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Timestamp: 2020-05-28 19:03:59+00:00

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OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 29.03.2017 - 4 B 919/16 - openJur
Beschluss vom 29.03.2017 - 4 B 919/16
OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 29.03.2017 - 4 B 919/16
openJur 2019, 15563
vorher: Az. 19 L 1000/16
1. Im Verfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO muss sich aus den neu vorgetragenen Umständen zumindest die Möglichkeit einer Abänderung der früheren Entscheidung ergeben.
2. Bei summarischer Prüfung spricht Überwiegendes dafür, dass Vermittlungsstellen für Sportwetten in Nordrhein-Westfalen keinen Mindestabstand zu Schulen sowie Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen einhalten müssen, weil § 22 GlüSpVO NRW nicht auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruht.
3. Die Rechtmäßigkeit einer auf neue gewerberechtliche Verbote gestützten Untersagungsverfügung gegen baurechtlich genehmigte Betriebe ist allenfalls dann nicht in Frage gestellt, wenn etwa durch eine gesetzliche Übergangsregelung schutzwürdigen Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes ausreichend Rechnung getragen ist.
4. Sofern das nicht der Fall ist, muss zumindest in Ausübung behördlichen Ermessens für eine Übergangszeit insoweit eine weitere Nutzung ermöglicht werden, als Investitionen in einen baurechtlich genehmigten Betrieb vom Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 GG geschützt sind und auf der Grundlage eines schutzwürdigen Vertrauens getätigt wurden.
5. Das Fehlen einer Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten an im EU-Ausland konzessionierte Anbieter kann einem Wettbürobetreiber derzeit und auf absehbare Zeit nicht entgegen gehalten werden, weil trotz Ersetzung des staatlichen Sportwettenmonopols für eine 7-jährige Experimentierphase durch ein Konzessionsmodell auch nach mehr als vier Jahren noch keine Sportwettkonzession erteilt worden ist (im Anschluss an OVG NRW, Urteil vom 23.1.2017 - 4 A 3244/06 -).
6. Es bestehen erhebliche Zweifel, ob die aktuell anstehende Ratifizierung des am 15.3.2017 von den Ministerpräsidenten der Länder unterzeichneten 2. Glücksspieländerungsstaatsvertrags durch die Länderparlamente den Glücksspielaufsichtsbehörden den Weg zur flächendeckenden Untersagung nicht erlaubter Angebote eröffnet.
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 20.7.2016 wird zurückgewiesen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,00 € festgesetzt.
Der Senat hat das Rubrum von Amts wegen geändert. Er legt in Abänderungsverfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO das Rubrum des Ausgangsverfahrens zu Grunde.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 18.4.2007 - 4 B 1246/06 -, juris, und vom 16.1.2006 - 8 B 13/06 -, m. w. N.
Mit der angegriffenen Entscheidung hat das Verwaltungsgericht dem auf § 80 Abs. 7 VwGO gestützten sinngemäßen Antrag der Antragsgegnerin,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 29.10.2015 ? 19 L 1667/15 ? zu ändern und den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (19 K 3445/15, VG Gelsenkirchen) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 21.7.2015 anzuordnen, abzulehnen,
nicht entsprochen. Es hat angenommen, auch unter Berücksichtigung der jetzigen Sach- und Rechtslage sei die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin geboten. Die nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung falle auch weiterhin zu Gunsten der Antragstellerin aus, weil die angegriffene Untersagungs- und Schließungsverfügung bei summarischer Prüfung voraussichtlich keinen Bestand haben werde. Der von der Kammer in ihrem Beschluss vom 29.10.2015 - 19 L 1667/16 - beanstandete Ermessensfehler sei nicht deshalb behoben, weil die Antragsgegnerin ihren Änderungsantrag darauf stütze, dass die Untersagungsverfügung nunmehr auch mit der Nachbarschaft des Wettbüros der Antragstellerin zu einem in privater Trägerschaft bestehenden Wohnprojekt für jugendliche Flüchtlinge begründet werde. Denn die Antragsgegnerin halte weiterhin an ihren unzutreffenden Erwägungen fest, wonach die Untersagungsverfügung jedenfalls auch tragend auf die Nachbarschaft zu einer auf der anderen Straßenseite gelegenen Spielhalle sowie zu einem (knapp 200 m entfernten) Kinderhort und einem (etwa ebenso weit entfernten) Kindergarten gestützt sei. Unberücksichtigt gelassen habe sie ferner, dass bei Eröffnung der Wettvermittlungsstelle im Jahr 2013 die im November 2015 mit Zustimmung der Antragsgegnerin erfolgte Eröffnung der Jugendhilfeeinrichtung nicht absehbar gewesen sei.
Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, stellt den angefochtenen Beschluss nicht in Frage.
Gemäß § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO kann jeder Beteiligte die Änderung eines Beschlusses nach § 80 Abs. 5 VwGO nur wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen; aus neu vorgetragenen Umständen muss sich zumindest die Möglichkeit einer Abänderung der früheren Entscheidung ergeben.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.1.1999 - 11 VR 13.98 -, juris, Rn. 2.
Gemessen hieran gibt das Beschwerdevorbringen der Antragsgegnerin keine Veranlassung, die erstinstanzliche Entscheidung zu ändern. Ohne Erfolg wendet sich die Antragsgegnerin gegen die zutreffende Annahme des Verwaltungsgerichts, die streitgegenständliche Untersagungsverfügung sei auch weiterhin auf unzutreffende Ermessenserwägungen gestützt.
