Source: https://kuria-birosag.hu/hu/onkugy/kof506620134-szamu-hatarozat
Timestamp: 2019-05-27 07:25:14+00:00

Document:
Köf.5.066/2013/4. számú határozat | K Ú R I A
Köf.5.066/2013/4. számú határozat
Köf.5.066/2013/4.szám
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (9701 Szombathely, Pf. 16.) indítványozónak,
a dr. Bak Béla ügyvéd (9700 Szombathely, Szegedy u. 8.) által képviselt Szentgotthárd Város Önkormányzata (9970 Szentgotthárd, Széll Kálmán tér 11.) ellen
Szentgotthárd Város Önkormányzat Képviselő-testülete 19/2011.(VI.1.) számú önkormányzati rendeletének törvényességi felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárásban meghozta az alábbi
megállapítja, hogy Szentgotthárd Város Önkormányzat Képviselő-testületének a telekadóról szóló módosított 19/2011. (VI. 1.) számú rendelete 2011. november 30. és 2012. január 26. között hatályos 1. §-a törvényellenes volt.
2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Szentgotthárd Város Önkormányzat Képviselő-testületének a telekadóról szóló módosított 19/2011. (VI. 1.) számú rendelete 2011. november 30. és 2012. január 26. között hatályos 1. §-a nem alkalmazható a Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő 1.K.26986/2013. számú ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben.
1. A Vas Megyei Kormányhivatal jogerős közigazgatási határozatával 19 ingatlan után, a 2012. adóévben összesen 26 687 800 forint telekadó megfizetésére kötelezte a felperest. A telekadóval érintett ingatlanok külterületen terültek el, de Szentgotthárd Város Önkormányzatának képviselő-testülete (a továbbiakban: érintett önkormányzat) 2011-ben több felperesi ingatlan esetében is kezdeményezte azok belterületbe vonását.
A felperes keresettel kérte a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát, amelyben egyéb kereseti kérelmei mellett vitatta, hogy telekadó-fizetési kötelezettsége 2012. január 1-jével beállt volna.
2. Az érintett önkormányzat a telekadóról szóló 19/2011. (VI. 1.) számú önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 1. §-ában „az önkormányzat illetékességi területén lévő, beépítetlen belterületi földrészlet”-et tette adókötelessé. Az Ör. hivatkozott rendelkezését 4/2012. (I. 26.) számú önkormányzati rendeletével 2012. január 27-i hatályba lépéssel módosította. A módosítás értelmében „[a]dóköteles minden, az Önkormányzat illetékességi területén lévő, a helyi adókról szóló 1990. évi C. tv. 52. § 16. pontjában meghatározott feltétel szerinti telek.”
3. A perben eljáró bíró a per tárgyalásának felfüggesztése mellett a Kúriához fordult és kezdeményezte az Ör. 2011. november 30. és 2012. január 27. közötti időben hatályos szövege törvényellenességének megállapítását, valamint perbeli alkalmazásának kizárását. Utalt arra, hogy a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Helyi adó tv.) 2011. november 30-ától hatályos 17. §-a a telekadó esetében az adótárgyat – szemben a megelőzőleg hatályos „beépítetlen belterületi földrészlet (a továbbiakban: telek)” fogalommeghatározással - „az önkormányzat illetékességi területén lévő telkek”-ben jelölte. A Helyi adó tv. 52. § 16. pontja e mellett definiálta a „telek” fogalmát. Mivel az érintett önkormányzat csak 2012. január 27-i hatállyal módosította ennek megfelelően az Ör. telekfogalmát, ezért 2011. november 30. és 2012. január 26. között az adótárgy tekintetében a Helyi adó tv. 17. §-a sértően törvényellenes volt. A bíró álláspontja szerint a Helyi adó tv. 2. és 6. §-a értelmében az önkormányzati jogalkotónak nincs mozgástere az adótárgy Helyi adó tv.-től eltérő meghatározására, ezért az érintett önkormányzat által megalkotott Ör. 1. §-ának törvénysértése az Ör. módosításáig fennállt.
