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EL CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO - PDF
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Catalina Aranda Villalobos
1 NÚMERO 33. MAYO DE 2014 ISSN: TRANSPARENCIA Y ACCESO EL CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO COUNCIL ON TRANSPARENCY AND GOOD GOVERNANCE Profesor Universidad Europea Miguel de Cervantes RESUMEN En este artículo se estudia de manera crítica el régimen jurídico del nuevo Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, reflexionando acerca de la necesidad de su creación y su correcta articulación. Nos cuestionamos especialmente si ostenta poderes suficientes y un adecuado margen de autonomía para desarrollar sus funciones. Palabras clave: Transparencia, Administración Independiente, información, Derecho de acceso a la información, buen gobierno. ABSTRACT This article critically examines the legal framework of the new Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (Council on Transparency and Good Governance), reflecting on the need for its creation and its correct articulation, and especially questioning whether it has enough power and an appropriate degree of autonomy to develop its functions. Keywords: Transparency, Independent Agency, information, right of access to information, governance. 1/25
2 NÚMERO MONOGRÁFICO SUMARIO 1. INTRODUCCIÓN Y PLANTEAMIENTO GENERAL 2. AUTONOMÍA Características generales del Consejo Órganos del Consejo Presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno Comisión de Transparencia y Buen Gobierno. 3. LOS PODERES DEL CONSEJO. 4. CREACIÓN DE UN ÓRGANO ENCARGADO ESPECÍFICAMENTE DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY. 5. CONCLUSIONES. Abreviaturas LTAIPBG: Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. LOFAGE: Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. 2/25 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO ISSN
3 TRANSPARENCIA Y ACCESO 1. INTRODUCCIÓN Y PLANTEAMIENTO GENERAL Tras un largo y deseado período de espera, por fin el legislador español ha tenido a bien dictar una Ley de Transparencia que trate de lograr el difícil objetivo, al menos en nuestro país, de que la acción pública discurra bajo la siempre saludable luz del sol, permitiendo, con ello, el control de la ciudadanía y la sociedad en general. No es ningún exceso, se trata tan sólo de situarnos en un lugar en el que ya todo el mundo estaba, al menos en lo que podíamos denominar nuestro entorno jurídico y político más propio. En cualquier caso, nos debemos alegrar de haber llegado a este punto, aunque sea con retraso. No podemos ni debemos detenernos, a otros corresponde esa tarea, en enjuiciar las características generales de esta ley. Tan sólo nos corresponde puntualizar, pues es esencial a los efectos de nuestro estudio, la enorme importancia que asume, para que sus objetivos se cumplan, que se articulen de manera adecuada los sujetos encargados de potenciar y controlar su cumplimiento 1. Pensamos que no es necesario utilizar mucho espacio para justificar esta afirmación. Nos parece suficiente con invocar la escasa tradición, por no decir escasa tendencia, de nuestra Administración hacia la transparencia. Poner en marcha la Ley de Transparencia supone, en cierta medida, romper con la Historia, en la que no nos hemos definido precisamente por la facilidad de acceso a la información administrativa. Esto conduce a la necesidad, en nuestra opinión ineludible, de que exista un órgano que intervenga de manera rotunda a favor de la publicidad de lo público, invirtiendo esa tendencia desgraciadamente tan arraigada en nosotros. Poca cosa podemos esperar, nos parece, si no contamos con ese paladín de la transparencia. Por si esto fuera poco, un mínimo análisis del articulado de la ley conduce también inexorablemente a esta conclusión. Lo cierto es que bajo las huecas y 1 En tal sentido, BERGARECHE, B., «Umbrales de transparencia en la era WikiLeaks», en Estudios de Política Exterior 148, disponible en < (fecha de consulta 31/12/2013). REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO ISSN /25
4 NÚMERO MONOGRÁFICO enfáticas apologías de las virtudes de la transparencia y de las declaraciones que proclaman que se están abriendo las puertas de la Administración, como en la antigua legislación de acceso en la nueva también se diseminan a lo largo de su texto todo un conjunto de excepciones a este derecho. Así, encontramos excepciones confesadas bajo la rúbrica «límites» en el art. 14 LTAIPBG 2, pero también en el art. 15 LTAIPBG, que contiene más límites, en este caso relacionados con la protección de datos personales. De una manera un tanto más disimulada seguimos encontrando más restricciones en las llamadas causas de inadmisión del art. 18 LTAIPBG, que se acaban traduciendo, en definitiva, en posibilidades de denegación del acceso. En conjunto, un considerable arsenal de armas de destrucción de transparencia, que podrían en caso de ser objeto de una aplicación restrictiva del acceso dejar nuestra querida transparencia en poco más que una declaración carente de contenido. Lo dicho se ve reforzado aún más con una lectura pausada de estas restricciones, en absoluto apegadas a la seguridad jurídica, más bien diseñadas de una manera preocupantemente amplia e imprecisa, que podría facilitar considerablemente el camino a un sujeto ejecutor de la transparencia, que quisiera entender ese calificativo no como persona llamada a implementar la ley, sino como verdugo encargado de ajusticiarla. Todo ello nos parece que aboca ya a una única salida, que nos lleva a adelantar, ya desde estos compases iniciales, nuestra opinión de que no es posible la articulación de cualquier tipo de organismo de control en esta materia, alineándonos con la que entendemos es mejor doctrina, que es a nuestro juicio la que postula que un adecuado nivel de transparencia pasa necesariamente por que estas tareas las asuma una Administración pública que reúna las características propias de lo que se viene conociendo como una Administración independiente. Si bien, siendo éste un elemento importante, no lo es todo en la materia que nos ocupa, en que confluyen también otras cuestiones importantes de régimen jurídico. Más concretamente, nos parecen extraordinariamente relevantes dos aspectos: los poderes y competencias que se deben atribuir a este sujeto y si estas funciones se deben atribuir a un sujeto creado al efecto o a uno que se encargue ya de otras cosas, añadiéndole a sus atribuciones las dirigidas a lograr la implementación de la Ley de Transparencia. 2 Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIPBG). 4/25 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO ISSN
