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Timestamp: 2019-12-14 18:11:59+00:00

Document:
Rapport général n° 108 (2014-2015) de M. Vincent CAPO-CANELLAS, fait au nom de la commission des finances, déposé le 20 novembre 2014
II. UN MODÈLE ÉCONOMIQUE EN DIFFICULTÉ
A. UN BESOIN D'INVESTISSEMENTS DANS LES ANNÉES À VENIR
B. LA NÉCESSITÉ DE CONSOLIDER LES RECETTES PROPRES DE L'ÉTABLISSEMENT
BUDGET ANNEXE : « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »
I. UN BUDGET ANNEXE DÉPENDANT DE LA BONNE SANTÉ DU TRANSPORT AÉRIEN
A. DES RECETTES PROPORTIONNELLES AU NIVEAU DU TRAFIC AÉRIEN
B. DES MESURES NÉCESSAIRES POUR AMÉLIORER LA COMPÉTITIVITÉ DU TRANSPORT AÉRIEN
II. UN BUDGET ANNEXE SUR LA VOIE DU DÉSENDETTEMENT
A. UNE HAUSSE SIGNIFICATIVE DES RECETTES D'EXPLOITATION
B. DES DÉPENSES DE PERSONNEL PRESQUE STABILISÉES MALGRÉ LA BAISSE CONTINUE DES EFFECTIFS
C. UN BESOIN D'INVESTISSEMENT TOUJOURS ÉLEVÉ
D. UNE BAISSE DE L'ENDETTEMENT POUR LA PREMIÈRE FOIS DEPUIS 2007
ARTICLE 50 TER (NOUVEAU) (Art. 302 bis K du code général des impôts et 45 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008) - Affectation de la taxe de l'aviation civile au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »
ARTICLE 50 QUATER (NOUVEAU) (Art. 302 bis K du code général des impôts) - Exonération des passagers en correspondance de la taxe de l'aviation civile
ARTICLE 64 (NOUVEAU) (Art. 6-1 de la loi n° 89-1007 du 31 décembre 1989 relative au corps des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne) - Mise en place d'un complément individuel temporaire
ANNEXE N° 10 c
Rapporteur spécial : M. Vincent CAPO-CANELLAS
Sur le programme 170 « Météorologie »
1) Le programme « Météorologie » porte la principale dotation de l'État à l'établissement public Météo-France, pour un montant d'environ 206 millions d'euros en 2015.
L'autre importante dotation de l'État - 42,6 millions d'euros - provient du programme « Recherche spatiale » et correspond à la contribution de la France à l'organisation européenne EUMETSAT, qui gère les satellites météo.
2) Le budget total de l'établissement s'établit à près de 400 millions d'euros.
3) Les recettes de Météo-France sont en diminution. D'une part, l'État réduit ses concours depuis trois ans. D'autre part, sur ses ressources propres, notamment les recettes commerciales, l'établissement subit la concurrence du secteur privé.
4) Météo-France peut équilibrer son budget en 2014 et en 2015 à la fois par des prélèvements sur son fonds de roulement et par une maîtrise de ses dépenses.
5) Il faut à ce titre souligner l'effort sur les dépenses de fonctionnement - fermeture de 53 centres départementaux entre 2011 et 2016 - et les dépenses de personnel (réduction continue des effectifs entre 2013 et 2017).
6) Le modèle économique de Météo-France apparaît toutefois fragile.
L'établissement devra réaliser d'importantes dépenses d'investissement à partir de 2017 s'il veut disposer des outils technologiques nécessaires à son activité.
Dans un contexte de restriction budgétaire, la priorité doit être donnée à l'augmentation des recettes commerciales.
Le budget annexe porte les crédits de la direction générale de l'aviation civile (DGAC). Il est principalement alimenté par les redevances acquittées par les acteurs du transport aérien en contrepartie des services rendus par la DGAC.
1) Malgré une croissance encore faible au niveau mondial, les perspectives du trafic aérien, y compris pour la France, apparaissent positives.
2) Cette augmentation devrait se traduire par une hausse des redevances perçues par le budget annexe.
3) Pour autant, la position du transport aérien français en termes de compétitivité reste délicate, comme l'a montré le rapport Le Roux (novembre 2014). Pour desserrer la contrainte sur les compagnies aériennes, il propose notamment d'exonérer les passagers en correspondance de la taxe de l'aviation civile. Pour que cette évolution soit neutre pour le budget annexe, la taxe lui serait entièrement affectée.
Cette proposition permettrait d'accroître l'attractivité du « hub » de Paris. Elle représente néanmoins une perte de recettes pour le budget général, qu'il conviendrait de compenser.
4) Le montant des crédits inscrits sur le budget annexe s'élève, pour 2015, à environ 2,3 milliards d'euros, répartis en une section des opérations courantes (personnel, fonctionnement, intervention) et une section des opérations en capital (investissement).
5) L'excédent de la section des opérations courantes (ou section d'exploitation) et l'emprunt permettent de financer la section des opérations en capital.
En 2015, la forte hausse des recettes d'exploitation (redevances) ainsi qu'une bonne maîtrise des dépenses permettent de dégager un excédent d'exploitation de 148,9 millions d'euros (contre 50,2 millions d'euros en 2014).
6) Du fait de cet excédent, pour la première fois depuis 2007, le budget annexe devrait moins recourir à l'emprunt et donc faire baisser son endettement total de 57 millions d'euros - il devrait s'établir à 1,2 milliard d'euros à la fin de l'année 2015.
7) Ces bons résultats cachent néanmoins quelques faiblesses, car ils reposent plus sur une augmentation des recettes que sur une diminution des dépenses.
