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Timestamp: 2019-07-17 16:44:10+00:00

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Lexbrowser - Corte costituzionale - Sentenza N. 162 del 22.10.1982
Sentenze della Corte costituzionale 1982 Corte costituzionale - Sentenza N. 162 del 22.10.1982
Corte costituzionale - Sentenza N. 162 del 22.10.1982
Accreditamento delle risorse del fondo sanitario nazionale mediante conti correnti fruttiferi presso la Tesoreria centrale - Divieto di mantenere giacenze di cassa per un importo superiore al 12 % delle entrate.
Sentenza (19 ottobre) 22 ottobre 1982, n. 162; Pres. Elia – Rel. Bucciarelli Ducci
Ritenuto in fatto: 1. Le Regioni Piemonte, Toscana ed Emilia Romagna,in persona dei rispettivi presidenti delleGiunte, rappresentati e difesi dall'avv. Alberto Predieri di Roma, con ricorsi notificati il 7e 8 maggio 1981, hanno impugnato di legittimità costituzionale gli artt. 35 e 40 della legge 30marzo 1981, n. 119 (disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale delloStato) per contrasto con gli artt. 5, 117 e 119 Cost.
Assumono le tre Regioni che i suddetti articoli invadono la competenza finanziaria edorganizzativa delle Regioni, restringendo il già esiguo spazio della loro autonomia finanziariae ponendosi così in contrasto con le citate norme della Costituzione. Si osserva, infatti, chegli artt. 119 e 117 Cost., assicurando alla regione autonomia finanziaria, le attribuirebberonecessariamente sia il potere di organizzare il servizio di tesoreria e disciplinarne iprocedimenti, sia quello di regolare i flussi di cassa, come dimostrerebbero le disposizionidettate con la legge 19 maggio 1976, n. 335, che ha fissato i principi fondamentali e le normedi coordinamento in materia di bilancio e contabilità delle regioni.
Ora l'art. 40, quarto comma, della legge n. 119/1981, così come i commi 1 e 2, priverebbero laregione di tale autonomia ledendo gli artt. 119 e 117 Cost. Inoltre, in violazione dell'art.130 Cost., introdurrebbero forme non previste di controllo su un aspetto dell'attivitàregionale. Gli stessi profili di illegittimità emergerebbero nelle altre disposizioni connessedell'art. 40 ed in particolare al comma ottavo, che rimette ad una determinazione del Ministroper il tesoro la possibilità di variare la percentuale delle disponibilità di cui é consentitoil deposito presso i tesorieri regionali.
Quanto all'art. 35 della legge citata, esso viene impugnato per le stesse ragioni, ma anche perviolazione dell'art. 117 Cost. con riguardo alla competenza regionale in materia sanitaria,quale disciplinata dagli artt. 15 e 61 della legge 23 dicembre 1978, n. 833.
2. Anche il Presidente della Regione Siciliana, rappresentato e difeso dall'avv. prof.Giuseppe Fazio, ha proposto ricorso con atto notificato il 7 maggio 1981, impugnando dilegittimità costituzionale il citato art. 40 1.119, per contrasto con gli artt. 1, 19, 20 e 36dello Statuto regionale (R.D.L.vo 15 maggio 1946, n. 455) in quanto priverebbe la Regione dellapotestà di disporre liberamente del gettito dei tributi ad essa riservati dall'art. 36 St.,sottraendole la possibilità di utilizzare direttamente ed immediatamente le somme disponibilinelle casse del proprio tesoriere, eccedenti il 12% delle entrate previste dal bilancio, percompletare il procedimento di spesa con la fase del pagamento.
La stessa norma - secondo la Regione - le impedirebbe di esercitare la propria potestàamministrativa in esecuzione della legge di bilancio, attraverso la quale sono pur sempregestiti i fondi provenienti dal bilancio statale. Consentendo, inoltre, l'ingerenza ispettivadel ministro del tesoro e l'intervento nelle convenzioni stipulate dalla Regione con il propriotesoriere, l'intero sistema dell'art. 40 inciderebbe sul servizio di tesoreria regionale e suldiritto al bilancio, violando sotto vari aspetti il principio fondamentale dell'autonomia.
3. Lo stesso art. 40 della legge n. 119/1981 é ancora impugnato di legittimità costituzionalenelle disposizioni dettate dai commi 1, 4, 5 ed 8 dalla Regione Sardegna in persona del suopresidente, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Giuseppe Guarino, con ricorso notificato l'8maggio 1981, nel quale si denuncia il contrasto delle norme richiamate con gli artt. 1, 3, 4,6,7 ss. della legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3, in relazione agli artt. 32 ss. e 45 D.P.R. 19maggio 1949, n. 250, recante le relative norme di attuazione.
Si assume nel ricorso che, ai sensi dell'art. 7 dello Statuto, la Regione ha una finanzapropria e che la disciplina della finanza regionale - quale si desume dalle norme di attuazionedello stesso Statuto - prevede una particolare e completa regolamentazione della contabilitàregionale, che affida la gestione dei fondi ad un servizio di tesoreria della Regione.
La norma denunciata violerebbe, quindi, l'autonomia finanziaria della Regione, prima attraversol'obbligo di depositare la quasi totalità delle sue disponibilità finanziarie presso latesoreria dello Stato, poi condizionandone l'utilizzazione ad adempimenti propri (presentazionedi preventivi di cassa) e da modalità rimesse all'arbitrio del Ministro del tesoro. Unulteriore svilimento dell'autonomia finanziaria della Regione va ravvisato - secondo la Regionestessa - nell'obbligo imposto alle aziende di credito di trasferire alla tesoreria dello Statole disponibilità eccedenti, senza alcuna autorizzazione da parte della stessa Regione.
4. La Regione Trentino Alto Adige, in persona del suo presidente, rappresentato e difeso dalprof. avv. Alessandro Pace, con un suo ricorso notificato l'8 maggio 1981, impugna dilegittimità costituzionale gli artt. 35 e 40 della legge n. 119 del 1980: il primo percontrasto con l'art. 4 n. 7 dello Statuto della Regione nonché con gli artt. 6 del D. L. 30dicembre 1979,n. 663 e 2 D.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; il secondo per contrasto con gli artt. 5n. 1 e 66 ss. dello stesso Statuto.
