Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US21877
Timestamp: 2019-08-17 15:23:16+00:00

Document:
ECLI:SI:USRS:2002:U.I.169.00
Zakon o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 24/97 in 78/99) (ZJN), 5. tč. 1. odst. 19. čl. in 1. al. 1. odst. 45. čl.
Zakon o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99 in 90/99, popr.), (ZRPJN), 3. odst. 23. čl.
Odredba o obvezni vsebini razpisne in ponujene dokumentacije (Uradni list RS, št. 33/97, 63/97 in 84/99), 8. tč. 3. čl. in 1. tč. 1. odst. 4. čl.
Postopek za preizkus pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 5. točke prvega odstavka 19. člena in prve alineje prvega odstavka 45. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 24/97 in 78/99) se ustavi. Tretji odstavek 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99 in 90/99, popr.) ni v neskladju z Ustavo. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 8. točke 3. člena in 1. točke prvega odstavka 4. člena Odredbe o obvezni vsebini razpisne in ponujene dokumentacije (Uradni list RS, št. 33/97, 63/97 in 84/99) se zavrne.
Ustavno sodišče ustavi postopek, če pobudnik med postopkom svojo pobudo umakne.
Odločitev državne revizijske komisije v postopku revizije nima značaja posamičnega akta, s katerim bi se odločalo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih ponudnikov (postopek javnih naročil). V kakšnem postopku se bo uresničevala pravica do sodnega varstva je v zakonodajalčevi prosti izbiri.
Polno sodno varstvu v postopku oddaje javnih naročilih, ki bi omogočalo tudi sankcijo razveljavitve odločitve (o izbiri ponudnika) oz., ki bi omogočalo odlog sklenitve pogodbe z izbranim ponudnikom do dokončne odločitve v sodnem postopku, bi po presoji Ustavnega sodišča lahko privedlo do tega, da bi bilo ogroženo nemoteno delovanje države, zlasti tudi pa oskrba z javnimi dobrinami, ki jih je država dolžna zagotavljati v večini primerov že na podlagi Ustave.
Ustavitev ustavnosodnega postopka zaradi umika pobude.
Ustavno sodišče, postopek, delni sprejem pobude.
Javna naročila, postopek, sodno varstvo.
Izkazani pravni interes pobudnika kot procesni pogoj za začetek postopka na podlagi pobude.
2.2.1.6.4 - Viri ustavnega prava - Hierarhija - Hierarhija med nacionalnimi in ne-nacionalnimi viri - Pravo Skupnosti in domače pravo - Sekundarna zakonodaja in domači ne-ustavni akti.
Ustava (URS), 23., 15., 157. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 3. odst. 28., 21., 2. odst. 26. čl.
U-I-169-00.pdf
U-I-169-00_LM Wedam.pdf
U-I-169/00-33
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Aktim, analiza, kontrola, tehnologije, inženiring in materiali v cestogradnji, d.o.o., Ljubljana, ki jo zastopa direktor Danijel Mejak, na seji dne 14. novembra 2002
1. Postopek za preizkus pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 5. točke prvega odstavka 19. člena in prve alineje prvega odstavka 45. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 24/97 in 78/99) se ustavi.
1. Družba Aktim je dne 14. 6. 2000 vložila pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti 5. točke prvega odstavka 19. člena in prve alineje prvega odstavka 45. člena Zakona o javnih naročilih (v nadaljevanju ZJN) ter 8. točke 3. člena in 1. točke prvega odstavka 4. člena Odredbe o obvezni vsebini razpisne in ponujene dokumentacije (v nadaljevanju Odredba). Izpodbijala je tudi 7. in 8. točko razpisnih pogojev z navodili ponudnikov Družbe za avtoceste v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju DARS) za SKLOP I, ki se nanašajo na javni razpis "Izvedba zunanje kontrole pri gradnji avtocest in navezovalnih cest na avtoceste v Republiki Sloveniji za obdobje 2002 do 2004" (Uradni list RS, št. 19/2000). Dne 23. 5. 2001 je pobudo v delu, ki se nanaša na 5. točko prvega odstavka 19. člena in prvo alinejo prvega odstavka 45. člena ZJN umaknila, hkrati pa jo je razširila na tretji odstavek 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (v nadaljevanju ZRPJN). Hkrati pobudnica (z isto vlogo) zatrjuje, da Zakon o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/2000 - v nadaljevanju ZJN-1) ne vsebuje več širokih in nedefiniranih pooblastil za predpisovanje meril, kot sta jih dopuščala 19. in 45. člen ZJN.
