Source: https://www.conjur.com.br/2013-nov-09/observatorio-constitucional-olhar-constitucional-participacao-administrativa
Timestamp: 2020-05-28 11:51:12+00:00

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ConJur - Observatório Constitucional: Olhar constitucional sobre a participação administrativa
9 de novembro de 2013, 8h01
A Constituição de 1988, que não se olvidou da famosa concepção de Lincoln,[1] foi bastante enfática (em relação a suas antecessoras)[2] ao assegurar, no Parágrafo único do seu artigo 1º,[3] de forma explícita, a ampliação do cânone democrático, admitindo a sintonia entre as ideias de democracia participativa e de democracia representativa.
A doutrina em geral não se descuidou desse importante aspecto. Boaventura de Souza Santos e Leonardo Avritzer, por exemplo, destacam que essa abertura tem permitido novas experiências, resultados e potencialidades, que abrem espaço para se pensar em formas de combinação por complementariedade entre democracia participativa e representativa (e não meramente a sua coexistência).[4]
Maria Benevides aponta que a novidade radical estaria no termo “diretamente” do artigo 1º, parágrafo único, CF/1988, a permitir a combinação de formas de democracia direta com a democracia representativa. No plano da participação política, por exemplo, admitiu-se a abertura para mecanismos institucionais de participação mais direta na atividade legislativa e em políticas governamentais (como referendo, plebiscito e iniciativa popular – no sentido comumente denominado de democracia semidireta), que foram aprovados para vigorarem nos distintos níveis do condomínio federativo (União, eestados, Distrito Federal e municípios).[5]
Apesar de a abrangência dessa discussão muitas vezes enfatizar a participação no campo político-legislativo, a retomada do foco sobre o ponto de partida das manifestações (a insatisfação dos usuários de serviços públicos e a questão do aumento das tarifas de transporte) chama a atenção para uma maior reflexão acerca das possibilidades de práticas democráticas (participativas e representativas) e de soberania popular na seara da Administração Pública. Isso nos faz indagar sobre as bases teóricas e constitucionais e os desafios práticos de uma participação administrativa ou, segundo certos autores, de uma participação popular na administração pública.[6]
A doutrina costuma apontar como instrumentos mais comuns de participação administrativa os seguintes: os conselhos (órgãos colegiados, ora com função deliberativa, ora com função consultiva), comissões e comitês participativos; as audiências públicas; as consultas públicas; o orçamento participativo. Haveria, também, a ouvidoria pública, o referendo e/ou plebiscito administrativo, a eleição popular para cargos de direção e as organizações sociais.[7]
A escolha desse enfoque envolve um questionamento em sentido teórico-constitucional, ao qual aqui apenas faço menção. Trata-se de indagar sobre as novas formas de legitimação estatal, que não se limitam à transposição dos instrumentos clássicos de legitimação do sistema representativo.[8]
Essa pergunta, segundo José Joaquim Gomes Canotilho, busca iluminar, na atualidade, um elo entre o direito constitucional e o direito administrativo, por meio de uma compreensão do princípio democrático em sentido dinâmico e de abertura ao futuro, com vistas a um direito administrativo cooperativo.[9]
Entretanto, aqui cabe analisar, em sentido prático-constitucional e em cotejo com o pano de fundo das manifestações e protestos mencionados, como nossa Constituição permite o exercício da legitimação democrática da administração, inclusive via participação administrativa,[10] pois há diversas disposições que, sob esse enfoque, em maior ou menor grau, estariam relacionadas à democracia participativa.[11]
O primeiro diz respeito ao âmbito normativo do artigo 37, ­parágrafo 3º, da Constituição, que, embora normalmente não fique em evidência, é um dos diversos exemplos de dispositivos constitucionais relativos ao tema da participação administrativa, especialmente quanto à questão das formas de participação dos usuários na administração em geral.[12]
A despeito de sua redação original ter se limitado a um foco muito restritivo (As reclamações relativas à prestação de serviços públicos serão disciplinadas em lei.),é inegável que a redação conferida pela EC 19/98 [13] operou significativa mudança, pois ampliou o foco do dispositivo e de sua regulamentação legal para permitir a experimentação de formas de participação do usuário na administração em geral (dando a entender que aqui se trata de serviços públicos em sentido amplo).
Contudo, passados praticamente 15 anos, até hoje não houve a referida regulamentação legal (a abarcar toda a matéria do parágrafo 3 do artigo 37), embora se possa dizer que há regulamentações parciais (explícitas ou implícitas),[14] em legislação esparsa, como ocorre com a Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011), que regulamentou especificamente o inciso II do parágrafo 3º do artigo 37, CF/88.
