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Timestamp: 2019-11-18 04:09:38+00:00

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Akten­vor­la­ge im Ver­wal­tungs­pro­zess – und die Betriebs- und Geschäfts­ge­heim­nis­se eines Pro­vi­ders | Rechtslupe
§ 138 Abs. 2 Satz 2 TKG zufol­ge sind die Betei­lig­ten­rech­te nach den §§ 100 und 108 Abs. 1 Satz 2 sowie Abs. 2 VwGO aus­zu­schlie­ßen, soweit nach Abwä­gung aller Umstän­de das Geheim­hal­tungs­in­ter­es­se das Inter­es­se der Betei­lig­ten auf recht­li­ches Gehör auch unter Beach­tung des Rechts auf effek­ti­ven Rechts­schutz über­wiegt. Die­se Vor­aus­set­zun­gen lie­gen hier vor. Die Antrag­stel­le­rin hat ein schüt­zens­wer­tes Inter­es­se an der Geheim­hal­tung der in dem Fre­quenz­nut­zungs­kon­zept, wel­ches Bestand­teil des Antrags vom 20.01.2010 auf Zulas­sung zum Ver­stei­ge­rungs­ver­fah­ren BK 1a-09/002 ist, ent­hal­te­nen Anga­ben zur Höhe ihres Fre­quenz­be­darfs und des­sen Auf­tei­lung auf die unter­schied­li­chen zur Ver­ga­be gestell­ten Fre­quenz­be­rei­che unter­halb und ober­halb 1 GHz. Die­ses Geheim­hal­tungs­in­ter­es­se über­wiegt unter den Umstän­den des vor­lie­gen­den Fal­les das kol­li­die­ren­de Inter­es­se der Klä­ge­rin, zu den von der Ein­sicht­nah­me aus­ge­schlos­se­nen Tei­len der Unter­la­gen Stel­lung neh­men zu kön­nen. In Bezug auf den geson­dert bei­gehef­te­ten Prüf­ver­merk der Prüf­grup­pe "Fre­quenz­nut­zungs­kon­zept", soweit noch streit­ge­gen­ständ­lich, fällt die Abwä­gung eben­falls zu Las­ten der Klä­ge­rin aus.
Das Geheim­hal­tungs­in­ter­es­se der Antrag­stel­le­rin bezieht sich hier auf den Schutz ihrer Betriebs- und Geschäfts­ge­heim­nis­se. Die­ser Schutz wird durch das Grund­recht der Berufs­frei­heit (Art. 12 Abs. 1 GG) gewähr­leis­tet 1. Als Betriebs- und Geschäfts­ge­heim­nis­se wer­den alle auf ein Unter­neh­men bezo­ge­ne Tat­sa­chen, Umstän­de und Vor­gän­ge ver­stan­den, die nicht offen­kun­dig, son­dern nur einem begrenz­ten Per­so­nen­kreis zugäng­lich sind und an deren Nicht­ver­brei­tung der Rechts­trä­ger ein berech­tig­tes Inter­es­se hat. Betriebs­ge­heim­nis­se umfas­sen im Wesent­li­chen tech­ni­sches Wis­sen im wei­tes­ten Sin­ne; Geschäfts­ge­heim­nis­se betref­fen vor­nehm­lich kauf­män­ni­sches Wis­sen. Zu der­ar­ti­gen Geheim­nis­sen wer­den etwa Umsät­ze, Ertrags­la­gen, Geschäfts­bü­cher, Kun­den­lis­ten, Bezugs­quel­len, Kon­di­tio­nen, Markt­stra­te­gi­en, Unter­la­gen zur Kre­dit­wür­dig­keit, Kal­ku­la­ti­ons­un­ter­la­gen, Patent­an­mel­dun­gen und sons­ti­ge Ent­wick­lungs- und For­schungs­pro­jek­te gezählt, durch wel­che die wirt­schaft­li­chen Ver­hält­nis­se eines Betriebs maß­geb­lich bestimmt wer­den kön­nen 2.
