Source: http://www.tse.go.cr/juris/relevantes/SSC-13323-2006.html
Timestamp: 2018-01-17 22:26:48+00:00

Document:
SSC-13323-2006
Exp: Nº 06-010035-0007-CO
Res: Nº 2006-13323
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diecisiete horas con veintiséis minutos del seis de setiembre del dos mil seis.-
Acción de inconstitucionalidad promovida por MARITZA HERNÁNDEZ CASTAÑEDA, mayor, licenciada en administración de empresas, cédula de identidad número 5-195-073, en su condición de Presidenta con facultades de apoderada generalísima de la "ASOCIACIÓN CÁMARA NACIONAL DE TRANPORTES", FRANCISCO MONTERO FERNÁNDEZ, mayor, casado, empresario, cédula número 4-105-642, vecino de San Rafael de Heredia, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo de la "ASOCIACIÓN CÁMARA NACIONAL DE TRANSPORTISTAS DE SERVCIOS ESPECIALES", y JOSÉ FRANCISCO VÍQUEZ RAMÍREZ, mayor, casado, empresario, cédula número 4-128-620, vecino de Heredia, en su carácter de Secretario con facultades de apoderado generalísimo de la "ASOCIACIÓN NACIONAL DE TRANSPORTISTAS DE TURISMO"; contra la totalidad de la Ley de Igualdad de Oportunidades para personas con discapacidad, número 7600, del dos de mayo de mil novecientos noventa y seis.
Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las dieciséis horas cinco minutos del catorce de agosto del dos mil seis, los accionante solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley de Igualdad de Oportunidades para personas con discapacidad, número 7600, del dos de mayo de mil novecientos noventa y seis, por acusar que ha sido sancionada y promulgada únicamente por el Presidente de la República y el Ministro de Salud, siendo que éste último no es competente para tal acto en atención a que por la materia de esa ley debió haber sido por todas las carteras ministeriales involucradas (de Obras Públicas y Transportes, Cultura y Salud) o en su defecto por el Ministro de la Presidencia, lo cual se constituye en una directa infracción de los principios de intransmisibilidad de funciones constitucionalmente asignadas y de legalidad (artículos 9 y 11 de la Constitución Política) y de los artículos 130, 140 incisos 3), 8) y 18), 141 y 146 de la Constitución Política, que establecen que el Poder Ejecutivo está conformado por el Presidente de la República y el "ministro del ramo", con lo cual se trata de un requisito o trámite sustancial, cuya infracción se traduce en una infracción al debido proceso de formación de la ley, y que denota la competencia para intervenir en este acto. Alegan que la exigencia omitida no es caprichosa ni antojadiza, sino que pretende el efectivo cumplimiento de las leyes, por lo que resulta obligada la participación del Ministro, cuya competencia viene dada por ley, la cual en modo alguno puede ser transmitida o delegada; teniéndose en cuenta que las competencias ministeriales son asignadas y distribuidas según la naturaleza de las materias que contienen y la organización político-administrativa que la propia Carta Fundamental dispone, a fin de poder ejercer la función de dirección política propia del este Poder. De manera que, habiendo sido presentado el proyecto de ley por el Poder Ejecutivo, con las firmas del entonces Presidente de la República y los Ministros de Salud, Trabajo y Cultura, estos ministros debieron también sancionar y promulgar la ley.
A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, alegan la defensa de intereses corporativos, relativos a los intereses de los agremiados de las asociaciones accionantes, con lo cual, se trata de los intereses colectivos de los concesionarios de los servicios de transporte público remunerado de personas en servicios regulares y especiales, y pretender un mejor bienestar de sus agremiados, mediante la defensa de un justo trato en el servicio que prestan y mejores condiciones de trabajo, al propugnar por la declaratoria de inconstitucionalidad de un acto viciado de nulidad, que impone obligaciones que afectan toda la actividad del transporte público, al obligar de manera imperiosa, acondicionar todas las unidades propiedad de los afiliados, con carácter de accesibilidad total para las personas con alguna discapacidad.
