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Timestamp: 2020-05-25 23:13:09+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 353 del 25/11/2004
Dictamen : 353 del 25/11/2004
Consultante: Elvira Padilla Jiménez
Institución: Municipalidad de Matina
Texto Dictamen 353
C-353-2004
Elvira Padilla Jiménez
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio, sin número, de fecha 7 de setiembre del año en curso.
La Municipalidad consultante manifiesta en el acuerdo tomado en la Sesión Ordinaria número 35-04 de fecha 30 de agosto de los corrientes, lo siguiente:
" Acuerdo 2. El Concejo Municipal de Matina acuerda aprobar el informe final del Órgano Director del Procedimiento expediente No. AM-01-2004, con respecto a la situación legal, de la licencia de licores extranjeros no.60, por lo que se acuerda el traspaso de dicha licencia a nombre de Otto Ramírez, previo envío del expediente respectivo a la Procuraduría General de la República para su aprobación"
Se adjunta el expediente administrativo levantado con ocasión del procedimiento encaminado a la declaratoria de una eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los acuerdos municipales N° 4 de la Sesión Ordinaria número 37 del 24 de setiembre de 2002 y N° 4 de la Sesión 38 del 1 de octubre de 2002.
Mediante Acuerdo número 7 del Concejo Municipal de Matina tomado en Sesión Ordinaria número 05-04 de 2 de febrero de 2004, el referido Concejo acordó "nombrar el Órgano Director de Procedimiento Ordinaria para determinar la situación legal de la patente de Licores Nacionales no. 60. El cual estará integrado por los siguientes miembros: Lic. Manuel Emilio Jiménez Bolaños, Lic. Danny Arguello Morales, Sra Zaira Valverde Sanders. APROBADO POR UNANIMIDAD. ACUERDO FIRME Y DEFINITIVAMENTE APROBADO." (folio 108 del expediente administrativo)
Mediante resolución dictada por el Órgano Director del Procedimiento a las diez horas del quince de marzo del dos mil cuatro, se inicia el procedimiento administrativo ordinario "… de nulidad absoluta evidente y manifiesta de los acuerdos n° 4 y n°4 dictados por el Concejo Municipal de Matina en sesiones ordinarias n° 37 y 38 de fechas 24 de setiembre de 2002 y 1° de octubre de ese mismo año en su orden." (folios 109-111 del expediente administrativo)
Que los hechos intimados en la resolución indicada en el punto anterior fueron los siguientes: "PRIMERO. Que el señor Otto Ramírez Quesada, mediante escrito presentado en fecha 29 de octubre de 2003, ante la Secretaría Municipal, solicitó al Concejo la revocatoria del acuerdo mediante el cual ese Órgano acordó traspasar a favor del señor Rogelio Araya Quirós la licencia de licores nacionales n° 60, aduciendo ser el legítimo titular de la misma, por cuanto según resolución n° GL-466-97 de la Gobernación de la Provincia de Limón en el año 1997, se ordenó el traspaso a su favor de la citada licencia de licores. SEGUNDO. Que la gobernación de Limón mediante resolución n° GL-466-97 autoriza el traspaso de la licencia de licores nacionales n°60, a favor del señor Otto Ramírez Quesada, siendo que según proceso ejecutivo prendario seguido bajo expediente n° 150-3-96 en el Juzgado Primero Civil de Limó, se ordenó el remate de la licencia de licores extranjeros n° 60, verificándose por parte de la Gobernación de Limón la ejecución evidente de un error material. TERCERO. Que el Concejo Municipal de Matina aprobó mediante acuerdos n° 4 emitido en sesiones ordinarias n° 37 y 38 del 24 de setiembre de 2002 y 1° de octubre del mismo año, el traspaso de la licencia de licores nacionales n°60 a favor del señor Rogelio Araya Quirós. CUARTO. Que ambos acuerdos se motivaron y fundamentaron en el acatamiento de sendas resoluciones del Juzgado Penal, así como voto 24-02 de las quince horas diez minutos del siete de febrero del año dos mil dos del Tribunal Penal del Primer Circuito Judicial de la Zona Atlántica, y resolución n° 00599-99 de las nueve horas con nueve minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve de la Sala Constitucional. Siendo que el Tribunal Penal, mediante resolución 24-02 desestimó la denuncia presentada por el señor Rogelio Araya Quirós, declarándose la incompetencia de la vía judicial incoada. En este sentido, el voto n° 00599-99 de la Sala Constitucional se refiere a la declaración con lugar del recurso interpuesto por el señor Rogelio Araya Quirós, por violación del derecho de petición, ya que en su momento no se le contestó en tiempo el recurso de revocatoria presentado ante el Concejo Municipal de Matina, en fecha 17 de agosto de 1998, otorgándole un plazo improrrogable de ocho días al Presidente Municipal para que rindiera la contestación del recurso de revocatoria presentado por el señor Araya Quirós. Por lo que evidentemente, se verificó una interpretación errónea de las resoluciones con base en las cuales se motivó el acto administrativo, ya que en su contenido no guardan relación con el traspaso de la licencia de licores nacionales n° 60, por lo que no se refieren en su fondo a la declaración de derecho alguno, referente a la titularidad de la licencia de licores nacionales en cuestión. Acreditándose que los actos administrativos mediante los cuales se ordenó el traspaso de la licencia de licores nacionales n° 60, por parte del Concejo Municipal de Matina en el período 2002, carecen de contenido, motivo y fin, elementos constitutivos del acto administrativo. Esta resolución fue notificada a las partes como consta a folios 113-114
Que en fecha 7 de julio del dos mil cuatro se realizó la comparecencia oral y privada, en la cual participaron todas las partes. (folios 174-177 del expediente administrativo)
Que mediante resolución de las once horas del veintisiete de julio del 2004, el Órgano Director del Procedimiento emite su informe final, recomendando lo siguiente: "Con fundamento en lo expuesto y hechos demostrados, el órgano Director del Procedimiento recomienda al Concejo Municipal declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo n° 4, tomado en sesión ordinaria n° 37 de fecha 24 de setiembre de 2002, ordenándose el traspaso de la licencia de licores extranjeros n° 60, a favor del señor Otto Ramírez Quesada, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, órgano al cual deberá remitirse el expediente para este fin." (folios 178-181 del expediente administrativo)
Que mediante Acuerdo No. 2 tomado por el Concejo Municipal de Matina, en sesión ordinaria No. 35-04 celebrada el día 30 de agosto de 2004, se acordó "aprobar el informe final del Órgano Director del Procedimiento expediente No. AM-01-2004, con respecto a la situación legal, de la licencia de licores extranjeros no. 60, por lo que se acuerda el traspaso de dicha licencia a nombre de Otto Ramírez, previo envío del expediente respectivo a la Procuraduría General de la República para su aprobación."
