Source: http://kraken.slv.cz/6As253/2014
Timestamp: 2017-09-26 16:38:26+00:00

Document:
6As253/2014
6 As 253/2014-40
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Petra Prùchy, soudce zpravodaje JUDr. Tomá¹e Langá¹ka a soudkynì Mgr. Jany Brothánkové v právní vìci ¾alobce: Povodí Labe, státní podnik, IÈ 70890005, se sídlem Víta Nejedlého 951/8, Hradec Králové, proti ¾alovanému: Ministerstvo kultury, se sídlem Maltézské nám. 471/1, Praha 1, týkající se ¾aloby proti rozhodnutí ¾alovaného è. j. MK 50829/2013 OPP ze dne 22. prosince 2013, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem-poboèky v Liberci ze dne 24. záøí 2014, è. j. 59 A 13/2014-27,
[1] ®alobcem je státní podnik, který má ve správì mimo jiné vodní tok Ole¹ka. Po povodních, k nim¾ do¹lo v létì 2010, se ¾alobce rozhodl provést na bøezích této øíèky, konkrétnì na pozemku parc. è. 1222/1 v k. ú. Heømanice u Frýdlantu, terénní úpravy. Dne 18. bøezna 2011 proto adresoval Mìstskému úøadu Frýdlant, odboru stavebního úøadu a ¾ivotního prostøedí, ohlá¹ení prací Obnova vodního toku znièeného ¾ivelní pohromou . Oznámením o zahájení prací ze dne 5. øíjna 2012 informoval ¾alobce o chystané stavební èinnosti té¾ Krajský úøad Libereckého kraje, odbor kultury, památkové péèe a cestovního ruchu. Dne 18. bøezna 2013 obdr¾el tentý¾ odbor Krajského úøadu Libereckého kraje (dále té¾ krajský úøad ) podnìt k zahájení správního øízení od Severoèeského muzea v Liberci. Zamìstnanci muzea zaznamenali terénní úpravy bøehu øíèky Ole¹ky v blízkosti obce Heømanice, které nebyly pøedem ohlá¹eny Archeologickému ústavu Akademie vìd ÈR (dále jen Archeologický ústav ).
Z doplnìní podnìtu ze dne 11. dubna 2013 vyplývá, ¾e daný pozemek spadá do území, které je ve Státním archeologickém seznamu vedeno jako archeologické území II. kategorie (obec Heømanice je poprvé v historických pramenech zmínìna ji¾ roku 1381 a dle historických map lze dolo¾it soustavné osídlení podél øíèky Ole¹ky).
[2] Na základì uvedených skuteèností vydal krajský úøad dne 20. záøí 2013 rozhodnutí è. j. KULK 62991/2013, kterým ulo¾il ¾alobci pokutu ve vý¹i 20 000 Kè za správní delikt podle § 35 odst. 2 písm. f), ve spojení s § 22 odst. 2 zákona è. 20/1987 Sb., o státní památkové péèi, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, jeho¾ se mìl ¾alobce dopustit tím, ¾e neoznámil Archeologickému ústavu, ¾e bude provádìt stavební èinnost na území s archeologickými nálezy. ®alobce se proti tomuto rozhodnutí bránil odvoláním, které v¹ak ¾alovaný zamítl svým rozhodnutím oznaèeným v návìtí tohoto rozsudku. Úspì¹ný nebyl ¾alobce ani u Krajského soudu v Ústí nad Labem-poboèky v Liberci (dále té¾ krajský soud ), který jeho ¾alobu proti rozhodnutí ¾alovaného zamítl v návìtí oznaèeným rozsudkem.
[3] Proti vý¹e uvedenému rozsudku krajského soudu podal ¾alobce (dále té¾ stì¾ovatel ) kasaèní stí¾nost.
