Source: https://www.defensordelpuebloandaluz.es/sugerimos-la-mejora-de-las-condiciones-socio-laborales-del-colectivo-de-personal-de-restauracion
Timestamp: 2019-04-22 00:55:34+00:00

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Sugerimos la mejora de las condiciones socio-laborales del colectivo de personal de restauración externa (comedores escolares) | Defensor del Pueblo Andaluz
Sugerimos la mejora de las condiciones socio-laborales del colectivo de personal de restauración externa (comedores escolares)
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Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 18/1032 dirigida a Consejería de Educación, Agencia Pública Andaluza de Educación y Formación
En esta Institución se tramita expediente de queja en el que se denuncia la situación del colectivo de personal de restauración externa (comedores escolares) de centros docentes dependientes de la Consejería de Educación.
I. La persona promotora de la queja, responsable de Hostelería de una organización sindical, nos plantea la situación laboral-profesional en la que se encuentra el personal de restauración externa (comedores escolares) de centros docentes dependientes de la Agencia Pública Andaluza de Educación.
Para ello nos traslada diversa documentación en la que se ponen de manifiesto, en opinión de la interesada, las irregularidades del sector de restauración colectiva en estos centros públicos, entre la que constan diversos escritos que dirigió a dicha Agencia Pública informando sobre los incumplimientos del Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT) de las empresas concesionarias del Servicio Público de Comedores de la Comunidad Autónoma de Andalucía con fechas 10 de mayo de 2017, 1 de diciembre de 2017 y 9 de enero de 2018.
Asimismo, se adjunta informe sobre las condiciones laborales de este colectivo en Andalucía y los perjuicios que la organización sindical que representa considera que se derivan de la externalización de este servicio. En sus conclusiones, la representante sindical solicita que por parte de la Administración andaluza responsable de la concesión del servicio se vele por el cumplimiento de la legalidad laboral ante la situación en la que presta sus servicios el colectivo de profesionales afectados.
II. Tras las admisión a trámite de la queja, con fecha 19 de marzo de 2018 se procede a solicitar el correspondiente informe a la Agencia Pública Andaluza de Educación. Remitido con fecha 6 de abril de 2018, del contenido del mismo, interesa reseñar:
Que se han mantenido reuniones con la promotora de la queja, así como con representantes de otras organizaciones sindicales, al objeto de incorporar mejoras en los Pliegos para mejorar las condiciones de los trabajadores de este servicio.
Que la pretensión de que dicha Agencia vele por el cumplimiento de la legalidad laboral excede de sus competencias (cumplimiento de un contrato administrativo), correspondiendo dichas funciones a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Que se ha cumplido lo comprometido en el acuerdo de conciliación de 1 de febrero de 2017 y que otras cuestiones litigiosas planteadas por la promotora de la queja estás sustanciándose en el ámbito de la jurisdicción social.
III. Con fecha 9 de mayo de 2018 tiene entrada en esta Institución escrito de alegaciones de la promotora de la queja al informe remitido por la Administración, en el que se reiteran diversos incumplimientos de los Pliegos por parte de varias empresas adjudicatarias de la prestación de este servicio.
En base a los referidos antecedentes y normativa que resulta de aplicación, consideramos conveniente plantear a la Dirección General de Comercio de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio las siguientes
Sin perjuicio de la relación jurídico-privada que se establece entre la empresa adjudicataria de la prestación de este servicio y sus trabajadores y trabajadoras, ajenas al ámbito de supervisión de esta Institución, en tanto estas condiciones de índole laboral son fundamentales para la ejecución de estos contratos y su cumplimiento es una obligación para los contratistas sujeta al control de la Administración contratante, procede la consideración de ese aspecto por este Comisionado, a dichos efectos.