Este Órgano Asesor ha emitido múltiples pronunciamientos en relación con lo que prescribe el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, y la prerrogativa acordada a la Administración Pública para emitir una declaración de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo declaratorio de derechos sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad.
Tal y como lo manifiesta el dictamen supra transcrito, la Administración puede declarar la nulidad de un acto, sin recurrir al proceso jurisdiccional de lesividad, únicamente cuando se trate de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esto es, que el vicio del acto sea grosero y agravado, determinable fácilmente.
Por otra parte, resulta necesario a efecto de dictar la nulidad absoluta evidente y manifiesta de un acto administrativo, seguir un procedimiento previo a la declaratoria de nulidad que cumpla con todas las garantías del debido proceso, en virtud de tratarse de actos declaratorios de derechos.
En es sentido, esta Procuraduría General de la República ha insistido en que el "órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública." (Véase al respecto el dictamen N° C-173-95 del 7 de agosto de 1995.). De suerte que, de detectarse vicios en el procedimiento administrativo, este Órgano Asesor, no puede dictar dictamen favorable.
Bajo este contexto procedemos a dar respuesta a su consulta.
De la revisión detallada del expediente administrativo que se aporta, este órgano Asesor detecta vicios que impiden dictar el dictamen que se solicita por parte de esa Corporación Municipal. De seguido, pasamos a detallar los mismos
Vicio en la integración del órgano director del procedimiento.
Se desprende del expediente administrativo, que el Concejo Municipal de Matina mediante Acuerdo número 7 de la Sesión Ordinaria número 05-04 de 2 de febrero de 2004, acordó el nombramiento de un órgano director para determinar la situación legal de la patente de Licores Nacionales no. 60, el cual estaría integrado por tres personas: Manuel Emilio Jiménez Bolaños, Danny Arguello Morales y Zaira Valverde Sanders.
Si bien resulta reiterada la jurisprudencia administrativa en el sentido de que el Concejo Municipal es el órgano competente, dentro de la estructura de las corporaciones municipales, para iniciar los procedimientos de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos declaratorios de derechos, es también reiterado que los órganos colegiados, como es el caso de los Concejos Municipales, solo pueden delegar la instrucción de los procedimientos administrativos en la figura de su Secretario, en aplicación del artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública.
No obstante lo anterior, en caso de observarse circunstancias especiales, debidamente acreditadas en el expediente correspondiente, el Concejo Municipal, mediante acto motivado, podría delegar la instrucción del procedimiento en un Secretario Ad Hoc.
Este criterio ha sido expuesto por este Órgano Asesor en el dictamen número C-294-2004 de 15 de octubre del 2004, al indicar lo siguiente:
" (…) II. Sobre el Órgano Director del Procedimiento
El objeto de la presente consulta versa esencialmente sobre aspectos de integración y nombramiento del órgano director del procedimiento administrativo.
" (…) En primer término, debe rescatarse que la jurisprudencia administrativa emitida por este Órgano Asesor ha sido insistente en indicar que el órgano director del procedimiento actúa por delegación del órgano decisor. Recientemente, también se precisó que el órgano decisor puede resolver llevar él mismo el procedimiento respectivo. Al respecto se señaló:
"Al respecto, interesa indicar que dentro del procedimiento administrativo existen dos órganos de importancia: el órgano decisor y el órgano director, ambos con funciones diferentes.
El órgano decisor, conforme a la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor ( Véanse al respecto, entre otros, los pronunciamientos C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-343-2001 de 11 de diciembre del 2001, C-353-2001 de 20 de diciembre de 2001 y C-261-2001 de 27 de setiembre del 2001. ) , será el órgano competente para dictar la decisión final de un asunto determinado; es quien debe iniciar el procedimiento administrativo, ( Según lo ha sostenido la Sala Constitucional, la competencia de la formación del procedimiento administrativo, corresponde al jerarca, que es quien debe tomar la decisión final (Voto número 7190-94 las 15:24 hrs. del '6 de diciembre de 1994) . 'y en principio, tiene la competencia para instruirlo; no obstante lo anterior, puede delegar la instrucción del mismo en un órgano director del procedimiento." (La facultad primordial que tendrá ese órgano director será la de instruir el procedimiento, pues pese a que tiene otras atribuciones y deberes (consultarse al respecto los pronunciamientos C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-055-96 de 12 de abril de 1996, C-062-96 de 2 de mayo de 1996, C-065-96 de 3 de mayo de 1996, C-88-96 de 7 de junio de 1996, O.J.-047-2000 de 10 de mayo del 2000, C-353-2001 de 20 de diciembre de 2001), su competencia se limita a la instrucción del expediente administrativo (Véase al respecto, entre otras, la resolución Nº 0910-93 de las 10:24 horas del 20 de febrero de 1993, de la Sala Constitucional, así como la resolución Nº 595 de las 11:50 horas del 18 de agosto del 2000, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y la Nº 176-00 de las 11:00 horas del 23 de junio del 2000, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda). Véase también al respecto SOSTO LOPEZ, Federico, en Revista "Seminario sobre Procedimientos Administrativos"; Órgano Director: integración, facultades y responsabilidades, Imprenta Nacional, año 2000, pág. 116). (Dictamen C-323-2003 de 9 de octubre del 2003)
