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Timestamp: 2019-12-08 18:35:20+00:00

Document:
Deliberazione n. 22 Adunanza del 8 maggio 2013
Fascicolo n. 2422/2012
Oggetto: appalto per l’affidamento dei servizi di refezione scolastica, preparazione pasti utenti servizio sociale e fornitura derrate asilo nido comunale
Stazione Appaltante: Comune di Spinea
Riferimenti normativi: artt. 2, 30, 57, 66, 70, D.Lgs. 163/2006
Riguardo alla procedura in oggetto, la società SIARC S.r.l. ha posto all’attenzione dell’Autorità alcune previsioni anticoncorrenziali del Disciplinare di gara in quanto ritenuti “incongruenti ed eccessivi”.
Nello specifico, l’esponente ha lamentato:
che i criteri indicati nel Disciplinare di gara: “Tempo di consegna del trasporto dei pasti” (v. art. 6.B - “Elementi tecnici”, punto 1 e art. 8 - “Condizioni di partecipazione”, lett. p) e “Tempi di percorrenza dal centro cottura alternativo” (v. art. 6.B, punto 6) fossero rilevabili in esclusiva mediante l’opzione “percorso suggerito più corto” di Google Maps, in quanto il predetto sito non pare prevedere tale opzione.
Inoltre, è stata censurata la richiesta, tra i requisiti oggettivi, della disponibilità di un centro cottura alternativo e l’esiguità dei tempi di percorrenza dal centro medesimo nonché la circostanza che la disponibilità dei due centri cottura (il principale e l’alternativo), consentendo all’offerente di ottenere un totale di 17 punti (su un massimo di 60), finirebbe per attribuirgli “un vantaggio di posizione difficilmente colmabile con i rimanenti parametri”;
la previsione, nell’ambito del criterio “Tempo di consegna del trasporto dei pasti” (max 12 punti), di una notevole differenza di punteggio tra “tempo di percorrenza entro 10 minuti” (12 punti) e “tempo di percorrenza entro 20 minuti” (6 punti);
che tra i requisiti di partecipazione tecnico-professionali fosse prevista la dichiarazione di aver gestito un servizio di ristorazione scolastica pubblica “con servizio di registrazione pasti e incasso diretto delle rette” (cfr. art. 8, co. 1 - ”Requisiti”, lett. o), Disciplinare), poiché tale servizio afferirebbe più ad una società di recupero crediti che ad una azienda di ristorazione;
che tra i requisiti di partecipazione è stata “richiesta la disponibilità di un centro cottura per tutta la durata dell’appalto … ed un tempo di consegna dei pasti dal centro di cottura alla sede municipale individuata all’indirizzo di via Roma, 144, Spinea, non superiore a 45 minuti” (cfr. art. 8, punto 1, lett. p), Disciplinare); richiesta ritenuta eccessiva sia alla luce delle Linee Guida della Ristorazione Scolastica della Regione Veneto (di seguito, “Linee Guida) sia avuto riguardo alla prevista attribuzione di punteggio nell’offerta tecnica al criterio “tempo di percorrenza” se compreso tra 10 e 30 minuti;
l’omessa evidenza pubblicitaria alla modifica dell’indirizzo indicato nel bando di gara - da “via Roma, 144” a “Piazza Municipio, 1”, Spinea - e, infine, l’erronea distanza di KM 1.4 tra i due indirizzi, sopra riportati, rilevata da Google Maps, atteso che sarebbero adiacenti.
In riscontro a quanto appena sopra evidenziato, il Comune di Spinea ha precisato che: la tempistica dei tempi di consegna è un requisito importante per il mantenimento delle temperature dei cibi cotti da consumarsi caldi; è stato scelto il sito Google Maps in quanto considerato “il più imparziale” e riportante“ sia i Km che i tempi di percorrenza espressi in minuti”; la richiesta del servizio di registrazione pasti e incasso diretto delle rette trova giustificazione nella tipologia del servizio appaltato; alla variazione dell’indirizzo “è stata data evidenza pubblicitaria … nel sito istituzionale del Comune di Spinea, nella sezione contenente la documentazione della gara, a far data dal 06.08.2012”.
