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Timestamp: 2018-09-23 14:42:59+00:00

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﻿ Sentencia T-562 de julio 19 de 2011
SENTENCIA T-562 DE 19 DE JULIO DE 2011
CONTENIDO:FACULTAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARA REORGANIZAR, SUPRIMIR, MODIFICAR Y CREAR CARGOS DEL PERSONAL DE SU PLANTA. TODO PROCESO DE RESTRUCTURACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN, POR REGLA GENERAL, DEBE GARANTIZA LA ESTABILIDAD DE LOS SERVIDORES DE CARRERA, Y POR LO TANTO, EN PRIMERA MEDIDA DEBERÁ PROCURAR SU REUBICACIÓN DENTRO DE LA ENTIDAD, NO OBSTANTE , CUANDO LOS CARGOS SON SUPRIMIDOS Y NO ES POSIBLE LA INCORPORACIÓN O REINCORPORACIÓN, O CUANDO EL EX FUNCIONARIO OPTA POR LA INDEMNIZACIÓN, DICHA PRESTACIÓN CUMPLE EL OBJETIVO PRINCIPAL DE RESARCIR EL DAÑO QUE CAUSA LA DESVINCULACIÓN DEL CARGO DE MANERA INTEMPESTIVA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN, CARRERA ADMINISTRATIVA, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, PRINCIPIO DE AUTONOMÍA JUDICIAL
Sentencia T-562 de julio 19 de 2011
Ref.: Expediente T-3011938
Acción de tutela instaurada por Reinaldo Ospina Rojas, contra el Tribunal Administrativo de Risaralda.
Procedencia: Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Bogotá, D.C., diecinueve de julio de dos mil once.
En la revisión del fallo adoptado en segunda instancia por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Cuarta, dentro de la acción de tutela promovida por Reinaldo Ospina Rojas, contra el Tribunal Administrativo de Risaralda.
El expediente llegó a la Corte Constitucional por remisión de la referida corporación, en virtud de lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991; en marzo 31 de 2011, la Sala Tercera de Selección lo eligió para revisión.
El señor Reinaldo Ospina Rojas instauró acción de tutela en abril 9 de 2010, contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, aduciendo conculcación a sus derechos al debido proceso, a la igualdad y al trabajo, por los hechos que a continuación son resumidos.
1. El actor indicó que entre 1994 y 2001 trabajó como empleado de carrera administrativa en la Alcaldía de Pereira, vinculado al despacho del alcalde en el cargo de conductor, “junto con otro compañero también conductor, pero vinculado en provisionalidad” (fl. 1, cdno. inicial).
2. Afirmó que en 2001 la referida alcaldía se encontraba en proceso de reestructuración, por lo cual mediante Decreto 872 de octubre 12 de 2001, fue suprimido el cargo de conductor que el peticionario ostentaba, manteniéndose el de la persona que se encontraba en provisionalidad.
3. Agregó que, para ese momento, “los dos cargos de conductor estaban siendo ejercidos por el señor Reinaldo Ospina Rojas (vinculado a través de carrera administrativa y debidamente inscrito en el escalafón), y por el señor Aurelio Campiño, quien había sido vinculado en provisionalidad, según Decreto 31 del 1º de enero de 2001, es decir, nueve meses antes. El señor Reinaldo Ospina Rojas, como se dijo, venía vinculado en carrera administrativa desde el 30 de agosto de 1994, siete (7) años antes” (fl. 123, ib.).
4. Manifestó que mediante memorial de octubre 19 de 2001, requirió a la alcaldesa de Pereira su incorporación a un “cargo equivalente que se encontrara vacante o provisto mediante encargo o nombramiento en provisionalidad, en los términos del artículo 47 de la Ley 443 de 1998”; no obstante dicha petición, en octubre 31 de 2001, la referida autoridad municipal le comunicó que no existía en la “nueva planta de personal vacante alguna, ni nombramiento en provisionalidad en el cargo de conductor” (fl. 74, ib.).
5. Refirió el actor que ante dicha situación presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue concedida por el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira y revocada, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
6. Aseveró que el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira falló dos veces favorablemente a sus pretensiones, la primera “cuando la alcaldía apeló, el tribunal anuló el proceso pidiendo que vincularan al señor que dejaron en el puesto... la segunda vez, que volvió a dictar sentencia a mi favor, el juzgado segundo, el tribunal revocó la sentencia diciendo que como con posterioridad a la supresión del cargo lo habían convertido en cargo de libre nombramiento y remoción, se tenía que haber demandado ese acto, cuando al momento de la supresión era de carrera y yo lo estaba ocupando en propiedad, y por lo tanto era yo quien legalmente tenía derecho a que me dejaran en el puesto” (fl. 1, ib.).