[4] První kasaèní námitka spoèívá v tom, ¾e stì¾ovatel nemìl pøi odstraòování povodòových ¹kod povinnost oznamovat provedení této èinnosti Archeologickému ústavu podle § 22 odst. 2 zákona o státní památkové péèi. To vyplývá z ustanovení § 83 písm. m) zákona è. 254/2001 Sb., o vodách a o zmìnì nìkterých zákonù (vodní zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, který je podle názoru stì¾ovatele ve vztahu speciality k § 22 odst. 2 zákona o státní památkové péèi. V citovaném ustanovení vodního zákona se uvádí (zvýraznìní doplnìno): Správci vodních tokù v rámci plnìní úkolù pøi ochranì pøed povodnìmi ... m) odstraòují povodòové ¹kody na korytech vodních tokù, zejména zabezpeèují kritická místa pro pøípad dal¹í povodnì, obnovují prùtoèný profil koryta vodního toku; na tyto èinnosti se nevztahují zvlá¹tní právní pøedpisy; zahájení tìchto èinností oznámí správce vodního toku 10 pracovních dní pøedem pøíslu¹nému orgánu ochrany pøírody. V poznámce pod èarou jsou sice uvedeny pouze pøedpisy z oblasti ochrany pøírody a krajiny, av¹ak stì¾ovatel pøipomíná nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 485/98 ze dne 30. 11. 1999 (N 173/16 SbNU 259), podle nìho¾ poznámky pod èarou nemají normativní význam a nejsou ani závaznými pravidly pro interpretaci zákonného textu. Text poznámky pod èarou proto nemù¾e podle stì¾ovatele odùvodnit ani roz¹iøující výklad zákona ve prospìch státu a restriktivní výklad v neprospìch stì¾ovatele, jaký pøijal ve svém rozsudku krajský soud. V daném pøípadì zákonodárce odkázal na zvlá¹tní právní pøedpisy obecnì, nikoliv jen na ty, které jsou uvedeny v poznámce pod èarou. Krajský soud také podle stì¾ovatele ve své argumentaci nalo¾il úèelovì s rozsudkem Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 5. prosince 2013, è. j. 9 Afs 98/2013-31, který sice uvádí, ¾e z citovaných závìrù Ústavního soudu v ¾ádném pøípadì nevyplývá pokyn poznámky pod èarou zcela ignorovat a rezignovat na jejich obsah , av¹ak zároveò doplòuje, je v¹ak nutno rozli¹ovat mezi explicitním znìním zákonného ustanovení a obsahem poznámky pod èarou.
[5] Ve druhé kasaèní námitce poukazuje stì¾ovatel na nezákonný postup krajského úøadu, který nepostoupil jeho oznámení o zahájení prací ze dne 5. øíjna 2012 Archeologickému ústavu jako pøíslu¹nému správnímu orgánu, a to v rozporu s § 12 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Stì¾ovatel polemizuje se závìry krajského soudu, podle nìho¾ krajský úøad takovou povinnost nemìl, nebo» Archeologický ústav není správním orgánem. Stì¾ovatel poukazuje na pravomoc Archeologického ústavu rozhodnout, ¾e provede archeologický výzkum, zalo¾enou ustanovením § 22 odst. 1 zákona o státní památkové péèi. Krajský úøad sice podle tohoto ustanovení stanoví podmínky výzkumu, pokud nedojde k dohodì pokraèování mezi Archeologickým ústavem a vlastníkem èi správcem nemovitosti, samotné rozhodnutí, ¾e archeologický výzkum bude proveden, v¹ak podle stì¾ovatele èiní Archeologický ústav. Z toho pak stì¾ovatel dovozuje, ¾e Archeologický ústav je jiným orgánem nebo právnickou osobou vykonávající pùsobnost v oblasti veøejné správy, a tedy správním orgánem ve smyslu § 1 odst. 1 správního øádu. Stì¾ovatel poukázal té¾ na pouèovací povinnost správního orgánu zalo¾enou ustanovením § 4 správního øádu a v této souvislosti na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 11. záøí 2008, è. j. 1 As 30/2008-49, publ. pod è. 1746/2009 Sb. NSS. Ten zdùrazòuje povinnost správního orgánu posuzovat podání podle jeho obsahu a akceptovat u¾ívání bì¾ného neodborného jazyka ze strany u¾ivatelù veøejné správy. Ustanovení § 4 odst. 1 a § 8 správního øádu odrá¾í podle citovaného rozsudku principy dobré správy, které jsou aplikovatelné jednak v horizontální rovinì mezi vykonavateli veøejné správy navzájem, jednak ve vertikálním vztahu mezi veøejnou správou a jejími u¾ivateli.
[6] Ve tøetí kasaèní námitce stì¾ovatel vytkl krajskému soudu a správním orgánùm, ¾e nezjistily úplnì skutkový stav, proto¾e nevedly dokazování ohlednì toho, zda Liberecký kraj vydal naøízením plán území s archeologickými nálezy a zda pozemek parc. è. 1222/1 v k. ú. Heømanice u Frýdlantu, a to na úseku, který je vymezen nemovitostmi è. p. 186 a¾ è. p. 61, je zahrnutý do území s archeologickými nálezy. Podstatou ètvrté a poslední kasaèní námitky je tvrzení, ¾e odstraòování povodòových ¹kod je pøedmìtem èinnosti stì¾ovatele jako¾to státního podniku, nikoliv pøedmìtem podnikání. Pøitom to, ¾e k deliktu do¹lo pøi výkonu podnikání, je podmínkou pro ulo¾ení sankce podle § 35 odst. 2 zákona o státní památkové péèi.