4. Az érintett önkormányzat állásfoglalásában az indítvány elutasítását kérte. Arra hivatkozott, hogy a Helyi adó tv. 6. §-a az önkormányzatoknak kellő mozgásteret biztosít arra, hogy az adómegállapítás feltételeit – az évközi, az adóalanyok adóterheit nem súlyosbító módosítást leszámítva – meghatározza. Az önkormányzat döntési kompetenciájába, jogalkotói mérlegelésébe beletartozik az is, hogy a központi jogalkotás által megadott keretek között az adó tárgyát szűkebben határozza meg, mert a többe benne foglaltatik a kevesebb jogalkotói jogosultság is. Az eljárás tárgyát képező rendeleti szabály pedig éppen ezt tette: a Helyi adó tv. 2011. november 30-ától hatályos 17. §-ával szemben csupán a beépítetlen belterületi ingatlanokat tette adókötelessé, a külterületi ingatlanok 2012. január 26-áig nem képeztek adótárgyat. Ezzel az érintett önkormányzat területén élő és működő adóalanyokra nézve állapított meg kedvezőbb szabályt.
2. Az önkormányzat szabadságában áll annak eldöntése, hogy bevezet-e helyi adót avagy sem, de az adórendelet megalkotásakor nem léphet túl a törvényi felhatalmazás keretein sem az anyagi jogi, sem pedig az adókivetéshez-adóbeszedéshez kötődő eljárási tárgykörök szabályozásakor. A jelen eljárásban törvényességi vizsgálatnak alávetett Ör. törvényi felhatalmazás alapján megalkotott jogszabály. Ezért az érintett önkormányzat a Helyi adó tv. rendelkezéseinek szem előtt tartásával kellett megalkotnia és a módosuló törvényi szabályokhoz igazítania rendelete rendelkezéseit. Csak az olyan önkormányzati jogszabály illeszkedik a jogrend egészébe, amely nem ütközik magasabb szintű jogszabályokba.
3. A Kúriának a bírói kezdeményezés alapján abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a Helyi adó tv. telekadónemben meghatározott adótárgya olyan keretszabály-e, amelyet e kereteken belül az önkormányzati jogalkotó adópolitikájának megfelelően szabályozhat, avagy az adótárgy törvényi szabályai eltérést nem engedő, kogens rendelkezések.
4. A Helyi adó tv. általános rendelkezései között, az 5. §-ában meghatározza az önkormányzatok által kivethető adók jellegét. Eszerint az önkormányzat rendeletével vagyoni típusú, kommunális jellegű, továbbá helyi iparűzési adó bevezetésére jogosult. A 4. § a különböző adók esetében az adókötelezettséget vagyonhoz, vagyoni értékű jogokhoz, gazdasági tevékenység gyakorlásához, valamint nem állandó lakoskénti tartózkodáshoz köti – ezzel rögzíti a lehetséges adótárgyak körét. A 2. § értelmében „[a]z önkormányzat adómegállapítási joga az e törvényben meghatározott adóalanyokra és adótárgyakra terjed ki.” A Helyi adó tv. további általános rendelkezései azt a mozgásteret jelölik ki, amelyben az önkormányzati jogalkotó az adókötelezettség feltételrendszerének kialakításakor mérlegelhet: amelyben a helyi adót mint eszközt használhatja gazdasági, szociális, társadalmi, politikai és egyéb – alkotmányos, legitim – céljai elérése érdekében. Ezt a mozgáskört adja meg a 6. § a jogalkotási szabadság terjedelmét illetően, illetve a 7. § a kifejezett korlátok meghatározásával.
A Helyi adó tv. hivatkozott rendelkezéseiből az a következtetés adódik, hogy az önkormányzatok Alaptörvényben rögzített jogalkotási jogköre csak ezen törvényi korlátok között, a jogalkotói szabadság felismert és megtartott korlátai között érvényesülhet. Azon kérdésekben, ahol a törvény mozgásteret nem ad, ott a zsinórmérték maga a törvényi szabály (felhatalmazás). Az önkormányzat választási lehetősége ilyenkor annak eldöntésében áll, hogy megalkotja vagy sem az adott típusú adóra vonatkozó rendeletet.
A Helyi adó tv. nem ad mozgásteret, döntési alternatívát az önkormányzatok számára az adóalanyok és az adótárgyak tekintetében. A Helyi adó tv. 2. §-a kógens szabály, amelyből az következik, hogy az adó alanya és az adó tárgya az önkormányzati rendeletben a törvényi szabályokhoz igazodhat csupán. Az önkormányzat nem érvényesítheti adópolitikáját oly módon, hogy a Helyi adó tv.-ben meghatározott adótárgyak között „válogat”. Hasonló álláspontot fogalmazott meg a Kúria 5051/2013/4. számú határozatában is.
