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Timestamp: 2018-07-16 16:15:57+00:00

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AUTO DEL TC DE 15-11-2016
AUTO DEL TC DE 15-11-2016 SOBRE EXTINCIÓN DEL SUBSIDIO POR DESEMPLEO POR NO COMUNICAR A LA AUTORIDAD COMPETENTE LA PERCEPCIÓN DE RENTAS EN CUANTÍA INCOMPATIBLE (INADMISIÓN)
Inadmite a trámite la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Juzgado de lo Social nº 3 de Barcelona en relación con el artículo 47.1 b) del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4-8, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social.
Sanción de extinción del subsidio por desempleo ante la comisión de la infracción consistente en no comunicar temporáneamente a la autoridad competente, salvo causa justificada, las bajas en la prestación cuando se produzcan situaciones determinantes de suspensión o extinción, como, entre otras, la de percibir rentas en cuantía incompatible con la vigencia de la prestación.
1.- El 8-9-2016 tuvo entrada en este Tribunal un oficio del Juzgado de lo Social nº 3 de Barcelona, al que se acompaña el Auto de 2-7-2016, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 47.1 b) del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4-8, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social (LISOS), al considerar que podría ser contrario a los arts. 14, 24.1 y 25.1 CE.
2.- Los hechos que pueden ser relevantes en este proceso constitucional son los siguientes:
a) La Sra. D. B. C. tenía reconocido subsidio por desempleo para mayores de 52 años por resolución de 22-6-2010 por un periodo comprendido entre el 11-5-2010 y el 10-10-2016.
El SPEE emitió el 20-5-2015 una comunicación sobre propuesta de extinción de prestación y percepción indebida de la misma, en la que consta:
“Rentas propias superiores al 75% del SMI.
El 13-6-2013 obtiene una ganancia patrimonial por importe de 11.127,67 €, según la declaración de renta del ejercicio fiscal 2013, que divididos entre los 202 días que comprende el periodo 13-6-2013 a 31-12-2013 da un total de 55.08 € diarios, que se corresponde con un importe mensual de 1.652,62, siendo el 75% del SMI vigente en el año 2013 la cuantía de 483,98 €”
Concluye la entidad gestora que se ha producido un cobro indebido de 9.627,60 € correspondiente al periodo comprendido entre el 13-6-2013 (momento del ingreso) y el 30-4-2015 (última mensualidad de subsidio cobrada), acordando la suspensión cautelar de la prestación.
b) La Sra. D. B. C, después de ver desestimada su reclamación previa a la vía judicial, interpone recurso en vía jurisdiccional. Argumenta que, al tratarse de una ganancia obtenida de una sola vez, lo único que cabe es ordenar el reintegro de esa mensualidad, así como la suspensión del subsidio durante ese mes, sin que proceda acordar la extinción del mismo.
c) Por providencia de 26-5-2016 se acordó oír a las partes personadas y al Ministerio Fiscal para que alegaran lo que estimasen conveniente sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad
“en base a los argumentos del voto particular de la sentencia del TS de 19-2-2016, en base a la posible infracción del principio de proporcionalidad de las sanciones de Derecho Público (art. 25.1 CE) y del de no discriminación (art.14 CE) por la aplicación de la sanción de pérdida del subsidio de desempleo en una situación como la enjuiciada en este procedimiento (arts. 25.3 y 47.1.b del Real Decreto Legislativo 5/2000)”.
d) La demandante expone su conformidad con que se eleve la cuestión de inconstitucionalidad.
e) Por Auto de 2-7-2016, el Juzgado de lo Social nº 3 de Barcelona acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 47.1 b) de la LISOS, al tenerlo por contrario a los arts. 14, 24.1 CE. En la parte expositiva expuso con detalle que a su juicio, el precepto cuestionado “puede colisionar con el principio de proporcionalidad de las sanciones administrativas (dentro del principio de legalidad administrativa, art. 25.1 CE).
3.- Dicho Auto se refiere a los requisitos procesales y de fondo. Respecto a los requisitos procesales expone que el art. 47.1 b) de la LISOS es norma de rango legal y que su relevancia
“está fuera de toda duda, ya que se prevé para una falta tipificada como grave la aplicación de la máxima sanción prevista en la normativa que regula el régimen sancionador en materia de prestaciones por desempleo, cual es la extinción de la prestación o subsidio, por lo que la resolución de este proceso depende de la validez de la norma en cuestión”.
