Source: https://boe.vlex.es/vid/stica-liberalizadoras-culo-stico-444739930
Timestamp: 2019-05-21 23:45:56+00:00

Document:
Pleno. Sentencia 178/2004, de 21 de octubre de 2004. Cuestiones de inconstitucionalidad 4104/99 y 1661-2002 (acumuladas). Planteadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en relación con el art. 11 de la Ley del Parlamento Vasco 17/1994, de 30 de junio, de medidas urgentes en materia de vivienda, de tramitación de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística: el art. 2.2 del Real Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales; el art. 2.2 de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales; y el artículo único, apartado 2, de la Ley del Parlamento Vasco 3/1997, de 25 de abril, por la que se determina la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística. Competencias sobre urbanismo y derecho de propiedad: cesiones de aprovechamiento urbanístico en suelo urbano tras la nulidad de la ley... - BOE. Boletín Oficial del Estado - Legislación - VLEX 444739930
Fecha de Entrada en Vigor: 19 de Noviembre de 2004
Marginal: BOE-T-2004-19639
El 5 de octubre de 1999 fue registrado en este Tribunal oficio de fecha 30 de septiembre de 1999, remitido por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, al que se adjuntaba, entre otros testimonios, el del Auto del mismo órgano judicial, de 27 de septiembre de 1999, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 11 de la Ley del Parlamento Vasco 17/1994, de 30 de junio, de medidas urgentes en materia de vivienda, de tramitación de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística. El precepto mencionado dispone:
En los municipios en los que sea de aplicación íntegra el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, el resultado de referir a la superficie del terreno de su propiedad el 85 por 100 del aprovechamiento tipo del área de reparto en que esté comprendido, o, en su caso, y hasta tanto no se produzca en tales municipios la fijación de dicho aprovechamiento tipo, el resultado de referir a la misma superficie el 85 por 100 del aprovechamiento medio de la unidad de ejecución correspondiente, calculado en los términos de la disposición adicional segunda del citado real decreto legislativo.
En los municipios en los que no sea de íntegra aplicación el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, el resultado de referir a la superficie del terreno de su propiedad el 85 por 100 del aprovechamiento medio de la unidad de ejecución correspondiente, calculado en los términos de la disposición adicional segunda del citado real decreto legislativo.
En cualquiera de los municipios comprendidos en las dos letras anteriores, y cuando el terreno de su propiedad no esté o no deba quedar incluido en una unidad de ejecución, el resultado de referir a la superficie del mismo el 85 por 100 del aprovechamiento permitido en él por el planeamiento en vigor".
El planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, registrada con el núm. 4104/99, deriva del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Banco Guipuzcoano, S.A., contra la Resolución del Alcalde de San Sebastián, de 27 de diciembre de 1995, por la que se otorgaba al mencionado banco licencia de obras para la construcción de edificio en la avenida de la Libertad, núm. 21, de la mencionada capital. En concreto se impugnaba la condición particular núm. 13 de la citada licencia, que imponía el pago de 26.944.405 pesetas en concepto de adquisición del 15 por 100 del aprovechamiento urbanístico del terreno. En la demanda formulada en aquel proceso el recurrente había alegado como argumento principal en el que se basaba la contrariedad a Derecho del acto administrativo impugnado que, tras la declaración de inconstitucionalidad del art. 27 del texto refundido de la Ley sobre el régimen del suelo y ordenación urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (LS de 1992), como consecuencia de la STC 61/1997, de 20 de marzo, habría quedado sin cobertura legal la mencionada obligación de pago, cobertura que tampoco le otorgaría el art. 11 de la Ley vasca 17/1994, cuya aplicación se habría hecho imposible, ya que remitiría a una fijación de aprovechamientos que también habría sido declarada inconstitucional (disposición adicional segunda LS de 1992).
En el Auto de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco por el que se decide plantear la cuestión de inconstitucionalidad justifica el órgano judicial que el art. 11 de la Ley vasca 17/1994 es la norma aplicable al caso sobre el que debe resolverse. No podría aplicarse a dicho caso el art. 27 LS de 1992 porque, aunque estaba vigente cuando se dictó el acto administrativo impugnado, la declaración de inconstitucionalidad y consiguiente nulidad llevada a cabo por la STC 61/1997 afectaría al presente supuesto, dado que el acto administrativo no había alcanzado firmeza, por haberse interpuesto recurso contra él, cuando se publicó en el BOE la mencionada resolución del Tribunal Constitucional, el 25 de abril de 1997.
