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Timestamp: 2017-09-26 05:41:11+00:00

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Un exemple anglais de régulation éthique : les conflits d’intérêt et la technique de « Value for Money »
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I. Entre fragmentation organisationnelle et cumul personnel, la fatalité des conflits d’intérêt anglais
II. Du « public service ethos » à l’« ethical framework » : quelques invariables standards de l’éthique publique ?
II.1. Un arrière-plan empreint de vigilance envers le monde politique
II.2. La similitude dans la diversité : les principes éthiques propagés par un système administratif spécifique et différencié
II.3. Mécanismes externes complétant les mécanismes de gestion des conflits d’intérêt
III. Les partenariats publics privés, neutres pour les conflits d’intérêt ?
III.1. Face à la multiplication des conflits d’intérêt, une réponse pratique réservée
III.1.1. Les conflits d’intérêt personnel
III.1.2. Les conflits d’intérêt organisationnels
III.1.3. Les conflits d’intérêt impliquant les experts extérieurs
III.2. Un processus d’harmonisation progressive de l’éthique au sein des PPP ?
IV. Conclusion : Une approche générale de la gestion des conflits d’intérêt, de l’utopie au pragmatisme
1 Se livrer au même exercice à propos du système hollandais, également fort sollicité, enrichirait c (...)
1A l’heure où les différentes entités fédérées ou fédérale belges systématisent le recours aux partenariats publics privés (« PPP »), des modèles sont recherchés notamment dans le système anglais, terre d’origine de ces modes de collaboration entre les secteurs public et privé. Dans la présente contribution, seront proposés quelques éclairages spécifiques sur cette potentielle source d’inspiration, tout d’abord pour pointer les questions soulevées par les conflits d’intérêt en Angleterre, ensuite pour souligner l’absence de solutions « automatiques » ou générales dans les PPP anglais, enfin, parce qu’en raison des différences entre systèmes juridiques ou cultures administratives, transplanter des mécanismes étrangers ne peut pas totalement faire abstraction du contexte de développement des outils transplantés ni de leur subséquente évolution. Or, les PPP anglais ont substantiellement évolué dans leur pratique et leur gestion depuis leur « naissance » en 1992. En raison du décalage temporel entre la mise en place des systèmes anglais et belge, présenter succinctement l’expérience anglaise en matière de conflits d’intérêt permettra peut-être aux spécialistes et décideurs publics belges d’exploiter au mieux l’un des avantages apportés par les PPP à la gestion de la chose publique : la planification et la réflexion stratégique à long terme.1
2 M. FRIEDMAN, “The Social Responsibility of Business is to Increase its Profits”, The New York Time (...)
3 Selon la “Public School Theory”. J. BOURN, Comptroller and Auditor General jusqu’en 2007 (et donc (...)
4 I. MACNEIL, “Bureaucracy, Liberalism and Community-American Style”, Nw.U.L.Rev., 1984-1985, 79, sp (...)
2En tant qu’organisation, les PPP peuvent se prêter aux analyses théoriques tradionnelles des conflits d’intérêt entre les membres d’une organisation et cette organisation : soit, les conflits d’intérêt n’existeraient pas car chaque individu pourrait jouer des rôles différents alternativement, maintenant une cloison étanche entre son rôle de personne privée et son rôle au sein de l’organisation2 ; soit, les membres d’un groupe seraient « nécessairement » amenés à abuser de ce groupe à des fins personnelles3 ; soit, enfin, chaque membre d’un groupe aurait également des intérêts personnels mais en tant que membre d’un groupe, une relation, voire une perméabilité s’établirait entre ses facettes individuelles et collectives au fur et à mesure que des situations différentes se présentent4 et qu’un équilibre s’établit entre les différents rôles et intérêts de la personne.
5 J. BOURN, op.cit., 45.
3Comme la première approche ne semble pas se confirmer dans la pratique, les deux dernières perspectives informeront la trame de la présente contribution. Les conflits d’intérêt sont inévitables, ne fût-ce qu’en raison des multiples casquettes revêtues par les agents non seulement à un moment précis mais également tout au long de leur carrière. Peut-être cette situation trouve – paradoxalement – une partie de ses sources dans la volonté d’éviter que les fonctionnaires ou politiciens n’abusent de l’organisation à des fins personnelles ou politiques. Ainsi, le New Public Management préconisa notamment de procéder à une séparation des tâches politiques et administratives au sein de l’Etat, ces dernières étant de préférence déléguées à des entreprises privées, inspirées par des motifs économiques. De cette manière, des mécanismes incitatifs seraient instaurés pour éviter l’abus de fonctions.5
6 Renouvelée et non nouvelle (voir A. SAMPSON, Anatomy of Britain Today, Hodder and Stoughton, 1965, (...)
7 http://www.metronetrail.com/default.asp?sID=1080657210664 (19.05.08).
8 Le NAO peut être comparé à la Cour des comptes belge en ce qu’il vérifie la régularité de la compt (...)
9 NAO, London Underground – Are the Public Private Partnerships Likely to Work Successfully?, 2004, (...)
4Pourtant, il apparaît rapidement que la séparation et la fragmentation des tâches au sein de l’Etat se heurtent à des obstacles en termes de complexité et de visibilité des canaux de décisions ou de communication. Dès lors, le facteur personnel prend une importance renouvelée6 : ce sont les personnes qui par leurs diverses fonctions au sein tantôt de firmes de consultance, de comptabilité ou d’avocats, tantôt au sein de l’administration, tantôt au sein d’organismes de régulation, tantôt comme directeurs d’entreprise font la liaison entre ces différents mondes et leurs cultures. Ainsi, pour prendre un exemple parmi d’autres, fut désignée comme PPP Director des trois entités issues des contrats de PPP relatifs au London Underground, Ms E. Noel Harwerth, auparavant active auprès de Citibank et membre de Transport for London, l’entité publique en charge du London Underground7. En d’autres termes, Ms Harwerth était engagée non seulement dans une entité publique et dans une entité privée en même temps, mais encore elle fut appelée à jouer un rôle de coordination entre des entités privatisées, théoriquement en compétition. Le National Audit Office (« NAO »8) souligna l’importance de cette fonction en pointant que cette nomination allait faciliter la bonne communication et la confiance entre les parties publiques et privées engagées dans le PPP9.
5Face à cette situation, se pose la question de savoir comment s’assurer que ces ressources humaines précieuses, ces éléments de communication inter-organisationnelle fonctionnent bien dans l’intérêt général, et non pour un intérêt qui leur est privilégié, pécuniaire, personnel ou encore basé sur une influence indue. Dès lors, comment la réputation et la crédibilité des organisations et de leurs membres peuvent-elles être protégées et cultivées ? Comment et pourquoi, la confiance des citoyens peut-elle être maintenue dans l’assurance que les décisions sont pesées en connaissance de cause sans interférences parasitaires ?
6A partir de cette question, le présent document s’articule en deux parties. Plantant le décor, la première section expose comment le système anglais approche les conflits d’intérêt dans les codes de conduite ainsi que les principes qui les sous-tendent. Nous examinerons l’appareil administratif encadrant ces principes ainsi que la manière dont l’application intégrée de différentes logiques est rendue possible. La deuxième partie illustre les conflits d’intérêt dans le cas spécifique de partenariats publics privés anglais. Il s’agit alors d’esquisser les particularités de la démarche partenariale, de montrer l’approche réservée aux conflits d’intérêt et enfin de s’interroger sur la coexistence d’une éthique publique et d’une éthique privée, voire peut-être sur l’harmonisation possible des deux approches.
10 S. HORTON, “The Public Service Ethos in the British Civil Service: An Historical Institutional Ana (...)
7Les principes de base du service public anglais furent posés voici 150 ans, dans le rapport The Organisation of the Permanent Civil Service (Northcote and Trevelyan, 1853). Depuis lors, la structure et le personnel administratif évoluèrent10, et les principes qui les régissent furent nouvellement formulés en 1995. Pour comprendre la gestion des conflits d’intérêt, il faut s’arrêter sur le processus récent d’évolution des standards attendus dans la conduite de la vie publique (I.1.). Ce détour éclaire en effet non seulement les standards retenus aujourd’hui et les institutions qui les élaborent ou veillent à leur application (I.2.), mais également les concepts complémentaires auxquels les mécanismes de gestion des conflits d’intérêt s’adossent ainsi que leur articulation dans le système global d’évaluation des politiques publiques (I.3.).
11 Ex.: D. LONGLEY et N. LEWIS, “Ethics and the Public Service”, Public Law, 1994, 596-608.
12 S. HORTON, “The Public Service Ethos in the British Civil Service: An Historical Institutional Ana (...)
8Analysant les conséquences du New Public Management des années quatre-vingts et nonante, plusieurs auteurs anglais11 prédirent, voire constatèrent, la disparition de l’éthique du service public, et son remplacement – imparfait – par les valeurs véhiculées par une approche économique de l’action administrative. Ainsi, aux valeurs d’intégrité, de probité et d’impartialité, succéderaient les impératifs d’efficacité, d’économie et d’efficience – souvent groupés sous l’expression générale de « Value for Money », dont le NAO et l’Audit Commission furent instaurés gardiens au début des années quatre-vingts. Une connection s’établit entre le rôle reconnu à l’Etat et les valeurs qui caractérisent ses fonctionnaires, le tout associé à des réformes de management public.12 Parce qu’une partie des missions publiques sont désormais assumées par des entreprises privées, la culture et les pratiques de type privé gagneraient inéluctablement le domaine de la fonction publique.
13 S. ACKROYD, I. KIRKPATRICK et R. WALKER, “Public Management Reform in the UK and its Consequences (...)
14 P. LEOPOLD, “Standards of Conduct in Public Life”, in J. JOWELL et D. OLIVER (eds.), The Changing (...)
15 S. HORTON, “The Public Service Ethos in the British Civil Service: An
16 Ex.: HM Treasury (Her Majesty’s Treasury, équivalent du ministère de l’Economie et des Finances, N (...)
17 Au sens d’“accountability”.
18 Committee on Standards in Public Life, Standards in Public Life - First Report, 1995, vol.1, 14.
9Cette prédiction mérite d’être nuancée aujourd’hui. Ainsi, la portée et les conséquences des réformes de New Public Management sont ambiguës.13 S’il est certain que les notions d’efficacité, d’économie et d’efficience sont récurrentes, des mécanismes parallèles furent progressivement instaurés pour garantir la confiance du public dans la logique poursuivie par l’administration et notamment le désintéressement des fonctionnaires. Ces mécanismes remontent aux chartes et codes élaborés sous le gouvernement de John Major, notamment pour répondre aux critiques formulées à l’encontre des conséquences du New Public Management sur les principes fondamentaux gouvernant la fonction publique. Plusieurs scandales et rapports parlementaires mirent ainsi en évidence l’importance de la neutralité et de l’intégrité dans la vie publique, envers le monde politique et économique14, même si ce furent sans doute les relations avec le premier qui reçurent la plus grande attention normative15. Dans cette foulée, le Comité Nolan publia le rapport Standards in Public Life (1995), dont les « sept principes de base de la vie publique » sont toujours repris aujourd’hui16, à savoir désintéressement, intégrité, objectivité, responsabilité17, ouverture, honnêteté et leadership18.
19 Green Paper, Modernising Local Government – A New Ethical Framework, 1998; White Paper, Modern Loc (...)
20 White Paper, Modern Local Government: In Touch with the People, 1998, chapt. 7.
21 S. 49 et suivants.
22 Local Authorities (Model Code of Conduct) Order 2007, S1 2007/1159.
10Arrivé au pouvoir en 1997, le Labour lia la modernisation des services publics notamment à l’adoption d’un « nouveau » cadre éthique19 et à l’introduction d’un mécanisme de « best value »20, incitant les pouvoirs locaux à une amélioration continue de l’exercice de leurs fonctions. Ces innovations furent reprises dans le Local Government Act 200021, fondement législatif à la promulgation de « codes of conduct » locaux, sans que le contenu de ces codes ne soit précisé. Le Secretary of State for Communities and Local Government publia un code de conduite « modèle »22, à adopter par les pouvoirs locaux à destination des membres élus, co-optés ou nommés.
