Source: https://cs.wikisource.org/wiki/Rozsudek_Nejvy%C5%A1%C5%A1%C3%ADho_spr%C3%A1vn%C3%ADho_soudu_ze_dne_4._3._2009%2C_%C4%8D._j._Pst_1/2008_-_66
Timestamp: 2019-12-16 06:04:31+00:00

Document:
Titulek: Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4 .3. 2009, č. j. Pst 1/2008 - 66
Zdroj: http://www.nssoud.cz/main.aspx?cls=anonymZneni&id=19052&mark=
Vydáno: 4. března 2009
[38] Vzniku demokratických státních orgánů musí předcházet volná soutěž na státu nezávislých politických stran. Teprve ve výsledcích této soutěže se utvářejí politické obrysy a proporce státu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 18. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 26/94, příp. odlišné stanovisko soudců JUDr. Vojena Güttlera a JUDr. Františka Duchoně k nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 10/03, všechna citovaná rozhodnutí ÚS jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). Ústava vychází z principu reprezentativní (zastupitelské) demokracie, politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran, respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů (článek 5 Ústavy). Volná soutěž politických stran představuje natolik zásadní hodnotu, že její ochraně Ústava i Listina podřizují zákonnou úpravu všech politických práv a svobod (srov. nález ÚS ze dne 15. 5. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 3/96). Právě tyto principy představují úhelné kameny demokratického právního státu, samo nezměnitelné jádro jeho politického zřízení (článek 9 odst. 2 Ústavy).
[39] Politické strany jsou přes svůj nepochybný veřejnoprávní význam odděleny od státu, nesmějí vykonávat funkce státních orgánů ani tyto orgány nahrazovat a nesmějí řídit státní orgány ani ukládat povinnosti osobám, které nejsou jejich členy (§ 5 odst. 1 zákona o politických stranách). Politické strany jsou largo sensu právnickými osobami soukromého práva [§ 3 odst. 1 zákona o politických stranách, § 18 odst. 2 písm. a) občanského zákoníku]. Členství v nich není výsledkem aktu veřejné moci, ale volného rozhodnutí jednotlivců (§ 3 odst. 2 zákona o politických stranách), strany nemají veřejnoprávní statut a požívají proto ochrany základních práv a svobod v rozsahu, v němž je lze vztáhnout na právnické osoby. Přesto však nemůže být ústavněprávní postavení politických stran definováno jako prostý výsledek zjištění, že nemají statut státního orgánu a v důsledku toho nejsou ničím jiným, než soukromoprávními spolky (srov. nález ÚS sp. zn. Pl. ÚS 26/94).
[40] Účelem existence politických stran je totiž politická reprezentace odpovídající části veřejnosti, účast ve volbách a snaha získat jejich prostřednictvím zastoupení ve volených orgánech veřejné moci (srov. nález ÚS sp. zn. Pl. ÚS 3/96). V povaze politických stran je, že jako jediné subjekty mohou v zastupitelské formě demokracie získat politickou moc a ovlivnit režim v zemi jako celku. Předkládáním politického programu a možností uskutečnit své návrhy, přijdou-li k moci, se politické strany liší od jakéhokoliv jiného subjektu působícího v politickém životě (srov. rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 2. 2003, Refah Partisi a další proti Turecku, stížnosti č. 41340/98, 41342/98, 41343/98 a 41344/98, bod 87, všechna citovaná rozhodnutí ESLP jsou dostupná na www.echr.coe.int).
[41] V období po druhé světové válce byl právně zohledněn faktický význam politických stran, který hrály již dříve a ve vyspělých demokraciích došlo k uznání veřejné role, jíž mají strany ve státě a vůči státu, aniž by současně samy byly státem, či měly státní resp. veřejnoprávní povahu [viz odst. 55]. Politické strany plní v souladu s Ústavou veřejné úkoly nezbytné pro život státu, založeného na reprezentativní demokracii (srov. nález ÚS sp. zn. Pl. ÚS 26/94). Zároveň je ovšem možné říci, že s právním uznáním a dokonce ústavněprávním zakotvením politických stran a s jejich akceptovaným privilegovaným postavením ve vztahu k jiným formám realizace sdružovacího práva, vzrostla i jejich odpovědnost a také potřeba kontroly.
[42] Úloha, existence a činnost politických stran vedou nejen ke shora vyjádřenému závěru, že samotné politické strany požívají ochrany základních práv a svobod, ale zároveň samy představují výkon základních lidských práv a svobod jednotlivců. Právo sdružovat se v politických stranách je součástí obecného sdružovacího práva, ať již vyjádřené výslovně (článek 20 odst. 2 Listiny), nebo v obecném sdružovacím právu implicitně obsažené [článek 11 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod - sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí, č. 209/1992 Sb. (dále jen „Úmluva“)]. Toto právo pak bezprostředně souvisí s výkonem dalších politických práv, zejm. práva shromažďovacího (článek 19 Listiny, příp. článek 11 Úmluvy) a práva na svobodu projevu (článek 17 Listiny, příp. článek 10 Úmluvy, srov. také rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 30. 1. 1998, Sjednocená komunistická strana Turecka a další proti Turecku, stížnost č. 19392/92, body 42, 43).
