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Timestamp: 2017-10-24 09:50:11+00:00

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BVerfG, 03.12.1968 - 2 BvE 1/67; 2 BvE 3/67; 2 BvE 5/67 | OpinioIuris
BVerfG, 03.12.1968 - 2 BvE 1/67; 2 BvE 3/67; 2 BvE 5/67
BVerfGE 24, 300; BStBl II 1969, 458; DB 1968, 2213; DÖV 1969, 61; DÖV 1969, 577; DVBl 1969, 510; DVBl 1969, 138; JZ 1969, 557; NJW 1969, 413; NJW 1969, 179
2 BvE 1/67; 2 BvE 3/67; 2 BvE 5/67
Verfassungsrechtliche Anforderungen an die staatliche Wahlkampfkostenerstattung - Steuervergünstigung - Politische Parteien - Beiträge - Spenden - Chancengleichheit - Parteienfreiheit - Politische Willensbildung
– 2 BvE 1, 3, 5/67 –
c) Auf Antrag der Regierung des Landes Hessen gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 BVerfGG hat das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 19. Juli 1966 entschieden (BVerfGE 20, 56):
(1) Parteien sind Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluß nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere nach Umfang und Festigkeit ihrer Organisation, nach der Zahl ihrer Mitglieder und nach ihrem Hervortreten in der Öffent-lichkeit eine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten. Mitglieder einer Partei können nur natürliche Personen sein.
Die NPD wurde mit einer Satzung vom 14. November 1964 am 16. Dezember 1964 in das Vereinsregister des Amtsgerichts Bremen - 39 VR 1871 - eingetragen. Durch Beschluß der Mitgliederversammlung vom 28. November 1964 wurde die Satzung neu gefaßt. Diese Neufassung wurde am 18. September 1967 eingetragen. Mit Beschluß der Delegiertenversammlung vom 10. November 1967 verzichtete die NPD auf ihre Rechtsfähigkeit. Insoweit wurde die Satzung geändert. Diese Änderung wurde am 29. Januar 1968 eingetragen. Am 11. November 1967 gab sich die NPD eine neue (vierte) Satzung. Bei dieser Gelegenheit wurde Adolf von Thadden zum Parteivorsitzenden gewählt.
In der mündlichen Verhandlung am 16. und 17. Juli 1968 hat die NPD ergänzend behauptet, sie habe keine Spenden größeren Ausmaßes von Personen mit hohem Einkommen oder von Wirtschaftsunternehmen erhalten, und beantragt, darüber durch Vernehmung des ersten Vorsitzenden Adolf von Thadden und des Bundesschatzmeisters der NPD Sch. ... Beweis zu erheben.
Bei der Beurteilung des § 39 Abs. 2 PartG sei zu berücksichtigen, daß die Haushaltsmittel, die den Parteien in der vierten Wahlperiode des Deutschen Bundestages zugeflossen seien, der allgemeinen Parteifinanzierung gedient hätten. Es sei deshalb zu unterstellen, daß die Parteien diese Mittel auch für diesen Zweck verwendet und den Wahlkampf im wesentlichen aus eigenen Mitteln bestritten hätten. Der Gesetzgeber hätte ihnen deshalb die Kosten für den Bundestagswahlkampf 1965 voll erstatten können. Daher sei es nicht zu beanstanden, wenn er den Parteien weniger gewährt habe.
Außerdem trägt er vor: § 2 Abs. 2 PartG befinde sich in Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Begriff und Wesen der politischen Parteien. Gruppen, die sich nicht an Wahlen beteiligen, wirkten nicht in der Form an der politischen Willensbildung des Volkes mit, die von Art. 21 GG vorausgesetzt werde. Wäre die Teilnahme an Wahlen nicht ein wesentliches Merkmal der politischen Parteien, könnten sich auch antiparlamentarische Kampfgruppen und "Bewegungen" auf die Privilegierungen berufen, die Art. 21 Abs. 1 GG den Parteien zukommen lasse. Damit wäre aber der Sinn dieser Vorschrift verfehlt.
