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Timestamp: 2020-07-14 21:11:12+00:00

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﻿ SENTENCIA 2013-00366/0599-2015 DE JULIO 19 DE 2018
SENTENCIA 2013-00366 DE 19 DE JULIO DE 2018
CONTENIDO:DEFENSA TÉCNICA NO ESTÁ CONSTITUCIONALMENTE CONSAGRADA EN ASUNTOS DISCIPLINARIOS, PERO ES UN PRINCIPIO Y UN DERECHO DE RAIGAMBRE IUSFUNDAMENTAL QUE AL INVESTIGADO SE LE GARANTICE MATERIAL. SE EXPLICA QUE LA DEFENSA TÉCNICA IMPLICA EN ESTE CONTEXTO QUE SE REALICE MEDIANTE UN PROFESIONAL DEL DERECHO, FORMADO POR ANTONOMASIA JURÍDICAMENTE PARA ELLO. NO OBSTANTE, VARIAS DISPOSICIONES DEL CÓDIGO DISCIPLINARIO UNICO DAN CUENTA DE QUE EN ESTA MATERIA EL INVESTIGADO NO ESTA OBLIGADO A DESIGNAR APODERADO, EN VIRTUD DE QUE PUEDE ASUMIR DIRECTAMENTE SU DEFENSA. SEGÚN ESTIPULA EN EL ARTÍCULO 102, QUE SE REFIERE A LA NOTIFICACIÓN POR MEDIOS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICOS: “LAS DECISIONES QUE DEBAN NOTIFICARSE PERSONALMENTE PODRÁN SER ENVIADAS AL NUMERO DE FAX O A LA DIRECCIÓN DE CORREO ELECTRÓNICO DEL INVESTIGADO O DE SU DEFENSOR, SI PREVIAMENTE Y POR ESCRITO, HUBIEREN ACEPTADO SER NOTIFICADOS DE ESTA MANERA. LA NOTIFICACIÓN SE ENTENDERÁ SURTIDA EN LA FECHA QUE APAREZCA EN EL REPORTE DE FAX O EN QUE EL CORREO ELECTRÓNICO SEA ENVIADO. LA RESPECTIVA CONSTANCIA SERÁ ANEXADA AL EXPEDIENTE, Y EL ARTÍCULO 165 DE DICHA NORMA, SEGÚN EL CUAL EL PLIEGO DE CARGOS SE NOTIFICARÁ PERSONALMENTE AL PROCESADO O A SU APODERADO SI LO TUVIERE. PARA EL EFECTO INMEDIATAMENTE SE LIBRARÁ COMUNICACIÓN Y SE SURTIRÁ CON EL PRIMERO QUE SE PRESENTE. SI DENTRO DE LOS 5 DÍAS HÁBILES SIGUIENTES A LA COMUNICACIÓN NO SE HA PRESENTADO EL PROCESADO O SU DEFENSOR, SI LO TUVIERE, SE PROCEDERÁ A DESIGNAR DEFENSOR DE OFICIO CON QUIEN SE SURTIRÁ LA NOTIFICACIÓN PERSONAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO, INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA, INVESTIGADOR, DERECHO LABORAL, DEFENSA TÉCNICA, DERECHO DISCIPLINARIO, DERECHO A LA DEFENSA TÉCNICA
Sentencia 2013-00366 de julio 19 de 2018
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018).
Exp.: 66001-23-33-000-2013-00366-01 (0599-2015)
Demandante: José David Rivera Henao
Tema: Sanción disciplinaria de suspensión en el ejercicio del cargo.
Actuación: Decide apelación de sentencia. Ley 1437 de 2011
3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a esta corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia.
3.2 Actos acusados.
3.2.1. Decisión administrativa de primera instancia de 9 de agosto de 2011, proferida por el jefe de la oficina de control disciplinario interno del departamento de policía de Risaralda, a través de la cual sancionó disciplinariamente al demandante con suspensión en el ejercicio del cargo por 68 días (fls. 101 a 122).
3.2.2. Acto administrativo de segunda instancia de 25 de junio de 2012(7), con el que el inspector delegado de la regional 3, Risaralda, de misma institución confirmó la decisión anterior (fls. 334 a 358)
3.2.3. Resolución 2795 de 10 de agosto de 2012(8), con la que el director general de la Policía Nacional ejecutó la sanción (fl. 16).
3.3. Problema jurídico. La Sala debe resolver si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al actor. Para tal fin examinará si en la expedición de los actos demandados la entidad inobservó el debido proceso, según las inconformidades planteadas en el escrito de apelación del actor.
3.4. Marco normativo: régimen disciplinario de la Policía Nacional. En virtud de las funciones específicas que cumplen los miembros de la Fuerza Pública (fuerzas militares y Policía Nacional), el constituyente en los artículos 217 (inciso tercero) y 218 (inciso segundo) de la Constitución Política, facultó al legislador para determinar los regímenes disciplinarios especiales de tales servidores.
Por consiguiente, las autoridades disciplinarias, en las situaciones que adelanten contra los destinatarios de la Ley 1015 de 2006, deben aplicar esta normativa en lo concerniente a la parte sustancial y el Código Disciplinario Único o Ley 734 de 2002 en el aspecto procedimental, como ocurrió en el caso sub examine.