23 Il existe un document intitulé Civil Service Code, mais n’a pas de base légale (http://www.civilse (...)
24 HC, PASC, A Draft Civil Service Bill: Completing the Reform, First Report, session 2003-04, s. 6.
11Depuis lors, le « civil service » fut, quant à lui, discuté, notamment en 2003, lorsqu’une proposition de loi envisagea de consacrer légalement23 les principes fondamentaux de ce « civil service » ainsi que les structures nécessaires pour les protéger. Les valeurs particulières que devait comprendre un « civil service code » furent énumérées, à savoir l’obligation de servir le gouvernement avec intégrité, honnêteté et impartialité politique ; l’obligation de s’acquitter des fonctions publiques raisonnablement et conformément à la loi ; l’obligation de gérer les affaires du public de manière efficace, prompte et sans préjudice ou mauvaise administration ; l’obligation d’agir sans crainte ou faveur, avec une impartialité politique dans l’élaboration d’avis ou l’exécution des fonctions publiques.24
25 Idem, 24, §16. Aussi étrange que cela puisse paraître à un spécialiste belge de l’administration p (...)
26 HC, PASC, A Draft Civil Service Bill: Completing the Reform, First Report, session 2003-04, 24, §1 (...)
27 Idem, 23-24, §§11-12.
12Néanmoins, ce projet de loi ne vit pas le jour, car les membres du comité parlementaire en charge du projet estimèrent qu’il n’existe pas de définition formalisée de « civil servant », pas plus que des valeurs associées spécifiquement au « civil servant », par opposition au « public sector employee ».25 En effet, le comité insistait sur la similitude des valeurs, partagées par les « civil servants » et les « public sector employees »26, notion s’étendant au personnel des entreprises privées agissant dans le cadre de privatisations ou d’outsourcings27. Cet épisode avorté de l’évolution du code de conduite révèle donc que si l’indépendance de la fonction publique par rapport au monde politique se trouva à nouveau au centre des préoccupations parlementaires, le phénomène de contractualisation ou de privatisation fut perçu comme neutre pour les personnes objet de ce transfert.
28 Ministry of Justice, The Governance of Britain, Draft Constitutional Renewal Bill, 2008, part 5. L (...)
29 Ministry of Justice, The Governance of Britain, Draft Constitutional Renewal Bill, 2008, part 5, p (...)
13Pourtant, récemment28, le « civil service » fit l’objet de nouvelles attentions. Il est question de lui donner une base constitutionnelle ainsi que de préciser l’existence d’une « civil service commission » et les pouvoirs de gestion du « civil service », de renforcer l’existence des codes de conduite, et enfin, d’encadrer les nominations ainsi que les « special advisers »29.
14Si les standards de la vie publique sont répétés à l’envi, des différences apparaissent néanmoins dans l’instauration d’une série d’institutions et d’organes en charge de l’élaboration et de la surveillance exclusive de ces principes (I.2.). De plus, les compléments assurés par des mécanismes non spécifiquement dédiés (dénommés ici « externes ») aux mécanismes de gestion ont sans doute peu changé dans leur principe mais le renforcement des méthodes d’application de ces mécanismes externes peut contribuer à modifier le contenu des conflits d’intérêt. (I.3.).
30 http://www.public-standards.gov.uk/
31 Committee on Standards in Public Life, The First Seven Reports – A Review of Progress, s.d.
32 Committee on Standards in Public Life, Getting the Balance Right: Implementing Standards of Conduc (...)
15Comme précisé ci-avant, les sept principes de base de la vie publique sont étroitement liés à l’institution qui les énonça en 1995, le Committee on Standards in Public Life (Comité Nolan)30. Ce comité publie des rapports annuels et spécifiques, parfois consacrés à l’application concrète des sept principes au fil du temps31, parfois investiguant des problèmes spécifiques, comme l’application de ces standards lors de la nomination des « civil servants » ou l’importance de l’éducation dans l’établissement d’une culture de standards32.
33 Committee on Standards in Public Life, Standards in Public Life - First report, 1995, vol.1, 14. L (...)
34 Par ex., outre les «special advisers» déjà cités, les «accounting officers» font l’objet de dispos (...)
35 P. LEOPOLD, “Standards of Conduct in Public Life”, in J. JOWELL et D. OLIVER (eds.), The Changing (...)
36 Pour les ministres : Ministerial Code : a Code of Ethics and Procedural Guidance for Ministers, 20 (...)
16Néanmoins, alors que le Comité Nolan rapporte sur les principes censés s’appliquer dans tous les aspects de la vie publique, au profit de tous ceux qui servent le public d’une quelconque manière33, une double distinction doit être établie entre le niveau local et le niveau central, d’une part, et selon le type de personnes concernées34, d’autre part, pour analyser les suites et concrétisations données aux rapports du Comité Nolan. Ainsi, le niveau central se caractérise par des règles de soft law35, variables selon les différentes institutions, qui décident elles-mêmes des règles qui leur sont applicables ainsi que des conséquences d’une situation impliquant un conflit d’intérêt.36
37 http://www.standardsboard.co.uk.
38 Standards Board for England, The Code of Conduct, Guide for Members, 2007, qui reformule dix “Gene (...)
39 Standards Board for England, The Case Review 2007, The Code of Conduct: Questions and Answers.
40 Local Government Act 2000, s.75; http://www.adjudicationpanel.co.uk/.
17Au niveau local, par contre, des mécanismes sont instaurés pour rendre les violations des standards sanctionnés juridiquement. L’application concrète des standards ainsi que la surveillance de leur application reviennent au Standards Board for England37, établi en 2001. Cette institution désigne les « ethical standards officers » pour enquêter sur les possibles violations par les mandataires publics des codes de conduite locaux, inspirés du modèle dressé par le gouvernement. De plus, le Standards Board a pour mission de promouvoir les standards de vie publique, par des avis ou des lignes directrices38. Ainsi, le Standards Board publia une compilation39 des problèmes posés lors de l’application des standards, donnant ainsi non seulement sa propre interprétation mais également reprenant celle de l’Adjudication Panel for England40, juridiction compétente pour connaître des violations les plus graves des standards.
41 Local Government Act 2000, s.53.
18Ces interprétations et précisions des standards sont cruciales puisque chaque autorité locale doit établir son propre Standards Committee41, compétent pour l’application du code de conduite local.
42 Ex.: Local Authorities (Model Code of Conduct) Order 2007, schedule, s. 8 énumère notamment parmi (...)
43 Ex.: Local Authorities (Model Code of Conduct) Order 2007, schedule, s.9.
44 Ex.: HM Treasury, Audit Committee Handbook, 2007, 4.7; HM Treasury, Managing Public Money, 2007, 3 (...)
45 Local Authorities (Model Code of Conduct) Order 2007, schedule, s.10 à 12.
46 Local Authorities (Model Code of Conduct) Order 2007, schedule, part 3.
47 Committee on Standards in Public Life, Getting the Balance Right: Implementing Standards of Conduc (...)
19Pourtant, au-delà des différences entre les procédures locales et centrales de gestion des conflits d’intérêt, le contenu technique des principes – locaux comme centraux – de gestion/prévention des conflits d’intérêt peut être brièvement esquissé comme suit, tout en admettant l’existence d’adaptations selon les organisations concernées. Une longue série d’intérêts susceptibles de poser problème, essentiellement pécuniaires, est tout d’abord établie42. Les conséquences du conflit d’intérêt sont ensuite définies, essentiellement la divulgation de l’intérêt lors de la réunion où la décision concernée est prise ou débattue43 ou la limitation de la participation à une décision, voire le départ de la personne concernée44. Des dispositions spécifiques sont consacrées à des intérêts portant atteinte à l’indépendance de jugement de la personne concernée. Dans ce cas, la non-participation de la personne à la décision est en principe requise45. Enfin, une procédure de déclaration des intérêts est prévue, consistant en la notification des intérêts et de leur changement auprès du « monitoring officer »46. L’attention porte parfois également sur la résolution des conflits d’intérêt dès le moment de la nomination, si possible lors de l’interview de sélection47, sans que l’action requise si le conflit survient après l’interview ne soit particulièrement explorée.
48 Ex.: Ministerial Code: A Code of Ethics and Procedural Guidance for Ministers, 2007, 7.1; HM Treas (...)
49 M. CONAGLEN, “Public-Private Intersection: Comparing Fiduciary Conflict Doctrine and Bias”, Public (...)
50 Queen's Bench Division (Administrative Court), Scrivens v Ethical Standards Officer, 11 avril 2005
20Déjà nombreuses en raison de leur large définition, les situations de conflits d’intérêt se multiplent pour deux autres motifs. Premièrement, l’apparence créée par une situation de conflit d’intérêt n’est pas neutre et doit parfois être prise en considération pour déclencher un mécanisme de gestion/prévention du conflit48. Ainsi, un rapprochement s’établit avec les mécanismes développés pour protéger l’apparence d’impartialité des magistrats49. Deuxièmement, le conflit d’intérêt est apprécié de manière objective et non laissé à la subjectivité de la personne concernée50. En bref, la confiance du public doit être alimentée non seulement par l’intégrité concrète des personnes mais aussi par leur apparence d’intégrité, au-delà de leur appréciation personnelle de la situation.
51 Pour quelques enquêtes sur le lien entre les standards de la vie publique et la confiance du publi (...)
52 P. LEOPOLD, “Standards of Conduct in Public Life”, in J. JOWELL et D. OLIVER (eds.), The Changing (...)
53 Par ex., les intérêts des ministres ne sont pas divulgués publiquement, même s’ils doivent être en (...)
54 En janvier 2003 fut publié le Higgs Review, Review of the Role and Effectiveness of Non-Executive (...)
55 Committee on Standards in Public Life, Getting the Balance Right: Implementing Standards of Conduc (...)
56 Independent Commission for Good Governance in Public Services, The Good Governance Standard for Pu (...)
21En effet, les divers codes et mécanismes d’application sont empreints d’un but commun, le renforcement de la confiance du public dans les institutions publiques51. Plus spécifiquement, il convient de déclarer ou de gérer les conflits d’intérêt pour deux raisons : d’abord, pour procurer les informations relatives aux intérêts qui peuvent influencer les actions ou comportements des personnes engagées dans la vie publique, intérêts qui peuvent également démontrer l’expertise particulière d’une personne dans un domaine précis ; ensuite, pour promouvoir parmi les personnes actives dans la vie publique une culture qui développe les attitudes éthiques auprès des membres du groupe.52 Dans cette perspective, les sept principes de base de la vie publique énoncés par le Comité Nolan sont repris systématiquement comme en-tête ou annexe, ajustés et adaptés selon les particularités locales ou institutionnelles53. Face à cette évolution composite des sept principes de base de la vie publique, le Comité Nolan s’interrogea sur l’opportunité d’élaborer un code commun « de seconde génération » pour l’ensemble des entités publiques, sur le modèle du processus existant pour les sociétés inscrites en bourse54. Il s’agirait de consolider et détailler dans un document les sept principes de base de la vie publique, et ce afin d’en harmoniser le contenu pour toutes les personnes servant le public. Néanmoins, il suspendit son avis55 dans l’attente du rapport de l’Independent Commission on Good Governance, établie avec la mission spécifique de proposer des principes de bonne gouvernance pour les services publics56. A ce jour, le Comité Nolan n’est pas revenu sur sa proposition de code de « seconde génération ».
22La prévention des conflits d’intérêt ne dépend pas uniquement des organismes spécifiquement établis à cette fin. Des mécanismes ou procédures distincts établis pour poursuivre d’autres buts peuvent également souligner ou circonscrire les situations conflictuelles. La section suivante y est consacrée.
