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Timestamp: 2020-07-10 02:21:20+00:00

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﻿ SENTENCIA AP-1470 DE MARZO 3 DE 2005
SENTENCIA AP-1470 DE 03 DE MARZO DE 2005
CONTENIDO:SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD. PARA QUE SEA VINCULANTE ES INDISPENSABLE SU NOTIFICACIÓN POR EDICTO.
TEMAS ESPECÍFICOS:NOTIFICACIÓN POR EDICTO, SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:401 DE MAYO DE 2005, PG.686
Sentencia AP-1470 de febrero 24 de 2005
PARA QUE SEA VINCULANTE ES INDISPENSABLE SU NOTIFICACIÓN POR EDICTO
Radicación 41001-23-31-000-2003-(AP-01470)-01 de 2005
Actor: Alberto Poveda Perdomo.
Demandada: Empresas Públicas de Neiva y otros.
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes, en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, Sección Primera, de fecha veintidós (22) de abril de dos mil cuatro (2004), mediante la cual se amparó el derecho colectivo al patrimonio público de las Empresas Públicas de Neiva ESP (EPN) en contra de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), en consecuencia, ordenó a esta última que en el término de sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria del fallo, consignara a favor de aquellas la suma de ciento nueve millones setecientos veintidós mil ochocientos cuarenta y ocho ($ 109.722.848) pesos. La providencia impugnada, igualmente, fijó un incentivo de diez (10) salarios mínimos legales mensuales a favor del demandante.
El abogado Alberto Poveda Perdomo, en ejercicio de la acción popular y actuando en nombre propio, presentó el 21 de abril de 2003 demanda en contra de las Empresas Públicas de Neiva ESP (EPN) por la supuesta vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados con la “moralidad administrativa” y “la defensa del patrimonio público”; en los términos del artículo 88 de la Constitución Política y literales b), y e) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
Como pretensiones de la demanda se resaltan las siguientes:
1. Ordenar a EPN no celebrar contratos que tengan por objeto la auditoría externa de gestión y resultados (AEGR), ya que tal función la cumple la Contraloría Municipal de Neiva.
2. Ordenar la terminación y liquidación del contrato de auditoría externa de gestión y resultados, toda vez que su objeto es ilícito.
3. Ordenar a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República que ejerzan sus funciones en aras de la defensa de la moralidad administrativa y el patrimonio público y a la Fiscalía General de la Nación, para que inicie las investigaciones que conduzcan a establecer si ha existido alguna conducta punible en la celebración de dicho contrato (fls. 6 y 7 cdno. 2).
Como fundamento de las anteriores pretensiones, la parte actora formuló los hechos que a continuación se reseñan:
1. EPN es una empresa de servicios públicos domiciliarios oficial, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 14.5 del artículo 14 de la Ley 142.
2. EPN celebró un contrato de auditoría externa de gestión y resultados, próximo a terminar.
3. EPN ha abierto una convocatoria para celebrar un nuevo contrato de AEGR, por un valor aproximado a los cuatrocientos cincuenta millones de pesos ($ 450.000.000), el cual tendría vigencia de tres años y cuyo objeto corresponde a las funciones asignadas a la Contraloría General de la República (fls. 4 a 6 cdno. 2).
La demanda fue admitida por auto del 24 de abril de 2003 y allí se dispuso notificar al gerente de EPN.
El 5 de mayo de 2003 el actor adicionó la demanda respecto de las personas demandadas, al incluir a la Sociedad Contadores Asociados-Contar Ltda. y, en cuanto a las pretensiones, al solicitar que se ordene reintegrar a la tesorería de EPN los valores pagados con ocasión del contrato de auditoría externa (fls. 26 a 27 cdno. 2).
Esta adición se admitió mediante auto de 14 de mayo de 2003 (fls. 31 a 33 cdno. 2), el cual también decretó como medida cautelar la suspensión de los actos administrativos relacionados con la nueva contratación de auditoría externa y la notificación del auto admisorio al gerente de la Sociedad Contar Ltda.
EPN, mediante escrito presentado el 30 de mayo de 2003, se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda y observó que la celebración del contrato 02372002 y su adicional, obedeció a los requerimientos de la Superintendencia de Servicios Públicos (Ofi. 0288000, recibido en abr. 15/2002 y Ofi. 2002-4340, recibido en jul. 15/2002).
Añadió que EPN, y se supone que la superintendencia, no conocían “el pronunciamiento de la Corte Constitucional (Sent. C-290/2002) para las épocas de celebración de los dos contratos en cuestión” (fls. 41 a 45 cdno. 2).
A su turno, la Sociedad Contar Ltda. adujo que la auditoría externa es una extensión del control que ejerce la superintendencia y que, por lo mismo, no tiene como fin cumplir las funciones que competen a la contraloría.
Indicó que resulta contradictorio que se pretenda que la sociedad contratista reintegre los valores recibidos por la ejecución de un contrato, “cuyo objeto se cumplió fielmente acorde con lo contratado”.
Agregó que en varias oportunidades la superintendencia recordó a la empresa el carácter obligatorio y permanente de las auditorías —Ofi. 37337 de abr. 11/2002; Ofi. 2002-430, fechado en jul. 15/2002— (fls. 69 a 70 cdno. 2).
Con asistencia de las partes, y en presencia de representantes del Ministerio Público, se llevó a cabo la diligencia del pacto de cumplimiento el día 25 de julio de 2003.
La diligencia se suspendió “con el objeto de vincular al funcionario que suscribió el contrato en nombre de las Empresas Públicas de Neiva, doctor Carlos Mauricio Iriarte y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, con entrega de la copia de la demanda y de su adición. Una vez surtidas las notificaciones se señalará fecha oportunamente para la continuación de la diligencia” (fl. 82 cdno. 2).
La superintendencia fue notificada personalmente el 5 de septiembre de 2003 de la demanda, de la adición y de sus anexos (fls. 86 y 87, 93 cdno. 2).
Mediante auto de 4 de septiembre de 2003 se citó de nuevo a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento y se reconoció a un funcionario de la superintendencia como apoderado de la misma, en los términos indicados en el poder (fls. 87 y 98 cdno. 2).
La audiencia se continuó el 15 de octubre de 2003, con la asistencia de las partes y la procuradora regional del Huila y fue declarada fallida, ante la imposibilidad de llegar a un pacto de cumplimiento (fls. 108 y 109 cdno. 2).
El a quo abrió a pruebas el juicio el día 22 de octubre siguiente y después corrió traslado para alegar de conclusión, el 1º de marzo del año en curso (fls. 114 y 154 cdno. 2).
La parte demandante reiteró el contenido de su demanda, reprochó la celebración del contrato de auditoría externa, el cual no tenía soporte legal al ser declaradas inexequibles las normas en que se amparaba, e invocó la providencia de tutela T-832 de 2003, conforme a la cual las decisiones de constitucionalidad producen efectos “a partir del día siguiente a aquel en que tomó la decisión de exequibilidad o inexequibilidad y no a partir de la fecha en que se suscribe el texto que a ella corresponde o el de su notificación o ejecutoria” (fls. 156 y 157 cdno. 2).
5. Decisión apelada.
El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia del 22 de abril de 2004, decidió amparar el derecho colectivo al patrimonio público de EPN.
Consideró que aunque este caso no se encuentra configurada la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, puesto que en el proceso no se acreditó que la actuación de quienes intervinieron en la celebración del contrato fuera de mala fe, sí se atentó contra el derecho colectivo al patrimonio público, al contratarse una auditoría externa, cuando el control de gestión corresponde a la Contraloría Municipal de Neiva, por tratarse de una empresa íntegramente estatal, de conformidad con Sentencia C-290 de abril 23 de 2002.
A su juicio EPN “no puede ser al mismo tiempo la lesionada y la responsable detrimento” y tampoco es posible responsabilizar a la sociedad contratante pues actuó de buena fe.
Por el contrario, encontró responsable a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de dicho detrimento, pues su actuación fue determinante en la celebración de los contratos cuestionados. Además, dicha entidad estaba enterada del proceso de constitucionalidad como que fue parte en el mismo, por lo que mal podía desconocer lo decidido por la Corte (fls. 159 y 174 cdno. ppal.).
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido mediante auto de 28 de mayo de 2004.
Sostuvo que esa entidad, con fundamento en lo dispuesto en la ley, inició las actuaciones correspondientes para verificar si los distintos prestadores de servicios públicos venían cumpliendo con la obligación de contratar auditorías externas de gestión y resultados.
Aseguró que cuando envió las comunicaciones a las diferentes empresas de servicios públicos, aún no se había oficializado la Sentencia C-290 de 2002.
Añadió que, luego del fallo de la Corte, no puede afirmarse que la ley prohíba a las empresas de servicios públicos oficiales contratar AEGR, sino que simplemente no están obligadas a contratarla.
Aseveró que el tribunal desconoció abiertamente el artículo 34 de la Ley 472, el cual faculta la imposición de una condena al pago de perjuicios a favor de la entidad pública no culpable que tenga a cargo velar por el derecho o interés colectivo, que no es precisamente EPN.
Consideró que el tribunal con su decisión indemnizó a EPN, cuando para la jurisprudencia del Consejo de Estado no es el medio para ello (fls. 178 a 180 cdno. ppal.).
En escrito separado, el apoderado de la superintendencia solicitó que se declarara la nulidad de todo lo actuado, pues en su criterio dicha entidad “debió haberse notificado personalmente ... conforme al procedimiento previsto en el artículo 150 del Código Contencioso Administrativo en concordancia con el artículo 23 de la Ley 446 de 1998” (fls. 181 y 182 cdno. ppal.). Esta solicitud la rechazó de plano el tribunal porque debió haberse hecho antes de proferirse sentencia y porque no es cierto que no se haya notificado personalmente y corrido traslado de la demanda y sus anexos (fls. 222 y 223 cdno. ppal.).
Por su parte, la actora —inconforme con el incentivo reconocido— interpuso recurso, pues a su entender este “debe ser graduado en forma porcentual a lo recuperado por la entidad pública” (fl. 224 cdno. ppal.).
El recurso se admitió el día 8 de julio de 2004 (fls. 232 y 233 cdno. ppal.) y luego el 30 de julio siguiente, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión (fl. 235 cdno. ppal.).
La superintendencia reiteró lo expresado en el recurso de apelación (fls. 236 a 239).
La procuraduría tercera delegada ante el Consejo de Estado estimó que la sentencia debe ser revocada y, en su lugar, el ad quem debe inhibirse por indebida integración del litis consorcio necesario, al no haberse dado la oportunidad a la superintendencia para contestar la demanda, pues aunque se le notificó personalmente, los documentos entregados no contenían ninguna súplica contra esa entidad y el trámite continuó con la audiencia de pacto de cumplimiento, mas no con la contestación de la demanda (fls. 241 a 250 cdno. ppal.).
Para entrar a resolver el recurso propuesto, estima la Sala que lo procedente es estudiar, en primer lugar, la noción de servicio público en el marco de la Constitución de 1991 y sus desarrollos legales, para luego determinar el alcance del fallo de la Corte Constitucional respecto de las normas que regulan en lo que hace a la fecha en que empieza a surtir efectos.
2.1. El nuevo servicio público en el derecho colombiano.
Las reformas legales del año 1994, en desarrollo del modelo económico constitucional previsto en el capítulo V del título XII de la Carta de 1991 (1) , comportaron la sustitución del viejo esquema de prestación de los servicios públicos domiciliarios en Colombia —que, siguiendo muy de cerca las enseñanzas de la escuela realista de Burdeos liderada por el profesor Duguit, asimilaba la noción de servicio público a la de función pública (2) y que había entrado en crisis— por un modelo de mercado en competencia que concentró en el Estado, en su condición de director general de la economía, las atribuciones de regulación (3) y control. Se trata, pues, de un “cambio de modelo de Estado” (4) , tal y como lo puso de relieve recientemente esta sección:
“A diferencia de los dos derechos colectivos antes tratados (moralidad administrativa y defensa del patrimonio público), en el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente no se está frente al desarrollo de una función administrativa en los términos del artículo 209 constitucional, sino de una actividad económica intervenida por el Estado, cuya prestación debida se relaciona directamente con la consecución de sus fines (C.N., art. 2º).
De acuerdo con tales disposiciones se destaca, jurídicamente, que los servicios públicos “son inherentes a la finalidad social del Estado”, pues contribuyen al bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la población (arts. 2º y 366 ibíd.) y es por ello que su prestación comporta la concreción material de la cláusula Estado social de derecho (art. 1º ibíd.); así lo ha indicado la jurisprudencia del Consejo de Estado (5) y de la Corte Constitucional (6) , como mecanismo auxiliar en la administración de justicia (art. 230).
De manera que los derechos colectivos que se involucran en la prestación de los servicios públicos no aluden a la función pública propia del Estado, sino a una actividad económica que por implicar el tráfico de servicios inherentes a la finalidad social del Estado, que la doctrina colombiana (7) , con base en expresión foránea, llama “bienes meritorios”, exige la intervención del mismo a través da los instrumentos tradicionales de policía administrativa: regulación y control (C.N., art. 365, inc. 2º). En otras palabras, el bien jurídico colectivo por proteger no refiere a la función administrativa, sino a los derechos propios de los consumidores y usuarios particularmente en lo relativo a la calidad del servicio y a su precio” (8) .
En definitiva, la prestación de los servicios públicos domiciliarios ya no es expresión del poder de imperio del Estado, sino un asunto económico sometido al control y vigilancia de la única superintendencia de rango constitucional y la atribución presidencial regulatoria, como instrumentos de intervención estatal (C.P., arts. 333, 334, 365 y 370 y L. 142, art. 3º, nums. 3.4 y 3.3).
Por lo demás, en desarrollo de la distinción constitucional entre función pública y servicio público, prevista en el ordinal 23 del artículo 150 de la Constitución Política, el artículo 3º de la Ley 489 de 1998 dispuso que los principios de la función administrativa solo aplicarían a los servicios públicos en tanto “fueren compatibles con su naturaleza y régimen”. De modo que, la propia ley trazó una frontera clara entre esos dos conceptos antes considerados sinónimos (9) .
