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Timestamp: 2020-02-23 04:33:01+00:00

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Diniego di condono e vincolo sopravvenuto - Studio Legale Santiapichi
Pubblicato il 4-02-2020
Con la recente ordinanza 14632/2019 il Tar Lazio, sede di Roma, si è reso promotore della tutela del privato e della sua proprietà rilevando d’ufficio la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3 comma 1 lett. b) della Legge Regionale Lazio n. 12/2004, per aver previsto la non condonabilità delle opere realizzate anche prima dell’apposizione del vincolo.
La citata legge regionale ha infatti previsto una disciplina di maggior rigore rispetto alla legge nazionale sul terzo condono (DL n. 269 del 2003 conv. Con L. 326/2003) – già più rigoroso dei primi due come più avanti si dirà – e che all’art. 32 comma 27 ha invece previsto la condonabilità delle opere realizzate in area vincolata qualora le opere abusive siano precedenti all’apposizione del vincolo oppure, anche in alternativa, se realizzate senza titolo ma conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.
A condivisibile avviso del Giudice amministrativo, una disciplina così restrittiva, interpretabile nel senso dell’applicabilità all’istanza di condono della normativa vigente al tempo dell’evasione della pratica da parte del Comune e non della presentazione dell’istanza, comporta necessariamente una violazione del principio di ragionevolezza soprattutto sotto il profilo del legittimo affidamento “dovendo il soggetto che presenti una domanda di condono essere in grado di comprendere se la sua istanza sia suscettibile o meno di accoglimento, con giudizio di prognosi postuma, sulla base della normativa vigente al momento dell’entrata in vigore di tale normativa condonistica, o al più di quella vigente al momento della presentazione della domanda” ma anche del principio della certezza del diritto sotto il profilo della disparità di trattamento “posto che due domande di condono relative ad immobili ricadenti nella medesima zona e presentate in pari data potrebbero essere esitate in senso diverso a seconda del momento in cui l’Amministrazione esamini le medesime domande, con la conseguenza che gli istanti potrebbero essere penalizzati dalla lunghezza dei tempi per la decisione sulle domande di condono, posto che si assegnerebbe rilevanza a tutti i vicnoli sopravvenuti, anche dopo la presentazione della domanda di condono, sino al momento in cui l’amministrazione abbia ad esitare la medesima”.
Il rispetto di tali principi andrebbe comunque garantito anche nell’applicazione dei precedenti condoni che seppur apparentemente meno rigorosi del Terzo potrebbero dar adito ad interpretazioni non costituzionali, quantomeno con riferimento al vincolo sopravvenuto: se la legge 326/2003, secondo la giurisprudenza, ha dato rilievo ostativo anche al vincolo di inedificabilità relativa, i primi due hanno invece escluso la condonabilità solo delle opere realizzate su aree sottoposte a vincoli d’inedificabilità assoluta, prevedendo per l’ipotesi di vincolo relativo la possibilità di una sanatoria a condizione del rilascio del parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo. Tuttavia, parte della giurisprudenza ha, in passato, ritenuto necessario il parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo anche in caso di vincolo sopravvenuto alla realizzazione delle opere e tale interpretazione, ad avviso del Giudice remittente, rischia di essere in contrasto con i summenzionati principi costituzionali al pari di quanto osservato rispetto alla L.R. sospettata d’incostituzionalità.
Ad avviso di chi scrive si potrebbe ravvisare un ulteriore profilo di incostituzionalità della norma regionale in discussione relativamente alla disciplina dettata per le aree sottoposte a vincolo. Nel caso oggetto dell’ordinanza in commento si discuteva, infatti, della condonabilità di opere realizzate su aree per le quali, successivamente alla presentazione dell’istanza di condono, era stato apposto un vincolo di interesse archeologico. Per il legislatore nazionale del terzo condono, il vincolo sopravvenuto non può essere ostativo della sanatoria laddove per il legislatore regionale, invece “non sono comunque suscettibili di sanatoria (…) le opere di cui all’articolo 2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo”. Così facendo il legislatore regionale ha introdotto una disciplina più restrittiva della nazionale e se ciò potrebbe astrattamente essere ammissibile in ragione della potestà legislativa concorrente ex art. 117 co. 2 Cost. in materia di governo del territorio, qualche dubbio sorge nella parte in cui la disciplina più restrittiva ha invaso la competenza esclusiva statale ex art. 117 co. 1 lett s) Cost. sulla “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”.
Infatti, per gli artt. 2 e 10 del D.Lgs. 42/2004 i beni che presentano un interesse archeologico sono beni culturali, sui quali solo lo Stato parrebbe avere potestà legislativa, anche al fine di una uniformità di tutela al livello nazionale, con conseguente impossibilità, per il legislatore regionale, di legiferare in materia.
sul ricorso numero di registro generale 3864 del 2009, proposto da
Fulli Marisa e proseguito dai suoi eredi Bianchi Carlo e Bianchi Monica rappresentati e difesi dall’avvocato Andrea Bracone, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Quarto Grande n. 7;
Comune di Montecompatri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Carola Chinappi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Carlo Felice, 63;
sul ricorso numero di registro generale 3865 del 2009, proposto da
Carlo Bianchi, rappresentato e difeso dall’avvocato Andrea Bracone con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Quarto Grande n. 7;
Relatore nell’udienza smaltimento del giorno 20 settembre 2019 la dott.ssa Diana Caminiti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
2.1. Entrambe le domande oggetto degli atti di diniego, relative ad unità immobiliari destinate ad abitazione dei richiedenti, risultano, come comprovato dagli atti di causa, presentate in data 7 dicembre 2004, integrate in data 25 ottobre 2005, con la produzione del certificato di idoneità sismica ed infine in data 9 gennaio 2006 – per quanto concerne l’istanza presentata da Fulli Marisa e in data 23 maggio 2006 – per quanto concerne la pratica presentata da Bianchi Carlo – con la produzione dell’attestazione di pagamento della terza rata degli oneri concessori.
8.1.Ed invero deve in primo luogo ritenersi come gli ulteriori profili ostativi, contenuti nella comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, cui fanno riferimento i primi tre motivi di ricorso, non siano stati reiterati nella motivazione dei provvedimenti finali evincibile nella parte motiva introdotta dal considerato: “Considerato che alla luce del nuovo Piano Territoriale Paesistico della Regione Lazio, l’immobile in oggetto insiste in zona di interesse archeologico, ai sensi dell’art. 41 delle norme del Piano Territoriale Paesistico Regionale adottato con delibera di G.R. n. 556 del 25/07/2007 e n. 1025 del 21/12/2008, pertanto l’area è sottoposta a vincolo paesistico ed archeologico…”.
8.2. In ogni caso, ove anche si ritenesse che i gravati provvedimenti reiterino anche gli ulteriori motivi ostativi indicati nelle premesse del provvedimento ed introdotti da Visto/Vista, verrebbero al più in rilievo atti plurimotivati, essendo il motivo ostativo fondato sulla sussistenza del vincolo paesistico ed archeologico sull’area de qua e sull’incondonabilità delle opere di cui è causa, ai sensi dell’art. 3 comma 1 lett. b) della legge regionale Lazio n. 12 del 8 novembre 2004, idoneo da solo a sorreggere gli atti gravati, alla luce della costante interpretazione da parte della giurisprudenza di tale disposto normativo, da considerarsi diritto vivente, secondo la quale il legislatore regionale, nell’esercizio delle prerogative di cui è attributario (C. cost. 196/04; 70/05; 71/05; 49/06) ha inteso introdurre, con l’art. 3 della L.R. n. 12 del 2004, una disciplina di maggior rigore, rispetto alla disciplina nazionale, statuendo che “non sono comunque suscettibili di sanatoria”, tra le altre fattispecie indicate in detta disposizione, “le opere di cui all’articolo 2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali (….)nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali” (ex multis T.A.R. Lazio Roma Sez. II bis, Sent., 21-01-2019, n. 795; T.A.R. Lazio Roma Sez. II bis, 07/11/2018, n. 10730; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II bis 17 febbraio 2015 n. 2705; T.A.R. T.A.R. Lazio, II, 7 aprile 2014, n. 3755; id. 8 gennaio 2007, n. 52).
Ciò posto, deve farsi applicazione del costante orientamento giurisprudenziale, costituente ius receptum, secondo il quale “Allorché sia controversa la legittimità di un provvedimento che si fondi su più ragioni di diritto tra loro indipendenti, l’accertamento dell’inattaccabilità anche di una sola di essa vale a sorreggere il provvedimento stesso, sì che diventano, in sede processuale, inammissibili per carenza di interesse le doglianze fatte valere avverso le restanti ragioni, soccorrendo, infatti, al riguardo il consolidato principio secondo il quale, laddove una determinazione amministrativa di segno negativo tragga forza da una pluralità di ragioni, ciascuna delle quali sia di per sé idonea a supportarla in modo autonomo, è sufficiente che anche una sola di esse passi indenne alle censure mosse in sede giurisdizionale perché il provvedimento nel suo complesso resti esente dall’annullamento” (ex multis T.A.R. Napoli, (Campania) sez. III, 02/07/2019, n.3644; in senso analogo T.A.R. Trieste, (Friuli-Venezia Giulia) sez. I, 05/08/2019, n.353; T.A.R. Roma, (Lazio) sez. II, 05/06/2019, n.7298; T.A.R. Napoli, (Campania) sez. V, 13/04/2018, n.2447; T.A.R. Milano, (Lombardia) sez. II, 05/04/2017, n.795).
