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Timestamp: 2016-10-27 03:27:21+00:00

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112 Ib 24140. Arr�t de la IIe Cour de droit public du 17 octobre 1986 dans la cause Voeffray et consorts c. Tribunal administratif du canton du Valais (recours de droit administratif)
Acquisition d'immeubles par des personnes � l'�tranger. Art. 21 al. 3 LFAIE: recevabilit� du recours de droit administratif form� pour violation du droit cantonal autonome; pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral limit� � l'arbitraire (consid. 1). Art. 13 al. 1 LFAIE: restrictions cantonales plus s�v�res. L'art. 6 al. 1 du d�cret du Grand Conseil valaisan du 1er f�vrier 1986, pr�voyant qu'aucun contingent ne peut �tre attribu� en dehors de la zone � b�tir, s'inscrit dans le cadre des restrictions plus s�v�res que les cantons peuvent �dicter en vertu de l'art. 13 al. 1 LFAIE (consid. 2). En l'esp�ce, l'autorit� intim�e n'a pas appliqu� arbitrairement cette disposition cantonale en consid�rant que la zone � b�tir �tait d�finie par le plan de zones communal (consid. 3). Faits � partir de page 242
Raymond Voeffray est propri�taire, � titre fiduciaire, d'un complexe immobilier constitu� en propri�t� par �tages, issu de la transformation de l'H�tel d'Evol�ne et de ses d�pendances. Bernard Mari�thoz, Jacques et Michel Fournier en sont les fiduciants. Ces b�timents sont situ�s sur les parcelles Nos 214, 215, 216 (folio 26), 729 et 730 (folio 29) du cadastre communal d'Evol�ne, soit en zone sans affectation sp�ciale au sens de l'art. 72 lettre a du r�glement communal sur la police des constructions. La transformation de l'H�tel d'Evol�ne en appartements de vacances a �t� autoris�e par le Service cantonal des constructions et la commune d'Evol�ne les 2 juillet 1984 et 16 janvier 1985, apr�s la d�cision du Conseil d'Etat valaisan du 25 avril 1984 qui annulait le refus de la commune de d�livrer le permis de b�tir.
Le 15 mai 1985, Raymond Voeffray a requis en son nom, et pour le compte des fiduciants, l'attribution de dix unit�s d'autorisation de vente d'immeubles � des personnes � l'�tranger.
Par d�cision du 21 juin 1985, le Service juridique du registre foncier a rejet� la requ�te. Il a estim� que la demande d'autorisation concernait des logements de vacances situ�s � l'ext�rieur de la zone � b�tir de la commune d'Evol�ne, ce qui, en vertu de l'art. 6 al. 1 du d�cret cantonal du 1er f�vrier 1985 r�glant provisoirement l'application de la LFAIE, excluait l'octroi d'une unit� de contingent.
Raymond Voeffray, agissant pour lui-m�me et pour le compte des fiduciants, a recouru contre cette d�cision aupr�s du Tribunal administratif du canton du Valais qui, par arr�t du 5 d�cembre 1985, a rejet� le recours.
Raymond Voeffray, Bernard Mari�thoz, Jacques et Michel Fournier ont form� un recours de droit public contre l'arr�t du Tribunal administratif du 5 d�cembre 1985 et conclu � son annulation.BGE 112 Ib 241 S. 243
Le Tribunal f�d�ral a d�clar� le recours irrecevable en tant que recours de droit public et l'a rejet� dans la mesure o� il �tait recevable en tant que recours de droit administratif.
1. a) Aux termes de l'art. 21 al. 3, 1re phrase de la loi f�d�rale du 16 d�cembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes � l'�tranger, entr�e en vigueur le 1er janvier 1985 (LFAIE; RS 211.412.41), la voie du recours de droit administratif est aussi ouverte contre les d�cisions fond�es sur le droit public cantonal.
