Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/pozemni-komunikace-verejne-pristupna-ucelova-komunikace-souhlas-vlastnika-nutna-komunikacni-potreba.p3311.html
Timestamp: 2019-09-19 00:48:47+00:00

Document:
Pozemní komunikace: veřejně přístupná účelová komunikace; ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Pozemní komunikace: veřejně přístupná účelová komunikace; souhlas vlastníka; nutná komunikační potřeba
k § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákonů č. 152/2011 Sb. a č. 196/2012 Sb.*)
Souhlas vlastníka je tím znakem veřejně přístupné účelové komunikace (§ 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích), u něhož je třeba zhodnotit, zda cestu užíval blíže neurčený okruh osob (tj. veřejnost). Znak nutné komunikační potřeby se naopak zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli komunikační spojnice. Oba uvedené znaky musí být naplněny, aby bylo možno na soukromém pozemku deklarovat veřejnou cestu, avšak zkoumat je třeba každý z nich zvlášť.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015, čj. 6 As 213/2015-14)
č. 2028/2010 Sb. NSS, č. 2370/2011 Sb. NSS a č. 2826/2013 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 2/2008 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 268/06).
a) Zdeněk B. a b) Hana K. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje
o určení účelové komunikace, o kasační stížnosti žalovaného.
Obecní úřad Vřesina (dále jen „obecní úřad“) zamítl rozhodnutím ze dne 7. 12. 2013 žádost žalobců, aby deklaroval, že se na pozemku parc. č. 1348 v k. ú. Vřesina u Bílovce nachází účelová komunikace. Obecní úřad dospěl po provedeném dokazování k závěru, že cesta, která se nachází na uvedeném pozemku, patřícímu jiné fyzické osobě, a vede k domu žalobců, není účelovou komunikací ve smyslu § 7 zákona o pozemních komunikacích. Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 12. 4. 2013 zamítl odvolání žalobců a potvrdil uvedený závěr.
Rozhodnutí žalovaného napadli žalobci žalobou, které Krajský soud v Ostravě rozsudkem dne 27. 8. 2015, čj. 22 A 52/2013-30, vyhověl. Krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil s odůvodněním, že se v rozhodnutí nezabýval odvolací námitkou žalobců, v níž uváděli, že cesta byla historicky veřejností užívána. Podle krajského soudu se s otázkou užívání cesty veřejností nevyrovnal ani obecní úřad v rozhodnutí I. stupně, ani žalovaný v rozhodnutí napadeném správní žalobou. Podle krajského soudu se přitom „
jedná o otázky, jejichž posouzení je nezbytné pro závěr o tom, zda tu alespoň konkludentně (mlčky) došlo k
předmětného pozemku k obecnému užívání jako veřejně přístupné účelové komunikace. Bez vyhodnocení těchto skutečností je napadené rozhodnutí předčasné a nepřezkoumatelné.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. V ní namítal, že historické užívání cesty veřejností nebylo v řízení před obecním úřadem prokázáno a že uvedenou odvolací námitkou se zabýval v napadeném odvolacím rozhodnutí na s. 4 a násl. Svou argumentaci zde obsaženou shrnul v kasační stížnosti takto: „
S odvoláním na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, čj. 2 As 44/2011-99, č. 2370/2011 Sb. NSS,
[stěžovatel]
uvedl, že podmínkou deklarace veřejně přístupné účelové komunikace je zjištění skutečné potřeby veřejnosti (všech resp. každého) v podstatě neomezeně užívat pozemek nebo část pozemku soukromého vlastníka.
uvedl, že vlastníci nemovitostí, kterým komunikace slouží k dosažení spojení s navazujícími silničními sítěmi, jak uvádí
[žalobci]
, skutečně tvoří okruh osob (skupinu). Pokud by komunikaci skutečně veřejnost využívala, pak by byl počet uživatelů v podstatě neomezený. Silniční správní úřad uvedl, že předmětný pozemek mohou užívat i jiné osoby, které svá práva odvozují od vlastnických práv vlastníků rekreačních chat. K tomu
uvedl, že tolerování pohybu dalších vyjmenovaných subjektů, které uvádí
, lze považovat za určitý závazek (obligaci) vlastníka předmětného pozemku. Konstatoval rovněž, že nahodilému pohybu jiných osob nelze zcela zabránit. Dle názoru
tím vyvrátil tvrzené historické užívání veřejnosti, zatímco akceptoval užívání
[žalobce a)]
i ostatních sousedů a vlastníků
rovněž konstatoval, že zde nepochybně existuje konkludentní souhlas vlastníka pozemku parc. č. 1348, ale ten se týká jen určitého okruhu fyzických a právnických osob.
