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Timestamp: 2016-10-25 01:34:36+00:00

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129 II 636. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public dans la cause Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature contre Soci�t� T�l� Champ�ry-Crosets Portes du Soleil SA, Commune de Champ�ry, Commission cantonale des constructions du canton du Valais et Conseil d'Etat du canton du Valais ainsi que Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public (recours de droit administratif)
Art. 2 et 24 LAT; art. 23 LFo; syst�me de d�clenchement d'avalanches destin� � s�curiser une piste de ski. Le projet ne n�cessite pas l'adoption d'une planification sp�ciale (consid. 2). L'autorit� ne pouvait admettre que l'installation est impos�e par sa destination sans examiner les alternatives propos�es (autres syst�mes paravalanches, changement du trac� de la piste, fermeture temporaire de celle-ci; consid. 3), au regard notamment de l'obligation de reboiser (consid. 4). Faits � partir de page 64
Le 10 ao�t 2000, la soci�t� T�l� Champ�ry-Crosets Portes du Soleil SA (ci-apr�s: TCC) a requis l'autorisation d'installer, sur la parcelle n. 636 de la commune de Champ�ry, un syst�me de d�clenchement d'avalanches, au lieu-dit "ar�te de Barmaz", en zone foresti�re. Le syst�me est constitu� de cinq exploseurs � gaz implant�s en versant nord-est, � une altitude d'environ 1500 m, au sommet de couloirs avalancheux, et d'une station de contr�le l�g�rement en amont. Il est destin� � s�curiser le bas de la piste de ski "Ripaille-Grand Paradis", qui emprunte dans ce secteur la route reliant Champ�ry � Barme.
Mis � l'enqu�te le 1er septembre 2000, le projet a notamment fait l'objet d'une opposition de Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature (� B�le, ci-apr�s: Pro Natura), qui demandait une planification d'ensemble de l'am�nagement du domaine skiable de Champ�ry, et invoquait les nuisances sonores susceptibles de terrifier les animaux. D'autres mesures, comme le reboisement des couloirs et la pose de filets, seraient moins dommageables pour la nature.
Le 8 novembre 2000, la Commission cantonale des constructions (ci-apr�s: la CCC) a accord� l'autorisation de construire et �cart� les oppositions. Le 27 juin 2001, le Conseil d'Etat a rejet� le recours form� contre cette d�cision. L'implantation des exploseurs au sommet des couloirs d'avalanches �tait impos�e par la destination des ouvrages, et l'int�r�t li� � la s�curit� des skieurs et du personnel charg� de l'entretien des pistes �tait pr�pond�rant. La pose de claies m�talliques impliquait une d�pense suppl�mentaire d'un million de francs. Le reboisement des vides forestiers n'�tait pas possible compte tenu de la nature du terrain.
Par arr�t du 11 janvier 2002, le Tribunal administratif valaisan a partiellement admis le recours form� par Pro Natura contre cette derni�re d�cision. La n�cessit� de s�curiser la piste de ski n'�tait pas contest�e; le syst�me actuel de d�clenchement d'avalanches n'�tait pas satisfaisant, et les installations projet�es �taient pr�vues aux endroits ad�quats, de sorte que l'art. 24 let. a LAT (RS 700) �tait respect�. Un reboisement au sens de l'art. 23 de la loi f�d�rale du 4 octobre 1991 sur les for�ts (LFo; RS 921.0) n'�tait pas possible. Le syst�me d'exploseurs permettrait la r�g�n�ration de la for�t en aval des couloirs, la purge syst�matique �vitant l'accumulation de trop grandes masses de neige. En d�pit des vides forestiers, l'implantation des exploseurs n�cessitait une autorisation de d�fricher. Or, les conditions d'une telle autorisation, en particulier la pes�e des int�r�ts, le respect de la loi f�d�rale sur la chasse et une �tude de BGE 129 II 63 S. 65bruit, n'avaient pas �t� examin�es, de sorte que l'art. 24 let. b LAT �tait viol�. La cause �tait renvoy�e � la CCC afin qu'elle proc�de � l'examen coordonn� de tous les param�tres.