Le dynamisme des recettes va aller décroissant compte tenu de la nécessité de respecter les engagements européens sur la performance du service rendu. Concrètement, les prestataires à la navigation aérienne doivent limiter la hausse des redevances afin d'être incités à réaliser des gains de productivité.
Dans le cadre de la mise en oeuvre du volet technologique du Ciel unique européen, les dépenses d'investissement doivent être maintenues à leur niveau.
Les dépenses de fonctionnement et d'intervention ont déjà subi des coupes drastiques.
Seules les dépenses de personnel (60 % des dépenses d'exploitation) pourraient encore être réduites. Or malgré la diminution continue des effectifs depuis plusieurs années, la dépense est au mieux stabilisée. Les gains de performance sont en effet reversés aux agents sous forme de « mesures catégorielles » (primes) négociées dans le cadre du protocole social 2013-2015.
8) Les crédits dédiés à la recherche aéronautique sont désormais portés par le PIA, ce qui pose un problème en termes de prévisibilité des financements que l'État pourra apporter à la filière à moyen terme.
Lors de son audition par votre rapporteur spécial, le président de Météo-France a mis en avant sa volonté de « rehausser la courbe de l'investissement à partir de 2017 ». En effet, l'activité de prévision devient de plus en plus intensive en capital et repose sur des technologies de calcul de plus en plus puissantes. Ainsi, le Royaume-Uni s'est récemment doté d'un supercalculateur, quinze fois plus puissant que celui actuellement en service à Météo-France, pour un montant de 120 millions d'euros.
Or, dans les années à venir, les recherches sur le climat vont nécessiter de disposer de modèles informatiques permettant à la fois d'établir des prévisions sur le long terme (vingt ans) et sur des zones géographiques précises.
Si Météo-France veut maintenir son rang, il sera donc contraint d'investir, compliquant un peu plus son équation budgétaire. En effet, les efforts sur les dépenses de fonctionnement apparaissent déjà importants.
La fermeture de nouveaux centres régionaux pourra être étudiée à partir de 2018 mais il est peu probable que cette nouvelle réorganisation, si elle devait être décidée, conduirait à des économies aussi importantes que celle en cours. En revanche, compte tenu de son poids au sein du budget, la réduction de la dépense de personnel doit être poursuivie.
Face à la diminution de la dotation de l'État, il est apparaît urgent que Météo-France puisse consolider ses ressources propres, à savoir la redevance en tant que prestataire à la navigation aérienne et ses ressources commerciales.
S'agissant du service rendu à la navigation aérienne, les réponses au questionnaire budgétaire soulignent que « le contexte est également marqué par la proposition réglementaire "CUE2+" initiée par la Commission Européenne, qui crée une menace pour Météo-France du fait d'une volonté de mise en concurrence des prestataires météorologiques pour la navigation aérienne, et qui doit donner lieu à une réponse concertée pour démontrer des progrès sans nécessité de mise en concurrence ».
D'après les dernières informations transmises à votre rapporteur spécial, il semblerait que les négociations en cours avec les principaux États-membres conduisent à ne pas retenir cette proposition de la Commission européenne. Entendu par votre rapporteur, le président de Météo-France a estimé que l'établissement doit veiller à faire des efforts de productivité en direction des compagnies aériennes. Il a toutefois jugé que l'ouverture à la concurrence ne constituait pas la bonne méthode compte tenu des enjeux de sécurité liés à la navigation aérienne.
En tout état de cause, cette ressource apparaît essentielle au budget de Météo-France, mais n'apparaît pas dynamique en termes de produit.
S'agissant des recettes commerciales, Météo-France est confronté à une concurrence importante. S'il est producteur de données brutes, les règles applicables aux données publiques l'obligent à les mettre à disposition gratuitement. Ainsi, de nombreux concurrents utilisent ces données brutes, qui sont retraitées puis revendues.
Les réponses aux questionnaires budgétaires rappellent que, « en 2013, les recettes commerciales de Météo-France ont atteint 35,9 millions d'euros, selon une trajectoire en ligne avec l'objectif, mais en baisse de 7 % par rapport à 2012, dans un contexte de concurrence croissante et de banalisation de l'information météorologique. Cette décroissance résulte de la baisse structurelle des recettes du kiosque téléphonique (baisse de 19 % des appelants en un an), bien que moins sévère que prévue. Les ventes directes sont en léger repli, tandis que les recettes publicitaires sont en légère augmentation, et que les ventes en ligne progressent de plus de 7 %. Pour soutenir son activité commerciale et répondre au mieux aux attentes des clients, Météo-France a opéré des évolutions dans la gestion commerciale, et a profondément renouvelé en 2013 son site internet et son application mobile, avec des actions pour favoriser le développement de l'offre commerciale en ligne. Enfin, de nouvelles offres commerciales ont été lancées ».
Au total, Météo-France présente le paradoxe de disposer d'une expertise reconnue au niveau international et, par conséquent, pour la production de données en amont, mais se retrouve dépassé par ses concurrents pour l'exploitation et la diffusion de celles-ci en aval. Il est vrai qu'il s'agit de deux métiers différents et que l'opérateur reste avant tout un établissement public administratif et non pas à caractère industriel et commercial.
Or le marché apparaît vaste puisque, d'après Météo-France, 40 % des entreprises seraient « météo-sensibles ». Le contrat d'objectifs et de performance qui sera négocié courant 2015 pour une application à partir de 2016 devra mettre l'accent sur l'augmentation des ressources commerciales de Météo-France.
Aux termes de l'article 18 de la loi organique relative aux lois de finances, « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services. [...]