El párrafo segundo del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar por el fondo, en cualquier momento procesal, incluso desde su presentación, las gestiones que se formulen ante ella cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.
DEL OBJETO DE LA ACCIÓN.- Pretenden las asociaciones accionantes la declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley de Igualdad de Oportunidades para personas con discapacidad, número 7600, del dos de mayo de mil novecientos noventa y seis, por acusar que ha sido sancionada y promulgada únicamente por el Presidente de la República y el Ministro de Salud, siendo que éste último no es competente para tal acto en atención a que por la materia de esa ley debió haber sido por todas las carteras ministeriales involucradas (de Obras Públicas y Transportes, Cultura y Salud) o en su defecto por el Ministro de la Presidencia, lo cual se constituye en una directa infracción de los principios de intransmisibilidad de funciones constitucionalmente asignadas y de legalidad (artículos 9 y 11 de la Constitución Política) y de los artículos 130, 140 incisos 3), 8) y 18), 141 y 146 de la Constitución Política, que establecen que el Poder Ejecutivo está conformado por el Presidente de la República y el "ministro del ramo", con lo cual se trata de un requisito o trámite sustancial, cuya infracción se traduce en una infracción al debido proceso de formación de la ley, y que denota la competencia para intervenir en este acto. Alegan que la exigencia omitida no es caprichosa ni antojadiza, sino que pretende el efectivo cumplimiento de las leyes, por lo que resulta obligada la participación del Ministro, cuya competencia viene dada por ley, la cual en modo alguno puede ser transmitida o delegada; teniéndose en cuenta que las competencias ministeriales son asignadas y distribuidas según la naturaleza de las materias que contienen y la organización político-administrativa que la propia Carta Fundamental dispone, a fin de poder ejercer la función de dirección política propia del este Poder. De manera que, habiendo sido presentado el proyecto de ley por el Poder Ejecutivo, con las firmas del entonces Presidente de la República y los Ministros de Salud, Trabajo y Cultura, estos ministros debieron también sancionar y promulgar la ley.
DE LA LEGITIMACIÓN DE LOS ACCIONANTES.- Considera este Tribunal que la acción es admisible en los términos previstos en el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que los accionantes alegan la defensa de intereses corporativos, relativos a los intereses de los agremiados de las asociaciones de las que representan, estas son la Asociación Cámara Nacional de Transportes, la Asociación Cámara Nacional de Transportistas de Servicios Especiales y Asociación Nacional de Transportistas de Turismo. En efecto, como lo ha reconocido con anterioridad este Tribunal (en sentencias número 6433-98, 7615-98, 0467-99, 1313-99, 1830-99, 2289-99, 2745-99, 6644-99, 7975-99, 0877-2000, 2856-2000, 5565-2000, 6973-2000, 7160-2000, y 2001-9677) los intereses corporativos son aquellos que se caracterizan
"[...] por la representación y defensa de un núcleo de intereses pertenecientes a los miembros de la determinada colectividad o actividad común, y, en cuanto los representa y defiende, la Cámara actúa en favor de sus asociados, la colectividad de comerciantes. De manera que estamos frente a un interés de esa Cámara y, al mismo tiempo, de cada uno de sus miembros, de forma no individualizada, pero individualizable, lo que constituye un interés corporativo o que atañe a esa colectividad jurídicamente organizada, razón por la que esta acción es admisible en los términos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.-" (Sentencia número 1631-91, de las quince horas con quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno).
Es así como en estos casos, no resulta necesaria la existencia de un asunto pendiente (en la vía administrativa o jurisdiccional) como lo exige el párrafo primero del citado artículo 75 para acreditar la legitimación del accionante, pues por la misma esencia del asunto, se trata de la defensa de intereses corporativos. Considera la Sala que no resulta legítimo desconocer este tipo de interés, toda vez que ello implicaría desconocer una importante función de los entes corporativos, que han sido creados según los lineamientos de la ley, y en el caso de las Cámaras, colegios profesionales, asociaciones, o sindicatos implicaría desnaturalizar su función mediadora en lo que respecta a la defensa de los intereses de sus agremiados, función que ha sido reconocida como esencial de estos entes por la propia jurisprudencia de este Tribunal.