Lo scrivente Ufficio, ritenendo non esaustivo quanto precisato dalla stazione appaltante, al fine di acquisire tutti gli elementi necessari a una completa e approfondita valutazione del caso di specie ha avviato un procedimento di vigilanza nei confronti del Comune di Spinea.
Le controdeduzioni prodotte dalla stazione appaltante hanno evidenziato, tra l’altro, che: 1) il servizio “non può essere realizzato in unità diverse a scapito della qualità e dell’uniformità di gestione”; 2) la previsione di un tempo di consegna dei pasti dal centro di cottura alla sede municipale non superiore a 45 minuti troverebbe giustificazione in una serie di operazioni tecniche che richiedono un congruo arco temporale e sarebbe soddisfatta rispetto a quanto previsto dalle Linee Guida; 3) le caratteristiche qualitative dei singoli alimenti sarebbero descritte nell’allegato al Capitolato Speciale denominato “Caratteristiche merceologiche”, parte integrante del bando; 4) hanno partecipato alla gara due operatori economici.
In esito all’attività istruttoria, sopra evidenziata, si rimettono le seguenti considerazioni.
Innanzitutto, si osserva che l’affidamento in questione è più propriamente riconducibile nell’alveo della concessione di servizi, ex art. 30, D.Lgs. 163/2006, le cui caratteristiche si riscontrano ampiamente nel caso di specie, avuto riguardo alle modalità con le quali il servizio di refezione scolastica è reso (in favore degli utenti), del sistema di remunerazione previsto (il costo grava sugli utenti, ancorché con corresponsione di una quota da parte della Pubblica Amministrazione, ipotesi ammessa dall’art. 30 del Codice), dell’assunzione di rischio di gestione in capo all’impresa (la remuneratività della gestione è legata ai livelli di utenza e sull’O.E. grava il rischio dell’inadempimento degli utenti, ai sensi dell’art. 21 del capitolato speciale d’appalto) (sull’argomento cfr., ex multis, la Deliberazione Avcp n. 47 del 04.05.2011 e la giurisprudenza ivi citata).
Chiarito questo preliminare aspetto, riguardo all’altro prevalente tema, inerente all’applicabilità dell’art. 57, co. 5, lett. b), D.Lgs. 163/2006, previsto nel bando come “possibilità di ripetizione” della prestazione “per ulteriori 3 anni” (v. art. 4 – “Durata”, Disciplinare), si osserva quanto segue.
Detta disposizione è norma di stretta interpretazione, la cui applicazione è ammessa nei soli casi tassativi individuati dal legislatore (cfr. TAR Lazio, Roma, n. 4924/2008), affinché tale strumento giuridico non si risolva in una modalità per aggirare il condiviso divieto di rinnovo (cfr. C.d.S, Sez. V, n. 2882/2009; TAR Lazio, Roma, nn. 3546/2008 e 4924/2008), trattandosi di procedura di carattere eccezionale, in deroga all’ordinario obbligo dell’Amministrazione di individuare il privato contraente attraverso il confronto concorrenziale (cfr. TAR, Piemonte, n. 803/2011).
Si precisa che, la ripetizione di servizi analoghi, a differenza del rinnovo, postula una nuova aggiudicazione (in forma negoziata e senza previa pubblicazione di un bando) alla stregua di un progetto base e comporta un nuovo e diverso vincolo contrattuale, con un diverso oggetto (cfr. C.d.S n. 2882/2009, cit.), come del resto affermato dal giudice di prime cure, secondo il quale dal punto di vista letterale l’art. 57 del Codice dei Contratti Pubblici ha come oggetto una nuova aggiudicazione di “nuovi servizi”.
