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Timestamp: 2016-10-23 22:16:40+00:00

Document:
1C_460/2014 (15.06.2015)
1C_460/2014 � � Arr�t du 15 juin 2015
Etat de Gen�ve, repr�sent� par Me David Lachat, avocat,
Expropriation mat�rielle, prescription,
recours contre l'arr�t de la Cour de justice du canton de Gen�ve, Chambre administrative, du 19 ao�t 2014.
A.________ est propri�taire de la parcelle n� 10'744 du registre foncier de la commune de Meyrin depuis le 15 f�vrier 1988. Ce bien-fonds est sis en zone r�sidentielle destin�e aux villas (zone 5 selon la loi d'application genevoise de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire [LaLAT; RSG L 1 30]). Il est situ� � 550 m de l'a�roport de Cointrin, abrite une maison d'habitation et se trouve fortement expos� au bruit.
Par convention du 31 janvier 2006, la pr�nomm�e et l'A�roport international de Gen�ve ont convenu la prise en charge par celui-ci des travaux d'insonorisation effectu�s en 1992 sur l'habitation de l'int�ress�e ainsi que la constitution d'une servitude de restriction des droits du voisinage sur sa parcelle.
Par d�cision du 12 mai 2009, le D�partement des constructions et des technologies de l'information du canton de Gen�ve a refus� l'octroi d'une autorisation de construire requise par A.________, portant sur la construction de trois villas avec couverts � voiture, au motif que les valeurs limites d'immission �taient d�pass�es. Il s'est fond� sur un pr�avis du Service de protection contre le bruit et les rayonnements non ionisants, pr�cisant que la charge sonore du trafic a�rien �tait comprise entre 64 et 65 dB (A) de 6 � 22 heures.
Sur demande de l'int�ress�e, l'Etat de Gen�ve a renonc�, par lettre du 15 mars 2010, � "toute prescription qui ne serait pas intervenue � ce jour" relative � une �ventuelle demande d'indemnit� pour expropriation mat�rielle la concernant.
Le 25 juillet 2012, A.________ a saisi le Tribunal administratif de premi�re instance du canton de Gen�ve d'une demande d'indemnit� pour expropriation mat�rielle dirig�e contre l'Etat de Gen�ve. Le Tribunal pr�cit� a rejet� cette demande, par jugement du 16 septembre 2013.
La pr�nomm�e a recouru contre cet arr�t aupr�s de la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Gen�ve (ci-apr�s: la Cour de justice). Par arr�t du 19 ao�t 2014, celle-ci a rejet� le recours, en constatant que la prescription des pr�tentions en indemnisation �tait atteinte.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, A.________ demande principalement au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t attaqu� et de dire que les conditions du droit � une indemnit� pour expropriation mat�rielle sont r�unies, de condamner l'Etat de Gen�ve � lui verser 502'650 francs correspondant � la perte subie � la suite de la d�valorisation de sa parcelle, avec int�r�ts � 5% d�s le 12 mai 2009, de condamner l'Etat de Gen�ve � lui verser une indemnit� de proc�dure d'un montant de 11'128 francs, de lui r�server le droit d'amplifier ses conclusions en fonction de l'estimation de son bien-fonds et des d�veloppements de la pr�sente proc�dure. Elle conclut � titre subsidiaire au renvoi de la cause � l'instance pr�c�dente pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants.
Invit�s � se d�terminer, la Cour de justice et l'Etat de Gen�ve s'en rapportent � justice quant � la recevabilit� du recours et persistent dans les consid�rants et le dispositif de l'arr�t attaqu�. L'Office f�d�ral du d�veloppement territorial renonce � pr�senter des observations. Les parties ont maintenu leurs positions � l'issue d'un second �change d'�critures.
