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Timestamp: 2016-10-26 17:19:01+00:00

Document:
repr�sent� par Me Yannis Sakkas, avocat,,
Renvoi disciplinaire sans d�lai et sans indemnit�,
recours de droit public contre l'arr�t de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais du 8 avril 2005.
Par d�cision du Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-apr�s: le Conseil d'Etat) du 1er mai 1991, X.________, n� le 16 juin 1964, a �t� engag� en qualit� de dessinateur aupr�s du Service, actuellement Section, des routes nationales du canton du Valais (ci-apr�s: la Section). Il �tait indiqu� que l'engagement avait lieu pour une dur�e ind�termin�e et "sous contrat de droit priv�". Il �tait notamment pr�cis� qu'�taient applicables, sous r�serve des dispositions imp�ratives du code des obligations, les dispositions de la loi du 11 mai 1983 fixant le statut des fonctionnaires et employ�s de l'Etat du Valais (ci-apr�s: le Statut), � l'exception des art. 33, 34 et 35 du Statut, ainsi que les divers r�glements et d�cisions concernant le statut des fonctionnaires et employ�s.
Le temps de travail de X.________ a �t� r�duit � 70% � partir du 1er juin 1997, puis � 50% � partir du 1er janvier (ou mai) 1998.
Le 17 mars 1999, le Conseil d'Etat a rejet� une demande de X.________ tendant � une reclassification de son poste de travail (en classe 17 ou 16). Le 20 mars 2001, l'int�ress� a pr�sent� une nouvelle requ�te en ce sens, que le Conseil d'Etat a agr��e, le 23 janvier 2002, en d�cidant de ranger son poste de dessinateur-technicien � la Section en classe 18 de l'�chelle des traitements et de mettre X.________ au b�n�fice de la classe 18 avec effet au 1er janvier 2002. Le 6 f�vrier 2002, l'int�ress� a d�pos� une demande en reconsid�ration de cette d�cision. Le Conseil d'Etat l'a partiellement admise, le 16 octobre 2002, en rangeant le poste occup� par l'int�ress� en classe 17 de l'�chelle des traitements; il a toutefois pr�cis� que X.________ pourrait �tre mis au b�n�fice de ce nouveau classement selon rapport du chef de la Section et sur pr�avis du Service valaisan du personnel et de l'organisation.
Le 14 novembre 2003, un entretien a donc eu lieu entre X.________ et, notamment, le chef de la Section, afin d'�valuer les prestations de l'int�ress� en 2003. L'entretien s'est mal d�roul�; selon les rapports �tablis � l'intention du chef du D�partement valaisan des transports, de l'�quipement et de l'environnement, X.________ s'est laiss� aller � des violences verbales � l'encontre du chef de la Section et a prof�r� des menaces � son �gard. Relevant ces �l�ments de fait ainsi que diverses insuffisances reproch�es � X.________, le chef de la Section a demand�, le 1er d�cembre 2003, que celui-ci soit suspendu avec effet imm�diat et que son cas soit soumis � la Commission disciplinaire. Le 7 avril 2004, le Conseil d'Etat a d�cid� de saisir ladite commission du cas de X.________, en raison de son comportement inad�quat au travail. Le 4 mai 2004, X.________ a �t� entendu par cette commission, qui a propos� au Conseil d'Etat son renvoi disciplinaire, sans d�lai et sans indemnit�, pour violation de l'art. 7 al. 2 du Statut.
Le 19 mai 2004, se fondant sur les art. 7 al. 2, 16 al. 1 lettre i (en r�alit� g) et 17 al. 5 du Statut, le Conseil d'Etat a d�cid� de renvoyer X.________ disciplinairement sans d�lai et sans indemnit�; il a pr�cis� que cette d�cision pouvait faire l'objet d'un recours � la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-apr�s: le Tribunal cantonal) dans les trente jours d�s sa notification.
X.________ a recouru au Tribunal cantonal contre la d�cision du Conseil d'Etat du 19 mai 2004; il a notamment conclut � l'annulation de ladite d�cision, � sa r�int�gration dans son poste de travail et, subsidiairement, au versement de son traitement jusqu'� la fin des rapports normaux de travail ainsi que d'une indemnit� correspondant � six mois de traitement.
La proc�dure, apr�s avoir �t� suspendue en raison de pourparlers transactionnels qui ont �chou�, a repris son cours en f�vrier 2005.
