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"La división de poderes en las transformaciones del estado de derecho (I)"
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Porgiovaniecco [1]- Postado em 12 novembro 2012
PRIETO, Antonio David Berning,
La primera forma conocida de organización del Estado es declarada en el siglo II a.C. por Polibio, escritor grecorromano, que siguiendo a Aristóteles afirma que cada forma de gobierno tiene una virtud específica, ya sea monarquía, aristocracia o república, por lo que es aquella forma de gobierno que conjugue las tres formas la que, en principio, al no excluirlas, no dota de demasiado poder a ninguna. En ningún caso un elemento podría desequilibrar al sistema, puesto que actuaría otro de los elementos para no permitirlo y hacer que se mantuviera en estado de equilibrio. Actualmente conocemos este sistema como “de pesos y contrapesos”, cuya principal característica es que preserva la libertad de los ciudadanos.
En el siglo XVI (año 1543) vuelve a retomarse el asunto al realizar Gasparo Contarini un estudio de la Constitución de la República de Venecia, pues ésta consistía en acuerdos institucionales no escritos mediante los cuales el poder se hallaba en manos de una aristocracia que estaba formada por el 5% de la población controlada por el Gran Consejo al que los ciudadanos nobles tenían el derecho de asistir todas las semanas. Este modelo fue tomado para la República de Florencia, pues se caracterizaba por los cargos, que eran por periodos muy breves sin posibilidad de reelección, y existía un gran sistema de múltiples y recíprocos controles de supervisión orgánica creados por políticos con una gran visión práctica.
La Constitución estamental consistía en un orden político en el que el Rey era el principal y el conjunto de los estamentos, tanto la nobleza como el clero y el estado llano eran el regnum, con el poder dividido entre ambos cuerpos estamentales, cuya principal función fue preservar no la libertad de los ciudadanos, sino el status privativo (privilegios) de cada estamento.
Debemos señalar que, mientras el sistema de gobierno mixto realiza una distribución de las funciones del gobierno entre grupos de interés, la separación de poderes hace lo mismo pero con distintos órganos, independientemente del status de sus miembros. Ambos sistemas intentan evitar la concentración del poder en pocas manos, diseñando mecanismos para controlar las acumulaciones de poder.
Pero para que históricamente se pasara a la separación de poderes, fue necesario que ocurrieran ciertos cambios, pues las distintas ramas del sistema de gobierno debían tener funciones específicas, y había de constituirse un poder judicial independiente, lo cual comienza a producirse en Inglaterra en el siglo XVII con elbalance of powers, o equilibrio de poderes, tratando el problema según las relaciones de fuerza existentes en el sistema político.
2.- Autores de la doctrina de la división de poderes
Es en el siglo XVII el momento en que comienza a producirse el paso de los sistemas de gobierno mixto a la separación de poderes. Ya en 1657, Levellers publica el libro “An examination of the political part of Mr. Hobbes´ Leviathan”, que tiene un papel fundamental en la división de las funciones del Estado, afirmando que “Hay un triple poder civil, o al menos, tres grados de ese poder: el primero es el legislativo, el segundo el judicial y, el tercero, el ejecutivo”, y divide el ejecutivo en actos de juzgamiento y actos de ejecución, momento en que se divide (por primera vez) la legislación y la ejecución de las leyes.
Hacia 1690 se era consciente de la necesidad de limitar los poderes del Parlamento y del Rey, por lo que aparece John Locke estableciendo límites a ambos poderes, y sentando claramente que la razón del establecimiento de un gobierno es debido a las insuficiencias del estado de naturaleza, pero falta “una ley establecida, fija y conocida”, “un juez público e imparcial” y “un poder que respalde y dé fuerza a la sentencia cuando ésta sea justa”. En esta línea de pensamiento, asiente que la división orgánica de los poderes sería uno de los requisitos legitimadores del Estado constitucional.
Para Locke, la principal y fundamental ley positiva de todos los Estados es el establecimiento del poder legislativo, pues este poder debe residir en el consenso del pueblo, como un órgano investido del consenso de los individuos.
Ahora bien, el poder legislativo debía tener límites, concretándose en la ley como poder superior, vinculada a la realización de los fines del Estado y el mantenimiento de la libertad, y consiguió la reconciliación de la supremacía legal con la separación de poderes, basando su tesis en la sujeción de todos los sujetos y poderes a la ley, incluido el Rey, afirmándose el Parlamento como poder supremo pero no absoluto, sino que las leyes debían ser promulgadas de acuerdo con la ley natural, con las reglas generales propias de la legislatura, no para cada caso particular.
Así, la limitación al poder legislativo se observa claramente en la relación existente entre la libertad, igualdad y separación de poderes, fundamentando la primera la formación del gobierno como paso del estado de naturaleza al social, que la ley debe respetar y tratar de forma igual a todos los ciudadanos para que, además ninguno de ellos se vea privilegiado o mermado en sus derechos.
En cuanto al poder ejecutivo, mantiene el autor que debe ser un órgano de carácter permanente para vigilar la puesta en práctica de las leyes y su aplicación, debiendo estar subordinado al órgano del que emanan las normas que debe hacer cumplir. Dota al ejecutivo de ciertas prerrogativas que justifica en base al bien público que persigue su actuación, así como por la facultad de no aplicar ciertas normas por ser demasiado severas (indulto), al perseguir el bien público (actualmente denominado interés general que persigue la Administración en toda actuación que lleve a cabo). No propone, de otro lado, ninguna previsión para solucionar problemas derivados del ejercicio de prerrogativas y los conflictos que ello origina, por lo que la tensión que entre el Ejecutivo y el Legislativo puede surgir no encuentra respuesta hasta la formulación de la tesis de Montesquieu.
Para Locke, el Gobierno solo tiene sentido si las renuncias realizadas al constituirse la sociedad redundan en una mayor libertad, en un ámbito de seguridad civil, y la división de poderes está pensada con ese fin. La relación que construye entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo es de equilibrio, pues mientras que el primero posee la supremacía derivada de la representación popular y la formulación de reglas abstractas, el segundo ostenta las prerrogativas necesarias para el correcto ejercicio de las funciones que les son inherentes. Lo que no consigue la obra de Locke es determinar los mecanismos institucionales adecuados para regular las relaciones entre el Rey y el Parlamento, si bien consiguió delimitar bien sus funciones respectivas.
Montesquieu, por su parte, hizo grandes aportaciones a la teoría de división de poderes, cuyas principales características fueron:
Asigna clara y específicamente cada función esencial del Estado a un órgano que, por su composición, es el más adecuado para cumplirlo: es la denominada racionalidad funcional.
