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Timestamp: 2018-12-17 10:17:37+00:00

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Tipo de documento Dictamen
Fecha del documento 27/01/2015
Número del documento 001/2015
Número de control 15205086
Organismo emisor Consejo de Garantías Estatutarias
CVE CVE-DOGC-B-15205086-2015
DICTAMEN 1/2015, de 27 de enero, sobre la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales.
El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente
Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales (BOE núm. 288, de 28 de noviembre de 2014).
1. El día 29 de diciembre de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la vicepresidenta del Gobierno, de 23 de diciembre (Reg. núm. 4543), por el cual, en cumplimiento de lo que prevén los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 23 de diciembre de 2014, de solicitud de emisión de dictamen sobre la conformidad con la Constitución española y el Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 9; 15.1; 23.1; 30.2; 37.1, .2 y .4; 39; 40.2; 41; 45; 46.2; 50.1; 52.2 y .3, y 53.2 y .3 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales.
El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para al caso que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad.
2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 30 de diciembre de 2014, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Jaume Vernet Llobet.
3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de la Ley 2/2009, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera en relación a la materia sometida a dictamen.
4. En fecha 15 de enero de 2015 se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 4569) un escrito de la vicepresidenta del Gobierno, que adjuntaba como documentación complementaria una nota elaborada por la asesoría jurídica de la Secretaría General del Departamento de la Presidencia, de 17 de diciembre de 2014, relativa al posible recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 25/2014.
5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y para la aprobación del Dictamen el día 27 de enero de 2015.
Como se ha indicado en los antecedentes, el Gobierno ha pedido dictamen al Consell sobre determinados preceptos de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales (en adelante, Ley 25/2014 o LTAAI), previamente, y con carácter preceptivo, a la eventual interposición de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (art. 76.3 EAC y 16.2.a y 31.1 Ley 2/2009, de 12 de febrero).
En este primer fundamento jurídico, delimitaremos el objeto del Dictamen, exponiendo, en primer lugar, el contenido de la Ley 25/2014, así como el contexto normativo en el cual se inserta. Seguidamente, describiremos de forma sucinta el contenido de los preceptos que suscitan dudas de constitucionalidad y de estatutariedad al Gobierno, así como la argumentación en la que se fundamentan. Finalmente, indicaremos la estructura que adoptará el Dictamen con el fin de dar cumplida respuesta a estas cuestiones.
1. La Ley 25/2014 tiene como objetivo, de acuerdo con su preámbulo (apartado I, párrafo 5º), establecer una nueva regulación sistemática y actualizada de la actividad del Estado en materia de tratados internacionales y otros acuerdos internacionales.
Su necesidad deriva de las insuficiencias notorias de la regulación hasta ahora vigente respecto de esta cuestión contenida en el Decreto 801/1972, de 24 de marzo, sobre ordenación de la actividad de la Administración del Estado en materia de tratados internacionales, que no se ocupaba de los ahora denominados acuerdos internacionales.
En efecto, la entrada en vigor de la Constitución supuso, por una parte, una reconfiguración de las competencias de los órganos del Estado sobre tratados internacionales que abrogó una parte del Decreto preconstitucional, y, de otra parte, el mencionado Decreto resultaba ajeno al nuevo diseño territorial del Estado que comportó el reconocimiento a las comunidades autónomas de competencias relevantes en el ámbito de la acción exterior. Además, la Ley 25/2014 responde, según el preámbulo, a la necesidad de acomodar la regulación interna en materia de tratados y acuerdos internacionales a los cambios producidos en la práctica convencional, como la existencia de organizaciones internacionales con capacidad para celebrar acuerdos internacionales o el desarrollo de nuevos tipos de acuerdos más allá de los tratados.
La Ley que dictaminamos contiene cincuenta y tres artículos, divididos en cinco títulos, ocho disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y cuatro finales. El título I (art. 1 a 7) incluye las disposiciones generales que delimitan su ámbito de aplicación, establecen las definiciones, determinan las competencias de los órganos del Estado sobre tratados y acuerdos internacionales y reconocen las competencias de las comunidades autónomas en la materia. El título II (art. 8 a 37) contiene el núcleo fundamental de la norma dedicado a la regulación de la representación internacional del Estado; la celebración de los tratados internacionales; la publicación y el registro; su interpretación y aplicación, así como también la enmienda, denuncia y suspensión de estos instrumentos. El título III (art. 38 a 42) tiene por objeto los acuerdos internacionales administrativos y el título IV (art. 43 a 48), los acuerdos internacionales no normativos, suscritos por el Estado. Finalmente, el título V se dedica a la participación de las comunidades autónomas en la celebración de tratados internacionales (art. 49 a 51) y a la celebración de acuerdos internacionales administrativos y no normativos por parte de éstas y, en su caso, por parte de las entidades locales (art. 52 y 53).
En cuanto al contexto normativo en el que se inserta la norma objeto de dictamen, hay que poner de manifiesto, en primer lugar, que la Ley 25/2014 regula la actividad del Estado en materia de tratados y otros acuerdos internacionales en el marco de las exigencias derivadas del derecho internacional público contenidas en la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, de 23 de mayo de 1969. Esta Convención ha sido completada en diversos aspectos por la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados entre estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales, de 21 de marzo de 1986, la cual ha sido ratificada por España, pero que todavía no ha entrado en vigor.
En el ámbito estatal, la Ley 25/2014, en materia de tratados y acuerdos internacionales, constituye el complemento y desarrollo de determinados aspectos de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado, la cual, hay que recordar, fue objeto de nuestro Dictamen 14/2014, de 17 de junio. En relación con determinados preceptos de esta Ley, se han iniciado negociaciones en el seno de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado con el fin de resolver las discrepancias competenciales suscitadas (Resolución GRI/1762/2014, de 30 de junio, por la que se hace público un acuerdo de la Subcomisión de Seguimiento Normativo, Prevención y Solución de Conflictos de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado en relación con la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado, publicada en el DOGC núm. 6673, de 28 de julio de 2014). Asimismo, las comunidades autónomas de Galicia, el País Vasco y Canarias también iniciaron negociaciones respecto de la mencionada Ley en el seno de las respectivas comisiones bilaterales, que, en el caso del País Vasco, han dado lugar al correspondiente Acuerdo, publicado por la Resolución de 14 de enero de 2015 (BOE núm. 22, de 26 de enero).
El Estado, con respecto a los tratados y otros acuerdos internacionales, ha desarrollado una serie de instrucciones y órdenes, entre las que hay que mencionar las dictadas con el fin de cubrir el vacío normativo en relación con el procedimiento interno de elaboración y formalización de los acuerdos internacionales no normativos. En cuanto a los acuerdos promovidos por las comunidades autónomas, puede señalarse el Real decreto 1317/1997, de 1 de agosto, sobre comunicación previa a la Administración general del Estado y publicación oficial de los convenios de cooperación transfronteriza de comunidades autónomas y entidades locales con entidades territoriales extranjeras, y, más recientemente, en el ámbito del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (MAEC, en adelante), con carácter de normativa interna, la Orden Circular 3286, de 19 de julio de 2010, por la que se aprueban las normas para la tramitación de los acuerdos no normativos por parte de los órganos del departamento ministerial, así como para el seguimiento y colaboración con otras administraciones públicas en esta materia.
Por su parte, en Cataluña, recientemente, ha entrado en vigor la Ley 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, que desarrolla las previsiones del Estatuto en materia de relaciones con la Unión Europea (art. 184-192 EAC) y de acción exterior de la Generalitat (art. 193-200 EAC). En relación con ello, en el Dictamen 23/2014, de 13 de noviembre, nos pronunciamos sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de determinados preceptos del Proyecto de ley.
2. La solicitud pide nuestro dictamen respecto de determinados preceptos de la Ley 25/2014. En concreto, del artículo 9, relativo al nombramiento de representantes de España para la ejecución de los actos relacionados con los tratados; el artículo 15.1, relativo a la aplicación provisional de los tratados antes de su entrada en vigor; el artículo 23.1, que regula la publicación de los tratados en el Boletín Oficial del Estado; el artículo 30.2, sobre la ejecución de tratados mediante ley; el artículo 37.1, .2 y .4, que prevé la denuncia y la suspensión de los tratados; los artículos 39, 40.2 y 41 que establecen, respectivamente, los informes que deben emitirse sobre los acuerdos internacionales administrativos, su tramitación interna, y la publicación y entrada en vigor de estos acuerdos; los artículos 45 y 46.2, que hacen referencia a los informes de los que deben ser objeto los acuerdos internacionales no normativos y su tramitación interna; el artículo 50.1, que establece el deber de información del Gobierno del Estado a las comunidades autónomas respecto de la negociación de tratados, y, finalmente los artículos 52.2 y .3 y 53.2 y .3, que regulan, respectivamente, la celebración por parte de las comunidades autónomas de acuerdos internacionales administrativos y no normativos.
En cuanto a los artículos mencionados, el Gobierno plantea diferentes dudas de constitucionalidad y de estatutariedad que, en nombre de la brevedad y sin perjuicio de una exposición más detallada en el fundamento jurídico correspondiente, pueden dividirse en tres grandes motivos.