3.5. Hechos probados. Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en la apelación de la sentencia de primera instancia:
i) El demandante, señor José David Rivera Henao, al momento del retiro del servicio de la Policía Nacional se desempeñaba como subintendente adscrito al grupo de protección de personas e instalaciones del departamento de policía de Risaralda; acumulaba más de 14 años de servicios a la institución (fls. 229 y 246).
ii) En su hoja de vida registra 25 felicitaciones, sin sanciones en los últimos años (fls. 246 y 24).
iii) La procuraduría provincial de Pereira, mediante decisión de 6 de abril de 201(sic), resolvió inadmitir la solicitud de ejercicio del poder disciplinario preferente formulada por el demandante, por cuanto no encontró violados los derechos humanos ni los de defensa y contradicción del señor Rivera Henao por parte de la Policía Nacional en la investigación disciplinara.
iv) En el pliego de cargos de 17 de marzo de 2011 se le imputó al accionante la falta grave descrita en el numeral 18 del artículo 35 de la Ley 1015 de 2002(9), que dice: «ART. 35.—Faltas graves. Son faltas graves: [...] 8. Incurrir en la comisión de conducta descrita en la ley como contravención, que empane o afecte el decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio de la institución, cuando se encuentre en situaciones administrativas tales como: Franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspendido, incapacitado, excusado de servicio, o en hospitalización» <El aparte tachado fue declarado inexequible en la Sentencia C-819 de 2006>, con remisión al artículo 87 (letra a) del Decreto 2535 de 1993(10): «ART. 87.—Multas. (modificado por el artículo 2º de la Ley 1119 de 2006). El que incurra en cualquiera de las siguientes conductas, será sancionado con multa equivalente a un salario mínimo legal mensual: [...] 2. Consumir licores o usar sustancias psicotrópicas portando armas, municiones, explosivos y sus accesorios en lugar público» (fls. 231 y 232).
Se le calificó provisionalmente la falta como grave, a título de dolo (fls. 238 y 239).
v) La actuación disciplinaria se inició a partir de la comunicación de 1º de enero de 2011, suscrita por el patrullero Julián Alberto Hernández Ochoa, adscrito a la estación de policía de Guática, en la que puso en conocimiento del comandante del departamento de policía de Risaralda que el actor, en la fecha antes indicada, a las 23:15 horas, protagonizó en el parque principal, en el establecimiento público Noches de Luna de ese municipio un escándalo donde «[...] se encontraba una persona... portando un arma de fuego con la que al parecer pretendía lesionar a otra persona... acudimos al lugar encontrando a la persona... en un alto estado de exaltación y al parecer de alicoramiento, ... quien de inmediato de una manera agresiva y altanera manifestó ser Subintendente de la Policía Nacional, vociferando que porqué hijueputas teníamos que requisarlo, que respetáramos, que no fuéramos igualados que él también era policía... se le solicita que haga entrega del arma voluntariamente a lo cual no accedió, ...aduciendo que esa pistola no pertenecía a la Policía... porque él era un superior y le debíamos respeto por lo que teníamos que decirle mi cabo... trasladamos a este ciudadano a las instalaciones policiales para lograr su plena identificación y realizar la respectiva incautación del arma de fuego, siendo identificado como JOSÉ DAVID RIVERA HENAO ... de profesión subintendente de la Policía Nacional perteneciente al grupo de protección de personas e instalaciones del Departamento de Policía de Risaralda» (sic) [fls. 24 y 25].
A las demás pruebas hará mención la Sala al momento de resolver los cargos planteados en la apelación de la sentencia.
3.6 Caso concreto relativo a los problemas jurídicos derivados de las causales de anulación invocadas en la apelación de la sentencia (fls. 507 a 513). El demandante plantea en esta instancia que la entidad incurrió en violación del debido proceso en razón a que: i) el trámite de la investigación disciplinaria debió ajustarse a la Ley 734 de 2002 con la modificación que le introdujo la Ley 1474 de 2011 y la entidad omitió hacerlo; no hubo acto de cierre de investigación; ii) se le negó la posibilidad de contar con los servicios de un abogado que lo defendiera técnicamente en la actuación; iii) no se concedió un receso en la audiencia del procedimiento verbal para que el actor presentara alegatos de conclusión; iv) se hizo una errónea interpretación del artículo 180 de la Ley 734, modificado por el 59 de la Ley 1474 de 2011; y v) en la segunda instancia administrativa tampoco se le dio oportunidad de alegar de conclusión, pues debieron concedérsele dos (2) días.
De lo anterior observa esta corporación que el demandante no formula ningún cuestionamiento en lo que concierne a los hechos que motivaron la sanción que se le impuso, sino contra el procedimiento disciplinario, que estima fue irregular.
3.6.1. Solución a los problemas jurídicos. La Sala confirmará la sentencia apelada, que negó las súplicas de la demanda, por las siguientes razones:
3.6.1.1. De antemano, reitera esta Colegiatura que si bien la garantía del debido proceso abarca un conjunto de .principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades disciplinarias, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se puede desconocer que los actos de la administración gozan de la presunción de legalidad, hoy por expresa disposición del artículo 88 de la Ley 1437 de 2011(11), indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de actos sancionatorios de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa del investigado y/o de su apoderado, mediante defensa material, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa. De ahí que en sede judicial se realice un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello no cualquier defecto procesal tiene el poder de lacerar la presunción de legalidad que ampara dichos actos administrativos.
