales de APP son una herramienta na de acuerdo con la capacidad y la experiencia de práctica para la prestación del servicio de AYS. pagos. Por otra parte. e incorporar conocimientos técnicos y gerenciales.
menor riesgo para el sector privado. Asimis. que. se tratos de APP es más específica y busca hacer frente observaron renegociaciones. 10 5 ciero internacional. tor privado para mejorar su eficiencia. Las bajas tasas de Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banco Mundial: interés a nivel internacional y las oportunidades de re- https://ppi. AYS. pero que luego de una transición que dichas experiencias se consideraran extrapolables puede autofinanciar la operación y gestión del servi- a los países en desarrollo. con protagonismo de empresas mixtas (ej. se grafican las tres generaciones mo. 35 1ª G 2ª G 3ª G 30 » TERCERA GENERACIÓN —actualmente en vigen. Como consecuencia. el sector de AYS. más flexibles y con un . inversión insuficiente del sector privado y iii) riesgos también se observa que la tercera generación de con- macroeconómicos y sociales.worldbank. los esquemas de APP vuelven a ex- 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 pandirse. Cabe destacar el ejemplo de Colombia. 25 cia— está marcada por la renovación incipiente del 20 interés por APP.000 millones en la región20. a través del Programa Gráfico 1: Generaciones de APP en AYS en ALC de Modernización Empresarial (PME). se presentan casos de APP en el sec- países en desarrollo. incrementando sus compromisos financieros y su participación en la ejecución de los contratos. Otros ejemplos de los contratos » SEGUNDA GENERACIÓN inicia al final de la déca. de APP conforme la cantidad de contratos suscritos los actores privados locales cobraron mayor relevan. En ALC. Gabón y Mali) o como » PRIMERA GENERACIÓN estuvo marcada por las en el caso de Marruecos de complementar la recau- necesidades financieras de los gobiernos de ALC. la necesidad caracterizar experiencias exitosas en la región. se observa solo en ALC. Se trata de el marco de la crisis de la deuda. A su vez. Como se evidencia en los casos de la NT. conflictos de intereses y a problemáticas puntuales en la prestación del servicio cancelaciones de contratos. el análisis de con el sector privado y motivaron la creación de nor- casos satisfactorios da cuenta de la importancia de mativa para la implementación de APP con una visión APP como herramientas para mejorar la infraestructu- intersectorial en infraestructura21.org/data torno que ofrecen este tipo de contratos generaron in- centivos para el sector privado. donde hay mayores necesidades tor AYS que contaron con asistencia del Banco a fin de de inversión en infraestructura. Superado un primer período de 0 incertidumbre. Si bien de mejorar la provisión de servicios públicos. el déficit se observan desafíos que deben abordar los esquemas de infraestructura y las políticas de consolidación fiscal contractuales APP. que introducen metas y penalidades para fo- -tración pública y la escasez de recursos financieros en mentar la eficiencia del operador privado. entre otros. A dación con ingresos provenientes de esquemas tari- inicios de la década del noventa se observa un creci. A continuación. También en África se observan buscaban mayor inversión y eficiencia de parte del ejemplos de contratos de arrendamiento (affermage) sector privado para suplir las deficiencias de la adminis híbridos. impulsó a opera. farios que incluyen categorías destinadas a un fondo miento exponencial de participación privada en la para inversión o que representan un cargo extra para prestación de AYS. para financiar la inversión (ej. se implementaron concesiones que pudie- pueden advertirse diferentes generaciones —etapas— ron autofinanciar las necesidades de inversión —sin en la implementación de APP. la tercera gene- ración se manifestó en la aparición de esquemas con- tractuales de APP híbridos. frente a la salida de algunas empresas extranjeras. tanto a nivel institucional como en renovaron el interés de los gobiernos por la asociación el diseño e implementación de contratos. ra de AYS en ALC. Esta tendencia no algo que impulsó a los gobiernos a incorporar al sec. Desde entonces. que aparecen en la tercera generación son aquellos da de los noventa y se extiende hasta fines de 2010. como fortalecer la gestión del servicio y redu- público cobró mayor relevancia en la prestación de cir ANC. conforme contratos suscritos dores locales a ganar las licitaciones para contratos de APP llevadas a cabo entre 2001 y 2004. especialmente en los A continuación. durante el período analizado: cia en los nuevos contratos de APP18. Asimismo. Los gobiernos latinoamericanos las nuevas conexiones.13 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina falencias en la prestación de los servicios públicos. La crisis financiera internacional de 15 200819 fue un punto de inflexión en el sistema finan. en el caso puntual de AYS. Paralelamente. Por ejemplo. necesidad de aporte estatal— a través de la reinversión de los fondos recaudados (ej. La implementación de contratos de APP experimentó Cuba y México) o de concesiones con subsidio estatal una caída por dificultades presentadas durante su eje. Colombia. el éxito de la un modelo que inicialmente depende del financiamien- participación privada del sector en Europa17 dio lugar a to del sector público. sino también en Asia y África. Argentina y cución: i) incumplimiento de metas contractuales. cio y hasta cubrir el costo financiero de repago de la deuda con el estado. acumulando inversiones que superan los US$15. ii) Ecuador)22. Colombia.
14 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina 3. ANÁLISIS DE CASOS SATISFACTORIOS .
15 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina
3. ANÁLISIS DE CASOS SATISFACTORIOS
El presente apartado analiza cinco casos de APP en ciudades relevantes por el tamaño de su población y su
AYS en ALC que contaron con el apoyo del Banco y peso económico en Honduras (en dos oportunidades),
que presentan resultados satisfactorios en términos Venezuela, Ecuador, Haití y Bahamas. El Cuadro 1
de cobertura y calidad del servicio. Los casos se- describe los casos seleccionados para el análisis.
leccionados observan la experiencia del Banco en
Cuadro 1: Identificación de los casos de análisis
Honduras Venezuela Ecuador Haití Bahamas
Puerto Cortés San Pedro Sula Lara Guayaquil Puerto Príncipe Nueva Providencia
Administración, Administración Gestión Concesión Mejora del Reducción
operación, y operación del técnico- integral desempeño del ANC
comercialización servicio, operativa del servicio del prestador
y mantenimiento implementación y la calidad del
del servicio del Plan de servicio en el
Objeto Inversiones corto plazo
y gestión del
Público Gobierno Gobierno Gobierno Gobierno Gobierno Empresa
subnacional subnacional subnacional subnacional nacional estatal
(Municipio) (Municipio) (Estado) (ECAPAG) (DINEPA) (WSC)
Privado Cooperativas ACEA Aguas Proactiva Medio Suez Miya
(Honduras) (Italia) de Valencia Ambiente (Francia) (Israel)
S.A. (España) (Francia y
España); Fanalca
Hidalgo e Hidalgo
y Equidor
(Ecuador)23
Tipo de Mixta Privada Privada Privada Privada Privada
Firma 1998 2001 1999 2001 2011 2012
Tipo Leasing Concesión Gerencia Concesión Asistencia Contrato
APP integral técnica basado en
operativa resultados
(CBR/PBC)
Público Infraestructura Supervisión Prestación Supervisión Prestación Prestación
e inversiones y control del servicio y control del servicio del servicio
Privada Administración, Administración, Administración, Administración, Asesoramiento Diagnóstico,
operación operación, operación, operación, financiero, implementación
y mantenimiento financiamiento mantenimiento, financiamiento técnico y monitoreo
y mantenimiento supervisión y mantenimiento y operativo
Fuente de Pública, privada Privada Multilateral Privada Privada Multilateral
Financia- y multilateral y multilateral y multilateral y multilateral
Fuente: Elaboración propia con base en información provista por el Banco e información pública disponible de cada caso.
16 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina
Los casos analizados ofrecen lecciones aprendidas El financiamiento del BID contribuyó
que, por su resultado satisfactorio, caben ser conside- satisfactoriamente a fortalecer aspectos esenciales
rados para la estructuración de nuevos contratos de del diseño y ejecución de los contratos de APP,
APP en el sector. a través de los siguientes ejes de acción:
En líneas generales, se observan procesos compe- » PROCESO DE CONTRATACIÓN
titivos de contratación y apoyo técnico especializado
para el diseño del proceso de contratación. La mayoría » FINANCIAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA
de los contratos presenta una delimitación detallada
de responsabilidades del sector privado y del sector » FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL24
público. Asimismo, algunos casos prevén la realización
de un diagnóstico al inicio de la ejecución del contrato A continuación, se presenta un análisis detallado de
de APP a fin de identificar soluciones específicas a los los casos de análisis de la NT. En cada uno de estos
problemas observados, permitiendo planear y super- casos se analiza, en primera instancia, el diseño de los
visar de mejor manera su implementación. contratos de APP, en donde se resumen brevemente
los antecedentes, se describen las causas del tipo de
En todos los casos se evidencia un impacto satisfac- contrato seleccionado y el proceso de contratación
torio en la prestación de AYS a través de las variables y se detallan las principales características del con-
seleccionadas. trato. La ejecución de los contratos de APP se anali-
za en función del impacto en la prestación de AYS.
Dichas variables generan parámetros comunes de Asimismo, se describen las características y alcance del
análisis entre los casos y sustentan falta de datos aporte del BID. Finalmente, cada uno de los casos pre-
puntuales de la implementación de los contratos de senta consideraciones a tener en cuenta asociadas a
APP analizados: ventajas y desafíos identificados durante la prestación
del servicio hasta la fecha, que pueden ser de utilidad
» Regulación	para obtener resultados favorables en futuros contra-
En la mayoría de los casos se aplicaron —o están en tos de APP.
proceso— reformas regulatorias de APP. Dichas refor-
mas acontecieron con posterioridad a los contratos Se destaca que en los apartados relativos a Honduras,
implementados, incorporando aprendizajes y generan- Venezuela y Ecuador se realizó un análisis más exhaus-
do marcos propicios para el desarrollo de APP a futu- tivo de la normativa aplicable a APP que se aprobó
ro. No obstante, en referencia a la administración de con posterioridad a los casos analizados. Dicho nivel
los contratos, se observa que solo en algunos casos se de análisis normativo no es pertinente para los casos
previó el fortalecimiento de la entidad reguladora de la de Haití y Bahamas por no contar con una regulación
ejecución del contrato. específica del tema.
» Cobertura	Cuadro 2: Aporte del BID en los casos analizados
En todos los casos se observa un incremento en el
Proceso Fortalecimiento
nivel de cobertura de agua potable en el período de CASOS de contratación Infraestructura institucional
ejecución del contrato analizado. Puerto Cortés -
» Eficiencia operativa San Pedro Sula -
Los prestadores de AYS analizados alcanzaron ma-
yores niveles de eficiencia en la prestación del servicio
en el período de ejecución del contrato analizado. Guayaquil
» Calidad del servicio
Los casos presentan mejoras en la calidad de AYS de Fuente: Elaboración propia en función de los documentos
acuerdo con los niveles de continuidad y calidad del del programa de los casos analizados.
agua, el nivel de pérdidas y la infraestructura disponible
en el período de ejecución del contrato analizado.
» Evolución tarifaria
El ajuste tarifario, en los casos en los que fue imple-
mentado, contribuyó a mejorar la prestación del ser-
vicio a partir de la debida correlación ingresos-gastos.
Los prestadores del servicio mejoraron la eficiencia del
esquema laboral a través de una reducción de la rela-
ción empleados/volumen de conexiones de agua en el
período de ejecución del contrato analizado.
17 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina
representantes de la sociedad civil seleccionados por El traspaso definitivo. generando reglamentaciones es- pecíficas y mecanismos de coordinación apropiados Objetivo Administrar y operar el servicio de AYS. creó la Empresa Aguas de Puerto Cortés S. un mapa En 2010. tuvo lugar en 1997 luego de la promul- San Pedro Sula. la Ley de Promo. Con apoyo financiero internacional. plementó mejoras en el servicio. pervisión de Concesiones. En 1995. por los gobiernos locales. Período de ejecución 10 años (extensión a 2019) » La Secretaría de Finanzas (SEFIN)26. La normativa de referencia define criterios. que to de APP impactaron positivamente en la cobertura establecía que la operación de AYS debía ser asumida y la calidad del agua y el saneamiento de la ciudad. Decreto Legislativo N. el Municipio decidió disolver DAMCO. cia de las competencias del Servicio Autónomo Nacio- nal de Acueductos y Alcantarillado (SANAA) a nivel » DISEÑO DE APP municipal. 40 02073-2010 de 2010 sobre el Reglamento mente en los niveles de calidad y cobertura.V. DAMCO efectuó un estudio tarifario. La descentralización de la vo asociada a los lineamientos identificados en la Ley prestación del servicio y la implementación del contra- de Municipalidades (Decreto N. gación del Decreto 54-97. Cortés (DAMCO). previamente administrado por tancias locales de regulación. Honduras. favoreciendo la transferen. Por su parte. catastral y una base de datos de usuarios para diag- gente en el país. el organismo im- ción de la Alianza Público-Privada y el Decreto Ejecuti. En este contexto. contrato de arrendamiento entre APC y el Municipio. El cuadro siguiente identifica aspectos clave del contrato: El marco normativo vigente fortalece el entorno institucional para la operación y supervisión Cuadro 3: Principales características del contrato de contratos APP a nivel nacional y local a través de APP. para cada caso. a fin de mejorar la eficiencia en la prestación. el nuevo marco normativo de APP no tiene efecto retroactivo sobre los contratos aprobados con anterioridad. los contratos de los casos analizados –Puerto Cortés y San Pedro Sula– no se han modificado. de C. Puerto Cortés de diversas instituciones: Tipo de contrato Arrendamiento » La Comisión para la Promoción de la Alianza Pública Suscripción de contrato 1999 y Privada (COALIANZA)25. la Cámara de que multisectorial28 que distingue entre iniciativas de Comercio e Industrias de Puerto Cortés y la Asociación de vendedores del Mercado Central.º 5. Con este General de la Ley de Promoción de la Alianza Públi. le otorgó responsabilidad hondureña sobre APP. a través de un con- diseñados y suscritos con anterioridad a la legislación trato de arrendamiento. » La Superintendencia de Alianzas Público-Privadas Prestador del servicio Aguas de Puerto Cortés S. Con referencia a los casos analizados. el marco normativo vigente tiene un enfo. nivel nacional y local. (SAPP)27. en la prestación de AYS.V Los contratos de APP analizados en Honduras fueron (APC) —una empresa mixta29 —. En virtud de ello. formar una sociedad de capital variable y suscribir un normas y procedimientos para su ejecución. ASOVEMECA). y. tanto la Municipalidad de Puerto Cortés como la de San Pedro Sula crearon ins. En Puerto tenimiento y Administración del Sistema de Agua en Cortés se creó un ente regulador a nivel municipal con 1995. mente por la prestación del servicio.º 134-90 de 1990).A. Su preparación. sociedad civil (tres cooperativas de ahorro y crédito. precedente. que se responsabilizó temporal- tual para la prestación de AYS. que incluyó la propiedad de la sus respectivos colegios profesionales. y en línea con el sistema de derecho civil vi. sino que aplica a los suscritos con fecha posterior a la promulgación de la Ley. el Gobierno de Honduras emitió el nosticar el estado del servicio y mejorar su prestación. . trayendo beneficios para la población del municipio. Composición accionaria 95% municipal y 5% entre cinco instituciones representativas de la Asimismo.º 143 de 2010. Fuente: Elaboración propia. se constituyó en 2001 la Unidad de Su. de C. Man- servicios de agua potable y saneamiento. do contratos de 20 a 40 años con asignación de ries- gos y definiciones sobre el esquema financiero. permitien. fue transferido al entorno municipal por me- los contratos de concesión y de arrendamiento de los dio de un Convenio de Traspaso de la Operación.A. por tanto. con- co-Privada. el Municipio de Puerto Cortés. El servicio de AYS. control y vigilancia de SANAA. Entre otras acciones. en infraestructura.18 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina CASOS DE ESTUDIO » CASO 1: PUERTO CORTÉS » HONDURAS En 1999. El BID asistió técnicamente a los Municipios en el proceso de fortalecimiento insti. se creó la División de Aguas Municipal de tucional y en la construcción de un esquema contrac. estu. impactando positiva- vo N.