5 TRANSPARENCIA Y ACCESO El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno 2. AUTONOMÍA Ya habíamos adelantado que nuestra opinión, coincidente con el pensar mayoritario de la doctrina, es la de considerar que la entidad encargada de verificar el debido cumplimiento de la Ley debe estar dotado de los rasgos propios de una Administración independiente 3. No es éste un postulado que venga ligado a la promulgación de la nueva Ley de Transparencia que nos ocupa en este monográfico, sino que se trata de una vieja aspiración de la doctrina administrativa, entre la que fue un lugar, por lo general común, solicitar, al estudiar el entonces llamado derecho de acceso a archivos y registros, hoy derecho de acceso a la información pública en la nueva terminología acuñada por la LTAIPBG (art. 12 LTAIPBG), la necesidad de crear una autoridad independiente que se encargase de controlar y potenciar la aplicación de la normativa reguladora de este derecho 4. Desiderátum que ha permanecido vivo en nuestra doctrina, habiéndose postulado por los autores que se han enfrentado más recientemente al tema, bien en los umbrales de la aprobación de la LTAIPBG o bien incluso durante su propia tramitación, en términos similares 5. El legislador ha seguido afortunadamente esta línea. Si bien no se puede decir que no haya costado que tomase dicho camino, pues en los momentos iniciales de la tramitación de la LTAIPBG siguió otra dirección, generando una considerable polémica, que hizo de esta cuestión una de las más discutidas en la elaboración del proyecto. 3 A la categoría de la Administración Independiente nos habíamos referido ya en SENDÍN GARCÍA, M. A., Regulación y servicios públicos, Comares, Granada, 2003, pp. 116 y ss. También con posterioridad, conjuntamente con el profesor K. NAVARRO MEDAL en SENDÍN GARCÍA, M. A. y NAVARRO MEDAL, K., Estudios de Derecho Administrativo y Derecho de los servicios públicos, Bitecsa, Nicaragua, 2007, pp. 264 y ss. 4 Véase al respecto MESTRE DELGADO, J. F., El derecho de acceso a archivos y registros administrativos, Civitas. Madrid, 1993, p FERNÁNDEZ RAMOS, S., El derecho de acceso a los documentos administrativos, Marcial Pons, Madrid, 1997, pp GUICHOT REINA, E., «Transparencia y acceso a la información pública en España: análisis y propuestas legislativas». Documento de Trabajo 170/2011. Fundación Alternativas 2011, disponible en < orma cion/fc2012/cursoinap/modernizacion/materialalumnado/ponenciasguichot/transparencia_y_acceso _a_la_informacixn_pxblica.pdf> (fecha de consulta 07/03/2013), p. 49. JIMÉNEZ ASENSIO, R., «El proyecto de Ley de Transparencia, acceso a la información y transparencia: su posible impacto sobre los gobiernos locales», en < (fecha de consulta 21/03/2013), p. 9. PIÑAR MAÑAS, J. L., «Seguridad, transparencia y protección de datos: el futuro de un necesario e incierto equilibrio». Documento de trabajo 147/2009. Fundación Alternativas, Disponible en < sfvrsn=0> (fecha de consulta 20/02/2014), p. 55. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO ISSN /25
6 NÚMERO MONOGRÁFICO Efectivamente, en un primer momento, la atribución de esta tarea la recibió la Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios. Se trata, como su propio nombre indica, no de una Administración Independiente, sino de una Agencia Estatal, que, como es sabido, se ubica más bien en el ámbito de la Administración instrumental. Es cierto, no obstante, que para salvar su falta de independencia se arbitraron en el Proyecto, concretamente en su Disposición Adicional Tercera, varias modificaciones a la Disposición Adicional Primera de la LAE, en la que se regula esta Agencia Estatal 6, dirigidas a dar una posición de mayor independencia a su Presidente. La doctrina consideró mayoritariamente, con buen criterio en nuestra opinión, que la introducción de estos elementos no era suficiente para dotar a la Agencia de la imparcialidad y objetividad que le es requerida para ejercitar debidamente sus funciones 7. De tal modo que esta solución, aunque fue considera adecuada por algún sector doctrinal más bien marginal 8, fue masivamente criticada por entenderse que no satisfacía las necesidades de independencia mínimas requeridas 9. 6 Más concretamente, el texto modificado de la LAE hubiera quedado, si finalmente se hubiera aprobado el Proyecto, cosa que, como es sabido no ocurrió, de la siguiente manera: «6. El Presidente de la Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios será nombrado por un período de cuatro años mediante Real Decreto, a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, entre personas de reconocido prestigio y competencia profesional previa comparecencia de la persona propuesta para el cargo ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados. El Congreso, a través de la Comisión competente, y por acuerdo adoptado por mayoría absoluta, podrá vetar el nombramiento del candidato propuesto en el plazo de un mes natural desde la recepción de la correspondiente comunicación. Transcurrido dicho plazo sin manifestación expresa del Congreso, se entenderá aceptado el correspondiente nombramiento. 7. El Presidente de la Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios cesará en su cargo por la expiración de su mandato, a petición propia o por separación acordada por el Gobierno, previa instrucción del correspondiente expediente por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, por incumplimiento grave de sus obligaciones, incapacidad permanente para el ejercicio de su función, incompatibilidad sobrevenida o condena por delito doloso». 7 En tal sentido JIMÉNEZ ASENSIO: El Proyecto de Ley BERTONI, E., «Comentarios al nuevo texto de Anteproyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno», en < (fecha de consulta 23/03/2013). 8 DÍEZ-PICAZO GIMÉNEZ, L. M., en Comentarios a la Ley 30/1992. Dirigida por M. SÁNCHEZ MORÓN y N. MAURANDI GUILLÉN. Lex Nova Thomson Reuters, Valladolid, 2013, p En tal sentido SÁNCHEZ DE DIEGO FERNÁNDEZ DE LA RIVA, M., «Observaciones al Anteproyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno», disponible en < (fecha de consulta 21/02/2014), p. 4. También en este sentido se pronunciaron en el debate parlamentario J. BALDOVÍ RODA, en representación del Grupo Mixto (enmienda núm. 33); también el Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia (enmienda núm. 34); igualmente R. LARREINA VALDERRAMA, en representación del Grupo Mixto (enmienda núm. 72). Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, X Legislatura, Serie A (Proyectos de Ley), 2 de julio de /25 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO ISSN
