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Timestamp: 2020-02-25 06:57:16+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 113 del 12/05/2016
Dictamen : 113 del 12/05/2016
Consultante: Barquero Paniagua María Eugenia
C-113-2016
María Eugenia Barquero Paniagua
Con la aprobación de la Señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero al oficio AI-0105-2016 del 31 de marzo del 2016, recibido en esta Procuraduría el 4 de abril del mismo año. En dicho oficio se requiere de nuestro criterio en relación con el funcionamiento de la Junta Administrativa de la Dirección General de Migración y Extranjería.
Específicamente, se solicitó nuestro criterio en relación con las siguientes interrogantes:
1) La competencia legal de la Junta Administrativa en el proceso de Contratación Administrativa referida a la decisión de adquirir bienes y servicios ¿comprende todo el proceso de contratación, es decir, desde la etapa de aprobación de la orden de inicio (solicitud), la verificación de los requisitos de la contratación según la normativa aplicable, comprobación de la recepción de los bienes o servicios, autorización del pago de la factura respectiva?
2) La Junta Administrativa es un órgano adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía, sin relación de jerarquía sobre la DGME. Desde esta perspectiva, ¿podría esa Junta dictar directrices, circulares, amonestaciones a funcionarios y empresas, entre otros, relacionados con sus competencias dirigidas al personal de la DGME para su acatamiento obligatorio, o debe coordinar con el Jerarca de la DGME para que sea esta última instancia la que las emita?
3) En relación con los artículos 246 y 248 de la Ley 8764, se encuentra que este órgano colegiado, no se le otorgó presupuesto ni personal subordinado, para que se apoye en el desarrollo de las funciones que le fueron asignadas, debiendo acudir al recurso humano de la DGME, aunque como se señala en el dictamen C-251-2012, la Junta Administrativa no tiene autoridad sobre el personal de la DGME. Sobre este punto ¿hay inconveniente legal sobre esta forma de trabajar?
Junto con la consulta formulada se nos remite el criterio de la Asesoría Jurídica de la Dirección de Migración y Extranjería, emitido mediante oficio AJ-0929-03-2015-AC, y en la cual se concluye lo siguiente:
“De conformidad con los fundamentos de hecho y de derecho citados, jurisprudencia precitada así como los artículos 11 de la Ley General de la Administración Pública, numerales 1, 106 de la Ley de Contratación Administrativa, artículos 246 y 248 de la Ley de Migración y Extranjería, es consideración de esta Asesoría Jurídica, que el procedimiento de contratación que lleve a cabo la Junta Administrativa de la Dirección General de Migración y Extranjería contempla desde la confección del cartel hasta la etapa de ejecución, ya que así fue dispuesto por el legislador mediante los artículos 246 y 248 de la Ley de repetida cita, ya que estos no riñen con lo dispuesto en el artículo 106 de la Ley de Contratación Administrativa, al ser el contenido de ésta normativa congruentes entre sí y al no establecerse que exista en el ordenamiento citado, normativa que excluya de éste, la fase de ejecución contractual, y al apegarse a lo que ha establecido la doctrina y jurisprudencia citada.”
I. SOBRE LOS ALCANCES DE LA PRESENTE CONSULTA: INADMISIBILIDAD PARCIAL.
La Auditoría Interna del Ministerio de Gobernación y Policía, solicita nuestro criterio en relación con las competencias de la Junta Administrativa de la Dirección General de Migración y Extranjería. Dentro de las consultas formuladas, se solicita que se emita criterio en torno al proceso de contratación administrativa que debe realizarse por parte de este órgano colegiado, materia que escapa de la competencia consultiva de este Órgano Asesor.
En efecto, como lo hemos señalado en reiterados pronunciamientos, por disposición de los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, en relación con los artículos 1, 2, 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la competencia para el conocimiento de las consultas relativas a la materia de contratación administrativa, recae en la Contraloría General de la República. Al respecto, nuestra jurisprudencia administrativa dispone:
Igualmente, nuestro dictamen N° C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005 explica al respecto:
“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento
Como se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría General la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual se encuentra incluido todo lo relativo al correcto uso y disposición de fondos públicos, que es justamente en el marco en que se ubica la consulta de mérito…”
Consecuentemente, con lo expuesto, se encuentra compelida la Procuraduría General de la República a declinar su competencia consultiva, respecto de lo cuestionado, por tratarse de asuntos propios de la Hacienda Pública. (Dictamen C-037-2012 del 2 de febrero del 2012)
En orden a la consulta que aquí nos ocupa, debemos señalar que la misma no puede ser atendida por este Órgano Asesor, toda vez que el objeto de consulta se refiere propiamente al manejo de presupuesto, materia que constituye competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República, además que la misma no ha sido acompañada por el criterio de la asesoría legal del Ministerio de Gobernación y Policía.” (Ver también C-71-2014 de 4 de marzo de 2014)” (Dictamen C-132-2015 del 04 de junio del 2015)
En atención a lo expuesto, procederemos a atender las consultas formuladas en torno a la coordinación entre la Junta Administrativa y la Dirección General de Migración y Extranjería, haciendo exclusión de los temas de contratación administrativa sobre los cuales este Órgano Asesor carece de competencia.