Por providencia de 26 de octubre de 1999 la Sección Tercera de este Tribunal acordó, conforme a la regulación del art. 37.1 LOTC, oír al Fiscal General del Estado sobre la eventual concurrencia de la causa de inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad consistente en que ésta fuera notoriamente infundada. En su escrito de alegaciones expuso el Fiscal que no podría aceptarse el argumento del Auto de planteamiento de que la cesión de aprovechamiento urbanístico careciera de "cobertura legal". La cobertura legal se la prestaría una ley autonómica, lo que es sin duda compatible con las exigencias de los arts. 33.2 y 53.1 CE. Por otra parte la jurisprudencia de este Tribunal habría declarado que las Comunidades Autónomas no necesitarían del previo establecimiento por el Estado de condiciones básicas para poder legislar sobre materias de su competencia exclusiva. Y, por último, se alega en este escrito que la STC 61/1997 hizo valer la competencia autonómica sobre urbanismo frente a la invasión producida por parte de la legislación estatal, por lo que sería un contrasentido pretender ahora apoyar en la doctrina de esa Sentencia un juicio de inconstitucionalidad del precepto legal autonómico. Por ello concluye el Fiscal que el precepto cuestionado no es contrario al art. 149.1.1 CE e interesa que se dicte Auto de inadmisión por notoria falta de fundamento de la duda de constitucionalidad.
Por providencia de 18 de enero de 2000 la Sección Tercera de este Tribunal acordó incorporar a los autos el mencionado escrito de alegaciones del Fiscal General del Estado; admitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad; dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Gobierno vascos, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno de la Nación, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, para que pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que tuvieran por convenientes; y publicar la incoación de la cuestión en el "Boletín Oficial del Estado" y en el del País Vasco.
El Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, presentó su escrito de alegaciones el 7 de febrero de 2000. En él se argumenta, en primer término, que el precepto legal cuestionado incurriría en una "vulneración directa de la Constitución": el art. 27 LS de 1992 habría sido expulsado del ordenamiento jurídico por la STC 61/1997, por lo que el art. 11 de la Ley vasca 17/1994 habría pasado a incidir directamente en un sector normativo de titularidad estatal, como es el establecimiento de las condiciones generales (sic) del derecho de propiedad urbana. A juicio del Abogado del Estado se estaría ante un supuesto de inconstitucionalidad producido por un cambio en la normativa básica estatal, "aunque en este caso el cambio o derogación se haya producido involuntariamente".
El Letrado del Parlamento Vasco presentó su escrito de alegaciones el 11 de febrero de 2000. A su juicio, el planteamiento en el que se apoya la cuestión de inconstitucionalidad no guardaría sintonía con la jurisprudencia constitucional. De la doctrina sobre las condiciones básicas que se contiene en la STC 61/1997 se desprendería que el art. 149.1.1 CE permitiría al Estado, cuando éste lo considerase conveniente, regular las condiciones básicas que se imponen a la legislación de las Comunidades Autónomas. Pero la inactividad estatal no puede impedir, sin embargo, a las Comunidades Autónomas ejercer sus competencias en la forma prevista en sus respectivos Estatutos de Autonomía. Sobre esta cuestión sería expresiva la doctrina de la STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 9, según la cual "el art. 149.1.1 CE, más que delimitar un ámbito material excluyente de toda intervención de las Comunidades Autónomas, lo que contiene es una habilitación para que el Estado condicione -mediante, precisamente, el establecimiento de unas condiciones básicas uniformes- el ejercicio de esas competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles". Eso es lo que, según este escrito de alegaciones, sucedería con el art. 11 de la Ley vasca 17/1994, que sólo habría sido desplazado por una condición básica estatal cuando se dictó el art.14 LRSV, precepto que, por su parte, determinó que el legislador vasco procediera a acomodar su legislación a la nueva condición básica estatal.
El Letrado de los Servicios Jurídico-Centrales de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco presentó su escrito de alegaciones el 11 de febrero de 2000, conjuntamente para las cuestiones de constitucionalidad núm. 4104/99 y 5042/99 (planteada esta última por el mismo órgano judicial con respecto a idéntico precepto legal). La representación del Gobierno vasco comienza su escrito con la exposición del contenido de los títulos competenciales que entran en colisión en el presente caso, para lo que se sirve de la doctrina contenida en la citada STC 61/1997. Ante la inexistencia de condiciones básicas estatales garantizadoras de la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad que se refieran a la distribución de las plusvalías urbanísticas entre el titular de un terreno y la comunidad (art. 47, párrafo segundo, CE), se plantea en este escrito una doble posibilidad interpretativa: o bien se entiende que la inactividad legislativa estatal supone que el propietario del terreno patrimonializa el 100 por 100 del aprovechamiento urbanístico en suelo urbano; o bien se entiende que la falta de ejercicio de esa competencia legislativa estatal lleva consigo una entrega a la Comunidad Autónoma de la regulación del porcentaje de cesión. Esta segunda es la interpretación que se defiende en estas alegaciones, que concluyen con la solicitud de que se dicte sentencia en la que se declare la constitucionalidad del precepto cuestionado.
El Fiscal General del Estado presentó su escrito de alegaciones el 14 de febrero de 2000, en el que reiteró las ya formuladas en el trámite de admisión al que se ha aludido más arriba y solicitó que se dictara Sentencia por la que se declare que el precepto cuestionado se adecúa a las exigencias del art. 149.1.1 CE.