7 TRANSPARENCIA Y ACCESO El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno De tal modo que en líneas generales se propugnó que se debería otorgar el papel de garante del cumplimiento de la LTAIPBG a un sujeto que tuviera el carácter de Administración Independiente 10. Opinión a la que, como ya hemos adelantado, nos sumamos. Ésta fue, finalmente, también la opción que tomó definitivamente el legislador, que encargó las tareas de vigilancia del cumplimiento de la Ley al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que tiene la consideración de un organismo público de los previstos en la Disposición adicional Décima de la LOFAGE 11 (art LTAIPBG). Ubicación reservada para lo que doctrinalmente calificamos como Administraciones Independientes. Ahora bien, la autonomía no es, en última instancia, una cuestión de calificaciones legales, sino de régimen jurídico. Esto supone, en definitiva, que, para evaluar si esa presunta autonomía se da verdaderamente en el sujeto que nos ocupa, debemos examinar si la normativa que lo regula le dota de las características esenciales que permiten calificarlo como tal. Para ello deberemos realizar previamente un breve examen de esta Administración. Debe tenerse presente que no es posible fijar para esta categoría de las mal llamadas Administraciones Independientes reglas muy absolutas, dado que esta figura no deja de ser un concepto escurridizo y cuestionable, no pudiendo afirmarse de manera tajante que deba requerir en sentido estricto la concurrencia de tal o cual característica 12. Nosotros en nuestro estudio vamos a realizar esa tarea examinando, en primer lugar, las características generales de este organismo, pasando con posterioridad a abrir un apartado en el que examinaremos los distintos órganos que lo componen, especialmente su procedencia y designación, que serán los elementos que nos permitirán valorar propiamente su grado de autonomía. 10 COALICIÓN PRO ACCESO, Propuestas de la Coalición Pro Acceso para mejorar la Ley de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno. Disponible en < (fecha de consulta 08/03/2013), pp LIZ- CANO ÁLVAREZ, J., «Algunas propuestas y comentarios sobre el Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la información pública y buen gobierno», en < LEY_DE_TRANSPARENCIA/Posici%C3%B3n_y_propuestas_de_TI-Espa%C3%B1a_Proyecto_de_Ley_ Transparencia.pdf> (fecha de consulta 22/03/2013), p. 2. GARCÍA AÑÓN, M., «Algunas propuestas de cambio de texto del Anteproyecto de Ley de Transparencia», en < (fecha de consulta 21/02/2014), p Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (en adelante LOFAGE). 12 SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho administrativo. Parte General, 2.ª ed., Tecnos, Madrid, 2006, p BILBAO UBILLOS, J. M., «Las Agencias Independientes: un análisis desde la perspectiva jurídicoconstitucional», en Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid 3 (1999), p REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO ISSN /25
8 NÚMERO MONOGRÁFICO 2.1. CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL CONSEJO Las llamadas Administraciones Independientes se caracterizan, como es sabido, por presentar un alto grado de autonomía respecto al Gobierno, aunque sin llegar a constituir en sentido estricto independencia 13. De tal modo que se puede decir que disfrutan de una autonomía reforzada, que les dota de una mayor resistencia a la influencia política del Gobierno 14, y más especialmente a la política partidista, permitiéndoles desarrollar una gestión de carácter más técnico y profesional 15. En línea de principio, no caben muchas dudas de que el Consejo que estamos examinando cumple estas características, por lo que encaja sin problema dentro de esa etiqueta. Ahora bien, se debe dar un paso más y examinar sus concretas características para hacer un diagnóstico afinado de cuál es su verdadero grado de autonomía. Es evidente, en cualquier caso, que el legislador ha apuntado al menos en el terreno de las declaraciones en esta línea de crear una Autoridad independiente, como se deduce de que se le configure como un organismo público de los previstos en la Disposición Adicional Décima LOFAGE (art LTAIPBG), que ya habíamos visto que era la ubicación que se da en nuestro Derecho a este tipo de Administraciones. Opinión que viene reforzada por la declaración legal de que el Consejo actúa con autonomía y plena independencia en el cumplimiento de sus fines (art LTAIPBG). A ello debemos añadir que, como es habitual en estas autoridades 16, está dotado de personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar (art LTAIPBG). Dice la Ley que el Consejo se adscribe al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (art LTAIPBG). La adscripción de las Autoridades 13 BLANQUER, D., Curso de Derecho Administrativo I. Los sujetos y la actividad, Tirant lo Blanch, Valencia, 2006, p PARADA VÁZQUEZ, R., Derecho administrativo II. Organización y empleo público, 19.ª ed., Marcial Pons, 2005, pp GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo I. 13.ª ed., Thomson/Aranzadi, Navarra, 2006, p SÁNCHEZ MO- RÓN, M., Derecho administrativo, p JIMÉNEZ DE CISNEROS CID, F. J., Los organismos autónomos en el Derecho público español: tipología y régimen jurídico, INAP, Madrid, 1987, p GALLEGO ANABITARTE, A. y RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, J. M., «La nueva regulación del mercado del gas natural», en Revista de Administración Pública 148, enero-abril de 1999, pp TORNOS MAS, J., Las autoridades reguladoras de lo audiovisual, Marcial Pons, 1999, p. 73. SALVA- DOR MARTÍNEZ, M., Autoridades Independientes, Ariel, 2005, p /25 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO ISSN