En todo caso, la regla sentada —esto es que función pública y servicio público dejaron de ser asimilables— admite excepciones en todas aquellas hipótesis en que la Ley 142 de 1994 revistió al prestador del servicio de prerrogativas propias de las autoridades públicas, es el caso del artículo 31 que permite la inclusión de cláusulas exorbitantes en ciertos contratos de los prestadores (10) ; de los artículos 33, 56, 57, 116 a 120 que otorgan unas facultades especiales a los prestadores para la ocupación temporal de inmuebles, imposición de servidumbres o la enajenación forzosa de bienes que dan lugar a la expedición de actos controlables por la jurisdicción en lo contencioso administrativo; del capítulo VII del título VIII (arts. 152 a 159) que regula el proceso administrativo especial de defensa del usuario en sede de la empresa, el cual debe interpretarse en consonancia con el Código Contencioso Administrativo (11) (derecho de petición, quejas y recursos y silencio administrativo positivo) y de los artículos 140 y 141 atinentes a la terminación, suspensión y corte del servicio (12) .
Como ya se advirtió, la implantación de este “nuevo servicio público” exige una intervención fuerte de las autoridades del sector en orden a proteger al usuario final, dentro de las cuales, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (13) es expresión esencial del papel directivo del Estado en la economía, como que este se reserva, en una economía concurrencial, las funciones de policía administrativa en razón a las externalidades propias del mercado. La superintendencia encarna, pues, el rol insustituible del Estado: ese reducto de lo público que no puede ser decidido por la racionalidad privada.
La Sala entrará a estudiar el tema relativo a la vinculación de los fallos de constitucionalidad, por las siguientes razones:
En primer lugar, porque el Tribunal Administrativo del Huila, en la sentencia recurrida, decidió amparar el derecho colectivo al patrimonio público de las Empresas Públicas de Neiva (EPN) y encontró responsable de dicho detrimento a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, sobre la base de que dicha entidad debía estar “enterada” del contenido de la Sentencia C-290 de 2002, por cuya virtud se exceptuó de la obligatoriedad de contratar AEGR a las empresas de servicios públicos oficiales, toda vez que aquella había intervenido en dicho proceso de constitucionalidad.
En segundo lugar, porque la entidad demandada adujo —tanto en el recurso de apelación, como en los alegatos de conclusión— que cuando dirigió a las Empresas Públicas de Neiva las diferentes comunicaciones en que recordaba la obligatoriedad de la contratación de las auditorías externas de gestión y resultados (AEGR), aún no se había “oficializado” la Sentencia citada C-290 de 2002.
Por último, porque a juicio del actor popular era irrelevante la fecha de ejecutoria del fallo para efectos de entrar a determinar la responsabilidad que recae sobre la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en la violación de los dos derechos colectivos indicados, porque las sentencias de la Corte Constitucional vinculan al día siguiente de la fecha de expedición, según una sentencia de tutela.
Por manera que, ante lo expuesto en la sentencia apelada como lo expresado por las partes en cuanto a la fecha de vinculación de los fallos de constitucionalidad, la Sala estima procedente hacer un estudio al respecto, partiendo de lo expuesto en la sentencia de tutela invocada por el actor.
2.2. Vinculación de los fallos de constitucionalidad.
En el proceso se invocó la Sentencia T-832 de 2003, en la cual la Corte Constitucional señala que sus fallos de constitucionalidad vinculan a partir del día siguiente a la fecha de su expedición y no a partir de su firmeza. En efecto, según la providencia en cita:
“8. La Constitución Política no regula expresamente los efectos de los fallos de constitucionalidad. Sí lo hace, en cambio, la ley estatutaria de la administración de justicia, pues en el artículo 45 dispone que “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 214(sic) de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. De acuerdo con esto, la regla general es que los fallos de constitucionalidad tienen efectos hacia el futuro, lo que no obsta para que la Corte profiera fallos de constitucionalidad condicionada de efectos temporales retroactivos o diferidos, si tal modulación resulta imprescindible para el cabal cumplimiento de su deber de defender la integridad de la Constitución.
Para optar entre esas alternativas, resulta determinante la índole del fallo de constitucionalidad, pues los efectos de las sentencias judiciales dependen de la naturaleza de los procesos en que ellas se profieren. Si ello es así, se debe tener en cuenta, de un lado, que una sentencia de constitucionalidad es el fruto de un juicio técnico de confrontación entre la Carta Política y una norma legal y que lo que a través de ella se hace es mantenerla en el ordenamiento jurídico si es compatible con aquella o, en caso contrario, expulsarla de él. De otro lado, se debe considerar que, a diferencia de los fallos que se emiten en los demás ámbitos de la jurisdicción, los fallos de constitucionalidad tienen efectos erga omnes y no ínter partes, es decir, que sus efectos son obligatorios, generales y oponibles a todas las personas, sin excepción de ninguna índole.
Entonces, una vez precisado que la fecha de una sentencia corresponde a aquella en que se adoptó la decisión en ella contenida, y no a aquella en que los magistrados suscriben su texto o los salvamentos o aclaraciones de voto, y teniendo en cuenta la índole de los fallos de constitucionalidad y sus efectos erga omnes y no ínter partes, se logran elementos de juicio para determinar los efectos temporales de los fallos de constitucionalidad: cuando no se ha modulado el efecto del fallo, una sentencia de constitucionalidad produce efectos a partir del día siguiente a la fecha en que la Corte ejerció, en ese caso específico, la jurisdicción de que está investida, esto es, a partir del día siguiente a aquel en que tomó la decisión de exequibilidad o inexequibilidad y no a partir de la fecha en que se suscribe el texto que a ella corresponde o el de su notificación o ejecutoria.
Lo expuesto no quiere decir que la notificación de la sentencia de constitucionalidad —que por mandato del art. 16 del D. 2067/91 debe hacerse por edicto— o que el término de ejecutoria que corre a partir de la desfijación del edicto, sean irrelevantes pues ellos, si bien son intrascendentes para la determinación de los efectos temporales del fallo, permiten determinar el término dentro del cual se puede declarar la nulidad del fallo por vulneración del debido proceso. Y en caso de que la nulidad de la sentencia prospere, como ha sucedido excepcionalmente por contrariedad manifiesta entre la parte motiva o la parte resolutiva —auto 91-00— o por haberse adoptado por mayoría relativa y no por mayoría absoluta de los magistrados de la corporación —auto 62-00—, la sentencia pierde su validez desde el momento de su emisión y la Corte debe proceder a proferir un nuevo fallo”.
“(i) Ninguna providencia judicial queda en firme sino una vez ejecutoriada, aun cuando eventualmente puede llegar a ser obligatoria si se conceden los recursos en el efecto devolutivo; y por otra parte, (ii) Solamente cuando las decisiones judiciales quedan ejecutoriadas son de estricto cumplimiento, sin embargo, la producción de sus efectos jurídicos supone el conocimiento previo de los sujetos procesales” (14) (negrillas de la Sala).
La producción de los efectos de las providencias judiciales exige, pues, su notificación, en razón a que, la publicidad —que al decir de Bentham “es el alma de la justicia” (15) — cumple un rol esencial en todo Estado democrático “ya que gracias a (ella), es posible asegurar la imparcialidad, la moralidad y la veracidad de los procesos (16) . En cuanto refiere al dispositivo de las notificaciones judiciales la Corte Constitucional ha indicado en forma categórica:
“... si una de las finalidades de la publicidad consiste en informar a dichos sujetos sobre la obligación de acatar una determinada conducta, no se podría obtener su cumplimiento coactivo en contra de la voluntad de los obligados, cuando estos ignoran por completo lo dispuesto en la decisión judicial,desconociendo la premisa fundamental de un régimen democrático, según la cual el conocimiento de una decisión permite establecer los deberes de las personas y demarcar el poder de coacción de las autoridades, lejos de medidas arbitrarias o secretas propias de regímenes absolutistas” (17) (la negrilla es de la Sala).
“... el juez tiene el deber de poner en conocimiento de los sujetos procesales y de la comunidad en general, los actos que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una obligación, sanción o multa, teniendo en cuenta que su operancia no constituye una simple formalidad procesal, sino un presupuesto de eficacia de dicha función y un mecanismo para propender por (sic) la efectividad de la democracia participativa (...).
... el principio de publicidad se ha estructurado como un elemento trascendental del Estado social de derecho y de los regímenes democráticos, ya que mediante el conocimiento de las actuaciones judiciales y administrativas, y de las razones de hecho y de derecho que les sirven de fundamento, se garantiza la imparcialidad y la transparencia de las decisiones adoptadas por las autoridades, alejándose de cualquier actuación oculta o arbitraria contraria a los principios, mandatos y reglas que gobiernan la función pública” (18) (negrilla de la Sala).
A su vez, este principio rector de las actuaciones judiciales según la jurisprudencia constitucional, es expresión nítida e incontrovertible del derecho de defensa y de contradicción:
“Precisamente, el artículo 29 de la Constitución Política determina que el principio de publicidad constituye una garantía mínima del debido proceso en las actuaciones públicas y, especialmente, en las judiciales, cuando categóricamente afirma que toda persona tiene derecho a “un debido proceso público”. Precepto constitucional que a su vez se incorpora como pilar fundamental de la administración de justicia y, en general, de la función pública, de conformidad con lo previsto en los artículos 209 y 228 de la Carta Fundamental (...).
el principio de publicidad como instrumento indispensable para la realización del debido proceso, impone a los jueces la exigencia de proferir providencias debidamente motivadas en los aspectos de hecho y de derecho, y el deber de ponerlas en conocimiento de los distintos sujetos procesales con interés jurídico en actuar, lo que se opone a aquellas decisiones secretas u ocultas contrarias a los postulados de la democracia participativa (...).
Una actuación judicial que no haya sido previamente notificada, no solo desconoce el principio de publicidad sino también el derecho de defensa y de contradicción, lo que conlleva a la ineficacia de la decisión adoptada por el juez (19) ” (se destaca).
Al mismo tiempo, el principio de publicidad es un instrumento para asegurar el debido proceso, pues como lo ha sostenido reiteradamente la Corte Constitucional “las decisiones que se adopten dentro de cualquier procedimiento deben ser puestas en conocimiento de los interesados” debido a que “la publicidad viene a ser garantía de imparcialidad y de operancia de los derechos de contradicción y de defensa, pues solo quien conoce las decisiones que lo afectan puede efectivamente oponerse a ellas” (20) (resaltado no original).
Por lo demás, el principio de publicidad de las providencias de control está íntimamente asociado a la certeza del derecho (21) como principio medular de todo Estado democrático, ya que el ordenamiento jurídico solo es coercible en tanto sea posible conocerlo por parte de sus destinatarios. Así lo ha puesto de relieve la Corte Constitucional al señalar sin ambages que:
“Si bien la Constitución no contempla la seguridad jurídica como norma positiva, este valor fundamental es natural al ámbito del derecho, por cuanto la seguridad jurídica pretende garantizar, por un lado, la sujeción de las autoridades públicas al ordenamiento jurídico y, por otro, la certeza del derecho a través de su publicidad y conocimiento por sus destinatarios. Al respecto Pérez Luño sostiene:
“La seguridad es, sobre todo y antes que nada, una radical necesidad antropológica humana y el saber a qué atenerse es el elemento constitutivo de la aspiración individual y social a la seguridad; raíz común de sus distintas manifestaciones en la vida y fundamento de su razón de ser como valor jurídico (...). A los solos efectos de contribuir a despejar, en lo posible, la frondosidad conceptual de la seguridad jurídica entiendo que pudiera ser provechoso distinguir dos acepciones básicas del término. En la primera, que responde a la seguridad jurídica stricto sensu, se manifiesta como una exigencia objetiva de regularidad estructural y funcional del sistema jurídico a través de sus normas e instituciones. En la segunda, que representa su faceta subjetiva, se presenta como certeza del derecho, es decir, como proyección en las situaciones personales de la seguridad objetiva. Para ello, se requiere la posibilidad del conocimiento del derecho por sus destinatarios. Gracias a esa información, realizada por los adecuados medios de publicidad, el sujeto de un ordenamiento jurídico debe poder saber con claridad y de antemano aquello que le está mandado, permitido o prohibido. En función de ese conocimiento los destinatarios del derecho pueden organizar su conducta presente y programar expectativas para su actuación jurídica futura bajo pautas razonables de previsibilidad. La certeza representa la otra cara de la seguridad objetiva: su reflejo en la conducta de los sujetos del derecho” (22) .
En aras de conservar valores fundamentales del derecho tales como la justicia, el bien común y la seguridad jurídica que sirven de sustento a instituciones jurídicas existentes en nuestro ordenamiento, tales como, la caducidad, la prescripción, la cosa juzgada, etc., es que considera necesario esta Sala determinar la oportunidad procesal en que los ciudadanos pueden acudir a esta corporación cuando se considere que con sus decisiones se vulnera el debido proceso (...).
En este sentido esta corporación se había pronunciado en forma somera en auto 22 A de junio 3 de 1998, magistrado ponente Vladimiro Naranjo Mesa, en que se señaló:
“La Corte encuentra que las irregularidades que en este momento pueden dar lugar a la violación del debido proceso, no son otras que aquellas que se presentan cuando el trámite seguido vulnera o desconoce las normas que la propia Constitución señala en sus artículos 241 y 242 y aquellas otras que indica el Decreto 2067 de 1991 y que conforman el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que se surten ante la Corte Constitucional. De otra parte, como perentoriamente lo prescribe el artículo 49 antes transcrito, la nulidad originada en el trámite procesal, solo puede ser alegada antes de proferirse el fallo.
Y en lo tocante con la nulidad que encuentra su origen en la sentencia misma, aunque ni las normas constitucionales ni el mencionado decreto prevén causa alguna de nulidad, la Corte, aplicando directamente el artículo 29 superior, ha reconocido la posibilidad de su ocurrencia para aquellos casos en los cuales, en el momento mismo de votar, se produce el desconocimiento del debido proceso, circunstancia que se circunscribe a los eventos de falta de quórum o de mayoría exigidos por la ley, y de violación del principio de cosa juzgada constitucional. En estos casos, por la naturaleza de las cosas, la referida nulidad debe proponerse posteriormente al fallo, pero dentro de los tres días siguientes a la notificación de la sentencia, surtida por edicto” (lo resaltado en negrilla es fuera de texto).
(...) Los términos judiciales cumplen la función de determinar con claridad y precisión la oportunidad dentro de la cual se deben realizar los actos procesales por las partes, el juez, los auxiliares de la justicia, los terceros interesados, etc., constituyendo una garantía recíproca para las partes en el proceso, pues, estimulan la celeridad en las actuaciones o trámites y evitan asaltos sorpresivos que podrían atentar contra el derecho de defensa.El señalamiento de los términos judiciales no es de libre disposición por las partes en los procesos” (23) .
Precisamente, en desarrollo del principio de publicidad, el artículo 16 del Decreto 2067 de 1991 ordena de manera inequívoca:
“La sentencia se notificará por edicto con los considerandos y las aclaraciones y los salvamentos de voto correspondientes, debidamente suscritos por los magistrados y el secretario de la Corte, dentro de los seis días siguientes a la decisión” (se resalta).