[43] Vzhledem ke klíčové úloze, kterou hrají politické strany pro demokratické zřízení, vyžadují tyto subjekty zvýšenou ochranu a ztíženou rozpustitelnost ve srovnání s jinými organizacemi či sdruženími. Nikoliv náhodně proto např. zákonodárce svěřil rozhodování o rozpuštění politických stran vrcholnému soudu, nikoliv správnímu orgánu (Ministerstvo vnitra), jako je tomu u ostatních sdružení ve smyslu zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů. Přezkum rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o rozpuštění, příp. pozastavení činnosti politické strany je pak ve zvláštním druhu řízení svěřen Ústavnímu soudu [čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy].
[44] Ústava klade na politické strany dva základní požadavky: respekt k základním demokratickým principům a odmítání násilí k prosazování svých zájmů (článek 5 Ústavy). Politická strana může usilovat o změnu právního i ústavního pořádku, pokud jsou (resp. mají být) použité prostředky nenásilné, zákonné a demokratické a cílená změna je sama o sobě slučitelná se základními principy demokratického právního státu.
[45] Zároveň ovšem nelze vyloučit možnost demokratického politického systému zasáhnout, kdyby absolutní uplatnění jeho pravidel mohlo vést k sebedestrukci. Jinými slovy, přes význam volné soutěže politických stran lze připustit diskvalifikaci některého z hráčů, směřuje-li v rozporu s pravidly k vyřazení ostatních soutěžících subjektů nebo v konečném výsledku k popření soutěže jako takové. Demokratický právní stát má právo a povinnost aktivně bránit své demokratické zřízení. Prosazování konceptu demokracie schopné se bránit je legitimním cílem zákonodárství každého demokratického státu a naplňování této myšlenky dovoluje v přiměřených mezích omezit práva garantovaná ústavním pořádkem i Úmluvou [srov. nález Ústavního soudu ČSFR ze dne 26. 11. 1992, Pl. ÚS 1/92, Sb. n. u. ÚS ČSFR, str. 56 a násl., nález ÚS ze dne 5. 12. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 9/01; a rozsudky ESLP ze dne 16. 3. 2006 (velký senát), Ždanoka proti Lotyšsku, stížnost č. 58278/00, bod 100; a ze dne 26. 9. 1995, Vogt proti Německu, stížnost č. 17851/91, bod 59].
[46] Politická strana, která vyzývá k násilí nebo jejíž politický projekt nerespektuje pravidla demokracie, usiluje o jejich zničení nebo směřuje k porušování uznávaných práv a svobod, proto nepožívá ochrany před sankcemi, které jí za to hrozí [srov. nález ÚS sp. zn. Pl. ÚS 26/94; nebo rozsudky ESLP ze dne 9. 4. 2002, Yazar a další proti Turecku, stížnosti č. 22723/93, 22724/93, 22725/93, bod 49; Refah Partisi a další proti Turecku, bod 98; ze dne 3. 2. 2005, Partidul Comunistilor (Nepeceristi) a Ungureanu proti Rumunsku, stížnost č. 46626/99, bod 46; nebo ze dne 25. 5. 1998, Socialistická strana a další proti Turecku, stížnost č. 21237/93, body 46, 47].
[47] V souladu s tím Listina připouští omezení sdružovacího práva (včetně práva na sdružování v politických stranách) na případy stanovené zákonem, jestliže je to v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých (článek 20 odst. 3 Listiny). Podobně Úmluva umožňuje uvalit na výkon shromažďovacího a sdružovacího práva omezení, jsou-li stanovena zákonem a jsou v demokratické společnosti nezbytná v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných (článek 11 odst. 2 Úmluvy).
[48] Nepřípustné je také zneužití práva. Nikdo, ani politická strana, kdo svou činností reálně ohrožuje nebo porušuje základní práva a svobody jiných, se nemůže v odpovídajícím rozsahu účinně dovolávat ochrany svých vlastních základních práv a svobod. Výkladovým vodítkem je v tomto směru článek 17 Úmluvy, podle nějž nic v Úmluvě nemůže být vykládáno tak, jako by dávalo státu, skupině nebo jednotlivci jakékoliv právo vyvíjet činnost nebo dopouštět se činů zaměřených na zničení kteréhokoliv práva a svobody přiznané Úmluvou nebo na omezování těchto práv a svobod ve větším rozsahu, než to Úmluva stanoví (srov. např. rozhodnutí ESLP o nepřijatelnosti ze dne 20. 2. 2007, Pavel Ivanov proti Rusku, stížnost č. 35222/04).
[49] Vzhledem k zásadní roli, kterou politické strany hrají v řádně fungující demokracii, a s ohledem na jejich mimořádný a nezastupitelný význam v zastupitelské formě vlády, musí stát nakládat velmi obezřetně s pravomocí zasahovat do jejich činnosti. Výjimky umožňující zásah státu do svobody sdružovací musí být vykládány restriktivně. Pouze přesvědčivé a závažné důvody proto mohou ospravedlnit omezení svobody sdružování v politických stranách. Smluvní strany Úmluvy, včetně České republiky, navíc mají omezenou míru posuzovací volnosti, zda byla naplněna podmínka nezbytnosti ve smyslu článku 11 odst. 2 Úmluvy, a rozhodování jejich orgánů podléhá dohledu Evropského soudu pro lidská práva [srov. rozsudky ESLP ze dne 13. 4. 2006, Tsonev proti Bulharsku, stížnost č. 45963/99, bod 51; ze dne 8. 12. 1999 (velký senát), Strana svobody a demokracie (ÖZDEP) proti Turecku, stížnost č. 23885/94, bod 44; nebo ze dne 7. 12. 2006, Linkov proti České republice, stížnost č. 10504/03, bod 35].
