Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/3612
Timestamp: 2020-01-20 12:17:36+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 110/1998
SENTENCIA 110/1998, de 21 de mayo
(BOE núm. 146, de 19 de junio de 1998)
ECLI:ES:TC:1998:110
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Álvaro Rodríguez Bereijo, Presidente, don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, Don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón y don Pablo García Manzano, Magistrados, ha pronunciado
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 749/93, promovido por el Presidente del Gobierno contra determinados preceptos de la Ley de la Comunidad Autónoma de Castilla y León 6/1992, de 18 de diciembre, de protección de los ecosistemas acuáticos y de regulación de la pesca de Castilla y León. Han sido parte el Abogado del Estado,en la representación del Gobierno que por ley ostenta, y el Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, don Fernando Herrero Batalla, en representación del Consejo de Gobierno de aquella Comunidad Autónoma. Ha sido Ponente el Magistrado don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 12 de marzo de 1993, el Abogado del Estado, en nombre y representación del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12.1 y 2, 13, 14, 18, 36.7, y, por conexión, 60.15 y 17, 61.3, 4, 5, 6, 7, 11, 12, 13 y 18, 62.4, 5, 6 y 7 de la Ley de la Comunidad Autónoma de Castilla y León 6/1992, de 18 de diciembre, de protección de los ecosistemas acuáticos y de regulación de la pesca de Castilla y León.
Tras hacer expresa invocación de lo dispuesto en el art. 161.2 C.E., el Abogado del Estado fundamenta su pretensión de inconstitucionalidad en el modo y forma que, sucintamente, a continuación se expone:
A) El recurso se articula sobre la base de que los preceptos autonómicos impugnados vulneran el orden constitucional de competencias en materia de aguas terrestres sobre la que el Estado ostenta importantísimas competencias exclusivas. Dos son, en efecto, los títulos competenciales del Estado que inciden sobre la materia:
En primer lugar, la competencia exclusiva del Estado sobre «la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma» ex art. 149.1.22ª C.E., y que desarrolla la Ley de Aguas, de 2 de agosto de 1985.
Y, en segundo lugar, porque al tratarse de una Comunidad Autónoma que se ha constituido por el procedimiento del art. 143 C.E. no pudo asumir competencias, salvo en el marco establecido por el art. 148.1 C.E. Pues bien, de acuerdo con el art. 148.1. 10ª C.E., a las Comunidades Autónomas, en materia de aguas, sólo le corresponden competencias en materia de «proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales, regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales». En el Estatuto de Autonomía de Castilla y León (art. 26.1.7ª) se contiene una formulación idéntica a la del art. 148.1.10ª C.E., referido exclusivamente a las aguas que discurran íntegramente por el territorio de aquella Comunidad Autónoma. Por su parte, el art.26.1.10 de su Estatuto de Autonomía reconoce a la Comunidad Autónoma de Castilla y León la competencia exclusiva en materia de «pesca fluvial y lacustre, acuicultura y caza. Normas adicionales de protección del ecosistema en que se desarrollan dichas actividades». Pues bien, si se tiene presente, con arreglo a la doctrina de la STC 227/1988 (fundamento jurídico 13), que en materia de aguas terrestres, las competencias de las Comunidades Autónomas del art. 143 C.E. no pueden exceder del ámbito material acotado por el art. 148.1.10ª de la Constitución, a cuya luz deben ser interpretadas y aplicadas, es evidente que la competencia del Estado sobre aguas terrestres es, en el presente caso, total, ostentando la plenitud de potestades tanto legislativas como de ejecución, en virtud del art. 149.1.22ª C.E.
Por último, y por cerrar esta acotación preliminar, es de advertir que la Comunidad Autónoma de Castilla y León carece de competencias legislativas en materia de protección del medio ambiente, ostentando únicamente competencias de ejecución, ex art. 28.3 de su Estatuto de Autonomía. Como después se razonará, tampoco sanaría la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados la competencia autonómica en materia de normas adicionales de protección del ecosistema en que se desarrolla la pesca lacustre y fluvial (art. 26.1.10 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León).
B) Pero antes de adentrarnos en tal razonamiento, subraya el Abogado del Estado algunas de las características de la competencia estatal en materia de aguas terrestres, singularmente, a la luz de la doctrina de la STC 227/1988, fundamental en esta materia.
La importancia de los recursos hidráulicos y, por tanto, el interés prevalente de su ordenación y gestión, ha sido significativamente destacada por el Tribunal Constitucional en la citada STC 227/1988 (fundamento jurídico 6º) con apoyo en el propio Preámbulo de la vigente Ley de Aguas. Las características que se desprenden de ese Preámbulo son, sustancialmente, las siguientes:
- El recurso hidráulico es un recurso natural escaso e indispensable, irremplazable y no ampliable, que requiere, por su vulnerabilidad, de un aprovechamiento racional.
- Es un recurso susceptible de usos sucesivos, por lo que debe primarse la eficacia de su optimización.
- Consecuencia de todo ello son dos principios ordenadores de este sector: la unidad de gestión y el tratamiento homogéneo. Así lo reconoce el art. 13.1º de la Ley de Aguas y la propia STC 227/1988 (fundamento jurídico 15).
- Debido a todas estas características, y a la estrecha interrelación entre los distintos usos posibles, estos no pueden articularse con arreglo a un principio de compatibilidad, sino de preferencia o jerarquía de usos. Este principio se plasma en una escala de preferencias, recogida tradicionalmente en la legislación de aguas y actualmente en el art. 58 de la vigente Ley de Aguas. Esta escala es la recogida en el correspondiente Plan Hidrológico y, a falta de Plan, la siguiente: 1º. Abastecimiento de población, incluyendo en su dotación la necesaria para industrias de poco consumo de agua situadas en los núcleos de población y conectadas a la red municipal. 2º Regadíos y usos agrarios. 3º Usos industriales para producción de energía eléctrica. 4º Otros usos industriales no incluidos en el apartado anterior. 5º Acuicultura. 6º Usos recreativos. 7º Navegación y transporte acuático. 8º Otros aprovechamientos».
- Por último, la Ley de Aguas recoge ciertamente la «compatibilidad de la gestión pública del agua con la ordenación del territorio, la conservación y protección del medio ambiente y la restauración de la naturaleza» (art. 13.3). Todo ello debe hacerse con pleno respeto a la legislación en materia de aguas, y sobre todo a través de un cauce específico previsto al efecto por el legislador: el Plan Hidrológico, regulado en los arts. 38 y siguientes de la Ley, y que tiene por objetivo «conseguir la mejor satisfacción de las demandas de aguas y equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales» (art. 38 de la Ley de Aguas). Estos preceptos, encargados de regular los Planes han sido declarados ajustados a la Constitución por la STC 227/1988 [fundamento jurídico 20.e)].
Es, pues, en la elaboración del Plan Hidrológico, donde con la participación de las Comunidades Autónomas deben incluirse las competencias que éstas ostenten sobre otras materias que afecten al recurso hidráulico, con pleno respeto a los criterios de la Ley de Aguas y a las competencias del Estado sobre el régimen de protección y aprovechamiento de los recursos hidráulicos, entre los que se encuentra el art. 40 apartados c) y d), declarados de competencia estatal por la STC 227/1988 y que conciernen a «los criterios de prioridad de compatibilidad de usos, así como el orden de preferencia entre los distintos usos y aprovechamientos» [apartado c)], y a «la asignación y reserva de recursos para usos y demandas actuales y futuras, así como a la conservación del medio natural» [apartado d)].
C) En orden a la resolución del presente recurso resulta obligado abordar la cuestión relativa al eventual entrecruzamiento de títulos competenciales entre el Estado y la Comunidad Autónoma autora de la Ley objeto de impugnación. Tema no siempre fácil, por cuanto que distintas competencias se proyectan sobre un mismo medio físico. A tal efecto, parece oportuno establecer una serie de criterios previos inferidos de la naturaleza de la competencia del Estado sobre las aguas terrestres:
- El objeto propio de la competencia estatal en materias de aguas es la regulación del uso y aprovechamiento del recurso hidráulico [STC 227/88, fundamento jurídico 20 e)]. Tal objeto, por su naturaleza y características, es omnicomprensivo, no admitiendo su fragmentación ni tratamientos jurídicos distintos, a diferencia de otros ámbitos competenciales. Los usos y aprovechamientos del agua están siempre íntimamente interrelacionados entre sí.
- Los principios de jerarquía de usos y de unidad de gestión implican que, en el ejercicio de sus competencias, la autoridad administrativa no puede verse condicionada ni interferida, por decisiones de otras autoridades. Del mismo modo, tampoco los concesionarios ni los titularas de autorizaciones pueden ver mediatizados sus derechos por criterios distintos procedentes de autoridades administrativas diferentes de las que les otorgaron los correspondientes permisos o títulos concesionales. Tal proceder sería contrario a los indicados principios.