Pro Natura forme un recours de droit administratif contre cet arr�t, en invoquant l'exigence de coordination (art. 25a LAT): l'�tude de solutions alternatives, l'impact sur l'environnement et l'application de l'art. 23 LFo devraient �tre examin�s dans le cadre de l'application de l'art. 24 let. a LAT. L'art. 23 LFo serait en outre applicable car les couloirs proprement dits seraient propices � un reboisement.
Le Tribunal f�d�ral a admis le recours et annul� l'arr�t attaqu� en tant qu'il admettait la conformit� de l'installation aux art. 24 let. a LAT et 23 LFo.
2. La recourante renonce, dans son recours de droit administratif, � invoquer les d�fauts qui, selon elle, entacheraient la planification du domaine skiable dans son ensemble. Elle ne pr�tend plus, par ailleurs, que l'installation contest�e n�cessiterait l'adoption d'une planification sp�ciale. L'Office f�d�ral du d�veloppement territorial (ci-apr�s: OFDT) reprend toutefois ces griefs dans ses d�terminations: il rel�ve que si le plan g�n�ral d'affectation approuv� en 1995 d�finit une "zone sportive - domaine skiable", le r�glement y relatif ne pr�cise pas quels types de constructions y sont autoris�s. Le plan du 21 juillet 2001, relatif au domaine skiable des Portes du Soleil, ne serait pas un plan au sens de la LAT. La fiche de coordination �voqu�e par les autorit�s cantonales, approuv�e sous r�serve par l'office, ne serait pas non plus d'une clart� suffisante. Les installations litigieuses ne sauraient, en d�finitive, �tre autoris�es si la piste de ski � s�curiser ne fait pas l'objet d'une planification suffisante. Par son impact sur l'environnement, l'installation pourrait d'ailleurs en elle-m�me exiger une mesure de planification sp�ciale.
2.1 Certains projets non conformes � l'affectation de la zone non constructible peuvent avoir des effets importants sur l'organisation du territoire et la protection de l'environnement. Dans ce cas, l'obligation de planifier (art. 2 LAT) impose que la pes�e des int�r�ts se fasse dans le cadre de la proc�dure de planification, avec la participation de la population, et non dans le cadre d'une autorisation exceptionnelle (ATF 120 Ib 207 consid. 5 p. 212). Il en va ainsi notamment des installations soumises � l'�tude d'impact sur l'environnement (ATF 124 II 252 consid. 3 p. 255), des ouvrages s'�tendant sur une vaste surface (gravi�res, ATF 123 II 88; installations de gestion des BGE 129 II 63 S. 66d�chets, ATF 124 II 252; centres sportifs, ATF 114 Ib 180 consid. 3c/b p. 186; installations d'enneigement artificiel, arr�t 1A.23/1994 du 21 d�cembre 1994, publi� in RDAT 1995 II n. 63 p. 165), ou d'ouvrages de moindre surface, mais ayant des effets importants sur l'environnement (augmentation du trafic, ATF 116 Ib 50 consid. 3b p. 54).
2.2 Le projet litigieux comporte cinq exploseurs. Ceux-ci se pr�sentent, selon les plans figurant au dossier, sous la forme d'un tube de 4 m 30 � 4 m 95 de long pour un diam�tre de 50 � 80 cm, dont l'extr�mit� recourb�e vers le bas est reli�e au sol par des barres d'ancrage ou par un contrepoids articul�. La base du tube est scell�e dans un socle en b�ton. Les exploseurs sont reli�s � un abri rond en polyester de 2,3 m de diam�tre et de 2,35 m de haut, pos� sur un socle en bois, contenant les bouteilles de propane et l'unit� de r�ception dans le cas d'une commande par radio. L'oxyg�ne est stock� � l'ext�rieur de l'abri, la surface totale au sol �tant d'environ 3 m sur 3,5 m. Les gaz sont achemin�s vers les exploseurs au moyen de tubes d'acier fix�s au rocher ou de tubes en poly�thyl�ne enterr�s � 40 cm de profondeur. Les exploseurs sont r�partis sur une distance d'environ 300 m.
