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⭐PER UNA CITTÀ SICURA DALLE ORDINANZE AGLI STRUMENTI DI PIANIFICAZIONE E REGOLAMENTAZIONE DELLA CONVIVENZA CITTADINA
PER UNA CITTÀ SICURA DALLE ORDINANZE AGLI STRUMENTI DI PIANIFICAZIONE E REGOLAMENTAZIONE DELLA CONVIVENZA CITTADINA
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1 PER UNA CITTÀ SICURA DALLE ORDINANZE AGLI STRUMENTI DI PIANIFICAZIONE E REGOLAMENTAZIONE DELLA CONVIVENZA CITTADINA2 PER UNA CITTÀ SICURA DALLE ORDINANZE AGLI STRUMENTI DI PIANIFICAZIONE E REGOLAMENTAZIONE DELLA CONVIVENZA CITTADINA3 3 Indice Direzione: Paolo Testa Coordinamento e cura: Monia Giovannetti Il presente documento è stato redatto da un gruppo di lavoro costituito da: Alessandra Caldarozzi, Maria Chiara Ciferri, Simone d Antonio, Fabio Ferroni, Monia Giovannetti, Nicolò Marchesini, Veronica Nicotra di Cittalia Fondazione Studi e Ricerche dell anci; Antonio Ragonesi di anci; Francesco Karrer, Presidente del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici; Saverio Santangelo dell Università Sapienza di Roma. I contributi al testo sono di: Introduzione: Monia Giovannetti Capitolo 1: Monia Giovannetti Capitolo 2: Veronica Nicotra Capitolo 3: Francesco Karrer e Saverio Santangelo Capitolo 4: Fabio Ferroni Capitolo 5: Alessandra Caldarozzi Le elaborazione statistiche sono state realizzate da Nicolò Marchesini. Progetto grafico e impaginazione: HaunagDesign, Roma Finito di stampare nel mese di febbraio 2012 da Tipografia Grasso Antonino sas, Roma Prefazione flavio zanonato...p. 5 Presentazione antonio ragonesi... 9 Introduzione monia giovannetti Le ordinanze dei sindaci sulla sicurezza urbana monia giovannetti Sicurezza urbana e legalità veronica nicotra Pianificazione urbana e sicurezza francesco karrer e saverio santangelo I regolamenti di polizia urbana nell evoluzione delle politiche locali della sicurezza: criticità e prospettive fabio ferroni I sindaci e la sicurezza urbana alessandra caldarozzi isbn: Appendice area sicurezza anci Indice degli Autori4 5 Prefazione flavio zanonato* Nell attuale dibattito sulla sicurezza e sulla gestione delle relative politiche nelle città, una nuova centralità in questo ultimo triennio è stata assunta dai poteri sindacali di ordinanza introdotti in materia di incolumità pubblica e sicurezza urbana con la legge 125/98. Intendendo per incolumità pubblica l integrità fisica della popolazione, e per sicurezza urbana un bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa, nell ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale. A partire dal 2008, sono stati numerosi i contributi giurisprudenziali e dottrinali volti ad evidenziare gli aspetti relativi al carattere anche di ordinarietà assunto dal potere sindacale e le problematiche determinate sia dalla individuazione generica degli ambiti di applicazione, sia dalla libera definizione dei comportamenti da parte dei Sindaci. Il legislatore non ha infatti chiarito cosa si intende, ad esempio, per pubblica decenza, decoro, o quando ci sia grave turbativa del libero utilizzo di spazi pubblici, rinviando alle ordinanze l individuazione del bene giuridico da proteggere. Questo difetto originale, ha portato la Corte costituzionale con la recente sentenza 115/2011, a sostenerne l incompatibilità con il quadro costituzionale che tutela la libertà individuale da limitazione e abusi. Le ordinanze a carattere normativo/regolamentare secondo la Suprema Corte, intaccano la «sfera generale di libertà dei singoli e delle comunità amministrate, ponendo divieti, obblighi di fare e non fare che (...) impongono in maggiore o minore misura, restrizioni». Questo tipo di conseguenze, frutto della mancanza di un unico quadro legislativo di riferimento in merito alla sicurezza urbana, hanno segnato un arretramento rispetto all idea di sicurezza legata al paradigma universalistico tipico della civiltà giuridica occidentale. Dobbiamo pertanto cogliere l invito della Corte costituzionale che ha dichiarato la parziale illegittimità dell art. 54 del tuel come l opportunità per una * Sindaco di Padova Delegato anci alle politiche per la sicurezza5 6 Flavio Zanonato Prefazione 7 svolta sulla sicurezza urbana. La sicurezza è infatti uno dei pilastri su cui si fonda lo Stato moderno. Un diritto che a differenza di altri (salute, istruzione, lavoro) deve essere contemperato rispetto ad altri diritti e che si configura non come un bene soggettivo, di ogni singola persona, ma come un bene pubblico, dato dall equilibrio tra il diritto a vivere tranquillamente, senza correre rischi e il diritto alla libertà e alla vita di tutte le altre persone. Assumere il bene della sicurezza come bene pubblico significa, dunque, operare per la tutela dei diritti di tutti e promuovere politiche orientate a garantire la sicurezza dei diritti. libertà degli altri e per soddisfare le giuste esigenze della morale, dell'ordine pubblico e del benessere generale in una società democratica». Assumere il governo della sicurezza come contenuto essenziale di una nuova concezione del welfare, ove il concetto di benessere si amplia a quello di godimento pieno dei diritti, implica ovviamente la disponibilità di saperi e risorse che possano effettivamente mettere i governi locali nella condizione di poterlo garantire. Per gli amministratori locali ed in particolare per i Sindaci delle città i quali catalizzano le domande dei sicurezza dei cittadini, questo approccio, presuppone innanzitutto che si approfondisca e comprenda la paura dei cittadini e le ragioni che la alimentano al fine di intervenire proprio sulle cause. Significa farsi carico delle rapide trasformazioni avvenute nelle nostre città che hanno acutizzato la complessità delle relazioni sociali, diminuito il senso di appartenenza e amplificato gli spazi (fisici e sociali) di disagio e vulnerabilità. Occuparsi concretamente del sentimento di insicurezza con l obiettivo di aiutare i cittadini a ritrovare serenità nei luoghi dove vivono e ricostruire prospettive e fiducia nel futuro, significa mettere in atto da parte delle Istituzioni un sistema integrato di strumenti e risorse umane. Significa prestare attenzione agli spazi pubblici, alla qualità delle abitazioni e dell arredo urbano nonché adottare provvedimenti volti a rafforzare le reti sociali e familiari, il senso di appartenenza e identificazione nei quartieri. E ancora, assumere decisioni finalizzate all integrazione degli insediamenti residenziali nel sistema urbano, promuovere azioni e progetti diretti all animazione dei territori e alla convivenza tra gruppi socio-economici diversi, puntando sulla collaborazione e sul coinvolgimento dei residenti attivando partecipazione e dialogo, per rafforzare i legami tra cittadini e Istituzioni contando anche sulla presenza di Forze dell ordine e il sostegno della polizia locale. In altri termini, guardare alla sicurezza come bisogno reale, in termini di promozione dei diritti e di rimozione degli ostacoli al loro effettivo godimento, e al contempo promuovendo la crescita del senso di coinvolgimento e responsabilità dei cittadini che abitano le città, come richiamato nell art. 29 della Dichiarazione Universale dei Diritti Umani, ove il diritto individuale al benessere si lega profondamente con il principio di consapevolezza verso gli altri: «Ogni individuo ha dei doveri verso la comunità, nella quale soltanto è possibile il libero e pieno sviluppo della sua personalità. Nell'esercizio dei suoi diritti e delle sue libertà, ognuno deve essere sottoposto soltanto a quelle limitazioni che sono stabilite dalla legge per assicurare il riconoscimento e il rispetto dei diritti e della6 9 Presentazione antonio ragonesi* Questa pubblicazione, frutto di un lavoro di approfondimento e di analisi sulle ordinanze sindacali, giunge alla sua terza edizione. Segno dell interesse che ha saputo suscitare sul tema della sicurezza urbana, un tema di grande rilievo per l opinione pubblica. Anche quest anno i curatori della pubblicazione hanno raccolto le esperienze più significative delle attività dei Comuni e delle Polizie Municipali e favorito un confronto tra diversi sindaci delle più importanti città italiane, che si trovano ogni giorno a fare i conti con le richieste dei loro cittadini e le inquietudini delle comunità che amministrano. Infatti, le Amministrazioni comunali, pur essendo l ordine pubblico di esclusiva competenza nazionale (come stabilisce l articolo 117 della Costituzione), sono oggetto della richiesta di maggiore sicurezza da parte della popolazione, a prescindere dai reali strumenti di intervento che hanno a disposizione. Certo la possibilità di emettere ordinanze non solo in caso di minaccia alla incolumità pubblica, ma anche quando è in pericolo la sicurezza urbana, ci ha garantito un margine maggiore di operatività che, in alcuni casi, si è rivelata utile per affrontare situazioni particolarmente difficili, ponendovi parziale rimedio. Ma questo strumento, da solo, non è risolutivo per una serie di ragioni che provo ad elencare. Esiste innanzitutto un problema di risorse. Ai Comuni, negli ultimi anni, sono state affidate spesso nuove competenze, senza accompagnarle con adeguati trasferimenti, che invece si riducono ogni anno. Questo è successo anche con il cosiddetto pacchetto sicurezza. Le ordinanze, infatti, vanno fatte rispettare e quindi occorre un numero di agenti di polizia municipale adeguato e dotato degli strumenti necessari ad intervenire. Da questo punto di vista, invece, il legislatore non è stato conseguente. È poi impossibile rendere le città più sicure solo intervenendo con la repressione di comportamenti illegali. Occorre una serie coordinata di interventi. Sono al- * Responsabile Area Infrastrutture, Sicurezza e Protezione Civile anci7 10 Antonio Ragonesi 11 trettanto decisivi se non più importanti della repressione la prevenzione, l integrazione, l educazione alla legalità, la coesione sociale. Dall integrazione dei cittadini stranieri, ad esempio, dipende gran parte della nostra futura convivenza civile. I Comuni, però, sono lasciati di soli a gestire un processo complicato che non può essere lasciato al caso, ma deve essere guidato a livello nazionale, prendendo atto che il fenomeno migratorio non è contingente, ma un dato strutturale della nostra società presente e futura e come tale va affrontato. È infine necessario ricalibrare lo strumento delle ordinanze dopo la sentenza della Corte Costituzionale che ha in parte dichiarato illegittima la normativa nazionale di riferimento. È quindi auspicabile un maggior utilizzo di strumenti pianificatori quali, ad esempio, i regolamenti di Polizia Urbana. Lo scopo dunque di questa pubblicazione è favorire un dibattito aperto e senza pregiudizi su uno dei temi che stanno più a cuore ai cittadini, perché la sicurezza è indissolubilmente legata alla libertà delle persone e alla possibilità di convivere civilmente nelle nostre città; perché il diritto alla sicurezza va garantito soprattutto ai più deboli, che non hanno la possibilità di difendersi da soli dal sopruso e dalla violenza. Gli Amministratori italiani sono, come sempre, a disposizione per fare tutto ciò che possono per andare incontro alle esigenze delle loro comunità. Possiamo dunque dare una mano, ma non possiamo sostituirci allo Stato. Senza gli aggiornamenti legislativi necessari, senza la certezza della pena, senza le risorse e gli strumenti necessari alle Forze dell Ordine, è praticamente impossibile