[50] Pojem nezbytnosti ve smyslu článku 11 odst. 2 Úmluvy (a ostatně i ve smyslu článku 20 odst. 3 Listiny) vyžaduje splnění dvou podmínek – zásah do odpovídajícího základního práva (zde svobody sdružování v politických stranách) musí být nevyhnutelný pro ochranu demokratické společnosti a přiměřený sledovaným legitimním cílům, resp. odpovídat zásadě proporcionality [srov. rozsudky ESLP Partidul Comunistilor (Nepeceristi) a Ungureanu proti Rumunsku, bod 47; a (velký senát) Refah Partisi a další proti Turecku, body 133, 134].
[51] Potřeba ochrany demokratické společnosti je opět podmíněna splněním několika podmínek. Především je třeba zabývat se tím, zda jsou vytýkané jednání a projevy přičitatelné dané politické straně. Dále je třeba zkoumat, zda jednání a projevy, které jsou přičitatelné politické straně, tvoří celek dostatečně jasně vypovídající o cílech, o které daná strana usiluje, a zda je tento obraz v rozporu se základními principy demokratické společnosti. Konečně je pak třeba zabývat se také tím, zda existují přesvědčivé důkazy o dostatečně bezprostředním riziku ohrožení demokracie [srov. např. rozsudek ESLP (velký senát) Refah Partisi a další proti Turecku, bod 104].
[52] Zásadně je vždy nutné zabývat se tím, zda je zkoumané jednání přičitatelné politické straně, nebo zda se jedná pouze o excesy některých jejích příznivců či členů. V tomto směru mohou mít relevanci i takové skutečnosti, zda dané jednání odpovídá proklamovaným cílům a záměrům strany, jakkoliv v tomto ohledu nelze vycházet pouze z jejích stanov a programu. Ty musí být vždy porovnávány s jednáním a názory, které zastávají její představitelé a které strana i jinak šíří. Nelze vyloučit, že politický program strany skrývá cíle a úmysly, které se od těch proklamovaných liší a zkušenost ukazuje, že politické strany, jejichž cíle odporovaly základním principům demokracie, neodhalily tyto cíle dříve, než se chopily moci. Přičitatelnost jednání politické straně Evropský soud pro lidská práva dovodil ve vztahu k jednání jejích vůdců (předsedy, místopředsedů) vždy, ve vztahu k projevům poslanců a lokálních politiků potud, pokud se od nich strana oficiálně nedistancovala [srov. rozsudek ESLP (velký senát) Refah Partisi a další proti Turecku, bod 115].
[53] Neslučitelnost ústavního či politického systému, o který politická strana usiluje, se základními principy demokratické společnosti je nutno posuzovat případ od případu. V úvahu připadají např. kritéria respektování (či nerespektování) základních principů právního a ústavního pořádku státu, odkaz (či jeho absence) na zásady demokracie, politickou pluralitu a volnou účast na politickém životě, jednání či projevy, které by mohly být vykládány jako výzvy k násilí, povstání, či jiné formě odmítnutí demokratických principů, přihlášení se k (či distancování se od) ideologii subjektů, na které strana ve své politice navazuje a které hrály v dějinách a politické zkušenosti daného státu určitou roli. Zároveň je však nutné zdůraznit, že nelze postihnout politickou stranu jen pro její kritiku právního a ústavního pořádku státu (při respektu k jejich základním zásadám) [srov. rozsudek ESLP Partidul Comunistilor (Nepeceristi) a Ungureanu proti Rumunsku, body 54, 55] nebo protože se v jejích stanovách objeví výraz „revoluční“ (srov. rozsudek ESLP Tsonev proti Bulharsku, bod 59). Ostatně, v tomto kontextu lze doplnit, že pojem revoluce představuje zásadní, podstatnou změnu určitého systému, zhusta, nikoliv však ze své podstaty a vždy, násilnou. Jedná se tedy o typický případ situace, kdy užití tohoto termínu nabádá k pozornosti a podrobnému zkoumání dalších projevů přičitatelných politické straně, ale kdy užití tohoto pojmu samo o sobě, bez zasazení do širších souvislostí, nevylučuje respektování základních demokratických principů stranou, která jej užívá.
[54] Zásah proti politické straně je podmíněn existencí bezprostředního rizika ohrožení demokracie. Stát pochopitelně může zabránit realizaci politického projektu, neslučitelného s Úmluvou, dříve, než bude uveden v život konkrétními akty, které mohou ohrozit občanský smír a demokratický režim v zemi, tato možnost je však podmíněna reálným potenciálem politické strany realizovat změnu [srov. rozsudek ESLP (velký senát) Refah Partisi a další proti Turecku, body 102, 103, 107 – 110 a 132] – musí tedy existovat skutečné a bezprostřední nebezpečí ohrožení demokracie. Přístup ke stejné straně se tak může lišit v návaznosti na její vlastní politické postavení a potenciál realizovat zamýšlené společenské změny, ale také podle objektivních vnějších podmínek, kterými mohou být např. stabilita demokracie v tom kterém státě nebo změna mezinárodních podmínek.
