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Determinazione n. 1 del 12 gennaio PDF
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Nicolo Castellano
1 Determinazione n. 1 del 12 gennaio 2010 Requisiti di ordine generale per l affidamento di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture ai sensi dell articolo 38 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 nonché per gli affidamenti di subappalti. Profili interpretativi ed applicativi.2 Indice 1. Premessa Inquadramento generale... 1 Obblighi della stazione appaltante... 1 Applicazione agli appalti sotto soglia... 1 Possesso dei requisiti... 2 Acquisizione d ufficio delle informazioni... 2 Oneri dei partecipanti... 2 Obblighi di comunicazione al casellario e di consultazione... 2 Procedimento in contradditorio... 3 Inapplicabilità ad aziende e società sottoposte a sequestro o confisca Stato di fallimento o procedure analoghe (articolo 38, comma 1, lett. a)... 3 Soppressione dell amministrazione controllata... 4 Esclusione in caso di liquidazione coatta amministrativa... 4 Ammissibilità alla gara dell operatore in liquidazione volontaria... 4 Ammissibilità alla gara dell operatore in amministrazione straordinaria... 4 Esclusione in caso di concordato preventivo Misure di prevenzione (articolo 38, comma 1, lett. b)... 5 Esclusione per chi è soggetto a misure di prevenzione... 5 Autonomia del procedimento per l applicazione delle misure... 6 Pendenza del procedimento... 6 Estensione dell incapacità a contrarre... 6 Riabilitazione... 6 Esclusione per condanne per determinati reati... 7 Informative interdittive... 7 Informativa supplementare atipica Sentenze di condanna per reati che incidono sulla moralità professionale e reati di partecipazione ad un organizzazione criminale, corruzione, frode, riciclaggio (articolo 38, comma 1, lett. c)... 8 Esclusione per reati gravi... 8 Incidenza sulla moralità professionale... 9 Gravità del reato... 9 Fattispecie di reato rilevanti... 103 Portata dell espressione in danno dello Stato o della Comunità Esclusione ex se per determinati reati comunitari Partecipazione ad un organizzazione criminale Espresso riferimento al decreto penale di condanna Riabilitazione ed estinzione Contenuti dell obbligo dichiarativo Profili soggettivi della causa di esclusione Interruzione del nesso di identificazione tra operatore e condannato Dichiarazione relativa ai soggetti cessati Divieto di intestazione fiduciaria (articolo 38, comma 1, lett. d) Esclusione per intestazione fiduciaria Caratteri e finalità Regolamento per il controllo delle composizioni azionarie Violazioni in materia di sicurezza ed obblighi derivanti da rapporti di lavoro (articolo 38, comma 1, lett. e) Esclusione per violazione della normativa in materia di sicurezza Individuazione delle fattispecie Valutazione della gravità Definitività Negligenza ed errori gravi nell attività professionale (articolo 38, comma 1, lett. f) Violazione del dovere di diligenza con dolo o colpa grave Valutazione della stazione appaltante Esclusione per errore grave attinente all attività professionale Irregolarità fiscali (articolo 38, comma 1, lett. g) Esclusione per irregolarità fiscale salvo completa regolarizzazione Violazioni definitivamente accertate Durata dell efficacia ostativa Falsa dichiarazione (articolo 38, comma 1, lett. h) Falsa dichiarazione con grave colpevolezza Obbligo di segnalazione all Autorità Decorrenza del termine Annotazione nel casellario informatico Valutazione da parte dell Autorità Irregolarità contributive (articolo 38, comma 1, lett. i)... 244 Irregolarità contributiva Soglia di gravità del DURC Definitività dell accertamento Validità temporale Normativa sul collocamento dei soggetti disabili (articolo 38, comma 1, lett. l) Esclusione per mancato rispetto della normativa sui disabili Sanzioni interdittive (articolo 38, comma 1, lett. m) Esclusione automatica dipendente da specifiche norme di legge Sanzione interdittiva ex d.lgs. n. 231/ Sanzione interdittiva ex art. 14 d.lgs. n. 81/ Provvedimento interdittivo Norma di chiusura Sospensione o revoca dell attestazione SOA (articolo 38, comma 1, lett. m-bis) Sospensione o revoca dell attestazione SOA per falsa documentazione o dichiarazioni mendaci Omessa denuncia dei reati di concussione ed estorsione (articolo 38, comma 1, lett. m-ter). 31 Esclusione per omessa denuncia dei reati di concussione ed estorsione Comunicazione del procuratore della Repubblica Ambito di applicazione soggettiva ed esimenti Decorrenza del periodo triennale Rapporti di controllo e collegamento sostanziale (articolo 38, comma 1, lett. m-quater) Esclusione per accertata imputabilità dell offerta ad un unico centro decisionale Evoluzione normativa Allegato... 355 1. Premessa Questa Autorità, con le determinazioni n. 16/23 del 5 dicembre 2001 e n. 13 del 15 luglio 2003, ha fornito indicazioni interpretative in merito ai requisiti generali per la partecipazione alle procedure di affidamento degli appalti e di concessione di lavori pubblici ai sensi dell articolo 75 del d.p.r. 21 dicembre 1999, n Alla luce del mutato assetto normativo introdotto dal d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (d ora innanzi Codice ) si è ritenuto opportuno riesaminare la materia, tenendo conto dei quesiti pervenuti e delle questioni poste all attenzione dell Autorità. A tal fine, in attuazione delle disposizioni di cui all art. 8 del Codice, l Autorità ha predisposto un documento riassuntivo delle tematiche apparse di maggior rilievo, individuate in base alle indicazioni emerse dalla prassi applicativa ed all impatto atteso sui destinatari del provvedimento (stazioni appaltanti ed operatori privati). In applicazione del principio di collaborazione e di ascolto delle istanze degli operatori, l Autorità ha avviato una formale procedura di consultazione preventiva online e un audizione per garantire la partecipazione diretta e fattiva delle amministrazioni e delle categorie interessate. L Autorità ha adottato la seguente determinazione, pertanto, con una consapevole valutazione di impatto positivo sotto il profilo di una maggiore certezza dei rapporti, di una più accentuata garanzia delle procedure, di una migliore efficienza delle relazioni di mercato. 