Source: http://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/4241
Timestamp: 2018-06-19 14:42:19+00:00

Document:
Trójpodział władzy w wypisach z wyroków Trybunału Konstytucyjnego – Monitor Konstytucyjny
W dokumentach politycznych, wypowiedziach i oświadczeniach oraz opiniach i komentarzach przedstawicieli rządzącego obozu politycznego, w tym osób z wykształceniem prawniczym, a nawet z tytułami naukowymi od doktora wzwyż często przebija niewiedza o tym, czym w rzeczywistości jest konstytucyjnie gwarantowany trójpodział władzy. Jeszcze częściej politycy rządzącej partii i związani z nimi publicyści lekceważą tę zasadę i instrumentalnie absolutyzują rolę jednej – ustawodawczej mianowicie – władzy, uznając, że „suweren” (czytaj – sejmowa większość sterowana z jednego gabinetu na ul. Nowogrodzkiej w Warszawie) może wszystko, co mu się zamarzy.
Jeśliby ktoś nie pamiętał, przypominamy, że Konstytucja definiuje ów trójpodział w prostych, żołnierskich słowach:
Problem podziału i wzajemnej zależności/niezależności poszczególnych władz często wracał w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego. Postanowiliśmy udostępnić zainteresowanym wypisy z kilku wyroków Trybunału, w których to zagadnienie jest omawiane. Wszystkie wyroki, poza dwoma ostatnimi, wraz uzasadnieniami są dostępne na internetowych stronach Trybunału, w Internetowym Portalu Orzeczeń. Natomiast dwa (K 47/15 i K 39/16) najlepiej odszukać na internetowych stronach Rzecznika Praw Obywatelskich.
Redakcja dziękuje prof. dr. hab. Andrzejowi Rzeplińskiemu, byłemu prezesowi Trybunału Konstytucyjnego za wybór odpowiednich fragmentów wyroków.
Sprawa K 27/12,
Prawo o ustroju sądów powszechnych, wyrok z 27 marca 2013
III.4.2.2. […] Wymóg ustawowego określenia ustroju sądów nie oznacza pozostawienia ustawodawcy całkowitej swobody w tym zakresie. Należy bowiem zauważyć, że pozycję ustrojową sądów oraz podstawowe elementy ich ustroju determinuje już sama Konstytucja. Zgodnie z jej art. 10 sądy razem z trybunałami tworzą władzę sądowniczą, która – jak stanowi art. 173 Konstytucji – jest odrębna i niezależna od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Strukturę sądownictwa – zgodnie z art. 175 Konstytucji – stanowią sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej, tj. Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne i sądy wojskowe, a ponadto na czas wojny może zostać ustanowiony sąd wyjątkowy. Konstytucja przesądza również sposób powoływania sędziów (art. 179) oraz formułuje gwarancje niezawisłości sędziów (art. 178, art. 180-181). Ustawodawca może zatem określać ustrój sądów jedynie z uwzględnieniem tych rozwiązań ustrojowych przyjętych w Konstytucji. To znaczy, że ustawodawca nie może np. ukształtować struktury sądów z pominięciem sądów powszechnych czy ustanowić tylko jeden sąd powszechny, w sytuacji gdy ustrojodawca w art. 175 Konstytucji używa w odniesieniu do tego rodzaju sądów liczby mnogiej, wskazując, że jest to kategoria zbiorcza.
Istotne ograniczenia dla ustawodawcy określającego ustrój sądów wynikają z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sformułowane w tym przepisie prawo do sądu jest bowiem podstawową wartością, którą ustawodawca ma obowiązek chronić i realizować, regulując ustrój sądów. Wymóg ustawowej regulacji ustroju sądów ma bowiem charakter gwarancyjny względem prawa do sądu. Ustawodawca musi zatem tak ukształtować ustrój sądów, by zapewnić każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Zawarte w art. 176 ust. 2 Konstytucji odesłanie do określenia w ustawie ustroju sądów zostało zrealizowane przez cztery ustawy ustrojowe, tj. Prawo o ustroju sądów powszechnych, Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz ustawę o SN. Na potrzeby niniejszej sprawy zasadne wydaje się bliższe przedstawienie rozwiązań ustrojowych przyjętych w u.s.p. oraz u.s.w. Jednocześnie z uwagi na treść rozpatrywanego zarzutu unormowania tych dwóch aktów prawnych zostaną w tej części uzasadnienia wyroku przedstawione jedynie w zakresie dotyczącym zasad tworzenia i znoszenia sądów powszechnych i sądów wojskowych. […]
III.5.1. […] Podział władz, o którym mowa w art. 10 ust. 1 Konstytucji, oznacza, że każdej z trzech władz powinny przypadać kompetencje materialnie odpowiadające ich istocie, a co więcej – każda z trzech władz powinna zachowywać pewne minimum wyłączności kompetencyjnej stanowiącej o zachowaniu tej istoty. Tylko wobec władzy sądowniczej „rozdzielenie” oznacza zarazem „separację”, gdyż „do istoty wymiaru sprawiedliwości należy, by sprawowany on był wyłącznie przez sądy, a pozostałe władze nie mogły ingerować w te działania czy w nich uczestniczyć. Wynika to ze szczególnego powiązania władzy sądowniczej z ochroną praw i wolności jednostki” (orzeczenie TK z 21 listopada 1994 r., sygn. K 6/94, OTK w 1994 r., poz. 39). To prowadzi z kolei do wniosku, że o ile w stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą dopuszczalne jest pewne przecinanie się czy nakładanie kompetencji, o tyle w stosunkach między tymi władzami a władzą sądowniczą jakiekolwiek przesunięcia kompetencji polegającej na wymierzaniu sprawiedliwości nie mogą mieć miejsca.
Z kolei wyrażona w art. 10 ust. 1 Konstytucji formuła „równoważenie się” władz oznacza – jak stwierdził TK w wyroku o sygn. K 45/07 – „oddziaływanie władz na siebie, wzajemne uzupełnianie swych funkcji przez organy i wyraża się zarówno we współpracy władz ze sobą, jak i w ich wzajemnej kontroli, a także przejawia się w możliwościach prowadzenia dialogu między nimi. «Równoważenie się» władz, które zakłada hamowanie się władz, nie wyklucza wartości jaką stanowi «współdziałanie władz» (o którym stanowi wstęp do Konstytucji)”. Zasada równowagi władz wyklucza dopuszczalność występowania między nimi układów nadrzędności i podporządkowania (zob. Prawo konstytucyjne RP, red. P. Sarnecki, Warszawa 2005, s. 81).
Formuła podziału i równowagi władz w wypadku władzy sądowniczej musi być rozumiana z uwzględnieniem treści art. 173 Konstytucji, który stanowi, że sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Ten ostatni przepis co prawda nie został uczyniony wzorcem kontroli w niniejszej sprawie, jednak dookreśla on kształt zasady podziału władzy, a tym samym wymaga uwzględnienia w dalszych rozważaniach. Niezależność sądów, o której mowa w tym przepisie, oznacza niezależność od innych władz, a konkretnie od władzy ustawodawczej i wykonawczej. W tym sensie pojęcie niezależności sądów doprecyzowuje pojęcie ich odrębności, jako jednej z cech zasady podziału władzy, o której mowa w art. 10 ust. 1 Konstytucji.
