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Timestamp: 2019-04-20 17:06:38+00:00

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﻿ SENTENCIA C-520 DE NOVIEMBRE 21 DE 1994
SENTENCIA C-520 DE 21 DE NOVIEMBRE DE 1994
CONTENIDO:PARTICIPACIONES MUNICIPALES, REGLAS DE ASIGNACIÓN
TEMAS ESPECÍFICOS:PARTICIPACIÓN EN LA GESTIÓN MUNICIPAL, HACIENDA PÚBLICA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:278 DE FEBRERO DE 1995, PÁG.194
Sentencia C-520 de noviembre 21 de 1994
EXTRACTOS: «A continuación se transcribe el texto de los fragmentos acusados, y que corresponden a los artículos 21 (parcial) y 22 (parcial) de la Ley 60 de 1993, los cuales se toman de su publicación en el Diario Oficial Nº 40.987 del jueves doce (12) de agosto de 1993. Se subraya lo acusado.
Por la cual se dicta normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
1. En educación: construcción, ampliación, remodelación, dotación y mantenimiento y provisión de material educativo de establecimientos de educación formal y no formal, financiación de becas, pago de personal docente, y aportes de la administración para los sistemas de seguridad social del personal docente (...).
ART. 22.—Reglas de asignación de participaciones para sectores sociales. Las participaciones para sectores sociales se asignarán por los municipios a las actividades indicadas en el artículo precedente, conforme a las siguientes reglas:
l. En educación, el 30%.
PAR.—Los porcentajes definidos en el presente artículo se aplicarán a la totalidad de la participación en 1999. Antes de este año se podrán destinar libremente hasta los siguientes porcentajes: en 1994 el 50%, en 1995 el 40%, en 1996 el 30%, en 1997 el 20% y en 1998 el 10%; el porcentaje restante en cada año se considerará de obligatoria inversión.
A partir de 1999, los municipios, previa aprobación de las oficinas departamentales de planeación o de quien haga sus veces, podrán destinar hasta el 10% de la participación a gastos de funcionamiento de la administración municipal, en forma debidamente justificada y previa evaluación de su esfuerzo fiscal propio y de su desempeño administrativo. El Departamento Nacional de Planeación fijará los criterios para realizar la evaluación respectiva por parte de las oficinas departamentales de planeación, o de quien haga sus veces”.
2. Inconstitucionalidad parcial del artículo 22 de la Ley 60 de 1993.
Como se ha expuesto, el ciudadano Oscar Ortiz González señaló que el artículo 22 de la Ley 60 de 1993 vulnera los artículos 1º, 287 y 357 de la Carta, desconociendo el principio fundamental de la autonomía de las entidades territoriales, pues al fijarse en la norma acusada porcentajes de distribución de cada área de inversión social, desde la ley se están administrando los recursos propios del municipio, con lo que se afecta según el demandante, el ejercicio de competencias presupuestales propias de las autoridades locales.
Cabe destacar que la financiación de los servicios sociales prestados por los municipios y departamentos, provendrá de las siguientes fuentes: el situado fiscal, las transferencias a los municipios, los recursos de Ecosalud, las rentas departamentales para salud y los recursos propios departamentales y municipales. Estas rentas deben asignarse y distribuirse integralmente, puesto que se complementan en la financiación del gasto social.
La Constitución Política señaló que las transferencias de la Nación a los municipios serán un porcentaje creciente de los ingresos corrientes de la Nación y se orientarán a financiar los gastos de inversión social que la ley señale (art 357).
Sólo un adecuado equilibrio entre unos y otros puede fortalecer las entidades locales y programas sociales” (negrillas fuera de texto).
“Con respecto a los criterios de distribución de los recursos..., tales fórmulas producirán efectos redistributivos hacia los municipios más pobres y atrasados, sin desmejorar en ningún momento los niveles de participación de los más desarrollados”.
Las reglas de distribución en el caso de los municipios imprimen una mayor equidad, eficiencia en la asignación de los recursos y permiten la obtención del fin social que tiene la inversión territorial, al tenor de lo dispuesto por la Carta Política. Ningún municipio perderá participación, aún los que podrían verse perjudicados —como lo son los del rango poblacional entre 50.000 y 100.000 habitantes—, pues el período en el que se garantiza la recepción de recursos en términos constantes para ellos fue ampliado entre 1992 y 1998, y es suficiente para efectuar ajustes y someter a evaluación futura del Congreso su situación.
En tal sentido, el Estado debe dirigir su acción a la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable para la reducción de la pobreza elevada del país, a fin de disminuir la desigualdad de oportunidades de las personas que habitan las diferentes regiones del país, como se deduce claramente de los preceptos constitucionales consignados en los artículos 365 y siguientes de la Carta Política de 1991.
