Source: https://judicialis.de/Bundesverfassungsgericht_1-BvR-1946-95_Beschluss_15.01.1999.html
Timestamp: 2017-12-15 12:16:08+00:00

Document:
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 15.01.1999 mit dem Az.: 1 BvR 1946/95	/* Banner Ads */
Aktenzeichen: 1 BvR 1946/95
Rechtsgebiete: BVerfGG, RGB
RBG § 7 Nr. 4 n.F.
RBG § 16 Abs. 2 n.F.
RBG § 15 Abs. 3 n.F.
von Radio Bremen, Anstalt des öffentlichen Rechts, vertreten durch den Intendanten, Bürgermeister-Spitta-Allee 45, Bremen,
- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Volker Kröning, Baumwollbörse, Bremen gegen Artikel 2 des Gesetzes zur Änderung des Radio-Bremen-Gesetzes vom 27. Oktober 1998 (Brem.GBl. S. 267)
1. Das Gesetz über die Errichtung und die Aufgaben einer Anstalt des öffentlichen Rechts - Radio Bremen - (RadioBremen-Gesetz - RBG) vom 22. Juni 1993 (Brem.GBl. S. 197), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 3. Februar 1998 (Brem.GBl. S. 27), regelt in Abschnitt 2 die Organe der Beschwerdeführerin. Danach ist für die Leitung der Anstalt nicht wie bei allen anderen öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten eine Intendantenverfassung, sondern eine sogenannte Direktorialverfassung vorgesehen. Das Direktorium als Organ (§ 7 Nr. 3) leitet die Rundfunkanstalt (§ 16 Abs. 2 Satz 1) und trägt die Verantwortung für den gesamten Betrieb sowie für Inhalt und Gestaltung der Sendungen (§ 16 Abs. 3 und § 6 Abs. 1). Ferner hat das Direktorium den Wirtschaftsplan vorzulegen (§ 13 Abs. 1 Nr. 2) sowie den Organisationsplan festzulegen und Leitungsfunktionen im Programmbereich zu besetzen (§ 17). Entscheidungen trifft es durch Mehrheitsbeschluß (§ 16 Abs. 4 Satz 2). Mitglieder des Direktoriums sind die Intendantin oder der Intendant und die Direktorinnen oder Direktoren, deren Anzahl mindestens zwei und höchstens vier beträgt (§ 15 Abs. 1). Die Intendantin oder der Intendant führt den Vorsitz im Direktorium, vertritt die Anstalt gerichtlich und außergerichtlich und hat eine Eilentscheidungsbefugnis (§ 16 Abs. 1 und 5). Jedes Mitglied des Direktoriums leitet seinen Geschäftsbereich in eigener Verantwortung im Rahmen der von den Aufsichtsgremien und vom Direktorium gefaßten Beschlüsse (§ 16 Abs. 3). Die Mitglieder des Direktoriums werden vom Rundfunkrat auf fünf Jahre gewählt, wobei Wiederwahl zulässig ist (§ 15 Abs. 2). Aus wichtigem Grund können Mitglieder des Direktoriums mit Zwei-Drittel-Mehrheit vom Rundfunkrat abberufen werden (§ 15 Abs. 3). Derzeit besteht das Direktorium aus dem Intendanten und drei Direktoren. Die fünfjährige Amtszeit endet für den Intendanten im Juli 2000 und für die Direktoren im Dezember 1998, Februar 1999 sowie Februar 2002.
(3) Der Rundfunkrat wählt nach Artikel 1 Nr. 9 den Intendanten oder die Intendantin und danach auf Vorschlag dieses Intendanten oder dieser Intendantin die Direktoren oder Direktorinnen spätestens bis zum 30. April 1999. Der Intendant oder die Intendantin kann das Vorschlagsrecht nach Artikel 1 Nr. 9, soweit § 15 Abs. 3 Satz 1 anzuwenden ist, auch vor dem Amtsantritt ausüben. Soweit die nach Satz 1 Gewählten ihr Amt nicht bis zum 1. Mai 1999 antreten können, kann der Vorsitzende des Verwaltungsrats erforderlichenfalls mit einzelnen der nach Absatz 2 oder 4 bis 30. April 1999 amtierenden Amtsinhabern eine Verlängerung ihrer Amtsführung über den 30. April 1999 hinaus bis zum Amtseintritt vereinbaren.
