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Timestamp: 2019-12-07 00:25:03+00:00

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Urteil des OVG Lüneburg, 21.04.2004, 7 LC 98/02 (Boden)
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Titel OVG Lüneburg, 21.04.2004, 7 LC 98/02
Orientierungssatz Verantwortlichkeit der Bundesrepublik Deutschland für Altlasten im Zusammenhang mit der Rüstungsproduktion durch das Deutsche Reich
Norm AKG § 1; AKG § 27; AbfG-Nds § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1; PolVwG-PR § 18
Leitsatz 1. Boden- und Grundwasserkontaminationen, die während des 2. Weltkriegs durch eine Produktionsstätte für Granaten verursacht worden sind, stellten regelmäßig eine Störung der öffentlichen Sicherheit dar, die eine materielle Polizeipflicht des Deutschen Reiches begründeten.
4. Ordnungsrechtliche Verpflichtungen wie auch gefahrverursachende Handlungen sind der Bundesrepublik Deutschland unmittelbar zuzurechnen, weil sie mit dem Deutschen Reich (teil-)identisch ist.
5. Die Verpflichtung zur Erstattung von Aufwendungen für eine Altlastenerkundung und Gefährdungsabschätzung kann der Bundesrepublik Deutschland trotz ihrer Eigenschaft als Hoheitsträgerin durch Verwaltungsakt auferlegt werden.
Aktenzeichen 7 LC 98/02
Die Beteiligten streiten um die Erstattung von Aufwendungen für eine Altlastenerkundung und Gefährdungsabschätzung.
Während des 2. Weltkriegs wurde in Hambühren die Lufthauptmunitionsanstalt 1/XI Hambühren (Muna Hambühren) errichtet, in der seit dem Frühjahr 1942 Flugabwehrgranaten produziert worden sind. Sie war zunächst direkt dem Reichsminister für Luftfahrt, ab März 1944 dem Chef des Nachschubwesens der Luftwaffe unterstellt. In Umsetzung des Führerbefehls vom 30. März 1945 wurden angesichts des Vormarsches der Alliierten weite Teile der Muna Hambühren in der Nacht vom 10. auf den 11. April 1945 zwischen 22 Uhr und 5 Uhr morgens durch die Deutsche Wehrmacht gesprengt. In der frühen Nachkriegszeit kam es zu Plünderungen und zu weiteren Teilsprengungen der noch vorhandenen Gebäude durch Dritte. Seit Beginn der neunziger Jahre erfolgte eine Untersuchung der Muna Hambühren als Rüstungsaltlast. Das Ergebnis der Untersuchungen bestätigte den Verdacht einer Bodenkontamination durch sprengstofftypische Verbindungen auf einer Vielzahl von Teilflächen. Diese Stoffe fanden sich auch im Grundwasser. Zur weiteren Klärung der Grundwassergefährdung installierte der Beklagte im Jahr 1996 ein Grundwasserbeweissicherungssystem. Die festgestellte Belastung des Grundwassers war so hoch, dass die Nutzung des Grundwassers untersagt werden musste. Der Bereich der Füllstelle 1, in dem besonders hohe Belastungen festgestellt worden waren, ist inzwischen durch einen privaten Investor saniert und als Siedlungsgebiet D. mit Wohnhäusern bebaut worden.
Mit Bescheid vom 21. Dezember 1998 forderte der Beklagte die Klägerin zur Zahlung von Aufwendungen für die Altlastenerkundung und Gefährdungsabschätzung auf dem Areal der Muna Hambühren in Höhe von 611.966,41 DM auf. Sie stützte ihren Bescheid auf § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 des Niedersächsischen Abfallgesetzes - NAbfG - in der damals geltenden Fassung und vertrat die Rechtsauffassung, dass die Klägerin aufgrund ihrer Teilidentität mit dem Deutschen Reich für die Altlasten der Muna Hambühren verantwortlich sei. Aus den gefundenen Kontaminationen lasse sich im Vergleich mit anderen Anlagen herleiten, dass der Betrieb von Füllstellen zwangsläufig mit Kontaminationen und den daraus resultierenden Gefahren für die Allgemeinheit verbunden gewesen sei. Darüber hinaus ergebe sich die Verhaltensverantwortlichkeit des Deutschen Reiches daraus, dass sowohl belastetes Wasser als auch Sprengstoffreste von Wehrmachtsangehörigen und sonstigen Verrichtungsgehilfen des Deutschen Reiches abgelassen bzw. abgelagert worden seien. Eine Inanspruchnahme der Klägerin sei auch nicht ausgeschlossen, weil diese Hoheitsträgerin sei, da ihre Inanspruchnahme sie nicht in der ordnungsgemäßen Wahrnehmung ihrer Hoheitsaufgaben beeinträchtige. Von einer Inanspruchnahme der aktuellen Grundstückseigentümer sei aus Ermessenserwägungen abzusehen. Der Verantwortlichkeit stehe auch § 1 des Allgemeinen Kriegsfolgengesetzes (AKG) nicht entgegen. Der Anwendungsbereich des § 1 AKG erstrecke sich nicht auf ordnungsrechtliche Aufwandserstattungsanforderungen, da dem Bund keine Gesetzgebungskompetenz für materielle Polizeigesetze zustehe und die Vorschrift zudem nur das Erlöschen von Individualansprüchen regele.
