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Timestamp: 2019-04-20 02:42:42+00:00

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﻿ Sentencia 1995-005516 de julio 29 de 2013
SENTENCIA 1995-05516 DE 29 DE JULIO DE 2013
CONTENIDO:RECONOCIMIENTO Y PAGO DE MEJORAS REALIZADAS A UN BIEN SOBRE EL CUAL RECAYÓ PROCESO ADMINISTRATIVO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO. EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO, EL MOMENTO EN EL CUAL EL PROPIETARIO SE ENTERA DE QUE SU DERECHO ESTÁ SUJETO A UNA EVENTUAL DECLARACIÓN DE EXTENSIÓN, ES LA NOTIFICACIÓN DEL ACTO QUE DA INICIO A LAS DILIGENCIAS CORRESPONDIENTES, PERO ES HASTA CUANDO EL ACTO ADMINISTRATIVO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO SE ENCUENTRE EN FIRME QUE EL PROPIETARIO DEL BIEN QUEDA DESPOJADO DE ESTE. DE ACUERDO CON LO ANTERIOR LAS MEJORAS REALIZADAS CON ANTERIORIDAD A LA EJECUTORIA DEL ACTO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO DEBEN SER RECONOCIDAS Y PAGADAS PORQUE SOLO A PARTIR DEL MOMENTO EN QUE EL ACTO ADMINISTRATIVO HA QUEDADO EJECUTORIADO, EL TITULAR DEL DERECHO DE DOMINIO PIERDE TAL CONDICIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, MEJORAS, INSTITUTO COLOMBIANO DE REFORMA AGRARIA, ACCIÓN DE EXTINCIÓN DE DOMINIO
Sentencia 1995-005516 de julio 29 de 2013
Radicación: 15001 23 31 000 1995 005516 01
Expediente: 18356
Actor: José Wilson Jiménez Velásquez y otros
Demandado: Instituto Colombiano de Reforma Agraria —Incora—
6. De conformidad con lo previsto en el Código Contencioso Administrativo, la Sala es competente para decidir el presente asunto por tratarse del recurso de apelación presentado contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que, por su cuantía, tiene vocación de doble instancia. La cuantía del presente asunto, de conformidad con el acápite correspondiente de la demanda, se estimó en la suma de $ 1.000.000.000, monto que supera la cantidad exigida al momento de presentación de la demanda para que los procesos de esta naturaleza tuvieran segunda instancia.
7. De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, aportadas válida y oportunamente, se tienen por ciertas las siguientes circunstancias fácticas relevantes:
7.1. El día 5 de abril de 1963, el Incora adelantó una “visita ocular previa”, sobre el inmueble denominado ‘La Vega’ o ‘El Valle’ en la cual, bajo el título de “cerramientos”, se dice que “el conjunto de la superficie no presenta ninguna clase de cercas y carece de divisiones” y bajo el de “otras mejoras-construcciones”, se anotó que “la comisión no encontró construcción alguna en el fundo denominado El Valle” (copia auténtica, fls. 6-10, cdno. 7).
7.2. El 4 de octubre de 1963, el Incora expidió la Resolución 1903 del “Por la cual se ordena iniciar las diligencias administrativas sobre extinción del derecho de dominio privado de un fundo rural” (copia auténtica, fls. 11-12, cdno. 7), a través de la cual inició el proceso correspondiente sobre el inmueble denominado ‘La Vega’ o ‘El Valle’, ubicado entre los municipios de Sotaquirá, Arcabuco y Cómbita, departamento de Boyacá”, en contra de Aníbal Medina. El 29 de noviembre de 1963, se le notificó personalmente al señor Medina de la iniciación del proceso (copia auténtica, fl. 13, cdno. 7).
7.3. El 14 de septiembre de 1967, se llevó a cabo la “Diligencia de alindación de zonas” (copia auténtica, fls. 86-89, cdno. 7) en la cual se consignó: “No existe mejora alguna”.