Dans le cas particulier, la d�cision attaqu�e a �t� prise en application du d�cret cantonal du 1er f�vrier 1985 r�glant provisoirement l'application de la LFAIE dans le canton du Valais. Ce d�cret contient les dispositions d'ex�cution et les dispositions l�gislatives compl�mentaires que les cantons peuvent arr�ter provisoirement par voie d'ordonnance non sujette au r�f�rendum, en application de l'art. 36 al. 2 LFAIE. Il est entr� en vigueur le 15 avril 1985, apr�s avoir �t� approuv� par le Conseil f�d�ral (art. 36 al. 3 LFAIE). En vertu de l'art. 21 al. 3 LFAIE, la voie du recours de droit administratif est donc ouverte contre l'arr�t du Tribunal administratif du 5 d�cembre 1985, de sorte que le pr�sent recours n'est pas recevable comme recours de droit public (art. 84 al. 2 OJ). La d�signation erron�e d'un moyen de recours ne devant toutefois pas nuire � son auteur (ATF 110 Ia 69 consid. 2, ATF 110 Ib 65, ATF 109 Ib 143, 182), il y a lieu de traiter l'acte des recourants comme un recours de droit administratif.
b) En vertu de l'art. 103 lettre a OJ, la qualit� pour recourir appartient � quiconque est atteint par la d�cision attaqu�e et a un int�r�t digne de protection � ce qu'elle soit annul�e.
Dans le cas particulier, les recourants sont li�s entre eux par un contrat de fiducie du 30 octobre 1982, selon lequel Raymond Voeffray a achet� l'H�tel d'Evol�ne pour le compte des fiduciants, dans le but de le transformer en appartements et de proc�der � la constitution de la propri�t� par �tages. Les fiduciants n'ont donc, en principe, aucun droit juridiquement prot�g� � obtenir des autorisations de vendre � des personnes domicili�es � l'�tranger. Compte tenu de leur situation, ils ont cependant un int�r�t digne de protection, au sens de l'art. 103 lettre a OJ, � ce que de telles autorisations soient accord�es. Il y a lieu d�s lors d'admettre BGE 112 Ib 241 S. 244qu'aussi bien le fiduciaire que les fiduciants ont qualit� pour agir par la voie du recours de droit administratif.
c) Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit administratif dirig� contre une d�cision �manant d'un tribunal cantonal ou d'une commission ind�pendante de l'administration, le Tribunal f�d�ral est li� par les faits constat�s dans la d�cision attaqu�e, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont �t� �tablis au m�pris de r�gles essentielles de proc�dure (art. 105 al. 2 OJ). En droit, il n'est pas li� par les motifs que les parties ont, ou n'ont pas, fait valoir (art. 114 al. 1 OJ) et il revoit d'office l'application du droit f�d�ral (art. 104 lettre a OJ). Le Tribunal f�d�ral peut donc annuler la d�cision attaqu�e pour d'autres motifs que ceux invoqu�s dans le m�moire de recours ou rejeter le recours pour d'autres raisons que celles retenues dans la d�cision entreprise (ATF 108 Ib 275 consid. 2b, ATF 107 Ib 91 consid. 1). En outre, si le recours est form� pour violation d'une disposition du droit cantonal autonome en mati�re d'acquisition d'immeubles par les personnes � l'�tranger, le pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral est limit� � l'arbitraire (art. 21 al. 3, 2e phrase LFAIE).
d) Les moyens tir�s de la violation des droits constitutionnels sont en principe recevables dans le cadre d'un recours de droit administratif (ATF 110 Ib 257, 105 Ib 403/404 consid. 4 et les arr�ts cit�s). Toutefois, en l'esp�ce, les recourants se pr�valent de la violation des art. 22ter et 31 Cst., moyens qui ne peuvent en aucun cas �tre soulev�s en mati�re d'acquisition d'immeubles par des personnes � l'�tranger. Dans ce domaine, toute la l�gislation a en effet pour but de pr�venir l'emprise �trang�re sur le sol suisse (art. 1er LFAIE). Or ce but d'int�r�t public s'oppose pr�cis�ment aux int�r�ts priv�s des particuliers. Le Tribunal f�d�ral ne saurait donc, par le biais de l'examen des dispositions cantonales prises en application de l'art. 36 al. 2 LFAIE, remettre en cause la constitutionnalit� de la loi f�d�rale elle-m�me (art. 113 al. 3 Cst.). Il lui appartient uniquement, dans cette hypoth�se, d'examiner si les cantons ont respect� les comp�tences l�gislatives et juridictionnelles que leur attribue la nouvelle loi. Les moyens tir�s des art. 22ter et 31 Cst. sont d�s lors irrecevables dans le cadre d'un recours de droit administratif fond� sur l'art. 21 al. 3 LFAIE.
