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Timestamp: 2019-11-14 21:37:23+00:00

Document:
Acórdão 91/84
Acórdão 91/84, de 6 de Outubro
Processo 137/84
1 - O Ministro da República para a Região Autónoma dos Açores veio, ao abrigo do disposto nos artigos 278.º, n.º 2, da Constituição e 57.º de Lei 28/82, de 15 de Novembro, requerer a apreciação preventiva da constitucionalidade do Decreto Legislativo Regional 18/84 da Assembleia Regional daquela Região, que versa sobre isenção de direitos de importação de matérias-primas para a indústria de bordados. Pediu que este Tribunal se pronuncie pela inconstitucionalidade (por lapso, escreveu constitucionalidade) do § único do artigo 1.º, e bem assim do artigo 8.º, do citado diploma, em medida que adiante se dirá. Alegou para tanto, em síntese, o seguinte:
Além disso, o artigo 8.º do mencionado decreto legislativo regional reduz para 2 anos a duração da medida de encerramento de estabelecimento, e bem assim a da de proibição do exercício da actividade industrial de bordados, que o artigo 5.º do Decreto 30290, de 13 de Fevereiro de 1940, manda aplicar, sem limitação temporal, ao delinquente que seja condenado por descaminho, em virtude de ter utilizado para fins diferentes do da indústria de bordados os fios e tecidos importados, com isenção de direitos, com essa finalidade;
1.ª O § único do artigo 1.º do Decreto Legislativo Regional 18/84 da Assembleia Regional dos Açores - na parte em que aumenta o elenco das matérias-primas isentas de direitos de importação por se destinarem à indústria de bordados daquele arquipélago - viola a alínea i) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição? 2.ª O artigo 8.º do mesmo diploma - na parte em que reduz para 2 anos a duração das medidas de encerramento de estabelecimento e de proibição do exercício da actividade industrial de bordados - infringe a alínea b) do n.º 1 do mesmo artigo 168.º, ou antes a alínea d) do n.º 1 do mesmo artigo 168.º? 3.ª O citado artigo 8.º - na parte em que prevê aquelas medidas como efeito necessário da condenação pelo descaminho de direitos nele previsto - ofende o n.º 4 do artigo 30.º da Constituição?
Ora, este Tribunal só pode pronunciar-se sobre a constitucionalidade de normas cuja apreciação lhe seja requerida (artigo 51.º, n.º 5, da Lei 28/82, de 15 de Novembro).
2 - Dito isto, passemos à 1.ª questão: a de saber se o § único do artigo 1.º do Decreto Legislativo Regional 18/84/A, na parte em que amplia o elenco das matérias-primas isentas de direitos alfandegários quando destinadas à indústria de bordados dos Açores, viola ou não a alínea i) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição.
De facto, o Decreto 30290, de 13 de Fevereiro de 1940, como se diz no respectivo preâmbulo, veio reunir num único diploma as normas que regulavam a importação de fios e tecidos destinados aos bordados da Madeira e dos Açores. E, para além disso, veio alargar as isenções de direitos de importação no tocante à indústria de bordados da Madeira. Posteriormente, o Decreto-Lei 34951, de 28 de Setembro de 1945, alargou novamente o âmbito das isenções fiscais aduaneiras, agora quanto às importações dos Açores destinadas à respectiva indústria de bordados - embora tão-só durante 1 ano (artigo 3.º). Depois foi o Decreto-Lei 46183, de 8 de Fevereiro de 1965, que, quanto à Madeira e durante 2 anos, aumentou o elenco das isenções fiscais aduaneiras (artigo 1.º). Finalmente, o Decreto-Lei 81/71, de 19 de Março, veio tornar extensivas à indústria de bordados dos Açores «todas as isenções de direitos de importação e de imposições de carácter local estabelecidas na legislação vigente para a indústria de bordados do arquipélago da Madeira» (artigo único).
2.2 - É este quadro legal que o Decreto Legislativo Regional 18/84/A pretende alterar: desde logo, para juntar num único diploma a «numerosa legislação avulsa» que contém «o regime de isenções de direitos e demais imposições aduaneiras na importação de matérias-primas destinadas à indústria de bordados»; e depois, para proceder à «revisão do regime de isenções de forma a adaptá-lo às novas necessidades das empresas do sector» (v. preâmbulo). Revisão que se traduz num aumento das matérias-primas a isentar de direitos de importação [a título de exemplo, refiram-se as «etiquetas» - alínea g) do mesmo § único -, que nenhum dos diplomas anteriores refere, e bem assim a falta de referência aos artigos pautais das matérias-primas que isenta de direitos].