7.4. El 11 de septiembre de 1972, mediante la escritura pública 1129 (segunda copia expedida por la Notaría Primera del Circuito de Tunja, fls. 132-134, cdno. 1), el señor Aníbal Medina transfirió a los demandantes “la posesión quieta, pacífica e ininterrumpida que el exponente ha ejercido y tenido por un lapso mayor de 30 años, sobre una finca denominada ‘El Valle’”, de conformidad con los siguientes linderos:
(…): Por un costado, desde el nacimiento del río las piedras, siguiendo toda una cuchilla, linda con terrenos de Fermín Carmona, de allí siguiendo a otra peña más elevada, que está al frente de Sotaquirá y deslinda con terrenos de Avendaños, de aquí vuelve a una quebrada llamada ‘El Chuscal’, y de aquí línea recta a la loma llamada ‘Casa Cuadrada’, en donde deslinda con los antiguos herederos Salazares, hoy Juan Nepomuceno Rojas, hasta dar con terreno de Celedonio Umaña, de aquí línea recta a la cuchilla de San Vicente, de donde se divisa ‘Noviciado’, tomando esta cuchilla arriba a dar a la laguna empedrada, deslindando con terrenos de Celedonio Umaña, Ruíces Rojas y Liborio Páez, tomando toda la cuchilla abajo a dar frente al paso de ‘Las Mochas’, tomando todo el camino que viene de Arcabuco a Sotaquirá, a dar al paso de la quebrada ‘El Guache’ y deslinda con terrenos de Liborio Páez y Leopoldo Rodríguez, volviendo de este último punto en línea recta a la hoya más honda y que se encuentra en el boquerón de ‘Rupavita’, y el río de las ‘Piedras’, volviendo por toda la cuchilla a dar al nacimiento del río de las ‘Piedras’, primer lindero y encierra, lindando con herederos de Campo Elías Salas.
7.5. Dentro del folio de matrícula inmobiliaria 070-0007674, correspondiente al predio “La Vega” o “El Valle”, se inscribió la escritura pública 1129 del 11 de septiembre de 1972 y se hizo constar que la “compraventa de derechos y acciones”, “De: Medina, Aníbal de J. A: Jiménez Velásquez, Wilson. Jiménez Velásquez, Ricardo. Jiménez Díaz, Sonia. Jiménez Díaz, Jeanette. Jiménez Díaz, José Ricardo” (copia auténtica, fl. 9, cdno. 6).
7.6. El 2 de mayo de 1973, el Incora realizó una visita al predio denominado “El Valle” o “La Vega” (copia auténtica, fls. 97-100, cdno. 7). En el Informe correspondiente se dijo que: “(…) En la actualidad y partiendo por el sector de Arcabuco [“José Ricaurte Jiménez”] inició la construcción a su costa de una vía de penetración al predio (carreteable) con el objeto de hacer más fácil el acceso al mismo y así poder explotarlo en una forma racional”.
7.7. El 27 de marzo de 1974, el gerente general del Incora expidió la Resolución 1370 (copia auténtica, fls. 164-168, cdno. 7) —aprobada por la junta directiva del Incora a través de la Resolución 39 de la misma fecha (copia auténtica, fl. 169, cdno. 7)—, en virtud de la cual resolvió:
Declarar que se ha extinguido el derecho de dominio privado de cualesquiera personas naturales o jurídicas y en especial de los señores Avelino Rojas Hernández, Gregorio Daniel Rojas Hernández, Teresa Rojas Hernández, María Florinda Rojas Hernández, Juan Nepomuceno Rojas Hernández, Leonardo García, Cayetano García, Wilson y Ricardo Jiménez Velásquez, Sonia, Jeanette y José Ricardo Jiménez Díaz, respecto al predio rural denominado El Valle o La Vega, ubicado en jurisdicción del municipio de Cómbita o de los municipios de Cómbita, Arcabuco, Gámbita, Sotaquirá, departamento de Boyacá…
7.8. El 19 de agosto de 1975, dentro del proceso de revisión de los actos administrativos que declararon extinguido el derecho de domino referido, adelantado ante el Consejo de Estado, se llevó a cabo por parte del Tribunal Administrativo de Boyacá una diligencia de inspección judicial con intervención de perito (copia auténtica, fls. 88-90, cdno. 2), en la cual se hizo constar que existía un primer tramo del “carreteable” construido por el señor José Ricaurte Jiménez Rodríguez y su familia. En dicha diligencia se consignó:
En efecto, siguiendo la carretera que de Tunja conduce a Arcabuco, en un sitio distante pocos kilómetros de la población últimamente citada siguiendo la dirección antes descrita, hacía la derecha y siguiendo rumbo a la cima de una cordillera de bastante elevación, se desprende un carreteable el cual se halla construido siguiendo el margen izquierdo de una quebrada o riachuelo que baja precisamente de la cordillera aludida, carreteable este construido con sumo riesgo toda vez que como se dijo, él sigue su curso por toda la cordillera en una extensión de aproximadamente de siete (7) kilómetros hasta encontrar la parte más alta de dicha elevación. Es entendido que dicho carreteable llega hasta un punto del cual dista solamente pocos metros para alcanzar la parte más aguda de la montaña de la cual se divisa parte de la finca denominada ‘El Valle’ o ‘La Vega’ que adquiriera el señor José Ricaurte Jiménez, por compra que hizo para sus menores hijos al Dr. Aníbal de J. Medina (...) En lo que dice relación con el carreteable construido a expensas del señor Jiménez Rodríguez, en otro aparte de esta diligencia ya hubo oportunidad de expresarlo, que fue adelantada en precarias condiciones si se atienden los aspectos climatológicos, geológicos y topográficos por donde fue construido, con atestación expresa que evidentemente en toda la zona cuyo dominio fue extinguido, resulta quizás el único trecho factible para llevar a cabo tal obra, la cual posee inmensas dificultades en toda su longitud y para el logro de su realización es apenas obvio que se haya utilizado gran cantidad de trabajadores, pólvora, etc., por cuanto su trecho está constituido por rocas.
