Source: http://www.giurcost.org/decisioni/1988/1030s-88.html
Timestamp: 2020-08-14 00:02:08+00:00

Document:
Consulta OnLine - Sentenza n. 1030 del 1988
Visti gli atti di costituzione di Turroni Giancarlo, in proprio e nella qualità, e di Pizzino Giuseppe nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito l'Avv. Gustavo Romanelli per Turroni Giancarlo e l'Avv. dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri.
In particolare, per i collegamenti in ponte radio ad uso privato (capo II, sezione I), l'art. 322 richiama la norma generale sulle concessioni ad uso privato (art. 213), nonché - pur con qualche eccezione (radiotrasmissione di informazioni, ecc.) - i limiti al rilascio di tali concessioni dettati nell'art. 214. Quest'ultima norma prevede che-salvi soltanto i servizi di cui al secondo comma - le concessioni non possano essere accordate <se fra i punti estremi da collegare esiste servizio ad uso pubblico> ovvero se il collegamento può essere realizzato <con altro mezzo trasmissivo messo a disposizione dall'amministrazione o dai concessionari di servizi di telecomunicazioni, fatta eccezione - nel secondo caso - per eventuali obblighi di legge ovvero per i casi in cui l'amministrazione riconosca l'opportunità della coesistenza dei due mezzi per ragioni di sicurezza delle persone o dei beni>.
Tali limiti non si applicano agli apparecchi radioelettrici ricetrasmittenti di debole potenza di tipo portatile (art. 214, ultimo comma), all'uso dei quali il Ministro per le poste e le telecomunicazioni può, <nell'ambito degli accordi internazionali e delle vigenti disposizioni>, riservare determinate frequenze o bande di frequenza per una serie di impieghi specificati-anche se non tassativamente - nell' art. 334 (ausilio alla sicurezza stradale o marittima, ad attività sanitarie o sportive, a servizi di imprese industriali, commerciali, artigiane ed agrarie, per ricerca di persone ecc.). La concessione - si precisa ancora - <non comporta esclusività nell'uso delle frequenze riservate, ne diritto a protezione da eventuali disturbi o interferenze da parte di altri apparecchi autorizzati>.
L'impugnato art. 195 riguarda invece la diversa ipotesi di esercizio di tali impianti senza concessione e riproduce quasi letteralmente-e senza variazioni quanto a previsione sanzionatoria – l 'art. 178 del previgente codice postale (r.d. 27 febbraio 1936, n. 645), come modificato con l'art. 1 della legge 14 marzo 1952, n. 196.
L'Avvocatura dello Stato ha pero, eccepito l'irrilevanza della questione sollevata dal Pretore di Salerno (r.o. n. 790/86), sostenendo che, poiché nel procedimento a quo era contestata l'abusiva attivazione di un impianto ricetrasmittente radioelettrico di debole potenza <via cavo>, sarebbe incongrua la censura riferita all'art. 334 del d.P.R. n. 156 del 1973, concernente i soli impianti operanti via etere. Ma l'eccezione non può essere accolta, in quanto gli apparecchi disciplinati da detta disposizione rientrano nel genus <stazione radioelettrica> di cui agli artt. 314 e 315 del medesimo d.P.R., che si riferisce alle trasmissioni effettuate <a mezzo di onde radioelettriche> senza escludere che queste possano essere convogliate su trasportatori fisici, quali i cavi.
Tale censura é stata già dichiarata non fondata con la sentenza n. 237 del 1984, nella quale la Corte ha precisato che l'anomala situazione dell'attività di trasmissione radiotelevisiva - frutto dell'inerzia del legislatore nel dar seguito alla citata sentenza del 1976 - non può essere assunta <come metro di legittimità della normativa denunciata, che vuole l'installazione e l'esercizio degli impianti di telecomunicazione subordinati alla concessione o all'autorizzazione governativa>: e ciò tanto in riferimento alla previsione sanzionatoria, quanto alla parte precettiva delle disposizioni denunziate, rispetto alla quale <non muterebbero i termini e le caratteristiche dal confronto istituito> dai giudici a quibus.