Die Antragsgegnerin hat schon nicht hinreichend deutlich gemacht, mit welcher "neuen" Begründung die behördliche Entscheidung letztlich aufrechterhalten bleiben soll (dazu unten 1.). Soweit die Antragsgegnerin in der Beschwerdebegründung rein vorsorglich die Begründung der Untersagungsverfügung für die Zukunft erneut teilweise ausgetauscht hat, ist ihre Ermessensausübung, soweit dies im Verfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO zu beurteilen ist, weiterhin fehlerhaft (dazu unten 2.). Überwiegendes spricht dafür, dass das Mindestabstandsgebot von Wettvermittlungsstellen zu Schulen sowie Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe nach § 22 Abs. 1 GlüSpVO NRW nicht auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruht (dazu unten 2. c). Abgesehen davon hat die Antragsgegnerin zu Unrecht unberücksichtigt gelassen, dass das Wohnprojekt für jugendliche Flüchtlinge erst nach dem Wettbüro entstanden ist und dass die Investitionen in das baurechtlich genehmigte Wettbüro rechtlich schutzwürdig sind. Von fehlendem Bestandsschutz des Wettbüros der Antragstellerin ist auch nicht deshalb auszugehen, weil sie über keine Wettvermittlungserlaubnis verfügt (dazu unten 2. d).
1. Die Antragsgegnerin hat nicht hinreichend klar erkennen lassen, mit welcher "neuen" Begründung die behördliche Entscheidung letztlich aufrechterhalten bleiben soll.
a) Neue Gründe für einen Verwaltungsakt dürfen nach dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht nur nachgeschoben werden, wenn sie schon bei Erlass des Verwaltungsakts vorlagen, dieser nicht in seinem Wesen verändert und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird. Diese Grundsätze gelten auch bei Verwaltungsakten mit Dauerwirkung wie der glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung, wenn deren Begründung für einen bereits abgelaufenen Zeitraum geändert werden soll. Auch ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung kann in Ansehung eines bereits abgelaufenen Zeitraums nicht mehr mit Ermessenserwägungen begründet werden, durch welche die ursprüngliche Ermessensentscheidung im Kern ausgewechselt wird. Der Austausch wesentlicher Ermessenserwägungen kann jedoch zulässig sein, soweit die Begründung der glücksspielrechtlichen Untersagung (nur) für die Zukunft geändert wird. Als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung muss eine solche Untersagung einer Änderung der Sach- und Rechtslage Rechnung tragen. Sie ist deshalb auf eine Anpassung an jeweils neue Umstände angelegt und wird dadurch nicht zwangsläufig in ihrem Wesen verändert. So wie die Behörde die Untersagung mit neuer Begründung neu erlassen könnte, kann sie das Verbot auch mit geänderter Begründung für die Zukunft aufrechterhalten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 - 8 C 47.12 -, ZfWG 2013, 455 (Leitsatz) = juris, Rn. 32 f., m. w. N.
Bei der Nachholung einer behördlichen Ermessensentscheidung, aber auch allgemein bei der Ergänzung von behördlichen Ermessenserwägungen im gerichtlichen Verfahren sind strenge Anforderungen an Form und Handhabung zu stellen. Die Behörde muss klar und eindeutig zu erkennen geben, mit welcher "neuen" Begründung die behördliche Entscheidung letztlich aufrechterhalten bleibt, weil nur dann der Betroffene wirksam seine Rechte verfolgen und die Gerichte die Rechtmäßigkeit der Verfügung überprüfen können. Dafür genügt es nicht, dass die Behörde bei einer nachträglichen Änderung der Sachlage im gerichtlichen Verfahren neue Ermessenserwägungen geltend macht. Sie muss zugleich deutlich machen, welche ihrer ursprünglichen bzw. bereits früher nachgeschobenen Erwägungen weiterhin aufrecht erhalten bleiben und welche durch die neuen Erwägungen gegenstandslos werden. Auch muss sie im gerichtlichen Verfahren erkennbar trennen zwischen neuen Begründungselementen, die den Inhalt ihrer Entscheidung betreffen, und Ausführungen, mit denen sie lediglich als Prozesspartei ihre Entscheidung verteidigt. Etwaige Zweifel und Unklarheiten über Inhalt und Umfang nachträglicher Ergänzungen gehen zu Lasten der Behörde.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2011 - 1 C 14.10 -, BVerwGE 141, 253 = juris, Rn. 18, m. w. N.; OVG NRW, Urteil vom 7.4.2014 - 10 A 1814/12 -, BauR 2014, 1288 = juris, Rn. 42 f., m. w. N.
b) Nach diesen Maßstäben, auf die sich die Antragsgegnerin selbst beruft, ergibt sich aus der Klageerwiderung vom 22.4.2016 im Verfahren 19 K 3445/15 (VG Gelsenkirchen) sowie der Antragserwiderung vom 20.8.2015 im vorangegangenen Verfahren 19 L 1667/15 (VG Gelsenkirchen) nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht klar und eindeutig, mit welcher "neuen" Begründung die behördliche Entscheidung letztlich aufrechterhalten bleibt. Die Untersagungsverfügung vom 21.7.2015 ist im Wesentlichen darauf gestützt, dass sich ein Kindergarten und ein Kinderhort im Umkreis von 200 m um das Wettbüro der Antragstellerin befinden und auf der dem Wettbüro gegenüberliegenden Straßenseite eine Spielhalle betrieben wird.