Der Gesetzentwurf ersetzt das bisher einzige Leitungsorgan Direktorium durch den mit der Leitung der Anstalt beauftragten Intendanten als neues selbständiges Organ und weist dem Direktorium eine wesentlich veränderte Aufgabenstellung zu unter der Gesamtverantwortung des Intendanten, der seinerseits das ausschließliche Vorschlagsrecht für die Direktorenwahl des Rundfunkrats erhält.Da somit die Organverfassung der Anstalt grundlegend verändert und insbesondere Status sowie Funktion des Direktoriums wesentlich neu bestimmt werden, bedarf es einer gesetzlichen Regelung des Übergangs von der alten zur neuen Struktur, um einerseits die mit dem Gesetzentwurf angestrebte, notwendige Effektivierung umgehend praktisch wirksam werden zu lassen und andererseits Vakanzen in der Übergangszeit möglichst zu vermeiden. Hinsichtlich der zeitlichen Arbeitsaufnahme der neuen Organe, insbesondere des neuen Leitungsorgans Intendant, muß die Amtszeit des bisherigen Leitungsorgans Direktorium, für dessen einzelne Mitglieder zur Zeit unterschiedliche Vertragslaufzeiten bestehen, einheitlich für das Organ - und damit auch hinsichtlich der organrechtlichen Stellung seiner einzelnen Mitglieder - geschlossen festgelegt bzw. beendet werden, so daß ein zeitgleicher Übergang der Leitungsfunktion vom bisherigen Direktorium auf das neue Organ Intendant erreicht wird.
Diese durch den Gesetzgeber getroffene Übergangsregelung respektiert somit die verfassungsrechtlich gebotene Staatsferne der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt und deren Personalhoheit, die uneingeschränkt von den zuständigen Anstaltsgremien wahrzunehmen ist.
Zusammengefaßt leistet der Gesetzentwurf einen notwendigen Beitrag, um entsprechend der Garantenpflicht des Landes die Existenz und Lebensfähigkeit der Anstalt sowie ihre Arbeitsplätze langfristig und zukunftsfähig zu sichern.
Der Eingriff des Gesetzgebers sanktioniere unverhohlen besonders die Amtsführung der beiden Direktoriumsmitglieder, die im Außenverhältnis von Radio Bremen eine Schlüsselrolle spielten, obwohl ihnen von der Koalition eine erfolgreiche Tätigkeit attestiert werde. Das begründe den Verdacht, daß sachfremde Motive, etwa personalpolitische Ambitionen oder koalitionspolitische Raison, maßgebend seien. Dieser Verdacht werde dadurch belegt, daß es an einem akuten und zwingenden Änderungsbedarf fehle. Die Verantwortlichen in der Politik hätten vielmehr stets die Interessenvertretung des Senders durch das Direktorium im Außenverhältnis unterstützt. Außerdem sei die allgemeine rundfunkpolitische Entwicklung, nämlich die Debatte über die Neuordnung des Finanzausgleichs in der ARD, schon zur Zeit der Einbringung des Gesetzentwurfs im Sommer 1998 absehbar gewesen. Damals habe man indessen noch keine vorzeitige Ablösung des Direktoriums im Zuge der Einführung der (unechten) Intendantenverfassung betrieben.
Schließlich paralysiere die komplette Auswechselung des Direktoriums den Sender schlagartig, da sich kein Direktoriumsmitglied zu einer Verlängerung seines Vertrages bereit finden dürfte.
