Source: https://scielo.conicyt.cl/scielo.php?pid=S0718-090X2017000200543&script=sci_arttext
Timestamp: 2019-06-25 19:44:05+00:00

Document:
Paraguay: la reelección Presidencial y los inicios de la carrera electoral 2018
Rev. cienc. polít. (Santiago) vol.37 no.2 Santiago 2017
http://dx.doi.org/10.4067/s0718-090x2017000200543
Paraguay: The Presidential Reelection and the Beginning of the Electoral Career 2018
Ignacio González Bozzolasco1
Ignacio González Bozzolasco es Investigador Asociado de Investigación para el Desarrollo (ID) de Paraguay, Investigador Nivel I PRONII-CONACYT, Docente de la Universidad Católica de Asunción e Investigador del Grupo de Sociología Histórica de América Latina (GESHAL) de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Es además Becario BECAL-Paraguay y Doctorando en Ciencias Sociales en la UBA. E-mail: igonbo@gmail.com
1Investigación para el Desarrollo (ID), Paraguay
Este artículo analiza la coyuntura paraguaya a lo largo del año 2016, centrándose en tres dimensiones principales: la económica, la social y la política. Con respecto a la economía, se presenta un panorama general de los principales resultados económicos del año, la política fiscal aplicada y la política de inversiones desarrollada, teniendo como base un creciente endeudamiento público mediante la emisión de bonos. En lo social, se coloca el énfasis en las principales movilizaciones sociales, presentando a los principales actores y sus demandas. Finalmente, el artículo analiza la coyuntura política paraguaya en 2016, signada por las disputas suscitadas en torno al proyecto de incorporar la reelección presidencial al sistema político, de cara a las próximas elecciones presidenciales de 2018.
Palabras clave: Paraguay; reelección presidencial; economía; movilizaciones sociales
The article analyzes the Paraguayan situation throughout 2016, focusing on economic, social and political dimensions. In relation to the economy, it presents an overview of the year's main economic results, applied fiscal policy and the development investment policy that has financed a growing public debt through the issuance of government bonds. With respect to the social sphere, emphasis is placed on the main social mobilizations, presenting the main social actors and their demands. Finally, the article analyzes the Paraguayan political situation in 2016, marked by disputes about the project of incorporating presidential reelection into the Paraguayan political system in the face of the upcoming presidential elections of 2018.
Key words: Paraguay; presidential re-election; economy; social mobilizations
El 2016 fue un año de importantes confrontaciones políticas en Paraguay y tuvo como principal centro de las disputas los intentos de incorporación de la reelección presidencial al sistema político, de cara a las elecciones presidenciales de 2018. Además, fue un año en el que la economía dio muestras de una moderada estabilidad, mientras que las movilizaciones sociales fueron un claro testimonio de la preeminencia de movimientos sociales activos, tanto en lo urbano como en lo rural.
Con respecto a la política económica, durante el año 2016 el gobierno del presidente Horacio Cartes priorizó el control del déficit fiscal, limitando levemente el crecimiento del gasto en remuneraciones. En combinación con esto, impulsó el incremento de la inversión pública, especialmente en lo que refiere al desarrollo de infraestructura. Esta política de inversiones fue posible gracias al crecimiento del endeudamiento público mediante la emisión de bonos soberanos, lo que suscitó un importante debate en torno a la sostenibilidad del pago de la deuda contraída a largo plazo.
En el campo de las movilizaciones sociales, las acciones estudiantiles volvieron a tener un especial protagonismo durante 2016, tal como sucediera durante finales del año anterior. Tanto los estudiantes secundarios como los universitarios fueron protagonistas de multitudinarias marchas y ocupaciones de instituciones educativas. Los movimientos campesinos realizaron también acciones con el objetivo de protestar por sus deterioradas condiciones y la ausencia de políticas de desarrollo dirigidas al sector.
A propósito de la coyuntura política, el 2016 tuvo la particularidad de ser el tercer año de gobierno del presidente Cartes, lo que marca la mitad de su mandato en un período que se extiende por cinco años. A lo largo de la joven democracia paraguaya, iniciada apenas en 1989 tras la caída de régimen autoritario del general Alfredo Stroessner (1954-1989), este hito indicó un claro punto de inflexión en todos los gobiernos elegidos y el de Cartes no fue la excepción. El hito obedece a que, con las nuevas reglas del juego político establecidas a partir de la constitución nacional de 1992 y la supresión de la reelección presidencial, la fuerza política en el gobierno experimentó en cada período presidencial fuertes pujas internas que acabaron afectando con gravedad la gobernabilidad.
Arribando a la mitad de su mandato, el presidente Cartes redobló su apuesta política como estrategia para evitar la crisis de gobernabilidad ya apuntada. De esta forma, con un panorama económico relativamente estable, aunque con un acelerado crecimiento del endeudamiento, avanzó decididamente en su proyecto de inclusión de la reelección presidencial por la vía de la enmienda constitucional. Con la puesta en marcha de esta estrategia, Cartes logró marcar el punto máximo de la escena política en los últimos meses del año, dividiendo a todo el campo político en dos grandes bloques: uno a favor y otro en contra de su iniciativa reeleccionista.
II. LA COYUNTURA ECONÓMICA
Según informes del Banco Central del Paraguay (BCP), la economía en 2016 creció en un 4,1% (superior al 3% del año 2015, pero inferior al 4,7% registrado en 2014). Este crecimiento se originó, principalmente, en tres sectores económicos: la construcción, con una variación acumulada del 18,6%, la producción de energía eléctrica con un 12,6% y la industria con un 5,3% (BCP 2017). Mientras que la inflación del año 2016 se ubicó en un 3,9%, superando así al 3,1% registrado en el año 2015 (BCP 2016).