23Deux mécanismes externes – l’un de prohibition et l’autre incitatif – s’articulent et potentiellement limitent ou en tout cas affectent la gestion des conflits d’intérêt, notamment en raison des concepts qui y sont spécifiquement dédiés : les notions de corruption s.l. et de « Value for Money » (« VfM »). Ces deux concepts sont moins neutres que la notion de gestion des conflits d’intérêt, qui implique le respect d’un minimum de formalités, sans qu’une connotation péjorative n’y soit nécessairement attachée – à tout le moins aussi longtemps que les formalités prescrites sont respectées. Les mécanismes de détection de la corruption ou d’évaluation de la VfM, quant à eux, peuvent suggérer que l’argent public n’a pas été affecté de manière adéquate, par l’attitude d’une personne en conflit d’intérêt.
57 J. Bourn, op.cit., 263.
58 Law Commission, Consultation Paper n°185, Reforming Bribery, 2007. Pour un commentaire, voir P. Al (...)
59 Idem, 1.14. De cette manière, la Law Commission écarte l’argument selon lequel une différence devr (...)
60 Idem, annexe F. La Commission propose de résoudre le problème par le critère suivant: “only commis (...)
24D’une part, les conflits d’intérêt peuvent mener dans les eaux de la corruption, définie comme « the offering, giving, soliciting or acceptance of an inducement or reward which may influence the action of any person to behave dishonestly »57. Si la corruption forme, d’une certaine manière, la réalisation d’un conflit d’intérêt contre récompense, les deux mécanismes reposent sur une relation de confiance qui est bafouée ou risque d’être bafouée. En raison notamment de la législation sur la prévention du blanchiment d’argent et la répression du terrorisme, les mécanismes réprimant la corruption s’affinent au niveau national. Les réflexions sur la portée de la corruption se précisent. Ainsi, par exemple, la Law Commission publia une consultation sur la corruption58, où elle souligna l’importance d’adopter un système unique contre la corruption publique et la corruption privée. En effet, la contractualisation et la privatisation des services publics rendent extrêment difficile la délimitation entre les secteurs public et privé.59 La Law Commission a également souligné que les commissions payables lors de transactions financières ou commerciales pouvaient titiller la limite entre la corruption et le conflit d’intérêt60.
61 Pour les critères retenus par le NAO pour évaluer la VfM: http://www.nao.org.uk/psd_toolkit/index. (...)
62 HM Treasury, Managing the Risk of Fraud – A Guide for Managers, 2003, 3..
63 Spec. 32. Idem in Government Internal Audit Standards, 2001, “2.6.2Internal audit should plan the (...)
25D’autre part, la prévention/gestion des conflits d’intérêt participe à la poursuite d’une politique d’efficacité dans les dépenses publiques. Ainsi, les évaluations menées pour apprécier la VfM de décisions ou de politiques publiques débusquent des pratiques formellement légales ou régulières, mais peut-être indésirables sur le plan financier ou économique. Actuellement, ce mécanisme est illustré de manière ponctuelle par la pratique du NAO, comme le montrera la partie II.2. ci-après. Néanmoins, une systématisation du contrôle du respect des procédures de conflits d’intérêt semble envisageable, voire même déjà en cours. En effet, pour l’instant, le NAO n’inclut pas techniquement et systématiquement dans sa matrice d’analyse de la VfM61, l’analyse des conflits d’intérêt. Pourtant, les conflits d’intérêt peuvent être assez aisément intégrés à cette matrice d’analyse. En effet, la prévention des conflits d’intérêt entre dans le champ de la gestion des risques rencontrés par les pouvoirs publics, risques survenant dans l’élaboration ou l’exécution d’une politique, d’un programme ou d’un projet. Or, parmi ces risques, la fraude externe comme interne, et donc y compris dans son aspect de conflit d’intérêt doit déjà à ce jour être prise en compte, comme le montre par exemple un document établi par le HM Treasury62. Ce document insiste sur la nécessité d’élaborer des profils professionnels permettant d’éviter les conflits d’intérêt.63 Cette prévention stratégique des conflits d’intérêt sera contrastée par l’attitude adoptée dans la promotion des partenariats publics privés (« PPP »), sur laquelle l’attention se tourne dans la partie II.
26A première vue, la prévention et la gestion des conflits d’intérêt dans les opérations de PPP ne sont que très rarement examinées par la littérature anglaise, laissant sous-entendre que les PPP ne poseraient pas de questions spécifiques sous cet aspect. Or, les PPP en posent, car ils fonctionnent en principe sur une dynamique spécifique de collaboration et de rapprochement des intérêts des deux types d’organisations impliquées dans l’entreprise de partenariat. Dès lors, il convient d’examiner les différents types de conflits d’intérêt possibles dans les PPP et la manière quasi-structurelle dont les PPP les mettent en jeu : soit des individus provoquent la naissance d’un conflit d’intérêt ; soit les organisations se trouvent en tant que telles dans un conflit d’intérêt ; soit le conflit d’intérêt surgit en raison de la participation de tiers, tout spécialement d’experts.
27Au regard de ces différents types de conflits d’intérêt, il pourrait être logique de noter que des règles ou logiques différentes s’y appliquent. Pourtant, les réponses apportées par le NAO aux conflits d’intérêt ne semblent pas abonder en ce sens (II.1.). Cette conclusion, provisoire en ce qu’elle ne se base que sur les constatations formulées sur la base des « VfM reports » du NAO, permet néanmoins de s’interroger sur une possible harmonisation de l’éthique développée au sein des partenaires des PPP. Cette éthique serait harmonisée potentiellement dans une double sens : tout d’abord en ce que les mêmes principes s’appliquent aux personnes morales et aux personnes physiques, et ensuite, en ce que les principes en vigueur au sein des services publics et des organisations privées seraient relativement proches.
64 Ex.: House of Commune (HC), PASC, Ethics and Standards: The Regulation of Conduct in Public Life, (...)
65 La distinction – sous-entendue mais dépourvue d’ambiguïté entre le service public et le secteur pr (...)
66 Ex.: termes de références du Comité Nolan (Committee on Standards in Public Life, The First Seven (...)
67 La question de l’antériorité possible de mécanismes dans le secteur public ou privé n’est pas envi (...)
28Survient alors une certaine perplexité : comment articuler cette possibilité avec quelques constats déroutants ? En effet, il est affirmé sinon de manière systématique, du moins régulière, que la vie publique doit répondre à des standards exigeants64, plus exigeants65 voire les plus exigeants66, sous-entendu que les standards en vigueur dans le secteur privé. De plus, il est nié que la privatisation ou la contractualisation affecte la qualité des standards de la vie publique. Mais, dans le même temps, il est précisé que les institutions publiques doivent s’inspirer des méthodes de gestion en vigueur dans le secteur privé. Enfin, la confiance du public dans les institutions qui le gouvernent ne semble pas particulièrement au beau fixe. Alors, face à ces affirmations, les PPP donnent l’impression de pouvoir amenuiser voire réconcilier magiquement sinon symboliquement, ces différentes considérations contradictoires. Au-delà de cette incantation sur les principes en jeu dans les PPP, le point III.2. voudrait interroger les possibilités et modalités pratiques – à explorer plus finement et prudemment ultérieurement – selon lesquelles les standards éthiques des secteurs public et privé se rapprocheraient progressivement, et ce par l’intermédiaire des PPP. 67
68 HM Treasury, Private Opportunity – Public Benefit: Progressing the Private Finance Initiative, 199 (...)
29Les PPP sont des arrangements de long terme (entre quinze à trente ans) entre le secteur public et le secteur privé pour procurer un service ou une infrastructure publics. Ils reposent sur deux ressorts principaux, la poursuite de la VfM ainsi que la meilleure allocation de risques possible entre les partenaires, à savoir l’allocation du risque au partenaire le mieux à même de le gérer.68 Par ailleurs, les PPP requièrent une collaboration entre les partenaires publics et privés pour mener à bien leur relation. Cette collaboration se manifeste par la recherche d’un équilibre entre flexibilité et adaptation aux contingences qui peuvent survenir sur une si longue durée, d’une part, et stabilité dans l’exécution du contrat qui permet de rencontrer les attentes du co-contractant, d’autre part.
69 Committee on Standards in Public Life, Getting the Balance Right: Implementing Standards of Conduc (...)
70 NAO, Managing the Relationship to Secure a Successful Partnership in PFI Projects, 2001, executive (...)
30Cet équilibre implique la participation de nombreux experts69 techniques, comptables, financiers, juridiques etc., dans des négociations qui, législation sur les marchés publics oblige, requièrent la concurrence entre plusieurs équipes pour l’obtention du contrat. Néanmoins, une fois le contrat obtenu, le système de la VfM exige des révisions et adaptations régulières de l’arrangement, suscitant de nouvelles demandes d’avis et de conseils. Il n’est pas exclu que face à des questions spécifiques survenant à l’occasion de la mise en œuvre du contrat, de nouvelles recommandations soient sollicitées auprès d’experts. Enfin, il est régulièrement souligné que la bonne marche des opérations de PPP, tant au niveau des négociations que du fonctionnement pratique, dépend des compétences et qualités du personnel mobilisé pour la réalisation du projet. Les membres des équipes qui gèrent concrètement ou stratégiquement les PPP doivent pouvoir développer les uns à l’égard des autres une confiance minimale, qui se bâtit avec le temps mais aussi en raison de leur compréhension des stratégies et méthodes de travail du partenaire et de ses impératifs. De là, il n’y a qu’un pas pour exiger de ces personnes soit un training spécifique dans l’approche guidant l’action du partenaire soit une expérience professionnelle dans le secteur dont dépend le partenaire, expérience peut-être acquise antérieurement ou en cours d’acquisition lors d’un détachement. Le secteur public doit alors faire face au possible départ de ce personnel tout spécialement qualifié, qui a acquis une expertise appréciée hors du secteur public.70
71 HM Treasury, Managing Public Money, 2007, 7.1.
72 Standards Board, Annual Report 2006-07, 23. A cette fin, le Standards Board développe un projet av (...)
31Dans ce contexte, comment ne pas inévitablement voir de multiples conflits d’intérêt surgir, tant organisationnels que personnels ? Le HM Treasury précise d’ailleurs que pour tout partenariat, les conflits d’intérêt, y compris les risques de réputation, doivent être reconnus et gérés, par exemple par le biais de protections spécifiques dans les clauses du contrat de partenariat71. Enfin, de plus en plus, les partenariats sont perçus comme présentant des défis certains pour le futur de l’éthique publique. Ainsi, le Standards Board considère que la confiance publique pourrait être mise en danger, si des standards de conduite n’étaient pas respectés fidèlement par les personnes et entités impliquées dans des opérations de décisions conjointes comme celles que les partenariats instaurent.72
32Donc, un nombre important de décisions, voire des décisions significatives, sont prises en ét ant entourées de ce nuage d’intérêts divergents. Il n’est pas exclu que plusieurs personnes participant à la décision présentent des conflits en sens divers, peut-être opposés, mais peut-on avoir confiance en cette tension multi-directionnelle pour déduire que cette opposition d’intérêts personnels dans une même enceinte garantit que l’intérêt de la structure même soit poursuivi ou préservé ? Une recension des cas de conflits d’intérêt dévoilés essentiellement par le NAO offre sans doute l’occasion de s’interroger à ce propos.
