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Timestamp: 2020-02-25 03:57:30+00:00

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﻿ SENTENCIA C-670 DE JUNIO 28 DE 2001
SENTENCIA C-670 DE 28 DE JUNIO DE 2001
CONTENIDO:DEMANDA CONTRA DECRETOS EXTRAORDINARIOS. EL CONTROL NO SE EXTIENDE DE MANERA OFICIOSA A LA LEY DE FACULTADES. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. LA CORTE ANALIZA LOS SIGUIENTES TEMAS: ÁMBITO DE REVISIÓN DE LOS DECRETOS EXPEDIDOS EN EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS Y LÍMITES DE LA COMPETENCIA DEL LEGISLADOR ESTATUTARIO Y DEL LEGISLADOR ORDINARIO EN MATERIA DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SE RESUELVE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LOS ARTÍCULOS 5, 17, 34, 40, 41, 42, 52, 54, 78, 81 Y 103 PARCIALES Y 9, 43 Y 125 DEL DECRETO LEY 261 DE 2000.
TEMAS ESPECÍFICOS:POLICÍA JUDICIAL, FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, DECRETO EXTRAORNARIO, ESTRUCTURA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:357 DE SEPTIEMBRE DE 2001, PÁG.1736
Sentencia C-670 de junio 28 de 2001
SENTENCIA C-670 DE 2001
Ref.: Expediente D-3197
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 5º (parcial), 9º, 17 (parcial), 34 (parcial), 40 (parcial), 41 (parcial), 42 (parcial), 43, 52 (parcial), 54 (parcial), 78 (parcial), 81 (parcial), 103 (parcial) y 125 del Decreto Ley 261 de 2000.
Ámbito de revisión de los decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias.
Límites de la competencia del legislador estatutario y del legislador ordinario en materia de administración de justicia.
Bogotá, D.C., veintiocho de junio de dos mil uno.
EXTRACTOS: «4. Consideraciones y fundamentos
4.1. 1. En primer lugar, corresponde a la Corte Constitucional establecer (i) si la expedición de un cuerpo normativo encargado de reorganizar la estructura interna de la Fiscalía General de la Nación, materia que originalmente fue regulada en desarrollo del procedimiento excepcional establecido por la Constitución Política en los artículos 5º y 6º, transitorios, está sometida, por esta circunstancia, a un trámite particular —argumento formal. Igualmente, será necesario precisar (ii) si en razón de la materia regulada por el Decreto Ley 261 de 2000, el Congreso no podía habilitar al ejecutivo para reorganizar la estructura interna del máximo ente de investigación criminal —argumento material. De esta manera, se podrá establecer si es posible que el Congreso otorgue al Presidente precisas facultades extraordinarias para que desarrolle el tema.
4.2. Breve alusión al régimen de transición previsto en la Constitución.
4.2.1. Tiene razón el actor al afirmar que el Decreto 2269 de 1991 por el cual originalmente se fijó la estructura interna de la Fiscalía General, fue expedido en cumplimiento de lo dispuesto por el literal a) del artículo 5º transitorio de la Constitución (13) . Tales normas tuvieron un origen excepcional “en la medida en que era urgente iniciar el funcionamiento de nuevos entes estatales, objetivo que hacía improcedente someter tal reglamentación al proceso legislativo ordinario” (14) . Además, “si bien la función de determinar la estructura de la administración nacional, así como las de crear, suprimir y fusionar los organismos administrativos del Estado del orden nacional, le corresponde de manera exclusiva al Congreso, de conformidad con lo establecido en el numeral 7º del artículo 150 de la Carta, la transición de un ordenamiento a otro y el proceso de implementación de sus disposiciones, requirió, en algunos casos, de medidas legislativas inmediatas que garantizaran el normal funcionamiento del Estado y sus entidades, y la no interrupción en los servicios y funciones a su cargo” (15) .
(13) Dice el precepto aludido:
a) Expedir las normas que organice la Fiscalía General y las normas de procedimiento penal;
c)Tomar las medidas administrativas necesarias para el funcionamiento de la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura;
(14) Corte Constitucional Sentencia C-1546 de 2000 M.P. Jairo Charry Rivas. En esta oportunidad la Corte revisó los artículos 9º, 17 (parcial), 39 (parcial) y 107 del Decreto Ley 261 de 2000.
(15) Corte Constitucional Sentencia C-032 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz. En este caso, los actores demandaron, parcialmente, dos artículos pertenecientes a la Ley 188 de 1995 (Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995-1998) que reorganizaban algunas funciones a cargo del Fondo Nacional de Caminos Vecinales. Los peticionarios consideraron que tales normas vulneraban el contenido del artículo 20 transitorio de la Constitución, pues el Gobierno Nacional, con base en las recomendaciones de la comisión de que trata dicho artículo, ordenó, a través del artículo 124 del Decreto 2171 de 1992, suprimir el Fondo Nacional de Caminos Vecinales. Al declarar la exequibilidad de las normas impugnadas, la Corte consideró que las recomendaciones emanadas del desarrollo de los artículos transitorios de la Constitución no constituían obligaciones ineludibles para los órganos estatales, sino directrices que daban salida a algunos problemas nacidos de la transición entre dos regímenes constitucionales. En ese mismo orden de ideas se consideró que las normas expedidas en cumplimiento de los procedimientos establecidos en dichas disposiciones transitorias, no obstante tener base constitucional directa, no dejaban de ser actos equiparables a una ley ordinaria (Cfr. Consideración 1 del fallo).
Así, los decretos expedidos por el ejecutivo en ejercicio de las facultades conferidas por los artículos transitorios de la Carta, no obstante haber sido el resultado de una situación coyuntural y extraordinaria, que hizo necesario acudir a procedimientos legislativos eficaces para poner en marcha un nuevo ordenamiento constitucional, “son decretos de rango legislativo y carácter extraordinario pero con efectos [y naturaleza] similares a los de una ley ordinaria” (16) ; de tal manera, que el argumento formal que propone el actor, según el cual, las disposiciones expedidas en cumplimiento de los artículos transitorios de la Constitución están sometidas a un proceso especial que limita el campo de acción del legislador para encarar el diseño de la estructura interna de un ente como la fiscalía —vía facultades extraordinarias, no está llamado a prosperar, pues en virtud de la cláusula general de competencia asignada al Legislador, a él le corresponde modificar el Decreto 2269 de 1991 para regular el funcionamiento y la estructura interna de la Fiscalía General de la Nación (17) .
(16) Así lo expresó la citada Sentencia C-032 de 1996. Este criterio fue reiterado por la Sentencia C-1546 de 2000 (Infra. nota 14).
(17) Cfr. Ibíd.
4.3. Sobre la materia regulada por el Decreto Ley 261 de 2000.
4.3.1. También resulta necesario establecer si, habida cuenta de la materia regulada por el Decreto Ley 261 de 2000 —modificación de la estructura interna de la Fiscalía General de la Nación— y de su íntima conexión funcional con la organización de la administración de justicia —asunto objeto de ley estatutaria, le estaba vedado al Congreso habilitar al Presidente de la República para la expedición de las normas del decreto en cuestión.
No cabe duda que la reforma a la organización interna del máximo organismo de investigación en materia penal, es una labor que compromete la estructura y el funcionamiento de la administración de justicia. Sin embargo, la Constitución de 1991, aunque reconoce que la Fiscalía General de la Nación está integrada a la rama judicial, precisa que es un ente que “tendrá autonomía administrativa y presupuestal” (C.P., art. 249). Esta postura relativa al diseño institucional del Estado, obedece a la necesidad reconocida por los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente de otorgar al máximo organismo de investigación criminal, en razón de las delicadas funciones que cumple, “un origen, una estructura, una organización y una libre designación de subalternos (por lo menos mientras se desarrolla la carrera de fiscal investigador) completamente distintos y separados de los que ya tienen los jueces” (18) .
(18) Ponencia para primer debate: Fiscalía General de la Nación. Ponente: Carlos Daniel Abello Roca. Gaceta Constitucional Nº 81 páginas 13 y 14 y Gaceta Constitucional Nº 90 páginas 15 y 16. De esta forma se modificó la propuesta presentada por el Gobierno sobre el particular que seguía una concepción del esquema acusatorio similar al vigente en otros sistemas jurídicos (v. gr. Estados Unidos). Sobre el particular se dijo en la ponencia ya citada: “De todo lo anterior se puede colegir que se impone un sistema acusatorio “a la colombiana” vale decir, ajustado a nuestras condiciones y capacidades. Tomando la idea de la Constitución Española (1978) y especialmente de la Ley orgánica del Ministerio Fiscal (art. 2º de la Ley 50/81) he propuesto que la Fiscalía General de la Nación sea un órgano autónomo integrado funcionalmente al poder judicial”. A la misma conclusión se llegó en la ponencia para segundo debate (Gaceta Constitucional 115, pág. 22).
Ahora bien: el hecho de que una materia general sea o haya sido objeto de una ley estatutaria, no significa que todos los asuntos que guardan relación funcional con ella queden automáticamente excluidos del ámbito normativo propio de la ley ordinaria. En efecto, como ocurre en el caso de la Fiscalía General de la Nación, hay circunstancias en las que el legislador, (i) reconociendo la autonomía que la Constitución predica de ciertas entidades —C.P., art. 249 — y (ii) en atención a los requerimientos que una regulación exhaustiva demanda, ha permitido que sea a través del procedimiento legislativo común que se precisen ciertos aspectos centrales de un organismo determinado. Tal autorización ha sido aceptada y justificada por la propia Corte Constitucional (19) .
(19) Como ya se ha dicho, bien puede revisarse la Sentencia C-037 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
Así, no es posible afirmar —como lo hace el actor— que toda regulación de temas afines con el objeto de una ley estatutaria, obliga a seguir el procedimiento restrictivo y más exigente previsto por el Constituyente para su formación (20) , pues cuando el mismo legislador estatutario defiere dicha reglamentación a la ley ordinaria tal procedimiento se hace innecesario. Por otra parte, la jurisprudencia de esta corporación ha sido enfática en señalar que “el propósito de las leyes estatutarias no es el de regular en forma exhaustiva la materia que constituye su objeto” (21) , puesto que “estas leyes están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales, [o cualquier otra materia sometida a dicho procedimiento], pero no fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística cualquier evento ligado a ellos, pues, de algún modo, toda la legislación, de manera más o menos lejana, se ve precisada a tocar aspectos que con este tema se relacionan (negrilla no original) (22) .
(20) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-114 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz. En esta oportunidad al declarar la exequibilidad de varios artículos demandados de la Ley 446 de 1998 “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”, la Corte desestimó el argumento, según el cual, dichas disposiciones hacían referencia a una materia que debía regularse a través de una ley estatutaria y en su lugar afirmó la regla que ahora se reitera.
(21) Ibíd. Esta regla fue reiterada, entre otras, en las Sentencias C-145 de 1994 (M.P Alejandro Martínez Caballero) y C-424 de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz).