Diese Erwägungen, die das Verwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 29.10.2015 - 19 L 1667/15 - als ermessensfehlerhaft angesehen hat, hat die Antragsgegnerin nicht dadurch eindeutig als Begründungselemente ihrer Untersagungsentscheidung aufgehoben, dass sie in der Sachverhaltsdarstellung ihrer Antragserwiderung vom 20.8.2015 ergänzend und vertiefend auf die ebenfalls innerhalb des 200 m-Radius gelegene Musikschule, Einrichtungen des örtlichen Netzes für Jugend und Familie sowie die Psychologische Beratungsstelle der Diakonie hingewiesen hat. In diesem Schriftsatz hat sie ausdrücklich auch die Nähe des Wettbüros zu Kindergarten, Kinderhort und Spielhalle als der Wettvermittlung entgegenstehend angeführt (vgl. S. 4 f. und 7 ff.).
In der Klageerwiderung vom 22.4.2016 hat die Antragsgegnerin zwar "klargestellt", dass sie die Musikschule, die Einrichtungen des örtlichen Netzes für Jugend und Familie sowie die Psychologische Beratungsstelle der Diakonie nicht nur vertiefend zur Begründung herangezogen habe, sondern die Untersagung auch maßgeblich auf die Nähe des Wettbüros zu diesen Einrichtungen für Jugendliche ab 13 Jahren stütze. Auch hat sie darauf hingewiesen, für die Zukunft stütze sie die Begründung zusätzlich auf die Nähe zu dem Wohnprojekt für jugendliche Flüchtlinge und tausche die Begründung des Bescheides insofern aus. Hieraus ergab sich jedoch nicht zweifelsfrei, welche Begründungselemente nunmehr Teil der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung geworden sein sollten und an welchen die Antragsgegnerin nicht mehr festhalten wollte. Zum einen hatte die Antragsgegnerin die Untersagungsverfügung erstmals in der Klageerwiderung "auch maßgeblich" auf die Nähe zu anderen Einrichtungen gestützt, die in der Verfügung vom 21.7.2015 noch gar nicht genannt waren, so dass es sich nicht um eine Klarstellung handelte, sondern um eine erstmalige Ergänzung der Begründung. In der Antragserwiderung vom 20.8.2015 hatte die Antragsgegnerin lediglich ihre Verfügung verteidigt, ohne dass sich hieraus unmissverständlich eine Ergänzung der als Bestandteil des Entscheidungsinhalts anzusehenden Begründung ergab. Zum anderen ließ auch die Klageerwiderung nicht zweifelsfrei erkennen, dass sich die Antragsgegnerin auf die vom Verwaltungsgericht als nicht tragfähig angesehene Nähe des Wettbüros zu Kindergarten, Kinderhort und Spielhalle nicht mehr berufen wollte. Sie hatte sich auf weitere Jugendeinrichtungen im Umfeld nur "auch maßgeblich" berufen, ohne die bisher ausschließlich genannten Einrichtungen klar als Begründungselemente vollständig aufzugeben.
Ausdrücklich hat sie die Begründung des Bescheides nur insofern ausgetauscht, als sie diesen für die Zukunft nunmehr zusätzlich auf die Nähe zu dem Wohnprojekt für jugendliche Flüchtlinge gestützt hat. Auch hieraus ergab sich aber nicht zweifelsfrei, anstelle welcher Begründungsteile dieses neue Argument treten sollte, weshalb die Erläuterung des Wortverständnisses "austauschen" durch die Antragsgegnerin für sich genommen nicht zu der erforderlichen Klarheit führt. Die bloße Wiedergabe der Erwägung des Verwaltungsgerichts, § 22 GlüSpVO NRW erfasse lediglich Einrichtungen, in denen sich Jugendliche ab 13 Jahren aufhielten, brachte gleichfalls diese Klarstellung gerade nicht. Hieraus ergab sich nicht, ob sich die Antragsgegnerin diese Einschätzung des Verwaltungsgerichts zu eigen machen oder sich angesichts dieser gerichtlichen Argumentation lediglich ergänzend auf Einrichtungen stützen wollte, die diese Voraussetzungen erfüllten.
Dass die Antragsgegnerin meinte, bereits wegen der zum Zeitpunkt des Eilverfahrens vorhandenen Einrichtungen sei die Wettvermittlungsstelle der Antragstellerin nicht erlaubnisfähig, brachte ebenfalls keine hinreichende Klarheit, weil hiervon der im Bescheid vom 21.7.2015 aufgeführte Kindergarten, der Kinderhort und die Spielhalle miterfasst waren. Damit blieb unklar, ob die Antragsgegnerin die Verfügung allein auf die anderen Einrichtungen stützen wollte. Auch unter Berücksichtigung des "Gesamtkontextes" der Ausführungen der Antragsgegnerin ergab sich nicht, dass sie sich - der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts folgend - nur noch auf Einrichtungen für Jugendliche ab 13 Jahren habe stützen wollen. Dass die Antragsgegnerin in der Klageerwiderung nicht mehr auf den Kindergarten und die Spielhalle abgestellt hat, führte nach den eingangs erwähnten strengen formalen Anforderungen an die Ergänzung behördlicher Ermessenserwägungen im gerichtlichen Verfahren noch nicht dazu, diese Gesichtspunkte mit ausreichender Deutlichkeit als ermessensleitende Erwägungen in der Untersagungsverfügung zu beseitigen. Dies gilt erst recht mit Blick darauf, dass die Antragsgegnerin trotz aller vorheriger Klarstellungen in ihrem letzten Schriftsatz vom 15.3.2017 erneut auf eine negative Vorbildfunktion von Wettbüros nicht nur auf Jugendliche, sondern auch auf Kinder abgestellt hat.
