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⭐IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO / PAGO DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO / ACTIVIDAD COMERCIAL
IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO / PAGO DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO / ACTIVIDAD COMERCIAL
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Jaime Robles Sáez
1 IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO Tributo municipal. Sólo grava las actividades comerciales industriales y de servicio que se desarrollen en el municipio / PAGO DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO Delimitación del territorio / ACTIVIDAD COMERCIAL La ley no determina donde se entiende realizada. Se concreta en el momento en que la mercancía es vendida o distribuida a los adquirentes El ICA es un tributo municipal, que grava exclusivamente los ingresos originados por la ejecución de una o varias de éstas actividades, dentro del territorio de un determinado municipio. Por tanto, cada entidad municipal únicamente podrá exigir el pago del impuesto sobre los ingresos que tengan el carácter de gravados y que sean el resultado del ejercicio de una actividad industrial, comercial o de servicio en su territorio, toda vez que carece de facultad para gravar operaciones realizadas en otras ciudades. Es así como el Decreto Distrital 352 de 2002 en sus artículos 40 y 41 define quienes tienen la calidad de sujeto activo y pasivo, específicamente en relación con el Distrito Capital de Bogotá. La normativa relacionada con el ICA es clara al determinar el territorio en el cual se entiende realizada la actividad industrial, así como la comercial en el evento de que la mercancía vendida haya sido manufacturada por el mismo enajenante, caso en el cual circunscribe el pago del gravamen al municipio donde esté radicada la sede fabril. No sucede lo mismo con la actividad comercial, la cual no cuenta en la ley con un texto preciso en lo que hace al territorio donde se entiende realizada, haciendo que éste se determine, como en este evento, mediante el análisis de las piezas probatorias allegadas al proceso, partiendo de la definición de lo que se entiende por Actividad Comercial. La actividad comercial propiamente dicha, como lo dispone el artículo 34 del Decreto Distrital 352 de 2002, solo se concreta en el momento en que la mercancía es vendida o distribuida a los adquirentes, pues mientras esto no suceda, no se causará un ingreso que pueda ser gravado como hecho generador del ICA. ACTIVIDAD COMERCIAL Y DE SERVICIOS Carga de la prueba / ACTIVIDAD COMERCIAL EN EL DISTRITO CAPITAL Tratándose de entidades de contratos de suministro con entidades públicas, se grava cuando el proceso de contratación respectiva se haya adelantado en su jurisdicción El artículo 44 del Decreto 352 de 2002, precisamente refiriéndose a las actividades comerciales y de servicios, que el contribuyente tiene la carga de probar que los ingresos que de ellas provengan no deben ser gravados en Bogotá, porque tienen un origen extraterritorial. Entonces, la prueba no debe versar sobre la compra de los equipos, ni sobre el mantenimiento, las reformas o actualizaciones que se les hicieron, ni menos al lugar del domicilio del contribuyente, sino a demostrar plenamente el origen del ingreso, o sea, el lugar donde se acordó la venta, se entregaron los bienes enajenados y se percibió el precio, que en últimas es el resultado del ejercicio de la actividad comercial. Esto significa, que más que circunscribir la realización de la actividad comercial al domicilio principal del contribuyente, lo que procede es establecer el Domicilio de ejecución de los contratos, concepto que necesariamente se traduce en aplicar la ejecución de la actividad misma a la jurisdicción que el sujeto pasivo del ICA utiliza para lograr la consolidación de los negocios de los cuales deriva su ingreso, actividad que puede ejercerse en las jurisdicciones municipales, o fuera de las fronteras del país. El artículo 52, presume que cuando no exista absoluta certeza sobre si la actividad comercial se realizó en Bogotá o en otro municipio, han de entenderse como ingresos gravados en el Distrito Capital los provenientes de contratos de suministro con entidades públicas, cuando el proceso de2 contratación respectiva se haya adelantado en su jurisdicción, condición que se cumple a cabalidad según los contratos y certificaciones analizadas. FUENTE FORMAL: DECRETO 352 DE 2002 ARTICULO 44 / DECRETO 352 DE 2002 ARTICULO 52 SANCION POR INEXACTITUD No procede cuando existe diferencia de criterios No existe una norma que precise dónde debe entenderse realizada la actividad comercial y por ello, la jurisprudencia y la doctrina han adoptado criterios para resolver dicha duda, dando lugar a múltiples controversias sobre la territorialidad del ICA en el caso de que el declarante ejerza la citada actividad. Es entonces posible que el actor, por tener su domicilio principal en Cota y efectuar algunas actividades que hicieron posibles sus ventas, haya interpretado que la actividad comercial que dio origen a los ingresos gravados se hubiera llevado a cabo en dicho municipio, si se considera que QUINTEC declaró y tributó por ICA sobre los valores que consideró gravados en ese municipio, lo que demuestra la ausencia de intención fraudulenta con el fisco. Lo anterior hace ver que para la actora, como lo argumentó en la demanda, el domicilio comercial de su empresa se encuentra en Cota, lugar donde está establecida la sociedad, y es allí donde debe tributar, mientras que para la entidad demandada, la jurisdicción del tributo se encuentra en el Distrito Capital, lugar donde se materializan efectivamente las ventas de mercancía y por tanto, se realiza la actividad comercial, y que, aunque ésta última sea la posición correcta de acuerdo con las pruebas aportadas, las dos constituyen interpretaciones válidas para efectos de que se configure la diferencia de criterios y por tanto, no sea procedente la sanción por inexactitud, dado que, además, los hechos y cifras que aparecen declarados son completos y verdaderos CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Bogotá D.C, veintinueve (29) de septiembre de dos mil once (2011) Radicación número: (18413) Actor: QUINTEC COLOMBIA S.A. Demandado: SECRETARIA DE HACIENDA DISTRITAL FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 10 de junio 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, respecto de la demanda instaurada por QUINTEC COLOMBIA S.A. contra las resoluciones contentivas de Liquidación de Revisión y su confirmatoria al decidir el recurso de reconsideración,3 del impuesto de industria y comercio (ICA), por los bimestres 1 a 5 el año gravable 2005, la cual dispuso: 1. LA DEMANDA. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda [.] I - ANTECEDENTES 1.1. HECHOS: Durante los bimestres 1 a 5 de 2005, QUINTEC COLOMBIA S.A. (En adelante QUINTEC) realizó actividades comerciales y de servicios en el municipio de Cota (Cundinamarca), respecto de las cuales presentó el 18 de marzo, 18 de mayo, 18 de julio y 19 de septiembre de 2005 sus declaraciones de ICA, incluyendo $ como ingresos brutos percibidos en dicho municipio y $ recaudados por servicios prestados en el Distrito Capital de Bogotá. El 14 de mayo de 2007 la Secretaría de Hacienda Distrital ofició a varios clientes de QUINTEC, y de acuerdo con las respuestas suministradas concluyó que la actividad comercial de la empresa para los periodos analizados se desarrolló en Bogotá D.C, lo que motivó el envío, el 17 de julio de 2007, del requerimiento especial en que propuso gravar los ingresos percibidos por la sociedad en Bogotá. El 16 de noviembre de 2007 la Administración profirió la Liquidación Oficial de Revisión, en la cual tomó como base la totalidad de ingresos gravables obtenidos por la actora en los períodos 1 a 5 de 2005, y determinó un mayor impuesto y sanción por inexactitud de $ El 22 de octubre de 2008 la Oficina de Recursos Tributarios de la Dirección Distrital de Impuestos decidió, para confirmar el acto recurrido, el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación de revisión PRETENSIONES: El apoderado de QUINTEC solicita la nulidad de la Resolución N 1319DDI del 16 de noviembre de 2007, proferida por la oficina de Liquidación de la Subdirección de Impuestos a la Producción y al Consumo de la Dirección Distrital de Impuestos, y de la Resolución N DDI del 22 de octubre de 2008, confirmatoria de la anterior, por medio de las cuales, en relación con las declaraciones de ICA presentadas en Bogotá D.C. por los bimestres 1 a 5 de 2005, se determinaron unos mayores valores de $ por ICA y sanciones por $ Como restablecimiento del derecho, solicita que se confirmen las declaraciones privadas presentadas por la sociedad en relación con los mismos períodos NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN: Invocó como normas violadas los artículos 29 de la Constitución Política; 32 de la Ley 14 de 1983; 32, 37 inciso 2, 40, 41, 44 y 52 del Decreto Distrital 352 de 2002; 36 del Decreto 362 de 2002; 56 del Decreto 401 de 1999; y 742, 743, 744, 746, 761, 772, 773, 774, 777 y 778 del Estatuto Tributario Nacional (E.T.). En el concepto de la violación, el demandante propuso los siguientes cargos: Territorialidad del ICA. El demandante transcribe inicialmente los artículos 32 de la Ley 14 de 1983 y 32 del Decreto 352 de 2002, los cuales definen el Hecho Generador del ICA y coinciden en circunscribirlo al ejercicio de cualquier actividad4 industrial, comercial o de servicios, el primero, por tratarse de una norma nacional, en las respectivas jurisdicciones municipales, y el segundo en la jurisdicción del Distrito Capital de Bogotá. Posteriormente, hace referencia a los artículos 40 y 41 del mismo decreto que fijan los sujetos activos y pasivos del tributo y especifican que Bogotá es el sujeto activo del ICA que se cause en su jurisdicción. Concluye que se trata de un impuesto municipal y que, en consecuencia, solo se deberá declarar en el municipio donde se lleve a cabo la actividad que produzca los ingresos La Actividad Comercial Gravada. Expone que, en el caso específico de la actividad comercial, no existe norma que establezca con precisión dónde se realiza, y acude a la exposición de motivos de la Ley 14 de 1983, la cual analiza que el Sujeto Activo del ICA es el municipio cuya infraestructura física se utiliza para la realización de la actividad comercial de que se beneficia el sujeto pasivo. Realizar una actividad en inmueble determinado, implica el uso de la infraestructura física del municipio en que tal inmueble está ubicado. QUINTEC requiere de un inmueble determinado para desarrollar su actividad comercial, la cual se clasifica en tres etapas, así: a) La etapa previa al perfeccionamiento de los contratos, que no se desarrolla a través de almacenes ni puntos de venta, sino en su mayor parte por Internet, usando la infraestructura de los sistemas, oficinas y operaciones del inmueble que la sociedad posee en Cota. b) La etapa de perfeccionamiento de los contratos, que consiste en presentar físicamente las ofertas y firmar los contratos, en las sedes de las entidades contratantes (generalmente estatales); y, c) La etapa de cumplimiento de los contratos para lo cual se deben llevar los equipos a las bodegas ubicadas en Cota, para allí adecuarlos y configurarlos, actividad que se desarrolla íntegramente en dicho municipio. Es claro entonces que la actora no desarrolla su actividad comercial en Bogotá. Las únicas actividades que la demandante no lleva a cabo en su inmueble de Cota son: 1) El perfeccionamiento de los contratos, que tiene lugar en las sedes de las entidades contratantes; y 2) La entrega de los equipos, que se realiza en los lugares convenidos en los contratos con las entidades compradoras. Al respecto alude a jurisprudencia del Consejo de Estado 1 que transcribe así: Ya en reiteradas oportunidades la Sala ha precisado que una de las características del impuesto de industria, comercio y avisos en su carácter local, que restringe su ámbito de aplicación y sus alcances a los límites territoriales del respectivo municipio. No se pueden gravar así, las actividades realizadas en un determinado municipio, sujetas allí a gravamen, en cualquiera otra localidad, aduciendo que es en ésta última a donde se destina o consume el producto, pues por una parte, el hecho generador no es el consumo de bienes y servicios, sino la prestación de actividades industriales, comerciales y de servicios, y, por la otra, el sujeto pasivo del gravamen no se sitúa en el lugar del consumo sino en el lugar donde ser realice la actividad gravada. Por tanto, el hecho de suscribir contratos con entidades estatales en Bogotá D.C. no implica desarrollar la actividad comercial de venta de equipos de cómputo e 1 Consejo de Estado- Sentencia