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Timestamp: 2020-04-01 03:45:17+00:00

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Ilegaliade de exigência de certidão de débito salarial em licitações – Cesar Levorse
Cesar Levorse
51 3228.0050 | 51 3093.2064
Ilegaliade de exigência de certidão de débito salarial em licitações
Certidão de Débito Salarial. Exigência em licitações. Ilegalidade. Artigos 28 a 31, da Lei n. 8666/93. Rol Taxativo. Precedentes do STJ e TCU. Controle de Legalidade dos editais de licitação pelos Tribunais de Contas.
Trata o presente de parecer no sentido de ser averiguada a licitude da exigência de certidão de débito salarial em licitações, bem como durante o cumprimento do contrato público, quando do pagamento ao fornecedor.
A Certidão de Débito salarial foi instituída a partir do Decreto-Lei nº 368, de 19 de dezembro de 1.968. O referido decreto-lei foi instituído com a finalidade de tipificar os efeitos da mora salarial. Assim é que em suas diversas passagens o Dec.-Lei nº 368/68 elenca uma série de limitações e sanções às empresas que se encontram com o salário dos seus empregados em atraso (vedação de quaisquer pagamentos aos diretores, sócios, gerentes ou titulares, vedação de distribuição de lucros aos sócios, titulares, acionistas, não poderá ser dissolvida e etc…), conceitua a mora contumaz e ainda tipifica como infração penal a distribuição de lucros e pagamentos a sócios, titulares, acionistas e etc… das empresa que estiverem em mora salarial.
Dentre os preceitos legais que tratam dos efeitos da mora salarial no bojo do decreto-lei em debate, se situa o artigo 5º , que traz em seu conteúdo a previsão de fornecimento da Certidão de Débito salarial, e também descreve a finalidade para a qual se prestaria esta certidão. Fazendo referência ao inciso III, do artigo 1º, do mesmo decreto-lei , o artigo 5º, do Dec.-Lei 368/68, estabelece que a certidão de débito salarial se prestará para o caso de dissolução da sociedade.
O que se abstraí dessa breve passagem legal é que a certidão de débito salarial foi criada com a finalidade única e exclusiva de não permitir a dissolução legal de uma empresa sem que estivesse ela com a quitação de sua obrigação de pagamento de todos os salários de seus empregados.
Entretanto, com o desenrolar dos tempos (veja-se que o decreto lei é datado de 1.968), a certidão de débito salarial passou de mero meio impeditivo de dissolução de uma sociedade empresarial em determinada situação específica, para instituto fiscalizador do cumprimento de uma obrigação trabalhista perante os órgãos da administração pública “latu sensu”.
Ampliando a finalidade e o emprego da certidão de débito salarial os órgãos da administração pública direta e indireta passaram a exigir a apresentação da certidão em comento tanto para participar de licitações, como para receber o pagamento decorrente de contratos firmados, adjudicados nas diversas modalidades de licitação.
O ente público fundamenta esse agir nas disposições dos artigos 28 a 31, da Lei 8.666/93 , a qual se aplica subsidiariamente às demais legislações que gerem as diversas modalidades de licitação (em especial a Lei nº 10.520/02 e o Decreto nº 5.450/05 – Pregão Presencial e Pregão Eletrônico, respectivamente).
Respeitados os posicionamentos nesse sentido, entendemos ser equivocado o alargamento da finalidade da certidão negativa de débito salarial, que vem sendo dado pelos diversos entes participantes da administração pública, direta e indireta, quando da promoção de licitações e posterior contratação.
A questão de fundo deve ser compreendida dentro do âmbito dos princípios da estrita legalidade administrativa – donde decorre o dever do ente público somente ter permissão legal para fazer aquilo que está dentro da lei – e os princípios da isonomia e o de selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, os quais regem o processo licitatório.
Atrelados a esses princípios é que deve ser feita a interpretação dos artigos 28 a 31, da Lei 8.666/93, cujo objeto é o rol das exigências documentais para a habilitação do participante no certame público. E dentro dos princípios antes citados podemos afirmar que não é lícito aos entes públicos, promotores de licitação, alargar o rol das exigências documentais para a habilitação do participante no certame. Em outras palavras, de acordo com o princípio da estrita legalidade administrativa não pode o ente licitante exigir a apresentação de documento que não se encontra descrito num dos incisos dos artigos antes citados, da Lei 8.666/93. De igual modo, eventual exigência ilegal de documentação não contemplada nos limites da Lei 8.666/93, para fins de habilitação, fere os princípios da isonomia e o de selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, este último devendo ser entendido como possibilitar a participação mais ampla possível no certame.