"- Para determinar la competencia de un órgano de la Administración debe acudirse, en primer término, a la ley, y en ausencia de ella, al reglamento, a lo que se haya acordado sobre delegación para un tipo de acto o para un acto determinado, y por último a los lineamientos impuestos por el jerarca a la luz de la estructura organizativa de la entidad. El órgano de mayor jerarquía se identifica, por disposición expresa o implícita de la ley, atendiendo a la naturaleza de sus funciones, entre ellas, la potestad de delimitar las tareas de los demás órganos que le están subordinados según la materia que a cada cual corresponde y justifica o define su propia existencia. El jerarca supremo suele actuar como decisor y, por lo general, agota la vía administrativa. (…) Es así como resulta incuestionable, a tenor de la citada Ley General, la obligación de la Institución, en materia de contratación, de averiguar la verdad real de los hechos mediante el correspondiente procedimiento administrativo dentro del cual, todo acto debe ser dictado por el órgano competente o por aquél a quien se le haya delegado "en las condiciones y límites indicados por esa ley" (artículos 59, 70, 89 y 129). Este procedimiento administrativo es, en algunos casos, un precedente obligado para la validez del acto que en definitiva se adopte, pero no siempre deben concurrir en un mismo sujeto la instrucción y la decisión. Sin embargo, cuando el acto final deba ser adoptado por una Junta Directiva, el procedimiento sólo puede ser delegado en su Secretario, por así disponerlo el artículo 90 inciso e) ibídem. Cabe entonces preguntarse qué ocurre, cuando, cómo en la especie sucedió, la instrucción no sólo no recayó en el Secretario, sino en un funcionario no designado por la Junta Directiva ni por una instancia a quien ésta delegara hacer ese nombramiento? Desde un punto de vista sustancial, la doctrina ius administrativista es conteste en afirmar que el sujeto es un elemento esencial del acto administrativo, lo que recoge a su vez el ordinal 129, privilegiando la tesis de que el sujeto es uno sólo, esto es, que el órgano instructor y el decisor deben ser uno sólo (artículos 90 y 314 ibídem), respondiendo a su vez a los principios de oralidad e inmediación de la prueba previstos en los numerales 309 y 314 ibídem. En el caso concreto esa tarea fue encomendada al Ingeniero Víctor Rodríguez Araya, nombrado para ese efecto por el Gerente Administrativo, sin que en autos conste, autorización o delegación alguna para hacerlo. Esta situación provoca sin duda una irregularidad en el nombramiento del órgano del procedimiento pues su designación fue hecha por un funcionario sin competencia para ello, lo que vicia el acto en uno de sus elementos esenciales. El artículo 182 ibídem, en lo conducente establece: " "1. El Juez no podrá declarar de oficio la invalidez del acto, salvo que se trate de infracciones sustanciales relativas al sujeto, al procedimiento o la forma, casos en los cuales deberá hacerlo. 2.- Para efectos de este artículo el sujeto se entenderá como elemento comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de la existencia del órgano y su competencia de los requisitos necesarios para el ejercicio de ésta y de la regular investidura del servidor público…" (Lo resaltado no es del original). Esta norma debe relacionarse a su vez, con lo dispuesto en el ordinal 129 en cuanto dispone: "El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia". Determinado el vicio, que en sus agravios reprocha el casacionista, es preciso establecer si con ello se produce una nulidad absoluta o relativa. En tesis de principio, la nulidad por la nulidad misma no existe, para que ello ocurra, es menester que se hayan omitido formalidades sustanciales, entendiendo por tales, aquellas "cuya realización correcta hubiere impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes o cuya omisión causare indefensión" (artículos 166 y 223 ibídem) situaciones que, en la especie, se echan de menos. El recurrente no procuró prueba en ese sentido y su derecho de defensa, en los aspectos a que el recurso se contrae, fue respetado como más adelante se expone. Por otra parte, la Junta Directiva, al adoptar el acto final, no hizo reparo alguno a lo actuado, subsanando cualquier irregularidad en el procedimiento, lo cual es legalmente posible en consideración a que no se trata de la inexistencia del elemento sujeto como para sustentar una nulidad absoluta (166 ibídem) sino de su imperfección, en atención únicamente al origen de su nombramiento (167 ibídem), siendo importante destacar aquí que se trató de un profesional ligado al objeto en discusión y con conocimiento sobre la materia. Finalmente y al amparo de la teoría finalista, es claro que los actos cuestionados cumplieron el fin esencial del actuar administrativo, sea la satisfacción del interés público (113 ibídem). En consecuencia, en criterio de la Sala, al haber sido dictado el acto final por la Junta Directiva de la Caja, órgano competente para hacerlo (artículos 129 y 319 ibídem), no haberse causado indefensión, pues se respetó el debido proceso, se satisfizo el interés público no es procedente declarar la nulidad por la nulidad misma, por lo que el recurso, en cuanto a este agravio, debe rechazarse." (Los resaltados no son del original)
Es clara la tesis sostenida por la Sala Primera de la Corte en la resolución supra transcrita, en el sentido de que el "órgano decisor" y "el instructor" son el mismo; pero que en aplicación de la figura de la delegación puede haber una separación entre ambos.
"Para el accionante el artículo 55 del Reglamento transgrede el debido proceso desde dos aspectos; en primer término en relación con el principio imparcialidad del juzgador –en este caso administrativo- al encomendarle a la Jefatura del Departamento de Relaciones la instrucción del proceso y la imposición de la sanción. En segundo término, el principio de legalidad, al estimar que ese artículo se aparta del numeral 102 de la Ley General de la Administración Pública, que en relación a la potestad jerárquica desarrolla contenidos constitucionales. La Sala estima, en relación con el primer reproche, que el hecho de concentrar en un mismo órgano la instrucción y el dictado de la resolución final no violenta el principio de imparcialidad del juzgador, todo lo contrario, este sistema no resulta ilegítimo, en tanto permite la inmediación de los elementos probatorios. Precisamente por este motivo en el proceso penal –que es el sirve de inspiración al proceso administrativo sancionatorio- el juicio oral concentra la recepción de prueba y el dictado de la sentencia en un acto procesal –el debate-, dejando para casos excepcionales la incorporación de prueba producida fuera del proceso. En este punto tampoco encuentra la Sala enfrentamiento con el orden constitucional" (Dictamen número C-122-2004 de 22 de abril de 2004. Lo resaltado no es del original)
Propiamente, sobre el nombramiento del órgano director, la jurisprudencia administrativa ha reiterado que dicha potestad corresponde al órgano decisor, es decir, aquel con la potestad para decidir el asunto mediante el dictado del acto final del procedimiento. (…)
En el caso de los órganos colegiados, como lo son los Concejos Municipales, la instrucción del procedimiento puede ejercerla el Concejo mismo, o bien, delegarla en la figura del Secretario Municipal, de conformidad con el numeral 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública en relación con el numeral 53 del Código Municipal:
"(…) se adiciona el dictamen C-261-2001 del 27 de setiembre del 2001, en el sentido de que el Concejo Municipal puede conocer, instruir y resolver un determinado procedimiento administrativo, o bien delegar la instrucción del procedimiento en su secretario.
