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Timestamp: 2018-05-24 00:01:11+00:00

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Taxa de fiscalização dos serviços de energia elétrica: momento da ocorrência do fato gerador - Jus.com.br | Jus Navigandi
Taxa de fiscalização dos serviços de energia elétrica.
Taxa de fiscalização dos serviços de energia elétrica. Momento da ocorrência do fato gerador
Criada pela Lei nº 9.427/1996, a Taxa de Fiscalização de Serviços de Energia Elétrica – TFSEE - é revertida à Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL, sendo cobrada de todos os concessionários, permissionários ou autorizados, inclusive os produtores independentes e os autoprodutores, representando 0,5% do valor do benefício econômico auferido (valor econômico agregado na exploração de serviços e instalações de energia elétrica, conforme fórmula definida no Decreto nº 2.410/97). De seu caráter imperativo, não-punitivo, remuneratório de uma atividade estatal voltada especificamente ao contribuinte, extrai-se a natureza tributária da TFSEE, sujeita, portanto, aos princípios e regras peculiares às espécies do gênero tributo.
Constantemente, alguns questionamentos são postos perante a Agência Reguladora no tocante ao momento em que surge o fato gerador da obrigação tributária e à ocasião em que esta deixa de configurar-se. Numa análise casuística, a ANEEL enfrentou questão relacionada à cessão de operação de usina termelétrica, que, inoperante, insurgiu-se contra a cobrança da TFSEE, sob a alegação de que, embora ainda detentora de outorga de autorização, ainda não revogada, encontrava-se inativa, não atraindo, desse modo, a prática de atos de polícia da Agência.
Eis a discussão que ora se objetiva enfrentar no presente estudo.
A Lei nº 9.427/96 instituiu a Taxa de Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica, tributo destinado a custear o exercício do poder de polícia concedido à Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL. Veja-se, a propósito, o disposto no artigo 12 do mencionado diploma legal:
§ 3º No caso de exploração para uso exclusivo, o benefício econômico será calculado com base na estipulação de um valor típico para a unidade de energia elétrica gerada."
O artigo 13 da mesma lei identificou os sujeitos passivos do novo tributo como os "concessionários, permissionários e autorizados" dos serviços de energia elétrica, fixando como data inicial de vigência da taxa o dia 1º de janeiro de 1997.
O fato gerador do tributo, logo se percebe, é o exercício do poder de polícia da Agência Reguladora sobre todos os agentes submetidos à sua fiscalização.
Cabe salientar o disposto no artigo 16, inciso II, do Decreto nº 2003/96, que regulamenta a produção de energia elétrica por produtor independente e autoprodutor:
"Art. 16. A partir da entrada em operação da central geradora de energia elétrica, o produtor independente e o autoprodutor sujeitar-se-ão aos seguintes encargos, conforme definido na legislação específica e no respectivo contrato:
II - taxa de fiscalização dos serviços de energia elétrica, a ser recolhida nos prazos e valores estabelecidos no edital de licitação e nos respectivos contratos;"
A análise conjunta do caput do artigo 12, da Lei nº 9.247/96 e do artigo 16, II, do Decreto nº 2.003/96 leva à conclusão da existência de dois elementos necessários para a formação da sujeição tributária relativa à TFSEE, a saber, a existência de ato de outorga para a geração (concessão, permissão ou autorização) e o início de operação da central geradora de energia elétrica.
Os argumentos permitem concluir a partir de qual momento ocorre a exigibilidade da TFSEE imputada aos agentes de geração. De fato, a referida taxa passa a incidir sobre a atividade do concessionário, do permissionário ou do autorizado quando este já estiver em posse de um ato administrativo de outorga e seu empreendimento encontre-se em operação.
Conclui-se, portanto, que a incidência da TFSEE dá-se com observância conjunta de um ato de outorga (concessão, permissão ou autorização) para a geração de energia e a entrada em operação do empreendimento.
