Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/C-219-17.htm
Timestamp: 2017-11-19 19:56:46+00:00

Document:
C-219-17
PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Infracciones en materia ambiental
ACTOS ADMINISTRATIVOS EMANADOS POR AUTORIDAD AMBIENTAL COMPETENTE CONTENIDA EN LEY SOBRE PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Garantía efectiva en caso de violación de las condiciones, prohibiciones y obligaciones establecidas en la misma legislación ambiental
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Presupuestos para su existencia
MEDIO AMBIENTE Y REGIMEN SANCIONATORIO-Desarrollo jurisprudencial
PROTECCION DE LA NATURALEZA-Perspectivas en que se concreta
MEDIO AMBIENTE-Deberes primordiales del Estado
En la sentencia C-259 de 2016, luego de hacer una lectura sistemática de la Constitución, la Corte encontró que el Estado asume cuatro deberes fundamentales con relación al medio ambiente: “(i) El deber de prevenir los daños ambientales, entre otros, se contempla en los siguientes preceptos constitucionales: (a) en el mandato de evitar factores de deterioro ambiental (CP art. 80.2), esto es, adoptando de forma anticipada un conjunto de medidas o de políticas públicas que, a través de la planificación, cautelen o impidan el daño al ecosistema y a los recursos naturales; o que, en caso de existir, permitir o habilitar algún impacto sobre los mismos, logren asegurar su aprovechamiento en condiciones congruentes y afines con el desarrollo sostenible. Este deber también se expresa en el (b) fomento a la educación ambiental (CP arts. 67 y 79) y en la garantía (c) a la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente (CP art. 79). (ii) El deber de mitigar los daños ambientales se manifiesta en el control a los factores de deterioro ambiental (CP art. 80.2), en términos concordantes con el artículo 334 del Texto Superior, el cual autoriza al Estado a intervenir, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, y en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, con el fin de racionalizar la economía en aras de mejorar la calidad de vida de los habitantes, y lograr los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Por esta vía, por ejemplo, se destaca la existencia de los planes de manejo ambiental y de las licencias ambientales, que en relación con actividades que pueden producir un deterioro al ecosistema o a los recursos naturales, consagran acciones para minimizar los impactos y efectos negativos de un proyecto, obra o actividad. (iii) El deber de indemnizar o reparar los daños ambientales encuentra respaldo tanto en el principio general de responsabilidad del Estado (CP art. 90), como en el precepto constitucional que permite consagrar hipótesis de responsabilidad civil objetiva por los perjuicios ocasionados a los derechos colectivos (CP art. 88). Adicionalmente, el artículo 80 del Texto Superior le impone al Estado el deber de exigir la reparación de los daños causados al ambiente. Por esta vía, a manera de ejemplo, esta Corporación ha avalado la exequibilidad de medidas compensatorias, que lejos de tener un componente sancionatorio, buscan aminorar y restaurar el daño o impacto causado a los recursos naturales. (iv) Finalmente, el deber de punición frente a los daños ambientales se consagra igualmente en el artículo 80 de la Constitución, en el que se señala la posibilidad de imponer sanciones de acuerdo con la ley. De este precepto emana la potestad sancionatoria del Estado en materia ambiental, cuyo fin es el de garantizar la conservación, preservación, protección y uso sostenible del medio ambiente y de los recursos naturales. Esta atribución, como manifestación del ius puniendi, admite su ejercicio tanto por la vía del derecho administrativo sancionador (lo que incluye el derecho contravencional y el derecho correccional), como a través del derecho punitivo del Estado. Se trata en esencia, de un poder de sanción, que lejos de ser discrecional es eminentemente reglado, sobre todo en lo que refiere a la garantía del derecho fundamental al debido proceso (CP art. 29). Incluso los pronunciamientos reiterados de la Corte han destacado que cualquier medida sancionatoria debe estar sujeta a los principios de legalidad, tipicidad, presunción de inocencia, juez natural, inviolabilidad de la defensa y non bis in ídem”.
