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Timestamp: 2019-07-16 18:41:15+00:00

Document:
«Rinvio pregiudiziale – Ambiente – Direttiva 2001/42/CE – Valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente – Decreto – Fissazione degli obiettivi di conservazione per la rete Natura 2000, conformemente alla direttiva 92/43/CEE – Nozione di “piani e programmi” – Obbligo di procedere a una valutazione ambientale»
Nella causa C‑321/18,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Conseil d’État (Consiglio di Stato, Belgio), con decisione del 2 maggio 2018, pervenuta in cancelleria il 9 maggio 2018, nel procedimento
– per la Terre wallonne ASBL, da A. Lebrun, avocat;
– per la Région wallonne, da P.C. Moërynck, avocat;
– per il governo belga, da M. Jacobs, C. Pochet e P. Cottin, in qualità di agenti, assistiti da P. Moërynck, G. Shaiko e J. Bouckaert, avocats;
– per l’Irlanda, da M. Browne, G. Hodge e A. Joyce, in qualità di agenti, assistiti da C. Toland, SC, e M. Gray, BL;
– per la Commissione europea, da C. Hermes, M. Noll-Ehlers e F. Thiran, in qualità di agenti,
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 3, paragrafi 2 e 4, della direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente (GU 2001, L 197, pag. 30; in prosieguo: la «direttiva VAS»).
2 Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra la Terre Wallonne ASBL e la Région wallonne (Regione vallona, Belgio) in merito alla validità dell’arrêté du Gouvernement wallon du 1er décembre 2016, fixant les objectifis de conservation pour le réseau Natura 2000 [decreto del governo della Regione vallona del 1° dicembre 2016, che fissa gli obiettivi di conservazione della rete Natura 2000 (Moniteur belge del 22 dicembre 2016, pag. 88148; in prosieguo: il «decreto del 1° dicembre 2016»)].
4 L’articolo 1 di tale direttiva, rubricato «Obiettivi», prevede quanto segue:
7 L’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 92/43 (in prosieguo: la «direttiva “habitat”») così dispone:
8 La loi du 12 juillet 1973, sur la conservation de la nature [legge del 12 luglio 1973, sulla conservazione della natura (Moniteur belge dell’11 settembre 1973, pag. 10306)], come modificata da ultimo con decreto del 22 dicembre 2010 (Moniteur belge del 13 gennaio 2011, pag. 1257; in prosieguo: la «legge del 12 luglio 1973»), al suo articolo 25 bis così dispone:
«§ 1. Il Governo fissa, a livello della Regione vallona, obiettivi di conservazione per ciascun tipo di habitat naturale e ciascun tipo di specie per i quali devono essere designati i siti.
Gli obiettivi di conservazione sono determinati sulla base dello stato di conservazione, a livello della Regione vallona, dei tipi di habitat naturali e delle specie per i quali i siti devono essere designati e hanno lo scopo di mantenere o, se del caso, di ripristinare in uno stato di conservazione soddisfacente i tipi di habitat naturali e le specie per i quali i siti devono essere designati.
Tali obiettivi di conservazione hanno valore indicativo.
§ 2. Sulla base degli obiettivi di cui al § 1, il Governo fissa obiettivi di conservazione applicabili a livello dei siti Natura 2000.
Tali obiettivi di conservazione hanno valore regolamentare. Essi devono essere interpretati alla luce dei dati di cui all’articolo 26, § 1, secondo comma, punti 2 e 3».
9 La direttiva VAS è stata trasposta nell’ordinamento della Regione vallona dagli articoli D. 52 e seguenti del libro I del code de l’environnement [codice dell’ambiente (Moniteur belge del 9 luglio 2004, pag. 54654)]. Tali disposizioni non prevedono che gli obiettivi di conservazione adottati a norma dell’articolo 25 bis della legge del 12 luglio 1973 debbano essere sottoposti a una valutazione ambientale in quanto «piani e programmi».