« Par dérogation [...], les budgets annexes sont présentés selon les normes du plan comptable général, en deux sections. La section des opérations courantes retrace les recettes et les dépenses de gestion courante. La section des opérations en capital retrace les recettes et les dépenses afférentes aux opérations d'investissement et aux variations de l'endettement ».
Le présent budget annexe, dit « BACEA », retrace les recettes et les dépenses de la direction générale de l'aviation civile (DGAC).
Le projet annuel de performances rappelle également que « comme tous les budgets annexes, le BACEA est présenté à l'équilibre », l'insuffisance de recettes par rapport aux dépenses est compensée par « la variation de son endettement ».
Les recettes du budget annexe, hors emprunt, s'élèvent à un peu moins de 2 milliards d'euros. Il s'agit pour l'essentiel de redevances, de diverses natures, acquittées par les acteurs du transport aérien en rémunération des services rendus par la direction générale de l'aviation civile. En outre, le budget annexe perçoit la taxe de l'aviation civile, pour un montant de 373,7 millions d'euros en 2015, dont l'assiette repose sur le nombre de passagers et de fret embarqués en France.
Autrement dit, le budget annexe est exclusivement financé par le secteur du transport aérien. Dès lors, l'évolution du trafic a une influence notable sur son équilibre financier.
Ainsi, en 2014, le trafic devrait progresser de 2,6 % à 2,7 %, au-delà des prévisions de début d'année et cela malgré la grève d'Air France en septembre. Pour 2015, la direction générale de l'aviation civile rappelle que « Eurocontrol prévoit une augmentation [des mouvements] de 2,7 % dont + 2,1 % pour la France. [...] Jusqu'en 2019, Eurocontrol prévoit un taux annuel moyen de croissance des mouvements de 2,6 % de l'ensemble de ses membres. [...] Si l'optimisation de l'emport moyen se poursuit, le nombre de départs et arrivées en France devrait être stable entre 2014 et 2015 ».
Cette tendance positive se traduit par une amélioration significative des recettes du budget annexe pour 2015 (cf. infra).
L'écosystème du transport aérien est principalement constitué des transporteurs, en particulier d'Air France ; des aéroports et, en premier lieu, d'Aéroports de Paris, où se situe le « hub » (plateforme de correspondance) d'Air France ; et, enfin, de l'État. Ce dernier peut avoir plusieurs rôles : il définit les règles sociales (droit du travail, niveau des charges), il agit en tant que régulateur et, enfin, il est actionnaire d'Air France et d'Aéroports de Paris.
Air France et Aéroports de Paris sont dans une relation de partenariat contraint, qui peut conduire à aiguiser les tensions entre les deux entreprises, l'une accusant l'autre de ne pas modérer suffisamment les redevances aéroportuaires, l'autre mettant l'accent sur le niveau des investissements nécessaires pour entretenir l'infrastructure et la qualité de service.
Or, leurs intérêts sont en réalité plus convergents qu'il n'y paraît. En effet, Aéroports de Paris a intérêt à ce que le « hub » de Paris reste attractif et, partant, à limiter les redevances aéroportuaires acquittées par son principal client. De même, Air France a intérêt au maintien d'une infrastructure de haut niveau et, partant, à accepter de rémunérer Aéroports de Paris pour les investissements qu'il réalise. Enfin, l'État, en tant qu'actionnaire entend que le rendement financier de ses participations soit maximisé et donc qu'aucune des deux sociétés ne perde de valeur.
Dans ce contexte, le récent rapport de notre collègue député Bruno Le Roux a dressé un constat inquiétant sur la compétitivité du transport aérien français3(*). Pour y remédier, il propose six mesures « urgentes de court terme » et six mesures « tout aussi importantes à décider très rapidement pour le moyen terme ».
Les deux premières mesures concernent directement le budget annexe. Il s'agit de lui affecter en totalité la taxe de l'aviation civile, alors qu'il n'en perçoit que 80,91 % à ce jour, le solde revenant au budget général de l'État. En outre, les transporteurs seraient exonérés de taxe au titre des passagers en correspondance. D'après les premières estimations, cette double évolution serait neutre d'un point de vue financier pour le budget annexe. En revanche, elle conduirait à une perte de recettes de l'ordre de 90 millions d'euros pour le budget général, qu'il conviendrait évidemment de compenser.
Votre rapporteur spécial est favorable à cette proposition qui présente l'avantage d'être favorable à l'attractivité du « hub » de Paris. Elle est dès lors susceptible de stimuler le trafic aérien vers la France, pour le grand bénéfice de tous les acteurs de l'écosystème du transport aérien.
Par ailleurs, d'autres taxes sont acquittées par le secteur du transport aérien, notamment la taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires (TNSA). Aux termes de l'article 1609 quatervicies A du code général des impôts, « le produit de la taxe est affecté, pour l'aérodrome où se situe le fait générateur, au financement des aides versées à des riverains [...] et, le cas échéant, [...] au remboursement à des personnes publiques des annuités des emprunts qu'elles ont contractés ou des avances qu'elles ont consenties pour financer des travaux de réduction des nuisances sonores prévus par des conventions passées avec l'exploitant de l'aérodrome ». Or l'utilisation du produit de la TNSA n'est pas exclusive de l'utilisation de différentes dépenses fiscales en matière d'isolation thermique.
La question du cumul d'une aide et d'une dépense fiscale mérite d'être posée. Pour un même service rendu, il serait soit de faire baisser la charge reposant sur l'État au titre de la dépense fiscale, soit de diminuer celle reposant sur les compagnies aériennes au titre de la TNSA.