En definitiva: las autoridades autonómicas no pueden tomar decisiones que condicionen o interfieran las decisiones estatales sobre el uso y el aprovechamiento de las aguas de su competencia.
- Las competencias autonómicas sobre materias conexas (por utilizar la expresión de la STC 227/1988, fundamento jurídico 23), versan fundamentalmente sobre actividades que pueden realizarse en las aguas, debiendo limitarse a regular la actividad en cuanto tal. En el caso de la pesca fluvial, el objeto a regular debe ser la actividad extractiva, por analogía clara con la doctrina constitucional sobre pesca marítima, contenida en la STC 44/1992.
Sin embargo, la Ley impugnada, en la práctica totalidad de su Título I, rebasa manifiestamente todos los criterios expuestos, estableciendo una regulación que interfiere, menoscaba y condiciona aspectos esenciales de la competencia estatal en materia de aguas, sin encontrar apoyo en la competencia autonómica sobre pesca fluvial. Lo mismo cabe decir en relación con su competencia para dictar normas adicionales de protección del ecosistema en que se desarrolla la pesca fluvial. Tal competencia debe ejercerse en consonancia con la estatal en materia de aguas, pues lo contrario -como ahora ocurre- supone alterar la jerarquía de usos establecida en la Ley de Aguas, al someterse el interés de la pesca fluvial a otros usos jerárquicamente preferentes.
D) La Ley 6/1992 de Castilla y León, incluye fundamentalmente en su Título I una serie de disposiciones que, encaminadas a la protección del medio ambiente, rebasan el ámbito estrictamente pesquero e invaden la competencia del Estado sobre la ordenación de los recursos hídricos. En efecto, una cosa es la regulación de la pesca y otra bien distinta la regulación del dominio público hidráulico. Las aguas son un recurso unitario subordinado al interés general y no un aprovechamiento concreto, en este caso la pesca, al que se sacrifican los restantes aprovechamientos (abastecimiento, producción de energía, riego...). El conjunto de las aguas de una misma cuenca debe ser gestionado homogéneamente, es decir, bajo el principio de unidad de gestión. La Ley autonómica vulnera frontalmente las competencias del Estado en relación con las cuencas intercomunitarias (por carecer la Comunidad Autónoma de referencia de cuencas intracomunitarias), con grave infracción de la Ley de Aguas y sus normas de desarrollo, especialmente el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, el Reglamento de la Administración Pública del Agua y el de Planificación Hidrológica, así como de la doctrina constitucional establecida en la STC 227/1988.
A tenor de la legislación citada, corresponde al Estado, a través de la planificación hidrológica (art. 38 Ley de Aguas) y de los organismos de cuenca (arts. 21 y 22 Ley de Aguas), determinar el régimen de uso y aprovechamiento de las cuencas hidrográficas correspondientes al territorio de Castilla y León y, por tanto, el régimen de la concesiones otorgadas sobre ellas, en el que se incluirá el orden de referencia de los aprovechamientos previstos en el plan hidrológico de cada cuenca (art. 58 Ley de Aguas), sin que pueda verse condicionado por el ejercicio de la competencia autonómica sobre pesca fluvial, aunque, debido a su indudable incidencia sobre las competencias hidráulicas, ésta habrá de tenerse en cuenta en el momento de elaborarse los correspondientes planes y de otorgarse las pertinentes concesiones. La propia legislación de aguas ha arbitrado cauces de participación de las Comunidades Autónomas en el procedimiento de elaboración de los planes (art. 38.4 Ley de Aguas), mediante la emisión de informes y propuestas sobre las materias de su competencia que puedan resultar afectadas.
E) En virtud de las aducidas razones, se impugnan los siguientes preceptos de la Ley 6/1992, de Castilla y León:
- El artí. 7, que exige la comunicación obligatoria a la Consejería de Agricultura de la Comunidad Autónoma para disminuir o agotar el volumen de agua de embalses, canales, cauces y el circulante por el lecho de los ríos, ya que corresponde a la Comisión de Desembalses proponer el llenado o vaciado de los embalses y acuíferos de la cuenca (arts. 31 de la Ley de Aguas). La Ley prevé que la Junta pueda ordenar medidas de protección obligatorias para los concesionarios o titulares, que deberán satisfacer los gastos; e, igualmente, que la Junta puede retrasar las fechas previstas para el agotamiento o disminución de los caudales.
La distorsión competencial es aquí especialmente evidente. Se prevé una intervención autonómica para tomar decisiones sobre la regulación del caudal, con la finalidad de proteger la pesca; intervención que puede afectar a los concesionarios e incluso retrasar los efectos de la decisión adoptada. El condicionamiento y la interferencia sobre el objeto directo de la competencia estatal son totales y absolutos. En efecto, un aspecto esencial de la competencia sobre aguas -como lo es la regulación del caudal- queda condicionada por la intervención autonómica. El quebranto del esquema competencia es pleno y sus efectos potencialmente gravísimos para el uso o el aprovechamiento del agua.
Por idénticos motivos, se impugnan los arts. 5º y 6º de la Ley que fijan el denominado «caudal mínimo ecológico», limitando así las competencias de los organismos de cuenca y vulnerando frontalmente la competencia estatal.
- Los arts. 8 y 9, que obligan a la construcción de escalas o pasos en presas y diques, o a la supresión de obstáculos, ya que es competencia de los organismos de cuenca el proyecto, construcción y explotación de obras (art. 21 de la Ley de Aguas). Esta obligación se prevé de forma general e ilimitada, sin salvedad alguna de la competencia estatal. Se invade así esta competencia tanto en lo referente al uso y aprovechamiento del recurso como respecto a la aprobación de las obras correspondientes, introduciendo importantes distorsiones que afectan directamente al régimen de concesiones que pueden verse incluso gravadas con un canon coercitivo.
- El art. 10, que impone a los concesionarios de aprovechamientos hidráulicos la obligación de mantener el caudal mínimo, cuando el otorgamiento de autorizaciones o concesiones corresponde a los respectivos organismos de cuenca, siendo uno de los elementos esenciales el relativo a la concesión del caudal máximo aprovechable y del caudal medio continuo (art. 22 Ley de Aguas).
Esta imposición puede afectar directamente a la finalidad de una determinada concesión, menoscabando o incluso desnaturalizando su finalidad, con quebranto manifiesto de la utilización racional del recurso (que es irregular y no reemplazable, ni ampliable), y de la jerarquía de aprovechamientos y usos. Incluso el abastecimiento de una población puede verse afectada por esta disposición. Se trata, en fin, de una regulación directa del régimen de caudales que invade, por ello mismo, la competencia estatal.
- El art. 11 impone a los concesionarios la obligación de mantener y colocar una rejilla, cuyas características determinará la Comunidad Autónoma, lo que supone una alteración de las obligaciones del concesionario cuya determinación corresponde al organismo de cuenca (art. 22 Ley de Aguas).
- El art. 12 que sujeta los vertidos al informe vinculante de la Junta, si pueden perjudicar a la pesca, toda vez que, tal medida, interfiere el ejercicio de las facultades atribuidas a los organismos de cuenca en materia de vertidos contaminantes. En el caso presente debe prevalecer la competencia estatal de protección del recurso hidráulico, sobre la que existen varios pronunciamientos inequívocos en la STC 227/1988.
En la práctica, aquí puede existir un formidable condicionamiento para el ejercicio por los organismos de cuenca de sus legítimas competencias sobre la materia, lo que se agrava, si cabe más, a la vista de la existencia en la Ley de un ilícito administrativo especial para este concreto caso, lo que puede conducir a la imposición de sanciones autonómicas a titulares de autorizaciones legítimamente concedidas por el organismo de cuenca. De nuevo se interfiere en la competencia estatal, cuando, además, la Comunidad Autónoma carece de competencia legislativa en materia de medio ambiente.
- El art. 13, que somete a la autorización de la Consejería las modificaciones de la estructura de la vegetación de orillas y márgenes en las zonas de servidumbre, extracción de plantas acuáticas, acumular residuos en las orillas, sacar piedras de los cauces o extraer áridos, ya que invade la competencia de los organismos de cuenca sobre los cauces, riberas y márgenes (art. 6 Ley de Aguas). El precepto impugnado reproduce el art. 89 de la Ley de Aguas sin competencia para ello. Igualmente, incurre en inconstitucionalidad el art. 14 de la Ley autonómica, al atribuir a la Junta la competencia para determinar las características técnicas de las restauraciones de la vegetación natural en los cauces y márgenes de las masas de aguas.