De acuerdo con este precepto imperativo la providencia ha de notificarse dentro el plazo allí señalado: no concurren, como asegura la Corte en la Sentencia T-832 de 2003 antes reseñada, dos alternativas para el juez constitucional frente a la fecha en que el fallo vincula, habida cuenta que a ningún juez le es dable “escoger” a partir de cuándo producen efectos sus providencias.
El mandato legal de notificación del fallo de constitucionalidad, previsto en el artículo 16 del Decreto 2067 de 1991 (24) citado, se explica en tanto que solo después de ser conocida legalmente la providencia (parte resolutiva y consideraciones), esta produce efectos de res iudicata, pues antes el fallo no vincula al no estar en firme, tan es así que puede ser anulado.
Está por demás decir que el juez constitucional, como todos los servidores públicos, está sometido al principio de legalidad (C.P., arts. 6º, 123 inc. 2º y 230) y, frente a normas como la transcrita, no puede eludir su mandato pretextando razones “hermenéuticas”, pues su tarea en estos eventos es meramente aplicativa o de cumplimiento (25) , o lo que es igual, de sometimiento al imperio de la ley. Ha dicho la Corte Constitucional al ocuparse de las notificaciones de las decisiones judiciales que:
“12. La Constitución Política, en su artículo 29, prescribe que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. En virtud de tal disposición, se reconoce al principio de legalidad como pilar fundamental en el ejercicio de las funciones por parte de las autoridades judiciales y administrativas, razón por la cual, estas se encuentran obligadas a respetar las formas propias de cada juicio y a asegurar la efectividad de todas las garantías constitucionales básicas como son el derecho de defensa, de contradicción, de impugnación, etc. En estos términos, el deber de salvaguardar dichas garantías constitucionales le impone a las autoridades públicas, la obligación de motivar sus determinaciones y de publicarlas de conformidad con los sistemas de comunicación previstos en la ley.
De ahí que esta corporación haya definido el derecho fundamental al debido proceso, como la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los individuos, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley” (26) (negrillas no originales) (27) .
Ahora, si bien la ley estatutaria de administración de justicia en su artículo 56 estatuye que “la sentencia tendrá la fecha en que se adopte...”, ello en modo alguno puede comportar que la providencia entre a producir efectos a partir de esa fecha. No se olvide que dicha disposición resulta también aplicable a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado y que, por lo mismo, no puede interpretarse como la habilitación para obviar la exigencia publicitaria previa para que el fallo produzca efectos.
De otro lado, la generalidad del fallo de constitucionalidad no implica una especificidad tal que conlleve la derogatoria de las previsiones legales concernientes a su notificación. Es por ello que el Consejo de Estado, titular de la cláusula general de competencia en materia de control constitucional de decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no haya sido asignada taxativa y privativamente por la Constitución a la Corte Constitucional a “quien (por ende) corresponde una competencia de excepción” (28) o “restrictiva” (29) (num. segundo del art. 237, C.P. (30) , art. 97 del CCA modificado y adicionado por el num. 9º del art. 37 de la L. 270/96 (31) y el art. 33.7 de la L. 446/98 (32) ), aplica en los juicios de nulidad por inconstitucionalidad (33) las previsiones legales en materia de notificación de esas sentencias, a pesar de que sus fallos tienen exactamente las mismas características enunciadas por la sentencia que se comenta (erga omnes, obligatorios, generales y oponibles a todas las personas). Ello, en tanto que el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil prescribe que “La sentencia dictada en procesos seguidos por acción popular produce cosa juzgada erga omnes”. No se puede desconocer que, incluso, en ciertos procesos ordinarios, como es el caso de los declarativos de pertenencia, la sentencia —una vez en firme— reviste efectos erga omnes (art. 407, num. 11 del CPC, modificado por el D. 2282/89, art. 1º, num. 210) y que por ende, como ha dicho la Corte Suprema de Justicia, conlleva su oponibilidad frente a todos (34) .
A este propósito Alejandro Martínez Caballero, entonces presidente de la Corte Constitucional, en ponencia presentada dentro de la III Conferencia de justicia constitucional de Iberoamérica, España y Portugal, al estudiar la experiencia colombiana en materia de tipos de sentencias en el control constitucional de las leyes, indicó:
“En Colombia, la expresión ‘inexequibilidad’, que significa literalmente inejecutabilidad, equivale a una anulación de la disposición demandada, según la cual, esta es expulsada del ordenamiento a partir de la notificación del fallo. Esta expresión proviene de la reforma constitucional de 1910, que introdujo el control constitucional concentrado en Colombia, en cabeza de la Corte Suprema de Justicia, y utilizó esta palabra. La Constitución de 1991 conserva esa expresión en ciertos artículos pero habla igualmente en otros de que la Corte decide sobre la constitucionalidad de las leyes. Por ello, en términos generales, en Colombia se utilizan entonces indistintamente dos expresiones (‘inexequibilidad’ e ‘inconstitucionalidad’) para hacer referencia a esa anulación de la ley sometida a control del Tribunal Constitucional (...).
Así, en el constitucionalismo colombiano, y siguiendo un poco el modelo kelseniano, las decisiones de inexequibilidad tienen efectos pro futuro, eimplican que apenas es notificada la sentencia, la disposición sale del ordenamiento pero no modifica las situaciones consolidadas durante la vigencia de la norma acusada” (35) (se resalta).
De allí que, la “índole de los fallos de constitucionalidad”, de que habla la Corte en la sentencia de tutela citada, no conlleva la eliminación del necesario requisito de publicidad que debe revestir todo pronunciamiento judicial.
Por otra parte, según la Corte en la providencia de tutela referida, esa inobservancia de las reglas generales y especiales procesales en materia de notificaciones como punto de arranque para que sus fallos produzcan efectos, “es compatible con la tarea de la Corte de defender la integridad de la Constitución y garantiza la seguridad jurídica de que está urgida (sic) una democracia constitucional”. Al efecto, es preciso señalar que la seguridad jurídica supone el acatamiento de las normas de orden público, como son todas aquellas relativas a la publicidad de las sentencias. Además, la seguridad jurídica —como ha dicho la doctrina foránea— está atada a la publicidad del ordenamiento jurídico:
“La publicidad de las normas está en íntima conexión con el principio de seguridad jurídica,pues, como ha señalado la Sentencia 179 de 1989, de 2 de noviembre, ‘solo podrán asegurarse las posiciones jurídicas de los ciudadanos, la posibilidad de estos de ejercer y defender derechos, y la efectiva sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos al ordenamiento jurídico, si los destinatarios de las normas tienen una efectiva oportunidad de conocerlas en cuanto tales normas, mediante un instrumento de difusión general que dé fe de su existencia y contenido, por lo que resultarán evidentemente contrarias al principio de publicidad aquellas normas que fueran de imposible o muy difícil conocimiento” (36) .
Estas reflexiones sobre la ley se predican también a los tribunales constitucionales que —como dice Kelsen— ofician de “legisladores negativos” (37) , y por ello Pérez Royo afirma que:
“... Si la ley aprobada por el parlamento tiene que ser publicada para que sea conocida y pueda ser exigido su cumplimiento, lo mismo tiene que ocurrir con la ley negativa, con la sentencia del Tribunal Constitucional. De ahí que sea lo primero que diga el artículo 164 CE: ‘Las sentencias del Tribunal Constitucional se publicarán en el boletín oficial del Estado’... ‘Tienen valor de cosa juzgada desde el día siguiente de su publicación” (38) .
A este respecto la Sala destaca que en criterio de la Corte Constitucional:
“... el principio de publicidad conduce al logro de la obediencia jurídica en un Estado democrático de derecho, ya que solo en la medida en que las personas tienen conocimiento de las actuaciones judiciales, esto es, del principio, regla o razón jurídica que constituye la base de una decisión judicial, las partes o los interesados podrían apelar a dicho fundamento para ajustar su conducta a las decisiones de los jueces. En este orden de ideas, es preciso recordar que así como la imperatividad y obligatoriedad de la ley presupone su conocimiento por parte de los ciudadanos mediante su publicación en el Diario Oficial, también la imperatividad y obligatoriedad de las sentencias judiciales suponen su publicidad, pues lógicamente aquello que es desconocido por las partes o terceros no puede ser objeto de imposición, so pena de alterar y desconocer los valores, principios y reglas de un Estado social derecho. Sin embargo, es preciso aclarar que en cada caso la publicidad debe adecuarse a los sistemas de comunicación previstos en la ley (39) .
Con este propósito, por ejemplo, el artículo 52 del CRPM (Código de Régimen Político y Municipal), dispone que: “... la ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada...” (40) . Precepto legal que fue interpretado por el Consejo de Estado, en el sentido de distinguir entre el fenómeno de la vigencia de la ley y su obligatoriedad. Por consiguiente, la ley entra a regir desde cuando es promulgada, pero solamente obliga a los ciudadanos vencido el término depublicidad y de conocimiento dispuesto en ella (41) . En palabras del propio Consejo del Estado:
“Este contexto jurídico permite darle una interpretación más armoniosa a los artículos 52 y 53 del Código del Régimen Político y Municipal. Dice el primero que la ley rige en virtud de su promulgación pero que su observancia principia dos meses después de promulgada y el segundo indica que la propia ley puede modificar esta regla. Vale decir que existen dos momentos: aquel en que la ley entre a regir y aquel en que se hace obligatoria para el ciudadano. Por regla general estos dos momentos están separados por dos meses. Pero la propia ley puede modificar su vigencia. ¿Cuál vigencia? La de estos dos meses. Lo que no puede es exigir su cumplimiento antes de su promulgación...” (42) .
“En consecuencia, la publicación de la ley presupone su existencia y configura como forma de publicidad de la misma, aspecto trascendental de su eficacia, toda vez que, el acto de publicación de la ley, se evidencia como “requisito indispensable para su obligatoriedad, pues es principio general de derecho que nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no conoce (principio de la publicidad). Dicha función le corresponde ejecutarla al gobierno, después de efectuada la sanción. Tal regla es complemento de la que prescribe que la ignorancia de la ley no excusa su incumplimiento, puesto que solo con la publicación oficial de las normas se justifica la ficción de que estas han sido conocidas por los asociados, para luego exigir su cumplimiento” (sent. C-084/96, M.P. Carlos Gaviria Díaz).
A esto cabe agregar, en criterio de esta corporación, que la publicidad es “un requisito que no se integra en el iter formativo de la ley” y, en cuanto a la publicación, “constituye una operación administrativa material, reglada, que corresponde ejecutar al gobierno y que se desarrolla de conformidad con lo que establezca la ley, la cual ha dispuesto que se realice por escrito y en el Diario Oficial...”.
Lo anterior, con el objeto de significar que en torno a las providencias judiciales, es posible igualmente distinguir entre los conceptos de ejecutoriedad de las decisiones judiciales (es decir, fallos en firme susceptibles de ser voluntaria o forzosamente ejecutados) y la producción de sus efectos jurídicos.Un fallo judicial no puede resultar obligatorio para los sujetos procesales cuando estos no tienen conocimiento de su contenido, ya que los efectos jurídicos derivados de su obligatoriedad suponen el previo conocimiento de dichos sujetos procesales. Precisamente, el artículo 313 del Código de Procedimiento Civil dispone que: “Las providencias judiciales se harán saber a las partes y demás interesados por medio de notificaciones, con las formalidades prescritas en este código. Salvo los casos expresamente exceptuados, ninguna providencia producirá efectos antes de haberse notificado.
(...) los efectos de una ley suponen el previo conocimiento de los individuos, por eso, aun cuando una disposición se encuentre vigente y en rigor, mientras el término de vacancia legislativa siga operando, no es exigible a las personas la observancia de la ley, es decir, no son oponibles sus efectos” (43) (destacado no original).
Resulta imposible concebir un sistema jurídico, que fundado en la presunción de constitucionalidad de sus normas (44) , permitiese la vinculación de una decisión judicial de constitucionalidad sin que fuera posible conocer su contenido de manera integral, de conformidad con los cauces legales previstos al efecto. La juridicidad o no de un precepto objeto de control, esto es su validez o no, solo es posible determinarla a partir del momento en que vinculan las decisiones del órgano encargado de su enjuiciamiento, vale decir, desde cuando se adquiere certeza jurídica por sus efectos generales de cosa juzgada constitucional, pues como afirma Jiménez Campo la decisión de constitucionalidad es una decisión “según derecho” (45) y no un enjuiciamiento político. Por ello no es posible prescindir de esta regla previa de publicidad, que como se verá más adelante se ha impuesto en todo el constitucionalismo occidental, que ha optado por el modelo kelseniano de control constitucional.
Nótese que, como afirma Stern, el derecho procesal constitucional se inscribe dentro del ámbito general del derecho procesal y por ello “es al legislador ordinario al que corresponde establecer las reglas del derecho procesal constitucional y no a los tribunales encargados de aplicar el derecho de la constitución” (46) (se destaca). Con esta perspectiva, el profesor español Francisco Rubio Llorente, una de las figuras cimeras del derecho constitucional contemporáneo, en una interesante presentación a un texto de derecho procesal constitucional afirmó:
“Ni la banal reprobación del llamado ‘positivismo formalista’ (o ‘formalismo positivista’, que de ambas maneras se designa una entelequia jamás definida, aunque enconadamente combatida), tan generalizada entre nosotros en estos últimos tiempos, ni la incorporación constitucional de unos valores ‘materiales’ en razón de la cual nuestro Estado sería hoy un ‘Estado material de derecho’ (noción esta que, seguramente, no queda invalidada por el simple hecho de haber sido acuñada originalmente por los juristas del nacionalsocialismo, pero cuyo origen invita a la reflexión) pueden hacer olvidar que nuestro derecho, como el de cualquier otra sociedad moderna, es necesariamente un sistema altamente formalizado (en rigor, claro está, todo sistema es, por definición, formal) cuyo funcionamiento es inconcebible sin el respeto de la forma, pues esta no es, en el derecho, la cáscara más o menos prescindible de una almendra axiológica, sino la mediación socialmente necesaria del valor.
El cuidado de la forma, como cosa distinta del modo, para utilizar aquí también la terminología de Guasp, ha de ocupar, en consecuencia, un lugar de primer rango en la preocupación del jurista, tanto del práctico como del teórico, pues el teórico del derecho, si tal cosa existe, es teórico de un saber práctico, de un saber cuyo sentido está precisamente en su operatividad” (47) .
