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Urteil des OVG Bremen, 05.09.2000, 1 D 472/99 (Boden)
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Titel OVG Bremen, 05.09.2000, 1 D 472/99
Orientierungssatz Berücksichtigung von Belangen des Naturschutzes bei der Entwicklung von Teilgebieten einer Gemeinde durch städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen
Norm BauGB § 1a; BauGB § 165; BauGB § 166; BauGB § 169
Leitsatz 1. Zur Bedeutung einerstädtebaulichen Entwicklungsmaßnahme für die Landesentwicklung.
2. "Erhöhter Wohnbedarf" kann vom Ortsgesetzgeber unter der Zielsetzung definiert werden, der Abwanderung von Einwohnern Bremens in das niedersächsische Umland zu begegnen (wie Senatsurteil vom 23.06.1998 - NordÖR 98.386).
3. Zur Erstellung einer Bedarfsprognose.
4. Der Ortsgesetzgeber ist frei, die in der Senatsvorlage niedergelegten Zielvorgaben für eine Entwicklungsmaßnahme zu verändern.
5. Vom Einsatz des besonderen Städtebaurechts muß nicht deshalb Abstand genommen werden, weil die anderweitig gerechtfertigten Maßnahmen andernfalls nicht finanzierbar wären.
6. Der Entwicklungsträger muß den Verkehrswert der Grundstücke so bemessen, daß deren zügige Veräußerung zustande kommt; er darf Grundstücke nicht zurückhalten, um höhere Preise zu erzielen (wie Senatsurteil vom 23.06.1998 - NordÖR 98,3 386).
7. Zur Bedeutung der Bodenschutzklausel (§ 1a Abs. 1 BauGB) bei der Festlegung eines Entwicklungsbereichs.
8. Zur Frage, inwieweit bei der Festlegung eines Entwicklungsbereichs zu prüfen ist, ob das Gebiet als "potentielles FFH-Gebiet" oder als "faktisches Vogelschutzgebiet" in Betracht kommt.
Entscheidungsdatum 05.09.2000
Aktenzeichen 1 D 472/99
Die Antragsteller wenden sich im Normenkontrollverfahren gegen die ortsgesetzliche Festlegung eines städtebaulichen Entwicklungsbereichs "O.-Feldmark".
Durch Ortsgesetz vom 30.03.1999 (BremABl. 1999, 239 und 1999, 265) , das die Bremische Bürgerschaft (Stadtbürgerschaft) am 23.03.1999 beschlossen hatte, wurde im Osten der Stadt ein etwa 245 ha großes Gebiet südlich der O.-straße als städtebaulicher Entwicklungsbereich festgelegt; wegen der Abgrenzung des Entwicklungsbereichs im einzelnen wird auf § 2 des Ortsgesetzes verwiesen.
Das 245 ha große Gebiet ist von bebauten Stadtteilen umgeben, selbst aber unbebaut und überwiegend landwirtschaftlich genutzt; im Nordosten wird auf Pachtland ein Reitsportzentrum (S.hof e.V.) betrieben, auf einer Teilfläche im Westen des Gebiets befinden sich Kleingärten. Das Gebiet ist - bis auf kleinere Teilflächen -als Landschaftsschutzgebiet ausgewiesen (Verordnung vom 02.07.1968); die Zuordnung soll teilweise aufgehoben, das Landschaftsschutzprogramm selbst geändert werden. Es ist beabsichtigt, einen Landschaftsplan für den nach Durchführung der Entwicklungsmaßnahme verbleibenden Landschaftsraum aufzustellen und Ausgleichsmaßnahmen vorzusehen. Das Entwicklungsgebiet gilt als wertvolles großflächiges Biotop inmitten der Stadtlandschaft. Der südliche Grenzbereich des Gebiets ist durch angrenzende Eisenbahnstrecken lärmbelastet. Im Norden grenzt das Gebiet an landwirtschaftliche Hofstellen. Im Westen grenzen Wohngebiete und ein Eisenbahnausbesserungswerk an, im Osten Wohngebiete.
Das Gebiet besteht aus 35 Grundstücken, von denen viele sehr langgestreckt sind und sich von der Nord- bis zur Südgrenze des Gebiets ausdehnen. Die Grundstücke gehören 25 Eigentümern oder Eigentümergemeinschaften. Alle Antragsteller sind Eigentümer von Grundstücken in diesem Gebiet, zusammengenommen gehören ihnen 46 % der Fläche des Entwicklungsbereichs.
Die Deputation für das Bauwesen beschloß am 13. 03. 1997 (BremABl. 1997, 178) , daß Voruntersuchungen durchgeführt werden sollten, um Beurteilungsgrundlagen für die Festsetzung eines Entwicklungsbereichs "O.-Feldmark" zu gewinnen. Die Deputationsvorlage nannte folgende Planungsziele: Bereitstellung von Wohnungsbauflächen, insbesondere Flächen für Einfamilienhäuser und Doppelhäuser, einschließlich technischer und sozialer Infrastruktur, Ansiedlung von nichtstörendem Gewerbe entlang der Eisenbahnstrecke, Flächen für Natur- und Naherholung und Kleingärten, bedarfsgerechte Verkehrsanbindung.
In der Folgezeit wurde ein städtebaulicher Wettbewerb ausgeschrieben und durchgeführt, es wurden Verkehrsanalysen angestellt und Konzepte für die Verkehrsführung entwickelt, ferner eine Reihe weiterer Erhebungen vorgenommen (Schulen, Kindergärten, Wasser, Abwasser, Altlasten, Grundstückspreise) . Hierzu wird auf den von der Antragsgegnerin vorgelegten Aktenordner III verwiesen, ferner auf das Gutachten zur Landwirtschaft in der O.-Feldmark (Aktenordner IV).
Über den Flächenbedarf für den Wohnungsbau in Bremen wurden mehrere Untersuchungen angestellt. Das G-Institut für Stadt-, Regional- und Wohnungsforschung, Hamburg, hat im Auftrage der Antragsgegnerin die Umlandwanderungen in der Region untersucht und im April 1996 seinen Endbericht vorgelegt. Der Wanderungsverlust Bremens hatte in den Jahren 1990 bis 1994 175.069 Personen betragen. Das Gutachten kommt auf der Grundlage von Befragungen zu dem Ergebnis, daß Haushalte - meist Kleinfamilien - mit mittlerem bis höherem Einkommen abwandern, und daß sie dies aus wohnungs- und wohnanlagenbezogenen Gründen tun. Die für Bremen negative Wanderungsbilanz bewirke eine Strukturveränderung in der Bevölkerung, weil die Sozialstruktur der abwandernden Haushalte nur in Teilen derjenigen der Zuwanderer entspreche. Bei letzteren dominierten "Single-Haushalte" mit eher geringem Einkommen und Orientierung am Arbeits- oder Ausbildungsplatz. Das Institut empfiehlt für Gegenmaßnahmen an erster Stelle die Förderung des Eigenheimbaus. Wegen der Einzelheiten wird auf den genannten Endbericht verwiesen (Bl. 257 ff. GA).
Der Senator für Bau, Verkehr und Stadtentwicklung erarbeitete ein "Stadtentwicklungskonzept Bremen", das im Juli 1999 vorgelegt wurde. Der darin enthaltene "Baustein Wohnungsbaukonzept" (Bl. 226 GA) wurde auf der Grundlage des schon genannten G-Gutachtens entwickelt. Danach wird für die Erhaltung der gegenwärtigen Einwohnerzahl Bremens (sog. Ziel I) für den Zeitraum bis 2010 ein Flächenbedarf für den Neubau von 29.300 Wohneinheiten prognostiziert. Die Prognose berücksichtigt als Erfahrungswert, daß aus unterschiedlichen Gründen nicht auf allen Flächen die dort zulässigen Bauvorhaben realisiert werden, daß vielmehr zur Erreichung einer Wohnungsbauzielzahl eine Flächenreserve von 60 % erforderlich sei. Einschließlich vorgesehener größerer Baugebiete, insbesondere einschließlich des vorgesehenen Baugebietes "O.-Feldmark" ergebe sich nur ein Flächenpotential für 25.900 Wohneinheiten, so daß noch ein weiteres Flächenangebot von 3.400 Wohneinheiten zusätzlich erforderlich werde. In dem Flächenpotential nehme der Einfamilienhausbau eine steigende Bedeutung ein. Diese in dem "Baustein Wohnungsbaukonzept" genannten Zahlen sind bereits im November 1998 in die Vorbereitung der Entwicklungssatzung einbezogen worden (BA, Ordner 70/1, Bl. 213 ff.). Die Flächenbereitstellung ist zwischenzeitlich von der Deputation für Bau und Umwelt aktualisiert worden (Stand 16.11.1999; Bl. 299 GA); danach reicht das nach den gegenwärtigen Planungen bis zum Jahre 2010 realisierbare Flächenangebot nur für 24.357 Wohneinheiten.
Das Planungsamt der Antragsgegnerin führte im Rahmen der Vorbereitung mit 14 Eigentümern Gespräche, die indessen nicht zum Abschluß städtebaulicher Verträge führten. Die Eigentümer, mit denen Gespräche geführt wurden, repräsentieren 85,5 % der gesamten Fläche, weitere 10,5 % befinden sich im Eigentum der Stadtgemeinde Bremen, die verbleibenden 4 % fallen auf verstreute kleinere Grundstücke. Wegen der Einzelheiten wird ergänzend auf Bl. 55 ff. des von der Antragsgegnerin vorgelegten Aktenordners IV verwiesen, ferner auf Bl. 205 ff. GA.
Der Beschlußfassung der Bremischen Bürgerschaft (Stadtbürgerschaft) lag die Drucksache 14/790 S - Mitteilung des Senats vom 09.02.1999 - mit Anlagen zugrunde (Bl. 201 ff. GA - künftig auch bezeichnet als Begründung des Entwicklungsortsgesetzes -). Darin wird ausgeführt:
Es sollten Wohnungen, zugehörige Gemeinbedarfseinrichtungen errichtet, ein Landschaftspark und Kleingärten geschaffen sowie gewerbliche Flächen erschlossen werden. Der erhöhte Bedarf an Wohnraum und Gewerbestandorten solle zeitgerecht gedeckt werden, das erfordere eine einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung der Maßnahmen, die durch Bebauungspläne konkretisiert werden sollten. Der Flächennutzungsplan solle angepaßt werden (der Planaufstellungsbeschluß zur 88. Änderung des Flächennutzungsplans datiert vom 22.04.1998).
Die erhebliche Abwanderung ins Umland sei auf das begrenzte Angebot für Familienheime in Bremen zurückzuführen und werde durch Preisvorteile im Umland weiter begünstigt. Der anhaltende Abwanderungstrend habe Nachteile für die Stadt, insbesondere führe er zu steuerlichen Einnahmeverlusten, die die Lebensfähigkeit des Stadtstaates stark beeinträchtigten. Um dem Abwanderungstrend entgegenzuwirken, müsse in den nächsten Jahren ein attraktives Angebot an Grundstücken für Einfamilienhäuser an verschiedenen Standorten der Stadt bereitstehen (dazu werden die bereits oben mitgeteilten Bedarfsprognosen wiederholt). In der O.-Feldmark sollten Flächen für 1.600 bis 1.800 Einfamilienhäuser bereitgestellt werden auf einer Fläche von rund 90 ha. Ein Verzicht auf die Entwicklung der O.-Feldmark werde in diesem Marktsegment zu Engpässen führen, Abwanderungen begünstigen und Zuzüge von Neubürgern erschweren. Alternative Standorte dieser Größe mit vergleichbar günstigen städtebaulichen Voraussetzungen seien in Bremen nicht vorhanden.