el contrato delimitó aspectos clave de la DE LA MUNICIPALIDAD prestación del servicio en detalle. se creó —con posterioridad a la firma del cio. » VENTA EXCLUSIVA PARA CLIENTES DE APC30 Con relación a los ingresos por la prestación del servi. Por un lado. el contrato de APP previó (b) un fideicomiso para la administración de los recursos las siguientes acciones: (c) una entidad regulatoria local » VENTA PAULATINA DE LAS ACCIONES A su vez. dicha Unidad de Moni- comiso de Agua Potable y Saneamiento del Municipio toreo Ambiental depende del Municipio para su proce- de Puerto Cortés (FAPS-MPC) para ser destinado a in. el contrato APP estableció un canon fijo de arren. operación. para supervisar la prestación del servicio por parte de la población— a ser pagado del servicio en términos legales. No obstante. » UN DISEÑO INSTITUCIONAL INNOVADOR (a) una empresa mixta a cargo del servicio A tal fin. Finalmente.19 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina El proceso de diseño del contrato APP con APC El FAPS también puede financiarse con recursos pro- se sustentó en los siguientes ejes: venientes de operaciones de préstamo con financia- miento internacional. la empresa asumió la res. subsidios de capital del Munici- » APOYO POLÍTICO A NIVEL LOCAL pio y desembolsos de este para programas de inver- (impulsado directamente por el alcalde de la ciudad) sión. Y ESTRUCTURACIÓN DEL PROYECTO APP el contrato de APP previó la reversión paulatina de la participación del Municipio en la empresa. Su creación permitió fortalecer la credibilidad al es- vos municipales. Dicha suma se deposita en el Fidei. so de toma de decisiones. quema de APP. contrato de APP— un ente regulador local. por el Municipio para el desarrollo del sector de AYS. » APOYO DEL BID EN LA EVALUACIÓN FINANCIERA Con el objetivo de profesionalizar la gestión de APC. por la empresa al Municipio por el uso de los acti. . lo cual limita su autonomía versiones en el sector y el pago de préstamos asumidos técnica. comer- cialización y mantenimiento del servicio de AYS. Por otro lado. la Unidad damiento —5% de los ingresos obtenidos por el pago de Monitoreo Ambiental. ACCIONISTAS ponsabilidad por la administración. el sector público mantuvo la propiedad de la infraestructura y » VENTA A COSTOS ASIMILABLES PARA PEQUEÑOS las inversiones. técnicos y sanitarios.
genera El Cuadro 4 especifica las variables e indicadores una alta interdependencia de las partes que aún sub- utilizados para evaluar la prestación de AYS. The political economy behind the water and sanitation reform process” En términos generales. APC. regulación. la empresa logró adecuar el esquema tarifario y la eficiencia de la estructura laboral a fin mejorar su competitividad. mante- nimiento. Específicamente. siste e impacta en la prestación del servicio de AYS en Cuadro 4: Variables de impacto de APP en AYS. la implementación expandir la cobertura de AYS en el territorio. mismo. y una actualización . Ley de Promoción de la Alianza Público-Privada (Decreto 143/2010 y Decreto modificatorio 115/20104) Ley de Protección y Promoción de Inversiones (Decreto 51/2011) Fuente: Elaboración propia en base datos del Ente Regulador de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento (“ERSAPS”). Asi. inversión. la implementación de abiertos a fin de legitimar las actualizaciones. en la prestación del servicio. se observa un primer ajuste de tarifas en 1996 efectuado por DAMCO para alcanzar la autosostenibilidad. las posibi- de un esquema de gestión eficiente impactó positiva.62 US$ 2.97 Regulación Regulación AYS . Si ambas partes comparten el común interés en dad del servicio. Honduras.9 6.31 Empleo Número de empleados/1000 conexiones 3.313 US$ 2. la implementación del contrato términos de inversiones y sustentabilidad financiera de APP generó mejoras significativas en la cobertura y cali. Puerto Cortés Variables Indicadores Antes (199831) Después (2016) Cobertura Agua potable (%) 90% 99% Alcantarillado sanitario (%) 5% 32% Tratamiento de agua (%) 0% 100% Eficiencia Operativa ANC (%) 40% 25% Cobertura de micromedición (%) 33% 92% Recaudación (% de la facturación) 90% 94% Facturación (US$ ) 32 U$S 44. lidades de sinergia positiva son múltiples en materia mente en los niveles de facturación y recaudación. como la adecuación de tarifas y el financiamiento de las inversiones. Los aumentos de tarifas fueron servicio de AYS en términos de cobertura y calidad en consensuados con la comunidad a través de cabildos la prestación. En este sentido. depreciación del capi- La ejecución del contrato de APP generó mejoras del tal y servicios de deuda.760 Calidad del Servicio Continuidad del servicio (hs/día) 24 hs/d 24 hs/d Tarifas Doméstica básica (en US$) US$ 1. APP consolidó el proceso de reformas sectoriales ini- ciado con la descentralización de la prestación de AYS La participación del Municipio en decisiones clave en DAMCO. documentos oficiales de APC e informe de German Sturzenegger (2008) “Puerto Cortes. Ente regulador local Regulación APP .577.20 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina » EJECUCIÓN DE APP periódica en base a los costos de operación. Con relación a la evolución tarifaria. de APP.
mapas del municipio y v) instalación de micromedi- dores de agua a nivel del municipio. ii) un fideicomi- 1997 so que viabilizó la obtención de financiamiento directo Aprobación de largo plazo al dejar la operación menos expuesta a Etapa Cerrado (2005) variaciones por cambios del gobierno municipal y iii) un ente regulador local para fortalecer la credibilidad Monto US$18. privado. a través de seguimiento y evaluación del proyecto. debe fortalecerse la insti- mo subnacional en Honduras. » Apoyo social. su estructuración ins. la adquisición de operación del servicio público a través de un operador tierras y acciones de reasentamiento requeridas. La operación financió las siguientes actividades: » Autonomía del operador del servicio. ii) fortalecimiento institucional e dan considerar para futuros contratos de APP: iii) inversión en infraestructura. Los esquemas i) capacitación a los empleados y a la comunidad en institucionales deben promover la autonomía de la em- general. Operación HO-0128 » Diseño institucional.33 millones otorgado al Municipio de Puerto de la voluntad política nacional y subnacional. ii) creación y fortalecimiento de la Unidad Mu. Complementaria- de la Unidad de Cuencas del río Tulián. iv) desarrollo de planos y vención del estado en materia de toma de decisiones. En el caso vorable y la voluntad del Banco de acompañar la de. Puerto Cortés y el proceso de conformación de DAM.21 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina » APOYO DEL BID » LECCIONES APRENDIDAS La asistencia del Banco en la reforma de AYS de Puer. el Banco asistió al Municipio en tido. El cuadro siguiente destaca las principales carac. Organismo ejecutor Municipio » Adecuación tarifaria. . El diseño del contrato de APP —con una participación CO. Los contratos de APP deben Objetivo Facilitar la disposición de Puerto Cortés de un sistema eficiente y sostenible de prever ajustes tarifarios que contribuyan al rendimien- servicios de suministro de agua y to financiero del operador del servicio y la instalación eliminación de aguas servidas. sustentar la ejecución del contrato de APP. » Contexto institucional. presa operadora del servicio público para favorecer su nicipal Ambiental.33 millones33 del proceso. Un buen contrato de APP debe Proyecto Proyecto de Alcantarillado Puerto Cortés prever aspectos distintivos e innovadores que tornen ese caso en “único”. las siguientes lecciones aprendidas que se recomien- ma contractual APP. se destacan las siguientes acciones: i) apoyo institucional al esque. su máxima autoridad institucional — scentralización de la prestación de AYS observando las el alcalde— generó un liderazgo clave para la promo- buenas prácticas preliminarmente implementadas en ción e implementación de la reforma inicial del sector. El caso de Puerto Cortés previó: Modalidad Operación de préstamo i) una empresa local de capital mixto. La decisión del Banco tucionalidad público-privada a nivel operacional para estuvo acompañada por un estudio de factibilidad fa. incluyendo de medidores que promuevan una adecuación de tari- infraestructura de alcantarillado necesaria fas entre usuarios de menores y mayores ingresos. La prestación de un servicio Cabe destacar que el préstamo del BID por un monto público a nivel subnacional requiere de la alineación de US$18. la legitimación del proceso de reformas. el cual fue utiliza- do como mecanismo de transparencia en la utilización de los fondos. iii) creación competencia técnica en la provisión. para la seguridad en la eliminación de los desechos líquidos. Una vez Cortés fue el primer préstamo otorgado a un organis. Mantener a la población informada Modificación 2002 respecto de la prestación del servicio de AYS y los cambios futuros genera certidumbre y contribuye a Fuente: Elaboración propia en base a información del Banco. lograda dicha alineación. En este sen- Con esta operación. decreciente del Municipio en la empresa— y el apoyo terísticas del préstamo otorgado por el BID para la del BID en materia de fortalecimiento institucional prestación de AYS en el Municipio: generaron las condiciones para que el cambio de auto- ridades no impacte negativamente en la operación del Cuadro 5: Operación de préstamo BID. la generación de instancias de participación de el proceso de creación de APC. el ente regulador debe contar con autonomía también se utilizaron fondos de la Agencia Canadiense técnica para disminuir los riesgos asociados a la inter- de Desarrollo Internacional. A partir del análisis del caso y de los documentos de to Cortés se inicia en la etapa de diseño. de Puerto Cortés. El préstamo también financió autoridades de Puerto Cortés explicarle a la población aspectos de infraestructura de saneamiento —en los detalles de la reforma a implementar y validar la términos de diseño y construcción—. para la cual mente. Puerto Cortés servicio de AYS en Puerto Cortés. entidad de regulación. la ciudadanía —cabildos abiertos— permitió a las altas titucional y financiera.
» Conveniencia de que el sector privado se Con referencia a los ingresos del prestador del servi- responsabilice por la financiación de las inversiones. El contrato de APP fue el primer paso de Suscripción contrato 2000 una reforma más amplia prevista por el Municipio para integrar al sector privado a los servicios de recolección Período ejecución 30 años (prorrogable por 10 años más) de desechos sólidos y al sistema de vías de acceso al Proceso contratación Licitación pública internacional centro urbano. Dicho proceso previó la asociación Con relación a las responsabilidades. Cabe destacar que el proceso estuvo super- » Oposición política al aumento de tarifas producto de visado por una Comisión de Transparencia Municipal una calidad deficiente del servicio. Astaldi SpA (15% /Italia). Tarifa El Cuadro 6 identifica aspectos clave del contrato. A su vez. Asimismo. y alcance de metas específicas de cobertura y calidad nacional. de ofertas económicas (1999). cio. to (2000) e inicio formal de la prestación del servicio mentación de un plan maestro de AYS.22 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina » CASO 2: SAN PEDRO SULA Cuadro 6: Principales características del contrato de APP. » Desarrollo de un sistema de micromedición adecua- Específicamente. » Mantener el apoyo de los trabajadores de DIMA incorporándolos al nuevo prestador. Los ingresos del prestador privado son: » Por suministro de agua (60% de la factura). El Banco financió —entre otras » Implementar acciones de reparación. la implementación de un contrato do35. acompañó las distintas fases de la reforma y en distintos momentos de la concesión. . el socio privado debe: dora que diera respuesta integral a las problemáticas afrontadas hasta entonces. en que el Municipio afrontaba desafíos financieros. suscripción del contra- » Aumento de la deuda municipal por la imple. implementación de un Plan de servicio. el órgano público. referencial. Ghella Sogene CA (15% /Italia). previó la regulación En este marco. interviniente. del sector privado a fin de abordar una solución innova. el proyecto de » Mejorar. DIMA. noventa como resultado de los siguientes factores: Fuente: Elaboración propia. (2001). El contrato de APP. el contrato prevé un esquema financiero preciso » Beneficio de diluir las tensiones entre actores de ingresos del prestador privado y del órgano público públicos interesados en el servicio. por su parte. instalaciones actividades— el diseño y el proceso de licitación inter. » Rápido crecimiento demográfico de la ciudad por el El proceso de contratación se realizó de forma ágil. mantuvo la res- de concesión se decidió con base en los siguientes ponsabilidad del alcantarillado pluvial y la propiedad factores: de las tierras. AGAC SpA prestación de servicios de AYS se forjó en un contexto (30% /Italia). administrar y operar el servicio de AYS en reforma de AYS de San Pedro Sula fue apoyado por el el Municipio. San Pedro Sula En 2001. » Por suministro de alcantarillado (40% de la factura). Criterio de selección Minimización de la tarifa referencial » DISEÑO DE APP Prestador del servicio Aguas de San Pedro La incorporación del sector privado en el esquema de Composición accionaria ACEA SpA (31% /Italia). Tipo de contrato Concesión integral cribió un contrato de concesión integral a 30 años con el consorcio ACEA para la prestación de AYS en San Inicio de contratación 1999 Pedro Sula. DIMA. el Gobierno municipal que asumió en de aspectos determinantes para la prestación del ser- 1998 incorporó en su agenda prioritaria el apoyo a un vicio. » Por nuevas conexiones de agua. in- establecimiento de parques industriales (promedio de cluyendo un proceso de precalificación y presentación 5% anual). previendo una contribuyó al fortalecimiento institucional del Municipio. Terra (5% /Honduras). BID de forma integral. Objetivo Administración y operación del servicio El esquema financiero del operador público del de AYS. —integrada por representantes de la sociedad civil— y » El impacto negativo del huracán Mitch que con. AYS. la División Municipal de Aguas (DIMA) sus. presentaba dificultades estructurales Inversiones y gestión del tratamiento que se evidenciaron a partir de la década de los de aguas residuales. que la instancia de precalificación contribuyó al diseño tribuyó al deterioro general de la infraestructura de del contrato de concesión. proceso de reforma de AYS con el objeto de expandir y mejorar el servicio. proyección de ajuste tarifario34.