9 TRANSPARENCIA Y ACCESO El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno independientes a un Ministerio es habitual, debiéndose entender que se trata de una adscripción puramente formal 17. En lo que se refiere a su régimen jurídico, la Ley establece que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se regirá, además de por lo dispuesto en la LTAIPBG, por: a) las disposiciones de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que le sean de aplicación; b) el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público; c) la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, y, en lo no previsto en ella, por el Derecho privado en sus adquisiciones patrimoniales; d) la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, y las demás normas aplicables al personal funcionario de la Administración General del Estado, en materia de medios personales; e) la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y por la normativa que le sea de aplicación, en lo no dispuesto por esta Ley, cuando desarrolle sus funciones públicas (art LTAIPBG). Algunos autores consideran como nota característica de las Administraciones Independientes su capacidad para autoorganizarse mediante la aprobación de su reglamento interno 18, si bien otros autores han puesto de manifiesto cómo esta garantía no se da en muchos casos, no siendo infrecuente la aprobación de los estatutos por parte del Gobierno o el Ministerio de adscripción 19. En cualquier caso, nos parece negativo que se haya privado al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de esta facultad, en cuanto se dispone que será el Consejo de Ministros quien aprobará mediante Real Decreto su Estatuto, en el que se establecerá su organización, estructura y funcionamiento, así como todos los aspectos que sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones (art LTAIPBG). En lo que se refiere a sus medios personales y materiales, con carácter general, los puestos de trabajo del Consejo de Transparencia y Bueno Gobierno serán desempeñados por funcionarios públicos de acuerdo con lo establecido en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, y las normas de función pública aplicables al personal funcionario de la Administración General del Estado. El personal laboral podrá desempeñar puestos de trabajo que se ajusten a la normativa de función pública de la Administración 17 SALVADOR MARTÍNEZ, Autoridades, p PAUNER CHULVI, C., «La articulación del poder parlamentario sobre los espacios libres de control gubernamental. Parlamento y Administraciones Independientes», en Teoría y Realidad Constitucional núm. 19 (2007), p SALVADOR MARTÍNEZ, Autoridades, pp REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO ISSN /25
10 NÚMERO MONOGRÁFICO General del Estado. Asimismo, el personal que pase a prestar servicios en el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante los procedimientos de provisión previstos en la Administración General del Estado mantendrá la condición de personal funcionario o laboral, de acuerdo con la legislación aplicable (art LTAIPBG). El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno contará para el cumplimiento de sus fines con los siguientes bienes y medios económicos: a) Las asignaciones que se establezcan anualmente con cargo a los Presupuestos Generales del Estado; b) los bienes y valores que constituyan su patrimonio, así como los productos y rentas del mismo; c) cualesquiera otros que legalmente puedan serle atribuidos (art LTAIPBG). Es característico de las Administraciones independientes que estén dotadas de una cierta autonomía financiera, que se traduce en que son estas Administraciones y no el Gobierno quien elabora sus presupuestos 20. Así ocurre en el caso del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que anualmente elaborará un anteproyecto de presupuesto con la estructura que establezca el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su elevación al Gobierno y su posterior integración en los Presupuestos Generales del Estado (art a LTAIPBG). También es característica de las Administraciones independientes su sujeción a un mayor control parlamentario 21. Esta nota también se cumple en el Consejo, en el que esta exigencia se manifiesta, por un lado, en la intervención del Congreso en el nombramiento de su Presidente, a la que luego nos referiremos, y, por otro lado, en que deberá elevar anualmente a las Cortes Generales una memoria sobre el desarrollo de sus actividades y sobre el grado de cumplimiento de las disposiciones establecidas en la LTAIPBG (art. 40 LTAIPBG); debiendo el Presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno comparecer ante la Comisión correspondiente para dar cuenta de tal memoria, así como cuantas veces sea requerido para ello (art. 40 LTAIPBG) ÓRGANOS DEL CONSEJO El Consejo de Transparencia y Bueno Gobierno estará compuesto por los siguientes órganos: a) la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno; b) el Presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que lo será también de su Comisión (art. 35 LTAIPBG). 20 BLANQUER, Curso de, p SÁNCHEZ MORÓN, Derecho administrativo, p BLANQUER, Curso de, p /25 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO ISSN
11 TRANSPARENCIA Y ACCESO El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno Vamos a empezar por este último, que es al que la Ley le atribuye las funciones de mayor relevancia y, por lo tanto, el esencial a la hora de valorar el grado de autonomía real del Consejo Presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno No se puede considerar, en nuestra opinión, que el órgano que está al frente del Consejo, y al que le corresponden, como veremos, las funciones decisorias más importantes, carezca de los requisitos esenciales que se requieren para un órgano de una Administración que tiene la etiqueta de independiente. Se suele señalar la conveniencia de que el plazo del mandato de las personas que están al frente de una Administración Independiente no coincida con el tiempo de la legislatura, determinando así que sea frecuente que un Gobierno tenga que convivir con Administraciones Independientes cuyos titulares fueron nombrados por el Gobierno que les precedió 22. Así ocurre efectivamente, pues el Presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno será nombrado por un período no renovable de cinco años (art LTAIPBG). Se debe valorar positivamente el hecho de que no sea posible renovar su mandato, lo que impide que sus decisiones se puedan ver influenciadas por el miedo a que éstas afecten a su futura renovación 23. A pesar de su autonomía, estas entidades siguen conservando una cierta dependencia respecto al Gobierno en el nombramiento de los titulares de sus órganos rectores, pues lo normal es que sigan