Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/04d92985a25120a9617cc7b2ab3b89a248edd716c2fad0a93469e7d38eb6ad88
Timestamp: 2019-03-19 03:47:35+00:00

Document:
BVerwG, 3 C 8.07: BVerwG: bse, zuschuss, verrechnung, kommission, ermächtigung, schlachttier, gemeinschaftsrecht, nichtigkeit, test, unternehmen
Urteil des BVerwG vom 25.09.2008, 3 C 8.07
3 C 8.07
BVerwG: bse, zuschuss, verrechnung, kommission, ermächtigung, schlachttier, gemeinschaftsrecht, nichtigkeit, test, unternehmen
Bse, Zuschuss, Verrechnung, Kommission, Ermächtigung, Schlachttier, Gemeinschaftsrecht, Nichtigkeit, Test, Unternehmen
BVerwG 3 C 8.07
Richtlinie 64/433/EWG Richtlinie 85/73/EWG Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 Entscheidung 98/272/EG Entscheidung 2000/773/EG Entscheidung 2001/499/EG Verordnung (EG) Nr. 2777/2000 Verordnung (EG) Nr. 690/2001 Verordnung (EG) Nr. 999/2001 Verordnung (EG) Nr. 1248/2001 Verordnung (EG) Nr. 1326/2001 UStG §§ 2, 10, 14, 15 FlHG § 24 BSE-Untersuchungsverordnung §§ 1, 3 AG FlHG BW §§ 1a, 2a Fleischhygiene-GebührenVO BW § 5a
Gebühren; BSE-Untersuchung von Schlachtrindern; fleischhygienerechtliche Ermächtigungsgrundlage; Rechtmäßigkeit der Amtshandlung; Zitiergebot; offensichtlicher Fehler; Gesetzesvorbehalt; Verhältnismäßigkeit; Einschätzungsspielraum des Verordnungsgebers; Vereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht; BSE-Überwachungsprogramm; generelle Untersuchung bestimmter Altersklassen; Sperrwirkung der Gemeinschaftsgebühren für Fleischuntersuchung; Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte; Stützungsmaßnahmen auf dem Rindfleischmarkt; Finanzierung durch den Gemeinschaftshaushalt; Kontrollmaßnahmen im Veterinärbereich; Kofinanzierung; Verrechnung des EU-Zuschusses; Entgelt; Umsatzsteuer; Bemessungsgrundlage; unechter Zuschuss; private Untersuchungslabore; Beleihung; Vorsteuerabzug.
Die BSE-Untersuchungen sind nach den Regeln der Gemeinschaft über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik keine Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte, die
ausschließlich durch den Gemeinschaftshaushalt zu finanzieren wären, sondern Kontrollmaßnahmen im Veterinärbereich, an denen sich die Gemeinschaft lediglich beteiligt.
Die Beteiligung der Gemeinschaft an den Kosten der Mitgliedstaaten für die BSE- Untersuchungen mindert nicht die umsatzsteuerrechtliche Bemessungsgrundlage der als Gegenleistung für die Untersuchung von der Behörde zu zahlenden Laborkosten.
VG Karlsruhe - 02.02.2004 - AZ: VG 9 K 597/03 VGH Baden-Württemberg - 19.09.2006 - AZ: VGH 9 S 2921/04
In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 25. September 2008 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Dette, Liebler, Prof. Dr. Rennert und Buchheister für Recht erkannt:
Die Revision wird zurückgewiesen, soweit mit dem Gebührenbescheid des Landratsamtes Enzkreis vom 18. Oktober 2001 ein Betrag von 85 066,39 € gefordert wird.
1 Die Beteiligten streiten über Gebühren für die amtliche Untersuchung von Rindern auf Bovine Spongiforme Enzephalopathie (BSE).
2 Die Klägerin ist ein Schlacht- und Zerlegebetrieb der fleischverarbeitenden Industrie. Mit Bescheid vom 18. Oktober 2001 zog das Landratsamt Enzkreis sie zu Gebühren für die in ihrem Betrieb im Monat Juli 2001 durchgeführten BSE-Untersuchungen an Schlachtrindern in Höhe von insgesamt 116 467,95 € (227 791,52 DM) heran. Der Betrag setzt sich laut Bescheid aus Gebühren für Probenahmen für freiwillige BSE-Tests in Höhe von 1 976,29 € (3 865,29 DM) sowie für die Durchführung von 5 973 amtlichen BSE-Tests in Höhe von 114 553,52 € (224 047,23 DM) zusammen. Die Gebühren für die amtlichen BSE-Tests berücksichtigen die Personal- und Sachkosten des Landratsamts für die Probenahmen sowie die Kosten der mit der Untersuchung beauftragten privaten Labore einschließlich der von den Laboren in Rechnung gestellten Mehrwertsteuer. Von diesen Kosten zog das Landratsamt einen von der Europäischen Gemeinschaft gewährten Zuschuss von 15,00 € je Test für die Untersuchung von über 30 Monate alten Rindern ab (insgesamt 74 700 €). Von den amtlichen BSE-Tests bezogen sich 4 980 Tests auf über 30 Monate alte Rinder und 993 Tests auf jüngere, aber über 24 Monate alte
3 Nachdem über ihren Widerspruch nicht entschieden wurde, hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung geltend gemacht, dass es an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung fehle. Sie könne sich nicht auf fleischhygienerechtliche Vorschriften stützen, da es sich bei BSE um eine Tierseuche handele. Die Ermächtigungsgrundlage im Fleischhygienegesetz sei außerdem zu unbestimmt. Die darauf gestützte BSE- Untersuchungsverordnung verstoße gegen das Zitiergebot, weil in der Verordnung eine nicht existierende Rechtsgrundlage angeführt sei. Die erheblich in Grundrechte eingreifende Einführung eines BSE-Zwangstests habe durch Gesetz geregelt werden müssen. Das Gemeinschaftsrecht lasse die generelle Einführung von BSE-Tests für Rinder bis 30 Monaten nicht zu. Angesichts der erheblichen Unterschiede der Testgebühren zwischen den einzelnen Bundesländern und den übrigen Mitgliedstaaten der Europäischen Union liege eine Ungleichbehandlung vor. Es sei zudem unverhältnismäßig, vermeidbare Gebühren in Rechnung zu stellen. Der Rechnungsposten Mehrwertsteuer sei vermeidbar, wenn die BSE- Untersuchungen unmittelbar von den vorsteuerabzugsberechtigten Unternehmen bei den privaten Laboren in Auftrag gegeben würden. Ferner sei die Verrechnung des EU-Zuschusses rechtswidrig. Anstatt ihn von den Kosten für das Untersuchungslabor abzuziehen, müsse das Landratsamt den Zuschuss an das Untersuchungslabor auszahlen, um den umsatzsteuerpflichtigen Nettobetrag der Untersuchungskosten zu mindern.
