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Timestamp: 2015-04-27 04:04:18+00:00

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A Responsabilidade Civil do Estado por Conduta Omissiva - Marcos Ant�nio Santos Mangueira - JurisWay
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Marcos Ant�nio Santos Mangueira Bacharel em Direito pela Faculdade Est�cio de Sergipe - FASE, Especialista em Direito de Fam�lias e Sucess�es.envie um e-mail para este autor
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* Marcos Ant�nio Santos Mangueira
Este trabalho almeja apresentar os principais aspectos concernentes � responsabilidade civil do Estado em face de conduta omissiva no desenvolvimento de suas fun��es sociais: legislativa, judicial e administrativa. A potencialidade danosa do agente p�blico no exerc�cio de uma fun��o estatal despertou nosso interesse, devido ao fato de envolver quest�es de direito p�blico e privado.
Paira entre v�rios doutrinadores a d�vida no sentido do enquadramento da responsabilidade do Estado que segundo uns seria ramo do direito civil e para outros, est� inserida no campo do direito administrativo. No entanto, nos filiamos � corrente que esta estaria melhor agrupada na seara civilista em face do fato de que o direito civil � capaz de abarcar ambas as teorias da responsabilidade subjetiva e objetiva, n�o sendo razo�vel reduzir esta �ltima � seara p�blica.
O escopo deste trabalho � expor a evolu��o hist�rica da responsabilidade civil do Estado, a quest�o dos danos decorrentes de omiss�o dos Poderes P�blicos, a responsabilidade estatal por atos l�citos e as excludentes da responsabilidade estatal. 1. A Responsabilidade Civil do Estado. As pessoas jur�dicas de direito p�blico respondem pelos danos causados pela atividade administrativa, independentemente de culpa de seus funcion�rios, inclusive no que se refere � culpa an�nima ou do servi�o (art. 107 da Constitui��o Federal). Vigora no assunto a teoria do risco administrativo, que equivale a uma responsabilidade objetiva mitigada, vez que pode ser afastada ou diminu�da pela culpa exclusiva ou concorrente da v�tima, o que n�o ocorre na responsabilidade objetiva plena ou integral. A Constitui��o Federal adotou a teoria da responsabilidade objetiva do poder p�blico, mas sob a modalidade do risco administrativo. Deste modo, pode ser atenuada a responsabilidade do Estado, provada a culpa parcial e concorrente da v�tima. N�o foi adotada, assim, a teoria da responsabilidade objetiva sob a modalidade do risco integral, que obrigaria sempre a indenizar, sem qualquer excludente.
A responsabilidade estatal pode ser analisada sob tr�s aspectos: administrativo, legislativo e judici�rio.
� de suma import�ncia que se frise que a responsabilidade estatal n�o se confunde com a de seu agente, visto vez que este �ltimo, no exerc�cio de suas fun��es, pode causar dano tanto a bens estatais quanto a de particulares. Em ambos os casos, comprovada sua culpa, dever� ressarcir os preju�zos causados. Entretanto, o cidad�o lesionado em seu direito por ato decorrente do agir estatal n�o depende desta prova para requerer sua indeniza��o, pois pode acionar diretamente o Estado, que responder� sempre que demonstrado o nexo de causalidade entre o ato do seu funcion�rio e o dano injustamente sofrido pelo indiv�duo. A culpa do agente apenas ser� discutida em um segundo momento, caso o Estado impetre a��o de regresso. Celso Ant�nio Bandeira de Mello entende que a no��o de Estado de Direito engloba a responsabilidade do Estado, e por essa raz�o n�o se faz necess�rio a imposi��o de regra expressa no sentido de firmar-se isto, visto que no Estado de Direito as pessoas, seja de direito p�blico ou privado, se sujeitam � obedi�ncia das regras de seu ordenamento jur�dico. Assim sendo, possuem o dever legal de responder pelos comportamentos que venham a violar o direito alheio.(Curso de direito administrativo. 19. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2005).
Hely Lopes Meireles ao se referir � responsabilidade do Estado emprega o termo "responsabilidade da administra��o", visto que entende que o dever de indenizar se torna obrigat�rio � Fazenda P�blica (Direito administrativo brasileiro. 28. ed. atual. S�o Paulo: Malheiros, 2003, p. 530).
A responsabilidade civil do Estado em face do cometimento, atrav�s de seus agentes, de atos comissivos ou omissivos, possui natureza objetiva, e, portanto, necessita de que seja comprovada a culpa. Em regra, a responsabilidade objetiva fundamenta-se no risco criado por determinada atividade (teoria do risco criado). O dever ressarcit�rio existe e n�o se faz necess�ria a apura��o se houve ou n�o um erro de conduta. 1.1 -A Responsabilidade Objetiva da Administra��o no Direito Brasileiro. A corrente da responsabilidade objetiva � a que defende a responsabilidade civil como fundamento n�o apenas da culpa, mas tamb�m do risco, ou seja, quem desenvolve determinada atividade deve arcar com os riscos da atividade que podem, inclusive, criar riscos para terceiros. Temos, ent�o, que a responsabilidade objetiva visa a estimula��o do cuidado que as pessoas devem possuir com estados e condi��es adquiridas. Essa corrente tem car�ter predominantemente social.
A doutrina objetiva assenta-se em dois p�los: o dano e a autoria do evento danoso. Ela encontra lastro na teoria do risco administrativo ou risco criado, e encontra lastro no ordenamento jur�dico p�trio, no artigo 37, � 6�, da Constitui��o Federal de 1988. Art. 37, � 6o: "As pessoas jur�dicas de direito p�blico e as de direito privado prestadoras de servi�o p�blico responder�o pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso nos casos de culpa ou dolo."
Logo, o Estado brasileiro, em qualquer das suas tr�s esferas - federal, estadual ou municipal - � respons�vel independentemente comprova��o de culpa, pelos danos causados por seus agentes administrativos a particulares. Restando verificar se a v�tima contribuiu de forma culposa para o preju�zo.Em caso afirmativo, a responsabilidade ser� mitigada em se comprovando que houve culpa concorrente. A responsabilidade ser� afastada de verificado que o dano foi ocasionado por culpa exclusiva da v�tima.
A Constitui��o de 1988 disp�e sobre a teoria objetiva com maior amplitude, estendendo-a �s pessoas jur�dicas privadas prestadoras de servi�o p�blico. � relevante aduzir que o ordenamento jur�dico p�trio consagra a responsabilidade objetiva do Estado pelo ato do administrador, tomando como base a teoria do risco administrativo. A doutrina sobre a responsabilidade objetiva do Estado examina-a � luz de tr�s teorias objetivas: a teoria da culpa administrativa, a teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral, consoante preleciona Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, S�o Paulo: Malheiros, 28� ed., 2003, p. 556.).
A teoria da culpa administrativa aduz no sentido de que a obriga��o do Estado indenizar adv�m da inexist�ncia objetiva do servi�o p�blico. N�o se leva em conta a culpa do agente p�blico, mas t�o somente a culpa do Poder P�blico, que se caracteriza pela aus�ncia de servi�o p�blico. A pessoa lesada dever� comprovar a inexist�ncia do servi�o, seu mau funcionamento ou seu retardamento.
