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Timestamp: 2017-08-21 15:41:51+00:00

Document:
Fallos de la Corte Suprema de Justicia Argentina: agosto 2005
13 de abril 1870
Fallos 7:152
PODER DE POLICIA - REGULACIONES DE SEGURIDAD Y SALUBRIDAD
La empresa accionaba contra la Provincia de Buenos Aires, alegando que la legislación que había prohibido la actividad importaba una restricción injustificada a su establecimiento industrial. La Corte sostuvo que era un poder reservado de las provincias el de la reglamentación de los derechos por razones de seguridad, salubridad y moralidad, y rechazó el planteo.
Empresa “Plaza de Toros” c. Prov. de Buenos Aires
Vistos y considerando: que es un hecho y también un principio de derecho constitucional, que la policía de las provincias está a cargo de sus gobiernos locales, entendiéndose incluido en los poderes que se han reservado el de proveer lo conveniente a la seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos; y que, por consiguiente, pueden lícitamente dictar leyes y reglamentos con estos fines, no habiéndose garantido por el art. 14 de la Constitución nacional a los habitantes de la República el derecho absoluto de ejercer su industria o profesión, sino con sujeción a las leyes que reglamentan su ejercicio; que siendo esto así, la justicia nacional sería incompetente para obligar a una provincia, que ha prohibido las corridas de toros, a soportar la construcción de una plaza para dar al pueblo ese espectáculo, aun cuando pudiera ella calificarse de establecimiento industrial, como se pretende, y el ejercicio de esa industria, no ofendiera el decoro, la cultura y la moralidad de las costumbres públicas; por estos fundamentos, se confirma, con costas, el auto apelado de foja 12; y satisfechas aquéllas y repuestos los sellos, devuélvanse. —FRANCISCO DE LAS CARRERAS. - SALVADOR MARIA DEL CARRIL. FRANCISCO DELGADO. - JOSÉ BARROS PAZOS. - BENITO CARRASCO.
Publicado por Gustavo Arballo en 8:37 p. m.
Fallos 267:215
LIBERTAD DE AGREMIACION
Los accionantes eran trabajadores marítimos que interpusieron un amparo, fundado en los derechos de trabajar y agremiarse libremente, contra un decreto que exigía como condición para inscribirse en la Bolsa de Trabajo Marítimo para Marinería y Maestranza la afiliación sindical a la asociación profesional con personería gremial reconocida. La Corte acogió el planteo estableciendo que “la libertad de agremiación importa el derecho de afiliarse al sindicato que se prefiera o no afiliarse a ninguno”. Así, declaró inconstitucional la norma y se apartó con ello de la restricción impuesta por la ley de amparo (entonces recientemente promulgada) que vedaba ese examen en el marco de acciones interpuestas por esa vía procesal.
La cuestión planteada en autos es similar a la que la Corte resolvió, en contra de pretensiones análogas a las que sustentan los actores, al pronunciarse en la causa "Leguiza, Luis E. c. Poder Ejecutivo Nacional s/recurso de amparo" (sentencia del 11 de marzo de 1966).
Sin embargo, la nueva integración del tribunal me mueve a mantener aquí el criterio que en aquella ocasión sostuvo mi antecesor en el cargo, doctor Ramón Lascano, en el sentido de que situaciones como la presente autorizan una excepción a la jurisprudencia de Fallos, 249:221 y otros, que estableció que la vía de amparo no es procedente, en principio, para discutir la constitucionalidad de normas legales o reglamentarias.Me remito, pues, en lo pertinente, a las razones que hizo valer el Procurador General en el aludido caso "Leguiza", y sólo debe poner de manifiesto que, en el sub judice, las partes interesadas en sostener la validez del art. 16, inc. b) del reglamento aprobado por decreto 280/64 han tenido ocasión de alegar en momento oportuno al respecto, como lo demuestran las presentaciones de fs. 66 y 108, efectuadas en nombre del Sindicato Obreros Marítimos Unidos, y la circunstancia de que se haya puesto en conocimiento del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la interposición de este amparo, con remisión de una copia de la demanda inicial, en la que los actores sostuvieron que aquella norma era contraria a garantías de la Constitución Nacional y a disposiciones de la ley 14.455.
En cuanto al problema de fondo, comparto los fundamentos de las disidencias que en la sentencia recordada al comienzo suscribieron los doctores Boffi Boggero y Zavala Rodríguez, en cuanto declaran inconstitucional el art. 16, inc. b) del reglamento aprobado por decreto 280/64, y en su mérito estimo que corresponde revocar el fallo de fs. 133 de estas actuaciones, y hacer lugar al amparo pedido por los accionantes.
Octubre 6 de 1966. EDUARDO H. MARQUARDT
1°) Que hasta el 27 de diciembre de 1957, fecha en que se resolvió el caso "Siri" (Fallos, 239:459), el recurso de amparo sólo se admitió, en el orden nacional, para proteger la libertad cuando mediase detención, arresto o prisión ilegal de las personas (arts. 20, ley 48 y 617 y sigts., Cód. de Proced. Criminal).
2°) Que, sin embargo, a partir de entonces el amparo no se circunscribió a los tradicionales casos de hábeas corpus sino que se extendió a otras situaciones que pudieran comportar ataques flagrantes, evidentes e insusceptibles de una reparación ulterior adecuada contra las garantías individuales que consagra la Constitución, porque dichas garantías integran -como lo dijo este tribunal con palabras de Joaquín V. González- "el patrimonio inalterable que hace de cada hombre, ciudadano o no, un ser libre e independiente dentro de la Nación Argentina".
3°) Que, de este modo, por medio de la interpretación de los textos constitucionales se ha venido a reconocer la necesidad del remedio excepcional del amparo judicial no solamente cuando se halla en juego la libertad de las personas sino también cualquiera de las otras garantías individuales que consagra la Ley Suprema.
4°) Que, en consecuencia, como dijo esta Corte al fallar el caso "Kot": "Siempre que aparezca de modo claro y manifiesto la ilegitimidad de una restricción cualquiera a alguno de los derechos esenciales de las personas, así como el daño grave e irreparable que se causaría remitiendo el examen de la cuestión a los procedimientos ordinarios, administrativos o judiciales, corresponderá que los jueces restablezcan de inmediato el derecho restringido por la vía del recurso de amparo" (Fallos, 241:291).
5°) Que es cierto que la admisión de este remedio excepcional puede engendrar la falsa creencia de que cualquier cuestión litigiosa tiene solución por esta vía; o peor aún, que mediante ella es dable obtener precipitadas declaraciones de inconstitucionalidad. Y, por tanto, la jurisprudencia de esta Corte estableció que no es pertinente, como principio, la declaración de inconstitucionalidad en esta clase de procedimiento (Fallos, 249, ps. 221; 449 y 569; 252:167; 253, ps. 15 y 29; 258:227, entre otros).
6°) Que ello no obstante, el principio no debe reputarse absoluto. Regirá, sin duda, en la gran mayoría de los casos. Mas cuando las disposiciones de una ley, decreto a ordenanza resultan claramente violatorias de alguno de los derechos humanos, la existencia de reglamentación no puede constituir obstáculo para que se restablezca de inmediato a la persona en el goce de la garantía fundamental vulnerada; porque de otro modo bastaría que la autoridad recurriera al procedimiento de preceder su acto u omisión arbitrarios de una norma previa -por más inconstitucional que ésta fuese- para frustrar la posibilidad de obtener en sede judicial una inmediata restitución en el ejercicio del derecho esencial conculcado.
