Source: https://studylib.es/doc/6069686/exclusi%C3%B3n--identidad-%C3%A9tnica-y-pol%C3%ADticas-de-inclusi%C3%B3n-social
Timestamp: 2018-11-14 14:06:47+00:00

Document:
Exclusión, identidad étnica y políticas de inclusión social
Exclusión, identidad étnica y políticas de inclusión social en el Perú: el caso de la
población indígena y la población afrodescendiente
Benavides, Martín - Autor/a
Valdivia, Néstor - Autor/a
Torero, Máximo - Autor/a
En: Investigación, políticas y desarrollo en el Perú. Lima: GRADE, 2007. ISBN
978-9972-615-42-9
Discriminación racial; Pobreza; Afrodescendientes; Identidad étnica; Población
indígena; Exclusión social; Derechos ciudadanos; Perú;
http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/Peru/grade/20100513031739/InvPolitDesarr-14.pd URL
DE INCLUSIÓN SOCIAL EN EL PERÚ: EL CASO
DE LA POBLACIÓN INDÍGENA Y LA POBLACIÓN
En el presente documento se aborda el tema de la exclusión social y la discriminación de las poblaciones indígenas y afrodescendientes en nuestro país,
estableciendo un vínculo conceptual con los procesos de construcción de la
identidad étnica y la organización de esos grupos en torno a la defensa de sus
El tratamiento del tema parte del supuesto de que existen diferencias
importantes entre esos grupos sociales referidas a los mecanismos de exclusión
social, su desarrollo organizativo y su identidad étnica, y que esas diferencias
deberían ser tenidas en cuenta al momento de plantear políticas de inclusión
social y de elaborar una agenda para el reconocimiento de sus derechos sociales,
económicos, culturales y políticos.
El argumento que orienta este análisis es desarrollado en tres puntos. En el
primero, luego de una breve revisión conceptual sobre la noción de exclusión
social, se plantea la hipótesis general del estudio y se presentan algunos datos
que muestran diferencias en las formas de exclusión experimentadas por la
población indígena y la afrodescendiente. El segundo punto está dedicado a
analizar los mecanismos de discriminación y los procesos de construcción de las
identidades al interior de esos dos grupos, estableciendo las tendencias comunes
y las diferencias entre ellos. En el tercer punto se hace un balance de la situación actual de las poblaciones étnicas a partir de un recuento de sus dinámicas
organizativas y de los derechos formalmente adquiridos por las mismas.
Como corolario del análisis precedente presentamos algunas reﬂexiones
y conclusiones, buscando así contribuir a un debate que seguramente cobrará
mayor vigencia durante los próximos años en nuestro país.
NÉSTOR VALDIVIA, MARTÍN BENAVIDES, MÁXIMO TORERO
El presente trabajo se basa en el análisis de bases de datos y en la revisión
de fuentes secundarias, así como en los resultados de sendos estudios realizados
en el Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE) sobre la población indígena
y la población afrodescendiente.1
Los autores desean expresar su agradecimiento al sociólogo Aldo Panﬁchi
por los pertinentes comentarios que hiciera a una versión preliminar del documento; así como a Jorge Valenzuela, quien colaboró como asistente de investigación en la recopilación de información para la elaboración del documento.
EXCLUSIÓN SOCIAL Y POBREZA EN LAS POBLACIONES INDÍGENAS
La exclusión social se puede deﬁnir como un conjunto de mecanismos estructurales que impiden a ciertos grupos sociales participar plenamente en las esferas
económica, social, política y cultural de la sociedad. Estos mecanismos ocasionan
falta de acceso a los servicios de salud, marginación residencial, inadecuada
inserción en el mercado laboral, tendencias hacia la segregación ocupacional,
limitaciones para recibir una educación de buena calidad y falta de una representación política efectiva en el Estado (Figueroa y otros 1996, Ñopo y otros
2004, Torero y otros 2004).
La exclusión social es un concepto que abarca la noción de pobreza, pero
no se agota en ella. Mientras que “pobreza” constituye una categoría económica
que alude a los ingresos de los individuos, el concepto de “exclusión social”
incluye otras dimensiones que implican el bienestar y el desarrollo integral de
una colectividad. Este último concepto asume una perspectiva más relacional
porque alude a la institucionalización de situaciones de desventajas económicas,
políticas o culturales de grupos sociales vinculados a otros. La exclusión social
enfatiza las dinámicas e interacciones sociales que se han ido reforzando en el
tiempo y se han vuelto parte del sentido común (Tilly 1998), y no únicamente
los procesos individuales de empobrecimiento y marginalidad (Kabeer 2000).
Debido a ello, la categoría de exclusión ha puesto énfasis en las instituciones y
en los procesos que originan la pobreza, en lugar de concentrarse únicamente
en los resultados mismos (Saith 2001).
Son los estudios de Néstor Valdivia, “Etnicidad, pobreza y exclusión social: la situación de
los inmigrantes indígenas en las ciudades de Cuzco y Lima”, publicado en el libro Exclusión
social y estrategias de vida de los indígenas urbanos en Perú, México y Ecuador, editado por
Jorge Uquillas, Tania Carrasco y Martha Rees en Quito, y publicado por el Banco Mundial y
el Fideicomiso Noruego en el año 2003; y el de Martín Benavides, Máximo Torero y Néstor
Valdivia, “Pobreza, discriminación social e identidad de la población afroperuana”, un informe de investigación elaborado para el Banco Mundial en el 2005.
EXCLUSIÓN, IDENTIDAD ÉTNICA Y POLÍTICAS DE INCLUSIÓN SOCIAL EN EL PERÚ
Por otro lado, la exclusión social es un fenómeno relativo2. Su deﬁnición
varía no solamente en términos del tiempo, sino también de las circunstancias
por las que atraviesan los diversos grupos excluidos. A pesar de ello, la investigación comparada de los grupos excluidos no ha sido una práctica común.
En este sentido, si bien durante la historia de nuestro país los grupos afrodescendientes y los indígenas han formado parte de las capas sociales más bajas,
es un hecho que existe una mayor investigación sobre la población indígena y
que los estudios sobre la afrodescendiente son aún escasos.
Figueroa y otros (1996) señalan que la población de origen indígena acumula
más desventajas y se encuentra en la base de la estructura social, motivos por
los cuales es víctima de la exclusión social “dura”. Dicho grupo está excluido
de los mercados laborales debido a su incapacidad de acumular capital físico y
humano, y a las limitaciones para gozar de los bienes públicos y para desarrollar aprendizajes de nuevas tecnologías (Figueroa 2000). Por otro lado, Torero y
otros (2004) muestran que los años de escolaridad, la asistencia a una escuela
privada, el acceso a líneas telefónicas y la disponibilidad de un seguro de salud
se encuentran correlacionados negativamente con las características propias de
la población indígena. Benavides y Valdivia (2004), por su parte, encuentran
que la tasa de pobreza de la población de habla nativa es el doble del promedio
nacional, y que dicha población es más vulnerable a cambios bruscos de la economía como los experimentados en la reciente historia económica peruana.
Por otra parte, la investigación sobre exclusión social ha considerado de
forma separada el análisis de las desventajas económicas y culturales de esos
grupos. En este sentido, los procesos de exclusión económica han sido analizados
de forma independiente de aquellos relacionados con la exclusión cultural. Por
ejemplo, en los compendios sobre la exclusión elaborados en América Latina
no existe mención a temas como la cultura o la identidad, y sí a aquellos sobre
pobreza o marginalidad (Faria 1994). Este desfase sería expresión de la dualidad
en el análisis de lo “material” y lo “simbólico” que ha prevalecido en las ciencias sociales y ha terminado ubicando a la cultura y la identidad cultural como
una esfera autónoma conformada únicamente por representaciones simbólicas
(Wade 1999). Esto ocurre en realidades en las que, según algunos autores, se
tienen colectividades bivalentes; es decir, grupos sociales que experimentan una
exclusión económica simultánea a una valoración social negativa de su identidad
(Kabeer 2000). Por lo mismo, no es posible separar las desventajas económicas
de aquellas de índole cultural —como las generadas en una situación de exclusión étnica—.
En relación con esta forma de concebir la exclusión, se puede consultar la discusión que
recoge el texto de Paugam (1996).
Dicha separación puede también estar siendo motivada por otra disyuntiva: la que se plantea entre el análisis de la problemática étnica desde la
perspectiva de la redistribución (que pone el énfasis en los temas referidos a
la igualdad económica, principalmente) y el análisis de la misma problemática
desde la perspectiva del reconocimiento (que pone el énfasis en la diferencia).
De acuerdo con Díaz Polanco (2005), una de las debilidades del multiculturalismo en boga radica en la oposición arbitraria entre ambas perspectivas. A
diferencia de épocas pasadas, en los últimos años predominaría la tendencia
que “reduce la cuestión a entidades culturales”, y el problema de cualquier
visión esencialista es que, al no reconocer la naturaleza contextual de las
identidades, termina ignorando las bases socioeconómicas de la exclusión
(Díaz Polanco 2005).
En el caso peruano, dicha situación de desfase entre los estudios sobre
exclusión y los estudios sobre la identidad cultural puede ser, además, resultado
de analizar la situación de “los de abajo” (indígenas y afrodescendientes) con el
supuesto de que dichos grupos comparten una sola manera de vincularse a la
estructura social y de vivir los procesos de exclusión social.3 Así, sus diferencias
solo terminarán siendo culturales, no así “estructurales”. Probablemente debido
a ello, en los principales estudios en torno al tema de la exclusión en el Perú
no se incorporan análisis comparados de los grupos étnicos.4
La ausencia de miradas comparativas entre diversos grupos, que además
integren lo económico y cultural, ha llevado a abordar los procesos de exclusión sin considerar la heterogeneidad de situaciones, que va más allá de una
caracterización del tipo “incluidos versus excluidos” (Kabeer 2000). Existen
diferentes formas de inclusión (por ejemplo, inclusión “privilegiada” versus
inclusión “secundaria”), así como diferentes formas de exclusión (por ejemplo,
exclusión “dura” y “autoexclusión”). Esto último es especialmente importante
para el análisis que se propone en este trabajo.
Este trabajo tiene precisamente el propósito de analizar de manera comparativa —y con base en la información disponible— la situación de exclusión
social de los afroperuanos y los indígenas, señalando las diferencias existentes
Este problema existe también en otros campos de la reﬂexión sociológica. Los estudios sobre pobreza, por ejemplo, no consideran que los pobres no son iguales entre ellos y que
es posible identiﬁcar una estructura diferenciada al interior de la pobreza. Por ello, algunos
autores cuestionan la idea de una línea de pobreza que diferencia claramente a “pobres” de
“no pobres”, mientras que otros especialistas preﬁeren distinguir entre tipos de pobreza (ver
Barrantes e Iguíñiz 2004).
Nos referimos al estudio de Figueroa y otros (1996), en el cual no hay mención alguna a la
situación de los afrodescendientes; así como al de Torero y otros (2004), en el que tampoco
se analiza la situación de ese grupo, si bien es cierto que existen razones vinculadas a la base
de datos disponible y al tamaño de la muestra a partir del cual fue generada.
entre ellos en cuanto a la discriminación, los procesos de construcción de su
Se parte de la hipótesis de que las diferencias entre esos grupos tienen que
ver con la distinta vinculación a la estructura social en su conjunto. Si bien ambos
—afrodescendientes e indígenas— han experimentado procesos de exclusión
social muy marcados, esos grupos presentan distintas experiencias sociales y
culturales durante la historia nacional. Como se ha señalado, los indígenas son
reconocidos por la literatura como la población que ha experimentado la exclusión social “dura” (Figueroa y otros 1996), y un grupo social cuya experiencia
histórica ha estado claramente deﬁnida en oposición a la experiencia social de
las élites blancas y criollas. No es casual que el pensamiento social peruano
haya analizado “lo andino” como opuesto a “lo occidental” (Degregori 1995),
llegando en cierto modo a establecer cierto esquema dualista según el cual el
país se dividía en dos culturas: la indígena y la occidental (Montoya 2002).
El esquema de oposición entre grupos indígenas y élites criollas no se aplica
del mismo modo a las relaciones entre estas últimas y los afrodescendientes. La
población afrodescendiente, tanto por su ubicación en la estructura económica
como por sus manifestaciones culturales, habría sido un grupo social con vínculos más estrechos con las élites blancas.
Desde el punto de vista de su inserción ocupacional, ese grupo social se
ha caracterizado por experimentar procesos de “integración vertical” a partir de
su vinculación a las élites. Estos mecanismos tendrían su origen en el sistema
esclavista en el cual vivió la población afrodescendiente. Si bien el vínculo con
las élites estuvo marcado por una mezcla de violencia y paternalismo, la esclavitud doméstica se constituyó, a la vez, como un espacio en el que el individuo
“negro” o “negra” compartía espacios de intimidad con sus amos, llegando a
establecer relaciones de alianzas, afectos y lealtades personales muy fuertes
—siendo importante la relación con ellos incluso para obtener una eventual
libertad—.5
Aun luego de abolido el sistema de esclavitud, la participación de la población afrodescendiente en ciertas esferas de la economía se canalizaba muchas
veces mediante redes familiares y contactos personales que les permitían ubicarse
—de modo subordinado— en determinadas ocupaciones. Este es probablemente
uno de los motivos por los cuales los afroperuanos experimentan hoy en día
una alta segregación ocupacional —mayor que la de los grupos de origen indígena—, principalmente en actividades vinculadas a los servicios (Benavides y
otros 2005).
Estas conclusiones pueden ser extraídas de los análisis realizados en investigaciones sociológicas, históricas y antropológicas sobre el tema, tales como Cuche (1975), Hünefeldt (1979 y
1984), Rostworowski y otros (2000), Del Busto (2001) y Aguirre (2005).
