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Timestamp: 2018-09-21 23:24:44+00:00

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Bauplanungsrechtliche Steuerungsinstrumente bei der Ansiedlung von Spielhallen in Städten und Gemeinden Rechtsanwalt Dr. Florian Heinze, Hannover - PDF
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1 Bauplanungsrechtliche Steuerungsinstrumente bei der Ansiedlung von Spielhallen in Städten und Gemeinden Rechtsanwalt Dr. Florian Heinze, Hannover Im Zuge der aktuellen Diskussionen um Spielstättenansiedelung hat das Thema Baurecht einen immer größeren Stellenwert erhalten. Städte, Gemeinden und Kommunen argumentierten vielfach, ihnen seien die Hände gebunden, wenn es um die Überflutung durch Spielstätten gehe. Die Branche widerspricht und sagt, dass die gesetzlichen Grundlagen ausreichten, um von Seiten der Politik eine aus stadtplanerischer Sicht sinnvolle Ansiedlungspolitik zu betreiben. Dr. Florian Heinze, Justiziar des AV Niedersachsen e. V., stützt diese These und zeigt mit dem Leitfaden zu Bauplanrechtlichen Steuerungsinstrumenten bei der Ansiedelung von Spielhallen in Städten und Gemeinden auf, welchen Weg Entscheidungsträger gehen können. Nach seiner Überzeugung kann die Baunutzungsordnung so angewendet werden, dass sie für alle Seiten den Aufsteller, die örtliche Verwaltung, die Politik und die Öffentlichkeit Klarheit und Planungssicherheit bietet. I. Einleitung Vielfach wird postuliert, Kommunen seien Ansiedlungsbegehren von Spielhallenbetreibern schutzlos ausgeliefert. Es wird nicht selten der Eindruck erweckt, Kommunen hätten keine Instrumente zur Verfügung, um effektiv und unter städtebaulichen Gesichtspunkten die Ansiedlung von Spielhallen zu steuern. Aus diesem Grunde mehren sich die Rufe nach Schaffung eines vermeintlich effektiven Instrumentariums auf Grundlage neuer oder ergänzter gesetzlicher Regelungen, um damit den Ansiedlungsbegehren von Spielstättenbetreibern begegnen und die Ansiedlung jedenfalls in städtebaulich gewünschte Bahnen bringen zu können. Der vorliegende Beitrag befasst sich mit den bereits (seit langer Zeit) existierenden bauplanungsrechtlichen Vorgaben für den Betrieb von Spielstätten und zeigt auf, um das Ergebnis vorweg zunehmen dass die bereits bestehenden Rechtsvorschriften in jeder Hinsicht genügen, um städtebauliche Ziele effektiv und einschränkungslos zu verwirklichen. Ansiedlungsbegehren kann so begegnet werden, dass neben dem Interessen der Spielhallenbetreiber auch die städtebaulichen Gestaltungsinteressen von Kommunen hinreichend Berücksichtigung finden. II. Verfassungsrechtlicher Hintergrund Spielhallen muss es geben können. Diese einfache Erkenntnis findet ihre normative Verankerung auf höchster rechtlicher Ebene, nämlich in der Verfassung. Ein Spielhallenbetreiber übt sein Gewerbe auf Grundlage von Art. 12 GG (Berufsfreiheit) sowie auf Grundlage von Art. 14 GG (Eigentumsgarantie) aus. Der Betrieb einer Spielhalle ist daher ebenso verfassungsrechtlich
2 abgesichert wie jedes andere Gewerbe auch. Gesetzliche Vorgaben, die den Betrieb einer Spielhalle tatsächlich unmöglich machen würden, schränkten die Grundrechte eines Spielhallenbetreibers aus Art. 12 GG und Art. 14 GG unverhältnismäßig ein und wären verfassungswidrig. Aus diesem Grunde hat der Gesetzgeber eine jedenfalls bislang vom Bundesverfassungsgericht nicht beanstandete Ordnung geschaffen, die den Betrieb von Spielhallen zulässt, zu berücksichtigende Belange Dritter (Prävention im Zusammenhang mit pathologischem Spielverhalten, städtebauliche Aspekte etc.) jedoch nicht unberücksichtigt lässt. Insoweit ist aus verfassungsrechtlicher Perspektive ein ausgewogener Rahmen geschaffen, der Spielhallenbetreibern die Ausübung ihres Gewerbes gestattet. Ganz klar nicht vereinbar mit diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben sind Begehren von Städten und Gemeinden, generell die Ansiedlung von Spielhallen zu verhindern. Soweit mithin die laut gewordenen Forderungen nach Änderungen oder Ergänzungen der rechtlichen Rahmenbedingungen so zu verstehen sind, dass aus Sicht von Städten und Gemeinden jede Ansiedlung einer Spielhalle unerwünscht ist, wären derartige städtebauliche Ziele mit den Grundlagen der Verfassung ohne weiteres nicht in Einklang zu bringen. Kommunen können durch Nutzung des bauplanungsrechtlichen Instrumentariums die Ansiedlung von Spielhallen steuern; ganz ausschließen können sie diese auf