Quanto all'art. 35 si deduce che lo Stato, avendo con esso dettato norme incidenti sullacontabilità e sullo stesso ordinamento delle unità sanitarie locali, ha invaso la competenzaregionale in materia di ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri (art. 4 n. 7 St.T.A.A.).
La denuncia dell'art. 40 riguarda diversi profili. Il primo comma invaderebbe sia la competenzalegislativa secondaria in materia di ordinamento dei comuni (art. 5 n. 1 St.) sia l'autonomiafinanziaria, contabile e patrimoniale della Regione. Di tale autonomia sarebbe anche lesivo ilquarto comma, giacché le somme che alla Regione provengono dal bilancio dello Stato, una voltaentrate nelle disponibilità della prima, dovrebbero ritenersi sottratte alla disciplinalegislativa statale.
5. Altri due ricorsi, entrambi notificati l'8 maggio 1981, sono stati proposti dalleProvincie autonome di Trento e Bolzano, nella persona rispettivamente del presidente e delvicepresidente, rappresentati entrambi e difesi dall'avv. Giuseppe Guarino.
Con essi si impugnano l'art. 35, commi 4 e 9, e l'art. 40, commi 1, 2,5 e 10 della legge n. 119del 1981: il primo perché le disposizioni in esso contenute dovrebbero considerarsiinapplicabili alle province autonome di Trento e Bolzano. Secondo le norme previste dalloStatuto di autonomia (cui hanno fatto riferimento l'art. 801 23 dicembre 1978, n. 833, nonchél'art. 6 bis D. L. 30 dicembre 1979, n. 663 conv. in legge 29 febbraio 1980, n. 33) le quote delfondo sanitario nazionale ad esse assegnate perverrebbero immediatamente alle province che,trattenute le somme per il finanziamento dei servizi e presidi non delegati, disporrebbero poiper il pagamento, a carico del bilancio provinciale, delle somme a favore delle unità sanitarielocali. Un'interpretazione diversa dell'art. 35 lo porrebbe in contrasto con la competenzalegislativa primaria in materia di ordinamento degli Uffici e competenza legislativa secondariain materia di igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera e le connessepotestà amministrative.
In ordine all'art. 40 vengono svolte nei ricorsi argomentazioni analoghe a quelle esposte dallaRegione Sardegna, denunciandone il contrasto con gli artt. 8 n. 1, 16, 70 e ss. del D.P.R. 31agosto 1972, n. 670, nonché con il D.P.R. 5 aprile 1949, n. 172; l'art. 57 ss. D.P.R. 30 giugno1951, n. 574; il D.P.R. 28 marzo 1975, n. 470 e il D.P.R. 28 marzo 1975, n. 472.
6. Anche le Regioni Veneto e Liguria, in persona dei presidenti delle rispettive giunte,rappresentati e difesi il primo dall'avv. prof. Giorgio Berti e dall'avv. Guido Viola, ilsecondo dall'avv. Enrico Romanelli e dall'avv. prof. Lorenzo Acquarone, con ricorsi notificatil'8 maggio 1981, hanno impugnato di legittimità costituzionale l'art. 35 e la Regione Venetoanche l'art. 40 della citata legge n. 119/1981.
Nel primo ricorso si denuncia il contrasto delle norme impugnate con gli artt. 5, 115, 117,118, 119 e 123 Cost., in quanto attuerebbero una compressione o riduzione dell'autonomiaregionale, sia sul piano della finanza della Regione, che su quello più generale delle potestàregionali legislative ed amministrative, per ciò che riguarda le sottomaterie della contabilitàe del servizio di tesoreria, ricollegabili all'autonomia finanziaria, come per quanto attieneal complesso delle materie elencate nell'art. 117, considerate sotto il profilo della coperturadelle relative spese.
Con il secondo ricorso la Regione Liguria denuncia l'art. 35 per contrasto con gli artt. 3,97 e117 Cost., in quanto renderebbe impossibile l'esercizio di competenze normative edamministrative proprie della regione (art. 117 Cost. e artt. 11,51 e 61 legge 23 dicembre 1978,n. 833) nella costituzione dei servizi di tesoreria delle unità sanitarie locali e delcontrollo sulla loro gestione.
7. É intervenuto in tutti i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato edifeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con atto 25 maggio 1981, chiedendo il rigetto deiricorsi.
Riguardo alla denuncia dell'art. 35 legge n. 119 del 1981 la difesa dello Stato osserva che ilnucleo centrale della questione é costituito dal modo dell'accredito delle quote assegnate alleregioni sul fondo sanitario nazionale.
Il sistema dell'accreditamento delle risorse in conti fruttiferi o infruttiferi presso latesoreria centrale, anziché mediante versamento diretto alle regioni - si rileva - é strumentodi coordinamento della finanza regionale con quella statale, sul versante della spesa, cui illegislatore ha più volte fatto ricorso (art. 21 D. L. 13 agosto 1975, n. 376, conv. in legge 16ottobre 1975, n. 492 e 20 D. L. 13 agosto 1975, n. 377, conv. in legge 16 ottobre 1975, n. 493; legge 27 dicembre 1977, n. 984).
Tale sistema - secondo l'Avvocatura - non ha intaccato la competenza sostanziale delle regioniad essere giudici delle occorrenze locali e della distribuzione territoriale delle risorse.L'accredito in conti correnti fruttiferi, anziché il versamento diretto, non altera il ruolodella regione nel funzionamento del servizio sanitario nazionale, quale prefigurato dalla leggen. 833 del 1978. D'altra parte questo meccanismo non é tale da creare intralcionell'utilizzazione dei fondi da parte delle unità sanitarie locali.
Le norme impugnate presentano un reale effetto limitativo solo per quanto attiene al profilodella redditività delle quote assegnate alle regioni e da queste trasferite alle unità locali,per il tempo che intercorre tra l'originario accredito alle prime ed il prelievo a favore deltesoriere delle seconde.
