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Timestamp: 2020-02-19 10:52:16+00:00

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Festlegung von An- und Abflugverfahren durch das Luftfahrt-Bundesamt - Aussetzung des Verfahrens ohne Vorlage an den europäischen Gerichtshof / BVerwG / 2005 / Rechtsprechung / Rechtsprechung / Rechtsportal - Deubner Rechtsportal
Einstellung in Beamtenverhältnis auf Probe; Vorgreiflichkeit im Sinne des § 94 VwGO; Abhängigkeit der Entscheidung von dem Bestehen oder Nichtbestehen eines in einem anderen Verfahren anhängigen Rechtsverhältnisses; Analoge Anwendung des § 94 VwGO im Falle inzidenter Normenkontrolle
OVG Niedersachsen (5 OB 224/17) | Datum: 09.01.2018
Aussetzung eines (Parallel)Verfahrens aufgrund der Anhängigkeit einer Verfassungsbeschwerde oder einer Richtervorlage beim BVerfG oder beim EuGH
OVG Sachsen-Anhalt (1 O 106/15) | Datum: 02.07.2015
Pflicht des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung zur Durchführung einer erneuten Umweltverträglichkeitsprüfung; Beschränkung der rechtlichen Möglichkeit einer Unterschreitung der Sicherheitsmindesthöhe bei An- und Abflügen von einem Flughafen
VGH Hessen (9 C 2269/12.T) | Datum: 27.05.2014
BVerwG, Beschluss vom 04.05.2005 - Aktenzeichen 4 C 6.04
DRsp Nr. 2005/10491
»1. Die Ermächtigungsgrundlage in § 32 Abs. 1 Satz 1 LuftVG i.V.m. § 27a LuftVO erstreckt sich auch auf die Regelung von Flugverfahren derjenigen Luftfahrzeuge, die einen ausländischen Flughafen anfliegen oder von diesem abfliegen.2. Das Luftfahrt-Bundesamt hat bei der Festlegung von An- und Abflugverfahren eine Abwägungsentscheidung zu treffen (im Anschluss an BVerwG, Urteile vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276, vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - BVerwGE 119, 245 und vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152).3. Die im Chicagoer Abkommen in Verbindung mit der Transitvereinbarung geregelten Luftverkehrsfreiheiten gewähren nicht das Recht, unbeschadet von nationalen Regelungen über Flugverfahren zur Landung auf einem im Nachbarstaat liegenden Flughafen anzusetzen. 4. Mit Rücksicht auf ein beim Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften anhängiges Verfahren eines Staates gegen eine Entscheidung der Kommission über die weitere Anwendbarkeit einer nationalen Verordnung kann ein verwaltungsgerichtliches Verfahren, in dem es um die Rechtmäßigkeit dieser Verordnung geht, auch ohne gleichzeitige Vorlage (Art. 234 EG-Vertrag) entsprechend § 94 VwGO ausgesetzt werden.«
GG Art. 14 Abs. 1 Art. 12 Art. 3 Abs. 1 ; LuftVG § 29 Abs. 1 § 29 b § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ; LuftVO § 27a ; VwGO § 94 § 142 Abs. 1 ; 1. Zusatzprotokoll zur EMRK Art. 1 ; Abkommen über die Internationale Zivilluftfahrt (Chicagoer Abkommen); Vereinbarung über den Durchflug im Internationalen Fluglinienverkehr (Transitvereinbarung); EG-Vertrag Art. 234 ; Verordnung (EWG) 2408/92; Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über den Luftverkehr;
Die Klägerin, die den Flughafen Zürich betreibt, wendet sich gegen die Festlegung von Anflugverfahren für diesen Flughafen durch Verordnung des Luftfahrt-Bundesamts.
Die Klägerin hat am 30. September 2002 Klage beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg erhoben und die Feststellung beantragt, dass die in § 2 Abs. 6 der 213. DVO festgelegten Beschränkungen sie in ihren Rechten verletzten. Nach ihrer Auffassung ist die Regelung nicht von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt. Sie verstoße ferner gegen Völkerrecht, stelle einen unzulässigen Eingriff in die europarechtlich garantierte Freiheit zur Erbringung von Luftverkehrsdienstleistungen sowie eine Verletzung des Luftverkehrsabkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweiz dar und sei abwägungsfehlerhaft.
Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat die Klage mit Urteil vom 24. Januar 2003 (VBlBW 2003, 389) abgewiesen. Die angegriffene Verordnung verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Es sei unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt zu beanstanden, dass die Bundesrepublik Deutschland zu bestimmten, besonders sensiblen Zeiträumen den Landeanflug auf den Flughafen Zürich über deutsches Hoheitsgebiet untersage bzw. beschränke. Die in § 2 Abs. 6 der 213. DVO festgelegten zeitlichen Beschränkungen seien durch die Ermächtigungsgrundlage in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG i.V.m. § 27 a LuftVO gedeckt. Allerdings sei das Luftfahrt-Bundesamt im Rahmen dieser Ermächtigung darauf beschränkt, den vorhandenen Lärm zu verteilen, ohne die eigentliche Störquelle beseitigen zu können, weil diese durch anderweitig ergangene Entscheidungen zugelassen worden sei. § 27 a LuftVO ermächtige auch zu tageszeitabhängigen Regelungen. Die Ermächtigungsgrundlage in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 15 LuftVG stehe wegen seiner anderen Zielrichtung nicht entgegen. Die DVO verstoße nicht gegen die sog. Erste Luftverkehrsfreiheit nach der Transitvereinbarung vom 7. Dezember 1944 i.V.m. dem Chicagoer Abkommen vom selben Tag, da Landeanflüge hiervon nicht mit erfasst seien. Die Transitvereinbarung spreche nur von einem Überflug "ohne Landung". Auch die Staatenpraxis gehe davon aus, dass das Durchqueren fremden Luftraums beim Landeanflug durch Staatsvertrag geregelt werde. Die Klägerin werde auch nicht im Hinblick auf Art. 49 EG-Vertrag und die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs in Verbindung mit dem Luftverkehrsabkommen zwischen der Schweiz und der EG in ihren Rechten verletzt. Die Klägerin könne sich als Betreiberin eines Flughafens nicht auf die Verkehrsrechte der Luftfahrtunternehmen berufen. Im Übrigen seien Flugrouten nicht Bestandteil der in diesem Zusammenhang gewährleisteten Luftverkehrsfreiheit. Davon abgesehen unterliege die Ausübung von Verkehrsrechten den einzelstaatlichen Vorschriften in den Bereichen Sicherheit und Umweltschutz. Die Verordnung verstoße auch nicht gegen Grundrechte. Schließlich sei der Beklagten kein Abwägungsfehler unterlaufen. Dem Verordnungsgeber seien die Interessen der Klägerin sehr wohl bekannt gewesen. Dies ergebe sich schon daraus, dass die Verordnung im Wesentlichen die Regelungen des (nicht ratifizierten) Staatsvertrags übernommen habe. Diesem seien eingehende Verhandlungen vorausgegangen, die sich mit nichts anderem beschäftigt hätten, als den Belangen der Klägerin dieses und des Parallelverfahrens und der Anwohner in der Schweiz einerseits sowie den Lärmschutz- und Umweltinteressen der vor allem vom Tourismus lebenden süddeutschen Region andererseits. Dabei sei auch die Bedeutung und Widmung des Flughafens Zürich als internationaler Verkehrsflughafen und Luftverkehrs-Drehkreuz in die Abwägung eingestellt worden. Allerdings habe auch berücksichtigt werden dürfen, dass die Klägerin mit der am 30. Mai 2001 erteilten Betriebskonzession verpflichtet worden sei, ihr Reglement anzupassen und die Pisten nachzurüsten.
Die Klägerin trägt zur Begründung ihrer Revision vor: Durch die nach Erlass des Urteils des Verwaltungsgerichtshofs erfolgte Änderung der 213. DVO werde die Kapazität ihres Flughafens noch weiter eingeschränkt. Diese Rechtsänderung sei im Revisionsverfahren zu berücksichtigen. § 27 a LuftVO bilde keine hinreichende Rechtsgrundlage für die Festlegung von Anflugverfahren zu oder von ausländischen Flughäfen. Insbesondere dürfe nicht in erteilte - auch ausländische - Flughafenzulassungen eingegriffen werden. Bei der Entscheidung über die Zulassung des Flughafens Zürich seien bereits sämtliche inländischen und ausländischen Belange abgewogen worden. Ferner sei die angegriffene Verordnung nicht mit der Transitvereinbarung vom 7. Dezember 1944 i.V.m. dem Chicagoer Abkommen vereinbar.
Die Verordnung sei überdies abwägungsfehlerhaft. Das Luftfahrt-Bundesamt hätte nicht lediglich den Inhalt des Staatsvertrags übernehmen dürfen. Die Entscheidung habe auch nicht in der Sache statt vom Luftfahrt-Bundesamt durch das unzuständige Ministerium (BMVBW) getroffen werden dürfen. Der Sachverhalt sei, insbesondere hinsichtlich der Auswirkungen auf die Kapazität des Flughafens, nicht ausreichend ermittelt worden. Die verkehrliche und wirtschaftliche Bedeutung des Flughafens Zürich sei zu gering gewichtet worden. Es seien Beschränkungen herbeigeführt worden, denen kein vergleichbarer deutscher Flughafen unterworfen sei. Sie, die Klägerin, mache nicht ein Recht auf Einrichtung zeitlich unbeschränkter Anflugrouten geltend, sondern wehre sich gegen einen Eingriff in bestehende Anflugrouten. Es werde rechtswidrig in ihr Eigentumsrecht nach der Europäischen Menschenrechtskonvention sowie in ihre Grundrechte aus Art. 2 , 3 , 12 und 14 GG eingegriffen.
Die angegriffene Verordnung stelle ferner eine nach Art. 3 des Luftverkehrsabkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweiz unzulässige Diskriminierung dar und verletze die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92. Auf diesen Rechtsverstoß könne sie sich berufen, denn ihre Feststellungsklage habe bereits dann Erfolg, wenn die angegriffene Verordnung objektiv mit europarechtlichen Regelungen nicht vereinbar sei. Die Auffassung der Kommission in ihrer Entscheidung vom 5. Dezember 2003, wonach kein Verstoß gegen das Luftverkehrsabkommen vorliege, sei verfehlt. Die Beschränkungen seien auch nicht nach Art. 8 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 gerechtfertigt, zumal sie in der Gesamtbilanz zu einer Erhöhung der Umweltbelastung führten, weil die auf Schweizer Seite betroffenen Gebiete dichter besiedelt seien. Sie seien zur Erreichung eines angemessenen Lärmschutzes nicht erforderlich und damit unverhältnismäßig. Das Bundesverwaltungsgericht sei durch die Entscheidung der Europäischen Kommission nicht gehindert, dennoch eine Verletzung der Klägerin in ihren Rechten durch die angegriffene Verordnung zu bejahen. Im Übrigen komme im Hinblick auf die vor dem Europäischen Gerichtshof anhängige Nichtigkeitsklage eine Aussetzung des Verfahrens in Betracht.
