Source: http://kraken.slv.cz/1As2/2007
Timestamp: 2018-04-25 08:48:11+00:00

Document:
1As2/2007
1 As 2/2007-73
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Josefa Baxy a soudkyò JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Marie ®i¹kové v právní vìci ¾alobcù a) P. T., a b) M. T., zastoupených JUDr. Janem Dobrovolným, advokátem se sídlem Námìstí 75, Vala¹ské Meziøíèí, proti ¾alovanému Krajskému úøadu Zlínského kraje, se sídlem tø. Tomá¹e Bati, Zlín, o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 28. 12. 2005, è. j. KUZL 25671/2005 DOP-Hø, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti usnesení Krajského soudu v Brnì ze dne 7. 8. 2006, è. j. 31 Ca 73/2006-28,
Usnesení Krajského soudu v Brnì ze dne 7. 8. 2006, è. j. 31 Ca 73/2006-28, se z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Krajský soud shora oznaèeným usnesením odmítl ¾alobu ¾alobcù proti rozhodnutí, jím¾ ¾alovaný zru¹il podle § 59 odst. 2 zákona è. 71/1967 Sb., správní øád, rozhodnutí Obecního úøadu Bystøièka ze dne 11. 10. 2005, è. j. 186/05.
Uvedeným rozhodnutím obecní úøad naøídil dle § 29 odst. 3 zákona è. 13/1997 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, A. a L. P. (dále jen man¾elé P. ) odstranìní pevné pøeká¾ky umístìné bez pøíslu¹ného povolení z tìlesa místní komunikace na parcele è. 317/8 v k. ú. území B. II, a to ve lhùtì do 15 dnù.
Obecní úøad jako pøíslu¹ný silnièní správní úøad zahájil správní øízení na základì písemného podnìtu ¾alobcù. Pøed vydáním svého rozhodnutí provedl místní ¹etøení, bìhem nìho¾ zjistil, ¾e na parcele è. 317/8 se nachází pevná pøeká¾ka (brána) a poøídil o tom fotodokumentaci. Dospìl k závìru, ¾e man¾elé P. na hranici mezi parcelou 317/10, která je v jejich vlastnictví, a parcelou 317/8, která je ve vlastnictví ¾alobcù, postavili bránu, která fakticky brání v u¾ívání místní komunikace. Parcela è. 317/8 pøitom byla vedena v pasportu místních komunikací vyhotoveného v dobì, kdy parcela è. 317/10 je¹tì samostatnì neexistovala a byla souèástí parcely è. 317/8, jako místní komunikace vedoucí k rodinnému domu ¾alobcù.
®alovaný k odvolání man¾elù P. shora oznaèeným rozhodnutím dle § 59 odst. 2 správního øádu zru¹il rozhodnutí obecního úøadu, kdy¾ dospìl k závìru, ¾e nebylo vydáno v souladu s pøestupkovým zákonem a správním øádem. Pokud obecní úøad zjistil, ¾e man¾elé P. na místní komunikaci umístili bránu bez povolení pøíslu¹ného silnièního správního úøadu, mìl zahájit øízení dle pøestupkového zákona , a pokud by se v øízení prokázalo, ¾e man¾elé P. umístili na místní komunikaci bránu, mohl by jim obecní úøad naøídit její odstranìní. Obecnímu úøadu ¾alovaný dále vytkl, ¾e v rozhodnutí uvedl, ¾e správní øízení zahájil dle ustanovení § 106 odst. 3 písm. c) správního øádu, pøièem¾ takové ustanovení ve správním øádu není.
Dále uvedl, ¾e umístìní brány na parcele è. 317/8 ve vlastnictví ¾alobcù nebylo prokázáno, proto¾e obecní úøad v otázce, na které parcele je brána umístìna, vy¹el pouze z místního ¹etøení a opatøené fotodokumentace. Dle ¾alovaného není prokázáno, ¾e by na parcele è. 317/10 byla evidována místní komunikace. Pokud by se jednalo o postavení brány, kterou nelze klasifikovat jako pevnou pøeká¾ku na místní komunikaci, bylo by nutné obrátit se na pøíslu¹ný stavební úøad.
Obecní úøad se mìl dopustit i dal¹ích pochybení pøi vedení øízení, zejména pøi doruèování písemností právnímu zástupci ¾alobcù.
Proti rozhodnutí ¾alovaného brojili ¾alobci ¾alobou u krajského soudu a domáhali se jeho zru¹ení. Pøedmìt sporu v ¾alobì oznaèili za zále¾itost øe¹ící ochranu práv jednotlivcù (prùjezd k pozemku ¾alobcù) v zájmu ochrany veøejného zájmu (prùjezdu místní komunikace).
