Source: http://migraceonline.cz/cz/e-knihovna/o-tom-ako-stat-zvysoval-garanciu-prav-cudzincov-umysel-alebo-povrchnost
Timestamp: 2017-03-27 00:45:29+00:00

Document:
O tom ako štát “zvyšoval“ garanciu práv cudzincov: úmysel alebo povrchnosť? : Migrace Online
MigraceOnline.cz › E-knihovna › O tom ako štát “zvyšoval“ garanciu práv cudzincov: úmysel alebo povrchnosť?
O tom ako štát “zvyšoval“ garanciu práv cudzincov: úmysel alebo povrchnosť?
Zuzana Števulová26. 2. 13 Zdroj: migraceonline.cz
Téma: Pracovní migrace, Regularizace nelegální migrace, Uprchlíci
Země: Slovensko Novela zákona o advokácii na Slovensku, účinná od začiatku tohto roka, prakticky znemožnila mimovládnym organizáciám poskytovať bezplatnú právnu pomoc žiadateľom o azyl a cudzincom zaisteným v útvaroch policajného zaistenia pre cudzincov. Článok Zuzany Števulovej z Ligy za ľudské práva poukazuje na doterajšie postavenie mimovládnych organizácii v poskytovaní právnej pomoci migrantom na Slovensku. Autorka zároveň upozorňuje na situáciu žiadateľov o azyl a zaistených cudzincov, ktorí v dôsledku legislatívnej zmeny stratili prístup k bezplatnej právnej pomoci. Počas Vianoc sa v médiách objavila
informácia, že žiadateľov o azyl a zaistených cudzincov už nebudú
môcť v konaniach pred súdom bezplatne zastupovať právnici mimovládnych
organizácií, ale len advokáti. Zmena je dôsledkom novely zákona o advokácii,
ktorá zjavne výrazne sťažila nielen prístup k právnickému povolaniu, ale
aj k právnej pomoci – v tomto prípade zaisteným cudzincom
a azylantom. Paradoxne Ministerstvo spravodlivosti SR tvrdí, že
vylúčením mimovládnych organizácií z možnosti zastupovať tieto skupiny
ľudí, sa kvalita im poskytovanej právnej pomoci zlepší. [1] Ako je to v skutočnosti? Konanie o azyle V konaní o azyle o výsledku žiadosti
o azyl, teda o tom, či niekomu bude udelený azyl, alebo doplnková
ochrana, rozhoduje Migračný úrad Ministerstva vnútra SR („migračný úrad“). Ide
o správne konanie, ktorého účastníkmi sú žiadateľ o azyl
a prípadne jeho zástupca, ak si tohto zvolí a rozhoduje v ňom
migračný úrad. Azylové konanie sa riadi ustanoveniami zákona o azyle[2] a správneho poriadku[3]. Ani jeden z týchto zákonov nepredpisuje,
kto môže byť zástupcom účastníka konania, nevyžaduje teda povinné zastúpenie
advokátom. Iná situácia nastáva v prípade, ak je
žiadateľ o azyl nespokojný s rozhodnutím migračného úradu a chce
sa proti nemu odvolať. V takom prípade musí v slovenskom jazyku napísať
opravný prostriedok proti tomuto rozhodnutiu a poslať ho na súd do 30 dní
od doručenia rozhodnutia. V opravnom prostriedku musí označiť a popísať
dôvody nesúhlasu s rozhodnutím migračného úradu. Keďže ide o konanie
pred súdom,[4] platia v ňom pomerne striktné pravidlá.