In particolare, il giudice amministrativo ha stabilito che: “un’attenta analisi dell’art. 57 conferma che questo non è indifferenziatamente applicabile a tutte le ipotesi in cui si tratti della “ripetizione di servizi analoghi [..]. La disposizione si riferisce, cioè, a servizi la cui esecuzione, al momento della indizione della gara originaria, è presa in considerazione solo a livello di mera eventualità perché, a quell’epoca, il relativo bisogno non esiste. E’ questa la ragione per la quale la disposizione, dal punto di vista letterale, parla di “nuovi servizi”: si tratta, appunto, di servizi in relazione ai quali il bisogno è eventuale e può sorgere solo successivamente alla gara originaria. Ed è per questo che la stazione appaltante, pur prendendoli in considerazione nel bando, non li assegna all’esito della corrispondente procedura concorsuale ma si riserva la facoltà di farlo nel triennio dalla stipula del contratto”.
Pertanto, “l’art. 57 del codice dei contratti non fonda una nuova ipotesi di generale rinnovabilità dei contratti di servizi consistente nella ripetizione di servizi analoghi a quelli affidati all’esito di una gara ma si riferisce soltanto ad eventuali esigenze di servizi analoghi (distinti dai servizi complementari) sopravvenute nel triennio successivo alla stipula del contratto” (C.d.S n. 2882/2009, cit.).
Ipotesi, che manifestamente non ricorre nel caso esaminato, nella quale l’esigenza di disporre del servizio di refezione scolastica, anche nel triennio successivo, era certamente presente alla stazione appaltante al momento della stipula del contratto originario.
Pur ammettendo che nella fattispecie ricorrano i suddetti presupposti, si evidenzia che la stazione appaltante non ha comunque agito conformemente alla disposizione in esame, atteso che l’importo complessivo stimato dei servizi successivi non è stato computato per la determinazione del valore globale del contratto. Infatti, la lex specialis di gara ha previsto che: “la stima dell’importo complessivo presunto dell’appalto per il triennio (2012-2015) è pari ad € 2.998.581 (IVA esclusa)” (art. 5 - “Importo contrattuale” del Disciplinare; si veda anche il punto II.2.1) del Bando).
A riprova che tale importo sia riferibile solo al primo triennio, si evidenzia che il predetto valore è sostanzialmente coincidente con quello del precedente appalto (pari ad € 2.994.442), di durata sempre triennale, bandito dal Comune di Spinea nel 2009.
Per concludere sul punto, la tesi sostenuta dalla stazione appaltante, secondo cui tale clausola sia rimasta nel bando a causa di un mero refuso e pertanto si avrebbe per non apposta, non può essere condivisa, trattandosi di un aspetto per nulla marginale del regolamento di gara.
In tali casi, infatti, a stretto rigore, è necessario emendare il bando di gara e darne pubblicazione secondo lo stesso regime pubblicitario adottato in precedenza (nel caso di specie, in G.U.U.E. ed in G.U.R.I., considerato l’importo sopra soglia dell’appalto, ex art. 28, D.Lgs. 163/2006), con conseguente riapertura dei termini per la presentazione delle offerte, ai sensi dell’art. 70 del Codice dei Contratti Pubblici, nel rispetto dei principi di trasparenza e par condicio di cui all’’art. 2, co. 1, del Codice citato.
Per ciò che concerne i requisiti di partecipazione tecnico-professionale: “dichiarazione di aver gestito, nell’ultimo triennio (2009-2011), un servizio di ristorazione scolastica pubblica (scuole materne, primarie) … con … pasti … prodotti da un unico centro di cottura … con servizio di registrazione pasti e incasso diretto delle rette” (art. 8, co. 1, lett. o), Disciplinare, cit.), si osserva che la scelta del miglior contraente non è determinata inequivocabilmente dalla natura giuridica del soggetto cui è stato reso il servizio nel triennio considerato (scuola pubblica o privata) e dal produrre tutti i pasti in un unico centro di cottura, potendo l’affidatario garantire la sua affidabilità anche avendo maturato l’esperienza professionale nell’ambito di scuole private e/o paritetiche ed avendo realizzato il processo produttivo in più centri cottura.