En cuanto a la segunda adición solicitada, en el sentido de si el Concejo Municipal, en el ejercicio de sus funciones de dirección del procedimiento, queda sujeto a las reglas que rigen los órganos colegiados, en particular en cuanto al quórum estructural, debe indicarse que, efectivamente, cuando actúa como órgano colegiado, aún en el ejercicio de su competencia como "órgano director de procedimiento", queda sujeto a las reglas propias de éstos, incluido el aspecto del quórum estructural." Procuraduría General de la República. Dictamen número C-122-2004 de 22 de abril de 2004. (Lo resaltado no es del original)
Resulta claro el criterio sostenido por la jurisprudencia administrativa en el sentido de que el órgano competente para decidir el asunto de que se trate, es el llamado a nombrar al órgano director, consecuentemente, el tema de si la competencia es administrativa o de gobierno sede ante esa titularidad. Por lo que, a efectos de su consulta, la determinación del órgano con competencia para nombrar el órgano director dependerá del tipo de acto final que se emita como consecuencia del procedimiento administrativo que instruirá aquel. Con ello se atiende a la línea jurisprudencia que recién se ha transcrito.
Por otra parte, en punto a la integración del Órgano Director, esta Procuraduría ha manifestado lo siguiente
"IV- SOBRE LOS INTEGRANTES DEL ORGANO DIRECTOR DEL PROCEDIMIENTO:
IV.A- Número de integrantes del órgano director del procedimiento:
El texto de la Ley General de la Administración Pública permite concluir que el órgano director del procedimiento puede ser unipersonal o colegiado. Así, el artículo 314 indica:
IV.B- Sobre la posibilidad de que los integrantes del órgano director del procedimiento no sean funcionarios públicos: La Ley General de la Administración Pública al referirse al tema del órgano director no se pronuncia expresamente acerca de la posibilidad de integrarlo con sujetos que no sean funcionarios públicos. Acudiendo a la doctrina encontramos que el procedimiento administrativo es un canal o instrumento, por medio del que se forma la voluntad administrativa. Es un medio para la realización de una prerrogativa pública realizada por medio de los órganos de la Administración, según la competencia que por ley les corresponda. Esa competencia es por supuesto un requisito de la validez del acto.
Por su parte, ZANOBINI citado por DE LA VALLINA indica que toda persona jurídica, y la Administración pública lo es, obra a través de los llamados órganos, pudiendo ser considerados desde un doble punto de vista: en abstracto y en concreto; abstractamente, se nos presenta como un complejo de atribuciones, de competencias, de medios materiales y personales referidos al logro de un determinado fin del Ente Público; pero en concreto el órgano no es sino la persona física que en un determinado momento actúa como titular del oficio, de las competencias y de las atribuciones del mismo. Bajo el primer aspecto, el órgano es una institución, de la cual el titular es sólo el elemento principal, pero que temporalmente puede faltar sin que la institución desaparezca; bajo el segundo aspecto el órgano es la misma persona física del titular, es decir, en este sentido podemos adelantar, aunque la expresión esté desprovista de rigor científico, que el órgano equivale a funcionario, que es la denominación corrientemente usada por los autores para designar al titular del órgano.
Ahora bien, es cierto que el órgano director del procedimiento, es un órgano administrativo y por regla general, las personas físicas que lo integran deben ser funcionarios públicos, nombrados como tales para el desempeño de sus funciones. También es cierto que el artículo 65.1 de la Ley General de la Administración Pública señala que todo órgano será competente para realizar las tareas regladas o materiales internas necesarias para la eficiente expedición de sus asuntos y el artículo 66.1 señala que las potestades de imperio y su ejercicio, así como los deberes públicos y su cumplimiento son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles. Todo lo anterior nos permite deducir que por regla general, tal como lo indica expresamente el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública, los sujetos que integran el órgano director del procedimiento deben ser servidores públicos en los términos del citado artículo, entendidos estos como aquella persona que presta sus servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.
Sin detrimento de lo expuesto consideramos que en casos excepcionales, cuando la realización del fin público lo amerite, podrán nombrarse funcionarios ajenos a la Administración con el fin de que integren el órgano director de un procedimiento. Lo anterior deberá encontrarse debidamente justificado a criterio de la Administración, por ejemplo, en el caso que nos ocupa, mediante Acuerdo firme del Concejo Municipal en el que se indiquen las razones por las que se considera que la Administración no cuenta con personal idóneo, ó bien, que de constituirse el órgano con los funcionarios existentes, el fin público que se persigue no podría alcanzarse. (…)
El nombramiento deberá efectuarlo el Concejo Municipal mediante Acuerdo debidamente razonado y aquéllos en quienes recaiga la designación deberán aceptar el cargo y ser debidamente juramentados. C- 173-95 de 7 de agosto de 1995. (Lo resaltado no es del original)
De conformidad con lo indicado en el dictamen antes citado, el órgano director puede ser unipersonal o colegiado; puede ser integrado por funcionarios públicos, e inclusive, por particulares en casos excepcionales, cuando la realización del fin público así lo requiera, para lo cual deberá dictarse un acto motivado que justifique la decisión. Sin embargo, atendiendo a la transcripción que se realizara del criterio de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en punto a la delegación de la tarea instructiva que hace el órgano director de procedimiento en tratándose de un órgano colegiado, cabe hacer la siguiente precisión:
Atendiendo la literalidad del artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública, la instrucción de un procedimiento administrativo sólo podría delegarse en el secretario. Sin embargo, la claridad del texto no resuelve situaciones, que bien cabe calificar de excepcionales, en donde ese funcionario esté imposibilitado de cumplir la tarea (v.g., configuración de una causal de abstención –artículo 230 de la Ley General-). Dado el imperativo de la continuidad en el ejercicio de las competencias públicas, y atendiendo al ya citado precedente de la Sala Primera, cabría pensar en la posibilidad de que el Concejo Municipal, atendiendo a los motivos de impedimento que recaen en su secretario, nombrar a un funcionario ad-hoc para que realice la instrucción de un procedimiento administrativo. Ello, claro está, bajo el entendido de que la decisión que se adopte en tal sentido debe estar plenamente respaldada en un acto debidamente motivado, que haga patente la necesidad del nombramiento excepcional de un tercero a los efectos del trámite que interesa.