[55] Jako historický příklad lze v tomto směru užít situaci první československé republiky. Ta formálně nepřiznávala politickým stranám status právnických osob a považovala je za non subjekty, byť praxe současně připouštěla, že některé veřejnoprávní předpisy přiznávaly politickým stranám jistá práva a povinnosti (Srov. Bohuslav A 6884/1927). V roce 1933 v souvislosti s uchopením moci v Německu Adolfem Hitlerem a stranou NSDAP přestala být vnímána činnost zejména německých nacionálně orientovaných stran (např. DNSAP) na československém území jako tolerovatelná a Národní shromáždění schválilo zákon č. 201/1933 Sb., o zastavování činnosti a o rozpouštění politických stran. Důvodová zpráva k tomuto zákonu zdůraznila skutečnost, že se dosavadní liberální praxe ve vztahu k politickým stranám dostala mj. v důsledku mezinárodní situace do rozporu s požadavky ochrany demokracie a že nezbytnou podmínkou fungování politických stran je jejich oddanost ideálům demokracie. V důsledku trvající potřeby ochrany demokracie byla účinnost tohoto zákona opakovaně prodlužována (viz zákony č. 132/1936 Sb. a č. 317/1936 Sb.). Současnější příklad lze nalézt v situaci turecké strany Refah Partisi, u níž byla bezprostřednost hrozby pro demokratický systém shledána v okamžiku, kdy získala v parlamentu postavení umožňující jí realizovat jí prosazovaný společenský model [srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (velký senát) Refah Partisi a další proti Turecku, body 107 – 110].
[56] Při hodnocení bezprostřednosti rizika ohrožení demokracie je nutné zabývat se i aktuálností hrozby. Rozpuštění strany není jen reakcí na její chování v minulosti, ale je především do budoucna namířeným aktem bránící se demokracie proti reálně existujícímu nebezpečí. Pro hodnocení činnosti politické strany, spojené se snahou získat úplný obraz o jejích aktivitách, může být relevantní i jednání této strany v minulosti. Podle konkrétních okolností tak může být např. důležité, zda a jakým způsobem se strana distancovala od svých dřívějších činů, jak se změnila její členská základna a zejména vedení, zda došlo k zásadnímu programovému posunu apod.
[59] Ustanovení § 4 zákona o politických stranách specifikuje podmínky vzniku a činnosti politických stran a hnutí v tom smyslu, že vyvíjet činnost nemohou takové, které a) porušují ústavu a zákony nebo jejichž cílem je odstranění demokratických základů státu, b) nemají demokratické stanovy nebo nemají demokraticky ustavené orgány, c) směřují k uchopení a držení moci zamezujícímu druhým stranám a hnutím ucházet se ústavními prostředky o moc nebo které směřují k potlačení rovnoprávnosti občanů, d) jejichž program nebo činnost ohrožují mravnost, veřejný pořádek nebo práva a svobodu občanů. Ve všech uvedených důvodech je možno spatřovat také vztah k ústavnímu požadavku, aby politické strany respektovaly základní demokratické principy. Každý z uvedených důvodů vyjadřuje specifickým způsobem i určitý, nikoliv bezvýznamný, stupeň ohrožení podstatných náležitostí demokratického právního státu, chráněných článkem 9 Ústavy (nález Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 26/94). Lze proto uzavřít, že činnost politické strany či hnutí, naplňující některé z ustanovení § 4 zákona o politických stranách, je činností protiprávní.
[60] Není pochyb o tom, že § 4 zákona o politických stranách představuje zákonný základ, vyžadovaný pro zásah do práva sdružovat se v politických stranách Listinou (článek 20 odst. 3) a Úmluvou (článek 11 odst. 2). Jeho ustanovení je pak vždy třeba interpretovat ve světle dalších podmínek pro tento zásah, které vyplývají z Listiny a Úmluvy, resp. judikatury Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva, a jimiž se Nejvyšší správní soud shora zabýval. Zásah tedy může být ospravedlněn pouze takovým jednáním, které je rizikem pro bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost či pořádek, vede k páchání trestné činnosti nebo k ohrožení práv a svobod druhých, a je tedy ve smyslu § 4 zákona o politických stranách protiprávní. Dále bude vždy nutné zabývat se tím, zda je návrh na rozpuštění politické strany, opírající se o § 4 zákona o politických stranách, proporcionální ve vztahu k porušenému či ohroženému právu nebo zájmu. K rozpuštění politické strany nepostačuje každé porušení zákona, mravnosti či veřejného pořádku, ale pouze takové, které se svým významem vyrovná (byť legálnímu) omezení práva na sdružování v politických stranách.
[61] Bude-li možné efektivně korigovat jednání politické strany jiným zákonným způsobem, nevedoucím k její likvidaci, bude zpravidla namístě zvolit méně omezující prostředek a rozpuštění vyhradit pouze nejzávažnějším případům. Nelze totiž odhlédnout od toho, že k porušování zákonů v podobě páchaných přestupků, jiných správních deliktů či trestných činů dochází zpravidla jednáním konkrétních fyzických osob, ať už členů nebo případně sympatizantů předmětné politické strany, jež také za ně nesou individuální odpovědnost. Aniž by případný postih jednotlivců byl nutnou podmínkou pro zásah vůči politické straně, je nutno hodnotit, zda nemůže být dostatečným opatřením (zejména bude-li směřovat např. vůči čelným představitelům strany), vedoucím k tomu, aby strana ustala a změnila své chování. S tím pak tedy souvisí nutnost zkoumat nejen to, zda je protiprávní jednání resp. jednání ohrožující mravnost, veřejný pořádek nebo práva jiných, přičitatelné konkrétní politické straně, ale také zda zároveň představují trvající a bezprostřední riziko pro demokracii ve smyslu shora nastíněného testu.
