Source: http://www.giurcost.org/decisioni/1990/0029s-90.html
Timestamp: 2018-01-16 07:46:14+00:00

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Consulta OnLine -Sentenza n.29 del 1990
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 16 e 23 del d.P.R. 27 marzo 1969 n. 128 (Ordinamento interno dei servizi ospedalieri) e 3, secondo comma, della legge 8 dicembre 1956, n.1378 (Esami di Stato di abilitazione all'esercizio delle professioni), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 31 maggio 1988 dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - Sezione staccata di Catania - sul ricorso proposto dal Sindacato Italiano Chimici Dipendenti Unità Sanitarie Locali ed altri contro l'Unità sanitaria locale n. 42, Messina sud ed altro, iscritta al n. 398 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37, prima serie speciale, dell'anno 1989;
2) ordinanza emessa il 2 marzo 1989 dal Pretore di Nardò nei procedimenti penali riuniti a carico di Zacchino Igino ed altri, iscritta al n. 417 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell'anno 1989.
Visti gli atti di costituzione del Sindacato Italiano Chimici Dipendenti Unità Sanitarie Locali, di Lo Giudice Paolino in proprio e nella qualità, di Bonanno Silvestro, dell'Ordine Chimici Province di Lecce e Brindisi, del Sindacato Italiano Chimici Liberi Professionisti, di Zacchino Igino, di Gatto Mario e Zacchino Igino e gli atti di intervento dell'Ordine Nazionale dei Biologi, di Altadonna Olga ed altra e della Federazione Nazionale degli Ordini Medici Chirurghi e Odontoiatri, nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 1989 il Giudice relatore Ugo Spagnoli;
uditi gli avvocati Cesare M. Bianca e Paolo De Caterini per il Sindacato Italiano Chimici Dipendenti Unità Sanitarie Locali, Paolo Barile e Giovanni C. Sciacca per Lo Giudice Paolino in proprio e nella qualità, Arturo Merlo per Bonanno Silvestro, Cesare M. Bianca per l'Ordine Chimici Province di Lecce e Brindisi, Paolo De Caterini per il Sindacato Italiano Chimici Liberi Professionisti, Antonio Funari per Zacchino Igino, Franco C. Scoca e Alessandro Pace per Gatto Mario e Zacchino Igino, e gli avvocati Giuseppe Barone e Giuseppe Guarino per l'interveniente Ordine Nazionale dei Biologi e l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei ministri.
1.- Decidendo sull'impugnativa proposta da esponenti del Sindacato nazionale dei chimici dipendenti U.S.L. e dal Sindacato nazionale biologi italiani, nonchè da un biologo ed un chimico dipendenti dalla U.S.L. n. 42 di Messina, avverso una serie di delibere di questa e dell'Assessore regionale alla Sanità concernenti la copertura dei posti in organico del servizio di microbiologia e virologia di un ospedale di detta città il T.A.R. per la Sicilia - sezione staccata di Catania - ha sollevato, con ordinanza del 31 maggio 1988, depositata il 28 febbraio 1989, questione di legittimità costituzionale degli artt. 16 e 23 del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 128 - recante l'Ordinamento interno dei servizi ospedalieri - "nella parte in cui prevedono che ai posti di primario, aiuto e di assistente previsti in organico nei servizi di analisi e virologia possano aspirare esclusivamente medici con la esclusione di biologi e chimici". Ritenuta la rilevanza della questione in quanto attinente alla legittimazione dei ricorrenti ed al contenuto degli atti impugnati, il T.A.R. osserva che la discrezionalità del legislatore e della P.A. nella determinazione del titolo professionale idoneo a consentire l'accesso ai pubblici uffici che comportano l'esercizio di attività professionale trova un limite negli artt. 33, quinto comma, 51, primo comma e 97, terzo comma, Cost. n particolare, poichè l'art. 33 Cost. prescrive che nessuna attività professionale può essere legittimamente esercitata se non previo accertamento dell'idoneità del soggetto attraverso uno specifico esame di Stato, il superamento di detto esame e l'iscrizione negli appositi albi, oltre a costituire la condizione per l'esercizio di una determinata attività professionale, ne circoscriverebbe al tempo stesso i limiti; nel senso che il suo esercizio, in tanto sarebbe legittimo, in quanto possa farsi rientrare nell'ambito delle capacità accertate con l'esame di abilitazione.
Di qui, la necessità di verificare gli ordinamenti delle professioni oggetto di esame (medici, chimici, biologi) e le norme che ne regolano gli esami di abilitazione, al fine di definire il rispettivo ambito di operatività delle professioni medesime. Da tale indagine, ad avviso del T.A.R., risulta che il settore delle ricerche di laboratorio esula dalla sfera di competenza attribuita dalla legge alla professione medica, trattandosi di "attività specificamente ed esclusivamente ascrivibile alle attribuzioni" dei chimici e dei biologi.
A tale conclusione, secondo il giudice a quo, si perviene considerando: a) che ai fini dell'esame di abilitazione all'esercizio della professione medica non é più richiesta - diversamente che nell'ordinamento del 1938 (R.D. 4 giugno 1938, n. 1269, art. 73) - la prova pratica di esecuzione di ricerche di laboratorio, (art. 24 D.M. 9 settembre 1957); b) che i diplomi di specializzazione non sono idonei ad abilitare all'espletamento di attività non prevista dall'esame di Stato (arg. ex artt. 1 e 12 d.P.R. 10 marzo 1982, n. 162); c) che viceversa, le analisi chimiche e, rispettivamente, quelle biologiche rientrano nella specifica competenza dei chimici e biologi alla stregua dei relativi ordinamenti professionali (arg. ex artt. 16 legge 19 luglio 1957, n. 679 e 3 legge 24 maggio 1967, n. 396); d) che l'istituzione dell'ordinamento professionale dei biologi ha comportato la preclusione per i medici all'esecuzione di analisi biologiche, come si evincerebbe dal fatto che solo in via transitoria fu consentito l'esercizio dell'attività di biologo, con iscrizione al relativo albo, ai medici che l'avessero svolta in via esclusiva o almeno prevalente per almeno cinque anni (art. 48 legge n. 396 cit.).