REGIMEN SANCIONATORIO AMBIENTAL-Desarrollo legal/REGIMEN SANCIONATORIO AMBIENTAL-Procedimiento
INFRACCIONES EN MATERIA AMBIENTAL-Alcance
CODIGO DE RECURSOS NATURALES RENOVABLES-Prohibiciones, condiciones, restricciones y obligaciones ambientales a sus destinatarios, para el aprovechamiento y uso del medio ambiente y los recursos naturales
AUTORIDAD AMBIENTAL-Competencia
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Integración con el principio de reserva de ley y principio de tipicidad como fundamento del debido proceso administrativo sancionador
IUS PUNIENDI DEL ESTADO-Se encuentra sometido a las reglas propias del debido proceso
ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS SANCIONATORIAS-Aplicación de garantías mínimas del debido proceso penal
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Garantías
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance
POTESTAD REGLAMENTARIA-Sentido y alcance/POTESTAD REGLAMENTARIA CON SUJECION A LA LEY-Jurisprudencia constitucional/POTESTAD REGLAMENTARIA-Límites
La jurisprudencia de esta Corporación al referirse al sentido y alcance de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189-11 Superior, ha indicado que debe ejercerse “por mandato de la Norma Fundamental, de conformidad con los preceptos legales y constitucionales. Así, los actos administrativos emitidos como consecuencia del ejercicio de dicha potestad únicamente pueden desarrollar el contenido de la ley”. Del mismo modo, “la competencia reglamentaria se dirige a la producción de actos administrativos por medio de los cuales lo que se busca es convertir en realidad “el enunciado abstracto de la ley… [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real”. La potestad reglamentaria se conecta, en consecuencia, con la expedición de normas de carácter general - sean ellas decretos, resoluciones o circulares - imprescindibles “para la cumplida ejecución de la ley.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Operancia/TIPO SANCIONATORIO ADMINISTRATIVO-Elementos esenciales
El otro principio que integra el derecho administrativo sancionador y que se encuentra incorporado en el de legalidad, es el de tipicidad. Según este principio “el legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanción indicando todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía, o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su imposición”. De acuerdo con esta definición, son elementos esenciales del tipo sancionatorio administrativo: (i) la descripción específica y precisa de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii) la determinación por la ley de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma, (iii) que exista correlación entre la conducta y la sanción; (iv) la autoridad competente para aplicarla; y (v) el procedimiento que debe seguirse para su imposición.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Aplicación
En el ámbito del derecho administrativo sancionador el principio de legalidad se aplica de modo menos riguroso que en materia penal, por las particularidades propias de la normatividad sancionadora, por las consecuencias que se desprenden de su aplicación, de los fines que persiguen y de los efectos que producen sobre las personas. Desde esta perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele contener normas con un grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo no implica un quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de referencia que permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto particular. Así, el derecho administrativo sancionador es compatible con la Carta Política si las normas que lo integran –así sean generales y denoten cierto grado de imprecisión– no dejan abierto el campo para la arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones o las penas. Bajo esta perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada”; (ii) “las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”; (iii) “la sanción que será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad”.
POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Manifestación del ius puniendi del Estado
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Establecimiento de tipos en blanco/PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Tipos en blanco o conceptos jurídicos indeterminados
Se ha admitido que el legislador no está obligado a detallar con precisión cada uno de los elementos del tipo. Para ello los tipos en blanco o conceptos jurídicos indeterminados, que comprenden aquellos preceptos que contienen descripciones incompletas de tales conductas, “se ajustan al principio de tipicidad y son admisibles constitucionalmente, cuando pueden ser completados y precisados por el intérprete autorizado, logrando éste realizar a satisfacción el respectivo proceso de adecuación típica de la infracción”. Para establecer de manera razonable el alcance y precisión de las conductas y sus sanciones, el operador jurídico puede basarse en el mismo contexto normativo, en las remisiones de las disposiciones, en criterios técnicos, lógicos, empíricos, semánticos o de otra índole. No obstante, “si el concepto es a tal punto abierto, que no puede ser concretado en forma razonable, entonces dichos conceptos desconocen el principio de legalidad, pues la definición del comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos.
INFRACCIONES AMBIENTALES CONTENIDAS EN NORMA SOBRE PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-No puede entenderse que son aquellas que señalen las autoridades administrativas, sino aquellas resultantes del desconocimiento de la normativa ambiental que alude la Ley
ACTOS ADMINISTRATIVOS EMANADOS POR AUTORIDAD AMBIENTAL COMPETENTE-Contenido normativo acusado define lo que debe entenderse por infracción ambiental y, por tanto, no está facultando al reglamento para establecer infracciones
MEDIO AMBIENTE Y SALUBRIDAD PUBLICA-Bienes jurídicos deben ser salvaguardados por el Estado a través de dos campos de reglamentación administrativa
En materia medio ambiental y de salubridad pública la Constitución prevé que estos bienes jurídicos deben ser salvaguardados por el Estado a través de los dos campos de reglamentación administrativa. Por un lado, cuando la autoridad expide reglamentos autónomos o praeter legem en virtud de la competencia atribuida directamente por la Carta (art. 189-11), y del otro, cuando la materia es de la reserva legal, donde la administración solo emite reglamentos ejecutivos o secundum legem, por cuanto esta debe cumplir los fines de la policía y la facultad sancionadora administrativa dentro de los parámetros fijados por la norma legal.
