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Timestamp: 2020-06-01 12:38:04+00:00

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La recuperación del equilibrio hídrico y ambiental en el Conurbano Bonaerense
Título: La recuperación del equilibrio hídrico y ambiental en el Conurbano Bonaerense
Autor: Quiroga, Franco J.
Fecha: 11-12-2018 Cita: IJ-DXLI-585
- Ir a Indice - 1. Introducción2. El caso3. La faz activa y pasiva en los procesos medioambientales, el rol de los jueces4. El objeto de los procesos ambientalistas: la recomposición del daño ambiental5. Los criterios y principios ambientalistas que se desprenden de la resolución de la Sala II de la Cámara Federal de La Plata6. ConclusiónNotas
3. La faz activa y pasiva en los procesos medioambientales, el rol de los jueces
4. El objeto de los procesos ambientalistas: la recomposición del daño ambiental
5. Los criterios y principios ambientalistas que se desprenden de la resolución de la Sala II de la Cámara Federal de La Plata
A propósito del fallo de la Sala II de la Cámara Federal de La Plata sobre el desequilibrio hídrico del Área Metropolitana de Buenos Aires
Por Franco J. Quiroga
El cinco de abril de 2018, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en las actuaciones “Asociación para la Protección del Medio Ambiente y Educación Ecológica ‘18 de Octubre’ c/Aguas Argentinas y otros s/amparo", dejó firme, al declarar inadmisibles por medio del art. 280 del C.P.C.C.N. los recursos extraordinarios interpuestos, la sentencia de la Sala II de la Cámara Federal de La Plata, por la cual se declaró la responsabilidad de la empresa Aguas Argentinas S.A., de la empresa Agua y Saneamientos Argentinos S.A., del Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), del Ente Regulador de Agua y Saneamiento (ERAS), de la Agencia de Planificación (A.PLA), de la provincia de Buenos Aires y del Estado Nacional por el daño ambiental ocasionado, debido a la contaminación del acuífero freático y su elevación a niveles casi superficiales en el área metropolitana de Buenos Aires.
En concreto, se ordenó a AYSA S.A. cumplir con las obligaciones surgidas del contrato de concesión, en relación a la construcción y reparación de cloacas; la elaboración de un plan de obras -previa evaluación de impacto ambiental-, a fin de que la totalidad del área que carece de cloacas cuente con el servicio; elaborar un plan de obras, a fin de que se construyan sistemas adecuados de circulación y tratamiento de efluentes industriales, de modo tal que los desechos no contaminen el acuífero freático; a la provincia de Buenos Aires que elabore un plan de disminución de los niveles piezométricos del acuífero freático en el Conurbano bonaerense; al Estado Nacional, a la provincia de Buenos Aires y a los restantes corresponsables a aportar todos los recursos humanos, profesionales y económicos que dispongan para dar satisfacción a la evaluación del impacto ambiental. Requiriendo las obligaciones impuestas el dictamen técnico previo del Instituto Nacional del Agua y de la Autoridad del Agua de la provincia de Buenos Aires.
En virtud de ello, el presente artículo tiene como fin remarcar la relevancia de esta sentencia medioambiental y las características diferenciadoras que posee la solución arribada, así como también señalar y valorar los elementos más importantes que distinguen las resoluciones judiciales dentro de un proceso ambientalista.
2. El caso [arriba]
La acción fue promovida por la Asociación para la Protección del Medio Ambiente y Educación Ecológica “18 de Octubre”, contra Aguas Argentinas S.A., el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), la provincia de Buenos Aires y la Municipalidad de Quilmes, por los actos, hechos y omisiones que provocaron la vulneración de los derechos constitucionales a gozar de un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para las actividades productivas de los ciudadanos del partido de Quilmes.
En ese contexto, los factores que originaron el desequilibrio ambiental e hídrico fueron -tal como quedó demostrado en el proceso- la importación de agua con criterio constante desde el Río de La Plata por parte de Aguas Argentinas S.A., la desactivación del sistema de extracción de aguas subterráneas y de los pozos de explotación locales, la falta de realización de estudios previos de impacto ambiental, el déficit de redes cloacales y de plantas de tratamiento de afluentes, así como las pérdidas técnicas en la red.