(22) Corte Constitucional Sentencia C-425 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). La Corte, al declarar la exequibilidad de los artículos 94, 96 y 97 de la Ley 104 de 1993 “Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”, no acogió el argumento de impugnación, según el cual, dichas materias hacían parte de una ley estatutaria que desarrollara el derecho fundamental de expresión, a pesar de la relación temática entre las normas acusadas y dicha garantía. Este pronunciamiento recoge la tesis que aboga por la interpretación restrictiva en materia de aplicación del artículo 152 de la Constitución, al que ya había hecho alusión la Corte en la Sentencia C-313 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz (se declara exequible la “L. 57 de 1993 “Por la cual se adiciona parcialmente el Código Penal””). Allí se dijo: “Si se prohijara la tesis extrema de que la totalidad de las implicaciones o facetas propias de los derechos constitucionales fundamentales deben ser objeto de regulación por medio de ley estatutaria, se llegaría a la situación absurda de configurar un ordenamiento integrado en su mayor parte por esta clase de leyes que, al expandir en forma inconveniente su ámbito, petrificarían una enorme proporción de la normatividad, y de paso vaciarían a la ley ordinaria de su contenido, dejándole un escaso margen de operatividad, a punto tal que lo excepcional devendría en lo corriente y a la inversa”. Cfr., además, la Sentencia C-247 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
De este modo, cuando el Congreso expidió la ley estatutaria de la administración de justicia, reconoció la conveniencia de dotar a la Fiscalía de la independencia administrativa y presupuestal —ya establecida en la Constitución— para el adecuado cumplimiento de sus funciones y, además, señaló la necesidad de que fuera a través de una ley ordinaria que se determinara su estructura y funcionamiento; así mismo, contempló la posibilidad que el Fiscal General desarrollara la correspondiente estructura con la sujeción a los principios y reglas generales que defina dicha ley. Esto es lo que dice al respecto la referida ley:
En ejercicio de estas atribuciones, el Fiscal General no podrá crear, con cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales (23) .
(23) Cfr. Ley 270 de 1996.
Por su parte, la Corte Constitucional al efectuar la revisión previa del Proyecto de ley estatutaria, en los términos que señala la Constitución —artículo 153 C.P.—, expresó como argumentos para respaldar la exequibilidad de las normas, los siguientes:
“[L]a Constitución Política le asignó a la Fiscalía General de la Nación un estatus especial en relación con las otras entidades que hacen parte de la rama judicial del poder público. Esa diferenciación se establece a partir de la autonomía presupuestal y administrativa que se le confiere al ente acusador (C.P., art. 249), de forma tal que éste pueda definir los asuntos sobre los que versan estas materias en forma independiente, sin depender para ello del órgano al que constitucionalmente se le ha otorgado de manera general esa atribución dentro de la rama, esto es, el Consejo Superior de la Judicatura. Dentro de ese mismo orden de ideas, la Corte estima que la autonomía a la que se ha venido haciendo referencia abarca todos los aspectos propios de las decisiones administrativas y presupuestales, entre los que se encuentran, lógicamente, la definición de la estructura de la fiscalía, la determinación de la planta de personal y la asignación del manual de requisitos y de funciones.
“Las anteriores consideraciones no significan de modo alguno que el ente acusador goce de plena autonomía para ejercer las atribuciones en comento, pues resulta claro que el Congreso, a través de una ley ordinaria, deberá definir ciertos aspectos presupuestales y administrativos de la fiscalía. Tal es el caso, por ejemplo, de la fijación de la planta de personal —la cual habrá de depender necesariamente de la normas relacionadas con la carrera administrativa— o del manual de funciones que igualmente deberá ser determinado por el legislador” (24) .
(24) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-037 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En esta oportunidad se efectuó la revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley —58 de 1994 (Senado) y 264 de 1995 (Cámara)— estatutaria de la administración de justicia.
Estas disposiciones no desconocen las atribuciones otorgadas al Consejo Superior de la Judicatura para “(c)rear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia” o “dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia” (C.P., art. 257, num. 2º y 3º ), “pues estos constituyen, por así decirlo, la regla general en materia de la estructura y funcionamiento de la administración de justicia, regla frente a la cual la misma Carta Política determinó ciertas excepciones, como es el caso del tratamiento singular y especial que se le ha conferido a la fiscalía en la Constitución” (25) .
(25) Esta es una materia que ya ha sido desarrollada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Por ejemplo, en la Sentencia C-368 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), aunque se declaró la inexequibilidad de un artículo 76 del Decreto Ley 2150 de 1995 (por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública) por exceder las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente por el Congreso, se estableció una clara diferencia entre las normas que organizan entidades del Estado (estatutos orgánicos) y las que hacen parte de leyes de otra naturaleza como las orgánicas o las estatutarias. Las primeras “pueden ser objeto de facultades extraordinarias, pues no se hallan cobijadas por la prohibición del numeral 10 del artículo 150 C.P.”. Esta misma distinción entre fuentes normativas, en la que se diferencia la naturaleza de las leyes orgánicas y estatutarias, de otras disposiciones que se expiden en desarrollo de las directrices contenidas en aquéllas (negando mayor jerarquía, per se, a los estatutos orgánicos o las disposiciones que desarrollan una ley estatutaria), también ha sido desarrollada en las sentencias C-283 de 1997 y C-496 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Nada impide al legislador, de acuerdo con lo que se ha dicho, para que en ejercicio de la competencia general que le reconoce la Constitución (C.P., art. 150, num. 7º) y cumpliendo la atribución a él reconocida por la Ley 270 de 1996, pueda habilitar al ejecutivo para la expedición de un estatuto orgánico (26) de la Fiscalía General de la Nación (27) .
(26) “Los estatutos orgánicos son normas ordinarias que sistematizan u organizan un ente o una materia. Por ende, la regulación a través de un estatuto orgánico no está sometida a reserva de ley, como quiera que las materias que no pueden ser delegadas por el Congreso son taxativas y no admiten interpretación extensiva. En consecuencia, los estatutos orgánicos pueden ser expedidos por el legislador ordinario o extraordinario”. Cfr. Sentencia C-1546 de 2000 M.P. Jairo Charry Rivas (Infra. nota 14).
(27) Cfr. Infra nota 25.
Por estas razones, el cargo general presentado contra las normas del Decreto Ley 261 de 2000 demandadas en el presente proceso, no está llamado a prosperar.
IV. Artículo 9º del Decreto Ley 261 de 2000
Se transcribe a continuación el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 43.903 del 22 de febrero de 2000.
“Decreto Ley 261 de 2000
ART. 9º—Corresponde al Fiscal General de la Nación crear, suprimir, fusionar y modificar en su número y localización las unidades nacionales de fiscalías; las direcciones seccionales del cuerpo técnico de investigación y sus unidades adscritas y las direcciones seccionales administrativas y financieras, de acuerdo con las necesidades del servicio y con sujeción a lo señalado en el inciso segundo artículo 30 de la Ley 270 de 1996”.
2.1. Respecto del artículo 9º del Decreto 261 de 2000, el demandante señala que es contrario a la Constitución, puesto que la atribución de modificar la estructura interna de la Fiscalía General de la Nación (“creando, suprimiendo y modificando las unidades de la fiscalía...”) es una competencia privativa e indelegable del legislador. La norma impugnada desconoce, por lo tanto, lo dispuesto en los artículos 150 numeral 7º, y 253 de la Carta Política que, en esencia, defieren a la ley la determinación de la estructura y el funcionamiento del máximo ente de investigación criminal (28) .
(28) Al respecto se pueden consultar los folios 13 y siguientes del expediente.
3.1. El señor Fiscal General de la Nación pide “estarse a lo resuelto” en la aludida Sentencia C-1546 de 2000, que declaró exequible el artículo 9º del Decreto 261 de 2000, salvo las expresiones “crear, suprimir, fusionar y…”, objeto de las acusaciones hechas en el presente proceso (29) .
(29) Cfr. folio 67 del expediente.
4.1. También solicita el señor procurador: “estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1546 de noviembre 21 de 2000”, respecto del cargo dirigido contra el artículo 9º del Decreto Ley 261 de 2000.
5.3. Sobre el artículo 9º del Decreto Ley 261 de 2000. Cosa juzgada constitucional.
5.3.1. Esta disposición, parcialmente demandada, ya fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional. En efecto, como lo señalan los intervinientes, en la ya referida Sentencia C-1546 de 2000 (30) , la Sala Plena de la corporación consideró que el artículo 9º del Decreto Ley 261 de 2000 era concordante con la Constitución Política, “salvo las expresiones “crear, suprimir, fusionar y... y... número”” contenidas en dicho precepto que, en consecuencia, fueron declaradas inexequibles sin condicionamiento alguno (31) . En dicha oportunidad se afirmó:
(30) M.P. Jairo Charry Rivas.
(31) El argumento que en esa oportunidad presentaron los actores (exp. D-3003) contra los artículos 9º y 17 (parcial) del Decreto Ley 261 de 2000 era idéntico al que se plantea ahora, pues se estimó que dichos preceptos debían salir del ordenamiento nacional “por cuanto las facultades de supresión, creación y fusión de los cargos de la Fiscalía General de la Nación, corresponde [ejercerlas] única y exclusivamente al legislador ordinario” (Consideración 4.1. de la Sent. C-1546 de 2000).
“4.4. Pues bien, las facultades de creación, supresión y fusión de cargos de la Fiscalía General de la Nación están sometidas a reserva de ley, en sentido formal… Por consiguiente, esas atribuciones no podían ser delegadas al fiscal, sino que debían ser reguladas por el ejecutivo, en los estrictos y precisos términos de la ley habilitante. Esta posición reitera lo afirmado por esta corporación, para el caso del Contralor General de la Nación, en Sentencia C-527 de 1994, en la cual dijo que “el Legislador no puede delegar en el contralor la facultad de suprimir, fusionar y crear cargos en la contraloría”, en tanto y cuanto esas atribuciones son de tipo normativo que sólo pueden ser trasladadas a otras entidades, a través de ley orgánica.
Por estas razones, la delegación que el ejecutivo realizó al fiscal de las facultades de creación, fusión y supresión de cargos en la fiscalía, es inconstitucional, por lo que no puede mantenerse el ordenamiento jurídico, los apartes contenidos en los artículos 17-20 y 9º del Decreto 261 de 2000; este último que regula en particular algunos empleos que integran la estructura de la Fiscalía General de la Nación.
Así, al operar el fenómeno de cosa juzgada constitucional, tal y como lo señala el artículo 243 superior, la Corte ordenará estarse a lo resuelto en la aludida Sentencia C-1546 de 2000.
V. Artículo 34 del Decreto 261 de 2000
Este es el texto del artículo 34 del Decreto Ley 261 de 2000 (las expresiones demandadas están resaltadas):
“ART. 34.—Dirección y coordinación de la policía judicial. El Fiscal General de la Nación o sus delegados tienen a su cargo dirigir y coordinar las funciones de policía judicial que en forma permanente cumplen la Policía Nacional, demás organismos. previstos en la ley y los restantes entes públicos a los cuales de manera transitoria el Fiscal General les ha a atribuido tales funciones, todas las cuales ejercerá con arreglo a la ley, de manera permanente, especial o transitoria, directamente o por conducto de los organismos que ésta señale.
“La omisión en el cumplimiento de las órdenes, directrices, orientaciones y términos que imparta la fiscalía para el cumplimiento de las funciones de policía judicial, constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, penal y civil del infractor.