Dirig� contre une d�cision finale (art. 90 LTF) prise en derni�re instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine d'une demande d'indemnisation pour expropriation mat�rielle (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en mati�re de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF n'�tant r�alis�e. La recourante a pris part � la proc�dure de recours devant la Cour de justice (art. 89 al. 1 let. a LTF). Elle est particuli�rement touch�e par l'arr�t attaqu� qui confirme le rejet de sa demande d'indemnisation pour expropriation mat�rielle. Elle a d�s lors qualit� pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
L'instance pr�c�dente a rejet� les pr�tentions en indemnisation, au motif qu'elles �taient prescrites. La question que doit trancher le Tribunal de c�ans est donc uniquement celle de savoir si la prescription a �t� atteinte. Si tel est le cas, le recours peut �tre rejet�; si tel n'est pas le cas, il convient de renvoyer la cause � l'instance pr�c�dente pour qu'elle traite de la question de l'indemnisation. En tout �tat de cause, il n'y a pas lieu d'entrer en mati�re sur les conclusions relatives � l'octroi d'une indemnit� pour expropriation mat�rielle, lesquelles ne se rapportent pas � l'objet du litige devant le Tribunal f�d�ral.
La recourante soutient que le d�lai de prescription en vue d'une indemnisation pour expropriation mat�rielle n'est pas �chu. Le droit genevois ne contient aucune disposition sur le d�lai et le point de d�part d'une telle prescription. Il y a donc lieu d'examiner le�
dies a quo�(consid. 2.2) ainsi que la dur�e du d�lai de prescription (consid. 2.3).
2.1.�La question de savoir si une indemnit� pour expropriation mat�rielle est due constitue une question de droit que le Tribunal f�d�ral examine librement (ATF 115 Ib 408 consid. 1b p. 409/410; 112 Ib 514 consid. 1b p. 517); c'est en revanche, le droit cantonal, dont l'interpr�tation et l'application ne sont revues que sous l'angle de l'arbitraire, qui d�termine selon quelle proc�dure et pendant quel d�lai le propri�taire peut faire valoir une pr�tention � indemnit� pour expropriation mat�rielle (ATF 97 I 624 consid. 6 p. 626).
2.2.�En mati�re d'expropriation mat�rielle, le point de d�part de la prescription est la date de l'entr�e en vigueur de la restriction d�finitive au droit de propri�t� (ATF 130 II 394 consid. 11 p. 413; 124 II 543 consid. 4 p. 549). En d'autres termes, le�
dies a quo�du d�lai de prescription correspond � la source de l'inconstructibilit� de la parcelle de la recourante, soit � l'entr�e en vigueur du plan ou de la norme qui cause la restriction du droit de b�tir.
2.2.1.�En l'esp�ce, la Cour de justice a retenu que le point de d�part du d�lai de prescription �tait le 1
er�juin 2001, date de l'entr�e en vigueur de la deuxi�me version de l'annexe 5 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 d�cembre 1986 (OPB; RS 814.41), intitul�e "valeurs limites d'exposition au bruit des a�rodromes civils". Elle a rappel� que l'ordonnance sur l'aviation du 14 novembre 1973 dans sa teneur � l'�poque et l'ordonnance concernant les zones de bruit de l'a�roport de B�le-Mulhouse, Gen�ve-Cointrin et Zurich pr�voyaient que les terrains sis en zone de bruit NNI C pouvaient accueillir des b�timents d'habitation insonoris�s. Elle a consid�r� que, bien qu'en vigueur depuis le 1
er�janvier 1985, l'art. 22 de la loi f�d�rale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE; RS 814.01) qui fixait d�j� le principe selon lequel les permis de construire de nouveaux immeubles destin�s au s�jour prolong� de personnes ne pouvaient �tre d�livr�s que si les valeurs limites d'immission (VLI) n'�taient pas d�pass�es, n'avait pas paralys� l'application des ordonnances pr�cit�es, faute d'une d�termination de ces valeurs par le Conseil f�d�ral; c'�tait l'entr�e en vigueur de la deuxi�me version de l'OPB, le 1
er�juin 2001, qui avait frapp� ces parcelles d'inconstructibilit�. La recourante s'est ralli�e � ce point de vue.
L'Etat de Gen�ve ne partage pas cette analyse. Il propose trois dates pour le�
dies a quo�du d�lai de prescription: le�
1er janvier 1985- date de l'entr�e en vigueur de la LPE, qui a introduit l'interdiction de r�aliser de nouveaux b�timents d'habitation dans les secteurs expos�s � une charge de bruit importante; le�
12 juillet 1995, date � laquelle le Tribunal f�d�ral a fix� la valeur limite d'immission d�terminante � 60 dB (A) pour les zones de degr� de sensibilit� II de jour (ATF 121 II 317 consid. 8 c, cc, p. 342); le�
10 janvier 1996, date � laquelle le Tribunal f�d�ral a confirm� que les bien-fonds situ�s � proximit� de l'a�roport de Cointrin devaient �tre consid�r�s comme impropres � l'habitat et que les restrictions des possibilit�s de b�tir d�coulant de cette situation constituaient des mesures de police non constitutives d'une expropriation mat�rielle (ATF 122 II 17).
