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Timestamp: 2018-11-21 20:26:44+00:00

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﻿ Auto 2012-00362 de noviembre 19 de 2013
AUTO 2012-00362 DE 19 DE NOVIEMBRE DE 2013
CONTENIDO:SUSPENSIÓN PROVISIONAL CONFORME AL CPACA. LA PROCEDENCIA DE LA MEDIDA CAUTELAR ESTABLECIDA EN EL NUEVO CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (CPACA) DEPENDE DE LA EVIDENCIA DE LA VIOLACIÓN A LAS NORMAS INVOCADAS EN LA DEMANDA O EN EL ESCRITO CONTENTIVO DE LA SOLICITUD. EL ARTÍCULO 231 DE LA LEY 1437 DEL 2011 SEÑALA QUE, EN DEMANDAS DE NULIDAD CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS, LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE SUS EFECTOS SOLO PUEDE SER CONSECUENCIA DE QUE LA VIOLACIÓN ALEGADA SURJA DEL ANÁLISIS DEL ACTO DEMANDADO Y SU CONFRONTACIÓN CON LAS NORMAS SUPERIORES INVOCADAS COMO IGNORADAS O DEL ESTUDIO DE LAS PRUEBAS ALLEGADAS CON LA SOLICITUD.
TEMAS ESPECÍFICOS:SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Auto 2012-00362 de noviembre 19 de 2013
Rad.11001032400020120036200
Actor: La Equidad Seguros Generales O.C., La Equidad Seguros de Vida O.C., Cooperativa de Profesores de la Universidad Nacional de Colombia, Fundación Universitaria Juan N. Corpas.
Con base en el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se decide sobre la medida cautelar de suspensión provisional que promueven los actores dentro del proceso de la referencia en la que se pide suspender los efectos de la Resolución 801 de 11 de mayo de 2011 expedida por la Superintendencia de Salud “por la cual se ordena la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa de Saludcoop entidad promotora de salud organismo cooperativo, NIT 800.250.119-1, y se fija un término”.
I. Norma cuya suspensión provisional se solicita
El acto acusado cuya suspensión se solicita es del siguiente tenor:
“Resolución 00801 de 2011
Por la cual se ordena la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa de Saludcoop entidad promotora de salud organismo cooperativo, NIT 800.250.119-1 y se fija un término.
en ejercicio de sus atribuciones legales y reglamentarias que le confieren el parágrafo 2º del artículo 230 y el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, el artículo 22 de la Ley 510 de 1999, los incisos 1º, 2º, 5º y 7º del artículo 68 de la Ley 715 de 2001, los artículos 35, 36, los numerales 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º del artículo 37, literales c, e, f del artículo 4º de la Ley 1122 de 2007, el artículo 124 de la Ley 1438 de 2011, el artículo 116 del Decreto-Ley 663 de 1993, el artículo 1º, el artículo 3º, los numerales 1º, 6º y 8º y el parágrafo del artículo 4º, el artículo 5º, los numerales 1º, 3º, 4º, 5º, 8º, 10, 12, 13, 14, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 34, 38, 40 y 42 del artículo 6º, numerales 9º, 13, 22, 23, 25 y 42 del artículo 8º del Decreto 1018 de 2007.
Artículo primero: Ordenar la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y, la intervención forzosa para administrar a Saludcoop entidad promotora de salud organismo cooperativo identificada con el NIT 800.250.119-1, cuyo domicilio es Autopista Norte 109-20 de la ciudad de Bogotá, D.C., con el fin de lograr el salvamento de la sociedad en mención y garantizar la adecuada prestación del servicio de salud, en los términos y con la debida observancia de las normas que rigen para el sistema general de seguridad social en salud y lo dispuesto en el estatuto orgánico del sistema financiero, por las razones expuestas en la parte considerativa del presente acto administrativo.