Grundlage des derzeit geltenden rechtlichen Rahmens nicht. Eine Abänderung des rechtlichen Rahmens, jedwede Ansiedlung von Spielhallen ausschließen würde, wäre mit den Vorgaben der Verfassung nicht in Einklang zu bringen. Kommunale Forderungen nach Änderungen oder Ergänzungen des rechtlichen Rahmens wegen einer vermeintlichen Unzulänglichkeit des bestehenden Instrumentariums können daher verfassungskonform nicht dahingehend verstanden werden, normative Vorgaben so abzuändern, dass sich Spielhallen in Zukunft überhaupt nicht in Städten und Gemeinden ansiedeln können. Die Forderung von Kommunen gerichtet auf Änderungen oder Ergänzungen des geltenden bauplanungsrechtlichen Rahmens sollen daher hier verfassungskonform (nur) so verstanden werden, dass der existierende Rechtsrahmen die Verwirklichung städtebaulicher Prinzipien nicht erlaube. III. Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Spielhallen Nicht selten sehen sich Städte und Gemeinden aus (eigener) Perspektive dem Ansiedlungsbegehren von Spielhallenbetreibern hilflos ausgesetzt, weil entweder keine oder nicht hinreichend auf die besonderen örtlichen Belange abgestimmte Bebauungspläne existieren. Das zentrale Mittel einer städtebauliche Interessen berücksichtigenden Ansiedlungssteuerung ist daher der Erlass von Bebauungsplänen (vgl. dazu nachfolgend Ziff. IV). Aber auch dort, wo Bebauungspläne nicht existieren, findet sich bereits ein ausgewogenes Verhältnis von Zulässigkeit und Unzulässigkeit, da der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber mit Schaffung des Baugesetzbuches (BauGB) sowie der Baunutzungsverordnung (BauNVO) städtebauliche Bauleitplanungslinien bereits abstrakt vorweggenommen hat. Auch dort, wo keine Bebauungspläne existieren, schafft daher das BauGB in Verbindung mit den entsprechenden Regelungen der BauNVO im Regelfall eine ausgewogene Ansiedlungsstruktur. Im unbeplanten Innenbereich ist ein Vorhaben gem. 34 Abs. 1 S. 1 BauGB
3 zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die eigene Art der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete, die in der Baunutzungsverordnung bezeichnet sind, so beurteilt sich gem. 34 Abs. 2 BauGB die Zulässigkeit des Vorhabens nach seiner Art allein danach, ob es nach der BauNVO in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre. In der Praxis lässt sich die Eigenart der näheren Umgebung regelmäßig einem der in der Baunutzungsverordnung bezeichneten Gebiete zuordnen, so dass sich aus diesem Grunde die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit auch regelmäßig unter Berücksichtigung der Vorgaben der BauNVO bestimmt. 1. Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit in Kleinsiedlungsgebieten Gem. 1 Abs. 1 Nr. 1 BauNVO i. V. m. 2 BauNVO dienen Kernsiedlungsgebiete vorwiegend der Unterbringung von Kleinsiedlungen einschließlich Wohngebäuden mit entsprechenden Nutzgärten und landwirtschaftlichen Nebenerwerbsstellen. In Kleinsiedlungegebieten sind Spielhallen (bauplanungsrechtlich in der BauNVO bezeichnet als Vergnügungsstätten ) unzulässig. 2. Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit in reinen Wohngebieten Gem. 1 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. 3 BauNVO dienen reine Wohngebiete dem Wohnen. In reinen Wohngebieten sind ausschließlich Wohngebäude zulässig. 3 Abs. 3 BauNVO lässt wenige Ausnahmen zu, wozu Vergnügungsstätten nicht zählen. In reinen Wohngebieten sind daher Vergnügungsstätten ebenfalls bauplanungsrechtlich unzulässig. 3. Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit in allgemeinen Wohngebieten Gem. 1 Abs. 2 Nr. 3 i. V. m. 4 BauNVO dienen allgemeine Wohngebiete vorwiegend dem Wohnen. Sie unterscheiden sich von reinen Wohngebieten dadurch, dass neben Wohngebäuden kleine Läden oder Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke zulässig sind und ausnahmsweise wenige weitere Vorhaben genehmigungsfähig sein können. Hierzu zählen Spielhallen ebenfalls nicht. In allgemeinen Wohngebieten ist daher die Ansiedlung einer Spielhalle bauplanungsrechtlich unzulässig. 4. Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit in Industriegebieten Gem. 1 Abs. 2 Nr. 9 i. V. m. 9 BauNVO dienen Indus-triegebiete ausschließlich der Unterbringung von Gewerbebetrieben, und zwar vorwiegend solcher Betriebe, die in anderen Baugebieten unzulässig sind. Da Vergnügungsstätten in anderen Gebieten zulässig sind, scheidet ihre Ansiedlung auch in Industriegebieten aus.
