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Timestamp: 2016-10-20 21:36:23+00:00

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2C_668/2012 (01.02.2013)
selbstst�ndige Berufsaus�bung als Arzt,
X.________ ersuchte das Departement f�r Finanzen und Soziales des Kantons Thurgau am 31. Mai 2011 um Auskunft, ob eine privat�rztliche Niederlassung, wie er sie bisher in Deutschland praktiziert hatte, im Kanton Thurgau m�glich sei. Er verf�ge �ber ein eidgen�ssisch anerkanntes Arztdiplom und habe eine dreij�hrige Ausbildung als �rztlicher Hom�opath in Deutschland abgeschlossen; eine Facharztausbildung habe er hingegen nicht absolviert. Er beabsichtige, sich im Kanton Thurgau als Arzt niederzulassen.
Der Kantonsarzt und das Departement f�r Finanzen und Soziales des Kantons Thurgau antworteten ihm im Folgenden, die Niederlassung als Arzt setze nicht nur eine Anerkennung einer Ausbildung als Arzt voraus, sondern auch den Erwerb eines Facharzttitels oder des Titels "Praktischer Arzt". Die Anerkennung als "Praktischer Arzt" sei entweder durch einen eidgen�ssischen oder aber durch einen eidgen�ssisch anerkannten Weiterbildungstitel m�glich, z.B. gest�tzt auf seine bisherige T�tigkeit in Deutschland, wobei hierf�r die Medizinalberufekommission (MEBEKO) zust�ndig sei. Eine Niederlassung als hom�opathischer Arzt sei ebenso nur mit einem Facharzttitel m�glich. Allenfalls k�nne er sich aber als Naturheilpraktiker in der Schweiz niederlassen.
X.________ verzichtete auf die Einreichung eines eidgen�ssisch anerkannten Weiterbildungstitels ebenso wie auf die Einreichung eines Gesuchs als Naturheilpraktiker beim Departement f�r Finanzen und Soziales des Kantons Thurgau. Dieses wies sein Gesuch um Erteilung einer Berufsaus�bungsbewilligung als selbstst�ndiger Arzt am 5. Januar 2012 ab.
Eine gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau blieb ohne Erfolg (Urteil vom 4. April 2012). Mit Eingabe vom 6. Juli 2012 beantragt X.________ dem Bundesgericht, die Verf�gung des Departements f�r Finanzen und Soziales des Kantons Thurgau vom 5. Januar 2012 sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau seien aufzuheben; das Departement f�r Finanzen und Soziales sei anzuweisen, ihm eine Bewilligung als selbstst�ndiger Arzt im Kanton Thurgau zu erteilen. Eventuell sei ihm seine Bewilligung f�r die selbstst�ndige Aus�bung der �rztlichen Hom�opathie oder als Heilpraktiker zu beschr�nken, ihm eine Bewilligung zur Mitarbeit bei einem niedergelassenen �rztlichen Kollegen ohne Hom�opathieausbildung zu erteilen oder es seien weitere Auflagen f�r die selbstst�ndige Niederlassung zu verf�gen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau und die Medizinalberufekommission (Eidgen�ssisches Departement des Innern) beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen.
1.1 Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid in einer Angelegenheit des �ffentlichen Rechts, die unter keinen Ausschlussgrund gem�ss Art. 83 BGG f�llt und daher mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Der Beschwerdef�hrer, welcher am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, ist durch den angefochtenen Entscheid besonders ber�hrt und besitzt ein schutzw�rdiges Interesse an dessen Aufhebung oder �nderung, womit er zur Beschwerde legitimiert ist (Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.2 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erw�gungen der Vorinstanz gebunden. Immerhin pr�ft das Bundesgericht, unter Ber�cksichtigung der allgemeinen R�ge- und Begr�ndungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grunds�tzlich nur die geltend gemachten R�gen, sofern die rechtlichen M�ngel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Eine qualifizierte R�gepflicht gilt hinsichtlich der Verletzung von kantonalem Recht und von Grundrechten. Das Bundesgericht pr�ft solche R�gen nur insofern, als sie in der Beschwerde pr�zise vorgebracht und begr�ndet worden sind (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254; 133 IV 286 E. 1.4 S. 287).