Honduras.23 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina » Por nuevas conexiones de alcantarillado. Ley de Promoción de la Alianza Público-Privada (Decreto 143/2010 y Decreto modificatorio 115/20104) Ley de Protección y Promoción de Inversiones (Decreto 51/2011) Fuente: Datos de la empresa. Unidad de Supervisión de Concesiones Regulación APP . incremento paulatino de la facturación.5 2.11 (2001) US$0. San Pedro Sula. con un servicio de atención de fallas y la adecuación del mismo en función de las prioridades optimización de la administración. saneamiento y tratamiento de aguas residuales. » EJECUCIÓN DE APP Para el sector público.1 (2015) Regulación Regulación AYS . El contrato también utilizados para evaluar la prestación de AYS. so simplificado para evitar procesos de renegociación complejos. con sistemas de bombeo y plantas de contrato APP es el establecimiento de esquemas de tratamiento. . US$41. deja abierta la posibilidad al concesionario prestación satisfactoria del servicio de AYS en San de extender la prestación de los servicios a otras lo. se previó un canon La ejecución del contrato de APP generó mejoras del al Municipio por retribución de la concesión: servicio de AYS en términos de cobertura y calidad en agua. se prevé un mecanismo de consen. ajustado por inflación. The political economy behind the water and sanitation reform process.4 millones39 de contrato (millones de US$) en 5 años (en 12 años) Eficiencia Operativa ANC (%) 64% 45% Facturación (%) n/a 55% Cobertura de micromedición (%) 55% 71% (2015) Calidad del Servicio Continuidad del servicio (hs/día) n/a 20-24 hs/día para el 89% de los usuarios (2015) Tarifas Promedio tarifas domésticas40 (US$/m3) US$0. Cuadro 7: Variables de impacto de APP en AYS. y del ente regulador.5 mill. Pedro Sula. A tal fin. Los indicadores identificados dan cuenta de la Asimismo. La implementación del contrato de APP calidades. del informe de Germán Sturzenegger (2008). un aspecto a destacar del diseño del da de medición. » Un canon anual fijo. San Pedro Sula Variables Indicadores Antes (2000) Después (201236) Cobertura Agua (%) 84%37 95% Alcantarillado (%) 65% 38 66% Tratamiento de agua (% del agua 15% 100% producida) Inversión acumulada desde inicio US$1. » Un canon variable conforme la facturación total de El Cuadro 7 especifica las variables e indicadores los servicios concesionados (5%). prevé una fianza de seriedad de propuesta para garan- tizar el cumplimiento de las obligaciones contraídas. favoreció el aumento del acceso de la población de San Pedro Sula a un servicio con tecnología adecua- Finalmente. Esto se vio acom- que las partes consideren en distintos momentos del pañado por una evolución tarifaria satisfactoria y un proyecto.62 (julio 2017) Empleo N° empleados /1000 conexiones 6.
El BID continuó involucrado en ra municipal— a un grupo mayor de municipios.42 US$9 mill. el incremento de las cone. se decidió que dicho coeficiente sería cero. sostenibilidad financiera de la prestación del servicio. Etapa Cerrado (2000) Cerrado (2007) Cerrado (2007) El contrato estableció los siguientes criterios Monto US$575. tidad de trabajadores del prestador sin elevar el núme- ro de despidos. a fin de ampliar su capacidad de acción. Fases I y II. El Cuadro 8 destaca las principales sultor independiente se demoró y dificultó la ade. me. Modificación . fecha —asistencia técnica e inversión en infraestructu- titucional del Municipio. Financió el diseño y el pro- ceso de licitación internacional. la transición municipalidades del Tegucigalpa de la prestación y San Pedro Sula para fortalecer de AYS a un los servicios urbanos. San Pedro Sula dia. Asimismo. básica. Cabe destacar que. >51 m3. se concentraron en las siguientes mente bajo en comparación con otros prestadores del actividades: país (SANAA operaba con 13 trabajadores cada 1000 conexiones) y la mayoría de los trabajadores de DIMA » Apoyo al proceso de licitación migraron a Aguas de San Pedro. Durante los tres primeros años. Como resultado. se pudieron aplicar aumentos en la duras decidieron integrar los préstamos 1024/SF-HO. alta e industrial de alto consumo– aplicables a seis Operación TC9810070 1024/SF-HO 1104/SF-HO categorías de consumidores –doméstica. mesones. la modificación se orientó hacia las El Banco apoyó la reforma de AYS de San Pedro Sula siguientes actividades: desde el inicio de la misma. Proyecto Agua Potable Programa Programa y Saneamiento de Desarrollo de Desarrollo tor público– en función de tres niveles de consumo: Municipal. comercial. acompañó las distintas » Implementación de las actividades financiadas a la fases de la reforma y contribuyó al fortalecimiento ins. En este sentido. asimismo. apoyando la elaboración de los términos de referencia dad tiene autoridad para aprobar el esquema de ade. antes del contrato Por su parte. Cuadro 8: Operación de préstamo del BID. Se previeron. Municipal. » Acompañamiento durante las distintas fases de la reforma El análisis de los datos más recientes indica que la » Fortalecimiento de la Unidad de Supervisión de Con- prestación del servicio de AYS por parte de la empresa cesiones ASP continúa mejorando en términos de calidad del servicio y eficiencia operativa. el Banco junto al Gobierno nacional de Hon- ficultades iniciales. los ajustes de tari. Recientemente los ajustes se han realizado. industrial de alto consumo y sec. características de los préstamos otorgados cuación de las tarifas. la Municipali. inversión. 0-20 m3. la preparación de una segunda fase del préstamo de xiones de agua permitió mejorar la relación con la can. cuya aplicabilidad es de tres años. impactando negativamente en la por el BID para la prestación de AYS. » Fortalecimiento del marco regulatorio sobre el finan- ciamiento municipal . para implementar ajustes tarifarios: Financiamiento Fondo de Fondo de desarrollo municipal inversión » Condición para adecuación tarifaria: cada seis multilateral meses o cuando la inflación supere el 8% desde la Objetivo Asegurar Modernización de las última adecuación tarifaria. se estableció una Fases I y II Fase II tarifa de referencia y coeficientes de ajuste para cada Modalidad Cooperación Préstamo Préstamo categoría de tarifa. incluyendo un préstamo para el Distrito al servicio de AYS. » Factores de adecuación: la tasa de inflación publica. como la TC0110054 (2002) para Con referencia al empleo. En 2005.24 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina En este sentido. industrial. 21-50 m3. sea lo mínimo posible41. los Programas de Desarrollo Municipal. pero en un La Cooperación Técnica del Banco contribuyó a coor- marco de tensión social y política para que el mismo dinar la conversión de DIMA en una empresa privada. otras coo- peraciones técnicas. pese a las di. Asimismo. para concesionar la operación de AYS y facilitar una cuación de tarifas. operador da por el Banco Central de Honduras y un coeficiente privado. tarifa que brinden una mayor sostenibilidad financiera 1104/SF-HO. la reforma de los sistemas de AYS del Municipio.000 US$27 mill. Fuente: Elaboración propia en base a información del Banco. técnica de inversión de inversión fa fueron implementándose en función de modifica- Aprobación 1999 1998 2002 ciones de la tarifa de referencia. Central (1592/SF-HO). bleció cinco categorías de tarifa –esencial. de ajuste a ser determinado por un consultor indepen. 2005 diente. transición ordenada. » APOYO DEL BID En este sentido. el exceso de personal en DIMA era relativa. de APP. cabe destacar que el contrato esta. Luego la contratación del con.
» Asignación de responsabilidades debidamente de- limitadas entre el sector privado y el ente regulador. . » Metas del contrato. seguimiento y evaluación del proyecto. En el caso anal- izado. Es necesario que el contrato de mentación finalizó en 2007. los aumentos se han producido y se adminis- » Estabilidad político-institucional. erencia de uno “automático”— genera desafíos para la dan considerar para futuros contratos de APP: sostenibilidad financiera del operador. APP prevea un esquema de adecuación tarifaria para la sostenibilidad financiera del servicio. Los contratos de traron las demoras y tensiones intrínsecas al proceso a largo plazo deben ser diseñados previendo las transi. la incorporación del sec- tor privado contó inicialmente con un liderazgo políti- co favorable. el con- trato continúa en ejecución y los resultados obtenidos son positivos toda vez que el diseño previó efectiva- mente dicha alternancia. ciones políticas e institucionales asociadas al paso del tiempo. fin de que tengan el menor impacto posible. pero luego dicha circunstancia cambió43. » Definir las metas del contrato a partir de un diag- nóstico técnico formulado al inicio de la concesión. Pese a los cambios institucionales y políticos. se destacan un esquema de adecuación tarifaria “manual” —a dif- las siguientes lecciones aprendidas que se recomien. la introducción de una tarifa inicial inferior a la vigente al inicio del contrato de APP contribuyó a dis- A partir del análisis del caso y de los documentos de minuir tensiones ante el sector privado. Su imple. En el presente caso. » Adecuación tarifaria. Las metas previstas en contratos de APP deben ser definidas a partir de las siguientes consideraciones.25 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina » Gastos administrativos de la modificación. a fin de facilitar su cumplimiento: » Flexibilidad en la implementación de acciones con- ducentes a la debida prestación del servicio. En el caso anal- » LECCIONES APRENDIDAS izado. Sin embargo.
26 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina CASOS DE ESTUDIO VENEZUELA .
por lo cual se entienden exclui. En el caso de la Ley se contrató a AVSA para la gestión de la prestación del de Concesiones. sabilidad de la gestión administrativa técnica. La implementación del privatización de bienes y servicios públicos a través CGI mejoró la gestión y provisión del servicio de AYS de la aprobación de las siguientes normativas que por parte de Hidrolara. En este sentido. responsable del sector AYS en reemplazo del Instituto Nacional de Obras Sanitarias Inicio de contratación 1997 (INOS). en 1999 pudieran generarse a nivel local. y financiera. » DECRETO DE LEY 138 DE CONCESIONES DE OBRAS » DISEÑO DE APP Y SERVICIOS PÚBLICOS NACIONALES DEL AÑO 1994 En el marco del proceso de reformas en el sector de En el caso de la Ley de Privatización. La contratación contó con asisten- En particular. pero el mismo se rescindió luego de transcurridos 3 la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua potable y Saneamiento (LOPSAS) aprobada en Proceso contratación Licitación pública internacional 2001. otorgándole a la empresa la respon- cios públicos al modo indirecto de gestionar los ser. esta define como concesión de servi. Asimismo. de agua potable y saneamiento. el Estado de Lara creó en 1994 la empresa Hidro- el proceso de privatización de bienes y servicios del lara C.A. y con la asistencia del BID. Suscripción contrato Abril de 1999 planificación multisectorial y de apoyo técnico y con- trol del sector. El proceso se interrumpió luego regularon dicho proceso: de que la crisis financiera de 2002 hiciera que finalizara de común acuerdo de contrato con AVSA. reestructuración con el objetivo de mejorar su eficien- tas para la selección de los operadores a nivel de las cia operativa. regiones o localidades. de la Compañía Anónima Hidrológica de Tipo de contrato Gestión integral Venezuela (Hidroven). la reestructuración del servicio — de un esquema de prestación centralizado a uno de. Esto implicó adecuar el marco regulatorio del servicio para cubrir aquellos vacíos que En este contexto. en mayo de APP. Cuadro 9: Principales características del contrato scentralizado— se inició con la constitución. no se definió una en Lara. Hidrolara emprendió un proceso de normativa general a nivel nacional que dicte las pau. Criterio de selección Oferta técnico-financiera más conveniente.A. inicialmente prevista por un período de cua- un proceso de reformas estructurales iniciado en 1989 tro años.. El proceso de reforma en el sector de AYS tenía Prestador del servicio Hidrolara como objetivos: Gerencia Global Omnium Aguas de Valencia S. El cuadro a continuación destaca los datos principales del contrato: En el caso de AYS. AYS. » La autosuficiencia financiera de las empresas Composición accionaria Empresa de capitales españoles hidrológicas regionales45 (EHR) Objetivo Gestión de la prestación del servicio » El establecimiento de un marco regulatorio adecua. se puso en marcha un proceso de cia técnica y financiera del BID.27 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina CASOS DE ESTUDIO » CASO 3: LARA » VENEZUELA En 1999 Hidrolara firmó un contrato de gerencia in- tegral (CGI) con Aguas de Valencia (AVSA). servicio . servicio de AYS. el objetivo de gestionar y operar los servicios de AYS dos de su aplicación. un contenido económico y susceptibles de explotación por los concesionarios44. comer- vicios públicos de competencia nacional que tengan cial y financiera. La con- El caso analizado en Venezuela sucede en el marco de tratación. en cuya definición no se incluyen los nima con participación del Estado y del Municipio. En 1996. otorgándole a la empresa la do para el sector responsabilidad de la gestión administrativa técnica. con estados ni municipios. que se constituyó como una sociedad anó- sector público. tuvo como objetivo mejorar el servicio de por el Gobierno de Venezuela. luego de 3 » LEY DE PRIVATIZACIONES DE 1992 años y 9 meses del mismo. Lara de 1990. sentando las bases para iniciar el proceso de con- cesión del servicio. or participación del sector privado en la prestación del Fuente: Elaboración propia. vela por el cumplimiento de Período ejecución 4 años (1999 a 2002). Hidroven asumió las funciones de regulación. comercial » Mejorar la eficiencia del sector estimulando una may. la misma reguló AYS.