II. SOBRE LAS RELACIONES ENTRE LA JUNTA ADMINISTRATIVA Y LA DIRECCIÓN GENERAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA.
Nos consulta la Auditora Interna del Ministerio de Gobernación sobre las relaciones que deben existir entre la Junta Administrativa y la Dirección General de Migración y Extranjería, a efectos del cumplimiento de las funciones asignadas a cada uno. En especial, se consulta sobre la ausencia de personal de la Junta y la necesaria colaboración que deberá brindarle la Dirección para este efecto.
Este tema ya ha sido analizado por este Órgano Asesor, en la Opinión Jurídica OJ-106-2009 del 29 de octubre del 2009.
En aquella oportunidad, se había advertido que la Junta Administrativa no tenía un poder de mando y disciplina en los términos establecidos en el artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública, a pesar de que se había señalado la necesidad de contar con personal que pudiera cumplir con las labores encomendadas. En esa misma opinión jurídica, se había advertido los inconvenientes que la fórmula escogida por el legislador, generaban para el funcionamiento del órgano colegiado.
Para una mayor claridad, nos permitimos reiterar lo indicado en la opinión jurídica de repetida cita:
“Ergo, en materia de migración y extranjería el Ministerio de Gobernación y Policía cuenta con dos órganos desconcentrados, ninguno de los cuales es parte del otro. Ambos son órganos del Ministerio al mismo nivel. Esta situación estaba presente en el proyecto de ley que fue sometido a conocimiento de esta Procuraduría. Ante esa situación, en la OJ-047-2009 indicamos:
“No obstante, al emitirse la Ley de Migración se modifica esa práctica porque se crea la Dirección General de Migración y Extranjería como órgano desconcentrado del Ministerio de Gobernación y Policía, órgano que se estructura fundamentalmente en el Director Ejecutivo y en el Consejo Nacional de Migración. Este órgano colegiado, de carácter interinstitucional asume fundamentalmente labores de asesoría en legislación y política migratoria, sin que participe en forma alguna en la administración y gestión migratoria.
Empero, a la par de la Dirección General en el seno del Ministerio de Gobernación se establece otro órgano colegiado con competencias esencialmente administrativas, no políticas. Esta es la Junta Administrativa, que se crea directamente, repetimos, como un órgano desconcentrado del Ministerio pero que no se inserta en la estructura orgánica de la Dirección, aunque sí ejerce funciones sobre esta.
De esa forma en este ámbito y en el estado actual del ordenamiento, tenemos una órgano desconcentrado llamado Dirección General que fiscaliza el ingreso y egreso de las personas, la permanencia de las personas extranjeras, autoriza o rechaza la solicitudes de ingreso de extranjeros en los supuestos de ley o conforme la política migratoria, registra el movimiento internacional de las personas, realiza funciones de inspección y control a efecto de aplicar la normativa migratoria, formula planes, programas y proyectos presupuestarios para que sean aprobados por el Poder Ejecutivo y, en general, ejecuta la política migratoria del país. Es así la Dirección como unidad administrativa la competente para adoptar una serie de actuaciones referidas a la materia migratoria y, en particular, en relación con los extranjeros que deseen ingresar o permanecer en el territorio costarricense. Asimismo, asume funciones de carácter financiero como es el fijar el monto real de los depósitos de garantía de las personas extranjeras que ingresen al país y permanezcan en él, ya sea como residente permanente, residente temporal, estudiante, trabajadoras de ocupación específica o como no residente.
Pero, además, a nivel legal se ha creado en el Ministerio un órgano colegiado, la Junta Administrativa. Órgano desconcentrado al que se le atribuye personalidad jurídica instrumental. El artículo 242 vigente caracteriza la Junta Administrativa como un órgano de desconcentración mínima del Ministerio de Gobernación y Policía, por lo que no es una estructura que se inserte dentro de la Dirección. A ese órgano se le otorga “personería jurídica instrumental y presupuestaria” para un fin determinado: administrar el presupuesto de la Dirección y de los fondos especial y específicos creado para la ley, pudiendo adquirir bienes y servicios, suscribir contratos, todo para el cumplimiento de los fines de la Dirección General.