- El art. 18, que sujeta la navegación a autorización de la Junta, ya que esta autorización, típica de las competencias estatales sobre el uso de recursos hidráulicos corresponde a los organismos de cuenca (art. 7 Ley de Aguas) que, ciertamente, pueden concederla contra lo establecido en el precepto impugnado, aún en el caso de perjudicar o entorpecer la pesca.
Igualmente se impugna el art. 36.7 que concierne a la policía de cauces, márgenes y riberas (art. 86 Ley de Aguas) por cuanto constituye una regulación directa de los caudales, perteneciendo dicha competencia al Estado.
- Por conexión con los anteriores, se impugnan aquellos preceptos de la Ley que establecen las infracciones derivadas del incumplimiento de las prescripciones contenidas en la misma. Concretamente, las infracciones contempladas en los arts. 60.15 y 17; 61. 3, 4, 5,6,7,11,12,13 y 18; y 62.4, 5, 6 y 7. Todos ellos establecen ilícitos administrativos derivados de las exigencias de los preceptos que se impugnan, por lo que a ellos se extiende también el presente recurso de inconstitucionalidad.
Por las razones expuestas, se concluye interesando que se declare la inconstitucionalidad de los mencionados preceptos de la Ley 6/1992, de protección de los ecosistemas acuáticos y de regulación de la pesca de Castilla y León, por ser contrarios al orden constitucional de distribución de competencias.
2. Por providencia de la Sección Primera, de 23 de marzo de 1993, se acordó la admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad, dar traslado del mismo, conforme a lo ordenado por el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como a las Cortes y al Consejo de Gobierno de Castilla y León, para que, en el plazo común de veinte días, pudiesen personarse en el proceso y formular alegaciones; tener por invocado por el Presidente del gobierno el art. 161.2 C.E. lo que produce la suspensión de vigencia de los preceptos impugnados desde la fecha de interposición del recurso y ordenar la publicación en el "Boletín Oficial del Estado" de la incoacción del recurso y la suspensión acordada.
3. Mediante escritos de 1 y 2 de abril de 1993, el Congreso de los Diputados y el Senado, comunicaron, respectivamente, su decisión de no personase en el presente proceso constitucional.
4. El representante de la Junta de la Comunidad Autónoma de Castilla y León presentó su escrito de alegaciones el día 19 de abril de 1993.
A) Comienza su exposición subrayando una serie de aspectos generales relacionados con los títulos competenciales que sirven de apoyo a la Ley impugnada. El fundamento competencial de la Ley 6/1992 lo constituye el art. 26.1.10 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León en el que se reconoce la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de pesca fluvial, así como para dictar normas adicionales de protección de los ecosistemas en que esa actividad se desarrolla. El propio Abogado del Estado, después de un largo exordio acerca de las competencias del Estado sobre los aprovechamientos hidráulicos derivados de aguas que discurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, no deja de reconocer la existencia de un título competencial de la Comunidad Autónoma.
Se cita reiteradamente de contrario la STC 227/1988, cuya doctrina, sin embargo, no es de aplicación al presente caso, ya que la Ley impugnada no discute las competencias estatales en materia de aprovechamientos hidráulicos, sino que, simplemente, se limita a instrumentar las competencias propias de la Comunidad Autónoma sobre la pesca y la acuicultura, así como las normas adicionales de protección del ecosistema en que se desarrollan esas actividades.
La afirmaciones vertidas por el Abogado del Estado en su escrito de interposición, con apoyo en la STC 227/1988 y relativas al agua como recurso natural escaso y susceptible de usos sucesivos, así como la exigencia de una previa planificación hidrológica y el reconocimiento del recurso como bien perteneciente al demanio público estatal a fin de garantizar, en todo caso, su tratamiento unitario, son aceptadas plenamente por esta parte. Ahora bien, ha de reconocerse que los artículos de la Ley tachados de inconstitucionalidad en ningún momento se entrometen en las competencias estatales. Tampoco cabe oponer reparo a las afirmaciones sobre el carácter indispensable del recurso, su aprovechamiento racional y la necesidad de que exista una unidad de gestión y de tratamiento homogéneo del recurso, en consonancia con lo dispuesto en el art. 13.1 de la vigente Ley de Aguas. En efecto, el uso del agua a que dicho precepto se refiere no es equiparable a las medidas de protección de la fauna piscícola. El mismo art. 13 de la Ley habla de la compatibilidad de la gestión pública del agua en relación con el territorio, la conservación y la restauración de la naturaleza, materias entre las que tiene competencia exclusiva la Comunidad Autónoma.
Incide el Abogado del Estado en el principio de preferencia o jerarquía de usos plasmado en el art. 58 de la Ley de Aguas. Del examen del mismo se deduce que dicho orden de preferencias se refiere «en las concesiones a efectos de su otorgamiento». Las preferencias del párrafo 3º de dicho artículo se establecen a falta de las que puedan delimitarse en el plan hidrológico de cuenca, pero siempre la cuestión se plantea en relación con las concesiones, materia por completo ajena a la Ley impugnada. No se entiende, pues, esta referencia a la supremacía de uso del agua que tiene aspectos específicos que no son vulnerados por los arts. de la Ley 6/1992, de 28 de diciembre.
Se refiere también el escrito de recurso al tema de la planificación hidrológica a que hace referencia el art. 38 de la Ley de Aguas. En este sentido, se señala que es en la elaboración del plan hidrológico donde las Comunidades Autónomas, a través de su participación, pueden hacer valer sus competencias sobre la materia. Sin embargo, el examen detenido del art. 38 indica que el Plan en nada afecta a las competencias de la Comunidad Autónoma en las que se fundamenta la Ley impugnada. De hecho, si se aceptase literalmente la tesis del recurso, nos encontraríamos con una situación contraria al art. 45.2 C.E. que obliga a los poderes públicos a velar por la utilización racional de los recursos naturales. En efecto, las competencias autonómicas sobre pesca fluvial y lacustre, acuicultura y para dictar normas adicionales de protección del ecosistema, se verían reducidas a la nada en la espera del plan hidrológico, en el que tuviera oportunidad de intervenir.
Bien se dice en el escrito de interposición que el entrecruzamiento entre las competencias estatales sobre el recurso hidráulico y las competencias autonómicas sobre otras materias, como la pesca, constituyen materia de difícil solución. Para resolver la antinomia se afirma taxativamente que, dado el carácter omnicomprensivo de la materia referente al uso y aprovechamiento del recurso hidráulico, no se admite fragmentación o superposición de tratamientos jurídicos distintos, y por ello se infiere que la autoridad administrativa estatal no puede verse condicionada ni interferida por decisiones de otras, de lo que resulta que las autoridades autonómicas no pueden adoptar decisiones que condicionen o interfieran las decisiones estatales sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de su competencia. De este modo, se sostiene en el recurso que la competencia sobre pesca debe limitarse a regular la actividad extractiva como tal, por analogía con la doctrina constitucional sobre la pesca marítima contenida en las SSTC 56/1989, 147/1991 y 44/1992.
Ahora bien, en el fundamento jurídico 2º de esta última Sentencia sobre pesca marítima se señala que «al margen de este deslinde teórico queda, obviamente, la competencia autonómica exclusiva sobre pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura». Es del todo evidente que los argumentos del escrito de impugnación que se apoyan en la mencionada doctrina constitucional olvidan la competencia autonómica exclusiva sobre pesca en aguas interiores, cuestión sobre la que no entra el Tribunal Constitucional. Por tanto, el representante de la Junta se opone a los criterios generales establecidos en el escrito del recurso en cuanto que se afirma que el Título Primero de la Ley impugnada rebasa los criterios establecidos en las Sentencias del Tribunal Constitucional anteriormente citadas. Muy al contrario de lo que se afirma por el Abogado del Estado, las competencias autonómicas contenidas en el art. 26.1.10 del Estatuto de Autonomía son apoyo suficiente de la regulación contenida en la Ley impugnada. Ni se altera la jerarquía de usos prevista en la Ley de Aguas, ni se interfiere en el interés público estatal.
B) A partir de esta consideraciones de carácter general, se analizan, acto seguido, las concretas impugnaciones contenidas en el recurso de inconstitucionalidad.
- El art. 7 de la Ley establece la obligación del Organismo de cuenca o de los concesionarios y titulares de poner en conocimiento de la Junta las fechas de vaciado o agotamiento de canales o embalses. Se afirma de contrario que la distorsión competencial derivada de este artículo es especialmente evidente. Sin embargo, la redacción del precepto no avala esa tesis. Antes bien, se impone simplemente una obligación de comunicar a la Junta las fechas en que se realizarán tales operaciones para que ésta pueda adoptar medidas de protección de la fauna existente, lo que es competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma. El precepto armoniza, de este modo, el aprovechamiento y uso de las aguas con la protección de la fauna sin invadir las competencias estatales. Además, el vaciado de canales o embalses puede deberse a circunstancias meteorológicas imprevistas por lo que tampoco es posible su previsión en el pertinente plan hidrológico. El mencionado artículo, no vulnera, pues, el orden constitucional de competencias.
