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Timestamp: 2020-02-25 14:31:45+00:00

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Prohíbe el uso del Glifosato o cualquier sustancia analoga en la implementacion de la Poliítica Na
CONCEPTO JURÍDICO DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 47 DE 2019 SENADO
por [la] cual se prohíbe el uso del Glifosato o cualquier sustancia análoga en la implementación de la Política Nacional de Drogas y se dictan otras disposiciones.
Bogotá, D. C.,
DELCY HOYOS ABAD
Comisión Quinta Constitucional
Carrera 7ª N° 8-68
Asunto: Concepto sobre el Proyecto de ley número 47 de 2019 Senado, por [la] cual se prohíbe el uso del Glifosato o cualquier sustancia análoga en la implementación de la Política Nacional de Drogas y se dictan otras disposiciones.
Teniendo en cuenta que la iniciativa de la referencia está pendiente de surtir primer debate en esa Corporación, se hace necesario emitir el concepto institucional desde la perspectiva del Sector Salud y Protección Social. Para tal cometido, se toma como fundamento el texto publicado en la Gaceta del Congreso número 1029 de 2019.
Al respecto, este Ministerio, en ejercicio de las competencias constitucionales y legales que le asisten, en especial las previstas en el inciso 2 del artículo 208 de la Constitución Política y el numeral 3 del artículo 59 de la Ley 489 de 1998, sin perjuicio de los comentarios que estimen pertinente realizar otras autoridades para las cuales este tema resulte sensible, formula las siguientes observaciones:
La propuesta se compone de cuatro (4) artículos, cuyo objeto (artículo 1°) se centra en la prohibición del uso del Glifosato o cualquier sustancia análoga, como estrategia para el control de cultivos ilícitos en el marco de la Política Nacional de Drogas. En el artículo 2°, se plantea que en atención a los principios de precaución y prevención, se prohíba su utilización en la implementación de la política referida.
El artículo 3° prioriza las estrategias de erradicación y sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, incluidas medidas de acceso a tierras y activos productivos, la incorporación de proyectos productivos en el ámbito agrícola, pecuario, pesquero, forestal o de reconversión de tierras. Finalmente, se alude a la vigencia (artículo 4°).
Muy ligado con la garantía del derecho fundamental a la salud y asociado al debate que ahora se plantea a través de esta iniciativa, es preciso tener en cuenta que en aras de la protección de la diversidad e integridad del ambiente se han distinguido los principios de precaución y prevención ambiental, a saber:
[...] El principio de prevención se materializa en mecanismos jurídicos tales como la evaluación del impacto ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones previas, cuyo presupuesto es la posibilidad de conocer con antelación el daño ambiental y de obrar, de conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del medio ambiente; en tanto que el principios de precaución o tutela se aplica en los casos en que ese previo conocimiento no está presente, pues tratándose de este, el riesgo o la magnitud del daño producido o que puede sobrevenir no son conocidos con anticipación, porque no hay manera de establecer, a mediano o largo plazo, los efectos de una acción, lo cual tiene su causa en los límites del conocimiento científico que no permiten adquirir la certeza acerca de las precisas consecuencias de alguna situación o actividad, aunque se sepa que los efectos son nocivos [...]6. [Énfasis fuera del texto].
Desde esta óptica, se ha encontrado en la política ambiental alemana vorsorgeprinzip de la década de los 70 uno de los antecedentes de aplicación del principio de precaución a nivel europeo7. Dicho principio se incorpora al Derecho internacional en la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982, la Declaración de Londres de 1987, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, los Convenios sobre Cambio Climático y Diversidad Biológica de 1992 y el Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad adoptado en Montreal el 29 de enero de 20008. A través del mismo se previenen los potenciales daños que se puedan producir por el avance tecnológico.
El Principio de Precaución fue contemplado en la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo9, así:
Principio 15. Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. [Énfasis fuera del texto].
Aunado a esto, un análisis desde el derecho comparado, ha permitido fortalecer la posibilidad de utilizar este principio en tratándose de la protección del derecho a la salud, tal y como se presenta en el caso de las disposiciones establecidas en la Comunicación de la Comisión Europea (CE) sobre el principio de precaución COM (2000) 1 de 2 de febrero de 200010.