2. Pobudnica izpodbija tretji odstavek 23. člena ZRPJN, ker naj bi bil v nasprotju s prvim odstavkom 23. člena in s 157. členom Ustave. Po mnenju pobudnice naj bi tretji odstavek 23. člena ZRPJN preprečeval sodno varstvo ponudnikom, ki sodelujejo v omejenem postopku v smislu 2. točke prvega odstavka 17. člena ZJN-1[1], s čimer naj bi bila kršena pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Izpodbijani člen naj bi bil tudi v nasprotju s 157. členom Ustave, po katerem mora biti zagotovljeno sodno varstvo zoper vsak dokončni posamični akt, in sicer zato, ker naj bi odrekal pravno varstvo in preizkus zakonitosti odločitve Državne revizijske komisije za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju Državna revizijska komisija) kot državnega organa.
4. Pobudnica meni, da za pobudo izkazuje pravni interes s tem, ko ji je Državna revizijska komisija zavrnila zahtevek za revizijo v postopku oddaje javnega naročila za izbiro izvajalca za izvedbo zunanje kontrole pri gradnji avtocest in navezovalnih cest na avtoceste v Republiki Sloveniji za obdobje 2000 do 2004. Po mnenju pobudnice so nekatera postavljena merila naročnika javnega naročila (DARS-a) nezakonita (npr. pridobitev certifikata ISO 9001 ali SIST EN 45001, ker tega pogoja ne zahteva noben tehnični predpis), nekatera sploh niso v povezavi s predmetom javnega naročila (npr. možnost najema kredita, ker naj bi ga ponudnica sploh ne potrebovala), nekatera pa so pretirano stroga (npr. redna zaposlitev šestih diplomiranih inženirjev gradbeništva).
5. Državni zbor v odgovoru z dne 9. 11. 2001 navaja, da pobudnica nima prav, ko trdi, da sodno varstvo zoper odločitev Državne revizijske komisije ni zagotovljeno. Po tretjem odstavku 23. člena ZRPJN naj bi bilo sodno varstvo izrecno zagotovljeno in sicer ima ponudnik možnost, da pred pristojnim sodiščem zahteva povrnitev škode od naročnika. Smiselno enaki mnenji sta v postopku podali tudi Vlada in Državna revizijska komisija. Glede izpodbijanih določb Odredbe Vlada v mnenju z dne 1. 8. 2000 navaja, da v ZJN-1 in Odredbi primeroma določeni elementi za ocenjevanje ponudb oziroma usposobljenosti niso v nasprotju z ustavnimi določbami, ker naročnike omejujejo načela, sprejeta v ZJN-1, in da lahko ponudnik, če meni, da so elementi razpisne dokumentacije diskriminacijski, v zahtevku za revizijo zahteva, naj jih naročnik spremeni skladno z določbami ZRPJN. Državna revizijska komisija v mnenju z dne 16. 11. 2001 in z dne 21. 1. 2002 v zvezi s tretjim odstavkom 23. člena ZRPJN navaja, da je bil ZRPJN sprejet v skladu z direktivami Evropske unije na področju pravnega varstva v postopkih oddaje javnih naročil.
Sodno varstvo je s takšno ureditvijo, kot je določena v 23. členu ZRPJN, zajamčeno tudi v primeru, ko ponudnik ne bi bil zadovoljen z odločitvijo Državne revizijske komisije, s tem da je omejena le na odškodninske zahtevke. Določbo izpodbijanega člena ZRPJN, po kateri zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, je treba razumeti po eni strani tako, da je Državna revizijska komisija poseben, samostojen in neodvisen državni organ nadzora nad zakonitostjo postopka, po drugi strani pa vložitev tožbe ne zadrži sklenitve pogodbe med naročnikom in ponudnikom. Takšna ureditev po mnenju Državne revizijske komisije izhaja iz same narave javnih naročil in je v skladu z načelom hitrosti revizijskega postopka ter primerljiva z ureditvijo, ki velja v Evropski uniji.[2]
6. Ker je pobudnica z vlogo z dne 23. 5. 2001 pobudo glede presoje ustavnosti 5. točke prvega odstavka 19. člena in prve alineje prvega odstavka 45. člena ZJN umaknila, je Ustavno sodišče postopek za preizkus pobude v tem delu ustavilo (1. točka izreka).
7. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-169/00 z dne 13. 7. 2000 pobudo v delu, ki se je nanašala na oceno ustavnosti in zakonitosti 7. in 8. točke Razpisnih pogojev z navodili ponudnikom DARS za izvedbo zunanje kontrole kakovosti pri SKLOPU I razpisanih del (Uradni list RS, št. 19/2000), zavrglo.
8. Ustavno sodišče je v preostalem delu pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje po četrtem odstavku 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
9. Tretji odstavek 23. člena ZRPJN določa, da zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika. ZRPJN ureja pravno varstvo ponudnikov v postopkih oddaje javnih naročil, ki se izvaja z revizijo postopkov javnega naročanja, določa organe, pristojne za varstvo pravic, in postopek pred temi organi (1. člen ZRPJN). Po 9. členu ZRPJN lahko zahtevek za revizijo vloži vsaka oseba, ki ima ali je imela interes za dodelitev naročila in ji je bila ali bi ji lahko bila zaradi ravnanja naročnika povzročena škoda. Zahtevek za revizijo lahko ponudnik vloži v vseh fazah postopka oddaje javnega naročila in zoper vsako ravnanje naročnika, razen če ZJN-1 ali ZRPJN ne določata drugače (prvi odstavek 12. člena ZRPJN). Tako lahko do naročnikove izbire ponudnika vsak upravičenec, ki meni, da so merila diskriminacijska oziroma kako drugače v nasprotju z Zakonom, od naročnika zahteva, da merila uskladi z Zakonom oziroma da jih oblikuje v skladu z zakonskimi načeli. Po izbiri ponudnika upravičenec ne more izpodbijati meril, lahko pa se zahtevek za revizijo nanaša na njihovo nepravilno uporabo (10. člen ZRPJN).
Po 4. členu ZRPJN pravno varstvo ponudnikov izvaja Državna revizijska komisija kot poseben, neodvisen in samostojen državni organ nadzora. Pravna posledica vložitve zahteve za revizijo je, da mora naročnik prenehati z vsemi aktivnostmi v postopku oddaje javnih naročil, že sprejete odločitve naročnika pa se zadržijo (11. člen ZRPJN). V postopku se uporabljajo postopkovne določbe Zakona o pravdnem postopku, če ZRPJN ne določa drugače.
10. Kot pravni pojem so javna naročila celota pravnih dejanj, s katerimi država in drugi uporabniki proračunskih sredstev pridobivajo blago oziroma se oskrbujejo s storitvami. Kljub temu, da lahko pri javnih naročilih nastopajo kot pogodbene stranke tudi država in njeni organi, ne gre za izvajanje oblastne funkcije. Država in drugi uporabniki proračunskih sredstev nastopajo kot stranke v premoženjskopravnih razmerjih, za katera veljajo temeljna načela premoženjskega, zlasti obligacijskega prava.[3] Ta so podrobneje urejena v ZJN-1, ki določa ravnanja tako naročnikov kot tudi ponudnikov. Po eni strani varuje ponudnika, po drugi strani pa omejuje naročnika pred samovoljnim ravnanjem. Natančno določen postopek oddaje javnega naročila in s tem povezana pravila preprečujejo naročniku, da bi samovoljno spreminjal merila za izbiro. V postopku za oddajo javnih naročil veljajo načela gospodarnosti, učinkovitosti ter transparentnosti porabe javnih sredstev, načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki in enakopravnosti ponudnikov. Obsežne, stalne in raznovrstne potrebe, ki v pretežni meri služijo tudi nemotenemu izvrševanju javnih služb, so za nemoteno funkcioniranje države in oskrbo z javnimi dobrinami, ki je mnogokrat ustavnopravno varovan cilj (varstvo okolja, socialno varstvo, zdravstveno varstvo ipd.), bistvenega pomena. Pri tem ni zanemarljivo, da je tudi poraba proračunskih sredstev vezana na določeno časovno obdobje. Oddaja in izvedba javnih naročil morata biti zato hitra in učinkovita. Temu cilju mora služiti tudi postopek oddaje javnih naročil.
12. Odločitev Državne revizijske komisije v postopku revizije nima značaja posamičnega akta, s katerim bi se odločalo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih ponudnikov.
