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Timestamp: 2018-07-21 01:47:38+00:00

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MINISTERO DELL'INTERNO - COMITATO DI COORDINAMENTO PER L'ALTA SORVEGLIANZA DELLE GRANDI OPERE - COMUNICATO - Linee guida per i controlli antimafia indicate dal Comitato di coordinamento per l'alta sorveglianza delle grandi opere ai sensi dell'articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito nella legge 24 giugno 2009, n. 77, recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella Regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 | Chimici.info
MINISTERO DELL’INTERNO – COMITATO DI COORDINAMENTO PER L’ALTA SORVEGLIANZA DELLE GRANDI OPERE – COMUNICATO – Linee guida per i controlli antimafia indicate dal Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza delle grandi opere ai sensi dell’articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito nella legge 24 giugno 2009, n. 77, recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella Regione Abruzzo nel mese di aprile 2009
MINISTERO DELL'INTERNO - COMITATO DI COORDINAMENTO PER L'ALTA SORVEGLIANZA DELLE GRANDI OPERE - COMUNICATO - Linee guida per i controlli antimafia indicate dal Comitato di coordinamento per l'alta sorveglianza delle grandi opere ai sensi dell'articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito nella legge 24 giugno 2009, n. 77, recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella Regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di Protezione civile. (10A09517) - (GU n. 187 del 12-8-2010 - Suppl. Ordinario n.186)
Linee guida per  i  controlli  antimafia  indicate  dal  Comitato  di
coordinamento per l’alta sorveglianza delle  grandi  opere  ai  sensi
dell’articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009,  n.  39,
convertito nella legge 24 giugno  2009,  n.  77,  recante  interventi
urgenti di Protezione civile. (10A09517)
Il  presente  documento  d’indirizzo  fa  seguito  alle   linee-guida
(pubblicate  nella  G.U.R.I  dell’8  luglio  2009,  n.   156,   s.g.)
concernenti la prima fase degli interventi attuati in Abruzzo dopo il
sisma del 6 aprile 2009  e,  in  particolare,  la  realizzazione  dei
nuclei abitativi detti CASE; esso trova  parimenti  fondamento  nella
disposizione dell’art.16, comma 4, del decreto legge 28 aprile  2009,
n.39, convertito con modificazioni dalla legge 24 giugno 2009,  n.77,
secondo la  quale  i  controlli  antimafia  sui  contratti  pubblici,
subappalti  e  subcontratti  concernenti   la   realizzazione   degli
interventi post-sisma si uniformano alle  linee  guida  indicate  dal
Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza delle grandi opere,
anche in deroga a quanto previsto dal regolamento di cui  al  decreto
del Presidente della Repubblica 3 giugno 1998, n.252.
Rispetto alla prima fase, quella attuale e’ caratterizzata in termini
di  una  maggiore  e  marcata   “territorialita’”   delle   attivita’
progettuali ed esecutive, trattandosi, infatti, di  dare  corso  alla
realizzazione di una serie di  interventi  su  centri  storici  e  su
centri e nuclei urbani e rurali interessati dalla  predisposizione  e
attuazione  dei  piani  di   riqualificazione   territoriale   e   di
ricostruzione di cui si  occupa  il  gia’  citato  d.l.39/2009,  come
convertito dalla legge 77/2009.
Una prima necessita’ che si pone, pertanto, e’ quella  di  delimitare
esattamente il “quadrante territoriale” interessato da questo secondo
set  di  disposizioni  e,  a  tal  fine,  appare  necessario  che  la
definizione  di  tale  ambito  venga   precisamente   ancorata   alla
preesistente individuazione dell’area del cratere sismico operata dal
Commissario delegato per le attivita’ di cui all’articolo 4, comma 2,
del  d.l.39/2009,  come   convertito   dalla   legge   77/2009,   con
conseguente, puntuale  riferimento  all’apposito  elenco  dei  comuni
ricadenti nella predetta area, di cui al  decreto  commissariale  n.3
del 16 aprile 2009, pubblicato nella  G.U.R.I  del  17  aprile  2009,
Un  ulteriore  e  correlato  effetto  che  deriva  dalla  surriferita
delimitazione  territoriale  e’  che  le  presenti  disposizioni   si
rivolgono alle istituzioni pubbliche, agli enti  pubblici  locali  ed
agli altri soggetti, pubblici e privati, che  risultino  direttamente
coinvolti nelle  attivita’  di  pianificazione  degli  interventi  di
ricostruzione e nella  conseguente  attuazione  di  tali  interventi,
secondo il quadro previsionale che fa capo al decreto n.3 del 9 marzo
2010, adottato dal Presidente della Regione Abruzzo nella qualita’ di
Commissario delegato per la ricostruzione, ex art. 1,  comma  1,  del
decreto legge n.195 del 30 dicembre 2009, convertito dalla  legge  26
febbraio 2010, n. 26.
Il passaggio alla fase della ricostruzione, che viene sottolineato  e
sancito con l’adozione  del  d.l.  n.195/2009,  citato,  e  dell’OPCM
n.3833 del 22 dicembre 2009, comporta la necessita’ di rimodulare gli
strumenti e le misure di prevenzione  del  rischio  mafioso,  tenendo
conto, come si diceva, degli elementi particolarmente caratterizzanti
tale fase,  ad  iniziare  da  quelli  di  carattere  istituzionale  e
Sotto questo specifico profilo, si evidenzia  come  le  attivita’  di
pianificazione e di ricostruzione  di  cui  si  sta  trattando  siano
connotate dall’esigenza di sollecitare, da un lato, il massimo  grado
di coinvolgimento delle  diverse  realta’  territoriali  colpite  dal
sisma del 6 aprile 2009, a tal fine salvaguardando l’esercizio  delle
relative  competenze,  e,  dall’altro,  di   promuovere   “un   forte
coordinamento tra tutti i  soggetti  istituzionali  coinvolti”  (come
testualmente puo’ leggersi nelle premesse dell’OPCM del  22  dicembre
2009, n.3833).
Il bilanciamento di tali differenti istanze ha portato, per il  primo
aspetto, a confermare le competenze di pianificazione territoriale  e
di  programmazione  degli  interventi  di  ricostruzione  dei  centri
storici in capo ai sindaci dei comuni dell’area del  cratere  sismico
(in tal senso dispongono gli artt. 2, comma 12 –  bis,  e  14,  comma
5-bis, del d.l.39/2009, come convertito dalla legge 77/2009), e,  per
il secondo aspetto, a far si’ che la complessa attivita’ in questione
venga a corrispondere ad un disegno unitario perseguito con modalita’
sinergiche, la cui promozione rimane affidata ad intese  sia  con  il
Commissario  delegato  per  la   ricostruzione,   alla   luce   degli
“orientamenti  e  dei  criteri  generali”  definiti  da  quest’ultima
autorita’ (cfr. art. 1, comma 2, del citato decreto commissariale n.3
del  9  marzo  2010),  sia  con   il   presidente   della   provincia
territorialmente   competente   nelle   materie   rientranti    nelle
attribuzioni relative a quest’ultimo ente locale.
Rispetto alla fase precedente, nella quale le  funzioni  di  stazione
appaltante  sono  risultate  concentrate   nel   Dipartimento   della
protezione civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri, questa
successiva si connota, dunque, per  il  fatto  di  coinvolgere  nelle
procedure di aggiudicazione una vasta  platea  di  soggetti  pubblici
attuatori,  con  possibili  effetti  di  dispersivita’  e  una   piu’
complessa organizzazione delle attivita’ di monitoraggio antimafia.
Un’ulteriore, preliminare osservazione consiste  nell’evidenziare  il
particolare rilievo che vengono ad assumere nella fase  ricostruttiva
e riabilitativa delle strutture compromesse dal sisma le attivita’ di
carattere edilizio  eseguite  in  loco,  con  sensibile  e  crescente
impegno delle imprese operanti nell’indotto.
In chiave positiva vi e’ da osservare che, frattanto,  e’  venuta  ad
impiantarsi una strumentazione di controllo e  di  monitoraggio  piu’
affinata e complessa, indirizzata  specificamente  al  contrasto  del
rischio di penetrazione  mafiosa,  le  cui  potenzialita’  sinergiche
vanno sollecitate al  fine  di  conseguire  livelli  incrementali  di
sicurezza. In questo senso  si  citano:  i)  l’adozione  del  decreto
(1) Si tratta del decreto  del  Ministro  dell’interno,  di
concerto con il Ministro della giustizia e con il  Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti, del 3 settembre 2009,
istitutivo della Sezione Specializzata  del  CCASGO  e  del
GICER, di cui vengono definite funzioni e composizione.
che, ai sensi dell’art.16, comma  2,  del  d.l.  39/2009,  convertito
dalla legge 77/2009, ha provveduto alla  costituzione  della  Sezione
Specializzata del Comitato di coordinamento per  l’alta  sorveglianza
delle Grandi  Opere,  presieduta  dal  prefetto  della  provincia  di
L’Aquila; tale organismo, peraltro,  opera  a  diretto  supporto  del
prefetto di L’Aquila e in stretta correlazione con  questo  Comitato,
come specifica l’art. 2, comma 1, del citato d.m., verso il quale  ha
un obbligo di referto periodico circa l’attivita’ svolta  (comma  5);
ii) lo stesso provvedimento ha definito i compiti di  monitoraggio  e
analisi  del   Gruppo   Interforze   Centrale   per   l’Emergenza   e
Ricostruzione (GICER); tale organismo, di  cui  sono  stati  altresi’
individuati il coordinatore e i componenti, e’ allo stato  pienamente
operativo e puo’ senz’altro  rappresentare  un  essenziale  punto  di
riferimento,  come  si  dira’  infra,  all’interno  del  sistema   di
controllo antimafia; iii ) la previsione contenuta  nell’OPCM  n.3757
del 21 aprile 2009, art. 1 comma 2, secondo la quale  il  Commissario
delegato definisce  procedure  finalizzate  al  conseguimento  di  un
compiuto  monitoraggio,  da  parte  delle  forze  dell’ordine,  delle
imprese impegnate nella realizzazione delle opere e degli  interventi
di ricostruzione, dando tempestiva comunicazione, alle  stesse  forze
dell’ordine, degli elementi informativi significativi. A  tale  scopo
la norma fa carico ad  ogni  stazione  appaltante  di  comunicare  la
ragione sociale dell’impresa affidataria, i nominativi  dei  relativi
titolari e degli  amministratori,  l’eventuale  utilizzo  di  imprese
subcontraenti, con specificazione degli stessi elementi  informativi,
nonche’ le generalita’ complete di tutto il personale impegnato nella
realizzazione delle opere e degli interventi commissionati.