Par arr�t du 8 avril 2005, le Tribunal cantonal a d�clar� le recours irrecevable et renvoy� X.________ � agir devant la juridiction civile. Il a consid�r� que l'int�ress� et l'Etat du Valais avaient �t� li�s par un contrat de droit priv� auquel s'appliquaient les r�gles imp�ratives du code des obligations et que le Conseil d'Etat n'�tait, d�s lors, pas en droit d'user de la proc�dure disciplinaire; le prononc� disciplinaire du Conseil d'Etat du 19 mai 2004 ayant mis fin au contrat, il appartenait � X.________ de saisir la juridiction civile pour en contester le bien-fond�.
Agissant par la voie du recours de droit public, X.________ demande au Tribunal f�d�ral, sous suite de frais et d�pens, d'annuler l'arr�t du Tribunal cantonal du 8 avril 2005. Il invoque l'art. 9 Cst. Il se plaint de d�ni de justice et de la violation des principes de la confiance et de la bonne foi ainsi que de l'�galit�. Il reproche aussi au Tribunal cantonal d'avoir appliqu� arbitrairement les art. 72 et 74 de la loi valaisanne du 6 octobre 1976 sur la proc�dure et la juridiction administratives (ci-apr�s: LPJA) ainsi que les art. 1 � 6, 19, 36 et 38 du Statut. Il requiert la production de deux dossiers.
Le Tribunal cantonal a renonc� � se d�terminer sur le recours. Le Conseil d'Etat conclut, sous suite de frais, � l'admission du recours.
Sans y avoir �t� invit�, X.________ a encore d�pos� une �criture le 19 ao�t 2005.
1.1 Selon l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert uniquement � celui qui est atteint par l'acte attaqu� dans ses int�r�ts personnels et juridiquement prot�g�s (ATF 130 I 306 consid. 1 p. 309). Sont des int�r�ts personnels et juridiquement prot�g�s ceux qui d�coulent d'une r�gle de droit f�d�ral ou cantonal ou directement d'une garantie constitutionnelle sp�cifique pour autant que les int�r�ts en cause rel�vent du domaine que couvre ce droit fondamental (ATF 129 I 113 consid. 1.2 p. 117, 217 consid.1 p. 219). En l'occurrence, en d�clarant le recours irrecevable, le Tribunal cantonal permet � la mesure litigieuse d'entrer en force. Le recourant voit ainsi son licenciement confirm� en fait, sous r�serve d'une hypoth�tique action civile tendant � obtenir des dommages-int�r�ts, et il est donc atteint dans ses int�r�ts. Ces int�r�ts sont juridiquement prot�g�s, car le droit cantonal (cf., en l'occurrence, les art. 7 et 16 du Statut) fait d�pendre la r�siliation des rapports de service de conditions mat�rielles (ATF 126 I 33 consid. 1 p. 34 et la jurisprudence cit�e).
En outre, le recourant doit avoir un int�r�t actuel et pratique � l'annulation de l'acte attaqu�, respectivement � l'examen des griefs soulev�s; ainsi, l'int�r�t au recours doit encore exister au moment o� le Tribunal f�d�ral statue. Cette exigence vaut aussi lorsqu'est invoqu�, comme en l'esp�ce, un d�ni de justice formel: en ce cas, le recourant doit au moins justifier d'un int�r�t actuel � ce que son grief (formel) soit examin�; cet int�r�t s'appr�cie en fonction des effets et de la port�e d'une �ventuelle admission du recours (ATF 131 I 153 consid. 1.2 p. 157 et la jurisprudence cit�e). X.________ a incontestablement un int�r�t actuel et pratique � ce que le Tribunal cantonal entre en mati�re sur son recours; en effet, m�me si l'autorit� intim�e devait persister � constater que le litige ressortit au code des obligations, elle pourrait alors �tre amen�e � renvoyer le dossier au Conseil d'Etat pour qu'il agisse conform�ment au droit priv� alors qu'� l'inverse, le maintien de la non-entr�e en mati�re exposerait l'int�ress� au risque de perdre tout moyen de contester la validit� de son licenciement. Il pourrait par exemple se voir opposer la prescription de l'action en dommages-int�r�ts qu'il fonderait sur l'art. 337c CO.
Par cons�quent, il y a lieu de reconna�tre la qualit� pour agir du recourant, au regard de l'art. 88 OJ.
Comme un second �change d'�critures au sens de l'art. 93 al. 3 OJ n'a pas �t� ordonn�, l'�criture d�pos�e spontan�ment par le recourant apr�s l'�ch�ance du d�lai de recours est irrecevable.
