Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD%C2%B6m6=1&nDictamen=19247&strTipM=T
Timestamp: 2020-01-24 14:43:24+00:00

Document:
PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 011 del 19/01/2016
Dictamen : 011 del 19/01/2016
Consultante: Jiménez Sorio Walter
C-011-2016
Walter Jiménez Sorio, MBA
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio 88-03-UJ-2015, de fecha 29 de enero de 2015, mediante el cual, con base en la facultad conferida a las auditorías internas institucionales con la reforma introducida por el artículo 45 de la Ley General de Control Interno al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, requiere nuestro criterio técnico-jurídico acerca de las siguientes interrogantes referidas al caso hipotético de un ex funcionario judicial jubilado al amparo de la Ley No. 8 –vigente hasta el 31 de diciembre de 1993-, el cual falleció con posterioridad a la reforma introducida mediante Ley No. 7333; si la Administración acordó otorgar una pensión a una hija mayor de 25 años:
- En virtud de los derechos adquiridos de buena fe por los administrados ¿Tiene la Administración que soportar para siempre ese perjuicio, en virtud de los principios de buena fe, confianza legítima y de no aplicación retroactiva del acto administrativo por un cambio de criterio?
- ¿Puede la Administración transcurrido el tiempo cambiar de criterio y anular ese acto declarativo de derechos, alegando que se encuentra viciado de nulidad, por cuanto fue otorgado un beneficio fuera de los alcances de la ley vigente al momento del hecho generador?
Comencemos por indicar que tal y como lo hemos afirmado en reiteradas ocasiones (pronunciamiento OJ-090-2004 de 8 de julio de 2004, dictámenes C-181-2006 de 15 de mayo de 2006 y C-202-2015 de 5 de agosto de 2015), las contingencias contra las cuales las prestaciones de la seguridad social protegen, son muy diversas. Pese a ello, a excepción del desempleo, todas están relacionadas con un hecho biológico: enfermedad, lesión, embarazo, vejez o muerte.
Es natural entonces que todos los regímenes impongan condiciones que deben satisfacerse para tener derecho a una prestación. La primera de esas condiciones –sobra decirlo-, es que se pruebe que ha sobrevenido la contingencia. Por ejemplo, cuando se invocan las disposiciones relativas a la rama de las prestaciones de sobrevivientes de la seguridad social, debe probarse la muerte del causante que fuera sostén de la familia. En segundo lugar, es menester corroborar que el solicitante está comprendido entre la cobertura del régimen.
Por ello, como bien lo ha indicado la Sala Segunda: “las prestaciones por muerte y supervivencia estipuladas en nuestro ordenamiento a favor del cónyuge y familiares supervivientes, -entendiendo a la familia como el bien jurídico tutelado por el otorgamiento de este derecho- dependerá de que se acredite adecuadamente el vínculo familiar que se exija, bajo las condiciones que impone la ley, así como el estado de dependencia económica, pues no son una consecuencia que derive de forma automática del fallecimiento del asegurado” (Resolución 2013-000919 de las 11:55 hrs. del 9 de agosto de 2013).
Así, el derecho a la prestación económica por concepto de sobrevivencia, nace “como derecho propio u originario” cuando ocurre la muerte del causante, y se cumplen, por parte del o los beneficiarios, los demás requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico. Por consiguiente, la normativa aplicable, que por demás rige ese derecho, es aquella vigente en ese momento (Véanse al respecto las resoluciones Nºs 1999-00362 de las 10:00 hrs. del 19 de noviembre de 1999, 2001-00126 de las 09:05 horas del 21 de febrero del 2001, 2003-00556 de las 11:20 hrs. del 10 de octubre de 2003, 2006-00067 de las 09:30 hrs. del 15 de febrero de 2006, 2011-000665 de las 09:10 hrs. del 19 de agosto de 2011 y 2014-000060 de las 10:00 hrs. del 22 de enero de 2014, todas de la Sala Segunda, que aunque referidas al Régimen de la Ley Marco de Pensiones (Nº 7302, art.8), determinan no sólo el hecho generador en este tipo de contingencias de la Seguridad Social, sino el régimen jurídico aplicable. Y sentencia Nº 2268-2015 de las 14:04 hrs. del 16 de setiembre de 2015, del Juzgado de Seguridad Social, en el caso específico del régimen de pensiones y jubilaciones del Poder Judicial).