10 I considerando dal sesto al nono, sedicesimo e diciottesimo del decreto del 1° dicembre 2016 enunciano quanto segue:
«considerando che la fissazione degli obiettivi di conservazione a livello della Regione vallona e a livello dei siti è indispensabile all’attuazione del regime di conservazione dei siti Natura 2000, come riferimenti normativi per l’assunzione di decisioni nel quadro dell’adozione dei piani e della concessione di autorizzazioni nonché, se del caso, per la gestione attiva dei siti;
(…) che gli obiettivi di conservazione sono fissati al fine di mantenere o, se del caso, di ripristinare in uno stato di conservazione soddisfacente i tipi di habitat naturali e le specie per i quali i siti devono essere designati;
(...) che, ai sensi degli articoli 1 bis, 21 bis e 25 bis, § 1, primo comma, della legge [del 12 luglio 1973], determinati obiettivi di conservazione devono essere fissati a livello dell’insieme del territorio vallone (e non solo per la rete Natura 2000), in modo da avere una visione d’insieme di ciò che deve essere preservato o, se del caso, reintrodotto nella Regione vallona per mantenere o ripristinare in uno stato di conservazione soddisfacente habitat e specie per i quali è attuata la rete Natura 2000; che tali obiettivi hanno valore indicativo;
(...) che gli obiettivi di conservazione a livello dei siti devono essere fissati sulla base degli obiettivi di conservazione fissati a livello del territorio vallone; che tali obiettivi hanno valore regolamentare;
(…) che tali obiettivi sono applicabili in un determinato sito Natura 2000 solo se tale sito è designato per quella specie o quell’habitat; che l’esame della compatibilità di un progetto con tali obiettivi di conservazione avverrà caso per caso, in funzione dell’uniformità di gestione che può essere influenzata e dei risultati dell’opportuna valutazione, se realizzata;
(…) che gli obiettivi di conservazione del sito costituiscono, a livello del sito, il quadro di riferimento che deve essere rispettato, salvo deroga, dalle autorità competenti segnatamente per la concessione delle autorizzazioni, che risultino dalla legge del 12 luglio 1973 sulla conservazione della natura oppure da altra legislazione».
11 Conformemente all’articolo 2 del decreto del 1° dicembre 2016, l’allegato di quest’ultimo definisce «gli obiettivi di conservazione quantitativi e qualitativi applicabili a livello della Regione vallona».
12 L’8 novembre 2012, il ministro per la Natura ha presentato una nota al governo vallone avente ad oggetto l’adozione di un progetto preliminare [di decreto] che fissava gli obiettivi di conservazione per la rete Natura 2000. Dal 10 dicembre 2012 all’8 febbraio 2013 è stata condotta un’inchiesta pubblica nei 218 comuni interessati da tale rete.
13 Nei mesi di ottobre e di novembre 2016, un secondo e poi un terzo progetto di decreto sono stati presentati al governo vallone.
14 Il 1° dicembre 2016, detto governo ha adottato il decreto impugnato.
15 Con ricorso introdotto il 9 febbraio 2017, la Terre wallonne ha chiesto al Conseil d’État (Consiglio di Stato, Belgio) l’annullamento di tale decreto.
16 A sostegno del suo ricorso, detta associazione ha fatto valere in particolare che le disposizioni del decreto del 1° dicembre 2016 rientrano nella nozione di «piani e programmi», ai sensi tanto della direttiva «habitat» quanto della direttiva VAS. A suo avviso, tale nozione si applica non solo ai piani e ai programmi che possono nuocere all’ambiente, ma anche a quelli che potrebbero essere favorevoli allo stesso. Opina, inoltre, che l’inchiesta pubblica avrebbe dovuto essere organizzata su tutto il territorio della Regione vallona e non solo nei comuni interessati dai siti Natura 2000.
17 In risposta, il governo della Regione vallona sostiene, da un lato, che il decreto del 1° dicembre 2016 è «direttamente connesso o necessario» alla gestione dei siti, di modo che non rientra nell’ambito dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat». Dall’altro, tale decreto, in quanto esente dall’opportuna valutazione ai sensi di detta direttiva, sarebbe altresì esente dalla valutazione degli effetti ai sensi della direttiva VAS, la quale, all’articolo 3, paragrafo 2, lettera b), rinvia agli articoli 6 e 7 della direttiva «habitat». Il medesimo governo aggiunge che il decreto controverso non costituisce un piano o un programma ai sensi della direttiva VAS e che, in ogni caso, è escluso dall’ambito di applicazione di tale direttiva in forza dell’articolo 3 della stessa.
