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CAMEROUN, QUELLE POLITIQUE FISCALE
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1 CAMEROUN, QUELLE POLITIQUE FISCALE Albert Léonard DIKOUME Docteur en Droit, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne Chargé de cours associé, Université de Douala Coordinateur Direction Financière de la SONARA Expert Consultant auprès du Syndicat des Industriels du Cameroun (SYNDUSTRICAM) Il est de plus en plus courant d entendre parler de politique fiscale au Cameroun. Elle était jusqu à un passé récent, constituée de lois et règlements épars et non coordonnés. Conscient des lacunes existantes en la matière, le gouvernement a commandité auprès du Fonds Monétaire International, courant 2005, un examen de sa politique fiscale. Celui-ci a été réalisé hors pétrole, et ses conclusions n ont pas pu être toutes mises en œuvre à ce jour. La mise en place d une commission nationale de réforme fiscale et douanière en 2007 n y a pas apporté de changement majeur. Compte tenu de l interaction entre les différents instruments, l examen de la politique fiscale d ensemble nous paraît préférable, car il permet d exploiter les forces tout en corrigeant les faiblesses identifiées. 1.- La politique fiscale renvoie à la manière dont le gouvernement exerce une influence sur l économie par l ensemble de ses décisions budgétaires. Elle participe à la politique publique de chaque pays, en contribuant au financement des dépenses publiques et à la redistribution des revenus. La politique fiscale peut viser plusieurs objectifs en même temps. Son objectif initial est de garantir les rentrées budgétaires minimales, les recettes fiscales constituant la principale ressource des États. Les autres objectifs peuvent viser à : - modifier l effort fiscal demandé aux contribuables comme les modalités de perception des impôts et leur répartition ; - réduire la pression fiscale afin de relancer la consommation et de stimuler la croissance. Les mesures budgétaires qui entraînent une hausse des dépenses gouvernementales, un ralentissement de la croissance des recettes et une augmentation du déficit ou une réduction du surplus constituent le genre de politiques fiscales qui stimulent habituellement la croissance à court terme de l économie. Les mesures budgétaires qui suscitent une diminution des dépenses, une augmentation des recettes du gouvernement et une baisse du déficit ou une augmentation des surplus tendent à freiner la croissance économique à court terme. 2.- Le défi lié à l établissement de politiques fiscales est d adopter les bonnes mesures dans des circonstances précises. Cela n est pas simple en raison des longs et variables décalages qu on observe entre l adoption des politiques fiscales par le gouvernement et leur effet sur l économie. De plus, les politiques de stimulation ou de restriction peuvent aller à l encontre du but recherché à long terme si elles sont appliquées à tort et à travers. Les gouvernements cherchent normalement à adopter des politiques fiscales et monétaires qui ensemble entraîneront une croissance économique régulière tout en évitant d aggraver l inflation. Comment le Cameroun se comporte-t-il face à ces principes? Adhère-t-il à un moule existant ou présente-t-il des particularités? 3.- Avant de rechercher des réponses à ces questions, rappelons que le Cameroun est un Etat membre de la Communauté Economique et Monétaire de l Afrique Centrale (CEMAC), qui regroupe en outre le Congo, le Gabon, la Guinée Equatoriale, la République Centrafricaine et le Tchad. Avec une population estimée à 18,5 millions d habitants, le Cameroun présente un PIB de FCFA (899,9857 ) par tête d habitant, soit un peu plus du tiers de celui du Congo, un sixième de celui du Gabon et un vingtième de celui de la Guinée Equatoriale. Le Cameroun est exportateur de produits variés, au rang desquels le bois, le pétrole brut, les produits pétroliers raffinés, le coton graine, la banane, le cacao, l aluminium, le caoutchouc, le café. Un peu plus du quart de ses recettes provenait du secteur pétrolier amont, tandis que les recettes fiscales hors pétrole représentent en moyenne 60 % de ses recettes totales. Pour réaliser ses recettes fiscales, le Cameroun dispose d une panoplie d instruments (I) qui peuvent émaner de règles nationales, communautaires ou internationales. Il les modèle à sa guise (II). 1
2 I LES INSTRUMENTS DE LA POLITIQUE FISCALE 4.- On distingue en général les impôts et taxes du cordon douanier (A) et les impôts et taxes intérieurs (B). A LES IMPOTS ET TAXES DU CORDON DOUANIER 5.- En sa qualité de membre de la Communauté Economique et Monétaire de l Afrique Centrale, le Cameroun applique le Code et le Tarif des Douanes de la CEMAC. Conformément à la loi tarifaire et dans les conditions prévues par la législation douanière, les marchandises à l importation (a) ou à l exportation (b) sont soumises à un impôt dénommé droit de douane. a) A l importation 6.- Les marchandises qui entrent sur le territoire douanier sont passibles des droits d importation inscrits au tarif des douanes. Ce dernier est constitué, dans ce sens, du droit de douane (0 % à 30 % selon la catégorie et le type de produit) et de la Taxe Communautaire d Intégration (1 % pour les importations hors CEMAC). Outre le droit de douane, il est perçu des droits sans rapport avec le tarif douanier : droits d accises (25 %), TVA (17,5 %), Centimes additionnels communaux (10 % de la TVA), Précompte (1 % ou 5 % selon présentation ou non de la carte de contribuable), OHADA (0,05 % pour les importations hors CEMAC), Redevance informatique (0,45 % pour les importations domiciliées auprès des bureaux informatisés), Taxe d Inspection Sanitaire Vétérinaire (3 % ou spécifique par tête), Taxe phytosanitaire (50 FCFA ou 0,0762 par tonne), droit de magasinage (suivant arrêté n 272/MINFI/D du 26 mars 1980). Il existe enfin certaines taxes qui, malgré leur apparence officielle, ne semblent pas rentrer dans les recettes déclarées des services de Douane. C est le cas notamment de la mise à jour de la carte du contribuable dans le système informatique, taxée à FCFA (30,4898 ), alors que la carte de contribuable elle-même s établit avec moins de FCFA (7,6225 ), auprès des services de la Direction Générale des Impôts ; c est aussi le cas du protocole douane. Du moment où elles ne profitent pas à l Etat, ces taxes devraient être supprimées. Par ailleurs il se pose le problème du taux effectif d imposition ici, le tarif des douanes étant largement dépassé par l arsenal développé ci-avant. 