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Timestamp: 2019-11-17 15:53:25+00:00

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Dictamen : 452 del 17/12/2007
Texto Dictamen 452
A. El 6 de octubre de 2003, mediante la resolución R-TP-DNP-NRE-15028-2003, la Dirección Ejecutiva de la Dirección Nacional de Pensiones acordó otorgar una pensión de Hacienda a la señora xxx, portadora de la cédula xxx. La señora xxx presentó su solicitud en virtud de su condición de viuda de d. xxx, quien en vida había disfrutado de la correspondiente pensión de Hacienda. Originalmente, el importe de la pensión se determinó en ¢135,743.54. (Ver folio 27 del expediente de traspaso de la pensión de Hacienda).
C. El 29 de marzo de 2004 fue aprobada por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social la resolución JPIG-2112-2004 citada en el punto anterior. Ello mediante la providencia PG-5225-2004. El monto original de la pensión de guerra fue fijado en la suma de ¢49,481.65. (Ver folio 31 del expediente de traspaso de la pensión de guerra).
CH. En el memorial sin fecha, firmado por la Licenciada Natalia Meneses Guillén, Coordinadora del Núcleo de Guerra y Gracia, de la Dirección Nacional de Pensiones, se indicó que “Del análisis técnico legal del expediente, se concluye que la petente disfruta una pensión por el régimen de Hacienda por un monto de ¢153.453.00; por consiguiente el monto sobrepasa el tope de ley el cual esta en la suma de ¢112.879.99, por consiguiente no le corresponde el derecho a recibir traspaso de pensión de guerra otorgada mediante resolución N° PG-5225-2004 emitida a las diez horas con treinta y nueve minutos del día 29 de marzo del año 2004”. (Ver folio 71 del expediente de traspaso de pensión de guerra).
F. El 24 de julio de 2007, por resolución n.° 736-2007, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social decidió abrir nuevamente el procedimiento administrativo para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que le otorgó el derecho a la pensión de guerra a la señora xxx. Además, se designó a la señora Nidia Alfaro Morales como órgano director del procedimiento. (Ver folios del 122 al 127 del expediente administrativo).
G. El 6 de agosto de 2007, el órgano director dio inicio al procedimiento ordinario mediante su resolución n.° 0D-0016-2007. En ese acto, se intimó a la señora xxx sobre la eventual anulación de las resoluciones JPIG-2112-2004 y PG-5225-2004. Se hizo una breve relación de los vicios que presumiblemente afectarían dichos actos. Se puso a disposición de la señora xxx la prueba documental recopilada, junto con el expediente administrativo.
Finalmente, se citó a la señora xxx para la audiencia oral y privada a celebrarse el día 18 de setiembre de 2007 y se le advirtió sobre los recursos que, según la ley, caben contra la resolución de apertura del procedimiento. Ese acto fue comunicado a la señora xxx el 24 de agosto de 2007. (Ver folios del 128 al 135 del expediente administrativo).
H. El 18 de setiembre de 2007 se celebró la audiencia oral y privada. A ese acto compareció únicamente la señora xxx, quien hizo un sucinto relato sobre los trámites realizados para obtener tanto la pensión de guerra, como la del régimen de Hacienda. (Ver folios del 136 al 137 del expediente administrativo).
I. El 19 de setiembre de 2007, el órgano director rindió su informe final a través del oficio OD-0027-2007. En ese documento, el órgano recomienda declarar la invalidez de las resoluciones JPIG-2112-2004 y PG-5225-2004 por encontrarse viciadas de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. En ese sentido, se apuntó que la suma del importe percibido por la señora xxx por concepto de las pensiones de guerra y Hacienda supera el monto máximo permitido por el numeral 11 de la Ley n.° 1922 de 5 de agosto de 1955.
II. EN ORDEN A LA NATURALEZA ORIGINARIA DEL DERECHO DE PENSIÓN POR SOBREVIVENCIA
De previo a examinar la solicitud concreta que se nos plantea, es importante señalar que ya esta Procuraduría se ha pronunciado en el sentido de que el derecho a obtener una pensión con motivo de la muerte de un jubilado o pensionado (cuando las normas del régimen así lo permitan), es un derecho originario y no derivado. Por esa razón, antes de la muerte del causante, el supérstite no tenía derecho alguno, sino una mera expectativa de derecho. Para mayor abundamiento, transcribimos en lo que interesa el dictamen C-181-2006, del 15 de mayo de 2006:
“En el caso de las pensiones por sobrevivencia, aun cuando el causante estuviese recibiendo ya las prestaciones de la seguridad social, no podría hablarse técnicamente de un ´traspaso de pensión’, pues lo que ocurre no es un traspaso, sino la declaratoria de un derecho nuevo, esta vez a favor del sobreviviente. Antes de la muerte del causante, los beneficiarios no han adquirido derecho alguno [...] La resolución transcrita confirma la tesis ya expuesta en el sentido de que la normativa aplicable para el otorgamiento de las pensiones por sobrevivencia es la vigente al momento en que se produzca la muerte del causante. A pesar de ello, dicha sentencia incurre en un error que podría generar confusión en el tratamiento jurídico de estos temas. Ese error consiste en afirmar que el derecho que se declara al otorgar una pensión por sobrevivencia, es un derecho derivado y no originario, cuando en realidad, lo correcto es lo opuesto: el derecho a la pensión por sobrevivencia es un derecho originario y no derivado.
