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Timestamp: 2017-06-23 17:21:44+00:00

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Sei qui: Home Argomenti Il punto su... Riforma del procedimento disciplinare
SOMMARIO: 1. Le ragioni della Riforma. 2. La disciplina transitoria. 3. La titolarità dell’azione disciplinare ed i termini di esercizio. 4. Le indagini nel processo disciplinare. 5. Il potere di archiviazione del Procuratore generale. 6. La chiusura delle indagini. 7. Il dibattimento e la sentenza. 8. La sospensione dei termini. 9. I rapporti con altri procedimenti. 10. Le misure cautelari. 11. Le impugnazioni. C.S.M. - IX COMMISSIONE
Il tradizionale sistema della responsabilità disciplinare dei magistrati trova il suo fondamento: a) nella Costituzione, che all’art. 105 attribuisce al Consiglio superiore della magistratura, secondo le norme dell’ordinamento giudiziario, i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati; b) nella legge sulle guarentigie della magistratura, n. 511 del 31 maggio 1946 (artt. 17, 18, 19, 20, 21, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37 e 38); c) nella legge istitutiva del CSM, n. 195 del 24 marzo 1958 (artt. 10, primo comma, n. 3, 14, primo comma, n. 1); d) nel relativo regolamento di attuazione e di coordinamento n. 916 del 16 settembre 1958 (artt. 57, 58, 59, 60, 61 e 62). Su questo sistema, come noto, è intervenuta la riforma del 2006, prima con il decreto legislativo 23 febbraio 2006, n. 109 (la c.d. legge Castelli) e, poi, con le modificazioni ad esso apportate dalla legge 24 ottobre 2006, n. 269 (la c.d. legge Mastella).
Altri invece ammonivano sui rischi insiti nel principio di obbligatorietà dell’azione, affermando ad esempio che, se l’azione è obbligatoria, ogni esposto, ogni denuncia, ogni segnalazione, per quanto palesemente infondata o pretestuosa, diventa necessariamente oggetto di analisi e di giudizio, con un meccanismo che può portare, da una parte, ad aumentare vertiginosamente il lavoro della Procura generale prima e della sezione disciplinare poi e, dall’altra, ad innescare la moltiplicazione di denunce, esposti, anche per ragioni di ritorsione. c) Le regole del procedimento disciplinare.
Quando i fatti addebitati sono stati commessi sotto il regime della vecchia normativa, e cioè prima del 19 giugno 2006 ed anche l’azione disciplinare è iniziata prima della entrata in vigore della legge di riforma non si applica la nuova normativa, in quanto la disciplina transitoria di cui all’art. 32 bis si applica “ai soli procedimenti disciplinari promossi a decorrere dalla data di entrata in vigore dello stesso decreto”. In questi casi, le norme applicabili rimangono, pertanto, quella di cui all’art. 18 del r.d.lgs. 31 maggio 1946, n. 511 e della atipicità dell’illecito e tutte le altre previste dalla disciplina previgente, indipendentemente dal fatto che esse siano o meno più favorevoli all’incolpato. Invero, secondo l’orientamento, di carattere generale, affermato dal Supremo Collegio, le sanzioni disciplinari, sebbene applicate da un organo titolare di poteri giurisdizionali, costituiscono pur sempre sanzioni amministrative, alle quali non sono automaticamente riferibili i principi propri delle sanzioni penali, e restano invece soggette al principio di legalità e di irretroattività, che comporta l’assoggettamento della condotta considerata alla legge del tempo del suo verificarsi, con conseguente inapplicabilità della disciplina successiva più favorevole.
Poiché la natura giurisdizionale del processo disciplinare era indiscussa anche nel previgente ordinamento, l’unica innovazione della normativa vigente sta nell’aver recepito l’insegnamento della Corte Costituzionale che, in accoglimento della questione di legittimità costituzionale dell’art. 34, secondo comma, della legge sulle guarentigie, per contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost., aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma medesima nella parte in cui escludeva che il magistrato sottoposto a procedimento disciplinare potesse farsi assistere da un avvocato del libero foro. Tuttavia questa opzione, resa possibile dalla sentenza della Corte Costituzionale e poi sancita dalla nuova disciplina, non esclude la facoltà di autodifesa dell’interessato e ciò si evince proprio dal tenore letterale della norma vigente (l’incolpato può farsi assistere…), collegato all’immutata ratio, che caratterizza il procedimento disciplinare a carico di magistrati, soggetti qualificati e professionalmente attrezzati a svolgere funzioni processuali.
