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Timestamp: 2017-11-22 02:04:43+00:00

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﻿ Auto AP5061-2014 de agosto 28 de 2014
AUTO AP5061-2014 DE 28 DE AGOSTO DE 2014
CONTENIDO:RESTITUCIÓN DE BIENES INMUEBLES-JUSTICIA Y PAZ. LOS BIENES QUE DEBEN INCLUIRSE EN EL TRÁMITE DE JUSTICIA Y PAZ SON LOS SUSCEPTIBLES DE EXTINCIÓN DE DOMINIO, CUYA DECLARATORIA DEBE HACERSE EN SENTENCIA. ADEMÁS, LAS SOLICITUDES DE RESTITUCIÓN DE BIENES POR QUIENES ADUCEN DESPOJO, DEBEN SER REMITIDAS A LA UNIDAD DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS Y ABANDONADAS FORZOSAMENTE Y TRAMITARSE EN EL MARCO DE LA LEY 1448 DE 2011, SALVO LO ESTIPULADO EN EL ART. 38 DE LA LEY 1592.
TEMAS ESPECÍFICOS:LEY DE JUSTICIA Y PAZ, EXTINCIÓN DE DOMINIO, PROCESO PENAL, PROCESO DE RESTITUCIÓN, RESTITUCIÓN DE BIEN, RESTITUCIÓN DE TIERRAS, UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS, DEMANDA DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS, PROCESO DE JUSTICIA Y PAZ
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:516 DE DICIEMBRE DE 2014, PÁG.2358
Auto AP5061-2014 de agosto 28 de 2014
Rad.: 44218
De conformidad con lo establecido en el parágrafo 1º del artículo 26 de la Ley 975 de 2005, modificado por el canon 27 de la Ley 1592 de 2012, en concordancia con el artículo 68 ibídem y con el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 906 de 2004, esta colegiatura es competente para desatar los recursos de apelación interpuestos contra la providencia proferida por la magistrada de control de garantías de justicia y paz del Tribunal Superior de Bucaramanga, por cuyo medio denegó algunas de las medidas cautelares solicitadas.
En orden a definir la impugnación propuesta, la Sala abordará el estudio de los siguientes tópicos derivados de los argumentos expuestos por el recurrente: i) Del procedimiento en justicia y paz respecto de los predios con solicitud de restitución y, ii) del caso concreto.
i) Inmuebles con solicitud de restitución.
La Ley 1592 de 2012 introdujo profundos cambios al proceso de justicia y paz, uno de los cuales consiste en definir los bienes que pueden y deben ingresar al trámite de la Ley 975 de 2005, así como el procedimiento a seguir con los mismos. Así, el artículo 17A ibídem prevé lo siguiente:
PAR. 2º—La extinción de dominio recaerá sobre los derechos reales principales y accesorios que tenga el bien, así como sobre sus frutos y rendimientos”.
Esta preceptiva indica que los bienes que deben incluirse en el trámite de justicia y paz son los susceptibles de extinción de dominio, cuya declaratoria debe hacerse en la sentencia, tal como lo prevé el artículo 24 de la Ley 975 de 2005, modificado por la Ley 1592 de 2012. Por tanto, están destinados a la extinción de dominio dentro del trámite de justicia y paz:
i) Los bienes entregados, ofrecidos o denunciados por los postulados para contribuir a la reparación integral de las víctimas y,
ii) Los bienes identificados por la Fiscalía General de la Nación en el curso de las investigaciones que tengan la vocación de contribuir a la reparación de las víctimas y puedan ser objeto de extinción de dominio en la sentencia de justicia transicional.
Sobre dichos bienes proceden las medidas cautelares de embargo, secuestro y suspensión del poder dispositivo de dominio previstas en el artículo 17B, adicionado por la Ley 1592 de 2012, y las demás cautelas establecidas en el ordenamiento jurídico nacional que garanticen el cumplimiento de la sentencia y la reparación de las víctimas.
A su turno, los parágrafos 2º y 3º del artículo 17B del citado estatuto señalan:
“PAR. 2º—Cuando la medida cautelar se decrete sobre bienes respecto de los cuales con posterioridad se eleve solicitud de restitución, tales bienes y la solicitud de restitución serán transferidos al Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para efectos de su trámite a través de los procedimientos establecidos en la Ley 1448 de 2011 y su normatividad complementaria, sin que se requiera el levantamiento de la medida cautelar por parte de la magistratura.