“El Fiscal General de la Nación, bajo su responsabilidad, separará en forma inmediata de las funciones de policía judicial al servidor que omita el cumplimiento de tales órdenes, directrices, orientaciones y términos. Si tal servidor no es funcionario o empleado de la fiscalía, el fiscal que dirija la investigación lo pondrá a disposición de su nominador quien iniciará el proceso disciplinario correspondiente, sin perjuicio de las demás investigaciones a que haya lugar.
2.1. En opinión del actor “resulta inconstitucional que el Decreto 261 de 2000 otorgue facultades al Fiscal General de la Nación para que asigne de manera transitoria funciones de policía judicial” (32) . Añade que “esta atribución es inconstitucional conforme al artículo 250 de la Constitución Nacional ya que es la ley, única y exclusivamente ella, quien debe establecer las funciones de policía judicial y no la discrecionalidad (sic) que se pretende dar a la figura del Fiscal General de la Nación para asignar esas atribuciones de policía judicial” (33) .
(32) Cfr. folio 15 del expediente.
(33) Cfr. folio 16 del expediente.
2.2. Igualmente, resulta contrario a la Constitución que el Fiscal General pueda separar de sus funciones, de forma inmediata, al servidor que omita el cumplimiento de las órdenes, directrices, orientaciones y términos que imparta la fiscalía para el cumplimiento de sus funciones, pues de esta manera, la estabilidad laboral de quienes prestan sus servicios al máximo ente de investigación criminal (derivados de la carrera administrativa o de la carrera judicial), “está sometida a la mera discrecionalidad del Fiscal General, violentándose además el debido proceso por omitirse los derechos a favor del funcionario que vaya a ser sancionado por la omisión del cumplimiento de las órdenes impartidas por el fiscal” (34) .
3.1. El señor fiscal defiende la exequibilidad de la norma parcialmente demandada, señalando que el primer aparte impugnado del artículo 34 del Decreto Ley 291 de 2000, “no va más allá de desarrollar una potestad que el mandato superior le otorga al señor Fiscal General de la Nación y al preceptuarla (sic), transcribe textualmente los términos del artículo 33 de la Ley 270 de 1996 estatutaria de la administración de justicia, disposición que la Corte Constitucional en el fallo C-037 de 1996 halló conforme con el mandato superior” (35) .
(35) Cfr. folio 65 del expediente.
3.2. Respecto de la otra expresión acusada de la misma norma, debe tenerse en cuenta ”que el precepto no consagra una sanción sin que previamente haya mediado el debido proceso. Se trata de una medida precautelativa, encaminada a optimizar esa especial protección de servicio constituida por las funciones de policía judicial que hacen parte de una actividad pública como es la administración de justicia en la que debe prevalecer el interés general” (36) .
Adicionalmente, “el segundo aparte que se cuestiona del artículo 34 del Decreto 261 de 2000 es una reproducción textual del 33 de la Ley 270 de 1996 declarado exequible por la Corte en la Sentencia C-037 de 1996” (37) .
4.1. “Este precepto se encuentra en el capítulo sexto del Decreto 261 de 2000, denominado “De la policía judicial”, tema del cual no podía ocuparse el referido decreto debido a que las facultades extraordinarias que se le concedieron al Presidente de la República en la Ley 573 de 2000 no podían utilizarse para modificar códigos, y como las normas de policía judicial hacen parte de! Código de Procedimiento Penal, la Corte Constitucional en Sentencia C-1374 de 2000 declaró inconstitucional las expresiones “...y dictar normas sobre policía judicial en lo que no corresponda a las materias reguladas por los Códigos Penal y de Procedimiento Penal”, pertenecientes al artículo 1º, numeral 3º, de la Ley 573 de 2000, razón por la cual respecto del artículo 34 del Decreto 261 de 2000 se presenta el fenómeno de la inconstitucionalidad por consecuencia y por ello se solicitará a la Corte Constitucional que lo declare inexequible a partir de la fecha de su promulgación, pues al declarar inconstitucionales las precitadas expresiones del artículo 1º, numeral 3º de la Ley 573 de 2000, el Presidente de la República perdió las atribuciones legislativas derivadas de las facultades extraordinarias para regular los aspectos relacionados con la policía judicial, por ende el soporte jurídico de! artículo 34 del Decreto 261 de 2000 ha desaparecido y por lo tanto no puede tener efecto alguno en nuestro ordenamiento” (38) .
(38) Cfr. folio 82 del expediente.
5.1.1. Como bien lo señala uno de los intervinientes, el contenido material del artículo 34 del Decreto 261 de 1994 reproduce casi integralmente el texto del artículo 33 de la ley estatutaria de la administración de justicia (39) , cuyo proyecto, tal y como lo señala la Constitución ( C.P., art. 153), fue revisado por esta corporación. Este hecho es particularmente importante, pues la Corte Constitucional deberá establecer si el Presidente de la República puede efectuar una reproducción —total o parcial— de un texto normativo perteneciente a una ley estatutaria, o si por el contrario, como lo expone el actor ello infringe el ordenamiento superior al invadir la competencia propia que se le reconoce al legislador estatutario.
(39) Dice el artículo 33 de la Ley 270 de 1996:
Dirección, coordinación y control de las funciones de policía judicial. El Fiscal General de la Nación o sus delegados tienen a su cargo dirigir, coordinar y controlar las funciones de policía judicial que en forma permanente cumplen la Policía Nacional, demás organismos previstos en la ley y los restantes entes públicos a los cuales de manera transitoria el Fiscal General les haya atribuido tales funciones, todas las cuales ejercerá con arreglo la ley, de manera permanente, especial o transitoria directamente o por conducto de los organismos que ésta señale.
PAR.—Se exceptúa de lo dispuesto en este artículo la estructura y funciones de policía judicial de la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con lo señalado por el artículo 277 de la Constitución Política”. La única diferencia entre el texto del artículo 33 de la ley estatutaria y del artículo 33 del Decreto Ley 261 de 2000 está en la función de control que en el decreto no se menciona.
5.2. Sobre el objeto de la ley estatutaria de la administración de justicia.
5.2.1. Como se ha dicho, la Carta Política contempla la existencia de leyes de carácter estatutario, encargadas de la regulación de materias específicas de acuerdo con el artículo 152 superior; estas disposiciones se caracterizan por estar sometidas a un trámite de aprobación más riguroso al corriente que (i) exige la mayoría absoluta de los miembros del Congreso; (ii) requiere ser aprobada dentro de una sola legislatura; y, (iii) precisa de la revisión previa de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional.
También desde el punto de vista material, las leyes estatutarias están sometidas a ciertos requerimientos, pues su contenido ha sido expresamente señalado en la Constitución. Sobre este particular, existen algunos antecedentes en los debates de la Asamblea Nacional Constituyente que contribuyen a develar el sentido y la finalidad de su consagración en el texto de la Constitución:
“Los miembros de la comisión tercera fuimos dando pasos graduales tendientes a desenvolver y concretar el concepto [de ley estatutaria] de manera que cubriera aquellas situaciones que reclaman una normatividad especial. De allí que el fin primero y último del precepto se dirige a proporcionar una solución jurídica a las nuevas realidades que la asamblea debe afrontar y resolver dentro del orden constitucional en gestación. Se pensó, entonces, que una ley estatutaria podría proporcionar la estructura legal adecuada para regular materias atinentes a los derechos fundamentales, la administración de justicia, el régimen electoral y la participación ciudadana. Añádase a lo anterior que un mandamiento de esa naturaleza tiene la virtud de liberar el texto constitucional de la regulación detallada.
“El precepto contenido en un artículo nuevo fue revestido de una categoría especial, pues se trata de una disposición a la que se le confiere valor constitucional. Por su rango superior a la ley ordinaria, su estabilidad y permanencia proporcionada por su particular sistema de aprobación, modificación y derogación; por su trámite excepcional, que no podrá exceder de una legislatura, y el requisito de revisión previa de constitucionalidad del proyecto antes de su perfeccionamiento, deja bien claro el pensamiento de los miembros de la comisión acerca de la particular naturaleza jurídica con la cual se la dota. Su carácter aparece, pues, definido tanto por el método de aprobación de la norma como por su contenido. Su valor constitucional asienta con precisión su función organizativa tratándose de las ramas del poder público o de las instituciones del Estado en función del cual su alcance será la definición de la naturaleza de los mismos y la estructura de sus funciones, de conformidad con sus finalidades respectivas” (40) .
(40) Ponencia para primer debate. Gaceta Constitucional Nº 79, página 2 y siguientes. La idea de la existencia de una ley de tal naturaleza se remonta a la reforma constitucional propuesta por el Gobierno al Congreso en 1944. El Ministro de Gobierno de la época, al dirigirse al órgano legislativo las definió como “una prolongación de la Constitución, que organizan la República, que dan normas estables que no pueden cambiarse caprichosamente, como no cambia la Constitución”. A este antecedente también se hizo referencia en el citado informe-ponencia.
Se trata pues, de leyes fundamentales para la regulación de asuntos medulares, expresamente señalados por el Constituyente, en la construcción del modelo político y jurídico que promueve la Carta Política de 1991. La naturaleza especial que desde el punto de vista material identifica a estas leyes no se traduce —como ya fue señalado, en el deber de agotar la regulación de los asuntos que constituyen su objeto.
Esta interpretación estricta de la órbita de las leyes estatutarias, animada por la necesidad de evitar que su radio de acción se amplíe hasta el punto de vaciar la competencia de las leyes ordinarias, no significa que las materias que le son propias pueden ser objeto de otros instrumentos jurídicos. En este sentido, el principio de reserva material que la Carta Política ha definido para estas leyes es inmodificable y ninguna autoridad estatal está habilitada para interferir con la competencia privativa del legislador estatutario. Esta regla se extiende no sólo a los eventos en que se pretenda expedir normas acerca de los temas señalados en el artículo 152 superior sin acatar los lineamientos constitucionales, sino además, a las reproducciones parciales o totales de los textos estatutarios que sin ningún propósito autónomo —como, por ejemplo, la compilación normativa: valiosa y deseable dentro de un ordenamiento jurídico caracterizado por una inmensa producción normativa no sistematizada— duplican indebida e innecesariamente en leyes ordinarias o en decretos, disposiciones que están sometidas a restricciones en su proceso de formación y promulgación.
Esta regla, que va de la mano de la doctrina constitucional elaborada en la materia, busca preservar la coordinación y coherencia del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico y defiende las competencias delineadas por la Carta Política en materia legislativa. Su fundamento se encuentra antes que en un capricho formalista, en la necesidad de preservar la integridad de ciertos asuntos esenciales dentro de la comunidad política que se han sometido a un procedimiento de creación calificado, para asegurar un proceso de deliberación y participación más intenso, una estabilidad normativa y un control oportuno sobre su contenido.
