Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr-FR/Resolucion/Show/24633
Timestamp: 2020-06-05 03:31:12+00:00

Document:
Système HJ - Décision: SENTENCIA 197/2015
SENTENCIA 197/2015, de 24 de septiembre
ECLI:ES:TC:2015:197
1. Mediante escrito presentado en el Registro de este Tribunal Constitucional el día 22 de noviembre de 2013, la representación procesal del Gobierno Vasco interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 38 y anexo y, por conexión, contra el art. 37 del Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo.
a) El Letrado del Gobierno Vasco comienza haciendo referencia a la aplicación infructuosa del procedimiento previsto en el art. 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), señalando, además, que, durante ese período de nueve meses se ha aprobado la Ley 11/2013, de 26 de julio, con el mismo título que el del Real Decreto-ley 4/2013, que incorpora, con semejante texto, los preceptos objeto de este recurso. Señala al respecto que “la Ley 11/2013 no ha derogado los arts. 37, 38 y anexo del Real Decreto-ley 4/2013, por lo que, en principio, no afecta a la recurribilidad de los mismos, cuyos trámites preparatorios ya se han iniciado ante ese Alto Tribunal”. Apunta, además, que “con la interposición de este recurso se sigue un proceso constitucional (ya iniciado en trámite de negociaciones y puesto en conocimiento de ese TC) de naturaleza competencial, controversia que se mantiene en los mismos términos en la Ley 11/2013”, que no se impugnó para no interferir en las negociaciones en curso. Por ello, estima que la entrada en vigor de la Ley 11/2013 no afecta a este recurso de inconstitucionalidad, pues los preceptos impugnados han sido reproducidos pero no derogados, siendo aplicable la doctrina constitucional sobre la pervivencia del objeto en procesos competenciales, en la medida en que es evidente que se mantiene el problema competencial, sobre el que se negoció para evitar la interposición del recurso.
b) A continuación, la demanda reproduce los preceptos impugnados así como el art. 4 de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del sector ferroviario, relativo a la red ferroviaria de interés general. Señala, también, que la modificación de la disposición adicional novena de la Ley 39/2003, que se lleva a cabo en el art. 37 del Real Decreto-ley 4/2013, viene motivada por la declaración de inconstitucionalidad de la misma en la STC 245/2012, de 18 de diciembre. En cuanto a los títulos competenciales en juego indica que la modificación que ahora se impugna se dicta al amparo de las reglas 21 y 24 del art. 149.1 CE, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva sobre los ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma y sobre las obras públicas de interés general cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma. Competencias que han de ponerse en relación con las autonómicas, también exclusivas, sobre ferrocarriles y transportes terrestres y “obras públicas que no tengan la calificación legal de interés general o cuya realización no afecte a otros territorios” (arts. 10.32 y 10.33 del Estatuto de Autonomía del País Vasco). Destaca el recurrente que, de la doctrina constitucional, se deriva la necesidad de diferenciar entre las infraestructuras ferroviarias y el transporte que se desarrolla sobre ellas, de manera que se plantea un problema de concurrencia de títulos competenciales estatales y autonómicos sobre el mismo espacio físico, lo que, conforme a la doctrina constitucional, exige el establecimiento de técnicas o fórmulas de cooperación. A su juicio, en el establecimiento de la red ferroviaria de interés general han de poder intervenir las Comunidades Autónomas en la medida en que ostentan competencias que se ven afectadas. En ese sentido, la demanda afirma que “la red ferroviaria de interés general del anexo al Real Decreto-ley 4/2013 se ha establecido sin intervención de las Comunidades Autónomas afectadas, al menos de la Comunidad Autónoma del País Vasco”.
El Letrado del Gobierno Vasco argumenta que la consideración de los ferrocarriles como obra pública implica que el criterio territorial que les es aplicable haya de complementarse con el del interés general. La aplicación de esos criterios a la delimitación de las líneas y tramos de la red ferroviaria de interés general determina que, conforme a la doctrina de la STC 245/2012, la facultad del Ministro de Fomento de inclusión de nuevas infraestructuras ferroviarias en la red de interés general, se extienda también a las infraestructuras que discurran íntegramente por el territorio de una sola Comunidad Autónoma, diferenciándose dos supuestos en función de que exista o no conexión con el resto de la red, dado que si esa conexión no existe es preciso el consentimiento de la Comunidad Autónoma, consentimiento que se sustituye por un informe, caso de que exista conexión física. Para el recurrente la nueva redacción del apartado 1 de la disposición adicional novena de la Ley 39/2003 prevé simplemente la audiencia de las Comunidades Autónomas, obviando que si una línea o tramo discurre íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma, su inclusión en el catálogo —sin consentimiento de ésta— exigirá que exista conexión física con la red ferroviaria de interés general y, además, razones de interés general que así lo justifiquen (debidamente acreditadas en el expediente de elaboración del catálogo). En caso de que no concurran razones de interés general, será preciso el consentimiento de la Comunidad Autónoma para incluir la infraestructura ferroviaria que transcurre íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma en la red ferroviaria de interés general.
c) Además, la demanda argumenta que la delimitación de líneas y tramos integrantes de la red ferroviaria de interés general, operada por el art. 38 en relación con el anexo del Real Decreto-ley 4/2013 no está motivada. Esta relación tiene carácter transitorio, lo que hace aún más necesaria la exigencia de motivación, por la excepcionalidad implícita en la separación de los criterios legales que determinan la regla general. En todo caso, el Letrado del Gobierno Vasco sostiene que algunas de las líneas y tramos incluidos en el anexo no reúnen los requisitos exigidos para su integración con la red ferroviaria de interés general. Señala que éste incluye once líneas y tramos de ferrocarril que transcurren por el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco; en cinco, la infraestructura ferroviaria trasciende el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, sin que quepa excluir por ello que la infraestructura ferroviaria carezca de interés general. Eso es lo que ocurriría con las líneas 780 (de Bilbao La Concordia a Santander) y 790 (de Aranguren a La Asunción-Universidad León), que, por sus características y escaso tráfico, no resultan esenciales para garantizar un sistema común de transporte ferroviario estatal. Además, el recurrente indica que el Real Decreto-ley 4/2013 incluye en el anexo, como integrantes de la red ferroviaria de interés general, una serie de infraestructuras ferroviarias que transcurren íntegramente en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco. La demanda reconoce que “algunas de estas líneas enlazan con otras líneas que trascienden el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco, pero, por sus características, entendemos que no cabe calificarlas de conexiones o accesos a los principales núcleos de población, de transporte o a instalaciones esenciales para la economía o la defensa nacional, de infraestructuras ferroviarias esenciales para garantizar un sistema común de transporte ferroviario en todo el territorio del Estado (parece desproporcionado atribuir esta consideración a las líneas de ámbito supraautonómico referidas con las que enlazan); ni se nos ocurre ningún otro criterio razonable que nos lleve a apreciar circunstancias de un interés general supraautonómico que justifique su integración en la Red Ferroviaria de Interés General”. Indica, además, que “se incorpora a esta Red de competencia estatal un tramo transferido, hace muchos años, a esta Comunidad Autónoma; concretamente, unos 500 metros de la línea 782, que constituían la antigua línea ‘Matico–Azbarren’”, vulnerándose con ello el Real Decreto 2488/1978, de 25 de agosto, por el que se transfirieron a la Comunidad Autónoma del País Vasco, bienes y servicios en materia de transportes ferroviarios.