9.2. Di contro il vincolo comportante inedificabilità delle aree si presenta ex se come ostativo rispetto all’accoglimento della domanda di condono, a norma del chiaro tenore letterale dell’art. l’art. 33 L. 47/85 il quale prescrive che “Le opere di cui all’art. 31 non sono suscettibili di sanatoria quando siano in contrasto con i seguenti vincoli, qualora questi comportino inedificabilità e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere stesse:
– nel caso di sopravvenienza di un vincolo di protezione, l’autorità competente ad esaminare l’istanza di condono, riconducibile ai primi due condoni, deve acquisire il parere della autorità preposta alla tutela del “vincolo sopravvenuto”, la quale deve pronunciarsi tenendo conto del quadro normativo vigente al momento in cui esercita i propri poteri consultivi (Adunanza Plenaria, 22 luglio 1999, n. 20);
– il richiamato art. 32, comma 43 bis, ha soltanto disposto che le istanze di condono, presentate in base alle prime due leggi del 1985 e del 1994, continuano a dover essere esaminate sulla base della normativa sostanziale anteriore (più favorevole) a quella (più restrittiva) contenuta nella legge n. 326 del 2003 (sez. VI, 30 aprile 2013, n. 2367)”.
10.1. Detto disposto normativo invero è interpretato nel senso che assuma rilievo ostativo anche il vincolo di inedificabilità relativo, come evidenziato dalla giurisprudenza secondo la quale “Per le istanze di condono presentate ai sensi delle leggi n. 47 del 1985 e n. 724 del 1994, il vincolo di inedificabilità rileva, ai sensi dell’art. 33 della legge n. 47 del 1985, in senso ostativo soltanto se di carattere assoluto, posto che gli effetti del vincolo di inedificabilità relativa sono regolati, entro tale contesto normativo, dall’art. 32 della legge n. 47 del 1985. Il cosiddetto terzo condono, di cui all’art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito in legge 24 novembre 2003, n. 326, invece, ha un oggetto più circoscritto così da attribuire carattere ostativo alla sanatoria anche in presenza di vincoli che non comportino l’inedificabilità assoluta” (T.A.R. Campania Napoli Sez. VII, 17/03/2016, n. 1454).
Ed invero in riferimento al terzo condono la giurisprudenza (ex multis Consiglio di Stato sez. IV, sent. n. 4007/2017) ha ulteriormente precisato che “Il combinato disposto dall’art. 32 della legge n. 47 del 1985 e del citato art. 32 comma 27, lettera D) del d.l. n.269 del 2003 comporta infatti che, come nel caso di specie, se un abuso è commesso su un bene vincolato non si può procedere al condono se ricorrono, insieme, talune circostanze: l’imposizione del vincolo di inedificabilità precedente alla esecuzione delle opere; la realizzazione delle stesse in assenza o difformità dal titolo edilizio; la non conformità alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici”; (nello stesso senso, cfr. Cass. pen., III, sent. n. 40676/2016).
La giurisprudenza amministrativa prevalente (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. IV, 19 maggio 2010, n. 3174; TAR Campania – Napoli, sez. III, 4 aprile 2012, n. 1612) ha pertanto interpretato il citato art. 32, comma 27 nel senso che esso escluda dalla sanatoria le opere abusive realizzate su aree caratterizzate da determinate tipologie di vincoli (in particolare, quelli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e della falde acquifere, dei beni ambientali e paesaggistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali), subordinando peraltro detta esclusione a due condizioni costituite:
a) dal fatto che il vincolo sia stato istituito prima dell’esecuzione delle opere abusive;
Ne consegue che in concreto – dovendo sussistere entrambe le condizioni per l’operatività dell’esclusione – la sanatoria delle opere realizzate su aree vincolate è consentita in due ipotesi, che operano disgiuntamente: e quindi nel caso che la realizzazione delle opere abusive sia avvenuta prima dell’imposizione dei vincoli; ovvero nel caso che le opere oggetto di sanatoria, benché non assentite o difformi dal titolo abilitativo, risultino comunque conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.
Come evidenziato anche dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 117 del 2015) “Costituisce diritto vivente che, nell’ambito dei condoni aperti con le leggi n. 47 del 1985 e n. 724 del 1994, essa rileva, ai sensi dell’art. 33 della legge n. 47 del 1985, soltanto se di carattere assoluto (Consiglio di Stato, adunanza plenaria, 7 giugno-22 luglio 1999, n. 20), posto che gli effetti del vincolo di inedificabilità relativa sono regolati, entro tale contesto normativo, dall’art. 32 della legge n. 47 del 1985.