4 Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 2. Februar 2004 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Rechtsgrundlage des angefochtenen Gebührenbescheids sei § 5a der Fleischhygiene-Gebührenverordnung, der sich auf § 2a Abs. 7 des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes und dieser sich wiederum auf § 24 Abs. 2 Satz 1 des Fleischhygienegesetzes stütze. Ein Verstoß der landesgesetzlichen Verordnungsermächtigung gegen das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot sei nicht erkennbar. Die exakte Höhe der Gebühr müsse nicht im Gesetz geregelt werden. Die der Gebührenerhebung zugrunde liegenden Amtshandlungen stünden mit dem Gesetz in Einklang. Sie beruhten auf der BSE-Untersuchungsverordnung. Weder das Bestimmtheitsgebot noch die aus dem Rechtsstaatsprinzip hergeleitete Wesentlichkeitstheorie erforderten, die Anordnung von obligatorischen BSE-Tests bereits in der Verordnungsermächtigung im Einzelnen zu regeln. Soweit in der BSE-Untersuchungsverordnung eine falsche Ermächtigungsgrundlage zitiert werde, handele es sich um eine offensichtliche Unrichtigkeit, die jederzeit berichtigt werden könne. Dies sei durch die nachfolgende Änderungsverordnung vom 23. Mai 2001 erfolgt, in der die zutreffende Rechtsgrundlage zitiert werde. Auch die Gebührenerhebung für die Untersuchung von über 24 Monate alten Rindern sei nicht zu beanstanden. Die gemeinschaftsrechtlich angeordnete Untersuchungspflicht für über 30 Monate alte Rinder auf BSE sei offen gegenüber Regelungen der Mitgliedstaaten, auf freiwilliger Basis weitere Rinder zu untersuchen. Die Gebührenhöhe sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Praxis des Landratsamts, die von der Europäischen Gemeinschaft gezahlten Zuschüsse vom Gesamtbetrag der von dem Untersuchungslabor in Rechnung gestellten Kosten abzuziehen, sei rechtens. Bei den Zuschüssen handele es sich um ein sog. preisauffüllendes Entgelt, das der Umsatzsteuer unterliege und daher die Umsatzsteuerpflicht des Labors nicht mindere. Da es sich bei den amtlichen Fleischuntersuchungen um hoheitliche Maßnahmen des Verbraucherschutzes handele, sei den Fleischunternehmern nicht die Möglichkeit einzuräumen, die BSE-Tests selbst in Auftrag zu geben, um damit ihrerseits die Mehrwertsteuer in Abzug zu bringen. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liege nicht darin, dass in anderen Bundesländern geringere oder keine Gebühren anfielen.
5 Die Berufung der Klägerin hat der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 19. September 2006
zurückgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Die Gebührenerhebung stütze sich auf wirksame Rechtsgrundlagen in der Fleischhygiene-Gebührenverordnung und dem Gesetz zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes. Die gebührenpflichtigen Amtshandlungen seien rechtmäßig. Der Verordnungsgeber habe insbesondere die Altersgrenze für die Pflichtuntersuchung auf BSE ohne Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht herabsetzen dürfen. Zwar sehe das Gemeinschaftsrecht eine generelle Untersuchungspflicht nur für alle mehr als 30 Monate alten Tiere vor, die für den menschlichen Verzehr geschlachtet würden. Dem könne aber kein Verbot der Untersuchung jüngerer Rinder entnommen werden. Die Verrechnung des EU-Zuschusses mit den Kosten der BSE-Untersuchungen sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Finanzhilfe werde an die Mitgliedstaaten gezahlt. Es handele sich nicht um eine Subvention, einen Zuschuss oder eine sonstige Hilfe, die der fleischverarbeitenden Industrie unmittelbar zugute kommen solle. Gesenkt werden sollten die Anschaffungskosten für die Untersuchungsmaterialien unabhängig von dem jeweiligen Umsatzsteuersatz. Aus der Formulierung der Entscheidung der Kommission, wonach die Gemeinschaft bis zu einem Höchstbetrag von 15 € je Test hundert Prozent der Kosten ohne Mehrwertsteuer erstatte, könne nicht gefolgert werden, dass das beklagte Landratsamt verpflichtet sei, von den Kosten der privaten Untersuchungseinrichtung zunächst 15 € abzuziehen und erst nach Reduzierung um diesen Betrag die Mehrwertsteuer in Ansatz zu bringen. Die von der Klägerin vorgeschlagene Vorgehensweise würde dazu führen, dass steuerpflichtige Erwerbsvorgänge von der Umsatzsteuer befreit würden. Die Klägerin könne auch nicht verlangen, dass privatwirtschaftliche Unternehmen mit der Durchführung der amtlichen Untersuchungen beliehen würden, um ihr durch ein unmittelbares Auftragsverhältnis zu dem privatwirtschaftlichen Unternehmen einen Vorsteuerabzug zu ermöglichen.
6 Mit ihrer Revision wiederholt die Klägerin ihren bisherigen Vortrag und macht ergänzend geltend, dass die Fleischhygiene-Gebührenverordnung wegen einer gemeinschaftswidrigen Bestimmung über die Gebühren für Trichinenuntersuchungen insgesamt nichtig sei. Zur Verrechung des EU-Zuschusses führt sie ergänzend aus: Die Finanzhilfe sei kein steuerpflichtiges Entgelt im Sinne von § 10 Abs. 1 Satz 3 des Umsatzsteuergesetzes, weil es keinen preisauffüllenden Charakter habe. Der Zuschuss habe nicht den Zweck, das Entgelt für die Leistung des Zahlungsempfängers auf die nach Kalkulationsgrundsätzen erforderliche Höhe zu bringen und dadurch das Zustandekommen eines Leistungsaustausches zu sichern oder zu erleichtern. Der Ankauf der Untersuchungsmaterialien für die BSE-Untersuchungen sei unabhängig von der Zuwendung zustande gekommen. Zudem bestehe kein Leistungsaustausch als Voraussetzung für die Umsatzsteuerpflicht zwischen dem privaten Testlabor und den Unternehmen der Fleischwirtschaft. Die Gebühren müssten jedenfalls um den auf den EU- Zuschuss entfallenden Umsatzsteueranteil gekürzt werden.
7 Der Beklagte verteidigt das Berufungsurteil. Zur Verrechnung des EU-Zuschusses führt er ergänzend aus, dass der Verrechnungsweg sich nach den umsatzsteuerlichen Leistungsbeziehungen richte. Das Landratsamt sei als Auftraggeber Empfänger der Leistung des Labors, das als Verwaltungshelfer fungiere. Da das Landratsamt hoheitlich tätig werde, sei es nicht zum Vorsteuerabzug berechtigt. Die von dem Labor ausgewiesene Umsatzsteuer gehe als Rechnungsposten in die Gebühr ein. Auch wenn der EU-Zuschuss vorab dem Labor zugewandt werden würde, unterliege das gesamte Entgelt der Umsatzsteuer.