d) La demanda concluye su argumentación en torno a la vulneración competencial padecida indicando que las infraestructuras ferroviarias que el anexo del Real Decreto-ley 4/2013 incluye en la red de interés general han sido incorporadas en aquella red sin motivación alguna ni contraste de la concurrencia de los criterios legales de calificación de interés general. Por ello, alega que “teniendo en cuenta las características, especialmente las comprendidas íntegramente en territorio autonómico, esta parte entiende que el Estado, además de con omisión de la motivación mínimamente exigible y prescindiendo totalmente de las garantías procedimentales ordenadas a la cooperación entre las distintas instancias territoriales de poder afectadas y a la protección de las competencias autonómicas, ha utilizado abusivamente un concepto de interés general para ubicar infraestructuras ferroviarias bajo su ámbito competencial”.
e) Por otra parte, la delimitación de la red ferroviaria de interés general, contenida en el anexo del Real Decreto-ley 4/2013, es contraria a los principios que proclama el art. 9.3 CE en la medida en que no es posible saber cuáles han sido los criterios utilizados por el Ministerio de Fomento para la incorporación de infraestructuras ferroviarias a esa Red, especialmente las que transcurren por la Comunidad Autónoma del País Vasco. En todo caso, la demanda considera que el art. 38 y el anexo del Real Decreto-ley 4/2013 encubren un reparto competencial ya declarado inconstitucional por el Tribunal Constitucional, ya que, —al menos, respecto de las líneas y tramos que transcurren por el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco— utiliza el mismo criterio que ya declaró inconstitucional la STC 245/2012, cambiando simplemente la forma de enumerar las infraestructuras ferroviarias que ubica bajo la competencia del Estado, como integrantes de la Red Ferroviaria de Interés General, pues el listado de las líneas y tramos ferroviarios coincide con aquéllos cuya gestión tiene encomendada actualmente el Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF). Por conexión con el art. 38 y anexo que cita del Real Decreto-ley 4/2013, entiende el recurrente que debe declararse también inconstitucional el último párrafo de la disposición adicional novena de la Ley 39/2003, en la redacción dada por el art. 37 del Real Decreto-ley 4/2013, por ser contrario al criterio de la STC 245/2012, en el sentido de que, para la inclusión de infraestructuras ferroviarias que transcurren íntegramente por el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma en la red ferroviaria de interés general y no tengan conexión física con esta red, es preciso el previo consentimiento de la Comunidad Autónoma.
f) Finalmente, se alega en la demanda la vulneración del art. 86.1 CE en un doble sentido. En primer lugar, el Letrado del Gobierno Vasco defiende que no concurre el presupuesto constitucional de la extraordinaria y urgente necesidad para aprobar, por Real Decreto-ley, la red ferroviaria de interés general. Sostiene que “la STC 245/2012 declaró contraria a la CE la delimitación de la red ferroviaria de interés general que realizaba la disposición adicional novena de la Ley 39/2003; pero no es cabalmente defendible que esta declaración de inconstitucionalidad generara la extraordinaria y urgente necesidad que habilitara al Gobierno para suplir por Real Decreto-ley el precepto anulado”. Así, para la demanda la indeterminación transitoria de la red ferroviaria de interés general en modo alguno impide que las infraestructuras ferroviarias se sigan utilizando de acuerdo con su finalidad y sigan siendo gestionadas por los organismos gestores que actualmente se encargaban de ello, hasta que, siguiendo el procedimiento ordinario previsto en el art. 4 Ley 39/2003, el Ministerio de Fomento apruebe el catálogo de líneas y tramos de la red ferroviaria de interés general. En consecuencia no concurriría el presupuesto habilitante de la norma de urgencia.
g) De acuerdo con todo lo anterior, la demanda solicita que se anule y deje sin efecto el art. 38 y anexo, por ser inconstitucionales o, subsidiariamente, que se declare que no forman parte de la red ferroviaria de interés general determinadas líneas en las que no concurriría el citado requisito. Asimismo, se solicita la declaración de inconstitucionalidad por conexión del art. 37, en cuanto que da nueva redacción al último párrafo del apartado 1 de la disposición adicional novena de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del sector ferroviario, o, subsidiariamente, declarar que dicho párrafo debe interpretarse conforme a la Constitución, en el sentido de que la audiencia a las Comunidades Autónomas prevista en el mismo, deba realizarse conforme a lo previsto en el art. 4 de la Ley 39/2003, ya declarado ajustado a la Constitución por la STC 245/2012.
2. Por providencia de 14 de enero de 2014, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado así como al Gobierno, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. También, se ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
3. Por escrito registrado el día 20 de enero de 2014 el Abogado del Estado se personó en nombre del Gobierno solicitando una prórroga en el plazo para la formulación de alegaciones, prórroga que le fue concedida por providencia del Pleno de 21 de enero de 2014.
4. El día 22 de enero de 2014, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo el Presidente del Senado por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el día 6 de febrero de 2014.
5. Las alegaciones presentadas por el Abogado del Estado interesando la inadmisión del recurso y, subsidiariamente, su desestimación fueron registradas en este Tribunal el día 18 de febrero de 2014. En síntesis, los argumentos que expone en su escrito son los siguientes:
a) Alude, en primer lugar, al objeto del recurso y a los antecedentes de la norma recurrida señalando que la disposición adicional novena de la Ley 39/2003 se declaró inconstitucional y nula en la STC 245/2012, razón por la que el Gobierno procedió a incluir en el Real Decreto-ley 4/2013 el art. 37, que modificaba la redacción de la mencionada disposición adicional novena. Igualmente, con el fin de atender a la situación interina y transitoria de definición de la red ferroviaria de interés general, en tanto fuera elaborado por el Ministerio de Fomento el catálogo de líneas y tramos de la red ferroviaria de interés general, el art. 38 del Real Decreto-ley relacionó, mediante la remisión a su anexo, las líneas y tramos que la componían.
b) Formula, en segundo término, una causa de inadmisión relativa a la pérdida de objeto del recurso como consecuencia de la aprobación de la Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, fruto de la aplicación al Real Decreto-ley 4/2013 de lo previsto en el art. 86.3 CE. Considera que la mera coincidencia material de ambas normas “no puede inducir al error de considerar que se trata de la misma norma jurídica y que por tanto, los efectos impugnatorios de la primera se extienden automáticamente a la segunda”, pues “la aprobación de la Ley producirá la pérdida automática de vigencia del Decreto Ley por sustitución de sus preceptos por los de la ley. Esta sustitución hace por tanto innecesaria la derogación expresa de los preceptos del Decreto Ley por la Ley”. La pérdida de vigencia del Real Decreto-ley obedece, así, a su vigencia temporal limitada y su consiguiente decadencia por efecto de la convalidación (art. 86.2 CE) o su conversión en ley (art. 86.3 CE), sin que sea necesaria su derogación expresa.
El Abogado del Estado argumenta que el objeto de este recurso está constituido por preceptos de un real decreto-ley sustituidos y por tanto derogados por una ley que no ha sido impugnada. A su juicio, la “articulación procesal correcta de esta situación hubiera sido la ampliación, en su caso, de la negociación prevista en el artículo 33.2 de la LOTC a la nueva norma y, de no llegarse a un acuerdo, la impugnación de la norma sustitutiva. O bien la impugnación de los preceptos de la Ley de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 29.1 a) y 32 de la LOTC y el desistimiento si se hubiera llegado a algún acuerdo en el seno de la negociación”. Alude a la doctrina constitucional elaborada en torno a la derogación o modificación de los preceptos de una norma que ha sido objeto de un recurso de inconstitucionalidad, citando las SSTC 111/1983 y 182/1997, en las que el Tribunal estableció la posibilidad de control de la correcta utilización del Real Decreto-ley. No obstante, considera que no cabe aplicar aquí la doctrina del Tribunal en torno a la pervivencia del objeto en las controversias competenciales, pues la misma no se refiere al supuesto de hecho objeto del presente recurso, en concreto, al efecto que en el recurso pueda tener la no extensión de la impugnación a los preceptos idénticos de la ley no impugnada que sustituye al Real Decreto-ley recurrido, problema que se abordó en la STC 111/1983. Por ello, el Abogado del Estado entiende que la “reducción del ámbito de cognición del proceso limita por tanto el objeto del proceso a la recta y debida utilización del instrumento normativo del Decreto Ley, esto es, al enjuiciamiento del presupuesto habilitante y a su correcta limitación material”.