En primer lugar, el escrito de solicitud reprocha que diversos preceptos omiten la actividad administrativa o normativa de la Generalitat con respecto a la acción regulada por la Ley 25/2014. Así, se considera que no se prevé la participación de la Generalitat en la designación de los representantes del Estado (art. 9); la posibilidad de que se pueda acordar la aplicación provisional de un tratado, en el ámbito de las competencias de la Generalitat, en el territorio de Cataluña (art. 15.1); que se ejecute un tratado mediante ley del Parlamento de Cataluña (art. 30.2), y que se promueva por parte de la Generalitat la suspensión o la denuncia de un tratado (art. 37.1, .2 y .4). Estas omisiones de la normativa estatal podrían contravenir, en opinión del Gobierno, las competencias de la Generalitat para participar o adoptar los tratados y los acuerdos internacionales en los términos que prevén los artículos 185, 195, 196, 197 y concordantes del Estatuto.
Otro tipo de duda lo suscita la indefinición de la regulación del alcance del deber de información previsto en el artículo 50.1, que podría contradecir el artículo 196.1 EAC.
Y, en último término, se considera que la regulación de la celebración de acuerdos internacionales administrativos y no normativos (art. 52.2 y .3 y 53.2 y .3 LTAAI), al remitir a la regulación prevista por la Administración general del Estado, no respeta las competencias de la Generalitat, al no prever la intervención de ésta en una pluralidad de aspectos.
3. Una vez expuesto el contenido de la Ley objeto de dictamen y de los preceptos solicitados y las dudas que suscitan, indicaremos la estructura que adoptará el Dictamen con el fin de dar respuesta a la solicitud. En el fundamento jurídico segundo expondremos la dimensión competencial del marco constitucional y estatutario de los tratados y otros acuerdos internacionales, con el fin de proceder a la aplicación del canon, en el fundamento jurídico tercero, respecto de los artículos concretos que pide el Gobierno.
Segundo. El marco constitucional y estatutario de competencias en relación con los tratados y otros acuerdos internacionales
En este fundamento jurídico, con el fin de dar respuesta a la petición del Gobierno, primero encuadraremos competencialmente la regulación que hace la Ley 25/2014 en las materias que la Constitución y los estatutos distribuyen entre el Estado y las comunidades autónomas; después, examinaremos el título competencial en el que la norma busca amparo, así como la capacidad de la Generalitat de Cataluña para realizar actividades de proyección exterior, y, por último, analizaremos la facultad coordinadora del Estado, en virtud de la función de dirección de la política exterior, respecto de estas actividades.
1. La Ley estatal que dictaminamos distingue entre los tratados y otros acuerdos internacionales, de acuerdo con su intitulación y contenido. Según el artículo 1 LTAAI, la Ley tiene por objeto regular la celebración y la aplicación por España de los tratados internacionales, y de las dos modalidades previstas de acuerdos internacionales: los llamados administrativos y los no normativos.
Los tratados y acuerdos están definidos en el artículo 2 LTAAI (letra a y letras b y c, respectivamente). Según dice el preámbulo (apartado II, párrafo 2º LTAAI), el derecho interno de un Estado puede establecer la distinción entre tratados y otros tipos de acuerdos internacionales, así como la regulación relativa al proceso interno de su toma de decisión. Respecto del Estado español debe tenerse en cuenta, en particular, el diseño territorial de la Constitución de 1978 y de los estatutos de autonomía, que han reconocido a las comunidades autónomas competencias «relevantes» en materia de acción exterior (apartado II del preámbulo, párrafo 4º LTAAI).
Los tratados internacionales están regulados por el Derecho internacional, en su vertiente concertada y multilateral, y por el derecho interno en lo restante (art. 2.a LTAAI). Sus fundamentos constitucionales están establecidos, especialmente, en los artículos 93 y 94 CE. Según se dispone en el apartado III del preámbulo LTAAI, los acuerdos internacionales administrativos y no normativos, de relevancia creciente en la práctica internacional, «no gozan de la naturaleza de los tratados» y presentan rasgos diferentes. Así, los primeros ejecutan o concretan los tratados (art. 2. b LTAAI). Y los segundos, a diferencia de los anteriores, contienen declaraciones de intenciones o establecen compromisos no jurídicos internacionalmente, por lo cual no son fuente de obligaciones (art. 2.c LTAAI), ni la intención de las partes es obligarse de acuerdo con el Derecho internacional.
Desde la perspectiva competencial, en virtud del artículo 7 LTAAI, los tratados y los acuerdos internacionales son diferentes. En los primeros, suscritos únicamente por el Estado, las comunidades autónomas pueden participar, respetando la competencia reservada a aquél (art. 149.1.3 CE). Los segundos también pueden suscribirse por las comunidades autónomas, al amparo de sus competencias. En relación con todos los acuerdos internacionales, el artículo 11.4 de la Ley estatal 2/2014 ya preveía que las comunidades autónomas, entre otros entes, pueden formalizar acuerdos internacionales administrativos «en ejecución y concreción de un tratado» y acuerdos no normativos, «no vinculantes jurídicamente para quienes los suscriben, sobre materias de su competencia.» Esta norma distinguió las dos modalidades de acuerdos que ahora la Ley 25/2014 desarrolla.
Hay que señalar que la Ley objeto de dictamen iguala el régimen jurídico aplicable a las comunidades autónomas y a otros entes, como las entidades locales, en relación con los acuerdos internacionales no normativos. Se trata de una equiparación que suscitó la crítica del Consejo de Estado, en el Dictamen 808/2013, de 3 de octubre, sobre el anteproyecto de la actual Ley 25/2014. Esta consideración crítica es parecida a la que el mencionado organismo efectuó en el Dictamen 394/2013, de 30 de mayo, en relación con el anteproyecto de la ahora Ley 2/2014. Asimismo, el Consell de Garanties Estatutàries ha sostenido observaciones críticas semejantes en el DCGE 14/2014 (FJ 3.1). Así, en el citado Dictamen hemos subrayado la no diferenciación entre los sujetos que pueden, según la Ley que ahora dictaminamos, suscribir acuerdos internacionales no normativos. En este sentido, debemos reiterar nuestra opinión de que el legislador no debería tratar por igual a las comunidades autónomas, que disfrutan de autonomía política, y a las ciudades autónomas, entidades locales u otros entes, que no tienen idéntico relieve constitucional ni capacidad legislativa propia.
En el DCGE 5/2011, de 28 de abril, en relación con los tratados y los acuerdos de ejecución de éstos, con ocasión de un plan de socorro ferroviario interfronterizo, hemos indicado que:
«La elaboración, aprobación y ratificación de tratados corresponde al Estado, tal como prevé la Constitución y, en estos procesos, la Generalitat tiene la facultad de ser informada previamente [...] y la posibilidad de expresar observaciones (art. 196.1 EAC).
La ejecución de los tratados, [...], corresponde a la Generalitat de Cataluña, que debe adoptar las medidas necesarias cuando los tratados internacionales afecten a sus competencias (art. 196.4 EAC). De hecho, se trata de mantener el régimen competencial general sin que resulte afectado por la intervención de un factor exterior, aunque a veces pueda resultar conveniente una cierta colaboración [...].» (FJ 2)
Así, la forma como se confecciona, se llega a tomar la decisión de firmar y se ratifica un tratado internacional corresponde decidirlo en exclusiva al Estado (art. 149.1.3 CE). Por el contrario, la celebración de acuerdos internacionales administrativos, subsiguientes a tratados ya acordados internacionalmente, o la firma de acuerdos internacionales no normativos pueden corresponder al Estado o a las comunidades autónomas, en función de la materia de que traten, según sean competencia de uno o de las otras.
De esta manera, respecto a la Generalitat de Cataluña, no sólo puede celebrar válidamente acuerdos internacionales administrativos y no normativos, sino que también puede participar, en la forma en que determine el Estado (DCC 269, de 1 de septiembre de 2005, F VIII.2.B), en la competencia de relaciones internacionales, en la vertiente ius contrahendi, ya que la participación «no altera la titularidad de las competencias» (DCC 269, F VIII.2.A).
2. De acuerdo con la disposición final primera de la Ley 25/2014, el título competencial que ampara la norma es el artículo 149.1.3 CE, que reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales.
La competencia estatal ha sido examinada recientemente por el Consell en los DCGE 14/2014, de 17 de junio, y 23/2014, de 13 de noviembre (FJ 2, en ambos casos). De la doctrina que contienen, así como de la jurisprudencia constitucional correspondiente, haremos una síntesis seguidamente.
Por una parte, de acuerdo con el bloque de la constitucionalidad, integrado por la Constitución y los estatutos de autonomía, las relaciones internacionales, como hemos dicho, son una materia reservada al Estado, que habilita al Gobierno para dirigir la política exterior (art. 97 CE). De la otra, «la acción exterior [...] tampoco constituye un título competencial por sí mismo, sino que es la manifestación de una actividad supraestatal de las administraciones públicas vinculada al ejercicio de sus competencias y, en general, a la gestión de los intereses que les son propios» (DCGE 14/2014, FJ 2.1). Esta conceptualización de la noción de acción exterior comprende tanto la realizada por el Estado como la efectuada por una comunidad autónoma, ya que es una dimensión anexa a las competencias asumidas.
