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Bienes de Titularidad Pública | Propiedad | Patrimonio (Derecho)
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Bienes de titularidad pblica: patrimoniales y de dominio pblico.
Una aproximacin al sistema espaol
Bienes de titularidad pblica:
patrimoniales y de dominio
pblico. Una aproximacin al
sistema espaol
Hernando Vanestralen*
Aprobado: Diciembre de 2003
n el estudio del derecho, como en cualquier otra rea del conocimiento de las humanidades, suelen presentarse constantes
discusiones, polmicas y debates que han implicado desde siempre las ms variadas posiciones y planteamientos, que han llegado
incluso a la franca contradiccin; es decir, a
un constante bullir de ideas que en ltimas
contribuye a enriquecer y a darle sustancia a
la materia y que evita as el peligroso estancamiento que conlleva el unanimismo. El tema
propuesto en estas cortas anotaciones no es
ajeno a la anterior afirmacin. Su estudio se
inscribe, segn algunos tratadistas espaoles,
en el derecho administrativo; segn otros, en
el derecho financiero, y segn otros ms, en el
derecho mercantil, dependiendo del prisma
Bien es sabido que al hablar de los bienes patrimoniales o privados
del Estado, estamos andando en la frontera movediza y ambigua que
separa el derecho pblico y el derecho privado, y de la cual muchos
autores prefieren alejarse para no comprometer su riguroso juicio aca-
* Catedrtico de la Facultad de Jurisprudencia, Universidad del Rosario, Bogot, Colombia. Candidato a
Doctor de la Universidad Complutense de Madrid.
Estud. Socio-Jurd., Bogot (Colombia), 6(1): 211-262, enero-junio de 2004
07 Los bienes.p65
10/5/2004, 11:10 PM
Hernando Vanestralen
dmico. Por ello, este tema tan especfico y aparentemente insignificante han quedado a la deriva y soslayado por la doctrina, tal vez por
herencia de la errada normativa ibrica inicial, que defini los bienes
patrimoniales de una manera residual y negativa entre otras cosas,
por influencia directa del rgimen francs y que dej una profunda
confusin e incertidumbre que han inducido a algunos autores a plantear la desaparicin de esa gran divisin de los bienes pblicos en
bienes de dominio pblico y bienes de dominio privado del Estado.
Tales posiciones extremas tienen algo de razn en el sentido de darle
claridad a la aplicacin de un definido rgimen jurdico, sea pblico o
privado; sin embargo, no la tiene esa difuminada verdad a medias,
que es un sometimiento terico-legal al derecho privado, pero en la
prctica unas exorbitancias propias del dominio pblico.
Por ello se pretende, de manera muy elemental, dar una mirada al
rgimen jurdico aplicable en Espaa a los bienes patrimoniales,
ya que no es tan contundente la sujecin exclusiva que hacen el
Cdigo Civil y el artculo 2 de la Ley de Patrimonio del Estado de
dichos bienes al rgimen civil y, por el contrario, como lo sealamos, se aplica en algunos casos el rgimen administrativo.
Por otra parte, se trata de mostrar la bsqueda de un beneficio financiero, paralelo a la finalidad de satisfaccin del inters general, que
lleva aparejada la gestin y administracin de los bienes patrimoniales del Estado, sobre todo evidenciado en el rgimen de una clase especial de bienes patrimoniales, como son las empresas o sociedades
mercantiles en las cuales existe participacin accionarial pblica.
En estas ltimas es donde ms se ensombrece el panorama jurdico,
que a simple vista y por la remisin legal puede hacer pensar que
se les aplica el derecho mercantil, pero en realidad, en su interior,
en temas de presupuesto, fiscal y presupuestario, es evidente la aplicacin del derecho pblico, e incluso se presenta un fenmeno que
algunos han llamado de administrativizacin del derecho mercantil,
mediante el mecanismo de las autorizaciones previas reguladas en
el ordenamiento jurdico espaol en la Ley 5 de 1995 sobre enajenacin de participaciones accionariales del Estado.
Es tambin menester destacar que en este estudio slo se alude a los
bienes patrimoniales pertenecientes al Estado y que se dejan de lado
las particularidades y normativa aplicable a las comunidades autnomas y al rgimen Local divisin propia de la forma de EstaEstud. Socio-Jurd., Bogot (Colombia), 6(1): 211-262, enero-junio de 2004
Bienes de titularidad pblica: patrimoniales y de dominio pblico. Una aproximacin al sistema espaol
do adoptada constitucionalmente por Espaa, que as mismo estn habilitados para ser titulares de bienes patrimoniales e incluso
con un compacto bloque empresarial, pero cuyo estudio excedera
nuestras modestas pretensiones.
1. LOS BIENES PBLICOS
En los estudios clsicos sobre el particular y en el ordenamiento constitucional y legal de Espaa se parte de la base de un conocimiento
previo y supuesto de las nociones,1 o mejor de las categoras, de bienes susceptibles de titularidad pblica, tal vez por la arraigada tradicin jurdica continental, romana y, en ltimas, francesa.
En efecto, en el derecho romano la clasificacin ms amplia consista
en las cosas que se encuentran en el comercio res intra commercium
y las cosas que estn fuera de l res extra commercium, bien por
disposicin divina (res sacrae, res religiosae, res sanctae) o humana (res
publicae, res universitates, res comunes omnium). Se destaca en este momento, para nuestros efectos, slo las que estn fuera del comercio, en
las cuales se comprendan, segn los romanos, una serie de bienes
sometidos a unas reglas propias que conllevaban en su esencia los
atributos de la inalienabilidad e imprescriptibilidad. Al margen quedan el ager publicus, como referencia directa a los territorios conquistados; el aerarium saturni, como ingresos administrados por el Senado, o
el patrimonium caesaris, como bienes propios del emperador.2
Posteriormente, en los regmenes monrquicos medievales, al aumentar los poderes reales, aumenta por supuesto el patrimonio de la Corona, independientemente de si se trataba de bienes propios o bienes
que le corresponden al reino, y se dan algunos intentos de restriccin
a su libre comercio ya que en este momento no se aplicaban los
viejos atributos romanos de la inalienabilidad e imprescriptibilidad
con tcnicas como las regalas o los pactos con las cortes, sobre la imposibilidad de enajenacin y prescripcin de tales bienes. La primera
restriccin consista en una afectacin necesaria a los intereses comunes del reino, mediante facultades o potestades pblicas (resolver conflictos, acuar moneda, etc.) o la utilizacin de ciertos bienes como
Sinz Moreno, Fernando, Dominio pblico, patrimonio del estado y patrimonio nacional, en Comentarios a las leyes polticas. Constitucin espaola, tomo X, s. l., Edersa, 1985, p. 126.
Parada Vsquez, Ramn, Derecho administrativo. Bienes pblicos y derecho urbanstico, tomo III,
Madrid, Marcial Pons, 2000, p. 36.
aguas, montes o minas previa licencia o permiso del rey, con lo cual se
garantizaba el uso pblico de unos bienes y el monopolio de otros. El
pacto con las cortes, por su parte, intentaba aplicar la
imprescriptibilidad e inalienabilidad de ciertos bienes, como limitacin al poder soberano, para asegurar su uso comn y una fuente de
ingresos permanentes de la Corona. Aparecen despus mecanismos
de proteccin y conservacin sobre determinados bienes de uso comn como plazas, caminos y puentes, y se consolida un incipiente
rgimen jurdico administrativo de proteccin de los bienes pblicos.3
En Francia, por otro lado, el desarrollo de la teora sobre los bienes
pblicos no fue fcil en su comienzo, ya que no exista en el antiguo rgimen distincin alguna entre bienes de dominio pblico y
de dominio privado. La Corona ostentaba una variada cantidad de
bienes como caminos, ros o calles, pero tambin se incluan en sus
haberes palacios, rentas o terrenos sobre los cuales el rey ejerca
indistintamente su derecho de propiedad.
Sin embargo, con la Revolucin Francesa se da un paso adelante
en esta materia, al transferir a la nacin los bienes que antiguamente eran de dominio de la Corona; pero por ese odio an latente contra todo lo que significara posibles prerrogativas o ventajas,
se aboli la regla de la inalienabilidad, sin introducirse todava en
una clasificacin como tal de los bienes pblicos, como se comprueba en los artculos 538 a 541 del Cdigo Civil napolenico.
Tal categorizacin fue construida posteriormente por la doctrina,
especialmente por Vctor Proudhom, en su Tratado del dominio pblico, escrito en 1833, donde manifiesta que los bienes de dominio
pblico (uso pblico) son inalienables e imprescriptibles, con lo cual
retoma el concepto romano, sobre los cuales el Estado no tiene la
propiedad porque son bienes extra commercium, que no pertenecen
a nadie, pero s un control y vigilancia sujeto a sus potestades. Por
el contrario, el Estado es titular de la propiedad de otra serie de
bienes sobre los cuales tiene pleno uso y disposicin, incluso hasta
llegar a su enajenacin, los cuales estn catalogados como bienes
privados del Estado. Hoy en da subsisten respecto a los de dominio
pblico las caractersticas clsicas de la titularidad pblica (que
excluyen la apropiacin privada) y la afectacin a ciertos fines.4
Snchez Morn, Miguel (dir.), Los bienes pblicos (rgimen jurdico), Madrid, Tecnos, 1997, p. 24.
Dufau, Jean, Le domaine public, Pars, s. e., 1977, citado por Sinz Moreno, op. cit., p. 128.
En el siglo XX se desat en Francia la polmica sobre la naturaleza
del derecho del Estado sobre los bienes de dominio pblico. Por
una parte, adems de plantear las categoras de bienes de dominio
pblico y de dominio privado, como ya vimos, Proudhom,
Berthelemy, Duguit y Jeze consideraban la limitacin del derecho
estatal en el ejercicio de una autntica propiedad sobre los bienes
de dominio pblico, al encontrarse un quiebre en su disposicin,
uso y abuso. Por otro lado, Hauriou5 afirma la tesis del derecho de
propiedad del Estado sobre los bienes de dominio pblico, si bien
de una manera especial y limitada, que ejerce acciones de propietarios para la defensa de bienes de naturaleza pblica, tesis que
finalmente adopt la mayora de la doctrina y jurisprudencia francesa y espaola6 hasta la segunda mitad del siglo XX.7
Hoy en da se ha superado la concepcin de apoyar nica y exclusivamente en el ttulo de la propiedad el dominio pblico y se ha
asentado o matizado con nociones como soberana, potestad o ttulo de intervencin. 8 En ltimas, ser necesario observar con
detenimiento cada bien para determinar si sobre l se ejerce una
autntica propiedad, con todas sus implicaciones privadas, o si se
ejercita la potestad e imperio como elementos propios del Estado.
Cabe aqu hablar de una escala de ttulos, en palabras de la profesora Carmen Chinchilla,9 ya que teniendo en cuenta el bien de
Hauriou, M., Prcis Elmntaire de Doit Administratif et de Droit Public, Pars, Sirey, 1914.
Entre otras, vanse sentencias del Tribunal Supremo del 27 de octubre de 1967, del 17 de marzo de
1980, del 28 de octubre de 1981, del 28 de febrero de 1986, del 4 de febrero de 1988 y del 23 de enero
Al hilo de la posicin casi unnime de la doctrina y la jurisprudencia en ese momento histrico vase:
Gonzlez Garca, Julio V., La titularidad de los bienes del dominio pblico, Madrid, Marcial Pons, 1998,
Al respecto vanse: Martnez Useros, E., Improcedencia de servidumbres sobre el dominio pblico,
en Estudios dedicados al profesor Garca Oviedo, vol. I, Sevilla, s. e., 1954, p. 162, quien afirma que el
dominio pblico ni impone ni excluye el vnculo de la apropiacin o pertenencia privativa. Villar Palas,
J. L., Apuntes de derecho administrativo, Madrid, s. e., 1969, p. 26, afirma que el dominio pblico es un
ttulo de intervencin. Parejo, Gamir y Rodrguez, Oliver, en Lecciones de dominio pblico, Madrid, s.
e., 1975, p. 7 y Parejo Alfonso, L., Dominio pblico: un ensayo de reconstruccin de su teora general,
en RAP, Nos. 100 y 102, 1983, pp. 2379 y 2422, al decir que el dominio pblico es un soporte jurdico
de potestades. Chinchilla Marn, Carmen, Bienes patrimoniales del Estado (concepto y formas de
adquisicin por atribucin de ley), Madrid, Marcial Pons, 2001, p. 98, al afirmar que el Dominio Pblico
no puede ser propiedad porque la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad que lo
caracterizan y definen son incompatibles con dichas facultades. Gallardo Castillo, M., El dominio
pblico y privado de las entidades locales. El derecho de propiedad y la utilizacin de potestades
administrativas, Granada, CEMCI, 1994, al decir que el dominio pblico implica un mnimo de
indisponibilidad. Gallego Anabitarte, A.; Menndez Rexach, A., y Daz Lema, J. M., El derecho de
aguas en Espaa, Madrid, MOPU, 1986, p. 364, al afirmar que no es lgico construir una relacin de
propiedad sobre un bien que se declara fuera de comercio.
Chinchilla Marn, op. cit., p. 103.
que se trate, el Estado ejercer desde una tpica potestad o prerrogativa pblica, pasando por un derecho derivado de la propiedad,
hasta llegar a un mero deber de vigilancia y control.
Pero siguiendo con el origen de la categorizacin, Hauriou divide
el llamado dominio administrativo en bienes de dominio pblico y
bienes de dominio privado. De los primeros afirma que son propiedades administrativas afectadas formalmente a la utilidad pblica, sea al uso directo del pblico, sea al uso de un servicio pblico,
y que por su afectacin son inalienables e imprescriptibles y protegidos por las reglas penales10 y de los segundos expresa su sujecin al rgimen de derecho privado.
En Espaa, es realmente en el Cdigo Civil receptor directo de
toda la doctrina y jurisprudencia francesas y los aportes aislados de
ciertas legislaciones en materia de aguas y de obras pblicas donde se sistematiza e incluye la categorizacin de los bienes pblicos;
con ello se introduce el dato de la afectacin no solamente a un
uso pblico o a un servicio pblico, sino incluso al fomento de la
riqueza nacional, como elemento esencial y diferenciador de los
bienes de dominio pblico, y se denomina, paradjicamente, al resto
de bienes pblicos no afectados a estos fines bienes privados sometidos a las normas del Cdigo Civil.