Este documento señala importantes conside-raciones ante la utilización del principio de precaución en la toma de decisiones de política económica por parte de los países de la Unión Europea. En primer lugar, señala que este principio no puede ser empleado arbitrariamente, justificando o encubriendo políticas proteccionistas, para lo cual reseña que:
[...] Encontrar el equilibrio correcto para que pueda llegarse a decisiones proporcionadas, no discriminatorias, transparentes y coherentes, y que al mismo tiempo proporcionen el nivel elegido de protección, requiere un proceso de toma de decisiones estructurado, basado tanto en la información científica, como en otras informaciones detalladas y objetivas. Esta estructura la proporcionan los tres elementos del análisis de riesgo: la evaluación del riesgo, la elección de la estrategia de gestión de riesgo y la comunicación del riesgo [...]11.
Gracias a la extensión de la aplicación del principio de precaución a la protección de la salud de los seres humanos, se ha generado la necesidad de ajustarlo con las realidades y requerimientos actuales; esta actualización entonces se genera en la medida en que decisores deben regular temas que puedan tener potencial de riesgo para las personas. El documento del CE señala, por ejemplo, cómo el contenido del principio de precaución "va más allá de las problemáticas asociadas a los riesgos a corto o medio plazo, puesto que se refiere también a cuestiones a largo plazo e incluso ligadas al bienestar de las generaciones futuras". En este mismo sentido, "el alcance del principio de precaución está tan vinculado a la evolución de la jurisprudencia que, en cierto modo, se ve influido por los valores sociales y políticos que prevalecen en una sociedad"12.
En lo sucesivo, frente al artículo 2° de la iniciativa que establece: "[...] En atención a los principios de precaución y prevención, se prohíbe el uso glifosato o cualquier sustancia análoga en la implementación de la Política Nacional de Drogas -componente de lucha contra las drogas ilícitas-" [Énfasis fuera del texto], se tiene que, de conformidad con lo aludido frente al principio de precaución, la prohibición no sería un tema que se dirimiera a nivel de una decisión del legislador pues tal circunstancia debe ser producto de un estudio científico a partir del cual se establezca la nocividad de un producto.
Así, se estaría desconociendo el alcance y aplicación del principio de precaución, al determinar, previamente, la prohibición de un producto. Este se acoge cuando se documente la probabilidad de afectación a la salud o al ambiente mediante estudios científicos; esta directriz ha señalado que la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.
Sobre el particular, debe considerarse que todas las sustancias tienen un grado de nocividad determinada por su peligrosidad, como elemento intrínseco a su naturaleza, sin embargo, el riesgo es dado en función del peligro y la exposición, el peligro se materializa en un riesgo, entorno de las acciones de manipulación inadecuada de las sustancias, cuyo peligro no se materializa si no se da una exposición efectiva.
Ahora bien, pese a que existe una serie de pronunciamientos de Altas Corporaciones que prohijarían lo previsto en la propuesta13, en relación, a la aplicación del principio de precaución sobre el uso del Glifosato en el control de cultivos ilícitos por aspersión aérea, existe un pronunciamiento judicial que entraña un cambio de posición de la línea de la Corte Constitucional sobre el particular. Así, en el marco de la Sentencia T-236 de 201714, se analizó el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos por Aspersión Aérea con Glifosato, indicando que el mismo maneja un nivel de aceptación del riesgo demasiado alto y, en consecuencia, ordenó al Consejo Nacional de Estupefacientes (CNE) "no reanudar el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Aérea con Glifosato (PECIG)". Precisó que solo era posible la reanudación del PECIG por parte del CNE "[...] cuando haya diseñado y se haya puesto en marcha, por medio de las medidas legales y reglamentarias que sean pertinentes, un proceso decisorio con las siguientes características [...]"15:
- Regulación imparcial y enfocada en los riesgos a la salud.
- Evaluación continua del riesgo que genera la aspersión aérea, en un proceso participativo y técnicamente fundado.
- Revisión automática de las decisiones (alertas).
- Investigación científica con garantías de rigor, calidad e imparcialidad.
- Procedimientos de queja comprehensivos, independientes, imparciales y vinculados con la evaluación del riesgo.