Celso Ant�nio Bandeira de Mello, no entanto, sustenta que a responsabilidade civil do Estado � de natureza subjetiva abrangendo apenas os atos comissivos e n�o os omissivos. Para o doutrinador esses atos apenas condicionam o evento danoso, pois, que s�o condi��o e n�o causa do dano. (Curso de Direito Administrativo. 19� edi��o. S�o Paulo: Malheiros, 2005, p�g.943).
J� a teoria do risco administrativo considera apenas o ato lesivo e injusto atribu�do � Administra��o P�blica. Nessa teoria, n�o se questiona sobre a culpa do Poder P�blico mesmo porque ela � inferida do ato lesivo da Administra��o. Logo, � bastante que a v�tima comprove a exist�ncia do fato danoso e injusto originado na a��o ou omiss�o do agente p�blico. Assim, � suficiente que seja provado que o dano sofrido decorreu da atividade p�blica, ainda que esta n�o tenha exorbitado sua esfera de inger�ncia. O particular tem apenas de demonstrar o nexo de causalidade entre o ato da Administra��o e o dano, e que para este n�o contribuiu com atitude culposa.
Conforme a teoria do risco, os requisitos para o nascimento do dever ressarcit�rio s�o: a exist�ncia de um dano correspondente que representa uma les�o a um direito da v�tima; que o ato lesivo seja praticado por funcion�rio da Administra��o P�blica e que haja nexo de causalidade entre o ato comissivo ou omissivo da Administra��o e o dano causado.
Essa corrente contraria os argumentos de Celso Ant�nio Bandeira de Mello sustentando que a conduta omissiva estatal n�o pode ser considerada condi��o, mas sim causa, pois esta � todo fen�meno capaz de produzir um poder jur�dico pelo qual algu�m tem o direito de exigir de outrem uma presta��o de dar, de fazer, ou de n�o fazer.
H� substitui��o da responsabilidade individual do agente p�blico pela responsabilidade gen�rica da Administra��o P�blica. No entanto, � relevante lembrar que o fato de haver a dispensa no que diz respeito � comprova��o de culpa da Administra��o n�o impede o Estado de efetuar a comprova��o da culpa, seja ela total ou parcial da v�tima no sentido de excluir ou at� mesmo atenuar a indeniza��o.
Pela teoria do risco integral a Administra��o responsabiliza-se pelo dano experimentado por terceiro, mesmo que seja atrav�s de culpa decorrente deste, ou, mediante dolo. Essa teoria nunca foi acatada pela doutrina e jurisprud�ncia e em face desse fato, nunca por isso mesmo nunca foi acolhida pela Constitui��o Federal de nosso pa�s.
O direito � indeniza��o, segundo a doutrina da responsabilidade objetiva, s� se faz poss�vel estando presente as seguintes condi��es:
a)A efetividade do dano – concretamente dever� ser constatada a exist�ncia do dano suportado pela v�tima seja ele de natureza material ou moral.
b)O nexo causal – Sempre deve haver uma rela��o de causa e efeito com rela��o � conduta do agente e o dano que se idealiza reparar. Da� poder-se afirmar que inexistindo nexo causal, ainda que identificado a incid�ncia do preju�zo sofrido pelo credor, n�o h� o que se cogitar em indeniza��o.
c)Oficialidade da atividade causal e lesiva imput�vel ao agente do Poder p�blico – a responsabilidade civil objetiva do Estado adv�m da conduta comissiva ou omissiva de seu agente quando do desempenho de suas atribui��es ou a pretexto de exerc�-las, n�o sendo relevante a alega��o de pr�tica individual do ato. O STF vem decidindo no sentido de ser irrelevante a quest�o da licitude ou n�o do comportamento funcional do agente que tenha agido em conduta omissiva ou comissiva que ocasionou o dano.
Assim, n�o h� o que se discutir se a a��o do agente decorreu de ato de gest�o ou de imp�rio como abordam algumas jurisprud�ncias no sentido de excluir a responsabilidade do Estado quando se trata de atos de imp�rio. Como uno � o Estado, qualquer que seja a natureza desses atos o que importa � que s�o oriundos da atua��o do Estado e que s�o ensejadores de danos a algu�m.
d)Aus�ncia de causas excludentes - A responsabilidade civil do Estado n�o � absoluta em face do fato que este instituto no direito p�trio se funda na teoria do risco administrativo. A for�a maior ou de caso fortuito s�o causas excludentes da responsabilidade. Assim tamb�m, n�o h� o que se cogitar sobre responsabilidade civil do Estado no caso em que se verifique que o dano foi causado por culpa exclusiva da v�tima. Havendo culpa parcial da v�tima a indeniza��o devida pelo Estado dever� sofrer redu��o.
Na responsabilidade objetiva do Estado, segundo a teoria do risco administrativo, somente � afastada a responsabilidade do Ente Estatal caso este prove a culpa exclusiva da v�tima, de terceiros, caso fortuito ou for�a maior. N�o existe, por extens�o, espa�o nessa rela��o processual para discutir a culpa ou o dolo do agente p�blico que porventura tenha sido o causador do dano. As decis�es dos tribunais corroboram tal entendimento, conforme se apercebe nos julgados abaixo:
“1) CONSTITUCIONAL. Responsabilidade Civil do Estado. Seus pressupostos. 2) Processual Civil. A a��o de indeniza��o, fundada na responsabilidade objetiva do Estado, por ato de funcion�rio (Constitui��o, Art. 107 e par�grafo �nico), n�o comporta obrigatoriamente denuncia��o a este, na forma do art. 70, III, do C�digo de processo Civil, para apura��o de culpa, desnecess�ria a satisfa��o do prejudicado.”(Supremo Tribunal Federal, RE- 93880/RJ, Segunda Turma, Relator Ministro D�cio Miranda, DJ 05.02.82, p�g. 10443)
“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ART. 70, III, DO CPC. A��o de indeniza��o. Responsabilidade objetiva do Estado. Denuncia��o � lide do agente p�blico pretensamente causador do dano. Desnecessidade teoria objetiva abarcada pela Constitui��o Federal.
Tendo a Constitui��o Federal abarcada a teoria objetiva da responsabilidade, todo dano ocasionado ao particular, por servidor p�blico, h� de ser ressarcido, independentemente da exist�ncia de dolo ou culpa deste. Assim, pela via obl�qua, for�oso � de se concluir que a denuncia��o � lide, in casu, embora recomend�vel, � desnecess�ria � satisfa��o do direito do prejudicado, e n�o afasta a possibilidade de o denunciante requerer o direito alegado, posteriormente, na via pr�pria, haja vista n�o ter o art. 70, inc. III, do Estatuto Processual Civil, norma do direito instrumental, o poder de aniquilar o pr�prio direito material. Precedentes. Agravo regimental improvido. (Superior Tribunal de Justi�a, Segunda Turma, Decis�o de20/11/2001, Agravo Regimental no Agravo de Instrumento – 396230, Processo n� 2001.00.82346-0/BA).
“ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. AGRAVO RETIDO. DENUNCIA��O A LIDE. ACIDENTE DE AUTOM�VEL. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. INDENIZA��O. LUCROS CESSANTES.
l. Em a��o de responsabilidade civil por ato omissivo ou comissivo do servidor da pessoa jur�dica de direito p�blico, a denuncia��o da lide pode ser indeferida pelo juiz. Nessa a��o, incumbe ao autor provar a ocorr�ncia do fato lesivo e o dano da� decorrente. A culpa do servidor n�o � discutida. A Constitui��o Federal assegurou a pessoa de direito p�blico a a��o de regresso, independente de denunciar a lide.
