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Timestamp: 2020-02-29 04:20:12+00:00

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@IusHPDT - Observatorio de Hacienda Pública y Derecho Tributario de la Universidad del Rosario - Sentencia C-1249 de 2001 Corte Constitucional - PLATAFORMA EDUCATRÓNICA @IusHPDT
Sentencia C-1249 de 2001 Corte Constitucional
2.3.2. Hacienda Pública
2.3.2.1. Jurisprudencia HP
2.3.2.1.2. Corte Constitucional HP
× La hacienda pública y el derecho tributario son áreas jurídicas que se caracterizan, en muchas ocasiones, por su dinamismo dentro de la expedición de normas y jurisprudencia relacionadas con estas ramas.
En este sentido, es de suma importancia que los miembros del Observatorio de Hacienda Pública y Derecho Tributario mantengan a la comunidad informada de las diferentes fuentes jurídicas que existen alrededor de estas ramas del derecho.
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15 May 2018 16:43	#477 por fernando.castro
Sentencia C-1249 de 2001 Corte Constitucional Publicado por fernando.castro
Si bien el Congreso tiene competencia para decretar y autorizar gasto público, la iniciativa en la materia es del Gobierno Nacional. Es por ello que, en relación con aquellas leyes que se refieren a la inclusión o el traslado de partidas presupuestales para atender gastos públicos, y que no han sido propuestas al Congreso por el Gobierno Nacional, la Corte ha sentado una jurisprudencia según la cual las mismas no tienen “eficacia mayor que la de constituir un título jurídico suficiente - en los términos de los artículos 345 y 346 de la Carta -, para la posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto”. Las leyes o los proyectos que decretan gastos con cargo al presupuesto nacional, deben limitarse a conceder autorizaciones al Ejecutivo para tales propósitos, pero no pueden impartir al Gobierno órdenes en dicho sentido.
Objeciones Presidenciales al proyecto de Ley N° 232 de 2000, Senado; N° 178 de 1999, Cámara, “Por la cual la Nación se asocia a la conmemoración de los diez años de existencia y trabajo por el desarrollo de la región y del país del Instituto Universitario de la Paz y se ordenan unos gastos a cargo del presupuesto nacional.”.
Cumplido el trámite constitucional y legal de discusión y aprobación, el proyecto de Ley N° 232 de 2000, Senado; N° 178 de 1999, Cámara, “Por la cual la Nación se asocia a la conmemoración de los diez años de existencia y trabajo por el desarrollo de la región y del país del Instituto Universitario de la Paz y se ordenan unos gastos a cargo del presupuesto nacional.” fue remitido al Presidente de la República para su correspondiente sanción, pero éste procedió a objetarlo parcialmente por motivos de inconstitucionalidad.
“Por la cual la Nación se asocia a la conmemoración de los diez años de existencia y trabajo por el desarrollo de la región y del país del instituto universitario de la paz, y se ordenan unos gastos a cargo del presupuesto nacional”.
“Artículo 1º. La Nación se asocia a la celebración de los diez (10) años de vida jurídica del Instituto Universitario de la Paz de Barrancabermeja, creado mediante Decreto Ordenanza 0331 del 19 de noviembre de 1987, expedido por el Gobernador del Departamento de Santander, debidamente facultado por la Ordenanza N° 19 del 02 de diciembre de 1986.
“Artículo 2º.- Para que esta fecha no pase desapercibida y dando cumplimiento al artículo 346 de la Constitución Política Nacional, aprópiese del presupuesto nacional, la suma de diez mil millones de pesos ($10.000.000.000.oo), para adelantar los proyectos del programa de desarrollo académico institucional que a continuación se describen:
1.	Proyecto: Diseño, construcción y dotación de la sede rural de INUPAZ……………………………………………$7.800.000.000.oo
2.	Proyecto: Adquisición de medios de información y equipos según los requerimientos establecidos en el desarrollo académico………………………………………….$500.000.000.oo
3.	Proyecto: Vinculación de la instrucción a redes internacional del conocimiento y elaboración de la página Web……. ………………………………………………………..$200.000.000.oo
4.	Proyecto: Modernización de laboratorios, bibliotecas y materiales pedagógicos de acuerdo con los lineamientos de la reforma académica………………………………$1.100.000.000.oo
5.	Proyecto: Identificación, creación e implementación de nuevos programas acorde a las necesidades y condiciones socioeconómicas de la región…..………………………………………….$150.000.000.oo
6.	Proyecto: Renovación de parque automotor de la institución…………………………………………...$250.000.000.oo
Total:……………………………………………$10.000.000.000.oo
“Artículo 3º. El Gobierno Nacional deberá realizar los trámites necesarios para efectuar las apropiaciones y traslados presupuestales para el cumplimiento de la presente ley.
