Source: http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&zoom=&type=show_document&highlight_docid=aza%3A%2F%2F26-10-2011-2C_457-2011
Timestamp: 2016-10-26 11:35:05+00:00

Document:
2C_457/2011 (26.10.2011)
2C_457/2011
Schweizerischer Bauernverband,
Bundesamt f�r Gesundheit.
Bewilligung von nach ausl�ndischen technischen Vorschriften hergestellten Produkten (K�se),
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung III, vom 2. Mai 2011.
Die Goldsteig K�sereien Bayerwald GmbH, Cham, ersuchte am 30. Juni 2010 das Bundesamt f�r Gesundheit (BAG; nachfolgend: Bundesamt) um Bewilligung, "Mozzarella schnittfest gerieben" als Lebensmittel nach dem Cassis-de-Dijon-Prinzip in der Schweiz in Verkehr bringen zu d�rfen. Das Bundesamt gab mit Verf�gung vom 26. August 2010 dem Gesuch statt und traf zugleich als integrierenden Bestandteil dieser Verf�gung folgende Allgemeinverf�gung:
Geriebener K�se, hergestellt nach deutschem Recht, der in Deutschland rechtm�ssig in Verkehr ist, darf in die Schweiz eingef�hrt bzw. in der Schweiz hergestellt und in Verkehr gebracht werden, auch wenn er nicht den in der Schweiz geltenden technischen Vorschriften entspricht.
2. Ausl�ndische Rechtserlasse, deren Vorschriften das Lebensmittel zu entsprechen hat (Art. 8 Abs. 1 Bst. b VIPaV)
Das Lebensmittel hat den einschl�gigen technischen Vorschriften der Europ�ischen Union (EU) und Deutschlands zu entsprechen. Massgeblich sind insbesondere folgende Rechtsakte:
Deutsche K�severordnung vom 14. April 1986
Deutsche Verordnung �ber die Kennzeichnung von Lebensmitteln vom 15. Dezember 1999
Bei Herstellung des Lebensmittels in der Schweiz m�ssen die schweizerischen Vorschriften �ber den Arbeitnehmer- und den Tierschutz eingehalten werden.
Einer allf�lligen Beschwerde gegen diese Allgemeinverf�gung wird ... die aufschiebende Wirkung entzogen.
Die Allgemeinverf�gung wurde am 31. August 2010 im Bundesblatt er�ffnet (BBl 2010 5510).
Dagegen erhob der Schweizerische Bauernverband (SBV; im Folgenden: Bauernverband) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Der Bauernverband hat nach der von ihm dem Bundesverwaltungsgericht eingereichten Mitgliederliste 82 Mitglieder und setzt sich aus rund 20 kantonalen Berufsorganisationen sowie verschiedenen landwirtschaftlichen Fachorganisationen zusammen. Die Berufs- und Fachorganisationen, die (unter anderem) im Bereich der Milchverarbeitung und K�seproduktion t�tig sind, machen dabei ungef�hr die H�lfte der Mitglieder aus. Der Bauernverband beantragte vor dem Bundesverwaltungsgericht im Wesentlichen die Aufhebung der Allgemeinverf�gung, weil diese gegen das �berwiegende �ffentliche Interesse des Schutzes der Konsumentinnen und Konsumenten sowie gegen die Lauterkeit des Handelsverkehrs verstosse.
Mit Urteil vom 2. Mai 2011 trat das Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein, da der Bauernverband dazu nicht legitimiert sei.
Der Bauernverband f�hrt Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht mit dem Antrag, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben und dieses sei anzuweisen, auf die Sache einzutreten.
Das Bundesamt schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht hat auf eine Stellungnahme verzichtet.
Angefochten ist ein Nichteintretensentscheid des Bundesverwaltungsgerichts im Bereich der Gesetzgebung �ber die Lebensmittel sowie �ber die technischen Handelshemmnisse des Bundes. Dagegen steht die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG offen.
