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Timestamp: 2017-12-14 05:58:32+00:00

Document:
PROCESSO Nº 2004.61.18.001724-5
1a VARA FEDERAL DE GUARATINGUETÁ
Decisão (pedido de liminar)
O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL propõe Ação Civil Pública em face de UNIÃO FEDERAL para os seguintes fins:
1. Em sede de medida liminar:
a) DETERMINAR, à ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO, que proceda a uma auditoria jurídica em todos os processos administrativos em que houve o deferimento de concessão de reparação pecuniária pela Comissão de Anistia do Ministério da Justiça, nos casos em que a prestação mensal, contínua e permanente seja superior a R$2.400,00 (dois mil e quatrocentos reais), bem como naquelas em a prestação única seja superior a R$30.000,00 (trinta mil reais), trazendo-se o resultado aos autos. Ou outros valores, no entender superior de Vossa Excelência, mas de forma tal que a referida auditoria não perca viabilidade prática;
b) DETERMINAR, à Comissão de Anistia do Ministério da Justiça, que suspenda análise de todos os processos de concessão de reparação pecuniária, até a conclusão da auditoria acima descrita;
c) DETERMINAR, ao Ministério da Justiça, que não faça nenhum pagamento de reparação pecuniária única em valor superior a R$100.000,00 (cem mil reais), até o julgamento de mérito da presente ação;
d) DETERMINAR ao Ministério da Justiça que, doravante e até o julgamento de mérito, ou até que a liminar seja revogada pelo juízo, nenhuma prestação mensal pecuniária aos anistiados políticos seja feita em valor superior a R$2.400,00 (dois mil e quatrocentos reais), devendo o saldo remanescente ser depositado em conta judicial à disposição do juízo;
2. Em sede de decisão final de mérito:
a) TORNAR DEFINITIVO o pedido de letra (d) (...), qual seja, condenar a UNIAO na obrigação de não fazer, consistente em não fazer nenhum pagamento de prestação mensal como reparação pecuniária aos anistiados políticos em valor superior a R$2.400,00 (dois mil e quatrocentos reais), que deverá se corrigindo nos termos dispostos no artigo 5o da emenda constitucional nº 41/2003, declarando-se, incidentalmente, a inconstitucionalidade dos artigos 6o, 7o, 8o e 9o da lei federal 10.559/2002;
b) CONDENAR A UNIÃO NA OBRIGAÇÃO DE FAZER, consistente em anular os processos de concessão de reparação pecuniária, deferidos pela Comissão de Anistia, em desacordo com as disposições legais, conforme apurado na auditoria a se realizar pela AGU – Advocacia Geral da União;
c) CONDENAR A UNIÃO NA OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER, consistente em não fazer nenhum pagamento de prestação única como reparação pecuniária aos anistiados políticos em valor superior a R$100.000,00 (cem mil reais), conforme artigo 4o, § 2o, da lei federal 10.559/2002.
Dentre os fundamentos tomados pelo autor e a partir dos quais são formulados os pedidos, destaco, com a devida vênia, os seguintes:
“A fim de dar cumprimento ao artigo 8o do ADCT da Constituição Federal, foi editada a lei federal 10.559/2002, em anexo. O objetivo desta lei, em síntese, é o de assegurar e reconhecer alguns direitos aos anistiados políticos assim considerados os que se enquadrem no seu artigo 2o, descrito na nota de rodapé”.
“Dentre outros direitos concedidos aos anistiados políticos, assegurou-se o recebimento de ‘reparaçao econômica’ (artigo 3o ao 9o). Para tal fim, a lei atribuiu competência ao Ministro de Estado da Justiça para apreciar requerimentos nesse sentido, criando, no seu âmbito, uma ‘Comissão de Anistia’ com a finalidade de examinar os requerimentos e assessorar o Ministro da Justiça, tendo a composição que este designar. Devem compô-la, contudo, obrigatoriamente, um representante dos anistiados e um representante do Ministério da Defesa, conforme artigos 10 a 12 da mesma lei”.
“A imprensa nacional tem divulgado, difusa e reiteradamente, através de vários órgãos de comunicação, que o pagamento de indenizações referentes aos anistiados políticos tem sido uma balburdia, propiciando, de um lado, sangria dos cofres públicos pelo pagamento de indenizações milionárias e, de outro, favoritismos pela rapidez na concessão de alguns pedidos em detrimento de outros”.
“(...) conforme artigo 3o da lei federal 10.559/2002, ‘a reparação econômica em prestação única não é acumulável com a reparação mensal em prestação mensal, permanente e continuada’. Vários casos foram divulgados de indenização vultosa cumulada com prestações mensais”
“(...) conforme artigo 4o, § 2o, da mesma lei, ‘em nenhuma hipótese o valor da reparação em prestação única será superior a R$100.000,00 (cem mil reais)’. Os veículos de comunicação têm noticiado casos de indenizações literalmente milionárias, algumas superando a casa dos dois milhões de reais”
“(...) num país em que crianças morrem de fome, é brutalmente inconstitucional conceder pensões abundantes a pessoas que recebem abundantes salários. A prestação mensal, pressupõe-se, é um benefício destinado à ajuda de quem sofre financeiramente, até hoje, com as mazelas do regime de exceção. O Brasil não pode se dar ao luxo de distribuir dinheiro, aos montes, a quem dele não precisa, como se fora Papai Noel! Isso é um desrespeito à Constituição Federal, cujos direitos sociais ainda carecem muito de positivação, bem como um desrespeito às inúmeras crianças que passam fome nesse país, que não estão sendo tratadas com a absoluta prioridade a que se refere o artigo 227 da Carta Maior”.