[7] ®alovaný navrhl kasaèní stí¾nost zamítnout, nebo» napadený rozsudek pova¾uje za správný a stì¾ovatel podle nìj jen opakuje své døívìj¹í-ji¾ dostateènì vypoøádané-námitky. K první kasaèní námitce ¾alovaný doplnil jen tolik, ¾e Archeologický ústav je veøejnou výzkumnou institucí, je¾ je definována v zákonì è. 341/2005 Sb., o veøejných výzkumných institucích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, jako právnická osoba, jejím¾ hlavním pøedmìtem èinnosti je výzkum. Dohoda o podmínkách archeologických výzkumù na nemovitosti uzavøená mezi Archeologickým ústavem a vlastníkem (správcem, u¾ivatelem) má pak charakter inominátní smlouvy, odpovídající ustanovení § 1746 odst. 2 zákona è. 89/2012 Sb., obèanský zákoník. V souvislosti s druhou kasaèní námitkou ¾alovaný poukázal na to, ¾e stì¾ovatel je státním podnikem, u kterého lze dùvodnì pøedpokládat, ¾e disponuje svým vlastním právním aparátem. ®alovaný se vyjádøil té¾ ke tøetí a ètvrté kasaèní námitce, jeho vyjádøení v¹ak Nejvy¹¹í správní soud nepova¾oval za nutné rekapitulovat z dùvodù, které budou vysvìtleny ní¾e v posouzení kasaèní stí¾nosti.
[8] Stì¾ovatel reagoval na vyjádøení ¾alovaného replikou, v ní¾ poukázal na to, ¾e èinnost veøejných výzkumných institucí není ¾ádným zákonným ustanovením vylouèena z pùsobnosti správního øádu. Pouhé pøesunutí agendy veøejné správy z ústøedního orgánu státní správy na právnickou osobu soukromého práva neèiní tuto agendu soukromoprávní (zde stì¾ovatel odkázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 28. dubna 2011, è. j. 1 As 22/2011-64). Dále stì¾ovatel poukázal na to, ¾e celý jeho právní aparát tvoøí dvì osoby, z toho jen jedna s ukonèeným vysoko¹kolským právnickým vzdìláním v magisterském studijním programu. Pøitom ke konci roku 2013 zamìstnával stì¾ovatel 922 zamìstnancù a mìl ve své správì 2877 vodních tokù v celkové délce 9 352,7 km.
IIIa. Ohla¹ovací povinnost stì¾ovatele
[10] Stì¾ovatel se mýlí, domnívá-li se, ¾e jej netí¾ila povinnost oznámit zámìr terénních úprav bøehu øíèky Ole¹ky Archeologickému ústavu. Krajský soud ve svém rozsudku pøesvìdèivì vylo¾il, proè je nutno rozumìt ustanovení § 83 písm. m) vodního zákona tak, ¾e se na odstraòování povodòových ¹kod na korytech vodních tokù nevztahují pouze a jedinì právní pøedpisy týkající se ochrany pøírody a krajiny. To, ¾e si pøi výkladu vypomohl i textem poznámky pod èarou, jeho argumentaci nikterak nediskvalifikuje. Stì¾ovatel vyèítá krajskému soudu, ¾e pøiøkl poznámce pod èarou normativní význam, v tomto ohledu v¹ak rozsudek krajského soudu dezinterpretuje. Krajský soud ve skuteènosti vy¹el ze samotného textu zákonného ustanovení a pou¾il poznámku pod èarou pouze jako interpretaèní pomùcku, jako jeden z argumentù, proè vylo¾it vìtu na tyto èinnosti se nevztahují zvlá¹tní právní pøedpisy restriktivnì. Vedle obsahu poznámky pod èarou poukázal krajský soud té¾ na poslední èást vìty za støedníkem, která zní: zahájení tìchto èinností oznámí správce vodního toku 10 pracovních dní pøedem pøíslu¹nému orgánu ochrany pøírody. Citovaná vìta je tak pomyslnou dal¹í cihlou ve zdi vybudované argumentací krajského soudu, nebo» podle napadeného rozsudku krajského soudu dává ustanovení výjimky smysl a logicky navazuje na taxativní výèet ustanovení v poznámce pod èarou .
[11] Vývody krajského soudu tvoøí podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu logický celek. Krajský soud interpretuje zákonné ustanovení správnì. Mno¾né èíslo zvlá¹tní právní pøedpisy pou¾ité v textu sporného ustanovení vyplývá z toho, ¾e poznámka pod èarou odkazuje na dva rùzné právní pøedpisy z oblasti ochrany pøírody a krajiny. Výklad zastávaný stì¾ovatelem lze odmítnout i pomocí argumentu ad absurdum. Pokud by toti¾ vìta na tyto èinnosti se nevztahují zvlá¹tní právní pøedpisy mìla být vykládána doslovnì, znamenalo by to, ¾e na toho, kdo zahlazuje ¹kody po povodních, se nevztahují po¾adavky ve¹kerých zvlá¹tních právních pøedpisù. Mohl by tedy nejen provádìt stavební práce bez ohledu na pøípadné archeologické nálezy, ale smìl by jako stavební materiál pou¾ívat odpady a látky nebezpeèné ¾ivotnímu prostøedí, zabírat lesní a zemìdìlskou pùdu bez toho, ¾e by k tomu potøeboval povolení pøíslu¹ného úøadu a ¾e by platil zákonem stanovené odvody atd. Takový závìr je jistì nemyslitelný a svìdèí o tom, ¾e výklad zastávaný stì¾ovatelem je nepøípustnì ¹iroký. Jestli¾e se tedy ukázalo být nutným omezení rozsahu sporného ustanovení pomocí systematického a teleologického výkladu, pak nelze krajskému soudu vyèítat, ¾e pøi tom mimo jiné pøihlédl i k obsahu poznámky pod èarou, obzvlá¹tì kdy¾ ne¹lo o argument jediný.
