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Timestamp: 2019-06-18 14:37:54+00:00

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VIA - VAS - Differenza - Piani e programmi - Singoli progetti - Art. 5, d.lgs. n. 152/2006 - CAVE E MINIERE - Coltivazione di cave in aree boscate - Normativa regionale delle Marche - Contemperamento fra interessi contrapposti - Deroga al principio generale di divieto della riduzione di boschi esistenti - Necessario sacrificio dei boschi all’attività di cava - Esclusione - L.r. Marche n. 6/2005 - L.r. Marche n. 71/97 - VIA - Finalità - Rapporti con la disciplina di tutela paesaggistica. TAR MARCHE, Sez. I - 4 marzo 2010, n. 100
TAR MARCHE, Sez. I - 4 marzo 2010, n. 100
VIA - VAS - Differenza - Piani e programmi - Singoli progetti - Art. 5, d.lgs. n. 152/2006. L’art. 5, let. a), del D.Lgs. n. 152/2006 stabilisce chiaramente che la Valutazione Ambientale Strategica riguarda solo i piani e i programmi e non i singoli progetti. Pres. Passanisi, Est. Capitanio - Comune di Pergola (avv. Bedetti) c. Provincia di Pesaro e Urbino (avv. Valentini), Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali e altri (Avv. Stato), A.S.U.R. Marche Zona Territoriale n. 3 di Fano (avv. Barattini) e altri (n.c.) - TAR MARCHE, Sez. I - 4 marzo 2010, n. 100
CAVE E MINIERE - Coltivazione di cave in aree boscate - Normativa regionale delle Marche - Contemperamento fra interessi contrapposti - Deroga al principio generale di divieto della riduzione di boschi esistenti - Necessario sacrificio dei boschi all’attività di cava - Esclusione - L.r. Marche n. 6/2005 - L.r. Marche n. 71/97. In tema di coltivazione di cave in aree boscate, la normativa della Regione Marche (e segnatamente, L.r. n. 6/2005 e L.r. n. 71/1997) pone dei principi che appaiono rispettosi dell’esigenza di realizzare un equo contemperamento fra interessi contrapposti, ferma restando la valutazione sulla compatibilità del singolo intervento. Bisogna infatti evidenziare in primo luogo che non esiste un divieto assoluto di riduzione delle superfici boscate (altrimenti non si spiegherebbe l’inciso dell’art. 10 e la norma dell’art. 12 della L.R. n. 6/2005, nonché la disposizione di cui all’art. 4, comma 2, D.Lgs. n. 227/2001) e che la disciplina delle attività estrattive presenta aspetti peculiari, tali da giustificare una deroga al principio generale secondo cui è vietata la riduzione dei boschi esistenti. Questo però non vuol dire che i boschi debbono essere necessariamente sacrificati alle attività di cava, in primo luogo perché i bacini estrattivi possono essere individuati solo dove esistono litotipi pregiati in quantità tali da giustificare il dispendio di risorse finanziarie necessarie per la coltivazione di una cava, in secondo luogo perché molto spesso esistono altre emergenze ambientali e/o paesaggistiche che, unitamente alla presenza del bosco, ostano all’apertura di una cava. Pres. Passanisi, Est. Capitanio - Comune di Pergola (avv. Bedetti) c. Provincia di Pesaro e Urbino (avv. Valentini), Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali e altri (Avv. Stato), A.S.U.R. Marche Zona Territoriale n. 3 di Fano (avv. Barattini) e altri (n.c.) - TAR MARCHE, Sez. I - 4 marzo 2010, n. 100
VIA - Finalità - Rapporti con la disciplina di tutela paesaggistica. Lo spirito della V.I.A. non è quello di vietare tout court interventi che incidano sull’ambiente (essendo all’uopo sufficiente l’apposizione di vincoli inderogabili che vietino, ad esempio, l’edificazione o altre attività similari), bensì quello di valutare la “sostenibilità” di interventi che sicuramente interferiscono con l’ambiente. Del resto, l’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004, dopo aver posto al primo comma la regola generale secondo cui i proprietari di beni sottoposti a tutela secondo le norme dello stesso Testo Unico e/o dei piani paesistici non possono distruggerli o modificarli in modo da alterarne l’identità, al secondo comma stabilisce che i soggetti summenzionati debbono sottoporre alle autorità competenti i progetti di opere che intendano realizzare sui beni tutelati, e ciò ai fini della valutazione della compatibilità paesaggistica (il che vuol dire che non è vietato in assoluto intervenire su questi beni). Analogo discorso è a farsi per gli aspetti - spesso sovrapposti con quelli paesaggistici - concernenti la compatibilità ambientale. Pres. Passanisi, Est. Capitanio - Comune di Pergola (avv. Bedetti) c. Provincia di Pesaro e Urbino (avv. Valentini), Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali e altri (Avv. Stato), A.S.U.R. Marche Zona Territoriale n. 3 di Fano (avv. Barattini) e altri (n.c.) - TAR MARCHE, Sez. I - 4 marzo 2010, n. 100
N. 00100/2010 REG.SEN.
N. 00870/2008 REG.RIC.
N. 00955/2009 REG.RIC.
Sul ricorso numero di registro generale 870 del 2008, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Comune di Pergola, rappresentato e difeso dall'avv. Antonella Bedetti, con domicilio eletto presso Segreteria T.A.R. Marche, in Ancona, via della Loggia, 24;
- Provincia di Pesaro e Urbino, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Aldo Valentini, con domicilio eletto presso l’Avv. Domenico D'Alessio, in Ancona, via Giannelli, 36;
- Provincia Pesaro e Urbino, in persona del Dirigente Area Urbanistica-Territorio-Ambiente-Agricoltura, Servizio 4.2, non costituita;
- Regione Marche, non costituita;
- A.R.P.A.M. Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale delle Marche, non costituita;
- Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero per i Beni e le Attività Culturali, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliati per legge presso la sede della stessa, in Ancona, piazza Cavour, 29;
- A.S.U.R. Marche Zona Territoriale n. 3 di Fano, rappresentata e difesa dall'avv. Marisa Barattini, con domicilio eletto presso Ufficio Legale A.S.U.R. in Ancona, via Caduti del Lavoro, 40;
F.lli Guiducci e Pierantoni S.n.c., rappresentata e difesa dagli avv. Bruno Brusciotti e Gaia Brusciotti, con domicilio eletto presso l’Avv. Paolo Ronconi, in Ancona, via Tiraboschi, 36/G;
Italia Nostra Onlus, rappresentata e difesa dall'avv. Maria Raffaela Mazzi, con domicilio eletto presso l’avv. Alberto Cucchieri, in Ancona, corso Mazzini, 148;
Sul ricorso numero di registro generale 955 del 2009, proposto da:
Comune di Pergola, rappresentato e difeso dall'avv. Antonella Felici Bedetti, con domicilio eletto presso Segreteria T.A.R. Marche, in Ancona, via della Loggia, 24;
- Provincia di Pesaro e Urbino, rappresentata e difesa dall'avv. Aldo Valentini, con domicilio eletto presso l’Avv. Domenico D'Alessio, in Ancona, via Giannelli, 36;
- Provincia di Pesaro e Urbino, in persona del Dirigente Area Urbanistica-Territorio-Ambiente-Agricoltura, Servizio 4.2, non costituita;
- Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero per i Beni e le Attività Culturali, non costituiti;
- Agenzia Regionale Protezione Ambiente (ARPAM) - Marche, Azienda Sanitaria Unica Regionale – A.S.U.R. Marche, A.S.U.R. - Zona Territoriale n. 3 di Fano, non costituiti;
F.lli Guiducci e Pierantoni S.n.c., rappresentata e difesa dagli avv. Bruno Brusciotti e Gaia Brusciotti, con domicilio eletto presso Paolo Ronconi Avv. in Ancona, via Tiraboschi, 36/G;
quanto al ricorso n. 870 del 2008:
