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Timestamp: 2019-05-24 05:54:54+00:00

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Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul TJ-RS - Apelação Cível : AC 70077352607 RS
Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul TJ-RS - Apelação Cível : AC 70077352607 RS - Inteiro Teor
TJ-RS_AC_70077352607_254a0.doc
Nº 70077352607 (Nº CNJ: 0100472-72.2018.8.21.7000)
APELAÇÕES CÍVEIS. AGRAVO RETIDO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINARES DE NULIDADE DA SENTENÇA. AFASTAMENTO. MÉRITO. PARCIAL PROCEDÊNCIA.
SENTENÇA “INFRA PETITA”. CONGRUÊNCIA DA PARTE DISPOSITIVA COM O PEDIDO FORMULADO NA INICIAL. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO DE RESSARCIMENTO INTEGRAL DO DANO AO ERÁRIO. NULIDADE NÃO CARACTERIZADA.
Não há falar em nulidade da sentença por “infra petita” se, com fundamentação convincente, compôs adequadamente a lide e apreciou todos os pedidos deduzidos na exordial.
Conduta ímproba é aquela realizada pelo agente público, que desobedece algum dos seus deveres, podendo estar, muitas vezes, revestida de todos os requisitos legais para a sua formação, mas traz a mácula da indecência, da desonestidade e do desvio da finalidade pública.
No caso, apesar do aponte das irregularidades assinaladas nas auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas, em nenhum momento ocorreu a não aprovação das contas dos réus e, tampouco, houve a glosa destes valores.
Assim, mostra-se impossível firmar juízo de que os atos apontados como perpetrados pelos réus nesta ação civil, configuraram efetivamente atos de improbidade, dos quais, como visto, decorrem efeitos muito graves, principalmente, quanto aos direitos políticos, já que a verba indenizatória foi recebida em conformidade com as resoluções editadas, por decisão do colegiado da Câmara de Vereadores, com previsão orçamentária, revestida de legitimidade e legalidade.
Igualmente, para que caracterizado o descumprimento do parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal1 e, consequentemente, o beneficiário seja obrigado a devolver a quantia recebida indevidamente, faz-se necessária a comprovação de que os veículos que receberam a indenização discutida, não realizaram deslocamentos com a finalidade de cumprimento de funções pertencentes ao mandado legislativo, o que inocorre no caso, havendo mera presunção de prejuízo ao erário, afastando igualmente dolo, má-fé ou culpa grave dos parlamentares.
Manutenção da procedência tão somente do pedido 6.6, a, da petição inicial, nos termos da liminar deferida na origem, para impedir novos pagamentos a título de “auxílio combustível” ou “indenização por uso de veículo particular” sem que seja implementado o necessário sistema de controle interno.
à UNANIMIDADE, PRELIMINARES REJEITADAS E JULGADO PREJUDICADO O AGRAVO RETIDO.
NO MÉRITO, POR MAIORIA, APELOS PARCIALMENTE PROVIDOS.
Apelação Cível 22ª Câmara Cível
Nº 70077352607 (Nº CNJ: 0100472-72.2018.8.21.7000) Comarca de Alvorada
JOSE GERALDO DE FARIAS APELANTE
JACINTO GIRELLI NETO APELANTE
MIRO JOAQUIM DOS SANTOS APELANTE
DENIS DIB APELANTE
ARLINDO LUIZ SLAYFER APELANTE
CÂMARA MUNICIPAL DE VEREADORES DE ALVORADA APELANTE
MUNICIPIO DE ALVORADA APELADO
GERSON LUIS DA SILVA INTERESSADO
Acordam os Desembargadores integrantes da Vigésima Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, rejeitaram as preliminares e julgaram prejudicado o agravo retido, no mérito, por maioria, vencido o Relator, deram parcial provimento aos apelos.
Participaram do julgamento, além dos signatários, os eminentes Senhores Des. Luiz Felipe Silveira Difini, Des. Marco Aurélio Heinz e Des.ª Marilene Bonzanini.
DES. MIGUEL ÂNGELO DA SILVA,
Des. Miguel Ângelo da Silva (RELATOR)
De início, reporto-me ao relatório do parecer ministerial lançado nessa instância revisora (fls. 2892/2901), vazado nestes termos, “in verbis”:
JOSÉ GERALDO DE FARIAS, JACINTO GIRELLI NETO, MIRO JOAQUIM DOS SANTOS, DENIS DIB, ARLINDO LUIZ SLAYFER E CÂMARA MUNICIPAL DE ALVORADA formulam perante esta 22ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça APELAÇÃO contra MINISTÉRIO PÚBLICO, inconformados com a venerável decisão proferida pela Magistrada da 2ª Vara Cível de Alvorada, proferida nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA promovida pelo ora recorrido, pela qual julgou procedentes os pedidos formulados na inicial.
Nério Letti, em nome de José Geraldo de Farias, vem aos autos, inicialmente, reafirmar renúncia irrevogável do mandato que recebeu do mandatário. Considerando, contudo, que seu nome saiu novamente em nota de expediente, veio aos autos em apelação para evitar prejuízo do ex-cliente. Afirma assim que de acordo com a justiça, boa razão e razoabilidade jurídica da realidade local de cada vereador, este tem direito ao percebimento de 300 litros de gasolina para exercer o mandato de forma honorável e dedicado ao povo, pois são centenas de quilômetros em estradas vicinais em péssimo estado, recaindo várias demandas sobre o vereador, “desde a doença até briga do casal”. Ao final, postula a reforma da sentença (fls. 2769/2771).
Jacinto Girelli Neto, em apelo, sustentou que os argumentos utilizados pela sentença não tem sustentáculo, na medida em que sempre houve prestação de contas dos gastos realizados com combustível, com aprovação do setor de contabilidade, diante da apresentação de notas fiscais, o que demonstra lisura em relação ao pagamento da verba. Assevera que uma das funções do vereador é exercer atividade de fiscalização, sendo assim de suma importância que este se desloque para vários bairros para fiscalizar obras realizadas pelo município. A cidade de Alvorada possui 230 mil habitantes, com muitos problemas de infraestrutura, sendo imprescindível a utilização do veículo para o exercício do cargo e para atender todos os bairros da cidade. A verba indenizatória do auxílio combustível era paga pela utilização de automóvel particular em prol da atividade legislativa, dentro da legalidade, considerando para tanto que existia Resolução legitimando seu pagamento. Ademais, as testemunhas arroladas pelo Ministério Público, Auditores do Tribunal de Contas, confirmam a legalidade do pagamento em face da existência de instrumento normativo, sem olvidar que estes próprios recebem diária por se deslocarem em suas atividades externas, pagamento pela quilometragem realizada. Discorre no ponto, apoiando-se nos testemunhos para afirmar que não praticou ato de improbidade administrativa, pois havia dotação orçamentária, resolução criadora do direito subjetivo, e a despesa atendeu a interesse público. Afirma ser lamentável que a nobre Promotora de Justiça confunda verba de caráter indenizatório com verba remuneratória, especialmente, porque tal verba também é utilizada com base nos mesmos parâmetros pela Câmara Municipal de Porto Alegre, Assembleia Legislativa, instituições que não são alvo do Ministério Público. Ademais, o Tribunal de Contas aprovou as contas de todos os Presidentes, o que comprova que não existiu prejuízo ao erário. Por outro lado, não se admite condenação com base em culpa, apenas com dolo, mas nunca agiu com dolo. Outrossim, porque havia interesse público que o vereador recebesse o auxílio em comento para fiscalizar obras e atender munícipes com agendas junto a população local. Ao final, postula o provimento do recurso (fls. 2777/2787).
José Geraldo de Farias, em apelo, sustenta ser considerado regular a indenização a servidores públicos e parlamentares pelo uso de veículo particular nas respectivas atividades laborais, como previsto pelo Decreto Estadual nº 47.571/10 e, anteriormente, pelo Decreto nº 36.213/95. Nesse mesmo sentido autoriza a Resolução de Mesa nº 784/07 expedida pela Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, assim como ocorre na Câmara de Vereadores de Porto Alegre, em outras Câmaras municipais e em diversos órgãos públicos. Afirma que não há vedação jurídica à Câmara de Vereadores, nos termos das legislações vigentes, a utilização de veículos particulares nas atividades dos mandatos particulares, de indenizar com observância das respectivas resoluções e leis orçamentárias e de prestar contas. Assevera ser bem mais econômico para o Poder Legislativo Municipal tal modalidade de indenização do que adquirir carros e contratar motoristas para atender as necessidades de deslocamentos de vereadores no exercício dos respectivos mandatos. O interesse público, a moralidade e a economicidade foram observados no caso. Por outro lado, restou demonstrado nos autos que o pagamento das indenizações se deu com sustentáculo em Resoluções e mediante prestação de contas. Assevera que, ainda que a julgadora tenha tido as prestações de contas por insuficientes, no aspecto geral, abstrato e normativo, as resoluções e a indenização por uso de veículo particular são possíveis. O cerne do debate se resume à desconfiança, diga-se, sem suporte fático, de que os vereadores poderiam ter apresentado declarações inverídicas em relação à utilização dos veículos a serviço do mandato parlamentar. Tal fundamento é inaceitável, pois conduziria ao absurdo de se presumir má-fé em todas as prestações de contas firmadas pelos vereadores entre 2005 e 2012. Por outro lado, os pagamentos gozam de presunção de legitimidade. Outrossim, que o conjunto probatório dos autos demonstra a regularidade da indenização em comento, mostrando-se injusta a condenação. Defende também a ausência do elemento subjetivo para caracterizar improbidade administrativa, o que não ocorreu nos autos. Ao final, postula o provimento do recurso (fls. 2789/2796).
Miro Joaquim dos Santos, em apelo, sustenta ser considerado regular a indenização a servidores públicos e parlamentares pelo uso de veículo particular nas respectivas atividades laborais, como previsto pelo Decreto Estadual nº 47.571/10 e, anteriormente, pelo Decreto nº 36.213/95. Nesse mesmo sentido autoriza a Resolução de Mesa nº 784/07 expedida pela Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, assim como ocorre na Câmara de Vereadores de Porto Alegre, em outras Câmaras municipais e em diversos órgãos públicos. Afirma que não há vedação jurídica à Câmara de Vereadores, nos termos das legislações vigentes, a utilização de veículos particulares nas atividades dos mandatos particulares, de indenizar com observância das respectivas resoluções e leis orçamentárias e de prestar contas. Assevera ser bem mais econômico para o Poder Legislativo Municipal tal modalidade de indenização do que adquirir carros e contratar motoristas para atender as necessidades de deslocamentos de vereadores no exercício dos respectivos mandatos. O interesse público, a moralidade e a economicidade foram observados no caso. Por outro lado, restou demonstrado nos autos que o pagamento das indenizações se deu com sustentáculo em Resoluções e mediante prestação de contas. Assevera que, ainda que a julgadora tenha tido as prestações de contas por insuficientes, no aspecto geral, abstrato e normativo, as resoluções e a indenização por uso de veículo particular são possíveis. O cerne do debate se resume à desconfiança, diga-se, sem suporte fático, de que os vereadores poderiam ter apresentado declarações inverídicas em relação à utilização dos veículos a serviço do mandato parlamentar. Tal fundamento é inaceitável, pois conduziria ao absurdo de se presumir má-fé em todas as prestações de contas firmadas pelos vereadores entre 2005 e 2012. Por outro lado, os pagamentos gozam de presunção de legitimidade. Outrossim, que o conjunto probatório dos autos demonstra a regularidade da indenização em comento, mostrando-se injusta a condenação. Defende também a ausência do elemento subjetivo para caracterizar improbidade administrativa, o que não ocorreu nos autos. Ao final, postula o provimento do recurso (fls. 2802/2888).
Denis Dib, em preliminar de apelo, sustenta a necessidade de se conhecer e provar o agravo retido nos autos, para que seja cassada a sentença, com retorno dos autos ao primeiro grau, para que sejam chamados aos autos todos os vereadores, os quais são responsáveis solidários pelos valores recebidos, não podendo tão somente os ex-presidentes da Câmara responderem pela totalidade dos valores, sob pena de se permitir o enriquecimento ilícito destes. No mérito defende, em suma, que não há comprovação de dolo de lesar pela conduta por ele adotada, sendo apenas cumprida a legislação que o Plenário aprovou. Não se pode imputar dolo ao agente que cumpre a legislação vigente, ainda que esta venha a ser considerada inconstitucional anos após a sua gestão. Requer assim a reforma da sentença para se acolher a inépcia da inicial. Ademais, sua gestão não pode ser equiparada aos demais, porquanto aceitou e aplicou todas as recomendações do Tribunal de Contas do Estado e, no julgamento de suas contas, não lhe foi aplicada sanção de devolução de nenhum valor. O TCE, por sua vez, reconheceu as medidas por ele adotadas e não aplicou sanção alguma. Dessa forma, não se pode rediscutir a questão, passados 04 anos após o encerramento de sua gestão, pois a questão já foi solucionada pelo órgão fiscalizador, o qual julgou as contas por ele apresentadas, sem aplicações de sanções. Discorre no ponto sobre as medidas por ele adotadas ao tempo dos fatos. Defende também que não agiu com dolo e sequer com culpa, pois apenas deferiu os pagamentos que preenchiam os requisitos previstos pelas resoluções aprovadas pelo Plenário. Afirma que tentou regulamentar a questão de outro modo, mas o Plenário votou em sentido contrário. Assim, ao deferir pagamento, agiu no cumprimento da legislação vigente para período pela Casa Legislativa. Ademais, se em momento algum a sentença declara inconstitucionais as resoluções questionadas pelo Ministério Público, agiu de acordo com a legislação, o que afasta o elemento essencial para a configuração da improbidade. Discorre ainda longamente, apoiando-se no conteúdo da prova testemunhal, na tese de que sentença reconheceu o controle de quilometragem, de que o mandato é exercido mesmo no período de recesso, de que houve efetiva prestação de contas, pela apresentação de notas fiscais, de que não houve desvio de finalidade, de que a multa aplicada é excessiva e, ainda, de que os vereadores são solidariamente responsáveis pelos valores cobrados. Ao final, postula o provimento do recurso (fls. 2812/2842).
Arlindo Luiz Slayer sustenta, em suma, tese no sentido de que não há prova do dolo ou culpa grave, havendo mera especulação no sentido de que os veículos eram usados com combustível decorrente de verba pública de forma desvinculada do interesse público. Outrossim, bate-se pela tese de presunção de legitimidade dos atos do poder público, havendo, no caso, resoluções que amparavam o pagamento da indenização em voga. Ao final, postula o provimento do recurso (fls. 2856/2862).
A Câmara de Vereadores, em apelo, sustenta ser considerado regular a indenização a servidores públicos e parlamentares pelo uso de veículo particular nas respectivas atividades laborais, como previsto pelo Decreto Estadual nº 47.571/10 e, anteriormente, pelo Decreto nº 36.213/95. Nesse mesmo sentido autoriza a Resolução de Mesa nº 784/07 expedida pela Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, assim como ocorre na Câmara de Vereadores de Porto Alegre, em outras Câmaras municipais e em diversos órgãos públicos. Afirma que não há vedação jurídica à Câmara de Vereadores, nos termos das legislações vigentes, a utilização de veículos particulares nas atividades dos mandatos particulares, de indenizar com observância das respectivas resoluções e leis orçamentárias e de prestar contas. Assevera ser bem mais econômico para o Poder Legislativo Municipal tal modalidade de indenização do que adquirir carros e contratar motoristas para atender as necessidades de deslocamentos de vereadores no exercício dos respectivos mandatos. O interesse público, a moralidade e a economicidade foram observados no caso. Por outro lado, restou demonstrado nos autos que o pagamento das indenizações se deu com sustentáculo em Resoluções e mediante prestação de contas. Assevera que, ainda que a julgadora tenha tido as prestações de contas por insuficientes, no aspecto geral, abstrato e normativo, as resoluções e a indenização por uso de veículo particular são possíveis. Aduz que a indenização por uso de veículo particular não tem natureza remuneratória. Defende a incidência do princípio da presunção de legitimidade dos atos administrativos emanados pelo poder público no presente caso ante a existência de resoluções, de previsão nas leis orçamentárias, notas de empenho, notas fiscais e nas prestações de contas apresentadas pelos vereadores. Outrossim, que não há prova de que houve utilização indevida dos veículos para o exercício dos mandatos parlamentares. Defende que ela foi aperfeiçoando a regulamentação da verba indenizatória, tanto que o Tribunal de Contas do Estado aprovou todas as contas dos gestores sem determinar a devolução dos recursos aplicados para o pagamento da indenização. Ainda, que não houve dano ao erário e tampouco da comprovação do elemento subjetivo. Ao final, postula o provimento do recurso (fls. 2865/2880).
O Município de Alvorada e o Ministério Público vieram aos autos em contrarrazões (fls. 2799/2801 e 2881/2889v)”.
A douta Procuradoria de Justiça exarou parecer nestes termos: “OPINO PRELIMINARMENTE pela NULIDADE DO PROCESSO, seja pelo PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO interposto por DENIS DIB ou pelo acolhimento das preliminares de ofício apontadas, e ou NULIDADE DA SENTENÇA, pelas mesmas preliminares; no MÉRITO, pelo IMPROVIMENTO ÀS APELAÇÕES INTERPOSTAS por JOSÉ GERALDO DE FARIAS, JACINTO GIRELLI NETO, MIRO JOAQUIM DOS SANTOS, DENIS DIB, ARLINDO LUIZ SLAYFER e pelo NÃO-CONHECIMENTO da APELAÇÃO INTERPOSTA por CÂMARA DE VEREADORES DE ALVORADA.”
Foi indeferido o benefício da AJG postulado pelo corréu MIRO JOAQUIM DOS SANTOS e assinado prazo de cinco dias para que ele e os recorrentes DENIS DIB E NERIO LETTI comprovassem o regular preparo dos apelos interpostos, sob pena de não conhecimento (fls. 2902/2902v).
NERIO e DENIS comprovaram o pagamento do preparo das apelações (fls. 2907/2915). Contudo, o corréu MIRO deixou o respectivo prazo transcorrer “in albis” (fl. 2916).
Com nova vista, a douta Procuradoria de Justiça opinou pelo não conhecimento dos recursos de MIRO E DENIS, em face da deserção (fls. 2917/2917v).
Conheço dos recursos interpostos pelos réus JOSÉ GERALDO DE FARIAS, JACINTO GIRELLI NETO, DENIS DIB e ARLINDO LUIZ SLAYFER, porque presentes seus requisitos de admissibilidade.
Deserção caracterizada
O corréu MIRO não efetuou o preparo no momento da interposição do apelo, postulando, na petição recursal, a concessão do benefício da gratuidade judiciária. Esse requerimento foi indeferido mediante decisão de fls. 2902/2902v, a qual lhe concedeu o prazo de cinco dias para efetuar o preparo da apelação interposta. Regularmente intimado, esse apelante silenciou (fl. 2916).
Assim, a falta do preparo impede o conhecimento da apelação por ele aviada.
O art. 1.007 do Código de Processo Civil estabelece que, no ato da interposição do recurso, o recorrente comprovará o preparo, inclusive do porte de remessa e retorno, sob pena de deserção. Essa norma processual restou desatendida pelo apelante MIRO. Não efetuado o preparo do seu apelo, dele não conheço por deserto, eis que ausente um dos requisitos extrínsecos de admissibilidade recursal exigidos pela lei processual civil em vigor.
Neste sentido colaciono julgado deste Tribunal:
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PRIVADO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO DE COBRANÇA. PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE PREPARO.
Incumbe ao relator não conhecer de recurso inadmissível (art. 932, III, do CPC/2015). O preparo é um dos requisitos extrínsecos de admissibilidade da apelação. A inércia da apelante após intimação para efetuar o recolhimento do preparo implica a deserção e o não conhecimento do recurso. Inteligência dos §§ 2º e 4º do art. 1.007 do CPC/2015. Recurso manifestamente inadmissível. APELAÇÃO NÃO CONHECIDA. (Apelação Cível Nº 70078189214, Décima Nona Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marco Antonio Angelo, Julgado em 28/08/2018)
Portanto, ausente requisito extrínseco de admissibilidade recursal - o regular preparo do apelo manejado por Miro Joaquim dos Santos -, impõe-se dele não conhecer.
Apelo interposto em duplicidade. Não conhecimento de um deles por ausência de regular representação judicial. Princípio da unirrecorribilidade
O advogado Nério Letti interpôs apelação em nome do corréu JOSÉ GERALDO DE FARIAS, embora tenha reafirmado nas respectivas razões que havia renunciado ao mandato judicial de forma irrevogável (fls. 2769/2771).
O corréu JOSÉ GERALDO DE FARIAS recorreu da sentença às fls. 2789/2796, por intermédio de procurador regularmente constituído no feito.
Interpostos dois recursos pela mesma parte, ambos impugnando uma única sentença, não se conhece daquele subscrito por causídico sem poderes de representação em juízo, à vista do princípio da unirrecorribilidade. Assim, conquanto interpostas duas apelações pelo mencionado réu, estou em conhecer apenas daquela juntada às fls. 2789/2796.
No ponto, anotou o parecer ministerial exarado nesta instância, “verbis”: “Ao depois, o recurso de apelo acostado às fls. 2769/2771 destes autos, em nome de José Geraldo Farias, não deve ser conhecido pelo Colegiado, uma vez que nas próprias palavras do advogado que o interpôs, não tem mais ele capacidade para representar o réu em juízo. O advogado renunciou ao mandato que lhe foi outorgado outrora, como se pode atestar das fls. 2727/2728. Nesse sentir, manifesta-se o Ministério Público pelo não conhecimento do referido recurso. O único recurso de apelo a ser considerado em nome de José Geraldo é aquele que está acostado às fls. 2789/2796, por procurador com mandato nos autos.”
Apelação interposta pela Câmara de Vereadores de Alvorada. Não conhecimento. Ilegitimidade passiva “ad causam”. Ausência de personalidade jurídica. Condições da ação - Art. 17 do CPC. Matéria cognoscível de ofício
O MINISTÉRIO PÚBLICO ajuizou ação civil pública contra a Câmara Municipal de Vereadores de Alvorada e os respectivos ex-presidentes dessa Casa Legislativa no período de 2005 a 2012, apontando ilegalidade no pagamento da verba de auxílio combustível, instituída mediante Resoluções para indenizar despesas de deslocamento dos agentes políticos durante o exercício do mandato parlamentar.
“In casu”, não estão em discussão questões relativas ao funcionamento, procedimento legislativo, atos de deliberação do Plenário ou de Comissões ou concernentes à autonomia da Câmara Municipal. Vale dizer, não está em causa interesse institucional do Poder Legislativo do Município de Alvorada, que, ademais, não pode ser condenado a ressarcir ao erário valores eventualmente auferidos de forma inconstitucional ou ilegal por seus membros.
Portanto, o órgão legislativo municipal não tem legitimidade para ocupar o polo passivo da demanda.
A Câmara de Vereadores, órgão incumbido da função legislativa e fiscalizatória no âmbito municipal, não ostenta personalidade jurídica própria, a qual é atribuída exclusivamente ao Município do qual é órgão integrante.
A Câmara Municipal detém apenas personalidade judiciária, que lhe confere capacidade processual, ativa e passiva, para agir em juízo na defesa de suas prerrogativas institucionais, como se colhe, ad exempla, da abalizada doutrina de HELY LOPES MEIRELLES (“in” Direito Municipal Brasileiro, 16ª Ed., São Paulo: Malheiros, 2008, p. 638/639):
“A capacidade processual da Câmara para a defesa de suas prerrogativas funcionais é hoje pacificamente reconhecida pela doutrina e pela jurisprudência. Certo é que a Câmara não tem personalidade jurídica, mas tem personalidade judiciária. Pessoa jurídica é o Município. Mas nem por isso se há de negar capacidade processual, ativa e passiva, à Edilidade para ingressar em juízo quando tenha prerrogativas ou direitos próprios a defender. A personalidade jurídica não se confunde com a personalidade judiciária; esta é um minus em relação àquela. Toda pessoa jurídica tem, necessariamente, capacidade processual, mas órgãos há que, embora sem personalidade jurídica, podem estar em juízo, em seu próprio nome, em mandado de segurança, porque são titulares de direitos subjetivos suscetíveis de proteção judicial quando relegados ou contestados. Nessa situação se encontram os órgãos do governo local Prefeitura e Câmara -, aos quais se atribuem funções específicas, prerrogativas funcionais e direitos próprios inerentes à Instituição. Desde que esses órgãos têm direito subjetivos, hão de ter meios judiciais mandado de segurança e capacidade processual para defende-los e torna-los efetivos”.
Em idêntico sentido é o enunciado da Sumula nº 525 do Superior Tribunal de Justiça: “A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais”.
Na mesma esteira, colaciono julgado do STJ:
TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. OBRIGAÇÃO TRIBUTÁRIA. CÂMARA DE VEREADORES. AUSÊNCIA DE PERSONALIDADE JURÍDICA.
1. Nos termos da jurisprudência do STJ, "despeito de sua capacidade processual para postular direito próprio (atos interna corporis) ou para defesa de suas prerrogativas, a Câmara de Vereadores não possui legitimidade para discutir em juízo a validade da cobrança de contribuições previdenciárias incidentes sobre a folha de pagamento dos exercentes de mandato eletivo, uma vez que desprovida de personalidade jurídica, cabendo ao Município figurar no pólo ativo da referida demanda" (REsp 696.561/RN, Rel. Min. Luiz Fux, DJ de 24/10/2005).
2. Desse modo, "a Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica autônoma que lhe permita figurar no pólo passivo da obrigação tributária ou ser demandada em razão dessas obrigações. Sujeito passivo da contribuição previdenciária incidente sobre remuneração de membros da Câmara Municipal é o Município, pessoa jurídica de direito público" (Precedente: REsp n. 573.129/PB, DJ de 4.9.2006, Primeira Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki).