Conforme dicha redacción, al interno del Ministerio de Gobernación tenemos dos órganos separados, uno de los cuales debe administrar el presupuesto del otro. Administración que se justificaría si la Junta Administrativa fuera parte de la Dirección General, como sucede en otras direcciones generales, verbigratia la de la Imprenta Nacional”.
Precisamente porque la Junta Administrativa es directamente un órgano del Ministerio y no un órgano de la Dirección General, el Director General no es el órgano ejecutivo de la Junta Administrativa y no se ha dispuesto que tenga como una de sus funciones el ejecutar los acuerdos de la Junta Directiva. Asimismo, esta situación explica que si bien el Director General es el representante de la Dirección General de Migración y Extranjería no se haya establecido que sea el representante legal de la Junta Administrativa, persona instrumental. Aspectos a los cuales se refiere Ud. en los puntos 3 y 5 de su consulta.
Va de suyo, por demás, que si la Junta Administrativa no es un órgano de la Dirección General sino del Ministerio, no puede considerarse el superior jerárquico de la Dirección General y ello incluso para aspectos administrativo-financieros. En efecto, ninguna disposición de la Ley permite llegar a una conclusión en ese sentido. Por consiguiente, mal podría la Junta girar órdenes a la Dirección General. Nótese que el artículo 248 no contiene ninguna disposición que atribuya tal poder. La posibilidad de solicitar información sobre la ejecución presupuestaria no puede ser conceptuada como la atribución de una competencia para girarle órdenes a la Dirección General (punto 5 de su consulta). Pero, además, debe tomarse en cuenta que el Director General es el superior jerárquico de la Dirección General según preceptúa expresamente el artículo 14, primer párrafo, de la Ley:
“Quien ocupe la Dirección General y la Subdirección General de Migración y Extranjería, que para los efectos de la presente Ley se denominan director general y subdirector general, serán funcionarios o funcionarias de libre nombramiento del ministro o la ministra de Gobernación y Policía. El director general y el subdirector general serán los representantes de la Dirección General, deberán ser profesionales con el grado mínimo de licenciatura, debidamente incorporados al colegio profesional respectivo, cuando la carrera así lo exija, y ser de reconocida solvencia moral. El director general será el superior jerárquico de la Dirección General y el funcionario competente para ejercer y coordinar las funciones de ese órgano. El subdirector general desempeñará las tareas específicas que le asigne el director general y lo sustituirá durante sus ausencias temporales”. La cursiva no es del original.
Se sigue de lo expuesto que la Junta Administrativa no puede ejercer respecto de la Dirección General ninguno de los poderes propios del jerarca (artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública). Lo que excluye la posibilidad del ejercicio de un poder de mando y de un poder disciplinario respecto del personal de la Dirección General. En ese sentido, este personal –incluido el Director General- no está en situación de subordinación jurídica respecto de la Junta Administrativa. Un poder disciplinario en manos de la Junta Administrativa sólo sería posible en caso de tener personal subordinado, de apoyo para el cumplimiento de sus funciones. Aspecto que, ciertamente, no fue regulado en la Ley.
Cabe decir, al respecto, que ese personal de apoyo resulta indispensable para una persona jurídica instrumental, encargada de administrar el presupuesto que le ha sido autorizado. El problema de la Junta Administrativa que nos ocupa es que la Ley ha restringido sustancialmente las facultades intrínsecas en la personalidad instrumental. (Lo resaltado no es del original)
Como se desprende de lo expuesto, la Junta Administrativa no tiene un poder de mando sobre la Dirección General de Migración y Extranjería, sin embargo, ello no quiere decir que los órganos administrativos no estén obligados a brindar la colaboración debida para el cumplimiento de las funciones que le han sido asignadas. Tampoco quiere decir que en aquellos casos en que la Junta Administrativa tenga que aprobar actuaciones realizadas por los órganos administrativos, no tengan que cumplirse con las disposiciones en torno a cómo realizar estos actos que efectúa la Junta Administrativa.
Ello por cuanto existe una obligación de principio que obliga a las administraciones a colaborar para el cumplimiento de los fines legales asignados a los entes, así como un principio de eficacia que obliga a las unidades administrativas a ajustar sus actuaciones dentro del marco del ordenamiento jurídico, para lograr las aprobaciones de los actos que la requieran.