Odrębność i niezależność władzy sądowniczej nie wykluczają jednak jej powiązań z egzekutywą i legislatywą, gdyż przymioty te nie znoszą ani wymogu współdziałania władz wynikającego z preambuły do Konstytucji, ani wymogu ich równoważenia się wynikającego z art. 10 ust. 1 Konstytucji. Sądy tak jak inne organy państwa funkcjonują w ramach aparatu państwowego, co z natury rzeczy wymusza podległość pewnym ograniczeniom. Ograniczenia te nie mogą jednak prowadzić do przyznania pozostałym władzom środków wpływu czy kontroli nad orzecznictwem w konkretnych sprawach (zob. L. Garlicki, uwaga do art. 178, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 6). W wypadku władzy sądowniczej wymóg całkowitej separacji dotyczy zatem jedynie „jądra kompetencyjnego”, polegającego na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w celu realizacji przysługującego każdemu prawa do sądu (zob. wyrok TK z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07). Jak stwierdził Trybunał w orzeczeniu z 9 listopada 1993 r., sygn. K 11/93 (OTK w 1993 r., poz. 37): „Niezależność sądu nie oznacza, iż działalność administracyjna sądów nie może znajdować się pod zwierzchnim nadzorem Ministra Sprawiedliwości. Jednocześnie jednak czynności z zakresu nadzoru administracyjnego nie mogą wkraczać w dziedzinę, w której sędziowie są niezawiśli”. Pogląd ten Trybunał powtórzył na gruncie obecnie obowiązującej Konstytucji, stwierdzając w wyroku o sygn. K 45/07: „może istnieć zatem taka sfera działania sądów, w obrębie której dokonywana przez Ministra Sprawiedliwości ingerencja, wynikająca z przepisów ustaw, nie będzie powodować zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady niezależności sądów i niezawisłości sędziów”. Wkraczanie w ramach równoważenia się władz w pozasądowe kompetencje sądów przez inne organy państwowe jest zatem dopuszczalne, choć jedynie wyjątkowo, na podstawie precyzyjnie sformułowanych przepisów i odpowiedniego uzasadnienia merytorycznego (zob. orzeczenie TK z 9 listopada 1993 r., sygn. K 11/93).
Należy podkreślić, że zasada podziału władz nie ma znaczenia czysto organizacyjnego. Jej celem jest m.in. „ochrona praw człowieka przez uniemożliwienie nadużywania władzy przez którykolwiek ze sprawujących ją organów” (orzeczenie TK z 9 listopada 1993 r., sygn. K 11/93). […]
K 31/12,
Zmiana ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, wyrok z 7 listopada 2013 r.
[…] III.4.3, O ile w odniesieniu do władzy ustawodawczej lub wykonawczej występuje zjawisko przecinania się kompetencji władz, o tyle dla władzy sądowniczej charakterystyczne jest odseparowanie od pozostałych władz (zob. orzeczenia z: 21 listopada 1994 r., sygn. K 6/94, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 39; 22 listopada 1995 r., sygn. K 19/95, OTK ZU nr 3/1995, poz. 35; wyroki z: 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99 i 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04). Do istoty wymiaru sprawiedliwości należy bowiem, że jest on sprawowany wyłącznie przez sądy, a pozostałe władze nie mogą władczo ingerować w tę dziedzinę. Wynika to ze szczególnego powiązania władzy sądowniczej z ochroną praw i wolności jednostek (zob. orzeczenie z 21 listopada 1994 r., sygn. K 6/94 oraz wyrok z 27 marca 2013 r., sygn. K 27/12; P. Sarnecki, uwagi do art. 10, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Tom V, Warszawa 2007, s. 13). Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i literaturze, wskazuje się, że w przypadku władzy sądowniczej „jądro kompetencyjne” polega na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości (zob. wyroki z 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04 i 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07; zob. również L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Zarys wykładu, Warszawa 2012, s. 76).
Dla niniejszej sprawy szczególne znaczenie ma spostrzeżenie, że władzę sądowniczą można ujmować w znaczeniu funkcjonalnym i organizacyjnym (podmiotowym). To rozróżnienie można spotkać, jakkolwiek w różnych wariantach, w literaturze prawniczej i zdaniem Trybunału Konstytucyjnego jest ono przydatne dla interpretacji art. 10 i art. 173 Konstytucji. Władzą sądowniczą w znaczeniu funkcjonalnym jest wymierzanie sprawiedliwości, a także wykonywanie innych zadań z zakresu ochrony prawnej (zob. L. Garlicki, uwagi do art. 175, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Tom IV, Warszawa 2005, s. 4 oraz cytowana tam literatura i orzecznictwo). W znaczeniu organizacyjnym władza sądownicza to natomiast system organów państwowych – sądów. Między władzą sądowniczą w znaczeniu organizacyjnym a w znaczeniu funkcjonalnym występują oczywiście powiązania, polegające na tym, że charakterystyczne funkcje wraz z odpowiadającymi im kompetencjami w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i ochrony prawnej są przypisane wyodrębnionym i wyspecjalizowanym organom państwowym – sądom (zob. A. Wasilewski, Władza sądownicza w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Państwo i Prawo”, z. 7/1998, s. 5; W. Sanetra, Sądy powszechne i Sąd Najwyższy jako władza sądownicza, „Przegląd Sądowy”, nr 6/2008, s. 5-6).
Odrębność i niezależność sądów, w rozumieniu art. 173 Konstytucji, zakłada oddzielenie sądownictwa od organów innych władz, tak aby zapewnić sądom pełną samodzielność w zakresie rozpoznawania spraw i orzekania. Odrębność taką należy rozumieć jako odrębność organizacyjną, co oznacza, że władza sądownicza jest osobną, autonomiczną strukturą organizacyjną w systemie organów państwa, a także jako odrębność funkcjonalną, co oznacza, że na wymierzanie sprawiedliwości w ramach władzy sądowniczej nie ma wpływu ani władza ustawodawcza, ani władza wykonawcza (zob. J. Trzciński, uwagi do art. 173, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 1999, s. 11; B. Banaszak, uwagi do art. 173, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 871). Ani władza ustawodawcza, ani wykonawcza nie mogą zatem sprawować wymiaru sprawiedliwości, ani wkraczać w te dziedziny, w których sędziowie są niezawiśli (zob. wyroki TK z 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04 i 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04).
Wyodrębnienie władzy sądowniczej nie oznacza jednak jej pełnej izolacji od innych organów państwa oraz zerwania wszelkich relacji i odniesień do pozostałych władz. Prawne podstawy działalności sądów zawarte są w ustawach, czyli w aktach pochodzących od parlamentu, zaś sędziowie są powoływani przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Te lub inne jeszcze powiązania władz nie mogą jednak naruszać wskazanej wyżej odrębności władzy sądowniczej oraz oddziaływać na działalność orzeczniczą sądów. Rozstrzygnięcia sądów poddawane są kontroli sądów wyższych na zasadach i w formach określonych w Konstytucji i ustawach.
Jakkolwiek oba aspekty władzy sądowniczej: funkcjonalny i organizacyjny, są ściśle powiązane, ich odróżnianie jest istotne. Chodzi głównie o to, że działalność będąca wykonywaniem funkcji władzy sądowniczej, czyli sprawowanie wymiaru sprawiedliwości i udzielanie ochrony prawnej, jest podstawową działalnością sądów jako jednostek organizacyjnych władzy sądowniczej, ale nie jedyną. W sądach jest bowiem prowadzona także działalność administracyjna. W jej ramach można wyróżnić działalność administracyjną związaną z wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości oraz działalność administracyjną niezwiązaną z wymiarem sprawiedliwości, ale mającą na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania sądu jako jednostki organizacyjnej.
Jeśli chodzi o osoby zatrudnione w sądach, można wśród nich wyróżnić osoby sprawujące wymiar sprawiedliwości i wykonujące zadania z zakresu ochrony prawnej, czyli wykonujące funkcje władzy sądowniczej (sędziów i referendarzy sądowych) oraz pozostałych pracowników wykonujących zadania w zakresie działalności administracyjnej sądu.
Dużą wagę w kontekście niniejszej sprawy ma stwierdzenie, że cała działalność administracyjna sądów ma charakter służebny i jest podporządkowana działalności podstawowej sądów, o której mowa w art. 1 § 2 i 3 p.u.s.p. Tak więc organizacja administracji sądowej i sposób jej funkcjonowania mają wspierać prawidłowe sprawowanie przez sąd wymiaru sprawiedliwości i wykonywanie zadań z zakresu ochrony prawnej, a zdolność osiągnięcia takiego stanu jest jednym z podstawowych kryteriów oceny tej administracji. Dalszymi kryteriami są działanie zgodne z prawem i efektywność. Ujmując to zagadnienie od drugiej strony: brak wsparcia dla podstawowych funkcji sądu, a tym bardziej utrudnianie ich wykonywania przez administrację sądową są okolicznościami, które sprzeciwiają się racji bytu tej administracji. Administracja sądowa nie może być oceniana samoistnie, bez uwzględnienia celu jej utworzenia.