2. Inquadramento generale Obblighi della stazione appaltante Applicazione agli appalti sotto soglia La norma recepisce il contenuto dell articolo 45 della direttiva 2004/18/CE, senza distinguere tra cause di esclusione obbligatoria e facoltativa, come invece avviene nella citata direttiva: pertanto, in presenza di una delle ipotesi ricomprese nell articolo 38, sussiste l obbligo in capo alla stazione appaltante di escludere il concorrente, nonché l impossibilità di stipulare il contratto ovvero il subappalto, essendo venuta meno l affidabilità morale e l elemento fiduciario dell operatore economico. La normativa in questione si applica sia agli appalti di importo superiore alle soglie comunitarie sia a quelli di importo inferiore in base all articolo 121 del Codice, con riferimento ai lavori, ed all articolo 124, comma 7, per quanto attiene ai servizi e alle forniture; tale ultima disposizione demanda al regolamento attuativo di disciplinare, secondo criteri di semplificazione rispetto alle norme dettate dal Codice per gli appalti di importo superiore alle soglie comunitarie, i requisiti di 16 Possesso dei requisiti Acquisizione d ufficio delle informazioni Oneri dei partecipanti Obblighi di comunicazione al casellario e di consultazione idoneità morale, capacità tecnico-professionale ed economico-finanziaria che devono essere posseduti dagli operatori economici, con ciò implicitamente stabilendo che, fino a tale momento, trova integrale applicazione l articolo 38. Peraltro, lo schema di regolamento attuativo, approvato in sede preliminare dal Consiglio dei Ministri, conferma l applicabilità di tutti i requisiti generali previsti dall articolo 38. I requisiti elencati devono essere posseduti dall operatore economico partecipante alla gara al momento della scadenza del termine di presentazione delle offerte o della domanda di partecipazione nel caso di procedure ristrette e devono perdurare per tutto lo svolgimento della procedura di affidamento fino alla stipula del contratto. Nel caso di subappalto, momento saliente è quello del rilascio dell'autorizzazione. A norma del comma 2 dell articolo 38, l operatore economico può attestare il possesso di tutti i requisiti elencati nel comma 1 mediante dichiarazione sostitutiva, nella quale devono essere anche indicate le eventuali condanne per le quali sia stato accordato il beneficio della non menzione, in conformità all articolo 77-bis del d.p.r. n. 445/2000. Le stazioni appaltanti, ai sensi dell articolo 43 del d.p.r. n. 445/2000, effettuano la verifica del possesso dei requisiti richiesti dall articolo 38 e dichiarati dagli operatori economici in autocertificazione, acquisendo d'ufficio le relative informazioni, previa indicazione, da parte dell'interessato, dell'amministrazione competente e degli elementi indispensabili per il reperimento delle informazioni o dei dati richiesti ; si evidenzia che, ai sensi della legge 28 gennaio 2009 n. 2, le stazioni appaltanti pubbliche devono acquisire d ufficio il Documento Unico di Regolarità Contributiva (D.U.R.C.), anche attraverso strumenti informatici. Ciascun operatore economico partecipante ha, quindi, l onere di dichiarare tutte le situazioni e/o circostanze potenzialmente rilevanti ai fini del possesso dei requisiti di ordine generale espressamente previsti dalla norma. Con le modalità e nei termini di cui alle determinazioni n. 1 del 2005 e n. 1 del 2008, sussiste l obbligo per le stazioni appaltanti di comunicare all'autorità, informandone contestualmente l operatore economico, le esclusioni dalle gare, ivi comprese quelle disposte per le ipotesi di falsa dichiarazione, affinché vengano annotate nel casellario informatico (cfr. articolo 27 del d.p.r. 25 gennaio 2000, n. 27 Procedimento in contradditorio Inapplicabilità ad aziende e società sottoposte a sequestro o confisca 34 ed articolo 7, comma 10, del Codice). La segnalazione all Autorità non è limitata al caso di riscontrato difetto dei requisiti di ordine speciale in sede di controllo a campione, ai sensi dell art. 48 del Codice, ma va effettuata anche a seguito di difetto dei requisiti di ordine generale, come più volte affermato dal giudice amministrativo di secondo grado (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 4 agosto 2009, n.4906; Cons. Stato, sez. V, 12 febbraio 2007, n.554; Cons. Stato, sez. IV, 7 settembre 2004, n.5792). Ciò risulta anche in linea con quanto espressamente disposto nello schema di regolamento ex articolo 5 del Codice sopra citato per quanto concerne l inserimento dei dati nel casellario informatico presso l Osservatorio. Le stazioni appaltanti sono, inoltre, tenute a consultare il casellario informatico nel corso delle procedure di aggiudicazione di contratti pubblici per l individuazione degli operatori economici nei cui confronti sussistano cause di esclusione, secondo le procedure attualmente indicate sul sito web dell Autorità (www.avcp.it). Con l operatore economico escluso, per aver fornito dati o documenti non veritieri circa il possesso dei requisiti prescritti per la partecipazione alla procedura di gara, viene instaurato un procedimento in contraddittorio ai fini dell annotazione nel casellario informatico, come disciplinato dall allegato alla presente determinazione; l Autorità può comminare la sanzione pecuniaria prevista dall articolo 6, comma 11, del Codice. Deve, inoltre, essere tenuto presente che la legge 15 luglio 2009, n. 94 ha modificato l articolo 38, introducendo un nuovo comma (1-bis), ai sensi del quale l articolo 38 non si applica alle aziende o alle società che sono sottoposte a misure di sequestro o confisca. Il sequestro e la confisca dei patrimoni illeciti, come noto, possono essere disposti, secondo i casi, sia in sede di giudizio penale sia in sede di procedimento finalizzato all applicazione di una misura di prevenzione. 