2. Abalroando o motorista do carro oficial, por n�o atentar para as condi��es de tr�fego, no momento, o ve�culo (t�xi), que trafegava pela faixa que lhe era pr�pria, em situa��o regular, responde o Estado pela indeniza��o.
3. Tendo o autom�vel, t�xi, permanecido parada, na oficina, para conserto, impossibilitando o seu propriet�rio de auferir renda com a sua utiliza��o, obrigado est� o Estado a pagar os lucros cessantes.
4. Agravo retido e apela��o improvidos. (Tribunal Regional Federal da 1� Regi�o, Terceira Turma, Relator Juiz Tourinho Neto, Apela��o C�vel no Processo n� 1989.01.09213-1/DF, publicado no DJ 04/06/1990, p�g. 11755).
1.2 - Evolu��o Hist�rica da Responsabilidade Civil do Estado
A responsabilidade civil do Estado, historicamente atravessou por diversas fases.
Inicialmente, na �poca dos Estados desp�ticos e absolutistas, n�o se imputava responsabilidade ao Estado em face de cometimento de les�o ao direito de algu�m visto que o Estado n�o se encontrava na mesma rela��o que as pessoas f�sicas e jur�dicas. Pelo fato de que o Estado ser o guardi�o da legisla��o, acreditava-se que o mesmo n�o chegaria a atentar contra a mesma ordem jur�dica, at� porque ela a representava. Justifica-se a irresponsabilidade do Estado sob o argumento de que ele por se tratar de pessoa jur�dica n�o � detentor de vontade pr�pria. Assim, este agia atrav�s de seus funcion�rios que se praticavam algum il�cito tinham a responsabilidade reca�da sobre si mesmos. Havia a presun��o de que ao praticar tais atos n�o o fazia investidos na qualifica��o de funcion�rios e em face disso optava-se pela irresponsabilidade do Estado.
Em seguida, no final do s�culo XVIII ap�s a Revolu��o Francesa, cuidou-se de diferenciar os atos de gest�o e os atos de imp�rio. Os primeiros seriam os que o Estado realizava como se fosse um particular, quando administra seu patrim�nio. Os segundos representavam os atos em que o Estado agia no exerc�cio do poder de pol�cia.
Assim, surgiu a teoria de que s� seria poss�vel responsabilizar o Estado quando os atos praticados eram de gest�o uma vez que n�o caberia o questionamento sobre a soberania do Estado. No entanto, para que o ato praticado ensejasse a��o indenizat�ria, era necess�rio que fosse detectada a ocorr�ncia de culpa do funcion�rio, externada na imprud�ncia, neglig�ncia ou imper�cia.
Posteriormente, a responsabilidade passou a ser civilista, onde se iniciou a firmar a responsabilidade da Administra��o P�blica em face do cometimento de dano. No entanto, se deveria apurar ter havido culpa do funcion�rio p�blico. Nessa concep��o somente o agente estatal seria responsabilizado pelo cometimento do ato lesivo. Apenas num segundo momento o Estado seria responsabilizado.
A pr�xima fase � a que surgiu com a teoria da falha do servi�o.onde se sustentava que a culpa n�o seria do funcion�rio p�blico, mas do servi�o p�blico. Assim, haveria responsabilidade do Estado mesmo que o agente estatal n�o chegasse a ser identificado visto que a responsabilidade nesse caso seria proveniente da falha do servi�o em face do mal funcionamento, de seu funcionamento tardio ou at� pela falta de funcionamento deste. A culpa nesse caso n�o seria presumida uma vez que caberia ao lesado o �nus da prova do inadequado funcionamento do servi�o p�blico.
Finalmente surgiu a teoria do risco administrativo onde caberia ao Estado indenizar o dano n�o apenas nas situa��es em que se verificasse a exist�ncia da culpa do funcion�rio p�blico ou proveniente de falha do servi�o, mas toda vez em que fossem praticados atos il�citos que ocasionassem em preju�zo de direito de algu�m. Essa responsabilidade na verdade surgia no risco que toda atividade estatal implicaria para os administrados. Logo, a responsabilidade passou a ser objetiva restando �quele que se sentiu lesado provar a conduta do agente estatal, o dano e o nexo de causalidade entre ambos.
Surgiu nesse momento tamb�m a teoria do risco integral que sustenta que o Estado estaria obrigado a indenizar todo e qualquer dano mesmo que venha a ser produzido mediante culpa ou dolo da v�tima. Essa teoria n�o � muito aceita por uma s�rie de pa�ses.
1.3 - Excludentes da responsabilidade do Estado
Excluem a responsabilidade civil a aus�ncia do nexo de causalidade, a culpa exclusiva da v�tima ou de terceiro, a leg�tima defesa, o fato exclusivo de terceiro, o caso fortuito ou for�a maior, o estado de necessidade e a cl�usula de n�o indenizar.
a) Aus�ncia de Nexo de Causalidade:
N�o h� o que se falar em responsabilidade civil se n�o se comprovar a exist�ncia de uma rela��o de causa e efeito entre o dano e a a��o ou omiss�o do agente direto.
b) Culpa Exclusiva da V�tima:
N�o h� responsabilidade civil se o evento ocorreu por culpa exclusiva da v�tima, pois que. haver� uma quebra do nexo de causalidade, visto que o Poder P�blico n�o pode ser responsabilizado por um fato a que, de qualquer modo, n�o deu causa. Decorre de um princ�pio l�gico de que ningu�m poder� ser responsabilizado por atos que n�o cometeu ou para os quais n�o concorreu.
Se a culpa da v�tima foi concorrente, e n�o exclusiva, a indeniza��o ter� redu��o proporcional que geralmente se estabelece em metade do valor devido. No entanto, se verificada a exist�ncia de concausas, isto �, mais de uma causa ensejadora do resultado danoso, que tenham sido praticadas simultaneamente pelo Estado e pelo lesado, n�o h� o que se falar em excludente de responsabilidade. O que se avaliar� � a possibilidade de atenua��o do quantum indenizat�rio na medida da participa��o no evento danoso.
� relevante salientar que a inexist�ncia do dever de repara��o no caso de culpa exclusiva da v�tima, ou sua mitiga��o, no caso de concorr�ncia, deve-se n�o ao fato de que se inocenta o Estado pela aus�ncia de culpa, uma vez que esta n�o � requisito da responsabilidade objetiva, mas porque a participa��o da v�tima para o dano opera excluindo ou atenuando o nexo causal.