Le budget annexe est présenté en deux sections : la section d'exploitation (ou section des opérations courantes) et la section des opérations en capital.
La section des opérations en capital comprend, du côté des recettes, l'excédent d'exploitation (différence entre recettes et dépenses d'exploitation), c'est-à-dire la capacité d'autofinancement du budget annexe, la dotation aux amortissements et l'emprunt. Du côté des dépenses, elle comprend les remboursements d'emprunts et les investissements.
Le tableau d'équilibre présenté à la page suivante retrace les évolutions des deux sections entre 2014 et 2015. Elles sont commentées infra.
Tableau d'équilibre du budget annexe en 2014 et 2015
dont T2 Hors CAS pensions
Redevances océaniques
Frais de gestion des taxes
Taxe aviation civile (TAC)
- 83, 0%
Sous-total recettes
Total brut de la 1ère section
- 99,3
Total brut de la 2nde section
BACEA Total brut
BACEA Total net
Encours de dette (*)
(*) au 31/12/2013 :1 239,6 M€
En 2015, les recettes d'exploitation devraient progresser d'environ 5 % du fait d'un effet-volume (hausse du trafic aérien évoquée supra) et d'un effet-prix (revalorisation des redevances).
À cet égard, l'augmentation la plus sensible concerne la redevance de route dont le produit devrait s'élever à 1 283,6 millions d'euros, soit 137 millions d'euros de plus qu'en 2014 (+ 12 %). De même, le produit de la taxe de l'aviation civile devrait s'établir à 373,7 millions d'euros, soit + 4,9 % par rapport à 2014.
Au total, les recettes du budget annexe, hors emprunt, sont évaluées, pour 2015, à 1 983,2 millions d'euros.
Pour l'année 2015, la masse salariale portée par le budget annexe s'élève à 882,68 millions contre 877,51 millions d'euros en 2014, soit une augmentation de 0,5 % entre les deux années.
Les dépenses de personnel représentent au total, une fois incluses les cotisations sociales employeurs (contribution au compte d'affectation spéciale Pensions), les prestations sociales et l'action sociale, un montant de 1 144,9 millions d'euros, soit 62 % des dépenses d'exploitation.
Il s'agit donc, de loin, du principal poste de dépense de la direction générale de l'aviation civile. Dans le cadre du protocole social 2013-2015, celle-ci a engagé des actions pour mener des réformes structurelles permettant de réduire le nombre de personnels tout en maintenant la qualité du service rendu.
Le protocole social 2013-2015
La démarche de signature de protocoles triennaux avec les organisations syndicales, qui date de 1988, permet de fixer la stratégie de la Direction générale de l'aviation civile (DGAC) et son déroulé opérationnel pour le triennal, de donner une lisibilité interministérielle des mesures sociales accordées en contrepartie des efforts consentis par les personnels, de diminuer le taux de conflictualité et enfin de consolider l'unité et la cohésion sociale de la DGAC.
Pour la période 2013-2015, la DGAC s'est engagée dans une nouvelle démarche protocolaire qui constitue un outil important d'accompagnement du changement. Les négociations avec les organisations syndicales représentatives de la DGAC issues des dernières élections professionnelles, (USAC-CGT, UNSA, FO, CFDT et SNCTA) se sont effectuées dans un climat social difficile et tendu.
L'accord social 2013-2015, conclu entre le Gouvernement et trois organisations syndicales confédérées (CGT, FO et CFDT) le 23 octobre 2013, comporte des axes majeurs de réformes structurelles :
· fermeture de bureaux régionaux d'information aéronautique (BRIA) ;
· transfert aux exploitants locaux de tours de contrôle ;
· suppression de certaines délégations territoriales de la direction de la sécurité de l'aviation civile ;
· mutualisation de services opérationnels de contrôle aérien ;
· modernisation des fonctions support adossées à des systèmes d'information reposant sur des technologies matures.
Un ensemble de leviers de performance pour tous les services de la DGAC est ainsi constitué. Il va générer des gains de productivité dans une relative paix sociale. Les mesures sociales d'accompagnement sont une contrepartie des efforts importants demandés à tous les personnels (plus de 10 % de suppression d'emploi depuis 2007 s'agissant d'une administration prestataire de services opérationnels de sécurité, réformes structurelles et d'organisation de travail, nouveaux processus, évolution des métiers, externalisation de tâches, reconversion professionnelle et formation).
La direction générale veillera, en concertation avec les opérateurs aériens et les instances européennes, à une juste rémunération des services de la DGAC, pour préserver l'équilibre financier et mener une politique d'investissement ambitieuse. De son côté, le Gouvernement défendra dans les discussions européennes à venir une DGAC unie dans la fonction publique d'État.
Ce protocole comprend des mesures sociales visant à favoriser d'une part l'unité et la cohésion de la DGAC (1), d'autre part, la performance et la modernisation des services (2) et enfin d'accompagner au mieux les personnels touchés par les restructurations.
(1) Une prime annuelle d'intéressement à la performance sera mise en oeuvre permettant de favoriser l'unité et la cohésion de la DGAC.
(2) Une modernisation des régimes indemnitaires des personnels techniques sera mise en oeuvre afin de simplifier le dispositif ; elle s'inscrira dans le cadre de la mise en oeuvre du RIFSEEP dans la fonction publique. Des revalorisations indemnitaires seront accordées en contrepartie des efforts importants des personnels dans le cadre de la modernisation de métiers et de l'amélioration de la productivité demandée. Enfin, des dispositions statutaires (mise en oeuvre du GRAF, repyramidage) permettront de répondre à l'accroissement des responsabilités des agents.