[62] Pravomoc rozhodovat o rozpuštění politické strany je vyhrazena soudu. Ustanovení § 15 odst. 1 zákona o politických stranách zakládá příslušnost Nejvyššího správního soudu rozhodovat o rozpuštění strany a hnutí, pozastavení činnosti strany a hnutí a o znovuobnovení jejich činnosti. Nejvyšší správní soud rozhoduje o návrhu na rozpuštění politické strany nebo politického hnutí, pozastavení nebo znovuobnovení jejich činnosti v řízení podle části třetí, hlavy druhé, dílu pátého zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[63] Na straně navrhovatele stojí typicky vláda (příp. prezident republiky - srov. § 15 odst. 1 zákona o politických stranách), tedy orgán kreovaný na základě vůle občanů, vyjádřené ve volbách, právě prostřednictvím politických stran, tj. dalších účastníků volné soutěže politických stran a hnutí. Vláda je tak nejen (v užším slova smyslu) ústavním orgánem, ale (v širším slova smyslu) také aktivním hráčem politického systému, spojeným s některými politickými stranami jako účastníky soutěže politických stran. Jakkoliv se podobná situace jeví málo pravděpodobná, nelze byť i jen teoreticky vyloučit zneužití již tohoto procesního nástroje (návrhu na rozpuštění politické strany) s cílem narušit svobodnou soutěž politických stran a tím i politický systém jako takový – např. podle § 20a odst. 2 písm. c) zákona o politických stranách platí, že samotným podáním příslušného návrhu soudu se pozastavuje výplata příspěvku na činnost (k relevanci těchto úvah srov. nález Ústavního soudu ze dne 4. 1. 2006, sp. zn. II. ÚS 507/05, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006, č. j. 1 Afs 147/2005 – 107, a usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2006, č. j. Vol 36/2006 – 22, č. j. Vol 40/2006 – 38 a Vol 60/2006 – 53).
[64] Nelze také přehlédnout, že vláda vedle svého výsadního postavení z hlediska aktivní legitimace disponuje celým exekutivním aparátem státu, zjištěními a informacemi Policie, tajných služeb, a také odborným zázemím státní správy. Její postavení je zcela nesouměřitelné s postavením účastníků v jiných typech řízení před (správními) soudy. S ústavní i politickou odpovědností vlády proto souvisí, aby konkrétní poznatky o porušování zákona politickou stranou či hnutím, resp. o jiné činnosti relevantní z hlediska § 4 zákona o politických stranách, namířené typicky vůči politickým protivníkům, sdělila soudu dostatečně věrohodně a přesvědčivě s předložením konkrétních důkazů prokazujících její tvrzení.
[65] Je zřejmé, že činnost politické strany může být v rozporu s Ústavou a zákony, resp. dávat důvody k rozpuštění strany, v mnoha různých aspektech. Soud v tomto typu řízení ovšem nehraje a nemůže hrát roli „inkvizičního tribunálu“, který by sám o své vůli vyhledával informace o politické straně, vyšetřoval a zkoumal její činnost ze všech teoreticky možných důvodů umožňujících její rozpuštění, nad rámec návrhu zkoumal její program, cíle a ideologii, dohledával názory, které hlásá, posuzoval symboliku, které užívá, a nahradil či doplnil kvality návrhu vlády. Tím by se zpronevěřil své roli nezávislého třetího, byť i jen nepřímo by mohl ovlivnit soutěž politických stran, a de facto by se posunul ve své činnosti do pravomocí náležejících v dělbě mocí moci výkonné. Ve svém důsledku by takový přístup mohl vést k porušení Listinou garantovaného práva na spravedlivý proces (zejm. článek 36 odst. 1 Listiny).
[66] Soud je totiž zásadně a především nezávislým arbitrem posuzujícím důvodnost návrhu na rozpuštění politické strany. Jakkoliv proto v tomto typu řízení formálně neplatí dispoziční zásada a není a priori vyloučeno, aby se soud některými skutečnostmi zabýval nezávisle na obsahu návrhu, může být takový postup jen zcela výjimečný. Vláda bez jakýchkoliv pochybností nese břemeno tvrzení a břemeno důkazní. V souladu se zásadou vigilantibus iura musí předložit soudu konkrétní skutkové poznatky o činnosti politické strany neslučitelné s § 4 zákona o politických stranách a svá tvrzení podložit věrohodnými a přesvědčivými konkrétními důkazy. Soud pak bude rozsahem návrhu vázán, přičemž výjimku z této vázanosti představuje např. posouzení skutečností, které vyjdou najevo při projednávání návrhu.