In base a tali rilievi il giudice a quo assume che deve tenersi distinta l'attività di diagnosi e cura da quella di supporto di tipo laboratoristico ed esclude - conformemente alla premente giurisprudenza penale (Cass. pen., sez. VI, 23 ottobre 1985, n. 1048) - che il personale medico possa compiere attività nell'ambito di un laboratorio di analisi chimico-cliniche e batteriologiche; e ciò, atteso anche che l'attività medica si esaurisce nella fase del controllo dei prelievi, che lo stesso specialista in microbiologia non ha specifica competenza ad effettuare prelievi biologici specialistici e che, viceversa, l'attività dei biologi si estrinseca principalmente nella direzione e gestione dei laboratori di analisi.
Di qui il dubbio circa la legittimità costituzionale degli artt. 16 e 23 del d.P.R. n. 128 del 1969 che, nella previsione degli organici minimi del servizio di analisi e di quello di virologia, prevedono ben quattro medici su cinque unità operative, posti per giunta in posizione gerarchica assolutamente sovraordinata. Siffatta previsione - osserva ancora il giudice a quo - contrasta tra l'altro con la più recente disciplina sulle dotazioni organiche delle strutture di analisi cliniche aperte al pubblico la quale prevede che la direzione dei laboratori di base e specializzati in virologia può essere affidata indifferentemente a biologi e medici, e quella dei laboratori specializzati in analisi chimico-cliniche può essere affidata a chimici (art. 8 D.P.C.M. 10 febbraio 1984); laddove le disposizioni impugnate non consentono ai biologi ed ai chimici di accedere ai posti di primario responsabile dei servizi di analisi e virologia e di accedere in regime di parità rispetto ai medici agli stessi posti di addetto alla esecuzione delle analisi di laboratorio in qualità di aiuto ed assistente.
Secondo il T.A.R. rimettente, i citati artt. 16 e 23 sarebbero perciò in contrasto:
- con l'art. 33 Cost., "in quanto non consentono ai biologi ed ai chimici di accedere a qualifiche che comportano lo svolgimento della specifica attività professionale per la quale sono in possesso dell'abilitazione";
- con l'art. 51 Cost., "in quanto limitano irrazionalmente ed illogicamente l'accesso ai pubblici impieghi a categorie professionali la cui attività é sancita e riconosciuta costituzionalmente;
- con l'art. 97 Cost., "perchè prevedono una organizzazione amministrativa irrazionale e non improntata ai principi del buon andamento".
1.1.- Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si sono costituite le parti del giudizio a quo, le quali hanno anche presentato memorie aggiunte nell'imminenza dell'udienza di discussione ed hanno poi svolto le difese orali. Il Sindacato italiano dei chimici dipendenti dalle UU.SS.LL., ripropone sostanzialmente le argomentazioni contenute nell'ordinanza di rimessione, insistendo sul rilievo per cui la capacità giuridica di ogni singola professione risulta individuata e delimitata dall'esame di abilitazione (e quindi dalle materie da questo previste, oltre che da quelle figuranti nei corsi di laurea che vi danno accesso), dall'iscrizione nell'albo professionale,, e in genere, dalla specifica legge professionale. Da tale premessa dovrebbe dedursi una sorta di presunzione legale di incapacità per i medici all'esecuzione di analisi chimico-cliniche, posto che per essi l'esame di abilitazione e il curriculum universitario quasi non prevedono materie e prove di chimica (solo due esami a fronte degli oltre trenta del corrispondente corso dei chimici) e che le scuole postuniversitarie di specializzazione non hanno legittimazione a fornire titoli dotati di valenza professionale. Richiamata, poi, l'esigenza che l'esame di Stato garantisca un "serio ed oggettivo" accertamento del "concreto possesso", da parte dei candidato, "della preparazione, attitudine e capacità tecnica necessarie perchè dell'esercizio pubblico dell'attività professionale i cittadini possano giovarsi con fiducia" (sent. n. 43 del 1972), la difesa sostiene che le norme impugnate contravvengono alla necessaria correlazione specifica tra esame di Stato ed abilitazione all'esercizio delle professioni, in quanto legittimano l'esercizio di un'attività professionale da parte di una categoria priva di apposita preparazione ed il cui esame di Stato é estraneo alla materia che forma oggetto di tale attività.
Dal tariffario dei medici, inoltre, non potrebbe dedursi alcunchè in tema di riparto di competenze - trattandosi di mero atto amministrativo - mentre la modifica dell'esame di Stato per i medici (art. 24 D.M. 9 settembre 1957) evidenzierebbe la tendenza alla specializzazione delle professioni. Affermare, poi, la competenza dei medici in base alla finalizzazione diagnostica delle analisi significherebbe confondere tra il mezzo ed il fine. A caratterizzare una scienza sono l'oggetto ed i metodi praticati, sicchè si rientra nell'ambito della chimica se i metodi analitici sono chimici, anche se l'analisi concerne campioni biologici; ed i metodi analitici della chimica sono diventati talmente sofisticati da rendere impensabile che possano essere impiegati da medici.
La circostanza, poi, che ben cinque decreti legge tendenti a legittimare l'esecuzione delle analisi da parte dei medici ed a sanare le situazioni pregresse siano stati respinti dal Parlamento costituirebbe la riprova dell'esigenza di tener fermo il principio di professionalità. Alle censure enunciate dal T.A.R. rimettente la difesa ne aggiunge un'altra, sostenendo che le norme impugnate confliggerebbero con l'art. 3 Cost. in quanto, abilitando i medici all'esercizio di attività riservate ad altre categorie professionali, effettuano una parziale ed arbitraria equiparazione tra tali operatori e gli appartenenti alle altre categorie, così da trattare in modo eguale situazioni diseguali.
