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Timestamp: 2019-07-20 06:18:10+00:00

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Politische Vierteljahresschrift Volume 51 Issue 2 2010 [Doi 10.1007%2Fs11615-010-0021-0] Martin Höpner; Stephan Leibfried; Marcus Höreth; Fritz W. Scha -- Kampf Um Souveränität | Sovereignty | Democracy
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Polit Vierteljahresschr (2010) 51:323355
DOI 10.1007/s11615-010-0021-0
Kampf um Souvernitt?
Eine Kontroverse zur europischen Integration nach dem
Martin Hpner Stephan Leibfried Marcus Hreth
Fritz W. Scharpf Michael Zrn
Zusammenfassung: Der vorliegende Beitrag dokumentiert eine Kontroverse, die auf dem Kieler
DVPW-Kongress im September 2009 im Rahmen einer Podiumsdiskussion ausgetragen wurde. Mit seinem Lissabon-Urteil vom Juni 2009 fllte das deutsche Bundesverfassungsgericht ein
Grundsatzurteil zur deutschen Beteiligung an der europischen Integration. Das Gericht erklrte
das deutsche Begleitgesetz zum Lissabon-Vertrag fr verfassungswidrig, weil es die Beteiligung
von Bundestag und Bundesrat als unzureichend ansah. Zudem kndigte das Gericht eine verstrkte verfassungsrechtliche Prfung der deutschen Anwendbarkeit europischer Rechtsakte an (Ultra-vires-Kontrolle und Identittskontrolle). Stephan Leibfried, Marcus Hreth, Martin Hpner,
Fritz W. Scharpf und Michael Zrn diskutieren das Urteil im Hinblick auf seine Implikationen fr
den knftigen Integrationsprozess, fr die Handlungsfhigkeit der nationalen und supranationalen
Organe, fr die Demokratiequalitt im europischen Mehrebenensystem sowie fr politkonomische Problemstellungen.
Schlsselwrter: Europische Integration Verfassungsgerichte Mehrebenensystem
Online publiziert: 11.06.2010
VS-Verlag 2010
PD Dr.M.Hpner() Prof. Dr.F.W.Scharpf
Max-Planck-Institut fr Gesellschaftsforschung, Paulstrae 3,
50676 Kln, Deutschland
E-Mail: hoepner@mpifg.de
Prof. Dr.S.Leibfried
Zentrum fr Sozialpolitik, Universitt Bremen, Barkhof, Parkallee 39,
E-Mail: stlf@zes.uni-bremen.de
PD Dr.M.Hreth
Institut fr Politische Wissenschaft und Soziologie, Universitt Bonn, Lennstrae 27,
E-Mail: mhoereth@uni-bonn.de
Prof. Dr.F.W.Scharpf
Prof. Dr.M.Zrn
Wissenschaftszentrum Berlin fr Sozialforschung, Reichpietschufer 50,
M. Hpner et al.
Struggle for Sovereignty?A Controversy about European Integration
after the Lisbon Judgment of the Federal Constitutional Court
Abstract: The article documents a panel debate held at the Kiel congress of the German Political Science Association (DVPW) in September 2009. With its Lisbon judgment passed in
June 2009, the German Federal Constitutional Court delivered a groundbreaking decision on
Germanys involvement in the European integration process. The Court ruled that the German
accompanying law (Begleitgesetz) violated the national constitution because it did not guarantee
sufficient parliamentary involvement. Furthermore, the Court announced its intention to intensify
the constitutional control of the national applicability of European legal acts (the ultra vires control and the identity control). Stephan Leibfried, Marcus Hreth, Martin Hpner, Fritz W. Scharpf
and Michael Zrn discuss the judgment with respect to its implications for the further integration
process, for the national and supranational capacities to act, for the democratic quality in the
European multilevel system and for political-economic problems.
Keywords: European integration Constitutional courts Multilevel systems Integration
1 Einfhrung
Mit seinem Lissabon-Urteil vom 30. Juni 2009 (2 BvE 2/08) fllte das Bundesverfassungsgericht zum vierten Mal ein Grundsatzurteil zur deutschen Beteiligung am europischen
Integrationsprozess. Darin wies das Gericht die vorliegenden Klagen gegen die Ratifikation des Lissabonner Reformvertrags von 2007 ab und verwies auf die Integrationsfreundlichkeit des deutschen Grundgesetzes. Das deutsche Begleitgesetz jedoch, so die
Karlsruher Richterinnen und Richter, verstie wegen unzureichender Beteiligungsrechte
von Bundestag und Bundesrat teilweise gegen die Verfassung. Zudem definierte das
Bundesverfassungsgericht neue verfahrenstechnische und materielle Grenzen der europischen Integration. Die Teilnahme Deutschlands am europischen Integrationsprozess
sei nur dann mit dem Grundgesetz vereinbar, wenn sich die europischen Organe strikt
an das Prinzip der begrenzten Einzelermchtigung hielten und wenn den Mitgliedstaaten ausreichende Rume zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und
sozialen Lebensverhltnisse verblieben. Das Bundesverfassungsgericht werde prfen, ob
sich europische Rechtsakte in den Grenzen der eingerumten Hoheitsrechte bewegten
(die Ultra-vires-Kontrolle) und ob der unantastbare Kerngehalt der Verfassungsidentitt
des Grundgesetzes gewahrt bleibe (die Identittskontrolle).
Die Debatte ber das Lissabon-Urteil wurde zunchst hauptschlich von Juristinnen
und Juristen aus dem Staats- und Europarecht gefhrt. Aus gutem Grund, ist doch die Klrung der Frage, welche Grenzen der europischen Integration das Grundgesetz im Span	Die drei vorangegangen Urteile waren das Solange I-Urteil von 1974 (BVerfGE 37, 271), das
Solange II-Urteil von 1986 (BVerfGE 73, 339) und das Maastricht-Urteil von 1993 (BVerfGE
89, 155). Darber hinaus enthielten auch der sogenannte Vielleicht-Beschluss aus dem Jahr
1979 (BVerfGE 52, 187) sowie das Urteil zur Bananenmarktordnung aus dem Jahr 2000
(BVerfGE 102, 147) grundstzliche Aussagen zum Verhltnis der deutschen und der europischen Rechtsordnungen.
nungsfeld von Integrationsfreundlichkeit und Verfassungsidentitt vorgibt, nicht Sache
der Politikwissenschaft. Wer sich aber eingehender mit dem Lissabon-Urteil befasst, wird
darin nicht nur Akte rechtswissenschaftlicher Deduktion entdecken, sondern auch eine
hohe Anzahl empirischer Tatsachenbehauptungen ber Dynamiken und Auswirkungen
des Integrationsprozesses, die zum Kerngeschft politikwissenschaftlicher Integrationsforschung zhlen so etwa die fr das Urteil zentrale Aussage, die europischen Institutionen bewegten sich auf einem Pfad, an dessen Ende die Verfgung ber die eigenen
Kompetenzen, also die Kompetenz-Kompetenz, stnde (paraphrasiert aus Rn.238 des
Urteils). Und schon lange wurde die Integration durch Recht auch durch die Politikwissenschaft als eine der mageblichen Integrationsdynamiken der vergangenen Dekaden identifiziert, die neben der politischen Integration eigenstndiger Analyse bedarf.
Liegen die Karlsruher Richterinnen und Richter mit ihren Tatsachenbehauptungen richtig? Welche Wirkungen wird die neue Rechtsprechung des deutschen Hchstgerichts auf
den weiteren Integrationsprozess entfalten? Und welche Implikationen ergeben sich fr
die integrationstheoretischen und politkonomischen Paradigmen in ihren zahlreichen
Spielarten?
Um eine solche Debatte zu starten, luden die Sektionen Politische konomie und
Vergleichende Politikwissenschaft auf dem Kieler DVPW-Kongress vom 21.25. September 2009 zu einer Podiumsdiskussion ber die europische Integration nach dem
Lissabon-Urteil. Die vorliegende Kontroverse ist eine zugespitzte Fassung der Kieler
Debatte. Die fnf Beteiligten in der Reihenfolge der vorliegenden Kontroverse: Stephan
Leibfried (Universitt Bremen, SfB Staatlichkeit im Wandel), Marcus Hreth (Universitt Bonn), Martin Hpner und Fritz Scharpf (beide vom Klner Max-Planck-Institut fr
Gesellschaftsforschung) sowie Michael Zrn (Wissenschaftszentrum Berlin) wurden
zunchst gebeten, ihre Kernaussagen zu verschriftlichen. Nach Austausch der Beitrge
wurden diese noch einmal grundlegend berarbeitet, im Hinblick auf die kontroversen
Aspekte zugespitzt und mit zahlreichen Querverweisen versehen.
Das Ergebnis ist eine Debatte, die sich als Beitrag zum interdisziplinren Fachdiskurs ebenso eignet wie zur Verwendung in der universitren Lehre. Unter den Beteiligten
besteht Einigkeit ber eine Anzahl an Ausgangspunkten, so in der Bewertung des Urteils
als potenziellem Bremser zuknftiger Integration; in der Einschtzung, dass den vom
deutschen Verfassungsgericht beanspruchten Kontrollrechten gegenber europischen
Rechtsakten eine grere Bedeutung zukommen wird als der angemahnten Integrationsverantwortung von Bundestag und Bundesrat; in der Einsicht, dass der permissive Konsens ber die europische Integration aufgebraucht ist und sich die europischen Organe
mit neuen, anspruchsvolleren Legitimationsanforderungen konfrontiert sehen; und in
der grundstzlichen Aussage, dass potenzielle Integrationsbremsen negativ zu bewerten
sind, wenn sie gute Integration verhindern, und positiv, wenn sie schlechte Integration
ber diese allseits geteilten Ausgangspunkte hinaus aber werden die Leserinnen und
Leser eine Flle an unterschiedlichen Einschtzungen entdecken, die zweifellos die
Bezeichnung Kontroverse rechtfertigen. Stephan Leibfried arbeitet zunchst Kernelemente des Urteils heraus und kritisiert die ausschlieliche Innenperspektive, die den
Blick der Karlsruher Richterinnen und Richter auf Probleme der europischen Integration
prge. Marcus Hreth analysiert die Folgewirkungen auf den demokratischen Prozess
und legt dar, dass die Handlungsspielrume von Bundestag und Bundesrat durch das
Lissabon-Urteil nicht etwa weiter, sondern sogar enger werden knnten. Martin Hpner
kritisiert die extensive Grundfreiheiten-Judikatur des Europischen Gerichtshofs (EuGH)
und verknpft mit dem Lissabon-Urteil die Hoffnung, das deutsche Hchstgericht werde
wirksame Barrieren gegen judikativ betriebene Liberalisierungspolitik errichten. Auch
Fritz Scharpf hlt solche Barrieren fr geboten, kritisiert aber die mangelnde bertragbarkeit des Lissabon-Urteils auf die EU-27 in ihrer Gesamtheit und fordert, die Kompetenz-Kompetenz msse in der politischen Sphre verbleiben. Michael Zrn diskutiert
Prinzipien einer verantwortungsvollen Integrationsrechtsprechung vor dem Hintergrund
einer sich zunehmend politisierenden Europischen Union und warnt vor der Unterschtzung der Abhngigkeit Deutschlands von einer politisch handlungsfhigen Europischen
Union, die sehr wohl eigene demokratische Potenziale aufweise. Hchst unterschiedliche
Antworten halten die beteiligten Experten insbesondere auf die Fragen bereit, ob verfassungsrechtliche Prfungsvorbehalte gegenber europischen Rechtsakten legitimiert und
sinnvoll sind und welche Wirkungen sie voraussichtlich entfalten werden. In diesem Sinne
wnschen wir eine spannende und vergngliche Lektre der vorliegenden Debatte.
Martin Hpner
im Namen der DVPW-Sektionen Politische konomie
und Vergleichende Politikwissenschaft
2 Schritte zurck nach vorn?
Zum Einstieg in unsere Debatte werde ich mich darauf konzentrieren, die aus meiner
Sicht entscheidenden, fr die Beurteilung der Langzeiteffekte relevanten Grundelemente
des Lissabon-Urteils (2 BvE 2/08) als stylized arguments herauszuarbeiten.
berschieende Innentendenz: Bedurfte es eines derart groen Traktats, um die wenigen Rechtsfolgen fr Bundestag und Bundesrat aus dem Demokratiegebot des Grundgesetzes abzuleiten? Anders gefragt, ist das Urteil ein riesiges obiter dictum, ist es etwas,
was das Gericht eigentlich besser grundstzlich unterlassen htte, weil Aufwand und
Ertrag in keinem angemessenen Verhltnis stehen? Das machte die im Folgenden festzuhaltenden Tendenzen umso bemerkenswerter. Man muss dann das Urteil nmlich nicht
von seinen Rechtsfolgen, sondern vornehmlich von seiner rechtspolitischen Ambition her
Fremdkrper: Europa wird nicht etwa als integraler Bestandteil der deutschen Rechtsordnung betrachtet, sondern vom Gericht jwd gedacht, ganz weit drauen. Es versteht das Grundgesetz wie im geschlossenen Nationalstaat zur Mitte des 20. Jahrhunderts
als container state, den es mit dem Schutzmantel der Souvernitt schtzen muss, der
aber trotz aller Schlieung ffnungsklauseln fr drauen kennt. Das Gericht htte
das Grundgesetz und die deutsche Rechtsordnung aber auch konstitutiv von innen her
europisch eingebettet denken knnen: nicht nur als nach auen fr Europa und Internationales offen, sondern als von seiner Innenausrichtung her europisiert, als genuin
Europa-offene Staatlichkeit. Hierfr wre Deutschland als der europische Nationalstaat
mit einer semi-souvernen Geschichte von 1945 bis 1991 an sich prdisponiert. Das
Grundgesetz positionierte sich mit Art.23 Abs.1 Satz3 in Verbindung mit Art.79 Abs.3
GG ausschlielich gegen den Nationalsozialismus, nicht gegen Europa. Es ist schon
begrndungspflichtig, wenn Normen des Grundgesetzes, wie beispielsweise der Identittsschutz, die auf die NS-Zeit zielten, nun einfach auf Europa bertragen werden.