Por otro lado, desde el punto de vista cultural, el grupo afrodescendiente ha
sido uno de los principales actores en la construcción de la denominada cultura
criolla —compartida con los grupos blancos asentados en las principales urbes
del país—, que se caracterizó por ser una cultura participativa e integradora.6 Tal
como algunos autores lo han deﬁnido, el criollismo era una cultura de “mediación” basada en un código de comunicación, un estilo de diversión y una moral
caracterizada por un “individualismo exhibicionista” propio de “hidalgos pobres”
(Ortega 1986, Panﬁchi 2000).7
Los afrodescendientes compartieron ciertos espacios y momentos con las élites
mediante la música8 y la danza, las formas de recreación, el lenguaje popular y
otras expresiones culturales. De algún modo, esa convivencia social generó ciertos
espacios de inclusión simbólica (limitada) y de reconocimiento social (fugaz) que
se desarrollaron en paralelo con la situación de exclusión ciertamente predominante. Esta situación diﬁere de modo sustantivo de la de los indígenas, quienes
han experimentado históricamente una exclusión social “a secas”, sin mayores
puntos de conexión o formas culturales aﬁnes a las élites blancas del país.9
Son tales diferencias sociales y culturales —las antes señaladas— las que
permiten sostener que ambos grupos experimentaron distintos procesos de
exclusión. Esto tiene que ver con el hecho de que los afrodescendientes habrían
logrado posiciones subordinadas relativamente mejor ubicadas en términos
socioeconómicos que la de los indígenas —al menos que aquellos de las zonas
rurales más pobres y alejadas del país—. El estudio de Benavides y otros (2005)
encuentra que si bien la tasa de pobreza de los afroperuanos resulta similar a la
tasa promedio de los indígenas residentes en la costa —área donde se concentran los primeros—, aquella es signiﬁcativamente menor que la experimentada
por los indígenas a nivel nacional (ver el cuadro 1).
Para Montoya (2002) se trata, en ese sentido, de una cultura urbana “conciliadora” de prácticas y gustos compartidos por diferentes sujetos sociales que desarrollan un bagaje común
conformado por cinco elementos: un tipo de socialidad lúdica, música, diversión, comida y
habla. Los vínculos entre individuos afroperuanos y élites blancas pueden también ser analizados a partir de la experiencia cultural del equipo de fútbol Alianza Lima (ver Benavides
Otros autores han enfatizado algunos rasgos históricos de la matriz cultural criolla referidos a
la falta de una ética del trabajo, a la proclividad por el consumo y la ostentación, y al escaso
espíritu emprendedor (Adams y Valdivia 1991: 34-35).
La especialista Rosa Elena Vásquez señala al respecto que “La observación de los géneros musicales y danzas que llegan hasta nuestros días y que se consideran criollos nos lleva a aﬁrmar
que lo criollo en el Perú adquiere personalidad propia gracias a la presencia de la población de
procedencia africana” (tomado de “Música popular en la costa peruana. Síntesis pluricultural”,
disponible en <http://perso.wanadoo.es/abril24/ventana/ventana_marcos.htm>).
Ello es así a pesar de que, como veremos más adelante, los indígenas son los que han logrado
mayores avances en términos de derechos y “visibilidad” de su discriminación. En el capítulo
siguiente se proponen algunas explicaciones para entenderlo.
3.014 3.317.443
1.826 1.835.608
Nota: La deﬁnición de población indígena se basa en la lengua materna del jefe del hogar.
Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática, Encuesta Nacional de Hogares 2004.
Afrodescend.
ENAHO, zonas afrodescendientes 2004:
submuestra hogares afrodescendientes
1.174.261
2.143.182
1.134.484
ENAHO 2004, trimestre móvil oct.-dic. 2004:
submuestra hogares indígenas
Niveles de pobreza de la población afroperuana e indígena
ENAHO, zonas afrodesc. 2004:
submuestra hogares afrodescend.
Acceso a educación de la población afroperuana e indígena
Una situación similar se observa cuando se analiza el acceso a la educación
(ver el cuadro 2). Por un lado, solo 27,9% de la población afroperuana tiene
acceso a educación secundaria completa, y apenas 1,7% de la misma cuenta con
universitaria completa, porcentaje menor que la tasa alcanzada por sus similares
indígenas en la costa. Sin embargo, en términos generales, la población afroperuana tiene un relativo mayor acceso a la educación y presenta un porcentaje
mucho más alto en secundaria completa que el correspondiente a la población
indígena a nivel nacional.
Al igual que la educación y la salud, el acceso a infraestructura y servicios
básicos —como electricidad y agua potable— puede impactar fuertemente el
bienestar de los hogares. En especial, el acceso a agua potable puede ser un
factor importante para reducir la mortalidad infantil como consecuencia de
enfermedades estomacales o intestinales. El cuadro 3 muestra una signiﬁcativa
diferencia entre el acceso a ese servicio de la población afroperuana y el de la
población indígena. Este resultado se mantiene inclusive cuando el análisis se
restringe a la población indígena de la costa. En todos los casos, los hogares
afroperuanos tienen un mayor acceso a servicios públicos en sus hogares.
Una tendencia similar se halla cuando se comparan los ingresos de personas afrodescendientes y de personas indígenas con características similares. Por
ejemplo, los hogares afroperuanos tienen un ingreso horario signiﬁcativamente
mayor que los hogares indígenas, aunque la diferencia no es signiﬁcativa cuando
se compara con el resto de la población del país. Por otro lado, el ingreso per
cápita es menor; aunque no estadísticamente signiﬁcativo con respecto al grupo
indígena, pero sí con respecto al resto del Perú (Benavides y otros 2005).
DISCRIMINACIÓN RACIAL E IDENTIDAD ÉTNICA EN AFROPERUANOS
Un fenómeno vinculado al estado de exclusión de determinados grupos sociales
es la discriminación, cuyas diversas formas tienden a reforzar los mecanismos
de exclusión social existentes, a la vez que son una consecuencia y una manifestación de la situación de vulnerabilidad social de los grupos excluidos. La
exclusión, al mismo tiempo, se puede expresar mediante la autoexclusión, como
respuesta individual o colectiva a los procesos de discriminación de los que son
objeto ciertos grupos sociales, étnicos o raciales.
Mientras que la exclusión alude a procesos estructurales que se han institucionalizado en el tiempo, la discriminación se vincula más a prácticas cotidianas
que se expresan en las relaciones “cara a cara”. Debido a ello, la discriminación
tiene una cierta autonomía relativa con respecto a la exclusión. No todos los
grupos excluidos son discriminados, ni todos los grupos discriminados son
No utiliza alumbrado en el hogar
Red púb. fuera viv. p’ dentro de edif.
Camión cisterna u otro similar
higiénico que
está conectado a:
hogar procede de
(recodificado)
1.835.608
excluidos. Sin embargo, en una sociedad como la peruana ambas situaciones
suelen coincidir y afectar a las poblaciones étnicas, como es el caso especíﬁco
de afrodescendientes e indígenas. La discriminación, en este sentido, constituye
una expresión de la exclusión social que sufren esos grupos étnicos (Figueroa
y otros 1996, Torero y otros 2004).
Aunque la naturaleza de la discriminación ha sido objeto de discusión en
las ciencias sociales peruanas —sobre todo a partir de la década de 1990—,
aún hacen falta estudios empíricos que proporcionen la base para un análisis
más profundo sobre sus orígenes y los mecanismos mediante los cuales opera.
Para algunos, en nuestro medio la discriminación tiene un fuerte componente
racial (Manrique 1999, Portocarrero 1993); para otros, en cambio, es de carácter
social y se origina a partir de la interacción de un conjunto de variables, entre
las cuales los rasgos físicos —o el fenotipo— son solo una más (Twanama 1992,
Ortiz 1998). Se ha señalado, asimismo, que la combinación de esos factores
depende del contexto y de las situaciones particulares en las que se producen
las relaciones sociales (Santos 2002).
En el Perú, como sucede en otros países latinoamericanos, los grupos indígenas y afrodescendientes son objeto de prácticas discriminatorias en mayor
medida que el resto de la población. Un reciente estudio de David Sulmont
(2005) halla que aproximadamente un tercio de las personas encuestadas
maniﬁestan haber experimentado “que la gente se comporta como si fueran
mejor que uno mismo”, o se han sentido tratados “con menos respeto que
otras personas” o “como si uno no fuera inteligente”. Entre 15% y 20% de los
que dicen haber sido discriminados, aﬁrman que ello ocurre por su raza u
origen étnico o por su lugar de origen. Finalmente, el estudio encuentra que
la población con lengua materna nativa experimenta más discriminación que
la de habla castellana, al igual que aquellos que se identiﬁcan como “gente
de la sierra”, más que los “limeños”, “mestizos” y “gente de la costa”.
A pesar de tratarse de los dos grupos sociales más discriminados, de
acuerdo con recientes investigaciones las experiencias de discriminación de
los afroperuanos y las de los indígenas diﬁeren en su origen y sus expresiones. En primer lugar, en el caso de los afrodescendientes el papel de la raza
en los procesos de discriminación es más marcado, lo cual abona en favor
de la hipótesis de que el racismo es un problema central para este grupo
(Benavides y otros 2005). Esto a diferencia de lo que ocurre con el grupo
indígena, para quienes la raza es un elemento menos visible y, en todo caso,
se encuentra generalmente asociado a otros elementos sociales y culturales:
vestimenta, lengua y origen social. Habría pues, en este sentido, una diferencia con lo hallado entre la población de origen indígena, porque en este
caso las condiciones racial, étnica y social aparecen fuertemente imbricadas
(Valdivia 2003).
La discriminación y la identidad étnica se basan en el reconocimiento y
la percepción de las diferencias. Mediante la discriminación social o racial las
diferencias son llevadas al extremo, generalmente sobre la base de creencias
de separación jerárquica sustentadas en el estereotipo y el prejuicio. Las prácticas discriminatorias y las respuestas de los grupos discriminados conforman
ámbitos de (re)producción de valores culturales e imágenes sociales asociadas
a las autopercepciones del grupo.10 Así, la discriminación juega un papel importante en los procesos de conformación y deﬁnición de las identidades étnicas,
culturales, sociales y raciales. Al mismo tiempo, las formas de respuesta —las
estrategias de afrontamiento— están culturalmente condicionadas: responden a
ciertos patrones propios de cada grupo étnico-racial.
Benavides y otros (2005) sugieren que esas diferencias en los procesos de
discriminación llevan a derroteros distintos en la construcción de las identidades
étnicas en el Perú. Mientras que los afrodescendientes son un grupo cuya identidad se sustenta principalmente en la diferencia racial (en parte como respuesta
a la discriminación), los indígenas tienen procesos de identidad principalmente
relacionados con la diferencia cultural.
La cuestión de la identidad étnica alude a un fenómeno complejo, sobre
el cual no existe pleno consenso en cuanto a su deﬁnición. Por lo general,
la expresión ‘grupo étnico’ ha sido usada para referirse a una comunidad o
población que comparte un origen común, una raza, una lengua, un pasado y
ciertos valores culturales como música, danza, comida, etcétera. Esta deﬁnición
es amplia y no resuelve los problemas planteados por la contraposición de dos
concepciones distintas sobre la etnicidad y la identidad étnica.
Hasta hace unas décadas predominó en las ciencias sociales —y en la
antropología en particular— un enfoque primordialista que acababa “esencializando” las características de los grupos étnicos. Desde esta perspectiva, habría un
conjunto de rasgos culturales “propios” o inmanentes a cierto grupo étnico que
se convertirían en distintivos invariantes durante el tiempo. Contra este tipo de
concepción se han desarrollado visiones alternativas, entre las cuales la posición
de Fredrik Barth (1976) ha marcado un hito en la antropología cultural. Partiendo
de una crítica a la concepción de etnicidad como un inventario de características
socioculturales, Barth la deﬁne como la organización social de las diferencias
culturales e introduce un elemento conceptual clave: las fronteras étnicas. Los
Como bien señala Charles Taylor (1993: 43), “nuestra identidad se moldea en parte por el
reconocimiento o por la falta de este; a menudo, también, por el falso reconocimiento de
otros, y así, un individuo o un grupo de personas puede sufrir un verdadero daño, una auténtica deformación si la gente o la sociedad que lo rodean le muestran, como reﬂejo, un cuadro
limitativo, o degradante o despreciable de sí mismo”. En suma, “Siempre deﬁnimos nuestra
identidad en diálogo con las cosas que nuestros otros signiﬁcantes desean ver en nosotros, y
a veces en lucha con ellas” (Taylor 1993: 53).
contenidos de un grupo étnico pueden cambiar en el tiempo, más aún en el
contexto de modernización y consolidación de los Estado-nación modernos y
pluriétnicos; pero el conjunto de diferencias o “fronteras” con otros grupos es
lo central de su conciencia o identidad étnica.
En el Perú, esta perspectiva de análisis empieza a tener cada vez mayor
acogida. Algunos autores, como Raúl Romero, sostienen que la etnicidad no
contiene esencias culturales únicas sino que está construida históricamente, que
está marcada por la ﬂuidez y que se encuentra en constante reinvención (Romero
2004: 50).11 Marisol De la Cadena (2005), por otro lado, propone el concepto
de “hibridez conceptual” para referirse a los procesos por los cuales las identidades no están separadas unas de otras, y por ende son difíciles de clasiﬁcar.
Por su parte, Benavides y Callirgos (2006) aluden al aparente “debilitamiento”
de ciertas identidades, originado por los procesos de discriminación y por los
cambios culturales y sociales que conducen a la conformación de identidades
múltiples, ﬂexibles y “en proceso” —que no corresponden a categorías rígidas
y “cerradas”—.
Con referencia a los procesos identitarios en un contexto de globalización,
Urpi Montoya (2002) ha señalado que en el Perú de hoy las nuevas generaciones
estarían adoptando una “renuncia a la identidad”, un rechazo a autodeﬁnirse
como parte de un solo universo cultural. De acuerdo con la autora, esto constituiría una forma de asumirse y representarse como sujetos heterogéneos, y de
rechazar “la oposición, la separación y la conciliación jerárquica”. Rechazarlas
mediante la ausencia de un discurso de identidad, pues esta ausencia es un
rechazo a marcar diferencias (dado que, como bien señala, “las identidades son
representaciones de las diferencias”). Esto se origina, a su vez, en un esfuerzo
orientado a una búsqueda de igualdad.
En general, se reconoce que la construcción de las identidades étnicas en
el Perú ha seguido un camino marcado por la complejidad y la ambigüedad.