La delimitación de la materia que comprende las relaciones internacionales ha sido definida en la STC 165/1994, de 26 de mayo, en un doble sentido positivo y negativo. De acuerdo con el primero, se señalan unas facultades características o unos elementos esenciales de las relaciones internacionales que corresponden al Estado: la celebración de tratados internacionales (ius contrahendi), y la representación exterior del Estado (ius legationis), así como la creación de obligaciones internacionales y la responsabilidad internacional del Estado (FJ 5), sobre cualquier materia. Esta interpretación, iniciada con la STC 137/1989, de 20 de julio (FJ 4 y 5), se ha mantenido hasta la actualidad (por todas, STC 198/2013, de 5 de diciembre, FJ 3) y ha permitido al Tribunal Constitucional afirmar que, en determinados casos, como la dimensión internacional del deporte, la invocación del título competencial de relaciones internacionales no resulta aplicable, ni siquiera por alusión, a la política exterior (STC 80/2012, de 18 de abril, FJ 4). De esta manera, en función del segundo sentido, las relaciones internacionales no se identifican con cualquier actividad exterior.
Sin embargo, el hecho de que la materia de las relaciones internacionales sea una competencia reservada al Estado no implica que permanezca excluida de todo tipo de incidencia autonómica. Según el Tribunal Constitucional, el artículo 2 CE ha instaurado un Estado complejo (STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 5), políticamente descentralizado y fundamentado en el derecho a la autonomía. Así, de acuerdo con una primera jurisprudencia constitucional, la norma fundamental «determina implícitamente la forma compuesta del Estado en congruencia con la cual han de interpretarse todos los preceptos constitucionales» (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2). La afirmación de que la Constitución configura un estado compuesto no se ha hecho sólo desde una perspectiva general, sino también «muy señaladamente, en relación con los elementos sustanciales de la organización y del funcionamiento del Estado en su conjunto» (STC 247/2007, FJ 5).
Por lo tanto, sin cuestionar la titularidad estatal de la competencia en materia de relaciones internacionales, las comunidades autónomas pueden participar e intervenir en decisiones que corresponde determinar en exclusiva al Estado. El Tribunal Constitucional reconoce, en general, la facultad por parte de las comunidades autónomas para instar la negociación de determinados tratados y para recibir información en relación con ésta, cuando afecte a sus competencias o intereses (STC 198/2013, FJ 3).
Así, el Estatuto, en el título V, capítulos II y III, menciona una serie de instrumentos que no son sólo expresión de la proyección exterior de competencias propias, sino que se inscriben en el campo de las relaciones internacionales del Estado. En este sentido, hay que destacar, por una parte, los artículos 184, de forma general respecto de la Unión Europea, y 185, en particular, en relación con la participación de la Generalitat en los procesos de celebración, revisión, negociación y ratificación de los tratados de la Unión Europea. Y, de otra parte, el artículo 196 EAC, que prevé: la recepción previa por la Generalitat de información sobre actos relativos a la celebración de tratados internacionales (apdo. 1); la integración de representantes de ésta en las delegaciones negociadoras (apdo. 2), y la solicitud al Gobierno del Estado de celebración de tratados internacionales (apdo. 3).
3. Las materias concernidas tanto en la ejecución de un tratado internacional, como en la suscripción de acuerdos internacionales no normativos, en la medida en que la Constitución y los estatutos las atribuyan al Estado o la Generalitat, permitirán la regulación de los diferentes acuerdos internacionales por quien corresponda. Así, estos acuerdos son expresión de la acción exterior del Estado y de la de las comunidades autónomas en sectores materiales definidos y delimitados competencialmente.
Con respecto a estos acuerdos internacionales, en particular sobre los denominados administrativos, el Estado no puede ampararse, por principio, en su competencia exclusiva sobre relaciones internacionales, ex artículo 149.1.3 CE, para extender su ámbito competencial a toda actividad que constituya desarrollo, ejecución o aplicación de convenios y tratados internacionales, ya que:
«la ejecución de los tratados internacionales corresponderá a quien, conforme a dichas reglas, ostente la competencia material deviniendo entonces lo decisivo para su inclusión en la competencia autonómica la efectiva existencia de la atribución competencial estatutaria» (STC 138/2011, de 14 de septiembre, FJ 4, y 118/2011, de 5 de julio, FJ 10)
La ejecución de los tratados corresponde, pues, a quien tenga asumida la competencia en el nivel interno, con independencia de que el Estado sea el único que pueda decidir firmarlos y comprometerse internacionalmente. Este es el criterio que establece el artículo 196.4 EAC, que atribuye a la Generalitat la adopción de las medidas necesarias para ejecutar las obligaciones derivadas de los tratados y los convenios internacionales en el ámbito de sus competencias.
Igualmente, respecto de los acuerdos internacionales no normativos, la mencionada STC 165/1994 también reconoce la legitimidad constitucional de las comunidades autónomas, entre otros entes, para desplegar una actividad de acción exterior (FJ 3 y 6), sin invadir la mencionada reserva estatal, que denominábamos «núcleo irreductible» en el DCGE 1/2009, de 3 de diciembre (FJ 2.3.A), con el alcance mencionado anteriormente.
Esta dimensión exterior de las competencias tiene anclaje directo en la distribución competencial, por lo cual la acción exterior que se desarrolle ha de vincularse con las competencias propias (DCGE 14/2014, FJ 2), con voluntad de hacerlas efectivas (DCGE 1/2009, FJ 2.3) y no afectando a las competencias de otros. La proyección exterior es un instrumento al servicio del ejercicio correcto de las competencias que las comunidades autónomas tienen atribuidas, que pueden realizarse «no ya sólo fuera de su territorio, sino incluso fuera de los límites territoriales de España» (STC 165/1994, FJ 3). En este sentido, el artículo 195 EAC faculta a la Generalitat para suscribir «acuerdos de colaboración» en el ámbito de sus competencias, con el fin de promover los intereses de Cataluña en el exterior.
Por lo tanto, según el criterio del Tribunal Constitucional, la acción exterior de las comunidades autónomas depende de la naturaleza de las competencias de las que son titulares. De manera que, allí donde las comunidades autónomas dispongan de competencias, será constitucional la actividad autonómica de proyección exterior. Esta afirmación se sujeta a dos limitaciones. Por una parte, se restringe a aquellas actividades de acción exterior que sean necesarias o al menos convenientes para el ejercicio de las propias competencias (STC 165/1994, FJ 6). Y, de otra parte, estas actividades exteriores podrán realizarse siempre que no se afecten materias propias del ordenamiento internacional (art. 149.1.3 CE), ni el ejercicio de otras competencias que pertenecen al Estado (STC 80/2012, de 18 de abril, FJ 7.b). Así, los acuerdos no normativos de carácter internacional no caen per se dentro de la competencia estatal, sino que su atribución concreta dependerá de las competencias distribuidas, entre el Estado y las comunidades autónomas, por la Constitución y los respectivos estatutos.
Las actividades de acción exterior corresponden, de acuerdo con el reparto competencial, a los poderes públicos estatales o autonómicos en general, y a la Generalitat en particular, ex artículo 193 EAC, según el cual la Generalitat debe impulsar la proyección de Cataluña en el exterior y promover sus intereses (apdo. 1), como también tiene capacidad para llevar a cabo acciones con proyección exterior que deriven de sus competencias (apdo. 2). Y lo anterior sin perjuicio de otras actividades de dimensión exterior, como la de crear oficinas en el exterior (art. 194 EAC); la precitada de celebrar acuerdos de colaboración (art. 195 EAC); la mencionada de ejecutar las obligaciones derivadas de tratados internacionales (art. 196.4 EAC), o la de promover la cooperación transfronteriza (art. 197 EAC).
4. Finalmente, también en la STC 165/1994, el Tribunal ha apelado a los mecanismos de colaboración, habituales en un estado compuesto. De manera que, incluso, ha entendido que dentro de la competencia estatal se incluye la posibilidad de establecer medidas que regulen y coordinen las actividades de proyección externa de las comunidades autónomas (FJ 6). El Estado puede intervenir con el fin de evitar eventuales perjuicios sobre la dirección y ejecución de la política exterior estatal (art. 97 CE), que constituye una función constitucional atribuida al Gobierno, en el marco de su competencia de relaciones internacionales (DCGE 14/2014, FJ 2.1). Aquélla se encuentra perfilada, pues, por el precitado precepto constitucional (STC 198/2013, FJ 3) y no es una típica función de coordinación administrativa.
A la coordinación, en el ámbito de las relaciones exteriores, se ha referido últimamente la STC 110/2012, de 23 de mayo (FJ 3). Así, el Tribunal habilita al Estado para establecer medidas de regulación y coordinación, pero no le permite ampararse en la competencia sobre relaciones internacionales para intervenir en cualquier actividad de acción exterior de las comunidades autónomas (DCGE 14/2014, FJ 2.3, con cita de las SSTC 138/2011, de 14 de septiembre, FJ 4, y 118/2011, de 5 de julio, FJ 10, así como de la doctrina consultiva anterior).
En general, debemos entender por coordinación, según hemos afirmado en el DCGE 14/2014, con fundamentación jurisprudencial, la técnica que:
«persigue la integración de la diversidad de las partes en el conjunto o sistema para evitar contradicciones o reducir disfunciones (STC 32/1983, FJ 2) y que, en consecuencia [...] presupone, inevitablemente, la existencia de competencias autonómicas que el Estado debe respetar, evitando que la coordinación llegue a un grado de desarrollo que deje vacías de contenido las correspondientes competencias de las comunidades autónomas (STC 32/1983, FJ 2).» (FJ 3.2.C)
En cualquier caso, hemos dicho también (DCGE 3/2014, de 28 de enero, FJ 4.3.B), de acuerdo con la STC 118/1996, de 27 de junio, que la Administración estatal no puede sustituir a la autonómica en materias que son competencia de ésta (FJ 18) y, según la STC 36/2005, de 17 de febrero, que el Estado tampoco puede sustituir a las comunidades autónomas en el ejercicio de competencias propias (FJ 2).