Non vanno sottaciute, inoltre, altre specifiche previsioni  che,  per
quanto risultino incidenti in ambiti differenti da quello che qui  si
considera  ed  ancorche’  adottate  funzionalmente  agli   interventi
emergenziali diretti alla realizzazione di moduli abitativi  (art.  2
del d.l. 39),  presentano,  nondimeno,  correlazioni  interessanti  e
potenzialmente sinergiche con le attivita’ di prevenzione e contrasto
del rischio d’inquinamento criminale. Si citano, in questo senso: iv)
l’OPCM n.3760 del 30 aprile 2009, art.2, secondo cui  il  Commissario
delegato, al fine di garantire la trasparenza e la concorrenza  delle
procedure di affidamento  ed  esecuzione  dei  contratti  di  lavori,
servizi e forniture puo’ avvalersi dell’Autorita’  di  vigilanza  sui
contratti pubblici per  chiarimenti  tecnici,  indicazioni  e  pareri
nella selezione dei concorrenti, nella predisposizione dei  contratti
e nella gestione dei rapporti con le ditte  appaltatrici;  la  stessa
norma prevede che  per  l’efficace  attuazione  dei  compiti  di  sua
competenza l’AVCP  organizza  un’apposita  struttura  di  riferimento
composta da proprio personale fino a dieci  unita’;  nell’ambito  del
presente  documento  l’intervento   collaborativo   dell’AVCP   viene
considerato  particolarmente  rilevante   anche   in   considerazione
dell’indefettibile esigenza che  le  stazioni  appaltanti  assicurino
l’integrita’ dei principi  di  concorrenza  e  di  trasparenza  delle
procedure di selezione, suscettibili di essere fortemente compromessi
da forme di “cartello” cui siano sottesi  interessi  economici  della
criminalita’ organizzata; v) l’OPCM n.3771 del 19 maggio 2009, il cui
articolo 9 stabilisce, al fine di garantire la massima celerita’ alle
procedure contrattuali, che il Commissario delegato  possa  avvalersi
del competente Provveditorato interregionale per le  opere  pubbliche
ai  fini  dell’espletamento  di  competenze  che   ricomprendono   la
predisposizione  di  atti  per  la  selezione  di  concorrenti  e  la
sorveglianza sull’esecuzione dei contratti.
Tali  forme  di   collaborazione   istituzionale   possono   trovare,
naturalmente, incisiva prosecuzione anche nella  fase  piu’  avanzata
della  ricostruzione.  Ed  in  questa  direzione   appare   oltremodo
significativa la circostanza che il Presidente della Regione Abruzzo,
Commissario delegato per la ricostruzione, abbia  interessato  l’AVCP
al fine di costituire specifici gruppi di lavoro con  l’obiettivo  di
predisporre i bandi di gara  per  le  attivita’  di  rimozione  delle
macerie, come evidenziato nella riunione  del  10  marzo  2010  della
Sezione Specializzata del CCASGO presso la Prefettura di L’Aquila.
Nella stesso quadro, inerente all’esigenza di accrescere le relazioni
sinergiche  e  collaborative  tra  i  diversi  attori  pubblici,   si
inserisce la concreta prospettiva di  promuovere  forme  di  proficuo
coinvolgimento della Struttura  Tecnica  di  Missione,  costituita  a
supporto   dell’attivita’   del   Commissario   delegato    per    la
ricostruzione, ai sensi dell’OPCM n.3833 del 22 dicembre 2009, i  cui
compiti  risultano  anche   rivolti   ad   assicurare   un   adeguato
coordinamento istituzionale (come testualmente recita  l’articolo  3,
comma 1, della citata OPCM n.3833). Inoltre, l’art.  4  della  citata
OPCM prevede che la Struttura tecnica di Missione, nell’ambito  delle
attivita’ della ricostruzione e per i  profili  attinenti  ai  centri
storici, coadiuva  i  comuni  che  lo  richiedono;  sicche’  viene  a
profilarsi un possibile impiego di  tale  Struttura  come  organo  di
avvalimento per i Sindaci.
Disposizioni derogatorie sulla competenza in materia di  informazioni
In  continuita’  con   l’indirizzo   espresso   con   le   precedenti
linee-guida,  si  conferma  l’assoluta  esigenza  che   i   controlli
antimafia sulla filiera dei soggetti coinvolti  negli  interventi  di
ricostruzione siano esclusivamente incentrati sullo  strumento  delle
informazioni del prefetto, di cui all’art.4 del  decreto  legislativo
490/1994 e all’art.10 del d.P.R. 252/1998. Cio’ avuto  riguardo  alla
necessita’ di avanzare la soglia difensiva, inferibile  dallo  stesso
articolo  16,  comma  1,  del  d.l.39/2009,  allorche’  fa  esplicito
riferimento  alle  “attivita’   di   prevenzione   dell’infiltrazione
mafiosa”. L’evocazione della situazione di  infiltrazione  criminale,
infatti, finisce per attrarre le  attivita’  di  controllo  nell’area
delle informazioni del prefetto, in quanto e’ a  tale  strumento  che
rimane  principalmente  affidato  l’obiettivo  di   intercettare   la
maggiore forma di insidia, costituita,  per  l’appunto,  anche  nella
precoce e piu’  subdola  modalita’  rappresentata  dai  tentativi  di
infiltrazione, dall’inserimento  di  organizzazioni  criminali  nelle
societa’ o imprese interessate alle procedure di aggiudicazione e  di
affidamento di appalti pubblici.
Nelle linee-guida del 2009  si  e’  intervenuti  sull’utilizzo  delle
informazioni del prefetto, enucleando per l’esperienza di L’Aquila un
modello originale, secondo il quale l’accertamento e  la  conseguente
attestazione dell’inesistenza di condizioni di ostativita’ venivano a
suddividersi in due momenti distinti; cio’ a beneficio  dell’economia
dei   tempi   di   rilascio   della    “liberatoria”    limitatamente
all’insussistenza   di   cause    interdittive    tipizzate,    ossia
corrispondenti al contenuto del comma 7, lettere a) e b), dell’art.10
del d.P.R. 252/1998, l’accertamento  delle  quali  e’  in  definitiva
rimesso  alla  compulsazione  delle  risultanze  del   sistema   SDI,
confermate attraverso la consultazione del certificato del casellario
giudiziale e dei carichi pendenti.
Veniva, inoltre, conferita una particolare evidenza agli accertamenti
riconducibili al comma 7 lettera c) dell’art.10 citato, sottolineando
come le verifiche in questo caso richiedessero uno scrutinio ben piu’
complesso,  per  il  quale  non  si  e’  mancato  anche  di   fornire
indicazioni di carattere generale circa l’apprezzamento del grado  di
sintomaticita’ degli elementi di sospetto emersi  (cfr.  Disposizioni
indirizzate al prefetto della provincia di  L’Aquila,  paragrafo  2),
nonche’  di  evidenziarne  le  potenzialita’  dinamiche   nell’ambito
dell’attivita’ di controllo dell’operatore economico.
Tale impianto procedurale che  delinea,  nel  campo  delle  verifiche
antimafia, una fase  di  primo  livello  seguita  da  un  momento  di
approfondimento investigativo di  maggiore  impegno  e  percio’  piu’
fluido  quanto  ai  tempi,  e’  qui  pienamente  confermato,  con  le
avvertenze che seguono.
E’ evidente  che  un  modello  cosi’  congegnato  richiede  un  forte
interscambio  informativo  tra  le  diverse   entita’   organizzative
chiamate ad  intervenire  e  colloquiare  nel  circuito  decisionale;
sicche’ appare  del  tutto  consequenziale,  in  questa  sede,  porre
l’accento, da un lato, sull’importanza del ruolo di snodo ascrivibile
al Gruppo Interforze che opera presso la prefettura di  L’Aquila,  e,
dall’altro, sulla rilevanza dei compiti attribuiti al  GICER  (Gruppo
Interforze Centrale per l’Emergenza e Ricostruzione)  cui,  in  primo
luogo, spetta l’analisi delle informazioni concernenti  le  verifiche
antimafia, alla luce dell’art.5, comma 1, del d.m.  del  3  settembre
2009, a supporto dell’attivita’ della Sezione Specializzata di questo
Comitato istituita presso la prefettura di L’Aquila.
Ne deriva che il flusso informativo relativo a cio’  che  si  e’  qui
convenzionalmente individuato  come  primo  livello  delle  verifiche
antimafia, nel caso in cui siano coinvolte piu’ province, e,  dunque,
piu’ prefetture – in primis, quella di L’Aquila, la quale e’ “termine
fisso” del sistema delle opere di ricostruzione in  Abruzzo,  sia  in
ragione del radicamento territoriale dell’opera, sia dei  compiti  di
coordinamento e indirizzo affidati ex lege al prefetto (cfr.  art.16,
comma 1, del d.l.39/2009);  quella  di  residenza  della  societa’  o
dell’impresa; quella  (o  quelle,  eventualmente)  di  residenza  dei
soggetti responsabili dell’operatore economico  ovvero  dei  soggetti
familiari, anche di fatto, conviventi nel territorio dello Stato, che
risultino poter determinare, ex articolo  10,  comma  8,  del  d.P.R.
252/1998, in qualsiasi modo le scelte e gli indirizzi dell’impresa  –
deve poter trovare nel Gruppo Interforze della prefettura di L’Aquila
un punto di raccordo e di sintesi, in maniera da evitare  dispersioni
e diseconomie procedurali.
Pertanto, le prefetture coinvolte  negli  accertamenti  in  questione
dovranno,  con  la  tempestivita’  resa  necessaria  dal  particolare
rilievo che il fattore della celerita’  assume  negli  interventi  di
ricostruzione in Abruzzo, procedere innanzitutto  alle  verifiche  di
primo livello (accesso ai dati SDI,  confermati  dalle  evidenze  dei
certificati penali suindicati), avendo cura di  rendere  completa  ed
esaustiva  l’indagine,   in   particolare   verificando   l’eventuale
sussistenza di comunicazioni effettuate ai  sensi  dell’art.  10-bis,
commi 2 e  3,  della  legge  antimafia  575/1965,  circa  l’eventuale
pendenza dei provvedimenti giudiziari e di prevenzione ivi indicati.
Gli esiti di tale verifiche dovranno immediatamente essere comunicati
alla prefettura  di  L’Aquila,  accompagnati,  qualora  risulti  gia’
possibile,  dalle  risultanze  degli  accertamenti  riconducili  alla
lettera c) dell’art. 10, comma 7, del d.P.R. 252/1998. Nelle ipotesi,
infatti, in cui, anche sotto quest’ultimo aspetto, non  emerga  alcun
elemento sintomatico, meritevole di approfondimento, viene a  scemare
ogni motivo per mantenere  distinte  le  due  fasi  dell’accertamento
antimafia, destinate, invece, in simili evenienze, a  ricomporsi  uno
Si  raccomanda  che  la  valutazione   complessiva   degli   elementi
acquisiti,  oggetto  del  flusso  informativo  indirizzato  verso  la
prefettura di L’Aquila, venga in  ogni  caso  curata  dal  competente
Gruppo interforze, in maniera che l’esito diagnostico, avvalendosi di
tutte le diverse expertises  che  sono  presenti  in  quell’organismo
interforze, possa trovare ancoraggio  e  conforto  nella  piu’  ampia
condivisione conoscitiva.
I vantaggi di una adeguata valorizzazione del ruolo  del  GICER  sono
poi evidenti con riguardo al secondo step di  verifiche,  concernenti
le situazioni di pericolo di infiltrazione o di condizionamento della
criminalita’ organizzata, il cui  accertamento  e’  riconducibile  al
contenuto dell’art. 10, comma 7, lett. c) del d.P.R. 252/1998.