Nach Art. 6 Abs. 1 LMG d�rfen Lebensmittel, die den Anforderungen dieses Gesetzes und seinen Ausf�hrungsbestimmungen nicht entsprechen, nicht oder nur mit Auflagen verwendet oder an den Konsumenten abgegeben werden. Gem�ss Art. 4 Abs. 2 lit. b der Lebensmittel- und Gebrauchsgegenst�ndeverordnung vom 23. November 2005 (LGV; SR 817.02) legt das Eidgen�ssische Departement des Innern (EDI) die Anforderungen an die zul�ssigen Lebensmittel fest. Nach Art. 16a Abs. 1 THG, in der Fassung vom 12. Juni 2009, in Kraft seit dem 1. Juli 2010, d�rfen Produkte in Verkehr gebracht werden, wenn sie den technischen Vorschriften der Europ�ischen Gemeinschaft (EG) und, bei unvollst�ndiger oder fehlender Harmonisierung in der EG, den technischen Vorschriften eines Mitgliedstaats der EG oder des Europ�ischen Wirtschaftsraums (EWR) entsprechen und im EG- oder EWR-Mitgliedstaat rechtm�ssig in Verkehr sind. Das Inverkehrbringen von Lebensmitteln, f�r die Art. 16a Abs. 1 gilt und die den schweizerischen technischen Vorschriften nicht entsprechen, bedarf einer Bewilligung des Bundesamts (Art. 16c THG), die als Allgemeinverf�gung erteilt wird (Art. 16d Abs. 2 THG). In diesem Sinne hat das Bundesamt mit der Verf�gung vom 26. August 2010 das Inverkehrbringen des fraglichen geriebenen K�ses, dessen Herstellung mit dem deutschen Recht im Einklang steht und der in Deutschland rechtm�ssig in Verkehr ist, in der Schweiz bewilligt, und zwar unabh�ngig davon, ob auch die hiesigen Vorschriften zur Produktion und zum Inverkehrbringen von Reibk�se in der Schweiz erf�llt sind.
3.1 Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde vor dem Bundesverwaltungsgericht berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine M�glichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verf�gung besonders ber�hrt ist und ein schutzw�rdiges Interesse an deren Aufhebung oder �nderung hat. Diese Anforderungen sind besonders bedeutend, wenn es wie hier um die Beschwerde eines Dritten geht, der nicht Verf�gungsadressat ist, sondern gegen eine den Adressaten beg�nstigende Verf�gung Beschwerde erhebt. Der Beschwerdef�hrer muss durch den angefochtenen Entscheid st�rker als ein beliebiger Dritter betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines �ffentliches Interesse berechtigt - ohne die erforderliche Beziehungsn�he zur Streitsache selber - nicht zur Beschwerde (BGE 135 II 172 E. 2.1 S. 174 f.; 135 II 145 E. 6.1 S. 150 f.; 133 II 249 E. 1.3.1 S. 252 f.; 131 II 587 E. 2.1 und E. 3 S. 588 ff.). Juristische Personen k�nnen zur Wahrung ihrer eigenen Interessen Beschwerde f�hren. Sie k�nnen aber auch die Interessen ihrer Mitglieder geltend machen, wenn es sich um solche handelt, die sie nach ihren Statuten zu wahren haben, die der Mehrheit oder doch einer Grosszahl ihrer Mitglieder gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung durch Beschwerde jedes dieser Mitglieder befugt w�re ("egoistische Verbandsbeschwerde"; BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 542, mit Hinweisen).
3.2 Die Vorinstanz hat festgestellt, dass der Beschwerdef�hrer eine juristische Person und statutarisch zur Wahrung der Interessen eines Grossteils seiner Mitglieder im Zusammenhang mit der Milchverarbeitung und K�seproduktion befugt ist. Indessen seien seine Mitglieder zur Beschwerde nicht berechtigt. Deren Beschwerdelegitimation richte sich nach den Kriterien der Konkurrentenbeschwerde. Diese sei nicht schon aufgrund der blossen Bef�rchtung zu bejahen, einem verst�rkten Konkurrenzdruck ausgesetzt zu sein; vielmehr liege diese Art des Ber�hrtseins im Prinzip des freien Wettbewerbs. F�r die Bejahung der Beschwerdelegitimation bed�rfe es einer spezifischen Beziehungsn�he, die durch eine spezielle Zulassungs- oder Kontingentierungsordnung geschaffen werden k�nne; ferner seien Konkurrenten zur Beschwerde legitimiert, wenn sie geltend machten, andere Konkurrenten w�rden rechtsungleich bzw. privilegiert behandelt. Der Beschwerdef�hrer mache aber lediglich �ffentliche Interessen geltend. Die behaupteten wirtschaftlichen Nachteile begr�ndeten keine ausreichende spezifische Beziehungsn�he. Die Konkurrenten w�rden auch nicht gegen�ber den Mitgliedern des Beschwerdef�hrers privilegiert, k�nnten doch diese Mitglieder ebenfalls gem�ss Art. 16b THG nach den Vorgaben der angefochtenen Verf�gung geriebenen K�se f�r den inl�ndischen Markt produzieren. Schliesslich begr�nde auch das Interesse an der Wahrung des Qualit�tsstandards die Beschwerdelegitimation nicht.