IIIb. Podání stì¾ovatele adresované krajskému úøadu
[12] Ve druhé kasaèní námitce poukazuje stì¾ovatel na své podání ze dne 5. øíjna 2012, jím¾ oznámil zámìr provádìní terénních úprav krajskému úøadu. Ten je mìl podle názoru stì¾ovatele postoupit Archeologickému ústavu. Nejvy¹¹í správní soud se ve shodì s krajským soudem domnívá, ¾e § 12 správního øádu krajskému úøadu takovouto povinnost neukládal. Citované ustanovení zní následovnì (zvýraznìní doplnìno): 'Dojde-li podání (§ 37) správnímu orgánu, který není vìcnì nebo místnì pøíslu¹ný, bezodkladnì je usnesením postoupí pøíslu¹nému správnímu orgánu a souèasnì o tom uvìdomí toho, kdo podání uèinil (dále jen podatel ).' Stì¾ovatelova interpretace pojmu pøíslu¹ný správní orgán je pøíli¹ ¹iroká. Archeologický ústav správním orgánem ve smyslu § 1 odst. 1 správního øádu není. ®ádný právní pøedpis mu toti¾ nesvìøuje vrchnostenské pokraèování pravomoci, pøitom právì vertikální vztah k adresátùm je jedním z typických znakù správního orgánu (srov. Vedral, J.: Správní øád: komentáø. 2. vydání. Praha: Ivana Hexnerová-Bova Polygon, 2012, 501 s., str. 37 a násl.). Ve stì¾ovatelovì podání by v podstatì splýval pojem správního orgánu s pojmem veøejná instituce , který má v¹ak význam ¹ir¹í [srov. k tomu nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 686/02 ze dne 27. února 2003 (N 30/29 SbNU 257)]. U veøejných institucí, v jejich¾ èinnosti není pøítomen ¾ádný vrchnostenský prvek, ale které plní veøejné úkoly jen prostøedky soukromého práva, nelze hovoøit o tom, ¾e by vykonávaly pùsobnost v oblasti veøejné správy , jak o tom stanoví § 1 odst. 1 správního øádu (srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná èást. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, 861 s., str. 100 a násl.).
[13] Podíváme-li se uvedenou optikou na právní pøedpisy, které upravují postavení a èinnost Archeologického ústavu, musíme shledat, ¾e se sice jedná o veøejnou instituci (z hlediska správní vìdy konkrétnì o veøejný ústav), nikoliv v¹ak o správní orgán. Archeologický ústav jako¾to veøejná výzkumná instituce ve smyslu § 2 zákona o veøejných výzkumných institucích nepochybnì naplòuje urèité veøejné zájmy. Citované ustanovení k tomu v odstavci 1 vìtì první uvádí: Veøejná výzkumná instituce je právnickou osobou, jejím¾ hlavním pøedmìtem èinnosti je výzkum, vèetnì zaji¹»ování infrastruktury výzkumu, vymezený zákonem o podpoøe výzkumu, vývoje a inovací. Za pov¹imnutí v¹ak stojí té¾ odstavec druhý citovaného ustanovení (zvýraznìní doplnìno): Závazkové vztahy mezi veøejnými výzkumnými institucemi navzájem a mezi veøejnými výzkumnými institucemi na stranì jedné a státem, územním samosprávným celkem nebo vysokou ¹kolou na stranì druhé pøi realizaci hlavní, dal¹í nebo jiné èinnosti veøejných výzkumných institucí, jako¾ i závazkové vztahy mezi veøejnou výzkumnou institucí a podnikateli pøi realizaci hlavní, dal¹í nebo jiné èinnosti veøejné výzkumné instituce a podnikatelské èinnosti podnikatelù se øídí obchodním zákoníkem. Je tedy zøejmé, ¾e zákon o veøejných výzkumných institucích vymezuje vztahy mezi tìmito institucemi a osobami soukromého práva jako vztahy rovného s rovným , tedy vztahy horizontální. S tím rezonuje i § 22 odst. 1 zákona o státní památkové péèi, který upravuje provádìní archeologických výzkumù. Z nìj vyplývá, jak u¾ ostatnì zdùraznil krajský soud, ¾e Archeologický ústav je povinen pøed zahájením archeologických výzkumù uzavøít dohodu s vlastníkem, správcem èi u¾ivatelem nemovitosti, na které se mají archeologické výzkumy provádìt, pøièem¾ nedojde-li k dohodì, rozhodne krajský úøad o povinnostech vlastníka (správce, u¾ivatele) nemovitosti strpìt provedení archeologických výzkumù a o