- Los arts. 5 y 6 de la Ley regulan el régimen de los caudales mínimos ecológicos. No es demasiado explícito el escrito del recurso en las motivaciones de impugnación de los citados artículos, limitándose a afirmar que condicionan el ejercicio de la competencia estatal sobre el recurso hidráulico. Por el contrario, el establecimiento de un caudal ecológico es consecuencia de la competencia de la Comunidad Autónoma para dictar normas adicionales de protección del ecosistema en que se desarrolla la pesca.
- Los arts. 8 y 9 se refieren a la instalación o retirada de obstáculos, pasos o escalas que se opongan a la circulación de las especies faunísticas acuáticas. Ciertamente, una cosa son las funciones de los Organismos de cuenca a que se refiere el art. 21 de la Ley de Aguas, y otra muy diferente lo que se regula en los preceptos impugnados. En primer lugar, se afirma la necesidad de que existan informes y autorizaciones cuando sean necesarias y todos los procesos contemplados en estos dos artículos parten precisamente de la pesca, circulación de peces, acceso de los mismos a los tramos, escalas y pasos, y todo ello referido no a la concesión de aguas sino a la protección de la pesca y del ecosistema. Las competencias estatales quedan respetadas, porque los citados preceptos se limitan exclusivamente a la pesca. El régimen de concesiones no se ve alterado en lo esencial, aunque es lógico y nada afecta a su substancia, que la protección de las especies y la regulación de la pesca obliguen a la adopción de ciertas medidas. No se trata de obras en función del dominio público hidráulico, sino simplemente en la función específica antes dicha.
- El art. 10 regula el caudal mínimo y una serie de obligaciones para los concesionarios de aquellos aprovechamientos cuyas presas o diques dispongan de escalas piscícolas. Nuevamente, se vuelve a desnaturalizar en el recurso el verdadero sentido de la norma autonómica. Ni se vulnera el art. 22 de la Ley de Aguas, ni la imposición establecida afecta a los títulos concesionales o a la jerarquía de aprovechamientos y usos del agua, sino que se establece una obligación que recae exclusivamente sobre aquellos concesionarios cuyas presas o diques dispongan de escalas piscícolas.
- El art. 11, al exigir la colocación de rejillas en las acequias y cauces de derivación, dispone una medida directamente vinculada a la protección de la pesca, y cuyo objetivo es impedir el paso de las poblaciones acuáticas a molinos y acequias destinadas a riego u otros usos.
- Por su parte, el art. 12 de la Ley regula las competencias de la Comunidad Autónoma para adoptar medidas de protección medioambiental de la pesca, impidiendo vertidos perjudiciales para la misma y habilitando a la Administración autonómica para desarrollar la correspondiente función inspectora sobre la materia. En modo alguno, se interfiere con esta regulación en las competencias de los Organismos de cuenca en materia de vertidos, pues la competencia autonómica se coordina perfectamente con ésta, hasta el punto de que el informe de la Junta se ciñe a las materias establecidas en el art. 26.1.10 del Estatuto de Autonomía. Tampoco condiciona aquella competencia estatal el establecimiento de un ilícito administrativo especial, puesto que con el mismo no se pretende salvaguardar el dominio público hidráulico, sino, las especies piscícolas objeto de la pesca.
- Tampoco pueden prosperar las tachas de inconstitucionalidad que se formulan a los arts. 13 (relativo a la conservación de los cauces y márgenes de los ríos, extracciones de áridos y desviaciones de cauces), 14 (en el que se declara de interés público la restauración de la vegetación de los márgenes de los ríos y lagos), 18 (concerniente al establecimiento de límites a la navegación fluvial y lacustre) y, finalmente, al art. 36.7, en el que se prohíbe reducir arbitrariamente el caudal de las aguas. Todos estos preceptos contienen regulaciones directamente vinculadas a la protección del recurso pesquero y, en modo alguno, afectan al demanio público hidráulico.
5. Mediante providencia de 17 de junio de 1993, la Sección Primera acordó, a los efectos de lo dispuesto en el art. 161.2 C.E., oír a las partes personadas para que, en el plazo común de cinco días, se pronunciasen sobre el mantenimiento o el levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados. Por Auto de 13 de julio de 1993, el Pleno del Tribunal acordó levantar la suspensión de la vigencia de dicho preceptos legales.
6. Por providencia de 19 de mayo de 1998, se señaló para deliberación y votación del presente recurso de inconstitucionalidad el día 21 del mismo mes y año.
1. En el presente recurso de inconstitucionalidad subyace un problema competencial entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Castilla y León. El primero considera que determinados preceptos de la Ley 6/1992, de 18 de diciembre, de protección de los ecosistemas acuáticos y de regulación de la pesca de Castilla y León, invade la competencia exclusiva del Estado sobre legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos, cuando las aguas discurren por el territorio de más de una Comunidad Autónoma (art. 149.1.22ª C.E.), así como la competencia que también le corresponde para dictar la legislación básica en materia de medio ambiente. Si a ello se añade el hecho de que la Comunidad Autónoma de Castilla y León carecía, al tiempo de dictarse la Ley cuestionada, de competencia para establecer normas adicionales de protección medioambiental y que su competencia exclusiva sobre la pesca ha de entenderse circunscrita a la estricta regulación de esa actividad, y no del medio natural en que la misma se produce, se constata con mayor claridad la invasión competencial que se denuncia.
Frente a este alegato impugnatorio, sostiene el Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León que la denominada "Ley de pesca fluvial", o sea la recurrida en este proceso, es desarrollo de la competencia exclusiva que, tanto la Constitución (art. 148.1.11ª) como su Estatuto de Autonomía (art. 26.1.10), le confieren en materia de pesca fluvial. Este último precepto autonómico reza así: "La Comunidad de Castilla y León tiene competencia exclusiva en las siguientes materias, sin perjuicio de lo establecido en el art. 149 de la Constitución: ... 10. Pesca fluvial y lacustre, acuicultura y caza. Normas adicionales de protección del ecosistema en que se desarrollen dichas actividades". Es un ámbito material que no se reduce exclusivamente a la mera actividad en que la pesca consiste, sino que necesariamente ha de incorporar el cuidado y la conservación de las especies objeto de la misma, sin cuya existencia, lógicamente, aquélla sería imposible. De hecho, los preceptos legales impugnados son expresión de ese entendimiento del citado título competencial, sin que de los mismos se derive interferencia alguna en relación con las competencias que corresponden a los Organismos de cuenca, en la gestión y administración del agua.
2. Esta apretada síntesis del debate competencial suscitado entre las partes pone suficientemente de manifiesto la estrecha conexión que, desde una perspectiva constitucional, existe entre el presente recurso y el resuelto por la STC 15/1998, cuya doctrina le es de aplicación.
En el fundamento jurídico 3º de aquella reciente Sentencia, se declaró, en consonancia con reiterada jurisprudencia anterior, que "la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio, siempre que ambas tengan distinto objeto jurídico, y que el ejercicio de las competencias autonómicas no interfieran o perturben el ejercicio de las estatales, por lo que, frecuentemente, resultará imprescindible el establecimiento de mecanismos de colaboración que permitan la necesaria coordinación y cooperación entre las Administraciones Públicas implicadas".
Igualmente, en el fundamento jurídico 4º, de la STC 15/1998, se hizo una doble puntualización inicial, cuya traslación al presente recurso resulta también pertinente. Dijimos, primero, que en el recurso resuelto allí, tampoco se cuestionaba "la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha sobre la pesca fluvial, entendida como aquella actividad consistente en la captura de las distintas especies piscícolas. Antes bien, se trata de determinar si dicha competencia se agota en el contenido anteriormente descrito -tal como sostiene el Abogado del Estado- o si, por el contrario, alcanza también a aquellas otras medidas encaminadas a la protección y conservación de las especies que, en muchos casos, incidirán inevitablemente sobre las previsiones jurídicas de carácter general previstas para el medio en el que habitan". A estos efectos, se precisó que "la delimitación del título competencial «pesca fluvial» no puede ignorar, en absoluto, la inescindible conexión que existe entre el recurso natural objeto de esa actividad y el medio en el que habita", añadiéndose, con apoyo en la STC 56/1989 (fundamento jurídico 5º) que es presupuesto inherente a esa actividad "el régimen de protección, conservación y mejora de los recursos pesqueros".