Mit ihrem gegen den Bescheid eingelegten Widerspruch machte die Klägerin geltend, sie selbst sei weder als Handlungs- noch als Zustandsstörerin für die Altlasten verantwortlich. Ein eventueller Anspruch gegen das Deutsche Reich sei gemäß § 1 AKG erloschen, da der Begriff der Ansprüche im Sinne dieser Vorschrift weit zu verstehen sei und insbesondere auch öffentlich-rechtliche Ansprüche und solche Ansprüche erfasse, die erst nach dem Zusammenbruch des Reiches entstanden seien. Außerdem könne das Deutsche Reich schon deshalb nicht Störer im Sinne der Polizeigesetze sein, weil es bei der Produktion hoheitlich gehandelt habe. Darüber hinaus sei aber auch ungeklärt, ob die Kontaminationen nicht erst durch Handlungen Dritter nach der Aufgabe der Muna Hambühren durch die Deutsche Wehrmacht verursacht worden seien.
Mit Widerspruchsbescheid vom 19. Februar 1999 wies die Bezirksregierung Lüneburg den Widerspruch der Klägerin zurück und vertiefte die Argumentation des Beklagten.
Zur Begründung ihrer am 17. März 1999 erhobenen Klage hat die Klägerin zusätzlich vorgetragen, dass die von dem Beklagten benannte Rechtsgrundlage des § 33 Abs. 2 NAbfG kurz nach dem Erlass des Widerspruchsbescheides, nämlich am 1. März 1999, außer Kraft getreten sei. Weil es für die Entscheidung über die erhobene Anfechtungsklage auf die im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltenden Rechtslage ankomme, sei der Bescheid bereits wegen Fortfalls der Rechtsgrundlage aufzuheben. Darüber hinaus seien die geltend gemachten Kosten durch den Beklagten aber auch nicht hinreichend spezifiziert worden. Mit Blick auf § 1 AKG bekräftigte die Klägerin nochmals ihren Standpunkt, dass es auf die Frage des öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Charakters der Ansprüche nicht ankomme, sondern dass es Sinn der Vorschrift sei, unter alle Verpflichtungen des Reiches einen Schlussstrich zu ziehen. Außerdem sei der vom Beklagten geltend gemachte Anspruch verwirkt.
Die Klägerin hat beantragt, den Bescheid des Beklagten vom 21. Dezember 1998 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Lüneburg vom 19. Februar 1999 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen.Er hat entgegnet, die Klägerin sei zu Recht als verantwortliche Person in Anspruch genommen worden, weil § 45 Abs. 2 NAbfG ausdrücklich auf die Regeln des NGefAG verweise und das Deutsche Reich nach heutiger Rechtslage als Verhaltensstörer im Sinne von § 6 des Niedersächsischen Gefahrenabwehrgesetzes - NGefAG - anzusehen sei. Die Pflicht, Kontaminationen von Grundwasser und Boden durch Sprengstoffe zu vermeiden und eingetretene Verunreinigungen zu beseitigen, habe unabhängig von einer spezialgesetzlichen Regelung bereits während des Betriebes der Muna Hambühren aufgrund allgemeiner Regeln des Gefahrenabwehrrechts bestanden. Die von der Klägerin behauptete Verursachung der Kontaminationen durch Ereignisse in der Nachkriegszeit könne die Ursächlichkeit der dem Deutschen Reich zuzurechnenden Handlungen nicht beseitigen, da für eine gefahrenabwehrrechtliche Inanspruchnahme bereits die hohe Wahrscheinlichkeit einer Mitverursachung ausreiche. Die Verantwortlichkeit des Deutschen Reiches sei auf die Bundesrepublik Deutschland übergegangen, da eine Rechtsnachfolge grundsätzlich auch in abstrakte Polizeipflichten möglich sei.
Mit Urteil vom 21. März 2002 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und ausgeführt, der Aufwendungserstattungsanspruch des Beklagten gegen die Klägerin sei gemäß § 1 Abs. 1 AKG erloschen. Der Begriff der Ansprüche im Sinne dieser Vorschrift sei weit zu verstehen und umfasse auch öffentlich-rechtliche Anspruchspositionen. Ob die polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit als solche ebenfalls unter § 1 Abs. 1 AKG zu subsumieren sei, könne dahinstehen, da der geltend gemachte Anspruch auf die Zahlung einer Geldsumme gerichtet sei. Dass der Anspruch erst in dem Moment entstanden sei, als die Beklagte durch den angefochtenen Bescheid die abstrakte polizeiliche Verantwortlichkeit des Deutschen Reiches konkretisiert habe, sei nicht entscheidend, da das AKG auch später entstandene Verbindlichkeiten erfasse. Die Rechtslage sei insoweit mit der Ausübung eines Gestaltungsrechts zu vergleichen, bei dem die erst mit der Ausübung des Gestaltungsrechts entstehenden Ansprüche ebenfalls gemäß § 1 Abs. 1 AKG erlöschen. Etwas anderes ergebe sich zudem nicht als Folge der Ausnahmebestimmung des § 1 Abs. 2 AKG, da das Niedersächsische Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (Nds.SOG) vom 21.3.1951 (Nds. GVBl. S. 79) keine Ansprüche im Sinne des § 1 Abs. 1 AKG zum Gegenstand habe.
Gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts führt der Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung. Er ist der Auffassung, bei der Kostentragungspflicht nach § 33 Abs. 2 NAbfG handele es sich um einen Annex zu der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit, welche ihrerseits kein Anspruch im Sinne des § 1 AKG sei. Die angefochtene Verfügung sei nicht mit der Ausübung eines Gestaltungsrechts zu vergleichen, da sie keinen bei Erlass des AKG dem Grunde nach bereits existenten Anspruch konkretisiere, sondern diesen erst neu begründe. Sofern man einen Anspruchscharakter unterstelle, sei das AKG gemäß § 1 Abs. 2 AKG nicht anwendbar, weil in diesem Falle das Nds.SOG von 1951 als eine der dort angesprochenen Sonderregeln anzusehen sei.
