Source: https://www.leyex.info/juris/Sentenciac-543de1998.htm
Timestamp: 2019-06-26 18:45:13+00:00

Document:
(Octubre 1 de 1998)
Demandantes: Karin Irina Kuhfeldt Salazar, Ricardo Cuervo Peñuela, Claudia Blum de Barberi, Luis Guillermo Giraldo Hurtado
Publicación. Aprobado el proyecto en el primer período, el Gobierno deberá publicarlo (art. 375 C.P.)
- Unidad de materia. Los Actos Legislativos también deben cumplir con esta exigencia constitucional, en cuyo caso, como ya lo expresó la Corte el "asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición de ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva" (art. 158 C.P.)
"Contenido de la ponencia. En el informe a la Cámara Plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisión y las razones que determinaron su rechazo. La omisión de este requisito imposibilitará a la Cámara respectiva la consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión."
Los proyectos Nos. 29/97 y 32/97, que versaban sobre el mismo tema, fueron presentados en la Secretaría General del Senado, el primero por varios senadores encabezados por Piedad Córdoba, el 14 de abril de 1997 y el segundo por el Gobierno el 29 de abril del mismo año, después de que el ponente rindiera el informe-ponencia para primer debate, hecho que, como ya se anotó, sucedió el 6 de abril de 1997.
Sin embargo, se podría argumentar que después de su presentación habían podido acumularse los proyectos. A lo cual hay que responder que la acumulación no es aplicable a los Actos Legislativos, como lo señaló expresamente la Corte en la sentencia C-222/97, "a no ser que ella tenga lugar antes del primer debate en la primera vuelta, es decir, sin que ninguno de los proyectos acumulados haya sido todavía discutido ni aprobado en ninguna instancia. De lo contrario, se añadiría a un proyecto aprobado lo dispuesto en otro que no ha sufrido debate, lo cual sería inconstitucional, por violación del artículo 375 de la C.P.". Y conforme con los antecedentes que obran en el expediente, la acumulación de los citados proyectos de Acto Legislativo no se produjo antes de celebrarse el primer debate y mucho menos podía realizarse después de él, pues en este último caso dicha acumulación sería inconstitucional. Además, advierte la Corte que fue durante tal debate cuando la Ministra de Justicia y del Derecho comunicó a la Comisión que había radicado el día anterior el proyecto del Gobierno, motivo por el cual aún no se había recibido en la Comisión.
No sobra anotar que el procedimiento y la acumulación de proyectos fue tema de amplia discusión en la Comisión Primera del Senado, que incluso designó una subcomisión. No obstante, la decisión final que se adoptó fue la de dar primer debate al proyecto de Acto Legislativo que aparecía incluido en el orden del día y sobre el cual el Senador Luis Guillermo Giraldo Hurtado había rendido informe-ponencia, por ser éste el único que se encontraba a consideración de la Comisión para primer debate y cumplía las exigencias constitucionales y legales correspondientes. Recuérdese que según lo dispuesto en el artículo 160 de la Constitución, "Todo proyecto de ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente".
¿Porqué no se hizo referencia a otras propuestas analizadas en la Comisión ? Simplemente por que no existían, pues el proyecto de Acto Legislativo que se debatió en la Comisión Primera de la Cámara, primera vuelta, fue uno solo, el aprobado en primero y segundo debate en el Senado de la República. Por tanto, resultan aplicables los mismos argumentos jurídicos que expuso la Corte en relación con el primer cargo y a ellos.
4.6.2 Concepto del Procurador General de la Nación
Mensualmente serán publicadas en la Gaceta del Congreso las intervenciones escritas que se realicen en los términos indicados, y cuando ellas, a juicio del respectivo Presidente, merezcan destacarse para conocimiento general de las corporaciones legislativas. En igual forma se procederá cuando se formule una invitación a exponer los criterios en la Comisión, evento en el cual sesionará informalmente."