del provvedimento prot. n. 52016 del 25/7/2008, recante valutazione di impatto ambientale con valenza di autorizzazione paesaggistica sul progetto di coltivazione di una cava presentato dalla ditta Guiducci e Pierantoni, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale;
quanto ai motivi aggiunti del 23/4/2009,
delle note della Provincia di Pesaro prot. n. 3886 in data 22/1/2009, prot. n. 4746 in data 27/1/2009 e prot. n. 69527 in data 23/10/2008;
quanto ai motivi aggiunti del 25/5/2009,
della nota prot. n. DDS/2009/02354 in data 5/3/2009 del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi inclusa la deliberazione di Giunta Regionale n. 938/2004;
quanto al ricorso n. 955 del 2009:
dei seguenti atti amministrativi:
- prot. n. 50507 in data 31/7/2009, della Provincia di Pesaro e Urbino, avente ad oggetto:"Ditta F.lli Guiducci e Pierantoni S.n.c. - 'Progetto di coltivazione Cava del Bifolco in Località Bellisio Solfare, Comune di Pergola - Polo estrattivo MAI003 - UMI n.1'. Art. 13, comma 2, L.R. n. 71/1997 - Richiesta di invio delle valutazioni motivate circa la realizzazione dell'attività estrattiva nel proprio territorio comunale. Comunicazione in riscontro a Vs. nota prot. n. 5941 dei 15/7/2009 (ns. prot. n. 47330 del 21/7/2009)", giunta presso il Comune di Pergola in data 4/8/2009; 2) Prot. n. 55298 in data 26/8/2009, della Provincia di Pesaro e Urbino, avente ad oggetto:"Ditta F.lli Guiducci e Pierantoni S.n.c., L.R. 71/1997 art. 13 – L. n. 241/1990, art. 8 - 'Progetto di coltivazione Cava del Bifolco in Località Bellisio Solfare, Comune di Pergola - Polo estrattivo MAIO03-UMI n.1' - Comunicazione avvio del procedimento", giunto al Comune di Pergola in data 28/8/2009; 3) Prot. n. 62570 in data 29/9/2009, della Provincia di Pesaro e Urbino, avente ad oggetto:"Ditta F.lli Guiducci e Pierantoni S.n.c. - art. 13, comma 3, L.R. n. 71/1997 – “Progetto di coltivazione cava del Bifolco in Località Bellisio Solfare, Comune di Pergola. Polo Estrattivo MAIO03-UMI n. l”. Trasmissione parere della conferenza dei servizi dei giorno 21/9/2009", giunto al Comune di Pergola il 2/10/2009; 4) Prot. n. 62566 del 29/9/2009, della Provincia di Pesaro e Urbino, avente ad oggetto:"Parere della conferenza dei servizi istruttoria dei 21/9/2009 - art. 13 comma 3, L.R. n. 71/1997"; 5) verbale della conferenza dei servizi istruttoria del 21/9/2009; si opus, 6) Regolamento Attuativo dei P.P.A.E. e della Conferenza di Servizi dell'Amministrazione Provinciale di Pesaro e Urbino di cui all'art.13, comma 4, della L.R. n. 71/1997 approvato con deliberazione del Consiglio Provinciale n. 21 del 22/3/2004, così come modificato con deliberazione del Consiglio Provinciale n.74 del 25/10/2004, in parte qua, ovvero, in particolare, in riferimento alla violazione dell'art.4, comma 3; si opus, 7) Programma Esecutivo di cui all'art. 10 delle N.T.A. del P.P.A.E. approvato con deliberazione del Consiglio Provinciale di Pesaro e Urbino n. 20 del 22/3/2004, in parte qua; 8) tutti gli atti preparatori strumentali di quelli sopra impugnati, tutti quelli funzionalmente collegati e/o connessi, tutti quelli in ognuno di essi richiamati, anche se non espressamente elencati, purché effettivamente lesivi dei diritti e degli interessi del Comune ricorrente, nonché tutti quelli meramente consequenziali, come per legge.
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Pesaro e Urbino, della ditta F.lli Guiducci & Pierantoni S.n.c. e, solo nel ricorso n. 870/2008, del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, dell’A.S.U.R. Zona Territoriale n. 3 di Fano;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2010 il dott. Tommaso Capitanio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
1. I ricorsi indicati in epigrafe sono stati proposti dal Comune di Pergola avverso gli atti e i provvedimenti con cui dapprima la Provincia di Pesaro e Urbino ha espresso parere favorevole, anche con valenza di autorizzazione paesaggistica, in sede di valutazione di impatto ambientale sul progetto di coltivazione di una cava presentato dalla ditta Guiducci & Pierantoni, e poi la Conferenza di Servizi convocata dalla stessa Provincia ai sensi della L.R. Marche n. 71/1997 ha valutato positivamente il progetto medesimo. E’ stato altresì impugnato, con i motivi aggiunti del 25/5/2009, il provvedimento con cui il Ministero dell’Ambiente ha ritenuto di non dover annullare il parere favorevole reso dalla Provincia in sede di V.I.A.
Il Comune di Pergola, nel cui territorio è prevista la coltivazione della cava, contesta i provvedimenti summenzionati per svariati motivi, riconducibili sostanzialmente ai seguenti profili:
a) illegittima previsione, da parte del Piano Provinciale delle Attività Estrattive (PPAE), del sito di Bellisio Solfare quale bacino estrattivo della maiolica, visto che tale bacino non era previsto nel vigente Piano Regionale delle Attività Estrattive (PRAE), né ricorrono i presupposti per applicare le esenzioni di cui all’art. 60 delle N.T.A. del PRAE. In ogni caso, l’eventuale applicazione del regime di esenzione dovrebbe essere statuita dalla stessa autorità che ha approvato il PRAE, ossia la Regione;
b) incompetenza della Provincia a rilasciare il parere di compatibilità ambientale, ai sensi della L.R. n. 7/2004 e s.m.i.;
c) omesso coinvolgimento, in sede di procedura di V.I.A., dell’autorità statale preposta alla tutela del vincolo paesaggistico (ossia la Soprintendenza per i Beni Culturali e il Paesaggio di Ancona);
d) nel merito, difetto di istruttoria circa l’impatto che la cava avrà sui valori naturalistici oggetto di specifica tutela nel sito prescelto dalla ditta Guiducci & Pierantoni (sorgenti, bosco, e così via) e violazione della L.R. n. 6/2005;
e) illegittimità del provvedimento con il quale il Ministero dell’Ambiente ha ritenuto di non dover annullare il parere favorevole e la connessa autorizzazione paesaggistica rilasciati dalla Provincia (per non avere il Ministero proceduto ad un’attenta valutazione dell’impatto della cava sull’ambiente, limitandosi a recepire acriticamente l’operato della Provincia);
f) illegittima composizione della Conferenza di Servizi che ha valutato la conformità del progetto in argomento con la normativa regionale di riferimento e incompetenza della Provincia ad esercitare il potere sostitutivo dei confronti del Comune;
g) difetto di istruttoria e omesso coinvolgimento di alcune delle autorità compenti a valutare tale conformità (A.S.U.R. Marche, ARPAM, Soprintendenza per i Beni Culturali e il Paesaggio);
h) straripamento di potere, nella parte in cui la Provincia vuole in pratica costringere il Comune di Pergola a rilasciare alla ditta controinteressata l’autorizzazione alla coltivazione della cava.
2. Nel ricorso n. 870/2008 si sono costituiti i Ministeri intimati, la Provincia di Pesaro-Urbino, l’A.S.U.R. Marche, la ditta Guiducci & Pierantoni, mentre ha spiegato intervento ad adiuvandum l’associazione Italia Nostra Onlus.
Nel ricorso n. 955/2009 si sono costituiti solo la Provincia di Pesaro-Urbino e la ditta controinteressata.
3. Nelle camere di consiglio fissate per l’esame delle domande cautelari il Comune ricorrente, vista la complessità delle questioni sottoposte all’esame del Tribunale, ha ritenuto di abbinare la fase cautelare al merito, per il che è stata fissata l’udienza pubblica del 13 gennaio 2010, all’esito della quale entrambi i ricorsi sono stati trattenuti per la decisione.