Soweit nunmehr die zeitlichen Beschränkungen erweitert worden seien, stelle der Antrag der Klägerin eine im Revisionsverfahren unzulässige Klageänderung dar, denn der Klagegrund sei nicht mehr im Kern unverändert. Einen Eingriff in die Zulassung des Flughafens Zürich nehme die angegriffene Verordnung nicht vor. Sie regele nicht "den" Anflug auf den Flughafen Zürich und enthalte keine Betriebsregelung für diesen Flughafen. Die Entscheidung über Planung, Lage und Ausrichtung sowie Betrieb des Flughafens Zürich träfen Legislative und Exekutive der Schweiz. Ein Staat könne jedoch nicht durch eine einseitige Planung den Nachbarstaat verpflichten, Infrastruktur oder Territorium in bestimmter Weise zur Verfügung zu stellen. Daher sei die grenzüberschreitende Planung ein klassisches Feld für staatsvertragliche Regelungen. Eine solche sei jedoch für den Flughafen Zürich nicht zustande gekommen. Eine Bindung der Bundesrepublik Deutschland könne nicht allein auf die Zulassung des Flughafens durch Schweizer Stellen gestützt werden. Im Übrigen gebe es auch bei deutschen Flughäfen Sektoren, über denen keine Flugrouten verliefen, beispielsweise über bestimmten Kurorten. Die Anordnung von Flugverfahren stelle primär eine Verkehrsregelung dar; dem stehe nicht entgegen, dass vorliegend Beschränkungen aus Gründen des Lärmschutzes getroffen worden seien. Auch die Transitvereinbarung von 1944 werde nicht betroffen. Eine Verletzung von Grundrechten scheide aus. Die Abwägung sei nicht zu beanstanden; ohnehin könne sich die Klägerin lediglich auf ihre eigenen Belange berufen. Dem Verordnungsgeber sei es nicht verwehrt, Gesichtspunkte der Lärmvorsorge oder der besonderen Schutzwürdigkeit einer vom Tourismus abhängigen Region in seine Abwägung einzubeziehen. Die DVO verstoße auch nicht gegen Europarecht in Verbindung mit dem Luftverkehrsabkommen. Insoweit sei der Entscheidung der Kommission vom 5. Dezember 2003 zuzustimmen. Unterschiedliche Ausgangsbedingungen verschiedener Flughäfen könnten nicht unter Hinweis auf das Diskriminierungsverbot eingeebnet werden. Auch die Dienstleistungsfreiheit, auf die sich die Klägerin ohnehin nicht berufen könne, werde nicht verletzt. Die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 gewähre gewerbliche Freiheiten und regele nicht die Infrastruktur sondern setze diese voraus.
Die Beigeladenen verteidigen, ohne einen Antrag zu stellen, ebenfalls das angegriffene Urteil. Ergänzend heben sie hervor, die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 gewähre a priori Verkehrsrechte nur an Luftverkehrsunternehmen. Sie sei nicht auf Flüge nach Destinationen jenseits der Europäischen Union und des Europäischen Wirtschaftsraums und damit auch nicht auf Interkontinentalflüge anwendbar, die typischerweise am frühen Morgen eintreffen. Mit dieser Verordnung und dem Luftverkehrsabkommen sei nicht der gesamte aquis communautaire des Art. 49 EG-Vertrag übernommen worden. Im Übrigen erfolge keine Schlechterstellung der Klägerin gegenüber deutschen Flughäfen, denn es habe seit Beginn der 80er Jahre, jedenfalls aber nach der Kündigung der Verwaltungsvereinbarung im Jahre 2000, Veranlassung bestanden, die Pistenkonfiguration und die Ausstattung mit einem Instrumentenlandesystem voranzubringen. Die Bundesrepublik Deutschland habe sich nicht völkerrechtlich verpflichtet, Start- und Landeanflüge am Flughafen Zürich zu dulden. Dies zeigten die eingeholten Stellungnahmen der wichtigsten Luftrechtsinstitute der Welt und davon gehe auch die Schweizer Bundesregierung aus. Darauf, dass der Landkreis Waldshut weniger dicht besiedelt sei, als der Großraum Zürich, komme es nicht an. Es lägen keine Abwägungsfehler vor. Bereits bei den Verhandlungen zum - nicht zustande gekommenen - Staatsvertrag seien die Belange der Beigeladenen von der Bundesregierung als von nur regionaler Bedeutung eher zu gering gewichtet worden.
Dem Antrag der Klägerin steht vorliegend auch keine anderweitige Rechtshängigkeit entgegen, denn sie hat keine erneute Feststellungsklage beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg erhoben. Die Stellung eines - erfolglos gebliebenen - Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hinsichtlich der Ersten Änderungsverordnung zur 213. DVO vom 4. April 2003 beim Verwaltungsgerichtshof (Beschluss vom 31. Juli 2003 - 8 S 1213/03) ändert daran nichts.
Bei einem inländischen Flughafen hat das Luftfahrt-Bundesamt bei seiner Abwägung die von der zuständigen Landesluftfahrtbehörde in der Planfeststellung und der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung des Flughafens getroffenen Entscheidungen zu beachten. Deren Ausnutzung darf es nicht vereiteln. Daher ist es gehindert, Regelungen zu treffen, die im Widerspruch zu bereits erlassenen Entscheidungen über den Betrieb des Flughafens stehen, und insoweit darauf beschränkt, den vorhandenen Lärm gleichsam zu "bewirtschaften" (vgl. BVerwGE 111, 276 >281<; 119, 245 >256<; Urteil vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - a.a.O., S. 159, 162). Daraus folgt indes auch für den Betreiber eines deutschen Flughafens kein Anspruch auf Benutzung bestimmter An- oder Abflugrouten während der gesamten Betriebszeit.