3.6.1.2. Se respetó el derecho al debido proceso y demás garantías sustanciales en la actuación administrativa. Este derecho de rango constitucional, lo consagra el artículo 29 de la Carta Superior: «El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. [...] Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa»; además, el artículo 85 superior lo cataloga expresamente como como derecho fundamental, de aplicación inmediata.
A su turno, el Código Disciplinario Único (L. 734/202(sic)) dispuso: «ART. 6º—Debido proceso. El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público».
La jurisprudencia constitucional ha reiterado que el debido proceso constituye un mandato inexcusable que no pueden desatender las dependencias del Estado en sus distintos niveles de jerarquía, tanto en el sector central como en el descentralizado y en todas las ramas del poder público y organismos de control respecto de las actuaciones de sus correspondientes órbitas de competencia, so pena de incurrir en flagrante violación de la preceptiva constitucional y en ostensible abuso de sus atribuciones en detrimento de los derechos fundamentales, ocasionando a la vez la nulidad de las decisiones adoptadas con infracción de los preceptos superiores(12).
Congruente con lo anterior, también la jurisprudencia constitucional ha sido particularmente reiterativa en que en todos los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos operadores jurídicos deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procesos(13):
A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria. Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes(14):
“i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción;
ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la Calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias;,
iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados;
iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos;
v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente;
vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y
vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones”.
En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 Superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias(15): “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente .el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la' doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus” (Sent. T-429/2014).
En el presente caso, el actor aduce que le entidad demandada no se ajustó a las previsiones de la Ley 734 de 2002, con la modificación que le introdujo la Ley 1474 de 2011(16), pero no precisó la inconformidad.
Advierte la Sala que esta última norma no se había expedido cuando la entidad inició la actuación administrativa, no obstante, revisado el expediente administrativo encuentra esta colegiatura cumplidas todas las exigencias procesales prevista en la ley, como pasa a explicarse.
La indagación preliminar se inició con sujeción al artículo 92 de la Ley 734 de 2002, mediante acto de 24 de enero de 2011 (fls. 34 a 36), fecha en la cual aún no se había expedido la Ley 1474 de 2011, se insiste, por tal motivo no se podía aplicar. En esta decisión la Policía Nacional advirtió al actor, entre otros aspectos, que se llamarían a declarar tres (3) patrulleros de la Policía conocedores de los hechos investigados; que sería escuchado en versión libre y, si lo estimaba, podría nombrar apoderado para que lo representara. La decisión se le notificó personalmente el mismo 24 de febrero (fl. 43), ante lo cual manifestó que presentaría su versión libre por escrito, según, consta en el acta que reposa en el folio 44 del expediente.
El señor Rivera Henao se presentó a rendir versión el 2 de febrero de 2011 (fls. 78 y 79), diligencia en la que el funcionario investigador también le hizo saber «el derecho que tiene a contar con la presencia de un apoderado judicial, a lo que respondió que no era necesario» (fl. 78).
Ahora, pese a que el demandante fue citado por la entidad demandada el 22 de febrero de 2011 (fl. 45) para que estuviera presente en las diligencias de declaración de los patrulleros que intervinieron en los hechos investigados; señores Óscar Olarte Mira, Luis Alejando Arboleda Correa y Julián Alberto Hernández Ochoa, no compareció, ni presentó justificación alguna o solicitud de aplazamiento, y los testimonios fueron recibidos sin su presencia, pero con inclusión del cuestionario que previamente y por escrito había radicado él para que les fuera formulado. Tampoco designó apoderado qué lo defendiera.
En tales circunstancias la Sala no observa violación a los derechos del debido proceso y defensa; más bien denota cierto grado de apatía y dejadez del investigado frente a la actuación disciplinaria que adelantaba la entidad en su contra.
3.6.1.3. No se configura violación al debido proceso cuando la actuación disciplinaria se tramita por el procedimiento verbal si al momento de valorar, la apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos (art. 175 de la L. 734/2002). Sostiene el demandante que con acto de 17 de marzo de 2011 el fallador de primera instancia decidió tramitar la actuación por el procedimiento disciplinario verbal, pero no se sujetó a los artículos 150, 152 y 153 de la Ley 734 de 2002, pues no se evaluó previamente la indagación preliminar, ni hubo acto previo que la cerrara; se citó directamente a audiencia, sin análisis de las pruebas del caso, como lo ordena el artículo 175 de la mencionada ley, modificado por el 57 de la Ley 1474 de 2011(17). No se examinó si estaban dados los requisitos sustanciales para imputar pliego de cargos al actor.
Al respecto manifiesta la Sala que el procedimiento disciplinario debe ceñirse inexorablemente al principio constitucional del debido proceso administrativo, en virtud del cual «Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante jueces o tribunal competente y con observancia de las formas propias de cada juicio» (art. 29 de la C.P.). El mismo principio se consagró en el artículo 6º del Código Disciplinario Único (L. 734/2002), así: «El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público».
En este Código el legislador, en su libertad de configuración legislativa, tuvo a bien idear tres procedimientos disciplinarios: i) el ordinario, ii) el verbal y iii) el mixto o ecléctico. El procedimiento ordinario se halla estructurado en el título IX, capítulos primero a cuarto (arts. 150 a 171); el verbal (citación a audiencia), regulado en el título XI, capítulo primero, y el mixto, contemplado en el último párrafo del artículo 175 de la Ley 734 de 2002, que permite la posibilidad de que un procedimiento iniciado como ordinario pueda, en 'el decurso del mismo, mutar al procedimiento verbal si se cumplen los supuestos de hecho y de derecho allí establecidos para tal fin (requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos), sin desconocer, claro está, las demás garantías del debido proceso y los derechos contradicción y defensa del investigado.