7.- Il existe cependant de nombreuses exonérations douanières 1, ainsi que des régimes suspensifs 2. Les exonérations ont surtout trait à l activité pétrolière. En effet, les contrats et conventions consacrent une admission en franchise de tous droits d entrée ou de sortie pour tout produit ou matériel nécessaire pendant la phase de recherche et, pour tout produit ou matériel nécessaire à l exploitation, une franchise pendant les cinq premières années d exploitation. En observant les mécanismes de partage de la production, on devrait plutôt envisager un mécanisme de suspension de ces droits et taxes jusqu à la mise en production des puits 3. Les matériels et matériaux destinés à être réexportés sont généralement importés sous le régime de l admission temporaire normale avec dispense de caution. Enfin ces sociétés peuvent bénéficier d une : - dispense de formalités douanière (licence d importation, visite douanière des biens importés ) ; - accélération des procédures douanières (dédouanement provisoire sous le régime de l enlèvement direct sans garantie bancaire, dédouanement avant l arrivée des navires, conformément au régime de l enlèvement sous palan). On retrouve souvent aussi le plafonnement de certaines taxes, dont le but peut être de corriger certains abus réglementaires. C est notamment le cas de la redevance informatique, instituée pour aider à acquérir ou amortir l équipement informatique. Dans ce sens, elle devrait être due par dossier traité, suivant un forfait arrêté. Pourtant, elle est assise sur la valeur des importations, ce qui dans de nombreux cas, aboutit à des coûts supplémentaires élevés pour l importateur. C est ainsi que les gros investisseurs ont tendance à demander son plafonnement à FCFA (76,2246 ). La réglementation devrait être revue dans le sens d un plafonnement dont le montant reste à définir. Parallèlement, il existe une disposition législative favorable aux investissements, non appliquée officiellement à ce jour : il s agit de la réduction à 5 % du droit de douane sur les biens d équipement importés destinés à l investissement 4. 1 Acte 13/65 UDEAC-35 du 14 décembre 1965, fixant les conditions d application de l article 241 du Code des Douanes de l UDEAC et ses modificatifs subséquents. 2 Code des Douanes de la CEMAC, art. 156 ss. 3 DIKOUME (A. L.), La fiscalité pétrolière des Etats membres de la CEMAC, éd. L Harmattan, Paris, 2008, n 908s. 4 Loi de finances pour l exercice 2007, article sixième. 2
3 b) A l exportation 8.- Les marchandises qui sortent du territoire douanier sont passibles des droits de sortie. Dans ce cas, le droit de douane est supposé assurer la protection du consommateur national en freinant la sortie des produits qui sont fortement demandés sur les marchés extérieurs ; il doit ainsi éviter que ne se crée sur le marché intérieur une situation de pénurie génératrice de hausse des prix. Le Code des Douanes de la CEMAC laisse la possibilité au gouvernement de chaque Etat d organiser les exportations à l intérieur de son territoire. C est ainsi que dans le secteur forestier, il existe un droit de sortie et une Surtaxe à l Exportation. Les droits de sortie s appliquent sur les grumes exportées ou livrées dans les points francs industriels, au taux de 17,5 %. La Surtaxe à l Exportation quant à elle s applique sur les exportations de grumes dans le cadre de la promotion de certaines essences, à des taux spécifiques par mètre cube, selon la catégorie du bois (décret du Premier Ministre du 13 octobre 1999, Loi de Finances 2000/2001). Cependant, le recouvrement de cette Surtaxe ressortit du Programme de Sécurisation des Recettes Forestières assisté pour la circonstance par la Société Générale de Surveillance. 9.- En matière pétrolière, il n existe pas de taxe à l exportation. Pourtant, l existence d une sorte de surtaxe en la matière se justifierait bien. En effet, les conventions pétrolières prévoient que «si le Cameroun le demande, les sociétés pétrolières s engagent à affecter par priorité les produits de leur exploitation nationale à la satisfaction des besoins nationaux en pétrole aux prix affichés». Jusqu en 2007, le besoin de recourir à cette clause ne s était pas fait sentir. Depuis lors, il se fait pressant sur certains bruts à l instar de l Ebome ; on remarque alors que certaines compagnies pétrolières ne sont pas promptes à respecter leurs engagements contractuels. Une surtaxe à l exportation devrait être envisagée chaque fois qu un brut donné est exporté au détriment de la satisfaction d une demande nationale. Une surtaxe similaire pourrait être envisagée en matière d exportation des produits vivriers, de plus en plus importante ces dernières années, pour contribuer à la «lutte contre la vie chère». B LES IMPOTS ET TAXES INTERIEURS 10.- Ils peuvent être regroupés en impôts et taxes de droit commun (a), avec parfois quelques particularités dans certains secteurs, et en impôts et taxes spécifiques à certaines activités (b). a) Les impôts et taxes issus du droit commun 11.- La TVA, source de revenu la plus importante. Elle s applique au taux général de 17,5 % sur les opérations accomplies à titre onéreux dans le cadre d une activité économique. Une directive de la CEMAC 5 fixe ce taux dans une fourchette comprise entre 15 % et 18 %, à l exclusion des opérations soumises au taux zéro, telles les exportations, certaines denrées alimentaires essentielles, les produits pharmaceutiques, pesticides et engrais, les tranches sociales de consommation d eau et d électricité. Jusqu en 2007, le recouvrement de la TVA était en grande partie assuré par un système de retenue à la source réglementé pour les organismes du secteur public et certaines grandes entreprises privées désignées. Ce système se justifiait au regard du paysage entrepreneurial camerounais, et méritait simplement d être revu et amélioré, pour le dépouiller des redevables légaux peu crédibles. Mais ce système n était pas familier aux divers missionnaires du FMI et sur leur recommandation, il