O segundo caso em destaque diz respeito a um questionamento veiculado na ADI 3.908/DF, em que determinado partido político busca a declaração de inconstitucionalidade do artigo 2º, caput e parágrafo 2º, da Lei 9.709/98, por entender ser inconstitucional a figura do referendo para matéria ou atos de natureza administrativa.[15]
A esse respeito, por exemplo, Gilberto Bercovici defende o seguinte: não há óbice em se utilizar referendo e plebiscito para matéria administrativa ou ato administrativo; a Lei 9.709/98 funciona como norma geral, a autorizar os demais entes federativos a fazer uso de tais instrumentos no âmbito de suas atribuições constitucionalmente fixadas; não há usurpação de competências entre poderes constituídos.[16]
Além disso, no que diz respeito ao caso da ADI 3.908, o referido autor se posiciona no sentido de que, além de não haver fundamento jurídico para acolhimento do pleito, seria um exemplo de instrumentalização dos partidos políticos contra a ampliação da democracia participativa no país. Aponta, ainda, duas particularidades que causariam, a seu juízo, certo estranhamento à impugnação da Lei 9.709/98: o fato de ela ter sido impugnada apenas em 2008 (anos após a sua vigência) e de essa contestação ter sido feita contra lei sancionada por presidente da República, que era filiado ao mesmo partido autor da ação.[17]
[1] Trata-se de remissão ao famoso discurso de Gettysburg (Pennsylvania), proferido em 19.11.1863 pelo então Presidente dos Estados Unidos, Abraham Lincoln, no contexto da guerra civil americana: “(...) It is rather for us to be here dedicated to the great task remaining before us -- that from these honored dead we take increased devotion to that cause for which they gave the last full measure of devotion -- that we here highly resolve that these dead shall not have died in vain -- that this nation, under God, shall have a new birth of freedom -- and that government of the people, by the people, for the people, shall not perish from the earth.”. Cf. http://www.abrahamlincolnonline.org/lincoln/speeches/gettysburg.htm
[2] Cf. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito da participação política. Rio de Janeiro: Renovar, 1992, p. 159-160.
[3] Artigo 1º [...]. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
[4] Cf. SANTOS, Boaventura de Sousa; AVRITZER. Para ampliar o cânone democrático. In: SANTOS, Boaventura de Sousa (Org.). Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 2002. p. 65-67 e 75-78.
[5] BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A cidadania ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. São Paulo: Ática, 1991, p. 11-12.
[6] Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Participação popular na Administração Pública. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 191, jan./mar 1993, p. 38.
[7] PEREZ, Marcos Augusto. A Administração Pública democrática: institutos de participação popular na Administração Pública. Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 96.
[8] Cf. CLÉVE, Clémerson Merlin. O cidadão, a administração pública e a nova Constituição. Revista de informação legislativa, Brasília, n. 106, abr./jun., 1990, p. 93-95.
[9] CANOTILHO, José Joaquim Gomes. El Principio Democratico. Entre el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo. Revista de Derecho Constitucional Europeu, n. 11, Enero-junio, 2009 (Homenaje a Peter Hâberle), p. 55-56.
[10] Vide: OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Participação administrativa. Boletim de Direito Administrativo, São Paulo: Editora NDJ, Ano XXI, n. 11, nov. 2005, p. 1256-1263.
[11] Para um estudo mais aprofundado, vide:: MOREIRA NETO, op. cit.; PEREZ, op. cit., p. 87-115; CLÉVE, op. cit..
[12] Vide: artigo 10; artigo 29, XII; artigo 31, parágrafo 3º; artigo 74, parágrafo 2º; artigo 194, parágrafo único, VII, artigo 198, III; artigo 202, parágrafo 6º, artigo 204, II; artigo 206, VI; artigo 216, parágrafo1º; artigo 225.
[13] Artigo 37 (...) parágrafo 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (EC 19/98)
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; (Incluído pela EC 19/98)
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no artigo 5º, X e XXXIII; (Incluído pela EC 19/98)
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública. (Incluído pela EC 19/98)
[14] Pode-se pensar na Lei 8987/95 (artigos 6º e 7º), nas leis de agências reguladoras e na Lei 9.784/99.
[15] Artigo 2º Plebiscito e referendo são consultas formuladas ao povo para que delibere sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa.(...)parágrafo 2º O referendo é convocado com posterioridade a ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição.”
[16] BERCOVICI, Gilberto. Plebiscito e referendo sobre matéria administrativa. In: MARQUES NETO, Floriano de Azevedo Marques et. al. (Orgs.). Direito e Administração Pública: estudos em homenagem a Maria Sylvia Zanella Di Pietro. São Paulo: Atlas, 2013, p. 28-29
[17] BERCOVICI, op. cit., 2013, p. 28.
Revista Consultor Jurídico, 9 de novembro de 2013, 8h01

References: artigo 1
 artigo 1
 artigo 37
 artigo 37
 artigo 37
 artigo 2
 Artigo 1
 artigo 10
 artigo 29
 artigo 31
 artigo 74
 artigo 194
 artigo 198
 artigo 202
 artigo 204
 artigo 206
 artigo 216
 artigo 225
 Artigo 37
 artigo 5
 Artigo 2