Unabhängig hiervon liege ein verhaltenssteuernder Formenmißbrauch des Gesetzgebers weder objektiv vor noch sei er beabsichtigt gewesen. Es sprächen alle greifbaren Indizien gegen ein verdecktes Sanktionsgesetz. Es habe einen unaufschiebbaren Änderungsbedarf für die organisatorische Führungsstruktur bestanden. Bereits in der Protokollerklärung zum 3. Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 17. Dezember 1996 habe sich die Freie Hansestadt Bremen zu einer Prüfung und Verbesserung der Strukturen von Radio Bremen verpflichtet. Die Beschwerdeführerin befinde sich in einer akuten und ausgesprochen bedrohlichen Gefährdungslage. Der medienpolitische Widerstand gegen eine Fortexistenz von Radio Bremen sei in den Ländern und innerhalb der ARD außerordentlich groß. Bestrebungen in der seit 1997 intensiv geführten Diskussion über die geplante ARD-Strukturreform und hinsichtlich einer radikalen Kürzung oder gar Abschaffung des ARD-Finanzausgleichs führten zu einer Existenzbedrohung der Beschwerdeführerin. Die anstaltsinterne und öffentliche Kritik an ineffizienten Führungsstrukturen und daraus resultierenden ineffizienten Programmleistungen von Radio Bremen habe ebenfalls zugenommen. Eine Perpetuierung der Direktorialverfassung bis zum Auslaufen der ursprünglich vorgesehenen Amtszeit des Intendanten oder gar des bis Februar 2002 gewählten Direktoriumsmitglieds würde die notwendige Reform ad absurdum führen. Zu diesem Zeitpunkt würden die Würfel über die wirtschaftliche und publizistische Existenz Radio Bremens als eigenständige Anstalt öffentlichen Rechts gefallen sein. Gegen ein verdecktes Sanktionsgesetz spreche auch, daß das ÄndG die Wahl eines bisherigen Direktoriumsmitglieds nicht ausschließe.
a) Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG schützt die Rundfunkfreiheit im Interesse der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung (vgl. BVerfGE 57, 295 <319>; stRspr). Dieses Ziel läßt sich nur erreichen, wenn der Rundfunk nach Aufgabe und Struktur so beschaffen ist, daß er seine Funktion unbeeinflußt von außerpublizistischen Interessen erfüllen kann (vgl. BVerfGE 57, 295 <320>). Die Voraussetzungen dafür hat der Gesetzgeber zu sichern. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt daher von ihm eine positive Ordnung des Rundfunks, die geeignet ist, die Zielvorgaben des Grundrechts zu verwirklichen (vgl. BVerfGE 57, 295 <320>). Zu den Fragen, die er dabei von Verfassungs wegen regeln muß, gehört insbesondere die Organisationsstruktur des Rundfunks.Bei der Ausgestaltung dieser Ordnung genießt der Gesetzgeber aber weitgehende Freiheit. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG legt ihn nicht auf bestimmte Modelle oder Vorkehrungen fest (vgl. BVerfGE 83, 238 <296>). Es kommt allein darauf an, daß die Freiheit des Rundfunks in dem von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gemeinten Sinn gewahrt bleibt. Innerhalb des ihm zur Verfügung stehenden Gestaltungsspielraums kann der Gesetzgeber die Organisation des Rundfunks daher auch ändern. Mit der einmal gewählten Form bindet er sich nicht für alle Zukunft. Grundsätzlich ist er an einer Änderung auch nicht dadurch gehindert, daß sie in die Amtsperiode individueller Organwalter eingreift und sie vorzeitig beendet. Die Organwalterschaft ist an die Existenz des Organs gebunden, nicht umgekehrt. Andernfalls würde die Aufgabe des Gesetzgebers, wechselnden Anforderungen oder besseren Einsichten Rechnung zu tragen, empfindlich gestört (vgl. BVerfG, Kammerbeschluß, DVBl 1996, S. 98).