AUTORIDADES AMBIENTALES-Naturaleza policiva de la función atribuida por la ley
La Corte no pierde de vista la “naturaleza policiva de la función atribuida por la ley a las autoridades ambientales”, que vigilan el cumplimiento de las obligaciones, prohibiciones y condiciones establecidas en la ley, a las cuales están sujetos todos los usuarios del medio ambiente y de los recursos naturales. Asimismo, debe tenerse presente que en materia ambiental la actividad sancionatoria tiene un claro raigambre administrativo, toda vez que por expreso mandato superior corresponde a las autoridades de ese sector, con sujeción a la Constitución y a la ley, llevar a cabo las labores de control, inspección y vigilancia de las entidades y particulares que utilizan, aprovechan o afectan el medio ambiente y los recursos naturales (C.P. arts. 49, 70, 80, 188-11-22 y 370).
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO.
Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril dos mil diecisiete (2017)
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política, el ciudadano Milton José Pereira Blanco presentó demanda contra el artículo 5° (parcial) de la Ley 1333 de 2009, “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto del 22 de septiembre de 2016, el magistrado sustanciador admitió la demanda al constatar que reunía los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991. En la misma providencia dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos establecidos en los artículos 241-2 y 278-5 de la Constitución, se fijó en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma y se comunicó de la iniciación del mismo al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Ministro de Minas y Energía y al Ministro de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Adicionalmente se invitó a participar a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Libre, Sergio Arboleda, del Rosario y Santo Tomás, para que intervinieran en el proceso con la finalidad de rendir concepto técnico sobre la constitucionalidad de la disposición demandada.
Asimismo, se invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Agencia Nacional de Licencias Ambientales –ANLA-, a la Asociación de Corporaciones Autónomas y de Desarrollo Sostenible –Asocars-, al Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, a la Federación Nacional de Departamentos y a la Federación Colombiana de Municipios.
Remitiéndose al artículo parcialmente demandado el actor ejemplifica su análisis asegurando que la autoridad pesquera cuenta con facultades para emitir actos administrativos en aplicación del régimen ambiental contenido en el Código de Recursos Naturales, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994, entre otras, pero que en ningún caso puede entrar a tipificar las conductas sancionables.
2. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt.
2. Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible – Asocars.
2. Cuestión previa: aptitud de la demanda e inexistencia de la cosa juzgada.
4. Sobre el medio ambiente y el régimen sancionatorio.
La suspensión de obras por razones ambientales, en los casos en que lo autoriza la ley, deberá ser motivada y se ordenará cuando no exista licencia o cuando, previa verificación del incumplimiento, no se cumplan los requisitos exigidos en la Licencia Ambiental correspondiente” (Subrayas al margen del texto transcrito).
5. Del principio de legalidad, su integración con el de reserva de ley y el de tipicidad como fundamento del debido proceso administrativo sancionador.
En sentencia C-699 de 2015 esta Corporación al definir dicho principio indicó: “la reserva de ley alude a la categoría de fuente jurídica exigida para regular una determinada materia e implica que ciertos temas sean confeccionados por el legislador, no siendo posible su configuración a través de una norma de nivel jerárquico inferior, como, por ejemplo, los reglamentos administrativos. La razón de la reserva de ley reside en garantizar que la disciplina de materias expresamente definidas provenga del procedimiento parlamentario, organismo garante de que las determinaciones sean el resultado de un debate amplio y democrático materializado en disposiciones generales y abstractas. Es decir, que las normas contentivas de prohibiciones sean de rango legal. // Sobre el principio de reserva de ley, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ostentan ese carácter las materias originadas en el ejercicio de la función principal del Congreso, consistente en la creación de la ley. Sin embargo, algunas materias pueden atribuirse al Presidente de la República para que, de manera excepcional actúe como legislador extraordinario, con lo cual la norma material, pero no formalmente, conserva su rango legal[48]”.
En el ordenamiento constitucional colombiano existen dos clases de reserva de ley: (i) Una material, que la conforma el conjunto de supuestos o materias sobre las cuales la Constitución exige una regulación de rango legal. Este tipo de reserva supone que los temas que no han sido reglados por la ley, no pueden ser regulados por normas reglamentarias. Sin embargo, debe precisarse que excepcionalmente el Presidente de la República a través de una norma con fuerza de ley, como legislador extraordinario con facultades expresamente otorgadas, pueda reglamentar el tema correspondiente[49]. (ii) Otra formal, que significa que cualquier materia, por intrascendente que sea, que haya sido regulada en la ley, no puede ser modificada por un reglamento. En razón a las materias restringidas o a los trámites especiales exigidos, sólo el Congreso está facultado para realizar la regulación[50].