4 5. Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit in besonderen Wohngebieten Gem. 1 Abs. 2 Nr. 4 i. V. m. 4a BauNVO sind besondere Wohngebiete überwiegend bebaute Gebiete, die aufgrund ausgeübter Wohnnutzung und vorhandener sonstiger genannter Anlagen eine besondere Eigenart aufweisen und in denen unter Berücksichtigung dieser Eigenart die Wohnnutzung erhalten und fortentwickelt werden soll. Besondere Wohngebiete dienen vorwiegend dem Wohnen; sie dienen auch der Unterbringung von Gewerbebetrieben und sonstigen Anlagen, soweit diese Betriebe und Anlagen nach der besonderen Eigenart des Gebietes mit der Wohnnutzung vereinbar sind. In besonderen Wohngebieten können gem. 4a Abs. 3 BauNVO ausnahmsweise Vergnügungsstätten zugelassen werden, soweit sie nicht wegen ihrer Zweckbestimmung oder ihres Umfangs nur in Kerngebieten allgemein zulässig sind. Gemeinden haben es daher in der Hand, die Ansiedlung von Spielhallen in besonderen Wohngebieten unter Berücksichtigung solcher Aspekte zu steuern; soweit die übrigen Voraussetzungen von 4a BauNVO vorliegen, können die Gemeinden Vergnügungsstätten in besonderen Wohngebieten zulassen oder aber ihre Ansiedlung ablehnen. Insoweit ( können ) muss die zuständige Baubehörde eine ermessens fehlerfreie Entscheidung über die Frage der Zulassung treffen. Richtige Ermessensübung natürlich hängt dies stets von den besonderen Umständen des Einzelfalls ab kann es auch sein, die Ansiedlung von Spielhallen in besonderen Wohngebieten zu unterbinden. Es hängt mithin im Ergebnis von der richtigen und zweckmäßigen Ermessensausübung der Gemeinde ab, ob sich Spielhallen in besonderen Wohngebieten ansiedeln können. 6. Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit in Dorfgebieten Gem. 1 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO i. V. m. 5 BauNVO dienen Dorfgebiete der Unterbringung der Wirtschaftsstellen land- und forstwirtschaftlicher Betriebe, dem Wohnen und der Unterbringung von nicht wesentlich störenden Gewerbebetrieben sowie der Versorgung der Bewohner des Gebiets dienenden Handwerksbetrieben. 5 Abs. 2 BauNVO normiert einen breiten Katalog zulässiger Ansiedlungen. Gem. 5 Abs. 3 können ausnahmsweise Vergnügungsstätten zugelassen werden, soweit sie nicht wegen ihres Umfangs nur in Kerngebieten allgemein zulässig sind. Insoweit gilt in Dorfgebieten nichts anderes als das zuvor im Zusammenhang mit 4a BauNVO (besondere Wohngebiete) Gesagte. Auch insoweit hängt die Ansiedlung oder Nichtansiedlung von der zweckmäßigen und richtigen Ermessensausübung der Gemeinde ab. Keineswegs ist die Kommune den Ansiedlungsbegehren schutzlos ausgeliefert. Sie hat vielmehr ermessens fehlerfrei über den Bauantrag und die ausnahmsweise Zulassung einer Vergnügungsstätte nach Maßgabe von 5 Abs. 3 BauNVO zu entscheiden. Auch insoweit hängt die Entscheidung wie stets von besonderen Umständen des Einzelfalls ab. Allgemein betrachtet wird jedoch ebenso wie beim besonderen Wohngebiet vieles dafür sprechen, dass auch die Ablehnung eines entsprechenden Baugesuchs nicht generell zu beanstanden sein wird. 7. Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit in Mischgebieten Gem. 1 Abs. 2 Nr. 6 i. V. m. 6 BauNVO dienen Mischgebiete dem Wohnen und der Unterbringung von Gewerbebetrieben, die das Wohnen nicht wesentlich stören. Zulässig sind gem. 6 Abs. 2 Nr. 8 BauNVO in Mischgebieten auch
5 Vergnügungsstätten. Nicht jede Spielhalle ist in einem Mischgebiet bauplanungsrechtlich zulässig. Es entspricht inzwischen gefestigter Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte insbesondere des Bundesverwaltungsgerichts, dass in Mischgebieten nur sogenannte mischgebietstypische Spielhallen bauplanungsrechtlich zulässig sind. Mischgebietstypische Spielhallen sind solche, deren Spielfläche 100 m² nicht übersteigt. Unter Berücksichtigung der aktuell geltenden Spielverordnung (SpielV) bedeutet dies, dass allenfalls eine Konzession mit acht Geld-Gewinn- Spiel-Geräten im Mischgebiet angesiedelt werden kann. Spielhallen mit größerer Spielfläche (so genannte kerngebietstypische Spielhallen) sind nach ständiger Rechtsprechung nur im Kerngebiet zulässig. Die austarierte Abwägung des Verordnungsgebers in der BauNVO zur Zulässigkeit und Unzulässigkeit bestimmter Vorhaben wurde damit praktisch durch die Rechtsprechung noch verfeinert. 8. Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit in Kerngebieten Gem. 1 Abs. 2 Nr. 7 i. V. m. 7 BauNVO dienen Kerngebiete vorwiegend der Unterbringung von Handelsbetrieben sowie der zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, der Verwaltung und der Kultur. In Kerngebieten sind gem. 7 Abs. 2 Nr. 2 Vergnügungsstätten ausdrücklich als zulässig qualifiziert. In Kerngebieten sind (gebundene Entscheidung der Bauaufsichtsbehörde) daher auch große ( kerngebietstypische ) Vergnügungsstätten mit einer Fläche von mehr als 100 m² zulässig. Der Verordnungsgeber hat sich bewusst dafür entschieden, Spielhallen schwerpunktmäßig in Kerngebieten anzusiedeln. Insoweit ist es notwendig, sich noch einmal die unter Ziff. II.grob zusammengefassten verfassungsrechtlichen Vorgaben in Erinnerung zu rufen: Der vollständige Ausschluss der Ansiedlung von Spielhallen wäre mit Art. 12 und Art. 14 GG nicht vereinbar. In irgendeinem Gebiet müssen daher Vergnügungsstätten und damit Spielhallen angesiedelt werden können, da der vollständige bauplanungsrechtliche Ausschluss dazu führen würde, dass ein Gewerbe überhaupt nicht mehr ausgeübt werden könnte, dessen Ausübung Art. 12 und Art. 14 GG gerade garantieren. Auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten hat damit der Verordnungsgeber eine Auswahlentscheidung dahingehend getroffen, Vergnügungsstätten primär in Kerngebieten anzusiedeln. Aus Sicht des Verordnungsgebers fügen sich Vergnügungsstätten im Vergleich zu anderen Baugebieten in Kerngebiete besonders gut ein, sind unter Berücksichtigung der übrigen Ansiedlungen dort nicht störend und daher vorwiegend dort zuzulassen. 9. Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit in Gewerbegebieten Gem. 1 Abs. 2 Nr. 8 i. V. m. 8 BauNVO dienen Gewerbegebiete vorwiegend der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben. 8 Abs. 2 BauNVO sieht einen Katalog zulässiger Ansiedlungen vor, wozu Vergnügungsstätten nicht zählen. Gem. 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO können Vergnügungsstätten jedoch ausnahmsweise auch in Gewerbegebieten zugelassen werden.
6 Die Gemeinden haben daher auf Grundlage von 8 Abs. 3 BauNVO nicht nur die Möglichkeit, die Ansiedlung von Spielhallen in Gewerbegebieten aufgrund einer selbstverständlich ermessensfehlerfrei zu treffenden Entscheidung zu verhindern; 8 Abs. 3 Nr. BauNVO eröffnet Gemeinden damit zugleich die Möglichkeit, städtebaulich lenkend Spielhallen gerade dort anzusiedeln. Eine Möglichkeit, von der jedenfalls soweit ersichtlich die Gemeinden bislang nur zurückhaltend Gebrauch machen. 10. Zusammenfassung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit Der Erlass von Bebauungsplänen ist aus Sicht von Städten und Gemeinden für die Steuerung der Ansiedlung von Spielhallen das Mittel erster Wahl. Soweit Städte und Gemeinden keine Bebauungspläne erlassen haben, richtet sich im Ergebnis die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Ansiedlungsbegehren nach den Vorgaben der BauNVO. Die BauNVO stellt als Rechtsverordnung nichts anderes als die im Ergebnis auch an verfassungsrechtlichen Vorgaben orientierte und bereits ausdifferenzierte abstrakte Bauleitplanung einer jeden Gemeinde dar. Der Verordnungsgeber hat losgelöst von den Besonderheiten einer einzelnen Stadt oder einer einzelnen Gemeinde abstrakt geregelt, in welchen Bereichen Spielhallen vorzugsweise anzusiedeln sind. Vielfach beklagen Gemeinden, die Ansiedlung von Spielhallen in Kerngebieten sei städtebaulich unerwünscht, und nicht selten ist bei fehlenden Bebauungsplänen der Innenstadtbereich aufgrund der Eigenart der näheren Umgebung als Kerngebiet zu qualifizieren. Zwar müssen Spielhallen in Kerngebieten zugelassen werden. Nicht zu übersehen und vielfach ungenutzt ist jedoch die Möglichkeit von Gemeinden, die Ansiedlung von Spielhallen in Gewerbegebieten gem. 