7.9. El 25 de noviembre de 1976, mediante sentencia, el Consejo de Estado concluyó el proceso de revisión agraria con la decisión de denegar las pretensiones de la demanda —“PRIMERO. Deniéganse las súplicas de la demanda. SEGUNDO. En firme esta sentencia, devuélvanse los antecedentes administrativos a la oficina de origen y archívese el expediente”—, con lo cual quedaron en firme los actos administrativos, que extinguieron el dominio (certificación auténtica, fls. 52-56, cdno. 1).
7.9.1. La demanda de extinción de dominio, resuelta mediante sentencia del 25 de noviembre de 1976, comprendía lo siguiente:
El ciudadano José Ricaurte Jiménez en nombre y representación de sus menores hijos, Ricardo, Jeanette, José Wilson, Sonia y Ricaurte Jiménez, por medio de apoderado, demandó la revisión y anulación de las resoluciones 03370 (sic) y 039 de 27 de marzo de 1974, proferidas, respectivamente, por el gerente general del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y por la junta directiva del mismo Instituto, las cuales declararon extinguido el dominio de los demandantes sobre el inmueble denominado “El Valle”, o “La Vega”, ubicado en la vereda de Santa Bárbara, jurisdicción municipal de Combita y alinderado como lo especifica la demanda. Que se declare igualmente, que el referido inmueble no ha salido del dominio de los menores demandantes y que se ordene la cancelación, en la oficina de registro respectiva, de las resoluciones anuladas.
7.9.2. En la parte motiva de dicha providencia se hizo referencia a las alegaciones de quienes obraban como demandantes en el proceso de revisión agraria —que son las mismas personas que actúan como tales en el curso del presente proceso de nulidad— las cuales correspondían a lo siguiente:
Mi poderdante, en representación de sus menores hijos citados, ha verificado explotación regular desde el tiempo mismo de la adquisición del predio en referencia, explotación que ha constituido (sic) en el mantenimiento de ganado vacuno en el área susceptible para ello (…) llevó ganados a la parte más adecuada para su mantenimiento, animales que por lo abrupto del terreno en numerosas ocasiones fueron víctimas de despeñamiento (…) La carretera … cuya existencia en una extensión de más de cuatro kilómetros y medio se halla acreditada con la certificación expedida por el Inderena, fue iniciada y se sigue construyendo por mi poderdante, a nombre de sus menores hijos, por constituir este carreteable la única forma de hacer viables la explotación adecuada del inmueble, pues sin dicha carretera no es posible adelantar ninguna explotación por las condiciones topográficas y geográficas del inmueble…
7.9.3. También en la parte considerativa, a propósito de la relevancia que podrían tener las obras referidas para efectos del reconocimiento de la explotación del inmueble o de las mejoras, indicó la sentencia:
En el juicio de revisión que se adelanta ante esta corporación, la inspección judicial que se practique deberá dirigirse, lo mismo que la prueba pericial, a demostrar el estado de explotación que existía para la época de la visita ocular practicada dentro de las diligencias administrativas y sobre tal circunstancia debía dejarse expresa nota en tales diligencias. Mas, en las pruebas de tal naturaleza practicadas dentro de este juicio, nada aparece al respecto. Los vestigios de explotación de que hablan, se refieren a los propietarios demandantes, en época reciente y muy posterior a la iniciación de las diligencias administrativas, como que adquirieron el derecho de dominio sobre esos inmuebles apenas el 11 de septiembre de 1972, por lo que la explotación no puede evitar la declaración de extinción del dominio, sino que apenas dará derecho al pago de las mejoras pertinentes conforme al artículo 27 (sic) de la Ley 4ª de 1973.
Se quejan los demandantes de que cuando adquirieron el inmueble, no estaban registradas las resoluciones del Incora que ordenaron adelantar las diligencias, tendientes a la declaratoria de extinción del dominio, pero como reiteradamente lo ha dicho esta corporación, tal exigencia solo la vino a hacer la Ley 4ª de 1973, sin que la ausencia de tal registro en las diligencias adelantadas antes de la ley, cause ineficacia o invalidez a los mismos. Si el nuevo propietario se siente lesionado, el Código Civil le señala el camino para defender sus derechos frente a su tradente.