7°) Que por este motivo y porque precisamente la ley 16.986, reglamentaria de la acción de amparo, se ha propuesto normar este procedimiento excepcional para asegurar mejor el ejercicio de las garantías individuales contra la arbitrariedad y la ilegalidad manifiestas, su art. 2°, inc. d), debe ser interpretado como el medio razonable concebido para evitar que la acción de amparo sea utilizada caprichosamente con el propósito de obstaculizar la efectiva vigencia de las leyes y reglamentos dictados en virtud de lo que la Constitución dispone; pero no como un medio tendiente a impedir que se cumplan los fines perseguidos por la misma ley 16.986, cuando el acto de autoridad arbitrario se fundamenta en normas que resultan palmariamente contrarias al espíritu y a la letra de la ley de las leyes.
8°) Que -como dijo esta Corte en Fallos, 235:453- "la solución justa del caso impone no aplicar rigurosamente las palabras de la ley con exclusión del indudable espíritu que la anima", lo cual conduce a admitir -según lo señaló el voto en disidencia de Fallos, 258:17- que "el mejor método de interpretación es el que tiene en cuenta la finalidad perseguida por la norma"; por donde resulta ser "principio básico de hermenéutica jurídica el de atender, en la interpretación de las leyes, al contexto general de ellas y a los fines que las informan" (Fallos, 260:171), cuidando asimismo que "concuerde con los principios, derechos y garantías consagrados por la Constitución Nacional, en tanto ello sea posible sin violencia de su letra o de su espíritu" (Fallos, 253:344; 261:36). A todo lo cual debe agregarse, de acuerdo con lo expresado en Fallos, 254:362. "Que, como esta Corte lo ha declarado reiteradamente, la determinación del alcance de las normas legales constituye tarea específica judicial, que no requiere, en términos genéricos, que se la practique en forma literal ni restrictiva (Fallos, 249:37; causas "Riera, Blas L. s/hábeas corpus" y "La Americana, S. R. L. querella a Cavalli, Vicente s/art. 48, ley 3975", sentencias del 23 y 28 de noviembre de 1962, respectivamente). Que, por lo contrario, descartada la impertinencia de la interpretación extensiva en el ámbito penal o impositivo, la norma genérica es que los preceptos legales deben entenderse en forma tal que el propósito de la ley se cumpla de acuerdo con los principios de una razonable y discreta interpretación (Fallos, 179:337; 180:360; 182:486 y otros).
9°) Que, en consecuencia, aunque la letra del art. 2°, inc. d) de la ley 16.986 autorice, prima facie, a sostener que nunca puede ser declarada la inconstitucionalidad de una norma en el procedimiento de amparo, una correcta hermenéutica -que tenga en cuenta no sólo la literalidad del texto sino también los fines perseguidos con su sanción- debe conducir, en la especie, a la conclusión de que, en rigor de verdad, la mencionada disposición se ha limitado a consagrar la tesis, ya sentada por la jurisprudencia, de que, en principio, no cabe declarar inconstitucionalidades en un juicio de naturaleza sumaria, como lo es el de amparo. Pero esto entendido no de un modo absoluto, porque tanto equivaldría a destruir la esencia misma de la institución, que ha sido inspirada por el propósito definido de salvaguardar los derechos sustanciales de la persona, cuando no existe otro remedio eficaz al efecto.
10) Que, en todo caso, ello debe ser así porque, cualquiera sea el procedimiento mediante el cual se proponga a decisión de los jueces una cuestión justiciable, nadie puede sustraer a la esfera de acción del Poder Judicial la atribución inalienable y la obligación que tiene -directamente emanadas del art. 31 de la Constitución Nacional- de hacer respetar el Estatuto Fundamental y, en particular, las garantías personales reconocidas en su primera parte. Sin olvidar que en el art. 100 se dispone de modo expreso que "corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la Nación, el conocimiento y decisión de todas las causas que versan sobre puntos regidos por la Constitución...".
11) Que ese es el motivo por el cual esta Corte dejó sentado en Fallos, 33:162 -donde se cuestionó la validez constitucional de la ley de expropiaciones 1583- (consid. 25) que "es elemental en nuestra organización constitucional la atribución que tienen y el deber en que se hallan los tribunales de justicia, de examinar las leyes en los casos concretos que se traen a su decisión, comparándolas con el texto de la Constitución para averiguar si guardan o no conformidad con ésta, y abstenerse de aplicarlas, si las encuentran en oposición con ella; constituyendo esa atribución moderadora uno de los fines supremos y fundamentales del Poder Judicial nacional y una de las mayores garantías con que se ha entendido asegurar los derechos consignados en la Constitución contra los abusos posibles e involuntarios de los poderes públicos".
12) Que, en consecuencia, nada obsta a que en el presente caso -en el que se hallan en juego, como se verá, derechos fundamentales de la persona- este tribunal examine y resuelva en definitiva si la decisión administrativa fundada en el texto del art. 16, inc. b) del reglamento aprobado por el decreto 280/64, que impide a los actores hacer uso del derecho que invocan, es contraria o no al texto y al espíritu de la Constitución Nacional.
13) Que, en efecto, en el caso de autos Carlos J. Outon y otros -todos ellos trabajadores marítimos- requieren amparo judicial para que se les restablezca en el goce de los derechos de trabajar y agremiarse libremente, que estiman violados por el decreto 280/64, reglamentario de la Bolsa de Trabajo Marítimo para Marinería y Maestranza. Los actores consideran particularmente lesiva de los derechos referidos la norma del art. 16, inc. b) del reglamento aprobado por ese decreto, que exige como condición para inscribirse en la Bolsa contar con el carnet de afiliación sindical a la asociación profesional con personería gremial reconocida, lo que supone -dicen- la agremiación forzosa a un determinado sindicato y la negación del derecho de trabajar a quienes no se hayan sometido a tal exigencia.
14) Que el juez nacional del trabajo, por sentencia de fs. 48/50, resolvió conceder el amparo y ordenar la inscripción de los peticionantes sin previa presentación del carnet sindical. En cambio, la cámara a quo, en su sentencia de fs. 133/134, resolvió revocar la decisión del inferior por el mérito de la jurisprudencia de esta Corte sentada en Fallos 258:227, sin perjuicio de admitir que pueda valorarse la contradicción de la norma cuestionada con el texto de la Ley Fundamental por la vía del recurso extraordinario a que se refiere el art. 14 de la ley 48.
15) Que contra esa sentencia los actores interponen a fs. 138/145 el recurso extraordinario, que fundan en la inconstitucionalidad de la norma cuestionada y en la circunstancia de ser éste el único medio que les resta para reparar la violación de las garantías constitucionales desconocidas en el fallo del a quo. El recurso se concede a fs. 146 y debe admitírselo como procedente, por cuanto ha sido ejercitado en las condiciones previstas en el art. 14, inc. 3° de la ley 48.
16) Que en su dictamen de fs. 158 el Procurador General, remitiéndose a lo sostenido por su antecesor en el cargo al pronunciarse en la causa "Leguiza, Luis R. c. Poder Ejecutivo Nacional s/recurso de amparo" (sentencia del 11 de marzo de 1966), considera que en el presente caso debe hacerse lugar al amparo pedido por los accionantes.
17) Que como lo tiene dicho esta Corte y se ha puntualizado precedentemente, el objeto de las demandas de amparo es la tutela inmediata de los derechos humanos acogidos en la Constitución Nacional (Fallos, 241:291; 245:435; 247:462; 248:837; 249, ps. 221, 569 y 670; 253, ps. 29 y 35, etcétera).
18) Que en el caso subexamen no cabe duda sobre la naturaleza de los derechos que se tiende a preservar con la demanda, esto es, los de trabajar y agremiarse libremente.
19) Que, en esas condiciones, desde que en autos se invocan derechos humanos fundamentales heridos por una norma reglamentaria que contraviene el texto de la Constitución Nacional y causa grave daño que exige urgente remedio, la demanda de amparo interpuesta se ajusta a los presupuestos establecidos por la Corte desde los precedentes de Fallos, 239:459 y t. 241:291. Y aun debe añadirse que cuando -como en el caso ocurre- está comprometida la atención de las necesidades primarias del hombre, no puede argumentarse con razones de forma, si de tal modo se sacrifica el derecho sustancial que debe salvaguardarse y que aparece consagrado en la ley positiva de más alta significación (Fallos, 246:179; 251:469).