1.2.- Le tesi ed argomentazioni dell'ordinanza di rimessione sono condivise anche dalla parte privata Lo Giudice Paolino, costituito in proprio e quale rappresentante per la provincia di Messina dal Sindacato nazionale biologi italiani. In particolare, la difesa sottolinea che all'orientamento della giurisprudenza penale, condiviso dall'ordinanza, si contrappone solo un isolato parere del Consiglio di Stato (Sez. III, 21 maggio 1985, n. 745), il quale però, in altre decisioni, riconosce l'equiparazione delle funzioni di chimici e biologi a quelle dei medici nell'ambito dei laboratori di analisi. La difesa sostiene poi che nessuna norma del T.U.LL.SS. attribuisce ai medici una competenza "esclusiva" per lo svolgimento dell'attività di analisi, che questa non coincide con le specifiche attribuzioni professionali del medico (diagnosi, prognosi e terapia), e che le specializzazioni nulla aggiungono alle competenze professionali conseguite con l'esame di abilitazione.
Ribadito, poi che l'esecuzione delle analisi di laboratorio rappresenta una tipica attività professionale di biologi e chimici, la difesa sostiene che una soluzione di obiettivo equilibrio é sancita nel D.P.C.M. 10 febbraio 1984, che parifica totalmente i biologi e i chimici ai medici ai fini dell'accesso alla direzione dei laboratori di analisi, richiedendo solo, in tal caso, la presenza di un medico tra i collaboratori: orientamento, questo, confermato dalla giurisprudenza amministrativa, la quale argomenta tra l'altro dal fatto che nella prassi il servizio di analisi si limita a fornire al medico i risultati di queste, e che ai fini della diagnosi e terapia non fa alcuna differenza che esse siano eseguite da un medico o da un non medico.
1.3.- Si é costituito anche l'Ordine nazionale dei biologi - intervenuto nel giudizio a quo - che ha chiesto la declaratoria d'incostituzionalità delle norme impugnate.
La parte privata Bonanno Silvestro si é costituita tardivamente.
1.4.- Si sono altresì costituite Altadonna Olga e Fulci Gisena, medici analisti dipendenti dalla U.S.L. n. 42 di Messina, controinteressate intervenienti nel giudizio a quo. Dopo aver sottolineato che all'orientamento della giurisprudenza penale richiamato nell'ordinanza di rimessione se ne contrappone un altro, sostenuto non solo dalla giurisprudenza amministrativa ma anche da parte di quella penale, la difesa sostiene che la preminenza del personale medico nell'esecuzione delle analisi ad accertamento diagnostico e nella gestione delle relative strutture di laboratorio si giustifica in ragione della prevalente finalità clinica di tali analisi, in cui ciò che rileva non é solo l'esattezza dei risultati e la conformità dell'esperimento alle regole della tecnica che lo disciplina, ma anche, e soprattutto, la valutazione fisiologica e patologica che da quel risultato può essere desunta. Richiamando, poi, il già citato parere del Consiglio di Stato, la difesa nega che l'esercizio dell'arte medica da parte degli abilitati alla professione possa essere limitato ai settori oggetto. dell'esame di Stato - che tende ad accertare solo una capacità generica - e che l'esclusione dei medici dalle attività di analisi possa essere dedotta dalle disposizioni della legge (n. 396 del 1967) istitutiva dell'Ordine professionale dei biologi, le cui attribuzioni specifiche non possono costituire limite "a quanto può formare oggetto dell'attività di altre categorie professionali a norma di leggi e di regolamenti" (art. 3 l. cit.). La professione medica avrebbe invece un carattere tendenzialmente generale, non delimitabile in singole e specifiche aree operative, e si estenderebbe all'attività di analisi in quanto il medico é l'unico professionista competente ad interpretare i dati clinici che da esse emergono, sicchè su di esso gravano necessariamente le maggiori responsabilità in ordine alla ricerca diagnostica. Le caratteristiche di generalità delle competenze mediche e di settorialità di quelle cliniche e biologiche darebbero ragione, secondo la difesa, della presenza diversificata di queste categorie nell'organico del servizio ospedaliero di laboratorio prevista dall'art. 16 d.P.R. n. 128 del 1969. norma che, peraltro, si limita a prevedere solo una dotazione minima, ma non massima dei diversi professionisti. D'altra parte, se la direzione del servizio di analisi degli ospedali fosse stata affidata a un non medico, si sarebbe realizzata una rilevante anomalia rispetto alle altre divisioni ospedaliere - rette tutte da medici - con conseguenze negative sotto il profilo del raccordo e della cooperazione con esse.
1.5. - La Federazione nazionale degli Ordini dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri afferma innanzitutto che la Corte avrebbe implicitamente riconosciuto come legittimo l'esercizio dell'attività di analisi da parte dei medici nella sentenza n. 1107 del 1988. Sostiene, poi, che l'esame di Stato é una verifica della preparazione generale del soggetto e che le prove in cui esso si concreta hanno carattere non esaustivo, tant'é che anche in quelle effettuate in tale sede dai chimici non sono più incluse prove pratiche di analisi chimico-cliniche su materiali biologici (cfr. art. 25 D.M. 9 settembre 1957). Se si ritenesse il contrario, si dovrebbe sostenere che esulino dall'ambito professionale del medico le prestazioni di cardiologia, radiologia, anestesiologia, nefrologia ecc. A conferma di ciò, la difesa richiama le sentenze nn. 83 del 1974 e 43 del 1972 di questa Corte, dalle quali si evincerebbe che l'esame di Stato investe i requisiti attitudinali e tecnici per l'esercizio della professione nel suo complesso e non già quelli per l'esecuzione delle singole prestazioni che possono far parte dell'attività professionale nel suo insieme. L'art. 16 del d.P.R. n. 128 del 1969, d'altra parte, ha secondo la difesa realizzato un appropriato equilibrio tra le diverse competenze professionali, prevedendo nella dotazione minima del servizio di analisi almeno un posto di direttore o coadiutore o assistente chimico o biologo e che ciascun settore possa essere affidato ad un direttore biologico o chimico ovvero ad un aiuto con idoneità a primario di laboratorio.