73 Particulièrement clair à ce propos est: NAO, Investigation into Concerns Raised by the William Pea (...)
33Sachant que l’imbrication des acteurs est une nécessité même découlant de la structure d’élaboration et de gestion des PPP, trois types de conflits d’intérêt peuvent être distingués : les conflits personnels, organisationnels et ceux impliquant les experts. Dans chaque cas, les conflits d’intérêt sont définis de manière large, tant au niveau des intérêts concernés, que des personnes (par exemple, à l’égard d’employeurs actuels et anciens), ou encore des qualités et rôles les provoquant, etc. Lorsque des conflits d’intérêt surgissent, les autorités concernées et le NAO les approchent de manière pratique. Selon les qualités ou les circonstances particulières de l’opération, un document ou des lignes directrices seront élaborés pour établir les mêmes concepts d’absence lors des discussions ou de non-participation au vote. Autour de ce thème récurrent, il peut être souligné qu’une des difficultés majeures sera d’anticiper l’existence du conflit d’intérêt car, la situation peut n’apparaître qu’a posteriori, voire être méconnue de la plupart des participants. Cette constatation s’impose notamment parce que les PPP se veulent être des opérations taillées sur mesure, et il n’est pas possible pour les autorités publiques de prédire qui participera à la procédure d’adjudication du contrat de PPP, et donc les différentes configurations de conflits d’intérêt possibles. Cette approche pratique peut être vue comme particulièrement soucieuse d’éviter bien plus qu’une réelle situation de conflit, pour s’étendre également à la prévention des apparences73 de conflit d’intérêt. Reste que ce système pragmatique repose essentiellement sur la vigilance des intervenants, et donc encore faut-il que ces derniers soient motivés à pratiquer cet exercise avec diligence.
74 Court of Appeal (Civil Division), Richardson v North Yorkshire CC, 19 December 2003, [2004] 2 All (...)
34Les conflits d’intérêt personnel se présentent notamment lorsqu’un membre d’une organisation a des intérêts personnels divergents de ceux de son organisation. Les conflits d’intérêt personnel peuvent survenir de manière banale, à l’occasion d’une opération immobilière servant de base à un futur PPP, par exemple.74 Mais les situations dans lesquelles des conflits d’intérêt peuvent survenir peuvent également être plus complexes.
75 Sur le développement des compétences requises en matière de PPP au sein de l’administration, voy. (...)
76 Pour les stratégies mises en place pour tenter de limiter la pratique, voy. HM Treasury, PFI: Stren (...)
35Ainsi, le conflit d’intérêt peut naître dans la stratégie même d’externalisation menée par l’entité publique. Pour mener à bien de tels projets, une bonne connaissance des méthodes de fonctionnement du partenaire est décisive. Cette nécessité pratique incite l’administration notamment à employer au sein des PPP du personnel doté d’une expérience acquise auprès du secteur privé75, tout comme les partenaires privés se tournent vers d’anciens fonctionnaires76. Les conflits d’intérêt peuvent alors se produire de manière beaucoup plus diffuse, aléatoire, apparaissant peut-être a posteriori, une fois le conflit d’intérêt réalisé, à la suite de la décision « conflictuelle ». Ici, deux éléments peuvent apparaître. Le premier se rapporte à la dimension discrétionnaire, à la marge de manœuvre reconnue à des membres du « senior management » pour prendre des décisions particulièrement pointues. Le second concerne le décalage temporel qui peut exister entre la prise d’une décision, en elle-même relativement « neutre », en tout cas à première vue, et l’exécution ou la poursuite de la logique de la décision à son terme.
77 NAO, The Privatisation of Qinetiq, 2007, spec. recommendations 6-8.
36L’exemple de Qinetiq est sous ces deux plans particulièrement révélateur. Qinetiq, une entreprise du secteur public et spécialisée dans la technologie militaire, fut privatisée en deux étapes. En 2003, eut lieu la première phase à savoir la vente d’un peu plus d’un tiers du capital à Carlyle, un groupe privé et de quelques pourcents du capital au management et au personnel. La deuxième phase, la mise en bourse, se déroula en 2006. Alors que la privatisation était en cours, Qinetiq et le Department of Defence négocièrent un contrat majeur – le Long Term Partnering Agreement (LTPA), ayant pour objet la fourniture de services de test et d’évaluation sur une période de 25 ans. Néanmoins, les clauses du contrat ne furent signées qu’après la finalisation de l’opération de privatisation, bien que les négociations du LTPA aient commencé en 1998. Le NAO fut d’avis que les incertitudes relatives au contenu et à la signature même du contrat eurent des conséquences d’une part sur le prix payé lors de la privatisation et ensuite sur la valeur des parts représentatives de Qinetiq. Or, le management de Qinetiq fut intéressé à l’opération, puisqu’il eut accès à un système de « share incentives ». Ce système d’intéressement fut arrêté par le management de Qinetiq sur proposition de Carlyle, avant que ce dernier ne soit choisi comme adjudicataire préférentiel. Or, entre 2003 et 2006, la valeur des actions de Qinetiq augmenta drastiquement car Qinetiq bénéficia de nouveaux marchés aux Etats-Unis et d’une reprise économique des actions dans le domaine de la défense et des technologies. Le NAO constata ainsi que la valeur des actions des dix « top managers » passa de £537.250 d’investissement initial à £107 millions au moment de la mise en bourse. Le NAO estima que le système d’intéressement du management dépassait le raisonnable. Des questions de conflits d’intérêt apparaissent puisque le management élabora un système dont il bénéficia largement, même si une partie des facteurs participant à l’augmentation de la valeur des parts était vraisemblablement hors du champ du prévisible lors de la construction de l’opération.77 En d’autres termes, un conflit d’intérêt peut être perçu à plusieurs endroits, même si le lien de causalité entre la décision du management sur son mode d’intéressement et les profits ultérieurs sont dépendants de facteurs que le management ne pouvait que partiellement contrôler. Ainsi, il revenait au management aussi bien de finaliser le LTPA que d’initier la politique d’accroissement aux Etats-Unis, mais le succès n’était pas garanti.
78 NAO, Investigation into Concerns Raised by the William Pears Group about the Conduct of the Compet (...)
37Le lien de causalité entre une décision prise ou discutée au niveau de l’organisation et un avantage personnel se retrouve également dans l’investigation du NAO à propos d’une opération menée par NHS Estates PPP. Le président d’IRE, consultant auprès de NHS Estate PPP, accepta en effet une position de directeur non exécutif auprès de Miller Group, l’adjudicataire qui emporta les négociations d’un contrat de PPP impliquant la cession de propriétés appartenant à NHS Estates. Le rôle important d’IRE dans l’ensemble du marché public fut établi par le NAO (méthodologie de l’évaluation, points accordés aux offres pour leur information en matière de propriété immobilière, évaluation de l’expérience des adjudicataires, etc.). Dans le cadre de ce processus nécessairement subjectif, l’adjudicataire recalé émit des doutes sur le transfert de personnel d’un consultant en position d’influencer le résultat de la procédure vers l’adjudicataire retenu. En effet, le jugement de la personne en cours de transfert pouvait être affecté par la connaissance de son futur employeur. Il se put également qu’en raison de sa connection avec son futur employé, Miller Group eut accès à des informations relatives au processus d’évaluation, et donc ait pu adapter en conséquence le contenu de son offre. Néanmoins, il apparut que la personne concernée quitta IRE le 31 décembre 2001, pour ne rejoindre Miller Group que le 2 septembre 2002. Les offres ne furent introduites qu’au début 2002, sans que NHS Estates ait défini antérieurement la méthodologie d’évaluation. En d’autres termes, la possibilité d’influencer les offres aurait impliqué d’influencer l’équipe d’évaluation ou le transfert d’information à Miller Group. D’après le NAO, il est difficile de connaître le niveau de détails que la personne transférée à Miller Group avait d’un projet spécifique, projet parmi de nombreux autres. Le NAO interrogea les membres de l’équipe d’évaluation d’IRE, membres qui confirmèrent oralement ne pas avoir eu de contact avec la personne concernée après son départ de l’entreprise. A partir de ces considérations factuelles, le NAO conclut qu’il n’y avait pas de preuve (et ne parle donc pas ici d’apparence) de tentative d’influence du processus en faveur de Miller Group.78
79 NAO, Department of Health: Innovation in the NHS: Local Improvement Finance Trusts, 2005, glossary
80 La joint venture nationale formée entre Partnerships UK et le Department of Health pour développer (...)
81 Sur les détails possibles de ces lignes directrices ainsi que d’autres illustrations de conflits, (...)
38Les conflits d’intérêt peuvent aussi apparaître dans le chef de personnes agissant ex officio. Ainsi, dans son rapport sur le programme LIFT (impliquant la construction d’infrastructures médicales de proximité), le NAO releva que les mêmes personnes pouvaient être désignées comme directeur des LIFTCo Board, tout en remplissant par ailleurs les fonctions de Chief Executives ou Finance Directors auprès du Primary Care Trust. Or, les LIFTCo fournissent les investissements ainsi que des services auprès des Primary Care Trust, des organisations locales qui assurent la gestion des services locaux de premiers soins.79Donc, par exemple, si des difficultés financières surviennent dans le chef des LIFTCo, le directeur aussi membre du Primary Care Trust sera sans doute soumis à des pressions en sens opposés. Le NAO pointe la possibilité pour Partnerships for Health80d’établir des lignes directrices appropriées.81
39Les PPP recèlent de nombreuses sources de conflits d’intérêt entre les différentes organisations participant aux négociations et au développement des projets. Plusieurs scénarios sont aussi envisageables ici. Certains ont pour arrière-plan exclusivement les acteurs économiques, d’autres les partenaires publics et d’autres se jouent entre les deux qualités, revêtues tour à tour par une même entité. Dans ce dernier cas, les frontières entre le « public » et le « privé » sont susceptibles de devenir extrêmement ténues.
82 NAO, The Foreign and Commonwealth Office - The New British Embassy in Berlin, 2000.
40Tout d’abord, les conflits d’intérêt entre les acteurs économiques ne peuvent pas être simplement écartés des préoccupations des pouvoirs publics. En effet, leur existence peut influencer la concurrence et finalement, le résultat même de la procédure de marché public. Ainsi, lors des négociations relatives à la nouvelle ambassade britannique à Berlin, il apparut que deux des concurrents utilisaient la même compagnie de « facilities management », et ce à leur insu même. Le NAO ne pouvait donc que recommander aux pouvoirs publics de s’informer auprès des adjudicataires de l’identité de toutes les parties amenées à participer à l’offre.82 Cette exigence ne peut sans doute être qu’à l’avantage des firmes engagées dans la compétition.
83 Audit Commission, Hearts and Minds: Commissioning from the Voluntary Sector, 2007, 108. La Commiss (...)
84 HM Treasury, PFI: Strengthening Long-Term Partnerships, 2006, 5.72 annonce des lignes directrices (...)
41De manière générale, les mêmes acteurs peuvent jouer des rôles différents dans les différentes phases d’une politique ou d’un projet. Ainsi, les associations non marchandes peuvent se trouver dans une situation de conflit d’intérêt lorsqu’elles participent à la fois à la phase d’élaboration de la commande et à celle d’exécution de la commande.83 De manière similaire, les partenaires privés peuvent être amenés à procéder à des opérations de « benchmarking » ou de « market testing », dans le cours de la vie d’un PPP. Ceci implique que pour certains services normalement sous-traités (particulièrement les services dénommés “soft”, comme l’entretien des bâtiments ou le catering), le partenaire privé doive vérifier que les prix pratiqués par son sous-contractant correspondent bien au prix en cours sur le marché. Dans la négative, soit le partenaire privé change de sous-contractant soit il demande à ce dernier d’ajuster ses prix. Néanmoins, il se peut que le partenaire privé soit lui-même actif dans le domaine du service testé, voire fournisse lui-même ce service. Comment l’autorité publique peut-elle donc s’assurer que son partenaire privé ait convenablement opéré le « market testing » ou le « benchmarking » ?84
85 NAO, Refinancing the Public Private Partnership for National Air Traffic Services, 2004, 2.15 et 3 (...)
42Ensuite, les conflits d’intérêt organisationnel surgissent également au sein des départements ministériels qui négocient plusieurs arrangements d’envergure, dans le domaine des PPP. Ainsi, lors des négociations des London Underground PPP et National Air Traffic Services Ltd (NATS), le Department of Transport devait également gérer la liquidation de Railtrack, déclarée en faillite. Dans le cas des London Underground PPP, cette faillite avait comme conséquence directe la disparition d’un des adjudicataires. Dans le cas de NATS, le NAO souligna que le Department of Transport négocia le contrat avec l’intention affirmée de ne pas créer de précédent, dans le contexte de négociations de la liquidation de Railtrack ou de manière générale.85