2. Der Beschwerde ist auch nicht deshalb stattzugeben, weil die Antragsgegnerin in der Beschwerdebegründung vom 23.8.2016 rein vorsorglich die Begründung der Untersagungsverfügung vom 21.7.2015 für die Zukunft erneut teilweise ausgetauscht hat, indem sie die Argumentation der Nähe der Betriebsstätte zu Spielhalle, Kindergarten und Kinderhort gegen die Argumentation der Nähe der Betriebsstätte zum Projekt für jugendliche Flüchtlinge ersetzt hat. Selbst wenn dabei berücksichtigt wird, dass die Antragsgegnerin die Untersagung in der Klageerwiderung vom 22.4.2016 auch maßgeblich auf die Nähe zu den bereits in ihrer Antragserwiderung vom 20.8.2015 genannten Einrichtungen für Jugendliche ab 13 Jahren (Musikschule, Einrichtungen des örtlichen Netzes für Jugend und Familie sowie die Psychologische Beratungsstelle der Diakonie) gestützt hat, bleibt die Beschwerde ohne Erfolg.
a) Da im Verfahren nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO die Änderung eines Beschlusses nach § 80 Abs. 5 VwGO nur wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragt werden kann, muss sich gerade aus dem erst seit dem 1.12.2015 betriebenen Wohnprojekt für jugendliche Flüchtlinge zumindest die Möglichkeit einer Abänderung der früheren Entscheidung ergeben. Dies unterliegt schon deshalb Zweifeln, weil das Wohnprojekt in freier Trägerschaft betrieben wird und damit nicht unter die nur für "öffentliche" Einrichtungen der Jugendhilfe fallende Abstandsregelung nach § 22 Abs. 1 GlüSpVO NRW fallen könnte. Die Antragsgegnerin hat selbst geltend gemacht, alle übrigen von ihr erwähnten Einrichtungen hätten bereits im Zeitpunkt des Eilverfahrens bestanden (S. 6 der Klageerwiderung vom 22.4.2016).
Selbst wenn man annimmt, Einrichtungen in freier Trägerschaft könnten öffentliche Einrichtungen im Sinne von § 22 GlüSpVO NRW sein und die Möglichkeit einer abweichenden Entscheidung ergebe sich deshalb schon wegen des neu zu berücksichtigenden Wohnprojekts in freier Trägerschaft, fällt die dem Senat für diesen Fall obliegende Abwägungsentscheidung zu Lasten der Antragsgegnerin aus. Denn auch nach der jetzigen Sach- und Rechtslage ist die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage geboten.
Vgl. zu diesem Prüfungsmaßstab BVerwG, Beschluss vom 12.7.2016 - 4 VR 13.16 -, BauR 2016, 1770 = juris, Rn. 6.
b) Auch wenn man nur auf die Situation abstellt, die sich durch die von der Antragsgegnerin benannten derzeit bestehenden Einrichtungen für Jugendliche ab 13 Jahren ergibt und die sich durch das Hinzutreten des Wohnprojekts für jugendliche Flüchtlinge nachträglich geändert hat, ergibt sich daraus allein nicht ohne Weiteres eine hinreichende Rechtfertigung, den Betrieb des Wettbüros der Antragstellerin (mit Wirkung für die Zukunft) ab sofort zu untersagen und ihr aufzugeben, das Büro innerhalb von zehn Tagen nach Zugang der Ordnungsverfügung vom 21.7.2015 zu schließen. Das behördliche Ermessen ist nicht in Richtung auf ein Einschreiten reduziert. Auch in der erneut ausgetauschten und dadurch geänderten Begründung liegt eine fehlerhafte Ermessensausübung der Antragsgegnerin.
Bezogen auf die Schließungsanordnung fehlt es bereits an einer nur auf die Zukunft bezogenen Entscheidung, die mit geänderter Begründung allein rechtlich zulässig ist.
Hinsichtlich der Untersagungsanordnung beanstandet die Antragsgegnerin ohne Erfolg die Annahme des Verwaltungsgerichts, sie habe den notwendig in die Ermessensausübung einzubeziehenden Gesichtspunkt unberücksichtigt gelassen, dass die Eröffnung des Wohnprojekts für unbegleitete minderjährige Flüchtlinge im Dezember 2015 mit Zustimmung der Antragsgegnerin jedenfalls zeitlich erst nach der Eröffnung der Betriebsstätte der Antragstellerin stattgefunden habe. Diese in der Verantwortung der Antragsgegnerin liegende Abfolge habe sie bei der Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Untersagung und dem durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Interesse der Antragstellerin an der Fortführung ihres Betriebs berücksichtigen müssen. Der hiergegen gerichtete Einwand der Antragsgegnerin greift nicht durch, die Belange der Antragstellerin hätten schon deshalb nicht überwiegen können, weil ihr Wettbüro wegen der sonstigen Einrichtungen für Jugendliche im 200 m-Radius (Musikschule, Einrichtungen des örtlichen Netzes für Jugend und Familie sowie die Psychologische Beratungsstelle der Diakonie) bereits bei Eröffnung des Wohnprojekts nicht erlaubnisfähig gewesen sei.
c) Bei summarischer Prüfung spricht Überwiegendes dafür, dass § 22 Abs. 1 GlüSpVO NRW dem Betrieb des Wettbüros der Antragstellerin nicht entgegen steht. Hiernach darf die Erlaubnis zum Vermitteln von Sportwetten in Wettvermittlungsstellen nur erteilt werden, wenn die Wettvermittlungsstelle einen Mindestabstand von 200 Metern Luftlinie zur nächstgelegenen Wettvermittlungsstelle und zu öffentlichen Schulen und öffentlichen Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe nicht unterschreitet. Diese Vorschrift dürfte, soweit sie Mindestabstände von Wettvermittlungsstellen zu Schulen sowie Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe regelt, nicht auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen und damit die Berufsausübungsfreiheit von Wettbürobetreibern nach Art. 12 Abs. 1 GG verletzen.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 19.6.2015 - 9 K 5923/14 -, ZfWG 2016, 67 = juris, Rn. 20 ff.