5.2.2. De cara a la administración de justicia —uno de los asuntos reservados a la ley estatutaria— estos señalamientos son plenamente aplicables, y resultan útiles para afrontar la acusación que propone el actor. Sin profundizar en el tema, es claro que la necesidad de una ley estatutaria en esta materia tiene un sentido específico que no puede pasarse por alto: únicamente aquellas disposiciones que de una forma u otra (i) afectan la estructura general de la administración de justicia, (ii) establecen y garantizan la efectividad de los principios generales sobre el tema, o (iii) desarrollan aspectos sustanciales de esta rama del poder público, deben observar los requerimientos especiales de la ley estatutaria (41) .
(41) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-662 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz. La Sala Plena de esta corporación al declarar la exequibilidad de varios artículos de la “Ley 527 de 1999 “por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones””, no acogió el cargo presentado por el actor de acuerdo con el cual, la naturaleza de los asuntos tratados por dicha regulación debían ser objeto de una ley estatutaria, pues guardan relación con la administración de justicia. Se señaló en tal oportunidad que: “no es necesario un análisis detallado acerca de la naturaleza jurídica de las leyes estatutarias y de las materias a ellas asignadas por el artículo 152 constitucional, pues ya la Corte se ha ocupado con suficiencia del tema y ha establecido que... ellas no agotan la regulación sobre determinados asuntos... [o exigen que] todo asunto que se relacione con los temas previstos en el artículo 152 de la Carta Constitucional deba someterse a dicho trámite especial”.
Ciertamente, existen otros aspectos relacionados con la administración de justicia que bien pueden ser objeto específico de leyes ordinarias, códigos, o decretos proferidos en ejercicio de facultades extraordinarias, pues aunque versan sobre tópicos instrumentalmente conectados con la rama judicial, son ajenos a la órbita de reserva de la ley estatutaria en los términos señalados por esta corporación. Sin embargo, la posibilidad de coexistencia de distintos órdenes normativos que organizan una misma materia —considerada en términos generales— no habilita a las autoridades públicas para invadir la competencia del legislador estatutario regulando temas reservados, o reproduciendo (parcial o totalmente), disposiciones de rango superior. Tales actos resultan contrarios a la Constitución pues desconocen las competencias materiales señaladas en ese ordenamiento y crean una duplicidad innecesaria de normas, puesto que los preceptos estatutarios, mientras no exista una disposición de igual jerarquía que expresamente defiera a la ley común la regulación o desarrollo de algún tema, son de aplicación directa y, por tanto, no precisan de mediación normativa de ninguna naturaleza. De esta forma, se intenta prevenir los riesgos que acarrea la duplicación de disposiciones, para la unidad y coherencia del ordenamiento jurídico, salvaguardando el principio de reserva reconocido a las leyes estatutarias.
En el presente caso, el artículo 34 del Decreto Ley 261 de 2000 reproduce parcialmente el artículo 33 de la ley estatutaria de la administración de justicia (42) . Teniendo en cuenta que dicha duplicación no tiene una finalidad autónoma —como la recopilación y ordenación del derecho vigente, ni es el resultado de la atribución deferida por la Ley 270 de 1996 para que mediante una ley ordinaria se determinara la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación (43) , el Presidente de la República está invadiendo el campo de competencia del legislador estatutario. En efecto, la dirección y la coordinación de las funciones de policía judicial son materias expresamente reguladas por la ley estatutaria de la administración de justicia (íntimamente vinculadas a su estructura general y a la definición de sus principios sustanciales) (44) , de manera tal, que no le es dado a ninguna otra autoridad pública regularlas, sin infringir, en los términos señalados, la Constitución Política —arts. 152 y 153, entre otros.
(42) La única diferencia entre el texto del artículo 33 de la ley estatutaria y del artículo 33 de del Decreto Ley 261 de 2000 está en la función de control que en el decreto no se menciona (Cfr. Infra. nota 39).
(43) Cfr. artículo 30 de la ley estatutaria de la administración de justicia. Como ya se ha visto, el campo de acción de la ley mediante la que se defiere la organización de la estructura y funcionamiento de la fiscalía, se limita a “los aspectos propios de las decisiones administrativas y presupuestales, entre los que se encuentran, lógicamente, la definición de la estructura de la fiscalía, la determinación de la planta de personal y la asignación del manual de requisitos y funciones” (Cfr. Sent. C-037/96 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
(44) Cfr. Sentencia C-662 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz (Infra. nota 41).
Estas razones resultan suficientes para declarar inexequible el artículo 34 del Decreto Ley 261 de 2000, en defensa de la integridad y unidad del ordenamiento jurídico y del sistema de fuentes definido por la Constitución Política; así, serán las disposiciones de la ley estatutaria las que continuarán regulando la materia. En este orden de ideas, resulta innecesario estudiar el argumento presentado por el señor Procurador General de la Nación mediante el que se solicita la declaración de inexequibilidad por consecuencia de la norma demandada.
VI. Artículo 52 del Decreto Ley 261 de 2000
A continuación se transcribe el texto del artículo 52 del Decreto Ley 261 de 2000 que señala las funciones de la junta directiva del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (se resaltan las expresiones demandadas):
“ART. 52.—Son funciones de la junta directiva:
“1. Formular las políticas, estrategias y planes generales del instituto.
“2. Aprobar el proyecto de presupuesto de gastos e inversiones conforme a las disposiciones legales establecidas en este decreto y en el estatuto orgánico del presupuesto.
“3. Crear reservas y fondos especiales y reglamentar su inversión, destinación y administración.
“4. Establecer y reglamentar el régimen administrativo y de carrera de conformidad con los lineamientos generales consagrados en este decreto para la Fiscalía General de la Nación.
“5. Desarrollar la estructura interna del instituto en lo no previsto en este decreto, dentro de los lineamientos consignados en él, previo proyecto presentado por el director general”.
2.1. En opinión del actor, la posibilidad que se le reconoce al Fiscal General de la Nación para establecer y reglamentar el régimen y estructura internas del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, contraría el ordenamiento superior, pues dicha organización debe ser determinada por el legislador mediante la expedición de una ley. Sobre el particular señala: “el ejercicio de todas estas facultades se traducen en una variación de la estructura de la fiscalía por el propio Fiscal General de la Nación y no por el legislador” (45) ; luego añade: “es la ley única y exclusivamente la encargada de la conformación de la estructura y de las funciones de la Fiscalía General de la Nación, siendo esto una disposición constitucional que en concordancia con el artículo 4º de la Carta Política, prevalece sobre las demás normas como el Decreto 261 de 2000” (46) .
(45) Cfr. folio 14 del expediente.
3.1. Sobre este particular, el señor Fiscal General se limita a expresar que las facultades que el actor demanda del artículo 52 del Decreto 261 de 2000 “están dadas bajo los lineamientos dados por dicha regulación para la Fiscalía General de la Nación, facultades reproducidas del artículo 159 de la Ley 270 de 1996, toda vez que en el artículo 253 de la Constitución Política se establece que: la ley determinará lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación, al ingreso por carrera y al retiro por servicio...” (47) .
(47) Cfr. folio 67 del expediente.
4.1. Al revisar el contenido del artículo 52 del Decreto Ley 261 de 2000 se observa que “éste en manera alguna otorga facultades al Fiscal General de la Nación, como lo asevera el actor, pues el precepto acusado lo que hace es señalar las funciones de la junta directiva del Instituto Nacional de Medicina Legal, la cual se encuentra integrada por varios servidores públicos, entre ellos el Fiscal General de la Nación o el vicefiscal, quien la presidirá. Como la disposición acusada por el actor no contiene la hipótesis normativa que éste infirió, se solicitará a ese alto tribunal que se declare inhibida para pronunciarse respecto de los numerales 4º y 5º del artículo 52 del Decreto 261 de 2000, por ineptitud sustantiva de la demanda” (48) .
(48) Cfr. folio 86 del expediente.
5.1. Al examinar una norma que regula las funciones de la junta directiva del Instituto de Medicina Legal (cuerpo colegiado integrado por varios funcionarios públicos y no sólo por el Fiscal General de la Nación), el actor pretende derivar una serie de atribuciones, radicadas en cabeza del Fiscal General, que resultan contrarias a la Constitución. Como bien lo señala el señor Procurador en su concepto, el cargo así formulado, contraviene la técnica procesal señalada en la ley respecto de los requisitos que ha de cumplir una demanda de inconstitucionalidad (49) . Por esta razón, la Corte Constitucional deberá hacer una alusión puntual a la obligación radicada en cabeza de todos los ciudadanos que ejercitan la acción pública de inconstitucionalidad, de cumplir con los requisitos señalados para la demanda en dicho proceso. En particular, se hará referencia a aquél que tiene que ver con la necesidad de presentar una acusación que pueda predicarse del texto normativo que se demanda.
(49) Cfr. artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”.
5.2. Sobre los requisitos de las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad.
5.2.1. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 (50) establece los elementos indispensables que debe reunir la demanda en los procesos de inconstitucionalidad. Se trata de “unos requisitos mínimos razonables que buscan hacer más viable el derecho [de participación política], sin atentar en ningún momento contra su núcleo esencial” (51) . Así, si un ciudadano demanda una norma, “debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo hace, hay una ineptitud sustancial de la demanda” (52) que impide que la Corte se pronuncie de fondo. Además, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos del artículo. Según esa norma, “no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal” (53) .
(50) ART. 2º—Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado, y
(51) Corte Constitucional Sentencia C-131 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Esta sentencia declaró la constitucionalidad del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, y estableció el punto de partida de la jurisprudencia constitucional respecto de la sistematización de los requisitos que deben cumplir las demandas de constitucionalidad. Los lineamientos generales sobre la materia han sido desarrollados, entre otras, en las Sentencias C-024 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-504 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo); C-609 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa); C-236 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); y, C-447 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). Ciertamente, existen muchos otros pronunciamientos sobre el particular que desarrollan y precisan los elementos esbozados en estos fallos. Cuando sea necesario, se harán las referencias puntuales a los textos citados.
(52) Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
En el presente caso, el actor presenta una acusación en contra del artículo 52 del Decreto Ley 261 de 2000, que constituye una suposición acerca de una prescripción legal que no está contenida dentro de la norma impugnada, pues las funciones de la junta directiva del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses son ejercidas por un grupo de personas de las que el Fiscal General (o el vicefiscal) hace parte (54) , sin que se pueda afirmar que sus decisiones correspondan a la voluntad exclusiva de un solo funcionario o se traduzcan en la variación de la estructura interna de la fiscalía. Por otro lado, las tareas encomendadas a este órgano colegiado se relacionan exclusivamente con la formulación de las políticas, las estrategias y planes generales del Instituto de Medicina Legal (55) , actividades que en ningún momento afectan la organización del máximo ente investigativo (56) , como lo afirma el demandante.
(54) Esta norma hace parte del capítulo II (De la estructura y funciones específicas) del título IV (Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses) del Decreto Ley 261 de 2000.
(55) Cfr. numeral 1º del artículo 52 del Decreto Ley 261 de 2000.
(56) Recuérdese, además, que de acuerdo con el artículo 31 de la ley estatutaria de la administración de justicia, el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses está “adscrito a la Fiscalía General de la Nación”.
Ahora: sobre este vicio en la presentación de una demanda de inconstitucionalidad, la Corte ha dicho:
“Es verdad que la Corte, al efectuar el cotejo de una norma con la Constitución puede introducir en ella distinciones, para declarar la exequibilidad condicionada, excluyendo del ordenamiento jurídico determinado alcance del precepto objeto de su fallo.
