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Relações luso-brasileiras: passado, presente e futuro
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Helena Canedo Castilhos
1 Relações luso-brasileiras: passado, presente e futuro André Tavares Barbosa* Introdução O presente trabalho pretende debruçar-se sobre diversas facetas do relacionamento entre Brasil e Portugal jurídica, política, institucional, diplomática e económica. Consequentemente, é possível lançar um olhar sobre o passado histórico e fazer um ponto da situação deste relacionamento, identificando suas peculiaridades e paradoxos para, finalmente, projectar-se um futuro em que tal relacionamento seja útil do ponto de vista geopolítico e geoestratégico ao Brasil e a Portugal. Densidade jurídica e institucional Tendo em vista a diversidade de acordos e tratados celebrados entre Brasil e Portugal, bem como os inúmeros meios de implementação e execução do relacionamento entre os dois países, pode-se dizer que a relação luso-brasileira é altamente densa do ponto de vista jurídico e institucional. Segundo o Ministério das Relações Exteriores do Brasil (MRE), mais de 60 acordos bilaterais foram firmados entre Brasil e Portugal nos últimos 100 anos. 1 Dentre os acordos firmados, destacam-se, pela sua importância e abrangência, os seguintes: (i) Tratado de * Advogado, licenciado em Direito pela Universidade de São Paulo e mestrando em Relações Internacionais pela Universidade do Minho com o apoio do Programa AlBan - Programa de bolsas de alto nível da União Europeia para América Latina - bolsa nº E07M401021BR. 1 A lista com os acordos assinados entre Brasil e Portugal está disponível em <http://www2.mre.gov.br/dai/biport.htm> (10 de junho de 2008). 1
2 Amizade e Consulta de 1953; (ii) Convenção sobre Igualdade de Direitos e Deveres de 1971; (iii) Acordo Quadro sobre Cooperação de 1991; e (iv) Tratado de Amizade, Cooperação e Consulta de 2000, que revogou os outros três tratados mencionados. A cooperação institucional entre os dois países decorre do artigo 1º do Tratado de 1953, que previa a consulta mútua sobre problemas internacionais de seu manifesto interesse comum. 2 Realizada informalmente e sem periodicidade determinada, a cooperação e consulta entre os dois países formaliza-se (ainda que apenas no domínio económico) com o Acordo Comercial de 1966, cujo artigo 6º cria a Comissão Económica Luso-Brasileira. Seu objectivo era supervisionar a implementação do acordo em questão e monitorar o intercâmbio comercial entre os dois países, podendo fazer sugestões e recomendações para a intensificação dos fluxos comerciais. O Acordo Quadro de Cooperação de 1991 reforça esta institucionalização, uma vez que estende a cooperação e consulta a todas as áreas de cooperação, por meio da criação da Comissão Ministerial Luso-Brasileira (art.7º), presidida pelos ministros dos negócios estrangeiros de ambos os países e de periodicidade anual. Seu objectivo seria zelar pelo cumprimento do acordo, analisar e avaliar as relações bilaterais nos domínios da cooperação nele estabelecidos 3 e propor novos domínios de cooperação, podendo estabelecer grupos de trabalho e subcomissões para analisar mais especificamente determinados domínios de cooperação. Além disso, tal acordo prevê, igualmente, a realização de cimeiras anuais de chefes de governo. Embora a primeira Cimeira tenha ocorrido concomitantemente à celebração do acordo (7 de Maio 2 O texto do referido acordo está reproduzido em Cervo, Amado Luiz; Magalhães, José Calvet de Depois das caravelas: as relações Brasil-Portugal ( ). Lisboa: Instituto Camões, pp São eles: agricultura, pesca, recursos naturais e meio ambiente, indústria, energia, turismo, comunicações e ciência e tecnologia (art.6º) 2