Primera. La protección de los trabajadores en la nueva LCSP como instrumento de eficiencia social en la contratación pública
La nueva Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), incorpora como una de sus novedades más importantes la protección de los trabajadores que realizan la prestación contractual, introduciendo importantes novedades en la regulación de esta materia que pretenden asegurar la protección de los derechos laborales y sociales de dichos trabajadores por parte de la empresa contratista durante la ejecución del contrato.
Además de la introducción de criterios sociales en todo el ciclo contractual, al que nos referiremos con posterioridad, otras novedades importantes que introduce la nueva LCSP a este respecto son: la legitimación de las organizaciones sindicales para interponer el recurso especial en materia de contratación por posibles incumplimientos de las obligaciones laborales y sociales (art. 48); la posibilidad de requerir informes a organizaciones sindicales y sociales antes de la adjudicación del contrato (art. 157.5); la información a facilitar en caso de que se contemple la subrogación de trabajadores (art. 130); su aplicación a los criterios de desempate para determinar la adjudicación del contrato (art. 147.1); la adopción de medidas para garantizar el cumplimiento de las obligaciones laborales y sociales en la ejecución de los contratos (art. 201); la posibilidad de imponer penalidades en caso de incumplimiento de obligaciones laborales y de seguridad social (art. 202.3); y la posibilidad de instar la resolución del contrato por parte de los representantes de los trabajadores en el supuesto al que haremos referencia seguidamente (art. 212.2).
Esta nueva causa de resolución se desvincula del incumplimiento de las obligaciones derivadas del objeto del propio contrato, como venía ocurriendo hasta ahora, para vincularse al cumplimiento de otras obligaciones específicas al margen del objeto contractual, como son las que derivan del cumplimiento de la normativa laboral, y que será aplicable a cualquier tipo de contrato administrativo, bien por una causa genérica (el incumplimiento de las condiciones previstas en los convenios colectivos) o específica (impago de salarios).
En todo caso, aunque de acuerdo con lo establecido en las disposiciones transitorias primera y segunda de la LCSP, la nueva Ley no se aplicará a los procedimientos iniciados antes del 9 de marzo de 2018 y, en cuanto a los contratos adjudicados, con carácter general, su cumplimiento, extinción y modificación se seguirá rigiendo por la normativa anterior (el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre -TRLCSP-), el nuevo marco que establece la vigente LCSP debe ser tenido en cuenta como referente a la hora de resolver las dudas interpretativas que plantea la aplicación del TRLCSP a los contratos en vigor.
Segunda.- Los incumplimientos de las obligaciones laborales por la empresa contratista.
El incumplimiento por parte de las empresas adjudicatarias de este servicio público de las obligaciones laborales que le incumben en la prestación del mismo, como se pone de manifiesto en los antecedentes, es la cuestión central que se plantea en la presente queja. Así, la propia Agencia Pública Andaluza de Educación reconoce haber iniciado, en el presente curso escolar, “12 expedientes penalizadores por diferentes incumplimientos” a las empresas adjudicatarias de dicho servicio.
Al no especificarse los motivos de estos incumplimientos, desconocemos si entre los mismos se incluyen los que afectan al cumplimiento de las obligaciones laborales y sociales por parte del contratista durante la ejecución del contrato, toda vez que en el Anexo I de los Pliegos de Clásulas Administrativas Particulares (PCAP) que rigen la ejecución de estos contratos, dicha causa está considerada como “causa de resolución del contrato”.
En el Considerando 39 de la Directiva 2014/24/UE, al prever la posibilidad de incluir cláusulas sociales en los pliegos de la contratación, ya se indicaba que “también debe ser posible incluir cláusulas que garanticen el cumplimiento de convenios colectivos, de conformidad con el Derecho de la Unión, en los contratos públicos”.
Estas garantías, en la práctica, se han ido instrumentando a través de las condiciones especiales de ejecución del contrato que establecen requisitos específicos en relación con dicha ejecución siempre que estén vinculados al objeto del contrato y se incluyan en los pliegos rectores de la contratación, como ocurre en los expedientes de contratación analizados.