Por otra parte y, en segundo lugar, también ahora se ha de advertir que tras la reforma operada por la Ley Orgánica 11/1994, de 24 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía, la Comunidad Autónoma de Castilla y León (al igual que la de Castilla-La Mancha, considerada en la STC 15/1998) ha asumido competencias para dictar "normas adicionales de protección del ecosistema en que se desarrollan", entre otras la pesca fluvial y lacustre (art. 26.10). Variación en el bloque de la constitucionalidad que ha de tenerse presente, ya que el canon de constitucionalidad aplicable para medir la validez de la Ley es el efectivamente existente al tiempo de procederse a la resolución del proceso constitucional que se hubiese entablado (SSTC 146/1993, 102/1995 y 15/1998).
3. Vista la anterior doctrina, procede analizar cada una de las concretas impugnaciones formuladas.
Alega el Abogado del Estado que los arts. 5 y 6 de la Ley 6/1992, relativos al régimen de los denominados caudales ecológicos, son contrarios a la competencia del Estado en materia de aprovechamientos hidráulicos en cuencas supracomunitarias (art. 149.1.22º C.E.), por cuanto afectan directamente a la regulación y uso del agua, interfiriendo directamente en las facultades reconocidas a los Organismos de cuenca (arts. 20 y 21 de la Ley de Aguas) y en el régimen de caudales previsto para cada particular título concesional.
Es indudable que dentro de la competencia estatal para la concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos (art. 149.1.22º C.E.) se encuentra la facultad de determinar tanto los caudales generales de la cuenca como aquéllos que se fijen en los correspondientes títulos concesionales, atendiendo a los distintos usos privativos del agua. El principio de unidad de gestión de la cuenca y el tratamiento homogéneo del recurso (art. 13 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas), cuya conformidad a la Constitución fue explícitamente declarado por la STC 227/88 (fundamento jurídico 15), exige que la especificación de los caudales mínimos y máximos circulantes corresponda, en las cuencas hidrográficas que excedan el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, a los Organismos de cuenca, entre cuyas funciones se encuentra la de administrar y controlar el dominio público hidráulico [art. 21.1 c) de la Ley de Aguas]. Se infiere de todo ello, que el régimen de caudales ecológicos ha de ser elaborado y aprobado para la cuenca hidrográfica en su conjunto, lo que impide una regulación independiente del mismo por cada una de las Comunidades Autónomas implicadas, cuyas competencias en materia de pesca fluvial y de protección de su ecosistema no pueden tener un alcance extraterritorial, ni interferir en la competencia del Estado sobre aprovechamientos hidráulicos, con la que necesariamente concurren.
Esta exigencia no supone, en modo alguno, privar a las Comunidades Autónomas de sus competencias en orden a la protección de la pesca fluvial y su entorno medioambiental. Antes bien, el Organismo de cuenca determinará el régimen de los caudales ecológicos mediante la «mutua colaboración» (art. 23 de la Ley de Aguas) con las Comunidades Autónomas cuyo territorio forme parte total o parcialmente de una cuenca hidrográfica. Por idéntica razón, podrá el legislador autonómico establecer fórmulas que permitan esa colaboración y, por lo tanto, el establecimiento conjunto y sin interferencias del régimen de caudales ecológicos de la cuenca, pues lo único que resulta contrario al reparto constitucional de competencias es, en este punto, la determinación unilateral del citado régimen de caudales, con desconocimiento de las facultades atribuidas al Organismo de cuenca y de las competencias que corresponden a las otras Comunidades Autónomas sobre cuyos territorios también se sitúa la cuenca hidrográfica.
Pues bien, tras definir descriptivamente lo que haya de entenderse por caudal ecológico (apartado primero), en los apartados segundo y tercero del art. 5 de la Ley 6/1992, que estamos enjuiciando, se declara que corresponde a la Junta de Castilla y León la determinación de dicho caudal. Esta previsión legal resulta, en virtud de las razones anteriormente expuestas, contraria al orden constitucional de competencias, por lo que procede declarar la inconstitucionalidad de los mencionados apartados 2 y 3 del art. 5 de la Ley.
A idéntica conclusión de inconstitucionalidad tenemos que llegar en relación con el también impugnado art. 6 de la misma Ley 6/1992, en el que se disponen una serie de medidas relativas al régimen de los embalses, la calidad de sus aguas y los caudales ecológicos que deben respetarse con ocasión de la apertura y el cierre de compuertas. Las actuaciones administrativas previstas en dicha disposición corresponden, o bien a la Comisión de Desembalse de la cuenca (art. 31 de la Ley 29/1985, de Aguas; arts. 45 y ss. del Real Decreto 927/1988, de 29 de julio) o bien directamente al Organismo de cuenca, por lo que la regulación prevista en el art. 6 de la Ley autonómica perturba e interfiere gravemente en la competencia del Estado sobre administración y aprovechamientos hidráulicos en cuencas supracomunitarias.
4. En línea con lo anterior, alega el Abogado del Estado recurrente que el art. 7 de la Ley 6/1992, de Castilla y León, es contrario al orden constitucional de competencias. Se afirma, en este sentido, que la exigencia al Organismo de cuenca o a los titulares de las concesiones de una comunicación obligatoria a la Consejería de Agricultura de la Comunidad Autónoma, para disminuir o agotar el agua embalsada, supone una intervención directa en la regulación del régimen ordinario de los caudales, reconociéndose, incluso, a la Comunidad Autónoma (apartado 2º) el derecho de poder retrasar las decisiones adoptadas al efecto por el Organismo de cuenca.
Sin embargo, la lectura del precepto impugnado evidencia que se trata de una norma directamente orientada al rescate de la pesca en supuestos de agotamiento o disminución de caudales, por lo que merece ser considerada como una norma adicional de protección del recurso piscícola.
Veamos. La regulación contenida en el art. 7 de la Ley dispone un mecanismo de colaboración entre Administraciones que puede perfectamente ser interpretado sin perjuicio de las competencias del Organismo de cuenca en punto a la regulación y fijación ordinaria del régimen de caudales. De hecho, y según se deduce de su apartado primero, el legislador autonómico parte del hecho cierto de que la competencia para acordar el vaciado o agotamiento de los embalses pertenece al Organismo de cuenca, limitándose a establecer una obligación de mera comunicación previa a la Administración autonómica "para que ésta pueda adoptar las medidas de protección a la fauna existente".
De otro lado, entendemos que en el apartado segundo del art. 7 de la Ley no se reconoce a la Junta de Castilla y León capacidad alguna para retrasar, por decisión propia, la ejecución del acuerdo que adopte el Organismo de cuenca sobre el agotamiento o la disminución de los caudales. Antes bien, cuando, a criterio de la Junta, concurran circunstancias que aconsejen que se pospongan las fechas inicialmente previstas para la reducción de los caudales, ésta únicamente tiene competencia para comunicarlo "razonadamente y de manera fehaciente al titular de la concesión y al correspondiente Organismo de cuenca".
Finalmente, el apartado tercero de este mismo art. 7 de la Ley establece una recomendación ("se procurará") dirigida a los poderes públicos implicados por razón de la disminución de los caudales y también orientada a la protección de la fauna fluvial y su ecosistema. El art. 7 de la Ley dispone mecanismos de colaboración entre las Administraciones Públicas afectadas, con apoyo en la competencia sobre medio ambiente de la Comunidad Autónoma de Castilla y León (art. 26.10 de su Estatuto de Autonomía) y que no interfieren en el ejercicio de la competencia que al Estado reconoce el art. 149.1. 22 C.E.
Distinto juicio de constitucionalidad merece, ciertamente, el asimismo impugnado art. 36.7 de la Ley en el que se prohíbe reducir de modo arbitrario el caudal de las aguas, alterar los cauces y destruir la vegetación acuática. En la STC 15/1998, fundamento jurídico 8º, se declaró la inconstitucionalidad de una norma de igual contenido, porque "ha sido dispuesto por el legislador autonómico como un mandato de carácter general, y no como una medida complementaria establecida para la protección de la pesca fluvial que se adopta sin perjuicio de las competencias que corresponden al Organismo de cuenca sobre la regulación de los caudales y el cuidado de las márgenes de los cauces y la policía de riberas". Aplicando las mismas razones, debemos declarar, y declaramos, la inconstitucionalidad del mencionado art. 36.7 de la Ley.
5. Interesa el Abogado del Estado recurrente la decisión de inconstitucionalidad sobre los arts. 8, 9 y 10 de la Ley 6/1992, de Castilla y León. Dichos preceptos se refieren sustancialmente a la instalación de pasos y escalas, así como a la retirada de aquellos obstáculos que puedan perjudicar o dificultar la libre circulación de los peces. A juicio del Abogado del Estado, las facultades otorgadas por las citadas normas a la Administración autonómica afectan de modo directo al dominio público hidráulico y alteran profundamente el régimen concesional establecido, imponiendo gravámenes adicionales a los titulares de las concesiones.