No obstante lo anterior, se advierte que la legitimación que asiste a las asociaciones accionantes únicamente lo es para pretender la defensa de los intereses y derechos de sus agremiados, con lo cual la impugnación que hacen debe de circunscribirse a la materia relativa a los afiliados a estas organizaciones –concesionarios de transporte remunerado de personas en la modalidad de buses–, esto es, en lo que concierne a la defensa de un justo trato en el servicio que prestan y mejores condiciones de trabajo, al propugnar la declaratoria de inconstitucionalidad de un acto viciado de nulidad, que impone obligaciones que afectan toda la actividad del transporte público, al obligar de manera imperiosa, acondicionar todas las unidades propiedad de los afiliados, con carácter de accesibilidad total para las personas con alguna discapacidad.
DE LA DEFINICIÓN DE NUESTRO SISTEMA DE GOBIERNO.- El sistema de gobierno definido por nuestros constituyentes originarios –por expresa voluntad– en la Constitución de mil novecientos cuarenta y nueve para nuestro país es un modelo muy especial, por no decir, sui géneris, lo cual no es de extrañar, por cuanto cada país –por no decir–, cada Estado, tiene el sistema que mejor se adapte a sus experiencias de vida política y a la idiosincrasia de su pueblo, de manera, que de las formas clásicas o teóricas, define la forma de gobierno que mejor se adapte a tales elementos. Es así como efectivamente, a raíz de los hechos que motivaron la denominada revolución del "48", que denotaron, no sólo un problema en el proceso electoral, sino también, que evidenció el protagonismo de la figura del Presidente de la República, es que expresamente se adoptó un sistema, que sin dejar de ser presidencialista, le restó el poder político que tenía, prácticamente absoluto. De manera que en modo alguno puede considerarse que el sistema costarricense pueda calificarse como un régimen presidencialista clásico, al estilo de los Estados Unidos, en tanto presenta características peculiares y exclusivas de nuestro sistema, como lo es la asistencia obligada de los ministros para conformar la voluntad del Poder Ejecutivo, la necesidad de que sea la Asamblea Legislativa –como órgano representativo por excelencia– el que disponga de los bienes de la Nación, del nombramiento de determinados funcionarios públicos, la que declare la suspensión de garantías individuales, o apruebe los tratados internacionales o créditos, etc., que, lejos de debilitar a éste, lo fortalecen; contrario a lo que sucedió con la figura del Presidente de la República, al que, los constituyentes le pusieron controles internos (Ministros o a través del Consejo de Gobierno) y externos (Asamblea Legislativa). Asimismo, se permitió la descentralización administrativa; aunque el Poder Ejecutivo mantiene sus atribuciones de dirección y coordinación. Con lo cual, el resultado que se tiene es el debilitamiento del Poder Ejecutivo, sobre todo en la persona del Presidente de la República, que es lo se ha denominado como un semi-presidencialismo.