Der Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts abzuändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie erachtet die Erwägungen des Verwaltungsgerichts als zutreffend und vertieft ihr erstinstanzliches Vorbringen dahin, dass gegen eine Gesamtrechtsnachfolge des Bundes für die Handlungen des Deutschen Reiches auch der zwischenzeitlich eingetretene Zeitablauf spreche. Der für die Verhaltensverantwortlichkeit entscheidende Zurechnungsgrund der Herbeiführung einer Gefahr verliere bei einer Zeitdauer von mehreren Jahrzehnten, die zu einer Verfestigung des Zustandes geführt habe, an Bedeutung. § 1 Abs. 2 AKG sei nicht anwendbar, da das Nds. SOG von 1951 keine zielgerichtete gesetzgeberische Regelung der Kriegsfolgen bzw. der Leistungen für Kriegsfolgen sei. Die gegenteilige Ansicht würde zudem dazu führen, dass Landesrecht bundesgesetzliche Vorschriften außer Kraft setzen könnte.
Der Bescheid des Beklagten vom 21. Dezember 1998 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Lüneburg vom 19. Februar 1999, mit dem dieser die Klägerin zur Erstattung der für die Erkundung und Abschätzung der Altlast Muna Hambühren erforderlichen Aufwendungen in Höhe von 611.966,41 DM verpflichtet, ist rechtmäßig.
Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheides ist § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 des Niedersächsischen Abfallgesetzes (NAbfG) in der Fassung vom 14.10.1994 (Nds. GVBl. S. 467).
Diese Bestimmung, die durch Art. 2 Nr. 2 des Gesetzes zur Einführung des Niedersächsischen Bodenschutzgesetzes und zur Änderung des Niedersächsischen Abfallgesetzes vom 19. Februar 1999 (Nds. GVBl. S. 46) mit Wirkung zum 1. März 1999 aufgehoben wurde, ist hier weiterhin maßgeblich, weil es vorliegend zur Beurteilung der Sach- und Rechtslage auf den Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung, also auf die Rechtslage, wie sie im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides am 19. Februar 1999 bestanden hat, ankommt. Auf welchen Zeitpunkt bei der Beurteilung einer Anfechtungsklage abzustellen ist, bestimmt sich nach dem einschlägigen materiellen Recht (BVerwG, Urt. v. 14.02.1975 - IV C 21.74, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 19, S. 1; BVerwG, Urt. v. 25.11.1981 - 8 C 14.81, BVerwGE 64, 218; BVerwG, Urt. v. 29.09.1982 - 8 C 138.81, BVerwGE 66, 178. Im Zweifel gilt die Regel, dass bei der Anfechtung von Verwaltungsakten ohne Dauerwirkung die Sachlage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung maßgebend ist (BVerwG, Urt. v. 27.01.1993 - 11 C 35.92, BVerwGE 92, 32; BVerwG, Urt. v. 14.12.1994 - 11 C 25.93, BVerwGE 97, 214). Anhaltspunkte für ein Abweichen von dieser Regel sind vorliegend nicht ersichtlich. Insbesondere enthält das nach der letzten Verwaltungsentscheidung in Kraft getretene neue materielle Recht keine Regelung, die eine Berücksichtigung der neuen Rechtslage auch bei der Beurteilung bereits früher erlassener Verwaltungsakte fordert (zu dieser Möglichkeit vgl. BVerwG, Urt. v. 14.02.1975 - IV C 21.74, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 19, S. 1).
Der angefochtene Verwaltungsakt ist formell rechtmäßig. Insbesondere ist der Beklagte als untere Abfallbehörde gem. §§ 41 Abs. 3, 42 Abs. 1 NAbfG zum Erlass des Verwaltungsaktes zuständig gewesen, weil die im entscheidungserheblichen Zeitpunkt (s.o.) geltende, auf § 42 Abs. 5 NAbfG gestützte Verordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Kreislaufwirtschaft und des Abfallrechts (ZustVO-Abfall) vom 18.12.1997 (Nds. GVBl. S. 557) keine abweichende Behördenzuständigkeit anordnete.
Der angefochtene Verwaltungsakt ist auch materiell rechtmäßig. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NAbfG liegen vor (dazu a), insbesondere kann die Klägerin als verantwortliche Person zur Erstattung des Aufwandes herangezogen werden (dazu b). Der Aufwanderstattungsanspruch kann durch Verwaltungsakt geltend gemacht werden (dazu c).
a) Gemäß § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NAbfG in seiner vorliegend maßgeblichen Fassung (s.o.) hat die zuständige Behörde verantwortliche Personen zu verpflichten, der Körperschaft den Aufwand zu erstatten, der erforderlich war, um eine Altlast zu erkunden und um abzuschätzen, welche Gefahren im Sinne des § 31 Abs. 3 oder welche nachhaltigen und nachteiligen Veränderungen des Bodens, eines Gewässers oder der Luft von dieser Altlast zu erwarten sind. Die Muna Hambühren ist eine Altlast. Sie ist Altstandort im Sinne der Definition in § 31 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NAbfG, denn sie gehört zu den Flächen stillgelegter militärischer Einrichtungen zur Herstellung von Kriegsmitteln, auf denen mit Stoffen umgegangen worden ist, die geeignet sind, Boden, Wasser oder Luft nachhaltig und nachteilig zu verändern. Auf ihrem Gelände sind während des 2. Weltkrieges Flugabwehrgranaten produziert worden, was in allen Produktionsphasen, von der Sprengstofffertigung bis zur Verfüllung der Granaten, einen Umgang mit umweltgefährdenden Stoffen erforderte. Als Altstandort bildet die Muna Hambühren auch eine Altlast im Sinne der Definition in § 31 Abs. 3 NAbfG, weil von ihr infolge nachhaltiger und nachteiliger Veränderungen des Bodens, eines Gewässers oder der Luft eine Gefahr für die Allgemeinheit ausgehen kann. Bei den durchgeführten Untersuchungen wurden insbesondere im Bereich der Füllstelle 1 erhebliche Bodenkontaminationen durch sprengstofftypische Verbindungen festgestellt, die sich auch im Grundwasser fanden. Die Belastung des Grundwassers war so hoch, dass die Nutzung des Grundwassers untersagt werden musste.