Esta cuestión ya ha sido resuelta por la STC 15/1998 con un fundamento jurídico 7º cuya doctrina es de entera aplicación al presente asunto. Allí se afirmó -con apoyo en la STC 243/1993 (fundamento jurídico 4º)- que «es razonable pensar que los previsibles costes, perjuicios o limitaciones que al titular de un aprovechamiento de agua y a sus intereses privados se deriven del interés general en el mantenimiento de las especies, deban ser conocidos y convenientemente evaluados en el momento del previo otorgamiento de la concesión", por lo que, a los efectos de la correcta delimitación de los títulos competenciales en conflicto, era necesario diferenciar entre las obligaciones impuestas a los concesionarios por la Ley autonómica y referidas a las "instalaciones ya existentes y previamente sujetas al pertinente título concesional", de aquellas otras que se establezcan unilateralmente y al margen de la competencia del Estado sobre el dominio público hidráulico.
En este sentido, es evidente que las previsiones y obligaciones contenidas en el art. 8 de la Ley 6/1992, que ahora enjuiciamos, se fijan con carácter previo al momento de otorgarse el pertinente título concesional en el que, como se determina en el apartado 4º del citado artículo, "se consignará la obligación por parte del concesionario de construir pasos o escalas o de adoptar los medios sustitutivos que eviten los perjuicios que pudieren resultar". Se trata, pues, de una disposición dictada con apoyo en la competencia de la Comunidad Autónoma sobre pesca fluvial y que, en tanto que establece obligaciones que han de integrar el régimen de las nuevas concesiones que otorgue la Administración hidráulica, no supone una injerencia o un menoscabo de las competencias del Estado sobre la materia. Desde esta perspectiva, ningún reparo de constitucionalidad merece el mencionado art. 8 de la Ley.
A otro resultado ha de llegarse, por el contrario, en relación con lo dispuesto en el art. 9 de la Ley. En este artículo se imponen una serie de obligaciones a los concesionarios de aprovechamientos de aguas ya existentes y sometidos al pertinente título concesional, lo que, como se declaró en la STC 15/1998 "supone una intervención directa en el dominio público hidráulico con entero desconocimiento de la competencia estatal sobre el mismo, cerrando el paso a toda fórmula alternativa que permita cohonestar las facultades de intervención que respectivamente corresponden a cada Administración (la hidráulica y la fluvial) sobre la materia" (fundamento jurídico 7º). Interferencia en las competencias ajenas que también ahora ha de conducir a la declaración de inconstitucionalidad del examinado artículo 9.
De igual modo, también ha de considerarse contrario al orden constitucional de competencias la previsión contenida en el apartado primero del art. 10 de la Ley impugnada. Dicho precepto obliga "a los concesionarios de aprovechamientos hidráulicos cuyas presas o diques dispongan de escalas piscícolas" a dejar circular un caudal mínimo de agua. Sin embargo, y en sintonía con lo declarado en la STC 15/1998 (fundamento jurídico 6º), la determinación del régimen de caudales es una facultad que materialmente ha de ser considerada como de "ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos" y, por tanto, en supuestos de cuencas supracomunitarias, perteneciente a la competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.22ª C.E.) por lo que, con arreglo a lo dispuesto en la Ley de Aguas, únicamente a través del Organismo de cuenca pueden establecerse los caudales mínimos que los concesionarios de los aprovechamientos hidráulicos habrán de respetar en las presas o diques que dispongan de pasos o escalas. Procede, pues declarar la inconstitucionalidad del citado art. 10.1 de la Ley objeto de este recurso.
Otra conclusión ha de alcanzarse respecto de la obligación prevista en el art. 11 de la Ley, y consistente en exigir de los concesionarios de aprovechamientos hidráulicos la colocación y mantenimiento, en las tomas de agua y en los cauces de derivación, de rejillas y accesorios que impidan el paso de las poblaciones acuáticas. Como se afirmó en la STC 15/1998 (fundamento jurídico 11), en relación con otro precepto legal de similar contenido, "la mencionada disposición no supone, en principio, alteración alguna del régimen jurídico derivado de los pertinentes títulos concesionales cuyas condiciones corresponde determinar al Organismo de cuenca. Antes bien, se trata de una obligación adicional que el propio Organismo de cuenca ha de tener presente a la hora de otorgar la oportuna concesión, facilitando, de este modo, la interacción armónica de las competencias hidráulicas y pesqueras, en línea con lo declarado por este Tribunal en la STC 243/1993".
6. El art. 12.1 de la Ley 6/1992, de Castilla y León, dispone que "toda actividad susceptible de provocar la contaminación o degradación del Dominio Público Hidráulico y, en particular, el vertido de aguas y de productos residuales o de cualquier tipo capaces de contaminar las aguas continentales, exige autorización administrativa y para su obtención será necesario y vinculante un informe de la Junta sobre las materias de su competencia".
La STC 15/1998 (fundamento jurídico 9º), en consonancia con la doctrina previamente establecida en las SSTC 227/1988 [fundamento jurídico 23º F)] y 149/1991 [fundamento jurídico 4º F)], declaró que la materia "vertidos" constituye un título específico incardinado en las competencias de medio ambiente, y que la regulación de los mismos contenida en el Capítulo Segundo del Título V de la Ley 29/1985, de Aguas, tiene el carácter de normas básicas de protección del medio ambiente (art. 149.1.23º C.E.), entre las que se encuentra la que dispone el sometimiento de los vertidos a un sistema general de autorización administrativa por el respectivo Organismo de cuenca.
Es cierto que, a diferencia de la norma enjuiciada en la STC 15/1998 (fundamento jurídico 9º), el art. 12 de esta Ley 6/1992 no establece una prohibición general de vertidos que vacíe de contenido la capacidad decisoria del Organismo de cuenca sobre la materia, a quien corresponde, según lo dispuesto en el art. 92 de la Ley de Aguas y sus normas de desarrollo (particularmente el Real Decreto 484/1995, de 7 de abril), otorgar, denegar y, en su caso, suspender las pertinentes autorizaciones. Sin embargo, precisa que la autorización del Organismo de cuenca para realizar vertidos sobre el dominio público hidráulico sólo podrá otorgarse cuando medie «informe de la Junta sobre materias de su competencia"; informe que, además, tiene carácter vinculante. Ello significa que la capacidad decisoria del Organismo de cuenca sobre la materia "vertidos", reconocida por unas normas que, como queda dicho, revisten la condición de básicas, queda, en la práctica, condicionada y sometida al informe que emita la Comunidad Autónoma. El carácter vinculante de dicho informe supone, sin duda, una interferencia directa en el régimen de autorizaciones previsto en la Ley de Aguas y, por lo tanto, una invasión de la competencia del Estado sobre la legislación básica en materia de medio ambiente que, en este caso, está al servicio de una unidad mínima en la gestión medioambiental de las cuencas supracomunitarias. Se trata, en suma, de un precepto inconstitucional.
Distinta consideración, desde una perspectiva constitucional, merece el apartado segundo de este mismo art. 12, que impone a las empresas y a los municipios la obligación de acomodar sus vertidos a lo dispuesto en el Anexo I de la Ley 6/1992, en el que se dispone una serie de criterios de valoración de la calidad exigible a las aguas continentales a fin de ser aptas para la vida de los peces. Es ésta una norma complementaria de la legislación estatal sobre la materia, cuyo objeto no es otro que el de establecer una medida adicional de protección de la fauna piscícola y que, consecuentemente, encuentra inequívoca cobertura en la competencia que corresponde a la Comunidad Autónoma de Castilla y León para dictar "normas adicionales de protección" del ecosistema en que la pesca se desarrolla (art. 26.1, 10 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León).
7. En el art. 13 de la Ley que estamos enjuiciando se contiene una regulación orientada a la protección de los cauces y márgenes de los cursos de aguas que integran la cuenca y que, en síntesis, consiste en la necesidad de recabar un informe previo, preceptivo y vinculante de la Comunidad Autónoma antes de que por la Administración hidráulica se proceda a autorizar ciertas actividades, tales como las consistentes en modificar la vegetación de las riberas, la extracción de áridos, dragados o rectificados de cauces.