3. Stato di fallimento o procedure analoghe (articolo 38, comma 1, lett. a) La disposizione esclude i soggetti che si trovano in stato di fallimento, di liquidazione coatta, di concordato preventivo o nei cui riguardi sia in corso un procedimento per la dichiarazione di una di tali situazioni. Essa consente alle stazioni appaltanti di escludere un operatore economico qualora lo stesso versi in uno stato di crisi tale da comprometterne l affidabilità economica e porre in discussione l esatto adempimento delle obbligazioni contrattuali assunte. 38 Soppressione dell amministrazi one controllata Esclusione in caso di liquidazione coatta amministrativa Ammissibilità alla gara dell operatore in liquidazione volontaria Ammissibilità alla gara dell operatore in amministrazione straordinaria Esclusione in caso di concordato preventivo Lo stato di insolvenza è accertato con la sentenza dichiarativa del fallimento, che comporta, pertanto, l obbligo di esclusione del soggetto fallito. Nell articolo non compare il riferimento all amministrazione controllata, compresa fra le cause di esclusione dall articolo 45 della direttiva 2004/18/CE (come pure dalla previgente normativa in materia di appalti pubblici), a motivo della intervenuta soppressione dell istituto per effetto dell articolo 147, comma 1, d.lgs. 9 gennaio 2006, n. 5, che ha abrogato il titolo IV Dell'Amministrazione controllata, articoli , della legge fallimentare (r.d. 16 marzo 1942, n. 267). La liquidazione coatta amministrativa può conseguire ad accertamento giudiziale dello stato d insolvenza con sentenza del tribunale, ai sensi dell articolo 195 della legge fallimentare. Diversamente, la liquidazione volontaria non attesta uno stato di insolvenza tale da integrare una causa di esclusione; si condivide in tal senso l orientamento espresso in merito dal giudice amministrativo di seconda istanza (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 6 aprile 2006, n. 1873), tenuto conto del fatto che con la liquidazione volontaria è ammessa la continuazione, anche parziale, dell attività di impresa ai sensi dell articolo 2490 c.c.. Anche l amministrazione straordinaria di cui al d.lgs. 8 luglio 1999, n. 270 non costituisce una causa di esclusione dalla partecipazione alla gara, considerata l incertezza del rinvio alle situazioni analoghe contenuto nell articolo 45 della direttiva 2004/18/CE e perché l autorizzazione all esercizio provvisorio, rilasciata in tale procedura, è volta alla conservazione dell impresa, cui viene consentito di continuare ad operare nel mercato in funzione del risanamento dell azienda. Una differente valutazione deve essere effettuata nei confronti delle imprese sottoposte a concordato preventivo, alla luce dell espresso riferimento all istituto contenuto nell articolo 38. Quindi, in aderenza alla lettera della legge, le imprese sottoposte a concordato preventivo non possono partecipare alle gare. De jure condendo, si rileva l opportunità di un ulteriore approfondimento della problematica, anche alla luce della rivisitazione dell istituto operata dal citato d.lgs. n. 5/2006, che sembra tesa a valorizzare l obiettivo della riattivazione dell attività imprenditoriale, in linea con quanto già avviene nel caso dell amministrazione straordinaria. La disposizione della lett. a) va coordinata con quanto previsto dal d.p.r. n. 49 34/2000, il cui articolo 17, comma 1, lett. h) contempla, tra i requisiti generali ai fini della qualificazione per le imprese operanti nel settore dei lavori pubblici, l inesistenza di una procedura di amministrazione straordinaria. Tale disposizione deve essere letta alla luce dell articolo 253, comma 3 del Codice sopra citato e dell articolo 40, comma 4, lett. d) del Codice, ove è previsto che il regolamento di attuazione ex articolo 5 definisce i requisiti di ordine generale ai fini della qualificazione in conformità all articolo 38; lo schema di regolamento, in via di approvazione, stabilisce che detti requisiti sono quelli contenuti all art.38. Si ritiene, pertanto, che, anche in attesa dell entrata in vigore del regolamento, le fattispecie rilevanti per ottenere l attestazione non possano discostarsi da quelle individuate dal legislatore per la partecipazione alle procedure di affidamento. 