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Limiti all’ammissibilità del ricorso collettivo – Consiglio di Stato, Sentenza n. 3575/2011
E’ inammissibile il ricorso collettivo che nulla dica in ordine alle (diverse) condizioni legittimanti e di interesse di ciascuno dei ricorrenti, in quanto tale situazione impedisce sia all’Amministrazione emanante sia (successivamente) al giudice di verificare il concreto e personale interesse dei ricorrenti e l’omogeneità degli interessi dedotti. Ne consegue che, anche in un’ottica non improntata a formalismo, la mancata specificazione, almeno nei tratti essenziali, dei fatti che connotano la posizione di ciascuno dei soggetti che ricorrono collettivamente, preclude al giudice amministrativo di entrare nel merito della pretesa e quindi anche di esperire l’eventuale attività istruttoria necessaria per valutare la fondatezza della domanda.
Anche di recente si è in proposito affermato che, ai fini della ammissibilità del ricorso collettivo, che deroga al principio secondo il quale ogni domanda proposta al giudice amministrativo deve essere fatta valere dal singolo titolare della situazione giuridica soggettiva con separate azioni, occorre che vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali (Consiglio Stato, sez. V, 24 agosto 2010, n. 5928).
Nella specie il Consiglio di Stato, riformando la sentenza di primo grado, ha dichiarato inabbissibile il ricorso collettico non avendo gli originari ricorrenti specificato i servizi da loro prestati per i quali sarebbe spettata la rivendicata indennità, indicandone (per ciascuno di loro) le giornate e le modalità di svolgimento.
Consiglio di Stato, Sezione Terza, Sentenza n. 3575 del 13/06/2011
1.- I signori [OMISSIS] e Ravani Paola, appartenenti alla Polizia di Stato, avevano impugnato davanti al TAR per il Lazio il silenzio-rigetto serbato dall’amministrazione sulla loro richiesta volta ad ottenere la liquidazione della indennità di istituto, nella misura prevista dall’art. 12 del D.P.R. n. 147 del 1990, a partire dal mese di luglio 1990, nonché il danno da svalutazione monetaria e gli interessi legali sulle somme rivalutate.
2.- Il TAR per il Lazio, Sede di Roma, con sentenza della Sezione I Ter, n. 6107 del 6 luglio 2007 ha accolto il loro ricorso e, per l’effetto, ha condannato il Ministero dell’Interno al pagamento in loro favore dell’indennità spettante, per i servizi esterni, ai sensi della suindicata disposizione.
In particolare il T.A.R., visti i requisiti necessari per la liquidazione dell’indennità in questione, ha rilevato che l’Amministrazione non aveva contestato le asserzioni sia pure non documentate dei ricorrenti, relative ai servizi svolti e alle tipologie degli stessi, pur disponendo degli elementi fondamentali per poter soddisfare le loro legittime aspettative, ed ha affermato che, in conseguenza, l’Amministrazione doveva riesaminare la situazione dei ricorrenti e poi liquidare i crediti loro spettanti nei limiti della prescrizione.
3.- Il Ministero dell’Interno ha proposto appello, con istanza incidentale di sospensione, avverso la predetta sentenza ritenendola erronea, in particolare, per l’indeterminatezza del ricorso di primo grado, in quanto gli interessati si erano limitati a chiedere il pagamento dell’indennità per l’assegnazione a servizi esterni senza tuttavia specificare i periodi di tale assegnazione, la tipologia dei servizi esterni svolti e gli ordini di servizio impartiti.
4.- La VI Sezione di questo Consiglio, con ordinanza n. 5790 del 6 novembre 2007, ha accolto l’istanza cautelare ministeriale proposta in via incidentale, considerato che “ l’appello appare assistito da sufficiente consistenza anche tenuto conto dei recenti precedenti in termini della Sezione”.
5.- Deve essere preliminarmente esaminata la questione, dedotta dal Ministero, circa l’ammissibilità del ricorso di primo grado.
Si deve al riguardo osservare che il T.A.R. per il Lazio ha riconosciuto la fondatezza del ricorso proposto dagli appellati dopo aver ricostruito i vari provvedimenti normativi che erano intervenuti sulla questione e dopo aver individuato i requisiti concernenti le modalità di svolgimento dei servizi necessari per la liquidazione dell’indennità in parola. Il TAR non ha però esaminato se i servizi dichiarati dai ricorrenti avessero caratteristiche tali da giustificare l’attribuzione dell’indennità di cui trattasi e quindi, in concreto, se agli stessi spettasse (o meno) l’erogazione delle somme richieste.