7. Igualmente, manifestó que en una tutela similar fallada por el tribunal accionado, dicha corporación no exigió, como ahora lo hace, que se hubiesen “demandado otras actuaciones posteriores” (fl. 2, ib.).
8. Por lo expuesto, solicitó la protección de sus derechos al debido proceso, a la igualdad y al trabajo, y por ende se anule la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en noviembre 5 de 2009 (fl. 1, ib.).
1. Sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, en abril 29 de 2009, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la cual se condenó al municipio de Pereira y se ordenó el reintegro del señor Reinaldo Ospina Rojas al cargo de conductor grado 620-1 “o a otro de carrera de igual o superior jerarquía existente en la planta de personal”.
Así mismo, se requirió al municipio demandado reconocer y cancelar, a favor del accionante, “los salarios, prestaciones sociales y demás derechos laborales de orden legal y extralegal que se causaron a partir del 16 de octubre de 2001, y hasta la fecha que se produzca el reintegro” (fls. 3 a 32, ib.).
2. Fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Risaralda en septiembre 20 de 2007, que según adujo el accionante, es un caso similar al estudiado en la presente acción de tutela. En esa ocasión, esa corporación confirmó la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, mediante la cual concedió las pretensiones de la demanda(1) (fls. 67 a 91, ib.).
3. Providencia de noviembre 5 de 2009 dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual revocó la sentencia proferida por el a quo, en abril 29 de 2009 (fls. 34 a 64, ib.).
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante auto de abril 14 de 2010, admitió la acción y ofició a los magistrados del Tribunal Administrativo de Risaralda para que, de considerarlo pertinente, se pronunciaran acerca de los hechos que dieron origen a la demanda (fl. 94, ib.).
A. Respuesta del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda.
Los magistrados de la referida corporación, mediante escrito de abril 21 de 2010, posterior al análisis de los presupuestos que la jurisprudencia constitucional ha establecido como esenciales para la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, indicaron que “ninguno de ellos está presente en la providencia emanada de esta colegiatura el día 5 de noviembre de 2009 dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”, y la decisión entonces adoptada obedeció al análisis ponderado e integral de la totalidad de las pruebas incorporadas, concluyéndose que “no era jurídicamente viable aplicar la excepción de inconstitucionalidad de un acto administrativo de carácter general expedido por una autoridad local del cual no obra prueba con las formalidades de ley dentro del expediente, y del cual no se había solicitado ni su nulidad ni su inaplicación por inconstitucional, y de otro, que al ser de libre nombramiento y remoción el cargo respecto del cual solicitaba el entonces demandante se le reubicara, no le eran aplicables las normas de carrera administrativa que indican, que al momento de proveer vacantes debe preferirse a aquellas personas que están en carrera” (fls. 104 y 105 ib.).
Por lo anterior, solicitaron rechazar por improcedente la acción de tutela incoada por el señor Reinaldo Ospina Rojas, contra el citado tribunal.
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en mayo 19 de 2010, señaló que “con base en el proceso de reestructuración administrativa, la alcaldesa municipal de Pereira expidió los siguientes decretos: El Decreto 872 de 12 de octubre de 2001, mediante el cual, fue suprimido uno de los cargos de conductor código 620-10-C y retirado del servicio, siendo empleado de carrera administrativa, (ii) el Decreto 884 de 12 de octubre del mismo año, a través del cual se vinculó al señor Aurelio Campillo, quien hasta ese momento era empleado nombrado en provisionalidad y (iii) el Decreto 881 de 12 de octubre de 2001, por medio del cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleados de las dependencias de la administración determinando que el cargo de conductor sería de libre nombramiento y remoción” (fl. 110, ib.).
Indicó que con ocasión de la supresión del cargo de conductor en octubre 16 de 2001, por medio de memorial Nº 26277 de 2001, pidió la incorporación a una labor equivalente a la que había ejercido, por lo cual, en octubre 31 siguiente, mediante escrito emitido por la alcaldesa le fue informada “la inexistencia de vacante o nombramiento en provisionalidad en el cargo de conductor dentro de la nueva planta de personal de dicha institución” (fl. 110, ib.).