2.2.2.�En l'occurrence, le terrain de la recourante �tait class� en zone de bruit NNI C par le plan des zones de bruit du 2 septembre 1987. Les terrains situ�s en zone de bruit NNI C pouvaient accueillir des b�timents d'habitation insonoris�s (ancien art. 42 al. 1 pr�cit� de l'ordonnance sur l'infrastructure a�ronautique du 23 novembre 1994 [RO 1994 p. 3063]). D'ailleurs, tout en �tablissant l'existence d'un d�passement des VLI sur les parcelles voisines de l'a�roport de Cointrin, le Tribunal f�d�ral a, dans son arr�t du 12 juillet 1995, affirm� que la construction de nouveaux b�timents d'habitation insonoris�s demeurait possible pour les parcelles class�es en zone de bruit NNI C (ATF 121 II 317 consid. 13 p. 349).
L'art. 42 de l'ordonnance sur l'infrastructure a�ronautique a �t� abrog� le 1
er�mai 2000 lors de la modification du 12 avril 2000 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit et l'adoption de la premi�re version de l'annexe 5 de l'OPB (RO 2000 1388). Cette premi�re version fixait la valeur limite d'immission de jour, pour le degr� de sensibilit� II, � 65 dB (A). Le Tribunal f�d�ral a constat� que cette annexe 5 de l'OPB violait l'art. 74 Cst. et les art. 13 al. 2 et 15 LPE, les valeurs limites d'exposition au bruit des a�roports nationaux retenues ne garantissant pas une protection suffisante par rapport aux objectifs de la LPE (ATF 126 II 522 consid. 44 � 46). En cons�quence, le Conseil f�d�ral a adopt�, le 30 mai 2001, la version actuelle de l'annexe 5 de l'OPB, entr�e en vigueur le 1
er�juin 2001 et fixant la valeur limite d'immission de jour � 60 dB (A) pour le degr� de sensibilit� II (RO 2001 1610).
La deuxi�me version de l'annexe 5 de l'OPB n'a certes fait que codifier les valeurs limites d'exposition pr�c�demment d�gag�es par le Tribunal f�d�ral en application directe des art. 13, 15 et 22 LPE; la possibilit� de construire des b�timents d'habitation insonoris�s demeurait cependant jusqu'� l'abrogation de l'art. 42 de l'ordonnance sur l'infrastructure a�ronautique, le 1
er�mai 2000. Par cons�quent, la recourante disposait de tous les �l�ments lui permettant d'agir en justice pour r�clamer l'indemnisation du pr�judice qu'elle estimait subir le 1
er�mai 2000 et au plus tard le 1
er�juin 2001 lors de l'entr�e en vigueur de la deuxi�me version de l'annexe 5 de l'OPB. A partir de cette derni�re date, l'interdiction de construire des logements sur la parcelle de la recourante d�ployait un effet concret et opposable aux propri�taires. L'arr�t attaqu� peut d�s lors �tre confirm�, en ce sens que le point de d�part de la prescription doit �tre fix� au plus tard au 1
er�juin 2001.
2.3.�Il s'agit � pr�sent de d�terminer quel d�lai de prescription s'applique pour les demandes d'indemnisation pour expropriation mat�rielle. En l'absence de disposition l�gale cantonale, la Cour de justice a admis un d�lai de cinq ans. Son analyse convainc et n'est pas arbitraire pour les trois motifs suivants.
D'abord, en mati�re d'expropriation formelle des droits des propri�taires voisins d'un ouvrage public touch�s par des immissions de bruit et le survol d'avion, la jurisprudence pr�conise, en principe, un d�lai de cinq ans (ATF 130 II 394 consid. 11 p. 413; ATF 124 II 543 consid. 4a p. 550). Si l'expropriation formelle se distingue clairement de l'expropriation mat�rielle de par les objectifs diff�rents qu'elle poursuit, rien n'emp�che d'observer un parall�lisme quant � la dur�e du d�lai de prescription. Du reste, le d�lai de cinq ans est souvent appliqu� � la prescription des cr�ances de droit public, en l'absence de r�glementation sp�ciale (ATF 126 II 54 consid. 7 p. 61; 122 II 26 consid. 5 p. 32; 116 Ia 461 consid. 2 p. 464 s.).