“Ao subverter os valores constitucionais, temos que são inconstitucionais os artigos 6o, 7o, 8o e 9o da lei federal 10559/2002. Deve ser feita uma leitura da lei à luz da Constituição Federal, para admitir que o teto máximo de prestação mensal, permanente e continuada, fique no máximo em R$2400,00 (dois mil e quatrocentos reais), que hoje é o teto de aposentadoria do servidor público federal, nos termos do art. 5o da emenda constitucional nº 41/2003 (...)”.
“A concessão de indenizações gigantescas a quem não precisa de prestação alimentícia, sem a menor consideração às peculiaridades do caso concreto, sem consideração à fortuna pessoal ostentada hoje por aquele que pleiteia a indenização, fere os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, constitucionalmente implícitos, explicitados no artigo 2o, caput, da lei federal 9.784/1999, absolutamente vinculadores, portanto, da conduta da Administração Pública Federal”.
Atribuiu-se à causa o valor de R$10.000.000,00 (dez milhões de reais).
Com a inicial, vieram documentos (fls. 19/44).
1.1. POSSIBILIDADE DE LIMINAR INAUDITA ALTERA PARTE
A primeira questão a ser enfrentada é que diz respeito à possibilidade de concessão da liminar requerida pelo autor sem prévia oitiva da ré, tendo-se em vista o disposto no artigo 2o, da Lei 8437, de 30 de junho de 1992:
“No mandado de segurança coletivo e na ação civil pública, a liminar será concedida, quando cabível, após audiência do representante judicial da pessoa jurídica de direito público, que deverá se pronunciar no prazo de setenta e duas horas”.
A inconstitucionalidade de norma desta estirpe foi declarada pelo Supremo Tribunal Federal em sede de liminar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 975-3 requerida pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil em face da Medida Provisória nº 375/93 em cujo artigo 2o havia dispositivo da mesma natureza.
A decisão do Plenário da Excelsa Corte foi assim ementada:
I. – Suspensão dos efeitos e da eficácia da Medida Provisória nº 375, de 23.11.93, que, a pretexto de regular a concessão de medidas cautelares inominadas (CPC, art. 798) e de liminares em mandado de segurança (Lei 1.533/51, art. 7o, II) e em ações civis públicas (Lei 7.347/85, art. 12), acaba por vedar a concessão de tais medidas, além de obstruir o serviço da Justiça, criando obstáculos à obtenção da prestação jurisdicional e atentando contra a separação dos poderes, porque sujeita o Judiciário ao Poder Executivo.
II. – Cautelar deferida, integralmente, pelo Relator.
III.– Cautelar deferida, em parte pelo Plenário.A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por decisão unânime, deferir em parte, a medida cautelar, para suspender até a decisão final da ação, na Medida Provisória nº 375, de 23.11.93, os efeitos do art. 2o; do art. 4o; do inciso III do art. 5o e os seus § § 3o e 4o, 5o e 6o. Ainda, por maioria de votos, deferir a medida cautelar, para suspender, até decisão final da ação, os efeitos, no caput do art. 5o, da expressão “e 4o”; no incisos I do mesmo artigo (5o), da expressão “que não poderá exceder de trinta dias”; no § 2o (do art. 5o), das expressões “somente” e “pelo Tribunal competente para o julgamento do recurso de ofício”; e, finalmente, no art. 6o, da expressão “para julgar o recurso de ofício”, vencidos, em parte, nestes dispositivos, os Ministros Relator, Marco Aurélio e Celso de Mello, que a deferiam in totum.
Brasília, 09 de dezembro de 1993.
OCTAVIO GALLOTTI - PRESIDENTE
Não há, assim, norma legítima que impeça o conhecimento do pedido liminar nos termos previstos no art. 12 da Lei 7347/85 – Lei da Ação Civil Pública –, ainda que inaudita altera parte, podendo o Juízo deferi-lo se presentes os requisitos legais do fumus boni iuris e do periculum in mora.
1.2. LEGITIMIDADE DO AUTOR
Antes de se adentrar na análise de legitimidade do Ministério Público Federal para a propositura da presente ação necessário, primeiramente, delimitar os interesses que nela se busca tutelar.
Bem se sabe que o nomem iuris dado à ação judicial não tem maior relevância. Sua natureza será definida a partir do pedido, da tutela jurisdicional pleiteada.
O pedido aqui formulado é claramente o de se estabelecer controle jurisdicional sobre atos da administração pública consistentes na concessão de reparação pecuniária aos anistiados políticos conforme prevista no artigo 8o do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e Lei 10.559/2002, de forma a se preservar a constitucionalidade dos atos praticados e o patrimônio público, questões que tocam ao interesse de todos os cidadãos brasileiros.