No caso de haver concorr�ncia de culpas, a doutrina e a jurisprud�ncia n�o possuem posicionamentos un�nimes no que diz respeito � divis�o da indeniza��o pelos danos sofridos, uns entendem que cada parte deve responder na propor��o de sua participa��o para a ocorr�ncia do preju�zo, enquanto outra defende deva ser a indeniza��o dada pela metade.
c) Leg�tima Defesa:
A leg�tima defesa nada mais � do que uma variante da culpa exclusiva da v�tima, por ocorrer o dano em repulsa de agress�o do pr�prio ofendido. Mas haver� responsabilidade se terceiro for atingido, embora com a��o regressiva contra o agressor.
d) Fato Exclusivo de Terceiro:
Em regra (salvo as hip�teses de responsabilidade indireta do pai, patr�o, etc.), a a��o ou omiss�o exclusiva de terceiro afasta a responsabilidade civil, em face da aus�ncia da rela��o de causalidade.
e) Caso Fortuito ou For�a Maior:
N�o h� responsabilidade civil se o fato ocorreu por caso fortuito ou for�a maior. Caso fortuito � o fato imprevis�vel, um fen�meno da natureza. For�a maior � o fato previs�vel, mas inevit�vel. A teoria do risco administrativo permite que sejam acatados o caso fortuito e a for�a maior como excludentes da responsabilidade do Estado, em face do fato de romperem o nexo de causalidade entre a a��o do agente administrativo e a produ��o do resultado. No entanto, para o Estado possa se eximir de seu dever de indenizar, se faz necess�rio que a aus�ncia de nexo causal impossibilite qualquer atribui��o de responsabilidade a ele. A jurisprud�ncia concede especial aten��o � caracter�stica de imprevisibilidade do dano, sem o que n�o se h� como falar em caso fortuito ou for�a maior. Pode ocorrer que a ocorr�ncia de um fen�meno da natureza n�o tenha sido suficiente para excluir do Estado a sua obriga��o de indenizar, mas tenha sido admitido como uma das causas eficientes para a ocorr�ncia do dano. Nesse caso, o fato acontecido tem o cond�o de influenciar na determina��o da quantia devida, visto que o liame de causalidade a conectar o evento danoso � atua��o da Administra��o � mitigado pela concorr�ncia de causas.
No entanto se faz relevante ressaltar que se o Estado deixar de realizar ato ou obra considerada indispens�vel e sobrevier fen�meno natural que cause danos a particulares pela falta daquele ato ou obra, portanto conduta omissiva, o Poder P�blico ser� o respons�vel pela repara��o dos danos ocasionados, uma vez que neste caso estar� presente o nexo de causalidade entre o ato omissivo e o dano. Desta forma, a causa do dano n�o � o fato de for�a maior, mas o desleixo do Estado em sendo poss�vel prever tal fen�meno e suas conseq��ncias, nada ter feito para evit�-las.
e) Cl�usula de N�o Indenizar:
A cl�usula de n�o indenizar, estipulada em contrato, permite que a responsabilidade civil do Estado seja afastada. No entanto, esse ponto n�o se faz t�o pac�fico na doutrina e na jurisprud�ncia que discutem sobre a validade de tal cl�usula. Normalmente ela � admitida quando for bilateralmente ajustada e se apresentando vantagem paralela e compensadora em benef�cio do renunciante, e n�o contrariar a ordem p�blica e os bons costumes.
f) Estado de necessidade
O estado de necessidade tamb�m se configura como causa de exclus�o de responsabilidade, uma vez que representa uma situa��o em que prevalece interesse geral sobre o pessoal e at� mesmo individual - princ�pio da supremacia do interesse p�blico, caracterizado pela preval�ncia da necessidade p�blica sobre o interesse particular. Assim, quando acontecerem situa��es de perigo iminente, n�o provocadas pelo agente p�blico, tais como guerras, em que se faz necess�rio um sacrif�cio do interesse particular em favor do Poder P�blico, que poder� intervir em raz�o da exist�ncia de seu poder discricion�rio, justificariam a exclus�o do Estado da responsabilidade civil.
2 - A Quest�o da Responsabilidade do Estado por Atos L�citos. No caso de pr�tica de atos il�citos, deve-se se ater na an�lise do teor de injusti�a do dano sofrido pelo particular, n�o se devendo destacar o car�ter il�cito ou n�o da atua��o do agente administrativo estatal. Assim, podemos dizer que a licitude do ato estatal n�o constitui excludente de sua responsabilidade, pois retira o teor de culpabilidade da a��o, mas n�o tem o cond�o de interromper a cadeia causal.
Desta forma, � dever do Estado indenizar sempre que o preju�zo injusto tenha como causa exclusiva a atividade, ainda que regular, da Administra��o. Cumpre, portanto, n�o tenha sido ocasionado por for�a maior, fato de terceiro ou do pr�prio prejudicado.
3 - O Abuso de Direito. Estado responde pelos danos que seus agentes, nesta qualidade, causem a terceiros, uma vez que estes atuam como �rg�o da pessoa jur�dica da qual s�o agentes.
� necess�rio que, ao apurar a responsabilidade civil do Estado, se separe os atos funcionais dos que s�o praticados fora da qualidade funcional, que seriam atos pessoais. Assim, a responsabilidade estatal est� restrita aos atos funcionais.
A princ�pio o Estado n�o responde pelo abuso de poder praticado pelo funcion�rio p�blico. No entanto, quando houver dissimula��o do agente estatal, capaz de lev�-lo a enganar o particular que, de boa-f�, cr� estar diante de agente p�blico, o Estado n�o est� dispensado do dever de indenizar.
Conclui-se, portanto, que o fato de o agente da Administra��o utilizar-se abusivamente de sua qualidade ao causar dano a terceiro n�o � suficiente a afastar a responsabilidade estatal. Com efeito, dada a dificuldade para a v�tima em reconhecer o agir abusivo, contrariaria os princ�pios de justi�a que a ela restasse t�o somente a��o contra o agente administrativo. 4 Caracteres da conduta ensejadora de responsabilidade do Estado
A responsabilidade civil do Estado surgir atrav�s de duas situa��es distintas, a saber: a) de conduta positiva do Estado, isto �, comissiva, no sentido de que o agente p�blico � o causador imediato do dano; b) de conduta omissiva, em que o Estado n�o atua diretamente na produ��o do evento danoso, mas tinha o dever de evit�-lo, como � o caso da falta do servi�o nas modalidades em que o servi�o n�o funcionou ou funcionou tardiamente, ou ainda, pela atividade que se cria a situa��o propiciat�ria do dano porque exp�s algu�m a risco.
Celso Ant�nio Bandeira de Mello classifica as v�rias hip�teses de comportamento estatal comissivo, que lesa juridicamente terceiros; s�o eles: a) comportamentos l�citos: a.1) atos jur�dicos; a.2) atos materiais; b) comportamentos il�citos: b.1) atos jur�dicos, ex. a decis�o de apreender, fora do procedimento ou hip�teses legais, a edi��o de jornal ou revista; b.2) atos materiais, ex. o espancamento de um prisioneiro, causando-lhe les�es definitivas (Curso de Direito Administrativo,19a edi��o. S�o Paulo: Malheiros, 2005, p�g 942).
5 - A Responsabilidade Civil do Estado por suas fun��es
5.1 - A Responsabilidade Civil do Estado por Ato Judicial
O Estado � respons�vel face ao erro judici�rio. O desacerto do provimento jurisdicional deve ter como causa a finalidade objetiva e determinante do resultado, diretamente vincularia ao elemento ps�quico motivador da decis�o. Tido como o mais elementar dos v�cios do consentimento, o erro implica o desconhecimento ou falso conhecimento das circunst�ncias de modo que se comporta o agente de uma forma que n�o seria a ia vontade se conhecesse a verdadeira situa��o.
Na culpa, logicamente, por ser normativa, n�o se fala em vontade consciente dirigida a um fim, mas em inobserv�ncia de dever de cautela (imprud�ncia), agir desidioso (neglig�ncia) e descumprimento de dever profissional em determinada circunst�ncia (imper�cia). Comumente a culpa � atribu�da ao servi�o judici�rio, anomalamente considerado, e n�o identificado com o ato jurisdicional causador do dano.