As las cosas, sin dejar la notable tradicin jurdica anterior, viene
la Constitucin espaola de 1978, en su artculo 132, a categorizar
los bienes pblicos de la siguiente manera: bienes de dominio pblico, bienes comunales, bienes patrimoniales y bienes del patrimonio nacional. El estatuto constitucional deja por fuera los bienes
del patrimonio de los entes de mbito distinto al estatal, como las
comunidades autnomas y las corporaciones locales, al igual que
los bienes propios de organismos y entidades pblicas dependientes de la administracin del Estado, de las comunidades autnomas o de la administracin local; es decir, la llamada administracin
Por otra parte, la Constitucin no menciona otro tipo de bienes
privados de inters pblico sobre los cuales pesan unas limitaciones y ablaciones en virtud de su particular destinacin, pero que no
Hauriou, Maurice, Precis de droit administrative et de droit public, Pars, s. e., 1982, s. p.
estn en la mira de una posible expropiacin; por ejemplo, ciertos
inmuebles de explotacin forestal o de conservacin ambiental o
algunos bienes muebles de valor histrico o cultural, que someten
su uso y disposicin a la planificacin, autorizacin, vigilancia y
control de la administracin.11
En Francia, la diferenciacin entre bienes de dominio pblico y de
dominio privado del Estado, como ya lo advertimos, fue sistematizada
por Vctor Proudhom en 1833, tomando como antecedente el Tratado de Pardessus de 1806. En efecto, en el antiguo rgimen la diferenciacin no exista y se hablaba slo de bienes de la Corona, sujetos
todos a un mismo rgimen jurdico. En los aos posteriores a la Revolucin segua mantenindose la unidad con los cambios conocidos sobre la titularidad de los bienes y el levantamiento de la
inalienabilidad como caracterstica esencial. Se abre as, a partir de
1833, para la doctrina y la jurisprudencia francesas la posibilidad de
caracterizar una serie de bienes pblicos como dominicales, con las
caractersticas retomadas del derecho romano, y otros bienes pblicos no afectados al uso de todos o a un servicio pblico como los
dominicales. Ms adelante, el Cdigo de Dominio Pblico del Estado francs, en su artculo 2, establece que todos los bienes y derechos
inmobiliarios pertenecientes al Estado y que no son susceptibles de
una propiedad privada, en razn de su naturaleza o de la destinacin que se les d, son considerados como de dominio pblico nacional y los otros bienes constituyen el dominio privado. Se observa
aqu de dnde podra provenir la confusin sobre la catalogacin
negativa que hace el derecho espaol sobre este particular, tanto en
su Cdigo Civil como en la Ley de Patrimonio del Estado.
La jurisprudencia francesa, para mayor identificacin, ha perfilado an ms los dos elementos caracterizadores establecidos en el
Cdigo de Dominio Pblico: la titularidad pblica y la afectacin a
ciertos fines. El primero de ellos excluye tajantemente la apropiacin por parte de particulares y deja a un lado la polmica sobre la
naturaleza del derecho que se ejerce sobre tales bienes, el cual, como
ya lo anotamos, presenta como protagonistas a Duguit y a Hauriou;
con ello se les da la posibilidad a las distintas colectividades pblicas de ser titulares de esta clase de bienes pblicos. El segundo ele-
Snchez Morn, op. cit., p. 31.
mento de la definicin del dominio pblico del Cdigo de 1952, la
afectacin, deja atrs la teora del siglo XIX, que manifestaba la
afectacin slo sobre bienes destinados al uso de todos, y la extiende tambin sobre bienes que estn destinados a un servicio pblico.12
Hoy en da, el panorama en Francia ha tenido ciertos cambios,
aunque no de la profundidad que se esperaba en atencin a las
disfunciones que viene presentando el rgimen jurdico del dominio pblico.13 En efecto, se ha revaluado la teora sobre la imposibilidad de constituir derechos reales derivados de la ocupacin del
dominio pblico por parte de los particulares. Se ha comenzado
con la ya tradicional adaptacin especial o amnagement spcial,
abriendo y expandiendo la aplicacin de las reglas del dominio
pblico por esta va a una buena cantidad de bienes pblicos; luego se ha pasado por la clasificacin o divisin en volmenes,
donde se le da solucin al problema de la coexistencia de dependencias demaniales y de propiedad privada,14 para llegar finalmente
a la aplicacin de una vieja figura del derecho civil (la enfiteusis),
que permite la constitucin de derechos reales temporales sobre
bienes de dominio pblico, solucin consagrada a escala local en
la Ley de 5 de enero de 1988 y en el mbito estatal en la Ley de 25
de julio de 1994. Sin embargo, en lo que toca a la tradicional distincin entre los bienes de dominio pblico y los de dominio privado, nada parece haber cambiado salvo las conocidas resistencias
doctrinales encabezadas por la ya vieja teora de la escala de la
demanialidad, formulada por Len Duguit, hasta la reciente propuesta de desaparicin de la nocin de dominio privado, por considerar que todos los bienes pblicos estn sujetos a un rgimen
pblico, aunque ms o menos intenso.15
En Alemania el panorama de los bienes pblicos es un poco ms
complicado. Se habla de cosas pblicas, concepto que abarca un amplio espectro de objetos con algn tipo de contenido econmico, tanto
Sinz Moreno, op. cit., pp. 128 y ss. y Parada Vsquez, op. cit., pp. 37 y ss.
Barcelona Llop, Javier, Novedades en el rgimen jurdico del dominio pblico en Francia, en RAP, No.
137, mayo-agosto, 1995, p. 550.
Al respecto vase: Franch I Saguer, Marta, Imbricacin del dominio pblico y privado, en RAP, No.
139, enero-abril, 1996.
Intervencin de la consejera de Estado francesa Latournerie en el coloquio Domaine Public et
activits economiques, celebrado en Pars en 1990 y publicado en Cahiers Juridiques de lElectricit et
du Gaz, 1991.
corporales como incorporales, que estn destinados a un fin pblico
y por tal razn estn protegidos por un estatus jurdico pblico, lo
cual desplaza su condicin normal de sometimiento a un rgimen
privado. Sin embargo, es esencial la afectacin acto formal del
Estado en el que se dispone su destinacin a un fin pblico, ya que
pueden aparecer cosas destinadas a un uso pblico, pero que no estn afectadas, y, por lo tanto, estn sometidas al rgimen privado,
por ejemplo, el llamado patrimonio financiero de una comunidad
pblica, que tiene una finalidad pblica, pero a travs de medios
econmicos que estn sometidos al derecho privado.
El estatus pblico se construye a partir de las nociones de poder jurdico absoluto, es decir, tiene que ser respetado por todo el mundo, y de
derechos relativos, los cuales establecen el deber de conducta de los
terceros frente al titular del derecho. La calificacin pblica proviene del legislador que llena su contenido del conjunto de derechos y
obligaciones del propietario y los terceros. Sin embargo, se presenta
excepcionalmente la dualidad o doble estatus cuando se enfrentan
los conceptos de propiedad y seoro (potestades del Estado) sobre
un mismo bien, aunque bajo una sola titularidad pblica.16
En Italia, el asunto de los bienes pblicos es de disposicin puramente
legislativa, a diferencia de Francia, donde la construccin es mixta
junto con la jurisprudencia. As, el artculo 42 de la Constitucin italiana afirma que la propiedad es pblica y privada, con lo cual se
despeja de entrada la polmica sobre la naturaleza del derecho que se
ejerce sobre el bien. La propiedad pblica recae sobre los bienes pblicos, calificacin dada por ser de titularidad de un ente pblico y cuya
consecuencia acarrea el ejercicio de poderes especiales. Segn Aldo
Sandulli, los bienes pblicos se clasifican en demaniales y patrimoniales indisponibles, que atiende no a la naturaleza del bien de que se
trate, sino a la calificacin que de ste haga el legislador, es decir, a un
criterio poltico acorde con el momento histrico.
Por su parte, el Cdigo Civil italiano hace una enumeracin casi
taxativa de los bienes demaniales y slo admite una asimilacin expresa o una calificacin legal individual y determinada, lo que demuestra una concepcin restringida del demanio.17 El dominio pblico
En este punto seguimos lo expresado por Hans Jrgen Papier, citado por Sinz Moreno, op. cit., p. 130.
Parada Vsquez, op. cit., p. 39.
se caracteriza aqu por la satisfaccin de un fin pblico de manera
directa, por ejemplo, una calle, que ser utilizada por todos sin ninguna mediacin. Implica adems la extensin de la demanialidad a las
cosas que le pertenezcan por su naturaleza al bien principal, as como
las servidumbres constituidas a favor de los bienes demaniales a excepcin de los frutos que ste produzca. Por el contrario, los bienes
patrimoniales indisponibles, a pesar de estar destinados a un fin pblico, los materializa de una manera instrumental o indirecta, por
ejemplo, un edificio donde se alberga una oficina pblica, y son
alienables siempre que se cumplan unos requisitos establecidos por la
ley. Aunque segn el profesor Parada Vsquez18 estos bienes no estn
enumerados en las leyes taxativamente, sirven a un fin pblico de
manera directa (aparentemente demaniales), pero se les aplican las
reglas de la prescriptibilidad y de la alienabilidad.19
En lo que respecta a nuestra breve investigacin, interesa slo centrarnos en el estudio de esa gran divisin entre bienes de dominio
pblico20 (o utilizando la terminologa italiana el demanio pblico) y los bienes patrimoniales o privados del Estado, dejando a un
lado, no por menos importantes, los bienes comunales21 y los bienes del patrimonio nacional.22
Parada Vsquez, op. cit., p. 41.
Para profundizar: Cerulli Irelli, Vicenzo, Proprieta pubblica e diritto collectivi, Padua, Cedam, 1984.
Giannini, Massimo Severo, I Beni Pubblici, Roma, s. e., 1963. Y Di Renzo, Francesco, I Benni degli enti
Pubblici, Miln, Giufr, 1978, bibliografa citada por Sinz Moreno, op. cit., p. 135.
En cuanto al desarrollo histrico del dominio pblico, consltese a Ballbe, Manuel, Consideraciones
histricas sobre el dominio pblico, en RICS, 1963; Eiximenis, Francesc, Rgimen de la cosa pblica,
Valencia, s. e., 1949; lvarez Gendn, Sabino, Concepto histrico del dominio pblico en la legislacin
y en la doctrina, en Actas del III Symposium Historia de la Administracin, Madrid, IEA, 1974; Wegting,
W. G., Domaine public et res extra commercium. Etude historique du droit romain, francais et neerlandais,
Pars, Recueil Sirey, 1962; Lalinde Abada, Jess, El dominio pblico como paralogismo histrico en
Espaa, en Actas del III Symposium Historia de la Administracin, Madrid, IEA, 1974; Murga Gener,
Jos Luis, La extracomercialidad de los bienes afectados a un destino colectivo en el Bajo Imperio
Romano, en Actas del III Symposium Historia de la Administracin, Madrid, IEA, 1974. Bibliografa
citada por Sinz Moreno, op. cit., p. 128.
Sobre el tema de los bienes comunales: Alejandro Nieto (Los bienes comunales, Madrid, s. e., 1964),
Eduardo Garca de Enterra (Las formas comunitarias de propiedad forestal y su posible proyeccin futura,
en ADC, 1976), Lorenzo Martn Retortillo (En torno a los bienes comunales, en RAP, No. 84, 1977),
Fernando Garrido Falla (Sobre los bienes comunales, en REVL, No. 125, 1963), Ramn Parada Vsquez
(Derecho administrativo. Bienes pblicos y derecho urbanstico, tomo III, Madrid, Marcial Pons, 2000).
Sobre el patrimonio nacional consltese: Martn Bassols (Instituciones administrativas al servicio de
la Corona. Dotacin, Casa de S. M. el Rey y Patrimonio Nacional, en RAP, Nos. 100-102, 1983),
Fernando Cos-Gayn (Historia jurdica del patrimonio real, Madrid, s. e., 1881), Laureano Lpez Rod
(El patrimonio nacional, Madrid, CSIC, 1964).
1.1 Bienes de dominio pblico o demanio pblico
Slo para efectos meramente diferenciadores, esbozaremos algunas breves notas caractersticas de los bienes de dominio pblico.
En cuanto al panorama normativo espaol que sobre ellos gravita,
adems de la referencia constitucional ya citada, hay que completarlo con diversas disposiciones como la Ley del Patrimonio del Estado, la Ley de Bases del Rgimen Local de 1985 texto articulado
aprobado por Real Decreto 781 de 1986, los reglamentos de bienes de las corporaciones locales de 13 de junio de 1986 y las leyes
especiales que se refieran concretamente a ciertos bienes, como las
leyes sobre aguas, montes, minas, etc.
Entonces, coordinando un poco este generoso sistema de fuentes,
se puede afirmar que la categorizacin de un bien como de dominio pblico slo ser predicable cuando concurran en l los elementos de la titularidad pblica, en sentido amplio, y la afectacin
o destinacin a un fin pblico, sea para uso pblico o para un servicio pblico, o en general, para el fomento de la riqueza nacional y
adicionalmente que se le aplique un rgimen jurdico administrativo, con todas las prerrogativas y ventajas que esto significa.
Luego de repasar brevemente el rgimen jurdico aplicable a dichos
bienes, hemos de decir que comporta lo relacionado con cinco aspectos fundamentales: (a) titularidad, (b) objeto, (c) afectacin, (d) principios (inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad) y (e)
uso y proteccin.
1.1.1 Titularidad
Dejado atrs el espinoso asunto sobre la naturaleza del derecho que
se ejerce sobre los bienes de dominio pblico, donde hoy en da se
llega a concluir que la relacin entre el sujeto de naturaleza pblica y
el bien no es nicamente la propiedad, sino que tambin se ejercen
potestades o simples actividades de gestin o vigilancia, resta determinar qu derecho se le atribuye a una administracin pblica personificada como sujeto pblico o, en sentido mucho ms amplio,
estatal, que excluye conceptos de contenido sociolgico o poltico, como
nacin, pueblo, patria, etc.
As, en el derecho espaol, la titularidad como persona jurdica recae
sobre la administracin del Estado, sobre las comunidades autnomas
y sobre las entidades locales, y se deja por fuera, tal como lo hemos
dicho anteriormente, lo relacionado con los bienes de la llamada administracin institucional o especializada; tesis sta que no comparte el
profesor Parada Vsquez,23 ya que histricamente se les ha reconocido
personalidad independiente para que puedan hacer transmisiones de
la propiedad y otros derechos, lo cual incluye, obviamente, a los bienes
Por otra parte, tambin se les ha reconocido la titularidad de bienes de dominio pblico a las universidades, siempre que stos se
encuentren afectados al cumplimiento de sus funciones, sean procedentes del Estado o de las comunidades autnomas. En cuanto a
las entidades pblicas empresariales, se dispone que no tendrn
posibilidad de ser titulares de bienes demaniales, sino slo podrn
poseerlos por adscripcin a la administracin general del Estado.