Así, en los contratos objeto de la presente queja, en la cláusula 18 de los PCAP se obliga a las empresas concesionarias a cumplir, con carácter general, “la normativa de aplicable a la ejecución del contrato y, en especial, las disposiciones vigentes en materia laboral, de Seguridad Social y de Seguridad e Higiene en el Trabajo, así como las normas técnicas y metodológicas aplicables a la realización de las prestaciones comprendidas en el contrato”. Por su parte, en el Anexo I de los PCAP, al establecer las penalidades por incumplimiento de las condiciones especiales u obligaciones esenciales de la ejecución del contrato, se establece que tendrán la consideración de obligaciones esenciales, entre otras: “El cumplimiento de las obligaciones laborales, sociales, fiscales y de protección de medio ambiente”.
Para asegurar el cumplimiento de estas obligaciones, por una parte, en la cláusula 20 de los PCAP y en el Anexo I de los mismos se prevé la posibilidad de que el órgano de contratación aplique penalidades económicas por incumplimiento de estas obligaciones esenciales de ejecución del contrato. Además, en la cláusula 23.2 f) de los PCAP se contemplan expresamente dicho incumplimiento como causa posible de resolución del contrato, de acuerdo con lo establecido en el art. 223.h) del TRLCSP que considera como “causas de resolución del contrato: h) Las establecidas expresamente en el contrato”, referencia en la que se incluyen a los pliegos que rigieron la contratación (PCAP y PPT), y que revisten carácter contractual según lo dispuesto en las cláusulas 1 de los PCAP.
Ello no quiere decir que cualquier incumplimiento de la normativa laboral o de seguridad social tenga que dar lugar a la resolución del contrato, correspondiendo al órgano de contratación valorar la gravedad de los incumplimientos detectados y su afección al funcionamiento del servicio y al interés público que la Administración debe tutelar, todo ello de conformidad con la facultad que le atribuye el art. 210 de la TRLCSP en relación a la cláusula 24 de los PCAP al establecer que “el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos y resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento”.
Dicha valoración, según criterio de la doctrina y la jurisprudencial, en el marco de la contratación administrativa, corresponderá al órgano de contratación que tendrá que determinar la importancia de estos incumplimientos y las correspondientes medidas a adoptar con criterios de proporcionalidad y ponderación teniendo en cuenta para ello que la propia Administración contratante ha considerado conveniente incluir este tipo de obligaciones como una condición objetiva de ejecución del contrato al considerar que el cumplimiento de dichos requisitos aseguran una prestación más eficaz y eficiente del servicio. Ello, sin embargo, no puede excusar una valoración adecuada de la entidad de dichos incumplimientos y, menos aún, la efectividad de las medidas correctoras que debe llegar aparejadas.
Para ello, a pesar de los interrogantes y condicionantes de índole jurídica que plantea la aplicación práctica de estas medidas, para determinar la gravedad de los incumplimientos laborales acreditados cabría tomar en consideración la calificación realizada por la autoridad laboral o por órganos judiciales y, en cuanto a su repercusión sobre el funcionamiento del servicio y/o el interés público a tutelar, habrá que ponderar las consecuencias que dichos incumplimientos tienen en la normal y regular prestación del servicio objeto del contrato de especial significación para el interés general.
Tercera.- Control y seguimiento del cumplimiento de las obligaciones laborales en la ejecución de los contratos
En la cláusula 14 de los PCAP, sobre el seguimiento del servicio público, se establece que: “En la concesión del servicio público por la concesionaria el órgano de contratación ejercerá los poderes de policía que resulten necesarios para asegurar la buena marcha del servicio público. Con esta finalidad la persona contratista facilitará a esta Agencia Pública la vigilancia e inspección del desarrollo de la ejecución del contrato, en orden a verificar su corrección, pudiendo serle exigida la subsanación de los defectos que en ella se detecten”.