conservando la capacidad de nombrarlos 24. No se puede considerar, por ello, relevante el hecho de que su nombramiento se lleve a cabo mediante Real Decreto, a propuesta del titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (art LTAIPBG). La garantía de su autonomía no reside tanto en eliminar ese nombramiento por el ejecutivo como en condicionar éste en cierta medida, de tal manera que tenga una menor capacidad de influencia sobre él. En primer lugar, se suele pedir para ello la exigencia de requisitos de competencia profesional 25. Exigencia que se cumple en líneas generales en este caso, en cuanto se requiere que esa propuesta del Gobierno se tiene que 22 PAUNER CHULVI, La articulación del poder, p SALVADOR MARTÍNEZ, Autoridades, p En el mismo sentido GUICHOT REINA, E., «Estudio», Transparencia y buen Gobierno. Editorial Aranzadi, Cito por su reproducción en Westlaw-Insignis BIB 2014/ BLANQUER, Curso de, p SÁNCHEZ MORÓN, Derecho administrativo, p PAUNER CHULVI, La articulación del poder, p SÁNCHEZ MORÓN, Derecho administrativo, p PAUNER CHULVI, La articulación del poder, p BILBAO UBILLOS: Las Agencias Independientes, p REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO ISSN /25
12 NÚMERO MONOGRÁFICO llevar a cabo entre personas de reconocido prestigio y competencia profesional (art LTAIPBG). Si bien se pueden observar, en nuestra opinión, algunas lagunas importantes en este punto. En primer lugar, no se hace referencia a una exigencia habitual para este tipo de entes, como es que esa experiencia y prestigio profesional se tengan en el concreto sector implicado 26. No hay ninguna referencia en la normativa reguladora del Consejo a que su presidente deba ser un profesional reputado no de cualquier ámbito, sino de uno ligado a la transparencia. Otra omisión criticable es la de la exigencia de un número mínimo de años de experiencia profesional para acceder al cargo. Tampoco se dice nada al respecto. Estas omisiones no son graves si se actúa de manera lógica y se entienden sobreentendidos estos requisitos, pero no se puede dejar de reconocer la existencia de espacios que pueden posibilitar el nombramiento de una persona no totalmente idónea para dicho cargo. Siendo, sin embargo, esencial en una Administración Independiente que el nombramiento recaiga verdaderamente sobre expertos de reconocido prestigio 27. Por otra parte, suele considerarse también exigible que haya una cierta participación de otras instancias, habitualmente una intervención parlamentaria, en el nombramiento 28. Elemento también presente en nuestro caso, dado que se exige para su nombramiento de previa comparecencia de la persona propuesta para el cargo ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados (art LTAIPBG). A lo que se añade un poco después que el Congreso, a través de la Comisión competente y por acuerdo adoptado por mayoría absoluta, deberá refrendar el nombramiento del candidato propuesto en el plazo de un mes natural desde la recepción de la correspondiente comunicación (art LTAIPBG). Hay, no obstante, quien ha señalado la conveniencia de que se requiriese una mayoría más amplia de tres quintos o dos tercios 29. Muy importante en la configuración de una Administración Independiente es que se asegure la autonomía del órgano que esté al frente del mismo recono- 26 PAUNER CHULVI, La articulación del poder, p ARIÑO ORTIZ, G., «Regulación económica y modelo de Administración. La necesaria reforma institucional», en Administración Instrumental. Libro Homenaje al Profesor Manuel Clavero Arévalo, tomo I, Madrid, 1993, p CANANEA, G., «La réglementation des services publics en Italie», en Revue Internationale des Sciences Administratives 68 (marzo de 2002), p. 98. SÁNCHEZ MORÓN, Derecho administrativo, p BILBAO UBILLOS, Las Agencias Independientes, p GUICHOT REINA, Estudio. 12/25 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO ISSN
13 TRANSPARENCIA Y ACCESO El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ciéndole un estatuto de inamovilidad, de tal modo que sólo pueda ser removido de su cargo si concurren determinadas causas expresamente previstas en su normativa reguladora 30. Dicha nota no falta, obviamente, en el Presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que sólo cesará en su cargo por la expiración de su mandato, a petición propia o por separación acordada por el Gobierno, previa instrucción del correspondiente procedimiento por el titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, por incumplimiento grave de sus obligaciones, incapacidad permanente para el ejercicio de su función, incompatibilidad sobrevenida o condena por delito doloso (art LTAIPBG). Tiene la razón la doctrina, no obstante, al criticar que el Gobierno pueda adoptar esta resolución sin ninguna participación del Congreso 31. Ya habíamos hecho notar que el órgano en el que se han residenciado las competencias más importantes del Consejo es su Presidente. Dicha afirmación es fácilmente contrastable mediante la lectura de las funciones que le son atribuidas, que son las siguientes: a) adoptar criterios de interpretación uniforme de las obligaciones contenidas en la LTAIPBG; b) velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad contenidas en el capítulo II del título I de acuerdo con lo previsto en el artículo 9 de la LTAIPBG; c) conocer de las reclamaciones que se presenten en aplicación del artículo 24 LTAIPBG; d) responder las consultas que, con carácter facultativo, le planteen los órganos encargados de tramitar y resolver las solicitudes de acceso a la información; e) instar el inicio del procedimiento sancionador previsto en el título II LTAIPBG; el órgano competente deberá motivar, en su caso, su decisión de no incoar el procedimiento; f) aprobar el anteproyecto de presupuesto; g) aquellas otras que le sean atribuidas por norma de rango legal o reglamentario (art LTAIPBG). Esta situación contrasta con una regla general de las Administraciones Independientes, en las que lo usual es que el órgano que ejercita las funciones más relevantes tenga carácter colegiado y no unipersonal, en la idea de que de este modo se diluyen más fácilmente las presiones políticas, al ser más difícil influenciar a un colectivo de personas que a un sujeto aislado 32. No es, evidentemente, una crítica de carácter decisivo, pero sí, en nuestra opinión, una pequeña piedra más en el camino, pues el Consejo hubiera que- 30 BLANQUER, Curso de, p SÁNCHEZ MORÓN, Derecho administrativo, p PAUNER CHULVI, La articulación del poder, p GUICHOT REINA, Estudio. 32 PROSSER, Tony, Law and the regulators, Clarendon Press, Oxford, 1997, pp. 9 y 299. PAUNER CHULVI, La articulación del poder, p REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO ISSN /25