Proporciona un modelo de validez universal, no limitándose a un Estado concreto, sino aplicable a cualquiera de ellos.
Aplica métodos científicos propios de Newton, cuyo máximo exponente es que la resultante de las relaciones de fuerza entre los órganos estatales es la libertad individual.
Su obra principal es conocida en todo el mundo, L’espirit des Lois (El espíritu de las Leyes), en la que el autor construyó un modelo de las funciones estatales que ha sido aplicado y ha perdurado durante dos siglos. El contenido de la obra proporciona una visión clara de la vinculación entre el principio de legalidad y la división de poderes, así como la clara distinción entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, que constituirán los pilares del Estado de Derecho de corte liberal.
Las principales diferencias entre las concepciones de Locke y Montesquieu son estudiadas por el autor J. T. Bosch, y las resume como sigue:
El pensamiento de Montesquieu se basa en la libertad política, mientras que el de Locke en la soberanía del pueblo.
Para Montesquieu los tres poderes son iguales e independientes, mientras que Locke establece una subordinación de todos los poderes al legislativo, que se sitúa en la cúspide de su formulación, ambos asumiendo el ámbito de actividad no regulada por la ley del poder ejecutivo, denominado prerrogativas del poder ejecutivo.
Montesquieu asocia la doctrina de separación de poderes con la de gobierno mixto, mientras que Locke no se preocupa por ello en su obra.
Otro de los autores, Rousseau, proporcionó un paso de lo teórico a lo práctico, si bien por ello su obra fue, a veces, mal interpretada. Propuso instrumentos concretos de gobierno, y grande fue su aporte a la teoría de la división de poderes, debido a la gran influencia que su obra tuvo en la Revolución Francesa y la interpretación que ésta hace de su obra, pues ésta se torna inacabada.
Este autor integra en sus tesis el “Contrato Social”, en el que Rousseau transforma la libertad que Locke concibe como un dato, en un proceso de socialización de la naturaleza humana, desde la psicología a la política, pasando por la moral y el derecho, cuya máxima puede resumirse en que “Cada uno pone en común su persona y todo su poder bajo la suprema dirección de la voluntad general, y cada miembro considerado como parte indivisible del todo”. Así, la voluntad general surgida de este cuerpo puede imponerse a la voluntad individual, pues se ha producido la transformación de las personas individuales en un cuerpo colectivo compuesto de tantos miembros como votos tiene la asamblea. Así, “cualquiera que rehúse obedecer a la voluntad general será obligado a ello por todo el cuerpo, lo cual no significa otra cosa sino que se le obligará a ser libre”. Así, el concepto de voluntad general asume el papel de instancia legitimante del Estado.
Así, la legitimidad del Estado está dada por la primacía de la voluntad general sobre la voluntad particular de los gobernantes, cualesquiera que éstos sean, y cualquiera que sea la forma de gobierno. Para Montesquieu, por ejemplo, el esquema de construcción del Estado varía de acuerdo con las condiciones de la población y del territorio, mientras que para Rousseau el principio sobre el que se construye el Estado es intocable, cambiando únicamente la Administración o el Gobierno.
Así afirma el autor que no es aconsejable en democracia, que el que hace las leyes las ejecute, ni que el cuerpo del pueblo distraiga su atención de las miras generales para fijarlas en objetos particulares. Para Rousseau, todas las formas de gobierno tienen sus propias ventajas y dificultades que habrá que adaptar a los diferentes pueblos para que alcancen condiciones de legitimidad, permitiendo que gobierne la voluntad general.
3.- Contexto de la teoría de la división de poderes
Históricamente, el contexto inicial se produjo con las teorías mecanicistas del siglo XVII, cuya base fue el nacimiento de la ciencia moderna, y que describía el mundo como una máquina cuya realidad es simple y cuyo funcionamiento queda reducido a la sencillez de reglas universales que pueden expresarse con lenguaje matemático.
A lo largo del siglo XVII y más aún en el XVIII fueron utilizadas por los pensadores las metáforas del reloj y la balanza para explicar el sustento teórico de la teoría de la división de poderes.
La metáfora del reloj consiste en que éste concilia la artificialidad y la autonomía porque es un instrumento de control al mismo tiempo que controlable por haber sido construido, fruto de un proceso artificial pero que encuentra en sí mismo el principio de la propia organización. Según el autor Mayr, “la metáfora del reloj se convierte en una ilustración de una concepción general del orden que es aplicable a las más diversas áreas de experiencia […]. La autoridad central se comunica con los miembros subordinados del sistema a través de rígidas relaciones unidireccionales y que no permiten signos de retorno”.
La metáfora de la balanza es la imagen de un sistema dotado de capacidad de autorregulación que asegura de forma automática la preservación del equilibrio entre sus elementos. Esta teoría llevará a una defensa de la libertad frente a un Estado intervencionista, con lo que el reloj, símbolo del despotismo ilustrado, se opone a la balanza, símbolo de libertad.
Este equilibrio hay que trasladarlo al esquema institucional, de manera que aquél puede lograrse, pero depende del esquema mecánico que lo regule.
El sistema interno de gobierno y los poderes mantiene, aunque de forma implícita, la imagen del reloj y el de la balanza, pues el sistema político logra un autoequilibrio únicamente a partir de un diseño que lo induzca a ello. Y este es el proyecto que llevará a cabo Montesquieu.
La obra de Montesquieu: De l’espirit des Lois
El autor de esta obra del siglo XVIII, Montesquieu, al ser científico matemático y al mismo tiempo humanista, realiza una experimentación en el campo de las ciencias sociales que le lleva a aplicar métodos matemáticos newtonianos que hace comprender una de las características principales de su obra, el intento de unir la generalidad con el particularismo, señalando respecto al diseño de una estructura de gobierno, a través de la simbiosis de dos necesidades:
Volver a la naturaleza e investigar el sustrato de la naturaleza humana.
No depender de los hombres, sino de la ley, de un equilibrio de poderes que imponga cierta estabilidad y sirva de barrera a la ambición y vicios de los hombres.