Poiché la medesima questione é già stata dichiarata più volte manifestamente infondata (ordd. nn. 23, 77, 294/85, 91/86, 35 e 166/87, 282/88), alla stessa conclusione deve pervenirsi in questa sede, non essendo stati addotti profili nuovi o argomentazioni.
6. - Il Pretore di Moncalieri aggiunge - sempre in riferimento all'art. 3 Cost. - un'altra censura, la quale si appunta sull'art. 4, comma 3 bis, del d.l. 6 dicembre 1984, n. 807, convertito, con modificazioni, nella legge 4 febbraio 1985, n. 10, nella parte in cui prevede una causa estintiva del reato contemplato nell'art. 195 d.P.R. n. 156 del 1973 solo relativamente alle emittenti radiotelevisive private e non anche agli impianti radioelettrici di debole potenza.
Sostanzialmente analoghe sono le censure che, basandosi sul medesimo parametro, il Pretore di Torino muove, con due distinte ordinanze (r.o. nn. 423 e 448/85), ai citati artt. 183, l95 e - con la prima - 334 del d.P.R. n. 156 del 1973: essi sarebbero costituzionalmente illegittimi sia in quanto non prevedono, per gli impianti di radiodiffusione non circolari, la predetta causa di non punibilità, sia in quanto richiedono per questi la concessione o l'autorizzazione anziché - come per gli impianti di radiodiffusione circolare, già in funzione alla data del 1° ottobre 1984- una mera comunicazione di dati ed elementi, la cui omissione ha come unica conseguenza la disattivazione degli impianti (art. 4 l. n. 10 del 1985 cit.).
L'art. 4, comma 3 bis del d.l. n. 807 del 1984, introdotto con la legge di conversione n. 10 del 1985, si colloca nel contesto di una normativa recante <disposizioni urgenti in materia di trasmissioni radiotelevisive> volta a dare a queste una regolamentazione provvisoria in attesa dell'emanazione della <legge generale sul sistema radiotelevisivo> (art. 1, quinto comma, D.L. cit.). La Corte ha già ricordato, nella sentenza n. 826 del 1988, che detta disciplina ha le sue premesse nell'incontrollato proliferare di emittenti radiotelevisive private verificatosi durante la prolungata fase di carenza della necessaria regolamentazione seguita alla sottrazione alla riserva statale delle trasmissioni radiotelevisive via etere con raggio limitato all'ambito locale (sent. n. 202 del 1976). A fronte di tale situazione di fatto, si e ritenuto - col d.l. citato - di consentire in via provvisoria la prosecuzione dell'attività delle emittenti già operanti alla data del 1° ottobre 1984 (art. 3), peraltro ponendo a loro carico l'obbligo di comunicare una serie di dati sull'ubicazione e le caratteristiche degli impianti, utili ai fini della redazione del piano nazionale delle frequenze, pena la disattivazione (art. 4, primo, secondo e terzo comma).
L'essenziale distinzione tra i diritti di libertà garantiti dagli artt. 15 e 21 Cost. si incentra effettivamente - come sostenuto dal Pretore di La Spezia in conformità alla prevalente dottrina - sull'essere la comunicazione, nella prima ipotesi, diretta a destinatari predeterminati e tendente alla segretezza e, nell'altra, rivolta invece ad una pluralità indeterminata di soggetti. Nel caso degli apparecchi ricetrasmittenti di debole potenza, si tratta di strumenti tipicamente preordinati a realizzare comunicazioni interpersonali e non a diffondere messaggi alla generalità; ed il fatto che questi siano, per ragioni tecniche, captabili da terzi e che la legge non assicuri la protezione da interferenze (art. 334, ult. comma) non giova a mutarne l'essenziale destinazione. Devono perciò dichiararsi non fondate, in quanto proposte in base ad un parametro costituzionale non pertinente, le questioni sollevate in riferimento all'art. 21 Cost. dai Pretori di Bologna (r.o. 278/86) e Guglionesi (r.o. 180, 188, 414 e 610/87).
Analoghe considerazioni valgono per i ponti radio che, anche quando sono utilizzati per il trasferimento di messaggi destinati ad una successiva diffusione - come avviene per le trasmissioni radiofoniche e televisive - sono di per se sistemi di radiocomunicazione a mezzo di onde radioelettriche non circolari, e cioè strumenti di collegamento e trasmissione di dati da punto a punto, e perciò indirizzati a destinatari determinati.
