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Dictamen : 336 del 07/09/2005
C-336-2005
San José, 7 de setiembre de 2005
Ministro de Hacienda a. i.
Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DM-1161-2005, de fecha 28 de julio último, por medio del cual nos solicita rendir el dictamen previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para la anulación en sede administrativa del acto materializado en el oficio CLAS-009-2003 de 7 de enero de 2003, mediante el cual se le concedió a la servidora XXX, el pago de un 65% adicional sobre su salario base como compensación económica por concepto de prohibición del ejercicio liberal de la profesión; esto con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos -Nº 8131 de 18 de setiembre de 2001-.
De los documentos que constan en el expediente administrativo remitido conjuntamente con la gestión que nos ocupa, se logran extraer los siguientes hechos de interés para la resolución de este asunto:
· Mediante oficio sin número de fecha 24 de octubre de 2002, XXX, Coordinadora General de la Unidad Técnica de Recursos Financieros del Ministerio de Hacienda solicitó a la Unidad Técnica de Recursos Humanos el reconocimiento económico, en forma retroactiva a la publicación de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos -Nº 8131 de 18 de setiembre de 2001-, del rubro atinente al pago de la prohibición al ejercicio de profesiones liberales fuera del cargo (artículo 123 de la citada Ley Nº 8131) (Folios 29 y 30).
· Por oficio CLAS-1306-2002 de 8 de noviembre de 2002, la Unidad Técnica de Recursos Humanos consulta a la Asesoría Legal de la Dirección General Administrativa y Financiera del Ministerio de Hacienda, si el Oficial Presupuestal puede considerarse como un órgano participante en el proceso presupuestal, y siendo así, si tiene derecho a ser remunerado por concepto de prohibición según el artículo 123 de la Ley Nº 8131. (Folios 32 y 33).
· Según dictamen DGAF-1181-2002 de 2 de diciembre de 2002, la Asesoría Legal de la Dirección General Administrativa y Financiera del Ministerio de Hacienda concluye que él o la Jefatura de la Unidad Técnica de Recursos Financieros de ese Ministerio, forma parte de la Administración Financiera, y aunque presupuestariamente pertenezca a un código diferente por encontrarse en el programa Administración Central, sí se encuentra sujeta a las prohibiciones establecidas en el artículo 123 de comentario. (Folios 1 al 6).
· De acuerdo con lo expuesto y con fundamento en la Ley Nº 8131 y el informe DGAF-1181-2002 de 2 de diciembre de 2002 de la Asesoría Legal de la Dirección General Administrativa y Financiera del Ministerio de Hacienda, la Unidad Técnica de Recursos Humanos declara afecto a la prohibición del ejercicio profesional el puesto 009252 de Coordinador General 2, código presupuestario 13200010001, y le reconoce el pago de la compensación económica por dicho concepto a la funcionaria XXX; esto mediante oficio Nº CLAS-009-2003 de 7 de enero de 2003 (Folios 7 y 8).
· Por circular Nº DG-005-2003 de 27 de marzo de 2003, suscrita por el MSc. Francisco Chang Vargas, Director de Normalización Técnica de la Dirección General de Servicio Civil, se indica, entre otras cosa que: “el artículo 123 de la Ley objeto de interés, impone limitaciones, entre otras, al ejercicio de profesiones liberales fuera del cargo (...) a los jerarcas de los subsistemas de la Administración Financiera y los demás funcionarios pertenecientes a ellos (entre los que se encuentran los denominados Directores Financieros y Oficiales Presupuestales (...) Para reconocer la compensación económica derivada de la prohibición para el ejercicio liberal de la profesión, es necesario no solo una norma que establezca la limitación, si no además, que exista disposición legal que en forma expresa autorice el pago salarial respectivo (...) Para el caso de las limitaciones a que se encuentran sujetos por el artículo 123 de la Ley Nº 8131, los personeros citados en el numeral 3 del presente oficio circular, no existe norma que autorice alguna compensación económica por dicha “prohibición”, limitación o impedimento; con lo cual no resulta procedente otorgar ese componente salarial (...)”. (Folios 9 y 10)
· La Coordinadora General de la Unidad Técnica de Recursos Humanos, mediante oficio DGAF-468-2003 de 28 de abril de 2003, remitido al Director de Normalización Técnica de la Dirección General de Servicio Civil, expone los motivos por los cuales no comparte lo indicado en el Oficio Circular Nº DG-005-2003 op. cit. (Folios 11 al 15).