Bei einem ausländischen Flughafen ist der Abwägungsspielraum - vorbehaltlich zu beachtender völker- und europarechtlicher Bindungen - weiter. Wie bereits dargelegt, können die Behörden eines angrenzenden Staates durch Entscheidungen über die Anlegung und den Betrieb eines Flughafens nicht mit bindender Wirkung für deutsche Behörden festlegen, in welchem Umfang Deutschland seinen Luftraum für An- und Abflüge zu und von dem Flughafen zu öffnen hat. Eine deutsche Behörde kann den von einem ausländischen Flughafen ausgehenden Lärm auch nicht "bewirtschaften". Sie kann Flugverfahren nur festlegen, soweit deutsches, nicht aber soweit fremdes Hoheitsgebiet betroffen ist. Flugverfahren in Bezug auf einen ausländischen Flughafen dürfen deshalb auch darauf zielen, das dem Flughafen zuzurechnende Verkehrsaufkommen über deutschem Hoheitsgebiet zu reduzieren. Andererseits darf das Luftfahrt-Bundesamt seinen Blick nicht gleichsam an der Grenze des deutschen Hoheitsgebiets enden lassen. Legt es Flugverfahren für einen ausländischen Flughafen fest, muss es auch die Auswirkungen der Regelungen auf den Betrieb des Flughafens in seine Entscheidung einbeziehen. Dabei darf es berücksichtigen, dass eine sichere Abwicklung des durch den Flughafen verursachten Flugverkehrs auch ohne Inanspruchnahme des deutschen Luftraums möglich bleibt. Dass der Flughafenbetreiber hierfür gegebenenfalls die technische Ausrüstung des Flughafens verbessern oder dass er Flughafenanwohnern ergänzenden Schallschutz gewähren muss, steht dem nicht entgegen. Das Luftfahrt-Bundesamt ist deshalb auch nicht gehalten, die mit etwaigen Betriebsanpassungen verbundenen Kosten zu ermitteln. Wenn sich jedoch Anhaltspunkte dafür zeigen, dass die Zugänglichkeit des Flughafens ohne die Inanspruchnahme des deutschen Luftraums nicht mehr in sicherer Weise gewährleistet wäre oder dass die Beschränkungen des An- und Abflugs Probleme für den Betrieb des Flughafens aufwerfen, die der Flughafenbetreiber und die Behörden des anderen Staates mit den ihnen zu Gebote stehenden Mitteln nicht lösen können, besteht ein gesteigerter grenzüberschreitender Abstimmungsbedarf. Das Luftfahrt-Bundesamt ist dann verpflichtet, den Sachverhalt weiter aufzuklären und die in Rede stehenden Belange des Flughafenbetreibers in die Abwägung einzustellen. Außerdem muss es seine Absicht, vorhandene Überflugmöglichkeiten einzuschränken, rechtzeitig ankündigen, um dem Flughafenbetreiber Gelegenheit zu geben, sich auf die neue Situation einzustellen. Aus außenpolitischen Gründen mag eine weitergehende Rücksichtnahme auf die Belange eines im Nachbarstaat gelegenen Flughafens tunlich sein. Fragen der diplomatischen Rücksichtnahme sind jedoch nicht justiziabel; vor allem sind sie nicht geeignet, subjektive Rechte des Flughafenbetreibers zu begründen. Nur soweit nach den vorstehenden Grundsätzen die Auswirkungen der Flugverfahrensregelungen auf den ausländischen Flughafen zu ermitteln und in die Abwägung einzustellen sind, vermittelt das Abwägungsgebot dem Flughafenbetreiber ein subjektives Recht auf gerechte Abwägung seiner Belange.
Ein Anflug auf den Flughafen Zürich war und ist nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs auch bei Beachtung der in § 2 Abs. 6 der DVO in ihren jeweiligen Fassungen vorgesehenen Beschränkungen weiterhin möglich. Durch die vorgesehenen Ausnahmeregelungen in § 2 Abs. 7 der DVO ist ein Anflug auch bei besonders ungünstigen Wetterbedingungen gewährleistet. Entgegen der Auffassung der Klägerin war das Luftfahrt-Bundesamt bei seiner Abwägungsentscheidung nicht gehalten, darüber hinaus die Auswirkungen der Flugbeschränkungen auf den Betriebsablauf des Flughafens Zürich im Einzelnen weiter aufzuklären. Daher kommt es auf die Argumentation des Verwaltungsgerichtshofs, auch bei einer Unterschätzung dieser Auswirkungen wäre keine andere Entscheidung getroffen worden, nicht an.
Nach den Feststellungen der Vorinstanz, die im Übrigen mit dem von ihr in Bezug genommenen Aktenvermerken im Einklang stehen, hat der Verordnungsgeber beim Erlass der 213. DVO im Wesentlichen die Regelungen des am 18. Oktober 2001 unterzeichneten Staatsvertrags übernommen. Dieses Vorgehen unterliegt, entgegen der Auffassung der Klägerin, keinen Bedenken. Der Unterzeichnung gingen eingehende Verhandlungen voraus, in denen die Belange der Klägerin, der im Parallelverfahren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Mai 2005 - BVerwG 4 C 4.04 -) klagenden Fluggesellschaft und der Interessen der Anwohner in der Schweiz einerseits sowie die Bedürfnisse der vor allem vom Tourismus lebenden süddeutschen Region andererseits im Vordergrund standen. Die beteiligten deutschen Behörden hatten die miteinander im Konflikt stehenden Belange deutlich vor Augen. In Kenntnis und nach Gewichtung dieser Belange wurde eine Entscheidung getroffen. Die Schlussfolgerung der Klägerin, es habe keine Abwägung stattgefunden, entbehrt vor diesem Hintergrund jeder Grundlage.