“Es decir, puede la Corte, en ejercicio de sus atribuciones, al analizar una norma que ante ella se demanda, o que debe revisar oficiosamente, diferenciar entre varios sentidos posibles del precepto admitiendo aquéllos que se avienen a la Constitución y desechando los que la contradicen.
“La misma función del control constitucional, para que sea efectiva, exige que la autoridad encargada de ejercerla pueda condicionar en casos excepcionales la decisión de exequibilidad, cuando de la propia disposición enjuiciada pueden surgir efectos jurídicos diversos o equívocos, por lo cual se requiere que el juez de constitucionalidad defina hasta dónde llega el precepto en su ajuste a la Constitución, y dónde y por qué principia a quebrantarla.
“Pero esa técnica de control difiere de aquella encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden. Ésta es la circunstancia del caso en estudio, en el cual los demandantes piden que no se declare inexequible ninguna parte de la norma vigente sino una hipótesis arbitrariamente inferida de ella” (57) .
(57) Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el Estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.
Así, para llegar a la declaración de inexequibilidad total o parcial de una disposición de la ley es menester “definir si existe una oposición objetiva y verificable entre la que dispone el precepto acusado y lo que manda la Constitución” (58) . Ello sólo es posible si existe una correspondencia entre lo acusado y lo argumentado por el actor. En los casos en los que el resultado de dicha definición preliminar sea negativo corresponderá proferir sentencia inhibitoria por inepta demanda (59) .
(59) Ésta es la posición asumida por la jurisprudencia de la Corte Constitucional (Infra. nota 57). En todo caso, no puede perderse de vista, y así lo reconoce la doctrina constitucional referida, que el escenario inicial en donde debe efectuarse la valoración de la demanda en el cumplimiento de los requisitos legales, es, por razones de economía procesal, el de la admisión de la demanda (Cfr. Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero, Infra, nota 57).
Ésta es una exigencia que antes de recortar la participación ciudadana a través de la acción pública de inconstitucionalidad, busca precisar su ejercicio con el objeto de permitir que la actuación ante la Corte Constitucional cumpla realmente su finalidad, sin diluirse en la discusión sobre hipótesis planteadas por los peticionarios que no encuentran asidero en las disposiciones acusadas.
Por estas razones, la Corte se declarará inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 52, parcial, del Decreto Ley 261 de 2000.
VII. Artículo 54 del Decreto Ley 261 de 2000
Este es el texto del artículo 54 del Decreto Ley 261 de 2000; los apartes acusados se encuentran resaltados.
“ART. 54.—Para ser director general del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, se requiere título profesional, especialización y acreditar ejercicio profesional mínimo por ocho (8) años o cátedra universitaria por el mismo tiempo en establecimiento reconocido profesionalmente.
“PAR.—El director general será nombrado por el Fiscal General de la Nación”.
2.1. El artículo 54, en opinión del demandante, establece unas calidades demasiado amplias para ser director del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses en contravía de los principios de eficiencia, racionalidad y economía que han de servir como guías del legislador a la hora de fijar requisitos y condiciones para acceder a un cargo determinado. Por esta vía, cualquier persona que tenga un especialización —en cualquier materia— y cumpla con el tiempo de experiencia requerido podría dirigir el instituto. En consecuencia, se pide excluir ese sentido normativo de la norma acusada, “de tal manera que el director del Instituto de Medicina Legal cumpla con los requisitos previstos pero en actividades relacionadas con las ciencias forenses. Si se trata de actividades ajenas a las ciencias forenses la norma es inconstitucional y por tanto el nombramiento no será ajustado a esos principios previstos en la Carta Constitucional” (60) .
(60) Cfr. folio 17 del expediente.
3.1. En opinión del señor Fiscal General, el asunto ventilado en la acusación contra el artículo 54 del Decreto 261 de 2000, ya fue materia de estudio por la Corte en la Sentencia C-1505 de 2000, que declaró exequible el precepto que ahora se pretende demandar nuevamente.
4.1. El señor Procurador solicita estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1505 de 2000 proferida por la Corte Constitucional.
5.1. Cosa juzgada constitucional.
5.1.1. La norma objeto de demanda parcial ya fue materia de estudio por parte de la Corte Constitucional, pues mediante Sentencia C-1505 de 2000 (61) dicha disposición fue declarada exequible integralmente —incluido el parágrafo. Allí se dijo:
“Encuentra esta corporación que no existe reparo alguno en la forma como el Presidente hizo uso de las facultades extraordinarias en el artículo acusado, pues entiende la Sala que cuando el legislador delegó en el Presidente de la República la facultad de “Modificar la estructura del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, su régimen de funciones y competencias internas y el régimen administrativo y patrimonial”, éste fue revestido de la competencia para fijar, entre otros aspectos, los requisitos necesarios para ocupar los distintos cargos dentro del instituto, entre ellos, el del director general.
"No se entiende cómo, para el caso concreto de este funcionario, el legislador hubiese tenido que señalar expresamente que el presidente quedaba facultado para determinar los requisitos para acceder a este cargo, pues bajo el entendido que podía modificar la estructura del instituto como su régimen administrativo, ello llevaba aneja la competencia para fijar requisitos para el acceso a los diversos cargos existentes dentro del mismo, y uno de ellos, sin lugar a dudas, el de director general.
“Cosa distinta, es que, como lo plantea el actor, no se comparta, como él no comparte, el criterio que tuvo el legislador extraordinario para determinar tales requisitos. El que no se exija una experiencia determinada en ciencias forenses o medicina legal, tal como lo echa de menos el demandante, no hace que el artículo acusado sea contrario a la Constitución, por cuanto en esta materia, el legislador extraordinario como el legislador ordinario, tienen libertad de configuración sobre el particular. Dentro de este contexto, sí se llegó a considerar que podía ocupar el cargo de director general del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, quien acreditara título profesional, especialización y experiencia profesional mínima de ocho (8) años o cátedra universitaria por el mismo tiempo, no existe razón válida para pensar que la no exigencia de otros requisitos desconoce el carácter técnico de este ente, pues corresponderá al nominador elegir a la persona que, por sus capacidades y experiencia, pueda ejercer en debida forma tal cargo. Será, entonces, responsabilidad del nominador, el hacer una designación que permita el desarrollo y la buena marcha del instituto que, en últimas, favorezca la correcta y pronta administración de justicia.
“Significa lo anterior que el artículo acusado en cuanto fija unos requisitos para acceder al cargo de director general del Instituto de Medicina Legal, no es contrario ni a la Constitución ni a las facultades concedidas al Presidente de la República en la Ley 573 de 2000, razón por la que, en este aspecto, no se vulnera tampoco la Constitución Política”.
Así, respecto del artículo 52 del Decreto 261 de 2000, se ordenará estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1505 de 2000.
VIII. Artículos 78 y 81 del Decreto Ley 261 de 2000.
En los textos de las disposiciones legales que a continuación se transcriben se resaltan los apartes acusados por el actor:
“ART. 78.—A los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, según el caso, les está prohibido:
“1. Realizar actividades ajenas al ejercicio de sus funciones durante la jornada de trabajo, salvo la excepción prevista en el parágrafo segundo del artículo 81 del presente decreto.
“2. Abandonar o suspender sus labores sin autorización previa.
“3. Retardar o negar injustificadamente el despacho de los asuntos o la prestación del servicio a que están obligados.
“4. Proporcionar noticias o informes e intervenir en debates de cualquier naturaleza sobre asuntos de la administración de justicia que lleguen a su conocimiento con ocasión del servicio.
“5. Participar en actividades que lleven a la interrupción o mengua de la prestación del servicio público de administración de justicia”.
“ART. 81.—Además de las previstas en la Constitución Política y en la ley, el ejercicio de cargos en la Fiscalía General de la Nación es incompatible con:
“1. El desempeño de cualquier otro cargo retribuido, o de elección popular o de representación política, los de árbitro, conciliador o amigable componedor, salvo que cumpla estas funciones en razón de su cargo; de albacea, curador dativo y, en general, los de auxiliar de la justicia”.
“PAR. 2º—Los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación podrán ejercer la docencia universitaria en materias jurídicas hasta por cinco horas semanales siempre que no se perjudique el normal funcionamiento del despacho judicial. Igualmente, con las mismas limitaciones, puede realizar labor de investigación jurídica e intervenir a título personal en congresos y conferencias”.
2.1. Para el peticionario, el contenido de las normas parcialmente demandadas “se puede convertir en un ataque directo a varios derechos de los servidores públicos del Instituto Nacional de Medicina Legal, como son el de la capacitación, la docencia, la investigación… y por supuesto el derecho a la huelga que tienen todos los trabajadores en Colombia” (62) .
(62) Cfr. folio 17 del expediente.
2.2. Luego se añade: “en ambas normas el legislador se extralimita en sus imposiciones hacia los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación violando los artículos 16 y 25 de la Carta Política, en la medida en que afecta fueros de la persona que violan el libre desarrollo de la personalidad y la dignidad humana del trabajador” (63) .
(63) Cfr. folio 22 del expediente.
3.1. En opinión del representante del ente investigativo “[m]uchos, sino todos los derechos que el actor estima vulnerados por los artículos 78 y 81 son el resultado de conquistas laborales, y se encuentran ampliamente amparados en el ordenamiento constitucional y legal de Colombia. Sin embargo, es dable aclarar que su ejercicio ha de someterse a las restricciones que la Carta, las leyes y los tratados supranacionales determinan, más aún, cuando él está vinculado con una misión especial y de particulares connotaciones como es la administración de justicia. Los preceptos demandados no desconocen esos parámetros generales, por el contrario persiguen desarrollarlos y reafirmarlos” (64) .
(64) Cfr. folio 66 del expediente.
4.1. Los asuntos que son objeto de reparo por parte del actor, ya fueron objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional, pues los apartes demandados de los artículos 78 y 81 del Decreto 261 de 2000, reproducen textos contenidos en la ley estatutaria de la administración de justicia, estudiada integralmente por la Corte Constitucional en la Sentencia C-037 de 1996. Por esta razón, la Corte, en esta oportunidad, tendrá que estarse a lo resuelto en la citada providencia.
5.1.1. Las normas parcialmente demandadas recogen, en esencia, el contenido de los artículos 154 y 151 —respectivamente— de la Ley 270 de 1996 (65) . No obstante, el decreto ley introduce una modificación sustancial a los preceptos estatutarios, pues éstos se refieren a prohibiciones e incompatibilidades generales para el ejercicio de todos los cargos en la rama judicial, mientras que las normas demandadas, parte del régimen de carrera propio que le reconoce la propia Ley 270 de 1996 (66) , aplican dichas prohibiciones e incompatibilidades, específicamente, al ejercicio de cargos dentro de la Fiscalía General de la Nación. Será preciso, entonces, determinar (i) si las posibles restricciones que por esta vía se causa a los derechos de los empleados y funcionarios de la fiscalía, son razonables; luego, se deberá establecer (i) si al seguir dicho procedimiento el legislador extraordinario desconoció la Constitución; y, finalmente precisar (ii) si tales disposiciones configuran una violación de los derechos de los trabajadores de la fiscalía, en los términos expresados por el demandante.
(65) Estos son los textos de la ley estatutaria:
ART. 151.—Incompatibilidades para ejercer cargos en la rama judicial. Además de las previsiones de la Constitución Política, el ejercicio de cargos en la rama judicial es incompatible con:
1. Realizar actividades ajenas al ejercicio de sus funciones durante la jornada de trabajo, salvo la excepción prevista en el parágrafo 2º del artículo 151.
(66) Artículo 159.
5.2. Sobre la razonabilidad de las prohibiciones e incompatibilidades para el ejercicio de cargos en la Fiscalía General de la Nación.
5.2.1. Las restricciones que en la forma de prohibiciones o de incompatibilidades se le aplican a los derechos de los trabajadores de la Fiscalía General de la Nación son razonables, puesto que (i) tienen fundamento constitucional expreso en los artículos 126 y 127 y su finalidad es importante ya que la exigencia de exclusiva disponibilidad que se predica de estos empleados tiene el propósito de garantizar la eficacia e independencia en el ejercicio de las funciones de investigación criminal y acusación ante los jueces penales, así como la continuidad en la prestación de un servicio público esencial; por otra parte (ii) son legítimas, puesto que no apelan a criterios de diferenciación sospechosos, basándose en una categoría objetiva —ser empleado de la Fiscalía General—, que cobija a todos los integrantes de dicho ente; y finalmente, (iii) son efectivamente conducentes, pues la relación entre la finalidad perseguida —independencia, calidad y transparencia en el servicio— y el medio empleado para alcanzarla —las aludidas prohibiciones o incompatibilidades—, cumple el criterio de idoneidad. En efecto, es claramente conducente para garantizar la eficiencia e independencia de los empleados y funcionarios de la fiscalía, el que se les impida realizar otras actividades durante la jornada laboral que puedan comprometer sus intereses o afectar la calidad del servicio que prestan (67) .
(67) En este caso, si bien el legislador ordinario puede ejercer su libertad de configuración para fijar el régimen de carrera que se aplicará a la Fiscalía General de la Nación —“régimen de carrera autónomo” en los términos del artículo 159 de la Ley 270 de 1996—, es necesario aplicar un juicio de razonabilidad intermedio respecto de las normas que consagran prohibiciones e incompatibilidades, entre otras razones, porque potencialmente pueden afectar derechos fundamentales de los empleados y funcionarios de la fiscalía —v. gr. la igualdad— Cfr. supra nota 92.
5.3. Del régimen autónomo de la Fiscalía General de la Nación.
5.3.1. Ya se ha hecho breve referencia al significado y consecuencias que tiene la consagración de leyes estatutarias (68) . Frente a la administración de justicia se precisó que el campo de acción de una ley de tal naturaleza se concentra, exclusivamente, a aquellas disposiciones que de una forma u otra afectan la estructura general de dicha administración, establecen y garantizan la efectividad de los principios generales sobre el tema, o desarrollan aspectos sustanciales de esta rama del poder público (69) .
(68) Cfr. Infra. apartado V, consideraciones y fundamentos 5.2.2.
En el caso de la Fiscalía General de la Nación, aunque éste es un organismo que pertenece a la rama judicial del poder público y, por tanto, está íntimamente comprometido en la administración de justicia, la propia Constitución le reconoce una autonomía administrativa y presupuestal — art. 249— de la cual se desprenden claras consecuencias respecto de las funciones que compete desarrollar al legislador ordinario. Ello ha sido expresamente plasmado en el artículo 253 de la Carta Política que establece que será la ley la que determine la estructura y funcionamiento de la fiscalía, el ingreso por carrera, las inhabilidades e incompatibilidades, denominación calidades, remuneración, prestaciones sociales y régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de su dependencia. En palabras ya expresadas por la Corte:
“La pertenencia de la Fiscalía General de la Nación a la rama judicial del poder público y su condición de órgano titular de la administración de justicia, si bien significa sujeción a los principios propios de la materialidad de dicha función, no afecta la autonomía que constitucionalmente se le reconoce, conforme a lo expuesto en esta misma providencia. Por lo anterior, es claro que el mandato del artículo 152.b) de la Constitución en cuanto exige la regulación mediante ley estatutaria de la materia relativa a “la administración de justicia”, ha de interpretarse en consonancia con las reglas enunciadas en los artículos 249, inciso segundo —autonomía administrativa y presupuestal de la fiscalía— y 253 de la Constitución. Esta última disposición cuando prevé que la ley “determinará” lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación, al ingreso por carrera y al retiro del servicio, a las inhabilidades e incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración, prestaciones sociales, régimen disciplinario de los funcionarios o empleados de su dependencia, no exige que las normas pertinentes revistan un carácter especial y por lo tanto ha de entenderse que deben ser adoptadas mediante el procedimiento propio de las leyes ordinarias. En efecto conforme a jurisprudencia invariable de esta corporación las competencias legislativas deben cumplirse a través del procedimiento de la ley ordinaria salvo las excepciones establecidas en la propia Constitución, que en cuanto tales han de interpretarse y aplicarse de manera restrictiva (...)” (70) .
(70) Corte Constitucional Sentencia C-409 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis. En esta oportunidad la Corte revisó la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los numerales 1º, 2º, 3º y 4º, y el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000 y contra el artículo 107 del Decreto Ley 261 de 2000.
Así, respecto del máximo ente de investigación criminal, le corresponderá a la ley ordinaria desarrollar los temas concernientes con su estructura y funcionamiento, en lo relacionado con (i) la asignación de la planta de personal que corresponda, (ii) su variación en los casos en que resulte necesario y (iii) la fijación del manual de requisitos y funciones de cada uno de sus empleos (71) . Esta facultad se precisa aún más en el caso del régimen de ingreso, permanencia y desvinculación (carrera administrativa). Dice el artículo 159 de la ley estatutaria de la administración de justicia:
(71) Cfr. una vez más, el artículo 30 de la Ley 270 de 1996.
"ART. 159.—Régimen de carrera de la Fiscalía. La Fiscalía General de la Nación tendrá su propio régimen autónomo de carrera sujeto a los principios del concurso de méritos y calificación de servicios, orientado a garantizar la igualdad de oportunidades para el ingreso, permanencia y ascenso en el servicio de los funcionarios y empleados que la conforman.
Por estas razones, cuando en el Decreto Ley 261 de 2000 se regularon estos temas, precisamente a través de las normas que ahora son demandadas parcialmente, el Presidente de la República ejerció una competencia para la que estaba constitucional y legalmente habilitado. Dicha normatividad no se limitó a reproducir, entonces, el régimen general de prohibiciones e inhabilidades vigente para los empleados de la rama judicial, sino que procedió a aplicarlos a los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación. Se respeta y acata, de este modo, el sistema de competencias legislativas definido por el ordenamiento superior.
5.4. Sobre los cargos presentados contra los artículos 78 y 81 del Decreto Ley 261 de 2000.
5.4.1. Hecha la anterior precisión, corresponde ahora estudiar los cargos presentados por el actor contra las normas parcialmente demandadas. Por tratarse de disposiciones que versan sobre materias sobre las cuales la Corte Constitucional ya se ha pronunciado en varias oportunidades (72) , resulta procedente ir de la mano de las consideraciones hechas por el tribunal en aquellas oportunidades, con el propósito de reiterar la doctrina establecida.
(72) De manera puntual, el contenido de las expresiones demandadas aquí recoge el de los artículos 154 y 151 —respectivamente— de la Ley 270 de 1996, cuyo proyecto fue objeto de revisión previa por parte de la Corte Constitucional. Ahora bien: la excepción contemplada en el numeral 1º del artículo 78 del Decreto Ley 261 de 2000 —referida al parágrafo 2º del artículo 81 del mismo decreto— es igual (dentro del ámbito de su competencia) a la señalada por el artículo 154 de la Ley 270 de 1996 —sólo que en la ley estatutaria la excepción se encuentra en el parágrafo 2º del artículo 151. La aludida excepción —para el caso de la Fiscalía— dispone: “Los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación podrán ejercer la docencia universitaria en materias jurídicas hasta por cinco horas semanales siempre que no se perjudique el normal funcionamiento del despacho judicial. Igualmente, con las mismas limitaciones, puede realizar labor de investigación jurídica e intervenir a título personal en congresos y conferencias”.
5.4.1.1. Al establecerse determinadas prohibiciones en el ejercicio de los cargos de la Fiscalía General de la Nación, se pretende garantizar la continua y eficiente prestación de una actividad como la investigación criminal, particularmente significativa dentro una sociedad caracterizada por altas tasas de delincuencia y las más diversas formas de criminalidad. Por otro lado, se intenta erradicar los posibles conflictos de interés que atentan contra la imparcialidad y objetividad que debe presidir la actuación de la fiscalía, evitando así, que se comprometa la transparencia de los investigadores y demás empleados del ente acusador.
Resulta apropiado, entonces, que a los trabajadores de la fiscalía se les impida la realización de actividades ajenas durante la jornada de trabajo, excepción hecha, claro está, de aquellas labores relacionadas con la docencia y la investigación jurídicas puesto que éstas son afines con la profundización de sus conocimientos, de los cuales, de una forma u otra, depende el cumplimiento adecuado de las funciones que se les encomiendan. En fin, hacer parte de una institución como la Fiscalía, que desarrolla una labor central en la protección, desde la perspectiva criminal, de los derechos fundamentales garantizados por la Constitución, tanto de los ciudadanos en general como de los propios sujetos objeto de una investigación, es un compromiso y una responsabilidad que exige dedicación exclusiva tan sólo compatible con actividades de investigación y docencia mediante las cuales se pretende crear un espacio adecuado para que los empleados y funcionarios de dicha entidad puedan desarrollar a fondo sus conocimientos y expandir la frontera de sus habilidades profesionales, de lo cual depende su ingreso, permanencia y ascenso en la función pública.
Tampoco el numeral 5º del artículo 78 del Decreto Ley 261 de 2000 vulnera la Carta Política, pues debe tenerse en cuenta que el derecho de huelga, aunque se reconoce de manera general a todos los trabajadores, encuentra una clara excepción en los casos en los que resulta comprometida la prestación de un servicio público esencial. Tales actividades, dotadas de una especial connotación dentro del ordenamiento jurídico, deben ser definidas por el legislador (C.P., art. 56 ). Recuérdese, además, que si bien a la Fiscalía General se le reconoce autonomía en ciertas materias, su función principal como máximo ente de investigación criminal, está totalmente ligada al servicio público esencial de administración de justicia —tal como lo reconoce el artículo 125 de la Ley 270 de 1996— y, por tanto, las prohibiciones que se predican de sus funcionarios bien pueden ser análogas a las vigentes en la rama judicial (73) .
(73) Dice el inciso primero del artículo 365 de la Constitución: “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional” —énfasis no original.
5.4.1.2. Respecto de las incompatibilidades, el régimen general establecido por la Constitución para los servidores públicos (C.P., arts. 126 a 129), puede ser complementado por el Congreso, fijando otras “de acuerdo con la materia o la responsabilidad del cargo que se trate (C.P., arts. 124, 125 y 150, num. 23)” (74) . En el caso de la Fiscalía General de la Nación, esta facultad ha sido desarrollada por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias precisas; tal autorización dada por el legislador ordinario “ha de tener [de cualquier forma], su norte en los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que gobiernan la actividad legislativa, [ordinaria o extraordinariamente ejercida], para evitar que se contraríen los principios y derechos reconocidos por la Constitución Política a todos los habitantes del territorio nacional” (75) . Se trata, sin duda, de limitaciones en el desempeño de actividades públicas que “hacen parte del régimen disciplinario y buscan mantener la probidad del servidor público en el ejercicio de sus funciones, a través del señalamiento de impedimentos legales, relacionados con la imposibilidad del ejercicio simultáneo de dos actividades o cargos que puedan poner en entredicho la transparencia debida para el normal desarrollo de la actividad pública” (76) . En igual medida, pretenden evitar “que se utilice el cargo público para favorecer intereses propios o de terceros en perjuicio del interés general y de los principios que gobiernan la función pública” (77) .
(74) Este es el criterio al que la Corte hace alusión al estudiar el artículo de la Ley 270 de 1996 que señala las incompatibilidades con el ejercicio de cargos en la rama judicial. Cfr. Sentencia 037 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(75) Corte Constitucional Sentencia C-617 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte declaró exequibles los literales b) y d) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. Dichas disposiciones regulan asuntos relacionados con el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los personeros municipales. La cita hecha hace parte de las consideraciones generales sobre el régimen de inhabilidades e incompatibilidades que desarrolla la Constitución Política.
(76) Corte Constitucional Sentencia C-307 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Este tribunal declaró exequibles las expresiones “concejales y miembros de las juntas administradoras locales” y el literal b), del numeral primero (1º), del artículo 44 de la Ley 200 de 1995 (Código Único Disciplinario), bajo el entendido de que subsisten las incompatibilidades y las excepciones a éstas, legalmente establecidas.
(77) Corte Constitucional Sentencia C-426 de 1996 M.P. Hernando Herrera Vergara. Se declara la exequibilidad del literal b) del numeral 1º del artículo 44 de la Ley 200 de 1995 Código Disciplinario Único, “siempre que se entienda que la incompatibilidad allí establecida para los diputados, se refiere a las controversias y asuntos en los que se discutan intereses del departamento, o aquellas que deban ser decididas por una entidad administrativa del orden departamental”.
Dentro del marco anteriormente establecido, las causales de incompatibilidad con el ejercicio de cargos en la Fiscalía General de la Nación, a las que se refiere el artículo 81 del Decreto 261 de 2000, se ajustan a la Constitución, pues refieren una serie de circunstancias que comprometen seriamente el desempeño de las funciones asignadas a cada uno de los servidores de dicha entidad, atentando contra su independencia y comprometiendo su juicio, que siempre ha de estar desprovisto de cualquier tipo de presión política o económica. En este orden de ideas, el numeral 1º de la norma bajo estudio, objeto de la acusación, desarrolla cabalmente lo dispuesto en los artículos 127 y 128 del estatuto superior, precisando algunas actividades que entran en colisión con el desempeño de cargos al servicio de la Fiscalía General.
Con base en estas consideraciones los numerales 1º y 5º del artículo 78 y el numeral 1º del artículo 81 del Decreto Ley 261 de 2000 serán declarados exequibles.
IX. Artículo 125 del Decreto Ley 261 de 2000
“ART. 125.—Una calificación insatisfactoria anual, dará lugar a la insubsistencia, previa decisión motivada del funcionario competente, contra la cual procederán los recursos ordinarios por la vía gubernativa”.
2.1. “Este artículo lo que hace es violar la Constitución Nacional en el capítulo 2 (sic) de la función pública, y más concretamente el artículo 125 que establece como regla general, la carrera como forma más moderna y democrática de acceder a la función pública, por ello señala que “los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera”” (78) . Dicha violación consiste, concretamente, en que la norma acusada desconoce los “principios benéficos” que tienen los cargos de carrera, relacionados con la evaluación de los méritos de los funcionarios al momento de ingresar, ascender o retirarse del servicio, la estabilidad laboral que se predica de la aplicación de criterios técnicos en la calificación del desempeño y la estricta sujeción a la ley para determinar las funciones asignadas a cada cual. Así, cuando se permite que una simple calificación insatisfactoria de un funcionario, dé lugar a la declaración de insubsistencia, se rompe todo el equilibrio sobre el que se sustenta el sistema de carrera en la provisión de cargos estatales y, por tanto, se vulnera el ordenamiento superior.
(78) Cfr. folio 20 del expediente.
3.1. Según el Fiscal General, “la carrera administrativa es un sistema que persigue garantizar la eficiencia de la administración pública, y que exista igualdad de oportunidades para acceder, permanecer y ascender en el servicio público, para lo cual ha de tenerse exclusivamente en cuenta el mérito de los candidatos. En este orden de ideas no basta demostrar que se tiene mérito para ingresar a desempeñar un cargo de carrera, es igualmente importante que se confirme para permanecer y ascender. Es contrario a los postulados de la administración pública el que un aspirante a hacer parte de ella, sólo se preocupe por demostrar sus condiciones cuando pretenda ingresar, y que no lo haga, o no se le pueda valorar en aras a determinar que tiene calidades para permanecer o ascender” (79) .
(79) Cfr. folio 68 del expediente.
4.1. Por su parte, el Procurador General sostiene que “en el artículo 125 del Decreto 261 de 2000 se establece que una calificación insatisfactoria anual, dará lugar a la insubsistencia, previa decisión motivada del funcionario competente, contra la cual procederán los recursos ordinarios por vía gubernativa. Esta disposición armoniza con lo previsto en el artículo 125 de la Carta Política, pues en éste expresamente se establece que el retiro de la carrera se hará por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por lo tanto, la norma acusada no sólo reitera la disposición constitucional, sino que además ampara los objetivos de la carrera administrativa, en la medida que garantiza la estabilidad en el empleo a los empleados que han obtenido calificación satisfactoria, y no podría ser de otro modo, porque la carrera administrativa busca proteger los derechos laborales de quienes se encuentran escalafonados y garantizar la eficiente prestación del servicio público” (80) .
(80) Cfr. folio 23 del expediente.
5.1.1. La Corte deberá analizar ahora si una disposición como la contenida en el artículo 125 del Decreto Ley 261 de 2000, al señalar que, previa decisión motivada por el funcionario competente, será posible declarar insubsistente al empleado de la fiscalía que haya recibido una calificación insatisfactoria anual en su rendimiento, configura una violación de la Constitución particularmente, de las normas encargadas de fijar el régimen de carrera para los empleos de los órganos y entidades del Estado.
5.1.2. Con tal propósito se procederá a señalar brevemente (i) cuál es el sentido y alcance del régimen de carrera dentro de nuestro ordenamiento jurídico para después (ii) hacer un análisis específico sobre la manera como dicho sistema ha sido desarrollado por el legislador extraordinario en el caso de la Fiscalía General de la Nación.
5.2. Breve alusión al sentido y alcance del régimen de carrera.
5.2.1. El régimen legal al cual se somete la asignación de los empleos de los órganos y entidades públicas apunta a que el Estado pueda contar con servidores “cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con mejores índices de resultados, su verdadera aptitud para atender las altas responsabilidades confiadas a los entes públicos” (81) . Tal propósito parte de la necesidad, propia de un Estado social de derecho, de contar con criterios objetivos en la selección de personal que promuevan la excelencia en el cumplimiento de las labores propias de la administración pública.
(81) Corte Constitucional Sentencia C-391 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En esta oportunidad, la Corte declaró la constitucionalidad de los artículos 2º y 4º (parcialmente demandados) de la Ley 27 de 1992 “Por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones”.
Dice el artículo 125 de la Carta Política:
“ART. 125.—Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
“El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se hará previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.
“El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.
“En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción”.
Esta disposición se fundamenta en el deseo de “hacer extensivo el principio del mérito a los trabajadores oficiales” (82) , que durante la vigencia de la Constitución del 86 tuvieron un sistema de carácter contractual —“caprichoso e inconveniente”— (83) , para su vinculación a la función pública. Se hace necesario, entonces, que exista una carrera que se rija también por otros criterios como la capacidad, la eficiencia y la honestidad (84) .
(82) Tal es la razón en la que se sustenta la inclusión de un sistema de carrera administrativa en el proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia Nº 30 (Título: De la administración pública, autor: Carlos Fernando Giraldo Ángel). Cfr. Gaceta Constitucional Nº 20 página 18. En las gacetas constitucionales no aparece ninguna otra referencia sustancial a la discusión del tema por parte de la comisión tercera o de la plenaria de la asamblea.
(84) Éstos son los criterios que el Gobierno Nacional consagró respecto de la carrera administrativa en su proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia, texto guía en los debates de la Asamblea Constituyente (Cfr. art. 136).
5.2.2. La Corte Constitucional por su parte, ha precisado, en diferentes sentencias (85) , el contenido y alcance de la referida norma, la cual erige al sistema de carrera administrativa, como un verdadero principio constitucional (86) del ordenamiento que desarrolla instrumentos para asegurar, sobre la base del mérito laboral, académico y profesional, la igualdad de oportunidades y el desempeño eficiente y honesto de las funciones públicas, el ingreso, la permanencia, la promoción y el retiro en los diferentes empleos del Estado.
(85) Se pueden consultar, entre muchas, las recientes Sentencias: C-199 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-302 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-368 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-370 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-456 de 1999 M.P. Martha Victoria Sáchica; C-506 de 1999 M.P Fabio Morón Díaz; C-642 de 1999 M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-746 de 1999 M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-109 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-370 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-486 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-560 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-563 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz. Se señalan, a modo simplemente enunciativo, una variedad de fallos que desarrollan innumerables aspectos del régimen de carrera administrativa vigente en diversas ramas del ordenamiento. Todos estos pronunciamientos giran alrededor de los principios trazados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional a los que se hará referencia concreta en los casos que sea necesario.
(86) Tal es la jerarquía que la jurisprudencia, en aplicación de la Constitución ha dado a la carrera administrativa. Puede consultarse la Sentencia C-563 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz. Se declara la exequibilidad de los artículos 2º, 4º y 50 de la Ley 443 de 1998 “Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”. Allí se afirmó, siguiendo la doctrina establecida en la Sentencia T-406 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón: “Ha distinguido esta corporación entre principios y valores constitucionales, definiendo los primeros como “...aquellas prescripciones jurídicas generales que suponen una delimitación política y axiológica reconocida y, en consecuencia restringen el espacio de interpretación, lo cual hace de ellos normas de aplicación inmediata tanto para el legislador como para el juez constitucional. ...Ellos se refieren a la naturaleza política y organizativa del Estado y de las relaciones entre los gobernantes y los gobernados. Su alcance normativo no consiste en la enunciación de ideales que deben guiar los destinos institucionales y sociales con el objeto de que algún día se llegue a ellos; su valor normativo debe ser entendido de tal manera que signifiquen una definición en el presente, una base axiológica-jurídica sin la cual cambiaría la naturaleza misma de la Constitución y por lo tanto toda la parte organizativa perdería su significado y razón de ser””.