Por su parte, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 14 de febrero de 2000, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicaba que el Congreso no se personaría en este proceso constitucional, ni formularía alegaciones, si bien se ponían a disposición de este Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudieran requerirse de la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. Y por escrito registrado el 16 de febrero de 2000 la Presidenta del Senado comunicaba que, en virtud de la delegación conferida por la Diputación Permanente de este órgano constitucional, había adoptado el acuerdo de solicitar que se tuviera a la Cámara por personada en este proceso y de ofrecer su colaboración a los efectos de lo dispuesto en el art.88.1 LOTC.
El 20 de marzo de 2002 fue registrado en este Tribunal oficio de fecha 6 de marzo de 2002, remitido por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, al que se adjuntaba, entre otros testimonios, el del Auto del mismo órgano judicial, de 21 de febrero de 2002, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el artículo único, apartado 2, de la Ley del Parlamento Vasco 3/1997, de 25 de abril, por la que se determina la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística; el art. 2.2 de la Ley estatal 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales; y el art. 2.2 del Real Decretoley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales; todos ellos relativos a la cesión de aprovechamiento urbanístico en suelo urbanizable. La cuestión se plantea por posible vulneración de los arts. 149.1.1 y 148.1.3 CE y 10.31 de la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco.
Los hechos de los que deriva el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, registrada con el núm. 1661-2002, son, en síntesis, los siguientes:
Por Acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de Zeberio, de 19 de diciembre de 1997, fueron aprobados definitivamente el proyecto de reparcelación y el proyecto de urbanización del Plan parcial del sector industrial de Ariltza. En la reparcelación aprobada se adjudicaba al Municipio de Zeberio una finca a la que correspondía el 15 por 100 del aprovechamiento urbanístico del sector.
Doña María Ángeles Altuarana Zuloaga, copropietaria de terrenos incluidos en el sector, interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco contra los mencionados Acuerdos. La demanda imputa a éstos diversas infracciones del ordenamiento jurídico. En concreto se argumenta que el aprovechamiento de cesión obligatoria para el sector reparcelado en suelo urbanizable ha de ser el 10 por 100, tras la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos del texto refundido de la Ley del suelo de 1992 que regulaban esta cuestión por la STC 61/1997, de 20 de marzo.
Concluida la tramitación del recurso contencioso-administrativo, y con suspensión del plazo para dictar sentencia, conforme a lo previsto en el art. 35.2 LOTC, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó providencias de 11 de octubre de 2001 y de 7 de diciembre de 2001 por las que se acordaba oír a las partes y al Ministerio Fiscal para que alegaran lo que tuvieran por conveniente sobre la pertinencia de promover este proceso constitucional con respecto a los preceptos mencionados del Real Decreto-ley 5/1996, de la Ley estatal 7/1997 y de la Ley vasca 3/1997. La representación procesal de la Sra. Altuarana concluía ambos escritos de alegaciones con la solicitud de que se planteara la cuestión de inconstitucionalidad. En los suyos el Ayuntamiento de Zeberio se oponía al planteamiento de la cuestión. El Ministerio Fiscal no se oponía al planteamiento de la misma.
En el Auto de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco por el que se decide plantear la cuestión de inconstitucionalidad se justifica, en primer término, la aplicabilidad al caso del art. 2.2 de la Ley estatal 7/1997 y del artículo único, apartado 2, de la Ley vasca 3/1997, ambos reguladores de la cesión de aprovechamiento en suelo urbanizable. Según el Auto la contradicción entre ambos preceptos es "palmaria y evidente": el primero establece un deber de cesión del 10 por 100 del aprovechamiento lucrativo para los propietarios de esa clase de suelo y el segundo una cesión del 15 por 100. El conflicto entre ambas normas no podría ser resuelto entendiendo que el precepto estatal desplazó en el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco su propia regulación, porque la norma estatal entró en vigor antes que la vasca y fue dictada expresamente como norma de carácter básico conforme al art. 149.1, números 1, 8, 13, 18 y 23 CE (disposición final primera de la Ley 7/1997). En efecto, la Ley estatal 7/1997 entró en vigor el día 16 de abril de 1997 y la Ley vasca 3/1997 el 27 de abril de 1997. Y tampoco podría inaplicarse, sin más, la Ley vasca, tras constatar su contrariedad evidente a la Ley estatal, pues es sólo competencia del Tribunal Constitucional la declaración de inconstitucionalidad de las leyes, también de las autonómicas [art. 153 a) LOTC].
Por providencia de 16 de julio de 2002 la Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad; dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art.37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Gobierno vascos, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno de la Nación, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, para que pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que tuvieran por convenientes; y publicar la incoación de la cuestión en el Boletín Oficial del Estado y en el del País Vasco.