Im Bereich der Bahnlinie machten die Lärmeinwirkungen eine Wohnbebauung problematisch, hier sollten 20 bis 30 ha für gewerbliche Nutzung erschlossen werden. In den vergangenen Jahren seien zahlreiche Gewerbebetriebe in Gewerbegebiete des Umlandes abgewandert. Es komme darauf an, möglichst viele Unternehmen in der Stadt zu halten. Besonders der Bremer Osten bilde einen Nachfrageschwerpunkt, dem bisher kein ausreichendes Angebot an Gewerbeflächen habe gegenübergestellt werden können. Die geplanten Gewerbeflächen seien verkehrsgünstig an die Autobahn angebunden und gegenüber dem Umland konkurrenzfähig. Hervorzuheben sei auch die für Zulieferer günstige Nachbarschaft zum DC-Werk Bremen.
Daneben sei die Schaffung eines großen und zusammenhängenden Grün- und Feiraumbereiches geplant; die dominierenden Landschaftselemente sollten in einem "Landschaftspark O.-Feldmark" erhalten werden (ca. 120 ha). Im Bremer Osten gebe es kaum öffentlich zugängliche Grünräume, der Park befriedige ein dringendes Bedürfnis der Menschen in den schon vorhandenen wie in den hinzukommenden Wohngebieten und solle auch zum Ausgleich für den mit der umfänglichen Siedlungsentwicklung verbundenen Natureingriff beitragen.
Die befragten Grundeigentümer seien überwiegend nicht oder nur eingeschränkt zur Mitwirkung bereit (S. 9 f.= Bl. 205 GA); gegenwärtig sei eine Bereitschaft, einen städtebaulichen Vertrag abzuschließen, durch den die Planungsziele erreicht werden könnten, nicht erkennbar (S. 21 = Bl. 211 GA). Die schmalen und langgestreckten Grundstücke machten eine umfängliche Bodenneuordnung notwendig. Eine zügige Mobilisierung von Baugrundstücken könne nur im Rahmen einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme sichergestellt werden (S. 11 = Bl. 206 GA). Nur in diesem Verfahren lasse sich auch die Finanzierung darstellen (S. 12 = Bl. 206 R GA); dazu wird auf die der Drucksache 14/790 S als Anlagen 3-5 beigefügten Kosten- und Finanzierungsübersichten nebst Erörterungen verwiesen (S. 24 ff. = Bl. 212 R ff. GA) . Die zügige Bereitstellung von Bauflächen für Einfamilienhäuser sei erforderlich, um dem derzeit deutlichen Abwanderungstrend zu begegnen. Dazu wird auf die Zeit- und Maßnahmenübersichten in Anlage 1 zur Drucksache 14/790 S verwiesen (S. 22 = Bl. 211 R GA). Zugleich biete die O.-Feldmark zur Befriedigung des erhöhten Bedarfs an Arbeitsstätten einen gut angebundenen und nachgefragten Standort (S. 11 = Bl. 206). Die nachteiligen Auswirkungen auf die Landwirtschaft könnten durch unterschiedliche Maßnahmen gemildert oder vermieden werden (s. 11 = Bl. 206 GA). Ohne städtebauliche Entwicklungsmaßnahme erfordere die Ansiedlung DM 102 Mio. aus öffentlichen Kassen, die Entwicklungsmaßnahme finanziere sich demgegenüber aus den entwicklungsbedingten Bodenwertsteigerungen weitgehend selbst. Der mit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme verbundene größere Eingriff in das Eigentum sei durch das überwiegende Gemeinwohlinteresse gerechtfertigt.
Ergänzend wird auf den weiteren Inhalt der Drucksache 14/790 S nebst deren Anlagen verwiesen.
Die Antragsteller haben am 16.03.2000 einen Normenkontrollantrag bei dem Oberverwaltungsgericht eingereicht. Sie tragen vor: Ihnen werde die landwirtschaftliche Nutzung ihrer Flächen entzogen. Die überragende Bedeutung der O.-Feldmark als des letzten innerstädtischen Landschaftsschutzgebiets sei bei der Planung unberücksichtigt geblieben. Die wohnungspolitische Zielsetzung der Planung sei nicht überzeugend; im Stadtteil O. seien Wohnungsbauflächen in ausreichendem Maße vorhanden; einen Engpaß gebe es nicht. Zwischenzeitlich seien die Bauflächen in Borgfeld hinzugekommen, die in den der Planung zugrunde liegenden Gutachten nicht berücksichtigt worden seien. Daneben seien auch durch weitere Bebauungspläne Wohnungsbauflächen erschlossen worden. Bei der Bedarfsprognose müßten sämtliche Wohnungsbauflächen berücksichtigt werden. Die Ermittlungen der Antragsgegnerin seien statistischer Natur, ein tatsächlicher Wohnbedarf sei nicht ermittelt worden. Auch gebe es weder eine langfristige Globalplanung noch eine kleinräumige Bevölkerungsprognose.
Die Planung beruhe auch hinsichtlich der verkehrstechnischen Annahmen auf Abwägungsfehlern. Die Straßenbahn werde nicht in das Gebiet hineingeführt. Es werde nur eine Buserschließung geben. Dazu komme ein ausgeprägter Individualverkehr. Dies alles werde das übrige Straßennetz belasten und zu neuen Umweltbelastungen führen. Auch der im Rahmen der Planung angestrebte Stadtbahnhaltepunkt sei von dem zuständigen Verkehrsträger nicht vorgesehen.
Die Finanzierung sei ungesichert. Darunter werde, wie die Erfahrungen in anderen bremischen Baugebieten zeigten, die Schaffung der Infrastruktur leiden. Es zeige sich in den Neubaugebieten, daß Plätze in Kindertagesstätten und Grundschulen fehlten und auch nicht geschaffen würden. Dadurch würden Spannungen in die umgebenden Gebiete getragen, die die Zusatzbelastungen nicht aufnehmen könnten.
Einen Abwägungsfehler stelle es weiterhin dar, daß die landwirtschaftlichen Betriebe in ihrer Existenz gefährdet werden, insbesondere der Antragsteller zu 4.) werde seinen Betrieb nicht fortführen können.
Die Antragsgegnerin verfolge einen baurechtlich unbeachtlichen Zweck. Es gehe ihr nicht um Wohnraumbeschaffung, Wohnraum sei genügend vorhanden. Es gehe ihr vielmehr um die Stärkung ihrer Steuereinnahmen. Dieses fiskalische Interesse reiche aber nicht aus. Es mangele an der Gemeinwohlorientierung. Die Enteignungsvorwirkung der Festsetzung erfordere ein besonders schwerwiegendes öffentliches Interesse. Der Wohnbedarf müsse tatsächlich bestehen. Schätzungen eines bloß behaupteten Defizites genügten nicht. Die Nachfrage müsse das Angebot deutlich übersteigen. In Bremen seien Bauflächen für 20.000 Wohneinheiten verfügbar. Die 1994 fertiggestellte G-Studie sei unzureichend. Sie gebe insbesondere keine Auskunft darüber, welchen Einfluß eine schlechte Sozialstruktur in den Wohngebieten auf die Abwanderung habe. Das Ortsamt O. habe im Rahmen der Planung auf eine unabhängige Wohnbedarfsanalyse gedrungen, die aber nicht erstellt worden sei. Seit 1994 habe sich die Lage durch inzwischen realisierte Bereitstellungen von Wohnungsbaumöglichkeiten zudem nachhaltig verändert. Die Behörden hätten diese Studie zudem auch gar nicht als maßgeblich beachtet.
Die Antragsgegnerin entziehe sich ihrer Pflicht, einen Flächennutzungsplan aufzustellen. Entwicklungsmaßnahmen stellten nur räumlich begrenzte Planungen dar. Erforderlich sei eine Gesamtplanung. Ohne eine solche bleibe eine Entwicklungsmaßnahme ein funktionsloser Torso.
Die Antragsgegnerin sei nicht in der Lage, die Maßnahme zügig durchzuführen. Dazu fehlten ihr die finanziellen Mittel. Sie könne schon jetzt nicht ausreichend für Kindergärten und Schulen sorgen. Die Infrastruktur werde deshalb zu kurz kommen.
Eine dem Gesetz entsprechende Abwägung habe nicht stattgefunden. Der Naturschutz und die Ausgleichserfordernisse seien nicht hinreichend gewichtet worden. Der vorgesehene Landschaftspark biete keine ausreichende Kompensation. Die Schaffung des Landschaftsparks als Entwicklungsziel sei durch das Gesetz nicht gedeckt. Es mangele an einem vorausgegangenen Raumordnungsverfahren und an der Abstimmung mit den Umlandgemeinden. Grünflächen dürften nur als ultima ratio einer Bebauung zugeführt werden; es mangele an der Prüfung, ob der angenommene Bedarf nicht auf gewerblichen Brachflächen, insbesondere nicht mehr genutzten Hafenflächen, verwirklicht werden könne. Zudem sei ungeprüft geblieben, ob die vorgesehene Bebauung ein potentielles Schutzgebiet nach der europäischen FFH-Richtline beeinträchtige. Auch die Bedarfsprognose sei unzureichend; denn inzwischen hätten sich die Marktverhältnisse verändert. Es gebe ein Überangebot an Wohnungen. Nur noch Einfamilienhäuser und Doppelhäuser würden derzeit gebaut.
Inzwischen hätten sich durch die Aufstellungsverfahren für die Bebauungspläne 2228 und 2229 Änderungen für das vorgesehene Entwicklungsgebiet ergeben. Diese Bebauungspläne überschnitten sich im Westen und im Norden teilweise mit dem Entwicklungsbereich, der dadurch verkleinert werde. Auch veränderten sich insoweit die Zielvorgaben. Die Entwicklungssatzung sei deshalb nichtig, und zwar insgesamt.
Unabhängig hiervon erhöhe der Bebauungsplan 2228, durch den bestehende Gewerbegebiete an die Os.-straße angeschlossen werden sollten, das Verkehrsaufkommen in diesem Bereich zusätzlich. In den erwähnten Bebauungsplänen könnten diese Probleme nicht gelöst werden. Es sei deshalb ein Raumordnungsverfahren erforderlich. Die Os.-straße sei zur Aufnahme des zusätzlichen Verkehrs nicht in der Lage. Die Antragsgegnerin komme den erforderlichen Straßenbaumaßnahmen nicht nach.