Estimó que si bien en la jurisprudencia existen interpretaciones diversas acerca de la “reincorporación de un empleado de carrera cuyo cargo sea declarado de libre nombramiento y remoción”, ello no quiere decir que si el juez escoge alguna de aquellas, incurra per se en una vía de hecho (fl. 117, ib.).
En ese sentido, afirmó que en el presente asunto no se observa la existencia de alguno de los “defectos o vicios de fondo” (fl. 115, ib.) para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida en que el servidor constitucional “no puede llegar al extremo de pretender corregir las interpretaciones del juez de conocimiento cuando estas encuentran sustento legal, razonable y lógico, pues lo contrario sería tanto como desconocer el principio de la autonomía interpretativa del operador jurídico y la regla superior que indica que este sólo está sometido al imperio de la ley en sentido material” (fl. 117, ib.).
En cuanto a la acusación del señor Ospina Rojas sobre el desconocimiento del precedente jurisprudencial por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda, “en razón a que supuestamente este en una providencia anterior a la enjuiciada, accedió a las pretensiones de reincorporación en un caso similar, debe la Sala advertir sin entrar a calificar la veracidad o no de tal afirmación, que estos argumentos no son de recibo en esta acción constitucional, pues del informativo se entendería fácilmente que la aludida providencia corresponde a una Sala de Decisión diferente de la que expidió el fallo que se acusa; además si así no fuera, como se expuso previamente, el principio constitucional de la autonomía interpretativa del juez, le permite a este un cierto margen de libertad a efectos separarse (sic) de su propio precedente, con la debida motivación, como ocurre en el presente caso” (fl. 118, ib.).
Por lo expuesto, la referida Subsección del Consejo de Estado negó el amparo solicitado por el accionante.
C. Impugnación del señor Reinaldo Ospina Rojas.
Mediante escrito de junio 10 de 2010, el actor impugnó la decisión del a quo aseverando que, en busca de protección a sus derechos, solicitó a la Defensoría del Pueblo presentar a su nombre la impugnación; sin embargo, el jefe de la referida entidad “dio la orden de solamente representar a las personas desvalidas o que fueran grupos vulnerables”, por lo cual pide sea tenido en cuenta como escrito de apelación el documento anexado (fl. 122, ib.).
Indicó que en octubre 16 de 2001, la jefa de recursos humanos de la alcaldía le comunicó que el cargo que venía ocupando había sido suprimido “mediante Decreto 872 del 12 de octubre de 2001. Allí mismo se le informa que de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 y el artículo 44 del Decreto 1568 del mismo año, le asiste derecho de optar entre recibir la indemnización de que trata el artículo 137 del Decreto 1572 de 1998 o de tener tratamiento preferencial para ser incorporado dentro de los seis meses siguientes a la fecha de supresión de su empleo a un cargo de carrera equivalente al que está vacante, que de acuerdo con la necesidad del servicio se creen en la planta de personal, conforme lo establecido en el citado artículo 39 de la Ley 443 de 1998 y en los artículos 1º y 6º del Decreto 2504 de 1998” (fl. 125, ib.).
Afirmó que con posterioridad a la supresión del cargo, la alcaldesa mediante Decreto 884 de octubre 12 de 2001 incorporó a la planta de personal, de manera definitiva, al señor Aurelio Campillo como conductor “código 620. Grado 01” (fl. 124, ib.).
Refirió el actor que, como consecuencia de la supresión de uno de los cargos de conductor, “el único servidor inscrito en carrera administrativa en ese cargo —el señor Reinaldo Ospina Rojas— tiene derecho preferencial a ser incorporado en la nueva planta de personal, sobre el otro conductor —Aurelio Campillo— vinculado al cargo en provisionalidad” (fl. 125, ib.), situación que crea la obligación para la alcaldía de reubicarlo en un cargo de carrera, sin “pretender la nulidad del Decreto Municipal 881 de octubre de 2001, habida cuenta de que tal exigencia planteada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda constituye una vía de hecho y por ende una violación al debido proceso, al introducir una exigencia que además de ser violatoria de la Constitución y la ley nada tuvo que ver con las reales pretensiones planteadas en sede judicial por el señor Ospina” (fl. 131, ib.).
Finalmente, aseveró que el Tribunal Administrativo de Risaralda no solo conculcó los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo, sino también el derecho a la igualdad, en la medida en que en un caso análogo presentado por una funcionaria desvinculada en las mismas condiciones del señor Ospina Rojas, la jurisdicción de lo contencioso administrativo accedió a sus pretensiones sin la exigencia de requisitos adicionales, como en el presente caso lo planteó el mencionado tribunal.