sera abandonné à l occasion de la promulgation de la loi de finances pour l exercice 2008, malgré les diverses prises de positions contraires et indépendantes ayant précédé cette décision 6. Poursuivant dans leur logique, les experts du FMI ont préconisé d abolir les dispositions concernant l exonération des intrants des produits exonérés, des pesticides et des engrais qui constitueraient une dérive des exemptions, et d abolir ou de réduire les tranches sociales de consommation d eau et d électricité. S agissant de l exonération des intrants, il est vérifié qu elle est bien prévue par les textes de la CEMAC 7. De plus, l exonération des intrants des produits exonérés a une justification économique, relative au coût de production et à la compétitivité de ces produits : Exonérer un produit sans en faire autant pour ses intrants reviendrait à favoriser l importation du même produit au détriment de sa production locale. Quant au niveau 5 Directive n 1/99/CEMAC-028-CM-03 du 17 décembre 1999, portant harmonisation des législations des Etats membres en matière de TVA et de Droit d Accises, art V. notamment DIKOUME (A. L.), Commentaires et observations sur le rapport du FMI relatif à l examen de la politique fiscale hors pétrole du Cameroun, objet de la lettre de félicitations de Monsieur le Premier Ministre, Chef du gouvernement de la République du Cameroun en date du 03 mai Directive n 1/99/CEMAC-028-CM-03 du 17 décembre 1999, précité, art. 6 (8). 3
4 des tranches sociales de consommation d eau et d électricité, il a été démontré qu ils sont, en réalité, en deçà des seuils de l OMC. Sans une analyse complémentaire de l administration fiscale, les exonérations sur les intrants ont été supprimées avec la loi de finances pour l exercice Une des conséquences de cette suppression de l exonération sur les intrants est que la TVA d amont facturée aux entreprises productrices ne peut être déduite en l absence de TVA aval ; elle s incorporerait éventuellement sur les coûts de production, rendant les produits finis moins compétitifs. A l issue des débats que cette situation a suscitée au sein de la Commission de Réforme Fiscale et Douanière (CRFD) 8 de 2007, la loi de finances pour l exercice 2008 a rétablit le droit, en consacrant le principe de l exonération des intrants d engrais, des autres intrants agricoles, d élevage et de pêche. Cette même loi consacre l exonération de la TVA, dans le cadre des projets structurants, sur les achats locaux de matériaux de construction et sur les importations destinées à la mise en place du projet Les droits d accises.- Ils sont harmonisés dans la CEMAC depuis , avec un taux compris entre 0 % et 25 %. Ce taux est de 25 % au Cameroun et s applique à une liste de produits importés ou fabriqués localement : boissons alcoolisées, tabacs, bijoux, perles fines et métaux précieux Jusqu en fin 2004, un abattement de 35 % pour les boissons alcoolisées et 42,5 % pour les tabacs était utilisé pour déterminer la base des droits d accises appliquée à ces produits fabriqués localement. Depuis janvier 2005, cet abattement a été éliminé ; mais l extension des droits d accises aux boissons non alcoolisées n a été réalisée qu en Cette même loi institue un droit d accises au taux réduit de 12,5 % pour les véhicules de tourisme d une cylindrée supérieure ou égale à 2000 cm3. La directive communautaire, qui ne s appliquait pas au Cameroun pour ce point précis, prévoyait un droit d accises à un taux compris entre 0 % et 25 % pour les véhicules de tourisme d une cylindrée excédant cm3. Dans l exposé des motifs de la loi de finances pour l exercice 2006, on pouvait lire que l aménagement proposé «vise à ne pas renchérir le coût de revient des produits en question». Faute de précision légale, ce droit d accises s applique autant sur les véhicules neufs que d occasion, notamment lorsque ces derniers sont importés. Depuis 2009, les droits d accises sont assis sur la valeur transactionnelle 11 pour les achats à l importation de certaines boissons alcooliques, pour un alignement aux règles de l Organisation Mondiale du Commerce. Le débat actuel, animé par les industries brassicoles, tourne autour du choix entre une taxation spécifique et une taxation ad valorem. La première avantagerait la société Guinness au détriment des autres brasseries, tandis que la deuxième irait en sens inverse. Des simulations ont été faites pour démontrer que la taxation spécifique augmenterait significativement les recettes fiscales. Cependant, ces simulations se fondent sur le volume de consommation actuel des produits concernés. Aucune étude ne semble faite sur le maintien ou non de ce volume de consommation après le passage à la taxation spécifique L impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP).- Jusqu en 2003, l IRPP comportait un impôt proportionnel frappant différentes sources de revenu et une surtaxe progressive sur le revenu net total. Depuis janvier 2004, il est remplacé par un impôt sur le revenu global liquidé selon un barème progressif sur quatre tranches de revenu net. Initialement, il était accordé un abattement forfaitaire pour frais professionnels de 20 %. Après la première année d application, le nouvel IRPP s est avéré plus lourd que l ancien ; ceci a poussé de nombreux employeurs à réaménager les salaires des employés, pour annihiler les moins perçus induits par l application de cet IRPP. Pour rectifier cet effet, la loi de finances pour l exercice 2005 a porté l abattement forfaitaire de 20 % à 30 %, ce qui a réduit le réaménagement salarial d un peu plus de deux tiers. Cependant, les experts du FMI préconisent le retour à l ancien abattement de 20 %, à défaut de le supprimer, sans motiver cette position. Une tranche de revenus de FCFA (762,2462 ) est exonérée de l IRPP. Les traitements et salaires de toutes origines sont assujettis à trois cotisations sociales : les prestations familiales prélevées au taux général de 7 % ou au taux réduit de 3,7 % ; les cotisations d assurance vieillesse supportées par les employeurs au taux de 4,2 % et par les salariés au taux de 2,8 % ; les cotisations d accident de travail dont le taux oscille entre 1,75 %, 2,5% et 5 %. Par contre, les cotisations de retraite sont déductibles de l assiette de l IRPP L impôt sur les sociétés (IS).- Les sociétés par actions et certaines entreprises sur option sont assujetties à l IS au taux de 35 % sur les bénéfices qu elles tirent de leurs activités au Cameroun. La base de l impôt est constituée par les bénéfices nets après déduction des charges directement encourues pour l exercice de l activité imposée. Le Code Général des Impôts fixe les conditions de déductibilité de ces charges. Il existe un 8 V. infra, n Directive n 1/99/CEMAC-028-CM-03 du 17 décembre 1999, précité, art. 52 ss. 10 Loi de finances de la République du Cameroun pour l exercice CGI, article 138 (3) modifié par la loi de finances pour l exercice