Selon l'art. 93 al. 1 OJ, si le Tribunal f�d�ral ordonne un �change d'�critures, il communique le recours � l'autorit� qui a pris l'arr�t� ou la d�cision attaqu�s ainsi qu'� la partie adverse et � d'autres int�ress�s �ventuels en leur impartissant un d�lai suffisant pour r�pondre et pour produire le dossier. En l'esp�ce, le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat ont envoy� leurs dossiers dans le d�lai imparti. La r�quisition d'instruction du recourant est d�s lors sans objet.
4.1 Le recourant reproche au Tribunal cantonal d'�tre tomb� dans l'arbitraire, notamment, en raison de l'application qu'il a faite des art. 72 et 74 LPJA ainsi que 19 du Statut. Selon lui, d�s lors que le Conseil d'Etat avait prononc� � son encontre une d�cision fond�e sur le Statut, le Tribunal cantonal ne pouvait pas refuser d'entrer en mati�re en arguant que l'int�ress� �tait soumis au droit priv�. Il devait � tout le moins se saisir du recours, qui �tait recevable au regard des art. 72 et 74 LPJA ainsi que 19 du Statut, et annuler la d�cision litigieuse. De plus, en refusant d'entrer en mati�re sur le fond, l'autorit� intim�e aurait aussi commis un d�ni de justice.
4.2 Il convient de d�finir les notions de d�ni de justice et d'arbitraire.
Selon la jurisprudence rendue en application de l'art. 4 aCst., qui garde toute sa valeur sous l'empire de l'art. 29 al. 1 Cst. (arr�t 1P.432/2004 du 27 octobre 2004, consid. 2), l'autorit� commet un d�ni de justice formel, contraire � cette derni�re disposition, si elle refuse ind�ment de se prononcer sur une requ�te dont l'examen rel�ve de sa comp�tence (ATF 125 III 440 consid. 2a p. 441; 117 Ia 116 consid. 3a p. 117/118 et la jurisprudence cit�e). Lorsque, comme en l'esp�ce, la comp�tence de l'autorit� dont la d�cision (ou l'absence de d�cision) est contest�e est r�gie par des r�gles de rang inf�rieur � la constitution cantonale, le Tribunal f�d�ral n'en revoit l'interpr�tation et l'application que sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9; cf. aussi Walter K�lin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2e �d., Berne 1994, p. 164 ss).
Une d�cision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscut� ou qu'elle heurte d'une mani�re choquante le sentiment de la justice et de l'�quit�. A cet �gard, le Tribunal f�d�ral ne s'�carte de la solution retenue par l'autorit� cantonale de derni�re instance que si elle appara�t insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adopt�e sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. De plus, pour qu'une d�cision soit annul�e, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable; encore faut-il que cette d�cision soit arbitraire dans son r�sultat. En outre, il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution - en particulier une autre interpr�tation de la loi - que celle de l'autorit� intim�e para�t concevable, voire pr�f�rable, (ATF 131 I 217 consid. 2.1 p. 219; 129 I 8 consid. 2.1 p. 9; 120 Ia 369 consid. 3a p. 373). Enfin, on rel�vera que l'in�galit� de traitement appara�t comme une forme particuli�re d'arbitraire, consistant � traiter de mani�re in�gale ce qui devrait l'�tre de mani�re semblable ou inversement (ATF 129 I 346 consid. 6 p. 357; au sujet de la notion d'in�galit� de traitement, cf. ATF 130 I 65 consid. 3.6 p. 70).
"Le Tribunal cantonal conna�t des recours de droit administratif form�s contre les d�cisions rendues en derni�re instance par les autorit�s administratives (art. 3) dans les affaires administratives (art. 4 et 5)."
Quant � l'art. 74 LPJA, il dispose:
"Le recours de droit administratif n'est pas recevable lorsque l'affaire rel�ve de la comp�tence du Grand Conseil, du Tribunal cantonal des assurances ou lorsqu'il existe une autre voie de droit ordinaire."
Par ailleurs, l'art. 19 du Statut �tablit:
"1 Le fonctionnaire peut attaquer une d�cision disciplinaire du Conseil d'Etat par un recours de droit administratif aupr�s du Tribunal administratif, dans un d�lai de trente jours � compter de la notification de la d�cision.