En relación con la coordinación en el ámbito de las relaciones internacionales, el DCGE 14/2014 (FJ 2.4) recuerda nuevamente la mencionada STC 165/1994 (FJ 6), donde el Tribunal subraya, como un límite a la acción exterior de las comunidades autónomas, el objetivo de la coordinación, que consiste en evitar perjuicios sobre la dirección o la ejecución de la política exterior, que pertenece en exclusiva a las autoridades estatales. Por eso, en aquel supuesto, admitía la existencia de un organismo estatal que hiciera una tarea de seguimiento e información de las actividades autonómicas de proyección exterior que no incidían en el ámbito de las relaciones internacionales (STC 165/1994, FJ 8).
Además, en el mismo DCGE 14/2014, FJ 3.3, sobre la trascendencia del principio general de colaboración en el sistema constitucional de distribución de competencias, hemos recordado que este criterio no puede alterar o desplazar su titularidad (como hemos dicho igualmente en el DCGE 11/2012, de 22 de agosto, FJ 3.4.D), afirmación ésta que también ha sido recogida por la jurisprudencia constitucional:
«este deber [de colaboración] no implica extensión alguna de las competencias estatales, el Estado no puede tratar de imponerlo mediante la adopción de medidas coercitivas.» (STC 80/1985, de 4 de julio, FJ 2)
A mayor abundamiento, la colaboración implica que:
«lo que puede realizar uno de los entes colaboradores no lo debe hacer el otro, de manera que sus actuaciones no son intercambiables, sino complementarias.» (STC 11/1986, de 28 de enero, FJ 3, reiterado en la STC 194/2004, FJ 9)
Dentro de los instrumentos de colaboración, debe destacarse el deber de información mutua que existe entre las diversas administraciones y también entre el Estado y las comunidades autónomas:
«la existencia de deberes recíprocos de intercambio de información entre las Administraciones públicas son una consecuencia del principio general de colaboración que debe presidir las relaciones entre todas ellas. No es preciso justificarla en preceptos constitucionales concretos […].» (por todas, STC 85/1993, de 8 de marzo, FJ 2)
En el ámbito que estamos dictaminando implicará, a modo de ejemplo, que el Estado informe de los tratados que tenga intención de suscribir y que la Generalitat haga lo mismo en relación con los acuerdos internacionales que suscriba.
Por último, la coordinación no puede incluir por definición un control preventivo que suponga una tutela en el ámbito competencial propio de las comunidades autónomas. Ahora bien, este criterio no obsta para que pueda tener sentido el deber de las comunidades de someterse a un informe previo, en opinión de la jurisprudencia constitucional, si el Estado dispone de título competencial para hacerlo (por ejemplo, el Estado puede emitirlo porque puede dictar la legislación básica, STC 104/2013, de 25 de abril, FJ 8). En el mismo sentido, este tipo de informe supone un mecanismo razonable de colaboración cuando se encuentran implicadas las competencias e intereses del Estado y los de las comunidades autónomas (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 65). En el ámbito que estamos examinando, este informe preceptivo tendría razón de ser gracias a la facultad de coordinación de la acción exterior de las comunidades autónomas, que se reconoce jurisprudencialmente, como hemos hecho mención antes, estrechamente vinculada con el artículo 149.1.3 CE. El informe previo, sin embargo, no tiene que desplazar las competencias propias de las comunidades autónomas, aunque puede ser una forma de evitar, antes de que se produzcan, los eventuales perjuicios que puedan causarse a la política exterior, como hemos indicado antes.
Tercero. El examen de la constitucionalidad y estatutariedad de los preceptos objeto de la solicitud
De conformidad con la estructura del Dictamen anunciada previamente, aplicaremos ahora el canon de constitucionalidad y estatutariedad, expuesto en el fundamento precedente, a los artículos cuestionados por los peticionarios. Estos preceptos de la Ley 25/2014 los hemos agrupado teniendo en cuenta la sistemática de la norma, de acuerdo con los siguientes temas: representación en la negociación de los tratados internacionales (art. 9); aspectos relativos a la celebración de los tratados internacionales (art. 15.1, 23.1, 30.2 y 37.1, .2 y .4); deber de información del Gobierno del Estado con motivo de la celebración de los tratados internacionales (art. 50.1); regulación de los acuerdos internacionales de carácter estatal (art. 39, 40.2, 41, 45, 46.2), y regulación de los acuerdos internacionales de carácter autonómico (art. 52.2 y .3 y 53.2 y .3).
1. El artículo 9 LTAAI forma parte de la regulación de la Ley sobre la competencia para la celebración de los tratados internacionales, en particular sobre la representación internacional española (capítulo I del título II).
El precitado artículo establece el mecanismo interno estatal de nombramiento de los representantes, de la manera siguiente:
«El Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, a propuesta del ministerio o ministerios competentes por razón de la materia, nombrará a los representantes de España para la ejecución de cualquier acto internacional relativo a un tratado internacional.»
El Gobierno cuestiona que el artículo 9 no prevea «la posibilidad de que las comunidades autónomas puedan efectuar la propuesta de nombramientos», y que tampoco incluya que la condición de representante de España pueda ejercerla un representante autonómico.
La base de la solicitud de dictamen, en éste y en otros preceptos, es la falta de previsión en la Ley 25/2014 de la participación autonómica, lo cual podría dar a entender, aunque no se dice expresamente, que se podría incurrir en una eventual inconstitucionalidad por omisión. Al respecto hay que decir que la omisión es ilegítima cuando, más allá de ignorar, contradice un precepto del bloque de la constitucionalidad (STC 222/2006, de 6 de julio, FJ 9).
El Tribunal Constitucional ha declarado en dos supuestos la inconstitucionalidad de un precepto estatal por no prever ningún tipo de participación autonómica en una determinada actuación pública, aunque en ambos casos la comunidad autónoma disponía de título competencial asumido estatutariamente (STC 178/2006, de 6 de junio, FJ 5).
En el primero había que reconocer la participación de la Junta de Galicia competente en un tema de ejecución de los planes establecidos por el Estado para la reestructuración de sectores económicos (STC 29/1986, de 20 de febrero, FJ 6. B). En el otro, se reconocía la participación autonómica en virtud de las competencias de las comunidades autónomas en materia de medio ambiente, en un caso de vertidos en un puerto marítimo de titularidad estatal (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 41).
Estas situaciones se diferencian del artículo 9 LTAAI, porque sobre la representación en la negociación de tratados internacionales la competencia está reservada en exclusiva al Estado (art. 149.1.3 CE).
Por otra parte, la petición no ignora, porque los cita, los artículos 49 y 51 LTAAI. Estos preceptos se ubican en el capítulo I del título V de la Ley, dedicado a la participación de las comunidades autónomas en la celebración de tratados internacionales. Y dan cumplimiento a la previsión del artículo 7 LTAAI, que distingue, como hemos dicho, una diferente intensidad de la intervención autonómica en los tratados, por un lado, y en los acuerdos internacionales, por el otro, de acuerdo con el sistema de distribución de las competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, previsto constitucional y estatutariamente.
Concretamente, el artículo 51.1 LTAAI permite que las comunidades autónomas soliciten al Gobierno del Estado formar parte de la delegación española negociadora de un tratado internacional, pretensión a la que éste puede dar curso motivadamente, comunicando la decisión a las comunidades y las ciudades autónomas (art. 51.2 LTAAI).
Los términos del artículo 9 LTAAI no permiten concluir que se excluya la eventual solicitud de representación de la Generalitat, prevista en el Estatuto (art. 196.2 EAC) y, de forma parecida, en la propia Ley (art. 51.1 LTAAI).
La solicitud de integración de los representantes de la Generalitat en el grupo negociador estatal se sustanciará, en el seno de la Administración general del Estado, según el procedimiento establecido en el artículo 9 LTAAI, que no prevé qué órgano o institución autonómica lo efectuará. Finalmente, los representantes propuestos y nombrados se integrarán en el grupo negociador en representación de España, si el Gobierno estatal lo considera oportuno (art. 51.2 LTAAI), en tanto que la competencia sobre relaciones internacionales corresponde al Estado (art. 149.1.3 CE) y el ius legationis es uno de sus elementos característicos (STC 165/1994, FJ 5).
Analógicamente y salvando las distancias, en el ámbito de la Unión Europea, el artículo 187 EAC prevé también, en palabras del Tribunal Constitucional, «una referencia genérica a la participación de la Comunidad Autónoma dentro de las delegaciones estatales [...] o en la participación en el proceso de designación de representantes» (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 121). La forma específica de participación tampoco se ha previsto expresamente en la legislación estatal, si bien ésta deja abierta la colaboración entre el Estado y las comunidades autónomas para establecer instrumentos concretos.
Así, de acuerdo con el artículo 3.2.a de la Ley 2/1997, de 13 de marzo, mediante la cual se regula la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Comunidad Europea (actualmente, denominada Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea, o CARUE), corresponde a este órgano la articulación de los mecanismos para hacer efectiva la participación de las comunidades autónomas en la formación de la voluntad del Estado en el seno de la Unión Europea.