In questa fase, infatti, il pieno coinvolgimento del GICER, specie in
presenza di elementi di fumus che necessitino di  approfondimento  in
un ambito piu’ vasto e complesso, tale da trascendere  il  patrimonio
informativo degli organi investigativi territoriali, viene incontro a
plurime esigenze, ponendosi allo  stesso  tempo:  i)  a  garanzia  di
un’analisi  integrata  degli  elementi  informativi,  arricchiti   da
evidenze provenienti da contesti e realta’ territoriali diversi;  ii)
a garanzia, inoltre, della  stessa  completezza  e  attualita’  degli
accertamenti  (esigenza,  quest’ultima,  che  postula  un  canale  di
dialogo sempre agevole e fruibile tra le diverse istanze  coinvolte);
iii) nell’interesse, infine, della fluidificazione delle procedure di
verifica, atteso che come specifico  obiettivo  delle  attivita’  del
GICER e’ appunto indicato (cfr, art. 5, comma 3, del d.m. 3 settembre
2009) quello della celerita’ dei controlli antimafia.
Tale concentrazione operativa dei  flussi  informativi  attinenti  ai
controlli  antimafia  –  che  tende  anche  a  contenere  una   certa
ipertrofia dei tempi registratasi nell’esperienza fin qui condotta in
Abruzzo – non puo’, naturalmente, esaurirsi nella fase a monte, ossia
in quella di raccolta, di analisi e di verifica degli elementi.  Essa
deve  poter   tradursi,   onde   conferire   al   “modello   Abruzzo”
un’intrinseca e logica coesione, anche a valle  di  questo  processo,
cioe’ a livello decisionale, a cui si attesta l’esito amministrativo,
complessivo e finale, del descritto iter.
Alla luce di tale riflessione trova dunque fondamento l’attribuzione,
esclusiva e unitaria, al prefetto della provincia di  L’Aquila  della
competenza al rilascio delle informazioni richieste  con  riferimento
agli  interventi  di  ricostruzione,  anche  in  deroga  al  comma  8
dell’articolo  10  del  d.P.R.  252/1998  (che  attribuisce  in   via
ordinaria tale competenza al prefetto della provincia ove hanno  sede
o residenza le persone fisiche, le imprese, le societa’ e  gli  altri
soggetti giuridici interessati ai  contratti  o  subcontratti  per  i
quali e’ prevista l’acquisizione dell’informazione prefettizia).
Per l’effetto, sono da considerarsi superate,  venuta  meno  la  loro
ragione d’essere, le disposizioni contenute nelle linee-guida  dell’8
luglio 2009, nella parte (Disposizioni indirizzate al prefetto  della
provincia di  L’Aquila,  paragrafo  4)  in  cui  prescrivono  che  le
informazioni rilasciate su impulso del prefetto  della  provincia  di
L’Aquila dai prefetti  della  altre  province  rechino  una  speciale
dicitura diretta ad escluderne l’utilizzo in  procedure  contrattuali
Resta, invece, integralmente  confermata,  pur  nel  delineato  nuovo
assetto  procedurale   e   organizzativo,   ogni   altra   precedente
disposizione diretta a conferire il  massimo  della  speditezza  alla
collaborazione e allo scambio informativo; sicche’  le  richieste  di
elementi provenienti dalla prefettura  di  L’Aquila,  afferenti  alle
procedure contrattuali riguardanti gli  interventi  di  ricostruzione
post-sisma, mantengono il carattere di assoluta priorita’.
In  considerazione  del  carattere  innovativo   delle   disposizioni
contenute in questo paragrafo, il sistema derogatorio  qui  delineato
sul piano della competenza  trovera’  applicazione  per  il  rilascio
delle informazioni prefettizie le cui richieste siano state  avanzate
dalle stazioni appaltanti successivamente alla data di  pubblicazione
delle presenti linee-guida nella Gazzetta Ufficiale della  Repubblica
Italiana. Ne consegue che le procedure di accertamento e rilascio che
risultino in corso alla predetta data saranno completate alla stregua
delle ordinarie previsioni normative.
In considerazione, inoltre, dell’aggravio di lavoro che fara’  carico
alla prefettura di L’Aquila, si  sottolinea  l’esigenza  che  vengano
considerate con  la  massima  attenzione  possibile  le  conseguenti,
maggiori necessita’ di risorse, sia umane che strumentali.
Disposizioni indirizzate alle stazioni appaltanti e al prefetto della
1. Si e’ gia’ detto, nelle premesse, che un  elemento  critico  della
fase attuale di ricostruzione e’ dato dalla presenza  di  una  platea
vasta di soggetti competenti per cio’ che concerne la gestione  delle
procedure di aggiudicazione e di affidamento dei lavori.
Va chiarito che tale complessita’ e’ il portato di  una  combinazione
di fattori e non e’ esclusivamente riconducibile alla circostanza che
i diversi comuni dell’area del  cratere  sismico  restano  pienamente
titolati  alla  messa  in  esecuzione   dei   rispettivi   piani   di
ricostruzione.   Occorre,   infatti,   considerare   che   anche   la
ricostruzione o la riabilitazione di edifici privati puo’ comportare,
in determinate  condizioni,  l’assoggettamento  dell’intervento  alle
procedure  dell’evidenza  pubblica;  come,  ad  esempio,   nel   caso
previsto, da ultimo, nell’art. 7 del decreto n. 3 del 9  marzo  2010,
adottato dal Presidente della Regione Abruzzo,  Commissario  delegato
per la ricostruzione (2).
(2) La citata norma, nei casi di particolare compromissione
dell’aggregato  urbano  sul  quale  e’  necessario  che  si
proceda con interventi unitari, individua  quale  modalita’
attuativa quella del programma integrato. In tal  caso,  il
sindaco, acquisito con le modalita’  individuate  dall’OPCM
n.3820 del 12 novembre 2009  il  consenso  dei  proprietari
degli  edifici  rientranti   nell’ambito   dell’intervento,
individua,  mediante  bando  pubblico,  un  unico  soggetto
attuatore con  compiti  di  progettazione  e  realizzazione
integrata degli interventi pubblici e privati.
Va poi tenuto presente, ad accrescere le complessita’, il  fatto  che
concorrono alle attivita’ di ricostruzione anche  gli  interventi  di
diretta  competenza  statale,  in  special  modo  quelli  rivolti   a
fronteggiare alcune situazione di emergenza assoluta per le quali  il
Governo,  su  proposta  del  Presidente  della  Regione  Abruzzo,  ha
ritenuto di garantire la  massima  tempestivita’  di  esecuzione  dei
lavori di ripristino.  Si  fa  riferimento,  a  tale  riguardo,  agli
interventi oggetto del programma stralcio approvato dal CIPE (vedasi,
deliberazione 6 novembre 2009, n. 82,  pubblicata  in  G.U.R.I.  s.g.
n.28 del 4 febbraio 2010),  concernente  27  edifici  pubblici  della
citta’  e  della  provincia  de  L’Aquila  danneggiati  dagli  eventi
sismici,  per  i  quali  e’  stato  nominato  soggetto  attuatore  il
A parte l’auspicio che possa  in  breve  affermarsi  un  processo  di
concentrazione e di semplificazione del quadro soggettivo (3)
(3) Il riferimento, nel testo,  alla  SUA-  Stazione  Unica
Appaltante- e’ piu’ che evidente.  Per  inciso,  si  rileva
come nel d.d.l recante Piano straordinario contro le mafie,
antimafia,  l’articolo   10,   relativo   alla   promozione
dell’istituzione in ambito regionale di una o piu’ stazioni
uniche Appaltanti, ne sottolinei espressamente  la  valenza
in chiave di  prevenzione  del  “rischio  di  infiltrazioni
mafiose”,  oltre  a  citare  le   evidenti   finalita’   di
regolarita’  e  trasparenza,  nonche’  di  economicita’  di
gestione delle procedure contrattuali,  che  supportano  la
necessita’ istitutiva delle SUA.
della committenza, appare necessario, a fronte di siffatta situazione
di  “parcellizzazione”  dei  centri  gestionali,  tendere  verso   un
obiettivo di armonizzazione delle  procedure  e  delle  modalita’  di
controllo antimafia, in funzione spiccatamente preventiva.
1.1. Necessita’ di una cornice di riferimento generale.  Contenuti  e
In tale  prospettiva,  questo  Comitato  presta  il  proprio  assenso
all’iniziativa proposta  dal  prefetto  di  L’Aquila  pro-tempore  di
sottoscrivere con il Presidente della  Regione  Abruzzo,  Commissario
delegato per la ricostruzione, cui competera’ svolgere  un  ruolo  di
regia rispetto ai diversi Soggetti  Attuatori  degli  interventi,  un
Protocollo d’intesa concernente i controlli di  legalita’  antimafia;
protocollo  destinato  ad   impattare   sulle   stazioni   appaltanti
competenti all’attuazione degli interventi di ricostruzione,  nonche’
a regolare l’intera filiera degli esecutori e dei fornitori coinvolti
nella fase esecutiva (contratti di appalto e fornitura,  sub-appalto,
sub- contratti, sub affidamenti, cottimi, noli a caldo  e  a  freddo,
fornitura  e  posa  in  opera  di  materiale,  prestazioni   definite
“sensibili” ecc.).
Riguardo ai contenuti dell’accordo di  collaborazione  istituzionale,
si ravvisa la necessita’  di  fornire  di  seguito  alcuni  punti  di
– e’ ormai invalsa da tempo come best practice la costituzione di
banche- dati in cui, a cura della  stazione  appaltante,  vengono
immagazzinati e conservati i  dati  significativi  relativi  alle
imprese  partecipanti,   a   qualunque   titolo,   all’esecuzione
dell’opera,  comprese  le  annotazioni  concernenti   l’eventuale
espulsione dell’impresa per sopravvenuti  accertamenti  in  corso
d’opera, ossia effettuati a valle del  contratto,  sub-contratto,
ecc,  che  abbiano  evidenziato,  anche  in  sede   di   accesso,
controindicazioni sul piano delle cautele antimafia.  Tale  forma
di  controllo  ha  trovato  attuazione  anche  negli   interventi
eseguiti in Abruzzo,  oggetto  delle  precedenti  linee-guida  le
quali, a questo proposito, hanno previsto la realizzazione  della
Anagrafe   degli   esecutori,   a    cura    dell’amministrazione
aggiudicatrice,   accessibile   alla   Direzione    Investigativa
Antimafia. La misura organizzativa in questione va  integralmente
confermata in ogni sua modalita’ applicativa (4).