Tabla 1 Evolución del PIB por rama de actividad económica (%)
Agricultura 10,5 -25,0 49,8 7,0 -28,3 57,5 2,2 6,5 2,6
Ganadería 6,5 4,8 8,5 -7,1 7,2 9,6 14,4 0,2 3,8
Explotación forestal 4,1 -4,3 -9,0 3,0 2,3 -1,2 3,5 7,9 5,5
Caza y pesca 1,0 1,5 -4,0 2,0 1,5 1,5 1,4 1,5 0,6
Minería 5,0 3,0 3,2 5,3 1,5 8,9 9,5 0,4 6,7
Industria 2,0 -0,8 6,3 -1,6 4,6 7,9 9,5 3,1 5,3
Construcción 11,0 2,0 13,0 1,5 1,0 9,6 13,8 2,5 18,6
Total producción de bienes 7,2 -10,9 23,2 2,1 -11,5 27,5 6,8 4,4 5,0
Electricidad y agua 3,5 4,8 5,1 8,7 7,0 7,1 8,0 5,0 4,4
Transportes 5,5 -10,5 7,0 2,5 1,1 20,0 7,5 2,4 -0,1
Comunicaciones 4,8 4,4 6,2 15,0 13,1 7,5 3,2 0,8 -2,7
Comercio 4,1 -3,4 10,9 3,0 -2,6 10,5 5,8 -0,8 3,4
Finanzas 18,9 6,6 12,0 17,3 13,0 9,6 10,6 10,2 -0,4
Viviendas 1,8 1,7 1,5 2,2 2,5 2,5 2,5 2,3 3,2
Servicios a las empresas 3,0 12,4 6,3 4,0 2,8 2,8 4,4 4,3 9,3
Hoteles y restaurantes 5,1 0,5 8,5 6,0 4,5 8,0 6,9 5,9 3,9
Servicios a los hogares 4,5 7,0 4,0 6,5 2,3 7,8 7,9 4,1 5,3
Gobierno general 3,5 15,2 13,0 6,0 25,5 4,9 5,0 4,3 -2,8
Total producción de servicios 4,7 2,3 8,9 5,9 6,1 8,6 6,0 2,5 1,7
Valor agregado bruto 5,9 -4,1 15,3 4,1 -2,1 16,6 6,4 3,4 3,3
Impuestos a los productos 5,0 -1,0 12,0 3,0 -0,3 6,9 6,0 0,5 0,9
PIB a precios de comprador 5,8 -3,8 15,0 4,0 -2,0 15,9 6,3 3,2 3,1
Empresas Binacionales 10,2 -4,8 -0,6 7,1 4,8 0,3 -9,0 1,0 14,2
PIB TOTAL con Binacionales 6,4 -4,0 13,1 4,3 -1,2 14,0 4,7 3,0 4,1
Durante 2016, el gobierno priorizó en su política fiscal el control del déficit, limitando levemente el crecimiento del gasto en remuneraciones (que representa poco más del 40% del gasto total) y promoviendo el gasto en inversión. El país registra un déficit fiscal desde 2012, período en el que fueron implementadas medidas anticíclicas basadas en aumentos del gasto público (CEPAL 2016). El déficit fiscal acumulado en el 2016 alcanzó el 1,5% del PIB, lo que representa una sutil reducción en comparación con el año anterior, que llegó al 1,8%. Según informa el Ministerio de Hacienda (MH), el déficit se explica por el incremento de la inversión pública, que representó el 2,9% del PIB a lo largo del año en cuestión. Por su parte, el gasto salarial en las cuentas públicas no registró un crecimiento nominal, a la vez que, en términos reales, la masa salarial descendió un 4% (Ministerio de Hacienda 2017).
Tabla 2 Resultado fiscal administración central
Guaraníes (en miles de millones)
Ingreso total 24.695 26.565 28.415 17,9 18,8 18,4
Ingresos tributarios 17.485 18.087 19.476 12,7 12,8 12,6
Otros ingresos 7.210 8.478 8.939 5,2 6,0 5,8
Gasto total 22.933 25.339 26.170 16,6 18,0 17,0
Remuneración a los empleados 12.131 13.194 13.190 8,8 9,4 8,6
Otros gastos 10.801 12.145 12.980 7,8 8,6 8,4
Balance operativo neto (ingreso menos gasto) 1.762 1.226 2.245 1,3 0,9 1,5
Adquisición neta de activos no financiados 3.294 3.749 4.514 2,4 2,7 2,9
Préstamos neto/endeudamiento neto -1.531 -2.523 -2.269 -1,1 -1,8 -1,5
En lo que respecta a la recaudación fiscal, la Subsecretaría de Estado de Tributación (SET) informó que el año 2016 cerró con una recaudación de doce billones de guaraníes (lo que sería en dólares americanos, aproximadamente, unos 2.100 millones). Esto significó un incremento del 14,5%, en comparación con la recaudación registrada en el año 2015, la cual anotó un poco menos de 11 billones de guaraníes (SET 2017: 2).
Tabla 3 Recaudación de ingresos tributarios 2015-2016 (en millones de guaraníes)
Recaudación en dinero, del 1 de enero al 31 de diciembre de 2016 10.249.179 11.734.846 1.485.667 14,5
Impuestos cancelados entre enero y diciembre con Créditos Fiscales 514.230 543.750 29.520 5,7
Recaudación total acumulada de enero a diciembre 10.763.409 12.278.596 1.515.187 14,1
Tal como señala la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), en el mercado laboral se observaron pocas señales de dinamismo (CEPAL 2016). Según la Encuesta Continua de Empleo 2016, la tasa de actividad laboral en el último trimestre del 2016 (octubre-diciembre) se situó en el 65,7%, superando a la del mismo trimestre del año 2015 (65,0%), mientras que la tasa de desempleo abierto del cuarto trimestre del 2016 alcanzó el 7,4%, superior a la registrada en el mismo trimestre del año 2015, de solo 5,5% (DGEEC 2017).