[71] U ústního jednání k tomuto tvrzení vláda dodala, že se jedná o obecně známou skutečnost, která vyplývá i z veřejně přístupných materiálů předávaných vládě policií a týkajících se stavu extremismu v České republice. Spolupráci považuje za nepochybnou, byť není schopna předložit text písemné dohody o spolupráci a neví ani, zda nějaká podobná dohoda existuje. Zdůraznila také, že se členové Dělnické strany aktivně účastní řady akcí Národního odporu, o čemž svědčí např. záznamy Policie. Ve vztahu k tomuto tvrzení však vláda nenavrhla soudu provedení žádných konkrétních důkazů, listiny nebo jiné důkazní prostředky nepředložila a odkázala pouze na důkazy přiložené k návrhu.
[72] Vláda předložila k důkazu přípis Policie Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 4. 10. 2007, týkající se aktivit uskupení Mladí národní demokraté a hnutí Národní odpor. Mladí národní demokraté mají být neregistrovaným hnutím, jehož jménem vystupují Erik Sedláček a Patrik Vondrák, a jehož název se shoduje s názvem německého sdružení Junge Nationaldemokraten, což je mládežnická organizace německé neonacistické politické strany NPD. Ve vztahu k hnutí Národní odpor je v přípisu uvedeno, že se jedná o neregistrovanou neonacistickou organizaci vzniklou z pražské odnože české pobočky militantní neonacistické organizace Blood and Honour, je součástí mezinárodního neonacistického hnutí postaveného na nadřazenosti bílé rasy a hlásícího se k ideologii nacionálního socialismu, jím používané symboly a kombinace barev jasně odkazují k hitlerovskému Německu. Součástí ideologie Národního odporu je otevřený antisemitismus, činnost tohoto hnutí směřuje k potlačování práv a svobod jiných osob, útočí na územní celistvost a historickou kontinuitu České republiky, veřejná shromáždění využívá k demonstraci síly, zastrašování příslušníků menšin a popírání, ospravedlňování a schvalování nacistické genocidy. Přípis zmiňuje také jména Erika Sedláčka a Patrika Vondráka jako čelných představitelů Národního odporu.
[74] Mezi důkazy, které vláda předložila a Nejvyšší správní soud provedl, byla pozvánka na shromáždění v Litvínově na den 18. 10. 2008 s připojeným videozáznamem. Na něm jsou zachyceny dvě skupiny osob, částečně obklopené a částečně vzájemně oddělené příslušníky Policie. Jedna ze skupin na druhou hrubě verbálně útočí, z nahrávky ovšem nevyplývá, že by osoby z útočící skupiny byly členové Dělnické strany nebo příslušníci ultranacionalistického či neonacistického uskupení – spíše naopak. Pozvánka s videozáznamem byla umístěna na webových stránkách http://www.odpor.org/?page=clanky&kat=&clanek=876, svolává k účasti na „protestním shromáždění“ dne 18. 10. 2008 v Litvínově, a byť nespecifikuje, kdo je organizátorem shromáždění, je pod ní uvedeno „Hnutí Národního odporu jasně říká NE teroru na původních obyvatelích Českých zemí a plně podpoří tento Veřejný protest…“.
[75] K tomuto důkazu je třeba především uvést, že vláda netvrdila souvislost mezi aktivitami Národního odporu a webovými stránkami http://www.odpor.org, ani nenavrhla k prokázání takové souvislosti žádné důkazy. Spojení těchto webových stránek s Národním odporem lze dovodit pouze ze zmínky o podpoře shromáždění. K prokázání, že se jedná o stránky spravované Národním odporem, resp. osobami, které s ním mohou být spojovány, však tento důkaz sám o sobě nestačí. Podobně nestačí bez dalšího ani k prokázání skutečnosti, že by Národní odpor organizoval předmětné shromáždění. Vláda přitom netvrdila ani nenavrhla žádné další důkazy, z nichž by bylo možné dovodit podíl Národního odporu na organizaci shromáždění v Litvínově – byť i jen v minimální míře, např., že se osoby aktivní v rámci Národního odporu zúčastnily předmětného shromáždění.
[76] Dále vláda předložila dopis starosty města Litvínova Ministerstvu vnitra ze dne 10. 11. 2008, podle nějž se dne 18. 10. 2008 bez předchozího ohlášení sešli na náměstí Míru v Litvínově příznivci Národního odporu a Dělnické strany. Z dopisu nijak nevyplývá, jak byl učiněn závěr o příslušnosti účastníků shromáždění k Národnímu odporu, proto nemůže bez dalšího prokázat tvrzení v něm obsažené.
[79] Vláda své tvrzení o spolupráci Dělnické strany s Národním odporem neprokázala, není tedy možné posoudit ani to, zda by taková spolupráce mohla být důvodem k rozpuštění Dělnické strany. Jen velmi obecně lze v tomto směru nastínit, že byla-li by taková spolupráce prokázána, a byla-li by prokázána charakteristika Národního odporu vyplývající z přípisu Policie Magistrátu hlavního města Prahy, mohlo by se podle konkrétních okolností jednat např. o důvod k rozpuštění podle § 4 písm. a) zákona o politických stranách (v případě prokázaného porušování ústavy a zákonů Dělnickou stranou, příp. v návaznosti na radikální neonacistickou ideologii s prokázaným cílem odstranit demokratické základy státu), nebo podle § 4 písm. d) zákona o politických stranách (tj. ohrožovalo-li by toto spojení a jeho projevy mravnost či veřejný pořádek, nebo vedlo-li by k ohrožení práv a svobod občanů). I v takovém případě by ovšem při posouzení konkrétních skutkových okolností vyplývajících z návrhu a prokázaných v soudním řízení musely být splněny podmínky shora nastíněného testu, ospravedlňujícího zásah do práva na sdružování v politických stranách [viz odst. 67, 68]. V případě ohrožení práv a svobod občanů garantovaných Úmluvou by mohla přicházet v úvahu i aplikace výjimky podle článku 17 Úmluvy. S ohledem na zjevné neunesení břemene tvrzení i břemene důkazního vládou je ovšem v nyní posuzované věci jakákoliv úvaha na toto téma čistě akademická.