Lo anterior significa que en el marco de producción de las normas jurídicas, la potestad reglamentaria faculta al Ejecutivo a expedir reglamentaciones para la cumplida ejecución de las leyes, sin que, claro está, se sobrepasen los límites de las materia sujetas a reserva de ley. Esta potestad dispuesta en el numeral 11 del artículo 189 Superior, habilita al Presidente de la República en su doble condición de jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa para expedir reglamentos de carácter general y abstracto que facilitan la ejecución de la ley, detallando los aspectos técnicos y operativos necesarios para tal propósito, sin que pueda modificar, ampliar o restringir su contenido y alcance. Por consiguiente, para que en el ordenamiento jurídico no se incurra en ambigüedades, el Congreso debe establecer los parámetros precisos en aquellas materias que no desarrolla de forma integral[52].
“La potestad reglamentaria como lo ha sostenido esta Corporación no puede emplearse para reglamentar asuntos que discrepen sustancialmente de la norma identificada como objeto de esa potestad; cuando así se procede, es claro que se configura una violación al ordenamiento constitucional, precisamente en la norma que reconoce la competencia (artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política), además de la Ley que es objeto de regulación, ya que no le es posible al Gobierno Nacional, so pretexto de reglamentar la ley, introducir en ella alteraciones que desvirtúan la voluntad del legislador pues los límites de esta facultad los señala la necesidad de cumplir adecuadamente la norma que desarrolla; tiene sí la responsabilidad de hacer cumplir la ley y de crear los mecanismos necesarios para hacerla efectiva pues de lo contrario ésta quedaría escrita pero no tendría efectividad. Como lo ha sostenido la jurisprudencia la función que cumple el gobierno con el poder reglamentario, es la complementación de la ley, en la medida en que se trata de una actualización y enfoque a las necesidades propias para su eficaz ejecución y no un ejercicio de interpretación de los contenidos legislativos, ni de su modo de encuadrar las distintas situaciones jurídicas en los supuestos que contiene. Reglamentar una ley implica dictar las normas generales necesarias que conduzcan a su cumplida aplicación, tal como precisar definiciones o aclarar etapas del procedimiento previsto en la ley, alcanzando el grado de generalidad o especificidad que determine el Presidente, según el contenido de la ley reglamentada, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le reconoce”[53] (destaca la Sala).
“Considerado el punto desde esta perspectiva, al Presidente de la República le está vedado ampliar o restringir el sentido de la Ley. No puede tampoco suprimir o modificar las disposiciones previstas en la Legislación pues con ello estaría excediendo sus atribuciones. Es de desatacar aquí, que no todas las leyes ordinarias requieren ser reglamentadas. Existen leyes que han sido formuladas por el Legislador de manera tan detallada y los temas en ellas contenidos han sido desarrollados en forma tan minuciosa, que prima facie no habría espacio para una regulación ulterior[55].
8.- Lo dicho enlaza con la idea según la cual la extensión de la potestad radicada en cabeza del Ejecutivo por el artículo 189 numeral 11, depende de la forma, así como del detalle, con que la Ley reguló los temas correspondientes. Precisamente aquí se acentúa que la facultad reglamentaria no es absoluta y debe ejercerse dentro de las fronteras que marcan la Constitución y la Ley. El objeto de la potestad reglamentaria consiste, entonces, en contribuir a la concreción de la ley y se encuentra, por consiguiente, subordinada a lo dispuesto por ella sin que sea factible alterar o suprimir su contenido ni tampoco reglamentar materias cuyo contenido esté reservado al Legislador[56]” (destaca la Sala).
Esta Corporación también ha reconocido a los organismos y a las autoridades que siguen en la jerarquía administrativa al Presidente de la República, tales como Ministerios[57], Departamentos Administrativos, Superintendencias, entre otras, cierta competencia regulativa, de carácter residual y accesoria, que los habilita para insertar la voluntad del legislador en las últimas posibilidades de aplicación de la norma general[58]. De esta manera, para la Corte mientras al Presidente le pertenece emitir criterios para la debida observancia de la voluntad legislativa, los demás órganos subordinados deben, a su turno, expedir la regulación “necesaria para pormenorizar el proceso de implantación de esa voluntad. Es esta una función de afinamiento que procede desde los trazos más amplios fijados por el legislador hasta los detalles prácticos más concretos, establecidos por el ejecutor de la medida”[59].
6. Análisis de la expresión acusada.
A LA SENTENCIA C-219/17
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5o (parcial) de la Ley 1333 de 2009, "Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito exponer las razones por las cuales discrepo de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala.