Se deriva de lo indicado en el párrafo precedente que debamos precisar y adicionar el dictamen C-175-93 supra transcrito en el siguiente sentido: el órgano director, tratándose de un asunto de competencia del Concejo Municipal, puede estar conformado por el propio Concejo, o bien éste puede delegar tal competencia en el secretario municipal. Excepcionalmente, y atendiendo a la justificación que se consigne en el acto administrativo que al efecto se emita, podrá nombrarse un secretario ad hoc, siendo que en éste último supuesto dependerá de las específicas circunstancias que deban ser analizadas a través del procedimiento, el que se llame a otro funcionario municipal, o bien, a un tercero que no tenga relación de servicio con el ente corporativo(…)".(El subrayado no es del original).
Atendiendo al criterio expuesto, el Concejo Municipal únicamente puede delegar la instrucción del procedimiento en su Secretario, o bien, ante circunstancias excepcionales, debidamente acreditadas, y mediante un acto suficientemente motivado, puede delegar la instrucción en un secretario ad hoc.
En el caso que nos ocupa, se desprende que el Concejo Municipal actúo en contravención a lo indicado, esto es, delegó la instrucción del procedimiento en personas distintas a la su Secretario, sin que conste en el expediente administrativo, acto motivado alguno, que justifique la delegación de la competencia en los términos dichos.
Así las cosas, el acto de nombramiento del órgano director, encuentra un vicio de nulidad al contravenir el artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública, lo que, consecuentemente, invalida las actuaciones del órgano director del procedimiento.
b) Incongruencia en cuanto al objeto del procedimiento entre el acto del Concejo Municipal que ordena la apertura del procedimiento administrativo y la resolución del órgano director que da inicio al procedimiento.
Sin perjuicio de lo indicado en el aparte que antecede, se constata un vicio propio de la tramitación del procedimiento, que se vincula con la definición del objeto del procedimiento.
En ese sentido, a efectos de garantizar el debido proceso, resulta indispensable que desde el inicio del procedimiento administrativo se establezca correctamente el carácter y fines del proceso con el propósito de que el afectado tenga pleno conocimiento del acto que la Administración pretende declarar nulo absoluta, evidente y manifiestamente, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, así como las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación, de suerte que la individualización del acto resulta ser indispensable.
En el caso de estudio, se observa que el procedimiento administrativo llevado a cabo no fue instaurado para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo a tenor del citado numeral 173. Lo anterior por cuanto el Acuerdo del Concejo Municipal de Matina, número 7 de la Sesión Ordinaria número 05-04 de 2 de febrero de 2004, dispone claramente que la apertura del procedimiento lo fue para "determinar la situación legal de la patente de Licores Nacionales no. 60".
De la literalidad del acuerdo citado, reiteramos, no se desprende que el inicio del un procedimiento administrativo lo fuera para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, sino, el estudio de la situación legal de una patente de licores, concretamente, la patente de licores nacionales número 60.
No obstante la claridad del acuerdo municipal, el órgano director, en la resolución que da inicio al procedimiento, señala que el procedimiento es para la declaratoria de nulidad absoluta y manifiesta de los acuerdos n° 4 y n°4 dictados por el Concejo Municipal de Matina en sesiones ordinarias n° 37 y 38 de fechas 24 de setiembre de 2002 y 1° de octubre de ese mismo año respectivamente, excediendo claramente el objeto del procedimiento, fijado por el Concejo.
De esa manera, no se puede realizar un pronunciamiento de fondo en relación con la nulidad que ahora se pretende, al no tener fundamento en un acuerdo del Concejo Municipal (máximo jerarca administrativo de esa organización municipal y único órgano competente para iniciar el procedimiento y declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta), como corresponde.
Aunado a lo expuesto, tampoco existe identidad absoluta entre lo intimado y lo resuelto por el órgano director. Esto por cuanto, en resolución de las once horas del veintisiete de julio del 2004, el referido Órgano recomienda declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo n° 4, tomado en sesión ordinaria n° 37 de fecha 24 de setiembre de 2002, y además recomienda ordenar el traspaso de la licencia de licores extranjeros n° 60. No obstante, el acuerdo que se recomienda anular, se refiere a la licencia de licores nacionales número 60, aunado al hecho de que el acuerdo de apertura del procedimiento se refiere a la situación legal de la referida patente de licores nacionales número 60.
Lo anterior no obedece a un error material, sino que se trata de patentes distintas, toda vez que de la lectura del expediente administrativo se desprende que las patentes en controversia, son precisamente, una patente de licores nacionales y otra de licores extranjeros, que coincidentemente fueron consignadas con el mismo número.
Lo expuesto, además de variar el objeto del procedimiento, vulnera el principio de intimación, contenido dentro de la garantía del debido proceso regulado en el numeral 41 de nuestra Constitución Política. Sobre el tema, la Sala Constitucional ha manifestado:
"a) Principio de intimación: consiste en el acto procesal por medio del cual se pone en conocimiento del funcionario la acusación formal. La instrucción de los cargos tiene que hacerse mediante una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos que se le imputan y sus consecuencias jurídicas. b) Principio de imputación: es el derecho a una acusación formal, debe el juzgador individualizar al acusado, describir en detalle, en forma precisa y de manera clara el hecho que se le imputa. Debe también realizarse una clara calificación legal del hecho, estableciendo las bases jurídicas de la acusación y la concreta pretensión punitiva. Así el imputado podrá defenderse de un supuesto hecho punible o sancionatorio como en este caso, y no de simples conjeturas o suposiciones." (Voto N° 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999. En sentido similar, véase los votos "N° 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y el N° 2376-98 de 1° de abril ambos de 1998).