Parágrafo primero: Esta medida tiene por objeto que la Superintendencia Nacional de Salud determine dentro de un término no mayor de dos (2) meses prorrogables por el mismo término contados a partir de la toma de posesión, si Saludcoop entidad promotora de salud organismo cooperativo debe ser objeto de liquidación o si se pueden tomar medidas para que el mismo pueda desarrollar su objeto conforme a las reglas que lo rigen, en observancia del numeral 3º del artículo 22 de la Ley 510 de 1999, mediante el cual se modificó el artículo 116 del Decreto-Ley 663 de 1993.
Parágrafo segundo: No obstante lo anterior, por razones de conveniencia y necesidad debidamente comprobadas, la Superintendencia Nacional de Salud podrá fijar un término adicional, de conformidad con la normatividad vigente.
Artículo segundo: Separar del cargo al doctor Carlos Gustavo Palacino Antia[sic], en calidad de representante legal de la entidad intervenida o quien haga sus veces, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 del estatuto orgánico del sistema financiero, modificado por el artículo 22 de la Ley 510 de 1999.
Artículo tercero: Designar como agente especial de Saludcoop entidad promotora de salud organismo cooperativo al doctor Edgar Pabon Carvajal, identificado con cédula de ciudadanía 19.481.541 de Bogotá, que para todos los efectos será el representante legal.
Parágrafo primero: El agente especial designado ejercerá las funciones propias de su cargo, previa posesión del mismo y tendrá la guarda y administración de los bienes que se encuentren en poder de la entidad, junto con los demás deberes y facultades de ley.
De igual forma, el agente especial hará un inventario preliminar de los activos y pasivos de la intervenida, y rendirá un plan de acción, dentro de las actividades a realizar con miras a subsanar los hechos que dan origen a la presente.
Parágrafo segundo: El agente designado tiene la condición de auxiliar de la justicia de conformidad con lo previsto en el numeral 6º del artículo 295 del estatuto orgánico del sistema financiero. En consecuencia este nombramiento y su desempeño no constituyen ni establecen relación laboral alguna entre el designado y la entidad objeto de intervención, ni entre aquel y la Superintendencia Nacional de Salud.
Artículo cuarto: Fijar de manera provisional los honorarios mensuales para el agente especial de Saludcoop entidad promotora de salud organismo cooperativo en la suma de dieciséis millones sesenta y ocho mil pesos m/cte. ($ 16.068.000), contados a partir de la suscripción del acta de posesión como agente interventor de acuerdo con el artículo quinto de la Resolución 000237 del 28 de enero de 2010, expedida por esta Superintendencia.
Parágrafo: Disponer que los honorarios fijados en la presente resolución serán con cargo a la entidad en intervención.
Artículo quinto: Los efectos de la intervención administrativa a Saludcoop entidad promotora de salud organismo cooperativo, serán los previstos en las normas vigentes sobre la materia y, en especial, los consagrados en el artículo 116 del estatuto orgánico del sistema financiero, modificado por el artículo 22 de la Ley 510 de 1999, entre las que se destacan las siguientes:
a) La inmediata guarda de los bienes de la institución intervenida y la colocación de sellos y demás seguridades indispensables.
b) La separación del representante legal de la intervenida.
c) La improcedencia del registro de la cancelación de cualquier gravamen constituida a favor de la intervenida sobre cualquier bien cuya mutación está sujeta a registro, salvo expresa autorización del agente especial designado. Así mismo, los registradores no podrán inscribir ningún acto que afecte el domino[sic] de los bienes de propiedad de la intervenida, so pena de ineficacia, salvo que dicho acto haya sido realizado por la persona antes mencionada.
d) La suspensión de los procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad objeto de toma de posesión por razón de obligaciones anteriores a dicha medida.
e) La cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la toma de posesión que afecten bienes de la entidad. La Superintendencia Nacional de Salud librará los oficios correspondientes.
f) La toma de las medidas preventivas pertinentes de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 del Decreto 663 de 1993 modificado por el artículo 22 de la Ley 510 de 1999.