1.3 Nicht eingetreten werden kann auf die Beschwerde hinsichtlich der beantragten Aufhebung des unterinstanzlichen Entscheids, ist dieser doch durch das Urteil des Verwaltungsgerichts ersetzt worden (Devolutiveffekt). Die Entscheide der unteren Instanzen gelten als inhaltlich mit angefochten; einzig das Urteil des Verwaltungsgerichts bildet jedoch das Anfechtungsobjekt f�r die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG; BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144; Urteil 2C_903/2011 vom 11. Juni 2012 E. 1.4).
2.1 Der Beschwerdef�hrer r�gt eine Verletzung des rechtlichen Geh�rs (Art. 29 Abs. 2 BV). Indem die Vorinstanz seinen Antrag nicht gefolgt sei, das Verfahren auszusetzen und dem Europ�ischen Gerichtshof oder dem Gerichtshof der EFTA vorzulegen, ohne hierzu n�her Stellung zu nehmen, habe sie ihn in diesem Antrag nicht geh�rt. Entgegen der Ansicht des Beschwerdef�hrers besteht keine vertragliche Grundlage f�r eine Vorlage der Streitsache an den Gerichtshof der Europ�ischen Union oder der EFTA, weshalb die Vorinstanz dieses Begehren in aller K�rze ablehnen durfte. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Geh�r ist nicht dargetan.
2.2 Geltend gemacht wird ebenfalls eine Verletzung der Rechte auf ein faires Verfahren. So habe die Vorinstanz f�r die Urteilszustellung seine Anschrift in Deutschland nicht genehmigt. Durch das Erfordernis des Weiterleitens durch den Postempfangsberechtigten sei ihm die ohnehin schon kurze Rechtsmittelfrist um weitere rund 14 Tage verk�rzt worden, weshalb ihm zu wenig Zeit zur Verf�gung gestanden habe, seine Beschwerde zu substanziieren. Der Beschwerdef�hrer hatte einer Person mit Wohnsitz in der Schweiz eine Zustellungsvollmacht ausgestellt. Es h�tte dabei am Beschwerdef�hrer gelegen, hierzu eine Person zu bestimmen, die in der Lage gewesen w�re, das Urteil der Vorinstanz innert k�rzerer Zeit weiterzuleiten. Eine unn�tige Verk�rzung der Rechtsmittelfrist auf wenige Tage ist der Vorinstanz daher nicht vorzuwerfen. Es liegt entgegen der Ansicht des Beschwerdef�hrers keine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV oder Art. 6 EMRK vor.
Der Beschwerdef�hrer bringt weiter (sinngem�ss) vor, die Bestimmungen �ber die selbstst�ndige Erwerbst�tigkeit des Freiz�gigkeitsabkommens zwischen der Schweiz und der EU seien verletzt; insbesondere die darin enthaltenen Rechte auf Niederlassung.
3.1 Zur Pr�fung dieses Vorbringens sind vorweg die massgeblichen Rechtsgrundlagen zu bestimmen.
3.1.1 Ziel des Freiz�gigkeitsabkommens (Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europ�ischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits �ber die Freiz�gigkeit vom 21. Juni 1999 [FZA]; SR 0.142.112.681) ist unter anderem die Einr�umung eines Rechts auf Einreise, Aufenthalt, Zugang zu einer unselbstst�ndigen Erwerbst�tigkeit und Niederlassung als Selbstst�ndiger (Art. 1 lit. a FZA). Gem�ss Art. 9 FZA treffen die Vertragsparteien nach Anhang III die erforderlichen Massnahmen zur gegenseitigen Anerkennung der Diplome, Zeugnisse und sonstigen Bef�higungsnachweise und zur Koordinierung ihrer Rechts- und Verwaltungsvorschriften �ber den Zugang zu unselbstst�ndigen und selbstst�ndigen Erwerbst�tigkeiten und deren Aus�bung sowie die Erbringung von Dienstleistungen. F�r die Verwaltung und die ordnungsgem�sse Anwendung des Freiz�gigkeitsabkommens ist gest�tzt auf Art. 14 Ziff. 1 FZA ein Gemischter Ausschuss f�r die gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen eingesetzt worden, der aus Vertretern der Vertragsparteien besteht.