Por lo expuesto, en este tipo de contingencias es normal que el reconocimiento declarativo de las prestaciones económicas en las que se materializan las pensiones por sobrevivencia, se haga de forma retroactiva a partir del fallecimiento del causante (Resoluciones Nºs 2009016297 de las 15:04 horas del 21 de octubre de 2009 y 16653-09 de 30 de octubre de 2009, ambas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, así como el dictamen C-084-2011 de 13 de abril de 2011 y pronunciamiento OJ-155-2014 de 12 de noviembre de 2014. Véanse los arts. 28 inciso b) de la Ley Nº 7302, 19.3 del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social).
Ahora bien, en el caso del régimen especial contributivo de pensiones y jubilaciones judiciales o del Poder Judicial, la actual regulación de las prestaciones económicas de larga duración por concepto de sobrevivencia (viudedad, orfandad y otros parientes) está en los artículos 228, 230 y 232 de la Ley Orgánica del Poder Judicial –Ley No. 7333-; ordinales cuyos contenidos normativos deben integrarse a fin de discernir y establecer, ante distintos supuestos, los requisitos para el otorgamiento de aquella prestación económica en caso de fallecimiento del servidor judicial. Cabe advertir que en razón del objeto específico de la consulta no ahondaremos al respecto pero remitimos con claros fines ilustrativo a la sentencia Nº 2005-01014 de las 09:10 hrs. del 13 de diciembre de 2005, Sala Segunda, para un mejor entendimiento de lo aludido.
Y efectivamente, como se alude en la consulta, en el dictamen C-181-2006 de 15 de mayo de 2006, hicimos un análisis comparativo de los cambios sufridos por el régimen especial contributivo de pensiones y jubilaciones judiciales o del Poder Judicial, en materia de las prestaciones económicas de larga duración por concepto de sobrevivencia. Y fuimos claros y concisos concluir que “la normativa aplicable tanto en lo relativo a la declaratoria de pensiones por sobrevivencia del régimen de Pensiones del Poder Judicial, como en lo relacionado con las causales de caducidad de las pensiones ya otorgadas, es la que se encuentre vigente al momento en que se produzca el hecho generador de la pensión o de la caducidad. A pesar de ello, por disponerlo así el penúltimo párrafo del artículo 232 de la Ley Orgánica del Poder Judicial vigente, en materia de caducidad de pensiones por sobrevivencia del régimen del Poder Judicial, no es posible aplicar las nuevas causales “en perjuicio” de las pensiones ya otorgadas”.
Y según conocemos, con base en aquel criterio vinculante es que el Consejo Superior, en sesión Nº 67-11 de 4 de agosto de 2011, artículo LVIII, dispuso a modo de instrucción interna de cómo ejercer sus competencias en materia de pensiones de sobrevivencia (arts. 81 incisos 12) y 15), 235 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y arts. 99, 102 inciso a, 105.1 y 125 de la LGAP), que ante el fallecimiento de un jubilado, el otorgamiento de la pensión a sus beneficiarios debe serlo con base en la normativa que esté vigente al momento de la contingencia –en este caso el deceso-.