puestos para ser alcanzados para los años 3 y 4 (2001 namiento de Hidrolara y. y cobranzas y la actualización periódica de las tarifas nancieros. el contrato incluía la implantación términos de atención al cliente y gestión comercial de los siguientes sistemas: como resultado de: » Sistema comercial integrado. cilitar la evaluación de la gestión de esta gerencia y en mo. se asumió el compromiso de revisar y nuevos procedimientos. El Banco asistió de manera transversal al Gobierno nales especializados en el manejo de empresas de de Venezuela durante el proceso de reforma del sec- AYS. el programa de comercialización Hidrolara. » La capacitación del personal de Hidrolara en los Adicionalmente. modernizar el sistema existente de atención al usuario. y suministros. (1999 y 2000) y establecer los valores objetivos pro- mación e informática que permitieron un mejor funcio. la operación. 1995-1996. y conducir una valoración técnica de los activos. Asimismo. asumiendo funciones claves de la empresa. Al momento del diseño de en la gerencia como en la gestión de Hidrolara. los sistemas de información operativos y fi. La empresa española se hizo cargo de la gestión administrativa. la colocación de medi- AVSA debía desarrollar e implantar la estructura de dores domiciliarios. principalmente El esquema de ingresos de la empresa preveía el pago en materia de alcance. No obstante. Esta decisión se vio influenciada Para resolver esta situación. en febrero de 2001 se llegó los servicios de AYS en el estado Lara. » Sistema de contabilidad y presupuesto. ticipación de la gerencia integral permitió la moderni- producto de las elecciones y el cambio de gobierno zación de Hidrolara y la implementación de una serie de 1998. tanto tor de AYS en Venezuela. función del cumplimiento de indicadores de desem- peño operativos y financieros. la ejecución del CGI mejoró el acce- el cumplimiento de los indicadores de gestión finan. por parte de AVSA. un año y la firma del contrato prevista para el primer trimestre de 1998. técnica. el contrato estableció una remuneración variable. Asimismo. en variable a AVSA. la implementación del CGI por parte de nar los valores iniciales de los indicadores y los valores la empresa Agua de Valencia fue satisfactoria y generó auditados de los índices de gestión de los años 1 y 2 mejoras. los procedimientos y manuales y los entre. Lara. del estado de Lara. por ende. especialmente en el área de sistemas de infor. con énfasis mación. con el objetivo de fa- empresa fue financiada con recursos del BID.28 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina El proceso de contratación tuvo una demora inicial. fecha entre los valores asumidos en la firma del contrato y en la que de común acuerdo entre las partes se re. a un acuerdo sobre los valores de los indicadores para el resto del contrato. la contratación se demoró de sistemas que ayudaron a mejorar el servicio de AYS. se concretó en abril de 1999. Pese a los buenos resultados. la ejecución del contrato atravesó una serie de inconvenientes. y por En líneas generales. inventario pondientes. El Cuadro 10 resume los principales indicadores de impacto. dando cuenta de las mejoras en aquellas El contrato con AVSA tuvo como objetivo la gestión variables donde se enfocó el contrato de gerencia de la prestación de los servicios de AYS en el estado integral46. » EJECUCIÓN DE APP » APOYO DEL BID La instrumentación del contrato consistió principal- mente en el aporte. errores cometidos al momento de esti- mar la situación de arranque generaron una diferencia AVSA brindó servicios hasta diciembre de 2002. se contrató una auditoría por la crisis que experimentó Venezuela en ese año. consecuencia determinar el pago de la remuneración financiada por los ingresos operativos de Hidrolara. En este sentido. de profesio. so y cobertura de los servicios de AYS de la población cieros y operativos del contrato con el BID. la estructura organizativa del . » Una efectiva implantación de la estructura organi- zacional de Hidrolara. Asimis. Como resultado. técnica del servicio de AYS con el objetivo de determi- No obstante. » La puesta en funcionamiento de sistemas de infor- » Sistema de estadísticas operacionales. de la prestación de y 2002). en los indicadores de desempeño. scindió el contrato. operativos y financieros. favorecieron la sustentabilidad financiera del servicio. Se percibieron mejoras en la calidad del servicio en Específicamente. La par. y fortalecimiento institucional provistos por AVSA en En este sentido. dimensión y medición de los in- de un canon fijo asociado a las funciones de gestión dicadores de desempeño establecidos en el contrato. » El desarrollo de procedimientos y manuales corres- » Sistema de administración del activo fijo. namientos del personal de Hidrolara. comercial y financiera. el CGI contempló el cumplimiento de los primeros tres años. los reales al momento de iniciar la gestión del servicio. Dicha remuneración para la seis indicadores de desempeño.
una EHR por parte del sector privado. Regulación APP (i) Ley de - Privatizaciones (1992) y. los siguientes logros: Finalmente. las EHR eran dependientes de transferencias del Gobierno central para cubrir los cos. vieron para el monitoreo y la evaluación de la Gerencia Integral. Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento (2001). se obtuvieron los siguientes productos: En términos financieros. Lara47 Variables Indicadores Antes (1998) Después (2002) Eficiencia Operativa ANC (%) 62. la mayoría de las EHR » Documentar una experiencia sobre la operación de presentaba problemas estatutarios y no tenía norma. conceptualización e implantación de una contexto.27% usuarios x 100) Recaudación promedio anual 48. Fuente: PCR de la operación VE-0056. el BID asistió al Gobierno de Venezuela en el plataforma informática integral de la gestión operativa diseño de un plan de modernización del sector de AYS y comercial de Hidrolara. a contrataciones específicas para tareas de manteni- miento. tos operativos y compensar el déficit que generaba la baja eficiencia operativa de estas empresas. que incluye la generar un marco institucional y regulatorio estable. promedio) 13hs/días 15hs/día Regulación Regulación AYS .29 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina Cuadro 10: Variables de impacto de APP en AYS. sector de AYS era compleja. la inclusión del CGI para Hidrolara en la ope- » Contribución a la elaboración del marco normativo ración del BID con el Gobierno de Venezuela permitió regulador para la prestación de AYS. (ii) Decreto Ley 138 de Concesiones de Obras y Servicios Públicos Nacionales (1994). en materia de regulación. .4% 73. LOPSAS y su normativa. a fin de com- tiva que las regule.56% (% de la facturación) Cobertura de micromedición (%) 40% 98. » CGI con la empresa Aguas de Valencia.9% Facturación (suscriptores/total 60. facturación y cobranzas.3% 56.34% Calidad del Servicio Continuidad (hs/día. la participación del parar entre los diferentes esquemas en una futura sector privado como operador del servicio se limitaba reforma del servicio. mejoramiento de la capaci- dad técnica en todo el sector y descentralización en el » Establecimiento de indicadores de gestión que sir- ámbito regional. y que fueron utilizados luego de la finalización La asistencia del BID permitió obtener del CGI para medir el desempeño de Hidrolara. En este » Diseño. Específicamente en cuanto al CGI para Hidrolara.8% 73. » Elaboración del esquema organizativo institucional para los diferentes niveles de gestión operativa. Por otra parte.
incluir esta figura en el contrato genera una garantía para el operador privado incentivando su participación.000. queda determinada de forma clara y favorece la imple. la reputación del BID se extiende a cada uno de sus proyectos. sector. La ausencia de información fidedigna sobre los parámetros técnicos. comerciales Etapa Cerrado (2005) y financieros de las empresas dificulta el control de Monto U$S30. La participación del BID en un proyecto de APP. La ausencia de información fide- digna puede mitigarse con la contratación de una au- ditoría técnica que permita revisar los indicadores de desempeño base incluidos inicialmente en el contrato. Asimismo. En términos simples.30 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina » LECCIONES APRENDIDAS Cuadro 11: Operaciones de préstamo BID. » Auditoría técnica. sea con una participación parcial o sustancial. Lara A partir del análisis del caso y de los documentos de Operación VE-0056 seguimiento y evaluación del proyecto. reduce riesgos en la etapa de diseño y/o ejecución toda vez que su asistencia proyecta su expe- riencia internacional en la región. (iii) apoyar la participación evaluación esquematizada del cumplimiento del mis. en particular en contextos donde la fragil- idad institucional y regulatoria se mitiga con la parti- cipación de una entidad que financia a largo plazo con visión de desarrollo integral. Fuente: Elaboración propia en base a información del Banco. la estruc. De esta forma. sistemas y (iv) apoyar una estructura jeto al cumplimiento de dichos indicadores. y Rehabilitación del Sector de Agua Potable dan considerar para futuros contratos de APP: y Saneamiento Aprobación Noviembre de 1997 » Diagnóstico inicial. (ii) la responsabilidad de las empresas prestadoras del servicio de » Indicadores de desempeño.000 la gestión del operador. mentación de acciones conducentes a la obtención de buenos resultados. » Valor de reputación. . Objetivo Desarrollar las bases y los esquemas institucionales que promuevan: (i) la to de APP de financiamiento para determinar la situa. habida cuenta de que no se tienen cifras precisas para establecer la línea de base Organismo ejecutor Hidroven y como coejecutor Hidrolara de los indicadores fundamentales de desempeño. se destacan Proyecto Programa de Apoyo a la Modernización las siguientes lecciones aprendidas que se recomien. Esta situación puede mitigarse con la inclusión en el contra. del sector privado en la operación de los mo. reguladora sólida y la descentralización tura de incentivos para el cumplimiento del contrato del servicio. Establecer indicadores responder adecuadamente a los usuarios y autoridades por los servicios de desempeño en el diseño de contrato permite una encomendados. si el esquema de remuneración está su. eficiencia operacional y financiera del ción de base.
31 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina CASOS DE ESTUDIO ECUADOR .
a través de la Empresa Cantonal de Agua Potable y Alcantari- El caso analizado en Ecuador fue estructurado en el llado de Guayaquil (ECAPAG). se unificaron los servicios de agua y sa- En 2015. En este goció varios proyectos. versión para modernizar el servicio de AYS. Cuadro 12: Principales características del contrato ral de Aplicación de la Ley Orgánica de Incentivos para de APP. privado en la prestación del servicio impactó positi- vamente en la calidad de vida de la población y con- Sin embargo.32 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina CASOS DE ESTUDIO » CASO 4: GUAYAQUIL » ECUADOR En 2001. En virtud de ello. encargado de la coordi- nación y articulación de políticas y reglamentos. la Municipalidad de Guayaquil priorizó la in- tución de 2008. Fanalca (Colombia) 22%. Ltda que estimulaba la participación del sector privado en para la prestación de AYS. y iv) la creación Tipo de contrato Concesión integral del Comité Interinstitucional. Hidalgo and Hidalgo S. ración del sector privado para la prestación del servi- cio. el Gobierno de Guayaquil. se » El Reglamento de Colaboración Público-Privada inició en 1997 y finalizó con la suscripción del contrato promulgado por el Decreto Ejecutivo N. A tal fin. transporte y AYS. Objetivo Operación.A. financiación y manutención del servicio de AYS. (Ecuador) 23% y Equidor (Ecuador) 10%. Ltda (International Water analizado —Guayaquil— no se ha modificado. tales como las concesiones de sentido. tribuyó a la actividad económica de la ciudad. El proceso de contratación de Interagua C Ltda. Criterio de selección Número de conexiones para los activo sobre los contratos aprobados con anterioridad. principales del contrato: » El Reglamento de la Ley de APP (Reglamento Gene.° 582 de 2015.A. concesión a 30 años con el consorcio Interagua C. En este contexto. Guayaquil APP e Inversión Extranjera) de 2016. de concesión en 2001. el contrato Prestador del servicio Interagua C. En 1995. Ecuador. primeros 5 años de prestación con tarifa fija. limitando la par- ticipación del sector privado con motivo de la Consti. Services Guayaquil) Composición accionaria Proactiva Medio Ambiente (Francia y España) 45%. Fuente: Elaboración propia. Ecuador volvió a promover esquemas neamiento y se creó ECAPAG para que realizara los de APP a partir de un nuevo marco regulatorio48: ajustes necesarios que viabilicen la inversión privada. administración. Proceso contratación Licitación pública internacional El nuevo marco normativo de APP no tiene efecto retro. sino que aplica a los suscritos con fecha posterior a la promulgación de la Ley. El proceso de contratación se vio demorado por diversos factores: » CRISIS BANCARIA (1998-1999) » DOLARIZACIÓN DE LA ECONOMÍA (2000) » CAMBIOS EN LA LEGISLACIÓN NACIONAL VINCULADA AL SECTOR DE AYS .. La Inicio de contratación 1997 nueva regulación aplicable a APP construye un marco Suscripción contrato 2001 de implementación para contratos de APP. la implementación de esquemas con. Fábrica Nacional de Autopartes S. tractuales de APP en Ecuador se vio dificultada por la decisión del Gobierno de retomar el control de los » DISEÑO DE APP sectores de energía. en 1996 el Municipio avanzó hacia la incorpo- hidrocarburos y el Aeropuerto Internacional de Quito. suscribió un contrato de marco de la Ley de Modernización del Estado de 1993. » La Ley Orgánica de APP e Incentivos a la Inversión El cuadro a continuación destaca los datos Extranjera de 2015. estable- ciendo incentivos para la ejecución de este tipo de Período ejecución 30 años proyectos y especificando reglas para su ejecución. el Gobierno rene. La participación del sector inversiones de infraestructura a través de concesiones.
» Delimitación del marco regulatorio aplicable » Tarifas que cubren costos de operación. se previó un canon de regu- UNA MODIFICACIÓN EN EL PLIEGO PARA INTRODU. facilitando el acce. el contrato de APP » EJECUCIÓN DE APP regula aspectos específicos que son “únicos” para la prestación del servicio y dan cuenta del contexto en La ejecución del contrato de APP generó mejoras el que se gestó la contratación: del servicio de AYS en función de los siguientes aspectos: » Delimitación de las responsabilidades del sector privado para la prestación integral del servicio » Incremento significativo de usuarios de agua y alcan- tarillado. » La transparencia en los asuntos asociados a despi- ciones especiales de mejora (para drenaje) y b) im. manteni- » Procesos para la resolución de controversias. . tor privado por parte del sector público. previendo causas de terminación y fuerza mayor » Percepción satisfactoria de los usuarios. » La inversión pública en el servicio a través del im- puesto direccionado al sector y (iv) la posibilidad del » Bonos: En 2003 el prestador obtuvo la calificación concesionario de ajustar las tarifas de acuerdo a la AAA sobre sus emisiones de bonos. miento e inversiones. el contrato de APP prevé el siguiente esquema de la concesión se destacan: integral de recursos: » La efectiva planificación de la incorporación del sec- » Tarifas49. inflación. » Impuestos: a) impuesto municipal para contribu. so al financiamiento. lación a fin de garantizar el funcionamiento efectivo CIR OBJECIONES DE OFERENTES del ente regulador. puesto especial sobre las comunicaciones telefónicas (para las conexiones de agua)50. ECAPAG. En términos de ingresos del operador privado y acceso al financiamiento para la ejecución de las Entre las principales razones del éxito obras. En el marco del caso bajo análisis.33 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina » DEMORA EN EL PROCESO DE LICITACIÓN POR Para el sector público. dos de personal.