20) Que no puede obstar al progreso del amparo la circunstancia de que la violación de los derechos fundamentales se atribuya a un decreto del Poder Ejecutivo que daría al acto la presunción de legitimidad. Tal presunción debe descartarse cuando la ilegitimidad del acto es palmaria por contravenir manifiestamente lo dispuesto en la Constitución Nacional y las leyes dictadas en su consecuencia, y los tribunales no pueden negar el amparo cuando no cabe otra vía que la invalidación del decreto para preservar el derecho fundamental y evitar el daño grave e irreparable en tiempo oportuno.
21) Que, por otra parte, se dan efectivamente en este caso todas las circunstancias de excepción exigibles para debatir, al sustanciar el amparo, la cuestión de constitucionalidad: la violación del derecho humano y constitucional que se invoca es evidente; el daño que se ocasiona a los trabajadores accionantes es grave e irreparable. En fin, no existe controversia sobre la situación de hecho que origina la reclamación a que se refiere la comprobación notarial de fs. 1/2, y se han llenado todos los recaudos exigibles para asegurar la defensa en juicio como lo demuestran las presentaciones efectuadas a fs. 66 y 108 por el Sindicato de Obreros Marítimos Unidos y la circunstancia de haberse puesto en conocimiento del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la promoción del amparo, con remisión de copia de la demanda, donde ya se impugna la constitucionalidad de la norma en cuya virtud se niega el derecho de los recurrentes. Por último, es el propio Poder Ejecutivo el que manifiesta, frente a la cuestión de constitucionalidad que se plantea en el amparo, su interés en contar con el pronunciamiento judicial sobre el punto, como resulta de los considerandos del decreto 7695/65, cuya copia obra a fs. 71/72.
22) Que, en consecuencia, reunidos todos esos extremos, entiende esta Corte que cabe considerar la constitucionalidad de la disposición cuestionada frente a los derechos sustanciales garantizados por el art. 14 de la Constitución Nacional, y establecer, asimismo, si la facultad que atribuye al Poder Ejecutivo el art. 86, inc. 2°, ha sido excedida por el art. 16, inc. b) del reglamento aprobado por el decreto 280/64.
23) Que sobre ese punto esta Corte juzga que es incompatible con los derechos de trabajar y agremiarse libremente la exigencia del carnet sindical que otorga un solo sindicato para que los obreros puedan inscribirse en la Bolsa de Trabajo y obtener y conservar su empleo. La libertad de agremiación importa el derecho de afiliarse al sindicato que se prefiera o no afiliarse a ninguno, y no puede admitirse como congruente con la Constitución un ordenamiento según el cual el derecho de trabajar queda supeditado a una afiliación gremial necesaria y a la permanencia en determinado sindicato mientras dure la ocupación.
24) Que la agremiación coactiva no puede cohonestarse con supuestas razones de interés sindical y bien común. La organización sindical útil y justa, prestigiada por la bondad de sus fines y realizaciones, reclama una afiliación libre y consciente, que atienda sólo a la defensa del interés profesional, sin sujeción a un régimen de aceptación forzosa. La afiliación compulsiva frustra la libertad de agremiación y puede ser la base de un odioso sistema de sumisiones y preeminencias ilegítimas.
25) Que esta doctrina es conforme con la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que proclama la naturaleza fundamental del derecho al trabajo y a la libre agremiación de los trabajadores para la defensa de sus intereses (art. 23) y consagra el derecho a un recurso efectivo ante los tribunales competentes, que ampare a todas las personas contra los actos que violan sus derechos fundamentales, reconocidos por la Constitución o por la ley (art. 8°). Es también la doctrina de la convención internacional 87 de la Organización Internacional del Trabajo (O. I. T.), sobre libertad sindical, ratificada por la ley 14.932. Es, por último, la doctrina que mejor se aviene con el art. 14 de la Constitución Nacional, que garantiza "una organización sindical libre y democrática".
26) Que siendo así debe admitirse que el Poder Ejecutivo Nacional, cuando aprobó el art. 16, inc. b) del decreto 280/64, desconoció el derecho de trabajar y agremiarse libremente. Y también que excedió la facultad de reglamentación que le confiere el art. 86, inc. 2° de la Constitución Nacional con referencia al art. 2° de la ley 14.455 en cuanto éste dispone que "el derecho de afiliarse comprende el de no afiliarse y desafiliarse", máxime desde que dicha regla constitucional - concordable con la del art. 28 - dispone que el Poder Ejecutivo no puede alterar el espíritu de las leyes con excepciones reglamentarias.
Por todo ello, de conformidad con lo dictaminado por el Procurador General, se revoca la sentencia apelada y se hace lugar al amparo deducido por los actores contra las decisiones de la Bolsa de Trabajo Marítimo para Marinería y Maestranza (Puerto de San Fernando), en cuya virtud se les niega la inscripción y boleta de embarco solicitadas por no haber acreditado su afiliación a la asociación profesional con personería gremial legalmente reconocida.
FDO.: EDUARDO A. ORTIZ BASUALDO. - ROBERTO E. CHUTE. - MARCO A. RISOLÍA. - LUIS C. CABRAL. - JOSÉ F. BIDAU
Publicado por Gustavo Arballo en 8:34 p. m.
Fallos 247:121
REGULACION ECONOMICA - PODER DE POLICIA DE FOMENTO - IGUALDAD
Una ley nacional había impuesto la realización obligatoria y simultánea de espectáculos “en vivo” en la sala cinematográfica, en lo que el legislador había instituido como “un sistema especial destinado a promover la ocupación en lo concerniente a los trabajadores del espectáculo público". La actora planteaba que así se le estaba imponiendo una “obligación de contratar” en condiciones violatorias de la libertad de comerciar, además de la carga que se le imponía al demandarle la realización de gastos e inversiones no susceptibles de amortización ni rédito.
El dictamen del Procurador Sebastián Soler entendió que esa exigencia era inconstitucional, en tanto había consagrado para una categoría de personas un verdadero privilegio cuya repercusión económica incide perjudicialmente sobre otra. La misma línea argumental es seguida por la disidencia de Boffi Boggero (observando que “El Estado, en vez de resolver el problema con recursos propios, hace recaer la solución en una categoría de particulares, afectando esencialmente los derechos con que la Constitución los protege”).
Sin embargo, la Corte entendió que la ley era constitucional. Observó que la obligación tenía un alcance muy limitado, en condiciones que hacían amortizable la inversión, de manera que la carga impuesta a los empresarios era de una índole tal “que no suprime ni altera el derecho a ejercer su comercio específico en la sala destinada a ese efecto”.
La mayoría recordó además la evolución de la jurisprudencia sobre las facultades reglamentarias, comenzando por la circunscripta concepción del poder de policía expuesta en “Saladeristas” (el Estado sólo podía intervenir para proteger la seguridad, la moralidad y la salubridad pública), y abandonada luego para acoger la tesis amplia y plena, comprensiva de “la defensa y promoción de los intereses económicos de la colectividad”. Sobre esa base, entendió, la ley impuesta era merecedora de la presunción de constitucionalidad.
La ley 14.226, declara obligatoria la inclusión de espectáculo de variedades en los programas de las salas cinematográficas de todo el territorio de la Nación.
El recurrente impugna la constitucionalidad de la ley, sosteniendo que la misma vulnera las garantías que la Carta Fundamental acuerda a la libertad de comercio y al derecho de propiedad. El sistema estatuido le ocasiona agravios considerables en cuanto le impone una especialidad comercial a la que no está dedicado y le exige cuantiosas inversiones destinadas a adecuar la sala a espectáculos cuyo ofrecimiento no es propio de su actividad empresaria. Se ve obligado además a realizar los gastos que supone la contratación de artistas, y todo ello se ve agravado por la circunstancia de que no le es dable recuperar tales inversiones por la prohibición, emergente de una resolución ministerial, de trasladar el costo del número vivo al precio de las entradas.