En todo caso, consideramos propicia la ocasión para reconsiderar de oficio, en cuanto a ese aspecto únicamente, nuestra opinión jurídica n.° 090-2004, del 8 de julio del 2004, en la cual, luego de citar la sentencia aludida, se afirmó que el derecho a las prestaciones económicas por concepto de sobrevivencia es un derecho derivado y no originario” .
Consecuentemente, es claro que la resolución JPIG-2112-2004 de las 10:00 horas del 26 de enero de 2004, reconoce un derecho originario de pensión por sobrevivencia a la señora xxx. Por ello, la eventual anulación de ese derecho debe dirigirse contra esa resolución y no contra la que declaró el derecho a favor del causante. Del mismo modo, los plazos normales para ejercer la potestad anulatoria deben contabilizarse desde la fecha en que se declaró el derecho de pensión por sobrevivencia a favor de la señora xxx, y no desde la fecha en que se declaró el derecho a la pensión de guerra a favor de su difunto esposo.
III. SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS.
La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos, se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.
A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración, y es la contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que ese acto presente una nulidad que sea absoluta, evidente y manifiesta. Dicho artículo dispone, en lo que interesa, lo siguiente:
En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Sobre el tema, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83, C-062-88 y C-165-93).
De igual manera, el inciso 3) de dicho artículo establece el deber por parte de la Administración de realizar un procedimiento administrativo de previo a declarar la anulación del acto administrativo, todo en beneficio y resguardo de las garantías y derechos del administrado
IV. RESPECTO A LA EXISTENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO CONCRETO SOMETIDO A NUESTRO CONOCIMIENTO.
Luego del análisis de los elementos de juicio que constan en los distintos expedientes administrativos que nos fueron remitidos en su momento, considera este Órgano Asesor que en la especie sí existe una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.
En ese sentido, nótese que el artículo 11 de la Ley de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra (n.° 1922 de 5 de agosto de 1955), admite otorgar una pensión de ese tipo simultáneamente con una de cualquier otro régimen, siempre que la suma de ambas no supere el tope legalmente previsto. Ese tope, de conformidad con el mismo artículo 11 citado, en relación con el 15 de la Ley General de Pensiones (n.° 14 de 2 de diciembre de 1935) se fijó en la suma inicial de treinta mil colones, pero se incrementa, automáticamente, en la misma proporción en que aumentan los salarios de los servidores públicos. Las normas mencionadas disponen lo siguiente:
“Artículo 11.- El monto de las pensiones establecidas en los artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de esta Ley y el mecanismo para su reajuste serán iguales a los que se fijen para las pensiones de los excombatientes. Asimismo se les reconocerá el derecho al decimotercer mes. El beneficiario o los beneficiarios tendrán derecho a la pensión, a la que se refiere esta Ley, aunque estuvieran gozando de otras, en cuyo caso la totalidad del monto de las pensiones no podrá ser mayor a treinta mil colones (¢30.000), tope máximo que automáticamente se sustituirá en la Ley No. 14 del 2 de diciembre de 1935 y sus reformas.” (El subrayado es nuestro).
“Artículo 15.- Nadie podrá recibir más de una pensión del Estado, excepto en los siguientes casos:
a) Que se trate de pensiones provenientes de regímenes de cotización obligatoria, y por servicios diferentes;
b) Que se trate de pensiones convenidas entre la Caja Costarricense de Seguro Social y grupos de trabajadores independientes o colegiados, sin mediar cotización estatal de ninguna clase;
c) Cuando se trate de pensiones no contempladas en los incisos anteriores, siempre que no excedan de treinta mil colones (¢30.000). Este monto se reajustará cuando el Poder Ejecutivo decrete incrementos para los servidores públicos, por variaciones en el costo de la vida y en los mismos porcentajes decretados para estos.
No existirán pensiones inferiores a diez mil colones (¢10.000). Este monto se reajustará por el procedimiento establecido en el párrafo anterior.ch) …”. (El subrayado es nuestro).