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO zu forcieren. Gemeinden, die eine gründliche Bauleitplanung in den zurückliegenden Jahren und Jahrzehnten verabsäumt haben, haben damit im Ergebnis auch in unbeplanten Bereichen die Möglichkeit, die Ansiedlung von Spielstätten auch unter städtebaulichen Gesichtspunkten zu steuern. IV. Bauplanungsrechtliche Instrumente zur Steuerung der Ansiedlung von Spielhallen Vor der Entscheidung über die Zulässigkeit oder die Nichtzulässigkeit von Spielhallen in unbeplanten Gebieten anhand der Baunutzungsverordnung in Verbindung mit der zu den einzelnen Gebieten ergangenen Rechtsprechung ist eine zweckmäßige Bauleitplanung das zentrale Steuerungsinstrument einer Kommune. Während sich die Entscheidung der Gemeinde im unbeplanten Bereich im Ergebnis auf die Qualifikation eines Vorhabens als zulässig oder unzulässig beschränkt bzw. bei ausnahmsweise zulässigen Vorhaben am Maßstab der Baunutzungsverordnung lediglich die Möglichkeit einer ermessensfehlerfreien und abgewogenen Entscheidung besteht, hat es die Behörde im Vorfeld eines konkreten Bauantrags durch eine vernünftige und in ein städtebauliches Gesamtkonzept eingebettete Bauleitplanung selbst in der Hand, Vergnügungsstätten und damit Spielhallen in Bereichen der Stadt zu erlauben, in der ihre Ansiedlung aus dem Blickwinkel der Bauleitplanung gewünscht ist. Anders gewendet besteht durch eine frühzeitige und sinnvolle Bauleitplanung ohne weiteres die Möglichkeit, die Ansiedlung von Spielhallen in Gebieten zu verhindern, in denen gerade die Ansiedlung derartiger Gewerbebetriebe aus kommunaler Sicht unerwünscht ist. 1. Erlass von Bebauungsplänen
7 Gemäß 1 Abs. 1 BauGB ist es Aufgabe der Bauleitplanung, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe des Baugesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten. Der praktisch bedeutsame Bauleitplan ist gemäß 1 Abs. 2 BauGB der Bebauungsplan (auch bezeichnet als verbindlicher Bauleitplan ), während es sich bei dem einem Bebauungsplan vorangehenden Flächennutzungsplan lediglich um einen vorbereitenden Bauleitplan handelt, der im Allgemeinen die Ziele der Bauleitplanung der Gemeinde wiedergibt. Gemäß 1 Abs. 3 BauGB haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Diese Voraussetzung für die Aufstellung eines Bauleitplans wird regelmäßig gegeben sein. Dabei muss sich die Behörde an den normativen Vorgaben von 1 Abs. 5 BauGB orientieren. Danach sollen Bauleitpläne eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung und eine dem Wohl der Allgemeinheit entsprechende sozial gerechte Bodennutzung gewährleisten und dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln. Dabei sind gemäß 1 Abs. 5 S. 2 BauGB insbesondere die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, die Erhaltung, Erneuerung und Fortentwicklung vorhandener Ortsteile sowie die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes, die Belange der Wirtschaft und die Ergebnisse einer von der Gemeinde beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung zu berücksichtigen. Diese allgemeinen Kriterien für eine ordnungsgemäße Bauleitplanung geben jeder Kommune ohne weiteres hinreichenden Spielraum, gezielt die Ansiedlung von Spielhallen in bestimmten Bereichen zu gestatten und in anderen Bereichen auszuschließen. Die Ansiedlung von Spielhallen lässt sich unter die gemäß 1 Abs. 5 S. 2 BauGB zu berücksichtigenden öffentlichen Belange fassen, die sodann im Ergebnis bei der Bauleitplanung gemäß 1 Abs. 6 BauGB mit den privaten Belangen gerecht abzuwägen sind. 2. Steuerung durch Festsetzungen nach 1 Abs. 5 BauNVO Gemäß 1 Abs. 5 BauNVO kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass bestimmte Arten von Nutzungen, die nach den 2, 4 bis 9 und 13 BauNVO allgemein zulässig sind, nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt wird. 1 Abs. 4 BauNVO gestattet daher eine horizontale Gliederung der Baugebiete und zwar nach der Art der zulässigen Nutzung. Diese Gliederung ermöglicht im Ergebnis eine Verteilung der Standorte der in den Baugebieten zulässigen Anlagen auf dem Gebiet der Gemeinde. Der Ausschluss nach 1 Abs. 5 BauNVO kann durch unterschiedliche Festsetzungstechniken erfolgen. Möglich ist es, anhand eines Katalogs solche Nutzungen aufzuzählen, die nach 1 Abs. 5 aus einem Baugebiet ausgeschlossen werden sollen. Möglich ist es auch, die Vorhaben, die von einem Baugebiet ferngehalten werden sollen, durch eine abschließende Aufzählung der Betriebe zu bestimmen, die ausdrücklich für zulässig erklärt werden. Das Bundesverwaltungsgericht hält dies in seiner Rechtsprechung lediglich für eine Frage der Festsetzungstechnik und ist der Auffassung, beide Varianten seien