1. De conformidad con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, el debido proceso y, específicamente, el principio de legalidad se aplica integralmente al derecho sancionatorio, en los diversos sectores del sistema jurídico que tradicionalmente han sido configurados con este carácter. Así, su cobertura alcanza paradigmáticamente el derecho penal, los diversos regímenes disciplinarios, las normas sobre infracciones de policía, el derecho sancionatorio ambiental, las disposiciones sancionatorias en materia tributaria y los juicios por indignidad política[82]-
En los anteriores campos, el principio de legalidad se traduce más exactamente en una garantía doble. Por un lado, implica que las conductas sancionables deben estar soportadas en descripciones típicas, claras, específicas e inequívocas, no indeterminadas o, al menos, no excesivamente indeterminadas. Se hallan proscritos, con arreglo al principio de legalidad, supuestos de hecho y sanciones inciertas, así como la equivocidad o excesiva ambigüedad sobre el significado de los predicados, de los verbos rectores y de los ingredientes normativos que califican el comportamiento objeto de sanción, así como de la sanción misma (principio de estricta legalidad, de estricta tipicidad o de taxatividad)[83].
Por otro lado, la Corte ha sido enfática al sostener que el principio de legalidad supone, ante todo, que las conductas sancionables y las propias sanciones deben tener un origen legal, de manera que la definición de ambos componentes no puede ser delegada en una autoridad administrativa. Se predica a este respecto una reserva de ley, en la medida en que los propios enunciados normativos provenientes del legislador deben contener y describir los comportamientos y las sanciones a ser impuestas en cada caso[84]. En particular, el principio de legalidad en materia sancionatoria impide conferir a las autoridades administrativas la potestad para elevar una específica conducta, una omisión o los efectos de un comportamiento a una infracción susceptible de sanción.
En un Estado democrático, la evaluación y definición acerca de que una conducta es socialmente indeseable, de que vulnera bienes jurídicos de interés general y de que lo hace en tal medida que es necesario prohibirla mediante el desincentivo provocado por la sanción, corresponde exclusivamente al Congreso de la República, como órgano de representación popular. Solo este cuenta con la legitimidad suficiente para identificar la existencia de un interés jurídico que concierne a todos y que tiene un alcance colectivo, para establecer cuál comportamiento cuenta con la capacidad de generar afectaciones a ese bien público y para adoptar la decisión de prohibirlo, mediante la imputación de una determinada sanción. Por esta razón, el principio constitucional de legalidad comporta la prohibición de que la definición de esas conductas recaiga en un órgano distinto al legislador.
2. La Sentencia de la cual me aparto sostiene que en el derecho administrativo sancionatorio, el principio de reserva de ley debe ser matizado, de manera que le es posible al legislador establecer solamente un marco de referencia de las conductas y de sus sanciones, en tanto que la autoridad administrativa se encuentra facultada para reglamentar lo previsto en la ley, siempre que no le sea trasladada la atribución de definir los comportamientos y las consecuencias aplicables. Sobre esta base, considera que la disposición impugnada respeta el principio de legalidad.
La Sentencia argumenta que en el fragmento acusado, según el cual, "se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en... los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente", el legislador no habilita a las autoridades ambientales competentes para crear infracciones en esta materia, sino que solamente establece una "definición''' de infracción ambiental. Sin embargo, inmediatamente después, la Sentencia indica que, conforme a la citada definición, "pueden derivarse infracciones en materia ambiental... producto del desconocimiento de los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente, como licencias, concesiones y permisos".
De la misma manera, la providencia sostiene que "no puede entenderse que las infracciones ambientales son aquellas que señalen las autoridades administrativas, sino aquellas resultantes del desconocimiento de la normativa ambiental a que alude la ley". No obstante, al mismo tiempo, señala: "(a)sí, el operador administrativo... debe analizar si... hubo una violación a las obligaciones, prohibiciones o condiciones previstas tanto en el Código de Recursos Naturales Renovables, la Ley 99 de 1993 «y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados por la autoridad ambiental competente».
La Sentencia concluye que el enunciado demandado contiene un reenvío a actos administrativos de las autoridades ambientales constitucionalmente válido, por cuanto estas son depositarías de información y tienen mayor contacto con los temas de implementación de la legislación ambiental, de manera que coadyuvan a la concreción y materialización de las infracciones ambientales, frente a variables de tiempo, modo y lugar que el legislador no puede siempre prever.