Sostiene el autor que la naturaleza humana se perdería si no existiesen instituciones objetivas que ofrecieran resistencia al cambio continuo de las pasiones humanas, y así establece que la constitución diseña unas instituciones que inciden en la realidad, lo que supone asimilar la idea de acción sobre las fuerzas sociales de eficacia transformadora de los instrumentos mecánicos sobre la situación de naturaleza. Ahorro de energía y búsqueda de sencillez de la estructura institucional son notas que caracterizan la obra del autor, que busca mecanismos más simples en los que los elementos se equilibran y alcanzan la moderación, característica esencial del buen gobierno. Es, según Montesquieu, la balanza o sistema de pesos y contrapesos. Este es el momento en que el autor llega a la formulación de la teoría de la división de poderes en el Libro XI Capítulo VI de la obra, que textualmente dice:
“He aquí, pues, la constitución fundamental del gobierno al que nos referimos: el cuerpo legislativo está compuesto de dos partes, cada una de las cuales tendrá sujeta a la otra por su mutua facultad de impedir, y ambas estarán frenadas por el poder ejecutivo que lo estará a su vez por el legislativo. Los tres poderes permanecerían así en reposo o inacción, pero, como por el movimiento necesario de las cosas están obligados a moverse, se verán forzados a hacerlo de común acuerdo”.
Esta idea mecánica de división de poderes lleva implícita una consecuencia inmediata: la inmutabilidad de las leyes, basadas en un concepto estático de realidad y en el valor universal de las reglas promulgadas. El sistema diseñado por Montesquieu se basa en la racionalidad funcional con validez universal, que se diferencia claramente del gobierno mixto.
Así, con el triunfo de la filosofía mecanicista en la segunda mitad del s. XVIII, la división de poderes se erige como paradigma constitucional del Estado de Derecho, pero portando en su misma formulación las dificultades de su perdurabilidad, en función de su pérdida de vigencia por el cambio de los presupuestos en que se basaba.
4.- El estado de derecho
El concepto de Estado de Derecho es un concepto político que trata de condensar una forma de organización de la vida social. Es, también, un concepto fuerza, pues arrastra los anhelos políticos y se utiliza para luchar contra lo ilegítimo. Consiste en aquel Estado en el que el ordenamiento jurídico ha sido creado racionalmente, siendo por tanto, un "estado de la razón" y, como tal dominio de la razón, no cabe el imperio de la fuerza.
La razón requiere de tres principios: libertad, individualidad, igualdad ante la ley y autonomía de cada individuo. El derecho de la comunidad debe garantizar la libertad y propiedad de los ciudadanos, promover el desarrollo de los ciudadanos. El estado de derecho tiene, por eso, un marcado matiz liberal. Es sinónimo de un ideal de libertad esencialmente burgués. Entendido así, lo opuesto al estado de derecho es el despotismo y el estado teocrático. En el estado despótico las leyes son dictadas de manera autoritaria, resulta opuesto a estado teocrático porque en este último las leyes divinas sustentan las leyes de convivencia pues se trata de un dominio bajo la fe.
El ideal de la democracia es la libertad política, pero para el Estado de Derecho es el desarrollo máximo e individual de la persona.
Esta relación entre estado de derecho y democracia pone en evidencia otro de los usos fundamentales del concepto estado de derecho: limite al poder de la comunidad y al uso de la fuerza política organizado conforme a esa forma democrática. En un Estado de Derecho las libertades individuales y la libertad constituyen los límites a todo acto del poder del Estado, incluida la Ley. El Estado de Derecho se realiza cuando toda organización estatal queda estructurada de la forma más racional para que no padezca más de lo necesario la libertad de los habitantes. Una estructura racional exige que los órganos que crean la ley y los que la aplican estén separados. La razón exige jueces imparciales que estén sujetos a la Ley. El concepto de Estado de Derecho se completa cuando descubrimos su función legitimadora, pues es el más justo posible, ya que el Derecho al que están sometidos está construido mediante la razón y no la arbitrariedad. Es conveniente darse en cuenta cómo es que el concepto sustituye a la legitimación religiosa preponderante en la época en que surgió, pues el hecho de quedar todos los elementos del Estado, incluidos los individuos que lo forman, sometidos a un Estado de Derecho, provocaría que no pudiera ser otro el poder al cual podían someterse.
Montesquieu ideó un sistema en que la ley asume un lugar central, pues tal y como estableció “las leyes no poseen solamente una virtud organizativa, sino más bien constitutiva: hechas por los hombres, ellas contribuyen a hacer los hombres”. Esta virtualidad de la ley, concepción propia del movimiento ilustrado, hace que la norma jurídica deba ser general y abstracta, como garantía jurídica de la libertad del ser humano. Esto se traduce en que el principio de legalidad es la garantía jurídica de los derechos de los ciudadanos frente al poder del Estado, pero al mismo tiempo condiciona que la formación de la ley y sus características deben articularse en sobre un mecanismo de fuerzas político sociales que lleve al equilibrio político. De ahí la combinación de las características jurídicas de la ley con el mecanismo de la división de poderes que regule el proceso político y justifique el resultado de generalidad que conlleva.
Podemos resumir la concepción de la división de poderes como una conjunción de factores políticos y jurídicos, que se ensamblan a partir de la ley, que es el resultado jurídico que debe regir la vida humana, producto de un proceso político moderado en el que participan todas las fuerzas sociales. De esta manera, los principales problemas que a lo largo de los siglos XIX y XX se sucederán tendrán su origen en la ambivalente condición del principio de división de poderes, que se presenta a su vez desde su faz política y su faz jurídica.
En la época revolucionaria francesa, las ideas de Rousseau politizaron el principio de división de poderes, y el principio de legalidad se transformó en la expresión de la soberanía popular, estableciendo una relación jerárquica entre los poderes. La ley asumió un papel central frente a la Constitución, y la división de poderes quedó como un mecanismo para asegurar el principio político de soberanía popular. El legicentrismo francés tiende a quitarle el lugar a la Constitución como cúspide del ordenamiento jurídico.
La ciencia jurídica del siglo XIX (sobre todo en Alemania), se opuso a esta concepción, propia de la Revolución Francesa, mediante el intento de neutralizar el concepto político de la división de poderes, que se articuló como un recurso organizativo con finalidad de eficacia, pero no tendiendo al equilibrio político. Este problema intenta abordarlo Alemania mediante la creación de la personalidad jurídica del Estado, origen de las principales teorías de Derecho Público, cuya fundamentación se basa en una visión corporativista del Estado, que ostenta derechos públicos indisponibles, y en la interacción de los distintos sujetos –monarca, funcionarios,…-; culmina este país con la teoría kelseniana, quedando la Constitución como un mero esquema organizativo de fuerzas políticas, sin contenidos valorativos materiales.