La sola enunciación del problema contiene en sí la respuesta. La ley 14.226 es inconstitucional, y el sostenimiento de esta tesis no puede tropezar con otra dificultad que la que resulta de demostrar la evidencia.
El derecho de trabajar, de ejercer libremente el comercio o toda industria lícita, no está subordinado a otro requisito que al de la licitud. En Fallos, t. 98, p. 52, V. E. decía (consid. 3°) que el criterio constitucional para resolver si una industria es lícita no puede ser sino el de que ella no sea contraria al orden y a la moral pública o perjudique a un tercero, y que de este principio fundamental es corolario lógico (consid. 4°) el de que la autoridad no puede imponer determinados negocios por reputarlos de conveniencia pública, pues la reglamentación a que se refiere el art. 14 no puede tener otro objeto que facilitar el ejercicio de los derechos y coordinarlos con otros.
La razón de ser de la ley 14.226 se refleja patente en su art. 3°: asegurar adecuados niveles de ocupación a las personas dedicadas a cierto tipo de actividades artísticas.
Si de acuerdo con la recordada doctrina de V. E. la conveniencia pública no es causal suficiente para facultar a la autoridad a imponer determinados negocios, mal se aviene con este principio el de que tales negocios puedan, sí, imponerse en función de la conveniencia de sectores limitados. Y este contraste es aún más manifiesto si se advierte que el negocio se traduce en realidad en la obligación de prestar un beneficio cuya erogación se pone solamente a cargo de otro sector de la colectividad, determinado y reducido, en vez de ser extensiva, equitativa y proporcionalmente, a todos los miembros de la comunidad.
A través de la ley referida se han reglamentado derechos reconocidos en el art. 14 de la Constitución Nacional, y lo que V. E. debe resolver es si las atribuciones del poder reglamentario han sido ejercidas dentro del marco constitucional o si ha mediado extralimitación que comporta desnaturalizar aquellos derechos.
La ley regula una actividad empresaria y se refleja por tanto sobre la libertad de trabajo. Bueno es aquí recordar palabras de Alberdi: "No hay más que un sistema de reglamentar la libertad; y es el de que la libertad de unos no perjudique la libertad de los otros; salir de ahí no es reglamentar la libertad de trabajo, es oprimirla".
Si la ley se hubiera circunscripto a establecer para una clase de trabajo las condiciones en que el mismo debe contratarse o realizarse, se habría ajustado, en principio, a la limitación constitucional. Pero ha ido más allá. Ha consagrado para una categoría de personas un verdadero privilegio cuya repercusión económica incide perjudicialmente sobre otra.
La Constitución asegura a todos el derecho de ofrecer sus servicios y contratar su prestación. Materializarlo es una aspiración legítima. Pero a nadie asiste el derecho de imponer a otro en carácter de obligación exigible, irrenunciable, la de que acepte sus propios servicios sin que pueda eludir su contratación.
No se halla en tela de juicio la generosidad del propósito perseguido por la ley; lo que se cuestiona es la constitucionalidad del medio empleado para lograrlo. Si la autoridad estima que ese propósito debe cumplirse tiene a su alcance, para ello, atribuciones indiscutibles. Puede crear fuentes para ese trabajo atendiendo su erogación con sus propios fondos. Puede también simplemente subsidiar. Pero lo que no puede es substituir esas atribuciones por otra de la que carece: la de exigir que aquel propósito lo realice un grupo determinado imponiéndole al efecto las obligaciones del caso mediante el ejercicio de un poder de policía que, así ejercido, recuerda conceptos de Campbell Black y del Justicia Brewer: "ese poder de policía tan fácilmente pervertido hasta el extremo de convertirlo en un peligro para los derechos y la libertad" que "ha llegado a ser el refugio de todo atentado de la autoridad".
Cuando un determinado poder, con el pretexto de encontrar paliativos fáciles para un mal ocasional, recurre a facultades de que no está investido, crea, aunque conjure aquel mal, un peligro que entraña mayor gravedad y que una vez desatado se hace de difícil contención: el de identificar atribuciones legítimas en orden a lo reglado, con excesos de poder. Poco a poco la autoridad se acostumbra a incurrir en extralimitaciones, y lo que en sus comienzos se trata de justificar con referencia a situaciones excepcionales o con la invocación de necesidades generales de primera magnitud, se transforma, en mayor o menor tiempo, en las condiciones normales del ejercicio del poder. Ocurre después algo peor. Los mismos gobernados se familiarizan con el ejercicio, por parte del gobierno, de atribuciones discrecionales para resolver problemas. Y entonces, consciente o subconscientemente, pero siempre como si el derecho escrito vigente hubiera sido substituido o derogado por un nuevo derecho consuetudinario, cada sector de la comunidad exige, si está en juego su propio interés y es preciso para contemplarlo, que la autoridad recurra a cualquier desvío o exceso de poder. A cualquiera, no importa en qué medida, basta que sea idóneo para que la pretensión reclamada sea inmediata y favorablemente acogida; y así su concesión no comprometa el patrimonio estatal será más fácil y cómodo para el gobierno acordar lo pedido que denegarlo.
De esto se hace después una práctica. Así se va formando lo que se da en llamar "una nueva conciencia". Nada va quedando ya que sea pertinente por imperio de la ley o a través de sus instituciones, y el derecho se adquiere, se conserva o se pierde sin más causas que la propia voluntad del gobernante o la benevolencia sectaria con que hace funcionar su discrecionalidad.
Para evitar que se llegue a tan lamentables extremos nuestra Carta Fundamental contiene diversas y acertadas previsiones, y la tarea de velar por su cumplimiento y hacerlas efectivas está asignada en última instancia al Poder Judicial. A él confía esa misión superior, y de su cabal cumplimiento depende, en definitiva, que las garantías constitucionales llenen su única finalidad: la de actuar como barreras infranqueables ante cualquier avance indebido de la autoridad. Ni a título de excepción, ni aun cuando considerado aisladamente uno de tales excesos pudiera tenerse por eficaz para atemperar un mal o para producir un beneficio, están los jueces habilitados para cohonestar los excesos de poder "in legibus salus".
Inspirado en las consideraciones que dejo formuladas he analizado la ley en examen y la obligación que ella impone. No creo que ésta esté condicionada a un criterio de legitimidad constitucional ni de razonabilidad. La autoridad no se ha subordinado, en el ejercicio del poder reglamentario, a las limitaciones de la Carta Fundamental, y la consecuencia ha sido que en el uso de ese poder ha llegado a lesionar el goce de un derecho en su normal plenitud. Y por ello estimo que V. E. debe declarar inconstitucional dicha ley y revocar la sentencia apelada. – Abril 29 de 1958. – Sebastián Soler.
1° – La Dirección Nac. del Servicio de Empleo, invocando las facultades que le confiere el decreto 13.349/56 (ADLA, XVI-A, 769), dictó resolución intimando a la Soc. An. Cinematográfica para que iniciase, dentro del plazo de 10 días, la presentación de "números vivos" en la sala del Cine Callao de esta Capital, bajo apercibimiento de las sanciones establecidas en el decreto 21.877/44 (ley 12.921), al que se remite el art. 4° de la ley 14.226. La resolución fue reiterada a fs. 14 vta., no obstante los recursos de revocatoria y jerárquico interpuestos por la firma interesada, en los que, cabe señalar, dejó planteada la cuestión federal.
2° – No habiéndose cumplido el requerimiento aludido y previa substanciación del pertinente sumario administrativo, se impuso a la sociedad intimada multa de $ 1.000, bajo apercibimiento de clausura si no era obrada dentro del plazo de 48 horas, sin perjuicio de fijar un nuevo plazo de 10 días hábiles para que realizara las obras que pusiera la sala en condiciones de presentar "números vivos" y registrara los contratos con los respectivos artistas.