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante sentencia de septiembre 16 de 2010, confirmó la decisión al estimar que no se encontró causal que hiciera procedente la excepcional tutela contra providencias judiciales. Y frente al derecho a la igualdad invocado por el accionante, indicó que al estudiar las sentencias que dieron origen a los procesos, se observa que la discusión planteada es distinta, “lo que permite a la Sala concluir que no hubo violación de precedente alguno” (fl. 166, ib.).
Corresponde a esta Sala de Revisión determinar si la Alcaldía de Pereira, con base en un proceso de reestructuración administrativa, ha conculcado los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo del señor Reinaldo Ospina Rojas, quien a pesar de estar inscrito en carrera administrativa y encontrarse vinculado a la referida entidad municipal, como conductor, fue retirado del servicio como consecuencia de la supresión del cargo y por la determinación de la alcaldía de reclasificarlo como de libre nombramiento y remoción; siendo este ocupado por un funcionario que se encontraba desempeñando igualmente el cargo de conductor, pero en provisionalidad.
Tercera. Facultad de la administración pública para reorganizar, suprimir, modificar y crear cargos del personal de su planta.
El artículo 125 superior contempla los presupuestos básicos constitucionales que rigen la carrera administrativa, estableciendo que los empleos en los órganos y entidades del Estado, por regla general, se regirán por dicho sistema, excepto los de elección popular, de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los que determine la ley, los cuales poseen unas reglas de ingreso, permanencia y retiro diferente.
La función administrativa, sujeta a los principios de eficacia, economía y celeridad, debe orientarse a la satisfacción del interés general. Así, la concreción de una función pública que satisfaga tales criterios, se fundará en un manejo eficiente de los recursos públicos y en la protección de la solidez financiera del aparato estatal(2). Así, la decisión de suprimir un cargo de carrera administrativa se puede producir por circunstancias tales como fusión o liquidación de la entidad pública, reestructuración, variación de la planta de personal, reclasificación de empleos y políticas de modernización del Estado, entre otras.
En esa medida, la decisión de supresión de un empleo siempre debe estar dirigida a lograr el mejoramiento administrativo en términos de calidad, idoneidad y eficiencia del servicio, por lo que debe responder a criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.
Conforme a lo expuesto, son los alcaldes de cada municipio, en observancia de los principios enunciados en el artículo 209 de la Carta Política, la autoridad competente para “crear suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes”(3). Entonces, conforme a lo expuesto, es posible el retiro de un cargo de carrera, cuando no se obtenga calificación satisfactoria en el desempeño de sus labores, por la violación del régimen disciplinario, y por las demás causales enunciadas en la ley y la Constitución(4).
Señaló al respecto la Sentencia T-1052 de diciembre 5 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño:
“… la Corte ha establecido que, aun aceptando la prevalencia del interés general en la supresión de cargos en las entidades estatales, el principio de equilibrio en las ‘cargas públicas’, genera la necesidad de reparar el daño causado a los empleados que no tienen el deber de renunciar —aún en aras de proteger el interés general— a sus derechos laborales, trascendentales en el marco del Estado social de derecho. Por ello, el Estado debe prever el establecimiento de indemnizaciones para quienes se vean afectados por los procesos de reducción de costos al interior del Estado. Así, en Sentencia C-209 de 1998(5), la Corte precisó: ‘(...) la estructura de la administración pública no es intangible sino que puede reformarse incluyendo una readecuación de la planta física y de personal de la misma’”.
Cabe aclarar, entonces, que a pesar de que la pertenencia a la carrera administrativa de los funcionarios públicos, ofrece “mayor seguridad y estabilidad al trabajador y limitan en mayor grado la libertad del empleador para vincular y retirar al empleado”(6), ello no obliga al Estado a mantener los cargos ocupados por estos “por siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los mismos. La estabilidad, como tantas veces se ha dicho, ‘no significa que el empleado sea inamovible’”(7).