podmínkách, za nich¾ archeologické výzkumy mohou být provedeny. Rozhodnutí Archeologického ústavu, ¾e uskuteèní na urèité lokalitì výzkum, není ve skuteènosti vrchnostenským aktem, jak se sna¾í dovodit stì¾ovatel. Jedná se o odbornou úvahu, kterou Archeologický ústav èiní pro svou vlastní potøebu. Jakmile v¹ak s tímto svým zámìrem osloví vlastníka, ocitá se v pozici rovného s rovným, nebo» nedosáhne-li dohody (na ni¾ by samozøejmì musela druhá strana pøistoupit dobrovolnì), nezbývá mu, ne¾ obrátit se na krajský úøad, aby o provedení výzkumu a jeho podmínkách rozhodl autoritativnì (tedy jako skuteèná vrchnost). Nadøazené postavení Archeologického ústavu nevyplývá ani z toho, ¾e stavebník je podle § 22 odst. 2 zákona o státní památkové péèi povinen umo¾nit Archeologickému ústavu (nebo jiné oprávnìné organizaci) provést na dotèeném území záchranný archeologický výzkum. Jedná se pouze o zákonem vymezenou podmínku stavební èinnosti, která v¹ak Archeologickému ústavu samotnému ¾ádné zvlá¹tní postavení vùèi adresátùm veøejné správy nezakládá.
[14] K otázce rozhranièení mezi subjekty, které jsou správními orgány, a tìmi, které správními orgány ze své povahy nejsou, by bylo mo¾no citovat obsáhlou judikaturu. Jen struènì Nejvy¹¹í správní soud pøipomíná, ¾e soudy se ji¾ zabývaly napøíklad postavením autorizovaného inspektora (usnesení zvlá¹tního senátu zøízeného podle zákona è. 131/2002 Sb., o rozhodování nìkterých kompetenèních sporù, ze dne 6. záøí 2012, è. j. Konf 25/2012-9, publ. pod è. 2717/2012 Sb. NSS), èi povahou rozhodování Rady Èeského rozhlasu o odvolání generálního øeditele z funkce (rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. bøezna 2011,
è. j. 1 As 102/2010-80. publ. pod è. 2484/2012 Sb. NSS). Tato rozhodnutí v zásadì potvrzují vý¹e popsaný náhled, ¾e za správní orgán nutno pova¾ovat vykonavatele veøejné správy nadaného vrchnostenskými pravomocemi, nikoliv jakýkoliv subjekt naplòující jakýmkoliv zpùsobem veøejný zájem. Pokud jde o rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu è. j. 1 As 22/2011-64, na který odkazoval stì¾ovatel ve své replice, ten se týkal akciové spoleènosti zalo¾ené Ministerstvem zemìdìlství, která namísto tohoto správního orgánu poskytovala dotace, pøièem¾ podle citovaného rozsudku v teorii i judikatuøe není sporu o tom, ¾e právní vztah vzniklý poskytnutím dotace je veøejnoprávním vztahem. O právním vztahu mezi Archeologickým ústavem a oznamovatelem stavebních prací lze naproti tomu øíci, ¾e jde o vztah souøadný, v nìm¾ Archeologický ústav nevystupuje jako nositel veøejné moci, jak bylo vysvìtleno vý¹e. Jedná se tedy o kvalitativnì odli¹nou situaci, a závìry citovaného rozsudku tak na nyní projednávaný pøípad nedopadají.
[15] Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti, vedle zákonné povinnosti krajského úøadu postoupit obdr¾ené podání pøíslu¹nému správnímu orgánu, poukazoval té¾ na poru¹ení principù dobré správy spoèívající v tom, ¾e krajský úøad na jeho podání nikterak nereagoval a nenaplnil tak svou pouèovací povinnost podle § 4 správního øádu. Nejvy¹¹í správní soud se ov¹em musel v této souvislosti vypoøádat s tím, ¾e stì¾ovatel základními zásadami správního øízení èi principy dobré správy v ¾alobì neargumentoval. Spokojil se pouze s mylnou právní argumentaci týkající se domnìlé povinnosti krajského úøadu postoupit podání ze dne 5. øíjna 2012 Archeologickému ústavu podle § 12 správního øádu. Krajský soud je podle § 75 odst. 2 zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ), vázán ¾alobními body a nemù¾e z jejich mezí vykroèit, pøièem¾ souèástí ¾alobních bodù jsou podle § 71 odst. 1 písm. d) s. ø. s. té¾ právní dùvody, pro nì¾ pova¾uje ¾alobce napadené výroky za nezákonné.