(3) Un accompagnement individualisé des personnels touchés par les restructurations sera mis en oeuvre afin de conduire les réformes tout en étant soucieux de préserver la qualité de vie au travail des agents.
Cet accord social qui comporte des axes majeurs de réformes structurelles doit pouvoir être mis en oeuvre rapidement. Les premières mesures sociales interviendront à partir d'octobre 2014.
Le coût des mesures sociales sur le budget annexe "Contrôle et Exploitation Aériens" (BACEA), au titre du protocole DGAC 2013-2015, peut être évalué à une dépense maximale de 27 millions d'euros réparties sur quatre années (2013-2016) dont 22,5 millions d'euros de mesures catégorielles soclées.
Pour l'année 2014, les crédits ouverts pour les dépenses de masse salariale (titre 2) s'élèvent à 1 138,7 millions d'euros. Il convient de noter la stabilité de crédits par rapport à ceux de 2013 (la progression ne représente que 0,14 %). Cette année se caractérise par la mise en oeuvre des mesures du protocole social 2013-2015 prévues pour les années 2013 et 2014. Effectivement, compte tenu de la date tardive de signature du protocole (octobre 2013) et, par conséquent, du lancement de la procédure de mise en oeuvre des mesures (qui comprend la validation interministérielle des projets de textes dans le cadre du Guichet Unique), aucune mesure programmée en 2013 n'a pu être exécutée cette même année.
Le financement de ces mesures sera assuré, en grande partie, par les économies des schémas d'emplois des années précédentes. S'agissant de 2015, l'application des mesures catégorielles prévues ne fera pas obstacle à la poursuite de l'effort de maîtrise des dépenses de personnel engagé par la DGAC qui veille à contenir la progression de sa masse salariale.
Ainsi, en 2015, ce sont 100 emplois nets qui seront supprimés au sein de la direction générale de l'aviation civile, soit une diminution des effectifs d'environ un millier d'équivalents temps plein (ETP) sur la période 2007-2015, auxquels il faut ajouter une diminution des personnels affectés à l'École nationale de l'aviation civile de 135 ETP.
Il s'agit d'un effort particulièrement significatif puisque le nombre d'agents (en temps plein travaillé) est de 10 827. Pour autant, l'octroi de « mesures catégorielles », dans le cadre du protocole social, est venu neutraliser les gains de masse salariale résultant de la diminution des effectifs.
En revanche, votre rapporteur spécial relève que les gains de productivité réalisés au sein de la direction générale de l'aviation civile ont, en partie, contribué à la diminution des dépenses de fonctionnement courant, qui ont été réduites de 206,2 millions d'euros en 2013 à 155,7 millions d'euros en 2015.
Pour l'année 2015, la direction générale de l'aviation civile entend maintenir un effort d'investissement de 257,5 millions d'euros, équivalent à celui de l'année 2014.
Cette enveloppe est très importante pour assurer le respect des engagements européens de la France dans le cadre du volet technologique du Ciel unique européen. Le programme « Navigation aérienne » du budget annexe porte d'ailleurs l'essentiel de la dotation d'investissement (228,3 millions d'euros).
Le projet annuel de performances rappelle que « le bloc d'espace fonctionnel FAB Europe centrale (FABEC) et le programme européen SESAR de développement et de déploiement de nouvelles technologies novatrices permettront de faire face à la croissance du trafic d'ici à 2020, en maintenant la sécurité et la ponctualité, en réduisant l'impact environnemental du trafic aérien et en maîtrisant les coûts unitaires et donc les services rendus aux compagnies aériennes.
« La direction des services de la navigation aérienne doit non seulement maintenir en conditions opérationnelles ses systèmes actuels et moderniser ses infrastructures mais également investir pour assurer la convergence technique au standard européen requis pour le FABEC comme pour SESAR ».
Entendu par votre rapporteur spécial, Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile, a insisté sur le caractère crucial des investissements dans les années à venir (le programme SESAR représenterait un montant d'un milliard d'euros pour la France). Il a également indiqué qu'une situation de « sous-investissement » serait contraire à nos engagements européens et pourrait dès lors faire l'objet de sanctions de la part de la Commission européenne.
Il faut également souligner que la direction générale de l'aviation civile ne dispose plus de crédits d'investissement au titre de la recherche aéronautique. En effet, ces sommes sont désormais inscrites dans le cadre des programmes d'investissement d'avenir (PIA). Cette modalité de financement apparaît critiquable. En effet, une fois le PIA 2 achevé, comment ces investissements seront-ils financés ? Des crédits budgétaires seront-ils à nouveau ouverts ? Ces questions restent, pour l'instant, sans réponse.
Or la recherche aéronautique obéit à des cycles qui nécessitent une certaine une visibilité à moyen terme. Si le Gouvernement n'est pas capable d'assurer une certaine prévisibilité de ses financements, toute la filière aéronautique risque d'être pénalisée à un moment où la concurrence internationale se fait de plus en plus rude.
Les évolutions de recettes et de dépenses retracées plus haut permettent d'établir l'équilibre du budget annexe (cf. supra tableau d'équilibre).
Il en ressort que la forte hausse des recettes d'exploitation conduit à dégager un résultat d'exploitation de 148,9 millions d'euros qui vient abonder la section des opérations en capital. L'équilibre de cette section est assuré par le recours à l'emprunt. Or, compte tenu de l'excédent d'exploitation, le besoin de financement pour l'année 2015 est limité à 167,9 millions d'euros, soit une diminution de plus de 99 millions d'euros par rapport à l'année dernière.
L'endettement total du budget annexe est, quant à lui, réduit de 57,2 millions d'euros, ce qui n'était pas arrivé depuis 2007.
