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Jorge Córdoba Ortega1
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LA LEGISLACIÓN COSTARRICENSE Y
“Con todo, entendemos que –a pesar de las deficiencia señaladas– el derecho de acceso a la información en poder de las Administraciones Públicas –y, más genéricamente, el principio de publicidad de la actuación administrativa– ha entrado, por fin, en nuestro Derecho en un proceso irreversible de institucionalización, en el que es de confiar que la ciudadanía no acepte ni una marcha atrás ni mayores aplazamientos. La publicidad administrativa, quiéralo o no el legislador, se impondrá indefectiblemente, aunque para ello será necesario, con toda seguridad, el concurso del esfuerzo de los ciudadanos, de los agentes públicos y de los jueces.”
(Fernández Ramos, Severiano. El Derecho de acceso a los documentos administrativos. Madrid, Editorial Marcial Pons, 1997, p.26.).
El presente estudio es desarrollado en el marco de la celebración del XVI Congreso Archivístico Nacional denominado “Marco jurídico en el quehacer archivístico”, del 22 al 24 de julio del año 2003 y tiene como objetivo principal, brindar un panorama actual del fundamento jurídico que regula el derecho de acceso a la información pública. Agradezco a las autoridades y funcionarios de la Dirección General del Archivo Nacional de Costa Rica y a su Junta Administrativa la invitación a participar en tan importante evento.
La investigación planteada no se ha limitado a abordar únicamente la legislación sino otra serie de fuentes del derecho necesarias para dar un contenido esencial al tratamiento de este tema, analizando en algunos momentos supuestos establecidos también para el acceso a la información de naturaleza privada, regulado en el artículo 24 constitucional.
Para analizar el tema, abordamos los siguientes puntos: principios que rigen el ejercicio de este derecho; concepto del derecho de acceso a la información administrativa; marco constitucional y legal, en el cual hacemos referencia a una serie de normativa internacional aprobada por la Asamblea Legislativa de Costa Rica; reglamentos; proyectos de ley; y criterios de la Procuraduría General de la República. Así mismo, presentamos un resumen sobre alguna jurisprudencia de interés de la Sala Constitucional que analiza este derecho.
En este sentido, esta ponencia tiene los siguientes objetivos: estudiar la legislación costarricense que regula el derecho de acceso a la información; sistematizar los principios esenciales de este derecho; y desarrollar los aspectos de mayor interés que regulan el derecho de acceso a la información pública como derecho fundamental y dentro del ámbito del Derecho costarricense.
Durante muchos años, se estableció como regla general dentro del funcionamiento de la Administración Pública y sus servidores, la reserva, la confidencialidad y el secreto en muchas de las gestiones que realizaban los particulares al solicitar información sobre asuntos, hechos o informes de naturaleza pública. Esto dio lugar a grandes críticas contra el aparato burocrático y administrativo, cuya labor se centralizaba más bien en limitar el acceso a la información,2 basándose en las potestades de imperio que cobijan la función del Estado. En la actualidad esto ha ido cambiando en la mayoría de los países en que imperan sistemas democráticos, representativos y participativos; cuyo régimen jurídico ha posibilitado la incorporación de una serie de figuras jurídicas que garantizan el ejercicio pleno de los derechos individuales frente a las potestades públicas. Esto a nivel de la doctrina, ha dado lugar al desarrollo del principio de transparencia administrativa.
Es indudable que el Siglo XXI nos da otra visión de la Administración, más pública, más transparente. Se manifiesta que “el documento del papel no será el alimento único del monstruo burocrático que es la Administración Pública, sino que dará paso a una “burocracia de papel” que esperamos sea más transparente, sencilla y cercana al ciudadano”. Tales objetivos dependerán en gran medida de la facilidad de acceso de los ciudadanos a la Administración, de la amplitud de información y de su eficacia y transparencia. La “nueva cultura administrativa” tendrá en este campo su test de prueba y no sólo en el cambio de las palabras y la supresión de las ventanillas". 3
En éste contexto se puede afirmar que mientras el Estado posibilite el acceso a los despachos administrativos, garantiza en esta forma, el libre ejercicio de los derechos ciudadanos frente al poder público y la utilización de los mecanismos necesarios para su protección y conservación. De manera, que entre mayor sea la apertura del Estado con la sociedad4, mayor será el ámbito de goce de los derechos fundamentales y el sometimiento de la Administración al principio de legalidad.