Así que atendiendo la hipótesis abstracta propuesta en la consulta, en la que en el caso de un ex funcionario judicial jubilado al amparo de la Ley No. 8 –vigente hasta el 31 de diciembre de 1993-, que falleció con posterioridad a la reforma introducida mediante Ley No. 7333, y en el que se otorgó pensión de sobrevivencia (orfandad) a una hija mayor de 25 años, con base en lo dispuesto en el dictamen C-181-2006, si bien no se le puede aplicar en perjuicio la causal de caducidad por superar los 25 años, para extinguir su derecho, lo cierto es que de conformidad con lo que establece la actual Ley Orgánica del Poder Judicial (No. 7333), no existe una norma que le permita a la accionante ser beneficiaria de la pensión de sobrevivencia por sobrepasar la edad de 25 años (art. 232 párrafo sexto Ibídem.), por lo que puede razonablemente afirmarse que aquel acto administrativo declarativo a su favor nació a la vida jurídica de forma irregular, al contener un vicio originario en uno o varios de sus elementos. Y en observancia estricta del principio de legalidad o juridicidad administrativa (arts. 11 constitucional y de la LGAP), que impide a la Administración mantener subsistente un acto gravemente viciado (nulidad absoluta- arts. 158, 165, 166, 169, 170, 171, 172, 173 y especialmente el 174.1 de la LGAP), deberá anularlo de oficio y dentro de las limitaciones de la Ley, a fin de restaurar la legalidad quebrantada, en prevalencia del interés general.
Hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, que de conformidad con los principios constitucionales que dimanan de los numerales 11 y 34 de nuestra Norma Fundamental, y a la luz de la doctrina reiterada en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, a la Administración Pública le está vedado suprimir “por mano propia” aquellos actos que haya emitido en ejercicio de sus competencias, y que confieran derechos subjetivos a los particulares, pues tales derechos constituyen un límite en relación con la posibilidad de anular, revocar o modificar unilateralmente los actos emanados de ella misma.
De modo que la proclama de estabilidad que implica la noción de “confianza legítima”(certeza de que los actos que le confieren derechos subjetivos, no van a ser modificados ni dejados sin efecto de forma intempestiva y arbitraria), emparentada de algún modo con la “teoría de los actos propios”, no significa petrificación o inmutabilidad aludida en la consulta, pues casualmente como límite y excepción al principio de intangibilidad de las situaciones jurídicas subjetivas y de los derechos de los administrados anteriormente aludido, el ordenamiento autoriza anular de oficio y dentro de las limitaciones de la ley los actos administrativos gravemente viciados.
Así por ejemplo, sólo de forma excepcional, bajo los términos del artículo 173 de la LGAP, es que la Administración, en uso de la potestad de autotutela administrativa, puede retirar por su propia cuenta –sin acudir al juicio contencioso-administrativo de lesividad- los actos declaratorios de derechos en vía administrativa, siempre y cuando el vicio del que adolezcan constituya una nulidad absoluta, en los términos del artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, que además sea evidente y manifiesta; es decir, no es cualquier grado de invalidez o nulidad la que autoriza decretar la anulación oficiosa o de pleno derecho de un acto administrativo declaratorio de derechos, dado que el ordenamiento jurídico exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen (Véase, entre otras, la resolución Nº 2004-01003 de las 14:40 horas del 4 de febrero de 2004, de la Sala Constitucional).
En fin, ese especial grado de invalidez que conlleva el vicio del acto debe ser de una gravedad tal que afecte el orden público, lo que a su vez origina el deber jurídico de retirar y de no ejecutar el acto así viciado. Y es por ello que se le permite a la Administración ejercer la revisión oficiosa como manifestación de su potestad de autotutela. Fuera de ese supuesto, la Administración no es libre de revenir sobre sus propios actos. Antes bien, en caso de nulidad absoluta, pero no evidente y manifiesta, debe acudir inexorablemente al proceso contencioso-administrativo, declarando previamente lesivo el acto (arts. 183.1 de la LGAP, 10 inciso 5) y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA-). Por consiguiente, en vía administrativa, la declaratoria de nulidad está sujeta a límites y solo procede en el tanto en que la nulidad sea absoluta en los términos del artículo 173 de la Ley.
Es así que, con base en los antecedentes del caso específico, la Administración debe valorar previa y adecuadamente el tipo o grado de invalidez (disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico – artículo 158 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública) que vicia el acto administrativo en examen, y determinar conforme a ello, el procedimiento aplicable para su anulación, ya fuera en sede judicial o excepcionalmente en la administrativa, pues se trata de dos vías distintas, según lo dicho.