Em princ�pio deve-se procurar situar a culpa como causa do erro judici�rio, identificando-a na conduta do juiz, para que s� incida o fundamento da falta do servi�o nos casos em que o agente causador do dano n�o for o juiz ou n�o se puder, nas circunst�ncias, imputar a ele a pr�tica de ato danoso por qualquer das modalidades atinentes � culpa.
Referida responsabilidade, no dizer de alguns doutrinadores, plasma-se no artigo 37, �. 6.� da CF, que subjetivamente j� era contida no artigo 159 do extinto C�digo Civil Brasileiro, verbis:
ARTIGO 159. "Aquele que, por a��o ou omiss�o volunt�ria, neglig�ncia, ou imprud�ncia, violar direito ou causar preju�zo a outrem. fica obrigado a reparar o dano."
No caso do Estado a sua responsabilidade � objetiva face a Justi�a ser considerado um servi�o p�blico. N�o h� raz�o que justifique excluir, como exce��o, a esp�cie "servi�o p�blico judici�rio" do g�nero "servi�o p�blico geral" (Cretella J�nior, Tratado de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense,1980 p�g. 15). Conforme deduz Jos� Cretella J�nior "a responsabilidade do Estado por atos judiciais � esp�cie do g�nero responsabilidade do Estado por atos decorrentes do servi�o p�blico, porque o ato judicial �, antes de tudo, ato jur�dico p�blico, ato de pessoa que exerce servi�o p�blico judici�rio." Acrescenta que "equipara-se o magistrado, representante do Estado, ao funcion�rio p�blico para efeitos de responsabiliza��o e o servi�o de administra��o de justi�a ao servi�o p�blico, em rela��o de g�nero p�blico) e esp�cie (judicial)." (Tratado de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense 1980; p. 31, 275, 248,1970a e 1970b.),Portanto, do reconhecimento da fun��o jurisdicional como um servi�o p�blico decorre que o Estado deve responder pelos atos emanados no seu exerc�cio, quando lesivos.
A responsabilidade do Estado por atos judiciais � ent�o, uma responsabilidade por atos decorrentes do servi�o p�blico. Dizia o Min. Aliomar Baleeiro: "N�o posso distinguir onde o texto n�o distingue. Para mim, o juiz � um funcion�rio p�blico" (RTJ 61/714 e RDA 111/325).
5.2 - A Responsabilidade Civil do Estado por Ato do Administrador. Dentro da responsabilidade civil do Estado, a da Administra��o � a de mais simples constata��o e que menos controv�rsia doutrin�ria suscita.
A responsabilidade administrativa � do administrador, no entanto, a civil reputar-se ao Estado, � Administra��o, n�o havendo necessidade de ser verificado se houve excesso ou abuso de poder. O ordenamento jur�dico brasileiro abra�ou a tese da responsabilidade civil do Estado na Constitui��o Federal, artigo 37, � 6o. Segundo a Magna Carta, "o Estado responder� pelos danos que seus agentes, nesta qualidade, causarem a terceiros", independentemente de dolo ou culpa, uma vez que esta s� ter� import�ncia para estabelecer o direito de regresso do Estado contra o seu agente. 5.3 - A Responsabilidade Civil do Estado por Atos Legislativos
Alguns doutrinadores estabelecem quanto ao reconhecimento da responsabilidade do Estado por atos legislativos. Est�o elencados assim: a) a lei ser um ato de soberania; b) consistir a lei em norma geral, impessoal e abstrata, do que decorre ser incapaz de acarretar les�es a terceiros; c) a lei n�o viola direitos anteriores, porquanto a contar de sua vig�ncia, modifica a disciplina da lei revogada; d) a responsabilidade estatal pela edi��o de normas legais entrava a evolu��o administrativa; e, e) o particular atingido � de ser tido como autor da lei, tendo em vista que, na qualidade de cidad�o, elege os representantes incumbidos de elaborar o diploma legal.
No entanto, estes argumentos n�o se coadunam com a realidade. O primeiro, sobre a soberania, na li��o do professor Adir Machado Bandeira ao citar S�rgio Cavalieri, afirma que n�o obsta a imputa��o da responsabilidade civil uma vez que “a lei como ato emanado do Legislativo n�o � emanado de Poder Soberano.” Caso ocorra que o Estado, na manifesta��o de sua atividade legiferante, venha a praticar o exerc�cio da atividade l�cita pelo particular, causando-lhe preju�zos, nascer� certamente a obriga��o de indenizar.(Artigo sobre responsabilidade civil do Estado por ato legislativo).
� totalmente desproposital tamb�m a alus�o de que particular participa da feitura das leis, mediante a escolha dos seus representantes, e dessa forma a responsabilidade estaria exclu�da, visto que nas democracias se escolhe os dirigentes m�ximos da Administra��o, atrav�s da elei��o dos chefes do Poder Executivo, e nem por isso se chega a cogitar da exclus�o de responsabilidade pela atividade dos funcion�rios p�blicos, os quais, quase sempre, atuam com obedi�ncia a determina��o hier�rquica daqueles.
Quando algu�m venha a sofrer preju�zo, quer em decorr�ncia de lei inconstitucional, quer em virtude de sua aplica��o, induvidoso se torna o dever do Estado em efetuar a devida repara��o.
Assim como a generalidade e abstra��o da lei n�o s�o suficientes para desconfigurar a responsabilidade civil do Estado por ato legislativo, como bem explica o professor Adir Machado Bandeira em artigo sobre o mesmo assunto, pois que a responsabilidade estatal surgiu amparada no c�none da isonomia. E prossegue comentando sobre o posicionamento de Rousseau de que a lei n�o pode conter injusti�a, em virtude de representar a decis�o de todo um povo (vontade geral).
Tamb�m � absurdo pensar e afirmar que a lei nova, por ter o cond�o de revogar a anterior e assim anular direito preexistente exime o Estado de sua responsabilidade de indenizar, visto que representa uma evolu��o do direito e consequentemente uma evolu��o social. Ora, quando uma lei � revogada, certamente o direito adquirido de algu�m � violado, ferindo-se o preceituado na Constitui��o Federal em seu art 5�, XXXVI.
Por todos esses argumentos e tantos outros que se poderia enfatizar � que se faz clara a presen�a da ocorr�ncia do dano injusto e, portanto, se sujeitando � repara��o estatal aos ditames preceituados na Constitui��o Federal no seu art 37, � 6� da Constitui��o Federal de 1988.
6. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO DECORRENTE DE CONDUTA OMISSIVA
6.1 - Introdu��o
� not�rio que o Estado poder� causar danos aos administrados por a��o ou omiss�o. No entanto, nas hip�teses de conduta omissiva, a doutrina e a jurisprud�ncia ainda n�o pacificaram entendimentos, girando a diverg�ncia em torno do questionamento referente � revoga��o t�cita ou derroga��o do art 15 do C�digo Civil de 1916 art. 43 do novo C�digo Civil], frente ao artigo 37, par�grafo 6�, da Constitui��o Federal de 1988.
Questiona-se se a conduta omissiva do Estado poderia ensejar a responsabilidade civil, uma vez que nem toda conduta omissiva retrata uma des�dia do Estado em cumprir um dever legal.