PAR. 3º—Si los bienes entregados, ofrecidos o denunciados por los postulados o identificados por la Fiscalía General de la Nación en los términos del presente artículo, tuvieren solicitud de restitución ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas o ante la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas —Fondo para la Reparación de las Víctimas—, el fiscal delegado solicitará la medida cautelar sobre los mismos y una vez decretada ordenará el traslado de la solicitud de restitución y los bienes de manera inmediata al Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para efectos de su trámite a través de los procedimientos establecidos en la Ley 1448 de 2011 y su normatividad complementaria” (negritas fuera de texto).
En el caso del parágrafo 2º, cuando un bien ha sido sometido a medida cautelar dentro del trámite de justicia y paz en tanto fue entregado, ofrecido o denunciado por el postulado para contribuir a la reparación integral de las víctimas o fue identificado por la Fiscalía General de la Nación como bien con vocación de contribuir a ese objetivo, y con posterioridad a la cautela se presenta petición de restitución del bien, el magistrado de control de garantías, por disposición legal, debe enviar la solicitud a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas donde se adelantará el trámite previsto en la Ley 1448 de 2011. En esta hipótesis, constituye exigencia sine que non que, i) exista medida cautelar sobre el bien afectado dentro de justicia y paz y ii), con posterioridad a la misma se presente solicitud de restitución por parte de quien aduce haber sido despojado de la titularidad o posesión del bien.
Y en el evento del parágrafo 3º, se trata de bienes entregados, ofrecidos o denunciados por el postulado para contribuir a la reparación integral de las víctimas o identificados por la Fiscalía General de la Nación con ese propósito, respecto de los que no se ha concretado medida cautelar alguna, pero existe solicitud de restitución y resulta necesario asegurarlos para garantizar la devolución al propietario o poseedor despojado, si prospera su pretensión, o para su ingreso al Fondo de Reparación de Víctimas, si la reclamación es denegada.
Esta preceptiva fue reglamentada por el artículo 54 del Decreto 3011 de 2013 de la siguiente forma:
“ART. 54.—Medidas cautelares sobre predios con solicitud de restitución. Los bienes solicitados para efectos de restitución ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas que hayan sido entregados, ofrecidos o denunciados por los postulados o identificados por la Fiscalía General de la Nación con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1592 de 2012, serán objeto de medida cautelar de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 3º del artículo 178 de la Ley 975 de 2005. En estos casos la fiscalía solicitará la suspensión del poder dispositivo del respectivo bien al magistrado con funciones de control de garantías y convocará a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas a la audiencia preliminar para la solicitud y decisión de la medida cautelar”.
Las normas transcritas contienen un mandato claro y unívoco orientado a que las solicitudes de restitución por parte de quienes aducen el despojo de sus bienes sean remitidas a la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas, entidad que en un primer momento decide sobre la inscripción de las tierras y de los peticionarios en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente y, una vez obtenida la inscripción(2), procede a gestionar ante los jueces y magistrados la correspondiente devolución.
En ese orden, la regla general establecida en la Ley 975 de 2005, modificada por la Ley 1592 de 2012, prevé que las solicitudes de restitución de bienes despojados o abandonados a causa de la violencia generada por los grupos armados organizados al margen de la ley deben tramitarse en el marco de la Ley 1448 de 2011, por ser la jurisdicción especializada para resolver ese tipo de asuntos.
La única excepción a ese mandato la constituye el régimen de transición consagrado en el artículo 38 de la Ley 1592 de 2012 acorde con el cual, cuando al entrar a regir esa normativa se encontraba en curso un incidente de restitución de bienes, el mismo debe continuar su trámite en la jurisdicción de justicia y paz, siempre y cuando exista medida cautelar sobre el bien.
“ART. 38.—Trámite excepcional de restitución de tierras en el marco de la Ley 975 de 2005. Si a la entrada en vigencia de la presente ley, existiere medida cautelar sobre un bien con ocasión de una solicitud u ofrecimiento de restitución en el marco del procedimiento de la Ley 975 de 2005, la autoridad judicial competente continuará el trámite en el marco de dicho procedimiento. En los demás casos, se observará lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011”.
En ese orden, solo los incidentes para la restitución de tierras que se encontraban en curso al 3 de diciembre de 2012 pueden continuarse tramitando dentro del marco de la ley de justicia y paz, si existía medida cautelar sobre el objeto del mismo.