e) Les limites du pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral �tant ainsi d�finies, il y a lieu d'entrer en mati�re sur le pr�sent recours qui, pour le reste, satisfait aux exigences des art. 97 ss OJ.
2. Les recourants font valoir en premier lieu que la mesure restrictive de l'art. 6 al. 1 du d�cret du Grand Conseil valaisan du 1er f�vrier 1985 sort du cadre fix� au l�gislateur cantonal par la base l�gale de droit f�d�ral, telle qu'elle est pr�vue � l'art. 13 al. 1 LFAIE.
L'art. 6 al. 1 du d�cret du 1er f�vrier 1985 exclut l'attribution de contingents aux immeubles sis en dehors de la zone � b�tir, � l'exception du cas de rigueur (art. 8 al. 3 LFAIE). Contrairement � ce que les recourants pr�tendent dans leur argumentation au fond, il ne s'agit pas d'une disposition d'ex�cution de la LFAIE, mais bien d'une disposition l�gislative que les cantons ont la comp�tence d'�dicter lorsque la loi le pr�voit. Sur le plan formel, l'art. 36 al. 2 LFAIE permet aux cantons d'adopter imm�diatement ces dispositions par voie d'ordonnance non sujette au r�f�rendum, puis par la voie l�gislative dans les trois ans qui suivent l'entr�e en vigueur de la LFAIE. Quant au contenu de la d�l�gation, l'art. 3 al. 2 LFAIE pose le principe g�n�ral que les cantons peuvent, pour sauvegarder les int�r�ts qui leur sont propres, pr�voir des motifs suppl�mentaires d'octroi de l'autorisation et des restrictions plus s�v�res. Cette derni�re facult� leur est accord�e par l'art. 13 al. 1 LFAIE qui dispose:
"Les cantons peuvent soumettre, par la voie l�gislative, l'acquisition de logements de vacances et d'appartements dans les apparth�tels � des restrictions plus s�v�res, notamment:
b. N'autoriser l'acquisition de logements de vacances que sous forme de la propri�t� par �tages ou dans le cadre d'un autre ensemble de logements de vacances;
c. N'autoriser, pour un ensemble de logements de vacances et d'appartements dans un apparth�tel, l'acquisition qu'� concurrence d'une quote-part d�termin�e des locaux d'habitation;
d. Pr�voir un droit de pr�emption, � la valeur v�nale, en faveur de personnes non assujetties au r�gime de l'autorisation;
e. Limiter l'acquisition � un droit de superficie, d'habitation ou d'usufruit."
Le texte de cette disposition a �t� modifi� par rapport au projet initial du Conseil f�d�ral (art. 10; voir FF 1981 III, p. 625/626); la Commission charg�e de l'examen du projet de loi a, en particulier, ajout� l'adverbe "notamment", avant de mentionner les mesures typiques que les cantons peuvent adopter. L'art. 10 al. 1 du projet n'a cependant donn� lieu � aucune discussion aux Chambres f�d�rales, seul l'al. 3 de cette norme - qui permet aux communes d'introduire elles-m�mes les restrictions plus s�v�res BGE 112 Ib 241 S. 246- ayant �t� d�battu (voir BO CN 1983 vol. I, p. 184 ss; BO CE 1983, p. 414). Il ressort ainsi clairement du texte de l'art. 13 al. 1 LFAIE que les mesures sont �num�r�es � titre exemplatif et que les cantons - ou les communes (al. 2) - ont la facult� de pr�voir d'autres restrictions par voie l�gislative. Cette interpr�tation de l'art. 13 al. 1 LFAIE ne laisse subsister aucun doute, si l'on se r�f�re au texte de l'art. 9 LFAIE qui donne une liste exhaustive des motifs suppl�mentaires d'autorisation que les cantons peuvent introduire dans leur l�gislation (voir KRAUSKOPF et MA�TRE, Acquisition d'immeubles par des personnes � l'�tranger, in Droit de la construction 1986/1, p. 3 ss). Au contraire de l'art. 9 LFAIE qui d�limite de fa�on pr�cise les cas o� l'autorisation peut �tre accord�e, l'art. 13 LFAIE donne aux cantons un large pouvoir d'appr�ciation