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Proc.: 28791/16-e
PARECER: 948/2017–ML1
REFERÊNCIA: PROCESSO Nº 28.791/2016-e
EMENTA: 1. REPRESENTAÇÃO. SINDICATO DOS SERVIDORES INTEGRANTES DA CARREIRA DE FISCALIZAÇÃO DE ATIVIDADES URBANAS DO DISTRITO FEDERAL – SINDAFIS/DF. CANCELAMENTO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE DOS SERVIDORES COM ESPECIALIDADE EM VIGILÂNCIA SANITÁRIA E LOTAÇÃO NA SECRETARIA DE ESTADO DE SAÚDE DO DISTRITO FEDERAL – SES/DF. DECISÃO Nº 5.486/2016. CONHECIMENTO. INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR. SOLICITAÇÃO DE ESCLARECIMENTOS À SES/DF. DECISÃO Nº 2.792/2017. INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE CAUTELAR INCIDENTAL. REITERAÇÃO À SES/DF. MANIFESTAÇÃO DA JURISDICIONADA. AÇÃO JUDICIAL SOBRE A MATÉRIA TRANSITADA EM JULGADO NO ÂMBITO DO TJDFT.
2. A UNIDADE TÉCNICA SUGERE A IMPROCEDÊNCIA DA INICIAL.
3. PARECER DIVERGENTE DO MPC/DF. INSPEÇÃO PARA COMPROVAÇÃO DAS IRREGULARIDADES NARRADAS NA INICIAL. INDÍCIOS DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA IMPESSOALIDADE.
Tratam os autos do processo em epígrafe de representação formulada pelo Sindicato dos Servidores Integrantes da Carreira de Fiscalização de Atividades Urbanas do Distrito Federal – SINDAFIS/DF acerca de possível irregularidade no cancelamento do adicional de insalubridade dos servidores – especialidade vigilância sanitária – lotados na Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal – SES/DF.
Na última assentada sobre a matéria, o c. Plenário deste e. TCDF deliberou, por meio da r. Decisão nº 2.792/20172, conforme a seguir:
“O Tribunal, por unanimidade, de acordo com o voto do Relator, decidiu: I – tomar conhecimento dos e-docs F2109392-c (peça 15), 5F2F4603-c (peça 16), 7F4C1685-c (peça 17) e 86C08501-c (peça 19); II – deferir, com fundamento no art. 136 do RI/TCDF, a sustentação oral requerida (peça 15), alertando os interessados de que a notificação será realizada com a antecedência mínima de 10 (dez) dias da data do julgamento de mérito da representação em apreço; III – indeferir o pedido cautelar incidental pleiteado pelo Sindicato dos Servidores Integrantes da Carreira de Fiscalização de Atividades Urbanas do Distrito Federal – SINDAFIS (peça 19); IV – reiterar à Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal – SES/DF que, no prazo de 5 (cinco) dias, apresente os esclarecimentos de que trata o item III da Decisão nº 5.486/2016, em especial quanto à potencial distinção de tratamento dado aos integrantes da carreira de fiscalização de atividades urbanas, visto que, pelo que se alega, o cancelamento do adicional de insalubridade teria se dado apenas para uma parte dos servidores, mantendo a vantagem para os demais; V – alertar a Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal - SES/DF quanto à possibilidade de vir a ser sancionada em caso de novo descumprimento, sem causa justificada, da diligência requerida, nos termos do art. 57, inc. IV, da Lei Complementar nº 1/1994; VI – autorizar: a) o encaminhamento de cópia do relatório/voto do Relator à jurisdicionada, para subsidiar o atendimento do previsto no item IV; b) o retorno dos autos à Secretaria de Fiscalização de Pessoal, para a adoção das providências devidas.”
Em cumprimento à determinação contida no item IV do r. Decisum supra, a SES/DF encaminhou a este e. Tribunal o Ofício SEI-GDF nº 542/2017-SES/GAB, de 1º/9/2017, o qual, em breves linhas, informa que o Processo nº 17.175/2015 – TCDF resultou no cancelamento do adicional de insalubridade dos servidores mencionados na exordial daqueles autos.