Nesse contexto é que se encaixa a ilegalidade da exigência de certidão negativa de débito salarial, tanto para participar do certame, como para, ao depois, quando já adjudicado o contrato, receber o pagamento atinente à prestação contratual. Uma vez que o artigo 29, da Lei 8.666/93, não elenca em seu rol este documento, não poderá o ente público que promove a licitação fazer tal exigência.
O próprio Legislador também dá sinais de que assim entendeu quando da edição da legislação que rege as diversas modalidades de licitação. No Dec. 5.450/05, que rege o Pregão Eletrônico, e que vem posteriormente à Lei nº 8.666/93, lemos no artigo 14 , o qual trata do rol de documentos a serem exigidos para a habilitação dos licitantes, a expressão ”EXCLUSIVAMENTE”, deixando evidente o caráter taxativo do elenco de documentos a ser exigido do partícipe da licitação para a sua habilitação.
Ora, não faz nenhum sentido, em termos de hermenêutica jurídica, considerar o caráter taxativo do rol de documentos a ser exigido para habilitação no Pregão Eletrônico – que é norma posterior e subjugada à Lei nº 8.666/93 – porque assim está expresso no decreto em comento, e não entendermos esse mesmo caráter para a lei anterior e geral.
Em que pese ser cristalina a ilegalidade da exigência de certidão negativa de débito salarial para fins de participar em licitações, bem como receber pagamentos por serviços prestados, atrelados a contratos públicos, alguns Tribunais Regionais defendem a legalidade dessa exigência. O argumento que norteia essas decisões é de que o rol dos artigos referentes à habilitação de participantes em licitações não é taxativo, e sim meramente exemplificativo, estando o ente público, portanto, autorizado a alargar este rol, exigindo outros documentos que entender pertinente.
Nesse sentido citamos a seguinte ementa:
“DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. LICITAÇÃO. COOPERATIVA DE TRABALHO. APRESENTAÇÃO DE CERTIDÃO NEGATIVA DE DÉBITO SALARIAL. PRINCÍPIOS DA VINCULAÇÃO DO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO E DO INTERESSE PÚBLICO. 1. Estando previamente previsto no instrumento convocatório (contrato anexo ao edital) a necessidade de apresentação da certidão negativa de débito salarial, não há qualquer ilegalidade por parte do Poder Público em exigi-la da apelante. Inteligência do art. 3º da Lei nº 8.666/93 2. O princípio do interesse público sobre o privado vincula a Administração Pública no exercício da função administrativa. Com razão o Estado ao exigir a CNDS, tendo em vista as inúmeras condenações da Cooperativa na Justiça do Trabalho, com extensão, inclusive, ao próprio Estado, de forma subsidiária. NEGARAM PROVIMENTO AO APELO. UNÂNIME.”
Mas a posição das instâncias extraordinárias, bem como do Tribunal de Contas da União, não é a mesma. Tanto no Superior Tribunal de Justiça, como no TCU, há o entendimento de que o rol dos artigos 28 a 31, da Lei 8.666/93 é taxativo, ou seja, não é dado aos órgãos promotores de licitações exigir mais do que aquilo que ali consta em termos de documentação para fins de habilitação de participantes em licitações.
Nesse sentido enriquecemos o presente trabalho com as seguintes decisões, com nossos grifos:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. MATÉRIA CONSTITUCIONAL. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. NÃO CONHECIMENTO. TEMPESTIVIDADE DOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS.
APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO “PAS DE NULLITÉ SANS GRIEF”. ART. 31 DA LEI DE LICITAÇÕES. ROL TAXATIVO. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA PARTE, DESPROVIDO.
4. Quanto à matéria de fundo, objeto da impetração, o recurso não merece prosperar. É que ao afastar a exigência de demonstração de qualificação econômico-financeira que extrapolou o previsto no art. 31 da Lei de Licitações, o acórdão recorrido acabou por fazer cessar a violação a esse dispositivo perpetrada pelo ato administrativo consubstanciado no Edital.
O acórdão recorrido consignou o seguinte:
“Ora, não há como negar, no caso presente, a ameaça concreta a direito líquido e certo da impetrante, ora apelada. O item 4.2.a do Edital em tela (fls. 36v/37) exige, entre outras, certidão negativa do 9º Ofício de Registro de Distribuição, complementando o item 4.4, destacando no texto do edital em negrito, que (in verbis ): 4.4 A não apresentação de quaisquer documentos exigidos para habilitação implicará na automática inabilitação do licitante.Nítido está que a impetrante, da leitura do edital, pôde constatar que seria automaticamente inabilitada à licitação, tendo em vista a indigitada certidão positiva.
