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Timestamp: 2018-03-18 17:25:38+00:00

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Derechos humanos, Derecho penal...
Derechos humanos, Derecho penal ET Unión europea: Una introducción*_
Profesor de derecho penal ecomonico
Universidad de Molise (Italia)
Sumario: 1. Introduccion-. 2. Fundamento juridico-. 3. Acciones-. 4. Politica horizontal-. 5. Contexto-. 6. Un enfoque mas coherente-. 7. Dar mayor prioridad a los derechos humanos y a la democratizaxion-. 8. Iniciativa europea para la democracia y los derechos humanos-. 9. Agencia europea de los derechos humanos-. 10. Conclusiones.
1.- Introducción.- El respeto de los derechos humanos y el principio de democracia son valores compartidos por todos los Estados miembros y que pueden considerarse la piedra angular de la materia penal en la Unión Europea. No obstante, el carácter económico de la cooperación europea durante los años cincuenta y sesenta no dio ocasión a la interpretación de tales derechos. Hubo que esperar hasta 1969 para que el Tribunal de Justicia reconociera los derechos fundamentales como principios generales del Derecho comunitario tras las interferencias entre la legislación comunitaria y los derechos humanos. Desde esa fecha, el Tribunal de Justicia ha concedido a estos valores una importancia fundamental en su jurisprudencia y, en 1989, los mencionó en el preámbulo del Acta Única Europea. Posteriormente se han transferido todavía más competencias a escala europea, motivo por el cual estas interferencias han aumentado y progresivamente se ha ido estableciendo legislación en la materia.
En la actualidad, una vez consolidada la jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ejerce su control sobre los actos comunitarios (primer pilar de la UE) así como sobre los Estados miembros cuando éstos aplican la legislación europea. Dos artículos del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (el Tratado CE) permitieron la adopción de dos Reglamentos que fijan las modalidades de aplicación de las medidas comunitarias en este ámbito. Se han publicado numerosos informes, comunicaciones y documentos del Consejo de la Unión Europea con objeto de orientar las acciones de la Unión.
El derecho penal en la Unión Europea está basado en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, así como en el Estado de Derecho. El respeto de estos valores es una condición necesaria para el desarrollo a largo plazo de las sociedades. Así, los derechos humanos y los valores democráticos se incluyen en todos los aspectos de las actividades llevadas a cabo por la Unión y se han transformado en la piedra angular de su política exterior. La protección de los derechos humanos a escala interna corresponde en la actualidad a la Comunidad Europea. En sus relaciones con el exterior, puede incluir cláusulas que obliguen a terceros Estados a respetar los derechos humanos (con frecuencia denominadas «cláusulas de derechos humanos») que, además, están representadas en el Acuerdo de Cotonú en el marco de la política de desarrollo. Aunque se puede establecer una diferencia entre las medidas internas y las externas de la Unión, es importante saber que la política interior con frecuencia ejerce influencia sobre las relaciones exteriores de la Unión Europea. Además de la cooperación para el desarrollo, éstas relaciones incluyen la política de asilo e inmigración, comercio, ampliación, así como acontecimientos tales como la Conferencia mundial contra el racismo, donde la UE presentó las tareas llevadas a cabo en el plano interno para inspirar otros tipos de cooperación regional.
Los derechos humanos se han transformado en una prioridad horizontal, es decir, integrada en las demás políticas de la Unión, y gozan de una mayor visibilidad y duración, circunstancia que se ha visto reforzada por reformas internas en el seno de las instituciones, tales como la agrupación de las relaciones exteriores bajo la competencia de un único comisario (en lugar de dos) y la creación de la Oficina de Cooperación EuropeAid en 2001.
2.- Fundamento jurídico.- En la actualidad, las actividades de la UE están regidas por gran cantidad de convenios y declaraciones a escala mundial así como a escala paneuropea. Además, numerosas modificaciones del Tratado de la Unión Europea (Tratado UE) así como del Tratado CE han ido respondiendo a la falta de legislación descrita anteriormente mediante artículos que otorgan mayor amplitud de actuación a la Unión.