En dicha cláusula se precisa, asimismo, que el órgano de contratación “desarrollará el control y supervisión del correcto funcionamiento del contrato de concesión de servicio público en los términos establecidos en el Pliego de Prescripciones Técnicas”. Sin embargo, al analizar los PPT de estas contrataciones observamos que la especificación de dichas medidas de control y supervisión del correcto funcionamiento del servicio público adjudicado se refieren a las condiciones generales, materiales y cualitativas de su prestación, no encontrándose referencias concretas a medidas de control para el cumplimiento de las obligaciones laborales y sociales.
Por su parte, la cláusula 18 del PCAP, relativa a las “obligaciones laborales, sociales y económicas del contratista”, reitera que el personal de la empresa contratista dependerá exclusivamente de la misma que “responderá de cuantas obligaciones le vengan impuestas en su carácter de empleadora”, y establece para la concesionaria la obligación de cumplir “las disposiciones vigentes en materia laboral, de Seguridad Social y de Seguridad e Higiene en el Trabajo”, sin que se concrete medida alguna de seguimiento y control de esta obligación concreta.
Asimismo, en la información remitida por la Administración contratante tampoco nos informa de que documentación se requiere a las empresas adjudicatarias o qué medidas concretas se han adoptado para el seguimiento y control del cumplimiento de dichas obligaciones.
En un tipo de contratación, como es la del servicio de comedores escolares en la que el componente personal es básico y suele plantear frecuentes incidencias relativas al cumplimiento de la normativa laboral, resulta necesario que las medidas de control de estos aspectos se refuercen y se lleven a efecto de modo sistemático y permanente.
Para el control de estas obligaciones de índole laboral, al igual que ocurre con el resto de las establecidas en los PPT respecto a las condiciones de prestación del servicio, se precisa también el establecimiento de los correspondientes parámetros objetivos de control que permitan vigilar el cumplimiento de los objetivos públicos a los que se vinculan dichas cláusulas.
Y ello, no porque suponga trasladar a esa Administración competencias que no son de su incumbencia, sino para que realice el control y seguimiento de las obligaciones han sido incluidas expresamente por ese órgano de contratación como condición contractual teniendo en cuenta que su incumplimiento pudiera llevar aparejadas consecuencias penalizadoras o resolutorias para la empresa adjudicataria.
Cuarta.- Las cláusulas sociales en la contratación pública
El cumplimiento de las obligaciones laborales y sociales en la contratación pública también está vinculado con la incorporación a la misma de las denominadas cláusulas sociales que se han integrado últimamente en su desarrollo y régimen jurídico de aplicación.
La nueva Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), introduce importantes modificaciones en esta materia con repecto a la regulación anterior del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP). Así, mientras en esta regulación se permitía facultativamente la incorporación de consideraciones sociales y ambientales a la contratación pública, con la nueva ley, que traspone la citada Directiva a nuestro ordenamiento jurídico, las cláusulas sociales y medioambientales pasan a incorporarse de manera preceptiva y transversal a todos los procesos de contratación del sector público.
La nueva LCSP otorga una especial relevancia a la vertiente social de la contratación pública, que se pone ya de manifiesto en la propia Exposición de Motivos en la que se señala que: “Se incluyen en los contratos públicos consideraciones de tipo social, medioambiental y de innovación y desarrollo. Estas consideraciones podrán incluirse tanto al diseñarse los criterios de adjudicación, como criterios cualitativos para evaluar la mejor relación calidad-precio, o como condiciones especiales de ejecución, si bien su introducción está supeditada a que se relacionen con el objeto del contrato a celebrar. En particular, en el caso de las condiciones especiales de ejecución, la Ley impone la obligación al órgano de contratación de establecer en el pliego al menos una de las condiciones especiales de ejecución de tipo medioambiental, social o relativas al empleo que se listan en el artículo 202”.