c) Antes aún de examinar el fondo del asunto el Abogado del Estado estima, de modo subsidiario a lo anterior, que el recurso de inconstitucionalidad ha de ser inadmitido en lo que respecta al art. 37 del Real Decreto-ley 4/2013, por cuanto este precepto no formaba parte del acuerdo inicial de aplicación del art. 33.2 LOTC, por lo que, conforme con la doctrina constitucional en esta materia, no puede incluirse luego en el posterior recurso.
d) En cuanto a la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, el Abogado del Estado recoge la doctrina constitucional en la materia, destacando que “el canon de enjuiciamiento del presupuesto habilitante se ciñe a corregir una eventual valoración abusiva o arbitraria por parte de los poderes políticos de la necesidad concurrente”. En este caso, el Abogado del Estado defiende que se ha exteriorizado la concurrencia del presupuesto habilitante. La justificación estaría contenida en el preámbulo del Real Decreto-ley 4/2013, que apela, tanto a la situación económica actual, como a la necesidad de dar cumplimiento a la STC 245/2012, evitando la existencia de vacíos normativos a consecuencia de la inconstitucionalidad de la disposición adicional novena de la Ley 39/2003. Dicha concurrencia del presupuesto habilitante aparecería también explicitada en el debate de convalidación.
e) Alude, a continuación, al alcance de la competencia exclusiva del Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica del art. 149.1.13 CE, indicando que la Ley 39/2003 persigue la reordenación completa del sector ferroviario como instrumento de vertebración del país y promoción de la actividad económica, en lo que juega un papel fundamental la definición de la red ferroviaria de interés general en cuanto que, sobre la misma, se asienta el mercado de prestación de servicios ferroviarios. Esta Red debe ser reconocible, eficiente, equiparable e integradora del territorio nacional, de modo que garantice un sistema común de transporte ferroviario en todo el Estado. Por tanto, es al Estado al que compete el diseño de la red ferroviaria de interés general atendiendo a criterios de desarrollo económico armónico y equilibrado, velando por el eficiente aprovisionamiento a industrias que desarrollan actividad económica de interés general para la economía y, en definitiva, creando condiciones adecuadas para el sostenimiento y expansión industrial.
f) En cuanto a las competencias estatales sobre ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma (art. 149.1.21 CE) y, en materia de obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma (art. 149.1.24 CE), se remite a la STC 245/2012, en la que se separó el concepto de infraestructura ferroviaria del de transporte que se lleva a cabo a través de ella y se señaló que el criterio determinante para la delimitación de la competencia autonómica en materia de ferrocarriles es que la infraestructura ferroviaria discurra o no íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma, concluyendo que el criterio territorial, como determinante de la competencia, puede y debe ser complementado con el del interés público. Respecto a la red ferroviaria de interés general, añade que el Tribunal examinó los criterios utilizados por la Ley 39/2003, concluyendo que la simple indeterminación de un criterio no es causa de inconstitucionalidad, al no existir reserva de ley para el ejercicio por el Estado de esta competencia y quedar siempre a salvo la posibilidad de impugnación de su aplicación práctica. Sin embargo, declaró la inconstitucionalidad de la disposición adicional novena por considerar que el criterio subjetivo de la delimitación de las infraestructuras que integran la red ferroviaria de interés general no respetaba los criterios de delimitación competencial en materia de ferrocarriles.
g) Así expuesta la doctrina constitucional, el Abogado del Estado procede, a continuación, a determinar si la aplicación del concepto de red ferroviaria de interés general que se hace en la disposición adicional novena es conforme con aquella. En ese sentido, indica que algunas de las líneas de las que se solicita la exclusión de la red ferroviaria de interés general, pese a constituir líneas ferroviarias que teóricamente nacen y mueren en el País Vasco, son puntos estratégicos de conexión entre el País Vasco y otras Comunidades Autónomas ya que, a través de ellas, se produce la única entrada y salida de mercancías y materias primas en el puerto de Bilbao o en factorías estratégicas para la economía nacional.
h) Finalmente, descarta la vulneración de los principios enunciados en el art. 9.3 CE, pues la motivación no puede ser entendida como parámetro ni criterio de validez de la ley. La ausencia de toda explicación racional de un acto normativo como mecanismo de control de la adecuación de la norma al principio de interdicción de la arbitrariedad no puede entenderse como la necesidad de que el legislador explicite en la propia ley las razones o motivos de la concreta regulación de una materia. Tampoco se vulneraría la seguridad jurídica, en la medida en que la salvaguarda del citado principio fue la causa determinante de la promulgación del Real Decreto-ley recurrido, que pretende llenar el vacío normativo generado por la declaración de inconstitucionalidad de la disposición adicional novena de la Ley 39/2003.
6. Por providencia de 22 de septiembre de 2015, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 24 del mismo mes y año.
1. En el presente proceso constitucional debemos resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno Vasco contra el art. 38 y anexo y, por conexión, contra el art. 37 del Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo.
“Hasta que se apruebe el Catálogo de Líneas y Tramos de la red ferroviaria de interés general a que se refiere la disposición adicional novena de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario, se considerará que la red ferroviaria de interés general se compone de las líneas y tramos relacionados en Anexo a este Real Decreto-ley.
Se habilita al Ministro de Fomento para actualizar la relación expuesta en el presente artículo.”
“1. Se modifica el apartado 1 de la disposición adicional novena de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del sector ferroviario, que pasa a tener la siguiente redacción:
En todo caso, para la determinación del referido catálogo, o de sus modificaciones, deberán ser oídas las Comunidades Autónomas por las que atraviese, o en su caso comprendan totalmente en su territorio, las correspondientes líneas o tramos ferroviarios.’”
El Gobierno Vasco estima que el art. 37, en cuanto da nueva redacción al último párrafo del apartado 1 de la disposición adicional novena de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del sector ferroviario, no es conforme con la doctrina de la STC 245/2012, de 18 de diciembre, resolutoria de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la citada Ley 39/2003, pues no respondería a los dos criterios, el territorial y el vinculado a las exigencias del interés general, aplicables para determinar las infraestructuras ferroviarias de competencia estatal.
En cuanto al fondo del asunto, ha sostenido que no se vulnera el art. 86.1 CE, pues la existencia de una extraordinaria y urgente necesidad ha sido acreditada por el Gobierno, tanto en el preámbulo de la norma, como en el debate de convalidación, así como que las normas impugnadas resultan plenamente conformes con los criterios de delimitación competencial que derivan de la STC 245/2012.
2. Expuestas las posiciones de las partes enfrentadas en el recurso, es necesario examinar, en primer lugar, la concurrencia de los óbices procesales puestos de manifiesto por el Abogado del Estado.
a) En este sentido, el Abogado del Estado formula una primera causa de inadmisión relativa a la pérdida de objeto del recurso como consecuencia de la aprobación de la Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo. Efectivamente, el Real Decreto-ley 4/2013, después de haber sido convalidado por el Congreso de los Diputados en sesión celebrada el día 14 de marzo de 2013, fue tramitado como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, según permite el art. 86.3 CE, lo que culminó en la posterior aprobación de la mencionada Ley 11/2013, cuyos arts. 37, 38 y anexo reproducen lo dispuesto en los preceptos que han sido impugnados en este proceso. Dado que el recurso ha sido interpuesto el día 22 de noviembre de 2013, dentro del plazo de nueve meses al que hace referencia el art. 33.2 LOTC, pero una vez vigente la mencionada Ley 11/2013, que entró en vigor el día 28 de julio de 2013 (disposición final decimoquinta), el Abogado del Estado sostiene que el recurso ha perdido objeto, si bien matiza finalmente esa conclusión entendiendo que ha de quedar limitado “a la recta y debida utilización del instrumento normativo del Decreto Ley, esto es, al enjuiciamiento del presupuesto habilitante y a su correcta limitación material”.