Der Verwaltungsgerichtshof schließt aus den zum Erlass der 213. DVO angefertigten Vermerken, dass zugunsten der Klägerin die Bedeutung und die Widmung des Flughafens Zürich als internationaler Verkehrsflughafen und Drehkreuz in die Abwägung eingestellt worden sind. Eine weitergehende Berücksichtigung ihrer eigenen Belange konnte die Klägerin nach den dargestellten Grundsätzen nicht beanspruchen. Aus dem Vermerk des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW) vom 18. Dezember 2002, auf den der Verwaltungsgerichtshof Bezug nimmt, wird überdies deutlich, dass beim Erlass der 213. DVO vom 18. Januar 2003 der gesamte Sachvortrag der Klägerin dieses und des Parallelverfahrens vor dem Verwaltungsgerichtshof berücksichtigt worden ist. Entgegen der Auffassung der Klägerin bedurfte es keiner eingehenderen Ermittlung der ihr entstehenden Kosten und Kapazitätsverluste.
Das Luftfahrt-Bundesamt durfte ferner berücksichtigen, dass die Klägerin zum Zeitpunkt des Erlasses der 213. DVO, wie der Verwaltungsgerichtshof näher darlegt, bereits mehrfach von deutscher und Schweizer Seite aufgefordert bzw. verpflichtet (Betriebskonzession vom 30. Mai 2001) worden war, ein angepasstes Betriebsreglement vorzulegen. Auch der gescheiterte Staatsvertrag ging von einer Neugestaltung des Betriebskonzepts bis zum Februar 2005 (vgl. Art. 6 Abs. 1 Buchst. e) und einer zeitlichen Staffelung der Regelungen bis zu diesem Zeitpunkt aus (Art. 16). Die gesamte Vorgeschichte verdeutlicht, dass die Klägerin durch die in der 213. DVO jeweils vorgenommenen Beschränkungen des deutschen Luftraums im Kern nicht überrascht worden ist. Von der Betreiberin eines internationalen Verkehrsflughafens kann jedoch erwartet werden, dass sie sich auf veränderte Anforderungen durch neue Flugverfahren ebenso einstellt wie auf andere Änderungen ihres wirtschaftlichen Umfelds.
2.3 Das gewonnene Ergebnis verletzt die Klägerin nicht in ihren Grundrechten. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob sich die Klägerin als ausländische juristische Person, die sich überdies teilweise im Besitz eines ausländischen Staates und seiner Gebietskörperschaft (Kanton Zürich) befindet und "im Auftrag des Bundes" den Flughafen Zürich als Infrastruktureinrichtung betreibt, im Hinblick auf Art. 19 Abs. 3 GG überhaupt auf die Grundrechte des Grundgesetzes berufen kann (vgl. die Grundrechtsträgerschaft einer ausländischen juristischen Person erneut offen lassend BVerfG, Kammerbeschluss vom 3. November 2003 - 2 BvR 168/02 -, IStR 2004, 125). Denn eine Verletzung von Grundrechten liegt, wie auch die Vorinstanz zutreffend erkannt hat, nicht vor.
Eine Festlegung von Anflugverfahren, deren Geltungsbereich ca. 15 km vor dem Flughafen endet, stellt schon keine Regelung von Inhalt und Schranken des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG ) der den Flughafen betreibenden juristischen Person dar. Ihr Grundeigentum und die mit dem Geschäftsbetrieb verbundenen sonstigen Rechte werden nicht Gegenstand neuer sie unmittelbar betreffender Regelungen. Der Flughafen kann auch zu den von der Beschränkung betroffenen Tageszeiten weiterhin angeflogen werden, wenn auch auf anderen Wegen. Davon abgesehen würde es sich um eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Regelung von Inhalt und Schranken des Eigentums handeln, denn sie ist - wie dargestellt - im Einklang mit dem Abwägungsgebot und damit ohne Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergangen. Auch Art. 1 des Ersten Zusatzprotokolls der Europäischen Menschenrechtskonvention wird nicht verletzt. Die Argumentation der Klägerin stützt sich ohnehin auf die unzutreffende Annahme, der Eingriff in ihren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb sei bereits aus anderen Gründen rechtswidrig und verstoße deswegen auch gegen die Konvention. Davon abgesehen kann die Klägerin ihren Betrieb weiter führen. Die angegriffene Verordnung stellt eine Regelung dar, die erforderlich ist, "to control the use of property in accordance with the general interest". Insoweit folgt die Rechtsprechung der Konventionsorgane für einen Fall der hier vorliegenden Art ähnlichen Regeln, wie sie zu Art. 14 Abs. 1 GG gelten (vgl. die eingehende Darstellung der Kasuistik bei Frowein/Peukert, EMRK , Rn. 37 ff., 48 ff. und die Beispielsfälle Rn. 100).
Ferner sind der allgemeine Gleichheitssatz und das Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG gewahrt. Das Luftverkehrsrecht sieht schon bei inländischen Flughäfen keine Verpflichtung des Verordnungsgebers vor, die Betreiber von Flughäfen bei der Festlegung von An- oder Abflugrouten in jeder Hinsicht gleich zu behandeln. Vielmehr sind die jeweiligen örtlichen Gegebenheiten sachgerecht zu berücksichtigen. Vorhandene Lagenachteile welcher Art auch immer sind nicht durch die Ausweisung besonders entgegenkommender Flugrouten zu kompensieren. Dadurch entstehende bessere oder schlechtere Ausgangsbedingungen im Wettbewerb der Flughafenbetreiber sind von diesen hinzunehmen und stellen keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dar. Auf einen Vergleich mit den Betriebsregelungen ("Nachtflugverbot") anderer Flughäfen kommt es entgegen der Auffassung der Klägerin nicht an, da Gegenstand der angegriffenen Verordnung nicht die Regelung des Betriebs des Flughafens Zürich ist.