Conviene no perder de vista que, en un Estado constitucional (‘forma más completa posible del principio del gobierno de las leyes en lugar del gobierno de los hombres’ (48) ), todos los poderes públicos están sometidos a la ley, debido a que, como advierte Karl Larenz, la “pieza nuclear del Estado de derecho... es la vinculación al derecho de todos los órganos del Estado” (49) . Vinculación que cobija por supuesto al juez, ordinario y constitucional, pues “el rango preeminente del legislador parlamentario, fundado en la idea del Estado democrático, en la función de la ley, en cuanto medida igual para todos, y finalmente, en la seguridad jurídica, exigen que los jueces estén también vinculados a la ley” (50) .
Por cierto, que el presidente de la Corte Constitucional pueda dar a conocer a la opinión pública el contenido y alcance de las decisiones judiciales, tal y como lo prevé el inciso segundo del artículo 64 de la ley estatutaria de administración de justicia, norma aplicable también a la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, no implica el reconocimiento legal de que a partir de entonces las decisiones sean vinculantes. En efecto, de acuerdo con el artículo 64 de la Ley 270:
Las decisiones en firme podrán ser consultadas en las oficinas abiertas al público que existan en cada corporación para tal efecto o en las secretarías de los demás despachos judiciales, salvo que exista reserva legal sobre ellas. Toda persona tiene derecho a acceder a los archivos y bases de datos que contengan las providencias judiciales y a obtener copia, fotocopia o reproducción exacta por cualquier medio técnico adecuado, las cuales deberán expedirse, a costa del interesado.
PAR.—En el término de tres meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, será contratada la instalación de una red que conecte la oficina de archivos de las sentencias de la Corte Constitucional con las comisiones primeras constitucionales permanentes del Congreso de la República y de las secciones de leyes” (lo resaltado es de la Sala).
La norma transcrita permite que exclusivamente “por razones de pedagogía jurídica”, y solo para esos efectos, pueda darse a conocer el contenido y alcance de las decisiones judiciales, antes de que se encuentre el texto adoptado con todas las modificaciones propias del procedimiento colegiado y sin que aún haya sido notificado. La Corte Constitucional adoptó este criterio al hacer el control de esta preceptiva:
“En efecto, resulta constitucionalmente posible el que, por ejemplo, el presidente de una corporación informe a la opinión pública sobre una decisión que haya sido adoptada, así el texto definitivo de la sentencia correspondiente no se encuentre aún finiquitado, habida cuenta de las modificaciones, adiciones o supresiones que en el curso de los debates se le haya introducido a la ponencia original. Con ello, en nada se vulnera la reserva de las actuaciones judiciales —siempre y cuando no se trate de asuntos propios de la reserva del sumario o de reserva legal— y, por el contrario, se contribuye a que las decisiones que adoptan los administradores de justicia puedan conocerse en forma oportuna por la sociedad” (51) (negrillas fuera de texto original).
“... es necesario puntualizar que la facultad de informar el contenido y alcance de las providencias por parte de los funcionarios judiciales, no es asimilable al acto procesal de notificación a las partes. En el primer evento, (...), se trata de una declaración pública en la que se explican algunos detalles importantes de la sentencia proferida, bajo el supuesto, obvio, de que el administrador de justicia no se encuentra obligado a dar a conocer aquellos asuntos que son objeto de reserva legal. Por el contrario, el segundo caso, implica una relación procesal entre el juez y las partes, a través de la cual se brinda la oportunidad a estas de conocer el contenido íntegro de las providencias y de interponer, dentro de los lineamientos legales, los respectivos recursos...” (52) (se resalta).
Esta doble proyección del principio constitucional de publicidad de las sentencias que impone distinguir la notificación de la simple divulgación, fue reiterada por la Corte Constitucional con posterioridad, al señalar que:
“18. Sin embargo, es preciso reconocer que el principio de publicidad tiene dos vertientes en relación con su alcance y exigibilidad, a saber: a) En primer lugar, es deber de los jueces en los procesos y actuaciones judiciales dar a conocer sus decisiones tanto a las partes como a los otros sujetos procesales,mediante las comunicaciones o notificaciones que para el efecto consagre el ordenamiento jurídico. En este evento, se trata de un acto procesal de notificación, el cual más que pretender formalizar la comunicación del inicio, desarrollo o agotamiento de una actuación, procura asegurar la legalidad de las determinaciones judicialmente adoptadas, ya que su conocimiento ampara efectivamente los derechos de defensa, de contradicción y de impugnación (C.P., art. 29).
b) Por otra parte, el artículo 64 de la ley estatutaria de la administración de justicia en concordancia con los artículos 74 y 228 de la Constitución, impone el deber a los jueces de comunicar y divulgar a la opinión pública o a la comunidad en general, el contenido y los efectos de sus decisiones, salvo en aquellos casos en los cuales exista reserva legal” (53) .
Por manera que, la divulgación de las decisiones judiciales de que trata el artículo 64 de la ley estatutaria de administración de justicia no tiene el propósito de sustituir las normas de orden público que señalan desde cuándo comienzan a producir efectos los fallos, sino que es tan solo un simple desarrollo del derecho a la información previsto en el artículo 20 constitucional. Así lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-551 de 2003, cuando —en el caso particular del referendo y luego de dejar en claro que comunicar no es notificar— encontró que “... no existe entonces objeción a que la Corte ordene la comunicación de la parte resolutiva de la presente sentencia, al día siguiente de ser adoptada la decisión...”. Conviene observar que tratándose de la convocatoria de referendos existe previsión legal especial en la ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana. En efecto, el artículo 34 de la Ley 134 de 1994 determina:
“Expedidas las certificaciones por la registraduría del estado civil correspondiente, sobre el número de apoyos requerido, así como el fallo de la Corte Constitucional, el Gobierno Nacional, departamental, distrital, municipal o local correspondiente, convocará el referendo mediante decreto, en el término de ocho días, y adoptará las demás disposiciones necesarias para su ejecución” (negrilla no original).
Nótese que la norma establece, por las peculiaridades propias de la convocatoria popular, que una de las condiciones para llevar a cabo un referendo es la expedición del fallo de la Corte Constitucional. En este supuesto, el legislador no habló de sentencia (parte considerativa y parte resolutiva) sino de fallo (parte resolutiva solamente) debido a que, como advirtió la Corte en la Sentencia C-551 de 2003:
“(...) conforme a la ley estatutaria de la administración de justicia, la Corte Constitucional puede comunicar —que no notificar formalmente— sus fallos, y en especial su parte resolutiva, así el texto definitivo de la sentencia no se encuentre finiquitado. No existe entonces objeción a que la Corte ordene la comunicación de la parte resolutiva de la presente sentencia, al día siguiente de ser adoptada la decisión. Y en el presente caso, esa comunicación es necesaria, a fin de que el presidente pueda fijar la fecha de realización del referendo, pues el artículo 34 de la LEMP establece que una vez expedido el fallo de la Corte Constitucional, el gobierno, mediante decreto, determinará esa fecha ‘en el término de ocho días’. Por consiguiente, una vez adoptado el fallo, la Corte tenía el deber de comunicarlo al presidente, para lo de su competencia (...)” (negrilla de la Sala).
En otras palabras, la necesaria divulgación de las providencias judiciales, incluidas las de control constitucional, salvo el supuesto del referendo, en manera alguna comporta que antes de que hagan tránsito a cosa juzgada la situación jurídicamente se encuentre definida y, por lo mismo, sus efectos aún no empiezan a surtirse.
Y ello tiene que ser así puesto que la fuerza de la cosa juzgada constitucional impone la necesaria subordinación y respeto a lo dicho por el juez, en tanto que inatacable para impedir que el debate jurídico se prolongue en el tiempo de forma indefinida.
La Corte Constitucional, en la ratio decidendi de la sentencia que se ocupó de estudiar los efectos de sus fallos en asuntos de constitucionalidad (D. 2067/91, art. 21), definió que el proceso constitucional tan solo termina con la ejecutoria de la respectiva sentencia, comoquiera que únicamente cuando está en firme es de obligatorio cumplimiento y sus efectos se producen cuando la sentencia esté ejecutoriada. En esa oportunidad la Corte Constitucional advirtió:
En la práctica, el proceso, que en general comienza con la notificación del auto admisorio de la demanda, termina cuando se ejecutoría la sentencia, es decir, cuando la sentencia es firme, por no haber recurso contra ella, o haberse decidido los que se interpusieron. Solo excepcionalmente, en los casos en que el mismo juez está facultado para cumplir, dentro del mismo proceso, la decisión contenida en la sentencia firme, a través de un incidente por lo general, se da el caso en que la ejecutoria de la sentencia no coincide con la terminación del proceso.
Viniendo al tema de los procedimientos que se siguen ante la Corte Constitucional, puede decirse que, en general, terminan con la ejecutoria de la sentencia. Así ocurre, por ejemplo, sin lugar a dudas, en la acción pública de inconstitucionalidad, lo mismo que cuando la Corte decide sobre las objeciones de inconstitucionalidad hechas por el gobierno: ejecutoriada la sentencia, ha concluido (sic) el proceso y no hay lugar a seguir hablando de régimen procedimental, sencillamente porque no hay en lo sucesivo más actos procesales qué regular, pues sería discutible en extremo considerar como tales el envío de copias de la providencia a algunos funcionarios o la publicación de la providencia en la Gaceta Constitucional.
(...) Si se analiza el artículo 21 del Decreto 2067, hay que señalar lo siguiente.
El inciso primero del artículo 21 no presenta, en consecuencia, disparidad o contrariedad en relación con norma alguna de la constitución (...).
Los efectos de un fallo, en general, y en particular de los de la Corte Constitucional en asuntos de constitucionalidad, se producen solo cuando se ha terminado el proceso, es decir cuando se han cumplido todos los actos procesales. En otras palabras, cuando la providencia está ejecutoriada” (54) .
Es preciso tener en cuenta que esta providencia fue retomada por la Corte Constitucional, cuando adelantó la revisión previa de constitucionalidad del artículo 45 de la ley estatutaria de administración de justicia, relativo a las reglas sobre los efectos de las sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de constitucionalidad (55) .
Conviene advertir que la Corte Constitucional también ha señalado que “los efectos de los fallos de inexequibilidad rigen para el futuro, salvo que esta misma Corte determine lo contrario (56) , pero aun en este último evento la responsabilidad de aplicar tales decisiones en los procesos en curso radica única y exclusivamente en el juez de la causa” (57) , una vez la providencia se encuentre notificada (58) .
Ahora bien, este mandato del artículo 16 del Decreto 2067 de 1991 tiene su antecedente en el derecho nacional en el Decreto 432 de 26 de marzo 1969 (59) que traía, en vigencia de la Constitución de 1886, una regla similar al disponer en sus artículos 32 y 34 que las sentencias no se podían hacer públicas hasta cuando fuesen suscritas por todos los magistrados y el secretario de la Corte Suprema de Justicia y que debían ser comunicadas al gobierno al día siguiente de su notificación (60) .
La notificación, como parámetro para determinar la vinculación de los fallos de constitucionalidad, fue sustituida luego por la publicación de acuerdo con el Decreto 41 de 1971 (61) (que como se verá luego es la regla general en el constitucionalismo europeo). Como anota el profesor Sáchica:
“El Decreto 41 de 1971 dispuso que la publicación del fallo deberá hacerse al día siguiente al de su aprobación; cumplida tal formalidad, el fallo queda ejecutoriado y debe este comunicarse al gobierno, por intermedio del respectivo ministro o jefe administrativo. Esta disposición modificó el artículo 34 del Decreto 432 (de 1969) que preveía notificación —no publicación— de la sentencia” (62) (negrillas no originales).
A este propósito Páez Velandia asegura que:
“Proferida la sentencia, en todos los casos vistos, se publicará al día siguiente al de su fecha. Publicada dicha sentencia quedará ejecutoriada, debe cumplirse y comunicarse al gobierno por conducto del ministro del jefe del departamento administrativo correspondiente (D. 41/71, art. 1º).
Ejecutoriada la providencia, la norma que haya sido declarada inconstitucional desaparece automáticamente del ordenamiento jurídico, es decir, desde ese preciso instante deja de existir por lo cual ninguna autoridad podrá aplicarla” (63) (el destacado es de la Sala).
La Corte Suprema de Justicia, cuando obraba como Tribunal Constitucional, con base en lo dispuesto por el artículo 1º del Decreto 41 de 1971, que modificó el artículo 34 del Decreto 432 de 1969, sostuvo que: “Una vez hecha la publicación de la sentencia proferida en asuntos de constitucionalidad, queda inmediatamente en firme y debe ser cumplida” (64) .
Es de resaltar que la necesaria publicidad de los fallos de constitucionalidad en orden a determinar la fecha exacta en que comienzan a producir efectos erga omnes, es prácticamente una regla en los países que han confiado la defensa de la constitución a un órgano judicial. Ello se explica en que su inspirador, el jurista austriaco Hans Kelsen, en su trabajo “La garantía jurisdiccional de la Constitución (La justicia constitucional)”, al fundamentar —con pretensiones universales— la implantación de la justicia constitucional, como uno de los aportes más importantes al constitucionalismo democrático, advirtió que:
“Para la anulación de normas que solo entran en vigor por su publicación, el acto de anulación, esto es el fallo del Tribunal Constitucional, debería ser también publicado y de la misma manera en que lo había sido la norma anulada. Si bien no se puede descartar a priori la idea de dar al Tribunal Constitucional un órgano propio, un boletín oficial, para la publicación independiente de sus sentencias de anulación, sería en todo caso conveniente publicar la anulación de las leyes y de los reglamentos en el órgano mismo donde fueron publicadas y confiárselo a la misma autoridad. La sentencia del Tribunal Constitucional debería entonces pronunciarse igualmente sobre esta obligación de publicación precisando la autoridad llamada a proceder.
La anulación solo entraría en vigor con esta publicación. Como ya lo dijimos, el Tribunal Constitucional debería poder decidir que la anulación especialmente de leyes y tratados internacionales, no entraría en vigor sino después de la expiración de un cierto plazo a contarse desde la publicación, para darle al parlamento la ocasión de reemplazar la ley inconstitucional por una ley conforme a la Constitución, sin que la materia reglada por la ley anulada permanezca sin reglamentación durante un tiempo relativamente largo” (65) (resalta la Sala).