dále uvedl, že uzavření dohody o zřízení práva osobního užívání pozemku za účelem výstavby rodinného domu není možno vykládat jako akt vlastníka pozemku (v této chvíli již bývalého), kterým by vyjádřil svůj souhlas s obecným užíváním pozemku nebo jeho části ve smyslu silničního zákona.
se domnívá, že učinil závěr o tom, že nedošlo, a to ani konkludentně, k ‚
předmětného pozemku k obecnému užívání jako veřejně přístupné účelové komunikace.
(...) [6] Nejvyšší správní soud reprodukoval v předchozí části klíčovou část kasační stížnosti v doslovném znění, neboť právě z ní je nejlépe patrné, že i když se stěžovatel k odvolací námitce týkající se užívání sporné cesty veřejností v odvolacím rozhodnutí určitým způsobem vyjádřil, zákonitě se tak muselo stát (a také stalo) nepřezkoumatelným způsobem. Stěžovatel totiž ve svých úvahách směšuje dva znaky veřejně přístupné účelové komunikace, a to souhlas vlastníka s užíváním jeho pozemku veřejností k dopravním účelům (tzv. veřejné věnování) a nutnou komunikační potřebu, kterou musí cesta plnit. V odvolacím rozhodnutí dokonce stěžovatel použil přímo výraz „
komunikační potřeba veřejnosti
“. Pohybuje se tak zjevně na zcela odlišném myšlenkovém půdorysu než krajský soud a také než dosavadní ustálená
Ústavního soudu, Nejvyššího soudu i Nejvyššího správního soudu. Z té totiž vyplývá, že oba uvedené znaky musí být naplněny, aby bylo možno na soukromém pozemku deklarovat veřejnou cestu, avšak zkoumat je třeba každý z nich zvlášť.
[7] Názorně vysvětluje vzájemný vztah obou uvedených znaků účelové komunikace odborná literatura (srov. Černínová, M.; Černín, K.; Tichý, M.
. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 59): „
Prominentní místo mezi znaky účelové komunikace zaujímají znak souhlasu vlastníka s obecným užíváním a znak nutné komunikační potřeby. Tyto dva znaky se navzájem doplňují, zároveň však mezi nimi panuje i jisté napětí. Aby totiž byl dán veřejný zájem na zachování určité cesty, musí taková cesta naplňovat v daném území nutnou komunikační potřebu, a to ve vztahu ke konkrétním nemovitostem. Postačí ovšem, pokud se nutná komunikační potřeba vztahuje třeba i jen k jediné nemovitosti. Zároveň však musí platit, že vlastník cesty připustil její užívání veřejností, tedy neomezeným (a z jeho pohledu neurčitým) okruhem osob, má-li být jeho vlastnické právo v souladu s
[Listinou základních práv a svobod]
bez náhrady omezeno. Proto obzvláště tam, kde jen malý počet osob užívá pravidelně určitou cestu z nutné komunikační potřeby, musí obvykle k těmto osobám přistoupit ještě uživatelé další, vlastníkem taktéž alespoň tiše trpění, abychom mohli hovořit o vzniku veřejně přístupné účelové komunikace.