(4) Si veda, tuttavia, in questo stesso paragrafo la  parte
relativa al monitoraggio dei flussi di  manodopera  locale,
per i quali e’  prevista  la  costituzione  di  un’apposita
A  questo  fine,  il  Comitato  ritiene  che  l’allocazione  piu’
congeniale dell’infrastruttura informatica di cui trattasi sia da
ravvisarsi nell’ambito della Struttura Tecnica  di  Missione,  di
cui all’OPCM n.3833 del 29 dicembre 2009. Cio’ anche a motivo del
fatto  che  tra  le  funzioni  di  supporto  affidate  alla   STM
l’articolo 4, comma 2, della  citata  Ordinanza  menziona  quelle
afferenti alla tracciabilita’, monitoraggio e  trasparenza  degli
interventi. In  ogni  caso  il  Comitato  tiene  qui  a  ribadire
l’indispensabilita’  che  le  schede  anagrafiche  delle  imprese
esecutrici  vengano  archiviate  e  custodite  presso  un  centro
unitario  di  raccolta,  al  fine  di  rendere  piu’  agevoli  le
modalita’ gestionali, di accesso e di consultazione, nonche’ allo
scopo di centralizzare il flusso informativo verso l’AVCP per  le
finalita’ gia’ indicate nella direttiva di luglio 2009. Come  nei
protocolli patrocinati dal Comitato, anche nelle linee-guida  per
l’Abruzzo si e’ stabilito, infatti,  che  le  sanzioni  espulsive
applicate nei confronti dei soggetti d’impresa vengano portate  a
conoscenza, a cura del responsabile del procedimento, all’AVCP ai
fini  dei  conseguenti  adempimenti   in   tema   di   casellario
informatico delle imprese dettati con determinazione n.1  del  10
– l’intesa dovra’ contemplare, a  tutela  della  sicurezza  nella
fase di esecuzione contrattuale, i  casi  di  omessa  denuncia  e
informazione, da parte  dell’impresa  aggiudicataria/affidataria,
dei tentativi di estorsione, con qualunque forma e modalita’ essi
siano stati perpetrati (5);
(5) Resta confermato (cfr. linee-guida dell’8 luglio  2009,
pag.52) che l’informazione circa gli episodi  di  carattere
estorsivo va indirizzata in ogni caso al  Coordinatore  del
Gruppo Interforze presso la prefettura di L’Aquila, per  le
stesse finalita’ di accentramento  dei  flussi  informativi
che si sono illustrate. Nel caso in cui  l’evento,  per  le
sue modalita’ commissive o per altri aspetti,  riguardi  il
territorio di altra provincia interessata dagli  interventi
della ricostruzione, l’informazione di cui trattasi  andra’
partecipata al responsabile dell’omologo organismo  locale.
E’ evidente l’oggettiva necessita’ che tali episodi vengano
prontamente portati a conoscenza del GICER.
andra’, inoltre, specificato che l’inosservanza  dell’obbligo  in
questione potra’ assumere rilievo  in  relazione  all’irrogazione
della sanzione consistente nella perdita del  contratto,  e  che,
inoltre, in analogia con quanto previsto dall’art. 176, comma  3,
lett.e) del decreto legislativo n.163/2006 (Codice dei  contratti
pubblici, d’ora in avanti indicato  con  il  termine  Codice)  il
comportamento dell’aggiudicatario/affidata rio sara’  oggetto  di
comunicazione  alla  stazione  appaltante  perche’  possa  essere
valutato  ai  fini  della  successiva  ammissione  ad   ulteriori
procedure   contrattuali   gestite   dalla   medesima    stazione
–  nello  schema  sottoposto  all’attenzione  del  Comitato,   si
sottolinea la necessita’ che vengano  monitorati  in  particolare
gli  assetti  proprietari  delle  imprese   diverse   da   quelle
individuali, allo scopo di accertare l’effettivo  titolare  delle
quote e azioni del capitale  sociale;  tanto  in  attuazione  del
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 maggio 1991,
n.187, adottato ai sensi dell’art.17, comma  3,  della  legge  19
marzo 1990, n.55, sulla prevenzione  della  delinquenza  di  tipo
mafioso. Nel condividere l’introduzione nelle previsioni pattizie
di tale specifico richiamo, si attira l’attenzione  sui  seguenti
elementi,  da   porre   in   evidenza   nell’ambito   dell’intesa
istituzionale specificando che: i) a mente dell’art. 3, comma  1,
lettera d) del citato d.m. del 3 settembre 2009, il  monitoraggio
degli assetti societari forma oggetto delle specifiche  modalita’
di   declinazione   delle   attivita’   di   prevenzione    delle
infiltrazioni mafiose, attribuite alla Sezione Specializzata  del
CCASGO costituita presso la prefettura di L’Aquila;  ne  discende
l’opportunita’ di inquadrare propriamente il  monitoraggio  degli
assetti proprietari in tale contesto funzionale; ii) nello stesso
d.P.C.M. n.187/1991 e’ previsto (art. 4) l’obbligo di  cessazione
delle intestazioni fiduciarie per le societa’  di  capitali,  ivi
comprese  le  societa’  consortili  e  le  societa’  cooperative,
aggiudicatarie di opere pubbliche, e che la  violazione  di  tale
divieto e’ causa di esclusione ai sensi dell’art.  38,  comma  1,
lett. d) del Codice; iii) nel caso l’impresa produca  nella  fase
di esecuzione della prestazione una  dichiarazione  mendace  tale
comportamento, connotato da malafede e in quanto suscettibile  di
incidere sul piano della moralita’ e di determinare il venir meno
dell’elemento    fiduciario,    costituisce    presupposto    per
l’attivazione del rimedio contrattuale consistente nella  perdita
– appare necessario che la valutazione  di  affidabilita’  morale
dei diversi soggetti esecutori ai fini dell’esercizio dei  poteri
rescissori  e  caducatori  riservati  alle  stazioni   appaltanti
all’esito degli accertamenti antimafia comunicati dal prefetto di
L’Aquila, ricomprenda, nell’ambito degli  indici  sintomatici  ex
lett. c) dell’art.10, comma 7, del d.P.R. 252/1998,  le  seguenti
– l’applicazione di una misura cautelare coercitiva nell’ambito
di un procedimento penale o pronuncia di sentenza di  condanna,
anche  non  definitiva,  compresa  quella   emessa   ai   sensi
dell’art.444  c.p.p.,  nei  confronti  dei  soggetti   indicati
nell’art.38, comma 1, lettera b) del Codice e nell’allegato 4),
lettera d), al decreto legislativo n.490/1994,  per  i  delitti
connotati  da  frode  e  che   incidono   sulla   affidabilita’
professionale, anche quando non venga contestata  la  specifica
aggravante mafiosa prevista  dall’art.7  del  d.l.  n.152/1991,
convertito dalla legge  n.203/1991,  allorche’  dagli  elementi
indiziari  emersi  sia  ravvisabile  a  carico   del   soggetto
d’impresa  il  fumus  di  una  situazione  di  contiguita’,  di
collusione,  di  ingerenza  e/o   di   condizionamento,   anche
indiretto, che venga  posta  in  essere  o  sia  esercitata  da
organizzazioni criminali di stampo mafioso, ovvero, sempre  nei
confronti dello stesso novero di  soggetti,  siano  ascrivibili
condotte in se’ espressive  del  cosiddetto  “metodo  mafioso”,
come, a titolo esemplificativo, puo’ indicarsi  quella  di  cui
all’art.513-bis c.p.  Resta  confermata,  peraltro,  come  gia’
raccomandato nelle linee- guida di luglio  2009,  l’indicazione
di attenzione in questo ambito valutativo per le fattispecie di
reato di cui agli artt. 353, 354, 355 e 356 c.p.; nel  caso  in
cui l’accertamento delle rilevate pendenze di carattere  penale
dovesse  riguardare  figure  soggettive   diverse   da   quelle
sopraindicate,  ovvero   si   fosse   concretato   nella   mera
contestazione e deferimento all’A.G., configurandosi,  in  tale
evenienza, una minore intensita’ indiziaria della situazione di
fumus si valutera’ l’opportunita’ di  emettere  un’informazione
supplementare atipica, con esiti non interdittivi;
– l’applicazione di misure cautelari ai sensi degli artt. 45  e
ss. del decreto legislativo 8 giugno 2001 n.231, che disciplina
la responsabilita’ delle societa’ ed imprese per  gli  illeciti
amministrativi  dipendenti  da   reato,   in   relazione   alla
contestata commissione dei delitti di cui  agli  artt.  24-ter,
25, 25 quinquies e 25 octies dello stesso d.lgs. 231/2001;
Appare, inoltre, necessario  che  nell’atto  di  intesa-  che  dovra’
fornire una cornice generale di riferimento vincolante  per  l’intera
filiera degli esecutori- vengano definiti ulteriori aspetti che  sono
connessi ad una piu’ ampia esigenza di trasparenza  degli  appalti  e
che vengono a  riflettere  indirizzi  ormai  consolidati  in  materia
antimafia, corrispondenti, in particolare, alle indicazioni  via  via
elaborate da questo Comitato, anche in tempi piu’ recenti.
In questo ambito, si ravvisa, in primo luogo,  l’utilita’  che  siano
introdotte  apposite  clausole  che  recepiscano  gli   obblighi   di
tracciabilita’  dei  flussi  finanziari,  per  le  quali  si   rinvia
all’apposito paragrafo.
Inoltre, sulla scorta di analoga recente esperienza,  si  avverte  la
necessita’ che vengano attentamente monitorate le  diverse  attivita’
di cantiere, allo scopo di realizzare la massima trasparenza  di  una
particolare delicatezza.
Nell’indicata direzione appare necessario che nell’ambito dell’intesa
istituzionale che dovra’ fornire la cornice generale  di  riferimento
per  le  amministrazioni  e  gli  enti   appaltanti   venga   attuata
l’esperienza del “Piano di controllo coordinato del  cantiere  e  del
subcantiere”, dando prosecuzione ad un’iniziativa  gia’  sperimentata
per  altre  realizzazioni  e  che  si  e’  rivelata  di   particolare
Il cennato sistema si impernia sulla costituzione  di  un  data-base,
della cui gestione e’ responsabile l’impresa affidataria  principale,
che all’uopo individua un proprio referente di cantiere,  in  cui  e’
inserito, con cadenza settimanale, il piano delle informazioni (anche
detto  settimanale  di  cantiere)  relative:  i)   alle   ditte   che
intervengono sul cantiere, a qualunque  titolo  risultino  coinvolte;
ii) ai mezzi impiegati, indicandone gli estremi identificativi  e  il
nominativo del proprietario; iii) al personale  delle  ditte  la  cui
presenza e’ prevista in cantiere nell’arco di validita’ temporale del
piano, con relativa indicazione nominativa (peraltro,  dovra’  essere
ribadita l’obbligatorieta’  della  dotazione  e  utilizzazione  delle
tessere di riconoscimento di cui all’art. 18 del decreto  legislativo
81/2008); iv) alle persone, che per motivi diversi da quelli indicati
al punto precedente, risultino comunque  autorizzate  all’accesso  in
Per assicurare il concreto rispetto del  piano  di  informazioni,  e,
Il  piano  di  informazioni  e’  trasmesso,  per  il  tramite   della
prefettura competente, alle Forze di polizia  e  alla  direzione  dei
provvedono al riscontro dei dati, procedendo, nel caso  di  riscontro
di anomalie o di  evidenze  ritenute  d’interesse,  ad  investire  il
Gruppo interforze per l’esame e l’eventuale attivazione del GICER.
E’ opportuno, inoltre, che vengano previsti incontri periodici tra il
referente di  cantiere  e  il  Gruppo  interforze  per  procedere  ad
Quanto  al  tracciamento,  a  fini  di  trasparenza,  dei  flussi  di
manodopera  locale,  tale  esigenza  corrisponde,  in  effetti,  alla
pratiche di carattere estorsivo, nonche’, in determinati contesti, di
controllo parassitario del territorio (6),
(6) Si tratta, in altri termini, di un controllo inteso non
in  senso  “militare”,  quanto  piuttosto  nel   senso   di
estrinsecazione  di  una  capacita’,  sostenuta  dal  metus
originante dalla forza di intimidazione, di approfittamento
delle opportunita’ di reddito che vengono ad interessare un
dato territorio.
rivolto ad accrescere il prestigio della cosca locale  attraverso  il
riconoscimento della sua influenza.