II- Breve referencia de los registros de documentos conforme a la legislación costarricense.
En nuestro país encontramos diversidad de registros que contienen en sus acervos información de naturaleza pública y privada. En este sentido, la Ley del Sistema Nacional de Archivos, define para lo que nos interesa, los tipos de registros existentes en nuestro país. Así en su artículo 39, nos hace referencia a los archivos administrativos señalando:
“Son archivos administrativos públicos, los archivos de gestión y los archivos centrales. Los de gestión son los archivos de las divisiones, departamentos y secciones de los diferentes entes a que se refiere el artículo 2º de la presente ley, encargados de reunir, conservar, clasificar, ordenar, describir, seleccionar, administrar y facilitar la documentación producida por su unidad, que forme una prearchivalía y que deba mantenerse técnicamente organizada.
Los archivos centrales son unidades que igualmente cumplirán las funciones antes descritas, en la archivalía que organicen, en la que centralizarán la documentación de todo el ente.”
Es importante indicar que la misma Ley define lo que se debe entender por archivalía, al indicar que es aquella documentación que ha finalizado su trámite administrativo, y es conservada, organizada y facilitada en los archivos centrales de las instituciones y en el archivo intermedio (artículo 40 Ley del Sistema Nacional de Archivos.
En cuanto a los archivos privados, son los que custodian documentos producidos por organizaciones de carácter privado y los archivos particulares los que conservan documentos producidos o recibidos por una persona o familia (artículo 55 Ley del Sistema Nacional de Archivos). En ambos casos dichos documentos son propiedad privada de quien los conserva.
Junto a esta normativa, también debemos hacer cita de otros Registros de igual importancia, y que en general tienen sus particularidades por las leyes que le dan creación, así tenemos: el Registro judicial; el Registro Nacional (inmuebles y muebles) y el Registro Civil, entre otros. Estos Registros se constituyen en estructuras organizativas que mantienen bajo su custodia importante información de los ciudadanos, tanto de naturaleza pública como privada. El tratamiento de dicha información debe ser cuidadosamente administrada. Igual situación se da en la actualidad con la implementación de oficinas de Archivo documental en todas las dependencias públicas.
A lo anterior se debe agregar la política general del Estado costarricense de modernizarse en el ámbito informático y que sus registros sean automatizados, aspecto que hacemos mención únicamente, pues no es objeto del presente estudio.5
Esta breve descripción de los registros existentes en nuestro país, nos lleva a señalar que son diversas las fuentes documentales que existen en nuestro país, independientemente de su naturaleza y que contienen datos que son de interés público y de interés privado, y en razón de esto, el marco jurídico ha pretendido venir a regular este tema.
III- Consideraciones sobre el concepto del derecho de acceso a la información administrativa.
El acceso a los departamentos administrativos es concebido como aquel derecho fundamental que tienen los ciudadanos de acudir a la Administración Pública para obtener información sobre asuntos de interés público. Se constituye en una garantía esencial en todo Estado de Derecho, pues forma parte de la democratización de las instituciones públicas.
El derecho a la información sobre asuntos de interés público, se enmarca dentro de los derechos públicos subjetivos omisivos, pues se constituye en un comportamiento agraviante para la libertad de los individuos (conocidas como garantías individuales). La consecuencia de que el Estado no cumpla con dichas libertades, trae consigo la responsabilidad del mismo por el agravio cometido.
Dentro de la doctrina constitucional, el derecho a la información ha sido considerado también como: "una modalidad del derecho de peticionar a las autoridades: aquella por la cual se requiere del Estado la publicidad de los actos públicos (está implícito en la forma republicana de gobierno) y de la información que alcance el interés público".6
Finalmente, retomamos lo manifestado en el Voto Nº 03074-2002, en el cual la Sala Constitucional desarrolla en forma importante lo que es el derecho a la información y que hacemos nuestro debido a la vinculación del mismo y al hecho de que resume lo que hemos venido planteando en el tratamiento de este concepto. En lo que interesa señala la resolución: “El derecho a la información es uno de los derechos del ser humano y está referido a una libertad pública individual cuyo respeto debe ser propiciado por el propio Estado. Este derecho, a la vez, un derecho social cuya tutela, ejercicio y respeto se hace indispensable para que el ciudadano tome parte activa en las tareas públicas y pueda así participar en la toma de decisiones que afectan a la colectividad. En ese sentido, es un derecho inalienable e indispensable en la medida en que se parte de que información significa participación. De esta manera, si la información es requisito para que el ciudadano individualmente considerado adopte decisiones, informar, a la vez, es promover la participación ciudadana. El derecho de la información distingue tres facultades esenciales de quienes lo ejercen: la facultad de recibir, la facultad de investigar y la facultad de difundir informaciones (...)”.