Zum einen kann die Klägerin aus der Transitvereinbarung keine eigenen subjektiven Rechte ableiten. Nach Art. 1 Abschnitt I der Transitvereinbarung gewährt jeder Vertragsstaat den anderen Vertragsstaaten im planmäßigen internationalen Fluglinienverkehr das Recht, sein Hoheitsgebiet ohne Landung zu überfliegen (erste Freiheit der Luft) sowie das Recht zu nicht-gewerblichen Zwecken zu landen (zweite Freiheit). Anhaltspunkte dafür, dass einzelne einen Flughafen betreibende Personen des Privatrechts sich auf diese Freiheiten sollten berufen können, sind nicht erkennbar (vgl. auch Milde, Legal opinion on the transit flights over the territory of Germany to/from Zurich Airport, S. 16). Auch bei der Umsetzung in deutsches Recht (Gesetz vom 7. April 1956, BGBl II S. 411) sollten keine Ansprüche auf Einhaltung völkerrechtlicher Verpflichtungen geschaffen werden (vgl. BTDrucks 2/2192). Dies gilt ebenso für das Zustimmungsgesetz zum bilateralen Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über den Luftverkehr vom 4. April 1957 (BGBl II S. 61).
Auch der völkerrechtliche Berater der Schweizer Regierung Pablo Mendes de Leon (Universität Leiden - "Legal implications of access to Zurich airport through south Germany's airspace" vom 26. Juli 2001) und der Berater der deutschen Regierung, Michael Milde, (Mc Gill University Montreal - "Legal Opinion on the transit flights over the territory of Germany to/from Zurich Airport" vom 29. Januar 2001) gehen in ihren Gutachten davon aus, dass das Transitabkommen nicht das Recht gewährt, das Hoheitsgebiet eines anderen Staats ohne Beachtung seiner nationalen Vorschriften bis herab zur Sicherheitsmindesthöhe bzw. ohne Bodenberührung zu überfliegen. Hierfür spricht auch die Entstehungsgeschichte der Vereinbarungen. Den Vertragsstaaten (die Achsenmächte sowie neutrale Staaten) ging es im Dezember 1944 darum, nach dem Ende des noch nicht beendeten Weltkriegs überhaupt einen Überflug über fremdes Territorium zu ermöglichen. Mit der Transitvereinbarung wurde die Grundlage für zahlreiche bilaterale Abkommen geschaffen, in denen sich die Staaten gegenseitig das Recht gewährten, Fluggäste, Fracht und Post von einem Vertragsstaat in den anderen zu fliegen. Eine wirtschaftliche Liberalisierung, an der insbesondere die Vereinigten Staaten interessiert waren, kam damals nicht zustande (vgl. beispielsweise Ipsen, Völkerrecht, 5. Aufl. 2004, § 55 Rn. 5). Das Überflugrecht nach der Transitvereinbarung machte bilaterale Abkommen jedoch auch für Staaten sinnvoll, die nicht unmittelbare Nachbarn sind und zwischen denen das Gebiet eines Drittstaats überflogen werden muss. Dabei sind die Modalitäten des Anflugs auf einen grenznahen Flughafen ersichtlich nicht Gegenstand der Transitvereinbarung geworden. Sie werden in der Staatenpraxis vielmehr in Abkommen zwischen dem Sitzland des Flughafens und dem Land, das für den Anflug in Anspruch genommen wird, geregelt. Dies gilt sowohl für die Schweiz selbst, die entsprechende Abkommen mit Österreich und Italien geschlossen hat, als auch beispielsweise für den Flughafen Salzburg, auf den die Klägerin verweist. Der von der Klägerin aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 12. März 1986 - 1 BvL 81/79 - (BVerfGE 72, 66 ) zum Flughafen Salzburg gezogene Umkehrschluss, der oberhalb der Sicherheitsmindesthöhe erfolgende Überflug sei ohnehin einschränkungslos zu dulden, entbehrt jeder Grundlage.
4. Für die Entscheidung, ob die angegriffene Regelung mit Art. 3 des Abkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über den Luftverkehr (ABl EG L 114 vom 30. April 2002 S. 73 - Luftverkehrsabkommen) und der Verordnung (EWG) 2408/92 vereinbar und die Klägerin insoweit in ihren Rechten verletzt ist, ist der Ausgang des beim Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) anhängigen Verfahrens Rs. C-70/04 vorgreiflich. Im Hinblick auf diesen Rechtsstreit setzt der Senat das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 94 VwGO aus.