En este aspecto del objeto debemos decir que el ordenamiento constitucional y legal espaol no hacen claridad sobre el contenido de la
demanialidad, es decir, sobre qu tipo de cosas recae: materiales o
inmateriales, muebles o inmuebles, fungibles o no fungibles, y concentran mejor todos sus esfuerzos en el criterio de la afectacin como
definidor de la naturaleza del bien para entrar en la esfera del dominio pblico.
Un anlisis elemental y sencillo nos lleva a observar que los bienes
incluidos en el dominio pblico lo son naturalmente o artificialmente
(instrumental). Los ros, las playas y los mares son tradicionalmente (desde la poca romana) catalogados como bienes pblicos por su simple
naturaleza; en cambio, las plazas, las calles y los edificios se catalogaron de acuerdo con su utilizacin y, obviamente, como obras construidas por la mano del hombre. La Constitucin hace una primera
catalogacin sobre los bienes de dominio pblico natural como la zona
martimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales
de la zona econmica y la plataforma continental, y la legislacin en
cada caso particular se encarga de completar el panorama calificando
ciertos bienes como de dominio pblico (yacimientos minerales, recursos geolgicos, hidrocarburos, el espacio radioelctrico, etc.).
Parada Vsquez, op. cit., p. 64.
Asimismo, el marco normativo define la afectacin, la utilizacin
o la destinacin del bien de dominio pblico, ya sea que se halle
dispuesto para un uso pblico o para un servicio pblico. En el primer caso se incluyen, por lo general, los bienes de dominio pblico
por su naturaleza y, adems, las obras pblicas como calles, plazas,
puentes, que estn destinadas al aprovechamiento o utilizacin
general. En el segundo caso, los bienes del dominio pblico se disponen para la prestacin y funcionamiento de un servicio pblico,
como los edificios donde funcionan los rganos del Estado, de las
comunidades autnomas y de las entidades locales o cualquier infraestructura directa y esencialmente aptas para dicha finalidad.
Importa destacar que el ordenamiento jurdico particular espaol,
al hacer enumeraciones de los bienes de dominio pblico, incluye
curiosamente slo inmuebles, pero nada obsta para incluir dentro
del demanio otro tipo de bienes muebles si se comprueba, apoyados en la teora francesa, la especial vinculacin del bien con el
servicio al que est destinado o el carcter irreemplazable o difcilmente reemplazable de dichos bienes.24
1.1.3 Afectacin
Como ya se dijo, la nota esencial de los bienes de dominio pblico
es la afectacin, que es un acto (expreso, tcito o presunto) de derecho pblico por virtud del cual una cosa queda destinada a un fin
de inters pblico (uso o servicio pblico) y adquiere la condicin
jurdica peculiar de bien de dominio pblico.25
El acto formal de afectacin puede variar de acuerdo con el tipo de
bien que se desee incorporar a la demanialidad. Si la inclusin es
en el llamado demanio natural, se hace directamente por el ordenamiento jurdico (Constitucin o ley), sin necesidad de acto administrativo posterior y, generalmente, derivan de su calificacin
tradicionalmente aceptada (ros, playas, etc.).
Respecto al demanio artificial, es decir, los que son pblicos por su
destino especfico, requieren para su incorporacin actos individuales en los que se designe especficamente la calidad demanial del
Snchez Morn, op. cit., p. 39.
Sinz Moreno, op. cit., p. 148.
bien. Ahora bien, los actos individuales de afectacin pueden ser
expresos tal como lo contempla la Ley de Bases del Rgimen Local (artculo 81.1) y la Ley de Patrimonio del Estado (artculo 116),
mediante un acto administrativo expedido por la autoridad competente, previo expediente en que se acredite su oportunidad y legalidad o pueden tambin ser actos tcitos de afectacin cuando
como consecuencia de otros actos administrativos se pone a un determinado bien en la posicin de un uso o servicio pblico, como
los supuestos de planes de ordenacin urbana o proyectos de obras
y servicios.26
Por ltimo, el acto de afectacin puede ser presunto, en caso de que
se adscriban bienes patrimoniales por ms de 25 aos a un uso o
servicio pblico o cuando una entidad local adquiere por usucapin
el dominio de una cosa que viene estando destinada a un uso o
servicio pblico que es de propiedad privada. Estos supuestos estn
consagrados en el reglamento de bienes de las entidades locales.
En cuanto a lo que la doctrina llama mutaciones demaniales, simplemente consisten en un cambio en la destinacin o utilizacin del
bien, que puede implicar o no el paso de titularidad de una administracin a otra; por ejemplo, bienes estatales que pasan por cuestin de competencias al dominio de una comunidad autnoma, y
que es un procedimiento sujeto a un trmite administrativo especfico que no conlleva mayores complicaciones.
Como el otro extremo de la afectacin, se presenta, utilizando el
paralelismo de las formas, la desafectacin, que es el acto mediante el cual se saca del mbito del dominio pblico un bien y se deja
en el mero estado de bien patrimonial, es decir, no hay cambio de
titularidad pero s de destinacin y de rgimen jurdico, que es la
diferencia fundamental con la mutacin demanial. Tal situacin
se puede presentar por modificacin de la ley que declara el bien
como demanial o por un cambio en las condiciones naturales del
bien, que le hacen perder su caracterstica demanial, o por un acto
Snchez Morn, op. cit., p. 42.
1.1.4.1 Inalienabilidad
La Constitucin espaola establece la inalienabilidad como un
principio inspirador de la ley que regule lo relacionado con los bienes de dominio pblico, para lo cual se debe acudir a la tradicin
romanista sobre tal concepto, consagrado en el Cdigo Civil, como
caracterstica de los bienes que estn fuera del comercio.27 Al prohibirse la enajenacin de un bien, se est aceptando desde el principio que sobre ste se ejerce el derecho de propiedad, obviamente
sometido a una evidente limitacin, pero que no por ello deja de
serlo. La imposibilidad de enajenacin del bien comporta la limitacin de transmitirlo y es un elemento de su esencia, es decir, afecta al objeto mismo que por el hecho de ser de dominio pblico su
transmisibilidad es nula, salvo desafectacin previa del bien.
1.1.4.2 Imprescriptibilidad
La prescripcin como modo de adquirir la propiedad de las cosas se
aplica evidentemente a las que son susceptibles de ser apropiadas,
es decir, que estn en el trfico comercial y, sensu contrario, si no
estn en dicho trfico, como las del dominio pblico, no podrn
ser adquiridas por ese modo y sern, por lo tanto, imprescriptibles.
Este principio, consecuencia directa del anterior, reafirma la imposibilidad para los particulares de apropiarse de bienes del dominio
pblico por el transcurso del tiempo, que, a lo sumo, podra generar una mera desafectacin tcita, que no es suficiente para cambiar su rgimen jurdico pblico.28
1.1.4.3 Inembargabilidad
Tambin como consecuencia de la inalienabilidad se presenta la
imposibilidad de ejercer embargos como medidas preventivas den-
Clavero Arvalo, Manuel, La inalienabilidad del dominio pblico, Sevilla, s. e., 1958, citado por Sinz
Moreno, op. cit., p. 160.
En sentido contrario, es decir, la posibilidad de usucapir un bien pblico, vase: Garca de Enterra,
Eduardo, Sobre la imprescriptibilidad del dominio pblico, en Dos estudios sobre la usucapin en
derecho administrativo, Madrid, s. e., 1974; Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho administrativo,
s. l., s. e., 1982, y Fuentes Bodaln, Fernando, Derecho administrativo de los bienes, s. l., s. e., 1977.
tro de cobros o mandamientos de ejecucin, contra bienes que sean
de dominio pblico (artculo 44.1 de la Ley General Presupuestaria), para proteger su afectacin o destinacin a una finalidad pblica. As, no puede satisfacerse un inters econmico particular en
detrimento de un inters general o pblico.29
1.1.5 Usos y proteccin
En cuanto a la utilizacin o destinacin de los bienes del dominio
pblico, se deben tener en cuenta los ordenamientos especiales respecto tanto de los particulares como de la propia administracin.
En este ltimo caso, lo usual es que la administracin utilice el bien
directamente para la prestacin de un servicio pblico, y se ser el
rgimen frente a los particulares, aunque pueden darse casos donde la administracin se reserve el uso privativo del bien de dominio pblico.
El uso por parte de los particulares puede ser comn, sea general,
que corresponde indistintamente por igual a todos, sin que el uso
de unos impida el de los dems; sea especial, en el que concurren
circunstancias concretas que ameritan una autorizacin o licencia
administrativa, o sea privativo, en el que la utilizacin del bien por
parte de un particular impide su utilizacin por los dems el cual
a su vez puede ser normal, cuando el destino es conforme al dominio pblico, o anormal, cuando no lo es.
Adems de los principios que intrnsecamente operan como defensas al dominio pblico, existen otros mecanismos de proteccin
como la facultad de reintegro posesorio, que consiste en la posibilidad de la administracin, por su propia cuenta y sin acudir a la
autoridad judicial, de obligar por medios coactivos al particular a
restituir el bien de dominio pblico que est detentando de manera ilegal. Dicha posibilidad la ejerce la administracin sin lmite
de plazo, en cuanto se trate de bienes de dominio pblico, razn
por la cual no opera aqu el artculo 460 del Cdigo Civil.
Por otra parte, otro mecanismo de proteccin es la facultad de deslinde, con la cual la administracin decide, previo expediente ad-
Al respecto, vase: Ballesteros Moffa, A, Inembargabilidad de bienes y derechos de las administraciones pblicas, s. l., Colex, 2000.
ministrativo, los lmites o linderos de su propiedad y ejecuta directamente su decisin, siempre y cuando con dichas medidas no se
controvierta la titularidad de los bienes, caso en el cual slo se podr pronunciar la jurisdiccin civil.
1.2 Bienes patrimoniales
El tratamiento que el Cdigo Civil espaol da a los bienes patrimoniales no es sistemtico y autnomo; por el contrario, stos son definidos por residuo o por exclusin. En efecto, los artculos 338 a
345 del Cdigo examinan lo relacionado con los bienes de dominio pblico y entre stos (340) y con un argumento pobre y falto de
tcnica, manifiesta que todos los dems bienes pertenecientes al
Estado en que no concurran las circunstancias expresadas en el artculo anterior tienen el carcter de propiedad privada, y el precepto anterior se refiere a los bienes de dominio pblico.
As entonces se recoge, un poco desprevenidamente, la categora
de bienes privados del Estado, lo cual conduce a pensar de forma
equivocada que se les aplica nica y exclusivamente el rgimen de
derecho privado. Por su parte, la Ley del Patrimonio del Estado, los
distintos ordenamientos autonmicos y la legislacin local aplican la misma frmula del Cdigo Civil para describir a los bienes
patrimoniales; pero ya en cuanto a su rgimen jurdico, matizan la
aplicacin del derecho privado, al observar tambin las reglas del
Tal vez por lo anterior, como lo seala la profesora Carmen Chinchilla, se ha dejado de atender el tema de los bienes patrimoniales,
que parecen estar en un limbo jurdico, en tierra de nadie, a mitad de camino entre el derecho administrativo y el derecho privado, y que es slo una estacin de paso en la cual los bienes van
con destino al dominio pblico o proceden de l.30
Por otro lado, corroborando esa subestimacin en que aparentemente se encuentran los bienes patrimoniales, merece la pena evidenciar
que las leyes relacionadas con el patrimonio del Estado o con el de las
comunidades autnomas o el de los entes locales incluyen indistinta-
Chinchilla Marn, op. cit., p. 16.
mente en la misma normativa los bienes de dominio pblico y los
bienes patrimoniales, conceptos que necesariamente hay que deslindar de otros, como patrimonio del Estado31 o hacienda pblica.32 Con
esto hay que andarse con cuidado en los terrenos legislativos, para
determinar clara y exactamente cundo un bien es dominical y cundo es patrimonial independientemente de su rgimen jurdico.
As, a pesar de la gran divisin ya conocida entre bienes de dominio
pblico y bienes patrimoniales o de dominio privado del Estado, resulta interesante anotar que, contrario a lo que se piensa respecto de
estos ltimos en cuanto a su rgimen privado, es necesario limitar
tajantemente su aplicacin en pro del uso de un conjunto de reglas
de derecho administrativo que conciernen a todos los bienes del Estado, por ser ste su titular e independientemente de su destinacin
o afectacin.33 Estas reglas implican una exorbitancia y una serie de
privilegios que se ahondarn y marcarn con mayor profundidad,
en cuanto se trate de bienes pertenecientes al dominio pblico, y se
atenuarn cuando sean bienes patrimoniales.
Tambin es importante notar que, una vez introducidos en el campo
de los bienes patrimoniales por contraposicin a los bienes demaniales
del Estado, existe, al igual que en estos ltimos, una gran variedad de
ellos que se reconocen y sistematizan en estatutos y regulaciones propias e individuales, como los derechos reales y de arrendamiento del
artculo 1.2 de la Ley de Patrimonio del Estado, los derechos de propiedad incorporal del artculo 1.3, las cuotas o los ttulos representativos
de capital en empresas mercantiles del artculo 100, etc. Lo anterior
abre as la puerta para hablar de lo que algunos autores llaman propiedades, lo cual descarta el concepto nico de propiedad,34 sector de la
doctrina que hace hincapi en el estudio de las cosas en particular y
no en los sujetos (pblicos o privados), para as desentraar sus verdaderas caractersticas y el estatuto jurdico aplicable.
Para profundizar en el aspecto financiero y de la hacienda pblica consltense, entre otros, Simn
Acosta, E., El derecho financiero y la ciencia jurdica, Bolonia, Publicaciones del Real Colegio de Espaa,
1985; Bayona de Perogordo, J. J., El patrimonio del Estado, Madrid, IEF, 1977; Ferreiro Lapatza, J., Curso
de derecho financiero espaol, Madrid, Marcial Pons, 1992, y Falcn y Tella, R., La finalidad financiera en
la gestin del patrimonio, en Revista Espaola de Derecho Financiero, No. 35, 1982.
Sinz de Bujanda, F., Lecciones de derecho financiero, Madrid, Publicaciones de la Facultad de
Derecho de la UCM, 1989.
Parada Vsquez, op. cit., p. 14.
Grossi, P., La propiedad y las propiedades. Un anlisis histrico, Madrid, Civitas, 1992, p. 21, y Lpez
Lpez, A., La disciplina constitucional de la propiedad privada, Madrid, Tecnos, 1988.