7.10. En el dictamen pericial practicado en la primera instancia de este proceso (original, fls. 51-66, cdno. 2) y en la complementación (original, fls. 91-97, cdno. 2), se indica que el primer tramo del “carreteable” se construyó antes del 19 de agosto de 1975, mientras que el segundo tramo y el resto de las obras —una casa de habitación, un polvorín, rellenos de cárcava, 1.350 metros lineales de cimientos, un establo, arreglo y relleno de 300 metros de vallado, una poseta, una casa en el predio “El Mesón” con su correspondiente acueducto, así como la construcción de 78 metros de cepas de piedra—, después del año de 1982:
Según se pudo constatar el día de la diligencia y posteriormente con aparatos de precisión, el carreteable transcurre por terrenos de alta pendiente comenzando desde la central que va a Arcabuco y apartando desde un puente por predios de María Luisa Pinilla de H. (predio el Cidrón y el Cerezo), Luis Antonio Bautista Ruiz y Francisco Bautista Ruiz (predios El Higuerón), Alberto Carmona Pinilla (predio El Terreno), Marco Aurelio Pinilla Hernández (predio San Vicente), María Elisa Pinilla de Hernández (predio San Vicente) y el predio en litis del señor Ricaurte Jiménez; para un total de 11 kilómetros + 338 metros divididos en dos tramos uno 5 kilómetros+163 para los predios ubicados en el inicio del carreteable y 6.145 kilómetros (sic) y el resto del trayecto dentro del predio de la litis. Es de aclarar que el punto más alto de este carreteable se encuentra en el kilómetro 5+163 muy próximo al punto geográfico llamado alto de Motativa (…) Distancia: Desde el puente hasta donde empieza la finca 5 kilómetros+193 metros. Distancia dentro del predio del demandante: 6 kilómetros+145 metros. Construcción carretera 1ª Etapa, servidumbre de tránsito vehicular por predios de terceros, hasta llegar al límite del predio el Valle 5.193 metros y dentro del predio El Valle 950 M. para un total de 6.143 metros construidos hasta el 19 de agosto de 1975 día de la inspección judicial practicada por el honorable Tribunal Administrativo de Boyacá [en el curso del proceso de revisión agraria contra los actos administrativos de extinción de dominio].
7.11. El 10 de febrero de 1995, a través de una carta (original, fls. 24-27, cdno. 1), los actores solicitaron al Incora el reconocimiento de las mejoras realizadas sobre el predio “El Valle” o “La Vega”, petición que fue negada mediante el Oficio 3948 del 22 de marzo del mismo año (original, fl. 44, cdno. 1), en el cual se expresó:
Al respecto se procedió a realizar un estudio minucioso sobre los expedientes que contienen el referido proceso y se llegó a la conclusión que el instituto no está interesado en la compra de las posibles mejoras establecidas sobre esos baldíos reservados por cuanto no se requieren para el normal desarrollo de los programas de reforma agraria a favor de los campesinos de escasos recursos económicos. Igualmente advertimos que las citadas mejoras no han sido autorizadas por el Inderena, entidad que las considera atentatorias del ecosistema del páramo, sin embargo sería conveniente que los interesados hicieran la oferta al Ministerio de Ambiente, o a la entidad interesada en preservar las zonas inexplotables por razón de su condición de reservas naturales.
7.12. El 28 de marzo de 1995, mediante escrito (copia auténtica, fl. 41, cdno. 1), los demandantes pidieron que se repusiera la anterior decisión al afirmar, a través de su apoderado: “…no estoy ofreciendo nada en venta, para que el Incora tenga la amabilidad de comprármelo. Parece que requiero ser mucho más explícito: estoy exigiendo, en nombre de mis clientes que el Incora cumpla con la ley reconocida a favor de ellos en una sentencia del Consejo de Estado y pague unas mejoras”.
7.13. El 20 de junio de 1995, el Incora, mediante Oficio 9156 (original, fls. 42-43, cdno. 1), transcribió los apartes de la sentencia del 25 de noviembre de 1976 referidos a que la explotación del inmueble no daba lugar a que se revocara el acto de extinción de dominio y que apenas daría derecho “al pago de las mejoras pertinentes conforme al artículo 27 de la Ley 4ª de 1973”, y, con fundamento en lo anterior, concluyó: “La transcripción anterior tiene por objeto demostrar que el instituto no fue condenado a comprar las mejoras implantadas en el predio cuyo dominio fue extinguido; en consecuencia, tales terrenos adquirieron la condición de baldíos reservados”.