5 impôt minimum représentant 1 % du chiffre d affaires (hors Centimes Additionnels) 12, dont le paiement se fait le 15 de chaque mois sur la base du chiffre d affaires du mois écoulé, déduction faite du précompte sur achats retenu à la source le cas échéant par les grossistes ou fournisseurs 13. Contrairement aux recommandations non fondées des experts du FMI, plusieurs incitations spéciales existent 14 : investissement, exportations, entrée en bourse, projets structurants. L incitation à l investissement, qui a été supprimée à tort de 2004 à 2006, a été rétablie depuis Elle consiste en une réduction de 50 % de l IS pour les investissements en biens d équipement dans certains secteurs et dans des conditions définies par la loi 15. Cette incitation s est avérée être un puissant levier permettant aux entreprises de densifier leur outil de production. S agissant de l incitation à l exportation, elle découle de l ancien code des investissements et reste en vigueur en attendant la promulgation des codes sectoriels 16. Elle consiste en une réduction de l assiette de l IS de 0,5 % de la valeur des exportations. En ce qui concerne l entrée des entreprises en bourse, elle donne droit à une série d avantages introduits par la loi de finances pour l exercice 2007, dans un délai de trois ans à compter du 1 er janvier 2007, soit au plus tard le 31 décembre Il s agit, pour les sociétés dont le taux d ouverture du capital au public est d au moins 20 %, de l application d un taux réduit d impôt sur les sociétés de 30 % pendant trois ans à compter de l année d admission des actions à la cote de la bourse de Douala. Pour les entreprises admises à la cote de la bourse de Douala et dont le taux d ouverture du capital au public est inférieur à 20 %, il leur est laissé la possibilité de procéder à des ouvertures additionnelles pour atteindre le taux de 20 %, et bénéficier du taux réduit d IS dans les mêmes délais. Suivant ces dispositions, cet avantage pourrait être exploité jusqu au 31 décembre 2012 pour les seules opérations d augmentation de capital ou de cession de titres. Les initiateurs de ce texte semblent s être inspiré des travaux de la Commission Permanente de l Harmonisation Fiscale et Comptable de la CEMAC tenus à Brazzaville (République du Congo) du 04 au 10 décembre 2006 et qui ont aboutit au règlement CEMAC du 19 mars Ce règlement prévoyait des dispositions plus avantageuses, consistant en un taux réduit de 20 % pendant trois ans pour les augmentations de capital représentant au moins 20 % du capital social ; un taux réduit de 25 % pendant trois ans pour les cessions d actions représentant au moins 20 % du capital social ; un taux réduit de 28 % pendant trois ans à partir de la date d admission pour les augmentations ou cessions d actions inférieures à 20 % du capital social. Les états disposaient d un délai maximum de deux ans pour intégrer les dispositions de ce règlement dans leur législation nationale. Sans abroger les dispositions antérieures, la loi de finances pour l exercice 2008 intègre ces nouveaux aménagements pour se conformer à la réglementation CEMAC ; il n est toutefois pas permis de cumuler les avantages accordés aux sociétés cotées à la bourse de Douala avec ceux des sociétés cotées à la BVMAC. Mais le cumul entre le régime des entreprises stratégiques (code des investissements) et celui du secteur boursier reste permis et peut avoir pour effet de ramener les taux d IS à 15 %, 14 %, 12,5 %, ou à 10 %. Il convient de relever que la loi camerounaise ajoute au texte communautaire un délai de trois ans à compter du 1 er janvier 2008 pour l admission à la cote de la bourse, soit au plus tard le 31 décembre 2010 ; cet ajout devrait être supprimé s il n est pas restreint à la bourse de Douala. Par ailleurs, le texte communautaire précise que les délais courent à compter de l exercice fiscal suivant celui de l introduction des titres à la cote de la BVMAC, tandis que la modification de la loi camerounaise reste muette sur le sujet. On peut alors penser que le délai reste le même que dans la loi initiale de Dans ce dernier cas, cet avantage pourrait être exploité jusqu au 31 décembre 2013 pour les seules opérations d augmentation de capital ou de cession de titres. La loi de finances de la République du Cameroun pour l exercice 2009, qui prend une avance par rapport au texte communautaire, lève cette restriction et étend la mesure à toutes les sociétés qui sont réputées faire appel public à l épargne au sens des articles 81 et suivants de l Acte Uniforme OHADA relatif au droit des sociétés commerciales et du GIE. Les entreprises qui se constituent en faisant appel public à l épargne pourront ainsi bénéficier du taux réduit d IS de 30 % pendant trois ans, à compter de la date d admission des titres à la cote de la bourse de Douala. La loi ne fixe aucun délai pour cette admission, comme cela a été le cas avec les opérations d augmentation de capital et de cession de titres. On pourrait croire qu il s agit d une omission de la Direction Générale des Impôts, à la lecture de sa circulaire du 02 janvier 2009 précisant les 12 Les experts du FMI préconisaient de le porter à 1,5 %, ce qui aurait eu pour conséquence une augmentation de l IS pour de nombreuses entreprises dont les prix sont administrés. 13 CGI, article 21 modifié par la loi de finances pour l exercice Dans leur rapport de mars 2006 sur l examen de la politique fiscale hors pétrole, les experts du FMI encourageaient, quant à eux, la suppression des incitations fiscales. 15 CGI, art. 105 ss 16 Loi n du 19 avril 2002 portant charte des investissements au Cameroun, modifiée par la loi n du 22 juillet 2004, art. 43. En principe, elle reste cumulable avec le régime du réinvestissement, malgré l interdiction contenue dans la circulaire interprétative de la loi de finances pour l exercice Règlement n 14 /07-UEAC-175-CM-15 du 19 mars 2007 portant institution d un régime fiscal spécifique applicable aux opérations cotées à la Bourse des Valeurs Mobilières de l Afrique Centrale (BVMAC). 5