Adicionalmente, la definicin de los bienes patrimoniales tradicionalmente se hace en dialctica con el concepto de dominio pblico, como lo hace el profesor Garca de Enterra, al decir que los
bienes patrimoniales del Estado son el conjunto de bienes que
pertenecen al Estado y no son de dominio pblico35, apoyado, al
igual que la mayora de la doctrina, en los textos legales que nada
aportan para su conceptualizacin. Esto nos obliga a buscar sus
rasgos caractersticos diferenciadores de los del dominio pblico y
sobre ellos tratar de obtener una definicin un poco menos ambigua y menos dependiente de la categora contrapuesta.
Por otro lado, se debe destacar que en el campo de los bienes patrimoniales del Estado no se presenta controversia sobre la naturaleza
del derecho que ste ejerce sobre ellos, ya que es indiscutible la pertenencia o propiedad como el elemento estructural de esta categora
de bienes, lo que necesariamente los ubica en el trfico jurdico, aunque con algunas restricciones o limitaciones ad intra; es decir, en el
interior de la administracin titular. sta le impone la aplicacin de
ciertos procedimientos administrativos, expresin obvia en este momento del derecho pblico, pero que un paso ms adelante, es decir,
de cara al exterior (su rgimen o regulacin), en relacin con los
particulares, ser de derecho privado. Incluso puede presentarse, como
consecuencia lgica del ejercicio de un verdadero derecho de propiedad sobre los bienes de carcter patrimonial del Estado, el ejercicio simultneo del derecho por parte de titulares diferentes, es decir,
en rgimen de copropiedad,36 lo que en Francia ha llevado a la
desnaturalizacin de bienes catalogados como de dominio pblico
y la aplicacin del rgimen privado, por ser incompatible el dominio pblico con la copropiedad privada.37
Ahora bien, el rgimen bsico, siguiendo al profesor Parada Vsquez, de los bienes de la administracin y aplicable tanto a los dominicales como a los patrimoniales, se centra en su adquisicin,
enajenacin y proteccin.
Garca de Enterra, Eduardo y Fernndez, Toms R., Curso de derecho administrativo, Madrid, Civitas,
Sobre el particular tema de la copropiedad pblica, vase: lvarez Merino, J., La posicin jurdica de
las corporaciones locales como titulares dominicales de bienes sometidos al rgimen de propiedad
horizontal, en Cuadernos de la Facultad de Derecho, Universidad de Palma de Mallorca, No. 3, 1982,
y Franch I Saguer, op. cit.
Brard, Yves, Domaines Public et Priv des Personnes Publiques, Pars, Dalloz, 1994, p. 33.
1.2.1 Adquisicin
El artculo 19 de la Ley del Patrimonio del Estado coincide en lo
fundamental con el Cdigo Civil (artculo 609) en cuanto a las formas de adquirir y transmitir la propiedad de los bienes. En efecto,
se mencionan, tanto en la ley como en el cdigo, la atribucin por
la ley; la transmisin a ttulo oneroso, con ejercicio o no de la facultad expropiatoria; la transmisin por herencia, legado o donacin, y la adquisicin por prescripcin y por ocupacin.
1.2.1.1 Por atribucin de la ley
En este primer caso de adquirir un bien por atribucin de la ley, se
puede presentar el supuesto de una ley singular en la cual se realice
alguna expropiacin forzosa, por ejemplo, las famosas nacionalizaciones en Francia y en algunos pases latinoamericanos, e incluso en
Espaa con la Ley 7 de 1993, donde se expropi la empresa Rumasa,38
operaciones en las cuales las empresas, sobre todo del sector financiero, que estuvieron en quiebras y descalabros econmicos fueron intervenidas y recuperadas econmicamente con inyecciones de capital
pblico, pasando su titularidad, por no poder asumir los crditos otorgados por el Estado, de manos privadas a manos pblicas.
Pero el supuesto ms evidente que regula el artculo 21 de la Ley de
Patrimonio del Estado es el de los bienes vacantes39 o mostrencos,
llamados as por la derogada Ley de 16 de mayo de 1835, que contemplaba la situacin de bienes muebles o inmuebles40 respecto de
Parada Vsquez, op. cit., p. 16.
Para profundizar en el tema: Garca Cantero, G., La adquisicin de inmuebles vacantes por el
Estado, en RAP, No. 47, 1965, y Navas Navarro, S., La adquisicin de los bienes inmuebles sin dueo
conocido por la generalidad de Catalua, en Revista Jurdica de Catalua, No. 1, 1994.
Para mayor ilustracin la Ley de Mostrencos, Real Decreto de 16 de mayo de 1835 estableca: Artculo
1. Corresponden al Estado los bienes semovientes, muebles e inmuebles, derechos y prestaciones
siguientes: 1. Los que estuvieren vacantes y sin dueo conocido por no poseerlos individuo ni corporacin
alguna. 2. Los buques que por naufragio arriben a las costas del Reino, igualmente que los cargamentos,
frutos, alhajas y dems que se hallare en ellos, luego que, pasado el tiempo prevenido por las leyes,
resulte no tener dueo conocido. 3. En igual forma lo que la mar arrojare a las playas, sea o no procedente
de buques que hubiesen naufragado, cuando resulte no tener dueo conocido. Se exceptan de esta
regla los productos de la misma mar y los efectos que las leyes vigentes conceden al primer ocupante, o
a aquel que los encuentra. 4. La mitad de los tesoros, o sea, de las alhajas, dinero u otra cualquiera cosa
de valor, ignorada u oculta que se hallen en terrenos pertenecientes al Estado, observndose en la
distribucin de los que encuentren en propiedades de particulares, las disposiciones de la Ley 45, Ttulo
28, Partida 3. Las minas de cualquiera especie continuarn a la legislacin particular del ramo.
Artculo 2. Corresponden al Estado los bienes de los que mueran o hayan muerto intestados sin dejar
personas capaces de sucederles con arreglo a las leyes vigentes. A falta de dichas personas sucedern
los cuales no se conociera dueo, cuya titularidad se atribua al
Estado por la antigua ley de 1835, y hoy en da por la Ley de Patrimonio del Estado. No obstante, si bien por ley se atribuye la propiedad de los bienes que estn en esta situacin al Estado con la simple
toma de posesin por va administrativa, no se les limita la posibilidad a los particulares de que adquieran por ocupacin tales bienes, lo cual le impone la obligacin a la administracin, en caso
de que un particular posea el bien por ms de un ao, de hacer uso
de la accin reivindicatoria ante la jurisdiccin ordinaria (artculos 20 a 22 de la Ley de Patrimonio del Estado) y limita as su potestad administrativa.
Otra disposicin de bienes como patrimoniales la establece la Ley General Presupuestaria (artculo 29.2), al determinar que los valores, el
dinero y los dems bienes muebles constituidos en depsito en entidades financieras o de crdito pasarn a ser propiedad del Estado41 en
caso de que no se realice sobre ellos ninguna gestin en un plazo de
veinte aos; pero no se especifica ningn procedimiento administrativo especial para hacer dicha transmisin, razn por la cual habr
que acudir a la Ley General Tributaria o al Reglamento General de
Recaudacin.42
Desde otra orilla legislativa, el Cdigo Penal, en su artculo 127,
tambin precepta que ciertos bienes pasan a ser propiedad del
Estado en la modalidad de patrimoniales por su destinacin o afec-
con preferencia al Estado: 1. Los hijos naturales legalmente reconocidos, y sus descendientes por lo
respectivo a la sucesin del padre, y sin perjuicio del derecho preferente que tienen los mismos para
suceder a la madre. 2. El cnyuge no separado por demanda de divorcio contestada al tiempo del
fallecimiento, entendindose que a su muerte debern volver los bienes races de abolengo a los
colaterales. 3. Los colaterales desde el quinto hasta el dcimo grado inclusive, computados civilmente
al tiempo de abrirse la sucesin.
Artculo 3. Tambin corresponden al Estado los bienes detentados o posedos sin ttulo legtimo, los
cuales podrn ser reivindicados con arreglo a las leyes comunes.
El asunto es tocado con especial meticulosidad por Carmen Chinchilla, op. cit., pp. 218 y ss. Otras
referencias al respecto: Garrigues, J., Contratos bancarios, s. l., Imprenta Aguirre, 1975; Embid Irujo, J.
M., Cuenta corriente bancaria. El servicio de caja. La informacin. La responsabilidad, en Alonso
Ureba, A. y Martnez Simancas, J. (dirs.), Instituciones del mercado financiero, s. l., BSCH, 1999; Corts,
L. J., Contratos bancarios, en Ura, R. y Menndez, A. (dirs.), Curso de derecho mercantil, tomo II,
Madrid, Civitas, 2000; Snchez Calero, F., Instituciones de derecho mercantil, s. l., McGraw Hill, 2000, y
lvarez lvarez, H., Titularidad del Estado de los depsitos abandonados en cajas de ahorro y sin
movimientos en los ltimos veinte aos, en Revista de Derecho Bancario y Burstil, No. 83, 2001.
Para mayor conocimiento consltense a Goded Miranda, Manuel, La presuncin de abandono de
bienes a favor del Estado (dictmenes de la CGCE), en Presupuesto y gasto pblico, 1979; Moreu
Ballonga, Jos Luis, Rgimen jurdico de los hallazgos de inters artstico, histrico o arqueolgico, en
RAP No. 90, 1979; Soriano Garca, Jos Eugenio, Bonivacancia mobiliaria a favor del Estado en la Ley
General Presupuestaria; su constitucionalidad, en REDA No. 24, 1980, bibliografa citada por Sanz
Moreno, op. cit., pp. 203-204.
tacin, y son aquellos retenidos por la comisin de un delito, lo que
en el argot penal se conoce como comiso.43
Otro ejemplo de disposicin legal o, mejor, de asignacin por la ley
de bienes en su carcter de patrimoniales al Estado, que algunos
autores tratan como modo de adquisicin independiente,44 lo constituyen las resoluciones judiciales o administrativas que dispongan
adjudicaciones de bienes a favor del Estado por deudas tributarias
o multas que el particular se ha negado a cancelar. ste es un mecanismo consagrado en los artculos 27 y siguientes de la Ley de Patrimonio del Estado, en concordancia con el procedimiento
establecido en la Ley General Tributaria para la adjudicacin de
bienes a favor de la Hacienda Pblica.45
1.2.1.2 A ttulo oneroso
Las adquisiciones a ttulo oneroso, cuando se realizan de manera
voluntaria, se regulan de acuerdo con el tipo de bien de que se trate:
inmuebles (artculos 55 y ss. de la Ley de Patrimonio del Estado),
muebles (artculos 92 y ss.), propiedades incorporales (artculos 96 y
ss.) y ttulos representativos de capital (artculos 100 y ss.), teniendo
en cuenta que en la etapa previa o de toma de la decisin de adquirir determinado bien por razones de inters pblico se somete a un
procedimiento puramente administrativo en el ente pblico, que
observa los principios de publicidad y concurrencia. Usualmente opta
por el concurso como mecanismo ms transparente para la adquisicin, salvo algunas excepciones claramente establecidas en la Ley
de Patrimonio del Estado, en las que se autoriza la contratacin directa; pero al momento de cerrar la operacin, se hace con un contrato que puede ser de naturaleza privada y en esta etapa sern de
aplicacin las normas del derecho civil.
La adquisicin tambin puede ser el resultado de una expropiacin
forzosa, caso en el cual se aplicar la correspondiente ley, sin olvidar
Vanse: Manzanares Samaniego, J. L., El comiso. Comentario al art. 48 del Cdigo Penal, en Cobo
del Rosal, M. (dir.), Comentarios a la legislacin penal, tomo V, vol. 1, s. l., Edersa, 1983; Puig Pea, F.,
Comiso, en Nueva enciclopedia jurdica, vol. IV, s. l., Seix, 1952, y Cid Cebrin, M., Comentario a la Ley
del Fondo de Bienes en causas por Narcotrfico, en Actualidad Aranzadi, 23 de noviembre de 1995.
Parada Vsquez, op. cit., p. 19 y Snchez Morn, op. cit., p. 48.
Sinz Moreno, op. cit., p. 202.
que la gran mayora de bienes adquiridos por este mecanismo entran a formar parte del demanio pblico y no del patrimonio.
1.2.1.3 A ttulo gratuito (herencia, legado o donacin)
El Estado puede ser beneficiario de bienes dejados por los particulares en sucesin testada o intestada. En el primer caso, se le impone
al Estado la obligacin de aceptar la herencia con beneficio de inventario, para evitar posibles gravmenes e imposiciones que traigan aparejados los bienes testados o legados, previo expediente y
autorizacin del ministro de Economa y Hacienda o el de Cultura,
si se tratare de bienes que correspondan al patrimonio histrico
(artculo 24 de la Ley de Patrimonio del Estado).
En el caso de sucesin intestada, el Estado tiene la posibilidad de
suceder46 en defecto de parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad; en esta eventualidad se aplican los artculos 956 a 958
del Cdigo Civil y algunas normas administrativas complementarias como el Decreto 2091 de 1971.
1.2.1.4 Por prescripcin y ocupacin
La adquisicin de bienes por prescripcin y ocupacin es la forma que
el Estado ha establecido en los artculos 19.1 y 19.2, as como en el 25
de la Ley de Patrimonio del Estado; estos artculos recurren a la aplicacin de las normas del Cdigo Civil y a leyes especiales, por ejemplo,
sobre el hallazgo de tesoros47 o naufragios y especies martimas.48
1.2.2 Enajenacin, cesin y transmisin
Como bien se observaba en un comienzo, el derecho que sobre esta
categora de bienes tiene el Estado es un tpico derecho de propiedad, aunque matizado por algunas peculiaridades y limitaciones. Lo
anterior trae como consecuencia la posibilidad de transmitirlo a fa-
Algunos estudios sobre el particular: Hidalgo Garca, S., La sucesin por el Estado. El derecho de las
instituciones de inters general y de algunas comunidades autnomas, s. l., Bosch, 1995, y Navas
Navarro, S., La herencia a favor del Estado. Estudio de la normativa civil, administrativa y procesal,
Madrid, Marcial Pons, 1996.
Vase artculo 44 de la Ley de Patrimonio Histrico Espaol.
Vase Ley 60 de 1962 sobre Rgimen de auxilios, salvamentos, remolques, hallazgos y extracciones
vor de los particulares por los medios comunes, previo procedimiento administrativo que levante su inalienabilidad. Para ello habr
que recurrir a las normas especficas de la Ley de Patrimonio del Estado,
de acuerdo con la naturaleza de los bienes, sean muebles (artculo 95),
inmuebles (artculos 61 y ss.), derechos reales (artculos 66 y ss.) o
ttulos representativos de capital (artculos 103 y ss.).