Após analisar o teor da nova documentação acostada aos autos e cotejá-lo com os termos da r. Decisão judicial, já transitada em julgado, proferida pelo c. TJDFT na Ação Ordinária nº 2015.01.1.122072-3, “que tratou de situações análogas/idênticas demandas (no caso, mesmo objeto e pedido)”, a Unidade Técnica concluiu seu exame pela improcedência das representações ofertadas pelo SINDAFIS/DF.
Ao final, sugeriu ao e. Plenário:
“I. ter por cumprida a Decisão nº 5486/16 e, por igual, a Decisão nº 2792/17;
II. conhecer do pedido de medida cautelar incidental (e-DOC 38C90F6F-c – peça 7) e documento complementar (e-DOC 152360BA-c – peça 23), ambos juntados aos autos pelo Sindicato dos Servidores Integrantes da Carreira de Fiscalização de Atividades Urbanas do Distrito Federal – SINDAFIS-DF;
III. no mérito, considerar improcedentes as representações formuladas e seus documentos correlatos, em razão da Ação Ordinária TJDFT nº 2015.01.1.122072-3, ajuizada pelo Sindicato dos Servidores Integrantes da Carreira de Fiscalização de Atividades Urbanas do Distrito Federal – SINDAFIS-DF, em face do Distrito Federal, que tratou de situações análogas/idênticas demandas, com decisão judicial ora transitada em julgado em 08.06.17 desfavorável ao referido sindicato, bem como, por via de consequência, aos seus substituídos processuais, sendo uma questão, portanto, já superada no âmbito do judiciário local (coisa julgada material), da qual não cabe mais quaisquer recursos;
IV. dar ciência da decisão que vier ser proferida por este Tribunal ao Sindicato dos Servidores Integrantes da Carreira de Fiscalização de Atividades Urbanas do Distrito Federal – SINDAFIS-DF, a quem competirá divulgar a presente decisão aos seus substituídos processuais – especialidade vigilância sanitária –, consoante ação judicial mencionada no inciso anterior, e aos servidores representantes, signatários do e-DOC 93EFF0FD-c (peça 10), bem como à Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal – SES-DF e à Procuradoria-Geral do Distrito Federal – PGDF, responsável por representar o Distrito Federal na ação judicial em comento; e
V. autorizar o arquivamento do feito.”
É o breve relato dos fatos. Passo à análise do presente feito.
Ab initio, cumpre registrar que este Parquet de Contas possui entendimento divergente do esposado pelo Corpo Técnico. Explico.
Verifico que o entendimento trazido pela Unidade Técnica, no sentido de considerar improcedente a representação de autoria do SINDAFIS/DF, tem fulcro na r. Decisão judicial proferida pelo e. TJDFT no âmbito da Ação Ordinária nº 2015.01.1.122072-3, que transitou em julgado em 8/6/2017.
Sobre o assunto, impende registrar que é competência constitucional deste e. TCDF o exercício da atividade de controle externo, o qual é garantido também pela conhecida independência das instâncias, ambos amplamente defendidos no âmbito deste e. Tribunal.
Ademais, é cediço que uma conduta antijurídica pode ser classificada como ilícito penal, administrativo e civil, o que possibilita sua análise concomitante nestas três esferas, dada a especialidade de seu desiderato e a abrangência do pedido formulado, dando coerência à independência inerente a cada esfera.
Nesse sentido, ante o princípio da independência das instâncias, as decisões em processos judiciais, como regra, não têm influência sobre os processos administrativos, ressalvados os casos de inexistência do fato ou negativa de autoria reconhecidos pelo juízo criminal.
