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Timestamp: 2019-10-20 14:14:12+00:00

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﻿ SENTENCIA 15399 DE OCTUBRE 12 DE 2006
SENTENCIA 15399 DE 12 DE OCTUBRE DE 2006
CONTENIDO:VINCULACIÓN A LA SEGURIDAD SOCIAL DE CONTRATISTAS. BASE MÍNIMA DE COTIZACIÓN EN SALUD. SE DECLARA LA NULIDAD DE LA EXPRESIÓN "EN NINGÚN CASO, SE COTIZARÁ SOBRE UNA BASE INFERIOR A DOS SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES", CONTENIDA EN EL INCISO 2 DEL ARTÍCULO 23 DEL DECRETO 1703 DE 2002.
TEMAS ESPECÍFICOS:BASE DE COTIZACIÓN EN EL SISTEMA DE SALUD, SISTEMA DE SALUD, AFILIACIÓN AL SISTEMA DE SALUD, COTIZACIÓN AL SISTEMA DE SALUD, APORTES AL SISTEMA DE SALUD
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:422 DE FEBRERO DE 2007, PG.282
Sentencia 15399 de octubre 12 de 2006
Rad.: 11001-03-27-000-2005-00025-00-15399
Actor: Luz Marina Mora Ruiz
Acción Pública de nulidad contra los decretos 1703 de 2002 y 510 de 2003 expedidos por el Gobierno Nacional y la Circular Conjunta 1 de 2004 expedida por los ministros de Hacienda y Protección Social.
EXTRACTOS: «Los actos acusados
La pretensión de nulidad recae sobre los citados actos administrativos, en cuanto disponen:
“DECRETO NÚMERO 1703 DE 2002
en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el artículo 189 numerales 11 y 20 de la Constitución Política, en los artículos 154, 157 parágrafo 1º, 203 parágrafo y 271 de la Ley 100 de 1993; 99 de la Ley 633 de 2000; y 42.17 de la Ley 715 de 2001.
ART. 23.—Cotización en contratación no laboral.
En ningún caso, se cotizará sobre una base inferior a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
“DECRETO NÚMERO 510 DE 2003
en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y la Ley 797 de 2003.
La base de cotización para el sistema general de pensiones deberá ser la misma de la cotización del sistema general de seguridad social en salud, salvo que el afiliado cotice para el sistema general de pensiones sobre una base inferior a la mínima establecida para el sistema general de seguridad social en salud”.
CIRCULAR CONJUNTA NÚMERO 1 DE 2004
Para: Entidades promotoras de salud, administrador fiduciario del Fosyga. Entidades públicas, contratantes, contratistas y trabajadores independientes.
Asunto: Ingreso base de cotización de los trabajadores independientes y obligaciones de las entidades promotoras de salud, EPS, y entidades públicas contratantes.
“Ingreso base de cotización de los contratistas. En segundo término, debe señalarse que al efectuar el examen de legalidad, el honorable Consejo de Estado mantuvo la vigencia final del artículo 23 del Decreto 1703 de 2002, por lo que en los contratos de vigencia indeterminada, el ingreso base de cotización es el equivalente al 40% del valor bruto facturado en forma mensualizada; razón por la cual, en aplicación del principio de analogía, que halla su justificación en el principio de igualdad, y según el cual, los seres y las situaciones iguales deben recibir un tratamiento igual, dicho porcentaje debe hacerse extensivo a los contratos de vigencia determinada”.
Corresponde decidir sobre la legalidad de las siguientes disposiciones:
— Del Decreto 1703 de 2003(sic), artículo 23:
“En ningún caso, se cotizará sobre una base inferior a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes” contenida en el inciso 2º.
“En los contratos de vigencia indeterminada, el ingreso base de cotización será el equivalente al cuarenta por ciento (40%) del valor bruto facturado en forma mensualizada”, corresponde al inciso sexto.
— Del Decreto 510 de 2003, el inciso segundo del artículo 3º:
“La base de cotización para el sistema general de pensiones deberá ser la misma de la cotización del sistema general de seguridad social en salud, salvo que el afiliado cotice para el sistema general de pensiones sobre una base inferior a la mínima establecida para el sistema general de seguridad social en salud”.
— De la Circular Conjunta 1 de 2004, el siguiente aparte:
La Sala decide en primer término, sobre la excepción de cosa juzgada que plantea el Ministerio de Hacienda y Crédito Público respecto del artículo 23 del Decreto 1703 de 2002, con base en la decisión contenida en la sentencia de 9 de agosto de 2004, expediente 13707, M.P. Ligia López Díaz, que decidió sobre la acción de nulidad contra el mencionado artículo.