A nosso ver a responsabiliza��o do Estado neste particular, se lastreia na id�ia de cometimento de ato il�cito, pois que, haveria um dever de agir que a norma estatal imp�e que em virtude da omiss�o do Estado teria sido violado. Em se apurando a responsabilidade do Estado por conduta omissiva mister se faz verificar que ou quais fatos foram decisivos na configura��o do evento danoso e quem estava obrigado a evit�-lo. Assim, caber� ao Estado responder em face de n�o ter praticado conduta adequada no sentido de evitar ou reduzir o resultado danoso, e certamente n�o se responsabilizar� pelo fato que gerou o preju�zo a algu�m, porque n�o deu causa a um evento proveniente de for�as da natureza, como uma enchente.
� importante ressaltar que at� o advento da Constitui��o de 1946, para a responsabiliza��o do Estado era aplicada a regra do artigo 15 do C�digo Civil de 1916, numa primeira fase, regida por princ�pios privat�sticos e, noutra, por princ�pios public�sticos, fundados na "falta do servi�o".
Para a responsabiliza��o do Estado, a partir da Constitui��o Federal de 1946, adotou-se a teoria da responsabilidade objetiva em rela��o �s condutas comissivas, no entanto, como j� enfatizamos, n�o existe um entendimento uno com rela��o � aplica��o da mesma regra quando se tratar de conduta omissiva estatal.
Assim, temos duas correntes de pensamento, uma que segue os argumentos de Celso Ant�nio Bandeira de Mello, que defende a teoria da responsabilidade subjetiva, cuja base legal era a aplica��o do artigo 15 do antigo C�digo Civil (Curso de direito administrativo. 19. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2005, p. 623-624); e outra, que � admitida por diversos doutrinadores que se pauta na teoria da responsabilidade objetiva, aplicando-se, por conseguinte, o artigo 37, par�grafo 6�, da Constitui��o Federal.
6.2 A responsabilidade estatal subjetiva por conduta omissiva defendida por Celso Ant�nio Bandeira de Mello
No caso de haver repara��o do dano em face de responsabilidade civil devido � omiss�o estatal, Celso Ant�nio Bandeira de Mello entende que deve ser aplicada a Teoria Subjetiva � responsabilidade do Estado. Para tanto se pauta na id�ia de que a palavra "causarem" do artigo 37 par�grafo 6.� da Constitui��o Federal somente alcan�aria os atos comissivos, e n�o os omissivos, argumentando que os �ltimos apenas "condicionam" o evento danoso. E, comenta o citado artigo nos seguintes termos:
“De fato, na hip�tese cogitada, o Estado n�o � o autor do dano. Em rigor, n�o se pode dizer que o causou. Sua omiss�o ou defici�ncia haveria sido condi��o do dano, e n�o causa. Causa � o fato que positivamente gera um resultado. Condi��o � o evento que n�o ocorreu, mas que, se houvera ocorrido, teria impedido o resultado”.( Curso de direito administrativo. 19. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2005, p. 673.)
Maria Helena Diniz, ao tratar sobre o assunto, se filia aos pensamentos de Celso Ant�nio Bandeira de Melo no sentido de ser aplicada a teoria subjetiva aos casos de responsabilidade do Estado por conduta omissiva, pois que h� a necessidade da avalia��o da exist�ncia da culpa ou o dolo. Ensina, ainda, que o artigo 15 do antigo C�digo Civil foi modificado s� em parte pelo artigo 37, par�grafo 6�, da Constitui��o Federal (C�digo Civil anotado. 4. ed. S�o Paulo: Saraiva, 1998, p. 31.)
O doutrinador Jos� Dias de Aguiar entende que nos casos de responsabilidade civil do Estado devido a conduta omissiva, deve-se aplicar a responsabilidade objetiva, mas admite que predomina a teoria subjetiva quando o caso estudado � de falta do servi�o.(Da responsabilidade civil. 10�. ed. rev. aum. Rio de Janeiro: Forense, 1995, p. 664).
Os tribunais algumas vezes t�m seguido tal pensamento e decidido conforme apresentado abaixo:
RESPONSABILIDADE CIVIL DO PODER P�BLICO – REVOLTA DA POPULA��O – BOMBA – CULPA – Para obter a indeniza��o contra o Estado por ter o autor sido atingido por uma bomba durante incidentes de revolta da popula��o pela majora��o das passagens de �nibus, necess�ria se faz a comprova��o da culpa do Estado no fato (TJ RJ, Ap. 4545/90 – 6� C.Civ. – Rel. D�s. Pestana de Aguiar – julg. 19.3.91).
Presta��o de servi�o de sa�de mantido em hospital municipal – Necessidade da comprova��o da ocorr�ncia de comiss�o ou omiss�o decorrente de imprud�ncia, neglig�ncia ou imper�cia quer por parte do m�dico, quer por parte da pessoa jur�dica de direito p�blico (TJSP, RT 775/247).
6.3 A responsabilidade estatal objetiva por conduta omissiva defendida pela doutrina e jurisprud�ncia majorit�rias
O doutrinador Toshio Mukai analisa sabiamente o conceito de causa e sobre o assunto assim se expressa:
As obriga��es, em direito, comportam causas, podendo estas ser a lei, o contrato ou o ato il�cito. Ora, causas, nas obriga��es jur�dicas (e a responsabilidade civil � uma obriga��o), � todo o fen�meno de transcend�ncia jur�dica capaz de produzir um poder jur�dico pelo qual algu�m tem o direito de exigir de outrem uma presta��o (de dar, de fazer, ou de n�o fazer) (MUKAI, Toshio apud LAZZARINI, �lvaro. Responsabilidade civil do Estado por atos omissivos dos seus agentes. Revista de Jurisprud�ncia do Tribunal de Justi�a de S�o Paulo. S�o Paulo, n. 117, p. 16).
J� Jos� de Aguiar Dias, que � defensor da teoria da responsabilidade objetiva, preceitua sobre o termo causa da seguinte maneira:
S� � causa aquele fato a que o dano se liga com for�a de necessidade. Se numa sucess�o de fatos, mesmo culposos, apenas um, podendo evitar a conseq��ncia danosa, interveio e correspondeu ao resultado, s� ele � causa, constru��o que exclui a pol�mica sobre a mais apropriada adjetiva��o. Se ao contr�rio, todos ou alguns contribu�ram para o evento, que n�o ocorreria, se n�o houvesse a conjuga��o deles, esses devem ser considerados causas concorrentes ou concausas (Da responsabilidade civil, 10�. ed. rev. aum. Rio de Janeiro: Forense, 1995, p. 252).
Assim, Aguiar Dias conclui ainda no sentido de que a in�rcia do Estado empenha responsabilidade civil a este e a conseq�ente obriga��o de reparar integralmente o dano causado, na forma do artigo 37 par�grafo 6.� da Constitui��o Federal; portanto, a responsabilidade � objetiva.
Celso Ribeiro Bastos entende que n�o h� que se questionar sobre o elemento subjetivo da culpa entre o dano e o comportamento que o provocou(Direito administrativo moderno. 4�. ed. S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 430).
