Source: http://kraken.slv.cz/1As2/2009
Timestamp: 2018-07-22 05:15:46+00:00

Document:
1As2/2009
1 As 2/2009-61
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Lenky Kaniové a soudcù JUDr. Marie ®i¹kové a JUDr. Zdeòka Kühna v právní vìci ¾alobce: P. N., zastoupený JUDr. Janou Holubcovou, advokátkou se sídlem Dolní Beèva 494, proti ¾alovanému: Krajský úøad Zlínského kraje, odbor územního plánování a stavebního øádu, se sídlem tø. Tomá¹e Bati 21, P. O. Box 220, Zlín, o ¾alobách proti rozhodnutím ¾alovaného ze dne 22. 3. 2007, è. j. KUZL 11033/2007 ÚP-S, a ze dne 4. 5. 2007, è. j. KUZL 17570/2007 ÚP-S, v øízení o kasaèních stí¾nostech ¾alobce proti usnesením Krajského soudu v Brnì ze dne 22. 9. 2008, è. j. 31 Ca 86/2007-46 a è. j. 31 Ca 106/2007-39,
I. Vìci vedené u Nejvy¹¹ího správního soudu pod sp. zn. a sp. zn. 1 As 6/2009 s e s p o j u j í ke spoleènému projednání. Nadále budou vedeny pod sp. zn..
II. Usnesení Krajského soudu v Brnì ze dne 22. 9. 2008, è. j. 31 Ca 86/2007-46 a è. j. 31 Ca 106/2007-39, s e z r u ¹ u j í a vìci s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Stavební úøad Mìstského úøadu Ro¾nov pod Radho¹tìm, odbor výstavby a územního plánování (dále jen stavební úøad ¨) rozhodnutími ze dne 17. 1. 2007, è. j. MìÚ/Výst/19/2007/Hol, a ze dne 22. 2. 2007, è. j. MìÚ/Výst/260/2007/Hol, podle § 127 odst. 2 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (dále jen stavební zákon ) P. N. coby vlastníku staveb zakázal zmìny v jejich u¾ívání spoèívající ve zmìnì ze stavby doèasné na stavbu trvalou (v pøípadì prodejny suvenýrù) a v prodlou¾ení doby u¾ívání doèasné stavby o 2 roky (v pøípadì prodejny modelù a lega). Svá rozhodnutí odùvodnil tím, ¾e zmìny v u¾ívání staveb nejsou v souladu se zámìry územního plánování a s veøejnými zájmy chránìnými stavebním zákonem. Kasaèními stí¾nostmi podanými v zákonné lhùtì se ¾alobce (dále té¾ stì¾ovatel ) domáhá zru¹ení v záhlaví oznaèených usnesení Krajského soudu v Brnì ze dne 22. 9. 2008. Tìmi soud odmítl ¾aloby, kterými se ¾alobce domáhal zru¹ení vý¹e uvedených rozhodnutí ¾alovaného, kterými byla zamítnuta odvolání ¾alobce proti vý¹e citovaným rozhodnutím stavebního úøadu. ®alobce se zároveò domáhal zru¹ení rozhodnutí správních orgánù uèinìných v prvním stupni správního øízení.
Krajský soud dospìl ve svých usneseních k závìru, ¾e øízení o ¾alobách proti rozhodnutím správního orgánu podle èásti tøetí hlavy druhé dílu prvního zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní (dále jen s. ø. s. ), nemohla probìhnout a ¾aloby musely být odmítnuty, proto¾e napadaly úkony správního orgánu, které nemají povahu rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. Nejednalo se o rozhodnutí, kterými by byla zalo¾ena, mìnìna, èi závaznì urèena veøejná subjektivní práva èi povinnosti ¾alobce. ®alobci bylo dle krajského soudu od poèátku u¾ívání prodejních stánkù známo, ¾e se jedná o stavby doèasné, jejich¾ u¾ívání je omezeno pevnì stanoveným termínem. ®ádný právní pøedpis pøitom negarantuje ¾alobci právní nárok na prodlou¾ení doby u¾ívání. ®alobami napadenými rozhodnutími tedy nedo¹lo k ¾ádnému zásahu do právní sféry ¾alobce ani ke zmìnì právního stavu, který panoval pøed jejich vydáním. Krajský soud dále uvedl, ¾e prolongace termínu u¾ívání doèasnì povolené stavby by byla mo¾ná pouze u staveb odpovídajících svým charakterem pøedpokládaným zámìrùm obecnì závazné územnì plánovací dokumentace, o co¾ se v daných vìcech nejednalo a co¾ ani nebylo pøedmìtem pøezkumné èinnosti soudu v daných øízeních.