Questo costo trova una duplice legittimazione. Innanzitutto l'autonomia finanziaria, come ognialtra manifestazione della autonomia, anche delle regioni a statuto speciale, deve svilupparsiin armonia con le norme fondamentali delle riforme economico - sociali della Repubblica e, insecondo luogo, trova i suoi limiti nel coordinamento con la finanza dello Stato. Il serviziosanitario nazionale é stato appunto istituito con il preciso obiettivo riformatore di superaregli squilibri nelle condizioni socio - sanitarie del Paese, assicurando in primo luogo unacerta uniformità delle strutture e creando nel contempo un fondo sanitario nazionale,alimentato di anno in anno attraverso il bilancio dello Stato.
Sulle questioni relative all'art. 40 l'Avvocatura dello Stato osserva come tale norma sicollochi nel solco di una direttiva di legislazione che ha la sua origine nella legge 6 agosto1966, n. 629 e si é sviluppata nelle norme sulle giacenze di tesoreria delle regioni e deglienti pubblici, dettate con gli artt. 31 e 32 della legge 5 agosto 1978, n. 468 e poi con gliartt. 52 e 55 del D. L. 9 luglio 1980, n. 301 e 83 a 86 del D. L.30 agosto 1980, n. 503.
Anche la facoltà di limitare in percentuale l'ammontare dei depositi che gli enti pubbliciterritoriali e istituzionali possono mantenere presso le banche rientra - secondo l'Avvocatura- tra le prerogative dello Stato. L'attuale momento storico - si osserva - registra infatti lapresenza del sostegno economico statale in quasi tutti i settori della vita sociale, cui fariscontro l'impegno di risorse sempre crescenti a sostegno delle attività del cittadino. Ildrenaggio delle risorse e il flusso della spesa pubblica generano fenomeni recessivi einflazionistici insieme. La regolamentazione di questi fenomeni non può che essere dicompetenza dello Stato.
8. Hanno presentato memorie difensive le Regioni Piemonte, Toscana ed Emilia - Romagna, conatti del 23 febbraio 1982, la Regione Trentino - Alto Adige con atto del 25 febbraio 1982 e laRegione Liguria con atto del 2 marzo 1982. Nelle memorie le Regioni ribadiscono le tesisostenute in sede di ricorso, sviluppandone le argomentazioni.
Anche l'Avvocatura dello Stato ha presentato una memoria, con atto del 18 febbraio 1982, nellaquale, riassumendo le tesi contenute nel primo atto di intervento, aggiunge ulterioriargomentazioni su questioni particolari.
Per quanto riguarda i ricorsi delle Provincie autonome di Trento e Bolzano relative all'art. 35della legge n. 119/1981, l'Avvocatura contesta l'assunto dei ricorrenti, che si basa sullaconsiderazione che la norma impugnata avrebbe riprodotto con modifiche il sistema già delineatodall'art. 8 D. L. n. 663 del 1979, che non avrebbe però operato in confronto delle due provinceautonome, alle quali si sarebbe dovuto applicare il diverso sistema dell'art. 6 bis aggiuntoallo stesso decreto in sede di conversione. Quest'ultimo, autorizzando le province a"trattenere", anziché a "prelevare", le somme per il finanziamento dei servizi e presidisanitari gestiti direttamente, dimostrerebbe che con l'accredito delle quote alle province lerelative somme diverrebbero integralmente disponibili per essere poi trasferite alle unitàsanitarie secondo procedure disciplinate dalla stessa provincia.
Anche in ordine alla denuncia dello stesso art. 35 da parte della Regione Trentino - Alto Adigel'Avvocatura osserva che nell'ambito del servizio sanitario nazionale istituito con la legge n.833 del l978 le unità sanitarie locali si presentano come una struttura operativa dei comuni(art. 15), attraverso la quale si realizza in modo uniforme sull'intero territorio nazionale lagestione unitaria della tutela della salute (artt. 10 e 14), mentre gli ospedali hanno perso laloro natura di enti per divenire organi tecnici delle U.S.L. (artt. 17 e 66).
Pertanto la legittimità della disciplina statale di aspetti dell'ordinamento delle unitàsanitarie non si presterebbe ad essere indagata alla stregua degli artt. 4 n. 7 e 16 St., maalla stregua degli artt. 5 n. 1 e 16 St., cioè avendo riguardo ad una figura di competenzalegislativa concorrente in materia di ordinamento dei Comuni, con funzioni amministrativecorrispondentemente limitate.
Sulle questioni relative all'art. 40 legge n. 119/1981, l'Avvocatura si richiama infine a duerecenti sentenze di questa Corte, le nn. 94 e 95/1981 (questioni di legittimità costituzionaledegli artt. 31 e 36 legge 5 agosto 1978, n. 468), la prima delle quali ha statuito, tral'altro, che l'art. 119 Cost., pur affermando l'autonomia finanziaria regionale, non imponeaffatto che le somme spettanti alle Regioni e defluenti dal bilancio dello Stato debbano essereintegralmente ed immediatamente accreditate alle competenti tesorerie regionali, pur quando leRegioni stesse non dimostrino di doversene servire per l'esercizio delle loro attribuzioni.Essenziale é soltanto - come la Corte ha già chiarito nella sentenza n. 155/1977 - che i conticorrenti istituiti presso la tesoreria centrale non si trasformino in un "anomalo strumento dicontrollo sulla gestione finanziaria regionale".
Considerato in diritto: 1. I dieci ricorsi indicati in epigrafe sollevano questioni sostanzialmente identiche epertanto i relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.
Con otto di tali ricorsi le Regioni Piemonte, Toscana, Emilia - Romagna, Veneto, Liguria,Trentino - Alto Adige e le Province autonome di Trento e di Bolzano impugnano l'art. 35 della legge 30 marzo 1981, n. 119, che contiene una serie di prescrizioni con le quali sidisciplinano i modi con cui vengono finanziate le unità sanitarie locali, le modalitàattraverso le quali esse potranno usufruire del finanziamento loro accordato e l'organizzazionedel relativo servizio di tesoreria.