[81] Toto tvrzení vláda prokazovala tiskovým prohlášením Dělnické strany ze dne 17. 10. 2008, podle nějž „ …Dělnická strana vyhlašuje nulovou toleranci k polistopadovému politickému systému, po jehož odstranění již delší dobu voláme. V praxi to znamená rozpuštění stávajících parlamentních stran a prošetření všech jejich zločinů po roce 1989. Tento revoluční zvrat si ovšem vyžádá celonárodní účast, a právě k ní naše strana bude v následujících dnech a týdnech obyvatelstvo země mobilizovat.“.
[82] V návaznosti na toto prohlášení vláda poukázala u ústního jednání také na vyjádření předsedy Dělnické strany, který v souvislosti se zmiňovanou změnou systému konstatoval zájem na změně Ústavy, resp. uvedl, že nikoliv vše, co je v Ústavě, je „správné a zákonné“.
[85] O přesvědčivosti vyjádření Dělnické strany při interpretaci předmětného tiskového prohlášení lze mít jistě pochybnosti. Zmínka o revolučním zvratu však nemusí bez dalšího znamenat převzetí moci násilnou cestou. Politický systém je pak neurčitý pojem, jehož interpretace se může lišit a přes možné pochybnosti o věrohodnosti vyjádření Dělnické strany nelze mít bez dalšího za prokázané, že by tiskové prohlášení hovořilo o odstranění podstatných náležitostí demokratického právního státu (článek 9 odst. 2 Ústavy). Právě ty jsou přitom chráněnou hodnotou, oním nezměnitelným tvrdým jádrem Ústavy, pokus o jehož odstranění by mohl být důvodem k zákroku proti politické straně. Nikoliv každá změna Ústavy představuje porušení těchto podstatných náležitostí a nikoliv každá zmínka o změně Ústavy musí nutně vést k rozpuštění politické strany. Nejvyšší správní soud shora citoval judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, z níž vyplývá, že politickou stranu nelze postihnout jen pro její kritiku právního a ústavního pořádku státu (při respektu k základním zásadám demokratického právního státu) nebo pro použití výrazu revoluční. V souladu s touto judikaturou je třeba uzavřít, že ani tento důkaz předložený vládou k rozpuštění Dělnické strany nestačí.
[88] Porušení shromažďovacího zákona v souvislosti se shromážděním dne 16. 8. 2008 v Hradci Králové vláda prokazovala sdělením Magistrátu města Hradce Králové Ministerstvu vnitra ze dne 6. 11. 2008. Podle něj přijelo daného dne do Hradce Králové cca 300 stoupenců Dělnické strany, kteří se sjeli na původně plánovanou soukromou oslavu do letního kina, která však byla vypovězena. Účastníci se vydali organizovaným pochodem na Ulrichovo náměstí v centru Hradce Králové, kde zaznělo několik nezávadných projevů a po sdělení pracovnice magistrátu města, že se jedná o neohlášenou akci, bylo shromáždění v klidu ukončeno s tím, že organizátorovi bude uložena pokuta za neoznámení akce.
[90] Z jediného důkazu, který vláda soudu předložila, nicméně nevyplývá, zda účastníkům bylo před příjezdem do Hradce Králové vůbec známo, že plánovaná akce v letním kině byla vypovězena a zda se v případě předmětného shromáždění jednalo o shromáždění neohlášené (§ 5 shromažďovacího zákona), nebo o shromáždění spontánní (§ 15 shromažďovacího zákona), a ostatně z něj nevyplývá ani to, zda se jednalo o shromáždění sloužící účelu uvedenému v § 1 odst. 2 shromažďovacího zákona. Za této důkazní nouze nelze učinit ani závěr, že u Dělnické strany došlo k protiprávnímu jednání, resp. porušení shromažďovacího zákona. Vyplývá-li v tomto kontextu ze sdělení Magistrátu města Hradce Králové, že organizátorovi shromáždění bude uložena pokuta, vláda netvrdila (a tím méně prokázala), že by v souvislosti s konáním předmětného shromáždění byl kdokoliv skutečně postižen za přestupek (§ 14 shromažďovacího zákona).
[91] Vláda nenavrhla ve vztahu k tomuto shromáždění žádné další důkazy a ani v tomto případě tedy své důkazní břemeno neunesla. Opět pouze teoreticky proto soud doplňuje, že ani v případě prokázané protiprávnosti shromáždění by důvod k rozpuštění Dělnické strany nebyl dán. Překážkou jejího postihu by byla zejména existence principu proporcionality, kdy by ani shledané porušení shromažďovacího zákona, příp. podřaditelné § 4 písm. a) zákona o politických stranách, nepředstavovalo skutečnost svým významem vyvažující omezení práva na sdružování v politických stranách. V této argumentaci lze odkázat na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, který ve velmi podobné situaci konstatoval, že pochybení spočívající v porušení předpisů upravujících výkon shromažďovacího práva, které je postižitelné pokutou v rámci správního trestání, může být jen velmi obtížně považováno za relevantní a dostatečný důvod pro pozastavení činnosti politické strany (rozsudek ze dne 14. 2. 2006, Křesťanská demokratická lidová strana proti Moldavsku, stížnost č. 28793/02, body 71 – 73, 76). S odkazem na tuto judikaturu lze dodat, že není-li takové pochybení dostatečné pro pozastavení činnosti, tím spíše nemůže odůvodnit podstatně přísnější zásah spočívající v rozpuštění politické strany.