Žiadateľ o azyl teda potrebuje
právnu pomoc, pretože vo väčšine prípadov nie je schopný sám pripraviť
kvalifikované právne podanie v slovenskom jazyku. Zaistením cudzinca dochádza k tomu, že
polícia rozhodne o pozbavení osobnej slobody cudzinca z dôvodu vykonania
jeho núteného návratu (resp. odsunu z nášho územia), ak sa na našom území
cudzinec zdržiava napríklad bez povolenia na pobyt. Počas zaistenia je cudzinec
umiestnený do útvaru policajného zaistenia pre cudzincov, kde čaká na výkon
návratu. Rozhodnutie o zaistení vydáva oddelenie cudzineckej polície,
alebo oddelenie hraničnej polície[5] v správnom
konaní, podrobnosti pre rozhodovanie sú upravené v zákone o pobyte
cudzincov.[6] Aj proti zaisteniu môže cudzinec podať
opravný prostriedok na súd, avšak v lehote podstatne kratšej - 15 dní od
doručenia rozhodnutia. Aj v tomto prípade ide o cudzincov,
ktorí neovládajú slovenský jazyk a pravdepodobne ani slovenský právny
poriadok. Zaistenie je pritom pozbavenie
osobnej slobody z iného dôvodu, ako je spáchanie trestného činu (ide tu
„len“ o priestupok). Akýkoľvek zásah do osobnej slobody jednotlivca musí spĺňať
podmienky čl. 5 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd,
keďže ide o základné ľudské právo. Jednou z podmienok je, aby každý,
kto bol pozbavený osobnej slobody, mal zaručené právo podať návrh na začatie konania,
v ktorom súd urýchlene rozhodne o zákonnosti pozbavenia jeho osobnej
slobody a nariadi jeho prepustenie, ak je pozbavenie osobnej slobody
nezákonné. V konaní o zaistení môže preto prístup ku kvalitnej
právnej pomoci rozhodnúť o úspešnosti odvolania proti zaisteniu a o
prepustení na slobodu. Rozhodovanie o azyle alebo
o zaistení nie je len vnútornou záležitosťou Slovenskej republiky, ale
uplatňujú sa tu aj právne predpisy Európskej únie. V súvislosti
s právnou pomocou v azylovom konaní, tzv. procedurálna smernica
zaväzuje Slovensko zabezpečiť žiadateľom o azyl bezplatnú právnu pomoc
minimálne v odvolacom konaní pred súdom. Preto je od roku 2009 Centrum
právnej pomoci povinné poskytnúť žiadateľovi o azyl, ktorý o to
požiada, bezplatnú právnu pomoc v odvolacom konaní pred súdom. V skutočnosti ale systém právnej pomoci
žiadateľom o azyl funguje už dlhé roky inak, pretože právnu pomoc
v prvom rade poskytujú mimovládne organizácie a táto je financovaná
z prostriedkov Európskeho fondu pre utečencov.[7]
Centrum právnej pomoci poskytuje právnu pomoc v prípade, ak mimovládne
organizácie nemajú dostatočné personálne kapacity a preto je počet
prípadov, ktoré Centrum riešilo veľmi malý v porovnaní s právnou
pomocou poskytovanou mimovládnymi organizáciami. Ide o finančne aj
personálne náročnú činnosť, v rámci ktorej sa vykonávajú pravidelné
týždenné návštevy všetkých azylových zariadení,[8] ale aj právne
zastupovanie v azylovom konaní, čo zahŕňa napríklad osobnú prítomnosť
právnika na pohovore so žiadateľom o azyl, ktorý trvá často niekoľko
hodín. Mimovládne organizácie zamestnávajú právnikov, ktorí právnu pomoc
poskytujú, alebo spolupracujú s advokátmi. Bez výnimky ide o osoby,
ktoré sa azylovému právu a poskytovaniu právnej pomoci venujú dlhé roky
a majú za sebou desiatky prípadov žiadateľov o azyl, ktorých
zastupovali pred Migračným úradom alebo na súdoch. Ich činnosť viedla k mnohým prelomovým rozsudkom
krajských súdov alebo Najvyššieho súdu SR a výsledkom ich právnej pomoci
boli desiatky poskytnutých doplnkových ochrán alebo udelených azylov.