DE LA TRASCENDENCIA DEL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE FUNCIONES EN LOS ESTADOS DEMOCRÁTICOS.-
Al tenor de lo dispuesto en los artículos 1°, 9, 11, 50 y 74 de la Constitución Política, es posible concluir que nuestro sistema de gobierno se define como "Social y Democrático de Derecho", esto es en el régimen político en el que las recíprocas relaciones del gobierno, que se dan entre las diversas instancias públicas de orden constitucional y legal, entre ellas y los miembros de la sociedad civil, y, entre éstos últimos, se desenvuelven del modo más favorable a la dignidad de la persona, su libertad y el respeto y efectividad de los derechos fundamentales (en este sentido, entre otras, ver sentencias número 96-00676, 99-06470 y 2003-3475); en tanto se caracteriza por ser libre, independiente, popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Así, es con fundamento en la conceptualización de nuestro Estado costarricense en la categorización de "Social y Democrático de Derecho" que se hacen exigibles una serie de valores y principios ideológicos, tales como la distribución de funciones, el principio de legalidad, laalternancia en el Poder, el principio de representatividad, el principio de razonabilidad y proporcionalidad, el respeto de laslibertades y derechos fundamentales, todos en condiciones de igualdad y sin discriminación alguna. De lo indicado, es rasgo fundamental de nuestro sistema de gobierno lo que modernamente se denomina y entiende como el principio de distribución de funciones, que está expresamente dispuesto en el artículo 9 constitucional, el cual, sustenta la organización y distribución de las diversas funciones esenciales del Estado, por cuanto en virtud de éste, el poder y su ejercicio está distribuido entre diversos detentadores; y en tal virtud se constituye en una garantía de la libertad de los administrados frente a los detentadores del Poder, en tanto se traduce en sí mismo en un límite y control en el ejercicio del Poder, al delimitarse la y "cuota" y contenido que le corresponde a cada uno, además de que define las prerrogativas de la Administración Pública. De manera que, al tenor de lo dispuesto en los artículos 9, 105, 121, 140 y 153 constitucionales, le corresponde a cada Poder del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) ejercer la función material constitucionalmente asignada con absoluta independencia, imparcialidad y autonomía. No obstante lo anterior, debe aclararse que no resulta posible pretender una defensa absoluta y rigurosa del principio de separación de funciones, en tanto, en la forma cómo están dispuestas las relaciones entre los diversos Poderes en la Carta Fundamental, se establece un sistema de interrelación, y por ende de pesos y contrapesos, que nos lleva a considerar la coordinación y colaboración de los Poderes del Estado, lo que se ha denominado en la doctrina como el principio de la interdependencia funcional entre los diversos órganos estatales, toda vez que el ejercicio de las tres funciones esenciales y soberanas del Estado es conferido a tres órganos diferentes, unitarios e independientes, puestos en grado de controlarse mutuamente, de manera que se desarrolla un perfecto equilibrio en el ejercicio del poder que brinde armonía y seguridad a los administrados. En este sentido, es que debe considerarse queel Estado es una unidad de acción y poder, y en tal condición, no resulta eficiente ni eficaz su fragmentación: esa unidad no existiría si cada Poder fuera un órgano independiente, aislado, con amplia libertad de decisión. Así, son expresiones de este control e interrelación entre los Poderes del Estado las siguientes manifestaciones establecidas en la Carta Fundamental: al tenor de lo dispuesto en el artículo 130 constitucional, el Poder Ejecutivo es ejercido, en nombre del pueblo, por el Presidente de la República, y los Ministros, que son sus obligados colaboradores; el Presidente de la República tiene la obligación de presentar todos los primeros de mayo a la Asamblea Legislativa un informe de labores del año anterior; que se constituye en un medio de acción gubernamental; el Poder Ejecutivo puede participar en la iniciativa legislativa; del derecho al veto del Ejecutivo a las leyes por motivos de inconstitucionalidad, la sanción y promulgación de las leyes a cargo del Poder Ejecutivo para su plena vigencia y eficacia normativa; la Asamblea Legislativa tiene la facultad de interpelar a los Ministros de Gobierno; al tenor de lo dispuesto en el inciso 24 del artículo 121 de la Constitución, de censurar a un ministro (con el voto de la tercera parte de los miembros presentes); además la Asamblea Legislativa ejerce control político (está facultada para establecer comisiones legislativas especiales para investigar cualquier asunto de su interés); puede hacer comparecer ante sí a los Ministros de Gobierno; le corresponde admitir o rechazar las acusaciones que se interpongan contra los miembros de los Supremos Poderes y diplomáticos (artículo 121 inciso 9) de la Carta Fundamental); la aprobación de los convenios y tratados internacionales (artículo 121 inciso 4) de la Carta Fundamental); decretar la enajenación de los bienes de la nación (inciso 14) del artículo 121 de la Constitución); y por último, le corresponde al órgano legislativo nombrar a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, y conocer de las renuncias de los miembros de los Supremos Poderes, con excepción de los ministros, así como del Contralor y Subcontralor de la República, y del Defensor y Defensor Adjunto de la República y resolver de los casos de incapacidad física y mental de quien ejerce la Presidencia de la República, para llamar a quien deba sustituirlo (incisos 3) y 8) del artículo 121 constitucional). Asimismo, aún cuando el Presidente de la República tiene la condición de comandante en jefe de las fuerzas armadas del país, le corresponden a la Asamblea las siguientes funciones relativas con la seguridad nacional y del ciudadano: autorizar el ingreso de tropas extranjeras al territorio nacional, y para la permanencia de naves de guerra en los aeropuertos y puertos nacionales (artículo 121 inciso 5) de la Constitución); autorizar al Poder Ejecutivo para declarar el estado de defensa nacional y para concertar la paz (inciso 6) del artículo 121 de la Constitución); suspender, por votación –no menor- de dos tercios de la Asamblea Legislativa, las garantías individuales; la cual no puede ser superior a treinta días naturales.
