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Timestamp: 2020-07-11 15:10:15+00:00

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Es nulo el reconocimiento de la personería de comunidades aborígenes efectuado por el INAI sin previa intervención de la Provincia en cuyo territorio se asientan – AL DÍA | ARGENTINA
Es nulo el reconocimiento de la personería de comunidades aborígenes efectuado por el INAI sin previa intervención de la Provincia en cuyo territorio se asientan
Ed. Microjuris.com Argentina	en 16 noviembre 2018
Partes: Neuquén Provincia del c/ Estado Nacional (Ministerio de Desarrollo Social – Instituto Nacional de Asuntos Indígenas) s/ impugnación de actos administrativos y acción declarativa de certeza
Cita: MJ-JU-M-114388-AR | MJJ114388 | MJJ114388
Es nulo el reconocimiento de la personería de comunidades aborígenes efectuado por el INAI sin previa intervención de la Provincia en cuyo territorio se asientan.
1.-Corresponde declarar la nulidad de las resoluciones en las que el INAI admitió la inscripción de la personería jurídica de las comunidades aborígenes dictadas sin participación ni conocimiento previo de la Provincia del Neuquén, pues ha actuado sin el debido respeto a los poderes concurrentes de la provincia en la materia que expresamente les confiere el art. 75, inc. 17 , incorporado a la CN. en 1994.
2.-Tanto la autoridad local como la nacional son quienes cuentan con la jurisdicción concurrente para decidir sobre el registro y reconocimiento de la personería jurídica de las comunidades que se encuentran asentadas en el territorio provincial, función esta que debe ser cumplida con la debida adecuación a las normas superiores del ordenamiento federal.
3.-El organismo nacional, en el marco del régimen constitucional vigente, no tiene el poder de otorgar la personería a las comunidades si subsisten objeciones de la Provincia; el caso extremo de oposición arbitraria, contraria a las reglas constitucionales y convencionales que garantizan el derecho de las comunidades, encuentra respuesta en el proceso judicial y en el correspondiente remedio dispuesto por sentencia del tribunal competente.
4.-Cabe señalar que el sistema de la Ley 23.302 fue concebido cuando aún no se encontraba vigente la disposición constitucional que reconoce a las provincias atribuciones propias y concurrentes con las del Congreso, razón por la cual en la actualidad, las atribuciones del INAI en relación con la personería jurídica de las comunidades deben ser ejercitadas con la debida consideración del cambio constitucional, es decir, con la precaución de preservar el espacio necesario para el ejercicio de las atribuciones de las provincias en la órbita de su propia jurisdicción.
5.-El mandato legal de coordinación con los gobiernos provinciales debe actualmente cumplirse bajo la restricción de que las competencias que la Ley 23.302 confiere a las autoridades nacionales para otorgar la personería jurídica solo podrán ejercerse de manera directa en relación con las comunidades que pidan ser inscriptas, si ello sucede con oportuno y pleno conocimiento y conformidad de la provincia en cuyo territorio se encuentra asentada la agrupación requirente.
6.-La concurrencia de atribuciones no otorga poder al gobierno federal para sustituir al provincial en los actos de legislación y administración relacionados con las personas y las cosas que caen bajo su jurisdicción territorial, siempre que este último se mantenga dentro de su órbita propia y atento a las prioridades establecidas en el art. 31 de la CN., por lo tanto no se ajusta al ordenamiento vigente el criterio propuesto por la parte demandada, según el cual, a los fines de la inscripción de la personería jurídica de las comunidades, el INAI operaría como jurisdicción alternativa y equivalente a la provincial, a elección de los interesados.
7.-Conforme el art. 75, inc. 17 de la CN., las provincias pueden ejercer concurrentemente con la Nación la potestad de reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos; hipótesis que nos ubica dentro del marco de la pluralidad no jerárquica de carácter sustantivo, sin embargo no se advierte que el procedimiento llevado a cabo por el INAI haya instrumentado mecanismos razonables e idóneos de homogeneización y/o compatibilización para evitar duplicaciones y/o contradicciones, que garanticen el pleno ejercicio por parte del ente local de su competencia para regular y controlar el tema o actividad concernido en paridad jerárquica con el Estado Nacional (del voto del Dr. Rosatti).
A fs. 122/134 la Provincia del Neuquén promueve demanda contra el Estado Nacional [Ministerio de Desarrollo Social Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI)], a fin de obtener la nulidad de las resoluciones 470/06, dictada por el Ministerio de Desarrollo Social, que rechazó el recurso de alzada, y 27/03, dictada por el INAI, que rechazó los recursos de reconsideración interpuestos contra las resoluciones 15, 17, 18 (rectificada por la resolución 30), 19, 20 Y 21 del 2002, por las que este último organismo inscribió la personería jurídica de las comunidades indígenas Lof Gelay Ko, Lof Maripil, Lof Lonko Purran, Lof Wiñoy Folil, Lof Lefiman y Lof Wiñoy Tayin Raquizuam, asentadas en dicha provincia.
En consecuencia, pretende que se ordene el cumplimiento de los recaudos formales y materiales del régimen jurídico provincial, en especial de la ley 1800 y del decreto 1184/02.
Asimismo, solicita que cese el estado de incertidumbre en que se encuentra, en los términos del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, en relación con el alcance de las atribuciones del Estado Nacional, respecto del reconocimiento de la preexistencia étnica y cultural de las comunidades indigenas y del reconocimiento, reglamentación y tramitación de sus personerías jurídicas, asi como también de las facultades concurrentes que tienen las provincias en la materia, previstos en el art. 75, inc. 17, de la Constitución Nacional.
Sostiene que el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas invadió facultades reservadas de las provincias, y que también desconoció sus facultades concurrentes, en tanto inscribió a las peticionantes en el Registro Nacional de Comunidades Indígenas (Re.Na.Ci.), otorgándoles personería jurídica, sin la intervención previa de los organismos provinciales y sin promover una actuación coordinada con ellos, de conformidad con los arts. 75, inc. 17 de la Constitución Nacional, 6°, inc.c, de la ley 23.302 sobre Asuntos Indígenas, y 2° Y 16 del decreto reglamentario 155/89.
Además, aduce que dichos actos administrativos están viciados de nulidad, en cuanto no cumplen con ninguno de sus requisitos esenciales, puesto que se dictaron de manera unilateral, sin realizar estudios antropológicos que acreditaran la preexistencia de estas comunidades y tampoco se verificó la ocupación tradicional de las tierras donde están asentadas, ni su identidad étnica, histórica y cultural.
A su vez, peticiona que se declare la inconstitucionalidad de la ley 23.302 y su decreto reglamentario 155/89, en tanto fueron dictados con anterioridad al art. 75, inc. 17, de la Constitución Nacional y, si bien indican la necesidad de coordinación entre ambas jurisdicciones, nacional y provincial, desconocen las facultades concurrentes de las provincias en la materia, al no contener previsiones expresas sobre el reparto de competencias y la intervención necesaria de los gobiernos locales, como condición para el registro y la “adquisición” de la personería jurídica de cada comunidad indígena.
A fs. 136, este Ministerio Público entiende que la causa es de la competencia originaria del Tribunal.
A fs. 138, la actora amplía la demanda y detalla la totalidad de la prueba documental acompañada.
A fs. 177/198, el Estado Nacional [Ministerio de Desarrollo Social de la Nación Instituto Nacional de ·–Asuntos Indígenas (INAI) ] opone excepción de falta de legitimación activa, subsidiariamente . contesta la demanda y solicita la citación como terceros interesados al pleito de las comunidades indígenas Lof Gelay Ko, Lof Maripil, Lof Lonko Purran, Lof Wiñoy Folil, Lof Lefiman, y Lof Wiñoy Tayin Raquizuam, en los términos de los arts. 90, inc.1°, y 94 del Código Procesal Civil y Comercial -·de la Nación.