A discussão ora posta, em cotejo com o disposto no artigo 12 da Lei n° 9.427/96, converge para um exame aprofundado da fenomenologia da incidência da norma tributária ou regra-matriz de incidência tributária. No antecedente da regra-matriz de incidência supratranscrita, encontra-se descrita uma situação fática (também chamada de fato gerador ou fato imponível) que, ocorrendo, dará ensejo ao surgimento da obrigação tributária. O fato gerador é composto de três aspectos: material, espacial e temporal. Deixando de lado, o aspecto espacial, relativo ao lugar onde o fato ocorre e que não apresenta qualquer relevância para o presente caso, serão focados os aspectos material e temporal, pois guardam íntima relação com a discussão ora enfrentada.
No critério material, há referência a um comportamento/conduta, o qual, no caso da TFSSE, corresponde à obtenção da outorga de concessão, permissão e autorização de serviço público. Observe-se que, embora não expressa, a norma de incidência tributária, prevista no artigo 12 da Lei n° 9.427/96, institui o referido tributo para ser cobrado em razão da concessão, permissão ou autorização ao particular. Eis o fato material que dá ensejo à cobrança.
Partindo de tal critério material, chega-se ao aspecto temporal, o qual contém elementos que indicam o instante em que acontece o fato descrito, passando a existir o liame jurídico que amarra o devedor e credor em função de um objeto, o pagamento da prestação pecuniária. No caso da hipótese de incidência descrita no artigo 12 da Lei n° 9.427/96, o critério temporal está atrelado ao seu aspecto material. Desse modo, pode-se afirmar que a obrigação tributária haverá a partir da formalização do ato de outorga e enquanto esta perdurar, a qual, para cada exercício, surgirá na data estabelecida em norma. Note-se que o critério material não se trata de fato instantâneo que se esgote em momento preciso, mas de fato complexo que se perpetua no tempo, enquanto vigente a outorga do serviço concedido, permitido ou autorizado.
Não se desconhece, contudo, que, em concernência ao produtor independente e ao autoprodutor, o artigo 16, inciso II, do Decreto nº 2003/96, já referido, postergou o aspecto temporal da referida norma para "a partir da entrada em operação da central geradora de energia elétrica". Entretanto, o aspecto material restou intacto, configurando-se a obrigação tributária, ano a ano, enquanto ainda concedido, permitido ou autorizado o serviço. Em outras palavras, ao passo que vigente a respectiva outorga.
Para elucidar dúvidas, cabe registrar que a TFSEE é taxa com origem no exercício do poder de polícia do Estado sobre a atividade desenvolvida pelos agentes sujeitos à fiscalização da Agência Nacional de Energia Elétrica. Cuida-se, pois, de tributo com fundamento no artigo 145, II, da Constituição Federal, vazado nos termos adiante trazidos:
Em tal sentido, analisando tributo semelhante, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE 416.601, da relatoria do Min. Carlos Velloso, em 10.08.2005, declarou constitucional a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA, instituída pela Lei n° 10.165/2000, que tem como fato gerador o exercício regular do poder de polícia conferido ao Instituto Brasileiro e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, a qual é paga trimestralmente pelos sujeitos passivos (pessoas jurídicas que exercem atividades potencialmente poluidoras ou que se utilizam de recursos naturais), independente de eles sofrerem fiscalização efetiva. Consoante o entendimento da Corte Maior, afasta-se a necessidade de concreta e efetiva fiscalização, permitindo-se a cobrança da taxa pelo simples fato de se manter um órgão estruturado e em funcionamento voltado para fiscalização respectiva.