In ogni caso, tale forma di monitoraggio  puo’  senz’altro  infrenare
fenomeni   di   sfruttamento   e   di   caporalato,   con    connessa
Sulla scorta di tali rilievi si ritiene che vengano altresi’ inserite
negli  strumenti  contrattuali  inerenti  all’intera  filiera   degli
esecutori  apposite  clausole  che  prevedano,  in  esplicazione  del
1. mettere a  disposizione  dell’affidatario  principale  per  la
successiva immissione nel data-base i dati  relativi  alla  forza
lavoro presente nelle attivita’ di  cantiere,  nel  rispetto  del
piano di informazione di  cui  si  e’  detto,  specificando,  per
ciascuna unita’, la qualifica professionale; i dati in questione,
peraltro, dovranno confluire in un’apposita sezione dell’Anagrafe
degli esecutori, di cui si e’ detto in  precedenza,  costituendo,
in sostanza, un’espansione del patrimonio  informativo  contenuto
in detta Anagrafe;
2. mettere a  disposizione  del  Gruppo  interforze,  nell’ambito
delle attivita’ di monitoraggio dei flussi di manodopera  locale,
i dati relativi  anche  al  periodo  complessivo  di  occupazione
specificando,  altresi’,  in  caso   di   nuove   assunzioni   di
manodopera,  le  modalita’  di  reclutamento   e   le   tipologie
professionali necessarie ad integrare il quadro esigenziale;
3. mettere a disposizione del Gruppo interforze  le  informazioni
relative  al  percorso  formativo  seguito  dal  lavoratore,   in
particolare   specificando:   se,    nel    biennio    precedente
all’assunzione,   abbia   frequentato   corsi    di    avviamento
professionale nel settore dell’edilizia; le ditte  di  precedente
dipendenza  contrattuale,  specificando  qualifica   e   mansioni
svolte;  l’eventuale  fruizione,   nello   stesso   biennio,   di
ammortizzatori sociali (CIG anche in deroga,  mobilita’  lunga  o
derivante dall’art.11 della legge 223/1991). Le  informazioni  di
cui al presente punto vengono  fornite  dall’operatore  economico
tramite  presentazione   di   autocertificazione   prodotta   dal
lavoratore in conformita’ all’art.46 del d.P.R. 445/2000.
La  contestata  inosservanza  di  tali   oneri   informativi   verra’
filiera,  in  conformita’  alle  indicazioni  gia’  contenute   nelle
linee-guida dell’8 luglio 2009, cui si rinvia integralmente.
Le attivita’ in questione, alle quali sovrintende il Coordinatore del
gruppo interforze, vedranno l’opportuno  coinvolgimento  della  parti
sociali, attraverso la costituzione, presso ciascuna  prefettura,  di
rappresentanti delle OO.SS. degli edili,  nonche’  il  rappresentante
della locale Direzione provinciale del lavoro.
1.2. (Segue) Ulteriori raccomandazioni per le stazioni  appaltanti  e
per il prefetto dell’Aquila; indicazioni relative  agli  accertamenti
antimafia concernenti imprese aventi  stabilimento  in  Stati  membri
dell’Unione Europa
Appare opportuno specificare che  alle  stazioni  appaltanti  non  e’
precluso l’accertamento delle qualita’ morali di cui all’art. 38  del
Codice,  ancorche’  l’impresa  risulti   regolarmente   in   possesso
dell’attestazione  SOA.  Come  rilevato,  anche  in  pronunce   della
giurisprudenza amministrativa (7),
(7) Con riferimento alla disciplina dettata dal d.P.R. n.34
del 2000, il  Consiglio  di  Stato,  sez.V,7  giugno  2005,
n.2933, ha  chiarito  che  tale  potesta’  di  accertamento
suppletivo da parte delle stazioni appaltanti e’ ampiamente
giustificata  dal  fatto  che  il  possesso  dei  requisiti
morali, piu’ di quanto possa accadere per quelli tecnici ed
economico-finanziari,   difficilmente    suscettibili    di
mutamento  in  modo  radicale  nel  periodo  di   validita’
dell’attestazione SOA, puo’ risultare  soggetto  ad  eventi
imprevedibili all’atto del rilascio di tale certificazione,
suscettibili   di   influire   sull’affidabilita’    morale
dell’impresa e dei suoi dirigenti.
puo’ accadere, infatti, che  determinati  requisiti  siano  venuti  a
soffrire di qualche  causa  invalidante,  insorta  dopo  il  rilascio
dell’attestazione di cui trattasi, ovvero che risultino di  difficile
accertamento. In tale casistica possono inquadrasi,  ad  esempio,  la
fattispecie relativa  a  modifiche  normative  intervenute  in  sedes
materiae in epoca recente rispetto allo svolgimento  delle  procedure
contrattuali ovvero i controlli relativi  ad  imprese  straniere  non
aventi sedi stabili in Italia, di  cui  si  dira’  specificamente  in
Alla  stregua   di   tale   ultima   osservazione,   si   sottolinea,
innanzitutto, l’opportunita’ che le stazioni  appaltanti,  competenti
all’attuazione degli interventi di ricostruzione,  si  impegnino,  in
particolare,  a  verificare,  in  via  cautelare,  il  possesso   del
requisito di affidabilita’ morale introdotto  dall’art.2,  comma  19,
lettera a) della legge 15 luglio 2009, n.94, recante Disposizioni  in
materia  di  sicurezza  pubblica.  Tale  disposizione   ha   aggiunto
all’art.38 del Codice  la  lettera  m-ter,  in  base  alla  quale  e’
prevista inderogabilmente l’esclusione dalle  procedure  contrattuali
dei soggetti indicati nella lettera b) dello stesso art.38, i  quali,
pur essendo stati vittime dei reati  di  concussione  ed  estorsione,
previsti e puniti dagli artt.317  e  629  c.p.,  aggravati  ai  sensi
dell’art.  7  del  d.l.152/1991,  convertito  dalla  legge  203/1991,
abbiano omesso la denuncia dei fatti all’Autorita’ giudiziaria (fatta
salva l’eventuale  sussistenza  delle  circostanze  esimenti  di  cui
all’art.4 della legge n.689/1981). E’ da rilevare  che  la  norma  in
questione non richiede al fine della  operativita’  della  esclusione
dell’impresa la pendenza di un procedimento per l’applicazione di una
misura di prevenzione, ne’ che  risulti  sussistente  altra  connessa
In questo senso, la disposizione normativa di recente fattura  sembra
effettivamente codificare, in un’ottica di moralizzazione  nel  campo
degli appalti pubblici, la situazione di contiguita’ soggiacente  cui
si  e’  fatto  riferimento  nelle  precedenti  linee-guida,  sancendo
l’esclusione  automatica  degli  operatori  imprenditoriali  nei  cui
riguardi emergano  in  sede  di  giudizio  elementi  integranti  tale
situazione  e  ne  sia  stata  data  comunicazione  all’Autorita’  di
vigilanza per la pubblicazione sul sito dell’Osservatorio.
Nondimeno, l’accertamento di una simile condizione di assoggettamento
e’  suscettibile  di  integrare  gli  estremi  per   l’emissione   di
un’informazione interdittiva ex art.10, comma 7, lett.c)  del  d.P.R.
n.252/1998.(8)
(8) In precedenza evenienze come quelle descritte nel testo
hanno   dato   luogo   all’emissione   di   un’informazione
supplementare atipica. Tuttavia, l’intervenuta modifica del
Codice consente ora di trasporre la  casistica  nel  novero
delle situazioni sensibili agli effetti  della  lettera  c)
dell’art.10,  comma  7,  del  regolamento  antimafia,   con
conseguente  possibilita’   di   adottare   un’informazione
interdittiva tout court.
1.2.1 Con riferimento agli operatori economici stranieri,  comunitari
ed  extracomunitari,  si  e’  posto  nel  recente   passato   qualche
interrogativo, ritornato di attualita’ nel  corso  della  fase  della
gestione dell’emergenza a L’Aquila, circa la possibilita’ di eseguire
nei confronti di detti operatori accertamenti antimafia  nella  forma
piu’ rigorosa delle informazioni prefettizie e, dunque, di  estendere
ad  essi  le  disposizioni  dettate  nella  specifica  materia  dalla
In merito si ritiene di dover rassegnare, con il presente  documento,
le seguenti riflessioni e indicazioni.
Si premette che l’art. 247 del Codice  fa  esplicita  salvezza  delle
disposizioni antimafia, ritenendole integranti  un  corpus  normativo
speciale e a se stante per il quale viene  evidentemente  seguita  la
scelta di non includerlo nell’ambito codicistico.
Posta tale premessa, non vi e’ alcun dubbio che  le  norme  antimafia
siano suscettibili di applicazione anche nei riguardi  di  un’impresa
straniera  nel  senso  che  venne   gia’   chiarito   dal   Ministero
dell’interno- Dipartimento della Pubblica Sicurezza con  parere  reso
il 24 gennaio 1996, n.559/LEG/240.514.3.  Per  quanto  risalente,  il
cennato parere in maniera  inequivoca  chiarisce  come  nel  caso  di
societa’ o imprese straniere ” i soggetti di cui all’articolo  1  del
decreto legislativo 490/1994 …debbano sempre richiedere al prefetto
le comunicazioni ex art.2 per la verifica della  sussistenza  o  meno
delle  cause  interdittive  indicate  nell’allegato  1  (ora  leggasi
comunicazioni ex art. 3 del d. P. R. 252/1998, n. d. r. )”.
Quanto sopra  risponde  ad  un’intuibile  necessita’,  che  consiste,
appunto, nell’accertare in capo a qualsivoglia  societa’  o  impresa,
indipendentemente dallo Stato di stabilimento, l’insussistenza di una
causa ostativa tra  quelle  previste  dall’articolo  10  delle  legge
575/1965. Si tratta, in altri termini,  di  un  elementare  forma  di
controllo la cui attuazione e’ in ogni caso imprescindibile  e  viene
qui ad essere ribadita.
Per quanto riguarda le informazioni del prefetto (si e’ gia’ detto in
altra parte che esse continuano a costituire lo strumento principe di
accertamento  nell’ambito  del  sistema   dei   controlli   antimafia
disciplinato  con   le   presenti   linee-guida)   occorre   chiarire
preliminarmente che sembrano venute meno le motivazioni per le  quali
il Ministero dell’interno ha ritenuto  in  passato,  con  il  cennato
parere, che tale specifica  forma  di  documentazione  antimafia  non
fosse riferibile alle imprese straniere.
In effetti, nel citato  parere  dipartimentale,  risalente  al  1996,
quindi  precedente  al   d.P.R.   252/1998,   veniva   rilevato   che
l’accertamento dei tentativi di infiltrazione, non  essendo  connesso
alla sussistenza di provvedimenti “predefiniti legislativamente”,  si
risolveva  in  un’attivita’  volta,  sostanzialmente,   a   disvelare
situazioni “inquinanti che, nella generalita’  dei  casi,  hanno  una
forte componente di territorialita’”. Di qui la conclusione che  alle
imprese straniere non si attagliassero,  per  intrinseca  limitazione
dello strumento, le informazioni prefettizie.