Tabla 4 Tasa de desempleo abierto
2010 9,1 7,3 7,1 6,1
2011 8,3 6,8 6,7 5,7
2012 9,2 8,3 6,5 7,6
2013 8 7,4 7,3 7,9
2014 9,1 7,7 7,7 6,5
2015 7,6 6,7 6 5,5
2016 7,6 8,9 6,9 7,4
Fuente: Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos
Con relación a la inversión social (es decir, el gasto público destinado a cubrir las necesidades sociales básicas de la población como salud, educación, vivienda, agua potable), su participación en los gastos totales de la administración central en el 2016 fue 59,3%, que es prácticamente igual a la del año anterior, que representó el 59,1%. Si se analiza por sectores, se puede ver que la mayor porción del presupuesto correspondió al área de la Educación, que representó el 34% de la inversión social en el 2016, seguida por el gasto en Salud, que representó un 22%, el de la Promoción y Acción Social que alcanzó un 20%, la Seguridad Social que llegó al 20% y los demás rubros en un total de 4% (Ovando 2017:15).
El debate sobre el endeudamiento público y la emisión de bonos soberanos fue uno de los puntos principales de la agenda político-económica que marcó la escena política durante 2016, tal como se verá más adelante en el apartado dedicado a la coyuntura política. Aquí solo cabe apuntar que en el año 2016 se experimentó un aumento de la deuda pública que, de representar el 20% del PIB en 2015, pasó al 23%. Gran parte de ella, correspondió a la emisión bonos soberanos en el mercado internacional en el primer trimestre del 2016, que alcanzó un valor de 600 millones dólares americanos.
Tabla 5 Saldo de la deuda pública (en millones de USD)
Sector público total 3.591,0 4.174,2 5.400,3 5.464,3 6.304,4
% PIB 14,5 14,4 17,6 20,0 23,0
Fuente: Dirección de Política de Endeudamiento, Ministerio de Hacienda
Tabla 6 Clasificación de la deuda por instrumento (en millones de USD)
Préstamos 2.111,9 38,6 2.378,1 37,7
Bonos 3.352,4 61,4 3.926,3 62,3
Para las autoridades, la información hasta aquí ofrecida demuestra que en 2016 presentó un panorama económico muy favorable, resultado de una buena gestión pública por parte del gobierno (Ministerio de Hacienda 2016). Sin embargo, existen miradas críticas que cuestionan el modelo de crecimiento impulsado desde el gobierno, así como el alto nivel de endeudamiento alcanzado en los últimos años. Algunos análisis centran la mirada en el nivel reducido de presión tributaria en el país, lo que en un futuro cercano provocará la competencia del pago de la deuda con otros gastos (como, por ejemplo, la inversión social). A esto se sumarán, además, los gastos de inversión que se comportarán como gastos rígidos, dado que la mayor parte de la deuda asumida se destina, exclusivamente, a financiar la inversión física (Ovando 2017: 23). Según el Fondo Monetario Internacional (FMI), en 2016, la razón entre Deuda Pública e Ingresos Tributarios en Paraguay (que mide el nivel del endeudamiento relativo a la capacidad de pago de los gobiernos) fue de 181,3%, mientras que la recomendación de este organismo es que este cociente oscile entre 90% y 150% (Benítez 2017: 5).
Otros análisis sobre la economía paraguaya actual observan que el modelo impulsado por el gobierno requerirá de cada vez mayores niveles de financiamiento por endeudamiento, pese a que esto aumente el gasto en los servicios de la deuda pública y reduzca la disponibilidad de recursos para otros los sectores. Al menos esta es la tendencia, si la política tributaria paraguaya continúa estructurándose a partir del principio de igualdad (para que todos paguen impuestos bajos) y no en base al principio de equidad (para que los que tienen más, paguen más), el aumento de las recaudaciones va ir a un ritmo mucho más lento que el de los gastos e inversión pública (Molinier 2016: 37).
III. LA COYUNTURA SOCIAL
En el campo de las movilizaciones y reivindicaciones sociales, las organizaciones estudiantiles marcaron la nota distintiva en 2016, al igual que ya lo hicieron el año anterior (Duarte y González 2016: 297). Mientras el movimiento de estudiantes secundarios experimentó un pico excepcional, los estudiantes universitarios avanzaron en su agenda de reforma y espacios de articulación.
Desde inicios de año, los estudiantes secundarios se manifestaron contra de una resolución del Ministerio de Educación por la cual se reglamentó la conformación y registro de las organizaciones estudiantiles (Diario Última Hora, 2016a). Las acciones iniciales fueron sumando fuerza, movilizándose a la vez a la Organización Nacional Estudiantil (ONE), la Federación Nacional de Secundarios (FENAES) y la Unión Nacional de Centros de Estudiantes del Paraguay (UNEPY). De esta forma, los reclamos iniciales se sumaron a otros ya planteados desde años anteriores, lo que terminó concentrando una confluencia de críticas a la entonces ministra Marta Lafuente.1 Debido a la falta de respuesta por parte de las autoridades, los reclamos y críticas fueron ganando fuerza y sumando masa a la movilización.
El 3 de marzo, alumnos y alumnas del colegio público República Argentina, ubicado en el centro capitalino, iniciaron una toma de la institución. Esta ganó rápidamente la adhesión de los gremios estudiantiles, movilizando a miles de estudiantes y generando una veintena de ocupaciones de instituciones educativas en simultáneo (Diario ABC color 2016a). Las ocupaciones y movilizaciones estudiantiles se extendieron durante dos días, llegando al punto de forzar la renuncia de la ministra (Diario ABC color 2016b). Con la designación de un nuevo ministro, el político colorado Enrique Riera, el estudiantado levantó las medidas de ocupación y movilización, a la vez que Riera anuló la resolución que reglamentaba la conformación y registro de las organizaciones estudiantiles (Diario ADN 2016).