En Sentencia C-880 de octubre 1º de 2003, Ms.Ps. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño, esta corporación reiteró que la estabilidad laboral de los servidores públicos, a pesar de ser una expresión de los derechos laborales (C.P., art. 53) y de la función pública, en los términos del artículo 125 de la Constitución, no es un derecho absoluto, de manera que su protección se logra, en principio, estableciendo una reparación adecuada para los funcionarios que se vean afectados por procesos de reestructuración:
... en el evento que sea necesaria la privación de esos derechos [laborales] en aras del interés público, resulta indispensable su indemnización para no romper el principio de igualdad en relación con las cargas públicas, pues, se trata de todas maneras de un perjuicio que se ocasiona al servidor público que no está en la obligación de soportar, así sea por la necesidad del Estado de modernizarse y reestructurarse para dar prevalencia al interés general”(8).
Así, cuando a los empleados inscritos en carrera administrativa, por motivo “de la liquidación, reestructuración, supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o por modificación de planta de personal, se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de no ser posible podrán optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes o a recibir indemnización”(9).
En consecuencia, en todo proceso de reestructuración de la administración, por regla general, debe garantizarse la estabilidad de los servidores de carrera, y por lo tanto, en primera medida deberá procurarse su reubicación dentro de la entidad(10); no obstante, cuando los cargos son suprimidos y no es posible la incorporación o reincorporación, o cuando el ex funcionario opta por la indemnización, dicha prestación cumple el objetivo principal de resarcir el daño que causa la desvinculación del cargo de manera intempestiva. Así lo afirmó esta Corte en la citada Sentencia T-374 de 2000:
“Dado que la supresión de cargos así sea con los fines anotados implica necesariamente un daño, surge con claridad meridiana el deber de reparación por parte del Estado, pues si bien es cierto que el daño puede catalogarse como legítimo porque el Estado en función de la protección del interés general puede determinar el número de sus funcionarios esto no implica que el trabajador retirado del servicio tenga que soportar íntegramente la carga específica de la adecuación del Estado, ella debe ser asumida por toda la sociedad en razón del principio de igualdad de todos ante las cargas públicas. Por ello se trata de una indemnización reparatoria fundamentada en el reconocimiento que se hace a los derechos adquiridos en materia laboral”(11).
Cuarta. Por regla general, la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales. Reiteración de jurisprudencia.
Como es bien sabido, mediante Sentencia C-543 de octubre 1º de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 (también, desde otro enfoque, fueron entonces excluidos del ordenamiento jurídico los artículos 11 y 12, ibíd.), norma que establecía reglas relacionadas con el trámite de acciones de tutela contra determinaciones judiciales que pongan fin a un proceso, cuya inconstitucionalidad derivó de afirmarse la improcedencia del amparo contra tal clase de providencias, salvo si se trata de una ostensible y grave “actuación de hecho”, perpetrada por el propio funcionario judicial.
Al respecto, al estudiar el asunto frente al tema del “principio democrático de la autonomía funcional del juez”, reconocido expresamente en la Carta Política y en preceptos del bloque de constitucionalidad, esta Corte determinó que el juez de tutela no puede extender su actuación a resolver la cuestión litigiosa, obstaculizar el ejercicio de diligencias ordenadas por el juez ordinario, ni modificar sus providencias, o cambiar las formas propias de cada juicio, lo cual sí violaría gravemente los principios constitucionales del debido proceso(12).
En relación con el mismo asunto, y particularmente sobre el cumplimiento por parte del proceso de una “función garantizadora del derecho”, agregó (no está resaltado en el texto original):
Sin embargo, a partir de algunas manifestaciones que la propia Corte incluyó dentro de esa providencia, entre ellas que los jueces de la República tienen el carácter de autoridades públicas y pueden incurrir en “actuaciones” de hecho, fue dándose origen a la doctrina de la vía de hecho, a partir de la cual, de forma muy excepcional, se permite el uso de la acción de tutela para cuestionar aquellas decisiones que por contrariar de manera grave, flagrante y grosera el ordenamiento constitucional, no podrían en realidad reputarse como verdaderos pronunciamientos judiciales.
En la jurisprudencia de esta corporación se ha venido desarrollando así, desde 1993 hasta sus más recientes pronunciamientos, la noción de la vía de hecho(13), al igual que, especialmente en los últimos años, la concepción de algunos requisitos generales de procedencia y, sobre todo, causales especiales de procedibilidad.
En esta misma línea, la Corte ha realzado que la circunstancia de que el juez de tutela pueda, por rigurosa excepción, revisar una decisión judicial tildada de arbitraria, no lo convierte en juez de instancia, ni puede llevarle a sustituir a quien lo es. En efecto, el amparo constitucional constituye una confrontación de la actuación judicial con el texto superior, para la estricta verificación del cumplimiento y garantía de los derechos fundamentales, que no puede conducir a que se imponga una interpretación de la ley o una particular forma de apreciación probatoria, que se considere más acertada a la razonadamente expuesta en el proceso y en la sentencia respectiva(14).