1.6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto a mezzo dell'Avvocatura dello Stato osserva innanzitutto che non vi é contraddizione tra le norme impugnate ed il D.P.C.M. 10 febbraio 1984, dato che l'art. 7 di questo prevede che i presidi di analisi di cui ai punti 1, 2 e 3 del precedente art. 2 hanno la dotazione di personale Prevista dalle rispettive leggi. Ciò premesso, sostiene che non sarebbero nella specie violati nè l'art. 33 - in quanto l'esame di Stato é prescritto per le professioni qui considerate -; nè l'art. 51 - perchè l'accesso ai servizi di analisi avviene in base ai requisiti stabiliti dalla legge -; nè l'art. 97 Cost., in quanto l'organizzazione dei servizi é riservata alla insindacabile discrezionalità dei legislatore, il quale, nell'esercizio di tale potere, determina le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità dei vari professionisti. D'altra parte. la scelta di affidare ai medici la direzione dei servizi di analisi sarebbe pienamente razionale, trattandosi di professionisti che assommano tutte le varie competenze necessarie per l'esercizio e la sintesi delle relative funzioni (prelievi, effettuazioni delle analisi, interpretazione ed elaborazione dei dati chimici ai fini della diagnosi e della terapia di eventuali patologie).
2.- Altra questione di costituzionalità in materia di analisi di laboratorio é stata sollevata dal Pretore di Nardò, con ordinanza del 2 marzo 1989 (r.o. n. 417/1989), nel corso di un procedimento penale a carico di alcuni medici cui, per l'esecuzione di tali analisi, era addebitato il reato di esercizio abusivo delle professioni di chimico o biologo.
Muovendo dalla premessa per cui l'ambito di operatività delle singole professioni é definito dalla legge professionale e dall'abilitazione conseguita con l'esame di Stato, il giudice a quo compie un'analitica disamina della normativa vigente per le tre suddette professioni (R.D. n. 1592 del 1933, art. 172; R.D. n. 1269 del 1938, artt. 51, 72, 73, 75; legge n. 1378 del 1956, artt. 1 e 3; D.M. 9 settembre 1957, art. 24; R.D. n. 1265 del 1934, artt. 99, 103 e d.P.R. n. 1763 dei 1965, per i medici; legge n. 897 del 1938, art. 1, per i chimici; d.P.R. n. 980 del 1982, per i biologi) nonchè di quella concernente i laboratori di analisi (R.D. n. 1265 del 1934, arti. 83, 85, 90, 92, 193; R.D. n. 281 del 1935; R.D. n. 1631 del 1938; d.P.R. n. 128 del 1969, art. 16; legge n. 833 del 1978, art. 25; D.P.C.M. 10 febbraio 1984, artt. 1-3, 8).
Da tale disciplina farraginosa, frammentaria e contraddittoria - osserva il Pretore - non é dato desumere con chiarezza quali siano, quanto alle analisi chimiche e biologiche a fini diagnostici, i rispettivi ambiti di operatività delle tre suddette professioni, ed in particolare se quella medica abiliti all'esecuzione di tali analisi: sicchè al riguardo si sono verificati cospicui contrasti giurisprudenziali. Nè una chiarificazione é venuta dal legislatore, in quanto ben cinque decreti legge emanati a tal fine (nn. 627 del 1985, 77 del 1986, 257, 360 e 443 del 1987) non sono stati convertiti.
Tanto premesso, il giudice a quo concentra la propria attenzione sulla legge 8 dicembre 1956, n. 1378 che, ripristinando gli esami di Stato (sospesi dall'art. 6 R.D.L. 27 gennaio 1944, n. 51), ha stabilito (art. 3, secondo comma) che i programmi di tali esami siano determinati con regolamento emanato dal Ministro della pubblica istruzione, sentito il parere della I Sezione del Consiglio Superiore e degli Ordini Professionali nazionali: regolamento poi emesso con D.M. 9 settembre 1957 che, all'art. 24, individua le prove di esame per l'abilitazione all'esercizio della professione di medico chirurgo, tra l'altro eliminando l'esecuzione di ricerche di laboratorio che in precedenza - e sia pure con facoltà di sostituirle con altre prove pratiche - erano previste dall'art. 73 R.D. n. 1269 del 1938. Ad avviso del Pretore di Nardò, l'art. 33, quinto comma, Cost., prescrivendo un esame di Stato per l'abilitazione all'esercizio professionale, impone implicitamente al legislatore di dettare una più complessa ed esaustiva regolamentazione di una materia così delicata, regolandola con una fonte primaria o almeno con una legge quadro che determini i principi di base dei programmi di esame. la circostanza, perciò, che il citato art. 3, secondo comma, demandi integralmente la regolamentazione della materia delle prove di esame alle scelte discrezionali - ed eventualmente mutevoli - del Ministro contrasterebbe con la suddetta norma costituzionale. Dal fatto, poi, che una siffatta disciplina con fonte secondaria ha comportato incertezze e conflitti interpretativi circa l'individuazione dei professionista abilitato ad eseguire analisi cliniche, il giudice a quo desume altresì un contrasto con gli artt. 32 e 2 Cost., nonchè con l'art. 3, per il diverso trattamento che i soggetti esercitanti la stessa professione possono ricavare a causa della variabilità dei criteri interpretativi adottati. La lamentata inerzia legislativa darebbe infine luogo, secondo il Pretore, alla violazione "degli arti. 55 e segg. e 101 e segg." Cost. - sotto il profilo dell'armonica divisione funzionale dei poteri dello Stato - in quanto comporterebbe che sia in definitiva demandato al giudice penale il potere di stabilire l'ambito dell'attività professionale di medici, biologi e chimici.
2.1. - Nel giudizio così instaurato si é costituito il S.I.CHI.L.P. - Sindacato italiano chimici liberi professionisti - parte civile nel procedimento a quo.
A suo avviso, la questione sollevata sarebbe inammissibile in toto, in quanto tendente a provocare un intervento della Corte rispetto ad un caso di inerzia legislativa, ed in specie quanto alla dedotta violazione degli artt. 55 ss. e 101 ss., data l'assoluta genericità ed indeterminatezza di tale censura.
La questione sarebbe poi irrilevante, in quanto all'ipotetica pronuncia d'incostituzionalità dell'impugnato art. 3 non conseguirebbe l'assoluzione dei medici imputati nel procedimento a quo, dovendosi pur sempre tener conto della restante normativa (Ordinamenti scolastici e professionali, ecc.).
Infondata sarebbe, infine, la censura prospettata in riferimento aliart. 33, quinto comma, Cost., dato che questo non pone una riserva di legge e che, comunque, la regolamentazione degli esami di Stato comporta di per sè un elevato grado di discrezionalità tecnica.