De igual modo, algumas decisões do Superior Tribunal de Justiça, decorrentes do cancelamento da Súmula 157, têm entendido que o poder de polícia que enseja a cobrança da respectiva taxa pode ser presumido. Quando do julgamento do Recurso Especial nº261.571/SP, fundamentado em decisão do Supremo Tribunal Federal, a 1ª Seção do STJ entendeu por bem cancelar a Súmula 157, e, a partir de então, assentou-se o posicionamento de que a cobrança da taxa prescinde da comprovação da atividade fiscalizadora:
"TRIBUTÁRIO - TAXA - LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO - LEGITIMIDADE DA COBRANÇA - PRECEDENTES DO STF - REVOGAÇÃO DA SÚMULA 157/STJ
(RESP 261.571, Rel. Min. Eliana Calmon, j. 24/04/2002)
(REsp 698559/MG, Rel. Min. ELIANA CALMON, Segunda Turma, 20.9.2005,Data da Publicação10.10.2005, p. 327)
TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE ANÚNCIOS - TFA. OFENSA A DISPOSITIVO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. RECURSO ESPECIAL.
IMPOSSIBILIDADE. LANÇAMENTO DE OFÍCIO QUE SE PERFECTIBILIZA COM A NOTIFICAÇÃO AO SUJEITO PASSIVO, COM O ENVIO DAS GUIAS PARA PAGAMENTO DAS TAXAS. PODER DE POLÍCIA. EFETIVIDADE DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PELA MUNICIPALIDADE. PRESCINDIBILIDADE DE COMPROVAÇÃO.1. É inadmissível o exame de alegada violação a dispositivos da Constituição Federal na via do recurso especial, por se limitar a competência do STJ, traçada no art. 105, III, da CF, à uniformização da interpretação da lei federal infraconstitucional.
2. É legítima a notificação do lançamento das Taxas de Fiscalização ao contribuinte mediante a remessa, pelo correio, do carnê ou guias para pagamento. Precedentes RESP 645.739/RS, 1ª Turma, Min. Luiz Fux, DJ de 21.03.2005; REsp 842771/MG, 1ª T., Min. Francisco Falcão, DJ de DJ 30.04.2007.
3. A 1ª Seção pacificou entendimento de que é prescindível a comprovação efetiva do exercício de fiscalização por parte da municipalidade em face da notoriedade de sua atuação (RESP 261.571/SP, 1ª Seção, Min. Eliana Calmon, DJ de 06.10.2003; AgRg no Ag 777725/PR, 1ª T., Min. Denise Arruda, DJ de 03.05.2007; AgRg no Ag 880772/DF, 1ª T., Min. Francisco Falcão, DJ de 20.09.2007; REsp 810335/RO, 2ª T., Min. Eliana Calmon, DJ de 27.03.2008 ).
(REsp 680.829/MG, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/05/2008, DJe 15/05/2008)
(REsp 810.335/RO, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 11/03/2008, DJe 27/03/2008)
Não se pode, contudo, afirmar que, obrigatoriamente, a fiscalização terá que efetuar diligências. Porém, não se despreza que há essa potencialidade. E essa potencialidade, como amplamente afirmado, já é suficiente para legitimar a cobrança da taxa de fiscalização (TFSEE).
Por outro lado, se a Agência Reguladora vinha entendo, anteriormente, que a desconexão do agente em momento anterior à revogação da outorga tem por consequência a impossibilidade da cobrança da TFSEE, dado o encerramento da fiscalização sobre o empreendimento inoperante, não cumpre à Administração, mudando seu entendimento, pretender o recolhimento do tributo que, equivocadamente, deixou de cobrar.
Não é possível que a Administração aplique retroativamente seus critérios interpretativos, de modo a abranger fatos ocorridos no passado, quando operante leitura diversa da normativa incidente.
Embora se comungue in tottum das considerações acerca da mutabilidade interpretativa, não se compartilha do entendimento que alterações de interpretação, aplicadas de forma retroativa, possam render ensejo à anulação de um ato administrativo.
Destaca-se que o Supremo Tribunal Federal considera o "princípio da confiança" como elemento do princípio da segurança jurídica. Esse corresponde à presença de um componente de ética jurídica aplicado nas relações jurídicas de direito público [01]. Sendo princípio que deflui do estado de direito democrático, estima-se que não deva ser ignorado quando de julgamentos pelas autoridades administrativas.