Gegenstand des beim EuGH anhängigen Verfahrens ist die Entscheidung der Kommission vom 5. Dezember 2003. Die Kommission hatte im Rahmen ihrer Zuständigkeit nach Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EWG) 2408/92 in Verbindung mit dem Luftverkehrsabkommen über eine Beschwerde der Schweiz gegen die 213. DVO in der Fassung der 1. Änderungsverordnung zu entscheiden. Nach Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EWG) 2408/92 prüft die Kommission auf Antrag eines Mitgliedstaats oder von Amts wegen die Anwendung des Art. 8 Abs. 2 und entscheidet darüber, ob ein Mitgliedstaat eine darauf gestützte Maßnahme weiterhin anwenden darf. Nach Art. 8 Abs. 2 der Verordnung unterliegt die Ausübung von Verkehrsrechten den veröffentlichten gemeinschaftlichen, einzelstaatlichen, regionalen oder örtlichen Vorschriften in den Bereichen Sicherheit, Umweltschutz und Zuweisung von Start- und Landezeiten (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 12. Juni 1998 - BVerwG 11 B 19.98 - DVBl 1998, 1184 = Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 30 ). Nach Art. 18 Abs. 2 Satz 1 des Abkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über den Luftverkehr verfügt die Kommission (wie die übrigen Organe der Gemeinschaft) in Fällen, die sich auf Flugdienste auswirken können, über die Befugnisse, die ihr (unter anderem) durch die Verordnung (EWG) 2408/92 übertragen worden sind. Nach Art. 20 des Luftverkehrsabkommens ist für alle Fragen betreffend die Gültigkeit von Entscheidungen und Beschlüssen der Organe der Gemeinschaft, die diese auf Grund ihrer Zuständigkeiten nach dem Luftverkehrsabkommen treffen, ausschließlich der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften zuständig. Ohnehin ist es Sache des Gerichtshofs, im Rahmen seiner Zuständigkeit zur Auslegung der Bestimmungen von Abkommen mit dritten Ländern deren einheitliche Anwendung innerhalb der gesamten Gemeinschaft sicher zu stellen (EuGH, Urteil vom 26. Oktober 1982 - Rs. 104/81 - Slg. 1982, 3641, Hauptzollamt, Mainz/Kupferberg).
Die Kommission hat entschieden, dass Deutschland die 213. DVO zur LuftVO zur Festlegung von Flugverfahren für An- und Abflüge nach Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Zürich, geändert durch die erste Änderungsverordnung vom 4. April 2003, weiter anwenden darf. Sie hat das in Art. 3 des Luftverkehrsabkommens enthaltene Diskriminierungsverbot für anwendbar gehalten (vgl. Rn. 35 der Entscheidung), eine Diskriminierung schweizerischer Luftfahrtunternehmen jedoch in der Sache verneint. Für Flughäfen schaffe die Verordnung (EWG) 2408/92 keine Rechte. Eine potentielle Diskriminierung des Flughafens Zürich gegenüber deutschen Flughäfen, so sie gegeben wäre, läge daher außerhalb des Bereichs der Prüfung, die die Kommission vorzunehmen habe. In jedem Fall seien die Sachverhalte nicht vergleichbar, da Deutschland uneingeschränkte Befugnisse zur Lenkung der Entwicklung von Flughäfen in seinem eigenen Hoheitsgebiet, aber keine Lenkungsbefugnisse bezüglich des Flughafens Zürich habe (Rn. 40 der Entscheidung). Die Anwendbarkeit des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit hat die Kommission verneint, weil das Luftverkehrsabkommen nicht den freien Dienstleistungsverkehr zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz eingeführt, sondern lediglich einen Austausch von Verkehrsrechten vorgesehen habe. Hilfsweise hat sie die Vereinbarkeit der 213. DVO mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz geprüft und im Ergebnis bejaht.
Die von der Beklagten aufgeworfene Frage, ob der Senat an diese Entscheidung der Kommission in irgendeiner Weise inhaltlich gebunden ist (vgl. zu einer Bindung auf dem Gebiet des Wettbewerbsrechts EuGH, Urteil vom 14. Dezember 2000 - Rs. C-344/98- Slg. I-11412, Masterfoods und HB, zur grundsätzlichen Vermutung der Rechtmäßigkeit EuGH, Urteil vom 5. Oktober 2004 - Rs. C-475/01 - DVBl 2005, 42 ), würde sich nur stellen, wenn die Entscheidung bestandskräftig geworden wäre. Das ist, da die Schweiz fristgerecht Nichtigkeitsklage erhoben hat, nicht der Fall. Auch der Einwand der Beklagten, die Entscheidung sei jedenfalls gegenüber der Klägerin bestandskräftig geworden, weil diese selbst Nichtigkeitsklage beim EuGH hätte erheben können und müssen, geht fehl. Denn es ist keineswegs offensichtlich, dass die Klägerin überhaupt befugt gewesen wäre, Klage gegen die Entscheidung der Kommission zu erheben. Nur in einem derartigen Fall kann ihr indessen die Bestandskraft entgegengehalten werden (vgl. EuGH, Urteil vom 30. Januar 1997 - Rs. C-178/95 - Slg. I-585, Wiljo, Rn. 21). Die Klägerin war nicht Adressatin der Entscheidung der Kommission; dies war vielmehr die Bundesrepublik Deutschland. Auch mit der besonderen Situation eines Beihilfeempfängers, dem von seinem Mitgliedstaat eine Rückforderungsentscheidung der Kommission mitgeteilt worden ist (vgl. hierzu das Urteil des EuGH vom 9. März 1994 - Rs. C-188/92 -, TWD Textilwerke Deggendorf, Slg. 1994, I-833), lässt sich die vorliegende Konstellation nicht vergleichen. Vielmehr hat die Kommission hier in einem Verfahren, in dem nur die Schweiz und die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft antragsbefugt sind, über die Befugnis der Bundesrepublik Deutschland entschieden, eine abstrakte Regelung über Flugverfahren, die Auswirkungen auf zahlreiche Betroffene hat, weiter anzuwenden (vgl. hierzu EuGH, Urteile vom 11. November 1997 - Rs. C-408/95 - Slg. 1997, I-6340 Rn. 29, Eurotunnel, und vom 12. Dezember 1996 - Rs. C-241/95 - Slg. 1996, I-6720, Accrington Beef). Ferner spricht das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 22. Februar 2005 - Rs. C-141/02 P - (NJW 2005, 1177 ) eher gegen eine eigene Klagemöglichkeit der Klägerin. Danach können Einzelne nicht von der Kommission verlangen, dass sie gegen einen Mitgliedstaat tätig wird und können dementsprechend eine ablehnende Entscheidung nicht vor Gericht anfechten.