27 Identittshter oder Wer htet Europa? Das Gericht sieht sich als Hter der deutschen Identitt (s. der im Urteil geschpfte Identittsschutz) und auerdem als Hter
vor ausbrechenden Rechtsakten (ultra vires) so das Maastricht-Urteil aus dem Jahr
1993 (BVerfGE 37, 271) sowie der deutschen Grundrechte, so die beiden SolangeUrteile aus den Jahren 1974 und 1986 (BVerfGE 37, 271 und BVerfGE 73, 339). Knnen
wir etwa die Auflsung Europas in eine mittelalterliche Vorbehaltsordnung verfolgen?
Auch dieses Verstndnis resultiert im Grunde nur daraus, Europa als Fremdkrper zu
denken: das Nicht-Kalkulieren der Folgefolgen, wenn alle so handelten, ist davon nur ein
Unterfall.
Umkehrbare Integration? Fr das Gericht ist jede Unumkehrbarkeit der Integration
von bel, weil sie das (neue) Austrittsrecht leer laufen lsst. Darin wird der groe Joker
gegen jede ber-Europisierung (Rn.329330 des Urteils) gesehen. Das Gericht wendet
sich, konsequent durchdacht, gegen die Binnenmarktordnung und die Whrungsunion,
denn eine Renationalisierung der Wirtschaftsrume wie der Whrung ist fr eine Exportnation wie Deutschland nur mit enormen Folgekosten zu haben die Integration ist damit
aber fr Deutschland letztlich nicht mehr umkehrbar. Das Gericht widerspricht faktisch
dem Maastricht-Urteil, das die Whrungsunion gerade zulie. Lsst sich denn Unumkehrbareres berhaupt vorstellen?
Reservatdenken: Das Gericht zhlt Felder auf, die den Kern der zu bewahrenden Souvernitt ausmachen (Sozialstaat, Steuerstaat, Bildung, strafender Staat etc.). Einige dieser Bereiche sind aber schon seit mindestens zwei Jahrzehnten stark durch die Integration
geformt, was man auch in der Literatur aufgearbeitet vorfindet (z.B. Steuern: Genschel
2009; Sozialpolitik: Leibfried u. Obinger 2008). Das Urteil baut insofern auf nicht realistischen Grundannahmen auf. Welche Wirkungen hat es aber, wenn die Souvernitt, auf
die das Urteil baut, schon jetzt von Grund auf morsch ist? Solche einstrzenden Altbauten mssten zu einer unkalkulierbaren Rechtsprechung fhren.
Gegengewicht zum EuGH: Das Gericht beansprucht ein Monopol auf die berprfung
der Grundgesetzwidrigkeit von EuGH-Urteilen. Das ist einerseits sinnvoll, weil sonst
noch mehr deutsche Gerichte auf die Idee kommen knnten, europisches Recht auf seine
inlndische Anwendbarkeit zu prfen. Es ist aber auch ein Akt der Gegenmachtbildung,
der im Rahmen des im Urteil zum Ausdruck kommenden uneuropischen Souvernittsdenkens gedeutet werden muss. Dementsprechend wird der EuGH nicht als Partner,
den man miteinbeziehen muss, sondern als zu kontrollierende Fremdinstanz gedacht. Das
konkretisiert Europa als Fremdkrper im Justizbereich (s. oben).
Identittswandel: Das Gericht hlt dennoch ein demokratisches Europatrchen fr den
Fderalismus offen, und zwar ein Referendum nach Art.146 GG. Allerdings handelt es
sich um eine illusionre Tr, denn Europa kann sich faktisch nur in Minischritten fderal
entwickeln aus der Sicht des Gerichts also schleichend. Jeder, der Europa frhzeitig auf den groen Sprung einer Verfassungsneuschpfung nach Art. 146 GG festlegen,
gleichzeitig aber nichts anderes zulassen will, ruiniert die Chance der Bundesstaatsoffenheit (so auch Ernst-Wolfgang Bckenfrde, s. u.a. Handelsblatt vom 7. Juli 2009).
Ntigt man ein inkrementelles Wesen zur Systemreform, stellt man seine Existenz in
Europas Natur: Treten wir einen Schritt zurck und betrachten die Entwicklung
des deutschen Europadenkens in den letzten 50 Jahren (Leibfried et al. 2009). Seit den
1950er-Jahren haben sich die konzeptionellen Achsen des juristischen Denkens ber
Europa in etwa so verschoben, wie in Tab.1 dargestellt, wenn man von Zeile 1 zu Zeile
6 vorangeht. Die weie Zone in den Zeilen2 bis 4 markiert im Groen und Ganzen ein
Denken ber Europa, in dem zwischen Bundesstaat und Staatenbund noch nach eigenen
Entwicklungsmglichkeiten gesucht wird. Dieses setzt in den 1950er-Jahren mit einer
Tab. 1: 50 Jahre Natur Europas im deutschen Europadenken. (Quelle: Eigene Darstellung)
Skala Nr. Stichworte
100% 1 Bundesstaat
Der naive Grndergeist Die Eurofderalisten der 50er- und
2 Supranationalitt
Gegenbild zu Interna- Der Versuch, das
tionalitt (= anders als Anderssein der EG
Vlkerrecht)
quer durch die Europawissenschaften in
positiv und noch als
eigenstndiges institutionelles System
Januskpfigkeit (hohe Leibfried u. Pierson
Gesetzgebung international, Durchfhrung
supranational bzw.
fderal)
4 Verfassungs-
Verfassungsspiritueller Pernice (z.B. 1998)
Evolutionsraum von
(multilevel
constitutionalism)
Der vlkerrechtliche
5 Liberaler Inter
Moravcsik (1998)
IB-Blick aus den
6 Staatenverbund
Kontrollierter nationa- BVerfGE 1993,
ler Widerstand
2009 (Kirchhof,
z.B. 1992)
7 Staatenbund
1960er als
Umfassender nationaler Die Rache [fr
die Integration] der
Gegen-Europa: Widerstand
EFTA [in die EU]
EFTA; seit
den 1990ern
Beziehungen komEU-intern
biniert mit reinem
Freihandel als Urbild
naiven Bundesststaatskonzeption ein gewissermaen mit einem Gestaltungspotenzial
von 100% auf europischer Ebene und mndet in den 1980er-Jahren in vielfache Suchbewegungen. Die graue Zone ist schon vom Sog des Staatenbunddenkens gekennzeichnet, in ihr wird ein eigenstndiger, kollektiver Handlungsraum Europa verneint. Sie wird
institutionell-politisch in den 1990er-Jahren erreicht. Die Entwicklung fhrte also von
naivem bundesstaatlichen Denken bis weit in ein Denken ber Europa hinein, das strukturell unfhig geworden ist, ein kollektives oder gar soziales Europa zu entwerfen,
geschweige denn es zuzulassen. Der logische Endpunkt dieser Entwicklung ist das reine
Staatenbunddenken mit 0% europischer Kollektivitt. Das Lissabon-Urteil knnte einen
weiteren Schritt in dieser Involution des Denkens ber Europa markieren.
New Deal, New Deck: Fr Fritz Scharpf (in dieser Debatte) ist die europische Integ
ration eigentlich ein gezinkter Prozess: Einerseits werden durch den EuGH auf dem Wege
der negativen Integration Liberale Marktwirtschaften begnstigt und die Voraussetzungen fr Soziale Marktwirtschaften erodiert. Europa muss demnach in einer unsozialen,
einer liberalen Europischen Marktwirtschaft enden (s. dort Abb.1). Andererseits besteht
wegen der Einstimmigkeitserfordernisse bzw. hoher Gesetzgebungshrden keine Chance,
positive Integration auf europischer Ebene zu bewerkstelligen, also auf eine europische
Soziale Marktwirtschaft hinzuwirken. Wre nicht aber der Mglichkeit Rechnung zu tragen, dass Europa mit der Finanzkrise und den sdeuropischen Folgekrisen (Griechenland) auf einen constitutional moment im Sinne Ackermans (1989, 1991, 1998) zutreibt,
auf eine Situation, in der es sich ein new deck schaffen muss, eine andere, durchgreifende
Kompetenzordnung, um als ein Europa des Gemeinsamen Markts bestehen zu knnen
(James 2009)? Das wre zumindest dann zwingend, wenn sich in den kommenden Jahren
herausstellen wrde, dass die Mitgliedstaaten bei der Suche nach tragfhigen nationalen
Lsungen scheitern.
Souvernitt: Wenn das Urteil immer wieder auf einen Fluchtpunkt zuluft, dann auf
den des Denkens von der nationalen Souvernitt her. Souvernitt wird gewissermaen
kontrafaktisch ungeteilt und von der Verlustabwehr her verstanden, so wie das herkmmlich ein Groteil der juristischen Literatur getan hat. Das ist in einem seit vier Jahrzehnten
semi-souvernen Land verstndlich. Dieses Denken fhrt sofort in klassische Dualismen:
Ungeteilte, volle Souvernitt lsst extern allein den Staatenbund zu. Geteilte Souvernitt ist sofort Fderalismus. Dazwischen scheint es nichts zu geben. Fr das Verhltnis der
Nationalstaaten zur EU und zueinander ist dieses Denken des 19. und frhen 20. Jahrhunderts schon seit einigen Jahrzehnten unangemessen geworden. Mssten wir nicht aber
damit beginnen, den Souvernittsbegriff zu zerlegen, ihn uns gewissermaen wie eine
Zwiebel vorzustellen und so analytisch teilbar zu machen? Und mssten wir Souvernitt
nicht gleichzeitig in mindestens zwei Ebenen rumlich denken, also jedenfalls elliptisch
von mindestens zwei Brennpunkten her aufbauen?
Ich mchte abschlieend in einem Negativ-Test veranschaulichen, dass dieses Souvernittsverstndnis berholt ist. Es scheitert an den meisten Theorien der Souvernitt,
wie sie in den Internationalen Beziehungen (IB) gngig sind und es entspricht ausge
rechnet der Theorie, die als einzige durch eine national tunnel vision charakterisiert wird.
In Tab.2 gehe ich die Mitgliedstaaten der EU anhand der vier Souvernittsmodelle durch,
die Krasner (1995) unterschieden hat: dem Westflischen Modell, dem Kontrollmodell,
dem Interdependenzmodell und dem Modell der Vlkerrechtssubjektivitt. Die Spalten
Verlustperspektive
1. Westflisches Modell Verlust von Autonomie
Eine institutionelle Struktur,
oder territorialer Integritt,
die durch Gebietsbezug
und Autonomie gekennzeichnet ist:
Verletzung des Prinzips
der Autonomie, indem ein
Autonomie derart, dass
kein Akteur von auen ber
externer Akteur autoritative
Kontrolle auf dem StaatsgeHerrschaftsmacht innerhalb
biet ausben kann.
der Staatsgrenzen verfgt.
Gebietsverletzungen
Gebietsbezug in dem Sinne,
bestehen in der Errichtung
dass politische Herrschaft
von Herrschaftsstrukturen,
sich auf einen festgelegten
die mit den geographischen
geographischen Raum und
Grenzen nicht deckungsnicht etwa auf ein Volk,
gleich sind (Inkongruenz)
einen Stamm bezieht
2. Kontroll-Modell
Verlust der legitimen
Volle Kontrolle einer Herrfaktischen Kontrolle im
schaftsinstanz ber das
die Organisierung und Wirksamkeit der politischen Herrschaftsgefge nach innen
Im Staat hat z.B. die EZB
solche Direkt-Wirkungen.
Auch die EU, sofern sie
faktisch sanktioniert.
Diverse externe Akteure
(Kommission, EuGH)
greifen mit ihren Gesetzen,
Verordnungen und Verwaltungsakten auf das nationale
Territorium durch
Eine analytische
Annahme im neo-realism und im neo-liberal
institutionalism und eine
behauptete empirische
Regelmigkeit fr die
International vergleichen- In diesem Sinne ist noch
de Politikwissenschaft
am ehesten Souvernitt
gegeben. Allerdings mag sie
in der EU einigen Staaten
entgleiten, etwa dem sich
paralysierenden Belgien,
insbesondere in Brssel,
dem Sitz der EU
Einordnung der EU
Disziplinrer Blick
Tab. 2: Die vier Konzeptionen von Souvernitt (nach Krasner) und die EU. (Quelle: Eigene Darstellung nach Krasner (1995))
Die Fhigkeit, ber grenzber- Interdependenztheoretiker
schreitende Vorgnge Kontrolle auszuben
3. Interdependenz-
Verlust der faktischen Kontrolle ber grenzberschreitende Prozesse (transborder
Die rechtliche Kontrolle
ber fast all diese Prozesse
liegt innerhalb der EU und
gegenber Drittstaaten
weitgehend bei der EU
selbst (Ausnahmen: manche
Verlust des Status, selbst inter- Das Recht, vlkerrechtli4. Vlkerrechts-
Dieses Recht liegt bei den
subjektivittsmodell nationale Vertrge abschlieen che Vertrge abzuschlieen.
Mitgliedstaaten, soweit es
Vlkerrechtsubjektivitt
zu knnen. (Der Verlust tritt
nicht ausdrcklich der EU
hier de facto ein, wenn ein
zusteht, etwa beim AuenAustritt aus der EU prohibitive
handel, der Agrarpolitik,
Kosten erzeugt)
dem Umweltrecht, usf. Oft
werden gemischte Vertrge geschlossen (Kondominium von EU und
Die Angaben in den Spalten24 beruhen weitestgehend auf wrtlich bersetzten Passagen aus dem Artikel von Krasner (1995, S.115116, 121)
Tab. 2: (Fortsetzung)
umreien zunchst die Verlustperspektive, denn jedes dieser Modelle wird ngstlich
von der Achillesverse des Souvernittsverlusts her gedacht. Dann werden die Modelle
in Definitionen umgesetzt die unverlierbaren Essenzialien bestimmt und disziplinren
Sichtweisen zugeordnet. In der Schlussspalte wird der EU-Mitgliedstaat durch die Linse
des jeweiligen Modells betrachtet. Der Sinn der bung besteht darin, die Souvernittskompatibilitt des Status der Mitgliedstaatlichkeit abzuprfen.
