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Timestamp: 2018-07-19 22:54:59+00:00

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Concorsi pubblici e impugnazione del provvedimento di nomina della commissione giudicatrice
Nei concorsi pubblici opera il principio per cui il provvedimento di nomina della commissione giudicatrice può essere impugnato dal candidato solo nel momento in cui, con l’approvazione delle operazioni concorsuali e la nomina del vincitore, si esaurisce il relativo procedimento amministrativo e diviene compiutamente riscontrabile la lesione della sfera giuridica altrui: la verifica effettiva del pregiudizio sofferto dal candidato può, invero, utilmente compiersi solo al momento dell’approvazione della graduatoria.
Nei concorsi pubblici vige il principio di diritto secondo cui il provvedimento di nomina della commissione giudicatrice può essere impugnato dal candidato solo nel momento in cui, con l’approvazione delle operazioni concorsuali e la nomina del vincitore, si esaurisce il relativo procedimento amministrativo e diviene compiutamente riscontrabile la lesione della sfera giuridica altrui: la verifica effettiva del pregiudizio sofferto dal candidato può difatti utilmente compiersi solo al momento dell’approvazione della graduatoria.
In un procedimento amministrativo concernente un pubblico concorso, quindi, il candidato leso da un provvedimento della Commissione lo può ben impugnare unitamente all’atto di nomina dei componenti di quest’ultima, in quanto detta nomina ha natura endoprocedimentale ed è adottata in esito ad uno specifico sub-procedimento, volto a consentire che i candidati siano valutati, nell’ulteriore corso, proprio da coloro che le norme reputano più idonei e siano in possesso dei prescritti requisiti, per cui l’interesse dei candidati stessi alla rimozione dei componenti illegittimamente nominati si attualizza solo dopo l’adozione dell’atto che ha preso in esame la loro posizione e approvato la relativa graduatoria.
N. 01408/2011REG.PROV.COLL.
N. 02751/2007 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 2751 del 2007, proposto da***
della sentenza del T.A.R. CALABRIA – CATANZARO – SEZIONE II n. 00010/2007, resa tra le parti, concernente MANCATA AMMISSIONE PROVE ORALI DEL CONCORSO PUBBLICO PER UN POSTO DI DIRIGENTE AMMINISTRATIVO
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Vibo Valentia;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2011 il Cons. Nicola Gaviano e udito per la parte appellante l’avvocato Ferro;
1. La dott.ssa Maria Teresa Valentini presentava domanda di partecipazione al concorso pubblico indetto dall’Amministrazione Provinciale di Vibo Valentia, in data 22.7.1998, per la copertura di un posto di dirigente amministrativo, ma riceveva di lì a poco notizia del provvedimento che la escludeva dalla procedura per non avere “indicato né comprovato il possesso della esperienza lavorativa, omettendo di adeguatamente documentarla, richiesto per l’ammissione al concorso”.
Il provvedimento di esclusione, impugnato con ricorso n. 1203/2000 dinanzi al T.A.R. per la Calabria, veniva annullato con sentenza n. 68/2003 del 22.1.2003, poco dopo passata in giudicato.
Veniva quindi richiesto dall’interessata allo stesso T.A.R., con il successivo ricorso n. 7062003, il risarcimento dei danni sofferti in conseguenza della sua illegittima esclusione dal concorso.
In particolare, la ricorrente esponeva di essersi trovata all’epoca dei fatti sprovvista di lavoro, avendo rassegnato le dimissioni, con decorrenza dal 31.8.1998, dal rapporto precedentemente intrattenuto con l’Amministrazione provinciale come dirigente a tempo determinato, e non essendo più in servizio alle dipendenze del Ministero di Giustizia come Direttore di Cancelleria. In tale contesto, la sua esclusione dal concorso aveva fatto sì che ella rimanesse priva di entrate retributive e dei correlati contributi previdenziali per oltre un triennio, fino cioè alla sua riammissione in servizio presso la Procura di Vibo Valentia, avvenuta il 2.10.2001.