Siguiendo de cerca el estudio citado de Kelsen, los países europeos que han optado por este modelo de control concentrado han regulado, con mayor o menor detalle, los efectos de las sentencias, sobre la base de que estas solo vinculan a partir de que produzcan efectos de cosa juzgada, aunque como advierte la doctrina extranjera, con rasgos heterogéneos apenas nominales:
“... fuerza de ley y fuerza vinculante en Alemania, fuerza obligatoria en Portugal, efectos erga omnes en Austria. Sin embargo a pesar de esta heterogeneidad formal, los efectos generales de las sentencias constitucionales y los problemas que plantean son bastante homogéneos desde un punto de vista material. En última instancia ello se debe a que todos los países analizados han adoptado el modelo europeo de control de constitucionalidad y con él, sus notas de concentración y efectos erga omnes.
Por lo que se refiere al efecto de cosa juzgada, en los diversos países se admite pacíficamente su dimensión formal, es decir, la imposibilidad de recurrir las sentencias constitucionales. Su firmeza es una consecuencia lógica de la concentración del control de constitucionalidad y de la posición de los tribunales constitucionales en el entramado institucional de cada país...
Las restantes categorías utilizadas en los diversos países para definir los efectos generales de las sentencias (fuerza vinculante, fuerza obligatoria, etc.) hacen referencia a su carácter vinculante frente a todos los ciudadanos y poderes públicos...” (66) (negrillas de la Sala).
Con esta perspectiva, el ordenamiento constitucional checoslovaco, precursor del modelo concentrado de las leyes en Europa, en el artículo 20 LTCCH señalaba:
“... la publicación de la sentencia... tiene como efecto el que a partir del día en que se produzca la misma, las asambleas legislativas, el gobierno, así como todas las autoridades y tribunales, quedan vinculados por la sentencia” (67) .
También, la Constitución austriaca, que inspiró el control constitucional concentrado (68) , que dio nombre al esquema que se impuso luego de la Segunda Guerra Mundial en el continente europeo (69) y que, luego de varias vicisitudes políticas, se restableció con la ley constitucional de octubre de 1945, establece en sus artículos 139 y 140 que el fallo de constitucionalidad solo comienza a producir efectos el día de su publicación.
La doctrina pone de relieve cómo en Austria la “derogación” de una ley declarada inconstitucional entra en vigor solo con la publicación de la sentencia de constitucionalidad en el respectivo boletín de leyes (Boletín Federal de Leyes o Boletín de Leyes del Land respectivo, según el caso):
“... para la derogación de una ley por parte del TCA no basta con la sentencia sin más (C.A., art. 140.5). Por el contrario, la sentencia solo produce efectos a partir del día de su publicación (regla general). A esta publicación están obligados, de forma inmediata, el canciller federal para las leyes federales y los respectivos presidentes de los Lander para las de estos” (70) .
A este respecto Favoreu advierte que:
“Si el Tribunal (Constitucional austriaco) pronuncia la anulación de la ley impugnada o de algunas de sus disposiciones, las consecuencias de esta decisión son cuidadosamente precisadas por la Constitución. El principio es el de la no retroactividad del fallo de anulación: la ley deja de tener efecto en la fecha de publicación del fallo en el boletín de las leyes federales, pero conserva sus efectos anteriores y continúa aplicándose, sobre todo a los hechos producidos antes de la sentencia...
En esos países se explica porque claramente la función de anulación de leyes se asimila a la función legislativa, legislador negativo la llamó Kelsen, de ahí la exigencia de la publicación en el BOE” (71) (se destaca).
A propósito de la Constitución austriaca, Ermacora asegura que:
“El fallo del Tribunal Constitucional por el que se anule una ley como anticonstitucional, obliga al canciller federal o al gobernador regional competente a publicar sin demora la derogación... La anulación entrará en vigor el día de la promulgación, si el Tribunal Constitucional no hubiese fijado un plazo para la expiración de la vigencia. Dicho plazo no podrá exceder de un año... Se deberá especificar, además, en la publicación relativa a la anulación de la ley si vuelve a entrar en vigor alguna disposición legal y en caso afirmativo, cuáles” (72) .
Ello era así incluso en vigencia de la primera Constitución austriaca de 1920, de fuerte inspiración kelseniana, como reseña Cruz Villalón:
“La eficacia temporal de las sentencias estimatorias aparece rotundamente expresada en el ordenamiento austriaco a través del término empleado en el artículo 140 LC-F: ‘derogación’. La sentencia ‘deroga’ la ley estimada inconstitucional, de la misma manera que opera el principio lex posterior. El momento de esta derogación no es, sin embargo, el correspondiente al de la fecha de la sentencia, sino, como mínimo, el de su publicación en el órgano oficial correspondiente (Kundmachung)... El de la publicación de la sentencia es el momento más temprano en el que puede entrar en vigor la ‘derogación’ de la ley estimada inconstitucional. Pero el tribunal puede señalar un momento posterior para dicha entrada en vigor” (73) (negrilla de la Sala).
La Constitución italiana del 22 de diciembre de 1947, igualmente, parte de la exigencia de la publicitación de los fallos, al prever que el acto inconstitucional anulado no puede aplicarse a partir del día siguiente a la publicación de la decisión de la Corte, de modo que las disposiciones declaradas inconstitucionales cesan de surtir efecto “desde el día siguiente a la publicación de la sentencia” (74) . En efecto, el artículo 136 de la Constitución de la República Italiana prescribe:
“Cuando la Corte declare la inconstitucionalidad (l’illegimitá constituzionale) de una disposición legislativa o de un acto con fuerza de ley, la norma dejará de surtir efecto desde el día siguiente a la publicación de la sentencia.
La resolución de la Corte se publicará y notificará a las cámaras y a los consejos regionales interesados con el fin de que, si lo consideran necesario, provean con arreglo a las formalidades previstas por la Constitución” (75) .
En un estudio sobre la disciplina del proceso constitucional de control de las leyes en Italia, Romboli, a propósito de la norma transcrita, observa que:
“En relación a la eficacia de las sentencias en que la Corte Constitucional, aceptando una determinada excepción de inconstitucionalidad, declara la ilegitimidad de una disposición de ley, el artículo 136 de la Constitución establece que ‘cuando la Corte declara la ilegitimidad constitucional de una ley o un acto con fuerza de ley, la norma deja de tener eficacia desde el día siguiente a la publicación de la decisión’ y el artículo 30.3 de la Ley 87 de 1953 prevé que ‘las normas declaradas inconstitucionales no pueden ser aplicadas desde el día siguiente a la publicación de la decisión’.
Tras algunas dudas e incertidumbres suscitadas por los primeros comentaristas con referencia al citado precepto constitucional y a su relación con la norma contenida en la Ley 87 de 1953, en la actualidad es absolutamente pacífico en la doctrina y la jurisprudencia que la disposición declarada inconstitucional no puede aplicarse en procesos futuros, en el juicio a quo ni en los pendientes, con excepción solamente de las denominadas relaciones ya agotadas, esto es, las relativas a decisiones jurisdiccionales o bien a actos que, en general, ya han aplicado la disposición declarada ilegítima y que ya se han convertido en definitivos al ser firmes o no susceptibles de recurso alguno” (76) .
A juicio de Pizzorusso:
“En cuanto a la eficacia en el tiempo de las sentencias estimatorias se presentan algunos problemas específicos...
La interpretación de estos dos textos (Const. ital., art. 136.1 y L. 87, mar. 11/53, art. 30) ha dado lugar a debates prolongados... A lo largo de los mismos ha quedado claro que la determinación de los casos en los que debe procederse a la inaplicación de la ley declarada inconstitucional es algo que corresponde a la decisión de los operadores jurídicos y, en particular, a los jueces, quienes deberán tomar una decisión en todos aquellos casos en que, de no haber mediado la declaración de inconstitucionalidad, la ley resultaría aplicable...
Deriva de lo anterior el que la inaplicación de la ley declarada inconstitucional procederá, tras la publicación del fallo del tribunal, en todos aquellos casos en los que, si la cuestión no hubiese sido decidida, podría el juez suscitarla, lo que debe predicarse también a propósito de los procesos en los que se examinen hechos que hayan tenido lugar antes de la publicación de la sentencia” (77) (se resalta).
Así mismo, en Alemania, en desarrollo del artículo 94.2 de la ley fundamental de Bonn de 23 de mayo de 1949 (78) , se expidió la ley reguladora del Tribunal Constitucional Federal-TCF (BVerfGG) de 12 de marzo de 1951, que determina en el artículo 31:
“1. Las sentencias del Tribunal Constitucional Federal vinculan a los órganos constitucionales de la federación y de los Estados, así como a todos los tribunales y autoridades.
2. En los casos del parágrafo 13, números 6, 11, 12 y 14, la decisión del Tribunal Constitucional tiene fuerza de ley. Esto rige también en los casos del parágrafo 13, número 8 si el tribunal declara una ley incompatible o compatible con la ley fundamental o con otras normas del derecho federal, o nula de pleno derecho, se publicará el fallo por el Ministro Federal de Justicia en el boletín oficial federal. Lo mismo se efectuará con los fallos en los casos del parágrafo 13, números 12 y 14” (79) (se resalta).
Con base en estas normas, la doctrina alemana —al estudiar los efectos vinculantes de las sentencias en el juicio de constitucionalidad— explica que:
“Cuando el TCF declara que una ley es compatible o incompatible con la Constitución o que es nula, la sentencia también tiene fuerza de ley, lo que implica que su fallo es publicado en el boletín federal oficial (LTCF, art. 31.2). Esto es aplicable a todas las sentencias que controlan normas (control abstracto, concreto, verificación de normas y recursos de amparo frente a leyes). Para la doctrina mayoritaria, esta fuerza de ley implica una ampliación de los límites subjetivos de la cosa juzgada hasta el punto de afectar a todos (eficacia erga omnes). Ello también implica, sin embargo, que la relevancia de la fuerza de ley de las sentencias del TCF es reducida, ya que dicha consecuencia también se deriva del efecto de cosa juzgada y de la fuerza vinculante. La fuerza de ley de la sentencia no significa que la sentencia tenga calidad de ley, sino rango de ley en el sentido que tras una sentencia del TCF el legislador no puede reiterar la misma norma. Fuerza de ley implica, en este sentido, última decisión frente a cualquiera (STCF 69, 112/117). Nadie puede alegar la validez de una norma declarada nula y nadie puede poner en duda la validez de una ley declarada constitucional. Ello implica prácticamente una prohibición de reiteración por parte del legislador, ya que este ya no es libre de reformar discrecionalmente una ley o de aprobarla de nuevo después de que el TCF haya clarificado el problema jurídico planteado” (80) .
Es importante advertir que cuando la doctrina analiza el efecto obligatorio de las decisiones judiciales del Tribunal Constitucional Alemán, lo hace sobre la base de su íntima relación con la cosa juzgada:
“Las decisiones del TCF gozan de fuerza de cosa juzgada al igual que las decisiones de los restantes tribunales. Además de las partes, también el TCF está vinculado por esta fuerza de cosa juzgada. No parece necesario alargarnos aquí en esta institución procesal general” (81) .
Del mismo modo, en la Constitución francesa de la Quinta República, la autoridad de cosa juzgada de las decisiones del Consejo Constitucional —prevista en el párr. 2º del art. 62— está asociada a su firmeza, aunque no se suscitan los problemas de otros países europeos en torno a los efectos de sus decisiones por tratarse fundamentalmente de un control a priori (82) .
En cuanto hace a la eficacia de las decisiones del Consejo Constitucional francés, la jurisprudencia ha estimado que tiene la “autoridad de cosa juzgada” (D. 88-244 DC, jul. 20/88, Rec. Cons. Const., pág. 119). A partir de ello algunos tratadistas refiriéndose a este tema estiman que se trata de:
“... autoridad de cosa juzgada forzosamente absoluta habida cuenta del tenor del precitado artículo 62 de la Constitución —las decisiones del Consejo Constitucional se imponen a los poderes públicos y a todas las autoridades administrativas y jurisdiccionales—, y a(sic) de la naturaleza ‘objetiva’ o ‘abstracta’ del control ejercido, que es similar a aquel que ejerce el juez administrativo en el caso de exceso de poder” (83) .
Otros estudiosos del derecho constitucional francés concluyen que:
“... se impone no solo a los poderes públicos —Presidente de la República, Gobierno y Parlamento— y a todas las autoridades administrativas y jurisdiccionales —en especial al Consejo de Estado y a la Cour de Cassation—, sino también al propio Consejo Constitucional, desde el momento en que contra sus decisiones... no cabe recurso alguno” (84) (negrillas no originales).
A su vez, el ordenamiento constitucional español vigente (85) así mismo ordena la publicación en el boletín oficial del Estado de las las sentencias proferidas en procedimientos de inconstitucionalidad, a efectos de determinar desde cuándo tienen valor de res iudicata, o lo que es igual, desde cuándo producen efectos.
Así, el artículo 164 de la Constitución española establece que:
“Las sentencias del Tribunal Constitucional se publicarán en el boletín oficial del Estado con los votos particulares, si los hubiere. Tienen el valor de cosa juzgada a partir del día siguiente de su publicación y no cabe recurso alguno contra ellas. Las que declaren la inconstitucionalidad de una ley o de una norma con fuerza de ley, y todas las que no se limiten a la estimación subjetiva de un derecho, tienen plenos efectos frente a todos.
Salvo que en el fallo se disponga otra cosa, subsistirá la vigencia de la ley en la parte no afectada por la inconstitucionalidad” (86) .
En desarrollo de este mandato constitucional y del contenido en el artículo 161, la Ley Orgánica 2 de 1979 de 3 de octubre del Tribunal Constitucional español (BOE Nº 239, de oct. 5) estatuye en el artículo 38 (87) :
“ART. 38. 1.—Las sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tendrán el valor de cosa juzgada, vincularán a todos los poderes públicos y producirán efectos generales desde la fecha de su publicación en el boletín oficial del Estado (...).
3. Si se tratare de sentencias recaídas en cuestiones de inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional lo comunicará inmediatamente al órgano judicial competente para la decisión del proceso. Dicho órgano notificará la sentencia constitucional a las partes. El juez o tribunal quedará vinculado desde que tuviere conocimiento de la sentencia constitucional y las partes desde el momento en que sean notificadas” (88) (resaltado de la sección).
En torno a estos preceptos que regulan los efectos de los fallos que eliminan del ordenamiento una regla viciada de inconstitucionalidad, De la Vega juzga que:
“... el estudio de la regulación de los efectos de la sentencia constitucional sobre la ley en España adquiere una importancia específica que no deriva tan solo de la trascendencia normativa propia de esta competencia del Tribunal Constitucional. Así, en el artículo 164 de la Constitución, especialmente en el artículo 38 de la LOTC, se recogerá una tríada de efectos: cosa juzgada, eficacia general y vinculación de los poderes públicos.