En el caso de los bienes inmuebles, para poder realizar su enajenacin, el ministro de Hacienda debe previamente declarar su
alienabilidad (artculo 61), procedimiento que, como se dijo, levanta
esa imposibilidad inicial de trfico jurdico del bien que pesa sobre
todos los bienes pblicos. As, el que toma la decisin de vender el
inmueble es el propio ministerio, si su valor no excede de tres mil millones de pesetas (alrededor de 18 millones y medio de euros), o el
Consejo de Ministros, si es por encima de esa cantidad49 (artculo 62).
La manera de hacer la transmisin una vez surtido el procedimiento
anterior es la subasta pblica (artculo 63), aunque excepcionalmente
el Consejo de Ministros, ante propuesta del Ministerio de Economa
y Hacienda, autorice la venta directa o slo este ltimo, si el valor
del inmueble no excede de dos mil millones de pesetas (doce millones y medio de euros aproximadamente), y, adems, en el caso de
propiedades colindantes en las cuales sus dueos pueden adquirir
directamente al Estado, si se trata de terrenos inedificables o fincas
rsticas que no sean econmicamente explotables (artculo 67).50
Igualmente, los bienes inmuebles son susceptibles de permutarse, para
lo cual deber efectuarse, al igual que para su venta, la declaracin de
alienabilidad y la respectiva autorizacin de la autoridad a que corresponda, de acuerdo con la cuanta de la operacin (Consejo de
Ministros o ministro de Hacienda), y siempre y cuando la diferencia
Segn la derogada Ley 33 de 1987, si el bien superaba los 4.000000.000 era necesaria una Ley que
autorizara su enajenacin.
Se debe tener en cuenta que los distintos ordenamientos particulares han ido abriendo espacios para
realizar cada vez con mayor flexibilidad ventas directas a cargo del Ministerio de Economa y Hacienda.
Por ejemplo, la Ley 21 de 1986 y el Real Decreto 1269 de 1987 establecen dichas operaciones en los
siguientes casos: (1) cuando el adquirente sea otra administracin pblica o en general, cualquier
persona jurdica de derecho pblico o privado perteneciente al sector pblico. (2) Cuando el adquirente
sea una entidad asistencial, sin nimo de lucro, o bien se trate de una iglesia, confesin o comunidad
religiosa legalmente reconocida. (3) Cuando fuere declarada desierta una subasta pblica o sta
resultara fallida como consecuencia del incumplimiento de sus obligaciones por parte del adjudicatario.
(4) Cuando por razones excepcionales resulte ms aconsejable para los intereses del Estado la
enajenacin directa.
del valor de los bienes que se van a permutar no exceda del cincuenta
por ciento del inmueble de mayor valor (artculos 71 y ss.).
Tambin pueden presentarse, segn la Ley de Patrimonio del Estado,
cesiones gratuitas autorizadas por el ministro de Economa y Hacienda; pero siempre y cuando sea para fines de utilidad pblica o de
inters social, para organismos de carcter urbanstico, entidades
de carcter asistencial sin nimo de lucro o comunidades autnomas y corporaciones locales. En estos casos los bienes quedan bajo el
control del Ministerio de Hacienda, que vigilar la aplicacin a los
fines previstos y tendr derecho a la reversin y al pago de los daos
sufridos en el bien por su destinacin a un uso diferente.
Otra operacin que es posible realizar sobre los inmuebles patrimoniales del Estado, que aunque no implica su enajenacin y consiguiente prdida de la propiedad, s determina una limitacin en su
uso, es la llamada adscripcin, mediante la cual cualquier organismo
del Estado le solicita al Ministerio de Economa y Hacienda la disposicin de un inmueble para su uso y el cumplimiento de sus fines. La
decisin la tomar el Ministerio de manera discrecional, evaluando
las razones aducidas por el organismo solicitante, pero igualmente
le correspondern su fiscalizacin y control en la aplicacin de los
fines para los que el bien fue cedido (artculos 80 y ss.).
En cuanto a los bienes muebles, stos se podrn enajenar mediante
subasta pblica con un procedimiento similar al de los inmuebles;
pero la declaracin de enajenacin y la autorizacin corresponde
al ministerio que ha venido utilizndolo. En caso de que el valor
del bien no supere las quinientas mil pesetas (aproximadamente
tres mil euros) y estn deteriorados u obsoletos, no ser necesaria la
subasta y se enajenarn directamente, al igual que en el evento de
no ser vendidos en primera subasta.
Merece la pena resaltar que precisamente por este mayor trfico jurdico de bienes, el incremento en las relaciones comprador-vendedor
entre los particulares y el Estado genera tambin conflictos y litigios
de difcil resolucin. En efecto, importa observar que en la etapa previa a la celebracin de tales contratos, es decir, lo que toca con su
puesta a punto por ejemplo, los trmites de la declaratoria de alienacin, las autorizaciones, la elaboracin de los pliegos para la subasta o para la contratacin directa, etc. es un procedimiento que
se lleva en la administracin pblica y que evidentemente estar
sometida a las rgidas reglas del derecho administrativo. As las cosas, lo que tenga que ver con la validez de los actos de la administracin en esta etapa podr ser impugnado por los interesados o por los
terceros participantes en el procedimiento y acudir a la jurisdiccin
de Contencioso-Administrativa (artculo 92 de la Ley de Contratos
de las Administraciones Pblicas y artculo 2b de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa).
Pero si el desacuerdo surge con ocasin ya no de un acto preparatorio, sino de la ejecucin del contrato, la competencia corresponder a la jurisdiccin civil, porque son contratos de naturaleza privada,
aqu s sometidos al derecho comn, por comprometerse y discutirse una cuestin relacionada con el derecho de propiedad. De esta
manera, tal resolucin corresponder a los tribunales civiles (artculo
2 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa).
Sin embargo, un problema ms hondo se presenta cuando la propia administracin o la jurisdiccin contenciosa anulan el acto administrativo de adjudicacin, ya que ello conlleva la nulidad del
contrato celebrado, 51 obviamente, con otra persona distinta al
impugnante. Y este tercero, ajeno al contrato, pero vencedor en la
nulidad del acto de adjudicacin en la jurisdiccin contenciosa, a
lo mximo que puede llegar es a iniciar una demanda contra la
administracin por los daos y perjuicios causados por no haber
contratado con l, que sera la consecuencia de la anulacin del
acto administrativo de adjudicacin.52
En relacin con los bienes incorporales, como ya se anot, tienen
una regulacin especial en la Ley de Patrimonio del Estado, que
establece su adquisicin y enajenacin previo acuerdo y autorizacin del Consejo de Ministros, por propuesta del de Hacienda, y
debern seguir el procedimiento de la subasta pblica a menos que
el gobierno estime la contratacin directa (artculos 96 y ss.).
Vase Real Decreto Legislativo 2 de 2000, que aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de
las Administraciones Pblicas: Artculo 65. Efectos de la declaracin de nulidad. 1. La declaracin de
nulidad de los actos preparatorios del contrato o de la adjudicacin, cuando sea firme, llevar en todo
caso consigo la del mismo contrato que entrar en fase de liquidacin, debiendo restituirse las partes
recprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se
devolver su valor. La parte que resulte culpable deber indemnizar a la contraria de los daos y
perjuicios que haya sufrido.
Parada Vsquez, op. cit., p. 23.
En cuanto a los ttulos representativos de capital, tienen un rgimen especialsimo tanto en la Ley de Patrimonio del Estado como
en la Ley General Presupuestaria, completado con la Ley 5 de 1995
de Rgimen Jurdico de Enajenacin de Participaciones Pblicas en
Determinadas Empresas, que desarrollaremos detenidamente ms
adelante. Por ahora basta decir que, en trminos generales, la autorizacin para la adquisicin y enajenacin de participaciones en
empresas por parte del Estado corresponde al Consejo de Ministros
por propuesta del de Hacienda, y se someter a la legislacin ordinaria del trfico privado o del mercado de valores en su caso, salvo
algunos casos especiales, mediante los correspondientes actos o negocios jurdicos. Igualmente, dichos ttulos podrn aportarse o transmitirse a alguna sociedad estatal para su tenencia y administracin,
papel que corresponde hoy en da a la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI).
1.2.3 Proteccin
Como se dijo en su momento, el rgimen de proteccin de los bienes pblicos en general comporta una serie de prerrogativas y
exorbitancias que se vern matizadas o marcadas tratndose de
bienes patrimoniales o de bienes dominicales respectivamente;
pero, en esencia, se les aplica un rgimen bsico pblico a ambas
categoras de bienes. Se diluye as la confusin que se genera por la
denominacin de bienes privados de la administracin, que induce errneamente a pensar en la aplicacin exclusiva del derecho
privado a este tipo de bienes; sin embargo, tampoco se llega a la
plenitud de medios de proteccin que el dominio pblico implica,53
los que nos lleva a recordar la vieja escala de la demanialidad
expuesta en Francia por Duguit,54 pero desechada por la jurisprudencia y la doctrina.
Ahora bien, las principales garantas o medidas de proteccin de los
bienes pblicos, en general, buscan poner a salvo la titularidad pblica de las agresiones y usurpaciones de los particulares, que desvirtan en ltimas el cumplimiento de los fines de inters pblico
predicados de los bienes de esta naturaleza. Es importante notar aqu
Duguit, Len, Trait de Droit Constitutionnel, s. l., Brocard, 1928, pp. 344-405.
que el rgimen de proteccin se individualizar de acuerdo con cada
tipo de bienes, ya sea por su destino o por sus propias caractersticas,
lo que obliga a tener presente un abanico normativo bastante amplio y extenso. Sin embargo, el rgimen privilegiado de proteccin
de que gozan en general los bienes pblicos, tanto demaniales como
patrimoniales, se manifiesta concretamente en las facultades de (a)
confeccin de inventarios y catlogos dentro de las entidades pblicas, (b) inscripcin en el Registro de la Propiedad, (c) accin de investigacin, (d) deslinde, (e) recuperacin directa (estos dos ltimos
brevemente reseados anteriormente al hablar de los bienes de dominio pblico) y (f) desahucio administrativo.
En relacin con los inventarios y catlogos, en la prctica no son
medidas de proteccin, sino ms bien son una obligacin del Estado; ya que en s mismas no aportan nada para la defensa de los
bienes pblicos, sino que permiten a la administracin tener un
conocimiento detallado de todos y cada uno de los bienes, tanto
patrimoniales como demaniales,55 su situacin, la forma de adquisicin y su titular. Dicha relacin llamada Inventario general de bienes y derechos del estado estar a cargo del Ministerio de Hacienda
(artculo 6 de la Ley de Patrimonio del Estado) cuando se trate de
bienes de carcter nacional o de las entidades autonmicas o locales, cada una en su caso. En cuanto a los catlogos, su efectividad
jurdica se concreta aqu s como una garanta, y va ms all de
una simple relacin de bienes, ya que implica una presuncin sobre su titularidad y su capacidad de enervar las acciones posesorias
de los particulares, tal como lo contempla el artculo 10 de la Ley
de Montes, que crea el Catlogo de montes de utilidad pblica.
En cuanto a la inscripcin en el Registro de la Propiedad, al igual que
los particulares, el Estado, en cabeza del Ministerio de Hacienda
(artculo 42 de la Ley de Patrimonio del Estado), al registrar la propiedad sobre sus bienes inmuebles, goza de la presuncin posesoria,
de la posibilidad de constituir hipotecas y de la posibilidad de juicios sumarios en defensa de los bienes inscritos; todo esto, al amparo de la Ley Hipotecaria. Tambin habr de registrarse todo derecho
real sobre los inmuebles, incluso algunos autores abogan por la
Es necesario volver a la crtica hecha en cuanto a la falta de tcnica de la Ley de Patrimonio del
Estado, que, a pesar de lo que induce a pensar su ttulo, trata de ambas categoras de bienes, por lo
cual merece advertir entonces individualmente cuando se trate de uno o de otro.
inscripcin de los bienes inmuebles que tengan la calificacin de
demaniales, a pesar de la exclusin expresa que haca de ellos el
Reglamento Hipotecario, pues dicha disposicin fue reformada por
el RD 1867 de 1998, con la cual ahora los bienes de dominio pblico tambin podrn ser objeto de inscripcin conforme con su legislacin especial, lo que corrobora la tesis doctrinaria anterior.
En este sentido, es menester diferenciar si son de dominio pblico
natural, como los ros o playas, ya que stos tradicionalmente tienen una catalogacin constitucional o legal como bienes de dominio pblico inalienables e imprescriptibles. Pero no sucede lo mismo
con los inmuebles de dominio pblico artificial, como un edificio,
que podra eventualmente ser susceptible de propiedad privada, y
en estos casos ser mejor que el Estado peque por exceso e inscriba
en el Registro de la Propiedad dichos bienes y no atenerse a la exclusin del Reglamento Hipotecario. Con ello evita una proliferacin extraa de particulares que se atribuyen derechos sobre bienes
pblicos, amparados en una igualmente extraa jurisprudencia
civil, que le da preeminencia al acto registral sobre la definicin
legal o constitucional como bien de dominio pblico.56
Por otro lado, donde s se vislumbra una autntica prerrogativa o
privilegio del Estado es en la posibilidad que tiene ste para inscribir bienes en el Registro de la Propiedad que no tengan ttulo escrito de dominio, con la simple certificacin del funcionario que est
a cargo del inmueble donde se determinarn el ttulo y el modo de
adquisicin (artculos 205 y 206 de la Ley Hipotecaria y artculos
303 y 307 de su Reglamento).
La accin de investigacin no es ms que el reconocimiento al Estado, como a cualquier propietario, de la posibilidad de determinar
la situacin de sus bienes, de llegar a la certeza sobre la titularidad
que no le conste. Para ello la Ley del Patrimonio del Estado establece un procedimiento administrativo iniciado de oficio o a instancia de los particulares, siempre que ste cubra los gastos de la
investigacin que sern tasados por la administracin, la cual deber remitir informe sobre la justificacin de los gastos depositados. Dicho procedimiento debe ser publicado en el Diario Oficial,
notificado a los afectados conocidos o que se pudieren identificar, y
Snchez Morn, op. cit., p. 66.
se dar un trmite probatorio para que los interesados funden sus
alegaciones. En caso de que efectivamente la investigacin culmine con la determinacin de que el bien es de titularidad pblica, la
administracin proceder a incorporarlo a sus inventarios y, si es
el caso, inscribirlo en el Registro de la Propiedad.
Pero donde se evidencia claramente la potestad pblica es en la
facultad que tiene la administracin de premiar o estimular a los
particulares que promuevan la accin de investigacin con el diez
por ciento del precio de venta o avalo pericial del bien cuya titularidad se defini. En este punto es interesante notar que, en atencin a la complejidad del conflicto que casi siempre est dirigido a
determinar la propiedad del bien,57 la accin de investigacin queda inane, ya que necesariamente el conflicto tendr que pasar a la
jurisdiccin civil, que es la nica competente para resolver litigios
en que se controvierta la propiedad de un bien.58 Queda tambin la
posibilidad de impugnar los actos que se susciten con ocasin del
expediente de investigacin abierto (artculos 11 y 12 Ley de Patrimonio del Estado).