2 Les dispositions de la loi cantonale sur la proc�dure et la juridiction administratives sont applicables."
4.4 Le Tribunal cantonal s'est fond� sur l'art. 74 LPJA pour d�clarer le recours cantonal irrecevable en soutenant pour l'essentiel que, le droit priv� �tant applicable � X.________, celui-ci devait saisir le juge civil comp�tent.
On ne saurait suivre l'autorit� intim�e. Le Conseil d'Etat, qui est une autorit� administrative au sens de l'art. 3 LPJA, a pris sa d�cision du 19 mai 2004, sur la base des art. 16 al. 1 lettre i (en r�alit� g) et 17 al. 5 du Statut, en raison de la violation de l'art. 7 al. 2 du Statut qui impose notamment au fonctionnaire d'accomplir consciencieusement et avec z�le les obligations de sa charge. Quant aux art. 16 et 17 du Statut, ils font partie du chapitre 4 du Statut, intitul� "Cons�quences des violations des devoirs de service" et ils d�crivent, respectivement, les diverses mesures disciplinaires applicables aux agents de l'Etat ainsi que le d�roulement de la proc�dure disciplinaire. L'art. 19 du Statut, pour sa part, soumet express�ment les d�cisions disciplinaires au contr�le de l'instance de recours, soit actuellement le Tribunal cantonal - qui a repris les attributions du Tribunal administratif valaisan. Le Conseil d'Etat a du reste indiqu� que sa d�cision du 19 mai 2004 pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal dans les trente jours d�s sa notification. Ainsi, ind�pendamment de la comp�tence pour trancher le litige sur le fond, le Tribunal cantonal avait une comp�tence fonctionnelle, d�s lors que l'art. 19 du Statut ouvrait la voie du recours de droit administratif au Tribunal cantonal contre une d�cision prise par le Conseil d'Etat en vertu de son pouvoir disciplinaire. Pour annuler la d�cision du Conseil d'Etat du 19 mai 2004, X.________ n'avait par cons�quent pas d'autre voie de recours que celle qu'il a utilis�e. Ayant retenu que le Conseil d'Etat n'avait, � ses yeux, aucun pouvoir disciplinaire � l'�gard de X.________ et que le licenciement contest� �tait donc irr�gulier (arr�t attaqu�, consid. 1 lettre g, p. 8), le Tribunal cantonal ne pouvait pas refuser d'entrer en mati�re sur le recours qui lui �tait adress�, sous peine de commettre un d�ni de justice. Sur la base de son analyse, il aurait donc d� annuler la d�cision du Conseil d'Etat du 19 mai 2004. Il aurait d'ailleurs d� proc�der de la sorte m�me si, pour se s�parer de son employ�, le Conseil d'Etat s'�tait fond� sur l'art. 36 du Statut dont le recourant rel�ve �galement l'application arbitraire par l'autorit� intim�e et selon lequel le Conseil d'Etat peut en tout temps r�silier l'engagement d'un fonctionnaire pour de justes motifs (al. 1); dans un tel cas, les dispositions correspondantes du code des obligations sont applicables (art. 36 al. 2 du Statut). Mais, m�me dans cette hypoth�se, le fonctionnaire concern� a un droit de recours dans le cadre de la loi valaisanne sur la proc�dure et la juridiction administratives, aux termes de l'art. 38 du Statut. En tout �tat de cause, le Tribunal cantonal ne pouvait pas refuser d'entrer en mati�re dans le cas particulier. En pronon�ant l'irrecevabilit� du recours cantonal, il a interpr�t� et appliqu� arbitrairement les art. 72 et 74 LPJA ainsi que 19 du Statut et commis un d�ni de justice. Par cons�quent, l'arr�t attaqu� doit �tre annul�.
Comme l'arr�t entrepris doit de toute fa�on �tre annul�, il n'est pas n�cessaire d'examiner les autres griefs soulev�s par le recourant qui a notamment fait valoir qu'en le consid�rant comme soumis au droit priv�, le Tribunal cantonal avait fait une interpr�tation arbitraire du Statut et viol� les principes de l'�galit� ainsi que de la confiance et de la bonne foi. Cependant, l'autorit� de c�ans estime utile de se prononcer sur le droit applicable au rapport de travail ici en cause pour donner une orientation au Tribunal cantonal qui, selon toute probabilit�, sera amen� � se prononcer � nouveau dans ce dossier.