Por escrito registrado en este Tribunal el 31 de julio de 2002 presentó sus alegaciones el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación. Comienza este escrito, por una parte, destacando que, a diferencia de otras cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por el mismo órgano judicial con respecto al artículo único de la Ley vasca 3/1997, en ésta se incluye también en la duda de constitucionalidad al art.2.2 del Real Decreto-ley 5/1996 y al art. 2.2 de la Ley estatal 7/1997, que regulan la misma materia que la citada Ley vasca de forma patentemente incompatible con ésta. Por otra parte destaca el Abogado del Estado que, a su juicio, no sería relevante para el caso que tiene que resolver el Tribunal Superior de Justicia el art.2.2 del Real Decreto-ley 5/1996, sino sólo el art. 2.2 de la Ley estatal 7/1997, que era la única Ley estatal vigente reguladora de la cesión de aprovechamiento en suelo urbanizable en el momento en que se dictó el acto administrativo impugnado. La Ley 7/1997 es la "ley de conversión" del Real Decreto-ley 5/1996, que sustituiría la regulación de la disposición legislativa extraordinaria "con los efectos retroactivos inherentes a su objeto" (STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 2), de forma tal que la eventual declaración de inconstitucionalidad de la ley de conversión por incompetencia no haría recobrar su vigencia al precepto del Decreto-ley, sino que tendría como consecuencia abrir camino directamente a la aplicación del art. 84.3 b) LS de 1976, norma que estaría amparada en el art. 149.1.1 CE.
El Letrado del Parlamento Vasco presentó su escrito de alegaciones el 1 de agosto de 2002, en el que se reprodujeron las formuladas en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4104-1999, de las que se ha dado cuenta más arriba, y se solicitaba que se desestimara la cuestión de inconstitucionalidad planteada.
Por escrito que fue registrado en este Tribunal el 10 de septiembre de 2002 formuló sus alegaciones la Letrada de los Servicios Jurídico-Centrales de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco. La representación procesal del Gobierno vasco comienza su escrito con una exposición del contenido de los títulos competenciales que deben tenerse en cuenta para pronunciarse sobre la constitucionalidad del precepto cuestionado. Por una parte, la Comunidad Autónoma del País Vasco es competente en materia de urbanismo, con el alcance que a esta materia se dio en la STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 6 a), que incluiría la determinación, en lo pertinente, del régimen jurídico del suelo, en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación. Por otra parte, al Estado corresponde la fijación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho de propiedad urbana (art. 149.1.1 CE), título competencial que, sin embargo, no permitiría a la ley estatal la delimitación completa y acabada del aprovechamiento urbanístico, porque eso excedería por definición de lo que son las condiciones básicas.
El Fiscal General del Estado presentó su escrito de alegaciones el 13 de septiembre de 2002. Tras la exposición de los antecedentes justifica el Ministerio Fiscal que su análisis comience, de forma distinta a lo que sucede en el Auto de planteamiento de la cuestión, por el examen de la constitucionalidad de los preceptos estatales, porque éstos serían, en términos de la STC 54/2002, de 27 de febrero, FJ 4, "canon complementario de constitucionalidad", función que no podrían cumplir si se declararan inconstitucionales. Para proceder al mencionado análisis debe partirse de la doctrina contenida en las SSTC 61/1997, de 20 de marzo; 164/2001, de 11 de julio; y 54/2002, de 27 de febrero.
Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 31 de julio de 2002 el Presidente del Congreso de los Diputados comunicaba que el Congreso no se personaría en este proceso constitucional, ni formularía alegaciones, si bien se ponían a disposición de este Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudieran requerirse de la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. Y por escrito registrado el 13 de septiembre de 2002 la Presidenta del Senado comunicaba que la Mesa de la Cámara había adoptado el acuerdo de solicitar que se la tuviera por personada en este proceso y de ofrecer su colaboración a los efectos de lo dispuesto en el art. 88.1 LOTC.
Por providencia de 21 de octubre de 2003 la Sección Tercera de este Tribunal acordó oír al Ministerio Fiscal, al Abogado del Estado y a las representaciones procesales del Parlamento y del Gobierno vascos para que alegaran lo que estimaran pertinente sobre la acumulación de las cuestiones de inconstitucionalidad 4104/99 y 1661-2002. La primera es la más antigua de las planteadas con relación al art. 11 de la Ley del Parlamento Vasco 17/1994, de 30 de junio, de medidas urgentes en materia de vivienda y gestión urbanística (precepto regulador de la cesión de aprovechamiento urbanístico aplicable en el País Vasco). La segunda, planteada con respecto al artículo único de la Ley del Parlamento Vasco 3/1997, de 25 de abril, por la que se determina la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística (que también regula la misma materia), a diferencia de las cuestiones de inconstitucionalidad ya promovidas por el mismo órgano judicial con respecto a este mismo precepto, extiende las dudas de constitucionalidad a dos preceptos estatales, de regulación íntimamente vinculada a la mencionada, y sobre cuya constitucionalidad podría ser conveniente pronunciarse en una única decisión: el art. 2 del Real Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales; y el art. 2 de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales.
El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones el 27 de octubre de 2003, en el que manifestaba no oponerse a la acumulación. La Letrada de los Servicios Jurídico-Centrales de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco presentó su escrito de alegaciones el 4 de noviembre de 2003, en el que manifestaba que, a su juicio, concurría el elemento de conexión objetiva a que se refiere el art. 83 LOTC. El escrito del Fiscal General del Estado tuvo entrada en este Tribunal el 5 de noviembre de 2003; y en él el Ministerio Fiscal manifestó no oponerse a la acumulación.