En el ámbito universitario, tras las masivas movilizaciones estudiantiles, así como la toma de las doce facultades de la Universidad Nacional de Asunción (UNA) y de otras universidades públicas del interior del país realizadas desde septiembre de 2015, se inició en la UNA un proceso de reforma universitaria impulsado por un movimiento estudiantil activo y movilizado. El foco de las acciones fue la UNA, donde los estudiantes denunciaron la corrupción en la universidad, exigieron la renuncia del rector y varios decanos, además de demandar autonomía universitaria y una mayor participación estudiantil a través de un verdadero cogobierno universitario. Así, entre finales de 2015 y a lo largo de 2016, los universitarios se organizaron en torno de la Mesa de Coordinación General de #UNAnotecalles y el Comité Estudiantil por la Reforma del Estatuto (CERUNA), desde donde buscaron articular a las distintas facultades e institutos para lograr una sola propuesta del estamento estudiantil. Estas plataformas fueron las que lideraron el proceso de reforma del estatuto de la UNA, el cual se inició en octubre de 2016 (Herrera Fois 2017).
En el campo gremial campesino, las movilizaciones de los pequeños productores rurales organizados volvieron a llamar la atención sobre los problemas surgidos a raíz de la extrema desigualdad en la distribución de la tierra, en un país que presenta una concentración ubicada entre la más alta del mundo (Turner 2014: 252). Así, el mes de marzo de 2016 volvió a ser escenario de la marcha anual de la Federación Nacional Campesina (FNC). Esta demandó una urgente reforma agraria, además de protestar contra la imputación de campesinos y campesinas en la lucha por la tierra. De igual forma, en el mes de abril se movilizó la Mesa Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas (MCNOC) que, en alianza con el movimiento cooperativista, demandó la condonación de deudas de campesinos y campesinas, así como la suspensión del cobro del IVA a las cooperativas. Como parte de la protesta, las organizaciones de campesinos y cooperativistas ocuparon las plazas frente al Congreso durante tres semanas, logrando sentar en una mesa de diálogo al gobierno y acordar algunos beneficios (Soto y Bareiro 2016: 31).
En julio del mismo año se dio además un importante acontecimiento en el campo de luchas sociales, debido a sus repercusiones políticas y su relación con la lucha de campesinado paraguayo (Duarte 2013: 307-313). Con la culminación del juicio a once campesinos y campesinas acusados por los sucesos acontecidos Curuguaty —hecho sucedido en junio de 2012, que fue el detonante para la posterior destitución del presidente Fernando Lugo—, el Tribunal de Sentencia los condenó a penas de entre cuatro y treinta años. Sin embargo, ninguna de las muertes de los 11 campesinos asesinados fue investigada, ni derivó en un proceso penal, dejando el hecho en la más absoluta impunidad (Soto y Carbone 2016: 511).
IV. LA COYUNTURA POLÍTICA
Como ya fue acotado en la introducción, el año 2016 presentó características muy particulares al ser el tercer año de gobierno del presidente Cartes. En la dinámica política paraguaya, establecida desde la caída de la dictadura de general Alfredo Stroessner (1954-1989) y el inicio de la transición a la democracia, el tercer año de gobierno reviste gran importancia, pues marca la mitad del mandato y abre, aunque de manera velada, los inicios de la próxima carrera presidencial.
Esta situación imprime un giro en la dinámica política interna de los gobiernos, en tanto que en las diferentes carpas políticas (tanto del oficialismo como de la oposición) se empiezan a calentar los motores y a activar los engranajes políticos para la consolidación de las candidaturas de cada sector interno. El proceso afecta, particularmente, a la fuerza política en el gobierno, pues desata las disputas internas propias de una crisis de sucesión. Los nuevos liderazgos buscan, por lo general, desmarcarse del desgaste propio de un gobierno que, aunque del mismo signo político, ha superado el tradicional tiempo de gracia de los primeros años. De esta forma, las disputas intestinas terminan afectando seriamente la gobernabilidad, abriendo la puja en el seno de las bases partidarias del gobierno y polarizando sus fuerzas.
Ante este recurrente escenario, los presidentes paraguayos vieron en la búsqueda de la reelección presidencial una estrategia de conservación de la gobernabilidad interna. Sin embargo, con la promulgación de la actual Constitución Nacional, en 1992, la prohibición de la reelección adquirió cuerpo legal (artículo 229), argumentándose el repudio a la dictadura y la pretensión de velar por la consolidación de una verdadera democracia en el país. Por tanto, en la actualidad el Paraguay forma parte del reducido grupo de cuatro países latinoamericanos que no contemplan algún tipo de reelección presidencial en su sistema político, junto con México, Guatemala y Colombia (Martínez Escobar 2016a).
Los primeros pasos más decididos en el camino de la reelección presidencial fueron emprendidos por el presidente Nicanor Duarte Frutos (2003-2008), del Partido Colorado. Este mandatario, aggiornado a los vientos antineoliberales y progresistas de la región, buscó articular un nuevo movimiento político tras de sí, agitando las banderas y consignas de la mejor época de su partido, durante las décadas de 1920 y 1930 del siglo pasado. Alcanzando la mitad del mandato, Duarte Frutos logró que su partido se posicionase a favor de la enmienda del artículo 229 de la Constitución Nacional, con el objetivo de incorporar la figura de la reelección del Presidente. Para esto, el órgano se amparó en un dictamen de tres prestigiosos juristas que recomendaban la figura de la “enmienda constitucional” para lograrlo (y no el de la reforma, como señalaba la mayoría de los especialistas). Este punto es relevante pues los intentos posteriores se ampararán en argumentos similares, aun cuando Duarte Frutos vio frustrado su intento reeleccionista debido a la negativa de los legisladores (la enmienda constitucional requiere de mayoría en ambas cámaras del Congreso, como se detallará más adelante). Es precisamente en las movilizaciones opositoras a esta estrategia donde surge la figura del entonces obispo Fernando Lugo como articulador de diferentes sectores políticos y sociales adversos a los intentos del entonces presidente (Martínez Escobar y González Bozzolasco 2016).