2.3 - Daí, pois, a pergunta: terá a Assembleia Regional competência para editar uma tal normação? Desde já se responde negativamente.
É da exclusiva competência da assembleia regional o exercício das atribuições referidas na alínea a) [...] do artigo 229.º [...] Na alínea a) do artigo 229.º preceitua-se:
[...] Correspondentemente, o n.º 3 do artigo 115.º estabelece:
A Comissão Constitucional pronunciou-se sobre esta questão em múltiplas ocasiões. [V. os pareceres n.os 5/77 e 7/77 (Pareceres ..., vol. 1.º, pp. 89 e 113), 4-A/78 (Pareceres ..., vol. 4.º, p. 279), 11/78, 13/78 e 15/78 (Pareceres ..., vol. 5.º, pp. 57, 87 e 135), 23/78 e 26/78 (Pareceres ..., vol. 6.º, pp. 241 e 321), 9/80 (Pareceres ..., vol. 11.º, p. 243), 21/80, 25/80 e 26/80 (Pareceres ..., vol.
13.º, pp. 17, 143 e 183), 33/80 (Pareceres ..., vol. 14.º, p. 91), 21/82 (Pareceres ..., vol. 20.º, p. 89) e 28/82 e 32/82, ainda por publicar, e o Acórdão 460 (apêndice ao Diário da República, de 23 de Agosto de 1983, pp. 122 e segs.).] Toda esta jurisprudência é marcada por uma preocupação dominante: a de procurar o justo equilíbrio entre os interesses autonómicos e as exigências da unidade nacional e dos laços de solidariedade que hão-de unir todos os portugueses e que sempre devem sair reforçados, para, aí, surpreender o núcleo essencial do que seja a especificidade insular. [Sobre o assunto, v.
também Fernando Amâncio Ferreira, As Regiões Autónomas na Constituição Portuguesa, Coimbra, 1980, pp. 83 e segs., Jorge Miranda, «A autonomia legislativa regional e o interesse específico das regiões autónomas», in Estudos sobre a Constituição, I, Lisboa, 1977, pp. 307 e segs., e os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 1/84 e 14/84 (Diário da República, 2.ª série, de 24 de Abril de 1984 e de 10 de Maio de 1984, respectivamente).] Seja, porém, como for que a especificidade insular haja, em definitivo, de ser entendida, no presente caso está-se, sem margem para dúvidas, na presença de matérias onde essa marca é reconhecível. Trata-se, com efeito, de reelaborar - alargando o campo das isenções fiscais aduaneiras - uma legislação que, por visar a protecção das indústrias de bordados locais, interessa de modo particular ao arquipélago. É, de resto, como matéria de interesse específico que a «concessão de benefícios fiscais» é tratada pela alínea ll) do artigo 27.º da Lei 39/80, de 5 de Agosto (Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores).
Na verdade - como se escreveu no Acórdão 29/83 deste Tribunal, 2.ª Secção (Diário da República, 2.ª série, n.º 95, de 23 de Abril de 1984) -, «há matérias que, por tocarem de perto a segurança dos cidadãos ou por revestirem maior dignidade e melindre político, a Constituição entendeu dever sujeitar inteiramente à regra da maioria e ao debate parlamentar: são elas que constituem a reserva de competência absoluta da Assembleia da República, a qual é indelegável. A par deste, há um outro domínio em que do Parlamento se exige tão-só que defina o objecto, a extensão, e bem assim a duração, da intervenção normativa do Governo, a quem, no entanto, se pode confiar a tarefa de editar as regras jurídicas necessárias, embora sob reserva de eventual introdução de emendas ou mesmo de recusa de ratificação. Trata-se da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República.
Objecto da reserva de competência legislativa da Assembleia da República - trate-se de reserva absoluta ou de reserva relativa - é, pois, aquilo que, 'pelo seu relevo, deva, substancialmente, constituir matéria de lei' (cf. o parecer 3/82 da Comissão Constitucional, citado atrás).
Um dos domínios onde existe reserva parlamentar é justamente o da criação de impostos [artigo 168.º, n.º 1, alínea i), da Constituição]. Aqui o Governo só pode intervir munido de uma autorização legislativa (nulla vectigalia sine lege;
no taxation without representation).
2.7 - O § único do artigo 1.º do Decreto Legislativo Regional 18/84/A, na parte questionada - já atrás se viu -, criou «isenções fiscais aduaneiras», pois que alargou um quadro de isenção de direitos preexistente.