Già alla stregua di tali precisazioni si appalesa non pertinente il richiamo, da parte dei Pretori di Bologna, Salerno, La Spezia, S. Angelo di Brolo e del Tribunale di Milano, alle ragioni - nella specie, assunte come insussistenti - poste da questa Corte a giustificazione della riserva statale delle trasmissioni radiotelevisive. La limitatezza delle frequenze ed il costo degli impianti sono invero, per queste ultime, fattori che concorrono a concretizzare i pericoli di concentrazione di tali strumenti in poche mani, e quindi di compromissione del fondamentale valore del pluralismo dell'informazione (cfr. sent. n. 826 del 1988). Per gli strumenti di comunicazione qui in esame, la problematica sulla riserva statale concerne invece profili diversi, giacché qui non é evidentemente in gioco quello attinente alla potenzialità di incidenza sulla pubblica opinione e si tratta invece, essenzialmente, di predisporre gli strumenti atti ad assicurare un ordinato governo dell'etere.
In questo quadro, il Piano nazionale di ripartizione delle frequenze - emanato in attuazione del predetto Regolamento internazionale ed approvato con D.M. 31 gennaio 1983 - nel distribuire le frequenze tra i vari servizi o categorie di utilizzatori, attribuisce al Ministero delle Poste e delle Telecomunicazioni notevoli poteri discrezionali.
La complessiva disciplina della materia e ispirata all'esigenza - più volte sottolineata da questa Corte (cfr. sent. n. 826 del 1988, par. 22, e giurisprudenza ivi citata) - di assicurare un razionale e ordinato <governo> dell'etere e di realizzare nel modo più efficace il coordinamento e la compatibilità reciproca tra i vari servizi di telecomunicazione, ed in specie tra quelli che si svolgono a mezzo di onde radioelettriche.
Tale esigenza si fa vieppiù pressante, sia per il crescente, massiccio impiego di tali sistemi di comunicazione per l'efficiente gestione di una larga serie di servizi ed attività di pubblico interesse o di pubblica utilità, sia per le gravi carenze che e dato registrare al riguardo. Dagli accertamenti istruttori disposti, tra l'altro, in relazione alla questione sollevata dal Tribunale di Milano - riassunti, come già ricordato, nella sentenza n. 826 del 1988 (par. 4) - é infatti emerso che le frequenze disponibili per collegamenti in ponte radio sono in generale insufficienti a soddisfare la domanda, ed anzi da tempo esaurite nelle zone a maggior densità di popolazione o a maggiore concentrazione industriale. Nel settore dei ponti radio utilizzati per il trasferimento di programmi radiofonici e televisivi si e inoltre verificata una massiccia invasione da parte dei privati di frequenze assegnate ad altri utilizzatori o servizi.
Tali risultanze smentiscono, sul piano fattuale, l'assunto di un'ampia disponibilità di frequenze da cui i giudici a quibus muovono per invocare, per i ponti radio, il passaggio al regime autorizzatorio. Nel caso in esame, ad una simile conclusione osta, in primo luogo, l'impossibilita di configurare un diritto soggettivo del privato all'assegnazione di una banda di frequenza, necessario presupposto per l'installazione ed esercizio di tali impianti. Il riconoscimento della libertà delle comunicazioni effettuate con essi non comporta infatti libertà del loro uso, dato che questo si traduce nella disponibilità di un bene comune - l'etere - naturalmente limitato e perciò necessariamente non fruibile da tutti.
In secondo luogo, le ricordate esigenze di rispetto degli obblighi internazionali e di ordinato governo dell'etere comportano che alla pubblica amministrazione debba riconoscersi - rispetto alla vasta categoria degli impianti in ponte radio - un ambito di discrezionalità non solo tecnica, ma anche amministrativa che, investendo complesse valutazioni in ordine agli interessi pubblici da soddisfare, si appalesa incompatibile col regime autorizzatorio. E queste stesse ragioni giustificano sia la riserva allo Stato dei servizi di radiocomunicazione effettuati a mezzo di ponti radio (art. 43), sia la correlativa compressione della libertà di iniziativa economica privata (art. 41).