El óbice planteado por el Abogado del Estado ha de ser aceptado. Como se ha expuesto, uno de los motivos de inconstitucionalidad alegados por los recurrentes es la falta de concurrencia del presupuesto de la extraordinaria y urgente necesidad exigido por el art. 86.1 CE, lo que hace que a este supuesto le sea aplicable la doctrina que recogió este Tribunal en la STC 111/1983, de 2 de diciembre, FFJJ 2 y 3. Ciertamente, en el presente asunto, frente a lo que ocurría en el supuesto planteado entonces, la impugnación se ha realizado una vez el Decreto-ley no se encontraba ya vigente, pero la doctrina que llevó entonces a velar por la recta utilización del instrumento previsto en el art. 86.1, es igualmente aplicable ahora.
b) No sucede lo mismo, sin embargo, con el resto de motivos alegados en la demanda, relacionados con la vulneración del art. 9.3 CE y del orden constitucional y estatutario de distribución de competencias, pues, en este caso, aún antes de interponerse el presente recurso los preceptos y anexo impugnados fueron, siquiera implícitamente, derogados por la Ley 11/2013. En efecto, en el momento de interposición del recurso de inconstitucionalidad, la controversia competencial, o cualquier otra controversia vinculada con una inconstitucionalidad material, ya no se fundaban en el Decreto-ley impugnado, norma que se encontraba en ese momento de la interposición derogada, sino en la Ley tramitada por el procedimiento del art. 86.3. Por ello, no es posible aplicar en este caso la doctrina constitucional sobre la pervivencia del objeto en procesos competenciales, en la medida en que no se produce un supuesto de pervivencia del problema competencial en una nueva norma que sustituye a la anteriormente impugnada, sino un supuesto en el que la controversia competencial, en el preciso momento en que se plantea el recurso de inconstitucionalidad, se fija no por el decreto-ley, que ha quedado derogado, sino por la ley que lo sustituye. Para que este Tribunal entrase a examinar la controversia competencial, así como cualquier otra vinculada con una inconstitucionalidad material, sería necesario que se hubiese impugnado la norma vigente en el momento de interposición del recurso de inconstitucionalidad, que es la que realmente suscita entonces tales controversias, tal y como conoce perfectamente el recurrente que llega a solicitar en su demanda que se extienda la declaración de inconstitucionalidad por motivos competenciales a la ley. Por lo tanto, conforme a lo planteado por el Abogado del Estado, nuestro examen ha de circunscribirse a la denunciada infracción del art. 86.1 CE, pues, de lo contrario, la inadmisión de dicho motivo de inconstitucionalidad determinaría que nos encontrásemos ante un espacio exento de jurisdicción del Tribunal que le podría impedir, llegado el caso, velar por el adecuado ejercicio de la facultad del Gobierno de dictar reales decretos-leyes, en los casos en los que se hubiera aplicado lo previsto en el art. 86.3 CE (en un sentido similar STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 2, allí en relación con la ley anual de presupuestos).
c) En todo caso, el recurso, aún limitado a la vulneración del art. 86.1 CE, ha de ser inadmitido por lo que respecta al art. 37 del Real Decreto-ley 4/2013. En efecto, como expresamente señala el art. 33.2 b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y como ha afirmado este Tribunal, en los supuestos en que se acuda al trámite conciliatorio previo contemplado en el citado precepto de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, el marco de la discrepancia o controversia es el que se establece “en el acuerdo sobre iniciación de las negociaciones, que es objeto de publicación oficial y se comunica al Tribunal Constitucional. Es este acuerdo, por tanto, el que desempeña una función de delimitación del contenido de un eventual recurso de inconstitucionalidad posterior” [SSTC 8/2012, de 18 de enero, FJ 2 a); 182/2013, de 23 de octubre, FJ 2 a), y 34/2014, de 27 de febrero, FJ 2 a)]. El acuerdo de la comisión bilateral de cooperación Administración del Estado-Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco (resolución de 13 de junio de 2013, de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, publicada en el “BOE” de 28 de junio) alude exclusivamente al art. 38 y anexo del Real Decreto-ley 4/2013, sin contener mención alguna al art. 37, impugnado ahora por conexión.
3. Circunscrito el objeto del recurso a la vulneración del art. 86.1 que se imputa al art. 38 y anexo del Real Decreto-ley 4/2013, debemos comenzar nuestro examen por la denunciada falta del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, para luego, caso de resultar procedente, examinar la queja relacionada con la vulneración del límite material del Real Decreto-ley de referencia, consistente en la afectación al régimen de las Comunidades Autónomas.
Este Tribunal tiene una doctrina consolidada sobre el presupuesto que, según el art. 86.1 CE, habilita al Gobierno a dictar reales decretos-leyes (por todas, SSTC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 6; 31/2011, de 17 de marzo, FJ 3; y 96/2014, de 12 de junio, FJ 5). Esta doctrina, tras reconocer el peso que en la apreciación de la extraordinaria y urgente necesidad ha de concederse “al juicio puramente político de los órganos a los que incumbe la dirección del Estado”, resalta que el presupuesto habilitante del real decreto-ley, “no es, en modo alguno, una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes, razón por la cual, este Tribunal puede, en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada como de ‘extraordinaria y urgente necesidad’ y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad por inexistencia del presupuesto habilitante” (SSTC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8; 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 4, y 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5, entre otras).
En cuanto a la configuración de este cometido de control que corresponde al Tribunal, hemos afirmado “que el control que corresponde al Tribunal Constitucional en este punto es un control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno” (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3) y, de otro, “que el ejercicio de la potestad de control que compete a este Tribunal implica que la definición por los órganos políticos de una situación de ‘extraordinaria y urgente necesidad’ sea explícita y razonada, y que exista una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el Decreto-ley se adoptan (STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3), de manera que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar” (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3).
Sobre el primer aspecto de los dos —definición de la situación de urgencia— nuestra doctrina ha precisado que no es necesario “que tal definición expresa de la extraordinaria y urgente necesidad haya de contenerse siempre en el propio Real Decreto-ley, sino que tal presupuesto cabe deducirlo igualmente de una pluralidad de elementos. A este respecto, conviene recordar que el examen de la concurrencia del citado presupuesto habilitante de la ‘extraordinaria y urgente necesidad’ siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, ‘los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma’” (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).
En cuanto a la segunda dimensión del presupuesto habilitante de la legislación de urgencia —conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el Real Decreto-ley se adoptan—, nuestra doctrina “ha afirmado un doble criterio o perspectiva para valorar su existencia: el contenido, por un lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas en el Real Decreto-ley controvertido. Así, ya en la STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3, excluimos a este respecto aquellas disposiciones ‘que, por su contenido y de manera evidente, no guarden relación alguna, directa ni indirecta, con la situación que se trata de afrontar ni, muy especialmente, aquéllas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente’” (por todas , STC 12/2015, de 5 de febrero, FJ 3).
4. De acuerdo con la doctrina constitucional expuesta, debemos examinar seguidamente si en los impugnados arts. 38 y anexo concurre el presupuesto habilitante de la “extraordinaria y urgente necesidad” exigido por el art. 86.1 CE. Restringido en tales términos nuestro enjuiciamiento, no corresponde ahora valorar los concretos criterios utilizados para la inclusión de las distintas líneas y tramos en la red ferroviaria de interés general sino, exclusivamente, valorar si, en los términos de nuestra doctrina, se aprecia la existencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad.