6 modalités d application de la loi de finances En effet, dans cette circulaire qui ne peut malheureusement modifier la loi, le Directeur Général des Impôts «tient à préciser que le bénéfice de la réduction cidessus demeure conditionné par l admission à la cote de la bourse dans un délai de trois ans à compter du 1 er janvier 2009, soit au plus tard le 31 décembre 2011». Il faudrait attendre la loi de finances 2010 pour apporter cette précision. Enfin, les incitations découlant des projets structurants ont été institués par la loi de finances pour l exercice 2008, avec effet au 1 er juillet En matière d IS, ils portent sur la rallonge de la durée du report déficitaire de quatre à cinq ans, et sur l application de l amortissement accéléré avec un coefficient de 1,25 sur le taux normal pour les immobilisations acquises pendant la phase d installation Les Centimes Additionnels Communaux et Consulaires (CAC).- Le CGI camerounais, dans son article 192, a initialement institué des centimes additionnels au profit des communes. Leur taux est fixé à 10 % en ce qui concerne l'impôt sur les sociétés, l'impôt sur le revenu des personnes physiques, la Taxe sur la Valeur Ajoutée, la taxe sur les jeux de hasard et de divertissement. Ce taux est de 25 % en matière de taxe foncière sur les propriétés immobilières. Depuis la loi de finances pour l exercice 2008, les impositions assises au titre de la contribution des patentes et de la contribution des licences sont majorées des centimes additionnels au profit des chambres consulaires (Chambre de Commerce et Chambre d Agriculture) 20. Les CAC sont calculés tant sur le principal que sur les majorations d impôts auxquels ils s'appliquent et suivent le sort des éléments qui leur servent de base. Ceci a généralement conduit à les assimiler à tort aux impôts auxquels ils s appliquent, notamment la TVA et l IS La Taxe Spéciale sur les Revenus (TSR).- Dans son article 225, le CGI institue une taxe spéciale au taux global de 15 % sur les revenus servis aux personnes morales ou physiques domiciliées hors du Cameroun, par des entreprises ou établissements situés au Cameroun, l Etat ou les collectivités territoriales décentralisées publiques au titre notamment de prestations immatérielles, et d une manière générale, des sommes versées à l étranger, en rémunération des prestations de toute nature fournies ou utilisées au Cameroun 21. En ce qui concerne sa base d imposition, l article 227 du CGI consacre une imposition en cascade, en précisant qu elle est constituée des rémunérations de toute nature, TSR incluse. Par ailleurs, en marge des factures directes d assistance, les dépenses annexes induites par cette assistance sont passibles de la TSR. Ce sont là deux points ayant souvent aboutit à des redressements avec pénalités et intérêts de retard. Dans la pratique, la TSR qui est en définitive supportée par l entreprise camerounaise s intègre dans les coûts d exploitation de cette dernière comme charge non déductible de l IS. Il y a de nouveau une imposition en cascade Les impôts non listés.- En marge des impôts et taxes ci-dessus énumérés, de nombreux autres instruments fiscaux existent, dont la contribution au budget de l Etat est plus ou moins perceptible. Il s agit entre autres de la contribution des patentes dont le tarif est fixé par voie règlementaire, la taxe sur les jeux de hasard et de divertissement liquidée au taux de 15 % du chiffre d affaires de la période ou suivant un montant forfaitaire annuel par appareil, les droits d enregistrement, la taxe foncière, les amendes et pénalités fiscales. On constate que de nombreux exportateurs de produits vivriers ne sont astreints ni à la patente, ni à la licence d exportation. Ces contrôles devraient être facilités dans les postes frontaliers. De même la taxe foncière semble encore loin de son niveau réel de recouvrement ; ici, l élargissement de l assiette devrait être le maître-mot de l administration fiscale, autant qu une plus grande célérité dans le traitement administratif des transactions immobilières. b) Les impôts et taxes spécifiques 18.- Sur la fiscalité pétrolière.- De nombreuses impositions issues du droit commun ne s appliquent pas ici. C est le cas notamment de l IRCM, de la patente, du droit d Accise, de la TVA pour les opérations expressément énumérées. De ce fait, il n y a ni déclaration ni contrôle des déclarations pour ce type d imposition. Cependant, d autres impositions de même origine restent applicables avec de nombreuses spécificités. C est notamment le cas, en fiscalité interne, de l IS d où il ressort : - Un déplafonnement des frais de siège, dont la déductibilité est non pas de 10 % du bénéfice fiscal, mais de 5 % du chiffre d affaires. - La non limitation des dépenses locatives, telle qu édictée par l article 7 (A) (2) du CGI. 18 Circulaire n 0001/MINFI/DGI/LC/L du 02 janvier 2009, précisant les modalités d application des dispositions fiscales de la loi n 2008/012 du 29 décembre 2008 portant loi de finances de la République du Cameroun pour l exercice Décret n 2008/2304/PM du 29 juillet 2008 précisant les modalités d application du régime fiscal particulier des projets structurants du CGI. 20 CGI, art. 195 bis. 21 Cette dernière phrase est un ajout de la loi de finances pour l exercice