Ambas tendencias, francesa y alemana, se ven revertidas en el siglo XX, sobretodo a partir de 1920 y con fuerte auge tras la segunda posguerra, pues las nuevas constituciones recogen expresamente los derechos fundamentales y valores materiales, así como la instauración de los Tribunales Constitucionales como guardianes del orden constitucional. Así comienza la rematerialización del Derecho, con normas orientadas a valores sustantivos y una generalización de las intervenciones jurídicas en todos los ámbitos. Así, el juez, por ejemplo, ha pasado de estar totalmente subordinado a la ley a estar subordinado a la Constitución, punto clave en la determinación del Estado de Derecho.
5.- Legitimación del estado de derecho
Las transformaciones de las relaciones sociedad-Estado del liberalismo decimonónico en el Estado de Bienestar o Welfare State -cuya base es la inclusión de derechos sociales en el Estado de Derecho como exigencia de los ciudadanos al sistema socio-político, transformándose así la imagen social que genera el Estado-, y las modulaciones actuales que la crisis de este sistema está produciendo, influyen en el significado de la división de poderes como cláusula y mecanismo de garantía frente al poder. Los profundos cambios sociales del siglo XIX han modificado radicalmente las funciones del Estado y ha cambiado su forma de legitimación, a raíz de ello, desde esquemas de legalidad hacia mecanismos de eficacia gubernativa. Este nuevo modelo del Estado de Bienestar hace reconsiderar los poderes del Estado para la consecución de los objetivos marcados por los derechos sociales.
Al mismo tiempo, la complejidad social balancea el poder hacia el Ejecutivo, que ve aumentadas sus funciones normativas y se transforma en motor impulsor del Estado de bienestar. Nos encontramos por tanto, ante un nuevo Derecho por medio del cual el Estado interviene en la sociedad, un Derecho deslegalizado a favor del Ejecutivo, pero supralegalizado en virtud de los valores, principios y normas programáticas insertas en las nuevas Constituciones.
Este nuevo escenario nos conduce a una nueva situación del terreno político, pues la fuerza legitimadora del sistema deja de estar monopolizada por el Parlamento, y se reparte entre otros actores. El Estado conserva un papel preponderante en la dirección de la sociedad, pero interactúa con nuevos intérpretes a su mismo nivel o en condiciones, al menos, de modificar sus políticas; también se transforman los mecanismos de representación de la ciudadanía, alejándose del modelo liberal (motivado bien por la aparición de los partidos políticos, bien por el impacto de los medios de comunicación en el sistema democrático). Encontramos así un Estado corporatista, donde se reproducen sistemas de legitimación democráticos y de intereses, creándose así un doble circuito de representación de los ciudadanos que no se limita al manifestado en el Parlamento, sino que se amplía.
Este hecho hace que el sistema político, basado en la centralidad de la posición del órgano Legislativo, dejara de tener base en la realidad, y comenzara a hacerse necesario adecuar el marco institucional para dar respuesta al nuevo reparto de tareas políticas.
6.- Recapitulación de los fines que tuvo la división de poderes y su validez actual. desafíos contemporáneos.
Este principio, que nació en un período histórico concreto, si quiere seguir cumpliendo sus objetivos tiene que adaptarse a los cambios sociales, políticos y constitucionales producidos. Deben ponerse de relieve las contradicciones originadas por esos cambios y deben adoptarse algunas soluciones como medio de robustecimiento del principio de división de poderes.
Cuando se alude a la división de poderes inmediatamente se está haciendo referencia al término control. En la construcción de Montesquieu subyace la idea de controles, y a ello hace referencia el artículo 16 de la Declaración francesa de Derechos de 1789, cuando fija que una comunidad sin división de poderes carece de Constitución, vinculando con ello Constitución, división de poderes y controles. Montesquieu divide las fuerzas políticas existentes en tres (rey, nobleza y pueblo), adscribiéndolas a otras tantas funciones estatales (legislativo, ejecutivo y judicial). Sin embargo, en realidad había que repartir los tres poderes políticos entre dos funciones estatales, puesto que la jurisdicción era una función necesaria al cumplir un objetivo social, pero no era un poder político real. Teniendo en cuenta esto, se adscriben la representación popular y la nobleza al legislativo, creando dos Cámaras (Baja y Alta), y la Administración permanece en manos del rey.
Con esta división no se está haciendo otra cosa que resaltar las fuerzas políticas y sociales, que en aquel tiempo tenían poder real, y organizarlas dentro de una estructura constitucional, pues era necesario evitar la concentración en una sola mano de dos o más fuerzas políticas. Conforme a esta organización, él pensaba que se podrían resolver los problemas político-constitucionales que se presentasen, teniendo en cuenta, según parece, que en su teoría subyacía el modelo inglés, el cual había afrontado aproximadamente las mismas dificultades que se creía se presentarían en Francia y funcionaba en la práctica.
Montesquieu busca un equilibrio entre los poderes políticos, dividiéndolos y limitándolos entre sí, “par le disposition des choses, le pouvoir arréte le pouvoir”, con el fin de garantizar la libertad. El concepto de libertad que él acuña es la libertad del ciudadano a vivir con seguridad frente a los posibles ataques de sus vecinos o bien de los príncipes contra su vida, dignidad y propiedad. La condición de esta seguridad es que los conflictos con sus vecinos se resuelvan via iuris y no via facti y que la limitación de su esfera de libertad y propiedad se realice mediante ley. Su libertad es la libertad a vivir en comunidad conforme a leyes reconocidas por él y, por tanto, participadas.
La división o distribución de los poderes equilibradamente (balance-idee) no significa una separación entre ellos y la consiguiente debilitación del Estado, sino que se busca un equilibrio entre los intereses de los grupos sociales sobre la base de un compromiso político. Esto exige una acción concertada de las diferentes fuerzas políticas para que el Estado pueda funcionar, pero en ningún caso la división implica que aquél venda parte de su capacidad de mandar o prohibir a cambio de garantizar la libertad personal. Montesquieu, cuando alude a los poderes legislativo y ejecutivo, distingue con perfecta nitidez, sin confundirlos, entre distribution des pouvoirs y separation , empleando la primera expresión cuando se refiere a la esfera política y reservando la segunda al plano jurídico. Otra cuestión es que, teniendo en cuenta la famosa frase de Montesquieu de que no existe libertad «lorsque dans le méme personne ou dans le méme corps de magistrature, la puissance legislative est réunie a la puisance exécutrice», se parta de una separación personal y organizativa de ambos poderes, lo cual plantea problemas en la coordinación de su funcionamiento. Hay que crear, entonces, una organización estatal que funcione eficazmente y, al mismo tiempo, garantice un equilibrio y control (checks and balances) entre los diversos poderes. Se adscribe la función legislativa a nobleza y pueblo en dos Cámaras diferentes, existiendo el derecho de veto entre ambas, derecho que se amplía al rey, lo cual es, en definitiva, una forma de participación de éste en la legislación. Por otra parte, el poder legislativo tiene también sus medios de control sobre el ejecutivo, en primer lugar por los propios límites internos de éste: «car l'exécution ayant ses limites par sa nature, il est inutile de la borner», y, además, porque el legislativo controla el cumplimiento de las leyes y tiene el derecho de perseguir penalmente a los ministros.