Lo interesante de esta resolución es que le da al concepto dos vertientes, una en el ámbito individual y otra en el colectivo, aspecto que definitivamente lo caracteriza como una garantía fundamental del ciudadano, el cual, tendrá para el ejercicio del derecho a la información tres facultades muy claramente determinadas, la faculta de recibir, investigar y difundir información.
IV-Principios que rigen el derecho de acceso a la información pública.
En este punto, hacemos mención de los principios que rigen el derecho de acceso a la información administrativa.
Dentro de este marco jurídico, debemos hacer referencia a los principios de legalidad, transparencia administrativa, igualdad, publicidad y democrático. A esto debemos agregar los principios de eficiencia, de razonabilidad y proporcionalidad y de especialidad, que no desarrollaremos por razones puntuales en el tratamiento del tema, pero que de igual forma constituyen principios de relevancia en el estudio de este derecho.
A-Principio de legalidad.
En cuanto al principio de legalidad, como marco jurídico esencial de las actuaciones de la Administración Pública, debemos de considerarlo como aquel precepto que establece los límites y alcances del actuar de la Administración en concordancia con el ordenamiento jurídico al cual está sometido. De esta forma, el bloque de legalidad determinará el margen de actuación de la Administración frente a los ciudadanos.
Este principio se encuentra desarrollado en el artículo 11 de la Constitución Política de Costa Rica que dice:
“Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública.
La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas.”
En el mismo sentido, la Ley General de la Administración Pública indica en sus artículos 11 y 13 lo siguiente:
“Artículo 11. 1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.
Artículo 13. 1. La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos. 2. La regla anterior se aplicará también en relación con los reglamentos, sea que éstos provengan de la misma autoridad, sea que provengan de otra superior o inferior competente.”
Con fundamento en esta normativa, se define dentro del Derecho costarricense el principio de legalidad, como un sometimiento expreso de la Administración Pública al ordenamiento jurídico, implicando necesariamente que los órganos públicos solo podrán hacer aquello que la norma le permita.
En la legislación española este principio se encuentra regulado en el artículo 103.1 de la Constitución Española (en adelante, CE), que indica que la Administración Pública sirve con objetividad a los intereses generales y fundamenta su actuación en “los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”7. Junto a esta norma, debemos citar el artículo 9 en sus apartados 1 y 3 de la CE, que disponen que los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Además agrega que la Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.8
El principio de legalidad de la Administración opera, pues, en la forma de una cobertura legal de toda la actuación administrativa: sólo cuando la Administración cuenta con esa cobertura legal previa su actuación es legítima.9 En el contexto español, es preciso derivar una serie de conceptos que rodean la preeminencia del principio de legalidad dentro del marco del Constitución, como es el imperio de la ley, siempre y cuando, ésta tenga un contenido que sea uniforme y armónico con los preceptos establecidos en la misma. Esto es interesante, pues somete a la Administración Pública a un marco jurídico que no se limita única y restrictivamente a las normas positivas, sino que involucra y reconoce una escala de valores y principios integradores del ordenamiento necesarios para el reconocimiento de las garantías esenciales de los ciudadanos. 10
El principio de legalidad en el ámbito del Derecho Público, se constituye en: “el conjunto de reglas jurídicas (de legitimidad) y políticas (de oportunidad) a las que debe ajustarse el obrar público, pues aquella legalidad es conformadora y limitadora de la actuación pública, estatal o no”.11
En fin, el principio de legalidad establece el marco jurídico fundamental dentro del cual deben estar insertas las actuaciones de la Administración Pública. A esto se debe agregar lo regulado en el principio de reserva de ley, en cuanto a los límites al derecho de acceso a la información. Esto es, que este derecho fundamental tiene sus límites, no es absoluto, como lo ha señalado reiteradamente la Sala Constitucional, pero será la ley la que determine dichos límites.