1. I ricorsi in epigrafe, che vanno riuniti ai sensi dell’art. 52 R.D. n. 642/1907, in ragione della loro connessione oggettiva e, in parte, soggettiva, sono in parte inammissibili e in parte infondati.
2. Al fine di mettere ordine nelle numerose questioni sollevate dal Comune di Pergola e di rendere più agevole la trattazione delle stesse, è utile suddividere i motivi di ricorso in alcuni gruppi.
2.1. Il primo gruppo comprende le censure rivolte nei riguardi del PPAE di Pesaro-Urbino, nella parte in cui la Provincia ha individuato nella località di Bellisio Solfare un bacino estrattivo della maiolica. Il Comune, come detto, ritiene tale decisione illegittima per due ordini di ragioni:
- in primo luogo perché le Province non possono modificare il PRAE;
- in secondo luogo perché, nel caso di specie, non sussistono i presupposti per applicare il regime delle esenzioni di cui all’art. 60 delle N.T.A. del PRAE.
Come si vede, le censure sollevate (anche alla luce degli specifici motivi addotti, quale ad esempio quello che evidenzia la presenza in loco di una cava dismessa oppure quello in cui si rileva la presenza nella cartografia del PRAE di uno specifico divieto di esenzione, contrassegnato con il codice 46bis) muovono dal presupposto che nel territorio di Pergola, ed in particolare a Bellisio Solfare, nessuna cava può essere aperta.
Ma se così è, ne consegue che in parte qua il ricorso n. 870/2008 è inammissibile per tardività, atteso che le censure avverso il PPAE avrebbero dovuto essere sollevate nel termine di 60 giorni dalla pubblicazione della deliberazione del Consiglio Provinciale n. 109/2003, che ha approvato a suo tempo il Piano attuativo (ossia, entro 60 giorni dal 5/11/2003, come evidenziato dalla controinteressata nei propri scritti difensivi). Questo perché ovviamente il PPAE è un atto generale a valenza pianificatoria, che non deve essere notificato personalmente ad alcun soggetto o ente pubblico e che acquista efficacia con la pubblicazione. Tra l’altro, dagli atti del giudizio emerge che il Comune di Pergola ha partecipato al procedimento di approvazione del Piano, per cui non potrebbe nemmeno invocare la mancata conoscenza del provvedimento. Va poi aggiunto che il PPAE, nella parte in cui prevedeva nuovi bacini estrattivi, è stato sottoposto a verifica di compatibilità da parte della Giunta Regionale ai sensi del PRAE: tale verifica, come si evince dalla deliberazione di G.R. n. 938/2004, è stata accurata, tanto che non tutti i siti proposti dalla Provincia hanno avuto il placet della Regione (il sito in argomento è stato invece ritenuto compatibile).
Ad analoghe conclusioni si deve pervenire anche per quanto riguarda il secondo ricorso, nella misura in cui anche con tale gravame il Comune di Pergola abbia inteso censurare le scelte pianificatorie della Provincia.
L’Amministrazione ricorrente ha replicato alle eccezioni formulate al riguardo dalla Provincia e dalla ditta controinteressata richiamando il noto orientamento giurisprudenziale, formatosi per la verità più che altro nella materia degli appalti pubblici, secondo cui gli atti di pianificazione non sono immediatamente impugnabili (salvo che non contengano previsioni di per sé lesive), essendo possibile sollevare le censure afferenti i principi informatori dei piani in occasione dell’impugnazione degli atti applicativi.
Peraltro, il principio giurisprudenziale dianzi richiamato non trova applicazione in presenza di clausole immediatamente lesive, le quali debbono essere immediatamente impugnate; e così, ad esempio, deve essere oggetto di tempestiva impugnazione la determinazione stessa con cui un’amministrazione pubblica decida di affidare un appalto a seguito di procedura di gara laddove il ricorrente ritenga di avere diritto ad un rinnovo contrattuale, oppure le clausole del bando che impediscano ad un’impresa la partecipazione alla gara (imponendo “clausole di sbarramento” eccessivamente ed inutilmente gravose in relazione alla capacità tecnico-finanziaria).
Nella specie, per il tenore delle censure sollevate dal Comune in parte qua, si è in presenza proprio di un’ipotesi di tal genere, anche perché, a differenza di quello che accade nelle materie dell’urbanistica e dell’edilizia, nel caso delle attività per cui è causa all’individuazione di un bacino estrattivo segue inevitabilmente la presentazione di progetti di coltivazione di cave, visto che i siti dove allocare cave sono ormai estremamente rari e che gli operatori del settore sono quindi naturalmente interessati a presentare i progetti di coltivazione non appena gli atti di pianificazione lo consentono.
Ma l’onere di tempestiva impugnazione del Piano obbedisce anche all’esigenza di evitare agli operatori economici la predisposizione di costosi progetti (e all’amministrazione competente l’esame degli stessi) in un momento in cui sia ancora in dubbio l’astratta assentibilità dell’iniziativa a cui si riferisce il progetto.
Del resto, tale conclusione è in linea con la giurisprudenza del Tribunale in subiecta materia, come si evince ad esempio dalla sentenza n. 1242/2009, con la quale il TAR, accogliendo proprio un ricorso di “Italia Nostra”, ha annullato il PPAE della Provincia di Ancona, nella parte in cui individuava un bacino estrattivo per la maiolica nel sito di Monte Sant’Angelo di Arcevia.
E’ evidente che, se fosse vero quanto sostiene il Comune in replica all’eccezione di tardività, nella vicenda decisa con la sentenza n. 1242/2009 il ricorso avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile per carenza di un interesse attuale, essendo lo stesso diretto contro le previsioni del PPAE e non contro atti consequenziali.
2.2. Il ricorso n. 870/2008 può invece essere esaminato nella parte in cui il Comune contesta il merito del progetto presentato dalla ditta Guiducci e Pierantoni, nonché il modus operandi con cui la Provincia ha condotto la procedura di V.I.A.
Partendo da quest’ultimo aspetto, la difesa del Comune ha lungamente insistito (spesso facendo confusione fra le competenze e l’organizzazione del Ministero dell’Ambiente e quelle del Ministero dei Beni Culturali) sul fatto che la Provincia avrebbe omesso di coinvolgere nel procedimento la Soprintendenza per i Beni Culturali e il Paesaggio di Ancona, avendo richiesto un parere solo alla Soprintendenza ai Beni Archeologici (la quale non è però preposta alla tutela di tutti i beni coinvolti nella presente vicenda).
Premesso che le Soprintendenze sono articolazioni periferiche del Ministero dei Beni Culturali e non del Ministero dell’Ambiente (vedasi ad esempio pagina 12 dei motivi aggiunti del 23/4/2009 al ricorso n. 870/2008) e che l’art. 17, comma 3, let. n.) del DPR n. 233/2007 (recante le norme di organizzazione del Ministero per i Beni Culturali) stabilisce che, laddove un procedimento coinvolga le competenze di due o più Soprintendenze, il potere di esprimere la volontà del Ministero compete alla Direzione Regionale per i Beni Culturali (il che avrebbe dovuto indurre la Direzione Regionale a informare dell’esistenza del procedimento anche la Soprintendenza per i Beni Culturali, visto che si tratta di articolazioni periferiche dello stesso Ministero) va per un verso rilevato che la L.R. Marche n. 7/2004 non prevede che il procedimento di V.I.A. si articoli in una conferenza di servizi (e questo perché il Comune ricorrente in più passi del ricorso e dei motivi aggiunti - vedasi ad esempio sempre la citata pagina 12 dei motivi aggiunti del 23/4/2009 - lamenta il fatto che alcune autorità preposte alla tutela dei beni coinvolti non sono state invitate a partecipare alla conferenza di servizi), mentre per altro verso che il Comune muove da un’errata interpretazione della normativa, contenuta nel D.Lgs. n. 42/2004 e s.m.i., applicabile al caso di specie.