In particolare con il primo comma dell'art. 35 citato si stabilisce che le U.S.L. devonoaffidare il loro servizio di tesoreria solo a determinate aziende di credito che abbiano irequisiti fissati da un decreto ministeriale. Il secondo comma stabilisce invece che le U.S.L.- nel momento in cui stipuleranno con le predette aziende di credito le relative convenzioni -debbono uniformarsi a criteri generali che verranno fissati con decreto del Ministro deltesoro, di concerto con il Ministro della sanità e sentita la Commissione interregionale. Conil terzo comma si prescrive che all'inizio di ciascun trimestre, con Decreto del Ministro deltesoro e di quello per la programmazione economica, verranno trasferite alle Regioni le quotedi finanziamento loro spettanti per il funzionamento del servizio sanitario nazionale e taliquote verranno versate in conti correnti fruttiferi intestati alle Regioni presso la TesoreriaCentrale dello Stato. Il quarto comma a sua volta stabilisce che ogni tre mesi le Regionitrasmetteranno alla Direzione generale del Tesoro e alle sezioni provinciali di tesoreria copiadel provvedimento mediante il quale esse Regioni trasferiranno alle varie U.S.L. la quota loroassegnata in conformità al piano sanitario regionale, mentre il quinto comma prescrive che laDirezione generale del Tesoro, una volta ricevuta copia del provvedimento regionale, preleveràdai conti correnti intestati alle singole regioni presso la Tesoreria Centrale dello Stato, gliimporti complessivi destinati alle varie unità sanitarie della Regione e li verserà inconticorrenti infruttiferi presso le sezioni provinciali di tesoreria nel cui territorio dicompetenza si trovano le singole unità. Ai sensi del sesto comma sarà la sezione di tesoreriaprovinciale ad accreditare a ciascuna unità la somma ad essa spettante, istituendo un'appositacontabilità speciale distinta in spese correnti e spese in conto capitale. Il settimo commastabilisce quindi che le U.S.L., all'inizio di ogni trimestre, potranno prelevare fino al 50%delle somme loro attribuite in conto spese correnti mentre il rimanente potrà essere prelevatoin caso di necessità di cassa. Con l'ottavo comma, inoltre si prevede che le sezioniprovinciali di tesoreria possono effettuare anticipazioni in favore delle U.S.L., previaautorizzazione della Direzione generale del Tesoro e nella misura non superiore a un terzodella quota trimestrale precedente. Il nono comma stabilisce che con decreto del Ministro deltesoro verranno emanate norme per il funzionamento dei conti correnti speciali anche in derogaalla legge sulla contabilità generale dello Stato e del relativo regolamento. Il decimo comma,infine, abroga l'art. 8 D. L. 30 dicembre 1979, n. 663 (convertito nella legge 19 febbraio 1980,n. 33), il quale stabiliva che le Regioni prelevassero dai loro conti correnti, aperti pressola Tesoreria Centrale dello Stato, le quote destinate alle U.S.L., alle quali poi leassegnavano nella misura del 50% all'inizio di ogni trimestre, mentre il rimanente venivaerogato secondo le effettive necessità delle U.S.L.
Il nuovo sistema viene ora impugnato per illegittimità costituzionale dalle Regioni Piemonte,Toscana, Emilia - Romagna, Veneto e Liguria, che, richiamandosi alla sentenza di questa Corten. 155/1977, denunciano la menomazione della loro autonomia finanziaria che tale sistemacomporterebbe, giacché le priverebbe dell'autonomia decisionale sui flussi di cassa, onerandoledi un compito di ripartizione dei fondi tra le unità sanitarie locali, senza alcuna possibilitàdi controllo della loro gestione.
Sostengono le cinque Regioni a statuto ordinario che l'art. 35 violerebbe in particolare:l'art. 117 Cost., per cui spetta alle Regioni la competenza di emanare norme legislative inmateria di assistenza sanitaria "nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato"; l'art. 118, checonferisce alle Regioni le funzioni amministrative in materia sanitaria; l'art. 119, chericonosce alle Regioni l'autonomia finanziaria.
2. Nessuna delle questioni proposte dalle cinque Regioni a statuto ordinario é fondata.
Invero il sistema di accreditamento delle risorse per il funzionamento del servizio sanitarionazionale, disciplinato dall'art. 35, prevede che tale accreditamento avvenga mediante conticorrenti fruttiferi aperti in favore delle Regioni presso la Tesoreria Centrale anzinchémediante versamento diretto alle Regioni stesse. A tale sistema, diretto a coordinare lafinanza regionale con quella statale, il legislatore ha già fatto ricorso in altre occasioni,quando ha stabilito specifici programmi di sviluppo. Ad esempio nei DD.L L. 13 agosto 1975, nn.376 e 377, convertiti nelle leggi 16 ottobre 1975, nn. 492 e 493 (rispettivamente artt. 20 e21), si é previsto che i contributi assegnati alle Regioni venissero versati in conti correntiaperti presso la Tesoreria Centrale dello Stato e che i prelievi venissero attuati a richiestadelle Regioni sulla base di relazioni indicative dei fabbisogni. Le stesse modalità sono statepreviste in tema di coordinamento degli interventi pubblici in vari settori dell'economiaagricola ( legge 27 dicembre 1977 n. 984, art. 17).
Tale meccanismo non viola l'autonomia costituzionale garantita alle Regioni, in quanto restaintegro il potere di ripartire le risorse finanziarie disponibili tra le diverse destinazioni.
La legge istitutiva del servizio sanitario nazionale ( legge 23 dicembre 1978, n. 833) prevedeall'art. 51 il relativo finanziamento attraverso l'apposito fondo, determinato annualmente conla legge di approvazione del bilancio dello Stato. Tale fondo viene ripartito tra tutte leregioni con delibera del CIPE (Comitato Interministeriale per la programmazione economica), suproposta del Ministro della Sanità e sentito il Consiglio Sanitario nazionale. All'inizio diogni trimestre le quote così ripartite vengono trasferite alle Regioni con provvedimenti deiMinistri del tesoro e del bilancio. Spetta poi alla Regione il compito di ripartire tra leunità sanitarie locali la quota ad essa assegnata per le spese correnti, sulla base diparametri numerici che devono essere determinati con legge regionale, sentiti i comuni; mentreper la quota destinata alle spese in conto capitale, la Regione provvede sulla base delleindicazioni formulate dal piano sanitario nazionale.