8 La Sala advierte que se deben resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿son ilegales los oficios 3.1 # 03948 y 3.1 # 09156 proferidos por el Incora el 22 de marzo y 20 de junio de 1995 respectivamente, y, en tal sentido, procede el pago de mejoras a los demandantes?; (ii) en caso afirmativo, ¿cuáles serían las mejoras que habrían de ser pagadas? a) ¿todas aquellas realizadas con posterioridad a la fecha de la inspección ocular de que trata el artículo 24 de la Ley 135 de 1961?, o ¿aquellas realizadas hasta la ejecutoria de la sentencia del 25 de noviembre de 1976 dictada por el Consejo de Estado dentro del proceso revisión agraria?
9. Los actores pretenden que se declare la nulidad de los actos demandados y que se reconozcan y paguen las mejoras realizadas en el predio “El Valle” o “La Vega” con fundamento en el artículo 13 de la Ley 4ª de 1973, modificatorio del artículo 27 de la Ley 135 de 1961 y en la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 25 de noviembre de 1976. El artículo 13 de la Ley 4ª de 1973 dispone:
Para todos los efectos legales se considera que no están cobijadas por la regla sobre extinción del dominio las extensiones que a la fecha de la inspección ocular que se practique de conformidad con el artículo 24 de esta ley, se encuentren económicamente explotadas de acuerdo con la disposiciones de la Ley 200 de 1936 y de la presente ley, o se encuentren cumpliendo normas sobre conservación de los recursos naturales. En los juicios de revisión que se sigan ante el Consejo de Estado de acuerdo con lo previsto en los artículos anteriores, la inspección ocular que se practique solo estará encaminada a verificar el estado de explotación que exista a la fecha de la diligencia a que se refiere este artículo. Por lo tanto, los peritos dictaminarán, en caso de encontrarse una explotación en el fundo, si ésta es anterior o si por el contrario, es posterior al momento de la inspección ocular que se practicó de las diligencias administrativas de extinción del dominio adelantadas por el instituto. Si de la inspección ocular y del dictamen pericial se deduce que la explotación es posterior a la fecha de la diligencia de la inspección ocular que se practicó de acuerdo con el artículo 24 de la Ley 135 de 1961, el Consejo de Estado no podrá tenerla en cuenta para los efectos de decidir sobre la revisión del acto administrativo. Pero el valor de las mejoras posteriores, que se acrediten, será pagado por el instituto de acuerdo con las normas legales.
9.1. La Sala aprecia que la parte final de la norma transcrita, en el sentido de que “el valor de las mejoras posteriores [a la fecha de la diligencia de la inspección ocular], que se acrediten, será pagado por el Instituto de acuerdo con las normas legales”, constituye una remisión inequívoca a las prescripciones que en materia de mejoras comprende el ordenamiento jurídico colombiano, específicamente, al Código Civil, de conformidad con una interpretación armónica y sistemática, en atención a los dictados del artículo 30 del Código Civil(2).
9.2. Si bien es cierto que dentro del artículo 13 de la Ley 4ª de 1973 no se hace referencia expresa al Código Civil, la Sala observa que dentro de la misma Ley 4ª de 1973, en el parágrafo del artículo 17, cuando se trata el tema de las mejoras plantadas por los ocupantes o por quienes se pretenden propietarios de “tierras baldías o que no puedan ser adjudicadas”, se hace una remisión expresa a las normas civiles —“En la providencia que ordena la restitución se tomarán las determinaciones que correspondan en relación con mejoras. Si al ocupante o a quien se pretenda dueño puede considerársele como poseedor de buena fe conforme a la presunción de la ley civil, se procederá a la expropiación y pago de las mejoras”—. En tal sentido, se aprecia que la norma agraria, aun cuando aquí trata un supuesto diferente al caso concreto, refiere la aplicación de las normas civiles para efectos de las mejoras.
9.3. De tal forma, en sentido contrario a la interpretación propuesta por los demandantes, la Sala considera que la Ley 4ª de 1973 no comprende una “orden” dirigida al Incora para que reconozca y pague las mejoras plantadas sobre un bien, con el simple requisito de verificar su existencia material, sino que se debe sujetar a lo que las normas civiles prescriben sobre el particular, en especial a la buena o mala fe con la cual haya actuado quien pretenda el reconocimiento de las mejoras y a su carácter de útiles o voluptuarias. La simple constatación de la realización de unas mejoras no opera como fuente fáctica inmediata para el reconocimiento y pago de las mismas, puesto que el supuesto de hecho se debe acomodar al normativo, en este caso, a lo que sobre el particular ordenan las normas civiles respectivas.