DE LA PARTICIPACIÓN DEL PODER EJECUTIVO EN LA FASE INTEGRATIVA DE LA EFICACIA DE LA LEY.-
El ejercicio de la función legislativa ha sido delegada por mandato constitucional a la Asamblea Legislativa (artículo 105 y 121 inciso 1) de la Constitución; con lo cual, bien puede afirmarse que se trata de una función materialmente legislativa. Sin embargo, también en esta materia, el constituyente originario previó un sistema de pesos y contrapesos –a modo de control–, en esta materia, al preveer como requisito de validez y eficacia de las leyes, la sanción y promulgación de las leyes, así como la posibilidad de la objeción o veto por razones de inconstitucionalidad a cargo del Poder Ejecutivo, para lo cual el artículo 126 constitucional le confirió diez días a partir del recibo de un proyecto de ley aprobado por la Asamblea. Es por ello que la sanción de las leyes se constituye en un acto solemne por el cual el Poder Ejecutivo manifiesta su conformidad con el contenido de la ley aprobada por la Asamblea, que tiene como efecto conferirle fuerza normativa, motivo por el cual, se constituye en un requisito esencial en la formación de las leyes (debido proceso sustancial de la ley). Así, se trata de una voluntad conjunta, tanto del órgano Legislativo como del Ejecutivo en lo que concierne al contenido de la ley aprobada, que hace que el Ejecutivo se convierta en "obligado" colaborador de la Asamblea en el proceso de formación de las leyes de la República.
DE LA NO INFRACCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ACUSADO.- Es precisamente con fundamento en la definición del concepto de la "sanción de las leyes" a cargo del Poder Ejecutivo que este Tribunal no puede tener por acreditada la supuesta infracción constitucional acusada por los accionantes respecto de la Ley de Igualdad de Oportunidades para personas con discapacidad, número 7600, por la mera circunstancia de que solamente fue firmada por el Presidente de la República y el Ministro de Salud, y estima que el requisito constitucional establecido de la relación de los artículos 126 y 140 inciso 3) de la Constitución Política, de los que se deriva la sanción de las leyes como requisito sustancial de las leyes, fue debidamente cumplido en la ley impugnada, no siendo necesario que dicho acto se acompañara de las firmas de los otros ministerios involucrados; y en el caso particular, por el Ministro de Obras Públicas y Transportes. En efecto, si la sanción de las leyes hace referencia a la aceptación de parte del Poder Ejecutivo del contenido de la ley aprobada por la Asamblea, este requisito se cumple a cabalidad con las firmas consignadas en la ley en cuestión, por cuanto, esa voluntad está debidamente acreditada con la actuación conjunta del Presidente y del Ministro de Salud, en los términos previstos en el artículo 140 de la Carta Fundamental, sin que resulte necesario ni prudente la exigencia de la sanción de las leyes a cargo de todos los Ministros con cartera que participan del contenido de esta ley, o los que participaron en la iniciativa de formaión de la misma, que en este caso, no lo hizo el de Obras Públicas y Transportes, sino únicamente el de Salud, Trabajo y Cultura, Juventud y Deportes, lo que denota la debilidad de la argumentación de los accionantes. En este sentido, no debe olvidarse que no todos los proyectos de ley son formulados a iniciativa del Poder Ejecutivo. Al respecto debe tenerse en consideración que la aplicación de esta tesis (esgrimida por los accionantes) conduciría a la atomización del Poder Ejecutivo, siendo que es una unidad (ente unitario, un Poder de la República) que en modo alguno puede ser fraccionado, dado que ello conllevaría a la absurda idea de que que existen tantos "Poderes Ejecutivos" como posibles relaciones