86 Idem, 2004, 2.14. Le Department of Transport cherchait en effet un nouvel investisseur privé mais (...)
43Si les conflits d’intérêt peuvent survenir entre plusieurs opérations différentes, il se peut aussi que l’autorité publique se trouve impliquée dans une même opération à plusieurs titres. Ainsi, dans le cas du refinancement de NATS, quelques années après la mise en place du PPP, le Department of Transport se trouva à la fois actionnaire de NATS et sponsor de la Civil Aviation Authority, à savoir l’autorité de régulation, en charge de la détermination des prix pratiqués par NATS et par conséquent du niveau du capital frais qui devait être trouvé par l’opération de refinancement de NATS. En très bref, le Department of Transport, par le biais de la Civil Aviation Authority, était à même de préciser le capital qu’il devait apporter lors de l’opération de refinancement, en tant qu’actionnaire de NATS. 86
87 NAO, The Public Private Partnership for National Air Traffic Services Ltd, 2002, 1.14.
88 NAO, Refinancing the Public Private Partnership for National Air Traffic Services, 2004, 3.23.
44Enfin, certains conflits se situent à la frontière entre les secteurs public et privé. Ainsi, la participation par un acteur privé à une structure gérant essentiellement un secteur public – et donc censé être offert indistinctement à toutes personnes ou entités utilisant le service – peut offrir des occasions de conflits avec les activités commerciales de cet acteur privé. Ainsi, dans l’opération NATS, les quatre adjudicataires se trouvaient tous dans des situations de potentiels conflits d’intérêt, les uns parce qu’ils auraient pu privilégier leurs membres via leur participation dans NATS, d’autres en raison de leur qualité de fournisseurs d’équipement intéressés dans des contrats de longue durée avec NATS ou encore en tant que fournisseur de services de contrôle aérien. Dès lors, les solutions proposées par chacun, dans l’offre pour gérer les conflits d’intérêt devinrent l’un des critères déterminants de l’évaluation des offres.87 Par la suite, lorsque NATS dut être refinancé, un nouveau partenaire privé fut sollicité. BAA plc fut identifié, et à nouveau se posa la question de conflits d’intérêt, puisque BAA plc était l’un des clients de NATS. A nouveau les questions de conflits d’intérêt furent résolues par des documents spécifiques, précisant que BAA acceptait de s’abstenir ou de ne pas voter lors des discussions dans lesquelles il se trouverait en position de conflit d’intérêt88.
89 HM Treasury, Technical Note n°3, How to Appoint and Manage Advisers to PFI Projects, 1998. Add., h (...)
90 NAO, PFI Contract for the Redevelopment of West Middlesex University Hospital, 2002, 2.10.
91 NAO, Private Finance Initiative: The Contract for the Defence Fixed Telecommunications System, 200 (...)
92 NAO, Examining the Value for Money of Deals under the Private Finance Initiative, 1999, 13.
45Les opérations de mise en place et de management de PPP requièrent de nombreuses informations et connaissances techniques dans les domaines les plus divers, juridique, financier, comptable, technique ou en gestion de projet. Souvent, les autorités publiques ne disposent pas dans leurs services des experts nécessaires, ayant l’expérience requise dans le domaine spécifique des PPP. Plusieurs solutions pratiques s’offrent alors, dont notamment le recours aux consultants externes89. Le NAO promut énergiquement cette solution : dans plusieurs de ses rapports initiaux, il loua les projets construits sur la base des leçons tirées du passé et de l’expérience des consultants90 ou souligna que la mise en place du PPP aurait été améliorée par l’apport d’avis extérieurs91, pour autant qu’une procédure d’appel d’offre ait précédé le recrutement desdits consultants.92
46Néanmoins, comme déjà indiqué, l’imbrication des différents projets de PPP conduit parfois le même consultant à se trouver dans des situations de conflits d’intérêt comme :
93 Le NAO prend soin d’exposer comment il a géré le conflit d’intérêt. The Public Private Partnership (...)
opérer dans les phases de négociation et puis d’évaluation du PPP, soit pour le compte de l’entité publique partie au contrat, soit pour le compte du NAO93;
conseiller des adjudicataires concourant pour le même projet ;
94 NAO, Progress on the Channel Tunnel Rail Link, 2005, annexe 3, 20.
évaluer ou contrôler certains types d’opérations exécutées par le PPP, tout en souhaitant participer activement à d’autres opérations de ce PPP94 ;
95 NAO, Central Government's Use of Consultants - Market Analysis, supporting paper, 2006, 29.
obtenir un nouveau contrat de consultance ou l’extension d’un contrat de consultance auprès de la même autorité, en raison de la dépendance financière que peut créer la consultance à long terme pour les mêmes autorités, ce qui peut compromettre l’indépendance de l’avis donné95.
47De l’examen des rapports du NAO sur les conflits d’intérêt dans les PPP, il ressort qu’il n’existe pas une solution fixe et claire aux problèmes de conflits d’intérêt et ce même si les PPP forment un terrain fécond de telles situations. De plus, ces situations conflictuelles sont spécifiques car en raison de leur nature et leur longue durée, les PPP auront nécessairement à un moment ou à un autre des intérêts stratégiques, financiers, politiques ou économiques, différents de ceux de leurs membres. Comment donc s’assurer que les intérêts propres au PPP soient protégés ? Une réponse peut être apportée en deux temps, d’abord théoriquement, puis concrètememt dans le cadre des PPP anglais.
96 I. MACNEIL, “Values in Contract: Internal and External”, Nw.U.L.Rev., 78,1983, 340.
97 Ce raisonnement ne peut pas être posé de manière aussi catégorique dans la direction de l’adoption (...)
48D’après les théories consacrées aux relations contractuelles à long terme, se développent des règles partagées par les partenaires, au sein de leur relation de longue durée. En effet, selon ces théories, se contruisent une structure décisionnelle et des normes de comportement propres à ce genre de relations contractuelles, résultant de la confiance ou de la solidarité entre les partenaires ainsi que de leur partage des buts à atteindre.96 Comme les standards de la vie publique peuvent être considérés à la fois comme des normes de comportement dans la vie publique et l’un des idéaux chers aux pouvoirs publics, ils pourraient se trouver au centre de ces normes partagées par les partenaires publics et privés.97
98 P. LEOPOLD, “Standards of Conduct in Public Life”, in J. JOWELL et D. OLIVER (ed.), The Changing C (...)
99 Pour la définition anglaise de la compliance, Report of the Committe on the Financial Aspects of C (...)
100 Il existe de notables exceptions, comme Partnership UK ou NATS.
49De plus, la littérature met en évidence le rôle de l’existence d’une culture commune de standards éthiques au sein des organisations98, culture que de nombreuses initiatives tentent de promouvoir, notamment par les codes éthiques locaux dont question ci-avant pour les entités publiques ou par les programmes dits de « compliance »99 pour les entreprises privées. Se pose la question de savoir si concrètement le PPP est une organisation distincte dotée de standards éthiques propres. Souvent dénué de la personalité juridique, le PPP anglais ne sera pas une entité juridique distincte incorporant les secteurs public et privé100. Néanmoins, culturellement ou « éthiquement » peut-il le devenir ?
101 La réponse peut avoir des implications sur le bon déroulement du PPP. En effet, si le PPP est cens (...)
50Lors de la mise en place de PPP, les membres de leur personnel « commun » ou « partagé » par le biais du PPP sont-ils gouvernés par les principes applicables respectivement au service public et aux sociétés, selon la nature de leur organisation d’origine ? Ou bien le personnel impliqué dans l’entreprise de PPP est-il soumis aux mêmes règles de comportement éthique, quelle que soit son organisation d’origine, publique ou privée ?101 Pour répondre à la question, trois hypothèses peuvent être envisagées. Tout d’abord, le personnel des partenaires publics et privés ne doit pas légalement respecter des obligations identiques. Ensuite, le personnel privé et public seraient soumis à des règles élaborées dans un même instrument juridique, ce qui permettrait sinon l’harmonisaton du moins l’articulation des standards applicables aux différents membres du personnel. Enfin, guidés par la volonté de s’attacher une bonne réputation et la confiance du public, les partenaires peuvent volontairement instaurer des standards propres à leur structure de coopération.
102 Companies Act 2006, s. 170 et svts, spéc. 175 (5), normalement en vigueur à partir d’octobre 2008 (...)
103 M. CONAGLEN, “Public-Private Intersection: Comparing Fiduciary Conflict Doctrine and Bias”, Public (...)
104 Le Companies Act 2006 ne concerne que les directeurs de sociétés ; le conflit est notamment écarté (...)
105 Companies Act 2006, s. 175 (5).
51Dans un premier temps, il faut rechercher si les conflits d’intérêt sont gérés en droit, de la même manière, dans les deux systèmes. Des similitudes certaines existent entre les méthodes élaborées par le secteur public (« les standards de la vie publique », tels que repris par le Comité Nolan) et le secteur privé (« la corporate governance »). Ainsi, les directeurs de société sont soumis à des principes de « fiduciary duties », requérant également la divulgation des conflits d’intérêt et l’abstention de certaines décisions102. La littérature établit un parallèle entre ces règles de droit privé et des règles de droit public, notamment relatives à l’impartialité des magistrats. Il est insisté sur les fondements de ces règles, le type de standards qu’elles impliquent ainsi que leurs méthodes.103 Pourtant, sans nécessairement se livrer ici à une analyse détaillée, des différences émergent, notamment dans leur champ d’application personnel, matériel ou temporel.104 De plus, l’objectif de ces règles est différent puisque les personnes protégées par les procédures de prévention/gestion de conflits d’intérêt ne sont pas identiques. En effet, les règles de droit privé protègent essentiellement les actionnaires ou associés, et une autorisation peut être donnée à une situation de conflits d’intérêt.105 Il ne semble pas que ce soit possible pour la collectivité dans son ensemble, lorsque ses intérêts (pécuniaires ou non) sont protégés par les standards de la vie publique. Enfin, les mécanismes permettant d’assurer en pratique le respect de ces standards ou de ces « fiduciary dutie » diffèrent, tout particulièrement des standards applicables au niveau central. La première partie de la présente contribution a ainsi souligné le caractère de soft law de ces standards, impliquant l’impossibilité d’une intervention judiciaire. Les règles de conflits d’intérêt applicables en droit privé sont, elles, susceptibles de trouver une sanction devant un juge judiciaire.
106 HC, PASC, The Public Service Ethos, Seventh Report, 2001-02.
107 OCDE, Recommendation of the Council on Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public (...)
108 OCDE, Recommendation of the Council on Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public (...)
109 Il faut se tourner vers OCDE, Principes de gouvernement d’entreprise de l’OCDE, 2004 pour les prin (...)
52Si des principes semblables ne se retrouvent pas tels quels dans les obligations légales imposées aux secteurs public et privé, alors, des règles pourraient-elles être élaborées dans un instrument unique, régissant à la fois le personnel public et privé impliqué dans les PPP, et ce même si des différences étaient maintenues selon l’origine du personnel ? Certes, il n’existe pas un corps de règles spécifiques, intitulé « des conflits d’intérêt dans les PPP » ou de l’« ethic and standards in PPPs ». Néanmoins, l’idée de développer un corps de règles éthiques tenant compte spécifiquement des PPP n’est pas sans fondement. Ainsi, le comité parlementaire en charge de l’administration publique (Public Administration Special Committee ou PASC)106 attira l’attention sur la nécessité d’introduire de nouvelles clauses contractuelles pour assurer que tous ceux qui fournissent des services publics, le secteur privé inclus, donnent la priorité à l’intérêt public, même dans les PFI et les PPP. L’analyse du PASC était essentiellement fondée sur les changements subis par les services publics, mettant en exergue la différence entre réalité et perception, entre pratique et théorie, que ce soit à propos des valeurs poursuivies par le secteur public ou des défis lancés aux services publics. Pourtant, il se dessine une réticence à établir une distinction claire entre les services publics en général et les PPP. De même, les recommandations de l’OCDE107 soulignent l’importance des formes de collaboration entre les secteurs public et privé, reposant sur les PPP ou l’échange de personnel et les risques que celles-ci comportent. L’organisation internationale est consciente des problèmes spécifiques que peuvent poser les PPP108, mais, tout comme le PASC, elle n’émet des recommandations que pour les personnes publiques, pas pour les partenaires privés109.