Ley Orgánica de Incentivos para Asociaciones Público-Privadas y la Inversión (R. la prestación del servicio observa un alto cios en distintos sectores de la ciudad.23 0. por el BID en el marco de la prestación de AYS nal para favorecer su reinserción laboral en el presta. Adicionalmente. con apoyo técnico del BID. 652/2015) y su reglamentación (Decreto 1040/2016) Fuente: PCR del préstamo 1026/OC-EC.O. tarifaria implicó seis modificaciones del contrato. cluyó un esquema de adecuación automático. se capacitó a todo el perso. de empresa prestadora de servicios a ente tual y la inversión privada. y mantuvo el número de empleados dentro de un nivel consistente con bue. » APOYO DEL BID les de facturación y recaudación. el incremento de la ble.34 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina Cuadro 13: Variables de impacto de APP en AYS. cesión. el forta- fortaleció el ente regulador. tada hasta después de una resolución de conflictos en- Según el informe de Interagua (2016). En términos de eficiencia. el prestador elevó sus nive. El Cuadro 13 especifica las variables e indicadores El esquema tarifario previsto en el contrato de APP in- utilizados para evaluar la prestación de AYS. en el período tre las partes mediante arbitraje internacional. Desde los primeros años de la con. Guayaquil Variables Indicadores Antes (2001) Después (2016) Cobertura51 Agua (%) 50% 90% Alcantarillado (%) 33% 71% Inversión acumulada (millones de US$) n/a US$ 906 millones Eficiencia Operativa ANC (%) 78% 57% Facturación (%) 46 % 75% Calidad del Servicio Continuidad del servicio (hs/día) 10 hs /día 24 hs/día Tarifas Tarifa referencial (US$/m3) 0. de control de la concesión. alcantarillado sanitario y alcantarillado pluvial. Para el perío. Transformación de ECAPAG Regulación APP . El Banco contribuyó a mejorar la prestación de AYS en nas prácticas internacionales. La percep- do 2016-2021. nivel de satisfacción por parte del usuario. mejoras en la atención al público. La transformación de lecimiento institucional. documento de proyecto BID para préstamo de sector privado.614 Empleo N° empleados /1000 conexiones 5. Durante la ejecución.8 Regulación Regulación AYS . el apoyo al proceso contrac- ECAPAG52. trajo consigo una optimi- zación de su gestión. la actualización prevista no fue implemen- agua en línea con lo establecido en el contrato APP. . Guayaquil a partir de diversas operaciones de présta- el Gobierno de Guayaquil. Complementariamente. Finalmente. se lograron estándares de calidad y presión de Asimismo. 2001-2016 se invirtieron US$906 millones en infraes- tructura de ampliación y rehabilitación de los servi. la apli- agua y saneamiento de la ciudad y logró un servicio cación de los supuestos previstos para la adecuación continuo de 24 hs. el concesionario estima invertir US$500 ción positiva de los usuarios se visualiza a partir de millones adicionales en infraestructura para agua pota. en Guayaquil. no obstante. mo en torno a la inversión en infraestructura. Informe Interagua 15 años de la concesión de agua potable y alcantarillado pluvial y sanitario en el cantón Guayaquil y Registro Oficial de Ecuador. inversión en infraestructura y la estabilidad tarifaria. como medida El Cuadro 14 evidencia los préstamos otorgados de mitigación de riesgos. En particular. dor privado de ser requerido. Se ga- rantizó una fórmula de indexación por inflación y una Los indicadores dan cuenta de progresos en la revisión de las tarifas cada cinco años asociada a los prestación del servicio público.78 3. cabe estándares de prestación del servicio y el programa resaltar que el prestador incrementó la cobertura de de inversión.
000 US$60.000 (IIC/BID) pendiente de ser dirimido por las partes o un tercero. Es clave contar con un programa específico de empleo para la » Preparación del ente regulador en términos de ca. explicitando la metodología de El préstamo fue complementado con una cooperación ajuste y sus variables dentro del contrato de APP. reservando planta potabilizadora prestación de un servicio público. el préstamo mejoró la capacidad finan- ciera de Interagua y su acceso al financiamiento. reorganización institucional que implica un contrato pacitación de personal. la buena regulación en torno Organismo ECAPAG Interagua C. es decir. un apoyo del Banco al sector privado. . El esquema tarifario debe ser des- crito integralmente. clave tanto para entidades públicas como privadas en proyectos APP. reducción de ANC. seguimiento y evaluación del proyecto. Los contratos de APP Aprobación 1997 2016 deben prever reglas para la resolución de conflictos. mantener Financiar el programa y administrar de inversión quinquenal eficientemente los para mantener y » Financiamiento inicial. componentes asociados al personal de ECAPAG. se destacan y alcantarillado: las siguientes lecciones aprendidas que se recomien- Guayaquil dan considerar para futuros contratos de APP: Modalidad Operación de préstamo Operación de préstamo con garantía soberana sin garantía soberana » Resolución de conflictos.000. to de largo plazo. Guayaquil » LECCIONES APRENDIDAS Operación 1026/OC-EC EC-L1159 A partir del análisis del caso y de los documentos de Proyecto Concesión de agua Interagua C. Ejecutor a la resolución de conflictos facilitó el cumplimiento de las metas contractuales. » Un programa de reinserción de empleados en el mercado laboral54. sino que también establece marcos de financiamien- Fuente: Elaboración propia en base a información del Banco. » Trabajos de rehabilitación de agua potable y alcan- tarillados prioritarios53. de APP. La operación de préstamo 1026/OC-EC facilitó el alcance de los siguientes resultados esperados: » Apoyo multilateral. aumen- to de la cobertura de agua y saneamiento. la observancia de sus políticas fiduciarias y concesión. Dicha regulación debe favorecer la continuidad de la Etapa Cerrado (2003) Diseño (13 años de ejecución) prestación del servicio. a fin técnica de reconversión laboral que contribuyó con los de anticipar conflictos interpretativos entre las partes. Ltda. El caso de Guayaquil presenta. ambientales y la supervisión del esquema de ejecución por una entidad con trayectoria internacional. de la concesión es clave para la restructuración de la a través del sector instalar una nueva privado.35 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina Cuadro 14: Operaciones de préstamo BID. generación de empleo y aumento de la cali- dad de vida de la población al cierre de la concesión. previendo esquemas de capacitación para la reinserción laboral. asimismo. La estructuración de esque- sistemas de agua mejorar la calidad de ma de prefinanciamiento desde una etapa temprana potable y alcantarillado AYS. El apoyo de una en- la función supervisora y mejorar y mantener tidad de la calidad técnica del BID no solo proyecta y reguladora de la la infraestructura concesión a ECAPAG de lluvias estabilidad financiera durante el diseño del proyecto. En 2016.000. Ltda. de rehabilitación. » Planificación de la reconversión laboral. El préstamo contribuirá al cumplimiento de las metas establecidas por Interagua para 2031. Finalmente. En el caso de Guayaquil. ejecutar proyectos del cantón Guayaquil. el Banco aprobó una operación de préstamo por un monto de US$60 millo- nes para el prestador del servicio con el objetivo de contribuir al programa quinquenal de Interagua en rela- ción a aspectos sanitarios y beneficios de salud pro- ducidos por una mejora en la calidad de AYS. » Esquema tarifario. aún cuando el conflicto esté Monto US$40. Objetivo Operar. El apoyo del Banco trasciende su aporte financiero al aportar buenas prácticas re- » Apoyo para el proceso de contratación de la gionales.
36 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina CASOS DE ESTUDIO HAITÍ .
Tipo de contrato Asistencia técnica operativa cio de agua de la región metropolitana de Puerto Prín- Inicio de contratación 06/2010 cipe (RMPP) e impulsó una renovación del operador público. cional para mejorar la prestación del servicio. El modelo de contrato ATO fue elaborado por DINE- » 55. dependiente del Ministerio de Tra- bajo Público. y transformar al prestador en una entidad eficaz » Costos elevados de personal (cerca del 50% de los Fuente: Elaboración propia. la Dirección Nacional de Agua Potable y Sanea. pero no medida. Organización operacional. APP a partir de la contratación de una firma interna- tratos de APP y modernizar su marco normativo. Planificación y gestión de inversiones. Actualmente. costos de operación). de 120. El eje central del diseño contractual fue maximizar los resultados sin » Alta vulnerabilidad a la contaminación de las fuentes delegar completamente la gestión del sistema a una de agua.37 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina CASOS DE ESTUDIO mejoras. En miento (OREPA). Suscripción contrato 02/2011 Período ejecución 3 años. inversiones para renovar el sistema de AYS. cios. que permita especializar el tratamiento de con.000 conexiones (de un total de unos 500. Nacional de Agua Potable. se decidió implementar un contrato de Banco. producción peración Internacional para el Desarrollo (AECID) y el estimada. En este contexto. empresa privada. La implementación de este tipo de contrato de APP favoreció la calidad del servi. el rol de los contratos se torna aún más ponsabilizó por el abastecimiento de AYS en RMPP a determinante toda vez que el andamiaje jurídico-reg.00055.000 PA con apoyo del BID. 3. Transporte y Comunicaciones de Haití Este cuadro destaca aspectos principales del contrato: (MTPTC). » HAITÍ implicó la centralización de los servicios de agua po- table y saneamiento en DINEPA y su organización en El contrato de APP fue estructurado en un contexto sin cuatro Oficinas Regionales de Agua Potable y Sanea- normativa específica para este tipo de iniciativas. luego de los cuales se renovó » DISEÑO DE APP por 3 años más El servicio de AYS en RMPP era administrado Proceso contratación Licitación pública internacional por la Central Autónoma Metropolitana de Agua Criterio de selección Consideraciones técnicas Potable (CAMEP). Puerto Príncipe Eaux-Agbar-United Water. apoyo de una empresa asesora (Castalia). suscribió un contrato de asistencia técni- Cuadro 15: Principales características del contrato ca operativa (ATO) con el Consorcio Lyonnaise des APP.000m3. las cuales se agua y contratar una firma internacional para generar describen a continuación. el Gobierno nacional decidió refor. miento (DINEPA). Objetivo Mejorar el desempeño del prestador y la calidad del servicio en el corto » Cobranza deficiente (estimada en el 42%). de asesor en la ejecución de tres áreas: Adicionalmente. La deci- sión de un contrato ATO está asociada con las limita- » CASO 5: PUERTO PRÍNCIPE ciones financieras del prestador del servicio y el alto riesgo que implicaba para el sector privado asumir las En 2010. OREPA Oeste específicamente se res- consecuencia. Formación del personal. Su desempeño hasta 2010 afrontó los siguientes desafíos que fueron conducentes a una Prestador del servicio DINEPA transición a un modelo de APP: Gerencia Lyonnaise des Eaux. el equipo ATO mantiene un rol agua algunas horas por semana). el Gobierno de Haití se encuentra diseñando un marco legal específico. ulatorio se circunscribe al esquema contractual que que sustituye a CAMEP y a las oficinas del Servicio delimita el financiamiento y la operación de los servi. través del Centro Técnico de Explotación (CTE-RMPP). con apoyo del En este sentido. delimitada mediante la Ley Marco de Agua Potable y Saneamiento (2009). en 2010 el desempeño operacional y 1. se mar las instituciones haitianas a cargo del servicio de previeron tres actividades específicas. plazo. 2. La reforma institucional. . la Agencia Española de Coo- hogares) de las cuales operaban 30. Agbar y United Water » Alto nivel de pérdidas de agua (calculado en más Composición accionaria Filiales de Suez Environment del 60%). En este marco. financiero se vio afectado integralmente en virtud del terremoto que sufrió el país56. » Poca continuidad del servicio (ciertas zonas reciben En consecuencia.
a través de la puesta a disposición de un responsable para cumplir con el rol de consejero del » Área de formación y recursos humanos: las metas director haitiano de CTE-RMPP. la cantidad de emplea- Este tipo de contrato tiene la ventaja de maximizar re. ración de planes de acción e informes específicos en cada área funcional de la empresa. el apoyo a la gestión del programa de Específicamente el contrato estipuló las siguientes inversión de la DINEPA. Respecto de la calidad del agua se estipuló En segundo lugar. de la ATO. garantizado por lo menos cinco horas de suministro de bilidad de validar cada etapa del proceso. el contrato incluye la asistencia técnica para la gestión de los servicios del CTE-RMPP y para » Área administrativa y financiera: obtención de in- el manejo del cambio en el terreno. sultados a partir de directrices específicas. la capacidad de los gerentes y empleados cuales la empresa cobraría un bono en función de los de mantener el servicio sin la necesidad de la ATO a resultados obtenidos. .38 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina En primer lugar. a través de la elaboración de metas de desempeño: un plan de inversión para los siguientes diez años. DINEPA mantiene la responsa. En tercer lugar. los documentos » Área técnica y operacional: sobre la continuidad del para la convocatoria a licitaciones y la supervisión de la servicio se estipuló que el 100% de los clientes tengan ejecución de las obras. la cantidad el esquema financiero del contrato previó la identifi. de empleados que hayan recibido capacitación y. la elaboración de un se establecieron para garantizar la transferencia de plan de transferencia de competencias y finalmente la competencias y sostenibilidad de los conocimientos capacitación del personal de CTE-RMPP. dos que utilizaban los manuales y sistemas existentes. Esta actividad im. Dentro de esta actividad se incluyen la elabo. » Área comercial: aumento en los montos recaudados con respecto al mismo período del año anterior. el plan de formación de recursos humanos. brindar asistencia a la planificación que el 100% de los puntos de medida deberían pre- para la transformación del abastecimiento de agua en sentar condiciones de calidad de agua conforme las RMPP. normas de bacteriología al final del primer contrato. agua por día de manera sostenible al final del primer contrato. finales del primer contrato. adquiridos. Asimismo. En especial se evaluó la producción de manuales de procedimientos. formes de auditoría certificando sin reservas los esta- plica un mayor grado de involucramiento del equipo dos financieros anuales. Esta tarea incluye el análisis de viabilidad. fi- cación de indicadores de desempeño a partir de los nalmente.
el proceso de contratación fue rápido. la estructura de ingresos análisisis del caso toda vez que el contrato con el equi- para la ATO se conforma por un 85% de remuneración po de ATO no estipuló acciones específicas en la ma- fija mensual y 15% de remuneración variable en función teria.000 49. encargar y aprobar las contrataciones. CTE-RMPP logró mejorar su eficacia a del contrato de APP. Celine (2013). el aumento de los hay potencial para continuar con el proceso de mejora. simplificando la cantidad de categorías aplicadas efectivamente mejorando la gestión de la El Cuadro 16 especifica las variables e indicadores facturación y la recaudación.000 Inversión acumulada (millones US$) n/a US$ 48 millones Eficiencia Operativa Recaudación promedio anual 42% 93% (% de la facturación) Calidad del Servicio Continuidad (hs/día. montos recaudados y la identificación de inversiones Las acciones realizadas impactaron positivamente en clave. ya que DINEPA no aplicó una de las cláusulas suscribió el contrato en febrero de 2011 para iniciar las del contrato. efectivas59 900 categorías 39 categorías de tarifas. Puerto Príncipe Variables Indicadores Antes (2010) Después (2016) Cobertura57 Agua (abonados) 30. la profesion- en todas las áreas clave de operación. subsidios estatales y asistencia técnica externa. no logró algunos de los objetivos contractuales. PMR del segundo período de 2016 de HA-L1044. Se con. el equipo de ATO recibe un pago mensual por los dor. de los resultados. el equipo de ATO elaboró un Considerando el contexto desfavorable del servicio de plan de inversiones por un monto de US$200 millones AYS. tura tarifaria. el avance ha sido difi- vocó la licitación internacional en junio de 2010 y se cultoso.3 Regulación Regulación AYS . promedio) 2 hs /día 3 hs/día58 Muestras con nivel de cloro por 15% 7% (Programa de Control debajo de la norma (%) de Calidad del Agua) Estructura tarifaria Categorías vigentes vs. Su dificultad en la implementación se relaciona . En cambio. En total. a pesar de asociados al impacto del contrato de APP en la mejorar la recaudación. se modificó la estruc- una mejora de la prestación del servicio. Análisis de Viabilidad Técnica elaborado por el BID en el marco de la operación HA-L1103. Se observan resultados positivos partir de la reorganización de la unidad. aunque todavía alización de sus recursos humanos. el de- sempeño de los servicios de agua con el contrato es Con referencia al desempeño de la entidad prestado- superior a la proyección prevista sin la implementación ra del servicio.39 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina Cuadro 16: Variables de impacto de APP en AYS. entre 2013 y 2020. No obstante. Respecto de la inversión. Proyecto de Ley APP y manual de APP en elaboración Fuente: Brochard. El análisis de las variables del caso da cuenta que el Algunas de las metas del contrato no fueron alcanza- contrato de APP impactó en una mayor cobertura de das. Ley Marco de Agua Potable y Saneamiento Regulación APP . agua potable en la localidad alcanzada por el opera- dos. No obstante. Además de percibir ingresos en función de los resulta. ATO debía preparar los documentos de la licitación. Informe Consultora EGIS (2017). » EJECUCIÓN DE APP DINEPA decidió afrontar dichas tareas y se produjeron demoras sustanciales que impactaron en el avance de El análisis contractual indica que aunque el consultor las inversiones. Durante el primer contrato. todavía se requiere asistencia: prestación de AYS actualmente. donde se establecía que el equipo de la actividades en abril en ese mismo año. de tarifas 30 efectivas Empleo N° de empleados /1000 conexiones 21 11. La cobertura de saneamiento queda por fuera del servicios prestados.