Par ses dimensions, le projet ne n�cessite pas l'adoption d'une planification sp�ciale. Les exploseurs et l'abri ont une emprise au sol r�duite, de quelques dizaines de m�tres carr�s. Il s'agit de constructions de surface reli�es entre elles par des conduites de faible diam�tre, ne n�cessitant pas de travaux d'envergure. L'emprise sur le paysage et l'environnement est, elle aussi, limit�e. Outre son aspect, l'installation aura certes un impact sous l'angle de la protection de la faune et de la for�t, ainsi que contre le bruit. Toutefois, on ne saurait perdre de vue qu'actuellement d�j�, des minages ont lieu aux m�mes emplacements, et il n'est pas �tabli que le bruit occasionn� par les exploseurs soit sup�rieur � celui des charges utilis�es jusqu'� pr�sent, m�me si le syst�me d'exploseurs semble impliquer des minages plus fr�quents, ce qu'il appartiendra � la CCC d'examiner sous l'angle du respect de l'ordonnance du 15 d�cembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41). Par ailleurs, l'effet des installations sur la faune et la for�t est limit� aux couloirs � purger et, de ce point de vue �galement, les minages actuels ne paraissent pas plus avantageux. Si les d�clenchements d'avalanches ont, comme le soutient la recourante, pour effet d'emp�cher une repousse de la for�t - ce qui est contest�, notamment dans l'arr�t attaqu�, selon lequel la purge r�guli�re des couloirs �vitera l'accumulation BGE 129 II 63 S. 67de trop grandes masses de neige -, il peut en aller de m�me tant pour les minages effectu�s actuellement, que pour les d�clenchements naturels qui auraient lieu en l'absence de toute intervention. Le projet contest� n'a rien � voir, en particulier, avec les installations d'enneigement artificiel vis�es dans l'arr�t du 21 d�cembre 1994 pr�cit�, qui comportaient une prise d'eau, des r�servoirs, des bassins de r�frig�ration, des stations de pompage, une station de contr�le et 93 canons � neige, r�partis sur plusieurs kilom�tres, et pr�sentant notamment des probl�mes de protection des eaux. Mis � part leur caract�re permanent, les installations contest�es par la recourante n'auront pas de r�percussions sur l'environnement plus importantes que la situation actuelle.
2.3 D�s lors qu'elle est en soi admissible, la proc�dure d'autorisation exceptionnelle selon l'art. 24 LAT ne saurait conduire � l'examen de l'ensemble de la planification du domaine skiable. Il ressort clairement du plan d'affectation des zones, approuv� le 25 mai 1995 par le Conseil d'Etat, que la piste de ski Ripaille-Grand Paradis emprunte, dans le secteur � assainir, la route de Barme. L'OFDT pr�tend que l'utilisation de cette piste serait rendue possible par une installation d'enneigement artificiel existant depuis plusieurs ann�es. Selon les derni�res d�terminations de TCC, ces installations seraient situ�es bien en amont de la piste � s�curiser et seraient sans incidences sur la pratique du ski dans ce secteur, situ� � l'ombre et dont les conditions d'enneigement seraient id�ales. L'admissibilit� des installations d'enneigement n'a donc pas � �tre examin�e, m�me indirectement, dans le pr�sent cadre. Quant � la question de savoir si l'installation litigieuse est n�cessaire � l'exploitation de la piste de ski, elle pourra - et devra - �tre r�solue dans le cadre de la proc�dure d'autorisation selon l'art. 24 LAT (cf. ATF 117 Ib 266).
3. La recourante invoque l'art. 24 let. a LAT. Pour admettre que l'implantation de l'installation est "impos�e par sa destination", au sens de cette disposition, il fallait aussi examiner si les variantes propos�es �taient envisageables. La recourante pr�conisait la pose de filets ou de claies m�talliques paravalanches, dont la r�alisation avait �t� �cart�e par le Conseil d'Etat en raison d'un co�t sup�rieur d'environ 1'000'000 fr. Devant la cour cantonale, la recourante avait relev� qu'il fallait tenir compte, pour comparer les co�ts, des frais d'exploitation et d'entretien du syst�me d'exploseurs. La comparaison devait aussi se faire en tenant compte du bruit et des possibilit�s de reboiser. En retenant que les conditions de l'art. 24 let. a BGE 129 II 63 S. 68LAT �taient r�unies, la cour cantonale aurait en tout cas constat� les faits de mani�re inexacte ou incompl�te.