110 Sur la pratique des avocats américains: M. REGAN, “Risky Business”, Geo.L.J., 94, 2005-06, 1957.
53A défaut de normes ou d’instruments législatifs semblables, applicables aux membres des PPP, d’autres mécanismes sont peut-être communs ou en cours de rapprochement ? Le service public repose sur un système de valeurs au-delà du respect de la légalité, au-delà même de l’efficacité, avec des codes de conduite taillés à la mesure de chaque organisation, accompagnés de mécanismes de surveillance ou d’évaluation de leur application. L’accent est mis sur la création d’une culture d’organisation permettant non seulement la promotion de cette éthique mais également la résistance à l’abus de situation de conflits d’intérêt. Des personnes se voient ainsi confier la tâche spécifique non seulement de veiller au respect des conflits d’intérêt, mais également d’éveiller la conscience collective sur la question notamment par des formations spécifiques. Le même schéma se retrouve dans les programmes de « corporate governance » et de « compliance » internes aux entreprises privées ainsi qu’aux consultants110. Cette similitude pourrait permettre aux PPP d’élaborer leurs propres mécanismes de manière interne et de les appliquer à « leur » personnel. La structure en charge de la gestion du contrat de PPP pourrait donc s’avérer le lieu de prédilection de l’élaboration des normes éthiques, de standards applicables aussi bien au personnel privé que public. Une telle initiative permettrait sans doute de renforcer l’identité propre du PPP par rapport à ses partenaires et de pointer l’émergence d’une culture propre, tournée vers l’articulation entre poursuite de l’intérêt général et prise en compte des intérêts économiques de l’activité poursuivie. Les standards de la vie publique pourraient se voir consacrés et généralisés pour l’ensemble du personnel, tout en s’appuyant sur des processus de gestion et de prévention susceptibles de rencontrer les préoccupations de chaque partenaire.
111 cf. le titre d’un article de F. MIRAFTAB, “Public–Private Partnerships – The Trojan Horse of Neoli (...)
54Le traitement réservé aux conflits d’intérêt dans les PPP ne permet pas de conclure à l’existence d’une éthique particulière au sein des PPP, sous la forme d’une synthèse des différentes approches, distincte des règles applicables aux services public ou privé. Les PPP seraient-ils alors plutôt ce cheval de Troie111, permettant l’infiltration d’une logique dans la culture de l’autre partenaire ? A ce stade de l’évolution des PPP, rien n’est moins certain. Globalement, le NAO laisse une large marge d’appréciation aux autorités concernées pour déterminer les dispositions à prendre en cas de conflits d’intérêt.
55Toutefois les conflits d’intérêts font l’objet de règles assez amples dans le domaine public de manière générale, parfois même il est conseillé d’organiser les tâches de manière à éviter les conflits récurrents ou systémiques. Or, il ne peut être omis que les PPP offrent une plate-forme de rencontre entre des mondes différents, de permettre un pont, et de développer des intérêts spécifiques à travers des expériences variées mais quelque part immuables, et ainsi de renouveller (voire justifier ?) les espaces et possibilités de communication, dont les opportunités furent modifiées notamment sous l’influence de la généralisation de standards éthiques dans diverses sphères de la vie publique.
112 HC, Public Administration Committee, Oral evidence, 10 janvier 2008, C. KELLY, question 16.
56Une telle ambiguïté dans la position à adopter face aux conflits d’intérêt dans les PPP nous ramène à l’absence persistante de confiance du public à l’égard des services publics, et ce malgré la poursuite infatigable de standards exigeants pour l’éthique publique, en général. Interrogé sur ce paradoxe apparent lors de sa première audition devant le PASC, le nouveau président du Comité Nolan précisa que la question de la confiance est une affaire extrêmement complexe, qui dépend non seulement de la perception que les individus se font des standards mais également de la manière dont la presse peut rapporter les violations de ces standards112.
113 Voir, par ex.: K. YEUNG, “Publication Review: Transparency – The Key to Better Governance?”, Publi (...)
57Sans nier la complexité inhérente à la compréhension d’un phénomène éminemment subjectif, comme la confiance « collective » en une institution113, il semble permis de rechercher d’autres causes à ce manque de confiance dans les institutions publiques, que l’inadéquation des standards poursuivis. Ainsi, certes, les règles relatives à l’indépendance politique des fonctionnaires peuvent toujours être affinées, mais ne pourrait-on s’interroger sur ce mécanisme de spécialisation extrême des tâches administratives, couplé à un cumul des différents rôles que les personnes assument dans des organismes divers ?
114 Sur la notion de CCT d’une part, et le lien entre le CCT et les PPPs d’autre part, voir not. P. Ba (...)
115 Pour une analyse critique de ce programme, tout particulièrement au regard du principe de non délé (...)
58Se livrer ici à une recherche nuancée ou approfondie des raisons sous-tendant ces mécanismes dépasserait les limites d’une simple conclusion. Néanmoins, une tentative d’explication – peut-être simplificatrice mais néanmoins porteuse de sens – est ici soumise à la réflexion du lecteur. En effet, le double processus de fragmentation des entités détentrices de pouvoir et de coordination de ces entités par des procédures ou par la présence de personnel partagé peut être considéré comme une donnée culturelle. Ainsi, aucune théorie de l’Etat n’a été systématiquement développée en Angleterre. Cette situation implique que l’un des moyens pratiques utilisés pour limiter le pouvoir consiste en l’instauration de mécanismes divisant le pouvoir, dans la réalité quotidienne du fonctionnement des institutions. Ce phénomène a été particulièrement accentué dans les années quatre-vingts, lorsque le « compulsive competitive tendering » (« CCT »)114 a requis des autorités locales le recours à la compétiton pour attribuer la prestation de services locaux. De même, le programme des Next Steps Agencies115 conduisit également à partager le pouvoir entre plusieurs institutions. Une objection pourrait être soulevée. En effet, rien ne dit que les exemples ici relevés soient des manifestations d’une culture particulière, mais qu’ils exprimeraient uniquement une politique donnée, par nature conjoncturelle. C’est tout à fait possible.
116 A. DAVIES, The Public Law of Government Contracts, Oxford University Press, 2008.
117 A. DAVIES, The Public Law of Government Contracts, Oxford University Press, 2008, 65-66.
118 Pour un exposé général du lien entre constitutionnalisme et culture politique en Angleterre, voir (...)
59Néanmoins, actuellement, une juriste, Anne Davies116, s’attèle à la délicate mission de développer une discipline juridique propre aux contrats publics, prenant comme cas d’étude notamment les PPPs. Il s’avère ainsi que l’écueil de l’absence d’une théorie de l’Etat refait surface. Bien plus, Anne Davies recherche un cadre théorique pour l’exercice des missions de l’Etat, et s’adossant à une vision extrêmement française de l’Etat, elle butte sur la pierre angulaire de la construction française de l’Etat et de son droit administratif, la notion d’« intérêt général ». Ainsi, elle ne conçoit pas l’existence d’un intérêt général unique ; l’intérêt général ne peut que dépendre de l’instance qui exprime une position particulière relative à une question spécifique. Et par hypothèse, selon elle, il n’existe pas d’instance unique pour exprimer le contenu de l’intérêt général.117 Cette constatation me porte à soutenir que culturellement118, le pouvoir en général et certainement le pouvoir de définir l’intérêt général est partagé en Angleterre.
60Ce processus de fragmentation du pouvoir ne serait-il pas de nature à préjudicier la lisibilité du fonctionnement général du service public anglais, et de la sorte induire une forme de méfiance diffuse à l’égard de l’ensemble du système ? Peut-être ne peut-on pas sortir de cette quadrature du cercle, où parce qu’il existe une résistance face à la concentration de pouvoir, la parcellisation de ce dernier alimente l’ambiguïté et donc la suspicion ?
119 A. SAMPSON, Anatomy of Britain Today, op.cit., chapt. 37.
61Il pourrait être soutenu néanmoins que la manière dont ce phénomène culturel s’est exprimé au cours des vingt-cinq dernières années est en train de se modifier, peut-être pour en souligner les aspects conjoncturels et permettre une transition, une modification structurelle ? Pourquoi pas, dans un monde anglais où le changement dans la continuité est paradigmatique119 ? A moins que ce questionnement ne se heurte réellement à une question d’identité, conçue complète uniquement à travers sa fragmentation ?
62Si les PPP continuent leur chemin de transposition dans le système belge, ces questions issues du modèle anglais peuvent, j’espère, aider à prendre connaissance de quelques zones de danger, afin d’élaborer des mécanismes de vigilance ou de surveillance par rapport aux conflits d’intérêt. Même si les questions et les réponses anglaises ne sont pas automatiquememnt transposables en droit belge, fermer les yeux sur les multiples opportunités de conflits d’intérêt ne constitue pas, à mon sens, une base saine pour garantir le développement harmonieux de PPP, censés représenter des outils au service de la « bonne gouvernance », et in fine de l’intérêt général.
1 Se livrer au même exercice à propos du système hollandais, également fort sollicité, enrichirait certainement l’analyse du recours aux PPP en Belgique.
2 M. FRIEDMAN, “The Social Responsibility of Business is to Increase its Profits”, The New York Times Magazine, September 13, 1970.
3 Selon la “Public School Theory”. J. BOURN, Comptroller and Auditor General jusqu’en 2007 (et donc “patron” du National Audit Office ou NAO, voir infra), expose l’importance de ce courant dans l’évolution de l’audit traditionnel (centré sur la légalité) vers l’audit moderne (préoccupé par la notion de Value for Money, voir infra). L’argument avancé par la “Public School” à l’encontre de la bureaucratie repose sur l’idée que les politiciens et les fonctionnaires – tout comme quiconque d’autre – recherchent la maximisation de leur bien-être personnel, ce qui pour beaucoup d’entre eux implique la poursuite de l’argent, du pouvoir et de l’influence. L’organisation est alors utilisée comme moyen pour satisfaire ces objectifs. Dans une bureaucratie, l’absence de mécanismes de marché n’offre pas de contre-poids aux tentations de fraude ou corruption. (J. BOURN, Public Sector Auditing - Is It Value for Money?, John Wiley & sons, 2007, 45).
4 I. MACNEIL, “Bureaucracy, Liberalism and Community-American Style”, Nw.U.L.Rev., 1984-1985, 79, spec. 905-6.
6 Renouvelée et non nouvelle (voir A. SAMPSON, Anatomy of Britain Today, Hodder and Stoughton, 1965, 54).
8 Le NAO peut être comparé à la Cour des comptes belge en ce qu’il vérifie la régularité de la comptabilité des entités publiques. Néanmoins, il partage cette tâche avec l’Audit Commission, l’un contrôlant les comptes publics centraux, l’autre les comptes publics des entités locales. Leur mission s’étend au-delà de la simple régularité des comptes, comme il sera détaillé ci-après.
9 NAO, London Underground – Are the Public Private Partnerships Likely to Work Successfully?, 2004, 10.
10 S. HORTON, “The Public Service Ethos in the British Civil Service: An Historical Institutional Analysis”, Public Policy and Administration, 2006, 21 (1), 32.
12 S. HORTON, “The Public Service Ethos in the British Civil Service: An Historical Institutional Analysis”, Public Policy and Administration, 2006, 21 (1), 32.
13 S. ACKROYD, I. KIRKPATRICK et R. WALKER, “Public Management Reform in the UK and its Consequences for Professional Organisation: a Comparative Analysis”, Public Administration, 85 (1), 2007, 9; C. Hood et C. Scott, “Bureaucratic Regulation and New Public Management in the United Kingdom: Mirror-Image Developments?”, Journal of Law and Society, 23 (3), 1996, 321-34.