Artículo sexto: La medida ordenada mediante la presente resolución tendrá los efectos previstos en el artículo 117 del estatuto orgánico del sistema financiero, modificado por el artículo 23 de la Ley 510 de 1999, además de las medidas previstas en el artículo 12.2.1.1.4. del Decreto 2555 de 2010, los artículos 230 de la Ley 100 de 1993 y 68 de la Ley 715 de 2001, a través de la cual se define que la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, podrá en todo tiempo ejercer la intervención forzosa administrativa para la liquidación total de un ramo o programa del régimen subsidiado o contributivo en las entidades promotoras de salud y entidades promotoras de salud del régimen subsidiado, cualquiera sea su naturaleza, de acuerdo con la evaluación previa, el grado y la causa de la falla, anomalía e ineficiencia en la prestación de los servicios de salud.
En el aparte respectivo, la parte actora solicita la suspensión provisional de la Resolución 801 de 2011 en los siguientes términos:
“... El acto administrativo cuya suspensión se solicita es ostensiblemente contrario a derecho, al fundarse, por una parte, en normas inexistentes y, por la otra, en normas que se encontraban derogadas al momento de su expedición.
En efecto, una simple lectura de la Resolución 00801 de 11 de mayo de 2011 pone de manifiesto que la Superintendencia Nacional de Salud cimentó su expedición, según su dicho, en lo dispuesto en (i) los literales c), e), f) del artículo 4º de la Ley 1122 de 2007, (ii) el artículo 46 de la Ley 663 de 1999, (iii) el artículo 151 del Decreto 1485 de 1994 y (iv) el artículo 59 del Decreto 1011 de 2006.
Pues bien, ninguna de las normas a que se refiere el numeral que precede existe en realidad en la normatividad colombiana.
De otra parte, la Superintendencia Nacional de Salud, al tenor del acto administrativo cuya suspensión provisional se solicita, fundamentó la expedición del mismo, según su dicho, en lo dispuesto en el Decreto 2211 de 2004.
El Decreto 2211 de 2004, para el momento en que se profirió la Resolución 00801 de 11 de mayo de 2011 de la Superintendencia Nacional de Salud, no se encontraba vigente. Esto, pues el Decreto 2211 de 2004 —decreto que sirve de fundamento para el acto administrativo cuya suspensión provisiona (sic) se solicita— fue expresamente derogado por el artículo 12.2.1.1.4 del Decreto 2555 de 2010”(1).
III. Contestación de la entidad demandada
La Superintendencia Nacional de Salud presentó escrito de contestación durante el término de traslado argumentando:
3.1. Que el actor al señalar los cargos para solicitar la suspensión provisional, se basa únicamente en el encabezado de la resolución demandada mas no analiza el contenido de la misma que de manera clara, amplia y expresa precisó el fundamento normativo para la expedición del acto administrativo al definir cada una de las actividades de inspección, vigilancia y control para las que se encuentra facultada.
3.2. Que el acto demandado determinó de manera clara y precisa las normas en virtud de las cuales se fundamentan sus facultades y funciones en materia de vigilancia y control, normas que se encuentran vigentes.
3.3. Que el artículo 39 de la Ley 1122 de 2007 otorga la facultad de vigilancia y control a la Superintendencia Nacional de Salud en el sistema general de seguridad social en salud, norma jurídica existente, vigente y que constituye un fundamento legal de la resolución en comento.
3.4. Que no es cierto que el artículo 46 de la Ley 663 de 1993 haya sido objeto de alteración alguna por parte de la Superintendencia y se trata de una norma con evidente presencia en el ordenamiento jurídico.
3.5. Que cuando la resolución invoca el artículo 151 del Decreto 1485 de 1994 que el actor estima inexistente, lo hace con el solo propósito de indicar el extracto legal en virtud del cual denominaba a ciertas personas jurídicas como entidades promotoras de salud.
3.6. Que contrario a lo afirmado por el actor en relación a que el acto administrativo acusado se fundamentó en una norma jurídica inexistente como es el artículo 59 del Decreto 1011 de 2006, la resolución en cuestión se basó en el artículo 50 de ese mismo decreto, el cual se encuentra vigente.