3. Agravo Regimental não provido. (AgRg no REsp 1403583/PE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/06/2014, DJe 25/06/2014)
Refiro também precedente deste Tribunal:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. MUNICÍPIO DE BENTO GONÇALVES. CÂMARA MUNICIPAL. CONCURSO PÚBLICO. NULIDADE. ILEGITIMIDADE PASSIVA. RESTRIÇÃO DA CAPACIDADE PROCESSUAL À DEFESA DA AUTONOMIA E FUNCIONAMENTO.
Evidenciada a ilegitimidade da Câmara de Vereadores de Bento Gonçalves para figurar no pólo passivo da presente ação, tendo em vista tratar-se de ação de improbidade administrativa, cumulada com declaratória de nulidade de ato de nomeação de servidores, com base na nulidade do concurso público - edital nº 01/2014 -, em razão da adulteração dos cartões respostas, e a restrição da capacidade processual na prerrogativa institucional de defesa da autonomia e funcionamento do Poder Legislativo. Neste sentido, a extinção do feito, com base no art. 485, VI, do Código de Processo Civil de 2015. Processo extinto sem resolução de mérito, por ilegitimidade passiva, com relação à Câmara de Vereadores de Bento Gonçalves. (Agravo de Instrumento Nº 70070262332, Terceira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Eduardo Delgado, Julgado em 09/03/2017)
Por tais fundamentos, de ofício, julgo extinto o processo, sem resolução doe mérito, em relação à CÂMARA MUNICIPAL DE VEREADORES DE ALVORADA, forte no artigo 485, inciso VI2 c/c o art. 173, ambos do CPC.
Agravo Retido. Art. 523 do CPC/1973 c/c Art. 14 do CPC/2015. Litisconsórcio necessário. Inocorrência
“In casu”, mesmo que se entenda que os demais Vereadores que exerceram mandato eletivo na Câmara Municipal de Alvorada e auferiram a mesma verba remuneratória denominada “auxílio combustível” no período de vigência das Resoluções questionadas são terceiros beneficiados diretamente com o ato de improbidade administrativa descrito na exordial, não se está, a meu ver, diante de hipótese de litisconsórcio necessário entre os agentes públicos ordenadores da despesa inquinada de ilegal e responsáveis pela edição das Resoluções que embasaram o dispêndio de verba pública e os terceiros (demais Edis), eis que não incide no caso concreto a regra do artigo 1144 do CPC.
Veja-se que o Ministério Público delimitou o pólo passivo da lide na inicial desta ação de improbidade, formulando pedido com vistas à declaração incidental da inconstitucionalidade das Resoluções nº 12/2005 e demais Resoluções mencionadas naquela peça. Colimou a suspensão, em caráter liminar, bem assim a suspensão definitiva dos pagamentos a título de “auxílio combustível” ou “indenização por uso de veículo particular”, ou outra verba com idêntica finalidade (vide inicial, fls. 12/13).
Sobre o tema discorrem em sede doutrinária FERNANDO DA FONSECA GAJARDONI “et al” (“in” Comentários à Lei de Improbidade Administrativa. 1ª ed. em e-book baseada na 3ª ed. impressa. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2014):
“6. Litisconsórcio entre os agentes públicos ímprobos e terceiros
A questão merece reflexão, principalmente levando-se em conta a solidariedade que se estabelece entre os réus na ação de improbidade, como reiteradamente tem entendido a doutrina e decidido os tribunais.
Por conseguinte, o que parece razoável é que o litisconsórcio se estabelecerá no polo passivo em função das condutas ímprobas identificadas pelo autor da ação, já que, como reiteradamente decidido, a função primordial da ação de improbidade não é a obtenção de indenização por danos causados ao Erário e sim a de punir os atos de improbidade administrativa.
No âmbito da ação de improbidade, a perda dos bens decorrente de enriquecimento ilícito, o pleno ressarcimento dos danos e o pagamento de multa civil tem natureza de sanção, o que se depreende do disposto nos incs. I, II e II do art. 12 da LIA.
Logo, não há que se falar propriamente em litisconsórcio necessário, mas sim em litisconsórcio facultativo passivo, na medida em que o autor da ação pretender a responsabilização e a apenação daqueles que efetivamente praticaram, concorreram para a consumação ou se beneficiaram do ato de improbidade administrativa, vez que são inúmeras as condutas tipificadas nos arts. 9.º, 10 e 11 da LIA. O Superior Tribunal de Justiça tem entendido que em se tratando de ação por improbidade administrativa, efetivamente não há que se falar em litisconsórcio passivo necessário.
Não há previsão legal para a inclusão de todos os envolvidos em uma relação jurídica na qual se constatou a prática de ato de improbidade administrativa, o que afasta a necessidade ou imposição de um julgamento uniforme para todos os envolvidos, ainda que se estabeleça a solidariedade entre os réus na ação de improbidade.
E tanto isso é verdade, que o magistrado, ao aplicar as sanções previstas na Lei de Improbidade, terá obrigatoriamente que observar a dosimetria na sua fixação, segundo a conduta ímproba de cada um e a sua gravidade.
Na ação de improbidade o litisconsórcio é facultativo simples, ante a ausência de previsão legal, até porque a aplicação do art. 47 do CPC, além de não ser cabível no caso, implica em nulidade no caso da falta de citação de um dos litisconsortes, além de sujeitar o autor a eventual extinção do processo caso esta não se efetive no prazo assinalado pelo juiz, como previsto no seu parágrafo único.
Além disso, nada impede que identificada a conduta ímproba de terceiros que não figuraram originalmente na ação venham a ser processados autonomamente ou então que a Fazenda Pública ajuíze outras ações para pleno ressarcimento dos danos, como lhe autoriza o § 2.º do art. 17 da LIA. Contudo, não é admissível que o terceiro, particular, que não seja agente público, venha a figurar sozinho como réu em uma ação de improbidade administrativa, que deve ser sempre proposta contra ao menos um agente público, autorizada a inclusão de terceiro particular como litisconsorte passivo facultativo.”
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 535 DO CPC. VIOLAÇÃO. INEXISTÊNCIA. APLICAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE AOS AGENTES POLÍTICOS. CABIMENTO. FORMAÇÃO DE LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. DESNECESSIDADE. EXISTÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO E ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. REVISÃO. SÚMULA 7/STJ. REVISÃO DA DOSIMETRIA DAS PENAS. IMPOSSIBILIDADE REEXAME DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. SÚMULA 7/STJ.
1. Cuida-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa decorrente de fraude e dispensa de licitação e enriquecimento ilícito, para construção de um açude, no Município de Várzea Alegre/CE. (...).
4. A posição sedimentada desta Corte firmou entendimento no sentido de que "o litisconsórcio necessário, nos termos do art. 47 do Código de Processo Civil, é caracterizado pela indispensável presença de co-legitimados na formação da relação processual, o que pode ocorrer por disposição legal ou pela natureza da relação. Assim, nas ações civis de improbidade administrativa não há de se falar em formação de litisconsórcio necessário entre o agente público e os eventuais terceiros beneficiados com o ato de improbidade administrativa, pois não está justificada em nenhuma das hipóteses previstas na lei" (AgRg no REsp 1.461.489/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/12/2014, DJe 19/12/2014.). (...) Agravo interno improvido. (AgInt no REsp 1538194/CE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/08/2016, DJe 25/08/2016)
No mesmo diapasão, colaciono ementa de aresto desta Câmara:
APELAÇÃO. AGRAVO RETIDO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADEA DMINISTRATIVA. AGENTES POLÍTICOS MUNICIPAIS. POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DA LEI N. 8.429/1992. (...). LITICONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. INOCORRÊNCIA
- Inexiste litisconsórcio necessário entre o agente público e os terceiros beneficiados ou que tenham concorrido com o ato ímprobo, por não estarem presentes nenhuma das hipóteses previstas no art. 47 do CPC (disposição legal ou relação jurídica unitária). Precedentes do STJ e desta Corte. Hipótese em que, ademais, a ação de improbidade se baseia no dolo do ex-Prefeito réu em induzir os Vereadores Municipais em erro. (...). PRELIMINARES REJEITADAS. AGRAVO RETIDO DESPROVIDO. APELAÇÃO DESPROVIDA. (Apelação Cível Nº 70058271883, Vigésima Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marilene Bonzanini, Julgado em 27/02/2014)
Sentença “infra petita”. Inocorrência
Repilo a prefacial de sentença “infra petita” suscitada no parecer ministerial lançado nesta instância.