N 7670 de M.P. Delio Gómez Leyva5 impresoras en esta ciudad. No obstante, los actos administrativos demandados gravan en Bogotá los ingresos de la actora derivados del desarrollo de su actividad comercial en Cota Violación de los artículos 37 inciso 2 y 44 del Decreto 352 de El primero de los artículos citados ordena: Se entienden percibidos en el Distrito Capital, los ingresos originados en actividades comerciales o de servicios, cuando no se realizan o prestan a través de un establecimiento de comercio registrado en otro municipio y que tributen en él. Siguiendo la misma regla, no pertenecerán al Distrito Capital los ingresos originados en actividades comerciales o de servicios, cuando se realizan en un establecimiento de comercio registrado en otro municipio y que tributen en él. A su vez, el artículo 44 dispone: Para la procedencia de la exclusión de los ingresos obtenidos fuera del Distrito Capital en el caso de las actividades comerciales o de servicios realizadas fuera de Bogotá, el contribuyente deberá demostrar mediante facturas de venta, soportes contables u otros medios probatorios el origen extraterritorial de los ingresos, tales como los recibos de pago de estos impuestos en otros municipios. Está demostrado que el conjunto de bienes muebles e inmuebles que QUINTEC posee en Cota conforman un establecimiento de comercio en el cual desarrolla su actividad y, además, que la sociedad tributó en dicho municipio sobre todos los ingresos derivados de su actividad comercial, así como sobre la parte de actividad de servicios que también lleva a cabo en Cota, esto es, sobre la suma de $ Violación de las normas probatorias contenidas en los artículos 56 del Decreto 401 de 1999, 52 del Decreto 352 de 2002 y 742 a 746, 761 y 772 a 777 E.T. La primera de las normas citadas, para efectos probatorios en materia tributaria, reenvía expresamente a los capítulos I a III del Título VI del Estatuto Tributario Nacional que tratan de la idoneidad de los medios de prueba. En el presente caso, las pruebas se hallan contenidas en los anexos C a R de la respuesta al requerimiento especial y en el anexo C del recurso de reconsideración donde se demuestra en forma suficiente que durante los bimestres 1 a 5 de 2005 la actora desarrolló su actividad comercial en el municipio de Cota (Cund) y allí declaró y pagó el correspondiente tributo. Estas pruebas son idóneas porque están directamente relacionadas con el hecho determinante de la territorialidad de la actividad comercial, luego, la decisión de la Administración no está fundada en los hechos que aparecen probados en el expediente Violación del artículo 84 C.C.A. Falsa Motivación del acto administrativo. La Administración tanto en el requerimiento especial como en la6 liquidación oficial afirmó que ya quedó demostrado que la actividad comercial se realiza toda en la ciudad de Bogotá, con entidades públicas cuyo proceso de contratación se hace en la ciudad de Bogotá, por medio de licitación pública por página web de la entidad que los requiera; la adjudicación se hace en Bogotá con la presencia de los representantes de la entidad que participa en ellas. El contrato de compraventa se firma en la sede de la entidad compradora que siempre es Bogotá, por tanto, no existe lugar a duda del lugar donde deben ser gravados los ingresos obtenidos por la realización de estas ventas. Los actos administrativos dan una gran importancia a hechos como la adjudicación de los contratos y la firma de éstos en Bogotá. Sin embargo, la misma Administración cita la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual Lo relevante es determinar donde se realiza esa actividad el sujeto gravado, no en donde se entiende realizada la venta. Lo anterior hace que la motivación no solo sea falsa sino también contradictoria Violación de los artículo 29 de la Constitución Política, 56 del Decreto 401 de 1999 y 743, 744 y 778 E.T. La Administración vulneró el derecho de defensa y contradicción al negar la práctica de la inspección solicitada por la actora inicialmente con la respuesta al requerimiento especial y luego con ocasión del recurso de reconsideración, prueba que era pertinente y conducente pues estaba orientada a demostrar que la actividad comercial destinada a la venta de equipos de cómputo se desarrolla en el municipio de Cota, es decir, utilizando la infraestructura de dicho municipio, de suerte que negar dicha prueba equivale a negar el derecho de QUINTEC a la demostración de los hechos en que sustenta su posición Violación del artículo 36 del Decreto 362 de Sanción por Inexactitud. El supuesto de hecho de la sanción por inexactitud es la utilización, por parte de los contribuyentes en sus declaraciones tributarias, de datos o factores falsos, incompletos o desfigurados o de maniobras fraudulentas tendientes a ocultar la verdad. Dicha sanción no se configura cuando el menor valor a pagar declarado se deriva de una diferencia de criterio con la Dirección de Impuestos sobre la interpretación de las normas aplicables. La exclusión de la suma de $ de la base gravable del ICA correspondiente a las declaraciones presentadas en Bogotá por los bimestres en estudio, se ajusta a las normas que regulan la materia, razón por la cual, no puede predicarse que es inexistente, falsa, equivocada, incompleta o desfigurada. 2- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA: La Secretaría de Hacienda Distrital argumentó su oposición así: En cuanto a la territorialidad del tributo, el actor insiste en que la actividad principal de la empresa es la adecuación y configuración de equipos de cómputo y por tal razón circunscribe a Cota la realización de sus actividades. Tal afirmación no desvirtúa el hecho de que la actividad comercial constituida por la compra, venta y distribución de hardware y software la realiza en la jurisdicción del Distrito Capital, como aparece probado en la información suministrada por los terceros compradores, así como en las copias de los contratos estatales allegados al proceso. Además, como consta en los antecedentes administrativos 2, la demandante acordó como domicilio la ciudad de Bogotá para efectos del 2 Folio 85 c.p.7 desarrollo de los contratos, luego es razonable inferir que la actividad se desarrolla en Bogotá. Por lo que hace a los ingresos derivados de actividades de la empresa cuando no se realizan a través de establecimientos ubicados fuera de Bogotá se entienden percibidos en el Distrito