De ahí que con razón el artículo 357 de la Constitución le asignó al legislador la facultad para que dentro del criterio unitario a que se ha hecho referencia y a iniciativa del Gobierno, determinara el porcentaje mínimo de participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y definiera las áreas prioritarias que se financiarán con dichos recursos.
Esa distribución no se aparta del texto constitucional pues además de la consideración ampliamente expuesta en esta providencia según la cual la autonomía de las entidades territoriales se encuentra limitada por la constitución y la ley, debe tenerse en cuenta que conforme lo señala el artículo 151 de la Carta, es al Congreso de la República a quien le corresponde a través de las leyes orgánicas dictar las disposiciones relativas a la asignación de competencias normativas con respecto a las entidades territoriales, y “establecer la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (art. 288 C.P.) para los efectos de la definición de las áreas prioritarias de inversión social y de la determinación del porcentaje mínimo de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, entendiéndose que no se trata de una fijación del porcentaje global, sino del que corresponde a cada una de las áreas prioritarias de inversión social.
Lo anterior está en consonancia, igualmente, con el artículo 357 superior, según el cual “los recursos provenientes de esta participación serán distribuidos por la ley” de conformidad con los criterios consignados en el mismo precepto constitucional.
Ello supone que dentro del criterio de unidad nacional, existen algunas áreas prioritarias en las cuales se deben señalar directrices por el legislador, a iniciativa del Gobierno Nacional, para el efectivo cumplimiento de las finalidades esenciales del Estado de servir a la comunidad y promover la prosperidad general (art. 2º. C.P.).
Es indiscutible que dentro de un análisis correcto acerca de la prestación de los servicios básicos en los municipios del país, es demasiado alto el déficit en sectores como salud y educación y que los índices de necesidades básicas insatisfechas, dentro de los cuales tienen una influencia marcada los servicios de agua potable y eliminación de aguas negras, superan en la mayoría de los casos según las estadísticas, el 70%.
Debe recordarse cómo el artículo 357 de la Constitución Política defirió al legislador la facultad de precisar el alcance y los criterios de distribución de los recursos provenientes de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, con la posibilidad de que dicha participación se incremente año por año del catorce por ciento (14%) en 1993, hasta alcanzar el veintidós por ciento (22%) en el año 2002, debiendo fijar “la ley” el aumento gradual de dichas transferencias, así como las responsabilidades que en materia de inversión social asuman los municipios, con las condiciones para su cumplimiento, conforme al claro mandato contenido en el parágrafo del artículo citado.
Adicionalmente al examen de las normas constitucionales que se han señalado, debe agregarse que lejos de la autonomía absoluta de las entidades territoriales, dentro del principio fundamental de República unitaria y de la descentralización, con respecto a los planes de desarrollo y para asegurar el uso eficiente de sus recursos, el artículo 339 de la Constitución Política expresa que las entidades territoriales deberán elaborar y adoptar de manera concertada con el Gobierno Nacional dichos planes. Así mismo, dentro del Consejo Nacional de Planeación se prevé la participación de los representantes de las entidades territoriales en su integración (art. 340 C.P.), al igual en la elaboración del plan nacional de desarrollo (art. 341 C.P.), todo lo cual consolida los criterios enunciados.
Por otra parte, la Corte considera en cuanto al parágrafo del artículo 22 demandado, que al permitir la destinación de un diez por ciento (10%) de la participación de los municipios a partir de 1999, “a gastos de funcionamiento de la administración municipal”, excedió el mandato contenido en el artículo 357 de la constitución política, que faculta al legislador para determinar los porcentajes mínimos de participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, pues dichos porcentajes no pueden asignarse para gastos distintos a la “inversión social”, como son los gastos de funcionamiento de la administración municipal.
3. Inconstitucionalidad parcial del inciso 1º del artículo 21 de la Ley 60 de 1993.
Se demanda igualmente por el ciudadano Luis Alfredo Rojas León, en este proceso, el artículo 21 de la Ley 60 de 1993, en cuanto señala en su numeral primero que la participación a los municipios de que trata el artículo 357 de la Constitución, se destinará a las actividades enumeradas en la misma disposición, entre ellas, “la financiación de becas”.