Il riferimento della norma ad un onere di motivazione delle doglianze difensive determina quindi una sanatoria della nullità anche nel caso in cui l’incolpato deduca la nullità con dichiarazione non contenente un minimum motivazionale. In ogni caso, gli atti di indagine che devono essere preceduti dalla comunicazione all’incolpato o dall’avviso al difensore devono intendersi quelli rispetto ai quali essi, se ritualmente preavvisati, avrebbero avuto diritto di presenziare o almeno di interloquire. Non devono quindi essere preceduti da comunicazione o avviso gli atti “non garantiti” che non comportano il coinvolgimento della difesa (come, ad esempio, l’assunzione della persona informata dei fatti). Le indagini nel procedimento disciplinare sono svolte dal Procuratore generale presso la Corte di cassazione o da un magistrato del suo ufficio.
In questi casi, possono trovare applicazione la circostanza di esclusione della punibilità di carattere soggettivo (la ritrattazione ex art. 376 c.p.) e le cause di non punibilità contemplate dall’art. 384 c.p.. Tra le norme del processo penale ritenute compatibili con il procedimento disciplinare vi sono quelle relative alle investigazioni difensive (art. 391 bis ss. c.p.p.), che sono espressione del più generale principio di parità tra accusa e difesa.
Mancando nel procedimento disciplinare la figura del giudice per le indagini preliminari sono viceversa incompatibili tutte quelle norme del processo penale che presuppongono la presenza di questo giudice ai più diversi fini (incidente probatorio, udienza preliminare, ecc.). Il Procuratore generale, se lo ritiene necessario ai fini delle determinazioni sull’azione disciplinare, può acquisire atti coperti da segreto investigativo senza che detto segreto possa essergli opposto (art. 16, quarto comma).
Vale a dire che il Procuratore generale può fare tutto quello che, in ipotesi, potrebbe fare la sezione disciplinare del CSM all’esito di un ordinario dibattimento. Pur condividendosi, pertanto, la scelta del legislatore di attenuare alcunffetti negativi del principioegislatorecito,e un fatto addebitato, che si coòr configurabile, in una di esseocuratore generi effetti negativi del principio di obbligatorietà dell’azione disciplinare, resta il dubbio che sarebbe stata più opportuna una scelta nel senso di prevedere l’obbligo di comunicazione del provvedimento anche alla sezione disciplinare, con analoga possibilità, anche per quest’organo ed entro il medesimo termine, di fissazione dell’udienza orale di discussione.
Tra gli adempimenti cui è tenuto il Procuratore generale, per costante giurisprudenza della sezione disciplinare, non vi sono quelli ai sensi dell’art. 415 bis c.p.p., dovuti in sede penale a conclusione delle indagini preliminari e nel solo caso di richiesta di rinvio a giudizio. L’obbligo per il P.M. di notificare l’avviso della conclusione delle indagini preliminari all’indagato ed al suo difensore - con conseguente avvertimento che l’indagato ha facoltà, nel termine di venti giorni, di presentare memorie, produrre documenti, ecc. - non ha infatti portata generale, ma è limitato solo al caso in cui il P.M. si determini a richiedere la celebrazione dell’udienza preliminare. Manca, evidentemente, nel procedimento disciplinare un filtro predibattimentale, qual è nel procedimento penale quello del giudice dell’udienza preliminare. Quando vi è la richiesta di fissazione dell’udienza di discussione orale, il Procuratore generale ne dà comunicazione al Ministro inviando copia dell’atto. Il Ministro, entro venti giorni dal ricevimento della comunicazione, può chiedere l’integrazione dell’incolpazione e, nel caso di azione disciplinare da lui promossa, la modificazione dell’incolpazione, cui provvede il Procuratore generale.
Sulla richiesta di non luogo a procedere la sezione disciplinare decide in camera di consiglio. Se accoglie la richiesta, provvede con ordinanza di non luogo a procedere, per essere rimasti esclusi gli addebiti o perché il fatto non costituisce illecito disciplinare (che è formula che viene adottata quando sia rimasto escluso l’elemento soggettivo della fattispecie).