En cuanto a la falta de legitimación de la Provincia del Neuquén, indica que ésta no invoca, ni señala, ni identifica el perjuicio sufrido o a sufrir, que se desprenda de los actos administrativos dictados por el INAI, por lo que -a su entender- no reviste la calidad de sujeto activo para actuar en el proceso.
Subsidiariamente contesta la demanda y afirma que el INAI efectuó las inscripciones de las mencionadas comunidades de manera válida y en los términos de los arts. 2° de la ley nacional 23.302 sobre Asuntos Indígenas, 16 del decreto reglamentario 155/89 y 2° de la resolución de la ex Secretaría de Desarrollo Social 4811/96, y de los decretos 355/02, 357/02 y 190/02, con el fin de instrumentar el mandato constitucional del art. 75, inc. 17.
A su vez, manifiesta que dicho art. 75, inc.17, de la Constitución Nacional reconoce la preexistencia étnica y cultural de estos pueblos y la personería jurídica de sus comunidades, con independencia de todo acto de poder público, y que en ese mismo sentido se alinea la ley nacional 23.302. Por lo tanto, -señala- el INAI, cuando inscribe a las comunidades en el Re.Na.Ci., sólo se limita a constatar que se cumplan los requisitos establecidos en la ley nacional 23.302 y el art.2° de la resolución de la ex-Secretaría de Desarrollo Social 4811/96.
Alega que, en virtud del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (1989), al que califica de “operativo” con un rango superior al derecho interno, el INAI tomó en consideración como criterio fundamental para la inscripción de dichas comunidades “la conciencia de la identidad indígena o tribal de sus miembros”, esto es el derecho de autoadscripción, que supone el derecho individual y colectivo de reconocerse como perteneciente a un pueblo indígena o tribal y participar de las características de éste.
Es por ello que -indica- el INAI no cumple las funciones de las Direcciones de Personería Jurídica o de la Inspección General de Justicia y no se le pueden aplicar los principios que rigen el proceso de constitución de cualquier sociedad o asociación, ni las normas del Código Civil, puesto que -afirma- la inscripción de las comunidades sólo tiene efectos meramente declarativos y su finalidad es instrumentar el reconocimiento constitucional del art. 75, inc. 17, facilitando el acceso a los derechos allí enunciados.
Además, aduce que ésta se llevó a cabo por un pedido expreso de las comunidades, en razón de la celebración del “Convenio de Reconocimiento de Personería Jurídica de las Comunidades Indígenas”, que firmó el INAI con la Provincia del Neuquén, el 8 de junio de 1999, y ante la falta de implementación de la provincia de ese acuerdo, quien nunca le otorgó la ratificación legislativa.
En consecuencia, sostiene que el INAI dictó las resoluciones 27/03 y 15, 17, 18 (rectificada por la resolución 30), 19, 20 Y 21 del 2002, las cuales gozan de legitimidad y cumplen con todos los elementos esenciales del acto administrativo, de conformidad con el art.12 de la ley 19.549 de Procedimientos Administrativos.
Por otro lado, entiende que no debe prosperar el pedido de declaración de inconstitucionalidad de la ley 23.302 y su decreto reglamentario 155/89, en cuanto la actora tampoco logra demostrar el perjuicio que le ocasionan, puesto que ambos textos comprenden efectivamente la participación de las provincias en la temática indígena y llaman a coordinar sus acciones con las del INAI (v. arts. 5 de la ley y 2 del decreto).
Además, sostiene que sus argumentos son contradictorios, en tanto la provincia fue quien adhirió a la ley 23.302 mediante la ley local 1800, que por esta vía impugna, y quien celebró el Convenio de Cooperación señalado, que nunca cumplió.
A fs. 211, V.E. difirió el tratamiento de la excepcíón de falta de legitimación activa opuesta por el Estado Nacional para el momento de dictar sentencia y citó a las comunidades indígenas Lof Gelay Purran, Lof Wiñoy Folil, Lof Raquizuam, de conformidad con el Civil y Comercial de la Nación. Ko, Lof Lefiman art. 94 Maripil, Lof Lonko y Lof Wiñoy Tayin del Código Procesal
A fs. 238/245, la Confederación Indígena Neuquina requiere su intervención voluntaria en autos, en los términos de los arts. 12 del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (1989) y 90 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, con el propósito de que se rechace la demanda interpuesta.
En lo sustancial, alega que la provincia no puede limitar las potestades del Estado Nacional en la materia, puesto que se trata de facultades concurrentes, ejercidas según lo dispuesto en el derecho nacional vigente, y no de facultades reservadas de aquélla.
Asimismo, solicita que se declare inconstitucional el decreto provincial 1184/02, en cuanto -a su entender- es irrazonable en razón de que: i) reglamenta la ley nacional 23.302 y el Gobernador de la provincia no cuenta con facultades para ello; ii) remplaza al Re.Na.Ci.y al INAI por un registro y autoridades provinciales; iii) desconoce la validez de los actos dictados por el Gobierno Nacional en ej ercicio de sus atribuciones; iv) fue dictado sin una consulta previa a las comunidades, según lo dispone el art. 6° del Convenio 169 de la OIT; y v) altera los arts. 2° y 3° de la ley nacional 23.302, en tanto no incorpora el criterio de “autoidentificación” e impone requisitos para la inscripción que la ley nacional no exige.
Todo ello, sostiene, viola los arts. 7°, 31, 75, incs. 17 y 23, 99, inc. 2°, 126 Y 128 de la Constitución Nacional, y 2°, inc. 2°.b, 4°, inc. l°, y 7°, inc. l°, del Convenio 169 de la OIT.
A fs. 257 y 263 comparecen las comunidades indigenas Lof Gelay Ko, Lof Maripil, Lof Lonko Purran, Lof Wiñoy Folil, Lof Lefiman y Lof Wiñoy Tayin Raquizuam, adhiriendo en todos sus términos a la presentación efectuada por la Confederación Indigena Neuquina.
A fs. 348, V_E. admite la intervención como tercero coadyuvante de la Confederación Indigena Neuquina en la causa, en los términos de los arts. 90, inc. 1°, y 91, primer párrafo, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
A fs. 357/360, la Provincia del Neuquén denuncia la existencia de litispendencia con la causa C. 3262. XLII, Recurso de Hecho “Confederación Indigena del Neuquén c/ Provincia del Neuquén s/ acción de inconstitucionalidad (actualmente C. 1324/2011. XLVII. REX), en trámite ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en razón de que en ambos expedientes se pretende obtener que se declare inconstitucional el decreto local 8411/02.
A fs. 367/370, el Estado Nacional, al contestar el traslado conferido de la presentación de la Confederación Indígena Neuquina efectuada a fs. 238/245, también sostiene la inconstitucionalidad del decreto provincial 1184/02 y reitera los argumentos expuestos por aquélla.
V. E. remite los expedientes secretaria, solicitados por esta -IVA fs.394, se agregan los alegatos presentados por las partes y V. E. corre vista de las actuaciones a la Procuracion General de la Nación
A fs. 426, administrativos reservados en Procuracion General a fs. 425.
A mi juicio, resulta primordial destacar que el Tribunal mantiene su competencia originaria para entender en este proceso, a tenor de las consideraciones efectuadas por este Ministerio público en el dictamen de fs. 136.
Ante todo, corresponde determinar el orden en que serán abordadas las distintas cuestiones controvertidas, atendiendo a las consecuencias derivadas de su admisión o rechazo. En tal sentido, debe examinarse en primer término la excepción de falta de legitimación activa opuesta por el Estado Nacional, cuyo tratamiento fue diferido por el Tribunal para esta oportunidad (fs. 211), dado que su admisión llevaría al rechazo íntegro de la demanda y tornaría inoficioso el tratamiento de las restantes cuestiones, como lo son la existencia de litispendencia denunciada por la Provincia del Neuquén, a fs. 357/360, y la reconvención opuesta por el Estado Nacional, a fs. 367/370.