Respecto la duda de constitucionalidad acerca del art. 47.1 b) de la LISOS, afirma que:
a) “puede colisionar con el principio de proporcionalidad de las sanciones administrativas (dentro del principio de legalidad administrativa, art. 25.1 CE)
b) que “el principio de igualdad y no discriminación consagrado en el art. 14 CE se encuentra comprometido al prever la máxima sanción prevista en la normativa que regula el régimen sancionador en materia de prestaciones de Seguridad Social para una falta calificada como grave, mientras para otras conductas calificadas también como graves se prevén sanciones de menor entidad”
c) que “con la formulación legal de la sanción se viene a sustraer a los jueces y tribunales la posibilidad de revisar la actuación de la Administración (art. 24.1 CE)”.
Respecto a la lesión del art. 24.1 CE, afirma que el principio de proporcionalidad es “el mecanismo de control judicial del ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración mediante el ejercicio de un juicio de ponderación” y que el art. 47.1 b) de la LISOS, al imponer la sanción de extinción del subsidio sin admitir ponderación alguna, “afecta al principio de tutela efectiva por parte de jueces y tribunales de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos”.
4.- Se acordó, a los efectos que determina el art. 37.1 de la LOTC oír al Fiscal General del Estado.
5.- La Fiscal General del Estado presentó sus alegaciones interesando la inadmisión de la cuestión.
1.- La presente cuestión de inconstitucionalidad se plantea respecto al art. 47.1 b) de la LISOS al considerar que podría ser contrario a los arts. 14, 24.1 y 25.1 CE.
El art. 47.1 b) de la LISOS, en conexión con los arts. 25.3 de la LISOS y 219 de la LGSS, asocia la sanción de extinción del subsidio por desempleo a la comisión de la infracción consistente en no comunicar temporáneamente a la autoridad competente, salvo causa justificada, las bajas en la prestación cuando se produzcan situaciones determinantes de su suspensión o extinción, como, entre otras, la de percibir rentas en cuantía incompatible con la vigencia de la prestación.
El órgano judicial sostiene que el art. 47.1 b) de la LISOS colisiona con el principio de proporcionalidad de las sanciones administrativas, que forma parte del principio de legalidad ex art. 25.1 CE, debido a las consecuencias gravosas que esta sanción conlleva, pues, puede llevar aparejada la no percepción del subsidio (al que de otro modo se tendría derecho) durante un periodo que puede superar los 10 años y, además, muy probablemente, la imposibilidad de obtener una pensión de jubilación.
Por otra parte, a su entender:
“el principio de igualdad y no discriminación consagrado en el art. 14 CE se encuentra comprometido al prever la máxima sanción prevista en la normativa que regula el régimen sancionador en materia de prestaciones de Seguridad Social para una falta calificada como grave, mientras para otras conductas calificadas también como graves se prevén sanciones de menor entidad”.
Considera que el art. 47.1 b) de la LISOS, al imponer la sanción de extinción del subsidio sin admitir ponderación alguna, “afecta al principio de tutela efectiva por parte de jueces y tribunales de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos” y, por ello, al art. 24.1 CE.
La Fiscal General del Estado entiende que la cuestión planteada no se puede admitir por lo que hace a la eventual vulneración del art. 24.1 CE y que las otras dos dudas de constitucionalidad suscitan un mismo debate, el del posible desconocimiento del principio de proporcionalidad de las sanciones ex art. 25.1 CE, infracción que, atendiendo a la doctrina constitucional sobre la materia, considera inexistente, por lo que insta la inadmisión de la cuestión.
2.- Hay que destacar que la providencia de 26-5-2016 solo refiere su duda de constitucionalidad a los arts. 25.1 y 14 CE, mientras que la parte dispositiva del Auto de planteamiento, así como los razonamientos que lo fundan, alude también al art. 24.1 CE, desde la óptica de la limitación de las facultades del juzgador.
Esta perspectiva no se hallaba de ningún modo en la providencia en virtud de la que se dio audiencia al Fiscal y a las partes, por lo que resulta imposible que pudieran alegar sobre ello. Tampoco se incorpora esta posible dimensión de inconstitucionalidad del art. 47.1 b) de la LISOS en el escrito de la única parte que evacuó el trámite de audiencia.
La conclusión de todo ello es que el trámite de audiencia no ha realizado su función en relación a la posible contradicción del art. 47.1 b) de la LISOS con el art. 24.1 CE. Procede, por tanto, al delimitar el objeto de esta cuestión, excluir de nuestro análisis esta duda de constitucionalidad.