Namítali, ¾e ¾alovaný svým rozhodnutím pøekroèil zákonem stanovené meze správního uvá¾ení ve smyslu § 78 s. ø. s., resp. vzal za základ svého rozhodování skutkový stav, který byl v rozporu se spisy, nebo v nich nemìl oporu ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b) s. ø. s. Trvali na tom, ¾e parcela è. 317/10, která byla døíve souèástí parcely è. 317/8, je dle stále platného pasportu místní komunikací a brána je tak pevnou pøeká¾kou, pro její¾ umístìní silnièní úøad nevydal pøíslu¹né povolení. Nesouhlasili dále s tím, ¾e ¾alovaný zru¹il rozhodnutí obecního úøadu bez toho, aby vìc podle § 59 odst. 3 správního øádu vrátil k novému projednání a rozhodnutí, kdy by byl obecní úøad vázán vysloveným právním názorem. S postupem a rozhodnutím obecního úøadu se ¾alobci ztoto¾òují a domnívají se, ¾e pokud mìl tento úøad zahájit øízení dle pøestupkového zákona, mohl tak uèinit a¾ po vydání rozhodnutí dle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. Uvedení nesprávného ustanovení správního øádu ani otázku doruèování, nepova¾ují za rozhodující pro danou vìc.
Krajský soud ¾alobu dle § 46 odst. 1 písm. d), § 68 písm. a) a e) a § 70 písm. a) s. ø. s. odmítl. Dospìl k závìru, ¾e s ohledem na povahu napadeného správního rozhodnutí nejsou splnìny podmínky pro postup podle èásti tøetí hlavy druhé dílu prvního s. ø. s., kdy¾ ¾aloba napadá správní rozhodnutí, které nemá povahu rozhodnutí ve smyslu (zejména) ustanovení § 65 odst. 1 s. ø. s.; nejedná se o rozhodnutí, kterým by bylo zalo¾eno, zmìnìno, ru¹eno èi závaznì urèeno veøejné subjektivní právo èi povinnost ¾alobcù a takové rozhodnutí je ze soudního pøezkumu vylouèeno dle § 70 písm. a) s. ø. s. ®alobou napadeným rozhodnutím nedo¹lo k ¾ádným zmìnám z hlediska hmotného práva v pozici ¾ádného ze
¾alobcù; právní stav, který tu byl pøed vydáním napadeného rozhodnutí, se nezmìnil a hmotnìprávní pozice ¾ádného ze ¾alobcù nebyla dotèena.
Dále krajský soud konstatoval, ¾e v dané vìci nebyly vyèerpány øádné opravné prostøedky, které zákon pøipou¹tí, a není tak splnìna obecná podmínka poskytnutí ochrany práv pøed správním soudem. Krajský soud v této vìci odkázal na konstantní judikaturu Nejvy¹¹ího správního soudu, konkrétnì o rozsudky publikované pod è. 806/2006, è. 672/2005 a è. 454/2005 Sb. NSS.
Usnesení krajského soud napadli ¾alobci vèas podanou kasaèní stí¾ností, v ní¾ se domáhali jeho zru¹ení a vrácení vìci zpìt krajskému soudu k dal¹ímu øízení. Jako dùvody kasaèní stí¾nosti oznaèili nesprávné posouzení právní otázky soudem dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. a nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí ¾aloby dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s.
®alobci nesouhlasí s tím, ¾e by ¾alobou napadeným rozhodnutím nedo¹lo k zalo¾ení, zmìnì èi zru¹ení veøejného subjektivního práva. Zopakovali své ¾alobní námitky a dále uvedli, ¾e svým rozhodnutím obecní úøad man¾elùm P. naøídil, aby odstranili pevnou pøeká¾ku. Toto rozhodnutí bylo v souladu s ustanovením § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích a pøed vydáním rozhodnutí ¾alovaného tedy existovala povinnost man¾elù P., stanovená obecním úøadem, odstranit pevnou pøeká¾ku dle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. Jeho zru¹ením nemohlo dojít k odstranìní pevné pøeká¾ky na místní komunikaci, která omezuje nejen práva (napø. vlastnická) ¾alobcù, ale omezuje právo ¾alobcù a ostatních subjektù u¾ívat místní komunikaci.