combattere con efficacia la criminalità piccola e grande. La crisi economica che ha colpito così pesantemente il nostro Paese e la difficoltà in cui versano i conti pubblici complicano ulteriormente le cose. Ma credo che il comparto sicurezza abbia subito in questi anni troppi tagli e che, in futuro, vada risparmiato da ulteriori riduzioni di risorse. Solo se si invertirà la direzione di marcia seguita fin qui potremo raggiungere, insieme, i risultati che i cittadini italiani si aspettano. Introduzione La paura più temibile è la paura diffusa, sparsa, indistinta, libera, disancorata, fluttuante, priva di un indirizzo o di una causa chiari; la paura che ci perseguita senza una ragione, la minaccia che dovremmo temere e che si intravede ovunque, ma non si mostra mai chiaramente. Paura è il nome che diamo alla nostra incertezza, alla nostra ignoranza della minaccia, o di ciò che c è da fare. [ ] Noi, uomini e donne che abitiamo la parte sviluppata del mondo (la più ricca, la più modernizzata), siamo oggettivamentele persone più al sicuro nella storia dell umanità. Zigmund Bauman, Paura liquida, Le politiche urbane promosse in Italia fino alla fine degli anni novanta avevano come principali obiettivi la coesione sociale, la riduzione delle disuguaglianze, la riqualificazione urbana ed erano prevalentemente legate ad interventi su problemi di carattere economico e sociale. A partire dai primi anni novanta, si è però verificato un processo di cambiamento nella priorità dei problemi posti nell agenda politica urbana in Italia, che ha visto il tema della sicurezza assumere un ruolo di inedita centralità nella tematizzazione delle sfide urbane 1. Le politiche di sicurezza e prevenzione, sono infatti entrate nell ultimo ventennio a far parte definitivamente delle politiche pubbliche. Sia in Italia, che nel resto dei Paesi Europei, con denominazioni diverse ( nuova prevenzione, o politiche di sicurezza o sicurezza delle comunità ), sono sorti e si sono sviluppati studi scientifici, programmi, azioni, politiche, discorsi e concetti che hanno in comune la dichiarata ricerca di una nuova strada per il controllo della criminalità 2 e volti ad intervenire sul sentimento di insicurezza dei cittadini. 1. Allulli M., Le Politiche Urbane in Italia. Tra adattamento e frammentazione, Paper Cittalia, marzo Selmini R., L esperienza dell Emilia-Romagna nel contesto europeo, «Quaderni di città sicure», 2004, pp8 12 Monia Giovannetti Introduzione 13 Seppur continuando ad occupare un area grigia, dai confini incerti o in continua ridefinizione 3, nello sviluppo di tali politiche gli enti territoriali sono stati progressivamente coinvolti, divenendo, soprattutto negli ultimi anni, attori chiavi nelle politiche sicurezza e di prevenzione della criminalità. Proprio a partire da un idea di sicurezza urbana, non più intesa esclusivamente come politica di controllo del territorio e di repressione dei reati e con l obiettivo comune di migliorare la sicurezza dei cittadini, in Italia ed Europa, si sono sviluppate soprattutto negli ultimi anni, politiche paternariali che hanno visto il coinvolgimento e la collaborazione tra più attori, istituzionali e non 4. L avanzare di questo approccio ha necessariamente determinato lo sviluppo di nuovi strumenti di collaborazione capaci di far agire e interagire, simultaneamente e in maniera coordinata, livelli decisionali e livelli operativi. Gli strumenti individuati per la regolazione dei rapporti tra le istituzioni volti a superare la logica dell approccio settoriale alle politiche di sicurezza sono stati diversi: dai protocolli di intesa, ai contratti di sicurezza, alle leggi nazionali ecc. Così come, diverso è stato il percorso politico che ha condotto alla formulazione di suddetti strumenti: in Italia la spinta verso una riforma delle politiche pubbliche di sicurezza e la gestione partenariale è giunta innanzitutto dal basso ed è stata frutto del protagonismo delle città, al contrario in Francia l input è arrivato dallo Stato, mentre in Inghilterra una prescrizione normativa ha determinato i rapporti fra i diversi livelli. Sintesi dell evoluzione delle politiche di sicurezza in Italia ricerca di nuovi equilibri tra gli attori in gioco 7, a partire dalla ridefinizione dell oggetto del contendere: la nascita della questione sicurezza urbana e la responsabilizzazione delle amministrazioni che, a diverso titolo, governano il territorio, erodono terreno alla sicurezza pubblica quale nozione originaria della funzione dello Stato. Una nascita recente 8 dunque, a cui ha fatto seguito un processo, caratterizzato da forti accelerazioni e da brusche frenate 9, sviluppatosi a seguito di una crescente domanda sociale di sicurezza da parte dei cittadini, indirizzata sempre più direttamente verso gli amministratori locali e soprattutto verso i sindaci 10. Questo processo di posizionamento del bene pubblico sicurezza al livello del governo locale, è ricollegato a due fattori essenziali e per molti versi interconnessi: da un lato, l elezione diretta dei sindaci 11, e dall altro, l evoluzione articolata e complessa della domanda stessa di sicurezza che, dalla richiesta di tutela dai fenomeni criminali, si estende a tutta una serie di problematiche concernenti la vivibilità delle città, classificabili come cause di disordine fisico e cause di disordine sociale. Insieme agli episodi di micro-criminalità, dunque, anche il degrado urbano, le inciviltà ambientali e sociali (arredi urbani danneggiati o sporchi, edifici abbandonati, comportanti aggressivi, rumori e schiamazzi, ecc.), vengono strettamente connessi con la percezione di insicurezza dei cittadini 12. Sentimenti di disagio e paure che non sempre si accompagnano ad un effettivo aumento del rischio, o ad un aumento delle probabilità di rimanere vittime di un reato, dal momento in cui non si registra, in letteratura, una corrispondenza In Italia, la questione della sicurezza urbana e delle relative politiche di sicurezza, s impone a metà anni novanta nell ambito del dibattito sulla riforma federalista dello Stato 5, risultando da subito strettamente legata al tema della redistribuzione delle competenze e responsabilità tra le amministrazioni locali e centrali. La sicurezza sembra rappresentare il tema ideale 6 su cui si esercita la 3. Selmini R., Governare la sicurezza: attori, politiche e istituzioni in Europa, in «Dei delitti e delle pene», , 2002, p domus Project (Development of Model of Urban Safety policies), Final observations and recommendations, Legge 8 giugno 1990, n. 142, Nuovo ordinamento degli enti locali, abrogata dal D.lgs. n. 267 del 18 agosto Per una recente recente disamina: Greco T. (a cura di), Dimensioni della sicurezza, Giappichelli, 2009; Giupponi T.F., Le dimensioni costituzionali della sicurezza e il sistema delle autonomie regionali e locali, in Giupponi T.F. (a cura di), Politiche della sicurezza e autonomie locali, Bologna, 2010, 24 ss. 6. Selmini R., Le politiche di sicurezza in Italia. Origini, sviluppo e prospettive, in Barbagli M. (a cura di), Rapporto sulla criminalità in Italia, Bologna, il Mulino, 2003, pp Il tema sulla percezione di sicurezza è divenuto, suo malgrado, una topica presente ed assillante nell ambito dei dibattiti politici e ha ricoperto un ruolo decisivo nelle elezioni politiche e amministrative del A questo proposito si vedano Cavazza N., Corbetta P., Quando la difesa del territorio diventa voto, in «Il Mulino», n. 3, pp , Uno sviluppo così rapido che Selmini riassume individuando tre fasi per descrivere l evoluzione delle politiche a essa dedicate: la fase della sensibilizzazione durante la prima metà degli anni 90, dello sviluppo, nella seconda, e del consolidamento, in questi primi anni del millennio. Selmini R., 2003, op.cit. supra. 9. Pavarini M., L aria delle città rende (ancora) liberi? Dieci anni di politiche locali di sicurezza, in Pavarini M. (a cura di), L amministrazione locale della paura, Roma, Carocci, 2006, pp La domanda di sicurezza viene rivolta sempre più direttamente ai sindaci, in numerose città del centronord sorgono comitati cittadini di protesta, e diviene la topica centrale nell agenda politica locale nel periodo elettorale tra il 1997 e A questo proposito si veda: Barbagli M. (a cura di), Egregio Signor Sindaco. Lettere dei cittadini e risposta dell istituzione sui problemi della sicurezza, Bologna, il Mulino, 1999; Allasino E., Bobbio L., Neri S., Crisi urbane:che cosa succede dopo? Le politiche per la gestione della conflittualità legata ai problemi dell immigrazione, Working paper n. 35/2000, Torino, ires Piemonte, Legge 25 marzo 1993 n. 81, Elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale. 12. Ferroni F., Le politiche di sicurezza urbana: l evoluzione normativa e la sfida dell integrazione, in Aa.Vv., Elaborati finali del Corso per Responsabile Tecnico di Politiche di Sicurezza Urbana, Fisu, 2006; Chiesi L., Le inciviltà: degrado urbano e insicurezza, in Selmini R., (a cura di), La sicurezza urbana, il Mulino, Bologna, 2004, pp9 14 Monia Giovannetti Introduzione 15 lineare tra diffusione di sentimenti di insicurezza e andamento dei reati in una città 13. Ma proprio lì, nelle città 14, avviene il processo di traduzione locale dei sentimenti d insicurezza legati ai grandi fenomeni globali 15 e, sempre di più, ai policy maker locali si impone un continuo sforzo di discernimento critico della domanda di sicurezza da interpretare nelle dimensioni sia sociale che individuale, essendo più spesso relativa ad aspettative e disagi come fattori critici del vivere nelle città, che non alla questione criminalità. 13. Cornelli R., Paura della criminalità e allarme sociale, in Selmini R. (a cura di), La sicurezza urbana, il Mulino, Bologna, 2004, ; Cornelli R., Cos'è la paura della criminalità e quanto è diffusa, in «Inchiesta» n. 143, Gennaio-Marzo 2004, e più recentemente, Galantino M.G., Il volto multiforme della sicurezza. Teorie, concetti, ricerche, in F. Battistelli, 2008, op. cit., pp Le rilevazioni nazionali e gli studi di caso realizzati in realtà metropolitane negli ultimi anni sulla paura della criminalità, i cittadini italiani mostrano un elevato tasso di crescita tanto in termini di preoccupazione del fenomeno della micro-criminalità (concern about crime), quanto in termini di paura di restare vittima di un reato (fear of crime). Si vedano oltre ai rapporti annuali di Città sicure Regione Emilia Romagna, Diamanti I., Bordignon F., Sicurezza e opinione pubblica in Italia, in «Rassegna italiana di sociologia», n. 1, pp , 2001; Amendola G. (a cura di), Il governo della città sicura. Politiche, esperienze e luoghi comuni, Napoli, Liguori, 2003; Beato F. (a cura di), La calma insicurezza. La percezione sociale del rischio di criminalità a Roma, Napoli, Liguori, 2003; Muratore M.G., Tagliacozzo G., Federici A., La sicurezza dei cittadini. Reati, vittime, percezione di sicurezza e sistemi di protezione, Roma, Istat, Informazioni, n. 18, 2004; Istat, La sicurezza dei cittadini. Indagine multiscopo sulla famiglia, Roma; Istat, Aspetti della vita quotidiana. Anno 2005, Roma, 2006; Ministero dell Interno, Rapporto sulla criminalità in Italia. Analisi, prevenzione, contrasto, Roma, 2007; Diamanti I., Valori e significati della sicurezza, tra difesa individuale, protezione sociale e prevenzione, Demos-Fondazione Unipolis, 2007; Fondazione Roma/Censis, Le paure delle metropoli rapporto di ricerca, presentato in occasione del World Social Summit