Rilevata poi l’indeterminatezza delle posizioni soggettive, il giudice di primo grado, con una vera e propria inversione dell’onere della prova, nell’accogliere il ricorso, ha prescritto all’Amministrazione di provvedere, con una specifica istruttoria, ad individuare quali servizi dessero diritto all’indennità in questione in relazione alle diverse scansioni temporali fissate dalla normativa vigente.
6.- Questo Collegio ritiene di non poter condividere, sotto diversi profili, le conclusioni alle quali è giunto il T.A.R.
Deve innanzitutto rilevarsi che, come osservato anche in analoga fattispecie (Sezione IV n. 2241 del 2005), gli odierni appellati hanno proposto in primo grado un ricorso collettivo limitandosi sostanzialmente a dedurre a sostegno della loro pretesa di avere svolto servizi esterni, ma senza minimamente specificare, se non mediante riferimenti meramente generici e polivalenti anziché puntuali e personalizzati, a quale anno risalivano le assegnazioni ai servizi, a quale tipologia di servizi esterni essi siano stati nel tempo addetti, in base a quale ordini e con quale periodicità li avessero svolti.
Si deve ora ricordare che chi agisce in giudizio a tutela di un proprio diritto deve indicare e allegare tutti gli elementi, i dati e i documenti idonei a sostenere le sue ragioni, demandando al giudice poi di accertare in concreto la sussistenza dei fatti dedotti e se questi in effetti integrano la fattispecie.
Se tali elementi mancano viene meno il fatto costitutivo della domanda e viene impedito così l’esame di merito del ricorso collettivo.
La giurisprudenza ha infatti da tempo evidenziato l’inammissibilità del ricorso collettivo che nulla dica in ordine alle (diverse) condizioni legittimanti e di interesse di ciascuno dei ricorrenti, in quanto tale situazione impedisce sia all’Amministrazione emanante sia (successivamente) al giudice di verificare il concreto e personale interesse dei ricorrenti e l’omogeneità degli interessi dedotti (Consiglio di Stato, Sezione V, 23 gennaio 2004 n. 196 ).
Ne consegue che, anche in un’ottica non improntata a formalismo, la mancata specificazione, almeno nei tratti essenziali, dei fatti che connotano la posizione di ciascuno dei soggetti che ricorrono collettivamente, preclude al giudice amministrativo di entrare nel merito della pretesa e quindi anche di esperire l’eventuale attività istruttoria necessaria per valutare la fondatezza della domanda.
Non avendo gli appellati specificato i servizi da loro prestati per i quali sarebbe spettata la rivendicata indennità, indicandone (per ciascuno di loro) le giornate e le modalità di svolgimento, il ricorso proposto davanti al TAR per il Lazio si deve ritenere inammissibile.
7.- Si deve poi aggiungere che, contrariamente a quanto sostenuto dagli interessati, l’indennità in questione non sarebbe spettata per il semplice servizio esterno.
Ed invero, il quadro normativo e giurisprudenziale sotteso alla presente controversia può essere così ricostruito.
L’indennità per servizi esterni è stata introdotta dall’art. 12, comma 1, del DPR 5.6.1990 n. 147 che ne ha previsto l’attribuzione al “personale impiegato nei servizi esterni, ivi compresi quelli di vigilanza esterna agli istituti di pena, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio”.
Successivamente è intervenuto l’art. 9, comma 1, del D.P.R. 31 luglio 1995 n. 395, che ha determinato in cifra fissa l’importo dell’indennità, estendendola al personale del Corpo forestale e (con regole particolari) agli appartenenti alla Polizia Penitenziaria.
In sede di applicazione delle citate norme l’amministrazione ha interpretato il riferimento ai “servizi esterni organizzati in turni” in senso oggettivo, attribuendo cioè l’indennità solo al personale addetto a servizi esterni strutturalmente organizzati in turni sull’arco della intera giornata.