En sentido opuesto, si al entrar a regir la Ley 1592 de 2012 se adelantaba algún trámite de restitución en donde no se hubiesen gravado con cautelas los bienes involucrados, el magistrado de control de garantías no puede continuar con la actuación y debe remitirla al Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, en tanto no se satisface el presupuesto que habilita la competencia de la jurisdicción de justicia y paz para mantener el conocimiento del asunto.
Con mayor razón resulta improcedente atender peticiones de restitución incoadas con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1592 de 2012, como ocurre en este caso, eventualidad que de ninguna manera puede resolverse dentro del proceso de justicia y paz sino en la jurisdicción de restitución de tierras, creada por el legislador para resolver este tipo de controversias.
En efecto, uno de los objetivos primordiales de ese ordenamiento jurídico consiste en garantizar la restitución de las tierras despojadas o abandonadas forzosamente a causa del conflicto armado, como forma de reparación preferente, tal como lo establece el artículo 73-1 de la Ley 1448 de 2011: “La restitución de tierras, acompañada de acciones de apoyo pos-restitución, constituye la medida preferente de reparación integral para las víctimas”.
A fin de materializar ese objetivo, dicha normativa estableció la acción de restitución como mecanismo tendiente a lograr la devolución jurídica y material de las tierras a los despojados y desplazados, previendo, además, que de no ser posible la entrega, se reconocerá la compensación correspondiente.
El trámite de dicha acción consta de dos etapas: i) la administrativa ante la Unidad Especial de Restitución de Tierras Despojadas que finaliza con la inscripción del predio en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente(3), anotación que constituye requisito de procedibilidad de la acción, y ii) la judicial que inicia con la respectiva solicitud(4) por parte de esa entidad o de la víctima, la cual tiene como finalidad restituir jurídica y materialmente las tierras a las personas que las perdieron injustamente por causa del conflicto armado.
En la etapa administrativa la víctima es la encargada de allegar los documentos que tenga a su disposición con el propósito de probar la calidad de desplazado o despojado y la relación jurídica con el bien, para lo cual basta con la presentación de la prueba sumaria sobre el daño y la condición de afectado para entender superado el requisito probatorio(5). En la fase judicial serán las pruebas aportadas por las partes e intervinientes las que los jueces valorarán, pudiendo, incluso, decretar pruebas de oficio(6). Además, nada impide que los medios de convicción acopiados por la Fiscalía sean considerados en esa actuación en los casos en que la petición fuere remitida por la jurisdicción de justicia y paz.
La fase administrativa, acorde con el artículo 9º del Decreto 4829 de 2011(7), tiene como propósito verificar las condiciones de procedibilidad del registro, descartar de plano los casos que no cumplen con las exigencias legales para la inscripción y evitar la inclusión de predios o personas que no cumplan con los requisitos previstos en la ley. Contra la decisión que se abstiene de incluir en el registro procede el recurso de reposición según el parágrafo del artículo 12 ibídem.
El procedimiento de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente de la Ley 1448 de 2011 fue declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-715 del 13 septiembre de 2012, por manera se trata un trámite vigente de obligatorio cumplimiento. Al respecto, el Tribunal Constitucional expresó:
“Para la Corte la expresión demandada contenida en el inciso 5º del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011 es constitucional por cuanto consagra como condición la inscripción de un predio en el Registro de Tierras como requisito de procedibilidad para iniciar la acción de restitución, lo cual en criterio de esta Sala, no atenta contra el acceso a la justicia, y supera el test de razonabilidad que ha fijado la Corte en este tipo de casos, siendo una medida con una finalidad constitucional, adecuada, idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto, para alcanzar los fines de restitución que se propone la norma, por las siguientes razones:
(a) (...) De conformidad con estas normas y desarrollos jurisprudenciales relativos al acceso a la justicia y al debido proceso, la Sala considera que el requisito de procedibilidad consagrado por el inciso 5º del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011 no afecta el derecho a la justicia de las víctimas de despojo, usurpación o abandono forzado de tierras originado en el conflicto armado, y no constituye un obstáculo en relación con la efectividad y acceso al derecho a la restitución de tierras, como lo afirman los demandantes, sino que por el contrario, constituye un requisito razonable, proporcionado, necesario y, que más que obstaculizar, lo que hace es proponder (sic) por la racionalización, efectividad y garantía de los derechos fundamentales de las víctimas a la reparación y restitución como mecanismos preferente y principal de la misma.