"El ponente del respectivo proyecto deberá consignar la totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas que considere importantes y las razones para su aceptación o rechazo, siempre que las observaciones se hayan efectuado a más tardar tres (3) días antes de la presentación del informe con entrega personal de las exposiciones." (subrayas fuera del texto)
"Ninguna de estas posibilidades (sanción y objeciones) se da en el caso de los proyectos de Acto Legislativo, pues además de la expresa referencia de las indicadas normas a los proyectos de ley, el artículo 375, específico de las reformas constitucionales, no supedita su entrada en vigencia a la sanción del Ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas." (subrayas fuera de texto)
En múltiples ocasiones la Corte ha señalado que la no invocación por parte de los demandantes de su calidad de ciudadanos, requisito indispensable para presentar acciones de inconstitucionalidad, no impide la admisión y trámite de las demandas, cuando quienes las incoan desempeñan un cargo público para cuyo ejercicio se requiere acreditar esa condición. "Lo dicho aparece de bulto cuando se tiene en cuenta que ciertos cargos, ejercidos en representación de personas públicas (......) suponen la posesión del estado de ciudadanía (artículo 99 C.P.), por lo cual, si quien suscribe la demanda se encuentra desempeñando uno de ellos, debe admitirse que es ciudadano y que hace uso de su propio derecho, así no lo invoque de manera expresa."
De otra parte, es pertinente aclarar al interviniente que cualquier servidor público puede interponer acciones de inconstitucionalidad, pues de acuerdo con el ordenamiento superior "no existe ninguna clase de ciudadanos que no goce de este derecho político para presentar las acciones de que trata el artículo 241 de la Constitución, ni siquiera los Magistrados encargados de resolver por vía judicial de dichos procesos, esto es, ni siquiera los Magistrados de la Corte Constitucional....Ello porque si un Magistrado de esta Corporación estima que el orden constitucional del país se encuentra desconocido por una de las normas objeto de su control, tiene el derecho de acusarla mediante las formalidad legales, sin perjuicio de declararse impedido en su oportunidad." Por tanto, no le asiste razón al actor.
Para concluir este tema, no cree la Corte que deba referirse a la afirmación del interviniente en lo que respecta a que la acusación de la ciudadana antes mencionada, "equivale a una objeción parcial del acto legislativo", pues es éste un simple comentario que él mismo se encarga de rebatir, al expresar que de acuerdo con el ordenamiento supremo sólo el Presidente de la República está autorizado para objetar proyectos de ley pero no actos legislativos, tal como ya lo expresó la Corporación, en la sentencia C-222/97 "El artículo 375, específico de las reformas constitucionales, no supedita su entrada en vigencia a la sanción del Ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas."
"Prescripción de la acción penal o de la pena y cosa juzgada cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado.
"Prescripción de la acción penal o de la pena y cosa juzgada o cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado.
"Prescripción de la acción penal o de la pena y cosa juzgada o cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado.(Subrayas fuera de texto)
En otras palabras, "lo que no aparezca en el texto aprobado en la primera vuelta y publicado al culminar ésta no tiene cabida en el segundo período ordinario de sesiones ni puede ya introducirse..." , y en este caso la irretroactividad fue aprobada en la primera vuelta. No hay entonces reparo constitucional por este aspecto.
Que el aparte acusado no surtió los ocho debates exigidos, es otro cargo que no está llamado a prosperar porque, como se expresó en la sentencia C-222/97, el término "debate" no equivale a "votación". "La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara. Debate, según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, significa 'controversia sobre una cosa entre dos o más personas."
"Algo muy importante, derivado de la exigencia constitucional de un cierto número de debates -cuatro para las leyes (art. 107 C.P) y ocho para los actos legislativos (art. 375 C.P.)- es el imperativo de llevarlos a cabo, es decir, de agotarlos en su totalidad para que pueda entenderse que lo hecho es válido, de modo tal que, si llegare a faltar uno de los debates exigidos, o si se surtiere sin los requisitos propios del mismo, según la Carta Política o el Reglamento, queda viciado de inconstitucionalidad todo el trámite y así habrá de declararlo la Corte en ejercicio de su función de control."