8 Der Vertreter des Bundesinteresses hält das angegriffene Urteil ebenfalls für zutreffend.
9 Soweit der Rechtsstreit die Gebührenerhebung für die BSE-Untersuchungen der über 24 aber
weniger als 30 Monate alten Rinder betrifft, hängt die Entscheidung von der Auslegung europäischen Gemeinschaftsrechts ab. Der Senat hat deshalb mit gesondertem Beschluss vom heutigen Tage das Verfahren insoweit ausgesetzt und dem Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorgelegt.
10 Im Übrigen, also hinsichtlich der Gebührenerhebung für die BSE-Untersuchungen der über 30 Monate alten Rinder und für die Probenahmen für freiwillige BSE-Untersuchungen, ist die Sache entscheidungsreif. Die Revision ist insoweit unbegründet. Das Berufungsurteil verstößt in diesem Umfang nicht gegen Bundesrecht oder Gemeinschaftsrecht.
11 1. Der angefochtene Gebührenbescheid stützt sich auf § 2a des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes vom 12. Dezember 1994 (GBl.BW S. 653) in der Fassung des Gesetzes vom 29. Juni 1998 (GBl.BW S. 358) - AGFlHG - und § 5a der baden-württembergischen Fleischhygiene-Gebührenverordnung vom 20. Juli 1998 (GBl.BW S. 459) in der Fassung der Verordnung vom 20. Juni 2001 (GBl.BW S. 448) - FlHGebV -.
12 Nach § 2a Abs. 1 AGFlHG werden für die Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz und den zur Durchführung dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften Gebühren abweichend von den Pauschalbeträgen oder Gemeinschaftsgebühren erhoben, die in von der Europäischen Gemeinschaft erlassenen Rechtsakten über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von Fleisch enthalten sind, soweit dies zur Deckung der tatsächlichen Kosten erforderlich oder ausreichend ist und diese Rechtsakte dem nicht entgegenstehen. Nach Abs. 7 Satz 1 der Vorschrift werden die kostenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren durch Rechtsverordnung des Ministeriums Ländlicher Raum im Einvernehmen mit dem Finanzministerium bestimmt. Bezogen auf BSE-Untersuchungen bestimmt § 5a FlHGebV, dass für die Probenahme sowie für die Aufsicht nach der Verordnung zur fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE vom 1. Dezember 2000 (BGBl I S. 1659), geändert durch Verordnung vom 25. Januar 2001 (BGBl I S. 164) - BSE-Untersuchungsverordnung -, gesonderte Gebühren erhoben werden. Sie berechnen sich nach dem durch die Probenahme verursachten Zeit- und Sachaufwand unter Berücksichtigung der Löhne und Sozialabgaben der Untersuchungsstelle und der Verwaltungskosten. Für die Untersuchung nach der BSE-Untersuchungsverordnung werden Gebühren in Höhe der Kosten erhoben, die der Untersuchungsstelle von der Untersuchungseinrichtung in Rechnung gestellt werden.
13 Das Berufungsgericht hat ohne Verstoß gegen Bundesrecht entschieden, dass der angegriffene Bescheid in den genannten Vorschriften des Landesrechts eine ausreichende Grundlage findet und die Gebührenkalkulation des Beklagten den gesetzlichen Vorgaben entspricht. Dies betrifft - wenn auch in dem Berufungsurteil nicht ausdrücklich angesprochen - neben den Gebühren für die amtlichen BSE-Untersuchungen nach § 1 BSE- Untersuchungsverordnung auch die Gebühren für die Probenahmen für freiwillige BSE- Untersuchungen (§ 3 BSE-Untersuchungsverordnung).
14 Der Einwand der Klägerin, die Gebührenerhebung für amtliche BSE-Untersuchungen könne sich nicht auf fleischhygienerechtliche Vorschriften des Landesrechts stützen, weil BSE eine Tierseuche sei und das Tierseuchengesetz des Bundes eine solche Gebührenerhebung nicht vorsehe, geht fehl. BSE ist zwar eine Tierseuche; die Untersuchung von Schlachtrindern auf diese Krankheit dient jedoch in erster Linie dem Verbraucherschutz. Die BSE-Untersuchung erfolgt gemäß § 1 BSE-Untersuchungsverordnung im Rahmen der Fleischuntersuchung. Die Schlachttier- und Fleischuntersuchung ist gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 des hier noch maßgeblichen Fleischhygienegesetzes - FlHG - die amtliche Untersuchung vor und nach der Schlachtung; ihr unterliegen unter anderem Rinder, deren Fleisch zum Genuss für Menschen bestimmt ist. Damit
soll sichergestellt werden, dass nur unbedenkliches Fleisch für den menschlichen Verzehr in den Verkehr gebracht wird. Die BSE-Untersuchung dient somit der Fleischhygiene. Hinsichtlich der Erhebung von Gebühren für fleischhygienerechtliche Untersuchungen sieht § 24 Abs. 1 FlHG von Bundesrechts wegen lediglich vor, dass kostendeckende Gebühren erhoben werden; hinsichtlich der kostenpflichtigen Tatbestände und der Bemessung der Gebühren belässt § 24 Abs. 2 FlHG es demgegenüber bei der Gesetzgebungsbefugnis der Länder und fügt als Einschränkung lediglich die Bindung der Länder an das Gemeinschaftsrecht hinzu (vgl. Urteil vom 20. Dezember 2007 - BVerwG 3 C 50.06 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 27 = NVwZ- RR 2008, 387).
15 Der weitere Einwand der Klägerin, die Fleischhygiene-Gebührenverordnung vom 20. Juli 1998 sei insgesamt nichtig, weil die dortige Regelung über Gebührenanteile für die Trichinenuntersuchung (§ 3 der Verordnung) gegen Gemeinschaftsrecht verstoße und dieser Mangel die Verordnung insgesamt erfasse, trifft ebenfalls nicht zu. Es kann dahingestellt bleiben, ob die (inzwischen rückwirkend geänderte) Regelung über Gebührenanteile für die Trichinenuntersuchung gemeinschaftsrechtswidrig war und ob dies wegen der gemeinschaftsrechtlich geforderten einheitlichen Gebühr zur Nichtigkeit der Gebührenregelung für die normale Schlachttier- und Fleischuntersuchung insgesamt führte. Im vorliegenden Fall geht es nicht um Gebühren oder Gebührenanteile für die normale Schlachttier- und Fleischuntersuchung, sondern um gesonderte Gebühren für die BSE-Untersuchungen mit einer eigenständigen Gebührenberechnung (vgl. § 5a der Verordnung), die neben den Gemeinschaftsgebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung erhoben werden. Auf die Wirksamkeit oder Nichtigkeit der letztgenannten Gebührenregelungen kommt es deshalb hier nicht an.