Fearless: Dialoghi per combattere le paure planetarie, Roma, settembre, 2008; Cittaliaanci Ricerche, I piccoli comuni e la sicurezza. Analisi della percezione del senso di insicurezza dei cittadini nei piccoli comuni, settembre A queste però è interessante accostare la seconda indagine nazionale, del novembre 2008, realizzata da Demos Fondazione Unipolis, la quale mostra un significativo abbassamento dei livelli di paura: «Sebbene persista, nell opinione pubblica, la diffusa convinzione di una progressione dei fenomeni criminali, su scala nazionale, il dato si ridimensiona, negli ultimi dodici mesi, attestandosi intorno all 82%. Lo scarto rispetto all ottobre scorso è di circa 6 punti percentuali; dopo anni in cui la febbre da timore criminale sembrava non doversi più fermare abbiamo assistito ad un primo raffreddamento nel maggio di quest anno e poi all assestamento attuale, in cui l allarme è tornato sostanzialmente ai livelli del Particolarmente interessante si rivela l utilizzo dell orientamento politico: quanti infatti ritengono che la criminalità sia aumentata in Italia negli ultimi cinque anni sono soprattutto gli elettori dell Udc (83%), del PdL (84%) e della Lega Nord (92%)». Si veda: Diamanti I. (a cura di), La sicurezza in Italia: significati, immagine e realtà, Demos-Fondazione Unipolis, Nella storia del mondo se, da un lato, è indiscutibile il ruolo innovativo e creativo delle grandi città, gli incubatori dell innovazione come li definiva Hall P. (Cities in Civilization, Pantheon, 1998), dall altro, è anche vero che questo ruolo è sempre più spesso sopraffatto da quella che potremmo chiamare un insostenibile entropia (miseria, disuguaglianze, congestione, fratture sociali, ingovernabilità, ecc.), o come sostiene Barman Z. (Fiducia e paura nella città, Mondatori, 2005) la grande città come la discarica della globalizzazione. 15. Rispetto a questo tema, esiste una copiosa ed interessante letteratura, della quale in questa sede ci limiteremo a elencare alcuni classici : Augè M., Tra i confini. Città, luoghi, integrazioni, Mondadori, 2007; Amendola G., La città postmoderna. Magie e paure nella metropoli contemporanea, Bari, Laterza, 2000; Bauman Z., La società dell incertezza, tr. it. Bologna, il Mulino,1999; Bauman Z., La solitudine del cittadino globale, tr. it. Milano, Feltrinelli, 2000; Bauman Z., Voglia di comunità, Roma-Bari, Laterza, 2001; Bauman Z., Il disagio della postmodernità, tr. it., Milano, Mondatori, 2002; Bauman Z., Paura liquida, Roma-Bari, Laterza, 2007; Beck U., La società del rischio. Verso una seconda modernità, tr. it. Roma, Carocci (ed. or. 1986) 2000; Castel R., Les Metamorphes de la question sociale, Paris, Fayard, 1995; Castel R., Disuguaglianze e vulnerabilità sociale, in «Rassegna italiana di sociologia», n. 1, pp , 1997; Castel R., L insicurezza sociale. Che significa essere protetti?, tr. it. Torino, Einaudi, Si vedano, inoltre, gli atti della conferenza internazionale organizzata dalla Fondazione Roma e dal Censis, il cui tema è stato quello delle paure globali e che ha vi- Il tema della sicurezza entra, dunque, nella definizione di qualità della vita urbana, divenendo oggetto di una vera e propria competizione istituzionale, tra sindaci e autorità di pubblica sicurezza, che si sviluppa nel corso degli anni in fasi che caratterizzano l evoluzione del rapporto fra governi locali e governo nazionale. Tra il si avvia la prima fase, nella quale a un protagonismo sempre più crescente delle città, e alle rivendicazioni da parte dei sindaci di un ruolo più diretto e incisivo nel governo della sicurezza delle città (dalla richiesta dell impiego delle polizie locali nell attività di contrasto e repressione della microcriminalità, a quella di poter indicare priorità d intervento alle autorità di pubblica sicurezza), corrisponde un atteggiamento freddo e statico da parte dei poteri centrali (prefetti e Ministero degli interni), i quali riaffermano la loro esclusività e il monopolio sul governo della sicurezza 16. Alla fine degli anni 90, in particolare nel biennio 98/99, si apre una fase di negoziazione tra i due livelli di governo della sicurezza, che vede sindaci e prefetti confrontarsi e consultarsi sui problemi legati alla sicurezza e sulle misure da adottare. Vi è un riconoscimento del bisogno di avviare forme di collaborazione, attraverso l adozione di strumenti ufficiali, che danno inizio allo sviluppo della c.d. stagione dei protocolli d intesa, stipulati tra comuni e prefetture; questi hanno come obiettivo la sperimentazione di nuove modalità di relazione finalizzate alla realizzazione di iniziative coordinate per un governo complessivo della sicurezza delle città 17. Parallelamente alla diffusione, in molte città italiane, dei cd. progetti per la sicurezza, fa seguito ai protocolli d intesa una seconda generazione di intese, a cui viene attribuita la nuova denominazione di contratti di sicurezza, con specifico riferimento all esperienza francese dei Contrats Locaux de Sécurité (cls) 18. sto tra i suoi relatori Jacques Attali, Anthony Giddens, Zygmunt Bauman, Daniel Bell, Robert Castel, oltre ad accademici e politici provenienti da varie parti del mondo: World Social Summit Fearless: Dialoghi per combattere le paure planetarie, Roma, settembre, 2008, Farruggia F., Ricotta G., Politiche integrate di sicurezza: l insicurezza come miseria urbana, Paper presentato alla prima conferenza annuale ESPAnet Italia, Le politiche sociali in Italia nello scenario europeo, Ancona, 6-8 Novembre Braccesi, C., Le politiche di sicurezza urbana in Italia, in Braccesi C., Selmini R. (a cura di), Sicurezza urbana e ruolo della polizia locale, Ravenna, Maggioli, 2005, pp Si veda l oggetto del Protocollo d intesa tra la Prefettura di Modena e il Comune di Modena, sottoscritto il 9 febbraio Dopo un boom che ha seguito la stesura del primo protocollo (risalgono, infatti, al protocolli), negli anni seguenti la tendenza è stata alla stabilità, con una ventina di protocolli stipulati per anno; tutto questo fino al 2002, quando vi è stata una nuova esplosione del fenomeno (con ben 65 protocolli siglati nel 2002), cui è però seguito un netto calo, confermato anche dalle tendenze del I protocolli firmati dal 1998 fino al 2004, raccolti dal Dipartimento per la Pubblica Sicurezza, sono stati 194, (Selmini, op. cit. supra, 2005). Mentre da una relazione del Servizio studi della Camera, apprendiamo che gli strumenti pattizi con varia denominazione, attivati dal 97 al 2006, risultavano essere circa 400. Si veda: 18. I contratti di sicurezza sono accordi multilaterali tra Governo, Forze dell ordine, magistratura, comuni, associazioni e altri soggetti, stipulati per iniziativa del Prefetto, del Procuratore della Repubblica e del Sindaco e nati sulla scia di una circolare interministeriale che ha fornito ai prefetti le direttive generali per l elaborazione e la firma delle intese; sono accordi cofinanziati dalle istituzioni locali e dal Governo.10 16 Monia Giovannetti Introduzione 17 In questa seconda fase (di negoziazioni e riforme ) il maggior interesse dello Stato centrale per la nuova accezione di sicurezza urbana e per le attività degli enti locali, si concretizza nell approvazione, nel 1999, della riforma del Comitato provinciale per l ordine e la sicurezza pubblica che sancisce, per la prima volta, l accesso di componenti laiche (il sindaco del comune capoluogo di provincia, il presidente della provincia e, quando debbano trattarsi questioni riferibili ai rispettivi ambiti territoriali, i sindaci degli altri comuni) tra quelli di diritto 19. A un anno di distanza, per la prima volta si prevede espressamente che lo Stato, le Regioni e gli Enti locali collaborino in via permanente, nell ambito delle rispettive attribuzioni e competenze, al perseguimento di condizioni ottimali di sicurezza delle città e del territorio extraurbano e di tutela dei diritti di sicurezza dei cittadini 20. Dall inizio del nuovo millennio al 2005, relativamente al quadro dei rapporti istituzionali si concretizza, la terza fase (dell incontro mancato ) delle politiche locali di sicurezza. Nonostante la diffusione degli strumenti di collaborazione e le riforme di cui s è detto, i risultati prodotti rispetto alla loro potenzialità propulsiva sono stati purtroppo pochi, e soprattutto non hanno dato avvio ad una nuova stagione nazionale delle politiche integrate di sicurezza, così come invece i governi locali si attendevano 21 una normativa nazionale volta a promuovere una politica di governo della sicurezza a livello locale, investimento e sostegno alla promozione di veri e propri contratti di sicurezza, una vera e propria riforma delle polizie nazionali e locali ecc. Questo incontro mancato, come viene definito da Braccesi, è un elemento negativo che accomuna i governi nazionali di centro-sinistra e di centro-destra. Il modello di sicurezza nazionale rimane centralistico, incentrato sugli apparati di sicurezza nazionali e sul carattere deterrente delle norme di diritto penale (più simbolico che reale): dalla legge di riforma dell arma dei carabinieri (legge n. 78 del 2000), alla campagna politico-parlamentare incentrata sulla certezza e sull inasprimento delle pene detentive per i reati predatori, formalizzata dal varo del primissimo pacchetto sicurezza (legge n. 128 del 2001) 22, alle operazioni ad alto impatto, seguite con il governo di centro-destra, volte alla repressione di fenomeni di degrado dello spazio pubblico legati ai mercati illegali o al ripristino del pattugliamento a piedi di aree cittadine 23. Anche nella gestione degli accordi sottoscritti dagli apparati nazionali con le città, in cui, sino a quel momento, venivano delineate relazioni istituzionali paritarie tra centro e periferia, si risente del nuovo clima, e da questo momento la sicurezza partecipata viene concepita come la promozione di iniziative delle autorità di pubblica sicurezza, le quali possono avvalersi della collaborazione delle diverse istanze della società civile, tra le quali i comuni. Accanto ai protocolli firmati in sede locale, negli stessi anni si sviluppa una nuova tipologia di accordi in materia di sicurezza urbana, sottoscritti direttamente tra regioni e Ministero dell interno, i cd. accordi di programma. Tali accordi, analogamente ai protocolli e ai contratti, definiscono le modalità di collaborazione tra i diversi livelli istituzionali, elevando il grado d integrazione istituzionale e operativa in materia di sicurezza tra città, province, regioni e istituzioni dello Stato responsabili dell ordine e della sicurezza pubblica nel territorio regionale 24. Allo stesso tempo presentano delle novità di contenuto, poiché prevedono un insieme di programmi che sembrano consentire di intervenire in modo concreto sui problemi 25. Nel triennio 2006/2008, dopo il quinquennio nel quale non si è concretizzata una conciliazione tra le istanze delle autonomie locali con quelle perseguite dal governo centrale e, di pari passo con il riemergere dell attenzione pubblica nei confronti della criminalità, gli enti locali assumono un nuovo ruolo, che in parte si sono auto-attribuiti, e in parte sono stati chiamati a svolgere dal Governo centrale 26. Questo passaggio, segna una nuova stagione (emergenza sicurezza ), che ha visto innanzitutto protagoniste le città metropolitane attraverso la stipula dei Patti per la sicurezza. Nuova fase che si è aperta a seguito della manifestazione di Milano, nella quale veniva richiesto un intervento del governo 19. Al sindaco del comune capoluogo viene altresì riconosciuto il potere di chiedere la convocazione del Comitato, e di proporne l integrazione dell ordine del giorno, per la trattazione di questioni attinenti alla sicurezza della comunità locale o per la prevenzione di tensioni o conflitti sociali che possono comportare turbamenti dell ordine o della sicurezza pubblica in ambito comunale. Si veda: d.lgs. 27 luglio 1999, n. 279, Disposizioni integrative del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, in materia di composizione e funzionamento del comitato provinciale per l ordine e la sicurezza pubblica. 