pour restreindre, selon leurs besoins, l'acquisition de logements de vacances et d'appartements dans des apparth�tels. Ils ont donc la possibilit�, sur la base de l'art. 13 al. 1 lettre a LFAIE, d'introduire un blocage total des autorisations ou de limiter ce blocage � une partie du territoire communal, suivant la politique de d�veloppement touristique qu'ils d�sirent poursuivre (voir PATRY, Les fondements de la nouvelle loi f�d�rale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes � l'�tranger, in Revue suisse du notariat et du registre foncier 1984/6, p. 339).
En l'esp�ce, la restriction pr�vue par l'art. 6 al. 1 du d�cret du 1er f�vrier 1985, qui consiste � refuser l'octroi d'une unit� de contingent en dehors de la zone � b�tir, revient � introduire un blocage des autorisations sur une partie du territoire des communes valaisannes. Ce blocage partiel s'inscrit parfaitement dans le cadre de l'art. 13 al. 1 lettre a LFAIE. Partant, le Grand Conseil valaisan n'a pas outrepass� la comp�tence que lui attribue la loi f�d�rale en �dictant cette disposition.
Le recours doit d�s lors �tre rejet� dans la mesure o� il porte sur le d�faut de base l�gale de l'art. 6 al. 1 du d�cret du 1er f�vrier 1985.
3. a) Les recourants pr�tendent ensuite que le Tribunal administratif aurait donn� � la notion de zone � b�tir, contenue � l'art. 6 al. 1 du d�cret, une interpr�tation que le l�gislateur n'a pas voulue, en particulier parce que celui-ci s'est r�f�r� � la notion de zone � b�tir, telle qu'elle �tait d�finie � l'art. 14 de l'ordonnance sur l'acquisition d'immeubles par des personnes domicili�es � l'�tranger du 21 d�cembre 1973, modifi�e au 11 f�vrier 1976 (aOAIE; RO 1976, p. 612). En outre, rien n'indiquerait, dans les travaux pr�paratoires, que le l�gislateur ait eu l'intention d'exclure BGE 112 Ib 241 S. 247l'octroi d'une autorisation dans le cas d'un immeuble situ�, comme en l'esp�ce, � proximit� du centre d'une agglom�ration villageoise fortement b�tie.
De son c�t�, le Tribunal administratif fait observer que le Conseil d'Etat devait, d'apr�s les travaux pr�paratoires du Grand Conseil, prendre en consid�ration les plans de zones communaux comme crit�re pour l'�tablissement de la liste des lieux touristiques (Bulletin des s�ances du Grand Conseil valaisan, session prorog�e de novembre 1984, janvier/f�vrier 1985, p. 202; en abr�g�: BSGC). Il maintient ainsi son point de vue, selon lequel la notion de zone � b�tir de l'art. 6 al. 1 est identique � celle du droit de l'am�nagement du territoire et de la police des constructions, et en d�duit qu'en l'absence de lacune de la loi cantonale, il y avait lieu de refuser les autorisations sollicit�es.
b) Le Tribunal f�d�ral examine sous l'angle restreint de l'arbitraire la violation d'une disposition du droit cantonal autonome (art. 21 al. 3, 2e phrase LFAIE).
Selon la jurisprudence, une d�cision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscut�, ou lorsqu'elle contredit d'une mani�re choquante le sentiment de la justice et de l'�quit�; � cet �gard, le Tribunal f�d�ral ne s'�carte de la solution adopt�e par l'autorit� cantonale de derni�re instance que si celle-ci appara�t insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adopt�e sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 111 Ia 19, 109 Ia 22 et les arr�ts cit�s). En outre, il ne suffit pas que les motifs de la d�cision critiqu�e soient insoutenables; encore faut-il que cette derni�re soit arbitraire dans son r�sultat (ATF 106 Ia 314 /315, ATF 103 Ia 581 consid. 5).