A juicio de la Corporación, el precepto acusado infringe el artículo 355 de la Carta, que prohíbe expresamente a todas las personas del poder público decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, pues tal como lo ha expuesto esta Corporación, aquellos constituyen un trato preferencial que afecta el patrimonio del Estado, de manera que al admitirse la financiación de becas con los recursos provenientes de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, considerados como área prioritaria de inversión social, se crea en favor de dichas personas una donación que no se encuentra autorizada por el precepto superior citado, lo cual revive la posibilidad de decretar los auxilios erradicados de nuestro ordenamiento constitucional, razón por la cual habrá de declararse la inexequibilidad de la expresión “financiación de becas”, contenida en el numeral primero del artículo 21 de la Ley 60 de 1993, por infringir la norma constitucional contenida en el artículo 355.
Con fundamento en las consideraciones expuestas, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación (E) y cumplidos como lo están los trámites que establece el Decreto 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
1. Declárase INEXEQUIBLE la expresión “financiación de becas”, contenida en el numeral 1º del artículo 21 de la Ley 60 de 1993,
2. Declárase EXEQUIBLE el artículo 22 de la Ley 60 de 1993, en las partes acusadas, salvo el parágrafo, el cual se declara INEXEQUIBLE.
(Sentencia C-520 de noviembre 21 de 1994. Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara).
EXTRACTOS: «El artículo 356 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo Nº 3 de 1993, establece el situado fiscal, definiéndolo como el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el distrito capital y los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para la atención directa, o a través de los municipios, de los servicios que se les asignen.
Corresponde a la ley determinar el porcentaje mínimo de aquélla, aunque el propio constituyente fijó unas bases en el parágrafo del mismo precepto, indicando que se incrementará año por año, “del catorce por ciento en 1993 hasta alcanzar el veintidós por ciento como mínimo en el 2002”.
Se ocupó el mandato constitucional en señalar los criterios de conformidad con los cuales la ley distribuirá entre los municipios los recursos provenientes de la mencionada participación: sesenta por ciento en proporción directa al número de habitantes en situación de pobreza o con necesidades básicas insatisfechas, y el resto en función de la población total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida. El artículo autorizó al Congreso para que cada cinco años, por propia iniciativa, revise estos porcentajes de distribución. “La ley —sigue diciendo el constituyente— precisará el alcance, los criterios de distribución aquí previstos, y dispondrá que un porcentaje de estos ingresos se invierta en las zonas rurales”.
Así lo dispuso el artículo 362 de la Carta, a cuyo tenor “los bienes y rentas tributarias y no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares”. No sobra recordar que las facultades de libre disposición son inherentes al ejercicio de toda propiedad.
El artículo 58 ibídem garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos, manifestando que “no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”.
A nuestro juicio, efectuada la distribución entre los diferentes municipios de acuerdo con los porcentajes y dentro de los criterios constitucionales, y fijadas por la ley las áreas prioritarias de inversión social a las que deben orientarse las participaciones —tal es la precisa función que al legislador encomienda el artículo 357 de la Constitución—, cada municipio es el propietario de los recursos que le han correspondido y, entonces, tiene lugar respecto de ellos la garantía que la Carta confiere a sus bienes y rentas. A partir de allí principia a ejercer su autonomía, dentro de un núcleo esencial que, de conformidad con los principios fundamentales del sistema jurídico, es inalienable.
Interpretar la Constitución de manera diferente, como lo ha hecho ahora esta Corte, significa anular el concepto de autonomía, merced a una inaceptable presunción de despilfarro —anticipadamente endilgado a los municipios—, lo cual hace de la desconfianza institucional la base de la hermenéutica que se prohija. De allí que la sentencia no haya puesto reparo alguno a que los ordenamientos legales, más allá del campo fijado al legislador por la Carta Política, establezcan prescripciones rígidamente centralistas, que sujetan a las entidades territoriales en materias concretas que la propia Constitución ha querido reservar al manejo independiente de cada una de ellas.
Son las autoridades del municipio las que con mayor conocimiento de causa pueden apreciar y evaluar las necesidades de la comunidad dentro de cada una de las áreas prioritarias de inversión social señaladas por el legislador; son también esas autoridades las que gozan de competencia constitucional para establecer los planes de desarrollo municipal y el correspondiente presupuesto, dentro de lineamientos constitucionales y legales pero conservando una órbita propia de autonomía (arts. 313, nums. 2º y 5º y 315, num. 5º de la Constitución).
Dichas autoridades locales tienen a su cargo la eficiente prestación de los servicios públicos que demanda la población (art. 313, num. 1º, y 315, num. 3º, de la Constitución). Entonces, no se entiende cómo les ha sido eliminada toda libertad de disposición de recursos propios por virtud de una normativa legal que lleva hasta el detalle las previsiones sobre destinación de dichos recursos.