Stwierdzenia powyższe mogą się wydać oczywiste, ale mają istotne znaczenie dla oceny zarzutów wnioskodawcy. Są one bowiem pomocne przy wykładni i stosowaniu przepisów p.u.s.p., w tym także przepisów zakwestionowanych przez KRS. Należy wymagać, aby relacje między działalnością administracyjną sądów a sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości i udzielaniem ochrony prawnej były ukształtowane z uwzględnieniem sformułowanej wyżej zależności. W tym świetle należy rozpatrywać także kwestię nadzoru nad działalnością administracyjną sądów. Dotyczy to organizacji, zakresu i środków nadzoru nad działalnością administracyjną sądów. Kompetencje w zakresie nadzoru administracyjnego nie mogą prowadzić do ingerencji w sprawowanie wymiaru sprawiedliwości i wykonywanie zadań z zakresu ochrony prawnej, a zwłaszcza naruszać lub osłabiać niezawisłości sędziowskiej.
Problem konstytucyjny objęty wnioskiem Krajowej Rady Sądownictwa dotyczy kwestii, czy sprawowanie nadzoru administracyjnego nad sądami powszechnymi może zostać ustawowo powierzone organowi władzy wykonawczej – Ministrowi Sprawiedliwości, a także czy zakres oraz formy tego nadzoru nie naruszają zasady odrębności i niezależności władzy sądowniczej. […]
Prawo o ustroju sądów powszechnych, wyrok z 14 października 2015 r.
III.2.3. Zasada podziału i równowagi władz – art. 10 Konstytucji.
Powiązania funkcjonalne między władzą sądowniczą a organami pozostałych władz mają swoje granice. Nie mogą naruszać jądra kompetencyjnego” władzy sądowniczej, które polega na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w celu realizacji przysługującego „każdemu” prawa do sądu. Oznacza to, że inne władze nie mogą wkraczać w sferę sędziowskiego orzekania. Rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach jednostek lub osób prawnych w konkretnych sprawach należą do wyłącznej kompetencji sądownictwa (zob. wyroki z: 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04; 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07; 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12). Dlatego też zgodnie z art. 183 ust. 1 Konstytucji nadzór nad działalnością sądów powszechnych w zakresie orzekania został powierzony Sądowi Najwyższemu, czyli organowi znajdującemu się wewnątrz struktury władzy sądowniczej (tzw. nadzór judykacyjny). […]
Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, wyrok z 3 grudnia 2015 r.
[…] III.1. Zasada niezależności Trybunału Konstytucyjnego.
III.1.1. Konstytucja uchwalona w szczególnej procedurze przez Zgromadzenie Narodowe oraz zatwierdzona w referendum przez Naród wyznacza organom państwa i innym podmiotom prawa reguły postępowania, określając ich wolności, prawa i obowiązki względem siebie, a także podstawowe zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej. Daje ona także wyraz porządkowi zasad i wartości, który musi być uwzględniany w procesie stanowienia i stosowania prawa. Nie może być zatem traktowana jako polityczna deklaracja czy manifest programowy. Jak głosi preambuła do Konstytucji, wyraża ona „prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji), w ramach i na podstawie którego funkcjonować mają wszystkie organy władzy publicznej (art. 7 Konstytucji) i którego muszą przestrzegać wszystkie osoby znajdujące się pod jej władzą (art. 83 Konstytucji). Obowiązek przestrzegania Konstytucji w sposób szczególny ciąży na osobach sprawujących władzę. Podkreśla to m.in. rota ślubowania, które muszą złożyć przed rozpoczęciem wypełniania funkcji posłowie, senatorowie, Prezydent, członkowie Rady Ministrów itp.
Zabezpieczeniem zasady nadrzędności konstytucji, a w ostatecznym rozrachunku także wolności i praw człowieka, jest m.in. sądowa kontrola konstytucyjności norm, sprawowana przez organ niezależny oraz odrębny od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Sądownictwo konstytucyjne w europejskiej kulturze prawnej od samego początku jego powstania pomyślane było jako zabezpieczenie jednostek przed „tyranią większości” i gwarant zwierzchności prawa nad zwierzchnością siły. Po doświadczeniach totalitarnych rządów nie budzi wątpliwości, że nawet demokratycznie wybrany parlament nie ma kompetencji w zakresie podejmowania rozstrzygnięć, które byłyby sprzeczne z ustawą zasadniczą, także wtedy gdy ich uzasadnieniem ma być abstrakcyjnie rozumiane dobro Narodu. Ustrojodawca wyznaczył tym samym organom władzy publicznej materialne i proceduralne granice, w których wszystkie ich rozstrzygnięcia muszą się każdorazowo mieścić.
W większości państw europejskich kontrola konstytucyjności prawa przybrała charakter scentralizowany. Została powierzona jednemu wyspecjalizowanemu organowi państwa, w kompetencji którego leży ostateczne i wiążące wszystkie podmioty rozstrzyganie o hierarchicznej zgodności norm. Tylko orzeczenie sądu konstytucyjnego o niezgodności ustawy z konstytucją prowadzi do usunięcia niekonstytucyjnej normy z systemu prawnego, i to w taki sposób, że rodzi zakaz jej stosowania do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości i przyszłości. Cechą sądownictwa konstytucyjnego jest to, że sędziowie są z reguły wybierani przez organy legislatywy, a niekiedy też egzekutywy. Taki zabieg jest przejawem nie tyle upolitycznienia sądów konstytucyjnych, ile równoważenia władzy. Niemniej jednak sądy konstytucyjne – mające nierzadko odmienną pozycję czy usytuowanie w ramach systemu organów państwa – mają być zawsze organami niezależnymi, a sędziowie mają być niezawiśli. Te fundamentalne atrybuty sądownictwa konstytucyjnego zabezpieczają różne rozwiązania określone w samej konstytucji. Sposób wyłaniania sędziów sądów konstytucyjnych, wysokie wymagania co do ich kwalifikacji moralnych oraz zawodowych, a także nieusuwalność z pełnionego urzędu mają zapewnić, że podejmowane przez nich rozstrzygnięcia będą wynikały wyłącznie z norm, zasad i wartości wyrażonych w konstytucji.
Ustrojodawca, powierzając Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencję do kontroli hierarchicznej zgodności norm, nadał orzeczeniom charakter ostateczny i moc powszechnie obowiązującą (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Orzeczenia te wiążą zarówno obywateli, jak i wszystkie organy władzy publicznej, w szczególności organy zobowiązane do czuwania nad jej przestrzeganiem. Jak wyjaśnił TK, nie można „bez wyraźnego («pozytywnego») upoważnienia konstytucyjnego, a takie nie zostało w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. wyrażone – wyłączyć całkowicie, wyłączyć w pewnym zakresie, czy też samoistnie ograniczyć konstytucyjną zasadę (atrybut) ostateczności orzeczeń (wyroków) Trybunału Konstytucyjnego, bądź niektóre jej konsekwencje prawne wynikające ze sformułowania art. 190 ust. 1 Konstytucji” (zob. postanowienie pełnego składu TK z 17 lipca 2003 r., sygn. K 13/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 72). Rozwiązanie to należy widzieć jako potwierdzenie i zabezpieczenie nadrzędności Konstytucji.
Jedynym organem władzy publicznej w Rzeczypospolitej Polskiej, mającym kompetencję do ostatecznego i wiążącego wszystkie podmioty rozstrzygania o zgodności prawa z Konstytucją, jest Trybunał Konstytucyjny. W kompetencji Trybunału Konstytucyjnego leży m.in. kontrola zgodności wszystkich ustaw z Konstytucją (vide art. 79 ust. 1, art. 188 pkt 1, art. 193 Konstytucji). Ustrojodawca nie wyłączył z jej zakresu żadnej ustawy, w tym także ustawy regulującej funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego, o której mowa w art. 197 Konstytucji. Skoro takiego wyłączenia wprost nie przewidziano, to nie można go domniemywać.
Trybunał Konstytucyjny nie tylko jest gwarantem prymatu Konstytucji, ale również stoi na straży trójpodziału władzy. Wszelkie dotyczące go regulacje nie mogą prowadzić do sytuacji, w której utraciłby zdolność funkcjonowania.