... Si la sentencia constitucional está dotada de una cierta naturaleza ‘poliédrica’, donde se funden su carácter de acto procesal, acto de poder normativo y forma de creación del derecho, parece indudable que, en un paralelismo imperfecto y siempre simplificador, a esta triple naturaleza corresponden, en principio, los tres efectos antes mencionados.
... este ‘efecto procesal de la sentencia, que determina la invariabilidad de la misma y su permanencia en el tiempo’, en palabras de Cortés Domínguez, responde a la búsqueda de la seguridad y la certeza jurídicas. Con la cosa juzgada se trata de impedir la discusión indefinida sobre la cuestión objeto de litigio y, a la vez, evitar la posibilidad de la existencia de dos o más pronunciamientos contradictorios, o repetidos sobre el mismo asunto.
... La necesidad de alcanzar un cierto grado de seguridad jurídica, que se plasma en la prohibición de volver a conocer de nuevo sobre lo ya conocido, evitando a su vez sentencias contradictorias, se corresponde perfectamente con la función pacificadora que el Tribunal Constitucional debe asumir, junto con otras, en su labor de control de la constitucionalidad de las leyes” (89) .
Fernández Rodríguez, al abordar la eficacia erga omnes o de efectos generales que tienen las sentencias de todo Tribunal Constitucional, parte de lo expuesto por Jiménez Campo según el cual “el pronunciamiento de inconstitucionalidad ostenta así una fuerza análoga, aunque de signo opuesto, a la que fue propia de la regla legal enjuiciada” y por ello “en conexión con este efecto, se encuentra en España la necesidad de publicar las sentencias en el boletín oficial del Estado, lo que determinará su eficacia frente a terceros” (90) . El mismo autor añade que:
“Las sentencias de los tribunales constitucionales también conllevan este efecto de cosa juzgada, de carácter tan marcadamente procesal. Desde su vertiente formal las cosas están claras pues no existe posibilidad de recurso alguno. Este carácter definitivo e irrecurrible, que se basa en la posición que ocupa el propio órgano de justicia constitucional y en el carácter jurisdiccional de su función es predicable tanto para las sentencias estimatorias como para las desestimatorias de la inconstitucionalidad. Sirva como ejemplo el párrafo segundo del artículo 62 de la Constitución francesa: ‘Les décisions du Conseil Constitutionnel ne sont susceptibles d’aucun recours’. También en España, con base otra vez en el citado artículo 164 de la Constitución, las sentencias del Tribunal Constitucional tienen valor absoluto de cosa juzgada formal a partir del día siguiente de su publicación al ser irrecurribles” (91) .
Es claro, a partir de los preceptos indicados, que la publicidad de las sentencias del juez de la ley no es, entonces, un simple formalismo que puede obviarse, ya que —como advierte Jiménez Campo— “la nulidad causa sus efectos ope legis, con la publicación de la sentencia” (92) . De allí que la doctrina española tiene establecido que:
“En una situación de creciente inseguridad jurídica —un mundo de leyes desbocadas, según García de Enterría—, con un cada vez mayor desconocimiento del derecho por parte de sus destinatarios —las personas—, la publicidad de la justicia se vuelve esencial, sobre todo cuando se trata de garantizar la publicidad de los fallos y la accesibilidad a las declaraciones jurisprudenciales. La publicidad permite opinar, criticando desviaciones y manipulaciones en la interpretación y aplicación de la ley: la comunidad jurídica, formada por expertos, puede comentar las sentencias, actuando como instancia de control, resolviéndose así el enigma del quid cuestodie custodiem.
Así, la publicidad es en definitiva una garantía de legitimidad, en tanto que la aceptabilidad de las resoluciones jurisprudenciales está en función de su conocimiento por parte de todos los posibles interesados, que no son solo las partes en el proceso, sino también los destinatarios del derecho que se aplica en cada sentencia...
... Así, el paradigma de la obligación de publicar sentencias en el boletín oficial del Estado lo encontramos en la previsión del artículo 164 de la Constitución (‘Las sentencias del Tribunal Constitucional se publicarán en el boletín oficial del Estado con los votos particulares, si lo hubiere’) y en la LOTC, que confiere un indudable valor objetivo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
... Por otra parte, merece la pena destacar que lo que constitucional y legalmente se pretende es la publicidad de las sentencias, no simplemente de los fallos, por lo que parece que esta interpretación debe vencerse exigiendo la publicación íntegra de la sentencia, a efectos de comprobar, además, otro requisito constitucional, la motivación, especialmente si la motivación condiciona la interpretación del orden jurídico” (93) (destacado no original).
La expulsión del ordenamiento jurídico de un dispositivo legal, como consecuencia de lo que Jiménez Campo llama “tarea depuradora de normas contrarias a la Constitución” (94) propia del control represivo de constitucionalidad (95) , exige que así como las leyes vinculan desde cuando se promulgan, la inconstitucionalidad de un precepto solo vincule desde cuando se dé a conocer en debida forma la sentencia respectiva en aras de mantener la certeza del derecho propia de todo Estado democrático. Este criterio es planteado, al estudiar el caso español, por Sierra Porto:
“Un comentario preliminar es el relacionado con el artículo 164 C.E., en la parte donde establece como requisito para que las sentencias produzcan sus efectos, la publicación en el boletín oficial del Estado. El artículo 38 LOTC al desarrollar este precepto constitucional desborda correctamente una interpretación literal y entiende que la publicación en el BOE hace que se produzcan los efectos para o frente a terceros, pero las partes son vinculadas por la decisión del tribunal mediante la simple notificación (con el mismo régimen ordinario de las sentencias de otras jurisdicciones)” (96) .
Finalmente, el derecho constitucional venezolano, pionero junto con el colombiano del control constitucional concentrado en el mundo, en vigencia de la Constitución de 1961, preveía ya una regla similar a la expuesta. Así lo enseña Brewer-Carías:
“Cuando la Corte Suprema, en el ejercicio de sus atribuciones previstas en el artículo 214, párrafos 3 y 4 de la Constitución, ‘declara la nulidad’ de la ley, es decir anula la ley, esta, en principio es válida y efectiva hasta que se publiquen(sic) la sentencia de la Corte, habiendo producido todos sus efectos a pesar de su inconstitucionalidad, en virtud de la presunción de la constitucionalidad de la leyes” (97) .
En definitiva, Fernández Rodríguez, al referirse a la vinculación general de las sentencias a todos los poderes públicos, en una suerte de balance de la justicia constitucional europea, pone de relieve que:
“Por lo general se establece como referencia para el comienzo de los efectos la publicación de la sentencia, sea el propio día de publicación (Croacia, España, Estonia, Hungría, Lituania, Macedonia, Polonia, Rumania, Rusia y Yugoslavia...), al día siguiente a la misma (Albania...), a los tres días (Bulgaria), o a los noventa (en Eslovaquia...). Tener en cuenta el momento de publicación de la sentencia es lo más acorde con el principio de seguridad jurídica, por lo que en los casos en los que se establece la vinculación a partir de la adopción de la resolución resultan criticables. Estos supuestos en los que los efectos se sitúan en el momento de adoptar la decisión son Letonia, Moldavia, Ucrania y, solo en algunas circunstancias, Bulgaria (relativas a la elección del presidente, vicepresidente o de un diputado, y referidas a un juez constitucional), República Checa (acusación o incapacidad del presidente, irrelegibilidad parlamentaria y contenciosos electorales —en el resto de los casos el ordenamiento checo quiere ser escrupuloso en extremo con la mencionada seguridad jurídica al fijar el comienzo de la vinculación cuando llega a las partes afectadas un ejemplar del Diario Oficial—) y Eslovenia (las de inconstitucionalidad de una ley —para los demás supuestos será el Tribunal Constitucional esloveno el que fije el momento de vinculación—). En alguna regulación el propio Tribunal Constitucional puede fijar en la sentencia otra fecha que se aparte de la regla general (Croacia, Polonia, Rusia)” (98) .
En tales condiciones se tiene que, salvo el caso excepcional de Eslovenia, la regla impuesta en el contencioso constitucional no es precisamente la de establecer la vinculación desde la fecha de adopción de la providencia. Y se exceptúa este caso, pues como se observa de la cita transcrita, los otros casos enlistados por el autor refieren a contenciosos electorales y no a enjuiciamientos de constitucionalidad de la ley.
De manera que ese poder enorme con que cuenta el juez constitucional de privar de efectos una ley, que se ejerce en el control abstracto de constitucionalidad, exige el requisito de publicidad, que en el caso colombiano está previsto por la ley bajo la forma de notificación por edicto, al tiempo que en la mayoría de países opera a partir de la publicación del texto integral de la sentencia.
La publicación, en el derecho continental europeo, y la notificación en el caso colombiano, permiten identificar con claridad el momento a partir del cual la providencia de control constitucional comienza a desplegar sus efectos de res iudicata, lo cual brinda la certeza necesaria a todas las personas y a los poderes públicos sobre el derecho vigente aplicable. Las dificultades que puedan generarse por eventuales tardanzas en notificar en debida forma la decisión respectiva, son solucionadas en el derecho colombiano con el plazo perentorio de seis (6) días que manda la ley para dar a conocer el texto definitivo de la providencia (D. 2067/91, art. 16).
Es importante destacar que la Corte Constitucional ha reconocido el carácter de orden público de las normas procesales en los siguientes términos:
“Tradicionalmente, las normas procesales han sido consideradas “de orden público”, es decir, de aquellas que no pueden derogarse por convenios particulares, porque en su observancia están interesados el orden y las buenas costumbres.
¿Por qué las normas procesales son de orden público? ¿Por qué no pueden modificarse por convenios particulares?
De conformidad con el inciso segundo del artículo 29 de la Constitución, nadie podrá ser juzgado sino “con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. No es menester dedicarse a complicadas lucubraciones para descubrir las finalidades de esta disposición, piedra angular del debido proceso.
En primer lugar, si la administración de justicia es función pública, como expresamente lo declara el artículo 229 de la Constitución, es claro que ella debe cumplirse con estricta sujeción a la ley, porque el artículo 121 de la misma Constitución establece que “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”. Norma que concuerda con la del artículo 122: “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento...”.
¿Qué fin se persigue, en el campo específico del derecho procesal, al disponer la Constitución que solamente puede juzgarse a alguien “con observancia de las formas propias de cada juicio”?
En primer lugar, lograr la igualdad real en lo que tiene que ver con la administración de justicia. El artículo 13 de la Constitución consagra la igualdad de todos ante la ley, al declarar que “todas las personas nacen libres e iguales ante la ley”. Y dispone que, por razón de esa igualdad, todas recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación. Esa igualdad teórica se realiza en los distintos campos por medio de normas especiales. En el campo procesal, en lo referente a la administración de justicia, la igualdad se logra al disponer que todos sean juzgados por el mismo procedimiento. En lo que tiene que ver, en materia civil, con la manera de aducir las pretensiones ante el juez, con la respuesta a estas para aceptarlas o negarlas, con las excepciones, con la manera de aportar o producir la prueba, etc. todas las personas están en un plano de igualdad, merced a los procedimientos uniformes. Excepcionalmente, la propia Constitución consagra un fuero especial para algunos funcionarios, a causa de razones particulares. La Constitución, en el mismo artículo 29, establece que nadie puede ser juzgado sino ante juez o tribunal competente, con lo cual sienta, en forma general, para quienes tienen un fuero especial y para quienes no lo tienen, el principio del llamado juez natural. Pero la regla general, encaminada a garantizar la igualdad, determina el establecimiento de competencias y procedimientos iguales para todas las personas. ¿Por qué? Porque el resultado de un juicio depende, en gran medida, del procedimiento por el cual se tramite. Este determina, las oportunidades para exponer ante el juez las pretensiones y las excepciones, las pruebas, el análisis de estas, etc. Existen diversos procedimientos, y, por lo mismo, normas diferentes en estos aspectos: pero, el estar el actor y el demandado cobijados por idénticas normas, y el estar todos, en principio sin excepción, sometidos al mismo proceso para demandar o para defenderse de la demanda, garantiza eficazmente la igualdad.
De otra parte, la Constitución, al determinar que todos sean juzgados “con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”, destierra de la administración de justicia la arbitrariedad. ¿Cómo dejar en manos de cada uno de los jueces la facultad de establecer las reglas que habrá de seguir para administrar justicia en cada caso particular? En el antiguo derecho francés, en las regiones en que prevalecía el derecho consuetudinario, la primera tarea de los jueces que habían de decidir un litigio, era determinar las normas aplicables, entre ellas las relativas a la competencia y al procedimiento. Por fortuna, esa puerta abierta a la arbitrariedad se ha cerrado al disponer, sencillamente, que todas las personas deben ser juzgadas “con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. Es lo que podríamos denominar como la neutralidad del procedimiento, o la neutralidad del derecho procesal. Neutralidad que trae consigo el que todas las personas sean iguales ante la administración de justicia, tengan ante ella los mismos derechos e idénticas oportunidades, en orden a lograr el reconocimiento de sus derechos” (99) (se resalta).
Refiriéndose a este tema, el profesor Devis Echandía explica que:
“Las normas que establecen solemnidades especiales para ciertos actos son de derecho público, de la misma manera que las disposiciones procedimentales (...).
el derecho procesal, por el mismo hecho de referirse a una de las funciones esenciales del Estado, es un derecho público, con todas las consecuencias que esto acarrea, es decir: sus normas son de orden público; no pueden derogarse por un acuerdo entre las partes interesadas, son de imperativo cumplimiento; prevalecen en cada país sobre las leyes extranjeras. En realidad desde que una norma se relacione con el interés general, o interés de la organización social, es de orden público” (100) (negrillas no originales).
De modo que en el caso sub lite no podía condenarse a la superintendencia por la remisión de unos oficios a las Empresas Públicas de Neiva, en el que le recordaba la obligatoriedad de la contratación de una AEGR, aunque uno de ellos haya sido remitido con posterioridad a la fecha de la providencia (abr. 23/2000), pero antes de su firmeza, puesto que la Sentencia C-290 de 2002 solo comenzó a producir efectos a partir del 19 de julio de 2002. En efecto, según consta en la copia del edicto remitido por la secretaría general de esa corporación, el edicto por el cual se notificó la Sentencia C-290 de 2002 fue fijado el 11 de julio y desfijado el 15 de julio del mismo año (fls. 254 y 255, cdno. ppal.) y conforme lo dispuesto por el artículo 331 del Código de Procedimiento Civil “Las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas”. Así, en la medida en que antes de la firmeza de la sentencia de constitucionalidad tantas veces citada, no podía imponerse su cumplimiento a ninguna persona.