18 Il giudice del rinvio si domanda se il decreto del 1° dicembre 2016 rientri nell’ambito di applicazione della direttiva VAS e, in caso di risposta affermativa, se la direttiva «habitat» abbia o meno per effetto di escludere l’obbligo di una valutazione preliminare dei suoi effetti sull’ambiente ai sensi della direttiva VAS.
19 Secondo tale giudice, un atto come il decreto del 1° dicembre 2016, per quanto non rientri nell’articolo 3, paragrafo 2, lettera b), della direttiva VAS, potrebbe nondimeno costituire un piano o un programma, ai sensi vuoi dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), vuoi dell’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva VAS.
20 In tali circostanze, il Conseil d’État (Consiglio di Stato) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se il decreto mediante il quale un organo di uno Stato membro fissa obiettivi di conservazione per la rete Natura 2000 conformemente alla direttiva “habitat” costituisca un piano o un programma ai sensi della direttiva VAS, e più precisamente ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), o dell’articolo 3, paragrafo 4, di tale direttiva.
2) In caso di risposta affermativa: se un tale decreto debba essere oggetto di una valutazione ambientale a norma della direttiva VAS, quantunque una valutazione non sia richiesta ai sensi della direttiva “habitat”, sulla cui base il decreto è stato adottato».
21 Con le sue questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio domanda, in sostanza, se l’articolo 3, paragrafi 2 e 4, della diretta VAS debba essere interpretato nel senso che un decreto, come quello di cui al procedimento principale, mediante il quale un organo di uno Stato membro fissi, a livello regionale per la sua rete Natura 2000, obiettivi di conservazione rientra nel novero dei «piani e programmi» per i quali una valutazione degli effetti sull’ambiente è obbligatoria.
22 In via preliminare, occorre, innanzitutto, ricordare che, come emerge dal considerando 4 della direttiva VAS, la valutazione ambientale costituisce un importante strumento per l’integrazione delle considerazioni di carattere ambientale nell’elaborazione e nell’adozione di taluni piani e programmi.
23 A sua volta, l’articolo 1 di tale direttiva precisa che essa ha l’obiettivo di garantire un livello elevato di protezione dell’ambiente e di contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione e dell’adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile, assicurando che, ai sensi della medesima direttiva, venga effettuata la valutazione ambientale di determinati piani e programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente.
24 Infine, data la finalità della direttiva VAS di garantire un tale livello elevato di protezione dell’ambiente, le disposizioni che precisano il suo ambito di applicazione, in special modo quelle che enunciano le definizioni degli atti ivi previsti, devono essere interpretate in senso ampio (sentenza del 27 ottobre 2016, D’Oultremont e a., C‑290/15, EU:C:2016:816, punto 40 e giurisprudenza ivi citata).
25 È alla luce delle considerazioni che precedono che occorre rispondere alle questioni sollevate.
26 Innanzitutto, si devono respingere gli argomenti secondo cui le disposizioni dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera b), della direttiva VAS e dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva «habitat» escluderebbero in ogni caso un obbligo di valutazione degli effetti sull’ambiente in una situazione come quella di cui al procedimento principale.
27 A tal riguardo, da un lato, il governo belga e l’Irlanda considerano che, definendo obiettivi di conservazione, il decreto del 1° dicembre 2016 avrebbe solo effetti benefici e, di conseguenza, non richiederebbe una valutazione ambientale dei suoi effetti.
28 Occorre tuttavia ricordare che, riferendosi alla direttiva 85/337, la Corte ha già statuito che la circostanza secondo cui un progetto dovrebbe comportare effetti benefici sull’ambiente non è rilevante nell’ambito dell’apprezzamento della necessità di sottoporre tale progetto a una valutazione dell’impatto ambientale (sentenza del 25 luglio 2008, Ecologistas en Acción-CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, punto 41).