Por ello, es preciso comenzar por el examen de las razones determinantes de la aprobación de estos preceptos que se explicitan en el preámbulo de la norma y en el debate parlamentario de convalidación. Importa, asimismo, advertir que, como también es ahora el caso y señalan las SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, 170/2012, de 4 de octubre, FJ 5, 27/2015, de 19 de febrero, FJ 5, y 29/2015, de 19 de febrero, FJ 3, cuando se denuncia la vulneración del presupuesto de hecho habilitante respecto, no del correspondiente decreto-ley en su conjunto, sino únicamente en relación con uno o alguno de sus preceptos, la necesaria justificación ad casum de la “extraordinaria y urgente necesidad” ha de ser apreciada en relación precisamente con los preceptos en concreto impugnados.
5. Debemos examinar ahora, en primer lugar, si los motivos expuestos por el Gobierno para incluir el art. 38 y anexo en el Real Decreto-ley 4/2013 dan cuenta de la existencia de una justificación razonable de la situación de extraordinaria y urgente necesidad, para comprobar después, caso de resultar necesario, si la delimitación de la red ferroviaria de interés general que allí se establece es congruente con esa situación.
De lo transcrito cabe deducir que la situación de urgencia que las normas impugnadas pretendían atender cuenta con una justificación de carácter general, como es la necesidad de continuar con la senda de reformas estructurales ya iniciadas para combatir los efectos de la persistente crisis económica. Entre los sectores reformados se encuentra el sector ferroviario, en el que se adoptan diversas medidas entre las que se encuentra la ahora impugnada, relativa a la determinación, siquiera provisional, de las líneas y trayectos que integran la red ferroviaria de interés general. La justificación concreta de su extraordinaria y urgente necesidad se apoya, según se recoge en las citas expresas antedichas, en la exigencia de dar cumplimiento a la STC 245/2012, de 18 de diciembre, en la que este Tribunal declaró la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional novena, apartado 1, de la Ley 39/2003, por las razones que se contienen en sus fundamentos jurídicos 10 y 26.
En efecto, basta, para constatar la concurrencia del presupuesto habilitante, las afirmaciones de la STC 245/2012, de 18 de diciembre, en la que se declara inconstitucional el criterio subjetivo para delimitar el alcance de la red ferroviaria de interés general que subyacía en la disposición adicional novena, señalando además que “en el momento presente se sigue careciendo de una relación o catálogo de las líneas ferroviarias que el Estado considera que pertenecen a su esfera de competencias, con la inseguridad jurídica resultante tanto para las distintas Administraciones públicas concernidas como para quienes intervienen en la actividad ferroviaria. La titularidad de las infraestructuras ferroviarias debe ajustarse a los criterios constitucionales de distribución de competencias, y si bien no puede pretenderse la acomodación del conjunto de las infraestructuras ferroviarias existentes en el momento de la entrada en vigor de la Constitución a la estructura del Estado autonómico de un día para otro pues ello exige tomar decisiones complejas a través de los cauces correspondientes, no se puede aceptar como buenos criterios, ideas o prácticas normativas que perpetúan indefinidamente una situación de claro desajuste con el bloque de constitucionalidad” (FJ 10).
6. Una vez constatadas las razones de la urgencia expresadas por el Gobierno, el segundo elemento a analizar por este Tribunal en el control del presupuesto habilitante es, como hemos visto con anterioridad, la conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para afrontar la misma. Es de todo punto evidente que la medida incluida en el Real Decreto-ley impugnado presenta conexión de sentido con la situación de extraordinaria y urgente necesidad definida por el Gobierno, pues era idónea para la consecución del objetivo marcado, que no es otro que la definición de las líneas y trayectos que se integran en la denominada red ferroviaria de interés general, aun cuando dicha definición se produjera de modo transitorio. Transitoriedad a la que ha puesto fin la Orden FOM/710/2015, de 30 de enero, por la que se aprueba el catálogo de líneas y tramos de la red ferroviaria de interés general, publicada en el “BOE” núm. 97, de 23 de abril de 2015.
7. Cumple examinar ahora la vulneración del límite material del art. 86.1 CE consistente en la prohibición de afectar al régimen de las Comunidades Autónomas, motivo que se presenta escasamente argumentado en la demanda, lo que determina que nuestra respuesta no sea tampoco exhaustiva.
La STC 182/2013, de 23 de octubre, FJ 3, recuerda, respecto a este límite material de la legislación de urgencia, que “hemos señalado que la expresión ‘régimen de las Comunidades Autónomas’ utilizada en el art. 86.1 CE ha de ser interpretada en el sentido de que el Decreto-ley no puede afectar al régimen constitucional de las Comunidades Autónomas, del que forman parte los Estatutos de Autonomía y otras leyes estatales atributivas de competencias que integran el bloque de la constitucionalidad. Pero, ‘[m]ás allá de ese régimen constitucional el campo normativo de los Decretos-leyes se corresponde con la competencia legislativa del Estado, de modo que no existe obstáculo constitucional alguno para que el Decreto-ley, en el ámbito de la competencia legislativa que corresponde al Estado, pueda regular materias en las que una Comunidad Autónoma tenga competencias, pero en las que incida una competencia legislativa del Estado, siempre que esa regulación no tenga como fin atribuir competencias o delimitar positivamente la esfera de competencias de las Comunidades Autónomas’.” (comillas interiores suprimidas).
Conforme a la anterior doctrina, este motivo de inconstitucionalidad no puede prosperar. Este límite material debe entenderse en el sentido de que el real decreto-ley no puede afectar al régimen jurídico-constitucional de las Comunidades Autónomas, incluida la posición institucional que les otorga la CE, y que de este régimen constitucional forman parte los Estatutos de Autonomía, pero también otras Leyes estatales atributivas de competencias, que forman parte del bloque de la constitucionalidad. En este caso, las normas ahora impugnadas, ni afectan al régimen constitucional, ni atribuyen o delimitan con carácter general la esfera de competencias de las Comunidades Autónomas, por lo que se mueven dentro de los límites constitucionales que este Tribunal ha establecido en su interpretación del art. 86.1 CE, en cuanto que no persiguen una delimitación directa y positiva de las competencias autonómicas, sin perjuicio de que pueda incidir en las mismas. (STC 23/1993, de 21 de enero, FJ 2; en el mismo sentido, STC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 8).
1º Inadmitir el recurso de inconstitucionalidad núm. 6866-2013 en lo que respecta a la vulneración del art. 9.3 CE y de los arts. 149.1.21 y 24 CE, en relación con los arts. 10.32 y 10.33 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, por parte del art. 38 y anexo del Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo al crecimiento y de la creación de empleo.
2º Inadmitir el recurso de inconstitucionalidad núm. 6866-2013 en lo que respecta al art. 37 del Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo al crecimiento y de la creación de empleo.
1. Voto particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 6866-2013.
1. Mi primera fuente de discrepancia concierne a la inadmisión parcial del presente recurso de inconstitucionalidad por lo que respecta a los motivos competenciales formulados frente al Real Decreto-ley, que la Sentencia justifica de la siguiente manera: “no es posible aplicar en este caso la doctrina constitucional sobre la pervivencia del objeto en procesos competenciales, en la medida en que no se produce un supuesto de pervivencia del problema competencial en una nueva norma que sustituye a la anteriormente impugnada, sino un supuesto en el que la controversia competencial, en el preciso momento en que se plantea el recurso de inconstitucionalidad, se fija no por el Decreto Ley, que ha quedado derogado, sino por la Ley que lo sustituye. Para que este Tribunal entrase a examinar la controversia competencial, así como cualquier otra vinculada con una inconstitucionalidad material, sería necesario que se hubiese impugnado la norma vigente en el momento de interposición del recurso de inconstitucionalidad, que es la que realmente suscita entonces tales controversias, tal y como conoce perfectamente el recurrente que llega a solicitar en su demanda que se extienda la declaración de inconstitucionalidad por motivos competenciales a la Ley”.