3. En mi criterio, la argumentación anterior posee una notable contradicción. La norma demandada señala que "se considera infracción ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en... los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente". Para la posición mayoritaria, mediante este fragmento el legislador solamente define aquello que debe entenderse como infracción ambiental, pero no habilita a las autoridades administrativas a crear infracciones ambientales. Sin embargo, inmediatamente después, la decisión afirma que, con base en la referida definición, pueden existir infracciones ambientales derivadas de actos administrativos.
La afirmación anterior, como resulta obvio, es contraria al planteamiento de que la disposición no otorga a los actos o a las resoluciones administrativas la competencia para consagrar infracciones ambientales. Si el concepto de infracción comprende el desconocimiento, entre otras normas, de aquellas de este último rango, como lo reconoce la propia providencia, las autoridades administrativas cuentan entonces con la potestad de crear conductas infractoras violatorias del ambiente. La Sentencia insiste en que el segmento impugnado no puede ser interpretado en el sentido de que autoridades administrativas tienen dicha competencia, pues las infracciones solo resultan del desconocimiento de la "normativa ambiental a que alude la ley". El problema es que la ley, entre otras fuentes, alude a "actos administrativos", lo cual conduce a que considerar que las autoridades administrativas tienen, en efecto, la competencia para establecer infracciones ambientales.
Por otro lado, en vía de principio, es verdad que una norma conceptual (o definitoria) es distinta a una norma que concede una competencia, pues las dos tienen diferentes estructuras deónticas y poseen funciones distintas. Sin embargo, como ha sido puesto de presente por algunos autores[85], una norma de competencia siempre puede ser interpretada como una norma conceptual y, en este caso, no es claro, ni la sentencia proporciona argumento alguno para justificar por qué, debido a la estructura que adopta la regla demandada, no constituye una norma conceptual que confiere una competencia a las autoridades administrativas.
5. Pero más allá de los problemas argumentativos de la Sentencia, en mi opinión la norma acusada trasgredía el principio de legalidad. Comparto que esta garantía constitucional tiene algunos matices y se flexibiliza en campos sancionatorios distintos al derecho penal, de manera que, principalmente, la taxatividad de los tipos sancionatorios contemplados en la ley no es exigido en la misma medida. Así mismo, la técnica legislativa del reenvío, no solo es permitida, como de hecho lo es en el Código Penal, sino que son constitucionales remisiones ciertamente más laxas. Con todo, desde mi punto de vista, la norma acusada ni siquiera hace uso de algo que pueda ser equiparado a un reenvío, como lo estimó la mayoría de la Sala.
En los tipos sancionatorios en blanco y en las remisiones en general, la ley consagra un comportamiento, caracterizado por aquello que la doctrina denomina un verbo rector, identifica un específico objeto sobre el cual recae la conducta y le asocia ciertas consecuencias jurídicas. Sin embargo, para la determinación completa del alcance y el contenido de la prohibición, el intérprete debe recurrir a otras normas jurídicas. Puede ocurrir que el legislador expresamente las mencione o que, debido al carácter técnico de los conceptos empleados o a su pertenencia a otro ámbito de regulación, resulte clara la necesidad de recurrir a ellas. El tipo que contiene una remisión, en todo caso, no implica que el legislador delega la configuración de la prohibición, en sus elementos básicos, especialmente en la identificación de la conducta, en otra norma distinta, sino solamente la completa determinación del contenido y de los predicados ya mencionados en el tipo sancionatorio.
En este orden de ideas, al señalar que "se considera infracción ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en... los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente", en mi opinión, el legislador no introdujo una remisión similar para los tipos sancionatorios, a fin de garantizar la completa determinación de infracciones ambientales. Por el contrario, introdujo una cláusula general, mediante la cual, establece dentro de las fuentes jurídicas de las infracciones ambientales, no solo a la ley, sino también los actos administrativos expedidos por autoridades administrativas. En otros términos, el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 amplía el conjunto de fuentes autorizadas para fijar infracciones ambientales y confiere también esta competencia a las autoridades administrativas, lo cual, a mi juicio, es violatorio del principio de legalidad.
En cierto punto, la Sentencia sostiene que, "a través del empleo de una remisión, una norma sancionadora hace suyo o legitima el contenido de un precepto, mandato o disposición consagrado en un instrumento o norma distinta, estableciendo de manera expresa que el incumplimiento de aquéllos, constituirá una infracción administrativa a la cual podrá ser aparejada la correspondiente sanción". Esta consideración es cierta, sin embargo, solamente cuando la remisión tiene por objeto completar la determinación del contenido y alcance de específicos predicados o del supuesto de hecho mencionados en la ley. No se puede sostener, en cambio, que la ley, al conferir a los actos administrativos el carácter de fuente de infracciones ambientales, legitime y otorgue a las completas conductas y descripciones contenidas en estos la naturaleza de infracciones de rango legal. En realidad, esa actuación sería contraria a la Carta, por violación al principio de legalidad, pues el legislador no puede desprenderse de su obligación constitucional.