En el siguiente período presidencial, el entonces presidente Fernando Lugo (2008-2012) impulsó una iniciativa similar a la de su antecesor, también a mediados de su mandato. Lugo había llegado a la presidencia de la mano de una amplia alianza multipartidista y opositora al Partido Colorado. Debido a esto, no contó con una fuerza parlamentaria propia, lo que le dio todavía menos chances que las que tuvo su antecesor. Siguiendo la misma estrategia trazada por Duarte Frutos y acompañado por más de cien mil firmas de apoyo, legisladores próximos al entonces presidente impulsaron un proyecto de enmienda constitucional para habilitar la reelección presidencial. Sin embargo, no prosperó debido al mayoritario rechazo de los parlamentarios (Abente Brun 2012: 238).
Los caminos para la incorporación de la reelección presidencial
En el estricto plano de los mecanismos institucionales para la introducción de la reelección presidencial en el sistema político paraguayo, fueron planteadas tres alternativas posibles a lo largo de los últimos años. Mientras dos de ellas colocaban como el principal escenario de disputa al Congreso, debido que implicaban una modificación de la Constitución Nacional, una tercera alternativa contemplaba como arena central de las confrontaciones la Corte Suprema de Justicia, ya que involucraba una reinterpretación del texto constitucional actualmente en vigencia (González Bozzolasco 2017a).
Con las alternativas de modificación de la norma constitucional, se presentaron dos opciones: la enmienda o la reforma constitucional. La primera de ellas, que ya había sido propuesta por el expresidente Nicanor Duarte Frutos durante su mandato (2003-2008), supone el voto de la mayoría absoluta en ambas cámaras del Congreso de un proyecto de enmienda (41 votos de 80 diputados y 23 votos de 45 senadores), para luego ser sometido a referéndum para su aprobación definitiva. La segunda opción, por su parte, implica un proceso más complejo, con plazos más largos y supone un mayor apoyo en ambas cámaras del Congreso, pues requiere del voto de la mayoría absoluta de dos tercios de cada una de ellas (53 votos de 80 diputados y 30 votos de 45 senadores). Además, una vez aceptada la reforma, es necesario llamar a elección por voto popular para la conformación de una Convención Nacional Constituyente, que será la encargada de emprender la reforma (Lezcano Claude 2005: 123).
La tercera alternativa implicaba una reinterpretación del artículo 229 de la Constitución Nacional, por parte de la de la Corte Suprema de Justicia. Sería una reinterpretación, puesto que significaría comprender este artículo de forma muy diferente de la que se hizo desde la promulgación de la actual Constitución en el año 1992. Esta vía, sugerida por uno de los asesores jurídicos del expresidente Fernando Lugo, se basa en una interpretación alternativa del mencionado artículo, que habilitaría a todos los expresidentes competir por un nuevo mandato. El argumento central consiste en afirmar que el artículo 229, al señalar que tanto el presidente como el vicepresidente “no podrán ser reelectos en ningún caso”, hace referencia exclusiva al presidente que se encuentra en el ejercicio de sus funciones y no a los anteriores. Por lo cual, todos los expresidentes fuera del ejercicio de la primera magistratura se encuentran, automáticamente, habilitados para una nueva postulación a la presidencia.2
La reelección presidencial: primer acto
Las disputas internas dentro del Partido Colorado continuaron atizándose tras la victoria del movimiento liderado por el presidente Horacio Cartes, en las elecciones para la presidencia del partido en julio de 2015. Esta situación afectó de forma directa la construcción de mayorías en el Poder Legislativo a lo largo del año 2016, caracterizado desde el año anterior como uno de los escenarios de disputas intrapartidarias (Duarte y González 2016: 300). Si bien el bloque colorado opositor (que llegó a sumar 15 de los 19 senadores colorados en la cámara) vio reducido su número debido a fugas que retornaron al oficialismo, el gobierno siguió sin conseguir articular mayoría en la cámara de senadores. Al mismo tiempo, la holgada mayoría propia que mantenía en la cámara de diputados comenzó a erosionarse. Esta situación frenó durante gran parte del año la agenda político-institucional, que a su vez venía siendo pospuesta desde el año anterior: juicio político a los ministros de la corte, designación del contralor y subcontralor de la República, así como también del defensor de pueblo y el defensor adjunto.
Pese a las posiciones dubitativas expresadas por Horacio Cartes a inicios del 2016 y los pronósticos que vaticinaban un alejamiento del “fantasma de la relación” debido a la imposibilidad del presidente de construir una mayoría política que allanara este camino (Rodríguez 2016: 5), la reelección presidencial no fue retirada del tablero político paraguayo como una de las opciones a ser tomada. Dos factores de peso apuntalaban este camino. En primer lugar, la insistencia e interés por parte de uno de los principales referentes políticos de la oposición, como lo es el expresidente Fernando Lugo, en insistir en ella alegando que la norma constitucional lo habilitaba. En segundo lugar, la vigencia de liderazgos como los del presidente Cartes y los de los expresidentes Lugo y Duarte Frutos, en combinación con la ausencia de nuevas figuras con semejante peso político y un sistema político que acaba jubilando a aquellos liderazgos que alcanzaron la primera magistratura, con reglas que los apartan del juego político una vez terminados sus mandatos presidenciales.