El Pleno de este Tribunal, por Auto de 10 de febrero de 2004, acordó, conforme a lo dispuesto en el art. 83 LOTC, acumular la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1661-2002 a la registrada con el núm.4104/99.
Por providencia de 19 de octubre de 2004, se señaló para la deliberación y fallo de la presente Sentencia el día 21 de octubre siguiente.
Plantea la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dos cuestiones de inconstitucionalidad, que han sido acumuladas, en relación, la primera (cuestión de inconstitucionalidad núm. 4104/99), con el art.11 de la Ley del Parlamento Vasco 17/1994, de 30 de junio, de medidas urgentes en materia de vivienda, de tramitación de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística; y la segunda (cuestión de inconstitucionalidad núm. 1661-2002), con los siguientes preceptos que, como aquél, también tienen como objeto la regulación del deber de cesión de aprovechamiento urbanístico: el art. 2.2 del Real Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales; el art. 2.2 de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales; y el artículo único, apartado 2, de la Ley del Parlamento Vasco 3/1997, de 25 de abril, por la que se determina la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística.
En suelo urbano el aprovechamiento urbanístico del titular de un terreno no incluido en una unidad de ejecución será el que resulte de aplicar el aprovechamiento tipo del área de reparto en el que se encuentre o, en su defecto, de la aplicación directa de las ordenanzas o normas urbanísticas de la parcela.
El aprovechamiento urbanístico que corresponde al titular de un terreno en suelo urbano incluido en una unidad de ejecución y en suelo urbanizable será el que resulte de aplicar a su terreno el 90 por 100 del aprovechamiento tipo del área de reparto en que se encuentre. Si no estuviera determinado el aprovechamiento tipo se tendrá en cuenta el aprovechamiento medio de la unidad de ejecución o del correspondiente sector en que se halle.
Las obras de rehabilitación y la sustitución de la edificación sin aumento del volumen construido, aun en los casos de hallarse en el ámbito de una unidad de ejecución, no darán lugar a cesiones de aprovechamiento tipo a la corporación."
En suelo urbano el aprovechamiento urbanístico del titular de un terreno no incluido en una unidad de ejecución será el que resulte de aplicar el aprovechamiento tipo del área de reparto en el que se encuentre o, cuando así proceda en virtud de la legislación urbanística, de la aplicación directa de las ordenanzas o normas urbanísticas de la parcela.
En suelo urbano, las unidades de ejecución cuyo objeto sea la reforma, renovación o mejora urbana, así como las obras de rehabilitación y la sustitución de la edificación sin aumento del volumen construido no darán lugar a transferencias ni a cesiones de aprovechamiento."
En suelo urbano corresponde al Ayuntamiento el 15 por 100 del aprovechamiento urbanístico previsto en el planeamiento vigente.
En suelo urbanizable o apto para urbanizar corresponde al Ayuntamiento el 15 por 100 del aprovechamiento urbanístico previsto en el planeamiento vigente."
Conviene a efectos expositivos, antes incluso de hacer referencia a la fundamentación con la que los Autos de planteamiento de las cuestiones justifican las dudas de constitucionalidad que suscitan al órgano judicial que las promueve los preceptos transcritos, situar éstos en el contexto de la evolución legislativa de la regulación de la cesión de aprovechamiento aplicable en el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
El Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4104/99 centra la duda de constitucionalidad que suscita al órgano judicial a quo el art. 11 de la Ley vasca 17/1994, en síntesis, en el pronunciamiento relativo a si una Comunidad Autónoma puede establecer, en ejercicio de su competencia exclusiva en materia de urbanismo, una cesión de aprovechamiento urbanístico en suelo urbano, sin que previamente, en el ejercicio de la competencia que el art.
El Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1661-2002 y las alegaciones de las partes comparecidas delimitan unos términos de debate claramente análogos a los de la cuestión a la que aquélla ha sido acumulada para su resolución en una única sentencia. El proceso a quo deriva de la impugnación de una reparcelación en suelo urbanizable a la que la Administración urbanística había aplicado un porcentaje de cesión del 15 por 100 del aprovechamiento del sector. A juicio del órgano judicial la contradicción entre los dos preceptos en principio aplicables -el art.2.2 de la Ley estatal 7/1997, que establece la cesión del 10 por 100 del aprovechamiento, y el artículo único, apartado 2, de la Ley vasca 3/1997, que obliga a una cesión del 15 por 100-, es "palmaria y evidente". Si el precepto legal vasco fuera inconstitucional, por oposición a un precepto básico estatal, quedaría sin cobertura legal la cesión del 15 por 100 del aprovechamiento que ha aplicado el municipio en la reparcelación. Esa inconstitucionalidad y la consiguiente nulidad llevarían a la aplicación del art. 2.2 de la Ley estatal 7/1997, que prevé la cesión sólo del 10 por 100. Pero, a juicio de la Sección, este precepto también es de dudosa constitucionalidad, pues basta la lectura de la STC 61/1997, de 20 de marzo (publicada en el BOE con posterioridad a la entrada en vigor de dicha Ley del Estado), para concluir que los mismos argumentos con que se declaró la inconstitucionalidad del art. 27 (apartados 1, 2 y 4) LS de 1992 son aplicables al mencionado art. 2.2 de la Ley 7/1997: el carácter fijo y no mínimo de la cesión de aprovechamiento prevista en la Ley estatal y la utilización de concretas técnicas urbanísticas (aprovechamiento tipo, áreas de reparto) vulnerarían los arts.149.1.1 CE (por lo que se refiere a la competencia estatal para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho de propiedad) y 148.1.3 CE (competencia autonómica en materia de urbanismo), según se expone en el fundamento jurídico 17 c) de la citada STC 61/1997.