“Artículo 4º. Las inversiones se deben realizar en un periodo de cuatro (4) años.
“Artículo 5º. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación.”
Para la Vista Fiscal es claro que el Congreso, en su condición de órgano de representación popular, goza de una competencia legislativa que lo faculta para “ordenar erogaciones necesarias para ejecutar los compromisos inherentes al Estado Social de Derecho”, sin perjuicio de la iniciativa del Ejecutivo en la materia. (Art. 154 C.P.).
“Esto significa –agrega- que en materia de gasto público, la Carta Política efectuó un reparto de competencias entre el Congreso y el Gobierno Nacional, de tal manera que ambos tienen iniciativa del gasto de conformidad con los preceptos constitucionales, y deben actuar coordinadamente dentro de sus competencias. Así, el Gobierno requiere de la aprobación de sus proyectos por parte del Congreso y el Congreso requiere de la anuencia del Gobierno, quien determinará la incorporación de los gastos decretados por el Congreso, siempre y cando sean consecuentes con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto General de la Nación, así lo señala el artículo 346 de la Carta…”
2. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241-8 de la Constitución Política, a la Corte Constitucional le corresponde resolver definitivamente “sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales”. La Corte Constitucional ha dicho en su jurisprudencia que el ejercicio de esta función no se restringe al análisis material de las objeciones presentadas por el Ejecutivo sino que también se extiende al procedimiento impartido a dichas objeciones, respecto de las normas constitucionales y legales que lo regulan. Es esta la razón por la cual la Sala procede a verificar el cumplimiento de dichos requisitos.
3. Las objeciones presidenciales aducen que la orden de apropiar la suma de diez mil millones de pesos ($10.000’000.000) para el desarrollo y ejecución de diferentes proyectos y obras en el Instituto Universitario de la Paz, contraría el artículo 345 superior por cuanto las apropiaciones presupuestales deben ser decretadas en la Ley Anual de Presupuesto, y no en una ley ordinaria. Adicionalmente, aseveran que el Congreso no puede autorizar al Gobierno para hacer apropiaciones presupuestales como las que ordena el proyecto de ley objetado, porque ello desconoce las competencias constitucionales del Ejecutivo en materia de gasto público. Finalmente, agrega que las asignaciones detalladamente ordenadas en el proyecto de ley, desconocen la potestad gubernamental de elaborar el presupuesto.
4. En varias oportunidades anteriores la Corte ha tenido ocasión de referirse a las competencias legislativas para ordenar gasto público. Dichas competencias están reguladas en varios artículos de la Constitución Política, especialmente en los siguientes: i) En el numeral 11 del artículo 150 según el cual corresponde al Congreso expedir las leyes mediante las cuales se establecen las rentas nacionales y se fijan los gastos de la administración. ii) En el artículo 345 que literalmente dispone que no podrá hacerse “ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. iii) En el artículo 346 que indica que “en la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.”
Las anteriores disposiciones consagran el principio de legalidad del gasto público en la fase de su aprobación, que exige que sea el Congreso como órgano de representación política quien decrete y autorice los gastos del Estado, asunto que constituye un mecanismo de control político y presupuestal del órgano legislativo sobre el ejecutivo. Dicho principio, ha dicho la jurisprudencia, “opera en dos momentos distintos del proceso presupuestal: uno primero, al elaborarse la ley anual, cuando sólo deben incorporarse en el proyecto respectivo aquellas erogaciones previamente decretadas por la ley (CP art. 346). Posteriormente, en la etapa de ejecución del presupuesto, el principio de legalidad indica además que para que los gastos puedan ser efectivamente realizados, las correspondientes partidas deben haber sido aprobadas por el Congreso al expedir la ley anual de presupuesto (C.P art. 345). Finalmente, para verificar el principio de legalidad del gasto en esta fase de ejecución, la ley exige la constancia de disponibilidad presupuestal previa a la realización del mismo, la cual acredita no solamente la existencia de la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto, sino la suficiencia de la misma al momento de hacer la erogación, es decir, que no se encuentre agotada.”
Para empezar, el artículo 154 superior que determina quiénes tienen iniciativa para proponer proyectos de ley, afirma que “sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes ... que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas”. En concordancia con lo anterior, el artículo 346 prescribe que el proyecto de ley anual de presupuesto es de iniciativa legislativa privilegiada, cuando al respecto literalmente señala: “el Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y la Ley de Apropiaciones, que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.” En idéntico sentido la disposición contenida en el artículo 351, indica que “El Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo.”