3. La faz activa y pasiva en los procesos medioambientales, el rol de los jueces [arriba]
En la primera intervención de la Cámara Federal, al resolver las apelaciones interpuestas contra la medida cautelar establecida por el juez de primera instancia, que ordenó a los demandados a adoptar de manera inmediata las actitudes que tuviesen por objeto restablecer el equilibrio hídrico de la zona que comprende el Partido de Quilmes, esta tomó una decisión que fue delimitando el desenvolvimiento del proceso y que se tornó determinante para la resolución definitiva: ordenó extender la medida cautelar a todos los involucrados en la cuestión debatida en autos, ya sea en la faz activa o pasiva de la relación jurídica; es decir, sobre los restantes partidos del Conurbano Bonaerense afectados y el Estado Nacional, en su carácter de concedente del servicio público de agua potable y red cloacal.
La decisión arribada encuentra su justificativo en el análisis de nuestra Ley General del Ambiente -Ley N° 25.675-. En primer lugar, para esta empresa, hay que señalar que el art. 32 de la ley, en su última parte expresa: “En cualquier estado del proceso, aun con carácter de medida precautoria, podrán solicitarse medidas de urgencia, aun sin audiencia de la parte contraria, prestando debida caución por los daños y perjuicios que pudieran producirse. El juez podrá, asimismo, disponerlas, sin petición de parte”. Ello trae a colación el rol de los jueces en los amparos ambientalistas. El Estado, como garante del derecho de sus habitantes a un medioambiente sano y a un desarrollo sustentable, tiene como responsabilidad de tipo principal arbitrar los medios necesarios para que el desenvolvimiento de la vida humana encuentre sus límites en los parámetros de tolerancia de la capacidad de carga de la naturaleza (entendida esta como el máximo de actividad humana que un ecosistema puede sostener sin degradar sus recursos naturales).
En este marco, las juezas y los jueces hallan en el ejercicio de su profesión una faceta bidimensional. Es decir, por un lado son parte del Poder Judicial, encuadrado dentro del esquema de división de poderes del Estado, motivo por el cual tienen un papel preponderante en la actividad de resguardar el derecho a un medioambiente sano y equilibrado. Por el otro, son ciudadanos, habitan el territorio y se desenvuelven dentro de él, debido a ello pueden ser damnificados de forma directa ante un desequilibrio ambiental. A fin de cuentas, todas las personas convivimos en el mismo medio.
Los jueces, en estos casos, se encuentran en una situación en la que deben reestructurar sus cosmovisiones y los rituales formales del Derecho, reconociendo el hecho concreto e inescrutable de no poder desvincularse como parte interviniente de la problemática que llega a sus estrados.[1]
En este orden de ideas, Pastorino entiende que en los amparos ambientalistas, el juez no solo debe desentrañar la escala de valores que teóricamente ha impuesto el ordenamiento, sino interpretar, en el conjunto de afectados, cuáles son los intereses en juego para tratar de darles también una jerarquía y si es posible, encontrar la solución que mejor pueda complementarlos o satisfacerlos. Se requiere entonces, de un juez fuerte y diferente al del proceso clásico.[2]
De allí, surgen estas cualidades particulares que los jueces y las juezas deben atribuirse al momento de resolver. Es más, el art. 32 de la Ley General de Ambiente, en su redacción original y antes de ser observado por el Decreto N° 2413/2002, tenía en su espíritu la intención de otorgarles aún mayor libertad de acción al sostener: “Asimismo, en su sentencia, de acuerdo a las reglas de la sana crítica, el juez podrá extender su fallo a cuestiones no sometidas expresamente a su consideración por las partes".
Aun así, la redacción e interpretación actual de la Ley N° 25.675 posibilitó que en el presente caso de estudio, se haya extendido las legitimaciones pasivas y activas, con el fin de lograr una resolución de mayor eficacia. ¿Qué inteligencia posibilitó ello? Por un lado, el art. 30 de la ley, en su primera parte, sostiene que: “Producido el daño ambiental colectivo, tendrán legitimación para obtener la recomposición del ambiente dañado, el afectado, el Defensor del Pueblo y las asociaciones no gubernamentales de defensa ambiental, conforme lo prevé el art. 43 de la Constitución Nacional, y el Estado nacional, provincial o municipal; asimismo, quedará legitimado para la acción de recomposición o de indemnización pertinente, la persona directamente damnificada por el hecho dañoso acaecido en su jurisdicción”. Vale señalar que aunque el párrafo hace referencia al art. 43 de la Constitución, debería haber referenciado además -o en cambio- el art. 41, que establece el derecho a un ambiente sano y equilibrado para todos los habitantes.