16 Die von der Klägerin in diesem Zusammenhang angeführten Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg führen nicht weiter (Beschluss vom 18. April 2005 - 2 S 831/04 -, Urteil vom 30. März 2006 - 2 S 831/05 - juris Rn. 35). Der diesen Entscheidungen zugrunde liegende Rechtsstreit betraf keine Gebühren für BSE-Untersuchungen, sondern für die normale Schlachttier- und Fleischuntersuchung einschließlich gesondert ausgewiesener Gebührenanteile für die Trichinenuntersuchung nach § 3 der Fleischhygiene- Gebührenverordnung. Darauf bezogen hat der Verwaltungsgerichtshof angenommen, dass die Nichtigkeit des § 3 zur Nichtigkeit der Gebührenregelung insgesamt führe. Abgesehen davon, dass der Senat an solche inzident geäußerten Rechtsansichten nicht gebunden ist, betrafen sie nicht die Gebührenerhebung für BSE-Untersuchungen. Der Verwaltungsgerichtshof hatte entsprechend dem Streitgegenstand jenes Verfahrens die Gebührenvorschriften für die normale Schlachttier- und Fleischuntersuchung im Blick und wollte zum Ausdruck bringen, dass eine Nichtigkeit des § 3 zu deren Gesamtnichtigkeit führe. Über die gesonderten Gebühren für BSE- Untersuchungen ist damit nichts gesagt.
17 2. Das Berufungsgericht hat angenommen, dass die gebührenpflichtigen Amtshandlungen rechtmäßig waren. Das hält den Angriffen der Revision stand, soweit es den Streitgegenstand des Teilurteils betrifft.
18 Die im Betrieb der Klägerin im Monat Juli 2001 durchgeführten BSE-Untersuchungen stützen sich auf die BSE-Untersuchungsverordnung vom 1. Dezember 2000, insoweit zuletzt geändert durch Art. 1 der Achten Verordnung zur Änderung von Vorschriften zum Schutz der Verbraucher vor der Bovinen Spongiformen Enzophalopathie vom 23. Mai 2001 (BGBl I S. 982). Danach sind Rinder im Alter von über 24 Monaten im Rahmen der Fleischuntersuchung mit einem der in Anhang IV Buchstabe A der Entscheidung 98/272/EG der Kommission vom 23. April 1998 über die epidemiologische Überwachung der transmissiblen spongiformen Enzephalopathien und zur
Änderung der Entscheidung 94/474/EG (ABl EG L 122 S. 59) in der jeweils geltenden Fassung anerkannten Tests zu untersuchen.
19 a) Gegen die Vereinbarkeit der BSE-Untersuchungsverordnung und der maßgeblichen Verordnungsermächtigung in § 5 Nr. 1 und 4, § 22d Nr. 4 FlHG mit höherrangigem Bundesrecht bestehen keine Bedenken.
20 (1) Die der BSE-Untersuchungsverordnung zugrunde liegenden Ermächtigungsnormen des Fleischhygienegesetzes sind hinreichend bestimmt. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Das ist geschehen. Die Ermächtigung bezieht sich auf die Festsetzung der hygienischen Mindestanforderungen, unter denen das Fleisch gewonnen, zubereitet, behandelt, in den Verkehr gebracht oder eingeführt werden darf (§ 5 Nr. 1 FlHG), die Regelung des Verfahrens für die amtlichen Untersuchungen und für die Überwachung der Einhaltung der hygienischen Mindestanforderungen (§ 5 Nr. 4 FlHG) sowie die Regelung des Verfahrens für die Probenahme (§ 22d Nr. 4 FlHG). Damit ist der Inhalt der Ermächtigung bestimmt. Der Zweck der Ermächtigung ergibt sich aus dem Zweck des Fleischhygienegesetzes, durch eine Untersuchungspflicht bei Schlachttieren sicherzustellen, dass zum Genuss für Menschen bestimmtes Fleisch bestimmten hygienischen Anforderungen genügt. Dazu zählt auch die Untersuchung auf Erreger oder Krankheiten, von denen Gefahren für die menschliche Gesundheit ausgehen können. Das Ausmaß der gesetzlichen Ermächtigung ergibt sich aus ihrer Beschränkung auf Regelungen, soweit es zum Schutz des Verbrauchers oder zur Durchführung von Rechtsakten der Gemeinschaft erforderlich ist (vgl. §§ 5, 22d FlHG).
21 (2) Die BSE-Untersuchungsverordnung begegnet in formeller Hinsicht keinen Bedenken; sie verletzt insbesondere nicht das Zitiergebot. Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ist in einer bundesrechtlichen Verordnung deren Rechtsgrundlage anzugeben. Das erfordert, dass nicht nur das ermächtigende Gesetz als solches, sondern die ermächtigende Einzelvorschrift aus diesem Gesetz in der Verordnung genannt wird. Will der Verordnungsgeber von mehreren Ermächtigungsgrundlagen Gebrauch machen, so muss er diese vollständig in der Verordnung angeben. Eine Missachtung des Zitiergebots führt zur Nichtigkeit der Verordnung (BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 - BVerfGE 101, 1).
22 Hier ist allein von Interesse, dass die BSE-Untersuchungsverordnung vom 1. Dezember 2000 als Ermächtigungsgrundlage neben § 5 Nr. 1 und 4 und § 22e Abs. 1 FlHG die nicht existente Norm § 20d Nr. 4 FlHG nennt. Dieser Fehler führt indes nicht zur Nichtigkeit der Verordnung. Es handelt sich um eine offensichtliche Unrichtigkeit. Die Offensichtlichkeit folgt schon daraus, dass es die zitierte Norm im Fleischhygienegesetz nicht gibt, sondern mit der entsprechenden Buchstabenbezeichnung nur die Norm § 22d Nr. 4 FlHG. Bei der Zitierung dieser Vorschrift wurde versehentlich die zweite Ziffer der Paragraphenzahl nicht richtig angegeben. Dadurch wurde der vorrangige Zweck des Zitiergebots, den Ermächtigungsrahmen gegenüber dem Adressaten der Verordnung offenzulegen und eine Kontrolle der Einhaltung dieses Rahmens zu ermöglichen, nicht beeinträchtigt. Indem die Verordnung zunächst § 5 Nr. 1 und 4 FlHG zitiert als Ermächtigung für die Festsetzung der hygienischen Mindestanforderungen und das Verfahren der Untersuchung, liegt auf der Hand, dass die weiter angegebene Norm die Ermächtigung für die außerdem in der BSE-Untersuchungsverordnung getroffene Regelung des Verfahrens der Probenahme (§ 2 BSE-Untersuchungsverordnung) sein soll, also § 22d Nr. 4 FlHG. Eine solche offensichtliche Unrichtigkeit einer Rechtsverordnung kann jederzeit durch Bekanntgabe der Berichtigung im Bundesgesetzblatt behoben werden (vgl. Maurer in BK-GG Art. 82 Rn. 116; Stern, Staatsrecht, Bd. II S. 638 f.; zum Verfahren § 62 Abs. 2 i.V.m. § 61 Abs. 2 und 3 GGO; vgl. auch - zur Berichtigung von offensichtlichen Unrichtigkeiten in Gesetzestexten - BVerfG,
Beschluss vom 15. Februar 1978 - 2 BvL 8/74 - BVerfGE 48, 1). Eine solche Berichtigung durch das federführende Ministerium ist hier am 24. Juni 2004 erfolgt (BGBl I S. 1405). Auf die Annahme des Berufungsgerichts, dass ein etwaiger Mangel dadurch geheilt worden sei, dass in einer Änderungsverordnung (hier: Achte Verordnung zur Änderung von Vorschriften zum Schutz der Verbraucher vor der Bovinen Spongiformen Enzephalopathie vom 23. Mai 2001, BGBl I S. 982) die zutreffende Ermächtigungsnorm zitiert werde, kommt es hiernach nicht an.