Respecto al deslinde, el Estado, al igual que los particulares, tiene la
facultad de establecer los lmites de sus propiedades, slo que estos
ltimos lo harn ante el juez civil ordinario, conforme con la Ley
de Enjuiciamiento Civil y, por el contrario, el Estado tiene el privilegio de realizar la delimitacin de sus propiedades en caso de duda
respecto a sus trminos (artculo 13 de la Ley de Patrimonio del
Estado) de manera directa mediante un procedimiento administrativo y sin intervencin del juez civil.
Valladares Rascn, Etelvina, La Ley del Patrimonio del Estado y la proteccin del poseedor, en
Revista de Derecho Privado, mayo 1976, citada por Sinz Moreno, op. cit., p. 205.
Aqu es importante observar que al igual que en la toma de posesin por parte del Estado de los
bienes vacantes o mostrencos, pueden presentarse particulares que aleguen propiedad frente al
Estado cuando estn poseyendo por ms de un ao, caso en el cual necesariamente deber acudirse
a la jurisdiccin civil. Ello como rezago de lo que estableca la vieja Ley de Mostrencos, segn la cual la
reivindicacin incumbe al Estado probar que no es dueo legtimo el poseedor o detentador, sin que
stos puedan ser compelidos a la exhibicin de ttulos, ni inquietados en la posesin hasta ser vencidos
en juicio. Ideas recogidas por la LPE en sus artculos 12, 14 y 21, en la Ley Orgnica del Poder Judicial,
en la Ley de Enjuiciamiento Civil y en la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa. Asimismo, el
Tribunal Supremo, reiterando su jurisprudencia, afirma que todas las cuestiones de carcter civil en que
se ventilen derechos privados, como es el dominio de una finca, aunque el asunto traiga su origen de
otros gubernativos, y aunque lo administrativo haya resuelto con innegable competencia expedientes
previos y aunque alguna de las partes invoque razones de inters pblico, siempre sern de la
Dicho procedimiento se inicia de oficio o por inters de los colindantes y se publica en el Diario Oficial para efectos de poner en conocimiento a los interesados que tengan la posibilidad de allegar
datos y pruebas respecto al alinderamiento. Posteriormente, se realiza una diligencia llamada de apeo, que consiste en la verificacin
fsica en el lugar donde se discuten los linderos, con la asistencia
de un representante de la administracin, los tcnicos y los interesados, de la cual se levanta un acta con las observaciones de los
que participaron en ella. Dicho acto, que es de naturaleza administrativa, puede ser impugnado y una vez resuelta sta, se procede a
dictar el acto definitivo de deslinde y se ordena fijar los hitos o
mojones que delimiten claramente la propiedad pblica. El procedimiento termina con el acto definitivo de deslinde, que ser aprobado por el Ministerio de Hacienda, acto administrativo que ser
obviamente impugnable ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, siempre y cuando, al igual que en el caso de la accin de
investigacin, no se controvierta la propiedad en s, ya que en este
caso la competencia ser de la justicia ordinaria (artculo 14).
Es necesario tener presente que la legislacin tanto estatal como
autonmica y local han regulado de manera minuciosa este procedimiento de deslinde, en atencin a las continuas pretensiones,
amenazas y agresiones por parte de los particulares sobre los bienes pblicos tanto demaniales como patrimoniales. Incluso la normativa particular, como la Ley de Costas, la Ley de Aguas o la de
vas Pecuarias, van ms all del mero efecto de constatar la posesin mediante el deslinde; ya que, como se ha manifestado reiteradamente, estas facultades no operan si se presenta algn conflicto
relacionado con la propiedad, caso en el cual se acudir a la jurisdiccin civil, que le otorgan efectos definidores de la propiedad.59
La recuperacin propia o reintegro posesorio le da la prerrogativa al
Estado de proteger sus bienes contra las usurpaciones de los particulares, sin necesidad de acudir a la jurisdiccin civil. Cuando se
trate de bienes patrimoniales, el plazo para ejercitar la facultad
El artculo 113 de la Ley de Costas establece: el deslinde [] declara la posesin y la titularidad
dominical a favor del Estado, dando lugar al amojonamiento y sin que las inscripciones del Registro de
la Propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados [] la
resolucin de aprobacin del deslinde ser ttulo suficiente para rectificar las situaciones jurdico registrales
contradictorias con el deslinde. Dicha resolucin ser tambin ttulo suficiente para que la Administracin proceda a la inmatriculacin de los bienes cuando lo estime conveniente.
pblica directamente es de un ao contado a partir de la usurpacin y cuando se trate de bienes de dominio pblico, la facultad se
ahonda, por la trascendencia del inters, y no tiene limitaciones
temporales. En el caso de los bienes patrimoniales, el plazo dado a
la administracin de un ao para ejercitar la accin coincide con
la disposicin del Cdigo Civil, segn la cual la posesin se pierde
por la posesin de otro, aun contra la voluntad del antiguo poseedor, si la nueva posesin dura ms de un ao.
El procedimiento administrativo de recuperacin propia est desarrollado en el Reglamento de la Ley de Patrimonio, el cual establece
la instruccin de un expediente administrativo sumario con todas
las garantas, donde se le d la oportunidad al usurpador de defenderse, aportar documentos y pruebas, a pesar de que segn la legislacin civil el particular detentador no es poseedor hasta que no
transcurra un ao y mientras tanto es un mero usurpador sin derechos que defender (artculo 460.4 del Cdigo Civil). Con todo, as se
predique una exorbitancia por parte del Estado, la jurisprudencia le
ha ido imponiendo obligaciones, como la prueba completa y acabada de la posesin administrativa o uso pblico que tena el bien usurpado; la prueba fsica del bien sobre el que recae la usurpacin, o la
existencia del usurpador contra quien se dirige la accin,60 que impiden o dificultan el correcto ejercicio del interdicto, en detrimento de
la proteccin y garanta de la propiedad pblica.
En cuanto al desahucio administrativo, la facultad se regula en el Reglamento de Bienes de los Entes Locales, que consiste en la posibilidad de
recuperar de oficio la posesin de un bien; pero contrario al interdicto
anterior, sobre el cual exista un ttulo vlido que viniera disfrutando
un tercero. Por ejemplo, cuando se extinguen concesiones o arrendamientos y el concesionario o arrendatario no desocupa el bien, la administracin previa determinacin y depsito de la indemnizacin
si a ella hubiere lugar requerir al interesado para que desocupe el
inmueble en un plazo breve y, en caso de no hacerlo, iniciar el correspondiente lanzamiento, sin olvidar que en esta diligencia se debe tener autorizacin judicial, por tratarse de la entrada en un domicilio
personal.61
Vase, entre otras, las sentencias del Tribunal Supremo: 4 de julio de 1970, 9 de julio de 1984, 18 de
julio de 1986, 1 de junio de 1988, 4 de enero de 1991, 5 de julio de 1991, 24 de septiembre de 1992
y 25 de abril de 1994.
Otros casos de utilizacin de esta prerrogativa de desahucio administrativo se presentan para
desocupar fincas expropiadas y otros derechos personales relativos a la ocupacin de las fincas, o para
Adems de las medidas mencionadas, es importante recordar la aplicacin extensiva a los bienes patrimoniales del principio de la inembargabilidad, consagrado en el artculo 132 de la Constitucin,
aplicacin que se concreta en la Ley de Patrimonio del Estado (artculo
18), al prohibir a los tribunales dictar embargos y mandamientos de
ejecucin contra los bienes y derechos del patrimonio del Estado, aunque con la matizacin o posibilidad excepcional que abri la sentencia 166 de 15 de julio de 1998, en la que el Tribunal Constitucional
restringe el privilegio de la inembargabilidad a los bienes de naturaleza demanial y ahora slo a los patrimoniales que no estn afectados directamente a un uso o servicio pblico,62 es decir, los patrimoniales
que no estn destinados a un uso o servicio pblico sern susceptibles
de la medida judicial.
Como queda visto someramente, tenemos clara la gran diferenciacin entre los bienes pblicos dominicales y los bienes pblicos
patrimoniales, e incluso hemos esbozado los mecanismos de adquisicin y proteccin tanto de los unos como de los otros. Sin embargo, seguimos andando en la oscuridad sobre una definicin del
objeto y finalidad de esta ltima clase de bienes, que en el momento es la que nos interesa.
Como ya se dijo, es necesario deslindar varios trminos que aparentemente se solapan como hacienda pblica, patrimonio pblico y
bienes patrimoniales pblicos, lo que genera consecuencias distintas
en cuanto a los regmenes jurdicos aplicables. El primer concepto,
siguiendo a Sanz de Bujanda, est constituido por recursos, derechos econmicos e ingresos pblicos. Dentro de los recursos se comprenden tanto los tributos y la deuda pblica como el patrimonio
del Estado; dentro de los derechos econmicos, entre otros, los derechos sobre bienes patrimoniales, y, finalmente, dentro de los ingresos pblicos, los rendimientos patrimoniales.63
el desalojo de viviendas de propiedad de los Entes Locales o del Instituto de Promocin Pblica de la
Vivienda. Citados por Parada Vsquez, op. cit., p. 31.
Sobre este punto vanse: Ballesteros Moffa, A., La doctrina del tribunal constitucional sobre el
privilegio de la inembargabilidad de bienes y derechos pblicos (Comentario a la STC 166/1998, de 15
de julio), en RAP, No. 148, 1999, pp. 205 y 207 y la publicacin de su primer libro Inembargabilidad de
bienes y derechos de las administraciones pblicas, s. l., Colex, 2000; Ciruana A., Andrs, La
embargabilidad de los bienes de la administracin (a propsito de la Sentencia del Tribunal constitucional 166/1998, de 15 de julio), en Tribunales de Justicia, No. 10, 1999 y Mir Puigpelat, O., El fin de la
inembargabilidad de los bienes patrimoniales de las administraciones pblicas (comentario a la STC
166/1998, de 15 de julio), en Autonomies, No. 25, 1999.
Sinz de Bujanda, op. cit., p. 3.
Pero avanzando un poco ms, el rgimen jurdico aplicable a estos
bienes y derechos depender de su calificacin y finalidad, porque,
segn Calvo Ortega, las normas sobre la adquisicin y gestin de
los bienes patrimoniales no son de derecho financiero y porque
dichos bienes no buscan como finalidad la obtencin de dinero,
sino que se encaminan a la gestin ms conveniente del inters
pblico como objetivo primordial, aunque eventualmente puede
obtenerse algn tipo de lucro por dicha gestin.64
As, los ingresos que se obtienen por el rendimiento de los bienes patrimoniales y los rendimientos de las actividades empresariales pblicas son un sector de los ingresos pblicos de difcil sistematizacin
jurdica, por cuanto las figuras e instituciones a travs de los cuales se
obtienen son muy variadas y ajenas al derecho financiero.65 Sin embargo, otro sector doctrinal acoge una postura intermedia, en el sentido de asignarles a los bienes patrimoniales, como una de sus
finalidades el beneficio social y comn, es decir, el inters general,
pero sin negarle un resultado financiero positivo, que, entre otras cosas, es una exigencia impuesta por la propia Constitucin. En resumen, se trata es de obtener el mayor beneficio para el mayor nmero
de personas, lo que implica una gestin econmica adecuada.66
Como se observa, e incluso as lo afirma el Tribunal Constitucional,67 estamos a mi modo de ver ante una finalidad mixta, que comporta la satisfaccin de un inters general mediante la gestin o
adquisicin de un bien patrimonial pblico, pero tambin implica
la bsqueda de un resultado financiero positivo a travs de la obtencin de rentas y recursos fruto de la explotacin de dichos bienes. Sin embargo, la profesora Carmen Chinchilla no da mayor
importancia a la funcin financiera de los bienes patrimoniales, al
darle preeminencia definitiva al factor del inters general o social
sobre cualquier finalidad financiera68 por dos razones fundamentales: (1) la subordinacin de dichos bienes que van a satisfacer
directa e inmediatamente el inters general, que debe buscar la
Calvo Ortega, R., Consideraciones sobre los presupuestos cientficos del derecho financiero, en
HPE, No. 1, 1970.
Palao Taboada, C., Derecho financiero y tributario, tomo I, s. l., s. e., 1987, p. 258.
Falcn y Tella, R., La Finalidad financiera en la gestin del patrimonio, en Revista Espaola de
Derecho Financiero, No. 35, 1982.
STC 52/1994, de 24 de febrero, FJ 5.
Chinchilla Marn, op. cit., p. 31.
administracin, y (2) la escasa entidad que tales ingresos representan en el total de ingresos del Estado. Seguidamente afirma que en
condiciones excepcionales, cuando se procede a la enajenacin o
privatizacin de los bienes patrimoniales, pueden llegar a ser cifras realmente importantes.69 De todas formas, sean condiciones
normales o excepcionales, los activos consistentes en bienes patrimoniales en cabeza de las distintas administraciones pblicas comprenden una masa incalculable que, traducida a dinero, es una
suma nada despreciable como para no tenerla en cuenta desde el
Pero siguiendo con la funcin o finalidad de los bienes patrimoniales, como lo sostuve en prrafos anteriores, sta tiene dos extremos:
por una parte est la satisfaccin del inters general y, por otra, la
obtencin de un beneficio econmico para el erario pblico. En efecto, una cosa es que la legislacin, tanto el Cdigo Civil como la Ley
de Patrimonio del Estado, al ser ambigua y describir negativamente
el objeto de los bienes patrimoniales, lo haga afirmando que stos
sern los que no se hallen afectos al uso general o a los servicios pblicos, aunque su finalidad, en ltimas, est dispuesta por el artculo 103.1
de la Constitucin espaola (inters general), y otra cosa es que
afirme de manera categrica que estos bienes sean destinados nica y exclusivamente a la obtencin de ingresos econmicos, ya que
ninguna disposicin legal lo hace salvo en la escala local el artculo 76 del Texto Refundido de Rgimen Local (RDL 781 del 18 de
abril de 1986) y el 6.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades
Locales (RD 1372 del 13 de junio de 1986). Es decir, queda abierta
la posibilidad de que la finalidad de los bienes patrimoniales no se
restrinja nicamente a satisfacer el inters comn70 o exclusivamente
a la obtencin de ingresos financieros para el Estado, ya que en algunas ocasiones se dirigen a otros fines muy particulares y espec-
Corrobora esta afirmacin el dato obtenido en la pgina web de la SEPI, en la que calcula los ingresos
en el ao 2001 por concepto de los procesos de privatizacin de empresas en 2,8 billones de pesetas,
equivalentes al 12,1% de los presupuestos generales del Estado.