La cuestión que se plantea es, entonces, ésta: ¿La improbación, en un debate cualquiera de una disposición incluída en el proyecto de Acto Legislativo, implica la parálisis del trámite de él, en su totalidad? Para la Corte es claro que el proyecto debe continuar su trámite y aún más, el precepto no aprobado en primer debate puede incluirse posteriormente por la plenaria de la Cámara correspondiente, pues así lo autoriza el artículo 160 de la Constitución, al señalar que "durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias". Y, lógicamente, no podría ser de otro modo. Puesto que si la mayoría de la plenaria introduce una modificación al texto aprobado en la Comisión y en ésta el cambio no cuenta con la mayoría de votos necesaria, habría que concluir que la voluntad de un grupo minoritario de congresistas, tendría prevalencia sobre la voluntad mayoritaria de la respectiva corporación.
Ahora bien: ¿Cuál es el asunto principal que se regula en el inciso acusado ? Indiscutiblemente, la irretroactividad de la extradición. Entonces, si éste es el tema sustancial, es decir, que la voluntad del Congreso fue la de consagrar la prohibición de extraditar colombianos por nacimiento, por hechos cometidos con anterioridad bien al tratado, bien a la norma constitucional, la fecha a partir de la cual debía regir se convierte en un asunto accesorio, que bien podía ser modificado en la segunda vuelta, pues de acuerdo con el artículo 160 de la Constitución en concordancia con el artículo 226 del Reglamento del Congreso : "El cambio o modificación del contenido de las disposiciones en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada o debatida". Y lo sustancial era indudablemente la irretroactividad como tal. Por tanto, tampoco hay reparo de constitucionalidad.
En consecuencia, consideran que la aprobación "por parte de la plenaria del Senado en el curso de la segunda vuelta, de la proposición presentada por el senador Salomón Náder Náder, consistente en que 'No procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma', se dio como consecuencia del cambio irreglamentario del voto de los senadores Emiro José Arrázola, María Consuelo Durán de Mustafá y Jaime Calderón Dussán, luego de que la decisión de negarla ya se había tomado, una vez la totalidad de los miembros asistentes había adoptado una decisión definitiva."
El Senador Salomón Náder Náder presentó una proposición sustitutiva, cuyo contenido era éste: "No procederá la extradición cuando se trata (sic) de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma", la cual se sometió a votación con el siguiente resultado: Por la afirmativa 52 votos, por la negativa 24 votos, para un total de 76 votos. En consecuencia, fue aprobada, pues la Constitución exige en estos casos, el voto de la mayoría de los miembros que conforman el Senado, que como se sabe son 102.
Así las cosas, ¿Es posible que los congresistas modifiquen su voto antes de que la votación concluya? Para la Corte es claro que los congresistas durante el trámite legislativo pueden cambiar su decisión, siempre y cuando este hecho se realice antes del cierre de la votación, como ocurrió en el caso bajo examen. A contrario sensu, si la votación ya ha sido cerrada el voto se torna inmodificable.
"Además, la extradición de colombianos por nacimiento se concederá por delitos cometidos en el exterior, considerados como tales en la legislación penal colombiana. La ley reglamentará la materia."
En sesión del 10 de junio de 1997, la Comisión Primera de la Cámara aprobó en primer debate con modificaciones el texto precitado, el que quedó así: "La extradición se solicitará, concederá u ofrecerá por delitos cometidos total o parcialmente en el extranjero de acuerdo con los tratados públicos y/o la ley colombiana". La plenaria de la Cámara en sesión del 19 de junio de 1997, aprobó el siguiente texto: "La extradición se solicitará, concederá u ofrecerá por delitos cometidos total o parcialmente en el extranjero de acuerdo con los tratados públicos o en su defecto por la ley colombiana". Siendo éste el texto definitivo aprobado en la primera vuelta, según el decreto 1765/97 que ordena la publicación del acto legislativo.