Der zur Altlastenerkundung und Gefährdungsabschätzung getätigte Aufwand war sowohl sachlich als auch in der geltend gemachten Höhe erforderlich. Nachdem sich bei den durch das Rüstungsaltlastenprogramm des Landes Niedersachsen initiierten Untersuchungen seit Beginn der neunziger Jahre (Historische Recherche, Erfassung und Erkundung durch das Ingenieurbüro E. und Partner GmbH) der Verdacht einer Kontamination von Boden und Grundwasser verdichtete, war es notwendig, zur näheren Erkundung und Gefahrenabschätzung weitere Untersuchungen durchzuführen, um das Ausmaß der Kontamination feststellen zu können. Die hierfür im Bescheid vom 21. Dezember 1998 geltend gemachten Aufwendungen in Höhe von 611.966,41 DM sind nachvollziehbar für die Durchführung dieser Untersuchungen entstanden. Zudem sind alle einzelnen Rechnungsposten der als Anlage zum Bescheid vom 21. Dezember 1998 beigefügten Kostenaufstellung in den beigezogenen Verwaltungsakten durch das Erstattungsforderungsschreiben des Umweltministeriums und Kopien der Auszahlungsanordnungen belegt.
b) Die Klägerin kann als verantwortliche Person im Sinne des § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NAbfG zur Erstattung des durch die Erkundungs- und Gefahrenabschätzungsmaßnahmen notwendigen Aufwandes verpflichtet werden.
Der Begriff der verantwortlichen Person war in der Fassung des NAbfG vom 14.10.1994 (Nds. GVBl. S. 467) noch nicht näher definiert, knüpfte aber bereits damals ersichtlich an die Terminologie des Gefahrenabwehrrechts an, weil in allen Bundesländern, so auch in Niedersachsen, die rechtliche Bewältigung der Altlastenproblematik vor dem Erlass spezifischer Rechtsgrundlagen in den Abfall-, Altlasten- und Bodenschutzgesetzen durch Rückgriff auf die allgemeinen Regelungen des Rechtes der Gefahrenabwehr erfolgte (vgl. etwa Nds. OVG, Beschl. v. 7.5.1991 - 7 M 3600/91, NJW 1992, 1252). Über § 45 Abs. 2 NAbfG war daher in der Frage der Verantwortlichkeit immer schon ergänzend auf das Niedersächsische Gefahrenabwehrrecht zurückzugreifen. Erst durch Änderungsgesetz vom 17.12.1997 (GVBl. S. 539) wurde § 31 NAbfG um einen Abs. 6 erweitert, der eine Definition des Begriffs verantwortliche Personen einführte. Danach sind als verantwortliche Personen u.a. diejenigen, die nach § 6 oder § 7 Abs. 1 oder 2 des Niedersächsischen Gefahrenabwehrgesetzes verantwortlich sind (Nr. 1) und Gesamtrechtsnachfolger von Personen, die nach § 6 des Niedersächsischen Gefahrenabwehrgesetzes verantwortlich waren (Nr. 4) anzusehen.
Die Klägerin ist verantwortliche Person im Sinne der Begriffsdefinition in § 31 Abs. 6 Nr. 1 NAbfG. Denn die Verantwortlichkeit für die ursprünglich vom Deutschen Reich begründete Gefahr (dazu aa) unterfällt nicht § 1 Abs. 1 AKG (dazu bb) und trifft als materielle Polizeipflicht aktuell die Klägerin als mit dem Deutschen Reich identische Rechtsperson, die damit selbst zur Adressatin des Aufwendungserstattungsanspruchs wird (dazu cc). Die Auswahl der Klägerin als zur Erstattung verpflichtete verantwortliche Person ist darüber hinaus ermessensfehlerfrei erfolgt, denn eine Heranziehung der heutigen Grundstückseigentümer als verantwortliche Personen im Sinne des § 31 Abs. 6 NAbfG erscheint unbillig (dazu dd).
aa) Für die Gefahren, die von der Muna Hambühren ausgehen, war originär das Deutsche Reich verhaltensverantwortlich, denn es hat diese Gefahren durch den Betrieb der Muna Hambühren verursacht. Infolge des Betriebes der unmittelbar dem Deutschen Reich unterstellten Produktionsanlage für Flugabwehrgranaten auf dem Areal der Muna Hambühren ist es in den Bereichen der Füllstellen zu Kontaminationen gekommen, die, wie vergleichende Betrachtungen zu Kontaminationen durch Munitionsanlagen an anderen Standorten zeigen, typisch für den Betrieb derartiger Füllstellen sind. So haben die von der F. GmbH durchgeführten Detail- und Sanierungsuntersuchungen auf dem Gelände der Muna Hambühren im Bereich D. die Konnexität zwischen den Produktionsanlagen und dem Schadstoffeintrag deutlich hervorgehoben. Unter Punkt 6 Interpretation und Bewertung des Prüfberichts vom 20. Oktober 1997 heißt es zusammenfassend:
Die sprengstoffbelasteten Bodenbereiche I bis X befinden sich im unmittelbaren Nahbereich der ehemaligen Muna-Gebäude der nördlich gelegenen Füllanlage 1. Vermutlich handelt es sich hierbei um Produktionsrückstände o.ä., die hier oberflächlich verschüttet bzw. möglicherweise auch durch Sprengungen verteilt wurden. Dass im Bereich der südlichen Füllanlage keine Belastungen festgestellt worden waren, lässt darauf schließen, dass diese Füllanlage nicht mehr in Betrieb genommen wurde. Außerhalb der sprengstoffbelasteten Bodenbereiche ist aufgrund der Untersuchungsdichte (Baugrubenwände und Probeentnahmepunkte) sowie aufgrund der größeren Entfernung zu den ehemaligen Produktionsstätten nicht mehr mit relevanten, großräumigen Sprengstoffbelastungen zu rechnen.