Die Akten, wel­che die Bun­des­netz­agen­tur auf Anfor­de­rung des Ver­wal­tungs­ge­richts vor­ge­legt hat, ent­hal­ten Betriebs- bzw. Geschäfts­ge­heim­nis­se der Antrag­stel­le­rin. Zu den Geschäfts­ge­heim­nis­sen zäh­len ins­be­son­de­re auch die im Fre­quenz­nut­zungs­kon­zept der Antrag­stel­le­rin ent­hal­te­nen, hier allein noch streit­ge­gen­ständ­li­chen Anga­ben zur Höhe ihres Fre­quenz­be­darfs und des­sen Auf­tei­lung auf die zur Ver­ga­be gestell­ten Fre­quenz­be­rei­che unter­halb und ober­halb 1 GHz. In Zusam­men­schau mit der Ver­öf­fent­li­chung des Ergeb­nis­ses der Ver­stei­ge­rung las­sen die­se Anga­ben Rück­schlüs­se dar­auf zu, ob und gege­be­nen­falls inwie­weit es der Antrag­stel­le­rin gelun­gen ist, ihren im Fre­quenz­nut­zungs­kon­zept nach­ge­wie­se­nen Fre­quenz­be­darf im Rah­men der Ver­stei­ge­rung zu decken. Soll­te das erstei­ger­te Fre­quenz­spek­trum hin­ter dem bean­trag­ten Fre­quenz­spek­trum zurück­ge­blie­ben sein, lie­ße sich hier­aus schlie­ßen, dass und gege­be­nen­falls in wel­chem Umfang die Antrag­stel­le­rin wei­te­ren Bedarf an Fre­quenz­spek­trum hat. Die­ses Wis­sen ermög­licht bereits für sich genom­men – und erst recht bei Ver­knüp­fung mit wei­te­ren Daten – einen wett­be­werbs­re­le­van­ten Ein­blick in die Markt­stra­te­gi­en der Antrag­stel­le­rin.
Wie die Beklag­te in ihrer Stel­lung­nah­me im Beschwer­de­ver­fah­ren zutref­fend aus­ge­führt hat, könn­te ein ver­gleichs­wei­se hoher Fre­quenz­be­darf dafür spre­chen, dass die Antrag­stel­le­rin eine aggres­si­ve Geschäfts­stra­te­gie ver­folgt, die auf die Gewin­nung neu­er Kun­den oder die Ver­mark­tung zuneh­mend breit­ban­di­ger Diens­te gerich­tet und daher auf ein hohes Wachs­tum der Kapa­zi­tät ange­wie­sen ist. Bei einem ver­gleichs­wei­se gerin­gen Fre­quenz­be­darf erschie­ne eine sol­che Geschäfts­stra­te­gie hin­ge­gen eher unwahr­schein­lich. Die Aus­sa­ge­kraft der Höhe des Fre­quenz­be­darfs lässt sich durch die Ver­knüp­fung mit ande­ren, öffent­lich zugäng­li­chen oder jeden­falls ein­zel­nen Wett­be­wer­bern bekann­ten Infor­ma­tio­nen wie etwa Pro­duk­t­an­kün­di­gun­gen, Markt­be­ob­ach­tungs­da­ten oder fre­quenz­tech­ni­schen und ‑öko­no­mi­schen Wir­kungs­zu­sam­men­hän­gen noch wei­ter stei­gern. Auch ohne wei­te­re Ein­zel­hei­ten der tech­ni­schen und geschäft­li­chen Pla­nun­gen zum Netz­aus­bau, deren Geheim­hal­tungs­be­dürf­tig­keit die Klä­ge­rin im Beschwer­de­ver­fah­ren nicht mehr in Fra­ge gestellt hat, han­delt es sich bei der Höhe des nach­ge­wie­se­nen Fre­quenz­be­darfs der Antrag­stel­le­rin mit­hin um eine nur einem begrenz­ten Per­so­nen­kreis zugäng­li­che Tat­sa­che, an deren Nicht­ver­brei­tung die Antrag­stel­le­rin ein berech­tig­tes Inter­es­se hat. Denn die Kennt­nis die­ser Tat­sa­che ver­schafft den mit ihr kon­kur­rie­ren­den Unter­neh­men einen Infor­ma­ti­ons­vor­sprung, der es ihnen ermög­licht, ihre eige­ne Geschäfts­stra­te­gie zu über­prü­fen und gege­be­nen­falls ent­spre­chend anzu­pas­sen. Hin­zu kommt der in der Beschwer­de­er­wi­de­rung der Beklag­ten erwähn­te Umstand, dass ein im Rah­men der Ver­stei­ge­rung im Jahr 2010 mög­li­cher­wei­se noch nicht voll­stän­dig gedeck­ter Fre­quenz­be­darf auf ent­spre­chen­de Erwerbs­be­mü­hun­gen der Antrag­stel­le­rin in einem mög­li­chen zukünf­ti­gen Ver­ga­be- bzw. Ver­stei­ge­rungs­ver­fah­ren um die Zutei­lung von Fre­quen­zen schlie­ßen lässt. Die Kennt­nis der Höhe des Fre­quenz­be­darfs eines Betrei­bers ver­schafft kon­kur­rie­ren­den Unter­neh­men in einem Ver­stei­ge­rungs­ver­fah­ren stra­te­gi­sche Vor­tei­le, da sie ihr eige­nes Biet­ver­hal­ten hier­auf ein­stel­len kön­nen. Der Schutz als Geschäfts­ge­heim­nis erstreckt sich auch auf die im Fre­quenz­nut­zungs­kon­zept der Antrag­stel­le­rin ent­hal­te­nen Anga­ben zur Auf­tei­lung ihres Fre­quenz­be­darfs auf die Fre­quenz­be­rei­che unter- und ober­halb von 1 GHz. Wie die Beklag­te nach­voll­zieh­bar und von der Klä­ge­rin unwi­der­spro­chen erläu­tert hat, las­sen die­se Anga­ben Rück­schlüs­se dar­auf zu, inwie­weit ein Netz­be­trei­ber sei­ne Markt­stra­te­gie auf eine flä­chen­de­cken­de Ver­sor­gung aus­rich­tet, für wel­che die Fre­quen­zen unter­halb von 1 GHz auf­grund ihrer phy­si­ka­li­schen Aus­brei­tungs­ei­gen­schaf­ten beson­ders gut geeig­net sind, oder eher auf die Kapa­zi­täts­ver­sor­gung in Bal­lungs­räu­men.