Capital, el actor alude a dicha presunción contenida en la normativa distrital, pero, esta presunción admite prueba en contrario, y para este caso se cuenta con la documentación allegada por las entidades estatales que contrataron con la demandante. El domicilio social o lugar donde el responsable del ICA decida tener su sede u oficinas, no tiene injerencia alguna en el lugar donde se desarrolla el hecho gravado. El ICA, por su carácter municipal, grava los ingresos que se derivan de cada municipio donde se obtiene un ingreso, sin consideración al lugar donde se encuentre el domicilio social del contribuyente. Confundir el lugar de la realización de la actividad gravada con el del domicilio social, es hacer nugatoria, en su máxima expresión, la naturaleza del ICA. Con respecto a que la determinación del tributo debe efectuarse con base en los hechos que aparezcan demostrados en el expediente, en éste obran pruebas suficientes que desvirtúan las afirmaciones del contribuyente; por tanto, las decisiones contenidas en los actos administrativos demandados están basadas en pruebas debidamente aportadas al proceso. Por lo que hace a la falsa motivación invocada por el actor, solicita que se declare el indebido agotamiento de la vía gubernativa, por no haber sido planteada en el recurso de reconsideración, lo que impidió a la Administración expresar las razones de defensa correspondientes. La falsa motivación constituye un hecho nuevo, que no podrá ser analizado en sede judicial. II- LA SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las pretensiones de la demanda. Se refiere inicialmente a la falta de agotamiento de la vía gubernativa que alega la Administración Distrital, por aducirse en la demanda hechos nuevos que no habían sido planteados en la vía gubernativa. Razona el Tribunal que el agotamiento de la vía gubernativa es un presupuesto procesal de la acción, establecido en el artículo 135 C.C.A, en tanto el artículo 63 ibídem sienta como hipótesis de agotamiento el haberse decidido los recursos de manera no satisfactoria a las pretensiones del contribuyente. La procedencia o no de plantear nuevos hechos es materia que la jurisprudencia ha definido con la tesis de que Los hechos que se presentan en la vía gubernativa imponen el marco de la demanda ante la jurisdicción, no siendo viable aceptar nuevos hechos, aunque sí mejores argumentos de derecho La parte demandada propone la excepción por cuanto la falsa motivación no fue alegada en sede gubernativa. Sin embargo, es claro que los hechos planteados y las pruebas allegadas con la demanda son los mismos de la vía gubernativa, de manera que la Administración si tuvo pleno conocimiento y oportunidad de8 controvertirlos. En sede jurisdiccional, la demandante recogió esos hechos bajo el cargo de Falsa Motivación de que adolece la liquidación oficial acusada respecto de las actividades que desarrolla la actora, luego existe, en esta materia, identidad en la pretensión, ya que tanto en el recurso como en la demanda el contribuyente cuestiona la validez del acto con fundamento en que su actividad comercial no se desarrolla en el Distrito Capital. La falsa motivación se presenta cuando la situación de hecho que sirve de fundamento al acto administrativo demandado se revela inexistente, o cuando existiendo unos hechos, han sido clasificados erradamente, incurriéndose en error de hecho o de derecho; lo que no ocurre en este caso, pues respecto de los hechos que se investigan, la Administración se fundamentó en las pruebas que recaudó para demostrar el tema debatido, cual es la territorialidad del impuesto. En cuanto al fondo de la controversia, la ley tributaria establece como elementos esenciales del tributo de industria y comercio, los siguientes: El sujeto activo, que es la entidad pública titular del crédito fiscal; el hecho generador, que es el acontecimiento de cuya realización depende el nacimiento de la obligación tributaria; la base gravable, que es un factor variable que determina en cada caso la cuantía del impuesto; la tarifa, que es un factor constante para aplicar a la base gravable y liquidar el tributo; y el sujeto pasivo, que es la persona natural o jurídica conminada al pago del impuesto, que adquiere ésta condición al realizar el hecho gravado. Transcribe los artículos 25 a 28 y 33 del Decreto 423 de 1996 que definen el hecho generador y el sujeto pasivo del ICA, así como el concepto de actividad industrial, comercial y de servicios, a los que se agrega el elemento territorial, que contrae la ocurrencia de las actividades al ámbito de cada municipio, el cual solo podrá cobrar el impuesto sobre los ingresos obtenidos en su jurisdicción, lo que conduce a que el contribuyente, para determinar la base gravable, deba restar del total de sus ingresos, los obtenidos o generados en otros municipios. Se considera que el sujeto pasivo ha obtenido ingresos en un municipio cuando ha desarrollado actividades industriales, comerciales o de servicios en su jurisdicción, independientemente de la forma como se realice la actividad, del domicilio del sujeto pasivo o del lugar donde se firme el contrato. En todo caso deberá liquidarse y pagarse en el municipio donde se realice efectivamente la actividad. Transcribe el texto de la Sentencia C-121 de 2006 de la Corte Constitucional, en la cual se aclara que para establecer el ente territorial beneficiario del tributo lo importante es determinar dónde se realiza la actividad gravada, partiendo de las siguientes premisas: i) Que lo gravado son las actividades comerciales y no los actos de comercio o las personas que las llevan a cabo. ii) Que las actividades comerciales gravadas son las que se benefician de la infraestructura y del mercado local municipal. iii) Que por actividades comerciales ha de entenderse las destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor y las demás definidas como tales por el Código de Comercio y iv) Que no pueden ser consideradas como actividades comerciales las que puedan ser calificadas como industriales o de servicio, según los artículos 197 y 199 del Decreto 1333 de El a quo analiza a continuación los elementos probatorios, entre ellos los contratos de compraventa, órdenes de pago, respuestas de los clientes sobre los lugares de entrega de la mercancía enajenada y constancias relacionadas con la dirección de contacto comercial del contribuyente.9 De su examen concluye que, no se discute el domicilio de la