3° – Satisfecha la multa, la interesada interpuso contra la resolución administrativa recurso de apelación para ante el juez correccional y habiéndose declarado éste incompetente en virtud de lo dispuesto en la ley 12.948, art. 19, inc. c), las actuaciones fueron pasadas, en oportunidad, a la Cám. Nac. del Trabajo, que dictó sentencia, luego de oír al recurrente y recibir - la prueba producida. La sentencia confirmó la resolución recurrida en cuanto "a estar comprendida la sala del Cine Callao en la ley 14.226" y la revocó respecto de la multa impuesta, que dejó sin efecto, y del plazo, cuya fijación definitiva defirió a la autoridad administrativa, con indicación de ajustarse a las particularidades del caso, aludiendo así a los datos recogidos en la pericia técnica.
4° – Que contra esta sentencia, la Soc. An. Cinematográfica interpuso recurso extraordinario fundando la impugnación de la ley 14.226 por contraria a la garantía de la propiedad y derecho de ejercer libremente el comercio e industria, en el argumento que impone a los empresarios cinematográficos una actividad extraña a la que éstos desarrollan, obligándolos a contratar artistas en condiciones violatorias de la libertad de comerciar y a realizar gastos e inversiones no susceptibles de amortización ni rédito, atento que según lo dispuesto en la resolución 81/54, que congeló los precios de las entradas de cinematógrafos, quedó prohibido cobrar una suma adicional por los espectáculos ofrecidos de naturaleza distinta a la exhibición cinematográfica; a lo que debía agregarse que el poco favor del público para estos espectáculos, frustraba la posibilidad de beneficio, propio de toda actividad comercial.
5° – El recurso extraordinario es procedente por haberse tachado la ley 14.226 por contraria a los arts. 14 y 17 de la Constitución Nacional y haber sido la decisión apelada favorable a aquélla (art. 14, inc. 2°, ley 48).
6° – Según surge de lo expuesto, no ha quedado planteada en autos cuestión alguna, relacionada con la multa impuesta al recurrente, ni al plazo fijado, toda vez que ellos han sido dejados sin efecto por el tribunal a quo. El único punto sometido actualmente a juzgamiento, es el que concierne a la parte de la sentencia que declara que "la sala del Cine Callao está encuadrada dentro de la ley 14.226". Trátase, en consecuencia, de decidir si debe considerarse válida o inválida la obligación impuesta por la ley 14.226, de incluir "espectáculos artísticos vivos" en los programas de la sala de cine mencionada, obligación que su empresario deberá cumplir previa adecuación del local, con la inversión que ello supone y dentro del plazo que se fije al efecto.
7° – Esta Corte, luego de haber abandonado la circunscripta concepción del poder de policía expuesta en antiguos pronunciamientos (Fallos, t. 7, p. 150; t. 98, ps. 20 y 52; t. 101, p. 126) para acoger la tesis amplia y plena, aceptada desde el siglo pasado por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos ("Barvier v. Connolly", 113 US 27), declaró que dentro de los objetos propios de aquel poder ha de estimarse comprendida -junto a la seguridad, la moralidad y la salubridad pública- la defensa y promoción de los intereses económicos de la colectividad (Fallos, t. 136, p. 161; t. 137, p. 47; t. 142, p. 68; t. 171, ps. 348 y 366; t. 172, p. 21; t. 199; p. 483; t. 200, p. 450 y otros).
8° – Que esta doctrina ha tenido siempre, en el derecho argentino, la firme base de sustentación proveniente del art. 67, inc. 16 de la Constitución Nacional, que representa una de las previsiones de mayor valía entre las diversas que atañen a la organización económico-social de la Nación y de las provincias, toda vez que -claro está que con sujeción a los límites fijados por la propia Constitución- supone la anticipada habilitación de los recursos o técnicas que en cada uno de los estados por que atraviese el desarrollo del país, resulten aptos para impulsarlo.
9° – Dentro de esa especie del poder de policía ha de considerarse legítimamente incluida la facultad de sancionar disposiciones legales encaminadas a prevenir, impedir, morigerar o contrarrestar, en forma permanente o transitoria, los graves daños económicos y sociales susceptibles de ser originados por la desocupación en mediana o gran escala.
10. – Son frecuentes las disposiciones sancionadas por el Congreso con tal designio (véanse las leyes 9148, 11.590, 11.591, 11.600, 11.660, 11.868, 12.101, 12.102, etc.), debiendo mencionarse, entre ellas, por su importancia y por la relación que guarda con el sub lite, la ley 13.591 que creó la Dirección Nac. del Servicio de Empleo, y a la que se le encomendó funciones tales como las de facilitar a los trabajadores posibilidades de ocupación en todo el país, propender a la creación y "mantención" de fuentes de trabajo y atender a las prestaciones de paro forzoso. A su turno, la ley 14.226, a la que se refiere el presente recurso, no constituye sino una de las particulares manifestaciones de la política prevista por la ley 13.591, como señalan, claramente, los considerandos del decreto 13.349/56 –complementario del régimen "sub examine"–, en los que puede leerse: "...la ley 14.226 crea un sistema especial destinado a promover la ocupación en lo concerniente a los trabajadores del espectáculo público". Y tal aserción no hace otra cosa que ratificar las expresiones vertidas en oportunidad del respectivo debate parlamentario (Cámara de Diputados, 1953, t. II, ps. 1276 y sigts., Cámara de Senadores, 1953, t. I, ps. 614 y sigts.), durante cuyo transcurso se estableció, asimismo, que la ley tendía, simultáneamente, a asegurar la defensa del "patrimonio artístico nacional", a la que también ha de considerarse comprendida dentro del ámbito del art. 67, inc. 16.
11. – Por tanto, el objeto cardinal y específico de la ley cuestionada, en mérito a su naturaleza y a los propósitos que le dan contenido, lejos de consistir en el provecho de un grupo de personas obtenido merced al sacrificio patrimonial de otro grupo, reviste carácter inequívocamente público o general. De modo que, acreditado que en este aspecto básico, la ley 14.226 no transgrede los principios que rigen el legítimo ejercicio del poder de policía, a esta Corte sólo le está permitido analizar la razonabilidad de los medios previstos por el legislador, o sea el grado de adecuación existente entre las obligaciones que la ley impone y los fines cuya realización procura (doctrina de Fallos, t. 98, p. 20; t. 171, p. 348; t. 199, p. 483 y otros), y ello, cualquiera sea el juicio sobre el mérito intrínseco o el valor artístico, permanente o actual de la actividad tutelada.
12. – Sentado lo expuesto, cabe señalar que el sistema de la ley 14.226 consiste en establecer la obligación de incluir "espectáculos artísticos vivos de variedades" en los programas de las salas cinematográficas de todo el territorio de la Nación (art. 1°), obligación a cumplirse progresivamente y por zonas, con arreglo a lo que disponga la autoridad administrativa de aplicación –la Dirección Nac. de Servicio de Empleo– "a los efectos de asegurar adecuados niveles de ocupación a las personas dedicadas a las mencionadas actividades" (art. 3°). No importó, por tanto, reglamentar ni encauzar la industria o el comercio cinematográfico como tal, sino que se sirvió de las salas destinadas a esta actividad, "debido a la carencia de suficientes salas de teatro", para dar cabida a una especie de espectáculo público, distinto pero no incompatible con aquél, mediante la imposición a los empresarios cinematográficos de la carga consistente en incluir en sus programas, los llamados "números vivos" con este doble género de obligaciones: 1°) el de proveer a las obras e instalaciones para que pudieran aquéllos realizarse; 2°) el de contratar ejecutantes, respecto de quienes sólo aludió la ley, de una manera expresa, a la condición atinente a nacionalidad –argentinos o extranjeros con residencia no menor de dos años– salvo excepción justificada por la jerarquía artística, e implícitamente, a su aptitud para desarrollar un espectáculo artístico. El pronunciamiento a dictar, pues, ha de versar, exclusivamente, sobre la validez constitucional de una y otra exigencia, en confrontación con los arts. 14, 17 y 28 de la Constitución Nacional vigente, puesto que ambas atraen la totalidad de los agravios sometidos a la consideración del tribunal y constituyen, en suma, la materia substancial del debate planteado en autos.