Stì¾ovatel ve svých kasaèních stí¾nostech pøipustil, ¾e neexistuje právní pøedpis, ze kterého by mu pøímo vyplýval právní nárok na zmìnu v u¾ívání doèasné stavby na stavbu trvalou, respektive nárok na prodlou¾ení doèasného u¾ívání stavby. Polemizoval v¹ak s právním názorem vysloveným krajským soudem, podle nìj¾ nelze podat ¾alobu ve správním soudnictví v pøípadech, kdy není mo¾né dovodit z nìjakého konkrétního ustanovení zákona pøímý nárok na urèité rozhodnutí správního orgánu. Dle jeho názoru je na otázku aktivní ¾alobní legitimace tøeba pohlí¾et ze ¹ir¹ího pohledu a zji¹»ovat, zda právní nárok není dán i jiným, odvozeným èi nepøímým zpùsobem. Poukázal rovnì¾ na skuteènost, ¾e v daných pøípadech do¹lo k zásahu do jeho ústavnì garantovaných práv na vlastnictví a podnikání (èlánek 11 a èlánek 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod /dále jen Listina /). Správní orgán svým nezákonným postupem (specifikovaným v ¾alobách ke krajskému soudu) nastolil stav, v nìm¾ je stì¾ovateli znemo¾nìno podnikat na jeho pozemku. Z uvedených dùvodù navrhl usnesení krajského soudu zru¹it a vìci mu vrátit k dal¹ímu øízení.
Stì¾ovatel zároveò po¾ádal o to, aby byl jeho kasaèním stí¾nostem pøiznán odkladný úèinek. O tìchto ¾ádostech Nejvy¹¹í správní soud samostatnì nerozhodoval, proto¾e bezodkladnì po pøedlo¾ení vìcí a po vykonání nezbytných procesních úkonù v øízeních rozhodl pøímo ve vìci samé.
Pøedmìtem sporu v øízení pøed Nejvy¹¹ím správním soudem je otázka, zda byl stì¾ovatel aktivnì legitimován k podání ¾alob proti vý¹e specifikovaným rozhodnutím krajského úøadu. K problematice aktivní ¾alobní legitimace ve správním soudnictví se ji¾ zdej¹í soud opakovanì vyjadøoval v celé øadì svých rozhodnutí-zmínit lze zejména usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 23. 3. 2005, è. j. 6 A 25/2002-42 a ze dne 21. 10. 2008, è. j. 8 As 47/2005-86, anebo rozsudky ze dne 2. 7. 2008, è. j. 1 Ans 5/2008-104, ze dne 11. 9. 2008, è. j. 6 Ads 19/2008-103, èi nejnovìji ze dne 22. 1. 2009, è. j. 1 As 92/2008-76 (v¹echna zde uvádìná rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). V tìchto rozhodnutích zformuloval urèité obecné výkladové zásady, podle nich¾ je tøeba pøi posuzování otázky aktivní ¾alobní legitimace (tedy pøi výkladu § 65 a § 70 s. ø. s.) v konkrétních pøípadech postupovat. Nìkteré z tìchto zásad pova¾uje Nejvy¹¹í správní soud za nutné nyní pøipomenout.
Pøednì je tøeba poukázat na skuteènost, ¾e právo na pøístup k soudu pøedstavuje jednu ze základních komponent práva na spravedlivý proces, garantovaného jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem. Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví v tomto ohledu klíèový význam èl. 36 odst. 2 Listiny. Pravomoc správních soudù je podle tohoto èlánku zalo¾ena na generální klauzuli: pøezkoumat lze ka¾dé rozhodnutí správního orgánu, leda¾e by je ze soudního pøezkumu výslovnì vylouèil zákon (u rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod v¹ak ¾ádná zákonná kompetenèní výluka mo¾ná není). Právo na soudní pøezkum ka¾dého rozhodnutí správního orgánu (leda¾e by bylo zákonem výslovnì vylouèeno), je tedy jedním z veøejných subjektivních práv explicitnì zaruèených Listinou. Dopadá na nìj i pøíkaz ústavodárce obsa¾ený v èl. 4 odst. 4 Listiny, aby pøi pou¾ívání ustanovení o mezích základních práv a svobod bylo ¹etøeno jejich podstaty a smyslu, a aby taková omezení nebyla zneu¾ívána k jiným úèelùm, ne¾ pro které byla stanovena. Mezemi práva na pøístup k soudu jsou mj. kompetenèní výluky: proto pøi jejich pou¾ívání je nutno v¾dy klást si otázku, proè zákon urèitou kompetenèní výluku obsahuje, a respektovat její smysl; nepøípustný je zejména formalistický výklad, dovolávající se textu zákona proti jeho skuteènému smyslu. Z ústavních interpretaèních pravidel zároveò plyne, ¾e v pochybnostech o tom, zda ¾alobci svìdèí právo na pøístup k soudu èi nikoliv, je nezbytné pøiklonit se k výkladu svìdèícímu ve prospìch výkonu tohoto práva (viz vý¹e citované usnesení è. j. 6 A 25/2002-42).