20. Art. 7 del d.p.c.m. del 12 settembre 2000, recante individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative, da trasferire alle regioni e agli enti locali per l esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi in materia di polizia amministrativa. 21. Braccesi C., 2005, op. cit. supra, pag. 29; Pavarini, 2006, op. cit. supra. 22. Legge 26 marzo 2001, n. 128, Interventi legislativi in materia di tutela della sicurezza dei cittadini, cd. Pacchetto sicurezza del primo governo Prodi. 23. Braccesi C., Lo sviluppo delle politiche di sicurezza urbana, in R. Selmini (a cura di), La sicurezza urbana, il Mulino, Bologna, 2004, p Amapola (a cura di), Progettare la sicurezza. Metodi e strumenti per le politiche locali, EGA Editore, Torino, 2003, p In particolare, le aree di coordinamento e di operatività riguardano la formazione professionale e congiunta degli operatori della sicurezza (Polizia di Stato, Polizia Locale, Arma dei Carabinieri); l attività di razionalizzazione delle Forze di Polizia, attraverso il coordinamento delle sale operative e l eventuale collegamento con agenzie private di sicurezza; la realizzazione e gestione di sistemi informativi regionali in cui raccogliere le informazioni sulla criminalità e sul disordine/degrado urbano provenienti dall attività di controllo del territorio delle Forze di Polizia; la promozione e l attuazione di progetti volti al miglioramento delle condizioni di sicurezza (cofinanziati dalle regioni). Si veda Selmini, R., Le politiche di sicurezza: origini, sviluppo e prospettive, in Barbagli M. (a cura di), Rapporto sulla criminalità in Italia, il Mulino, Bologna, 2003, p Censis, Sicurezza e cittadinanza, 41 Rapporto annuale sulla situazione sociale del Paese, 2007, pag. 627.11 18 Monia Giovannetti Introduzione 19 centrale da parte di alcuni Sindaci di grandi città, e che ha portato l allora Ministro dell interno (Giuliano Amato) ad impegnarsi a firmare Accordi con tutte le città metropolitane. I soggetti delegati a definire i singoli patti sono i Sindaci e i Prefetti di queste realtà, mentre le Regioni e le Province sono chiamate unicamente a mettere a disposizione risorse, da utilizzarsi prioritariamente per rinnovare le obsolete dotazioni strumentali delle Forze di polizia nazionali 27. Oltre ai Patti per la sicurezza, (che dal 2006 ad oggi sono stati circa una settantina) 28, in particolare il biennio 2007/2008 è stato caratterizzato da una vera e propria escalation nell utilizzo delle funzioni amministrative comunali. Infatti, le innovazioni introdotte con il decreto legge 92/2008, recante misure urgenti in materia di sicurezza pubblica (facente parte del c.d. pacchetto sicurezza, approvato in sede di Consiglio dei Ministri il 21 maggio 2008), incidono, in modo significativo, non solo su aspetti settoriali legati a situazioni specifiche, ma sul ruolo stesso dei Sindaci, fornendo loro nuovi poteri su temi che riguardano l incolumità pubblica e la sicurezza urbana: spaccio, prostituzione, accattonaggio, fenomeni di violenza, sfruttamento di minori e disabili, danneggiamento al patrimonio pubblico e privato, incuria, degrado, occupazioni abusive, pubblica viabilità, decoro urbano 29. Viene pertanto conferito «maggior rilievo alle funzioni relative all ordine e alla sicurezza pubblica di spettanza del sindaco, attribuendo a quest ultimo la possibilità di adottare provvedimenti, anche contingibili e urgenti, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano non solo l incolumità pubblica, come già previsto dal testo previgente, ma anche la sicurezza urbana 30. Intendendo per incolumità pubblica l integrità fisica della popolazione, e per sicurezza urbana un bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa, nell ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale. Il decreto del Ministero dell Interno del 5 ago- 27. Il 20 marzo 2007, sulla base della legge finanziaria per il 2007, viene stipulato un Patto per la sicurezza tra il Ministero dell Interno e l anci, che costituirà l accordo quadro di riferimento per sviluppare con i comuni accordi locali, nel quadro di un rapporto di sussidiarietà tra gli organismi statali e gli enti locali e territoriali. 28. Per l elenco dei patti stipulati e i testi, si veda sul sito del Ministero dell Interno: Le intese stipulate tra il Governo e le Regioni hanno assunto due forme: accordi o protocolli in materia di sicurezza tra il Ministero dell interno e le Regioni, e accordi di programma-quadro sicurezza per lo sviluppo. I protocolli d intesa con le autorità locali, hanno ad oggetto la sicurezza di singole città, e sono stipulati dai prefetti e dai rappresentanti delle comunità locali (sindaci, presidenti di provincia, presidenti di regione). Infine, si ricordano i protocolli di legalità, strumenti di sicurezza partecipata utilizzati soprattutto nel Mezzogiorno, prevalentemente finalizzati a prevenire l ingerenza della criminalità organizzata nelle attività produttive. 29. Legge 24 luglio 2008, n. 125 di conversione del Decreto Legge 23 maggio 2008, n. 92, recante Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica. Si veda inoltre il d.m. del 5 agosto 2008, rubricato come Incolumità pubblica e sicurezza urbana: definizioni e ambiti di applicazione e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 186 del 9 agosto Morelli F., I nuovi poteri attribuiti ai sindaci in materia di sicurezza urbana, in Altalex, sto 2008 ha, inoltre, identificato cinque ambiti nei quali il sindaco promuove interventi di prevenzione e contrasto: a) le situazioni urbane di degrado o di isolamento che favoriscono l insorgere di fenomeni criminosi, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, l accattonaggio con impiego di minori e disabili e i fenomeni di violenza legati anche all abuso di alcool; b) le situazioni in cui si verificano comportamenti quali il danneggiamento al patrimonio pubblico e privato o che ne impediscono la fruibilità e determinano lo scadimento della qualità urbana; c) l incuria, il degrado e l occupazione abusiva di immobili tali da favorire le situazioni indicate ai punti a) e b); d) le situazioni che costituiscono intralcio alla pubblica viabilità o che alterano il decoro urbano, in particolare quelle di abusivismo commerciale e di illecita occupazione di suolo pubblico; e) i comportamenti che, come la prostituzione su strada o l accattonaggio molesto, possono offendere la pubblica decenza anche per le modalità con cui si manifestano, ovvero turbano gravemente il libero utilizzo degli spazi pubblici o la fruizione cui sono destinati o che rendono difficoltoso o pericoloso l accesso ad essi. Il nuovo potere di ordinanza dei sindaci si inserisce nell alveo di una nuova ultima fase (ricentralizzazione della sicurezza urbana, ), quella nella quale si radicalizza un approccio tendente alla centralizzazione delle questioni afferenti alle politiche di sicurezza. Priorità e ambiti sono infatti decisi dal centro e i sindaci agiscono come ufficiali di governo, non come eletti e rappresentanti della comunità. Ma soprattutto, manca un progetto che agisca sul terreno delle riforme e della prevenzione sociale e negli interventi intrapresi dal governo si evidenzia: un ridimensionamento della centralità delle città, degli enti locali; la sottovalutazione del ruolo delle polizie locali e la loro crescente subordinazione all ambito di controllo del Prefetto; la sovrapposizione di alcune norme governative con i poteri delle Regioni; il tentativo di istituire un controllo pieno del governo centrale del ruolo dei Sindaci in materia di sicurezza Come evidenziato nell intervento del Sindaco di Piacenza, Roberto Reggi, rappresentante anci Emilia-Romagna al Convegno Politiche della sicurezza ed autonomie locali, tenutosi il 27 novembre 2009,Università di Bologna, sede di Ravenna, Facoltà di Giurisprudenza.12 20 Monia Giovannetti Introduzione 21 Molto recentemente, la Corte Costituzionale con la sentenza 7 aprile 2011, n. 115, ha dichiarato l incostituzionalità parziale dell articolo 54 comma 4 del D.Lgs. 267/2000 nella parte in cui prevede che il Sindaco quale Ufficiale del Governo possa emanare dei provvedimenti in maniera non contingibile ed urgente; cioè senza che il detto decreto non sia limitato nel tempo, nello spazio e nella fattispecie disciplinante e con l entrata in vigore immediata, poiché le norme nazionali non sono sufficienti a fronteggiare i problemi relativi. In altre parole, le Ordinanze Sindacali sulla Sicurezza Urbana non possono più avere una caratteristica di provvedimento regolare, in quanto contrasterebbero con l uguaglianza di tutti i cittadini, l imparzialità dei pubblici esercizi e le prestazioni varie che devono essere stabilite solo dalle leggi 32. La sicurezza dei cittadini e il ruolo dei Comuni Richiamare, seppur sinteticamente, i principali passaggi dei processi, istituzionali e amministrativi, che hanno nel nostro contesto nazionale determinato/condizionato l evoluzione delle politiche di sicurezza, crediamo possa essere utile per capire e riflettere meglio sul riassetto istituzionale dei poteri e sulle trasformazioni intervenute recentemente all interno del nostro Paese. Ma soprattutto, ci appare importante, a partire da una analisi delle ordinanze adottate nell ultimo triennio e soffermandoci su alcuni strumenti di pianificazione e regolamentazione della convivenza cittadina, aprire una riflessione, fuori dalle emergenze medianiche, su ciò che intendiamo per politiche di sicurezza urbana a partire dal ruolo fondamentale ricoperto dalle città, ovvero sul ruolo che i governi locali rivestono, o potrebbero rivestire, nella determinazione ed implementazione delle stesse Con la Sentenza 7 aprile 2011, n. 115, la Corte Costituzionale ha annullato il potere dei Sindaci di emanare provvedimenti privi di contingibilità ed urgenza. In altre parole, i detti decreti dei sindaci dovranno essere limitati nel tempo, nello spazio, nella fattispecie disciplinata e dovranno essere immediatamente applicabili, poiché le norme nazionali non sono sufficienti a fronteggiare i corrispondenti problemi, come d altronde rivelato nella pronuncia del Consiglio di Stato n. 2109/2007. Precedentemente la Corte, se nella sentenza 169/2009 aveva riconosciuto che la novella dell art. 54, co. 4, tuel, aggiungeva alla previgente categoria di ordinanze contingibili e urgenti una nuova tipologia di provvedimenti ordinari, durevoli e non provvisori, slegati da motivazioni d urgenza, contemporaneamente la Corte aveva offerto un interpretazione restrittiva del concetto di sicurezza urbana, quale attività di prevenzione e repressione dei reati, interpretazione questa ribadita anche nella sent. n. 226/2010. Per i approfondire i diversi profili costituzionali e non solo in merito alle ordinanze si vedano Lorenzetti A. e