Todavía es necesario, para delimitar con carácter general el objeto de las presentes cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas y los criterios de enjuiciamiento que deben utilizarse para resolverlas, dar respuesta a dos alegaciones formuladas en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1661-2002 por el Abogado del Estado, que considera, por una parte, que no podría considerarse que el objeto de este proceso constitucional se extienda al art. 2.2 del Real Decreto-ley 5/1996, pues este precepto no sería relevante para el caso que tiene que resolver el Tribunal Superior de Justicia, al que sólo sería aplicable el art. 2.2 de la Ley estatal 7/1997. Por otra parte, estima la representación procesal del Gobierno de la Nación que la citada cuestión de inconstitucionalidad debería resolverse utilizando como canon de enjuiciamiento para pronunciarse sobre la constitucionalidad del precepto autonómico cuestionado los deberes de cesión establecidos por la legislación estatal aprobada con posterioridad, en concreto, por el art. 18.4 LRSV de 1998 (cesión, con carácter de máximo, del 10 por 100 del aprovechamiento del sector o ámbito correspondiente en suelo urbanizable). Argumenta el Abogado del Estado que, si se considerara aplicable la doctrina del ius superveniens a las cuestiones de inconstitucionalidad que envuelven un "problema de delimitación competencial" (STC 28/1997, de 13 de febrero, FJ 2), habría que concluir en la inconstitucionalidad del precepto autonómico -el artículo único de la Ley vasca 3/1997 obliga a la cesión del 15 por 100-, que es manifiestamente incompatible con el art. 18.4 LRSV. Comencemos por tratar este segundo punto extendiendo su planteamiento a las dos cuestiones acumuladas.
Como ya se ha expuesto, plantea también el Abogado del Estado una objeción relativa a la extensión del objeto de este proceso constitucional. A su juicio, no sería relevante para el caso que tiene que resolver el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el art.2.2 del Real Decreto-ley 5/1996, sino sólo el art. 2.2 de la Ley estatal 7/1997, que era la única Ley estatal vigente reguladora de la cesión de aprovechamiento en suelo urbanizable en el momento en que se dictó el acto administrativo impugnado (la aprobación definitiva de la reparcelación, de fecha 19 de diciembre de 1997). La Ley 7/1997 es la "ley de conversión" del Real Decreto-ley 5/1996, que sustituiría la regulación de la disposición legislativa extraordinaria "con los efectos retroactivos inherentes a su objeto" (STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 2), de forma tal que la eventual declaración de inconstitucionalidad de la Ley de conversión por incompetencia no haría recobrar su vigencia al precepto del Decreto-ley, sino que tendría como consecuencia abrir camino directamente a la aplicación del art. 84.3 b) LS de 1976, norma que estaría amparada en el art. 149.1.1 CE.
Centrado el objeto de enjuiciamiento y los criterios generales que deben utilizarse para el mismo, procede ya entrar al concreto análisis de la constitucionalidad de los preceptos cuestionados, examen que se realizará conforme a un criterio cronológico que sitúa en el primer lugar al art. 11 de la Ley vasca 17/1994, de 30 de junio. Ya se ha expuesto que este precepto se sitúa en el contexto de la remisión a la legislación autonómica que se realizaba en la Ley del suelo de 1992. El precepto legal vasco, en el marco de la legislación estatal vigente (en concreto, en el marco de lo dispuesto por el art. 27 LS de 1992: cesión del 15 por 100 del aprovechamiento en suelo urbano y urbanizable, salvo en el suelo urbano de los municipios denominados de "aplicación parcial", en el que ese porcentaje tenía carácter de máximo) dispuso que el porcentaje de cesión sería del 15 por 100 en el suelo urbano de todos los municipios del País Vasco; y, por otra parte, cuáles eran los aprovechamientos de referencia sobre los que aplicar dicho porcentaje: aprovechamiento tipo, aprovechamiento medio o aprovechamiento directamente atribuido por el planeamiento en vigor.