Alla luce di tale normativa l'intervento della Regione si esplica all'atto della ripartizionedelle risorse tra le unità sanitarie locali, effettivi organi di erogazione dei servizi eperciò della spesa e destinatarie necessarie delle quote assegnate alle regioni.
Tale intervento decisionale non é minimamente intaccato dal meccanismo previsto dall'impugnatoart. 35, il quale rispetta pienamente il potere che le Regioni hanno di ripartire le risorsedel fondo loro assegnate fra le varie unità sanitarie locali, a seconda delle loro esigenzefinanziarie, che a loro volta vengono valutate discrezionalmente dalle Regioni con autonomoprovvedimento, senza alcun controllo o interferenza da parte dello Stato che ne possacondizionare l'autonomia. La norma impugnata, pertanto, non viola la sostanziale sfera dicompetenza che spetta alle Regioni quanto alle occorrenze locali ed alla distribuzioneterritoriale delle risorse.
Certamente l'art. 35 ha l'effetto di limitare la redditività delle somme corrispondentiassegnate alle Regioni per il funzionamento del servizio sanitario, ma si tratta di un effettoprivo di implicazioni costituzionali, non riguardando l'autonomia finanziaria, in quantopotestà di gestione autonoma delle risorse, che é oggetto del principio costituzionale sancitodall'art. 119. Nel caso in esame tale potestà di gestione, riferita alle risorse assegnate alleRegioni per il servizio sanitario, é pienamente rispettata quando ne viene assicurata loro lapiena disponibilità, nel senso di poterne effettuare l'autonoma utilizzazione qual che siano lemodalità del relativo deposito.
D'altra parte l'aver il legislatore creato un più stretto coordinamento temporale fra ilmomento del prelievo dalla Tesoreria Centrale e il momento della spesa effettuata dagli organierogatori del servizio sanitario risponde alla esigenza obiettiva, nell'interesse dell'interacomunità nazionale, di un opportuno coordinamento del flusso della spesa sanitaria con quellodelle entrate destinate a fronteggiarla. Tale coordinamento infatti si risolve in definitiva inun minor costo per la finanza statale senza per altro apportare alcun danno al funzionamentodel servizio sanitario nazionale.
Né vi é violazione dell'art. 118 Cost. nella parte in cui vengono riconosciute alle Regioni lefunzioni amministrative in materia sanitaria giacché l'aver regolamentato il modo diaccreditamento delle risorse alle unità sanitarie locali nei limiti indicati dalle stesseRegioni non impedisce a queste ultime di esercitare il loro potere di controllo sulfunzionamento delle U.S.L., sia sotto il profilo dell'attività che sotto quello dei risultati,già previsto dagli artt. 11 e 51 della legge n. 833/1978.
Non é violato nemmeno l'art. 117 Cost. perché, avendo l'art. 35 prescritto alle U.S.L. che illoro servizio di tesoreria venga affidato ad aziende di credito aventi determinati requisiti,non ha invaso la sfera di competenza delle Regioni ad emanare norme legislative in materia diassistenza sanitaria, giacché tale potestà trova un limite nei principi stabiliti dalle leggidello Stato; limite che proprio l'art. 35 ha inteso fissare anche per uniformare sul pianonazionale il servizio di tesoreria delle unità sanitarie locali.
3. Neppure sono fondate le questioni proposte dalla Regione Trentino - Alto Adige e dalleProvince autonome di Trento e Bolzano in riferimento all'art. 35.
La Regione, in particolare, impugna la norma sostenendo che essa, là dove disciplinal'organizzazione delle U.S.L. sul piano contabile, violerebbe la competenza primaria dellaRegione ad emanare leggi in materia di enti sanitari ed ospedalieri (con le relative autonomefunzioni amministrative), riconosciuta dall'art. 4 n. 7 dello Statuto speciale. Per contro,l'Avvocatura dello Stato replica che le U.S.L. vanno considerate quali strutture operative deiComuni (in base all'art. 15 della legge n. 833/1978), rientrando pertanto nella competenzalegislativa concorrente prevista dall'art. 5 n. 1 del detto Statuto. Ma l'impugnativa regionaleva respinta, comunque si qualifichi la competenza spettante alla Regione, quantoall'organizzazione delle U.S.L. Le disposizioni dell'art. 35 trovano infatti fondamento, sianella già rilevata esigenza di soddisfare interessi di portata nazionale in tema di spese dasostenere per le prestazioni sanitarie, sia nell'interferenza fra le attribuzioni regionali el'indiscussa competenza spettante allo Stato in materia di credito.
Quanto alle Province di Trento e Bolzano, esse sostengono in via preliminare che l'art. 35impugnato non é loro applicabile. Esso, infatti, riproduce - con modifiche - l'art. 8 del D.L.30 dicembre l979, n. 663 (convertito nella legge 29 febbraio 1980, n. 33) che viene nelcontempo dichiarato espressamente abrogato (comma 10 dell'art. 35). Secondo la tesi sostenutanei ricorsi l'art. 8 non avrebbe trovato applicazione per le Province autonome di Trento eBolzano, per le quali valeva invece l'art. 6 bis, aggiunto in sede di conversione, in virtù delquale le province autonome erano autorizzate a "trattenere" - e non a prelevare - le sommeoccorrenti per il finanziamento dei servizi sanitari gestiti direttamente. Poiché il citatoart. 6 bis sarebbe ancora in vigore, per non essere stato abrogato, ne deriverebbe che le quoteaccreditate alle province autonome diverrebbero integralmente e immediatamente disponibili peressere poi trasferite alle unità sanitarie secondo le procedure fissate con legge dalle stesseProvince.