Den in Art. 1 ÄndG geregelten Änderungen der Organisationsstruktur lag ein gewichtiger sachlicher Anlaß zugrunde. Mit der Gesetzgebungsinitiative reagierte die Bürgerschaft auf die sich abzeichnende Existenzbedrohung der Beschwerdeführerin, die von dem medienpolitischen Widerstand gegen den Bestand von Radio Bremen im Rahmen der geplanten ARDStrukturreform sowie von den Bestrebungen zur Abschaffung oder Veränderung des ARD-Finanzausgleichs ausgeht. So bezweckte bereits der dem Gesetzentwurf der Fraktionen der SPD und CDU vorausgegangene Antrag die Überprüfung der Notwendigkeit gesetzlicher Änderungen zur Zukunftssicherung der Beschwerdeführerin (vgl. Bremische Bürgerschaft, Drucksache 14/940 vom 29. Januar 1998). Auch der schon Ende 1997 eingebrachte Gesetzentwurf der Fraktion der AFB verwies zur Begründung darauf, daß es für die Zukunft des Senders in schwieriger Zeit notwendig sei, klare Verantwortungen zu schaffen und die Position des Intendanten zu stärken (vgl. Bremische Bürgerschaft, Drucksache 14/907 vom 15. Dezember 1997). Schließlich wird auch in der Begründung zum später verabschiedeten Gesetzentwurf die Notwendigkeit einer tiefgreifenden Änderung der Organverfassung hervorgehoben, damit durch Straffung und Effektivierung der Leitungsstruktur die offenkundige, primär von außen ausgelöste Existenzkrise Radio Bremens besser bewältigt werden könne (vgl. Bericht des Ausschusses "Medienpolitik", Bremische Bürgerschaft, Drucksache 14/1145 vom 15. Oktober 1998, S. 2 f.).
Die aus Anlaß der Existenzbedrohung der Beschwerdeführerin vorgenommene Gesetzesänderung führt auch zu einer derart tiefgreifenden Veränderung der Organstruktur, daß insgesamt nicht mehr von einer Organkontinuität ausgegangen werden kann. Zwar hat der Bremische Gesetzgeber mit der Novellierung des RBG weder das Amt des Intendanten noch das Direktorium als Anstaltsorgan abgeschafft. Nach § 7 Nr. 4 RBG n.F. behält das Direktorium weiterhin eine Organstellung. Jedoch ist der Intendant nach dem Vorbild der übrigen Rundfunkanstalten vom bloßen Vorsitzenden des Direktoriums in ein eigenständiges Organ der Anstalt umgewandelt. Damit korrespondierend hat sich auch die Funktion des Direktoriums grundlegend geändert.
Seine Leitungsfunktion ist auf das neu geschaffene Organ Intendant übertragen worden. Damit geht nicht nur eine Beschneidung des Aufgabenbereichs des bisherigen Organs Direktorium einher. Vielmehr ändert sich damit auch seine Stellung im Organisationsgefüge tiefgreifend. Zwar ist das Direktorium weiterhin gemäß § 16 Abs. 2 RBG n.F. für Angelegenheiten zuständig, die für die Anstalt von Bedeutung sind. Jedoch ist es nunmehr dem Organ Intendant nachgeordnet und steht in einem Abhängigkeitsverhältnis zu ihm. Dies kommt zum einen darin zum Ausdruck, daß das Direktorium gemäß § 16 Abs. 2 RBG n.F. im Rahmen seiner Befugnisse zur Beachtung der Gesamtverantwortung des neuen Organs Intendant verpflichtet ist. Zum anderen zeigt sich die hierarchische Struktur in den Regelungen über die Wahl und Abwahl der Mitglieder des Direktoriums. Der Rundfunkrat ist künftig gemäß § 15 Abs. 3 RBG n.F. bei der Wahl an die Vorschläge des Intendanten gebunden. Desgleichen wird die Abwahl erleichtert, wenn sie auf seinen Vorschlag zurückgeht. In diesem Fall genügt die einfache Mehrheit, während das Gesetz die Abwahl im übrigen - wie bislang durchgängig - an eine qualifizierte Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Rundfunkrates knüpft.

References: § 7
 § 16
 § 15
 § 6
 § 15
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 1
 § 7
 § 16
 § 16
 § 15