In keiner der international ausgerichteten Perspektiven (Spalte1, Zeilen1, 3 und 4)
kann man beim Verhltnis Mitgliedstaat-EU noch von intakter nationaler Souvernitt
sprechen (vgl. Spalte5). Bezeichnenderweise wird dadurch nur noch eine Perspektive
weitgehend zugelassen: die der vergleichenden Politikwissenschaft, in der geprgt vom
methodologischen Nationalismus auf faktisch wirksame Gebietsherrschaft abgestellt
wird (Zeile 2). Dieses ernchternde Fazit mge man als theoretische Herausforderung bei
einem internationalen Thema verstehen.
Bislang haben wir lediglich gesagt, was nicht der Fall ist. Auszuloten, was der Fall ist,
erfordert ein Neudenken von inneren, z.B. von bundesstaatlichen und bndischen Konzeptionen her. Viele Bundesstaaten wurden nicht als solche geboren, sondern bewegten
sich jahrzehnte- wenn nicht jahrhundertelang in Zwischenzonen und htten dort auch
verbleiben knnen: weder Staatenbund, noch Bundesstaat. Das gilt beispielsweise fr die
Niederlande im Jahrhundert nach ihrer Grndung, fr die USA von ihrer Grndung bis
zum Brgerkrieg und fr Deutschland im 19. Jahrhundert, um nur einige Beispiele zu nennen. Man sprach nicht umsonst zunchst vom Bund und nicht etwa vom Bundesstaat.
Im Bund, im covenant, klingt die Zwischenzone noch nach, die wir uns heute fr Europa
erst wieder erobern, erdenken und erschlieen mssen. Vielleicht zwingt uns hier EUweit die seit Anfang 2009 kumulierende Finanzmarkt-, Staatsschulden- und Eurokrise in
eine neue, unerhrte europische Gedanken- und Staatenwelt hinein und hinauf? Oder sie
zwingt uns ins Prokrustesbett der alten Welt herab und zurck.
3 Mit zweierlei Ma gemessen
Marcus Hreth
In seinem Lissabon-Urteil betont das BVerfG das Prinzip der Integrationsverantwortung. Doch was genau heit Integrationsverantwortung und wer soll diese tragen?
Meine sich aus der Beantwortung dieser Frage ergebende These ist, dass das Urteil nicht
nur der parlamentarischen Demokratie in Deutschland, sondern auch der Glaubwrdigkeit des Verfassungsgerichts schadet.
1. Aus den Leitstzen des Urteils ergibt sich, dass bei einer Vernderung des Vertragsrechts ohne Ratifikationsverfahren der Bundestag seiner besonderen Verantwortung
gerecht werden muss, indem er etwa bei einer von der EU geplanten Nutzung der neu
gefassten Flexibilittsklausel (Art.352 AEUV) die Regierung durch Gesetz ermchtigt,
einer solchen Vernderung zuzustimmen. Insoweit hat sich der ffentliche Eindruck durchgesetzt, das BVerfG habe den Bundestag gestrkt. Zugleich verlangt das BVerfG aber, dass
diese Integrationsverantwortung [] gegebenenfalls in einem verfassungsgerichtlichen
Verfahren eingefordert werden kann (Leitsatz 2a). Hier bringt sich das Gericht selbst ins
Spiel, um dann im 4. Leitsatz zu konkretisieren: Das Bundesverfassungsgericht prft, ob
Rechtsakte der europischen Organe [] sich unter Wahrung des [] Subsidiarittsprinzips in den Grenzen der ihnen im Wege der begrenzten Einzelermchtigung eingerumten
Hoheitsrechte halten. Dieser Prfungsvorbehalt wurde bereits in der Maastricht-Entscheidung entwickelt. Doch sogleich erfolgt eine Ausweitung der Gerichtskontrolle, die
es bei genauer Betrachtung in sich hat: Darber hinaus prft das Bundesverfassungsgericht, ob der unantastbare Kerngehalt der Verfassungsidentitt des Grundgesetzes nach
Art.23 Abs.1 Satz3 in Verbindung mit Art.79 Abs.3 GG gewahrt ist. [] Anders knnen
die [] grundlegenden politischen und verfassungsmigen Strukturen souverner Mitgliedstaaten bei fortschreitender Integration nicht gewahrt werden.
2. Zwar wird mit Blick auf europapolitische Grundsatzentscheidungen die Notwendigkeit demokratischer Legitimation ber das nationale Parlament an mehreren Stellen
betont. Demokratisch legitimiert sei nur das, was parlamentarisch verantwortet werden kann (Rn.236). Doch das, was parlamentarisch verantwortet werden kann, reicht
dem Gericht als Integrationsverantwortung offensichtlich nicht aus. Daher verlangt das
Gericht, dass es mglich sein muss, die Integrationsverantwortung zur Wahrung des
unantastbaren Kerngehalts der Verfassungsidentitt [] im Rahmen einer Identittskontrolle einfordern zu knnen (Rn.240). Das letzte Wort in Sachen Integrationsverantwortung soll also in Karlsruhe gesprochen werden keineswegs im Bundestag.
3. Das kann weitreichende Folgen haben, weil das Gericht an anderer Stelle feststellt,
dass die staatliche Souvernitt zum Kerngehalt der zu schtzenden Verfassungsidentitt gehrt: Das Grundgesetz setzt [] die souverne Staatlichkeit Deutschlands nicht
nur voraus, sondern garantiert sie auch (Rn.216). Falls durch europische Politik diese
staatliche Souvernitt im Jargon der Verfassungsjuristen ausgedrckt in ihrem
Kerngehalt angetastet wird, wollen die Richterinnen und Richter entsprechendes EURecht fr unanwendbar erklren. Soweit lediglich geprft wird, ob sich die EU-Organe
im Rahmen der ihnen durch die Mitgliedstaaten eingerumten begrenzten Einzelermchtigungen halten oder eben aus ihnen ausbrechen, mag man dies wie Scharpf (in dieser
Debatte) noch begren.
Bedenken habe ich indessen bei der Identittskontrolle und zwar nicht nur wegen
des von Leibfried, Scharpf und Zrn (in dieser Debatte) angesprochenen mglichen Nachahmungseffektes fr andere Mitgliedstaaten. Konkret: Da die Richterinnen und Richter
die Unabnderlichkeitsgarantie des GG nicht nur abstrakt als Garantie staatlicher Souvernitt interpretieren, sondern konkret als Bollwerk gegen die europische Integration in
Stellung gebracht haben, kann man nie sicher sein, zu welchen Ergebnissen eine solche
Identittskontrolle fhrt. Dies schon deshalb nicht, weil das Gericht zur Bestimmung
jener zu schtzenden staatlichen Souvernitt eine anachronistisch anmutende Staatszwecklehre bemhen muss (Lhotta u. Ketelhut 2009). Hier sieht das Gericht den vor der
Integration zu schtzenden Kern des demokratischen Verfassungsstaates etwa im materiellen und formellen Strafrecht, in der Verfgung ber das Gewaltmonopol nach innen
und nach auen, in fiskalischen Grundentscheidungen ber Einnahmen und Ausgaben
der ffentlichen Hand, in der sozialstaatlichen Gestaltung von Lebensverhltnissen, im
Familienrecht, im Bereich von Schule und Bildung und schlielich bei den Regelungen
zu religisen Gemeinschaften.
4. In allen genannten Policies lassen sich bereits gegenwrtig vielfltige Interdependenzen und Verflechtungstatbestnde zwischen der europischen und nationalen Ebene
beobachten, was vor allem Zrn (in seinem Beitrag) sehr deutlich macht. Staatliche Souvernitt wird also heute schon durch die europische Integration deutlich relativiert ob
und wann das in einer die Identitt des deutschen Staates zu stark antastenden Weise
passiert, das einzuschtzen und zu entscheiden, soll indessen allein den Verfassungsrichtern vorbehalten bleiben. Und es lsst sich aufgrund des Fehlens objektiver Mastbe berhaupt nicht prognostizieren, wann und unter welchen Umstnden dies denn
der Fall sein wird. Das verschafft dem Gericht einen schier unermesslichen Entscheidungsspielraum und schrnkt zugleich den Spielraum parlamentarisch verantworteter
Integrationsentscheidungen sprbar ein. Auf der Grundlage der Lissabon-Entscheidung
steht das Grundgesetz etwa einem Transfer von steuerpolitischen Kompetenzen auf die
EU-Ebene entgegen. Dabei ist die nationale Steuerpolitik bereits hochgradig europisiert,
wie etwa Genschel (2009) eindrucksvoll gezeigt hat. Natrlich ist die EU kein Steuerstaat sie ist aber allemal ein Steuerregulierungsstaat. Das bedeutet, die EU belsst
den Mitgliedstaaten das Privileg der Steuergewalt, sie definiert aber insbesondere durch
die quasi-alltgliche Produktion sekundrrechtlicher Entscheidungen immer strker die
Bedingungen ihrer Wahrnehmung. Insbesondere die europische Binnenmarktpolitik
und Rechtsprechung kann, wie Hpner und Scharpf (in ihren Beitrgen) zeigen, weit
mehr als nur Nadelstiche in den Panzer nationalstaatlicher Souvernitt setzen und das
betrifft eben auch die Steuerpolitik als vorgeblichen Kernbereich staatlicher Souvernitt.
Es gibt weitere Beispiele: So stnde etwa die Einfhrung einer EU-Sozialunion, die die
neoliberale Schlagseite des Binnenmarktprogramms ausbalancieren knnte, unter Karlsruher Richtervorbehalt. Dies vor allem dann, wenn mit ihr z.B. durch die Festlegung
europaweiter sozialer Mindeststandards die staatlichen Haushalte bindende fiskalische
Entscheidungen auf EU-Ebene getroffen wrden. Es sind also keineswegs nur die von
Scharpf (in seinem Beitrag) betonten hohen Konsenserfordernisse im Rat, die die positive
Integration verhindern. Vielmehr steht auch das Grundgesetz einer solchen Entwicklung
nach der Auslegung der Karlsruher Richterinnen und Richter im Wege. Gleiches gilt fr
die Weiterentwicklung europischer Straftatbestnde und Rechtsfolgenharmonisierungen
sowie grenzberschreitender Strafverfolgungsmanahmen im Rahmen der Polizeilichen
und Justiziellen Zusammenarbeit. In der ebenfalls der Identitt des souvernen Staates
zugeschriebenen Schul-, Bildungs- und Familienpolitik ist wahrscheinlich schon lange
das Ende der europischen Fahnenstange erreicht.
5. Vor diesem Hintergrund ist zu befrchten, dass die Richterinnen und Richter zuknftig auch EU-Recht fr unanwendbar erklren knnen, das im Rahmen der begrenzten
Einzelermchtigung verbleibt und keineswegs als ausbrechend zu klassifizieren ist.
Da mag im brigen der durch das Urteil vermeintlich gestrkte Bundestag bei Integrationsentscheidungen noch so stark beteiligt sein etwa durch entsprechende von ihm
erlassene gesetzliche Ermchtigungen der Regierung, die Flexibilittsklausel in inhaltlich
genau bestimmten und begrenzten Fllen in Anspruch nehmen zu knnen , es spielt alles
keine Rolle mehr, wenn die mit einer entsprechenden Klage konfrontierten Richterinnen
und Richter zur Auffassung kommen sollten, dass eine bestimmte Manahme der EU
die Identitt staatlicher Souvernitt verletzt. Alles steht insoweit unter Souvernitts-
und damit Verfassungsrichtervorbehalt oder frei nach Carl Schmitt (1993/1928) ausgedrckt: Souvern ist, wer ber die Verfassungsidentitt entscheidet.
6. Es stellt sich die Frage, wie sich der Bundestag als vom BVerfG berufener Trger
der Integrationsverantwortung nach dem Lissabon-Urteil verhalten wird. Es ist davon
auszugehen, dass das berhmte Gesetz der antizipierenden Reaktion von Friedrich
(1937, S.16) greift: Wann immer der Bundestag Entscheidungen darber zu treffen hat,
welche Kompetenzen auf EU-Ebene wie wahrgenommen werden sollen und er der auf
der EU-Bhne verhandelnden Regierung eine entsprechende Ermchtigung erteilen soll,
wird er sich weniger von politischen Zweckmigkeitsgesichtspunkten leiten lassen als
von verfassungsrechtlicher Bedenkentrgerei. Zu gro ist ansonsten die Gefahr, dass eine
Entscheidung des Bundestages zugunsten z.B. der Nutzung der Flexibilittsklausel der
EU von Karlsruhe nachtrglich kassiert und auf diese Weise die Volksvertretung einmal mehr dpiert wird. Das wiederum wrde in der ffentlichkeit erneut zu negativen
Schlagzeilen ber die Unfhigkeit der Abgeordneten fhren, die die Parlamentarier im
institutionellen Eigeninteresse unbedingt vermeiden wollen. Welche Handlungslogik
wird also angesichts des ber den Kpfen der Abgeordneten schwebenden Karlsruher
Damoklesschwertes dominieren, wenn der Bundestag bzw. die parlamentarische Mehrheit ihre Integrationsverantwortung wahrnehmen soll? Folgendes kann man vermuten:
Nicht Soll die EU das machen, weil es politisch sinnvoll ist? wird die Leitfrage der
Abgeordneten sein, sondern Erlaubt das BVerfG uns als parlamentarische Mehrheit, die
EU das machen zu lassen, was wir als politisch sinnvoll erachten?. Das ist ein signifikanter Beitrag fr die allseits beklagte Juridifizierung des politischen Prozesses. Das
Urteil des BVerfG treibt das deutsche Regierungssystem einmal mehr in die Richtung
einer justizgeprgten Demokratie und damit zugleich weg von einer parlamentsgeprgten
Demokratie, die die Mtter und Vter des GG sicher im Sinn hatten.