B. Principio de transparencia administrativa.12
Es novedoso y responde a la concepción del Estado social, democrático y de derecho13, pues todas las actuaciones de la Administración Pública (en sentido general), deberán estar sometidas al control de los ciudadanos. Su actuación deberá ser transparente y deberá de responder en caso de que cometa una infracción al ordenamiento jurídico.
El principio de transparencia administrativa se constituye en piedra angular en la interpretación y protección de las garantías fundamentales de los ciudadanos.14 En Costa Rica, lo encontramos regulado en el artículo 11 párrafo segundo de la Carta Magna, así como en los artículos 27 y 30 que establecen todo lo relativo al acceso a los departamentos administrativos y el derecho de petición. El artículo 11 constitucional, al agregar el párrafo segundo a la norma, estableció un sistema de transparencia administrativa y rendición de cuentas, que constituye a nivel de Latinoamérica un enorme avance en la consolidación tanto del principio como de una Administración más abierta hacia la sociedad. Esto lo debemos complementar con la reciente reforma al artículo 9 constitucional, que agrega que el Gobierno de la República debe ser “participativo”. Vemos como la incorporación del término participativo, hace más claro nuestro sistema de organización política y administrativa, fortalecer las tendencias de transparencia, y establecer desde sus raíces un marco de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos.
Santamaría Pastor, autor español manifiesta que la Constitución Española, tomando la línea de las tendencias más progresivas de la legislación comparada, se ha preocupado por incrementar el grado de transparencia de la estructura administrativa.15
En este planteamiento que esbozamos se puede afirmar que mientras la Administración Pública posibilite el acceso a los departamentos administrativos, garantiza en esta forma, el libre ejercicio de los derechos ciudadanos frente al poder público y la utilización de mecanismos necesarios para su protección y conservación. De esta manera, entre mayor sea la apertura del Estado con la sociedad, mayor será el ámbito de goce de los derechos subjetivos y el sometimiento de la Administración al principio de legalidad.
En esta línea de pensamiento, el profesor Sánchez Morón señala al respecto: “Sólo en la medida en que la Administración ha asumido un nuevo talante de apertura al medio social y de servicio al ciudadano, en vez de situarse al servicio exclusivo del Estado separado de la sociedad, en la medida en que ha desarrollado una actividad prestacional y de intervención en la economía al lado del tradicional ejercicio de autoridad y en la medida en que el Derecho reconoce a los particulares su condición activa de ciudadanos en vez de la de meros súbditos o administrados, la regla general ha empezado a invertirse”.16
Del mismo modo, Mestre hace mención del artículo 105.b) y califica el acceso a la información ( y el principio de transparencia administrativa) como parte de los derechos del hombre de tercera generación .17
Los efectos son diversos en el ejercicio del principio de transparencia administrativa, así se puede afirmar que: “detrás del término transparencia administrativa se disimulan preocupaciones muy diversas que van desde una mejor garantía de las libertades públicas al refuerzo del control de la administración, pasando por la mejora de las relaciones entre administración y los administrados”.18 Esto nos lleva a plantear además que la doctrina al analizar los diversos textos legales, ve en el principio de transparencia, aspectos de ambigüedad y complejidad en su noción. Lo anterior, no es obstáculo para su debida implementación pero constituye un punto de partida en la interpretación de su contenido básico. Es de interés señalar que este principio a permitido la redefinición de la relación Administración–administrado, no solo en el punto del secreto administrativo sino “como procedimiento que tiende a hacer pesar sobre la administración la obligación de acompañar su actuación con medidas de publicidad o de información activa, o de hacer participar en ella a los administrados, especialmente mediante la consulta”19
El principio de transparencia encuentra bastante respaldo en el marco del Derecho Comunitario, y prueba de ello son las distintas iniciativas para su desarrollo. Así podemos mencionar, la Comunicación al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social (93/C 166/04 presentada por la Comisión el 2 de junio de 1993) sobre Transparencia en la Comunidad.