El derecho penal en la Unión Europea respeta y promueve así los principios universales establecidos por la Declaración universal de los derechos humanos y los Convenios que la complementan. Sus acciones se basan igualmente en el Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, que ejerce un papel importante debido a que todos los Estados miembros de la Unión aceptaron este catálogo de derechos fundamentales y a que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha creado una jurisprudencia considerable en este ámbito.
A todo ello se añaden numerosos artículos de los Tratados UE y CE . En el Tratado UE, cabe citar en particular los artículos 6 y 7 que establecen los principios en los que se basa la Unión, explican los principios generales del Derecho comunitario y permiten sanciones contra un Estado miembro donde se constate la existencia de una violación grave y persistente de estos principios. Igualmente, el artículo 11 establece los objetivos de la política exterior y de seguridad común (PESC), uno de los cuales es el desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. Por último, el artículo 49 enuncia los «criterios políticos» de la ampliación y obliga a todos los países candidatos a respetar los principios sobre los que se funda la Unión con la existencia de instituciones estables. Del Tratado CE, cabe citar principalmente el artículo 13 que permite la adopción de acciones adecuadas para combatir toda forma de discriminación. Además, el artículo 177 establece los objetivos de la cooperación al desarrollo haciendo referencia a los derechos humanos, en particular allanando el camino a las cláusulas de «derechos humanos», que contienen disposiciones relativas a la violación de los derechos humanos y se han incorporado en todos los acuerdos bilaterales de comercio y cooperación desde 1995. Por último, los artículos 179 y 308, el segundo de los cuales establece competencias subsidiarias, sirvieron de fundamento jurídico para los Reglamentos n° 975/1999 y n° 976/1999.
Las relaciones exteriores de la Comisión también están regidas por la Carta de los Derechos Fundamentales proclamada durante la Conferencia intergubernamental de Niza en 2000. Desde entonces, la visibilidad de los derechos fundamentales en la Unión ha aumentado y se calcula que la Carta fomentará la coherencia entre las acciones internas y externas de la Unión Europea.
3.- Acciones-. Las acciones externas de la Unión en materia de derechos humanos se rigen por los artículos de los tratados y los dos Reglamentos citados anteriormente, a los que se añaden gran número de comunicaciones e informes de la Comisión y documentos del CAG destinados a ofrecer orientación para las acciones precisando los objetivos en cada ámbito prioritario.
Por ejemplo, se ha publicado una Comunicación sobre la función de la Unión que se centra en la integración de la política de derechos humanos en las demás políticas comunitarias. En ella, se da prioridad a esta política y se hace un llamamiento a favor de una mayor coherencia de las acciones de la Unión. También cabe mencionar el Informe anual, que presenta la perspectiva de conjunto con la que obra la Unión, tanto interior como exteriormente, para lograr un mayor respeto de los derechos humanos. Por otra parte, se publicó asimismo una Comunicación que plantea la importancia de los derechos humanos en las relaciones con los países ACP (países de África, del Caribe y del Pacífico).
La prioridad temática más importante es la pena de muerte, donde la Unión ha adoptado una postura firme a favor de su abolición universal. Cuando se aplique la pena capital, la Unión se esfuerza por que sea ejecutada de conformidad con unas normas mínimas. Una segunda prioridad es la lucha contra la tortura y otros castigos o tratos crueles, inhumanos o degradantes, para la cual el CAG ha dotado a la UE de un instrumento operativo. La lucha contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y la intolerancia que se asocia a la misma constituyen una tercera prioridad y la Comisión ha publicado dos Comunicaciones: una relativa a la Conferencia mundial celebrada en Sudáfrica y la segunda relativa a los países candidatos. La observación y asistencia electoral es la cuarta prioridad de la Unión, importante para el desarrollo favorable a largo plazo de países terceros. La Unión lucha igualmente contra los crímenes de guerra y el genocidio, en particular, a través de la creación del Tribunal Penal Internacional y la ampliación de su jurisdicción, así como logrando mayor eficacia en la cooperación entre los Estados miembros.
La importancia que la UE otorga a esta política se demuestra por el hecho de que los fondos asignados a proyectos exteriores pasaron de 200.000 euros en 1987 a 200 millones de euros en el año 2004, importe al que se suman los fondos procedentes de los programas de cooperación y del Fondo Europeo de Desarrollo .