3.- Procede analizar la posible vulneración de los arts. 14 y 25.1 CE. En realidad, se desprende de los razonamientos del Auto de planteamiento que la alegación que funda la posible vulneración de uno y otro precepto constitucional es la misma, esto es, la desproporción que a juicio del juzgador resulta de asociar la extinción del subsidio por desempleo (y sus muy gravosas consecuencias) a la comisión de una infracción (grave) de falta de comunicación temporánea de que se perciben rentas más allá del mínimo legalmente previsto. Desproporción esta que daría lugar, de un lado, a una vulneración del art. 25.1 CE y, de otro, una desigualdad lesiva del art. 14 CE porque otras faltas graves reciben del legislador un reproche muy inferior. Por este motivo, desde un punto de vista constitucional se trata de una sola cuestión, que es la única sobre la que nos pronunciaremos en cuanto al fondo.
4. De acuerdo con el art. 37.1 LOTC, este Tribunal puede rechazar en trámite de admisión y mediante Auto, sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado, la cuestión de inconstitucionalidad cuando fuere notoriamente infundada. El concepto de cuestión notoriamente infundada “encierra un cierto grado de indefinición, que se traduce procesalmente en otorgar a este Tribunal un margen de apreciación a la hora de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad, existiendo supuestos en los que un examen preliminar permite apreciar la falta de viabilidad de la cuestión suscitada, sin que ello signifique un juicio peyorativo sobre la duda de constitucionalidad trasladada por el órgano judicial”.
5. Este Tribunal tiene una doctrina muy consolidada acerca de cuándo la previsión legal de una concreta sanción incurre en desproporción en relación a la conducta que se pretende reprender y, en consecuencia, vulnera el principio de legalidad sancionadora garantizado por el art. 25.1 CE.
La Sentencia del TC de 7-10-2010 sintetiza dicha doctrina constitucional, que es trasladable al ámbito sancionador. Parte de:
la “potestad exclusiva del legislador para configurar los bienes penalmente protegidos, los comportamientos penalmente reprensibles, el tipo y la cuantía de las sanciones penales, y la proporción entre las conductas que pretende evitar y las penas con las que intenta conseguirlo”.
Y más adelante precisa que “esta configuración supone un complejo juicio de oportunidad, en el que el legislador goza de un amplio margen de libertad” y también que
“el juicio que procede en esta sede jurisdiccional ha de limitarse a verificar que la norma penal no produzca un patente derroche inútil de coacción que convierta la norma en arbitraria y que socave los principios elementales de justicia inherentes a la dignidad de la persona y al Estado de Derecho”.
El Auto del TC de 3-2-2015 ha analizado un supuesto en el que también se cuestionaba que un precepto legal tipificaba una sanción de un modo desproporcionado. El Tribunal dijo que:
“incluso allí donde se encuentran efectivamente involucrados derechos fundamentales, como ocurre en el ámbito del art. 25.1 CE, hemos insistido en que el punto de partida del análisis es la potestad exclusiva del legislador para configurar el sistema de infracciones y sanciones atendiendo a los bienes jurídicamente protegidos, de suerte que la proporción entre las conductas que se pretenden evitar y las sanciones con las que intenta conseguirlo es puramente un ‘juicio de oportunidad’, que corresponde realizar al legislador, estando el juicio de constitucionalidad limitado ‘a verificar que la norma penal no produzca un patente derroche inútil de coacción que convierte la norma en arbitraria y que socava los principios elementales de justicia inherentes a la dignidad de la persona y al Estado de Derecho’.
A partir de ahí corresponde primordialmente a los tribunales ordinarios determinar si se ha respetado la garantía del art. 25.1 CE en el plano aplicativo.
En el presente caso no se aprecia que exista un ‘patente derroche inútil de coacción que convierte la norma en arbitraria’, que pudiera conducir a apreciar una infracción del principio de proporcionalidad en la previsión legal de las sanciones administrativas (art. 25.1 CE).
Más allá de esa constatación, no le corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre si resulta oportuna o adecuada, en abstracto, la decisión del legislador de sancionar la conducta descrita en el art. 191.6 LGT con una cuantía fija del 50 por 100 de la cuota”.
6.- En aplicación de la doctrina expuesta, para que pudiéramos declarar que el art. 47.1 b) de la LISOS, al establecer la sanción de extinción del subsidio por desempleo cuando se incurra en la infracción prevista en el art. 25.3 de la LISOS, ha vulnerado el art. 25.1 CE en relación con el art. 14 CE por ser desproporcionado sería preciso que el precepto cuestionado incurriese en un “patente derroche inútil de coacción que convirtiera la norma en arbitraria”. Esta es, por tanto, la ponderación a la que ha de ceñirse nuestro enjuiciamiento.