Die hierfür vom VG Köln gegebene Begründung, auf die sich die Antragstellerin ausdrücklich berufen hat, ist von der Antragsgegnerin nicht entkräftet worden.
Die gesetzliche Ermächtigung in § 22 Abs. 1 Nr. 3 AG GlüStV NRW dürfte dem Verordnungsgeber derart weitreichende und grundrechtsrelevante Beschränkungen der Berufsausübungsfreiheit von Wettvermittlern nicht gestatten.
Vgl. zur Eingriffsintensität derartiger Regelungen BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 50.
Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Gesetze, die zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen, Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung bestimmen. Der Gesetzgeber soll im Bereich der Grundrechtsausübung die wesentlichen Entscheidungen selbst treffen und, sofern Einzelregelungen einer Verordnung überlassen bleiben, die Tendenz und das Programm schon so weit umreißen, dass sich der Zweck und der mögliche Inhalt der Verordnung bestimmen lassen. Allerdings müssen sich die gesetzlichen Vorgaben nicht unmittelbar aus dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm ergeben; es genügt, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte des Gesetzes.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.3.1989 - 1 BvR 1033/82 u. a. -, BVerfGE 80, 1, juris, Rn. 58, m. w. N.
Eine Ermächtigung zum Erlass von auf öffentliche Schulen und öffentliche Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe bezogene Abstandsregelungen ist § 22 Abs. 1 Nr. 3 AG GlüStV NRW nicht zu entnehmen. Danach wird der Verordnungsgeber u. a. zum Erlass von Vorschriften über das Einzugsgebiet von Wettvermittlungsstellen nach § 13 AG GlüStV NRW ermächtigt. Die amtliche Begründung zu § 13 AG GlüStV NRW, auf den die Verordnungsermächtigung ausdrücklich Bezug nimmt, wodurch sie näher konkretisiert wird, nennt als wichtigstes Regelungsziel die Bekämpfung des Schwarzmarkts zur besseren Erreichung des Ziels nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 AG GlüStV. Konkret bezogen auf den Zweck der Festlegungen zum Einzugsgebiet ist der Gesetzesbegründung nur zu entnehmen, dass damit den Behörden die Möglichkeit eröffnet werden sollte, auf eine gleichmäßige Verteilung der Wettvermittlungsstellen hinzuwirken und Abstandsregelungen vorzusehen.
Vgl. LT-Drs.16/17, S. 41 f., 46.
Dass damit aber neben Abstandsregelungen für Wettvermittlungsstellen untereinander auch Abstandsregelungen zu öffentlichen Schulen sowie öffentlichen Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen gemeint sein könnten, ergibt sich daraus jedenfalls nicht mit der eine weitreichende Begrenzung der Berufsausübungsfreiheit rechtfertigenden Deutlichkeit. Vielmehr legt die Ermächtigung zum Erlass von Vorschriften über das "Einzugsgebiet" von Wettvermittlungsstellen schon nach dem Wortlaut nahe, dass Abstandsregelungen nur der räumlichen Abgrenzung der jeweils anzusprechenden Kundenkreise dienen dürfen. Diese eingeschränkte Zielrichtung der Ermächtigung findet ihre Bestätigung in der Gesetzesbegründung, die die Sicherung der gleichmäßigen Verteilung von Wettvermittlungsstellen als Zweck der Regelung hervorhebt. Abstandsregelungen zu öffentlichen Schulen sowie öffentlichen Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen betreffen aber nicht das kundenbezogene Einzugsgebiet einer Wettvermittlungsstelle, weil Kinder und Jugendliche nicht zu ihren Kunden gehören (§ 4 Abs. 3 Sätze 2 und 3 GlüStV, § 11 Sätze 2 und 3 AG GlüStV NRW, § 20 Abs. 1 Satz 4 GlüSpVO NRW).
Etwas anderes lässt sich auch § 13 Abs. 3 AG GlüStV NRW nicht entnehmen, nach dessen Satz 1 Zahl, Einzugsgebiet und räumliche Beschaffenheit der Wettvermittlungsstellen sowie Bestimmungen zur Nutzung in den dafür bestimmten Geschäftsräumen an den Zielen des § 1 auszurichten sind. Allein weil auch der Jugend- und Spielerschutz zu den Zielen nach § 1 AG GlüStV NRW gehört, zählt eine Abstandsregelung zwischen Wettvermittlungsstellen und öffentlichen Schulen sowie öffentlichen Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen noch nicht zu den dem Verordnungsgeber zur näheren Regelung übertragenen Vorschriften über das "Einzugsgebiet" von Wettvermittlungsstellen. Sonstige Bestimmungen über die "Lage" der Wettvermittlungsstätten sind dem Verordnungsgeber in Nordrhein-Westfalen gerade nicht übertragen worden.
Mindestabstandsbestimmungen zwischen Wettvermittlungsstellen und Einrichtungen für Kinder und Jugendliche können auch nicht deshalb als "Vorschriften über das Einzugsgebiet" angesehen werden, weil vergleichbare Regelungen für Spielhallen schwerpunktmäßig auf eine spielerschützende Ausgestaltung der räumlichen Bezüge der Spielhallen zielen, weshalb das Bundesverwaltungsgericht sie lediglich der Gesetzgebungskompetenz für das "Recht der Spielhallen" zugeordnet hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 32.