De la preceptiva superior anterior se concluye que si bien el Congreso tiene competencia para decretar y autorizar gasto público, la iniciativa en la materia es del Gobierno Nacional. Es por ello que, en relación con aquellas leyes que se refieren a la inclusión o el traslado de partidas presupuestales para atender gastos públicos, y que no han sido propuestas al Congreso por el Gobierno Nacional, la Corte ha sentado una jurisprudencia según la cual las mismas no tienen “eficacia mayor que la de constituir un título jurídico suficiente - en los términos de los artículos 345 y 346 de la Carta -, para la posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto”.
6. Por lo anterior, las leyes o los proyectos que como el presente decretan gastos con cargo al presupuesto nacional, deben limitarse a conceder autorizaciones al Ejecutivo para tales propósitos, pero no pueden impartir al Gobierno órdenes en dicho sentido. En la antes citada Sentencia C-360 de 1996 , la Corte afirmó en relación con tal clase de decisiones del legislador, que “si su objetivo se contrae a decretar un gasto, resulta claro que la norma contiene una habilitación para que el gobierno lo pueda incluir en la ley de presupuesto. Sin embargo, si se trata de ordenar la inclusión de la partida respectiva en el presupuesto de gastos, la norma establecería un mandato u obligación en cabeza del gobierno, que a la luz de la Constitución Política sería inaceptable.”
Con base en tales consideraciones, en ocasiones anteriores la Corte ha encontrado fundadas objeciones presidenciales que recaían sobre proyectos que perentoriamente obligaban al Ejecutivo a incluir partidas presupuestales para cubrir gastos ordenados a iniciativa del legislativo. Así por ejemplo, en la Sentencia C- 197 de 2001 , la Corte encontró que no se ajustaba a la Constitución un proyecto de ley que ordenaba asignar partidas presupuestales para llevar a cabo obras de infraestructura en el Municipio de Chimichagua, Departamento del Cesar, bajo la consideración según la cual los términos del proyecto de ley eran imperativos y no se limitaban a conceder una autorización al Gobierno Nacional, como hubiera correspondido. Dijo entonces la Corte:
“En el presente caso, la expresión utilizada por el legislador, es la siguiente que conviene recordar:
“ A partir de la vigencia de la presente Ley y de conformidad con los artículos 334, 339 y 341 de la Constitución Nacional, el Gobierno Nacional en cumplimiento de los mismos asignará las sumas pertinentes para ejecutar las siguientes obras de infraestructura en el Municipio de Chimichagua, departamento del Cesar:...”(resalta la Corte)
“El proyecto, en ninguna otra parte de todo su articulado morigera el carácter imperativo de la expresión asignará, que permita deducir que la intención del legislador fue simplemente la de autorizar un gasto, por lo cual a pesar de que el Congreso, al responder a las objeciones presidenciales, insiste en que “en manera alguna ha pretendido invadir la distribución de competencias constitucionales y que sobre tales materias efectuó la Ley orgánica”, ni impartir un mandato imperativo al Gobierno, la Corte encuentra que el resultado final del trabajo legislativo constituye una orden impartida al Gobierno Nacional, que como tal contradice las normas superiores sobre competencias concurrentes en materia de gasto público, así como el artículo 18 de la Ley Orgánica del Presupuesto que dispone que los gastos autorizados por leyes preexistentes, sólo pueden ser incluidos en el Presupuesto General de la Nación si existe disponibilidad de recursos y si corresponden a las prioridades del Gobierno Nacional expresadas en el Plan Nacional de Inversiones.”
“Artículo 4º. Las inversiones se deben realizar en un periodo de cuatro (4) años.”
8. Adicionalmente a lo anterior, debe la Corte referirse a otros vicios de inconstitucionalidad insinuados por el Gobierno en sus objeciones, que tocan materias cercanas a la que acaba de estudiarse. En particular debe estudiar si le es posible al Congreso ordenar al Gobierno el llevar a cabo traslados presupuestales como aquellos a que se refiere el artículo 3° del proyecto objetado cuando prescribe que “El Gobierno Nacional deberá realizar los trámites necesarios para efectuar las apropiaciones y traslados presupuestales para el cumplimiento de la presente ley.”
Los traslados presupuestales, implican que “se disminuye el montante de una apropiación (contracrédito) con el fin de aumentar la cantidad de otra partida (crédito) por lo cual esta Corporación ya había indicado que en estas operaciones "simplemente se varía la destinación del gasto entre diferentes secciones (entidades públicas) o entre numerales de una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos en la ley de apropiaciones” .
Consecuencia inmediata del principio de legalidad del gasto público es la disposición contenida en el segundo inciso del articulo 345 de la Constitución , que indica que los traslados presupuestales deben ser ordenados por el legislador, sin que sea posible que éste resigne dicha facultad en el Ejecutivo. Sobre el particular la Corte ha insistido en la necesidad de que dichos traslados sean aprobados directamente por el legislador. En este sentido ha expresado lo siguiente:
“Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales. Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental . Con base en tales principios, esta Corporación ha concluido que no puede ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribución corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o al Ejecutivo, cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción , por lo cual son inconstitucionales los créditos adicionales o los traslados presupuestales administrativos. Es cierto pues, como lo señala uno de los intervinientes, que no puede la ley orgánica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el presupuesto.”