In effetti, il ricorrente sostiene che l’art. 146 del Codice dei beni culturali era già pienamente operativo nel periodo di tempo in cui la procedura di V.I.A. è stata avviata e conclusa dalla Provincia, il che viene desunto da una serie di pronunce del Consiglio di Stato emesse in sede consultiva.
Tuttavia, questa tesi è da respingere, per quanto si dirà infra.
Va però evidenziato preliminarmente che, come è noto, il profilo distintivo fra la disposizione dell’art. 146 e quella dell’art. 159 del D.Lgs. n. 42/2004 sta nel diverso momento in cui la competente Soprintendenza interviene nel procedimento finalizzato al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica. In effetti, ai sensi dell’art. 146 (che modifica il tradizionale riparto di competenze in subiecta materia fra autorità locale preposta alla tutela del vincolo paesaggistico – alla quale era affidato il potere di rilasciare l’autorizzazione – e l’autorità statale che esercita il controllo – la quale poteva solo annullare le autorizzazioni rilasciate – introducendo in pratica un meccanismo di “co-gestione” del vincolo), la Soprintendenza deve rilasciare il parere prima che l’autorità competente adotti il provvedimento terminale (il che ovviamente, pur se il parere, a regime, viene qualificato dal Legislatore “obbligatorio non vincolante”, rafforza di molto la posizione dell’amministrazione statale, la quale viene in pratica a svolgere un esame di merito del progetto sottoposto a V.I.A. o a semplice valutazione di compatibilità paesaggistica), per cui, se la norma fosse stata davvero operativa nel periodo in cui si è svolto il procedimento per cui è causa, il ricorso n. 870/2008 dovrebbe essere accolto già solo per questo motivo, non essendovi alcun dubbio sul fatto che la Provincia di Pesaro-Urbino ha omesso di comunicare alla Soprintendenza per i Beni Culturali e il Paesaggio di Ancona l’avvio del procedimento ed ha adottato il provvedimento terminale senza acquisirne il parere.
L’art. 159 del D.Lgs. n. 42/2004 – che disciplina il periodo transitorio – stabilisce invece che la Soprintendenza può intervenire unicamente ex post, annullando eventualmente l’autorizzazione paesaggistica rilasciata dall’autorità competente, ma solo per motivi di legittimità, ivi incluso ovviamente l’eccesso di potere (per cui, attraverso le c.d. figure sintomatiche, la Soprintendenza ha la possibilità di riesaminare accuratamente l’istruttoria svolta nelle fasi precedenti della procedura).
Nella specie trovava applicazione proprio l’art. 159, il che è desumibile facilmente dal testo della disposizione, la quale, come è noto, è stata rimaneggiata più volte dai cc.dd. decreti correttivi (sul punto vedasi le consonanti asserzioni del TAR Umbria, 18/1/2010, n. 8, la quale sentenza, seppure relativa al tipo di sindacato che la Soprintendenza può svolgere sulle autorizzazione paesaggistiche rilasciate, riafferma il principio per cui nel periodo transitorio il Ministero dei Beni Culturali può intervenire solo ex post). Ai fini che qui rilevano, la versione da prendere in esame è quella vigente al momento dell’adozione del provvedimento n. 52016/2008, ossia quella risultante dal D.Lgs. n. n. 63/2008.
Ebbene, la disposizione in esame stabilisce che “La disciplina dettata al Capo IV si applica anche ai procedimenti di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica che alla data del 31 dicembre 2008 non si siano ancora conclusi con l’emanazione della relativa autorizzazione o approvazione [nel caso in esame il procedimento si era concluso a luglio 2008] …Resta salvo, in via transitoria, il potere del soprintendente di annullare, entro il termine di sessanta giorni dalla ricezione dei relativi atti, le autorizzazioni paesaggistiche rilasciate prima della entrata in vigore delle presenti disposizioni”. Prima ancora, ossia nel vigore della norma modificata dal D.Lgs. n. 157/2006, il periodo transitorio era determinato con riferimento alla scadenza del termine previsto dall’art. 156 o, se anteriore, all’approvazione o adeguamento dei piani paesistici regionali alle norme del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, mentre, a seguito dell’emanazione del D.L. n. 97/2008, il termine del periodo transitorio veniva fissato al 31/12/2009. Tra l’altro, il comma 9 dell’art. 159, come modificato dal D.L. n. 97/2008, stabilisce che le autorizzazioni paesaggistiche rilasciate dopo l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 63/2008 e prima dell’entrata in vigore dello stesso D.L. (o meglio della legge di conversione, la n. 129/2008, visto che la norma in commento non era contenuta nel decreto legge) – fra le quali anche quella oggetto del presente ricorso, risalente al 25 luglio 2008 – avrebbero potuto essere annullate dalla competente Soprintendenza entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della disposizione, e ciò anche laddove l’Ufficio fosse decaduto dal potere di annullamento previsto dal D.Lgs. n. 63/2008.
Come si vede (facendo anche applicazione del noto broccardo in claris non fit interpretatio), in base alle varie versioni dell’art. 159 che si sono succedute nell’arco temporale che qui interessa, la vicenda per cui è causa è ricompresa nel periodo transitorio, con le conseguenze che si sono dette in precedenza.
Di talché, la Soprintendenza per i Beni Culturali e il Paesaggio aveva tutta la possibilità di annullare l’autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Provincia, ma tale omesso esercizio del potere non è stato mai censurato dal Comune di Pergola, il quale si è attardato a censurare l’errata applicazione di una norma (l’art. 146) che invece non trovava applicazione nella specie.
Pertanto, anche in parte qua il ricorso n. 870/2008 va respinto.
3. Il ricorso n. 870/2008 va anche respinto nella parte in cui si sostiene che il progetto de quo andava sottoposto a V.A.S.; in effetti, l’art. 5, let. a), del D.Lgs. n. 152/2006 stabilisce chiaramente che la Valutazione Ambientale Strategica riguarda solo i piani e i programmi e non i singoli progetti.
Da ciò consegue anche l’infondatezza del motivo di ricorso con cui si deduce la mancata redazione da parte della controinteressata del rapporto ambientale, e ciò in quanto tale elaborato, giusta l’art. 13 del D.Lgs. n. 152/2006, deve essere predisposto solo nell’ambito della procedura di V.A.S.
4. Passando invece al merito delle valutazioni compiute dalla Provincia sul progetto della ditta Guiducci & Pierantoni, si deve anzitutto precisare che, in parte qua, il sindacato del giudice amministrativo non può che fermarsi alla verifica della correttezza dell’istruttoria e della non manifesta illogicità delle valutazioni formulate dai tecnici intervenuti nel procedimento.
Ciò però non equivale a supina accettazione del giudizio della Provincia, ben potendo parte ricorrente addurre elementi di valutazione tali da incrinare le certezze del Tribunale e indurlo a disporre una verificazione o una consulenza tecnica.
Ma al riguardo le allegazioni del Comune non sono tali da superare le acquisizioni istruttorie in base alle quali la Provincia ha formulato il positivo giudizio di compatibilità ambientale e paesaggistica (a tale ultimo riguardo va sottolineato che si tratta di due profili distinti, seppure strettamente collegati, con la conseguenza che la Soprintendenza per i Beni Culturali e il Paesaggio avrebbe potuto intervenire solo sul profilo paesaggistico).
In questo senso militano già alcune considerazioni discendenti da fatti processualmente inoppugnabili.