®alobci rovnì¾ namítají, ¾e v øízení pøed správním orgánem byly vyu¾ity øádné opravné prostøedky, kdy¾ ¾alovaný vydal své rozhodnutí v dùsledku uplatnìní øádného opravného prostøedku man¾elù P. Odkázali na ustanovení § 68 s. ø. s., dle nìho¾ ¾aloba proti rozhodnutí správního orgánu je pøípustná také tehdy, nevyèerpal-li ¾alobce opravné prostøedky v øízení pøed správním orgánem, leda¾e rozhodnutí bylo na újmu jeho práv zmìnìno k opravnému prostøedku jiného, co¾ se stalo v daném pøípadì.
®alovaný se ve svém vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti ztoto¾nil s názorem krajského soudu, ¾e jeho rozhodnutím nedo¹lo k ¾ádným zmìnám z hlediska hmotného práva v pozici ¾ádného z ¾alobcù, a odmítl tvrzení ¾alobcù, ¾e jeho rozhodnutím byl poru¹en zákon. Rozhodnutí obecního úøadu bylo zru¹eno, proto¾e øízení pøed obecným úøadem vykazovalo záva¾ná pochybení, která byla na újmu dal¹í existence rozhodnutí. ®alovaný nemohl rozhodnutí obecního úøadu zru¹it a vìc vrátit k novému projednání dle § 59 odst. 3 správního øádu, jak tvrdí ¾alobci, proto¾e øízení bylo od poèátku vedeno v rozporu s právními pøedpisy. Ji¾ zahájení øízení pøed obecním úøadem bylo nesprávné, a proto se ¾alovaný rozhodl pro zru¹ení. Obecnímu úøadu nic nebránilo v zahájení nového øízení dle zákona o pozemních komunikacích. Dle ¾alovaného povinnost man¾elù P. odstranit pevnou pøeká¾ku nemohla existovat, proto¾e rozhodnutí obecního úøadu nenabylo právní moci.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadené usnesení krajského soudu z hlediska dùvodù kasaèní stí¾nosti a dospìl k závìru, ¾e jejich námitky jsou z podstatné èásti odùvodnìné.
Nelze nicménì pøisvìdèit námitce ¾alobcù v tom smìru, ¾e rozhodnutí ¾alovaného zasáhlo do jejich veøejného subjektivního práva, kdy¾ jím bylo zru¹eno rozhodnutí, jím¾ byla zalo¾ena povinnost man¾elù P. odstranit pevnou pøeká¾ku. Dle ustanovení § 44 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích se v øízení o vìcech upravených tímto zákonem postupuje podle obecných pøedpisù o správním øízení (aplikace správního øádu je vylouèena u ustanovení § 25 odst. 8, 9, 10 a 11 a § 31 odst. 6 a 7). O stanovení lhùty k odstranìní pevné pøeká¾ky tak silnièní správní úøad rozhoduje v øízení dle správního øádu (do 31. 12. 2005 zákon è. 71/1976 Sb.). Vzhledem k tomu, ¾e úèastníci øízení, man¾elé P., rozhodnutí obecního úøadu napadli øádným opravným prostøedkem, toto rozhodnutí nemohlo nabýt právní moci a stát se vykonatelným (§ 52 správního øádu). ®ádnému z úèastníkù øízení tak nemohla být rozhodnutím obecního úøadu zalo¾ena práva resp. povinnosti; povinnost man¾elù P. odstranit pevnou pøeká¾ku, jí¾ se ¾alobci dovolávají, tedy na základì rozhodnutí obecního úøadu nevznikla.
®alobci v¹ak ji¾ v ¾alobì, a posléze i v kasaèní stí¾nosti, namítali, ¾e pokud ¾alovaný zru¹il rozhodnutí obecního úøadu, mìl mu také podle § 59 odst. 3 správního øádu vìc vrátit k novému projednání a rozhodnutí, kdy by byl obecní úøad vázán vysloveným právním názorem. Tato námitka tak v podstatì smìøuje k tomu, ¾e ¾alovaný mìl zvolit postup nikoli dle § 59 odst. 2, ale dle § 59 odst. 3 správního øádu.