"V. El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se de una identidad entre lo intimado y lo resuelto.". (Voto N° 216-I-98 de las 16:45 horas del 14 de abril de 1998). (El subrayado no es del original).
En igual sentido, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha señalado:
(...) La intimación de los cargos debe ser expresa, precisa y particularizada. No corresponde al administrado dilucidar, del cúmulo de información y actuaciones comprendidas en un expediente administrativo, cuáles son los cargos que se le endilgan. Lo anterior podría abocarlo, incluso, a no pronunciarse sobre algunos de ellos porque no los valoró como tales; o bien porque no los ubicó en el expediente, lo cual menoscaba tanto el derecho de defensa, cuanto al debido proceso." (Resolución N° 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997. El subrayado no es del original).
De nuestra parte, hemos precisado en anteriores pronunciamientos la importancia de este elemento, al punto de considerarlo motivo suficiente para denegar la emisión del dictamen que contempla el numeral 173 de la Ley General:
"Es por ello que no basta, "…con señalar que el procedimiento a seguir es el regulado en el numeral 173 ya citado, sino que además, se deben indicar los hechos y razones que motivan la apertura del procedimiento y aquellas por las cuales se considera que el acto en cuestión contiene un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esto es, debe realizarse una indicación individual, por ejemplo, de cuál es el requisito que no cumplen." (Dictamen C-049-99 de 5 de marzo de 1999)
En virtud de lo anterior, la resolución que inicia el procedimiento, en la que se señala, en lo que al tema interesa "Se instaura Procedimiento Administrativo Ordinario contra el señor José Joaquín Pacheco Camacho, Administrador General de la Fábrica Nacional de Licores, con el propósito de declarar la nulidad absoluta del acto administrativo mediante el cual se dispuso el pago de comisiones por ventas para el Administrador y Subadministrador de la Fábrica Nacional de Licores, cuya disposición adopta la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción, mediante Acuerdos de Junta Directiva Nº 33926 y 33960, respectivamente, Sesiones Nº 2210 (Ext) y 2214 (Ext), Artículos 4 y 3, celebradas el 23-8-2000 y 20-09-2000"(1) (Los citados acuerdos hacen referencia a la decisión de iniciar el procedimiento administrativo y nombramiento del órgano director.), no cumple con las exigencias antes descritas. Nótese, por ejemplo, que no indica cuál o cuáles resoluciones son las que se pretenden declarar nulas; consecuentemente, es omiso en cuanto a las fechas del o los actos; además no se realiza una relación de hechos, ni se indican, expresamente, las razones por las que se considera que el o los actos contienen un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Como en el caso concreto en análisis no hay tal identificación, así como los otros aspectos enumerados, ello constituye un motivo suficiente para devolver el expediente sin la respectiva opinión. A pesar de lo anterior, y con el objeto de evitar nuevos errores de iniciarse nuevamente el procedimiento, se considera conveniente realizar algunas observaciones más." (C-089-2002 del 5 de abril del 2002)
De conformidad con lo expuesto, este Órgano asesor considera que el procedimiento llevado a cabo por el órgano director atenta contra el principio de intimación, y por ende, imposibilita un pronunciamiento favorable por parte de este Órgano Asesor, en virtud de que dicho órgano fue designado única y exclusivamente para llevar a cabo una "investigación", sea la determinación de la situación legal de la patente de licores nacionales número 60, consecuentemente, la competencia, atribuciones y funciones del órgano estaban circunscritas a eso, y no al inicio de un procedimiento dirigido a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo.
De igual forma, los vicios propios de la tramitación del procedimiento, que se han constatado de la lectura del expediente administrativo y que han sido reseñados en los párrafos que anteceden, imposibilitan el dictado del dictamen favorable solicitado.
En vista de que el procedimiento administrativo que se ha puesto en conocimiento de esta Procuraduría, versa sobre el tema de patentes de licores nacionales y extranjeros, es importante reseñar la jurisprudencia administrativa que en torno a la derogatoria tácita de la distinción que contemplaba la Ley sobre la Venta de icores respecto a las indicadas patentes. Sobre el tema indicado, este Órgano Asesor ha establecido lo siguiente:
" (…) B. Sobre el tipo y número de patentes que se pueden autorizar al amparo de la Ley sobre la Venta de Licores (Ley N° 10 del 7 de octubre de 1936 y sus reformas).
En primer término, nos parece oportuno recordar la tesis desarrollada por esta Procuraduría General en torno a la derogatoria tácita de la distinción que contemplaba la Ley sobre la Venta de Licores en torno a patentes nacionales y extranjeras. Dicha posición tiene su génesis en el dictamen C-165-2001, en el cual se indicó:
"Los párrafos 1 y 4 del Artículo III del GATT de 1994 exigen que a los productos importados se les otorgue un trato no menos favorable que el que reciben los productos similares nacionales en lo relativo a cualquier ley o reglamento que afecte sus condiciones de competencia en el mercado nacional, incluida la compra y venta del producto. Dado lo cual, puede concluirse que este artículo es incompatible con la frase final del artículo 20 de la Ley sobre Venta de Licores que discrimina en contra del producto extranjero. Antinomia que conlleva a tener por derogado tácitamente la mencionada frase del artículo 20 en virtud del principio de jerarquía normativa y del criterio cronológico (ley posterior deroga a la anterior). Asimismo debe considerarse lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 6 de la Ley No. 7472, por el que se derogaron las restricciones para ejercer actividades comerciales en virtud de la nacionalidad. El alcance de la patente de licores extranjeros, según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley sobre venta de Licores, restringe la comercialización del producto en virtud de su origen o nacionalidad. Y es en este punto específico -como restricción al comercio en virtud de la nacionalidad- que la distinción entre patentes nacionales y extranjeras debe tenerse por derogada tácitamente por el párrafo 1 del artículo 6 de la Ley 7472.
De lo anterior se deriva que el artículo 8 del Reglamento a la Ley de Licores, Decreto Ejecutivo No. 17757-G del 28 de setiembre de 1987, que desarrolla el artículo 20 mencionado en lo relativo a la distinción entre patentes nacionales y extranjeras, también debe tenerse por derogado tácitamente en atención de las razones invocadas anteriormente.