In conclusione, si ritiene, dunque, che i due requisiti in esame debbano essere considerati come requisiti “ulteriori”, non necessari agli interessi perseguiti dal committente, rispetto a quelli indicati dal legislatore per selezionare i migliori concorrenti dal punto di vista delle loro capacità tecnico-professionali ex art. 42, D.Lgs. 163/2006 e, pertanto, in contrasto con il principio di proporzionalità, di cui all’art. 2, co. 1, D.Lgs. 163/2006, cit.. Sulla questione dei requisiti “ultronei”, l’Autorità si è già più volte espressa, anche in seno alla recente Deliberazione Avcp n. 10/2013.
In merito, invero, al requisito di aver svolto anche servizi di registrazione e incasso diretto delle rette - atteso che l’affidamento in esame configura una concessione di servizi e non un appalto, per quanto sopra evidenziato - si ritiene tale previsione conforme alla tipologia del servizio dato in gestione al concessionario (che, si ribadisce, trattiene i flussi di cassa provenienti dall’utenza, per cui è naturale che debba provvedere anche alla registrazione ed all’incasso delle rette), rappresentando una delle fasi del servizio medesimo.
Riguardo alla previsione tra i requisiti di partecipazione, a pena di esclusione, della disponibilità di un centro di cottura per tutta la durata dell’appalto (cfr. art. 8, co. 1, lett. p), Disciplinare), si osserva che il requisito medesimo deve sempre essere previsto solo nella forma di “impegno” per l’aggiudicatario, affinché risulti in linea con i principi di libera concorrenza, di libertà di stabilimento, di libera prestazione dei servizi e di parità di trattamento; si è espressa in tal senso anche la Commissione UE (cfr. il par. 2.2.1 della Comunicazione Interpretativa 2006/C 179/02 sul diritto comunitario applicabile alle aggiudicazioni di appalti non o solo parzialmente disciplinate dalle direttive appalti pubblici e la Delibera Avcp n. 45/2010).
In proposito, si fa notare come la successiva previsione che il tempo di consegna dal centro cottura debba essere “non superiore a 45 minuti” non appare congrua alla luce delle Linee Guida, le quali all’allegato 2 - “L’appalto del servizio di ristorazione”, lettera g): “Distribuzione” – “Tempi massimi”, stabilisce: “ … senza far trascorrere più di due ore tra fine cottura e inizio della somministrazione; orientativamente: tra fine cottura e consegna pasti: 75’ – 90’” (pag. 22), ed, altresì, che: “i mezzi utilizzati devono altresì essere in numero sufficiente per consentire le consegne nell’arco di 1 ora a decorrere dal momento della partenza dal centro di cottura” (pag. 39, art. 9 - “Norme e modalità del trasporto dei pasti” al secondo capoverso).
Si osserva, infine, che pur ammettendo l’ipotesi di attribuire punteggio all’offerta del “concorrente” che garantisca un tempo di consegna dei pasti entro 30 minuti dal centro cottura principale e alternativo (cfr. art. 6.B., commi 1 e 6, lett. p), Disciplinare), il complesso dei 17 punti previsti, quasi 1/3 del punteggio tecnico, sembra inopportunamente attribuire all’offerente un sostanziale vantaggio competitivo, non perfettamente in linea con il principio di parità di trattamento e libertà di stabilimento. Sarebbe, più opportuno, ad esempio, prevedere un punteggio per i due elementi in modo che non risultino così determinanti nella scelta della migliore offerta.
Quanto alla censurata definizione di “percorso più corto”, pur non essendo presente sul sito indicato nei documenti di gara un’opzione con tale specifica denominazione, si evidenzia che le possibili alternative sono elencate in modo decrescente rispetto alla distanza, in modo da rendere individuabile l’opzione “percorso più corto”.
Relativamente alla variazione dell’indirizzo indicato nel bando di gara, si prende atto che è stata data evidenza pubblicitaria nel sito istituzionale del Comune di Spinea.
Ciononostante, si deve osservare, come sopra evidenziato, che in caso di modificazioni ai documenti di gara, la giurisprudenza è concorde circa l’obbligo per le stazioni appaltanti di procedere alla ripubblicazione di tale documentazione nelle stesse forme previste per quella originaria, con contestuale riapertura dei termini per la presentazione delle offerte.