- Decisión basada en evidencia objetiva que demuestre ausencia de daño.
Es decir, este fallo, no plantea una prohibición absoluta sino un régimen estricto para que, eventualmente, se pueda regresar a la fumigación aérea.
Por otro lado, es oportuno indicar que los cultivos a partir de los cuales se obtienen las sustancias estupefacientes que están siendo objeto de tráfico ilegal, son arbustos de tipo natural, el interrumpir el ciclo de proliferación, crecimiento y subsistencia de la planta se convierte en la principal alternativa para atacar la problemática. Este resultado se puede lograr utilizando sustancias herbicidas de diferentes familias químicas, las cuales están diseñados para que al ser aplicadas sobre las hojas, afecten la fisiología vegetal y eviten su proliferación, crecimiento y subsistencia.
Su aplicación terrestre resulta efectiva y segura cuando la cantidad de terreno a tratar es pequeña; en caso de requerir intervención sobre grandes extensiones, la aplicación por aspersión aérea en condiciones específicas puede ser más efectiva.
De acuerdo con lo anterior, los productos asperjables con mejor desempeño para el control de los arbustos, serían los herbicidas, entre los cuales se encuentra el glifosato.
No se cuenta con experiencias regulatorias de referencia, que permitan analizar el abordaje de la problemática en otros países y alternativas regulatorias similares.
3. NECESIDAD DE LA NORMA
Frente a lo previsto en la Sentencia T-236 de 2017 y el alcance de las directrices señaladas, principalmente en lo relativo al principio de precaución, ya se han definido los requisitos que en materia de evaluación de riesgos a la salud, deben ser ejecutadas para el proceso de restablecimiento de la aspersión aérea y con ello minimizar y controlar el riesgo. Sin embargo, y sin prejuicio de lo que puedan conceptuar otros sectores, es viable establecer la priorización de estrategias de erradicación y sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, incluidas medidas de acceso a tierras y activos productivos, la incorporación de proyectos productivos en el ámbito agrícola, pecuario, pesqueros, forestales o de reconversión de tierras.
4. COMENTARIOS ESPECÍFICOS
Con base en lo anterior, frente al articulado sub examine, es pertinente manifestar las siguientes observaciones:
4.1. En relación con la prohibición, aspecto central del proyecto y que está previsto en el artículo 2°, se tiene que las condiciones operativas de la actividad de aspersión aérea de cultivos de uso ilícito utilizan tecnologías de uso en la agricultura, sujetas a las regulaciones vigentes, por lo que no se debería limitar el uso de cierto herbicida para tal fin.
La aplicación del principio de precaución de manera taxativa como se establece en dicho artículo, limita seriamente el potencial uso de cualquier sustancia, ya que, todas las sustancias (herbicidas) diseñadas para el control y destrucción de plantas y malezas, tienen la probabilidad de originar afectaciones a la salud y al medio ambiente, si no se controla la variable de exposición. Es de tenerse en cuenta que una sustancia herbicida de síntesis química, independiente del uso, composición, tipo de formulación o grado de toxicidad, posee una propiedad intrínseca de peligro asociado para la salud y el ambiente, que puede clasificarse en las diferentes categorías del Sistema Globalmente Armonizado de clasificación y etiquetado de productos químicos (SGA).
Este peligro intrínseco conlleva a un riesgo que está en función directa del nivel de exposición. En otras palabras "a mayor exposición mayor riesgo". En este sentido, puede afirmarse que un producto plaguicida representa un riesgo para la salud y el ambiente, dependiendo de la exposición. Sobre las condiciones de protección a la salud y al ambiente, la Corte Constitucional en la Sentencia T-236 de 2017, establece un análisis profundo enfocado en la regulación del control del riesgo en salud y estableció los presupuestos sobre los cuales se pueden reactivar las aspersiones aéreas con glifosato para este uso.
4.2. Adicionalmente, el Decreto número 1071 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, determina que los plaguicidas químicos de uso agrícola clasificados como extremada y altamente peligrosos, solo podrán venderse al usuario, previa prescripción del Asesor Técnico autorizado por el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) o quien haga sus veces. A su vez, el citado acto administrativo indica que por razones toxicológicas, ambientales y agronómicas (acorde con la normativa aplicable), el ICA, podrá suspender y cancelar, según el caso, el registro de importación, fabricación, formulación, venta y uso de algún plaguicida químico de uso agrícola.