[8] Jak už Nejvyšší správní soud výše uvedl, o nutnosti rozlišovat oba výše uvedené znaky při posuzování, zda je určitá cesta veřejně přístupnou účelovou komunikací, svědčí též ustálená
. Například Ústavní soud uvádí, že „
vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby
“ (nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, N 2/48 SbNU 9, č. 2/2008 Sb. ÚS). Pouze souhlas vlastníka je tím znakem, u něhož je třeba zkoumat okruh uživatelů cesty. Jestliže jde o blíže neurčený okruh osob (tj. veřejnost), které cestu užívají buď od nepaměti, nebo od určité doby, avšak bez aktivního odporu ze strany vlastníka (tedy s jeho tichým souhlasem), pak je daný znak naplněn (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 32/2012-42, č. 2826/2013 Sb. NSS). Jak názorně uvedl Nejvyšší správní soud v jednom ze svých rozsudků: „
Již z toho,
[že v objektu stěžovatelů v minulosti byla škola a později prodejna Jednoty]
, je zřejmé, že se muselo jednat o cestu veřejně přístupnou a veřejně užívanou
“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2011, čj. 2 As 84/2010-128). Jestliže by naopak vlastník cesty umožňoval její užívání pouze určitým osobám, jejichž okruh by byl jasně ohraničený, mohlo by se jednat nanejvýš o výprosu. Výprosa je soukromoprávním institutem, jedná se o neformalizovaný úkon v podobě jakési „
“, vlastník ji může kdykoliv odvolat a uživatelům z této jeho dobré vůle nevzniká žádné právo (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 6. 2001, sp. zn. 22 Cdo 595/2001; stěžovatel zřejmě v této souvislosti nesprávně hovoří o obligaci).
[9] Z řady rozsudků vyplývá, že znak nutné komunikační potřeby se naopak zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli komunikační spojnice. Je to ostatně logické, neboť ve vztahu k veřejnosti – jakožto neohraničenému a neurčitému okruhu osob – by nutnou komunikační potřebu nenaplnila žádná účelová komunikace. Pozemní komunikace této kategorie již ze své podstaty slouží „
ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků
“ (srov. § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Uvedené závěry podporuje např. rozsudek ze dne 16. 3. 2010, čj. 5 As 3/2009-76, v němž Nejvyšší správní soud uvedl, že při hodnocení nutné komunikační potřeby by měl silniční správní úřad zkoumat, „
zda případná alternativní dopravní cesta zajišťuje plnohodnotné komunikační spojení
“ dotčených nemovitostí (v daném případě rodinný dům), „
zda je případná alternativní veřejně přístupná účelová komunikace udržovaná, průjezdná i při špatném počasí a v zimním období, vhodná pro nezbytný obslužný provoz rodinného domu většími vozidly (např. popeláři, fekální vůz, dovoz paliva, hasiči, vůz záchranné služby apod.)
“. Po vlastnících dotčené nemovitosti lze požadovat pouze vynaložení přiměřených nákladů na úpravu alternativní přístupové cesty, „
nikoli vynaložení takových finančních prostředků, které jsou ve zcela zjevném nepoměru k tomu, co by
alternativním řešením mělo být ve prospěch vlastnického práva vlastníků sporné cesty (resp. ve prospěch jejich práva na ochranu soukromí a zajištění pohody bydlení) získáno
“. Ačkoliv se vždy nemusí jednat o nutnou komunikační potřebu nemovitostí k cestě přiléhajících, vždy jde o konkrétní dotčené nemovitosti, jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2013, čj. 4 As 89/2013-21, kde soud uvedl, že komunikační nutnost předmětné veřejné účelové komunikace dostatečným způsobem vyplývá z toho, že jde o jedinou bezpečnou pěší cestu k zastávce autobusu pro vlastníky nemovitostí v dané lokalitě.
[10] Popsané závěry jsou nejen široce sdíleny v ustálené judikatuře, ale podporují je též stanoviska veřejného ochránce práv. Ten, stejně jako soudy, důsledně rozlišuje mezi znakem souhlasu vlastníka s veřejným užíváním jeho pozemku a mezi znakem nutné komunikační potřeby (srov. zprávu o šetření veřejného ochránce práv ze dne 8. 6. 2009, sp. zn. 6669/2008/VOP/DS). U souhlasu vlastníka platí, že právě šíře okruhu uživatelů představuje ono zásadní dělítko mezi veřejným věnováním a pouhou výprosou (srov. zprávu o šetření veřejného ochránce práv ze dne 28. 2. 2012, sp. zn. 4368/2011/VOP/MBČ). Naopak nutnou komunikační potřebu vztahuje i veřejný ochránce práv ke konkrétním nemovitostem (srov. zprávu o šetření veřejného ochránce práv ze dne 4. 5. 2009, sp. zn. 6253/2008/VOP/DS).