2.2.- Per l'inammissibilità, irrilevanza e infondatezza delle questioni insta anche - ma senza motivazione - d'ordine dei chimici delle Province di Lecce e Brindisi, parte civile nel giudizio a quo.
2.3.- Si é altresì costituito Zacchino Igino, imputato nel procedimento a quo che ha chiesto l'emanazione di una sentenza interpretativa che riconosca la competenza del medico in materia di analisi chimiche e dichiari perciò infondata la questione. A tale conclusione dovrebbe giungersi considerando: a) che non esistono norme primarie che escludono espressamente tale competenza e che le leggi professionali di chimici e biologi delimitano la competenza di questi, ma non escludono che le medesime attribuzioni possano spettare ad altri soggetti (arg. ex art. 3 legge n. 396 del 1967); b) che la competenza del medico é generale - in quanto non delimitata da alcuna norma - e comprende tradizionalmente l'attività di analisi (arti. 83 e 85 R.D. n. 1265 del 1934) rispetto alla quale la competenza dei biologo si é solo aggiunta: c) che l'esame di Stato ha valore di generico accertamento delle capacità professionali e non già della specifica competenza in una data disciplina: tant'é che vi sono materie (ematologia, oncologia, nefrologia) sulle quali l'esame di Stato non si svolge ed altre che in tale sede sono solo facoltative; d) che la direzione dei laboratori di analisi pubblici é affidata - anche se non in via esclusiva - a medici; e) che in quelli privati é prevista l'esecuzione delle analisi a scopo diagnostico da parte del personale medico ed é comunque imposta la presenza di medici quando essi siano diretti da chimici o biologi (D.P.C.M. 10 febbraio 1984); f) che la specializzazione in biologia clinica (nuova denominazione delle analisi di laboratorio) é riconosciuta tra quelle che abilitano all'esercizio della professione medica nei Paesi della C.E.E. (legge n. 217 del 1978).
2.4.- Considerazioni in gran parte analoghe sono svolte in altre memorie presentate dallo stesso Zacchino nonchè dal coimputato Gatto Mario. In esse si sostiene innanzitutto che la questione sollevata dal Pretore di Nardò sarebbe poi inammissibile, in quanto volta a chiedere l'intervento della Corte per chiarire dati punti controversi e comunque manifestamente infondata, in quanto l'art. 33, quinto comma non prevede che la disciplina delle materie d'esame debba essere riservata al legislatore.
La difesa sottolinea, inoltre, che le analisi di laboratorio di cui si discute non sono pura ricerca chimica o biologica, ma si caratterizzano per la prevalente finalità clinica, legata alle specifiche conoscenze della scienza medica. Nona caso, il TU. delle leggi sanitarie (R.D. n. 1265 del 1934) da un lato ha distinto, all'interno dei laboratori provinciali d'igiene e profilassi (artt. 83 ss.) un reparto chimico ed uno medico-micrografico, riservando a quest'ultimo le analisi a scopo diagnostico ed assegnandovi solo personale medico; dall'altro ha evidenziato il carattere sanitario dei gabinetti di analisi a scopo di accertamento diagnostico, sottoponendoli ad un regime di autorizzazione (art. 193). Coerente a tale indirizzo, che riserva ai medici tali analisi, é - secondo la difesa la legislazione successiva (RR.DD. nn. 1269 e 1631 del 1938) ed in particolare il d.P.R. n. 128 del 1969, che ha statuito (art. 16) la necessaria presenza di personale medico - in quanto dotato di competenza generale - nei servizi di analisi ospedalieri ed assegnato carattere settoriale ed ausiliario a quella di chimici e biologi: dal che dovrebbe dedursi l'infondatezza della tesi per cui solo questi ultimi dovrebbero eseguire le analisi, mentre i medici (primario, aiuti ed assistenti) dovrebbero solo esaminare i risultati di esse per trarne elementi diagnostici.
Del resto, l'esecuzione di prove pratiche di tipo analitico é prevista ai fini del concorso per l'assunzione in ruolo presso i servizi ospedalieri di laboratorio (d.P.R. n. 130 del 1969, art. 86, lettera L). Nello stesso senso deporrebbero poi una serie di fonti subprimarie (d.P.R. n. 1763 del 1965, d.P.R. n. 95 del 1986, d.P.C.M. 10 febbraio 1984) e di leggi regionali. Nè in contrario potrebbe argomentarsi dall'art. 24 dei D.M. 9 settembre 1957, in quanto l'eliminazione della prova pratica di analisi di laboratorio sarebbe diretta a semplificare l'esame di Stato e non potrebbe ritenersi comunque idonea, per la natura di detta fonte, a delimitare l'ambito della professione medica, che non sarebbe stato definito in un'apposita legge professionale proprio per salvaguardarne il carattere di generalità, evitando definizioni normative inevitabilmente riduttive. Tale delimitazione non potrebbe poi dedursi dall'esame di Stato, concernente solo le conoscenze generali e fondamentali, chè altrimenti ben poche sarebbero le attività Professionali realmente esercitabili: tant'é che a questa stregua anche al chimico sarebbero inibite le analisi biologiche (arg. ex art. 25 D.M. 9 settembre 1957). In realtà, secondo la difesa, per stabilire l'ambito di operatività della professione medica occorre riferirsi non al solo esame di Stato, ma all'intero curriculum universitario, postuniversitario e di specializzazione, che solo può chiarire la reale preparazione professionale in un determinato settore: e per quanto riguarda i medici esisterebbero sia materie dei corsi universitari che settori di specializzazione idonei a far acquisire la competenza in materia di analisi di laboratorio. A questa stregua, la questione dovrebbe, secondo la difesa, essere dichiarata inammissibile. Ove invece si ritenesse che dall'impugnato art. 3 e dall'art. 24 del D.M. 9 settembre 1957 discende la preclusione ai medici all'attività di analisi cliniche, la questione dovrebbe essere giudicata fondata per i motivi esposti nell'ordinanza di rimessione.