Asimismo.000. red de administrativa agua y tamento de Gestión de Clientes. implementado por la AE- con foco en los siguientes aspectos: CID. » APOYO DEL BID Fuente: Elaboración propia en base a información del Banco. ampliar En este sentido. DINEPA. efectiva del sector por parte de ras en los planes de capacitación. ciados a AYS. contribuyó a la estructuración e implementación del contrato de APP. A través CTE-MRPP. En la primera operación. la reglamentación implementación de evaluación de desempeño y mejo. y las prácticas gestión administrativa y financiera como consecuen. la segunda fase financió la se- » Difusión y seguimiento de aspectos de la salud aso- gunda etapa de la ATO. se sintetizan los principales Aprobación 2010 2013 2017 resultados alcanzados al final del segundo contrato: Etapa En ejecución En ejecución En ejecución » Gestión operativa: mejora del servicio como con. El BID coordinó su apoyo con tra- » Fortalecimiento institucional —gastos de operación bajos realizados por otras instituciones multilaterales y mantenimiento del servicio y capacitación del per- y bilaterales a fin de generar un criterio común para sonal. de Agua de Agua de Agua y Saneamiento y Saneamiento y Saneamiento ia para la inversión en infraestructura. (BID/Fondo español) mientas de telegestión y del Sistema de Información Geográfica (“SIG”). la mejora en la operación de los sistemas de bombeo existentes60. y lograr la de la estructuración de los sistemas de contratación. cia de la implementación del Sistema de Información Asimismo. El consultor privado hizo foco Operación HA-L1075 HA-L1103 HA-X1021 en la reorganización del prestador del servicio y la ca. contractuales y la imposibilidad de implementar una Puerto Príncipe licitación prevista por un cambio de prioridades por HA-L1044 parte del sector público.000 US$35.000. higiénicas en Puerto Príncipe. servicios de reconversión de población de suministro de CTE-RMPP a RMPP y zonas agua y una empresa rurales mediante » Gestión comercial: mejora en la gestión comercial saneamiento en eficiente en su la prestación de como consecuencia de la implementación del nuevo Puerto Príncipe gestión técnica. soluciones agua y el sostenibles en saneamiento. Príncipe Príncipe II Príncipe III bleció una nueva prórroga por un año hasta 2018. El contrato fue para Puerto para Puerto para Puerto extendido por tres años más. Proyecto Proyecto Proyecto Proyecto pacitación de su personal como etapa previa necesar. como la construcción de nueva infraestructura y y saneamiento. agua. la materia de calidad del servicio » Gestión administrativa y financiera: mejoras en la saneamiento. con mayor responsables en la RMPP. de la capacitación proporcionada Organismo DINEPA DINEPA DINEPA a través por la ATO y de la implementación del plan de acción ejecutor de CTE-RMPP elaborado en el marco del segundo contrato. el Banco junto con el Fondo El Banco contribuyó a mejorar la prestación de AYS en Español de Cooperación para Agua y Saneamiento en Puerto Príncipe a partir de operaciones de préstamo América Latina y el Caribe.000 US$65. luego de lo cual se esta. saneamiento. Monto US$50. el suministro de servicios de agua y saneamiento. la sostenibilidad financiera de nización y gestión de los recursos humanos. condiciones de prestar mediante la sanitarias de la regularidad en la continuidad del servicio.000 secuencia de la implementación de las nuevas herra. en Gerencial (SIM). Todas las operaciones se encuentran en etapa de im- El Cuadro 17 sintetiza las tres operaciones de plementación. aumento en el número de clientes facturados y de los los servicios y se prevé aumentar poner en práctica la cobertura de montos recuperados. Además. materia institucional se propone mejorar » Gestión de recursos humanos: mejoras en la orga. La aprobación reciente de la tercera financiamiento otorgados por el BID para la fase del Proyecto de Agua y Saneamiento para Puerto prestación de AYS en Puerto Príncipe. Modalidad Financiamiento Financiamiento Financiamiento no reembolsable no reembolsable no reembolsable A continuación.40 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina principalmente con una repriorización de los objetivos Cuadro 17: Operaciones de préstamo del BID. . Se- guidamente. se produjo un aumento significativo de la producción Objetivo Fortalecer las Mejorar el acceso Mejorar la calidad instituciones al agua potable de vida y que redundó en una mejor distribución. sostenibles de Sistema de Información Comercial (SIC) en el depar. La mejora generó un distribución de y financiera.000. servicios y rehabilitar la comercial. de la evolución de la ejecución del contrato de APP y las necesidades de asistencia que fueron manifestán- » Inversión en infraestructura de agua potable dose. el Banco continuó su apoyo en función » Contratación de APP.
» Uno o varios donantes dispuestos a financiar inver- siones. » La necesidad de dar soluciones en la prestación del servicio con urgencia. » Balance de riesgos y responsabilidades públi- co-privado: En el caso de APP bajo modalidad ATO. El caso de Haití demuestra que un período de 9 meses para la licitación. nes de salud e higiene y la reglamentación efectiva del sector por parte de DINEPA. para el que favorezca la elaboración una estrategia de mejora- cumplimiento de los resultados esperados en torno a miento adecuada al contexto vigente y un seguimiento la infraestructura de agua y saneamiento61. las variables de estructuración » Mejora en el nivel de recaudación del prestador permanecen estables.41 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina Príncipe da cuenta del compromiso sostenido del BID » LECCIONES APRENDIDAS con la mejora del sector en Haití. se destacan resultados: las siguientes lecciones aprendidas que se recomien- dan considerar para futuros contratos de APP: » Incremento de la cantidad de usuarios con conexio- nes de agua regularizadas » Proceso de contratación. sin perjuicio de que cada proyecto es “único”. » Reducción de costos de personal y el volumen de adjudicación y suscripción es una buena práctica para empleados de acuerdo con la cantidad de conexiones avanzar en un esquema que integre al sector público y privado en una solución sectorial integral. El contrato APP debe prever un diagnóstico de desempeño del operador del servicio El programa presenta desafíos. . las accio. Un contrato de APP bajo modalidad ATO puede ser replicado en otros países con carac- terísticas similares. » Replicabilidad. » Mejora en la continuidad de la prestación de agua potable. evaluación. » Diagnóstico inicial. continuo de su evolución. Los contratos de APP deben considerar el factor tiempo como una variable » Implementación de auditorías financieras crítica en su etapa de diseño. se han observado los siguientes seguimiento y evaluación del proyecto. Dicha circunstancia reduce su capacidad de generar un impacto mayor. Las características salientes del caso anali- zado son: » Un contexto poco favorable para APP tradicionales. Si se insume poco tiempo en la etapa de diseño. el operador privado tiene una responsabilidad limitada de acción y no tiene control sobre la empresa y sus de- cisiones. Por ende. no obstante. » Bajo nivel de conocimiento del personal técnico. es clave definir un balance equilibrado entre las partes que otorgue mayor control al operador privado y establezca un es- quema de ingresos más balanceado a fin de alinear los incentivos a favor del cumplimiento de las metas de desempeño. A partir del análisis del caso y de los documentos de En este sentido. » Falta de información precisa al inicio del proyecto.
42 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina CASOS DE ESTUDIO BAHAMAS .
logrando en 2015 que el 73% de la producción las siguientes características: de agua se obtenga de plantas de desalinización —me- diante el sistema de osmosis inversa— operadas por » Fase inicial — diagnóstico detallado de los niveles de Consolidate Water Bahamas LTD (CWBL). la tradición Common Law tiende a Cuadro 18: Principales características del contrato no describir las cláusulas contractuales con el nivel de de APP. 2º mantenimiento En 2012. La modalidad implementada es un Contrato y participación local Basado en Resultados (“CBR”) cuyo objetivo es redu- Prestador MIYA cir significativamente el ANC en Nueva Providencia. su desempeño evidencia un alcan- ce del objetivo superior al esperado. Con un porcentaje de » BAHAMAS ANC cercano al 50%. impactando nega- Un aspecto relevante a destacar es la definición de tivamente en la situación financiera y de prestación del forma clara de las responsabilidades principales del servicio por parte de WSC. dificultando la provisión consultoría individual para la evaluación de propues- del servicio y siendo insuficiente para abastecer a una tas. se negoció la propuesta de precios. la situación del ANC era crítica antes de la firma del contrato de APP. Por otro lado. mantener y optimizar el obtiene de pozos (propios y de otros operadores64). mejoró el sistema de potabilización de El contrato de APP suscrito entre las partes presenta agua. por lo que la precisión de la normativa contractual es crítica para la ejecución Tipo de contrato Contrato basado en resultados satisfactoria de los contratos y su interpretación por Inicio de contratación 2009 las partes y en sede judicial. Se sistema. Bahamas. Por un lado. dependiente del Proceso contratación Selección basada en calidad Ministerio de Obras Públicas y Desarrollo Urbano. Objetivo Reducir el ANC a la mitad (de 5 mgd* a 2. con quien ANC y estrategia de reducción. cribió un contrato APP a diez años con la empresa plan de trabajo y metodología. la ofer- ta de agua potable en Nueva Providencia mostraba El proceso de contratación contó con el apoyo de una una tendencia decreciente. el contrato de APP se basa en la experiencia con CWBL. Al momento del diseño inicial de la operación. los contratos de APP contrato de APP. WSC implementó acciones para contrarrestar socio privado en términos de responsabilidades y pre- la situación. WSC tiene un contrato basado en resultados desde 2005 por un período de 20 años63. observa que la estructura de provisión del servicio de agua potable es altamente costosa. responsabilidad de reducción de ANC mediante un blico-privadas. En este marco. ducción de ANC65 . Si bien este contrato se encuentra todavía Composición accionaria Arison Investments (Israel) en implementación. Una vez adjudicado el contrato a la mejor oferta región que representa el 1% del territorio de Bahamas. retomando parte de los . MIYA. mentar la producción de las plantas de tratamiento y reemplazar la oferta que venía mediante buques de » Fase de monitoreo — introducir un sistema para otras islas cercanas. actor privado.43 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina CASOS DE ESTUDIO En este marco. Suscripción contrato 2012 » CASO 6: NUEVA PROVIDENCIA Período ejecución 10 años en dos fases de 5: 1º implementación. Este siste- ma prevé la regulación a través de políticas públicas Considerando los antecedentes —incremento sosteni- y precedentes judiciales. Nueva Providencia especificidad del derecho civil. Asimismo. la empresa estatal Corporación de Agua y Alcantarillado de Bahamas (“WSC”). técnica.el operador decidió tercerizar la tado en materia de inversión pública e iniciativas pú. supuesto66. el 27% restante se manejo y control de ANC. las pérdidas económicas por la falta de eficiencia del sistema generaban aún mayores Bahamas es un país regido por la tradición del siste. pérdidas a WSC. conclu- pero que concentra al 70% de su población62. sus- Criterio de selección Experiencia de la firma y sus miembros. Dicha modalidad permite do de la ANC desde 1976 y distintos proyectos de re- que la política pública marque las prioridades del es. CWBL firmó un convenio con WSC para incre- puestas. De manera adi- » Fase de reducción — implementar las acciones pro- cional. tienen un rol determinante toda vez que establecen un esquema integral de las reglas por las que se rigen las Este cuadro identifica aspectos clave del contrato: partes. ma de derecho anglosajón o Common Law. En este yendo en una reducción significativa de la oferta del marco. Asimismo.5 mgd) y mantener ese desempeño hasta finalizar el contrato » DISEÑO DE APP (*) Millones de galones/día Fuente: Elaboración propia.
En este marco. MIYA superó los objeti- dos alternativas posibles de continuación al finalizar el vos planteados inicialmente en el contrato. En este senti. 18. de ANC. el nivel promedio de la tarifa se encuentra por debajo del nivel de costos operativos (13. toda vez que el ANC La disminución de ANC permitió reducir los subsidios fue reducida: se alcanzaron niveles de 2. Sin embargo. se espera llegue a cubrir el 100% para las operaciones do. las acciones previstas se vieron demoradas por el nivel de actividad que prevé el trabajo de reducción La ejecución del contrato de la APP alcanzó satis. algunas de ANC —mayor al estimado en el contrato— y la fuen.5 Costos financieros y contingentes 5. El nivel de ANC se redujo considerablemente cluyó objetivos de largo plazo y un esquema de man. Específicamente el nivel de ANC se redujo 40% finalizado el contrato. WSC previó nivel global.6. del bajo crecimiento del volumen de conexiones está dos) estimadas mediante el indicador de pérdidas por asociado a que muchas de las conexiones existentes metro linear de tubería. A su vez. En relación al sanea- » EJECUCIÓN DEL APP miento. Este tipo de performance en proyectos de reducción Tomando en cuenta las dificultades del personal en de ANC no se han observado en ningún otro caso67 a términos de conocimiento especializado.44 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina Actividades Costo (millones de US$)66 Detección. el porcentaje de costos operativos cu- plementación efectiva de la fase de diagnóstico por biertos por los ingresos operativos muestra un com- parte del socio privado y la agilidad y eficiencia de la portamiento creciente. sonal asociado a la parte privada al finalizar el contrato en caso de retomar este tratamiento. antes del contrato de APP fueron cerradas por obser- varse inactivas por más de un año. el contrato in. incluyendo supervisión 37 Actividades asociadas como recuperación de cliente y campañas 1 Sistema informático de manejo de ANC 1.5 mgd). en 2013. Esta situación se debe a que ción de agua y en el esquema financiero de WSC. En consecuencia. Con relación al esquema de remuneración del socio privado. WSC logró incre- fijos y un 30% a honorarios por reducción de ANC mentar el número de usuarios nuevos y recuperados. el diagnóstico permitió especificar el volumen real en Nueva Providencia en 2019. un acuerdo con WSC para establecer nuevos objetivos tinuar el tratamiento de ANC. alcanzada. de reducción de ANC.5 Costos de gestión 15 Otros 0. siguiente. los costos de operación. . El Cuadro 19 especifica las variables e indicadores utilizados para evaluar la prestación de AYS. un 70% del pago corresponde a honorarios En términos de cobertura de agua. Parte (US$2. acercándose a 82% en 2016 y ejecución de las actividades propuestas. estimaciones demuestran que el costo del proyecto te principal de las pérdidas —las conexiones— a partir quedaría cubierto producto de las ganancias obteni- de lo cual se elaboró un plan estratégico para la fase das por su implementación71. como sucedió con CWBL.5 vs. En este sentido. plan de reducción. se destaca la im. En este sentido. análisis y monitoreo de ANC 22 Trabajos de construcción. Entre las principales causas de éxito. conforme a las reducciones de pérdidas aunque todavía se espera un incremento mayor.7 mgd que se gubernamentales. en el primer año y un 25% adicional en el segundo. impulsando contrato: una posible extensión del mismo para con. mostrando una menor reducción en tenimiento para evitar una subida en el ANC una vez 2016.40 por cada 1000 galones imperiales reduci. el servicio continúa acercan a los objetivos para 2017 (2. siendo dependiente de los mismos para cubrir parte de la reducción de ANC introdujo mejoras en la produc. factoriamente los resultados esperados a la fecha de elaboración de la presente NT. La implementación de la fase de reducción comenzó cución del contrato.9 Total 82. entre 2013 y 2015. en 2016). o la contratación de per.9 trabajos realizados y aprendizajes en términos de eje.