3.1.2 Die Schweiz hat sich im vom Abkommen erfassten Bereich zur Anerkennung von Diplomen, Zeugnissen und sonstigen Bef�higungsnachweisen gem�ss Anhang III FZA verpflichtet. Dieser Anhang verweist in seiner aktuellen Fassung - und unter den im Beschluss 2/2011 des Gemischten Ausschusses genannten Bedingungen - auf die Richtlinie 2005/36/EG (vgl. Richtlinie 2005/36/EG des Europ�ischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 �ber die Anerkennung von Berufsqualifikationen; ABl. 2005 Nr. L 255, 22 ff.; Art. 2 des Beschlusses Nr. 2/2011 des Gemischten Ausschusses f�r die gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen; AS 2011 4859 ff.).
3.1.3 Art. 2 FZA statuiert den Grundsatz der Nichtdiskriminierung. Demnach d�rfen die Staatsangeh�rigen einer Vertragspartei, die sich regelm�ssig im Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei aufhalten, bei der Anwendung dieses Abkommens gem�ss den Anh�ngen I, II und III nicht aufgrund ihrer Staatsangeh�rigkeit diskriminiert werden. Wer den in einem anderen Mitgliedstaat f�r den betreffenden Beruf erforderlichen Bef�higungs- und Ausbildungsnachweis besitzt, kann den Beruf folglich unter denselben Voraussetzungen wie Inl�nder aufnehmen oder aus�ben (vgl. auch Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG in der Fassung des Beschlusses 2/2011).
3.1.4 Anhang III FZA enth�lt keine weiteren Bestimmungen, welche die Bedingungen der Aus�bung der dort anerkannten Berufsrichtungen umschreiben. N�her umschrieben werden die Voraussetzungen der Aus�bung der selbstst�ndigen Berufsaus�bung als �rztin oder als Arzt dagegen im Medizinalberufegesetz (Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 �ber die universit�ren Medizinalberufe [MedBG]; SR 811.11). Art. 36 Abs. 2 MedBG sieht vor, dass Personen, die den Arztberuf selbstst�ndig aus�ben m�chten, zus�tzlich zum erworbenen Diplom �ber einen eidgen�ssischen Weiterbildungstitel verf�gen m�ssen. Ein ausl�ndischer Weiterbildungstitel wird anerkannt, wenn seine Gleichwertigkeit mit einem Eidgen�ssischen Weiterbildungstitel in einem Vertrag �ber die gegenseitige Anerkennung mit dem betreffenden Staat - so etwa im Anhang III des FZA in Verbindung mit Anhang V der Richtlinie 2005/36/EG - vorgesehen ist und der Inhaber oder die Inhaberin eine Landessprache beherrscht (vgl. Art. 21 Abs. 1 MedBG). Ein anerkannter ausl�ndischer Weiterbildungstitel hat in der Schweiz die gleichen Wirkungen wie der entsprechende eidgen�ssische Weiterbildungstitel; f�r die Anerkennung zust�ndig ist die Medizinalberufekommission (Art. 21 Abs. 2 und 3 MedBG).
3.1.5 Aus den Feststellungen der Vorinstanz geht nicht hervor, wann der Beschwerdef�hrer sein Gesuch eingereicht hatte. Anhang III FZA ist in der derzeit geltenden Fassung seit dem 1. November 2011 in Kraft; das Gesuch des Beschwerdef�hrers wurde am 5. Januar 2012 abgewiesen. Gegen�ber der bisherigen Fassung des Anhangs III des FZA, der damals unter anderem auf die Richtlinie 93/16/EWG verwiesen hatte, haben sich f�r die hier zu kl�renden Fragen keine massgeblichen �nderungen ergeben (vgl. insbesondere Art. 30 i.V.m. Art. 36 der Richtlinie 93/16/EWG des Rates vom 5. April 1993 zur Erleichterung der Freiz�gigkeit f�r �rzte und zur gegenseitigen Anerkennung ihrer Diplome, Pr�fungszeugnisse und sonstigen Bef�higungsnachweise; ABl. 1993 Nr. L 165, S. 1 ff.). Das Bundesgericht beurteilt die Streitsache demnach nach dem neuen bzw. geltenden Recht.
3.2 Der Beschwerdef�hrer bringt vor, er habe �ber lange Jahre in Deutschland selbstst�ndig praktiziert. Vor diesem Hintergrund k�nne die Beh�rde f�r seine Niederlassung in der Schweiz nicht einen Weiterbildungstitel als Allgemeinmediziner oder "Praktischer Arzt" verlangen; dies stelle nichts weiter als eine unzul�ssige Einschr�nkung seiner Freiz�gigkeitsrechte dar.