4. Misure di prevenzione (articolo 38, comma 1, lett. b) Esclusione per chi è soggetto a misure di prevenzione La disposizione si riferisce a soggetti nei cui confronti è pendente procedimento per l applicazione di una delle misure di prevenzione di cui all art. 3 della legge 27 dicembre 1956, n o di una delle cause ostative previste dall art.10 della legge 31 maggio 1965, n.575; l esclusione e il divieto operano se la pendenza del procedimento riguarda il titolare o il direttore tecnico, se si tratta di impresa individuale, il socio o il direttore tecnico se si tratta di società in nome collettivo, i soci accomandatari o il direttore tecnico se si tratta di società in accomandita semplice, gli amministratori muniti di poteri di rappresentanza o il direttore tecnico, se si tratta di altro tipo di società. Rispetto alla precedente formulazione in materia di lavori pubblici, la norma precisa che la pericolosità sociale per le società in accomandita semplice va accertata rispetto, oltre che al direttore tecnico, ai soli soci accomandatari e non indistintamente rispetto a tutti i soci. Inoltre, è stato previsto l espresso riferimento alle cause ostative di cui all articolo 10 della legge 31 maggio 1965, n. 575 che sancisce il divieto di concludere contratti di appalto, di cottimo fiduciario, di fornitura di opere, beni o servizi riguardanti la pubblica amministrazione e relativi subcontratti, compresi i cottimi di qualsiasi tipo, i noli a caldo e le forniture con posa in opera, determinato dal provvedimento definitivo di applicazione della misura di prevenzione ai sensi del comma 2 del citato articolo 10. 510 Autonomia del procedimento per l applicazione delle misure Pendenza del procedimento Estensione dell incapacità a contrarre Riabilitazione Il legislatore ha, in tal modo, attribuito rilievo alle (distinte) fattispecie dell attività procedimentale che precede l emanazione del provvedimento definitivo e dell avvenuta irrogazione della misura di prevenzione. In via generale, il procedimento per l applicazione delle misure di prevenzione è autonomo e distinto rispetto al procedimento penale. Perciò, la valutazione della pericolosità sociale, cui è subordinata l applicazione della misura sanzionatoria, non implica necessariamente l esistenza di un eventuale condanna penale. Il procedimento per l applicazione della misura di prevenzione può prendere avvio dal momento della richiesta al tribunale dell applicazione della sorveglianza speciale da parte del questore, del procuratore nazionale antimafia o del procuratore della Repubblica, cui segue l iscrizione nei registri istituiti presso le segreterie delle procure della Repubblica e presso la cancelleria dei tribunali ai sensi dell articolo 34 della legge 19 marzo 1990, n. 55. Ai fini della definizione dell ambito di applicazione della causa di esclusione, pertanto, il procedimento è da ritenersi pendente quando sia avvenuta l annotazione della richiesta di applicazione della misura nei menzionati registri. L incapacità alla partecipazione alle gare è, quindi, prevista per la pendenza del procedimento, in quanto nel caso di avvenuta irrogazione della misura, si applica la causa ostativa alla conclusione di contratti di appalto prevista al menzionato articolo 10 della legge 31 maggio 1965, n. 575, espressamente richiamato nella disposizione in commento. L incapacità a contrarre con la pubblica amministrazione può estendersi ai conviventi e agli enti di cui il soggetto, sottoposto a misura di sicurezza, è rappresentante o gestore, ai sensi del comma 4 del citato articolo 10 della legge n. legge 31 maggio 1965, n L estensione dell incapacità in esame, con durata quinquennale, agli indicati ulteriori soggetti non opera automaticamente, ma necessita di un apposita pronuncia del tribunale. Ai sensi dell articolo 15 della legge 3 agosto 1988, n. 327, decorsi tre anni dalla cessazione della misura di prevenzione, l interessato può richiedere la riabilitazione che, se concessa, determina il venir meno degli effetti pregiudizievoli connessi a detta misura. Gli indiziati di appartenere ad 611 Esclusione per condanne per determinati reati Informative interdittive associazioni di tipo mafioso o indiziati di uno dei reati di cui all articolo 51, comma 3-bis del codice di procedura penale ovvero del delitto di cui all articolo 12-quinquies, comma 1, del d.l. 8 giugno 1992, n. 306 (convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356) possono richiedere la riabilitazione dopo cinque anni dalla cessazione della misura di prevenzione. L articolo 10, comma 5-ter della legge n. 31 maggio 1965, n. 575 dispone, altresì, il divieto di concludere contratti di appalto con la pubblica amministrazione anche nei confronti delle persone condannate con sentenza definitiva o, ancorché non definitiva, confermata in grado di appello, per uno dei delitti di cui all articolo 51, comma 3-bis del codice di procedura penale, ovvero per delitti, consumati o tentati, di cui agli articoli 416-bis (associazione di tipo mafioso anche straniera) e 630 (sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione) del codice penale, per i delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste dal predetto articolo 416-bis ovvero al fine di agevolare l attività delle associazioni previste dallo stesso articolo, nonché per i delitti previsti dall articolo 74 del testo unico approvato con d.p.r. 9 ottobre 1990, n. 309 (associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope). Ai sensi dell articolo 4 del d.lgs. 8 agosto 1994, n. 490 e dell articolo 10 del d.p.r. 3 giugno 1998, n.252, le pubbliche amministrazioni, gli enti pubblici e gli altri soggetti aggiudicatori devono acquisire informazioni, inoltrando al prefetto specifica richiesta, prima di stipulare, approvare o autorizzare i contratti d importo superiore alla soglia comunitaria ovvero per i subcontratti d importo superiore ad euro ,07. La stessa norma prevede, poi, due tipi di informative c.d. interdittive, che impediscono la contrattazione: a) l informazione prefettizia che comunica la sussistenza, a carico dei soggetti responsabili dell operatore economico ovvero dei soggetti familiari, anche di fatto, conviventi nel territorio dello Stato, delle cause di divieto o di sospensione dei procedimenti (vale a dire cause di divieto, sospensione, decadenza, previste dall articolo 10 della citata legge n. 575/1965); b) l informazione prefettizia da cui