Giova infatti evidenziare che:
- il Ministero dell’Ambiente, ossia l’organo statale preposto per legge alla tutela dei beni che il Comune teme saranno messi in pericolo dalla cava, non ha ritenuto di dover annullare la V.I.A. rilasciata dalla Provincia;
- nemmeno l’altro organismo statale intervenuto nel procedimento in quanto preposto alla tutela di uno dei beni con cui la cava interferisce (il Corpo Forestale dello Stato, competente ad esprimere il parere per quanto riguarda il bosco) ha manifestato una contrarietà radicale al progetto;
- il Ministero dell’Ambiente, prima di esprimersi definitivamente, ha richiesto alla Provincia numerosi chiarimenti, a ciò sollecitato dall’esposto presentato da un comitato di cittadini contrario alla cava (in particolare, per quanto riguarda il possibile interessamento delle sorgenti esistenti in zona);
- il procedimento ha avuto una durata notevole, risalendo al 2005 il primo progetto presentato dalla ditta ed avendo la Provincia e gli altri enti intervenuti richiesto numerosissime modifiche progettuali attraverso specifiche prescrizioni;
- lo stesso Comune (come risulta dai certificati di destinazione urbanistica depositati in atti in data 23/12/2009 dal ricorrente) ha a suo tempo attestato l’assenza di vincoli di p.r.g. sulle aree in questione. In effetti, il certificato del 22/4/2006, rilasciato proprio in favore della ditta Guiducci & Pierantoni, indica che:
a) l’intervento ricade all’interno di zone vincolate ai sensi del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio;
b) la competenza a rilasciare la V.I.A. è in capo alla Provincia (mentre nel ricorso si sostiene erroneamente che tale potere è in capo alla Regione, con ciò obliterando il chiaro disposto dell’allegato B2, punto 6, let. h) alla L.R. n. 7/2004, che affidava sì la competenza alla Regione, ma fino alla prima approvazione dei Piani provinciali. Una volta approvati i PPAE, la competenza è delle Province marchigiane);
c) il sito, dal punto di vista urbanistico, ricade nel campo di applicazione degli artt. 9.1., 9.2., 9.3. e 9.4. delle NTA del P.R.G. (che disciplinano gli interventi lato sensu edilizi ammessi nelle zone agricole), mentre nel ricorso si afferma che l’area ricade sotto la disciplina degli artt. 8.1., 8.7., 8.8., 8.9., 8.10., 8.11., 8.12. e 8.13. delle NTA e che la ditta controinteressata, maliziosamente, si sarebbe limitata a riportare le norme valide per la zona omogenea “E”. Ma la ditta Guiducci & Pierantoni non poteva che riportare nel progetto il contenuto del certificato di destinazione urbanistica rilasciato dallo stesso Comune.
Tutti questi elementi privano di pregio la tesi di parte ricorrente secondo cui l’esame del progetto si sarebbe connotato per la superficialità e per l’accettazione supina delle soluzioni ipotizzate dai tecnici di fiducia della ditta controinteressata.
- la dizione “unità minima di intervento” (U.M.I.) non si riferisce a giacimenti di piccola entità, come si afferma a pagina 13 del ricorso introduttivo n. 870/2008 (essendo fra l’altro un controsenso ritenere ammissibili deroghe al PRAE per giacimenti di non rilevante entità, essendo al contrario le deroghe giustificate solo in presenza di giacimenti significativi). Tale denominazione si riferisce invece alla ripartizione di un bacino unitario fra le cave coltivabili all’interno dello stesso (nel caso di specie, nel bacino in questione il PPAE ha individuato una sola U.M.I.);
- il limite di 150.000 metri cubi di materiale estraibile era previsto dalla disposizione transitoria di cui all’art. 6 della L.R. n. 33/1999, valida fino all’approvazione del PRAE e dei PPAE. Una volta approvato il Piano regionale (e poi quelli provinciali), la disposizione transitoria ha cessato di avere efficacia, per cui essa non si applica al caso di specie.
5. Scendendo poi all’esame dei vari profili di possibile incompatibilità ambientale del progetto, si deve anzitutto chiarire che nessuno ha mai messo in dubbio il fatto che la cava sorgerà in una zona boscosa (essendo del tutto evidente che le cave, per loro stessa natura, sorgono necessariamente in luoghi dove non sono presenti insediamenti umani, ed in particolare in zone collinari o pedemontane). Non a caso la legislazione regionale, e specificamente quella recata dalla L.R. n. 6/2005, stabilisce il principio secondo cui il bosco può essere sacrificato all’attività estrattiva in presenza di talune circostanze ed a certe condizioni: in caso contrario, davvero non si vede in quali siti le cave potrebbero essere allocate.
L’art. 10 della citata L.R. - emanata in epoca successiva al D.Lgs. n. 42/2004 - stabilisce che “Salvo quanto disposto all’articolo 12, è vietata la riduzione di superficie dei boschi esistenti…..”, mentre l’art. 12 stabilisce che “Fermo restando quanto stabilito dall’articolo 6 della L.R. 1° dicembre 1997, n. 71 (Disciplina delle attività estrattive), la riduzione di superficie del bosco e la trasformazione dei boschi in altra qualità di coltura sono autorizzate dalla Provincia,…., esclusivamente nei seguenti casi: a) realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità;
b) la realizzazione di strade e piste forestali connesse all’attività selvicolturale, alla protezione dei boschi dagli incendi e alla realizzazione di opere pubbliche.
La riduzione di superficie boscata è soggetta a misure di compensazione ambientale, consistenti in rimboschimenti compensativi su terreni nudi, di accertata disponibilità, da realizzarsi prioritariamente con specie autoctone, sulla base di uno specifico progetto esecutivo e per una superficie calcolata secondo quanto disposto dall’articolo 6, comma 4, e dall’allegato A della L.R. n. 71/1997. I terreni da destinare a rimboschimento compensativo devono essere individuati prioritariamente all’interno del medesimo bacino idrografico nel quale ricadono le superfici boscate da compensare”.
Infine, l’art. 6 della L.R. n. 71/1997 e s.m.i. stabilisce che:
- l’attività di cava è vietata radicalmente in presenza di determinate emergenze geologiche, ambientali, paesaggistiche e culturali (comma 3, lettere a), b), c), d), e), f), g), h), i), nessuna delle quali interessa direttamente il sito in argomento;
- in particolare, il divieto riguarda i boschi di alto fusto originari e quelli con prevalenza superiore al 50% di faggio e castagno e con l’80% di leccio;
- la coltivazione di cave è invece possibile in tutti i boschi governati a ceduo o in quelli costituiti da essenze non autoctone, a condizione che siano previsti interventi di compensazione ambientale (ossia il rimboschimento con essenze autoctone – che in parte può essere anche “monetizzato”, ma ciò non si è verificato nel caso di specie – di terreni aventi superficie uguale o maggiore a quella “sacrificata”).
Come è agevole comprendere, la normativa regionale pone dei principi che appaiono rispettosi dell’esigenza di realizzare un equo contemperamento fra esigenze contrapposte, ferma restando la valutazione sulla compatibilità del singolo intervento. Bisogna infatti evidenziare in primo luogo che non esiste un divieto assoluto di riduzione delle superfici boscate (altrimenti non si spiegherebbe l’inciso dell’art. 10 e la norma dell’art. 12 della L.R. n. 6/2005, nonché la disposizione di cui all’art. 4, comma 2, D.Lgs. n. 227/2001) e che la disciplina delle attività estrattive presenta aspetti peculiari, tali da giustificare una deroga al principio generale secondo cui è vietata la riduzione dei boschi esistenti. Questo però non vuol dire che i boschi debbono essere necessariamente sacrificati alle attività di cava, in primo luogo perché i bacini estrattivi possono essere individuati solo dove esistono litotipi pregiati in quantità tali da giustificare il dispendio di risorse finanziarie necessarie per la coltivazione di una cava, in secondo luogo perché molto spesso esistono altre emergenze ambientali e/o paesaggistiche che, unitamente alla presenza del bosco, ostano all’apertura di una cava.
Nella vicenda per cui è causa, come emerge dalla relazione del Corpo Forestale dello Stato (riportata nella memoria di costituzione del Ministero per le Politiche Agricole, Alimentari e Forestali del 16/3/2009), il sito in argomento non è in primo luogo compresa in alcuna area floristica individuata dalla Regione o in area protetta o in un Sito di Importanza Comunitaria (S.I.C.) o Zona di Protezione Speciale (Z.P.S.).