23 (3) Die obligatorischen BSE-Untersuchungen für Schlachtrinder durften durch Verordnung eingeführt werden. Gemessen an dem Gegenstand und der Intensität des Eingriffs handelt es sich nicht auch nur annähernd um die Regelung eines Bereichs, der von Verfassungs wegen dem Gesetzgeber vorbehalten ist. In Rede steht lediglich eine Erweiterung des Untersuchungsprogramms bei der ohnehin bei Schlachtrindern durchzuführenden Fleischuntersuchung. Die daraus resultierenden Belastungen erschöpfen sich im Wesentlichen in einer Erhöhung der Kosten der Fleischuntersuchung.
24 (4) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist gewahrt. Regelungen der Berufsausübung durch oder aufgrund eines Gesetzes im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG sind zulässig, wenn ihnen eine schutzwürdige Erwägung des Gemeinwohls zugrunde liegt, sie nach Art und Ausmaß geeignet und erforderlich sind, den vom Normgeber verfolgten Zweck zu erreichen und eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der den Eingriff tragenden Gründe ergibt, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist. Das Grundgesetz belässt dem Gesetzgeber ein erhebliches Maß an Freiheit und räumt ihm bei der Festlegung der zu verfolgenden Ziele eine weite Gestaltungsfreiheit ein (BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 1987 - 1 BvR 563/85 u.a. - BVerfGE 77, 308 <332>). Auch bei der Prognose und Einschätzung gewisser der Allgemeinheit drohender Gefahren, zu deren Verhütung der Gesetzgeber glaubt tätig werden zu müssen, billigt ihm die Verfassung einen Beurteilungsspielraum zu, den er nur dann überschreitet, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für gesetzgeberische Maßnahmen abgeben können. Dies gilt entsprechend für die Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit des gewählten Mittels zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1987 - 1 BvR 1086/82 u.a. - BVerfGE 77, 84 <106> m.w.N.). Gerade bei in der Entwicklung begriffenen oder neuartigen Sachverhalten steht dem Normgeber ein zeitlicher Anpassungsspielraum zur Verfügung, um die weitere Entwicklung zu beobachten und die Regelung gegebenenfalls nachzubessern (BVerfG, Beschlüsse vom 5. November 1991 - 1 BvR 1256/89 - BVerfGE 85, 80 <91> und vom 14. März 1989 - 1 BvR 1033/82 u.a. - BVerfGE 80, 1 <31 f.>). Der so umschriebene Beurteilungsspielraum steht im Rahmen der Ermächtigung auch dem Verordnungsgeber zu (BVerfG, Beschluss vom 16. Januar 1980 - 1 BvR 249/79 - BVerfGE 53, 135 <145>).
25 Die für den Gegenstand des Teilurteils maßgebliche Einschätzung des Verordnungsgebers, die generelle Untersuchung von über 30 Monate alten Schlachtrindern auf BSE sei ein geeignetes und erforderliches Mittel zum Schutz der Bevölkerung vor den möglichen Gefahren durch den Verzehr von Fleisch infizierter Tiere, erweist sich bezogen auf den hier in Rede stehenden Untersuchungszeitraum als nicht offensichtlich verfehlt.
26 Der Verordnungsgeber durfte davon ausgehen, dass die Untersuchung von Schlachtrindern auf BSE ein geeignetes Mittel ist, den Risiken für die Verbraucher entgegenzuwirken. Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat in Zweifel gezogen hat, dass mit den im Jahr 2001 angewandten Testmethoden überhaupt oder in nennenswertem Umfang Infektionen erkannt werden konnten, handelt es sich zunächst um eine Tatfrage. Das Berufungsgericht ist ersichtlich davon ausgegangen, dass die zum Einsatz gebrachten Tests geeignet sind, um eine
Infektion zu erkennen. Daran ist der Senat mangels begründeter Verfahrensrügen gebunden. Außerdem zeigt die Vielzahl von positiven Testergebnissen, dass die Methode jedenfalls nicht ungeeignet gewesen sein kann. Soweit es der Klägerin mit ihrem Einwand darum geht, dass die damaligen Testmethoden nicht genau genug gewesen seien, um alle Infektionen insbesondere bei jüngeren Rindern zu erkennen, betrifft dies den Beurteilungsspielraum des Verordnungsgebers. Seine Einschätzung, generelle BSE-Untersuchungen vorzuschreiben, um auf diese Weise der Gefahr soweit wie nach dem Entwicklungsstand der Testmethoden möglich zu begegnen, ist nicht offensichtlich fehlsam.
27 Der Verordnungsgeber durfte ferner von der Erforderlichkeit der Untersuchungen ausgehen. In den Jahren 1999 und 2000 war in Deutschland und der Europäischen Union die Zahl der BSE-Fälle erneut angestiegen. In der damaligen Situation lag die Entscheidung, alle Rinder bestimmter Altersklassen auf BSE zu untersuchen, nicht außerhalb jeder vernünftigen Erwägung. Der Verordnungsgeber durfte im Rahmen seines Einschätzungsspielraumes annehmen, dass eine auf Risikogruppen oder auf Tiere, die bereits Krankheitssymptome zeigten, begrenzte Untersuchungspflicht ein zwar gegenüber den betroffenen Unternehmen milderes, aber nicht in gleicher Weise geeignetes Mittel zum Schutz der Verbraucher sei. Dass diese Einschätzung zum damaligen Zeitpunkt jedenfalls vertretbar war, zeigt sich auch daran, dass sie im Grundsatz der Einschätzung der Europäischen Gemeinschaft entsprach, die das gemeinschaftsrechtliche BSE-Überwachungsprogramm im Zuge der sog. Zweiten BSE-Krise ebenfalls von einer auf Risikotiere begrenzten Untersuchungspflicht zu einer generellen Untersuchungspflicht bestimmter Altersklassen ausgeweitet hat. Ob und vor allem für welche Altersklassen der Verordnungsgeber die Erforderlichkeit genereller BSE-Untersuchungen auch in nachfolgenden Jahren im Lichte der aus den Untersuchungen gewonnenen Erkenntnisse und mit einem besseren Wissen um Übertragungswege, Inkubationszeiten und Futtermittelsicherheit noch annehmen durfte, bedarf hier keiner Entscheidung.