Não se cuida de simples suposição; havia, sim, um ato concreto da autoridade dita coatora, consubstanciando materialmente, nos já citados itens 4.2 c/c 4.4 do edital 01/95.” (fl. 116).
Ora, a redação do caput do 31 da Lei nº 8.666/93 é expressa em prescrever que a documentação relativa à qualificação econômico-financeira “limitar-se-á” àquela enumerada nos seus incisos, evidenciando tratar-se de rol taxativo. A doutrina especializada, em uniformidade, adota tal entendimento: “Os arts. 27 a 31 indicam a documentação a ser, com exclusividade, exigida para a habilitação. Essas exigências são taxativamente elencadas pela Lei nº 8.666/93, sendo, portanto, vedadas as exigências não constantes expressamente nesse diploma. Trata-se de normas gerais sobre licitações, pois as exigências dizem respeito à salvaguarda dos princípios da licitação, em especial do da igualdade” (MUKAI, Toshio. Licitações e contratos públicos . 5ª Ed. São Paulo: Ed. Saraiva, 1999, p. 52).
No mesmo sentido, Marçal Justen Filho afirma: “O elenco dos arts. 28 a 31 deve ser reputado como máximo e não como mínimo. Ou seja, não há imposição legislativa a que a administração, em cada licitação, exija comprovação integral quanto a cada um dos itens contemplados nos referidos dispositivos. O edital não poderá exigir mais do que ali previsto, mas poderá demandar menos. Essa interpretação foi adotada pelo próprio STJ, ainda que examinando a questão específica da qualificação econômica. Determinou-se que ‘não existe obrigação legal a exigir que os concorrentes esgotem todos os incisos do art. 31, da Lei 8.666/93’ (REsp nº 402.711/SP, rel. Min. José Delgado, j. em 11.6.2002). Os fundamentos que conduziram à interpretação preconizada para o art. 31 são extensíveis aos demais dispositivos disciplinadores dos requisitos de habilitação.”(JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos , 11ª Ed., São Paulo: Dialética, 2005, p. 306).
5. Diante do exposto, conheço parcialmente do recurso especial e, nessa parte, nego provimento. É o voto.”
REPRESENTAÇÃO. PREGÃO ELETRÔNICO. CONTRATAÇÃO DE MÃO-DE-OBRA. EXIGÊNCIAS PARA HABILITAÇÃO DAS EMPRESAS NÃO PREVISTAS EM LEI. NÃO-PARCELAMENTO DO OBJETO. PEDIDO DE SUSPENSÃO CAUTELAR. OITIVA DOS RESPONSÁVEIS. AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ. PROCEDÊNCIA PARCIAL. DETERMINAÇÕES. ARQUIVAMENTO.
1. A habilitação das empresas licitantes procede-se de acordo com o previsto nos arts. 27 a 31 da Lei n° 8.666/93, sendo ilegal a estipulação de exigências não previstas na lei ou que não sejam pertinentes à aferição da capacidade da empresa em prestar o serviço ou fornecer o produto.
2. Na definição da divisão do objeto em itens ou certames independentes deve ser utilizado como parâmetro a conformação do mercado fornecedor dos produtos ou serviços, sempre buscando maximizar a competição.
5.1.7 Este Tribunal, em diversas oportunidades, considerou ilegal a exigência de tais documentos como requisito de habilitação em procedimentos licitatórios, por não estarem contemplados nos arts. 27 a 31 da Lei nº 8.666/93 c/c o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, e tem dirigido determinação aos órgãos para que evitem exigências que comprometam o caráter competitivo das licitações.
5.1.8 No voto condutor do Acórdão nº 112/2007-Plenário, o Relator, Ministro Ubiratan Aguiar, ao apreciar a questão da exigência de apresentação de certidão negativa de ilícitos trabalhistas e de certidão negativa de débito salarial, justificada como para resguardar a Administração, assim se pronunciou:
‘11. Consoante assinalado pela unidade técnica, a ausência de pendências judiciais envolvendo questões trabalhistas não assegura que isso não venha a ocorrer durante a execução do contrato.