29 Dall’altro lato, secondo il governo belga e l’Irlanda, in forza dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera b), della direttiva VAS e della deroga concernente le misure di gestione del sito prevista all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat», la valutazione ambientale strategica condotta in applicazione della direttiva VAS sarebbe circoscritta, per quanto riguarda i siti Natura 2000, alla valutazione dei piani e dei progetti che sono altresì sottoposti a una valutazione dell’incidenza sul sito ai sensi della direttiva «habitat». Pertanto, secondo tale analisi, per le misure di gestione di detti siti non sarebbe mai necessaria una valutazione ambientale.
30 Nel caso di specie, dalla decisione di rinvio emerge che il decreto del 1° dicembre 2016 è direttamente connesso alla gestione dell’insieme dei siti della Regione vallona. In tali circostanze, esso non concerne un sito specifico ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat» e, di conseguenza, non richiede nemmeno una valutazione ambientale ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera b), della direttiva VAS.
31 Ciò premesso, la circostanza che un atto, come quello di cui al procedimento principale, non debba essere obbligatoriamente preceduto da una valutazione ambientale in ragione del combinato disposto dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat» e dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera b), della direttiva VAS non significa che esso sia sottratto a qualsiasi obbligo in materia, dal momento che non è escluso che esso possa stabilire regole che portino ad assimilarlo a un piano o a un programma, ai sensi di quest’ultima direttiva, per il quale una valutazione degli effetti sull’ambiente può essere obbligatoria.
32 A tal proposito, come osservato dall’avvocato generale ai paragrafi 64 e 65 delle sue conclusioni, il fatto che, nell’ambito della direttiva «habitat», il legislatore dell’Unione non abbia ritenuto necessario stabilire norme concernenti la valutazione ambientale e la partecipazione del pubblico riguardo alla gestione dei siti Natura 2000 non significa che esso abbia voluto escludere tale gestione dall’ambito di applicazione delle norme generali in materia di valutazione ambientale adottate in seguito. Infatti, le valutazioni effettuate a titolo di altri strumenti di protezione dell’ambiente coesistono e completano utilmente le norme della direttiva «habitat» ai fini della valutazione dei possibili effetti sull’ambiente e della partecipazione del pubblico.
33 Per quanto riguarda, in primo luogo, l’assimilazione del decreto di cui al procedimento principale a un piano o a un programma ai sensi della direttiva VAS, occorre ricordare che dall’articolo 2, lettera a), della direttiva VAS risulta che costituiscono piani o programmi quelli che soddisfano due condizioni cumulative, vale a dire, da un lato, essere stati elaborati e/o adottati da un’autorità a livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da un’autorità per essere approvati, mediante una procedura legislativa, dal parlamento o dal governo, e, dall’altro, essere previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative.
34 La Corte ha interpretato tale disposizione nel senso che devono essere considerati «previsti» ai sensi e ai fini dell’applicazione della direttiva VAS, e pertanto soggetti a valutazione ambientale degli effetti alle condizioni fissate da detta direttiva, i piani e i programmi la cui adozione sia disciplinata da disposizioni legislative o regolamentari nazionali, le quali determinino le autorità competenti per adottarli nonché la loro procedura di elaborazione (sentenze del 22 marzo 2012, Inter-Environnement Bruxelles e a., C‑567/10, EU:C:2012:159, punto 31, nonché del 7 giugno 2018, Thybaut e a., C‑160/17, EU:C:2018:401, punto 43).
35 Nel caso di specie, il decreto del 1° dicembre 2019 è stato elaborato e adottato da un’autorità regionale, ossia il governo della Regione vallona, ed è previsto dall’articolo 25 bis della legge del 12 luglio 1973.
36 Per quanto riguarda, in secondo luogo, la questione se un piano o un programma come quello di cui al procedimento principale debba essere preceduto da una valutazione ambientale, occorre ricordare che i piani e i programmi che soddisfano i requisiti di cui all’articolo 2, lettera a), della direttiva VAS possono formare oggetto di una valutazione ambientale solo se fanno parte di quelli indicati all’articolo 3 della direttiva VAS. Ai termini dell’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva VAS, sono soggetti a una valutazione ambientale i piani e i programmi di cui ai paragrafi 2, 3 e 4, che possono avere effetti significativi sull’ambiente.