Hay autores que subrayan la inexistencia de organizaciones sociales y políticas
sólidas y representativas que asuman la identidad indígena (o afrodescendiente) como parte de su discurso y sus reivindicaciones (Degregori 1993, Montoya
1993), situación que contrastaría fuertemente con lo que sucede en países vecinos
como Ecuador y Bolivia (Sánchez 1994). Incluso algunos señalan que esto es así
A partir de un análisis de las manifestaciones culturales de la región del valle del Mantaro en
el Perú, Raúl Romero hace una crítica a las concepciones “esencialistas” y a las deﬁniciones
“primordiales” de la etnicidad, para proponer un enfoque dinámico e histórico de la identidad étnica, la cual se construye basada en la reelaboración de las prácticas culturales, en un
proceso en el que lo tradicional y lo moderno conﬂuyen hacia el mismo resultado. El ejemplo
histórico que analiza el autor es el de la identidad huanca como producto del mestizaje entre
la cultura indígena/quechua y la cultura blanca/occidental, proceso visto como la apropiación
gradual de la modernidad por los campesinos indígenas andinos (Romero 2004: 45).
porque en el Perú la estrategia seguida por los grupos étnicos habría priorizado
los esfuerzos de inclusión que tratan de soslayar las diferencias (Castro 2003,
Montoya 2002); por ende, habría habido un esfuerzo democratizador “desde
abajo”, basado en la búsqueda de integración a un colectivo nacional más que
a un grupo étnico especíﬁco —como una aspiración a ser “iguales” y no “diferentes”— (Valdivia 2003). Por otro lado, otros autores han puesto en relieve las
distintas situaciones en las que están la población indígena andina y la población
indígena de la Amazonía. En este último caso, sí habría organizaciones que reivindican lo étnico de modo más explicito y claro (Ossio 1992, Monge 1998).
A pesar de la prolíﬁca trayectoria de la antropología peruana, queda
pendiente una profundización en el análisis de la identidad étnica como un
objeto de estudio en sí. Sin embargo, una vez más, también en este terreno se
hace evidente la desproporción en el tratamiento de temas relacionados con la
población indígena y los relativos a los afrodescendientes. La mayor parte de
los estudios sociológicos y antropológicos sobre la cuestión de la identidad son
ensayos o etnografías sobre las culturas andinas y amazónicas.12
Algunos estudios han enfatizado la diﬁcultad de separar las distintas variables
que conﬂuyen en la identidad indígena: territorio, clase, cultura y raza (Valdivia
2003). Se trata de dimensiones entremezcladas, entre las cuales la raza cumple
un papel secundario. La situación es distinta en el caso de los afrodescendientes.
Hay quienes han llegado a aﬁrmar que los afroperuanos constituyen la categoría
étnica y social con mayor contenido “racial” en el país (Drzewieniecki 2004: 22).
No pueden “escapar” a esa forma de identidad, entre otras razones, porque resulta
más difícil ser clasiﬁcados como “mestizos” (categoría a la que recurre gran parte
de la población peruana cuando se le pide una respuesta de autoadscripción
étnica y racial). Por ello, algunos sostienen que el estudio de las relaciones étnicas
en este grupo es en realidad un estudio de relaciones raciales (Wade 2000).
En este sentido, el rasgo central en la construcción de la identidad de los
afrodescendientes tiene que ver con la mayor importancia relativa de la raza.
Si desde la perspectiva de la misma población negra la “raza” (o el “color de
piel”) constituye un elemento crucial en la construcción de su identiﬁcación
(más que las “costumbres” o la “cultura”), el proceso de mestizaje racial tendría
como consecuencia el “debilitamiento” de los lazos de identiﬁcación étnica en
Entre estos últimos trabajos —además de los citados hasta el momento y sin referencia a los
estudios etnográﬁcos producidos de la década de 1950 a la de 1980— cabe mencionar los
siguientes: Quijano (1980), Montoya y López (1988), Flores Galindo (1993), Franco (1991),
Ossio (1995), Sánchez (1994), Degregori (1993 y 1995), Dietz (1999), Monge (1998), Altamirano y Hirabayashi (1997), Romero (1999), Ortiz (1999), Lloréns (1999) y Castro (2003). Para
el caso de la población afroperuana, están los trabajos de Cuche (1975), Luciano y Rodríguez
(1995), Christine Hünefeldt (1979 y 1984), Rostworowski y otros (2000), Del Busto (2001) y
Aguirre (2000).
el grupo (Benavides y otros 2005). La historia de instituciones culturales afroperuanas como el club de fútbol Alianza Lima es un ejemplo de ello. La identidad
de dicha institución, fuertemente cohesionada sobre la base de la idea de ser
una comunidad con gran presencia de población negra, entró en crisis cuando
los profundos procesos de mestizaje racial y cultural obligaron a redeﬁnir la
identidad en otros términos. En esa redeﬁnición, la idea de “club de negros”
pasó a segundo plano (Benavides 2000).
La mayor importancia de la cultura en los procesos de construcción de
identidad entre los indígenas tiene que ver, además, con otros aspectos. Por un
lado, la experiencia histórica de la población afroperuana ha condicionado el
desarrollo institucional y comunitario de este grupo. A diferencia de los grupos
indígenas, los afrodescendientes del Perú no han tenido una tradición organizativa comunal. Estas y otras características de la población afroperuana han
condicionado su dinámica social y cultural (Oakley 2001).
La identidad cultural más “deﬁnida” y desarrollada que se observa entre
los indígenas —y cuya muestra no solo es la multiplicidad de expresiones
artísticas y musicales sino también la vigorosa renovación de los géneros en los
que estas se inspiran— se explica igualmente por las diferencias demográﬁcas.
Mientras que la población de origen indígena conforma una vasta mayoría en
el conjunto demográﬁco nacional, la población afrodescendiente constituye una
minoría social. Estimaciones recientes permiten sostener que los grupos étnicos
indígenas representan alrededor de 38% de la población total del país (Valdivia
2003),13 en tanto que los especialistas han calculado que el porcentaje de los
afroperuanos abarca a 5% de la población nacional (Altamirano 2000), lo cual
implica alrededor de 1.400.000 personas en el Perú. Otros cálculos señalan cifras
que llegan hasta los 2,5 millones de personas, lo que indica que la población
afrodescendiente podría representar entre 5% y 9% de los habitantes del país
(Luciano y Rodríguez 1995). Por otro lado, si se toma en cuenta la información
proveniente de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del cuarto trimestre
del año 2000, en la que se incorporó una variable de autoadscripción étnica, la
población afrodescendiente representaría el 1% de la población total del Perú.
No es casual, por ello, que investigaciones recientes hechas tanto en el Perú
como en otros países lleguen a concluir sobre la diﬁcultad de hablar de una
identidad cultural en los afrodescendientes, a diferencia de lo que ocurre con los
indígenas (Wade 2000, Oakley 2001, Thomas 2005, Benavides y otros 2005).
Las estimaciones estadísticas se han basado por lo general en la variable “lengua materna”
para su identiﬁcación y medición, criterio según el cual la población indígena representaría
entre 15% y 20% de la población nacional. El cálculo de 38% se basa, en cambio, en una
pregunta de autoadscripción étnica incluida en la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del
La “debilidad” de una identidad cultural entre los afrodescendientes ocasiona
que no existan las bases para que en el imaginario social de ellos mismos se
conforme un “nosotros” como comunidad local o nacional claramente delimitada del resto de los componentes de la sociedad, sobre todo en contextos de
extendido mestizaje racial. Siendo la raza el elemento central de su identidad, lo
que produce el mestizaje es quitarle al grupo su elemento cohesionador y diferenciador principal. No obstante, eso no implica necesariamente la desaparición
de los elementos distintivos de la cultura afroperuana. Lo que sucede es que esta
queda limitada a un conjunto de rasgos o costumbres que —siendo considerados
como características propias de los afroperuanos— no conforman un universo
cultural claramente diferenciado del resto de la matriz cultural popular peruana
(Benavides y otros 2005).
Estas diﬁcultades en torno a la conformación de la identidad de tales
grupos están vinculadas, a su vez, a los procesos de la organización social
afrodescendiente. Se puede aﬁrmar, en varios sentidos, que la fortaleza de la
organización social indígena es mayor que la de los afrodescendientes —tema
que será tratado en la siguiente sección—. La falta de una deﬁnición cultural
de la identidad afrodescendiente y la carencia de una tradición comunal diﬁcultan los procesos de organización social al interior de esa población (Thomas
Si bien tanto en la población indígena como en la población afrodescendiente existen esfuerzos organizativos orientados a la búsqueda de integración,
los procesos de diferenciación cultural promovidos por las organizaciones de
defensa de derechos étnicos encuentran un mayor respaldo entre los primeros.
Esto explicaría en parte las diferencias en el logro y el reconocimiento de derechos entre ambas poblaciones.
Por otro lado, el mayor avance en la consecución de derechos colectivos
por parte de la población indígena parece estar asociado también al hecho
de que la sociedad tiende a reconocer más la diferencia cultural que la racial
(Hooker 2005). Mientras que la cultura empieza a tener una mayor presencia en
el contexto de las políticas multiculturales, las diferencias raciales tienden más
bien a mantenerse invisibles.14
Los grupos representativos de la población negra son conscientes de este
problema e intentan construir una identidad con una matriz cultural afroperuana, pero fracasan en ese intento debido a los problemas de identidad y de
organización antes planteados. En el caso de las organizaciones indígenas, ese
proceso tiene mejores resultados (por lo menos en términos comparativos) en
Esta ventaja relativa de la población indígena en comparación con lo logrado por la población
afrodescendiente no es exclusiva del caso peruano sino una característica común en varios
países de la región (Hooker 2005).
la medida en que cuentan con los referentes concretos de territorio y con un
mayor capital social basado en su tradición comunitaria.
Los grupos organizados de defensa de los derechos afroperuanos han buscado construir esa identidad cultural basándose en un referente imaginario: el
vínculo con el África. Sin embargo, esta apuesta enfrenta un problema real: tal
como Benavides y otros (2005) muestran, la población peruana afrodescendiente
no se siente identiﬁcada con esa forma de memoria histórica y cultural.
DERECHOS, ORGANIZACIÓN Y POLÍTICAS DE RECONOCIMIENTO
DE LA POBLACIÓN INDÍGENA Y LOS GRUPOS AFRODESCENDIENTES
En la presente sección se hará un análisis de la relación del Estado con las
poblaciones étnicas en el Perú,15 poniendo especial énfasis en las políticas de
reconocimiento de sus derechos sociales, económicos, culturales y políticos
implementadas a partir de la década de 1990.
La hipótesis que acá se plantea es que, en el Perú, las diferencias culturales
existentes entre indígenas y afrodescendientes tienen estrecha relación con los
procesos de organización de esos grupos y con la forma como se han producido
la demanda y el reconocimiento de sus derechos por parte del Estado. En la
interacción de esos tres planos —cultura, organización social y reconocimiento
político— es que cada grupo ha experimentado caminos distintos en la construcción de su identidad étnica.
En el Perú, el tema de los derechos de los grupos étnicos ha cobrado relevancia
en la discusión pública de los últimos años. Existe, de hecho, una mayor preocupación del Estado en torno a la situación de los derechos sociales, culturales y
políticos de esas poblaciones, lo cual parece tener que ver no solo con las prioridades de una agenda local sino también con las iniciativas de los organismos
multilaterales y de las instituciones de cooperación para el desarrollo.16
En este contexto se ha producido un conjunto de normas legales de diversa
índole y complejidad, que no forman parte de un todo coherente sino que a
Preferimos el uso de la expresión ‘poblaciones étnicas’ porque así no solo se habla de los
pueblos indígenas sino también de los grupos afrodescendientes.
Incluso hay quienes sostienen que el interés renovado sobre la cuestión “indígena” tiene
como motivación central la necesidad de resolver los conﬂictos étnicos latentes para consolidar el desarrollo mediante la inversión extranjera (Oliart s/f).
veces revelan contradicciones y vacíos importantes. Esto se puede observar en
algunas leyes sobre la propiedad de las tierras de las comunidades campesinas.
Entre las normas vigentes está el artículo 136 del Código Civil, que establece que
las tierras de las comunidades campesinas son inalienables, imprescriptibles e
inembargables, salvo excepciones contempladas en la Constitución; sin embargo,
la Constitución Política de 1993 reconoce que las tierras de las comunidades
campesinas son imprescriptibles, pero no inembargables ni inalienables. Esta
declaración de imprescriptibilidad viene acompañada de una salvedad muy
importante que redunda en una real inexistencia de dicha condición: “Las tierras abandonadas por sus dueños quedan incorporadas al dominio público. El
abandono de tierras se produce cuando su dueño lo ha dejado inculto durante
dos (2) años consecutivos”. Por otro lado, la Ley 26505, posterior al Código Civil,
establece que si un yacimiento minero es considerado de interés nacional por
el Consejo de Ministros, puede ser embargado indemnizando al propietario; lo
cual abre la posibilidad de reubicar a las comunidades campesinas (Benavides
y Callirgos 2006).
Además de las inconsistencias y del desorden del marco legal, existe el problema adicional de su incumplimiento. Tanto en la selva central como en la región
de Madre de Dios se han venido entregando concesiones mineras y madereras en
tierras pertenecientes a comunidades nativas amazónicas, sin que las instituciones
representantes del Estado cumplan las funciones de control que les corresponden
(Benavides y Callirgos 2006). Esto ha sido observado por la Defensoría del Pueblo,
institución para la cual la legislación suele tener un carácter declarativo y general
y no llega a comprometer al Estado mediante políticas públicas concretas —como
tampoco a los sectores no indígenas— en el reconocimiento de los derechos de
dichos pueblos (Defensoría del Pueblo 1999).
3.2. El Estado peruano y los derechos de las poblaciones afrodescendientes
En las ciencias sociales peruanas ha predominado una visión que equipara la
situación de indígenas y afrodescendientes frente al Estado, concibiéndolos como
parte de los estratos sociales sujetos, por igual, a la dominación y la exclusión
social. Desde la perspectiva de análisis sugerida en el presente trabajo, resulta
de suma utilidad ubicar algunas diferencias existentes en cuanto a su condición
social y política frente al Estado.