9.4. En el mismo sentido, la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 25 de noviembre de 1976 —párrafo 9.6—, en la cual se indica que habría lugar “al pago de las mejoras pertinentes conforme al artículo 27 (sic) de la Ley 4ª de 1973”(3), constituye una clara remisión a las normas agrarias referidas, que a su vez conducen, como ya se explicó, a las normas civiles que tratan el tema de las mejoras. Además, esta providencia no dirige orden alguna a la entidad demandada, en virtud de la cual deba reconocer y pagar las mejoras, puesto que resulta claro que lo que obliga en una sentencia proferida en un proceso iniciado en ejercicio de la acción de revisión agraria es la parte resolutiva y, en concreto, lo que se decide acerca de la validez del acto de extinción del derecho de dominio, pero nunca lo que se dice de paso dentro del cuerpo considerativo de la providencia acerca del eventual reconocimiento de mejoras de conformidad con las normas pertinentes. Sería ajeno a la naturaleza de la acción de revisión agraria que el demandante obtuviera a través de ella un título declarativo o una condena a su favor para el pago de unas mejoras.
10. Ahora bien, como consecuencia de la necesaria remisión a las normas civiles para resolver el litigio —párrafos 11.1 y 11.2— y del llamado que hacen los demandantes a la buena fe como fuente del reconocimiento y pago de las mejoras, se deben aplicar las normas referidas a la “reivindicación” del Código Civil, de acuerdo con lo que indica el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, el cual indica que: “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes…”.
10.1. En consecuencia, es conveniente referir lo prescrito por el artículo 966 del Código Civil, en relación a que: “El poseedor de buena fe, vencido, tiene así mismo derecho a que se le abonen las mejoras útiles, hechas antes de contestarse la demanda… En cuando a las obras hechas después de contestada la demanda, el poseedor de buena fe tendrá solamente los derechos que por el inciso último de este artículo se concede al poseedor de mala fe… podrá llevarse los materiales de dichas mejoras, siempre que pueda separarlos sin detrimento de la cosa reivindicada, y que el propietario rehúse pagarle el precio que tendrían dichos materiales después de separados”.
10.2. Compete analizar entonces que en el proceso de extinción de dominio no se puede hablar de contestación de la demanda en los términos que lo hace el Código Civil, de suerte que es necesario extraer la regla que comprende la norma referida e identificar dentro de las distintas etapas del trámite administrativo el momento al cual corresponde. Así, en el proceso reivindicatorio el poseedor tendrá derecho al reconocimiento de las mejoras útiles que se planten hasta antes de la contestación de la demanda, puesto que se parte del principio de que a partir de entonces el poseedor se entera de que su ejercicio como señor y dueño del bien está siendo conculcado y se expone a verse privado del bien, de suerte que las obras que haga con posterioridad no le serán reconocidas, salvo que medie acuerdo con quien reivindica la propiedad. En el procedimiento administrativo de extinción de dominio, el momento en el cual el propietario se entera de que su derecho está sujeto a una eventual declaración de extinción, es la notificación del acto que da inicio a las diligencias correspondientes, el cual en el caso concreto tuvo lugar el 29 de noviembre de 1963, cuando el señor Aníbal Medina fue debidamente notificado de la Resolución 1903 del 4 de octubre de 1963.
10.3. No obstante lo anterior, y aun cuando una interpretación analógica de la norma llevaría a entender que solo las mejoras construidas con anterioridad al momento de la notificación del inicio del proceso administrativo de extinción de dominio habrían de ser reconocidas y pagadas por la entidad estatal, la Sala, habida consideración de las diferencias entre el proceso reivindicatorio y el de extinción de dominio, considera que no debe ser ese el momento.
10.4. Las diferencias que advierte la Sala consisten en que en el proceso judicial de reivindicación el demandante es el titular del derecho de dominio del bien y actúa frente a una autoridad judicial, es decir, alguien que tiene el reconocimiento jurídico de un derecho real sobre un inmueble, de acuerdo con las prescripciones legales pretende obtener de nuevo la posesión del bien. Por el contrario, en el proceso administrativo de extinción de dominio, la actuación se inicia por parte de quien no tiene el derecho de dominio sobre el bien, el Estado, y se adelanta en contra de quien sí tiene la condición de propietario del bien, frente a quien para que resulte conforme a las normas legales despojarlo de ese derecho, se debe verificar la firmeza del acto administrativo correspondiente de extinción de dominio. Es decir, cuando se notifica al propietario del inicio de la actuación administrativa no existe un vestigio mínimo de propiedad de la entidad estatal sobre el bien objeto de la actuación, de suerte que no puede operar la misma lógica que se predica del proceso reivindicatorio.