Antes que nada quisiera recordar que los sujetos legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad lo son en virtud de la “alta cualificación política que resulta de su cometido constitucional” en defensa “del interés general y la supremacía de la Constitución” (SSTC 5/1981, FJ 3, y 42/1985, FJ 2); y que el recurso de inconstitucionalidad es el único instrumento directo de depuración del ordenamiento de disposiciones legislativas, tanto en el aspecto sustantivo como en el aspecto competencial.
Además, de acuerdo con nuestra jurisprudencia constitucional, un recurso de inconstitucionalidad no pierde objeto, pese a la derogación de la norma impugnada, en la medida en que pervive la controversia competencial (SSTC 196/1997, de 13 de noviembre, FJ 2; 206/1997, de 27 de noviembre, FJ 2; STC 290/2000, de 30 de noviembre, FJ 4; 72/2003, de 10 de abril, FJ 2; 81/2005, de 6 de abril, FJ 2; 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 2; 134/2011, de 20 de julio, FJ 2; 157/2011, de 18 de octubre, FJ 2; 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 2; 161/2012, de 20 de septiembre, FJ 2; 184/2012, de 17 de octubre, FJ 2; 212/2012, de 14 de noviembre, FJ 2; 213/2012, de 14 de noviembre, FJ 2; 214/2012, de 14 de noviembre, FJ 2; 216/2012, de 14 de noviembre, FJ 2; 6/2013, de 17 de enero, FJ 2; 96/2013, de 23 de abril, FJ 2; 104/2013, de 25 de abril, FJ 2; 180/2013, de 23 de octubre, FJ 2; 200/2013, de 5 de diciembre, FJ 2, y muchas otras más). Esa jurisprudencia, con buen criterio, no le exige al recurrente que interponga recurso de inconstitucionalidad frente a la norma posterior que, pese a derogar la anterior, mantiene viva la controversia competencial. Ciertamente, el eventual pronunciamiento sobre la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados que recaiga en ese proceso no se extiende formalmente a las normas posteriores que incurren en idéntica o similar desviación competencial, pero nadie se puede llamar a engaño de que esas normas posteriores estarán materialmente aquejadas de un vicio de incompetencia constatado por este Tribunal.
2. Mi segunda fuente de discrepancia con la Sentencia es la apreciación de la concurrencia del presupuesto habilitante exigido por el art. 86.1 CE. La Sentencia aprecia una situación de extraordinaria y urgente necesidad usando dos argumentos: por un lado, la justificación habitual, extraída de lo que se dice el preámbulo del Decreto-ley, el Gobierno en el trámite de convalidación y el expediente de elaboración; y, por otro lado, lo que el Tribunal Constitucional dijo en la STC 245/2012, en concreto al calificar de “situación anómala” la pervivencia de un estado de cosas incompatible con la Constitución. No comparto ninguna de las dos líneas de justificación. La primera justificación, que se alude en el preámbulo o en el trámite de convalidación del Decreto-ley —reformas estructurales en general y racionalización del sector ferroviario para impulsar su liberalización—, no puede dar cobertura a las concretas disposiciones impugnadas, porque la delimitación de la composición de la red ferroviaria de interés general no comporta reforma estructural alguna ni racionalización del sistema ferroviario que impulse su liberalización. Ello explica que la Sentencia se vuelque sobre todo en el argumento de que las disposiciones impugnadas del Decreto-ley se dirigen a dar cumplimiento a la STC 245/2012.
No puedo ocultar mi perplejidad ante la forma en que la Sentencia de la que disiento utiliza, fuera de contexto, unas frases extraídas de los fundamentos jurídicos 10 y 26 de la STC 245/2012, de 18 de diciembre, de la que yo misma fui ponente, para pretender justificar el cumplimiento por el Real Decreto-ley 4/2013 del presupuesto habilitante exigido por el art. 86.1 CE. Las bien temperadas consideraciones que aquella Sentencia realizó sobre la necesidad de poner fin a una situación, arrastrada durante varias décadas, de incompatibilidad con la distribución competencial en materia de infraestructuras ferroviarias y, en especial, la calificación de dicha situación como “anómala” se convierten en la Sentencia en el argumento decisivo para entender que el Decreto-ley responde a una “situación de extraordinaria y urgente necesidad”.
Es evidente que cumplir con las sentencias del Tribunal Constitucional, por lo general, no puede tener nada de extraordinario en el sentido de la situación de “extraordinaria necesidad” a la que se refiere el art. 86.1 CE. Y que este Tribunal dijera entonces que existía una “situación anómala” desde el punto de vista del Estado autonómico no significa necesariamente que su corrección constituya una situación de extraordinaria y urgente necesidad en los términos del art. 86.1 CE. Sería absurdo entender que el Gobierno estatal (y los autonómicos) están autorizados a usar el decreto-ley para remediar cualquier situación incompatible con el bloque de constitucionalidad declarada por este Tribunal. El decreto-ley tiene su ámbito constitucional de utilización como instrumento legislativo de urgencia, y no puede ampliarse bajo pretexto de cumplir las sentencias de este Tribunal. En un contexto similar el Tribunal Constitucional previno frente al mal uso de las fuentes normativas reguladas por la Constitución, por muy loables que fueran los objetivos perseguidos: “el recurso al decreto-ley como cauce de incorporación al ordenamiento interno del Derecho de la Unión Europea por la mera razón de que hubiera transcurrido el plazo de transposición, sin mayores precisiones, no se adecuaría al presupuesto habilitante de la urgente y extraordinaria necesidad, por lo que constituiría un uso abusivo de una facultad excepcional conforme a la Constitución española como es la legislación de urgencia y conduce a un reforzamiento de la posición institucional del poder ejecutivo en detrimento de la del legislativo” (STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 9). Si el decreto-ley no es sin más cauce adecuado para cumplir las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión (lo que, en caso contrario, puede dar lugar a importantes consecuencias jurídicas: la responsabilidad internacional del Estado, la apertura de un procedimiento por infracción, la responsabilidad patrimonial del Estado por incumplimiento del Derecho de la Unión, etc.), tampoco puede serlo —reitero, sin más— para cumplir las obligaciones derivadas de una Sentencia del Tribunal Constitucional.
Por si fuera poco, el Decreto-ley 4/2013 no da cumplimiento material en forma alguna a lo que pedía la STC 245/2012: su artículo 37 se limitaba a prever que en el plazo de seis meses el Ministro competente aprobaría el catálogo de líneas que componen la red ferroviaria de interés general y su artículo 38 —único precepto, junto al anexo, que constituye el objeto del recurso según el FJ 2 c) de la Sentencia— preveía que, hasta entonces, la red estaría compuesta por todas las líneas que se relacionaban en el anexo. Si se analiza el contenido de dicha relación, lo único que lleva a cabo el legislador de urgencia es la identificación de las líneas y tramos que venía gestionando el Estado y cuya gestión la tiene encomendada actualmente ADIF, con lo que la situación anómala se mantiene exactamente en los mismos términos.
La propia STC 245/2012, FJ 10, había reconocido que “no puede pretenderse la acomodación del conjunto de infraestructuras ferroviarias existentes en el momento de la entrada de la Constitución a la estructura del Estado autonómico de un día para otro pues ello exige tomar decisiones complejas a través de los cauces correspondientes”. Con esas palabras el Tribunal había querido subrayar la complejidad técnica y jurídica de la tarea, reconociendo un amplio margen temporal de actuación a los órganos centrales del Estado; no había solicitado ni sugerido en ningún momento que el Gobierno actuara con el instrumento legislativo de urgencia, ni siquiera le había fijado un plazo determinado para cumplir con la Sentencia, a diferencia de lo que hemos hecho en otras sentencias (STC 164/2013, de 26 de septiembre, FJ 7; 152/2014, de 25 de septiembre, FJ 6; 164/2014, de 7 de octubre; y 13/2015, de 5 de febrero, FJ 5).