7. Das Problem lsst sich mit dem Prinzipal-Agenten-Theorem beschreiben: Der Bundestag wird vom BVerfG als Agent eingesetzt, der (zunchst) anstelle des BVerfG nach
verfassungsrechtlichen und nicht nach politischen Kriterien darber entscheiden soll,
ob die Bundesregierung z.B. der Nutzung einer sogenannten Brckenklausel zustimmen darf. Ginge es ausschlielich nach politischen Gesichtspunkten, msste die mit der
Regierung als Handlungseinheit verbundene Parlamentsmehrheit eigentlich (fast) immer
vorbehaltlos das tun, was der Regierung nutzt, und alles vermeiden, was der Regierung
schaden knnte. Wenn die Bundesregierung etwa die EU-Flexibilittsklausel bemhen
will, um z.B. das ERASMUS-Programm auszubauen und zu verbessern, dann wird die
parlamentarische Mehrheit politisch sicher ohne Wenn und Aber hinter ihrer Regierung
stehen. Das entspricht der Funktionslogik des parlamentarischen Regierungssystems.
Diesen funktionslogischen Zusammenhang verkennend, will das BVerfG hingegen, dass
sich der Bundestag bei der Wahrnehmung seiner Integrationsverantwortung von verfassungsrechtlichen Argumenten leiten lsst. In dem eben genannten Beispiel knnte
die parlamentarische Mehrheit gegen die eigene politische berzeugung und gegen
die Funktionslogik des parlamentarischen Regierungssystems verfassungsrechtliche
Bedenken gegen die Nutzung der Flexibilittsklausel durch die von ihr getragene Bundesregierung anmelden, weil seit dem Lissabon-Urteil die Schul- und Bildungspolitik
zum unantastbaren Kerngehalt staatlicher Souvernitt gehrt. Zeigt der Bundestag
als Agent aber unerwnschtes Verhalten stellt er etwa der Regierung eine Blankett-
ermchtigung aus, die den strengen Anforderungen des Gerichts nicht gengt , dann
nimmt das Gericht die Sache in Form der Identittskontrolle selbst in die Hand und
revidiert die Entscheidung seines (parlamentarischen) Agenten.
8. Das Urteil schadet aber nicht nur wie gesehen der parlamentarischen Demokratie, sondern auch der Glaubwrdigkeit des BVerfG, weil das Gericht in Bezug auf
die Demokratie mit zweierlei Ma misst. Die Selbstautorisierung (Hreth 2008) des
BVerfG als ultimativer Trger der Integrationsverantwortung ist sehr widersprchlich
und zwar gemessen an den eigenen demokratietheoretischen Prmissen, die das Gericht
entwickelt hat und die das ganze Urteil durchziehen. Das Urteil selbst lsst sich insgesamt
mit Abromeit (1995) als Ausdruck der Verfassungssouvernitt der Bundesrepublik
interpretieren, dem natrlich auch das Regierungssystem der Bundesrepublik unterliegt.
Die Tatsache, dass Deutschland ein parlamentarisches Regierungssystem besitzt, bedeutet ja nicht, dass es eine Westminsterdemokratie reinsten Wassers ist. Im Gegenteil spricht
aufgrund der Vielzahl an Vetospielern im politischen System einiges dafr, die Bundesrepublik partiell als Konsensdemokratie zu klassifizieren, auch wenn dies durch den intensiv gefhrten Parteienwettbewerb im Kampf um die parlamentarische Mehrheit oftmals
verdeckt wird. Das Gericht aber operiert mit einem vllig unempirischen majoritren
Demokratiemastab, denn Demokratie wird exklusiv als ein staatliches System definiert,
in dem sich der Mehrheitswille ber das nach dem Prinzip one man one vote gewhlte
Parlament in der Regierungsbildung und Gesetzgebung ungebrochen und durch nichts
eingehegt zur Geltung bringt; und zur Geltung bringen muss, damit das ganze Unternehmen berhaupt als Demokratie bezeichnet werden kann. Mit diesem majoritren
Demokratiemastab ist es sodann ein Leichtes gewesen, die Demokratiedefizite der EU
aufzudecken und diese insgesamt als nicht demokratiefhig zu deklassieren.
9. Dieser strenge Demokratiemastab wird aber im gleichen Urteil vllig ignoriert,
wenn es dem Gericht darum geht, sich selbst im Prozess der europischen Integration
als Integrationsletztverantwortungstrger zu autorisieren. So stellen sich die Richterinnen und Richter in demokratisch eigentlich kaum zu verantwortender Weise ber die
politischen Eliten des Landes in Fragen, die ihrer Natur nach politisch diskutiert und
gegebenenfalls mit Zweidrittelmehrheit abschlieend entschieden werden mssten.
Entscheidungen zur europischen Integration (und damit indirekt immer auch Entscheidungen zum Kernbereich deutscher Verfassungsidentitt!) sollten und da liege ich vermutlich wieder ganz auf der Linie von Scharpf durch demokratisch rckgekoppelte
Institutionen getroffen werden und nicht durch ein Verfassungsgericht, das politisch nicht
zur Verantwortung gezogen werden kann. ber zuknftige Kompetenztransfers bzw.
ber die bloe Inanspruchnahme bereits an die EU delegierter Kompetenzen durch die
sogenannten Brckenklauseln mssten daher exklusiv die politischen Mehrheiten in
den Parlamenten entscheiden, die doch das Gericht ansonsten als wesentliche Garanten
demokratischer Legitimitt so sehr preist. Da jedoch das Gericht diese im Kern politischen Fragen gegebenenfalls selbst entscheiden will, fhrt dies die an anderer Stelle
vorgenommene richterliche Wrdigung der von der Durchsetzung des Mehrheitswillens
geleiteten Parlamentsdemokratie ad absurdum. Das schadet der Glaubwrdigkeit der Verfassungsrichter massiv, denn es gibt weltweit keine einzige parlamentarische Demokratie,
in der sich der Mehrheitswille so wie es das Gericht fr eine Demokratie grundstzlich
einfordert einerseits ungebremst und ungehindert durchsetzen knnen soll und zugleich
ein Verfassungsgericht besteht, dass dieses majoritre Regieren wieder mit aller Macht
zurckdrngt (Lijphart 1999, S.216).
10. Damit komme ich zum Fazit: Das Traurige an dem Urteil ist, dass das Gericht
sich in eklatante Widersprche verstrickt, um zu dem Ergebnis zu kommen, zu dem es
aus institutionellem Eigeninteresse kommen mchte. Das BVerfG wollte erstens, dass
die Ratifizierung des Lissabon-Vertrages nicht an Deutschland bzw. an ihm als Verfassungsgericht scheitert, also sagt das Grundgesetz Ja zum Vertrag von Lissabon. Zweitens wollte das Gericht aber auch sein tiefes Missfallen kund tun gegen die Art und Weise,
wie auf EU-Ebene regiert wird. Also haben die Richterinnen und Richter ihre Bedenken
gegen das EU-Demokratiedefizit systematischer und unduldsamer durchbuchstabiert
als jemals zuvor, indem sie einen majoritren Demokratiemastab zugrunde legten, der
realiter nur in Westminsterdemokratien gilt, in denen das Parlament und der in ihm sich
artikulierende Mehrheitswille alles und die Verfassungsgerichtsbarkeit wenig bzw. gar
nichts zhlt. Leitbild der Demokratie war in diesem Fall also die mehrheitsbestimmte und
uneingeschrnkte Parlamentssouvernitt. Drittens aber wollte sich das Gericht selbst als
ultimativen Wchter der europischen Integration autorisieren. Hierzu jedoch musste das
zuvor gegen die EU in Stellung gebrachte Demokratiekonzept vollstndig aufgegeben
werden. An seine Stelle setzt das Gericht daher unausgesprochen das gegenlufige
Leitbild der Verfassungssouvernitt. Nur so konnte das Bundesverfassungsgericht
den Bundestag in Sachen Integrationsverantwortung zum Agenten degradieren und
sich selbst zum Prinzipalen in allen europapolitischen Grundsatzentscheidungen aufschwingen. Last but not least: Die Verfassungsrichterinnen und -richter haben es mal
wieder geschafft, die politischen Eliten nach allen Regeln der Kunst vorzufhren und
sogar noch die ffentlichkeit hinters Licht zu fhren, die das Urteil vor allem als Sieg
der Demokratie interpretierte. Ich hoffe, dass mit der Zeit und weiteren politikwissenschaftlichen Forschungen dieses Fehlurteil ber das grundstzlichste Grundsatzurteil
des BVerfG (Prantl 2009) korrigiert werden kann.
4 Warum die Richtung stimmt
Die Deutlichkeit des negativen Tenors, der die Mehrzahl der Beitrge zu dieser Debatte
prgt, hat mich berrascht. Mit variierendem Nachdruck legen Hreth, Leibfried und Zrn
nahe, die vom Bundesverfassungsgericht beanspruchten Kontrollrechte bei der Umsetzung europischer Rechtsakte zeugten von rckwrtsgewandtem Souvernittsdenken,
von berkommenen Vorstellungen einer Dichotomie zwischen nationaler und europischer Rechtsproduktion, von problematischem Misstrauen gegenber dem europischen
Projekt. Ich werde nachfolgend darlegen, warum ich in der Wucht der Integration durch
Recht Probleme angelegt sehe, die das Misstrauen der Karlsruher Richterinnen und
Richter rechtfertigen. Angesichts dieser Probleme erkenne ich im Lissabon-Urteil einen
begrenswerten Fortschritt gegenber dem status quo ante.
1. Meine Sorge gilt der Fhigkeit demokratischer Gemeinwesen, sich auf soziale Korrekturen ihrer kapitalistischen Wirtschaftsordnungen zu verstndigen und diese durchzu-
setzen. Anlass der Sorge ist die jngere Rechtsprechung des Europischen Gerichtshofs
(EuGH), die oft berraschend, weil fr die Mitgliedstaaten nicht vorhersehbar und
von ihnen nicht intendiert marktbegrenzende Rechtsbestnde zu ungerechtfertigten
Beschrnkungen der Binnenmarktfreiheiten erklrte, ohne dass realistische Chancen der
politischen Re-Regulierung auf europischer Ebene bestnden.
Der Kern dieser Judikatur besteht in der Aufladung der europischen Grundfreiheiten
(freie Bewegung von Waren, Kapital, Dienstleistungen und Personen) mit dem Charakter
von Grundrechten auf freie Bettigung auf kapitalistischen Mrkten. Diese Rechtsprechung manvriert marktbeschrnkende gegenber marktschaffenden Regeln in eine institutionalisierte Defensive. In der expansiven Auslegung des EuGH gilt jede Regelung, die
die Ausbung einer Grundfreiheit weniger attraktiv machen knnte, als Beschrnkungstatbestand. Sie zu rechtfertigen, ist seit Cassis de Dijon (Rs.120/78, 1979) Aufgabe der
Mitgliedstaaten. Seit dem Gebhard-Urteil (Rs.C-55/94, 1995) wird einheitlich fr alle
vier Grundfreiheiten hierbei ein vierstufiger Test angewandt: Beschrnkungen der Grundfreiheiten drfen nur dann bestehen, wenn sie in nichtdiskriminierender Weise angewandt
werden, wenn sie aus (eng definierten) zwingenden Grnden des Allgemeininteresses
gerechtfertigt sind, wenn sie geeignet sind, das verfolgte Ziel tatschlich zu gewhrleisten, und wenn sie nicht ber das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (s. Rn.37 des Gebhard-Urteils). Das alles mag akzeptabel gewesen sein, so
lange die Mitgliedstaaten sicher sein konnten, dass diese Instrumente behutsam und unter
Schonung der demokratischen Gestaltungsspielrume der Mitgliedstaaten gebraucht
werden. Eben das ist aber nicht mehr der Fall. Der EuGH nutzt die Grundfreiheiten als
Generalkompetenz, mit der sich liberalisierend in das Gesellschaftsrecht (das Recht der
unternehmerischen Rechtsformen), die Sozialpolitik, den Hochschulzugang, das kollektive Arbeitsrecht und das Steuerrecht eingreifen lsst, um nur einige Bereiche zu nennen
(vgl. hierzu die Beitrge in Hpner u. Schfer 2008). Nichts, so sagte EuGH-Prsident
Skouris einmal treffend, ist vor der Anwendung der Grundfreiheiten immun (Fritz-Vannahme 2006, S.30).
Auch wo nationale Rechtsbestnde (oder Handlungen Privater, die der EuGH durch
seine Rechtsprechung zur Drittwirkung der Grundfreiheiten auf Einzelne erfasst) die Kriterien der Gebhard-Formel erfllen, ist das Ergebnis nicht mit der Zuerkennung souvern
auszufllender Handlungsspielrume zu verwechseln: Souvernitt wer sich an diesem Terminus strt, mge ihn durch Autonomie ersetzen hiee, in demokratischen
Gemeinwesen selbst darber befinden zu knnen, ob eine marktbegrenzende Manahme
Bestand haben soll, ohne dies vor dem europischen Hchstgericht rechtfertigen zu mssen. Die jngsten expansiven Auslegungen der Grundfreiheiten sind deshalb, berspitzt
formuliert, Kriegserklrungen an den regulierten Kapitalismus eine Erkenntnis, die bei
der deutschen Politik noch nicht wirklich angekommen ist (von sehr wenigen Ausnahmen
abgesehen) und die selbst in den Europadiskurs der Gewerkschaften erst spt und sehr
langsam eingewandert ist.
2. Spielen wir die Potenziale dieser Judikatur anhand eines Kernelements der sozialen
Marktwirtschaft deutscher Spielart durch, und zwar der Arbeitnehmermitbestimmung auf
Ebene der Leitungsorgane von Grounternehmen. Bereits mit seinen Urteilen zu Centros
(Rs.C-212/97, 1999), berseering (Rs.C-208/00, 2002) und Inspire Art (Rs.167/01,
2003) hat der EuGH die Unternehmensmitbestimmung faktisch von einer obligatorischen
in eine fakultative Institution transformiert. Unter Verweis auf potenzielle Behinderungen
der Niederlassungsfreiheit wurde die auslndische Briefkastenholding damit dem europarechtlichen Schutz unterworfen: Die Mitgliedstaaten mssen auslndische Unternehmensrechtsformen auf ihrem Hoheitsgebiet auch dann dulden, wenn diese am Ort ihrer
Grndung keinerlei wirtschaftliche Ttigkeit entfalten (erzwungene Mglichkeit des
company law shopping). Gleichzeitig setzte mit Kommission gegen Portugal (Rs.C483/99, 2002) eine Serie von EuGH-Urteilen ein, mit denen das Gericht unter Verweis auf
potenzielle Behinderungen der Kapitalverkehrsfreiheit gegen sogenannte Goldene Aktien
(Sonderstimmrechte von Gebietskrperschaften auf Hauptversammlungen oder Stimmrechtsbeschrnkungen mit vergleichbarer Wirkung) vorging. Solche Sonderstimmrechte,
so das europische Hchstgericht, seien potenziell geeignet, auslndische Investoren
abzuschrecken. Damit hat der EuGH das Aktien- und Unternehmensrecht, das eigentlich
in den ausschlielichen Zustndigkeitsbereich der Mitgliedstaaten fllt, auf den europarechtlichen Prfstand gestellt.