7 - La déductibilité intégrale des charges financières, contrairement aux dispositions de l article 7 (B) du CGI. - Une prédétermination du résultat par enclos fiscal. ; l enclos fiscal était constitué par le permis de recherche et les dépenses d exploration sèche étaient considérées comme non déductibles. Depuis la loi de 1998, les dépenses d exploration sèches sont déductibles et l enclos fiscal est élargi au bassin sédimentaire. - Le calcul de l IS au taux de 57,5 % pour les contrats signés avant 2000 ; pour les contrats signés après cette date, le taux est contractuel et varie entre 38,5 % et 50 %. Dans le premier cas, l IS est payé par tiers provisionnel, alors qu il est payé trimestriellement dans le second cas. S agissant des impositions spécifiques à l activité pétrolière, elles sont en grande partie ponctuelles, à l instar des primes au comptant (droits fixes et bonus) ; elles peuvent aussi être intermittentes, à l instar de la redevance superficiaire et de la royalty. Leurs taux méritent globalement d être relevés 22. Dans les diverses réalisations budgétaires publiques, les informations sur ces différents instruments ne sont pas données distinctement ; elles sont généralement englobées sous la rubrique revenus pétroliers, comprenant en outre les ventes de la part de pétrole brut revenant à l Etat. Le montant de ces ventes dépend de l évolution des cours du Brent. Le souhait des autorités semble être d avoir un Brent toujours fort, comme en Ce souhait ne tient sans doute pas compte des dépenses induites par un Brent fort sur la fiscalité des produits pétroliers, au regard de la situation sociale Sur la fiscalité des produits pétroliers.- L ordonnance du 16 février 1994 a réglementé cette fiscalité après la réforme fiscalo-douanière de janvier Par cette ordonnance, seuls le super et le gasoil étaient imposables : - à la TCA, au taux de 12,5 % ; - au droit de douane, au taux de 15 % ; - à la TSPP (déjà en vigueur depuis juillet 1984), à raison de 120 FCFA/litre (0,1829 /l) de super et 65 FCFA/litre (0,0991 /l) de gasoil. Le pétrole lampant et le gaz butane étaient défiscalisés pour ne pas pénaliser les couches sociales les plus démunies. En 1999, la TVA a remplacé la TCA, et a été appliqué aux produits pétroliers imposables à 17 % hors CAC. Plus tard, ce taux a suivi celui de droit commun. Avec la loi de finances de l exercice , tous les produits pétroliers autres que le pétrole lampant et le butane ont été soumis à la TVA au taux zéro. A partir de juillet 2000, avec la montée des cours de brut et la baisse drastique des réserves de la Caisse de Stabilisation des Prix des Hydrocarbures (CSPH), le gouvernement introduisit la notion de «soutien Etat» dans la structure des prix. Il s agit d une subvention au consommateur, qui consiste en l abandon partiel ou total des recettes fiscales liées à la TVA et au Droit de Douane. Cette mesure est abandonnée en 2004 sous la pression des experts du FMI ; mais depuis 2008, elle a été introduite de nouveau pour contenir la flambée des cours du brut. Dans cette nouvelle version, le soutien Etat combine l abandon partiel des impôts et taxes avec la réduction autoritaire (mais avec contrepartie pécuniaire) des prix sortie raffinerie. Entre 2004 et 2007, la politique du gouvernement avait consisté au blocage des prix sortis raffinerie pour contenir la montée des cours du Brent, générant ainsi d importants manques à gagner à la raffinerie. En 2007, ce blocage des prix a couté à l Etat, sur la partie visible, une subvention au consommateur de 33 milliards de FCFA ( ,3828 ). Avec l évaluation des dépenses fiscales introduite dans ce domaine en 2008, ce coût est passé globalement à FCFA ( ), soit FCFA ( ) de blocage des prix, FCFA ( ) d abandon de TVA et FCFA ( ) d abandon de droits de douane. Sur la même période, les wind fall provenant de la flambée des cours du Brent ne devraient pas avoir dépassé ce niveau global. En effet, l ordonnance portant loi de finances rectificative pour l exercice 2008 a estimé l augmentation des recettes pétrolières à 191 milliards de Francs CFA ( ,82 ) pour cet exercice En 2003, le butane a été assujetti au droit de douane, avant d en être exonéré de nouveau en Le taux de droit de douane est passé à 10 % depuis 2005, pour se conformer à la réglementation de la CEMAC. Depuis cette même année, les autoconsommations de la raffinerie sont assujetties au droit de douane, alors qu elle bénéficie du principe de l extraterritorialité Sur la fiscalité forestière.- La fiscalité forestière était régie initialement par la loi du 27 novembre 1981 portant régime des forêts, de la faune et de la pêche. Elle a connue une profonde réforme avec la loi du 20 janvier 1994 portant régime des forêts, de la faune et de la pêche, elle-même complétée par l ordonnance 22 DIKOUME (A. L.), La fiscalité pétrolière des Etats membres de la CEMAC, précité, n 867 ss. 7
8 n 99/001 du 31 août En matière forestière, les instruments fiscaux relèvent autant de la fiscalité interne que de la fiscalité de porte. Au niveau de la fiscalité interne, ces prélèvements concernent : - La Redevance Forestière Annuelle (RFA), exigée à l exploitant dès lors qu il détient un titre d exploitation (UFA ou Vente de Coupe) ; la RFA est liquidée sur la superficie totale du titre d exploitation. - La Taxe d Abattage (TA), due à l abattage d un arbre dans le cadre d une exploitation par un titre d exploitation valide. Les déclarations de TA sont mensuelles et recoupées annuellement. Ce recoupement met généralement en évidence de nombreux problèmes liés à la déclaration mensuelle. - La Taxe d Entrée Usine (TEU), due dès l entrée de la grume dans le parc de préparation d une usine de transformation ou la transformation d une grume par tout détenteur autorisé d une scie mobile. En sont toutefois exonérés, les bois ayant fait l objet d une deuxième ou d une troisième transformation telle que définie par la législation forestière (L/F 2009). Mais la loi ne définit pas clairement ces différentes transformations. Depuis la Loi de Finances pour l exercice 2000/2001 instituant la TEU, les droits de sortie ne s appliquent plus sur les bois ouvrés et semi-ouvrés. Ils ont été remplacés par la TEU. Les Droits de Sortie s appliquent sur les grumes exportés ou livrées dans les Point Francs industriel, au taux de 17,5 %. Au niveau de la fiscalité de porte, les droits de sortie et la surtaxe à l exportation constituent l essentiel de cette fiscalité Sur la fiscalité minière.- La fiscalité minière était régie par la loi du 29 décembre Un nouveau code minier a vu le jour en avril Ses modalités d application ont fait l objet d un décret du Premier Ministre en mars Ces textes revoient notamment à une légère hausse, les taux des droits fixes et des redevances. La fiscalité du prélèvement et de l assainissement des eaux a quant à elle été réaménagée par la loi d avril Les revenus générés par cette fiscalité demeurent insuffisants. II LA CONTRIBUTION DES IMPOTS ET TAXES DANS LES RECETTES PUBLIQUES A LES PREVISIONS ET REALISATIONS DES RECETTES 22.