actora, ni la existencia de bodegas de su propiedad en Cota o las actividades que allí se desarrollan como el recibo y la preparación de los equipos de cómputo para su enajenación, sino el sitio donde se ejecuta la comercialización del producto, para efectos de establecer el municipio que debe tenerse como sujeto activo del ICA. Posteriormente consigna las definiciones de Actividad Comercial contenidos en los diversos códigos y decretos que regulan la materia, y concluye que las transacciones comerciales realizadas por la demandante se llevan a cabo en Bogotá, pues no solo los contratos suscritos con la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa Nacional, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Policía Nacional y el Instituto Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS, se suscribieron en dicha capital, sino que en todos ellos se establece como dirección de la vendedora la Carrera 12 A N de la ciudad de Bogotá y la mercancía vendida fue entregada en su totalidad en esta misma ciudad. El hecho de que, como alega el actor, los contratos sean el resultado de licitaciones públicas efectuadas por Internet, es irrelevante mientras no se demuestre que dicho ejercicio se acompaña de la realización de una actividad que utilice la infraestructura de servicios, del mercado y los demás recursos, esto es, donde confluyan las fuerzas de la oferta y la demanda para realizar la transacción de los bienes a un determinado precio, lo que indudablemente se llevó a cabo en Bogotá, donde fueron adjudicados y suscritos los contratos y se realizó la entrega de la mercancía vendida. Respecto de la sanción por inexactitud, al omitir ingresos gravados se configura la causal para sancionar y no es dable invocar la pretendida Diferencia de Criterios cuando lo que en realidad se presenta es el desconocimiento del derecho por falta de aplicación de las normas. III- EL RECURSO DE APELACION 3.1. SUSTENTACIÓN: El actor apeló la sentencia de primera instancia. Sostiene que de acuerdo con las mismas consideraciones del Tribunal y de la Sentencia de la Corte Constitucional que se transcribe en la sentencia apelada, lo relevante no es definir en cual jurisdicción se realizaron las ventas durante los bimestres primero a quinto de 2005, sino en cuál municipio realizó QUINTEC su actividad comercial o sea, cuál es el territorio cuya infraestructura física usó para desarrollar dicha actividad. Sin embargo, el a quo termina restringiendo la actividad comercial a la comercialización del producto y al hecho físico de la compraventa, olvidando que la actividad comercial no es ni la comercialización ni la compraventa, sino la actividad destinada al expendio, compraventa o distribución de bienes. Es claro que QUINTEC suscribió la mayoría de sus contratos en Bogotá, y también hizo entrega de la mercancía en la misma ciudad. Pero esto no significa que haya desarrollado toda su actividad comercial en este municipio porque el ejercicio de la actividad no se circunscribe necesariamente al municipio donde se perfeccionan los contratos o se consumen los productos vendidos, sino que comprende todo el desarrollo de la actividad misma.10 Los documentos relevantes para el Tribunal, no demuestran que la sociedad hubiera desarrollado su actividad comercial en Bogotá, ya que lo hace en un Inmueble determinado ubicado en el municipio de Cota, y no vende los equipos e impresoras tal como los adquiere, sino que para venderlos, primero los configura o transforma y para ello necesita utilizar unas instalaciones adecuadas para llevar a cabo su actividad. Para el efecto, la sociedad adquirió y remodeló en el año 2004 un inmueble en el municipio de Cota, a donde trasladó su domicilio el 2 de septiembre de ese año y desarrolló toda su actividad comercial destinada a la venta de equipos de cómputo e impresoras durante el año La sanción por inexactitud tampoco es aplicable, porque QUINTEC liquidó correctamente el ICA que le correspondió para los periodos analizados en Bogotá, esto es, sobre lo percibido por los servicios prestados en el Distrito Capital. Además existe una evidente diferencia de criterios con la Administración, pues no solo se demostró que la actividad se llevó a cabo en Cota, sino que, en ese municipio se pagó el ICA en su oportunidad sobre los ingresos percibidos por la actividad de la demandante ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. La demandante reitera lo expuesto tanto en la demanda como en la apelación y enfatiza en que casi toda su actividad comercial en el periodo estudiado se desarrolló en el municipio de Cota y solo una pequeña fracción en Bogotá, donde declaró y pagó el ICA de acuerdo con la ley. La demandada afirma que la Administración nunca desconoció que el contribuyente posea un sitio ubicado en Cota donde realiza tareas preparatorias, pero la actividad gravada, esto es, la compraventa de hardware y software se realiza dentro de la jurisdicción del Distrito Capital. IV - CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Delegado solicita modificar la sentencia apelada, en el sentido de levantar la sanción por inexactitud. Trata en su concepto de dos temas a saber: i) Si la contribuyente realizó su actividad comercial en el Distrito Capital de Bogotá, y ii) Si resulta procedente la sanción por inexactitud. Reseña lo dispuesto en los artículos 32 y 35 de la Ley 14 de 1983 y sus normas concordantes dentro del Decreto Distrital 352 de 2002 respecto de las actividades gravadas, la territorialidad y el concepto de Actividades comerciales, así como la descripción de las actividades que el artículo 20 del Código de Comercio considera mercantiles, y concluye que la actividad de compraventa de equipos o hardware y de programas o software, con destino a su distribución o enajenación es una actividad comercial. Sobre la territorialidad, únicamente respecto de las actividades industriales el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 determinó que el pago del ICA sobre éstas, se debe realizar en el municipio donde se encuentre la fábrica o planta, claridad que no existe respecto de las actividades comerciales o de servicio. Considerando que la actividad de la sociedad QUINTEC, de acuerdo con su objeto social, es la compra, venta, mantenimiento y reparación de toda clase de11 computadores, materiales de electrónica, de sus partes y accesorios y que no desarrolla ninguna actividad industrial, no resultan aplicables los criterios