Mediante la citada sentencia, se hicieron las siguientes declaraciones:
“DECLÁRASE la nulidad del inciso segundo del artículo 23 del Decreto 1703 de 2002, salvo la expresión “En ningún caso, se cotizará sobre una base inferior a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes”, la cual no fue objeto de demanda.
DECLÁRASE la nulidad de los incisos tercero y quinto del artículo 23 del Decreto 1703 de 2002, por las razones expuestas en la parte considerativa.
NIÉGANSE las súplicas de la demanda de nulidad contra los incisos primero, cuarto y sexto del artículo 23 del Decreto 1703 de 2002, por las razones expuestas en la parte considerativa”.
Como se observa, la expresión “En ningún caso, se cotizará sobre una base inferior a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes”, sobre la cual recae la acusación en el presente proceso, no fue objeto de la acción de nulidad en el proceso 13707, en consecuencia, respecto de tal disposición procede la acción de nulidad de que trata este proceso, pues es claro que no se configura respecto de ella el fenómeno jurídico de la cosa juzgada que consagra el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo.
En cuanto al inciso sexto del mismo artículo 23, si bien, como se observa, en la sentencia proferida en el proceso 13707 se negaron las súplicas de la demanda. Tal decisión no fue el resultado de un análisis sobre su legalidad, pues respecto de esta disposición, el accionante no formuló en aquella oportunidad cargo alguno. Es así como se advirtió en la parte considerativa de la misma providencia: “En relación con el último inciso del artículo 23 del Decreto 1703 de 2002, norma que también fue objeto de la demanda, el actor no presentó cargo alguno”.
Así las cosas, es procedente la acción de nulidad en el proceso que ocupa ahora la atención de la Sala, en cuanto recae sobre el inciso sexto del mencionado artículo 23.
Respecto de la Circular Conjunta 1 de 2004 se advierte que esta no fue objeto de acusación en el proceso 13707, por lo que independientemente de que haya sido motivada por la decisión contenida en la sentencia de 19 de agosto de 2004, no cabe argumentar la cosa juzgada como impedimento para un pronunciamiento sobre su legalidad en el presente proceso.
Procede entonces la Sala a decidir sobre la legalidad de las disposiciones que son ahora objeto de la demanda.
Primer cargo - Incompetencia
En lo relacionado con la facultad para definir la base de cotización de los afiliados al sistema general de seguridad social en salud, tratándose de trabajadores independientes, dispone el parágrafo 2º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993:
“Para efectos del cálculo de la base de cotización de los trabajadores independientes, el Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunciones de ingreso como base en información sobre el nivel de educación, la experiencia laboral, las actividades económicas, la región de operación y el patrimonio de los individuos. Así mismo, la periodicidad de la cotización para estos trabajadores podrá variar dependiendo de la estabilidad y periodicidad de sus ingresos”.
Así las cosas debe reconocerse que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 1703 de 1993, y regular en su artículo 23 lo concerniente a la base de cotización en la contratación no laboral, actuó en ejercicio de las facultades otorgadas por la Constitución y la ley.
En cuanto a la base de cotización al sistema general de pensiones, tratándose de trabajadores vinculados por contrato de servicios, la Ley 797 de 2003 “por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993...”, en su artículo 4º, dispuso:
ART. 17.—Obligatoriedad de las Cotizaciones. Durante la vigencia de la relación laboral y del contrato de prestación de servicios, deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, los empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación de servicios que aquellos devenguen” (3) .
Por su parte el artículo 5º, de la misma ley, que modificó el inciso 4º y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, en lo relacionado con la base de cotización para los contratistas, expresó:
PAR. 1º—En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, o ingresos como trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista, en un mismo período de tiempo, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se acumularán para todos los efectos de esta ley sin exceder el tope legal. Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base (4) .
En ningún caso el ingreso base de cotización podrá ser inferior a un salario mínimo legal mensual vigente. Las personas que perciban ingresos inferiores al salario mínimo legal mensual vigente, podrán ser beneficiarias del fondo de solidaridad pensional, a efectos de que este le complete la cotización que les haga falta y hasta un salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en la presente ley” (5) .
Como se observa, la base de cotización al sistema de pensiones, tratándose de trabajadores vinculados por contrato de servicios fue definida directamente por el legislador, luego el Gobierno Nacional puede en ejercicio de su facultad reglamentaria (C.P., art. 189 [11]), expedir los actos que permitan el desarrollo de la ley, siempre que al hacerlo no restrinja o exceda los límites previstos por el legislador en las disposiciones transcritas.