Jestli¾e ¾alovaný rozhodnutí obecního úøadu jako orgánu prvního stupnì zru¹il, bylo by mo¾né se domnívat, ¾e k ¾ádným zmìnám práv a povinností ¾alobcù nedo¹lo, pouze bez bli¾¹ího posouzení. Nejvy¹¹í správní soud v této souvislosti pøipomíná usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 23. 3. 2005, è. j. 6 A 25/2002-42, publikované pod è. 950/206 Sb. NSS, v nìm¾ roz¹íøený senát rovnì¾ s ohledem na judikaturu ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva dovodil neudr¾itelnost takové interpretace § 65 odst. 1 s. ø. s., která omezuje pøístup k soudu tím, ¾e striktnì vy¾aduje v ka¾dém jednotlivém pøípadì hledání poru¹eného subjektivního hmotného práva, jako¾ i úkonu, který subjektivní hmotné právo zalo¾il, zmìnil, zru¹il èi závaznì urèil. Vyskytují se toti¾ pomìrnì zhusta situace, kdy se správní úkon dotýká právní sféry ¾alobce, a pøesto ¾ádné právo striktnì vzato nezalo¾il, nezmìnil nebo závaznì neurèil. Stejnì tak nelze v¾dy ¾alobní legitimaci podmiòovat zkrácením na hmotných subjektivních právech: jednak se urèitá rozhodnutí hmotnìprávní sféry ¾alobce vùbec nedotýkají (a pøesto jsou podrobena pøezkumu ...), jednak je takový po¾adavek zpochybnitelný u¾ z toho dùvodu, ¾e pøedmìtem soudního øízení není hmotné právo ¾alobce, ale jím uplatnìný procesní nárok. Ze v¹ech tìchto pøíèin nelze § 65 odst. 1 s. ø. s. vykládat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a úèelu. ®alobní legitimace podle tohoto ustanovení musí být dána pro v¹echny pøípady, kdy je dotèena právní sféra ¾alobce (...), tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní vìci a konkrétním adresátùm, závaznì a autoritativnì dotýká jejich právní sféry. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu zalo¾il, zmìnil, zru¹il èi závaznì urèil práva a povinnosti ¾alobce, nýbr¾ o to, zda se-podle tvrzení ¾alobce v ¾alobì-negativnì projevil v jeho právní sféøe.
Právní sféra ¾alobcù by pravdìpodobnì nebyla zasa¾ena v pøípadì, kdy by ¾alovaný rozhodl podle § 59 odst. 3 správního øádu a souèasnì se zru¹ením rozhodnutí vìc vrátil obecnímu úøadu k dal¹ímu øízení. Takový postup by byl aplikovatelný tehdy, pokud by vady øízení pøed správním orgánem prvého stupnì bylo mo¾né v novém øízení napravit-tedy v daném pøípadì pokud jde o vady doruèování a nále¾itého zji¹»ování skutkového stavu apod. (uvedení neexistujícího ustanovení správního øádu v rozhodnutí se jeví jako spí¹e okrajový dùvod).
Rozhodnutí odvolacího orgánu o zru¹ení rozhodnutí bez souèasného vrácení k dal¹ímu øízení orgánu prvého stupnì má specifickou povahu. Podmínky pro takový postup nebyly ve starém správním øádu (na rozdíl od úpravy v novém správním øádu-srov. ustanovení § 90 odst. 1 písm. a), § 90 odst. 4 a § 66 odst. 1 zákona è. 500/2004 Sb.) nijak blí¾e uvedeny. Judikatura správních soudù pak dovodila, ¾e takové rozhodnutí odvolacího orgánu má úèinky zastavení øízení. (srov. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 11. 3. 1997, è. j. 5 A 136/96-12). V rozsudku ze dne 6. 4. 2004, è. j. 5 A 107/2001-53, Nejvy¹¹í správní soud konstatoval, ¾e odvolací orgán mù¾e zru¹it rozhodnutí správního orgánu I. stupnì podle § 59 odst. 2 správního øádu zejména tehdy, jestli¾e napadené rozhodnutí nemìlo být vùbec vydáno pro rozpor s hmotnìprávní èi procesnìprávní úpravou anebo jestli¾e se jedná o nicotný akt.
Ve vý¹e citovaném usnesení se roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu zabýval i otázkou pøípustnosti soudního pøezkumu co do úèinkù obdobných rozhodnutí o zastavení správního øízení. Uvedl, ¾e zastaví-li správní orgán správní øízení napø. z dùvodu, ¾e ¾adatel na výzvu neodstraní vady ¾ádosti (nepøedlo¾í po¾adované podklady), nerozhoduje tím meritornì o podané ¾ádosti (neposuzuje ¾ádost z hlediska hmotného práva), nýbr¾ se jeho rozhodnutí zakládá výluènì na aplikaci procesních norem; osoba, ohlednì její¾ ¾ádosti bylo øízení zastaveno, není zkrácena na svých hmotných právech, nýbr¾ opìt na právu na meritorní projednání vìci ... Ani rozhodnutí o zastavení správního øízení tedy ze soudního pøezkumu vylouèit nelze, by» jde o rozhodnutí procesní povahy a jenom s obtí¾emi lze nalézt hmotné právo, na nìm¾ by mohl být ¾alobce zkrácen.