risultino eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate. 712 Informativa supplementare atipica La prassi dell amministrazione, sviluppatasi sulla base dell esegesi delle norme vigenti e sostenuta dall elaborazione giurisprudenziale, conosce anche un terzo tipo d informativa prefettizia, la c.d. informativa supplementare atipica. Questa è fondata sull accertamento di elementi i quali, pur denotando il pericolo di collegamento tra l operatore economico e la criminalità organizzata, non raggiungono la soglia di gravità prevista dall articolo 4 del d.lgs. 8 agosto 1994, n. 490 per dar vita ad un effetto legale di divieto a contrarre. L applicazione della norma ai contratti ad evidenza pubblica trova riscontro nell articolo 113 del r.d. 23 maggio 1924, n. 827, secondo il quale per gravi motivi d interesse pubblico o dello Stato, il Ministro o l autorità delegata può negare l approvazione ai contratti, anche se riconosciuti regolari. In breve, l informativa supplementare o atipica non preclude assolutamente e inderogabilmente la sottoscrizione del contratto con l aggiudicatario, ma consente all amministrazione appaltante di non stipulare il contratto sulla base di ragioni d interesse pubblico. Tale potere di informazione atipica è espressione di un principio generale di collaborazione fra pubbliche amministrazioni, principio che viene in rilievo soprattutto quando siano in gioco interessi alla tutela della sicurezza, dell ordine pubblico e dello svolgimento legale delle attività economiche. 5. Sentenze di condanna per reati che incidono sulla moralità professionale e reati di partecipazione ad un organizzazione criminale, corruzione, frode, riciclaggio (articolo 38, comma 1, lett. c) Esclusione per reati gravi La preclusione alla partecipazione alle gare d appalto contemplata alla lettera c), derivante dalla pronuncia di particolari sentenze di condanna, è da considerare alla stregua di una misura cautelare stabilita dal legislatore al fine di evitare che la pubblica amministrazione contratti con soggetti la cui condotta illecita sia valutata incompatibile con la realizzazione di progetti d interesse collettivo e con l esborso di denaro pubblico. Non è, naturalmente, sufficiente la mera pendenza di un procedimento penale, ma deve trattarsi, in ogni caso, di sentenze definitive. La disposizione detta una disciplina omogenea per tutte le categorie di appalti, superando le disarmonie e difficoltà interpretative che caratterizzavano la normativa previgente con riferimento alle differenti formulazioni utilizzate dalle 813 Incidenza sulla moralità professionale Gravità del reato norme in tema di lavori rispetto a quelle in tema di forniture e servizi. Le novità di maggior rilievo rispetto alla previgente disciplina delle cause di esclusione sono: a) la ridefinizione dei reati rilevanti ai fini dell esclusione, connotati per la gravità e l incidenza sulla moralità professionale, come già per i servizi e le forniture (e non più sull affidabilità morale e professionale), e il danno dello Stato o della Comunità europea; b) la previsione di una categoria specifica di reati di rilievo comunitario a fronte dei quali la stazione appaltante è tenuta a comminare in ogni caso l esclusione, indipendentemente da qualsiasi valutazione in ordine alla gravità o all incidenza sulla moralità professionale. Per quanto riguarda l incidenza sulla moralità professionale, il richiamo a questo concetto, in luogo dell affidabilità morale e professionale, comporta una restrizione del campo di applicazione della causa di esclusione limitando la rilevanza a quei fatti illeciti che manifestano una radicale contraddizione con i principi deontologici della professione. L espressione moralità professionale deve intendersi riferita non solo alle competenze professionali ma, in senso più ampio ed articolato, alla condotta e alla gestione di tutta l attività professionale. La giurisprudenza ha precisato che l espressione moralità deve essere riferita ad ogni reato commesso nell esercizio di una attività professionale, da chiunque esercitata, con il solo limite della sua riconducibilità eziologica ad una attività lato sensu professionale, senza alcun obbligo di circoscriverne l ambito al settore degli appalti pubblici, o più in generale, a quello dei contratti. Tale valutazione, quindi, va effettuata non in astratto, con riguardo al mero titolo del reato, ma tenendo conto delle peculiarità del caso concreto, del peso specifico dei reati ascritti e della prestazione che la ditta dovrà espletare se risulterà aggiudicataria. Quanto alla gravità del reato, si tratta di un ulteriore elemento che deve essere oggetto di valutazione da parte della stazione appaltante rientrando, quindi, nell ambito di quell attività di ponderazione circostanziata e selettiva che la stessa è chiamata a svolgere a fronte della singola, concreta, fattispecie di reato, prendendo in esame tutti gli elementi che possono incidere negativamente sul vincolo fiduciario quali, ad esempio, l elemento psicologico, l epoca e la 914 Fattispecie di reato rilevanti Portata dell espressione in danno dello Stato o della Comunità circostanza del fatto, il tempo trascorso dalla condanna, le eventuali recidive, il bene leso dal comportamento delittuoso, in relazione anche all oggetto ed alle caratteristiche dell appalto. In assenza di parametri normativi fissi e predeterminati, la verifica dell incidenza dei reati sulla moralità professionale delle imprese partecipanti alle gare di appalto attiene dunque all esercizio del potere discrezionale tecnico della pubblica amministrazione, che con adeguata e congrua motivazione valuta l idoneità del reato ad integrare la causa di esclusione