L’introduzione, avvenuta con il regolamento 252/1998,  di  situazioni
sintomatiche desunte proprio da provvedimenti formali,  penali  e  di
prevenzione, erode questo assioma determinando la  necessita’  di  un
Ne consegue che anche nei confronti di imprese straniere, comunitarie
e  no,  va  riscontrata  l’eventuale  sussistenza  di  situazioni  di
tentativi di  infiltrazione  da  parte  di  organizzazioni  criminali
desunte dai provvedimenti  formali  di  cui  alle  lettere  a)  e  b)
dell’art.10, comma 7,  del  d.P.R.252/1998,  che  risultino  adottati
dall’autorita’ giudiziaria italiana. A  tal  fine  la  prefettura  di
L’Aquila provvedera’ ad effettuare gli accertamenti presso  la  banca
dati SDI del CED interforze di cui all’art. 8 della  legge  1  aprile
1981, n. 121, e ad acquisire i certificati giudiziari e  dei  carichi
pendenti presso la Procura della Repubblica di Roma.
Indubbiamente gli accertamenti riconducibili alla lettera  c),  comma
7, dell’art.10 cit., in quanto portano a privilegiare elementi legati
al contesto ambientale e sui  quali  puo’  incidere  l’esercizio  dei
poteri  di  accesso  e  di  accertamento   del   prefetto,   sembrano
presupporre   proprio   l’aggancio   al   dato    costituito    dalla
“territorialita’”.
Va  tuttavia  posto  in  rilievo  come  anche  per  gli  accertamenti
riconducibili alla  lettera  c)  dell’art.10,  comma  7,  del  d.P.R.
252/1998, non sussistano motivi  per  un’interpretazione  restrittiva
che valga a giustificare l’esclusione di tale tipo di  documentazione
antimafia  nei  confronti  di   un’impresa   straniera.   Tutt’altro:
basterebbe pensare all’ipotesi in cui, a seguito di accessi  eseguiti
presso il  cantiere,  emergano  chiari  elementi  di  connivenza,  di
condizionamento o di contiguita’ tra l’impresa straniera operante  in
loco ed esponenti di cosche criminali.
Pertanto,  la  prefettura  di  L’Aquila  richiedera’  al   GICER   di
verificare presso i competenti organi del Ministero  dell’interno  la
sussistenza di eventuali  segnalazioni  provenienti  dai  collaterali
uffici di polizia stranieri.
Sulla base delle informazioni partecipate dal GICER, la prefettura di
L’Aquila verifichera’, nella logica degli accertamenti ex lettera  c)
dell’art.10, comma 7, del d.P.R.  252/1998,  l’eventuale  presenza  a
carico  di  imprese  straniere  di  significative  evidenze  tali  da
giustificare, in caso di dubbio da cui si generi  una  necessita’  di
approfondimento, l’attivazione di un canale  di  scambio  informativo
nelle forme che verranno descritte al paragrafo seguente.
Tale esigenza di apprestare una difesa  avanzata  contro  il  rischio
mafioso anche nei confronti di imprese straniere  appare  ancor  piu’
necessaria ed appropriata ove si pensi alla diffusione globale che e’
venuta ad  assumere  la  criminalita’  organizzata  e  alle  relative
dimensioni  transnazionali.  Sul  piano  formale  non  e’  poi  senza
significato che il legislatore sia intervenuto di recente  anche  per
mutare l’epigrafe della stessa legge  antimafia  575  del  1965.  Con
l’art.2, comma 5, della  legge  94/2009  il  titolo  della  legge  e’
mutato, infatti, in Disposizioni contro le  organizzazioni  criminali
di tipo mafioso, anche straniere.
1.2.2. Come e’ noto, ai sensi dell’art.47  del  Codice,  le  stazioni
appaltanti procedono alla qualificazione per ogni singola gara  delle
imprese  stabilite  in  Stati  diversi  dall’Italia,   specificamente
indicati dall’art.47 del Codice e alle condizioni  ivi  previste.  E’
sancita, infatti, per le imprese  in  questione  la  possibilita’  di
partecipare alle gare pubbliche anche se prive  della  qualificazione
di cui all’art.40 dello stesso Codice.
Le imprese stabilite negli altri  Stati  dell’Unione  Europea  e  nei
Paesi “terzi” indicati nel comma  1  dell’art.  47  del  Codice  sono
tenute  per  la  partecipazione   alla   singola   gara   a   fornire
dimostrazione del possesso  di  tutti  i  requisiti  prescritti,  ivi
inclusi  quelli  di  ordine  generale  previsti   dall’articolo   38,
attraverso la produzione di documentazione  conforme  alla  normativa
vigente nel Paese di appartenenza.
Allo  scopo  di  favorire  la  massima  partecipazione  e  il   pieno
dispiegamento del principio della libera concorrenza, lo stesso  art.
47 prevede che le stazioni appaltanti, per gli accertamenti  relativi
alle cause di esclusione, possono chiedere ai candidati ed  offerenti
stranieri di fornire se del caso i necessari  documenti  probatori  e
possono  “altresi’  chiedere  la   collaborazione   delle   autorita’
La disposizione citata da’ attuazione al principio di  collaborazione
che si trova espresso nell’articolo 45, paragrafo 1, della  Direttiva
CE 2004/18, secondo il quale  in  caso  di  dubbio  sulla  situazione
personale di candidati/offerenti  le  amministrazioni  aggiudicatrici
possono  rivolgersi  “alle  autorita’  competenti  per  ottenere   le
informazioni….che reputino necessarie”.
A questo proposito, e con riferimento  ai  Paesi  membri  dell’Unione
Europea,  appare  innanzitutto  opportuno  ricordare  che   ai   fini
dell’individuazione  dell’autorita’  competente  per  i  detti  scopi
collaborativi le stazioni appaltanti potranno consultare il sito  web
della Commissione Europea:
http://ec.europa.eu/internal market/pubblicprocurement/2004  18/index
sito nel quale vengono indicate, per ciascuno dei 27 Paesi membri, le
autorita’ nazionali di riferimento competenti a fornire, in  caso  di
necessita’, la collaborazione di cui trattasi.
Tale sistema informativo e’ in corso di implementazione attraverso la
creazione di una nuova banca dati, l’e-Certis, il  cui  prototipo  e’
stato presentato dalla Commissione Europea il 13 gennaio u.s. in seno
al Comitato Consultivo Appalti Pubblici. La nuova banca dati codifica
certificati ed attestati fornendone una descrizione strutturata  che,
attraverso varie funzionalita’, potranno essere comparate con  quelle
relative ad analoghi documenti di altri Stati Membri.
Si consideri, inoltre, che per il tramite della Rete Europea per  gli
Appalti Pubblici (PPN; Public Procurement Network) (9),
(9) Il PPN (  sito  web:  www.publicprocurementnetwork.org)
nasce tra Stati membri dell’UE e Paesi SEE con  l’obiettivo
di contribuire alla realizzazione di un  mercato  unico  in
materia di appalti. L’organismo ha  tra  i  suoi  obiettivi
anche il miglioramento dell’applicazione delle norme  sugli
appalti pubblici attraverso lo scambio di best practices  e
pratiche di benchmarking.
a cui, in rappresentanza dell’Italia partecipa  l’AVCP,  detenendone,
peraltro, la presidenza di turno, potranno essere avviate collaterali
iniziative collaborative, di condivisione e  assistenza,  dirette  ad
agevolare lo scambio informativo ed anche ad incrementarne l’utilita’
nell’ottica di sicurezza che si sta qui considerando.
Si  ritiene  opportuno,  infatti,   rammentare   come   le   stazioni
appaltanti, in relazione alla verifica  dell’insussistenza  di  cause
interdittive,  conservino,  in  sede  di   qualificazione,   un’ampia
facolta’ di valutazione  discrezionale  in  merito  all’affidabilita’
professionale    dell’operatore,    derivandone    un’attivita’    di
ponderazione che investe tutti gli elementi soggettivi  reputazionali
in grado di incidere negativamente sul vincolo fiduciario (10).
(10) Si veda, in questo senso, anche la determinazione  n.1
del 12 gennaio 2010 dell’Autorita’  per  la  vigilanza  sui
contratti pubblici, pubblicata in G.U.R.I. s.o. n.56 del 20
Nell’indicata  ottica  incrementale,  che  si  prefigge   di   meglio
delineare il profilo  dell’impresa,  si  ravvisa  l’utilita’  che  le
stazioni appaltanti riservino  particolare  attenzione  ad  eventuali
situazioni  ritenute  in  grado,  per  loro   natura,   di   influire
negativamente sull’idoneita’ dell’impresa “a fornire prestazioni  che
soddisfino  gli  interessi  di  rilievo  pubblico  che  la   stazione
appaltante persegue” (cosi’ l’AVCP nella citata determinazione del 12
gennaio 2010, pg. 35).
In questo  novero  sembra  ascrivibile,  ad  esempio,  la  situazione
dell’impresa straniera che abbia riportato provvedimenti disciplinari
adottati dalla autorita’ competente del  Paese  di  stabilimento  per
fatti inerenti l’attivita’ professionale di particolare  rilevanza  e
gravita’, nonche’ altre consimili, negative circostanze suscettibili,
nella stessa misura, di determinare in via sintomatica la perdita del
requisito di affidabilita’.
D’altra  parte,  l’art.  38  del  Codice  connette  l’esclusione  dei
concorrenti  alla  commissione  di  un  errore  grave  professionale,
peraltro “accertato con qualsiasi  mezzo  di  prova  da  parte  della
stazione appaltante”.
In effetti, appare ragionevole ritenere che  l’eventuale  sussistenza
di  situazioni  ascrivibili  alla  tipologia  suindicata,   incidenti
sensibilmente  sull’elemento  fiduciario,  sia   fatta   oggetto   di
opportuno accertamento ai fini di  una  conseguente  valutazione  che
venga a rilevare sul piano piu’ propriamente della moralita’.
Si ravvisa  l’opportunita’,  pertanto,  che  le  stazioni  appaltanti
interessate agli interventi della fase della ricostruzione prevedano,
facendone esplicita menzione nel disciplinare di gara o nella lettera
di  invito,  con  conseguente  incorporazione  nella  lex   specialis
dell’appalto, che l’impresa comunitaria partecipante  alle  procedure
contrattuali  produca,   unitamente   alla   proposta   contrattuale,
un’autodichiarazione in cui  attesti  di  non  essere  incorsa  nella
propria attivita’ in situazioni comportanti una grave  compromissione
della reputazione professionale.
La stazione appaltante, inoltre, avra’ cura  di  informare  l’impresa
comunitaria che procedera’, in caso di aggiudicazione, a  riscontrare
l’attendibilita’   del    l’autodichiarazione    avvalendosi    della
collaborazione informativa delle autorita’ competenti dello Stato  di
stabilimento. A questo fine,  le  stazioni  appaltanti,  in  caso  di
necessita’, per dirimere dubbi o per altre esigenze  di  collegamento
con le autorita’ competenti allo scambio informativo,  potranno,  nel
quadro di un’esigenza complessiva di tutela rafforzata (11),
(11) L’obiettivo di rafforzare  i  presidi  di  trasparenza
delle procedure concorsuali viene perseguito, in  sostanza,
attraverso  meccanismi  di   enforcement   e   di   scambio
internazionale di informazioni.
avvalersi della specifica  competenza  dell’AVCP  nella  qualita’  di
componente il PPN (e  attualmente,  come  detto,  con  l’incarico  di
Presidenza). L’apporto collaborativo dell’AVCP non  solleva  in  ogni
caso la stazione appaltante dall’onere  proprio  di  provvedere  alla
“verifica dei requisiti”  dei  concorrenti  o  degli  affidatari,  in
conformita’ agli adempimenti previsti dal Codice.