Jngst wurde erwartet, dass dem EuGH ein Fall zum Recht auf Entsendung von Aufsichtsratsmitgliedern vorgelegt wird (vergleiche ausfhrlich Mslein 2009, S.23). Dabei
ging es um das in der Satzung von ThyssenKrupp verankerte Recht der Krupp-Stiftung,
drei Vertreter in den Aufsichtsrat des Unternehmens zu entsenden. Von hier wre es nur
noch ein sehr kleiner Schritt zu einem Urteil gegen das deutsche Mitbestimmungsgesetz
von 1976. Wie wrde der EuGH urteilen? Eine Beschrnkung der Kapitalverkehrsfreiheit
durch die Unternehmensmitbestimmung wre zweifellos zu bejahen (weil die Mitbestimmung vom Aktienkauf abhalten knnte). Zwar wrde der EuGH den Arbeitnehmerschutz
aller Wahrscheinlichkeit nach als zwingenden Grund des Allgemeininteresses anerkennen, der die Beschrnkung einer Grundfreiheit zu rechtfertigen vermag. Wie das Gericht
die Verhltnismigkeit der Manahme beurteilen wrde, ist hingegen eine vllig offene
Frage, zeigt der internationale Vergleich doch, dass auch wesentlich anspruchslosere Vorgaben zur Arbeitnehmermitbestimmung gengen, um auf die Konsultation der Beschftigten und sozialen Frieden in den Unternehmen hinzuwirken.
Kurz: Ein EuGH-Urteil gegen die deutsche Arbeitnehmermitbestimmung ist ein hypothetisches, auf Grundlage der vom EuGH entwickelten Interpretation der Grundfreiheiten
aber absolut mgliches Ereignis, was Brisanz und Fragwrdigkeit dieser Interpretation
meines Erachtens hervorragend veranschaulicht. Den Mehrwert des Lissabon-Urteils
sehe ich darin, dass das Bundesverfassungsgericht ein solches EuGH-Urteil fr in
Deutschland unanwendbar erklren msste.
3. Zweifellos richtig ist, wie auch Zrn (in dieser Debatte) herausstellt, dass Sensibilitt gegenber den sozialen Folgewirkungen der Integration durch Recht im Lissabon	Dass sich an den Eigentmerstrukturen der Unternehmen ablesen lsst, dass sich internationale
Investoren durch solche Regelungen nicht abschrecken lassen, empirisch also keine Beschrnkung der Kapitalverkehrsfreiheit stattfindet, zhlt hierbei nicht: Im Volkswagen-Urteil (Rs.C112/05, 2007) hatte der EuGH diesen Einwand des deutschen Gesetzgebers mit keinem Wort
	Ein Zyniker wrde hinzufgen: Das Gericht knnte sogar im selben Urteil ein richterrechtlich
geschpftes europisches Grundrecht auf Arbeitnehmerkonsultation verknden, dessen Aus
bung aber der Beachtung der Binnenmarktregeln bedrfe (vgl. die unten stehenden Ausfh
rungen zu Viking und Laval).
Urteil nicht erkennbar ist (und sich auch die Debatte ber das Urteil nicht auf diesen
Aspekt konzentriert). Der EuGH habe eine Deregulierungsdynamik entfaltet, welche
die konomisierung zu Lasten des sozialen Ausgleichs frdert, stellten beispielsweise
die Autoren der Gauweiler-Klage heraus (dort auf S. 269). Wie bereits der Verlauf der
mndlichen Verhandlung am 10./11. Februar 2009 in Karlsruhe erwarten lie, handelt
das Lissabon-Urteil sozialpolitische Probleme auf uerst knappem Raum ab (s. hierzu
insbesondere die Rn.392400). Die Karlsruher Richterinnen und Richter verweisen auf
die zahlreichen Nennungen des Sozialen in den Vertrgen, in Protokollen und unverbindlichen integrationspolitischen Erklrungen, von der Verpflichtung zur Frderung
des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts in der Prambel des Vertrags ber die
Arbeitsweise der EU bis hin zur expliziten Nennung der sozialen Funktion des Sports
in Art.165 Abs.2 AEUV (beides in Rn.396 des Urteils): Seht her, wo dem Sozialen so
viel Beachtung geschenkt wird, kann kein soziales Defizit bestehen.
Besonders traurig stimmen in diesem Zusammenhang die Aussagen der Karlsruher
Richterinnen und Richter zum Streikrecht, wird das Problem im selben Urteilstext doch
bei der Vorstellung der Klageschriften vllig korrekt wiedergegeben (Rn.117). In den
Urteilen zu Viking (Rs.C-438/05, 2007) und Laval (Rs.C-341/05, 2007) griff der
EuGH in das kollektive Arbeitsrecht ein, indem er Arbeitskmpfe zu Strungen des Binnenmarkts erklrte, die dem Gericht nicht durch zwingende Grnde des Allgemeininteresses gerechtfertigt erschienen (Joerges u. Rdl 2009). In denselben Urteilen bezeichnete
der EuGH das Streikrecht erstmals als ein europisches Grundrecht, dessen Ausbung
allerdings unter dem Vorbehalt der Binnenmarktregeln stnde: Einschrnkung durch
Anerkennung. Wie kann die Antwort des deutschen Hchstgerichts auf diese schwerwiegenden Probleme europischer Rechtsfortbildung ernsthaft lauten, soziale Probleme
der EuGH-Rechtsprechung seien nicht erkennbar, schlielich habe der EuGH in seiner
Rechtsprechung sogar die Existenz eines europischen Streik-Grundrechts festgestellt
(aus Rn. 398)?
4. Alle Beitrge zu dieser Debatte rcken nicht die vom BVerfG angemahnte Integrationsverantwortung des Parlaments, sondern die verfassungsrechtlichen Kontrollvorbehalte bei der Umsetzung europischer Rechtsakte ins Zentrum. Bereits in seinen
Solange-Urteilen hatte sich das BVerfG eine Grundrechtsprfung europischer Rechtsakte vorbehalten, im Maastricht-Urteil trat die Ultra-vires-Kontrolle hinzu. Sie wurden
nunmehr um die Identittskontrolle ergnzt (vgl. Rn.240 des Lissabon-Urteils sowie
Hreth und Leibfried in dieser Debatte). Nun argumentieren Hreth und Zrn, die Prfungsvorbehalte des BVerfG seien geeignet, die Kluft zwischen marktschaffender und
marktbeschrnkender Integration zu vertiefen, weil vor allem die politisch herbeigefhrte
marktbegrenzende und -gestaltende Integration zum Opfer der Kontrollen des BVerfG
zu werden drohe. Dieser Einwand scheint mir dann doch auf einer unzutreffenden
Bestandsaufnahme der derzeit und auf absehbare Zukunft dominanten Integrationsdynamiken zu beruhen. Ambitionierte Projekte der sozialen Integration etwa europische
Mitbestimmungsregeln, europische Flchentarifvertrge, ein gemeinsames Sozialversicherungssystem, Harmonisierung des Kndigungsschutzes usw. sehen sich durch die
heterogenen Interessenlagen innerhalb der EU-27 blockiert und werden deshalb von der
Kommission auch nicht in Angriff genommen (so auch Scharpf in dieser Debatte). Das
hat politkonomische, nicht aber juristische Ursachen. Dem steht eine sich unkontrol-
liert beschleunigende, mehr und mehr mitgliedsstaatliche Rechtsbestnde erfassende und
transformierende EuGH-Judikatur zu den Grundfreiheiten gegenber die sich durch die
Ultra-vires-Kontrolle und die Identittskontrolle im Prinzip bremsen liee.
Eine andere Gefahr besteht darin, dass korrekturbedrftige Flle das BVerfG gar nicht
erst erreichen (Scharpf in dieser Debatte). Muss der betroffene Brger im Rahmen einer
Verfassungsklage nachweisen, dass die nationale Umsetzung eines EuGH-Urteils eine
Grundrechtsverletzung bewirkt, mag die Kontrollfunktion des BVerfG ins Leere laufen, und selbst im Fall des hypothetisch hergeleiteten Mitbestimmungsurteils des EuGH
wre unklar, worin der Grundrechtsversto eigentlich bestehen sollte. Dieser Ball liegt
allerdings im Spielfeld der Politik. Denn die eigentliche Innovation des Lissabon-Urteils
besteht ja nicht in der Schpfung der Identittskontrolle, sondern darin, dass das BVerfG
anmahnt, die vorher unerreichbar hohe Hrde, oberhalb derer Prfungen berhaupt erst
stattfinden knnen, durch Schaffung eines neuen Klagetyps in eine nun auch faktisch
erreichbare Hhe zu verlegen (vgl. Rn.241). Ob das tatschlich geschieht, ist offen.
Derzeit erscheint sogar die Forderung einiger Vlker- und Europarechtler, das LissabonUrteil mit einer an das BVerfG gerichteten Vorlagepflicht aller Kollisionsprobleme an
den EuGH zu beantworten, greifbarer als die Umsetzung der Anregung der Karlsruher
Richterinnen und Richter.
Meine kurz- bis mittelfristige Hoffnung ist, dass das BVerfG die Gelegenheit ergreift,
sich Fragen wie den folgenden zuzuwenden: Muss der deutsche Gesetzgeber und mssen
deutsche Gerichte EuGH-Urteile in nationales Recht umsetzen, in denen Rechtsbestnde
und Handlungen Privater zu unzulssigen Beschrnkungen des Binnenmarkts erklrt wurden, obwohl sie keinen erkennbaren transnationalen Bezug aufweisen? Verstt wie in
der derzeitigen EuGH-Rechtsprechung eine nationale Regelung tatschlich schon dann
gegen die Grundfreiheiten, wenn sich ihre beschrnkende Wirkung lediglich hypothetisch
entfaltet? War und ist es tatschlich Sinn der Grundfreiheiten, das kollektive Handeln
von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbnden einer Verhltnismigkeitskontrolle zu
5. Die im Lissabon-Urteil entwickelten Instrumente eignen sich allenfalls zum Einsatz
gegen spezifische, ausgewhlte Auswchse der Integration durch Recht. Im Falle eines
gegen die Mitbestimmung gerichteten EuGH-Urteils knnte die Ultra-vires-Kontrolle,
mithin auch die Identittskontrolle greifen. Nicht greifen wrden sie hingegen in Fllen,
in denen Rechtsfortbildung nicht durch big bangs, sondern durch kumulative, sich ber
lange Zeitrume vollziehende Reinterpretationen des europischen Rechts erfolgt (ausfhrlich zu Typen der Rechtsfortbildung durch den EuGH: Hpner 2010). So mgen die
auerordentlich restriktiven Steuerrechtsurteile des EuGH, in denen das Gericht immer
wieder Versuche zur Eindmmung internationaler Steuerarbitrage zu Versten gegen die
Binnenmarktfreiheiten erklrt hat (beispielsweise im Marks & Spencer-Urteil, Rs.C	Anders verhielte es sich bei den Urteilen zum Streikrecht: Ein Bundesgesetz mit dem Inhalt
des Laval-Urteils wre, so etwa die Einschtzung von Rdl (2009, S.42), wegen offensichtlichen Verstoes gegen Art.9 Abs.3 GG verfassungswidrig. Der hiervon betroffene Arbeitnehmer
knnte Verfassungsklage einreichen und einen Grundrechtsversto geltend machen.
	Siehe hierzu http://www.europa-union.de/fileadmin/files_eud/Appell_Vorlagepflicht_BVerfG.
pdf (Zugriff am 5. Mai 2010).
446/03, 2005), im Endeffekt genauso viel wirtschaftliche Liberalisierung bewirken wie
Centros und Laval, weil sie die Einnahmebasis der Wohlfahrtsstaaten systematisch
schmlern (vergleiche hierzu Ganghof u. Genschel 2008, S.328329). Flle fr Identittskontrolle und Ultra-vires-Kontrolle wren sie vermutlich nicht. Auch signalisiert das
BVerfG, dass es zwar potenzielle, aber noch keine manifesten Probleme ausbrechender
Rechtsakte erkennt (vgl. etwa die Formulierung des Gerichts in Rn.238). berall dort,
wo das Kind bereits in den Brunnen gefallen ist, wie beispielsweise beim Verbot der
Anwendung der Sitztheorie im Gesellschaftsrecht (Centros), wird das Lissabon-Urteil
also nichts am Status quo ndern. Korrekturen knnen in diesen Fllen nur von der Politik
ausgehen und im Konflikt mit Brssel und Luxemburg durchgesetzt werden.
6. Besteht nicht die Gefahr, dass Verfassungsgerichte anderer EU-Staaten mit vergleichbaren Urteilen reagieren werden, und dass das europische Recht im Ergebnis zu
einem Flickenteppich wird? Dieser Einwand aller Teilnehmer dieser Debatte hat zweifellos Substanz, und wer wollte der allseits geteilten Auffassung widersprechen, politische
Lsungen seien rechtlich definierten Integrationsschranken vorzuziehen. Insbesondere
Scharpfs Vorschlgen zu entsprechenden politisch-institutionellen Reformen kann man
im politischen Diskurs nur den grtmglichen Erfolg wnschen (s. insbesondere Scharpf
2009b). Es erscheint aber unklar, wo die Kraft fr solch institutionelle Innovationen derzeit herkommen soll, lautet doch die allgemeine Einschtzung, dass nach der mhsamen
Ratifikation der Lissabonner Vertrge auf absehbare Sicht keine weiteren grundlegenden Vertragsrevisionen stattfinden werden (so etwa Auswrtiges Amt 2007, S.3 und 15
16). Wer sich hierber nun ausgerechnet bei den Karlsruher Richterinnen und Richtern
beschwerte, wre an der falschen Adresse. Stnden wir vielleicht doch besser da, wenn
die Mitgliedstaaten anstelle der berfhrung des gescheiterten Verfassungsvertrags in
das Lissabonner Vertragswerk in eine Denkpause von einigen Jahren eingetreten wren?