14 NÚMERO MONOGRÁFICO dado más reforzado de haberse puesto a su frente a un órgano colegiado y no a un órgano unipersonal. Hay que dejar constancia, no obstante, de que hay una parte de la doctrina que parece valorar favorablemente esta solución, en cuanto impide un reparto entre los distintos partidos políticos. Si bien advierte de la necesidad de llevar a cabo una elección correcta del Presidente, dado el importante poder que concentra 33. Una parte de la doctrina había solicitado que el órgano encargado de resolver las reclamaciones en materia de transparencia tuviera una composición mixta, con participación de la Administración y de especialistas externos a ella 34. Evidentemente esta solución no puede adoptarse al haberse atribuido esta función a un órgano unipersonal. Otro pequeño error más, pues no parece desacertado, al menos en nuestra opinión, que se hubiera puesto al frente de la Comisión a un órgano en el que estuviera presente la Administración, cuya opinión sin duda debe contar en esta materia, pero también sujetos externos a ella Comisión de Transparencia y Buen Gobierno Esta Comisión estará compuesta por: a) el Presidente; b) un Diputado; c) un Senador; d) un representante del Tribunal de Cuentas; e) un representante del Defensor del Pueblo; f) un representante de la Agencia Española de Protección de Datos; g) un representante de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas; h) un representante de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (art LTAIPBG). Se trata pues de un órgano, en cierto modo, mixto, al comprender en su seno no sólo a representantes de la Administración, sino también de otros poderes del Estado y órganos constitucionales. Si bien eso no impide que haya sido objeto de crítica, dado que todos sus miembros son de origen político 35. Verdaderamente no parece muy acertado que no se incorpore a ninguna persona que proceda de fuera del ámbito público. 33 GUICHOT REINA, Estudio. 34 GARCÍA MARTÍN, J. A., «Anteproyecto de Ley de Transparencia, notas sobre los artículos 1 y 3 al 7», en < (fecha de consulta 21 de febrero de 2014), p NAVAS, R., «Infantil y politizada Ley de Transparencia», en eleconomista.es Andalucía, jueves 20 de febrero de Disponible en < (fecha de consulta 20/02/2014). 14/25 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO ISSN
15 TRANSPARENCIA Y ACCESO El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno A lo que se añade otro factor preocupante, como es que no se les exija ningún tipo de preparación específica en la materia de la que se van a ocupar 36. Algo criticable en una Administración que desde su calificación como independiente parece prometer una gestión eminentemente técnica y profesional. Ahora bien, en nuestra opinión, el mayor problema de que adolece la configuración de este órgano es su posición de carácter secundario respecto al Presidente, por los motivos que antes se han señalado que hacen preferible atribuir el protagonismo a un órgano colegiado que a uno unipersonal. 3. LOS PODERES DEL CONSEJO Uno de los elementos esenciales, en nuestra opinión, para evaluar la correcta articulación del Consejo es la de los poderes que tiene atribuidos. La importancia de que una Administración Independiente cuente con poder suficiente está fuera de toda duda, pues esa fortaleza le va a dotar de una mayor fuerza para resistir presiones externas 37. No nos parece que pueda cuestionarse en la actualidad la necesidad de que se dote a esta autoridad de capacidad decisoria y fuerza para hacer cumplir sus resoluciones 38, pues en otro caso no podrá llevar a cabo su importante cometido. Es, además, nota características de las Administraciones independientes que se le atribuyan este tipo de facultades 39. De nada sirve luchar por que se atribuya el control de la Ley de Transparencia y Buen Gobierno a una Administración que cuente con los debidos requisitos de autonomía que corresponden a esta función, si esa Administración luego va a tener atadas las manos y va a carecer de fuerza suficiente para obligar a llevar a la práctica las medidas previstas en la ley. Esto supone que no sólo debe contar, qué menos, con capacidad de resolución vinculante, sino que, entendemos, ello debería suponer igualmente que esté dotado de capacidad para imponer sanciones NAVAS, Infantil y politizada 37 DE LA CRUZ FERRER, J., Principios de regulación económica en la Unión Europea, IEE, Madrid, 2002, p FERNÁNDEZ ORDÓÑEZ, M. Á., «Reflexión preliminar» al libro LASHERAS, M. Á., La regulación económica de los servicios públicos, Ariel, Barcelona, 1999, pp Esta es también la opinión de PIÑAR MAÑAS, Seguridad, Transparencia y, p PAUNER CHULVI, La articulación del poder, p SALVADOR MARTÍNEZ, Autoridades, p PIÑAR MAÑAS, Seguridad, Transparencia y, p. 56. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO ISSN /25
16 NÚMERO MONOGRÁFICO Ahora bien, cuál es la posición del legislador al respecto. Como observación preliminar hemos de hacer notar que las soluciones arbitradas por la ley ni mucho menos nos satisfacen. La ley se refiere genéricamente a las atribuciones del Consejo en su art Más concretamente, dicho precepto establece que, para la consecución de sus objetivos, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene encomendadas las siguientes funciones: a) adoptar recomendaciones para el mejor cumplimiento de las obligaciones contenidas en la LTAIPBG; b) asesorar en materia de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; c) informar preceptivamente los proyectos normativos de carácter estatal que desarrollen la LTAIPBG o que estén relacionados con su objeto; d) evaluar el grado de aplicación de la LTAIPBG, para lo que elaborará anualmente una memoria en la que se incluirá información sobre el cumplimiento de las obligaciones previstas y que será presentada ante las Cortes Generales; e) promover la elaboración de borradores de recomendaciones y de directrices y normas de desarrollo de buenas prácticas en materia de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; f) promover actividades de formación y sensibilización para un mejor conocimiento de las materias reguladas por la LTAIPBG; g) colaborar, en las