expuestos en las sentencias citadas por la apelante, ya que se refieren a casos de realización de actividades industriales y comercialización de productos de empresas con sede fabril en un municipio, que comercializan sus productos en otros. La sociedad solo comercializa productos no manufacturados por ella y, por lo tanto es procedente aplicar la regla según la cual el impuesto se pagará en el municipio donde se realizó la actividad comercial, que en éste caso consiste en la venta de equipos de cómputo, realizada en la ciudad de Bogotá, de acuerdo con el contenido de los contratos aportados por la Administración Tributaria y las actividades tendientes al perfeccionamiento y ejecución de los mismos, tales como la entrega de los artículos, el pago del precio y el lugar señalado como domicilio contractual. Por esta razón, el cargo no está llamado a prosperar. En cuanto a la sanción por inexactitud, en los apartes transcritos de las sentencias invocadas, se hace referencia a la ausencia de una norma que precise en qué lugar se debe entender realizada la actividad comercial, por lo que se han adoptado varios criterios para resolver el problema de la territorialidad del ICA; ésta diferencia de planteamientos ha dado lugar a múltiples controversias sobre el lugar en donde se debe tributar y puede ser considerada el fundamento de la diferencia de criterios entre la demandante y la Administración. Advierte que no hay lugar a imponer sanción por inexactitud porque existe una evidente diferencia de criterios en relación con el contenido y alcance de las actividades comerciales y el municipio donde debe ser pagado el tributo en discusión, más si se considera que la actora tributó sobre los valores correspondientes a ingresos percibidos en el municipio de Cota, territorio que considera el domicilio comercial de su empresa por tener allí su establecimiento de comercio y donde cree que debe tributar, mientras que para la entidad demandada la jurisdicción del tributo se encuentra en el Distrito Capital que es donde se materializan efectivamente los actos comerciales gravados con el ICA. Por lo anterior se deberá mantener la legalidad de los actos expedidos por la Dirección Distrital de Impuestos en lo relacionado con la determinación oficial del tributo y revocar la sanción por inexactitud. V- CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a esta Corporación decidir sobre la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales el Distrito Capital de Bogotá incrementó la base gravable del ICA declarado por la sociedad QUINTEC COLOMBIA S.A. por los bimestres 1 al 5 del año gravable 2005, con el consecuente aumento del impuesto e imposición de sanción por inexactitud. La sociedad QUINTEC COLOMBIA S.A. obtuvo en el desarrollo de actividades comerciales y de servicios durante los bimestres 1 a 5 de 2005 unos ingresos brutos totales de $ , valor que fue incluido en las declaraciones de ICA así: $ en el municipio de Cota (Cundinamarca) por ventas y servicios y $ correspondientes a servicios prestados en el Distrito Capital de Bogotá.12 Depurados dichos valores, la declarante determinó una base gravable y pagó el correspondiente ICA sobre $ en Cota y $ en Bogotá D.C. La Dirección Distrital de Impuestos profirió requerimientos especiales sobre los períodos tratados y, posteriormente liquidaciones oficiales de revisión en los cuales determinó una base gravable para el Distrito Capital de $ , lo que arrojó un mayor impuesto de $ al que se le adicionó una sanción por inexactitud en cuantía de $ o sea, gravó la totalidad de los ingresos gravados percibidos por la actora en el Distrito Capital. El actor discute el proceder de la Administración, argumentando que a partir del 2 de septiembre de 2004 QUINTEC trasladó su domicilio social de la ciudad de Bogotá al municipio de Cota, donde había adquirido y remodelado 21 bodegas, y que en ellas realizó, desde entonces, el ensamble, preparación y alistamiento de los computadores e impresoras destinadas a la venta, por haber montado en dicho municipio una infraestructura que comprende: - Laboratorio Técnico de reparación y prueba de equipos. - Programación de software. - Call Center o mesa de ayuda. - Sala de capacitación- Oficinas- Cafetería y Baños. - Bodega de almacenamiento de equipos en inventario. - Bodega de almacenamiento de partes y repuestos. El impuesto de Industria y Comercio, se encuentra reglamentado, a nivel nacional, por la Ley 14 de 1983, cuyo artículo 32 dispone: Artículo 32. El impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos. Por su parte, el Decreto 352 de 2002, recoge dicho concepto para su aplicación a nivel del Distrito Capital, cuando ordena: Artículo 32. Hecho Generador: El hecho generador del impuesto de industria y comercio está constituido por el ejercicio o realización directa o indirecta de cualquier actividad industrial, comercial o de servicios en la jurisdicción del Distrito Capital de Bogotá, ya sea que se cumplan de forma permanente u ocasional, en inmueble determinado, con establecimientos de comercio o sin ellos. De las anteriores normas se sigue que el ICA es un tributo municipal, que grava exclusivamente los ingresos originados por la ejecución de una o varias de éstas actividades, dentro del territorio de un determinado municipio. Por tanto, cada entidad municipal únicamente podrá exigir el pago del impuesto sobre los ingresos que tengan el carácter de gravados y que sean el resultado del ejercicio de una actividad industrial, comercial o de servicio en su territorio, toda vez que carece de facultad para gravar operaciones realizadas en otras ciudades. Es así como el Decreto Distrital 352 de 2002 en sus artículos 40 y 41 define quienes tienen la calidad de sujeto activo y pasivo, específicamente en relación con el Distrito Capital de Bogotá, al ordenar:13 Artículo 40. Sujeto Activo. El Distrito Capital de Bogotá es el sujeto activo del impuesto de industria y comercio que se cause en su jurisdicción, y en él radican las potestades tributarias de administración, control, fiscalización, liquidación, discusión, recaudo, devolución y cobro. Artículo 41. Sujeto pasivo. Es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio la persona natural o jurídica o la sociedad de hecho, que realice el hecho generador de la obligación tributaria, consistente en el ejercicio de actividades industriales, comerciales o de servicios en la jurisdicción del Distrito Capital. De