Inoltre, con particolare riferimento ai Paesi “terzi”,  nel  rispetto
dei principi di non discriminazione, trasparenza e pari  opportunita’
e ove ne ricorrano i presupposti, appare opportuno evidenziare quanto
disposto dall’art. 18, comma 1-bis (12),
(12) Comma inserito con  il  terzo  d.lgs.  correttivo  del
Codice,  in  recepimento  dell’art.  12   della   Direttiva
2004/17, sfuggito nella precedente redazione del Codice.
nonche’ dal richiamato art. 47 del Codice dei Contratti Pubblici,  in
ottemperanza   agli   obblighi   sottoscritti   dall’Unione   Europea
nell’Accordo Appalti Pubblici (13)
(13) G.U.C.E. serie C  n.  256  del  3.9.’96  (versione  in
Italiano). L’Accordo plurilaterale sugli appalti  Pubblici,
basandosi sul principio di  reciprocita’,  non  si  applica
automaticamente a tutte le parti contraenti,  la  copertura
e’  indicata  negli  allegati   dello   stesso   ove   sono
specificati gli enti  pubblici  centrali  e  sub  centrali,
nonche’ gli appalti soggetti all’accordo. L’AAP e’  l’unico
accordo giuridicamente vincolante dell’OMC in  materia;  il
testo in vigore dal 1 gennaio 1996, attualmente in fase  di
revisione, continua ad essere lo strumento fondamentale per
l’apertura degli appalti internazionali.
in seno all’Organizzazione Mondiale del Commercio.
Si fa presente che l’eventuale valutazione di esclusione dell’impresa
straniera  dovra’  in  ogni  caso  essere   supportata   da   congrua
motivazione,  suffragata,  nella  specie,  dalle   risultanze   della
richiesta  collaborazione  informativa  con  le  autorita’   preposte
attivata secondo le illustrate modalita’.
Disposizioni  concernenti  il   monitoraggio   di   imprese   locali.
Costituzione di elenchi presso le Prefetture di  L’Aquila,  Teramo  e
1. L’art. 16, comma  5,  del  decreto  legge  n.39,  convertito,  con
modificazioni  dalla  legge  n.77/2009,  prevede,  tra  l’altro,   la
costituzione  presso  il  prefetto  territorialmente  competente   di
elenchi di fornitori e prestatori di servizi non soggetti  a  rischio
di inquinamento mafioso, cui possono  rivolgersi  gli  esecutori  dei
lavori connessi alla ricostruzione nella  regione  Abruzzo.  Ai  fini
della costituzione di tali elenchi e’ previsto che venga adottato  un
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri,  su  proposta  dei
Ministri  dell’interno,  della  giustizia,  delle  infrastrutture   e
trasporti, dello sviluppo economico e dell’economia e delle finanze.
Nelle  more  dell’adozione  del  predetto  provvedimento,  alla   cui
elaborazione,  peraltro,  ha  fornito  il   proprio   contributo   di
esperienza  anche  questo  Comitato,  si  ravvisa  l’opportunita’  di
un’anticipata attuazione del prefigurato sistema di  monitoraggio  di
fornitori e prestatori di servizi.
In effetti, come si e’ anticipato nelle  premesse,  le  attivita’  di
ricostruzione determinano la pressante esigenza di affinare le misure
di controllo sistemico delle imprese locali, avuto riguardo  al  loro
maggiore coinvolgimento negli interventi  edificatori  rispetto  alla
precedente fase emergenziale.
Con  le  presenti  linee  guida  vengono  definite  le  modalita’  di
costituzione,  in  via  sperimentale,  presso  le   prefetture-uffici
territoriali del governo di L’Aquila, Teramo e Pescara di elenchi  di
fornitori  e  di  prestatori  di  servizi,  aventi  sede  legale  nel
territorio delle  rispettive  province,  che  svolgano  attivita’  in
settori ritenuti da questo  Comitato  vulnerabili  e  particolarmente
esposti al rischio di inquinamento mafioso.
Le forniture e le  prestazioni  di  servizi  per  le  quali  andranno
costituiti gli elenchi sono le seguenti:
– forniture di materiale edilizio, di inerti, di calcestruzzo e
– esercizio di attivita’ di cava;
– movimenti di terra verso terzi;
nonche’,   in   quanto   direttamente   interessate   dal   ciclo
realizzativo degli interventi di ricostruzione per lo smaltimento
dei detriti, del materiale di risulta, ecc., le attivita’ di:
– smaltimento di rifiuti;
– gestione di discariche.
Nel  premettere  che  l’iscrizione  degli  operatori  economici   che
svolgano  attivita’  nei  settori   indicati   resta,   naturalmente,
volontaria, si precisa che qualora l’attivita’ svolta  dall’operatore
richiedente ricomprenda una o piu’ forniture o uno o piu’ servizi tra
quelli  indicati,  nonche’   nei   casi   di   attivita’   promiscua,
intendendosi per tale l’attivita’ che riguardi congiuntamente  almeno
una delle forniture di beni  ed  almeno  uno  dei  servizi  indicati,
l’iscrizione verra’ eseguita  con  riguardo  all’elenco  di  ciascuna
delle attivita’ svolte.
Si fa rilevare come le attivita’ sopra  indicate  abbiano  una  forte
caratterizzazione territoriale in quanto legate al cosiddetto  “ciclo
della cava”. In ragione di tale peculiarita’, l’elenco  e’  destinato
essenzialmente alle imprese locali con sede legale ed  attivita’  nel
territorio  provinciale  della  prefettura  presso  cui  e’   chiesta
l’iscrizione. Nell’intento, tuttavia, di  evitare  che  l’istituzione
degli elenchi possa rappresentare, anche solo  nella  percezione  che
potra’ averne il mercato,  come  uno  strumento  di  rigidita’  e  di
restrizione della libera concorrenza, si precisa che  l’operatore  ha
facolta’ di chiedere, ottenuta l’iscrizione, che questa abbia effetto
anche con riguardo agli elenchi tenuti  presso  le  altre  prefetture
interessate, con le necessarie conseguenze, che verranno  specificate
in seguito, sull’aggiornamento e cancellazione delle iscrizioni.
1.1. La disposizione di legge in commento fa riferimento ad operatori
economici “non soggetti a rischio di inquinamento mafioso”.
Appare conseguenziale che l’iscrizione nell’elenco venga  percio’  ad
essere correlata ad accertamenti approfonditi che, nella specie,  non
possono che corrispondere alla  verifica  della  non  ricorrenza  nei
comma 7, lettere a), b) e c) del d.P.R. 252/1998; cio’ in  quanto  il
rilascio di  una  “liberatoria  antimafia”,  all’esito  dei  relativi
accertamenti ex art.10 cit., puo’  considerarsi  come  assenza  della
situazione di pericolo cui si riconnette funzionalmente lo  strumento
delle informazioni, destinato, appunto, ad intercettare, in  funzione
di “precursore” anche i tentativi di infiltrazione mafiosa.
Nondimeno,  l’iscrizione  dell’operatore  verra’  subordinata   anche
prevenzione,  ai  sensi  dell’art.34  della   legge   55/1990,   come
modificato dall’art.2, comma 8, della legge 94/2009.
In  considerazione   dell’affidamento   che   ingenera   l’iscrizione
list- occorre che  i  requisiti  necessari  ai  fini  dell’iscrizione
Viene  percio’  ad  evidenziarsi  l’esigenza  imprescindibile  di  un
presunzione di “non mafiosita’” correlata all’iscrizione non puo’  in
Nel solco dell’art.45, citato, il quale, al comma 3, prevede che  non
possano  essere  contestati  “immotivatamente”  i   dati   risultanti
della  presunzione  di  idoneita’  di  cui   all’art.45   cit.),   la
verifica  semestrale.  Sara’   cura,   pertanto,   della   competente
prefettura  eseguire,  in  vista  della  scadenza   predetta,   nuovi
controlli riguardo all’insussistenza di elementi  ostativi  ai  sensi
dell’art.10, comma 7, lettere  a),  b)  e  c)  del  d.P.R.252/1998  e
dell’art.34 della legge 55/1990.
Nei  trenta  giorni   precedenti   l’aggiornamento   dell’iscrizione,
l’operatore produce autodichiarazione, ai sensi del d. lgs. 445/2000,
con la quale attesta, con riferimento alle figure soggettive indicate
dall’articolo  10,  comma  3,  del  d.P.R.  252/1998,  l’assenza   di
modifiche nell’assetto proprietario della societa’ e nell’incarico di
direttore tecnico. Qualora l’operatore non produca tale  attestazione
entro il previsto termine, il prefetto dispone, dandone comunicazione
Il provvedimento di cancellazione e’ da  considerarsi,  nel  caso  di
1.1.1. Nel caso in  cui,  nel  corso  delle  sopraccitate  verifiche,
emergano elementi ostativi  connessi  alla  rilevazione  di  uno  dei
provvedimenti formali indicati nell’art.10, comma 7, lettere a) e b),
viene  comunicato  all’operatore  economico  la  sussistenza  di  una
situazione comportante  la  cancellazione  dall’elenco  e  ne  viene,
contestualmente, disposta, in via cautelare, la sospensione.
La  sospensione  ha  effetto  anche  con  riguardo  alle   iscrizioni
risultanti presso gli elenchi tenuti dalle altre prefetture. All’uopo
ne viene data immediata comunicazione a queste ultime.
Nei dieci giorni successivi al ricevimento della comunicazione di cui
sopra, l’operatore economico puo’ produrre osservazioni per iscritto,
la cui presentazione  non  determina  alcun  effetto  sulla  disposta
sospensione dell’iscrizione.
In caso di mancata presentazione  di  osservazioni,  nonche’  qualora
esse siano respinte, la prefettura competente  procede  all’immediata
cancellazione dell’iscrizione, dandone comunicazione all’interessato,
nonche’ alle altre  prefetture  interessate  all’istituzione  in  via
sperimentale degli elenchi di imprese locali.
In effetti, detta ultima comunicazione e’ da ritenere  indispensabile
sia per quella normale circolarita’  informativa  delle  informazioni
prefettizie a carattere interdittivo, predicata da questo Comitato  e
all’origine del sistema Si.Din., sia agli effetti  delle  prudenziali
verifiche  cui  le  prefetture   destinatarie   potranno   procedere,
ricorrendone la necessita’, in ordine ad imprese iscritte nei  propri
elenchi, sia – infine e soprattutto – per la conseguente,  automatica
cancellazione  da  elenchi  che   siano   tenuti   dalle   prefetture
destinatarie della comunicazione.
Nel caso in cui, nel  corso  delle  verifiche  periodiche,  a  carico
approfondimenti eseguiti ai sensi della lettera c) dell’art.10 d.P.R.
252/1998, non e’ necessario, in  linea  di  principio,  procedere  ad
alcuna   comunicazione   interlocutoria   all’operatore    in    sede
E’ in  re  ipsa,  infatti  in  dette  circostanze,  il  ricorrere  di
dell’art. 24 della legge 241/1990.