In der Tat mag das Lissabon-Urteil einen Prozess der behutsamen mitgliedstaatsspezifischen Differenzierung des europischen Rechts einleiten an dem die Gemeinschaft nicht
zu Grunde gehen wird. Die Nichtanwendung europischer Rechtsakte durch nationale
Organe drfte eine seltene Ausnahme bleiben und vor allem als Warnschuss gegenber
zuknftigen richterrechtlich forcierten Kompetenzverschiebungen wirken. Eine gewisse
Relativierung des Grundsatzes der einheitlichen nationalen Anwendung des europischen
Rechts erscheint mir im Vergleich zur ungebremst voranschreitenden berinterpretation
der europischen Grundfreiheiten gegenber nationalen Rechtsbestnden das kleinere
bel. Denn am Ende des derzeit beschrittenen Weges kann nichts anderes stehen als
der von politkonomischer Gestaltungskraft entleerte Hayeksche Wettbewerbsstaat. Das
zugrunde liegende Problem, eine faire Beurteilung des Lissabon-Urteils in Rechnung zu
stellen, hat nicht das Bundesverfassungsgericht verursacht.
5 Wo das Verfassungsgericht Recht hat und wo nicht
Das Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts (2 BvE 2/08) ist vielfach auf pauschale Kritik gestoen, die auch nicht bereit war, sachlich zutreffende Argumente und
begrndete Besorgnisse zur Kenntnis zu nehmen. Deshalb will ich, bevor ich selbst zur
Kritik bergehe, zunchst hervorheben, wo das Bundesverfassungsgericht aus meiner
Sicht von zutreffenden Analysen ausgegangen ist.
1. Das Gericht hat Recht, wenn es auf der Einhaltung des Prinzips der begrenzten Einzelermchtigung beharrt. In allen politischen Systemen mit einer Mehrebenen-Verfassung
ist die Zuordnung der Kompetenzen von kritischer, legitimationsrelevanter Bedeutung.
Das fr die EU wie fr die Bundesrepublik gewhlte Prinzip der Enumeration zentralstaatlicher Gesetzgebungskompetenzen bei gleichzeitiger Wahrung einer umfassenden
Residualkompetenz der Gliedstaaten begnstigt nur scheinbar die untere Ebene. Unter
den Handlungszwngen der politischen Praxis lsst sich die Erweiterung spezifizierter
Zentralkompetenzen immer leichter begrnden und durchsetzen als die Verteidigung
einer diffusen Restkompetenz. Dies gilt insbesondere, wenn, wie in der EU und in der
Bundesrepublik, die gliedstaatlichen Regierungen durch die unmittelbare Beteiligung an
der zentralstaatlichen Willensbildung entschdigt werden.
Deshalb sollte man dem Gericht zustimmen, wenn es eine grndliche parlamentarische Prfung knftiger Kompetenzbertragungen verlangt und zwar nicht nur von der
Bundestagsmehrheit, die (wie Hreth in dieser Debatte zu Recht unterstellt) normalerweise der Regierung folgt, sondern eben auch von dem in Kompetenzfragen wesentlich
kritischeren Bundesrat. In der Sache leuchtet es auch ein, dass die Nutzung bereits bertragener Kompetenzen ebenfalls einer Ultra-vires-Kontrolle unterzogen werden sollte,
und dass dabei insbesondere auch auf die schleichende Kompetenzerweiterung durch
extensive Interpretation geachtet werden msste (Rn.242).
2. Dem Gericht ist ebenfalls zuzustimmen, wenn es einen Kernbereich nationaler Autonomie als Grenze der zulssigen Delegation definiert und darauf besteht, dass den EUMitgliedstaaten ausreichender Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen,
kulturellen und sozialen Lebensverhltnisse verbleiben msse (Rn.249). Selbst in der
Bundesrepublik, wo die demokratische Legitimation der Bundespolitik strker ist als die
der Landespolitik, respektiert die Verfassungspraxis und definiert das Verfassungsrecht
einen Kernbereich der Eigenstaatlichkeit der Lnder, in dem der Gestaltungsspielraum
der Landespolitik geschtzt wird. Das Bundesverfassungsgericht und die Fderalismusreform haben diesen Bereich in jngster Zeit sogar noch wesentlich erweitert (Scharpf
2009a). Erst recht bedarf ein solcher Kernbereich demokratischer Selbstbestimmung des
Schutzes im Verhltnis zwischen den Mitgliedstaaten und der Europischen Union, deren
eigene Legitimitt, wie das Gericht zu Recht feststellt, (noch) keineswegs dem Legitimationsniveau einer staatlich verfassten Demokratie entspricht (Rn.276).
Skeptischer beurteile ich den Versuch des Gerichts, diesen Kernbereich gegenstndlich und mit dem Anspruch auf allgemeine Gltigkeit zu umschreiben. Was zur Verfassungsidentitt gehrt, variiert von Land zu Land, und der demokratische Prozess selbst
definiert die Fragen, die der ffentlichkeit und den Whlerinnen und Whlern so wichtig
sind, dass sie nur durch Konfliktaustragung und Konsensbildung im eigenen Land legitim beantwortet werden knnen. Das gilt vermutlich fr das Alkoholverbot in Schweden
ebenso wie fr das Abtreibungsverbot in Irland, und was den Briten der europische Personalausweis, das wre den Deutschen wohl die europische Geschwindigkeitsgrenze auf
den Autobahnen.
Das kann jedoch nicht heien, dass Bereiche der genannten Art absolut gegen jede
europische Intervention geschtzt werden knnten. Die grenzberschreitende und intersektorale Verflechtung der Politikfelder liee ein Reservatdenken (Leibfried in dieser
Debatte) im Sinne einer strikten Trennung der europischen und nationalen Kompetenzen
gar nicht zu. Ntig ist jedoch eine besonders sensible Abwgung zwischen europischen
und nationalen Belangen, wenn die europische Politik oder das europische Recht in die
Kernbereiche der nationalen demokratischen Selbstbestimmung eingreifen. Indem das
Bundesverfassungsgericht die Europafreundlichkeit des Grundgesetzes (Rn.225) und
seine eigene Bereitschaft betont, die von ihm reklamierte Ultra-vires- und Identittskontrolle in europarechtsfreundlicher Weise auszuben (Rn.241), hat es im Prinzip
auch versprochen, eben diese Abwgung vorzunehmen. Ob das gengt, wird spter zu
diskutieren sein.
3. Das Gericht geht jedoch fehl in der (impliziten) Unterstellung, die demokratische
Selbstbestimmung der Mitgliedstaaten sei in erster Linie durch die bertragung von
Gesetzgebungskompetenzen und durch die tatschlich ausgebte europische Gesetzgebung bedroht. Diese Unterstellung erscheint wenig realistisch. Angesichts der hohen
Konsenserfordernisse der europischen Gesetzgebung (die durch die Aufwertung des
Europaparlaments noch gesteigert wurden) und angesichts der allseitigen Bereitschaft
zu konfliktvermeidenden Kompromissen wre es hchst ungewhnlich, wenn eine von
der betreffenden Regierung ernsthaft verteidigte Position von hoher politischer oder
verfassungsrechtlicher Bedeutung im Ministerrat berstimmt wrde. Gefahr droht der
demokratischen Selbstbestimmung in den Mitgliedstaaten dagegen vom europischen
Richterrecht, das ohne Beteiligung des Rats und des Europischen Parlaments formuliert
und durchgesetzt werden kann.
4. Die Durchschlagskraft des Richterrechts beruht auf den vom EuGH in den frhen 1960er-Jahren durchgesetzten Prinzipien der Direktwirkung und der Suprematie des
europischen im Verhltnis zum nationalen Recht. Damit diese berhaupt praktische
Bedeutung erlangen konnten, war es berdies notwendig, die vertragliche Verpflichtung
der Mitgliedstaaten zur Herstellung eines gemeinsamen Marktes und die dieser entsprechende Ermchtigung des europischen Gesetzgebers in subjektive Rechte der Brger
und Unternehmen umzudeuten. Der freie Verkehr von Personen, Waren, Kapital und
Dienstleistungen, die Niederlassungsfreiheit, das Diskriminierungsverbot und das Verbot
wettbewerbsverzerrender Manahmen erlangten deshalb im Verhltnis zu den Mitgliedstaaten den Status von Grundrechten, die alles nationale Recht auer Kraft setzen konnten. Sie alle knnen von Privaten in normalen Rechtsstreitigkeiten vor den nationalen
Gerichten in Anspruch genommen werden, und die Gerichte sind gehalten, europarechtliche Zweifelsfragen dem EuGH zur verbindlichen Interpretation vorzulegen.
Dieser europische Grundrechtsschutz nimmt auf Kompetenzregeln keine Rcksicht.
Er wirkt sich also auch auf nationale Politikfelder aus, fr die der Union keinerlei Kompetenz bertragen wurde, ja fr die im Vertrag sogar eine europische Regelungskompetenz
explizit ausgeschlossen wurde. Dies gilt etwa nach Art.137 Abs.5 EGV fr das Arbeitsentgelt, das Koalitionsrecht, das Streikrecht sowie das Aussperrungsrecht. Trotzdem hat
der EuGH Arbeitskampfmanahmen der Gewerkschaften in der Viking-Entscheidung
(Rs.C-438/05, 2007) als Versto gegen die Niederlassungsfreiheit und im Laval-Fall
(Rs.C-341/05, 2007) als Verletzung der Dienstleistungsfreiheit qualifiziert, und er hat im
Rueffert-Urteil (Rs.C-346/06, 2008) auch die Entgeltregelung des Niederschsischen
Tariftreuegesetzes an der Dienstleistungsfreiheit scheitern lassen. hnliches gilt in zahlreichen anderen Politikfeldern (Scharpf 2009b, c). Kurz, die Grundrechtsjudikatur des
EuGH erfasst im Prinzip alle Bereiche der nationalen Politik und sie kann auch durch
explizite Kompetenzschranken und Delegationsverbote nicht eingegrenzt werden. Wenn
also Hreth (in dieser Debatte) dem Bundesverfassungsgericht einen schier unermesslichen Entscheidungsspielraum zuschreibt, so gilt dies noch viel mehr fr den EuGH,
dessen Rechtsprechung, so sie sich auf die Interpretation der Vertrge sttzt, nur durch
Vertragsnderung, die in allen 27 Mitgliedstaaten ratifiziert werden msste, korrigiert
5. Im Gegensatz zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat die des EuGH
jedoch hchst einseitige Auswirkungen auf die mglichen Inhalte der Politik: Sie erfasst
keineswegs die volle Breite legitimer Staatsziele und der von einer Rechtsordnung zu
schtzenden Rechtsgter, sondern schtzt lediglich eine Auswahl von Individualrechten,
deren Schwerpunkt nach wie vor bei den Wirtschaftsfreiheiten und Diskriminierungsverboten liegt. Vor allem aber kann diese Rechtsprechung lediglich nationale Regelungen, die die Ausbung europisch geschtzter Rechte behindern, auer Kraft setzen. Sie
erzwingt Deregulierung und negative Integration, indem sie die Handlungsmglichkeiten der Politik in den Mitgliedstaaten beschrnkt, aber sie leistet keinen Beitrag zu
einer positiven Integration, die wie Zrn in dieser Debatte zu Recht betont die Problemlsungsfhigkeit der europischen Politik steigern und nationale Regeln durch ein
gemeinsames europisches Regime ersetzen msste. Gemeinsame europische Regeln
aber knnen nicht durch Richterrecht, sondern nur durch europische Gesetzgebung eingefhrt werden. Diese aber muss auch nach dem Lissabon-Vertrag hohe Konsenshrden
berwinden. Sie bleibt deshalb in ihrer Handlungsfhigkeit beschrnkt und kann durch
gravierende Interessenkonflikte zwischen den Mitgliedstaaten gelhmt werden.
6. Im Ergebnis fhren die Dominanz der negativen und die relative Schwche der positiven Integration im vertikalen Verhltnis zwischen nationaler und europischer Politik
zu einer progressiven Denationalisierung und einer sehr unvollstndigen Europisierung
der politischen Handlungsfhigkeit. Man kann mit Zrn und Leibfried dem Verfassungsgericht vorwerfen, dass es in seiner Fixierung auf den Verlust nationaler Autonomie die
Notwendigkeit einer Strkung der europischen Politik ignoriere. Wenn man jedoch die
Hoffnungen auf rasche Fortschritte in dieser Richtung fr wenig realistisch hlt, dann
erzeugt die progressive Beschrnkung nationaler Handlungsfhigkeit durchaus ein gravierendes und vom Bundesverfassungsgericht zu Recht betontes Demokratiedefizit.
In den Beitrgen von Leibfried und Zrn wird dieses m. E. zu leicht gewichtet. Aber
das Lissabon-Urteil geht in seiner Kritik nicht weit genug. Die Strke des europischen
Richterrechts und die darauf beruhende Asymmetrie zwischen negativer und positiver
Integration erzeugt nicht nur Ungleichgewichte in der vertikalen Dimension zwischen
	Zrn setzt auf die Demokratisierung und Politisierung der europischen Gesetzgebung, whrend
ich wegen der extremen Heterogenitt der Mitgliedstaaten und ihrer Interessen konsensuale
Entscheidungsverfahren fr unverzichtbar halte, die jedoch durch Politisierung leicht blockiert
europischer und nationaler Politik, sondern auch in der horizontalen Dimension zwischen sozialen und liberalen Politikzielen (Scharpf 2009c).
Zur Erluterung beziehe ich mich auf den Stand der vergleichenden politkonomischen und soziokonomischen Forschung, die einerseits zwischen liberalen und koordinierten Marktwirtschaften und andererseits zwischen liberalen, christdemokratischen
und sozialdemokratischen Sozialstaaten unterscheidet (Esping-Andersen 1990; Hall u.