Sin embargo, la primera parte del año no fue fácil para el presidente Cartes. A la par que los diputados oficialistas articulaban sus esfuerzos para lograr la reelección presidencial por la vía de la enmienda constitucional, los índices de rechazo hacia su gestión iban en ascenso a la vez que su aprobación descendía. Así, según sondeos publicados en prensa, Horacio Cartes contaba en el 2014 con una aprobación de 46%, que se redujo en el 2015 a 36% y alcanzaba en 2016 solo el 23%. Mientras que los niveles de rechazo en el 2014 eran de un 54%, en el 2015 del 64% y en el 2016 llegaban al 77% (Diario Última Hora 2016c).
Tabla 7 Niveles de aprobación y rechazo del gobierno (en %)
Aprobación 46 36 26
Rechazo 54 64 77
Fuente: realizado a partir de datos de IBOPE CIE (Última Hora, 2016c)
En junio de 2016 se desarrollaron las elecciones internas del Partido Liberal Radical Auténtico (en adelante, referido aquí solo como Partido Liberal) para la elección de sus nuevas autoridades. En las mismas, el excandidato presidencial Efraín Alegre logró ganar la presidencia del partido. Su movimiento, bautizado “2018”, hacía directa alusión a una nueva postulación de Alegre para las próximas elecciones presidenciales. Esto tuvo cierto impacto en el gobierno, debido a que el movimiento derrotado y que mantenía la conducción del partido hasta entonces, liderado por el senador Blas Llano, mostró mayor predisposición a negociar con el presidente desde su asunción en 2013. Aunque Alegre logró imponerse como el candidato más votado, su partido quedó internamente dividido y la corriente liderada por el senador Llano continuó manteniendo una importante fuerza interna.
En el mismo mes de junio se desarrolló además la elección de la presidencia del senado. En ella, la alianza opositora continuó demostrando su mayoría, dándole la presidencia del Poder Legislativo al senador liberal Robert Acevedo. Luego de la elección de la mesa directiva del senado, en un contexto marcado por las acciones desplegadas desde la cámara de diputados en búsqueda de la reelección y una gestión del gobierno con bajos porcentajes de aprobación, la alianza opositora con mayoría en la cámara alta tejió una estrategia con el fin de enterrar definitivamente el proyecto de Cartes para lograr la reelección presidencial vía enmienda.
A finales de agosto, los senadores opositores pusieron en marcha su plan para evitar el tratamiento del proyecto de enmienda que habilite la reelección, articulando a sectores de diferentes partidos: senadores colorados del Movimiento Colorado Añete,3 liderado por el senador Mario Abdo Benítez; senadores liberales, alineados a la nueva conducción partidaria bajo la presidencia de Efraín Alegre; senadores del Partido Democrático Progresista, próximo a la corriente liberal liderada por Alegre; senadores de Avanza País, movimiento de izquierda liderado por el nuevo intendente de la capital; además de algunos senadores independientes, así como el expresidente y actual senador Fernando Lugo. El objetivo fue impedir que el proyecto avanzara en la cámara de diputados en donde el gobierno conservaba su mayoría. Para lograrlo, se ampararon en uno de los puntos señalados por el artículo de 290 de la Constitución Nacional, donde se sostiene que si en cualquiera de las cámaras no se reuniese la mayoría requerida para aprobar la enmienda, se tendrá por rechazada la enmienda, sin poder volver a presentarla dentro del término de un año. De esta forma, el plan consistió en realizar una presentación sorpresa del mismo proyecto de enmienda constitucional pretendido por el gobierno y rechazarlo de inmediato. Así, la relección quedó sin posibilidad de ser tratada durante los 12 meses consiguientes (Diario ABC color 2016c).
La reelección presidencial: segundo acto
Con un escenario adverso tras los sucesos en el Senado, además de sus bajos niveles de popularidad, el presidente Cartes decidió redoblar la apuesta. Esto ante el peligro de sufrir una dispersión del poder a mitad de su mandato, a causa del natural reacomodo interno de fuerzas de cara a las próximas elecciones presidenciales. De esta forma, arrinconado por una gestión que no suscitaba apoyo popular, además de una oposición interna que se fortalecía y la creciente amenaza de la candidatura de Lugo que despuntaba en las encuestas, Cartes emprendió un giro estratégico y discursivo con el objetivo de recuperar la iniciativa política, cohesionar sus propias filas tras la bandera de la reelección presidencial y acorralar a sectores opositores, tanto dentro como fuera de su partido (González Bozzolasco 2016).
El primer paso de esta nueva embestida política fue dado en la convención del Partido Colorado, a finales de octubre de 2016. En ella, por abrumadora mayoría, los convencionales del partido decidieron “impulsar las medidas políticas y legales para incorporar la reelección a la Constitución” (Diario La Nación 2016a). Esta fue la primera acción de una estrategia que logró imponer al presidente en el centro de la escena política, como el actor principal que aglutinó a las fuerzas en su favor o en su contra, marcando así el ritmo de la política paraguaya a lo largo de los últimos meses de año 2016 (González Bozzolasco 2017b).
El camino seleccionado fue el de la enmienda constitucional, por lo cual el presidente se centró en la búsqueda por componer una mayoría parlamentaria que le permitiera impulsar la enmienda e incorporar la reelección presidencial al sistema político paraguayo. El rechazo previo del proyecto de enmienda realizado en agosto sería anulado, una vez obtenida la mayoría en el senado. Cartes operó así en una configuración muy diversa de actores que, aunque enfrentados de cara a las elecciones de 2018, se articularon tanto a favor como en contra de la movida reeleccionista en curso. En esta nueva coyuntura, su gran logro fue partir en dos mitades a cada uno de los espacios de articulación más importantes de la escena política paraguaya en la actualidad: el Partido Colorado, el Partido Liberal y la izquierda (González Bozzolasco 2017c).