Como ya se ha expuesto, en el contexto de las primeras medidas de liberalización de la economía adoptadas por el Gobierno surgido de las elecciones generales de 1996 se dictó el Real Decreto-ley 5/1996 que, en síntesis, dispuso que el propietario de terrenos en suelo urbano no incluidos en una unidad de ejecución patrimonializara el 100 por 100 del aprovechamiento de referencia; y que el resto de los propietarios del suelo urbano y todos los de terrenos situados en suelo urbanizable patrimonializarían el 90 por 100 del aprovechamiento de referencia, con lo que el deber de cesión se reducía, en estos casos, al 10 por 100 del aprovechamiento urbanístico aplicable (art. 2 del Real Decreto-ley, transcrito arriba, en el fundamento jurídico 1). La regulación mencionada se tramitó como proyecto de ley y fue aprobada, con las ligeras modificaciones a las que más arriba se ha hecho referencia, como art. 2 de la Ley estatal 7/1997, de 14 de abril (su texto se ha transcrito igualmente en el fundamento jurídico 1). Esta Ley fue publicada en el "Boletín Oficial del Estado" de 15 de abril de 1997 y entró en vigor al día siguiente (disposición final tercera de la Ley 7/1997). El 25 de abril de 1997 se publicaba en el BOE la STC 61/1997, de 20 de marzo, dictada en los recursos de inconstitucionalidad acumulados interpuestos contra la LS de 1992, que declaró la inconstitucionalidad y nulidad de su art. 27.
La lectura del texto transcrito obliga a aceptar el planteamiento de la cuestión realizado por el órgano judicial a quo. El apartado 1 del art. 2 de los dos textos legales estatales se vale para establecer la patrimonialización por el propietario de todo el aprovechamiento de referencia de un "complejo entramado de técnicas urbanísticas", "que pertenecen a la competencia exclusiva en materia de urbanismo de las Comunidades Autónomas": "terreno no incluido en una unidad de ejecución" y "aprovechamiento tipo del área de reparto". El apartado 2, además de establecer un porcentaje de patrimonialización (90 por 100) y, en consecuencia, de cesión (10 por 100), con carácter fijo, vuelve a incurrir en el mismo defecto de remitir a concretas técnicas urbanísticas: suelo urbano "incluido en una unidad de ejecución", "aprovechamiento tipo del área de reparto", "aprovechamiento medio de la unidad de ejecución"; como también hace el apartado 3: obras de rehabilitación y sustitución de la edificación "en el ámbito de una unidad de ejecución", "aprovechamiento tipo" (en el texto del Real Decreto-ley), "transferencias... de aprovechamiento" (en el texto de la Ley). La regulación de los dos preceptos es, en consecuencia, inconstitucional.
Es necesario llamar la atención sobre la circunstancia de que sólo el apartado 2 del art. 2 del Real Decreto-ley 5/1996 y el apartado del art. 2 de la Ley 7/1997 son relevantes para la resolución del caso sobre el que tiene que pronunciarse el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, puesto que se trata de un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la aprobación de una reparcelación en suelo urbanizable. Sin embargo el art. 39.1 LOTC -situado en el capítulo que regula conjuntamente la Sentencia y los efectos de la misma "en los procedimientos de inconstitucionalidad", esto es, tanto para el recurso como para la cuestión de inconstitucionalidad (STC 81/2003, de 28 de abril, FJ 7)- permite a la Sentencia que declare la inconstitucionalidad de un precepto extender esta declaración y la de nulidad a aquellos otros preceptos "de la misma Ley, disposición o acto con fuerza de Ley a los que deba extenderse por conexión o consecuencia".
La Ley del Parlamento Vasco 3/1997, de 25 de abril, fue publicada en el "Boletín Oficial del País Vasco", como ya se ha expuesto, el 26 de abril de 1997, al día siguiente de la publicación en el "Boletín Ofical del Estado" de la STC 61/1997. Su artículo único (transcrito en el fundamento jurídico 1) dispuso que en el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco debía cederse el 15 por 100 del aprovechamiento de referencia (tipo, medio, atribuido por el plan, etc.) tanto en suelo urbano como en suelo urbanizable (o apto para urbanizar). La disposición adicional única de la Ley vasca 3/1997 incorporaba como Derecho autonómico parte de la regulación de la Ley del suelo de 1992 que había sido declarada inconstitucional por haber sido dictada por el Estado incurriendo en incompetencia (reglas para la delimitación de las áreas de reparto, fórmula para calcular el aprovechamiento tipo y otras determinaciones vinculadas a éstas).
Es necesario precisar, en último lugar, el alcance de los efectos de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad que se realiza en la presente Sentencia, como, también en materia urbanística, hicieron las SSTC 54/2002, de 27 de febrero, FJ 9 (que remite a otras resoluciones de este Tribunal dictadas en otros ámbitos), y 51/2004, de 13 de abril, FJ 15. Los preceptos declarados inconstitucionales determinaron una exención o una limitación del deber de ceder aprovechamiento urbanístico hasta entonces vigente en aquellas Comunidades Autónomas que, como la del País Vasco, habían incorporado a su Derecho los porcentajes de cesión de la Ley del suelo de 1992; y una paralela falta de obtención del mismo por el municipio, que podría dar lugar a la pretensión de la Administración municipal de recobrar aquello de lo que se les privó, ciertamente, en disconformidad con la Constitución. Una adecuada ponderación de los intereses en juego en ésos u otros supuestos equiparables impone, sin embargo, no causar con la declaración de inconstitucionalidad perjuicios en el patrimonio de los ciudadanos contrarios al principio de protección de la confianza legítima -"derivación del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE)" (STC 222/2003, de 15 de diciembre, FJ 4)-, ni quebrantos imprevistos en la hacienda de la organización jurídico-pública a la que se dirigieran eventuales reclamaciones.