Ne deriva che l’accertamento, in sede di verifica, di  situazioni  di
infiltrazione criminale del tipo di quelle suindicate, da’ luogo,  di
massima, direttamente  alla  cancellazione  dell’operatore  economico
dall’elenco cui risulta iscritto.
Tenuto conto, tuttavia, che la necessita’ di disporre la misura della
cancellazione viene ad interessare un operatore nei cui  riguardi  e’
stata  in  precedenza  effettuata  una  positiva  valutazione   circa
l’assenza di elementi sintomatici di  infiltrazione  mafiosa,  appare
corrispondere  ad  un  criterio  di   ragionevolezza   temperare   le
La prefettura competente alla gestione dell’elenco potra’,  pertanto,
valutare l’opportunita’, sulla  base  della  documentazione  e  degli
elementi   acquisiti,   di    procedere    all’audizione    personale
dell’operatore  interessato  o  di  persona   da   questi   delegata.
In tal caso, la prefettura provvedera’ ad inviare  al  rappresentante
legale  dell’impresa  interessata  comunicazione  formale  contenente
l’indicazione della data e del luogo di  svolgimento  dell’audizione,
nonche’ sintetica descrizione dei motivi, con invito a  produrre,  in
tempi  compatibili  con  il  sollecito   svolgimento   dell’incidente
procedimentale, la documentazione ritenuta utile.
La comunicazione di cui trattasi  e’  finalizzata  ad  assicurare  un
Dell’avvenuta audizione dovra’ essere  redatto  apposito  verbale  in
Nel corso della fase procedimentale in questione, e’ sempre  disposta
in via cautelare la sospensione dell’iscrizione, che ha effetto anche
con riguardo ad eventuali iscrizioni presso elenchi tenuti  da  altra
Una volta disposta la cancellazione, ne dovra’  essere  informato  il
GICER nonche’, per gli aspetti di propria  competenza,  la  Autorita’
per la vigilanza sui contratti pubblici, anche  per  il  tramite  del
proprio componente in  seno  alla  Sezione  Specializzata  di  questo
La cancellazione, nel caso di piu’ di una iscrizione, ha  effetto  in
relazione ad ogni elenco ed opera anche  con  riguardo  ad  eventuali
iscrizioni presso gli elenchi tenuti dalle altre prefetture.
1.1.2 L’istituzione  di  elenchi  di  soggetti  operanti  in  settori
Gli accessi  ispettivi  ai  cantieri,  oggetto  di  una  disposizione
recente- l’art. 5-bis del decreto  legislativo  490/1994,  introdotto
dall’art.2,  comma  2,  della  legge  94/2009-  che  ne  ha  ampliato
l’applicazione ad appalti anche non rientranti nella disciplina della
legge-obiettivo,  possono  considerarsi,  per  la  stessa  intrinseca
capacita’ dinamica, l’epitome di una  nuova  tipologia  di  controlli
Considerata l’evidente connessione,  finalistica  e  funzionale,  tra
orientative al riguardo.
In effetti, nel caso in cui l’accesso abbia portato all’emersione  di
elementi di sospetto circa una situazione di infiltrazione  criminale
riconducibile  ai  contenuti  dell’art.10,  comma  7,  lett.  c)  del
d.P.R.252/1998, appare opportuno ribadire  che,  prima  di  procedere
alla  cancellazione  dell’iscrizione,  venga  effettuata  l’audizione
dell’operatore  con  l’osservanza  delle   avvertenze   e   modalita’
procedurali gia’ illustrate.
Fermo  restando  che  competente  a  procedere  all’audizione  e’  la
prefettura del luogo di residenza legale dell’operatore,  si  precisa
che qualora l’incidente procedimentale dovesse scaturire  da  accessi
ispettivi disposti da altra prefettura, occorrera’ curare il raccordo
tra il momento di accertamento delle criticita’ che hanno dato  luogo
all’audizione e quello di svolgimento della medesima.
A questo fine, nel dare  comunicazione  all’operatore  dell’audizione
viene inviato, con  l’osservanza  delle  stesse  cautele  specificate
dianzi,  lo  stralcio  del  verbale  redatto  all’atto   dell’accesso
ispettivo nella parte in  cui  sono  indicati  i  motivi  oggetto  di
contestazione. All’audizione partecipa, in ogni caso, il Coordinatore
del Gruppo interforze che ha eseguito l’accesso.
1.1.3 La sospensione dell’iscrizione  corrisponde,  come  piu’  volte
tuttavia ad essere perfezionati rapporti contrattuali che, per quanto
verra’ specificato appresso, potrebbero essere caducati  in  caso  di
successiva cancellazione dell’operatore, appare del tutto necessario,
anche per  esigenze  di  certezza  giuridica,  che  il  provvedimento
interinale venga portato senza ritardo a  conoscenza  delle  stazioni
appaltanti interessate ai lavori di ricostruzione  e  alla  Struttura
Tecnica di Missione. Tale cautela e’ funzionale all’esigenza  di  far
si’ che i contratti e subcontratti stipulati tra la data di  adozione
della sospensione e quella successiva di  caducazione  degli  effetti
dello stesso  provvedimento  rimangano  sospesi  fino  all’esito  del
La cancellazione dell’iscrizione consegue al venir meno dei requisiti
di  affidabilita’  a  cui  si  correla  la  presunzione  della   “non
mafiosita’” dell’operatore. Essa, pertanto, sancendo  la  sussistenza
di situazioni sintomatiche di infiltrazione,  viene  a  configurarsi,
negli effetti, non diversamente da un’informazione interdittiva. Cio’
comporta che i  contratti  e  subcontratti  inerenti  alle  opere  di
ricostruzione dovranno recare apposita clausola risolutiva  espressa,
che preveda l’automatica interruzione dei rapporti contrattuali anche
in caso di  cancellazione  dell’iscrizione,  conformemente  a  quanto
avviene per ogni contratto e subcontratto della filiera  in  caso  di
sopravvenuta  revoca  della  “liberatoria”  antimafia  e  contestuale
emissione di informazione interdittiva  ex  art.  10,  comma  7,  del
d.P.R. 252/1998.
La cancellazione dell’iscrizione e’ sempre disposta, comunque  previa
audizione, quando, in violazione  degli  obblighi  di  tracciabilita’
finanziaria, confermati nel paragrafo che  segue,  l’operatore  abbia
dato esecuzione ad una transazione senza avvalersi degli intermediari
2. L’applicazione  in  via  sperimentale  di  elenchi  prefettizi  di
operatori locali non soggetti  a  rischio  di  inquinamento  mafioso,
costituisce un elemento di particolare innovazione  nel  sistema  dei
controlli antimafia.
Si tratta, soprattutto, di una forma di controllo che, per  il  fatto
stesso di risultare imperniata  su  meccanismi  “premiali”,  tende  a
sollecitare,   da   parte   dell’operatore,   una   valutazione    di
opportunita’, basata sulla convenienza che implicitamente ne consegue
sul piano reputazionale. Questo  effetto  positivo,  inoltre,  e’  in
qualche misura  destinato  a  propagarsi  alle  stesse  imprese  che,
nell’attingere  agli  elenchi  prefettizi,   dimostrano   particolare
sensibilita’ verso i temi della trasparenza e della legalita’.
E’ proprio in considerazione di  tali  positivi  effetti  che  appare
necessario proteggere in maniera attenta  la  maggiore  fiduciarieta’
che puo’ essere indotta dal nuovo sistema.
In  questa  prospettiva,  va  segnalata,   pertanto,   l’apprezzabile
disponibilita’ manifestata dai vertici delle principali  associazioni
di categoria delle  imprese  operanti  nel  settore  dell’edilizia  a
sottoscrivere un protocollo di intesa nazionale,  con  il  quale,  in
analogia con altre iniziative intervenute a fini  di  moralizzazione,
viene assunto l’impegno ad  irrogare,  nei  confronti  delle  proprie
affiliate che abbiano riportato un  provvedimento  di  cancellazione,
sanzioni  anche  a  carattere  espulsivo,  nei  casi  di  particolare
Disposizioni concernenti la tracciabilita’ finanziaria
Con le linee- guida dell’8 luglio 2009, questo Comitato ha  definito,
in  via   anticipata   rispetto   all’apposito   strumento   indicato
nell’art.16, comma 5, del d.l.39/2009, come  convertito  dalla  legge
77/2009, specifiche forme di controllo anche con riguardo  ai  flussi
Si ritiene che tali disposizioni, in assenza del previsto d.P.C.M. in
via  di  adozione,  debbano  essere,  con  il   presente   documento,
integralmente confermate.
Cio’ anche e soprattutto  in  considerazione  dell’ulteriore  novita’
frattanto intervenuta, consistente nell’introduzione nel  disegno  di
legge del Governo  recante  “Piano  straordinario  contro  le  mafie,
nonche’  delega  al  Governo  in  materia  di  normativa   antimafia”
(A.C.3290) di una disposizione  dedicata  alla  tracciabilita’  delle
transazioni finanziarie relative ad  appalti  di  lavori,  servizi  e
forniture pubbliche (art. 3 del d.d.l)
Le disposizioni proposte impongono  ai  contraenti  di  utilizzare  –
salvo eccezioni specificamente indicate- conti correnti dedicati alle
pubbliche commesse, ove appoggiare i relativi movimenti finanziari, e
di  effettuare  i  pagamenti  con  modalita’  tracciabili   (bonifico
bancario o postale).  La  tracciabilita’  dei  flussi  finanziari  e’
altresi’  tutelata  mediante  l’obbligo  di  indicare,   al   momento
dell’effettuazione di ciascuna operazione finanziaria effettuata,  il
Codice unico di progetto –  CUP,  assegnato  a  ciascun  investimento
Come sottolinea la relazione illustrativa che accompagna  il  disegno
di legge citato, la disciplina proposta  “mutua  le  previsioni  gia’
introdotte per la ricostruzione in Abruzzo”.
Inoltre, nello stesso  d.d.l.  sono  altresi’  proposte  disposizioni
sanzionatorie che in gran parte  riprendono  le  analoghe  previsioni
contenute nelle linee- guida dell’8 luglio 2009.
L’autorevole  avallo  che  proviene  dalle  menzionate   disposizioni
contenute nel d.d.l. citato determina, dunque, a piu’ forte  ragione,
l’esigenza di una  riaffermazione  delle  disposizioni  di  carattere
finanziario apprestate a suo  tempo,  le  quali,  pertanto,  dovranno
risultare  oggetto  di   apposito   recepimento   nei   contratti   e
subcontratti della filiera.
MINISTERO DELL’INTERNO – COMITATO DI COORDINAMENTO PER L’ALTA SORVEGLIANZA DELLE GRANDI OPERE – COMUNICATO – Linee guida per i controlli antimafia indicate dal Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza delle grandi opere ai sensi dell’articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito nella legge 24 giugno 2009, n. 77, recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella Regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 redazione redazione 2015-05-19T05:11:14+00:00

References: art. 1
 art. 1
 art. 1
 art.2

articolo 9

articolo  16
 art.16
 articolo  10
 art. 5
 sentenza 
 art.38
 art.10
 art.2
 art. 3
 art.
47
 art. 47
 art.10
 art.  10