Estos instrumentos de participación han sido concretados en los acuerdos de la CARUE, de 9 de diciembre de 2004 (publicados por Resolución de 28 de febrero de 2005, de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, BOE núm. 64, de 16 de marzo de 2005), modificados posteriormente por diferentes acuerdos publicados mediante Resolución de 22 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial (BOE núm. 192, de 11 de agosto de 2011) y que determinan que la representación autonómica se realice mediante la incorporación en la delegación española de un miembro, con rango de consejero, que represente a todas las comunidades autónomas en los asuntos que afecten a sus competencias, cuya designación corresponde al pleno de la conferencia sectorial correspondiente por razón de la materia.
La literalidad del artículo 9 LTAAI, que se proyecta en el interior de la organización central, no impide la participación de la Generalitat en la representación para la celebración de tratados internacionales en ámbitos materiales de interés para Cataluña. La Generalitat puede dirigirse al ministerio competente, por razón de la materia, para que a su vez haga la propuesta al ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, el cual puede nombrar a los que presente la Generalitat o a los de otras comunidades autónomas, mediante la consiguiente propuesta, prevista en la Ley 25/2014, y de acuerdo con el procedimiento que se establezca.
De lo contrario, si el sentido del precepto fuera únicamente negar la posible participación autonómica, en lugar de determinar el proceso estatal de decisión interna, el precitado artículo no se adecuaría al Estatuto. No obstante, el contexto normativo en el que se inscribe el artículo 9 LTAAI permite entender, por el contrario, que la decisión del ministro puede consistir en nombrar a los representantes propuestos por las comunidades autónomas en la negociación de un tratado internacional, incluso como únicos representantes o para presidir la parte española de la negociación. La opción establecida y explícita en la Ley 25/2014 quizás no sea la mejor, dado que habría sido más adecuado que esta Ley manifestara, en concreto, cómo se pueden nombrar representantes procedentes de las comunidades autónomas dentro de la parte negociadora española, en lugar de las referencias genéricas previstas en los artículos 7 y 51 LTAAI, que difieren a una regulación ulterior la participación efectiva. Aun así, su omisión no hace inconstitucional el precepto, ya que, como hemos dicho, no es por sí mismo impeditivo para designarlos, ni hay una incompatibilidad manifiesta con el bloque de la constitucionalidad.
En consecuencia, no se produce la pretendida vulneración del artículo 196.2 EAC, que prevé genéricamente que la Generalitat solicite al Gobierno del Estado que incorpore representantes de la Generalitat en las delegaciones negociadoras, cuando un tratado afecte a Cataluña de una manera directa y singular. Y, en este sentido, el reproche formulado por el Gobierno presenta una finalidad meramente cautelar, que ha sido criticada, tanto por la jurisprudencia constitucional (entre otras, STC 6/2013, de 17 de enero, FJ 3; 184/2012, de 17 de octubre, FJ 7.a, y 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 8) como por nuestra doctrina consultiva (DCGE 14/2014, FJ 3.2.A; 1/2014, de 3 de enero, FJ 2.3; 19/2013, de 16 de diciembre, FJ 1.2, y 6/2012, de 1 de junio, FJ 4.3).
Por lo tanto, el artículo 9 LTAAI tiene amparo en el artículo 149.1.3 CE y no vulnera las previsiones estatutarias.
2. Los artículos 15.1; 23.1; 30.2, y 37.1, .2 y .4 LTAAI, que están incluidos en el capítulo II del título II de la Ley, se refieren a diversos aspectos relativos a la celebración de los tratados internacionales.
El artículo 15.1 LTAAI hace referencia a la tramitación interna necesaria, dentro de la Administración general del Estado, para autorizar la aplicación provisional de un tratado internacional. El artículo 23.1 LTAAI indica que la publicación de los tratados internacionales se efectuará en el Boletín Oficial del Estado (BOE), en consonancia con el artículo 96 CE. El artículo 30.2 LTAAI en lo relativo a su ejecución, prevé que el Gobierno del Estado entregará a las Cortes Generales los proyectos de ley correspondientes. Por último, los apartados 1, 2 y 4 del artículo 37 LTAAI se refieren a cuestiones atinentes al procedimiento interno de denuncia y suspensión de la aplicación de los tratados mencionados.
La solicitud de dictamen argumenta, por separado, que estos preceptos no se adecuan a las previsiones estatutarias, que reconocen, en opinión del peticionario, una participación a la Generalitat, que no está reflejada en la literalidad de los preceptos que suscitan las dudas planteadas.
El Gobierno manifiesta que el artículo 15.1 LTAAI no prevé la iniciativa autonómica en la aplicación provisional de los tratados ni la comunicación de esta aplicación, una vez decidida por el Estado, a los parlamentos autonómicos. Con respecto al artículo 23.1 LTAAI, se critica que sólo se disponga la publicación en el BOE sin prever que los tratados internacionales puedan publicarse también en el diario oficial de las distintas comunidades autónomas. El artículo 30.2 LTAAI es cuestionado porque no prevé expresamente que la ejecución de un tratado pueda efectuarse mediante una ley autonómica. Finalmente, los diferentes apartados del artículo 37 LTAAI también se solicitan porque no prevén ningún tipo de participación autonómica en los procedimientos de denuncia y suspensión de la aplicación de un tratado internacional.
Como hemos indicado en relación con el artículo 9 LTAAI, al Estado le corresponde en exclusiva la competencia material sobre las relaciones internacionales, que incluye, por lo que ahora nos interesa, el régimen de celebración de tratados o la regulación del ius contrahendi (STC 165/1994, FJ 5). Por otra parte, la falta de previsión no implica per se una prohibición, ya que, en todos los casos, los preceptos se refieren a la vertiente organizativa interna, en el ámbito estatal, de los diferentes aspectos indicados.
Sólo respecto del artículo 15.1 LTAAI la solicitud hace referencia expresa a la vulneración del artículo 196 EAC, el cual no contiene ninguna prescripción concreta en relación con la aplicación provisional de los tratados. El Estatuto se limita a prever que: el Estado debe informar sobre los actos de celebración de determinados tratados internacionales (apdo. 1, al cual nos referiremos más adelante); la Generalitat puede solicitar la integración de sus representantes en la negociación de un tratado (apdo. 2, ya comentado) así como solicitar su celebración (apdo. 3), y ha de adoptar medidas para su ejecución (apdo. 4). Por lo tanto, porque tienen una vinculación más directa con lo que suscita la petición, debemos centrar nuestra atención en los mencionados apartados 3 y 4 de este precepto estatutario.
Los artículos impugnados regulan, como se ha dicho, la formación interna de la decisión estatal, en el ámbito de la Administración general del Estado, lo cual no obsta, como prevé la Ley 25/2014, la participación autonómica. Esta falta de previsión no implica que, en los casos cuestionados, como en otros, el Estado no dé curso a una cierta participación autonómica, sea de manera informal, preliminar o parcial. Así, se observa como el artículo 30.3 LTAAI prevé que, entre otros aspectos, las comunidades autónomas adopten las medidas necesarias para la ejecución de los tratados internacionales, en consonancia con el artículo 196.4 EAC. Estas medidas pueden ser normativas, como las que reclama la petición en relación con el artículo 30.2 LTAAI o de otro tipo.
Igualmente, como hemos visto, en el artículo 196.3 EAC se establece que la Generalitat puede solicitar al Gobierno del Estado la celebración de tratados en materias de su competencia. Esta solicitud puede amparar sin esfuerzo no sólo la celebración, como acto de iniciación de un tratado internacional, sino también los actos de conclusión, como la denuncia y la suspensión (art. 37 LTAAI), así como los preparatorios, es decir, la aplicación provisional (art. 15.1 LTAAI), en ambos casos, cuando afecte a las competencias de la Generalitat. Por lo tanto, en el mismo sentido, tanto se podría solicitar la celebración como la aplicación provisional, la denuncia o la suspensión, porque en estos últimos supuestos nada obsta para que pueda pedirse, de acuerdo con el principio de colaboración entre administraciones, lo cual no limita por sí mismo la competencia reservada al Estado por el artículo 149.1.3 CE.
De hecho, los artículos 7 y 49 LTAAI, aunque sin mayor detalle, contienen, con respecto a lo que ahora nos corresponde, un reconocimiento explícito y general de la posible participación autonómica en una pluralidad de aspectos.
De esta manera, los preceptos cuestionados no impiden a radice que las comunidades autónomas puedan tener una incidencia en la toma de decisiones dentro del proceso de suscripción de tratados internacionales, ya que la regulación de la LTAAI tiene como objetivo primordial, en relación con los tratados internacionales, desarrollar la competencia estatal de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE).
Así, como hemos avanzado, la Ley 25/2014 no cierra esta posibilidad, aunque una técnica normativa más respetuosa con la estructura compuesta del Estado habría consistido en la previsión explícita de la participación autonómica. El Tribunal Constitucional tampoco niega la participación autonómica en el ámbito de los tratados internacionales, si bien entiende que corresponde al legislador estatal «libremente determinar los concretos supuestos, términos, formas y condiciones de esa participación» (STC 31/2010, FJ 118). En este sentido, dicha previsión no debe hacerse forzosamente en la Ley objeto de dictamen, sino que puede efectuarse en otra disposición posterior más específica.