Sollte der Gerichtshof die Nichtigkeitsklage der Schweiz gegen die Entscheidung der Kommission abweisen, könnte auch die vorliegende Klage keinen Erfolg haben. Die im hierfür eingerichteten Verfahren der Streitbeilegung getroffene Entscheidung der Kommission, dass Deutschland die 213. DVO weiter anwenden darf, würde verbindlich. Die zwischenzeitlich erfolgte Neufassung der 213. DVO durch die 220. DVO hat, wie bereits ausgeführt wurde, keine wesentliche Änderung der Rechtslage herbeigeführt.
Würde der Gerichtshof die Kommissionsentscheidung aufheben, weil er die Verneinung eines Verstoßes gegen das Diskriminierungsverbot und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen für nicht tragfähig hält, und sollte die Kommission daraufhin entscheiden, dass Deutschland die 213. DVO nicht weiter anwenden darf, könnte dies auch der vorliegenden Klage, soweit es um Flüge zwischen Punkten in der Gemeinschaft und der Schweiz geht, zum Erfolg verhelfen. Die Feststellungsklage wäre zwar nur begründet, wenn die Klägerin durch die unterstellte Unvereinbarkeit der angegriffenen Regelung mit der Verordnung (EWG) 2408/92 und dem Luftverkehrsabkommen in eigenen Rechten verletzt wäre. Dass die genannte Verordnung Verkehrsrechte auch der Flughafenbetreiber begründe, macht die Klägerin selbst nicht geltend. Sie beruft sich jedoch auf das in Art. 3 des Luftverkehrsabkommens enthaltene Diskriminierungsverbot. Die Schweiz macht mit ihrer Nichtigkeitsklage geltend, dass eine Diskriminierung des Flughafens Zürich im Bereich der Prüfung liege, die die Kommission vorzunehmen habe. Der Anwendungsbereich des Art. 3 des Luftverkehrsabkommens werde nicht durch die Verordnung (EWG) 2408/92, sondern durch Art. 2 des Luftverkehrsabkommens bestimmt, wonach der Anwendungsbereich des Abkommens den gesamten Luftverkehr und die "unmittelbar damit zusammenhängenden Angelegenheiten" umfasse. Bedeutsam sei insoweit insbesondere, dass der freie Zugang zu einem Flughafen die unabdingbare Voraussetzung für die Verwirklichung der Verkehrsrechte der Fluggesellschaften sei. Die fehlenden Lenkungsbefugnisse Deutschlands bezüglich des Flughafens Zürich schlössen eine Diskriminierung nicht aus. Auch in Bezug auf die Frage, ob die Klägerin - unterstellt die angegriffene Regelung wäre gemeinschaftsrechtswidrig - in eigenen Rechten verletzt wäre, kann das beim Gerichtshof anhängige Verfahren mithin zu einer Klärung führen.
Um die Gefahr inhaltlich miteinander in Widerspruch stehender Gerichtsentscheidungen zu vermeiden und seiner Verpflichtung zu loyaler Zusammenarbeit mit dem Gerichtshof nachzukommen (vgl. EuGH, Urteil vom 14. Dezember 2000, a.a.O.), übt der Senat das ihm in § 94 VwGO eingeräumte Ermessen in der Weise aus, dass er das Verfahren im Hinblick auf das beim Gerichtshof anhängige Verfahren Rs. C-70/04 aussetzt. Eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 234 EG-Vertrag ist nicht erforderlich. In einem Fall wie dem vorliegenden ist es zulässig und sachgerecht, den Rechtsstreit auszusetzen, ohne zugleich eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs einzuholen (BVerwG, Beschluss vom 10. November 2000 - BVerwG 3 C 3.00 - BVerwGE 112, 166 mit weiteren Nachweisen zur Praxis anderer oberster Bundesgerichte). Denn die hier entscheidungserheblichen gemeinschaftsrechtlichen Fragen sind bereits Gegenstand des beim Europäischen Gerichtshof anhängigen Verfahrens. Die erneute Anrufung des Gerichtshofs würde ihn zusätzlich
belasten, ohne dass davon neue Erkenntnisse zu erwarten wären. Die Entscheidungskompetenz des Europäischen Gerichtshofs, der insoweit auch gesetzlicher Richter ist, wird dadurch nicht in Frage gestellt.
Vorinstanz: VGH Mannheim - 8 S 2224/02 - 24.01.2003,
BVerwGE 123, 322
DVBl 2005, 1375
JuS 2006, 469
NVwZ 2005, 1061
UPR 2005, 438
ZUR 2005, 494
Zitieren: BVerwG - Beschluss vom 04.05.2005 (4 C 6.04) - DRsp Nr. 2005/10491

References: § 94
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 EuGH

 § 32
 § 27
 § 94
 Art. 14
 Art. 12
 Art. 3
 § 29
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 § 32
 § 27
 § 94
 § 142
 Art. 1
 Art. 234
 § 2
 § 2
 § 32
 § 27
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 Art. 49
 § 27
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 Art. 3
 Art. 8
 Art. 49
 § 2
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 Art. 6
 Art. 19
 Art. 1
 Art. 14
 Art. 3
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 § 55
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 Art. 20
 Art. 3
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