La Unión Europea y sus Estados miembros reconocen y participan igualmente en las tareas llevadas a cabo en el seno de otros organismos internacionales y regionales, tales como las Naciones Unidas , la OSCE y el Consejo de Europa .
4.- Política horizontal-. El enfoque de la Unión en relación con los derechos humanos sigue siendo multidisciplinar dado que vincula diferentes políticas. Esta perspectiva ha quedado de manifiesto por las palabras del Comisario responsable, Chris Patten, que en diversos discursos ha planteado preguntas retóricas tales como: «¿Dónde se sitúa la frontera entre la democratización y el desarrollo?». Igualmente, ha señalado la estrecha relación entre la prevención de conflictos y los derechos humanos. Está claro que diversas disposiciones del primer pilar (Tratado CE) o del tercer pilar (la política de Justicia y Asuntos de Interior, JAI) tratan aspectos de los derechos humanos con influencia directa o indirecta sobre los ciudadanos de países terceros, como por ejemplo la lucha contra el tráfico de seres humanos , la lucha contra el racismo, la xenofobia y el antisemitismo , la política de asilo y la política de inmigración . Incluso instrumentos del segundo pilar (PESC) están a disposición de la Unión, de lo cual se puede tomar como ejemplo la posición común de 20 de julio de 2000 relativa al respaldo a las fuerzas democráticas de la República Federativa de Yugoslavia (RFY).
5.- Contexto-. La protección de los derechos humanos, el fomento de la democracia pluralista, la consolidación del Estado de Derecho y la lucha contra la pobreza forman parte de los objetivos fundamentales de derecho penal europeo, objetivos que son también prioritarios en las relaciones exteriores, ámbito en el que las acciones de la UE están regidas por el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea (Tratado UE), que establece que la Unión Europea «se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros». En este mismo ámbito, las acciones de la UE se rigen también por el artículo 49 del Tratado UE, donde se destaca que el respeto de estos principios es una condición para los países que soliciten ingresar en la Unión, por el artículo 179 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE), por la Carta de los Derechos Fundamentales y por otros actos de la Unión. Por otra parte, desde 1992 la Comunidad Europea incluye en todos sus acuerdos con terceros países una cláusula en la que el respeto de los derechos humanos se define como un «elemento esencial» en las relaciones entre las partes. En particular, el Acuerdo de Cotonú , relativo a la cooperación con los Estados de África, del Caribe y del Pacífico, ilustra sobre el papel central de los derechos humanos en las relaciones exteriores de la Unión.
Dado que la UE tiene un papel importante que desempeñar en la escena internacional en este ámbito, interesa elaborar una estrategia global que guíe el conjunto de sus instrumentos diplomáticos, comerciales et de desarrollo. Además, es preciso tener presente que la reducción de la pobreza, principal objetivo de la política de desarrollo de la Unión Europea, sólo se logrará si va acompañada de un proceso de democratización.
6.- Un enfoque más coherente-. Los derechos humanos y la democratización constituyen un vasto tema que abarca diversos ámbitos de actividad, como la política exterior y de seguridad común, la cooperación financiera, el comercio y la inmigración. Por lo tanto, es importante coordinar los esfuerzos de la CE con los de la UE y, a nivel bilateral, con los de los Estados miembros para obtener sinergias y garantizar una política penal coherente.
El Parlamento Europeo concede gran prioridad a este ámbito, lo que se refleja en su cooperación con los parlamentos de terceros países y en la labor que efectúa con las organizaciones no gubernamentales. Se trata, por lo tanto, de intensificar los debates y la cooperación entre la Comisión y el Parlamento Europeo, muy avanzada por lo que respecta a las misiones de asistencia y observación electoral de la UE en terceros países, en las que ya han participado parlamentarios europeos.
La Comisión desempeña un papel importante en la coordinación y la coherencia de los tres pilares de la UE. Además, preside los comités de los Estados miembros responsables de los instrumentos de cooperación de la Comunidad, como el Fondo Europeo de Desarrollo y el Programa de cooperación de la asociación euromediterránea. Las delegaciones de la Comisión deben también fomentar el intercambio mutuo de información entre la CE y los Estados miembros en materia de ayuda exterior.
Desde la aprobación de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, la Comisión debe velar por que todas sus políticas tengan en cuenta los aspectos contemplados en tal documento. Se trata, en particular, de los siguientes ámbitos: justicia y asuntos de interior, política social y medio ambiente. Por lo que se refiere al comercio y la inversión, la Comisión colabora estrechamente con el Parlamento Europeo y los interlocutores sociales (los sindicatos, p. ej.) para garantizar un desarrollo socioeconómico sostenible y equitativo en los terceros países.
7.- Dar mayor prioridad a los derechos humanos y a la democratización-. Para que sea efectivo, el respeto de los derechos humanos y de la democracia debe tenerse en cuenta en la definición de las restantes políticas de la Unión. En cuanto al diálogo con los terceros países, es importante desarrollar una asociación constructiva y positiva con los Gobiernos beneficiarios, ya que el respeto mutuo es necesario si se desea que las reformas sean duraderas. La cláusula sobre los «elementos esenciales» establece que el respeto de los principios democráticos y los derechos humanos fundamentales enunciados en la Declaración Universal de Derechos Humanos es el fundamento de las políticas en los ámbitos interior y exterior. En los acuerdos más recientes, esta cláusula se refuerza mediante una disposición final en caso de incumplimiento del acuerdo. Una declaración interpretativa, o la propia cláusula, aclara que entre los casos de urgencia especial se encuentra el incumplimiento de algún «elemento esencial» del acuerdo. No obstante, la insistencia de la Unión Europea en incluir cláusulas sobre los elementos esenciales no significa que se proponga adoptar un enfoque negativo o punitivo. La finalidad de estas cláusulas es fomentar el diálogo y la adopción de medidas positivas, como el apoyo conjunto a la democracia y a los derechos humanos; la firma, ratificación y aplicación de instrumentos internacionales de derechos humanos allí donde sean necesarios, y la prevención de crisis mediante el establecimiento de relaciones coherentes y a largo plazo. El diálogo sobre derechos humanos favorecido de este modo ha de ser un diálogo en ambos sentidos, en el que la UE también acepte tratar las cuestiones de derechos humanos y democratización dentro de sus propias fronteras. Desde 1992 todos los acuerdos firmados -más de 120 entre la Comunidad y terceros países- incluyen estas cláusulas, que constituyen la base del diálogo sobre los derechos humanos y la democracia. Además de mediante acuerdos regionales y bilaterales, la Comunidad adopta un enfoque horizontal para abordar cuestiones como la lucha contra la pena de muerte, la tortura y la xenofobia en diversos foros internacionales.
Los programas de ayuda comunitarios, como Phare , Tacis y MEDA, incluyen la promoción de los derechos humanos y de la democratización. El Acuerdo de Cotonú ha ido aún más lejos, y basa la asignación de recursos a los distintos países en su situación en estos ámbitos. Además, este Acuerdo con 77 Estados ACP, por valor de 135.000 millones de euros durante los cinco primeros años, hace hincapié en la igualdad de los sexos, en el desarrollo institucional y de las capacidades para la buena gestión de los asuntos públicos. El Acuerdo de Cotonú presenta dos aspectos novedosos: la reciprocidad en el ámbito de la buena gestión de la administración y la descentralización, en la perspectiva de su apertura a operadores no estatales.
Por lo que respecta a la ayuda humanitaria , la situación sigue siendo diferente, dado que tiene por objeto reducir el sufrimiento humano en función de las necesidades de las víctimas exclusivamente. Sin embargo, la ayuda proporcionada no debe empeorar la situación en el país beneficiario. En algunas ocasiones -las menos- se han suspendido las ayudas por esta razón.
8.- Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos-. La IEDDH dispone desde 1994 de cerca de 100 millones de euros al año para actividades en este ámbito. Generalmente valoradas positivamente, estas actividades complementan o aportan valor añadido a algunos programas comunitarios y a la política exterior y de seguridad común. Para garantizar un enfoque a largo plazo que mejore su incidencia, en la elaboración de estrategias para la IEDDH se deben tener en cuenta cuatro prioridades. Estas prioridades se definen en forma de temas o cuestiones que se abordarán a medio o largo plazo (y no de actividades que se vayan a realizar). En 2002 se prestará apoyo a iniciativas centradas en: la consolidación de la democracia, la buena gobernanza y el Estado de Derecho, que hagan hincapié en la cooperación con la sociedad civil (fomento del pluralismo político, la libertad de prensa, el buen funcionamiento de la justicia, etc.) y su refuerzo; la abolición de la pena de muerte , ámbito en que la UE desempeña un papel clave a nivel mundial; la lucha contra la tortura y la impunidad, incluido el establecimiento de tribunales internacionales y penales, ámbito en el que la UE se centra en las medidas preventivas, como la formación de las fuerzas de policía; la lucha contra el racismo y la discriminación, área en que las prioridades son los derechos políticos y civiles, una labor que complementa los restantes instrumentos comunitarios (Los tres últimos temas están claramente definidos en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.)
Además, la Unión define una serie de países destinatarios donde centra en mayor medida sus esfuerzos, tanto por lo que respecta a la IEDDH como a otras iniciativas comunitarias. Los proyectos financiados por la IEDDH constituyen, en particular, una manera de proporcionar una ayuda rápida y flexible en caso de que se presenten necesidades urgentes e imprevistas.
Por lo que se refiere a los otros protagonistas de la escena internacional, como las Naciones Unidas , el Consejo de Europa, el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) y la Organización de Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE), la UE fomenta estrategias de cooperación basadas en objetivos realistas a medio y largo plazo.
9.- Agencia europea de los derechos humanos-. En junio de 1999 el Consejo Europeo propuso la creación de una agencia europea para los derechos humanos. Se han elaborado dos modelos alternativos: el primero, consistente en un organismo de información y consulta, se ha abandonado después de que se llegara a la conclusión de que ya existe suficientemente información y que se trata más bien de una cuestión de voluntad política para desarrollar medidas ahora inexistentes. El segundo modelo, referido a la externalización de la ejecución de las medidas, se ha considerado incompatible con el objetivo esencial de la IEDDH, es decir, servir de complemento a los principales programas de ayuda. La Comisión, por lo tanto, no propondrá la creación de este organismo.
10.- Conclusiones-. Los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho son valores básicos por el derecho penal de la Unión Europea incorporados en su Tratado fundacional y que han sido reforzados mediante la adopción de una Carta de Derechos Fundamentales. El respeto de los derechos humanos es un requisito de obligado cumplimiento para los países que desean incorporarse a la Unión y una condición previa para los países que concluyen acuerdos comerciales o de otro tipo con ella. La política de derechos humanos de la Unión se centra en los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales pero también promueve los derechos de las mujeres y niños, las minorías y los desplazados. La guerra contra el terrorismo es otra prioridad.
Aunque en general la situación de los derechos humanos en la UE es buena, siempre puede mejorarse. Nos preocupan particularmente los derechos humanos en el ámbito del asilo y la inmigración y luchamos contra el racismo, la xenofobia y otros tipos de discriminación de que son objeto las minorías. La Unión tiene una larga tradición de acoger a gente de otros países, tanto a quienes vienen a trabajar como a los que huyen de sus hogares a causa de la guerra o por estar perseguidos.
La UE ya ha definido los derechos de los cinco millones de trabajadores inmigrantes no pertenecientes a la UE legalmente establecidos en la Unión, incluido el derecho de los miembros de la familia a reagruparse. En el pasado estos derechos no siempre se aplicaban uniformemente en todos los Estados miembros.
Se han tomado varias medidas para establecer un Sistema europeo común de asilo, con procedimientos de concesión y retirada del estatuto de refugiado y que definen las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo. Además se ha creado un Fondo Europeo para los Refugiados con el fin de apoyar la recepción, integración y repatriación voluntaria de refugiados.
La UE también ha adoptado medidas para facilitar una protección temporal en caso de llegada masiva de desplazados, tal como acaeció durante los conflictos balcánicos en los años 90. Estas disposiciones, que empezaron a aplicarse tras la guerra de 1999 en Kosovo, protegen a los desplazados durante un máximo de tres años, facilitándoles permisos de residencia y de trabajo, alojamiento, acceso a los servicios sociales y sanitarios y enseñanza para los niños; los desplazados pueden también solicitar formalmente asilo.
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References: artículo 11
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 artículo 6
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 artículo 179