Ello es así, toda vez que dilucidar dicha cuestión constituye un presupuesto necesario para que exista un caso o controversia que deba ser resuelto por el Tribunal, en razón de que la justicia nacional no procede de oficio y ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte (art. 2 de la ley 27) .
Al respecto, es menester señalar que la existencia de “causa” presupone la de “parte”, esto es la de quien reclama o se defiende y, por ende, la de quien se beneficia o perjudica con la resolución adoptada al cabo del proceso, debiéndose demostrar la existencia de un interés jurídico suficiente.
Como lo ha subrayado la Corte en los precedentes de Fallos:322:528 y 326:1999 , para decidir sobre la legitimación resulta necesario determinar si hay un nexo lógico entre el status afirmado por el litigante y el reclamo que se procura satisfacer, para lo cual el peticionario debe demostrar la existencia de un interés especial en el proceso que se configura si los agravios alegados afectan al demandante en forma “suficientemente directa” o “substancial”, esto es que tengan “concreción e inmediatez”.
Con arreglo a lo expresado, en mi concepto, la Provincia del Neuquén no demuestra tener en el pleito un interés jurídicamente tutelable que la erija en parte sustancial del proceso, pues sus agravios distan de tener concreción e inmediatez como exige la doctrina del Tribunal.
En efecto, la Provincia del Neuquén cuestiona el actuar del Instituto Nacional de Asuntos Indigenas (INAI), quien inscribió, otorgándoles personería jurídica, a las comunidades Lof Gelay Ko, Lof Maripil, Lof Lonko Purran, Lof Wiñoy Folil, Lof Lefiman y Lof Wiñoy Tayin Raquizuam, sin demostrar que este organismo haya invadido sus facultades reservadas o que haya desconocido sus facultades concurrentes.
Así surge del expediente administrativo 40-00805/2001 iniciado ante el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente, en cuanto se advierte que fue el INAI quien entre los meses de septiembre de 1998 a enero de 1999, llevó a cabo un proceso de concertación con las autoridades locales, entre ellas, la Dirección General de Personas Jurídicas y Simples Asociaciones, el Ministerio de Acción Social, el Instituto de Asuntos Indígenas y la Confederación Indígena Neuquina, a efectos de consensuar un proyecto de convenio para regular la inscripción como personas jurídicas de las comunidades indígenas (v. proyecto a fs. 70/73 e informe de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del INAI a fs.112/120).
En dicho convenio, que se denominó “Convenio de Reconocimiento de la Personería Jurídica de las Comunidades Indígenas” y que fue, finalmente, celebrado por el INAI-la Secretaría de Desarrollo Social y el Poder Ejecutivo de la Provincia del Neuquén, el 8 de junio de 1999, ambas jurisdicciones se comprometieron a coordinar acciones para llevar a cabo el registro de las comunidades indígenas y para asistirlas en su organización como personas jurídicas, obligándose la provincia a realizar en su jurisdicción territorial la inscripción, modificación y extinción de ellas como personas jurídicas (v. convenio obrante en fotocopia a fs. 87/89).
Fue entonces, en respeto de ese convenio, que el INAI -según se indica- remitió a la provincia las solicitudes de inscripción de las comunidades indígenas mapuches presentadas con posterioridad a la celebración de aquél, pero ésta nunca les dio tratamiento (V. informe de la Dirección General de Asuntos Juridicos del INAI a fs. 112/120).
También se advierte que, luego de varias gestiones realizadas por el INAI ante las autoridades provinciales a los efectos de la implementación del convenio (v. acta de fs _ 92/93, notas de fs. 109 Y 110, e informe de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del INAI, de fs. 112/120), el 24 de abril de 2002, el organismo recibió una nota -de la Directora de Personas Jurídicas de la Provincia del Neuquén, por la que ésta informó que “no obstante el tiempo transcurrido desde la suscripción del convenio y la necesidad del trámite respectivo, no obra ratificación legislativa, a tenor de lo ordenado por el art. 101, inc. 2°, Constitución Provincial, determinando esto la inoperatividad actual del convenio firmado” y que se “estaría impulsando la elaboración de un decreto reglamentario de la ley 1800” (v. fs.95) .
Ello evidencia que el INAI no ha avasallado las facul tades reservadas y concurrentes de la provincia, por el contrario, ha respetado los principios de cooperación y coordinación con las autoridades locales que surgen del derecho vigente, realizando continuos esfuerzos para concretar la celebración y ejecución del acuerdo del 8 de junio de 1999.
Sin embargo, no se puede llegar a igual conclusión en relación a la Provincia del Neuquén, pues ha sido ella la que ha actuado en violación del principio de supremacía del art. 31 de la Constitución Nacional, al mantener una conducta deliberadamente unilateral, interferir la ejecución del convenio y los intereses del Estado Nacional y del INAI, en perjuicio, incluso, de los derechos de las comunidades indígenas, puesto que se negó a efectuar la ratificación legislativa del acuerdo y dictó el decreto 1184/2002 por el cual pretende reglamentar una ley nacional, la 23.302, cuya declaración de inconstitucionalidad ha sido solicitada en sede judicial por la Confederación Indígena Neuquina, al establecer un régimen incompatible con el de aquella ley nacional (v. causa C. 1324, XLVII, Recurso Extraordinario, “Confederación Indígena del Neuquén c/ Provincia del Neuquén s/ acción de inconstitucionalidad”, dictamen del 8 de agosto de 2012, que actualmente tramita ante la instancia originaria del Tribunal).
Al respecto, cabe tener en cuenta que el art. 75, inc. 17, de la Constitución Nacional, pone en cabeza del Congreso Nacional la obligación de “reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos (. ) y la personería jurídica de sus comunidades”, y, agrega, que “. las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones”.
A su vez, surge de los arts. 5 o de la ley 23.302 sobre Asuntos Indígenas y 2 0 y 16 del decreto reglamentario 155/89, que tanto el INAI como el Re.Na.Ci. deben coordinar sus acciones junto con las de las provincias en materia de inscripción de personerías jurídicas.y fue la Provincia del Neuquén la que adhirió a dicha ley nacional 23.302, mediante la ley 1800, “en todos sus términos, alcances y finalidades.”.
En ese marco, la ex-Secretaría de Desarrollo Social luego dictó la resolución 4811/96, que dispone en su art. 4 o que el INAI deberá celebrar ” .acuerdos con los gobiernos provinciales en orden a homogeneizar criterios para la inscripción, el reconocimiento y la adecuación de las personerías oportunamente otorgadas a las comunidades indígenas en jurisdicción nacional y/o provincial, cuando las formas asociativas adoptadas por ellas resulten ajenas a su organización y así lo soliciten”; y en su art. 2° establece los requisitos para que el INAI autorice la inscripción de las comunidades indígenas en el Re.Na.Ci.
Por ello, resulta facultativo para la comunidad -indígena que peticione la inscripción como persona jurídica hacerlo en sede nacional o provincial, puesto que ésta gozará de idéntico valor legal, siempre y cuando se trate de ordenamientos jurídicos que tengan una relación de dependencia con la Constitución Nacional, en el marco de un federalismo de colaboración (art. 31 de la Ley Fundamental).
En tales condiciones, no se advierte cuál es el gravamen causado por las resoluciones de inscripción del INAI, puesto que ha quedado demostrado que las acciones llevadas a cabo por dicho organismo se han efectuado de acuerdo con el derecho vigente señalado, colaboración. en cumplimiento del principio de ‘Lo expuesto, hace innecesario tratar los otros agravios expresados por la actora, así como la existencia de litispendencia denunciada por la Provincia del Neuquén y la reconvención opuesta por el Estado Nacional, puesto que tuvieron como base la existencia errónea del requisito jurisdiccional aquí denegado. Una posición contraria exig iría emitir un pronunciamiento de carácter teórico por medio del cual, indudablemente, se juzgasen las bondades del sistema vigente cuestionado, función que, sin los presupuestos necesarios e inevitables señalados, le está vedada a la Corte ejercer (Fallos:327:2529).