13. – Como quedó dicho, y por aplicación de la doctrina sentada en Fallos, t. 199, p. 483, el análisis del mérito o eficacia de los medios arbitrados para alcanzar los fines propuestos, la cuestión de saber si debieron elegirse los de la ley 14.226 u otros procedimientos, son ajenos a la competencia de esta Corte, a la que sólo incumbe pronunciarse acerca de la razonabilidad de los medios elegidos por el Congreso, es decir, que sólo debe examinar si son o no proporcionados a los fines que el legislador se propuso conseguir y en consecuencia decidir si es o no admisible la consiguiente restricción de los derechos individuales afectados. Pues, como se afirmó en Fallos, t. 171, p. 348 y se recordó en Fallos, t. 199, p. 483, el tribunal nunca ha entendido que pueda sustituir su criterio de conveniencia o eficacia económica o social al del Congreso de la Nación, para pronunciarse sobre la validez constitucional de las leyes, sea de las que regulan trabajos, comercios o industrias con fines de policía, sea de las que establecen impuestos o tasas (Fallos, t. 98, p. 20; t. 147, p. 402; t. 150, p. 89; t. 160, p. 247).
El examen y el pronunciamiento judicial, deben radicar sin duda en la conformidad que, de acuerdo con los arts. 28 y 31 de la Constitución Nacional, deben guardar con ella las leyes de la Nación, porque, como lo ha destacado la Suprema Corte de Estados Unidos en 193 US 197, 350, refiriéndose a la distribución de poderes, establecidos en la Constitución, "...esta Corte no tiene deber superior que el de dar vigencia, mediante sus fallos, a la voluntad del Departamento Legislativo del Gobierno, tal como se expresa en la ley, salvo en aquellos casos en que la ley sea evidente e indubitablemente violatoria de la Constitución, pues si la ley excede los poderes constitucionales del Congreso, la Corte dejaría de cumplir un deber solemne si así no lo declarase". Esta atribución, por tanto, sólo debe ser ejercida cuando la repugnancia con la cláusula constitucional que se invoca es manifiesta y la incompatibilidad inconciliable, debiendo resolverse cualquier duda a favor de la constitucionalidad, máxime si ello es posible sin violencia de los textos (doctrina de la Suprema Corte de los Estados Unidos en 106 US 629, 635 [1883]; 155 US 648, 657 [1895]; 123 US 142, 147 [1927] y otros. Igualmente doctrina de esta Corte en Fallos, t. 14, p. 432; t. 112, p. 63; t. 200, p. 180; t. 209, p. 337; t. 234, p. 229; t. 235, p. 548; t. 242, p. 73 y especialmente t. 244, p. 309).
14. – Que, como también se advirtió en Fallos, t. 199, p. 483 y t. 237, p. 397, no es una novedad la imposición legal de cargas que no son impuestos ni tasas, de las que sería un ejemplo la derivada por la ley 14.226 para los empresarios de salas de cinematógrafos, cuya constitucionalidad estaría condicionada, por una parte, a la circunstancia de que los derechos afectados fueran respetados en su substancia y, por la otra, a la adecuación de las restricciones que se les impone, a las necesidades y fines públicos que los justifican, de manera que no aparezcan infundadas o arbitrarias, sino razonables, esto es, proporcionadas a las circunstancias que las originan y a los fines que se procura alcanzar con ellas (Fallos, t. 200, p. 450), siendo a cargo de quien invoca irrazonabilidad o confiscación, la alegación y prueba respectiva.
15. – Como explican los precedentes citados y la doctrina que los funda, es lícito aseverar que, obligaciones de la naturaleza de las señaladas en el consid. 6°, no contrarían, por vía de principio, ninguna garantía o derecho constitucional, en tanto representan medios válidos de actuación del poder de policía.
16. – Ello aclarado, la solución del caso no parece dudosa, en presencia de las siguientes circunstancias, vinculadas a la reglamentación de las normas legales en litigio y a las modalidades particulares del caso:
1) El principal argumento del apelante, fundado en la resolución 81/54 del ex-Ministerio de Industria y Comercio, se refiere a la imposibilidad de cobrar un sobreprecio por la presentación del espectáculo vivo, cuyo costo –dice– "debe ser soportado íntegramente por los empresarios sin que el público retribuya en ninguna medida el espectáculo adicional". Y la verdad es que esta afirmación, que resume y da base a lo esencial de la concreta tacha de inconstitucionalidad formulada, carece de actualidad desde que la resolución 1446/57 del referido ex-ministerio (Bol. Oficial, octubre 2 de 1957), autorizó "el cobro por separado del acto vivo" y dispuso, expresamente: "la venta de localidades de tal manera que el público pueda concurrir a presenciar el programa completo que corresponde a la sección o luego de la actuación del número vivo, en cuyo caso no abonará el precio correspondiente a este último, que se percibirá con entrega de un control de entrada separado" (art. 2°, inciso c]). En virtud de esta resolución, pues, y a partir de ella, el gasto que ocasiona la retribución de los "números adicionales" se traslada a los espectadores concurrentes, cuya asistencia es voluntaria (consids. 3°, 4° y 5°), sin que de ningún modo se haya acreditado que la asistencia de público a la sala sobre la que versan las actuaciones sea tan escasa como para hacer ilusoria esa traslación del gasto.
2) En lo concerniente a los gastos indispensables para adecuar el local, a los que también es aplicable la conclusión anterior, interesa señalar que el monto de ellos sería mínimo, como surge del informe pericial de fs. 56/60. Por lo demás, las constancias obrantes en el expediente administrativo núm. 53.902/54, tenido a la vista, que contiene un minucioso informe técnico sobre los ingresos de las salas cinematográficas durante el período comprendido entre el 1° de mayo y el 31 de diciembre de 1954 –período durante el cual los empresarios percibieron sobreprecio por la actuación del "número vivo"–, contradicen las aseveraciones del recurrente. De los datos allí reunidos, es dado deducir que los ingresos que la empresa peticionante obtenga por la presentación de los espectáculos a que se refiere la ley 14.226, le permitirán, por de pronto, recuperar a corto plazo las inversiones que realice e, incluso, lograr algún beneficio pecuniario.
3) Es preciso tener en cuenta, asimismo, que las obligaciones legales sujetas a controversia se impusieron a los empresarios de salas cinematográficas debido a "la carencia de suficientes salas de teatro", hecho que es público y notorio, que fue expresamente aducido en el debate legislativo y que acredita la razonabilidad de la restricción cuestionada, tanto más cuanto que es innegable la afinidad de las actividades teatrales y cinematográficas.
4) Por su parte la prescripción del art. 3° de la ley 14.226 –"asegurar adecuados niveles de ocupación a las personas dedicadas a las mencionadas actividades"– no ha importado para el empresario cinematográfico sustituir el espectáculo propio de su comercio por los llamados "números vivos", sea en cuanto a días completos de exhibición, con exclusión de la diaria exhibición cinematográfica habitual, sea en cuanto a las horas también habituales de estas exhibiciones, en todos y cada uno de los días de la semana. Nada se ha alegado en contrario a este hecho, notorio en la Capital Federal, sede del Cine Callao de la sociedad recurrente, y menos probado; y tampoco que haya habido arbitrariedad, afán persecutorio o irrazonabilidad por parte de la autoridad administrativa de ejecución, al encuadrar a dicho cine dentro del sistema de la ley 14.226 (véase pericia de fs. 56/60), de modo que la decisión respectiva apareciera como ejercicio abusivo de la facultad atribuida en el art. 3°.