En cualquier caso, reiterando lo que hemos dicho anteriormente, se ha perdido una buena oportunidad de sistematizar la participación autonómica en el ámbito de los tratados internacionales. No obstante, insistimos en el hecho de que la falta de previsión, en la norma que dictaminamos, no es sinónimo de prohibición de la mencionada participación, sino que la pretensión de la Ley 25/2014 es otra y consiste, como hemos apuntado, en ordenar ad intra las actividades de los órganos estatales. Por lo tanto, en estos momentos, dado que la propia Ley prevé de forma genérica la participación (en los artículos 7 o 49 LTAAI), la impugnación es estrictamente preventiva y no puede excluirse una participación autonómica que se precise ulteriormente en otra disposición.
Antes de concluir este apartado, analizaremos en especial la publicación de los tratados, respecto de los que el artículo 23.1 LTAAI no menciona si han de ser publicados en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC), además de en el BOE. El Estatuto sólo afirma que hay que publicar preceptivamente en el DOGC «los actos, las disposiciones generales y las normas que emanan del Gobierno o de la Administración de la Generalitat» (art. 68.5 EAC).
Con relación a esta cuestión, a título ilustrativo, debe recordarse que el artículo 2.2 de la Ley 2/2007, de 5 de junio, del DOGC, dice que, además de las leyes, las normas, los acuerdos, las resoluciones, los edictos, las notificaciones, los anuncios y los otros actos de la Generalitat, pueden publicarse los de la Administración de justicia y de otras administraciones, entes y organismos públicos, «en los supuestos en que lo determine el ordenamiento jurídico». Esta fórmula no es tan abierta como la del artículo 6.2 del Real decreto 181/2008, de 8 de febrero, de ordenación del diario oficial «Boletín Oficial del Estado», que establece que el Consejo de Ministros podrá excepcionalmente acordar la publicación de informes, documentos o comunicaciones oficiales, de difusión considerada de interés general.
En cualquier caso la Ley catalana 2/2007, igual que el artículo 23.1 LTAAI, no prevé la publicación de los tratados internacionales, hecho que, hasta la actualidad, no se ha producido. Consecuentemente, no tienen que ser publicados necesariamente en el DOGC, lo que no excluye que sea posible, a título informativo, dar publicidad, como se ha efectuado con otras normas estatales.
En consecuencia, los artículos 15.1, 23.1, 30.2, y 37.1, .2 y .4 LTAAI están amparados por el artículo 149.1.3 CE y no vulneran el Estatuto.
3. El artículo 50.1 LTAAI se inserta en la participación de las comunidades autónomas en la suscripción de tratados internacionales (capítulo I del título V). Específicamente, recoge el deber de información del Gobierno del Estado, a través del MAEC, a las comunidades autónomas, a las que remitirá «información» sobre la negociación de los tratados internacionales que tengan por objeto materias de su competencia o interés, o que afecten de manera especial a su respectivo ámbito territorial.
La solicitud cuestiona este precepto, aun aceptando que se ajusta al artículo 196.1 EAC, el cual, como hemos dicho, prevé que el Gobierno del Estado informe previamente a la Generalitat sobre los actos de suscripción de los tratados que «afecten de una manera directa y singular a las competencias de Cataluña», previendo también que la Generalitat pueda dirigir al Gobierno del Estado las observaciones que considere pertinentes. El reproche se basa en que el artículo 50.1 LTAAI podría limitar la previsión que hace el artículo 18.1 de la Ley catalana 16/2014, porque este precepto afirma que «la Generalitat puede solicitar al Gobierno del Estado toda la información sobre la negociación de los tratados internacionales», en vez de que éste tenga que remitir a las comunidades autónomas «información», tal como prevé el precepto estatal sobre el mismo tema. La formulación de la Ley 25/2014 es más imprecisa que la de la Ley 16/2014. Sin embargo, la Ley catalana, a pesar de tener la finalidad de desarrollar el Estatuto, no podemos tomarla como canon de constitucionalidad ni de estatutariedad.
La petición de dictamen cree que, en el artículo 50.1 LTAAI, falta una cierta precisión. Como hemos advertido en dictámenes anteriores, con respecto a este último tema, para que la indefinición o la ambigüedad de la norma puedan llegar a causar la vulneración del principio de seguridad jurídica, éstas tienen que ser especialmente intensas e insuperables (STC 93/2013, de 23 de abril, FJ 10, y DCGE 1/2012, de 10 de enero, FJ 4, y 11/2012, FJ 5), lo cual no se deduce de una forma nítida del precepto cuestionado.
Por otra parte, en el seno de la competencia reservada al Estado sobre el treaty-making power (art. 149.1.3 CE, interpretado por la STC 165/1994, FJ 5), los artículos 185.1 y 196.1 EAC prevén el deber de información del Estado en favor de la Generalitat (en el ámbito de la UE y en el de las relaciones internacionales, respectivamente). Se trata de una medida de información general, que consiste en una de las manifestaciones del principio de cooperación entre el Estado y las comunidades autónomas en asuntos de competencia estatal (las relaciones internacionales), pero que pueden afectar a las competencias y los intereses autonómicos. La reserva constitucional del ius contrahendi al Estado «no impide que la cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas se proyecte en relación con los tratados internacionales» (STC 31/2010, FJ 119), siempre que las limitadas facultades autonómicas reconocidas en el proceso de elaboración de los tratados no pongan en cuestión las competencias del Estado para su suscripción y formalización (STC 137/1989, de 20 de julio, FJ 4).
Por lo tanto, consideramos que los términos del precepto no permiten afirmar que se ignore el artículo 196.1 EAC, ni que su indefinición produzca una vulneración consistente del artículo 9.3 CE. En consecuencia, el artículo 50.1 LTAAI no es contrario a la Constitución ni al Estatuto.
4. Los artículos 39, 40.2 y 41 LTAAI pertenecen al título III de la Ley sobre la regulación estatal de los acuerdos internacionales administrativos y los artículos 45 y 46.2 LTAAI forman parte del título siguiente, referente a los acuerdos internacionales no normativos, también en sede estatal. No obstante, algunos de los preceptos de estos dos títulos de la Ley tienen expresamente un ámbito de aplicación más amplio.
El artículo 39 LTAAI afirma que «todos» los proyectos de acuerdos internacionales administrativos necesitan un informe previo de la Asesoría Jurídica Internacional (AJI, en lo sucesivo), dependiente del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (Real decreto 342/2012, de 10 de febrero, por el cual se desarrolla la estructura orgánica básica del MAEC), sobre la naturaleza y la formalización del acuerdo. De la misma manera, se precisará un informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (MHAP, en adelante), si comportan compromisos financieros.
El artículo 40.2 LTAAI dice que el Consejo de Ministros tomará conocimiento de la suscripción de acuerdos internacionales administrativos, a propuesta del ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, cuando su importancia o alcance así lo aconsejen.
Y el artículo 41 LTAAI, sobre la publicación y la entrada en vigor, prescribe que los acuerdos internacionales administrativos se publicarán en el boletín oficial correspondiente a la administración pública que los firme (apdo. 1). Igualmente, determina el órgano competente para acordar su publicación en el BOE (apdo. 2). Manifiesta, además, que, a efectos de publicidad, «todos» se publicarán en el BOE (apdo. 3), y que, en ese momento, formarán parte del ordenamiento jurídico español (apdo. 4).
El artículo 45 LTAAI contiene unas prescripciones parecidas a las del mencionado artículo 39 LTAAI, aunque referidas ahora a los acuerdos internacionales no normativos suscritos por órganos estatales. La diferencia más relevante, aparte de la naturaleza de los acuerdos, consiste en el hecho de que se prescinde de la intervención de la AJI en el artículo 45 LTAAI, cuando se trata de calificar un acuerdo internacional no normativo firmado por organismos de la Administración general del Estado, ya que corresponde realizar el examen a los propios servicios internos de los respectivos departamentos.
Igualmente, el artículo 46.2 LTAAI, de manera comparable al precitado artículo 40.2 LTAAI, prevé la toma de conocimiento de los acuerdos internacionales no normativos a propuesta de los ministerios competentes.
La solicitud de dictamen, a partir de las remisiones que se hacen a los artículos 52.2 y 53.2 LTAAI, cuestiona los artículos antes mencionados, no tanto por lo que se prevé, con relación al procedimiento de los acuerdos internacionales que corresponden a la competencia estatal, como por las prescripciones que no se contienen en cuanto a los acuerdos internacionales que puedan proponer las comunidades autónomas.
Como hemos dicho en el fundamento jurídico anterior, la regulación de la toma de decisiones para la suscripción de los acuerdos internacionales corresponderá al Estado o a las comunidades autónomas según cuál sea la materia sobre la que versen, atendiendo al reparto competencial previsto en la Constitución y en los respectivos estatutos de autonomía (STC 138/2011, FJ 4, y 165/1994, FJ 3 y 6). Por lo tanto, la regulación íntegra de los que sean de titularidad estatal, por razón de la materia, tanto si son de carácter administrativo como no normativo, corresponderá al Estado, incluyendo la participación de las autonomías en la forma que éste considere.
En consecuencia, todos los preceptos del título III y IV, mientras se refieran exclusivamente a las autoridades estatales, no pueden producir ningún tipo de invasión competencial del ámbito regulador de las comunidades autónomas. A mayor abundamiento, con respecto a la previsión de una participación autonómica, nos remitimos a lo que hemos dicho anteriormente sobre ésta en el seno del procedimiento de celebración de los tratados internacionales. Así pues, tanto en éstos como en los acuerdos internacionales estatales, la participación de la Generalitat se llevará a cabo de acuerdo con lo que establezca el Estado, porque es el competente.