Rossi S. (a cura di), Le ordinanze sindacali in materia di incolumità pubblica e sicurezza urbana, Napoli, 2009;. Morrone A., Le ordinanze di necessità e urgenza tra storia e diritto, in Aa.Vv., Istituzioni e dinamiche del diritto. I confini mobili della separazione dei poteri, Vignudelli A. (a cura di), Milano, 2009, p. 133 e ss. nonché il numero monografico di le Regioni, 1-2/ Vandelli L., I poteri del sindaco in materia di ordine e sicurezza pubblica nel nuovo art. 54 del T.u.e.l, Relazione alla Giornata di studio Nuovi orizzonti della sicurezza urbana, Bonomia University press, 2009, 65; Pajno A., La sicurezza urbana tra poteri impliciti e inflazione normativa, cit., Nota per il gruppo di Astrid su Sicurezza e sicurezze Bozza 13/01/2009, in 2009/PAJNO_sicurezza-urbana-13_01_09.pdf. Questo nella convinzione che temi quali criminalità, insicurezza, inciviltà, disagio che rinviano a fenomeni tipicamente urbani interpellino direttamente le responsabilità dei governi locali e non possano appartenere ai soli circuiti delle tradizionali agenzie repressive e giurisdizionali 34. Perché come ricordava Baratta la politica di prevenzione del delitto e il diritto penale non possono prendere il posto di una politica integrale dei diritti, ma al contrario sono efficaci e legittimi solo in quanto operano come una componente parziale e sussidiaria di questa politica 35. Ma soprattutto ritenendo che la sicurezza urbana si configuri come il risultato dell esercizio di funzioni fra di loro connesse, frutto di una attività di coordinamento fra attribuzioni ed attori istituzionali diversi i quali condividono un approccio teso alla sicurezza dei diritti» più che al «diritto alla sicurezza, ovvero capace di promuovere le fondamentali situazioni giuridiche soggettive affermate nelle Carte costituzionali. In questi anni, molti amministratori locali, riconoscendo alla sicurezza, valenza di bene pubblico da garantire tra le finalità trasversali dell ente locale, si sono assunti la responsabilità di promuoverla e garantirla, attivando progetti locali, proprio a partire dal presupposto che la domanda di sicurezza vada presa sul serio e con la consapevolezza che può essere connessa a criticità oggettive penalmente rilevanti e/o a situazioni di disordine sociale. Ma al contempo che può anche risultare completamente disgiunta da fenomeni oggettivi di criminalità e/o di disordine sociale e connessa ad una preoccupazione o percezione di insicurezza dei cittadini legata a criticità di altro genere (sfiducia nelle istituzioni, smantellamento delle reti sociali tradizionali etc.). E in quest ottica, gli enti locali attivano politiche di promozione della sicurezza dei cittadini privilegiando strategie partecipative della comunità e dei soggetti istituzionali o meno che vi operano (dalla polizia locale ai servizi sociali, alle rappresentanze qualificate di interessi, come associazioni categoria, stakeholders, enti esponenziali). In altre parole, proponendosi l obiettivo di costruire la sicurezza urbana attivando un insieme articolato di strumenti e di metodi di regolazione della convivenza civile tesi a rafforzare il senso di sicurezza delle comunità e promuovendo, al contempo, responsabilità civiche e coesione sociale. Ponendosi in una 34. Nel documento approvato dalla riunione di Presidenza del Forum generale italiano per la sicurezza urbana nel giugno del 2005, si ribadisce come «le politiche di sicurezza riguardino l intera popolazione, la qualità delle relazioni sociali e interpersonali, la qualità dell ambiente urbano, mentre le politiche criminali solo la prevenzione e repressione di determinati comportamenti personali qualificati come reati. In sostanza, le politiche criminali sono solo una parte, più o meno rilevante a seconda dei contesti, delle politiche di sicurezza. 35. Baratta A., Diritto alla sicurezza o sicurezza dei diritti?, in S. Anastasia M. Palma, La bilancia e la misura, FrancoAngeli, Milano, 2001, p. 22.13 22 Monia Giovannetti Introduzione 23 Fig. 1. I comuni dovrebbero avere più poteri decisionali nell ambito d intervento sulla sicurezza Fig. 2. I comuni dovrebbero avere più risorse economiche nell ambito d intervento sulla sicurezza Cittadini concordi, valori percentuali, 2011 (media naz.=40.9) da 48,0 a 49,3 da 43,0 a 47,9 da 38,0 a 42,9 da 33,0 a 37,9 da 23,3 a 32,0 Cittadini concordi, valori percentuali, 2011 (media naz.=45.7) da 53,0 a 69,0 da 48,0 a 52,9 da 43,0 a 47,9 da 38,0 a 42,9 da 33,6 a 37,9 Fonte: Elaborazione Cittalia su dati IFEL Ufficio Studi autonomie locali e sistemi territoriali Fonte: Elaborazione Cittalia su dati IFEL Ufficio Studi autonomie locali e sistemi territoriali prospettiva di amministrazione della vita quotidiana che, nel modello costituzionale italiano, è affidata allo stato comunità, cioè all insieme dei corpi e degli enti territoriali cui sono demandate le funzioni e le competenze previste nell articolo 117 della Costituzione e ulteriormente enfatizzate nelle modifiche al Titolo v in vigore dal A questo approccio paiono richiamarsi anche i cittadini italiani, i quali ritengono che i Comuni debbano assumere un nuovo ruolo in questo ambito per ridisegnare la governance della sicurezza urbana e per rafforzare la fiducia e la partecipazione attiva al governo locale. Infatti, in una recente ricerca sulla percezione dei cittadini su diversi aspetti che compongono la riforma federalista14 24 Monia Giovannetti 25 dello Stato 36, gli intervistati hanno dichiarato l esigenza di potenziare e ampliare i poteri decisionali e le risorse economiche dei Comuni nell ambito d intervento sulla sicurezza. La gestione fiscale e la sicurezza sono gli ambiti per i quali i cittadini auspicano maggiori poteri, ed in particolare come può evincersi dalla mappa sottostante, quasi il 41% degli intervistati a livello nazionale sostiene sia necessario dotare gli enti locali di maggiori poteri, ed in particolare con percentuali sopra la media nazionale (dal 42% al 49%), i cittadini del Piemonte, Lombardia, Veneto, Friuli, Lazio e Campania. Quasi il 46% degli intervistati ritiene sia necessario aumentare le risorse economiche destinate alle amministrazioni comunali per promuovere ed intervenire sulla sicurezza urbana (fig. 2). Ambito d intervento da privilegiare, quello della sicurezza, dopo i servizi sociali (60,9%), scuola/università (60,3%) e trasporti pubblici (60%). L importanza e il peso di questa affermazione è ulteriormente rafforzata dalla disponibilità dichiarata dai cittadini a contribuire di tasca propria, pagando maggiori tributi, per vedere garantiti alcuni servizi che ritengono fondamentali. Ai primi cinque posti, dopo sanità (67%) e istruzione/scuola (58%), troviamo sicurezza (57%), seguita da servizi sociali (49%) e strade/viabilità (47%). A questo proposito, i cittadini della Calabria, Sicilia, Campania e Lombardia, ritengono di essere disponibili a pagare maggiori tributi prioritariamente per scuola/istruzione e sicurezza. 36. ifel Ufficio Studi autonomie locali e sistemi territoriali, Barometro del federalismo, settembre L indagine è stata svolta nel mese di luglio/agosto 2011 su un campione stratificato per quote regionali di 8000 soggetti (su contatti) rappresentativi dell universo della popolazione residente in Italia di età superiore ai 18 anni. Si ringraziano Pierciro Galeone, Walter Tortorella e Laura Chiodini per averci messo a disposizione i dati. Capitolo 1 Le ordinanze dei sindaci sulla sicurezza urbana All indomani del varo della legge 125/2008 l anci e la Fondazione Cittalia hanno avviato una ricognizione sulle ordinanze emesse dando vita ad una ricca Banca dati 1 nazionale e alla stesura del volume Oltre le ordinanze (settembre 2009). Da allora ad oggi, il lavoro di raccolta dei provvedimenti è continuato e l analisi che presenteremo in questo capitolo sulle 500 nuove ordinanze in materia di sicurezza urbana emesse nel biennio , ci offre la possibilità di coglierne l evoluzione nel corso del tempo ma anche di soffermarci sui principali tratti distintivi. 1. La banca dati costituita dal 2008 ha consentito di monitorare sul territorio nazionale l utilizzo dei nuovi poteri da parte dei sindaci. Anche nel corso di questo ultima rilevazione è stata implementata ed aggiornata secondo le stesse modalità seguite per la precedente pubblicazione. Nel data base sono così presenti, oltre agli elementi identificativi essenziali dell ordinanza (il nome del comune, il numero dell atto, le date di emissione, entrata in vigore e, se presente, di scadenza): la dimensione demografica del comune, declinata in sei fasce dimensionali: a. fino a 5mila abitanti (si tratta dei piccoli comuni), b. da a 15mila abitanti, c. da fino a 50mila abitanti, d. da a 100mila abitanti, e. da a 250mila abitanti, f. oltre 250mila; la collocazione geografica: a. Nord Ovest; b. Nord Est; c. Centro; d. Sud e. Isole; l ambito di intervento (es. prostituzione, accattonaggio, vendita e consumo di alcolici, abusivismo commerciale e occupazione illecita di suolo pubblico, ); la previsione di sanzioni; i destinatari dell ordinanza: a. la generalità delle persone; b. esercenti di attività commerciali; c. privati, enti o società proprietarie di aree o immobili; eventuali specificazioni circa i luoghi (intero territorio comunale oppure specifiche aree quali i parchi - o vie/piazze del comune) e i tempi di applicazione (particolari fasce orarie o giorni della settimana oppure l intero arco delle 24 ore).15 26 Monia Giovannetti Le ordinanze dei sindaci sulla sicurezza urbana 27 Questi provvedimenti, adottati intensamente dai Comuni nella seconda metà del 2008, sono andati diminuendo nel corso degli anni successivi. Come vedremo, è uno strumento utilizzato vieppiù dai sindaci dei comuni medio-grandi, in particolare del nord, volto ad intervenire su fenomeni legati all abuso di alcol, vandalismo e prostituzione. Le ordinanze adottate, finalizzate a derimere conflittualità urbane, disordini e degrado, nella maggior parte dei casi riguardano l intero territorio comunale, e risultano applicabili per un tempo indeterminato e i divieti contenuti nel provvedimento sono destinati all intera collettività. 