O princípio da confiança tem um componente de ética jurídica, que se expressa no princípio da boa-fé. Dito princípio consagra que uma confiança despertada de um modo imputável deve ser mantida quando efetivamente se creu nela. A suscitação da confiança é imputável quando o que a suscita sabia ou tinha que saber que o outro ia confiar. Nesta medida, é idêntico ao princípio da confiança. E nada obsta que o raciocínio se aplique às relações jurídicas de direito público [02].
"PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. (...) 4. Consoante cediço, a segurança jurídica é princípio basilar na salvaguarda da pacificidade e estabilidade das relações jurídicas, por isso que não é despiciendo que a segurança jurídica seja a base fundamental do Estado de Direito, elevada ao altiplano axiológico.
Sob esse enfoque e na mesma trilha de pensamento, J.J. Gomes Canoltilho: "Na actual sociedade de risco cresce a necessidade de actos provisórios e actos precários a fim de a administração poder reagir à alteração das situações fáticas e reorientar a prossecução do interesse público segundo os novos conhecimentos técnicos e científicos. Isto tem de articular-se com salvaguarda de outros princípios constitucionais, entre os quais se conta a proteção da confiança, a segurança jurídica, a boa-fé dos administrados e os direitos fundamentais". (José Joaquim Gomes Canotilho, Direito constitucional e Teoria da Constituição. Ed. Almedina: Coimbra, 4ª edição) 12. Recurso especial desprovido." [03]
Em se tratando de interpretação da Administração, deve-se aplicar o que dispõe o artigo 2º da Lei nº 9.784/99:
A norma, em prestígio a princípios constitucionais múltiplos, veda expressamente aplicação retroativa de nova interpretação. [04]
Se não fossem apenas as considerações tecidas, mas o próprio Código Tributário Nacional, no artigo 146, proíbe expressamente a alteração do critério jurídico geral da Administração aplicável ao mesmo sujeito passivo com eficácia para os fatos pretéritos, senão vejamos seu teor:
Segundo Ricardo Lobo Torres, no artigo anteriormente transcrito, "afasta-se a mudança, com efeito retroativo, do critério individualmente utilizado no lançamento relativo a um mesmo sujeito passivo, para proteger a boa-fé do contribuinte"(2000, p. 165).
O mesmo autor, em outra passagem, ratifica seu posicionamento, entendendo que, se, em consulta anterior, a Administração firmou entendimento quanto à existência/inexistência de relação tributária, não pode, posteriormente, exigir tributo cuja cobrança havia anteriormente afastado, posição esta que guarda íntima relação com o caso analisado no presente parecer. Eis a afirmação in verbis do mencionado autor: "esse princípio da inalterabilidade do lançamento, estampado no artigo 146 do CTN, emana da segurança dos direitos individuais e da proteção da confiança dos direitos do contribuinte. Aplica-se principalmente nos casos de consulta da existência de relação jurídica tributária: se a Administração firmar ponto de vista, favorável ao contribuinte, não poderá depois, nem mesmo em virtude de decisões administrativas ou judiciais, voltar atrás para exigir daquele contribuinte beneficiado o imposto devido por fatos pretéritos; apenas os fatos futuros ficarão sujeitos ao novo critério jurídico" (TORRES, 2000, p. 279) (grifo nosso).
Outrossim, Sacha Calmon Navarro Coêlho afirma que a orientação fiscal poderá variar com relação a outros contribuintes, mas nunca quanto àquele que já adquiriu, por ato administrativo regular, o direito público subjetivo de não recolher determinado tributo. Entender o contrário seria implantar o regime do arbítrio e da insegurança nas relações entre o fisco e o contribuinte, em manifesta contradição com a índole de nosso sistema jurídico (1999, p. 660).