Na petição inicial o MINISTÉRIO PÚBLICO requereu, às expressas, a condenação dos réus contra quem propôs esta ação de improbidade, todos ex-Presidentes da precitada Casa Legislativa, ao ressarcimento integral do dano causado ao erário (item ‘6.6.d’ dos pedidos – fl. 13).
A sentença enquadrou a conduta ímproba praticada pelos réus no artigo 10, “caput”, da Lei nº 8.429/1992 e julgou procedente a ação.
Não obstante os argumentos expendidos pela douta Procuradoria de Justiça, não vejo configurado julgamento “infra petita”, eis que o dispositivo sentencial acolheu o pedido de ressarcimento integral dos valores pagos indevidamente pelos demandados aos Vereadores da Câmara Municipal de Alvorada a título de auxílio combustível, enquanto ordenadores da despesa pública, com base nas Resoluções expressamente indicadas no mesmo dispositivo sentencial.
É possível deduzir, da leitura atenta dos fundamentos da r. sentença e da linha de raciocínio nela adotada, que tal pedido, especificamente, foi acolhido “in tottum”, restando atendida, ademais, a exigência da necessária motivação que deflui do art. 489, inciso III5, do CPC e do art. 93, inciso IX, da Constituição Federal.
A sentença invectivada demarcou precisamente a abrangência da condenação, contemplando o pedido de ressarcimento integral do dano causado ao erário em decorrência do pagamento ilegal da verba de auxílio combustível aos edis do Município de Alvorada. Portanto, vê-se que a sua fundamentação guarda congruência com a conclusão e apreciou os pedidos formulados na peça vestibular, não incorrendo, assim, em nenhuma das hipóteses de nulidade previstas no art. 4926, “caput”, do CPC.
Mérito dos apelos
Cuida-se de ação civil pública proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO em face de JOSÉ GERALDO DE FARIAS, JACINTO GIRELLI NETO, MIRO JOAQUIM DOS SANTOS, DENIS DIB, ARLINDO LUIZ SLAYFER, que, à época dos fatos, exerceram a Presidência da Câmara de Vereadores de Alvorada. A inicial lhes atribui a prática de atos de improbidade administrativa que acarretaram prejuízo ao erário. Está fora de dúvida que foram eles os responsáveis pelos atos administrativos praticados com desvio de finalidade, atuando como ordenadores da despesa da verba remuneratória paga aos edis sob a denominação de “auxílio combustível”, conduta que ensejou violação aos arts. 10º, “caput” e 11, “caput”, ambos da Lei nº 8.429/1992.
A inicial assim descreve a conduta perpetrada pelos réus, “in litteris”:
“O Legislativo Municipal de Alvorada, por meio dos presidentes da Câmara de Vereadores, desde 2005, concede verba remuneratória indevida aos vereadores, sob denominação de “auxilio combustível”, infringindo os princípios constitucionais da legalidade, razoabilidade e economicidade.
A presente demanda visa à cessação dos pagamentos a título de ‘auxílio combustível’ aos vereadores de Alvorada, o ressarcimento do prejuízo gerado ao erário público, bem como o reconhecimento de improbidade administrativa.”
A sentença hostilizada julgou procedente a ação, condenando os réus por ato de improbidade administrativa que importa em prejuízo ao erário. E o fez com escorreita motivação, cujos termos adoto e reproduzo parcialmente, de saída, a fim de bem contextualizar a situação e evitar fastidioso exercício de tautologia, “in litteris”:
“No caso dos autos, as condutas dos réus foram enquadradas no artigo 10, caput, da Lei nº 8.429/92, conduta e atos que causam prejuízo ao erário e que prescindem de comprovação de, ao menos, culpa do agente.
Dito isso, passo a análise da extensa documentação carreada aos autos, precipuamente os Relatórios de Auditoria Tradicional do Tribunal de Contas do Estado (TCE/RS), extraindo-se que:
- Processo 3801-0200/06-9, Gestão 2006: julgadas contas pelo TCE/RS, com imposição de multa por infringência de normas de administração financeira e orçamentária.
- Processo 7515-0200/07-4, Gestão 2007: a inconformidade permaneceu inalterada até o fim do período examinado. (…) O procedimento de prestação de contas permaneceu o mesmo. (…) O dispêndio em 2007, com auxílio combustível foi de R$ 89.197,72.
- Processo 5450-0200/08-3, Gestão 2008: a inconformidade permaneceu inalterada até o fim do período examinado. (…) A Auditada [Câmara Municipal de Alvorada] encaminhou à Equipe de Auditoria, o Projeto de Resolução n. 004/2008, elaborado com base em trabalho realizado pela Comissão de Normatização de Auxílio Combustível. (…) Em que pese a iniciativa, a Resolução n. 001/2009 foi aprovada (…), diferentemente do sugerido pelo trabalho técnico, inclusive com um acréscimo de 41,66% no valor, portanto, a inconformidade permaneceu em 2008.
- Processo 1082-0200/09-0, Gestão 2009: Precariedade na Prestação de Contas. (…) Não obstante a despesa realizada encontrar amparo na Resolução n. 001/2009, conclui-se que os pagamentos realizados a título de indenização de veículo particular não se revestem de legitimidade. (…) a indenização postulada seria para o ressarcimento de despesas atinentes às atividades normais e corriqueiras dos Vereadores. As Resoluções (…) não estabeleceram os critérios balizadores e indispensáveis à indenização de despesa dessa natureza, notadamente o registro da quilometragem percorrida, com as respectivas datas e especificações das atividades realizadas pelos Vereadores. (…) A comprovação da finalidade da despesa é indispensável para validar a despesa como pública. (…) a despesa, a título de indenização de uso de veículo particular, foi utilizada integralmente, constituindo-se em verdadeira complementação remuneratória, em flagrante afronta aos princípios norteadores da atividade pública, em especial, o da legalidade, da moralidade, da finalidade pública, da economicidade e da razoabilidade. (…) Opina-se pela recomposição ao erário da despesa efetuada a título de auxílio combustível, no total anual de R$ 128.400,53 (cento e vinte e oito mil quatrocentos reais e cinquenta e três).
- Processo 79-0200/10-4, Gestão 2010: repisadas considerações dos relatórios anteriores, em específico pela recomposição ao erário da despesa efetuada a título de auxílio combustível, no total anual de R$ 129.380,60 (cento e vinte e nove mil trezentos e oitenta reais e sessenta reais).
- Processo 0478-0200/11-2, Gestão 2011: Na Resolução n. 005/2010 foram incluídas formalizações a fim de regrar o uso do veículo (…). Tendo a normativa em epígrafe o caráter indenizatório explícito no caput do artigo 1º, tem-se, por exigência indiscutível, a indispensabilidade do dever de prestar contas. (…) A prestação de contas não reflete que os recursos recebidos foram utilizados nas atividades parlamentares, até porque estas são inerentes ao cargo efetivo ocupado, descabendo a indenização por rotinas normais do exercício do cargo. Todavia, não é o que acontece no Legislativo de Alvorada, visto que as prestações de contas apresentadas pelos Edis não esclarecem quais e nem quando as atividades a serviço institucional foram objetos de suas participações.
Com efeito, as verbas de natureza indenizatórias e ressarcitórias, como propagadas pela Câmara ré e demais demandados, não apresentam aumento patrimonial ao empregado ou servidor, de forma que exclusivamente recompõe danos ou despesas suportadas.
Todas as verbas indenizatórias têm sua previsão em lei e geralmente se apresentam sobre a denominação de ajuda de custo, diárias, auxílio-transporte, e, na presente, auxílio-combustível. Assim, não unificariam a remuneração, ao contrário da verba de natureza remuneratória, natureza essa identificada pelo agente ministerial a partir da edição das Resoluções da Presidência da Câmara ré e pagamento de valores aos Edis por uso de carro particular e abastecimento de combustível, o que levou ao ajuizamento da lide em comento.
Analisando os documentos acostados pelo Ministério Público na exordial e de tudo o que dos autos consta, verifica-se que fora instaurado Inquérito Civil (IC) 00935.00030/2011, a fim de apurar pagamentos com natureza remuneratória a partir de uso de carro particular e abastecimento de combustível.
Em que pese as manifestações dos réus, o Relatório de Auditoria e do Parecer Ministerial, referentes ao Processo de Contas do Legislativo Municipal de Alvorada, foram uníssonos em identificar que houve pagamentos de auxílio-combustível, quando não abusivos e no limite do previsto legalmente, totalmente sem comprovação de lastro e legitimidade, seja se utilizando de recibos, tabelas e monitoramento de hodômetro, quanto no recebimento de valores sem comprovação de que os edis estavam a serviço público, traduzindo-se, com efeito, que, em que pese as modificações levadas a cabo pelo Legislativo Municipal e os réus no curso das gestões, no entender do Ministério Público de Contas e do agente ministerial autor da presente ação as irregularidades permaneceram, o que, com efeito, partilho do entendimento dos nobres Promotores de Justiça.