Para acabar, haremos mención específica del artículo 41 LTAAI. Sus apartados 1, 3 y 4 hacen referencia, por remisión del artículo 52 LTAAI, también a los acuerdos que pueden suscribir las comunidades autónomas, en relación con la publicación y la entrada en vigor de los acuerdos internacionales administrativos. No obstante, el escrito del Gobierno reclama, como hacía igualmente respecto del artículo 23.1 LTAAI, que los acuerdos internacionales administrativos (se sobreentiende los suscritos por el Estado), que afecten de forma directa y singular a una comunidad autónoma, han de poder publicarse también en su diario oficial. En relación con esta cuestión y en caso de que sean competencia estatal, nada más tenemos que añadir a lo ya indicado anteriormente, dado que tampoco es de aplicación el artículo 68.5 EAC.
En cambio, con respecto a los acuerdos de ejecución en sede autonómica, en particular los suscritos por la Generalitat, se publicarán en el DOGC, como indica el apartado primero del artículo 41 LTAAI, sin ser de aplicación el apartado segundo (ya que se inicia con la expresión: «[l]os que corresponda»), aunque también se publicarán en el BOE, porque el artículo 41.3 LTAAI lo prevé con carácter general para todos los acuerdos.
Por lo tanto, desde la perspectiva competencial, a los artículos 39, 40.2, 41, 45 y 46.2 LTAAI no se les puede hacer reproche alguno de antiestatutariedad y están amparados por el artículo 149.1.3 CE y por los títulos competenciales específicos sobre el objeto material del acuerdo, que también corresponden al Estado en tanto que se trata de acuerdos internacionales suscritos dentro de su ámbito competencial.
5. El capítulo II del título V de la Ley, que contiene los cuestionados artículos 52 y 53 LTAAI, se refiere a los acuerdos internacionales suscritos, entre otros, por las comunidades autónomas, como señalan los apartados primeros de ambos preceptos.
a) El artículo 52 concierne a los acuerdos internacionales administrativos, mientras que el 53, a los no normativos. En ambos casos la técnica legislativa utilizada, con la utilización de remisiones y de la cláusula «sin perjuicio» al mismo tiempo, es confusa y requiere, como más adelante se pondrá de manifiesto, hacer un esfuerzo interpretativo.
En cuanto al primero, su apartado segundo remite expresa y literalmente a determinados aspectos procedimentales del título III de la Ley: los requisitos (art. 38), la tramitación interna (art. 40) y la publicación (art. 41), sin incluir, por lo tanto, el informe previsto en el artículo 39. Así, el contenido de este último precepto viene sustituido por el apartado tercero del mencionado artículo 52 LTAAI, según el cual:
«Los proyectos de acuerdos internacionales administrativos serán remitidos al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación antes de su firma para informe por la Asesoría Jurídica Internacional acerca de su naturaleza, procedimiento y más adecuada instrumentación según el Derecho Internacional. En particular, dictaminará sobre si dicho proyecto debería formalizarse como tratado internacional o como acuerdo internacional administrativo. Para la emisión de su informe, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación recabará cuantos otros juzgue necesarios.»
En relación con el siguiente, el apartado 2 del artículo 53 LTAAI remite expresamente al título IV de la Ley sólo en dos aspectos concretos: la tramitación interna (art. 46) y el registro (art. 48). De acuerdo con ello, dado que tampoco remite al informe previsto en el artículo 45, debemos entender que éste se sustituye por lo que prevé el apartado 3 del mismo artículo 53.
En consecuencia, el trámite se sustancia ante la AJI, de carácter previo a la firma del acuerdo internacional no normativo, de manera idéntica a lo previsto para los acuerdos internacionales administrativos (art. 52.3 LTAAI).
b) El Gobierno de la Generalitat critica las remisiones de los artículos 52.2 y 53.2 LTAAI, a los títulos precedentes de la Ley, por tres razones de carácter diferente:
En primer lugar, en los acuerdos internacionales propuestos por las comunidades autónomas, no se prevé «que el informe sobre la existencia de dotación presupuestaria [...] lo tenga que emitir el órgano autonómico competente, sino que sólo se refiere al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas».
En segundo lugar, la petición alega que tampoco «se prevé en la Ley la audiencia previa de la comunidad autónoma, en caso de discrepancias de criterio jurídico sobre la naturaleza de los acuerdos internacionales» administrativos y no normativos.
Y, finalmente, dice que «por las remisiones hechas a los artículos 40.2 y 46.2 de la misma Ley, resulta que no se prevé, para el caso de que sean las comunidades autónomas las promotoras de los acuerdos […], que también puedan ser las propias comunidades las que den conocimiento al Consejo de Ministros de los acuerdos que promueven».
Estas dudas, a pesar de insertarse en la descripción de los últimos apartados de los artículos 52 y 53, se refieren a los dos tipos de acuerdos internacionales, tanto los suscritos directamente por las comunidades autónomas como los «propuestos» o «promovidos» por éstas (en expresión literal del primer y tercer reproche expuestos), aunque para éstos últimos no tiene efecto la remisión, ya que están regulados directamente en los títulos III y IV de la Ley, según corresponda.
c) A partir de lo que hemos observado en el fundamento jurídico segundo de este Dictamen y reconoce la Ley 25/2014 en una diversidad de artículos, las comunidades autónomas tienen la facultad de suscribir acuerdos internacionales, tanto de ejecución de tratados o administrativos (STC 138/2011, FJ 4), como no normativos o de proyección exterior (STC 165/1994, FJ 3 y 6), en el ámbito de sus competencias, sin que puedan ejercer el ius contrahendi, el ius legationis, crear obligaciones internacionales al Estado o incidir en su política exterior (STC 165/1994, FJ 6). Como hemos afirmado, la ejecución de obligaciones internacionales o la promoción de la acción exterior no pueden identificarse en sentido estricto con la materia competencial de las relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE) y, por lo tanto, legítimamente las pueden desarrollar las comunidades autónomas, en el ámbito de sus competencias, mediante la firma de acuerdos internacionales, como los que prevé la Ley 25/2014.
El Estado, además de poder suscribir acuerdos en su ámbito competencial, está habilitado, al amparo del artículo 149.1.3 CE, para ordenar y coordinar las actividades con relevancia externa de las comunidades autónomas (STC 165/1994, FJ 8). Ahora bien, esta facultad no le permite llegar a sustituir las competencias materiales de la Generalitat asumidas estatutariamente (STC 36/2005, FJ 2), ya que la coordinación no puede constituir una suplantación de la regulación del procedimiento aplicable que, en virtud del ejercicio competencial, corresponde a la comunidad autónoma, ni permite efectuar un control vinculante a través de informes, que alteraría la distribución de competencias (STC 4/2014, FJ 4).
De esta manera, el Estado puede tener una intervención limitada en la actividad de proyección exterior de las comunidades autónomas. En virtud de ello y también en razón de la facultad de coordinación de la política exterior de las comunidades autónomas (STC 165/1994, FJ 6) pueden ser exigibles informes previos relativos a la competencia reservada al Estado para firmar tratados internacionales (art. 149.1.3 CE) o a la función de dirección de la política exterior (art. 97 CE). Estos informes podrían ser los previstos en los artículos 52.3 y 53.3 LTAAI.
d) En concreto, en lo que ahora interesa, hay que tener en cuenta que se trata de informes con un doble carácter, preceptivo y previo, que tienen como finalidad examinar la naturaleza, el procedimiento y la más adecuada instrumentación, según el Derecho internacional, de los acuerdos internacionales, administrativos y no normativos.
Así, por una parte, son preceptivos, en tanto que de emisión obligatoria, y constituyen unas medidas proporcionadas, dirigidas a preservar la competencia estatal, dado que tienen naturaleza técnica y están destinados a valorar cuál es la formalización más adecuada al proyecto, teniendo en cuenta que, si la AJI advierte que han de formalizarse por tratado internacional, y es el caso, el procedimiento es más complejo y la competencia para suscribirlos sería estatal y no autonómica. Se efectúa, pues, una operación de análisis para determinar la auténtica voluntad de las partes y el contenido de las obligaciones o compromisos que se contienen. Y, de otra parte, su carácter previo permite evitar que las actividades exteriores autonómicas puedan condicionar o perjudicar la dirección de la política exterior (STC 165/1994, FJ 8), evitando o poniendo remedio a los eventuales perjuicios (STC 165/1994, FJ 6) antes de que se ocasionen.
De esta forma, el informe de la AJI versa sobre aspectos del Derecho internacional, que es su función específica. No entra en aspectos internos, como la cuestión competencial, y por lo tanto, debería limitarse a verificar si la naturaleza del acuerdo es o no la de un tratado internacional, así como los procedimientos y los compromisos que se derivan.
Por otra parte, aunque la Ley 25/2014 ha optado por el carácter preceptivo, también podría haber dejado la elaboración de estos informes a los servicios jurídicos de los órganos y organismos de las comunidades autónomas y de las entidades locales con capacidad para firmar los acuerdos. De hecho, según los artículos 44 y 45 LTAAI, para los supuestos de celebración de acuerdos internacionales no normativos por parte del Gobierno, los departamentos ministeriales, los órganos, organismos y entes de la Administración general del Estado, las comunidades autónomas, las ciudades de Ceuta y Melilla, las entidades locales, las universidades públicas y cualesquiera otros sujetos de derecho público, esta operación interpretativa, con idéntico objeto y contenido, no se atribuye a la AJI sino que corresponde al servicio jurídico del órgano u organismo público que los celebre.