Unabhängig hiervon führe der Bebauungsplan 2229 zu einer Teilnichtigkeit der Entwicklungssatzung. Er solle Lückenbebauung im Bereich der Hofstellen an der O.-straße durch Einfamilienhäuser ermöglichen. Deutlicher könne das angebliche zwingende Bedürfnis für den geplanten Entwicklungsbereich gar nicht konterkariert werden: Jedenfalls müsse hier eine Reduzierung in dem Maße stattfinden, in dem jetzt im Wege der Lückenbebauung Flächen für Eigenheime verfügbar wurden.
Die Antragsteller beantragen, festzustellen, daß die städtebauliche Entwicklungssatzung "O.-Feldmark" in der Form des Ortsgesetzes vom 30.03.1999, ausgegeben am 14.04.1999 (BremABl. S. 239) der Antragsgegnerin nichtig ist.
Die Antragsgegnerin beantragt, den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
Durch die Entwicklungsmaßnahme sollten bis zum Jahre 2009 1.600 bis 1.800 Wohneinheiten in Einfamilienhäusern oder Zweifamilienhäusern baureif gemacht werden, um insbesondere der Umlandabwanderung und den mit ihr verbundenen nachteiligen Auswirkungen für die gemeindliche Entwicklung entgegenzuwirken.
Verfahrensrechtliche Beanstandungen seien nicht begründet. Es hätten vorbereitende Untersuchungen stattgefunden. Dies alles sei eingehend dargestellt in der Drucksache 14/790 S der Stadtbürgerschaft. Die Ausweisung des Entwicklungsbereichs sei auch materiell rechtmäßig. Die Ziele und Zwecke ständen mit § 165 Abs. 2 und § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB im Einklang. Die besondere Bedeutung der Fläche für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung sei gegeben, weil gegenwärtig ein erhöhter Bedarf für den Bau von Einfamilienhäusern bestehe. Dies werde deutlich an dem anhaltenden Abwanderungstrend in das niedersächsische Umland, der darauf beruhe, daß dort ein Eigentumserwerb leichter zu realisieren sei. Dem müsse Bremen entgegenwirken. Dazu sei ein Flächenangebot an verschiedenen Stellen der Stadt vorzuhalten. Die O.-Feldmark stelle zudem einen guten Standort für Arbeitsstätten dar. In den vergangenen Jahren seien auch zahlreiche Unternehmen in das niedersächsische Umland abgewandert. Die Größe der O.-Feldmark mache ein koordiniertes Handeln erforderlich.
Gegen die Umlandabwanderung treffe Bremen Maßnahmen nicht bloß wegen der Auswirkungen auf das Steueraufkommen. Vielmehr berühre die Abwanderung die gemeindliche Entwicklung erheblich. Die Bevölkerungszahl schrumpfe. Die Bevölkerungsstruktur verändere sich. Die räumliche Trennung zwischen Wohnstätten und Arbeitsorten werde vergrößert mit der Folge von Pendlerströmen und erhöhter Verkehrsbelastung. Als Stadtstaat müsse Bremen in besonderem Maße darauf bedacht sein, die Bürger in der Stadt zu halten, weil dies die Identifikation der Bürger und ihre innere Bindung an das Bundesland Bremen berühre. Die wirtschaftliche Lebensfähigkeit des Stadtstaates hänge von der Verteilung des Steueraufkommens ab, für die der Wohnort der Bürger unmittelbare Relevanz besitze. Die finanzwirtschaftlichen Auswirkungen der Umlandabwanderung seien erheblich. Die Einnahmeschwäche Bremens sei wesentlich auf den seit Jahrzehnten anhaltenden Einwohnerverlust zurückzuführen. Damit sei die Landesentwicklung berührt, das sei im Rahmen städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen zu berücksichtigen (§ 165 Abs. 2 BauGB). Der Umlandabwanderung dürfe mit Mitteln des Entwicklungsrechts entgegengewirkt werden.
Die Entwicklungsmaßnahme müsse dem Wohl der Allgemeinheit dienen. § 165 Abs. 3 Nr. 2 BauGB treffe insoweit keine abschließende Aufzählung. Der Entwicklungsbereich O.-Feldmark diene der Schaffung von Wohnraum, von Arbeitsstätten, von Gemeinbedarfsflächen und von Folgeeinrichtungen. Er diene damit dem Wohle der Allgemeinheit. Die enteignungsrechtliche Vorwirkung sei berücksichtigt worden. Sie habe zur Folge, daß die Prüfung der enteignungsrechtlichen Voraussetzungen vorverlegt worden sei auf die Beschlußfassung über den Entwicklungsbereich. Sie erfordere noch kein ins einzelne gehendes Planungskonzept. Vielmehr sei nur pauschal zu prüfen, ob die Maßnahme insgesamt vom Wohl der Allgemeinheit getragen werde. Ein "erhöhter Bedarf" an Wohnraum setze eine Nachfrage voraus, die das Angebot deutlich übersteige. Die Bedarfssituation müsse objektiv belegbar gegeben sein. Die Stadt sei aber nicht auf eine bloße Reaktion auf Engpässe verwiesen. Baurechtliche Entwicklungsmaßnahmen seien nicht Instrumente eines Notstandsrechts. Vielmehr sei die Entwicklung auf eine mittelfristige Realisierung angelegt. sie wirke auf den Baulandmarkt ein und enthalte ein gestaltendes Element.
Der Bedarf sei gegeben und im bremischen Gemeindegebiet ohne den Einsatz der Instrumente des besonderen Städtebaurechts nicht zu befriedigen. Flächen könnten mit dem allgemeinen baurechtlichen Instrumentarium nicht im erforderlichen Umfange baureif gemacht werden. Ferner habe sich gezeigt, daß auch im Wege der Absprache mit den Eigentümern die notwendigen Zielsetzungen nicht erreicht werden könnten.
Im Segment Einfamilienhäuser und Zweifamilienhäuser bestehe ein belegbarer Bedarf. Die Antragsteller hätten sich auf die 1994 abgeschlossene G-Untersuchung bezogen, diese sei aber veraltet und habe der Planung nicht zugrunde gelegen. Vielmehr habe die Antragsgegnerin einen anderen Ansatz gewählt, nämlich die Nachfrage nach Bauland für Eigenheime in Bremen zu befriedigen und so der Umlandwanderung entgegenzuwirken. Die Gründe für die Abwanderung in das Umland, die durch das G-Institut 1996 ermittelt worden seien, seien für die Planung ausgewertet worden. Einen besonderen Bedarf an Wohnbauflächen für Einfamilienhäuser werde es in den kommenden Jahren geben, in denen starke Geburtsjahrgänge die Altersphase mit der höchsten Nachfrage durchliefen. Es sei unabdingbar, in Bremen eine ausgewogene Sozialstruktur zu erhalten, insbesondere auch jungen Familien den Eigenheimbau in Bremen zu ermöglichen. Das müsse jetzt geschehen. Die erhöhte Nachfrage werde nach 2010 aus demographischen Gründen abebben. Bis dahin müsse der Abwanderung ins Umland wirksam begegnet worden sein.
Entgegen dem Vortrag der Antragsteller ständen in Bremen ausreichende Bauflächen für Einfamilienheime derzeit noch nicht zur Verfügung. In den Jahren 1990 bis 1998 seien jährlich 500 Wohneinheiten in Einfamilienhäusern fertiggestellt worden. Dies reiche für die Zukunft nicht aus. Im gleichen Zeitraum seien jährlich 8.000 Einwohner -4.000 Haushalte - ins niedersächsische Umland abgewandert, der Großteil mit dem Ziel, dort ein Einfamilienhaus zu errichten. 60 % der Abwanderer hätten zuerst in Bremen nach einer Baumöglichkeit gesucht (G-Gutachten 1996) . Dies belege, daß ein erhebliches Nachfragepotential vorhanden sei. In Bremen ständen bis 2010 planerisch Flächen für 11.000 Einfamilienhäuser zur Verfügung, deren Verwirklichung eine rechnerische Fertigstellung von 900 Einheiten im Jahr erfordere. Die bisherigen Erfahrungen hätten gezeigt, daß stets eine erhebliche Flächenreserve erforderlich sei, weil aus unterschiedlichen Gründen die rechtlich gegebenen Baumöglichkeiten auf dem Markt nicht vollständig realisiert würden. Die O.-Feldmark enthalte 15 % des gesamten bremischen Flächenpotentials für den Bau von Einfamilienhäusern. Sollte die Entwicklung der O.-Feldmark nicht realisiert werden können, könne das in Bremen nicht anderweitig ausgeglichen werden.
Entgegen der Darstellung der Antragsteller sei bei der Ermittlung des Flächenbedarfs die Möglichkeit der Lückenbebauung berücksichtigt worden. In Baulücken könnten 5.050 Wohneinheiten geschaffen werden, darunter aber nur 464 Wohneinheiten in Einfamilienhäusern (Bl. 299 GA). Die O.-Feldmark liege an der Wanderungsachse in Richtung Achim/Oyten, mit einem interessanten Umlandangebot im Einfamilienhausbereich. Alle anderen Möglichkeiten im Stadtteil O. seien bis zum Jahre 2001 realisiert. Danach werde nur noch die O.-Feldmark verfügbar sein. Außerhalb dieses Bereiches seien die in O. verfügbaren Wohnflächen erschöpft.
Hinsichtlich des Landschaftsparks O.-Feldmark, sei die Bedarfssituation ebenfalls gegeben, dies sei im einzelnen in der Drucksache 14/790 S dargelegt.
Die Verhältnismäßigkeit werde gewahrt. Es gebe keine anderen Realisierungsmöglichkeiten für den erforderlichen Wohnungsbau. Es gebe auch keine Bereitschaft der Eigentümer, die Flächen in der O.-Feldmark ohne Ausweisung des Entwicklungsbereichs zur Verfügung zu stellen.
Die Finanzierung der Entwicklungsmaßnahme sei gewährleistet. Die Einzelheiten seien in der Drucksache 14/790 S und den der Drucksache beigefügten Anlagen dargelegt. Die Ausgaben und Einnahmen seien sachgerecht und vollständig dargestellt.
Die Abwägung aller gegenläufigen Interessen sei nach ihrem Verlauf und in ihrem Ergebnis nicht zu beanstanden. Es sei zu berücksichtigen, daß noch keine ins einzelne gehende Planungskonzeption vorliegen müsse, die Detailplanung vielmehr erst den ausführenden Bebauungsplänen nach der förmlichen Festlegung des Entwicklungsgebiets vorbehalten bleibe. Entgegen der Behauptung der Antragstellerin sei die Planung in das Stadtentwicklungskonzept eingefügt. Auch die Bedeutung für die Landwirtschaft und den Naturschutz sei beachtet worden. Die Landwirtschaft werde sich an diesem Standort auf Dauer ohnehin nicht halten, weil rentable Betriebsgrößen nicht möglich seien. Es gebe auch nur noch einen Vollerwerbsbetrieb, der eigenes Land bewirtschafte. Andere Eigentümer hätten ihre Flächen verpachtet, wieder andere setzten auf Freizeiteinrichtungen (Pferdesport), die bei Durchführung der Entwicklungsmaßnahme erhalten werden sollten.