En esa misma línea, el decreto aludido en su artículo 2.13.8.1.11., estipula como prohibiciones las siguientes:
Artículo 2.13.8.1.11. Prohibiciones. Queda termi-nantemente prohibido comercializar plaguicidas químicos de uso agrícola, obsoletos, inefectivos o que causen riesgos inaceptables a la salud humana y al medio ambiente, al igual que aquellos cuyos envases se encuentren deteriorados o dañados y que su almacenamiento o empleo resulte peligroso. En estos casos, el ICA procederá al decomiso de los mismos, en coordinación con las autoridades competentes.
Igualmente queda prohibida la fabricación, almacenamiento y venta de plaguicidas químicos de uso agrícola en el mismo lugar donde se fabriquen, preparen, almacenen o vendan alimentos, bebidas y/o medicamentos de uso humano. El incumplimiento de esta disposición dará lugar a las medidas y sanciones previstas en las disposiciones vigentes, sin perjuicio de la responsabilidad penal a que hubiese lugar.
Por lo anterior, se estima que la propuesta, en el ámbito de la salud, no agrega una protección adicional o especial y, por ende, con base en las facultades que ya tiene esta Cartera en la materia, no resulta necesaria respecto a lo contemplado en el artículo 2° y en la actualidad a través de la Sentencia T-236 de 2017, la Corte Constitucional ha establecido los requisitos que se deben cumplir para la aspersión aérea con glifosato, para la erradicación de cultivos ilícitos.
De conformidad con lo expuesto y luego de vislumbrar que el proyecto de ley propone eliminar como herramienta la aspersión aérea de cultivos ilícitos con glifosato o sustancias análogas en la lucha contra cultivos de uso ilícito; este Ministerio, en el marco de sus competencias y sin perjuicio de las observaciones que estimen pertinentes realizar otras autoridades para las cuales este tema resulte sensible, considera innecesario el curso de la propuesta (en específico artículo 2°), teniendo en cuenta que ya se han previsto las condiciones sobre las cuales se pueden reactivar las aspersiones aéreas, acorde con lo dispuesto en la Sentencia T-236 de 2017.
En estos términos se presenta la posición del Ministerio de Salud y Protección Social en lo relativo a la iniciativa legislativa de la referencia.
6 CORTE CONSTITUCIONAL, Sent. T-204 de 2014 M. P. Alberto Rojas Ríos.
7 Ana María Moure, "El principio precaución en el derecho internacional", Dilemata año 5 (2013), número 11, (21-37). Igualmente en Editorial, Gaceta Sanitaria, 2002, 16 (5); 371-3. Un rastreo aún más antiguo se encuentra en la tesis doctoral de Elcio Luiz Bonamigo, El principio de precaución: un nuevo principio bieótico y biojurídico, Madrid 2010.
9 Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente y el desarrollo, 1992. Brasil, Río de Janeiro En este documento se contempló, dentro de los 27 principios ambientales, el de la precaución.
10 Comunicación de la Comisión de 2 de febrero de 2000 sobre el recurso al principio de precaución, Cfr. http://www.lugo.es/ws/telefonia/docs/04-COMUNICACION_DE_LA_UE_SOBRE_PRINCIPIO_DE PRECAUCION_FEB.pdf.
13 Cfr. CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera-Subsección A, 27 de enero de 2012, CP. Carlos Alberto Zambrano, radicación 18001-23-31-000-1999-00397-01(22219). En igual sentido, CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera- Subsección B, 20 de febrero de 2014, CP. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, radicación 41001-23-31-000-2000-02956-01(29028). CORTE CONSTITUCIONAL, Auto 073 de 27 de marzo de 2014, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; ST-080 de 7 de febrero de 2017, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.
14 CORTE CONSTITUCIONAL, ST-236 de 21 de abril de 2017, M. P. Aquiles Arrieta Gómez.
15 Cfr. Ibíd.

References: artículo 208
 artículo 59
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2

Artículo 2
 artículo 2
 artículo 2