A su vez, es importante considerar que si bien la jurisprudencia constitucional ha ampliado paulatinamente la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, pese a la claridad y al efecto de cosa juzgada (C.P., art. 243) que es inmanente a las decisiones contenidas en la Sentencia C-543 de 1992 antes referida, no sería menos pertinente mantener atención sobre los parámetros de racionalidad dentro de los cuales el legislador extraordinario de 1991 quiso enmarcar la procedencia de esta acción.
Sobre el tema, expuso en esa ocasión esta Corte que “no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia” (no está resaltado en el texto original, como tampoco en las trascripciones siguientes).
“21. A pesar de que la Carta Política indica expresamente que la acción de tutela procede 'por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública' susceptible de vulnerar o amenazar derechos fundamentales, en algunos ámbitos se ha cuestionado su procedencia contra sentencias, no obstante tratarse de actos emanados de jueces y tribunales en tanto autoridades públicas y la consecuente posibilidad, aunque sumamente excepcional, de que a través de tales actos se vulneren o amenacen derechos fundamentales.
Y en cuanto a lo tercero, no debe olvidarse que una cara conquista de las democracias contemporáneas viene dada por la autonomía e independencia de sus jueces. Éstas aseguran que la capacidad racionalizadora del derecho se despliegue a partir de las normas de derecho positivo y; no de injerencias de otros jueces y tribunales o de otros ámbitos del poder público. De allí que la sujeción del juez a la ley constituya una garantía para los asociados, pues estos saben, gracias a ello, que sus derechos y deberes serán definidos a partir de la sola consideración de la ley y no por razones políticas o de conveniencia.
a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones(15). En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b) Que se hayan agotado todos los medios —ordinarios y extraordinarios— de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable(16). De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración(17). De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora(18). No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.
e) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible(19). Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f) Que no se trate de sentencias de tutela(20). Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la Sala respectiva, se tornan definitivas”.
d) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales(21) o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
h) Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado(22).
Recapitulando esos desarrollos jurisprudenciales, merece también especial atención el criterio de esta Corte en cuanto a la labor específica del juez de tutela, en punto a que no puede desconocer “los conceptos y principios de autonomía, independencia de los jueces, acceso a la administración de justicia, seguridad jurídica y vigencia del Estado social de derecho”(23).
Es entonces desde las rigurosas perspectivas expuestas en precedencia, donde además converge el deber impostergable de ofrecer amparo efectivo a los derechos fundamentales y el compromiso de acatar los principios que han sido enunciados, que el juez debe avocar el análisis cuando se argumente por quienes acudieron a un proceso judicial, la probable violación de garantías fundamentales, como resultado de providencias entonces proferidas.
5.1. El asunto analizado atiende la situación del señor Reinaldo Ospina Rojas, a quien la Alcaldía de Pereira, con motivo de un proceso de reestructuración, a pesar de estar inscrito en carrera administrativa y encontrarse vinculado a la referida entidad municipal como conductor, fue retirado del servicio a raíz de la supresión del cargo y por la determinación de la respectiva autoridad de reclasificarlo como de libre nombramiento y remoción, siendo éste ocupado por un funcionario que se encontraba desempeñando igualmente el cargo de conductor, pero en provisionalidad desde enero de 2001.
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en mayo 19 de 2010, negó el amparo pedido al estimar que no resulta procedente, por medio de acción de tutela, cuestionar la interpretación del juez de conocimiento, cuando las decisiones controvertidas encuentran sustento lógico, razonable y legal. Optar por lo contrario resultaría atentatorio del principio de la autonomía judicial.
Impugnada tal decisión, en junio 10 de 2010 dicha Sala del Consejo de Estado, Sección Cuarta, confirmó el fallo recurrido, al no hallar acreditada la existencia de alguna causal especial de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; por otra parte, frente al derecho a la igualdad invocado, el ad quem determinó que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la funcionaria difiere de la situación planteada por el señor Ospina Rojas.
5.2. Es necesario reafirmar, tal como esta Corte ha tenido ocasión de precisarlo en múltiples sentencias de revisión(24), que una decisión judicial, administrativa o de otro orden, no puede refutarse violatoria del debido proceso por el solo hecho de resultar desfavorable a los intereses de una de las partes involucradas, ya que esta circunstancia es connatural a la adopción de cualquier decisión de carácter imperativo.