acuerdo con el certificado expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá 3, QUINTEC COLOMBIA S.A. tiene como objeto social: La importación, nacionalización, compra, venta mantenimiento y reparación de toda clase de computadores, materiales de electrónica, de sus partes y accesorios. Así mismo, prestará asesorías y servicios relacionados con la ingeniería ( ). En desarrollo de su objeto social, la sociedad podrá realizar todos los actos y operaciones mercantiles por su propia cuenta o por la de terceros definidos en la ley o civiles que se relacionen con el comercio en general. Lo anterior deja claro que la actora deriva sus ingresos del ejercicio permanente de la actividad comercial y en ocasiones de la prestación de otros servicios, lo que la enmarca dentro de estas dos actividades. Por tanto, no tienen ninguna aplicabilidad en este caso las normas, atinentes a la base gravable cuando se comercializa la producción del mismo declarante. El Decreto 352 de 2002 define así las actividades comerciales y de servicios: Artículo 34- Actividad Comercial: Es actividad comercial, la destinada al expendio, compraventa o distribución de bienes y mercancías, tanto al por mayor como al por menor y las demás actividades definidas como tales por el Código de Comercio, siempre y cuando no estén consideradas por la ley como actividades industriales o de servicios. Artículo 35- Actividad de Servicio: Es actividad de servicio, toda tarea, labor o trabajo ejecutado por persona natural o jurídica o por sociedad de hecho, sin que medie relación laboral con quien lo contrata, que genere una contraprestación en dinero o en especie y que se concrete en la obligación de hacer, sin importar que en ella predomine el factor material o intelectual. No se remite a duda que la realización de las dos actividades a que se dedica la actora están gravadas con el ICA. La normativa relacionada con el ICA es clara al determinar el territorio en el cual se entiende realizada la actividad industrial, así como la comercial en el evento de que la mercancía vendida haya sido manufacturada por el mismo enajenante, caso en el cual circunscribe el pago del gravamen al municipio donde esté radicada la sede fabril 4. No sucede lo mismo con la actividad comercial, la cual no cuenta en la ley con un texto preciso en lo que hace al territorio donde se entiende realizada, haciendo que éste se determine, como en este evento, mediante el análisis de las piezas probatorias allegadas al proceso, partiendo de la definición de lo que se entiende por Actividad Comercial. El a quo, aparte de referirse al objeto social de QUINTEC y al cambio de su domicilio de Bogotá a Cota (Cund.), consideró las siguientes pruebas: 3 Folios 70 a 75 c.p. 4 Artículo 77 Ley 49 de 1990.14 Certificado expedido por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN, dirigido a la Secretaría Distrital de Hacienda en cuanto a que la dirección y teléfonos de contacto suministrados por AJC Soluciones Informáticas S.A. (Hoy QUINTEC COLOMBIA S.A.), es la carrera 12 A N Tel de la ciudad de Bogotá 5. Contrato de Compraventa N , suscrito en Bogotá por AJC Soluciones Informáticas S.A. (Hoy QUINTEC) con la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, en el que se establece como dirección del vendedor la carrera 12 A N de Bogotá D.C. 6 Órdenes de pago expedidas por la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ a favor de la sociedad demandante, en donde se establece como dirección de la beneficiaria la carrera 12 A N de Bogotá D.C. 7 Contrato de Compraventa N 122- CEITE 2004 suscrito en Bogotá por AJC Soluciones Informáticas S.A. (Hoy QUINTEC) con el MINISTERIO DE DEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL, en cuya cláusula cuarta: Plazo y lugar de entrega del equipo prevé como tal El aeropuerto El Dorado puerta cinco y seis, nueva zona de aviación en la ciudad de Bogotá ; y, cuya cláusula décima segunda Avisos y Notificaciones señala como dirección del contratista la carrera 12 A N de Bogotá 8. Contrato de Compraventa N 0054 de 2004, suscrito en Bogotá con la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN en que se establece como lugar de entrega las dependencias de dicha entidad a nivel nacional, incluida la ciudad de Bogotá y se estipula como domicilio para ambas partes la ciudad de Bogotá 9. Certificado de pagos a beneficiarios por parte de la POLICÍA NACIONAL, en donde consta el efectuado a la sociedad actora en la Carrera 12 A N de Bogotá. 10 Respuesta al requerimiento de información N 2007EE por parte de la POLICÍA NACIONAL-ÁREA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA GRUPO DE CONTRATOS, donde consta que dicha entidad suscribió en el año 2005 en Bogotá el contrato N con AJC Soluciones Informáticas (Hoy QUINTEC) determinando como lugar de entrega de los equipos el Almacén de Intendencia ubicado en la Avenida El Dorado N Barrio Modelia, Bogotá. 11 Respuesta al requerimiento de información N 2007EE enviada por INGEOMINAS en la que consta que en el año 2005 suscribió con QUINTEC la orden de compra 113/05, determinando como lugar de entrega de la mercancía la Diagonal 53 N de Bogotá. 12 Respuesta al requerimiento de información N 2007-EE por parte de la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS en la que consta que la citada entidad suscribió con la actora en el año 2005 el contrato N 195, y determinaron como lugar de entrega de los equipos de cómputo la sede de la entidad en Bogotá. 13 Analizada la documentación descrita y, teniendo en cuenta que la actividad comercial es definida por la ley como la destinada al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías al por mayor o al por menor, y las demás definidas como tales por el Código de Comercio, es forzoso concluir que la 5 Folios 1806 a 1808 c.a. #8. 6 Folio 1811 c.a. #8. 7 Folios 1812, 1816, 1818, 1820, y 1822 c.a. #8. 8 Folio 930 c.a. #8. 9 Folio 1945 c.a. #8. 10 Folios 2008 a 2012 c.a. #9. 11 Folios 2000 a 2006 c.a. #9. 12 Folios 2013 a 2017 c.a. #). 