6. En suma, en mi criterio, la disposición acusada era incompatible con la Constitución y debió ser declarada inexequible. Su texto es equivalente a si el legislador, en el Capítulo Único, Título XI, del Código Penal, en lugar de determinar, con sus verbos rectores y circunstancias específicas, los tipos penales contra los recursos naturales y el medio ambiente y sus correspondientes sanciones, estableciera una cláusula general, según la cual, "comete delito contra los referidos bienes jurídicos todos aquellos que desconozcan las normas expedidas por las autoridades ambientales competentes". Esta norma no constituiría una remisión constitucionalmente válida, pues en realidad trasladaría la competencia para fijar los tipos sancionatorios a autoridades administrativas, con violación del principio de legalidad.
6. Por último, debo observar que, como lo puso de presente el demandante, la Sentencia C-699 de 2015 constituía un precedente relevante para el control de constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009, contrario a lo señalado por la mayoría. En la citada Sentencia, se examinó la constitucionalidad del artículo 53 del Estatuto General de Pesca, según el cual, se consideraba infracción toda acción u omisión que constituyera violación de las normas contenidas, entre otras fuentes, en disposiciones "reglamentarias". La Corte encontró que la expresión "reglamentarias" implicaba que la configuración de la conducta prohibida quedaba a la discrecionalidad de la autoridad administrativa y, con ello, "se quebrantaba la exigencia constitucional de tipicidad y reserva legal, imperativa en el derecho administrativo sancionador ".
Consideró que las conductas prohibidas deben ser estipuladas por ley y cuando se remite su descripción detallada a una norma de menor nivel jerárquico, como el reglamento, corresponde al legislador delimitar su contenido a través de la configuración de los elementos estructurales del tipo, cuestión que no estaba verificada en el artículo 53 de la Ley 13 de 1990, habida cuenta del reenvío normativo a los reglamentos. En consecuencia, declaró la inexequibilidad de la expresión "y reglamentarias ".
La Sentencia de la cual me aparto, con base en los diferentes contextos normativos y la tesis sobre el carácter meramente definitorio de la disposición acusada, defiende que la Sentencia C-699 de 2015 no constituía un precedente. Estos elementos, sin embargo, no eran relevantes para la consideración de que el criterio interpretativo mencionado, contenido en la citada providencia, constituía realmente un precedente aplicable a este caso, que debió haber llevado a la inexequibilidad de la disposición acusada.
En los anteriores términos, dejo expuestas las razones que me llevaron a salar el voto dentro de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena.
Referencia Expediente D-l 1662
Demanda de Inconstitucionalidad contra el artículo 5o (parcial) de la ley 1333 de 2009 "por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones"
Aclaro mi voto, frente a la sentencia C-219 de 2017
La solución prevista en este asunto es que es el legislador quien debe establecer las infracciones ambientales y que, en esta oportunidad, las definió, como violación por acción u omisión de las disposiciones ambientales. Así, la infracción no la definen los actos administrativos, si no que estos tienen relevancia en cuanto hacen parte de las disposiciones ambientales.
Al respecto cabe precisar que la remisión a un conjunto amplísimo de normas implica (i) que no se define el núcleo de la conducta; (ii) que el aplicador necesitará una cantidad de normas igualmente amplia para determinar la existencia de la sanción, (iii) que resultará difícil para los asociados comprender que es lo sancionado.
En otros términos, a partir del propósito de salvar la reserva general de ley (definición legislativa de la infracción) podría generarse un desconocimiento de la reserva estricta de ley (tipicidad)
Además mediante la sentencia C-669 de 2015[86] se declaró parcialmente inexequible una regulación semejante.
No encuentro que en este caso se haya tomado en consideración el precedente.
En esa ocasión, la norma demandada, era el artículo 53 del Estatuto General de Pesca[87].
Al examinar la norma la Corte sostuvo:
"El Artículo 53 de la Ley 13 de 1990 es exequible, ya que la estipulación de una infracción genérica no quebranta per se el ordenamiento constitucional, en la medida en que esta sea determinable, a partir de la concreción que sistemáticamente alcance a través de las otras normas que el legislador haya dispuesto, ya sean del Estatuto General de Pesca o en otras leyes que regulen la materia.