Esaurita la fase preliminare, il dibattimento si apre con la relazione di un componente della sezione disciplinare nominato dal presidente (art. 18, primo comma). Con la relazione, il componente della sezione disciplinare enuncia i capi di incolpazione, ricostruisce i momenti della segnalazione del fatto, dell’inizio dell’azione disciplinare, delle indagini del Procuratore generale, dell’interrogatorio dell’incolpato e di eventuali memorie difensive, dell’assunzione di persone informate dei fatti e di ogni altro, eventuale, accadimento. Sottolinea, se del caso, eventuali questioni di fatto o di diritto ritenute rilevanti. Procede all’eventuale lettura di atti o documenti contenuti nel fascicolo processuale.
b) la proposizione di una questione di legittimità costituzionale; in questo caso, il termine riprende a decorrere dal giorno in cui è pubblicata la decisione della Corte costituzionale; c) la sottoposizione dell’incolpato o del suo difensore a perizia o ad accertamenti specialistici, per tutto il tempo necessario all’espletamento di tali atti;
Sicché, non solo una assoluzione in sede penale perché “il fatto non costituisce reato” non preclude la possibilità di una condanna in sede disciplinare dell’incolpato che non abbia informato la sua condotta alle regole deontologiche, ma anche un fatto non configurato come reato per difetto dell’elemento oggettivo può essere viceversa configurato come illecito disciplinare e determinare una condanna in questa sede. Non sussistono in alcun modo vincoli preclusivi in sede di giudizio disciplinare nelle ipotesi di sentenza penale di non doversi procedere per estinzione del reato per qualsiasi causa, né nell’ipotesi di decreto di archiviazione in sede penale.
Per quanto riguarda la responsabilità disciplinare, invece, deve essere accertata - oggi, come nel regime antecedente alla riforma del 2006 - tenendo conto di tutte le particolarità della situazione, quali una scarsa ponderazione, un’approssimazione o una limitata diligenza, sempre che tali comportamenti non costituiscano vizi rilevanti esclusivamente sul piano processuale e abbiano invece valore sintomatico di comportamenti confliggenti con la deontologia professionale. Sebbene non sia previsto da specifica norma di legge, anche nel procedimento disciplinare è vigente il generale principio del ne bis in idem (art. 649 c.p.p.), per cui qualora nei confronti dell’incolpato sia avviata nuovamente azione disciplinare per i medesimi fatti oggetto di sentenza disciplinare irrevocabile, deve dichiararsi l’improcedibilità dell’azione per l’esistenza di precedente giudicato.
Il caso di trasferimento d’ufficio previsto dall’art. 22 può ritenersi diverso rispetto all’analoga misura cautelare prevista dall’art. 13, che può essere adottata non in luogo della sospensione, ma ogni qualvolta sussistano motivi di particolare urgenza, e che può comportare, a differenza della prima, un trasferimento anche nell’ambito dello stesso distretto. Sebbene la norma non precisi alcunché, deve ritenersi che la sezione disciplinare possa irrogare la sanzione meno grave del trasferimento d’ufficio anche quando il Ministro ed il procuratore generale abbiano richiesto soltanto la sospensione facoltativa dalle funzioni e dallo stipendio o quando l’incolpato abbia chiesto la revoca della sospensione stessa.
Sia per la sospensione obbligatoria che per quella facoltativa è prevista la corresponsione al magistrato sospeso di un assegno alimentare nella misura indicata dall’art. 10, secondo comma (artt. 21, quarto comma e 22, quarto comma) e cioè pari a due terzi dello stipendio e delle altre competenze di carattere continuativo, se il magistrato sta percependo il trattamento economico riservato alla prima o seconda o terza classe stipendiale; alla metà, se alla quarta o quinta classe; ad un terzo, se alla sesta o settima classe. Il magistrato riacquista il diritto agli stipendi ed alle altre competenze non percepite, detratte le somme corrisposte per assegno alimentare, se è prosciolto con sentenza irrevocabile ai sensi dell’art. 530 del codice di procedura penale. Tale disposizione si applica anche se è pronunciata nei suoi confronti sentenza di proscioglimento per ragioni diverse o sentenza di non luogo a procedere non più soggetta ad impugnazione, qualora, essendo stato il magistrato sottoposto a procedimento disciplinare, lo stesso si sia concluso con sentenza di non luogo a procedere o se l’incolpato è assolto o condannato ad una sanzione diversa dalla rimozione o dalla sospensione dalle funzioni per un tempo pari o superiore alla durata della sospensione cautelare eventualmente disposta (artt. 21, quinto comma, 22, quarto e quinto comma). In questi casi sono corrisposti gli arretrati dello stipendio e delle altre competenze non percepiti, detratte le somme già riscosse per assegno alimentare.