in esame. Le fattispecie di reato rilevanti ai fini dell esclusione sono quelle relative a fatti la cui natura e contenuto sono idonei ad incidere negativamente sul rapporto fiduciario con la stazione appaltante, per la inerenza alla natura delle specifiche obbligazioni dedotte in contratto e la loro incidenza sul rapporto fiduciario; tra queste, si citano, a titolo esemplificativo, i reati contro la pubblica amministrazione, l ordine pubblico, la fede pubblica, il patrimonio, i reati in materia ambientale, economica, finanziaria. In ogni caso, la stazione appaltante è chiamata ad effettuare una concreta valutazione dell incidenza della condanna sul vincolo fiduciario, mediante una accurata indagine sul singolo fatto, avendo riguardo al tipo di rapporto che deve essere instaurato, alla gravità del reato in relazione alla tipologia del rapporto ed alle condizioni che, in concreto, inducono a ritenere che un vincolo contrattuale con quel determinato soggetto non debba essere costituito, nonché a dare contezza, attraverso congrua motivazione, di avere effettuato la suddetta disamina. L espressione in danno dello Stato o della Comunità va letta nel più ampio contesto della fattispecie indicata alla lettera c) e non si riferisce a tipologie di reato qualificate: una simile restrizione, infatti, non si evince né dalle direttive comunitarie né dall ordinamento penale italiano, che non contempla una categoria di reati in danno dello Stato o della Comunità. Pertanto, indipendentemente dallo specifico oggetto giuridico della singola norma incriminatrice, deve trattarsi di reati idonei a creare allarme sociale rispetto ad interessi di natura pubblicistica. Gli interessi, cioè, che dovrebbero essere perseguiti attraverso l appalto, con ciò per nulla limitando la portata della disposizione rispetto alla formulazione precedentemente contenuta nel d.p.r. n. 554/1999. Anzi, con il riferimento al danno alla Comunità europea, il legislatore 1015 Esclusione ex se per determinati reati comunitari Partecipazione ad un organizzazione criminale ha operato un ampliamento dei reati potenzialmente incidenti sulla moralità professionale, specificando che assumono rilievo anche i reati che esprimono contrarietà a interessi pubblici di espressione comunitaria, nonché i reati commessi nel territorio di altri Stati della Comunità europea. Tale interpretazione appare, inoltre, conforme alla logica di integrazione del mercato. La seconda novità di rilievo nella nuova formulazione del requisito dell inesistenza dei reati ostativi è l introduzione di una categoria di reati sottratti alla valutazione discrezionale della stazione appaltante, in presenza dei quali l esclusione opera ex se. Si tratta dei reati di partecipazione ad un organizzazione criminale, corruzione, frode, riciclaggio, quali definiti dagli atti comunitari citati all articolo 45, paragrafo 1, della direttiva 2004/18/CE, rispetto ai quali il legislatore comunitario ha già effettuato una valutazione della gravità e dell incidenza sulla moralità professionale, ritenendoli rilevanti ai fini dell esclusione e sottraendoli, pertanto, a qualsiasi ulteriore ponderazione della stazione appaltante, stante il chiaro tenore letterale della norma che non si presta ad interpretazioni restrittive. Il legislatore italiano ha effettuato un rinvio espresso agli atti comunitari: in tal modo si potranno ricomprendere le eventuali nuove fattispecie di futura introduzione. Con riguardo alla partecipazione ad un organizzazione criminale, si deve fare riferimento all articolo 2, par. 1, dell azione comune 98/733/GAI del Consiglio europeo (si veda ora la decisione quadro 2008/841/GAI). Indicativamente, si tratta di associazione per delinquere semplice (articolo 416 c.p.), di associazione di tipo mafioso anche straniera (articolo 461-bis c.p.). Quanto alla nozione di corruzione, la direttiva rinvia all articolo 3 dell atto del Consiglio del 26 maggio 1987 ed all articolo 3, par. 1, dell azione comune 98/742/GAI del Consiglio (si veda ora la decisione quadro 2003/568/GAI). Orientativamente, tali disposizioni possono essere riferite alla fattispecie di corruzione attiva (articolo 321 in relazione agli artt. 318 e 319 c.p.). Con riguardo alla frode, la normativa comunitaria fa riferimento all articolo 1 della convenzione relativa agli interessi finanziari delle Comunità europee, stipulata ai sensi dell articolo K 3 del Trattato UE. Tra le fattispecie astrattamente riconducibili a quanto previsto a tale convenzione, limitata ai fatti commessi in danno delle Comunità europee, 1116 Espresso riferimento al decreto penale di condanna Riabilitazione ed estinzione possono citarsi a titolo esemplificativo la malversazione (articolo 316-bis c.p.), la indebita percezione di erogazioni pubbliche (articolo 316-ter c.p.), la truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche ( articolo 640-bis c.p.) e di indebito conseguimento di contributi comunitari (articolo 2, legge 23 dicembre 1986, n. 898). Per l ipotesi di riciclaggio, infine, la direttiva rinvia all articolo 1 della direttiva 91/308/CE (si veda ora la direttiva 2005/60/CE), che potrebbe comprendere il riciclaggio (articolo 648-bis c.p.) e l impiego di denaro, beni o utilità di provenienza illecita in attività economiche e finanziarie (articolo 648- ter c.p.). Nell ordinamento interno erano comunque già previste alcune tipologie di reato che comportano l incapacità di contrattare con la p.a., nelle ipotesi di cui all articolo 32-quater del codice penale: malversazione ai danni dello Stato, indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato, concussione, corruzione, istigazione alla corruzione, turbata libertà degli incanti, inadempimento