2.5.- L'Avvocatura dello Stato, intervenuta nel giudizio in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri, ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile, in quanto volta ad ottenere un'interpretazione di norme ordinarie ed un intervento additivo della Corte per colmare pretesi vuoti di disciplina legislativa (sent. n. 242 del 1989, ord. n. 480 del 1989). Essa sarebbe comunque infondata, in quanto la disciplina degli esami di Stato per l'ammissione ai vari ordini professionali non é coperta da riserva di legge, e l'esigenza di un successivo regolamento per determinarne le modalità é necessaria per assicurare la posizione di parità degli aspiranti di fronte alle prove.
L'art. 32 Cost., poi, non sarebbe violato proprio in ragione delle previsione di uno specifico esame di abilitazione; ed il richiamo degli altri parametri costituzionali invocati sarebbe del tutto inconferente.
1.-Entrambe le ordinanze di rimessione concernono la materia delle figure professionali addette ai laboratori di analisi cliniche. I relativi procedimenti possono perciò essere riuniti, onde pervenire ad un'unica decisione.
2.-Il Pretore di Nardò (ord. n. 417/89) muove dal rilievo secondo cui la farraginosa e frammentaria normativa concernente le analisi cliniche non consentirebbe di definire i rispettivi ambiti di operatività delle professioni di biologo, chimico e medico, ed in particolare di stabilire se i medici siano abilitati all'esercizio di tali analisi. In base a tale premessa, censura l'art. 3, secondo comma, della legge 8 dicembre 1956, n. 1378 (Esami di Stato di abilitazione all'esercizio delle professioni), perchè, demandando in toto ad un regolamento ministeriale la determinazione delle prove di esame di Stato per l'abilitazione all'esercizio della professione di medico-chirurgo (D.M. 9 settembre 1957, art. 24), sarebbe la fonte delle incertezze interpretative verificatesi sul punto. Di qui la violazione, da un lato, dell'art. 33, quinto comma, Cost., che a suo avviso imporrebbe la regolamentazione di tale materia con fonte primaria, almeno nella forma della legge quadro; dall'altro, degli artt. 2, 32 e 3 Cost., dato che la variabilità dei criteri interpretativi lederebbe il diritto primario dei cittadini all'individuazione del professionista abilitato alle analisi-con conseguente compromissione della tutela della salute-e comporterebbe disparità di trattamento tra i professionisti interessati.
Sarebbero infine violati gli <artt. 55 ss., 101 ss.> Cost., in quanto verrebbe di fatto demandato al giudice penale il potere di definire l'ambito di operatività delle suddette professioni, con conseguente alterazione della divisione funzionale dei poteri dello Stato.
La censura riferita all'art. 33, quinto comma, Cost. è infondata, in quanto tale disposizione, nel prescrivere l'esame di Stato per l'abilitazione all'esercizio professionale, non pone una riserva di legge in ordine alla determinazione delle prove d'esame.
Le rimanenti censure sono inammissibili in quanto, il giudice a quo, lamentando, peraltro in termini assolutamente generici, le conseguenze delle incertezze interpretative, chiede in sostanza a questa Corte di risolvere una questione d'interpretazione, dettando una nuova, chiara ed esauriente disciplina dell'argomento. Simile intervento, evidentemente, esula dai poteri del giudice delle leggi e resta riservato al legislatore.
3.-Il T.A.R. per la Sicilia-sezione staccata di Catania-impugna, invece, gli artt. 16 e 23 del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 128 (Ordinamento interno dei servizi ospedalieri) nelle parti in cui determinano la dotazione organica del personale addetto, rispettivamente, al servizio di laboratorio per le analisi chimico- cliniche e microbiologiche ed al servizio di virologia degli ospedali (ord. n. 398/89).
Quanto al primo servizio, l'art. 16 prevede, per il personale medico, <un posto di primario>, <almeno un posto di aiuto> ed <almeno un posto di assistente> (due se l'ospedale ha più di 600 posti-letto).
Inoltre, poichè <negli ospedali regionali e provinciali> il servizio <è articolato in più settori>, la dotazione organica di ciascun settore deve prevedere <almeno un posto di direttore o coadiutore o assistente chimico o biologo> ed un posto di tecnico di laboratorio. <Ciascun settore, a seconda delle rispettive specialità, può essere affidato ad un direttore biologo o chimico, ovvero ad un aiuto che abbia conseguito l'idoneità a primario di laboratorio di analisi chimico-cliniche e microbiologiche>. Solo quest'ultimo, però, può dirigere i <presidi autonomi di laboratorio> eventualmente istituiti <presso particolari divisioni o raggruppamenti di unità di diagnosi e cura>.
Se l'ospedale supera i 900, ovvero i 1800 posti-letto, vanno istituiti un secondo ed un terzo primariato, <con adeguata e proporzionata dotazione organica di personale>.
Quanto al servizio di virologia, l'art. 23 stabilisce, al secondo comma, che esso <è diretto da un primario, coadiuvato da aiuti ed assistenti e da personale tecnico e sanitario ausiliario, secondo le necessità del servizio stesso>.
Il T.A.R. rimettente censura le suddette disposizioni <nella parte in cui prevedono che ai posti di primario, aiuto e di assistente previsti in organico nei servizi di analisi e virologia possano aspirare esclusivamente medici con la esclusione di biologi e chimici>. In particolare, esse contrasterebbero:
-con l'art. 33, quinto comma, Cost. <in quanto non consentono ai biologi e ai chimici di accedere a qualifiche che comportano lo svolgimento della specifica attività professionale per la quale sono in possesso della abilitazione>;
-con l'art. 51, primo comma, Cost., in quanto in tal modo limiterebbero irrazionalmente l'accesso ai pubblici impieghi di tali categorie professionali;
-con l'art. 97 Cost., giacchè ne risulterebbe un'organizzazione dei predetti servizi irrazionale e non improntata ai principi del buon andamento dell'amministrazione.
4. - Occorre preliminarmente precisare che l'oggetto delle censure prospettate dal Tribunale, al di là di qualche ambiguità di impostazione dell'ordinanza di rimessione, risulta essere, ad un'attenta lettura dell'intero provvedimento e specialmente delle sue conclusioni, non già l'inclusione dei medici negli organici dei servizi ospedalieri di analisi e virologia, ma soltanto l'esclusione di biologi e chimici dalle posizioni corrispondenti a quelle di primario, aiuto ed assistente.