Veniva inoltre allegata, a fondamento della domanda risarcitoria, la concreta aspettativa della ricorrente di affrontare vittoriosamente il concorso, ove non ne fosse stata illegittimamente estromessa: ciò alla luce dell’assenza, nel giorno stabilito per l’espletamento della prova scritta, di tutti gli altri concorrenti ammessi, ma anche della pregressa esperienza lavorativa da lei maturata presso l’Amministrazione provinciale in qualifica dirigenziale.
Il T.A.R. respingeva la domanda risarcitoria con la sentenza n. 17282004.
Avverso tale pronuncia l’interessata proponeva appello al Consiglio di Stato, che forma oggetto di separato giudizio.
Nel frattempo l’Amministrazione provinciale con determina del 16 aprile 2003, a seguito della sentenza del TAR Calabria n. 682003, provvedeva a reinsediare la Commissione giudicatrice del concorso, e l’interessata veniva finalmente ammessa a sostenerne le prove scritte.
All’esito tuttavia, con nota del 12 maggio 2005, la Provincia le comunicava la mancata ammissione alle relative prove orali.
Da qui un ulteriore ricorso della dott.ssa Valentini allo stesso T.A.R. (n. 7822005), proposto avverso: l’atto di approvazione dei verbali del concorso che non l’aveva vista ammessa agli orali; la nota con cui le era stata data la relativa comunicazione; la determina dirigenziale con la quale era stata reinsediata la Commissione giudicatrice.
L’interessata chiedeva, oltre all’annullamento di tali atti, il risarcimento del danno per l’illegittimo uso del potere amministrativo.
L’interessata esponeva di essere l’unica concorrente partecipante al concorso in questione, bandito nel 1998, e ricordava di essere stata costretta già in precedenza ad adire il Tribunale per una questione riguardante la dimostrazione del possesso dei requisiti di partecipazione, conclusasi a lei favorevolmente con la già citata sentenza n. 682003.
Tuttavia, nella prima delle due prove scritte essa ricorrente aveva ricevuto la votazione insufficiente di 17/30esimi, sicché la seconda prova non era stata dalla Commissione neppure corretta.
Avverso tale valutazione, nonché contro la determina con la quale era stata reinsediata la Commissione a seguito della prima sentenza del TAR, l’esponente deduceva i seguenti mezzi:
a) eccesso di potere per violazione dell’art. 2, comma 2, del Codice deontologico approvato con decreto del Dipartimento della Funzione Pubblica del 28 novembre 2000, nella parte in cui l’Avv. Bono, in qualità di Dirigente degli Affari generali dell’Amministrazione Provinciale di Vibo Valentia, aveva approvato gli atti della Commissione giudicatrice del concorso, pur avendo un interesse personale e diretto nella vicenda;
b) incompetenza per violazione del D.Lgs n. 267 del 2000 nella parte in cui la Commissione giudicatrice era stata designata dalla Giunta provinciale (deliberazione del 22 marzo 2000, n. 113), nonché dei principi di simmetria, nella parte in cui l’amministrazione, con la determina del 16 aprile 2003, n. 40, aveva reinsediato la Commissione giudicatrice;
c) difetto di motivazione ed errato apprezzamento degli elementi di fatto, nella parte in cui la Commissione aveva valutato come insufficiente l’unica prova corretta, attribuendo il punteggio di 17/30;
d) violazione del bando concorsuale, nella parte in cui lo stesso prevedeva che “per l’ammissione alle prove orali i candidati devono riportare in ciascuna delle prove una votazione di almeno 21/30” imponendo implicitamente l’obbligo di correggere tutte le prove prodotte.
Resisteva all’impugnativa l’Amministrazione provinciale.
Il T.A.R. respingeva anche tale ricorso, con la sentenza n. 102007.
Contro tale decisione veniva proposto l’appello ora all’esame della Sezione, con il quale venivano censurate le motivazioni e la decisione del T.A.R. e riproposte le doglianze ed argomentazioni già sottoposte al Tribunale.
Resisteva anche in questo grado di giudizio la Provincia di Vibo Valentia, che depositava apposita memoria.