Zu den weiteren Handlungen während des Betriebes der Muna, die für die Kontaminationen adäquat kausal geworden sind, dürfte auch zählen, dass die Gebäude der Füllanlagen während des Produktionsbetriebes von Wehrmachtsangehörigen und sonstigen Verrichtungsgehilfen des Deutschen Reiches täglich mit Wasser ausgespritzt worden sind, um Explosionen vorzubeugen. Für die Ableitung und Behandlung dieses mit Sprengstoffen belasteten Abwassers fehlten aber die notwendigen Einrichtungen, denn anders als bei den in Friedenszeiten errichteten Munitionsanstalten ist die Muna Hambühren unter Zeitdruck während des fortschreitenden Krieges gebaut worden. Weil die Anlage schnell in Produktion gehen musste, traten Umweltgesichtspunkte in den Hintergrund. Das schadstoffbelastete Abwasser hat man daher über gemauerte Schächte im Erdreich neben den Gebäuden versickern lassen (zu Details vgl. Fabisch, Lufthauptmunitionsanstalt 1/XI, 2003, S. 67 f.). Dass es daneben durch die am 10./11. April 1945 auf Veranlassung der deutschen Wehrmacht durchgeführten Teilsprengungen der Muna Hambühren (dazu Fabisch, a.a.O., S. 78 ff.) zu weiteren Kontaminationen gekommen ist, ist nicht auszuschließen, ändert aber nichts an der maßgeblichen Gefahrverursachung durch den regulären Betrieb der Muna. Aus diesem Grund können auch vereinzelte Plünderungen und Sprengungen auf dem Areal der Muna in der Nachkriegszeit (dazu Fabisch, a.a.O., S. 85 f.) den unmittelbaren Verursachungsbeitrag des Deutschen Reiches nicht in Frage stellen.
Durch den Kontaminationen des Erdreichs bewirkenden Betrieb der Muna Hambühren hat das Deutsche Reich eine Störung der öffentlichen Sicherheit herbeigeführt. Die mit der Einbringung von umweltgefährdenden Stoffen in das Erdreich verbundene Grundwassergefährdung war bereits zum Zeitpunkt des Betriebes der Muna Hambühren gemäß § 202 des preußischen Wassergesetzes (pr. WassG) vom 7. April 1913 (pr. GS S. 53) untersagt. Nach dieser Vorschrift war der Eigentümer eines Grundstücks nicht befugt, Stoffe in den Boden einzubringen oder einzuleiten, durch die das unterirdische Wasser zum Nachteil anderer verunreinigt wird. Ein Verstoß gegen derartige öffentlich-rechtliche Ge- oder Verbotsnormen wurde auch schon unter Geltung des Preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes (pr. PVG) vom 1. Juni 1931 (pr. GS 77) als Störung der öffentlichen Sicherheit angesehen (vgl. Friedrichs, PVG, 2. Aufl. 1932, § 14 Anm. 20; Drews, Preußisches Polizeirecht, Bd. 1: Allgemeiner Teil, 3. Aufl. 1931, S. 12 f.). Dass das Deutsche Reich für den grundwassergefährdenden Betrieb der Muna im Besitz einer behördlichen Erlaubnis gem. § 203 pr. WassG gewesen ist, ist nicht ersichtlich und wird von Seiten der Klägerin auch nicht substantiiert dargelegt. Da eine seinerzeitige Genehmigungserteilung darüber hinaus auch unwahrscheinlich ist (vgl. Peine, DVBl. 1990, 733), ist das Gericht in Anbetracht der Mitwirkungspflicht der Klägerin insoweit zu keiner weiteren Aufklärung verpflichtet. Gleiches gilt für die Hypothese, die zuständigen Behörden hätten durch bewusste Duldung des Verstoßes gegen § 202 pr. WassG eine Legalisierungswirkung herbeiführen wollen.