Rozstrzyganie w sprawie zgodności przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie jest równoznaczne z orzekaniem przez sędziego w jego własnej sprawie. Trybunał ma orzec o zgodności bądź niezgodności ustawy o TK z Konstytucją, a zatem o normach prawnych dotyczących Trybunału jako organu państwa, a nie indywidualnym interesie któregokolwiek sędziego. Żaden sędzia Trybunału nie ma interesu osobistego w określaniu kompetencji tego organu państwa. Czymś innym jest zatem sytuacja rozstrzygania przez Trybunał o przepisach regulujących jego kompetencje, czymś innym natomiast orzekanie w sprawie, która dotyczy indywidualnych interesów konkretnego sędziego.
W demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji) wartością samą w sobie jest istnienie procedury wiążącego rozstrzygania sporów przez organ sądowy, a przez to organ niezależny. Domniemanie objęcia kontrolą sądową wszelkiego typu sporów, w tym między organami państwa, pozostaje w pełni spójne z logiką rozwiązań konstytucyjnych.
Należy podkreślić, że Trybunałowi kilkukrotnie przychodziło rozstrzygać o zgodności przepisów prawa regulujących jego kompetencje bądź odnoszących się do jego statusu ustrojowego lub statusu sędziów (zob. m.in. orzeczenie z 11 września 1995 r., sygn. P 1/95, OTK ZU nr /1995, poz. 26; wyroki TK z: 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49; 9 listopada 2005 r., sygn. Kp 2/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 114). Kompetencja Trybunału nie budziła wówczas wątpliwości wśród uczestników postępowania. Nie ma także podstaw prawnych, by kwestionować ją w niniejszej sprawie.
Kontrola zgodności z konstytucją przepisów ustawowych regulujących funkcjonowanie sądów konstytucyjnych nie jest również negowana w państwach europejskich i stanowi rezultat powierzenia tym sądom wyłącznej kompetencji do badania hierarchicznej zgodności norm. O konstytucyjności przepisów ustawowych regulujących właściwość, tryb postępowania czy organizację wewnętrzną orzekały m.in. sądy konstytucyjne Hiszpanii (sprawy nr 66/1985 i nr 49/2008), Litwy (sprawy nr 33/03, nr 12/06, nr 36/10), Mołdowy (nr 7a/2013), Republiki Federalnej Niemiec (2 BvC 2/10), czy Słowenii (nr U-I-60/11, Up-349/11).
1.2. Ocenę konstytucyjności zakwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów ustawy o TK należy poprzedzić wypowiedzią określającą ustrojową pozycję i status prawny Trybunału Konstytucyjnego i jego sędziów. Konieczne jest bowiem wskazanie właściwego kontekstu normatywnego, który już na poziomie konstytucyjnym wyznacza dopuszczalne ramy prawne działania ustawodawcy.
Trybunał Konstytucyjny, jako jeden z dwóch trybunałów przewidzianych w Konstytucji, jest organem władzy sądowniczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji). Wynikająca z art. 10 ust. 1 Konstytucji zasada podziału i równowagi władz oddziałuje na pozycję całej władzy sądowniczej w systemie władz i ich wzajemnych relacji. O ile w odniesieniu do władzy ustawodawczej lub wykonawczej można mówić o przecinaniu się kompetencji władz, o tyle dla władzy sądowniczej charakterystyczne jest jej odseparowanie od pozostałych. Potwierdza to art. 173 Konstytucji, zgodnie z którym sądy i trybunały „są władzą odrębną i niezależną od innych władz”.
Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał, Konstytucja z 1997 r. nie ogranicza się do statycznego wyrażenia zasady podziału władzy, polegającego na zaliczeniu organów państwa do poszczególnych władz i na deklarowaniu ich odrębności, ale ujmuje stosunki między władzami w sposób dynamiczny, co wyraża się w formule ich równoważenia się (w kontekście pozycji władzy sądowniczej zob. wyroki TK z: 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41; 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8; 9 listopada 2005 r., sygn. Kp 2/05; 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 81; 29 listopada 2005 r. w sprawie P 16/04; 15 stycznia 2009 r., sygn. P 16/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 119; 27 marca 2013 r., sygn. K 27/12, OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 29; 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121; 14 października 2015 r., sygn. Kp 1/15). Istotą zasady wyrażonej w art. 10 ust. 1 Konstytucji jest zarówno funkcjonalny podział władzy, jak i stan równoważenia się władz, w celu gwarantowania poszanowania kompetencji każdej z nich i stworzenia podstaw do stabilnego działania mechanizmów demokratycznego państwa prawa (por. wyroki TK z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07 oraz 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12).
Podział władz oznacza, że każdej z trzech władz powinny przypadać kompetencje materialnie odpowiadające ich istocie, a co więcej – każda z trzech władz powinna zachowywać pewne minimum wyłączności kompetencyjnej stanowiącej o zachowaniu tej istoty. Z kolei wyrażona w art. 10 ust. 1 Konstytucji formuła „równoważenie się” władz oznacza oddziaływanie władz na siebie i wzajemne uzupełnianie ich funkcji. Każda z władz powinna dysponować takimi instrumentami, które pozwalają jej hamować działania władz pozostałych. Równoważenie się władz jest ponadto wzbogacone przez wymaganie „współdziałania władz”, o którym mowa we wstępie do Konstytucji. Poszczególne władze są zobowiązane do współdziałania w celu zapewnienia rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych.
Zasada niezależności i odrębności władzy sądowniczej, wynikająca z art. 173 Konstytucji, dotyczy także – w równym wymiarze – wspomnianych w tym przepisie trybunałów. W ten sposób ustrojowe wyodrębnienie władzy sądowniczej, związane z jej szczególnymi kompetencjami oraz sposobem usytuowania jej organów, odnosi się również w pełni do Trybunału Konstytucyjnego. Wyznacza przez to kierunek wszelkich ocen dokonywanych w odniesieniu do unormowań ustawowych określających sposób organizacji Trybunału oraz warunki wykonywania jego ustrojowych zadań.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie i szczegółowo wypowiadał się na temat zasady niezależności władzy sądowniczej. Wypowiedzi te dotyczyły tych rozwiązań ustawowych, które odnosiły się bezpośrednio do sposobu funkcjonowania sądów sprawujących wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Ustalenia te w pełni odnoszą się do niezależności Trybunału Konstytucyjnego. […]
III.4.3[…] Przypisywanie prerogatywom prezydenckim charakteru aktów uprawniających głowę państwa do podejmowania określonych działań w sposób całkowicie autonomiczny, uzależniony wyłącznie od swobodnego uznania Prezydenta, pozostaje w sprzeczności z podstawowymi założeniami ustroju państwa opierającego się na podziale i równowadze władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadzie legalizmu (art. 7 Konstytucji). W tym kontekście nie można uprawnień Prezydenta związanych z wydawaniem aktów urzędowych określonych w art. 144 ust. 3 Konstytucji postrzegać jako swoistej sfery władzy dyskrecjonalnej głowy państwa. Tak rozumiany zakres uprawnień Prezydenta nie mieści się bowiem w obowiązującej koncepcji ustrojowej, o czym Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już w dotychczasowym orzecznictwie (zob. wyroki z: 18 stycznia 2012 r., sygn. Kp 5/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 5, cz. III, pkt 4.2.1; 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 122, cz. III, pkt 6).