3 de 1991), a segunda só ocorreu 4 anos depois, em 19 de Julho de 1995, contrariando a periodicidade anual prevista no acordo. A última cimeira (a oitava) ocorreu em Outubro de 2005, em Portugal, sendo que a próxima deverá ser realizada no 2º semestre de 2008, no Brasil (MRE, 2007). O objectivo de tais cimeiras é analisar o relacionamento lusobrasileiro e debater situações internacionais de interesse comum. Nas últimas cimeiras, a imigração, as negociações Mercosul-União Europeia (UE), o turismo, a defesa, as mudanças climáticas, a cooperação empresarial e a promoção da língua portuguesa e da lusofonia têm sido os principais temas debatidos (MRE, 2004; MRE, 2005). O Tratado de 2000, em termos institucionais, reitera o disposto no acordo de Assim, prevê a realização de cimeiras anuais dos chefes de governo, de reuniões (igualmente anuais) dos ministros de negócios estrangeiros e estabelece em substituição à Comissão Ministerial a Comissão Permanente Luso-Brasileira (artigo 69), no âmbito da qual estão em funcionamento as seguintes subcomissões: (i) sobre reconhecimento de graus e títulos académicos e para questões relativas ao acesso a profissões e ao seu exercício; (ii) de assuntos económicos, financeiros e comerciais; (iii) de educação, cultura, comunicação social, ciência e tecnologia e juventude e desporto; e (iv) assuntos consulares (MRE 2004; MRE, 2005). Convergências e divergências político-diplomáticas O relacionamento luso-brasileiro é marcado por um paradoxo: se por um lado, em virtude dos laços histórico-culturais que unem os dois países, existem convergências político-diplomáticas difíceis de serem alcançadas em outros relacionamentos, por outro, há um histórico de pequenas divergências também neste domínio, que 3
4 conturbaram o relacionamento bilateral ao longo dos anos a ponto de se falar até mesmo em uma diplomacia do conflito (Moura, 2004). Relativamente às convergências, destaca-se, sobretudo, o tratamento dispensado aos nacionais de um país que estejam no território do outro. Com efeito, já o Tratado de Paz e de Aliança, celebrado em 1825, reconhecia, em seu artigo 5º, que os súbditos de ambas as Nações, Brasileira e Portuguesa, serão considerados, e tratados nos respectivos Estados como os da Nação mais favorecida e amiga. 4 O tratado de 1953, por sua vez, dá um passo adiante relativamente a esta matéria (Cervo e Magalhães, 2000). Além de consagrar o princípio da nação mais favorecida, estabelece, em seu artigo 2º, uma igualdade de tratamento entre portugueses e brasileiros, devendo a protecção das autoridades locais ser tão ampla quanto a concedida aos próprios nacionais. Tal igualdade jurídica, comercial, económica, financeira e cultural deveria, contudo, respeitar as limitações impostas pelas constituições de ambos os países. Ademais, o tratado prevê, no artigo 5º, a livre circulação e o livre estabelecimento de portugueses no Brasil e viceversa, desde que respeitadas as disposições sobre defesa da segurança nacional e protecção da saúde pública. A equiparação entre cidadãos portugueses e brasileiros ocorre de forma definitiva com a Convenção sobre Direitos e Deveres de 1971, nomeadamente em seu artigo 1º. Desta Convenção cumpre destacar, ainda, a possibilidade de acumulação dos direitos inerentes às duas nacionalidades (art.3º) e a determinação dos critérios para exercício dos direitos políticos no território do outro Estado (artigo 7º). 4 O texto do referido acordo está reproduzido em Cervo, Amado Luiz; Magalhães, José Calvet de Depois das caravelas: as relações Brasil-Portugal ( ). Lisboa: Instituto Camões, pp
5 A igualdade entre portugueses e brasileiros é reafirmada nos mesmos termos no tratado de 2000, em seus artigos 12 a 22. Ressalta-se, contudo, a mudança no regime de circulação de pessoas. Com efeito, o artigo 7º deste tratado estabelece um prazo máximo de 90 dias (renováveis por igual período) para que portugueses possam entrar no território brasileiro isentos de visto e vice-versa. Conforme referido por Cervo e Magalhães (2000), esta mudança quanto à livre circulação decorre da entrada de Portugal na UE e, mais especificamente, da participação lusitana no Espaço Schengen. Ambos os autores recordam que o artigo 7º do Tratado de Amizade, Cooperação e Consulta de 2000 apenas reitera o disposto em acordo celebrado por meio de troca de notas diplomáticas em 15 de Abril de Quanto às divergências, referem-se, dentre outros, os seguintes casos (Cervo, 2000; Bessa, 2004; Cervo e Magalhães, 2000): (i) o caso Delgado; (ii) o problema da entrada dos dentistas