L'assunto non é fondato, in quanto la nuova normativa sull'accreditamento delle quote assegnatealle U.S.L. non contrasta con la precedente disciplina in tema di riparto delle quote del fondosanitario nazionale assegnate alle Province autonome (art. 6 bis D. L. n. 663/1979). Rimanesalva, infatti, la facoltà delle Province di "trattenere" sulle quote di riparto le sommeoccorrenti per il finanziamento di servizi e presidi sanitari che esse gestiscono direttamente,ma ciò non impedisce che sia il Ministero del tesoro ad accreditare alle Province stesse, in unconto corrente aperto presso la Tesoreria centrale, le somme loro attribuite per ilfunzionamento del servizio sanitario. Sarà poi su questo conto corrente che la Provinciaeffettuerà il prelevamento delle quote ad essa dovute, "trattenendo" le somme da impiegare peri servizi gestiti direttamente dall'amministrazione provinciale e trasferendo su un contocorrente aperto presso la sezione provinciale di tesoreria le somme residue, da destinare alleU.S.L. esistenti nel territorio della provincia.
Alla luce di tale interpretazione, appare infondata la questione sollevata dalle Provinceautonome, non essendovi alcuna violazione dell'art. 9, n. 10 dello Statuto delle Provincestesse, da parte della norma impugnata. In tema di assistenza sanitaria e ospedaliera leProvince autonome hanno, infatti, soltanto una competenza legislativa secondaria, riguardandoquella primaria soltanto l'ordinamento degli uffici provinciali. Valgono quindi le stesseconsiderazioni già svolte a proposito delle questioni sollevate dalle Regioni a Statutoordinario.
4. L'altra norma che viene impugnata, con nove dei ricorsi indicati in epigrafe, é l'art. 40della legge 30 marzo 1981, n. 119, che detta una serie di prescrizioni sulla contabilità deglienti pubblici.
Recita, infatti, il primo comma dell'art. 40 che agli enti di cui agli artt. 25 e 31 della legge 5 agosto 1978, n. 468 (Comuni, Province, relative aziende autonome, enti pubblici noneconomici, enti ospedalieri, aziende autonome dello Stato, enti portuali, ENEL, Regioni astatuto ordinario e speciale) con un bilancio di entrata superiore al miliardo é vietatomantenere disponibilità presso le aziende di credito per un importo superiore al 12% delleentrate previste dal bilancio di competenza.
Il secondo comma dell'articolo citato prescrive alle aziende di credito di versare nei contiaperti agli Enti sopraindicati presso le Tesorerie dello Stato le somme eccedenti il 12% edesistenti nei conti correnti intestati ai predetti enti pubblici.
Mentre il successivo comma 3 detta istruzioni agli amministratori degli enti, il quarto commastabilisce che le assegnazioni, i contributi e quant'altro proveniente dal bilancio dello Statodebbono affluire nei conti intestati agli enti presso le Tesorerie dello Stato. Viene fattaeccezione per i fondi di cui all'art. 38 dello Statuto siciliano e per quelli destinati allealtre Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano in base airispettivi statuti.
Il quinto comma dispone che gli enti che hanno conti correnti presso la Tesoreria centraledebbono comunicare alla Direzione generale del Tesoro all'inizio di ogni trimestre - tramite leaziende che esercitano il servizio di tesoreria - un preventivo di cassa relativo al trimestrestesso. Tale comunicazione é condizione per poter effettuare il prelevamento.
Dopo una disposizione transitoria dettata dal sesto comma, il comma successivo dispone che ilMinistro del tesoro stabilisce con proprio decreto le modalità di funzionamento dei conticorrenti aperti presso le Tesorerie dello Stato e i relativi tassi di interesse.
L'ottavo comma attribuisce al Ministro del tesoro la facoltà da esercitare con proprio decreto,di modificare la percentuale delle giacenze che possono essere trattenute presso le aziende dicredito che esplicano il servizio di tesoreria per gli Enti in parola.
Con il comma 9 si prevede che il Ministero del tesoro possa effettuare verifiche per accertarel'osservanza delle predette norme e con il comma 10 si autorizzano le aziende di credito achiedere l'adeguamento delle convenzioni già stipulate con gli enti.
Il comma 11 infine dispone l'abrogazione delle norme incompatibili con le disposizionidell'art. 40.
Sia le Regioni a statuto ordinario (Piemonte, Veneto, Toscana ed Emilia - Romagna) sia quelle astatuto speciale (Sicilia, Sardegna, Trentino - Alto Adige) impugnano il primo e il quartocomma dell'art. 40 in quanto violerebbero la sfera della loro autonomia finanziaria, sottraendoalle Regioni la possibilità di utilizzare direttamente e immediatamente le somme disponibilipresso i rispettivi tesorieri eccedenti il 12% delle entrate. Inoltre, imponendo di versarealle tesorerie dello Stato le disponibilità eccedenti tale percentuale, la norma denunciatainciderebbe non solo sulle somme provenienti dal bilancio dello Stato, ma anche su quelleprovenienti da altre fonti, fra le quali gli stessi proventi propri delle Regioni.
Ancora più lesiva della loro autonomia sarebbe per le stesse Regioni la disposizionedell'ottavo comma, che attribuisce al Ministro la facoltà di determinare la percentuale delleentrate regionali che devono essere fatte affluire alle tesorerie dello Stato in apertocontrasto con il primo comma dello stesso articolo, che determina nel 12% la soglia oltre laquale si concreta la considerata eccedenza.
La Regione Sardegna impugna anche il quinto comma dell'articolo citato per lo stesso ordine diragioni, mentre la Regione Trentino - Alto Adige lamenta anche la violazione dell'art. 5 n. 1dello Statuto speciale dal momento che l'art. 40, obbligando anche i Comuni a limitare legiacenze, invaderebbe la sfera di competenza legislativa - sia pure secondaria della Regione intema di ordinamento dei Comuni.
Sotto gli stessi profili impugnano i commi 1, 2 e 5 dell'art. 40 le Province autonome di Trentoe Bolzano.
5. Tutte le questioni sollevate relative all'art. 40 della legge n. 119/1981 sono infondate,ad eccezione di quella riguardante l'ottavo comma (facoltà del Ministro del tesoro di variarecon proprio decreto la percentuale massima delle disponibilità di cui é consentito il depositopresso le tesorerie delle Regioni).