Inoltre, il bosco che interessa la zona non rientra fra quelli nei quali l’art. 6, comma 3, vieta l’esercizio di attività estrattive, bensì fra quelli di cui al successivo comma 4.
Al riguardo, sembra abbastanza inverosimile che il Corpo Forestale dello Stato non si sia reso conto che il bosco in cui è prevista la coltivazione della cava ha le caratteristiche di cui all’art. 6, comma 3, let. e), della L.R. n. 71/1997. In realtà, come eccepito dalla difesa della Provincia nella memoria di costituzione, il bosco in questione, in cui non sono presenti né il castagno né il faggio e in cui la presenza di leccio è ben al di sotto della percentuale indicata dall’art. 6 L.R. n. 71/1997, è anche governato a ceduo.
Al riguardo (e con questo si esamina anche uno dei motivi sollevati con il ricorso n. 955/2009), va evidenziato che il Corpo Forestale dello Stato ha esaminato il progetto della ditta Guiducci & Pierantoni, ritenendolo compatibile con la vigente normativa, per cui, in sede di V.I.A., ha semplicemente dichiarato di non avere osservazioni particolari da formulare, riservandosi l’imposizione di prescrizioni specifiche in sede di conferenza di servizi. In questa sede, poi, ha ritenuto di non dover dettare alcuna prescrizione particolare, per cui ha fatto rimando al parere espresso in sede di V.I.A.: così ricostruita la vicenda, non si comprende sotto quale profilo il Comune ricorrente contesti l’operato del Corpo Forestale dello Stato.
Infine, non è in discussione il fatto che la ditta Guiducci & Pierantoni, a fronte del disboscamento di circa 3 ettari di bosco nel sito della cava, si è impegnata a provvedere al rimboschimento di circa 22 ettari di superficie, sia pure nel confinante Comune di Cagli, come prevede la normativa regionale.
6. Per quanto concerne le acque, si è già detto che sul punto la Provincia ha svolto numerosi approfondimenti, anche al fine di evadere la puntuale richiesta del Ministero dell’Ambiente.
In effetti, a parte il fatto che l’ARPAM (ossia l’organo tecnico preposto per legge alla tutela dell’ambiente) aveva rilevato l’assenza nel raggio di 200 metri dall’area di cava di captazioni o derivazioni di acqua ad uso idropotabile (il limite di 200 metri è previsto dall’art. 94, comma 6, del D.Lgs. n. 152/2006), la Provincia - vedasi nota del 22/1/2009, prot. n. 3886, diretta al Ministero dell’Ambiente - ha dato conto in maniera dettagliata dei termini della questione e dei risultati degli approfondimenti istruttori eseguiti.
Per contro, il Comune, sin dalle perizie fatte svolgere da un tecnico di fiducia nel 2007, ha sempre espresso la propria contrarietà in maniera dubbiosa, limitandosi ad ipotizzare la presenza di acque nel sito, ma senza dimostrare tale asserzione con prove scientifiche. E tra l’altro, un estratto della citata perizia di parte, in una con la nota del 22/1/2009, è stata inviata al Ministero dell’Ambiente, che non l’ha evidentemente ritenuta tale da mettere in dubbio gli esiti dell’istruttoria posta in essere dalla Provincia.
Né è stata provata l’interferenza con il sito in cui la Provincia ha autorizzato nel recente passato la ricerca di acque minerali e termali.
7. Le parti intimate, ed in particolare la Provincia e la ditta Guiducci & Pierantoni, hanno depositato in atti documentazione fotografica ed elaborati grafici (vedasi in particolare la relazione dell’ing. Ferranti, depositata in data 23/12/2009) da cui emerge che, in base al profilo altimetrico dei luoghi, la cava non interferisce visivamente con il santuario della Madonna del Sasso. Ma del resto anche nel provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo (pagina 2 di 26, alla voce “Descrizione dell’intervento”) è specificato che il bacino estrattivo denominato Fosso del Bifolco insiste sull’anticlinale della Madonna del Sasso.
8. Alle pagina 3 e 11 del provvedimento n. 52016 è specificato chiaramente che l’intervento presuppone la realizzazione di un nuovo tratto di strada di circa 200 metri, collegante l’area di cava con la strada vicinale del Bifolco, per cui non sussiste alcuna “reticenza” sul punto. Il Comune sostiene infatti che il parere favorevole è in parte qua contradditorio, perché da un lato si dice che sarà sfruttata la viabilità esistente e dall’altro si prevede la realizzazione di una nuova strada.
In realtà nessuna contraddizione è dato ravvisare, visto che nel provvedimento impugnato si dà atto della necessità di realizzare un nuovo tratto di strada.
Per quanto riguarda l’impatto che tale strada avrà sull’ambiente, la questione è stata oggetto di specifico esame da parte del responsabile della P.O. Pianificazione Territoriale – VIA – Beni Paesistici e Ambientali della Provincia, il quale, nella relazione istruttoria 22/7/2008 (posta a base dell’autorizzazione paesaggistica), ha evidenziato che il nuovo tratto di strada di metri 200 presuppone quasi esclusivamente l’esecuzione di lavori di sterro per una profondità massima di 4 metri e uno sbancamento di circa 1400 metri cubi di materiale (quindi non un quantitativo rilevante). I lavori in argomento, che interessano una strada vicinale quasi interamente ricoperta da arbusti e cespugli (vedasi documentazione fotografica depositata in giudizio da “Italia Nostra”), non coinvolgeranno in alcun modo il Fosso del Bifolco e consentiranno ai mezzi a servizio della cava di non attraversare il centro abitato di Bellisio Solfare, come richiesto a suo tempo dal Comune e dagli altri enti che hanno preso parte al procedimento.
Sul punto, il ricorso e i motivi aggiunti, come anche l’atto di intervento, si limitano ad evidenziare genericamente l’invasività della nuova strada e la mancata valutazione del suo impatto sull’ambiente, ma senza addurre specifici elementi a sostegno delle doglianze.
9. Per quanto riguarda la fauna, nel ricorso n. 870/2008 si evidenzia l’illogicità del parere impugnato, nella parte in cui viene esclusa categoricamente la presenza in loco di specie animali oggetto di tutela, affermando che persino in qualsiasi giardino o parco pubblico cittadino esistono tane o nidi di mammiferi e uccelli.
- in primo luogo, nel parere si afferma che dai rilievi effettuati non sono state rinvenute tane di animali terrestri o nidi o cove e che la fauna presente potrà trovare ricetto nelle immediate vicinanze dell’area di scavo;
- le affermazioni del Comune non sono supportate da elementi probatori (non essendo stata allegata documentazione fotografica che evidenzi la presenza di tane o nidi), ma da un mero sillogismo;
- ma anche a voler condividere l’argomento, si deve tuttavia evidenziare che la presenza sporadica di animali terrestri o di volatili non può modificare il giudizio, fino a che non si dimostri (magari a seguito di indagini approfondite compiute dal Corpo Forestale o da altri soggetti specializzati) che una certa zona è diventata stabile dimora di specie animali. In effetti, può accadere che talune specie, a causa di fenomeni endogeni o esogeni, modifichino le proprie abitudini di vita e trovino rifugio in siti che in precedenza non registravano significative presenze; questo può portare all’istituzione di un’area protetta o ad altri accorgimenti similari, tesi a salvaguardare l’insediamento. In generale, però, non si può escludere che un limitato numero di esemplari possa insediarsi in un sito, così come non si può escludere che questa presenza cessi in maniera anche repentina. Ai fini procedimentali però bisogna tenere conto del momento in cui viene effettuato lo studio di impatto ambientale (tempus regit actum), pena la durata indeterminata della procedura.
10. Infine, anche per quanto concerne le polveri e i rumori, l’ARPAM (pagine 4-6 del provvedimento impugnato) ha impartito specifiche prescrizioni, fermo restando ovviamente che il rispetto di tali prescrizioni da parte della ditta potrà essere oggetto di verifica solo dopo che il progetto di coltivazione della cava sarà stato avviato.