En la segunda vuelta, dice el interviniente, la Comisión Primera del Senado, según acta 4/97, "decidió precisar más el concepto de ley dentro del Acto Legislativo e introdujo al párrafo segundo del artículo 1o. esta adición: la ley reglamentará la materia. Esto se limita a complementar la referencia que hace el primer párrafo del nuevo artículo 35 de la Constitución Política: la extradición se podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los tratados públicos, y, en su defecto, con la ley. Qué ley ? la ley reglamentará la materia'. Esto fue refrendado por el Senado en segundo debate en la segunda vuelta y, después por la Comisión Primera y la plenaria de la Cámara de Representantes, en tercero y cuarto debates de la segunda vuelta. Entonces, concluye que no hay violación del artículo 375 de la Carta y, por el contrario se dio aplicación al artículo 266 del reglamento que dice: "El cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida." El texto acusado se limita a complementar lo aprobado en la primera vuelta.
7.3 Concepto del Procurador General de la Nación
"Además, la extradición de colombianos por nacimiento se concederá por delitos cometidos en el exterior, considerados como tales en la legislación penal colombiana. La ley reglamentará la materia." (subrayas fuera del texto)
En el proyecto de Acto Legislativo que se aprobó en cada uno de los debates realizados tanto en el Senado de la República como en la Cámara de Representantes, en primera y segunda vuelta, aparece claramente consignada la voluntad del legislador de dejar a la ley la regulación de ciertos aspectos fundamentales de la extradición, al incluir en el inciso primero: "La extradición se podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los tratados públicos y, en su defecto, con la ley". Proposición que, como ya se expresó, fue considerada y aprobada en los ocho debates correspondientes.
El Congreso, sin embargo, decidió reiterar ese mismo deseo en el aparte acusado, al incluir la expresión "La ley reglamentará la materia". Pero ¿qué hubiera ocurrido si en el texto del proyecto no se hubiera incluido expresamente la facultad del legislador para reglamentar la materia? ¿Podría el legislador proceder a reglamentar la extradición? Indudablemente que sí, pues es ésta una atribución propia del legislador que se deriva de los mismos cánones constitucionales, como se verá en seguida.
Sobre este punto resulta ilustrativa la sentencia C-527/94, cuyos apartes pertinentes se transcriben en seguida.
"De otro lado, la Corte Constitucional recuerda que en Colombia la cláusula general de competencia normativa está radicada en el Congreso, puesto que a éste corresponde "hacer las leyes" (CP Arts 114 y 150). Esta es una diferencia profunda de nuestro ordenamiento constitucional con el de otros países, como el de Francia. En efecto, el artículo 34 de la Constitución de la V República enumera las materias que son competencia del Parlamento, de suerte que toda otra materia es competencia reglamentaria del ejecutivo (artículo 37 de esa constitución), lo cual significa que ese régimen constitucional atribuye el poder principal de elaborar las reglas de derecho al Ejecutivo (cláusula general de competencia) y tan sólo un poder secundario y taxativo al Parlamento. En cambio, en Colombia, el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a éste corresponde "hacer las leyes", por lo cual la enumeración de las funciones establecidas por el artículo 150 de la Constitución no es taxativa. No es entonces legítimo considerar que si el Congreso expide una ley que no encaja dentro de las atribuciones legislativas específicas del artículo 150 superior, entonces tal norma es, por ese solo hecho, inconstitucional, ya que ello implicaría desconocer que en el constitucionalismo colombiano la cláusula general de competencia está radicada en el Congreso."
"La Constitución de 1991 ha mantenido tal cláusula general de competencia en el Congreso, por lo cual esta rama del poder tiene la facultad de desarrollar la Constitución y regular legislativamente la vida del país, no sólo en ejercicio de las atribuciones que expresamente le confiere la Carta, sino también en aquellas materias que no hayan sido expresamente atribuidas a otros órganos del Estado. Se trata pues de una competencia amplia pero que no por ello deja de ser reglada, porque está limitada por la Constitución. Así, el Congreso no puede vulnerar los derechos de las personas, ni los principios y valores constitucionales. Tampoco puede el Congreso desconocer las restricciones que le ha establecido la Constitución, ya sea de manera expresa, como sucede con las prohibiciones del artículo 136 superior, ya sea de manera tácita, al haber reservado ciertas materias a otras ramas del poder o a otros órganos del Estado."