di contratti di pubbliche forniture, frode nelle pubbliche forniture, associazione per delinquere, associazione di tipo mafioso, infortuni sul lavoro, manovre speculative, truffa, truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche, usura, nonché peculato, concussione, corruzione e istigazione alla corruzione di membri degli organi delle Comunità europee e di funzionari delle Comunità europee o di Stati esteri. Ulteriore elemento di novità che si rinviene nell attuale formulazione della causa di esclusione di cui alla lett. c) è il riferimento espresso al decreto penale di condanna, tra le tipologie di pronunciamenti rilevanti ai fini dell esclusione. L effetto ostativo dei reati considerati nella disposizione viene meno a seguito delle pronunce di riabilitazione e di estinzione. A tale riguardo, si richiama l avviso della Cassazione secondo cui la situazione di fatto da cui origina la causa di estinzione del reato per divenire condizione di diritto abbisogna, per espressa statuizione di legge, dell intervento ricognitivo del giudice dell esecuzione il quale è tenuto, nell assolvimento di un suo preciso dovere funzionale, ad emettere il relativo provvedimento di estinzione ai sensi dell art. 676 c.p.p. (Cass., sez. IV pen., 27 febbraio 2002, n e, in senso conforme, Cons. Stato, sez. VI, 10 dicembre 2009 n. 7740). Ne consegue che, alla luce anche della clausola di salvaguardia contenuta nella 1217 Contenuti dell obbligo dichiarativo parte finale della lett. c), resta salva in ogni caso l applicazione dell articolo 178 del codice penale e dell art. 445, comma 2, del codice di procedura penale, una volta pronunciata dal giudice di sorveglianza la riabilitazione del condannato, di cui all art. 178 c.p. (derivandone l estinzione del reato e delle pene accessorie ed ogni altro effetto penale della condanna) ovvero riconosciuto dal tribunale estinto il reato per il decorso del termine di cinque anni o due anni (a seconda che si tratti di delitto o contravvenzione), ai sensi dell articolo 445, comma 2, c.p.p., resta preclusa alla stazione appaltante la possibilità di valutare negativamente, ai fini dell ammissione alla specifica gara, i fatti di cui alla inflitta sentenza di condanna. Inoltre, anche se non esplicitato dall ultimo periodo della lettera c) dell articolo 38, logicamente resta salva anche la procedura di estinzione, analoga a quella di cui all articolo 445, comma 2 c.p.p., prevista dall articolo 460, comma 5, c.p.p.. L insussistenza delle cause interdittive di cui alla lettera c) può essere autocertificata sulla base della previsione di cui all articolo 38, comma 2. Gli operatori economici hanno pertanto l obbligo di dichiarare qualsiasi condanna o violazione relativa alle fattispecie indicate alla lett. c), con l eccezione di quelle per le quali sia intervenuta la riabilitazione o l estinzione del reato per effetto di specifica pronuncia del giudice dell esecuzione penale, in applicazione dell articolo 445, comma 2, c.p.p. e dell articolo 460, comma 5 c.p.p. essendo venuta meno la rilevanza penale delle stesse (cfr. T.A.R. Lazio, sez. II-quater, 22 luglio 2009, n. 7483)., Va rammentato che, ai sensi dell art.33 del d.p.r. 14 novembre 2002, n.313, il concorrente può effettuare una visura, presso l Ufficio del Casellario giudiziale, senza efficacia certificativa, di tutte le iscrizioni a lui riferite, comprese quelle di cui non è fatta menzione nei certificati di cui agli articoli 24, 25, 26, 27 e 31 dello stesso d.p.r. 313/02. La valutazione della gravità della condanna dichiarata, e della sua incidenza sulla moralità professionale, non è rimessa all apprezzamento dell impresa concorrente ma alla valutazione della stazione appaltante. Al fine di evitare possibili incertezze applicative, appare necessario che le stazioni appaltanti non si limitino a richiedere agli operatori economici partecipanti di dichiarare, in autocertificazione, l inesistenza di condanne incidenti sulla moralità professionale, ovvero di dichiarare di non trovarsi in 1318 Profili soggettivi della causa di esclusione Interruzione del nesso di identificazione tra operatore e condannato alcuna delle condizioni di cui alla lett. c) dell articolo 38, comma 1, del Codice, ma prescrivano nei disciplinari di gara che la dichiarazione relativa al possesso dei requisiti autocertificabili, in merito alla lett. c), contenga l attestazione circa l assenza di sentenze di condanna, senza o con il beneficio della non menzione, e/o di irrogazione di pene patteggiate e/o di decreti penali di condanna, ovvero, se presenti, l elencazione di tali precedenti penali. Per quanto attiene al profilo soggettivo, la disposizione individua i seguenti soggetti: il titolare e il direttore tecnico se si tratta di impresa individuale; il socio e il direttore tecnico, in caso di società in nome collettivo; i soci accomandatari e il direttore tecnico se si tratta di società in accomandita semplice; gli amministratori muniti di potere di rappresentanza e il direttore tecnico se si tratta di altro tipo di società o consorzio. E irrilevante la circostanza che la condanna dell amministratore o del direttore tecnico sia intervenuta per fatti antecedenti alla data di assunzione nell incarico presso l operatore economico partecipante alla gara, ovvero per fatti non correlati ad eventuale interesse o vantaggio dell operatore stesso. Ciò in quanto la condanna penale dei titolari, amministratori o del direttore tecnico dell impresa, ai sensi dell articolo 38, comma 1, lett. c), costituisce circostanza incidente sull affidabilità professionale dell operatore economico nel suo complesso, nel senso che, dalla stessa, stante la rilevanza ed il ruolo del