4 Regulación Regulación AYS . esta situación también refleja el eleva. Nueva Providencia Variables Indicadores Antes (2011) Después (2016) Cobertura Hogares con servicio de agua (%) 57% 56% (2020e. de dificultades en las conexiones de los usuarios.7 mgd (30% del (55% del agua agua provista) provista) Recaudación (% de la facturación) 65% 102% Calidad del Servicio Soluciones de quejas en 48 hs (%) n/a 78% fugas de agua 53% quejas/servicio de agua 85% quejas/saneamiento Calidad del agua (%) n/a 100% ausencia de bacteria Escherichia Coli 98. servan variaciones en el marco legal aplicable a estos esquemas contractuales. no se ob. si bien el país presenta da al tratamiento de aguas residuales. de préstamo centrada principalmente en el apoyo biera sido menor. » APOYO DEL BID do costo fiscal y de eficiencia operativa que genera tener un esquema tarifario “congelado” desde 1999. así como la necesidad de invertir en financiero a WSC. principalmente asocia- Finalmente.6 % desinfectado 90. El Banco contribuye a la implementación del contrato habida cuenta de que de haberse producido alguna APP en Nueva Providencia a través de una operación adecuación. este tipo de proyectos.9 7.2 Gubernamentales a la operación de WSC Empleo N° empleados /1000 conexiones 7.45 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina Cuadro 19: Variables de impacto de APP en AYS. La sostenibilidad de los resulta- dos obtenidos por WSC dependen en gran medida de El préstamo implementado actualmente también una revisión de este esquema tarifario. - Regulación APP . una gama variada de contratos de APP implementa- dos en distintos sectores de infraestructura. » Inversión en infraestructura. se observan avances signifi- cativos en la calidad del agua producida y la solución » Fortalecimiento institucional.9% claridad Tarifas Tarifa promedio 14. - Fuente: Información de WSC y del PMR del 2do período de 2016 del Programa BH-L1028.49 13. . Asimismo. 95%) Saneamiento (%) 13% 13%68 Inversión prevista en el contrato .5 (US$/1000 mgd agua vendida) Subsidios (mill US$) 25 9.58 mgd 2. » Fortalecimiento regulatorio. prevé otras actividades relevantes para el desempeño de WSC: En referencia a la calidad. US$83 millones (millones de US$) Eficiencia Operativa ANC69 (mgd. millones de galones/día) 6. el monto de subsidios del Gobierno hu. cabe destacar que.
pre- senta avances satisfactorios en los distintos resultados Modalidad Operación de préstamo previstos: aumento en el nivel de recaudación de WSC.000. » Externalidades positivas. El contrato de APP puede finan- ciar la elaboración de un diagnóstico inicial para for- talecer el diseño de un plan estratégico que defina las actividades para alcanzar los objetivos planteados. . » LECCIONES APRENDIDAS A partir del análisis del caso y de los documentos de seguimiento y evaluación del proyecto. La reduc- ción de ANC. presión del servicio. Desembolso vigente US$71. correspondientes Fuente: Elaboración propia en base a información del Banco. reducción de ANC. Objetivo Mejorar la eficiencia y calidad del servicio miento y el fortalecimiento del marco regulatorio. » Regulación para mantenimiento. Monto US$ 81. preparar la aplicación de la decisión de avanzar con mayor profundidad en la re- regulación ambiental y económica y crear ducción de ANC. se destacan las siguientes lecciones aprendidas que se recomien- dan considerar para futuros contratos APP: » Diagnóstico inicial. infraestructura de sanea. Etapa En ejecución (hasta 2018) ción de agua y reducción de gastos de personal. La trayectoria del operador privado —a nivel internacional y local— así como la ex- periencia de la entidad pública en la implementación de esquemas de APP es determinante para el apoyo político y social al momento de implementar el con- trato de APP. » Trayectoria profesional. » Adecuación tarifaria.000 nes que no están asociadas directamente al contrato. reducción de la demanda insa- tisfecha y eficiencia en la estructura de costos de producción. Operación BH-L1028 Considerando que el préstamo está estrechamente Proyecto Programa de apoyo a WSC asociado al contrato de APP de reducción de ANC.000 No obstante. Aprobación 2011 incremento en la cantidad de hogares conectados a la red de WSC. El contrato de APP debe prever una fase de mantenimiento a fin de garan- tizar que los objetivos alcanzados se mantengan en el tiempo pertinente para la sustentabilidad del proyecto. genera mejoras sustanciales en la cali- dad del servicio de AYS en términos de continuidad. identificar problemas retraso en la ejecución de estas acciones se debe a la inmediatos de saneamiento en Nueva Providencia.46 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina El Cuadro 20 destaca las principales características Cuadro 20: Operación de préstamo del BID. El contrato de APP tiene la ventaja de producir beneficios indirectos que pueden exceder el objetivo inicialmente planteado. el préstamo observa demoras en las accio. acción que impacta directamente en y apoyar a las entidades de regulación el desempeño del operador de AYS. mejora en la produc. del préstamo otorgado por el BID para la prestación Nueva Providencia de AYS. Los contratos de APP deben prever esquemas de ajustes tarifarios que contribuyan a la sostenibilidad financiera del servicio y reduzcan el nivel de subsidios otorgados por entidades públicas. Organismo ejecutor WSC como la elaboración de un plan maestro para el trata- miento de aguas residuales. El de agua potable.950.
47 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina 4. CONCLUSIONES .
La identificación del momento tribuir para que la definición de cláusulas de salida sea oportuno para implementar un contrato de este tipo clara y simple. dad diferencial para aportar soluciones integrales en gociación en caso de diferencias entre las partes du. favorable incluir en el diseño del contrato un estudio de factibilidad técnica y económica (diseño ejecutivo) El análisis de los casos de APP identifica lecciones que verifique la línea de base real y determine metas aprendidas que pueden ser capitalizadas en buenas físicas y necesidades financieras. incorporación del sector privado a acciones asociadas El sector privado también es un actor que debe con- a la prestación de AYS. se debe evitar una sobreestimación capitalizan debidamente las lecciones aprendidas en el de las metas físicas del contrato y una subestimación pasado en torno al diseño e implementación de dichas de las necesidades financieras. y la participación activa de grupos de interés son as- pectos clave para facilitar la restructuración laboral y Adicionalmente. la inclusión de cláusulas de salida claras otorga flexibilidad a un contrato que 1. El contrato debe prever también un marco regulador res intervinientes en APP: i) el sector público. la vida del contrato. momento de rendir cuentas. implementando acciones de incorporación de perso- Asimismo. iii) la disminución de riesgos de discrepancias al permite identificar oportunidades y desafíos de eje. diseño del contra- to y ayuda financiera en cuanto a las necesidades de » Diseño del contrato. está sujeto a situaciones que generan diferen- » Preparación. riesgos durante la implementación del contrato. e independientemente de los casos anali. materia de APP los transforma en actores con capaci- eficientes y transparentes favorece la ejecución y la ne. En particular. negociar condiciones. tanto en relación al es. tor público.48 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina Los esquemas contractuales de APP tienen la poten. Para ello. de acciones consistentes con los resultados espera- tucional. princi. nal eficiente. o los entes reguladores respecto del cumplimiento de pervisión de los organismos vinculados al esquema de metas. a fin de otorgar APP debe evaluarse dentro de la contabilidad del sec. se considera relevante la autonomía impacto fiscal real de APP y el contraste con escena. que incentive el contratos APP en el sector de AYS en ALC. SECTOR PRIVADO pacidad institucional. la implementación de tinente respecto del contexto político. La realización por parte del sector privado del APP. el diseño y la ejecución de esquemas de APP: forta- rante el diseño y ejecución del contrato. La estructuración de un contrato de cias y tensiones entre las partes. de gestión y de su. Se » Ejecución del contrato. un sistema tarifario eficiente. el sector la aceptación social. transparencia y garantizar la calidad del servicio. Las principales buenas prácticas que se identificaron se desagregan a continuación en función de los acto. que garantice la supervisión efectiva del contrato y me- palmente a través de organismos ejecutores (OE). lecimiento institucional-regulatorio. Asimismo. un análisis de la normativa vigente dos. se observa contrataciones. clave identificadas y las características distintivas del cialidad de expandir la cobertura de AYS en ALC si se caso. ORGANISMO MULTILATERAL los que deberá incurrir el sector público. El análisis debe considerar la ca. los ingresos que se percibirán y costos en 3. a fin de determinar los niveles de inversión esperados. por lo tanto. la etapa con el sector público en torno a la identificación de diseño del contrato debe contemplar las variables e implementación de metas de fortalecimiento . A su vez. capacitación y salidas con reglas claras. Un buen diagnóstico reduce inversión. el clima regulatorio del sector público en torno a APP y el apoyo político y social. tenciales situaciones de riesgo o tensión que permitan nalmente. Para lograr esto. y cuando sea pertinente. La evaluación DE CRÉDITO debe ser consistente con los objetivos fiscales del go- bierno y la garantía de provisión del servicio. se requiere de apoyo político y social para la adaptar la implementación a cambios en el contexto. aumentar tarifas y/o re- cución de contratos de APP. privado debe considerar la estructura laboral vigente. el análisis costo-beneficio debe determinar el En esta instancia. En caso de contar con un diagnóstico satisfactorio para Específicamente. y iv) la detección de otras po- quema de APP como a la regulación de AYS. Adicio. ii) el canismos simples de resolución de conflictos durante sector privado y iii) los OMC. Durante la ejecución del con- considera favorable contar con un diagnóstico real de trato pueden surgir diferencias de criterio con el OE las capacidades administrativas. prácticas para fortalecer la implementación de nuevos a su vez. Se debe incorporar. En este » Apoyo integral. SECTOR PÚBLICO (OE) por sus características suele ser de largo plazo y. La amplia trayectoria de los OMC en sentido. tanto del actor privado como del ente regulador per- rios alternativos. los OMC pueden contribuir la implementación de un esquema de APP. El entendimiento de las capacidades del sector diseño ejecutivo debe contribuir con: i) el estableci- público facilita la asociación con el sector privado y miento de líneas de base reales. APP debe considerar el contexto institucional y macro- económico vigente. contar con estructuras y mecanismos sólidos. ii) la identificación la identificación de objetivos de fortalecimiento insti. zados. 2. acceso a AYS e identifique a los destinatarios reales de los subsidios.
ganismos multilaterales de crédito. con el potencial de generar sinergia positiva integran- do actores clave en el proceso de desarrollo económi- En este sentido. especialmente en referencia a los Considerando el análisis de la contratación de APP y organismos reguladores de los contratos de APP. una planificación estratégica que otorgue flexibilidad durante la ejecución junto a un esquema financiero via- Finalmente. el cuadro superior sintetiza co de los países: entidades públicas. tucional y capacidad financiera. . En este contexto.49 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina » Realizar una evaluación costo-beneficio de PPP » Fortalecer el marco institucional/regulatorio Preparación » Promover la participación de grupos de interés » Alinear la voluntad política SECTOR PÚBLICO (OE) » Prever la elaboración de un diagnóstico integral » Diseñar un esquema financiero viable Diseño » Planificar una estratégia flexible del contrato » Identificar el marco regulatorio aplicable » Incorporar mecanismos de resolución de conflictos SECTOR Ejecución » Elaborar un diseño ejecutivo integral y real PRIVADO del contrato » Considerar el contexto y su potencial variación » Contribuir al fortalecimiento institucional/regulatorio OMC Apoyo Integral » Brinda asistencia técnica en el diseño » Otorgar financiamiento al sector público y privado institucional. fortalecer la implementación de APP en el sector AYS pacidad financiera tanto del sector público como del en ALC es necesario contar con un diagnóstico preciso sector privado. la banca multilateral puede favorecer la ca. Cabe destacar que la presen- cia multilateral otorga garantías de estabilidad de las En conclusión. empresas y/u or- las buenas prácticas identificadas. Asimismo. Por las lecciones aprendidas en los casos analizados. ca para la elaboración de contratos que identifiquen el BID tiene la potencialidad de adoptar un rol prepon- reglas claras. establezcan procedimientos transpa. para su parte. es necesaria miento en los contratos APP. las asociaciones público-privadas en reglas de juego y facilita el acceso a otras fuentes de el sector de agua y saneamiento son una herramienta financiamiento. ble y un adecuado marco regulatorio. a fin de diversificar las fuentes financia. derante a través de su apoyo asistiendo a los sectores rentes. anticipen conflictos y prevean un esquema de público y privado en torno a su fortalecimiento insti- resolución eficiente debido a que cuentan con experien. los OMC pueden aportar capacidad técni. cia regional y global. y realista del servicio a prestar.