Ahora bien, cuando la misma Ley regula específicamente el procedimiento de celebración de este tipo de acuerdos por parte de las comunidades autónomas, no prevé expresamente que los servicios jurídicos de sus administraciones lleven a cabo el correspondiente informe. Lo anterior nos llevaría, por ejemplo, a la incoherente situación de que, cuando sea una universidad pública o cualquier otro sujeto público quien celebre un acuerdo internacional no normativo, el trámite de informe corresponda a su servicio jurídico, mientras que cuando se trate de una comunidad autónoma no sea así, lo cual tiene, seguramente, una explicación basada en deficiencias en la tramitación parlamentaria.
En este sentido, parece lógico que este juicio sobre la «naturaleza, procedimiento y más adecuada instrumentación» también pueda realizarlo correctamente el servicio jurídico correspondiente de la Generalitat y no haría falta, con respecto a los acuerdos no normativos, la intervención adicional de la AJI. Esta consideración es de oportunidad y pone de relieve la mayor confianza que la Ley 25/2014 tiene en los servicios de los ministerios que en los de las comunidades autónomas, sin embargo, no resulta merecedora de un reproche de inconstitucionalidad o de antiestatutariedad, de acuerdo con la caracterización de los informes que hacen los artículos 52.3 y 53.2 LTAAI.
Así, hay que reiterar, a modo de síntesis, que del texto de los dos apartados tercero de los artículos 52 y 53 LTAAI, equivalentes con respecto a lo que diremos, se desprende que a la opinión estatal no se le atribuye expresamente carácter vinculante, por lo que no se convierte una competencia propia en un acto compuesto de dos voluntades (STC 46/2007, de 1 de marzo, FJ 10), ni puede condicionar indebidamente las competencias de la Generalitat asumidas estatutariamente (STC 4/2014, de 16 de enero, FJ 4). Efectivamente, los informes no se califican como vinculantes, ya que este carácter es excepcional y por esta razón, debe preverse expresamente.
Con respecto a los informes de naturaleza financiera que la Ley atribuye al MHAP (art. 39.1 y 45), ya hemos dicho antes que no forman parte del procedimiento regulado en los artículos 52.3 y 53.3 LTAAI, que no se remiten a este concreto aspecto. No obstante, según la dicción literal de estos dos últimos preceptos, el MAEC, que ha recibido los proyectos de acuerdo internacional, puede pedir otros informes que juzgue «necesarios».
En cuanto a este último inciso, debemos destacar que en la literalidad de los artículos 52.3 y 53.3, como hemos avanzado, no aparece ninguna referencia a un informe del MHAP (a diferencia de lo que se hace explícito en los artículos 39 y 45, respecto de los acuerdos internacionales suscritos exclusivamente por el Estado u órganos dependientes), por lo que no se puede presuponer que proceda este trámite de informe estatal específico en la celebración de acuerdos internacionales por parte de las comunidades autónomas. Consiguientemente, el hecho de que exista una financiación presupuestaria adecuada y suficiente para atender a los compromisos que se puedan derivar de los acuerdos firmados por las comunidades autónomas deberá verificarse, como corresponde, por la Administración autonómica, en nuestro caso la Generalitat de Cataluña, que emitirá el informe pertinente, de acuerdo con el principio de autonomía financiera (art. 156.1 CE y 201.2 EAC, además del de la estabilidad presupuestaria, de acuerdo con el art. 214 EAC).
Cabe indicar, además, que la exigencia del informe del MHAP fue una previsión criticada y considerada «poco congruente» por el Consejo de Estado en relación con los acuerdos no normativos, dado que éstos, por definición de la propia Ley, no vinculan internacionalmente y, en consecuencia, tampoco económicamente (Dictamen 808/2013).
Descartada, pues, la anterior posibilidad, la ambigua referencia a otros informes podría aludir a lo que ya se hacía ocasionalmente con respecto a cuestiones relacionadas con el derecho interno, como el examen del aspecto competencial. Este examen no lo realiza la AJI, sino que lo efectúa la Abogacía del Estado (Orden Circular 3286, de 19 de julio de 2010) o los servicios ministeriales correspondientes, si se trata de acuerdos internacionales no normativos suscritos por el Estado (art. 45 LTAAI).
e) Por último, concluiremos sobre la compatibilidad de los preceptos solicitados con la Constitución y el Estatuto, de forma separada en relación con cada uno de los reproches efectuados por el Gobierno de la Generalitat.
El primer reproche de la petición, de acuerdo con lo que hemos dicho sobre los artículos 52 y 53 LTAAI, no puede ser acogido, en tanto que el informe del MHAP no es exigible con respecto a los acuerdos suscritos por la Generalitat, ya que no está previsto en los procedimientos regulados en los artículos 52.3 y 53.3. Más todavía si se refiere exclusivamente a los acuerdos suscritos por el Estado, que tendrán los controles establecidos en la Ley 25/2014 (art. 39 y 45), en tanto que compromete básicamente su presupuesto.
Con respecto al segundo reproche, que recordamos que pretendía que se previera la audiencia previa de la comunidad autónoma, para el caso de que existieran discrepancias de criterio jurídico sobre la naturaleza, el procedimiento y la más adecuada instrumentación de los acuerdos internacionales, entendemos que esta participación tampoco es necesaria con respecto a los acuerdos internacionales suscritos por la Generalitat. Y ello porque ésta puede suscribir legítima y directamente los acuerdos proyectados, visto el informe preceptivo de la mencionada AJI, precisamente en la medida en que no es vinculante. En caso de que la discrepancia se mantenga, el Estado podrá denunciar el acuerdo en vía jurisdiccional ordinaria o constitucional. Con respecto a los propuestos por la Generalitat, que por sí sola no puede suscribir, podrá participar en la forma que prevea el Estado, como hemos dicho ampliamente más arriba en relación con los tratados internacionales.
Finalmente, la última crítica manifestada trae causa de las remisiones que se hacen en los artículos 40.2 y 46.2 LTAAI, por el hecho de no prever que las comunidades autónomas den conocimiento de forma directa al Consejo de Ministros de los acuerdos que promueven. Por una parte, se constata nuevamente que los anteriores informes (los previstos en los art. 52.3 y 53.3) no son vinculantes y que el Gobierno del Estado no resuelve la posible discrepancia, ya que se trata únicamente de una toma de conocimiento de los acuerdos y, además, no de todos, sino sólo de los que, en opinión de los órganos del Estado, se valoren como de una mayor relevancia, de forma que este trámite permitirá al Gobierno estatal, en su caso, adoptar otras medidas relacionadas con la política exterior. El hecho de que el ministerio correspondiente aprecie la importancia de un acuerdo internacional, ya suscrito por una comunidad autónoma, y lo transmita al Consejo de Ministros, responde a una voluntad de ordenar las relaciones en el seno de la Administración general del Estado. Por ello, lo más coherente y funcional es que la presentación de los acuerdos ante un órgano colegiado estatal, como el Consejo de Ministros, la efectúe un órgano que dependa de este ente. Por otra parte, debe ponerse de manifiesto que, tanto si es un acuerdo promovido como suscrito por la Generalitat, el MAEC ha tenido conocimiento de él, como órgano del Gobierno que se encarga de la política exterior del Estado.
En consecuencia, los artículos 52.2 y .3, y 53.2 y .3 LTAAI están amparados por el artículo 149.1.3 CE y no son contrarios al Estatuto.
Única. Los artículos 9; 15.1; 23.1; 30.2; 37.1, .2 y .4; 39; 40.2; 41; 45; 46.2; 50.1; 52.2 y .3, y 53.2 y .3 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales, tienen amparo en el artículo 149.1.3 CE y no son contrarios al Estatuto.
Àlex Bas Vilafranca

References: artículo 76
 artículo 24
 artículo 25
 Resolución 
 Real decreto 
 artículo 9
 artículo 15
 artículo 23
 artículo 30
 artículo 37
 artículo 50
 artículo 50
 artículo 196
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 7
 artículo 11
 artículo 149
 artículo 2
 artículo 196
 artículo 149
 artículo 196
 artículo 195
 artículo 193
 artículo 149
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 7
 artículo 51
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 187
 artículo 3
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 196
 artículo 9
 artículo 149
 artículo 15
 artículo 23
 artículo 96
 artículo 30
 artículo 37
 artículo 15
 artículo 23
 artículo 30
 artículo 37
 artículo 9
 artículo 15
 artículo 196
 artículo 30
 artículo 196
 artículo 30
 artículo 196
 artículo 149
 artículo 23
 artículo 2
 artículo 6
 Real decreto 
 artículo 23
 artículo 149
 artículo 50
 artículo 196
 artículo 50
 artículo 18
 artículo 50
 artículo 196
 artículo 9
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 artículo 39
 artículo 40
 artículo 41
 artículo 45
 artículo 39
 artículo 45
 artículo 46
 artículo 40
 artículo 41
 artículo 52
 artículo 23
 artículo 68
 artículo 41
 artículo 41
 artículo 149
 artículo 52
 artículo 39
 artículo 52
 artículo 53
 artículo 45
 artículo 53
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149