Przepisy konstytucyjne przyznające Prezydentowi pewne kompetencje należy rozumieć jako unormowania, które wyznaczają sposób ich wykonywania. Nie chodzi tu zatem o ograniczanie jakiejś ogólnie ujętej sfery władzy, swoistego – jak to ujmują wnioskodawcy – „ducha uprawnienia Prezydenta”, ale o wskazanie ram prawnych aktywności w danym wypadku w odniesieniu do konkretnej sytuacji i konkretnego organu państwa. Dopiero w takim ujęciu można dostrzec właściwą relację między – z jednej strony – art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji, który zwalnia akt urzędowy Prezydenta o powoływaniu Prezesa lub Wiceprezesa TK od konieczności uzyskania kontrasygnaty, i z art. 194 ust. 2 Konstytucji z drugiej strony, który determinuje sferę działania Prezydenta związaną z powoływaniem wspominanych podmiotów i wyznacza w tej kwestii dopuszczalne ramy prawne aktywności głowy państwa. Wnioskodawca nawiązuje szeroko do treści art. 194 ust. 2 Konstytucji, jakkolwiek nie czyni go wzorcem kontroli kwestionowanego art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK. W ten sposób kwestionuje przepisy ustawowe, stanowiące rozwinięcie wspomnianego art. 194 ust. 2 Konstytucji, jedynie z punktu widzenia wzorca kontroli, który – sam w sobie – nie determinuje zakresu działania Prezydenta w tej konkretnej sprawie. Powołany przez wnioskodawcę wzorzec w postaci art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji ogranicza się bowiem do wyłączenia określonego aktu urzędowego Prezydenta z konieczności uzyskania – dla swej ważności – podpisu Prezesa Rady Ministrów.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 194 ust. 2 Konstytucji posługuje się stosunkowo ogólną formułą, jeśli chodzi o kompetencje Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK. Powoływanie Prezesa i Wiceprezesa TK „spośród kandydatów” przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne pozwala na wskazanie pewnego minimum treściowego – konieczności wskazania co najmniej dwóch kandydatów, którymi mogą być wyłącznie urzędujący sędziowie TK. Konstytucja nie przesądza jednak w sposób definitywny, czy Zgromadzenie Ogólne może przedstawić większą liczbę kandydatur. Nie rozstrzyga też kategorycznie o kryteriach selekcji takich osób przez Zgromadzenie Ogólne. Trzeba przyjąć, że w tym zakresie ustawodawca uzyskał pewną swobodę i ma możliwość szczegółowego unormowania samej procedury wyłaniania kandydatów, w tym także przyjęcia kryteriów sposobu wyznaczania osób mających pełnić funkcję Prezesa i Wiceprezesa TK. Nie znaczy to wszakże, że swoboda ustawodawcy jest – w tym konkretnym zakresie – nieograniczona. W art. 194 ust. 2 Konstytucji przesądzono o dwóch istotnych elementach procedury przewidzianej w tym przepisie. Po pierwsze, wskazane zostały podmioty biorące udział w powoływaniu Prezesa i Wiceprezesa TK. Po drugie, przyjęto regułę, w myśl której działanie Prezydenta ma być determinowane uprzednim działaniem Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK. Prezydent powołuje Prezesa i Wiceprezesa TK „spośród kandydatów” przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne, nie zaś „na wniosek” Zgromadzenia Ogólnego. Nie odnosi się tu zatem do swego rodzaju prośby ze strony organu Trybunału Konstytucyjnego, ale realizuje zadanie w taki sposób, jaki został mu uprzednio wyznaczony. W takim układzie rola Prezydenta ma wyraźnie charakter wtórny w stosunku do tego etapu procedury, który powierzono samemu Trybunałowi Konstytucyjnemu, a konkretnie Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów TK. Chociaż udział Prezydenta w powoływaniu Prezesa i Wiceprezesa TK jest wyraźnie przewidziany w art. 194 ust. 2 Konstytucji, to jednocześnie aktywność głowy państwa ma stanowić odpowiedź na wcześniejsze rozstrzygnięcie wewnątrz Trybunału Konstytucyjnego dotyczące kandydatów na te funkcje. Ustawodawca ma możliwość określenia bardziej szczegółowych elementów procedury wyłaniania kandydatów na funkcje Prezesa i Wiceprezesa TK. Nie może jednak swoim działaniem przekraczać ram określonych w samej Konstytucji, która wyłanianie kandydatur – a więc decydowanie o tym, z jakiego grona osób może być powołany Prezes i Wiceprezes TK – pozostawia Zgromadzeniu Ogólnemu TK. Do Zgromadzenia należy zatem wskazanie kandydatów i tylko z ich grona Prezydent ma możliwość wyboru. W tym kontekście niedopuszczalne byłoby takie ukształtowanie omawianej procedury na poziomie ustawowym, która sprowadzałaby rolę Zgromadzenia Ogólnego wyłącznie do uporządkowania czy pogrupowania proponowanych kandydatur według poparcia, jakie uzyskali na etapie procedury przeprowadzonej w Trybunale. Niedopuszczalne byłoby również takie poszerzenie dopuszczalnej liczby kandydatów, które oznaczałoby faktyczne przekazanie Prezydentowi całościowego i samodzielnego rozstrzygania w kwestii obsady funkcji Prezesa lub Wiceprezesa TK, bez praktycznego uwzględniania wypowiedzi i stanowiska Zgromadzenia Ogólnego w tej sprawie.
Procedura uregulowana w art. 194 ust. 2 Konstytucji zakłada współudział Prezydenta w kształtowaniu struktury organizacyjnej Trybunału Konstytucyjnego. Taka sytuacja wskazuje na kompetencyjne włączenie organu władzy wykonawczej w sferę organizacji władzy, która zgodnie z art. 173 Konstytucji jest odrębną i niezależną od innych władz. Z tego względu zakres dopuszczalnej aktywności Prezydenta na gruncie art. 194 ust. 2 Konstytucji należy intepretować wąsko. Należy bowiem przyjąć, że – co do zasady – możliwość wpływania władzy wykonawczej na jedną ze sfer funkcjonowania władzy sądowniczej, w tym wypadku sferę organizacji, mającą wszakże wpływ na sposób działania całego organu, jest sytuacją wyjątkową. To, że działanie Prezydenta przewidziane w art. 194 ust. 2 Konstytucji jest także – z uwagi na treść art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji – jedną z prerogatyw, oznacza li tylko, że kwestia obsady stanowisk Prezesa lub Wiceprezesa TK została wyraźnie wyłączona poza zakres oddziaływania innego – poza Prezydentem – organu władzy wykonawczej, a więc Rady Ministrów. Potwierdza to jednocześnie, że procedura, w której Prezydent bierze udział, powołując Prezesa i Wiceprezesa TK, ma charakter szczególny i nie wiąże się z prowadzeniem polityki wewnętrznej, stanowiącej podstawowe zadanie Rady Ministrów (art. 146 ust. 1 Konstytucji). Określenia aktu powołania Prezesa i Wiceprezesa TK jako uprawnienia osobistego (prerogatywy) głowy państwa nie można zatem rozumieć jako przyznania Prezydentowi swobody decydowania o obsadzie tych stanowisk. Co więcej, powołanie jednej ze wskazanych głowie państwa osób na stanowisko Prezesa oraz Wiceprezesa TK stanowi konstytucyjny obowiązek Prezydenta. Na gruncie Konstytucji nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że Prezydent zobowiązany jest uczynić użytek ze swojej kompetencji, a wskazanie osoby Prezesa i Wiceprezesa TK spośród wąskiego grona kandydatów nie jest pozostawione do jego swobodnego uznania.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wyłączenie aktu urzędowego Prezydenta, o którym mowa w art. 194 ust. 2 Konstytucji, z wymogu uzyskania – dla swej ważności – podpisu Prezesa Rady Ministrów, nie podważa konstytucyjności art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK. Ustawodawca dokonał w tym wypadku uszczegółowienia jednego z elementów procedury przewidzianej w art. 194 ust. 2 Konstytucji, zachowując wszystkie konstytucyjne elementy procedury zmierzającej do obsadzenia stanowisk Prezesa i Wiceprezesa TK.
Mając na względzie wcześniejsze wyjaśnienia, Trybunał uznał, że rozwiązanie przyjęte w kwestionowanych przepisach ustawy realizuje cel i konstytucyjnie akceptowalny kształt postępowania w sprawie powołania przez Prezydenta osób na stanowisko Prezesa i Wiceprezesa TK na podstawie art. 194 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji.
Nowelizacja ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, wyrok z 9 grudnia 2015 r.
III.2 […] Oddzielenie organów władzy sądowniczej od innych władz zapewniać ma sądom i trybunałom pełną samodzielność w zakresie rozpoznawania spraw i orzekania. W odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego chodzi o umożliwienie niezależnego i samodzielnego wykonywania jego konstytucyjnie określonych funkcji. Ma to szczególne znaczenie, biorąc pod uwagę, że Trybunał Konstytucyjny jest jedynym organem władzy sądowniczej, uprawnionym do orzekania w sprawach zgodności ustaw i ratyfikowanych umów międzynarodowych z Konstytucją, w sprawie konstytucyjności celów lub działalności partii politycznych, rozstrzygania sporów między centralnymi, konstytucyjnymi organami państwa oraz tymczasowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta (art. 131 ust. 1, art. 188 i art. 189 Konstytucji). W ten sposób niezależność Trybunału, stwarzająca warunki do niezawisłego dokonywania kontroli konstytucyjności, staje się jednocześnie zasadą, która służy bezpośrednio ochronie samej Konstytucji.