Por oportuno, transcrevo conclusões do Adjunto de Procurador de Contas do Estado, exarado no Parecer MPC nº 068/2011, Processo 1082-02.00/09-0 (fls. 17, 37, 38 e 39):
“Não obstante a despesa com combustível encontrar amparo na Resolução nº 001/09, os pagamentos realizados a título de indenização de veículo particular não se revestem de legitimidade. A legislação retromencionada não tratou de indenização de despesas com combustível referente ao ressarcimento por ocasião de viagens dos vereadores para a realização de eventos, cursos e treinamentos fora da sede do município. A Resolução 001/09 não acatou as sugestões técnicas da Comissão, além de não estabelecer a obrigatoriedade de prestar contas dos recursos recebidos de forma efetiva, bem como elevou o valor do auxílio combustível em 41,66%, passando para R$ 850,00 mensais. Não foram estabelecidos os critérios balizadores e indispensáveis à indenização de despesa dessa natureza, notadamente o registro da quilometragem percorrida, os itinerários com as respectivas datas e especificações das atividades realizadas pelos vereadores. Não está cabalmente demonstrado que a despesa foi realizada em atividade de serviço do agente político. Não há submissão ao Ordenador de despesa, para aprovação ou parecer, sobre os deslocamentos feitos pelo Vereador e nem mesmo se estes deslocamentos são feitos para desempenhar atividades próprias de parlamentar ou se são para deslocamento em seu interesse e atividades particulares. A realização da despesa não está em consonância com os princípios constitucionais que regem a boa administração pública, quais sejam, a Legalidade, Impessoalidade, Moralidades, Economicidade e Razoabilidade, insertos no caput dos artigos 37 e 70 da Constituição Federal. Sugestão de recomposição ao erário da despesa efetuada a título de auxílio combustível no total de R$ 128.400,53. Matéria abordada nos exercícios de 2006, 2007 e 2008. (…) Em relação à matéria identificada sob o nº 3.3 (oagamento de auxílio combustível aos vereadores), constato que os Edis vinham recebendo, a esse título, importância mensal de até R$ 600,00, apresentando, para tanto, apenas notas fiscais de abastecimentos. A norma disciplinadora da matéria, no entanto, consetânea com os comandos com constitucionais balizadores do gerenciamento de recursos públicos, expressamente condicionou a indenização à apresentação de prestação de contas mensal, prevendo, ainda, a obrigatoriedade de devolução dos valores eventualmente não utilizados. À míngua, assim, da competente e necessária prestação de contas, restou prejudicada a apuração dos efetivos deslocamentos e – se de fato ocorreram – se o foram em 'objeto de serviço', como prescreve o disciplinamento regulador da matéria (parágrafo único do artigo 1º da mesma normatização. Não se evidencia, assim, pela absoluta insuficiência das pelas que deram suporte à respectiva liquidação da despesa (meros comprovantes de abastecimento), a necessária e cabal comprovação da finalidade pública na utilização de tais recursos. (…) Registra, ainda, a equipe auditora, que também nos períodos de recesso legislativo (de 21/12 a 28/02 de 1º a 14/07) os Vereadores acabaram se valendo do benefício. (…) Em conclusão, nada mudou em relação aos exercícios de 2006 e 2007. Persistiu a incerteza quanto aos valores pagos terem realmente correspondido a uma inquestionável finalidade pública, porquanto a precariedade das informações que respaldam os pagamentos inviabiliza essa aferição. Em síntese, os vereadores continuaram sem comprovar que a indenização recebida foi destinada a atividade voltada ao exercício de seu mandato parlamentar, pois apresentaram apenas notas fiscais de combustível, o que compromete irremediavelmente a fase de liquidação da despesa. (…) E não se alegue que a legislação local inexigia controle nesse nível, pois isso é irrelevante frente ao disposto no parágrafo único do artigo 70 da Constituição Federal, que obriga o beneficiário de recursos públicos a prestar para que o órgão concessor ateste que uma finalidade pública foi plenamente atendida. É evidente que nenhum vereador fica 24 horas a disposição do mandado, por isso que para fazer jus a indenização deveria declarar quais foram as atividades desenvolvidas. Fora isso, o erário estará custeando os deslocamentos particulares do vereador, em duas úteis, feriados e finais de semana que jamais poderiam ser indenizados. Nesses termos, especificar cada trajeto e o motivo determinante do deslocamento é o mínimo que se exige de quem receberá a indenização mensal.”
O desacerto da Câmara Municipal de Vereadores de Alvorada fora identificado na gestão de 2006 e seguiu-se nas seguintes – 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 e 2012, consoante acima delineado.
Feitas tais observações, passo a analisar a prova constante dos autos, o que, repiso, estou julgando pela parcial procedência do pedido inicial.
DA AUSÊNCIA DE CRITÉRIOS TÉCNICOS BALIZADORES DA INSTITUIÇÃO DO AUXÍLIO-COMBUSTÍVEL
Do texto legal que permitiu o pagamento de auxílio-combustível aos Edis da Câmara Municipal de Vereadores de Alvorada depreende-se a ausência de critérios para pagamento, prestação de contas, conferência e retorno de despesa, ainda que não empenhada pelo respectivo Ordenador.
Tendo as normativas em epígrafe, notadamente as Resoluções publicadas pela Presidência da Casa Legislativa municipal que previam os referidos pagamentos, o caráter indenizatório explícito da referida verba, tinha-se a exigência indiscutível e a indispensabilidade do dever de prestar contas, em sua forma mais transparente, permitindo àqueles que fiscalizam – e mais ainda a sociedade que outorgou o mandato aos seus representantes – o nítido conhecimento da finalidade daquilo que foi realizado, com o ressarcimento estabelecidos nas referidas Resoluções.
O conjunto probatório constante dos autos indica que, efetivamente, não havia prestação de contas transparente em relação aos recursos recebidos, não se podendo presumir (até porque a legislação é específica) foram utilizados nas atividades parlamentares, não havendo falar em indenização por motivos particulares no desempenho do mandato, ao contrário se tais verbas fossem utilizadas para participação em seminários e eventos que dissessem com o exercício da função pública de vereador.
A prestação de contas, aqui o Fio de Ariadne que conduz o julgamento, estava dissociada da mens legis das Resoluções da Câmara ré, ou seja, pretendia o legislador que aquela deveria ser o mais transparente possível, com indicativos de para onde iria o vereador, o que faria naquele local e quanto gastaria com o deslocamento.
Todavia, nada disso se fez.
Especificamente em relação à prestação de contas, essas incluíam o Atestado de Vistoria Mensal de Hodômetro, assinados por um servidor da Câmara, e pela Requisição de Pagamento de Indenização pelo Uso de Veículo Particular, nas quais os vereadores declaram que percorreram, via de regra, o milite estabelecido nas Resoluções que disciplinavam a matéria.
Anotava-se, somente, com base nas quilometragens dos meses anterior e atual, se a distância percorrida na solicitação contida na Requisição de Pagamento estava de acordo com o constatado. E só. Não aportavam considerações e informações para qual motivo se estava indenizando o Edil, quais as finalidades do deslocamento, datas etc, o que, por atenção às normas constitucionais e os princípios da matéria administrativa, não se pode coadunar, fugindo tal postura do ordenamento superior da Carta Magna, em especial o artigo 70:
Logo, a verba de auxílio-combustível servia como remuneração dos vereadores, e não como forma de indenização – o que, vale dizer, não se impede que fosse paga, mas com efetiva e devida prestação de contas.
Ressalto que inclusive no recesso parlamentar houve deslocamentos dos vereadores, mas a que título?
Verificou-se desvio de finalidade no pagamento da verba posta na lide, contemplando indiscriminadamente os vereadores por uso de carro particular sem o devido lastro de serviço público. Criou-se situação propícia a que tais servidores auferissem remuneração superior à correspondente às funções eminentemente parlamentares desempenhadas no Legislativo Municipal.
Com tais condutas, passa-se ao largo dos princípios da Administração Público, especialmente em relação aos da Moralidade, Publicidade e Eficiência, a permitir remuneração indevida, ou ao menos não devidamente comprovada, que não correspondem ao permissivo do artigo 70, da Constituição Federal. Ou seja, gastava-se combustível se dizendo a serviço parlamentar, quando em verdade não se comprovavam o fim de tais deslocamentos.
A quantificar as prestações de contas e os gastos efetivos com o pagamento do auxílio-combustível, constatou-se que somente foram apresentadas as notas de despesas com a aquisição de combustível, as quais são relacionadas com planilhas apresentadas pelos Edis, não se evidenciando, volto a dizer, que a despesa fora realizada em atividade de serviço político. Por obrigação legal, a comprovação da finalidade da despesa é indispensável e indissociável da conduta do recebedor dos valores para validá-la como despesa pública.