Izpodbijane ureditve zato ni mogoče presojati po prvem odstavku 157. člena Ustave, kar pomeni, da je pobudničin očitek v tej smeri neutemeljen. Ker pa o reviziji postopka javnega naročanja odloča Državna revizijska komisija kot državni organ, se zastavlja vprašanje, ali je treba njene odločitve šteti za posamična dejanja oziroma akte, za katere bi se moral uporabljati drugi odstavek 157. člena Ustave. Določba drugega odstavka 157. člena Ustave je subsidiarne narave. Po njej je upravni spor dopusten le, če ni zagotovljeno kakšno drugo sodno varstvo. V kakšnem postopku se bo uresničevala pravica do sodnega varstva, je v zakonodajalčevi prosti izbiri. Določba 157. člena Ustave namreč ne preprečuje možnosti, da se zoper odločitve državnih organov (tudi zoper upravne odločbe) sodno varstvo zagotavlja v kakšnem drugem (npr. pravdnem) postopku ali v postopku pred drugim (npr. socialnim) sodiščem in v obsegu, ki ustreza naravi pravnega razmerja. ZRPJN določa drugačno sodno varstvo, zato je trditev pobudnice o kršitvi drugega odstavka 157. člena Ustave neutemeljena. Moralo pa je Ustavno sodišče presoditi, ali je zakonodajalec s tem, ko je sodno varstvo, zagotovljeno v civilnem pravdnem postopku, omejil le na povračilo škode, posegel v ustavno pravico do sodnega varstva po 23. členu Ustave, kakor zatrjuje pobudnica.
14. Namen omejitve je legitimen, če z njo zakonodajalec varuje neko ustavnopravno varovano dobrino (pravice drugih oz. javno korist). Da z obravnavano omejitvijo zakonodajalec zasleduje tak cilj, izhaja že iz dosedanje obrazložitve (zlasti točki 10 in 11). Polno sodno varstvo v postopkih oddaje javnih naročil, ki bi omogočalo tudi sankcijo razveljavitve odločitve (o izbiri ponudnika) oziroma ki bi omogočalo odlog sklenitve pogodbe z izbranim ponudnikom do dokončne odločitve v sodnem postopku, bi po presoji Ustavnega sodišča lahko privedlo do tega, da bi bilo ogroženo nemoteno delovanje države, zlasti pa tudi oskrba z javnimi dobrinami, ki jih je država dolžna zagotavljati v večini primerov že na podlagi Ustave. Zahteva po hitrosti postopka oddaje javnih naročil, izplačilo proračunskih sredstev vezanih na določeno časovno obdobje, nemožnost, da bi se dobavljeno blago ali opravljena storitev izvedla šele po zaključku sodnega postopka, so torej razlogi, ki glede na namen javnih naročil upravičujejo nujnost posega. Ureditev, po kateri bi ponudnikom bilo omogočeno polno sodno varstvo, bi izničila pomen in učinkovitost tega postopka.Takšen zakonodajalčev ukrep Ustavno sodišče ocenjuje tudi kot primeren, saj upošteva premoženjskopravno naravo razmerja med naročnikom in ponudnikom. Predpisano sodno varstvo namreč ustreza sodnemu varstvu, ki je v civilnopravnih razmerjih zagotovljeno pri vabilu k stavljanju ponudb (24. člen Obligacijskega zakonika, Uradni list RS, št. 83/01 - OZ). Zato zagotovitev zgolj odškodninske sankcije tudi ne more pomeniti prekomernega posega v pravico pobudnice do polnega sodnega varstva. Tehtanje njenih premoženjskih interesov na eni strani, na drugi pa varstvo javne koristi, pokaže, da je omejitev pravice do sodnega varstva v razumnem sorazmerju s ciljem, ki ga zakonodajalec s postopkom oddaje javnih naročil zasleduje. Zato je poseg sorazmeren tudi v ožjem pomenu besede.
Izpodbijana določba tretjega odstavka 23. člena ZRPJN tako po presoji Ustavnega sodišča ni v neskladju s 23. členom Ustave (2. točka izreka).
15. Prehodna določba druge alineje drugega odstavka 132. člena ZJN-1 določa, da se Odredba do izdaje novega podzakonskega predpisa, kolikor ni v nasprotju z ZJN-1, uporablja še naprej.