El principio de buen funcionamiento de los servicios públicos se encuentra recogido por el artículo 140 inciso 8 de la Constitución Política, desarrollado a nivel legal por el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública, normas que disponen, por su orden y en lo que interesa, lo siguiente:
ARTÍCULO 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno: …
De conformidad con los artículos transcritos, existe una obligación de principio para que los entes públicos y los servidores que laboran en ellos, dirijan su accionar hacia la consecución de los fines propuestos por la ley, de forma que su accionar se dirija a permitir la continuidad del servicio público, lo que aplicado a este caso implicaría el deber de realizar las acciones pertinentes a efectos de que la Junta Administrativa pueda cumplir sus cometidos, aún y cuando no exista una relación de jerarquía en los términos del artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública.
En relación con este tema, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha sido profusa, al indicar:
“IV.- Sobre el derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos. Esta Sala en su jurisprudencia ha establecido que la Constitución Política recoge un derecho fundamental innominado o atípico, que es el de los administrados al buen funcionamiento de los servicios públicos, que se infiere de la relación de los numerales, interpretados a contrario sensu, 140, inciso 8°, 139, inciso 4° y 191 de la Ley fundamental en cuanto recogen, respectivamente, los parámetros deontológicos de la función administrativa tales como el "buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas", "buena marcha del Gobierno" y "eficiencia de la administración". Son ya numerosos los fallos en los que ha dicho que este derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos le impone a los entes públicos actuar en el ejercicio de sus competencias y la prestación de los servicios públicos de forma eficiente y eficaz y, desde luego, la obligación correlativa de reparar los daños y perjuicios causados cuando se vulnere esa garantía constitucional. En esta línea de pensamiento, en la sentencia número 2004-07532 de las 17:03 horas del 13 de julio de 2004 se lee, textualmente lo siguiente:
"(…) nuestro texto fundamental recoge como derecho fundamental de las personas el del buen funcionamiento de los servicios públicos, consecuentemente los principios que informan los servicios públicos en cuanto hacen efectivo tal derecho tienen un rango constitucional. El ordinal 4° de la Ley General de la Administración Pública dispone claramente que "La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios o beneficiarios". La continuidad supone que la prestación de los servicios no se debe interrumpir, diversos mecanismos jurídicos del ordenamiento administrativo pretenden asegurar este principio, tales como la prohibición de la huelga y de paro en los servicios públicos esenciales, la teoría de la imprevisión para hacerle frente a los trastornos económicos que pueden suspender o paralizar los servicios públicos, el carácter inembargable de los bienes dominicales destinados a la prestación de un servicio público, etc.. Cualquier actuación -por acción u omisión- de los funcionarios o imprevisión de éstos en la organización racional de los recursos que propenda a interrumpir un servicio público es abiertamente antijurídica. La regularidad implica que el servicio público debe prestarse o realizarse con sujeción a ciertas reglas, normas o condiciones preestablecidas. No debe confundirse la continuidad con la regularidad, el primer concepto supone que debe funcionar sin interrupciones y el segundo con apego a las normas que integran el ordenamiento jurídico. La adaptación a todo cambio en el régimen legal o a las necesidades impuestas por el contexto socioeconómico significa que los entes y órganos administrativos deben tener capacidad de previsión y, sobre todo, de programación o planificación para hacerle frente a las nuevas exigencias y retos impuestos, ya sea por el aumento en el volumen de la demanda del servicio público o bien por los cambios tecnológicos. Ningún ente, órgano o funcionario público pueden aducir razones de carencia presupuestaria o financiera, ausencia de equipos, falta de renovación tecnológica de éstos, exceso o saturación de la demanda en el servicio público para dejar de prestarlo de forma continua y regular. La igualdad o universalidad en el acceso demanda que todos los habitantes tienen derecho a exigir, recibir y usar el servicio público en igualdad de condiciones y de conformidad con las normas que los rigen, consecuentemente, todos los que se encuentran en una misma situación pueden exigir idénticas ventajas. Uno de los principios rectores del servicio público que no se encuentra enunciado en el artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública lo constituye el de su obligatoriedad, puesto que, de nada serviría afirmar que deben ser continuos, regulares, uniformes y generales si el sujeto prestador no tiene la obligación de prestarlo. La administración pública prestadora del servicio público no puede escoger su clientela o usuarios, debe brindárselo a cualquiera que se lo requiera." (Sala Constitucional, resolución número 2011-3108 de las ocho horas y cincuenta y siete minutos del once de marzo del 2011, el resaltado no es del original)