En esta comunicación sobre transparencia, se indica que la Comisión Europea considera que el desarrollo de su política de comunicación e información está íntimamente ligada a la transparencia y en este sentido, hace mención en su contenido a una serie de iniciativas que contribuyen directa o indirectamente a su aplicación.20 Además, con respecto al acceso a los documentos, indica que la Comisión en su comunicación de 5 de mayo de 1993, establece como principio general el acceso a los documentos, con determinadas excepciones. Esto se ha considerado un elemento clave para el establecimiento de la transparencia necesaria, para aumentar la accesibilidad de las instituciones europeas, fomentando un mayor diálogo.
En el apartado 4, del anexo II sobre “acceso a los documentos” de la Comunicación de Transparencia emitida por la Comisión Europea, dice: “En la comunicación sobre el acceso de los ciudadanos a los documentos de las instituciones, la Comisión propuso que se permitiese el acceso a los documentos con determinadas excepciones. La institución competente examinará y evaluará cada solicitud, y estudiará detenidamente si debe mostrar o no un documento. Si la solicitud concierne a un documento clasificado, la institución decidirá si debe mantenerse la confidencialidad. Las instituciones, con arreglo a la práctica existente, revisarán sistemáticamente la clasificación de los documentos.”21 Como observamos, la política de transparencia a lo interno de la Comunidad Europea se viene presentando hace ya varios años y esto ha dado lugar a su establecimiento como principio general en las distintas Directivas europeas, convenios y demás normativa comunitaria.
Sobre este mismo tema, el Parlamento Europeo, refiriéndose en una de sus resoluciones a la transparencia en la Comunidad (A3-0153/94 publicada en la DOCE C 128 de 9 de mayo de 1994), declara entre algunos aspectos, que el acceso de los ciudadanos a la documentación está regulado de forma satisfactoria en las Comunicaciones de la Comisión22, hecho que resulta de gran importancia, pues demuestra la similitud de criterios dentro del ámbito institucional europeo.
Nos interesa además hacer cita, de la Directiva 90/313/CEE, de acceso a la información relativa al medio ambiente, que se constituye en una de las expresiones de mayor importancia del principio de transparencia administrativa, pues se establecen una serie de regulaciones relativas al acceso a la información en materia ambiental, siendo el principio general, su libre acceso y la excepción, su reserva. Sobre la transparencia de la información medioambiental, el profesor Parejo nos dice: “Complemento de la fundamental Directiva comunitario-europea sobre evaluación del impacto ambiental es la 90/313/CEE, de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, que garantiza -salvo excepciones nacional reguladas y motivas- el acceso de cualquier persona a la información medioambiental en poder de las Administraciones públicas sin necesidad de justificar un interés específico, si bien con el límite –desde luego impreciso- de las solicitudes manifiestamente abusivas o formuladas de forma demasiado general.”23
Junto a estas disposiciones debemos hacer cita del Convenio sobre acceso a la información, participación pública en la toma de decisiones y acceso a la justicia en cuestiones ambientales (abierto a la firma en Aarhus, Dinamarca el 25 de junio de 1998 y que debe ser ratificado por 16 países), y que hace referencia al principio de transparencia administrativa y al acceso a la información en el ámbito del Comunidad Europea, especialmente en cuestiones ambientales. Esperamos que pronto esta normativa entre en vigor, pues viene a complementar la normativa ya existente en esta materia y ampliando a la vez las garantías de acceso a la información ambiental.
El principio de transparencia ha tenido un importante desarrollo, tanto en el derecho español, como en el derecho comunitario -en especial en lo referente al medio ambiente- y esto ha sido esencial para mejorar la situación jurídica del ciudadano frente a la Administración. Este criterio se ve reforzado con la reciente aprobación de la Ley 4/1999 que reforma la Ley de Régimen Jurídico, que en su artículo 3.5 expresa: “En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones Públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación.”
Como vemos, el desarrollo de este principio ha sido importante en la Unión Europea, pero Costa Rica no ha sido la excepción y actualmente encontramos una relevante evolución de este principio.

References: artículo 24
 artículo 39
 artículo 2
 resolución 
 artículo 11

Artículo 13
 artículo 103
 artículo 9
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 9
 artículo 105
 artículo 3