3.2.1 Der Beschwerdef�hrer verf�gt gem�ss den Feststellungen der Vorinstanz �ber ein in der Schweiz anerkanntes Arztdiplom. Er besitzt hingegen keinen Facharzttitel und darf sich auch in Deutschland nicht "Praktischer Arzt" nennen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdef�hrers wird f�r die selbstst�ndige Aus�bung des Berufs auch von schweizerischen �rztinnen und �rzten ein Weiterbildungstitel verlangt (vgl. Art. 36 Abs. 2 MedBG). Der Beschwerdef�hrer unterl�sst es, auf eine konkrete Ungleichbehandlung durch die kantonale Beh�rde hinzuweisen; eine verweigerte "Gleichbehandlung mit Schweizer �rzten" ist nicht zu erkennen.
3.2.2 Aus den vorinstanzlichen Feststellungen geht nicht hervor, ob der Beschwerdef�hrer seinen Beruf als Leistungserbringer nach Krankenversicherungsgesetzgebung erbringen m�chte oder nicht. Eine selbstst�ndige Berufsaus�bung als Arzt erfordert gem�ss Art. 36 Abs. 2 MedBG von allen in- oder ausl�ndischen Personen einen Weiterbildungstitel, unabh�ngig davon, ob die �rztlichen Leistungen durch die Krankenversicherung abgerechnet werden sollen. Diesem Erfordernis stehen auch die Bestimmungen des Anhangs III des FZA nicht entgegen, welche die Anerkennung im Rahmen der Krankenversicherungsgesetzgebung regeln: Art. 29 der Richtlinie 2005/36/EG sieht vor, dass die Aus�bung des �rztlichen Berufs in den Mitgliedstaaten vom Besitz eines spezifischen Ausbildungsnachweises abh�ngig gemacht wird; hierbei kann es sich auch um die Bezeichnung "Praktischer Arzt" oder "Facharzt f�r Allgemeinmedizin" handeln (vgl. Anhang V Ziffer 5.1.4 der Richtlinie 2005/36/EG in der Fassung des Beschlusses 2/2011).
Entgegen der Ansicht des Beschwerdef�hrers hat das Departement f�r Finanzen und Soziales des Kantons Thurgau auch nicht dahin gehend gegen das Freiz�gigkeitsabkommen verstossen, als es h�tte "�bergangsbestimmungen schaffen m�ssen", welche eine langj�hrige �rztliche T�tigkeit in Deutschland f�r die Niederlassungsberechtigung ber�cksichtigten: Art. 30 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG sieht zwar spezifische Bedingungen bzw. �bergangsregelungen vor, unter welchen die Aus�bung der beruflichen T�tigkeit eines Arztes mit Grundausbildung (das heisst ohne spezifische Weiterbildung) m�glich ist. Der Beschwerdef�hrer seinerseits legt jedoch in keiner Weise dar, inwiefern er durch seine Ausbildung und bisherige berufliche T�tigkeit in Deutschland ein im Rahmen der Freiz�gigkeit zu anerkennendes Recht erworben haben soll, das ihm erlaubte, auch ohne spezifische Weiterbildung selbstst�ndig praktizieren zu d�rfen (Art. 30 Abs. 1 i.V.m. Ziff. 5.1.4 des Anhangs V der Richtlinie 2005/36/EG).
3.2.3 Was die fehlende Anerkennung seiner in Deutschland erworbenen Weiterbildung in �rztlicher Hom�opathie betrifft, so ist im Wesentlichen auf die Ausf�hrungen der Vorinstanz zu verweisen: Gem�ss ihren unbestritten gebliebenen Feststellungen hat der Beschwerdef�hrer dem Departement f�r Finanzen und Soziales des Kantons Thurgau ausschliesslich sein (als gleichwertig anerkanntes) Ausbildungsdiplom, nicht aber den gem�ss Art. 36 Abs. 2 MedBG f�r die selbstst�ndige Aus�bung erforderlichen Weiterbildungstitel eingereicht. Seiner in Deutschland erworbene Weiterbildung wurde somit nicht in einer unzul�ssigen Weise durch eine Kontrollbeh�rde die Anerkennung verwehrt, vielmehr hatte sich der Beschwerdef�hrer erst gar nicht um Anerkennung einer erworbenen Weiterbildung bem�ht. Die von ihm erworbene Weiterbildung wird zudem nicht als Weiterbildungstitel in Ziffer 5.4 des Anhangs V der Richtlinie 2005/36/EG aufgef�hrt. Eine unzul�ssige Einschr�nkung seiner Berufsaus�bungsrechte durch die Kontrollbeh�rden ist demnach nicht dargetan. Entgegen der Ansicht des Beschwerdef�hrers verbietet es Anhang III des FZA im �brigen auch nicht, den Nachweis der erforderlichen Berufsqualifikation im Sinne des Anhang V der Richtlinie 2005/36/EG durch die f�r die Berufsaus�bung zust�ndige Beh�rde, die Medizinalberufekommission, kontrollieren zu lassen (Art. 21 Abs. 3 Medizinalberufegesetz; Art. 21 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2005/36/EG in der Fassung des Beschlusses 2/2011; NINA GAMMENTHALER, Diplomanerkennung und Freiz�gigkeit, Diss., 2010, S. 221 f.).