Hely Lopes Meirelles defende a tese da responsabilidade objetiva, dispondo que esta se fundamenta no risco proveniente de sua a��o ou omiss�o, que visam � consecu��o de seus fins(Direito administrativo brasileiro. 28. ed. atual. S�o Paulo: Malheiros, 2003 ,p. 431)
O insigne doutrinador Yussef Said Cahali se posiciona no sentido de que o artigo constitucional acolhe, sob o manto da responsabilidade objetiva, tanto a conduta omissiva quanto a comissiva(Da responsabilidade extracontratual da administra��o p�blica. S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 1981, p. 32).
Na jurisprud�ncia brasileira majoritariamente adota-se a id�ia da responsabilidade objetiva quando se tratar de responsabilidade do Estado por conduta omissiva. A seguir expomos alguns julgados que atestam o exposto:
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO - MORTE DE DETENTO. O ordenamento constitucional vigente assegura ao preso a integridade f�sica (CF art. 5, XLIX) sendo dever do Estado garantir a vida de seus detentos, mantendo, para isso, vigil�ncia constante e eficiente. Assassinado o preso por colega de cela quando cumpria pena por homic�dio qualificado responde o estado civilmente pelo evento danoso, independentemente da culpa do agente p�blico. Recurso improvido. Por unanimidade, negar provimento ao recurso. (STJ, RESP 5711, decis�o 20.03.1991, Ministro Garcia Vieira).
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – M� EXECU��O DOS SERVI�OS P�BLICOS – RISCO ADMINISTRATIVO – DANO E NEXO DE CAUSALIDADE. A responsabilidade civil das pessoas jur�dicas de direito p�blico, responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, que admite pesquisa em torno da culpa do particular, para o fim de abrandar ou mesmo excluir a responsabilidade estatal, ocorre, em s�ntese, diante dos seguintes requisitos: a) do dano; b) da a��o administrativa (comissiva ou omissiva); c) do nexo causal entre o dano e a a��o administrativa. – O Munic�pio tem, por obriga��o, manter em condi��es de regular o uso e sem oferecer riscos, as vias p�blicas e logradouros abertos � comunidade (TJ – RJ – Ap. 7613/94 – 6� C.Civ. – Rel. D�s. Pedro Ligi�ro – apud COAD 75286).
Indeniza��o – Acidente de Tr�nsito – Sinistro ocasionado pela falta de servi�o na conserva��o de estrada – Aus�ncia de prova de culpa do particular, bem como de evento tipificador de for�a maior – Comprova��o do nexo de causalidade entre a les�o e o ato da Administra��o – Verba devida – Aplica��o da teoria do risco administrativo, nos termos do art. 37, � 6�, da CF (TJMG, RT 777/365).
Esses entendimentos nos levam a concluir que o comportamento omissivo do Estado deve ser considerado como causa do dano, e n�o como condi��o deste, como entende a corrente doutrin�ria subjetivista. Logo, o par�grafo 6.� do artigo 37 da Constitui��o Federal contempla tanto a responsabilidade por atos comissivos como a decorrente da conduta omissiva.
6.4 Considera��es sobre a natureza objetiva da responsabilidade estatal por conduta omissiva
Como se verificou, os doutrinadores brasileiros se dividem em seus posicionamentos quando o assunto estudado � a responsabilidade estatal em face de conduta omissiva. Um grupo se filia � id�ia de que tal responsabilidade teria a natureza objetiva. Nesse grupo podemos agrupar, entre outros autores: Yussef Said Cahali, �lvaro Lazzarini, Carvalho Filho e Celso Ribeiro Bastos. Outra corrente de estudiosos do direito entende que a natureza desse tipo de responsabilidade � subjetiva e nesse grupo podemos citar, entre outros, os seguintes doutrinadores: Celso Antonio Bandeira de Mello, Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
Assim, Celso Ant�nio Bandeira de Melo ao analisar os danos advindos de atividades perigosas do Estado, afirma que mesmo as condutas que n�o estejam diretamente ligadas ao dano entram "decisivamente em sua linha de causa��o”. E assim se posiciona: "h� determinados casos em que a a��o danosa, propriamente dita, n�o � efetuada por agente do Estado, contudo � o Estado quem produz a situa��o da qual o dano depende".(Curso de direito administrativo. 19. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2005, p. 628).
O doutrinador Yussef Said Cahali leciona no sentido de que "n�o parece haver d�vida de que a responsabilidade civil do Estado pode estar vinculada a uma conduta ativa ou omissiva da Administra��o, como causa do dano reclamado pelo ofendido". Completa seu racioc�nio concluindo que "substancialmente, tais manifesta��es n�o se revelam conflitantes, sendo mais aparente o confronto que se pretende, em especial quando se considera que a pr�pria filosofia jur�dica est� longe de definir a discrimina��o conceitual entre ‘causa’ e ‘condi��o’ ”. E prossegue enfatizando que a Constitui��o Federal, no artigo citado, n�o diferenciou as duas condutas, quando poderia faz�-lo. Assim, o voc�bulo "causarem", do referido dispositivo, deve ser lido como "causarem por a��o ou omiss�o". E admite que o legislador brasileiro, ao positivar sobre a responsabilidade, n�o poderia ter optado pela teoria objetiva apenas para os casos de conduta comissiva, visto que isso representaria um retrocesso no direito at� porque a teoria objetiva j� vinha sendo consagrada desde a Constitui��o Federal de 1946, n�o fazendo sentido que o mesmo legislador ao inv�s de avan�ar, optasse pelo recuo, oferecendo distin��o entre as duas condutas (omissiva e comissiva).(Da responsabilidade extracontratual da administra��o p�blica. S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 1981,p. 282 e 285.)
No que diz respeito ao agente estatal causador do dano o constituinte brasileiro avan�ou quando optou por substituir a express�o "funcion�rio" por "agente", que � muito mais abrangente. A responsabilidade foi estendida tamb�m para os particulares prestadores de servi�o p�blico. Alguns autores afirmam que o que se pretendeu com toda a evolu��o da responsabilidade do Estado foi evitar que o lesado tivesse de provar a culpa do agente, que n�o � um exerc�cio f�cil. Para Celso Antonio Bandeira de Melo a conduta omissiva da Administra��o � sempre il�cita. Entende que a responsabilidade do Estado nasce do fato de que este, tendo o dever de agir, n�o agiu. Logo, descumpriu um dever legal; agiu ilicitamente. Ousamos entender que mesmo que tal entendimento chegue a ser firmado, n�o estaria afastada a responsabilidade objetiva da Administra��o omissa, que continuaria sendo objetiva, por for�a de disposi��o constitucional expressa, restando � pessoa lesada demonstrar a conduta omissiva do agente estatal, o dano e o nexo de causalidade entre eles. Cabe ao Estado provar que n�o tinha o dever legal de agir, ou que, o tendo, n�o deixou de agir ou, ainda, que est� presente qualquer das excludentes de responsabilidade, o que afastaria a obriga��o de indenizar. Disso se conclui que n�o h� necessidade de mudar a natureza da responsabilidade estatal quando se tratar de conduta omissiva. N�o h� raz�o para que se adote nesses casos a teoria subjetivista para que a Administra��o se desvincule do dever de indenizar; s� se faz necess�rio que esta comprove que n�o tinha o dever de agir e que, dessa forma, sua conduta n�o foi, do ponto de vista jur�dico, causa do evento danoso.