condannato nell organizzazione aziendale e delle decisioni da esso assunte, deriva un attenuazione della moralità complessiva dell impresa concorrente ed una limitazione della sua capacità di partecipare alle gare ed alla stipulazione dei contratti di appalto. Tale limitazione si protrae per i tre anni successivi alla cessazione della carica del soggetto condannato. Esiste la possibilità, tuttavia, per l operatore economico interessato e con riferimento a detto triennio, di interrompere il nesso di identificazione adottando atti o misure di completa dissociazione dalla condotta penalmente sanzionata, tenendo conto, in particolare, che il recupero dell affidabilità dell impresa non avviene automaticamente per effetto della semplice sostituzione del soggetto inquisito. E, infatti, ininfluente la circostanza che l operatore economico abbia cessato di avvalersi dell amministratore o del direttore tecnico condannati, tranne nel caso in cui dimostri di averli per tale 1419 Dichiarazione relativa ai soggetti cessati ragione estromessi dall incarico e di essersi completamente dissociato dalla condotta penalmente sanzionata. A titolo esemplificativo, la dissociazione potrebbe consistere nell estromissione del soggetto dalla compagine sociale e/o da tutte le cariche sociali con la prova concreta che non vi sono collaborazioni in corso, il licenziamento ed il conseguente avvio di un azione risarcitoria, la denuncia penale. Il concorrente deve, in altri termini, fornire alla stazione appaltante una ricostruzione storica delle cariche sociali nell arco dell ultimo triennio, al fine di consentire la verifica in ordine alla sussistenza o meno del requisito, nonché gli elementi per provare la dissociazione qualora esistano condanne penali. La dichiarazione sostitutiva è rilasciata dai soggetti indicati dalla disposizione anche se di tenore negativo, nel caso in cui il soggetto cessato non abbia subito condanne (cfr. pareri dell Autorità n. 11 del 20 settembre 2007 e n. 237 del 5 novembre 2008). Può ritenersi, tuttavia, ammissibile, con riguardo ai soggetti cessati dalla carica, che il legale rappresentante, ai sensi dell articolo 47, comma 2 del d.p.r. n. 445/2000, produca una dichiarazione sostitutiva dell atto di notorietà per quanto a propria conoscenza, specificando le circostanze che rendono impossibile (ad esempio, in caso di decesso) o eccessivamente gravosa (ad esempio, in caso di irreperibilità o immotivato rifiuto) la produzione della dichiarazione da parte dei soggetti interessati. 6. Divieto di intestazione fiduciaria (articolo 38, comma 1, lett. d) Esclusione per intestazione fiduciaria L esclusione dei soggetti che hanno violato il divieto di intestazione fiduciaria, posto all articolo 17, 3 comma, della legge 19 marzo 1990, n. 55 contemplata dalla disposizione in esame, è del tutto nuova per gli appalti di servizi e forniture, mentre riproduce esattamente quanto già previsto dall articolo 75, comma 1, lett. d) del d.p.r. n. 554/1999, per i lavori pubblici, con il fine di contrastare il rischio di infiltrazioni occulte delle organizzazioni mafiose nell esecuzione degli stessi. 1520 Caratteri e finalità Regolamento per il controllo delle composizioni azionarie La disciplina in tema di intestazione fiduciaria dei soggetti appaltatori si ricollega all esigenza di evitare che la stazione appaltante perda il controllo del vero imprenditore che ha partecipato alla gara; sicché, tranne il caso in cui l intestazione fiduciaria concerna società appositamente autorizzate ai sensi della legge 23 novembre 1939, n (le quali, a loro volta, abbiano comunicato all amministrazione l identità dei fiducianti), l acclarata intestazione fiduciaria comporta l esclusione dalla partecipazione alle gare e la preclusione alla stipulazione dei contratti. Per la configurazione dell ipotesi in esame, non è necessario il trasferimento di beni dai fiducianti al soggetto fiduciario, essendo sufficiente che a quest'ultimo sia conferita, attraverso idonei strumenti negoziali, la legittimazione ad esercitare i diritti o le facoltà, necessari per la gestione dei beni, che possono rimanere formalmente in capo al fiduciante. Con d.p.c.m. 11 maggio 1991, n. 187 è stato emanato il regolamento per il controllo delle composizioni azionarie dei soggetti aggiudicatori di opere pubbliche, al quale deve farsi rinvio per quanto attiene agli obblighi specifici posti a carico delle società aggiudicatrici ed ai controlli sui relativi adempimenti. La ratio del regolamento, volto alla prevenzione della delinquenza di tipo mafioso, consente un interpretazione estensiva dell articolo 1, nel senso che, per le società il cui capitale non è rappresentato da azioni, la dichiarazione circa l esistenza di diritti reali di godimento o di garanzia deve intendersi riferita alle quote aventi pari diritto. 7. Violazioni in materia di sicurezza ed obblighi derivanti da rapporti di lavoro (articolo 38, comma 1, lett. e) Esclusione per violazione della normativa in materia di sicurezza La disposizione esclude i soggetti che hanno commesso gravi infrazioni debitamente accertate alle norme in materia di sicurezza e ad ogni altro obbligo derivante dai rapporti di lavoro, risultanti dai dati in possesso dell Osservatorio ed è riferita ad ogni violazione di obblighi derivanti dai rapporti di lavoro diversi da quelli contributivi e assistenziali, in quanto questi ultimi sono stati riconosciuti dal legislatore, per la prima volta, in via autonoma alla lettera i). Lo scopo della previsione è, prevalentemente, quello di assicurare e di perseguire il più ampio rispetto della normativa in materia di sicurezza. 16 Vedere altro
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