Por lo tanto, opino que corresponde hacer lugar a la excepción de falta de legitimación activa opuesta por el Estado Nacional y, en consecuencia, rechazar la demanda.
Neuquén, Provincia del c/ Estado Nación (Ministerio de Desarrollo Social – Instituto Nacional de Asuntos Indígenas) s/ impugnación de actos administrativos y acción declarativa de certeza.
Vistos los autos: “Neuquén, Provincia del c/ Estado Nacional (Ministerio de Desarrollo Social Instituto Nacional de Asuntos Indígenas) s/ impugnación de actos administrativos y acción declarativa de certeza”, de los que Resulta:
I) Que la Provincia del Neuquén, promueve acción contra el Estado Nacional en los términos de los arts. 23 y 25 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (t.o. 1991), con el propósito de que esta Corte deje sin efecto la resolución 470 del Ministro de Desarrollo Social de la Nación, dictada el 15 de febrero de 2006 que rechazó el recurso de alzada interpuesto por la provincia contra la resolución 27 emitida por el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) el 27 de agosto de 2003, así como cada uno de los actos administrativos que esta última declaró válidos. De esta manera, solicita que se revoquen las resoluciones mediante las cuales el INAI inscribió la personería jurídica de las siguientes comunidades: Lof Maripil (expte. MDSyMA 40-00808/2001, fs. 66), Lof Gelay Ko (expte. MDSyMA 40-00805/2001, fs. 57), Lof Wiñoy Tayin Raquizuam (expte. MDSyMA INAI-50002/2002, fs. 54), Lof Lonko Purran (expte. MDSyMA 40-00809/2001, fs. 75 Y 82), Lof Lefiman (expte. MDSyMA E- 5556/2002, fs. 57) Y Lof Wiñoy Folil (expte. MDSyMA 40- 00810/2001, fs.71/73). Asimismo, requiere que se ordene a la demandada cumplir con los recaudos formales y materlales establecidos por el marco normativo provincial, así como otorgar a la provincia “la intervención de ley con la competencia que surge de la Constitución Nacional a los efectos previstos en la legislación local, en la especie la ley 1800 y decreto 1184/02, para el cumplimiento de las previsiones de las leyes nacionales 23.302 Y 24.071 a fin de considerar las personerías jurídicas peticionadas y la correspondiente inscripción”.
Por otro lado, la parte actora solicita una sentencia declarativa en la que se ponga fin al estado de incertidumbre sobre la delimitación de las facultades concurrentes del Estado Nacional y de las provincias, previstas en el art. 75, inc. 17 de la Constitución Nacional, en lo concerniente al reconocimiento de la preexistencia étnica y cultural y a la inscripción de la personería jurídica de las comunidades indígenas. Esta pretensión, dijo, comprende la de que se declaren inconstitucionales las normas nacionales que atribuyen facultades al Estado Nacional y/o al INAI en violación de las facultades reservadas por la provincia.
En este sentido, expresa que las autoridades nacionales, en los actos impugnados, han asumido en su totalidad la reglamentación y reconocimiento de la preexistencia étnica y cultural de las comunidades indígenas, así como el otorgamiento e inscripción de la personería jurídica de cada comunidad, sin requerir o permitir intervención alguna de la provincia.
Más adelante, puntualiza que su pretensión de intervenir y expedirse en uso de las facultades concurrentes que le son reconocidas por el art. 75, inc. 17 de la Constitución Nacional, se relaciona con los siguientes aspectos:a) la existencia jurídica de cada Pueblo y la identidad legal de sus miembros de acuerdo con las propias tradiciones y realidad actual, desplazando los vagos e inciertos indicadores de “autopercepción” y “reconocimiento de los otros” o la aplicación de métodos ofensivos a la dignidad cultural como los test genéticos; b) la diferenciación de las cuestiones políticas y étnicas; c) el desplazamiento de las cuestiones económicas o de distribución de beneficios obtenidos hacia lo interno del Pueblo, liberando las tensiones con los gobiernos y empresas y d) el ejercicio de las atribuciones propias para reglamentar, tramitar y otorgar la personería jurídica, así como el contralor de los entes creados, todo ello en ejercicio del poder de policía reservado por las provincias.
La nulidad de los actos administrativos, según la demanda, se debe a que ellos han tenido como existentes hechos inexistentes, con falta de causa y en violación tanto de la ley aplicable como de la finalidad que los inspiró y a que han sido dictados con incompetencia en razón del territorio y en ejercicio de facultades propias de la provincia. Invoca en su apoyo el art. 14, incs. a y b de la ley 19.549.
Entiende que los actos incurren también en la clase de irregularidades mencionadas en el art. 15 de la ley 19.549.
Tales deficiencias serían el resultado de que el INAI registró la personería jurídica de cada una de las comunidades solicitantes, sin otorgar intervención previa, requerimiento o consulta a las autoridades de la Provincia del Neuquén en cuyo territorio se encontrarían radicadas dichas comunidades. Ello implicaría -3-
una absorción de todas las competencias sobre la materia con exclusión de toda incumbencia provincial.
Señala que los estatutos presentados por las comunidades condicionan el cumplimiento de la Constitución y de las leyes argentinas a que sean compatibles con los principios y normas de sus propios estatutos, lo cual es palmariamente inconsti tucional.Menciona que algunas de las comunidades (Gelay Ko y Wiñoy Folil) habían iniciado el trámite ante organismos provinciales y luego de ser notificadas de las observaciones realizadas, voluntariamente desistieron y promovieron un nuevo trámite ante el organismo nacional, situación esta que fue conocida por el INAI, pero omitió toda consideración al respecto.
Refiere que los informes de campo que se ordenaron en los expedientes administrativos fueron confeccionados solapadamente y sin participación del Estado provincial y que la entrega de los instrumentos en que consta el ,Otorgamiento de la personería tuvo lugar en territorio provincial sin conocimiento del gobierno local.
Afirma que en los estatutos presentados se menciona el cobro de subsidios estatales, sin aclarar si se trata del estado nacional o provincial. Critica el peso que se dio a la opinión de la Confederación Indígena Neuquina, puesto que esta organización tiene interés en generar comunidades para contrarrestar la pérdida de apoyo de gran parte de las comunidades mapuches.
Del mismo modo, cuestiona la falta de estudios específicos que acrediten como comunidades indígenas a los agrupamientos solicitantes, lo cual obraría en detrimento de los derechos de otras comunidades o pueblos indígenas. Añade que el INAI tampoco abría comprobado la ocupación tradicional de tierras por parte e los grupos requirentes, ni habría exigido algunos requisitos contenidos en los instructivos confeccionados por el mismo INAI para estos trámites.
Sobre estas bases, solicita que se dicte sentencia dejando sin efecto la resolución del Ministerio de Desarrollo Social 470, de fecha 15 de febrero de 2006 y la resolución del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas dictadas en los expedientes ya referidos.
En lo que respecta a su pretensión declarativa, argumenta contra la validez constitucional del art. 2 de la ley 23.302, pues dicha norma dispone que las comunidades adquirirán su personería jurídica por efecto de la inscripción en el Registro de Comunidades Indígenas, el cual es puesto, por la misma disposición legal, a cargo del INAI.Considera que dicho sistema impide el ejercicio por parte de la provincia de las facultades concurrentes con la Nación que el nuevo texto constitucional le reconoce. Esta circunstancia, determinaría que resulta inaplicable por su inconstitucionalidad sobreviniente.
Sobre e”sa base, requiere que el Tribunal declare la existencia de facultades reservadas y concurrentes del Estado provincial “a fin de intervenir previamente al efecto de reconocer la personería jurídica de las comunidades indígenas asentadas en su territorio y proceder a su inscripción en el registro local”.
II) A fs. 177 se presenta el Estado Nacional (Ministerio de Desarrollo Social de la Nación), plantea como excepción previa que la Provincia del Neuquén carece de legitimación activa.