El resultado es una interdependencia entre los diversos poderes y la necesidad de cooperar entre ellos para tomar decisiones políticas. En conclusión, puede afirmarse de modo verosímil que el objetivo de la teoría política de Montesquieu es la vinculación y no la separación de los poderes, lo cual no presupone la capacidad de funcionamiento de la comunidad ni que se alcance una armonía estatal.
En la actualidad, la teoría de Montesquieu es objeto de discusión, manteniéndose diversas interpretaciones, frecuentemente contrapuestas, sobre ella por la doctrina. Destaca el planteamiento de Werner Weber, el cual considera que las ideas básicas sobre la división de poderes tienen una validez que trasciende cualquier época histórica y país, porque los valores que aquélla contiene (garantizar la libertad, evitar la arbitrariedad y el abuso, así como el monopolio de un poder) tienen categoría universal. Para que esos valores puedan ser garantizados, Montesquieu, como se acaba de examinar, establece un equilibrio entre los diferentes poderes, porque considera que en la lucha entre éstos al individuo le queda una esfera en la que puede moverse libremente y con seguridad, un “ángulo muerto”. Esta idea, sin embargo, es un tanto mecanicista, pues no existe una garantía de que en la lucha entre los poderes se cree una esfera de libertad y sí puede suceder que esa confrontación tenga como resultado una inoperancia y funcionamiento defectuoso del Estado.
Por otra parte, la libertad política a la que alude Montesquieu no es igual a la que goza un ciudadano en la actualidad en un régimen democrático. Aquella libertad estaba restringida a una minoría y, al mismo tiempo, garantizada por una participación efectiva del ciudadano debido a una identificación de intereses entre representados y representantes, mientras que en la actualidad la libertad, en principio, está garantizada a todo el pueblo, pero, al mismo tiempo, tiene un carácter negativo si no se produce una intervención del Estado. Es decir, difícilmente puede mantenerse una configuración de la división de poderes que sea válida en todas las épocas, más aún si se tienen en cuenta las transformaciones sociopolíticas producidas desde entonces hasta nuestros días. Por otra parte, cada comunidad, dependiendo de su constelación de poderes, tradición cultural y jurídica y estructura política, tiene que buscar y encontrar un equilibrio de poderes adecuado.
Puede afirmarse, tal y como hace el autor García-Pelayo, que la división de poderes es un concepto que trasciende a cualquiera de sus versiones históricas, incluida la de Montesquieu, por lo cual no son aceptables las dogmatizaciones hechas con este concepto, sino que éste tiene en cada época y comunidad sus propias peculiaridades.
Los efectos en la relación legislativo-ejecutivo debido a su transformación
La distribución de poderes desde la interpretación de la situación social existente es una de las ideas básicas de Montesquieu que en la época actual, a mi juicio, continúa teniendo plena validez, siempre que hoy día las Constituciones acogiesen la división de poderes desde la realidad sociopolítica existente. Sin embargo, las Constituciones occidentales continúan acogiendo en su articulado la división de poderes conforme al modelo clásico, como si la estructura sociopolítica no hubiese evolucionado en absoluto. Contrariamente, se han producido cambios sustanciales que es preciso examinar someramente. En primer lugar, la estructura constitucional del siglo XIX respondía a un planteamiento dualista, puesto que, aunque existía una coordinación entre Parlamento y Gobierno, como se ha visto anteriormente, se partía de una antítesis real, al estar detentados ambos poderes por fuerzas sociales muy diversas: burguesía y nobleza en el Parlamento y el monarca en el gobierno.
Por otra parte, el derecho de voto estaba restringido a la burguesía, y la cuarta clase estaba excluida. Asimismo, los sindicatos y huelgas estaban prohibidos. Este panorama tenía como consecuencia que los trabajadores no detentaban ningún poder político y económico. A partir de la segunda mitad del siglo XIX, la cuarta clase presiona, el sufragio va ampliándose progresivamente a las diversas capas de la población, consiguiéndose finalmente el sufragio universal, que tiene consecuencias constitucionales al reforzarse el rol institucional de la comunidad en la vida del Estado.
El cauce de institucionalización de esta nueva situación sociopolítica son los partidos políticos de masas y las asociaciones sindicales y empresariales.
Debido a aquéllos y a la caída de la Monarquía, la división de poderes basada en el antagonismo entre legislativo y ejecutivo desaparece, transformándose aquella estructura dualista en una monista. El gobierno y la mayoría parlamentaria están vinculados partidistamente y tienen objetivos políticos comunes. Consecuencia directa de esta nueva situación es que en el Estado actual el instrumento legislativo y administrativo no se contraponen, sino que, contrariamente, actúan coordinadamente en la consecución de objetivos comunes, determinados por la fuerza política de la mayoría en el poder, la cual concreta jurídicamente su programa político.
En este contexto, la dialéctica del proceso democrático se ha trasladado de aquel viejo antagonismo entre Parlamento y gobierno a la contraposición entre mayoría parlamentaria gobernante y oposición. Esto no significa que la diferenciación entre Parlamento y gobierno no tenga ninguna razón de ser, como se verá más adelante, desde una perspectiva jurídico-constitucional e incluso política, sino únicamente que la realidad social y política ha cambiado y la división de poderes, para seguir teniendo los mismos objetivos que entonces tuvo, ha de entenderse diferentemente a la época en que surgió.
Montesquieu, como se ha planteado anteriormente, interpretando la situación social, adscribe cada poder político real a una diferente función estatal. En la estructura constitucional del siglo XIX esta situación se mantiene y la esfera competencial del legislativo y ejecutivo está determinada por dos diferentes fuerzas políticas (rey y pueblo), cuyos representantes, independientes en su posición jurídico-constitucional, defienden intereses contrapuestos.