Pour d�terminer si un rapport juridique rel�ve du droit priv� ou du droit public, on ne peut pas se fonder sur la qualification juridique utilis�e par les parties. Ce qui est d�cisif, c'est le contenu r�el du rapport de droit (arr�t 2P.136/2005 du 14 d�cembre 2005, consid. 3.1.1; Felix Hafner, Rechtsnatur der �ffentlichen Dienstverh�ltnisse, in Personalrecht des �ffentlichen Dienstes, �d. par Peter Helbling et Tomas Poledna, Berne 1999, p. 181 ss, p. 201/202). Si une autorit� est partie audit rapport de droit, le droit public est pr�sum� applicable (arr�t 2P.136/2005 du 14 d�cembre 2005, consid. 3.1.2; Ren� Rhinow, Der verwaltungsrechtliche Vertrag, in Staats- und verwaltungsrechtliches Kolloquium 14.-16. April 1986 in Interlaken, Berne 1986, p. 1 ss, p. 4). En outre, les conditions d'engagement dans le secteur public sont en principe fix�es par des d�cisions soumises � acceptation (arr�t 2P.136/2005 du 14 d�cembre 2005, consid. 3.2; Felix Hafner, op. cit., p. 189).
Dans la pr�sente esp�ce, en d�pit de la qualification de "contrat de droit priv�" utilis�e par le Conseil d'Etat dans sa d�cision du 1er mai 1991, on ne peut pas parler d'un v�ritable contrat de travail. Les conditions d'engagement du recourant ont �t� fix�es unilat�ralement par le Conseil d'Etat qui, tout en r�servant les dispositions imp�ratives du code des obligations, a d�clar� applicables les dispositions du Statut, � l'exceptions de ses art. 33 � 35 (fin et renouvellement des rapports de service), ainsi que les divers r�glements et d�cisions concernant le statut des fonctionnaires et employ�s. Le recourant a �t� rang� d'office dans une classe d�termin�e de l'�chelle des traitements et, par la suite, lorsqu'il a demand� sa reclassification, il a �t� trait� comme un fonctionnaire. Le Tribunal cantonal est parti de l'id�e que le "contrat de droit priv�" liant X.________ � l'Etat du Valais avait int�gr�, par renvoi, des dispositions de droit public (arr�t attaqu�, consid. 1d, p. 7), en se r�f�rant � la jurisprudence (arr�t 2P.181/2002 du 4 f�vrier 2003, consid. 2.3). Toutefois, dans la cause cit�e, il y avait un contrat de travail qui avait �t� sign� par les deux parties, � savoir une ergoth�rapeute et une association subventionn�e par le canton; ledit contrat renvoyait certes, pour ce qui �tait du salaire, � la classification cantonale des traitements et il avait �t� ratifi� par l'ex�cutif cantonal; cependant, il n'�tait pas contest� que l'int�ress�e avait �t� engag�e sur la base d'un contrat de travail, et non pas en qualit� de fonctionnaire; par cons�quent, le droit des obligations �tait applicable � son cas, en particulier � la r�siliation de ses rapports de travail. Il en va diff�remment dans la pr�sente esp�ce, o� l'Etat du Valais appara�t comme l'employeur direct et o� le recourant a �t� trait� comme un fonctionnaire soumis au droit public pendant toute la dur�e de son engagement. Les �l�ments de droit public de ses rapports de service l'emportent ainsi sur l'�l�ment "contrat de droit priv�" qui, formellement, est pr�dominant dans la d�cision d'engagement du 1er mai 1991. En r�alit�, dans ladite d�cision, ce sont certaines dispositions du code des obligations qui ont �t� int�gr�es dans un engagement de droit public, respectivement dans un contrat de droit public, plut�t que l'inverse. A cela s'ajoute qu'� l'�vidence, selon le r�glement valaisan du 17 d�cembre 1997 fixant le statut des auxiliaires et du personnel engag� pour une dur�e ind�termin�e, m�me les personnes engag�es en tant que telles sont express�ment soumises au droit de la fonction publique.
Vu ce qui pr�c�de, le recours doit �tre admis, dans la mesure o� il est recevable, et l'arr�t attaqu� doit �tre annul�.
Bien qu'il succombe, le canton du Valais n'a pas � supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 2 OJ).
Le recours est admis, dans la mesure o� il est recevable, et l'arr�t de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais du 8 avril 2005 est annul�.
4. Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au mandataire du recourant, au Conseil d'Etat et � la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais.

References: art. 33
 art. 7
 art. 72
 art. 1
 art. 7
 art. 72
 art. 72
 ATF 
 art. 16
 art. 16
 art. 72
 art. 33