E interesa también indicar que innegablemente el tiempo no es un elemento inocuo en Derecho. Y en lo que interesa, debemos reafirmar que la posibilidad de la Administración de volver sobre sus propios actos, es una potestad que ha sido modulada en atención al tiempo transcurrido desde que se dictó el acto. Por ello, tal potestad anulatoria deberá ejercerse dentro de los plazos de caducidad que prevé el ordenamiento jurídico.
Y en este caso particular, por el efecto continuado que innegablemente tiene, por su naturaleza (prestación económica de larga duración de la Seguridad Social, que se materializa en un pago periódico mensual permanente), la pensión (dictamen C-281-2013 de 4 de diciembre de 2013) en este caso de sobrevivencia, y especialmente por el cambio operado a nivel normativo con la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo, la subsecuente derogatoria de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, así como por las modificaciones introducidas desde entonces a la Ley General de la Administración Pública, es necesario determinar cuál es el régimen jurídico y el plazo aplicables en materia de caducidad de potestad anulatoria oficiosa en sede gubernativa.
Al respecto, comencemos por advertir que, según se ha reconocido en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el régimen jurídico aplicable en materia de plazos de caducidad antes de la promulgación del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA-, no hacía distinción entre actos de efectos inmediatos y actos de efectos continuados, para su eventual anulación dentro del plazo improrrogable de 4 años (arts. 21.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –LRJCA-, en relación con el 175 de la Ley General de la Administración Pública, así como el 173.5 de éste último cuerpo normativo). Fue con la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA- y con la subsecuente derogación de la LRJCA que se arbitró un nuevo régimen y plazo de caducidad especiales para impugnar o anular diferenciadamente los actos con efectos continuados mientras sus efectos perduren y hasta pasado el plazo de un año a partir del día siguiente al cese de sus efectos (arts. 34.1 y 40.1 del CPCA y 173 y 175 LGAP reformados por los ordinal 200.6.7 del CPCA). Ambos regímenes y plazos de caducidad son distintos y estuvieron vigentes en momentos igualmente diferentes, en modo alguno coexistentes en el tiempo, y con base en el Transitorio III del CPCA, el régimen de impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del citado Código, se regirá por la legislación vigente en aquel momento, de modo que deberán aplicarse los plazos de caducidad regulados en la ya derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante LRJCA) y en la Ley General de la Administración Pública, previos a la reforma introducida en este punto por el CPCA. (Resoluciones Nos. 00001-C-TC-2008 de las 11:55 hrs. del 30 de enero de 2008, del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda; 527-F-S1-2011 de las 8:55 horas del 27 de abril de 2011 y 001523-F-S1 de las 08:10 hrs. del 20 de noviembre de 2012, ambas de la Sala Primera; No. 034-2013-VI de las 09:00 hrs. del 25 de febrero de 2013, Tribunal Contencioso y Civil de Hacienda, Sección Sexta; 241-2012-II de las 09:45 hrs. del 31 de octubre de 2012, Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Segunda).
Por consiguiente, solo en aquellos casos en que el acto haya sido adoptado después del 1 de enero de 2008 y en el tanto sus efectos perduren a este momento (acto de efecto continuado), será posible ejercer legítimamente respecto de él la potestad de autotutela revisora administrativa que posibilita en cualquier momento la anulación oficiosa administrativa de aquellos actos administrativos de contenido favorable -declaratorios de derechos subjetivos-, siempre y cuando, en primer lugar, el vicio del que adolezcan constituya una nulidad absoluta, en los términos del artículo 173.1 de la LGAP; es decir, que además sea evidente y manifiesta; y en segundo término, mientras sus efectos perduren -art. 173.4 Ibídem- (Entre otros, los dictámenes C-233-2009, C-059-2009, C-105-2009, C-113-2009, C-158-2010, C-159-2010, C-181-2010 y C-206-2010), o como bien lo ha indicado la Sala Constitucional, mientras el acto tenga una eficacia continua ( Resoluciones Nºs 2009 002817 de las 17:07 horas del 20 de febrero de 2009, 2009 005502 de las 08:38 horas del 3 de abril de 2009, 2009 018188 de las 11:59 horas del 27 de noviembre de 2009).