Die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit begründete eine materielle Polizeipflichtigkeit des Deutschen Reiches. Nach den Grundsätzen der materiellen Polizeipflicht, die in § 18 des pr. PVG noch unabhängig von den behördlichen Maßnahmen geregelt war, aber auch den heutigen Polizeigesetzen weiterhin als Maßnahmenvoraussetzung zugrunde liegt (vgl. §§ 6, 7 des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung Nds. SOG vom 10. Dezember 2003;GVBl. S. 414), haben natürliche und juristische Personen ihr Verhalten so einzurichten, dass daraus keine Störungen oder Gefährdungen für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung entstehen (Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 13. Aufl. 2001, Rn. 192; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 2. Aufl. 2003, Rn. 228; Saipa, Niedersächsisches Gefahrenabwehrgesetz, Loseblattkommentar, Stand: März 2002, Vorbem. §§ 6-8 Rn. 1). Hieraus folgt eine Schadensbeobachtungs- oder Schadensbeseitigungspflicht, die unmittelbar kraft Gesetzes, also unabhängig von einer Geltendmachung durch eine polizei- oder ordnungsrechtliche Verfügung besteht (Peine, DVBl. 1990, 733; Tettinger, Besonderes Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2004, Rn. 528; OVG NRW, Urt. v. 24.02.1989 - 15 A 1711/86, DVBl. 1989, 1009). In diesem Sinne hat auch der Senat bereits früher mehrfach erkannt, dass die Verpflichtung zur Beseitigung eines ordnungswidrigen Zustandes unabhängig von einem sie konkretisierenden Verwaltungsakt ent- und besteht. Sie ist schon aufgrund Gesetzes zu erfüllen; die nur im Falle der Nichterfüllung dieser Pflicht ergehende Ordnungsverfügung dient demnach nicht ihrer Begründung, sondern ihrer Durchsetzung (Nds. OVG, Beschl. v. 7.01.1993 - 7 M 5684/92, NJW 1993, 1671; Urt. v. 20.03.1997 - 7 L 2062/95, NJW 1998, 398; Beschl. v. 7.03.1997 - 7 M 3628/96, NJW 1997, 97, zustimmend K. Schmidt, NJW 1993, 2833). Daran hält der Senat fest. Die so verstandene materielle Polizeipflichtigkeit des Verhaltensverantwortlichen ist zeitlich nicht begrenzt, sondern eine Dauerpflicht, die erst mit dem Tode der natürlichen oder dem Erlöschen der juristischen Person endet (vgl. Nds.OVG, Beschl. v. 04.07.1997 - 7 M 4525/96; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 13. Aufl. 2001, Rn. 216).
bb) Die (abstrakte) materielle Polizeipflichtigkeit des Deutschen Reiches ist nicht gemäß § 1 des Gesetzes zur allgemeinen Regelung durch den Krieg und den Zusammenbruch des Deutschen Reiches entstandener Schäden (Allgemeines Kriegfolgengesetz AKG) vom 5. November 1957 (BGBl. I S. 1747) erloschen. Gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 AKG erlöschen Ansprüche gegen das Deutsche Reich, soweit nicht das AKG selbst etwas anderes bestimmt. Die abstrakte Polizeipflichtigkeit des Deutschen Reiches ist aber kein Anspruch in diesem Sinne.
Der Begriff des Anspruchs in dieser Vorschrift ist grundsätzlich in dem weit gefassten Sinn des § 194 Abs. 1 BGB zu verstehen, also als das Recht, von einem anderen ein Tun oder Unterlassen verlangen zu können, denn das AKG bezweckt, hinsichtlich der Verbindlichkeiten des Reiches eine allumfassende Bereinigung herbeizuführen, um die durch den Krieg und den Zusammenbruch des Reiches entstandene Konkurslage des Reiches zu beseitigen (aux de la Croix, Die Kriegsfolgenschlussgesetzgebung, 3. Lieferung: Kommentar zum Allgemeinen Kriegsfolgengesetz, 1958, § 1 Anm. 8; Wirth, Erläuterungen zum AKG, in: Das Deutsche Bundesrecht, VII G 10, Einl. Anm. 3). Die Begründung des Regierungsentwurfs spricht insoweit von dem Ziel einer finanziellen Liquidation des Krieges und des Zusammenbruchs (Begr. des Regierungsentwurfs, BT-Dr. 2/1659, S. 34, 44) bzw. der Vergangenheit (ebda. S. 35, 37). Erfasst von diesem weiten Verständnis sind neben vermögensrechtlichen Ansprüchen etwa auch sonstige Leistungsansprüche, Unterlassungsansprüche oder Ansprüche auf Abgabe einer Erklärung, wobei es ebenfalls unerheblich ist, ob der Anspruch im privaten oder im öffentlichen Recht wurzelt oder ob der Gläubiger eine natürliche oder juristische Person des privaten oder öffentlichen Rechts ist (Begr. des Regierungsentwurfs, BT-Dr. 2/1659, S. 44; aux de la Croix, a.a.O., § 1 Anm. 8a ff.; Wirth, a.a.O., Erl. zu § 1; Döll, Allgemeines Kriegsfolgengesetz, 1958, § 1 Anm. 3; Pagenkopf, Allgemeines Kriegsfolgengesetz, 1958, § 1 Anm. 1). Zudem ist die Frage der zeitlichen Entstehung des Anspruchs für § 1 Abs. 1 AKG ohne Belang, weshalb neben dem Hauptanwendungsfall der bereits vor dem Zusammenbruch des Deutschen Reiches entstandenen Ansprüche auch solche Verbindlichkeiten erfasst sind, die auf einem vor dem Zusammenbruch begründeten Schuldverhältnis beruhen, jedoch erst später entstehen, wie etwa aufschiebend bedingte Verbindlichkeiten (aux de la Croix, a.a.O., § 1 Anm. 8g). Die hier in Rede stehende materielle Polizeipflichtigkeit entzieht sich aber den vorgenannten Kategorien von Ansprüchen, denen durchweg die Vorstellung eines zweiseitigen Schuldverhältnisses zugrunde liegt. Denn die materielle Polizeipflichtigkeit resultiert nicht aus einem zweiseitigen Schuldverhältnis des Polizeipflichtigen gegenüber der zuständigen Behörde und besteht auch nicht gegenüber einem bestimmten Rechtssubjekt als Gläubiger (Nds. OVG, Beschl. v. 07.01.1993 - 7 M 5684/92, NJW 1993, 1671; Nds. OVG, Urt. v. 20.03.1997 - 7 L 2062/95, NJW 1998, 398), sondern gegenüber der Allgemeinheit. Die Beseitigung der von dem materiell Polizeipflichtigen hervorgerufenen Störung ist eine selbstverständliche Pflicht des Einzelnen gegenüber der Gesamtheit (so Drews / Wacke, Allgemeines Polizeirecht, 7. Aufl. 1961, S. 205). Dieses Ergebnis wird gestützt durch den Befund der systematischen Auslegung: Das Bild dessen, was nach der Konzeption des AKG ein Anspruch im Sinne des § 1 AKG sein soll, wird deutlich durch die Art und Weise, wie die Ansprüche, deren Erfüllung das AKG in den §§ 4 bis 24 AKG ausdrücklich anordnet, zu behandeln sind. Solche Ansprüche sind bei sog. Anmeldestellen (§ 27 AKG) innerhalb einer bestimmten Frist (§ 28 AKG) anzumelden. Dieses Verfahren, das an die Anmeldung zur Insolvenztabelle gem. §§ 174 ff. InsO erinnert, kann in Ansehung der materiellen Polizeipflicht schon allein deshalb nicht durchgeführt werden, weil es keinen Gläubiger gibt, der als Antragsteller auftreten könnte.