Incluso si —pasando por alto todo lo expuesto hasta ahora— se aceptase que la “situación anómala” descrita en la STC 245/2012 fue interpretada correctamente por el Gobierno de acuerdo con su libre apreciación política como una “situación de extraordinaria y urgente necesidad” en el sentido del art. 86.1 CE, lo cierto es que faltaría la conexión de sentido que reclama nuestra jurisprudencia. Si la “situación anómala”, definida por la STC 245/2012 e identificada como presupuesto habilitante por el legislador de urgencia, consistía en la imposibilidad de ejercer las competencias autonómicas en materia de ferrocarriles, aquella anomalía solo puede desaparecer con los correspondientes traspasos. Pues bien, el precepto impugnado no “resuelve” la situación descrita como “anómala”, se limita a enumerar las líneas y tramos que se integran en la red ferroviaria de interés general, que son todas las que vienen siendo gestionadas por el Estado. En otros términos, el precepto impugnado mantiene provisionalmente la “situación anómala” y pospone para el futuro su eventual solución. De acuerdo con nuestra jurisprudencia, carecen de la necesaria conexión de sentido aquellas disposiciones “que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente” (por todas, STC 12/2015, de 5 de febrero, FJ 3, que cita la propia Sentencia). La Sentencia de la que discrepo no oculta en realidad que el precepto impugnado no modifica la situación jurídica existente, al afirmar que la definición de las líneas y trayectos que se integran en la red ferroviaria de interés general es “transitoria”. Transitoriedad, se entiende, en cuanto que no se da todavía cumplimiento a la STC 245/2012. “Transitoriedad a la que —añade la Sentencia— ha puesto fin la Orden FOM/710/2015, de 30 de enero, por la que se aprueba el Catálogo de líneas y tramos de la Red Ferroviaria de Interés General, publicada en el ‘BOE’ núm. 97, de 23 de abril de 2015”. Afirmación, por cierto, que no solo está fuera de lugar en el presente proceso constitucional pues la citada Orden no es su objeto de enjuiciamiento, sino que, además, el hecho de que esa u otra norma diera cumplimiento definitivo a las obligaciones que se derivan de la STC 245/2012 sería jurídicamente irrelevante a la hora de enjuiciar la concurrencia del presupuesto habilitante en el Decreto-ley impugnado.
En suma, no hay “extraordinaria necesidad” en aprobar un decreto-ley para corregir una situación que este Tribunal ha caracterizado como “anómala” por su radical discrepancia con el bloque de constitucionalidad pero al mismo tiempo como “compleja” por su inherente dificultad; no se aprecia “urgencia” alguna en aprobar un decreto-ley que persigue que la Administración estatal siga gestionando las infraestructuras que no son de interés general; y no puede hablarse siquiera de una corrección “transitoria” cuando se perpetúa en el tiempo el statu quo y no se corrige la “situación anómala” a la que se dice responder. Como se puede comprobar fácilmente examinando el contenido del art. 38 y del anexo del Real Decreto-ley (e incluso el de la Orden FOM/710/2015 que la Sentencia invoca con satisfacción), dichas normas mantienen la “situación anómala” exactamente en los mismos términos, sin ningún tipo de avance: todavía hoy, dos años y nueve meses después de nuestra STC 245/2012, no se ha aprobado norma estatal alguna que identifique los tramos y líneas susceptibles de traspaso.
2. Voto particular que formula el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 6866-2013.
1. En aras de la brevedad, me remito a lo manifestado en anteriores ocasiones sobre la responsabilidad que incumbe a este Tribunal de verificar rigurosamente la concurrencia de las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que habilitan al Gobierno para dictar las disposiciones legislativas provisionales que adoptan la forma de decreto-ley (entre otros, en los Votos particulares a las SSTC 170/2012, de 4 de octubre, 233/2012, de 13 de diciembre, 12/2015, de 5 de febrero, 48/2015, de 5 de marzo, y 199/2014, de 24 de septiembre, y al ATC 43/2014, de 12 de febrero).
2. El fundamento jurídico 5 de la Sentencia de la que ahora me aparto aprecia la concurrencia de la situación de extraordinaria y urgente necesidad con base en determinadas afirmaciones de la STC 245/2012, de 18 de diciembre, FFJJ 10 y 26, que a mi juicio se sacan de contexto.
3. En mi opinión, no concurren en este caso las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que exige el art. 86.1 CE para la aprobación de un decreto-ley.
Por lo pronto, conviene ya dejar constancia que la ejecución de una Sentencia del Tribunal Constitucional nada tiene de extraordinario. Constituye, por el contrario, la normal y habitual consecuencia que el Estado de Derecho anuda al control de constitucionalidad, y que aparece reflejada en el art. 38.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), a cuyo tenor las sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tendrán el valor de cosa juzgada, vincularán a todos los poderes públicos y producirán efectos generales desde su publicación en el Boletín Oficial del Estado. La modificación de una ley para dar cumplimiento a una sentencia constitucional es por tanto la consecuencia ineludible, obligada y ordinaria de nuestro sistema.
Pero sucede que tampoco es posible apreciar que concurra la urgencia que exige el art. 86.1 CE, toda vez que el cumplimiento de la STC 245/2012, por más que ineludible, pudo haberse abordado a través del procedimiento legislativo ordinario. La adecuada ponderación de este criterio hubiera debido tener en cuenta los elementos que sintéticamente expongo.
(ii) Como admite la propia STC 245/2012, “no puede pretenderse la acomodación del conjunto de las infraestructuras ferroviarias existentes en el momento de la entrada en vigor de la Constitución a la estructura del Estado autonómico de un día para otro pues ello exige tomar decisiones complejas a través de los cauces correspondientes” (FJ 10). En este caso, a través de los procesos de traspasos de medios y servicios previstos en los Estatutos de Autonomía, cuya ausencia impide el adecuado ejercicio de las competencias autonómicas: esta y no otra es la situación considerada anómala por la STC 245/2015, a la que debe ponerse fin en el plazo más breve posible. Una situación que, a día de hoy, persiste. A este respecto, parece significativo constatar que ni el anexo del Real Decreto-ley 4/2013 ni la Orden FOM/710/2015 identifican los tramos y líneas susceptibles de traspaso, pese a lo previsto en la disposición adicional novena.1 LSF en su nueva redacción.
La administración de las infraestructuras ferroviarias que no son de interés general permanece pues en manos de la Administración estatal con carácter temporal. Ahora bien, la pervivencia de estas situaciones no se caracteriza precisamente por la nota de urgencia, en el sentido en que emplea este término el art. 86.1 CE. Buena prueba de ello es que en la reciente STC 25/2015, de 19 de febrero, FJ 7, ante la ausencia de traspasos, el Tribunal ha aceptado “el mantenimiento de este régimen transitorio y excepcional, derivado del retraso en la asunción por las Comunidades Autónomas de la mayor parte de la gestión del sistema de becas y ayudas al estudio”, no sin advertir que tal situación “difícilmente conciliable con las exigencias de un Estado descentralizado como el nuestro”. Resulta pertinente recordar que la necesidad de traspasar la gestión de las becas y ayudas al estudio trae causa directa de la doctrina constitucional, que se remonta a la STC 188/2001, de 20 de septiembre.
4. En definitiva, son las propias sentencias del Tribunal Constitucional las que modulan los efectos de una declaración de inconstitucionalidad y nulidad, cuando aprecia que así está justificado en atención a las circunstancias concurrentes, tanto desde la perspectiva de la seguridad jurídica (art. 9.3 CE) como en atención a las perjudiciales consecuencias que pueda generar el vacío normativo en los intereses generales.