[16] Nelze pøitom pøehlí¾et, ¾e podstatou pøedmìtného ¾alobního bodu byla nepøezkoumatelnost napadeného správního rozhodnutí. Ta mìla spoèívat v tom, ¾e ¾alovaný se údajnì vùbec nezabýval odvolací námitkou stì¾ovatele a jeho právním názorem na povinnost ¾alovaného postupovat podle § 12 správního øádu. Tuto námitku nepøezkoumatelnosti jednak krajský soud vyvrátil poukazem na èást odùvodnìní napadeného správního rozhodnutí, v nìm¾ ¾alovaný odvolací námitku stì¾ovatele vypoøádal, krom toho na ni krajský soud odpovìdìl i vìcnì, tak, ¾e ¾alovaný nebyl povinen podání stì¾ovatele podle § 12 správního øádu postupovat Archeologickému ústavu, nebo» Archeologický ústav není správním orgánem. Tento právní názor, jak bylo uvedeno vý¹e, aproboval té¾ Nejvy¹¹í správní soud. Teprve v kasaèní stí¾nosti stì¾ovatel svou argumentaci rozvinul je¹tì tak, ¾e kdy¾ ¾alovaný neshledal dùvod postupovat podle § 12 správního øádu, mìl podání bezodkladnì ... vrátit stì¾ovateli s pouèením , s poukazem na principy dobré správy, pojetí veøejné správy jako slu¾by veøejnosti a z toho plynoucí pouèovací povinnosti podle § 4 správního øádu. Tato kasaèní námitka je tedy jako novum nepøípustná podle § 104 odst. 4 s. ø. s. a nelze k ní pøihlédnout.
[17] Nicménì i kdyby byla tato argumentace øádnì uplatnìna ji¾ v ¾alobì, nemohl by s ní stì¾ovatel uspìt, nebo» to, ¾e stì¾ovatel oznámení o zahájení prací zaslal krajskému úøadu (tedy nesprávnému subjektu), nemohlo mít ¾ádný vliv na naplnìní skutkové podstaty správního deliktu vymezeného v § 35 odst. 2 písm. f) zákona o státní památkové péèi. I kdy¾ ¾alovaný pochybil v tom, ¾e podání stì¾ovateli s pouèením o správném postupu nevrátil, jak bude osvìtleno dále, nelze dovodit pøíèinnou souvislost mezi postupem ¾alovaného a naplnìním skutkové podstaty správního deliktu. Stì¾ovatel jednající v právním omylu je za své jednání plnì odpovìdný (neznalost zákona neomlouvá), ostatnì jde o odpovìdnost objektivní, kde zavinìní, nato¾ jeho stupeò nehrají roli. ®alovaný by byl býval mohl tuto skuteènost zohlednit nanejvý¹ jako polehèující okolnost pøi ukládání sankce. pokraèování
[18] Názor Nejvy¹¹ího správního soudu na postup ¾alovaného tak ji¾ nemù¾e mít ¾ádný vliv na výsledek øízení o kasaèní stí¾nosti a je zde prezentován jen nad rámec odùvodnìní, ve snaze pøispìt ke kultivaci veøejné správy. Ve shodì se stì¾ovatelem je toti¾ tøeba vyjít z toho, ¾e státní správa má být slu¾bou veøejnosti (srov. § 4 odst. 1 správního øádu). Principy dobré správy mají správní orgány naplòovat nejen v rámci vzájemné souèinnosti (jak by tomu mohl nasvìdèovat § 8 odst. 2 správního øádu), nýbr¾ také, ba dokonce zejména, ve vztahu k adresátùm veøejné správy (srov. k tomu stì¾ovatelem citovaný rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu è. j. 1 As 30/2008-49). Jedním z tìchto principù je i princip vstøícnosti, podle nìj¾ úøad na v¹echna podání øádnì odpovídá a v rámci svých mo¾ností se sna¾í osobì pomoci dosáhnout cíle, který sleduje svým podáním (srov. Principy dobré správy, Souhrnná zpráva o èinnosti veøejného ochránce práv za rok 2006, str. 113, dostupné té¾ na http://www.ochrance.cz). Princip vstøícnosti se dokonce velmi zøetelnì zrcadlí pøímo v právní úpravì obsa¾ené ve správním øádu. Správní orgán by ¾ádné obdr¾ené podání nemìl zcela ignorovat a bez dal¹ího je zalo¾it ad acta. Jestli¾e k jeho vyøízení není pøíslu¹ný sám, má je buï postoupit pøíslu¹nému správnímu orgánu (§ 12 správního øádu) nebo-není-li k jeho vyøízení vìcnì pøíslu¹ný ¾ádný správní orgán-je má odlo¾it a podatele o tom informovat [§ 43 odst. 1 písm. b) správního øádu]. Podatel by se tedy mìl v¾dy dovìdìt, jak správní orgán s jeho podáním nalo¾il, a to i tehdy, pokud pro neznalost vìci adresuje správnímu orgánu podání, jeho¾ vyøízení vùbec nespadá do sféry veøejné správy (srov. Vedral, J.: Správní øád: komentáø. 2. vydání. Praha: Ivana Hexnerová-Bova Polyglon, 2012, 501 s., str. 469 a násl.).