Lo anterior, sin perjuicio de la expresión "y reglamentos" contenida en el mismo Artículo 53, la cual es inexequible, toda vez que contraviene los principios de legalidad y reserva de ley, al investir de manera permanente al ejecutivo para establecer infracciones mediante la expedición de actos administrativos de carácter general. Esto comporta un reenvió impreciso en el que no puede determinarse la conducta sancionada, [88]quedando a la discrecionalidad del operador su configuración y, con ello quebrantar la exigencia constitucional de la tipicidad imperativa en el derecho administrativo sancionador".
Estimo que al menos debió exponerse en la sentencia, si la decisión mencionada se constituía o no en un precedente y establecer expresamente en caso de que no lo fuera, las razones para considerarlo así, y al contrario, si se estimaba que la decisión era precedente, plantear por lo menos, los vigorosos argumentos, que llevaban a la Corte a separarse de este.
[35] De acuerdo al artículo 189-11 de la Constitución Política, le corresponde al Presidente de la República reglamentar las leyes, mediante la expedición de actos administrativos obligatorios o necesarios para detallar y desarrollar el contenido de la ley.
[53] Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00125-00(5242-05). Consejero Ponente: Alfonso Vargas Rincón. Octubre 21 de 2010.
[56] Ibíd. Cfr., también, Corte Constitucional. Sentencia C-028 de 1997.
[57] En sentencia C-1005 de 2008 la Corte precisó que: “la tarea de los Ministerios consiste en desarrollar funciones previamente determinadas en la Legislación y en el Reglamento por lo que en relación con la posibilidad de regulación que les asiste, su competencia es de orden residual y sus atribuciones de regulación ostentan un carácter subordinado a la potestad reglamentaria del Presidente de la República así como atañen únicamente al ámbito de su respectiva especialidad”.
[58] Según el Consejo de Estado, “el Presidente de la República es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro de las cuales está justamente la reglamentaria. De allí que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Juan Alberto Polo Figueroa. Bogotá D. C., 24 de agosto de 2000. Radicación número 6096.
[68] La doctrina especializada se ha ocupado de estudiar esta materia, haciendo precisiones importantes: “Las normas y los actos administrativos hacen parte del ordenamiento jurídico cuando han sido expedidos, en debida forma, por la autoridad competente, en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales o legales; se han promulgado, publicado, comunicado, inscrito o notificado en la forma que exige la Constitución y la ley; y si, además, se encuentran vigentes, es decir que no han sido modificados, subrogados o derogados, expresa o tácitamente por una norma posterior, o declarados inexequibles o nulos. // Por tal razón, no constituye infracción ambiental la inaplicación de normas que han perdido su vigencia, por derogatoria expresa o tácita, o por la declaratoria de inexequibilidad o nulidad, proferida previamente por autoridad competente, como tampoco lo es la ignorancia de disposiciones o mandamientos que se encuentran en proceso de formación legal, como es el caso de proyectos de ley o de reglamento que aún no han nacido a la vida jurídica, aun cuando sus pretensiones sean de público conocimiento o resulten necesarias y de urgente aplicación para salvaguardar la integridad del medio ambiente”. Gloria Lucía Álvarez Pinzón. Las infracciones ambientales. Nuevo régimen sancionatorio ambiental. Universidad Externado de Colombia, primera edición, abril de 2010, pág. 213.
[82] En la Sentencia C-530 de 2003. se presente que, incluso, la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia sostenía ya este punto de vista: (e)sta Corte se ha pronunciado sobre el alcance del debido proceso en el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, la cual se materializa en diversos ámbitos, en los cuales cumple diferentes finalidades de interés general. Algunas de sus expresiones son el derecho penal, el derecho disciplinario, el ejercicio del poder de policía o la intervención y control de las profesiones. Así, esta Corporación ha aceptado el criterio sostenido por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercía la guarda de la Constitución, según el cual el derecho sancionador del Estado es una disciplina compleja pues recubre, como género, al menos cinco especies: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política o "impeachment"".
[83] Cfr. Sentencias C-539 de 216, C-343 de 2006 y C-297 de 2016.
[84] Ver Sentencias C-l 161 de 2000, C-597 de 2000, C-597 de 1996, C-417 de 1993 y C-280 de 1996.
[85] Bulygin, Eugenio, "Sobre las normas de competencia", en Alchourrón, Carlos y Bulygin Eugenio, Análisis lógico y derecho, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, pp. 496-497.
[86] MP. Luis Ernesto Vargas Silva
[87] Artículo 53 de la Ley 13 de 1990. "Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca", establece "Se tipifica como infracción toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en la presente Ley y en todas las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia."

References: artículo 334
 artículo 80
 artículo 80
 artículo 189
 artículo 241
 artículo 5
 artículo 2
 artículo 244
 artículo 189
 artículo 189
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 5
 artículo 53
 Artículo 53
 Artículo 53
 artículo 189
 Artículo 53