8 durch 1 Abs. 5 BauNVO gedeckt. 1 Abs. 5 BauNVO gibt also der Gemeinde die Möglichkeit, durch entsprechende Festsetzungen im Bebauungsplan die Ansiedlung von Vergnügungsstätten etwa in Kerngebieten ( 7 BauNVO), Gewerbegebieten ( 8 BauNVO) oder Mischgebieten ( 6 BauNVO) für unzulässig zu erklären. Verschiedene Gerichte haben wiederholt bestätigt, dass selbst in Kerngebieten ein vollständiger Ausschluss von Vergnügungsstätten in Betracht komme. Berücksichtigt man diese sich aus 1 Abs. 5 BauNVO ergebenden Möglichkeiten, so wird bereits auf den ersten Blick erkennbar, dass jede Kommune durch eine sinnvolle und abgestimmte Bauleitplanung im Rahmen eines städtebaulichen Konzepts bestimmte Gebiete vorsehen kann, in denen Spielhallen angesiedelt werden, während in anderen Gebieten Spielhallen ausgeschlossen werden. Die einfache, sich im Rahmen der Aufstellung von Bebauungsplänen aus 1 Abs. 5 BauNVO ergebende Möglichkeit zum Ausschluss genügt hierfür. Es ist mithin in der Hand der Kommune, sich frühzeitig ein Ansiedlungskonzept zu überlegen, das zwar Spielstätten nicht grundsätzlich ausschließt, ihre Ansiedlung jedoch auf solche Bereich beschränkt, in denen eine Ansiedlung von Spielhallen aus kommunaler Sicht gewünscht ist. Eine Gemeinde, die etwa im Innenstadtbereich aus ästhetischen Gründen historische Marktplätze nicht mit Spielhallenansiedlungen belegt sehen will oder Gemeinden, die wegen der Befürchtung negativer Effekte auf die Umwelt eine äußere Abwertung einzelner Gebiete durch die Ansiedlung von Spielhallen befürchten, können durch den einfachen Erlass zweckmäßiger Bebauungspläne genau diese Ansiedlungsbedenken ausräumen. 3. Steuerung durch Festsetzungen nach 1 Abs. 6 BauNVO 1 Abs. 6 BauNVO erlaubt im Bebauungsplan dahingehende Festsetzungen, dass alle oder einzelne Ausnahmen, die in den Baugebieten nach den 2 bis 9 vorgesehen sind, nicht Bestandteil des Bebauungsplans werden oder in dem Baugebiet allgemein zulässig sind, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt. Auch 1 Abs. 6 BauNVO bietet jeder Kommune ein effektives Instrument der Ansiedlungssteuerung. Während 1 Abs. 5 BauNVO Differenzierungsmöglichkeiten für die Baugebietsvorschriften als allgemein zulässig aufgeführte Nutzungen vorsieht, ergänzt Abs. 6 die Festsetzungsvarianten für die in den einzelnen Baugebietsvorschriften geregelten ausnahmsweise zulässigen Nutzungen. Diese können im Bebauungsplan ausgeschlossen oder allgemein zugelassen werden. Ausnahmen im Sinne von 1 Abs. 6 BauNVO sind solche Nutzungen, die nach den einzelnen Baugebietsvorschriften (dort jeweils genannt in Abs. 3) ausnahmsweise zugelassen werden können. Vergnügungsstätten können gemäß 5 Abs. 3 BauNVO in Dorfgebieten, gemäß 6 Abs. 3 BauNVO in Mischgebieten und gemäß 8 Abs. 3 BauNVO in Gewerbegebieten ausnahmsweise zugelassen werden. Durch Nutzung der sich aus 1 Abs. 6 BauNVO ergebenden Möglichkeiten hat die Gemeinde es also in der Hand, Vergnügungsstätten in einzelnen Gebiete generell für zulässig zu erklären oder sie generell auszuschließen. Eine Gemeinde, die Spielhallen nicht im Dorfgebiet angesiedelt haben möchte, wird ihren Ausschluss in Anwendung von 1 Abs. 6 BauNVO erklären. Gemeinden, die die Ansiedlung von Spielhallen etwa im Gewerbegebiet fördern wollen, werden
9 die Zulässigkeit im Kerngebiet ausschließen und die ausnahmsweise Zulässigkeit im Gewerbegebiet in Anwendung der sich aus 1 Abs. 6 BauNVO ergebenden Möglichkeiten generell erklären. Auch insoweit bietet die Baunutzungsverordnung jeder Kommune ein ausdifferenziertes Instrumentarium zur gezielten Ansiedlung von Spielhallen in bestimmten Bereichen. 4. Steuerung durch Festsetzungen nach 1 Abs. 7 BauNVO Gemäß 1 Abs. 7 BauNVO können in Bebauungsplänen für bestimmte Baugebiete dahingehend Festsetzungen getroffen werden, dass in bestimmten Geschossen, Ebenen oder sonstigen Teilen baulicher Anlagen nur bestimmte Nutzungen zulässig sind, soweit besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen. 1 Abs. 7 BauNVO gilt nach seinem Wortlaut nur für Baugebiete der 4 bis 9 und findet damit keine Anwendung auf Kleinsiedlungs- und reine Wohngebiete. 