13 Folios 1979 a 1981 c.a. #9.15 actividad comercial de la demandante por los bimestres 1 a 5 de 2005 se realizó en el Distrito Capital de Bogotá. No es acertado, como pretende la actora, considerar que la actividad principal de QUINTEC consiste en adecuar y configurar los equipos, elementos y software que adquiere para entregarlo a sus clientes, tal como estos lo necesitan 14, las cuales efectivamente desarrolla en el municipio de Cota. Adicional a lo anterior, si bien el actor informa haber declarado y pagado el ICA en el aludido municipio, no obra en el expediente la prueba documental de su afirmación, la cual corresponde aportar al contribuyente, de la que pudiera colegirse el hecho de estar gravando dos veces, aunque en diferentes territorios, el mismo ingreso. La Administración Tributaria no cuestiona el hecho de que la empresa contribuyente haya adquirido inmuebles en Cota, que haya ubicado en ese municipio su domicilio principal, y que traslade allí los equipos de cómputo e impresoras que adquiere, los descargue, almacene, configure y aliste para su venta. No obstante, la actividad comercial propiamente dicha, como lo dispone el artículo 34 del Decreto Distrital 352 de 2002, solo se concreta en el momento en que la mercancía es vendida o distribuida a los adquirentes, pues mientras esto no suceda, no se causará un ingreso que pueda ser gravado como hecho generador del ICA. Confirman lo expuesto los artículos 44 y 52 del Decreto 352 de 2002 que establecen en su orden: Artículo 44: Para la procedencia de la exclusión de los ingresos obtenidos fuera del Distrito Capital en el caso de actividades comerciales y de servicios realizadas fuera de Bogotá, el contribuyente deberá demostrar mediante facturas de venta, soportes contables u otros medios probatorios, el origen extraterritorial de los ingresos ( ). Artículo 52: En los casos en donde no exista certeza sobre la realización de la actividad comercial en la ciudad de Bogotá, se presumen como ingresos gravados los derivados de contratos de suministro con entidades públicas, cuando el proceso de contratación respectivo se hubiere adelantado en la jurisdicción del Distrito Capital Como se observa, la primera de las normas ordena, precisamente refiriéndose a las actividades comerciales y de servicios, que el contribuyente tiene la carga de probar que los ingresos que de ellas provengan no deben ser gravados en Bogotá, porque tienen un origen extraterritorial. Entonces, la prueba no debe versar sobre la compra de los equipos, ni sobre el mantenimiento, las reformas o actualizaciones que se les hicieron, ni menos al lugar del domicilio del contribuyente, sino a demostrar plenamente el origen del ingreso, o sea, el lugar donde se acordó la venta, se entregaron los bienes enajenados y se percibió el precio, que en últimas es el resultado del ejercicio de la actividad comercial. Esto significa, que más que circunscribir la realización de la actividad comercial al domicilio principal del contribuyente, lo que procede es establecer el Domicilio de ejecución de los contratos, concepto que necesariamente se traduce en aplicar la ejecución de la actividad misma a la jurisdicción que el sujeto pasivo del ICA utiliza para lograr la consolidación de los negocios de los cuales deriva su ingreso, actividad que puede ejercerse en las jurisdicciones municipales, o fuera de las fronteras del país. El segundo artículo transcrito, presume que cuando no exista absoluta certeza sobre si la actividad comercial se realizó en Bogotá o en otro municipio, han de 14 Folio 334 inciso final c.p.16 entenderse como ingresos gravados en el Distrito Capital los provenientes de contratos de suministro con entidades públicas, cuando el proceso de contratación respectiva se haya adelantado en su jurisdicción, condición que se cumple a cabalidad según los contratos y certificaciones analizadas. Finalmente, en lo que respecta a la sanción por inexactitud, el demandante, luego de transcribir los artículos 64 y 101 del Decreto 807 de 1993, se centra en el segundo inciso de éste último, según el cual No se configura inexactitud, cuando el menor valor a pagar que resulte en las declaraciones tributarias se derive de errores de apreciación o de diferencias de criterio entre las Oficinas de Impuestos y el declarante, relativos a la interpretación del derecho aplicable, siempre que los hechos y cifras denunciados, sean completos y verdaderos. Para el evento en estudio, como se expuso a lo largo de las consideraciones, no existe una norma que precise dónde debe entenderse realizada la actividad comercial y por ello, la jurisprudencia y la doctrina han adoptado criterios para resolver dicha duda, dando lugar a múltiples controversias sobre la territorialidad del ICA en el caso de que el declarante ejerza la citada actividad. Es entonces posible que el actor, por tener su domicilio principal en Cota y efectuar algunas actividades que hicieron posibles sus ventas, haya interpretado que la actividad comercial que dio origen a los ingresos gravados se hubiera llevado a cabo en dicho municipio, si se considera que QUINTEC declaró y tributó por ICA sobre los valores que consideró gravados en ese municipio, lo que demuestra la ausencia de intención fraudulenta con el fisco. Lo anterior hace ver que para la actora, como lo argumentó en la demanda, el domicilio comercial de su empresa se encuentra en Cota, lugar donde está establecida la sociedad, y es allí donde debe tributar, mientras que para la entidad demandada, la jurisdicción del tributo se encuentra en el Distrito Capital, lugar donde se materializan efectivamente las ventas de mercancía y por tanto, se realiza la actividad comercial, y que, aunque ésta última sea la posición correcta de acuerdo con las pruebas aportadas, las dos constituyen interpretaciones válidas para efectos de que se configure la diferencia de criterios y por tanto, no sea procedente la sanción por inexactitud, dado que, además, los hechos y cifras que aparecen declarados son completos y verdaderos 15. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1) MODIFÍCASE la Sentencia del 10 de junio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta- Subsección B, en el sentido de levantar la sanción por inexactitud impuesta en los actos demandados. 2) NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda. 3) RECONÓCESE personería para actuar a nombre del Distrito Capital de Bogotá, a la doctora LILIANA ANDREA FORERO GÓMEZ, en los términos del poder que obra en el expediente. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CÚMPLASE. 15 Artículo 64 Decreto 807 de 1993.17 La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidenta de la Sección HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ Mostrar más
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 Artículo 32
 Artículo 32
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