3.7. Que la Resolución 801 de 2011 señala expresamente que el régimen que regula la intervención administrativa en lo que se refiere a la toma de posesión de las entidades promotoras de salud es el Decreto 663 de 1993, norma que no fue objeto de derogación por parte del Decreto 2555 de 2010.
3.8. Que si bien es cierto que se realiza una cita del Decreto 2211 de 2004 derogado, del análisis del acto administrativo resulta claro que el fundamento jurídico en este caso es el Decreto 663 de 1993.
3.9. Que el fundamento normativo de la Resolución 801 de 2011 consiste en un régimen de intervención administrativa vigente como es el Decreto 663 de 1993, la Ley 510 de 1999 y el Decreto 2555 de 2010 que adoptó íntegramente las disposiciones del Decreto 2211 de 2004, situación que el actor no menciona.
3.10. Que las disposiciones sustantivas en que se fundamenta el acto demandado están vigentes y plenamente expresadas a lo largo de su texto, razón por la cual no puede desconocerse su esencia sobre la base de un incipiente y formalista análisis superficial del encabezado de la resolución.
IV. Para resolver, se considera:
4.1. Consideración sobre las medidas cautelares en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
• El juez puede adoptar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.
• El decreto de medidas cautelares no constituye prejuzgamiento. - En efecto, con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo expresamente dispone que “[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”. De lo que se trata, entonces, con esta norma, es brindar a los jueces “la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite”(2). Una suerte de presunción iure et de iure sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido. La jurisprudencia ha señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o “prejuzgamiento” de la causa(3). La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar garantizan que el juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia.
4.2.1. Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.
4.2.2. El anterior Código Contencioso Administrativo (D. 1/84), establecía que esta medida estaba sujeta a que la contradicción con las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión fuera manifiesta y apreciada por confrontación directa con el acto demandado. Así, no permitía que el juez pudiera realizar un estudio del caso, pues la trasgresión debía ser ostensible, y como tal, no podía implicar esfuerzo analítico alguno.
4.2.3. Ahora bien, el código ha establecido que la medida de suspensión de actuaciones administrativas solo se deberá acoger cuando se considere que no existe otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el juez o magistrado ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.
4.2.4. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(4) define un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional —tanto en acciones de nulidad simple como de nulidad y restablecimiento del derecho— y define de forma general los requerimientos que debe hacer el juez en los demás eventos. En efecto el inciso primero del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ordena:
“ART. 231—Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”.
4.3.1. El acto administrativo cuya suspensión se solicita es la Resolución 801 de 2011, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud.
4.3.2. El actor fundamenta su solicitud en el hecho de que el acto acusado se basó de una parte, en normas inexistentes —literales c), e) y f) del artículo 4º de la Ley 1122 de 2007, el artículo 46 de la Ley 663 de 1993, el artículo 151 del Decreto 1485 de 1994 y el artículo 59 del Decreto 1011 de 2006— y de otra, en el Decreto 2211 de 2004, norma que se encontraba derogada al momento de la expedición de la resolución.
4.3.3. En orden a resolver lo anterior el despacho considera:
4.3.3.1. En lo que respecta a que los literales c), e) y f) del artículo 4º de la Ley 1122 de 2007 no le otorgan competencia a la Superintendencia Nacional de Salud para expedir la resolución atacada, es cierto que ese artículo no contiene dichos literales. De igual forma, es cierto que el Decreto 1011 de 2006 no contiene un artículo 59 y tampoco existe un artículo 151 del Decreto 1485 de 1994.
Pese a lo anterior, de la lectura del acto acusado(8) se advierte que al parecer la competencia de la Superintendencia para expedir la Resolución 801 de 2011 está fundamentada en normas como la Ley 100 de 1993, la Ley 510 de 1999, la Ley 715 de 2001, la Ley 1122 de 2007, la Ley 663 de 1993, el Decreto 1015 de 2002, el Decreto 736 de 2005, el Decreto 1018 de 2007 y la Ley 1438 de 2011, todas las cuales fueron invocadas y estaban vigentes al momento de la expedición de la Resolución 801 de 2011.