La obligatoriedad dela misma se contempla expresamente en el art. 1.3, que establece la incorporación a toda contratación pública “de manera transversal y preceptiva de criterios sociales y medioambientales siempre que guarde relación con el objeto del contrato, en la convicción de que su inclusión proporciona una mejor relación calidad-precio en la prestación contractual, así como una mayor y mejor eficiencia en la utilización de los fondos públicos”.
A partir de aquí la referencia a la inclusión de estos criterios sociales y medioambientales en el ciclo contractual es constante en todo el texto legal, estando presente en: el art. 28.2, al referirse a la determinación del objeto del contrato y la eficiencia de la contratación; el art. 71, al regular las prohibiciones de contratación; el art. 99.1, al concretar la determinación del objeto del contrato; los artículos 122 y 124, relativos a la aprobación de los pliegos de cláusulas administrativas y prescripciones técnicas; los artículos 145 a 149, que regulan los criterios y procedimiento de adjudicación de los contratos; el art. 201, que prevé la adopción de medidas para garantizar que en la ejecución de los contratos los contratistas cumplen las obligaciones aplicables en materia medioambiental, social o laboral; el art. 202, en el que se regulan las condiciones especiales de ejecución del contrato de carácter social, ético o medioambiental.
Este nuevo marco legal obliga con mayor rigor a las Administraciones públicas contratantes a incluir en su contratación cláusulas sociales que contribuyan a mejorar el cumplimiento de las leyes laborales y sociales y a garantizar un gasto público y una prestación del servicio más eficaz y eficiente. Es por ello que, en contratos de servicios como los que constituyen el objeto de la presente queja, en los que el elemento personal es fundamental en el desarrollo de la prestación contratada, estas consideraciones sociales deben estar presentes y garantizadas en todo el proceso contractual.
Para la aplicación de dicho Acuerdo, en el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía, se ha elaborado una Guía práctica de inclusión de cláusulas sociales y medioambientales en las contrataciones administrativas que celebre dicha Administración y que, aunque no ha sido aprobada formalmente, figura publicada en el portal de contratación de la web institucional de dicha Administración. En dicha Guía, entre las cláusulas de contenido socio-laboral a incluir en los pliegos rectores de la contratación cuando esta implique la contratación de personal, se distingue entre cláusulas de obligado cumplimiento, que tienen por objeto garantizar la observancia de la normativa laboral, y aquellas otras que se recomienda aplicar, que pretenden mejorar las condiciones socio-laborales en que se tiene que desarrollar la prestación objeto del contrato, más allá de lo establecido en las normas de obligado cumplimiento.
Las primeras se contemplan en el apartado 5 de la Guía, entre las que incluyen: el cumplimiento de la normativa legal y convencional, la prohibición para contratar por infracción muy grave en materia social, el pago salarial a los trabajadores conforme a lo fijado en los convenios; la obligación de estar al corriente de pago de las nóminas del personal que participe en la ejecución del contrato; el no haber sido sancionado por faltas muy graves en materia medioambiental o social; y, para la empresas con 50 o más trabajadores en plantilla, contar al menos, con un 2% de personas con discapacidad en la misma. Estas cláusulas sociales de obligado cumplimiento se deben incluir en las fases de admisión y ejecución de la contratación.
En cuanto a las cláusulas sociales recomendadas, se contemplan el apartado 6 de la Guía, optándose por aquéllas que resulten más adecuadas en función del valor social o medioambiental correspondiente, tales como: el fomento del empleo de personas en situación o riesgo de exclusión social, la inserción laboral de personas con discapacidad, el fomento de la estabilidad en el empleo, la sostenibilidad, el comercio justo, la promoción de la igualdad efectiva entre mujeres y hombres y el impulso de medidas de conciliación de la vida familiar y laboral en las empresas. Estas consideraciones sociales deberán tener relación con el objeto del contrato y contemplarse en el mismo para que después puedan ser tenidas en cuenta en las posteriores fases del procedimiento de contratación.