14 P. LEOPOLD, “Standards of Conduct in Public Life”, in J. JOWELL et D. OLIVER (eds.), The Changing Constitution, 6ème éd., Oxford University Press, 2007, 408.
Historical Institutional Analysis”, Public Policy and Administration, 2006, 21 (1),
16 Ex.: HM Treasury (Her Majesty’s Treasury, équivalent du ministère de l’Economie et des Finances, NDLR), Managing Public Money, 2007, annexe 2.4.
19 Green Paper, Modernising Local Government – A New Ethical Framework, 1998; White Paper, Modern Local Government: In Touch with the People, 1998, chapt. 6, précise reprendre la distinction émise par le Comité Nolan quant aux différents types d’intérêts en jeu (point 6.11).
23 Il existe un document intitulé Civil Service Code, mais n’a pas de base légale (http://www.civilservice.gov.uk/iam/codes/cscode/index.asp - 18.12.2008).
25 Idem, 24, §16. Aussi étrange que cela puisse paraître à un spécialiste belge de l’administration publique, il n’existe pas de définition absolue du “civil service” ou du “public sector employee” en Angleterre. Les notions reçoivent des contenus différents selon les législations concernées ou selon les rapports élaborés pour rendre compte des problèmes de l’administration anglaise. La notion de “civil service” joue néanmoins un rôle important car elle ouvre des droits spécifiques en matière de pension, mais la législation concernée laisse la porte ouverte aux postes ou fonctions concernés, puisque le HM Treasury peut compléter la liste. De plus, il existe néanmoins un système complexe permettant soit au personnel transféré dans de nouvelles structures (privées) de garder les droits obtenus avant le transfert (Transfer of Undertakings (Protection of Employment) Regulations 2006), soit d’être maintenu dans le “secteur public” tout en acceptant d’être détaché dans le “secteur privé” (R. Davies, “Contracting out and the retention of employment model in the National Health Service”, Industrial Law Journal, 2004, 95). En raison de ces chevauchements et des enjeux pécuniaires, il n’y a pas “une” définition absolue du “civil servant” (sur les distingos subtiles, voir R. SANDBERG, “A Whitehall Farce? Defining and conceptualizing the British Civil Service”, Public Law, 2006, 653-663). Add. sur les différentes relations juridiques entre l’administration et les “travailleurs”: A. DAVIES, The Public Law of Government Contracts, Oxford University Press, 2008, 2-4.
26 HC, PASC, A Draft Civil Service Bill: Completing the Reform, First Report, session 2003-04, 24, §16.
28 Ministry of Justice, The Governance of Britain, Draft Constitutional Renewal Bill, 2008, part 5. Le document poursuit l’initiative que le gouvernement avait élaborée à la suite de la proposition parlementaire dont question ci-avant. Le site internet http://www.cabinetoffice.gov.uk/propriety_and_ethics/civil_service.aspx (18.12.2008) compile les documents relatifs à ce projet.
29 Ministry of Justice, The Governance of Britain, Draft Constitutional Renewal Bill, 2008, part 5, p. 62 définit le «special adviser», comme «un ‘civil servant’ nommé directement par un Ministre afin d’assister ce Ministre. La nomination de ‘special advisers’ déroge au principe de concours ouvert et équitable» (ma traduction). Il existe actuellement un Code of Conduct for Special Advisers, publié par le Cabinet Office en novembre 2007, qui définit le «special adviser» de manière extrémement différente, quasi opposée en terme de ‘civil service’ puisqu’il précise que le «spécial adviser» est «employé pour aider les Ministres dans des affaires où le travail du Gouvernement et du parti au Gouvernement se chevauche et dans lesquelles, l’implication d’un ‘permanent civil servant’ serait inappropriée. Ils constituent une ressource complémentaire pour le Ministre en l’assistant d’un point de vue plus politiquement engagé et informé qu’il ne serait disponible pour un Ministre de la part du ‘permanent Civil Service’.” (§2, p.1, ma traduction). Sur les débats sous-tendant le statut des «special advisers», voir B. O’TOOLE, The Ideal of Public Service – Reflections on the Higher Civil Service in Britain, Routledge, 2006, not. 175-6.
32 Committee on Standards in Public Life, Getting the Balance Right: Implementing Standards of Conduct in Public Life, 10ème rapport, 2005, chapt. 2 et 4.
33 Committee on Standards in Public Life, Standards in Public Life - First report, 1995, vol.1, 14. L’énoncé des sept principes est suivi de cette précision. Pourtant, si les principes sont repris à l’infini, cette information est souvent omise.
34 Par ex., outre les «special advisers» déjà cités, les «accounting officers» font l’objet de dispositions particulières: HM Treasury, Managing Public Money, 2007.
35 P. LEOPOLD, “Standards of Conduct in Public Life”, in J. JOWELL et D. OLIVER (eds.), The Changing Constitution, 6ème éd., Oxford University Press, 2007, 410.
36 Pour les ministres : Ministerial Code : a Code of Ethics and Procedural Guidance for Ministers, 2007, http://www.cabinetoffice.gov.uk/propriety_and_ethics/ministers/ministerial_code.aspx, reprend en annexe les principes Nolan et détaille les conflits d’intérêt (pp. 13-16, §7.1). Pour la House of Commons: The Code of Conduct together with The Guide to the Rules Relating to the Conduct of Members (http://www.parliament.the-stationery-office.co.uk/pa/cm199697/cmselect/cmstand/688/conts.htm). Après avoir repris textuellement les principes Nolan, le code précise notamment la priorité de l’intérêt public sur l’intérêt privé des membres ainsi que l’obligation pour les membres d’adopter un comportement renforçant la confiance du public dans l’intégrité du Parlement.
38 Standards Board for England, The Code of Conduct, Guide for Members, 2007, qui reformule dix “General Principles of Public Life”: “personal judgement”, “respect for others”; “stewardship” et “duty to uphold the law” apparaissent ici parmi les standards de la vie publique.
42 Ex.: Local Authorities (Model Code of Conduct) Order 2007, schedule, s. 8 énumère notamment parmi les “personal interests”, les cas où la personne a un intérêt lié ou potentiellement affectant a) toute entité dont la personne est membre, ou en position de contrôle ou de management et dont la personne est nommée par l’autorité, ou b) toute entité exerçant des fonctions de nature publique, ayant des activités caritatives, ou dont l’une des fonctions principales est d’influencer l’opinion publique ou la politique, c) tout emploi ou commerce exercé par la personne, d) toute personne qui employe ou a employé la personne etc. Les personnes concernées sont notamment les membres de la famille et toute personne avec laquelle existe “a close association” ou toute personne qui emploie ou a employé ces personnes, toute entreprise dont ces personnes sont associées ou directrices.
44 Ex.: HM Treasury, Audit Committee Handbook, 2007, 4.7; HM Treasury, Managing Public Money, 2007, 3.7 (pour les “accounting officers”).
47 Committee on Standards in Public Life, Getting the Balance Right: Implementing Standards of Conduct in Public Life, 10ème rapport, 2005, 4.26.
48 Ex.: Ministerial Code: A Code of Ethics and Procedural Guidance for Ministers, 2007, 7.1; HM Treasury, Regularity and Propriety, 1997, cité dansNAO, The Operation and Wind Up of Teesside Development Corporation, 2002, figure 11.
49 M. CONAGLEN, “Public-Private Intersection: Comparing Fiduciary Conflict Doctrine and Bias”, Public Law, 2008, 58 reprenant la citation:”It is not merely of some importance but is of fundamental importance that justice should not only be done, but should manifestly and undoubtedly be seen to be done” (p. 64).
50 Queen's Bench Division (Administrative Court), Scrivens v Ethical Standards Officer, 11 avril 2005.
51 Pour quelques enquêtes sur le lien entre les standards de la vie publique et la confiance du public: Standards Board for England, Public Perception of Trust, 2007.
52 P. LEOPOLD, “Standards of Conduct in Public Life”, in J. JOWELL et D. OLIVER (eds.), The Changing Constitution, 6ème éd., Oxford University Press, 2007, 410.
53 Par ex., les intérêts des ministres ne sont pas divulgués publiquement, même s’ils doivent être enregistrés et si un “annual statement” est prévu. (Ministerial Code: A Code of Ethics and Procedural Guidance for Ministers, 2007, 7.5).
54 En janvier 2003 fut publié le Higgs Review, Review of the Role and Effectiveness of Non-Executive Directors (http://www.berr.gov.uk/whatwedo/businesslaw/corp-governance/higgs-tyson/page23342.html 18.12.2008), document qui prônait l’intégration dans un «code combiné» des pratiques divergentes développées par les sociétés côtées en bourse pour répondre aux exigences du premier code de «corporate governance», plus souvent connu sour le nom de «Cadbury principles». Les recommendations contenues dans le Higgs Review donnèrent lieu à la publication de The Combined Code on Corporate Governance, Financial Reporting Council, 2003, actualize notamment en juin 2008, http://www.frc.org.uk/publications/pubs.cfm?mode=list&year=2008&Start=11 - 18.12.2008). L’idée centrale de ce code est d’établir une base commune pour toutes les compagnies concernées, mais des adaptations aux spécificités de chacune sont possibles pour autant que dûment motivées (par ex., sur la base de la petite taille ou de la nature des compagnies). Ce mécanisme est connu sous l’expression “comply or explain”, principe que le Committee on Standards in Public Life souhaitait reprendre (op.cit., §4.19).
55 Committee on Standards in Public Life, Getting the Balance Right: Implementing Standards of Conduct in Public Life, 10ème rapport, 2005, 4.16-17.
56 Independent Commission for Good Governance in Public Services, The Good Governance Standard for Public Services, 2004 (commission établie par l’Office for Public Management et le Chartered Institute of Public Finance and Accountancy, en partenariat avec la Joseph Rowntree Foundation). Ce projet avait pour ambition de s’adresser à toute organisation – publique ou non – qui employait de l’argent public (p.1). Dans son rapport Going Forward with Good Governance (2007), la commission note parmi les “nouveaux” défis à relever l’usage de plus en plus intense de partenariats et autres formes de services publics impliquant des acteurs publics, privés et associatifs (p.3).
58 Law Commission, Consultation Paper n°185, Reforming Bribery, 2007. Pour un commentaire, voir P. Alldridge, “Reforming bribery: Law Commission consultation paper 185: (1) Bribery reform and the law – again”, Criminal Law Review, 2008, 671. Le 20 novembre 2008, la Law Commission publia ses recommendations sur la réforme de la législation relative à la corruption.
59 Idem, 1.14. De cette manière, la Law Commission écarte l’argument selon lequel une différence devrait être maintenue pour symboliser que des standards plus exigeants sont attendus des personnes travaillant pour le secteur public (Idem, 1.13).
60 Idem, annexe F. La Commission propose de résoudre le problème par le critère suivant: “only commission payments that result in a breach of legal or equitable duty (involving betrayal of a relation of trust, or breach of a duty to act impartially or in the best interests of another) should be prohibited.” En d’autres termes, il semble s’appliquer aussi dans le domaine des conflits d’intérêt dans les affaires publiques.
61 Pour les critères retenus par le NAO pour évaluer la VfM: http://www.nao.org.uk/psd_toolkit/index.asp (21.05.08). Par contre, le Committee on Standards in Public Life, Getting the Balance Right: Implementing Standards of Conduct in Public Life, 10ème rapport, 2005, 4.23 et svts expose un mécanisme de gestion des conflits d’intérêt reposant sur une analyse continue des risques, un mécanisme empreint de la même logique que la VfM.
63 Spec. 32. Idem in Government Internal Audit Standards, 2001, “2.6.2Internal audit should plan the allocation of audit work to minimise the risk of conflicts of interest whenever possible”.
64 Ex.: House of Commune (HC), PASC, Ethics and Standards: The Regulation of Conduct in Public Life, Fourth Report, session 2006-07; Communities and Local Government, Strong and Prosperous Communities - The Local Government White Paper, (Vol. 1), 2006, p. 61.