En el Partido Colorado las divisiones internas se mantuvieron y acentuaron. En favor de la reelección se agruparon el sector de mayoritario liderado por Cartes, además de una agrupación actualmente minoritaria dirigida por el ex presidente Nicanor Duarte Frutos. En contraposición, oponiéndose a la reelección estuvo el bloque interno opositor más grande, liderado por el senador Mario Abdo Benítez. Aunque Duarte Frutos y Abdo Benítez se encuentran en sectores opositores al gobierno, ambos tenían intenciones de postularse a la presidencia de la República en las próximas internas de su partido. De esta forma, mientras el primero buscó su habilitación para tal efecto, el segundo intentó sacar de carrera tanto a Cartes como a Duarte Frutos.
El Partido Liberal también se encontró dividido con respecto al proyecto de relección, posicionando a sus tres principales sectores internos a uno u otro lado de la propuesta. Por un lado, con una firme posición contraria a la reelección, se ubicaron el sector liderado por actual presidente del partido y candidato presidencial liberal en 2013, Efraín Alegre, así como el liderado por Salyn Buzarquis, tercera fuerza de su partido. Por otro lado, apoyando el proyecto de reelección, se posicionó el principal movimiento opositor y segunda fuerza del partido, liderado por el senador Blas Llano. Al ser derrotado por Alegre en las internas de su partido, Llano impulsó una nueva alianza con Fernando Lugo, buscando repetir la victoriosa articulación que llevó a los liberales y a la izquierda al poder en 2008.
En el campo de las izquierdas, las fuerzas políticas se encontraron aún mucho más fragmentadas. Si bien las diferentes fuerzas de la izquierda paraguaya en conjunto, con sus distintos matices y posiciones, conforman actualmente un espectro que se constituye en la tercera fuerza política del país, también se encuentran divididas con respecto a la propuesta de reelección. Mientras que, por un lado, el expresidente Lugo y todos sus seguidores se colocaron a favor de la reelección; por el otro, el actual intendente de la capital, Mario Ferreiro, con los suyos, se opuso a ella.
El presidente Cartes aprovechó las divisiones en los partidos de oposición y mantuvo la iniciativa sacando ventajas de ello. Así, en el mes de noviembre, el gobierno logró fracturar al bloque opositor en el parlamento a partir de dos importantes designaciones que dependían del congreso: la del defensor del pueblo y defensor adjunto del pueblo, así como la de contralor y subcontralor de la República. Tras un acuerdo con sectores oficialistas no liberales y de la izquierda, el gobierno nombró a dos colorados como defensor del pueblo y defensor adjunto del pueblo, así como a un subcontralor de la República del mismo partido, cediendo el cargo de contralor al sector de izquierda liderado por el intendente Ferreiro (Diario La Nación 2016b).
En la misma línea, Cartes llevó al extremo la confrontación con la oposición en los debates sobre el Presupuesto General de Gastos de la Nación para 2017. Los opositores cuestionaban, entre otros puntos, los montos para nuevas emisiones de bonos del Estado para el año siguiente, por lo cual propusieron un significativo recorte en la versión del presupuesto que devolvieron al Poder Ejecutivo. El Presidente, frente a esto, optó por vetar el nuevo proyecto logrando así la vigencia del presupuesto del año anterior, el cual contemplaba la emisión de bonos por un volumen mayor que el concedido por el congreso para el año 2017 (Diario La Nación 2016c).
Pese al calor de las confrontaciones descritas y más allá de las disputas señaladas, la escena política paraguaya a finales del año 2016 e inicios de 2017 estuvo ceñida, mayormente, a las articulaciones y disputas políticas en torno a la reelección presidencial por la vía de la enmienda constitucional. Este debate terminó abarcando a diferentes sectores políticos y sociales, como los medios de comunicación, los diferentes gremios e incluso a la Iglesia católica. En su desarrollo, las diferentes vetas y abordajes de la temática exploraron distintos senderos argumentativos que fueron desde la defensa de la participación democrática y el moralismo, hasta vaticinios fatalistas y consignas de luchas contra la instauración de un nuevo régimen autoritario (Sánchez 2017). Sin embargo, tras la configuración de actores que, aunque enfrentados de cara a las elecciones de 2018 se articularon a favor o en contra de la movida reeleccionista en curso, operaron primordialmente intereses electorales. En ese sentido, el juego político central se basó en el cálculo de sumas y restas electorales a partir de las ausencias o presencias de los adversarios en las próximas justas electorales de 2018.
Finalmente, el tercer y último acto de la reelección presidencial se desarrolló durante los primeros meses del año 2017, ya fuera del corte temporal aquí analizado. Sin embargo, cabe señalar que este desenlace fue el epicentro de una importante crisis política que tuvo como foco central al Congreso, con acciones cuestionadas por parte de los parlamentarios, movilizaciones multitudinarias, la ocupación del edificio por parte de manifestantes, así como la trágica pérdida de una vida a manos de efectivos policiales (González Bozzolasco 2017d).
V. A MODO DE EPÍLOGO: TERCER ACTO DE LA REELECCIÓN PRESIDENCIAL
Sin lugar a dudas, el intento de incorporación de la reelección presidencial al sistema político paraguayo realizado por Horacio Cartes fue el que logró mayores avances a lo largo de los 28 años de democracia en Paraguay. En esta oportunidad, la nota distintiva fue haber logrado la articulación de fuerzas oficialistas y opositoras, lo que dividió las posiciones en dos polos multipartidarios, aglutinando en cada uno a fuerzas internas de los partidos tradicionales y de la izquierda. De esta forma, el Partido Colorado, el Partido Liberal y la izquierda experimentaron fuertes fricciones en su seno, a la vez que sus sectores internos se aliaron con los de sus adversarios, tanto para promover la reelección como para combatirla. Los niveles de confrontación alcanzados, así como las grandes fricciones internas generadas dentro de las diferentes fuerzas políticas tendrán, muy probablemente, derivaciones importantes en los próximos comicios de abril de 2018.