1.1 Le ordinanze dei sindaci in materia di sicurezza urbana censite e analizzate emesse nel biennio Dei provvedimenti sistematizzati ed elaborati in questo nuovo monitoraggio, il 70% è stato adottato durante i mesi di febbraio, giugno, luglio e agosto del biennio ed in particolare i 2/3 sono stati emessi nel corso del Infatti, come possiamo vedere rappresentato nel grafico sottostante, dopo un significativo incremento iniziale che ha registrato un picco tra settembre e ottobre 2008, le adozioni dei provvedimenti ex art. 54 sono andate diminuendo nel corso del 2009, sino a divenire sempre meno i comuni che hanno ricorso allo strumento nel Se la distribuzione temporale dei provvedimenti sindacali emessi a partire dall entrata in vigore della nuova normativa ci evidenzia una diminuzione nel corso del triennio, al contempo ci conferma che il periodo durante il quale viene fatto ricorso a questo strumento è luglio-settembre I comuni Nell ambito delle ordinanze censite dall Anci, sono 221 i comuni, di cui un terzo rappresentato da comuni capoluogo di provincia 2, che hanno adottato nel biennio almeno un provvedimento a tutela della sicurezza urbana, (il 2,7% delle 8094 amministrazioni comunali italiane). Sono soprattutto i comuni di dimensioni medie e medio-grandi ad aver emesso il maggior numero di disposizioni sul tema della sicurezza urbana: quasi il 60% delle ordinanze sono state, infatti, adottate in comuni la cui popolazione è compresa tra i 15mila e i 250 mila abitanti. La percentuale delle ordinanze adottate aumenta tendenzialmente al crescere della taglia dimensionale, passando dal 16,5% dei comuni della classe , al 22% dei comuni tra e attestandosi sul 21% nei comuni con fascia mila residenti e intorno al 17% in quelli più grandi oltre i abitanti (cfr. figura 2). Fig 2. Distribuzione delle ordinanze per ampiezza demografica del comune, anni (valori percentuali) Fino a abitanti Oltre abitanti Da a abitanti 16,9 16,7 7,0 16,5 21,9 Da a abitanti Da a abitanti Fig 1. La distribuzione temporale delle ordinanze emesse dai comuni nel corso del periodo (valori assoluti) 20,9 Da a abitanti Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci L A S O N D G F M A M G L A S O N D G F M A M G L A S O N D Il 64,3% dei comuni capoluogo ha emesso il 58,0% delle ordinanze censite, ed in particolare rapportando il numero di comuni che hanno emesso almeno un ordinanza per ciascuna fascia dimensionale al totale dei comuni italiani presenti in quella stessa fascia demografica, i dati evidenziano come la percentuale cresca all aumentare della classe dimensionale, raggiungendo quasi la totalità dei grandi comuni (vd. tabella 1). Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci 2. I comuni capoluogo di provincia che hanno emesso ordinanze sono 74 rappresentativi del 64% del totale dei comuni capoluogo al 30 giugno 2010.16 28 Monia Giovannetti Le ordinanze dei sindaci sulla sicurezza urbana 29 Considerando che in Italia oltre il 90% dei comuni è di medie-piccole dimensioni (fino a 15mila abitanti), la diretta proporzionalità tra il coinvolgimento dei comuni nell adozione di un provvedimento con l ampiezza demografica mette in luce un quadro piuttosto interessate. Infatti, dei 12 comuni con popolazione superiore ai 250mila abitanti, ben 11 hanno emesso un ordinanza; analogamente i comuni con popolazione tra 100mila e 250mila, nei quali il 63,6% dei Sindaci ha emanato un provvedimento, così come in quelli tra i 50 e abitanti ove sono stati oltre il 42%. Al contrario sono quasi il 10% dei comuni con popolazione tra i 15mila e 50mila abitanti e circa il 4% dei piccoli sotto i abitanti ad aver assunto provvedimenti in materia di sicurezza urbana. Fig 3. La distribuzione territoriale dei comuni, (valori percentuali) Isole 7,66 43,35 Nord Ovest 8,87 Sud 15,93 Nord Est Centro 24,19 Tab.1. Distribuzione dei comuni italiani e comuni che hanno emesso ordinanze per fascia demografica, anni (valori assoluti e percentuali) Classe d ampiezza demografica Numero comuni* Comuni che hanno emesso ordinanze v. a. % (sul territorio italiano) v. a. % Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci Fig 4. La distribuzione territoriale delle ordinanze per regione, (valori percentuali) fino a ab , ,56 da a ab , ,41 da a ab , ,64 da a ab , ,31 da a ab. 33 0, ,64 oltre ab. 12 0, ,67 Totale complessivo , ,73 * Numero di comuni al 30 giugno 2010 Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci Come emerso anche dall analisi delle ordinanze raccolte negli anni precedenti, osservando la figura notiamo come oltre i due terzi delle ordinanze sono state adottate in comuni del nord, ed in particolare il 24,2% in quelli del nord est e il 43,3% del nord ovest. Rispetto all indagine precedente, risultano aumentate e pari al 15,9% quelle registrate nei comuni del centro e diminuite in quelli del sud (8,9%), mentre rimangono con percentuali basse nelle isole (7,7%). Lombardia Piemonte Veneto Emilia Romagna Liguria Sicilia Lazio Toscana Marche Puglia Friuli-Venezia Giulia Umbria Abruzzo Campania Sardegna Basilicata Trentino-Alto Adige Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci17 30 Monia Giovannetti Le ordinanze dei sindaci sulla sicurezza urbana 31 Spostando l attenzione al livello regionale (figura 4), la Lombardia è la regione in cui il maggior numero di amministrazioni comunali (59, pari al 3,8% dei comuni lombardi) ha emesso almeno una ordinanza in materia di sicurezza urbana, per un totale di 120 disposizioni sindacali. Sul totale dei provvedimenti emessi, il 24% si concentra proprio in questa regione seguita, pur con numeri dimezzati rispetto a quelli registrati in Lombardia, dal Piemonte (56), Veneto (52) ed Emilia Romagna (51), le quali insieme hanno adottato oltre il 30% provvedimenti. Tab. 2. Comuni che hanno emesso almeno un ordinanza per regione, anni (valori assoluti e percentuali) Regione N. comuni v. a. % Ordinanze Emilia Romagna ,32 51 Toscana ,53 26 Liguria ,26 39 Friuli - Venezia Giulia ,13 12 Sicilia ,10 31 Lombardia , Veneto ,79 52 Umbria ,26 12 Basilicata ,05 6 Marche ,51 14 Puglia ,33 13 Piemonte ,66 56 Abruzzo ,64 10 Lazio ,59 27 Molise ,47 4 Sardegna ,33 7 Trentino - Alto Adige ,20 5 In Emilia Romagna, pur essendo stato emesso un numero assoluto inferiore di ordinanze, si registrano percentuali più elevate di coinvolgimento dei comuni. Infatti, come possiamo vedere dai dati riportati nella tabella sottostante, il 6,3% dei comuni emiliano-romagnoli hanno assunto provvedimenti in materia di sicurezza sulla base della legge 125/2008 e del decreto ministeriale afferente. Così come un utilizzo significativo dello strumento ordinanza è stato fatto dai comuni della regione Toscana (4,5%), Liguria (4,2%), Friuli Venezia Giulia (4,1) e Sicilia (4,1) Gli ambiti di intervento Molte delle ordinanze analizzate disciplinano più ambiti di intervento, volti a contrastare il degrado ed il disordine urbano ed a migliorare le condizioni di vivibilità, la convivenza civile e la coesione sociale nei centri urbani. Nei quasi 500 provvedimenti analizzati sono contemplati oltre 700 divieti e prescrizioni che riguardano comportamenti e condotte che possono violare, o favorire la violazione degli standard di convivenza concernenti lo spazio pubblico e una certa regolazione convenzionale del tempo sociale nonchè standard di cura e mantenimento del territorio 3. In particolare, nel 68% dei casi delle ordinanze analizzate, i fenomeni e i comportamenti sociali che nel loro manifestarsi vengono considerati indicatori di disordine sociale, riguardano il mercato dell intrattenimento e l uso dello spazio pubblico da parte delle masse giovanili, le richieste dei questuanti, i comportamenti non penalmente rilevanti di tossicodipendenti, spacciatori, prostitute di strada, nonché vagabondi (figura 5). A questo proposito i tre principali ambiti regolamentati attraverso l ordinanza nel biennio hanno riguardato la vendita e il consumo di bevande alcoliche, la prostituzione e l accattonaggio, ma accanto a questi troviamo contemplati nelle ordinanze divieti afferenti alla presenza di fenomeni di disordine fisico, primo fra i quali gli atti di vandalismo (graffiti, danneggiamento di giochi, monumenti e panchine ecc.), l abbandono di rifiuti, il degrado urbano e le occupazioni abusive tanto di edifici che di suolo pubblico. Calabria ,98 4 Campania ,91 8 Valle d Aosta ,00 0 Totale complessivo , * Numero di comuni al 30 giugno 2010 Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci 3. Chiesi L., Le inciviltà: degrado urbano e insicurezza in Selmini R. (a cura di), La sicurezza urbana, il Mulino, 2004; Pavarini M., Paure urbane e nuovi dispositivi politici di sicurezza, Università di Bologna, aprile Per disordine fisico si intendono: edifici abbandonati e incustoditi, cattiva manutenzione degli spazi urbani e dell arredo urbano, scritte sui muri, rifiuti e veicoli abbandonati su strada, scarsa illuminazione, panchine o cabine telefoniche vandalizzate, ecc., mentre per cause di disordine sociale : comportamenti disturbanti o aggressivi verso residenti e passanti, conflitti tra gruppi, connessi in talune situazioni alla presenza di immigrati o nomadi, presenza di senza fissa dimora, accattonaggio, tossicodipendenza, prostituzione di strada, ma anche circolazione stradale pericolosa o dannosa.18 32 Monia Giovannetti Le ordinanze dei sindaci sulla sicurezza urbana 33 Fig. 5. I comportamenti, le inciviltà di ordine fisico (ambientale) e sociale, (valori percentuali) Se a livello italiano quasi il 70% delle ordinanze emesse riguarda disordini di ordine sociale, la situazione a livello di ripartizione territoriale presentano una situazione interessante. Al nord e nelle isole i provvedimenti sono stati indirizzati verso fenomeni e comportamenti di ordine sociale, mentre al sud e al centro hanno prevalso le ordinanze volte ad intervenire sulle inciviltà di ordine fisico (figura 6). Fig. 6. I comportamenti, le inciviltà di ordine fisico (ambientale) e sociale per ripartizione territoriale, (valori percentuali) Nord Ovest Nord Est Centro Sud Isole Totale Italia Fisico Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci 31,9 68,1 Sociale Il tema maggiormente trattato in questo ultimo biennio attraverso l intervento sindacale è stato quello relativo alla vendita e consumo di alimenti e bevande, con particolare attenzione all abuso di alcol. Infatti, circa il 30% dei provvedimenti emessi hanno riguardato in particolare la vendita (17%) e il consumo (12%) di bevande e alimenti, e la maggior parte, come possiamo vedere nella tabella 3, contemplano divieti relativi alla somministrazione o consumo di bevande alcoliche. Nello specifico i provvedimenti sono volti a sanzionare comportamenti che, favoriti dalla somministrazione e consumo di bevande alcoliche, portano a situazioni di degrado della qualità dell ambiente urbano o della vita pubblica o che rendono difficoltose le relazioni sociali ed interpersonali. Generalmente si contempla il divieto di vendere o consumare bevande alcoliche in bottiglie e/o bicchieri di vetro o di metallo in luoghi pubblici o aperti al pubblico nonché il divieto rivolto ai titolari di pubblici esercizi e commerciali, di vendere per asporto bevande analcoliche o alcoliche, in bottiglia, lattina o altro contenitore, da un certo orario serale senza distinzione di età, mentre in un provvedimenti su 10 vi è stata l introduzione di un divieto nei confronti della somministrazione verso i minori di 16 anni. Ma anche i provvedimenti afferenti alla vendita e consumo di alimenti e bevande volti a disciplinare gli orari di apertura e di chiusura delle attività commerciali e artigianali sono connessi a quelli relativi alla somministrazione e consumo di bevande alcoliche in quanto tendenti a ridurre l intrattenimento degli avventori e il disturbo alla quiete ed al riposo dei residenti. Tab. 3. Vendita e consumo di bevande e alimenti: ripartizione per aree di intervento, anni (valori assoluti e percentuali) Aree d intervento v. a. % Vendita bevande e alimenti ,09 di cui: Vendita bevande e alimenti 56 46,28 Vendita bevande alcoliche 42 34,71 Vendita bevande 22 18,18 Vendita bevande alcoliche e alimenti 1 0,83 Consumo bevande e alimenti 85 12,01 Disordine Fisico Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci Disordine Sociale di cui: Consumo bevande alcoliche 70 82,35 Consumo bevande 12 14,12 Consumo bevande e alimenti 2 2,35 Consumo bevande alcoliche e alimenti 1 1,18 Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci19 34 Monia Giovannetti Le ordinanze dei sindaci sulla sicurezza urbana 35 Rispetto alla rilevazione precedente, i provvedimenti volti ad intervenire sulla somministrazione o consumo di alcolici sono divenuti nel corso del triennio il primo ambito di intervento. Infatti se