brasileiros em Portugal, na década de 90; e, finalmente, o de maior relevância, (iii) a questão da descolonização. O segundo caso refere-se à concessão de asilo político ao general Humberto Delgado candidato derrotado às eleições presidenciais portuguesas em 1958 que havia contestado a lisura e a legitimidade dos resultados do escrutínio. Em Janeiro de 1959, Humberto Delgado refugiou-se na embaixada brasileira de Lisboa, sendo que o embaixador brasileiro à época, Álvaro Lins, solicitou a expedição de salvo-conduto por parte das autoridades portuguesas, para que o general pudesse viajar para o Brasil em segurança. O governo português, por sua parte, argumentava não poder concederlhe o salvo-conduto por não ser signatário de qualquer tratado sobre asilo político, sustentando, pois, que o general poderia se dirigir livremente ao aeroporto. 5
6 No Brasil, estabeleceu-se um acesso debate público, que dividiu apoiantes da esquerda (favoráveis ao asilo) e lusófilos (defensores da posição portuguesa). Depois de três meses de indefinições, o salvoconduto não foi concedido, mas o governo português permitiu que o general fosse levado ao aeroporto por um carro da embaixada brasileira e acompanhado por um funcionário diplomático. Em decorrência do desfecho do caso, o embaixador Álvaro Lins pediu demissão e rompeu relações (pessoais e profissionais) com o então presidente brasileiro Juscelino Kubitchek (Cervo e Magalhães, 2000; Gonçalves, 2003). A questão dos dentistas, por sua vez, prende-se com as dificuldades enfrentadas pelos dentistas brasileiros em exercerem sua profissão em Portugal. Os dentistas brasileiros baseavam-se no artigo 14 do acordo cultural de 1966, que previa o reconhecimento mútuo de títulos académicos e profissionais. Em 4 de Julho de 1992 o Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE) editou uma Portaria que autorizava o exercício profissional a apenas 414 dentistas brasileiros e estabelecia os critérios para tanto. A solução foi considerada insatisfatória pelas autoridades brasileiras e, após muitas negociações, o governo português editou a lei 82/98, de 10 de dezembro, que legaliza a situação dos dentistas brasileiros que ingressaram em Portugal antes de 31 de dezembro de 1993, ao lhes permitir se inscreverem na Ordem dos Médicos Dentistas. Contudo, o problema persiste para aqueles que entraram no país após esta data (Cervo e Magalhães, 2000). Por fim, refere-se a questão colonial. Embora fosse expectável que o Brasil não apoiasse a luta colonialista de Portugal (por seu próprio passado colonial), Portugal ressentiu-se do atitute explícita e activa favorável à declaração. (Bessa, 2004). Até 1960, no entanto, a política externa brasileira havia apoiado as demandas colonialistas portuguesas. Isto reflectiu-se sobretudo na 6
7 questão da defesa de Goa, Damão e Diu face à União Indiana. (Cervo e Magalhães, 2000; Gonçalves, 2003). Este posicionamento do governo brasileiro altera-se com a eleição de Jânio Quadros para a presidência do Brasil em O Brasil, então, procura assumir uma posição de destaque na luta pela independência das colonias africanas e asiáticas, naquilo que ficou conhecido como política externa independente, segundo a qual a posição anticolonialista sempre esteve implícita na conduta internacional do Brasil, por motivos éticos e económicos. Os primeiros resultam da autenticidade da nossa política de emancipação económica e autodeterminação dos povos.; os segundos, da necessidade de que os paísses competidores do nosso em produtos tropicais produzam em regime de trabalho verdadeiramente livre e com os mesmos propósitos de assegurar às suas populações níveis mais elevados de bem-estar. Na linha anticolonialista do Brasil houve pequenos desvios de atitude apenas pelo desejo de dar a nações tradicionalmente amigas do nosso país oportunidades para que definissem, por movimento próprio, uma posição evolutiva em relação a territórios não-autónomos confiados à sua administração. Dantas, San Tiago, Política Externa Independente, Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1962, pp.12, cit. in Cervo e Magalhães, 2000, p. 231). A questão repercutia na opinião pública brasileira que, mais uma vez, mostrava-se dividida. De um lado, à esquerda, propugnavase até mesmo um rompimento de relações com Portugal ( com a ditadura portuguesa de direita, dizia-se) a fim de apoiar 7