A finales del mes de marzo de 2017, los promotores de la reelección presidencial pusieron en marcha las acciones para lograrla. La estrategia consistió en presentar primero el proyecto de enmienda constitucional en la cámara de senadores y aprobarlo, para luego hacer lo mismo con la cámara de diputados, donde el bando reeleccionista tenía mayores facilidades al contar con la presidencia de la cámara a su favor. Para superar los escollos que generaba tener a la presidencia de la cámara de senadores en contra, la mayoría conformada por los senadores que promovían la enmienda buscó la modificación del reglamento interno. Tras la negativa del presidente del Congreso de acceder a una sesión extraordinaria de la cámara de inmediato, una mayoría de 25 senadores con la anuencia del vicepresidente segundo de la dicha cámara resolvió de forma irregular aceptar las modificaciones del reglamento interno solicitadas por los promotores de la relección. De esta forma muy discutida, se levantaron las trabas que el presidente de la cámara podía colocar para la presentación del proyecto de enmienda constitucional.
Con los artículos modificados (artículos 11 y 41) se establecía que la mesa directiva de la cámara, que se renueva anualmente (el presidente y los dos vicepresidentes), sea elegida entre el 1 y el 30 de junio (y no entre el 15 y el 30 de junio, como es en la actualidad). Además, se le sacaba al presidente de la cámara la atribución de retener las propuestas o comunicaciones que se presenten y que él mismo considerase inconvenientes. A la vez, se cambiaba la mayoría requerida para aprobar las mociones de orden, que pasaban de una mayoría de dos tercios (30 de 45 votos) a una absoluta (23 de 45 votos). Efectivizados estos cambios, los promotores de la relección contaban ya con el camino allanado para lograr su cometido.
Días después de realizarse estas modificaciones, la mayoría de 25 senadores en pos de la enmienda avanzó en su cometido convocando a una nueva sesión extraordinaria del senado en una de las oficinas del congreso. Allí, bajo la presidencia del vicepresidente segundo de la cámara, dieron por aprobado el proyecto de enmienda. Mientras tanto, en la sala de reuniones del pleno del senado, 18 senadores liderados por el presidente de esta cámara desconocieron la reunión y sus resoluciones.
Estos sucesos desataron manifestaciones frente al congreso que fueron reprimidas, hiriendo de gravedad a varios de los manifestantes, entre ellos legisladores y al propio presidente del Partido Liberal. Agitados por los acontecimientos, el número de manifestaste fue en ascenso y un grupo de ellos logró romper el cerco policial que protegía la sede del congreso paraguayo e irrumpió en el edificio, causando destrozos e incendiando algunos sectores. Las manifestaciones continuaron con grupos pequeños y dispersos en el centro de la capital, provocando algunos destrozos y enfrentamientos con la policía durante la noche. En la madrugada, un grupo de policías irrumpió en la sede central del Partido Liberal ubicada en la zona céntrica de Asunción sin orden judicial. Ingresaron al local por la fuerza abriendo fuego y dejaron como saldo la trágica muerte de un joven dirigente de la juventud liberal, así como más de un centenar de detenidos.
Tras los graves acontecimientos, el gobierno del presidente Horacio Cartes convocó a una mesa de diálogo nacional, invitando a participar a todos los sectores políticos y frenando el tratamiento del proyecto de enmienda en la cámara de diputados. La mesa, que contó con la participación de la Iglesia católica, no tuvo mayores avances. En ese contexto, semanas después, el presidente Cartes optó finalmente por desistir del proyecto de relección.
Los elementos apuntados en este epílogo no solo buscan completar el panorama de todo el proceso político generado en torno a los últimos intentos de reincorporar la reelección presidencial al sistema político paraguayo. Persiguen además ofrecer muestras de las debilidades institucionales de un sistema democrático paraguayo que se ha desarrollado con grandes falencias en sus 28 años de existencia. Los mencionados acontecimientos permiten evidenciar la prevalencia de reglas del juego político y marcos institucionales que limitan el acceso a determinados actores, a la vez que establecen dinámicas de funcionamiento institucional a partir de ajustadas mayorías, sin privilegiar el desarrollo de amplios debates y grandes acuerdos entre todos los sectores políticos.4 Dan muestra, además, de la persistencia de las crisis de sucesión que se desatan en el seno de las fuerzas políticas en el gobierno, al arribar a mediados del mandato presidencial. Ellas no son patrimonio exclusivo del Partido Colorado al ejercer el gobierno puesto que, con la destitución de Fernando Lugo en 2012, se constata que las crisis de sucesión terminan afectando también a otros sectores cuando ejercen dicha función. Sin dudas, los acontecimientos en cuestión dan pie a la realización de análisis más profundos que permitan arrojar luz sobre estas recurrencias que, finalmente, terminan afectando no solo la gobernabilidad interna, sino que incluso al sistema político en su conjunto.
1Mal manejo del dinero público, hostigamiento a las organizaciones estudiantiles, falta de diálogo con los diferentes sectores de la comunidad educativa, decisiones unilaterales sobre la política educativa, precariedad de la infraestructura en los colegios, falta de interés en el mejoramiento de la inversión pública en educación, desidia en la administración de la educación pública y el posicionamiento de Paraguay entre los países con peor nivel educativo de la región (Diario Última Hora 2016b).
2El artículo 229 señala, in extenso, que: “El Presidente de la República y el Vicepresidente durarán cinco años improrrogables en el ejercicio de sus funciones, a contar desde el 15 de agosto siguiente a la elecciones. No podrán ser reelectos en ningún caso. El Vicepresidente solo podrá ser electo Presidente para el período posterior, si hubiese cesado en su cargo seis meses antes de los comicios generales. Quien haya ejercido la presidencia por más de doce meses no podrá ser electo Vicepresidente de la República”.
3En lengua guaraní: movimiento colorado verdadero.
4Para un análisis más exhaustivo sobre juego político y las reglas formales e informales del sistema de partidos del Paraguay, ver: Martínez Escobar (2016b).
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