materias que le son propias, con órganos de naturaleza análoga; h) aquellas otras que le sean atribuidas por norma de rango legal o reglamentario (art LTAIPBG). Como puede verse, las funciones que se le atribuyen expresamente al Consejo por este artículo, esto es, las recogidas en las letras a) a g), son funciones de carácter no decisorio. Se trata de toda una amalgama de funciones de diversa naturaleza y sin duda importantes, pero que no van más allá del asesoramiento, la colaboración y la promoción en sus diferentes variantes. Hemos, pues, de acudir al examen de las funciones que asume por remisión, a través de la cláusula de cierre que establece la letra h) del art. 38.1, esto es, aquellas otras que le sean atribuidas por normal de rango legal o reglamentario. Sólo buceando en el articulado de la Ley de Transparencia podemos saber el verdadero alcance de las funciones del Consejo. Lo que supone que se debe dar ya un primer juicio negativo en este aspecto a la LTAIPBG, por su deficiente sistemática, pues parece oportuno que en esta enumeración de funciones se hubiesen hecho constar, cuando menos, las funciones decisorias y sancionadoras de esta nueva Administración, cosa que, extrañamente, no se ha hecho. Desbrozando los preceptos de la Ley nos encontramos, en primer lugar, que se ha dado, correctamente en nuestra opinión, satisfacción a la doctrina que 16/25 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO ISSN
17 TRANSPARENCIA Y ACCESO El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno había señalado la necesidad de que el Consejo diese traslado al Defensor del Pueblo u órgano autonómico equivalente de sus resoluciones 41. El legislador ha recogido esa petición afirmando que el Presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno comunicará al Defensor del Pueblo las resoluciones que dicte en aplicación del art. 24 LTAIPBG (art LTAIPBG). No resuelve esto, sin embargo, tampoco lo que más nos importa, que es que, afortunadamente a nuestro juicio, no se ha producido la debacle de convertir al Consejo en un órgano de carácter meramente asesor o consultivo, sino que está dotado también de algunas facultades resolutorias. Así, en primer lugar, respecto a las obligaciones de publicidad activa, el art. 9.2 LTAIPBG establece que, en ejercicio de la competencia prevista en el art. 9.1 (esto es, controlar el cumplimiento por parte de la Administración General del Estado de las obligaciones que la ley establece en materia de publicidad activa), el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, de acuerdo con el procedimiento que se prevea reglamentariamente, podrá dictar resoluciones en las que se establezcan las medidas que sea necesario adoptar para el cese del incumplimiento. Igualmente se le atribuye la resolución de una reclamación potestativa en el artículo 24 LTAIPBG, que tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos de conformidad con lo dispuesto en el artículo LRJAP- PAC (art LTAIPBG). Aunque la ley no es muy clara al respecto parece que debe entenderse, de ese carácter sustitutivo de los recursos, que las resoluciones que dicte el Consejo en ejercicio de esta competencia son vinculantes 42. Debe aquí traerse a colación una nota importante de las Administraciones independientes, como es la imposibilidad de que sus resoluciones sean objeto de recurso en vía administrativa, debiendo poder ser impugnables únicamente en vía judicial 43. Esta nota no parece que haya mucha duda que se da respecto a las resoluciones que el Consejo dicte en virtud de la reclamación potestativa del art. 24 LTAIPBG, pues ésta cabe tan sólo respecto a actos que ya agotan la vía administrativa (art LTAIPBG 44 ). Interpretación que refuerza el art PIÑAR MAÑAS, Seguridad, Transparencia y, p GUICHOT REINA, Transparencia y acceso, pp PAUNER CHULVI, La articulación del poder, p SALVADOR MARTÍNEZ, Autoridades, pp Establece este precepto que las «resoluciones dictadas en materia de acceso a la información pública son recurribles directamente ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, sin perjuicio de la posibilidad de interposición de la reclamación potestativa prevista en el artículo 24». REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO ISSN /25
18 NÚMERO MONOGRÁFICO LTAIPBG, que establece que la reclamación prevista en ese artículo tiene «carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contenciosoadministrativa». No se establece nada expresamente respecto a las resoluciones que el Consejo puede dictar en materia de publicidad activa en virtud del art. 9.1 LTAIPBG, respecto a las que no se aclara si agotan la vía administrativa o no. Carencia que, dado su carácter de Administración Independiente, debería resolver afirmando la impugnabilidad también de estas decisiones únicamente en vía judicial. Fuera de este olvido, es evidente que el Consejo cuenta con verdaderas funciones decisorias. Ahora bien, esto no es suficiente para enervar nuestra opinión de que no se le ha dado la alta posición que le corresponde. Más bien se pueden encontrar importantes puntos débiles en su estructura, que nos tememos van a hacer difícil que pueda superar con éxito el largo y difícil camino que conduce desde nuestra opaca Administración a un Poder público verdaderamente transparente. En primer lugar, nos parece francamente decepcionante la posición del Consejo respecto al ejercicio de la potestad sancionadora, pues, aunque la Ley no sea tampoco muy clara en este punto, parece que sus facultades son bastante limitadas. Respecto a las obligaciones de publicidad activa el art. 9.2 LTAIPBG habla, de forma bastante oscura en nuestra opinión, tan sólo de acordar «el inicio de las actuaciones disciplinarias que procedan». Se trata, a nuestro juicio, de una regulación bastante desafortunada, pues no queda claro cuál es la posición que se atribuye al Consejo. Parece que debe suponer, como mínimo, que está dotado de capacidad para poner en marcha el procedimiento disciplinario correspondiente. Sería perturbador que se entendiese que tiene tan sólo, como veremos que ocurre respecto a las infracciones en materia de buen gobierno, la facultad de instar la iniciación, lo que debemos entender recoge un supuesto específico de petición razonada al órgano competente por parte de otro órgano. Interpretación que chocaría con la letra de la Ley, pues haría inadecuada la utilización de la expresión «acordar», pues no acordaría el inicio, tan sólo lo pediría razonadamente. Nos parece, no obstante, preocupante a este respecto que los artículos que regulan el Consejo no atribuyen a ninguno de los órganos que lo integran ninguna función en el ámbito sancionador, más que la facultad del Presidente de instar la iniciación del procedimiento sancionador del art e) LTAIPBG. 18/25 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO ISSN