Viu-se, portanto, um sustento particular dos vereadores com recursos públicos.
Portanto, diante de todo o contexto probatório, verifica-se que houve afronta às normas constitucionais de prestação de contas previstas no art. 39, § 4º, e artigo 70, parágrafo único, da Constituição Federal, bem como os artigos 8º e 11º, da Constituição Estadual, já que na condição de vereadores recebedores das verbas de auxílio-combustível, lhes cabia a devida prestação de contas, o que não fizeram ou mal-fizeram, violando assim, os deveres de legalidade, impessoalidade, moralidade, pessoalidade e eficiência, in verbis:
Art. 11. A remuneração do Prefeito, Vice-Prefeito e dos Vereadores será fixada pela Câmara Municipal, em cada legislatura para a subseqüente, em data anterior à realização das eleições para os respectivos cargos, observado o que dispõe a Constituição Federal.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)(grifo nosso)
Na presente demanda, o recebimento de valores atinentes à indenização por uso de carro particular sem a devida prestação de contas e comprovadamente em uso no exercício do mandato afiguraram-se estar em flagrante dessintonia com os preceitos estabelecidos na Constituição Federal, denotando o desvio de finalidade dos atos administrativos questionados, porquanto praticado sem o fim de atender real interesse público.
Sobre o tema, leciona PHILLIP GIL FRANÇA (in Ato Administrativo e Interesse Público: gestão pública, controle judicial e consequencialismo administrativo, 2ª edição, SP, Ed. RT, 2016):
“A dicção legal segue na mesma direção indicada, como representa o art. 2.º da Lei da Ação Popular – Lei 4.717/1965: ”são nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos motivos; e) desvio de finalidade”.
Como se depreende do parágrafo único da normativa citada, para a conceituação dos casos de nulidade, observar-se-ão as seguintes regras:
Assim demonstrado, parte-se para a análise pontual de cada elemento estruturante do ato administrativo.
1.2.2.4 Finalidade
Finalidade é o bem jurídico a que o ato deve atender, isto é, o resultado que a Administração quer atingir com a prática do ato. O que se pretende com o ato administrativo é tão relevante quanto as razões do ato administrativo, as respectivas consequências, bem como o caminho trilhado para se atingir tal finalidade. Invariavelmente, a finalidade de qualquer ato administrativo é a realização de determinado interesse público. Tal interesse público concretizado precisa estar definido e ser realizado a partir de um legítimo procedimento para tanto. A finalidade, como consequência do ato administrativo, realizado a partir de um motivo (causa), determina os efeitos a serem sentidos em concreto. Isto porque, segundo Raquel Melo U. de Carvalho, “A finalidade de todo e qualquer ato administrativo é a consecução do interesse público primário. No entanto, cada ato administrativo tem, ainda, um resultado específico que o ordenamento lhe estabelece, clara ou implicitamente, como objetivo a ser atendido”.
Nesse sentido, leciona Romeu Felipe Bacellar Filho que “o direito administrativo repugna a ideia de que o administrador público possa praticar um ato em desacordo com o interesse público, visto que a Administração Pública se justifica como fator de realização do interesse público. Assim, os atos administrativos devem ser expedidos em estrita vinculação à finalidade pública prevista expressa ou implicitamente na lei”.42 Raquel Carvalho complementa tal noção ao afirmar que “o fato de existirem, em determinadas realidades, múltiplas finalidades a serem buscadas, não significa que a concretização do fim público é algo deixado à livre escolha pelo administrador, segundo seu exclusivo juízo de oportunidade e conveniência”.
Conforme já definiu o STF, “é dever da Administração Pública perseguir a satisfação da finalidade legal. O pleno cumprimento da norma jurídica constitui o núcleo do ato administrativo”.45 Naturalmente, o desvio de finalidade enseja a invalidação do ato administrativo. Ou seja, definir legalmente o atingimento de um determinado fim público e realizar outro consolida o desvio de finalidade, ou desvio de poder (quando se trata de atividade discricionária estatal), combatido via controle do ato administrativo – inclusive, sob a via jurisdicional.
Na espécie, conquanto os recebimentos sejam formalmente lícitos e aparentemente regulares (pois praticados com suporte nas Resoluções da Câmara Municipal, que a autorizava), sua finalidade se apartou do interesse público, vez que não cabalmente demonstradas quando das prestações de contas.
Agindo na condição de agentes públicos, enquanto exerciam os mandatos da Câmara de Vereadores de Alvorada, os representantes do Legislativo Municipal receberam verba de auxílio-combustível, praticando atos administrativos em flagrante desvio de finalidade, com violação aos princípios vetores da Administração Pública.
DAS CONDUTAS DOS RÉUS
Com efeito, a prova coligida aos autos, ao contrário do ponderado pelos réus, evidenciou com segurança terem se efetivado pagamentos de auxílio-combustível, cujo exercício se mostrou divorciado da finalidade que lhe são próprias, em evidente desvio de função e violação aos vetores da legalidade, isonomia e moralidade administrativas, vez que não demonstradas nas contas apresentadas o devido fim.
No tocante à prova oral produzida, seguem considerações:
- Testemunha Sérgio Maciel, vereador, ouvido como informante, assim dispôs (fl. 749):
- que recebeu auxílio-combustível na condição de vereador, sob forma indenizatória, a partir da Resolução pertinente;
- questionado se havia dotação orçamentária para pagamento da verba em comento, afirmou que supunha que tivesse, pois não eram quem fazia tal gerenciamento, mas imaginava que sim, pois as regras foram aprovadas;
- no tocante à aprovação das Contas do Legislativo Municipal, que essas foram aprovadas pelo TCE sem condenação de agentes políticos;
- que usava a verba de auxílio-combustível por participar na comunidade tentando resolver os problemas locais, pois a cidade é pequena, participando de movimentos sociais;
- não soube precisar quanto gastava de combustível durante o mês;
- não soube precisar se a lei orçamentária previa rubrica específica para a despesa com combustível, pois eram detalhes do Orçamento. Disse que estava agindo de boa-fé, dentro das regras estabelecidas pela Câmara;
- não soube precisar quem editou a lei que previa o pagamento da verba de auxílio-combustível, nem se fora unâmime a aprovação da Resolução;
- não soube dizer se a resolução fora declarada inconstitucional
- não soube dizer se outros municípios indenizavam os vereadores da mesma forma que em Alvorada;
- afirmou que o vereador Jacinto tinha postura semelhante a sua na condução do mandato, participando das atividades na cidade, tentando resolver os problemas da coletividade;
- afirmou que em 2008 fora regularizado o pagamento da verba, o texto foi parte aprovado e parte rejeitado, e que a proposta de redução da verba e implementação de regras formulado pelo vereador DENIS DIB não fora aprovada, somente o PT votou por aprovar a redução no valor e regras de prestação de contas;
- que mecanismos de controle melhoraram na prestação de contas a partir de 2009, notas fiscais do combustível, comprovação de quilometragem, mas que tais não eram definidos pelo Ordenador de Despesa;
- não soube dizer que tipo de regramento passava pelo Ordenador de Despesa, mas que com a nota fiscal comprovava que adquiria o combustível, e que tinha controle particular para que era utilizada a verba;
- que possuía dois carros, um utilizado para o mandato e um particular. Frisou que controlava muito para o que era utilizada a verba. Não garantiu que os demais vereadores agiam da mesma forma;
- que usava a verba mais para final de semana do que durante a semana
- tinha que comprovar a partir de declaração de uso, mas não soube precisar se precisava dizer aonde se iria com o combustível abastecido;
- que a verba também era paga no recesso parlamentar e a recebia, pois se trabalhava até mesmo nesse período, pois o trabalho exercido não é só no gabinete. Que o recesso é somente não ter sessão, mas o gabinete seguia trabalhando;
- não existia critério formal para indicar se a verba era para uso no mandato ou particular, sendo que de 2005 a 2010 bastava apresentar nota fiscal da aquisição do combustível, sem apresentação de Relatório de Deslocamento, visto que a normativa não exigia declaração específica do local aonde o vereador esteve para receber a verba;
- que a verba era utilizada somente para combustível;
- pelo Juízo, verificou-se que com o valor máximo de pagamento da verba, em média se rodava de 4 a 5 mil/km mês com a verba recebida. A testemunha afirmou que a quilometragem é alta porque não se fica somente no município, viaja-se para a Assembleia, Governo do Estado etc. Que os vereadores nunca tiveram a preocupação em regulamentar a Resolução para ficar mais transparente, em que pese os inúmeros debates, e mesmo com as alterações e apontamentos do TCE, não se fez em virtude da não aprovação pela Câmara;
- que possuía controle dos assessores porque a Câmara exigia, e o vereador tinha o controle de uso do Chefe de Gabinete.