Subsidiariamente, contesta la demanda y solicita su rechazo con imposición de costas a su contraria. En el mismo acto pide la citación de las comunidades indígenas mencionadas en la demanda y cuyos intereses podrían verse afectados.
Como fundamento de la excepción, expresa que la provincia habría omitido señalar e identificar el perjuicio, efectivo o temido, que le ocasiona el reconocimiento de la personería jurídica que el INAI llevó a cabo en favor de las comunidades señaladas. En el mismo orden de cosas, puntualiza que la provincia no ha mencionado cuál sería el interés que busca proteger mediante la declaración de nulidad de los actos administrativos dictados a tal fin. En cuanto a la alegada incertidumbre, manifiesta que tampoco puede ser considerada en abstracto, pues debe ocasionar algún agravio a quien pretende actuar como sujeto demandante en la presente litis.
Sobre el fondo de la cuestión, se opone tanto a la impugnación de los actos administrativos dictados como a la procedencia de la acción declarativa. Explica que el INAI no aprueba los estatutos que le son presentados, sino que solo procede a registrar a la comunidad indígena solicitante en el Registro Nacional de Comunidades Indígenas -RENACI-. El INAI se limita a comprobar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art.2° de la resolución 4811/1996 de la ex Secretaría de Desarrollo Social. Por tal razón, aclara, el INAI no cumple funciones similares a las direcciones de personería jurídica o a la inspección General de Justicia que otorgan actos constitutivos o autorizantes de personerías jurídicas, aprueban estatutos y dictaminan sobre su legalidad. En el RENACI se toma razón de la preexistencia de las comunidades, mientras que la personería jurídica es reconocida por la propia ley 23.302 y por la Constitución Nacional. Esta interpretación encuentra respaldo, a su entender, en la ley 26.160 de cuyo texto -cita un pasaje del art. 1°_ infiere la existencia de comunidades con personería reconocida por la Constitución, “pero no inscriptas”. En tales condiciones, niega que la actitud asumida por el INAI pueda originar la oposición que intenta la Provincia del Neuquén.
Afirma la demandada que los actos cuestionados cumplen con todos los requisitos establecidos en el art. 7 de la ley 19.549 de procedimientos administrativos (LPA): competencia, causa, objeto, procedimiento, motivación y finalidad. Argumenta que el INAI cuenta con atribuciones para proceder al registro que se le solicitó, por disposición del art. 2° de la ley 23.302 (fs. 184); que tales decisiones tuvieron como causa las solicitudes respectivas, así como los hechos y antecedentes comprobados en los expedientes administrativos (fs. 184); que no hay ilicitud alguna en el objeto por cuanto no corresponde al Estado corregir o modificar los estatutos presentados por las comunidades al solicitar la registración (fs. 185/186); que se han explicado las razones .del acto y que ellas responden a la finalidad de instrumentar en cada uno de los casos el reconocimiento contenido en el art. 75, inc. 17 de la Constitución y, facilitar a las comunidades el ejercicio de los derechos que les asisten.
Al defender la corrección del procedimiento seguido, la demandada responde a los argumentos de la actora fundados en las facultades concurrentes de las provincias y la Nación, mencionadas en el art. 75, inc. 17 de la Constitución.Explica que la autoridad nacional recorrió todos los mecanismos de coordinación y cooperación mencionados en el art. 6°, inc. c, de la ley 23.302, con el fin de alcanzar un convenio que homogeneizara los recaudos necesarios para la inscripción. Así, luego de diversas reuniones y encuentros se llegó, el 8 de junio de 1999, a la firma del Convenio de Personería Jurídica con el entonces gobernador provincial. En lo sucesivo, las presentaciones de las comunidades, en cumplimiento de dicho convenio, fueron derivadas a los organismos provinciales. Sin embargo, dicho convenio no tuvo operatividad en el ámbito provincial por falta de ratificación legislativa.
Niega relevancia a las objeciones vinculadas con el contenido de los estatutos de las comunidades, que las solicitantes no sean verdaderas comunidades o el cuestionamiento a la opinión favorable de la Confederación de Comunidades Indígenas.
También señala que si bien la actora reclama la confección de estudios específicos previos, no indica ni sugiere cuáles serían. Cierra el capítulo vinculado con la validez del procedimiento que precediera a los actos administrativos, expresando que el marco normativo no exige la ocupación tradicional de tierras por las comunidades que solicitan la inscripción de su personería, que no hay trámites previos que deban seguirse ante la provincia y que los únicos requisitos que cabe exigir para la registración son los mencionados en el art. 2° de la resolución 4811/96.
En relación con la pretensión declarativa sostenida en la demanda, aduce que ella resulta formalmente improcedente por no mediar incertidumbre, duda o des inteligencia sobre los derechos de la actora respecto del Estado Nacional, sino su mera disconformidad con lo actuado por este último.
Se opone a la inconstitucionalidad de la ley 23.302 porque no media contraposición de sus normas y la Constitución Nacional en lo tocante al reconocimiento de las facultades provinciales, porque no ocasiona perjuicio alguno a la actora y porque esta última ha adherido a dicha norma nacional mediante la ley local 1800.Sobre la concurrencia de facultades establecidas en el art. 75, inc. 17 de la Constitución Nacional, interpreta que las autoridades nacionales y provinciales tienen las mismas facultades, de modo que resulta facultativo para la comunidad indígena de que se trate peticionar su inscripción en sede nacional o provincial, con la aclaración de que la personería obtenida tiene el mismo valor cualquiera sea la vía elegida.
III) A fs. 238 se presenta el apoderado de la Confederación Indígena Argentina en el .carácter previsto por el art. 90 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y solicita que se rechace la demanda íntegramente, con costas.
Como fundamento, entre otras consideraciones, expresa que el reconocimiento de las comunidades indígenas no se encuentra dentro del poder de policía de los estados provinciales, sino que se trata de un derecho que todos los niveles estatales tienen el deber de respetar, proteger y promover. La personalidad de las comunidades indígenas, dice, no depende de la realización de acto administrativo alguno, sino que, debido a la preexistencia de los pueblos indígenas, reconocida en la Constitución Nacional y también en la de la Provincia del Neuquén, se trata de una realidad jurídica anterior al Estado y que este debe reconocer, en los propios términos de la cultura indígena.
Cita en apoyo de este aserto el art. 75, inc. 17 de la Constitución y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), especialmente sus arts.4° y 5°. Afirma que el Estado debe reconocer la autonomía de los pueblos indígenas, sus instituciones, su cultura, su participación y sus objetivos, “en suma, su propio ámbito colectivo de libertad diferente y distinto del que el Estado provee a los demás habitantes”. En su comprensión, la pretensión de que las relaciones con los pueblos indígenas se encuentren sometidas a la subordinación cultural que implica el “poder de policía” estatal constituye una concepción previa al reconocimiento constitucional y convencional de los derechos humanos que asisten a tales grupos.
Por otra parte, en la misma presentación se niega que la atribución de facultades concurrentes, establecida en el art. 75, inc. 17 de la Constitución, imponga al Estado Nacional un deber jurídico de coordinación tal que los actos administrativos resultantes requieran de la necesaria participación de los estados locales. Desde su posición, las pretensiones de la actora en este aspecto se hallan en contraposición con la naturaleza constitucional de las facultades concurrentes de las provincias y la Nación. Luego de citar diversos precedentes de esta Corte, observa que ningún asidero ofrece la Provincia del Neuquén para argüir que la concurrencia de atribuciones establecida en el art. 75, inc. 17 de la Constitución limita las potestades del Estado Nacional en la materia. Por el contrario, las provincias pueden ejercerlas en tanto no impidan a la Nación el logro de sus fines. Concluye que las personerías jurídicas reconocidas por el INAI en virtud de las atribuciones conferidas a ese organismo por la ley 23.302, el decreto 155/1989 y la resolución 4811/1996 no pueden ser cuestionadas por norma o decisión provincial alguna que las contradiga.