nel 2008 il fenomeno maggiormente regolato e contrastato era la prostituzione (con il 15,4%), già dai primi mesi del 2009 l abuso di alcol, o più specificatamente l impatto che il consumo o l abuso di alcolici produce sul tessuto urbano, hanno assunto un ruolo dominante nella graduatoria degli ambiti di intervento maggiormente regolati. Dopo il divieto relativo alla vendita e al consumo di bevande alcoliche, il 7,7% del totale delle ordinanze riguarda il contrasto a fenomeni di vandalismo e di danneggiamento del patrimonio pubblico o privato. Mentre un altro 7,4% sul totale dei provvedimenti analizzati riguarda la prostituzione rispetto alla quale i Comuni ritengono di intervenire per contrastare situazioni di disturbo della quiete pubblica e offesa alla pubblica decenza in quanto veicola un messaggio pubblico diseducativo, costituisce un potenziale rischio per la salute pubblica e comporta un illecita occupazione del suolo o demanio pubblico, sottraendolo di fatto al normale utilizzo da parte di altri cittadini. Il provvedimento è volto, generalmente, a contrastare l attività di meretricio, ponendo divieti di esercizio in capo alla prostituta e vietando al cliente di intrattenersi, contrattare o concordare prestazioni sessuali. Il 7,2% dei temi disciplina l abbandono di rifiuti, una prescrizione che spesso, come vedremo più dettagliatamente in seguito, si accompagna in modo particolare a quella del divieto di somministrazione e consumo di bevande alcoliche o alla vendita di alimenti e bevande. Infine, tra i temi maggiormente presenti nelle ordinanze vi è poi l accattonaggio (6%) poiché viene spesso considerato un fenomeno che disturba e lede il libero utilizzo degli spazi pubblici. Come per la prostituzione, questo è un comportamento sanzionato in ogni spazio pubblico o aperto al pubblico a partire dalla constatazione che sia spesso praticato in modo ripugnante o vessatorio, simulando difformità o adoperando altri mezzi fraudolenti per suscitare l altrui pietà. In particolare vi sono alcuni provvedimenti volti a sanzionare su tutto il territorio comunale, nei luoghi pubblici o aperti al pubblico l accattonaggio e la mendicità molesta ed invasiva attuata a) con insistenza, reiterazione e con l utilizzo di strumenti di distrazione dell attenzione b) realizzata mediante l utilizzo di animali c) utilizzando strumenti musicali o d) realizzata in modo invasivo da soggetti che evidenziano malformazioni agli arti, così come l accattonaggio e la mendicità, ancorchè non molesti, praticati in prossimità e all interno di ospedali, cimiteri, incroci stradali, parcheggi pubblici, stazioni, mercati, luoghi di culto. Seguono poi le ordinanze volte ad intervenire su situazioni legate all occupazione abusiva di immobili (5,8%) che possono riguardare situazioni già in es- sere (ovvero occupate da una comunità di persone) oppure contenere disposizioni finalizzate al contrasto di situazioni di degrado e incuria. Poco sopra la soglia del 5% troviamo i provvedimenti volti ad impedire i bivacchi all interno del territorio comunale nonché quelle ordinanze emesse allo scopo di contrastare atteggiamenti che ledono il decoro della città o che creano disturbo, non fisico, negli altri cittadini. Poco sopra la soglia del 4% vi sono i provvedimenti sindacali volti ad impedire gli schiamazzi, soprattutto durante le ore notturne (4,2%). In questo ambito la prescrizione sanziona quei comportamenti chiassosi e quei rumori che disturbano la quiete e rischiano di compromettere la vivibilità della comunità. Anche questo ambito, spesso è collegato a quello relativo alla vendita e consumo di alimenti e bevande, ovvero legato al mercato dell intrattenimento e all uso dello spazio pubblico da parte soprattutto dei giovani. E sempre con il 4,2% sul totale ritroviamo i provvedimenti volti ad intervenire sul degrado urbano e quelli che pongono il divieto di campeggio abusivo, i cui destinatari sono generalmente identificati in gruppi di rom e sinti (definiti impropriamente nomadi), il cui obiettivo può essere ricollegato al divieto di costituzione di nuovi insediamenti abusivi sul territorio comunale, in aree diverse da quelle espressamente previste ed attrezzate a tal fine. Fig. 7. Gli ambiti di intervento maggiormente disciplinati dalle ordinanze, anni (valore percentuale) Vendita bevande e alimenti Consumo bevande e alimenti Vandalismo Prostituzione Abbandono rifiuti Accattonaggio Interventi su insediamenti abusivi Bivacchi Decoro e disturbo delle città Schiamazzi Degrado urbano Divieto di sosta/campeggio Abusivismo commerciale Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci20 36 Monia Giovannetti Le ordinanze dei sindaci sulla sicurezza urbana 37 Infine, con percentuali ancora più basse gli interventi contro l abusivismo commerciale (2,8%), i controlli sulle abitazioni utilizzate da persone immigrate (1,3%), il consumo o lo spaccio di sostanze stupefacenti (1,1%). Inferiori all 1% le ordinanze che regolano le affissioni abusive, i lavavetri, il bullismo, il randagismo e l utilizzo delle apparecchiature di videosorveglianza in aree pubbliche. Fig. 9. Gli ambiti di intervento maggiormente disciplinati dalle ordinanze per aree geografiche, (valori percentuali) Nord Ovest Fig. 8. Gli ambiti di intervento meno disciplinati dalle ordinanze, anni (valore percentuale) 15 Vendita bevande e alimenti Abusivismo commerciale Unità abitative sovraffollate Consumo e spaccio sostanze stupefacenti Affissioni abusive Lavavetri Bullismo Randagismo Sorveglianza mediante videosorveglianza in aree pubbliche 0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3, Centro Consumo bevande e alimenti Prostituzione Vandalismo Accattonaggio Vendita bevande e alimenti Consumo bevande e alimenti Abbandono rifiuti Nord Est Vendita bevande e alimenti Consumo bevande e alimenti Accattonaggio Vandalismo Abbandono rifiuti Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci 8 8 Prostituzione Interventi su insediamenti abusivi Isole Gli ambiti di intervento, le aree regionali e gli spazi urbani Al nord-ovest e nord-est i primi due ambiti di intervento prevalenti risultano essere la vendita e il consumo di bevande e alimenti, seguiti nel primo caso dal fenomeno della prostituzione e nell altro da quello relativo all accattonaggio. In centro Italia, alla vendita e al consumo di bevande e alimenti segue l abbandono di rifiuti. Mentre al sud i provvedimenti che vietano bivacchi e il degrado urbano e nelle isole prostituzione e abbandono dei rifiuti sono gli ambiti maggiormente disciplinati dopo vendite e consumo di bevande e alimenti Sud Vendita bevande e alimenti Bivacchi Abbandono rifiuti Vandalismo Degrado urbano Vendita bevande e alimenti 14 Abbandono rifiuti Prostituzione Consumo bevande e alimenti Accattonaggio Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci21 38 Monia Giovannetti Le ordinanze dei sindaci sulla sicurezza urbana 39 Il quadro che emerge dall incrocio tra le ordinanze adottate e le regioni, come possiamo vedere nella tabella 4 ove sono stati riportati i principali tre ambiti di intervento, è piuttosto eterogeneo. In 9 regioni italiane, dal nord al sud (Piemonte, Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Lazio, Abruzzo, Basilicata, Sicilia e Sardegna) il principale ambito di intervento attiene alla vendita o somministrazione di alimenti e bevande, mentre il divieto di consumo di alimenti ri- sulta prevalente in Lombardia, Liguria, Friuli Venezia Giulia e Marche. In Veneto prevalgono i provvedimenti volti ad intervenire su situazioni legate all occupazione abusiva di immobili, in Trentino Alto Adige e Calabria l abbandono di rifiuti, in Molise il degrado urbano mentre in Campania le ordinanze prevalenti riguardano il divieto di bivacchi e in Puglia il decoro e disturbo della città. Tab. 4. I tre principali ambiti di intervento delle ordinanze per regione, anni (valori assoluti e percentuali) Regione N. ordinanze N. comuni nell indagine copertura regionale (%) capoluoghi di provincia 3 primi ambiti d intervento (% rispetto al totale delle ordinanze) Percentuale cumulata Piemonte ,66 7 vendita bevande e alimenti (27,40) consumo bevande e alimenti (17,81) prostituzione (6,85) 52,06 Lombardia ,82 10 consumo bevande e alimenti (11,49) prostituzione (10,92) vendita bevande e alimenti (10,90) 33,31 Trentino - Alto Adige 5 4 1,20 1 abbandono rifiuti, accattonaggio e videosorveglianza aree pubbliche (16.67) 50,01 Veneto ,79 6 interventi su insediamenti abusivi (11.43) prostituzione e consumo bevande e alimenti (10.00) 31,43 Friuli - Venezia Giulia ,13 3 vandalismo e accattonaggio (17.39) consumo bevande e alimenti (8.70) 43,48 Liguria ,26 4 consumo bevande e alimenti (17.31) accattonaggio e interventi su insediamenti abusivi (11.54) 40,39 Emilia Romagna ,32 9 vendita bevande e alimenti (23.68) consumo bevande e alimenti (13.16) abbandono rifiuti (7.89) 44,73 Toscana ,53 8 vendita bevande e alimenti (17.07) interventi su insediamenti abusivi (12.20) bivacchi (9.75) 39,02 * Numero di comuni al 30 giugno 2010 continua Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci22 40 Monia Giovannetti Le ordinanze dei sindaci sulla sicurezza urbana 41 Tab. 4. I tre principali ambiti di intervento delle ordinanze per regione, anni (valori assoluti e percentuali) Segue dalla pagina precedente Regione N. ordinanze N. comuni nell indagine copertura regionale (%) capoluoghi di provincia 3 primi ambiti d intervento (% rispetto al totale delle ordinanze) Percentuale cumulata Umbria ,26 2 vendita bevande e alimenti (64.29) consumo bevande e alimenti e decoro e disturbo della città (14.29) 92,87 Marche ,51 3 consumo bevande e alimenti, interventi su insediamenti abusivi e vendita bevande e alimenti (17.65) 52,95 Lazio ,59 3 vendita bevande e alimenti (20.45) abbandono rifiuti e consumo bevande e alimenti (13.64) 47,73 Abruzzo ,64 4 vendita bevande e alimenti (23.08) bivacchi e decoro e disturbo della città (15.38) 53,84 Molise 4 2 1,47 2 degrado urbano (100.00) 100,00 Campania 8 5 0,91 3 bivacchi (20.00) abbandono rifiuti e schiamazzi (13.33) 46,66 Basilicata 6 4 3,05 2 vendita bevande e alimenti (33.33) abbandono rifiuti e abusivismo commerciale (11.11) 55,55 Puglia ,33 3 decoro e disturbo della città, vandalismo e vendita bevande e alimenti (14.29) 42,87 Calabria 4 4 0,98 1 abbandono rifiuti, accattonaggio e bivacchi (25.00) 75,00 Sicilia ,10 5 vendita bevande e alimenti (22.00) prostituzione e vandalismo (14.00) 50,00 Sardegna 7 5 1,33 3 vendita bevande e alimenti (42.86) interventi su insediamenti abusivi (28.57) divieto sosta/campeggio (14.29) 88,72 Italia (totale complessivo) ,73 79 vendita bevande e alimenti (17.09) consumo bevande e alimenti (11.86) vandalismo (7.77) 36,72 * Numero di comuni al 30 giugno 2010 Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci23 42 Monia Giovannetti Le ordinanze dei sindaci sulla sicurezza urbana 43 Proseguendo a cerchi concentrici e analizzando ancor più nel dettaglio gli ambiti di intervento e la tipologia di territorio nel quale vengono adottati i provvedimenti sindacali, vediamo che nei comuni capoluogo sono adottate più frequentemente ordinanze che attengono a comportamenti di convivenza nello spazio pubblico rispetto a quanto avviene nei comuni non capoluogo dove invece sono frequenti provvedimenti per il mantenimento dell ordine ambientale. Più precisamente, come possiamo vedere illustrato nel grafico a seguire, nei comuni capoluogo si interviene maggiormente su fenomeni