11. De acuerdo con lo expuesto anteriormente, la Sala considera, junto con lo conceptuado por el Ministerio Público, que las mejoras realizadas con anterioridad a la ejecutoria del acto de extinción de dominio deben ser reconocidas y pagadas porque solo a partir del momento en que el acto administrativo ha quedado ejecutoriado, el titular del derecho de dominio pierde tal condición; antes de ese instante obraba sobre su predio prevalido de la calidad de propietario y por tal razón las mejoras realizadas le deben ser reconocidas y pagadas.
11.1. En ese sentido, de conformidad con lo expuesto, procede la declaratoria de nulidad del Oficio 3.1 # 03948 del 22 de marzo de 1995 y del Oficio 3.1 # 09156 del 20 de junio de 1995, expedidos por el Incora, por la violación del artículo 13 de la Ley 4ª de 1973, modificatorio del artículo 27 de la Ley 135 de 1961, porque en efecto, de conformidad con lo previsto en estas normas y de acuerdo con el ordenamiento jurídico nacional, en el caso concreto procede el reconocimiento y pago de las mejoras.
11.2. Ahora bien, en cuanto hace referencia a las mejoras que se deben reconocer, es necesario apreciar lo que las pruebas indican así: (i) en la “inspección ocular” del 5 de abril de 1963 —párrafo 8.1—, y en la “Diligencia de alindación de zonas” del 14 de septiembre de 1967 —párrafo 8.3—, se hizo constar que no había mejoras dentro del predio; (ii) el 2 de mayo de 1973, el Incora realizó una visita al predio y advirtió por primera vez que se estaba construyendo un “carreteable” —párrafo 8.6—; (iii) el 19 de agosto de 1975, se llevó a cabo una diligencia de inspección judicial con intervención de perito, en la cual se dijo que había un “carreteable” con extensión aproximada de siete (7) kilómetros —párrafo 8.8—; (iv) en el curso del presente proceso de nulidad, se practicó un dictamen pericial de acuerdo con el cual el primer tramo del “carreteable” se construyó antes del 19 de agosto de 1975 y el resto de las obras después de 1982 —párrafo 8.10—.
11.3. A diferencia de lo concluido en la sentencia de primera instancia, la Sala considera, de manera congruente con lo que se expuso anteriormente y junto con lo conceptuado por la Procuraduría General de la Nación, que la condena se debe reducir hasta el importe de las mejoras que hubieran sido realizadas con anterioridad a la ejecutoria del acto de extinción del dominio, es decir, a la sentencia expedida por el Consejo de Estado el 25 de noviembre de 1976. Es conveniente recordar el argumento expuesto por el agente del Ministerio Público en el sentido de que se debían reconocer las mejoras que se hubieren realizado hasta antes de la sentencia referida porque sólo entonces se tenía certeza de que el titular del derecho de dominio lo había perdido, puesto que el acto administrativo de extinción de dominio quedaba en suspenso hasta el momento en que la autoridad judicial decidiera sobre el asunto y en el interregno el propietario seguía siendo quien aparecía como tal(4).
11.4. Congruente con lo anterior, en relación con la segunda parte del “carreteable” y de las demás obras que fueron construidas hacia el año 1982, de acuerdo con el dictamen pericial dictado en este proceso —párrafo 8.10—, se aprecia que la sentencia de primera instancia ordenó a la entidad demandada su reconocimiento y pago. Al respecto la Sala considera, de acuerdo con los argumentos expuestos a lo largo de esta providencia, que la decisión del tribunal a quo es errada, porque ordena el pago de mejoras sin considerar el momento en que fueron realizadas, cuando tal elemento es de capital importancia para el efecto, puesto que denuncia a todas luces el conocimiento que tenía el titular del derecho de las mejoras acerca de su posición frente al inmueble y al derecho que le asistía de realizar las mejoras. Así, de conformidad con la lógica jurídica civil mencionada, plenamente aplicable a la materia agraria, si el titular de las mejoras era propietario del inmueble, estaba posibilitado legalmente para plantarlas y para que, en el supuesto caso de ser despojado de la propiedad, se le reconocieran y pagaran; por el contrario, si al momento de plantarlas conocía que su titularidad jurídica sobre el inmueble ya no era tal, pues claramente estaba obrando en contra de las prescripciones legales y no hay lugar a radicar sobre la entidad estatal la obligación de reconocerlas y pagarlas.
12. En vista de lo anterior, para efectos de la liquidación de la condena, la Sala, en consonancia con la opinión del Ministerio Público, se estará a lo concluido por el dictamen pericial practicado en este proceso, dentro de la aclaración correspondiente (original, fl. 93, cdno. 2), en el cual se dispuso:
Construcción carretera 1ª Etapa, servidumbre de tránsito vehicular por predios de terceros, hasta llegar al límite del predio El Valle 5.193 metro y dentro del predio El Valle 950 m. para un total de 6.143 metros construidos hasta el 19 de agosto de 1975 día de la inspección judicial practicada por el honorable Tribunal Administrativo de Boyacá.