Luego, el artículo concluye: “Deducida demanda de daño ambiental colectivo por alguno de los titulares señalados, no podrán interponerla los restantes, lo que no obsta a su derecho a intervenir como terceros. Sin perjuicio de lo indicado precedentemente toda persona podrá solicitar, mediante acción de amparo, la cesación de actividades generadoras de daño ambiental colectivo”.
De allí que la intervención de los municipios en el proceso haya sido calificada, ulteriormente, en calidad de terceros. Aquí entiendo que la norma, teniendo en consideración las diferencias entre una acción colectiva corriente y una acción colectiva tendiente a recomponer un daño ambiental (o retrotraer al estado anterior si nos guiamos por el término utilizado en la ley), debería haber habilitado una participación concurrente en lineamiento con los intereses y derechos en juego. En cualquier caso, la decisión de extender las legitimaciones, sobretodo la pasiva en relación al Estado Nacional, fue un gran acierto en pos de la deseable recomposición del daño ambiental.
4. El objeto de los procesos ambientalistas: la recomposición del daño ambiental [arriba]
Ahora bien, ¿cuál es el objeto específico de las acciones tendientes a recomponer el daño ambiental? Y, en primer lugar, ¿qué entendemos por daño ambiental? La Ley N° 25.675 lo define, en su art. 27, como toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas o los bienes o valores colectivos. En esa definición, el elemento principal que justifica el deber de recomponer es el desequilibrio del ecosistema en base al accionar humano. Este desequilibrio es el que puede producir la modificación o afectación negativa del ambiente, los recursos o los valores que componen nuestra sociedad. Además, el menoscabo en base a la actividad humana es lo que la ley considera como daño ambiental, pues ya sabemos que el medioambiente tiene en su naturaleza una característica propia mutable.
Vale puntualizar, asimismo, que los daños pueden tener origen en acciones y omisiones, lícitas o ilícitas. De ahí que la tendencia, siguiendo la normativa internacional al respecto, es catalogar la responsabilidad como objetiva. Sin perjuicio de que haya una aparente contradicción entre los arts. 28 y 29 de la Ley General del Ambiente, al sostener el primero que el que cause daño ambiental será objetivamente responsable del restablecimiento al estado anterior de su producción, mientras que el último establece una excepción de responsabilidad si se acredita que se adoptaron todas las medidas tendiente a evitar el daño ambiental o si hubo culpa exclusiva de la víctima o un tercero.
En el fallo analizado, las causas del desequilibrio ambiental quedaron plasmadas en el informe pericial del experto designado. En él, se llegó a la conclusión de que el ascenso de las napas freáticas que afecta el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) fue consecuencia del cese o disminución de la explotación del Acuífero Puelche, a raíz de que gran parte del agua subterránea para consumo fue reemplazada por agua del Río de la Plata, sin prever los impactos ambientales, sumado a la falta de construcción de suficientes cloacas y las pérdidas en cañerías de distribución. Esta situación, además, provocó la contaminación del acuífero Puelche, a partir del acuífero freático, principalmente con nitratos provenientes de la descomposición de materia orgánica por falta de infraestructura sanitaria provocado por el déficit de redes cloacales.
5. Los criterios y principios ambientalistas que se desprenden de la resolución de la Sala II de la Cámara Federal de La Plata [arriba]
Del voto del juez Álvarez, al cual adhirió el juez Schiffrin, se desprenden varios de los principios rectores y criterios ambientalistas, que son la base de nuestro ordenamiento público ambiental, los cuales sirvieron de cauce para la resolución del conflicto.
En primer lugar, el principio de solidaridad, previsto en el art. 31 de la Ley General de Ambiente, el cual establece que cuando en la comisión del daño ambiental han participado dos o más personas, los responsables responden solidariamente frente a la sociedad. Ello es de suma importancia en materia ambiental, debido a que en casos como el presente, donde la responsabilidad es compartida por varias personas jurídicas, entes de control, el Estado y, además, el desequilibrio ambiental se debe a diferentes factores interconectados, resulta una tarea imperiosa determinar la proporcionalidad de cada contribución a la problemática. Este principio también otorga a la parte damnificada la posibilidad de exigir el cumplimiento total de una obligación a cualquiera de los responsables.