Sobre o assunto, cumpre trazer à baila a esclarecedora lição da ilustre Prof.ª Maria Sylvia Zanella Di Pietro3:
“A regra fundamental sobre a matéria está contida no artigo 935 do Código Civil, em cujos termos não se poderá questionar mais sobre a ‘existência do fato ou quem seja o seu autor, quando estas questões se acharem decididas no juízo criminal’. A mesma norma se continha no artigo 1.525 do Código Civil de 1916. Em consonância com esse dispositivo, o artigo 126 da Lei nº 8.112/90 determina que ‘a responsabilidade administrativa do servidor será afastada no caso de absolvição criminal que negue a existência do fato ou da sua autoria’.
Por sua vez, o artigo 65 do Código de Processo Penal determina que ‘faz coisa julgada no cível a sentença penal que reconhece ter sido o ato praticado em estado de necessidade, em legítima defesa, em estrito cumprimento de dever legal ou no exercício regular de direito’. E o artigo 66 estabelece que ‘não obstante a sentença absolutória no juízo criminal, a ação civil poderá ser proposta quando não tiver sido, categoricamente, reconhecida a inexistência material do fato’”.
Neste ponto, cumpre trazer à baila parte da análise proferida pela SEFIPE em seu documento técnico4:
4. Ademais, por absolutamente indispensável, em consulta ao sítio eletrônico do Colendo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios – TJDFT, consigna-se a existência da Ação Ordinária nº 2015.01.1.122072-3, ajuizada em 22.10.15, pelo Sindicato dos Servidores Integrantes da Carreira de Fiscalização de Atividades Urbanas do Distrito Federal – SINDAFIS-DF, em face do Distrito Federal, que tratou de situações análogas/idênticas demandas (no caso, mesmo objeto e pedido), com decisão judicial ora transitada em julgado (precisamente em 08.06.17 – http://cache-internet.tjdft.jus.br/cgi-bin/tjcgi1?NXTPGM=tjhtml105&SELECAO=1&ORIGEM=INTER&CIRCUN=1&CDNUPROC=20150111220723) desfavorável ao referido sindicato, tendo como objeto justamente o adicional de insalubridade, o que, por óbvio, acaba por obstar o prosseguimento do presente feito. Vejamos.
‘Circunscrição : 1 - BRASILIA
Processo : 2015.01.1.122072-3
Vara : 116 - SEXTA VARA DA FAZENDA PÚBLICA DO DISTRITO FEDERAL
Requerente : SINDAFIS SINDICATO DOS SERVIDORES INTEGRANTES DA CARREIRA DE FISCALIZACAO
Requerido : DF DISTRITO FEDERAL
Cuida-se de Ação de conhecimento coletiva, proposta pelo SINDICATO DOS SERVIDORES INTEGRANTES DA CARREIRA DE FISCALIZAÇÃO DE ATIVIDADES URBANAS DO DISTRITO FEDERAL, em desfavor do DISTRITO FEDERAL, em que objetiva o restabelecimento do adicional de insalubridade dos substituídos processuais elencados à fls. 3/4.
Alega que os substituídos são servidores públicos do Quadro de Pessoal do Distrito Federal, ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal de Atividades Urbanas - especialidade Vigilância Sanitária, contudo tiveram cancelado o pagamento relativo ao adicional de insalubridade, embora continuem exercendo as mesmas atribuições pelas quais sempre o receberam.
Com a inicial vieram os documentos de fls. 22/1631.
Contestação às fls. 1640/1706, na qual o réu suscita a preliminar de ilegitimidade ativa do Sindicato-autor e do substituído Fabio Honda Uchida. No mérito, o réu alega a ausência de provas do atendimento dos requisitos legais para o pagamento do adicional de insalubridade; a violação à Lei de Responsabilidade Fiscal e à Constituição Federal.
Réplica às fls. 2059/2089, a qual rechaça os argumentos do réu e reitera os pedidos formulados na petição inicial.
Em sede de especificação de provas, o autor requereu a produção de prova pericial (fls. 2111), contudo, tal pleito foi indeferido à fl. 2115, decisão essa objeto do agravo (fls. 2117/2130), cujo seguimento foi negado (fls. 2168/2170). O Distrito Federal não requereu produção de provas (fl. 2113).
O autor requereu a desistência (fls. 2133/2163), contudo o réu não concordou (fls. 2165).