1 Abs. 7 BauNVO erlaubt der Gemeinde anders als 1 Abs. 5 BauNVO eine vertikale Gliederung. Eine Gemeinde, die Spielhallen im Erdgeschoss und im Vorderbereich von Gebäuden aus verschiedenen Gründen nicht angesiedelt sehen will, hat neben den Ausschlussmöglichkeiten nach 1 Abs. 5 und 1 Abs. 6 BauNVO daneben noch die deutlich detaillierter ausgestaltbare bauplanungsrechtliche Möglichkeit, Spielstätten in bestimmte Gebäudeteile zu verlegen. Erforderlich ist jedoch hierfür das Vorliegen besonderer städtebaulicher Gründe. Besondere städtebauliche Gründe in diesem Sinne sind solche, die für das Gebiet, in dem die Festsetzung gelten soll, eine Gliederung von Nutzungsarten gerade nach Geschossen, Ebenen oder sonstigen Teilen baulicher Anlagen und damit ein in bestimmter Weise geordnetes Vorhandensein von Nutzungen auch verschiedener Art jeweils auf den einzelnen Grundstücken rechtfertigen können. So kann eine vertikale Gliederung möglicherweise gerechtfertigt sein, um durch die Festsetzung einer ausschließlichen Wohnnutzung oberhalb eines bestimmten Geschosses eine im Misch- und im Kerngebiet gewachsene Mischstruktur zu erhalten und gleichzeitig dem Veröden des betreffenden Stadtbereichs entgegenzuwirken. Unter Berücksichtigung der besonderen örtlichen Belange kann es daher im Einzelfall auch möglich sein, Spielhallen nur in besonderen Gebäudeteilen zuzulassen. Dies mag für eine Gemeinde nicht das zentrale Steuerungsinstrument sein, da vielfach eine horizontale Gliederung der Baugebiete zu bevorzugen sein wird. Die Existenz von 1 Abs. 7 BauNVO zeigt jedoch einmal mehr, dass eine weitere Möglichkeit zur gezielten Ansiedlungssteuerung der Behörden hier nur im Rahmen der vertikalen Gliederung gegeben ist. 5. Steuerung durch Festsetzungen nach 1 Abs. 9 BauNVO Gemäß 1 Abs. 9 BauNVO kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass nur bestimmte Arten der in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können, sofern besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen. 1 Abs. 9 BauNVO ergänzt mithin die Festsetzungsmöglichkeiten der 1 Abs. 5 bis Abs. 8 BauNVO. Während dort Gegenstand der Differenzierung die nach den 2 und 3 der Baugebietsvorschriften allgemein oder ausnahmsweise zulässigen Nutzungen sind, kann die Gemeinde gemäß 9 auch nach den Arten der baulichen oder
10 sonstigen Anlagen differenzieren. 1 Abs. 9 BauNVO gibt der Gemeinde noch weitergehende bauliche Gestaltungsmöglichkeiten an die Hand und ermöglicht es zugleich, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen. Im Ergebnis korrespondieren die Festsetzungsmöglichkeiten in 1 Abs. 9 BauNVO mit denjenigen der Absätze 5 bis 7. Allgemein zulässige Arten von baulichen oder sonstigen Anlagen können ausgeschlossen oder nur ausnahmsweise zugelassen werden (entspricht Abs. 5); ausnahmsweise zulässige Arten können ausgeschlossen oder allgemein zugelassen werden (entspricht Abs. 6); schließlich können Festsetzungen nach Abs. 9 für bestimmte Geschosse, Ebenen oder sonstige Teile baulicher Anlagen getroffen werden. Die in 1 Abs. 9 benannten Arten der baulichen und sonstigen Anlagen bezeichnen jeweils die im Einzelfall zulässigen, ausnahmsweise zulassungsfähigen oder nicht zulässigen Unterarten von Nutzungen. Spielhallen als eine Unterart von Vergnügungsstätten sind daher nach ständiger Rechtsprechung ein geeigneter Gegenstand von Festsetzungen nach 1 Abs. 9 BauNVO. In ausdifferenzierter Weise ermöglicht es daher diese Regelung, andere Vergnügungsstätten zuzulassen und in bestimmten Bereichen gerade Spielhallen als Unterart der sonst zulässigen Nutzung auszuschließen und so ganz speziell hinsichtlich der Ansiedlung von Spielstätten individuelle Lösungen für die Ansiedlungssteuerung zu finden. 6. Zusammenfassung Die Bauleitplanung gibt jeder Stadt und jeder Gemeinde eine Vielzahl unterschiedlicher Mittel an die Hand, um die Ansiedlung von Spielstätten gezielt zu steuern. Vereinfacht zusammengefasst kann jede Gemeinde bei der Bauleitplanung bestimmte generell zulässige Nutzungen ausschließen oder in anderen Bereichen nur ausnahmsweise zulässige Nutzungen generell für zulässig erklären. Im Ergebnis geben die dargestellten Regelungen der Baunutzungsverordnung den Behörden weiten Gestaltungsspielraum bei der Entscheidung, wo im Gemeindegebiet Spielstätten angesiedelt werden sollen. Es ist mithin eine besondere Herausforderung der Gemeinden, sich rechtzeitig Gedanken zur gewünschten Verteilung von Spielhallen im Gemeindegebiet zu machen, ein entsprechendes Raumordnungskonzept zu erstellen und daraus sodann geeignete Bebauungspläne zu entwickeln. V. Sicherung der Bauleitplanung Flankiert werden diese zahlreichen Gestaltungsmöglichkeiten der Gemeinde durch die sich aus dem BauGB ergebende Möglichkeiten zur Sicherung der Bauleitplanung zum einen durch eine Veränderungssperre und zum anderen durch das Zurückstellen individueller Baugesuche. Hat die Gemeinde im Zusammenhang mit bislang unbeplanten Gebieten die Beplanung aufgenommen, vergeht regelmäßig Zeit bis zur rechtskräftigen Aufstellung des Bebauungsplans.