Die Erschließungsmöglichkeiten seien abwägungsfehlerfrei erwogen worden. Die Anbindung an die leistungsfähige - und künftig noch weiter auszubauende ?Os.-straße sei sachgerecht. Die Os.-straße könne den Verkehr aus den neuen Wohngebieten aufnehmen.
Die privaten Belange der Landwirte seien umfassend berücksichtigt worden. Zudem werde die Verwirklichung sich über etliche Jahre hinziehen, deshalb könne für eine gewisse Übergangszeit auf die Interessen der landwirtschaftlichen Betriebe auch im Zuge der Durchführung der Entwicklungsmaßnahme Rücksicht genommen werden. Es sei nicht zu beanstanden, daß der Interessenkonflikt zwischen den Belangen der Eigentümer und den städtebaulichen Zielen zugunsten der besonderen Bedarfssituation der Bevölkerung gelöst worden sei.
Der Bebauungsplanentwurf 2228 ("Verbindungsstraße West") - Planaufstellungsbeschluß vom 16.3.2000 - und der Bebauungsplanentwurf 2229 ("O. Dorf"), für den noch kein Planaufstellungsbeschluß vorliege, beeinträchtigten den Entwicklungsbereich nicht. vielmehr diene die geplante Verbindungsstraße im Einklang mit dem Entwicklungskonzept auch der Anbindung der neu zu schaffenden Wohngebiete. Der Plan "O. Dorf" eröffne außerhalb des Entwicklungsbereichs Baumöglichkeiten für etwa 30 Einfamilienhäuser, das sei gegenüber der Entwicklungsplanung keine relevante Größenordnung.
Gewerbeflächen im Entwicklungsbereich seien unter dem Gesichtspunkt der Standortqualität als attraktiv eingeschätzt worden, sie seien aber nicht unumstritten gewesen, wie auch der Beschluß der Stadtbürgerschaft vom 22.3.1999 (Nr. 14/691 S zur Drucksache 14/825 S; Bl. 216/217 GA) zeige. Die Gewerbezone habe einen Pufferstreifen zur Bahn und zu der parallel dazu konzipierten Straßenverbindung bilden sollen. Inzwischen sei das gesamte Verkehrskonzept geändert worden, die geplante Straßenverbindung werde nicht mehr benötigt. Die ursprünglich ins Auge gefaßten Gewerbeflächen könnten nicht mehr über diese Straße erschlossen werden. Es sei alsdann ermittelt worden, daß die vorgesehenen Schallschutzeinrichtungen den Entwicklungsbereich hinreichend abschirmten, so daß in der bahnnahen Zone neben einem Abstandsstreifen Kleingärten geschaffen werden könnten und für die Wohnnutzung im Entwicklungsbereich zusätzlich 15 bis 20 Hektar verfügbar würden. Der Landschaftspark solle nach Wegfall der Gewerbeflächen ebenfalls größer angelegt werden Die Orientierungswerte nach DIN 18905 für reine Wohngebiete würden überall eingehalten werden. Für die Finanzierung der Entwicklungsmaßnahme wirke sich diese Veränderung nicht nachteilig aus, weil für Gewerbeflächen bei Gegenrechnung der vielfältigen Ansiedlungsförderungen im Gegensatz zu Wohnflächen ein Überschuß praktisch nicht erlöst werden könne.
Zur weiteren Darstellung des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf die Schriftsätze der Beteiligten nebst deren Anlagen verwiesen.
Der Normenkontrollantrag ist unbegründet.
Mit städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen sollen Ortsteile oder andere Teile des Gemeindegebiets erstmalig entwickelt werden oder einer neuen Entwicklung zugeführt werden (§ 165 Abs. 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB) . Die O.-Feldmark ist bisher ein unbebautes, landwirtschaftlich genutztes Gebiet. Sie soll durch die Entwicklungssatzung erstmals zu einem Ortsteil oder anderen Teil des Stadtgebiets entwickelt werden. Die Größe der O.-Feldmark - ca. 2,5 km² - kennzeichnet den festgelegten Entwicklungsbereich möglicherweise schon als Ortsteil, jedenfalls handelt es sich aber dabei um einen "anderen Teil des Gemeindegebiets". Darunter sind solche Gebietseinheiten zu verstehen, die noch nicht die Größe eines Ortsteils erreichen, denen aber doch ein eigenes städtebauliches Gewicht zukommt. Diese Voraussetzung ist bei einem Gebiet, in dem bis zu 1.800 Einfamilienhäuser errichtet, daneben ein öffentlicher Park von mehr als 1 km² Größe geschaffen und Gewerbeflächen (etwa 0,2 - 0,3 km²) aufgeschlossen werden sollen, ohne weiteres gegeben. Die geplante Entwicklung dieses Gebiets erfordert Folgemaßnahmen für die Infrastruktur, insbesondere für die verkehrliche Anbindung. Sie wirkt sich auf die Infrastruktur im Ortsteil O. deutlich aus.
Das Entwicklungsgebiet muß besondere Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung oder für die angestrebte Landesentwicklung (oder für die Entwicklung der Region) haben, die vorgesehene Entwicklung des Gebiets muß dieser Bedeutung entsprechen (§ 165 Abs. 2 BauGB). Das Gebiet ist für die verkehrliche Anschließung nicht ungünstig gelegen, seine beträchtliche Ausdehnung ermöglicht den Neubau einer so großen Zahl von Einfamilienhäusern, daß die Konkurrenzfähigkeit des im Land und in der Stadt Bremen vorgesehenen Bauflächenangebots gegenüber den Angeboten niedersächsischer Umlandgemeinden, die zu einer schon seit langem anhaltenden, starken Abwanderung bauwilliger Familien aus Bremen geführt haben und weiterhin führen, deutlich gestärkt werden. Bremen ist als Bundesland darum bemüht, seine Bevölkerung im Stadt- und Landesgebiet zu halten. Die Bedeutung des Entwicklungsbereichs für die angestrebte Entwicklung des Landesgebiets ist im Hinblick auf den Zubau von neuen Einfamilienhäusern deshalb gegeben. Hinsichtlich des geplanten Landschaftsparks, der etwa die Hälfte der Fläche der O.-Feldmark einnehmen soll, ergibt sich die städtebauliche Bedeutung aus der Größe des gewachsenen Landschaftsraums, der in wesentlichen Teilen erhalten werden soll und der angesichts der Armut der östlichen Stadtgebiete an öffentlich zugänglichen Grünflächen für die Menschen in den schon vorhandenen wie in den hinzukommenden Wohngebieten Naherholungsräume schaffen und so zugleich auch die Qualität der Wohnungen steigern soll. Außerdem ermöglichen die Flächen des künftigen Landschaftsparks Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen für die mit der Wohnbebauung verbundenen Natureingriffe und sind damit zugleich Voraussetzung für die Schaffung der Wohnbebauung. Die geplante Bereitstellung von Flächen einerseits für Kleingärten, andererseits aber auch für Gewerbe erfüllt die Funktion der Abrundung des Entwicklungskonzepts. Inwieweit sie kennzeichnend für die Bedeutung des Gebiets unter dem Aspekt des Städtebaus oder der Landesplanung sein können, kann offenbleiben, denn das Entwicklungsgebiet muß zu einer städtebaulich sinnvollen (neuen) Gesamtfunktionalität entwickelt werden. Dies schließt die Mitberücksichtigung von Nebenzielsetzungen ein, die für sich nicht dem Entwicklungsgebiet die besondere Bedeutung vermitteln. Die die Entwicklungsmaßnahme kennzeichnenden Zielsetzungen - Bauflächen für eine große Zahl von Einfamilienhäusern und Schaffung eines der Bevölkerung als Naherholungsraum zugänglichen Landschaftsparks - entsprechen der Anforderung des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB. Die zwischenzeitlich fortentwickelten Vorstellungen über die Ausführungsplanung, nach denen auf eine gewerbliche Nutzung im Entwicklungsbereich verzichtet werden soll, konzentrieren das Entwicklungsvorhaben verstärkt auf dessen Hauptzielsetzungen und bestätigen damit dessen städtebaulichen Rang.
Die förmliche Festlegung eines städtebaulichen Entwicklungsbereichs muß zum Wohl der Allgemeinheit erforderlich sein (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB). Das Gemeinwohlerfordernis erhält seinen Stellenwert aus dem Umstand, daß im festgelegten Entwicklungsbereich alle Grundstücke in das Eigentum der Gemeinde gelangen sollen, und zwar zu einem Preis, der von der Aussicht auf die Entwicklung noch unberührt ist; Enteignungen sind ohne Erfordernis eines Bebauungsplanes zulässig (§§ 166 Abs. 3, 169 Abs. 3, 169 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 4 i. V. m. 153 Abs. 3 und Abs. 1 BauGB). Die Festlegung des Entwicklungsbereichs entfaltet demzufolge eine enteignungsrechtliche Vorwirkung und unterliegt deshalb dem Gemeinwohlerfordernis schon nach Art. 14 Abs. 3 GG. Entwicklungsplanung ist - auf den Entwicklungsbereich bezogene - übergeordnete, generelle Planung, sie ist auf eine weitere Konkretisierung und Ausführung durch Bebauungspläne angelegt (§ 166 Abs. 1 BauGB). Deshalb kann das Gemeinwohlerfordernis auf der Ebene der Entwicklungsplanung nicht so verstanden werden, daß die Enteignungsvoraussetzungen für jedes einzelne Grundstück belegt sein müßten.
a) § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB konkretisiert die Gemeinwohlanforderung. Sie ist danach insbesondere erfüllt, wenn die Entwicklungsmaßnahme zur Deckung eine erhöhten Bedarfs an Wohn- und Arbeitsstätten sowie zur Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen erforderlich ist.
Entwicklungsrecht ist darauf angelegt, drängende städtebauliche Probleme für eine absehbare Zukunft zu lösen; die Ausführung von Entwicklungsmaßnahmen erfordert durchweg einen mittel- bis längerfristigen Zeitraum. Eine "erhöhte Nachfrage" setzt deshalb nicht bloß ein momentanes, aktuelles, sondern ein in die Zukunft wirkendes strukturelles Zurückbleiben des Angebots hinter der Nachfrage voraus. Die Bedarfsermittlung erfordert damit im Zeitpunkt der Beschlußfassung über die Entwicklungssatzung eine Prognose: Anhand der Fakten und Erfahrungswerte ist ein Wahrscheinlichkeitsurteil über die künftige Entwicklung zu erarbeiten (zu allem s. BVerwG, U. v. 03.07.1998, a.a.O.).
b) Bei der Bemessung des Bedarfs ist die politische Gestaltungskompetenz der Kommune und, soweit es um die "angestrebte Entwicklung des Landesgebietes" (§ 165 Abs. 2 BauGB) geht, auch des Landes zu beachten; das Bundesverwaltungsgericht (U. v. 03.07.1998, a.a.O.) bezeichnet diesen raumordnerischen Bezug der Entwicklungsplanung als "selbstverständlich". Im Hinblick auf Arbeitsplätze hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, es sei legitime kommunale Politik, durch Bodennutzungsregelungen die Vorbedingungen für eine Wirtschaftsstruktur zu schaffen, die Arbeitssuchenden in der Gemeinde eine Existenzgrundlage biete, der Gemeinde ständen dazu alle Mittel des Bodenrechts zur Verfügung (BVerwG, U. v. 03.07.1998, a.a.O.). Der erkennende Senat hat im Hinblick auf die Wohnungspolitik Bremens schon bisher (U. v. 23.06.1998 - NordÖR 98, 386) die Auffassung vertreten, der erhöhte Wohnungsbedarf dürfe unter der Zielsetzung definiert werden, der anhaltend starken und strukturell bedingten Abwanderung von Einwohnern des Landes und der Stadt Bremen in das niedersächsische Umland zu begegnen und die Bürger der Stadt und damit des Landes als Stadtstaat - für Bremerhaven und dessen niedersächsisches Umland ergeben sich ganz ähnliche Bedingungen - im Bundesland und in der Stadt Bremen zu halten. Er hat dazu ausgeführt:
"Eine Umlandabwanderung in dem hier vorliegenden Ausmaß berührt die gemeindliche Entwicklung in erheblicher Weise. Sie führt zur Schrumpfung der Einwohnerzahl. Weiterhin beeinflußt sie die Bevölkerungsstruktur. Darüber hinaus prägt sie die räumliche Trennung von Wohn- und Arbeitsort zunehmend aus mit erheblich nachteiligen Folgen für die Großstadt - nicht nur im Hinblick auf die Verkehrsbelastung. Insgesamt werden die Grundlagen der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung berührt.