En realidad, una de tales actuaciones podrá considerarse contraria al debido proceso únicamente en caso de que el respectivo funcionario hubiere omitido de manera grave y sin posibilidad de convalidación ni saneamiento, alguna de las garantías básicas que integran ese trascendental derecho.
Dado que muchas de esas actuaciones consisten precisamente en tomar una opción entre intereses contrapuestos, un resultado desfavorable no tiene porqué ser indicativo de vulneración al debido proceso por parte de la autoridad. Por el contrario, suele evidenciar que emanó de la verdad establecida a partir de la legitimidad y la contundencia de las pruebas, y de la juridicidad de otros argumentos legítimamente expuestos y valorados.
5.3. Analizando el caso y retomando las consideraciones previas, debe resaltarse que el señor Ospina Rojas enunció como supuestos fácticos de la demanda, los mismos que presentó ante la jurisdicción contencioso administrativa, en el proceso de nulidad y restablecimiento estudiado por el referido juez competente en la materia, adicionando que el tribunal accionado conculcó sus derechos fundamentales, al estimar esa corporación que debió demandarse el decreto que había reclasificado el cargo de conductor como de libre nombramiento y remoción, omitiendo señalar los requisitos o causales que hicieran procedente la presente acción.
5.4. Del estudio de los hechos y de las pruebas allegadas al expediente, se deduce que el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la providencia que se acusa en esta oportunidad como violatoria de derechos fundamentales, realizó un análisis juicioso, razonable y ajustado a derecho.
Siendo claro lo anterior, mal puede invocarse violación al debido proceso cuando los magistrados integrantes del tribunal demandado dieron trámite y decidieron conforme a su competencia, la totalidad de los recursos y medios de defensa intentados por el señor Ospina Rojas, concluyendo que a la luz de la preceptiva que consagra el derecho de vinculación de un empleado de carrera cuyo cargo fue suprimido “tal incorporación ha de ser necesariamente a otro cargo de la nueva planta, que sea de carrera administrativa, que se encuentre vacante u ocupado por empleado en provisionalidad o en situación de encargo, y no a un cargo de libre nombramiento y remoción, por lo que en modo alguno ha de colegirse que lo expresado por la administración municipal en el Oficio 20268 del 31 de octubre de 2001 que negó la incorporación haya incurrido en falsa motivación, pues es claro que el cargo de conductor del despacho del alcalde fue creado como de libre nombramiento y remoción, cargo al que se incorporó al señor Aurelio Campillo” (fl. 63, cdno. inicial).
5.5. En lo que atañe al derecho a la igualdad, ha de indicarse que teniendo en cuenta el caso referido por el peticionario, tildado por él como análogo al ahora revisado, observa esta Sala similitud en cuanto que el cargo de la funcionaria fue suprimido también como consecuencia de una reestructuración de la planta de personal; sin embargo, frente a los demás supuestos existen diferencias que pudieron llevar al servidor judicial a adoptar diversas consideraciones, interpretaciones y conclusiones, razonablemente sustentadas y, por ende, válidas, dentro del principio constitucional de la autonomía funcional del juez.
Respecto al derecho al trabajo, se estableció la facultad de la administración territorial para reorganizar, suprimir, modificar y crear cargos, en observancia de los correspondientes acuerdos; dentro del principio del mantenimiento de la equivalencia de las cargas públicas en un Estado social de derecho, surgió el deber de reparar el daño causado por la necesidad de reestructuración, que en el presente caso se cumplió con la posibilidad del demandante de acceder a una indemnización que, como consta en el expediente (fl. 55, ib.), fue solicitada por el actor en noviembre 6 de 2001.
5.6. En ese orden de ideas, no estando acreditada la vulneración de los derechos fundamentales que en la demanda se le reprocha al Tribunal Administrativo de Risaralda, esta Sala de Revisión confirmará la sentencia de segunda instancia proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Cuarta, en septiembre 16 de 2010, confirmatoria de la denegación del amparo pedido por el señor Reinaldo Ospina Rojas.
1. CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Cuarta, en septiembre 16 de 2010, que confirmó la adoptada por la Subsección B de la Sección Segunda de dicha Sala, en mayo 19 del mismo año, negando el amparo pedido por el señor Reinaldo Ospina Rojas.