Il precetto essenziale, contenuto nell'art. 40, da cui tutti gli altri discendono, é quello cheobbliga le aziende di credito a versare nei conti aperti presso le tesorerie dello Stato lesomme depositate presso le aziende stesse dagli enti pubblici (territoriali o meno) con bilancidi una certa importanza, quando tali depositi superino un determinato livello, che vieneindicato nel 12% delle entrate previste dal bilancio di competenza.
La "ratio" della norma - che si inserisce in una precisa direttiva seguita dal legislatore( legge 6 agosto 1966, n. 629; artt. 31 e 32 legge 5 agosto 1978, n. 468; artt. 52 e 55 D. L.9luglio 1980, n. 301 e 83 - 86 D. L. 30 agosto 1980, n. 503) é di consentire allo Stato ilcontrollo e la regolamentazione della liquidità monetaria e quindi dei flussi della spesapubblica, che su tale liquidità incidono - com'è noto - in misura determinante. Destinatari delprecetto sono, quindi, non solo e non tanto gli enti pubblici, quanto piuttosto le aziende dicredito che gestiscono i servizi di tesoreria degli enti stessi.
Si tratta pertanto di stabilire se, nel quadro della ripartizione delle funzioni tra Stato eRegioni delineato dalla Costituzione, competa allo Stato questo potere di controllo e diregolamentazione. La risposta al quesito non può essere che positiva, rientrando certamente trai poteri di pertinenza statale- come questa Corte ha più volte dichiarato (sentt.58/1958;221/1975) - quello della disciplina del credito, strettamente connessa alla stabilitàdel potere d'acquisto della moneta e quindi ad un interesse che travalica l'ambito regionalecoinvolgendo la comunità nazionale.
Poiché parte rilevante della spesa pubblica avviene per il tramite degli enti locali edistituzionali, non é pensabile che la regolamentazione e il controllo dei relativi flussi possaavvenire senza incidere sulle disponibilità contabili di tali enti. Per mantenere il necessarioequilibrio tra il flusso delle risorse prelevate e quello delle spese erogate non si può,infatti, ignorare che l'assegnazione alle diverse persone giuridiche pubbliche di una quota dirisorse, congiunta alla inevitabile gradualità delle erogazioni, produce un ristagno didisponibilità, con conseguenze gravemente negative nell'attuale situazione delle pubblichefinanze. É noto in linea generale che mentre lo Stato, attraverso il cui bilancio passanoprevalentemente i flussi finanziari, non riesce a sostenere le erogazioni cui è tenuto ed écostretto a ricorrere all'indebitamento a tassi sempre più elevati, taluni enti pubblicipossono avere eccedenze di disponibilità di cassa rispetto alle necessità immediate,disponibilità che resterebbero depositate presso le aziende di credito. Diventa, pertanto,un'esigenza fondamentale per lo Stato limitare l'onere derivante dalla provvista anticipata deifondi rispetto all'effettiva capacità di spesa degli enti.
Del tutto funzionale rispetto a tali finalità e rispondente ai principi generali di solidarietàeconomica e sociale risulta la soluzione adottata dal legislatore di prescrivere alle aziendedi credito di trasferire alle Tesorerie dello Stato le eccedenze di cassa degli enti pubblicirispetto alle loro occorrenze immediate.
Alla luce di tali principi la normativa adottata non é lesiva dell'autonomia finanziaria delleRegioni, che va intesa in termini sostanziali, come ha statuito questa Corte con le sentenze 22dicembre 1977 n. 155 e 9 aprile 1981 nn. 94 e 95. Per la prima di tali decisioni una realemenomazione dell'autonomia finanziaria delle Regioni si avrebbe soltanto se il meccanismo dellagiacenza obbligatoria dei fondi presso le tesorerie dello Stato si prestasse "a veniremanovrato in modo da precludere od ostacolare la disponibilità delle somme occorrenti alleRegioni stesse per l'adempimento dei loro compiti istituzionali, nelle forme, nelle misure enei tempi variamente indicati dalla legislazione statale sulla finanza regionale, in attuazionedell'art. 119 Cost.".
Ora la normativa impugnata non preclude alle Regioni la facoltà di disporre delle proprierisorse, nel senso di valutarne discrezionalmente la congruità rispetto alle necessità concretee di indirizzarle verso gli obiettivi rispondenti alle finalità istituzionali, ma si limita aconsentire il controllo del flusso delle disponibilità di cassa, coordinandolo alle esigenzegenerali dell'economia nazionale, nel quadro di quella regolamentazione del credito che édovere peculiare dello Stato.
Come si é osservato a proposito dell'art. 35, anche le disposizioni dell'art. 40 possonocertamente comportare una minore redditività delle somme depositate nelle tesorerie dello Statorispetto a quella che si avrebbe presso le aziende di credito, ma si tratta di una conseguenzadi fatto che non investe aspetti costituzionalmente tutelati, non incidendo sulla autonomiafinanziaria delle Regioni.
Se tale é la ratio della normativa in esame, del tutto ininfluente ai fini della disciplinacontenuta nei primi tre commi dell'art. 40, é la distinzione tra risorse provenienti dalbilancio dello Stato e risorse proprie delle Regioni, non essendo possibile sul piano tecnicodiscriminare la provenienza delle giacenze di cassa eccedenti la percentuale consentita.
Né ha rilievo, alla luce delle finalità perseguite, distinguere tra Regioni a statuto specialee Regioni a statuto ordinario, tutte ugualmente tenute in materia di credito a uniformarsi allalegislazione dello Stato.
6. Per quanto poi riguarda la denuncia da parte delle Regioni Veneto, Toscana, Piemonte edEmilia - Romagna le quali lamentano che il quarto comma dell'art. 40 dispone l'affluenzadiretta alle tesorerie dello Stato delle risorse destinate alle Regioni e provenienti dalbilancio dello Stato stesso -, essa non é fondata, essendo del tutto simile a quella già decisain tal senso da questa Corte con la citata sentenza n. 94 del 1981, che aveva ad oggettol'analoga disposizione contenuta nell'art. 31 della legge n. 468 del 1978.