La limitatezza delle frequenze utilizzabili conduce, anche qui, a negare che possa riconoscersi un diritto soggettivo all'uso di tali mezzi. Né a diverso avviso può condurre la previsione secondo cui la concessione <non comporta esclusività nell'uso delle frequenze riservate, ne diritto a protezione da eventuali disturbi ed interferenze da parte di altri apparecchi utilizzati>.
Ciò, però, sotto il profilo razionale non comporta necessariamente il ricorso, per tali apparecchi, al modello della concessione anziché a quello dell'autorizzazione, dato che in questa categoria - come questa Corte ha già ricordato-rientrano anche <quei tipi di provvedimenti - definiti talvolta anche licenze - che consentono l'esplicazione di certe attività sulla base di una valutazione discrezionale circa la rispondenza della predetta attività a determinati interessi pubblici> (sent. n. 153 del 1987).
Tale disciplina e in particolare caratterizzata: a) dalla predeterminazione legislativa - almeno in via generale - degli scopi per i quali né può essere consentito l'uso e dalla minuta specificazione, in sede regolamentare, delle frequenze utilizza bili per ciascuno di questi e delle prescrizioni tecniche cui gli apparecchi si debbono uniformare, anche ai fini della prevenzione ed eliminazione dei disturbi (v. art. 334, primo e secondo comma, nonché, tra gli altri, i DD.MM. 15 luglio 1977 e 2 aprile 1985); b) dal fatto che, essendo le frequenze <riservate>, e preclusa la possibilità di assegnazione parziale di esse ad altri servizi, in base a determinazioni della P.A., che é invece prevista in altri casi (cfr. il D.M. 31 gennaio 1983); c) dalla non applicabilità a tali apparecchi tanto dei limiti valevoli in via generale per le concessioni ad uso privato - ed in particolare di quello della realizzabilità del collegamento con altri mezzi trasmissivi pubblici: art. 214 -, quanto della norma che prevede, per le concessioni di stazioni radioelettriche ad uso privato, il parere dei Ministeri dell'Interno e della Difesa (art. 337); d) dalla riserva al regolamento dei requisiti che devono essere posseduti dai concessionari (art. 334, terzo comma). La stessa possibilità di utilizzazione plurima della stessa banda di frequenza circoscrive ulteriormente la discrezionalità dell'Amministrazione nell'assentire l'uso del mezzo.
Tenendo conto della modesta portata e potenza degli apparecchi in questione, e della limitazione del loro uso a scopi socialmente utili, o comunque meritevoli di considerazione, il legislatore ha, con tale disciplina, mirato a favorirne l'utilizzazione. Ma la riconduzione nell'ambito del generale regime concessorio contraddice a tale intento, perché comporta ingiustificatamente il riconoscimento alla P.A. di eccessivi spazi di discrezionalità, come dimostra la lata formulazione dell'art. 194 T.U. circa le condizioni, limiti ed obblighi cui la concessione può essere in concreto subordinata, al di la delle previsioni legislative o regolamentari.
Il limite all'utilizzazione di essi può, perciò, rinvenirsi nella già sottolineata esigenza di un razionale ed ordinato governo dell'etere, e cioè di assicurare in concreto, tenendo conto della situazione di fatto e delle condizioni ambientali, il coordinamento e la compatibilità reciproca tra i vari apparecchi e tra questi e gli altri strumenti di telecomunicazione.
A soddisfare tali esigenze e però logicamente sufficiente un regime autorizzatorio del tipo suindicato, nel quale la discrezionalità della P.A. - ai fini del diniego o della revoca del provvedimento ammissivo, ovvero del ricorso agli strumenti di autotutela-va esercitata e motivata in riferimento alle predette finalità, e non ad altre di ordine diverso che la stessa disciplina specifica mostra di non considerare: e ciò, anche per consentire un idoneo sindacato giurisdizionale.