Íntimamente ligado a este principio, encontramos el de colaboración entre los diferentes entes y administraciones, principio que ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Sala Constitucional en reiteradas ocasiones:
“En ese sentido, a pesar de que las autoridades del Ministerio de Salud reclaman que no ha habido solicitud de colaboración alguna por parte del Servicio Nacional de Salud Animal respecto de ese Ministerio para llevar a cabo una intervención inmediata a fin de que se giren las órdenes sanitarias respectivas que conduzcan a la corrección de las irregularidades o bien coordinación para implementar acciones a fin de corregir el problema que se presenta, lo cierto del caso es que tal reclamo no puede ser atendido por este Tribunal pues es obligación de ambas instituciones, el llevar a cabo por su propia cuenta, todas las acciones que sean necesarias para que se dé esa coordinación y colaboración interinstitucional en aras de garantizar a la población el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. No puede olvidarse que en esta materia es indiscutiblemente necesaria la coordinación entre las dependencias públicas, ello en aras de garantizar la protección del medio ambiente y si bien en teoría se puede pensar que la múltiple responsabilidad de los diversos órganos del Estado podría provocar un caos en la gestión administrativa, en la práctica ello no es cierto por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo, las instituciones descentralizadas, las municipalidades, entre otras, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala se ha referido a ese principio de coordinación de las dependencias públicas, específicamente en la sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve en la que, para lo que interesa, señaló: (…).
Partiendo de lo dicho, no cabe duda de que cualquier omisión al deber de colaboración entre instituciones públicas, podría poner en peligro la protección del ambiente a pesar de que el cumplimiento de la normativa ambiental es de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración (ver en ese sentido sentencia número 2005-01173 de las quince horas con once minutos del ocho de febrero del dos mil cinco)”.Sala Constitucional, resolución N. 8008-2009 de las veinte horas y cuarenta y un minutos del 13 de mayo de 2009, el resaltado no es del original.
Se desprende de lo expuesto, que pese a las falencias que pueda tener la ley, las cuales ya han sido señaladas por este Órgano Asesor, es lo cierto que existe un principio general que obliga a las administraciones a colaborar entre sí para permitir el cumplimiento de los fines propuestos por el ordenamiento.
No puede perderse de vista que si la Junta Administrativa de la Dirección General de Migración y Extranjería no logra efectuar su labor, el principal afectado es la propia Dirección General, pues esta imposibilidad se podría traducir a su vez en un obstáculo para que ese órgano realice la función de control migratorio que le ha asignado la ley.
De ahí que la necesaria colaboración de los órganos administrativos con la Junta Directiva resulte fundamental para poder cumplir con las competencias asignadas legalmente en la Dirección General de Migración y Extranjería.
Por otra parte, es claro que la ausencia de un poder disciplinario sobre el personal de la Dirección General de Migración y Extranjería, imposibilitaría a la Junta para imponer sanciones disciplinarias a ese personal.
En estos casos, lo procedente sería comunicar al Director General de Migración y Extranjería, la existencia de la anomalía correspondiente (artículos 12, 13 y 14 de la Ley General de Migración y Extranjería), a efectos de que sea dicho órgano el que ejerza la competencia disciplinaria en caso de resultar procedente.
1. La consulta resulta inadmisible en lo que respecta al proceso de contratación administrativa, por tratase de materia cuya competencia corresponde a la Contraloría General de la República.
2. La inexistencia de un poder de mando de la Junta Administrativa sobre la Dirección General de Migración y Extranjería, no exime a los órganos administrativos de colaborar con dicho órgano colegiado a efectos de cumplir con las competencias legales asignadas, en aplicación de los principios de continuidad y buen funcionamiento de los servicios públicos.
3. La ausencia de un poder disciplinario sobre el personal de la Dirección General de Migración y Extranjería, imposibilitaría a la Junta para imponer sanciones disciplinarias a ese personal.
4. En estos casos, lo procedente sería comunicar al Director General de Migración y Extranjería, la existencia de la anomalía correspondiente (artículos 12, 13 y 14 de la Ley General de Migración y Extranjería), a efectos de que sea dicho órgano el que ejerza la competencia disciplinaria en caso de resultar procedente.

References: artículo 106
 artículo 184
 artículo 102
 artículo 242
 artículo 248
 artículo 14
 artículo 140
 artículo 4

ARTÍCULO 140
 artículo 102
 artículo 4
 resolución 
 resolución