Così puntualizzato il contenuto del quesito sottoposto a questa Corte, l'esposizione delle ragioni volte a dimostrare l'incompetenza dei medici circa l'attività di analisi di laboratorio non può riguardarsi altro che come un argomento a fortiori, inteso a corroborare la tesi a sostegno della capacità professionale, e dunque, della necessaria partecipazione, in regime di parità, dei biologi e dei chimici, accanto ai medici, alla suddetta attività.
Il ricorso a tale argomento tuttavia non è necessario, poichè la specifica capacità professionale dei biologi e dei chimici quanto all'esecuzione delle analisi biologiche e chimico-cliniche non è seriamente contestata neppure nel presente giudizio e risulta del resto sufficientemente dimostrata da una pluralità di elementi.
Infatti, la legge professionale per i biologi n. 396 del 1967 (art. 3, lettera g) afferma che sono oggetto della professione, tra l'altro, le <analisi biologiche (urine, essudati, escrementi, sangue; sierologiche, immunologiche, istologiche, di gravidanza, metaboliche)>, mentre, per quanto concerne i chimici, il relativo tariffario professionale, peraltro approvato originariamente con legge (n. 679 del 1957) e successivamente aggiornato, riguarda (art. 16) le <analisi chimiche di ogni specie> con l'espressa esclusione, <perchè non di competenza> dei <prelievi di carattere biologico, da organismi viventi e i pareri ... di carattere biologico-diagnostico>. Un indizio ulteriore a favore della specifica competenza di questi professionisti all'esecuzione anche di analisi cliniche si ricava inequivocabilmente dai criteri che caratterizzano la normativa più recente e cioé quelli dettati dal D.P.C.M. 10 febbraio 1984 a proposito dei laboratori privati di analisi aperti al pubblico. L'art. 8 di questo decreto infatti contiene, sia pure con alcuni limiti, il principio della possibile alternatività nella direzione del laboratorio tra il medico, da un lato, e il biologo o (per i laboratori specializzati di analisi chimicocliniche e tossicologiche) il chimico, dall'altro, con ciò presupponendo necessariamente la capacità professionale di questi ultimi.
E' ben vero che tale disposizione concerne soltanto i laboratori privati aperti al pubblico; tuttavia, al fine che qui interessa-e cioè la valutazione della effettiva idoneità di chimici e biologi a svolgere attività di analisti - non rileva se la struttura nella quale tale attività è esercitata sia privata o pubblica.
Naturalmente, si deve precisare, l'attività in questione è limitata all'indagine tecnico-scientifica sui materiali e non si estende nè ai prelievi dalla persona, nè ai giudizi diagnostici, rientranti invece nella competenza professionale propria dei medici.
5. - Ciò premesso, si ricorda che questa Corte ha già da tempo ritenuto che l'art. 33, quinto comma, nel prescrivere un esame di Stato per l'abilitazione all'esercizio professionale, intende assicurare <nell'interesse della collettività e dei committenti, che il professionista abbia i requisiti di preparazione e di capacità occorrenti per il retto esercizio professionale> (sent. n. 77 del 1964). Esso dunque reca in sè un principio di professionalità specifica: richiede cioé che l'esercizio delle attività professionali rivolte al pubblico avvenga in base a conoscenze sufficientemente approfondite.
Il medesimo principio inoltre, trattandosi, come nel caso di specie, di professionisti operanti in una struttura pubblica, deriva pure dall'esigenza di assicurare il buon andamento dell'amministrazione, posta dall'invocato art. 97 Cost., mediante sistemi congrui e ragionevoli di reclutamento e di distribuzione del personale, nel rispetto, naturalmente, del canone dell'eguaglianza nell'accesso ai pubblici uffici di cui all'art. 51, primo comma Cost.
Tutto ciò, è da aggiungere, vale a maggior ragione nel settore ora in discussione, che coinvolge altresì esigenze di tutela della salute, presidiate da apposita garanzia costituzionale (art. 32).
Nello speciale ambito dell'attività di analisi clinica nei laboratori ospedalieri, inoltre, dove confluiscono necessariamente molteplici competenze professionali, è particolarmente pressante il bisogno che sia assicurato il corretto espletamento del servizio mediante l'adeguata utilizzazione delle diverse capacità e la loro armonica integrazione.
6.-Per quanto concerne lo specifico problema attualmente all'esame della Corte, l'applicazione di questi criteri comporta, almeno in via di principio, che i biologi e i chimici, poichè professionalmente capaci di esplicare l'attività tecnica di analisi di laboratorio, abbiano ingresso negli organici dei relativi servizi ospedalieri, limitatamente a tale attività, senza aprioristiche esclusioni ed in condizioni di pari dignità rispetto ai medici, anche per le posizioni apicali. Tuttavia, la concreta articolazione del problema nelle diverse questioni di costituzionalità prospettate dal giudice a quo non ne consente una soluzione univoca nel senso ora detto.
Oggetto di censura è infatti, da un lato l'esclusione dei biologi e chimici dalla direzione del servizio sia di analisi (art. 16 d.P.R. n. 128 del 1969), sia di virologia (art. 23); dall'altro, l'esclusione dei medesimi, negli organici di entrambi i servizi, dalle posizioni di aiuto e di assistente, rectius dalle posizioni che-nel comune ruolo sanitario del personale delle unità sanitarie locali-corrispondano a queste nei distinti profili professionali dei chimici e dei biologi (cioè di coadiutore e collaboratore: art. 2 con All. 1, art. 63 d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761; artt. da 7 a 12 d.P.R. 7 settembre 1984, n. 821).
Le questioni concernenti la posizione apicale in tutti e due i servizi (artt. 16 e 23) e le posizioni intermedie e iniziali nel servizio di analisi (art. 16) sono inammissibili.