Mimovládne organizácie sú členmi viacerých špecializovaných právnických
expertných skupín v oblasti azylu a migrácie a téme sa aktívne
venujú nielen na domácom poli, ale aj v zahraničí. Nemyslím, že na
Slovensku existuje advokátska kancelária s porovnateľnou expertízou v azylovom práve, ako práve tieto
mimovládne organizácie a ich právnici a právničky
a spolupracujúci advokáti. Podobná situácia je aj v oblasti
zaistenia. Každý zaistený cudzinec je umiestnený v jednom z dvoch
útvarov policajného zaistenia (Medveďov alebo Sečovce). Právnici z mimovládnych
organizácií navštevujú každý útvar minimálne raz týždenne a rozprávajú sa
s umiestnenými cudzincami. Následne pripravujú opravné prostriedky
a zastupujú cudzincov v konaní pred súdmi. Aj oblasť zaistenia
regulujú právne predpisy EÚ, obzvlášť dôležité sú ustanovenia návratovej
smernice,[9] ktoré požadujú, aby členské štáty
zabezpečili preskúmanie rozhodnutia o zaistení ex offo alebo na žiadosť
dotknutého cudzinca.[10] V Slovenskej
republike nie je zavedený systém súdneho prieskumu rozhodnutia o zaistení
ex offo, konanie sa môže začať len na základe opravného prostriedku podaného
cudzincom. Zaisteným cudzincom poskytovali právnu pomoc
doteraz výlučne mimovládne organizácie, prostredníctvom právnikov, právničiek
a spolupracujúcich advokátov. Povinnosť Centra právnej pomoci poskytnúť
bezplatnú právnu pomoc sa na zaistených cudzincov nevzťahuje. V rokoch
2011 a 2012 navštevovali oba útvary policajného zaistenia 2 právničky Ligy
za ľudské práva a 2 spolupracujúci advokáti. Pre dokreslenie objemu
takejto práce môžem spomenúť, že v roku 2011 sme 101 krát navštívili obe
ÚPZC, právnu pomoc sme poskytli 165
cudzincom, podali sme 96 podaní na krajské súdy alebo Najvyšší súd SR. V 64
podaniach sme boli úspešní. V rámci právnej pomoci sa využili aj nemalé
prostriedky na tlmočenie a vyhľadávanie a prekladanie informácií
o ľudsko-právnej situácii v krajinách pôvodu cudzincov, ktoré sú
dôkaznými prostriedkami. Mimovládne organizácie boli aktívne aj pri
tvorbe zákonov. Napríklad v roku 2011, kedy sa pripravoval nový zákon
o pobyte cudzincov, aj v roku 2012, kedy sa zákon novelizoval. Na
základe praktických skúsenosti MVO presadilo viacero pozitívnych zmien
týkajúcich sa zaistenia. V roku 2011 vydala Liga za ľudské práva prvú (a
doteraz jedinú) právnu analýzu zaistenia v Slovenskej republike, ktorá
obsahuje aj prehľad najvýznamnejších judikátov súdov.[11]
Aj v tejto oblasti teda boli a sú tradične aktívne mimovládne
organizácie, ktoré sa téme venujú dlhodobo a na odbornej úrovni. Takto systém právnej pomoci fungoval až do 31.
decembra 2012. Od 1. januára 2013 už môžu žiadateľov o azyl alebo
zaistených cudzincov zastupovať v konaní pred súdmi len advokáti.
Spôsobila to novela zákona o advokácii[12]
účinná od 1.1.2013. Podľa pôvodného textu novely,[13] ktorý bol predložený do medzirezortného
pripomienkového konania, sa mala rozšíriť pôsobnosť Centra právnej pomoci aj na
poskytovanie bezplatnej právnej pomoci v konaní o zaistení. Zároveň
sa navrhla aj zmena ustanovení o občianskom zastúpení[14]
tak, aby v konaní o opravných prostriedkoch proti rozhodnutiam
správnych orgánov mohli zastupovať účastníkov konania len advokáti. Zaujímavé
ale je, že podľa zverejneného textu pôvodného návrhu novely, sa táto zmena nemala
týkať konaní o opravných prostriedkoch proti rozhodnutiam správnych
orgánov, ktoré sú upravené v tretej hlave piatej časti OSP, ale „tretej časti
piatej hlavy OSP“, teda podľa pôvodného textu malo ísť o niektoré osobitné
konania, ako napríklad dedičské konanie. Po ukončení medzirezortného pripomienkového
konania a schválení návrhu novely vládou SR a odoslaní do parlamentu,
už ale predmetný text obsahuje vymedzenie v znení „tretia hlava piatej
časti OSP“, teda odkaz na ustanovenia, podľa ktorých sa postupuje v konaní
o azyle a v konaní o zaistení pred súdmi.[15] Premýšľať nad tým, či išlo o zámer alebo o chybu
je už zbytočné. Zarážajúce je, že napriek významu a dopadu (finančnému aj
personálnemu), ktoré navrhované zmeny majú na celý doterajší systém
poskytovania pomoci žiadateľom o azyl a zaisteným cudzincom, neboli
tieto zmeny a ich následky (napríklad kto vyčlení finančné prostriedky
potrebné na nárast prípadov poskytnutia právnej pomoci advokátmi, ktorá je
drahšia ako projekty právnej pomoci mimovládnych organizácií) vopred
konzultované s aktérmi, ktorí dennodenne pôsobia v tejto oblasti. Ak
by sa aj v čase medzirezortného pripomienkového konania o navrhovanej
zmene dozvedeli, portál právnych predpisov by ich informoval len o tom, že
predmetná novela na zastupovaní nič nemení. O nesystémovosti svedčí aj to, že
v čase, kedy bola novela pripravovaná a prijímaná, vyhlásilo
Ministerstvo vnútra SR, pod ktorého gesciu patrí oblasť azylu a migrácie,
výzvu na predkladanie projektov v rámci národného Európskeho fondu pre
utečencov na obdobie od 1. januára 2013, kde ministerstvo vnútra veľmi podrobne
špecifikovalo požiadavky pre poskytovanie právnej pomoci mimovládnymi
organizáciami bez toho, aby reflektovali požiadavku na zvýšenie objemu
finančných prostriedkov potrebných pre zastupovanie advokátmi v konaní
pred súdmi. Zároveň bola vyhlásená výzva na predloženie projektov v rámci národného
Európskeho fondu pre návrat, ktorý sponzoroval právnu pomoc zaisteným
cudzincom. Tentoraz však výzva podporu právnej pomoci neobsahovala, napriek
tomu, že táto aktivita je uvedená v Ročnom programe 2012 fondu, ako aj
v ukazovateľoch výstupov fondu. Podľa vysvetlenia ministerstva vnútra mala
byť právna pomoc v budúcnosti zabezpečená prostredníctvom Centra právnej
pomoci. Parlament sa ale s predstavami
ministerstva vnútra nestotožnil a neschválil rozšírenie právomoci Centra
právnej pomoci na konanie o zaistení s odôvodnením, že Centrum nemá
dostatočnú finančnú ani personálnu kapacitu na vykonávanie tejto agendy.