11. Ugualmente da respingere sono i motivi di ricorso che si indirizzano avverso il provvedimento con cui il Ministero dell’Ambiente ha ritenuto di non dover annullare il parere favorevole in sede di V.I.A. che è oggetto del presente giudizio.
Al riguardo, senza voler acriticamente richiamare il principio giurisprudenziale secondo cui il provvedimento con cui una pubblica amministrazione esamina con esito favorevole un atto proprio (ad esempio, in sede di autotutela) o di un’altra amministrazione (ad esempio, in sede di controllo) non necessita di particolare motivazione, si deve nuovamente evidenziare come il Dicastero dell’Ambiente, prima di pronunciarsi, ha esaminato l’esposto del Comune di Pergola e del comitato di cittadini ed ha chiesto chiarimenti alla Provincia, il che vuol dire che la motivazione del provvedimento di controllo è desumibile per relationem, oltre che dalla documentazione allegata al parere favorevole in sede di V.I.A., anche agli elementi addotti dai soggetti che hanno sollecitato l’annullamento del predetto parere e delle controdeduzioni della Provincia.
Dalla lettura del ricorso sembra di poter evincere che il Comune rimprovera al Ministero di non aver compreso che la cava interferisce con l’ambiente circostante; ma se così è, bisogna ricordare che lo spirito della V.I.A. non è quello di vietare tout court interventi che incidano sull’ambiente (essendo all’uopo sufficiente l’apposizione di vincoli inderogabili che vietino, ad esempio, l’edificazione o altre attività similari), bensì quello di valutare la “sostenibilità” di interventi che sicuramente interferiscono con l’ambiente. Del resto, l’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004, dopo aver posto al primo comma la regola generale secondo cui i proprietari di beni sottoposti a tutela secondo le norme dello stesso Testo Unico e/o dei piani paesistici non possono distruggerli o modificarli in modo da alterarne l’identità, al secondo comma stabilisce che i soggetti summenzionati debbono sottoporre alle autorità competenti i progetti di opere che intendano realizzare sui beni tutelati, e ciò ai fini della valutazione della compatibilità paesaggistica (il che vuol dire che non è vietato in assoluto intervenire su questi beni). Analogo discorso è a farsi per gli aspetti – spesso sovrapposti con quelli paesaggistici – concernenti la compatibilità ambientale.
Peraltro, come già detto, in materia di cave non sono possibili interventi “indolori”, visto che l’attività estrattiva implica ex se la consumazione di porzioni del territorio, la quale è mitigata dagli interventi di recupero e ricomposizione ambientale che debbono essere imposti alle imprese operanti nel settore (nel caso di specie, come si evince dal verbale della conferenza di servizi impugnato con il ricorso n. 955/2009, la Provincia ha imposto alla ditta Guiducci & Pierantoni di realizzare tali interventi contestualmente alla coltivazione, in modo che all’inizio dell’escavazione del secondo settore corrisponda l’inizio del recupero del primo settore, e così via).
La V.I.A. ha esito negativo quando il costo ambientale dell’intervento è superiore ai benefici che se ne possono ricavare.
Se un intervento non incide in alcun modo con l’ambiente non c’è ovviamente bisogno della V.I.A.
In conclusione, il ricorso n. 870/2008 va in parte dichiarato inammissibile (anche in relazione ai motivi aggiunti del 23/4/2009, con cui sono state impugnate note non aventi carattere provvedimentale) e in parte respinto.
12. Analoga sorte merita il ricorso n. 955/2009.
Come detto, le doglianze del Comune si appuntano sul procedimento che ha portato la Conferenza di Servizi istituita dalla Provincia ai sensi dell’art. 13 della L.R. n. 71/1997 a licenziare favorevolmente il progetto della ditta Guiducci & Pierantoni.
Anche in questo caso le censure possono essere suddivise in due gruppi: quelle relative a presunti vizi procedurali e quelli inerenti il merito delle valutazioni espresse dalla Conferenza.
13. Per quanto riguarda le prime, il Collegio evidenzia che:
- nella specie, la Provincia non ha esercitato alcun potere sostitutivo nei confronti del Comune di Pergola, atteso che l’art. 13, comma 3, della L.R. n. 71/1997 stabilisce che spetta alla Provincia il potere di convocare la Conferenza di Servizi. Il Comune ricorrente ha inteso come invasivo delle proprie competenze il sollecito inoltrato dalla Provincia con la nota del 31/7/2009, ma questa sensazione prescinde completamente dal dettato normativo. Fra l’altro, una volta rilasciato il parere favorevole in sede di V.I.A., il procedimento previsto dalla L.R. n. 71/1997 non poteva arrestarsi solo perché il Comune aveva proposto il ricorso n. 870/2008, dovendosi tutelare anche l’interesse della ditta Guiducci & Pierantoni ad una celere definizione della vicenda;
- con decisione n. 7216/2006, il Consiglio di Stato si è pronunciato sulle questioni relative alla composizione soggettiva e numerica della Conferenza istituita ai sensi della citata L.R. n. 71/1997 ed alla prevalenza del voto del presidente in caso di parità dei voti, pervenendo alla conclusione che la L.R. n. 71/1997 autorizza le Province ad adottare il regolamento sul funzionamento della Conferenza di Servizi (il che, nel caso della Provincia di Pesaro-Urbino, è avvenuto all’esito di un procedimento che ha visto l’apporto consultivo degli enti locali interessati – vedasi documentazione versata in atti dalla Provincia in data 1/12/2009) e che la regola sulla prevalenza del voto del presidente è frutto di un’autolimitazione consensuale degli enti che prendono parte alla Conferenza e non appare irragionevole, visto che nella Regione Marche la provincia è l’ente che dispone della maggior parte delle competenze in materia di attività estrattive. Il Tribunale non ritiene nella specie di doversi discostare dalle argomentazioni del giudice di secondo grado;
- nella conferenza di servizi (per il cui funzionamento si applicano in generale le disposizioni di cui alla L. n. 241/1990 e s.m.i., come affermato dal Consiglio di Stato nella citata decisione n. 7216/2006) non è richiesta, ai fini della validità della deliberazione finale, la presenza di tutti i soggetti che debbono prendervi parte, avendo la legge previsto la possibilità di inviare per iscritto il parere (purché lo stesso pervenga in tempo utile al responsabile del procedimento) ed avendo sanzionato con la nullità l’eventuale parere contrario che sia rilasciato successivamente. Né è prevista l’unanimità dei consensi;
- neppure è imposto che la conferenza si articoli necessariamente in più sedute, essendo questo aspetto rimesso alla valutazione dei partecipanti e/o alla necessità di effettuate ulteriori approfondimenti istruttori. Nella specie, non poteva non rilevare la circostanza che il progetto della ditta Guiducci & Pierantoni era stato già ampiamente esaminato in sede di V.I.A. dagli stessi enti che hanno preso parte alla conferenza, ad iniziare dalla Provincia resistente. Peraltro, la conferenza di servizi non è uno strumento inutile, atteso che, seppure la valutazione di impatto ambientale rappresenta nel caso delle cave il momento centrale del procedimento autorizzatorio, il progetto potrebbe non essere in linea con altre disposizioni inderogabili (senza dimenticare che potrebbero verificarsi casi in cui non è richiesta la V.I.A., per cui la conferenza di servizi diventa il momento più importante del procedimento).