17. – Correlativamente debe advertirse que las reglamentaciones dictadas en vista de la aplicación de la ley 14.226 limitan el "número vivo" a una duración de 30 a 40 minutos, en el intervalo que precede a la exhibición de la película de base de las últimas secciones de la tarde y de la noche, en salas de no menos de 800 localidades (arts. 1°, 2° y 9°, resolución 4/54 del 5 de mayo de 1954 dictada por la Dirección Nac. del Servicio de Empleo, expediente 290.953/57), sin que las partes "puedan requerir la fijación de «listas», «turnos» o cualquier otro sistema que impida o dificulte la libre elección del artista por parte del empresario" (art. 4°, ídem), cuya actuación se desarrolla sobre la base de una locación de obra que no establece, por principio, relación de dependencia entre aquél y éste (dictamen legal y resolución de fs. 3 y sigts., expte. 48.095/57, expte. 268.608, agregados por cuerda). No se impone otra obligación administrativa al respecto que la del registro del respectivo contrato en la Dirección Nac. del Servicio de Empleo (resolución 21/57) y para los artistas ejecutantes, la de cumplir con requisitos de inscripción que hacen a su aptitud y condiciones legales para actuar, con arreglo a la resolución 167/59 que es de mera policía del trabajo ("stricto sensu").
18. – Todo ello quiere decir, pues, que la ley 14.226 y sus reglamentos han impuesto una carga a los empresarios cinematográficos que no suprime ni altera el derecho a ejercer su comercio específico en la sala destinada a ese efecto, en la cual el negocio de exhibición cinematográfica puede explotarse en las horas y condiciones habituales, con posibilidad de recuperar las inversiones necesarias para la adecuación de la sala –de escasa importancia en el caso– según el informe pericial, y los gastos que demande la realización del "número vivo", para cuya contratación gozan de amplio margen, y sin que se haya alegado y menos probado que esa posibilidad se encuentra frustrada en los hechos por causas no imputables al empresario.
19. – Finalmente, esta Corte ha admitido reiteradamente el principio de la presunción de la constitucionalidad de las leyes, lo que, naturalmente, supone la de su razonabilidad, a lo menos cuando juegan elementos de hecho como los que aquí se debaten (argumento de los arts. 1°, 28, 31 y 67, incs. 16 y 28; Fallos, t. 98, p. 20; t. 136, p. 161; t. 144, p. 219; t. 172, p. 21; t. 173, p. 192; t. 179, p. 54; t. 182, p. 170 y otros). Correspondía al impugnante, pues, evidenciar de modo concreto y categórico la irrazonabilidad de la ley 14.226 en su relación con las modalidades del caso; y, de conformidad con las consideraciones que anteceden, es obvio que no ha dado cumplimiento a ese deber procesal.
20. – En mérito de todo lo expuesto, esta Corte estima que, en el caso "sub examine", las obligaciones que la ley 14.226 impone al recurrente son válidas por no lesionar las garantías constitucionales invocadas, de propiedad y de comerciar y ejercer una industria lícita. En consecuencia, se declara que el art. 1° de la ley 14.226, de la manera que ha sido aplicado en la resolución de fs. 27, confirmada por la sentencia de fs. 72, con modificación que la hace más favorable al apelante, no es violatoria de los arts. 14, 17 y 28 de la Constitución Nacional.
En su mérito, habiendo dictaminado el procurador general, se confirma la sentencia apelada en cuanto pudo ser materia del recurso extraordinario interpuesto. – BENJAMIN VILLEGAS BASAVILBASO. – ARISTÓBULO D. ARÁOZ DE LAMADRID. – PEDRO ABERASTURY. – RICARDO COLOMBRES. – EN DISIDENCIA: LUIS M. BOFFI BOGGERO.
Disidencia del Doctor Luis M. Boffi Boggero
1° – La parte recurrente alega la inconstitucionalidad de la ley 14.226 por cuanto, en su sentir, ella afecta la libertad de comercio y el derecho de propiedad (arts. 14 y 17, Constitución Nacional). Lo primero, porque impone una actividad comercial ajena a la propia, que es cinematográfica y no teatral, exige la contratación de artistas y personal auxiliar y obliga al ofrecimiento de un espectáculo en condiciones tales que afectan a la jerarquía de la sala. Lo segundo, porque se impone la realización de inversiones ajenas a la explotación cinematográfica, así como la reducción de capacidad de la sala mediante la supresión de dos filas de plateas y el pago de artistas y personal auxiliar sin posibilidad de que el público se haga cargo de las sumas correspondientes.
2° – Las alegaciones formuladas por las partes, muchas de ellas al margen del miraje puramente jurídico, hacen conveniente la puntualización de algunos conceptos para fundar este voto.
3° – El art. 1° de la ley 14.226 declara "obligatoria la inclusión de espectáculos artísticos vivos de variedades en los programas de las salas cinematográficas de todo el territorio de la Nación". Como el decreto 1446/57 –acercando la ley al cauce constitucional– permite el aumento correspondiente del precio de las entradas, el agravio que se fundaba en la imposibilidad de hacerlo y en los perjuicios económicos que de ello derivaban, carece de asidero en la actualidad.
4° – Corresponde a esta Corte decidir, en su carácter de guardián constitucional, si el artículo citado entraña o no agravio por transgredir la libertad de comercio y el derecho de propiedad (arts. 14 y 17, citados).
5° – La libertad de comercio y el derecho de propiedad integran en nuestro ordenamiento el complejo de la libertad como atributo inherente al concepto jurídico de persona, y comportan la posibilidad de elegir la clase de comercio que más conviniese a su titular y, naturalmente, la de ejecutar los actos jurídicos necesarios para el ejercicio de ese comercio, manejando los bienes propios a voluntad, sin que por principio sea posible la imposición de una actividad comercial determinada o la obligación de contratar con persona alguna, transformando la libertad de celebrar contratos en el deber de hacerlos.
6° – A ese respecto, el suscripto ha tenido oportunidad de expresar en Fallos, t. 244, p. 548: "Si bien es cierto que la Constitución es un instrumento de Gobierno que ha sido instituido para perdurar –1, Wheaton, 304– y que es, según conocida sentencia norteamericana, más un «camino» que una «puerta», no lo es menos la necesidad de ajustarse a los principios fundamentales que están en la base de la organización constitucional, de modo tal que todas las adaptaciones no lleguen más allá de los límites constitucionales establecidos, aun cuando la jurisprudencia de otros países hubiese seguido líneas distintas". Y ese pensamiento se vincula de manera directa con la elevada misión de resguardo constitucional que corresponde se dijo, a esta Corte, como uno de los Poderes que ejerce el Gobierno de la Nación.
7° – La ley cuestionada aparece como la solución de un grave problema traído por la desocupación de artistas en virtud de la escasez de salas teatrales y como salvaguardia del patrimonio artístico nacional. Pero es de toda evidencia que tan altas y plausibles finalidades no pueden cristalizar por medio de normas incompatibles con la vigencia que es más elevada de la Constitución Nacional.
8° – Es tan contraria a ese cuerpo normativo la concepción del ejercicio de un derecho sin restricciones emanadas de leyes que la reglamenten (art. 14 de la citada Constitución) para permitir la coexistencia de todos los derechos, como una que describa ese ejercicio alterado por la ley so color de su reglamentación (art. 28 de aquélla).
9° – En esta causa no se trata de penetrar los elementos de hecho que se debatieron a lo extenso del proceso –vale decir, si la desocupación era de magnitud bastante, si los artistas tenían o no la aptitud suficiente para justificar graves medidas de emergencia, si había o no escasez de salas de teatro o si en éstas actúan complementariamente dichos artistas, de modo que, agotadas aquéllas, se hubiera apelado a las de cinematografía, si se carecía de otros medios más idóneos para obtener esos fines–, sino de saber –cualquiera fuese la opinión personal de los magistrados "de lege ferenda"– si el recurso elegido por el Poder Legislativo es o no adecuado a los fines perseguidos, si es o no razonable, ya que, como el suscripto lo ha manifestado reiteradas veces la facultad privativa no es ilimitada, cabiendo el control de razonabilidad ejercido por el Poder Judicial (verbigracia en Fallos, t. 244, p. 548).