c) Dans son message sur le projet de d�cret r�glant provisoirement l'application de la LFAIE, le Conseil d'Etat valaisan a repris la proposition de la F�d�ration �conomique du Valais qui tendait � limiter l'acquisition de logements de vacances � la zone � b�tir (BSGC p. 201). Par la mesure d'exclusion pr�vue � l'art. 6 al. 1, il s'agissait, en premier lieu, "d'encourager la concentration du d�veloppement dans les zones destin�es r�ellement au tourisme". Cette proposition n'a pas �t� discut�e par la Commission du Grand Conseil (BSGC p. 218), ni par les d�put�s (BSGC p. 232). Il ressort aussi du Message (ad art. 2 du projet BSGC p. 202) que par "zones destin�es au tourisme", il faut comprendre les lieux que le Conseil d'Etat est charg� de d�terminer BGE 112 Ib 241 S. 248tous les deux ans par voie d'ordonnance, en tenant compte des objectifs quantitatifs de d�veloppement concernant l'augmentation de l'offre de lits, ainsi que du plan de zone de chaque commune ou r�gion touristique.
Au vu de cet examen, rien n'indique que le l�gislateur cantonal ait voulu se r�f�rer � l'art. 14 al. 1 aOAIE qui, s'il pr�voyait que la zone � b�tir �tait d�limit�e par un plan de zone (lettre a), consid�rait aussi comme zone � b�tir "un immeuble pr�c�demment construit qui doit servir de s�jour personnel � l'acqu�reur" (lettre c). Il faut d'ailleurs relever que la nouvelle ordonnance sur l'acquisition d'immeubles par des personnes � l'�tranger du 1er octobre 1984 (OAIE; RS 211.412.411) ne contient plus de d�finition de la zone � b�tir; cette notion rel�ve en effet des dispositions sur l'am�nagement du territoire, depuis l'entr�e en vigueur de la LAT le 1er janvier 1980. Dans ces conditions, le Tribunal administratif a consid�r� � juste titre que la notion de zone � b�tir contenue � l'art. 6 al. 1 du d�cret du 1er f�vrier 1985 recouvrait celle d�finie par les plans de zones communaux.
d) Dans l'annexe � l'ordonnance du Conseil d'Etat du 27 mars 1985 d�signant les lieux o� l'acquisition de logements de vacances ou d'appartements dans un apparth�tel par des personnes � l'�tranger est n�cessaire au d�veloppement du tourisme (art. 9 al. 3 LFAIE), figure la commune d'Evol�ne, dont la totalit� de la zone � b�tir est ouverte � la vente aux �trangers. Il n'est toutefois pas contest� qu'en l'esp�ce, l'immeuble des recourants est situ� hors de la zone � b�tir et que l'autorisation de construire dont ils ont b�n�fici� leur a �t� accord�e sur la base d'une d�rogation, en application des art. 24 al. 2 LAT et 16 de l'ordonnance cantonale r�glementant provisoirement l'introduction de la LAT, qui fixent pr�cis�ment les conditions pos�es pour l'octroi de d�rogations hors de la zone � b�tir. Si l'H�tel d'Evol�ne, construit en 1890, se trouve certes au centre de l'agglom�ration villageoise, le Tribunal f�d�ral ne peut toutefois pas revoir un plan de zones communal dans le cadre d'un cas d'application de la LFAIE. Du moment que son pouvoir d'examen est limit� � l'arbitraire, il doit admettre que la solution retenue par les autorit�s cantonales, qui consiste � appliquer de mani�re stricte l'art. 6 al. 1 du d�cret du 1er f�vrier 1985, n'est pas insoutenable. On ne saurait au demeurant consid�rer que cette solution a �t� adopt�e sans motifs objectifs, dans la mesure o� le contingent initial du canton du Valais pour la p�riode 1985/1986 a �t� fix� � 475 unit�s (voir annexe de BGE 112 Ib 241 S. 249l'OAIE), ce qui ne permet gu�re de prendre en consid�ration les situations exceptionnelles.
Les griefs des recourants, tir�s de l'interpr�tation et de l'application arbitraire de l'art. 6 al. 1 du d�cret du 1er f�vrier 1985, doivent d�s lors �tre rejet�s.
108 IB 275 suite... ,
Art. 13 al. 1 LFAIE,
art. 36 al. 2 LFAIE,
art. 9 LFAIE,
art. 13 al. 1 lettre a LFAIE,
art. 36 al. 3 LFAIE,
art. 8 al. 3 LFAIE,
art. 3 al. 2 LFAIE,
art. 13 LFAIE,
art. 14 al. 1 aOAIE,
art. 9 al. 3 LFAIE,

References: Art. 21
 Art. 13
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 22
 art. 22
 art. 97
 ATF 
 art. 2
 art. 24

Art. 13

art. 36

art. 9

art. 13

art. 36

art. 8

art. 3

art. 13

art. 14

art. 9