Die negativen Auswirkungen werden noch verstärkt, wenn es sich, wie bei der Antragsgegnerin, um eine Gemeinde handelt, die zusammen mit der Stadt Bremerhaven einen Stadtstaat bildet, der mit den übrigen Bundesländern die bundesstaatliche Ordnung konstituiert. Das Ziel der Antragsgegnerin, junge Familien mit Kindern im Stadtgebiet zu halten, gewinnt vor diesem Hintergrund zusätzliches Gewicht, weil auch die Frage der Identifikation mit dem Stadtstaat berührt wird. Daß ein Aufwachsen im Stadtstaat für die innere Bindung zu dem Gemeinwesen Bedeutung erlangen kann, liegt auf der Hand. Eine schrumpfende Einwohnerzahl ist überdies wegen der damit verbundenen Verluste bei der Verteilung des bundesstaatlichen Steueraufkommens von unmittelbarer Relevanz für die wirtschaftliche Lebensfähigkeit des Stadtstaates. Die Abwanderung in das Umland hat erhebliche finanzwirtschaftliche Auswirkungen. Die Antragsgegnerin beziffert den Einnahmeverlust für jeden abwandernden Einwohner mit ca. DM 5.500,00 im Jahr [Anmerkung: Inzwischen fast DM 9.000,00 jährlich). Die aktuelle Einnahmeschwäche der Freien Hansestadt Bremen werde auch durch die starken Einwohnerverluste in den vergangenen Jahrzehnten verursacht (Finanzbericht Bremen, herausgegeben vom Senator für Finanzen, 1/97). Damit sind Fragen der Landesentwicklung angesprochen, die dem städtebaulichen Entwicklungsrecht nicht fremd sind. § 165 Abs. 2 BauGB bezieht städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen ausdrücklich auch auf die Regional- und Landesentwicklung."
An dieser Rechtsprechung hält der Senat fest. Die Verhältnisse haben sich insoweit nicht verändert, der Abwanderungstrend ist ungebrochen und hat sich weiter verschärft. Der Wanderungsverlust der Stadt Bremen gegenüber dem Umland (30 km -Umkreis) betrug 1995: 3149, 1996: 3081, 1997: 2958 und 1998: 3799 Personen (Freie Hansestadt Bremen, Statistische Monatshefte, herausgegeben vom Statistischen Landesamt Bremen, 1999, Heft 4/5, S. 128, 129, Stadt Bremen, Deutsche) .
Der Einwand der Antragsteller, es gehe der Antragsgegnerin allein um den Gewinn von Steuereinnahmen, dies sei ein unbeachtliches Entwicklungsziel, geht in doppelter Hinsicht fehl: Einmal geht es, wie soeben dargelegt worden ist, nicht ausschließlich um Steuereinnahmen, zum anderen aber ist der Erhalt der Steuerkraft ein legitimes Handlungsziel jedenfalls in einem Stadtstaat, der nicht aus eigener Kompetenz einen kommunalen Ausgleich zwischen der Stadt und ihrem einem anderen Bundesland zugehörenden Umland regeln kann.
Die der Entwicklungssatzung zugrunde liegende Bedarfsprognose ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie ist auf der Grundlage der ermittelten Fakten sachgerecht erarbeitet worden, ihre Ergebnisse sind plausibel. Das G-Institut hat in seinem Gutachten von 1996 (G-Gutachten 96) deutlich gemacht, daß das Wanderungsverhalten nicht nur zu einem anhaltend hohen Wanderungsverlust (Negativsaldo) führt, sondern auch zu einer Veränderung der Bevölkerungsstruktur. Der Stadt und dem Land gehen Familien mit Kindern verloren, allgemein aber auch Haushalte mit mittlerem bis höherem Einkommen. Die Abwanderung ist zu einem erheblichen Teil darauf zurückzuführen, daß die Betroffenen im Stadtgebiet (und zugleich im Bundesland Bremen) kein ihren Vorstellungen entsprechendes Wohnungsangebot gefunden haben. Die meisten erstreben ein Einfamilienhaus oder allenfalls Zweifamilienhaus, 80 % der Abgewanderten haben diesen Wunsch im Umland realisiert. 60 % der Abwanderer haben zuerst in Bremen oder jedenfalls auch in Bremen nach der Möglichkeit gesucht, in ein Einfamilienhaus zu ziehen, aber kein passendes Angebot gefunden. Das niedrigere Bodenpreisniveau im Umland verschärft die Abwanderungstendenz. Ein zusätzlicher Abwanderungsdruck wird für die kommenden Jahre prognostiziert, weil besonders geburtenstarke Jahrgänge die Lebensphase durchlaufen, die eine familienheimorientierte Eigentumsnachfrage erwarten lassen (Raumordnungsprognose 2010, Materialien zur Raumentwicklung, Heft Nr. 74, Bd. 1996, 3. 34). Die Einschätzung der Antragsgegnerin, besonders in diesen Jahren komme es darauf an, der Abwanderung entgegenzuwirken, erscheint als schlüssig. Einleuchtend ist auch die an erster Stelle genannte Maßnahmeempfehlung des G-Instituts, den Eigenheimbau zu fördern, genauer den Bau von Einfamilienhäusern (siehe S. VIII des G-Gutachtens, Bl. 262 R GA). Die Einwendungen der Antragsteller gegen das G-Gutachten 96 sind nicht begründet. Die Antragsteller wenden ein, das Gutachten selbst liege schon Jahre zurück, die zugrundeliegenden Erhebungen noch um einiges länger. Es gibt aber keinen Anhaltspunkt dafür, daß sich die in der G-Untersuchung ermittelten Gründe der Abwanderung in das Umland geändert haben könnten. Auch die Antragsteller nennen keine Gründe für eine solche Hypothese. Ihre Vermutung, die Abwanderung beruhe auf schlechter Infrastruktur in Bremen, findet in den Befragungsergebnissen der G-Untersuchung keinen Niederschlag. Daß insoweit eine Änderung der Abwanderungsmotive eingetreten sei, behaupten auch die Antragsteller nicht. Für eine solche Annahme gibt es auch keine Anhaltspunkte.
Das auf dem G-Gutachten 1996 aufbauende "Stadtentwicklungskonzept Bremen/Baustein Wohnungsbaukonzept" enthält eine in sich schlüssige Kalkulation des bis 2010 erforderlichen Flächenangebots für Wohneinheiten, die auf der Zielvorstellung beruht, den gegenwärtigen Bevölkerungsstand in Bremen zu erhalten. Nach der Gesamtkalkulation müssen 21.000 Wohneinheiten bis zum Jahre 2010 bereitstehen. Für das Segment des Angebots für Einfamilienhäuser geht die Antragsgegnerin von einem auf 40 % der gesamten Wohnungsnachfrage erhöhten Bedarf aus, d. h. es müßten Bauflächen für 8.400 Wohneinheiten in Einfamilienhäusern bereitgestellt werden. Aus der Beobachtung der bisherigen Praxis der Realisierung planerisch vorgehaltener Baumöglichkeiten leitet die Antragsgegnerin ab, daß eine rechnerische Überdeckung von 60 % der Nachfragezielzahl erforderlich sei. Im Einfamilienhaussegment beträgt die rechnerische Flächenreserve 43 %; dabei ist die Bebauung der O.-Feldmark schon mitgerechnet worden. Die seit Jahrzehnten ausgeprägte, in den 90er Jahren stark angewachsene Umlandwanderung belegt, daß eine rechnerische Deckung der Baumöglichkeiten und der prognostizierten Zahl der Nachfragenden nicht ausreicht, um die Nachfrage tatsächlich zu befriedigen. Aus unterschiedlichen Gründen kommen nicht alle baureifen Grundstücke tatsächlich auf den Markt, andere sind wegen ihrer Lage nicht attraktiv, auch wird das Preisniveau durch fehlende oder zu kleine Flächenreserven erhöht, was - trotz vorhandener baureifer Flächen - unter den Bedingungen des realen Marktgeschehens die Abwanderung in das Umland aufrecht erhält oder gar befördert. Die Bereitstellung einer Flächenreserve in der von der Antragsgegnerin genannten Größenordnung hält der erkennende Senat deshalb für marktadäquat. Die tatsächliche Verteilung der Nachfrage auf Bremen und das Umland hängt nicht von der Verfügbarkeit eines rechnerisch ausreichenden Angebots in Bremen ab, sondern von der Attraktivität des Angebots gegenüber der Umlandkonkurrenz. Das bedingt Wahlmöglichkeiten in Bremen und ferner die Existenz eines preisdämpfenden Käufermarktes auch in Bremen. Die Antragsgegnerin kann das rechtmäßig verfolgte Ziel, Einwohner im Lande zu halten, letztlich nur unter den Bedingungen des Marktes erreichen. Das erfordert einen rechnerischen Überhang des - in seiner Qualität naturgemäß uneinheitlichen - Gesamtpotentials, dessen Größenordnung nach den Grundsätzen der rechtlichen Kontrolle von Prognoseentscheidungen keinen Anlaß zu Beanstandungen bietet. Auch die Antragsteller haben insoweit keine substantiierten Einwendungen erhoben. Sie tragen vielmehr selbst vor, es würden weiterhin (nur) Einfamilienhäuser und Doppelhäuser nachgefragt; eben solche Häuser sollen in der O.-Feldmark errichtet werden. Exakt "beweisen" läßt sich die Bedarfseinschätzung wegen ihres prognostischen Charakters nicht (BVerwG, U. v. 03.07.1998, a. a.O.).