10. – Cabe destacar en primer término que la ley sub examen tuvo sanción al amparo de la reforma de 1949. Cualquiera fuese el valor reconocible a las opiniones parlamentarias en materia interpretativa, es cierto que influyeron en la sanción legal, tanto el concepto de la propiedad afectando una "función social", atribuido a los arts. 38, 39 y 40 de esa reforma frente al concepto individualista que se adjudicaba a las ya no vigentes normas de 1853 (D. de ses., Cámara de Diputados, año 1953, p. 1296, donde se recoge esa afirmación de manera expresa y categórica), cuanto la tendencia a conferir a las expresiones transcriptas una significación híbrida o constitucionalmente excesiva.
11. – La nueva vigencia del texto constitucional de 1853 con sus otras reformas, ha de influir naturalmente sobre la decisión en virtud de su –mejor o no– distinto concepto sobre la propiedad –que, si es reglamentable, no es transgredible so color de reglamentación–, desde que el art. 1° de la ley 14.226, como tantos otros que hallaron cómoda cabida en aquellas épocas, no la tienen hoy al cobijo de los textos constitucionales en vigencia por atentatorios de los derechos que éstos protegen. Esto no significa que, dentro de la Constitución actual, no sea posible dictar una legislación progresista y protectora de los sectores más afectados económicamente, porque la evolución del país señala muchos decretos y leyes que demostrarían lo contrario y porque numerosos fallos de esta Corte así lo acreditarían terminantemente. Sólo significa que no se pueden sancionar leyes o dictar decretos que, progresistas o regresivos, no se conforman a las normas constitucionales vigentes.
12. – No es posible fundar la constitucionalidad de la norma impugnada en el llamado "poder de policía", cuya vigencia amplia estaría garantizada en la causa por el inc. 16 del art. 67 de la Constitución. Este inciso contiene una norma genérica donde no siempre se observa la precisión del concepto. Tomado de las "Bases" de Alberdi, publicista que se inspiró en la Constitución de Chile, pero también defendió con énfasis el derecho de propiedad y el libre ejercicio del comercio y de la industria (verbigracia, ps. 106 y sigts. de su obra citada), ese inciso no tiene similar en la Constitución de los Estados Unidos. Su texto ha de analizarse en relación con las otras normas constitucionales porque lo contrario le haría predominar de manera indebida sobre otros derechos igualmente concedidos por la Constitución Nacional. Una cosa, por tanto, es sancionar leyes para cumplir los elevados propósitos enunciados por el Poder Legislativo y una muy otra es hacerlo, sea a título de "poder de policía", de criterio evolucionado acerca de la libertad de comercio, de carga pública, o del "bienestar general" señalado por el Preámbulo, transgrediendo derechos fundamentales como el de propiedad, ejercicio del comercio, libertad de contratar.
13. – Aun cuando la materia es sumamente discutida, resulta posible apreciar con claridad la diferencia entre una restricción razonable a la actividad lícita de una empresa comercial o industrial y una que no lo sea. Así, en la causa registrada en Fallos, t. 31, p. 274, esta Corte sostuvo la constitucionalidad de una ley provincial que disponía la clausura de establecimientos situados sobre el Riachuelo porque afectaban la salud del vecindario. Lo hizo expresando con claridad que los recurrentes no podían alegar derecho adquirido al permiso porque éste se les había concedido "bajo la condición implícita de no ser nocivos a los intereses generales de la comunidad" y "porque ninguno puede tener un derecho adquirido de comprometer la salud pública y esparcir en la vecindad la muerte y el duelo con el uso que haga de su propiedad, y especialmente en el ejercicio de una profesión o de una industria". Esa actividad, podía ejercerse en otra parte. Y, a la inversa, en Fallos, t. 118, p. 278, esta Corte declaró la inconstitucionalidad de la ley orgánica municipal de Mendoza en cuanto ella disponía el traslado, dentro de 30 días, de los sanatorios de la ciudad hacia fuera del radio urbano, sin distinguir razonablemente entre establecimientos contagiosos y no contagiosos, mas diferenciando, en cambio, de manera irrazonable, entre sanatorios oficiales y particulares. Se fundó esencialmente esta Corte en que "es incuestionable que, de acuerdo con los arts. 14, 17 19, 20 y 28 de la Constitución Nacional, la doctrina y la jurisprudencia pueden resolver en circunstancias extraordinarias de manifiesto e insalvable conflicto entre aquéllas y la Ley Fundamental, que las mismas no tienen relación con sus fines aparentes y que se han desconocido con ellas, innecesaria e injustificadamente, derechos primordiales que el Poder Judicial debe amparar como es el goce normal y honesto de la propiedad, sin perjuicio de tercero, y el ejercicio de profesiones e industria lícitas "porque de otra suerte la facultad de reglamentación de las legislaturas y de las municipalidades sería ilimitada", y las leyes y ordenanzas locales o nacionales sobre la materia podrían hacer ilusorias todas las garantías acordadas al habitante del país (artículo 31 de la Constitución; Fallos, t. 98, p. 52; t. 116, p. 116; t. 117, p. 432; t. 123 US 661; 195 US 223; Cooley, p. 292).
14. – Esta causa revela en esencia una fuerte y substancial restricción de la libertad de comercio y de la propiedad de los empresarios cinematográficos por parte del Estado. Organizados para determinados fines, se ven compelidos a realizar actividades que, aunque reconozcan alguna semejanza con aquéllos, son evidentemente distintas a las libremente elegidas por esas empresas. Y esa restricción no guarda la suficiente armonía con los propósitos que se persiguen, ya que, por una desocupación con la que no tienen vínculo alguno, se restringe la libertad de aquellas empresas. El Estado, efectivamente, en vez de resolver el problema con recursos propios, hace recaer la solución en una categoría de particulares, afectando esencialmente los derechos con que la Constitución los protege. A este respecto, es interesante destacar, como lo hizo en su oportunidad el Justice Joseph P. Bradley, que "las prácticas... inconstitucionales consiguen su primer apoyo... mediante ataques silenciosos y ligeras desviaciones de los modos legales de proceder" (116 US 616), siendo fácil deducir el proceso ulterior de apartamiento cada vez más extenso de las normas constitucionales. Y ello puede decirse del art. 1° de la ley 14.226, que, bajo títulos –como se dijo– tan plausibles de protección social, no ha elegido uno de los numerosos medios razonables con que la Constitución facilita las soluciones sociales.
15. – Como bien lo señala el procurador general apoyándose en conceptos no arcaicos sino permanentes, la autoridad tenía atribuciones indiscutibles para solucionar el problema, sea creando fuentes de trabajo con sus propios fondos o bien empleando el procedimiento del subsidio. En lugar de ello, so color de adaptar los derechos constitucionales a las cambiantes realidades de la sociedad, ha sancionado una ley que desnaturaliza las libertades cuya vigencia se reclama en esta causa. Las críticas de la "recurrida", de ese modo, han de dirigirse contra la manera inconstitucional con que se intentó protegerla cuando pudo hacérselo de acuerdo a los dictados de la Constitución.
16. – Ante las conclusiones de que informan los párrafos anteriores, la consideración de los demás fundamentos del recurso constituye cuestión abstracta.
Por tanto, de conformidad con el dictamen del procurador general, se revoca la sentencia apelada en cuanto ha sido materia del recurso extraordinario. – Luis M. Boffi Boggero.
Publicado por Gustavo Arballo en 8:19 p. m.

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 resolución 
de lege ferenda