Ob bestimm­te Urkun­den oder Akten vor­ge­legt wer­den müs­sen, weil die in ihnen nie­der­ge­leg­ten Anga­ben ent­schei­dungs­er­heb­lich sind, hat grund­sätz­lich nicht das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt im Beschwer­de­ver­fah­ren nach § 138 Abs. 4 TKG, son­dern das Gericht der Haupt­sa­che zu ent­schei­den. Das Ver­wal­tungs­ge­richt hat die Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit der in dem Fre­quenz­nut­zungs­kon­zept der Antrag­stel­le­rin und dem geson­dert bei­gehef­te­ten Prüf­ver­merk der Prüf­grup­pe "Fre­quenz­nut­zungs­kon­zept" ent­hal­te­nen Anga­ben geprüft und ins­ge­samt bejaht. Dies ergibt sich auch ohne Erlass eines Beweis­be­schlus­ses hin­rei­chend ein­deu­tig dar­aus, dass das Ver­wal­tungs­ge­richt den über­wie­gen­den Teil der mit Ver­fü­gung vom 31.01.2013 ange­for­der­ten Akten an die Beklag­te zurück­ge­reicht und ledig­lich die­je­ni­gen Sei­ten aus­ge­son­dert und zum Gegen­stand des Ver­fah­rens nach § 138 Abs. 2 TKG gemacht hat, die das jeweils ange­for­der­te Fre­quenz­kon­zept der Unter­neh­men und die dazu gehö­ren­den Prü­fungs­ver­mer­ke betref­fen.
Wie bereits aus­ge­führt, ermög­li­chen die Anga­ben zum Fre­quenz­be­darf und sei­ner Auf­tei­lung auf die Fre­quenz­be­rei­che unter- und ober­halb von 1 GHz ins­be­son­de­re bei Ver­knüp­fung mit wei­te­ren Daten Rück­schlüs­se auf die Markt­stra­te­gi­en der Antrag­stel­le­rin. Das Inter­es­se der Antrag­stel­le­rin an der Geheim­hal­tung die­ser Infor­ma­tio­nen hat hohes Gewicht. Denn die mit ihr kon­kur­rie­ren­den Unter­neh­men – wie etwa auch die Klä­ge­rin – wer­den durch die Kennt­nis der markt­stra­te­gi­schen Aus­rich­tung der Antrag­stel­le­rin in die Lage ver­setzt, ihre eige­nen Pla­nun­gen zu über­prü­fen und gege­be­nen­falls ent­spre­chend anzu­pas­sen, ohne die­se ihrer­seits der Antrag­stel­le­rin gegen­über offen­le­gen zu müs­sen. Zudem erlan­gen sie mit die­sem Infor­ma­ti­ons­ge­fäl­le stra­te­gi­sche Vor­tei­le in einem mög­li­chen zukünf­ti­gen Fre­quenz­ver­stei­ge­rungs­ver­fah­ren. Der damit kor­re­spon­die­ren­de Wett­be­werbs­nach­teil der Antrag­stel­le­rin beein­träch­tigt die­se in ihrer beruf­li­chen Tätig­keit und stellt eine erheb­li­che Beein­träch­ti­gung ihres Grund­rechts aus Art. 12 Abs. 1 GG dar. Die durch die Akten­ein­sicht nach § 100 Abs. 1 VwGO ermög­lich­te Offen­ba­rung der Betriebs- und Geschäfts­ge­heim­nis­ses hat in aller Regel zur Fol­ge, dass die grund­recht­lich geschütz­te Rechts­po­si­ti­on inso­weit voll­stän­dig ent­wer­tet wird.