A ação trata, portanto, de evidente defesa de interesses difusos, quais sejam “os metaindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato”, conforme definido no art. 81, § 1º, inciso I, da Lei 8078/90 – o Código de Defesa do Consumidor.
E nos termos preconizados no art. 129, inciso III, da Constituição Federal, é função institucional do Ministério Público a propositura de Ação Civil Pública para proteção do patrimônio público como também dos interesses difusos, o que está corroborado em nível infraconstitucional pelas normas dos arts. 21 da Lei 7347/85, e 82, inciso I, da Lei 8078/90.
Neste sentido já se pronunciou o Excelso Supremo Tribunal Federal, do que é exemplo o seguinte aresto:
Classe / Origem RE-163231 / SP
Publicação DJ DATA-29-06-01 PP-00055 EMENT VOL-02037-04 PP-00737
Julgamento 26/02/1997 - TRIBUNAL PLENO
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA PROMOVER AÇÃO CIVIL PÚBLICA EM DEFESA DOS INTERESSES DIFUSOS, COLETIVOS E HOMOGÊNEOS. MENSALIDADES ESCOLARES: CAPACIDADE POSTULATÓRIA DO PARQUET PARA DISCUTI-LAS EM JUÍZO.
Recurso extraordinário conhecido e provido para, afastada a alegada ilegitimidade do Ministério Público, com vistas à defesa dos interesses de uma coletividade, determinar a remessa dos autos ao Tribunal de origem, para prosseguir no julgamento da ação.
Acórdãos citados: ADOQO-319; (RTJ-149/666); MS-21239;
(RTJ-147/104).
N.PP.:(42). Análise:(CMM). Revisão:().
Inclusão: 03/08/01, (MLR).
Alteração: 09/08/01, (MLR).
RECTE.: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE SAO PAULO
RECDO.: ASSOCIACAO NOTRE DAME DE EDUCACAO E CULTURA
O autor, portanto, é parte legítima para propor a presente ação.
1.3. ALCANCE DA DECISÃO JUDICIAL
A ação trata de interesses difusos e coletivos, sendo suficiente uma única demanda para sua defesa.
Neste sentido anota o mestre KAZUO WATANABE[1]:
“Se o que expõe o autor da demanda coletiva como causa de pedir, no aspecto ativo, são os interesses ou direitos ‘difusos’ ou ‘coletivos’, cujas notas características são as acima ressaltadas, dentre as quais sobressaem a natureza transindividual e o caráter indivisível e, no aspecto passivo, a violação desses mesmos interesses ou direitos, e se formula ele o pedido de tutela coletiva desses interesses ou direitos transindividuais e indivisíveis, é suficiente uma só demanda coletiva para a proteção de todas as pessoas titulares desses interesses ou direitos, ‘indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato’, em se tratando dos ‘difusos’ e de todas as pessoas pertencentes a um mesmo grupo, categoria ou classe ‘ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base’, em se cuidando dos ‘coletivos’. O mesmo se pode dizer em relação a ‘interesses ou direitos individuais homogêneos’, quanto ao processo de conhecimento da demanda coletiva (art. 95, CDC), tanto que a sentença de procedência fará coisa julgada erga omnes, como às expressas dispõe o art. 103, III, do CDC”. (negritei)
A questão é de pura lógica.
Se os interesses difusos e coletivos são, por natureza, indivisíveis, a ação judicial para sua defesa também haverá de ser indivisível.
Deste mesmo sentir ANDRÉ DE CARVALHO RAMOS[2] para quem “Se o autor é substituto processual de todos os interessados, não se pode limitar os efeitos de sua decisão judicial àqueles que estejam domiciliados no estrito âmbito da competência territorial do Juiz (sic). Afinal, como salienta o douto Ernane Fidélis dos Santos, ‘nas hipóteses de substituição processual sujeito da lide é o substituído, sofrendo as conseqüências da coisa julgada’”.
Do ponto de vista estritamente processual é possível dizer que a defesa judicial de interesses difusos e coletivos é da mesma natureza dos casos de litisconsórcio necessário nos quais, em razão da necessidade de decisão uniforme, todos os interessados devem compor a lide sob pena de ineficácia da decisão (art. 47, caput, do CPC).
No caso de ação proposta pelo Ministério Público, o que se impõe é exatamente o reconhecimento de que o autor estará representando todos os interessados, sem exceção, pois todos haverão de ser considerados em face de uma única decisão a ser proferida em um único processo.
De forma a deixar isto bastante explícito, a previsão contida no art. 103, inciso II, do CDC, que trata dos efeitos da decisão proferida em ação de natureza coletiva, ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe.