Trybunał w wyroku z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15, podkreślił też, że zasada niezależności Trybunału Konstytucyjnego (art. 173 Konstytucji) jest ściśle powiązana z zasadą niezawisłości sędziów Trybunału. Stosownie do art. 195 ust. 1 Konstytucji, sędziowie Trybunału są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji. Obie te zasady wykluczają wszelkie formy oddziaływania na działalność orzeczniczą Trybunału zarówno ze strony innych organów władzy publicznej jak i ze strony innych podmiotów (por. wyrok TK z 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41). W pojęciu niezawisłości sędziów nacisk jest położony na brak uzależniania sędziów w ich działalności orzeczniczej od czynników innych niż tylko wymagania wynikające z prawa. Jak podkreślił Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim wniosku, na kwestię niezależności i niezawisłości sądów i Trybunału Konstytucyjnego należy też patrzeć z perspektywy realizacji przez ten organ konstytucyjnych obowiązków ochrony praw jednostki. W polskim systemie prawnym jednym z konstytucyjnych środków ochrony wolności i praw jednostki jest skarga konstytucyjna kierowana do Trybunału Konstytucyjnego. Z perspektywy skargi konstytucyjnej, jako środka ochrony wolności i praw jednostki, szczególnego znaczenia nabiera zasada niezależności i niezawisłości organu rozpoznającego ten środek. Tylko bowiem organ niezawisły i niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej może skutecznie chronić prawa jednostki.
Trybunał podzielił wyrażony w wyroku z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15, pogląd, że zabezpieczeniem zasady nadrzędności Konstytucji, a w ostatecznym rozrachunku także wolności i praw człowieka, jest m.in. sądowa kontrola konstytucyjności norm, sprawowana przez organ niezależny oraz odrębny od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Sądownictwo konstytucyjne w europejskiej kulturze prawnej od samego początku jego powstania pomyślane było jako zabezpieczenie jednostek przed „tyranią większości” i gwarant zwierzchności prawa, nad zwierzchnością siły. Po doświadczeniach totalitarnych rządów nie budzi wątpliwości, że nawet demokratycznie wybrany parlament nie ma kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć, które byłyby sprzeczne z ustawą zasadniczą, także wtedy, gdy ich uzasadnieniem ma być abstrakcyjnie rozumiane dobro Narodu. Ustrojodawca wyznaczył tym samym organom władzy publicznej materialne i proceduralne granice, w których wszystkie ich rozstrzygnięcia muszą się każdorazowo mieścić.
III.6.3.2 […] Zachwianie podziału i równowagi władzy oraz odrębności i niezależności władzy sądowniczej miałoby miejsce, gdyby Prezydent mógł na podstawie ustawy zablokować wybór sędziego TK dokonany przez Sejm w zgodzie z Konstytucją, a tym samym zyskiwałby podstawę do pozakonstytucyjnego oddziaływania na proces wyboru, co godziłoby w podstawy ustroju podziału władz ustanowione w art. 10 Konstytucji. Kształtując kompetencje poszczególnych organów państwowych, ustawodawca nie może naruszyć istotnego zakresu danej władzy, która w odniesieniu do Sejmu wynika z art. 194 ust. 1 Konstytucji. Takie zakłócenie występowałoby również, gdyby Prezydent mógł wpływać, przez wyznaczanie terminu ślubowania, na początek biegu kadencji sędziego TK.
Ponadto, art. 173 Konstytucji jednoznacznie oddziela władzę sądowniczą od innych władz, zakładając, że stanowi ona samodzielną całość. Trzeba podzielić spostrzeżenie Prezesa SN, że zasada podziału i równowagi władz wyrażona w art. 10 Konstytucji powinna być w odniesieniu do władzy sądowniczej rozumiana w taki sposób, by jej „odrębność i niezależność” była należycie respektowana. Natomiast zasada nieusuwalności sędziów TK wybranych przez Sejm jest konieczna dla zagwarantowania, statuowanej w art. 195 ust. 1 Konstytucji, zasady mówiącej, że sędziowie TK są w sprawowaniu swojego urzędu niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji. W świetle art. 36 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r. wygaśnięcie mandatu sędziego Trybunału przed upływem kadencji następuje wyłącznie w wypadkach: śmierci sędziego, zrzeczenia się urzędu, skazania sędziego prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe bądź prawomocnego orzeczenia o złożeniu sędziego Trybunału z urzędu.
6.3.3. Podsumowując, rozwiązanie polegające na uzależnieniu rozpoczęcia biegu kadencji sędziego TK wybranego przez władzę ustawodawczą (dokładniej − Sejm) od złożenia przez niego ślubowania, do czego niezbędne jest przyjęcie ślubowania przez Prezydenta RP (władzę wykonawczą), oznaczałoby pośrednie włączenie władzy wykonawczej w proces konstytuowania się składu Trybunału i opóźnienie liczenia początku biegu kadencji w stosunku do rozwiązania dotychczas przyjmowanego w praktyce na tle Konstytucji, co stałoby w sprzeczności z art. 194 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 197 Konstytucji ustawa ma określać organizację Trybunału oraz tryb postępowania przed Trybunałem. Zadaniem ustawodawcy jest, w razie potrzeby, doprecyzowanie konstytucyjnych zasad regulujących, w miarę dokładnie, status Trybunału Konstytucyjnego. Ustawodawca zwykły nie może natomiast modyfikować postanowień konstytucyjnych. Zaskarżony przepis ustawy tymczasem w pośredni sposób włącza Prezydenta w szeroko rozumiany tryb obsadzania stanowiska sędziego TK, mimo że Konstytucja przewiduje w tej procedurze wyboru sędziego TK jedynie udział Sejmu.
III.8.7.2 […] Rozwiązania odnoszące się do statusu organów kierowniczych TK, a zwłaszcza do kształtowania ich kadencyjności, wiążą się bowiem ściśle z zasadą niezależności samego Trybunału. Niezależność ta zakłada przede wszystkim takie oddzielenie organizacyjne i funkcjonalne Trybunału od organów innych władz, dzięki któremu zostaje mu zapewniona pełna samodzielność w zakresie rozpoznawania spraw i orzekania.
Do kwestii kadencyjności funkcji Prezesa i Wiceprezesa TK Trybunał odnosił się szerzej w wyroku z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15. W przywołanym rozstrzygnięciu Trybunał dostrzegł różnicę między kadencją sędziego, służącą głównie zapewnieniu mu niezawisłości, oraz konsekwencjami określenia kadencyjności pełnienia funkcji kierowniczej w organie władzy sądowniczej, jakim jest Trybunał. Kadencja Prezesa lub Wiceprezesa ma przede wszystkim zapewniać efektywność kierowania zespołem ludzkim. Potencjalnie wypełnianie tej funkcji przez wiele lat, bez weryfikacji tego stanu rzeczy nawet przez Trybunał, może nieść ze sobą pewne zagrożenie. Niemniej jednak Trybunał dostrzegł w tym kontekście również inną okoliczność. Rotacyjny sposób zarządzania pracami TK pozostaje w ścisłym związku z ochroną niezależności Trybunału. Tak długo bowiem, jak w procedurę wyłaniania Prezesa i Wiceprezesa TK włączony jest Prezydent, czy organ państwa spoza władzy sądowniczej, konstrukcja wiążąca kadencyjność pełnienia tych funkcji będzie musiała być oceniania również przez pryzmat art. 173 Konstytucji, a więc w kontekście zasady niezależności Trybunału od innych władz.