11 1. Veränderungssperre Die sich aus 14 BauGB ergebende Veränderungssperre dient dem Schutz der Planungshoheit der Gemeinde. Sie verhindert tatsächliche Veränderungen auf Grundstücken, die im künftigen Bereich eines Bebauungsplanes liegen. Werden bis zum Inkrafttreten eines Bebauungsplans Bauvorhaben aufgrund des (noch) geltenden Baurechts genehmigt (weil sie genehmigt werden müssen), widerspricht die dadurch geschaffene Bebauung oft dem Inhalt des später erlassenen Bebauungsplans, ist wegen der zuvor gegebenen formellen und materiellen Legalität jedoch in ihrem Bestand geschützt. Um dieses Risiko einzuschränken, erlaubt 14 BauGB der Behörde den Erlass einer Veränderungssperre. Der Erlass einer Veränderungssperre setzt gemäß 14 Abs. 1 BauGB voraus, dass die Gemeinde bereits einen Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst und ortsüblich bekannt gemacht hat. Notwendig ist darüber hinaus, dass die in Aussicht genommene Planung bereits ein Mindestmaß an Konkretisierung aufweist und die Veränderungssperre zur Sicherung der Planung erforderlich ist. Gemeinden, die also die Bauleitplanung und damit die gezielte Steuerung der Ansiedlung von Spielhallen bereits begonnen haben, können durch den Erlass von Veränderungssperren die Umsetzung der Bauleitplanung absichern. 2. Zurückstellung von Baugesuchen Wird eine Veränderungssperre nach 14 BauGB nicht beschlossen, hat die Baugenehmigungsbehörde auf Antrag der Gemeinde die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben im Einzelfall für einen Zeitraum bis zu 12 Monaten auszusetzen, wenn zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. Während mithin die Veränderungssperre gemäß 14 BauGB den zukünftigen Bebauungsplan dadurch schützt, dass bis zu seinem Wirksamwerden bestimmte Vorhaben unter ein generelles materiell-rechtliches Verbot gestellt werden, erlaubt 15 BauGB unabhängig hiervon die Zurückstellung von Baugesuchen im Einzelfall. Damit stimmen die Veränderungssperre und die Zurückstellung von Baugesuchen in ihrer Zweckrichtung überein. Beide dienen der Sicherung der Bauleitplanung im künftigen Bereich eines geltenden Bebauungsplans. Während die Veränderungssperre als abstrakt-generelle Regelung als Satzung erlassen wird, ist die Zurückstellung eines Baugesuchs sachlich ein Verwaltungsakt. Die Rechtmäßigkeit eines solchen Verwaltungsakts bestimmt sich nach den differenzierten Vorgaben von 15 BauGB, die an dieser Stelle im Einzelnen nicht dargestellt werden sollen. Notwendig ist im Wesentlichen, dass die Voraussetzungen einer Veränderungssperre nach 14 BauGB gegeben wären. Erforderlich ist darüber hinaus, dass die Durchführung der Planung durch das beantragte Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. Hat die Gemeinde mithin ihre Bauleitplanung bereits begonnen, kann sie diese im konkreten Einzelfall sofern nicht ohnehin eine Veränderungssperre erlassen wird absichern durch die individuelle Zurückstellung von Baugesuchen auf Grundlage von 15 BauGB.
12 VI. Zusammenfassung An Änderungen oder Ergänzungen des geltenden rechtlichen Rahmens im Zusammenhang mit der Ansiedlung von Spielhallen gibt es keinen Bedarf. Die gegebenen rechtlichen Möglichkeiten sind bereits austariert. Berücksichtigt man den Grundsatz, dass aufgrund verfassungsrechtlicher Vorgaben die Ansiedlung von Spielhallen in jeder Gemeinde generell möglich sein muss, bieten die geltenden Regelungen der Baunutzungsverordnung bereits ein ausdifferenziertes Bild der Zulässigkeit oder Unzulässigkeit in entsprechenden Gebieten. Der Verordnungsgeber hat mithin abstrakt die Bauleitplanung von Gemeinden durch Erlass der Baunutzungsverordnung vorweggenommen und ein aufeinander abgestimmtes Gesamtbild des Städtebaus geschaffen. Soweit Kommunen auf die Ansiedlung von Spielhallen über die Baugenehmigungspraxis hinaus Einfluss ausüben wollen, steht ihnen ein weites Instrumentarium verschiedener Möglichkeiten zur Verfügung. Das Mittel erster Wahl einer jeden Kommune ist der Erlass sinnvoller und zur zweckmäßigen Steuerung geeigneter Bebauungspläne. Die Regelungen der 1 Abs. 5 bis 9 BauNVO geben der Behörde eine Vielzahl von Möglichkeiten in die Hand, um ganz gezielt Spielhallen nur in solchen Gebieten zu ermöglichen, in denen die Ansiedlung von Spielhallen aus Sicht der Kommune gewollt ist. Bereits nach Aufnahme der Bauleitplanung (im Regelfall mit Fassung des Beschlusses über die Aufstellung eines Bebauungsplans) kann die Gemeinde den noch auf Grundlage der alten Rechtslage erfolgten Bauanträgen begegnen. Durch die Veränderungssperre oder die Zurückstellung des Baugesuchs im Einzelfall kann die Behörde verhindern, dass Spielhallen noch in Anwendung des alten Rechts genehmigt werden (müssen), die später den Zielen der Bauleitplanung widersprächen. Unter Berücksichtigung all dieser rechtlichen Möglichkeiten jeder Gemeinde ist daher nicht zu erkennen, welche Schwächen das derzeit geltende Baurecht aus kommunaler Sicht in diesem Kontext aufweisen sollte. Es liegt ausschließlich in der Hand von Städten und Gemeinden, ein verfassungskonformes und geeignetes Ansiedlungskonzept zu entwickeln und so eine gezielte Ansiedlungssteuerung zu betreiben.

References: Art. 12
 Art. 14
 Art. 12
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 Art. 12
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 Art. 12
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