Mais uma vez invoco o abalizado entendimento do mestre KAZUO WATANABE[3] a respeito da admissão de uma segunda demanda para a tutela de interesses coletivos diante da imposição de restrição territorial do pedido :
“A limitação, todavia, é de todo inadmissível, pois isso equivaleria a sudividir interesses ou direitos que o legislador, para fins de tutela coletiva, considerou indivisíveis, tanto que no art. 103, I, II e III, do CDC, conferiu limites subjetivos mais amplos à coisa julgada nas demandas coletivas ‘erga omnes’ na ação em defesa de interesses ou direitos ‘difusos’ e de interesses ou direitos ‘difusos’ e de interesses ou direitos individuais homogêneos, e ‘ultra partes’, limitadamente ao grupo, categoria ou classe, na ação que tenha por objeto interesses ou direitos ‘coletivos’. Demais disso, comprometeria, sem qualquer razão plausível, o objetivo colimado pelo legislador, que foi o de tratar molecularmente os conflitos de interesses coletivos, em contraposição à técnica tradicional de solução atomizada, para com isso conferir peso político maior às demandas coletivas, solucionar mais adequadamente os conflitos coletivos, evitar decisões conflitantes e aliviar a sobrecarga do Poder Judiciário atulhado de demandas fragmentárias”. (negritei)
E a norma do art. 103 do CDC não foi em nada alcançada pela desastrosa alteração introduzida pela Lei 9494/97 no art. 16 da Lei 7347/85, no qual foi introduzida a frase “nos limites da competência territorial do órgão prolator”.
Primeiro, como vimos, pela própria natureza do direito em questão. Segundo, porque de acordo com o disposto no art. 21 da mesma Lei 7347/85, na redação dada pelo art. 117 do CDC, na defesa dos direitos e interesses difusos e coletivos haverão de ser observadas as regras do CDC, que no caso da eficácia da decisão judicial, são as previstas nos arts. 93, II, e 103 daquele, sendo inútil a alteração feita no art. 16 da LACP.
Neste passo, oportuno registrar o entendimento da douta Desembargadora Federal ANNAMARIA PIMENTEL[4]:
“Acontece que o local onde ocorreu o dano, pode ultrapassar os limites de uma Seção Judiciária da Justiça Federal, como na hipótese em discussão, alcançando interesses de todo o território nacional. Nesse passo, a solução decorre da integração sistêmica entre a Lei da Ação Civil Pública e o Código de Defesa do Consumidor (art. 21 daquela, introduzido pelo art. 117 deste), aplicando-se à espécie, a norma do art. 93, II, do CDC. O que se busca é a pronta e efetiva proteção dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. Essa é a determinação constitucional. Assim, na possibilidade de dano de âmbito nacional, ou mesmo regional (pois a lei não faz distinção restritiva), a competência é de uma das Varas Federais da Capital de qualquer Estado-membro ou do Distrito Federal, em cuja Seção Judiciária o resultado danoso configurou-se ou possa vir a configurar-se, aplicando as regras do diploma processual relativas aos casos de competência concorrente, critério que permite extensiva e efetiva defesa dos interesses/direitos coletivos. (...) Além de ampliar o acesso à propositura de valioso instrumento de tutela de interesses, essa construção interpretativa conforma-se com a almejada uniformidade de decisões sobre ações conexas, isonomia entre as Seções Judiciárias dos Estados e Distrito Federal, bem como dos respectivos Tribunais Regionais Federais (no âmbito recursal e originário) além de permitir normal apreciação da matéria pelos Colendos Superior Tribunal de Justiça e Supremo Tribunal Federal, nas hipóteses e formas previstas pela Constituição e legislação ordinária”.
Também no sentido da extensão dos efeitos de decisão em casos que tais para além dos limites territoriais do Juízo, o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, do que é amostra o seguinte aresto :
Acórdão RESP 294021/PR; RECURSO ESPECIAL
(2000/0135870-7)
Fonte DJ DATA:02/04/2001 PG:00263
Relator(a) Min. JOSÉ DELGADO (1105)
Data da Decisão 20/02/2001
Ementa PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO RESCISÓRIA EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA INTERPOSTA POR ASSOCIAÇÃO DO CONSUMIDOR. EMPRÉSTIMO COMPULSÓRIO SOBRE COMBUSTÍVEIS. DL Nº 2.288/86. RESTITUIÇÃO DO INDÉBITO. INDICAÇÃO DE CONTRARIEDADE A DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE APRECIAÇÃO. COMPETÊNCIA EXPRESSA NO ART. 105, III, "A", DA CF/88.DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO COMPROVADO. COISA JULGADA. REEXAME DE PROVA - SÚMULA Nº 07/STJ. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. EFEITOS DA SENTENÇA. LEGITIMIDADE ATIVA.
1. Não se conhece de recurso especial quando a parte recorrente aponta como infringidos dispositivos constitucionais.
2. A Carta Política de 1988 é expressa e taxativa ao enumerar no inciso III, alínea "a", do art. 105, as possibilidades de se apreciar recurso especial. Dentre elas não se inclui o exame de contrariedade a dispositivos da Lei Maior, os quais é de competência exclusiva da Augusta Corte Suprema (art. 102, III, "a").
3. Não cabe apreciar recurso especial fincado no art. 105, III, "c", da CF/88, quando a alegada divergência jurisprudencial não é devida e convenientemente demonstrada, nos moldes em que exigida pelo parágrafo único, do artigo 541, do CPC, c/c o art. 255 e seus §§,do RISTJ.
4. As afirmações sobre a desconsideração pelo v.Acórdão hostilizado da existência de coisa julgada esbarram no reexame de matéria fática, encontra óbice no verbete nº 7/STJ. Em sede de recurso especial, como é elementarmente sabido, não há campo para se revisar entendimento de segundo grau assentado em prova, haja vista que a missão de tal recurso é, apenas, unificar a aplicação do direito federal.