Handelt es sich insoweit bereits nicht um einen Anspruch im Sinne des § 1 Abs. 1 AKG, kommt es auf die Frage, ob dieser Anspruch möglicherweise gemäß § 1 Abs. 2 AKG wegen der spezialgesetzlichen Regelung im Gefahrenabwehrrecht der Länder vom Anwendungsbereich des Gesetzes ausgenommen ist, nicht mehr an.
cc) Die materielle Polizeipflicht trifft heute die Klägerin. Ihre Stellung als verantwortliche Person im Sinne des § 33 Abs. 2 Satz 1 NAbfG folgt aus § 31 Abs. 6 Nr. 1 NAbfG und nicht aus § 31 Abs. 6 Nr. 4 NAbfG, weil sie in eigener Person nach § 6 NGefAG verantwortlich und nicht lediglich als Gesamtrechtsnachfolger von Personen, die nach § 6 des Niedersächsischen Gefahrenabwehrgesetzes verantwortlich waren, anzusehen ist. Denn nach ganz herrschender Staatsrechtslehre ist die Bundesrepublik Deutschland nicht Gesamtrechtsnachfolgerin des Deutschen Reiches, sondern mit diesem teilidentisch.
Anders als das durch Hoheitsakt der Alliierten ausdrücklich aufgelöste und damit als Rechtssubjekt untergegangene Land Preußen (vgl. Art. 1 des Kontrollratsgesetzes Nr. 46 v. 25.02.1947, KRABl. Nr. 14 v. 31.03.1947, abgedruckt in: v. Münch (Hrsg.), Dokumente des geteilten Deutschland, Bd. I, 2. Aufl. 1976, S. 54 f.) ist das Deutsche Reich als Folge des 2. Weltkrieges nicht untergegangen. Es ist weder mit der Kapitulation seiner Streitkräfte, der Auflösung der letzten Reichsregierung im Mai 1945 noch durch die Inanspruchnahme der obersten Gewalt in Bezug auf Deutschland durch die vier Hauptsiegermächte am 5. Juni 1945 völkerrechtlich erloschen. Auch haben das Grundgesetz selbst und die auf seiner Grundlage gebildeten Staatsorgane der Bundesrepublik Deutschland das Inkrafttreten des Grundgesetzes nicht als Untergang des deutschen Staates bewertet. Die Bundesrepublik Deutschland betrachtete sich vielmehr von Beginn an als teilidentisch mit dem Völkerrechtssubjekt Deutsches Reich, lediglich in der gebietsbezogenen Hoheitsgewalt beschränkt auf den räumlichen Anwendungsbereich des Grundgesetzes. Diese Teilidentitätslehre ist auf der völkerrechtlichen Ebene von zahlreichen Staaten anerkannt worden (vgl. BVerfG, Urteil v. 31.07.1973 - 2 BvF 1/73, BVerfGE 36, 1; BVerfG, Urteil v. 21.10.1987 - 2 BvR 373/83, BVerfGE 77, 137). Das Bundesverfassungsgericht hat aus diesem Umstand den Schluss gezogen: Die Bundesrepublik ist also nicht Rechtsnachfolger des Deutschen Reiches, sondern als Staat identisch mit dem Staat Deutsches Reich, in Bezug auf seine räumliche Ausdehnung allerdings teilidentisch, so dass insoweit die Identität keine Ausschließlichkeit beansprucht. (BVerfG, Urteil v. 31.07.1973 - 2 BvF 1/73, BVerfGE 36, 1).
Ist die Klägerin aber (teil)identisch mit dem Deutschen Reich, muss sie sich dessen gefahrverursachende Handlungen unmittelbar zurechnen lassen. Die materielle Polizeipflicht des Deutschen Reiches ist aufgrund ihres Dauercharakters zu einer eigenen Pflicht der Klägerin geworden. Der aus dieser materiellen Polizeipflicht unmittelbar kraft Gesetzes folgenden Schadensbeobachtungs- oder Schadensbeseitigungspflicht hat die Klägerin als eigene Verpflichtung nachzukommen. Insoweit hätte es ihr also oblegen, die zur Erkundung und Gefährdungsabschätzung vorgenommen Handlungen durchzuführen. Als Folge der Veranlassung dieser Handlungen durch die Beklagte erwächst dieser durch die gesetzliche Anordnung in § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NAbfG die Befugnis, den hierfür erforderlichen Aufwand von der Klägerin als verantwortlichen Person im Sinne des § 31 Abs. 6 Nr. 1 NAbfG einzufordern. Wenn aber im Zeitpunkt der Durchführung der besagten Maßnahmen wegen des Charakters der materiellen Polizeipflicht als Dauerpflicht allein die Klägerin verantwortliche Person gewesen und damit zur Schuldnerin des Kostenerstattungsanspruchs geworden ist, bleibt für die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, der Erstattungsanspruch sei gleichsam für eine logische Sekunde als Anspruch gegen das Deutsche Reich entstanden und damit im Zeitpunkt seiner Geltendmachung sogleich gem. § 1 AKG erloschen, kein Raum mehr.