La ricorrente illustrava e approfondiva la propria posizione attraverso più scritti.
Alla pubblica udienza del 21 gennaio 2011 l’appello è stato trattenuto in decisione.
2. L’impugnazione è fondata in quanto è meritevole di accoglimento il secondo, assorbente, motivo di appello concernente l’incompetenza della Giunta a fare luogo alla nomina della Commissione preposta al concorso per cui è causa.
3. Giova ricordare le considerazioni svolte dal primo giudice sul punto.
“4. Deve pure essere respinta la doglianza con la quale l’interessata fa valere la illegittimità derivata della determina dirigenziale con cui è stato disposto il reinsediamento della Commissione esaminatrice, per illegittimità derivata da quella che affliggerebbe la delibera giuntale n. 113 del 22 marzo 2000 di nomina della Commissione esaminatrice.
Al riguardo la tesi dell’interessata mira ad aggredire un atto divenuto abbondantemente inoppugnabile per decorso del termine di impugnazione, sicché la censura appare, sotto questo profilo proprio inammissibile.
Deve, infatti, essere rilevato che non trattandosi di un atto generale la delibera giuntale di nomina, tra le altre, della Commissione esaminatrice del concorso in questione doveva essere immediatamente impugnata per l’incompetenza che, comunque, la affliggeva, pure secondo le norme del precedente ordinamento degli enti locali di cui alla L. 6 giugno 1990, n. 142, il cui art. 51, come modificato dalla L. 15 maggio 1997, n. 127, vigente al momento dell’adozione della detta delibera, attribuiva ai dirigenti la responsabilità nelle procedure di concorso e gli atti di amministrazione e gestione del personale.
Dal momento che, tuttavia, tale illegittimo e lesivo atto di gestione, non è stato impugnato nel termine di decadenza non se ne può attualmente far ricadere la sua lesività sulla determina dirigenziale di reinsediamento della Commissione, come, invece, si sarebbe potuto effettuare se si fosse trattato di un atto generale che è impugnabile unitamente all’atto lesivo, secondo le regole generali che li riguardano.”
Con la sentenza appellata, dunque, il Tribunale, se per un verso ha sostanzialmente riconosciuto la fondatezza della censura di incompetenza della Giunta a termini dell’art. 51 della legge 6 giugno 1990, n. 142, come modificata dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, vigente al momento dell’adozione della detta delibera di Giunta n. 1132000, per altro verso ha tuttavia opposto la tardività del gravame sul punto, sul rilievo che l’interessata sarebbe dovuta a suo tempo immediatamente insorgere contro il provvedimento giuntale.
4. A tale capo della sentenza viene qui opposta, con il secondo motivo d’appello, l’insensatezza della pretesa di un’autonoma ed immediata impugnativa sullo specifico oggetto da parte della candidata. Viene dedotto, difatti, che non si vede perché la Valentini avrebbe dovuto impugnare la nomina in assenza, a quel tempo, di qualsiasi pregiudizio: solo allorquando essa è stata raggiunta da un provvedimento pregiudizievole ha avuto motivo di censurare la condotta dell’Amministrazione, avanzando a quel punto tutte le doglianze possibili.
Il mezzo di gravame è stato approfondito con la memoria di parte del 7 ottobre 2010, adducendo puntuali richiami alla giurisprudenza di questo Consiglio.
5. Osserva la Sezione che il motivo d’appello coglie con evidenza nel segno.
In un caso del tutto simile, questa stessa Sezione ha giudicato infondata l’eccezione di tardività che era stata opposta avverso le operazioni di nomina di una Commissione esaminatrice. “Solo all’esitodelle operazioni concorsuali, infatti,”, è stato detto, “il concorrente è in grado di apprezzare se l’operato della Commissione stessa lo abbia, o meno, in concreto pregiudicato; e poiché il carattere lesivo del provvedimento di nomina di detto organo giudicante è emerso, per l’interessato, solo nel momento in cui ne ha ritenuto insufficiente la prima prova scritta, è solo dal momento della formale conoscenza di tale esclusione che ha iniziato a decorrere il termine per l’impugnazione” (C.d.S., V, n. 5625 del 2006).
Il principio, in altre parole, è che il provvedimento di nomina della commissione giudicatrice può essere impugnato dal candidato solo nel momento in cui, con l’approvazione delle operazioni concorsuali e la nomina del vincitore, si esaurisce il relativo procedimento amministrativo e diviene compiutamente riscontrabile la lesione della sfera giuridica altrui: la verifica effettiva del pregiudizio sofferto dal candidato può difatti utilmente compiersi solo al momento dell’approvazione della graduatoria (C.d.S., V, n. 5279 del 2002 e n. 1589 del 1999).
In un procedimento amministrativo concernente un pubblico concorso, quindi, il candidato leso da un provvedimento della Commissione lo può ben impugnare unitamente all’atto di nomina dei componenti di quest’ultima, in quanto detta nomina ha natura endoprocedimentale ed è adottata in esito ad uno specifico sub-procedimento, volto a consentire che i candidati siano valutati, nell’ulteriore corso, proprio da coloro che le norme reputano più idonei e siano in possesso dei prescritti requisiti, per cui l’interesse dei candidati stessi alla rimozione dei componenti illegittimamente nominati si attualizza solo dopo l’adozione dell’atto che ha preso in esame la loro posizione e approvato la relativa graduatoria (C.d.S., V, n. 232 del 1996).
6. Una volta acclarata la tempestività della censura in discorso resta da dire della sua fondatezza, peraltro già favorevolmente scrutinata dal Tribunale.
In proposito vale ricordare i contenuti dell’art. 51, commi 2 e 3, della legge n. 1421990, nel testo riformato dalla legge n. 1271997 :
“2. Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti che si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo spettano agli organi elettivi mentre la gestione amministrativa è attribuita ai dirigenti.
3. Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l’adozione di atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, che la legge e lo statuto espressamente non riservino gli organi di governo dell’ente. Sono ad essi attribuiti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dall’organo politico, tra i quali in particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente:
b) la responsabilità delle procedure d’appalto e di concorso”.
Ora, questo Consiglio ha già avuto modo di puntualizzare che l’art. 51 l. cit., secondo il quale ai dirigenti spettano tutti i compiti che la legge e lo statuto dell’ente locale non riservino espressamente agli organi di governo dell’ente, costituisce disposizione immediatamente applicabile senz’uopo dell’interposizione di apposite fonti secondarie, cui spetta solo la determinazione delle modalità d’esercizio della competenza, comunque indefettibile e tale da non tollerare impedimenti o soluzioni di continuità (C.d.S., V, 23 marzo 2000, n. 1617; in termini si vedano anche le decisioni della Sezione nn. 5603 e 5833 del 2001 e 2694 del 2004).
D’altro canto, la previsione legislativa che sancisce una responsabilità del personale dirigente estesa sull’intera procedura di concorso (con la conseguente esclusione di ogni interferenza dell’organo politico nell’esercizio dei relativi compiti di amministrazione attiva) acquista un suo senso logico solo a condizione di assegnare alla dirigenza la gestione unitaria di tutto il conferente, complesso procedimento, dall’approvazione del bando fino alla stipula del contratto finale con i vincitori.
Né vale in contrario addurre, come fa la difesa dell’Amministrazione appellata, il disposto dell’art. 84 del (l’allora vigente) Regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi della Provincia di Vibo Valentia, dal quale nello specifico avrebbe tratto fondamento la competenza dell’organo giuntale alla nomina della Commissione.
Il comma 3 dell’art. 51 cit., con la sua precisa formula “Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l’adozione di atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, che la legge e lo statuto espressamente non riservino gli organi di governo dell’ente”, permette con una chiara logica di riservare competenze, pur in via di principio dirigenziali, agli organi di governo dell’ente alla sola fonte statutaria (oltre che alla legge), quale fonte locale primaria cui l’art. 4 della stessa legge n. 142 affida la definizione delle norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente locale, ed in particolare delle attribuzioni degli organi. Ai regolamenti, che sono fonti subordinate allo statuto, lo stesso comma 3 consente, invece, solo la definizione delle “modalità” di esercizio delle competenze enumerate nel medesimo comma (sulla differenza di gerarchia tra statuto e regolamenti cfr., in generale, ad es., C.d.S., V, 25 gennaio 2005, n. 148).
Di conseguenza, la norma regolamentare invocata dalla difesa della Provincia non può trovare appicazione al caso di specie (cfr. C.d.S., IV, 5 luglio 2010, n. 4244; IV, 17 dicembre 2003, n. 8280, secondo cui in presenza di un conflitto apparente di norme di rango diverso non viene in rilievo una fattispecie di “disapplicazione” del regolamento quanto di “non applicazione”, non essendo in discussione, in senso proprio, un vizio di legittimità dell’atto, ma un contrasto tra fonti risolvibile con gli strumenti esegetici divisati dalle disposizioni preliminari al c.c. fra cui il criterio gerarchico e di successione di norme nel tempo).
Tanto in aderenza al noto indirizzo secondo il quale, quando il giudice amministrativo si trovi a dover applicare un regolamento che risulti confliggente con norme di legge, e la norma regolamentare o non sia stata impugnata, o costituisca il fondamento della pretesa dedotta, vale il principio che “al giudice amministrativo è consentito, anche in mancanza di richiesta delle parti, sindacare gli atti di normazione secondaria al fine di stabilire se essi abbiano attitudine, in generale, ad innovare l’ordinamento e, in concreto, a fornire la regola di giudizio per risolvere la questione controversa” (C.d.S., V, n. 154 del 1992). In entrambi i casi può prescindersi dalla proposizione e dalla celebrazione di una impugnazione tendente alla rimozione dell’atto che abbia debordato dalla sua sfera di competenza, essendo sufficiente accertare che la norma non è “idonea ad innovare” l’ordinamento sul punto e quindi non può essere applicata.
Il potere del giudice amministrativo di disapplicare atti non ritualmente impugnati è ammesso, infatti, nei riguardi di regolamenti illegittimi, sia quando il provvedimento impugnato sia contrastante con il regolamento (C.d.S., V, n. 154/1992), sia quando sia conforme al presupposto atto normativo (C.d.S., V, 24 luglio 1993, n.799), e questo anche quando si verte in materia di interessi legittimi (Sez. V, 19 settembre 1995, n. 1332).
7. Il carattere logicamente preliminare ed assorbente del motivo appena accolto esime dalla trattazione dei rimanenti mezzi di gravame. La riconosciuta incompetenza alla nomina della Commissione comporta infatti, quale riflesso dell’annullamento del relativo atto di nomina, la caducazione di tutte le operazioni di valutazione eseguite da tale organo, ivi compresa quella concernente la prima prova scritta, come pure, a monte, la scelta delle relative tracce (C.d.S., V, nn. 5625 del 2006 e 5279 del 2002).
Devono però farsi naturalmente salvi i provvedimenti ulteriori della P.A..
8. Parte ricorrente ha introdotto in giudizio, come si è detto, con l’impugnativa della propria mancata ammissione alle prove orali del concorso, anche una domanda risarcitoria (respinta dal T.A.R. con la motivazione che “la ritenuta infondatezza della domanda di annullamento dei provvedimenti gravati comporta la reiezione anche della domanda di risarcimento del danno, difettando il necessario presupposto del previo annullamento degli atti impugnati”).
La domanda, nei termini in cui proposta in primo grado, va dichiarata inammissibile a causa della sua assoluta genericità ed apoditticità, in violazione degli oneri di allegazione e prova che gravavano sulla parte ricorrente.
Questa, infatti, allorché ha introdotto la propria azione risarcitoria dinanzi al Tribunale, si è limitata ad enunciare il relativo, caratteristico petitum ponendolo sic et simpliciter quale “conseguenza dell’illegittimo esercizio del potere amministrativo”.
L’attrice non ha quindi allegato –e tanto meno provato- alcunché, neppure in forma succinta, sulla sussistenza in concreto degli elementi costitutivi del presunto illecito (dolocolpa, danno, nesso di causalità), avendo formulato la propria richiesta di risarcimento a guisa di mero automatismo riflesso, quasi si trattasse di una scontata appendice –o proiezione obbligata- dell’impugnativa giurisdizionale amministrativa.
L’insegnamento giurisprudenziale in materia è per contro chiaro sul principio che la domanda di risarcimento del danno non sostenuta dalle allegazioni necessarie all’accertamento della responsabilità dell’Amministrazione vada per ciò stesso disattesa. Grava, infatti, sul danneggiato l’onere di provare, ai sensi dell’art. 2697 c.c., tutti gli elementi costitutivi della domanda di risarcimento del danno per fatto illecito, danno, nesso causale e colpa (C.d.S., V, 25 gennaio 2002, n. 416).
È quindi inammissibile e comunque infondata la domanda risarcitoria formulata -come la presente- in maniera del tutto generica, senza alcuna allegazione dei fatti costitutivi (C.d.S., V, 6 aprile 2009, n. 2143, e 13 giugno 2008, n. 2967).
In sede di giudizio avente ad oggetto la richiesta di condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni il privato danneggiato, ancorché onerato, in particolare, della dimostrazione della colpa dell’Amministrazione, può offrire al giudice anche elementi solo indiziari, quali la gravità della violazione, il carattere vincolato dell’azione amministrativa, l’univocità della normativa di riferimento e il proprio apporto partecipativo al procedimento (C.d.S., IV, 18 luglio 2008, n. 3615). Ma nemmeno sotto questo profilo gli oneri incombenti sulla parte attrice sono stati a suo tempo adempiuti.
Nel rispetto del principio generale sancito dall’art. 2697 c.c., secondo cui chi agisce in giudizio deve fornire la prova dei fatti costitutivi della domanda, ai fini del risarcimento dei danni provocati da illegittimo esercizio del potere amministrativo il ricorrente deve inoltre fornire in modo rigoroso la prova dell’esistenza del danno, non potendosi invocare in proposito il c.d. principio acquisitivo, perché tale principio attiene allo svolgimento dell’istruttoria e non all’allegazione dei fatti. L’importanza dell’assolvimento dell’onere allegatorio è fondamentale, perché, se è vero che il diritto entra nel processo attraverso le prove, queste ultime devono però avere ad oggetto fatti circostanziati. Infatti, anche se può ammettersi il ricorso alle presunzioni semplici ex art. 2729 c.c. per fornire la prova del danno subìto e della sua entità, è comunque ineludibile l’obbligo, a monte, di allegare circostanze di fatto precise (Sez. V, 13 giugno 2008, n. 2967). E quando il soggetto onerato della allegazione e prova dei fatti non vi abbia adempiuto non può neppure darsi ingresso alla valutazione equitativa del danno ex art. 1226 c.c., perché tale norma presuppone l’impossibilità di provare l’ammontare preciso del pregiudizio subìto (Sez. V, 13 giugno 2008, n. 2967; 16 febbraio 2009, n. 842, e 06 aprile 2009, n. 2143).
Da quanto precede si desume la irrimediabile inammissibilità della domanda risarcitoria dedotta nel presente giudizio.
9. In conclusione, mentre la parte impugnatoria dell’appello deve essere accolta, e, in riforma dell’appellata sentenza, va accolto il ricorso di primo grado sotto l’assorbente profilo dell’incompetenza della Giunta a nominare la commissione di concorso, la domanda risarcitoria congiuntamente proposta deve essere dichiarata inammissibile.
Sussistono giuste ragioni per compensare tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
accoglie l’appello in epigrafe, e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado, annullando gli atti impugnati nei termini di cui in motivazione.
Dichiara inammissibile la domanda risarcitoria proposta dalla ricorrente.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2011 con l’intervento dei magistrati:

References: sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 51
 sentenza 
 sentenza 
 art. 2729
 art. 1226
 sentenza