3.1 Selon l'art. 24 LAT, une autorisation d�rogatoire peut �tre accord�e pour des constructions hors de la zone � b�tir lorsque l'implantation de ces constructions est impos�e par leur destination (let. a) et lorsqu'aucun int�r�t pr�pond�rant ne s'y oppose (let. b).
Pour que l'implantation soit impos�e par la destination d'une construction, celle-ci doit �tre adapt�e aux besoins qu'elle est cens�e satisfaire et ne pouvoir remplir son r�le que si elle est r�alis�e � l'endroit pr�vu: une n�cessit� particuli�re, tenant � la technique, � l'exploitation ou � la nature du sol, doit exiger de construire � cet endroit et selon les dimensions projet�es; seuls des crit�res objectifs sont d�terminants, � l'exclusion des pr�f�rences dict�es par des raisons de commodit� ou d'agr�ment (ATF 124 II 252 consid. 4a p. 255; ATF 123 II 499 consid. 3b/cc p. 508 et la jurisprudence cit�e). L'implantation d'un ouvrage peut aussi �tre impos�e par sa destination en raison des nuisances qu'elle provoque, incompatibles avec la zone � b�tir (cf. par exemple ATF 118 Ib 17).
La pes�e des int�r�ts exig�e par l'art. 24 let. b LAT comprend, selon l'art. 3 de l'OAT (RS 700.1), la d�termination de tous les int�r�ts, publics et priv�s, touch�s par le projet (art. 3 al. 1 let. a OAT). Il s'agit �videmment d'abord des int�r�ts poursuivis par la LAT elle-m�me (notamment la pr�servation des terres cultivables, l'int�gration des constructions dans le paysage, la protection des rives, sites naturels et for�ts - art. 3 al. 2 LAT -, la protection des lieux d'habitation - art. 3 al. 3 let. b LAT), mais aussi des autres int�r�ts prot�g�s dans les lois sp�ciales (LPE [RS 814.01], loi f�d�rale sur la protection de la nature et du paysage [LPN; RS 451], LFo, OPB, ordonnance sur la protection de l'air [OPAir; RS 814.318.142.1]); les int�r�ts priv�s sont �galement pris en compte. L'autorit� doit ensuite appr�cier ces int�r�ts notamment en fonction du d�veloppement spatial souhait� et des implications qui en r�sultent (art. 3 al. 1 let. b OAT). La pes�e des int�r�ts proprement dite tient compte, dans la mesure du possible, de l'ensemble des int�r�ts en pr�sence, et doit �tre motiv�e (art. 3 al. 1 let. c et al. 2 OAT).
3.2 La protection de la for�t, le respect de l'OPB et de la loi f�d�rale sur la chasse et la protection des mammif�res et oiseaux sauvages (LChP; RS 922.0) sont en principe � prendre en compte dans le cadre de la pes�e d'int�r�ts pr�vue � l'art. 24 let. b LAT. En revanche, l'existence de variantes au projet de construction doit �tre examin�e en relation avec l'art. 24 let. a LAT. Il s'agit en effet de BGE 129 II 63 S. 69d�terminer si le projet doit �tre r�alis� � l'emplacement et selon les dimensions pr�vus.
Le Tribunal administratif a retenu, � juste titre, que l'emplacement des exploseurs �tait impos� par leur destination, dans la mesure o� ce type d'installation doit naturellement �tre positionn� au sommet des couloirs qu'il s'agit d'assainir. La cour cantonale s'est toutefois content�e d'affirmer qu'"il n'existe gu�re d'autre alternative que celle consistant � implanter l'abri et les exploseurs litigieux aux endroits pr�vus". La recourante pr�conisait � ce sujet la pose de claies m�talliques ou de filets paravalanches, ce qui permettrait, selon elle, une repousse de la for�t, rendue impossible par la purge r�guli�re des couloirs, et �viterait les nuisances de bruit et les effets n�fastes sur la faune. Elle relevait �galement que l'acc�s par la route de Barme permettait aux pisteurs de miner efficacement et sans danger les couloirs en question.