Ensuite, l'indemnisation des voisins est en principe soumise � des conditions identiques, que les immissions soient provoqu�es par le trafic terrestre ou a�rien (ATF 121 II 317 consid. 5b p. 331 s.). Or le d�lai quinquennal concorde avec l'art. 25 de la loi f�d�rale sur les routes nationales du 8 mars 1960 (LRN; RS 725.11), qui pr�voit que les demandes d'indemnit� pour restriction de la propri�t� fonci�re doivent �tre annonc�es par �crit � l'autorit� comp�tente dans les cinq ans qui suivent le jour o� la restriction de la propri�t� a pris effet. Cette disposition s'applique en particulier aux expropriations mat�rielles li�es aux nuisances sonores produites par les routes nationales (ATF 105 Ib 6). Dans son message � l'appui d'un projet de loi sur les routes nationales du 3 juillet 1959, le Conseil f�d�ral a relev� que le d�lai de cinq ans accord� laissait "bien assez de temps pour appr�cier les effets de la restriction de la propri�t�; si l'on voulait reprendre le d�lai de prescription de dix ans du code des obligations, des difficult�s se produiraient lorsqu'il s'agirait de fixer exactement la valeur v�nale d'un bien-fonds imm�diatement avant ou apr�s le moment o� la restriction a �t� apport�e � la propri�t�; un tel d�lai ferait en outre tra�ner les choses en longueur" (FF 1959 II 97, 110). Le Tribunal f�d�ral a pr�cis� qu'il n'y avait aucun motif de renoncer � appliquer ces r�gles lorsque les pr�tentions �taient li�es � l'exploitation d'un a�rodrome public (ATF 124 II 543 consid. 4a p. 550; 121 II 317 consid. 5b p. 331 s.).
Enfin, le d�lai de cinq ans correspond aussi � celui de l'ancien art. 44 al. 3 de la loi f�d�rale sur l'aviation du 21 d�cembre 1948 (RO 1973 1738), qui pr�voyait que le d�lai de prescription des demandes d'indemnit� pour expropriation mat�rielle fond�es sur le bruit caus� par le survol d'avions �tait de cinq ans. Or l'annexe 5 de l'OPB a succ�d� aux dispositions de la loi f�d�rale sur l'aviation du 21 d�cembre 1948 (LA; RS 748.0) relatives aux zones de bruit. Dans sa version actuelle, l'art. 44 al. 3 LA pr�voit d'ailleurs toujours un d�lai de prescription de cinq ans, mais sa port�e est d�sormais limit�e aux cas d'expropriation mat�rielle caus�s par les zones de s�curit�. Il se justifie d�s lors de continuer � appliquer aux cr�ances en indemnisation pour expropriation mat�rielle le d�lai de prescription de cinq ans pr�vu par l'ancien art. 44 al. 3 LA.
La recourante soutient au contraire qu'en l'absence de norme de droit cantonal applicable en la mati�re, le d�lai de dix ans g�n�ralement applicables aux cr�ances de droit public f�d�ral est applicable au cas d'esp�ce. Elle se r�f�re � cet �gard � l'ATF 108 Ib 334. Or cet arr�t distingue les expropriations mat�rielles qui d�coulent de planifications�
f�d�rales�de celles qui sont la cons�quence d'une planification�
cantonale�ou�
communale; si les pr�tentions en indemnisation d�coulant d'une mesure d'am�nagement f�d�ral se prescrivent par cinq ans, celles qui d�coulent de mesures d'am�nagement communales se prescrivent par dix ans, en l'absence de dispositions l�gales cantonales (ATF 108 Ib 334 consid. 5b p. 340). Les diff�rents auteurs cit�s par la recourante, qui retiennent un d�lai de prescription pour expropriation mat�rielle de dix ans, se r�f�rent � un arr�t du Tribunal f�d�ral, traitant d'une expropriation mat�rielle d�coulant d'une planification communale (ATF 113 Ib 370), sans prendre en compte la jurisprudence ant�rieure distinguant la dur�e des d�lais suivant l'origine de la planification. La recourante fait valoir encore qu'il n'existe pas de s�paration rigide entre am�nagement du territoire et protection de l'environnement qui commanderait de traiter distinctement ces deux domaines sous l'angle de la prescription. L'arr�t auquel elle se r�f�re � cet �gard (ATF 132 II 475) ne traite cependant pas de la question du d�lai de prescription mais de celle de l'autorit� comp�tente pour statuer sur une demande d'indemnit� pour expropriation mat�rielle. De plus, le lien dont se pr�vaut le recourant entre am�nagement du territoire et protection de l'environnement n'emp�che pas, s'agissant d'une planification f�d�rale, que le d�lai de prescription soit de cinq ans.