Por último, sostuvo la inconstitucionalidad del decreto provincial 1184/2002 por diversos motivos: por pretender reglamentar una ley nacional como la ley 23.302, por violentar los arts. 99, inc. 2° y 126 de la Constitución al crear una autoridad de aplicación de la ley distinta al INAI por violar el art.7° de la Constitución al condicionar el reconocimiento de las personerías otorgadas por las autoridades nacionales a que las comunidades cumplan con los requisitos establecidos en las normas provinciales¡ por no haber sido dictado previa consulta a las instituciones representativas de los pueblos indígenas, como lo exige el Convenio 169 OIT Y por alterar los arts. 2° y 3° de la ley 23.302 a la que se dice reglamentar.
IV) A fs. 257 comparece el mismo apoderado, esta vez en representación de las comunidades requeridas en c:arácter de terceros, a saber, Lof Lonko Purran, Lof Gelay Ko, Lof Wiñoy Folil, Lof Maripil, Lof Lefiman y, como gestor procesal (art. 48, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación) de la comunidad Lof Wiñoy Tayin Raquizuam (actuación que se tuvo por ratificada a fs. 264) En respuesta a la citación y en nombre de cada una de las comunidades, el representante adhiere a los términos de la presentación hecha por la Confederación Indígena Neuquina, institución, que, dice, las agrupa. Por los mismos motivos, solicita el rechazo de la demanda, con costas.
1°) Que, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal a fs. 136/136 vta., la presente causa corresponde a la competencia originaria del Tribunal (art.117 de la Constitución Nacional).
2°) Que, en primer término, corresponde decidir sobre la procedencia de la excepción de falta de legitimación activa opuesta por el demandado y sostenida también por los terceros que intervienen, en el pleito.
El obj eto del proceso, de acuerdo con los términos propuestos en la demanda, consiste en determinar si las autoridades nacionales (Ministerio de Desarrollo Social e Instituto de Asuntos Indígenas), al registrar la personería jurídica de las comunidades ya mencionadas, entre otras irregularidades denunciadas por la actora, han hecho uso de atribuciones que corresponden a la Provincia del Neuquén de manera concurrente con la Nación.
En tal sentido, no resulta dudoso que los estados provinciales cuentan con legitimación activa para reclamar en juicio la invalidez de actos que vulneran atribuciones y poderes inherentes a su autonomía política, de acuerdo con la distribución de competencias establecida por el régimen Constitucional Federal. En efecto, en la medida que se pretende la delimitación de las órbitas de competencia entre la autoridad federal y la local, y se sostiene que esta última ha sido afectada por los actos impugnados, se está frente a una “causa” o controversia en los términos de la Constitución (conf. doctrina de Fallos: 310:606, 977; 310:2812 y 335:790, voto del juez Petracchi).
La excepción, por consiguiente, debe ser rechazada.
3°) Que en cuanto al fondo de la cuestión y en punto a la extensión de las potestades de las provincias para su gobierno, además de recordar que ellas son originarias e indefinidas, esta Corte ha señalado puntualmente que “los actos de las legislaturas provinciales no pueden ser invalidados sino en los casos en que la Constitución concede al Congreso Nacional, en términos expresos, un poder exclusivo, o en que el ejercicio de idénticos poderes ha sido expresamente prohibido a las provincias, o cuando hay una absoluta y directa incompatibilidad en el ejercicio de ellos por estas últimas” (Fallos: 331: 1412 , Y sus citas, entre otros)
4°) Que el art.75, inc. 17, incorporado a la Constitución en 1994, expresamente confiere a las provincias el poder de ejercer concurrentemente con el Congreso diversas atribuciones vinculadas con los derechos de los pueblos indígenas, entre las cuales se encuentra la de reconocer personería jurídica a sus comunidades.
Corresponde al Congreso, según el texto de la cláusula referida:
Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones” (el subrayado es afiadido).
5°) Que, por consiguiente, la cuestión suscitada en autos debe ser examinada a la luz de los criterios elaborados por esta Corte para delimitar el ámbito de los poderes nacionales y provinciales que caen bajo la categoría de las denominadas “facultades concurrentes”. Se trata de las que versan sobre materias que competen tanto al Congreso, en virtud de la delegación conferida por las provincias a la Nación, como a estas últimas, porque lo han reservado (Fallos: 239:343, 347). El Tribunal, en el precedente citado, se ha planteado la siguiente cuestión: ¿Cuál es el deslinde del ejercicio de estos poderes de legislación sobre la misma materia? ¿En qué casos hay incompatibilidad en estas legislaciones dictadas por órganos distintos? El concepto de facultades o atribuciones concurrentes al que apela el art. 75, inc. 17 de la Constitución alude a una regla de distribución que otorga al Congreso competencia para tomar decisiones concernientes a los intereses del país como un todo (Fallos:249:292, voto del juez Oyhanarte) y a las provincias para dictar leyes con imperio exclusivamente dentro de su territorio (Fallos: 239: 343) De esta manera, el ejercicio de las facultades concurrentes, manteniéndose en sus propias esferas jurisdiccionales, permite la coexistencia legislativa (ibídem, p. 347), lo cual está de conformidad con la doctrina de este Tribunal, que ha establecido el siguiente principio: el gobierno de la Nación no puede impedir o estorbar a las provincias el ejercicio de aquellos poderes de gobierno que no han delegado o reservado, porque por esa vía podría llegarse a anularlos por completo (ibídem, p. 348).
Son, por lo dicho, poderes que pueden ser ejercidos en los dos niveles de gobierno, el local y el nacional, sin que de ello derive violación de principio o precepto jurídico alguno, aunque todo ello con sujeción a dos restricciones específicas.
Por un lado, el ejercicio que de estas atribuciones haga el Estado Nacional no ha de impedir por completo el campo de acción de los gobiernos locales; por otra parte, la actividad desplegada por estos últimos en uso de tales potestades concurrentes no debe constituir un obstáculo al imperio y propósitos de las leyes nacionales; no han de tener con ellos una “repugnancia efectiva”.
6°) Que la concurrencia de atribuciones no otorga poder al gobierno federal para sustituir al provincial en los actos de legislación y administración relacionados con las personas y las cosas que caen bajo su jurisdicción territorial, siempre que este último se mantenga dentro de su órbita propia y atento a las prioridades establecidas en el art.31 de la Constitución.
Por lo dicho, no se ajusta al ordenamiento vigente el criterio propuesto por la parte demandada, según el cual, a los fines de la inscripción de la personería jurídica de las comunidades, el INAI operaría como jurisdicción alternativa y equivalente a la provincial, a elección de los interesados.
7°) Que de las consideraciones expuestas surge claro el interés institucional de la provincia en las peticiones que dieron lugar a las resoluciones impugnadas, así como en los criterios sobre cuya base debían ser resueltas.
En las actuaciones administrativas acompañadas en autos se advierte que el interés de la provincia fue reconocido por el mismo INAI al notificarla de las resoluciones que hicieron lugar a las solicitudes de registro y comunicar, asimismo, la existencia de otro pedido en trámite (cfr. Nota del 24 de julio de 2002, agregada en copia a fs. 61, del expediente n° 40- 00805, fs. 76 del nO 40-00810, fs. 72 del n° 40-00808, fs. 60 del n° INAI-50002, fs. 87 del n° 40-00809 Y fs. 61 del n° E- 5556). Con el mismo sentido, le reconoció posteriormente legitimación en el procedimiento para interponer diversos recursos administrativos, previos a la impugnación judicial cuyos fundamentos fueron contestados tanto por el mismo INAI, como por la ministra de Desarrollo Social (cfr. actuaciones de fs. 189/425, del expediente n° 40-00805, fs. 205/380 del n° 40-00810, fs. 191/369 del n° 40-00808, fs. 188/369 del n° INAI-50002, fs. 175/351 del n° 40-00809 y fs. 190/366 del n° E-5556).