En cuanto a la primera vuelta, en algunos de sus debates -no en todos- aparece como aprobado un texto alusivo a la no retroactividad, pero referida ella a los respectivos tratados internacionales y no al Acto Legislativo en sí mismo, algo bien diferente en su significado jurídico, en su alcance y en sus efectos. Basta ver que el asunto de la irretroactividad de un Tratado Público es de la esfera del Derecho Internacional y compromete tan sólo a los Estados Partes, con repercusión exclusiva -en materia de extradición- en los nacionales de uno y otro de los Estados Contratantes, mientras que la irretroactividad de un "Acto Legislativo", es un problema de Derecho interno, que afecta la base del orden jurídico de ese Estado, modulando erga omnes los efectos de la enmienda respecto de los destinatarios de la nueva concepción política fundamental y predicando que en ningún caso sus efectos jurídicos cobijarán situaciones anteriores.
"Materias que pueden debatirse. En la segunda ‘vuelta’ solo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. Las negadas en este período no podrán ser consideradas nuevamente.
El cambio o modificación del contenido de las disposiciones en la segunda ‘vuelta’, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida". (Subrayado nuestro).
Según lo prescribe el artículo 114, numeral 2, del Reglamento del Congreso, proposición sustitutiva "es la que tiende a remplazar a la principal y se discute y decide primero en lugar de la que se pretende sustituir". Por el contrario, proposición modificativa, según el numeral 4 de este mismo artículo, "es la que aclara la principal; varía su redacción sin cambiarle el contenido esencial de la misma; hace dos o más de la principal para su mayor comprensión o claridad; obtiene que dos o más temas, dos o más artículos que versen sobre materia igual, o similar, se discutan o resuelvan en una sola o traslada lo que se discute a otro lugar del proyecto, o tema que se debate, por razones de conveniencia o coordinación que se aduzcan". (Subrayamos).
El "tema" de la irretroactividad no estuvo presente en todos los debates. En efecto, la proposición jurídica "la extradición no procederá... en los siguientes casos: prescripción de la acción penal y de la pena y cosa juzgada cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado", está dirigida a reforzar los principios generales de aplicación de la ley penal, los cuales no dejan de regir cuando está de por medio el trámite de extradición. Es sabido que dentro de las características comunes a cualquier forma de extradición, ésta supone que no haya prescrito la acción ni la pena del hecho delictivo que es materia de la misma, y menos que el hecho haya sido ya juzgado en el país al cual se le solicita la extradición. Esto, en respeto del principio non bis in idem. Nótese que la frase referente a la no procedencia de la extradición por hechos delictivos anteriores a la vigencia del tratado, está ligada a la circunstancia de haber operado el fenómeno de la cosa juzgada. De cualquier manera, podría pensarse que esta frase era innecesaria dentro del texto del Acto Legislativo, pues como ya se ha dicho, los principios generales del Derecho Penal serían suficientes para concluir que la extradición no podría proceder en los supuestos contemplados en la norma que entonces se proponía. Ello, sin perjuicio de que en el segundo debate de la primera vuelta se introdujo al texto una "o" disyuntiva, que si bien parece desligar del fenómeno de la cosa juzgada el tema de la improcedencia de la extradición, finalmente continúa refiriéndolo a la vigencia de los tratados internacionales sobre el tema; aspecto sustancialmente diverso del concerniente a la vigencia del Acto Legislativo.

References: artículo 375
 artículo 160
 artículo 375
 artículo 241
 artículo 375
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 226
 artículo 1
 artículo 35
 artículo 375
 artículo 266
 artículo 34
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 136
 artículo 114