El Tribunal ya se ha pronunciado en otra ocasión respecto del subsidio por desempleo, si bien que en la configuración legal que previamente le daba la Ley 45/2002, de 12-12, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad, regulación que contemplaba la extinción del subsidio en todos los casos en que el beneficiario pasase a percibir rentas superiores al 75% del SMI.
El Tribunal en aquella ocasión, con motivo de enjuiciar si el subsidio por desempleo así previsto vulneraba las exigencias derivadas del art. 41 CE, consideró que la norma era constitucional a pesar de que:
“la regulación del subsidio por desempleo toma en consideración la extraordinaria dificultad a la que se enfrentan las personas mayores de 52 años para volver a acceder al mercado de trabajo una vez que han perdido su empleo, razón por la cual se les reconoce el derecho a un subsidio cuya duración puede extenderse hasta el acceso a la pensión de jubilación; sin embargo, al propio tiempo establece unas reglas de ordenación de la dinámica del derecho que determinan su extinción en el supuesto de dejarse de reunir, incluso transitoriamente, determinados requisitos, en particular el de carecer de rentas de cualquier naturaleza en cuantía superior a un límite determinado, y que obligan, para poder acceder de nuevo a la prestación, a cumplir de nuevo los requisitos inicialmente establecidos, que, por lo general, parten de una situación previa de empleo y cotización”.
En otras palabras, el Tribunal tuvo presente entonces las graves consecuencias que se siguen de la extinción del subsidio por desempleo, esto es que, debido a la dificultad de las personas mayores de 52 años para volver a situación de empleo y cotización, la extinción del subsidio por desempleo resulta definitiva y, además, pone en riesgo cumplir los requisitos temporales de cotización para dar lugar a una pensión de jubilación.
A pesar de estas implicaciones, que son las que llevan al órgano judicial a expresar el juicio de desproporción en que consiste su duda de constitucionalidad, no consideró extravagante o excesivo que el legislador ligara una extinción de la prestación tan gravosa a la simple percepción, incluso transitoria, de rentas incompatibles con dicho subsidio.
Ello conlleva que ahora debamos entender, en la misma línea que entonces, que el art. 47.1 b) de la LISOS no incurre en patente exceso o derroche inútil de coacción cuando asocia una extinción del subsidio por desempleo con derivaciones tan gravosas a la percepción, aun transitoria, de rentas incompatibles, máxime cuando según el precepto que ahora analizamos ya no es esa mera percepción de rentas, sino ésta más su no comunicación temporánea a la autoridad competente, la que da lugar a la sanción de extinción del subsidio por desempleo.
Por otra parte, cabe hacer hincapié en que la sanción de extinción del subsidio por desempleo ante la infracción consistente en la no comunicación temporánea a la autoridad competente de la percepción de rentas incompatibles tiene por objeto una finalidad constitucionalmente legítima como es combatir las percepciones fraudulentas y, consecuentemente, afianzar la sostenibilidad del sistema, a lo que se une, que el órgano judicial promotor no argumenta en absoluto cómo se podría atajar de forma igualmente eficaz este tipo de fraudes que alcanzan a poner en verdadero riesgo la viabilidad del sistema.
En todo caso, desde el punto de vista de la proporcionalidad de la sanción que aquí nos ocupa, el legislador no está obligado constitucionalmente a graduar la sanción en función de si el beneficiario ha incurrido en el referido ilícito con intención fraudulenta o por simple negligencia, ni a tomar en consideración la cuantía de la cantidad ocultada.
La determinación de si tales extremos han de ser o no tomados en consideración a efectos de definir la reacción sancionadora que corresponde a la infracción cometida es una cuestión que, según la doctrina constitucional indicada, únicamente corresponde valorar al legislador, que es quien, en el ejercicio del amplio margen de libertad que la Constitución le reconoce, debe tipificar las infracciones y sanciones.
En conclusión, en este caso no puede hablarse de patente exceso o derroche inútil de coacción, estando la tipificación de sanción que realiza el art. 47.1 b) de la LISOS dentro del amplio margen de apreciación que la doctrina constitucional reconoce en este punto al legislador, lo que determina la inadmisión de esta cuestión de inconstitucionalidad por resultar notoriamente infundada en el sentido limitado que tiene este concepto en este tipo de resoluciones.
El Pleno ACUERDA Inadmitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad.
http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/es/Resolucion/Show/25161

References: artículo 47
 Real Decreto 
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