Zagadnienie kadencyjności pełnienia funkcji Prezesa i Wiceprezesa TK należy rozpatrywać w ścisłym powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz niezależności Trybunału. Dotyczy to zarówno samego wprowadzenia zasady kadencyjnego pełnienia obu funkcji kierowniczych w Trybunale, jak również sposobu i okoliczności dokonania zmian ustawowych w tym zakresie. Ustawodawca obowiązany jest szanować reguły demokratycznego państwa prawnego również przy ewentualnym wprowadzaniu w życie nowych rozwiązań normatywnych. Trybunał wielokrotnie wypowiadał się w tej kwestii, określając – na przestrzeni wielu lat – konstytucyjny standard dopuszczalnych zachowań ustawodawcy dokonującego zmian w systemie prawa. Te wszystkie wypowiedzi należy odnieść do wprowadzania zmiany normatywnej, w której funkcja Prezesa lub Wiceprezesa TK będzie funkcją kadencyjną obok kadencji mandatu sędziego Trybunału”. Przywołane stanowisko Trybunału zachowuje aktualność także na gruncie niniejszej sprawy. Podtrzymując pogląd wyrażony w przywołanym rozstrzygnięciu jak również stanowisko doktryny na temat wagi, jaką ustrojodawca przywiązuje do sposobu obsadzania funkcji Prezesa i Wiceprezesa TK (por. wyrok z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15, cz. III pkt 3.1. uzasadnienia), Trybunał dostrzega w art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. przejaw nieuprawnionej ingerencji ustawodawcy w sferę niezależności TK.
Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, wyrok z 9 marca 2016r.
III.6.2.8, […]wspomniana już okoliczność, że to ustawy, czyli akty normatywne uchwalane przez Sejm stanowią w praktyce główny przedmiot orzekania Trybunału wyklucza z punktu widzenia zasady podziału władz oraz zasady niezależności Trybunału i niezależności władzy sądowniczej przyznanie Sejmowi jakichkolwiek kompetencji umożliwiających pozbawienie sędziego jego urzędu. Ustawodawca, kształtując przepisy dotyczące sędziów Trybunału, powinien kierować się wynikającym z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji nakazem zapewnienia sędziom Trybunału warunków do niezawisłego przeprowadzania hierarchicznej kontroli aktów normatywnych, a tym samym przyczyniać się do ochrony samej Konstytucji. Z nakazu tego wynika norma o charakterze konstytucyjnym, zgodnie z którą sędzia TK przed upływem kadencji nie może być odwołany przez organ władzy ustawodawczej lub władzy wykonawczej. Tymczasem przyjmując w art. 1 pkt 7 i 8 ustawy nowelizującej zmiany treści art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK i dodając w art. 31a ustawy o TK procedury występowania z wnioskiem do Sejmu o złożenie z urzędu sędziego TK, ustawodawca obrał odwrotny kierunek, zmierzający do pozbawienia Trybunału prawnych gwarancji jego niezależności kosztem przyznania Sejmowi dodatkowych uprawnień umożliwiających ingerencję w kwestie związane z obsadą Trybunału Konstytucyjnego.
Zasada niezależności Trybunału Konstytucyjnego (por. art. 173 Konstytucji) jest ściśle powiązana z zasadą niezawisłości sędziów Trybunału (por. art. 195 ust. 1 Konstytucji). Obie te zasady wykluczają wszelkie formy oddziaływania innych organów władzy publicznej, które mogłyby wpływać na działalność orzeczniczą Trybunału (zob. wyroki o sygn. K 8/99 i sygn. K 34/15). Przyznanie tak daleko idącej kompetencji organowi władzy ustawodawczej, ingeruje w niezawisłość sędziego TK, a zwłaszcza w ten jej aspekt, którym jest niezależność od organów (instytucji) pozasądowych oraz od czynników politycznych. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której o zasadności zakończenia pełnienia przez sędziego TK funkcji przed upływem kadencji decyduje Sejm. Przyznanie tak daleko idącej kompetencji Sejmowi w oczywisty sposób powoduje możliwość wywierania nacisku na sędziego i oddziałuje na sposób wykonywania przez niego jego funkcji orzeczniczych.
Kwestionowane przepisy, przewidując, że o ukaraniu sędziego decydować ma organ pozasądowy, jakim jest Sejm, naruszają prawa osób sprawujących urząd sędziego TK. Brak unormowania procedury, standardów gwarantowanych w ramach postępowania sądowego lub postępowania dyscyplinarnego, w tym prawa do zaskarżenia decyzji o złożeniu sędziego z urzędu, narusza m.in. wskazany jako wzorzec kontroli art. 78 Konstytucji określającego prawo do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji.
Stosownie do tego przepisu, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Jednocześnie przepis ten stanowi, że ustawa określa wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania. W orzecznictwie Trybunału wskazuje się, że norma wyrażona w art. 78 Konstytucji dotyczy nie tylko postępowania sądowego i postępowania administracyjnego, ale również postępowania dyscyplinarnego (zob. wyrok z 19 marca 2007 r., sygn. K 47/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 27 i wyrok o sygn. K 41/97). Nie ma ona jednak charakteru bezwzględnego i dopuszcza wprowadzenie wyjątków przez ustawodawcę. Ustawodawca nie ma jednak pełnej swobody tworzenia takich wyjątków. Odstępstwo od zasady wynikającej z art. 78 Konstytucji powinno być podyktowane szczególnymi okolicznościami, które stanowiłyby uzasadnienie pozbawienia strony postępowania środka odwoławczego (zob. wyrok z 12 czerwca 2002 r., sygn. P 13/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 42).
Należy zauważyć, że stosownie do art. 180 ust. 2 Konstytucji złożenie sędziego z urzędu wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie. Przepis ten stanowi rozwinięcie zasady niezawisłości sędziowskiej określonej w art. 178 Konstytucji. Art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji odnosi się jednak do “sędziów sądów” i z tej przyczyny należy uznać, że nie stanowi on adekwatnego wzorca kontroli zgodności kwestionowanych przepisów, które dotyczą sędziów Trybunału.
Z kolei art. 195 ust. 1 Konstytucji, który wyraża zasadę niezawisłości sędziów Trybunału Konstytucyjnego, nie zawiera wyraźnego uszczegółowienia tej zasady określającego m.in. zasady złożenia z urzędu sędziego TK. Nie ma jednak podstaw do uznania, że niezawisłość sędziów Trybunału jest chroniona w mniejszym stopniu niż sędziów orzekających w sądach. Z tego powodu należy przyjąć, że z samego art. 195 ust. 1 Konstytucji wynika, że złożenie sędziego z urzędu może nastąpić jedynie w drodze decyzji samego Trybunału.
Również przewidziane w art. 31a ust. 2 ustawy o TK przez art. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej przyznanie Prezydentowi i Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienia do występowania z wnioskiem o zainicjowanie procedury usunięcia z urzędu sędziego TK ingeruje w zasadę niezależności Trybunału oraz niezawisłości sędziego TK. Udział organów władzy wykonawczej w którejkolwiek z faz postępowania dyscyplinarnego jak i w ramach innej procedury dotyczącej oceny postępowania sędziego TK i jego statusu stanowi nieuzasadnioną ingerencję w sferę autonomii Trybunału Konstytucyjnego. Okoliczność, że ostateczną decyzję o uznaniu wniosku za uzasadniony i wszczęciu postępowania podejmuje Zgromadzenie Ogólne nie wpływa na brak naruszenia niezawisłości sędziego, skoro nawet sama możliwość wystąpienia z takim wnioskiem może negatywnie wpływać na postrzeganie sędziego jako niezawisłego.
III.6.4.5 […] ograniczenie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów TK, polegające na wyłączeniu tej odpowiedzialności, jeżeli chodzi o czyny popełnione przed objęciem urzędu, nie jest dopuszczalne z punktu widzenia zasady niezależności Trybunału i zasady podziału władz oraz zasady niezawisłości sędziów Trybunału. Art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 28 ust. 2 ustawy o TK, jest więc niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 195 ust. 1 Konstytucji.
Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, wyrok z 11 sierpnia 2016 r.
III.5.1 […] Zabezpieczeniem zasady nadrzędności Konstytucji jest m.in. zasada podziału władzy. Jest ona przeciwieństwem zasady jednolitej władzy państwowej, zapobiegając instrumentalizacji Konstytucji lub sprowadzaniu jej do politycznej deklaracji, czy manifestu programowego. W ostatecznym rozrachunku zabezpiecza więc wolności i praw człowieka przed nadużyciem władzy. Istotą zasady wyrażonej w art. 10 ust. 1 Konstytucji jest zarówno funkcjonalny podział władzy, jak i stan równoważenia się władz, w celu gwarantowania poszanowania kompetencji każdej z nich i stworzenia podstaw do stabilnego działania mechanizmów demokratycznego państwa prawa (por. wyroki TK: z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3 oraz 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121). Należało zatem rozróżnić dwa konstytucyjne aspekty podziału władzy: statyczny i dynamiczny.