Évolution de l'endettement du budget annexe
S'il faut bien évidemment se réjouir de la trajectoire de désendettement du budget annexe, celle-ci n'est pas sans receler quelques faiblesses.
D'abord, l'équilibre du budget annexe repose avant tout sur la croissance des recettes plutôt que sur la diminution des dépenses. Ces dernières apparaissent d'ailleurs de plus en plus contraintes. Les dépenses d'investissement sont prioritaires dans un contexte de convergence européenne. Les dépenses de fonctionnement ont d'ores et déjà subis des coupes drastiques. Les dépenses vers les organismes extérieurs sont impératives et n'offrent aucune marge de manoeuvre. Seules les dépenses de personnel permettent encore de réaliser des économies qu'il conviendrait d'envisager dans le cadre du prochain protocole social.
Du côté des recettes, la croissance continue du trafic aérien assure un dynamisme bienvenu. En sens contraire, les redevances de navigation aérienne sont soumises à des exigences de performances au niveau européen. L'effet-prix résultant d'une majoration des redevances a donc vocation à s'atténuer au cours de la période dite « RP 2 » 2015-2019 (régulation de la performance) pendant laquelle la direction générale de l'aviation civile sera conduite à « restituer » aux compagnies aériennes une partie de ses gains de productivité.
Commentaire : le présent article a pour objet d'affecter l'intégralité du produit de la taxe de l'aviation civile au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » à compter du 1er janvier 2016.
Le I de l'article 302 bis K du code général des impôts prévoit qu'une « taxe de l'aviation civile au profit du budget annexe "Contrôle et exploitation aériens" et du budget général de l'État est due par les entreprises de transport aérien public ».
Le III du même article dispose en outre que « les quotités du produit de la taxe affectées respectivement au budget annexe "Contrôle et exploitation aériens" et au budget général sont déterminées par la loi de finances ».
En application de cette disposition, l'article 45 de la loi de finances pour 20084(*) a fixé les quotités du produit de la taxe de l'aviation civile, respectivement, à 80,91 % pour le budget annexe et à 19,09 % pour le budget général.
Ainsi, en 2015, d'après les documents budgétaires annexés au projet de loi de finances, le budget annexe devrait percevoir 373,7 millions d'euros et le budget général environ 88 millions d'euros.
Le présent article résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Bruno Le Roux avec une demande de retrait du Gouvernement.
Il permet l'affectation de l'intégralité du produit de la taxe de l'aviation civile au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».
Il modifie en conséquence le I de l'article 302 bis K et supprime son III. Il abroge également l'article 45 de la loi de finances pour 2008.
Ces modifications entrent en vigueur au 1er janvier 2016.
Le présent article, ainsi que l'article 50 quater, constitue la traduction législative d'une préconisation du rapport de Bruno Le Roux sur la compétitivité du transport aérien5(*). Celui-ci souligne en effet que, « alors que le secteur du transport aérien français traverse une période particulièrement difficile, il est devenu un contributeur net au budget de l'État [...]
« La première urgence apparaît donc de procéder à la suppression de cette situation dès le budget 2015, afin que les prélèvements spécifiques sur le transport aérien, du moins ceux résultant de la taxe de l'aviation civile, restent directement affectés à ce secteur.
« L'abandon de la quotité reversée au budget général constituera un geste fort et significatif du Gouvernement envers les transporteurs aériens. Il est indispensable et permettra, outre un léger desserrement des contraintes financières du BACEA, le financement d'une mesure très attendue par les transporteurs, celle de l'exonération de TAC pour les passagers en correspondance, présentée ci-après.
« Cet effort financier de l'État n'est évidemment pas négligeable au regard de la situation générale des finances publiques, mais il ne constitue pas un effort démesuré par rapport à de très nombreux autres soutiens sectoriels. De surcroît, les finances publiques auraient beaucoup plus à perdre dans un scénario de déclin ou de disparition du transport aérien français, car en l'absence de réaction forte et rapide le pire est pratiquement certain ».
Votre rapporteur spécial est favorable aux préconisations du rapport Le Roux s'agissant de la taxe de l'aviation civile. L'affectation de la totalité de son produit au budget annexe soulève cependant la question de la compensation du manque à gagner pour le budget de l'État, soit environ 90 millions d'euros.
C'est pourquoi l'entrée en vigueur de la mesure différée d'un an - soit à compter du 1er janvier 2016 - apparaît opportune afin de laisser le temps au Gouvernement d'identifier les mesures susceptibles de « gager » cette perte de recettes.
Commentaire : le présent article prévoit l'exonération des passagers en correspondance du paiement de la taxe de l'aviation civile.
L'article 302 bis K du code général des impôts fixe le régime de la taxe d'aviation civile. Il prévoit notamment que « la taxe est assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués en France, quelles que soient les conditions tarifaires accordées par le transporteur, à l'exception :
« a) Des personnels dont la présence à bord est directement liée au vol considéré [...]
« b) Des enfants de moins de deux ans ;
« c) Des passagers en transit direct, du fret ou du courrier effectuant un arrêt momentané sur l'aéroport et repartant par le même aéronef avec un numéro de vol au départ identique au numéro de vol de l'aéronef à bord duquel ils sont arrivés ;
« d) Des passagers, du fret du courrier reprenant leur vol après un atterrissage forcé en raison d'incidents techniques, de conditions atmosphériques défavorables ou de tout autre cas de force majeure.
« La taxe est exigible pour chaque vol commercial ».
En application de ces dispositions, les passagers en correspondance sur un aéroport français sont taxés deux fois : une fois au titre de l'embarquement sur l'aéronef qui atterrit et une fois au titre de l'aéronef qui décolle.