En este sentido, vase Sinz Moreno, F., El dominio pblico. Una reflexin sobre su concepto y
naturaleza, cincuenta aos despus de la fundacin de la revista de administracin pblica, en RAP,
No. 150, pp. 479 y 484, quien afirma que los bienes del artculo 132 de la Constitucin espaola estn
destinados especialmente al inters pblico, bien mediante su afectacin (bienes demaniales en
general, comunales y bienes del Patrimonio Nacional), bien, menos intensamente, mediante su incorporacin al rgimen administrativo de los bienes patrimoniales [] aunque los bienes pblicos pueden
producir ingresos, sa no es su finalidad esencial ni es determinante de su rgimen jurdico. Para los
bienes pblicos lo determinante es su destino a fin de utilidad pblica.
ficos, como los recursos incautados a los organismos autnomos fruto de la gestin de sus bienes patrimoniales.71
En ltimas, el primer objetivo de la gestin de los bienes patrimoniales es cumplir con las finalidades impuestas constitucionalmente a la
administracin en el marco de la frmula Estado social de derecho,72
pero tambin, en mi opinin, y no menos importante, la administracin titular de los bienes patrimoniales debe buscar la obtencin de
unos ingresos financieros que, obviamente, redundarn en beneficio
del inters general establecido. Los objetivos y finalidades no son
excluyentes, sino que el uno conlleva al otro necesariamente, si se
mira desde la perspectiva de una adecuada gestin patrimonial.
2. EL PATRIMONIO EMPRESARIAL COMO UNA DE LAS CLASES
DE BIENES PATRIMONIALES DEL ESTADO
Es un hecho conocido desde hace varias dcadas que el poder pblico utiliza diversos mecanismos para ejercer con eficacia sus innumerables y variadas funciones; uno de ellos es el intervencionismo
econmico concepto tomado al margen de corrientes ideolgicas
y polticas. Descendiendo an ms, el Estado puede intervenir
econmicamente de muchas maneras: ejerciendo la potestad reguladora, controlando a los agentes econmicos, actuando directa o
indirectamente en el mercado como productor de bienes o prestador
de servicios en igualdad de condiciones con los particulares, etc. Y
es de esta ltima manera como nos interesa observar el fenmeno,
ya que con este tipo de intervencin el Estado conforma un ncleo
ms o menos importante de propiedades o copropiedades en empresas de muy diverso carcter y actividad.
2.1 Algunos antecedentes
Sin nimo de hacer un largo excurso histrico, merece la pena recordar algunos datos anteriores en el tiempo, para ubicar un poco
Daz Lema, J. M., La afirmacin legal de patrimonios propios de los organismos autnomos (contribucin al estudio de los patrimonios inmobiliarios pblicos) en administracin instrumental, libro homenaje
a M. F. Clavero Arvalo, Madrid, Civitas, 1994, p. 336.
Sobre las posibles vulneraciones al Estado Social de Derecho con la desviacin de la finalidad de los
bienes patrimoniales vanse: Menndez Rexach, A., Reflexiones sobre el significado actual de los
patrimonios pblicos, en Ciudad y Territorio, vol. I, Nos. 95-96, 1993, p. 218, y Falcn y Tella, op. cit., p. 388.
mejor el nacimiento de aquellos entes con los cuales el Estado concurre libremente en el mercado con la iniciativa privada. As es
como en Blgica, en 1884, se crea la Socit Nationale des Chemins
de fer Vicinaux con aportes de capital mayoritariamente pblico y
minoritariamente privado. As mismo, en Alemania, en 1895, el
Municipio de Estrasburgo participa en una empresa privada de
alumbrado elctrico, fenmeno que se extiende notablemente luego de la Primera Guerra Mundial. Posteriormente, en 1919, la antigua Checoslovaquia permite la explotacin de centrales
hidroelctricas por parte de empresas mixtas pblicas y privadas,73
vitales y estratgicas para el sector industrial y militar.
Sin embargo, en estos anteriores casos de participacin mixta no
se vislumbra claramente el objetivo ni la finalidad del socio pblico (Estados) con estas operaciones econmicas. Es en Italia donde
el Estado asume la titularidad de parte de las acciones de las empresas privadas con el objetivo plenamente definido de salvarlas
de la quiebra financiera, consecuencia de la crisis econmica de
1923-1929, mediante la creacin de un ente pblico encargado de
adquirir participaciones accionariales en las empresas, hasta ese
momento privadas, que se encontraban en grave situacin econmica.74 Este mecanismo tambin lo utiliz Francia a partir del perodo de entreguerras.
Otro objetivo y finalidad manifiesta buscaron Alemania e Inglaterra al adquirir participaciones en empresas privadas de una esfera
inferior (municipal), cual era estimular y fomentar ciertas actividades hasta el momento poco desarrolladas, pero importantes para
el bienestar y progreso de estos pequeos ncleos sociopolticos.75
En Espaa el asunto no es muy claro. Ante todo, debemos precisar
que este tipo de intervencin pblica en la economa ha tenido tres
vertientes claramente diferenciadas: primera, la creacin de este tipo
de sociedades en un mbito superior o estatal; segunda, lo anterior,
pero en una escala intermedia (comunidades autnomas), y, por ltimo, la conformacin de estas compaas en un mbito inferior o
Albi, F., Tratados de los modos de gestin de las corporaciones locales, Madrid, Aguilar, 1960, p. 385,
citado por Prieto Gonzlez, Luis Fernando, Las empresas mixtas locales, Madrid, Montecorvo, 1996.
Parada Vzquez, op. cit., tomo II, p. 240.
municipal.76 Sus desarrollos han sido independientes y a veces distantes, pero no sobra recordar que la esencia y tipicidad de las sociedades mercantiles se manifiesta en la determinacin de que su capital
es en parte propiedad pblica y en parte propiedad privada, independientemente de la esfera de que se trate.
As las cosas, algunos autores espaoles opinan que el famoso Estatuto de Calvo Sotelo, de 1924, es el primer ordenamiento jurdico
en este pas que consagra expresamente la creacin de empresas
con participaciones pblicas y privadas de mbito municipal; sin
embargo, esta afirmacin es desvirtuada por otros tratadistas, quienes consideran que en dichos entes la intervencin de los ayuntamientos se haca desplegando su naturaleza de poder pblico,
traducida en la imposicin de ciertas cargas sobre los particulares y
en el nombramiento de miembros del Consejo de Administracin
de la empresa y no como un simple socio particular.77
Posteriormente y haciendo a un lado la creacin independiente y en
su momento extraa en 1927 y 1928 de empresas como Campsa,
Tabacalera, Compaa Arrendataria del Monopolio del Petrleo y
Telefnica, en cuyos capitales posea la mayora el Estado, los primeros intentos de articulacin sistemtica se dan en el plano intermedio con la Ley Municipal Catalana de 1933-1934 y, a escala
municipal, con la Ley Municipal de la Repblica Espaola de 1935,
todo lo cual se concreta un poco ms con la Ley de Bases de Rgimen
Local de 1945 y con el Texto Refundido de Rgimen Local de 1955.
Pero tal articulacin es definitiva y contundentemente con la Ley
del 25 de noviembre de 1941, donde se da un paso adelante en la
organizacin y sistematizacin de este tipo de sociedades, al crearse el Instituto Nacional de Industria (INI), tomando como modelo
la experiencia italiana de aos anteriores. Con ello el Estado manifiesta claramente su voluntad de estimular la creacin de empresas organizadas como sociedades annimas, por medio de
inversiones de capitales pblicos (en cabeza del INI) junto a capitales privados, y sacar al pas del atraso industrial en que se encontraba tras la guerra civil.
Al respecto, vase Tena Piazuelo, Vitelio, La empresa pblica, en Bermejo Vera, Jos (dir.), Derecho
administrativo, Parte Especial, Madrid, Civitas, 2001, p. 911.
Entre otros, Clavero Arvalo, M. F., Municipalizacin y provincializacin de servicios en la Ley de
Rgimen Local, Madrid, s. e., 1952.
Vemos que en este caso el objetivo estatal se encaminaba hacia una
poltica de fomento, y no como consecuencia de una corriente ideolgica nacionalizadora. Posteriormente, y slo para completar el panorama normativo inicial, la Ley de Entidades Estatales Autnomas de 1958
(LEEA) hace una clasificacin amplia y un tanto confusa de los variados
entes institucionales creados hasta el momento, que luego se abandona con la Ley General Presupuestaria de 1977 (LGP), texto Refundido
aprobado por Real Decreto Legislativo 1091 de 1988.
As es como dicha estructura normativa es el caldo de cultivo para la
generacin casi que espontnea de decenas de sociedades en las que la
participacin pblica era bastante notoria y que se organizaron bajo
un rgimen privado, fenmeno ste muy criticado por el profesor Eduardo Garca de Enterra.78 De all en adelante se presentaron divisiones
empresariales por sectores, supresiones, creaciones de nuevos entes con
titularidad pblica que a su vez conformaban nuevas sociedades mercantiles por medio de participaciones accionariales, de acuerdo con los
diferentes sectores de la economa (energa, industria, comercio, etc.).
Cabe nicamente destacar que tales entes promotores o matrices, para
utilizar un trmino propio del derecho mercantil, a pesar de su personalidad jurdica propia, seguan estando bajo la dependencia del ministerio correspondiente, el cual ejerca la direccin estratgica, la evaluacin
y el control de sus resultados y en algunos casos incluso tambin bajo la
dependencia de un organismo autnomo.
2.2 Naturaleza y rgimen jurdico
Huelga precisar que partimos hoy en da del reconocimiento constitucional de la iniciativa pblica en la actividad econmica, consagrada en el artculo 128.2 de la Constitucin espaola (apoyado
en el principio de la libertad de empresa79 dentro de una economa
de mercado),80 donde ya no es raro encontrar en los Estados modernos y medianamente desarrollados competencia abierta y en igualdad de condiciones entre empresas privadas y empresas pblicas.81
Garca de Enterra, Eduardo, Curso de derecho administrativo, tomo I, Madrid, Civitas, 2000.
Martn-Retortillo, Sebastin, Derecho administrativo econmico, tomo I, Madrid, La Ley, 1988, pp. 93 y ss.
Sobre el concepto de economa de mercado, vase Martn Mateo, Ramn, El marco pblico de la
economa de mercado, s. l., Trivium, 1999.
As lo reconoci el Tribunal Supremo espaol en sentencia del 10 de octubre de 1989, al afirmar que: La
creacin de empresas pblicas para fines empresariales es legalmente posible pero est sujeta a la doble
condicin de que la actividad empresarial que se vaya a desarrollar con la empresa pblica sea una actividad
de indudable inters pblico, apreciable y apreciado en el momento de su creacin y en el que el ejercicio
Siguiendo adelante, y dejando atrs la normativa enunciada, nos
encontramos en la actualidad en Espaa con la Ley 6 de 1997 de
Estado (LOFAGE), en la cual la referencia a las sociedades mercantiles con participacin mixta que venimos sealando es mnima, al
mencionarse tmidamente a ltima hora en la disposicin adicional
duodcima. Si reparamos en la exposicin de motivos de la ley, encontramos que en su numeral XI, sobre la administracin institucional
nada se dice de las nombradas sociedades mercantiles.82
Sin embargo, no por lo breve de la disposicin adicional, en la que
se somete a estas sociedades al ordenamiento jurdico privado, deja
de tener mucho fondo y contenido; ya que nada ms y nada menos
que en materias presupuestaria, contable y de control financiero,
en cuanto toque con la participacin pblica, no se aplica el rgimen privado, sino a contrario sensu el pblico.
Pero en este punto debe andarse con cuidado, ya que la misma disposicin impide tajantemente que dichos entes ejerzan potestades
o autoridad pblica, lo que en un razonamiento desprevenido conduce a afirmar que su estudio no corresponde al derecho administrativo y se acerca ms al derecho mercantil.83 En mi opinin, este
aparente alejamiento del derecho administrativo debe verse con
reservas, pues, como lo anot la aplicacin ad intra de la normativa
pblica, en dichas sociedades es bastante minuciosa y compleja en
lo que toca a la participacin estatal.
Analizando detenidamente las normas sobre el mbito de aplicacin de la LOFAGE, vemos en su artculo 1 que los llamados genricamente organismos pblicos son entidades de derecho pblico,
agrupadas en tres especies: los organismos autnomos (artculo 45);
las entidades pblicas empresariales (artculo 53.2), definidas como
entidades pblicas regidas por el derecho privado, y las sociedades
mercantiles,84 que no aparecen definidas, sino simplemente se alude
a su rgimen de derecho privado (disposicin adicional duodcima).
de la actividad econmica empresarial de que se trate la empresa pblica se someta sin excepcin ni
privilegio alguno directo ni indirecto a las mismas reglas de libre competencia que rigen el mercado.
Martn Rebollo, Luis (edit.), Leyes administrativas, Madrid, Aranzadi, 2001.
Al respecto vase la opinin de Snchez Goyanes, Enrique, Derecho administrativo, s. d., p. 225 y de
Martn Rebollo, op. cit.
Parada Vzquez, op. cit.
Sin embargo, se puede decir, 85 haciendo una interpretacin integral
de la LOFAGE junto con la Ley General Presupuestaria (LGP) de 1977,
texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1091 de 1988,
que tambin estas ltimas sociedades, aun estando sujetas al derecho privado y excluyndoseles el ejercicio de autoridad pblica, en
atencin a la participacin mayoritaria de la administracin del Estado o alguno de sus organismos autnomos o alguna otra entidad
estatal de derecho pblico (artculo 6.1a), podran eventualmente
serles aplicadas algunas normas de derecho pblico.
En ltimas, la limitacin que hace la LOFAGE a las sociedades mercantiles estatales de desplegar autoridad pblica o, ms tcnicamente dicho, de ejercer potestades administrativas, no implica que a tales entes
no se les pueda aplicar en algunos casos concretos la normatividad pblica. Lo que s es claro es que al no ejercer potestades administrativas,
sus actos, en cuanto estn relacionados con ellas, no pueden considerarse administrativos y, por lo tanto, estn excluidos del mbito de aplicacin de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
del Procedimiento Administrativo Comn-Ley 30 de 1992 (artculo 2.2).
Por esta razn es importante que en este punto se tenga el mayor
cuidado en la aplicacin del rgimen jurdico, ya que no por el hecho de organizarse estas sociedades con una forma jurdico-privada
e incluso con participacin en su direccin de personas particulares,
dejen de aplicarse algunas normas de derecho pblico en atencin a
la naturaleza del capital aportado por el socio estatal, independientemente del ejercicio de su poder de regulacin y vigilancia.