(b) En este mismo sentido, considera la Corte que la inscripción en el registro de tierras despojadas, no viola el acceso a la justicia y el debido proceso, por cuanto dicha inscripción que se encuentra a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD), no queda al arbitrio y discrecionalidad de esa unidad, tal y como alegan los demandantes. Así, la UAEGRTD no puede obrar en ningún momento de manera discrecional ni arbitraria, lo cual es un supuesto de los demandantes, ya que tiene que respetar la Constitución y la ley, así como el procedimiento, los criterios y términos fijados para dicha inscripción. Y en todo caso, a las víctimas les asiste el pleno derecho de realizar el seguimiento y controvertir las actuaciones surtidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y Abandonadas.
De esta manera, la inscripción en el Registro de Tierras no es un acto discrecional, pues si la unidad decide no inscribir el inmueble, esa es una medida que debe tener un sustento, y, en todo caso, el rechazo de la inscripción es un acto administrativo que puede controvertirse. Además, la decisión de la unidad no es constitutiva de un derecho, es tan solo un requisito de carácter procedimental para hacer uso de la vía judicial especial de transición.
Así las cosas, ante la negativa de la unidad administrativa de incluir en el registro a determinado predio, la víctima cuenta con mecanismos de defensa para controvertir o impugnar dicha decisión y poder acceder al procedimiento establecido por la ley para la restitución de sus derechos, de manera que este registro como requisito de procedibilidad, no constituye tampoco por ese motivo, un obstáculo de acceso a la justicia de las víctimas, tal y como lo afirman los demandantes (...)”.
En el anterior contexto, la jurisdicción de restitución de tierras es el juez natural para resolver todas las reclamaciones que en materia de restitución se presenten(8) y, por ello, cualquier petición de este tipo debe surtir las etapas y procedimientos diseñados en la Ley 1448 de 2011 y sus estatutos complementarios a fin de materializar el debido proceso diseñado por el legislador para ese tipo de actuaciones.
La Fiscalía y la defensa consideran que los bienes denunciados por Salavatore Mancuso deben ser afectados no solo con la suspensión del poder dispositivo decretada sino con las medidas de embargo y secuestro con fines de reparación porque aunque pesa sobre ellos solicitud de restitución que impondría su envío a la jurisdicción de tierras despojadas, el peticionario en realidad no ostenta la condición de víctima. Adicionalmente, la Fiscalía plantea que el juez natural de este asunto es la magistratura de justicia y paz y no la Unidad de Restitución de Tierras, entidad de orden administrativo.
Pues bien, la Sala encuentra que no asiste razón a los impugnantes al proponer la permanencia de los bienes dentro del trámite transicional porque existe expreso y claro mandato legal que impone su remisión a la jurisdicción de tierras despojadas, juez natural para resolver esa clase de controversias.
En efecto, el parágrafo 3º del artículo 17B de la Ley 975 de 2005 establece que “si los bienes entregados, ofrecidos o denunciados por los postulados o identificados por la Fiscalía (...), tuvieren solicitud de restitución (...), el fiscal delegado solicitará la medida cautelar sobre los mismos y una vez decretada ordenará el traslado de la solicitud de restitución y los bienes de manera inmediata al Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas, para efectos de su trámite a través de los procedimientos establecidos en la Ley 1448 de 2011 y su normatividad complementaria”.
No es potestativo de la magistratura mantener las solicitudes y los bienes materia de restitución dentro de la de justicia y paz. Por el contrario, es obligatorio trasladarlos a restitución de tierras, así se tengan indicios de que la petición puede provenir de quien no reúne las exigencias legales para obtener la entrega, pues la competencia para definir si procede la devolución fue radicada por las Leyes 1448 de 2011 y 1592 de 2012 en esa jurisdicción, conformada por la Unidad de Restitución y por los jueces y magistrados de dicha especialidad.
En ese contexto, yerra la Fiscalía al suponer que el trámite de justicia y paz prevalece sobre el de restitución de tierras, pues se trata de procesos complementarios pero autónomos que ostentan ámbitos de acción propios e independientes. También se equivoca al afirmar que el procedimiento de restitución es de carácter administrativo porque, como se explicó, el proceso tiene varias etapas siendo la administrativa la que antecede a la judicial.