Der Begriff des "Einzugsgebiets" ist auch unter Berücksichtigung des Regelungszwecks, der sich aus den Gesetzesmaterialien ergibt, nämlich enger als der zur Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenz vom Bundesverwaltungsgericht verwendete Begriff der "räumlichen Bezüge".
Auch unabhängig von der Begrenzung der Ermächtigung durch den Begriff "Einzugsgebiet" genügt der in §§ 22 Abs. 1 Nr. 3, 13 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV angesprochene Schutz der Jugend nach §§ 1 Abs. 1 Nr. 3 AG GlüStV NRW, 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV allein nicht für eine nach Inhalt, Zweck und Ausmaß gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ausreichend gesetzlich bestimmte Ermächtigung für ein verordnungsrechtlich festzulegendes Mindestabstandsgebot von Wettvermittlungsstellen zu Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen. Zu den für die Grundrechtsausübung wesentlichen und damit vom Gesetzgeber selbst zu treffenden Entscheidungen gehört es nämlich, ob Jugendschutzbelange lediglich die Abwehr der vom konkreten Betrieb ausgehenden Gefährdungen für Minderjährige rechtfertigen sollen (vgl. hierzu etwa § 33i Abs. 2 Nr. 3 GewO) oder aber darüber hinaus den Schutz Minderjähriger vor einer Gewöhnung an die ständige Verfügbarkeit von Glücksspielangeboten in ihrem täglichen Lebensumfeld, worum es bei den in Rede stehenden Abstandsregelungen geht.
Vgl. im Zusammenhang mit Spielhallen BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 59.
Insoweit unterscheidet sich die auf Wettvermittlungsstellen in Nordrhein-Westfalen bezogene Rechtslage etwa von der in § 16 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV NRW für Spielhallen geltenden unmittelbaren gesetzlichen Regelung, wonach diese auch nicht in räumlicher Nähe zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe betrieben werden sollen.
Vgl. zur vergleichbaren Berliner Regelung in § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG Berlin BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 30 ff., 37 und 59 f.
Vor diesem Hintergrund bedarf für die hiesige Rechtslage im Zusammenhang mit Sportwettbüros der Umstand keiner Vertiefung mehr, dass auch der nordrheinwestfälische Verordnungsgeber in § 17 GlüSpVO NRW bezogen auf Annahmestellen zur Vermittlung von Lotterien nach § 5 Abs. 5 AG GlüStV NRW sogar die unmittelbare Nachbarschaft zu öffentlichen Schulen sowie öffentlichen Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe für unschädlich hält und insoweit lediglich verlangt, zusätzlich zur Gewährleistung des Jugendschutzes gemäß § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV Vorkehrungen zur Vermeidung von Anreizwirkungen auf Kinder und Jugendliche zu treffen.
d) Selbst wenn die Abstandsregelung zu Schulen sowie Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen trotz dieser Bedenken wegen ihrer bloßen räumlichen Bezüge zur Wettvermittlungsstelle als Vorschrift über deren Einzugsbereich anzusehen sein sollte und von der gesetzlichen Ermächtigung noch gedeckt wäre, spricht Vieles dafür, dass es wegen der starren Regelung ohne Ausnahmemöglichkeiten zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit einer Handhabung des § 22 Abs. 1 GlüSpVO NRW dahingehend bedarf, dass bei seiner Anwendung relevante schutzwürdige Einzelfallumstände zu berücksichtigen sind.
Vgl. VG Arnsberg, Beschluss vom 21.10.2013 - 1 L 395/13 -, juris, Rn. 10 ff., 16; siehe auch BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 50 a. E.
An einer diesen Anforderungen genügenden einzelfallbezogenen fehlerfreien Ermessensentscheidung fehlt es ebenfalls.
Die Antragsgegnerin geht bereits deshalb von der fehlenden Erlaubnisfähigkeit und der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung aus, weil innerhalb des 200 m-Radius um das Wettbüro der Antragstellerin Einrichtungen für Jugendliche vorhanden sind. Sie meint, ihr Ermessen sei in Richtung auf ein Einschreiten reduziert. Eine intensive einzelfallbezogene Abwägung hält sie nicht für erforderlich, weil der Gesetzgeber die Wertung unter Berücksichtigung der Schutzgüter Jugendschutz und Berufsfreiheit bereits vorgenommen habe und § 22 Abs. 1 GlüSpVO NRW verfassungskonform ausgelegt worden sei. Eine Ausnahme oder ein besonderer Härtefall, der Anlass geben könnte, von der nunmehr angezeigten Untersagung Abstand zu nehmen, sei nicht ersichtlich (Vgl. S. 9 der Antragsschrift und S. 10 ff. der Beschwerdebegründung). Die darüber hinausgehenden Erwägungen in der Beschwerdebegründung bestätigen, dass die Antragsgegnerin die gegebenenfalls relevanten Einzelfallumstände nicht in ihre Entscheidung eingestellt hat. Weiterhin wendet sie die Vorschrift schematisch an, wenn sie für ein Einschreiten genügen lässt, dass Einrichtungen für Jugendliche im 200 m-Radius liegen, selbst wenn sie später entstanden sind, weil der Gesetzgeber Wettbüros anders als Spielhallen in § 18 AG GlüStV NRW keinen Bestandsschutz eingeräumt habe.