La versión inicial del artículo 175 de la Ley 734 de 2002, aplicable al actor, por época de los hechos y de la actuación disciplinaria, establecía:
ART. 175.—Aplicación del procedimiento verbal. <Artículo modificado por el artículo 57 de la Ley 1474 de 2011>. El procedimiento verbal se adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve.
De la norma trascrita se extrae claramente que el procedimiento verbal se aplica no solo a los servidores públicos sorprendidos en el momento de la comisión de la falta, o con elementos o efectos que den cuenta de la ejecución de la conducta, o cuando la hayan confesado o se trate de faltas leves y en los demás casos allí previstos, sino que además estableció una cláusula general de procedimiento, en virtud de la cual, en todo caso, se citará a audiencia (diligencia propia del procedimiento verbal) si al momento de valorar sobre la apertura de investigación disciplinaria, se dan los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos, sea que la actuación se haya iniciado o no por el procedimiento ordinario y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable.
Reitera la Sala que pasar del procedimiento disciplinario ordinario al verbal, o que se haya iniciado directamente por este último, no vulnera el principio del debido proceso si se cumplen las condiciones sustanciales que la misma ley establece para ello, por cuanto en uno u otro procedimiento, tal como están configurados en la ley, se garantiza dicho principio, y no se altera por el solo hecho del cambio que la propia norma autoriza, en razón a que conservan su estructura, eso sí, con la obligación para el funcionario investigador de respetar cabalmente la ritualidad del procedimiento que emplee, es decir, de seguir las formas propias que caracterizan a cada uno de ellos.
La Corte Constitucional declaró exequible el inciso final del artículo 175 de la Ley 734 de 2002 en la Sentencia C-242 de 2010 y reiteró tal condición en la C370 de 16 de mayo de 2012, que ya había expresado en la Sentencia C-763 de 2009.
Recapituló la Corte en la Sentencia C-370 de 2012 que la constitucionalidad de la norma que regula el procedimiento disciplinario verbal y la posibilidad de aplicarlo a un procedimiento ya iniciado como ordinario, se sustenta en tres razones: i) en la libertad de configuración del legislador en materia disciplinaria, que se adecúa a los principios y valores constitucionales, garantiza la vigencia de los derechos fundamentales, los principios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del derecho sustancial sobre el adjetivo; ii) que el proceso verbal desarrolla los principios de celeridad, economía procesal y publicidad; y iii) por el conocimiento que tiene el disciplinado de que en el trascurso del trámite pueda modificarse el procedimiento ordinario a verbal, de acuerdo con las pruebas o el desarrollo del proceso.
“Tal como se señaló, no encuentra la Sala que le asista razón al demandante cuando alega que el precepto acusado desconoces el debido proceso administrativo, toda vez que desde el comienzo la persona objeto de una eventual actuación disciplinaria está suficientemente advertida de que en caso de incurrir en falta disciplinaria cuando se encuentran bajo hipótesis distintas a las previstas en los incisos 1º y 2º del artículo 175 del Código Disciplinario Único, se le aplicará el procedimiento verbal, solo si existe mérito para formular pliego de cargos. Considera más bien la Sala que el contenido normativo previsto en el inciso 3º acusado en lugar de desconocer la Constitución persigue un fin constitucionalmente legítimo, cual es, propender porque las actuaciones en materia disciplinaria sean ágiles y se adelanten bajo estricto cumplimiento de los principios de eficiencia, eficacia, economía procesal, celeridad lo que armoniza con el artículo 209 superior y resulta consistente con los objetivos que buscó obtener la Ley 734 de 2002 “[42].
La sección segunda de esta corporación ha reiterado que el inciso final del artículo 175 de Ley 734 de 2002 permite al órgano investigativo aplicar el cambio de procedimiento de ordinario a verbal, sin que ello implique desconocimiento de las garantías constitucionales y legales; que tampoco las desconoce el hecho de iniciar una acción disciplinaria por el procedimiento verbal, porque, al igual que en el ordinario, en el trámite verbal se respetan todas las oportunidades procesales con que cuentan los sujetos; la circunstancia de que se trate de un procedimiento más ágil y breve, no implica que se ignoren o desconozcan etapas propias de la investigación disciplinaria.(18)
En el caso sub examine, al revisar el expediente administrativo, resulta claro qué en la etapa de la investigación disciplinaria, o mejor, del procedimiento verbal, que fue el utilizado en el presente caso, tampoco era aplicable la Ley 1474 de 2011, como lo reclama el accionante, por cuanto el acto que citó a la audiencia de dicho procedimiento, data de antes de la promulgación tal norma, esto es, de' 17 de marzo de 2011 (fls. 228 a 241). Ahora bien, la Ley 734 de 2002 tampoco establecía que en el trámite disciplinario se expidiera acto de cierre de la investigación; este requisito vino a incluirlo la Ley 1474 de 2011, así:
ART. 53.—Decisión de cierre de investigación. La Ley 734 de 2002 tendrá un artículo 160-A, el cual quedará así:
También adicionó un inciso al artículo 105 de la Ley 734 de 2002, y quedó de la siguiente manera:
ART. 105.—Notificación por estado. La notificación por estado se hará conforme lo dispone -el Código de Procedimiento Civil.