Type et numéro d'enregistrement Recurso de inconstitucionalidad 6866-2013
Se enjuician diversos preceptos del Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo. Los artículos controvertidos enuncian un listado de líneas y tramos que componen la red ferroviaria de interés general que debía regir hasta la aprobación del catálogo de líneas y tramos de la red, establecido por la Ley del sector ferroviario.
La Sentencia se inadmite parcialmente el recurso. Por un lado, estima acreditado el presupuesto habilitante de la legislación de urgencia toda vez que concurre una situación de extraordinaria y urgente necesidad: el cumplimiento de la STC 245/2012, de 18 de diciembre, que declaró inconstitucional un precepto de la Ley del Sector Ferroviario obligando al Estado a determinar de forma expresa las infraestructuras ferroviarias que pertenecen a la red ferroviaria de interés general. Por otro lado, existió una correcta conexión de sentido entre dicha situación y las medidas adoptadas. Además, la Sentencia declara que los preceptos del Real Decreto-ley enjuiciados no afectan el régimen jurídico-constitucional de las Comunidades Autónomas, puesto que no persiguen una delimitación directa y positiva de las competencias autonómicas, sin perjuicio de que puedan incidir en ellas.
La presentación del recurso de inconstitucionalidad se inició con el trámite administrativo de naturaleza preprocesal previsto en el art. 33.2 LOTC, que admite su interposición en el plazo de nueve meses. Durante ese periodo, el Real Decreto-ley fue convalidado por el Congreso de los Diputados y tramitado como ley a través del procedimiento de urgencia.
Se inadmiten los motivos relacionados la declaración de inconstitucionalidad de un precepto de la Ley actual que establece que las líneas y tramos de interés general seguirán siendo administradas temporalmente por el Estado, hasta que éste efectúe el traspaso de la línea o tramo correspondiente a la Comunidad Autónoma. La controversia no se fundaba en el Decreto-ley impugnado (derogado), sino en la Ley tramitada por el procedimiento de urgencia. Para que el Tribunal Constitucional examinase una controversia competencial, la parte recurrente tendría que haber impugnado la norma vigente en el momento de interposición del recurso y no intentar, como lo hizo, extender la declaración de inconstitucionalidad por motivos competenciales del Real Decreto-ley a la ley. Por tanto, no es posible aplicar la doctrina constitucional sobre la pervivencia del objeto en procesos competenciales.
La derogación de un decreto-ley antes de que se haya cumplido el plazo previsto para su impugnación a través del recurso de inconstitucionalidad no puede incidir en el control de determinados vicios de validez que afectan al momento de su aprobación, pues subsiste el interés constitucional de ajustar el uso de esta fuente del Derecho a las exigencias de la extraordinaria y urgente necesidad [FJ 2].
El hecho de que las normas que han sustituido a las impugnadas planteen similares problemas competenciales y materiales no significa que ello permita entender impugnada una norma que ya ha dejado de surtir efecto en el momento en que se interpuso el recurso [FJ 2].
El presupuesto habilitante del real decreto-ley, no es, en modo alguno, una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes, razón por la cual, este Tribunal Constitucional puede, en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada como de extraordinaria y urgente necesidad [FJ 3].
Cuando se denuncia la vulneración del presupuesto de hecho habilitante respecto, no del correspondiente decreto-ley en su conjunto, sino únicamente en relación con uno o alguno de sus preceptos, la necesaria justificación ad casum de la extraordinaria y urgente necesidad ha de ser apreciada en relación precisamente con los preceptos en concreto impugnados [FJ 4].
La concurrencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad del Real Decreto-ley impugnado se justifica porque es obligado, como se determinó en la STC 245/2012, determinar las líneas que han de formar parte de la Red Ferroviaria de Interés General, una vez declarado inconstitucional el apartado 1 de la disposición adicional novena de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario [FJ 4, 5].
La conexión de sentido entre extraordinaria y urgente necesidad definida por el Gobierno para el Real Decreto-ley 4/2013 era idónea para la consecución del objetivo marcado: la definición de las líneas y trayectos que se integran en la denominada red ferroviaria de interés general [FJ 6].
Un límite material del Decreto-ley reside en que no puede afectar al régimen constitucional de las Comunidades Autónomas -Estatutos de Autonomía y otras leyes estatales atributivas de competencias que integran el bloque de la constitucionalidad-; pero no existe obstáculo constitucional alguno para que el Decreto-ley, en el ámbito de la competencia legislativa que corresponde al Estado, pueda regular materias en las que una Comunidad Autónoma tenga competencias, pero en las que incida una competencia legislativa del Estado, siempre que esa regulación no tenga como fin atribuir competencias o delimitar positivamente la esfera de competencias autonómicas [FJ 7].
Los preceptos impugnados del Real Decreto-ley 4/2013 no afectan al régimen constitucional, ni atribuyen o delimitan con carácter general la esfera de competencias de las Comunidades Autónomas, por lo que se mueven dentro de los límites constitucionales, en cuanto que no persiguen una delimitación directa y positiva de las competencias autonómicas, sin perjuicio de que pueda incidir en las mismas. (SSTC 23/1993 y 332/2005) [FJ 7].
Artículo 9.3, ff. 1, 2, 7, VP II
Artículo 86.1, ff. 1 a 5, 7, VP I, VP II
Artículo 86.3, ff. 1, 2, VP I
Artículo 33.2, ff. 1, 2, VP I
Artículo 33.2 b), f. 2
Artículo 38.1, VP II
Artículo 10.32, f. 7
Artículo 10.33, f. 7
Disposición adicional novena, apartado 1, último párrafo, ff. 1, 4, 5, VP I, VP II
Artículo 37 (redactado por la Ley 39/2003, de 17 de noviembre), ff. 1, 2, 7, VP I,VP II
Artículo 38, ff. 1 a 3, 5, 7, VP I
Anexo, ff. 1 a 3, 5, 7
Resolución de 13 de junio de 2013, de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local. Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración del Estado-Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco en relación con el Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo
Disposición final decimoquinta, f. 2, VP I
Orden FOM/710/2015, de 30 de enero. Aprobación del Catálogo de líneas y tramos de la Red Ferroviaria de Interés General
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 5, 6, VP
Competencias en materia de obras públicas de interés generalCompetencias en materia de obras públicas de interés general, ff. 4 a 7, VP
Control de constitucionalidad de los decretos-leyesControl de constitucionalidad de los decretos-leyes, f. 1
Coordinación entre el Estado y las Comunidades AutónomasCoordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ff. 4 a 7
Pervivencia del objeto pese a la modificación de la normaPervivencia del objeto pese a la modificación de la norma, f. 2, VPI
Planteamiento de cuestión de inconstitucionalidadPlanteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, f. 2, VP
Normas básicas en forma de decreto-leyNormas básicas en forma de decreto-ley, f. 2 a 4
Obras públicas de interés generalObras públicas de interés general, f. 1
Presupuesto habilitantePresupuesto habilitante, f. 3, VP I, VP II
Red ferroviaria de interés generalRed ferroviaria de interés general, ff. 5 a 7
Requisitos de los decretos-leyesRequisitos de los decretos-leyes, ff. 1 a 3
Situación de extraordinaria y urgente necesidadSituación de extraordinaria y urgente necesidad, f. 5, VP I
Transporte ferroviarioTransporte ferroviario, f. 1

References: Real Decreto 
 artículo 33
 artículo 37
 artículo 38

Artículo 9

Artículo 86

Artículo 86

Artículo 33

Artículo 33

Artículo 38

Artículo 10

Artículo 10

Artículo 37

Artículo 38

Resolución