V daném pøípadì obecní úøad v podstatì zahájil øízení na návrh ¾alobcù, i kdy¾ jej v rozhodnutí oznaèil jako podnìt, a v prùbìhu celého øízení s nimi jednal jako s úèastníky, na jejich¾ návrh øízení probíhá a stejnì si poèínal i ¾alovaný v odvolacím øízení. ®alobci byli v øízení pøed obecním úøadem vyzváni k doplnìní svého návrhu, byla jim doruèena rozhodnutí správních orgánù obou stupòù i odvolání man¾elù P. k vyjádøení. Jestli¾e tedy správní øízení bylo zahájeno na návrh ¾alobcù, byl tímto návrhem vymezen pøedmìt správního øízení-ulo¾ení povinnosti man¾elùm P. odstranit pevnou pøeká¾ku, která brání ¾alobcùm v u¾ívání místní komunikace.
®alovaný rozhodnutí obecního úøadu zru¹il bez jakéhokoli navazujícího øízení proto, ¾e øízení o odstranìní pevné pøeká¾ky, bylo dle jeho názoru mo¾né zahájit teprve po té, co by probìhlo pøíslu¹né øízení dle pøestupkového zákona a ¾e tedy ji¾ samotné zahájení øízení bylo v rozporu se zákonem. Ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti ¾alovaný poukázal na to, ¾e obecnímu úøadu nic nebránilo v zahájení nového øízení podle zákona o pozemních komunikacích; podmínìnost zahájení takového øízení provedením øízení podle pøestupkového zákona, je¾ byla dùvodem pro zru¹ení rozhodnutí obecního úøadu bez vrácení vìci, ji¾ nezmínil. ®alobci naopak namítali, ¾e pøestupkové øízení mohlo probìhnout a¾ po vydání rozhodnutí dle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. ®alovaný v¹ak rozhodl o tom, ¾e ¾alobci se nemohou svým návrhem ulo¾ení této povinnosti man¾elùm P. za daného stavu domáhat. Takové rozhodnutí je zpùsobilé zasáhnout procesní práva ¾alobcù, zejména právo na projednání jejich návrhu (za daného stavu), a proto podléhá pøezkumu ve správním soudnictví.
Nelze tedy souhlasit se závìrem krajského soudu, nadto kromì citací vybraných ustanovení soudního øádu správního nijak blí¾e nezdùvodnìným, ¾e zde nebylo rozhodnutí, svou povahou podléhající soudnímu pøezkumu. Zda skuteènì k tvrzenému zásahu do¹lo musí krajský soud posoudit v rámci pøezkumu napadeného rozhodnutí.
Pokud pak jde o otázku nevyèerpání opravných prostøedkù v øízení pøed správními orgány, je tøeba s ohledem na vý¹e uvedené souhlasit se ¾alobci v tom, ¾e v daném pøípadì byly opravné prostøedky dostupné ve správním øízení vyèerpány, a to jinými úèastníky øízení. Ustanovení § 68 písm. a) s. ø. s. nelze vykládat pouze tak, ¾e k vyèerpání opravných prostøedkù do¹lo pouze, pokud by bylo pùvodní rozhodnutí zmìnìno na újmu práv ¾alobcù; i zru¹ením pùvodního rozhodnutí (bez souèasného vrácení vìci k dal¹ímu øízení) k opravnému prostøedku jiného mù¾e být zasa¾eno právo ¾alobce.
Z tìchto dùvodù Nejvy¹¹í správní soud usnesení krajského soudu podle § 110 odst. 1 s. ø. s. zru¹il a vìc mu vrátil soudu k dal¹ímu øízení. V nìm je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvy¹¹ím správním soudem v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ø. s.). V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud rovnì¾ o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti (110 odst. 2 s. ø. s.).

References: soud 
 soud 
 § 59
 § 29
 § 59
 § 106
 § 78
 § 76
 § 59
 § 29
 soud 
 § 46
 § 68
 § 70
 § 65
 § 70
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 § 103
 § 29
 § 29
 § 68
 § 59
 soud 
 § 44
 § 25
 § 31
 § 59
 § 59
 § 59
 soud 
 § 65
 § 65
 § 59
 § 90
 § 90
 § 66
 soud 
 § 59
 § 29
 soud 
 § 68
 soud 
 § 110
 soud 
 soud