pueda haber del Presidente con los ministros o carteras definidas en la ley. Asimismo, es claro que las diversas materias reguladas por las normas están directa o indirecamente interrelacionadas unas con otras, lo que supondría obligar a la actuación conjunta de todo el cuerpo ejecutivo (Presidente y ministros) –a fin de cumplir con este la exigencia constitucional de la sanción en la forma señalada por los accionantes–, lo cual en modo alguno es práctico ni eficiente, teniendo en cuenta que fue la intención del constituyente, en tanto la actuación conjunta a la que se somete el Presidente de la República lo es para establecer un control interno, a modo de freno a la voluntad del primero, no para que todas las decisiones cuenten con el concierto de todo el cuerpo ejecutivo. Así, basta con que un Ministro que tenga competencia en la materia sobre el contenido de la ley la suscriba en conjunto con el Presidente de la República, para conformar la voluntad del Ejecutivo, para tener por cumplido el requisito constitucional, situación que se da en el caso en estudio.
CONTINUACIÓN.- Por último, no resultan atendibles las razones dadas por los personeros de las asociaciones accionantes de intentar acreditar la inconstitucionalidad de la Ley 7600 sobre la base de que es en la sanción que el Poder Ejecutivo hace de las leyes donde se sustenta la función de dirección propia y exclusiva de este Poder, por cuanto por definición la misma no está ni vinculada ni forma parte del proceso de formación de las leyes, sino más bien al desarrollo de la gestión pública, en tanto se constituye en una manifestación de la tutela administrativa que ejerce el Ente Mayor (Poder Ejecutivo) sobre las entidades administrativas, y que se concreta a través de directrices que el Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro del ramo) emite a las entidades descentralizadas. Y en tal sentido no resulta legítimo limitar el ejercicio de esta competencia constitucionalmente asignada al Poder Ejecutivo (inciso 8) del artículo 140) a que el ministro con cartera haya o no suscrito con su firma a la sanción de una ley. Es claro que la normativa legal aún cuando tiene una materia determinada, su aplicación e implementación puede tener incidencia directa en otras materias que talvez en un primer momento no se había denotado, caso típico de la materia ambiental, que por definición no se circunscribe al Ministerio de Ambiente y Energía, sino que tiene directa incidencia en la materia de salud, educación y cultura, hasta en lo urbano, e inclusive en lo económico, o, como el que se somete a estudio, toda vez que la implementación de la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad irradia todos los ámbitos de gestión pública.
CONCLUSIONES.- Es con fundamento en las anteriores consideraciones que, al tenor de la facultad que se reconoce a esta Sala en el párrafo segundo del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que procede rechazar por el fondo la acción, toda vez que no puede tenerse como inconstitucional la Ley 7600 por haber sido firmada (sancionada) únicamente por el Presidente de la República y el Ministro de Salud, por cuanto el requisito constitucional de la sanción de las leyes está debidamente cumplido en la ley impugnada, no siendo necesario que dicho acto se acompañara de las firmas de los otros ministerios involucrados.
Por tanto: Se rechaza por el fondo la acción.
Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.
Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C. Rosa María Abdelnour G. Jorge Araya G.

References: artículo 9
 artículo 75
 artículo 75
 artículo 75
 artículo 9
 artículo 130
 artículo 121
 artículo 121
 artículo 121
 artículo 121
 artículo 126
 artículo 140
 artículo 140
 artículo 9