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Yvon Mellinger y Fabiana Mach- ado. Sudáfrica. marzo de 2014. 5. A review of experiences in developing countries. Manzies.467 del 6 de junio 2012.079 del 30 de diciembre de 2004 y el Decreto N. Las opiniones expresadas en esta publicación son exclusivamente de los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo. En México la Ley de Asociaciones Público Privadas del 16 de enero de 2012. disponible en: https://openknowledge. 21.iadb. The Economist Intelligence Unit Limited 2017. ente regulador. El caso emblema en Europa fue la privatización del servicio de agua en 1989 en Inglaterra y Gales. Nataliya. El sistema Common Law o anglosajón se basa en un derecho no escrito. Evaluación temática: evaluaciones de asociaciones público-privadas en infrae- structura. También conocido como “sector de agua potable y alcantarillado”. la República de Singapur. PPIAF Trends and Policies Series.pdf. La División de Agua y Saneamiento del BID prevé el “asistir adecuadamente a los países de ALC en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas. 7. 11. teniendo como consecuencia una profunda crisis de liquidez. 4. Philippe (2009). por su traducción del inglés Public-Private Partnership (PPP).° 17/012 y el . Iain. “Poverty and Shared Prosperity 2016. transfiriendo las acciones de forma masiva al sector privado. de su Directorio Ejecutivo ni de los países que representa.º 7. Belén A. Los indicadores de cada variable pueden adaptarse en función de la información disponible en cada caso. incluyendo también la infraestructura asociada.org/public-private-partnership/legislation-regulation/laws/APP-and-con- cession-laws.786 del 19 de julio de 2011.org/ bitstream/handle/10986/25078/9781464809583. Corresponde al dato de inversiones totales acumuladas hasta 2016.org/external/pubs/ ft/reo/2016/ why/eng/pdf/0416/chap5. 16. Evaluating the environment for public-private partnerships in Latin America and the Caribbean. Popov Alexander and Pushak.org/es/sectores/water-and-sanitation/initiative-water-and-sanitation/initiative-wa- ter-and-sanitation. 18. una crisis económica a escala internacional. en Guatemala la Ley Decreto Legislativo 16 de 2010. disponible en: https://sustainabledevelopment. “Regional Economic Outlook: Western Hemisphere”. 6. 19. World Bank Public-Private Infrastructure Advisory Facility (“PPIAF”). 3. “Sustainable Development Goal 6”. que repercutió gravemente a nivel internacional desde inicios de 2008. el Decreto N. Paralelamente. Partnering with the Private Sector. su origen es el derecho romano. Infrastructure Roadmap for public private partnerships in the Caribbean. Marin. Gassner Katharina. 20. en Perú la Ley de Concesiones Eléctricas y Reglamento. Oficina de Evaluación y Supervisión (2017). Las autoridades re- gionales decidieron convertir las 10 autoridades regionales del servicio de agua y saneamiento en 10 compañías regidas por derecho privado. p. Los países que siguen este sistema son: Reino Unido. Taking on Inequality”. 17. mediante el uso. según información disponible en Banco Mundial. International Monetary Fund. 2. 13. en Costa Rica la Ley de Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos. sino que se basa en la aplicación de precedentes judiciales. contó con la colaboración de Valeria Vázquez Pianzola. 8. se creó la Oficina de Servicios de Agua. en Colombia el Decreto Ley N. que no reconoce la ley como fuente de derecho primordial. The World Bank and PPIAF. http://www. 9. 1. en conjunto. Delivering Universal and Sustainable Water Services. Vea Leyes de Asociaciones Público-Privadas por país en https://APP. Esta nota técnica fue preparada por gf Consulting Group (“gf”.844 y el Decreto Supremo N.762 de 1998.º 5. y lograr así el acceso universal de calidad a adecuados servicios de agua y saneamiento”. Estados Unidos (menos el estado de Luisiana) Nueva Zelanda.pdf. 10.worldbank. en Chile el Decreto N. Public-Private Partnerships for Urban Water Utilities. 8. Hong Kong.www.º 009/93 EM (Actualizado a Marzo 2009).º 900 del Ministerio de Obras Públicas y N. Trends and Policy Options No. 2017. Pub- lic-Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF). Pág.imf.6. 2.55 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina 1.º 1. Salida de operadores privados internacionales de agua en América Latina. Con crisis financiera internacional nos referimos al colapso de la burbuja inmobiliaria en Estados Unidos en el año 2006. cabe mencionar que cada país define APP de acuerdo con las instituciones y legislación vigente. 2008.org/sdg6. Jorge H.977 de 2006.º 11.º 164 de 1996. de bienes y servicios por parte de la administración pública o de una empresa a otra. p. diferentes derrumbes bursátiles y. donde solo se lo utiliza en materia penal). N. Ducci. El sistema de derecho civil se basa en leyes codificadas. 2016. Canadá (salvo en Quebec.worldbank. el Decreto Ley N. El equipo de gf agradece la contribución realizada por los integrantes del equipo del Banco Interam- ericano de Desarrollo de la División de Agua y Saneamiento: Corinne Cathala.20381. Las asociaciones público-privadas son también conocidas como participación público-privada (PPP). indirectamente.
) de Capital Variable (C.º 115.V. Las aguas servidas se vertían directamente a los ríos. 29. De estar disponible información actualizada se especifica en cada caso. Public-Private Partnerships for Urban Water Utilities. Tipo de cambio promedio del período de la referencia. De forma simultánea a la creación de Hidroven se crearon diez empresas hidrológicas regionales. previa al contrato de APP con APC. . 34. energía.º 2. quien funge de casa matriz de dichas empresas. 31. En 2002. La SEFIN participa en el proceso de APP a través del Sistema Nacional de Inversión Pública. Existen once empresas a nivel nacional. en la Argentina la Ley N. COALIANZA es un ente desconcentrado de la Presidencia de Honduras.hn/honduras/1003563-410/consultora-argentina-revisar%C3%A1-tarifas-del-agua-en-san-pedro-sula 42. http://www.)— con la participación del Municipio como público y el invo- lucramiento de empresas locales. El contrato previó una reducción de la participación del Municipio en APC hasta el 5 y 10% del capital accionario. encargado de gestionar los proyectos y procesos de asociación público-privada para la ejecución. adscrita al Tribunal Superior de Cuentas. El consorcio no recibió deudas del operador anterior y el contrato previó un aumento del 20% de tarifas para el tercer año. 43. Philippe. 44.º 143/2010 de la Ley de Promoción de la Alianza Público-Privada y su modificación en 2014 mediante el Decreto N. convertido a USD en función del tipo de cambio prome- dio de 2016. 2008). El nuevo intendente Oscar Kilgore removió a Alfredo Di Palma. 27. y en Paraguay la Ley N. economía y turismo. El contrato estima una inversión total de U$S207. (Sturzenegger. 23. en Nicaragua la Ley de Asociación Público Privadas del 12 de Octubre de 2016. Informe nacional sobre la gestión del agua en Venezuela. contralar y dar seguimiento a la realización de obras y prestación de servicios mediante APP. y el Reglamento General de Aplicación de dicha Ley de junio de 2016. 2009. 38. ya que su accionista único es HIDROVEN. de Promoción de la inversión en infraestructura pública y ampliación y mejoramien- to de los bienes y servicios a cargo del Estado. TRENDS AND POLICY OPTIONS No. El contrato también incluyó el tratamiento de aguas residuales. La SAPP es una entidad colegiada. González Landazábla. 25. Incluye los siguientes sectores: infraestructura. El restante 10% del capital corresponde a Capital Business LLC.56 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina Decreto N. 36. el Decreto N. 35. en Honduras. principalmente en localidades rurales (juntas administradoras o pozos privados). El alcalde Roberto Larios fue el líder del proceso junto con Alfredo Di Palma (gerente general de DIMA al momento de otorgar la concesión). recursos naturales.80 millones. CEPAL. propiedad de la compañía ecuatoriana Equidor. servicios. El Gobierno central se mantiene como dueño de las acciones de las EHR. lo cual representa un elevado porcentaje de los usuarios del sistema de agua potable). con Juntas Directivas y autoridades nombradas por el Ejecutivo nacional y cuyo único accionista es HIDROVEN. El préstamo original había sido de US$13. reglamentada el 20 de febrero de 2017. Incluye Facturación de Agua Potable y de Alcantarillado Sanitario. Hasta 2008 la operación de la concesión estuvo a cargo de la empresa británica International Water Services. y dificultó la relación con la empresa condicionando su accionar a ciertas localidades de interés político. 26.102 de 2013. The World Bank and PPIAF. Promedio entre los rangos de tarifa para la categoría doméstica: 0 a 20 m3/ 21 a 50 m3 / mayor a 50 m3. 24. La situación en 1998.9 millones por parte de la empresa para cumplir con las metas estableci- das en el mismo. La participación del Municipio como socio en el sistema genera un modelo de sociedad mixta —Empresa de Aguas de Puerto Cortes Sociedad Anónima (S. Angela B. 8. En 2006. 33. 37. ya presentaba mejoras en los indicadores producto de la gestión a cargo de DAMCO. Se ocupan en su totalidad de la operación de los servicios de agua potable y saneamiento en su ámbito de actuación.º 1. 30.laprensa. y la Ley de Protección y Promoción de Inversiones de 2011.350 de 2014. A review of experiences in developing countries.° 280/012. la Cámara de Comercio e Industrias de Puerto Cortés y la Asociación de vendedores del Mercado Central. Los cinco socios a su vez tienen afiliados por el orden de seis mil personas. desarrollo y administración de obras y servicios públicos. Marin. en Ecuador la Ley Orgáni- ca de Incentivos para APP y la Inversión Extranjera de diciembre 2015. El monto refiere al préstamo destinado específicamente al Municipio de San Pedro Sula. 39. 40. 41. facilitando el análisis de impacto fiscal de este tipo esquemas de financiamiento de la inversión. el Municipio retenía solo el 19% del capital accionario.A. 22. con personalidad jurídica y patrimonio propio. 32. el BID contribuyó además a financiar parte de las inversiones. la gestión de APC refuerza el proceso de reforma en el sector iniciado en 1994. cuyas funciones son regular. en Cuba la Ley N. quien había sido nombrado director de la Unidad de Supervisión de Concesiones. (2000). entre otros actores relevantes. Este monto fue alcanzado luego de una solicitud del Municipio en 2002 para finalizar las obras de saneamiento. 45. consolidando los proyectos de APP y dando el aval fiscal a las iniciativas. Estas son compañías anónimas dependientes del Poder Nacional. cooperativas y usuarios que se convirtieron en accionistas (tres cooperativas de ahorro y crédito. El 60% del servicio de agua era cubierto por el sistema integrado municipal y el resto por sistemas aislados. No hay información respecto de la composición actual del capital accio- nario de APC. 28. se produjo un cambio de autoridades que generó tensiones entre la Municipalidad y la empresa. y su reglamentación mediante el Decreto N. En el caso de Haití.º 118 de Inversión Extranjera. En este sentido. Internation- al Water Services creó la compañía Interagua para prestar los servicios manteniendo el 90% de las acciones de Interagua.º 27.328 de 2016 de Asociaciones Público-Privadas.
El incremento de la recaudación de este impuesto.9 millones. Fuente: Documento de Propuesta de Financiamiento No Reembolsable. Interagua espera alcanzar el 95% de cobertura de agua y saneamiento en 2031.S. BID. 63. 58. En Nueva Providencia la cobertura de saneamiento es del 16% conforme el Reporte Anual 2015 de WSC. El contrato también incluía acciones para reducir ANC. 64. Proyecto de Agua y Saneamiento para Puerto Príncipe (HA-L1044). el cual es vulnerable a salinizarse si la extracción de agua dulce no se hace de forma correcta. A. El Agua No contabilizada es el agua potable que ingresa a un Sistema de Distribución y que no es registrada en los micro- medidores de los usuarios. 56. A. La normativa no tiene efecto retroactivo sobre los contratos aprobados con anterioridad. En este marco. 71. 57. 49. el Presidente decidió dejar de facturar el agua distribuida por seis meses luego del terremoto.400 empleados a 30 en función de su nuevo rol de ente control de la concesión. MU$42 en 2014.1 millones en 2031. La tercera fase del Proyecto de Agua y Saneamiento para Puerto Príncipe previó inversiones en infraestructura por US$ 38. El terremoto destruyó varios kilómetros de tuberías y afectó la capacidad de gestión de la empresa. La disponibilidad de dicho recurso depende del volumen de lluvia que se produce en cada temporada. tarifa y empleo no se encuentran disponibles. Los niveles de cobertura concuerdan con el crecimiento demográfico. Se planificaron programas de subsidios para personas de bajos recursos. Wyatt. El costo del contrato se redujo de US$194. La información presentada corresponde al período de ejecución del contrato y no se ha actualizado habida cuenta del cam- bio estructural que se produjo en Venezuela e impactó en la estructura de prestación del servicio de AYS. mientras que otros sólo algunas horas una vez por semana (5%). 60. Esta experiencia sirvió de aprendizaje para WSC respecto de la implementación de contratos basados en resultados. 55.6 millones actuales a 4.º 42 del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de Guayaquil-. Wyatt. 53. El costo operativo de las compras de agua a otros operadores representa el 42% del total. se redujo el personal de ECAPAG de 1. Se calcula que por lo menos 45% de los usuarios de la CAMEP obtienen su agua de tomas públicas. Bahamas”. 65. Desde 2012. algunos de ellos con el apoyo de Banco Mundial. de operadores individuales o comités comunitarios. pero que tuvo un boom de crecimiento en los 00´. No se analiza el impacto en saneamiento ya que el contrato se focalizó en tareas de abastecimiento de agua. ECAPAG es la Empresa Pública Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil (EMAPAG) -Gaceta Oficial N. “Case Study: Performance Based Contract for NRW Reduction and Control – New Providence. BID (2017). 50. . 62. promovido por el Gobierno con anterioridad a la concesión. Bahamas. Case Study: Performance Based Contract for NRW Reduction and Control – New Providence. o de los ve- cinos.57 » NOTA TÉCNICA » Asociaciones público-privadas en el sector de agua y saneamiento en América Latina 46. 61. El indicador compara dentro de la estructura tarifaria. 900 trabajadores fueron incorporados por el operador privado. MUS$37 en 2015 para bajar a MU$24 en 2016. No obstante. Esta proporción es todavía desigual en las distintas zonas de la RMPP.7 millones a US$82. 48. considerando que se espera un crecimiento poblacional de 2. 70. Algunos clientes situados en zonas cercanas a la producción reciben agua el 70% del tiempo. explica en gran medida el éxito del servicio de agua en contraposición al crecimiento del servicio de saneamiento. conexiones ilegales. la provisión de agua fresca es a través de acuíferos de agua dulce ubicados encima de una capa de agua salada. 52. sino que aplica a los concretados con fecha posterior a la aprobación de la Ley. La mayoría de los usuarios de la CAMEP eran clientes indirectos de esta entidad mediante tomas de agua no autorizadas. La información presentada se circunscribe a los datos relevados exclusivamente. lo que permitió mitigar el impacto social de la reducción de personal implementada. MU$44 en 2013. reventa del agua a los vecinos y consumo de las fugas de agua. 59. La reducción del nivel de subsidios a lo largo de la implementación del programa es notable: de MUS$44 en el 2012. Asimismo. Los porcentajes de saneamiento corresponden a la cobertura proporcionada por WSC. 54.o por consumos fraudulentos -conexiones ilegales. 51. De acuerdo con el Informe de Terminación de Proyecto (PCR). 68. con algunas mejoras gracias a diversos proyectos implementados. Los indicadores de cobertura. 67. La segunda fase del Proyecto de Agua y Saneamiento para Puerto Príncipe previó inversiones en infraestructura por US$20 millones. El volumen de ANC viene creciendo desde 1976. principalmente por imprecisión de estos instrumentos -insensibilidad a caudales bajos-.9 millones. los efectos del cambio climático –lluvias decrecientes y erráticas– han alterado la disponibilidad de agua agravando la situación de la población de Nueva Providencia. (2017). Las obras previstas demoraron en ejecutarse principalmente por la demora que se ocasionó en el proceso de contratación del prestador del servicio de AYS. el total de categorías de tarifa vigentes con aquellas que efectiva- mente son cobradas. 69. 66. En Nueva Providencia. por fugas en la red de distribución -filtraciones.S. 47.
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