1. a) Die Bayerische Staatspartei (BSP) wurde im Mai 1967 neu gegründet. Sie hat bisher nicht an Wahlen teilgenommen. Nach ihrer Satzung vom 1. Dezember 1967 ist die BSP "eine politische Kampfgemeinschaft für Bayern. Ihr Ziel ist die Schaffung eines freiheitlichen Bayerischen Staates in einem bündisch geordneten Deutschland gemäß ihrem Parteiprogramm ... Der Tätigkeitsbereich der Partei erstreckt sich auf das Gebiet des Freistaates Bayern" (§ 1). Die Partei gliedert sich in Ortsverbände, Kreisverbände, Bezirksverbände, Regionen und den Gesamtparteiverband (§ 10) mit jeweils eigenen Organen. Die Aufstellung von Kandidaten für öffentliche Ämter ist eingehend geregelt (§§ 46 bis 48).
Aber selbst, wenn man Abschlagszahlungen als solche für verfassungsmäßig halten würde, wäre es Pflicht des Gesetzgebers gewesen, Vorsorge dafür zu treffen, daß jene tatsächlich zur Bestreitung der Wahlkampfkosten verwendet würden. Das sei indessen nicht geschehen.
Auch ist die NPD nach ihrem Vortrag durch die angegriffenen Bestimmungen des Parteiengesetzes in ihren Rechten beeinträchtigt. Soweit sie sich gegen die Höhe des Wahlkampfkostenpauschale (§ 18 Abs. 1 PartG) und den Verteilungsschlüssel (§ 18 Abs. 3 PartG) wendet, ergibt sich die Beeinträchtigung daraus, daß die Benachteiligung der NPD automatisch um so größer wird, je höher die Erstattungsbeträge werden, welche die anderen Parteien durch das Wahlkampfkostenpauschale und den Verteilungsschlüssel erhalten. Soweit sie die §§ 34 und 35 PartG angreift, hat sie in der mündlichen Verhandlung am 16. Juli 1968 erklärt, sie erhalte keine Spenden aus Kreisen, für welche die Steuervergünstigung wirtschaftlich eine Rolle spielen könnte. Soweit sich ihr Antrag gegen die Wahlkampfkostenerstattung für die Bundestagswahl vom 19. September 1965 richtet, wird die NPD nach ihrem Vortrag dadurch benachteiligt, daß die anderen Parteien entgegen dem Grundgesetz vom Staat finanzielle Zuwendungen erhalten.
3. Die BSP rügt die Verletzung ihres verfassungsmäßig garantierten Rechtes auf Gewährung gleicher Chancen. Sie wendet sich zwar gegen die Wahlkampfkostenerstattung auf Bundesebene, obwohl sich ihre Tätigkeit nach § 1 Abs. 2 ihrer Satzung nur auf das Gebiet des Freistaates Bayern erstreckt. Indessen greift sie in erster Linie die Regelung der Abschlagszahlungen mit der Begründung an, diese Regelung laufe auf eine gleichheitswidrige Dauerfinanzierung der großen Parteien hinaus. Mit diesen großen Parteien muß die BSP aber auch im Freistaat Bayern konkurrieren (vgl. BVerfGE 20, 119 [131]).
a) Das Pauschale an der Zahl der Wahlberechtigten zu orientieren, ist sachgerecht. Vor einer Wahl soll die Aktivbürgerschaft über die verschiedenen Parteiprogramme und die Art und Weise, in der diese in Zukunft verwirklicht werden sollen, so informiert werden, daß die Wahlberechtigten sich für einen der von den Parteien benannten Wahlbewerber und das von diesem vertretene Wahlprogramm entscheiden und hierdurch die künftige Regierungsbildung beeinflussen können. Diese Informationsarbeit erfordert zwangsläufig einen erheblichen Aufwand (Wahlbriefe, Plakate und Versammlungen), der um so höher sein muß, je größer die Zahl der Wahlberechtigten ist. Da diese nach den Wahlrechtsvorschriften vorgegeben ist (vgl. Art. 38 Abs. 2 GG; § 12 BWahlG), ist auch eine Manipulation des Pauschale ausgeschlossen.
aa) Die Ausgaben für den Wahlkampf 1965 durften der Berechnung des Pauschale zugrunde gelegt werden, weil die beteiligten Parteien 1965 noch nicht mit der Erstattung von Wahlkampfkosten rechnen konnten. Der Gesetzgeber konnte bei der Feststellung dieser Kosten auf die Aussagen zurückgreifen, welche die Schatzmeister der vier im Bundestag vertretenen Parteien vor dem Bundesverfassungsgericht gemacht haben (vgl. BVerfGE 20, 56 [84 ff.]). Anlaß, an der Zuverlässigkeit dieser Angaben zu zweifeln, besteht nicht. Allerdings hatten die Parteien in einem Wahlkampfabkommen vom 9. Januar 1965 vereinbart, ihre Wahlkampfausgaben für den Bundestagswahlkampf auf 49 Millionen DM zu beschränken (siehe oben A I 1 b). Diese Vereinbarung steht aber zu den von den Schatzmeistern gemachten Angaben nicht in Widerspruch, weil das Wahlkampfabkommen sich nur auf die Ausgaben für "zentrale Werbemaßnahmen der Bundes- Parteien und ihrer Landesverbände" bezog (§ 2).