Cortes en roca M3 34.367.95 7.102.00 244.081.180
Cortes material común M3 8.591.98 4.261.02 36.612.145
Afirmado en grava y piedra partida M3 6.145.00 5.500.00 33.797.500
Rellenos y terraplenes M3 1.114.35 4.500.00 5.014.575
Cunetas laterales M3 740.40 6.600.00 4.886.640
Alcantarillas Unidad 11.00 300.00.000 3.300.00
Construcción bases en concreto
Ciclópeo sobre el río Pómeca M3 25.46 90.000.00 2.291.400
Cajas dinamita Unidad 850.00 18.000.00 15.300.000
Mecha lenta Rollo 4.250.00 1.200.00 5.100.000
Barras tungsteno Unidad 102.00 30.000.00 3.060.000
Herramienta menor 2.465.000
355.908.440
Reajuste 15% 53.386.266
409.294.706
Mantenimiento de vía durante todo el día 5% 20.464.735
A.I.U. administración, imprevistos y utilidades 25% 102.325.676
Valor total de esta primera etapa 532.083.676
12.1. Habida consideración de que la fecha de la sentencia de primera instancia es el 9 de febrero de 2000 y que habría debido ser en aquel momento en que se impusiera la condena de $ 532.083.676,00 a la entidad, la actualización de la condena procederá de conformidad con la fórmula usualmente utilizada en estos casos, es decir: valor actualizado, es igual al valor histórico, por el resultado del índice de precios al consumidor, final (IPC vigente a la fecha de la sentencia de segunda instancia) sobre el índice de precios al consumidor, inicial (en este caso, IPC vigente a la fecha de la sentencia de primera instancia):
VH - Valor de las obras de acuerdo con el dictamen pericial: $ 532.083.676,00
IPC final - 113,75, junio de 2013
IPC inicial - 59,07, febrero de 2000
12.2. En consecuencia, el valor actualizado de la condena corresponde a $ 1.024.623.635,43.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección Tercera - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por mandato de la ley,
1. REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 9 de febrero de 2000.
2. DECLARAR la nulidad del Oficio 3.1 # 03948 del 22 de marzo de 1995 y del Oficio 3.1 # 09156 del 20 de junio de 1995, actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria —Incora—.
3. CONDENAR al Instituto Colombiano de Reforma Agraria —Incora—, de conformidad con lo dispuesto en la parte considerativa de la providencia al pago de mil veinticuatro millones seiscientos veintitrés mil seiscientos treinta y cinco pesos moneda corriente ($ 1.024.623.635,43) a favor de los demandantes.
(2) “El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía” Los pasajes oscuros de una ley pueden ser ilustrados por medio de otras leyes, particularmente si versan sobre el mismo asunto”.
(3) La sentencia comprende un error porque la norma que se ha debido invocar el era(sic) el artículo 13 de la Ley 4ª, que modifica el artículo 27 de la Ley 135 de 1961,
(4) Folios 236-251, cdno. ppal. “…solo existe prueba en el expediente de la realización de la mejora consistente en la construcción de 7 kilómetros de carretera, en el lapso dentro del cual se adelantaron los procesos administrativo y judicial relacionados con la extinción de dominio y solo al reconocimiento de ella se debe limitar la prosperidad de las súplicas de la demanda, como se solicita con todo respeto de la H. Sala. La existencia de las demás mejoras a pesar de aparecer demostrada, no admite su reconocimiento puesto que no se probó que fueran plantadas después de la diligencia administrativa de alindación de zonas y antes de la sentencia que decidió el juicio de revisión de las resoluciones de extinción, prueba que corría por cuenta de los demandantes y que resultaba esencial para la prosperidad de tal pretensión, como quiera que las mejoras plantadas después de la sentencia de revisión, no generan derecho a su reconocimiento, por cuanto parten del desconocimiento de las decisiones administrativa y judicial, con plenos efectos frente al propietario extinguido, quien a partir de ese momento está obligado no solo a abandonar el predio afectado con la decisión, sino a abstenerse de realizar obra alguna sobre el mismo, porque ha salido de la esfera de su dominio privado. (…) Con fundamento en los razonamientos que anteceden, el Ministerio Público solicita de la Sala, con todo respeto, que se reduzca la condena impuesta por el a quo, solo al valor de la carretera construida hasta el 19 de agosto de 1975, y que se nieguen las demás pretensiones indemnizatorias”.

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 24
 artículo 13
 artículo 27
 artículo 13
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 30
 artículo 13
 artículo 17
 artículo 27
 artículo 8
 artículo 966
 Resolución 
 artículo 13
 artículo 27
 artículo 13
 artículo 27