É este um imposto que se caracteriza por ser devido pela importação de bens.
Como imposto alfandegário que é, reveste, de facto, as características que, em geral, se assinalam aos impostos: «prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem o carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos». (Cf. J. J. Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, Coimbra, 1977, p. 267. V. também Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, Coimbra, 1970, pp. 4 e segs.) Trata-se de um imposto que o Estado pode cobrar apenas para obter receitas ou, simultaneamente, para atingir outras finalidades (v. g., proteger determinada indústria): naquele caso estar-se-á perante um imposto fiscal; neste, em presença de um imposto extrafiscal.
[...] i) Criação de impostos e sistema fiscal;
[...] De facto - vimo-lo há pouco -, as assembleias regionais não podem emitir legislação sobre matérias que se achem constitucionalmente reservadas à Assembleia da República. [V., neste sentido, e justamente em matéria tributária, o parecer da Comissão Constitucional n.º 27/78 (Pareceres ..., vol.
6.º, pp. 449 e segs.).] E isto é assim ainda quando - como no caso acontece - essa legislação versa sobre matéria que, seguramente, tem a marca da especificidade insular.
f) Exercer poder tributário próprio, nos termos da lei [...] Sendo assim - dir-se-á -, criar «isenções fiscais aduaneiras» para proteger uma indústria de interesse local, como é a dos bordados, é matéria que se inclui na área de competência legislativa regional. Conclusão que se impõe tanto mais - prosseguir-se-á dizendo - quando se considere que o artigo 229.º da Constituição, ao enumerar os poderes das regiões autónomas, esclarece que estes se hão-de «definir nos respectivos estatutos». Ora, o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores - Lei 39/80, de 5 de Agosto, já atrás citada - preceitua que a Região «disporá de sistema fiscal adequado à sua realidade económica e às necessidades do seu desenvolvimento» (artigo 9.º, n.º 1); acrescenta que «as adaptações do sistema fiscal visarão [...] a incentivação de empreendimentos adequados aos condicionalismos regionais [...]» (artigo 9.º, n.º 2), e nas matérias que constituem interesse específico para a Região inclui - como se disse já - a «concessão de benefícios fiscais» [artigo 27.º, alínea ll)] e bem assim a «adaptação do sistema fiscal à realidade económica regional» [artigo 27.º, alínea jj)].
2.10 - A possibilidade de os estatutos regionais virem a consagrar autorizações de derrogação de «leis gerais da República» foi, entre nós, admitida por certa doutrina. (V. neste sentido Jorge Miranda, ob cit., p. 314.
Considerando, porém, um tal entendimento «tudo menos seguro», J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. e loc. cits. V. também Fernando Amâncio Ferreira, ob. cit., p. 93.) Uma tal possibilidade não parece, no entanto, ser de admitir.
2.11 - A este respeito os debate parlamentares são particularmente instrutivos.
[V. Diário da Assembleia da República, 2.ª série: suplemento ao n.º 64, de 10 de Março de 1982, pp. 1232-(49) a 1232-(62); suplemento ao n.º 90, de 11 de Maio de 1982, p. 1676-(4), e suplemento ao n.º 136, de 3 de Agosto de 1982, p.
2438-(8).] Não será, assim, despiciendo referir aqui algumas das intervenções que então tiveram lugar.
Quando aqui se fala em «poder tributário nos termos da lei», trata-se de uma lei reservda expressamente à competência da Assembleia da República [...], que regulamenta um poder tributário que é dado em termos genéricos, mas que não excepcionam o princípio geral do respeito pelas leis gerais da República. Mais, poderia conceber-se que neste domínio deixasse de vigorar aquele princípio de que só pode legislar com aquela condição. É uma condição genérica válida para toda a actividade legislativa, e portanto também para esta, até porque terá de ser por lei que se cria o imposto. [Sublinhou-se.] Por sua vez, o deputado Almeida Santos afirmou [n.º 64, p. 1232-(62)]:
As regiões ficam com a possibilidade de criar os seus impostos próprios, não ficando com a possibilidade de alterar impostos que tenham sido criados com carácter nacional. [Sublinhou-se.] E noutra altura [n.º 90, p. 1676-(4)]:
2.12 - Refira-se também o que a este propósito se escreveu no supracitado Estudo e Projecto de Revisão da Constituição, de A. Barbosa de Melo, J. M.