Al tener como derogado el artículo 20 de mérito se sigue, como lógica consecuencia, que bajo cualquier patente de licores existente, ya sea nacional o extranjera, se puede comercializar todo tipo de licor sin distinción de su origen. Dado que la patente deja de constituir un mecanismo para determinar los licores que se pueden comercializar, cabe cuestionarse si continúan siendo aplicables las disposiciones referentes a la cantidad de establecimientos que las Municipalidades pueden autorizar para expender licores nacionales y/o extranjeros, y por ello, el artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores. El operador jurídico no puede desconocer que uno de los fines de la ley es, precisamente, restringir el número de lugares de expendio de dicho artículo por los problemas que puede acarrear. (…)
Ahora bien, el artículo 11 en su inciso b) impone condiciones diferentes que afectan la oferta para la venta de los licores nacionales y extranjeros. En efecto, de acuerdo con dicho inciso en las cabeceras de cantones menores y en las poblaciones que sin ser cabeceras de cantón cuenten con más de mil habitantes, las Municipalidades podrán autorizar el funcionamiento de un establecimiento de licores extranjeros por cada quinientos habitantes y de uno de licores nacionales por cada trescientos habitantes. Esos números de habitantes determinan el número máximo de establecimientos que las Municipalidades pueden autorizar en cada una de las zonas descritas.
En tanto resulta inválido jurídicamente distinguir entre los licores que se pueden comercializar bajo una patente de licores nacionales o extranjeros, ya que ambos productos -el nacional y el extranjero- pueden ser expendidos bajo cualquiera de las patentes en cuestión, la distinción en el número de habitantes prevista por el inciso b) del artículo 11 pierde vigencia. En efecto, el inciso b) del artículo 11 evidencia una desigualdad de trato para los licores nacionales y extranjeros que afecta negativamente las condiciones de competitividad de estos últimos. Se tiende a una mayor restricción de la oferta de venta de los licores extranjeros en relación con la oferta de venta del licor nacional, en tanto la norma autoriza implícitamente un número mayor de establecimientos para la venta de licores nacionales que para la venta de licores extranjeros. Cabe considerar la existencia de una antinomia normativa entre el inciso b) del artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores y los párrafos 1 y 4 del Artículo III del GATT de 1994, que establecen la obligación de los Estados Miembros de la OMC de no otorgar un trato menos favorable que el concedido a los productos similares de origen nacional en lo concerniente a cualquier ley que afecte, entre otras cosas, la venta o la oferta de venta de los productos importados en el mercado doméstico. De esta forma, debe también entenderse que los párrafos 1 y 4 del Artículo III del GATT derogaron tácitamente el inciso b) del artículo 11. Y, en el mismo sentido, el referido inciso del artículo 11 de la Ley sobre venta de Licores debe también tenerse por derogado por el párrafo 1 del artículo 6 de la Ley No. 7472, en tanto establece una restricción al comercio en virtud de la nacionalidad.
La derogación tácita de la diferencia de trato entre el producto nacional y el producto extranjero del inciso b) del artículo 11 no implica, de forma alguna, que resulte derogada la obligación de la Municipalidad de someterse a las proporciones máximas dispuestas por la ley para autorizar el funcionamiento de los establecimientos de licor, como expresamente lo requiere el párrafo 1 del artículo 11. La Ley no tiende a autorizar ilimitadamente el número de establecimientos de licores que las Municipalidades pueden autorizar dentro de los territorios sometidos a su competencia. Pues bien, no obstante que el número de trescientos habitantes es hoy día bajo, es esta la cifra que rige para la venta del licor nacional en las cabeceras de cantones menores y en las poblaciones que sin ser cabeceras de cantón cuenten con más de mil habitantes. Y en virtud del principio de trato nacional, es dicho número el que debe regir indistintamente para el otorgamiento de las nuevas patentes en esos cantones; patentes respecto de las cuales no cabría hacer la diferencia entre "nacional" y "extranjera" para efectos de determinar el producto por vender, ya que se considera que el artículo 20 ha quedado derogado. Por consiguiente, no puede haber diferenciación alguna por el origen entre los licores que se comercialicen en los referidos establecimientos.
Por otra parte, debe señalarse que los incisos c) y d) del artículo 11 no establecen una diferenciación de trato entre el producto nacional y el producto similar extranjero. Según estas disposiciones en los pueblos que tengan más de quinientos habitantes pero menos de mil, pueden autorizarse hasta dos establecimientos de licores extranjeros y dos de licores nacionales, mientras que en los de quinientos habitantes o menos, puede autorizarse un establecimiento de licores extranjeros y uno de licores nacionales. Sin embargo, dado que la distinción entre patentes de licores extranjeros y patentes de licores nacionales fue derogada tácitamente, la norma debe interpretarse de forma armónica con esta derogatoria, en el entendido de que en el primer caso las Municipalidades podrán autorizar un máximo de cuatro establecimientos de licores, mientras que en el segundo, un máximo de dos establecimientos.
En virtud de lo anterior, y dado que la derogación de la distinción entre patentes de licores nacionales y extranjeros no puede ni debe dar origen a un aumento indiscriminado del número de negocios que expenden licores nacionales, en contravención de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley sobre venta de Licores, resulta pertinente que las Municipalidades observen los principios que anteriormente debían observan los gobernadores de provincia, según lo dispuesto en el Reglamento a la Ley de Licores, con ocasión de las gestiones tendientes a la instalación, traslado o traspaso de patentes de licores. Veamos:
"Artículo 4.- Los gobernadores de provincia no autorizarán la instalación, traslado o traspaso de una patente de licores cuando se presenten los casos indicados por el artículo 9 del presente Reglamento y además, cuando evidentes razones de orden, seguridad e interés público así lo recomienden o cuando se comprobare que la patente no reúne los requisitos que indica la Ley de Licores. En todos los casos deberá satisfacerse primordialmente el interés público el cual será considerado como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados. Al respecto se observará la doctrina del artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública."