Soskice 2001). Wenn man beide Klassifikationen zusammenfasst, kann man unter den
Mitgliedstaaten einerseits eine Gruppe der sozialen Marktwirtschaften (auf dem europischen Kontinent und in Skandinavien) und andererseits eine Gruppe der liberalen
Marktwirtschaften (in den angelschsischen Lndern und in Mittel- und Osteuropa)
unterscheiden. Die ersten sind wegen ihrer aufwendigeren Sozialleistungen und wegen
der strker strukturierten Interaktionen unter den Unternehmen und zwischen diesen und
den Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern in viel hherem Ma als Letztere auf staatliche Regulierung und auf Institutionen angewiesen, die nicht dem Modell der idealen
Marktkonkurrenz entsprechen. Sie werden deshalb durch die negative Integration auch
viel strker beeintrchtigt als die liberalen Marktwirtschaften, die sich sowohl fr die
Erbringung und Finanzierung von Sozialleistungen als auch fr die Koordination zwischen den Wirtschaftssubjekten vor allem auf den Markt verlassen. Auf der nationalen
Ebene fhrt die negative Integration also zu einer Schwchung der sozialen Marktwirtschaften, die in Abb.1 als eine Rechtsverschiebung und strukturelle Annherung an das
Modell der liberalen Marktwirtschaften erscheint.
Nun hat der Lissabon-Vertrag in Art.3 zwar die Herstellung einer sozialen Marktwirtschaft zu einem der Ziele der Union erklrt, aber dieses knnte nur durch die europische
Gesetzgebung erreicht werden und diese wurde und wird in den hier relevanten Fragen
der Sozialpolitik, der Steuerpolitik und der Arbeitspolitik durch den strukturell begrndeten Interessenkonflikt zwischen den Mitgliedstaaten blockiert. Mit anderen Worten, die
Hoffnung auf eine Wiederherstellung der sozialen Marktwirtschaft auf der europischen
Ebene ist unrealistisch. Die soziale Marktwirtschaft kann nur in den Mitgliedstaaten
Abb. 1: Wirkung der Europi-
Europisierung
sierung auf Soziale Marktwirtschaften (SMW), Liberale
Marktwirtschaften (LMW) und
die in Entstehung begriffene
Europische Marktwirtschaft
(EMW). (Quelle: Eigene
berleben, und wer dieses berleben frdern will, der muss versuchen, der Dominanz der
negativen Integration im europischen Richterrecht Grenzen zu setzen.
7. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Lissabon-Urteil die nicht von der europischen Gesetzgebung, sondern vom europischen Richterrecht ausgehenden bergriffe
in den Kompetenzbestand der Mitgliedstaaten nicht unmittelbar angesprochen, sondern
lediglich auf die Gefahr hingewiesen, dass das Prinzip der begrenzten Einzelermchtigung auch durch die erweiternde Auslegung des Primrrechts verletzt werden knnte
(Rn. 238, 242). Dass damit auch die ausbrechende Grundrechts-Judikatur gemeint sein
knnte, bleibt ungesagt, und es ist auch nicht ohne Weiteres ersichtlich, auf welchem Verfahrensweg etwa die EuGH-Entscheidungen gegen das Tariftreuegesetz oder gegen das
Volkswagengesetz vor das Verfassungsgericht gebracht werden knnten.
Unabhngig davon bleibt aber zu fragen, ob ein nationales Verfassungsgericht die
geeignete Instanz wre, um eine angemessene Abwgung zwischen gleichermaen legitimen nationalen und europischen Belangen vorzunehmen. Der EuGH hat seit drei Jahrzehnten bewiesen, dass er dazu nicht in der Lage ist. Aber die Vorstellung, dass nun jedes
Obergericht in den 27 Mitgliedstaaten die Kompetenz-Kompetenz zur Bestimmung der
Reichweite des Europarechts in Anspruch nehmen wrde und zwar ohne jede Beteiligung von Vertretern des europischen ffentlichen Interesses! muss jedem guten
Europer (und das sind wir doch alle?) als ein chaotischer Albtraum der differenzierten
Integration erscheinen.10 Kurz: Das Lissabon-Urteil verletzt die fr die Legitimitt des
Richterrechts fundamentalen Anforderungen von Kants kategorischem Imperativ: Seinen Maximen fehlt die Generalisierbarkeit. Die stattdessen wnschenswerte Mglichkeit
einer politischen berprfung von EuGH-Urteilen durch den Europischen Rat htte freilich nicht aus der deutschen Verfassung abgeleitet werden knnen.
Im Ergebnis teile ich deshalb Zrns berzeugung, dass die Balance zwischen gleichermaen legitimen europischen und nationalen Belangen weder den nationalen Verfassungsgerichten noch dem EuGH zur Letztentscheidung berlassen werden darf. Die
Kompetenz-Kompetenz muss in der Tat in der politischen Sphre verbleiben. Aber in
welchem Verfahren sie dort effektiv ausgebt werden knnte, bedarf noch der weiteren
Diskussion (Scharpf 2009b).
	Zrn wirft die interessante Frage auf, weshalb diese horizontale Links-rechts-Verschiebung
in der Diskussion des Lissabon-Urteils und generell in der europapolitischen Diskussion in
Deutschland kaum eine Rolle gespielt habe. Der Grund scheint mir zu sein, dass die Linke,
die in ihrer emotionalen Abkehr von der deutschen Identitt die Denationalisierung im Prinzip
begrt, alle Hoffnungen auf die demokratische Politik in Europa gesetzt hat, whrend der
politische Liberalismus (in allen Parteien, in den Medien und in den Hochschulen) gegen die
Ergebnisse der Verschiebung nichts einzuwenden hat.
	Stattdessen hat es, wie Hpner zu Recht kritisiert, in Rn.392399 eine sehr euphemistische
Interpretation des Verhltnisses zwischen nationalen und europischen Sozialkompetenzen formuliert, die die realen Probleme ignoriert.
	In dieser Hinsicht erscheint mir auch Hpners Beitrag eher zu optimistisch.
10	Hier teile ich eher Leibfrieds Abneigung gegen die 27 Identittshter als Hpners Zuversicht,
dass daran die Gemeinschaft nicht zu Grunde gehen wird.
6 Integrationsverantwortung in einer politisierten Union
1. Der Beschwerdefhrer III des Verfahrens Vertrag von Lissabon beklagt, dass der Rat
nicht mehr hinreichende, von den Staatsvlkern der Mitgliedstaaten abgeleitete demokratische Legitimitt vermitteln knne. Eine solche Klage ist angesichts der generellen
Politisierung des Regierens jenseits des Nationalstaates wenig berraschend. Die Politisierungsthese besagt, dass seit geraumer Zeit funktionalistische, aus der Sachlogik eines
Subsystems erwachsende und damit unpolitische Begrndungen europischer und internationaler Institutionen nicht mehr greifen (Zrn u. Ecker-Ehrhardt 2010). Das legitimierende Narrativ der expertengeleiteten Problembearbeitung wird in Frage gestellt und
der permissive Konsensus, der den exekutiven Entscheidungstrgern in den nationalen
Regierungen und den elitren transnationalen Policy-Netzwerken erhebliche Entscheidungsrume zuerkannte, die kaum parlamentarisch oder ffentlich kontrolliert wurden,
scheint sich aufzulsen. Das prozessuale Zustandekommen, der Inhalt der Ergebnisse
internationaler Politikprozesse und v.a. die damit verbundenen subsystemischen Kompetenzzuweisungen bedrfen zunehmend der Rechtfertigung. Damit erfhrt das Elitenprojekt Europische Integration in der Breite Widerstand, genauso wie das kosmopolitische
Projekt offener Grenzen. Allerdings wre es falsch zu glauben, dass sich nur der Widerstand erhht hat. Opposition erfasst nur einen Teil der gegenwrtigen Auseinandersetzung mit europischen und internationalen Institutionen. Gleichzeitig fordern nmlich
viele gesellschaftliche Akteure und soziale Bewegungen angesichts denationalisierter
Problemlagen eine Strkung des Regierens jenseits des Nationalstaates.
Entscheidend fr diese Politisierung ist, dass die EU und andere internationale Institutionen zunehmend direkt auf die Angelegenheiten von Gesellschaften einwirken und eine
erhebliche Autonomie gegenber den einzelnen Nationalstaaten erlangt haben. Sie werden daher als neue Machtzentren wahrgenommen, die Herrschaft ausben, und folgerichtig mit politischen Ansprchen belegt. Der Legitimationsbedarf wchst. Dabei werden
zunehmend nicht nur die einzelnen Politiken, sondern die Entscheidungsverfahren und
das institutionelle Setting als solches zum zentralen Gegenstand der Auseinandersetzung.
Kritisiert werden dann die mangelnde Reprsentativitt und Transparenz der Entscheidungsprozesse und die nicht hinreichende Rechenschaftspflicht von Entscheidungstrgerinnen und -trgern. Die Politisierung ist insofern eine Funktion der Entstehung von
politischer Autoritt jenseits des Nationalstaates.
Parallel dazu erwchst auch die Politisierung internationaler Angelegenheiten als
Folge eines zunehmenden Regelungsbedarfs jenseits des Nationalstaates. Eine Vielzahl
konomischer, sozialer und kultureller Problemlagen ist inzwischen in dem Sinne denationalisiert, dass sie von Handlungszusammenhngen erzeugt werden, die ber nationalstaatliche Grenzen hinausreichen. Vor diesem Hintergrund kann sich die Kritik an einer
mangelnden Bearbeitung bestimmter Probleme auch am zu schmalen Mandat vorhandener Institutionen festmachen. Bei immer mehr Problemlagen wird europischen und
internationalen Institutionen mittlerweile nmlich nicht nur eine gewachsene Bedeutung
im politischen Prozess zugeschrieben; sie wird zunehmend auch als notwendig und wnschenswert erachtet.
Der Doppelcharakter der Politisierung europischer und internationaler Angelegenheiten (Widerstand und Instrumentalisierung) spiegelt also ein doppeltes Demokratieproblem wider: Zum einen gewinnen herrschaftsausbende politische Institutionen an
Bedeutung, deren Entscheidungsverfahren kaum den Ansprchen einer demokratischen
Legitimation entsprechen und angesichts soziokultureller Ausgangsbedingungen auch
nur schwer entsprechen knnen. Zum anderen fhrt aber angesichts denationalisierter
Problemlagen das Fehlen starker europischer und internationaler Institutionen dazu,
dass mehrheitlich erwnschte politische Ziele gar nicht mehr erreicht werden knnen.
Zudem ermglichen erst internationale Verhandlungen, dass bei grenzberschreitenden
Problemlagen alle Entscheidungsbetroffenen wenigstens anhand von Reprsentanten
vertreten sind. Es wre also falsch, die Strkung europischer und internationaler Institutionen einseitig als eine Gefhrdung der Demokratie anzusehen. Es geht vielmehr
darum, das Zusammenspiel zwischen nationaler, europischer und internationaler Ebene
als integralen Bestandteil einer Mehrebenenordnung zu verstehen, in der die Ebenen gar
nicht mehr unabhngig voneinander funktionieren knnen.
2. Die Rolle des Rechts im europischen Integrationsprozess lsst sich leicht in diesen Kategorien beschreiben. Alter (2009) hat dies in ihren Analysen beispielhaft herausgearbeitet. Die magebenden Entscheidungen des EuGH wie etwa Cassis de Dijon
(Rs.120/78, 1979) haben angesichts der Duldung durch die nationalen Gerichte und
Regierungen v.a. in den 1980er- und 1990er-Jahren eine ungeahnte Integrationsdynamik ausgelst. Insofern kann das Recht und dabei insbesondere das Richterrecht, wie
Scharpf und Hpner betonen als der entscheidende Motor des zweiten Schubs der europischen Integration gelten. Durch diese Form der gerichtlich betriebenen Supranationalisierung sind politische Kontrollmechanismen gleichsam umgangen worden. Insofern
produziert dieser Prozess nicht nur im Sinne der Spillover-These weitere rechtliche Integration, sondern zunehmend auch Widerstnde, einen backlash. Und der zeigt sich nicht
nur in der politischen, sondern auch in der rechtlichen Sphre selbst. Das zeichnete sich
bereits 1974 mit Solange I (BVerfGE 37, 271) ab, setzte aber mit der entsprechenden
ffentlichen Aufmerksamkeit mit dem Maastricht-Urteil von 1993 (BVerfGE 89, 155)
erst richtig ein. Dass die nationalen Verfassungsgerichte sich vermehrt gegen den EuGH
aufstellen, lsst sich freilich rechtsdogmatisch nicht hinreichend erklren. Die zunehmend europakritische Verfassungsinterpretation ist Teil eines umfassenderen politischen
Prozesses. Insofern teile ich nicht die Befrchtung von Hreth, dass sich das Parlament
in europapolitischen Fragen von Fragen der Verfassungsinterpretation leiten lsst. Es ist
In diesem Politisierungsprozess ist das Verhltnis von nationaler und grenzberschreitender Politik zum Gegenstand der ffentlichen Auseinandersetzung geworden. Es geht
dabei mglicherweise um die entscheidende konstitutionelle Frage der Politik des 21.
Jahrhunderts, die sich zunehmend in einer akzentuierten politische Konfliktlinie innerhalb fast aller westlichen Gesellschaften manifestiert (Marks u. Steenbergen 2004; Kriesi
et al. 2008). Dieser cleavage zwischen Integration und Abgrenzung, also der Konflikt
zwischen denen, die die ffnung der nationalen Gesellschaft, Wirtschaft und Politik fr
globale Zusammenhnge befrworten und denen, die sich fr eine nationale Abschottung
etwa in Migrations- und Handelsfragen oder bei Fragen der Europischen Integration
einsetzen, scheint auch die Auseinandersetzung ber das BVerfG-Urteil zu prgen. So
zeigen die Debatten und Reaktionen auf das Lissabon-Urteil ganz im Sinne der Politisierungsthese zweierlei: zum einen die Bedeutung, die solche Fragen in der politischen
ffentlichkeit erlangen knnen und zum anderen eine Struktur der Auseinandersetzung,
die quer zur Links-Rechts-Konfliktlinie der deutschen Politik liegt. Es gibt nicht eine
berregionale Zeitung, in der sich nicht sowohl kritische als auch bejahende Kommentare
Vor diesem Hintergrund scheint es also nicht die Enttuschung ber die Behandlung
sozialpolitischer Probleme zu sein so berechtigt diese nach Hpner auch sein mag , die
die ffentlichen Reaktionen auf das Urteil bestimmen. Weder das Urteil selbst noch die
Auseinandersetzung darber wird durch die soziale Frage geprgt, wie das die Analyse
von Fritz Scharpf eigentlich nahe legen wrde. Vielmehr scheint eine konstitutionelle
bzw. demokratische Begrndungslogik die materielle bzw. substanzielle Begrndungslogik verdrngt zu haben, selbst wenn die vertretenen Positionen freilich nach wie vor eine
substanzielle Grundierung haben.
3. Die Europische Integration ist im Lichte der Politisierungsthese betrachtet nicht
sui generis. Sie ist allerdings aufgrund des besonderen Maes an Supranationalisierung
besonders weit fortgeschritten und setzte dementsprechend auch frher ein. Das bringt
die nationalen Verfassungsgerichte ins Spiel, was in diesem Ausma bei der Politisierung
anderer internationaler Institutionen noch nicht der Fall und fr den weiteren Verlauf
der Auseinandersetzungen von groer Bedeutung sein drfte. Was aber zeichnet in einer
solchen Politisierungsperspektive eine verantwortliche und zukunftsgerichtete nationale Verfassungsgerichtsbarkeit aus? Was sind die Prinzipien, die Verfassungsgerichte
befolgen sollten? Und wie stellt sich das Urteil des Bundesverfassungsgerichts, das den
Lissabon-Vertrag als verfassungskonform einstuft, sofern das nationale Parlament entsprechende Zustimmungsrechte erwirkt, aus dieser Perspektive dar?
Aus der skizzierten Perspektive folgen drei Prinzipien einer verantwortungsvollen
Verfassungsrechtssprechung.11
a.	Die Aufrechterhaltung der Integritt des Rechts ist angesichts der beschriebenen
Prozesse von zentraler normativer Bedeutung. Sie erfordert allerdings, sich aus dem
Gegensatzpaar national-international zu lsen. In dem Mae, wie die verschiedenen
Ebenen der Politik in einem Mehrebenensystem funktional zusammenwirken, bedarf
es einer rechtlichen Perspektive, die die konstitutive Abhngigkeit der Ebenen voneinander produktiv aufgreift und sie nicht gegeneinander ausspielt, so als ob sie unabhngig voneinander funktionstchtig sein knnten. Das deutsche Grundgesetz bietet
mit seiner Integrationsoffenheit dafr eine gute Grundlage.
b.	Der enge Zusammenhang zwischen den Grundrechten und dem Demokratieprinzip macht es erforderlich, beide Demokratieprobleme einer denationalisierten Welt
11	Diese Prinzipien entspringen einer sozialwissenschaftlichen Analyse der Verhltnisse vor dem
normativen Hintergrund einer liberal-diskursiven Demokratietheorie, ohne dabei deduktive
Kraft beanspruchen zu knnen. Es handelt sich in diesem Sinne eher um Implikationen, die
aus der Politisierungsperspektive folgen, als um rechtliche Prinzipien, die eine Verankerung im
Grundgesetz haben. Im Folgenden handelt es sich also nicht um eine rechtswissenschaftliche
Kritik des Urteils. Vgl. allerdings die rechtswissenschaftliche Kritik des Urteils bei von Bogdandy (2009), die aus anderer Perspektive zu einer sehr hnlichen Einschtzung gelangt.
gleichzeitig in den Blick zu nehmen: das des wachsenden demokratischen Legitimationsbedarfs herrschaftsausbender Institutionen jenseits des Nationalstaates und
das des wachsenden Regelungsbedarfs jenseits des Nationalstaates, damit kollektive
Ziele unter (wenigstens indirekter) Beteiligung aller Betroffenen berhaupt noch
c.	Kollisionen und Konflikte zwischen den Ebenen sind in einem emergenten Prozess
der Herausbildung neuer Ordnungskonstellationen konstitutionelle, verfassungsbildende Fragen. Sie haben damit einen unhintergehbaren politischen Kern und knnen
nicht durch das Rechtssystem komplett usurpiert werden. Eine verantwortungsvolle
Verfassungsgerichtsbarkeit sollte Wege aufzeigen, wie die ffentlichkeit auf diese
Prozesse der Ordnungsbildung einwirken kann.
ad a) Die beanspruchte Suprematie der europischen Institutionen mchte das BVerfG
unterbinden, indem es sich partiell selbst die Kompetenz-Kompetenz zuweist. Es
beansprucht im Namen der mitgliedstaatlich verankerten Volkssouvernitt neben der
Ultra-vires-Kontrolle nun auch eine Prfung, ob eine Gefhrdung der deutschen Verfassungsidentitt vorliegt. Dadurch wird ein flexibleres, auch unterhalb des ultimativen
Einsatzes der Ultra-vires-Kontrolle nutzbares Instrument eingefhrt. In die Sprache der
Abschreckungstheorie bersetzt heit das: Die Drohung der massive assured destruction
wird im Namen der Glaubhaftigkeit der Drohung durch die der flexible response ersetzt.
Dadurch werden die in Solange II (BVerfGE 73, 339) entwickelten Prinzipien der KoExistenz der beiden Rechtsordnungen teilweise revidiert (vgl. auch Sabel u. Gerstenberg 2010). Das mag im Rahmen der dualen Logik sinnvoll sein. Im Lichte des ersten
normativen Prinzips ist es aber unzureichend. Der Monismus des EuGH (einheitliche
Rechtsordnung) wird durch den Dualismus (zweistufige Rechtsordnung mit autonomer
Umsetzungskompetenz der Mitgliedstaaten) eines nationalen Verfassungsgerichts gekontert. Damit bleibt die Diskussion auf der Stufe der staatsrechtlichen Unterscheidung
zwischen Staatenbnden und Bundesstaaten stehen und folgt der angestaubten Nullsummenlogik. Es findet keine erkennbare Auseinandersetzung mit Konzepten statt, die aus
dem Prokrustesbett der National-international-Dichotomien ausbrechen mchten.
Die rechtstheoretische Pluralismusthese beispielsweise bietet eine solche Alternative
jenseits der traditionellen Dichotomie an (vgl. Krisch 2009). Eine rechtlich festgelegte,
fixe Letztinstanz ist demnach im Zuge des Herausbildungsprozesses eines komplexen
Mehrebenensystems dysfunktional. In einem solchen System sind Ebenen- und Sphrenkollisionen vielmehr elementarer Bestandteil des Systems, die nicht mittels einer Hierarchisierung sei es in Form des Monismus des EuGH oder des Dualismus des BVerfG
aufgehoben werden knnen (vgl. auch Kumm 2009 zum kosmopolitischen Konstitutionalismus). Zudem erscheint die Logik des Kollisionsrechts Anknpfungspunkte zu
geben, wie mit Normkollisionen zwischen gleichwertigen Rechtssystemen umgegangen
werden kann (vgl. Joerges 2010).
ad b) Das Urteil des BVerfG vereinseitigt das Demokratieproblem zugunsten der Kontrolle herrschaftsausbender Institutionen, ohne die andere Seite der Medaille handlungsfhige Institutionen jenseits des Nationalstaates als notwendiges Element der
Umsetzung des demokratischen Prinzips ausreichend in den Blick zu nehmen. Es tut
dies, indem es eine Kontrolle der europischen Instanzen durch bundesrepublikanische
Organe fordert, die wenn sie von allen Mitgliedstaaten in derselben Weise zur Anwendung kmen Entscheidungen auf der europischen Ebene effektiv blockieren wrde.
Die vom BVerfG geforderte Zustimmungspflicht des Parlaments wirkt, wenn sie auf alle
27 Mitgliedstaaten erweitert wrde, als eine veritable Integrationsbremse. Dass das Urteil
die Effekte einer Verallgemeinerung der von ihm eingeforderten Praxis in der EU der 27
nicht einmal thematisiert, zeigt die Innengerichtetheit des Urteils. Im parlamentarischen
System der Bundesrepublik, in dem die Mitglieder der regierenden Parteien nur in absoluten Ausnahmefllen gegen die eigene Regierung stimmen, sollte sich der Schaden in
der Tat in Grenzen halten. Wenn aber andere Mitgliedstaaten mit anderen parlamentarischen Traditionen sich dieses Instrumentes bedienen und dem deutschen Vorbild folgen, dann wrde im Ergebnis die demokratische Kontrolle der europischen Institutionen
maximiert worden sein, die Selbsteinwirkungsmglichkeit der europischen Vlker aber
Die Vereinseitigung des demokratischen Prinzips zeigt sich auch an der demokratietheoretischen Kritik des BVerfG an den europischen Organen, insbesondere des
Europischen Parlaments. Der im Urteil zum Mastab angelegte Idealtyp der Westminster-Demokratie mit absoluter Stimmengleichheit der Brgerinnen und Brger ist fr ein
Mehrebenensystem zu eng. In solchen Systemen muss das Mehrheitsprinzip wie auch
im Fderalismus mit dem Prinzip des Minderheitenschutzes in Einklang gebracht werden. Im Ergebnis wird der europischen Ebene ein nachgeordneter, nicht demokratisch
legitimierter Status zugeteilt. Nur auf der europischen Ebene gelangen aber die verschiedenen nationalen Perspektiven zueinander. Daraus ergibt sich ihre spezifische Legitima
tionskraft, die durch kein rein nationales Verfahren erlangt werden kann.
Im Zeitalter der gesellschaftlichen Denationalisierung knnen zu hohe Hrden fr das
Zustandekommen europischer (oder internationaler) Regelungen also Demokratiedefizite hervorrufen, auch und gerade dann wenn die Hrden demokratietheoretisch motiviert
sind. So werden die von Hpner und Scharpf beschriebenen Asymmetrien zugunsten der
Marktliberalisierung in der Tendenz nur verschrft, wenn man den ohnehin schwierigen
politischen Prozess zustzlich erschwert. Wer also wie das BVerfG das demokratische
Prinzip exklusiv an freie Wahlen ohne Stimmengewichtung bindet, der negiert die Externalitten jeder Politik (oder Nicht-Politik) in entgrenzten Gesellschaften und schadet dem
Kern des Prinzips: dass alle diejenigen, die von einer Entscheidung betroffen sind, ein
Mitspracherecht haben sollten.
ad c) Eine verantwortungsvolle Verfassungsgerichtsbarkeit sollte auch Wege aufzeigen, wie die europische(n) ffentlichkeit(en) auf den Prozess der Herausbildung einer
integrierten europischen Mehrebenenordnung einwirken knnen. Konflikte zwischen
den Rechtsebenen sollten dabei nicht durch Positionsgefechte zwischen den obersten
Gerichten ausgetragen werden. Es handelt sich in diesen Fllen um politische Fragen
in ihrer grundlegendsten Bedeutung. Generell sollten demokratische Zielkonflikte nicht
durch die Festlegung einer scheinbar rechtlichen, in der Sache aber parteiischen Letztentscheidungsinstanz d.h. weder durch die nationalen Verfassungsgerichte noch durch den
EuGH der politischen Sphre entzogen werden. Grundlegende Kollisionen mit konstitutioneller Bedeutung ber Grundrechte knnen vielmehr im Rahmen eines Prozesses
der Ordnungsbildung durchaus im Sinne des Rechtspluralismus letztlich nur im politischen Raum aufgelst werden (grundlegend Waldron 1999).
Vor diesem Hintergrund wirkt der richterliche Schutz der demokratischen Sphre in
den Passagen des Lissabon-Urteils, in denen das Bundesverfassungsgericht nicht nur prozedurale, sondern auch materielle Schranken der Integration festlegt (Rn. 252260), geradezu paternalistisch. Dabei werden unter anderem das Straf- und Prozessrecht, der Einsatz
der Bundeswehr, sozialpolitische Weichenstellungen und die Steuerpolitik als besonders
sensible Bereiche fr einen demokratischen Verfassungsstaat ausgemacht. In jedem der
genannten Bereiche liee sich freilich auch ohne Weiteres eine pro-europische Position
mit einer mglicherweise besseren Begrndung denken als das Seit-jeher-Argument
der Urteilsbegrndung. An diesen Stellen wird die Negierung des demokratischen Potenzials einer europischen Entscheidung extrem und man neigt im Gegenzug zur Polemik:
Man kann die Demokratie nicht schtzen, indem man konstitutionelle Schranken so eng
knpft, dass bestens begrndbare Entscheidungen untersagt werden. Kontrolle ist gut,
Demokratie ist besser.
4. Freilich mag und da teile ich den Optimismus von Marcus Hreth zu einem gewissen Mae eine veraltete, dem nationalstaatlichen Souvernittsdenken geschuldete
Begrndung vielleicht auch positive Effekte erzielen. Die Verpflichtung des nationalen
Parlaments, europische Verantwortung zu bernehmen, zwingt nmlich die Parlamentarier in Deutschland dazu, ihr europapolitisches Desinteresse zu berwinden. Die Praxis
des blame shifting jede Wahlkreiskritik an einem Gesetz wird der EU in die Schuhe
geschoben knnte abnehmen; der Zwang, mit anderen nationalen Parlamenten, aber
auch dem EP zusammenzuarbeiten, wird grer und die Pflicht des europapolitischen
Establishments, seine Positionen tatschlich zu rechtfertigen und nicht hinter europapolitischen Gemeinpltzen zu verbergen, nimmt gleichfalls zu. Insofern knnte der
ungewollte Effekt des Urteils des BVerfG sein, dass es zugunsten einer demokratisch
institutionalisierten Politisierung der EU beitrgt und das pro-europische Elitenkartell
dazu zwingt, die ergebnisoffene politische Auseinandersetzung mit den Skeptikern zu
suchen, und damit langfristig eben doch integrationsbefrdernd wirken. Das ist freilich
nicht mehr als die Spekulation eines Optimisten.
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