<Inciso adicionado por el artículo 46 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> De esta forma se notificarán los autos de cierre de investigación y el que ordene el traslado para alegatos de conclusión.
Destaca también la Sala que la autoridad disciplinaria, con fundamento en las pruebas que acopió, en un razonado análisis de las mismas, en el desarrollo del procedimiento disciplinario y de acuerdo con lo previsto en el párrafo segundo del artículo 175 de Ley 734 de 2002, llegó a la fundada convicción de que el asunto debía tramitarse por el procedimiento verbal. Así lo justificó en la decisión de 17 de marzo de 2011: «Analizado el material probatorio allegado al diligenciamiento se concluye que se reúnen los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos, situación que conlleva a la aplicación del procedimiento señalado en la Ley 734 de 2002, libro IV, título XI, artículos 175 y siguientes; en consecuencia se citará a AUDIENCIA DISCIPLIANRIA al señor subintendente rivera Henao José David para que responda por el presunto comportamiento de que trata este proveído» (fl. 239) [se destaca].
Para tal fin no se requería de acto que decretara previamente el cierre de la investigación, como erradamente lo reclama el actor, pues no era un requisito ad substantiam actus o de validez fijado en ese momento por la ley, amén de que tampoco se observa vulneración de derechos sustanciales del actor.
Agrega la Sala que si bien la falta grave descrita en el numeral 18 del artículo 35 de la Ley 1015 de 2002, «Por medio de la cual se expide el Régimen Disciplinario para la Policía Nacional», citada en el pliego de cargos al actor con remisión al artículo 87 (letra a) del Decreto 2535 de 1993, «Por el cual se expiden normas sobre armas, municiones y explosivos», no está prevista en el artículo 175 de la Ley 734 de 2002 para que sea investigada y sancionada bajo el procedimiento verbal, tampoco se puede desconocer que en este caso se daban los requisitos sustanciales exigidos por la ley para proferir pliego de cargos y, por consiguiente, que el ente disciplinario adelantara la actuación bajo dicho procedimiento, al margen de que se tratara de alguna de las faltas enunciadas en el artículo 175, que no son taxativas, por cuanto la misma disposición permite que, cualquiera que sea el sujeto disciplinable, si se dan tales requisitos, se opte por el trámite verbal, como aconteció aquí. Por lo tanto, la actuación también fue legal en este aspecto.
Ahora, el primer «fallo disciplinario» lo dictó la entidad el 18 de abril de 2011(fls. 293 a 327), pero fue anulado en segunda instancia mediante decisión de 28 de julio siguiente para efectos de que se diera la oportunidad al actor de presentar de nuevo alegatos de conclusión (fls. 172 a 178).
En cumplimiento de lo anterior, el 9 de agosto de 2011, el jefe de la oficina de control disciplinario interno del departamento de policía de Risaralda volvió a dictar acto sancionatorio de primera instancia (aquí demandado), habiéndole dado previamente la oportunidad al actor de que presentara alegatos de conclusión (fls. 98 a 122), como lo ordenó el superior. En esta ocasión el disciplinado tampoco compareció con abogado, ni solicitó que se le designara uno de oficio (fl. 99). Al día siguiente la entidad le hizo entrega de copia de la decisión, tal como consta en la comunicación que reposa en el folio 123 'del expediente administrativo.
Para este momento ya había entrado en vigor la Ley 1474 de 12 de julio de 2011, la cual modificó varios artículos el Código Disciplinario Único, sin embargo, en lo que interesa al presente caso, el artículo 177 de esta codificación continuó igual en el inciso que dice: «El director del proceso podrá ordenar un receso, por el tiempo que estime indispensable, para que las partes presenten los alegatos de conclusión, el cual será de mínimo tres (3) días y máximo de diez (10) días. De la misma manera podrá proceder en aquellos eventos que no estén previstos y que hagan necesaria tal medida. Contra esta decisión no cabe ningún recurso».
Ahora bien, el artículo 180 del Código sí resultó modificado por la Ley 1474 de 2011, puya aplicación reclama el actor, en cuanto la nueva normativa dispuso que el recurso de apelación cabe «contra el fallo de primera instancia» y «debe sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados. Inmediatamente se decidirá sobre su otorgamiento» (se destaca). Así las cosas, la sanción de primera instancia debió haber quedado en firme el mismo 9 de agosto de 2011, al terminar la audiencia por no saber sido apelada dentro de la diligencia, en la que quedó notificado en estrados al actor (fls. 98 a 122).
No obstante, en una actitud en exceso garantista (en detrimento de los derechos de la misma Policía) esta entidad, a través de acto de 11 de agosto de 2011 (fl. 170), le admitió que formulara la apelación en forma escrita y por fuera de la audiencia (extemporánea), esto es, el 11 de los mismos mes y año (fls. 126 a 131), es decir, dos (2) días después de emitido el «fallo disciplinario», como lo establecía la versión anterior del citado artículo 180, que decía: «ART. 180.—Recursos. Contra el fallo proferido en audiencia sólo procede el recurso de apelación, que se interpondrá en la misma diligencia y se sustentará verbalmente o por escrito dentro de los dos días siguientes y será decidido dos días después por el respectivo superior», norma que ya no le era aplicable.