3.3 Diese �berlegungen der Vorinstanz entsprechen sowohl in Bezug auf die Konkurrentenbeschwerde (Urteil 2C_694/2009 vom 20. Mai 2010, in BGE 136 II 291 nicht publ. E. 1.1; BGE 127 II 264 E. 2c; 125 I 7 E. 3d ff.; vgl. auch BGE 131 I 205 E. 2.3) als auch auf die fehlende Legitimationsbegr�ndung rein �ffentlicher oder ideeller Interessen oder des allgemeinen Interesses an richtiger Rechtsanwendung (BGE 136 I 49 E. 2.1; 135 II 172 E. 2.1; 123 II 376 E. 4a) der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Insbesondere kann das Interesse, dass keine gesundheitsgef�hrdenden oder sonst wie die Vorschriften nicht erf�llenden Lebensmittel in Verkehr gebracht werden, keine Beschwerdelegitimation begr�nden (BGE 123 II 376 E. 4b/bb), und zwar auch nicht zu Gunsten der Konkurrenten, welche bef�rchten, infolge der angeblich rechtswidrigen Zulassung neuer Produkte einen Umsatzr�ckgang zu erleiden (BGE 123 II 376 E. 5b). Wohl mag die beanstandete Zulassung von geriebenem K�se aus Deutschland Auswirkungen auf die wirtschaftliche T�tigkeit der Mitglieder des Beschwerdef�hrers zeitigen; es handelt sich dabei aber um die normale Konsequenz des wirtschaftlichen Wettbewerbs, was nach dem Gesagten gerade keine Beschwerdelegitimation zu begr�nden vermag. Die vom Beschwerdef�hrer geltend gemachten Interessen des Konsumentenschutzes und der Lauterkeit des Handelsverkehrs sind allgemeine �ffentliche Interessen, die ebenfalls kein schutzw�rdiges Interesse im dargelegten Sinne begr�nden (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 2.3). Es verh�lt sich auch anders als in BGE 135 II 243 E. 1.2, wo das Bundesgericht auf eine Beschwerde von Winzern eingetreten ist, die sich gegen einen Erlass wehrten, welcher die Befugnis zur Verwendung einer kontrollierten Ursprungsbezeichnung f�r Weine ausdehnen wollte. Die Ursprungsbezeichnungen umschrieben nach festgelegten Kriterien einen Kreis von Produzenten, welche f�r ihre Produkte eine bestimmte Bezeichnung verwenden d�rfen; solche Regelungen dienen der Absatzf�rderung, indem die bezeichneten Produkte gegen�ber anderen einen gewissen Mehrwert aufweisen sollen (vgl. Art. 14 LwG sowie die GUB/GGA-Verordnung [SR 910.12]; BGE 137 II 152 E. 4.3; Urteil 2C_852/2009 vom 29. Oktober 2010 E. 6.2, sic! 3/2011 S. 176). Sie stellen eine spezielle Zulassungsordnung f�r die umschriebenen Produkte bzw. ihre Produzenten dar, so dass diese ein schutzw�rdiges Interesse daran haben, dass der Kreis nicht ausgedehnt wird. Vorliegend geht es demgegen�ber um die Anwendung von Vorschriften, die f�r die ganze Schweiz einheitlich gelten und eine gesundheitspolizeiliche und lauterkeitsrechtliche Zielsetzung haben (vgl. Art. 1 LMG). Die richtige oder allenfalls falsche Anwendung solcher Vorschriften ber�hrt die Hersteller der betreffenden Produkte nicht "besonders" im Sinne von Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG (BGE 131 I 198 E. 2.5 und 2.6). Anders zu entscheiden w�rde bedeuten, dass jeder Konkurrent gegen jeden Rechtsanwendungsakt, der eine konkurrierende T�tigkeit zul�sst, Beschwerde erheben k�nnte, weil dadurch seine Absatzchancen reduziert werden. Das liefe auf eine generelle Zulassung der Konkurrentenbeschwerde hinaus, was nach dem Gesagten nicht dem Sinn des Gesetzes entspricht.