5. Os dispositivos legais apontados como infringidos, aptos a embasarem a rescisória, nos termos do art. 458, V, do CPC, não foram prequestionados, sendo impossível o seu exame.
6. A Lei da Ação Civil Pública foi alterada pelo Código de Defesa do Consumidor, restando possibilitado o ajuizamento de ações civis públicas para a defesa também dos chamados "interesses individuais homogêneos", entre os quais se situam os do caso em comento: consumidores de combustíveis (gasolina e álcool) que passaram a pagar, embutido no preço do bem consumido, a exação prevista no Decreto-Lei nº 2.288, de 1986, denominada "empréstimo compulsório sobre o consumo de combustíveis".
7. O argumento de que a extensão de eficácia erga omnes somente é cabível nas hipóteses previstas originalmente na Lei nº 7.347/85 cai por terra diante da autorização expressa para interação entre a Lei da Ação Civil Pública e o Código de Defesa do Consumidor (art. 21 da, Lei nº 7.347/85, com a redação que lhe foi dada pelo art. 117, da Lei nº 8.078/90). Assim, afasta-se a alegação de incompetência do Juízo da 4ª Vara Federal de Curitiba para a concessão de amplitude territorial à sentença, porquanto tal amplitude está prevista no ordenamento jurídico nos arts. 16, da Lei nº 7.347/85, e 103, da Lei nº 8.078/90, e é efeito da sentença em ação deste gênero.
8. A Lei nº 7.347/85, em seu art. 5º, autoriza a propositura de ações civis públicas por associações que incluam entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, ou a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
9. A ASSOCIAÇÃO PARANAENSE DE DEFESA DO CONSUMIDOR - APADECO - possui, no art. 2º do seu Estatuto Social, as seguintes finalidades: "art. 2º - A ASSOCIAÇÃO PARANAENSE DE DEFESA DO CONSUMIDOR APADECO, tem por finalidade essencial promover a defesa do consumidor, de acordo com as normas do Código de Defesa do Consumidor (CODECON) e legislação correlata, como também dos contribuintes e a quaisquer outras pessoas, relativamente aos danos causados ao meio ambiente e qualquer outro interesse difuso ou coletivo, na forma da Lei de Ação Civil Pública e legislação vigente".
10. O direito em questão é individual, embora homogêneo. São interesses metaindividuais, não são interesses públicos, nem privados: são interesses sociais. E, os interesses individuais, coletivamente tratados, adquirem relevância social, que impõem a sua proteção pela via especial.
Decisão Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Srs. Ministros da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Votaram de acordo com o Relator os Srs. Ministros Francisco Falcão, Humberto Gomes de Barros e Milton Luiz Pereira. Licenciado o Sr. Ministro Garcia Vieira.
Da mesma forma deve ser encarada a questão em relação à norma do art. 2oA da Lei 9494/97 na redação dada pela Medida Provisória 2180-35, de 24 de agosto de 2001, vigente em face do disposto no art. 2o da Emenda Constitucional nº 32 publicada em 12/9/2001.
Tratando-se de interesse coletivo, é de sua natureza a indivisibilidade, atributo que impõe uniformidade de decisão, unicidade processual (art. 47 do CPC), sendo, assim, impossível não reconhecer o alcance nacional da decisão a ser proferida na presente Ação.
Com a norma do art. 8o do Ato das disposições Constitucionais Transitórias, buscou-se fazer justiça aos que a partir de 18/09/1946, por razões exclusivamente políticas, foram prejudicados em suas atividades profissionais, servidores públicos ou não, por atos do Estado praticados em regime de exceção, que assim, restaram invalidados pelo constituinte.
Sob a conformação de anistia, todos os que por razões políticas foram punidos e em razão disso impedidos de continuar a exercer atividades profissionais, perdendo o cargo ou emprego que tivessem, foram beneficiados com “o esquecimento jurídico” dos fatos que por atos abusivos do Estado foram considerados passíveis de sanção.
E de forma a dar plena eficácia ao benefício, a norma constitucional transitória assegurou o restabelecimento das vantagens que os atos espúrios do Estado impediram fossem obtidas pelas vítimas do regime, notadamente as decorrentes das promoções a que teriam direito se no serviço ativo estivessem (caput do art. 8o) e a readmissão, se compatível com o regime da respectiva carreira (§ 5o).
Além disso, a norma constitucional assegurou uma reparação de natureza econômica “na forma que dispuser lei de iniciativa do Congresso Nacional (...)” “Aos cidadãos que foram impedidos de exercer, na vida civil, atividade profissional específica, em decorrência das Portarias Reservadas do Ministério da Aeronáutica nº S-50-GM5, de 19 de junho de 1964, e nº S-285-GM5” (§ 3o).
Os benefícios foram todos expressamente estendidos aos trabalhadores do setor privado (§ 2o), sendo seus efeitos financeiros, em todas as hipóteses, limitados a partir da data de promulgação da Constituição (§ 1o, do art. 8o do ADCT).