- L analyse des recettes budgétaires de 2005 à montre que d une manière générale, la part des recettes fiscales, y compris les revenus du secteur pétrolier, a été de 83,62 % en 2005, 87,16 % en 2006, 85,07 % en 2007, 84,01 % en 2008 et 85,39 % en Les informations disponibles et validées montrent que ces prévisions ont été réalisées comme suit : 84,10 % en 2005, 82,81 % en 2006 et 83,41 % en Les divers rapports établis à ces sujets par l administration n expliquent pas particulièrement les écarts constatés. Tels que présentés par les lois de finances, ces recettes se détaillent dans le tableau ci-dessous. Les réalisations de l année 2008 seront publiées en 2010, et celles de l année 2009 en Ceci semble lié à un problème d organisation et de méthode de gestion. Le système reste en grande partie manuel et lorsqu on retrouve un début d informatisation, il n est toujours pas relié à un point central. 23 V. supra, n V. lois de finances des exercices 2005, 2006, 2007, 2008 et
9 EXERCICES NATURE DES RECTTES PREVU REEL PREVU REEL PREVU REEL PREVU PREVU 15 Tirage Emprunts extérieurs à LMT 6,36% 4,34% 5,16% 5,17% 4,31% 4,16% 6,41% 6,04% 171 Remboursement à l'etat dette avalisée 0,52% 0,08% 0,48% 0,38% 0,04% 0,02% 0,04% 0,04% 172 Remboursement à l'etat dette rétrocédée 0,27% 0,09% 0,40% 0,00% 0,04% 0,00% 0,04% 0,04% 710 Droits et frais administratifs 1,01% 0,61% 0,92% 0,63% 0,81% 0,83% 0,82% 0,61% 714 Ventes accessoires de biens 0,01% 0,01% 0,00% 0,01% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 716 Ventes de prestations de services 1,03% 0,91% 1,01% 0,41% 0,88% 0,76% 0,89% 0,71% 719 Loyers immeubles & revenus domaine 0,12% 0,11% 0,12% 0,12% 0,13% 0,10% 0,13% 0,13% 721 IRPP (Impôt sur les Revenus des PP) 5,43% 5,05% 5,07% 4,17% 4,39% 4,68% 4,48% 4,71% 723 IS des sociétés non pétrolières 7,50% 8,07% 8,11% 6,78% 7,96% 7,16% 8,66% 9,34% 724 IR des pers. Domiciliées hors Camer. 1,16% 1,10% 0,97% 1,18% 1,22% 1,42% 1,41% 1,52% 727 Impôts sur la propriété 0,03% 0,08% 0,24% 0,14% 0,20% 0,09% 0,18% 0,17% 728 Impôts sur mutations & transactions 1,07% 1,12% 1,16% 0,96% 0,96% 0,99% 1,03% 1,30% 730 TVA/TCA 24,82% 22,12% 20,10% 20,97% 19,57% 21,51% 20,87% 23,29% 731 Taxe sur produits déterminés & DA 7,44% 6,54% 7,38% 6,06% 6,54% 6,20% 6,90% 7,28% 732 Taxe sur services déterminés 0,20% 0,14% 0,21% 0,13% 0,18% 0,13% 0,24% 0,26% 733 Impôts sur doit d'exercer 1 activité Prof. 1,11% 0,80% 0,85% 0,63% 0,78% 0,71% 0,81% 0,80% 734 Impôts sur autorisation utiliser biens 0,29% 0,29% 0,32% 0,22% 0,27% 0,21% 0,24% 0,26% 735 Autres impôts & taxes sur biens & service 0,70% 0,63% 0,51% 0,47% 0,47% 0,44% 0,48% 0,52% 736 Droits et taxes à l'importation 11,68% 10,73% 10,90% 9,68% 9,92% 9,21% 10,04% 10,44% 737 Droits et taxes à l'exportation 0,17% 0,10% 0,29% 0,05% 0,11% 0,22% 0,24% 0,26% 738 Droits enregistrement et timbre 1,25% 1,09% 1,06% 1,11% 0,91% 1,01% 1,04% 1,23% 739 Autres impôts et taxes non classés 0,09% 0,00% 1,40% 0,50% 0,29% 0,60% 0,59% 0,69% 741 Revenus du secteur pétrolier 20,69% 26,24% 28,59% 29,75% 31,32% 28,83% 26,80% 23,29% 745 Produits financiers à recevoir 0,33% 1,90% 0,51% 0,85% 0,96% 0,74% 1,38% 0,91% 761 Cotisations caisses de retraite APU 1,49% 1,38% 1,91% 1,91% 1,69% 1,23% 1,41% 1,39% 769 Dons except. Coopération internationale 4,94% 6,45% 2,10% 6,76% 5,95% 8,71% 4,75% 4,69% 771 Amendes et condamnations pécuniaires 0,29% 0,03% 0,23% 0,97% 0,10% 0,03% 0,10% 0,04% TOTAL DES RECETTES EN % 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% TOTAL DES RECETTES EN Millions 2 623, , , , , , , , Il ressort de ce tableau que les attentes du Cameroun en matière de ressources se fondent sur la TVA, les revenus pétroliers, les droits et taxes à l importation, l IS des sociétés non pétrolières, les taxes sur les produits déterminés et les droits d accises, et enfin l IRPP. Les variations de ces instruments d une année sur l autre, à la hausse comme à la baisse, devraient donner droit à des explications résumées dans l exposé des motifs des lois, ou présentées lors de l adoption de la loi de règlement des exercices budgétaires. Cela n a pas toujours été le cas. Néanmoins nous pensons, en ce qui concerne l IRPP, que la baisse de son niveau entre 2005 et 2007 semble provenir, d une part de l apurement du fichier solde de la fonction publique 25, qui a permis d éliminer de nombreux salariés fictifs aux revenus exorbitants ; d autre part des licenciements intervenus dans bon nombre d entreprises tant publiques que privées, pour des raisons économiques ou organisationnelles. Entre 2007 et 2008, le niveau réel de cet impôt semble atteint. La remontée prévue en 2009 pourrait se justifier par le relèvement des salaires intervenu en 2008, et la reprise des recrutements programmée dans la fonction publique. Cette relance de l emploi, combinée avec les mesures prises et à maintenir dans la lutte contre la vie chère, pourraient stimuler la consommation. Ceci pourrait justifier la remontée de la TVA après sa phase baissière coïncidant avec celle de l IRPP. Les taxes sur produits déterminés et Droits d Accises sont 25 C est le lieu de concentration du plus grand nombre de salariés au Cameroun. 9
10 restés quasi-stationnaires sur la période, avec des prévisions baissières jusqu en Pourtant, en matière de droits d accises par exemple, la législation a été renforcée en 2006 et ni les importations de véhicules, ni le chiffre d affaires des industries brassicoles pris globalement n ont connu de baisse. Un grand effort de recouvrement reste à faire sur ce point. L évolution des droits et taxes à l importation est quasi identique, alors qu en valeurs absolues, leur recouvrement pourrait être multiplié au moins par deux. La preuve a été donnée à la clôture de l exercice 2008, où la Direction Générale des Douanes annonçait que cet exploit a été réalisé. Mais les prévisions de l année 2009 n ont pas tenu compte de cela, et s alignent sur les données antérieures. Les divers allègements de droits de douanes proposés dans le cadre des gros investissements industriels ne devraient en rien réduire la lancée de l exercice Au contraire, ces allègements devraient