De surcro�t, les deux raisons majeures qui ont conduit le Tribunal f�d�ral � retenir un d�lai de dix ans pour les cr�ances en expropriation mat�rielle - qui sont la cons�quence d'un plan de zones communal - ne sont pas transposables en l'esp�ce. La premi�re de ces raisons est que les propri�taires de parcelles ne prennent souvent pas conscience d'embl�e des cons�quences des restrictions de leurs droits, r�sultant de mesures de planification (ATF 108 Ib 334 consid. 5b p. 340). Tel n'est pas le cas en mati�re de bruit puisque la nuisance est imm�diatement perceptible. La seconde raison retenue dans l'arr�t pr�cit� est qu'un d�lai de prescription trop court peut causer des difficult�s financi�res pour la collectivit� publique, qui doit payer simultan�ment � plusieurs propri�taires des indemnit�s d'expropriation (ATF 108 Ib 334 consid. 5b p. 340). Cette jurisprudence vise � prot�ger les communes dont les capacit�s financi�res sont parfois faibles. L� encore la situation est diff�rente s'agissant de l'exploitation d'a�roports, qui concerne des collectivit�s d'importance.
2.4.�De mani�re subsidiaire, la recourante fait valoir sommairement que la soumission des cr�ances en indemnisation pour expropriation mat�rielle � la prescription quinquennale constituerait une pratique nouvelle qui ne lui serait pas opposable, en vertu du principe de la bonne foi.
Aux termes de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'�tat et les particuliers doivent agir de mani�re conforme aux r�gles de la bonne foi. De ce principe g�n�ral d�coule notamment le droit fondamental du particulier � la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'�tat, consacr� � l'art. 9 in fine Cst. (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1 p. 53 et les arr�ts cit�s). Le principe de la bonne foi prot�ge le citoyen, � certaines conditions, dans la confiance l�gitime qu'il met dans les assurances re�ues des autorit�s, notamment lorsqu'il a r�gl� sa conduite d'apr�s des d�cisions, des d�clarations ou un comportement d�termin� de l'administration et qu'il a pris sur cette base des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de pr�judice (ATF 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 73).
F�t-il recevable, ce grief serait rejet� puisque ni la jurisprudence du Tribunal f�d�ral ni celle de la Cour de justice n'ont donn� une assurance qui pourrait �tre interpr�t�e en ce sens que le d�lai de prescription pour expropriation mat�rielle est de dix ans. D�s lors, la recourante ne peut rien tirer � son profit du principe de la protection de la bonne foi.
2.5.�Par cons�quent, la demande d'indemnit� d�pos�e par la recourante le 25 juillet 2012 �tait d�j� prescrite le 15 mars 2010, date de la renonciation par l'Etat de Gen�ve � toute "prescription qui ne serait pas intervenue � ce jour". Il s'ensuit que le recours est rejet�.
La recourante, qui succombe, doit supporter les frais judiciaires (art. 65 et 66 LTF). L'Etat de Gen�ve n'a pas droit � des d�pens (art. 68 al. 3 LTF).
Les frais judiciaires, arr�t�s � 5'000 francs, sont mis � la charge de la recourante.
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire de la recourante, � l'Etat de Gen�ve, � la Cour de justice du canton de Gen�ve, Chambre administrative, et � l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial.

References: art. 82
 art. 42
 art. 13
 art. 13
 ATF 
 art. 44
 art. 44
in fine