En virtud de lo anterior, el despacho concluye que en principio la Superintendencia Nacional de Salud cuenta con competencia suficiente para expedir la Resolución 801 de 2011, por lo cual no es procedente acceder al decreto de la suspensión provisional.
4.3.3.2. Otro de los cargos de inexistencia de la norma invocada en el acto enjuiciado se dirige contra el artículo 46 de la Ley 663 de 1993. No obstante, al consultar la existencia y vigencia de dicha norma, el despacho encuentra que si bien ha sufrido modificaciones en cuanto que se han agregado más literales de los que inicialmente tenía la ley, el artículo 46 es norma vigente al día de hoy en nuestro ordenamiento jurídico.
Por lo anterior tampoco prospera este cargo de suspensión provisional.
4.3.3.3. Por último, el demandante alega que la 801 de 2011 fundamentó su decisión en el Decreto 2211 de 2004 el cual se encontraba derogado para la fecha de la expedición de la resolución (mayo 11/2011) por disposición expresa del Decreto 2555 de 2010 (que entró en vigencia en jul. 2010).
Si bien es cierto que el Decreto 2555 de 2010 derogó el Decreto 2211 de 2004, no lo es que este último decreto haya servido de fundamento para la expedición de la norma acusada.
Como se anotó anteriormente, de la lectura del encabezado de la resolución atacada y su contenido se observa que las normas invocadas como fundamento para la expedición del acto administrativo son la Ley 100 de 1993, la Ley 510 de 1999, la Ley 715 de 2001, la Ley 1122 de 2007, la Ley 663 de 1993, el Decreto 1015 de 2002, el Decreto 736 de 2005, el Decreto 1018 de 2007 y la Ley 1438 de 2011.
En un aparte del acto(9) sí se hace referencia al Decreto 2211 de 2004 pero para señalar el procedimiento a seguir luego de la toma de posesión. La cita que se hace a este decreto no constituye el fundamento jurídico para la adopción de la decisión, como erróneamente lo entiende el actor. De esta manera, el hecho de haber citado el Decreto 2211 de 2004 no afecta en nada la decisión adoptada pues no constituye fundamento para su expedición.
En virtud de lo anterior, no hay lugar a decretar la medida cautelar solicitada.
NEGAR la suspensión provisional de la Resolución 801 del 11 de mayo de 2011 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud por medio de la cual “se ordena la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa de Saludcoop entidad promotora de salud organismo cooperativo, NIT 800.250.119-1 y se fija un término”.
(1) Folio 2 de este cuaderno.
(2) González Rey, Sergio. “Comentario a los artículos 229-241 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2013, pág. 492.
(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad. 110010324000-2013-00018-00, C.P.: Guillermo Vargas Ayala.
(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad. 110010324000-2013-00018-00, C.P.: Guillermo Vargas Ayala.
(8) Páginas 1 y 90 de la Resolución 801 de 2011.
(9) Página 29 de la Resolución 801 de 2011.

References: ARTÍCULO 231
 artículo 229
 Resolución 
 artículo 230
 artículo 233
 artículo 22
 artículo 68
 artículo 37
 artículo 4
 artículo 124
 artículo 116
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 6
 artículo 8
 artículo 22
 artículo 116
 artículo 116
 artículo 22
 artículo 295
 Resolución 
 resolución 
 artículo 116
 artículo 22
 artículo 116
 artículo 22
 resolución 
 artículo 117
 artículo 23
 artículo 12
 artículo 68
 Resolución 
e contrario
 Resolución 
 artículo 4
 artículo 46
 artículo 151
 artículo 59
 Resolución 
 artículo 12
 resolución 
 artículo 39
 resolución 
 artículo 46
 resolución 
 artículo 151
e contrario
 artículo 59
 resolución 
 artículo 50
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 229
 artículo 238
 artículo 231
 Resolución 
 artículo 4
 artículo 46
 artículo 151
 artículo 59
 artículo 4
 resolución 
 artículo 59
 artículo 151
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 46
 artículo 46
 resolución 
 resolución 
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