Zároveň bolo ponechané znenie, ktoré pripúšťa zastúpenie cudzincov
v týchto konaniach len advokátmi.[16] V konečnom dôsledku tak nastala zaujímavá
situácia. V prípade žiadateľov o azyl sa budú musieť vynaložiť oveľa
vyššie finančné prostriedky na bezplatnú právnu pomoc pred súdom ako doteraz,
pričom nie je jasné, kto konkrétne bude tieto náklady znášať – európske fondy
alebo ministerstvo spravodlivosti prostredníctvom Centra právnej pomoci? Výdavky
štátu stúpnu aj v prípade procesného úspechu, keďže advokát si môže uplatniť nárok na náhradu trov konania,
k čomu v prípade zastúpenia právnikmi mimovládnych organizácií
nedochádzalo. Či a kde tieto prostriedky štát v čase hospodárskej
krízy nájde, je otázne. V prípade zaistených cudzincov ale štát
úplne zlyhal. Keďže ministerstvo vnútra nevyhlásilo výzvu na projekty právnej
pomoci zaisteným cudzincom a spoľahlo sa neistý výsledok legislatívneho
konania a prechod kompetencie na Centrum právnej pomoci, od 1. januára
2013 nechodí do útvaru policajného zaistenia poskytovať právnu pomoc nikto.
Zaistených cudzincov ponechala Slovenská republika bez akejkoľvek právnej
pomoci. Podľa našich informácií im policajti poskytujú zoznam advokátov
s telefónnymi číslami, ktorým môžu zavolať a na vlastné náklady sa
snažiť zabezpečiť si právnu pomoc. Cudzinci tak môžu dúfať len v priazeň
osudu a dobrú vôľu nejakého advokáta, ktorý bude merať cestu do útvaru na vlastné
náklady, zaplatí tlmočníka a bude sa nádejať procesného úspechu s neistou
vidinou následného uplatnenia trov. O zlepšení prístupu k právnej
pomoci a o „zvýšení garancie práv cudzincov“ ako tvrdilo ministerstvo
spravodlivosti, sa zjavne nedá hovoriť. Hovoriť sa ale dá o predpoklade zvýšenia počtu
cudzincov, ktorí budú stabilne umiestnení v útvaroch policajného
zaistenia. Tieto v roku 2011 a 2012 takmer zívali prázdnotou, čo bol
pravdepodobne aj dôsledok účinnej právnej pomoci poskytovanej mimovládnymi
organizáciami. Stav v oboch zariadeniach dlhodobo klesal, až sa dostal takmer
na polovicu predchádzajúcich hodnôt,[17]
pričom kapacita oboch zariadení je niekoľkonásobne vyššia a počet
policajtov prítomných počas jednej smeny nezriedka prevyšuje počet zaistených
cudzincov. Situácia sa v dohľadnej dobe ale zrejme zmení a nebudeme
sa teda musieť obávať ďalšieho zbytočného míňania štátnych prostriedkov na
prevádzku dvoch poloprázdnych zariadení. Predpokladať tiež môžeme sťažnosti cudzincov smerujúce na Európsky súd
pre ľudské práva z dôvodu nezabezpečenia prístupu k súdu, ktoré môžu byť úspešné
a stáť Slovensko ďalšie peniaze na finančnom odškodnení sťažovateľov. Vzhľadom na to, že najmä v prípade
zaistených cudzincov došlo k výraznému zhoršeniu prístupu k právnej
pomoci, doslova k jej znemožneniu, musíme dúfať, že ministerstvo vnútra
nájde spôsob, ako čo najskôr túto situáciu vyrieši, najmä s prihliadnutím
na to, že existujú finančné prostriedky, ktoré bolo a je možné na právnu
pomoc uvoľniť. Dňa 14.1.2013 zaslala Liga za ľudské práva ministerstvu vnútra otvorený
list, ktorým vyzýva na riešenie tejto situácie. Článek vyšel v čtvrtletníku Menšinová
4/2012. [1] SME, „Cudzincom sa na Slovensku sťaží prístup k právnej pomoci“,