28 Die Pflicht zur Untersuchung aller Schlachtrinder von über 30 Monaten auf BSE stand angesichts der hohen Bedeutung der Lebensmittelsicherheit für die Gesundheit der Verbraucher schließlich in einem angemessenen Verhältnis zu den damit einhergehenden Beeinträchtigungen für die Schlacht- und Zerlegebetriebe. Abgesehen davon, dass diese Betriebe die zusätzlichen Kosten zumindest teilweise an ihre Kunden weitergeben konnten, ist zu berücksichtigen, dass der Untersuchungszwang ihnen mittelbar zugute kam, weil dadurch Verbrauchervertrauen gewonnen und der Rindfleischmarkt gestützt wurde.
29 b) Die BSE-Untersuchungsverordnung hält sich, soweit es die Pflicht zur Untersuchung von Rindern über 30 Monaten im hier streitigen Zeitraum (Juli 2001) betrifft, im Rahmen des Gemeinschaftsrechts.
30 Maßgeblich ist insoweit die zum 1. Juli 2001 in Kraft getretene Verordnung (EG) Nr. 999/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2001 (ABl Nr. L 147 S. 1) in der Fassung der Änderungsverordnungen (EG) Nr. 1248/2001 der Kommission vom 22. Juni 2001 (ABl Nr. L 173 S. 12) und (EG) Nr. 1326/2001 der Kommission vom 29. Juni 2001 (ABl Nr. L 177 S. 60), durch die für Maßnahmen zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung der BSE-Krankheit einschließlich des Überwachungssystems eine spezifische verordnungsrechtliche Grundlage geschaffen wurde. Nach Art. 6 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang III der Verordnung erfasste das Überwachungssystem, soweit es um die Überwachung von Rindern geht, unter anderem alle mehr als 30 Monate alten Rinder, die in normaler Weise für den menschlichen Verzehr geschlachtet werden (Kap. A Abschnitt I Nr. 2.2 des Anhangs III der Verordnung). Dem entspricht die BSE-Untersuchungsverordnung, soweit sie ebenfalls eine Untersuchung aller über 30 Monate alten Schlachtrinder vorschreibt.
31 3. Die Gebührenerhebung und die Gebührenhöhe erweisen sich auch ansonsten als rechtmäßig.
32 a) Die Gebührenerhebung für BSE-Untersuchungen kollidiert nicht mit der Sperrwirkung des Art. 5 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie 85/73/EWG des Rates über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch vom 29. Januar 1985 (ABl Nr. L 32 S. 14) in der hier maßgeblichen Fassung der Änderung durch die Richtlinie 97/79/EG des Rates vom 18. Dezember 1997 (ABl Nr. L 24 S. 31). Danach treten die durch die Richtlinie eingeführten Gemeinschaftsgebühren an die Stelle jeder anderen nationalen Abgabe oder Gebühr für die Untersuchungen und Kontrollen gemäß den Artikeln 1 bis 3 der Richtlinie. Die Sperrwirkung betrifft nur die Gebührenerhebung für die gemäß Art. 1 bis 3 in Verbindung mit den jeweiligen Anhängen vorgesehenen (regelmäßigen) Untersuchungen und Kontrollen von Schlachttieren und Fleisch. Die BSE-Untersuchung zählt nicht dazu (vgl. den Untersuchungskatalog gemäß Anhang I Kapitel VIII der Richtlinie 64/433/EWG des Rates, ABl Nr. P 121 S. 2012, in der insoweit maßgeblichen Änderungsfassung der Richtlinie 95/23/EG des Rates vom 22. Juni 1995, ABl Nr. L 243 S. 7). Eine Gebührenerhebung für nicht erfasste Untersuchungen und Kontrollen bleibt den Mitgliedstaaten unter Einhaltung der für die Festsetzung von Gemeinschaftsgebühren niedergelegten Grundsätze unbenommen (vgl. Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 85/73/EWG). Demgemäß stellt Art. 5 Abs. 4 Satz 2 der Richtlinie klar, dass sie die Möglichkeit der Mitgliedstaaten unberührt lässt, eine Gebühr für die Bekämpfung u.a. von Tierseuchen zu erheben.
33 b) Der Gebührenerhebung für BSE-Untersuchungen steht ferner nicht entgegen, dass alle gemeinschaftlichen Stützungsmaßnahmen auf dem Rindfleischsektor ausschließlich durch den Gemeinschaftshaushalt zu finanzieren sind.
34 Gemäß Art. 1 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl Nr. L 160 S. 103) finanziert der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte. Der Europäische Gerichtshof hat daraus gefolgert, dass Stützungsmaßnahmen auf dem Rindfleischmarkt (in jenem Fall: Ankauf von Schlachtkörpern) ausschließlich durch den Gemeinschaftshaushalt zu finanzieren seien und die Kommission keine Beteiligung der Mitgliedstaaten an den Kosten vorsehen dürfe (Urteil vom 30. September 2003 - Rs. C-239/01 - Slg. I 10333, insb. Rn. 69). Es hat deshalb eine dahingehende Regelung in der Verordnung (EG) Nr. 690/2001 der Kommission vom 3. April 2001 über besondere Marktstützungsmaßnahmen im Rindfleischsektor (ABl Nr. L 95 S. 8) für nichtig erklärt.
35 Daraus lässt sich indes nicht folgern, dass auch die BSE-Untersuchungen als Intervention zur Regulierung des Rindfleischmarktes (hier: zur Marktstützung) anzusehen seien, deshalb ausschließlich von der Gemeinschaft finanziert werden müssten und folglich die Mitgliedstaaten dafür keine Gebühren erheben dürften. Die Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik unterscheidet zwischen Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte (Art. 1 Abs. 2 Buchst. b), die die Gemeinschaft vollständig finanziert, und spezifischen Veterinärmaßnahmen, Kontrollmaßnahmen im Veterinärbereich und Programmen zur Tilgung und Überwachung von Tierseuchen, an denen sich die Gemeinschaft lediglich beteiligt (Art. 1 Abs. 2 Buchst. d). Die BSE-Untersuchungen im Rahmen des Überwachungssystems zählen eindeutig zu letzteren Maßnahmen, auch wenn sie mittelbar zu einer Stützung der Rindfleischmärkte beitragen können. Demgemäß erfolgt hier auch nur eine Beteiligung der Gemeinschaft in Form eines Zuschusses zu den Kosten für die Anschaffung der Untersuchungsmaterialien.
36 c) Die Art und Weise der Verrechnung des EU-Zuschusses ist entgegen der Ansicht der
Klägerin ebenfalls weder gemeinschaftsrechtlich noch sonst zu beanstanden.