Allerdings können sich die politischen, wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse von Wahlkampf zu Wahlkampf ändern. Künftige Wahlaufwendungen können daher höher oder niedriger liegen als die von 1965. Dies zwingt den Gesetzgeber jedoch nicht, die Gesamtsumme aller Erstattungsbeträge von Wahlkampf zu Wahlkampf neu festzusetzen, um sie den jeweiligen Verhältnissen anzupassen. Er kann - wie er es getan hat - die Gesamtsumme für die künftigen Wahlkämpfe nach oben begrenzen, indem er die zu erstattenden Kosten von der jeweiligen Zahl der Wahlberechtigten abhängig macht. Damit stellt er zugleich in Rechnung, daß die politischen, wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen künftiger Wahlkämpfe möglicherweise einen höheren Aufwand erfordern als die bisherigen Wahlkämpfe. Mit einer solchen Steigerung der Wahlkampfkosten ist sogar zu rechnen, da mit einer ständig wachsenden Zahl von Wahlberechtigten und daher mit einer Ausdehnung der Informationsarbeit der Parteien gerechnet werden muß. Nach der derzeitigen Regelung des Parteiengesetzes wird aber die Wahlkampfkostenerstattung dadurch nach oben begrenzt, daß diese sich an den Wahlkampfkosten des Bundestagswahlkampfes 1965 orientiert. In Zukunft dürfen nach der gegenwärtigen Rechtslage Wahlkampfkosten nicht erstattet werden, die je Wahlberechtigten die Kosten des Bundestagswahlkampfes von 1965 überschreiten.
b) Das Prinzip der Chancengleichheit der Parteien hängt aufs engste mit dem Grundsatz der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl (Art. 38 Abs. 1 GG) zusammen, der seinerseits ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) ist (BVerfGE 1, 208 [242]; 3, 383 [391]; 6, 84 [91]; 13, 1 [12]). Dieser Grundsatz der gleichen Wahl gebietet, daß alle wahlberechtigten Bürger mit der Stimme, die sie abgeben, grundsätzlich formal gleichen Einfluß auf das Wahlergebnis ausüben und daß das Gewicht ihrer Stimme weder nach ihrem Zähl- noch ihrem Erfolgswert differenziert wird (BVerfGE 1, 208 [246]; 7, 63 [70]; 16, 130 [138]). Da es heute die Parteien sind, die die Aktivbürger für die Wahlen zu politischen Handlungseinheiten organisatorisch zusammenschließen, hat die Formalisierung des Gleichheitssatzes im Bereich der politischen Willensbildung des Volkes zur Folge, daß auch der Satz von der Chancengleichheit der politischen Parteien in dem gleichen Sinne formal verstanden werden muß (vgl. BVerfGE 14, 121 [132 ff.]). Der Gesetzgeber muß deshalb bei Regelungen im Bereich der politischen Willensbildung beachten, daß ihm auf diesem Gebiete besonders enge Grenzen gezogen sind und ihm jede verschiedene Behandlung der Parteien verfassungskräftig versagt ist, die sich nicht durch einen besonderen zwingenden Grund rechtfertigen läßt (BVerfGE 8, 51 [64 f.]; 13, 243 [247]; 14, 121 [133]; 20, 56 [116]).