8 explicitamente a independência total e imediata das colónias africanas; de outro, à direita, consideravam-se os movimentos de independência como uma tentativa de ampliação da esfera de influência comunista em contexto de guerra fria e manifestavam-se temores e receios relativamente às consequencias de uma descolonização prematura (Cervo e Magalhães, 2000). Ao longo da década de 60, o Brasil procurou oferecer sua ajuda para superar o impasse colonial. Concretamente, o governo brasileiro sugeriu a adopção de um calendário de descolonização que, a longo prazo, estabeleceria a autodeterminação e independência das colónias africanas; sugeriu também que o processo de descolonização ocorresse no âmbito de uma Comunidade Afro-Luso-Brasileira, em que gradativamente as colónias africanas seriam igualadas a Brasil e Portugal; por fim, já com Marcello Caetano como presidente do Conselho de Ministros em Portugal, o Brasil ofereceu-se como mediador entre Portugal e os movimentos independentistas, proposta rejeitada por ambas as partes (Cervo e Magalhães, 2000). Economia: desencanto e esperança O paradoxo registado na esfera político-diplomática estende-se à esfera económica. Por um lado, os fluxos económicos entre os dois países pode ser considerado frustrante, tendo em vista os laços especiais que os unem (Leal, 2000); por outro, foi a economia que, na década de 90, ofereceu um novo alento e um novo impulso às relações luso-brasileiras (Bessa, 2000). Os dados do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (MDIC, 2002; MDIC, 2008) do Brasil evidenciam uma melhora generalizada do fluxo comercial entre os dois países nos últimos 25 anos. Com efeito, entre 1981 e 2007 este fluxo aumenta 15 vezes, passando de US$ 141 milhões em 1981 para US$ 2,1 8
9 bilhões em Tanto as exportações brasileiras para Portugal quanto as portuguesas para o Brasil aumentam, embora aquelas o façam a um ritmo muito maior do que estas (de US$ 100 milhões em 1981 para US$ 1,8 bilhão em 2007; de US$ 43 milhões em 1981 para US$ 340 milhões em 2007, respectivamente). O gráfico abaixo evidencia a evolução do comércio bilateral luso-brasileiro desde Apesar destes números, o comércio bilateral luso-brasileiro é pouco relevante para os dois países, face ao fluxo comercial de ambos com o resto do mundo. Segundo dados do MDIC (2002; 2008), o comércio bilateral luso-brasileiro representa, tanto para o Brasil quanto para Portugal, pouco mais de 1% do total de seus respectivos fluxos comerciais com o mundo. O gráfico abaixo evidencia esta situação 9
10 O comércio bilateral face ao comércio exterior global de Brasil e Portugal (%) 2,00% 1,80% 1,60% 1,40% 1,20% 1,00% 0,80% 0,60% 0,40% 0,20% 0,00% Exportações brasileiras para Portugal exportações portuguesas para o Brasil importações brasileiras de Portugal importações portuguesas do Brasil A despeito desta insignificância do comércio bilateral para os dois países, foi a economia e, mais especificamente, o investimento directo português no Brasil que deu novo impulso às relações bilaterais e colocou Portugal no topo da agenda económica do Brasil. O marco desta viragem é a eleição do XIII governo constitucional de Portugal, chefiado por António Guterres. No programa de governo, o Brasil é considerado uma prioridade da política externa de Portugal, não apenas pela proximidade históricocultural ou pela partilha da língua, mas por oferecer oportunidades de expansão económica e de internacionalização das empresas portuguesas já que, à época, era implementado, no Brasil, o processo de privatizações (Programa do XIII Governo Constitucional, 1995). Nesse sentido, a eleição de Guterres introduz uma novidade na política externa portuguesa a chamada opção Brasil (Moura, 2004). Como conseqüência dessa prioritização, a primeira visita oficial do novo chefe de governo português é realizada no Brasil, entre os dias 14 e 23 de abril de 1996, por ocasião da III Cimeira Luso- 10