Pende de exame a preliminar suscitada na peça de defesa.
O art. 8º, III, da Constituição Federal, estabelece caber ao sindicato a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou administrativas.
Com efeito, o autor pode ajuizar a presente demanda em favor dos membros da categoria que tiveram o adicional de insalubridade suprimido dos seus contracheques, na medida em que esse é direito que repercutirá na esfera de direitos individuais homogêneos da categoria.
No tocante aos documentos que o réu alega não constarem nos autos (fls. 1644), cumpre registrar que o autor comprovou o regular registro no Ministério do Trabalho e o CNPJ (fls. 2088/2089), bem como acostou o Estatuto Social às fls. 25/27, além do termo de posse da Diretoria às fls. 30/32.
Diante do exposto, deixo de acolher a preliminar de ilegitimidade ativa do Sindicato dos Servidores Integrantes da Carreira de Fiscalização de Atividade Urbanas do Distrito Federal para a propositura desta ação coletiva.
No que tange ao substituído Fabio Honda Uchida, cumpre registrar que, da análise do andamento processual referente ao Processo nº 0706394-74.2014.8.07.0016, observa-se que o objeto da ação é o pagamento do adicional de insalubridade, no período de junho de 2013 a novembro de 2014, sendo que o pedido foi julgado improcedente, com sentença mantida em sede de recurso.
Na presente demanda, o sindicato busca o restabelecimento do adicional de insalubridade, suprimido a partir de abril de 2014 no caso do aludido substituído (fl. 785), englobando, portanto, algumas parcelas buscadas no Processo nº 0706394-74.2014.8.07.0016.
Com efeito, é certo que as parcelas de abril a novembro de 2014, relativas ao substituído Fabio Honda Uchida não podem ser discutidas na presente demanda, pela ocorrência da coisa julgada, não se aplicando o art. 104, da Lei nº 8.078/90, uma vez que a improcedência do pedido individual transitou em julgado antes do autor ter outorgado procuração para o advogado da causa atuar na ação coletiva (fls. 697).
Ultrapassadas as preliminares, passo a julgar o mérito.
O cerne da lide está em se reconhecer ou não existência de direito subjetivo dos substituídos ao restabelecimento do adicional de insalubridade sob o argumento de que estão expostos aos agentes insalubres, durante o desenvolvimento de suas atividades, capazes de causar prejuízos à saúde do servidor.
Conforme o disposto no art. 79, da Lei Complementar Distrital nº 840, de 30 de junho de 2008, o adicional de insalubridade é pago ao servidor que trabalha com habitualidade em locais insalubres ou em contato permanente com substâncias tóxicas, radioativas ou com risco de vida.
Nesse contexto, a comprovação da existência de insalubridade, inclusive quanto ao seu grau (mínimo, médio e máximo), é feita através de laudo de inspeção do local de trabalho, ocasião em que deverá se verificar o cumprimento dos requisitos dispostos na Portaria Ministerial nº 3.214/78 - MTE, em especial os trazidos na NR-15, Anexo 14.
Referida regulamentação dispõe, quanto aos locais e atividades consideradas insalubres, o seguinte:
Da análise dos relatórios de atividades externas acostados na petição inicial, constata-se que, embora os substituídos no desempenho de suas funções de fiscalização frequentem locais insalubres ou tenham contato com agentes nocivos a sua saúde, não se verifica a habitualidade e a permanência, uma vez que os estabelecimentos são diferentes e nem sempre estão em condições nocivas à saúde do servidor.
Neste contexto, o contato dos substituídos com agentes prejudiciais à saúde do servidor torna-se apenas uma possibilidade. Ao constatar a ausência de habitualidade e de permanência do contato com agentes insalubres, com a confecção de novos laudos técnicos das condições ambientais do trabalho - LTCAT, o réu, no exercício do seu poder de autotutela, por intermédio de processo administrativo, o qual foi garantido aos substituídos o contraditório e a ampla defesa, efetuou ao cancelamento do pagamento do adicional de insalubridade, em conformidade com o art. 79, da Lei complementar distrital nº 840/2008.