· Por oficio Nº IT-NT-093-2003 de 28 de mayo de 2003, el Director de Normalización Técnica de la Dirección General de Servicio Civil indica que únicamente procederá el pago por concepto de prohibición, en el tanto exista una ley expresa que así lo autorice (Folio 16).
· Mediante oficio CLAS-756-2003 de 17 de junio de 2003, y con fundamento en lo establecido en el oficio Nº IT-NT-093-2003 op. cit., la Coordinadora de la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda le informa a la servidora XXX que el beneficio o compensación económica por concepto de prohibición concedido, le sería eliminado a partir del 1º de julio de 2003 (Folio 17).
· La servidora XXXX interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio en contra del citado oficio (Folio 34).
· Mediante resolución Nº CLAS-851-2003 de las 11:00 horas del 15 de julio del 2003, la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda, declara sin lugar el recurso de revocatoria con apelación en subsidio (Folios 36 y 37).
· El 24 de julio de 2003 la servidora XXX presentó junto con otra compañera un recurso de amparo en contra de ese Ministerio, en virtud de lo dispuesto en el oficio CLAS-756-2003 de 17 de junio de 2003 op. cit, que le eliminaba el rubro de prohibición.
· Mediante resolución Nº 2004-09223 de las 15:31 horas del 25 de agosto de 2004, la Sala Constitucional declara con lugar el recurso de amparo aludido y anula los actos contenidos en los oficios CLAS-756-2003 y CLAS-760-2003, ambos de 17 de junio de 2003, así como el oficio Nº IT-NT-093-2003 de 28 de mayo de 2003. Cabe advertir que en dicho fallo la Sala advierte expresamente a la Administración de la necesidad de incoar un procedimiento administrativo ordinario para la revisión o anulación oficiosa de actos administrativos, conforme al numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, o en su defecto establecer un proceso de lesividad (arts. 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), en caso de ser procedente (Folios 19 al 28).
· Por oficio CLAS-1360-2004 de 4 de noviembre de 2004, la Coordinadora de la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda, informa al Ministro del ramo lo ocurrido y le recomienda proceder contra aquél acto que reconoce el pago de compensación económica por concepto de prohibición a dicha funcionaria; esto de conformidad con lo previsto en el párrafo 3º del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (Folios 40 al 42).
· Por acuerdo Nº DM-16-2005 de 4 de febrero de 2005, el Ministro de Hacienda designó al órgano director unipersonal correspondiente para tramitar el procedimiento ordinario tendente a declarar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto mediante el cual se le confirió a la servidora XXX, la compensación económica por concepto de prohibición al ejercicio profesional; esto con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos -Nº 8131 de 18 de setiembre de 2001- y el informe DGAF-1181-2002 de 2 de diciembre de 2002, de la Asesoría Legal de la Dirección General Administrativa y Financiera del Ministerio de Hacienda. (Folios 43 al 48).
· Mediante resolución Nº ODP-ICN-001-2005 de las 10:15 horas del 14 de marzo de 2005 -notificada personalmente el 16 de marzo de 2005- (folio 57), el órgano director del procedimiento administrativo efectuó el correspondiente traslado e imputación de cargos a la señora XXX y la convocó a una comparecencia oral y privada (Folios 49 al 50).
· Según acta levantada al efecto, la comparecencia oral y privada se efectuó en la fecha, hora y lugar previamente indicados, y a la misma asistió personalmente la señora XXX, quien aportó declaración escrita y no quiso agregar nada más al expediente (Folios 58 al 61).
· Por oficio Nº ODP-ICN-002-2005 de 27 de abril de 2005, el órgano director rinde informe final y recomienda al señor Ministro proceder a solicitar a la Procuraduría General de la República el dictamen legal correspondiente (Folios 62 al 82).