Il modifie l'article 302 bis K précité afin que, à compter du 1er janvier 2016, la taxe ne soit plus perçue lorsque le passager est en correspondance.
« Est considéré comme tel celui qui remplit les trois conditions suivantes :
« a) L'arrivée a eu lieu par voie aérienne sur l'aéroport considéré ou sur l'un des aéroports appartenant au même système aéroportuaire desservant la même ville ou agglomération ;
« b) Le délai entre les heures programmées respectives de l'arrivée et du départ n'excède pas vingt-quatre heures ;
« c) L'aéroport de destination finale est distinct de celui de provenance initiale et ne fait pas partie du même système aéroportuaire tel que mentionné au a.
« Pour l'application du a, un décret précise les aéroports faisant partie d'un même système aéroportuaire »6(*).
En outre, le présent article modifie le 1 du II de l'article 302 bis K précité afin de prévoir que la taxe est perçue « en fonction de la destination finale du passager ».
L'exonération de taxe de l'aviation civile pour les passagers en correspondance est une préconisation du rapport de Bruno Le Roux sur la compétitivité du transport aérien7(*). Il rappelle que cette mesure a déjà été retenue pour la contribution de solidarité adoptée en 2005. En effet, le législateur « a voulu éviter l'impact destructeur qu'aurait sur le fonctionnement du hub de Paris une taxation des passagers en correspondance alors que ce n'est pas le cas sur les plates-formes concurrentes. Poursuivre cet objectif est vital aujourd'hui alors que la concurrence entre plates-formes s'est renforcée et que Paris perd en connectivité au profit des plates-formes européennes (Amsterdam, Francfort et Londres) et non européennes comme les aéroports du Golfe et d'Istanbul.
« L'exonération de taxe de l'aviation civile sur les passagers en correspondance s'impose donc pour remettre la place de Paris au niveau de ses concurrents les plus agressifs. Cette mesure, qui ne doit pas s'accompagner d'un relèvement des taux afin de ne pas pénaliser le transport ?point à point?, est de toute première importance parce qu'indispensable pour remettre le pavillon français à égalité avec ses concurrents sur ce marché ».
Cette mesure est très favorable à la compétitivité du hub de Paris, tant du point de vue de la plate-forme aéroportuaire que pour les compagnies aériennes. Pour le budget annexe, elle vient quasiment « annuler » le transfert de l'intégralité du produit de la taxe de l'aviation prévu par l'article 50 ter puisque son coût est estimé à plus de 60 millions d'euros.
À l'initiative de votre rapporteur spécial, la commission des finances a adopté un amendement rédactionnel.
Commentaire : le présent article institue un « complément individuel temporaire » pour les ingénieurs du contrôle aérien radiés des cadres par limite d'âge (ou par invalidité) et qui n'ont pu acquérir la totalité de leurs droits à pension de retraite.
A l'heure actuelle, les ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA) ont l'obligation de partir à la retraite à 57 ans. En conséquence, certains ingénieurs ne peuvent valider la totalité des 166 trimestres nécessaires à l'obtention d'une pension de retraite maximale, conformément à l'article L. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite.
D'après la direction générale de l'aviation civile, cette limite d'âge est justifiée « pour des raisons liées à l'impératif de sécurité des fonctions exercées par les ICNA [...]. Cette limite est sans possibilité de report. Le Conseil d'État s'est en outre prononcé en ce sens, à savoir que les dispositifs généraux de prolongation d'activité au-delà de la limite d'âge d'un corps de fonctionnaire ne pouvaient s'appliquer aux ICNA en raison de leur statut législatif particulier lié à la mission particulière de sécurité du corps. En particulier, les dispositions permettant aux salariés n'ayant pas atteint le nombre de trimestres de cotisation requis de prolonger leur activité ne sont pas applicables aux ICNA ».
Le présent article résulte d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale.
Il complète par un II l'article 6-1 de la loi relative au corps des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne8(*) afin de prévoir que « les ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne radiés des cadres par limite d'âge ou pour invalidité à compter du 1er janvier 2012, lorsqu'ils n'ont pas pu acquérir la durée des services et bonifications nécessaire pour obtenir le pourcentage maximum de liquidation de la pension civile et militaire [...] sont susceptibles de bénéficier d'un complément individuel temporaire ».
Le complément individuel temporaire est versé pendant une durée de treize ans et ne peut être cumulé avec celui de l'allocation temporaire complémentaire. Il peut être reversé aux ayants droit.
Enfin, il est précisé que « le montant et les modalités d'attribution du complément individuel temporaire sont définis par décret ».
D'après les informations à votre rapporteur spécial par la direction générale de l'aviation civile, « le nombre de personnes susceptibles de bénéficier de la mesure complément individuel temporaire est estimé de l'ordre de quelques unités en 2012 et devrait augmenter vers trente ou quarante en 2015. À l'horizon 2025, le nombre d'ICNA bénéficiaires du complément individuel temporaire est estimé à moins de cinquante par an pour un coût global par génération de l'ordre d'un million d'euros ».
Le complément individuel temporaire devrait correspondre à une majoration de seize trimestres. En tout état de cause, la DGAC a confirmé à votre rapporteur spécial que, si le nombre de trimestres nécessaires pour obtenir une pension à taux plein devait augmenter, les modalités de calcul du complément individuel temporaire évolueraient en conséquence afin que l'avantage procuré demeure identique.
Pour l'année 2015, 4,7 millions d'euros sont inscrits sur le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » pour financer le complément individuel temporaire. Ce montant prend en compte les agents partis à la retraite depuis 2012.