Diante disso, os substituídos não fazem jus ao restabelecimento do adicional de insalubridade, em face da ausência de habitualidade e permanência no contato com os agentes nocivos à saúde do servidor, reputando-se revestido de legalidade a cessação da aludida vantagem pecuniária.
a) extinto, com relação às parcelas de abril a novembro de 2014, relativas ao substituído Fabio Honda Uchida, em face do reconhecimento da coisa julgada, nos termos do art. 485, V, do Código de Processo Civil;
b) improcedente os demais pedidos formulados pelo autor, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil.
Por decair da maior parte do pedido, condeno o autor ao pagamento das custas e dos honorários advocatícios de 10% sobre o valor da causa, nos termos do art. 85, § 3º, I, do Código de Processo Civil.
Indefiro o pedido de fls. 2133/2163, porquanto não houve concordância do réu, o fazendo nos termos do art. 485, §4º, do Código de Processo Civil.
No mais, com relação à documentação anexada no ofício que se encontra na contracapa do volume IX dos autos, verifica-se que, por não se tratar de documentos novos, a sua juntada é intempestiva, porque foi protocolizada após a apresentação da contestação, razão pela qual deverão ser juntados por linha.
Brasília - DF, segunda-feira, 24/04/2017 às 16h40.
Juíza de Direito’ (sic) (grifos acrescidos)
5. Nesse espeque, constata-se que, de fato, o sindicato autor da ação judicial suso transcrita e seus substituídos processuais (e-DOC 5F2F4603-c – peça 16) tentou efetivamente desistir da ação que tramitava na 6ª Vara da Fazenda Pública do Egrégio Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios – TJDFT.
6. Ocorre que, consoante inteligência do art. 485, § 4º, da Lei federal nº 13.105/15 – Novo Código de Processo Civil (NCPC), uma vez ‘oferecida a contestação, o autor não poderá, sem o consentimento do réu, desistir da ação’.
7. In casu, foi o que efetivamente ocorreu, porquanto o Distrito Federal, por intermédio da Procuradoria-Geral do Distrito Federal – PGDF (art. 4º, I, da Lei distrital nº 395/01), não concordou com o pedido de desistência então formulado (até porque logrou êxito no multicitado Processo nº 0706394-74.2014.8.07.0016, que aparentemente possuía o mesmo objeto), tendo a Ação Ordinária nº 2015.01.1.122072-3 mantido o seu regular e legal prosseguimento.
8. Dessarte, outra não pode ser a sugestão desta unidade técnica senão recomendar que as representações formuladas e seus documentos correlatos, no mérito, sejam considerados improcedentes, como justa medida para o caso sub examine.”
Dos excertos transcritos mais acima, considerando que os processos administrativo e judicial possuem identidade de partes (SINDAFIS/DF e Distrito Federal) e o mesmo objeto, a medida que como regra deveria ser adotada seria aplicar ao presente processo a mesma inteligência do que restou decidido no Poder Judiciário.
Sem embargo, o caso tratado nos presentes autos merece, ao menos nesse momento, tratamento distinto, sem que isso caracterize descumprimento de decisão judicial.
Muito embora o c. TJDFT tenha entendido que os substituídos pelo SINDAFIS-DF “não fazem jus ao restabelecimento do adicional de insalubridade, em face da ausência de habitualidade e permanência no contato com os agentes nocivos à saúde do servidor, reputando-se revestido de legalidade a cessação da aludida vantagem pecuniária”, o fato é que há fortes indícios de que determinados servidores integrantes da carreira continuem recebendo o adicional malgrado outros, que exercem as mesmas atividades, com a mesma lotação, inclusive, não percebam tal parcela. É isso que se extrai do seguinte trecho da exordial:
O cancelamento ocorreu para cerca de trinta auditores, aparentemente escolhidos aleatoriamente, enquanto os demais integrantes da carreira continuam recebendo o adicional, embora todos exerçam a mesma função, o que demonstra a ausência de critério no cancelamento do adicional. Ha casos, como o da servidora Gyssia Faraco de Freitas, que teve seu adicional de insalubridade cancelado, enquanto o colega auditor com quem trabalha em dupla, inspecionando exatamente os mesmos locais, teve o seu adicional mantido;
Informamos que, injustamente, os servidores que compõem a carreira de Assistência Pública (Auxiliar, Especialista e Técnico), lotados na Vigilância Sanitária, inclusive nos próprios Núcleos de Inspeção (Brasília Sul e Brasília Norte), continuam recebendo o adicional, sem fazer jus, pois exercem atividades meramente administrativas”.