8°) Que, sin embargo, este reconocimiento ha sido tardío.La Provincia del Neuquén no fue informada ni consultada respecto de lo solicitado por las comunidades y, por consiguiente, no participó en la conformación del conjunto de datos que resultan relevantes para reconocer a una comunidad aborigen con personería jurídica.
En el caso, la provincia debió tener la posibilidad previa de incorporar prueba y monitorear su producción respecto de aquellos elementos exigibles para tener por conformada una comunidad, velar por el cumplimiento de requerimientos que a su entender habían quedado pendientes. por ante la administración local o plantear las observaciones que, en su consideración, eran procedentes a los estatutos que rigen la vida de la agrupación.
El INAI solo otorgó participación a la Provincia del Neuquén una vez que la decisión estaba tomada, momento a partir del cual le impuso la carga de demostrar que las personerías otorgadas causaban un perjuicio concreto a sus intereses y que había motivos para denegarlas. Pero una exigencia’ semejante, que, en todo caso, cabría dirigir a un particular que se dice afectado por el acto administrativo, es inconducente cuando se trata de un estado que se halla investido de jurisdicción para dictarlo y que en su condición de tal reclama participar en el proceso decisorio.
El organismo nacional, en el marco del régimen constitucional vigente, no tiene, por lo dicho, el poder de otorgar la personería a las comunidades en tanto subsistan objeciones de la Provincia del Neuquén; el caso extremo de oposición arbitraria, contraria a las reglas constitucionales y convencionales que garantizan el derecho de las comunidades, encuentra respuesta en el proceso judicial y en el correspondiente remedio dispuesto por sentencia del tribunal competente.
9°) Que ello es congruente con diversos actos legislativos y administrativos nacionales, previos y posteriores a la reforma constitucional de 1994, en los cuales puede advertirse sin mayor esfuerzo que el gobierno nacional ha reconocido explícitamente a las provincias jurisdicción para entender en la inscripción de la personería jurídica de las comunidades indígenas que habitan en sus territorios (art. 6°, inc.c de la ley 23.302, art. 16 del decreto reglamentario 155/1989, decreto 410/2006, Anexo 11, “Acciones” , punto 10).
Asimismo, pueden citarse acuerdos celebrados con otras provincias (confr. la cláusula SEGUNDA del Convenio firmado el 16 de junio de 2014 entre la Secretaría de Derechos Humanos de la Provincia de Buenos Aires y el INAI, aprobado por el decreto provincial 1420/2014 -B.O. 15.04.2015-).
10°) Que la conclusión a que se ha arribado no se ve alterada por las disposiciones de la ley 23.302 (promulgada de derecho el 8 de noviembre de 1985) y ello por dos motivos central s. Primero, porque si bien la ley prevé el funcionamiento del Registro de Comunidades en el ámbito del INAI (art. 6°, inc. c), lo hace bajo la condición de que el organismo, para todo ello deberá coordinar su acción con los gobiernos provinciales. De modo concordante, el decreto 155/1989, reglamentario de la ley, establece en su art.16 que el Registro Nacional de Comunidades Indígenas, si bien formará parte de la estructura del INAI, coordinará su acción con los existentes en las jurisdicciones provinciales y municipales y podrá también establecer registros locales en el interior o convenir con las provincias su funcionamiento.
En segundo término porque, a fin de interpretar el .alcance de este deber de coordinación y sus modalidades de cumplimiento, corresponde tomar en consideración el hecho de que el sistema de la ley 23.302 fue concebido cuando aún no se encontraba vigente la disposición constitucional que reconoce a las provincias atr ibuciones propias y concurrentes con las del Congreso.
En la actualidad, las atribuciones del INAI en relación con la personería jurídica de las comunidades deben ser ejercitadas con la debida consideración del cambio constitucional, es decir, con la precaución de preservar el espacio necesario para el ejercicio de las atribuciones de las provincias en la órbita de su propia jurisdicción.
A tal fin, el mandato legal de coordinación con los gobiernos provinciales debe actualmente cumplirse bajo la restricción de que las competencias que la ley 23.302 confiere a las autoridades nacionales para otorgar la personería jurídica solo podrán ejercerse de manera directa en relación con las comunidades que pidan ser inscriptas, si ello sucede con oportuno y pleno conocimiento y conformidad de la provincia en cuyo territorio se encuentra asentada la agrupación requirente.
11°) Que, en síntesis, son tanto la autoridad local como la nacional quienes cuentan con la jurisdicción concurrente para decidir sobre el registro y reconocimiento de la personería jurídica de las comunidades que se encuentran asentadas en el territorio provincial, función esta que debe ser cumplida con la debida adecuación a las normas superiores del ordenamiento federal.
Por las razones dadas, al dictar las resoluciones en las que se admite la inscripción de la personería jurídica de las comunidades Lof Gelay Ko, Lof Lonko Purran, Lof Lefiman, Lof Wiñoy Tayin Raquizuam, Lof Maripil y Lof Wiñoy Folil,dictadas sin participación ni conocimiento previo de la Provincia del Neuquén, el INAI ha actuado sin el debido respeto a los poderes concurrentes de la provincia en la materia, por lo que corresponde declarar su nulidad.
12°) Que el modo en que se ha resuelto la impugnación de las resoluciones dictadas por el INAI agota la jurisdicción del Tribunal, es decir, su posibilidad de juzgar, pues con ello ha dej ado de subsistir el interés invocado por la actora para fundar su legitimación activa y la configuración de un caso o controversia. La sentencia ha atendido a la necesidad de precaver los efectos de los actos administrativos a los que se atribuyó ilegitimidad y lesión al régimen constitucional federal.
Por ello, resulta inoficioso todo pronunciamiento sobre la acción declarativa intentada por la actora en su escrito de demanda, de manera conjunta con la de impugnación de los actos administrativos.
13°) Que las costas se imponen por su orden (artículo 1°, decreto 1204/01), como así también las relativas a los terceros intervinientes, por encontrar el Tribunal mérito para ello, pues el derecho aplicable presenta una considerable indeterminación.
Por ello, oída la Procuración General de la Nación, se resuelve:
I. Rechazar la excepción de falta de legitimación activa, opuesta por la parte demandada.
II. Hacer lugar a la demanda y declarar la nulidad de las resoluciones nros. 15, 17, 18, 19, 20, 21, de fecha 19 de julio de 2002 y n° 30, de fecha 31 de julio de 2002, dictadas por el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas.
III. Costas por su orden (art. 68, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese. Oportunamente, archívese.
Que el infrascripto comparte los argumentos vertidos en los acápites I a IV y considerandos 1° a 2° del voto precedente, a los que remite por razón de brevedad.
3°) Que el tema a decidir en el sub judice consiste en determinar si en el diseño federal consagrado por el texto constitucional argentino, la Nación tiene la potestad para decidir sobre el registro y reconocimiento de la personería jurídica de las comunidades que se encuentran asentadas en el territorio de la provincia actora, sin la concurrencia o intervención de esta.
Sobre el particular, cuadra recordar la tipificación formulada por esta Corte respecto del federalismo argentino, al que ha considerado como “un sistema cultural de convivencia, cuyas partes integrantes no actúan aisladamente sino que interactúan en orden a una finalidad que explica su existencia y funcionamiento”, por lo que “el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas debe ser ponderado como una interacción articulada” (“La Pampa, Provincia de”, Fallos: 340: 1695, considerando 6°). “Ello no implica, por cierto, subordinación de los estados particulares al gobierno central, pero si coordinación de esfuerzos y funciones dirigidos al bien común general, tarea en la que ambos han de colaborar, para la consecución eficaz de aquel fin; no debe verse aqui enfrentamientos de poderes, sino unión de ellos en vista a metas comunes” (Fallos: 330: 4564 , considerando 11 in fine y Fallos: 304:1186; 305:1847; 322:2862 ; 327:5012, entre otros).