Votre rapporteur spécial considère que le régime spécifique de mise à la retraite d'office à 57 ans justifie la mise en place du complément individuel temporaire. Ce statut n'apparaît pas atypique au regard des pratiques européennes : l'âge de départ à la retraite est de 55 ans au centre Eurocontrol de Maastricht, en Allemagne et en Belgique, 56 ans en Suisse et 58 ans aux Pays-Bas. La DGAC précise en outre que le taux de remplacement, soit le montant de la retraite perçue par rapport au montant du dernier salaire d'activité, varient, dans ces pays, « entre 70 % et 75 % alors que pour les contrôleurs français ce taux se situe vers 50 % pendant les huit premières années de retraite pour décroître ensuite vers moins de 40 % ».
Il s'agissait tout d'abord de tirer les conséquences d'un amendement du Gouvernement qui reconnaissait « le caractère discriminatoire et abusif des licenciements réalisés lors de la grève des mineurs entamée le 4 octobre 1948 ; il marque cette reconnaissance, notamment, par le versement d'une allocation forfaitaire pour les mineurs non réintégrés par une entreprise minière postérieurement à leur licenciement ou leur(s) conjoint(s) survivant(s) et par celui d'une allocation spécifique pour leurs enfants. Cet amendement entraîne un surcoût de 0,7 million d'euros en 2015 pour l'Agence nationale de garantie des droits des mineurs (ANGDM). Le présent amendement majore donc à due concurrence les crédits du programme ?Énergie, climat et après-mines? de la mission ?Écologie, développement et mobilités durables?. Ce coût est intégralement gagé par une diminution des crédits du programme ?Accès au droit et à la justice? de la mission ?Justice?, comme annoncé par la Garde des sceaux lors du débat parlementaire ».
L'Assemblée nationale a adopté trois articles rattachés.
Les articles 50 ter et 50 quater ont été présentés par notre collègue Bruno Le Roux et ont fait l'objet d'une demande de retrait de la part du Gouvernement. Ils visent d'une part à affecter l'intégralité du produit de la taxe de l'aviation civile au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », d'autre part, à exonérer les passagers en correspondance de cette taxe. Ces deux articles traduisent les préconisations du rapport de Bruno Le Roux sur la compétitivité du transport aérien, remis au Premier ministre le 3 novembre 2014.
L'article 64, présenté à l'initiative du Gouvernement et sur lequel la commission des finances ne s'est pas prononcée, crée un « complément individuel temporaire » au profit des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne.
Je vous l'ai dit, les crédits du programme « Météorologie » appellent de ma part un avis favorable. Néanmoins, j'ai entendu ce que mes co-rapporteurs viennent de dire sur les autres programmes de la mission « Écologie » et je me rangerai à leur avis s'agissant du vote sur la mission.
M. Michel Bouvard. - J'ai deux observations. La première concerne les plans de prévention des risques technologiques (PPRT). Je souhaiterais inciter l'administration à adopter, dans la mise en oeuvre de ces PPRT, une attitude plus cohérente. Il se trouve que je suis l'élu d'un département où il y a actuellement six PPRT en cours d'élaboration. Sur le terrain, je constate que les services de l'État sont lointains, installés dans les chefs-lieux de région et qu'ils se caractérisent par une méconnaissance totale des situations locales. Ils fixent des règles uniformes, quelle que soit la nature géographique des sites. On se retrouve alors dans des situations parfois absurdes. Il n'est évidemment pas nécessaire de classer des villages complets, avec de lourdes contraintes foncières. Tout cela est d'autant plus problématique que cela se traduit par des coûts, supportés notamment par des industriels. Quand un établissement industriel a été racheté par un groupe étranger et que, entre le moment du rachat et le moment d'aboutissement du PPRT, le coût de ce dernier a été multiplié par deux, et donc que l'industriel se retrouve avec une facture multipliée par deux, on comprend qu'il soit difficile de continuer à investir en France et de maintenir des solutions de reprise, avec, à la clé, des emplois. Il y a également un coût pour les collectivités territoriales. À cet égard, je voudrais dire au rapporteur général que la part qui est demandée aux collectivités locales pour les PPRT devrait être déduite de l'ensemble des mécanismes de péréquation, puisque c'est de l'argent dont elles ne disposent pas. Ces prélèvements se chiffrent en centaine de milliers d'euros, sans que cela soit pris en compte au titre de l'effort des collectivités locales.
* 3 Rapport du groupe de travail « Compétitivité du transport aérien français », présidé par Bruno Le Roux, 3 novembre 2014.
* 4 Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.
* 5 Rapport du groupe de travail « Compétitivité du transport aérien français », présidé par M. Bruno Le Roux, novembre 2014.
* 6 Le VI de l'article 302 bis K fait déjà référence à la notion de système aéroportuaire. Le décret n° 2014-661 du 23 juin 2014 fixant la liste des aéroports constituant un système aéroportuaire a créé un article 99 au sein de l'annexe III du code général des impôts qui dispose que, « pour l'application des dispositions du VI de l'article 302 bis K du code général des impôts, constituent un système aéroportuaire les aéroports de Paris-Charles-de-Gaulle, de Paris-Orly et de Paris-Le Bourget ».
* 7 Cf. supra commentaire de l'article 50 ter.
* 8 Loi n° 89-1007 du 31 décembre 1989 relative au corps des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne.

References: l'article 18
 l'article 1609
 l'article 302
 l'article 45
 l'article 302
 l'article 45
 l'article 50

L'article 302
 l'article 302
 l'article 302
 l'article 50
 l'article 6

L'article 64
 l'article 302
 l'article 302
 l'article 50