Es decir, los fines que tutela el poder de policía deben ser privilegiados en todo momento sobre el interés económico que pueda significar el otorgamiento de una patente de licores. (C-165-2001 del 31 de mayo del 2001)
Posteriores gestiones de aclaración sobre el anterior dictamen, han permitido precisar aún más los alcances del artículo 11 de la Ley sobre la Venta de Licores, tal y como se aprecia de la siguiente transcripción:
B.- ESA AUTORIZACIÓN ESTA SUJETA A LOS LÍMITES DERIVADOS DEL ARTÍCULO 11
El Concejo Municipal manifiesta sus temores en cuanto a que se pueda generar una duplicación de centros de explotación, derivado del traspaso de las patentes.
El artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores, Ley No. 10 del 7 de octubre de 1936 dispone claramente en su encabezado:
"Artículo 11.- Queda a juicio de la Municipalidad determinar qué número de establecimientos de licores puede autorizarse en cada una de las poblaciones de su circunscripción. En ningún caso podrá exceder ese número de la siguiente proporción: (...)"
De la simple lectura de la norma en cuestión se deriva que el legislador le otorgó a las Municipalidades la potestad de determinar el número de establecimientos de venta de licores que puede autorizar en cada una de las poblaciones de su circunscripción, pero que además estableció un límite máximo de lugares de venta de licores que no puede ser excedido en ninguna de las poblaciones. Este límite máximo se determina mediante las proporciones señaladas en los incisos a) a d) del artículo 11, según la interpretación realizada al efecto por esta Procuraduría en el Dictamen C-165-2001 y de acuerdo con la cual se estableció que la diferencia establecida en el inciso b del artículo, entre licencias para venta de licores nacionales y licencias para licores extranjeros había sido derogada. Por consiguiente, debe estarse al límite establecido para la licencia para venta de licores nacionales.
De esta forma, ninguna Municipalidad se encuentra facultada para autorizar el funcionamiento de un número de establecimientos de licores mayor al que resulte de aplicar las cifras establecidas por la ley. Un proceder de este tipo, o sea, la transgresión del número máximo de establecimientos de licores, generaría responsabilidad de la Municipalidad por violación de la ley.
Quiere ello decir que los administrados que en el momento presente posean ambas patentes –de licores nacionales y extranjeros- y que las exploten en un mismo local comercial, no gozan de una libertad para lucrar con la patente disponible. En primer término, para traspasarla o trasladarla deben contar con la autorización de la Municipalidad y en segundo término, esa autorización no puede ser concedida si con ello se transgrede el número máximo de establecimientos de licores que se pueden establecer en dicha localidad. O sea, que la "duplicidad de patentes" en cabeza de un patentado no autoriza per se la apertura de un nuevo comercio de licores, ya que de conformidad con la Ley sobre Venta de Licores, la determinación de la cantidad de establecimientos de este tipo es competencia exclusiva de la Municipalidad y, en todo caso, no puede traspasar los límites máximos establecidos en la referida ley.
En conclusión, las Municipalidades no se encuentran facultadas para autorizar la instalación, traslado o traspaso de una patente de licores en el caso de que se transgredan los límites máximos referidos al número de establecimientos de licores en una determinada zona geográfica, en virtud de lo dispuesto expresamente por el artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores. (C-231-2001 del 24 de agosto del 2001)
También se ha hecho hincapié sobre la responsabilidad que tienen los Concejos Municipales al momento de respetar los límites cuantitativos que establece la Ley sobre la Venta de Licores:
"De dichos límites se deriva que ninguna Municipalidad se encuentra facultada para autorizar el funcionamiento de un número de establecimientos de venta de licores mayor al permitido por la ley. Un proceder de este tipo, o sea, exceder el número máximo de establecimientos de licores que corresponde al cantón, generaría responsabilidad de la Municipalidad por violación a la ley.
Quiere ello decir que los administrados que actualmente poseen ambas patentes –de licores nacionales y extranjeros- que exploten en un mismo local comercial, no se encuentran autorizados para lucrar con la patente disponible si con ello se transgrede el número máximo de establecimientos de licores que se pueden establecer en una determinada población. La "duplicidad de patentes" no autoriza per se la apertura de un nuevo comercio de licores, ya que de conformidad con la Ley sobre Venta de Licores la determinación de la cantidad de establecimientos de este tipo es competencia exclusiva de la Municipalidad y, en todo caso, no puede exceder los límites máximos establecidos en la referida ley. (…)
Procede recordar que, conforme lo resuelto por la Sala Constitucional en la sentencia N º 6469-97 de las16:20 horas del 8 de octubre de 1997, el término "gobernadores de provincia" se sustituye por la "respectiva municipalidad". Por lo que la competencia para autorizar el traspaso o traslado corresponde a la Municipalidad.
Se sigue de lo expuesto que las Municipalidades no se encuentran facultadas para autorizar la instalación, traslado o traspaso de una patente de licores, cuando con ello se transgreda el límite máximo de establecimientos de licores en una determinada zona geográfica, en virtud de lo dispuesto expresamente por el artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores. Por lo que además de los criterios establecidos en el artículo 4 en el Reglamento a la Ley sobre Venta de Licores, el Concejo Municipal debe, sobre todo, respetar los límites establecidos en el citado numeral 11. En consecuencia, se encuentra obligado a denegar las solicitudes de instalación, traslado o traspaso de una patente de licores cuando impliquen exceder lo dispuesto por dicho artículo ." (C-232-2001 de 27 de agosto del 2001)." (C-158-2004 de 25 de mayo del 2004, aclarado por C-247-2004 de 27 de agosto del 2004)
De conformidad con lo expuesto, al existir vicios substanciales en la instrucción del procedimiento administrativo (inexistencia de un acuerdo por parte del Concejo Municipal para iniciar un procedimiento del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, afectación del principio de intimación, nulidad en la conformación del órgano director), esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada para emitir dictamen favorable sobre la eventual existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

References: resolución 
 resolución 
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 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 173
 artículo 223
 artículo 90
 resolución 
 resolución 
 artículo 90
 artículo 182
 resolución 
 artículo 55
 resolución 
 artículo 314
 artículo 65
 artículo 66
 artículo 111
 artículo 90
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 resolución 
 artículo 173
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 6
 artículo 20
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 artículo 8
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 11
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 artículo 11
 artículo 11
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 artículo 6
 artículo 11
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 artículo 20
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 9
 artículo 113
 artículo 11
 ARTÍCULO 11
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 4
 artículo 173