Nejvy¹¹í správní soud rovnì¾ dovodil, ¾e ¾alobní legitimace ve správním soudnictví by nemìla být svázána s existencí ex ante pøesnì specifikovaných veøejných subjektivních hmotných práv ¾alobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry ¾alobce. Tak tomu bude v¾dy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní vìci a konkrétním adresátùm, závaznì a autoritativnì dotýká právní sféry ¾alobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu zalo¾il, zmìnil èi zru¹il práva a povinnosti ¾alobce, nýbr¾ o to, zda se-podle tvrzení ¾alobce v ¾alobì-negativnì projevil v jeho právní sféøe (blí¾e viz usnesení è. j. 8 As 47/2005-86, body 36-41).
V nyní posuzovaném pøípadì krajský soud konstatoval, ¾e ¾alobci nesvìdèila ¾alobní legitimace, proto¾e od poèátku u¾ívání prodejních stánkù byl seznámen s tím, ¾e se jedná o doèasné stavby, a ¾ádný právní pøedpis mu negarantoval právní nárok na prodlou¾ení doby u¾ívání. Rozhodnutí správních orgánù tedy nijak nezmìnila právní stav, který panoval pøed jejich vydáním. S uvedeným právním názorem v¹ak Nejvy¹¹í správní soud nemù¾e souhlasit; v pøedmìtných ¾alobách ¾alobce naopak dostateènì zøetelnì a jasnì tvrdí, jakým zpùsobem se napadená rozhodnutí správního orgánu negativnì projevila v jeho právní sféøe. Jestli¾e u¾ívání daných staveb bylo povoleno do 1. 3. 2007, pak je zøejmé, ¾e rozhodnutí správního orgánu o zmìnì v jejich u¾ívání pøedurèuje, zda je bude èi nebude stì¾ovatel moci u¾ívat v rámci svých podnikatelských aktivit i po tomto datu. Jestli¾e správní orgán zakázal zmìny v jejich u¾ívání, pak bezpochyby do stì¾ovatelovy právní sféry zasáhl, proto¾e tím de facto jejich dal¹í u¾ívání znemo¾nil.
Není pøitom vùbec rozhodné, zda stì¾ovatel mìl (dle dikce krajského soudu) právní nárok na to, aby mu u¾ívání staveb bylo prodlou¾eno, èi aby se jejich doèasné u¾ívání zmìnilo na trvalé. Dùle¾ité je, ¾e mìl nárok na to, aby o dané vìci bylo ve správním øízení øádným zpùsobem rozhodnuto. Pøi rozhodování o zmìnì v u¾ívání stavby stavební úøady sice mají jistou míru diskrece, v ¾ádném pøípadì v¹ak pøi nìm nemohou postupovat zcela libovolnì. Jejich rozhodnutí musí dostát jednak po¾adavkùm výslovnì stanoveným v § 126 a § 127 stavebního zákona (tj. stavební úøad mù¾e zmìnu napø. zakázat, nikoli v¹ak z libovolných dùvodù, ale pouze z dùvodù, které zákon pøedpokládá-tj. tøeba pro její rozpor se zámìry územního plánování podle § 126 odst. 3), jednak po¾adavkùm, které platí obecnì pro rozhodování správních orgánù ve správním øízení (viz § 2-§ 8 zákona 500/2004 Sb., správní øád; dále viz obecné principy formulované v judikatuøe Ústavního soudu a Nejvy¹¹ího správního soudu). Úkolem krajského soudu pak je (na základì ¾aloby) rozhodnutí o zmìnì v u¾ívání stavby pøezkoumat a urèit, zda uvedené po¾adavky byly pøi rozhodování správního orgánu splnìny.
Není proto správný závìr krajského soudu, podle nìj¾ otázka souladu zmìny v u¾ívání staveb se zámìry územního plánování a s veøejnými zájmy chránìnými stavebním zákonem není pøedmìtem pøezkumného soudního øízení. Jestli¾e ¾alobce v ¾alobách ke krajskému soudu argumentoval tím, ¾e správní orgány pochybily právì v tomto bodu, pak se tím spí¹e mìl krajský soud uvedenou otázkou zabývat. Krajský soud v odùvodnìní svých rozhodnutí pøece jen stroze poznamenal, ¾e zmìny v u¾ívání staveb v souladu se zámìry územního plánování nebyly. Není v¹ak vùbec zøejmé, na základì jakých úvah k takovému závìru dospìl a jeho rozhodnutí jsou tak v tomto ohledu nepøezkoumatelná.
Z vý¹e uvedených dùvodù Nejvy¹¹í správní soud napadená usnesení krajského soudu podle ustanovení § 110 odst. 1 s. ø. s. zru¹il a vìci mu vrátil k dal¹ím øízením. V tìchto øízeních je krajský soud vázán právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu, který byl vysloven v odùvodnìní tohoto rozsudku.
O náhradì nákladù øízení o kasaèních stí¾nostech rozhodne krajský soud v nových rozhodnutích (§ 110 odst. 2 s. ø. s.).

References: soud 
 § 127
 soud 
 soud 
 § 65
 soud 
 soud 
 soud 
 § 65
 § 70
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 126
 § 127
 § 126
 § 2
 soud 
 soud 
 soud 
 § 110
 soud 
 soud