Die Antragsteller wenden ein, es gebe keinen Engpaß an Wohnungen, die Antragsgegnerin habe die bestehenden Baulücken bei der Einschätzung des Wohnbauflächenbedarfs unberücksichtigt gelassen. Dieser Einwand trifft nicht zu. In den Auflistungen der in Bremen verfügbaren Bauflächen sind die Baulücken enthalten. Aus den Ausführungen über den Prognosecharakter der Bedarfsentscheidung ergibt sich auch, daß das weitere Argument der Antragsteller, der Bedarf müsse - gleichsam abzählbar - "tatsächlich" vorhanden sein, nicht durchgreifen kann. Der ermittelte Bedarf ist vielmehr, wie näher dargelegt worden ist, ein Prognose-Ergebnis.
c) Die Bereitstellung eines der Bevölkerung zur Naherholung zugänglichen Landschaftsparks liegt in der städtebaulichen Gestaltungskompetenz der Antragsgegnerin. Sie durfte sich daran orientieren, daß der Bremer Osten mit öffentlichen Parkflächen im Vergleich zu anderen Stadtteilen "unterversorgt" ist, sie durfte auch die Erhaltung und Sicherung des Landschaftsraumes anstreben. Soweit mit dem Landschaftspark zugleich Ausgleichsmöglichkeiten für Natureingriffe durch die Bebauung im Entwicklungsbereich geschaffen werden sollen, ist auch das nicht zu beanstanden (BVerwG, U. v. 03.07.1998, a.a.O.) Das Gesetz bestimmt ausdrücklich, daß die Schaffung von Gemeinbedarfseinrichtungen der öffentliche Landschaftspark stellt eine Gemeinbedarfseinrichtung dar - grundsätzlich dem Allgemeinwohl dient, ohne daß etwa auch insoweit ein "erhöhter Bedarf" nachgewiesen werden müßte.
d) Die für die Schaffung von Gewerbeflächen vom Senat der Freien Hansestadt Bremen eingebrachte Begründung der Entwicklungssatzung macht nicht plausibel, daß eine Entwicklungsmaßnahme auch zur Bereitstellung von Gewerbeflächen geboten sein könnte. Die Begründung ist wohl auch gar nicht in diesem Sinne gemeint. Die Planung von Gewerbeflächen war motiviert durch die zugedachte Funktion eines Puffers zwischen den emittierenden Bahnstrecken und der geplanten Hauptstraße einerseits und der schutzbedürftigen Wohnbebauung andererseits; sie hatte eine der Wohnflächenplanung dienende Motivationskomponente. Gewerbeflächen im südlichen Grenzbereich des Entwicklungsgebiets treffen nach der Senatsbegründung zugleich auf sehr günstige Standortbedingungen und auf einen prognostizierten Schwerpunkt der Nachfrage. Eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme soll zu einem funktionsfähigen Bereich entsprechend der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung und Ordnung führen (§ 166 Abs. 2 BauGB). Das bedingt (selbstverständlich), daß es auch zu Festsetzungen kommen kann oder muß, die zwar nicht den Einsatz des städtebaulichen Entwicklungsrechts erfordern, diesen auch nicht rechtfertigen, die aber der städtebaulichen Ordnung des Entwicklungsbereichs dienen. Dazu gehört die Trennung der Wohnbevölkerung von Lärmquellen durch Flächen für die Ansiedlung nichtstörender Gewerbebetriebe. Mit der zwischenzeitlich fortentwickelten Ausführungsplanung, die auf eine südlich des Entwicklungsgebiets verlaufende städtische Hauptverkehrsstraße und in der Folge zugleich auf die Gewerbeflächen im Entwicklungsgebiet verzichten will, wird deshalb, wie schon dargelegt worden ist, das Entwicklungskonzept nicht verwässert, sondern auf seine Kernziele hin konzentriert. Die Bedarfsprognose wird deshalb durch die schon für den Zeitpunkt der Beschlußfassung über die Festlegung des Entwicklungsbereichs erkennbare Unsicherheit darüber, ob im Entwicklungsgebiet Gewerbeflächen entstehen sollen, nicht in Frage gestellt: Die Alternative in der Unsicherheit war nämlich die verstärkte Förderung der Hauptentwicklungsziele, nämlich des Wohnungsbaus und des Landschaftsparks. Zwar ist zwischen der Drucksache 14/790 s und der Beschlußlage in der Bremischen Bürgerschaft (unter Einschluß des oben mitgeteilten Beschlusses Nr. 14/691 S vom 23.3.1999) eine Diskrepanz festzustellen. Das ist aber rechtlich unerheblich. Die Drucksache 14/790 S stellt die vom Senat der Freien Hansestadt Bremen gegebene Begründung dar. Hinsichtlich der Gewerbeflächenplanung hat sich die Stadtbürgerschaft davon i. S. des Offenhaltens für eine stärkere Konzentration auf die Hauptentwicklungsziele distanziert. Das stand ihr als Satzungsgeberin zu. Maßgebend ist allein die Entscheidung der Stadtbürgerschaft. Danach steht die Schaffung eines Gewerbegebiets gegenüber der stärkeren Verwirklichung der anderen genannten Entwicklungsziele zur Disposition.
e) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 03.07.1998, a.a.O.) können Entwicklungsmaßnahmen nicht dafür nutzbar gemacht werden, eine nicht bestehende Nachfrage erst zu erzeugen und dafür Flächen "anzubieten". Das Bundesverwaltungsgericht fährt fort, wenn in der Gemeinde Arbeitsplätze verloren gingen - es ging in jenem Verfahren nur um Gewerbeflächen - und die Gemeinde in ihrem Gebiet die Voraussetzung für die Ansiedlung neuer Betriebe schaffe, die in der Gemeinde neue Beschäftigungsmöglichkeiten schüfen, betreibe sie keine bloße "Angebotsplanung". Die Voraussetzung eines "erhöhten Bedarfs" gilt für Gewerbeflächen wie für Wohnflächen. Nachfrage nach Wohnflächen ist in Bremen schon deshalb vorhanden, weil die meisten Abwanderer zuerst oder zumindest auch in Bremen nach Bauplätzen suchen. Außerdem befindet sich Bremen nicht in einer offensiven Situation, sondern kämpft gegen eine Verminderung des vorhandenen Bestandes und ist deshalb in dem Bestreben, seine Einwohner in der Stadt zu halten, vergleichbar mit der Gemeinde, die einen Schwund von Arbeitsplätzen bekämpft.
Entwicklungsmaßnahmen setzen weiter einen qualifizierten Handlungsbedarf in dem Sinne voraus, daß ihre einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung im öffentlichen Interesse liegen muß; wegen seiner enteignungsrechtlichen Vorwirkung läßt sich das städtebauliche Entwicklungsrecht als Teil des besonderen Städtebaurechts nicht für städtebauliche Aufgaben einsetzen, die mit dem allgemeinen Städtebaurecht bewältigt werden können; allein die aus dem Entwicklungsrecht folgenden Finanzierungserleichterungen rechtfertigen die Entwicklungsmaßnahme noch nicht (BVerwG, U. v. 03.07.1998, BVerwG 4 CN 2.97 -, BVerwGE 107, 123 = NvwZ 98, 1297 = DVBl. 98, 1293 = DÖV 99, 159) . Maßgebend ist, ob zur Erreichung des Entwicklungszieles im öffentlichen Interesse ein koordiniertes Maßnahmenbündel im Entwicklungsgebiet flächendeckend und zeitlich geschlossen verwirklicht werden soll (BVerwGE 107, 123). Nur solche im öffentlichen Interesse gebotenen Maßnahmen rechtfertigen den Einsatz des Entwicklungsrechts, die sich wegen ihrer Art, ihres Umfanges und wegen des Erfordernisses einer zügigen Ausführung mit dem allgemeinen Städtebaurecht nicht verwirklichen lassen. Diese Voraussetzung ist erfüllt. Das Hauptziel der Maßnahme, ein großes und attraktives Baugebiet für Einfamilienhäuser zu schaffen und der für das Land Bremen bedrohlichen Abwanderung wichtiger Bevölkerungsteile entgegenzuwirken, erfordert eine zügige Verwirklichung. Die Aufgabe ist schon wegen der Größe des Gebiets, der Zahl der dort anzusiedelnden Bewohner, deren Bedarf an infrastrukturellen Einrichtungen adäquat und zeitgleich befriedigt werden muß, und im Hinblick auf die gleichzeitig angestrebte Gliederung des Gebiets, in dem auf der Hälfte der Fläche ein Landschaftspark errichtet werden soll, ferner im Hinblick auf die Verknüpfung mit den angrenzenden Stadtteilen (Verkehrsführung, Immissionsschutz) außerordentlich komplex. Es kommt hinzu, daß die derzeitigen Eigentumsverhältnisse (siehe Übersicht Bl. 200 GA) eine umfassende Bodenneuordnung erforderlich machen. Die (großen) Grundstücke erstrecken sich durchweg jeweils von der Nordgrenze bis zur Südgrenze des Entwicklungsbereichs. Allein den auch nach Erörterung denkbarer Möglichkeiten in der mündlichen Verhandlung des erkennenden Senats - zur Kooperation nicht bereiten Antragstellern gehören im Zentralbereich des Entwicklungsgebiets gelegene Flächen, deren Größe die Hälfte des ganzen Entwicklungsbereichs ausmacht. Eine zeitlich auch nur entfernt abschätzbare Verwirklichung der Entwicklungsziele muß ohne Einsatz des besonderen städtebaulichen Instrumentariums als ausgeschlossen erscheinen. Von Bedeutung ist auch, daß die Finanzierbarkeit der Entwicklung nicht mehr zu gewährleisten wäre. Hierzu kann auf die alternativen Berechnungen verwiesen werden, die der Begründung der Entwicklungssatzung als Anlagen beigefügt sind. Eine Entwicklungsmaßnahme kann zwar, wenn nicht andere Gründe für sie sprechen, nicht allein durch den Willen der Gemeinde gerechtfertigt werden, ihre im Gemeindegebiet geplanten Investitionen günstiger finanzieren zu können (BVerwGE 107, 123) . Das schließt aber nicht aus, den Aspekt der Finanzierbarkeit neben anderen die Entwicklungsmaßnahme rechtfertigenden Erfordernissen zu berücksichtigen. Die Gemeinde muß vom Einsatz der Instrumente des besonderen Städtebaurechts nicht deshalb absehen, weil die anderweitig gerechtfertigten Entwicklungsziele andernfalls auch wegen Nichtfinanzierbarkeit verfehlt würden.
Die Festlegung eines städtebaulichen Entwicklungsbereichs ist weiter an die Voraussetzung geknüpft, daß die angestrebten Ziele und Zwecke nicht in Kooperation mit den Grundeigentümern durch städtebauliche Verträge erreicht werden können oder die Eigentümer nicht bereit sind, ihre Grundstücke zu den Werten zu veräußern, die sich aus der Anwendung des § 169 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 4 BauGB ergeben (§ 165 Abs. 3 Nr. 3 BauGB). Diese Voraussetzung ist erfüllt. Die Antragsgegnerin hat den Antragstellern und den übrigen Eigentümern entsprechende Vereinbarungen angeboten. Daß auf diesem Wege das Ziel nicht erreicht werden kann, zeigt sich am Widerstand der Antragsteller, die für sich allein bereits die Hälfte der Fläche des gesamten Entwicklungsbereichs einer kooperativen Lösung entziehen. Die eingehende Erörterung der Möglichkeiten zur Kooperation in der mündlichen Verhandlung des erkennenden Senats hat keine Ansätze zutage gefördert, deren Weiterverfolgung derzeit aussichtsreich erschiene.