Sobre a reparação de natureza econômica estabeleceu a Lei 10.559/2002, que a partir destas disposições constitucionais instituiu o que passou a ser denominado O Regime do Anistiado Político, que seu caráter é indenizatório, “em prestação única ou em prestação mensal, permanente e continuada (...)” (art. 1o, II).
De fato, com a anistia assegurada no art. 8o do ADCT, o constituinte claramente reconhece a responsabilidade civil do Estado por atos ilícitos por ele praticado, atribuindo os ônus decorrentes, notadamente o de reparar os danos causados, cumprindo-se regra elementar e milenar de direito.
Neste passo, oportunas as observações de MARIA HELENA DINIZ[5]:
“Se se caracterizar a responsabilidade, o agente deverá ressarcir o prejuízo experimentado pela vítima. Deste modo, fácil perceber que o primordial efeito da responsabilidade civil é a reparação do dano, que o ordenamento jurídico impõe ao agente. A responsabilidade civil tem, essencialmente, uma função reparadora ou indenizatória. Indenizar é ressarcir o dano causado, cobrindo todo o prejuízo experimentado pelo lesado.(...)”
Estes aspectos, embora elementares, são absolutamente essenciais para o enfoque da questão aqui tratada.
Se o constituinte estabeleceu uma reparação aos perseguidos políticos, o fez na ótica da responsabilidade civil do Estado. Se de reparação estamos tratando, esta deve estar associada aos danos sofridos pelas vítimas dos atos do Estado tidos como espúrios.
No ordenamento jurídico, são de duas naturezas os danos passíveis de reparação: os materiais e os morais. Este último, por expressa disposição constitucional se associa às violações à “intimidade, vida privada, honra e a imagem das pessoas” (art. 5o, inciso X, da Carta Magna).
Os danos materiais são de mais simples quantificação, pois passíveis de apuração por mera liquidação, levando-se em consideração os prejuízos concretos que a ação ilícita causou no âmbito patrimonial da vítima.
Já os danos de ordem moral são apurados por arbitramento, indenização que, neste caso, tem não só a finalidade de reparar o dano causado, mas também de desestimular a repetição de fatos como ocorrido, de forma suficiente para que o agente dele causador reveja sua conduta, de forma a prevenir lesão aos direitos subjetivos de seus clientes.
Sobre o tema CAIO MÁRIO PEREIRA[6] ensina que “o fulcro do conceito ressarcitório acha-se deslocado para a convergência de duas forças: ‘caráter punitivo’ para que o causador do dano, pelo fato da condenação, se veja castigado pela ofensa que praticou; e o ‘caráter ressarcitório’ para a vítima que receberá uma soma que lhe proporcione prazeres como contrapartida do mal sofrido”.
A partir do quanto restou assentado na norma do art. 8o, caput e parágrafos, do ADCT é evidente que o constituinte assegurou-se, no âmbito dos danos materiais a reparação específica ou in natura, “que consiste em fazer com que as coisas voltem ao estado que teriam se não houvesse ocorrido o evento danoso”[7], garantindo-se, no caso, a reintegração no cargo ou emprego público com todas as vantagens que teriam sido auferidas se a vítima tivesse continuado na ativa. Em não sendo possível esta reintegração, o que certamente ocorre no caso dos trabalhadores do setor privado, é claro que o tempo de serviço há de ser considerado para efeito de aposentadoria ou reforma, no caso de militar.
Para estes casos, tratados no caput, § 2o, § 4o e § 5o, a reparação parece ter se limitado aos danos materiais, especialmente decorrentes da injusta e abrupta interrupção das atividades profissionais do perseguido político.
Além disso, nas hipóteses do § 3o do ADCT, que tratam dos cidadãos “impedidos de exercer, na vida civil, atividade profissional específica”, a quem, por não ser possível a reintegração em emprego ou cargo, nem mesmo a contagem de tempo para fins de aposentadoria ou reforma, o constituinte determinou fosse “concedida reparação de natureza econômica”, com a clara intenção de compensá-los, de alguma forma, pelos danos sofridos, deixando ao critério da lei a definição da forma de reparação.
Também nestas hipóteses, é evidente que se trata de recomposição de dano material, pois o que se objetivou foi a reparação pela impossibilidade de exercício de atividade profissional e, portanto, de natureza econômica.
Sobre a reparação nestas hipóteses é que trata a Lei 10.559/2002, na qual foram criadas duas modalidades de recomposição do dano sofrido.
A primeira, em prestação única correspondente ao pagamento de 30 (trinta) salários mínimos por ano de punição “devida aos anistiados políticos que não puderem comprovar vínculos com a atividade laboral” (art. 4o, caput), sendo que “Em nenhuma hipótese o valor da reparação (...) será superior a R$100.000,00 (cem mil reais)” (§ 2o).
A segunda, em prestação mensal, permanente e continuada “assegurada aos anistiados políticos que comprovarem vínculos com a atividade laboral”, assegurando-se o direito de opção pela prestação única (art. 5o), sendo que não há limitação de valor nem de tempo para recebimento desta prestação mensal, presumindo-se, portanto, sua vitaliciedade.
Na lógica da Lei o tratamento é desigual em razão de haver ou não vínculo com atividade laboral, reservando-se para os que o tenham a prestação mensal.