Im vor­lie­gen­den Fall ist die Ein­schrän­kung des recht­li­chen Gehörs der Klä­ge­rin als eher gering­fü­gig zu bewer­ten. Der durch Art.19 Abs. 4 GG gewähr­leis­te­te effek­ti­ve Rechts­schutz, dem der Anspruch auf recht­li­ches Gehör letzt­lich dient 5, wird weit­ge­hend dadurch gewahrt, dass die Bun­des­netz­agen­tur die Vor­la­ge von Unter­la­gen nach § 138 Abs. 1 TKG nicht ver­wei­gern kann. Auf die­se Wei­se ist sicher­ge­stellt, dass jeden­falls das Gericht die voll­stän­di­gen Akten kennt und sei­ne Ent­schei­dung in der Haupt­sa­che nach einer umfas­sen­den Prü­fung des Sach­ver­halts tref­fen kann. Im Ver­gleich zu der nach der all­ge­mei­nen Rege­lung in § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO mög­li­chen Ver­wei­ge­rung der Akten­vor­la­ge, die gege­be­nen­falls eine voll­stän­di­ge Sach­ver­halts­auf­klä­rung ver­ei­telt mit der Fol­ge, dass eine Ent­schei­dung auf der Grund­la­ge der mate­ri­el­len Beweis­last erge­hen muss, führt die in § 138 Abs. 2 TKG getrof­fe­ne Rege­lung eines "in camera"-Verfahrens in der Haupt­sa­che von vorn­her­ein zu einer Ver­bes­se­rung des der Klä­ge­rin gewähr­ten Rechts­schut­zes. Wie das Ver­wal­tungs­ge­richt zutref­fend aus­ge­führt hat, wird der Klä­ge­rin zudem nicht grund­sätz­lich die Mög­lich­keit genom­men, zum Fre­quenz­be­darf der Antrag­stel­le­rin und zur Rele­vanz der bei­gezo­ge­nen Unter­la­gen für die Ermitt­lung des Fre­quenz­be­darfs Stel­lung zu neh­men. Ohne der Tat­sa­chen­wür­di­gung des Ver­wal­tungs­ge­richts vor­zu­grei­fen, kann in die­sem Zusam­men­hang auch berück­sich­tigt wer­den, dass den im Fre­quenz­nut­zungs­kon­zept ent­hal­te­nen Anga­ben zum Fre­quenz­be­darf und sei­ner Auf­tei­lung auf die Fre­quenz­be­rei­che unter- und ober­halb von 1 GHz vor­aus­sicht­lich allen­falls eine ergän­zen­de Funk­ti­on bei der dem Gericht der Haupt­sa­che oblie­gen­den Fest­stel­lung zukommt, ob die Fre­quenz­nach­fra­ge das Fre­quenz­an­ge­bot im Zeit­punkt des Erlas­ses der All­ge­mein­ver­fü­gung vom 12.10.2009 über­stie­gen hat. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat inso­weit bereits in sei­nem auf die Revi­si­on der Klä­ge­rin ergan­ge­nen Urteil vom 22.06.2011 – 6 C 3.10 – 6 dar­auf hin­ge­wie­sen, dass das Ver­wal­tungs­ge­richt auch auf spä­te­re Erkennt­nis­se, etwa über den tat­säch­li­chen Ablauf und die Ergeb­nis­se des Ver­stei­ge­rungs­ver­fah­rens, zurück­grei­fen kann, soweit die­se Hilfs­tat­sa­chen nach sei­ner Über­zeu­gung den Rück­schluss auf einen bereits im Zeit­punkt des Erlas­ses der Ver­ga­be­an­ord­nung bestehen­den Bedarfs­über­hang zulas­sen. Ste­hen ande­re Erkennt­nis­quel­len zur Sach­ver­halts­auf­klä­rung zur Ver­fü­gung, kann dies auf die Gewich­tung des recht­li­chen Gehörs in der Abwä­gung mit einem kol­li­die­ren­den Geheim­hal­tungs­in­ter­es­se nicht ohne Aus­wir­kung blei­ben.
Soweit die Klä­ge­rin die Ein­sicht­nah­me in den geson­dert bei­gehef­te­ten behörd­li­chen Prüf­ver­merk zum Fre­quenz­nut­zungs­kon­zept der Antrag­stel­le­rin begehrt, bleibt die Beschwer­de eben­falls ohne Erfolg.

References: § 138
 § 138
 § 138
 Art. 12
 § 100
 Art.19
 § 138
 § 99
 § 138