3.3 L'arr�t attaqu� est muet sur ces questions. On ignore ainsi de quelle mani�re se font actuellement les minages destin�s � s�curiser la piste de ski (les pi�ces du dossier �voquent tour � tour un acc�s � ski et en ratrac par la route de Barme, ou en h�licopt�re), et, par cons�quent, en quoi consistent les dangers encourus par le personnel charg� de ces op�rations. La cour cantonale a ensuite �cart� les variantes propos�es par la recourante, sans motiver cette appr�ciation. Pour sa part, le Conseil d'Etat estimait que le co�t de claies m�talliques serait d'un million de francs plus �lev�. La recourante rel�ve que les frais d'exploitation de l'installation gaz-ex n'ont pas �t� pris en compte dans cette estimation. Par ailleurs, pour autant qu'une diff�rence de prix importante soit av�r�e, cet argument n'est en principe pas d�cisif, d�s lors qu'il rel�ve plut�t des �l�ments subjectifs, proches de la convenance personnelle de l'exploitant, et doit c�der le pas face aux autres crit�res qu'il conviendra d'examiner (protection de la for�t et de la faune, protection contre le bruit). Dans le cadre de la protection contre les catastrophes naturelles, les cantons doivent assurer les zones de rupture d'avalanches par des m�thodes aussi respectueuses que possible de la nature (art. 19 LFo). Selon l'art. 17 al. 1 let. b de l'ordonnance sur les for�ts (OFo; RS 921.01), les installations pour le d�clenchement pr�ventif d'avalanches sont envisag�es � titre d'exception, subsidiairement aux constructions de protection.
L'arr�t attaqu� n'examine ainsi ni la n�cessit� de l'installation du point de vue de la gestion du domaine skiable (soit la possibilit� de changer le trac� de la piste, voire de la fermer temporairement), ni BGE 129 II 63 S. 70la possibilit� de solutions de remplacement. Cette derni�re question ne peut �tre examin�e ind�pendamment des consid�rations relatives � la protection de la for�t et de la faune, ainsi qu'� l'esth�tique et � l'int�gration dans le site. Dans ces circonstances, l'affirmation de la conformit� du projet � l'art. 24 let. a LAT appara�t pr�matur�e. L'arr�t attaqu� doit donc �tre annul� sur ce point.
4. Appliquant l'art. 23 al. 1 LFo, le Tribunal administratif a consid�r� que le reboisement �tait impossible au sommet des couloirs o� doivent �tre implant�s les exploseurs. En aval de ceux-ci, la r�g�n�ration de la for�t serait favoris�e par les installations, car la purge r�guli�re des couloirs emp�cherait l'accumulation de neige.
La recourante admet que le sommet des couloirs est form� de caillasse, peu propice � un reboisement naturel. En revanche, un tel reboisement serait possible dans les couloirs proprement dits, ce que la cour cantonale aurait omis de consid�rer. Par ailleurs, le renvoi de la cause � la CCC pour effectuer la pes�e des int�r�ts pr�vue � l'art. 24 let. b LAT, tout en excluant l'application de l'art. 23 LFo, violerait l'obligation de coordination pos�e aux art. 25a LAT et 11 al. 2 LFo.
4.1 Selon l'art. 23 LFo, les vides occasionn�s par les atteintes de l'homme ou de la nature doivent �tre rebois�s s'ils compromettent la stabilit� ou la fonction protectrice des for�ts (al. 1). Lorsque le reboisement ne peut pas �tre assur� par r�g�n�ration naturelle, des arbres et des buissons adapt�s � la station doivent �tre plant�s (al. 2). Si les parties semblent s'accorder sur la nature du terrain au sommet des couloirs, o� les exploseurs doivent �tre install�s, elles divergent en revanche sur la nature du sol en aval, ainsi que sur les possibilit�s d'un reboisement. L'arr�t cantonal exclut la possibilit� d'un reboisement des couloirs, sans toutefois motiver cette appr�ciation.