Inwiefern das Departement f�r Finanzen und Soziales des Kantons Thurgau dem Beschwerdef�hrer schliesslich eine Bewilligung mit von ihm nicht n�her spezifizierten "weitergehenden Auflagen f�r die selbstst�ndige Niederlassung" h�tte erteilen sollen, wird nicht dargelegt, weshalb auf dieses Vorbringen nicht eingetreten werden kann (vgl. E. 1.2).
Der Beschwerdef�hrer bringt eventualiter vor, es sei nicht einzusehen, weshalb er als anerkannter �rztlicher Hom�opath in Deutschland nur unter der Auflage bei einem Schweizer Arzt praktizieren d�rfte, dass dieser ebenfalls �ber eine hom�opathische Zusatzausbildung verf�ge. Auch m�chte er eventuell beantragen, es sei seine Niederlassung als Heilpraktiker in der Schweiz zu verf�gen.
4.1 Auf den Antrag des Beschwerdef�hrers, er sei als Heilpraktiker zur Berufsaus�bung zuzulassen, kann das Bundesgericht nicht eintreten; ein entsprechendes Begehren war vor den Vorinstanzen nicht vorgebracht worden, der Beschwerdef�hrer hatte sich von dieser M�glichkeit sogar ausdr�cklich distanziert, sodass diese Frage nicht zum Streitgegenstand geh�rt (Art. 99 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 136 V 362 E. 3.4 und 4.1 S. 365 ff ; 136 V 268 E. 4.5 S. 277; Urteile 2C_333/2012 vom 5. November 2012 E. 6.1).
4.2 Demgegen�ber wurde der Antrag, er sei als anerkannter �rztlicher Hom�opath unter der Auflage zuzulassen, als Mitarbeiter bei einem Schweizer Arzt ohne entsprechende Ausbildung praktizieren zu d�rfen, (sinngem�ss) bereits vor dem Verwaltungsgericht geltend gemacht. Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, sie h�tte dar�ber nicht befinden k�nnen, weil der Antrag auf eine unselbstst�ndige T�tigkeit nicht Gegenstand ihres vorinstanzlichen Verfahrens war. Der Beschwerdef�hrer legt seinerseits nicht dar, inwiefern sein Begehren denselben Streitgegenstand betreffen sollte wie die Erteilung einer selbstst�ndigen Berufsaus�bungsbewilligung; er bringt auch nicht vor, inwiefern die Vorinstanz durch ihr Nichteintreten schweizerisches Recht (Art. 95 BGG) verletzt haben soll. Aufgrund des fehlenden Sachzusammenhangs zum Hauptbegehren konnte die Vorinstanz den Antrag daher nicht behandeln. Auch auf das zweite Eventualbegehren, das im �brigen nicht substanziiert wird (vgl. E. 1.2), kann demnach nicht eingetreten werden (Art. 99 Abs. 2 BGG).
Die Beschwerde erweist sich als unbegr�ndet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Dem Verfahrensausgang entsprechend hat der unterliegende Beschwerdef�hrer die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen (Art. 66 BGG). Es sind keine Parteientsch�digungen geschuldet (Art. 68 BGG).
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau und der Medizinalberufekommission MEBEKO, Bundesamt f�r Gesundheit, schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 83
 Art. 86
 Art. 90
 BGE 
 BGE 
 Art. 29
 Art. 6
 Art. 9
 Art. 14
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 13
 Art. 36
 Art. 21
 Art. 30
 Art. 36
 Art. 36
 Art. 36
 Art. 29
 Art. 30
 Art. 36
 Art. 21
 BGE