19 TRANSPARENCIA Y ACCESO El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno Menos datos aún se establecen respecto a la potestad sancionadora en el ámbito de la obligación de publicidad pasiva, respecto al cual la ley se limita a señalar, sin más, que el «incumplimiento reiterado de la obligación de resolver en plazo tendrá la consideración de infracción grave a los efectos de la aplicación a sus responsables del régimen disciplinario previsto en la correspondiente normativa reguladora» (art LTAIPBG). Más clara está la cuestión respecto a las sanciones en materia de buen gobierno, en cuyo caso la Ley atribuye expresamente a otras autoridades la competencia para incoar, para instruir el procedimiento y para sancionar 45. A lo que se añade que, posteriormente, el art e) LTAIPBG establece que es competencia del presidente del Consejo instar la iniciación de este procedimiento; si bien el órgano competente deberá motivar, en su caso, su decisión de no incoarlo. No nos parece una solución muy acertada, en cuanto deja al Consejo sin capacidad de poner en marcha el proceso sancionador, para lo que depende de la decisión de otros sujetos. A ello debemos añadir, en segundo lugar, que nos parece un tanto tramposa la declaración del art. 34 LTAIPBG, que declara enfáticamente que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene por finalidad promover la transparen- 45 Concretamente el art. 31 LTAIPBG establece lo siguiente: «2. El órgano competente para ordenar la incoación será: a) Cuando el alto cargo tenga la condición de miembro del Gobierno o de Secretario de Estado, el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas. b) Cuando los presuntos responsables sean personas al servicio de la Administración General del Estado distintas de los anteriores, el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas. c) Cuando los presuntos responsables sean personas al servicio de la Administración autonómica o local, la orden de incoación del procedimiento se dará por los órganos que tengan atribuidas estas funciones en aplicación del régimen disciplinario propio de las Comunidades Autónomas o Entidades Locales en las que presten servicios los cargos contra los que se dirige el procedimiento. 3. En los supuestos previstos en las letras a) y b) del apartado anterior, la instrucción de los correspondientes procedimientos corresponderá a la Oficina de Conflictos de Intereses. En el supuesto contemplado en el apartado c) la instrucción corresponderá al órgano competente en aplicación del régimen disciplinario propio de la Comunidad Autónoma o Entidad Local correspondiente. 4. La competencia para la imposición de sanciones corresponderá: a) Al Consejo de Ministros cuando el alto cargo tenga la condición de miembro del Gobierno o Secretario de Estado. b) Al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas cuando el responsable sea un alto cargo de la Administración General del Estado. c) Cuando el procedimiento se dirija contra altos cargos de las Comunidades Autónomas o Entidades Locales, los órganos que tengan atribuidas estas funciones en aplicación del régimen disciplinario propio de Administraciones en las que presten servicios los cargos contra los que se dirige el procedimiento o, en su caso, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma o el Pleno de la Junta de Gobierno de la Entidad Local de que se trate». REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO ISSN /25
20 NÚMERO MONOGRÁFICO cia de la actividad pública, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad, salvaguardar el ejercicio de derecho de acceso a la información pública y garantizar la observancia de las disposiciones de buen gobierno. Nadie puede dudar, evidentemente, que éstas vayan a ser las funciones que el Consejo está llamado a cumplir, pero sí nos parece que se trata de dar, con ello, la idea de que se atribuye al Consejo un marcado protagonismo en la labor de garantizar el cumplimiento de la Ley de Transparencia. Y esto sí que nos parece que es más que cuestionable, pues es mucho lo que se escapa de su ámbito de acción. Aunque algunos autores han señalado que es una nota característica de las Administraciones Independientes que tengan competencia exclusiva sobre el sector que regulan 46, algunos autores han puesto de manifiesto que en la práctica estas autoridades tienen que compartir sus atribuciones con otros organismos 47. En cualquier caso, esa exclusividad difícilmente se puede entender que la posea un sujeto que se puede ver obligado a compartir estas atribuciones con muchos otros. Esta insuficiencia se hace evidente con la mera lectura pausada de la Ley de Transparencia, que relega al Consejo al papel de mero garante del cumplimiento de la Ley en el ámbito de la Administración General del Estado. Solución que nos parece, sinceramente, poco acertada. Así se deduce, en primer lugar, con claridad del art. 9 LTAIPBG, que afirma respecto a las obligaciones del Capítulo II del Título Primero de la LTAIPBG, esto es, las obligaciones de publicidad activa, que su cumplimiento por la Administración General del Estado será objeto de control por parte del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Parece claro que esto deja, a contrario sensu, fuera del ámbito de poder del Consejo su cumplimiento en el resto de las Administraciones territoriales. Una situación similar se da respecto a sus funciones de control de las obligaciones de publicidad pasiva, que se concretan fundamentalmente en la resolución de la reclamación prevista en los arts. 23 y ss. de la Ley. Esta facultad, sin duda una de las más importantes del Consejo, se ve seriamente limitada por dos motivos. En primer lugar, porque este mecanismo no se podrá interponer contra las resoluciones dictadas por los órganos previstos en el artículo 2.1.f) LTAIPBG, esto es, las dictadas por la Casa de su Majestad 46 PAUNER CHULVI, La articulación del poder, p SALVADOR MARTÍNEZ, Autoridades, p /25 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 33. MAYO ISSN

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