Isto evidencia que o que o legislador elegeu um critério de necessidade para fixar a reparação mensal, dando a esta natureza verdadeiramente alimentar. Somente os que comprovam vínculo com atividade profissional e, assim, demonstrem que na época em que vitimados por atos ilegítimos do Estado dependiam de salário para sobreviver é que terão direito a uma reparação mais duradoura, mediante prestações mensais para garantia de seu sustento.
Esta situação reflete a tradição jurídica das indenizações.
De acordo com o Código Civil, as reparações na forma de prestações pagas mensalmente estão associadas à necessidade de alimentos, ou, melhor, de sustento. Neste sentido a norma do art. 1537, inciso II, do Código Civil de 1916, reproduzida no art. 948, inciso II, do Código Civil vigente (de 2002), com o acréscimo de que as prestações serão fixadas “levando-se co conta a duração provável da vida da vítima”, ou seja, serão devidas enquanto a pessoa estiver, ou estivesse, viva, pois, claro, somente os vivos necessitam de prestações de caráter alimentar.
Neste passo, absolutamente jurídicas as ponderações do Ministério Público Federal no sentido de que “A concessão de indenizações gigantescas a quem não precisa de prestação alimentícia, sem a menor consideração às peculiaridades do caso concreto, sem consideração à fortuna pessoal ostentada hoje por aquele que pleiteia a indenização, fere os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, constitucionalmente implícitos, explicitados no artigo 2o, caput, da lei federal 9.784/1999 (...)”.
Há, assim, clara verossimilhança de direito na alegação de serem indevidas as prestações mensais para quem muito ao contrário de estar até hoje sofrendo as conseqüências dos atos arbitrários e abusivos do Estado recompôs a sua vida e, como é o caso de muitos dos beneficiados com este tipo de prestação, até enriqueceram.
Num outro giro, é claramente atentatório aos princípios constitucionais de construção de uma sociedade livre, justa e solidária (art. 3o, inciso I, da Carta Magna), que pessoas sem a menor necessidade recebam amparo do Estado, enquanto milhares passam fome e para conseguirem um mísero benefício de um salário mínimo do INSS precisam sofrer todo tipo de agruras, muitas vezes não o obtendo mesmo quando claro o direito de recebê-lo. Enquanto a milhares de idosos, doentes e crianças não podem ser prestados os serviços públicos necessários, por falta de recursos.
Nisso há, até, uma grande contradição, que não posso me furtar a apontar.
Não é possível conceber que alguém que foi perseguido político porque lutava por um mundo melhor, mais justo e menos opressor, hoje não tenha mais qualquer compromisso com este tipo de postura e pense exclusivamente no seu benefício pessoal, pouco se lixando com a sociedade que um dia quis libertar, dela exigindo e aceitando o oneroso pagamento de indenizações. Gostaria de entender em que momento da história a consciência política e social deste tipo de gente se perdeu e passou a ter preço, alto diga-se de passagem, correspondente ao de polpudas indenizações e prestações mensais, pagas pelo Estado com ônus de toda a sociedade, ainda maior para os menos afortunados e miseráveis.
Outro aspecto tratado pelo Ministério Público Federal é o da limitação dos valores destas prestações mensais.
A lei estabeleceu que “O valor da prestação mensal, permanente e continuada, não será inferior ao do salário mínimo nem superior ao do teto estabelecido no art. 37, inciso XI, e § 9o da Constituição” (art. 7o). Para o autor tal previsão, bem como as das normas dos arts. 6o, 8o e 9o, que tratam dos critérios de cálculo, de reajuste e da não consideração do valor da prestação mensal para fins de contribuição previdenciária, são inconstitucionais.
Ainda que se considere justo estabelecer como critério de cálculo das prestações mensais a remuneração que o anistiado receberia se estivesse na ativa, não se pode perder de vista que por maior que tenha sido a injustiça causada ao perseguido político ora anistiado, sua reparação não pode gerar injustiça social de mesma monta, ou ainda maior.
E lei injusta é lei inconstitucional, pois a justiça é princípio insculpido na Carta Magna (art. 3o, inciso I).
Ao estabelecer que o valor das prestações mensais estará limitado ao subsídio mensal de Ministro do Supremo Tribunal Federal (art. 37, inciso XI, da Constituição), a lei adotou como referência o regime próprio dos agentes e servidores públicos, no qual, bem se sabe, somente a partir de dezembro de 2003, com a edição da Emenda Constitucional nº 41, passou a existir um limite, o mesmo do regime geral de previdência, de R$2.400,00 (art. 5o).
O fato é que, até então, os servidores públicos tinham direito à aposentadoria integral, pois contribuíam sobre o valor integral de seus vencimentos.
O parâmetro estabelecido pela lei foi, portanto, inadequado e abusivo.
Mesmo antes da EC 41, conceder prestações continuadas nos moldes dos vencimentos e proventos dos servidores públicos foi medida despropositada, gerando excessiva onerosidade aos cofres públicos, propiciando o desvirtuamento das finalidades da anistia e os excessos que ora são noticiados. A falta de razoabilidade e proporcionalidade da solução legal adotada é evidente, pois, afinal, se trata de pagamento de pensões vitalícias sem a correspondente e prévia contribuição.