Diese Erwägungen der Antragsgegnerin tragen den rechtlich schutzwürdigen Belangen der Antragstellerin nicht hinreichend Rechnung. Nach der Rechtsprechung des Senats ist die Rechtmäßigkeit einer auf neue gewerberechtliche Verbote gestützten Untersagungsverfügung gegen baurechtlich genehmigte Betriebe allenfalls dann nicht in Frage gestellt, wenn etwa durch eine gesetzliche Übergangsregelung schutzwürdigen Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes ausreichend Rechnung getragen ist. Sofern das nicht der Fall ist, muss zumindest in Ausübung behördlichen Ermessens für eine Übergangszeit insoweit eine weitere Nutzung ermöglicht werden, als Investitionen in einen baurechtlich genehmigten Betrieb vom Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 GG geschützt sind und auf der Grundlage eines schutzwürdigen Vertrauens getätigt wurden.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27.8.2015 - 4 B 407/15 -, GewArch 2016, 117 = juris, Rn. 5 f. und vom 24.7.2015 - 4 B 13/15 -, juris, Rn. 9 ff.; StGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.6.2014 - 1 VB 15/13 -, juris, Rn. 437 f.; siehe hierzu auch Jarass, NVwZ 2017, 273, 277 f.
Denn mit dem Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG ist es nicht vereinbar, wenn die Fortsetzung von rechtmäßigen Grundstücksnutzungen, zu deren Aufnahme umfangreiche Investitionen erforderlich waren, abrupt und ohne Überleitung unterbunden wird.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.7.1981 - 1 BvL 77/78 -, BVerfGE 58, 300 = juris, Rn. 184.
Die Antragstellerin verfügt für den Betrieb ihres Wettbüros seit dem 25.9.2014 über eine Baugenehmigung, die diesem gerade als solchem baurechtlichen und damit - selbst wenn sie nur Mieterin wäre - eigentumsrechtlich relevanten Bestandsschutz verleiht. Dies ist gerade deshalb bei der behördlichen Entscheidung über eine gewerberechtliche Untersagung zu Gunsten der Antragstellerin zu berücksichtigen, weil der Gesetzgeber bei Sportwettbüros - anders als bei Spielhallen - dem Vertrauensschutz nicht durch für den jeweiligen Betreiber kalkulierbare Übergangsregelungen Rechnung getragen hat. Die Bestandsschutzbelange hat die Antragsgegnerin unzureichend berücksichtigt, weil ihre Entscheidung den rechtlich geschützten Investitionen der Antragstellerin keine Bedeutung zukommen lässt. Hiervon war die Antragsgegnerin nicht deshalb entbunden, weil die Baugenehmigung und vorangegangener Schriftverkehr schon einen Hinweis auf die Einschränkungen durch § 22 GlüSpVO NRW enthielten. Der Hinweis auf § 22 GlüSpVO NRW rechtfertigte es hier schon angesichts der nicht ausgeräumten erheblichen Zweifel an der Rechtsgültigkeit der Vorschrift nicht, die mit der Baugenehmigung vermittelte Nutzungserlaubnis der Antragstellerin vor einer verlässlichen rechtlichen Klärung zu ihren Lasten ohne Rücksicht auf erbrachte Investitionen abrupt und ohne Überleitung zu entwerten. Wenn der Antragstellerin trotz fortbestehender Rechtsunsicherheit allein wegen des Hinweises auf § 22 GlüSpVO NRW jederzeit der weitere Betrieb ihres Wettbüros untersagt werden dürfte, sobald in der Nachbarschaft eine Jugendeinrichtung entsteht, hätte sie keine belastbare Entscheidungsgrundlage für Dispositionen, bevor einigermaßen verlässlich beurteilt werden kann, ob die Fortführung des Betriebs nicht sogar zulässig ist.
Vgl. zum Erfordernis verlässlicher Entscheidungsgrundlagen StGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.6.2014 - 1 VB 15/13 -, juris, Rn. 382; siehe zur erhöhten Belastung für den Grundrechtsinhaber durch eine kurzfristig wirksame Festlegung von Auswahlkriterien für Konkurrenzsituationen auch Jarass, NVwZ 2017, 273, 275 f.
Vor diesem Hintergrund hat die Antragsgegnerin auch § 18 Satz 2 AG GlüStV NRW fehlerhaft gewürdigt, indem sie dieser Vorschrift entnommen hat, der Gesetzgeber habe nur Bestandsspielhallen, nicht aber Wettbüros Bestandsschutz verliehen. Aus dieser Vorschrift ergibt sich, dass der Gesetzgeber die Nähe von Bestandsspielhallen zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe selbst nach Ablauf der Übergangsvorschrift dauerhaft für unbedenklich hält. Mit Blick auf das jedenfalls nicht geringere Gefährdungspotential von Spielhallen im Vergleich zu Wettbüros,
vgl. LT-Drs. 16/17, S. 43,
war es angesichts dieser gesetzlichen Wertung besonders rechtfertigungsbedürftig, wenn die Antragsgegnerin eine nachträglich entstandene, etwa 50 m vom Wettbüro der Antragstellerin entfernte Jugendschutzeinrichtung schon wegen ihres Vorhandenseins als Untersagungsgrund für den Betrieb des länger bestehenden Wettbüros anführen wollte. Durch das Fortbestehen des Betriebs der Antragstellerin würde auch nicht verhindert, dass Jugendhilfeeinrichtungen in seiner Nähe entstehen, wie die Antragsgegnerin unzutreffend annimmt. Denn es gibt kein gesetzliches Verbot, solche Einrichtungen im Umfeld von Wettbüros zu errichten oder zu betreiben.