2.3 Creacin
Recordemos que en el mbito privado la sociedad mercantil responde
a la voluntad de varias personas de querer asociarse, del animus
societatis, y de buscar un objetivo comn con la creacin de una nueva
persona jurdica distinta de los socios, y sabido es que, tal como lo
hemos dicho, en este caso una de las personas con nimo de asociarse
es el Estado (administracin del Estado, organismo autnomo o cualquier otro ente pblico), siempre que acte dentro de su finalidad de
buscar el inters general; pero para completar la operacin en el terreno jurdico mercantil se requiere la voluntad concurrente de otras
personas privadas con igual nimo asociativo. Es decir, es fundamental para el nacimiento del nuevo ente societario el acuerdo de la voluntad pblica y privada. Se descarta, por lo tanto, la creacin de las
sociedades mercantiles mixtas, por la sola voluntad pblica a travs
de cualquier mecanismo ley, decreto-ley, etc..
El Estado, pese a toda su capacidad, no puede obligar a los particulares a que se asocien con l para conformar una nueva sociedad.
Por tal razn, lo nico que puede hacer el poder pblico es autorizar su participacin para crear y conformar, junto con los particulares que as lo deseen, una sociedad mercantil. Esta cuestin nos
obliga a calificar de antitcnica la facultad que tiene el Consejo de
Ministros de creacin de sociedades que le otorga el artculo 6.3
de la Ley General Presupuestaria, y sera mejor hablar de autorizaciones para crear junto con el socio o socios privados la correspondiente sociedad o para adquirir o participar en dichas sociedades.
En este punto debemos llamar la atencin sobre dos supuestos: el primero, la constitucin o la creacin de una nueva sociedad lo que
implica, como ya dijimos, la autorizacin del Consejo de Ministros,
trmite que obviamente estar sometido a un procedimiento administrativo separado de los actos posteriores de constitucin propiamente dicha de la sociedad (escritura pblica, registro, etc.) estar sujeta
al rgimen del derecho mercantil y, segundo, la adquisicin de participaciones en el capital de empresas ya constituidas requiere, en principio a la luz de la Ley de Patrimonio del Estado y de la Ley General
Presupuestaria, la autorizacin del Consejo de Ministros.
Sin embargo, en cuanto a la SEPI, la Ley 5 de 1996, modificada por el
Real Decreto 15 de 1997, establece una regulacin particular para ciertas empresas. En efecto, slo se necesita autorizacin del gobierno por
propuesta del ministro de Industria y Energa, previo informe de la Comisin Delegada de Asuntos Econmicos, en ciertos casos: (a) cuando
la operacin exceda de mil millones de pesetas (aproximadamente siete millones de euros), (b) cuando se trate de participar en sociedades no
participadas previamente y la SEPI o sus entidades adquieran ms de
un diez por ciento del capital de la compaa en un plazo de doce meses
desde la primera compra y (c) cuando se adquiera la posicin mayoritaria en una sociedad, lo cual le impone la obligacin a la SEPI de comunicarle la decisin al Congreso de los Diputados y al Senado.86
Snchez Morn, op. cit., p. 309.
Consagra igualmente esta ley la posibilidad de que la titularidad
accionarial pblica se traspase a cualquier ttulo de un ente pblico a otro, como es el caso de la SEPI, de la cual ya se hizo mencin,
o en su caso a terceros particulares, caso en el cual se estara reduciendo o desapareciendo la participacin pblica. En el caso de que
el traspaso accionarial sea entre entes pblicos, no habr necesidad de ir al mercado pblico de valores.
As las cosas, una vez acordada por el Consejo de Ministros la participacin estatal la empresa que requiere la aportacin pblica
(en el caso de que estemos hablando de una poltica de salvamento
econmico) o definida la empresa que ser objeto de recursos pblicos, se procede a buscar el mecanismo ms adecuado para concretar la participacin, sea una compra o adquisicin de un paquete
accionarial, sea la constitucin primaria de la sociedad o cualquier
otro negocio jurdico permitido.
Tal como lo establecen las normas jurdicas espaolas, estas organizaciones empresariales se regirn por el derecho privado y se organizarn como sociedades, pero es conveniente recordar que
cuando se trate de los supuestos de creacin de sociedades, habr
que tomar el cause del derecho privado y observar lo establecido
en el Real Decreto Legislativo 1564 de 1989 por el que se aprueba
el Texto Refundido de la Ley de Sociedades Annimas.
En efecto, una vez logrado el acuerdo de voluntades fundamental
entre la parte pblica y la parte privada, se procede a la constitucin de la sociedad mediante escritura pblica, donde se determinar la aportacin del capital y su representacin en acciones, que
podr ser mayoritariamente pblico. Tambin se puede presentar
el caso de una fundacin sucesiva, cuando se haga una suscripcin
pblica de acciones en el mercado financiero y simultneamente
se vaya constituyendo la sociedad. Otra operacin deber realizarse en el caso de que la sociedad ya est constituida y el Estado, a
travs de los entes capacitados, est interesado en adquirir la propiedad accionarial mayoritaria, siempre y cuando se haga una oferta pblica de acciones o se vaya al mercado financiero para realizar
la correspondiente enajenacin.
Detengmonos un poco en la titularidad de la participacin pblica
en el ordenamiento jurdico. Tal como lo establece la Ley General
Presupuestaria, en su artculo 6.1a, de manera general corresponde
dicha titularidad a la administracin, a un organismo autnomo o
a otro ente pblico. Pues bien, regresando a datos anteriores, decamos que la creacin del Instituto Nacional de Industria (INI), en 1941,
se hizo para desarrollar una poltica de fomento y salvamento con el
fin de sacar de la postracin al sector industrial espaol luego de la
guerra civil, con lo cual surgieron muchas empresas con participacin pblica (en cabeza del INI) agrupadas en los llamados holdings.
En 1995 desaparece el INI y es reemplazado por dos organismos
similares: la Agencia Industrial del Estado (AIE) y la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), creadas por el Real Decreto Ley 5 de 1995 y luego por la Ley 5 de 1996. Hoy en da slo
subsiste la SEPI, que est adscrita al Ministerio de Industria y Energa y ostenta la titularidad de participaciones accionariales en infinidad de empresas de naturaleza industrial creadas antao a la
sombra del INI.
Por otro lado, aparte de la SEPI, como propietaria de paquetes
accionariales se encuentra la Direccin General de Patrimonio del
Estado, a la que se le atribuy tambin titularidad y participacin
accionarial en ciertas empresas de naturaleza no propiamente industrial en virtud de la Ley del Patrimonio del Estado, texto articulado aprobado por Decreto 1022 de 1964.
2.4 Administracin
En cuanto a la direccin en la gestin de las compaas en las que exista aporte de capital pblico, la Ley 5 de 1996 seala, respecto a las participaciones de la SEPI, que la gestin ordinaria de las sociedades
participadas corresponder a sus propios rganos de administracin y
all necesariamente deber reflejarse mediante un representante la titularidad del aporte pblico, el cual deber estar sometido a las directrices e instrucciones de su administracin o ente matriz.
As, segn la Ley de Patrimonio del Estado, se asigna al Ministerio de
Hacienda el ejercicio de los derechos sobre las participaciones del Estado en las empresas mercantiles de que sea socio, lo que le da la posibilidad de dar instrucciones sobre el adecuado manejo accionarial.
Con todo, no es coherente esta asignacin, pues en la mayora de los
casos poco o ningn conocimiento del negocio que desarrolla la sociedad mercantil participada tiene el ministro de Hacienda, por tratarse de actividades industriales o comerciales ajenas a sus
competencias, razn por la cual, en la prctica, las directrices e instrucciones suelen fijarlas los ministerios a los que se adscribe cada empresa de acuerdo con el sector o la direccin general de los holdings o
grupos de que haga parte la empresa o sus participaciones.
Por otro lado y para avivar ms una polmica tratada en apartes
anteriores sobre la finalidad financiera o no de los bienes patrimoniales, el Real Decreto-Ley 15 de 1997 en su artculo 11.a establece
que la gestin de la SEPI sobre sus participaciones accionariales se
har con criterios empresariales segn las reglas de la economa
de mercado, lo cual corrobora que aparte de la bsqueda de la satisfaccin de los intereses generales como finalidad del Estado social de derecho que postula la Constitucin, se busca tambin
obtener un beneficio econmico inherente al concepto de empresa
dentro de una economa de mercado.
Ahora bien, hay que tener en cuenta que las sociedades mercantiles
estatales son aquellas en las que la participacin en su capital es
mayoritariamente pblico y, por lo tanto, segn la Ley General Presupuestaria, estn sometidas a un rgimen exorbitante de control y
supervisin en lo que toca con sus presupuestos, ya que, tal como lo
seala el artculo 50, dentro de los Presupuestos Generales del Estado se encuentra el de las sociedades estatales. Igualmente, deben
elaborar un programa anual de actuacin, inversiones y financiacin (PAIF) que se somete a la evaluacin y aprobacin del gobierno
y un presupuesto de explotacin y otro de capital que se incluirn
finalmente en los presupuestos generales (artculos 87 a 91).
El control de eficacia sobre estas empresas con participacin
mayoritariamente pblica corresponde al rgano de que dependan,
sea un ministerio o un organismo autnomo o cualquier otro ente
pblico, y el control financiero lo ejerce la intervencin general de la
administracin del Estado, sin perjuicio del sometimiento al rgimen
de la contabilidad pblica ejercido por el Tribunal de Cuentas, incluso
se puede presentar un control poltico ejercido por el parlamento.
2.5 Enajenacin
Como se observa, fruto del desarrollo histrico y por diferentes razones, el Estado es titular de infinidad de bienes patrimoniales traducidos concretamente en participaciones y ttulos representativos
de capital o acciones en empresas y sociedades. No obstante, hoy
en da, en virtud de muchos factores, que no es el momento de analizar,87 se ve precisado a desprenderse de ellos con la consecuente
transmisin de su propiedad a manos particulares, lo que de manera muy amplia encajara en el fenmeno de las privatizaciones,88
terreno vasto y complejo, en el cual no entraremos, porque nos desva la atencin del cauce de estas breves notas.
En primer lugar, se establece que la adquisicin y tambin la enajenacin de esta clase de ttulos que representan capital en empresas mercantiles se realiza por suscripcin, venta, compra o cualquier negocio
jurdico, acordado por el gobierno por propuesta del Ministerio de Economa y Hacienda (artculo 100 Ley de Patrimonio del Estado) y en
correspondencia con lo dispuesto en la Ley General Presupuestaria
(artculo 6.3) sobre dichas participaciones, que sern acordadas por el
Consejo de Ministros. Se contempla, adems, la posibilidad, como lo
habamos anotado, de la eventual creacin de empresas, caso en el
cual podra hacerse aportacin de bienes inmuebles.
En cuanto a las empresas que cotizan en bolsa, la venta de las participaciones accionariales pblicas deber ceirse a las normas que
regulan el mercado de valores (Ley 24 de 1998). Es decir, siguiendo
la Ley de Patrimonio del Estado (artculo 104), la enajenacin se
puede realizar en mercados secundarios organizados o fuera de stos
por medio de cualquier acto o negocio jurdico. De todas maneras,
la transferencia de los activos empresariales deber estar controlada y vigilada en aras de satisfacer el inters general. Uno de esos
controles es la autorizacin que deber dar el Consejo de Ministros
a los actos de prdida de la posicin mayoritaria del Estado en las
sociedades mercantiles en que tenga participacin accionarial (remisin hecha por el artculo 103 de la Ley de Patrimonio del Estado al 6.3 de la Ley General Presupuestaria). Se hace una excepcin
para la enajenacin de los ttulos que por su nmero no puedan
considerarse autnticas inversiones patrimoniales, caso en el cual
bastar la autorizacin del ministro de Economa y Hacienda.
Al respecto puede verse la presentacin realizada por el profesor Gaspar Ario Ortiz al libro Empresa
pblica y privatizaciones. Una polmica abierta, s. l., Veintiuno, 1995, pp. 9-31.
En el Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autnoma de Madrid, 1999, Privatizacin
y liberalizacin de servicios, edicin dirigida por Gaspar Ario Ortiz, puede observarse un panorama
sobre este fenmeno.
En este punto queda abierta una puerta discrecional a la administracin para determinar qu nmero puede calificarse como verdadera
inversin patrimonial. Al respecto, el artculo 103 de la Ley de Patrimonio del Estado, antes de ser modificado por el artculo 142.3 de la
Ley 13 de 1996 de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden
Social,89 estableci que se requera la autorizacin, en ese momento,
de una ley cuando el valor de los ttulos superara el diez por ciento
de la participacin total, lo que nos lleva a proponer una interpretacin de la nueva redaccin del artculo 103 de la LPE, al considerar
como autnticas inversiones patrimoniales las que superen el diez
por ciento del accionariado total de la compaa.
Por otra parte, la Ley 5 del 23 de marzo de 1995, sobre el rgimen
jurdico de enajenacin de participaciones pblicas en determinadas empresas, y su reglamento de desarrollo el Real Decreto 1525
de 1995 pretenden asegurar el control administrativo, mediante
un mecanismo de autorizacin previa de determinados acuerdos y
actos de la sociedad en la que se ha reducido o enajenado totalmente la participacin pblica, en aras de seguir protegiendo y
garantizando el inters pblico que se gestionaba con la propiedad accionarial pblica en la sociedad.90
La autorizacin administrativa recae sobre ciertos actos de disposicin en las sociedades con capital pblico superior al veinticinco por
ciento, siempre que se trate de empresas que presten servicios esenciales o estn sometidas a un rgimen de control dispuesto por la ley o
por razones de inters pblico, o que estn exentas (total o parcialmente) de la sujecin a la libre competencia de acuerdo con lo regulado por el Tratado de la Comunidad Econmica Europea. La
autorizacin se dar en los casos en que se disponga una reduccin en
la participacin pblica del diez por ciento y siempre que en el capital
total de la empresa implique menos del cincuenta por ciento del capital social. Tambin se requerir autorizacin en los casos de la decisin sobre la disolucin, escisin o fusin de la empresa, la enajenacin
o gravamen de activos y el cambio de objeto social.
En el caso de la SEPI, se requerir la autorizacin del gobierno cuando
la operacin exceda de seis millones de euros aproximadamente, se
Vase Martn Rebollo, op. cit., p. 1838.
Ponce Sol, Julio, Una aproximacin al fenmeno privatizador en Espaa, en RAP, No. 139, eneroabril, 1996, p. 354.
trate de sociedades no participadas previamente por la SEPI o suponga
la prdida de la posicin mayoritaria del Estado en las participaciones.
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