Il Bando di gara, infatti, è stato pubblicato in G.U.U.E. ed in G.U.R.I. e, pertanto, la sua modificazione doveva seguire le stesse forme di pubblicità, non potendosi ritenere assimilabile a quella appena indicata la pubblicazione esclusivamente sul profilo di committente, atteso che “gli effetti giuridici che l’ordinamento connette alla pubblicità in ambito nazionale decorrono dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana” (art. 66, co. 8, D.Lgs. 163/2006). La pubblicazione su profilo di committente, non può dunque considerarsi alternativa a quella in G.U.R.I, bensì solo integrativa, con valore meramente notiziale, e in ogni caso non sostitutiva quanto al valore legale.
Del resto, tale variazione risulta rilevante anche sotto altro profilo: il punteggio dell’offerta tecnica. Utilizzando, come imposto dal bando, Google Maps per il calcolo della distanza tra, ad esempio, il centro cottura del segnalante e i due indirizzi della sede municipale, risulta una differenza di KM 1.4, che si traduce in un tempo di percorrenza diverso con conseguente modifica del punteggio assegnato.
Per ciò che concerne taluni requisiti valutati nell’ambito dell’offerta tecnica, quali ad esempio, l’“elenco delle attrezzature utilizzate” e la “valutazione del curriculum professionale del Responsabile del servizio”, si osserva che gli stessi rientrano tra i requisiti di capacità tecnica e professionale dei prestatori di servizi sanciti dall’art. 42, D.Lgs. 163/2006.
Nel caso di specie si riscontra, dunque, sotto tale profilo la non conformità della lex specialis al principio di non commistione tra “requisiti soggettivi” di partecipazione e “requisiti oggettivi” di valutazione delle offerte. Questa Autorità si già ampiamente espressa in materia, censurando tali previsioni (cfr. Deliberazioni Avcp nn. 47/2011, 45/2010, 58/2008, 30 e 209 del 2007; Pareri di prec. nn. 141/2010, n. 97/2010; Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per le Politiche Comunitarie del 1° marzo 2007 - “Principi da applicare, da parte delle stazioni appaltanti, nella scelta dei criteri di selezione e di aggiudicazione di un appalto pubblico di servizi”). Tuttavia, si dà atto del diverso orientamento giurisprudenziale, ripreso dalla Determinazione dell’Autorità n. 7/2011, di un’apertura sul rigido divieto di commistione tra le due tipologie di requisiti, sopra citati.
Si sottolinea, altresì, che taluni criteri adottati per la valutazione degli aspetti qualitativi dell’offerta sembrano riflettere un preponderante peso attribuito alla fase di distribuzione e/o all’educazione alimentare piuttosto che agli aspetti che appaiono preminenti nella tipologia di servizio in argomento come, ad esempio, la produzione dei pasti e della loro qualità in termini di prodotti impiegati e di processi di lavorazione. Del resto le stesse Linee Guida prevedono per l’educazione e informazione alimentare un max di 2.5 punti a fronte degli 8 punti previsti dal Comune di Spinea e la metà dei punti previsti circa i piani di formazione del personale (max 5 anziché i 10 indicati nella lex specialis di gara).
Infine, alla luce dei notevoli “refusi” riferiti e/o riscontrati nella documentazione di gara in atti, massimamente non marginali, indici dell’approssimazione con cui la stazione appaltante ha provveduto alla stesura della lex specialis di gara, si richiama il Comune di Spinea ad utilizzare maggiore attenzione e precisione nella redazione del Regolamento della selezione concorsuale, atteso che anche: “il formalismo che caratterizza la disciplina delle procedure di gara risponde, per un verso ad esigenze pratiche di certezza e celerità e, per altro verso, alla necessità di garantire l’imparzialità dell’azione amministrativa e la parità di condizioni tra i concorrenti” (cfr., C.d.S., sez. IV, nn. 1700/2010, 2435/2009 e 4644/2007).