In sostanza, secondo le amministrazioni competenti, l’indennità spettava solo al personale che operava a bordo di volanti o in pronto intervento, a quello che prestava servizio di vigilanza ad obiettivi sensibili, a quello che espletava pattugliamento stradale o autostradale o sorveglianza di particolari aree, e cioè al solo personale addetto a servizi esterni per loro natura articolati in turni che si succedono senza soluzione di continuità.
Si è infatti chiarito che l’indennità risultava finalizzata a compensare il personale impiegato regolarmente in condizioni di particolare disagio, consistenti nella esposizione agli agenti atmosferici e ai rischi aggiuntivi normalmente connessi alla prestazione del servizio in ambienti esterni.
In tale quadro è stato anche chiarito che, da un lato, il beneficio non competeva qualora il servizio esterno fosse stato svolto in maniera occasionale o sporadica e, dall’altro, che l’espressione “organizzati in turni” ricomprendeva tutti i servizi esterni caratterizzati dalla normalità della turnazione ed aventi carattere di stabilità e periodicità, ancorché i turni non fossero stati articolati in modo da coprire l’intero arco delle 24 ore (Consiglio di Stato Sez. VI, n. 4826 del 2002; Sez. III. par. n. 1252/1997 del 1998).
La giurisprudenza ha poi anche chiarito che il compenso non spettava nel caso di servizio svolto all’esterno dell’ufficio di appartenenza ma presso altri enti o strutture, non venendo in rilievo in tale ipotesi l’esposizione continuativa a particolari fattori di disagio ambientale.
In materia è poi intervenuto l’art. 50 del D.P.R. n. 254 del 1999, che attribuisce l’indennità anche al personale che esercita attività di tutela, scorta, traduzioni, vigilanza, lotta alla criminalità, nonché tutela delle normative in materia di lavoro, sanità, radiodiffusione ed editoria, impiegato in turni e sulla base di ordini formali di servizio svolti all’esterno dei comandi o presso enti e strutture di terzi.
Tale disposizione ha però carattere innovativo e non interpretativo ed è dunque inapplicabile a servizi prestati in periodi antecedenti l’entrata in vigore del suddetto Decreto.
Analoga previsione innovativa, e perciò inapplicabile ai servizi precedentemente resi, è infine contenuta nel DPR 18.6.2002 n. 164, che ha esteso dal 1° settembre 2002 l’indennità anche ai servizi esterni di almeno tre ore e quindi di durata inferiore a quella del normale turno lavorativo degli interessati.
8.- Così ricostruito il quadro normativo di riferimento, risulta evidente che – in epoca antecedente alle modifiche normative da ultimo richiamate – l’indennità in questione doveva essere corrisposta in relazione a servizi: a) articolati stabilmente su turni, anche se non sull’intero arco delle ventiquattro ore; b) svolti all’esterno con esposizione a fattori di rischio ambientale e non presso enti o uffici; c) di durata non inferiore al normale turno lavorativo.
Esula invece dall’ambito di attribuzione del beneficio economico in questione il servizio avente natura occasionale e sporadica, poiché in quest’ultimo caso fa difetto proprio l’elemento della preventiva e ricorrente disponibilità allo svolgimento di servizi disagiati, espressamente richiesto dall’art. 12 del D.P.R. n. 147/1990 (Consiglio di Stato, Sez. IV, 26 luglio 2008, n. 3670; 12 febbraio 2007, n. 600).
9.- Tutto ciò premesso, nel caso di specie, non solo gli interessati non hanno indicato quali erano i servizi esterni da loro specificamente svolti che giustificavano la richiesta del pagamento dell’indennità di cui all’art. 12 del D.P.R. n. 147/1990 ma non hanno nemmeno provato che i servizi per i quali avevano reclamato l’attribuzione della indennità in parola avevano le indicate necessarie caratteristiche.
La richiesta da loro avanzata risultava quindi anche per questo inammissibile.
10. In conclusione l’appello proposto dal Ministero dell’Interno deve essere accolto, con l’annullamento della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sezione I Ter n. 6107 del 2007, risultando inammissibile il ricorso proposto in primo grado.
In considerazione della questione trattata si dispone la compensazione fra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.
accoglie l ‘appello e, per l’effetto, annulla la sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sezione I Ter n. 6107 del 2007.
Dispone la compensazione fra le parti delle spese dei due gradi di giudizio.
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