Ciò posto, la Corte Costituzionale con la sentenza n. 54 del 2009 e con l’ordinanza n. 150 del 2009 ha riconosciuto che la normativa regionale non ha il “potere di vanificare” i vincoli presidiati dall’art. 32, comma 27, lettera d), del decreto-legge n. 269 del 2003, quand’anche non comportanti inedificabilità assoluta.
Lo stesso prevede infatti che “Fermo restando quanto previsto dall’articolo 32, comma 27, del D.L. n. 269/2003 e successive modifiche, dall’articolo 32 della L. n. 47/1985, come da ultimo modificato dall’articolo 32, comma 43, del citato D.L. n. 269/2003, nonché dall’articolo 33 della L. n. 47/1985, non sono comunque suscettibili di sanatoria: b) le opere di cui all’articolo 2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all’interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali”.
11.1 Infatti come evidenziato dalla giurisprudenza di questo T.A.R. (T.A.R. Lazio Roma Sez. II bis, Sent., 21-01-2019, n. 795) “Come chiarito dall’univoca giurisprudenza, la presenza del vincolo paesaggistico non comporta l’insanabilità assoluta dell’opera in quanto “ai sensi dell’art. 32 comma 27 D.L. n. 269 del 2003, conv. dalla L. n. 326 del 2003, il condono delle opere realizzate su aree vincolate è comunque ammissibile in due ipotesi, previste disgiuntamente, costituite a) dalla realizzazione delle opere abusive prima dell’imposizione dei vincoli b) dal fatto che le opere oggetto di sanatoria, benché non assentite o difformi dal titolo abilitativo, risultino comunque conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici (T.A.R. Campania Napoli, sez. VII, 15 febbraio 2010 , n. 940; T.A.R. Liguria Genova, sez. I, 01 febbraio 2010 , n. 199), alla data di entrata in vigore del D.L. n. 269 del 2003” (T.A.R. Trentino Alto Adige Trento, sez. I, 07 gennaio 2010, n. 4).
Vero è che il legislatore regionale, nell’esercizio delle prerogative di cui è attributario (C. cost. 196/04; 70/05; 71/05; 49/06) ha inteso introdurre, con l’art. 3 della L.R. n. 12 del 2004, una disciplina di maggior rigore, statuendo che “non sono comunque suscettibili di sanatoria”, tra le altre fattispecie indicate in detta disposizione, “le opere di cui all’articolo 2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali (….)nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali”.
13. Ciò posto, va evidenziato che, come innanzi precisato, se è vero che il legislatore regionale, come sottolineato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 54 del 2009 e con l’ordinanza n. 150 del 2009, non ha il “potere di vanificare” i vincoli presidiati dall’art. 32, comma 27, lettera d), del decreto-legge n. 269 del 2003, quand’anche non comportanti inedificabilità assoluta, il medesimo legislatore ben può nell’esercizio delle prerogative di cui è attributario (C. cost. 196/04; 70/05; 71/05; 49/06) introdurre, come avvenuto nella specie, con l’art. 3 della L.R. n. 12 del 2004, una disciplina di maggior rigore rispetto alla disciplina nazionale.
13.4.2. Verrebbe pertanto leso anche il principio di certezza del diritto, del pari da ritenersi sotteso alla clausola generale di ragionevolezza di cui al citato art. 3, oltre che al principio di buon andamento della P.A. di cui all’art. 97 della Cost. e alla giustiziabilità degli atti delle P.A. di cui agli artt. 103 e 113 Cost.
13.6. Dette considerazioni, ad avviso del collegio dovrebbero rimanere ferme anche avendo riguardo a quella giurisprudenza innanzi indicata (ex multis Consiglio di Stato n. 05274/2013; Adunanza Plenaria, 22 luglio 1999, n. 20) che, anche in relazione ai condoni ex lege 47/85 ed ex lege 724/94, ha ritenuto rilevanti i vincoli sopravvenuti rispetto alla realizzazione delle opere, dando rilevanza alla situazione esistente al momento dell’esitazione della domanda di condono – e non alla data della sua presentazione – posto che la stessa non assegna rilevanza assoluta in senso ostativo al sopravvenire di tali vincoli, ma ritiene che nell’esitare le domande di condono l’autorità preposta alla tutela del vincolo debba valutare, ex art. 32 l. 47/85, la compatibilità o meno dell’opera con il vincolo.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater),
Riuniti preliminarmente i ricorsi in epigrafe indicati,
Dispone che a cura della Segreteria la presente ordinanza venga notificata alle parti in causa ed al Presidente della Giunta regionale del Lazio nonché’ comunicata al Presidente del Consiglio regionale.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità delle persone fisiche indicate in sentenza.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 settembre 2019 con l’intervento dei magistrati:

References: art. 117
 art. 117
 art. 32
 art. 32
 Cass. 
 art. 32
 sentenza 
 sentenza 
 art. 3
 art. 32