65 La distinction – sous-entendue mais dépourvue d’ambiguïté entre le service public et le secteur privé – n’est pas toujours aussi nette, mais peut être notée dans HC, PASC, Politics and Administration: Ministers and Civil Servants, Third Report, 2006-07, p.21: “The civil service entrenches a deeply-rooted and distinctive ethical base to the public service”. Add., HC, PASC, The Public Service Ethos, Seventh Report, 2001-02, p.7.
66 Ex.: termes de références du Comité Nolan (Committee on Standards in Public Life, The First Seven Reports – A Review of Progress, 3); White Paper, Modern Local Government – In Touch with the People, 1998, chapt.6.
67 La question de l’antériorité possible de mécanismes dans le secteur public ou privé n’est pas envisagée ici, car ce qui semble d’abord intéressant est de pointer la similitude des démarches.
68 HM Treasury, Private Opportunity – Public Benefit: Progressing the Private Finance Initiative, 1995, p.12 et svtes. Comp. HM Treasury, PFI: Strengthening Long-Term Partnerships, 2006, pp.38-40.
69 Committee on Standards in Public Life, Getting the Balance Right: Implementing Standards of Conduct in Public Life, 10ème rapport, 2005, 4.21 citant le Professor Sir David King: ‘On the one hand, advice must not be biased (nor believed to be biased) by vested interests, financial or otherwise. On the other hand, a scientific advisory committee must include people who are experts in the specialism if its advice is to be worthwhile, and such people may often have links about which questions could be asked.’
70 NAO, Managing the Relationship to Secure a Successful Partnership in PFI Projects, 2001, executive summary.
72 Standards Board, Annual Report 2006-07, 23. A cette fin, le Standards Board développe un projet avec Manchester City Council pour explorer les comportements appropriés en matière de partenariat, avec l’intention d’étendre les conclusions de ce projet progressivement.
73 Particulièrement clair à ce propos est: NAO, Investigation into Concerns Raised by the William Pears Group about the Conduct of the Competition for the NHS Estates PPP, 2004, §5: “the decision making-process has to be fair and seen to be fair because this strengthens public confidence in the legitimacy of the decision. A lack of transparency can give the impression that other interest may have prevailed”.
74 Court of Appeal (Civil Division), Richardson v North Yorkshire CC, 19 December 2003, [2004] 2 All E.R. 31 illustre le respect par les autorités locales des procédures de conflits d’intérêt. En effet, l’autorité exclut d’une délibération un de ses membres qui s’opposait à un projet de développement d’une carrière, non seulement en tant que représentant local, mais également en tant que voisin du site concerné. Rien n’empêche qu’en lieu et place de la carrière, le projet eut concerné le développement d’un centre commercial ou d’une prison à construire sur le modèle PPP par exemple.
75 Sur le développement des compétences requises en matière de PPP au sein de l’administration, voy. 4Ps, A Guide to Contract Management for PFI and PPP Projects, 2007, spéc. 16 à 19 ou HM Treasury, PFI: Strengthening Long-Term Partnerships, 2006, spéc. 94 et svtes.
76 Pour les stratégies mises en place pour tenter de limiter la pratique, voy. HM Treasury, PFI: Strengthening Long-Term Partnerships, 2006, spéc. 96.
78 NAO, Investigation into Concerns Raised by the William Pears Group about the Conduct of the Competition for the NHS Estates PPP, 2004. Sur le traitement réservé aux directeurs d’entreprises privées, lorsqu’ils décident de fonder leur propre entreprise, comme concurrent de leur ancien employeur: P. WATTS, “The Transition from Director to Competitor”, Law Quaterly Review, 2007, 21.
79 NAO, Department of Health: Innovation in the NHS: Local Improvement Finance Trusts, 2005, glossary.
80 La joint venture nationale formée entre Partnerships UK et le Department of Health pour développer le programme LIFT et investissant 20% du capital dans chaque LIFTCo (Idem).
81 Sur les détails possibles de ces lignes directrices ainsi que d’autres illustrations de conflits, NAO, Department of Health: Innovation in the NHS: Local Improvement Finance Trusts, 2005, 3.13 à 3.15.
83 Audit Commission, Hearts and Minds: Commissioning from the Voluntary Sector, 2007, 108. La Commission précise toutefois que la même situation se passe également dans le chef des pouvoirs locaux.
84 HM Treasury, PFI: Strengthening Long-Term Partnerships, 2006, 5.72 annonce des lignes directrices à ce sujet.
85 NAO, Refinancing the Public Private Partnership for National Air Traffic Services, 2004, 2.15 et 3.7.
86 Idem, 2004, 2.14. Le Department of Transport cherchait en effet un nouvel investisseur privé mais avait accepté le principe de fournir la moitié du capital nécessaire à l’opération de refinancement.
89 HM Treasury, Technical Note n°3, How to Appoint and Manage Advisers to PFI Projects, 1998. Add., http://www.hm-treasury.gov.uk./about/about_procurement/about_procurement_consultancy.cfm (08.05.08), Specific Terms and Conditions of Contract for Consultancy Services, 2007, SC14 précise qu’il revient au consultant de s’assurer qu’il n’y a aucun conflit (potentiel) d’intérêt personnel ou pécunier ni avec le consultant, ni avec ses employés, agents, fournisseurs ou sous-contractants.
91 NAO, Private Finance Initiative: The Contract for the Defence Fixed Telecommunications System, 2000, 56.
93 Le NAO prend soin d’exposer comment il a géré le conflit d’intérêt. The Public Private Partnership for National Air Traffic Services Ltd, 2002, 49;Building for the Future: Sustainable Construction and Refurbishment on the Government Estate, 2007, annexe 2; Benchmarking and Market Testing - The Ongoing Services Component of PFI Projects, 2007, annexe 1.
97 Ce raisonnement ne peut pas être posé de manière aussi catégorique dans la direction de l’adoption par le partenaire public de la logique économique. En effet, s’il est admis que les PPP devraient permettre aux partenaires publics de devenir plus efficaces, et par là d’adopter une qualité dite propre aux acteurs économiques, la démarche s’arrête généralement là: il n’est pas proposé que les pouvoirs publics adhèrent à la logique de profit, qui reste du domaine du partenaire privé.
98 P. LEOPOLD, “Standards of Conduct in Public Life”, in J. JOWELL et D. OLIVER (ed.), The Changing Constitution, 6ème éd., Oxford University Press, 2007, 426. Add., Independent Commission for Good Governance in Public Services, The Good Governance Standard for Public Services, 2004, 3.1. ou OCDE, Recommendation of the Council on Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service, 2003, annexe, 16.
99 Pour la définition anglaise de la compliance, Report of the Committe on the Financial Aspects of Corporate Governance, 1992, 3.13: ”Raising standards of corporate governance cannot be achieved by structures and rules alone. They are important because they provide a framework, which will encourage and support good governance, but what counts is the way in which they are put to use.
3.14 The responsibility for putting the Code into practice lies directly with the boards of directors of listed companies to whom it is addressed. Compliance itself, however, is a matter for everyone concerned with corporate governance. …”
Pour la définition belge de la compliance dans le secteur bancaire, voir Commission bancaire et financière, annexe à la circulaire D1 2001/13 du 18 décembre 2001 relative à la compliance, 3-4:”La compliance est une fonction indépendante au sein de l’organisation, axée sur l’examen et l’amélioration du respect par l’établissement des règles relatives à l’intégrité du métier de banquier. Ces règles sont tant celles qui découlent de la politique de l’établissement en la matière, que celles qui sont consacrées par le statut bancaire (à savoir la loi bancaire et les arrêtés et règlements pris pour son exécution), ainsi que d’autres dispositions légales et réglementaires applicables au secteur bancaire.”
101 La réponse peut avoir des implications sur le bon déroulement du PPP. En effet, si le PPP est censé être guidé par une équipe commune aux partenaires, les différences, notamment au niveau des obligations de confidentialité ou de conflits d’intérêt peuvent générer des tensions ou des incompréhensions au sein de l’équipe.
102 Companies Act 2006, s. 170 et svts, spéc. 175 (5), normalement en vigueur à partir d’octobre 2008 (http://www.berr.gov.uk/whatwedo/businesslaw/co-act-2006/ - 21.09.2008). Néanmoins, le Companies Act 2006 est supposé reprendre des obligations déjà existantes dans le système de Common Law (cf. s. 170 (3) and (4). Néanmoins, sur les différences: A. Keay, «The duty of directors to exercise independent judgment», Company Lawyer, 2008, 290).
103 M. CONAGLEN, “Public-Private Intersection: Comparing Fiduciary Conflict Doctrine and Bias”, Public Law, 2008, 58.
104 Le Companies Act 2006 ne concerne que les directeurs de sociétés ; le conflit est notamment écarté s’il n’est pas raisonnable de considérer qu’une situation peut engendrer un conflit d’intérêt (s. 175 (4), alors que les standards de la vie publique condamnent toute situation qui pourrait donner lieu à une apparence de conflit d’intérêt, voir supra I.2.). Par ailleurs, l’accent est mis sur les conflits d’intérêt pouvant naître de situations futures (s. 170 (2)) bien plus que de fonctions exercées antérieurement, comme c’est le cas pour les standards de la vie publique (voir supra: Local Authorities (Model Code of Conduct) Order 2007, Schedule, s. 8).
107 OCDE, Recommendation of the Council on Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service, 2003, Annexe.
108 OCDE, Recommendation of the Council on Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service, 2003, Annexe, 14 (relatif aux emplois futurs négociés par une personne ayant une fonction publique), 1.1.1.d) ou encore 1.1.2.b).
109 Il faut se tourner vers OCDE, Principes de gouvernement d’entreprise de l’OCDE, 2004 pour les principes de comportements s’imposant au personnel des entreprises privées. Différents cas de conflits d’intérêts sont mis en avant, soit les investisseurs institutionnels agissant à titre fiduciaire (p.40), les intermédiaires procurant des avis à des investisseurs (p.62-63), les conflits survenant entre la direction, les administrateurs et les actionnaires, y compris relatifs à des abus de biens sociaux ou d’abus commis dans le cadre de transactions avec des parties liées. (p.69, dans ces cas, on sort du champ éthique pour entrer dans le domaine pénal). Néanmoins, les mesures concrètes à prendre en compte ne sont souvent pas précisées. Le cas particulier des collaborations publiques-privées n’est pas abordé.
111 cf. le titre d’un article de F. MIRAFTAB, “Public–Private Partnerships – The Trojan Horse of Neoliberal Development?”, Journal of Planning Education and Research, 24, 2004, 89.
113 Voir, par ex.: K. YEUNG, “Publication Review: Transparency – The Key to Better Governance?”, Public Law, 2008, 195.
114 Sur la notion de CCT d’une part, et le lien entre le CCT et les PPPs d’autre part, voir not. P. Badcoe, “Public Private Partnerships in Local Government: The Legal, Financial and Policy Framework”, Public Procurement Law Review, 1999, 279, et spéc. 281 et suiv.
115 Pour une analyse critique de ce programme, tout particulièrement au regard du principe de non délégation du pouvoir discrétionnaire, voir M. Freedland, “The Rule against Delegation and the Carltona Doctrine in an Agency Context”, Public Law, 1996, 19-30.
118 Pour un exposé général du lien entre constitutionnalisme et culture politique en Angleterre, voir C. TURPIN, British Government and the Constitution: Text, Cases and Materials, 3ème éd., London, Butterworths, 1995, pp.4-6.
Yseult Marique, « Un exemple anglais de régulation éthique : les conflits d’intérêt et la technique de « Value for Money » », Pyramides, 16/2 | 2008, 119-158.
Yseult Marique, « Un exemple anglais de régulation éthique : les conflits d’intérêt et la technique de « Value for Money » », Pyramides [En ligne], 16/2 | 2008, mis en ligne le 07 septembre 2011, consulté le 26 septembre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/212
Law PhD Candidate, University of Cambridge (Darwin College)

References: §16
 §1
in fine
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 §7
 §4
 §5