A narrativa constante da inicial indica que há servidores lotados da SES/DF exercendo atividades congêneres ou, ainda, que compartilham o mesmo local de trabalho, mas apenas alguns seguem percebendo o debatido adicional de insalubridade. Nesse sentido, este MPC/DF considera adequado que o c. Plenário autorize a realização de inspeção de forma a apurar as possíveis irregularidades envolvendo tais pagamentos, mormente tendo em vista a devida obediência aos princípios da legalidade, equidade, isonomia e moralidade que envolvem os procedimentos dessa espécie de remuneração.
Há fortes indícios de que os recursos públicos não estão sendo aplicados de maneira adequada, uma vez que ou servidores que não estão abrangidos pela situação excepcional de exposição percebem a parcela salarial, ou há afronta ao caráter propter laborem do adicional, pois haveria servidores que deveriam perceber tal parcela, por estarem efetivamente expostos às circunstâncias geradoras, sem, contudo, recebê-la.
Por essa razão, apenas verificar a coincidência da matéria tratada no presente processo com aquela que tramitou perante o Poder Judiciário, com as mais respeitosas vênias, parece não ser o melhor tratamento a ser dado ao processo no presente momento.
No entendimento Ministerial, não parece razoável que servidores que exercem as mesmas funções, lotados na mesma unidade e desempenhando atividades de igual conteúdo possuam tratamento diferenciado. Tal cenário, caso efetivamente constatado, aniquilaria o princípio da isonomia e da igualdade.
A SES/DF, em sua manifestação, apenas informou, objetivamente, que adota os procedimentos de pagamento do adicional com base nos Lautos Técnicos de Análise das Condições de Trabalho. Tais informações, contudo, não atendem à essência preconizada na r. Decisão nº 2.792/2017, que determinou à jurisdicionada que apresentasse esclarecimentos acerca da potencial distinção de tratamento dada aos integrantes da carreira de fiscalização de atividades urbanas na percepção do mencionado adicional.
Com efeito, tenho que não se mostra possível que o Laudo Técnico de Análise das Condições de Trabalho reconheça situação distinta para servidores que executam as mesmas atividades e/ou nos mesmos locais, ou permita que servidores que não estão submetidos a condições insalubres perceberem o citado adicional remuneratório. Notório, portanto, que se o documento técnico assim especificar, estará eivado de ilegalidade, passível de aferição por esta c. Corte de Contas.
Forte nesses fundamentos, o MPC/DF entende que a realização de inspeção pelo competente Corpo Técnico do c. TCDF, a fim de se obter dados ou informações acerca da procedência dos fatos narrados na Representação, é medida que se impõe ao presente caso, esclarecendo-se, portanto, o quanto descrito na peça inicial, de modo a preservar-se os princípios da segurança jurídica, da legalidade e da isonomia.
A análise do mérito da peça inaugural, portanto, aguardaria o deslinde do procedimento fiscalizatório requerido no presente giro processual.
Ante o exposto, este Órgão Ministerial possui entendimento divergente daquele esposado pelo Corpo Técnico, propondo, assim, a realização de inspeção na SES/DF.
2 e-DOC 86BF30D5-e.
3 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 26ª ed., 2013, p. 676-677.
4 e-DOC 354C7974-e.

References: artigo 935
 artigo 1
 artigo 126
 artigo 65
 artigo 66
In casu