L’orientamento giurisprudenziale è concorde nel ritenere, infatti, che le clausole della lex specialis di gara per l’aggiudicazione di un contratto pubblico devono essere interpretate in modo letterale, escludendo ogni procedimento ermeneutico che ingeneri incertezze nell’applicazione (C.d.S., V, n. 4413/2005); ossia è fortemente orientata alla prevalenza del significato letterale nell’interpretazione delle clausole del bando di gara, ex D.Lgs. 163/2006 (cfr. la recente sentenza del C.d.S. n. 3687/2012, cit.).
In altri termini, le norme che regolano l’affidamento a evidenza pubblica, siano esse contenute nel bando e nei loro allegati (Capitolati, Disciplinari, ecc.), costituiscono lex specialis che, ai fini del corretto rapporto tra Amministrazione e privati, conforme ai principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa nonché del principio di buona fede nelle trattative contrattuali (cfr. l’art. 1337, c.c.), impone una lettura di quelle norme idonea a tutelare l’affidamento degli interessati, interpretandole per ciò che esse espressamente dicono (cfr. C.d.S., V, 1° marzo 2003, n. 1142).
Alla luce delle considerazioni che precedono,
ritiene che l’affidamento dei servizi in esame debba essere più propriamente ricondotto nell’alveo della concessione di servizi, ex art. 30 del Codice dei Contratti Pubblici;
ritiene che nel caso di specie non possa trovare applicazione la norma di cui all’art. 57, comma 5, lett. b), D.Lgs. 163/2006, per le ragioni espresse in motivazione e che, pur ammettendo tale ipotesi, la stazione appaltante non ha comunque agito conformentente alla suddetta disposizione, atteso che l’importo complessivo stimato dei servizi successivi non è stato computato per la determinazione del valore globale del contratto;
ritiene che i requisiti di partecipazione di aver gestito, nell’ultimo triennio, rispettivamente un servizio di ristorazione scolastica pubblica e con pasti prodotti da un unico centro di cottura, siano requisiti “ulteriori” non necessari agli interessi perseguiti dal committente rispetto a quelli indicati dal legislatore per selezionare i migliori concorrenti, pertanto, in contrasto con il principio di proporzionalità, ex art. 2, co. 1, D.Lgs. 163/2006;
ritiene che la previsione tra i requisiti di partecipazione della disponibilità di un centro di cottura per tutta la durata dell’appalto non sia in linea con i principi di libera concorrenza, di libertà di stabilimento, di libera prestazione dei servizi e di parità di trattamento; al riguardo, ritiene che il requisito medesimo debba sempre essere previsto solo nella forma di “impegno” per l’aggiudicatario;
ritiene che il requisito del tempo di consegna pasti dal centro cottura non superiore a 45 minuti, non appare congruo alla luce delle Linee Guida, sopra menzionate;
ritiene che la variazione dell’indirizzo indicato nel bando di gara non sia stata oggetto dello stesso regime pubblicitario del bando, in violazione del principio di pubblicità e delle prescrizioni normative di cui all’artt. 66, co. 8 e 70 del Codice dei Contratti Pubblici;
ritiene che alcuni requisiti valutati nell’offerta tecnica rappresentino più propriamente requisiti tecnico-professionali di cui all’art. 42, D.Lgs. 163/2006;
ritiene che il bando e gli atti di gara siano caratterizzati da evidente approssimazione ed imprecisione, per le ragioni espresse in motivazione;
invita la stazione appaltante a rendere note le eventuali iniziative che intende adottare riguardo alla gara in esame;
dispone l’invio della presente deliberazione, a cura della Direzione Generale Vigilanza Lavori, Servizi e Forniture, al Comune di Spinea ed alla SIARC S.r.l..
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 11 giugno 2013

References: art. 6
 art. 8
 art. 6
 art. 8
 art. 8
 art. 30
 art. 4
 art. 28
 art. 42
 art. 8
 art. 9
 art. 6
 sentenza 
 art. 30
 art. 2