De conformidad con las normas transcritas, para actualizar el tope de treinta mil colones al cual se hizo referencia, es necesario aplicar a esa base los incrementos decretados por el Poder Ejecutivo para los salarios de los servidores públicos por variaciones en el costo de la vida, de tal suerte que para el 29 de marzo de 2004 (fecha en que el Ministro de Trabajo y Seguridad Social aprobó lo acordado por la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra en la resolución JPIG-2112-2004) el monto máximo a percibir por la concurrencia simultánea de una pensión de Guerra y una de otro régimen era de ¢103,347.80 (ciento tres mil trescientos cuarenta y siete colones con ochenta céntimos).
En el caso de la señora xxx, antes de que se emitiera la resolución JPIG-2112-2004 otorgándole el derecho a percibir una pensión de Guerra, ya era pensionada del régimen de Hacienda, por un monto inicial de ¢135,743.54 (ciento treinta y cinco mil setecientos cuarenta y tres colones con cincuenta y cuatro céntimos) el cual superaba el tope aludido.
Ante esa situación, se aprecia que el acto sobre el cual versa este dictamen presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, pues mediante él se otorgó el derecho a una pensión de Guerra en contraposición directa con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra ya citada.
El vicio al cual se hizo alusión, produjo una nulidad que es corroborable con la sola lectura del expediente administrativo, cuya gravedad impidió la realización del fin que debe perseguir este tipo de actos. Basta con una breve revisión de los distintos expedientes administrativos que se nos remitieron en su momento para afirmar que la Administración emitió un acto que presenta una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.
Respecto a las características que debe presentar una nulidad para que sea catalogada como absoluta, evidente y manifiesta, esta Procuraduría ha indicado lo siguiente:
La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos...”. (Dictamen C-140-87 del 14 de julio de 1987. En sentido similar pueden consultarse los dictámenes C-012-1999 del 12 de enero de 1999, el C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, el C-183-2004 del 8 de junio de 2004, y el C-227-2004 del 20 de julio del 2004).
“Debemos, por otro lado, tener presente que esta Procuraduría ha hecho suyo el criterio expresado por el Tribunal Supremo español, en sentencia de 1961 que reproduce GARRIDO FALLA, en el sentido de que la ilegalidad manifiesta es aquella ‘... declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis.’ (‘Tratado de Derecho Administrativo’, v. I, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1982, p. 602).” (Dictamen C-037-95 del 27 de febrero de 1995. En sentido similar véanse los dictámenes C-196-97 del 17 de octubre de 1997, C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, y C-227-2004 del 20 de julio del 2004).
En el caso que nos ocupa, la nulidad que presenta el acto que se pretende anular es clara, notoria y obvia, por lo que resulta innecesario acudir a la interpretación o exégesis para constatar su existencia.
Cabe aclarar, en todo caso, que la eventual anulación en vía administrativa de las resoluciones JPIG-2112-2004 y PG-5225-2004 mencionadas, no impide que la señora xxx pueda solicitar nuevamente una pensión de Guerra si el tope previsto en el artículo 11 de la ley n.° 1922 citada, llega a ser mayor que el monto que percibe por concepto de pensión de Hacienda o de cualquier otro régimen.
Finalmente, esta Procuraduría estima oportuno reiterar lo ya señalado en el dictamen C-171-2007, del 31 de mayo de 2007, en relación con el dictado por parte de la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra de la resolución JPIG-3363- 2005 (sic) del 30 de setiembre de 2004, mediante la cual se rechaza la solicitud de pensión de guerra de la señora xxx. Efectivamente, es notorio que la expedición de la providencia JPIG-3363- 2005 (sic) era improcedente, pues la solicitud de pensión ya había sido acordada por la misma Junta e incluso aprobada por el Ministro. Si bien es cierto ese yerro no obsta para que se declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta
del acto que declaró el derecho de pensión, también lo es que la resolución JPIG-3363- 2005 carece de virtud legal para dejar sin efecto la decisión tomada en la resolución JPIG-2112-2004. Esto porque se trata de un acto dictado sin trámite procedimental ni garantía alguna, por lo que debe llamarse la atención de la Administración en orden a la necesidad de evitar este tipo de situaciones, pues pueden constituir causa de incertidumbre jurídica para los administrados.
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen favorable requerido para la anulación, en vía administrativa, de la pensión del régimen de Guerra otorgada a la señora xxx mediante la resolución JPIG-2112-2004, dictada por la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra a las 10:00 horas del 26 de enero de 2004, y aprobada por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social a través de la resolución PG-5225-2004 de las 10:39 horas del 29 de marzo de 2004.
Remitimos adjuntas las copias certificadas de los expedientes administrativos que nos fueron suministradas en su oportunidad.
Del señor Ministro del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, atentos se suscriben;
Julio César Mesén Montoya Jorge Oviedo Alvarez

References: resolución 
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 artículo 173
 artículo 11
 artículo 11
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 artículo 11
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