Así pues son inconstitucionales los traslados presupuestales administrativos, por lo cual no se ajusta a la Constitución el que el Congreso le ordene al Gobierno llevar a cabo tal operación. A propósito, no sobra recordar como en oportunidades anteriores la Corte encontró fundadas objeciones presidenciales que acusaban proyectos de ley por vulneración de los artículos 345 y 346 de la Constitución, al ordenar al Gobierno hacer traslados presupuestales a fin de asignar recursos para el financiamiento de proyectos señalados por el Congreso. Así por ejemplo, en la Sentencia C- 581 de 1997 , esta Corporación consideró lo siguiente:
“El artículo 3° del proyecto de Ley fue objetado por el Presidente, por cuanto, en su opinión, contiene una autorización conferida al Ejecutivo para modificar el Presupuesto, autorización que el legislador no puede impartir, toda vez que la modificación del Presupuesto Nacional sólo compete al Congreso Nacional por expreso mandato de los artículo 345 y 346 superiores.
“La lectura de la norma citada, en armonía con el artículo 2° inmediatamente anterior - que se refiere a la asignación de partidas dentro del presupuesto de las vigencias 1997 a 1998 para atender a la construcción del estadio del municipio de Puerto Tejada - lleva a concluir que, efectivamente, como lo aduce el señor presidente, la autorización que se imparte en el artículo 3°, es una autorización otorgada al Ejecutivo para modificar el presupuesto de estas vigencias, modificación que está expresamente desautorizada por los artículos 345 y 346 de la Carta, que consagran el principio de legalidad de las rentas y gastos que se incorporan en la ley de presupuesto. En virtud de este principio, la modificación de la ley anual de presupuesto corresponde exclusivamente al legislador, salvo el caso de las facultades que corresponden al presidente de la República durante los estados de excepción, circunstancia que no se presenta en la norma objetada.
“De esta manera, cuando el Congreso, en la norma objetada autoriza al Ejecutivo para llevar a cabo una modificación del Presupuesto Nacional de las vigencias 1997 a 1998, modificación que no puede ser hecha sino por el mismo Congreso en virtud del principio de legalidad del gasto, desconoce la Constitución e incurre en un vicio de inexequibilidad.”
Como fácilmente puede apreciarse, esta disposición forma parte de una unidad lógico jurídica inescindible con los artículos anteriores, especialmente con el 2° que describe las inversiones a las que se refiere el artículo 4°. Adicionalmente, es obvio que carece de sentido regulador aisladamente considerada.
Dado lo anterior, esta Corporación entiende que debe aplicar lo dispuesto en el inciso 4° del artículo 167 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 199 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, y 33 del Decreto 2067 de 1991, que estipulan que cuando la Corte, dentro del trámite de las objeciones presidenciales, encuentre que un proyecto de ley es parcialmente inexequible, “así lo indicará la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo, rehaga o integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte”
Primero.- Declarar FUNDADAS las objeciones presidenciales propuestas contra los artículos 2° y 3° del proyecto de ley N° 232 de 2000, Senado; N° 178 de 1999, Cámara, “Por la cual la Nación se asocia a la conmemoración de los diez años de existencia y trabajo por el desarrollo de la región y del país del Instituto Universitario de la Paz y se ordenan unos gastos a cargo del presupuesto nacional”.
Segundo.- En razón de lo resuelto en el numeral anterior, declarar INEXEQUIBLES los artículos 2° y 3° del proyecto de ley N° 232 de 2000, Senado; N° 178 de 1999, Cámara, “Por la cual la Nación se asocia a la conmemoración de los diez años de existencia y trabajo por el desarrollo de la región y del país del Instituto Universitario de la Paz y se ordenan unos gastos a cargo del presupuesto nacional”.
Tercero.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 4° de del proyecto de ley N° 232 de 2000, Senado; N° 178 de 1999, Cámara, “Por la cual la Nación se asocia a la conmemoración de los diez años de existencia y trabajo por el desarrollo de la región y del país del Instituto Universitario de la Paz y se ordenan unos gastos a cargo del presupuesto nacional”, por conformar una proposición jurídica completa con los artículos 2° y 3° de tal proyecto.
Nombre del Archivo:	Sentencia ...nal.docx

References: artículo 346
 artículo 346
 artículo 241
 artículo 345
 artículo 150
 artículo 345
 artículo 346
 artículo 154
 artículo 346
 artículo 351
 artículo 18
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 345
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 167
 artículo 4