III.5.2. Zasada podziału władzy w ujęciu statycznym sprowadza się do wyodrębnienia trzech podstawowych funkcji władzy (ustawodawczej, wykonawczej, sądowniczej) i wskazania realizujących te funkcje organów konstytucyjnych (Sejmu, Senatu, Prezydenta, Rady Ministrów oraz sądów i trybunałów). Podział funkcjonalny (art. 10 ust. 1 Konstytucji), podział organizacyjny (art. 10 ust. 2 Konstytucji) oraz powiązanie funkcji władzy z jej organami (tj. odpowiednio dla każdej funkcji: art. 95, art. 120, art. 121 Konstytucji; art. 126 i art. 146 Konstytucji; art. 175 ust. 1, art. 188 i art. 189 Konstytucji) wykraczają zatem poza treść rozdziału I Konstytucji, wymagając uwzględniania innych przepisów konstytucyjnych. W szczególności istotnym elementem organizacyjnego aspektu zasady podziału władzy jest podział strukturalny, który polega na nominalnym i kompetencyjnym wyodrębnieniu poszczególnych organów konstytucyjnych oraz podział personalny, który sprowadza się do zakazu równoczesnego sprawowania różnych urzędów lub zajmowania różnych stanowisk. Należy ponadto uwzględnić, że oprócz funkcji podstawowych, wskazanych w art. 10 Konstytucji, przepisy konstytucyjne pozwalają wyróżnić funkcję kontrolną i kreacyjną realizowaną w różnym zakresie przez różne organy konstytucyjne. Tak rozumiany podział władzy ma charakter statyczny, gdyż został dokonany przez prawodawcę konstytucyjnego i nie może zostać zmieniony inaczej niż na zasadach określonych w rozdziale XII Konstytucji.
Konsekwencją podziału władzy w ujęciu statycznym jest przypisanie konstytucyjnym organom kompetencji odpowiednich ze względu na realizowane przez nie funkcje. W orzecznictwie konstytucyjnym podkreśla się, że “każdej z trzech władz powinny przypadać kompetencje materialnie odpowiadające ich istocie, a co więcej – każda z tych władz powinna zachowywać pewne minimum kompetencyjne stanowiące o zachowaniu tej istoty. Ustawodawca zaś – kształtując kompetencje poszczególnych organów państwowych – nie może naruszyć owego «istotnego zakresu» danej władzy” (wyrok TK z 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 119). Trybunał Konstytucyjny wyróżnia zatem grupę kompetencji wyłącznych, które odpowiadają tylko jednej funkcji władzy (tj. ustawodawczej, wykonawczej albo sądowniczej). Tworząc minimum, które jest niezbędno do realizacji tej funkcji przez organ, nie mogą zostać ani przeniesione na inny organ, ani naruszone w procesie stanowienia lub stosowania prawa. Art. 10 Konstytucji stoi na przeszkodzie koncentracji funkcji władzy w jednym organie (wyrok TK z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 15), z drugiej zaś – przewidując dualizm organizacyjny w obrębie władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej – zapobiega monopolizacji władzy przez jeden z organów. W szczególności “Parlament nie ma pozycji nadrzędnej nad innymi organami, z wyjątkiem ściśle określonych wypadków, nie ma także pozycji monopolistycznej w systemie organów państwa” (wyrok TK z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109). Ponadto zasada podziału władzy w ujęciu statycznym intepretowana w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o władzy zwierzchniej Narodu, oznacza, że żaden organ władzy ustawodawczej, wykonawczej lub sądowniczej nie może ani zastąpić władzy zwierzchniej, ani występować wyłącznie w roli władzy zwierzchniej. Preambuła Konstytucji wyraźnie wskazuje, że Naród ustanowił “Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa”. W konsekwencji “nawet demokratycznie wybrany parlament nie ma kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć, które byłyby sprzeczne z ustawą zasadniczą, także wtedy, gdy ich uzasadnieniem ma być abstrakcyjnie rozumiane dobro Narodu. Ustrojodawca wyznaczył tym samym organom władzy publicznej materialne i proceduralne granice, w których wszystkie ich rozstrzygnięcia muszą się każdorazowo mieścić” (wyrok o sygn. K 35/15, cz. III, pkt 2).[…]
III.8.3 […] Zakaz ustawowego określania maksymalnego terminu rozpoznania spraw w ustawie wynika z zasady trójpodziału władzy, bowiem jest to forma ingerencji władzy ustawodawczej w istotę działania władzy sądowniczej. Stąd tylko ustrojodawca może sformułować w przepisach konstytucyjnych wymóg działania władzy sądowniczej w określonych ramach czasowych.
III.9.3. […] Wkroczenie władzy ustawodawczej za pomocą aktu prawa powszechnie obowiązującego (ustawy) w sferę władzy sądzenia, będące przejawem swoistego wymiaru sprawiedliwości wobec sędziów konstytucyjnych wydających wyroki w imieniu Rzeczypospolitej, jest nie do pogodzenia ze standardami państwa prawnego i do tej pory było obce kręgowi kultury prawnej, do którego przynależy Polska. Ustawodawca zrecenzował w art. 89 ustawy o TK z 2016 r. konkretne wyroki Trybunału Konstytucyjnego, podjęte przez konkretnych sędziów TK w odniesieniu do konkretnych spraw. Przypisał sędziom TK działanie niezgodne z prawem, usprawiedliwiając w ten sposób wcześniejszą odmowę publikacji wyroków TK przez organ wydający dziennik urzędowy, i przydając samej czynności ogłoszenia orzeczenia Trybunału charakter wyjątku uzależnionego od woli władzy ustawodawczej. I jakkolwiek z konstytucyjnego punktu widzenia ocena zawarta w art. 89 ustawy o TK z 2016 r. nie może mieć i nie ma żadnego waloru prawnego, sama taka praktyka oczywiście narusza zasadę podziału i równoważenia władz, obowiązek współpracy i współdziałania między konstytucyjnymi organami władzy publicznej, niezależność sądów i trybunałów oraz wszystkie te normy i zasady, które konstytuują elementarne podstawy ustroju państwa. Dlatego Trybunał orzekł, że art. 89 Konstytucji jest niezgodny także z art. 10 i art. 173 Konstytucji.
Opublikowany w Państwo, TrybunałTagged Konstytucja RP, RPO, trójpodział władzy, Trybunał Konstytucyjny

References: art. 10
 art. 173
 art. 175
 art. 180
 art. 175
 art. 45
 art. 176
 art. 10
 art. 10
 art. 173
 art. 10
 art. 10
 art. 178
 art. 10
 art. 10
 art. 173
 art. 175
 art. 173
 art. 173
 art. 173
 art. 1
 art. 10
 art. 183
 art. 190
 art. 79
 art. 188
 art. 193
 art. 197
 art. 10
 art. 173
 art. 10
 art. 10
 art. 173
 art. 144
 art. 144
 art. 194
 art. 194
 art. 12
 art. 194
 art. 144
 art. 194
 art. 194
 art. 194
 art. 194
 art. 173
 art. 194
 art. 194
 art. 144
 art. 194
 art. 12
 art. 194
 art. 194
 art. 144
 art. 188
 art. 189
 art. 195
 art. 10
 art. 194
 art. 173
 art. 10
 art. 195
 art. 36
 art. 194
 art. 197
 art. 173
 art. 2
 art. 173
 art. 10
 art. 1
 art. 36
 art. 31
 art. 173
 art. 195
 art. 78
 art. 78
 art. 78
 art. 180
 art. 178
 Art. 180
 art. 195
 art. 195
 art. 31
 art. 1
 Art. 1
 art. 28
 art. 173
 art. 10
 art. 195
 art. 10
 art. 95
 art. 120
 art. 121
 art. 126
 art. 146
 art. 175
 art. 188
 art. 189
 art. 10
 Art. 10
 art. 4
 art. 89
 art. 89
 art. 89
 art. 10
 art. 173