Infatti pur non potendosi disconoscere l'esigenza di pervenire ad un riequilibrio, l'inserimento dei biologi e dei chimici negli organici dei predetti servizi nei sensi invocati dall'ordinanza di rimessione non può essere disposto da questa Corte con una pronunzia additiva, giacchè non si tratta di una mera estensione meccanica, frutto di scelte logicamente e costituzionalmente necessitate. Esso invece deve ritenersi riservato all'intervento del legislatore perchè comporta una pluralità di scelte tecnico discrezionali tra diverse soluzioni possibili in relazione ad una varietà di fattori, quali ad esempio, la tipologia della struttura ospedaliera e le sue peculiari esigenze, il tipo di analisi da praticare, e cosi via. Si tratta, in altre parole, non già di realizzare innesti nella struttura esistente, rigorosamente prefigurata in ogni aspetto, anche numerico, bensì di ridisegnare la già complessa architettura di questa nelle varie possibili versioni in modo da coniugare le esigenze di funzionalità con quelle di appropriato impiego delle diverse competenze e di sostanziale parità di trattamento delle relative figure professionali.
Con riguardo al quesito concernente la direzione dei servizi si deve ulteriormente precisare che, mentre non appare irrazionale che, nell'ambito di una struttura ospedaliera pubblica, la direzione di uno tra i servizi speciali di diagnosi e cura (art. 12 d.P.R. n. 128 del 1969) sia attualmente affidata ad un medico con la posizione di primario ospedaliero (e cioé ad un medico la cui specifica professionalità è comprovata dal superamento dell'esame di idoneità previsto dall'art. 20 d.P.R. n. 761 del 1979), resta invece frutto di una opzione tipicamente discrezionale quella di introdurre, come sembrano auspicare sia il giudice a quo sia alcune parti private, un sistema, quale quello realizzato per i laboratori privati, ispirato al principio dell'alternativa tra medici e biologi o chimici: ciò in particola re per quanto riguarda sia la scelta dei tipi di laboratorio in cui tale alternativa è concretamente praticabile, sia la molteplicità dei congegni prevedibili per assicurare, in relazione alle peculiari esigenze del servizio pubblico e ai diversi tipi di ospedale, anche la necessaria ed equilibrata presenza della figura del medico nell'ipotesi in cui la direzione del servizio sia assunta, a seconda dei casi, da un biologo, o da un chimico.
Nel riconoscere l'inammissibilità delle predette questioni, questa Corte auspica che il legislatore intervenga prontamente per ridisegnare una organica disciplina della materia, che riconsideri le posizioni delle categorie professionali interessate secondo i principi prima ricordati di professionalità, pari dignità a tutti i livelli e congrua ed efficace organizazzione di servizi pubblici preordinati alla tutela della salute.
7.- A diversa conclusione deve giungersi per la questione che investe l'art. 23 nella parte concernente le posizioni funzionali corrispondenti a quelle di aiuto e di assistente.
L'organico stabilito dall'art. 23 per il relativo servizio prevede infatti l'impiego di personale esclusivamente medico (<un primario, coadiuvato da aiuti ed assistenti>); nè può ritenersi che biologi e chimici siano ricompresi nel restante personale (<tecnico e sanitario ausiliario>) ivi considerato, in quanto nel sistema del d.P.R. n. 128 del 1969 e del coevo d.P.R. 27 marzo 1969, n. 130, tali locuzioni sono riferite ai tecnici di laboratorio ed al personale infermieristico (artt. 8 e 39 d.P.R. n. 128 e art. 1 d.P.R. n. 130).
La struttura concreta del servizio non è qui-a differenza che per i laboratori di analisi di cui all'art. 16-compiutamente delineata, giacchè il numero degli aiuti ed assistenti non è rigidamente predeterminato nel suo limite minimo ma può variare <secondo le necessità del servizio> stesso. Ma proprio ciò rende evidente la irragionevolezza della scelta aprioristica di esclusione dei chimici e biologi compiuta dal legislatore delegato. In un organico concepito in termini elastici è infatti ben possibile prevedere in astratto la coesistenza di diverse figure professionali, egualmente capaci, lasciando all'amministrazione di scegliere l'una o l'altra a seconda delle specifiche esigenze e rendendo possibile l'impiego di tutte se si debba coprire una pluralità di posti.
Tale intervento additivo è conseguenza logicamente necessaria del vizio rilevato, e non comporta intrusione in scelte discrezionali, attesa la rilevata particolare struttura dell'organico-aperta e senza indicazioni numeriche -qui prefigurata dal legislatore e che, in tale sua connotazione essenziale, è lasciata inalterata.
L'art. 23, secondo comma, va dunque dichiarato costituzionalmente illegittimo-per contrasto con gli artt. 33, quinto comma, 51, primo comma e 97 Cost.-nella parte in cui non prevede nell'organico del servizio di virologia le posizioni funzionali di biologo e chimico coadiutore e collaboratore: la cui inclusione, ovviamente, dovrà in concreto avvenire secondo la necessità del servizio stesso.
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 23, secondo comma, del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 128 (Ordinamento interno dei servizi ospedalieri), nella parte in cui non prevede nell'organico del servizio di virologia le posizioni funzionali di biologo coadiutore e collaboratore e di chimico coadiutore e collaboratore;
2) dichiara inammissibili l'ulteriore questione di legittimità costituzionale del medesimo art. 23, nonchè le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 16 dello stesso d.P.R., sollevate, in riferimento agli artt. 33, quinto comma, 51, primo comma e 97 della Costituzione dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia-sezione staccata di Catania-con ordinanza depositata il 28 febbraio 1989;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, secondo comma, della legge 8 dicembre 1956, n. 1378 (Esami di Stato di abilitazione all'esercizio delle professioni), sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, 32, <55 e segg., 101 e segg.>, dal Pretore di Nardò con ordinanza del 2 marzo 1989;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale del suddetto art. 3, secondo comma, della legge n. 1378 del 1956 sollevata, in riferimento all'art. 33, quinto comma, della Costituzione, dal Pretore di Nardò con la medesima ordinanza.

References: art. 73
 sentenza 
 art. 25
 art. 2
 art. 172
 art. 24
 art. 1
 art. 16
 art. 25
 art. 3
 art. 3
 sentenza 
 art. 3
 art. 86
 art. 25
 art. 3
 art. 24
 art. 97
 art. 2
 art. 63
 art. 1
 art. 23
 art. 3