En primer lugar, se debe tener en cuenta que en el Perú de la época colonial
el Estado estableció un estatus jurídico especíﬁco al cual se adscribía la población
de origen indígena —la denominada República de Indios—. La rígida estratiﬁcación social de la sociedad colonial, basada en la existencia de estamentos, era
expresión de un sistema de dominación al cual estaba sometida la población
indígena. Sin embargo, su estatus jurídico era distinto al de la población esclava
de origen africano. Como señala María Rostworowski, “A pesar de la facilidad
de asimilación del negro a las costumbres españolas, el indio era considerado
superior al negro por no ser esclavo y así lo contemplaban las leyes” (Rostworowski y otros 2000: 34).
Como bien lo han aﬁrmado diversos autores, la llegada de la independencia y la formación del Estado republicano no implicaron mayores cambios en
la situación socioeconómica de los estratos sociales bajos (Cotler 1992, Flores
Galindo 1993). Se trató del advenimiento de una “República sin ciudadanos”,
en la que el Estado ejerció un papel claramente excluyente hacia los grupos
no blancos ni criollos (Lumbreras 2003: 77). La fragmentación social, el segregacionismo y el racismo hacia las poblaciones étnicas no eran sino expresión
de los problemas generados por la “herencia colonial”. En este contexto, la
instauración de la República no implicó la incorporación de indígenas y afrodescendientes a la condición de ciudadanos peruanos. El trabajo servil, el tributo
indígena y la esclavitud fueron instituciones que convivieron durante varios
años con el régimen republicano, de modo tal que el reconocimiento de los
derechos ciudadanos de los indígenas y de los afrodescendientes fue parte de
un proceso gradual, parcial y tardío. Baste recordar que solo luego de treinta
y tres años de proclamada la independencia, los afrodescendientes lograron
formalmente cierto nivel de ciudadanía en virtud de la abolición del sistema
esclavista; o que recién el año 1980 la población analfabeta, mayoritariamente
indígena, pudo ejercer su derecho ciudadano al voto para elegir y ser elegida
como autoridad política.
Esta fue una situación compartida por ambos grupos. Quizá la diferencia
más importante entre ambos resida en el reconocimiento, de parte del Estado,
de ciertos derechos colectivos para las poblaciones indígenas, y sobre todo
en la centralidad que estas tuvieron en la deﬁnición de la “cuestión nacional”
—discusión que marcó el debate intelectual y político desde ﬁnes del siglo
diecinueve y durante todo el siglo veinte—. Sobre lo primero, cabe señalar
que, en efecto, la incorporación del “negro” a la condición de la “ciudadanía
peruana” se dio mediante el reconocimiento de sus derechos ciudadanos a título
individual. En el caso de la población indígena, el tratamiento y la relación
del Estado hacia ella estuvieron marcados por la ﬁgura de su representación
corporativa mediante las comunidades indígenas, reconocidas como una institución sujeto de derechos colectivos.
En el periodo posterior a la crisis política y económica generada por la
derrota en la guerra del Pacíﬁco, el país vivió una etapa de cuestionamiento
y debate sobre la viabilidad del mismo como nación. Esa suerte de “toma de
conciencia” de la situación nacional, marcada por las discusiones de intelectua-
les y políticos de la época, llevó a la conclusión de que la “cuestión indígena”
representaba una de las principales deudas o problemas a resolver en el Perú.
Desde ese entonces, la relación entre el Estado nacional y la población indígena
estuvo signada por una mezcla de exclusión, paternalismo y asimilación vertical.
De hecho, la condición de explotación y marginación en la que se encontraba
esta población dio lugar a movimientos indigenistas de diversa índole y variada
base ideológica, desde ﬁnes del siglo diecinueve y en adelante. Un dato a tener
en cuenta es que ese tipo de posturas “indigenistas” también se desarrollaron
desde el Estado; expresión extrema de esa suerte de indigenismo estatal es la
que quedó reﬂejada en las políticas promovidas por el gobierno de Augusto B.
Leguía. Desde los inicios de la República, las comunidades indígenas fueron
objeto de una legislación ambigua: por un lado, hubo corrientes liberales que
promovieron la asimilación de la población indígena mediante el reconocimiento
de sus derechos ciudadanos como individuos, soslayando el reconocimiento de
toda forma de organización corporativa; y por otro, se desarrollaron iniciativas
legales que buscaron proteger los derechos colectivos de las comunidades indígenas, como una forma de defender la organización, la economía y la cultura
de las poblaciones nativas.
A partir de la segunda mitad del siglo veinte, con el surgimiento de ideologías políticas reformistas, nacionalistas y desarrollistas, fue claro que el discurso
estatal estuvo orientado a reivindicar social y políticamente a la población de
origen indígena, optando por recusar el término ‘indígena’ como una forma de
contrarrestar el estigma discriminador. Esto no fue solo parte del discurso oﬁcial
del Estado sino también de las orientaciones políticas e ideológicas de los partidos de izquierda de origen marxista, que concibieron a la población indígena
ante todo como la clase social del “campesinado”. En el ámbito estatal, el punto
más claro de esta tendencia quedó expresado en el gobierno de Juan Velasco
Alvarado (1968-1975), durante el cual se proscribió el término ‘indígena’ para
ser oﬁcialmente reemplazado por el de ‘campesino’.
Esta suerte de proceso de “campesinización” del poblador indígena andino se produce en un contexto en el cual resurgen los movimientos agrarios y
campesinos, entre las décadas de 1950 y 1970, liderados o inﬂuenciados por el
discurso de las organizaciones políticas de izquierda, que levantan las banderas
de demandas de precios justos, mayor atención al campo y acceso a la propiedad
La importancia del debate sobre la “cuestión indígena” y la reivindicación
de esa población como elemento constitutivo de la identidad peruana son temas
que estarán presentes desde el origen de los partidos políticos populares en la
década de 1920, sea en su versión marxista o en la corriente que representó el
APRA, y que marcará el discurso de los partidos modernos mesocráticos a partir
del decenio de 1950, cuyo ejemplo más claro fue el partido Acción Popular con
su programa de Cooperación Popular, que buscaba recuperar las formas de
trabajo comunal de las comunidades andinas.
Como se puede ver, durante todo el siglo veinte la presencia de la población
indígena en la escena política fue un hecho que se dio de diversas maneras:
mediante los movimientos sociales e intelectuales del indigenismo, las políticas
del Estado (en sus distintas vertientes autoritarias, populistas o desarrollistas) y el
discurso de las principales organizaciones partidarias del sistema político peruano.
Este panorama contrasta fuertemente con la poca cabida de la población
afrodescendiente en la agenda del sistema político peruano. Su condición
demográﬁca minoritaria no explica por completo la poca importancia otorgada
por la élite política a ese sector, ni la escasa referencia que la historia oﬁcial
peruana hace de ella. Tampoco parece ser un factor explicativo la inexistencia
de movimientos sociales contemporáneos afroperuanos y el débil protagonismo
colectivo de esa población —vinculado a los escasos referentes de organización
social y la inexistencia de espacios colectivos de reivindicación de sus derechos
económicos, sociales o políticos—.
En diversos países de América Latina, incluido el Perú, hay una tendencia a
la “invisibilización” de los grupos afrodescendientes (Oakley 2001, Wade 2000),
en una dinámica curiosa en la cual, por un lado, en el plano del fenotipo, la
visibilidad del “negro” es difícil de ocultar, pero, por otro lado, en planos distintos, este es ignorado por la sociedad y el Estado nacional como sujeto distinto,
con cultura y derechos propios (Cunin 2003). Por ello, en el Perú, en diversos
ámbitos de la vida nacional, la historia y la presencia de esta población han
estado soslayadas. Se ha ignorado, en este sentido, su existencia como grupo
social con un pasado y una cultura especíﬁcos, cuyo aporte a la cultura nacional
recién empieza a ser revalorado.17
Un análisis de las políticas de reconocimiento de derechos lleva a la conclusión de que para el Estado peruano el principal o casi exclusivo referente social
fue la población indígena. Ciertamente, si bien hubo cierto avance en favor de
esta población en el plano formal y legal, poco ha cambiado en relación con su
situación real de pobreza y exclusión. Lo que se quiere enfatizar es la idea de
que en el nivel del discurso ha sido la población indígena —y no la afroperuana— el sujeto social principal de referencia del Estado. El mismo reconocimiento
—limitado y ambiguo— de cierto tipo de derechos colectivos de la población
indígena (tanto andina como amazónica), marca otra particularidad respecto de
la situación de la población afroperuana.
Contribuye a esa situación de “invisibilización” de la población afrodescendiente el escaso
interés que durante décadas pasadas suscitó entre los cientíﬁcos sociales el estudio de su
historia y su actual situación socioeconómica y cultural. Esto ha venido cambiando paulatinamente con la realización de investigaciones como las citadas en este trabajo.
Un balance de los últimos quince años de las políticas de reconocimiento
de derechos de las poblaciones étnicas revela que si bien hay algunos elementos
comunes en el tratamiento de la problemática de los grupos étnicos, también se
han delineado algunas diferencias importantes.
Durante la década de 1990, las iniciativas del gobierno de Alberto Fujimori
hacia los pueblos indígenas fueron pautadas en gran medida por las exigencias de
organismos internacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de
Desarrollo, que pusieron como prioridad en sus respectivas agendas de desarrollo
el tema de los “pueblos indígenas” y el reconocimiento de sus derechos. Con un
esquema político autoritario que negaba la representación a las organizaciones
independientes de la sociedad civil, la prioridad otorgada al reconocimiento de
la población indígena pasó principalmente por la implementación de políticas
de desarrollo basadas en la asistencia alimentaria, la ejecución de obras de
infraestructura y la titulación de tierras en las zonas rurales y altoandinas.
En 1997 el gobierno de Alberto Fujimori creó la Secretaría Técnica de Asuntos
Indígenas (SETAI), en reemplazo del Instituto Indigenista Peruano y como parte
del Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano (PROMUDEH), con
el ﬁn expreso de promover y coordinar proyectos intersectoriales, así como proponer y formular políticas y normas sobre “asuntos indígenas”. Otras instancias
que cumplieron una función importante en relación con la problemática de las
comunidades indígenas en el país estuvieron centralizadas en el Ministerio de
Agricultura: el Programa Especial de Titulación de Tierras (PETT), el Programa
Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográﬁcas (PRONAMACHS) y el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) para la vigilancia de los recursos naturales.
Un rasgo de las acciones del primer y segundo gobierno de Fujimori es que
estuvieron marcadas por una contradicción entre el discurso y la práctica. Por
un lado, durante ese gobierno el Estado peruano ratiﬁcó el Convenio 169 de
la Organización Internacional del Trabajo, el instrumento jurídico internacional
que mayor avance ha signiﬁcado en términos del reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas; y por otro lado, durante ese mismo periodo, se
desarrollaron políticas sociales que atentaron directamente contra los derechos
humanos de las poblaciones indígenas. Se debe recordar que durante el segundo gobierno de Fujimori se llevaron a cabo prácticas de esterilización forzada
promovidas desde el Ministerio de Salud como parte de las campañas de control
de la natalidad, desarrolladas entre los años 1996 y 2000 e inspiradas en la idea
de que ese sería un factor clave en la disminución de la pobreza extrema. Baste
mencionar, al respecto, las denuncias de la Defensoría del Pueblo durante ese
entonces y las conclusiones a las que llegó un informe elaborado por el Comité
de América Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer (CLADEM). Según el citado informe, ese tipo de programas estuvieron orientados por
pautas y criterios apartados de un enfoque de derechos humanos, lo cual dio
lugar a violaciones de las libertades y los derechos fundamentales de mujeres
en situación de pobreza y pobreza extrema, particularmente de mujeres rurales
e indígenas (CLADEM 1998).
Durante el gobierno de transición de Valentín Paniagua, el Estado peruano
aﬁanzó la apertura hacia la problemática de los pueblos indígenas promoviendo
el desarrollo de acuerdos que fueron una ventana de acceso a sus reivindicaciones culturales históricas (Oliart s/f).18 Se llevaron a cabo, en ese entonces,
algunas iniciativas importantes que buscaban atender las demandas y reivindicaciones sociales, culturales y políticas de las comunidades y los grupos indígenas
del país. Pese a su corta duración —apenas ocho meses—, en esa gestión se
fortalecieron instancias estatales como la SETAI y se avanzó en algunos aspectos
legales relativos a los derechos de las comunidades indígenas, en particular con
normas que garantizaran el respeto por los pueblos indígenas en aislamiento
voluntario. En el año 2001 se creó una Comisión Especial Multisectorial encargada
de estudiar la situación de las comunidades nativas de la Amazonía, así como de
formular propuestas integrales para garantizar la plena vigencia de sus derechos
constitucionales y promover su bienestar y su desarrollo económico. También se
avanzó en la concordancia de la gestión ambiental con los derechos de comunidades indígenas —por ejemplo, mediante la creación de reservas comunales
y la aprobación de un reglamento de las áreas naturales protegidas—. Además,
se creó la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR), para investigar lo
sucedido entre 1980 y 2000 durante el conﬂicto armado interno que inició el
movimiento de Sendero Luminoso.19
El gobierno de Alejandro Toledo continuó y profundizó la institucionalización de los espacios de atención de los derechos y las demandas de las
poblaciones étnicas del país.20 Uno de los principales logros de ese periodo
Es interesante notar que en el discurso de asunción del cargo de Valentín Paniagua como
Presidente de la República en julio del 2001, se usó por primera vez desde el año 1980, en el
léxico oﬁcial, el término ‘indígena’.
Como se sabe, los resultados de la investigación emprendida por la CVR permitieron poner
sobre el tapete de la discusión pública el tema de la exclusión social de que ha sido objeto la
población indígena en el Perú. Una de las conclusiones del informe de dicha comisión señala:
“La CVR ha podido apreciar que, conjuntamente con las brechas socioeconómicas, el proceso
de violencia puso de maniﬁesto la gravedad de las desigualdades de índole étnico-cultural
que aún prevalecen en el país. Del análisis de los testimonios recibidos resulta que el 75 por
ciento de las víctimas fatales del conﬂicto armado interno tenían el quechua u otras lenguas
nativas como idioma materno” (en Informe ﬁnal, Conclusiones, disponible en:
<http://www.cverdad.org.pe/iﬁnal/pdf/TOMO%20VIII/CONCLUSIONES%20GENERALES.
Como parte de la ceremonia de asunción de mando como Presidente de la República, en el
año 2001 Alejandro Toledo ﬁrmó la Declaración de Machu Picchu sobre la Democracia, los
Derechos de los Pueblos Indígenas y la Lucha contra la Pobreza, mediante la cual el Estado
peruano se comprometió a la defensa de los derechos y las libertades de esa población.
fue la formación de la Comisión Nacional de Pueblos Andinos y Amazónicos
(CONAPA), que absorbió a la SETAI como una instancia de apoyo técnico. Si bien
inicialmente la CONAPA no incorporó la representación de los grupos afrodescendientes, posteriormente sí lo hizo.21 Desde este organismo se presentaron
algunas iniciativas de cambios legales para modiﬁcar la ley forestal y defender
la biodiversidad en favor de las comunidades indígenas.
A ﬁnes del año 2004 la CONAPA adquirió un rango político y administrativo
mayor, al convertirse en el Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos,
Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA). Más allá de los problemas en la capacidad
de gestión de esas instituciones,22 así como del cuestionamiento del papel en la
misma de la esposa del Presidente Alejandro Toledo, Eliane Karp,23 como la persona que en la práctica impulsó la consolidación de esta institución, la creación
de esas instancias ha sido vista como un hito en la forja de espacios de reconocimiento político de los derechos de las poblaciones étnicas en nuestro país. Estas
iniciativas del Estado peruano han sido alentadas por el apoyo de organismos
multilaterales y de cooperación para el desarrollo, como el Banco Mundial y el
Banco Interamericano de Desarrollo, que han puesto entre sus prioridades el
impulso de políticas de reconocimiento de derechos de los pueblos indígenas.
Un balance de las políticas del Estado durante los últimos quince años permite establecer que la mayor parte de las iniciativas legislativas han tenido que
ver con las poblaciones indígenas, sean andinas o amazónicas. Se ha normado
poco en relación con la población afrodescendiente.
Como se verá en el siguiente acápite, la mayoría de las normas aluden, en
primer lugar, al tema de derechos comunales y ciudadanos de las poblaciones
indígenas; en segundo lugar, a la problemática de territorialidad y actividades
extractivas; y en tercer término, a la problemática de la lengua, especialmente a
lo relacionado con la educación bilingüe y la educación intercultural. Sorprende
la casi inexistente normativa relacionada con la discriminación, asunto que
podría estar más vinculado al racismo hacia la población afrodescendiente.
Por otra parte, es importante señalar que las diferencias en cuanto a población étnica beneﬁciaria de las políticas de inclusión social se hacen visibles en
Por ello, esa institución cambió su denominación original por la de Comisión Nacional de
Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos.
Estos problemas quedan claramente reﬂejados en los resultados de un proyecto ﬁnanciado
con un préstamo de 5 millones de dólares del Bando Mundial, cuya evaluación (realizada
por esta misma institución) arroja serias deﬁciencias en cuanto al cumplimiento de las metas
propuestas (Banco Mundial 2004).
En el ámbito local, son numerosas las denuncias y los cuestionamientos a la idoneidad técnica y la capacidad de gestión de los funcionarios que estuvieron a cargo del INDEPA, incluida
Eliane Karp como responsable de facto de la deﬁnición de políticas y el nombramiento de
cargos en la institución. Estas denuncias han comprendido acusaciones de malos manejos y
de falta ética en la administración de recursos.
las actividades y los proyectos desarrollados desde el Estado. Un recuento de los
programas legales, sociales y económicos del Estado peruano conﬁrma la mayor
atención relativa que reciben tanto los grupos indígenas amazónicos como la
población indígena andina, en comparación con la población afroperuana. Esto
se reﬂeja en la cobertura y la responsabilidad de las instituciones y los organismos sectoriales del Estado sobre cada una de estas poblaciones (ver el cuadro 4).
Instituciones del Estado y tipo de población beneﬁciaria*
Sectores**
Minem Mimdes Minsa Minag Minedu MTC Indepa
* Las instituciones que aparecen en el cuadro son las siguientes: MINEM, Ministerio de Energía y Minas; MIMDES,
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social; MINSA, Ministerio de Salud; MINAG, Ministerio de Agricultura; MINEDU,
Ministerio de Educación; MTC, Ministerio de Transportes y Comunicaciones; INDEPA, Instituto Nacional de Desarrollo
de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos; INDECOPI, Instituto Nacional de Defensa de la Competencia
y de la Propiedad Intelectual; DEVIDA, Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas; DEFENSORÍA,
** Los casilleros grises indican que la respectiva institución tiene iniciativas especíﬁcas para la población indicada.
Fuente: Benavides y Callirgos 2006.
En general, resulta obvia la desproporción entre la atención brindada por el
Estado peruano a la problemática y las demandas de las comunidades indígenas,
sean andinas o amazónicas, y la otorgada a las de la población afrodescendiente.
En abril del año 2005 se hizo pública una Plataforma de las Comunidades
Negras, elaborada luego de un proceso de consultas y discusión promovido por las
organizaciones afroperuanas, en la cual se plantean quince acciones que el Estado
peruano debería llevar adelante en favor de esta población. Entre estas se propone la creación de instancias estatales que aborden la problemática de los afroperuanos de manera especíﬁca, la provisión de servicios básicos en las comunidades
afroperuanas rurales, la ejecución de un plan de acciones orientado a combatir la
discriminación y el reconocimiento público de la tradición cultural afroperuana
como parte constitutiva de la cultura nacional, así como el aﬁanzamiento de la
identidad cultural afrodescendiente mediante la incorporación de la presencia
afroperuana en los planes curriculares del sistema educativo y la promoción de
programas académicos, estudios e investigaciones sobre su cultura.24
Para mayores detalles, consultar CEDET 2005. Este texto presenta una visión actualizada de las
demandas de inclusión social y las políticas de reconocimiento reclamadas por las organizaciones afrodescendientes en el Perú.
3. 3. Políticas de reconocimiento de derechos: un balance de cinco dimensiones
Durante los últimos años, el tema de los derechos de las poblaciones étnicas
se ha venido incorporando a la agenda de la discusión política. Este debate ha
llegado al plano de la discusión sobre reformas constitucionales, a ﬁn de garantizar el reconocimiento de ciertos derechos de esos grupos. En algún momento
se presentaron dos propuestas, una elaborada desde la CONAPA y otra sustentada por la Mesa Nacional de Pluralismo Jurídico; la discusión se centró en el
énfasis y los alcances que debían tener las deﬁniciones del multiculturalismo, la
representación política de esos grupos y el carácter pluricultural y pluriétnico
del Estado peruano.25
Más allá del reciente debate, interesa hacer un balance de los avances y
logros alcanzados durante los últimos años en las políticas de reconocimiento
de las poblaciones étnicas en el Perú. Este análisis deberá abarcar necesariamente diversos campos de la vida económica, social, cultural y política del
país, en los cuales están implicados los derechos de dichas poblaciones. Por
ello, para un análisis y un balance sobre el tema es necesario tener en cuenta
Discriminación social y racial.
Cultura, lengua y educación.
Tierras, territorialidad y recursos.
A continuación, sobre la base de la división temática propuesta, se expondrán los principales términos de la discusión y los avances en relación con el
reconocimiento de los derechos de las poblaciones étnicas en el Perú. El análisis
abordará las diferencias y las similitudes que se derivan de la comparación entre
poblaciones indígenas y grupos afrodescendientes.
En el Perú —como en otras sociedades latinoamericanas— no existe el reconocimiento explícito de parte de la población, ni del Estado, acerca de la existencia de racismo y de cómo las prácticas racistas impregnan las relaciones de la
sociedad en su conjunto. Predomina más bien, tanto en el discurso oﬁcial como
Para un análisis detallado de los términos de ese debate se puede consultar Ballón (2003).
en la percepción de las personas, la idea de que la discriminación racial no es
un fenómeno extendido que merezca una atención y un tratamiento especial
(Oboler 1996, Drzewieniecki 2004).
A pesar de ello, algunos estudios cuantitativos y cualitativos han dado
cuenta de la existencia de una mentalidad discriminadora y de prácticas basadas en prejuicios étnicos y raciales en importantes sectores de la población
peruana. Las formas de discriminación se expresan en distintas situaciones y
espacios, y tienen base en diversos motivos.
Aunque no existe consenso sobre el alcance o la magnitud y la forma
como opera el racismo en nuestro medio, sí existe una amplia coincidencia en
señalar que se trata de una discriminación soterrada. Esta aparente contradicción entre el registro de mentalidades y prácticas racistas y el reconocimiento
de su existencia tiene directa vinculación con el predominio de lo que algunos autores han denominado el “racismo encubierto” vigente en nuestro país
(Callirgos 1993).
Nuestra hipótesis es que la diﬁcultad para reconocer la existencia de
racismo en las relaciones sociales en nuestro medio, asociada a la debilidad de
instituciones u organizaciones étnicas que enfrenten los problemas raciales o de
discriminación a ese nivel, ha dado como resultado que ese tema no aparezca
como un punto prioritario en la agenda pública (en esta incluimos la agenda
política y la agenda normativa o legal).
El asunto que planteamos puede quedar resumido en dos preguntas:
¿cómo se va a legislar contra aquello que no se reconoce como problema? y
¿hasta qué punto se puede avanzar en el campo legislativo o político si no
existen iniciativas o demandas de actores que así lo exijan o promuevan? Es
probable que en esto inﬂuya el hecho de que la problemática de la población
afrodescendiente es “menos visible”, y que al mismo tiempo, por razones que
se han mencionado antes, no existan organizaciones afroperuanas consolidadas
y con capacidad de inﬂuencia política.
Esta debilidad de las organizaciones étnicas y la ausencia de fuerzas sociales
y políticas interesadas en el tema explicarían, al menos en parte, por qué en
el Perú se ha avanzado lentamente en cuanto a legislación antidiscriminatoria,
a diferencia de lo sucedido en otros países. A modo de ejemplo y contraste
se puede mencionar el caso de Brasil, donde se han desarrollado importantes
iniciativas legislativas antidiscriminatorias,26 y donde además rigen normas que
En Brasil, en general, durante el decenio de 1990 se avanzó en la legislación y las iniciativas
estatales para promover acciones y normas de ese tipo. En tal tarea participaron diversas
organizaciones (incluso las sindicales) y por supuesto las propias organizaciones representativas de la población afrobrasileña.
consagran la discriminación positiva para favorecer el acceso de los grupos afrodescendientes a las instituciones de educación superior.27 Es evidente el contraste
con el caso peruano: el tema de las acciones aﬁrmativas no constituye un punto
importante de la agenda de las organizaciones afroperuanas. Solo recientemente
se ha legislado en contra de las prácticas discriminatorias, más allá de los preceptos y principios generales igualitarios contenidos en la Constitución.
En principio, el trato igualitario entre las personas está consagrado en la
norma constitucional peruana. Especíﬁcamente, en el artículo 2.2 de la Constitución Política del Perú se señala el “derecho a la igualdad ante la ley y a no
ser discriminado por ningún motivo”. Sin embargo, en los últimos años sí se
han dado algunos cambios legales que combaten o proscriben distintas formas
de discriminación, incluidas las que se sustentan en las diferencias de género,
etnia, cultura, raza o color de piel. En alguna medida, este avance ha sido posible
gracias a la presencia y el accionar de organizaciones étnicas y de organizaciones
de lucha por la defensa de los derechos humanos.
Entre los dispositivos más importantes cabe mencionar la Ley 26772 y la Ley
27049 (que precisa diversos artículos del Decreto Legislativo 716 denominado
“Ley de protección al consumidor”). La primera norma dispone que las ofertas de
empleo y el acceso a instituciones de formación educativa “no podrán contener
requisitos que constituyan discriminación, anulación o alteración de igualdad
de oportunidades o de trato” (artículo 1, Ley 26772). Se deﬁne la discriminación
como el trato diferenciado carente de “justiﬁcación objetiva y razonable”, que
se basa en características de raza, color, sexo, religión, opinión, ascendencia
nacional u origen social, condición económica, política, estado civil, edad o de
cualquier otra índole. Y se establece que las personas o empresas que discriminen estarán sujetas al pago de una indemnización y serán sancionadas por el
En la Ley 27049, especíﬁcamente en el inciso d) del artículo 5, dentro del
título referido a los “derechos de los consumidores”, se establece que “los consumidores no podrán ser discriminados por motivo de raza, sexo, nivel socioeconómico, idioma, discapacidad, preferencias políticas, creencias religiosas o de
cualquier índole, en la adquisición de productos y prestación de servicios que
se ofrecen en locales abiertos al público”.
Dentro del marco de esta legislación, el Instituto Nacional de Defensa de
la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) ha
quedado autorizado a sancionar con multas y cierre temporal a los establecimientos que apliquen prácticas discriminatorias. De hecho, aunque no han sido
La más avanzada y reciente norma es la Ley 10639, promulgada en enero del año 2003. Para
un mejor conocimiento de los alcances de las acciones aﬁrmativas en el contexto brasileño,
consultar el libro de Nilma Lino (2006).
muchos casos, este organismo ha actuado en defensa de algunas personas que
consideraron vulnerados sus derechos.28
Sin embargo, como han señalado algunos analistas, los mecanismos de queja
y sanción establecidos por estos dispositivos legales reﬂejan una concepción que
considera a la persona como consumidor y no como ser humano (IDL 1999). El
acto discriminatorio no solo afecta los derechos de alguien como consumidor
en el mercado, alguien a quien se le priva “injustamente” de la provisión de
determinado bien o servicio, sino que vulnera sus derechos humanos, como
sujeto social y como ciudadano frente al Estado.
Recientemente se ha dado un paso importante en la política antidiscriminatoria
al haber establecido penas severas para el que discrimine por motivos raciales o
culturales. Se trata de la Ley 28867, que modiﬁca el Código Penal con la ﬁnalidad
de establecer penas —que incluyen prestaciones de servicios comunales o penas
privativas de libertad que van de dos a cuatro años de cárcel— para quienes discriminen por “motivo racial, religioso, sexual, de factor genético, ﬁliación, edad,
discapacidad, idioma, identidad étnica y cultural, indumentaria, opinión política o
de cualquier otra índole, o condición económica, con el objeto de anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos de la persona […]”.29
Estas iniciativas legislativas responden en parte a algunos esfuerzos de la
sociedad civil y de algunas instancias del Estado que han venido promoviendo
la no discriminación. En este último caso se debe mencionar la conformación
de una Mesa de Trabajo Afroperuana en el anterior Congreso de la República,
dirigida por los entonces legisladores Marta Moyano, Cecilia Tait y José Luis
Risco, representantes de ascendencia afro de diversas (y opuestas) orientaciones partidarias, políticas e ideológicas, que se unieron para presentar iniciativas
legislativas favorables a la población afroperuana.30 Fue un grupo muy activo
durante la conmemoración de los 150 años de la abolición de la esclavitud, pero
Dentro del marco de esta nueva legislación se han producido algunas sanciones por prácticas
discriminatorias sobre todo a empresas o locales de diversión. Por ejemplo, en julio del 2004,
por acción de INDECOPI, una discoteca del Cusco fue multada por discriminar al momento de
seleccionar a su clientela para ingresar a la misma, obligándola a pagar 64.000 soles de multa
(casi 20.000 dólares).
Esta ley modiﬁca el artículo 323 del Código Penal y fue elaborada por el Congreso durante
la gestión de Alejandro Toledo, pero promulgada el 10 de agosto del 2006 por el recién instaurado gobierno de Alan García. Aun considerando este avance legislativo, la diferencia con
el caso brasileño se mantiene, dado que en Brasil la consideración de la práctica del racismo
como un delito está establecida en su propia Constitución Política.
Sin embargo, un dato a tener en cuenta es el hecho de que durante la legislatura congresal
2001-2006, de los casi seiscientos proyectos de ley presentados por los tres congresistas
miembros de la Mesa de Trabajo Afroperuana solo seis tuvieron relación con temas de la
población afrodescendiente (León 2004). Quizás esto reﬂeje el convencimiento de esos tres
parlamentarios de que la problemática especíﬁca de tal grupo se encuentra estrechamente
imbricada con la realidad del resto de la población peruana.
posteriormente ocho organizaciones de la sociedad civil que eran parte de la
mencionada mesa se retiraron por discrepar de su giro hacia la constitución de
una organización no gubernamental de desarrollo.
Por otro lado, desde la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos
(CNDH) se han impulsado tres mesas de trabajo en las que participan representantes de organizaciones étnicas. En primer término, la Mesa de Trabajo por la
No Discriminación, que promueve acciones de vigilancia social contra actos de
discriminación y desarrolla propuestas antidiscriminatorias; en ella participan la
sección peruana de Amnistía Internacional, el Instituto de Defensa Legal (IDL),
el Centro de Asesoría Laboral para Impedidos Físicos (CESALIF), el Centro de
Estudio de Culturas Indias “Chirapaq”, el Programa de Soporte a la Autoayuda
de Personas Seropositivas (PROSA), el Movimiento Homosexual de Lima (MHOL)
y el Grupo Impulsor contra el Racismo. También se instaló la Mesa de Trabajo
sobre Pueblos Indígenas, que busca contribuir con el desarrollo de los derechos
de los pueblos indígenas promoviendo la institucionalización de políticas públicas y la reforma del Estado desde una perspectiva intercultural. Por último, se
instaló asimismo la Mesa de Trabajo contra el Racismo, que impulsó desde el
año 2005 una campaña nacional orientada a sensibilizar a la sociedad peruana
respecto a la discriminación racial, y a lograr la recolección de diez mil ﬁrmas
para ser entregadas a las autoridades del Estado, particularmente aquellas que
podrían tener mayor relación con las políticas contra la discriminación racial: el
Ministerio de Educación, el Ministerio del Interior, el Poder Judicial, el Ministerio
Público y el Congreso de la República.31
La Constitución peruana de 1993, en su artículo 2, inciso 19, establece el “derecho
a la identidad étnica y cultural”. En tal sentido, el Estado reconoce y protege la
Sin embargo, cuando la legislación constitucional señala derechos de grupos
étnicos lo hace con referencia a las poblaciones de origen indígena (andinas o
amazónicas), y no incluye a los grupos de afrodescendientes. En el actual texto
de la Constitución peruana, así como en las anteriores, no existe referencia
explícita a estos grupos socioculturales.32
Como parte de esa campaña realizaron acciones como la del 5 de noviembre del 2004, en la
que se protestó contra el Centro Comercial Larcomar mediante la presentación de una carta
de queja en un acto simbólico que pretendía denunciar las prácticas discriminatorias de algunos restaurantes y discotecas ubicados en ese lugar.
No obstante, se debe señalar que mediante la Ley 6692, aprobada por el Congreso el 25 de
En segundo término, cuando se ha incluido la referencia a los derechos de
los grupos étnicos de origen indígena se los concibe en tanto “comunidades” y
no “pueblos indígenas” o “pueblos originarios”.33 Así por ejemplo, en la Constitución de 1979 los derechos de los pueblos originarios están contenidos en
tres artículos del capítulo titulado “De las Comunidades Campesinas y Nativas”.
Lo mismo sucede con la Constitución de 1993, en la cual los derechos de los
grupos indígenas están contenidos en el capítulo “Del Régimen Agrario y de las
Comunidades Campesinas y Nativas”.
Por otro lado, la legislación peruana no reconoce el derecho de la persona
“indígena” sino que se basa en la ﬁgura de la “comunidad” como persona jurídica,
en tanto institución ancestral de la cultura de los pueblos originarios. Tampoco
reconoce la existencia de una ciudadanía indígena, sea quechua, aimará o de
alguna de las etnias amazónicas (Mendívil 2002a). Por lo tanto, dentro del marco
legal del país no existe un reconocimiento de la ciudadanía indígena deﬁnida
a partir de una identidad étnica y cultural particular, que suponga además una
denominación especíﬁca y que otorgue derechos diferenciados del resto de la
población. En el plano legislativo, la Constitución vigente deﬁne al Perú como
un país multicultural y multilingüe; no obstante, la legislación nacional no reconoce la existencia de pueblos indígenas, mas sí de comunidades campesinas de
la sierra y de comunidades nativas de la Amazonía.
A pesar de la crítica que ello suscita de parte de algunas organizaciones
indígenas, existe consenso en considerar que lo establecido en las últimas constituciones políticas representa un avance respecto del pasado. El reconocimiento
del carácter multicultural de un país como el Perú es algo reciente. Esto último se
ha plasmado a nivel de la Constitución del país, donde ha quedado establecido
que el Estado peruano respeta las normas o los principios basados en tradiciones y costumbres de los pueblos originarios. Esto pasa por el reconocimiento
legal de las comunidades campesinas y de las comunidades nativas como personas jurídicas con capacidad de regular sus derechos y contraer obligaciones
e instituir prácticas propias según su cosmovisión, con autonomía económica
y administrativa, en asuntos internos y locales y dentro de sus organizaciones
En esta línea de avance en el plano legal, el 24 de abril del 2006 se aprobó
la Ley 28736, mediante la cual el Estado se compromete a garantizar los dere-
mayo del 2006 se ha establecido el 4 de junio como el Día de la Cultura Afroperuana, en
reconocimiento a los aportes culturales de la comunidad negra en el país. Se eligió ese día en
conmemoración del natalicio del músico y decimista afroperuano Nicomedes Santa Cruz.
Para un análisis de las reformas constitucionales que han venido siendo discutidas en el Congreso de la República durante el periodo 2001-2006 en relación con las poblaciones étnicas y
la titularidad de sus derechos, ver Ballón (2002b).
chos de “los pueblos indígenas en situación de aislamiento o en situación de
contacto inicial” protegiendo su cultura y “sus modos tradicionales de vida”,
El tema relacionado con las lenguas vernáculas plantea otra diferencia entre
indígenas y afroperuanos. En el caso de estos últimos, es cierto que existen
movimientos u organizaciones que reivindican su pasado, tratando de recuperar
la memoria histórica y las manifestaciones culturales de las comunidades afrodescendientes de distintos distritos y localidades de la costa peruana; sin embargo,
es obvio que no existen en su agenda reivindicaciones relacionadas con lengua
o dialecto alguno, dado que en el Perú la población afrodescendiente es en su
totalidad hispanohablante.
La situación de la población indígena es distinta, y el uso de las lenguas
vernáculas ha merecido un tratamiento especíﬁco —al menos en términos legales y formales— por parte del Estado. El artículo 48 de la actual Constitución
establece que en el país los idiomas oﬁciales son el castellano, el quechua y el
aimara, y las otras lenguas aborígenes según la ley, mientras que en el artículo
17 se establece el compromiso del Estado de fomentar la educación bilingüe e
intercultural, “según las características de cada zona”.
Pese a la importancia de la presencia de población de origen indígena en
el Perú, la primera política de educación bilingüe fue establecida recién en
el año 1972 (Díaz y otros 2001: 49). En 1989 se establecieron algunos lineamientos de política a ese nivel, con la ﬁnalidad de formar personas bilingües
competentes en el manejo de su lengua materna y el castellano. A ﬁnes de
1991 se promulgó la Política Nacional de Educación Intercultural y Educación
Bilingüe Intercultural —aún vigente—, que busca abandonar la concepción
tradicional según la cual solo las poblaciones indígenas son objeto de una
educación intercultural. Todavía falta mucho por avanzar en esa línea, principalmente debido a los bajos recursos económicos destinados a ese ﬁn, la
escasa producción de textos y materiales de aprendizaje adecuados, la falta
de formación docente que responda a ese tipo de educación y el desafío que
signiﬁca desarrollar propuestas pedagógicas que respondan a los objetivos de
una educación intercultural bilingüe. Se estima que en la actualidad la educación bilingüe intercultural (conocida como EBI) abarca a solo 10% de las
poblaciones vernáculo-hablantes de la sierra y de la Amazonía del país que
cursan la educación inicial y primaria (Díaz y otros 2001: 50).
Las políticas de educación bilingüe han tenido un derrotero errático, a
pesar de que la Ley General de Educación tiene dos artículos relacionados
con la educación de los pueblos indígenas. El artículo 19 señala que el Estado
reconoce y garantiza el derecho de los pueblos indígenas a una educación en
condiciones de igualdad con el resto de la comunidad nacional; para ello, establece programas especiales que deben garantizar la igualdad de oportunidades
en el ámbito rural. Por otra parte, en su artículo 20 aﬁrma que la educación
bilingüe intercultural se ofrece en todo el sistema educativo y que tiene como
uno de sus objetivos preservar las lenguas de los pueblos indígenas, así como
promover su desarrollo y su práctica.
Los programas de educación bilingüe intercultural no se han consolidado,
en parte debido a la escasez de los recursos económicos que se le asignan,
pero también por la pobre preparación de los profesores y de los formadores
de la especialidad (Bello 2002). Por tal razón, como aﬁrma Ramírez (2004), la
interculturalidad es asumida como un discurso que aún no se concreta en la
acción desarrollada en el aula, a pesar de los esfuerzos existentes. El asunto
se torna aún más complejo porque, de acuerdo con algunas investigaciones, la
alfabetización en la lengua materna no resulta apreciada por los campesinos:
en su vida cotidiana la gente difícilmente usa la escritura, ya que no satisface
sus necesidades expresivas ni contribuye al intercambio de comunicación al
interior de la comunidad; y fuera del ámbito comunal, la escritura en quechua
(u otra lengua vernácula) no resulta funcional (Zavala 2002). No obstante, un
estudio sobre el tema ha observado una contradicción al interior de la comunidad: si bien se percibe entre los padres el deseo de que sus hijos aprendan
el castellano, ellos piden a los profesores que les hablen en quechua en las
reuniones y transmiten esta actitud a sus hijos e hijas, quienes se burlan de
sus compañeros y compañeras cuando hablan en castellano fuera del aula; así
pues, la comunicación entre pares, aun en la escuela, se realiza en quechua
(Ames 2002).
Los procesos migratorios, el mestizaje cultural, la discriminación y
sobre todo una política estatal de asimilación basada en la aculturación de
la población indígena han inﬂuido en la pérdida progresiva de las lenguas
vernáculas. Pese a ello, existe como punto de agenda de las organizaciones
indígenas la reivindicación de las lenguas vernáculas y la necesidad de que
existan enfoques interculturales que promuevan la educación bilingüe en el
país. Como se puede analizar en la “Propuesta concertada para incorporar los
derechos de los pueblos indígenas y comunidades en la Constitución política
del Perú”, presentada por Miguel Palacín (de la Confederación Nacional de
Comunidades del Perú Afectadas por la Minería-CONACAMI), Antonio Iviche
Quispe (Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana-AIDESEP),
Hildebrando Ruffner Sebastián (Coordinadora Agroforestal Indígena y Campesina del Perú-CCOICAP) y César Sarasara (Confederación de Nacionalidades
Amazónicas del Perú-CONAP) a partir de la Gran Consulta Indígena sobre
Reforma Constitucional de abril del 2003, las demandas de las organizaciones indígenas incluyen el respeto de los valores y de las tradiciones propios,
comprendidas las lenguas nativas.
Tierras, territorialidad y recursos
En América Latina, las reformas liberales referidas a la propiedad agropecuaria,
los territorios y los recursos naturales han avanzado —con diversa profundización— hacia la privatización y la liberalización de los mercados de tierras.34 En
el Perú, a diferencia de lo que sucede en países como Colombia, Nicaragua o
Bolivia, el debate sobre los derechos indígenas no ha planteado seriamente la
posibilidad de la libre determinación basada en el autogobierno de las poblaciones étnicas. Los cambios normativos y legislativos han estado referidos principalmente a las condiciones de la propiedad y la explotación de los recursos
naturales, las actividades extractivas (minería, petróleo y gas) y el uso de tierras
con ﬁnes agropecuarios. Durante la década de 1990 proliferaron las normas
que modiﬁcaron el marco legal referido a estas actividades. Paralelamente, esa
legislación ha previsto diversos mecanismos de consulta a las poblaciones y
comunidades indígenas de las zonas involucradas en la explotación o el uso
de las tierras.35
Un tema relevante en la problemática reciente ha sido planteado por el
proyecto Participación Indígena para el Manejo de Áreas Naturales Protegidas
(PIMA) administrado por el INRENA. Inicialmente, este proyecto fue promovido y
diseñado por la organización AIDESEP en el año 1998. Posteriormente se hicieron
algunos cambios en la naturaleza y el enfoque al mismo por parte del INRENA, lo
cual ha generado la oposición de las organizaciones indígenas. Las demandas de
estas se centran en la reestructuración del proyecto y cambios en el INRENA, y en
la exigencia de respeto del Estado a los derechos territoriales de las comunidades
o etnias indígenas. La propuesta de la organización AIDESEP es ir hacia un nuevo
régimen de áreas de conservación territorial y biodiversidad indígenas, basado
en un sistema de conservación in situ sustentado en un enfoque de autonomía
y territorialidad alternativo al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas
del Perú (IWGIA 2005: 183).
En el año 2005 también se presentó la propuesta de modiﬁcación del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas. La demanda apunta a generar
Un buen resumen del estado de la legislación agraria y de las reformas constitucionales de
los países de la región aparece en el cuadro 1 del artículo de Assies (2000: 11).
Entre las normas más importantes se pueden mencionar tres: el Decreto Supremo 052-2001AG (Ministerio de Agricultura), en cuyo primer artículo se declara prioritaria la atención
de las solicitudes presentadas por las comunidades nativas de la selva y la ceja de selva
para el aprovechamiento de sus tierras y recursos forestales; la Resolución Ministerial 1462002 EM/DM (Ministerio de Energía y Minas), mediante la cual se constituye la Comisión de
Concertación para evaluar y resolver los conﬂictos que suscitan las actividades de la pequeña
minería y la minería artesanal en áreas reservadas y áreas de comunidades nativas; y la Ley
27811, que establece el régimen de protección de los conocimientos colectivos de los pueblos
indígenas vinculados a los recursos biológicos.
una mayor participación directa de las comunidades o pueblos indígenas en la
gestión de esas áreas.
Por otro lado, el 14 de octubre del 2005 fue aprobada la Ley General
del Medio Ambiente, que proporciona un marco para el diseño de políticas
ambientales, los mecanismos de participación ciudadana y el establecimiento
de sanciones a quienes afecten la ecología.36
En general, los años recientes han estado marcados por conﬂictos en torno
a la propiedad, el uso y la explotación de los recursos comprendidos en los
territorios de comunidades campesinas y nativas. Entre ellos se puede mencionar
el conﬂicto de Camisea, durante el cual el Consejo Machiguenga del Río Urubamba (COMARU), la Central de Comunidades Nativas Machiguengas (CECONAMA)
y asociaciones de campesinos de la zona entraron en conﬂicto con la empresa
TGP, que tiene a su cargo el gasoducto. Ocurrido un derrame de condensados
líquidos en el kilómetro 8,8 del gasoducto (en un aﬂuente del río Urubamba),
surgió la oposición de comunidades indígenas a la explotación del Lote 56
(denominado Camisea 2), las mismas que demandaron que se esclarezcan las
causas del accidente y se adopten medidas de control eﬁcaces.
En ámbitos como los mencionados, se hace evidente la incapacidad del
Estado para actuar como árbitro y como ente regulador que permita el manejo
responsable de los recursos y asegure una gestión participativa de actividades
Otro campo generador de conﬂictos similares ha sido el de las actividades
mineras. En relación con esto, en años recientes han surgido diversos conﬂictos;
entre otros, por ejemplo, el conﬂicto en Cajamarca con la minera Yanacocha a
partir del intento de exploraciones en el Cerro Quílish. También se debe mencionar el conﬂicto en Apurímac en torno al proyecto minero de Las Bambas.
En agosto del 2004 se realizó un Primer Encuentro Provincial de Comunidades
Campesinas de Cotabambas, que reivindicó los derechos de las comunidades
sobre los territorios comprendidos en los planes de explotación de la minera. Las
organizaciones participantes han dejado explícito en una declaración del evento
que los legítimos dueños son ellas —“las comunidades campesinas originarias
y ancestrales que habitamos estos territorios”— (IWGIA 2005: 186).
Un hito en el marco legal que regula los derechos territoriales de las
poblaciones indígenas ha sido la promulgación de la Ley 28736, del 24 de
abril del 2006. Esta norma garantiza los derechos de posesión de los pueblos
en situación de aislamiento o de contacto inicial sobre las tierras que ocupan,
“restringiendo el ingreso de foráneos a las mismas”. Al mismo tiempo establece
El proyecto fue sustentado por el presidente de la Comisión de Pueblos Andino-amazónicos,
Afroperuanos, Ambiente y Ecología del Congreso.
“reservas indígenas” de carácter intangible, en las que se prohíbe cualquier
actividad distinta a las de los usos y costumbres ancestrales de los habitantes
indígenas. Dicha ley prevé el caso de autorizaciones excepcionales a partir del
aprovechamiento de un recurso natural “cuya explotación resulte de necesidad
pública para el Estado” y que a su vez implique el uso de métodos que no
afecten los derechos de dichos pueblos.
Organización social y comunal
En el Perú, la base social de la etnicidad indígena ha sido históricamente la organización comunal. Numerosos estudios antropológicos e históricos dan cuenta
del origen, las transformaciones y la vigencia de las comunidades campesinas
y las comunidades nativas como instituciones sociales que han gravitado en la
vida social y cultural de la población indígena. Esta es otra área de diferenciación
entre las características de las organizaciones étnicas y sociales de la población
de origen indígena y las que corresponden a la población afrodescendiente.
Como se ha señalado, esta última carece de un referente similar a la organización comunal.
A diferencia de lo que sucede con las poblaciones étnicas de origen andino,
y sobre todo amazónico, son escasas las organizaciones sociales propias de la
población afroperuana. Entre estas se podrían mencionar algunas vinculadas a
la religiosidad popular (las hermandades constituidas en torno a la veneración
de un santo o una imagen) o las organizaciones que funcionan en torno a la
música y el baile (grupos profesionales y no profesionales que cultivan la música
afroperuana).
Es cierto que en el Perú la dinámica poblacional y económica de los grupos
afrodescendientes generó comunidades de residencia principalmente ubicadas en
las urbes y las haciendas agrícolas de la costa. Más aún: como sucedió en otros
países, a partir de los grupos afrodescendientes que resistieron al sistema esclavista
se constituyeron palenques en algunas comunidades costeñas (Aguirre 2005). Sin
embargo, a lo largo del tiempo —quizás en parte debido al tamaño relativamente reducido de esas poblaciones— estas comunidades fueron desapareciendo.
En general, las poblaciones afroperuanas carecen de referentes territoriales.37
Y si bien gran parte han estado vinculadas al trabajo agrícola, tampoco se han
generado movimientos campesinos de afrodescendientes, como sí ha sucedido en
Con esto se quiere aludir a la inexistencia de una organización comunal territorial equivalente
a la comunidad campesina o nativa de la Amazonía entre la población afrodescendiente. Lo
cual no niega la existencia de comunidades urbanas y rurales de la costa con fuerte presencia
otros países como Colombia y Brasil. En cambio, la organización comunal indígena
en el Perú no solo ha sido un importante espacio de generación de relaciones
sociales y vínculos culturales, sino también la base de movimientos sociales campesinos durante varios periodos de la historia contemporánea nacional.
En este contexto, ese tipo de organización comunal y campesina ha logrado
un importante reconocimiento oﬁcial. Si bien no ha implicado necesariamente la
consagración extendida de derechos territoriales y, menos aún, de derechos de
autonomía política, el reconocimiento estatal de la personería jurídica de dichas
comunidades quedó establecido ya en la Constitución Política de 1933.
Recientes cambios en la legislación sobre la propiedad de tierras han limitado
y modiﬁcado las condiciones de supervivencia y desarrollo de las comunidades
campesinas. Se ha establecido que la propiedad se pierde si tierras comunales se encuentran en abandono o si dos tercios de sus miembros caliﬁcados
deciden su venta. La Ley 26505, denominada Ley de Titulación de Tierras, ha
promovido la propiedad privada individual, dando paso a la transferencia, por
compra-venta, a terceros. Según las organizaciones indígenas, es muy poco lo
que queda del régimen legal que protegía la propiedad comunal, lo cual —según
señalan— entraría en contradicción con el pregonado “respeto de la identidad
cultural de las comunidades” y la protección de las “tradiciones de las comunidades” establecidos en el artículo 89 y el artículo 162, respectivamente, de la
actual Constitución Política (Mendívil 2002a).
Por otro lado, hay organizaciones surgidas en las últimas décadas que han
adoptado como objetivo la reivindicación étnica de la población indígena. En
este sentido, resulta importante hacer una distinción entre las comunidades
campesinas y las organizaciones que agrupan a las comunidades nativas de la
Amazonía peruana. Estas últimas, a diferencia de las primeras, sí poseen un discurso étnico de defensa explícita de sus valores culturales y de su identidad.
Precisamente, una de las más importantes organizaciones étnicas del Perú
es la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), surgida en 198038 y que ha llegado a integrar a 47 federaciones y 6 organizaciones
regionales de los pueblos amazónicos del país, que representan a 1.340 comunidades y 350.000 indígenas agrupados en 16 familias lingüísticas. El objetivo de
esta institución se orienta a impulsar el desarrollo de la cultura y de los valores
indígenas, y a propender la aﬁrmación de su autodeterminación.
Sin embargo, el origen de esta institución se remonta a principios de la década de 1970 y
tiene como base el movimiento de los pueblos asháninkas organizados en la Central de
Comunidades Nativas de la Selva Central (CECONSEC), los pueblos shipibos representados
en la Federación de Comunidades Nativas de Ucayali (FECONAU) y el grupo étnico awajún
organizado en el Consejo Aguaruna y Huambisa (CAH).
AIDESEP promovió la formación de otras organizaciones federativas indígenas
y en 1982 impulsó la creación de la Coordinadora de las Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica, COICA, que aﬁlia a las organizaciones indígenas
de nueve países (Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana Francesa, Guyana
Inglesa, Perú, Surinam y Venezuela).
Por otro lado, existe la Coordinadora Permanente de Pueblos Indígenas
del Perú (COPPIP), creada por acuerdo del Primer Congreso Nacional de Derechos Humanos y Pueblos Indígenas del Perú realizado en la ciudad del Cusco
entre el 2 y el 5 de diciembre de 1997.39 El Consejo Directivo Nacional está
conformado por representantes de CONACAMI, AIDESEP, el Taller de Mujeres
Indígenas Andinas y Amazónicas, y la Asociación de Comunidades Andinas
del Perú (ADECAP).
A pesar del resurgimiento de este tipo de organizaciones, cuando se analiza
la naturaleza de las organizaciones “indígenas” existentes en el Perú se llega
a la conclusión de que la mayor parte corresponden a organizaciones de tipo
funcional, con una base clasista antes que étnica: se trata principalmente de
organizaciones de productores y de organizaciones campesinas. Solo en el caso
de los grupos amazónicos parece existir una organización de tipo étnico, con un
discurso que reivindica abiertamente una ciudadanía indígena para sus miembros
(Monge 1998), y que incluso llega a plantear cierto nivel de autodeterminación
del desarrollo económico y social en sus comunidades y territorios.
En la última década han surgido organizaciones de afrodescendientes que
reivindican los derechos sociales y culturales de esa población. En un trabajo
reciente, John Thomas llegó a identiﬁcar aproximadamente veinte organizaciones de afrodescendientes en el Perú, dedicadas principalmente a los temas de
educación, desarrollo comunitario, desarrollo económico y liderazgo (Thomas
2005). En ese mismo estudio, el autor ubicó como problemas principales de
dichas organizaciones la inmadurez política, así como el desencuentro entre
ellas y la población que dicen representar. El movimiento organizativo, en ese
sentido, está basado en un pequeño entorno de personas y realmente no ha
sido asumido por la población afrodescendiente. Tales problemas se evidenciaron en los conﬂictos ocurridos durante la conformación de la CONAPA y en las
constantes diﬁcultades y divisiones que se producen entre esas organizaciones,
impidiendo así la consolidación de un movimiento afroperuano uniﬁcado. Estos
Un ejemplo del grado de legitimidad y reconocimiento de parte del Estado de este tipo de
organizaciones es el hecho de que el acto inaugural de la institución se llevó a cabo en
el auditorio Raúl Porras Barrenechea del Congreso de la República, con el auspicio de la
Mesa Directiva del mismo. En esa oportunidad, el Defensor del Pueblo, Jorge Santistevan
de Noriega, y el sacerdote Gustavo Gutiérrez ofrecieron sendas disertaciones magistrales:
“Los pueblos indígenas, el derecho a la tierra y a la autodeterminación” y “El derecho de los
pueblos indígenas a la paz y la justicia”, respectivamente.
problemas de organización también se hicieron evidentes en algunos proyectos
implementados por la CONAPA y ﬁnanciados por un importante préstamo del
Banco Mundial. Si bien la implementación del préstamo tuvo también problemas relacionados con la gestión del mismo (Banco Mundial 2004), la ausencia
de articulación entre los grupos afrodescendientes y el desconocimiento de
su existencia por parte de la población contribuyeron también al fracaso del
proyecto (GRADE 2002).
En el debate internacional sobre los derechos indígenas, los términos ‘pueblo’,
‘territorio’ y ‘libre determinación’ o ‘autodeterminación’ son altamente controvertidos. El hecho de ser deﬁnidos como pueblos y no como minorías étnicas
tiene consecuencias importantes en términos de la libre (auto)determinación.
Los términos que marcarán el debate sobre el estatus político y el derrotero
económico, social y cultural de los pueblos indígenas en los próximos años
incluirán el tema de sus derechos sobre la autonomía política y la jurisdicción
territorial (Assies 2000).
En la actualidad, el Convenio 169 de la Organización Internacional del
Trabajo ha establecido un “candado” mediante la aclaración que señala que el
uso del término ‘pueblo’ no implica las prerrogativas que conﬁere el derecho
internacional a los pueblos o naciones. Se ha dejado abierta, en cambio, la
posibilidad de una “autodeterminación interna”, que signiﬁca algo así como una
autodeterminación dentro del marco del Estado nacional. Esto implica que los
pueblos originarios tienen derecho a decidir sus prioridades en el proceso de
desarrollo y a conservar sus costumbres y sus instituciones, así como un cierto
grado de jurisdicción (Assies 2000).40
Dentro del marco de la historia latinoamericana, resultan novedosos los
temas planteados por esta discusión. Más aún en países como el Perú, donde la
exclusión social de los pueblos indígenas implicó importantes restricciones a su
participación política en el sistema electoral. Se debe recordar que en nuestro país
la obtención de los derechos plenos de la ciudadanía peruana fue una conquista
relativamente tardía: recién en el año 1979 se consagró el voto de la población
Cabe precisar, sin embargo, que las Declaraciones del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones
Indígenas de la Organización de las Naciones Unidas y el proyecto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA sí establecen vínculos entre el concepto de
“pueblos” y el “ejercicio de autoridad y jurisdicción”, dando lugar al derecho al autogobierno
y la preservación de las instituciones políticas y jurídicas propias de los pueblos originarios
(Assies 2000).
analfabeta (mayoritariamente indígena) como parte del reconocimiento de los
derechos ciudadanos formales.
Desde entonces ha habido un avance en diversos ámbitos. Uno de ellos es
el reconocimiento, en la Constitución de 1993, del Perú como “un Estado soberano, independiente y unitario, cuya realidad social es pluricultural y pluriétnica”
(artículo 65).
Más recientemente, la Ley 26683, llamada Ley de Elecciones Regionales,
promulgada el 14 de marzo del 2002, estableció que la lista de candidatos a cada
consejo regional (instancia legislativa de los gobiernos regionales) deberá estar
conformada por “un 15% de representantes de comunidades nativas y pueblos
originarios de cada región donde existan, conforme lo determine el Jurado
Nacional de Elecciones”. En efecto, según la Resolución 277-2002-JNE, dicho
organismo estableció una norma de postulación de miembros de las comunidades
nativas a cargos públicos de los gobiernos regionales y locales en los siguientes
departamentos: Amazonas, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huánuco, Junín, Loreto,
Madre de Dios, Pasco, San Martín y Ucayali.
En otros países latinoamericanos se está avanzando en el reconocimiento de
derechos políticos mediante, por ejemplo, la ﬁjación de una cuota de espacios
en el poder legislativo y la necesidad de tener representantes indígenas (Van
Cott 2000).
En el Perú hay quienes sostienen que el reconocimiento de la existencia de
los pueblos indígenas de parte del Estado debe basarse no en el concepto de
“comunidades” sino en el de “pueblos”, cuyo origen y pasado histórico les otorga el derecho de ser considerados jurídicamente como tales.41 Francisco Ballón
(2002a) propugna así la defensa de ciertos derechos de los pueblos indígenas,
tales como el derecho a “tener y elegir representación directa en el Congreso de
la República”, la autodeterminación limitada, los derechos culturales, el derecho
a decidir sobre “sus territorios, tierras comunales de propiedad” y el derecho a
una administración local de justicia (Ballón 2002b).
Algunos intelectuales y académicos también hablan de la necesidad de
otorgar autonomías políticas de ese tipo a los principales grupos étnicos del
país. Entre ellos, Rodrigo Montoya (2001) señala que debe existir autonomía
para las poblaciones quechua, aimara y amazónica, de modo que cada una
tenga su propio gobierno, su Parlamento y sus recursos, así como sus propias
“Los pueblos indígenas en el Perú, no son las comunidades campesinas o nativas creadas
por la legislación nacional sino las agrupaciones de todos aquellos que por descender de
poblaciones que habitaban en el país en la época de la conquista, la colonización o el establecimiento de las actuales fronteras nacionales, cualquiera sea su situación jurídica actual,
conservan toda o parte de sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas” (Ballón 2002a).
estructuras de poder. Planteamientos como estos no parecen tener por ahora
una acogida muy fuerte entre las organizaciones campesinas y los representantes
étnicos indígenas que participan en el incipiente movimiento indígena peruano
(Mendívil 2002b).
La Comisión Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos
(CONAPA), creada por el gobierno de Alejandro Toledo, recogió parcialmente
las propuestas elaboradas en la Consulta Indígena y presentó al Congreso de
la República, el 13 de marzo del 2002, una propuesta de reforma constitucional
que según algunos analistas “quiebra esa tradición comunera y agrarista para
acoderar en un nuevo sujeto de derechos: el Pueblo Indígena”, a la vez que
“visibiliza otro grupo hasta ahora sin derechos colectivos: los afroperuanos”
(Ballón 2002b).
Por otro lado, el 23 de septiembre del 2004, la Comisión de Amazonía,
Asuntos Indígenas y Afroperuanos del Congreso de la República aprobó un
dictamen que modiﬁca la Constitución, de modo tal que en la circunscripción
nacional especial sean elegidos dos representantes “étnicos”, uno de los pueblos
originarios y otro del pueblo afroperuano. Se trata de una modiﬁcación de la
actual Constitución, que reconoce la existencia unicameral del Parlamento, de
120 congresistas, y que establece por primera vez en la historia política del país
una representación basada en la pertenencia étnica. La iniciativa aprobada introduce como novedad la denominación de “pueblos originarios”, que de hecho
reemplaza los términos “comunidades indígenas”, “comunidades campesinas” y
“comunidades nativas” recogidas sucesivamente por las constituciones de 1920,
1933, 1979 y 1993. Esto implica el reconocimiento de los pueblos prehispánicos
y afrodescendientes con capacidad de representación política en sí.
La Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y
Ecología del Congreso 2006-2011 presentó ante su presidenta la actualización del
Proyecto de Ley 1158/2004-CR antes referido, que busca reformar los artículos 89
y 149 de la Constitución.42 Cabe señalar que el texto modiﬁcatorio contenido en
el Proyecto de Ley establece una diferencia clara entre “Pueblos Originarios” y
“Pueblo Afroperuano”. En el primer caso, reconoce las siguientes condiciones:
la de descender de los pueblos prehispánicos, conservar sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, y que se autorreconozcan
como tales (en relación con las dos anteriores condiciones), mientras que para
En sesión del Consejo Directivo del Congreso de la República, fechado el día 10 de octubre del
2006, se aprobó la actualización de ese proyecto de Ley que pasó a tener el siguiente numeral:
Proyecto de Ley 478/2006-CR. Finalmente, el Consejo Directivo del Congreso estableció
que las Comisiones de Constitución y Reglamento y la de Pueblos Andinos, Amazónicos y
Afroperuanos, Ambiente y Ecología revisen y emitan sus respectivos dictámenes con respecto
a ese proyecto de ley.
el segundo caso se habla del “Pueblo Afroperuano” en singular, a diferencia de
los anteriores, y se establece solamente una característica: el arraigo tradicional
en el Perú. Adicionalmente, el reconocimiento que se hace de personas jurídicas de derecho público, planteado por este proyecto de ley, se circunscribe
Lo novedoso de este tipo de iniciativas legislativas es plantear la posibilidad
de una representación política de base “étnica”. Frente a ello, hay posiciones
diversas en torno a los alcances y las consecuencias —positivas o negativas,
según la perspectiva de cada una— en términos de la representación política,
la participación y la consolidación de la democracia en el país.
La discusión está abierta, y es probable que, en el futuro, grupos u organizaciones de base étnica empiecen a plantear estos temas como parte de la
agenda de reivindicaciones de poblaciones étnicas, junto con otras demandas
sociales y culturales propias.
El análisis precedente permite llegar a algunas conclusiones que pasamos a
resumir en las siguientes líneas.
En primer término, el vínculo conceptual entre la exclusión social, la discriminación y la identidad étnica no solo es un ejercicio analítico válido sino que
constituye un camino necesario para entender a cabalidad la dinámica sociocultural de los grupos excluidos y así proponer políticas efectivas para lograr su
inclusión social mediante el reconocimiento de sus derechos.
En segundo lugar, la exclusión social ha afectado de modo distinto a las
poblaciones de origen indígena y afrodescendiente. Siendo ambos grupos
víctimas de la marginación y la exclusión, resulta innegable que los niveles de
pobreza extrema que caracterizan a gran parte de los indígenas hacen de estos
el “núcleo duro” de la exclusión en el Perú. Entre los factores de exclusión que
afectan a los afrodescendientes parecen tener mayor relevancia los mecanismos
vinculados a la segregación ocupacional, el acceso a la educación superior y la
Las formas de discriminación social y racial hacia los grupos indígenas y los
afrodescendientes parecen haber generado formas de respuesta y afrontamiento
colectivo distintas, las mismas que, a su vez, han condicionado la manera como
cada uno de ellos ha elaborado la construcción de su identidad étnica. En el
primer caso —el de los indígenas—, la estrategia de afrontamiento parece haber
consistido en un doble proceso de asimilación y resistencia cultural, simultáneamente. En el contexto de la modernización y las masivas migraciones hacia
las ciudades, tal parece que las poblaciones andinas optaron por el abandono
de ciertos marcadores étnicos (principalmente vestimenta y lengua), pero mantuvieron un núcleo de costumbres y valores propios. Por su parte, frente a la
discriminación, los grupos afroperuanos han desarrollado una suerte de orgullo
“negro” centrado en su “raza”. Esto ha contribuido a “racializar” aún más el
contenido de su identiﬁcación grupal, la misma que, a pesar de la existencia de
ciertas tradiciones y costumbres “propias”, en el caso de ellos difícilmente daría
pie para hablar de una etnia.
Por otro lado, no existen las bases para que en el imaginario social de los
propios afrodescendientes se conforme un “nosotros”, como comunidad local
o nacional claramente delimitada del resto de los componentes de la sociedad
(Benavides y otros 2005). Siendo la raza el elemento central de su identidad,
el mestizaje resta al grupo el elemento cohesionador y diferenciador principal.
Esto no implica necesariamente la desaparición de los elementos distintivos de
la cultura afroperuana, pero sí la “disolución” de esos rasgos, por así decirlo,
al interior de una matriz cultural mayor: lo que se podría denominar “cultura
popular urbana”.
La población afroperuana carece de elementos culturales que sí tienen
los andinos. Estos provienen de culturas milenarias arraigadas en el territorio
nacional, con largas tradiciones y un fuerte sentimiento de apego a la tierra
como lugar de origen. Los primeros viajes de esclavos negros desde lejanas tierras del África parecen haber sido los iniciales eventos de una historia llena de
sucesivas experiencias de desarraigo similares. Por así decirlo, “en el camino”
perdieron gran parte de su cultura originaria. La población afroperuana no tiene
referentes similares al “terruño” o la pachamama, que sí existe de un modo u
otro entre quechuas y aimaras. Como se sabe, las comunidades andinas tienen
una identiﬁcación muy fuerte con la tierra, con el pago y el lugar de nacimiento.
Los vínculos con el territorio y la importancia de la comunidad son elementos
que permiten construir identidades y darles sustento y continuidad. Tal como
sugiere Wade (2000), las identidades culturales de carácter étnico se construyen
con mayor facilidad cuando hay una referencia a un lugar y un territorio. Los
afroperuanos carecen de ambos elementos.
El análisis de los avances en el reconocimiento político de derechos permite
sostener que el logro de los mismos se ha inclinado a favor de la población de
origen indígena, al menos en términos formales y declarativos. La mayor parte
de derechos sobre los que se vienen debatiendo propuestas e iniciativas en la
sociedad civil y la política en el Perú, corresponden a problemáticas propias de
las poblaciones indígenas. El balance, en este sentido, desfavorece a la población
afrodescendiente. Son varios los factores que explicarían este resultado. Entre
ellos se podría mencionar la “invisibilización” de la población afrodescendiente
como grupo y actor social relevante, así como la mayor importancia demográﬁca
de las poblaciones de origen indígena, su tradición organizativa comunal y el
mayor arraigo de una cultura ancestral que permanece viva y muestra signos de
renovación y vigencia.
Los procesos de aﬁrmación cultural promovidos por las organizaciones
étnicas de ambos grupos parecen encontrar mayor respaldo en la población
indígena que en la afrodescendiente. En esta última resulta más difícil hablar
de una cultura claramente diferenciada del resto de componentes de la cultura
popular urbana, lo que explicaría, al menos en parte, las diferencias en el logro
de derechos entre ambas poblaciones.
Los grupos representativos de la población afrodescendiente son conscientes
de este problema e intentan construir una identidad cultural afroperuana; sin
embargo, debido a los problemas de identidad y de organización antes analizados, no habrían avanzado hasta el momento de un modo signiﬁcativo.
Por otra parte, el mayor avance en la consecución de derechos colectivos
por parte de la población indígena puede estar asociado también al hecho de
que las sociedades tienden a reconocer más la diferencia cultural que la racial
(Hooker 2005). Mientras que la cultura empieza a tener una mayor presencia
en el contexto de las políticas multiculturales, las diferencias raciales tienden
más bien a mantenerse invisibles. Quizás este sea un factor que explique la
ausencia de propuestas referidas a acciones aﬁrmativas que favorezcan mediante
ciertos mecanismos el acceso de los afrodescendientes a las instituciones de
educación superior, a pesar de que es precisamente en este plano donde la
exclusión social de esos grupos se expresa con mayor nitidez.
La formulación de muchas de las iniciativas sobre el reconocimiento de
derechos de los grupos étnicos en el Perú ha planteado propuestas generales
que manejan implícitamente la idea de que estos son homogéneos y que presentan, solo con algunas variaciones, problemáticas y demandas similares. El
análisis desarrollado en este documento demuestra que esto no es así.
Si bien existen una serie de derechos referidos al respeto de las diferencias
culturales que son comunes a afrodescendientes e indígenas, los que aluden al
uso y el respeto de la lengua conciernen únicamente a estos últimos. Por otro
lado, entre las poblaciones indígenas existe un tema central en torno al cual se
han desarrollado una serie de conﬂictos sociales en los últimos años: el referido a las tierras, la territorialidad y los recursos, que atañe directamente a las
poblaciones andinas y amazónicas.
La etnicidad es el resultado de una construcción social y política en la
que participan diversos actores, entre los cuales el Estado es uno más. El
reconocimiento político de los derechos económicos sociales y culturales
de una población puede contribuir a reforzar su identidad. Sin embargo, al
mismo tiempo, el logro de dicho reconocimiento suele ser expresión de determinadas formas organizativas y de la vigencia de una cultura históricamente
En un país tan diverso y complejo como el Perú, resulta imperativo distinguir las particularidades de los grupos étnicos y culturales que lo conforman,
identiﬁcando las problemáticas y los discursos especíﬁcos de cada uno de ellos.
Solo así será posible atender adecuadamente sus demandas y reivindicaciones,
así como desarrollar efectivas iniciativas de políticas orientadas a lograr su
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 artículo 89
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