4.1 Der Beschwerdef�hrer macht geltend, es sei der Wille des Verordnungsgebers gewesen, den Rechtsmittelweg auch f�r Drittansprecher zu �ffnen, indem Entscheide �ber die Zulassung von Produkten nach dem Cassis-de-Dijon-Prinzip in einer Allgemeinverf�gung zu ergehen h�tten. Werde die Beschwerde weiterer betroffener Kreise im Sinne der Dritt- oder Konkurrentenbeschwerde nicht zugelassen, komme es �berhaupt nie zu einer gerichtlichen �berpr�fung, ob die gesetzlichen Voraussetzungen allgemeiner Natur wie die Interessen des Konsumentenschutzes und die Lauterkeit des Handelsverkehrs eingehalten w�rden. Eine virtuelle oder potentielle Betroffenheit m�sse daher gen�gen, um als Verf�gungsadressat zur Beschwerde zugelassen zu werden. Eine Nichtzulassung komme �berdies einer Verletzung der Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV gleich.
4.2 Indem sich der Beschwerdef�hrer darauf beruft, eine virtuelle oder potentielle Betroffenheit m�sse f�r eine Beschwerdelegitimation gen�gen, zieht er eine gewisse Analogie zur Anfechtung von Erlassen. Die Allgemeinverf�gungen sind davon allerdings zu unterscheiden. Als solche gelten Anordnungen, die weder generell-abstrakt noch individuell-konkret, sondern generell-konkret sind, d.h. zwar einen spezifischen Sachverhalt regeln, aber eine unbestimmte Zahl von Adressaten betreffen (BGE 134 II 272 E. 3.2; 126 II 300 E. 1a; 125 I 313 E. 2a; Urteil 2C_585/2009 vom 31. M�rz 2010 E. 2.2; MOOR/ POLTIER, Droit administratif, Vol. II, 3. Aufl. 2011, S. 200 ff.; H�FELIN/ M�LLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, S. 206 f., TSCHANNEN/ZIMMERLI/M�LLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, S. 278 f.). Sie werden nach herrschender Lehre und Rechtsprechung in Bezug auf ihre Anfechtbarkeit grunds�tzlich den Verf�gungen gleichgestellt (BGE 125 I 313 E. 2b; H�FELIN/M�LLER/UHLMANN, a.a.O., S. 207 f., TSCHANNEN/ZIMMERLI/M�LLER, a.a.O., S. 280 f.; MARKUS M�LLER, in: Auer/M�ller/Schindler [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2008, N. 23 zu Art. 5; FELIX UHLMANN, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2009, N. 55 zu Art. 5), namentlich auch in Bezug auf die Legitimation (ISABELLE H�NER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 2000, S. 323 f.; SEILER/VON WERDT/ G�NGERICH, Bundesgerichtsgesetz, 2007, N. 18 zu Art. 89; BERNHARD WALDMANN, in: Niggli/Uebersax/Wipr�chtiger [Hrsg.], Basler Kommentar BGG, 2008, N. 18 zu Art. 89; MARANTELLI-SONANINI/HUBER, in: Waldmann/ Weissenberger [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2009, N. 25 zu Art. 48; vgl. auch das Urteil des Bundesgerichts 2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 3.1).