11 Brasileira. Guterres foi acompanhado por uma vasta missão empresarial que lançará as bases do forte investimento português no Brasil que se verificará nos anos subsequentes. De facto, as empresas portuguesas participaram activamente do processo de privatização de empresas estatais brasileiras, fazendo com que Portugal ocupasse um lugar de destaque dentre os principais países investidores no Brasil. Entre 1996 e 2001, o investimento directo português no Brasil passou de 288,6 milhões de euros para 1,12 bilhão tendo alcançado um pico de 4,08 bilhões em 1998 (ano em que os investimentos portugueses corresponderam a 45% do total de investimentos recebidos pelo Brasil) (CCILB, 2006). Apesar deste alento e pese embora considere-se a opção Brasil como uma parceria estratégica entre governo e sector privado, concebida ao serviço do interesse nacional (Moura, 2004) a economia voltou a ser factor de desencanto no relacionamento luso-brasileiro. Isto porque a partir de 2001 assiste-se a uma forte retracção do investimento português no Brasil, atingindo-se, inclusive, taxas negativas (ou seja, em que o desinvestimento superou o investimento). Em 2002, por exemplo, a taxa de desinvestimento rondou os 2 bilhões de euros. Se em 1998 Portugal respondia por quase metade do investimento estrangeiro no Brasil, em 2005 era apenas o 5º maior investidor (CCILB, 2006). Ponto da situação e perspectivas futuras A comemoração dos 500 anos do descobrimento do Brasil pelos portugueses marcou um tempo propício para a análise das relações luso-brasileiras, permitindo traçar um ponto da situação deste relacionamento e projectar um olhar futuro, do ponto de vista geopolítico e geoestratégico (Santos, 2003). 11
12 Inicialmente, destaca-se o processo de redefinição da identidade das relações bilaterais luso-brasileiras. Segundo Cervo (2000), a Revolução dos Cravos em Portugal, em 1974, marca o início de uma nova fase do relacionamento luso-brasileiro, caracterizado pelo processo de descolonização e pela adesão de Portugal à UE. A estes factos, contudo, pode-se acrescentar a redemocratização e modernização do Brasil e, mais recentemente, a criação da CPLP. Neste contexto de redefinição identitária, procura-se afastar visões mais extremistas do relacionamento, como a lusofilia e a lusofobia, optando-se por uma análise mais realista e objectiva (Santos, 2003). Além disso, pretende-se transcender os paradigmas tradicionais de caracterização do relacionamento luso-brasileiro. Com efeito, a relação entre Brasil e Portugal é sistematicamente conceituada como uma comunidade de afectos, em que se partilha uma história, uma cultura e uma língua em comum (Santos, 2003; Maltez, 2004). Desta afectividade decorre a afirmação do relacionamento luso-brasileiro como filial ou fraternal. Tal filiação ou fraternidade, no entanto, são necessariamente ambíguas ou assimétricas e, por isso, devem ser superadas pela noção de parceria para que a relação possa aspirar a uma maior utilidade no contexto internacional (Soares, 2003). O que se advoga não é a subvalorização desses elementos, mas a sua operacionalização no âmbito de uma estratégia geopolítica conjunta e face ao actual contexto internacional. Vale dizer, pretende-se utilizar a proximidade linguística, cultural e histórica como elemento de diferenciação dos dois países na cena internacional e como elemento de resistência ao processo de homogeneização decorrente da globalização e da participação de Brasil e Portugal em esquemas de integração regional (Maltez, 2004; Chacon, 2004; Bessa, 2004; Moreira, 2004). 12