37 Die angefochtenen Gebühren für die BSE-Untersuchungen setzen sich aus den Personalund Sachkosten des Beklagten zusammen. Bei den Sachkosten werden die Laborkosten berücksichtigt, die dem Beklagten durch die Beauftragung privater Labore mit der Durchführung der BSE-Schnelltests entstehen. Die Rechnungsbeträge der privaten Labore enthalten nicht nur die Nettokosten u.a. für die Anschaffung der Untersuchungsmaterialien (Testkits), sondern auch die jeweils anfallende Umsatzsteuer. Von diesen Laborkosten zieht der Beklagte die ihm gewährten EU-Zuschüsse ab; der verbleibende Betrag fließt als Sachkosten in die Gebührenkalkulation ein.
38 (1) Aus den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über die Gewährung eines Zuschusses zu den BSE-Untersuchungen ergibt sich nichts für eine Fehlerhaftigkeit dieser Verfahrensweise.
39 Gemäß Art. 18 Spiegelstrich 2 und 3 der Entscheidung 2000/773/EG der Kommission vom 30. November 2000 (ABl Nr. L 308 S. 35) in der Änderungsfassung der Entscheidung 2001/499/EG der Kommission vom 3. Juli 2001 (ABl Nr. L 181 S. 36) erstattet die Gemeinschaft unter anderem für die Untersuchung bei über 30 Monate alten Rindern bis zu einem Höchstbetrag von 15 € je Test 100 % der Kosten (ohne MwSt.) für die Anschaffung von Testkits und Reagenzien für die Tests.
40 Die Richtlinie richtet sich an die Mitgliedstaaten. Sie sind Empfänger des Zuschusses. Er ist nicht als Beihilfe oder Subvention ausgestaltet. Ob überhaupt und in welcher Weise die Mitgliedstaaten für die BSE-Untersuchungen Gebühren erheben (und dabei den Zuschuss verrechnen), wird durch die Richtlinie nicht geregelt. Erst recht enthält die Richtlinie keine Aussagen zur umsatzsteuerrechtlichen Behandlung des Zuschussbetrages im Falle einer Verrechnung mit den Kosten für die Einschaltung privater Untersuchungslabore. Sie betrifft allein die Zuschusszahlung an die Mitgliedstaaten. Anderes folgt entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht aus der Formulierung, wonach „bis zu einem Höchstbetrag von 15 EUR je Test 100 % der Kosten (ohne MwSt)“ erstattet werden. Die Orientierung des Höchstbetrages des Zuschusses an dem Nettobetrag der Anschaffungskosten trägt, wie bereits das Berufungsgericht ausgeführt hat, nur dem Umstand Rechnung, dass die Höhe der Mehrwertsteuer in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich ist und bei der Bemessung der Zuschüsse unberücksichtigt bleiben soll. Außerdem wird so verhindert, dass bei Nettoanschaffungskosten unter 15 € neben den Sachkosten Steueraufwendungen bezuschusst werden.
41 Die Gemeinschaft hat dem Beklagten hier für die Untersuchung von 4 980 über 30 Monate alten Rindern im Schlachthof der Klägerin im Monat Juli 2001 insgesamt 74 700 € erstattet (146 100,50 DM), also 15 € je Test. Das entspricht der Richtlinie. Alles weitere, insbesondere die Verrechnung des Zuschusses im Falle einer Gebührenerhebung, wird durch die Richtlinie nicht determiniert.
42 Sonstige gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen, aus denen sich eine Fehlerhaftigkeit der Verrechnung des Zuschusses ergeben könnte, sind nicht ersichtlich und werden auch von der Klägerin nicht benannt. Ihr Einwand, dass den Begünstigten der Zuschuss nicht in vollem Umfang zugute komme, weil er der Umsatzsteuer unterliege und entsprechend gekürzt werde, zeigt keinen Gemeinschaftsrechtsverstoß auf. Der Einwand ist außerdem in der Sache unzutreffend. Der Klägerin kommt der Zuschuss in voller Höhe zugute. Der Beklagte hat die ihm entstandenen Sachkosten um den (vollen) Zuschuss reduziert und damit insgesamt an die Klägerin weitergereicht. Ohne die Verrechnung müsste sie für die Untersuchung der über 30 Monate alten Rinder jeweils um 15 € höhere Gebühren bezahlen.
43 (2) Die Argumentation der Klägerin zielt in erster Linie darauf ab, zwei Alternativmodelle anzubieten, die ihrer Meinung nach zu niedrigeren Gebühren führen würden. Sie will nicht nur eine Reduzierung der Gebühren in Höhe des Zuschusses, sondern zusätzlich eine Reduzierung um einen Betrag, der dem hierauf entfallenden, von dem Beklagten an die privaten Untersuchungslabore gezahlten Mehrwertsteueranteil entspricht, indem sie Verrechnungsmethoden aufzeigt, bei denen dieser Mehrwertsteueranteil angeblich nicht anfällt. Als rechtlichen Anknüpfungspunkt sieht sie insoweit die Pflicht des Beklagten, keine Gebühren für unnötig verursachte Kosten bei der Durchführung der BSE-Untersuchungen zu erheben. Diese Argumentation greift allerdings schon deshalb nicht durch, weil der Mehrwertsteueranteil durch die „Alternativmodelle“ der Klägerin nicht vermeidbar ist.
44 Das gilt zunächst für die Vorstellung der Klägerin, der Beklagte möge den ihm gewährten EU- Zuschuss je BSE-Test an die privaten Untersuchungslabore weiterleiten; dadurch reduziere sich der Rechnungsbetrag der Labore, folglich auch die hierauf entfallende Mehrwertsteuer und somit der in die Gebührenkalkulation einfließende Sachkostenaufwand des Beklagten. Diese Überlegung der Klägerin ist unzutreffend. Die entgeltliche Durchführung der BSE-Tests durch private Untersuchungslabore ist ein umsatzsteuerpflichtiges Geschäft. Die Umsatzsteuerpflicht lässt sich nicht dadurch vermeiden, dass ein Teil der zu entrichtenden Gegenleistung für die BSE-Tests durch Weiterleitung des Zuschusses an die privaten Labore vorweg oder parallel zur übrigen Gegenleistung erbracht wird. Die Zahlung bleibt auch dann Erfüllung der vertraglichen Verbindlichkeit gegenüber dem privaten Labor und ändert nichts daran, dass die vertraglich vereinbarte Gegenleistung (insgesamt) Bemessungsgrundlage der Umsatzsteuer ist.