La funcionalidad del sistema se imbrica en el principio de lealtad federal o buena fe federal, conforme al cual en el juego armónico y dual de competencias federales y provinciales debe evitarse que tanto el gobierno federal como las provincias abusen en el ejercicio de esas competencias, tanto si son propias como si son compartidas o concurrentes (Bidart Campos, Germán, “Tratado elemental de derecho consti tucional argentino”, Editorial Ediar, 2007, Tomo 1 A, pág.695), evitando interferencias o roces susceptibles de acrecentar los poderes del gobierno central en desmedro de las facultades provinciales y viceversa, y procurando que actúen para ayudarse y no para destruirse (Fallos:338:1183 ).
En definitiva, debe procurarse que la resolución de las cuestiones conflictivas en materia de competencia sean resueltas desde una percepción conjuntiva o cooperativa, propia de un federalismo de concertación, superadora de una visión disyuntiva o separatista.
4°) Que, a esos efectos, la Constitución Nacional prevé, mediante estándares de asignación de competencia de las jurisdicciones federal y provincial, las siguientes modalidades de colaboración: a) la “pluralidad no jerárquica de carácter sustantivo”, conforme a la cual cada escala de decisión (Estado central y Estados miembros), tiene competencia para regular y controlar el tema o actividad concernido en paridad jerárquica, estableciéndose mecanismos de homogeneización y/o compatibilización para evitar duplicaciones y/o contradicciones. Este tipo de colaboración es el previsto en el art. 75, inc. 18 de la Constitución Nacional (llamada “cláusula del progreso”); b) la “pluralidad jerárquica con complementación sustantivo- adjetiva”, conforme a la cual cada escala de decisión (Estado central y Estados miembros), tiene competencias exclusivas para regular y controlar íntegramente un aspecto del tema o actividad concernido, estableciéndose una complementación forzosa entre ambas. Este tipo de colaboración es el previsto en el art. 75 inc. 12 de la Constitución Nacional con la previsión del dictado de códigos de fondo y procesales, respectivamente; y, c) la “pluralidad jerárquica con complementación sustantiva”, en la que cada escala de decisión (Estado central y Estados miembros) tiene competencia para regular y controlar un sector o tramo específico del tema o actividad concernido, estableciéndose una jerarquía de intensidad’entre los sect6res o tramos aludidos (“nivel básico” “nivel complementario”). Este tipo de complementación es el previsto en el art. 41 de la Constitución Nacional para la .materia ambiental.
5O) Que, conforme surge. del texto del art. 75, inc.17, de la ,Constitución Nacional, las provincias pueden ejercer “concurrentemente” . con la Nación la potestad de “reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos”; hipótesis que nos ubica -siguiendo la clasificación del considerando anterior- dentro del marco de la pluralidad no jerárquica de carácter sustantivo. Sin embargo, en el sub judice no se advierte que el procedimiento llevado a cabo por el INAI haya instrumentado mecanismos razonables e idóneos de homogeneización y/o compatibilización para evitar duplicaciones y/o contradicciones, que garanticen el pleno ejercicio por parte del ente local de su competencia para regular y controlar el tema o actividad concernido en paridad jerárquica con el Estado Nacional.
6°) Que tal concurrencia de atribuciones no otorga poder al gobierno federal para sustituir al provincial en los actos de legislación y administración relacionados con las personas y las cosas que caen bajo su jurisdicción territorial, siempre que este último se mantenga dentro de su órbita propia y atento a las prioridades establecidas en el art. 31 de la Constitución.
En las actuaciones administrativas acompañadas en autos se advierte que el interés de la provincia fue reconocido por el mismo INAI al notificarla de las resoluciones que hicieron lugar a las solicitudes de registro y comunicar, asimismo, la existencia de otro pedido en trámite (cfr. Nota del 24 de junio de 2002, agregada en copia a fs. 61, del expediente n° 40- fs. 76 del nO 40-00810, fs. 72 del n° 40-00808, fs.60 del n° INAI-50002, fs. 87 del nO 40-00809 Y fs. 61 del n° E- 5556). Con el mismo sentido, le reconoció posteriormente legitimación en el procedimiento para interponer diversos recursos administrativos, previos a la impugnación judicial cuyos fundamentos fueron contestados tanto por el mismo INAI, como por la ministra de Desarrollo Social (cfr. actuaciones de fs. 189/425, del expediente n° 40-00805, fs. 205/380 d el n° 40-00810, fs. 191/369 del n° 40-00808, fs. 188/369 del n° INAI-50002, fs. 175/351 del nO 40-00809 y fs. 190/366 del n° E-5556).
8°) Que, sin embargo, este reconocimiento ha sido tardío. La Provincia del Neuquén no fue informada ni consultada respecto de lo solicitado por las comunidades y, por consiguiente, no participó en la conformación del conjunto de datos que resultan relevantes para reconocer a una comunidad aborigen con personería jurídica.
En el caso, la provincia debió tener la posibilidad previa de incorporar prueba y monitorear su producción respecto de aquellos elementos exigibles para tener por conformada una comunidad, velar por el cumplimiento de requerimientos que a su entender habían quedado pendientes por ante la administración local o plantear las observaciones que, en su consideración, eran procedentes a los estatutos que rigen la vida de la agrupación.
El INAI solo otorgó participación a la Provincia del Neuquén una vez que la decisión estaba tomada, momento a partir -27-
del cual le impuso la carga de demostrar que las personerías otorgadas causaban un perjuicio concreto a sus intereses y que había motivos para denegarlas.Pero una exigencia semej ante, que, en todo caso, cabría dirigir a un particular que se dice afectado por el acto administrativo, es inconducente cuando se trata de un estado que se halla investido de jurisdicción para dictarlo y que en su condición de tal reclama participar en el proceso decisorio.
9°) Que ello es congruente con diversos actos legislativos y administrativos nacionales, previos y posteriores a la reforma constitucional de 1994, en los cuales puede advertirse sin mayor esfuerzo que el gobierno nacional ha reconocido explícitamente a las provincias jurisdicción para entender en la inscripción de la personería jurídica de las comunidades indígenas que habitan en sus territorios (art. 6o, inc. c, de la ley 23.302, art. 16 del decreto reglamentario 155/1989, decreto 410/2006, Anexo 11, “Acciones”, punto 10).
10°) Que la conclusión a que se ha arribado no se ve alterada por las disposiciones de la ley 23.302 (promulgada de hecho el 8 de noviembre de 1985) y ello por dos motivos centrales.
Primero, porque si bien la ley prevé el funcionamiento del Registro de Comunidades en el ámbito del INAI (art. 6, inc. c), lo hace bajo la condición de que el organismo, para todo ello deberá coordinar su acción con los gobiernos provinciales.De modo concordante, el decreto 155/1989, reglamentario de la ley, establece en su art. 16 que el Registro Nacional de Comunidades Indígenas, si bien formará parte de la estructura del INAI, coordinará su acción con los existentes en las jurisdicciones provinciales y municipales y podrá también establecer registros locales en el interior o convenir con las provincias su funcionamiento.
En segundo término porque, a fin de interpretar el alcance de este deber de coordinación y sus modalidades de cumplimiento, corresponde tornar en consideración el hecho de que el sistema de la ley 23.302 fue concebido cuando aún no se encontraba vigente la disposición constitucional que reconoce a las provincias atribuciones propias y concurrentes con las del Congreso.
Por las razones dadas, al dictar las resoluciones en las que se admite la inscripción de la personería jurídica de las comunidades Lof Gelay Ko, Lof Lonko Purran,Lof Lefiman, Lof Wiñoy Tayin Raquizuam, Lof Maripil y Lof Wiñoy Folil, dictadas sin participación ni conocimiento previo de la Provincia del Neuquén, el INAI ha actuado sin el debido respeto a los poderes concurrentes de la provincia en la materia, por lo que corresponde declarar su nulidad.
II. Hacer lugar a la demanda y declarar la nulidad de las resoluciones nros. 15, 17, 18, 19, 20, 21, de fecha .19 de julio de 2002 y n° 30, de fecha 31 de julio de 2002, dictadas por el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas.
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