Pese a la mencionada irregularidad, el recurso fue resuelto mediante el acto de 25 de junio de 2012, aquí demandado, con el que la institución policial confirmó la sanción de suspensión del actor por 68 días.
Con todo, el actor aduce que se le violó el debido proceso y el derecho de defensa, lo cual es inaceptable por no corresponder a la verdad. Por consiguiente, este cargo tampoco prospera.
3.6.1.4. La autoridad disciplinaria no incurrió en violación del debido proceso al no haber ordenado en la audiencia del procedimiento verbal el receso previsto en el artículo 177 de la Ley 734 de 2002, para que el investigado presentara alegatos de conclusión, por cuanto es discrecional del instructor decretarlo y el actor ejerció este derecho en la diligencia. Otro de los cargos motivo de apelación de la sentencia que plantea el actor consiste en que la autoridad investigadora de primera instancia violó el procedimiento administrativo disciplinario por cuanto no ordenó el mencionado receso. La norma lo consagra así:
ART. 177.—Procedimiento verbal. <Artículo modificado por el artículo 58 de la Ley 1474 de 2011.> El nuevo texto es el siguiente: Calificado el procedimiento a seguir conforme a las normas anteriores, el funcionario competente, mediante auto que debe notificarse personalmente, ordenará adelantar proceso verbal y citará a audiencia al posible responsable. [...]
<Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> La audiencia debe iniciar no antes de cinco (5) ni después de quince (15) días de la fecha del auto que la ordena. Contra esta decisión no procede recurso, alguno. […].
En el caso sub examine, no hay lugar a reclamar como derecho absoluto una alternativa que el legislador concedió a la autoridad administrativa sencillamente como una facultad discrecional.
El artículo 177 de la Ley 734 de 2002 configuró el procedimiento disciplinario verbal, dentro del cual otorgó al «director del proceso» (no al investigado) la opción según la cual «podrá ordenar un receso, por el tiempo que estime indispensable, para-que las partes presenten los alegatos de conclusión, el cual será de mínimo tres (3) días y máximo de diez (10) días».
La norma contiene un dispositivo discrecional y otro imperativo; el primero está referido a que es la autoridad disciplinaria la que, en su leal saber y entender, tiene la atribución de sopesar si ordena o no el referido receso, y el segundo consiste en una delimitación temporal obligatoria, pues en el evento de que ordene la pausa, será mínimo de tres (3) y máximo de diez (10) días, pero esto no significa que sea obligatorio ordenarla.
En general, de una obligación del Estado derivan correlativamente derechos para los ciudadanos, hipótesis que en el caso sub examine no se predica, por cuanto la facultad discrecional conferida por la ley a la autoridad no se puede reclamar como derecho absoluto del demandante, de modo que si el investigador disciplinario no decretó el receso, porque no lo estimó necesario, no significa que haya erosionado el debido proceso del actor, en virtud de que en este preciso aspecto se desvanece la correlatividad entre los extremos de la relación jurídica facultad discrecional de la autoridad vs. derechos del investigado.
Sin embargo, revisado el expediente de la actuación disciplinaria encuentra esta Sala que el 9 de agosto de 2011, el jefe de la oficina de control disciplinario interno del departamento de policía de Risaralda expidió la decisión sancionatoria de primera instancia aquí demandada, previa oportunidad al actor de que presentara alegatos de conclusión [fls. 98 a 122].
Resulta claro que ni el funcionario investigador consideró pertinente decretar el mencionado receso de la audiencia, ni el actor lo solicitó, sin que ello constituya una irregularidad. Es más, cuando en la diligencia se le corrió traslado al demandante para que alegara de conclusión, manifestó «Se ratifica el disciplinado en los alegatos presentado de manera escrita anteriormente» (fl. 99), razón por lo cual carecía de objeto decretar receso alguno.
Por lo expuesto, el cargo por violación del debido proceso por esta causa tampoco prospera.
3.6.1.5. La defensa técnica no está constitucionalmente consagrada en asuntos disciplinarios, pero es un principio y un derecho de raigambre iusfundamental que al investigado se le garantice la defensa material. Defensa técnica implica en este contexto que se realice mediante un profesional del derecho, formado por antonomasia jurídicamente para ello. No obstante, varias disposiciones del Código Disciplinario Único (L. 734/202(sic)) dan cuenta de que en esta materia el investigado no está obligado a designar apoderado, en virtud de que puede asumir directamente su defensa. Así lo revela el artículo102, que se refiere a la notificación por medios de comunicación electrónicos: «Las decisiones que deban notificarse personalmente podrán ser enviadas al número de fax o a la dirección de correo electrónico del investigado o de, su defensor, 'si previamente y por escrito, hubieren aceptado ser notificados de esta manera. La notificación se entenderá surtida en la fecha que aparezca en el reporte del fax o en que el correo electrónico sea enviado. La respectiva constancia será anexada al expediente» (se destaca), y el artículo 165 del mismo Código, según el cual «El pliego de cargos se notificará personalmente al procesado o a su apoderado si lo tuviere. Para el efecto inmediatamente se librará comunicación y se surtirá con el primero que se presente. Si dentro de los cinco días hábiles siguientes a la comunicación no se ha presentado el procesado o su defensor, si lo tuviere, se procederá a designar defensor de oficio con quien se surtirá la notificación personal» (se destaca).