A jurisprudência, por sua vez, corrobora o entendimento doutrinário:
"TRIBUTÁRIO. MERCADORIA IMPORTADA. ICMS. MOMENTO DO FATO GERADOR. ARTIGO 155, § 2º, IX, "A", DA CF/88. ARTIGO 34, § 3º, DO ADCT. CONVÊNIO 66/88. ACÓRDÃO RECORRIDO FUNDADO EM MATÉRIA EXCLUSIVAMENTE INFRACONSTITUCIONAL. ENTENDIMENTO DO STF CONSOLIDADO NA SÚMULA N.º 661. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N.º 577/STF LIMITADA AOS FATOS GERADORES ANTERIORES À CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988.
3. "O artigo 146 do CTN positiva, em nível infraconstitucional, a necessidade de proteção da confiança do contribuinte na Administração Tributária, abarcando, de um lado, a impossibilidadede retratação de atos administrativos concretos que impliqueprejuízo relativamente à situação consolidada à luz de critériosanteriormente adotados e, de outro, a irretroatividade de atosadministrativos normativos quando o contribuinte confiou nasnormas anteriores".(Leandro Paulsen, in Direito Tributário – Constituição e Código Tributário à Luz da Doutrina e da Jurisprudência, 8ª ed., Ed. Livraria do Advogado, Porto Alegre, 2006, pág. 1.086)
(STJ, Resp nº 810565, Rel. Min. Luiz Fux, 1ª Turma, p. 03/03/2008. grifou-se)
Saliente-se, inclusive, que, para fim de legitimação da decisão administrativa, adotado para o futuro, a autoridade administrativa precisa formalizar a "inserção" da novidade jurídica, com efeito erga omnes, de modo a aplicá-la a todos os sujeitos passivos em relação aos quais tenha, no passado, empregado o critério antigo.
Em conclusão, pode-se afirmar que a cobrança da Taxa de Fiscalização de Serviços de Energia Elétrica – TFSEE – é devida desde a outorga de concessão, permissão e autorização e, no caso do produtor independente e do autoprodutor, a partir da entrada em operação da sua usina. Tal cobrança permanece devida inexoravelmente até a revogação da outorga, esteja o gerador em operação ou não, tendo em vista a possibilidade, neste ínterim, do exercício do poder de polícia da Agência Reguladora. Caso a Agência venha adotando entendimento diverso, a sua mudança de interpretação não tem o condão de atingir fatos geradores ocorridos anteriormente, devendo ter eficácia tão somente ex nunc.
(RE 488443/RJ)
Interpretação que tomou por base o excelente Voto do Ministro Gilmar Mendes (Relator), no MANDADO DE SEGURANÇA N°. 25.259-6.
REsp 658.130/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05.09.2006, DJ 28.09.2006 p. 195.
Nesse sentido, já se posicionou o Tribunal Regional Federal da 3ª Região no julgamento de Apelação em Mandado de Segurança n. 2002.03.99.030048-7; Relator DESEMBARGADOR FEDERAL CASTRO GUERRA; DÉCIMA TURMA; Data do julgamento 22/08/2006; O Tribunal Regional Federal da 1ª Região tem também decisão semelhante, consoante o julgamento proferido na AMS 2007.36.00.008042-0/MT, Rel. Desembargador Federal Francisco De Assis Betti, Conv. Juíza Federal Rogeria Maria Castro Debelli, Segunda Turma,e-DJF1 p.561 de 26/09/2008.
GUSMÃO, Rossana Malta de Souza. Taxa de fiscalização dos serviços de energia elétrica. Momento da ocorrência do fato gerador. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 15, n. 2729, 21 dez. 2010. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/18074>. Acesso em: 23 maio 2018.

References: artigo 12
 artigo 13
 artigo 16
 artigo 12
 artigo 16
 artigo 12
 artigo 12
 artigo 12
 artigo 16
 artigo 145
 artigo 2
 artigo 146
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 ARTIGO 155
 ARTIGO 34
 artigo 146