37 Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS, viene effettuata una valutazione ambientale per tutti i piani e i programmi che sono elaborati per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II della direttiva 2011/92.
38 Ebbene, i governi belga e ceco, l’Irlanda nonché la Commissione hanno espresso dubbi se la fissazione di obiettivi di conservazione per i siti Natura 2000 di una regione di uno Stato membro possa rientrare in uno di tali settori.
39 Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 44 delle sue conclusioni, nella misura in cui, conformemente all’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva VAS, gli Stati membri determinano se possano avere effetti significativi sull’ambiente piani e programmi diversi da quelli di cui al paragrafo 2 di tale articolo 3, che definiscano il quadro di riferimento per l’autorizzazione di altri progetti, occorre stabilire se un atto come quello di cui al procedimento principale definisca un tale quadro.
40 Infatti, come indicato dall’avvocato generale al paragrafo 69 delle sue conclusioni, l’obbligo di procedere ad una valutazione ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva VAS, così come l’obbligo di valutazione ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), di tale direttiva, sorge quando il piano o programma in questione definisce il quadro di riferimento per l’autorizzazione di progetti.
41 Al riguardo la Corte ha affermato che la nozione di «piani e programmi» si riferisce a qualsiasi atto che fissi, definendo norme e procedure, un insieme significativo di criteri e di modalità per l’autorizzazione e l’attuazione di uno o più progetti idonei ad avere un impatto notevole sull’ambiente [sentenze del 27 ottobre 2016, D’Oultremont e a., C‑290/15, EU:C:2016:816, punto 49 e giurisprudenza ivi citata, nonché dell’8 maggio 2019, «Verdi Ambiente e Società (VAS) - Aps Onlus» e a., C‑305/18, EU:C:2019:384, punto 50 e giurisprudenza ivi citata].
42 Nel caso di specie, il decreto del 1° dicembre 2016 non enuncia gli obiettivi di conservazione per siti specifici, ma li riassume per l’intera Regione vallona. Inoltre, dal § 1, terzo comma, dell’articolo 25 bis della legge del 12 luglio 1973 emerge che gli obiettivi di conservazione a livello della Regione vallona hanno solamente un valore indicativo, mentre il § 2, secondo comma, del medesimo articolo 25 bis enuncia che gli obiettivi di conservazione applicabili a livello dei siti Natura 2000 hanno un valore regolamentare.
43 Così, occorre considerare che un atto come quello di cui al procedimento principale non soddisfa la condizione di cui al punto 41 della presente sentenza, in quanto esso non definisce il quadro di riferimento per l’autorizzazione di progetti, sicché esso non rientra né nell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), né nell’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva VAS.
44 Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alle questioni sollevate dichiarando che l’articolo 3, paragrafi 2 e 4, della direttiva VAS deve essere interpretato nel senso che un decreto, come quello di cui al procedimento principale, mediante il quale un organo di uno Stato membro fissi, a livello regionale per la sua rete Natura 2000, obiettivi di conservazione aventi un valore indicativo, mentre gli obiettivi di conservazione a livello dei siti hanno un valore regolamentare, non rientra nel novero dei «piani o programmi», ai sensi di detta direttiva, per i quali una valutazione degli effetti sull’ambiente è obbligatoria.
L’articolo 3, paragrafi 2 e 4, della direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente, deve essere interpretato nel senso che un decreto, come quello di cui al procedimento principale, mediante il quale un organo di uno Stato membro fissi, a livello regionale per la sua rete Natura 2000, obiettivi di conservazione aventi un valore indicativo, mentre gli obiettivi di conservazione a livello dei siti hanno un valore regolamentare, non rientra nel novero dei «piani o programmi», ai sensi di detta direttiva, per i quali una valutazione degli effetti sull’ambiente è obbligatoria.

References: articolo 25

§ 2
 § 1
 § 1
 § 1
 articolo 3
 § 1
 § 2
 articolo 25