Es así como el Decreto 510 de 2003, por medio del cual se reglamentan parcialmente las disposiciones de la Ley 797 de 2003, relativas al sistema general de pensiones, objeto de la demanda, es expedido por el Gobierno Nacional invocando las facultades reglamentarias que al Presidente de la República confiere el artículo 189 [11] de la Constitución Política, y en consecuencia, en cuanto se refiere en su artículo 3º, inciso segundo, a la base mínima de cotización para pensión, sin hacer diferencia sobre la clase de trabajador aportante —contratista o asalariado— debe entenderse expedido en ejercicio de sus facultades constitucionales. Cosa distinta es que se llegara a demostrar que con tal regulación se está contrariando la ley reglamentada.
Conforme a lo expuesto, no encuentra la Sala configurado el cargo que se fundamenta en la falta de competencia del Gobierno Nacional, para regular lo concerniente a la base gravable de cotización en pensión y en salud, para trabajadores vinculados por contrato de servicios.
Segundo cargo - Violación del derecho a la igualdad
En concepto de la actora, incurren los actos acusados en violación del derecho a la igualdad, porque mientras los trabajadores vinculados al Estado aportan sobre el salario y el empleador contribuye con los aportes, los contratistas deben asumir totalmente el pago de los aportes a salud y pensión, sobre el 40% del valor bruto del contrato. Agrega que la base de cotización para los contratistas es el ingreso por la prestación del servicio durante el término de vigencia del contrato, que siempre es determinado, y no el 40% del valor bruto facturado en forma mensualizada, porque los únicos contratos de término indefinido son los que celebran los trabajadores oficiales.
Tal como quedó expuesto el legislador fijó en un “salario mínimo legal mensual vigente”, la base mínima de cotización para trabajadores dependientes e independientes (L. 797/2003, art. 18, par. 1º inc.) y la ley facultó al Gobierno Nacional para adoptar un sistema de presunciones que permitiera fijar en cada caso la base mínima de cotización en salud, tratándose de trabajadores vinculados por contrato de servicios (L. 100/93, art. 204, par. 2º). Por su parte las disposiciones contenidas en los actos acusados, señalan como base mínima de cotización en contratación no laboral “dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes” y en contratos de servicios de vigencia determinada, “el equivalente al cuarenta por ciento (40%) del valor bruto facturado en forma mensualizada”.
Es evidente entonces que en virtud en la disposición prevista en el artículo 23, inciso 2º del Decreto 1707(sic) de 2003(sic), se establece un trato discriminatorio en relación con la base mínima de cotización en salud para los trabajadores vinculados por contrato de servicios, respecto de los trabajadores dependientes, que no fue consagrada por el legislador, pues mientras la ley señala para todos los trabajadores, cualquiera sea la forma de vinculación, como base mínima de cotización un “salario mínimo legal mensual vigente”, el reglamento acusado la fija en “dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes”, pero solo para trabajadores contratistas, sin que exista una justificación razonable para tal discriminación.
En efecto, si bien la base mínima de cotización se fija por el legislador teniendo en cuenta los factores que permitan garantizar el equilibro del sistema general de seguridad social en salud, teniendo en cuenta los costos y beneficios otorgados a sus beneficiarios, frente a los recursos posibles de obtener por cotización, que es su fuente de financiación, debe entenderse que la desigualdad existente entre los trabajadores vinculados con contrato laboral y los vinculados por contrato de servicios, impone dar un tratamiento razonable tratándose de determinar el monto mínimo del aporte.
Es precisamente por ello que respecto de la base de cotización para trabajadores independientes y contratistas, el parágrafo 2º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, facultó al Gobierno Nacional para adoptar un sistema de presunciones, que consulte factores como el nivel de educación, experiencia, laboral entre otros, que permita calcular la base de los aportes en condiciones de equidad, pero no puede presumirse, como lo hace el reglamento, que por tratarse de trabajadores vinculados por contratos de servicios, su remuneración siempre será de dos salarios mínimos legales mensuales.
En síntesis, el establecimiento de las cotizaciones en contratación no laboral, sobre una base no inferior a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, mediante el Decreto 1707(sic) de 2002, artículo 23, inciso 2º, desconoce la base mínima legal prevista por el legislador y no corresponde a la adopción del sistema de presunción de ingresos como medio de cálculo de la base de cotización prevista en el parágrafo 2º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, por lo que la Sala habrá de declarar su nulidad.