Testemunha Edison Cordeiro, vereador, compromissado (fl. 2434):
- afirmou que as Contas do Legislativo Municipal sempre foram aprovadas, e que o vereador MIRO baseou-se em regramento semelhante das Câmaras de municípios vizinhos.
Testemunha Rosane Moreira, auditora do TCE, compromissada (fl. 2478):
- que se abordaram várias questões, dentre elas as verbas de combustível;
- não se recordou existir em outras Câmaras do Estado pagamento do tipo em comento, pois via de regra se utilizam veículos do próprio Legislativo, mas não soubre precisar como se dá nas Câmaras do interior do Estado onde não existam carros públicos disponíveis;
- que provavelmente havia empenho de despesas, mas referiu que a forma como se foram pagas as verbas estavam sem demonstração de comprovação;
- ratificou o relatório do TCE.
Testemunha Otávio Maximiliano, auditor do TCE, compromissado (fl. 2478):
- elaborou a auditoria em relação aos exercícios dos anos de 2008 e 2009 da Câmara de Alvorada;
- a prestação de contas era feita em "valor fechado", sem comprovação a que se destinavam os deslocamentos e sem comprovação de quilometragem percorrida, fora a verba tida como remuneratória pelo TCE. Indenização deve ser provada a origem do gasto, ao passo que remuneração não havia essa necessidade na Câmara de Alvorada;
- que se percorria em torno de 2 mil km/mês, com valor de verba aumentando ao longo do tempo, de R$ 600,00 para R$ 850,00;
- que a prática de pagamento do auxílio nas Câmaras onde se audita, sempre é apontado pelo TCE as irregularidades;
- não são muitas Câmaras no Estado em que se paga a referida verba;
- não soube afirmar se houve condenação de agentes políticos em outras auditorias;
- no TCE se calcula a quilometragem percorrida, se comprovando que o deslocamento se dá em virtude de determinado trabalho, o que não ocorre no Legislativo de Alvorada;
- que era uma Resolução que previa o pagamento da verba;
- se há empenho de verba, se supõe que existia dotação orçamentária;
- que a auditoria se baseou por amostragem do último mês atinente à verba paga e rodagem dos veículos, feita com base somente na autonomia do veículo.
Testemunha Janaína Nascimento, assessora do Vereador DENIS DIB no período 2005 a 2009, ouvida como informante (fl. 2553):
- era solicitado aos vereadores a comprovação dos gastos do mês, passando pela Contabilidade;
- a verba era solicitada ao setor de Contabilidade, que aprovada os gastos e o Presidente aprovada o pagamento;
- a comprovação se dava com notas fiscais, combustível utilizado em veículo particular;
- que para o vereador DENIS DIB era pautada em planilha a quilometragem utilizada no mês;
- não se recordou se havia um cadastro do veículo utilizado, não sabendo precisar se a verba era paga para outro fim que não para combustível;
- que os vereadores não rodavam 4 mil quilômetros por mês.
Testemunha Rodrigo Bolbotka, diretor geral da Câmara, ouvido como informante (fl. 2553):
- o ressarcimento do valor gasto de combustível se iniciou em 2005 e terminou em 2012;
- o pagamento era feito com base em Resolução, com determinado controles. Inicialmente era feito com nota fiscal, uma planilha, depois cadastro de veículos, depois incluiu-se a verificação de hodômetro, onde verificava-se, por um servidor da Câmara, se era compatível o pedido de indenização com a quilometragem rodada;
- não soube precisar se houve questionamento judicial em relação ao pagamento da verba;
- que a partir dos apontamentos do TCE, a Câmara tentava melhorar o controle;
- que o vereador DENIS DIB tentou implementar novo regramento, sendo nomeado Grupo de Trabalho para apresentar sugestões à mudança da Resolução;
- se basearam na Câmara de Porto Alegre e na Assembleia Legislativa para apresentar um estudo sobre a matéria, tendo sido apresentadas sugestões, sendo que o Presidente DENIS DIB encaminhou projeto de lei ao plenário;
- que o Projeto de Lei apresentado instituía mecanismos de controle para melhor controle da despesa pública, tendo sido aprovado com algumas modificações, sem conseguir precisar o que fora emendado durante o processo legislativo;
- que uma Emenda ao Projeto de Lei alterou os mecanismos de prestação de contas para pagamento da verba;
- que o Projeto de Lei só fora promulgado em 2009;
- referiu que faltavam controles para pagamento da verba, pois demoravam em atender as orientações do TCE;
- que todas as contas foram aprovadas;
- não soube precisar se as verbas de combustível foram pagas somente para o exercício do mandato;
- a Câmara suspendeu o pagamento da verba quando da proximidade do período eleitoral de 2012, e até o momento não fora mais paga;
- que o vereador recebi os valores da verba durante o recesso parlamentar.
Testemunha Edson de Almeida, vereador nos mandatos de 1996 a 2000 e de 2004 a 2008, dispensado do compromisso (fl. 2569):
- referiu que o pagamento da verba era baseado na legislação específica;
- que havia dotação orçamentária para o pagamento da verba;
- que o vereador trabalha como fiscal do processo executivo, se deslocando para reuniões em associações, bem como exerce trabalho nas Comissões;
- que a verba de combustível torna a atividade de vereador mais eficiente;
- referiu que Alvorada tem em torno de 200km de vias não pavimentadas;
- que o auxílio-combustível é pago em todas as Câmaras Municipais do RS, na Assembleia, visto que está dentro da legislação que permite o exercício do mandato. Para questionar essa verba, deve ser questionado todo o sistema;
- não soube precisar a existência de outras demandas sobre o mesmo tema;
- disse que não tinha conhecimento acerca de algum "conluio" para utilização da verba;
- referiu que o vereador ARMINDO trabalha nas bases populares, lhe rendendo a função de vice-prefeito de Alvorada;
- que a verba era indenizatória;
- disse que a prestação de contas era mensal;
- que a lei que previa o pagamento do auxílio não fora declarada inconstitucional.
Testemunha Vanio Preza, vereador, compromissado (fl. 2580):
- que a verba era indenizatória e fora recebida pelos vereadores para o exercício do mandato;
- que o deslocamento é sempre feito com o carro do vereador;
- referiu que os parlamentarem fiscalizavam o executivo, razão pela qual se utilizava carro particular do vereador;
- que achava justo o pagamento da verba de auxílio-combustível, pois servia para a manutenção e seguro veicular, se assim o vereador entendesse;
- que se fazia a prestação de contas com notas fiscais e planilhas, onde se anotavam os deslocamentos;
- que os recursos eram utilizados para o deslocamento do vereador no exercício do mandato;
- que o pagamento de diárias não tem vinculação com o pagamento do auxílio-combustível, pois aquelas já contemplam hospedagem e custo de deslocamento;
- que existia ato normativo que previa o pagamento da verba;
- para recebimento do auxílio-combustível era apresentado somente nota fiscal de combustível ou manutenção;
- a testemunha afirmou que particularmente consegue exercer o mandato sem a necessidade de receber a verba de auxílio-combustível.
Revela-se de todo o exposto que os pagamentos da verba de auxílio-combustível foram pautadas sem qualquer demonstração de como se estava a exercer o mandato legislativo, prejudicando, igualmente, a eficiência do serviço a partir do mandato recebido da população.
Nessa senda, o cenário esposado evidencia não apenas clara violação aos vetores que informam a administração pública, mas grave despreparo quanto ao significado de prestação de contas públicas, sendo tal inescusável.
Impende ressaltar que o expresso desrespeito às normas de regência da matéria administrativa, já seria suficiente para configurar lesão à coisa pública, uma vez que a lei é senão expressão da vontade geral que, presumivelmente, atende ao interesse público.
Quanto ao tema, releva transcrever a lição de Temis Limberger, in Atos da Administração Lesivos ao Patrimônio Público, ed. Livraria do Advogado, 1998, p. 129-30:
Lesivo não é somente o ato que causa prejuízo patrimonial ao erário público, mas todo aquele que ofende os princípios da administração. Desta forma, para se atacar um ato, não é mais necessária a comprovação de perda monetária, bastando a simples ofensa a um dos princípios que regem a coisa pública. Assim, quando o administrador deixa de realizar a licitação, quando esta constituía em um...
Disponível em: https://tj-rs.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/686904709/apelacao-civel-ac-70077352607-rs/inteiro-teor-686904717

References: In casu
 artigo 485
In casu
 artigo 1144
 artigo 10
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 artigo 1
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 artigo 70
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