publikované dňa 27.12.2012 o 19:43, dostupné na: [http://www.sme.sk/c/6649559/cudzincom-sa-na-slovensku-stazi-pristup-k-pravnej-pomoci.html],
navštívené dňa 15.1.2013 [2] Zákon č. 480/2002 Z.z. o azyle a o zmene
a doplnení niektorých zákonov [3] Zákon č. 67/1973 Zb. o správnom konaní (Správny poriadok) [4] Konanie podľa zákona č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok [5] Tieto útvary spadajú pod Úrad hraničnej a cudzineckej polície PPZ
(„ÚHCP“) [6] Zákon č. 404/2011 Z.z. o pobyte cudzincov a o zmene
a doplnení niektorých zákonov [7] Na Slovensku tradične poskytujú
právnu pomoc najmä tri mimovládne organizácie, ktoré pomáhali budovať azylový
systém na Slovensku spoločne s migračným úradom a Úradom Vysokého
komisára OSN pre utečencov („UNHCR“). Ide o (abecedne) Ligu za ľudské práva,
Spoločnosť ľudí dobrej vôle a Slovenskú humanitnú radu. Od roku 2005 sú
projekty týchto organizácií podporené z prostriedkov národného Európskeho
fondu pre utečencov, vrátane právnej pomoci. [8] Záchytný tábor Humenné, Pobytový tábor Opatovská Nová Ves, Pobytový
tábor Rohovce [9] Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo
16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských
štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene
zdržiavajú na ich území [10] Čl. 15 ods. 2 a 3 návratovej smernice [11] Mittelmannová, M., Števulová, Z., „Zaistenie
a alternatívny k zaisteniu v Slovenskej republike. Národná
správa.“ Bratislava, Liga za ľudské práva, November 2011, ISBN
978-80-971002-1-6 [12] Zákon č. 586/2003 Z.z. o advokácii a o zmene a doplnení zákona č.
455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších
predpisov [13] Návrh zákona, ktorým sa mení a
dopĺňa zákon č. 586/2003 Z. z. o advokácii a o zmene a doplnení zákona č.
predpisov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré
zákony, zverejnený na Portáli právnych predpisov dňa 17.7.2012 [14] §27 Občianskeho súdneho poriadku [15] Vládny návrh zákona, ktorým sa
mení a dopĺňa zákon č. 586/2003 Z. z. o advokácii a o zmene a doplnení zákona
č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení
neskorších predpisov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú
niektoré zákony, zverejnený na Portáli právnych predpisov dňa 22.8.2012 [16] Čl. II., ods. 1 zákona 335/2012 ktorým sa mení a dopĺňa zákon č.
586/2003 Z. z. o advokácii a o zmene a doplnení zákona č. 455/1991 Zb. o
živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov v
znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony) [17] V prvom polroku 2012 sa v oboch útvaroch nachádzalo spolu
len 72 cudzincov, v porovnaní s rovnakým obdobím v r. 2011, kedy
bolo spolu umiestnených 139 cudzincov. Ke stažení
Zuzana ŠtevulováZuzana Števulová působí jako právnička ve slovenské nevládní organizaci Liga za ľudské práva. ČTĚTE TAKÉ
Not crossing red lines – A negotiator’s checklist on minimum detention safeguards 19. 6. 12Nový zákon o pobyte cudzincov v SR 2. 1. 12Vybrané problémy migračného manažmentu Slovenskej republiky v roku 2010 15. 12. 11Konference Regularizace nelegální migrace 30. 5. 11Zajišťování nezletilých dětí v ČR 16. 12. 10Analýza právního postavení zajištěných cizinců 14. 6. 10	...nahoru▲ Kontakt

References: súd 
 čl. 5
 súd 
 súd 
 súd

 Čl. 15
 §27