dd) Die behördliche Ermessensausübung ist nicht zu beanstanden. Gesichtspunkte, gemäß § 33 Abs. 2 S. 2 NAbfG generell von einer Verpflichtung zur Aufwanderstattung aus Gründen des öffentlichen Interesses oder zur Vermeidung unbilliger Härten abzusehen, bestehen nicht. Die Auswahl der Klägerin unter mehreren für die Altlast Verantwortlichen ist ermessensfehlerfrei erfolgt. Zwar hätten die derzeitigen Grundstückseigentümer infolge ihrer Zustandsverantwortlichkeit gemäß § 7 Abs. 1, 2 NGefAG i.V.m. § 31 Abs. 6 Nr. 1 NAbfG ebenfalls als verantwortliche Personen gemäß § 33 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 NAbfG zur Erstattung verpflichtet werden können, doch haben sie ihre Grundstücke nach erfolgter Sanierung altlastenfrei erworben, so dass ihre Inanspruchnahme unbillig erschienen wäre. Denn die Altlastenfreiheit der Grundstücke wird sich bereits in einem höheren Kaufpreis niedergeschlagen haben, so dass eine nachfolgende Belastung mit den Kosten für die Erkundungs- und Gefahrabschätzungsmaßnahmen auf eine doppelte finanzielle Inanspruchnahme hinausliefe.
c) Der angegriffene Bescheid ist auch nicht deswegen rechtswidrig, weil der Beklagte gehindert gewesen wäre, gegen die Klägerin durch Verwaltungsakt vorzugehen. Soweit der Aufwanderstattungsanspruch gemäß § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NAbfG in seinen Voraussetzungen an die materielle Polizeipflichtigkeit anknüpft und die Durchsetzung der materiellen Polizeipflicht durch Verwaltungsakt gleichsam ersetzt, könnte zwar der Grundsatz der sog. Polizeipflichtigkeit von Hoheitsträgern betroffen sein, der besagt, dass eine Hoheitsverwaltung die Beachtung fachfremder Gesetze gegenüber einer anderen Hoheitsverwaltung nicht mit Anordnungen per Verwaltungsakt oder Zwang durchsetzen darf. Doch gilt dieser Grundsatz nicht voraussetzungslos. Er steht unter der Prämisse, dass die betreffende Maßnahme in die hoheitliche Tätigkeit des Adressaten des Bescheides eingreift. So hat das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich betont, dass dieser Grundsatz nur Übergriffe und Eingriffe in die der anderen Hoheitsverwaltung zustehende Tätigkeit ausschließt, nicht aber Einwirkungen, welche ihre Tätigkeit unberührt lassen. (BVerwG, Urteil v. 16.01.1968 - 1 A 1.67, BVerwGE 29, 52) und an dieser Rechtsprechung bis in die jüngste Zeit festgehalten (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.7.2002 - 7 C 24.01, BVerwGE 117, 1; BVerwG, Urt. v. 08.05.2003 - 7 C 15/02, DVBl. 2003, 1076). Dieser Gedanke der Beeinträchtigung der Aufgabenerfüllung findet sich spiegelbildlich in der abweichenden Literaturmeinung, die eine Ordnungsverfügung auch gegenüber Hoheitsträgern grundsätzlich zulassen will, aber eine Ausnahme konzediert, wenn sie die Erfüllung hoheitlicher Aufgaben beeinträchtigen würde (Schoch, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 12. Aufl. 2003, 2. Kap., Rn. 125). Die vorliegend in Rede stehende Zahlungsverpflichtung beeinträchtigt die hoheitliche Aufgabenerfüllung der Klägerin in diesem Sinne aber nicht. Ebenso wie eine Heranziehung zur Kostenerstattung möglich ist, wenn eine Gefahrenabwehrbehörde an Stelle des pflichtigen Hoheitsträgers im Wege der Ersatzvornahme eine Gefahr beseitigt hat (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.12.1998 - 7 B 211.98, NVwZ 1999, 421; BVerwG, Urt. v. 8.5.2003 - 7 C 15.02, DVBl. 2003, 1076; OVG SH, Urt. v. 26.05.1999 - 2 L 231/96, NVwZ 2000, 1196 f.), erlaubt auch die fachgesetzliche Vorschrift des § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NAbfG, die es der Behörde ermöglicht, Maßnahmen der Altlastenerkundung und Gefährdungsabschätzung selbst zu veranlassen und anschließend einen Ersatz des hierfür erforderlichen Aufwandes einzufordern, den Erlass eines Verwaltungsaktes gegenüber einem Hoheitsträger.

References: § 1
 § 27
 § 33
 § 18
 § 33
 § 1
 § 1
 § 1
 § 33
 § 1
 § 45
 § 6
 § 1
 § 1
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 § 33
 § 1
 § 1
 § 1
 § 33
 Art. 2
 § 17
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 § 42
 § 33
 § 33
 § 31
 § 31
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 § 33
 § 45
 § 31
 § 6
 § 7
 § 6
 § 31
 § 1
 § 31
 § 202
 § 14
 § 203
 § 202
 § 18
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 § 194
 § 1
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 § 33
 § 31
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 § 6
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 Art. 1
 § 33
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 § 1
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 § 7
 § 31
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