4.3 Die Anfechtbarkeit von Erlassen ist im hier anwendbaren Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes (VwVG) nicht vorgesehen. Aber auch eine analoge Anwendung der Legitimationsgrunds�tze, wie sie gem�ss Bundesgerichtsgesetz f�r die abstrakte Normenkontrolle gelten, w�rde nicht zur Bejahung der Legitimation f�hren: Auch die Beschwerdeberechtigung zur Anfechtung von Erlassen (Art. 82 lit. b BGG) richtet sich nach Art. 89 BGG. Es wird einzig der Besonderheit von Erlassen Rechnung getragen, dass sie noch nicht einen konkreten Einzelfall regeln, sondern eine unbestimmte Vielzahl von (k�nftigen) Sachverhalten. Deshalb wird die Legitimation zur Anfechtung - anders als bei der Anfechtung einer Verf�gung - nicht an das Erfordernis eines aktuellen Rechtsschutzinteresses gekn�pft, sondern es gen�gt ein virtuelles Interesse, d.h. dass der Beschwerdef�hrer von der angefochtenen Regelung fr�her oder sp�ter einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen sein muss (BGE 136 I 17 E. 2.1; 135 II 243 E. 1.2; 133 I 206 E. 2.1). Wie sich aus dieser Formulierung ergibt, besteht die Abweichung von der Legitimationsordnung bei Verf�gungen nur darin, dass die Betroffenheit nicht aktuell schon vorliegen muss. In Bezug auf die Intensit�t der verlangten (aktuellen bzw. virtuellen) Betroffenheit besteht indessen kein Unterschied zwischen Erlassen und Verf�gungen: In beiden F�llen gen�gt zwar ein rein tats�chliches Interesse (BGE 136 I 17 E. 2.1; 133 I 286 E. 2.2), das jedoch die verlangte Intensit�t (vorne E. 3) aufweisen muss. Sind Konkurrenten zur Anfechtung einer Verf�gung nicht legitimiert, weil sie aktuell nicht im verlangten Ausmass ber�hrt sind, so sind sie auch zur Anfechtung eines Erlasses nicht legitimiert, wenn sie im gleichen Ausmass virtuell ber�hrt sind (vgl. BGE 131 I 198 E. 2; vgl. auch das Urteil des Bundesgerichts 2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 3.2).
4.4 An diesem Ergebnis �ndert die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) nichts: Diese gew�hrt einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung bei "Rechtsstreitigkeiten". Eine solche liegt nur vor bei Streitigkeiten, die im Zusammenhang mit einer individuellen sch�tzenswerten Rechtsposition stehen (BGE 136 I 323 E. 4.3; Urteile 2C_122/2009 vom 22. September 2009 E. 3 und 1C_33/2007 vom 21. April 2008 E. 6.3; GIOVANNI BIAGGINI, BV-Kommentar, 2007, N. 6 zu Art. 29a; M�LLER/ SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 912 f.; RHINOW ET AL., �ffentliches Prozessrecht, 2. Aufl. 2010, S. 140 Rz. 427). Art. 29a BV gibt keinen Anspruch darauf, dass jedermann jedes staatliche Handeln auf seine Rechtm�ssigkeit hin �berpr�fen lassen kann und schliesst insbesondere nicht aus, dass die Gesetzgebung die �blichen Legitimationsvoraussetzungen aufstellt (BGE 136 I 323 E. 4.3; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol II, 2. Aufl. 2006, S. 565 Rz. 1206; AUBERT/MAHON, Petit commentaire de la Constitution f�d�rale de la Conf�d�ration suisse, 2003, N. 5 zu Art. 29a; RHINOW ET AL., a.a.O., S. 140 Rz. 428; vgl. auch das Urteil des Bundesgerichts 2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 3.4).
4.5 Schliesslich finden sich in der Literatur zwar vereinzelte Lehrmeinungen, die sich f�r eine Ausweitung der Beschwerdeberechtigung gerade bei Dritt- oder Konkurrentenbetroffenheit aussprechen (vgl. etwa CHRISTOPH ERRASS, Zur Notwendigkeit der Einf�hrung einer Popularbeschwerde im Verwaltungsrecht, in: AJP 2010, S. 1351 ff.). Solche Auffassungen bilden bisher aber die Ausnahme.
Die Beschwerde erweist sich damit als unbegr�ndet. Bei diesem Ausgang des Verfahrens tr�gt der Beschwerdef�hrer die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 65 Abs. 1-3 und Art. 66 Abs. 1 BGG).
Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer, dem Bundesamt f�r Gesundheit und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung III, schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 82
 Art. 6
 Art. 4
 Art. 16
 Art. 16
 Art. 48
 BGE 
 Art. 16
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 14
 BGE 
 Art. 1
 Art. 89
 Art. 29
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 89
 Art. 89
 Art. 48
 Art. 89
 BGE 
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 66