De lo anterior se infiere que en materia disciplinaria queda a la libre determinación del implicado ejercer el derecho de postulación para que un abogado lo represente y ejerza su defensa técnica; pero no acudir a esta posibilidad tampoco constituye causal de nulidad de la actuación administrativa, si el investigado opta asumir su propia defensa. Sí lo es no permitirle que lo haga.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-328 de 2003(19), al respecto manifestó: «La exigencia constitucional de la defensa técnica ha sido circunscrita al proceso penal y no se tiene siempre que extender a otro tipo de procesos [...] En otra sentencia, la Corte Constitucional abordó indirectamente esta misma cuestión cuando declaró exequible una norma que decía que el procesado disciplinariamente podría designar un apoderado “si lo estima necesario”. De dicho fallo se deduce que el derecho a la defensa técnica no está constitucionalmente ordenado en el campo del derecho sancionatorio disciplinario(20)».
Como ya se anotó en párrafos anteriores de esta providencia, la indagación preliminar se inició con sujeción al artículo 92 de la Ley 734 de 2002, mediante acto de 24 de enero de 2011 (fls. 34 a 36). En esta decisión la Policía Nacional advirtió al actor, entre otros aspectos, que sería escuchado en versión libre y que si lo estimaba, podría nombrar apoderado que lo representara. La decisión se le notificó personalmente el mismo 24 de febrero (fl. 43), ante lo cual manifestó que presentaría personalmente su versión libre por escrito, según consta en el acta que reposa en el folio 44 del expediente.
Cuando el señor Rivera Henao compareció a rendir versión el 2 de febrero de 2011 (fls. 78 y 79), el funcionario investigador también le hizo saber «el derecho que tiene a contar con la presencia de un apoderado judicial, a lo que respondió que no era necesario» (fl. 78).
Otra oportunidad en que la Policía Nacional exhortó al demandante para que eligiera apoderado fue en la citación a la audiencia del procedimiento verbal, notificada personalmente el 22 de marzo de 2011 (fl. 243); en dicho acto la entidad le recordó el derecho que tenía a «Designar defensor o solicitarlo» (fl. 243), sin embargo, no optó por esta alternativa. Llegado el día de la diligencia, (el 25 de marzo siguiente), se presentó sin apoderado y a pesar de ello el funcionario instructor al iniciar la diligencia le insistió «Asimismo se le pone en conocimiento al disciplinado que si lo desea puede nombrar un profesional del derecho como apoderado de confianza para que lo represente en la presente audiencia y pueda ejercer una defensa tanto material como técnica: MANIFESTANDO EL DISCIPLINADO QUE NO DESEA NOMBRAR UN APODERADO PARA QUE LO REPRESENTE EN LA AUDIENCIA Y QUE EJERCERÁ SU DERECHO EN FORMA MATERIAL» (fl. 253). En esta audiencia se trascribieron por escrito los descargos que el mismo demandante presentó extensamente en medio magnético (fls. 253 a 264).
El 9 de agosto de 2011, el jefe de la oficina de control disciplinario interno del departamento de policía de Risaralda profirió el acto sancionatorio de primera instancia (aquí demandado), ocasión en la que el disciplinado tampoco compareció con abogado que lo representara. Sencillamente pidió al funcionario, quien dirigía la audiencia, que la suspendiera «y se me diera un tiempo prudencial para sustentar el recurso de reposición ya que en estos momentos por el tiempo no pudo hacer presencia en este despacho un abogado defensor, ni en este preciso momento lo puedo conseguir...» (fl. 99).
En tales circunstancias, se observa que pese a los reiterados requerimientos que le formuló la entidad para que designara apoderado quedo representará en la actuación disciplinaria, el demandante no lo hizo y tampoco solicitó que le fuera asignado uno de oficio por parte de la entidad. Por el contrario, siempre mostró con ímpetu la voluntad de asumir su propia defensa, como en efecto lo llevó a cabo. Tal actitud no puede volverse ahora contra la entidad para anular los actos demandados, como erradamente lo persigue el actor. En consecuencia, el cargo por violación al derecho de defensa (técnica y material) no está llamado a prosperar.
Por lo demás, constata la Sala que en los actos administrativos cuestionados el órgano disciplinario hizo un análisis general e integral de las piezas procesales, de las pruebas recaudadas y explicó y justificó ampliamente su decisión y el hecho de que el actor esté en desacuerdo con tal .razonamiento, no implica que haya incurrido en expedición irregular, o violación de los derechos de contradicción, defensa y debido proceso, o que no existieran pruebas suficientes para sancionar o ausencia de valoración en conjunto de las mismas.
Todo lo anterior muestra que la conducta irregular imputada al actor tuvo ocurrencia, que constituyó incumplimiento del deber funcional imputado en el pliego de cargos y que corresponde a la descripción típica de carácter grave y dolosa que se le citó en la misma acusación. En fin, el intento del demandante por demostrar su inocencia resultó inferior a la contundencia de las pruebas que evidencian lo contrario.
No pasa por alto esta corporación que los miembros de la fuerza pública tienen el deber de observar mayor disciplina y pulcritud en el cumplimiento de sus funciones, dada la responsabilidad constitucional a cargo de la Policía Nacional, del «mantenimiento las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas» (art. 218 Superior).