[19] Vý¹e uvedeným standardùm zùstal krajský úøad dlu¾en. Na oznámení stì¾ovatele o chystaných terénních úpravách nijak nereagoval. Odboru kultury, památkové péèe a cestovního ruchu krajského úøadu, jako¾to kvalifikovanému orgánu státní správy vykonávajícímu státní správu na daném úseku, pøitom mohlo být z okolností a znalosti právní úpravy zøejmé, ¾e stavebník pravdìpodobnì jedná v omylu a ¾e svým podáním asi sleduje splnìní jiné právní povinnosti. Ka¾dopádnì podle správního øádu jej mìl buï vyzvat k doplnìní podání, nebo mìl podání odlo¾it. Za zcela pøíkladný by bylo mo¾no oznaèit postup, pokud by krajský úøad v usnesení o odlo¾ení podání souèasnì pouèil stì¾ovatele v souladu s § 4 odst. 2 a odst. 4 správního øádu té¾ o tom, ¾e oznámení terénních úprav mìl smìøovat v souladu s § 22 zákona o státní památkové péèi na Archeologický ústav, pokud by ov¹em z doruèeného podání bylo zøejmé, ¾e se stì¾ovatel pokou¹í právì tuto oznamovací povinnost plnit (tak tomu v¹ak pohøíchu nebylo, nebo» ono oznámení lakonicky informovalo o zahájení nespecifikovaných prací na obnovì vodních dìl znièených ¾ivelní pohromou, s výètem deseti akcí, resp. tokù, je¾ mají být obnoveny, mezi nimi Ole¹ka, Heømanice, Dìtøichov, ø. km 0,00-5,88 ). Jak ji¾ bylo ale uvedeno vý¹e, krajský úøad nereagoval na podání vùbec, èím¾ nejen¾e nenaplnil principy dobré správy a základní zásady správního øízení, ale navíc pøímo poru¹il výslovné ustanovení § 43 odst. 1 písm. b) správního øádu. Stì¾ovatel za dané situace setrval v právním omylu, ¾e své povinnosti na úseku památkové péèe naplnil.
[20] Jak v¹ak bylo vý¹e pøedesláno, tyto úvahy nemohou nic zmìnit na tom, ¾e stì¾ovatel svým opomenutím oznámit svùj zámìr Archeologickému ústavu nepochybnì objektivnì naplnil skutkovou podstatu správního deliktu vymezeného v § 35 odst. 2 písm. f) zákona o státní památkové péèi. I v oblasti správního trestání pøitom platí zásada, ¾e neznalost zákona neomlouvá . Mezi pochybením krajského úøadu a správním deliktem stì¾ovatele pøíèinná souvislost chybí. Z tìchto dùvodù má Nejvy¹¹í správní soud za to, ¾e není pøípadný odkaz stì¾ovatele na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ve vìci jestøáb Kajta (è. j. 1 As 30/2008-49). V tehdej¹ím pøípadì byla skutková situace zásadnì odli¹ná v tom, ¾e ¾alobce se obrátil s ¾ádostí na správný orgán státní správy a ten pochybil, nebo» jeho ¾ádost nevyøídil a namísto toho ji postoupil k vyøízení jinému správnímu orgánu.
[21] Aèkoliv má tedy Nejvy¹¹í správní soud za to, správní orgány mìly pøi vydávání rozhodnutí o pokutì zohlednit fakt, ¾e stì¾ovatel uèinil podání, jím¾ krajskému úøadu oznámil plánované terénní úpravy a krajský úøad na toto podání nijak nereagoval, nemohlo se tak stát v rámci výroku o spáchání správního deliktu. Stì¾ovatel nepochybnì právní povinnost poru¹il (navíc u právnických osob se zpravidla jedná o odpovìdnost objektivní, srov. k tomu Prá¹ková, H. Základy odpovìdnosti za správní delikty. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, 446 s., str. 309 a násl.), a pochybení krajského úøadu nemohlo mít ani ¾ádný vliv na spoleèenskou ¹kodlivost jeho jednání (k nutnosti zkoumat materiální znak správního deliktu, by» není výslovnì v zákonì vyjádøen, srov. napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 31. kvìtna 2007, è. j. 8 As 17/2007-135, publ. pod è. 1338/2007 Sb. NSS). Stì¾ovatelovo oznámení zaslané krajskému úøadu se mohlo, jako¾to polehèující okolnost, odrazit nanejvý¹ v úvahách o vý¹i ulo¾ené pokuty. K tomu Nejvy¹¹í správní soud podotýká, ¾e pokuta ulo¾ená stì¾ovateli je ji¾ tak oèividnì nízká (20 000 Kè) s ohledem na zákonné rozmezí, které pøipadalo v úvahu ( a¾ do vý¹e 4 000 000 Kè ), co¾ by mohlo opodstatnit závìr, ¾e pochybení krajského úøadu bylo (by» nevìdomky) pokutou ulo¾enou pøi spodní hranici zákonného rozpìtí konzumováno.