Según la Constitución, el papel del legislador responde a una necesidad de establecer pautas o directrices generales, es decir a un imperativo técnico y económico de coordinación —propio del Estado unitario— que mal puede confundirse con la usurpación de la órbita administrativa local, descentralizada y autónoma.
El legislador no se limitó a señalar las áreas de inversión social, como lo ordena la Constitución, sino que fue mucho más allá: limitó la autonomía municipal, señalando porcentajes máximos de inversión en dichas áreas. Con ello ignoró las diferencias de prioridades y necesidades existentes en los distintos municipios, uniformando la administración de sus rentas e impidiéndoles orientar las respectivas partidas hacia los sectores de inversión social que más lo requieran según las conveniencias y circunstancias de cada localidad. En síntesis, desconoció la autonomía que para la gestión de sus propios intereses garantizó a las entidades territoriales el artículo 287 de la Constitución.
En efecto, cuando la norma mencionada estatuye que la ley, a iniciativa del Gobierno, determinará el porcentaje mínimo de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, lo que confía al legislador no es la competencia para establecer porcentajes máximos relativos a la destinación que cada municipio haga de los recursos que individualmente reciba en el reparto que le corresponda por concepto de la aludida participación; lo que el mandato constitucional determina es que la ley establecerá la proporción global en que los municipios participarán en los ingresos corrientes de la Nación, en otras palabras, del total de dichos ingresos irá a los municipios —considerados ellos en conjunto— el porcentaje que la ley disponga.
Asignada la partida a cada municipio, este es autónomo en su inversión, si bien la ley habrá de señalar las áreas prioritarias y dispondrá, por mandato constitucional, que un porcentaje de los ingresos se invierta en zonas rurales. Este, que es el único aspecto en que se permite al legislador condicionar la inversión que efectúen los municipios, ha sido desarrollado en la parte no acusada del artículo 22 de la Ley 60 de 1993, al establecer: “En todo caso a las áreas rurales se destinará como mínimo el equivalente a la proporción de la población rural sobre la población total del respectivo municipio”. No es el caso de pronunciarse ahora sobre su constitucionalidad.
“Para la Corte, la definición de las áreas prioritarias de inversión social implica necesariamente la fijación o determinación del porcentaje mínimo de participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación para financiar con dichos recursos las actividades destinadas a la educación, salud, saneamiento básico y agua potable.
De ahí que el legislador a través de la Ley 60 de 1993 señaló las reglas de asignación de la participación para sectores sociales a fin de atender las actividades indicadas en el artículo 21 ibídem, consignando los porcentajes respectivos y fijando un veinte por ciento (20%) de libre inversión conforme a los sectores indicados en la misma”.
En el campo de la disposición de dichos fondos ya asignados al municipio, se repite que no puede intervenir el legislador sino de la manera prevista por el constituyente en el artículo mencionado: definiendo las áreas prioritarias de inversión social que se financiarán, lo que no exige —como piensa la mayoría— que el legislador establezca porcentajes de obligatorio acatamiento para los municipios. Existen muchas otras formas de indicar prioridades sobre la base del reconocimiento a la autonomía municipal. La Corte ha aceptado, sin consultarla con su propia jurisprudencia, la argumentación expuesta por el senador Víctor Renán Barco durante la audiencia pública que se llevó a cabo sobre esta materia, en el sentido de que los municipios no gozan de autonomía para la inversión de los aludidos recursos. No es extraño, entonces que, dejando inaplicadas garantías expresas como las previstas en el artículo 287 del estatuto fundamental, se haya acogido un criterio del todo ajeno a los postulados descentralistas y autonomistas que inspiraron al constituyente de 1991.
En nuestro sentir, la autonomía de las entidades territoriales ha pasado a convertirse en un enunciado puramente teórico, que no solamente resulta flagrantemente contrario a los postulados y fines del Estado colombiano después de expedida la nueva Carta Política, sino que significa inexplicable involución respecto del proceso legislativo previo. Compárese, por ejemplo, la norma hallada exequible con las de la Ley 12 de 1986, que, pese al marco constitucional entonces imperante, no consagraban porcentajes de inversión encaminados a constreñir el libre ejercicio de las facultades de disposición de los municipios».
Antonio Barrera Carbonell—Carlos Gaviria Díaz—José Gregorio Hernández Galindo—Alejandro Martínez Caballero.

References: artículo 22
 artículo 22
 artículo 357
 artículo 151
 artículo 357
 artículo 357
 artículo 339
 artículo 22
 artículo 357
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 357
 artículo 355
 artículo 21
 artículo 355
 artículo 21
 artículo 22
 artículo 356
 artículo 362
 artículo 58
 artículo 357
 artículo 287
 artículo 22
 artículo 21
 artículo 287
e contrario