Por lo demás, lo expuesto en el fallo de tutela arriba referido tampoco hubiese resultado aplicable, al sub lite en tanto que se trataba de una providencia de control constitucional condicionada, sin olvidar que se trata de una sentencia con efectos ínter partes (C.P., art. 86).
Además, en este evento lo expresado por la Corte en la sentencia de tutela citada y retomado por la Corte Constitucional en Sentencia C-973 de 2004 en el caso particularísimo del referendo, no vincula forzosamente al juez de la causa, pues como lo ha sostenido la Corte Constitucional en forma reiterada:
“... esta corporación ha distinguido los efectos de sus fallos respecto de la cosa juzgada y de la doctrina constitucional. Porque se tiene definido que poseen poder vinculante la parte resolutiva de las sentencias, los fundamentos que guarden relación directa con ella, y aquellos que la corporación indique, en tanto el resto de la argumentación constituye criterio auxiliar no obligatorio (101) .
Además, respecto de este último punto la Corte ha precisado la necesidad de distinguir su labor de intérprete autorizado de la Carta, en virtud del cual sus pautas de interpretación obligan a todos aquellos que recurren a la aplicación directa de la norma constitucional, de sus criterios y apreciaciones sobre la aplicación de normas de inferior jerarquía, los que pueden ser acogidos o ignorados por los jueces debido a que concurren con otras fuentes como criterios auxiliadores de la actividad judicial (C.P., art. 230)” (se resalta) (102) .
Ahora, comoquiera que solo el contrato adicional fue celebrado con posterioridad a la notificación del fallo en comento, esto es, el 23 de octubre de 2002, por un valor $ 38.008.568 (fls. 203 a 209, cdno. ppal.), corresponde a la Sala determinar si con su suscripción se infringió algún derecho colectivo, tal y como lo plantea el actor popular.
La violación del principio de legalidad de la administración comporta un abuso de la función administrativa en beneficio individual, razón por la cual cuando ello se presenta se impone la recuperación de las sumas de dinero desviadas (103) . Sin embargo, de tiempo atrás, la Sala (104) tiene determinado que para que proceda el amparo del derecho colectivo a la moralidad administrativa no basta con la trasgresión al ordenamiento jurídico, es necesario —además— acreditar la mala fe de la administración (105) , circunstancia que no se probó con ningún medio de convicción en el sub lite.
De modo que en este evento no hubo violación de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público (L. 472, art. 4º, lit. e)) (106) .
Finalmente, la Sala no comparte el criterio del Ministerio Público según el cual debe declararse inhibida por indebida integración del litis consorcio necesario puesto que la superintendencia tuvo oportunidad para ejercer el derecho de defensa, toda vez que esa entidad fue notificada personalmente de la demanda, de su adición y de sus anexos (fls. 86 y 97, 93 cdno. 2).
1. REVÓCASE el fallo impugnado y en su lugar, deniégase el amparo de los derechos colectivos invocados.
Magistrados: Ruth Stella Correa Palacio—María Elena Giraldo Gómez—Alier E. Hernández Enríquez—Germán Rodríguez Villamizar—Ramiro Saavedra Becerra.
(1) Cfr. Chahín Lizcano, Guillermo. Elementos básicos del régimen constitucional y legal de los servicios públicos. Bogotá, ETB, 1998, pág. 33: “... se trata de un régimen de libertad empresa (sic) pero dentro de los límites del bien común, sujeta esta actividad a la dirección general y a la intervención del Estado con miras al logro de los fines del Estado social de derecho”.
(2) Según el profesor Julio Prat: “El servicio público ... como pieza maestra del derecho administrativo francés servirá como criterio para que todos los actos ya tomados en sí mismo o en sus consecuencias, de un servicio público, se regulen por el derecho público, al igual que todo acto concurrente a permitir, de una u otra manera, la ejecución de un servicio público caiga en el dominio del derecho administrativo” (Prat, Julio A. Los servicios públicos. En: VVAA. El derecho administrativo en Latinoamérica. Tomo II, Ed. Rosaristas, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Bogotá, 1986, págs. 236 y ss.).
(3) La Corte Constitucional en Sentencia C-1162 de 2000, providencia con alcance de cosa juzgada absoluta, dejó en claro que la regulación se expide con sujeción a la ley, tal y como lo ordena el artículo 370 constitucional y, por lo tanto, los actos de las comisiones de regulación no son expresión de “legislación secundaria” y por lo mismo no pueden “llenar los vacíos de la ley” ni “completar su contenido”.
(4) Vid. Del carácter singular del derecho de la competencia en servicios públicos domiciliarios. En: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Actualidad Jurídica. Tomo IV, Imprenta Nacional de Colombia, Bogotá, 2001, pág. 125. La Corte Constitucional en Sentencia C-037 de 2003 adoptó este criterio.
(5) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de agosto de 2002, Exp. AP-968.
(6) Corte Constitucional, Sentencia T-540 de 1992.
(7) Hugo Palacios Mejía. El derecho de los servicios públicos. Editorial Derecho Vigente. Bogotá, primera edición 1999, págs. 4 y ss.
(8) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 13 de mayo de 2004, radicación: 5001-23-31-000-2003-00020-01, actor: Jesús María Quevedo Díaz, referencia: AP-0020 acción popular. En el mismo sentido Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2005, radicación: 25000-23-25-000-2003-00254-01, actor: Exenober Hernández Romero, referencia: AP-00254 acción popular.
(9) Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-066 de 1997, C-209 de 1997 y C-037 de 2003. En el mismo sentido Consejo de Estado, Sala Plena, Auto S-701 de 23 de septiembre de 1997.
(10) Cfr. Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, Resolución CRT 575 de 2002, artículos 2.6.1 y ss. (en www.crt.gov.co).
Comisión de Regulación de Agua Potable, Resolución CRA 151 de 2001, artículo 1.3.3.1, modificada por la Resolución CRA 293 de 2004 (en www.cra.gov.co).
La Comisión de Regulación de Energía y Gas no ha expedido ningún acto administrativo general que permita la inclusión de cláusulas exorbitantes, ver Concepto CREG 3947 de 26 de diciembre de 2001 (en www.creg.gov.co).
(11) Cfr. Interpretación por vía de doctrina, en los términos del artículo 26 del Código Civil, de la Superservicios en conceptos SSPD 20001130000125 y SSPD 19991300000249 en Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, op. cit. págs. 210 y ss.
(12) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 23 de septiembre de 1997, expediente S-701 de 1997: “c) El artículo 32 (“régimen de derecho privado para los actos de las empresas”) consagra directamente, sin las sinuosidades del artículo 31, el derecho privado como el apropiado exclusivamente para la constitución y los actos de todas las empresas de servicios públicos domiciliarios así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, pero olvida que con esa advertencia entra en contradicción con otros principios de la misma ley que muestran un régimen jurídico diferente con predominio del derecho público, aplicable a ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato, como son los actos administrativos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación dictados por dichas empresas”.
(13) La Corte en Sentencia C-599 de 1996 definió que la ley no puede asignar las funciones de policía administrativa atribuidas constitucionalmente a la superintendencia a otra entidad, pues con ello se infringiría abiertamente el artículo 370 superior. En el mismo sentido se pronunció la misma corporación en Sentencia C-1190 de 2000.
(14) Corte Constitucional, Sentencia C-641 de 2002.
(15) Citado por Corte Constitucional, Sentencia C-641 de 2002.
(16) Corte Constitucional, Sentencia C-641 de 2002.
(17) Corte Constitucional, Sentencia C-641 de 2002.
(18) Corte Constitucional, Sentencia C-641 de 2002.
(19) Corte Constitucional, Sentencia C-641 de 2002.
(20) Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2001.
(21) “En Colombia la ‘seguridad jurídica’ suele identificarse tan solo con una simple exigencia de cierta estabilidad regulatoria indispensable para que el inversionista pueda adelantar sus negocios, cuando esta categoría jurídica tiene cometidos mucho más ambiciosos. En efecto, la garantía de estabilidad de las normas es la esencia misma del Estado de derecho: generalidad, claridad, coherencia y posibilidad de cumplimiento son presupuestos de “moralidad del derecho o moralidad que hace posible el derecho” en términos de Lon L. Fuller. Así, mientras en otros países la seguridad jurídica ocupa lugar privilegiado entre sus prescripciones fundamentales —es el caso de España donde está contenida en el título preliminar de la Constitución de 1978— nuestros juristas, con ocasión de la expedición de la Constitución de 1991 y a partir de una discutible lectura de la cláusula Estado social de derecho, se enfrascaron en un falso dilema: seguridad jurídica versus justicia material, que desembocó en la bizantina controversia entre un ‘nuevo’ y un ‘viejo’ derecho que tanto daño le ha hecho a nuestra institucionalidad” (“Legislador y juez: ¿garantías o amenazas al modelo de prestación de los servicios públicos domiciliarios?” En: Revista Contexto, Revista de Derecho y Economía, Universidad Externado de Colombia, agosto de 2004, Edición especial Nº 18, pág. 78).
(22) Antonio Enrique Pérez Luño. La seguridad jurídica. 2ª ed., Madrid, Ariel, 1994, págs. 11, 27, 28 y 29 (cita de la Corte Constitucional).
(23) Corte Constitucional, Sala Plena, auto 232 de 14 de junio de 2001.
(24) Cfr. “Artículo 331 del Código de Procedimiento Civil. Las providencias quedarán ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. No obstante, en caso de que se pida aclaración o complementación de una providencia, su firmeza solo se producirá una vez ejecutoriada la que la resuelva” (modificado D. 2282/89, art. 1º, num. 155, modificado L. 794/2003, art. 34).
(25) Cfr. Hernández Marín, Rafael. Interpretación, subsunción y aplicación del derecho. Marcial Pons, Madrid, 1999.
(26) Mirar entre otras, las sentencias T-467 de 1995, T-238 de 1996 y T-061 de 2002 (cita de la Corte Constitucional).
(27) Corte Constitucional, Sentencia C-641 de 2002.
(28) Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de enero de dos mil (2000), radicación AI-038, actor: Jaime Iguarán.
(29) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de diciembre 4 de 2001, radicación 11001-03-24-000-2000-6454-01(AI-2-6454), actor: María Andrea Nieto Romero.
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en providencia del 13 de octubre de 1994, indicó:
De tal manera, leyendo detenidamente el artículo 241 de la Carta, se observa que solo sus numerales 5º y 7º se refieren a decretos con fuerza de ley o a decretos legislativos, y que dichos numerales se contraen a conceder a la Corte Constitucional la vigilancia sobre la constitucionalidad de los decretos que el Gobierno dicte con fundamento en los artículos 150, numeral 10; 341; 212; 213 y 215 de la norma superior; expresiones que sin lugar a dudas conceden un control restringido y muy determinado en esta materia, toda vez que en estas normas no se agota la posibilidad del gobierno de expedir decretos-ley (...).
Por lo demás, el artículo 10 transitorio de la Constitución Nacional dispuso que ‘los decretos que expida el gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en los artículos anteriores tendrá(sic) fuerza de ley y su control de constitucionalidad corresponderá a la Corte Constitucional’; pero como la norma acusada, Decreto 1421 de 1993, fue dictado por el Presidente de la República en uso de las atribuciones que le confirió el artículo 41 transitorio de la Carta, resulta obvio que el tratamiento de control constitucional establecido en el artículo 10 mencionado no la cobija en vista de que es una norma muy posterior la que autoriza al Presidente de la República para expedirla.
Con base en los planteamientos expuestos, a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura no le cabe la menor duda de que la competencia para conocer de las demandas señaladas que cursan contra el Decreto 1421 de 1993, en todo o en parte, por una supuesta inconstitucionalidad, corresponde al Consejo de Estado, en virtud de la competencia residual consagrada en el artículo 237 numeral 2º de la Carta a favor de esta corporación, habida cuenta de que la disposición atacada se profirió con apoyo en el artículo 41 transitorio del texto superior, que se encuentra por fuera de la comprensión que abarcan los numerales 5º y 7º de su artículo 241, que señala específicamente el ámbito de conocimiento de la Corte Constitucional en esta materia” (destacado de la Sala).
(30) C.P., “ART. 237.—Son atribuciones del Consejo de Estado: (...).
2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional...”.
(31) Ley estatutaria de la justicia, ART. 37.—“De la Sala de lo Contencioso Administrativo. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: (...).
(32) Ley 446 de 1998, ART. 33.—“(...) De las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa.
(33) Vid. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de julio de 1998, radicación Al-042, actor: Juan Horacio Lara Zambrano; sentencia de 18 de enero de dos mil (2000), radicación AI-038, actor: Jaime Iguarán; sentencia de 27 de junio de 2000, radicación AI-057, actor: Jesús María Acevedo Rincón.
(34) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de septiembre 1º de 1995, Exp. 4219, M.P. Héctor Marín Naranjo.
(35) Martínez Caballero, Alejandro. Tipos de sentencias en el control constitucional de las leyes: La experiencia colombiana. En: Revista Estudios Sociojurídicos. Facultad de jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Bogotá, marzo de 2000, vol. 2, Nº 1, págs. 25 y 26.
(36) Álvarez Conde, Enrique. Curso de derecho constitucional. Vol. I, Ed. Tecnos, Madrid, 4ª edición, 2003, págs. 268 y 269.
(37) Cfr. Kelsen, Hans. ¿Quién debe ser el defensor de la Constitución? Colección Clásicos del Pensamiento, Ed. Tecnos, Madrid, 1995, págs. 37 y ss.
“Destructor de leyes” es la expresión ilustrativa usada por De Otto (De Otto, Ignacio. Derecho constitucional, sistema de fuentes. Ariel Derecho, Barcelona, 4ª Reimpresión, julio de 1995, pág. 286).
(38) Pérez Royo, Javier. Curso de derecho constitucional. Marcial Pons, novena edición, Madrid, 2003, págs. 961 y 962.
(39) Esto porque no resultaría razonable ni proporcionado someter a las providencias judiciales a publicación en el Diario Oficial (cita de la C. Const.).
(40) Norma que debe interpretarse armónicamente con el artículo 53 del mismo estatuto, según el cual: “Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes: 1. Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado. 2. Cuando por causa de guerra u otra inevitable estén interrumpidas las comunicaciones de alguno o algunos municipios con la capital y suspendido el curso ordinario de los correos, en cuyo caso los dos meses se contarán desde que cese la incomunicación y se restablezcan los correos” (cita de la C. Const.).
(41) Recuérdese que solamente a partir de este momento, puede aplicarse el principio general del derecho, según el cual: “La ignorancia de la ley no sirve de excusa”. Ello, porque la ley supone un espacio de tiempo para que los administrados conozcan la nueva normatividad, entre la existencia de la ley y su plena observancia (cita de la C. Const.).