[93] Tvrzené porušení shromažďovacího zákona v souvislosti se shromážděním konaným dne 18. 10. 2008 vláda prokazovala dopisem starosty města Litvínova Ministerstvu vnitra ze dne 10. 11. 2008, podle nějž byly organizátory a účastníky členové, případně sympatizanti Dělnické strany. To podle něj vyplývá ze skutečnosti, že nejméně dva z řečníků vyslovili podporu této straně a dále z písemné zprávy Policie a obrazového a zvukového záznamu Městské policie Litvínov. Tuto písemnou zprávu ani obrazové či zvukové záznamy však vláda Nejvyššímu správnímu soudu nepředložila, jejich provedení k důkazu pak nenavrhla.
[95] Z návrhu vyplývá, že řečníky měli být Jiří Šlégr, Pavel Anderle a Jiří Tůma. Vláda u ústního jednání uvedla, že jí není známo spojení těchto osob s Dělnickou stranou. Toto spojení nicméně vláda dovozuje z toho, že Jiří Šlégr účastníky shromáždění pozdravil mj. jménem Dělnické strany a jejího předsedy s tím, že s ním právě telefonicky hovořil, Pavel Anderle přivítal aktivisty Dělnické strany a Jiří Tůma uvedl, že je rád, že vidí tolik účastníků, nejen Dělnickou stranu. Předseda Dělnické strany u ústního jednání nepotvrdil telefonický rozhovor s Jiřím Šlégrem a uvedl, že Jiří Šlégr a Pavel Anderle jsou členy Dělnické strany, není mu však známo, zda jimi byli v době konání předmětného shromáždění; jméno Jiřího Tůmy nezná a není mu známo, zda je členem Dělnické strany. V tomto kontextu dodal, že všechny členy nezná ani nemůže znát.
[99] Politická strana nepochybně nemůže být činěna odpovědnou za excesy jednotlivců, kteří vystoupí jejím jménem. V posuzované věci z provedených důkazů nevyplývá, že by se jednalo o takový exces - Dělnická strana naopak označila shromáždění za akci svých sympatizantů, aktivně vyzývala k účasti na něm, v jeho průběhu ani později se od něj nijak nedistancovala a pouze ve vyjádření k návrhu popřela, že by byla organizátorkou. Toto popření bylo navíc zpochybněno shora zmíněným rozporným a nevěrohodným vyjádřením jejího předsedy u ústního jednání.
[104] Politické strany mají v zastupitelské formě demokracie svůj nezastupitelný význam, proto požívají zvýšené ochrany proti zásahům státu do své činnosti. Návrh vlády vychází z předpokladu, že pro rozpuštění politické strany „není rozhodné, jakou míru porušení představuje nezákonné jednání strany a hnutí“. Takový právní názor je však s ohledem na shora uvedenou argumentaci neudržitelný.
[109] Vláda v nyní posuzované věci neprokázala svá tvrzení o spolupráci Dělnické strany s hnutím Národní odpor (a ostatně ani skutečnost, že se jedná o extremistické neonacistické hnutí), o radikalizaci aktivit Dělnické strany směřujících k uchopení moci nedemokratickou cestou, ani o porušení shromažďovacího zákona v souvislosti se shromážděním v Hradci Králové dne 16. 8. 2008. V případě shromáždění v Litvínově dne 18. 10. 2008 vláda prokázala podporu Dělnické strany této akci, nikoliv však již porušení shromažďovacího zákona touto stranou.
[110] V řízení nebylo prokázáno, že by činnost Dělnické strany byla v rozsahu skutečností tvrzených a prokázaných vládou naplněním shora uvedených důvodů pro její rozpuštění (§ 4 a § 13 odst. 6 zákona o politických stranách). Nejvyšší správní soud proto návrh vlády na rozpuštění Dělnické strany jako nedůvodný zamítl.
[111] Výrok o nákladech řízení se opírá o § 60 odst. 1 s. ř. s., neboť úspěšná Dělnická strana, jíž náleží právo na náhradu nákladů řízení, tyto náklady nežádala. Neúspěšná vláda právo na náhradu nákladů řízení nemá.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s o u řádné opravné prostředky přípustné.
Citováno z „https://cs.wikisource.org/w/index.php?title=Rozsudek_Nejvyššího_správního_soudu_ze_dne_4._3._2009,_č._j._Pst_1/2008_-_66&oldid=202468“

References: § 18
 zákona č. 83
 soud 
 § 4
 § 4
 § 4
 soud 
 § 4
 § 4
 § 15
 soud 
 zákona č. 150
 § 15
 § 20
 § 4
 Soud 
 Soud 
 soud 
 § 4
 Soud 
 soud 
 § 4
 § 4
 soud 
 § 1
 soud 
 § 4
 § 13
 soud 
 § 60