Se trata, por tanto, de dos poderes políticos autónomos, que, desde esa fuerza real que representan, gozan en el plano constitucional de una esfera de influencia determinada. En la situación constitucional actual, contrariamente, los poderes legislativo y ejecutivo no representan ya poderes políticos independientes, sino únicamente competencias dependientes separadas funcionalmente. Todos los poderes están legitimados por la Constitución democrática y sólo el pueblo representa por sí mismo un poder político propio. Por tanto, aquella «separación de poderes» originaria, representativa de fuerzas sociales, se ha convertido en una «separación de funciones» determinada por la Constitución.
El cambio producido en la estructura constitucional tiene consecuencias sobre la relación entre legislativo y ejecutivo y su posible equilibrio y control.
Así, a título de ejemplo, uno de los medios de control del legislativo sobre el ejecutivo en la época liberal eran los Presupuestos, que era necesario detallar y justificar minuciosamente, porque, en caso contrario, el Parlamento no los aprobaba. Este control, en la actualidad está muy debilitado, porque quien tiene la mayoría parlamentaria gobierna, siendo la oposición quien cumple la antigua función del Parlamento en evitar que se dispare el gasto público.
También, en segundo lugar, se han producido cambios en la estructura de la sociedad. La antigua constelación de poderes entre monarquía, nobleza y burguesía garantizaba un equilibrio político, puesto que representaban fuerzas reales en el contexto de la sociedad. Los dos primeros poderes han desaparecido de la escena política, y conforme a la idea democrática vigente en la actualidad, el pueblo es la única fuerza con poder político. Junto a el no existe ningún otro titular legítimo de poder.
Este planteamiento puede, sin mayores dificultades, deducirse de la Constitución Española de 1978 [2], puesto que el pueblo es el único representante de la soberanía nacional (art. 1.2 CE). Sin embargo, junto a los partidos políticos existen otras fuerzas sociales, como consorcios económicos, asociaciones empresariales y sindicales, grupos de presión, etc., que tienen poder real y no están incluidas en el sistema de división de poderes concebido en la Constitución española. Se produce, por tanto, una contradicción entre la división de poderes establecida constitucionalmente y la constelación de poderes que existe en el contexto de la realidad social.
Llegados a este punto, es necesario recordar que Montesquieu intenta delinear su división de poderes desde la interpretación de la situación existente en aquella época, porque percibe que, si no se vinculan ambas esferas, difícilmente podrá alcanzarse un auténtico equilibrio entre los diversos poderes.
En las Constituciones actuales, no sólo en la española, sino también en la Ley Fundamental o en la Constitución italiana, se produce una contradicción entre la esfera constitucional, en la cual el sistema democrático sólo admite al pueblo como poder político único, y la realidad socioeconómica, donde el poder lo detentan diversos grupos y asociaciones. Esta desvinculación entre las esferas social y política tiene consecuencias sobre la soberanía interna del Estado, puesto que se produce un desequilibrio entre la distribución de funciones estatales y los poderes sociales, que la división de poderes en su época resolvió.
La relación entre las esferas social y política tiene que producirse necesariamente; en caso contrario, el Estado no podría cumplir sus objetivos. Se produce, sin embargo, a través de cauces no públicos, con las dificultades de control que esto conlleva. Así la presión ejercida por grupos y asociaciones sobre el Parlamento o la Administración. Otro ejemplo de esta disfunción en la división de poderes serían las presiones ejercidas sobre el Tribunal Constitucional por muy diferentes grupos, que pueden alejarle de sus delimitados fines jurídico-constitucionales.
En tercer y último lugar se ha producido un cambio sustancial en la función que Montesquieu adscribió al poder judicial. No se confiaba, en aquella época, en los jueces por su vinculación al Antiguo Régimen, y como, además, en la esfera social no representaban un auténtico poder con efectos políticos como el legislativo y ejecutivo, son neutralizados, considerándose el tercer poder «en quelque facón nulle».
En la Constitución española y en otras de nuestro entorno se ha producido un cambio radical en las funciones del tercer poder, las cuales han aumentado considerablemente. Por una parte, se ha creado una jurisdicción constitucional (Título IX), que actúa como defensor de la Constitución (artículo 1.1 LOTC) con el objetivo de que los poderes constituidos no rebasen los límites establecidos en la Constitución. El propio Tribunal Constitucional tiene sus límites, puesto que puede actuar únicamente en el contexto de la esfera jurídico-constitucional, si bien en la práctica su actuación dentro de esa esfera ofrece dificultades y es a veces desbordada.
Por otra parte, los Tribunales ordinarios, en la interpretación concreta de la ley, tienen una amplia esfera de actuación, de tal forma que los jueces crean Derecho, complementando y a veces sustituyendo al legislador.
Los sustanciales cambios producidos en la división de poderes plantean problemas importantes en relación con la delimitación de los poderes entre sí. Esto es válido para el legislativo, sobre el cual, en el siglo XIX, existen límites precisos respecto a su función y contenido. La ley, entonces, limita la acción del gobierno, mientras que en la actualidad aquélla es precisamente el instrumento de acción del gobierno. Asimismo, frente a un concepto de ley general propio de aquella época, que era uno de sus atributos fundamentales, en la actualidad las leyes-medida (Massnahmegesetze) son utilizadas con frecuencia para regular esferas concretas, lo cual demuestra hasta qué punto es difícil delimitar el concepto de ley tanto formalmente como en su contenido.
También, con relación al poder ejecutivo, plantea dificultades su delimitación y fines. Este poder no se limita a realizar una actividad de ejecución, sino también una actividad normativa, que en algunos casos (decretos legislativos y decretos-leyes) tiene rango de ley. Asimismo, la actividad prestacional de la Administración, propia del Estado social, ha sacado de sus límites clásicos al poder ejecutivo. Ofrece, por tanto, en la época actual dificultades fijar los límites dentro de los cuales tienen que actuar el legislativo y el ejecutivo si se quiere cumplir el carácter normativo del principio de división de poderes, y que en la Constitución española se concreta con carácter general en la función legislativa de las Cortes Generales (art. 66.2) y en la ejecutiva del gobierno (artículo 97). Referencia del cumplimiento de esta delimitación podría ser el respeto de la «esfera nuclear» (Kernbereich) de cada poder, concepto recogido por la doctrina alemana en base a la jurisprudencia. No se alude en la Constitución de 1978 de forma directa, en un artículo concreto, como, por ejemplo, hace la Ley Fundamental, en su artículo 20.2, a la división de poderes. Sin embargo, puede deducirse el principio de diversos artículos de la Constitución. Así, la inclusión en el artículo 1.1 CE del principio de Estado de Derecho significa el reconocimiento de la división de poderes, puesto que uno de los tres elementos esenciales de aquel principio es precisamente esta división (35). Por otra parte, además, conforme a la idea de división realizada por Montesquieu, el poder legislativo es ejercido por las Cortes Generales (art. 66.2); la función ejecutiva, por el gobierno (art. 97), y la judicial, por los jueces sometidos al imperio de la ley (art. 117.1 y 3). Parece en principio, por tanto, que se mantiene la idea de división de poderes en la Constitución española conforme a los presupuestos establecidos por el pensador francés, lo cual es sólo cierto parcialmente, como ha sido ya apuntado anteriormente, pues se han producido cambios sustanciales tanto políticos como sociales.
El reconocimiento del principio democrático (art. 1.1) y la consiguiente residenciación de la soberanía nacional en el pueblo (art. 1.2) modifica profundamente el principio de división de poderes de Montesquieu, quien basa su esquema en el equilibrio entre tres fuerzas (monarquía, nobleza y burguesía), con poder político real, mientras que en la Constitución el único titular de los poderes estatales es el pueblo, «del que emanan los poderes del Estado», lo cual significa el paso de una estructura política basada en tres pilares a una basada en un único pilar, o sea, a la existencia de una única fuerza con poder político (el pueblo), que tiene un reconocimiento constitucional. Desde este planteamiento es necesario una nueva distribución de los poderes estatales, pero exclusivamente en el plano constitucional (partiendo de la división establecida en la Constitución española), puesto que la única fuerza con poder político real es el pueblo, lo cual tiene como consecuencia la dificultad de obtener un recíproco control entre los poderes que garantice, como en la época liberal, un equilibrio entre ellos.
Es decir, como los poderes no representan ya a fuerzas sociales independientes y la Constitución española sigue anclada en una división de poderes clásica, únicamente puede garantizarse una diferenciación entre ellos en la esfera constitucional. Y ello siendo pacífico hoy en la doctrina que el Estado de Derecho se basa en tres elementos fundamentales (división de poderes, legalidad de la Administración y derechos fundamentales), sin alguno de los cuales tal Estado no podría considerarse como de Derecho. En este sentido, LUCAS VERDÚ considera que la separación de poderes es un elemento de todo Estado de Derecho.
Como medio de que la división de poderes siga teniendo en la actualidad, al menos formalmente, el objetivo de garantizar un recíproco control y freno entre los poderes, se ha establecido una diferenciación entre éstos organizatoria y personal . La división organizatoria o separación de funciones tiene como fin que cada uno de los tres poderes se adjudique a un titular diferente, tal como ha establecido la Constitución española, para garantizar «un pluralismo de los centros de decisión», que la estructura estatal sea dividida y que existan unos frenos y contrapesos que establezcan un procedimiento público en la toma de decisiones. En esta separación de poderes, en definitiva, se plantea la dificultad de fijar con nitidez la esfera de actuación de cada uno de los tres poderes y los límites más allá de los cuales se estaría afectando (lesionando) a otro poder.
La división de poderes personal (incompatibilidades) pretende que las personas participantes en el funcionamiento y toma de decisiones de un determinado poder no puedan, al mismo tiempo, tomar parte en las decisiones de otro poder, porque en ese caso la separación de funciones sería papel mojado, es decir, jurídicamente existiría, pero de hecho sería incumplida. Para evitar este incumplimiento, la Constitución prevé respecto de cada uno de los tres poderes las pertinentes incompatibilidades. Así, el artículo 70.1 CE establece que las incompatibilidades de diputados y senadores se determinarán en la Ley Electoral. Con relación al poder ejecutivo, se alude a las incompatibilidades de los miembros del gobierno en el artículo 98.4 CE, desarrollado por Ley 25/83, de 26 de diciembre. Existe también un mandato constitucional de incompatibilidades con relación a los jueces y magistrados y miembros del Tribunal Constitucional en los artículos 127.2 y 159.4 CE, respectivamente, desarrollado en la Ley Orgánica 1/85 [3], de 18 de enero.
Con esta regulación constitucional y legislativa se garantiza, en principio, la división de poderes personal y la separación de funciones basada en gran medida en la primera.
Sin embargo, esta regulación ofrece interrogantes que ya en la propia Ley 25/83, de 26 de diciembre, sobre incompatibilidades de altos cargos, se evidencia cuando, en su artículo 4° , se admite la posibilidad de que los miembros del gobierno y los secretarios de Estado puedan conservar sus cargos de diputados o senadores de las Cortes Generales. Esta es una muestra concreta de un problema más general que afecta sustancialmente a la división de poderes, puesto que en la propia Constitución, como vamos a examinar, se reconoce la vinculación por lazos sólidos entre los poderes legislativo y ejecutivo. Esto diluye la división de poderes, tal como la concibió Montesquieu, y lo que tiene trascendencia en la actualidad, los fines que persiguió con su principio, los cuales son válidos, en gran medida, hoy día.
Es decir, si se establece, como, a mi juicio, se ha hecho en la Constitución española, una división de poderes de corte clásico, pero, al mismo tiempo, se desdibuja los límites entre el legislativo y el ejecutivo, se corre el peligro de que uno de los fines básicos del principio (el equilibrio entre los poderes y, por tanto, no preponderancia de uno sobre el otro) pierda sentido y con ello el principio mismo.
El desdibujamiento de la división de poderes está apuntado en la propia Constitución, concretamente en los artículos 1.3 y 6. Con referencia al primer precepto, no se va a plantear si el concepto Monarquía parlamentaria es una forma de Estado o de gobierno, sino el significado del adjetivo parlamentario, o sea, a la existencia, que puede deducirse de ese precepto, de un régimen parlamentario y más concretamente de un sistema de gobierno parlamentario. En este sistema, el único órgano del Estado elegido por el pueblo es precisamente el Parlamento (tal como ocurre en la Constitución española), el cual, a su vez, elige al presidente del gobierno (art. 99 de la CE). Se trata, por tanto, de un sistema que quiebra el principio de la división de poderes entre legislativo y ejecutivo, puesto que la mayoría parlamentaria gobierna. Desde aquí se hace comprensible el artículo 4.° de la Ley 25/83, de 26 de diciembre, que acepta como un hecho dado la quiebra del principio, con lo cual podría decirse que ésta es inmanente al sistema. Es decir, no se trata de desviaciones del principio de división, sino que éstas son inherentes al propio sistema parlamentario, de tal forma que éste y la división de poderes son principios que entran en conflicto, y la preponderancia de uno significa la anulación, al menos parcial, del otro.