sociali tipici dei centri urbani più estesi e maggiormente popolati. Ovvero sulla vendita e sul consumo di bevande e alimenti, sui fenomeni (spesso collegati) di schiamazzi, decoro e disturbo della città nonché sulla prostituzione, il degrado urbano, sugli insediamenti abusivi e l abusivismo commerciale. Mentre nei comuni non capoluogo i comportamenti maggiormente vietati riguardano atti di vandalismo, l accattonaggio, i bivacchi, il divieto di sosta per camper e l abbandono di rifiuti. L analisi per classe d ampiezza demografica ci conferma quanto evidenziato sopra, ovvero che nei piccoli comuni (sotto i 5000 abitanti) sono state adottate ordinanze afferenti al vandalismo, al divieto di sosta/campeggio e all abbandono di rifiuti, mentre nei comuni appartenenti alla fascia provvedimenti volti ad intervenire sul consumo di bevande e alimenti, gli atti di vandalismo e al terzo posto la vendita di alimenti e bevande. Nei centri urbani sopra i e sino ai troviamo al primo e secondo posto vendita e il consumo di bevande e alimenti, seguita da accattonaggio nei comuni tra 15-50mila, abbandono di rifiuti nella fascia dai 50 ai 100mila e interventi su insediamenti abusivi nelle grandi città da 100 a 25 mila residenti. Infine, nelle città metropolitane (oltre abitanti) alle ordinanze adottate per intervenire sulla vendita di alimenti e bevande seguono quelle volte a contrastare il fenomeno della prostituzione e per intervenire sugli insediamenti urbani abusivi. Fig. 10. Gli ambiti di intervento maggiormente disciplinati dalle ordinanze per comuni capoluogo e non, anni (valori percentuali) Vendita bevande e alimenti Consumo bevande e alimenti Vandalismo Prostituzione Abbandono rifiuti Accattonaggio Interventi su insediamenti abusivi Bivacchi Decoro e disturbo della città Schiamazzi Degrado urbano Divieto sosta/campeggio Abusivismo commerciale Altro Media nazionale Non Capoluogo Capoluogo Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci24 44 Monia Giovannetti Le ordinanze dei sindaci sulla sicurezza urbana 45 Tab. 5. I tre principali ambiti di intervento delle ordinanze per classe d ampiezza demografica dei comuni, anni (valori assoluti e percentuali) Classe d ampiezza demografica (N. di abitanti) N. divieti copertura sul totale (%) fino a , , , , ,69 oltre i ,25 Italia (totale complessivo) ,00 Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci 3 primi ambiti d intervento (% rispetto al totale delle ordinanze) abbandono rifiuti (15.52) vandalismo (13.79) divieto sosta/campeggio (12.07) consumo bevande e alimenti (13.22) vandalismo (10.74) prostituzione (9.09) vendita bevande e alimenti (18.79) consumo bevande e alimenti (14.55) vandalismo (9.09) vendita bevande e alimenti (21.05) consumo bevande e alimenti (13.82) schiamazzi (7.89) vendita bevande e alimenti (19.23) consumo bevande e alimenti (13.46) interventi su insediamenti abusivi (8.65) vendita bevande e alimenti (19.44) prostituzione e interventi su insediamenti abusivi (9.26) vendita bevande e alimenti (17.09) consumo bevande e alimenti (11.86) vandalismo (7.77) % cumulata 41,38 33,05 42,43 42,76 41, , I destinatari Nel 60% dei casi (figura 11) il destinatario dei divieti è l intera collettività, mentre nel 25% l ordinanza è rivolta a specifiche categorie di soggetti ovvero titolari di attività commerciali o di pubblico esercizio e solo nel 15% il contenuto dell ordinanza è rivolto a soggetti privati, enti e specifici soggetti (nomadi, extracomunitari, minori di 16 anni, proprietari di immobili ecc). Fig. 11. I destinatari delle ordinanze (valori percentuali) Privati, enti, specifici soggetti Esercenti attività commerciali Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci 25,05 15,21 59,74 Come possiamo notare nelle tabelle sottostanti, le ordinanze sulla vendita di bevande e alimenti si rivolgono principalmente agli esercenti attività commerciali o titolari di pubblici esercizi, mentre il divieto di consumo è rivolto principalmente a tutti e in alcuni casi ai minori di 16 anni. Spesso collegati a questi ambiti e pertanto rivolte agli stessi soggetti, le ordinanze volte ad impedire schiamazzi, abbandono di rifiuti, disturbo in città. In particolare oltre l 85% dei provvedimenti rivolti ai commercianti aveva come oggetto di intervento la vendita di bevande e alimenti il decoro e disturbo della città e gli schiamazzi, mentre il consumo di bevande e alimenti è principalmente rivolto a tutti riservando però in alcuni casi il divieto specifico per i minori di consumare bevande alcoliche. I provvedimenti volti ad intervenire sul fenomeno della prostituzione, vandalismo sono destinati a tutti, mentre gli interventi sul degrado urbano e insediamenti abusivi sono perlopiù riferiti a soggetti specifici e definiti. Tutti25 46 Monia Giovannetti Le ordinanze dei sindaci sulla sicurezza urbana 47 Fig. 12. I destinatari delle ordinanze e gli ambiti di intervento (specificato valori percentuali) Tab. 6. I destinatari delle ordinanze e i primi 3 ambiti di intervento Vendita bevande e alimenti Destinatari delle ordinanze N. divieti copertura sul totale (%) 3 primi ambiti d intervento (% rispetto al totale delle ordinanze) % cumulata Consumo bevande e alimenti Vandalismo Prostituzione Abbandono rifiuti Esercenti attività commerciali ,19 vendita bevande e alimenti (67.33) decoro e disturbo della città (12.67) schiamazzi (5.33) 85,33 Accattonaggio Interventi su insediamenti abusivi Bivacchi Decoro e disturbo delle città Privati, enti, specifici soggetti 91 12,85 interventi su insediamenti abusivi (32.97) degrado urbano (21.98) consumo bevande e alimenti (8.79) 33,05 Schiamazzi Degrado urbano Divieto di sosta/campeggio Tutti ,27 consumo bevande e alimenti (16.04) vandalismo (11.65) prostituzione (11.43) 33,05 Abusivismo commerciale Non specificato 12 1,69 Altro Esercenti attività commerciali Privati, enti, specifici soggetti Italia (totale complessivo) ,00 vendita bevande e alimenti (17.09) consumo bevande e alimenti (11.86) vandalismo (7.77) 36,72 Tutti Non specificato Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci I luoghi, i tempi di applicazione e i termini di scadenza Il 57% delle ordinanze, in particolar modo afferenti al vandalismo, prostituzione e divieto di sosta è finalizzato a contrastare situazioni che possono verificarsi sull intero territorio comunale. Nel 23% dei casi riguarda invece una specifica area e sono dirette a prevenire situazioni di disagio e insicurezza in specifiche piazze, vie o quartieri del comune (quelle che generalmente intervengono su insediamenti abusivi, degrado urbano, abusivismo commerciale e disturbo dei cittadini) mentre nel 19,8% l ordinanza si applica ad alcune tipologie di aree del comune per limitare o vietare, nella maggior parte dei casi, il consumo di bevande e alimenti, l accattonaggio e i bivacchi.26 48 Monia Giovannetti Le ordinanze dei sindaci sulla sicurezza urbana 49 Fig. 13. L ambito di applicazione delle ordinanze (valori percentuali) Fig. 15. L ambito di applicazione delle ordinanze e le aree geografiche (valori percentuali) Una o più vie, piazze e/o quartieri 23,12 19,88 Tipologia di area Nord Ovest Nord Est Centro Sud Isole Tutto il comune 57,00 Totale complessivo Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci Nei capoluoghi di provincia, i provvedimenti paiono più circoscritti rispetto a quanto avviene nei comuni non capoluogo, in particolare volti ad intervenire su particolari aree (prevalentemente al centro) o su determinate vie o quartieri (soprattutto al nord) e, come vedremo più dettagliatamente in seguito, riservandone l applicazione in giornate o orari definiti. Fig. 14. L ambito di applicazione delle ordinanze e i comuni capoluogo (valori percentuali) Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci Tipologia di area Tutto il comune Una o più vie/ piazze/quartieri Fig. 16. L ambito di applicazione delle ordinanze e le tipologie di intervento (valori percentuali) Altro Abusivismo commerciale Degrado urbano Divieto di sosta/ campeggio Schiamazzi Tipologia di area Tutto il comune Una o più vie/piazze/quartieri 60 Decoro e disturbo delle città Bivacchi Interventi su insediamenti abusivi Totale complessivo 40 Accattonaggio Prostituzione Abbandono rifiuti Vandalismo Consumo bevande e alimenti No Sì 20 Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci Vendita bevande e alimenti 0 Tipologia di area Tutto il comune Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci Una o più vie/piazze /quartieri27 50 Monia Giovannetti Le ordinanze dei sindaci sulla sicurezza urbana 51 Infatti, dall analisi dei dati emerge come le ordinanze che trovano applicazione tutti i giorni, senza una specifica previsione oraria, siano la maggioranza 4 (77%), mentre più limitato è il caso dei provvedimenti che prevedano un applicazione in specifici giorni o fasce orarie (i week end, e soprattutto le ore notturne). Fig. 17. I tempi di applicazione (valori percentuali) Fig. 18. I tempi di applicazione e i destinatari (valori percentuali) Esercenti attività commerciali Privati, enti, specifici soggetti Tutti Specificato 23,35 Totale complessivo Non specificato Specificato Non specificato Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci 76,65 Fig. 19. I tempi di applicazione e gli ambiti di intervento (valori percentuali) Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci Vendita bevande e alimenti Nel caso di provvedimenti rivolti ad esercenti attività commerciali i contorni della prescrizione dal punto di vista temporale sono più definiti rispetto alle ordinanze rivolte a tutti indistintamente. In particolare, come risulta evidente nella figura seguente, nei provvedimenti sindacali volti a limitare la vendita di alimenti e bevande, in quelli diretti ad intervenire sul degrado urbano, il decoro e disturbo della città sono maggiormente circoscritti e precisi per quanto attiene il perioso di applicazione. Di converso, le ordinanze sulla prostituzione, il vandalismo, l accattonaggio, il divieto di sosta o campeggio non contemplano nessuna specifica previsione oraria. Consumo bevande e alimenti Vandalismo Prostituzione Abbandono rifiuti Accattonaggio Interventi su insediamenti abusivi Bivacchi La maggior parte delle ordinanze (66%) nel biennio non fissa un termine di scadenza esplicito relativamente ai contenuti delle prescrizioni, ed in particolare meno di 4 ordinanze su 10 risulta in vigore per tre mesi, un anno oppure per un breve o brevissimo arco temporale. Rispetto al 2008 (si veda fig. 20), quando solo l 11% dei provvedimenti risultava corredato da una previsione temporale di vigenza, nel 2009 c è stato un aumento (28%) divenuto estremamente significativo nel 2010, ove quasi la metà delle ordinanze emesse risulta di una previsione di durate e dunque di scadenza (46,5%). Più dettagliatamente il 43% dei provvedimenti adottati dai comuni capoluogo prevedevano una scadenza, mentre tra i comuni non capoluogo solo il 20%. Decoro e disturbo della città Schiamazzi Degrado urbano Divieto sosta/campeggio Abusivismo commerciale Altro Totale complessivo Non specificato Specificato 4. Nei casi in cui non era espressamente indicato, si è inteso che l ordinanza trovasse applicazione tutti i giorni. Fonte: elaborazione Cittalia su dati anci Vedere altro
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References: sentenza 
 art. 54
 art. 29
 articolo 117
 sentenza 
 Art. 7
 sentenza 
 articolo 54
 Sentenza 
 sentenza 
 art. 54
 art. 54
 articolo 117
 art. 54