4.2 Les rapports produits par TCC, en particulier l'expertise du 24 juillet 2002, fournissent des donn�es nouvelles sous l'angle de la LFo et proposent une approche dont la pertinence et le bien-fond� n'ont pas encore pu �tre discut�s par les parties. Il en ressort notamment que les couloirs principaux auraient toujours exist�, et ne seraient pas le r�sultat de diff�rentes temp�tes. A propos du risque d'avalanches, le rapport du 24 juillet 2002 rel�ve que la pose de barri�res afin de stabiliser le manteau neigeux est envisageable lorsque la reconstitution de la for�t permet de garantir � long terme une protection efficace des objets menac�s, "pour autant que cette protection soit plus importante que le maintien du couloir � avalanches".BGE 129 II 63 S. 71
Dans le cas des Forgnons, les objets menac�s, soit la piste de ski et une grange transform�e en bordure d'un couloir, ne justifieraient pas une telle protection; d'autre part, "le maintien de la valeur biologique et paysag�re du massif avec sa biodiversit� est plus important que le r�le de protection". Le rapport fournit en effet une motivation d�taill�e sur l'�tat de la flore et l'�volution de la for�t depuis 1957. Il rel�ve en particulier que les couloirs ouverts contribuent au maintien de la biodiversit�, une g�n�ralisation du couvert forestier n'�tant pas souhaitable. Le d�clenchement d'�v�nements avalancheux importants permettrait le maintien de ces ouvertures. A propos de la faune, le rapport rel�ve la pr�sence de toutes les esp�ces d'ongul�s connues en Suisse (cerfs, chevreuils, chamois, bouquetins), ainsi que d'autres esp�ces rares ou sensibles (lynx, martre, t�tras lyre, etc.). Le projet n'apporterait pas de changement � la situation actuelle, le gibier �tant toujours pr�sent malgr� les minages et les d�rangements li�s � l'acc�s en ratrac et � ski. La pose de barri�res constituerait un obstacle pour les d�placements de la faune, ainsi qu'une diminution des zones de nourrissage. L'expert recommande certaines mesures d'int�gration des installations (d�placement de l'abri pr�s des acc�s, camouflage des exploseurs), ainsi que d'autres mesures, tels notamment le d�placement ou la fermeture de la piste.
4.3 Ce rapport n'�tait pas connu de la cour cantonale. S'il r�pond au probl�me du reboisement en consid�rant - alors que cela n'�tait pas envisag� ant�rieurement - que la stabilit� et la fonction protectrice de la for�t ne sont pas essentielles aux endroits consid�r�s (art. 23 LAT), il envisage n�anmoins diverses mesures qui ont une incidence sur la question de la "Standortgebundenheit", qu'il s'agisse de l'�ventualit� de solutions de remplacement, d'une fermeture ou d'un d�placement de la piste de ski, ce qui n'a nullement �t� examin� par les instances inf�rieures. De ce point de vue �galement, la LFo fait partie des int�r�ts � prendre en compte, non seulement au titre de l'art. 24 let. b LAT, mais aussi pour �valuer les solutions de remplacement pr�conis�es par la recourante. Cela �tant, force est de constater que la question de la protection de la for�t n'a pas, elle non plus, fait l'objet d'un examen suffisant de la part des instances inf�rieures.
5. Le recours doit, enfin, �tre �galement admis au regard de l'art. 25a LAT. L'autorit� ne pouvait admettre la r�alisation des conditions pos�es par l'art. 24 let. a LAT, tout en exigeant, notamment, une �tude de bruit et en r�servant la d�cision relative � l'application de la LFo. L'art. 11 al. 2 LFo impose lui aussi une telle coordination, qui n'a pas eu lieu en l'occurrence.
art. 23 LFo,
Art. 2 et 24 LAT suite... ,
art. 3 al. 1 let. a OAT,
art. 3 al. 1 let. b OAT,
art. 19 LFo,
art. 17 al. 1 let. b de l'ordonnance sur les for�ts (OFo; RS 921.01),
art. 23 al. 1 LFo,
art. 11 al. 2 LFo

References: Art. 2
 art. 23
 art. 24
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 3
 art. 3
 art. 25

art. 23

Art. 2

art. 3

art. 3

art. 19

art. 17

art. 23

art. 11