Limitatamente agli apparecchi in questione, l'utilizzazione del regime concessorio si appalesa, in definitiva, mezzo eccedente rispetto al fine di assicurare un appropriato bilanciamento tra gli interessi di rilievo costituzionale che in tale particolare materia sono in gioco: e conseguentemente vanno dichiarati costituzionalmente illegittimi - in relazione all'art. 15 Cost. - nella parte in cui si riferiscono agli apparecchi di cui al primo comma dell'art. 334 d.P.R. n. 156 del 1973, gli artt. 1 e 183, primo comma dello stesso d.P.R.: il primo, in quanto li ricomprende nella previsione di cui al primo comma, anziché tra i casi di autorizzazione - da intendersi nel senso sopra specificato - di cui al secondo comma; il secondo, in quanto ne prevede l'assoggettamento a concessione.
11. - La declaratoria di incostituzionalità coinvolge anche i commi dal terzo al sesto dell'art. 334, nonché l'art. 195, primo comma, n. 2 del medesimo d.P.R.: ciò, però, solo nella parte in cui tali disposizioni fanno riferimento, per gli apparecchi radioelettrici di debole potenza di tipo portatile, alla concessione anziché all'autorizzazione. In particolare, per quanto attiene alla seconda delle predette norme, resta integra, anche per tali apparecchi, la previsione sanzionatoria ivi contenuta. Le censure qui esaminate, infatti, coinvolgono l'art. 195 solo nei limiti anzidetti, essendo volte ad incidere sul mero regime amministrativo e non anche sull'assoggettamento a sanzione penale in caso di mancanza di un provvedimento abilitante; e correlativamente, la pronuncia qui resa comporta bensì un mutamento della qualificazione giuridica di tale provvedimento con riferimento all'ambito di discrezionalità riservato alla P.A., ma non investe il diverso, e non censurato profilo dell'irrogazione di una sanzione penale per un comportamento inosservante che, nella struttura della norma in esame, e oggetto da parte del legislatore di identica valutazione, quale che sia il tipo di disciplina - concessione o autorizzazione - e le specifiche modalità di regolazione di essa.
1. - dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di telecomunicazioni) , quale sostituito ad opera dell'art. 45 della legge 14 aprile 1975, n. 103, nella parte in cui ricomprende nella previsione del suo primo comma gli apparecchi radioelettrici ricetrasmittenti di debole potenza di tipo portatile indicati nell'art. 334, primo comma, dello stesso d.P.R., anziché includerli tra le ipotesi di assoggettamento ad autorizzazione contemplate dal secondo comma del medesimo art. 1;
2. - dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art.183, primo comma, del citato d.P.R. n.156 del 1973, quale sostituito ad opera dell'art. 45 della legge n. 103 del 1975, nella parte in cui prevede l'assoggettamento a concessione, anziché ad autorizzazione, degli apparecchi contemplati dall'art. 334, primo comma, dello stesso d.P.R.;
3. - dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 195, del citato d.P.R. n. 156 del 1973, quale sostituito ad opera dell'art. 45 della legge n. 103 del 1975, nella parte in cui comprende gli apparecchi contemplati dall'art. 334 dello stesso d.P.R. tra gli impianti radioelettrici soggetti a concessione, anziché tra quelli sottoposti ad autorizzazione;
7. - fuori di quanto disposto nei precedenti nn. da 1 a 4, dichiara la manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale - tutte proposte in riferimento all'art. 3 Cost. -: a) degli artt. 183 e 195 del citato d.P.R. n. 156 del 1973, quali sostituiti ad opera dell'art. 45 della citata legge n. 103 del 1975, sollevate dai Pretori di Mezzolombardo (r.o. n. 483/86) e Mistretta (r.o. n. 18/87); b) degli artt. 1 e 183 del medesimo d.P.R. n. 156 del 1973, quale sostituito ad opera dell'art. 45 della citata legge n. 103 del 1975, sollevate dal Pretore di Macerata (r.o. n. 493/86); c) dell'art. 195 dello stesso d.P.R. n. 156 del 1973, quale sostituito ad opera dell'art. 45 della citata legge n. 103 del 1975, sollevate dal Pretore di Guglionesi (r.o. n. 772/86); d) degli artt. 1, 183, 195 e 334 dello stesso d.P.R. n. 156 del 1973, quali sostituiti ad opera dell'art. 45 della citata legge n. 103 del 1975, sollevate dal Pretore di Moncalieri (r.o. n. 602/85);
Francesco SAJA - Ugo SPAGNOLI

References: Sentenza 
 art. 334
 art. 195
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 334
 art. 214
 art. 1