12. Registro que a entidade pública pode se resguardar de possíveis responsabilidades, relativamente às obrigações trabalhistas, por meio de uma eficiente fiscalização do contrato. Pode-se condicionar os pagamentos mensais às comprovações da efetiva realização dos dispêndios concernentes aos salários e às obrigações trabalhistas do mês anterior. Tal procedimento, ao tempo que resguarda a entidade pública, não compromete o certame licitatório com exigências não amparadas pela Lei nº 8.666/93’. (grifei)
5.1.9 Ao apreciar representação de licitante, motivada por exigências análogas às do Pregão em comento, o Ministro-Relator Marcos Vilaça registrou no relatório do Acórdão nº 2.783/2003-Primeira Câmara:
3.4 Por estarem enquadradas nas exigências para qualificação técnica e qualificação econômica-financeira de licitante, necessariamente a análise tem de ser feita com fulcro no disciplinamento estabelecido pelos artigos 30 e 31 da Lei n° 8.666/93, respectivamente. Esses são dois assuntos complexos, já bastante discutidos neste Tribunal, mas ainda causadores de freqüentes dúvidas e questionamentos, especialmente porque parece ser tendência da Administração incluir novas exigências para essas qualificações, em virtude também de novas regras e regulamentos da legislação brasileira.
3.5 No entanto, é de notar a natureza estritamente exaustiva dos artigos 30 e 31 da Lei n° 8.666/93, ou seja, a Administração somente poderá exigir os documentos expressamente ali elencados; nenhum a mais. Além disso, talvez já prevendo a tendência de sempre aumentar o número de exigências, até mesmo na Constituição de 1988 o constituinte fez constar dispositivo expresso sobre o assunto, pois nos termos do inciso XXI do art. 37, exigências relativas à qualificação técnica e econômica não podem extrapolar aquelas indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. Exigências excessivas servem tão-somente para comprometer a garantia constitucional de igualdade de condições a todos os concorrentes.
3.6 Portanto, a regra é exigir tão-somente aquilo que consta no artigo 30 da Lei n° 8.666/93 para a qualificação técnica e aquilo que consta no artigo 31 para a qualificação econômica- financeira.’
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação em que se examinam possíveis irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico nº 2/2007, promovido pela Superintendência Federal de Agricultura no Estado do Rio de Janeiro para contratação de mão-de-obra nas áreas de limpeza, copeiragem, mecânica de automóveis e digitação.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos artigos 237, inciso VII, e 250, inciso I, do Regimento Interno/TCU, em:
9.1. conhecer desta representação, haja vista o preenchimento dos requisitos de admissibilidade, para, no mérito, julgá-la parcialmente procedente;
9.2. determinar à Superintendência Federal de Agricultura no Estado do Rio de Janeiro que siga as seguintes orientações em seus futuros procedimentos licitatórios:
9.2.1. a habilitação das empresas licitantes procede-se de acordo com o previsto nos arts. 27 a 31 da Lei n° 8.666/93, sendo ilegal a estipulação de exigências não previstas na lei ou que não sejam pertinentes à aferição da capacidade da empresa em prestar o serviço ou fornecer o produto. Para garantir o fiel cumprimento do pactuado, a Administração pode condicionar os pagamentos mensais à comprovação da efetiva satisfação das obrigações fiscais, trabalhistas e previdenciárias do mês anterior, conforme preconizado no Acórdão nº 112/2007-Plenário;
9.2.2. na definição da divisão do objeto em itens ou certames independentes deve ser utilizado como parâmetro a conformação do mercado fornecedor dos produtos ou serviços, sempre buscando maximizar a competição. Restou, portanto, injustificada a inclusão no mesmo objeto de serviços tão distintos quanto limpeza, dedetização, manutenção de automóveis e digitação;
9.3. dar ciência da presente decisão à representante, enviando-lhe cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o fundamentam;
9.4. arquivar o presente processo.”
A doutrina, modo geral, também se filia ao entendimento que vem sendo exarado no Superior Tribunal de Justiça e no Tribunal de Contas da União. Toshio Mukai, assim destaca o assunto:
“(…)Os arts. 27 a 31 indicam a documentação a ser, com exclusividade, exigida para a habilitação. Essas exigências são taxativamente elencadas pela Lei 8.666/93, sendo, portanto, vedadas as exigências não constantes expressamente nesse diploma. Trata-se de normas gerais sobre licitações, pois as exigências dizem todas respeito à salvaguarda dos princípios da licitação, em especial do da igualdade.(…)”
Os grifos foram por nós realizados.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro trata o tema da seguinte forma:
“(…)O que não parece mais exigível, a partir da Constituição de 1.988, é a documentação relativa à regularidade jurídico-fiscal, ou seja, prova de inscrição no Cadastro das Pessoas Físicas (CPF ou no Cadastro Geral de Contribuintes (CGC), prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou municipal e prova da regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal, pois isto exorbita do que está previsto na Constituição; além disso, não se pode dar à licitação – procedimento já bastante complexo – o papel de instrumento de controle de regularidade fiscal, quando a lei prevê outras formas de controle voltadas para esta finalidade. A única exigência que tem fundamento constitucional, dentre as contidas no artigo 29, é a do inciso IV, referente à regularidade perante a seguridade social, exigida pelo artigo 195, parágrafo 3º, da Constituição(…).