Asimismo, el fallo recepta el principio del desarrollo sustentable, acogido por el art. 41 de la Constitución Nacional y el art. 1 de la Ley General de Ambiente, que impone la obligación de preservar el derecho a un ambiente sano. En este sentido, los vínculos que ligan el derecho al desarrollo de las personas en su faceta amplia y el derecho al medioambiente se sustentan en la noción de interdependencia de los derechos humanos. No puede sostenerse la pretensión de un medioambiente equilibrado y sano sin considerar el derecho a satisfacer las necesidades presentes; por ese motivo, las actividades productivas deben encontrar sus límites en la carga de los ecosistemas, siempre teniendo en vista que el goce de los recursos actuales para nuestro desarrollo no puede comprometer los derechos de las futuras generaciones ni afectar los de las presentes.
Por otra parte, uno de los criterios más importantes e interesantes que acogió la resolución es haberle otorgado a esta el efecto erga omnes. Esta característica distintiva que poseen las sentencias ambientalistas está originada en el carácter indivisible del bien tutelado. Esto quiere decir que la sentencia favorable a la tutela ambiental hace cosa juzgada en beneficio de terceros, sin excepciones. Dicha particularidad se encuentra ligada y además justifica la decisión de haber extendido las legitimaciones activas y pasivas al comienzo del proceso.
En similar sentido, las particularidades de la cosa juzgada ambiental también se encuentran relacionadas con el principio precautorio -acogido tanto por el presente fallo como por la CSJN en “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios”-, el cual demanda que aún ante la falta de entidad suficiente en las pruebas científicas, se deben tomar las medidas pertinentes para que el daño ambiental no llegue a producirse o cese en su producción. Este principio, según Zarabozo Mila[3], ha decretado el fin del instituto de la cosa juzgada en lo ambiental, sosteniendo que los jueces deben adaptarse a la evolución de las instituciones jurídicas y aceptar que el proceso de ejecución de una sentencia ambiental puede llevar más tiempo incluso que el de la determinación de las responsabilidades en cuestión. Debido a ello, la cosa juzgada ambiental es en principio una “decisión adaptativa” que marca las directrices para recomponer el daño ambiental, pero que, sin embargo, debe prever la posibilidad de futuras resoluciones que atienden a los conflictos que pueden surgir en el largo proceso de recomposición.
La solución arribada por la Sala II de la Cámara Federal de La Plata encontró sus fundamentos y refleja la evolución que el Derecho ambiental desarrolló en las últimas décadas, atendiendo a los novedosos criterios y principios que hacen a la materia, algunos de los cuales fueron desarrollados en el presente artículo. Ello se ve reflejado en el hecho de que la CSJN declaró inadmisibles los recursos extraordinarios presentados mediante la aplicación del art. 280 del C.P.C.C.N.
Desde un enfoque más particular, la importancia de la sentencia reside en los lineamientos fijados para la recomposición del daño ambiental. En ese sentido, la resolución busca recuperar el equilibrio hídrico del Área Metropolitana, mediante dos aspectos técnicos fundamentales para el caso: el cumplimiento planificado del servicio de cloacas y la construcción de plantas de tratamientos de efluentes, sin olvidar los estudios de impacto ambiental previos y los dictámenes técnicos de las autoridades competentes.
Sin embargo, no debe escapar al análisis el hecho de que aún queda por delante la etapa de ejecución, período arduo que necesitará del compromiso de los involucrados en pos de la protección de un derecho de carácter fundamental que nos incumbe a todos y a todas. Pues, tal como señaló el fallo, la realización del desarrollo sostenible y el consiguiente respeto al derecho al ambiente sano no son tareas de los individuos por sí solos. En este esquema, los Poderes del Estado, dentro de la esfera de actuación que le corresponde a cada uno y con las herramientas brindadas por la normativa ambiental establecida, deben tutelar estos derechos y colaborar en la ineludible obligación de conservar el medioambiente y el uso racional de los recursos.
[1] “Las potestades judiciales.” María Zarabozo Mila, Principios Rectores en Materia Ambiental, pág. 174.
[2] “El rol del juez”, Pastorino Leonardo Fabio, El daño ambiental, pág. 256.
[3] “El instituto de la cosa juzgada como obstáculo en la tomo de la decisión ambiental. De la inestabilidad y adaptabilidad de las sentencias ambientales. La cosa juzgada ambiental”. María Zarabozo Mila, Principios Rectores en Materia Ambiental, pág. 178.

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