(1) En ese caso, con motivo de modernizar la planta de personal de la alcaldía, el municipio de Pereira suprimió algunos cargos, dentro de los cuales se encontraba el de la demandante, que optó por ser incorporada en la nueva planta de personal. No obstante, “mediante Oficio 20319 del 1º de noviembre de 2001 se le manifestó a la actora que las vacantes que quedaron luego del proceso de modernización fueron las siguientes: Técnico 401-06, técnico 401-05, técnico 401-02, pero que una vez revisada su hoja de vida ésta no cumplía con los requisitos para optar a ninguno de los cargos, razón por la cual y al considerar vulnerados sus derechos la accionante acudió en reclamación a la comisión de personal del municipio de Pereira, quien mediante Resolución 5 del 5 de diciembre de 2001 niega la solicitud de reincorporación, exponiendo el mismo argumento utilizado por la alcaldesa...” (fl. 82, ib.). Así, posterior a un análisis detallado de los derechos de los servidores que ocupan cargos de carrera, el tribunal concluyó que (i) existe equivalencia entre el cargo desempeñado por la peticionaria y los nuevos cargos creados, apreciándose tan solo un leve cambio en la denominación, en cuanto fue suprimida la letra c; y finalmente que (ii) “a la empleada vinculada en carrera le asiste derecho preferente de incorporación sobre quien se encuentra en provisionalidad para que la administración la sea tenida ,(sic) en cuenta para optar por un cargo en la nueva planta de personal, caso en que se encuentra inmersa la demandante” (fl. 89, ib.).
(2) C-991 de octubre 12 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(3) Numera 17, artículo 315 de la Constitución Política.
(4) Artículo 125, ib.
(5) “M.P. Hernando Herrera Vergara”.
(6) C-540 de octubre 1º de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(7) T-374 de marzo 31 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(8) C-880 de 2003, ya citada.
(9) Artículo 44 de la Ley 909 de 2004. Igualmente, el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 consagraba: “Los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional”.
(10) T-700 de agosto 22 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(11) “Sentencia C-613 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero”.
(12) Cfr. T-133 de febrero 24 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(13) La Corte Constitucional ha abordado el tema de la tutela contra providencias judiciales en un gran número de pronunciamientos, pudiendo destacarse entre muchas otras las sentencias T-079 y T-173 de 1993; T-231 de 1994; T-492 y T-518 de 1995; T-008 de 1998; T-260 de 1999; T-1072 de 2000; T-1009 y SU-1184 de 2001; SU-132 y SU-159 de 2002; T-481, C-590 y SU-881 de 2005; T-088, T-196, T-332, T-539, T-590, T-591, T-643, T-780 y T-840 de 2006; T-001, T-147, T-247, T-364, T-502A, T-680, T-794, T-987 y T-1066 de 2007; T-012, T-240, T-350, T-402, T-417, T-436, T-831, T-871, T-891, T-925, T-945, T-1029 y T-1263 de 2008; T-093, T-095, T-199 y T-249 de 2009.
(14) Cfr. sobre este tema, entre muchas otras, las sentencias T-008 de enero 22 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-357 de abril 8 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería; y T-952 de noviembre 16 de 2006, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(15) Sentencia T-173 de 1993”.
(16) “Sentencia T-504 de 2000”.
(17) “Ver entre otras la reciente Sentencia T-315 de 2005”.
(18) “Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000”.
(19) “Sentencia T-658-98”.
(20) “Sentencias T-088-99 y SU-1219-01”.
(21) “Sentencia T-522 de 2001”.
(22) “Cfr. Sentencias T-462 de 2003; SU-1184 de 2001; T-1625 de 2000 y T-1031 de 2001”.
(23) Cfr. T-518 de noviembre 15 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, citada a su vez en la T-1036 de noviembre 28 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(24) Cfr. T-145, T-169 y T-497 de 2000, T-1059 de 2001, T-168 y T-895 de 2002, T-224, SU-1159 y T-1228 de 2003, T-206 y T-1187 de 2004, T-321, T-621, T-661, T-746 y T-1101 de 2005, T-263, T-264, T-731 y T-1088 de 2006 y T-850 de 2007.

References: artículo 32
 artículo 47
 artículo 39
 artículo 44
 artículo 137
 artículo 39
 artículo 125
 artículo 209
 artículo 125
 artículo 40
 resolución 
 Resolución 
 artículo 315
 Artículo 125
 Artículo 44
 artículo 39