Cardoso da Costa e J. C. Vieira de Andrade, ao comentar-se o direito de dispor de poder tributário, que ali se previa como atribuição das regiões autónomas [cf. artigo 205.º, alínea f)]. Foi como segue:
A criação de impostos regionais só poderá contudo ter lugar no âmbito que lhe for determinado por lei da Assembleia da República. [Sublinhou-se.] 2.13 - Tudo aponta, pois, no sentido que se deixou referido, ou seja: o poder tributário próprio respeita só a impostos regionais.
3 - 2.ª questão: o artigo 8.º do diploma em causa - na parte em que reduz para 2 anos a duração das medidas de encerramento de estabelecimento e de proibição do exercício da actividade industrial de bordados - infringe a alínea b) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição, ou antes a alínea d) do n.º 1 do mesmo artigo 168.º? Vejamos:
A norma correspondente do Decreto 30290, de 13 de Fevereiro de 1940 (artigo 5.º) - posteriormente tornada extensiva a outras mercadorias, como já se viu -, preceituava como segue:
3.2 - Daí, pois, a pergunta: poderia a Assembleia Regional fazê-lo? Também aqui a resposta é negativa.
O descaminho de direitos é, presentemente, uma contra-ordenação, como claramente resulta do que dispõe o artigo 22.º do Decreto-Lei 187/83, de 13 de Maio.
É, pois, uma contra-ordenação a infracção prevista na primeira parte do mencionado artigo 8.º, como, de resto, reconhece o autor da norma. E isso a despeito de aí se dizer que ela será punida «com o máximo da multa aplicável» e de no artigo 1.º do Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro (lei-quadro do ilícito de mera ordenação social), se preceituar que «constitui contra-ordenação todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comine uma coima».
Na verdade, após a publicação do citado Decreto-Lei 187/83, de 13 de Maio, a remissão que no artigo 5.º do Decreto 30290, de 13 de Fevereiro de 1940, se faz para a figura do «descaminho de direitos» haverá de ser entendida como sendo feita para a contra-ordenação prevista no mencionado artigo 22.º daquele diploma legal. Tanto mais que o crime de descaminho tem por objecto mercadorias de importação proibida ou cujo transporte se faça ao abrigo de convenções internacionais de trânsito de mercadorias (cf. o artigo 12.º, n.os 1 e 2, do mencionado Decreto-Lei 187/83), enquanto a contra-ordenação se verifica, entre outras hipóteses, precisamente nos casos em que haja «desvio do fim pressuposto no regime aduaneiro aplicado à mercadoria», e bem assim quando se trate de «casos expressamente considerados como descaminho em disposições especiais» [alíneas d) e e) do n.º 1 do citado artigo 22.º].
3.3 - No domínio do ilícito contra-ordenacional é possível a aplicação de sanções acessórias: apreensão, interdição de exercer uma profissão ou uma actividade, privação do direito a um subsídio outorgado por entidades ou serviços públicos e privação do direito de participar em feiras ou mercados [v.
o artigo 21.º, n.os 2 e 3, alíneas a), b) e c), do Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro, já citado]. E essa possibilidade existe, concretamente, nos casos das contra-ordenações aduaneiras, como resulta do artigo 25.º, n.º 1, do Decreto-Lei 187/83, de 13 de Maio, que, no entanto, não prevê a medida de apreensão.
A norma sub iudicio, para além da interdição do exercício de actividade, continuou a prever - reeditando nessa parte o artigo 5.º do Decreto 30290, de 13 de Fevereiro de 1940 - a medida de encerramento de estabelecimento, que a lei-quadro das contra-ordenações (citado Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro) não prevê possa aplicar-se como medida acessória das coimas.
Nesse aspecto, por isso - que não enquanto reduz a duração de tais medidas -, o segmento da norma agora em apreciação derroga o «regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social» - o que é da competência exclusiva da Assembleia da República, como se vê do artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição.
Não valerá argumentar-se contra isto dizendo que a medida de encerramento de estabelecimento se compreende na de exercício de actividade: desde logo, é a norma em causa que distingue as duas medidas; e depois, elas aparecem também diferenciadas no artigo 21.º, n.º 2, alíneas a) e e), do citado Decreto-Lei 187/83, e, justamente, como penas acessórias, aplicáveis no caso de condenação de pessoas colectivas ou de associações sem personalidade jurídica pelo crime de contrabando ou pelo de descaminho.
Ora, neste domínio, a Assembleia da República tem apenas que fixar o «regime geral de punição» [artigo 168.º, n.º 1, alínea d)]. E fê-lo, justamente através do Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro, editado no uso da autorização legislativa conferida pela Lei 24/82, de 23 de Agosto. Pois foi com esse diploma, e bem assim com aquele que em especial regula este tipo de ilícitos no domínio aduaneiro, que se confrontou a norma em causa.
4 - 3.ª questão: e o dito segmento do mencionado artigo 8.º violará também o n.º 4 do artigo 30.º da Constituição? Também aqui a resposta é afirmativa.
Isto, porém, ou seja, o carácter automático de tais efeitos - que não a possibilidade de o legislador prever a aplicação daquelas medidas como sanções acessórias da sanção que houver de ser aplicada pelo ilícito de descaminho de direitos -, é constitucionalmente ilegítimo, como, de resto, este Tribunal já decidiu relativamente à demissão que, por força do artigo 37.º, n.º 1, do Código de Justiça Militar, se seguia à condenação por certos crimes [cf. o Acórdão 16/84 (2.ª Sscção), in Diário da República, 2.ª série, de 12 de Maio de 1984].
Trata-se de respeitar a dignidade da pessoa humana, gonzo à volta do qual deve girar um Estado de direito democrático (v. o Acórdão 16/84 deste Tribunal, já citado, e as referências, incluso doutrinais, aí feitas).
Ora, a proibição, que é válida para as penas (reacções criminais), há-de valer também para as coimas aplicáveis às contra-ordenações. Foi, de resto, isto que o legislador já fez no tocante, justamente, às contra-ordenações em matéria aduaneira, ao preceituar, no artigo 25.º, n.º 1, do Decreto-Lei 187/83, de 13 de Maio, que «conjuntamente com a coima prevista no tipo legal de contra-ordenação poderão ser aplicadas ao infractor uma ou mais das seguintes sanções acessórias» (sublinhei).
Concluindo: o artigo 8.º do Decreto Legislativo Regional 18/84/A, no segmento apontado, viola também o artigo 30.º, n.º 4, da lei fundamental.
Nestes termos, o Tribunal Constitucional pronuncia-se pela inconstitucionalidade das seguintes normas do decreto da Assembleia Regional dos Açores aprovado em 28 de Junho de 1984 e que vem identificado como sendo o Decreto Legislativo Regional 18/84/A:
Texto integral do documento: https://dre.tretas.org/pdfs/1984/10/06/plain-21216.pdf ;
Extracto do Diário da República original: https://dre.tretas.org/dre/21216.dre.pdf .
1940-02-13 - Decreto 30290 - Ministério das Finanças - Direcção Geral das Alfândegas
Reúne num único diploma todas as disposições que se encontram estabelecidas para regular a importação de fios e tecidos destinados a bordados nos Arquipélagos da Madeira e Açores.
1945-09-28 - Decreto-Lei 34951 - Ministério das Finanças - Direcção Geral das Alfândegas
Isenta de direitos de importação e de todas as imposições de carácter local, por um ano, os tecidos de fios artificiais, imitando linho, próprios e destinados a bordados, quando importados no Arquipélago dos Açores.Aplica aos aludidos tecidos as disposições 5.º, 6.º e 13.º do Dec 30290, de 13 de Fevereiro de 1940.
1965-02-08 - Decreto-Lei 46183 - Ministérios das Finanças e da Economia
Isenta de direitos de importação e de todas as imposições de carácter local durante o prazo de dois anos vários produtos importados no arquipélago da Madeira segundo o regime em vigor, estabelecido nos artigos 4.º, 5.º e 6.º e respectivo § único do Decreto n.º 30290 de 13 de Fevereiro de 1940.
1971-03-19 - Decreto-Lei 81/71 - Ministério das Finanças - Secretaria de Estado do Orçamento - Direcção-Geral das Alfândegas
Determina que todas as isenções de direitos de importação e de imposições de carácter local estabelecidas na legislação vigente para a indústria de bordados do arquipélago da Madeira se tornem extensivas à indústria similar do arquipélago dos Açores, cumpridos que sejam os preceitos constantes dessa legislação, na parte aplicável, designadamente os enunciados nos artigos 4.º e 5.º do Decreto n.º 30290, de 13 de Fevereiro de 1940.
1984-05-12 - Decreto Legislativo Regional 18/84/A - Região Autónoma dos Açores - Assembleia Regional
Torna obrigatória a inscrição no regime geral de previdência dos trabalhadores não especializados que exerçam actividades por conta de outrem no domínio da agricultura, silvicultura ou pecuária e os produtores agrícolas, silvícolas ou pecuários que exerçam qualquer destas actividades como profissão principal.
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