Para el examen de este precepto legal conviene recordar lo declarado en la STC 227/1988, fundamento jurídico 25, y más recientemente reafirmado en la STC 15/1998, fundamento jurídico 10, en relación con las facultades de policía demanial previstas en la Ley de Aguas y que, a juicio del Abogado del Estado, quedarían gravemente condicionadas por lo dispuesto en el art. 13 de esta Ley autonómica. Ahora bien, los preceptos de la Ley de Aguas que regulan dichas facultades han de entenderse "sin merma de las competencias de las Comunidades Autónomas para desarrollar o completar aquellas normas generales y para ejecutarlas en el ámbito de sus competencias administrativas sobre el dominio público hidráulico". Desde esta perspectiva, la exigencia del informe preceptivo de la Comunidad Autónoma previsto en el art. 13 de la Ley autonómica 6/1992, merece la consideración de norma complementaria de protección de la pesca y del ecosistema en el que ésta se desarrolla, que se limita a establecer, mediante una fórmula de colaboración interadministrativa, una garantía adicional que, prima facie, no perturba "gravemente el ejercicio de las competencias estatales sobre las fajas laterales de los cauces, puesto que con las zonas de servidumbre y policía se pretende básicamente garantizar los accesos y el trazado de los cauces" (STC 15/1998, fundamento jurídico 10); distinta realidad material que se complementa de este modo con la anterior, integrándose en el otorgamiento de la pertinente autorización administrativa por parte del Organismo de cuenca.
No obstante, la norma autonómica que ahora examinamos excede del marco competencial, así como del ámbito de colaboración y cooperación interadministrativa anteriormente descrito, pues el informe de la Comunidad Autónoma se configura no sólo como preceptivo, sino, además, como vinculante para el Organismo de cuenca, lo que supone la imposición unilateral del criterio autonómico en un ámbito de decisión materialmente compartido por proyectarse sobre un mismo espacio físico, y sobre el que también ostenta competencias el Organismo de cuenca. Por esta razón, debemos declarar la inconstitucionalidad del art. 13 de la Ley 6/1992, en cuanto que establece el carácter vinculante de los informes que el Organismo de cuenca debe recabar de la Administración autonómica para autorizar alteraciones en los cauces y riberas.
8. El recurso también se dirige contra el art. 18 de la Ley de Castilla y León, a cuyo tenor "la Junta regulará las actividades deportivas y la navegación en las aguas continentales, cauces y márgenes, cuando puedan ocasionar daños a la vida acuática o interfieran otras actividades reguladas en esta Ley". Sostiene el Abogado del Estado que el transcrito artículo 18 de esta Ley es contrario al orden constitucional de competencias por cuanto sujeta a autorización de la Junta la navegación fluvial.
En la STC 15/1998, fundamento jurídico 12, se afirmó: "Con arreglo a la legislación de aguas, la navegación en ríos y embalses constituye un uso común especial sometido a autorización. A este fin, en el Reglamento del Dominio Público Hidráulico se ha dispuesto el pertinente procedimiento administrativo ante el Organismo de cuenca, que expresamente ha de atender «a la evaluación de efectos que pudieran producirse sobre (...) los recursos pesqueros» (art. 52 del citado Reglamento). Igualmente, corresponde al Organismo de cuenca la clasificación de lagunas, embalses y tramos de ríos de acuerdo con las posibilidades que presenten para la navegación (art. 70 de la Ley de Aguas y arts. 64 y 66 del R.D.P.H.)". Añadiéndose a continuación que "a la vista de esta regulación, es claro que es cometido del Organismo de cuenca determinar las zonas habilitadas para la práctica de la navegación fluvial" y que a él corresponde determinar las áreas autorizadas y las excluidas.
La proyección de esta doctrina al presente proceso constitucional conduce a declarar la inconstitucionalidad del mencionado art. 18 de la Ley 6/1992, en el que se atribuye a la Comunidad Autónoma una competencia general sobre la regulación de la navegación fluvial, con olvido y menosprecio de las competencias que corresponden al Estado ex art. 149.1.22 C.E.
9. En último lugar, y por conexión con los anteriores preceptos, impugna el Abogado del Estado aquellas otras normas de la Ley 6/1992, de Castilla y León, que establecen infracciones derivadas del incumplimiento del contenido de los primeros. Concretamente, se interesa la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 60.15 y 17; 61.3, 4, 5, 6, 7, 11, 12, 13 y 18; y, 62.4, 5,6 y 7.
Reiterando la doctrina establecida en el fundamento jurídico 13 de la STC 15/1998, debemos igualmente precisar que "sólo aquellas infracciones administrativas tipificadas en la Ley autonómica que interfieran en el ejercicio de las competencias estatales concurrentes, serán merecedoras de un reproche de inconstitucionalidad", por lo que únicamente procede declarar la inconstitucionalidad del art. 60.17, en el que se sancionan las alteraciones de caudales mediante determinados objetos sin la previa autorización de la Junta, así como la del art. 62.5, en el que se considera infracción muy grave no respetar el caudal mínimo necesario "con independencia de las concesiones administrativas existentes", dado que, según se expuso anteriormente, el régimen de caudales es competencia del Organismo de cuenca.
Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad promovido contra la Ley 6/1992, de 18 de diciembre, de protección de los ecosistemas acuáticos y de regulación de la pesca de Castilla y León, y en consecuencia:
1º. Declarar que los arts. 5.2 y 3; 6; 9; 10.1; 12.1; 13; 18; 36.7; 60.17 y 62.5 de la Ley 6/1992 son contrarios al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, nulos.
2º. Que el art. 7.2 no es contrario a la Constitución siempre que se interprete en la forma indicada en el fundamento jurídico 4º de esta Sentencia.
Dada en Madrid, a veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y ocho.
Número y fecha BOE [Núm, 146 ] 19/06/1998
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 749-1993
Fecha de resolución 21/05/1998
Promovido por el Presidente del Gobierno contra determinados preceptos de la Ley de la Comunidad Autónoma de Castilla y León 6/1992, de 18 de diciembre, de protección de ecosistemas acuáticos y de regulación de la pesca de Castilla y León.
Según declaramos en la STC 15/1998, «la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio, siempre que ambas tengan distinto objeto jurídico, y que el ejercicio de las competencias autonómicas no interfieran o perturben el ejercicio de las estatales, por lo que, frecuentemente, resultará imprescindible el establecimiento de mecanismos de colaboración que permitan la necesaria coordinación y cooperación entre las Administraciones Públicas implicadas (fundamento jurídico 3.º)». Igualmente, se precisó que «la delimitación del título competencial "pesca fluvial" no puede ignorar, en absoluto, la inescindible conexión que existe entre el recurso natural objeto de esa actividad y el medio en el que habita», añadiéndose, con apoyo en la STC 56/1989 (fundamento jurídico 5.º) que es presupuesto inherente a esa actividad «el régimen de protección, conservación y mejora de los recursos pesqueros» [F.J. 2.].
También ahora se ha de advertir que, tras la reforma operada por la Ley Orgánica 11/1994, de 24 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía, la Comunidad Autónoma de Castilla y León (al igual que la de Castilla-La Mancha, considerada en la STC 15/1998) ha asumido competencias para dictar «normas adicionales de protección del ecosistema en que se desarrollan», entre otras la pesca fluvial y lacustre (art. 26.10). Variación en el bloque de la constitucionalidad que ha de tenerse presente, ya que el canon de constitucionalidad aplicable para medir la validez de la Ley es el efectivamente existente al tiempo de procederse a la resolución del proceso constitucional que se hubiese entablado (SSTC 146/1993, 102/1995 y 15/1998) [F.J. 2].
Es indudable que dentro de la competencia estatal para la concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos (art. 149.1.22.º C.E.) se encuentra la facultad de determinar tanto los caudales generales de la cuenca como aquéllos que se fijen en los correspondientes títulos concesionales, atendiendo a los distintos usos privativos del agua. El principio de unidad de gestión de la cuenca y el tratamiento homogéneo del recurso (art. 13 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas), cuya conformidad a la Constitución fue explícitamente declarado por la STC 227/1988 (fundamento jurídico 15), exige que la especificación de los caudales mínimos y máximos circulantes corresponda, en las cuencas hidrográficas que excedan el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, a los Organismos de cuenca, entre cuyas funciones se encuentra la de administrar y controlar el dominio público hidráulico [art. 21.1 c) de la Ley de Aguas]. Se infiere de todo ello, que el régimen de caudales ecológicos ha de ser elaborado y aprobado para la cuenca hidrográfica en su conjunto, lo que impide una regulación independiente del mismo por cada una de las Comunidades Autónomas implicadas, cuyas competencias en materia de pesca fluvial y de protección de su ecosistema no pueden tener un alcance extraterritorial, ni interferir en la competencia del Estado sobre aprovechamientos hidráulicos, con la que necesariamente concurren [F.J. 3].