(42) Consejo de Estado. Sala Plena. Enero 25 de 1983 (cita de la C. Const.).
(43) Corte Constitucional, Sentencia C-641 de 2002.
(44) “El primer argumento a favor de la presunción de constitucionalidad de la ley está conectado con la teoría defendida por cierta corriente filosófica que considera que el proceso democrático es valioso por su tendencia a generar decisiones correctas desde un punto de vista moral. La idea es que la participación de los afectados en la deliberación colectiva y en la toma de decisiones, así como la aplicación de la regla de la mayoría, permiten garantizar que las decisiones que se adopten para resolver los conflictos de intereses sean razonables (...).
El procedimiento democrático, basado en la discusión pública por parte de los afectados y en la aplicación de la regla de la mayoría, genera, pues, una tendencia individual a moverse en la dirección de la imparcialidad, lo cual da valor epistémico a las decisiones que se tomen a través de ese procedimiento. En todo caso, el procedimiento es mejor que cualquier procedimiento alternativo, como la decisión dictatorial de uno, la aristocracia de unos pocos o el sorteo (Nino)” (Ferreres Comella, Víctor. Justicia constitucional y democracia. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1997, págs. 164 y ss.).
(45) Jiménez Campo. España: sobre los límites del control de constitucionalidad de la ley. En: VVAA. Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el legislador en la Europa actual. Ariel Derecho, Madrid, 1ª edición, enero de 1998, págs. 175 y ss.
(46) Hernández Valle, Rubén. Escritos sobre justicia constitucional. Biblioteca Jurídica Diké, 1ª edición, 1997, pág. 77. Un estudio muy interesante a propósito del derecho procesal constitucional es el contendido en las memorias del segundo simposio de derecho constitucional (Sevilla, sep. 27 y 28/91). VVAA. Los procesos constitucionales. En: Cuadernos y Debates, Nº 41, Centro de Estudios Constitucionales de Madrid, 1992.
(47) En presentación a Pérez-Serrano Jáuregui, Nicolás. El Tribunal Constitucional, formularios y doctrina procesal. Ed. Tecnos, Madrid, 2ª edición, 1990, pág. 9.
(48) Zagrebelsky, Gustavo. El derecho dúctil. Ed. Trotta, cuarta edición, 2002, pág. 34.
(49) Larenz, Karl. Derecho justo, fundamentos de ética jurídica. Monografías Civitas, reimpresión 1993, pág. 165.
(50) Larenz, op. cit., pág. 166.
(51) Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996.
(52) Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996.
(53) Corte Constitucional, Sentencia C-641 de 2002.
(54) Corte Constitucional, Sentencia C-113 de 1993.
(55) Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996.
(56) Sentencia C-113 de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía (cita de la C. Const.).
(57) Al respecto vale recordar que esta corporación (la C. Const.) en Sentencia T-401 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, consideró que aunque la Sentencia C-527 de 1994, haya indicado, “expresamente que los efectos del fallo solo se cumplirían hacia el futuro”, tal afirmación, por razones de seguridad jurídica, implica, únicamente que “el fallo de inexequibilidad es inocuo frente a situaciones jurídicas plenamente consolidadas” (...). Pero frente a aquellas situaciones o consolidadas o situaciones jurídicas en curso, cabría sostener dos posiciones irreconciliables, pero igualmente respaldadas en principios jurídicos válidos (...) que se aplica a situaciones jurídicas en curso” o que “la sentencia de inexequibilidad solo tendría efecto en frente de situaciones consumadas al momento de su notificación” es decir que no resulta aplicable a situaciones jurídicas en curso” (negrillas fuera del pie de página original).
(58) Corte Constitucional, Sentencia C-739 de 2001.
(59) Decreto 432 de 1969, “por el cual se dictan normas relativas al funcionamiento de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y procedimentales para el estudio y despacho de los asuntos a su cargo”, expedido en ejercicio de la autorización que le confirió el literal c) del artículo 76 del Acto Legislativo 1 de 1968 (en Derecho colombiano. T. XIX, mayo de 1969, Nº 89, pág. 607).
(60) “ART. 32.—Las deliberaciones de la Sala Constitucional y de la Corte Plena serán reservadas, y los fallos solo podrán hacerlos públicos una vez suscritos por todos los magistrados y el secretario de la Corte...”.
“ART. 34.—La sentencia proferida en asunto de constitucionalidad será comunicada al gobierno, al día siguiente de su notificación, por conducto del respectivo ministro”.
(61) Decreto 41 de enero 19 de 1971, “ART. 1º—El artículo 34 del Decreto 432 de 1969 quedará así: La sentencia proferida en asuntos de constitucionalidad será publicada el día siguiente al de su fecha. Cumplida dicha formalidad, el fallo quedará ejecutoriado, deberá cumplirse y comunicarse al gobierno por conducto del ministro o jefe de departamento administrativo correspondiente” (en Derecho colombiano. T. XXIII, enero de 1971, Nº 109, pág. 104).
(62) Sáchica, Luis Carlos. El control de constitucionalidad. Monografías jurídicas, Nº 9, Ed. Temis, Bogotá, 1988, págs. 134 y 135.
(63) Páez Velandia, Dídimo. El control de la constitucionalidad en los Estados latinoamericanos y fundamentalmente en la República de Colombia. Ed. Revista Derecho Colombiano, Bogotá, 1985, pág. 474.
(64) Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia de septiembre 7 de 1978.
(65) Kelsen, Hans. La garantie jurisdictionnelle de la Constitution (La justice constitutionnelle). En: Revue du Droit Public et de Science Politique en France et à l’étranger. XXXV, 1928, Punto 21, pág. 249.
(66) Aja, Eliseo y González Beilfuss, Markus. Conclusiones generales. En: VVAA. Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el legislador en la Europa actual. Ariel Derecho, Madrid, 1ª edición, enero 1998, pág. 283.
(67) Cruz Villalón, Pedro. La formación del sistema europeo de control de constitucionalidad (1918-1939). Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1987, pág. 403.
(68) Nos referimos al texto constitucional de 1920 modificado en 1929.
(69) Sobre las diferencias entre el judicial review americano y el sistema austriaco-kelseniano vid. García de Enterría, Eduardo. La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional. Civitas, Madrid, 1982.
Cappelletti no encuentra claro que Europa optara por un sistema tan complejo cuando el modelo americano es coherente, lineal y simple, vid. Cappelletti, Mauro. Il controllo giudiziario di constitucionalita del diritto comparato. Milán, Giufrè, 1979, pág. 61.
(70) Schaffer, Heinz. Austria: la relación entre el Tribunal Constitucional y el legislador. En: VVAA. Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el legislador en la Europa actual. Eliseo Aja (editor), Arial Derecho, 1ª edición, enero de 1998, págs. 32 y 34.
(71) Favoreu, Louis. Les cours constitutionelles. Presses Universitaires de France, París, 12 ed. mise à jour, 1992, París, pág. 44.
(72) Ermacora, Félix. El Tribunal Constitucional austriaco. En: VVAA. Tribunales constitucionales europeos y derechos fundamentales. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1984, pág. 287.
(73) Cruz Villalón, Pedro. La formación del sistema europeo de control de constitucionalidad (1918-1939). Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1987, págs. 398 y 399.
(74) Favoreu, op. cit., págs. 95 y 96.
(75) Rials, Stéphane. Textes constitutionnels étrangers. Presses Universitaires de France. Quatrième édition mise à jour, París, 1982, pág. 100.
(76) Romboli, Roberto. Italia. En: VVAA. Las tensiones entre..., op. cit., pág. 118.
(77) Pizzorusso, Alessandro. Lecciones de derecho constitucional. T. II, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1984, págs. 54 y ss.
(78) ART. 94.2.—Una ley federal regulará su organización y procedimiento (del Tribunal Constitucional Federal Alemán), determinando así mismo los casos en que sus decisiones tengan fuerza de ley. Dicha ley podrá establecer como condición de los recursos de queja por inconstitucionalidad el agotamiento previo de la vía judicial y prever un procedimiento especial de aceptación.
(79) Colomer Viadel, Antonio (coord.). Alemania unificada, sistema político-constitucional. Edicions Alfons El Magnànim, Institució Valenciana d’estudis i investigació, Generalitat Valenciana, Diputació Provincial de València, 1997.
(80) Weber, Albrecht. Alemania. En: VVAA. Las tensiones..., op. cit., págs. 72-73.
(81) Schlaich, Klaus. El Tribunal Constitucional federal alemán. En: VVAA. Tribunales constitucionales europeos y derechos fundamentales. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1984, pág. 210.
(82) “Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles”. Rials, Stéphane. Textes constitutionnels français. Presses Universitaires de France, onzième édition mise à tour, París, 1995, pág. 111.
(83) Bon, Pierre. Francia. En: VVAA. Las tensiones..., op. cit., pág. 167.
(84) Pardo Falcón, Javier. El consejo constitucional francés. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1990, pág. 99. Vid. igualmente Favoreu, Louis et Philip, Loïc. Le conseil constitutionnel. Presses Universitaires de France, París, 1978, cinquième édition mise à jour.
(85) El modelo concentrado había funcionado ya en la España de 1931.
(86) Constitución española, 2ª edición, Biblioteca de Legislación, Serie Menor, Madrid, Civitas, 1989.
(87) Cfr. Sánchez Ferriz, Remedio. Introducción al Estado constitucional. Ariel Derecho, 1ª edición, octubre de 1993, págs. 282 y 283; VVAA. La jurisdicción constitucional en España, la ley orgánica del Tribunal Constitucional: 1979-1994. Tribunal Constitucional-Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1995; VVAA. Los procesos constitucionales, segundo simposio de derecho constitucional. Cuadernos y Debates 41, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992 y Bocanegra Sierra, Raúl. Alcance objetivo de las sentencias del Tribunal Constitucional. En: VVAA. Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría. El ordenamiento jurídico. Editorial Civitas, Madrid, 1991, págs. 509 y ss.
(88) Vid. Punset Blanco, Ramón y Bastida Freijedo, Francisco J. Legislación básica de derecho constitucional. Biblioteca de Textos Legales, Ed. Tecnos, Madrid, segunda edición, págs. 382-383.
(89) De la Vega, Augusto Martín. Estudios sobre la eficacia de la sentencia constitucional. Temas de Derecho Público Nº 38, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, primera edición, octubre de 2002, págs. 130 y ss.
(90) Fernández Rodríguez, José Julio. La justicia constitucional europea ante el siglo XXI. Ed. Tecnos, Madrid, 2002, pág. 111.
(91) Fernández Rodríguez, op. cit., pág. 111.
(92) Jiménez Campo, Javier. Qué hacer con la ley inconstitucionalidad. En: VVAA. La sentencia sobre la constitucionalidad de la ley. Cuadernos y Debates 66, Tribunal Constitucional-Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1997, pág. 41.
(93) Fernando Pablo, Marcos y Rivero Ortega, Ricardo. La publicidad de las sentencias en el orden contencioso-administrativo. Cuadernos Civitas, primera edición, 2001, págs. 56 y ss.
(94) Jiménez Campo, Javier. España, sobre los límites del control de constitucionalidad de la ley. En: VVAA. Las tensiones entre..., op. cit., pág. 186.
(95) Expresión usada por el constitucionalista chileno Nogueira Alcalá para diferenciarlo del control preventivo de constitucionalidad, vid. Nogueira Alcalá, Humberto. Consideraciones sobre la tipología y efectos de las sentencias emanadas de tribunales o cortes constitucionales. En: VVAA. Jurisdicción constitucional de Colombia, la Corte Constitucional 1992-2000, realidades y perspectivas. Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla y Konrad Adenauer Stiftung, 2001, págs. 372 y ss.
(96) Sierra Porto, Humberto A. Sentencias de inconstitucionalidad, jurisdicción española. Temas de Derecho Público Nº 38, Universidad Externado de Colombia, pág. 32.
(97) Brewer-Carías, Allan R. El sistema mixto o integral de control de constitucionalidad en Colombia y Venezuela. Universidad Externado de Colombia y Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, 1995, págs. 107 y 108.
(98) Fernández Rodríguez, José julio. La justicia constitucional europea ante el siglo XXI. Ed. Tecnos, Madrid, 2002, págs. 108 a 110.
(99) Corte Constitucional, Sentencia C-407 de 1997.
(100) Devis Echandía, Hernando. Tratado de derecho procesal civil. Parte general, T. I, Ed. Temis, Bogotá, 1961, págs. 25 y 61.
(101) Sentencia C-131 de 1993, M.P. Alejando Martínez Caballero (cita de la C. Const.).
(102) Corte Constitucional, Sentencia C-739 de 2001.
(103) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 31 de mayo de 2002, Exp. AP 300.
(104) Vid. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de febrero de 2001, Exp. AP 170; sentencia del 6 de septiembre de 2001, Exp. AP-163; sentencia del 17 de junio de 2001, actor: Manuel Jesús Bravo, Exp. AP 166; sentencia de septiembre 26 de 2002, Exp. AP 800; sentencia de 22 de enero de 2004, Exp. AP 446 y AP 747.
(105) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2005, Radicación 25000-23-25-000-2003-00254-01, actor: Exenober Hernández Romero, Ref.: AP-00254.
(106) La violación usualmente de los dos va aparejada. Vid. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 2001, Exp. AP 166.

References: artículo 88
 artículo 4
 artículo 14
 artículo 34
 artículo 150
 artículo 23
 artículo 209
 artículo 150
 artículo 3
 artículo 31
 artículo 45
 artículo 214
 artículo 29
 artículo 49
 artículo 29
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 29
 artículo 56
 artículo 332
 artículo 164
 artículo 52
 artículo 313
 artículo 64
 artículo 64
 artículo 64
 artículo 64
 artículo 20
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 45
 artículo 16
 artículo 34
 artículo 1
 artículo 34
 artículo 20
 artículo 140
 artículo 136
 resolución 
 artículo 136
 artículo 30
 artículo 94
 artículo 31
 artículo 62
 artículo 164
 artículo 161
 artículo 38
 artículo 164
 artículo 38
 artículo 62
 artículo 164
 artículo 164
 artículo 164
 artículo 38
 artículo 214
 resolución 
 artículo 29
 artículo 229
 artículo 121
 artículo 122
 artículo 13
 artículo 29
 artículo 331
 artículo 370
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 26
 artículo 32
 artículo 31
 artículo 370
 artículo 241
 artículo 10
 artículo 41
 artículo 10
 artículo 237
 artículo 41
 artículo 241
 artículo 53
 artículo 76
 artículo 34