11. Le impugnazioni. Avverso i provvedimenti in materia di sospensione e contro le sentenze della sezione disciplinare, l’incolpato, il Ministro ed il Procuratore generale possono proporre ricorso per cassazione (art. 24).
Sicché, per effetto dell’errore di coordinamento legislativo l’incolpato, il Ministro ed il Procuratore generale devono proporre il ricorso nei termini e nelle forme previste dal rito penale, ma il giudizio si incardina presso le sezioni unite civili della Corte di cassazione, che devono decidere entro sei mesi dalla data di proposizione del ricorso. Mezzo straordinario di impugnazione, anche nel processo disciplinare, è la revisione (art. 25) che consente, in casi tassativi, di rimuovere gli effetti di giudicato, dando priorità di giustizia sostanziale rispetto a quella di certezza dei rapporti giuridici.
L’A.N.M., nel documento a commento dello schema di decreto legislativo in tema di responsabilità disciplinare esprimeva perplessità sul punto. Cass., sez. un. civili, n. 27172 del 20 dicembre 2006; n. 17 del 4 gennaio 2007; n. 1821 del 29 gennaio 2007; n. 2685 del 7 febbraio 2007; n. 16628 del 27 luglio 2007.
Cfr. nel regime abrogato Sez. Disc. CSM del 28 luglio 2005. Corte Cost., n. 497 del 2000.
Vedi in dottrina SCARSELLI, Ordinamento giudiziario e forense, 2008, 164; contra CASSANO, op. cit., 345 ss.. Anche l’ANM, in sede di Osservazioni allo schema di decreto legislativo in materia disciplinare così ha osservato: “Quando dal regime dell’azione si passa all’esame dei ruoli del Ministro e del Procuratore generale nella procedura disciplinare, i guasti del “parallelismo imperfetto” emergono con ancora maggiore evidenza. Dal momento che la Costituzione attribuisce al Ministro il ruolo di promotore dell’azione disciplinare in teoria sarebbe stato - e sarebbe tuttora possibile - che il legislatore ordinario attribuisse al Ministro un autonomo potere di indagine e di accusa dinanzi alla Sezione disciplinare del CSM. Come è noto la scelta compiuta in passato dal legislatore è stata diversa. Si è optato per la duplice titolarità dell’azione disciplinare - facoltativa - in capo al Ministro della Giustizia ed al Procuratore generale presso la Corte di cassazione mentre è stato riservato alla Procura il ruolo di unico organo inquirente e requirente nel procedimento disciplinare. Oggi si propone una singolare terza via. Il Ministro della Giustizia - accanto al potere di promuovere in regime di facoltatività l’azione disciplinare mediante “richiesta di indagini” al Procuratore generale diviene titolare di ampi e penetranti poteri di impulso, di intervento e di accusa in tutte le fasi della procedura disciplinare. Poteri che lo configurano, di volta in volta, come organo requirente sostitutivo o alternativo alla Procura generale o come organo requirente concorrente ed aggiuntivo rispetto ad essa. Il Ministro, infatti, pur senza assumere mai una diretta responsabilità per lo svolgimento delle indagini, può esercitare la sua decisiva influenza in ogni momento del procedimento disciplinare. Già nella fase iniziale del procedimento e nel corso delle indagini il Ministro può chiedere che l’azione disciplinare promossa dal Procuratore generale sia estesa ad altri fatti ; e può inoltre rivendicare una analoga estensione dell’azione disciplinare tutte le volte che il Procuratore generale contesti fatti nuovi nel corso delle indagini. Ma è nelle fasi successive - delle richieste da formulare al termine delle indagini e del dibattimento - che il ruolo del Ministro subisce le più profonde trasformazioni. Al Ministro sono infatti attribuiti: a) il potere di chiedere la “integrazione” della contestazione disciplinare formulata dal Procuratore generale nell’ipotesi di azione promossa dallo stesso Procuratore; b) il potere di chiedere la “modificazione” della contestazione disciplinare formulata dal Procuratore generale nell’ipotesi di azione scaturita da una iniziativa ministeriale; c) il potere di proporre “opposizione” al CSM avverso la richiesta di declaratoria di non luogo a procedere - per ragioni procedurali - formulata dal Procuratore generale al termine delle indagini ; d) il potere di diretta “formulazione dell’incolpazione” e di autonoma “richiesta di fissazione del giudizio disciplinare” in tutti i casi in cui dissente dalla richiesta di declaratoria di non luogo a procedere del Procuratore generale fondata sulla esclusione dell’addebito; … f) il potere di ricorrere … alle Sezioni unite … della Corte di cassazione avverso le sentenze della Sezione disciplinare. La vastità e la pervasività dei poteri ministeriali fanno del Ministro un agile protagonista della procedura disciplinare, capace di essere onnipresente negli snodi decisivi del procedimento ed al tempo stesso libero dal peso gravoso delle indagini e tecnicamente “irresponsabile”, perché costantemente al riparo dalle smentite provenienti dagli eventuali esiti negativi dei giudizi disciplinari. Un “Ministro disciplinare”, dunque, che in ogni momento può intervenire per correggere, contraddire, sostituire e soppiantare il suo modesto comprimario, il Procuratore generale, oberato dal carico ed impigliato nei lacci della gestione dell’azione disciplinare obbligatoria. Sul piano istituzionale, poi, va rilevato che il procedimento disciplinare potrebbe essere segnato in ogni sua fase da impulsi contrastanti e da serie divergenze tra il Procuratore generale , organo normalmente investito delle funzioni inquirenti e requirenti, ed il Ministro in veste di accusatore extra ordinem.” Già nella disciplina abrogata la giurisprudenza di legittimità aveva riconosciuto l’irretrattabilità dell’azione disciplinare e l’autonomia della valutazione della sezione disciplinare anche nel caso di richiesta di declaratoria di non doversi procedere da parte del P.G.: Cass. Sez. Un. Civ., n. 1994 dell’11 febbraio 2003; n. 11724 del 5 agosto 2002. Per effetto della sentenza della Corte Costituzionale 3 luglio 2003, n. 262, che ha dichiarato illegittimo l’art. 4 della legge n. 195/58 nella parte in cui “non prevede l’elezione da parte del CSM di ulteriori componenti supplenti”, è intervenuto lo stesso CSM (delibera 1° marzo 2006) introducendo nel proprio regolamento l’art. 3 bis, che prevede tra l’altro che all’atto dell’elezione dei componenti titolari vengano eletti dieci componenti supplenti (sette togati e tre laici).
Anzi, l’art. 4, lett. d) del d.lgs. n. 109 prevede, quale fattispecie tipica di illecito disciplinare ”qualunque fatto costituente reato idoneo a ledere l’immagine del magistrato, anche se il reato è estinto per qualsiasi causa o l’azione penale non può essere iniziata o proseguita”. Cfr. Sez. Disc. CSM, n. 97 del 16 novembre 2007 per una fattispecie regolata dalla abrogata normativa.
La norma è dunque di portata più ampia rispetto alla vecchia disciplina perché fa riferimento a tutte le misure cautelari personali che si distinguono in coercitive (artt. 280 ss. c.p.p.: divieto di espatrio, obbligo di presentazione alla polizia giudiziaria, allontanamento dalla casa familiare, divieto ed obbligo di dimora, arresti domiciliari, custodia cautelare in carcere, custodia cautelare in luogo di cura) ed interdittive (artt. 287 ss. c.p.p.: sospensione della potestà dei genitori, sospensione dall’esercizio di un pubblico ufficio e, per quanto possa rilevare per un magistrato, divieto temporaneo di attività professionale). Cfr. Ord. Sez. Disc. CSM, n. 100 del 16 novembre 2007.

References: sentenza 
 art. 376
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 Cass. Sez. 
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