Desestimar la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4104/99.
Estimar en parte la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1661-2002, declarando que son inconstitucionales y, en consecuencia, nulos el art. 2 del Real Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales; y el art. 2 de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales. La mencionada declaración de nulidad tendrá los efectos señalados en el fundamento jurídico 12.
Desestimar la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1661-2002 en todo lo demás.
Las cuestiones de inconstitucionalidad resueltas en la Sentencia plantean problemas de interés para la configuración dogmática del sistema de fuentes del Derecho, que es complejo en todos los ordenamientos basados en la división vertical o territorial del Poder, como acontece en nuestro Estado de las Autonomías (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 7).
La situación en que ha quedado en el ordenamiento jurídico la Ley vasca 17/1994, tras el colapso sobrevenido de todo el régimen del texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana de 26 de junio de 1992 (en adelante, LS 1992) suscita la pregunta de qué acontece en el sistema de fuentes cuando, como consecuencia de una declaración de inconstitucionalidad sobrevenida de normas básicas (como pretendía ser el artículo 27 LS, conforme a la disposición final única, 1 LS 1992) o de normas que fijan condiciones básicas ex art. 149.1.1 CE (en la calificación que recibieron luego en la STC 61/1997) resultan afectadas las normas autonómicas que se concibieron y dictaron como normas de desarrollo, como es el caso del artículo 11 de la Ley vasca 17/1994.
Hay que precisar, no obstante, que la Sentencia mayoritaria rechaza las dudas de la Sala a quo respecto del artículo 11 de la Ley del Parlamento vasco 17/1994, de 14 de abril, recordando que ha quedado en pie en el ordenamiento una condición básica estatal aprobada de conformidad con las exigencias constitucionales. Se trata del art. 20 LS 1992 que, en solitario, presidiría las cesiones de aprovechamiento urbanístico y serviría de cobertura al precepto autonómico cuestionado.
Respecto de la segunda de las cuestiones de inconstitucionalidad me limitaré a expresar mi desacuerdo con la doctrina de la STC 61/1997, en lo que se refiere, además de la esencial cuestión de la supletoriedad, a la consideración de las áreas de reparto y del aprovechamiento tipo como técnicas urbanísticas subsumibles en las competencias autonómicas, y por ello ajenas al ámbito del artículo 149.1.1 CE. Incluso aceptando los postulados de la STC 61/1997 creo que, siguiendo en la línea progresiva de la STC 164/2001, de 11 de julio, no se debería haber declarado la inconstitucionalidad del apartado 1 de los dos preceptos estatales que disponen la patrimonialización del 100 por 100 del aprovechamiento tipo del área de reparto en el suelo urbano excluido de una unidad de ejecución. No comparto la distinción que se efectúa en el fundamento jurídico 9 respecto de lo que se dijo en los fundamentos 19-20 de la STC 164/2001, por lo que creo excesiva la fidelidad literal a la doctrina de la STC 61/1997 (que se aprecia en el FJ 8), sin los matices que ha representado nuestra doctrina posterior. Piénsese que el escenario de las fuentes del Derecho en esta segunda cuestión es muy distinto al de la cuestión de inconstitucionalidad 4104/99. En efecto, como reconoce la propia Sentencia, la disposición adicional única de la Ley vasca 3/1997 incorporó como Derecho autonómico las técnicas de la Ley del suelo de 1992 que habían sido declaradas inconstitucionales por incompetencia cuando fueron dictadas por el Estado. No fue la única Comunidad Autónoma que adoptó tal medida. Si el complejo entramado de técnicas urbanísticas había pasado ya al terreno del Derecho autonómico en el momento del Derecho aplicable para resolver esta segunda cuestión de inconstitucionalidad (antecedente de hecho 12) no veo gran diferencia entre la inexistencia de deberes de cesión en suelo urbano consolidado y patrimonialización del 100 por 100 del aprovechamiento tipo del área de reparto en suelo urbano excluido de una unidad de ejecución.
Decreto n.º 212/2015, de 6 de agosto de 2015, por el que se modifica el Decreto n.º 104/2015, de 10 de julio, por el que se establecen los Órganos Directivos de la Consejería de Presidencia.
REAL DECRETO 291/1997, de 28 de Febrero, por el que se crea la Comision nacional organizadora de los actos conmemorativos del Centenario del Nacimiento de Federico garcia lorca.

References: Real Decreto 
 real decreto 
 Real Decreto 
 real decreto 
 Resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 27
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 149

REAL DECRETO