Celso Antonio Bandeira de Melo, quando explana sobre conduta comissiva decorrente de ato il�cito se posiciona no sentido de que esta gera responsabilidade objetiva, entendendo ele que tal conduta causadora do dano seria ileg�tima No entanto, quando o assunto tratado � responsabilidade por conduta omissiva em face de ato il�cito, segue a linha de racioc�nio de que a teoria subjetiva � a mais correta a ser aplicada.(Curso de direito administrativo. 19. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2005, p. 623 e 624).
Diante de tal posicionamento resta-nos fazer alguns questionamentos: Por qual raz�o na conduta comissiva il�cita n�o se discute dolo ou culpa e na conduta il�cita omissiva aqueles elementos subjetivos s�o discutidos? Seria porque na primeira a conduta estatal � causa do dano e, na segunda, mera condi��o? Na verdade a realidade nos imp�e a raciocinar no sentido de que se existe um dano que surgiu em face de conduta estatal seja ela comissiva ou omissiva, deve ser reparado pelo Estado, sem que para tanto seja necess�rio debater sobre a exist�ncia ou n�o de culpa. Logo, a responsabilidade � objetiva.
Celso Antonio Bandeira de Melo que quando se tratar de danos causados por conduta estatal omissiva, caso o Estado seja chamado para responder objetivamente, de que se nos danos decorrentes de conduta estatal omissiva o Estado for chamado a responder objetivamente este estar� sendo elevado � condi��o de segurador universal(Curso de direito administrativo. 19. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2005, p. 626).
Ora, quando o Estado � chamado a ressarcir danos advindos de conduta omissiva ou comissiva, poder� ele defender-se e invocar as excludentes de responsabilidade. E poder� tamb�m provar que o dano n�o � especial nem anormal ou que n�o tinha o dever de agir. Dessa forma, entendemos que mesmo que seja utilizada a teoria objetiva o Estado n�o estar� sendo contemplado com a ascens�o � condi��o de segurador universal. Na verdade, a fim de que se promova o ressarcimento do dano ocasionado por conduta omissiva do Estado n�o se faz relevante efetuar questionamentos sobre o dolo e a culpa do agente ou com rela��o � licitude ou ilicitude da conduta ou at� sobre o bom ou mau funcionamento da Administra��o. O que � realmente necess�rio � a demonstra��o do nexo causal.
O pr�prio C�digo Civil de 2002 confirma a teoria objetiva em seu art 43, sen�o vejamos:
Art. 43 – As pessoas jur�dicas de direito p�blico interno s�o civilmente respons�veis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
Da leitura do artigo acima se pode dizer que ele permite a perqueri��o sobre a presen�a do elemento subjetivo, que � o dolo ou a culpa, somente na hip�tese do Estado ingressar com a��o regressiva em face do agente causador do dano.
6.5 O princ�pio da legalidade e a conduta omissiva
O princ�pio da legalidade � considerado como sendo o princ�pio maior que rege os atos administrativos, praticados pelo Estado. Assim, a administra��o p�blica somente poder� fazer ou deixar de fazer algo, se prescrito por lei. No entanto, a maioria dos atos administrativos s�o atos vinculados, embora os atos discricion�rios tamb�m obede�am a tal princ�pio, uma vez que a liberdade de agir do agente esbarra no limite posto pela norma.
Quando o agente estatal descumpre o estabelecido em lei e causou dano ao particular, agiu com conduta il�cita, ferindo o princ�pio da legalidade. Cabe ao estado somente a repara��o do dano ocasionado devido ter agido atrav�s de sue agente com conduta omissiva..
7. CONCLUS�ES
A responsabilidade civil do Estado � um instituto essencial � constru��o do Estado Democr�tico de Direito, pois assegura os direitos do cidad�o face a um injusto dano causado pelo poder p�blico a seu patrim�nio. Sua objetiva��o coaduna-se com a doutrina mais moderna, que almeja facilitar o ressarcimento do lesionado pelo agir dos agentes p�blicos, mediante a dispensa da prova de culpa. A responsabilidade visa o restabelecimento do equil�brio violado pelo dano. No ordenamento jur�dico p�trio, j� � pac�fico o entendimento de que o Estado � respons�vel por suas condutas, sejam elas comissivas ou omissivas, que causarem danos a terceiros.
O Estado recorrer� �s excludentes de responsabilidade quando acontecerem certas situa��es, que extraem o nexo de causalidade entre a conduta estatal e o dano. S�o elas: for�a maior, caso fortuito, estado de necessidade e culpa exclusiva da v�tima ou de terceiro.
A doutrina e a jurisprud�ncia brasileiras s�o un�nimes no que diz respeito � natureza objetiva da responsabilidade do Estado por conduta comissiva. No entanto, no que concerne �s condutas omissivas, os doutrinadores se dividem acreditando alguns ser a responsabilidade subjetiva e outros cr�em que seja de natureza objetiva.
Nos filiamos � corrente da aplicabilidade da Teoria do Risco Administrativo, ou seja, da responsabilidade de natureza objetiva ao Estado, em face das condutas omissivas que vierem a causar danos a terceiros, devido ser haver dificuldades ao lesado em demonstrar a culpa ou dolo de algum agente ou que o servi�o n�o funcionou como deveria.
BRASIL. Constitui��o (1988), Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil. Bras�lia, DF, Senado, 1988.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito administrativo. 4� ed. S�o Paulo: Saraiva, 2000.
BANDEIRA, Adir Machado. Responsabilidade civil do Estado por ato legislativo.
CAHALI, Yussef Said. Da responsabilidade extracontratual da administra��o p�blica. S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 1981.
DIAS, Jos� de Aguiar. Da responsabilidade civil. 10. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1995.
DINIZ, Maria Helena. C�digo Civil anotado. 4�. ed. S�o Paulo: Saraiva, 1998.
MELO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 19. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2005.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2003.
* Sobre o Autor:
Marcos Ant�nio Santos Mangueira, � Industri�rio e Bacharel em Direito, formado pela Faculdade de Sergipe.
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Coment�rios e Opini�es1) Cezare (08/08/2009 �s 12:11:07) Artigo muito bem elaborado, dando destaque em t�picos de suma relev�ncia, sem falar ser o assunto de grande import�ncia para o cidad�o.
Mais uma vez o Jurisway est� de parab�ns de ter colaboradores que demonstram grande cabedal jur�dico.2) Francisco -silverio@hotmail.com Frasial (09/08/2009 �s 22:34:10) mAIS UMA VEZ PARABENS AO DRO mARCOS aNTONI sANTOS mANGUEIRA3) Marcielly (10/08/2009 �s 13:10:30) Parab�ns pelo artigo, ir� ser �til para o meu TC!
4) Jorge Arag�o (14/08/2009 �s 11:03:58) Parab�ns Marcos, belo trabalho!5) Marcius (17/08/2009 �s 16:02:33) Parab�ns Dr. Marc�o, s� posso espera de vc coisas assim como este Artigo, sei de sua capacidade meu amigo. um abra�o futuro juiz.6) Alberto (14/10/2009 �s 15:32:18) Prezado Marcos,
Parab�ns pelo texto e pela pragmaticidade da abordagem.
Abra�o. Somente usu�rios cadastrados podem avaliar o conte�do do JurisWay.Para comentar este artigo, entre com seu e-mail e senha abaixo ou fa�o o cadastro no site.	J� sou cadastrado no JurisWay email ou login: senha: Esqueceu login/senha? Lembrete por e-mail N�o sou cadastrado no JurisWay Institucional

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