7. Né risulta fondata la questione sollevata dalla Regione Trentino - Alto Adige nel sensoche le somme provenienti dal bilancio dello Stato dovrebbero ritenersi sottratte alladisciplina statale una volta entrate nella disponibilità della Regione. La stessa normaimpugnata dispone, infatti, espressamente che essa non si applica alle entrate provenienti dalbilancio dello Stato percepite dalle Regioni a statuto speciale in base alle rispettive normestatutarie.
Ugualmente infondata é la questione proposta al riguardo dalla Regione Sicilia, in quanto lostesso quarto comma eccettua espressamente i fondi di cui all'art. 38 dello Statuto regionale,mentre per le altre entrate indicate nel ricorso valgono le stesse considerazioni già svolte daquesta Corte nella sentenza n. 95 del 1981, a sostegno del rigetto dell'analoga impugnativaproposta dalla stessa Regione contro il citato art. 31 della legge n. 468 del 1978.
Ma altrettanto infondata é l'impugnativa dello stesso art.40, quarto comma, proposta dallaRegione Sardegna, poiché - a differenza di quanto disponeva l'art. 31 della legge 468/1978,dichiarato illegittimo nei confronti della Regione sarda con la sentenza di questa Corte n. 95del 1981 - la norma impugnata esclude esplicitamente dal suo ambito di applicazione - come si évisto - i fondi destinati alle Regioni a statuto speciale in base ai rispettivi statuti.
Né ha fondamento l'argomentazione, ripetuta in alcuni ricorsi, che farebbe discenderel'incostituzionalità del primo, secondo e quarto comma dell'art. 40 da una presuntacontraddittorietà dell'intera disciplina, che lascerebbe alle Regioni a statuto specialemaggiore autonomia di gestione per i fondi provenienti dallo Stato che non per le entrateproprie delle Regioni. Infatti anche le somme provenienti dallo Stato, una volta che sianodepositate dalle Regioni presso le aziende di credito (che esercitano per esse il servizio ditesoreria), entrano a far parte di quelle disponibilità complessive di cassa, all'interno dellequali non é più possibile tecnicamente distinguere la provenienza e che sono pertantocomplessivamente e indistintamente soggette al limite del 12%. Non sussiste, perciò, lalamentata contraddizione, avendo comunque il legislatore riservato alle Regioni a statutospeciale un sistema di accreditamento delle risorse provenienti dal bilancio statale menovincolante di quello previsto per le Regioni a statuto ordinario, proprio in considerazionedella diversa estensione delle rispettive sfere di autonomia.
8. A diversa conclusione si perviene invece per quanto riguarda la denuncia dell'ottavo commadell'art. 40.
Va riconosciuto, infatti, alla competenza legislativa dello Stato la regolamentazione dellamateria del credito, con il conseguente obbligo delle Regioni e delle Province autonome diTrento e Bolzano di adeguarsi a tale regolamentazione - in nome del coordinamento finanziarioprevisto dal primo comma dell'art. 119 Cost. - anche in quanto essa si riflette sullacompetenza regionale riguardante la disciplina dei servizi di tesoreria delle Regioni e delleProvince autonome, nonché la stipula delle relative convenzioni con le aziende di credito. Ma ècontraddittorio, rispetto alla logica che presiede alle rimanenti disposizioni dello stessoart. 40, la facoltà accordata al Ministro del tesoro di variare con suo semplice decreto -senza che il legislatore abbia prestabilito in proposito alcun limite ed alcun criterio - lapercentuale o il livello massimo delle disponibilità delle Regioni (e delle predette Province)che le aziende di credito possono tenere presso di sé. Una volta che il legislatore ha fissatotale percentuale nella misura del 12% e nulla ha precisato circa il livello massimo, soltantoper legge o nell'ambito dei limiti e dei criteri indicati dalla legge possono essere variate lescelte legislative in questione, senza violare la riserva di legge della Repubblica, di cui alprimo comma dell'art. 119 Cost. (si veda sul punto la sentenza di questa Corte n. 149 del 26giugno 1981).
La questione relativa al comma 8 dell'articolo impugnato é, pertanto, fondata.
1) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionali dell'art. 35 della legge 30marzo 1981, n. 119, sollevate con i ricorsi indicati in epigrafe dalle Regioni Piemonte,Toscana, Emilia - Romagna, Veneto, Liguria, Trentino - Alto Adige e dalle Province autonome diTrento e di Bolzano in riferimento agli artt. 117, 119 della Costituzione; all'art. 4 n. 7,dello Statuto regionale speciale del Trentino - Alto Adige; agli artt. 8 n. 1, 9 n. 10, 16 e 78del predetto Statuto per le Province autonome di Trento e Bolzano.
2) Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dei commi 1, 2, 4, 5 e 10dell'art. 40 della legge 30 marzo 1981, n. 119, sollevate con i Toscana, Emilia - Romagna,Veneto, Liguria, Trentino - Alto Adige, Sicilia e Sardegna e dalle Province autonome di Trentoe Bolzano in riferimento agli artt. 117, 119, 130 della Costituzione ed agli artt. 1, 19, 20,36 dello Statuto regionale siciliano; 1, 3, 4, 6, 7 ss. dello Statuto regionale sardo; 5 n. 1 e66 dello Statuto speciale regionale del Trentino - Alto Adige; 8 n. 1, 16, 70 ss. del predettoStatuto per le Province autonome di Trento e Bolzano.
3) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'ottavo comma dell'art. 40 della legge 30 marzo 1981, n. 119, nella parte in cui attribuisce al Ministro del tesoro la facoltà di variare con proprio decreto la percentuale o il livello massimo delle disponibilità delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano che le aziende di credito, incaricate del servizio di tesoreria, possono tenere presso di sé.
Corte costituzionale - Sentenza N. 43 del 16.02.1982
Corte costituzionale - Sentenza N. 144 del 27.07.1982
Corte costituzionale - Sentenza N. 197 del 24.11.1982

References: Sentenza 
 Sentenza 
 Sentenza 

Sentenza 
 art. 40
 art. 40
 art. 35
 sentenza 
 sentenza 
 art. 17
 sentenza 
 sentenza 
 art. 31
 art.40
 sentenza 
 sentenza 
 Sentenza 
 Sentenza 
 Sentenza