45 Namentlich würde der Zuschuss auch im Falle der Weiterleitung an das Untersuchungslabor zum Entgelt für dessen Leistung gehören, das der Umsatzsteuer unterliegt. Zum steuerpflichtigen Entgelt gehört auch, was ein anderer als der Leistungsempfänger dem Unternehmer für die Leistung gewährt (§ 10 Abs. 1 Satz 3 UStG). Das umfasst Zuschüsse wie den vorliegenden, die dem Leistungsempfänger von dritter Seite mit Blick auf die ihn aus einem bestimmten Austauschverhältnis mit dem Unternehmer treffende Zahlungspflicht zugewendet werden (sog. unechter Zuschuss). Ohne Erfolg beruft sich die Klägerin demgegenüber auf die Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs zu Zuschüssen, die nicht als steuerbares Entgelt anzusehen sind. Derartige sog. echte Zuschüsse sind nicht unmittelbar mit der Zahlungspflicht des Empfängers verknüpft; mit ihnen soll lediglich eine aus strukturpolitischen, volkswirtschaftlichen oder allgemeinpolitischen Gründen erwünschte Tätigkeit des Unternehmers gefördert werden (BFH, Urteile vom 13. November 1997 - V R 11/97 - BFHE 184, 137 und vom 20. Dezember 2001 - V R 81/99 - BFHE 197, 352 jeweils m.w.N.). Darum handelt es sich hier nicht. Der EU-Zuschuss dient nicht der allgemeinen Unterstützung und Förderung der Tätigkeit der privaten Untersuchungslabore, sondern soll die Kostenlast des Mitgliedstaates durch die BSE-Pflichtuntersuchungen mindern.
46 Auch das von der Klägerin entwickelte Modell, eine Leistungsbeziehung unmittelbar zwischen ihr und den privaten Untersuchungslaboren als Beliehenen zu begründen, um ihr einen Vorsteuerabzug der in den Laborkosten enthaltenen Mehrwertsteuer zu ermöglichen, würde ihr keine Mehrwertsteuer ersparen. Das beliehene Labor würde in diesem Fall nicht mehr als gewerblicher Unternehmer tätig werden, sondern hoheitlich. Es würde kein Entgelt für eine Dienstleistung abrechnen, sondern ebenso wie das Landratsamt Gebühren für eine Amtshandlung erheben (vgl. § 1a Abs. 3 AGFlHG). Ein gesonderter Steuerausweis (§ 14 Abs. 4 Nr. 8 UStG) als Voraussetzung eines Vorsteuerabzugs (§ 15 Abs. 1 Nr. 1 UStG) würde auch in diesem Fall nicht erfolgen. Unabhängig davon lässt die Begründung des Berufungsgerichts, dass der Beklagte jedenfalls zu einer Beleihung privater Unternehmen nach § 1a AGFlHG nicht verpflichtet ist, sondern die amtlichen Untersuchungen ungeachtet eines wirtschaftlichen
Interesses der Fleischunternehmen im Interesse des Verbraucherschutzes durch staatliche Behörden oder Verwaltungshelfer vornehmen kann, einen Verstoß gegen Bundesrecht nicht erkennen.
47 d) Die Gebührenerhebung in der hier festgesetzten Höhe verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass der allgemeine Gleichheitssatz den Gesetz- und Verordnungsgeber zu einer Gleichbehandlung der Gebührenschuldner nur soweit verpflichtet, wie seine Normsetzungsbefugnis reicht. Ob in anderen Bundesländern Gebühren in anderer Höhe oder etwa gar keine Gebühren erhoben werden, berührt deshalb die hier in Rede stehende Gebührenregelung nicht. Da von Bundesrechts wegen kostendeckende Gebühren erhoben werden müssen (§ 24 Abs. 1 FlHG), erklären sich die Unterschiede in der Höhe der Gebühren durch die in den Bundesländern je nach Personalkosten und Kosten der beauftragten Labore unterschiedlich hohen Aufwendungen für die BSE-Untersuchungen. Soweit in Bundesländern überhaupt keine Gebühren für die BSE- Untersuchungen erhoben werden, kann die Klägerin aus dem darin liegenden Verstoß gegen § 24 Abs. 1 FlHG nichts zu ihren Gunsten herleiten.
48 e) Ebenso wenig wird die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt, dass der Beklagte sich bei der Summierung der Gebührenbeträge um 61,87 € (121,00 DM) zu ihren Gunsten verrechnet hat.
49 4. Die Revision bleibt hiernach erfolglos, soweit mit dem Bescheid die Gebühren für Probenahmen für freiwillige BSE-Tests und für die Durchführung amtlicher BSE-Tests bei über 30 Monate alten Rindern erhoben werden. Um den letztgenannten Gebührenanteil betragsmäßig zu erfassen, müssen die Gebühren für die 5 973 amtlichen BSE-Tests aufgeteilt werden auf die 4 980 Tests von Rindern über 30 Monate einerseits und die 993 Tests von jüngeren Rindern andererseits. Dabei verbietet es sich, von der im Bescheid angegebenen Einzelgebühr pro Untersuchung auszugehen; denn der Beklagte hat, wie sich aus der dem Bescheid beigefügten Kostenkalkulation ergibt, bei der Berechnung der Einzelgebühr nicht nach Altersklassen unterschieden. Demgemäß hat er den EU-Zuschuss für die Untersuchung der über 30 Monate alten Rinder von den Gesamtuntersuchungskosten abgezogen und hieraus eine einheitliche Gebühr für alle amtlichen Untersuchungen errechnet. Der Zuschuss hat so auch die Untersuchungsgebühr für die jüngeren Rinder gesenkt. Um die Kosten für die Untersuchung der über 30 Monate alten Rinder auszusondern, darf der EU-Zuschuss nur auf die Untersuchungskosten dieser 4 980 Rinder angerechnet werden. Es ergibt sich (auf der Grundlage der in der Kalkulation ausgewiesenen DM-Beträge) folgende Berechnung:
Kosten für amtliche Proben 33 494,78 DM
Laborkosten 329 796,12 DM
Transportversicherung 6 868,95 DM
Gesamtkosten 370 159,85 DM
Kosten pro Untersuchung bei
5 973 Untersuchungen 61,97 DM
Kosten für 4 980 Untersuchungen 308 610,60 DM
abzgl. EU-Zuschuss
von 146 100,50 DM 162 510,10 DM
50 Auf die Untersuchung der 4 980 über 30 Monate alten Rinder entfallen somit 162 510,10 DM Gebühren und auf die Untersuchung der übrigen 993 Rinder 61 537,13 DM Gebühren (zusammen weiterhin 224 047,23 DM). Der Bescheid ist mithin rechtmäßig in Höhe eines Betrages von 85 066,39 € (162 510,10 DM plus 3 865,29 DM für die freiwilligen Probenahmen).
Kley Dr. Dette Liebler Prof. Dr. Rennert Buchheister

References: § 24
 § 5
 § 5
 § 2
 § 24
 Art. 3
 § 10
 § 2
 § 5
 § 2
 § 5
 § 1
 § 1
 § 1
 § 24
 § 24
 § 5
 § 3
 § 3
 § 3
 Art. 1
 § 5
 § 22
 Art. 80
 Art. 80
 § 5
 § 22
 § 20
 § 22
 § 5
 § 22
 Art. 82
 § 62
 § 61
 Art. 12
 Art. 6
 Art. 5
 Art. 1
 Art. 4
 Art. 5
 Art. 1
 Art. 18
 § 1
 § 1
 Art. 3
 § 24