Odredba v 8. točki 3. člena določa, da morajo navodila ponudnikom vsebovati tudi način ocenjevanja ponudb ter merila in postopke, ki se nanašajo na ugotavljanje in ocenjevanje usposobljenosti ponudnikov, v 1. točki prvega odstavka 4. člena pa, da mora predložena dokumentacija za ugotavljanje sposobnosti ponudnikov vsebovati vsa potrebna dokazila o izpolnjevanju pogojev za izvedbo pogodbe. Odredba tako le podrobneje predpisuje sestavne dele razpisne dokumentacije iz 23. člena ZJN-1. Pobudnica navaja, da novi ZJN-1 ne vsebuje več tako širokih in nedefiniranih pooblastil naročnika, kot je to določal ZJN. Ker se Odredba uporablja le, kolikor ni v nasprotju z ZJN-1, je Ustavno sodišče pobudo v tem delu kot očitno neutemeljeno zavrnilo, ne da bi se pri tem spuščalo v presojo, ali ima pobudnica za izpodbijanje Odredbe, glede na njeno nesodelovanje v postopku javnega naročanja, sploh pravni interes (3. točka izreka).
[1] Prvi odstavek 17. člena ZJN-1: "Postopki za oddajo javnih naročil so:
3. postopek s pogajanji."
[2] Direktivi Evropske komisije 92/13/EEC in 89/665/EEC.
[3] Zabel, Pravo javnih naročil, GV, Ljubljana 1997, str. 12 in nasl.
Glasovala sem za vse tri točke izreka, pomisleke pa imam v zvezi z obrazložitvijo 3. točke izreka, v kateri je Ustavno sodišče odločilo, da tretji odstavek 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (v nadaljevanju ZRPJN) ni v neskladju z Ustavo.
Iz obrazložitve odločbe izhaja, da pomeni tožba "za uveljavitev povrnitve škode od naročnika", predvidena v tretjem odstavku 23. člena ZRPJN, neke vrste omejeno sodno varstvo zoper odločitev Državne revizijske komisije (13. točka obrazložitve) v smislu drugega odstavka 157. člena Ustave. S tem se ne morem strinjati. Menim, da je mogoče govoriti o tem, da je predvideno sodno varstvo zoper odločitev nekega državnega organa takrat, kadar je predmet presoje v sodnem postopku neposredno ta odločitev. V takšnem primeru je nasprotna stranka v postopku organ, ki je odločitev sprejel, tožbeni zahtevek (in izrek sodbe, če je zahtevku ugodeno) pa se glasi na razveljavitev oziroma odpravo izpodbijanega akta.[1]
V konkretnem primeru ni tako. Po tretjem odstavku 23. člena ZRPJN so zoper odločitev Državne revizijske komisije izrecno izključena redna in izredna pravna sredstva, tožbo za povrnitev škode pa je mogoče vložiti pred pristojnih sodiščem proti naročniku. Ta tožba zato po mojem mnenju ne pomeni sodnega varstva zoper odločitev Državne revizijske komisije, nedvomno pa se z njo zagotavlja sodno varstvo pravic ponudnikov v postopku javnega naročanja.
Tudi to sodno varstvo je po vsebini omejeno, saj prizadeti ponudnik ne more zahtevati razveljavitve sklepa o izbiri ponudnika in sklenitve posla z njim, temveč ima samo zahtevek za povrnitev škode, ki mu je naročnik povzročil s kršitvijo njegovih pravic v postopku javnega naročanja. Strinjam se s presojo, da je takšna omejitev sodnega varstva dopustna, kot je to obrazloženo v 14. točki obrazložitve odločbe. S povsem enakimi argumenti pa bi bilo po mojem mnenju mogoče utemeljiti tudi odločitev, ki bi izhajala iz predpostavke, da je sodno varstvo zoper odločitev Državne revizijske komisije izključeno. Menim, da bi določba tretjega odstavka 23. člena ZRPJN prestala ustavnosodno presojo tudi v tem primeru. Razlogi, ki so navedeni v 14. točki obrazložitve, namreč v zadostni meri utemeljujejo tudi takšno odločitev.
[1] Drugače je po mojem mnenju v primeru, kadar se zagotavlja sodno varstvo po drugem odstavku 157. člena Ustave zaradi posamičnih dejanj, s katerimi se posega v človekove pravice, saj "dejanja" ni mogoče razveljaviti oziroma odpraviti. V tem primeru je vsebina zahtevka odvisna od vrste "dejanja" oziroma je prepuščena izbiri tožnika (ugotovitev, prepoved, povračilo škode).
Družba Aktim, analiza, kontrola, tehnologije, inženiring in materiali v cestogradnji, d.o.o., Ljubljana
Uradni list RS, št. 105/2002 in OdlUS XI, 231
US21877

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče