Source: http://punanepuu.ee/kohtulahendid/3-3-1-47-12
Timestamp: 2019-01-20 22:22:23+00:00

Document:
Koolituskeskus Punane Puu > 3-3-1-47-12
Riigikohus leidis 03.12.2012 kohtuasjas Vilma Länsi (Läns) kaebus Jõelähtme Vallavolikogu 14. oktoobri 2009. a otsuse nr 556 tühistamiseks (kohtuasja nr 3-3-1-47-12), et:
PlanS § 23 lg 7 sätestab, et järelevalve teostaja võib põhjendatud vajaduse korral teha ettepaneku planeeringu osaliseks kehtestamiseks ning et planeeringu osalise kehtestamisega seotud planeeritava maa-ala suuruse muutmist ei loeta planeeringu põhilahenduse muudatuseks planeerimisseaduse tähenduses. Viidatud säte ei välista detailplaneeringu osalist kehtestamist ilma järelevalve teostaja ettepanekuta.
PlanS § 2 lg 1 sätestab, et planeering koosneb tekstist ja joonistest, mis täiendavad üksteist ja moodustavad ühtse terviku. PlanS § 2 lg 2 kohaselt esitatakse planeeringu tekstis muu hulgas planeeringulahenduse kirjeldused ja põhjendused.
Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 lg 1 järgi peab kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Diskretsiooniotsuse põhikaalutlused ei saa reeglina sisalduda üheski varasemas dokumendis, sest iga diskretsiooniotsus on eelduslikult eriline ja ainukordne, mistõttu peavad otsustuse põhimotiivid sisalduma haldusaktis. Viitamine menetluses esitatud dokumentidele abstraktselt ei võimalda menetlusosalistel ega kohtul üheselt aru saada, millised olid haldusakti andja kaalutlused, ega sunni haldusorganit otsustamisel kõiki poolt- ja vastuargumente läbi mõtlema. Teisele dokumendile viidates peab lõppkokkuvõttes olema arusaadav, milline selles dokumendis sisalduv informatsioon kujutab endast osa haldusakti põhjendusest.
Põhjendamise olulisus on väga suur planeeringute kehtestamisel, kuna tegemist on ulatusliku kaalutlusruumiga otsustega. Haldusakti põhjendus peab kohut veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt. Ka juhul, kui haldusakti motivatsioon esitatakse selle mahukuse tõttu mõnes teises dokumendis, peavad haldusaktis olema ära toodud vähemalt põhimotiivid. Kui tehakse viide mõnele teisele dokumendile, peab lõppkokkuvõttes olema arusaadav, milline selles dokumendis sisalduv informatsioon kujutab endast osa haldusakti põhjendusest.
Vaidlustatud asjas on kehtestamise otsuses põhjendused üksnes selle kohta, miks on vajalik DP osaline kehtestamine. Põhjendatud ei ole planeeringulahenduse valikut (uute kruntide moodustamine, ligipääsu planeerimine loodavatele kinnistutele, täiendav ehitusõigus), vastatud ei ole naaberkinnisasja omaniku poolt planeerimismenetluse käigus esitatud vastuväidetele ning viidatud ei ole teistele dokumentidele, kust otsuse motiive leida - otsus sisaldab üksnes viidet planeeringu toimikule, täpsustamata, millised selles sisalduvate dokumentide osad moodustavad DP põhjendused.
Kehtiv PlanS § 9 lg 7 sätestab, et detailplaneering võib põhjendatud vajaduse korral sisaldada kehtestatud üldplaneeringu põhilahenduste muutmise ettepanekut. Kehtestatud üldplaneeringu põhilahenduse detailplaneeringuga muutmine on: a) vastava maa-ala üldplaneeringuga määratud maakasutuse juhtotstarbe ulatuslik muutmine; b) üldplaneeringuga määratud hoonestuse kõrguspiirangu ületamine; c) muu kohaliku omavalitsuse hinnangul oluline või ulatuslik üldplaneeringu muutmine.
Riigikohus on varasemas praktikas leidnud, et detailplaneering koostatakse üldjuhul selleks, et saavutada üldplaneeringuga kavandatu elluviimine. Kuivõrd detailplaneeringu koostamisel vaadeldakse vaid väikest osa üldplaneeringuga hõlmatud alast, ei ole selle menetlemisel võimalik samaväärselt arvesse võtta kogu linna või valla territooriumil valitsevat olukorda. Seetõttu on detailplaneeringuga üldplaneeringu muutmine erandlik võimalus, mis tagab paindlikuma reageerimisvõimaluse muutuvatele oludele ja vajadustele. Detailplaneeringuga üldplaneeringu muutmine on võimalik näiteks üldplaneeringu kehtestamise järel tekkinud ülekaaluka ja õiguspärase erahuvi korral.
Vaidlustatud asjas puuduvad DP kehtestamise otsuses põhjendused üldplaneeringu muutmise vajaduse kohta. Detailplaneeringu materjalides on üldplaneeringu muutmist põhjendatud sellega, et planeeritavate kruntide suurus vastab kohalikule keskmisele väljakujunenud krundi suurusele; ühe krundi teisest väiksem suurus on tingitud ajalooliselt väljakujunenud tihedast hoonestusest ning asjaolust, et naabermajadel on tänaseks erinevad omanikud ja otstarbekas on faktiline olukord seadustada. Kolmas isik on kohtule esitatud seisukohtades märkinud, et senise praktika kohaselt on Kaberneeme külas kehtestatud detailplaneeringud eranditult üldplaneeringut muutvad - kinnistute suurused on oluliselt väiksemad kui valla üldplaneeringus ette nähtud. Kolleegiumi hinnangul ei vasta selline halduspraktika nõudele, et üldplaneeringu muutmine detailplaneeringuga on erandlik võimalus ning peaks üldjuhul põhinema pärast üldplaneeringu kehtestamist muutunud või teatavaks saanud asjaoludel. Jõelähtme valla üldplaneering on kehtestatud 29. aprillil 2003 ning vaidlusalane detailplaneering on algatatud 2. juunil 2003. Kuna nimetatud lähestikku asuvad hooned on kolmanda isiku poolt kohtumenetluses esitatud väidete kohaselt ehitatud oluliselt enne 2003. aastat, ei ole see olukord tekkinud pärast üldplaneeringu kehtestamist. Lisaks on lähestikku asuvate hoonetega põhjendatud ainult ühe üldplaneeringuga ettenähtust väiksema krundi moodustamist. Seega puudus detailplaneeringuga üldplaneeringu muutmiseks mõjuv põhjus, mistõttu otsus on õigusvastane.
Maavanema heakskiit on oma olemuselt menetlustoiming, mille põhjendamise kohustust seadus selgesõnaliselt ette ei näe. Sellegipoolest on kolleegium varasemas praktikas asunud seisukohale, et menetlustoimingute põhjendamise nõue tuleneb haldusmenetluse üldpõhimõtetest. Motiveerimise nõue on haldusmenetluse üldine nõue, mis peab tagama Põhiseaduse
§-s 15 sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse. Kuna teatud tingimustel on menetlustoimingud halduskohtus vaidlustatavad ka iseseisvalt, tuleb ka neid isikute õiguste kaitse võimaldamiseks vajalikul määral põhjendada. Riigikohtu praktika kohaselt ei saa maavanema heakskiitu üldjuhul vaidlustada iseseisvalt, vaid üksnes koos lõpliku haldusaktiga. Lõpliku haldusakti vaidlustamisel võib aga tekkida vajadus kontrollida, kas haldusaktile on antud seadusega nõutav kooskõlastus või heakskiit, ja selle kontrolli teostamisel võib osutuda oluliseks kooskõlastuse või heakskiidu täpne sisu ja ulatus.
Haldusasjas nr 3-3-1-28-04 leidis kolleegium, et olukorras, kus planeeringu kehtestamise ja viimase menetlustoimingu vahele jääb pikk ajavahemik, tuleb arvestada, et vahepeal möödunud aja tõttu võis olla tekkinud uusi huvitatud isikuid, kes ei osalenud algses planeerimismenetluses, kuid kes soovisid avaldada nüüd oma seisukohti ja vastuväiteid kavandatava planeeringu suhtes; samuti võisid olla muutunud teised asjaolud. Seetõttu asus kolleegium seisukohale, et selline planeeringu kehtestamine, kus lähtutakse endiselt 6 kuud tagasi toimunud planeeringumenetluse tulemustest, kusjuures siis jäi detailplaneering poolthäälte puudumise tõttu kehtestamata, ei ole kooskõlas planeerimismenetlust reguleerivate normidega. Kui eelmisest planeerimismeneltusest on möödunud pikk ajavahemik, tuleb planeeringu kehtestamiseks läbi viia uus planeerimismenetlus.
Käesolevas asjas on periood viimase avaliku arutelu ja planeeringu kehtestamise vahel oluliselt pikem kui viidatud lahendis. Selline viivitus ei too kolleegiumi hinnangul siiski paratamatult kaasa kehtestamise otsuse õigusvastasust. Erinevalt haldusasjast nr 3-3-1-28-04, kus planeerimismenetlus oli planeeringu kehtestamata jäämise tõttu lõppenud, jätkus käesolevas asjas menetlus. Selle aja jooksul toimus muuhulgas maavanema järelevalvemenetlus, mis lõppes heakskiidu saamisega, ja sõlmiti planeeringujärgsete teede ning tehnovõrkude ja -rajatiste väljaehitamist puudutav leping. Arvestades neid asjaolusid ning seda, et kaebaja ei ole välja toonud olulisi muutunud asjaolusid, ei ole käesoleval juhul tegemist olulise menetlusveaga. Kolleegium märgib, et viivitus planeerimismenetluses kahjustab üldjuhul eelkõige DP taotleja huve.
Kolleegium peab siiski vajalikuks selgitada, et pika aja möödumine suurendab vajadust esitada planeeringu kehtestamise otsuses kaalutlused planeeringu kehtestamise vajaduse ning planeeringulahenduse õigsuse kohta või täiendada varem valminud seletuskirja. Käesolevas asjas jäi viimase menetlustoimingu ja planeeringu kehtestamise vahele pikk ajavahemik. Sellises olukorras kinnitab põhjenduste esitamine DP kehtestamise otsuses või muus vahetult enne kehtestamist koostatud dokumendis, et haldusorgan on otsustamise aja seisuga kõik poolt- ja vastuargumendid läbi kaalunud. Samuti võimaldab see vajaduse korral arvestada muutunud olustikku. Seda ei taga üldine viide planeeringu toimikule.

References: Riigikohus 
 § 23
 § 2
 § 2
 § 56
 § 9

Riigikohus