En este contexto, una vez examinados los pliegos que rigen la contratación del servicio de comedores escolares, observamos que incorporan como condición para la ejecución del contrato la obligación general que tiene la empresa contratista de cumplir con la normativa laboral y de Seguridad Social, contemplándose posibles medidas para el control de su cumplimiento (penalizaciones) y facultando a la Agencia Pública contratante “para la resolución del contrato” por incumplimiento de la adjudicataria de esta obligación.
Asimismo, en los Anexos de los PCAP se incluyen en el ciclo contractual otras consideraciones sociales de indudable importancia para este tipo de contratos, como son las relativas a la promoción de la igualdad de género y, sobre todo, la que se recoge en el Apartado B del Anexo VII que contempla, como mejora voluntaria, “el compromiso para que la jornada laboral de la totalidad del personal cuidador contratado en el servicio público de comedor escolar de los centros escolares de los lotes adjudicados tenga una duración mínima de dos horas diarias” . En esta línea, es igualmente valorable la voluntad, puesta de manifiesto por todas las partes, de seguir manteniendo contactos para la mejora de de los pliegos “que redunden en un avance de las condiciones de los trabajadores de este servicio”.
Sin perjuicio de ello, atendiendo a la naturaleza de la prestación de estos contratos, así como las vicisitudes de índole laboral que viene dándose en su ejecución, sería conveniente reforzar estas consideraciones sociales en el procedimiento de contratación, otorgándole mayor peso en las fases de adjudicación y ejecución del mismo.
En cualquier caso, las unidades promotoras del contrato deberán valorar qué consideraciones sociales son las más eficientes, razonables y proporcionadas, según las características del contrato que se pretende licitar y determinar su incorporación a los pliegos rectores de la contratación atendiendo a los criterios e indicaciones que se han adoptado por la Administración de la Junta de Andalucía a estos efectos y las circunstancias que concurren en la ejecución de este tipo de contratos a fin de asegurar la eficaz prestación del servicio objeto de licitación.
En atención a cuanto antecede y de conformidad con lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz se formula a la Dirección General de la Agencia Pública Andaluza de Educación la siguiente
RECOMENDACIÓN: Para que, a tenor de las consideraciones expuestas y teniendo en cuenta que la consecución de los objetivos públicos de la contratación a los que se vincula la inclusión de estas obligaciones de índole laboral y social depende, en buena medida, del cumplimiento efectivo de las mismas, se otorgue al cumplimiento de dichas obligaciones por parte del contratista la misma consideración que al resto de obligaciones contractuales y se sometan al mismo control respecto a su cumplimiento.
Y, en función del interés público que la Administración contratante debe tutelar, se refuercen las medidas de control del cumplimiento de las obligaciones en materia laboral y de seguridad social por parte de la empresa adjudicataria, y se lleven a efecto de modo sistemático y permanente, teniendo en cuenta que dichas obligaciones han sido incluidas expresamente por ese órgano de contratación como condición contractual y que su incumplimiento lleva aparejadas consecuencias penalizadoras o resolutorias para el contratista.
SUGERENCIA: Para que, atendiendo a las características de este contrato y a las circunstancias que vienen concurriendo en su ejecución, en su procedimiento de contratación se refuerce la aplicación de las consideraciones sociales que se establecen en el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía de 18 de octubre de 2016, por el que se impulsa la incorporación de cláusulas sociales y ambientales en la contratación pública en este ámbito y que se concretan en la Guía elaborada para su aplicación, incluyendo, además de las que establece como de obligado cumplimiento, aquellas otras que recomienda aplicar, en función del objeto del contrato, y que pretenden mejorar las condiciones socio-laborales en que se tiene que desarrollar la prestación contractual, otorgándole mayor peso en las fases de adjudicación y ejecución del mismo.

References: Resolución 
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 202
 resolución 
 artículo 29