Os parâmetros que melhor se amoldariam ao tema e que de maneira mais justa e equilibrada solucionaria a questão dos limites das prestações em parcelas mensais seriam os aplicáveis aos benefícios da previdência social, e não os dos servidores públicos.
Com as regras do regime geral da previdência estariam assegurados o recebimento no mínimo de um salário mínimo (§ 2o do art. 201 da Carta Magna), a recomposição do valor de forma a se preservar o valor real (§ 4o), tendo-se como necessária contrapartida para a sociedade de um País senão pobre com um dos piores índices de distribuição de tenda do mundo, a limitação do valor máximo das prestações nos mesmos moldes dos pagamentos efetuados pela Previdência Social aos seus segurados.
É injusto, portanto inconstitucional, prever o pagamento de prestações mensais aos anistiados de forma diversa da estabelecida para os benefícios dos segurados da Previdência Social, assegurando-se aos perseguidos políticos vantagens que não são conferidas para a massa de trabalhadores, mas, eventualmente, apenas para os servidores públicos que por elas pagaram mediante suas contribuições, e que, inclusive, após a Emenda Constitucional nº 41 deixaram de ter, sendo equiparados aos trabalhadores da iniciativa privada.
Com isso, é inegável que ao menos desde o início de vigência da EC 41 em 31/12/2003, quando publicada, as prestações mensais pagas nos termos da Lei 10559/2002 devem estar limitadas ao teto do regime geral de previdência, qual seja, a R$2.400,00 (dois mil e quatrocentos reais), sendo que seu reajustamento haverá também de observar as regras daquele regime conforme o previsto no art. 5o da Emenda Constitucional.
No que se refere ao limite das reparações em parcela única, considerando-se que a própria Constituição, no art. 8o do ADCT, assegurou efeitos pecuniários retroativos à data de sua promulgação – 05/10/1988 – não é possível admitir a inobservância do valor de R$100.000,00 (cem mil reais) fixado no § 2o, do art. 4o, da Lei 10.559/2002 sem antes se saber se os valores que foram divulgados pela imprensa não se referem aos acumulados de prestações mensais vencidas.
Sobre isto haverá de se manifestar a auditoria requerida pelo autor.
Sob este tópico, cumpre inicialmente observar que não sendo função institucional da Advocacia Geral da União a realização de auditorias, pois não a isto não há referência na Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, não haveria fundamento legal para deferir o requerimento do autor.
Por outro lado, em se tratando de prova necessária para o deslinde da causa, cabe determinar a exibição em Juízo dos processos administrativos pertinentes para, se caso, realização de perícia judicial, assegurado o devido contraditório, o que fica para ser determinado no momento oportuno.
Por fim, não vislumbro, com a devida vênia, a pertinência em se determinar a suspensão da análise dos procedimentos em curso perante a Comissão de Anistia do Ministério da Justiça que tenham como finalidade a concessão dos benefícios aqui tratados, ao mesmo tempo em que se pode determinar a observância nos tais procedimentos de determinados requisitos e critérios. Seria medida injusta retardar ainda mais os pedidos de muitos que de boa fé aguardam pela concessão de prestações que efetivamente necessitem.
Por tudo o quanto se expôs, CONCEDO PARCIALMENTE a Medida Liminar requerida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL para o fim de DETERMINAR que Sua Excelência o Ministro de Estado da Justiça, no exercício da competência que lhe é atribuída pelo art. 10 da Lei 10.559/2002, NÃO DEFIRA nenhum pagamento de prestação mensal, permanente e continuada prevista no art. 5o desta mesma Lei em valor superior a R$2.400,00 (dois mil e quatrocentos reais), bem como para que PROCEDA À REVISÃO DE TODAS AS PRESTAÇÕES anteriormente concedidas e atualmente mantidas, limitando-as ao mesmo valor de R$2.400,00 (dois mil e quatrocentos reais), providenciando o depósito dos valores superiores em conta à disposição deste Juízo Federal.
Intimem-se, expedindo-se o necessário.
Guaratinguetá, 23 de novembro de 2004.
PAULO ALBERTO JORGE Juiz Federal
[1] Demandas Coletivas e os Problemas Emergentes da Práxis Forense – in AS GARANTIAS DO CIDADÃO NA JUSTIÇA, Ed. Saraiva, 1993, obra coletiva, coordenador Min. Sálvio de Figueiredo Teixeira, págs. 185/196. [2] A Abrangência Nacional de Decisão Judicial em Ações Coletivas : O Caso da Lei 9494/97, in RT 755, págs. 113/120.[3] Artigo citado.[4] Agravo de Instrumento nº 96.03.064677-6, TRF da 3a Região, apud artigo citado de ANDRÉ DE CARVALHO RAMOS.[5] in CURSO DE DIREITO CIVIL BRASILEIRO, 7o Vol., 1984, Ed. Saraiva, pág. 100.[6] in Responsabilidade civil, nº 45, pág. 62, Rio de Janeiro, 1989.[7] MARIA HELENA DINIZ, obra citada, pág. 101.

References: artigo 5
 artigo 4
 artigo 8
 artigo 2
 artigo 3
 artigo 4
 artigo 227
 artigo 2
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 artigo 2
 artigo 8
 artigo 541
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