Von fehlendem Bestandsschutz des Wettbüros der Antragstellerin ist schließlich nicht deshalb auszugehen, weil sie über keine Wettvermittlungserlaubnis verfügt. Die Antragstellerin konnte eine solche Erlaubnis bisher nicht erhalten. Denn für die Vermittlung von Sportwetten steht ein unionsrechtskonformes Erlaubnisverfahren in Nordrhein-Westfalen derzeit und auf absehbare Zeit faktisch nicht zur Verfügung, so dass das Fehlen einer Erlaubnis nach §§ 4, 13 Abs. 2 AG GlüStV NRW, § 10a Abs. 5 GlüStV einen Wettvermittler bis zur Änderung der Sach- und Rechtslage nicht daran hindert, Sportwetten an im EU-Ausland konzessionierte Anbieter zu vermitteln.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.1.2017 - 4 A 3244/06 -, juris, Rn. 37 ff., und Beschluss vom 20.2.2017 - 4 B 609/16 -, juris, Rn. 22 ff., m. w. N.
Obwohl das europarechtswidrige staatliche Sportwettenmonopol durch § 10a GlüStV während einer siebenjährigen Experimentierphase ausgesetzt und probeweise durch ein Konzessionsmodell ersetzt worden ist, sind als Voraussetzung für Wettvermittlungserlaubnisse in Deutschland auch nach mehr als vier von sieben Jahren der Geltungsdauer der Experimentierklausel überhaupt noch keine Sportwettkonzessionen erteilt worden.
Vgl. Pressemitteilung der Konferenz der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder 2016/2017 vom 15.3.2017, http://www.regierungmv.de/Landesregierung/stk/Presse/?id=125346&processor=processor.sa.pressemitteilung.
Zwar haben die Ministerpräsidenten der Länder eine Nachbesserung des allgemein als gescheitert angesehenen Konzessionsmodells vereinbart. Der Senat hat jedoch weiterhin erhebliche Zweifel, ob die aktuell anstehende Ratifizierung des ausweislich der vorbezeichneten Pressemitteilung am 15.3.2017 von den Ministerpräsidenten der Länder unterzeichneten 2. Glücksspieländerungsstaatsvertrags durch die Länderparlamente den Glücksspielaufsichtsbehörden den Weg zur flächendeckenden Untersagung nicht erlaubter Angebote eröffnet.
So aber die Begründung unter Nr. 9 der Notifizierungsmitteilung vom 9.11.2016 - 2016/590/D - an die Europäische Kommission, http://ec.europa.eu/growth/toolsdatabases/tris/de/index.cfm/search/?trisaction=search.detail&year=2016&num=590&mLang=SK; siehe auch Schleswig-Holsteinischer Landtag, Unterrichtung 18/270 vom 15.2.2017, sowie LT NRW-Vorlage 16/4778.
Selbst wenn die Änderung dazu führt, dass das Sportwettenmonopol durch eine vorläufige Erlaubnis für alle Bewerber "im Konzessionsverfahren, die im laufenden Verfahren die Mindestanforderungen erfüllt haben", für eine Übergangszeit auch tatsächlich beseitigt wird, bleibt es dabei, dass die Auswahl der künftigen Inhaber vorläufiger Erlaubnisse wegen des Verzichts auf eine neue Ausschreibung nach dem Scheitern des bisherigen Konzessionsverfahrens nicht in einem Verfahren erfolgt ist, das auf im Voraus bekannten nicht diskriminierenden Kriterien beruht und dem Gleichbehandlungsgrundsatz sowie dem daraus folgenden Transparenzgebot genügt. Abgesehen von der von Anfang an missverständlichen Ausschreibung der Konzessionserteilung unter Mitteilung unzutreffender Entscheidungsmaßstäbe am 8.8.2012 (ABl./S. 2012/S 151-253153, 6/7) waren den Bewerbern im Zeitpunkt der Ausschreibung weder die nunmehr geplante Erteilung von 35 vorläufigen Erlaubnissen kraft Gesetzes noch die Verlängerung der Experimentierphase zunächst bis zum 30.6.2021 bekannt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.1.2017 - 4 A 3244/06 -, juris, Rn. 49 ff., 61 ff.; zur entsprechenden Kritik der Generaldirektion für Binnenmarkt, Industrie und Unternehmertum der EU-Kommission siehe auch FAZ vom 4.3.2017, http://plus.faz.net/evreditions/2017-03-04/0d4iYNYuMz77nVBpDowOB4q?GEPC=s5.
Die Dienstleistungsfreiheit darf nach höchstrichterlicher Rechtsprechung aber nur eingeschränkt werden, wenn die beschränkende Regelung mit dem Diskriminierungsverbot vereinbar ist, wenn sie des Weiteren aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sowie geeignet ist, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten Ziels zu gewährleisten, und wenn sie schließlich nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. Dabei ist eine nationale Regelung nur dann geeignet, die Verwirklichung des geltenden Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Diese Anforderungen gelten nicht nur für die Rechtfertigung staatlicher Glücksspielmonopole, sondern für die Rechtfertigung von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit allgemein.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 1.6.2011 - 8 C 5.10 -, BVerwGE 140, 1 = juris, Rn. 35, und vom 9.7.2014 - 8 C 36.12 -, NVwZ 2014, 1583 = juris, Rn. 21, jeweils unter Verweis auf EuGH, Urteil vom 10.3.2009 - C-169/07, Hartlauer - Slg. 2009, I-1721 = juris, Rn. 55 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 9.6.2016 - 4 B 1437/15 -, GewArch 2016, 434 = juris, Rn. 17 ff.; unklar und mit missverständlichem Leitsatz 2 insofern BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 85.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 1 und 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG.
Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.
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