Y aunque sucediera, como conjetura la Fiscalía, que la reclamación no superara la fase de la inscripción en el registro, esa hipótesis no habilita a justicia y paz para resolver temas que no le están asignados legalmente, pues a partir del 3 de diciembre de 2012(9) determinar si un reclamante es víctima de despojo le corresponde exclusivamente a la jurisdicción de tierras. Lo anterior porque la Ley 1592 de 2012 retiró esa facultad a los magistrados de Control de garantías de justicia y paz que con antelación definían el asunto.
Aplicar a este caso criterios análogos a los consignados en la Sentencia C-180 de 2014 de la Corte Constitución, como lo pretende la Fiscalía, no solo desconoce el mandato contenido en el artículo 17B de la Ley 975 de 2005, sino que obvia considerar que ese fallo constitucional se produjo en relación con temáticas totalmente diferentes a la inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente(10) y que esa corporación declaró la constitucionalidad del trámite a cargo de la Unidad de Restitución de Tierras en decisión C-715 de 2012.
Entonces, resulta exótica, por decir lo menos, la pretensión de la Fiscalía de inaplicar el artículo 17B de la Ley 975 de 2005 para “modular” sus efectos, pues en realidad ningún perjuicio a los derechos de las víctimas se causa por el hecho de acatar la ley, esto es, por remitir los bienes a la jurisdicción de tierras, pues si resulta que el reclamante en verdad fue despojado de sus predios, se garantizará su derecho fundamental y preferente a la restitución. Y si se encuentra que no reúne las exigencias legales para la devolución, los bienes retornarán a justicia y paz para ser cautelados con fines de reparación.
Lo anterior con mayor razón cuando la medida cautelar de suspensión del poder dispositivo de dominio decretada por la magistratura resulta suficiente para asegurar jurídicamente los inmuebles e impedir que sean objeto de alguna transacción que dificulte su devolución o su ingreso al Fondo de Reparación de Víctimas, según se determine al finalizar los procedimientos respectivos.
Recuérdese que el trámite revisado tiene como finalidad imponer las medidas cautelares necesarias para asegurar jurídicamente los bienes, pues no se trata de un incidente de restitución de éstos, procedimiento que por disposición legal ya no se surte al interior del proceso de justicia y paz. Además, ese tipo de actuaciones tiene características diferentes, dentro de las que vale la pena destacar la necesidad de convocar a todas las partes interesadas y afectadas a fin de que hagan valer sus derechos, en particular el de contradicción.
Por tanto, determinar en esta actuación la condición o no de víctima del despojo de tierras del señor Juan Alejandro Sánchez Polo no solo implicaría usurpar la competencia de la jurisdicción de tierras sino desconocer el debido proceso del reclamante al resolver su pretensión en un trámite al que no ha sido convocado.
Los argumentos expuestos por los impugnantes no logran persuadir a la Corporación sobre la procedencia de las medidas de embargo y secuestro impetradas y sobre la necesidad de mantener los bienes en el proceso de justicia y paz, razón por la cual se impone confirmar la providencia respecto de los motivos de inconformidad.
1. CONFIRMAR la decisión del 15 de julio de 2014 emitida por la magistrada de control de garantías de justicia y paz del Tribunal Superior de Bucaramanga, conforme a los argumentos expuestos.
(Aprobado Acta Nº 282)».
(2) Acorde con el artículo 76-5 de la Ley 1448 de 2011, “La inscripción de un predio en el registro de tierras despojadas será requisito de procedibilidad para iniciar la acción de restitución a que se refiere este capítulo”.
(3) Artículo 76, Ley 1448 de 2011.
(4) Artículos 82 y 83 de la Ley 1448 de 2011.
(5) Artículo 78, ibídem.
(6) Corte Constitucional en la Sentencia C-099 de 2013.
(7) Reglamentario de la Ley 1448 de 2001.
(8) Salvo la hipótesis contenida en el artículo 38 de la Ley 1592 de 2012.
(9) Salvo el evento de artículo 38 de la Ley 1592 de 2012.
(10) En esa determinación se eliminó la prohibición a la judicatura de tasar las afectaciones de las víctimas identificadas en al interior del proceso de justicia y paz.

References: artículo 26
 artículo 68
 artículo 32
 artículo 17
 artículo 24
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 54
 artículo 178
 artículo 38
 artículo 73
 artículo 9
 artículo 12
 artículo 76
 artículo 76
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 76
 Artículo 76
 Artículo 78
 artículo 38
 artículo 38