Qualquer outra documentação é inexigível no edital.(…)”
Como podemos ver, a insigne jurista vai mais longe. Defende a constitucionalidade apenas das exigências contidas no inc. IV, do artigo 29, da Lei 8.666/93, taxando todas as demais (inclusive as outras constantes dos artigos 28 a 31, da Lei nº 8.666/93), ressaltando que o procedimento licitatório não se presta ao fim de controle de regularidade fiscal.
Tomadas todas essas premissas, destacamos que o debate acerca da ilegalidade da exigibilidade de certidão negativa de débito salarial pode, e sempre deve ser levantado por aqueles que se sentirem prejudicados com a tal exigência em licitações ou contratos públicos.
Muito embora o enfrentamento inicial (instâncias ordinárias) não seja tão favorável, a tendência é de mudança e adequação ao entendimento das Cortes Superiores, o que somente ocorrerá com a constante provocação das Cortes Regionais.
Há ainda uma saída mais célere, e também extremamente viável, que é a provocação do Tribunal de Contas da União – quando se tratar de licitação promovida por órgão ligado à administração direta ou indireta da União – considerando o entendimento já consolidado no âmbito deste Tribunal. O mesmo podendo ser adotado em relação aos Tribunais de Contas regionais (TCE), quando a licitação é promovida por ente que compõe a Administração Pública Estadual ou Municipal.
Esta provocação poderá ser feita com arrimo no parágrafo 1º, do art. 113, da Lei 8.666/93 , alínea “b”, do artigo 41, da Lei 8.443/92 e disposições regimentais do TCU, bem como Leis Estaduais e disposições regimentais dos TCE´s.
Concluindo o presente trabalho entendemos ser ilícita a exigência de Certidão de Débito Salarial por órgãos da Administração Pública em geral tanto em licitações, como no decorrer da contratualidade. O debate judicial sobre o assunto poderá ser provocado com respaldo nas decisões que vem sendo proferidas nas instâncias extraordinárias, podendo também ser suscitado o tema junto aos tribunais de Contas, que guardam competência para tanto.
Dec.-Lei 368/68 – Art. 5º No caso do inciso III do Art. 1º, a empresa requererá a expedição de Certidão Negativa de Débito Salarial, a ser passada pela Delegacia Regional do Trabalho mediante prova bastante do cumprimento, pela empresa, das obrigações salariais respectivas.
Dec.-Lei 368/68 – Art. 1º A empresa em débito salarial com seus empregados não poderá:
(Apelação Cível Nº 70010958452, Vigésima Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Sergio Luiz Grassi Beck, Julgado em 22/06/2005)
RECURSO ESPECIAL Nº 799.098 – RJ (2005/0193212-6) RELATOR : MINISTRO TEORI ALBINO ZAVASCKI
RECORRIDO : JPF ALIMENTAÇÃO LTDA
Identificação Acórdão 1899/2007 – Plenário
Número Interno do Documento AC-1899-38/07-P
“Licitações e Contratos Públicos” – 6ª edição, editora Saraiva, pg. 78,
– “Direito Administrativo”, 17ª edição – editora Jurídico Atlas – pg. 334.
Lei nº 8.666/93 – Art. 113. O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos por esta Lei será feito pelo Tribunal de Contas competente, na forma da legislação pertinente, ficando os órgãos interessados da Administração responsáveis pela demonstração da legalidade e regularidade da despesa e execução, nos termos da Constituição e sem prejuízo do sistema de controle interno nela previsto.
Lei nº 8443/92 – Art. 41. Para assegurar a eficácia do controle e para instruir o julgamento das contas, o Tribunal efetuará a fiscalização dos atos de que resulte receita ou despesa, praticados pelos responsáveis sujeitos à sua jurisdição, competindo-lhe, para tanto, em especial:
Decisão suspende consolidação da propriedade fiduciária em favor do banco por não observação das exigências legais.
Companheiro viúvo obtem direito a pensão do Instituto de Previdência do estado do RS – IPE/RS
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© Cesar Levorse e Advogados Associados 2017.

References: artigo 5
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 artigo 29
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 artigo 41