Esta exigencia no supone, en modo alguno, privar a las Comunidades Autónomas de sus competencias en orden a la protección de la pesca fluvial y su entorno medioambiental. Antes bien, el Organismo de cuenca determinará el régimen de los caudales ecológicos mediante la «mutua colaboración» (art. 23 de la Ley de Aguas) con las Comunidades Autónomas cuyo territorio forme parte total o parcialmente de una cuenca hidrográfica. Por idéntica razón, podrá el legislador autonómico establecer fórmulas que permitan esa colaboración y, por lo tanto, el establecimiento conjunto y sin interferencias del régimen de caudales ecológicos de la cuenca, pues lo único que resulta contrario al reparto constitucional de competencias es, en este punto, la determinación unilateral del citado régimen de caudales, con desconocimiento de las facultades atribuidas al Organismo de cuenca y de las competencias que corresponden a las otras Comunidades Autónomas sobre cuyos territorios también se sitúa la cuenca hidrográfica [F.J. 3].
En la STC 15/1998, fundamento jurídico 8.º, se declaró la inconstitucionalidad de una norma de igual contenido a la prevista por el art. 36.7 de la Ley, porque «ha sido dispuesto por el legislador autonómico como un mandato de carácter general, y no como una medida complementaria establecida para la protección de la pesca fluvial que se adopta sin perjuicio de las competencias que corresponden al Organismo de cuenca sobre la regulación de los caudales y el cuidado de las márgenes de los cauces y la policía de riberas». Aplicando las mismas razones, debemos declarar y declaramos la inconstitucionalidad del mencionado artículo [F.J. 4].
Es evidente que las previsiones y obligaciones contenidas en el art. 8 de la Ley 6/1992, que ahora enjuiciamos, se fijan con carácter previo al momento de otorgarse el pertinente título concesional en el que, como se determina en el apartado 4.º del citado artículo, «se consignará la obligación por parte del concesionario de construir pasos o escalas o de adoptar los medios sustitutivos que eviten los perjuicios que pudieren resultar». Se trata, pues, de una disposición dictada con apoyo en la competencia de la Comunidad Autónoma sobre pesca fluvial y que, en tanto que establece obligaciones que han de integrar el régimen de las nuevas concesiones que otorgue la Administración hidráulica, no supone una injerencia o un menoscabo de las competencias del Estado sobre la materia. Desde esta perspectiva, ningún reparo de constitucionalidad merece el art. 8 de la Ley [F.J. 5].
Por el contrario, ha de considerarse contrario al orden constitucional de competencias la previsión contenida en el apartado primero del art. 10 de la Ley impugnada. Dicho precepto obliga «a los concesionarios de aprovechamientos hidráulicos cuyas presas o diques dispongan de escalas piscícolas» a dejar circular un caudal mínimo de agua. Sin embargo, y en sintonía con lo declarado en la STC 15/1998 (fundamento jurídico 6.º), la determinación del régimen de caudales es una facultad que materialmente ha de ser considerada como de «ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos» y, por tanto, en supuestos de cuencas supracomunitarias, perteneciente a la competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.22.ª C.E.) por lo que, con arreglo a lo dispuesto en la Ley de Aguas, únicamente a través del Organismo de cuenca pueden establecerse los caudales mínimos que los concesionarios de los aprovechamientos hidráulicos habrán de respetar en las presas o diques que dispongan de pasos o escalas. Procede, pues declarar la inconstitucionalidad del art. 10.1 de la Ley objeto de este recurso [F.J. 5].
La STC 15/1998 (fundamento jurídico 9.º), en consonancia con la doctrina previamente establecida en las SSTC 227/1988 [fundamento jurídico 23 F)] y 149/1991 [fundamento jurídico 4.º F)], declaró que la materia «vertidos» constituye un título específico incardinado en las competencias de medio ambiente, y que la regulación de los mismos contenida en el capítulo segundo del título V de la Ley 29/1985, de Aguas, tiene el carácter de normas básicas de protección del medio ambiente (art. 149.1.23.º C.E.), entre las que se encuentra la que dispone el sometimiento de los vertidos a un sistema general de autorización administrativa por el respectivo Organismo de cuenca [F.J. 6].
La capacidad decisoria del Organismo de cuenca sobre la materia «vertidos», reconocida por unas normas que, como queda dicho, revisten la condición de básicas, queda, en la práctica, condicionada y sometida al informe que emita la Comunidad Autónoma. El carácter vinculante de dicho informe supone, sin duda, una interferencia directa en el régimen de autorizaciones previsto en la Ley de Aguas y, por lo tanto, una invasión de la competencia del Estado sobre la legislación básica en materia de medio ambiente que, en este caso, está al servicio de una unidad mínima en la gestión medioambiental de las cuencas supracomunitarias. Se trata, en suma, de un precepto inconstitucional [F.J. 6].
La exigencia del informe preceptivo de la Comunidad Autónoma previsto en el art. 13 de la Ley autonómica 6/1992, merece la consideración de norma complementaria de protección de la pesca y del ecosistema en el que ésta se desarrolla, que se limita a establecer, mediante una fórmula de colaboración interadministrativa, una garantía adicional que, «prima facie», no perturba «gravemente el ejercicio de las competencias estatales sobre las fajas laterales de los cauces, puesto que con las zonas de servidumbre y policía se pretende básicamente garantizar los accesos y el trazado de los cauces» (STC 15/1998, fundamento jurídico 10); distinta realidad material que se complementa de este modo con la anterior, integrándose en el otorgamiento de la pertinente autorización administrativa por parte del Organismo de cuenca. No obstante, la norma autonómica que ahora examinamos excede del marco competencial, así como del ámbito de colaboración y cooperación interadministrativa anteriormente descrito, pues el informe de la Comunidad Autónoma se configura no sólo como preceptivo, sino, además, como vinculante para el Organismo de cuenca, lo que supone la imposición unilateral del criterio autonómico en un ámbito de decisión materialmente compartido por proyectarse sobre un mismo espacio físico, y sobre el que también ostenta competencias el Organismo de cuenca. Por esta razón, debemos declarar la inconstitucionalidad del art. 13 de la Ley 6/1992, en cuanto que establece el carácter vinculante de los informes que el Organismo de cuenca debe recabar de la Administración autonómica para autorizar alteraciones en los cauces y riberas [F.J. 7].
Reiterando la doctrina establecida en el fundamento jurídico 13 de la STC 15/1998, debemos igualmente precisar que «sólo aquellas infracciones administrativas tipificadas en la Ley autonómica que interfieran en el ejercicio de las competencias estatales concurrentes, serán merecedoras de un reproche de inconstitucionalidad», por lo que únicamente procede declarar la inconstitucionalidad del art. 60.17, en el que se sancionan las alteraciones de caudales mediante determinados objetos sin la previa autorización de la Junta, así como la del art. 62.5, en el que se considera infracción muy grave no respetar el caudal mínimo necesario «con independencia de las concesiones administrativas existentes», dado que, según se expuso anteriormente, el régimen de caudales es competencia del Organismo de cuenca [F.J. 9].
Artículos 5 apartados 2 y 3, 6, 9, 10.1, 12.1, 13, 18, 36.7, 60.17, 62.5 (anula)
Artículo 7.2 (interpreta)
Artículos 8, 11, 12.2, 60, 61, 62
Artículo 148.1.11, f. 1
Artículo 149.1.22, ff. 1, 3, 4, 8
Artículo 149.1.23, f. 6
Artículo 26.1.10, ff. 1, 6
Artículo 26.10, ff. 2, 4
Título V, capítulo II, f. 6
Artículo 21.1 c), f. 3
Artículo 92, f. 6
Artículo 52, f. 8
Artículo 66, f. 8
Artículo 8.4, f. 5
Artículo 36.7, f. 4
Artículo 60.15, f. 9
Artículo 60.17, f. 9
Artículo 61.3, f. 9
Artículo 61.4, f. 9
Artículo 61.5, f. 9
Artículo 61.7, f. 9
Artículo 61.11, f. 9
Artículo 61.12, f. 9
Artículo 61.13, f. 9
Artículo 61.18, f. 9
Artículo 62.6, f. 9
Artículo 62.7, f. 9
Anexo I, f. 6
Real Decreto 484/1995, de 7 de abril. Medidas de regularización y control de vertidos
Bloque de constitucionalidadBloque de constitucionalidad, f. 2
Competencias en materia de pesca fluvialCompetencias en materia de pesca fluvial, f. 2
Caudal ecológicoCaudal ecológico, f. 3
Caudal mínimoCaudal mínimo, f. 5
DeportesDeportes, f. 8
EmbalsesEmbalses, ff. 3, 4
Escalas piscícolasEscalas piscícolas, f. 5
Pesca fluvialPesca fluvial, ff. 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9
Protección del medio ambienteProtección del medio ambiente, f. 6
ResiduosResiduos, f. 6
Residuos industrialesResiduos industriales, f. 6
Sanciones administrativasSanciones administrativas, f. 9
Transporte fluvialTransporte fluvial, f. 8
VertidosVertidos, f. 6
Vertidos contaminantesVertidos contaminantes, f. 6
Castilla y LeónCastilla y León, f. 2

References: resolución 
e contrario
e contrario
 resolución 
 Real Decreto 
 artículo 9
e contrario
 Real Decreto 
 artículo 18
 resolución 
 resolución 
e contrario

Artículo 7

Artículo 148

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 26

Artículo 26

Artículo 21

Artículo 92

Artículo 52

Artículo 66

Artículo 8

Artículo 36

Artículo 60

Artículo 60

Artículo 61

Artículo 61

Artículo 61

Artículo 61

Artículo 61

Artículo 61

Artículo 61

Artículo 61

Artículo 62

Artículo 62

Real Decreto