Die zügige Durchführung der Entwicklungsmaßnahme muß gewährleistet sein (§ 165 Abs. 3 Nr. 4 BauGB) . Für begründete Zweifel ist ein durch Tatsachen gestützter Anlaß nicht ersichtlich. Die Antragsteller erheben zwar Einwendungen gegen die Finanzierungsplanung. Diese Einwendungen sind aber nicht substantiiert. Insbesondere ist nicht ersichtlich, daß die Antragsgegnerin wesentliche Kosten außer Ansatz gelassen hat. Namentlich die Aufwendungen für den Grundstückserwerb einschließlich der Kosten der Zwischenfinanzierung sind in die Kostenrechnung eingestellt worden. Daß die vom Senat der Freien Hansestadt Bremen der Stadtbürgerschaft vorgelegte Kostenkalkulation Gewerbeflächen vorsieht, während die Bürgerschaft diesen Punkt offen halten wollte und nach den zwischenzeitlich fortentwickelten Planungsvorstellungen ein nennenswerter Teil dieser Flächen den Wohnungsbauflächen, der Rest den Grünflächen zugeschlagen werden soll, stellt die Finanzierbarkeit nach den plausiblen Darlegungen der Antragsgegnerin, denen die Antragsteller nicht entgegengetreten sind, nicht in Frage; denn die Wohnbauflächen führen danach zu wesentlich besseren Erträgen als die Bereitstellung von Flächen für Gewerbeansiedlung, da letztere durchweg subventioniert werden muß.
Der für die Durchführung vorgesehene Zeitraum bis zum Jahre 2010 ist angemessen. Der Ausführungszeitraum kann nicht abstrakt begrenzt werden, er hängt von der Größe und Komplexität des Entwicklungsvorhabens ab. Das Bundesverwaltungsgericht hat einen Zeitraum von 12 Jahren für ein größeres Gewerbegebiet als unproblematisch angesehen (BVerwG, U.v. 03.07.1999, NVwZ 99, 407) . Die Größe und Vielgestaltigkeit des hier zu beurteilenden Entwicklungsvorhabens läßt einen Zeitbedarf von 11 Jahren geradezu als unabdingbar erscheinen. Dieser Zeitraum ist in der der Begründung der Entwicklungssatzung als Anlage 1 beigefügten "Zeit- und Maßnahmenübersicht" vorgesehen.
Der städtebauliche Entwicklungsbereich ist so zu begrenzen, daß sich die Entwicklung zweckmaßig durchführen läßt (§ 165 Abs. 5 BauGB). Die Abgrenzung steht im Ermessen des gemeindlichen Satzungsgebers. Die O.Feldmark ist ein geschlossener Freibereich, der vollständig von städtischer Bebauung umgeben ist und im Süden an stark belastete Verkehrslinien angrenzt. Er soll insgesamt mit differenzierter Zielsetzung neu geordnet werden. Es ist schwer vorstellbar, wie sich dieses Ziel verwirklichen lassen sollte, ohne die ganze O.-Feldmark in den Entwicklungsbereich einzubeziehen. Die Unentschiedenheit in der Frage der Gewerbeansiedlung wirkt sich auf die Abgrenzung des Entwicklungsbereichs nicht aus, denn sie besteht ausschließlich im Hinblick auf eine umfänglichere Verwirklichung der Entwicklungsziele Wohnbebauung und Landschaftspark.
Eine Entwicklungsmaßnahme muß weiter - selbstverständlich - zur Erreichung des vom öffentlichen Interesse getragenen Entwicklungsziels geeignet sein. Im Hinblick auf den angestrebten Landschaftspark bedarf diese Voraussetzung keiner weiteren Erörterung. Mit der angestrebten Wohnbebauung soll der Abwanderung aus Bremen begegnet werden. Das ist nur erreichbar, wenn die Entwicklungsmaßnahme zu einem gegenüber dem Umland konkurrenzfähigen Wohnflächenangebot führen kann. Unter qualitativen Gesichtspunkten bestehen daran keine Zweifel, es soll ein verkehrlich gut angebundenes, in sich vielgestaltiges Baugebiet für Einfamilienhäuser in durchgrünter Umgebung entstehen. Das Entwicklungsrecht ist aber auch geeignet, die Bodenpreise zu dämpfen. Zwar dient es nicht dazu, bauwillige Käufer zu Vorzugspreisen mit Bauland zu versorgen; es wirkt aber der Bodenspekulation entgegen und verhindert, daß baureife Grundstücke als Kapitalanlage brachliegen (BVerwG, U. v. 03.07.1998, NVwZ 99, 407). Die Gemeinde ist verpflichtet, die für die private Bebauung vorgesehenen Flächen an Bauwillige zu veräußern (§ 169 Abs. 5 BauGB) , und zwar unter Berücksichtigung weiter Kreise der Bevölkerung und unter Beachtung der Ziele und Zwecke der Entwicklungsmaßnahme (§ 169 Abs. 3 BauGB); mit diesen Vorgaben sind die Grundstücke zu dem nach der Neuordnung gegebenen Verkehrswert zu veräußern (§ 169 Abs. 8 BauGB). Der Senat hat in seinem Urteil vom 23.06.1998 (NordÖR 98, 386) hierzu ausgeführt, der Verkehrswert sei so zu bemessen, daß eine zügige Veräußerung der Grundstücke zustande kommen könne. Schwierigkeiten beim Absatz der Grundstücke seien ein Hinweis darauf, daß der Verkaufspreis zu hoch veranschlagt worden sei. Maßgeblich sei die tatsächliche Marktgängigkeit der Grundstücke. Der Stadt (oder dem von ihr eingesetzten Entwicklungsträger) sei es nicht erlaubt, Grundstücke zurückzuhalten, um später höhere Preise zu erzielen. Diese Anforderungen gewährleisten in dem unter Marktbedingungen möglichen Maße, daß ein konkurrenzfähiges Flächenangebot entsteht. Sie schließen andererseits aus, daß die Grundstückskäufer subventioniert werden. Eine Subventionierung wäre gegenüber den Grundeigentümern dann rechtlich bedenklich, wenn sie zum Verbrauch eines sonst verteilungsfähigen Überschusses führen würde (s. hierzu § 171 Abs. 1 Satz 2 BauGB).
Nach § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB hat der Satzungsgeber die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Entgegen den Angriffen der Antragsteller sind Fehler der Abwägung nicht zu erkennen. Zunächst hat die Antragsgegnerin ihre Abwägungspflicht erkannt ausweislich der Nr. 12 der Satzungsbegründung (S. 20 f. = Bl. 210 R GA). Sie ist der Abwägungspflicht hinreichend nachgekommen. Zwar werden überwiegend andere Kriterien für die Festlegung eines Entwicklungsbereichs wiederholend aufgegriffen. Die Begründung macht aber damit deren Gewicht für den Entschluß zur Durchführung der Entwicklungsmaßnahmen deutlich und vergegenwärtigt für den Satzungsgeber, daß die Entwicklungsziele auf andere Weise nicht gleichwertig erreichbar sind. Der Satzungsgeber erkennt, daß erheblich in private Eigentumsrechte eingegriffen wird und stellt dem die Vorteile der Entwicklungsmaßnahme für die Allgemeinheit entgegen, denen er den Vorrang einräumt. Die Zurückstellung von Belangen und die Bevorzugung anderer Belange ist der Planungsentscheidung immanent und indiziert für sich keinen Abwägungsmangel. Daß in dem mit "Abwägung öffentlicher und privater Belange" überschriebenen vorletzten Gliederungspunkt der Satzungsbegründung nicht alle relevanten Aspekte erneut benannt worden sind, läßt nicht den Schluß zu, sie seien unberücksichtigt geblieben. In der Begründung sind - entgegen den Behauptungen der Antragsteller - bereits zuvor die Auswirkungen der Planung auf die vorhandenen und als wertvoll gekennzeichneten derzeitigen Gegebenheiten dargestellt. Die Gliederungspunkte "1.3. Landschaft" und "2.1. Nutzungen" und "2.2. Natur und Landschaft" machen das ebenso deutlich wie die Bemühungen, die Landschaft zu erheblichen Teilen zu erhalten (Gliederungspunkt "3.6. Grünflächen/Entwicklung der Landschaft") . Ebenfalls entgegen den Behauptungen der Antragsteller hat sich der Satzungsgeber die Auswirkungen auf die Landwirtschaft im einzelnen vergegenwärtigt, wie der Gliederungspunkt "6. Betroffenheit der Landwirtschaft" belegt. Auch werden die im vorbereitenden Verfahren zusammengeführten Einwendungen vollständig berichtet und diskutiert (unter Gliederungspunkt "ll. Abstimmung"). In der Stadtbürgerschaft ist die Planung kontrovers diskutiert worden (Plenarprotokoll der 47. Sitzung der Stadtbürgerschaft vom 23.03.1999, Bl. 218 ff. GA) . Es ist nach allem kein Hinweis darauf ersichtlich, daß die Stadtbürgerschaft von fehlerhaften Informationen ausgegangen wäre oder daß ihr wesentliche Problemaspekte der Entwicklungsentscheidung verborgen geblieben sein könnten oder daß sie sich ihren Gestaltungsspielraum nicht vergegenwärtigt hätte. Soweit die Antragsteller rügen, die Annahmen über eine Erschließung durch die Straßenbahn und die Einrichtung einer Haltestelle der Stadtbahn seien unzutreffend, ist dem entgegenzuhalten, daß diese Punkte als künftige Anbindungsmöglichkeiten vorgestellt, nicht aber als Voraussetzungen für den Satzungsbeschluß formuliert worden sind. In tatsächlicher Hinsicht werden die Entscheidungen hierzu erst in Zukunft zu erwarten sein. In der Satzungsbegründung handelt es sich um prognostische Erwägungen des Satzungsgebers.