Así en el dictamen C-121-2009 de 6 de mayo de 2009, razonablemente concluimos que “El plazo de caducidad de la acción para intentar la declaratoria de la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos con efectos continuados en sede administrativa, dependerá del momento de emisión del acto administrativo: si es antes del 1 de enero del 2008, el plazo será de cuatro años y si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, el plazo será de un año contado desde el momento en que cesan los efectos del acto”.
Y cabe advertir que igual criterio interpretativo impera en materia de lesividad, pues como bien lo ha determinado la Sala Primera: “Como se determina con claridad, la LRJCA, a diferencia del CPCA, no prevé la posibilidad de que, cuando el acto cuestionado sea de efecto continuado, la declaratoria administrativa de lesividad pueda efectuarse pasado el plazo cuatrienal para que su nulidad sea con efectos hacia futuro. Esto implica, entonces, que con la LRJCA la Administración solo puede declarar la lesividad del acto dentro de ese plazo y la nulidad declarada por el órgano judicial será con efecto retroactivo” (Resolución No. 000527-F-S1-2011 de las 08:55 hrs. del 27 de abril de 2011, entre otras). Así que en caso de que la Administración mantenga su voluntad de revertir aquél acto declarativo, podría optar como última ratio al proceso contencioso de lesividad, (arts. 183.3 LGAP, 10.5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), Ley Nº 8508); trámite que no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria de lesividad fundamentada por parte del órgano superior jerárquico supremo de la jerarquía administrativa correspondiente –Corte Plena en este caso-; esto bajo el entendido de que dicho acto sea de fecha posterior a enero de 2008, y que con base en lo dispuesto por el artículo 34.1 del CPCA, la posibilidad de pretender su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se mantiene, siempre y cuando, en primer lugar, el vicio del que adolezcan constituya una nulidad absoluta, en los términos del artículos 166 y 167 de la LGAP; y en segundo término, mientras sus efectos perduren.
Conforme a lo expuesto, esta Procuraduría General concluye:
Cuando un acto administrativo declarativo nace a la vida jurídica de forma irregular, por contener un vicio originario –o sobrevenido en otros casos- en uno o varios de sus elementos, en observancia estricta del principio de legalidad o juridicidad administrativa (arts. 11 constitucional y de la LGAP), que impide a la Administración mantener subsistente un acto gravemente viciado (nulidad absoluta- arts. 158, 165, 166, 169, 170, 171, 172, 173 y especialmente el 174.1 de la LGAP), deberá anularlo de oficio y dentro de las limitaciones de la Ley (arts. arts. 183.1 de la LGAP, 10 inciso 5) y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA- y/o 173 de la LGAP), a fin de restaurar la legalidad quebrantada, en prevalencia del interés general.
Será con base en los antecedentes del caso específico que la Administración deberá valorar previa y adecuadamente el tipo o grado de invalidez (disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico – artículo 158 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública) que vicia el acto administrativo en examen, y determinar conforme a ello, el procedimiento aplicable para su anulación, ya fuera en sede judicial o excepcionalmente en la administrativa, pues se trata de dos vías distintas, según lo dicho.
La proclama de estabilidad que implica la noción de “confianza legítima”(certeza de que los actos que le confieren derechos subjetivos, no van a ser modificados ni dejados sin efecto de forma intempestiva y arbitraria), emparentada de algún modo con la “teoría de los actos propios”, no significa petrificación o inmutabilidad aludida en la consulta, pues casualmente como límite y excepción al principio de intangibilidad de las situaciones jurídicas subjetivas y de los derechos de los administrados anteriormente aludido, el ordenamiento expresamente autoriza a la Administración anular actos declarativos dentro de las limitaciones de la Ley (arts. arts. 183.1 de la LGAP, 10 inciso 5) y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA- y/o 173 de la LGAP).

References: artículo 45
 artículo 4
 artículo 232
 artículo 173
 artículo 173
 resolución 
 artículo 173
 artículo 158
 artículo 173
 artículo 34
 artículo 158