c) Bei der Wahlkampfkostenerstattung, bei der grundsätzlich alle Parteien, die am Wahlkampf teilgenommen haben, berücksichtigt werden müssen, kann ein Mindeststimmenanteil nicht mit dem Hinweis, Wahlen sollten funktionsfähige Parlamente schaffen, sondern nur durch die für jede Wahl unerläßliche Voraussetzung gerechtfertigt werden, daß die zur Wahl gestellten Vorschläge und Programme ernst gemeint, das heißt, allein auf den Wahlerfolg und nicht auf sonstige Ziele gerichtet sind. Deshalb sind an den Nachweis der Ernsthaftigkeit der Wahlkampfbemühungen erheblich höhere Anforderungen zu stellen als an den Nachweis der Ernsthaftigkeit von Wahlvorschlägen. Denn bei der Wahlkampfkostenerstattung besteht die Gefahr, daß sich kleine Splittergruppen nur deshalb am Wahlkampf beteiligen, weil er vom Staate finanziert wird. Indem der Gesetzgeber diese Gefahr bekämpft, wirkt er bei der Erstattung der Wahlkampfkosten zugleich der Gefahr einer übermäßigen Aufsplitterung der Stimmen und der Parteien entgegen (so BVerfGE 20, 56 [117]).
a) Der Grundsatz der Chancengleichheit, nach dem jeder Partei grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im Wahlkampf und Wahlverfahren und damit die gleichen Chancen im Wettbewerb um die Wählerstimmen eröffnet werden soll, gebietet nicht, daß die sich aus der unterschiedlichen Größe und Leistungsfähigkeit und den verschiedenen politischen Zielsetzungen der Parteien ergebenden Unterschiede durch staatliche Maßnahmen ausgeglichen werden (BVerfGE 8, 51 [67]; 14, 121 [134]; 20, 56 [118]). Würden mit Hilfe der Wahlkampfkostenerstattung aus öffentlichen Mitteln alle Parteien, die sich an einer Wahl beteiligen, ohne Rücksicht auf ihre Bedeutung und ihr eigenes personelles, ideelles und materielles Potential in den Stand gesetzt, den gleichen Aufwand zu treiben, so würde die vom Staat vorgefundene tatsächliche Wettbewerbslage verfälscht werden. Das Wahlergebnis, zu dem jeder Aktivbürger beigetragen hat, liefert immer noch den genauesten Maßstab für die politische Bedeutung einer Partei, das heißt, für den Anteil, den sie an der politischen Willensbildung des Volkes hat. Hiernach ist die Differenzierung des § 18 Abs. 3 PartG gerechtfertigt. Indem sie an den Wahlerfolg der Parteien anknüpft, trägt sie zugleich der Entscheidung der Aktivbürgerschaft über die Erstattung der Wahlkampfkosten und ihren Umfang Rechnung (Schriftlicher Bericht des Innenausschusses des Deutschen Bundestages, BT, zu Drucksache V/1918, S. 5).
Mithin beginnt der Wahlkampf nicht erst in dem Augenblick, in dem die Aktivbürger durch die Werbung der Parteien unmittelbar auf ihn aufmerksam gemacht werden. Auch die langfristigen Wahlvorbereitungen sind für den Wahlkampf unerläßlich. Insbesondere ist es nicht möglich, aus den Fristen des Bundeswahlgesetzes für die Einreichung von Wahlvorschlägen (§§ 20, 27 Abs. 3, 29 Abs. 3 BWahlG) einen bestimmten Zeitpunkt für den Beginn des Wahlkampfes zu fixieren. Diese Fristen sind erforderlich, um eine ordnungsmäßige Abwicklung der Wahlen zu gewährleisten. Für die Frage, welche Maßnahmen der Parteien zum Wahlkampf gehören, sind sie ohne Belang.
2. Die §§ 34 und 35 PartG verstoßen auch nicht gegen das Prinzip der Parteienfreiheit. Mit der Steuervergünstigung verzichtet der Staat zwar zugunsten der Parteien auf steuerliche Einkünfte (BVerfGE 8, 51 [62, 65]). Dadurch werden die Parteien jedoch weder der staatlichen Vorsorge überantwortet noch wird der offene freiheitlich-demokratische Meinungs- und Willensbildungsprozeß beeinträchtigt (vgl. BVerfGE 20, 56 [102]). Denn die §§ 34 und 35 PartG bieten den staatlichen Organen keine Möglichkeit, darauf Einfluß zu nehmen, welche Parteien von welchen Personen Spenden erhalten, und angesichts der breiten Streuung der Steuerermäßigung ist es auch ausgeschlossen, daß einzelne natürliche oder juristische Personen durch die Ermäßigung auf den politischen Willensbildungsprozeß bestimmend einwirken können.
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References: Art. 93
 § 76
 § 39
 § 2
 Art. 21
 Art. 21
 § 1
 Art. 38
 § 12
 § 18