[11] Stěžovatel měl tedy v odvolacím rozhodnutí zodpovědět na základě vznesené námitky otázku, zda vlastník sporné cesty umožnil v minulosti její užívání blíže neurčenému okruhu osob (veřejnosti), či zda cestu užívaly pouze konkrétní osoby. Za jednoznačné veřejné užívání lze považovat např. dlouhodobý stav, kdy cestu vedoucí k určitému domu a pokračující dále do lesa užívá, vedle vlastníka či vlastníků předmětné nemovitosti, též anonymní masa nejrůznějších výletníků. Naopak za ukázkovou výprosu by bylo možno označit situaci, kdy by tutéž cestu užívali právě jen vlastníci domu, k němuž vede, a ti by se dokonce i v případě příjezdu návštěvy museli vždy dotazovat vlastníka cesty, zda povolí její užití těmto cizím osobám (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2013, čj. 1 As 63/2013-49). Někde mezi těmito dvěma jasnými situacemi pak leží případ, kdy cestu užívají pouze vlastníci nemovitostí, které k ní přiléhají, avšak počet těchto vlastníků je relativně vysoký. Pak již může hrát roli i to, nakolik si vlastník cesty zachovával kontrolu nad tím, kdo konkrétně jeho cestu užívá. Jistě lze dát stěžovateli za pravdu v tom, že samotný fakt, že pozemek není oplocený, k deklaraci účelové komunikace nepostačuje. Ostatně i Nejvyšší správní soud judikoval, že
konkludentní souhlas s veřejným užíváním účelové komunikace nelze bez dalšího vyvodit z toho, že stěžovatel nebo jeho právní předchůdce účelovou komunikaci neoplotili ani neoznačili jako soukromý pozemek se zákazem vstupu.
Pokud komunikace nebyla třetími osobami užívána, nebyl ani důvod pro oplocování nebo označování pozemku cedulí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS). Jestliže však cesta naopak třetími osobami fakticky užívána byla, přičemž okruh uživatelů byl z pohledu vlastníka cesty vcelku neurčitý, pak skutečně pasivita vlastníka mohla vést ke vzniku veřejné cesty na jeho pozemku (jsou-li naplněny též další znaky veřejně přístupné účelové komunikace, včetně nutné komunikační potřeby alespoň jedné dotčené nemovitosti).
[12] Místo aby se zabýval tím, jak velký okruh osob spornou cestu v minulosti užíval (a nakolik je tato skutečnost prokázána), zpochybnil stěžovatel v napadeném rozhodnutí význam této skutečnosti tvrzením, že cesta plní nutnou komunikační potřebu jen pro omezený okruh osob, nikoliv pro veřejnost, tudíž nemůže být v žádném případě označena za veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Takovéto uvažování se však zcela míjí s výše popsanými názory soudů a veřejného ochránce práv. Stěžovatel ve své argumentaci odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 44/2011-99, přičemž sám Nejvyšší správní soud již naznačil, že daný rozsudek v některých otázkách vybočuje z dosavadní ustálené judikatury (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2014, čj. 5 As 140/2012-22). Ani tím však nelze mylný závěr stěžovatele vysvětlit, neboť rozsudku čj. 2 As 44/2011-99 vyčítá aktuální
a odborná literatura pouze to, že umožňuje deklarovat účelovou komunikaci i tam, kde buď chybí souhlas vlastníka s veřejným užíváním (ale není nasycena nutná komunikační potřeba a vlastník dostane náhradu), nebo kde chybí nutná komunikační potřeba (ale souhlas vlastníka s veřejným užíváním je nepochybně prokázán), zatímco ustálená
trvá v případě sporu na naplnění obou znaků současně. Ani tento v oblasti pozemních komunikací ojedinělý rozsudek však – na rozdíl od stěžovatele – oba znaky nesměšuje a nevztahuje nutnou komunikační potřebu k veřejnosti. (...)
S účinností od 31. 12. 2015 byl § 7 odst. 1 dále změněn zákonem č. 268/2015 Sb.

References: § 7
 zákona č. 13
 zákona č. 13
 § 7
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 SbNU 9
 soud 
 § 7
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 7