La función pública presenta como propósito fundamental la defensa y realización de los intereses generales; y para ello, es necesario que se desarrolle con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, sin duda aplicables a las actividades administrativas y judiciales —art. 269 C.P.— Por esta vía, se crea una serie de contrapesos a “la inmoralidad, la negligencia y la falta de adecuada preparación del personal” (87) que atentan contra la calidad del servicio que prestan las entidades y órganos del Estado. Obviamente, para que los fines de la carrera sean alcanzados, ésta no puede derivar en una simple estabilidad laboral desprovista de conexión con su razón de ser primigenia: conseguir que personas de altas calidades, suficiente mérito y espíritu de consagración al servicio público conformen el cuerpo de personal del Estado.
(87) Cfr. Sentencia C-391 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo (la Corte declaró, en esta oportunidad, la constitucionalidad de los artículos 2º y 4º parciales de la Ley 27 de 1992 “Por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones”). Allí se afirma que la lucha contra estas patologías sociales “no podría cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal diseñado dentro de claros criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una planta de personal debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles óptimos de rendimiento.
Lo que se persigue es que en cada una de las etapas que definen la relación del Estado con sus servidores —i. e. el ingreso, la permanencia, la promoción y la salida— se disponga de herramientas adecuadas para que las funciones públicas sean desarrolladas por personas idóneas que cumplen con requisitos que garantizan la calidad de su labor y su vocación de servir a la comunidad (C.P., art. 2º ), y para que sus elevadas condiciones sean refrendadas durante el transcurso del vínculo con el Estado, logrando el mejoramiento progresivo del servicio que se presta. De ahí que la estabilidad relativa de los empleados de carrera “no puede oponerse a la posibilidad de consagrar causales de separación en aquellos casos previstos en la ley, que constituyan razón suficiente que justifique la adopción de la medidas” (88) . La Constitución admite por tanto, que “el retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley” —art. 125 C.P.
(88) Corte Constitucional Sentencia C-048 de 1997 M.P. Hernando Herrera Vergara. La Corte declaró la exequibilidad de los artículos 44, literal d), y 66 literal b) del Decreto 2147 de 1989, “Por el cual se expide el régimen de carrera de los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad”.
5.3. Del régimen de carrera de la Fiscalía General de la Nación.
5.3.1. El régimen de carrera previsto por la Constitución para los funcionarios públicos (C.P., arts. 126 a 129) puede ser desarrollado y complementado por el legislador, dentro del ámbito de sus competencias, bien por vía general (v. gr. L. 27/92), o de manera específica como en el caso de la carrera administrativa de los servidores de la Fiscalía General de la Nación ( C.P., arts. 125, 150 num. 23 y 253), siempre con arreglo a los principios básicos que la rigen y el respeto por los valores, fines, derechos y deberes constitucionales.
Así mismo, el legislador “al hacer uso de su libertad de configuración del régimen de carrera de la Fiscalía General de la Nación, debe observar las previsiones contenidas en la ley estatutaria de la administración de justicia, por cuanto ésta, en desarrollo del artículo 152 de la Constitución, ha regulado la carrera administrativa en la rama judicial, de la cual forma parte aquélla (arts.156, 157 y 159)” (89) .
(89) Corte Constitucional Sentencia C-1381 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell. La Corte declaró exequible el artículo 129 (Del retiro de la carrera de la Fiscalía General de la Nación) del Decreto Ley 261 de 2000.
Así, la Ley 270 de 1996 señala características singulares, del régimen especial de carrera administrativa de la fiscalía en los siguientes términos:
“ART. 159.—Régimen de carrera de la fiscalía. La Fiscalía General de la Nación tendrá su propio régimen autónomo de carrera sujeto a los principios del concurso de méritos y calificación de servicios, orientados a garantizar la igualdad de oportunidades para el ingreso, permanencia y ascenso en el servicio de los funcionarios y empleados que la conforman”.
“Los cargos de libre nombramiento y remoción, así como los de carrera, serán previstos en la ley.
La Corte al hacer el análisis de constitucionalidad del referido artículo 159 consideró:
“De conformidad con lo previsto en el artículo 253 de la Carta, el legislador, teniendo en consideración la autonomía presupuestal y administrativa de la que goza la Fiscalía General de la Nación (C.P., art. 249), deberá regular los aspectos relativos a la estructura, el funcionamiento, el ingreso por carrera y el retiro del servicio en esa entidad del Estado. Dentro de ese orden de ideas, y según lo señalado en esta providencia, conviene recordar que los artículos 125 y 150-23 constitucionales le confieren plena independencia al legislador para definir las características y el alcance del sistema de carrera, para lo cual puede incluso prescribir que una determinada institución se someterá a un régimen especial que él mismo defina” (90) .
(90) Corte Constitucional. Sentencia C-037 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
La ley estatutaria de la administración de justicia estableció, además, una serie de principios sobre el régimen de carrera de los servidores de la administración de justicia que, como se acaba de ver, deben ser respetados por el legislador ordinario a la hora de desarrollar la materia respecto de la Fiscalía General de la Nación, sin que ello menoscabe su autonomía. El antecedente inmediato del artículo 125 del Decreto Ley 261 de 2000 se encuentra, entonces, en la propia Ley 270 de 1996. Dice el artículo 171:
“ART. 171.—Evaluación de empleados. Los empleados de carrera serán evaluados por sus superiores jerárquicos anualmente, sin perjuicio de que, a juicio de aquéllos, por necesidades del servicio se anticipe la misma.
“La calificación insatisfactoria de servicios dará lugar al retiro del empleado. Contra esta decisión proceden los recursos de la vía gubernativa”.
En consecuencia, para el caso de la Fiscalía General de la Nación, resulta ajustado a la Carta Política que el Presidente de la República, expresamente autorizado por el legislador, haya regulado lo concerniente al régimen de carrera de dicha entidad (capítulo VI del Decreto Ley 251 de 2000) y, particularmente, lo relativo a la calificación de servicios —objeto del artículo 125, parcialmente demandado. Al hacerlo, además de ejercer una competencia para la que contaba con autorización, desarrolló los principios sobre carrera administrativa señalados por la Constitución y no atentó contra la estabilidad de los funcionarios de la Fiscalía, pues como ha quedado dicho, el régimen especial que se les aplica en materia laboral comprende, no sólo a las condiciones de acceso o separación de la función pública, sino también las de permanencia y satisfactorio cumplimiento de las labores asignadas.
5.3.2. Además, el efecto establecido —i. e. la desvinculación del funcionario por una calificación insatisfactoria de sus servicios—, resulta razonable por los siguientes motivos (91) :
(91) Nuevamente, los elementos que constituyen el juicio de razonabilidad que realizará la Corte, son tres: 1. que la finalidad de la medida sea constitucionalmente válida e importante, 2. que el medio que emplea para cumplir dicha finalidad sea legítimo, pues no emplea ningún criterio de diferenciación sospechoso o prohibido, y 3. que se presente una relación de medio a fin efectivamente conducente. El nivel de intensidad del examen será intermedio porque la medida puede potencialmente afectar derechos fundamentales de los empleados y funcionarios de la fiscalía.
5.3.2.1. La finalidad de la medida es constitucionalmente válida —art. 125 C.P.— es importante porque vela por la eficaz prestación de un servicio público esencial comprometido con la protección de los derechos de los ciudadanos e íntimamente ligado con la realización de los fines encomendados al Estado social de derecho —art. 2º C.P.—.
5.3.2.2. La medida controlada es legítima, puesto que no emplea ningún criterio de diferenciación prohibido entre los sujetos a los que se aplica la disposición: cobija a todos los empleados y funcionarios de la fiscalía.
5.3.2.3. La relación entre el fin perseguido por la norma —la buena prestación del servicio en condiciones de idoneidad, regularidad y constante mejoramiento—, y el medio empleado para alcanzarlo —la continua supervisión y calificación de las labores realizadas— es efectivamente conducente, pues contribuye, estrecha y efectivamente, a servir los intereses generales de la comunidad y a cumplir con los principios de moralidad y eficacia, propios de la función administrativa —art. 209 C.P—. Además, la sanción que se impone no corresponde al ejercicio arbitrario del poder que posee el funcionario competente —debe ser motivada—, ni está exenta de control —contra ella proceden los recursos de la vía gubernativa. Tampoco es el resultado de un procedimiento secreto o desconocido para el funcionario, pues los empleados de la fiscalía ejercen competencias regladas —art. 122,C.P.— (92) de forma tal que conocen con suficiencia los requerimientos y objetivos que han de cumplir en el ejercicio de su cargo.
(92) Dice el inciso primero de la norma superior: “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Por estas razones, la expresión demandada del artículo 125 del Decreto Ley 261 de 2000, será declarada exequible.
1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-1546 de 2000 que declaró la exequibilidad del artículo 9º del Decreto Ley 261 de 2000, salvo las expresiones “crear, suprimir, fusionar y...y... número” contenidas en dicho precepto.
2. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 34 del Decreto Ley 261 de 2000 por las razones señaladas en este fallo.
3. Declararse INHIBIDA para conocer de la demanda presentada contra los numerales 4º y 5º del artículo 52 del Decreto Ley 261 de 2000 por cuanto la acusación que presenta el actor no contiene argumentos que se puedan predicar de las normas impugnadas.
4. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-1505 de 2000 en la que se declaró exequible integralmente —incluido el parágrafo—, el artículo 54 del Decreto Ley 261 de 2000.
5. Declarar EXEQUIBLES los numerales 1º y 5º del artículo 78 y el numeral 1º del artículo 81 del Decreto Ley 261 de 2000.
6. Declarar EXEQUIBLES las expresiones demandadas del artículo 125 del Decreto Ley 261 de 2000.

References: artículo 5
 artículo 150
 artículo 20
 artículo 124
 artículo 152
 artículo 76
 artículo 150
 Artículo 9
 artículo 30
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 243
 Artículo 34
 artículo 34
 artículo 250
 artículo 34
 artículo 33
 artículo 34
 artículo 1
 artículo 34
 artículo 1
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 33
 artículo 33
 artículo 277
 artículo 33
 artículo 33
 artículo 152
 artículo 152
 artículo 152
 artículo 152
 artículo 34
 artículo 33
 artículo 33
 artículo 33
 artículo 30
 artículo 34
 Artículo 52
 artículo 52
 artículo 4
 artículo 52
 artículo 159
 artículo 253
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 241
 artículo 2
 artículo 11
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 31
 artículo 16
 artículo 52
 Artículo 54
 artículo 54
 artículo 54
 artículo 54
 artículo 52
 artículo 81
 artículo 151
 Artículo 159
 artículo 159
 artículo 253
 artículo 152
 artículo 1
 artículo 107
 artículo 159
 artículo 30
 artículo 78
 artículo 81
 artículo 154
 artículo 151
 artículo 78
 artículo 125
 artículo 365
 artículo 174
 artículo 44
 artículo 44
 artículo 81
 artículo 78
 artículo 81
 Artículo 125
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 152
 artículo 129
 artículo 159
 artículo 253
 artículo 125
 artículo 171
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 9
 artículo 34
 artículo 52
 artículo 54
 artículo 78
 artículo 81
 artículo 125