Al respecto es pertinente lo expresado por la Sección Segunda de la corporación en la sentencia de 19 de agosto de 2004, expediente 3403-02, M.P. Ana Margarita Olaya Forero, mediante la cual se declaró la nulidad del artículo 126 del Decreto 806 de 1998, inciso final del artículo 25 del Decreto 1406 de 1999, del numeral 3.1.1. de la Circular Externa 87 de 1999 de la Superintendencia Nacional de Salud y de la Resolución 9 de 1996 de la misma Superintendencia, en cuanto fijaban como base mínima de cotización para los trabajadores independientes, “dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. Es así como se expresó en la citada sentencia:
“El juicio pues de igualdad que se hace en las disposiciones acusadas obliga prodigar un trato igual a los trabajadores dependientes e independientes, en lo que corresponde con el ingreso base de cotización para el sistema de salud, ya que no es posible que ante estas situaciones, se prediquen consecuencias jurídicas diferentes, comoquiera que no hay razones objetivas y más bien sí arbitrarias, para establecer regímenes diferentes. Aplicando de esa manera lo que ha denominado la doctrina y la jurisprudencia, el “test de razonabilidad”, solo puede llegarse a la conclusión de que el trato desigual entre uno y otros trabajadores es injustificado y desproporcionado. Amén de que es discriminatorio con los trabajadores independientes que devengan un salario mínimo, pues estos son excluidos, sin más, del sistema de seguridad social en salud, lo que lleva de contera a que se conculquen los principios de universalidad e integralidad que inspiran como principios básicos el sistema de seguridad social establecido en la Ley 100 de 1993, principios que tienen una consagración normativa, como se observa de las normas transcritas al inicio de estas consideraciones.
“Se declarará entonces la nulidad de las expresiones acusadas, por ser violatorias del principio de igualdad, infracción que lleva, de contera, a desconocer claros mandatos de la Ley 100 de 1993, como se dijo en párrafos antecedentes, pues no obstante que las citadas disposiciones se encuentran hoy derogadas tácitamente por la precitada Ley 797, estuvieron vigentes y esta jurisdicción debe pronunciarse sobre la legalidad, pues solo así se logra el propósito de mantener el orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad, la que se recobra no con la derogatoria de la norma, sino con el pronunciamiento definitivo del juez contencioso administrativo”.
En cuanto a la disposición prevista en el inciso sexto del artículo 23 del Decreto 1703 de 2002, según la cual “en los contratos de vigencia indeterminada, el ingreso base de cotización será el equivalente al cuarenta por ciento (40%) del valor bruto facturado en forma mensualizada”, la inconformidad del accionante radica que dicho porcentaje solo sería aplicable a los contratos de término indefinido que son los que celebran los empleados oficiales, donde el contratante concurre con el aporte en pensión y en salud.
Por lo anterior, considera que la Circular Conjunta 1 de 2004, al decir que el ingreso base de cotización es el equivalente al 40% del “valor bruto” facturado en forma mensualizada, tanto para los contratos de vigencia indeterminada como los de vigencia determinada, está desconociendo los efectos de la sentencia proferida en el proceso 13707, que declaró la nulidad del inciso quinto del artículo 23 del Decreto 1703 de 2003, que definía el concepto de “valor bruto”.
En los artículos 4º y 5º de la Ley 797 de 2003, se estableció la obligatoriedad de cotizar al sistema general de pensiones para quienes laboren bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios y en cuanto a la base de cotización se determinó que las cotizaciones serían efectuadas en forma proporcional al ingreso devengado por la prestación del servicio.
Las diferencias entre los contratos de servicios a término indefinido y los contratos a término definido, relativas a las cargas que deben soportar los empleados oficiales vinculados por contrato y los contratistas, según el accionante, no pueden ser equiparables para efectos de establecer la base de cotización. Sin embargo, para la Sala, tal diferenciación no permite configurar por sí misma violación del derecho a la igualdad, por cuanto esas diferencias no excluyen que todos los trabajadores tengan el deber de cotizar para asegurar la universalidad y solidaridad del sistema de seguridad social.
No obstante, en cuanto al reparo a los ingresos base de cotización, se observa que las mencionadas normas (L. 377/2003, arts. 4º y 5º), no dicen que la base de cotización se calcula sobre el 40% del valor bruto mensualizado del contrato, solo que será proporcional a los ingresos devengados, lo cual implica que tal definición debe ser objeto de reglamentación, pues si la ley no define con exactitud los ingresos que sirven de base para la cotización, resulta válido que sea a través del reglamento que se haga tal definición, respetando los límites legales.