· Mediante oficio Nº 610-2005 de las 13:00 horas del 27 de julio de 2005, el Ministro de Hacienda a.i., acoge la recomendación del órgano director y solicita a la Procuraduría General de la República emitir dictamen legal correspondiente a los efectos de declarar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo emitido por la Unidad Técnica de Recursos Humanos mediante oficio CLASS-009-2003 de fecha 07 de enero de 2003, en cuanto reconoció a favor de la supracitada servidora la compensación económica por concepto de prohibición al ejercicio liberal de la profesión (Sin foliar).
· Por oficio Nº DM-1161-2005 de 28 de julio de 2005, el Ministro de Hacienda a.i. formaliza el requerimiento de dictamen aludido.
II.- El artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y la potestad excepcional para anular o revisar de oficio los actos administrativos favorables o declarativos de derechos.
En consecuencia, debemos ser claros en advertir que la nulidad de pleno derecho declarada en este caso no comporta una variación del contenido gravamen o limitativo de derechos del acto impugnado, en cuanto declara afecto al régimen de incompatibilidades de la función pública, y más concretamente a la prohibición del ejercicio profesional, el cargo ocupado por la señora XXX; el cual debe ser mantenido como válido y eficaz, máxime cuando este logra la finalidad querida por el legislador (artículo 123 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos -Nº 8131 de 18 de setiembre de 2001-).
De conformidad con lo establecido en los artículos 164.2, 173 y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, y con base en las consideraciones jurídicas expuestas, esta Procuraduría General rinde dictamen favorable, a fin de que se proceda a declarar la anulación parcial en vía administrativa del acto materializado en el oficio CLAS-009-2003 de 7 de enero de 2003, de la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Misterio de Hacienda, respecto de su contenido favorable o declaratorio de derechos a favor de la funcionaria XXX, en cuanto al reconocimiento de la compensación económica del 65% de su salario base por concepto de la prohibición al ejercicio profesional.
Lo anterior no comporta una variación del contenido gravamen o limitativo de derechos del acto impugnado, en cuanto declara afecto al régimen de incompatibilidades de la función pública, y más concretamente a la prohibición del ejercicio profesional, el cargo ocupado por la susodicha; el cual debe ser mantenido como válido y eficaz.
Se precisa que el análisis se realizó a partir del acto cuya nulidad se pretende.
Se adjunta el expediente administrativo remitido al efecto.
Véansela respecto, entre otras muchas, las siguientes direcciones de Internet:
<http://www.legalinfo-panama.com/articulos/actoadm.pdf>;
<http://html.rincondelvago.com/acto-administrativo_4.html>; <http://galeon.hispavista.com/abmagana/aconst6.htm>;
<http://inspeccion-uvmi2.iespana.es/inde5816.htm>.
Pronunciamientos C-209-2002 de 21 de agosto de 2002, O.J.-088-2003 de 12 de junio de 2003 y O.J.-147-2003 de 19 de agosto de 2003.
Mixtura de elementos a la que alude la doctrina alemana que habla de los “actos administrativos de doble efecto” (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y Otro. “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, novena edición, , Civitas Ediciones S.L., Madrid, 1999, pág. 561. ). En nuestro medio, doctrinalmente se ha hecho un importante acercamiento a la materia, por parte del Dr. González Camacho, en cuanto a la suspensión -medida cautelar- de actos de efecto mixto, es decir, de actos que siendo negativos (aquellos en virtud de los cuales, ante una petición del administrado, la Administración niega implícita o explícitamente la emanación de un acto favorable a aquél) producen algún efecto positivo en cuanto implican una alteración de la posición jurídica preexistente como consecuencia de la denegación efectuada. (GONZALEZ CAMACHO, Oscar E. “La Justicia Administrativa”. Tomo III. Medidas cautelares positivas. Primer Edición. Investigaciones Jurídicas, S.A. San José, Costa Rica, 2002, pág. 106 y ss.). Aunque los supuestos analizados en dicha obra son distintos a los aquí analizados, dicha postura sirve para la validar el reconocimiento doctrinal de este tipo especial de acto administrativo.
GARCIA DE ENTERRIA, op. cit. págs. 556 y 557.
Artículo 164.- 1. La invalidez de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del inválido. 2. La invalidez parcial del acto no implicará la de las demás partes del mismo que sean independientes de aquella.

References: artículo 173
 artículo 123
 resolución 
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 123
 resolución 
 resolución 
 artículo 173
 artículo 123
 resolución 
 artículo 173

Artículo 164