Si deve inoltre evidenziare che:
- non rileva, ai fini della valida costituzione e deliberazione della conferenza di servizi, il fatto che il Comune avesse già da tempo manifestato la propria contrarietà al progetto della cava e che avesse chiesto il rinvio della seduta in attesa della decisione del ricorso n. 870/2008;
- si deve infatti ribadire (senza con questo scomodare concetti dottrinali risalenti, quale ad esempio la c.d. presunzione di legittimità del provvedimento amministrativo) che, in assenza di validi motivi, la Provincia non aveva l’obbligo (semmai la facoltà, il cui mancato esercizio non rende però illegittimo il provvedimento finale) di rinviare la seduta;
- né rileva, ai fini che qui interessano, il fatto che la Provincia sapesse già che il Comune avrebbe espresso parere contrario, visto che la sede ufficiale in cui tale contrarietà doveva essere manifestata era proprio la conferenza di servizi. Da ciò discende l’infondatezza dell’eccezione sollevata dal Comune, secondo cui la Provincia avrebbe dovuto impugnare tempestivamente la nota del luglio 2009 con cui era stata ribadita per l’ennesima volta da parte del Comune la contrarietà al progetto. A parte il fatto che si tratta di un atto endoprocedimentale, bisogna altresì considerare che la Provincia non era legittimata ad impugnarlo, visto che essa non è titolare di alcun interesse specifico alla favorevole conclusione del procedimento (tale interesse essendo semmai in capo alla ditta Guiducci & Pierantoni, l’unico soggetto che riceverebbe un pregiudizio laddove il progetto in questione fosse “bocciato”).
Ma in realtà, alla base di queste censure vi è una sorta di “complesso di persecuzione”, che porta l’Amministrazione ricorrente a leggere qualsiasi atto della Provincia come una indebita prevaricazione della sfera di autonomia decisionale del Comune ed a sospettare che alla base dell’operato della Provincia vi siano inconfessabili interessi.
In realtà, una volta eliminate dal discorso implicazioni lato sensu politiche o “emozionali” (legate in qualche modo anche alla c.d. sindrome NIMBY), la vicenda all’esame del TAR è giuridicamente lineare:
- la Provincia (facendo uso - non importa se corretto o scorretto, visto che questo deve essere accertato dal Tribunale - del potere conferitogli dalle LL.RR. n. 71/1997 e n. 7/2004) ha espresso un parere favorevole in sede di V.I.A., con valenza anche di autorizzazione paesaggistica;
- il provvedimento è stato sottoposto al controllo del Ministero dell’Ambiente, che non lo ha ritenuto passibile di annullamento. Nemmeno il Ministero dei Beni Culturali, dal canto suo, ha ritenuto di avvalersi del potere di cui all’art. 159 D.Lgs. n. 42/2004;
- non sono intervenuti provvedimenti cautelari o di merito del Tribunale che abbiano inciso sull’efficacia del parere di compatibilità ambientale e paesaggistica;
- il procedimento doveva quindi proseguire, secondo la tempistica dell’art. 13 della L.R. n. 71/1997 (potendo un ritardo ingiustificato esporre la Provincia ad eventuali pretese risarcitorie da parte della ditta controinteressata);
- nessuno ha mai messo in dubbio il fatto che la “parola finale” in subiecta materia compete al Comune di Pergola, il quale è preposto al rilascio dell’autorizzazione all’apertura della cava. A questo riguardo, non rilevano dal punto di vista giuridico eventuali “pressioni” che la ditta o altri soggetti interessati possano porre in essere nei riguardi del Comune, così come non rilevano “pressioni” in senso opposto, atteso che il civico ente dovrà procedere unicamente in base alla legge ed ai principi di diritto affermati nella presente sentenza (la quale potrà essere ovviamente impugnata laddove non si condividano le conclusioni a cui il Collegio ritiene di dover approdare).
Questi sono i principi a cui è informato il nostro ordinamento giuridico, relativamente all’agere delle amministrazioni pubbliche.
14. Nel merito, e premesso che molti dei motivi di ricorso ripetono pressoché integralmente le doglianze formulate nel ricorso n. 870/2008 (per cui valgono le considerazioni di cui ai paragrafi precedenti), il Tribunale osserva che:
- l’ARPAM, pur non essendo componente di diritto della conferenza di servizi (il che effettivamente non appare molto razionale, per cui in parte qua il regolamento approvato a suo tempo dalla Provincia dovrebbe forse essere modificato. Peraltro, in questa sede ciò non rileva, visto che legittimata a censurare la disposizione regolamentare dovrebbe essere la stessa Agenzia), ha comunque attivamente partecipato al procedimento, sia in sede di V.I.A., sia ribadendo il parere già espresso in quella sede, di cui la conferenza ha preso atto. Questo, tenuto anche conto del fatto che in sede di conferenza solo il Comune ha espresso parere negativo sul progetto, determina la carenza di interesse sullo specifico motivo di ricorso, e ciò in base alla c.d. prova di resistenza. Tra l’altro, il ruolo dell’ARPAM non si è certo esaurito, visto che l’Agenzia, oltre a rilasciare il nulla osta sul progetto di gestione dei rifiuti che la ditta dovrà presentare prima del rilascio dell’autorizzazione comunale, potrà sempre effettuare verifiche e sopralluoghi in costanza dell’attività estrattiva, al fine di verificare il rispetto delle prescrizioni imposte alla ditta (stesso discorso può farsi per quanto riguarda l’omessa partecipazione alla conferenza dell’A.S.U.R. Marche);
- poiché la conferenza, per espressa previsione legislativa, deve valutare la compatibilità del progetto con la normativa regionale e provinciale, non possono essere componenti di diritto dell’organo amministrazioni statali, le quali sono invece coinvolte nelle fasi antecedenti della procedura;
- peraltro, la Soprintendenza per i Beni Culturali (la cui partecipazione al procedimento è stata lungamente invocata dal Comune), una volta che ha avuto la possibilità di esprimere il proprio avviso, ha fondato la propria contrarietà (ma forse sarebbe preferibile parlare di perplessità) al progetto su tre argomenti. Il primo relativo alla presenza di aree boscate, il secondo inerente i problemi di intervisibilità fra il sito e la chiesa della Madonna del Sasso, il terzo su considerazioni afferenti il bilanciamento degli interessi, il tutto senza un particolare supporto documentale o motivazionale. Questo non può che implicare una considerazione perfino banale, che scaturisce da alcune delle asserzioni che il Comune ha posto a base dei motivi aggiunti del 25/5/2009: in quella sede, l’Amministrazione ricorrente ha censurato l’operato del Ministero dell’Ambiente sostenendo che il giudizio di compatibilità ambientale e paesaggistica deve essere fondato su analitiche motivazioni relative agli effetti che un intervento dell’uomo provoca sui singoli beni sottoposti a tutela e sull’ambiente nel suo complesso (nel mentre il Dicastero si sarebbe limitato a recepire acriticamente il parere favorevole della Provincia). Ma se così è, analogo discorso è a farsi quando un’autorità esprime un parere contrario o, addirittura, annulli un’autorizzazione paesaggistica. Nella specie, a parte la questione relativa alla pretesa interferenza visuale con la chiesa della Madonna del Sasso e con il borgo di Bellisio Solfare (circostanza che le parti intimate hanno smentito avvalendosi di perizie di parte), gli altri profili evidenziati dalla Soprintendenza sono stato oggetto specifico della procedura di V.I.A., nell’ambito della quale il competente ufficio della Provincia ha espresso anche il parere di compatibilità paesaggistica. La messa in discussione in parte qua del parere favorevole della Provincia avrebbe necessitato di argomenti ben più consistenti rispetto alle generiche affermazioni rassegnate dalla Soprintendenza in sede di conferenza di servizi.
15. In conclusione, i ricorsi in epigrafe vanno in parte dichiarati inammissibili e in parte respinti.
Sussistono tuttavia giusti motivi per disporre la compensazione delle spese fra le parti costituite, legati alla complessità delle questioni trattate.
Il Tribunale Amministrativo Regionale delle Marche in parte dichiara inammissibili e in parte respinge i ricorsi in epigrafe.
Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2010 con l'intervento dei Magistrati:

References: Art. 5
 Art. 5
 Art. 13
 art. 13
 art. 8
 art. 13
 art. 13
 sentenza 
 sentenza 
 provvedimento n. 
 provvedimento n. 
e contrario
e contrario
 sentenza 
e contrario