El sistema de gobierno parlamentario no es el único elemento de la realidad constitucional actual que desfigura la división de poderes, también lo hace el Estado de partidos políticos, reconocidos a nivel constitucional (artículo 6.° CE). La existencia de los partidos políticos que luchan por obtener la mayoría parlamentaria y la responsabilidad de gobierno es uno de los presupuestos esenciales de la deformación e incluso anulación «política» de la división de poderes. En la actualidad no se plantea una auténtica oposición entre los poderes legislativo y ejecutivo tal como la concibió Montesquieu, sino entre gobierno y mayoría parlamentaria de un lado y la oposición y las minorías parlamentarias del otro.
Esta configuración de la división de poderes está realizada desde una perspectiva político-constitucional. Eso no es óbice para que, desde presupuestos jurídicos, pueda afirmarse una independencia funcional de los tres poderes. En la relación entre los poderes legislativo y ejecutivo, la independencia del primero respecto al segundo se manifiesta en el artículo 67.2 CE, puesto que de él puede deducirse la independencia de los parlamentarios respecto a cualquier grupo y especialmente respecto a los partidos. La prohibición del mandato imperativo no significa otra cosa que situar la soberanía del pueblo por encima de los partidos, o sea, liberar al parlamentario de la disciplina de aquel o de cualquier otro grupo de presión. Esta es la idea del artículo 67.2, que, sin embargo, entra en colisión con la práctica constitucional, pues la tendencia actual es la subordinación del parlamentario al grupo en que se integra.
Se afirma constitucionalmente, por una parte, la primacía del Parlamento; sin embargo, en la realidad constitucional la dependencia de aquél respecto al gobierno es cada vez mayor, por diferentes motivos que aquí no es posible desarrollar. Uno de ellos sería la dependencia de los diputados de la detallada información que hay que poseer para decidir sobre determinadas cuestiones, y que sólo la Administración está en disposición de obtener. Es decir, se observa un desfase entre la esfera jurídico-constitucional y la realidad constitucional que es necesario resolver, aunque tenga que hacerse casuísticamente. En este desfase influyen decisivamente los partidos políticos, que han modificado la relación entre los poderes legislativo y ejecutivo hasta tal punto que existen dificultades importantes para determinar la esfera de actuación de cada uno de ellos y sus límites, más allá de los cuales se estaría afectando a la esfera nuclear del otro poder. La reserva de ley en este contexto juega un papel fundamental, puesto que ésta, en la realidad estatal, no significa otra cosa que la prohibición al ejecutivo de intervenir en la esfera que corresponde al legislador sin una autorización de éste.
En el contexto de la actual división de poderes configurada en la Constitución española, el poder judicial, especialmente debido al Tribunal Constitucional, tiene una función muy diferente de la establecida en la división clásica. El tercer poder ejerce, en la actualidad, un control de los poderes ejecutivo y legislativo a través de los tribunales contenciosos y de la jurisdicción constitucional. En el primer caso, en base al artículo 106.1 CE, se ha constitucionalizado el control judicial de la potestad reglamentaria, abarcando ésta no sólo a la Administración, sino también al gobierno, y en el segundo supuesto, el control del Tribunal Constitucional sobre el poder legislativo se establece en el artículo 161.1.a) CE y en el artículo 31 LOTC.
Esta situación de primacía del Tribunal Constitucional, como intérprete supremo de la Constitución, sobre las Cortes Generales fue puesta de manifiesto taxativamente por aquél en la sentencia 76/1983, de 5 de agosto, sobre la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA).
El control del Tribunal Constitucional sobre los otros dos poderes cumple, a mi juicio, una función equilibradora entre los poderes (uno de los objetivos básicos que está en el origen del nacimiento del principio de división de poderes), si se tiene en cuenta que, en el régimen parlamentario, de hecho (realidad constitucional), debido a los partidos políticos, se produce cada vez más un control del ejecutivo sobre el legislativo, de forma que sin el control del tercer poder se hubiera producido un desequilibrio entre poderes.
Este planteamiento es válido, sin embargo, solamente si el Tribunal Constitucional se mantiene dentro de los límites jurídico-constitucionales establecidos en la propia Constitución.
La división de poderes, tal como se delinea en la Constitución española, es un «principio organizatorio fundamental» que garantiza, por medio de una delimitación y control entre los poderes, un equilibrio, si se respeta la esfera de funcionamiento de cada uno de ellos sin afectarle en su núcleo esencial. Por otra parte, la distribución entre los poderes, que no se adapta al dogma histórico de división, consigue a través de sus efectos concretos, de hecho, una ordenación de la vida estatal. Es decir, la independencia funcional entre los poderes obtiene efectos equilibradores en la realidad constitucional, de lo cual sería ejemplo la publicidad de las decisiones y la protección y respeto de las minorías.
La división de poderes, en el contexto de cada comunidad, tiene que adaptarse a los cambios sociales y políticos que se producen en el desarrollo histórico. Esta es la insuficiencia mayor que, a mi juicio, se aprecia en la división de poderes plasmada en la Constitución, al no acoger esos cambios.
Esta apreciación, sin embargo, puede ser compensada, al menos parcialmente, si se tiene en cuenta que el aumento sustancial de funciones del tercer poder puede equilibrar los efectos que los partidos políticos cumplen en la relación entre el legislativo y el ejecutivo y la primacía real de éste.
Queda, sin embargo, sin resolver la falta de cauces institucionales públicos de las asociaciones de empresarios y sindicatos, los cuales participan en la creación de la voluntad social y política.
Y lo que subyace a los partidos, el gobierno parlamentario y el principio democrático. Hay que tener en cuenta que la división de poderes, en su origen, responde a un modelo no democrático, y el equilibrio entre legislativo y ejecutivo se establece desde este modelo.
Antonio David Berning Prieto.
Juez y división de poderes hoy. Ed. Ciudad Argentina. Valentín Thury Cornejo.
Corrupción y Estado de Derecho. El papel de la jurisdicción. Perfecto Andrés Ibáñez y otros autores. Ed. Trotta.
Justicia Política. Empleo del procedimiento legal para fines políticos. Ed. Comares. Otto Kirchheimer.
Teoría Histórica del Estado y del Derecho Constitucional. Volumen II. Estado y Derecho en la transición al capitalismo y en su evolución: el desarrollo constitucional. Ed. PPU. Carlos de Cabo Martín.
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Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 y normativa complementaria.
Disponível em: http://noticias.juridicas.com/articulos/05-Derecho%20Constitucional/200901-02145632748596.html
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Constitucional [4]
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References: artículo 16
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 artículo 106
 artículo 161
 artículo 31