Ahora bien, si tal como se indica en el reglamento acusado, los ingresos que sirven de base para la cotización en contratación no laboral, equivale al 40% de los ingresos brutos mensuales recibidos en virtud del contrato de servicios, esto es, descontados los conceptos deducibles, como la retención efectuada a título de impuesto de renta, no encuentra la Sala comprensible el cargo por supuesta violación al derecho de igualdad, en la forma propuesta por el accionante, pues mientras los trabajadores oficiales vinculados, por contrato a término indefinido, cotizan sobre el 100% del salario descontando los factores salariales deducibles, los contratistas lo hacen sobre el 40% del ingreso mensual.
En síntesis, la Sala concluye que no viola el derecho a la igualdad el hecho de que la cotización tenga como base el 40% del ingreso realmente devengado por el contratista, pues se entiende que es el mismo “valor bruto facturado en forma mensualizada”, como se dice en el inciso sexto del artículo 23 del Decreto 1707 de 2003 y se reitera en la Circular Externa 1 de 2004, pues tal definición está relacionada con su capacidad de pago, elemento relevante para determinar el monto del aporte.
En relación con la acusación a la disposición contenida en el inciso 2º del artículo 3º del Decreto 510 de 2003, si bien no expone el accionante una argumentación clara que permita deducir las razones que llevarían a declarar su nulidad, la Sala advierte que tal disposición corresponde al desarrollo del precepto legal contenido en el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 797 de 2003, que reza: “para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base”. Proposición jurídica que como se observa, contiene un mandato específico referente a la base de las cotizaciones en el sistema de salud, la que según lo allí dispuesto, debe ser la misma que la prevista para el sistema de pensiones.
Sobre el alcance de la mencionada disposición, la Corte Constitucional al decidir sobre su exequibilidad precisó:
“La enmienda al artículo 18 de la Ley 100 de 1993 consistió entonces, entre otras, en adicionarle un parágrafo 1º, para consagrar lo atinente a las cotizaciones de los afiliados que perciben salario e ingresos como trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista, en un mismo período de tiempo, dado que la norma anterior solo regulaba lo atinente a las cotizaciones cuando se percibía salario de dos o más empleadores. La adición consistió, en indicar que en este caso, las cotizaciones serán efectuadas en forma proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se acumularán para todos los efectos de la ley sin exceder el tope legal. Igualmente se determinó, que para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base, segmento normativo que estima el actor contrario a la Constitución.
“... la exigencia de cotizar al sistema de seguridad social en salud sobre la misma base que se cotiza para el sistema general de pensiones, a fin de que los afiliados que durante un mismo período ostentan la doble condición de asalariados y trabajadores independientes, puedan acumular las cotizaciones de los dos ingresos de distinta fuente, constituye además un mecanismo de control a la evasión de los aportes debidos al sistema de seguridad social en salud, puesto que impide que dichos afiliados coticen sobre una base superior para el sistema de pensiones y sobre una base inferior o mínima a la seguridad social en salud, con lo cual se preserva la integridad y sostenibilidad de todo el sistema de seguridad social integral” (6) .
Con base en las consideraciones de la Corte y teniendo en cuenta que no se estructura un cargo concreto de violación contra la disposición reglamentaria contenida en el inciso 2º del artículo 3º del Decreto 510 de 2003, debe concluirse que tal disposición no contradice la finalidad propuesta por el legislador, al establecer la cotización en salud sobre la misma base que cotiza en pensión.
DECLÁRASE la nulidad de la expresión “en ningún caso, se cotizará sobre una base inferior a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes”, contenida en el inciso 2º del artículo 23 del Decreto 1707(sic) de 2003(sic), expedido por el Gobierno Nacional.
(3) Los apartes resaltados fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-760 de 2004.
(4) El aparte en cursiva fue declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-064 de 2005.
(5) Lo resaltado de la norma fue declarado exequible mediante Sentencia C-967 de 2003.
(6) Sentencia C-64 de 2005.

References: ARTÍCULO 23
 artículo 189
 artículo 189
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 3
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 175
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 204
 artículo 23
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 18
 artículo 189
 artículo 3
 artículo 23
 artículo 204
 artículo 23
 artículo 204
 artículo 126
 artículo 25
 Resolución 
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 3
 artículo 5
 artículo 18
 artículo 3
 artículo 23