Daß sachwidrige Erwägungen die Entscheidung beeinflußt haben könnten, ist ebenfalls nicht ersichtlich.
a) Soweit die Antragsteller einwenden, die Antragsgegnerin entziehe sich der Verpflichtung, den Flächennutzungsplan zu ändern, kann daraus kein Fehler der Entwicklungssatzung abgeleitet werden. Diese muß nicht wie der Bebauungsplan aus dem Flächennutzungsplan entwickelt werden. Im übrigen hat die Antragsgegnerin das Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplans eingeleitet. Es ist deshalb zu erwarten, daß die künftigen Bebauungspläne das Gebot der Entwicklung aus dem Flächennutzungsplan (§ 8 Abs. 2 BauGB) beachten werden.
b) Die Antragsteller leiten die Nichtigkeit der Entwicklungssatzung daraus ab, dass zwischenzeitlich die Verfahren zur Aufstellung der Bebauungspläne 2228 und 2229 laufen und sich die Geltungsbereiche dieser Bebauungspläne auch in deren Randbereich mit der Entwicklungssatzung überschneiden. Ferner werde eine Wohnbebauung als Lückenbebauung an der O.-straße geplant. Dadurch werde die Voraussetzung der Entwicklungssatzung, daß es an Wohnbauflächen fehle, geradezu konterkariert. Desweiteren sei eine Verkehrsführung vorgesehen, die von dem umgebenden Straßennetz nicht verkraftet werden könne. Es ist nicht ersichtlich, wie die hier gerügten Umstände sich auf die Gültigkeit der Entwicklungssatzung sollen auswirken können. Für deren rechtliche Beurteilung kommt es auf die Verhältnisse z. Z. des Satzungsbeschlusses an. Nachträglich eintretende Änderungen haben darauf keinen Einfluß. Im übrigen schließt die Entwicklungsplanung von vornherein nicht die Annahme ein, in Bremen würden im Zuge der künftigen Planungen keine weiteren Wohnbauflächen mehr erschlossen werden. Vielmehr gehen die der Entwicklungssatzung zugrundegelegten Bedarfsrechnungen der Antragsgegnerin davon aus, daß das erforderliche Flächenangebot einschließlich der O.-Feldmark den ermittelten Bedarf noch bei weitem nicht abdeckt. Die geplante Lückenbebauung an der O.-straße vermag daran schon wegen ihres äußerst geringen Umfangs nichts zu ändern. ob der in Vorbereitung befindliche Bebauungsplan 2228 eine mit der Leistungsfähigkeit des weiterführenden Straßennetzes unverträgliche Verkehrsführung vorsieht, ist ein relevanter Prüfungspunkt für die Bebauungsplanung in dem Verfahren 2228, nicht aber für die vorausgegangene Entwicklungsplanung.
c) Auch die weiteren Einwendungen der Antragsteller schlagen nicht durch: Die Antragsteller halten die Festlegung des Entwicklungsbereichs für unwirksam, weil die zur Entwicklung erforderlichen Bebauungspläne an nicht zu überwindenden rechtlichen Hindernissen scheitern müßten und dieser Umstand sich auf die Rechtswirksamkeit der Entwicklungssatzung auswirke. Ob diesem Ansatz grundsätzlich gefolgt werden kann, mag dahinstehen. Jedenfalls gibt es für eine rechtliche Unausführbarkeit der Bebauungspläne entgegen der Auffassung der Antragsteller keinen Anhaltspunkt.
aa) Gegenüber dem Einwand, ein Raumordnungsverfahren und damit die auf Raumordnungsebene gebotene überregionale Abstimmung habe nicht stattgefunden, ist darauf zu verweisen, daß ein Raumordnungsverfahren in Bremen nicht stattfindet, vielmehr der Flächennutzungsplan die Funktion des Raumordnungsplans übernimmt (§ 8 Abs. 1 ROG). Das Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplans läuft gegenwärtig. Dem Abstimmungsgebot nach § 8 Abs. 2 ROG kann in diesem Verfahren genüge getan werden. Eine inhaltliche Auswirkung auf die Raumordnungsplanung Niedersachsen ist nicht erkennbar. Die Entwicklungssatzung steht augenscheinlich in Übereinstimmung mit der Funktion Bremens als eines Oberzentrums.
bb) Die Antragsteller rügen weiter die Nichtbeachtung des bauplanungsrechtlichen Abstimmungsgebots nach § 2 Abs. 2 BauGB. Auch diese Rüge ist nicht begründet. Das Abstimmungsgebot besagt in formeller Hinsicht, daß von der Planung betroffene Nachbargemeinden an den Planfeststellungsverfahren zu beteiligen sind. Diese Beteiligung kann in den zu erwartenden Bebauungsplanverfahren nach Gesetz erfolgen. In materieller Hinsicht folgt aus dem Abstimmungsgebot, daß die städtebaulichen Belange der Nachbargemeinden in die planerische Abwägung einzubeziehen sind und unter dem Aspekt der Zumutbarkeit und Tragbarkeit der Planauswirkungen gegebenenfalls zu einer Berücksichtigung im Abwägungsergebni3 nötigen (vgl. Bielenberg in Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, § 2 Rdnr. 71).
Daß eine solche Rücksichtnahmepflicht der Verwirklichung der Entwicklungsmaßnahme durch ausführende Bebauungspläne entgegenstehen könnte, ist ebenso wie schon auf der Raumordnungsebene mit Evidenz als ausgeschlossen anzusehen. Die Umlandgemeinden werden durch die Planung nicht in städtebaulichen Belangen betroffen, sie werden durch sie unter keinem Blickwinkel belastet. Ein mögliches Interesse, aus dem Oberzentrum - raumordnungswidrig - Bevölkerung abzuziehen, ist nach städtebaulichen Grundsätzen nicht schutzwürdig, erfordert jedenfalls nach dem Zumutbarkeits- und Tragbarkeitskriterium keine Berücksichtigung durch die bremische Planung.
cc) Auch mit dem Argument, § 1a Abs. 1 BauGB wirke sich schon auf die Entwicklungssatzung aus und nötige zu der Prüfung, ob die Inanspruchnahme der unbebauten Flächen die "ultima ratio" sei, können die Antragsteller nicht durchdringen. Der ultima-ratio-Ansatz ist zu eng. Die "Bodenschutzklausel" stattet den Belang des Bodenschutzes mit erheblichem Gewicht aus, enthält aber keine Sperre in dem Sinne, daß die Inanspruchnahme unbebauter Flächen erst nach Erschöpfung aller anderen Entwicklungsmöglichkeiten zulässig wäre (Krautzberger in Ernst / Zinkahn / Bielenberg, a.a.O., § 1a Rdnr. 55). Es ist Aufgabe des Plangebers, den gravierenden Bodenschutzbelang mit dem ihm zukommenden besonderen Gewicht zu berücksichtigen und abzuwägen, ob andere Belange gleichwohl die erstmalige Inanspruchnahme unbebauter Flächen rechtfertigen. Soweit diese Abwägung auf die Ebene der Entwicklungsplanung vorgezogen werden kann oder auch vorgezogen werden muß, läßt die der Beschlußfassung durch die Stadtbürgerschaft zugrundeliegende Planbegründung im Hinblick auf den Bodenschutz einen Abwägungsmangel nicht erkennen. Die Eingriffe sind in ihrem Gewicht sorgfältig ermittelt und, wie schon die Planung des Landschaftsparks erweist, begrenzt worden. Die Bauflächenverfügbarkeit in Bremen ist systematisch erfaßt und fortgeschrieben worden. Die Art der erforderlichen Maßnahmen gegen die Umlandabwanderung ist durch ein Fachinstitut erforscht worden. Der Hinweis der Antragsteller auf Brachflächen in einigen nicht mehr genutzten Hafengebieten stellt das Abwägungsergebnis nicht in Frage. Es ist gerichtsbekannt, daß die Neunutzung der Hafenbrachen in Bremen vorangetrieben wird. Vorgesehen ist überwiegend eine neue gewerbliche Nutzung. Diese Zuordnung liegt in der durch § 1a BauGB nicht beschränkten Kompetenz des Ortsgesetzgebers.
dd) Ohne Erfolg rügen die Antragsteller schließlich, es sei ungeprüft geblieben, ob die O.-Feldmark ein "potentielles FFH-Gebiet" darstelle und deshalb einer Bebauung entzogen sei. Der vorhandene Charakter des Gebiets ist eingehend beschrieben worden, es stellt danach einen wertvollen Landschafts- und Naturraum (großflächiges Biotop) inmitten des Stadtgebiets dar. Die am Verfahren beteiligte Naturschutzbehörde hat keine Hinweise darauf gegeben, daß das Gebiet die Qualität eines potentiellen FFH-Gebietes oder eines faktischen Vogelschutzgebietes aufweisen könnte. Der ebenfalls beteiligte Gesamtverband Natur- und Umweltschutz Unterweser e.V. (GNUU) hat das Entwicklungsvorhaben wegen des damit verbundenen Eingriffs in den Naturraum vehement kritisiert (Wortlaut abgedruckt in der Begründung der Satzung S. 17, Bl. 209 GA). Der Verband hat dem Gebiet aber nicht die Bedeutung eines potentiellen FFH-Gebiets oder eines faktischen Vogelschutzgebiets beigelegt. Auch läßt sich aus seiner Gebietsbeschreibung eine solche Zuordnungsmöglichkeit nicht ableiten.
"Potentielles FFH-Gebiet" ist ein solches Gebiet, daß die Merkmale des Art. 1 der FFH-Richtlinie (Richtlinie 92/43 EWG) aufweist und dessen Meldung für das kohärente Netz "Natura 2000" sich aufdrängt (BVerwG, U. v. 27.01.2000, DVBl. 2814 für die Rechtslage vor der Umsetzung der FFH-Richtlinie in nationales Recht durch das 2. Gesetz zur Änderung des BNatSchG vom 27.03.1998 - BGBl. I S. 823). Nach § 19b BNatSchG wählen die Länder die geschützten Gebiete nach den Kriterien des Art. 4 Abs. 1 der FFH-Richtlinie aus; Art. 4 Abs. 1 verweist seinerseits auf die Auswahlkriterien in Anhang III der FFH-Richtlinie. Danach kommt es auf die relative Bedeutung eines Gebiets auf nationaler Ebene im Hinblick u. a. auf den Repräsentativitätsgrad des "natürlichen Lebensraumtyps" (Anhang I) und seine Fläche im Vergleich zur Gesamtfläche des betreffenden Lebenraumtyps in dem Mitgliedsstaat an, ferner für die zu schützenden Arten nach Anhang II u. a. auf deren Populationsgröße und -dichte in diesem Gebiet im Vergleich zu den Populationen im ganzen Land. Es geht damit um Lebensräume und Populationen von nationalem Rang. Für die Erfüllung dieser Voraussetzungen finden sich in der O.-Feldmark keine Anhaltspunkte. Auch die Antragsteller haben die tatsächlichen Voraussetzungen ihrer Argumentation nicht substantiiert.
Nach Art. 4 der Europäischen Vogelschutzline (Richtlinie 79/409 EWG) erklären die Mitgliedsstaaten die insbesondere für die Erhaltung der in Anhang I aufgelisteten Arten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Vogelschutzgebieten. Auch hier geht es um Gebiete von herausragender Bedeutung für den Vogelschutz, die auch ohne förmliche Unterschutzstellung als faktische Vogelschutzgebiete dem besonderen Schutzregime unterstehen (vgl. OVG NRW, U. v. 11.05. 1999, NuR 2000, 165 ff., zit. nach JURIS) . Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, auch von den Antragstellern nicht benannt worden, daß der O.-Feldmark eine besondere Qualität für den Vogelschutz zukommen könnte.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) sind nicht gegeben.

References: § 1
 § 165
 § 166
 § 169
 § 2
 § 165
 § 165
 § 165
 § 165
 Art. 14
 § 165
 § 165
 § 169
 § 171
 § 165
 § 8
 § 2
 § 2
 § 1
 § 1
 § 1
 Art. 1
 § 19
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 § 154