booster d autres impôts et taxes intérieurs, à l instar de la TVA et de l IS. En effet, un abaissement des droits de douanes sur un investissement industriel a pour effet de réduire la base de calcul des amortissements et partant des coûts de production. Les produits fabriqués devraient ainsi être plus compétitifs et plus abordables ; et si les autres facteurs de relances ci-dessus sont stabilisés, la consommation s en trouverait accrue. Les droits et taxes à l exportation sont infimes, mais pourraient être considérablement accrus avec les mesures proposées plus haut. Le cas des impôts sur la propriété est identique. Enfin, les prévisions des revenus du secteur pétrolier étaient à la hausse entre 2005 et 2007, sans que cette hausse puisse se justifier par les prévisions d augmentation des cours du Brent. On pourrait penser qu au moment de la préparation du budget, seule la mise en production de nouveaux puits a été entrevue. Il n aurait pas été tenu compte de ce que dans ces nouveaux contrats, la part de production revenant à l Etat est infime 26. De surcroit, le rapport de novembre 2008 sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financière de la nation indique une baisse de la production de 2,0 % entre 2006 et 2007, et une légère hausse de 0,3 % entre 2007 et B LES PROBLEMES ET LES SOLUTIONS POSSIBLES 24.- Comme on peut le constater, les sources d établissement et de modification des impôts sont diverses, éparses et manquent en général de coordination. Une décision prise sur un point peut avoir des répercussions positives ou négatives sur d autres points, sans que l analyse soit forcément menée. Pourtant bon nombre de ces analyses de base ne nécessitent pas de lourdes et couteuses études. Il paraît nécessaire de concevoir une structure pour la coordination, l analyse de la politique fiscale et les conseils à donner en la matière. Le problème est de savoir comment sera composée cette structure, à quel niveau elle se situera, quels seront ses pouvoirs et ses missions. En théorie, cette structure n est pas importante au niveau ministériel si les institutions politiques sont capables de coordonner efficacement la politique fiscale et disposent du soutien analytique nécessaire. Mais ce n est pas le cas au Cameroun comme dans de nombreux pays de l OCDE. La politique fiscale étant un élément de la politique budgétaire, il serait normal que la coordination se fasse au Ministère des finances. C est dans ce sens qu en avril 2007, suite à une recommandation de quelques analystes indépendants, une commission de réforme fiscale et douanière a été créée et rattachée au Ministre des Finances 27. En juin 2007, cette commission a été mise en place, avec cependant une durée de vie limitée à six mois. Rien n était prévu pour les travaux qui seraient en-cours et non achevés à l expiration de ce délai. De même, rien n était prévu pour le suivi de la mise en œuvre des recommandations de ladite commission. Elle a été structurée en dix sous-commissions ; aucun profil n a été définit pour l occupation de l un quelconque des postes qui y étaient crées : coordinateur, coordinateur adjoint, rapporteur, La définition de ces profils de postes aurait évité un certain nombre d écueils. La participation aux réunions des sous-commissions était ouverte à tous ceux qui en manifestaient le désir. Ceci avait l avantage de pouvoir obtenir le plus grand nombre d avis, et l inconvénient de faire place à de nombreux baladeurs. Mais parallèlement aux travaux de la Commission, des comités étaient mis en place par d autres structures avec parfois comme président un représentant de la primature. Ceci fragilisait plus ou moins la Commission, où déjà la Direction Générale des Impôts et celle des Douanes ne se sentaient pas liées. Au terme de son mandat et conformément à l acte la créant, la Commission a remis son rapport à la tutelle le 17 décembre Le rapport contient des mesures à court terme, et des mesures à moyen terme. Les mesures dites à court terme sont celles qui étaient susceptibles d être intégrées dans la Loi de Finances pour l exercice Celles à moyen terme devaient voir leur application différée sur les exercices ultérieurs. Finalement il a été mis en place, par une décision du Ministre des Finances du 10 janvier 2008, un comité de suivi de la mise en œuvre des recommandations de la Commission de Réforme Fis- 26 DIKOUME (A. L.), La fiscalité pétrolière des Etats membres de la CEMAC, précité, n 206 ss. 27 Les experts du FMI avaient plutôt proposé une cellule ou une section rattachée au Ministre des Finances ; les missions de cette structure, suffisamment importante, s y seraient étouffées. 10
11 cale et Douanière, beaucoup plus sérieux, où siègent les représentants des administrations fiscales et des principaux groupements. Son premier rapport annuel est encore en-cours d élaboration, mais il est aisé de remarquer que les administrations fiscale et douanière n y viennent que pour défendre leurs positions et non pour véritablement débattre. Les projets de lois de finances transmis à ce comité semblent l être à titre d information. Ils abordent des sujets retenus à la discrétion des administrations fiscales, et ne tiennent que très peu compte des avis émis après cette première diffusion. Les voyages d études pour la finalisation de certaines recommandations se font sans les représentants des groupements, qui ne peuvent y prendre part que s ils contribuent aux frais de déplacement Il serait souhaitable d arriver à une véritable commission technique de politique fiscale et douanière, où l intérêt de la politique publique prévaudrait, où serait bannît la discrimination entre fonctionnaire et civil, administration fiscale et groupement. Cette Commission technique regrouperait les représentants de tous ces corps, et serait le véritable architecte de la politique fiscale. Les administrations fiscales ne devraient intervenir que pour la mise en œuvre de la politique définie. Pour cela, elles devraient faire passer toutes leurs idées novatrices par ladite commission technique, qui les reprendraient à son compte. Une commission technique forte et bien structurée pourrait amener à parler véritablement de politique fiscale au Cameroun. 11

References: art. 156
 art. 6
 art. 52
 art. 105
 art. 43
 art. 195