IIIc. Ostatní kasaèní námitky
[22] Tøetí a ètvrtou kasaèní námitkou by se Nejvy¹¹í správní soud nemusel blí¾e zabývat, jeliko¾ ¹lo o námitky opo¾dìné. Skuteènosti, které jsou pøedmìtem tìchto námitek, opomnìl stì¾ovatel by» i jen zmínit v ¾alobì a pøed Nejvy¹¹ím správním soudem tak ji¾ jde o nepøípustná nova (srov. § 104 odst. 4 a § 109 odst. 5 s. ø. s.).
[23] Lze nicménì struènì konstatovat, ¾e stì¾ovatel se mýlí, pokud dovozuje, ¾e se na nìho ustanovení § 35 odst. 2 písm. f) zákona o státní památkové péèi, podle nìho¾ mu byla pokuta ulo¾ena, nevztahuje, nebo» pøedmìtné terénní úpravy nebyly provádìny v rámci jeho podnikatelské èinnosti. Ji¾ z nadpisu § 35 zákona o státní památkové péèi Pokuty právnickým osobám a fyzickým osobám pøi výkonu podnikání je zøejmé, ¾e se vztahuje obecnì na v¹echny právnické osoby bez rozdílu a nezávisle na tom, zda podnikají èi nikoliv, a v pøípadì fyzických osob jen na ty, které jsou oprávnìné k podnikání. Toliko u fyzické osoby-podnikatelky je toti¾ tøeba rozli¹ovat, zda se správního deliktu dopustila pøi výkonu svého podnikání, anebo zda jednala jako kterákoliv jiná nepodnikající fyzická osoba, která podle tìchto ustanovení posti¾itelná není. Takovéto rozli¹ení je tøeba z toho dùvodu, ¾e fyzické osoby vystupují ve vztazích ke tøetím osobám jednak v bì¾ných soukromoprávních vztazích, jednak jako podnikatelky pøi výkonu svého podnikání; pøipadá u nich tak v úvahu jak postih za pøestupky, tak za správní delikty. Proto i návìtí odstavce 2 § 35 zákona o státní památkové péèi obsahuje podmínku, ¾e fyzické osobì oprávnìné k podnikání lze ulo¾it pokutu jen, pokud se správního deliktu dopustila pøi výkonu svého podnikání; u právnických osob takové rozli¹ování postrádá smysl, nebo» ve¹kerá jejich èinnost, jsou-li podnikatelem, je podøaditelná pod výkon podnikání. Státní podnik, kterým je stì¾ovatel, nepochybnì podnikatelem je, jak u¾ sám název jeho formy napovídá. Státní podnik se zapisuje do obchodního rejstøíku, a je proto podnikatelem ve smyslu § 421 odst. 1 obèanského zákoníku, ve spojení s § 42 písm. c) zákona è. 304/2013 Sb., o veøejných rejstøících právnických a fyzických osob, a § 2 odst. 1 a § 5 odst. 1 zákona è. 77/1997 Sb., o státním podniku.
[24] Nejvy¹¹í správní soud tedy uzavírá, ¾e Krajský soud v Ústí nad Labem-poboèka v Liberci, zhodnotil vìc správnì. Z vý¹e popsaných dùvodù vyhodnotil Nejvy¹¹í správní soud pokraèování kasaèní stí¾nost proti jeho rozsudku v souladu s § 110 odst. 1 vìtou druhou s. ø. s. jako nedùvodnou a zamítl ji.
[25] O nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodl Nejvy¹¹í správní soud podle ustanovení § 60 odst. 1, 7 s. ø. s., ve spojení s ustanovením § 120 s. ø. s. Stì¾ovatel nemìl ve vìci úspìch, nemá proto právo na náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti ze zákona. ®alovaný mìl ve vìci úspìch, podle obsahu spisu mu v¹ak ¾ádné náklady nad rámec jeho bì¾né úøední èinnosti nevznikly.

References: soud 
 § 35
 § 22
 soud 
 § 22
 § 83
 § 22
 SbNU 259
 soud 
 § 12
 § 22
 § 1
 § 4
 § 4
 § 8
 § 35
 § 1746
 soud 
 soud 
 § 83
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 12
 § 1
 SbNU 257
 § 1
 § 2
 § 22
 § 22
 soud 
 § 4
 soud 
 § 12
 soud 
 § 75
 § 71
 § 12
 soud 
 soud 
 § 12
 § 12
 § 4
 § 104
 § 35
 § 4
 § 8
 § 4
 § 22
 § 43
 § 35
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 104
 § 109
 § 35
 § 35
 § 35
 § 421
 § 42
 § 2
 § 5
 soud 
 soud 
 soud 
 § 110
 soud 
 § 60
 § 120