Al respecto, resulta oportuno traer a colación la jurisprudencia de la Corte Constitucional en cuanto ha sostenido que «Entre los esfuerzos y medidas que el Estado debe adoptar, —como antes se señaló—, encaminados a asegurar el cabal cumplimiento de la noble y trascendental misión que deben cumplir los componentes de la trilogía mencionada, -los jueces, maestros y policías-, figuran en primer lugar los que tengan por objeto asegurar su formación profesional, moral y ética, que los hagan aptos para el desempeño de su noble oficio y para asumir a plenitud la enorme responsabilidad que sobre ellos pesa. [...] En el caso concreto de la Policía Nacional encontramos, entonces, que las condiciones esenciales para el ingreso y permanencia de un individuo en la institución debe ser —como en general ocurre para todos los servidores públicos— además de la eficiencia, la de una moralidad y una ética a toda prueba. Cabe recordar, a este propósito, que uno de los principios fundamentales de la función pública, señalados en el artículo 209 de la Constitución Política es el, de la moralidad. Si ella falta en una institución, como la Policía Nacional, naturalmente los valores que ella debe respetar y defender como son la protección de los derechos y libertades, la seguridad ciudadana y la convivencia pacífica, estarán gravemente amenazados o conculcados. Por ello resulta apenas razonable y lógico que en una institución de esta naturaleza sus directivas tengan las más amplias facultades legales y reglamentarias para remover a aquellos de sus miembros, cualquiera que sea su rango o condición, cuando falten a los principios morales y éticos que deben regir su accionar. Si ello resulta lógico en cualquier tipo de entidades estatales, o aún particulares, con más razón lo es en el caso de la Policía Nacional» (Sent. C-525 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
Sin más consideraciones y bajo una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que los actos administrativos demandados fueron expedidos con apego al orden jurídico vigente, por lo tanto, se confirmará parcialmente la sentencia apelada, en cuanto negó las súplicas de la demanda y se revocará la condena en costas al actor.
3.7. Otros aspectos procesales.
3.7.1. Condena en costas. Respecto de tal condena, que incluye las agencias en derecho que correspondan a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, se observa que en la sentencia del a quo se aplicó el artículo 188(21) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) a la parte vencida, pero, no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir.
Sobre la materia se pronunció esta corporación en sentencia de 1º de diciembre de 2016(22) así:
En ese orden, la referida norma especial que regula la .condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone:
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró.
En tales circunstancias, la Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, pero para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues la imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo; por lo tanto, al no comprobarse tal proceder de la parte demandante, se revocará la condena en costas.
3.7.2. Reconocimiento de personería. En vista de que la Policía Nacional constituyó nueva mandataria, se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria del poder visible en el folio 538.
1. Confirmase parcialmente la sentencia de 19 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor José David Rivera Henao contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, conforme a la parte motiva.
2. Revócase la condena en costas impuesto a la parte demandante.
3. Reconócese personería como nueva mandataria de la Policía Nacional a la profesional del derecho Ana María Tamayo Catica, identificada con cédula de ciudadanía 1.110.452.488 y tarjeta profesional 207.484 del Consejo Superior de la Judicatura, conforme al poder que obra en el folio 538.
7 Notificada personalmente el 27 de junio de 2012. Ver fl. 361.
8 La acusación de nulidad contra este acto fue rechazada en el auto que admitió la demanda. Fl. 452, dorso.
9 «Por medio de la cual se expide el Régimen Disciplinario para la Policía Nacional».
10 «Por el cual se expiden normas sobre armas, municiones y explosivos».
11 «ART. 88.—Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción contencioso administrativa […]».
12 Sentencia T-460 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
13 Sentencia T-429 de 2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas.
14 Sobre este tema ver especialmente la Sentencia T-301 de 1996 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en otras posteriores, entre ellas T-433 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-561 de 2005 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1034 de 2006 y C-213 de 2007 (en estas dos M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-542 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
15 Cfr. especialmente la Sentencia C-555 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), además de las ya citadas T-1034 de 2006, C-213 de 2007 y C-542 de 2010.
16 Publicada en el Diario Oficial Nº 48.128 de 12 de julio de 2011.
17 «Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión públicas».
18 Sentencia de 18 de febrero de 2016, Exp. 11001-03-25-000-2011-00276-00(0986-11), Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gabriel Valbuena Hernández.
20 En el mismo sentido, la Sentencia C-280 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) declaró exequible la expresión “designar apoderado, si lo considera necesario” contenida en el literal e) del artículo 73 del anterior Código Disciplinario Único. En palabras de la Corte, “la asistencia de un apoderado escogido por el disciplinado es una expresión del derecho a la defensa técnica, que no podía ser ignorado por el régimen disciplinario, por cuanto hace parte del debido proceso en este campo, sin perjuicio de que el disciplinado también pueda ser asesorado, en forma extraprocesal, por diversas organizaciones sociales”.
21 «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Exp. 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

References: ARTÍCULO 102
 ARTÍCULO 165
 artículo 150
 Resolución 
 artículo 35
 artículo 87
 artículo 2
 artículo 180
 artículo 88
 artículo 29
 artículo 85
 artículo 29
 artículo 92
 artículo 175
 artículo 6
 artículo 175
 artículo 175
 artículo 57
 artículo 175
 artículo 175
 artículo 209
 artículo 175
 artículo 160
 artículo 105
 artículo 46
 artículo 175
 artículo 35
 artículo 87
 artículo 175
 artículo 175
 artículo 177
 artículo 180
 artículo 180
 artículo 177
 artículo 58
 artículo 177
 artículo102
 artículo 165
 artículo 92
 artículo 209
 artículo 188
 artículo 73