13 Nesse sentido, Adelino Maltez (2004) considera o relacionamento luso-brasileiro como uma espécie de seguro de vida universal de portugueses e brasileiros contra uma eventual diluição nos blocos regionais a que pertencem. Afina pelo mesmo diapasão o embaixador brasileiro em Lisboa na segunda metade da década de 90, José Gregori (2004, p.20), que espera que a opção pela Europa, por parte de Portugal não signifique nenhum tipo de diminuição de intensidade da sua opção também pelo Brasil. E que a opção do Brasil pela América Latina não signifique nenhum tipo de diminuição de intensidade do seu interesse pela relação com Portugal. Mais especificamente, esta instrumentalização geopolítica e geoestratégica da singularidade histórica, cultural e linguística que marca o relacionamento luso-brasileiro possui duas consequências: (i) o fim da chamada teoria da porta, segundo a qual a importância de Portugal no ambito do relacionamento luso-brasileiro prende-se com seu papel de elo de ligação com outros centros políticoeconómicos dos quais está proximo. (Lopes,2000; Leal, 2000); e (ii) o reforço da maritimidade de Portugal como contraponto à sua localização periférica no continente europeu (Bessa, 2000; Bessa, 2004; Carvalho, 2004; Moreira, 2004). António Marques Bessa (2004) considera que este papel de intermediador face a grandes centros político-económicos atribuído a Portugal é ilusório, uma vez que o Brasil (bem como outros países lusófonos, como Angola), tem força suficiente para interagirem directamente com tais centros. E afirma: Esta singular mania da centralidade de Lisboa para os países descolonizados, inclundo o Brasil, é pura e simplesmente desastrosa e não é mais que um reflexo da própria colonização. Ver o mundo a partir do Tejo é uma grave imprudência e um erro fático que afecta o 13
14 desenvolvimento de uma política pensada à altura das forças do país, políticas, económicas e militares (Bessa, 2004, p. 68). O mesmo autor critica a prevalência absoluta dada à UE em matéria de política externa, já que levou Portugal a deixar em segundo plano a sua maritimidade e, consequentemente, a deixar de explorar as potencialidades estratégicas dela decorrentes, como os chamados triângulos estratégicos, tanto o nacional (continente, Açores e Madeira) quanto o lusófono (Portugal, Brasil e Angola) (Palmeira, 2006). Neste contexto e tendo em vista o alargamento da UE Carvalho (2004) considera necessário que a política externa portuguesa (bem como a participação portuguesa no seio da UE) priorize a dimensão transatlântica (que incluiria não apenas os EUA, mas também o Brasil e demais países da América Latina), deslocando assim o eixo das atenções do centro da Europa para o Oceano Atlântico e, consequentemente, resgatando Portugal de um papel periférico para um central. Para Ernâni Rodrigues Lopes (2000), esta projecção transatlântica é um vector de compensação, que procura contrabalançar as consequências do vector modernização (decorrente da adesão de Portugal à UE), quais sejam, uma redução da importância relativa de Portugal no espaço europeu e extracomunitário. Bessa (2004) vai além e considera que este laço transatlântico a unir Brasil e Portugal deve-se espelhar nos moldes do relacionamento entre Reino Unido e EUA. Vale dizer, o autor sustenta que Portugal deve reconhecer a liderança exercida pelo Brasil no mundo lusófono e tornar-se para este um centro de referência político-cultural como o Reino Unido o é para os EUA. 14
15 Conclusão Tradicionalmente caracterizado como afectivo, filial e fraterno, o relacionamento luso-brasileiro teve, paradoxalmente, diversos percalços ao longo de sua evolução histórica que afectaram o clima amistoso. A proximidade histórico-cultural entre Brasil e Portugal, além disso, não se reflecte em termos económicos, sendo, pois, fonte de frustrações e desalentos. Todavia, pela história, língua e cultura que têm em comum, Brasil e Portugal possuem um relacionamento recheado de potencialidades e especificidades a serem aproveitadas. Tal aproveitamento consiste sobretudo em aproveitar a boa estrutura jurídica e institucional deste relacionamento e em transcender seus aspectos meramente afectivos, operacionalizando esta sintonia histórica, linguística e cultural em uma estratégia geopolítica conjunta. Assim, despidos de perspectivas saudosistas, extremistas e estereotipadas, Portugal e Brasil melhor conseguirão reconhecer-se mutuamente e, consequentemente, estarão mais aptos a explorarem, conjuntamente, as vantagens comparativas do relacionamento bilateral face ao actual contexto do sistema internacional. 15
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References: artigo 1
 artigo 6
 artigo 5
 artigo 2
 artigo 5
 artigo 1
 artigo 7
 artigo 7
 artigo 14