5. Az Ör. támadott rendelkezése megsértette a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 3. § harmadik mondatában foglalt ismétlési tilalmat is. E szerint „[a] jogszabályban nem ismételhető meg az Alaptörvény vagy olyan jogszabály rendelkezése, amellyel a jogszabály az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes.” Az Ör. 1. § szövegszerűen - de szakaszmegjelölés nélkül - tartalmazza a Helyi adó tv. 17. §-ának 2011. november 30-áig hatályos szövegét.
6. A Helyi adó tv. jelen határozat I.4. pontjában hivatkozott rendelkezései lényegében két évtizede változatlan tartalommal szabályozzák az önkormányzati rendeletalkotást e kérdésben. Ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa megvizsgálta az Alkotmánybíróság tárgykörben folytatott joggyakorlatát is.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata alátámasztja a Kúria jogi álláspontját. Egységesnek és konzekvensnek mondható ugyanis az alkotmánybírósági gyakorlat abban, hogy a telekadó „(...) csak a törvény szerinti adótárgyat terhelheti, az önkormányzat azt nem határozhatja meg a törvényben foglaltaktól eltérő módon, és az adó mértékét is a Hatv. szerinti adótárgyak vonatkozásában kell szabályoznia” [99/2011. (XI. 17.) AB határozat, ABH 2011, 776, 781.]. Az Alkotmánybíróság idézett határozatában az adókötelezettség módja tekintetében is kifejtette álláspontját. E szerint a vagyoni típusú helyi adók esetében az adótárgy törvényi determináltsága az ingatlan-nyilvántartás szerinti önálló ingatlant jelöli. Ezért az adókötelezettséget – azonos adóalany esetében is – ingatlanonként, adótárgyanként kell megállapítani. Törvénysértő tehát az olyan szabályozás, amely az adóalany több telke esetében – és figyelemmel a tételes adómérték nm-alapú megállapítására – az adótárgyak összevont alapterülete alapján rendeli megállapítani a fizetendő adó összegét.
Kommunális adó esetében ugyan, de szintén az adótárgy törvényi kógenciáját hangsúlyozta az Alkotmánybíróság 57/1998. (XI. 27.) AB határozatában, ahol az adófizetési kötelezettség tevékenységhez kötése eredményezte a Helyi adó tv. adótárgy fogalmát törvénysértően bővítő értelmezését (ABH 1998, 504, 507.).
Ugyancsak erre a következtetésre jutott az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezésben is hivatkozott 57/1996. (XII. 22.) AB határozatában: az önkormányzat a Helyi adó tv. kógens rendelkezéseivel ellentétesen, felhatalmazás nélkül szélesítette a rendeletében az adó tárgyát. Sem az adó alanya, sem az adó tárgya tekintetében nincs lehetőség a törvénytől való eltérésre (ABh 1996, 339, 341.).
7. A kifejtettek fényében igazolhatóak az indítványozó bíró Ör.-rel szemben megfogalmazott aggályai. Ezzel szemben megalapozatlan az érintett önkormányzat azon védekezése, amely szerint a képviselő-testületnek szabadságában állna a helyben lakók számára a kedvezőbb adóalap-számítás érdekében az adótárgy törvényi fogalmától eltérni.
Összességében – és egyezően az alkotmánybírósági gyakorlattal – a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az érintett önkormányzat törvényi felhatalmazás nélkül tért el 2011. november 30. és 2012. január 26. között a Helyi adó tv. 2011. november 30-ától hatályos 17. §-ában meghatározott adótárgy fogalmától.
8. Az Önkormányzati Tanácsnak már nem hatályos, de perben alkalmazandó önkormányzati rendelet rendelkezésének törvényellenességével összefüggésben kellett levonnia a jogi konzekvenciákat. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 56. § (5) bekezdése szerint „[h]a az önkormányzati rendeletnek a bíróság előtt folyamatban lévő ügyben alkalmazandó rendelkezésének (...) más jogszabályba ütközésének megállapítására bírói kezdeményezés alapján kerül sor, az önkormányzati rendelet (...) más jogszabályba ütközőnek ítélt rendelkezése nem alkalmazható a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben.” A hivatkozott törvényi szabály alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította a törvényellenességet és a törvényellenes rendelkezés perbeli alkalmazhatatlanságát. Az alkalmazási tilalom eredményeként az Ör. 1. §-ára 2012. november 30-ától nem lehet perben kikényszeríthető adókötelezettséget alapítani.
Az Önkormányzati Tanács határozatának a perben alkalmazandó jogot érintő jogkövetkezményét az eljáró bírónak kell indokolt határozatában levonnia.

References: Kúria 
 Bíróság 
 Pf. 16
 Kúria 
 Bíróság 
 bíróság 
 § 16
 § 16
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 Kúria