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Timestamp: 2016-10-26 06:05:18+00:00

Document:
2C_418/2014 (20.08.2014)
2C_418/2014 � � Arr�t du 20 ao�t 2014
Etat de Gen�ve, repr�sent� par
la centrale commune d'achats,
repr�sent� par Julien Pacot, avocat.
Chambre administrative, du 29 avril 2014.
En novembre 2012, la centrale commune d'achats (ci-apr�s : la centrale d'achats) du canton de Gen�ve a lanc� un appel d'offres public dans le but de rechercher trois fournisseurs pour des d�m�nagements de petite et moyenne importance, la proc�dure d'appel devant aboutir � la conclusion d'un contrat avec chacun des trois adjudicataires d'une dur�e initiale de trois ans prolongeable au maximum pour cinq ans. Six entreprises ont d�pos� une offre.
Par d�cision du 22 janvier 2013, la centrale d'achats a �cart� l'offre de A.________ SA, au motif que l'attestation relative � l'imposition � la source n'avait pas �t� produite par la soumissionnaire. L'offre de cette derni�re �tait �cart�e sans �tre �valu�e, en application de l'art. 42 al. 1 let. a et al. 3 du r�glement genevois du 17 d�cembre 2007 sur la passation des march�s publics (RMP/GE; RSGE L 6 05.01).
�Le 23 janvier 2013, � r�ception de la d�cision de la centrale d'achats, A.B.________ SA a fait parvenir � celle-ci l'attestation d�montrant que l'imp�t � la source avait �t� r�guli�rement pay� en 2011 par l'ancienne soci�t� A.A.________ SA (ci-apr�s : ancienne A.A.________ SA), devenue depuis le 24 ao�t 2011 D.________ SA. Deux nouvelles filiales de cette derni�re avaient �t� cr��es et inscrites au registre du commerce le 23 septembre 2011, soit A.________ SA et E.________ SA. Les imp�ts � la source concernant les salaires vers�s en 2012 par A.________ SA ne seraient d�clar�s que fin janvier 2013 � l'Administration fiscale vaudoise. Les salaires vers�s en 2011 avaient �t� comptabilis�s dans l'ancienne soci�t�, devenue D.________ SA. Il lui avait donc �t� impossible de joindre au dossier l'attestation requise. En cons�quence, elle demandait la reconsid�ration de la d�cision d'exclusion de son offre. Par courrier du 31 janvier 2013, la centrale d'achats a refus� d'entrer en mati�re sur la demande en reconsid�ration.
�Le 4 f�vrier 2013, A.________ SA a recouru contre la d�cision 22 janvier 2013 aupr�s de la Cour de justice du canton de Gen�ve, en concluant pr�alablement, � la restitution de l'effet suspensif et principalement, � l'annulation de la d�cision entreprise. Par d�cision du 19 f�vrier 2013, la Cour de justice a refus� d'accorder l'effet suspensif. Cette d�cision a �t� annul�e par l'arr�t 2C_203/2013 du Tribunal f�d�ral du 25 mars 2013 et la cause renvoy�e � la Cour de justice du canton de Gen�ve qui a accord� l'effet suspensif le 28 mars 2013.
Par arr�t du 29 avril 2014, notifi� le 7 mai 2014, la Cour de justice du canton de Gen�ve a rejet� le recours d�pos� par l'int�ress�e. Elle a rappel� qu'en application du droit cantonal et conform�ment � sa jurisprudence, confirm�e par le Tribunal f�d�ral, elle se montrait stricte en mati�re d'attestations: l'autorit� adjudicatrice pouvait attendre d'un soumissionnaire qu'il pr�sente les documents requis. L'attestation du paiement de l'imp�t � la source qui avait �t� exig�e ne figurait pas dans l'offre de l'int�ress�e. Il n'y figurait pas non plus d'explications quant � l'absence de ce document, ni d'autre attestation valant moyen de preuve �quivalent, au sens de l'art. 32 al. 4 RPM, celles-ci ayant �t� fournies apr�s le d�lai de d�p�t des offres. L'int�ress�e n'avait pas non plus profit� de la possibilit� offerte de poser une question � l'autorit� adjudicatrice, conform�ment � la proc�dure pr�vue dans le cahier d'appel d'offres (point 5 d de l'appel d'offres).
Agissant le 7 mai 2014 par la voie du recours en mati�re de droit public, A.________ SA demande au Tribunal f�d�ral, sous suite de frais et d�pens, d'annuler l'arr�t rendu le 29 avril 2014 par la Cour de justice du canton de Gen�ve et de renvoyer la cause � l'instance pr�c�dente pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants. Elle demande le prononc� de mesures superprovisionnelles ainsi que provisionnelles tendant � emp�cher la centrale d'achats d'adjuger le march� � un troisi�me soumissionnaire et de contracter avec lui. Elle se plaint de la violation des art. 9 et 29 al. 2 Cst.
�Par ordonnance du 8 mai 2014, le Pr�sident de la IIe Cour de droit public du Tribunal f�d�ral a interdit � l'Etat de Gen�ve d'adjuger le march� � un troisi�me soumissionnaire et de contracter avec lui, jusqu'� droit connu sur les mesures provisionnelles. S'agissant des mesures provisionnelles, l'instance pr�c�dente s'en remet � justice, tandis que la centrale d'achats conclut � leur rejet.
�Le 6 juin 2014, dans le d�lai de recours, A.________ SA a compl�t� son m�moire du 7 mai 2014. Elle se plaint, en plus des griefs d�j� expos�s, de la violation de l'art. 27 al. 1 Cst. et de l'application arbitraire du droit cantonal.
�La Cour de justice et la centrale d'achats concluent au rejet du recours. C.________ SA, � qui le march� a �t� adjug�, s'en rapporte � justice. A.________ SA a d�pos� ses ultimes observations.
1.1.�La cause rel�ve du droit des march�s publics (art. 82 let. a et 83 let. f LTF) et l'arr�t attaqu� �mane d'un tribunal sup�rieur statuant en derni�re instance cantonale, sans qu'un recours aupr�s du Tribunal administratif f�d�ral ne soit ouvert (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF). Il peut donc, en principe, faire l'objet d'un recours en mati�re de droit public au Tribunal f�d�ral, � condition qu'il ne tombe pas sous le coup de l'une des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF. Selon l'art. 83 lettre f LTF, le recours en mati�re de droit public n'est recevable contre les d�cisions en mati�re de march�s publics qu'� la double condition que la valeur du mandat � attribuer soit sup�rieure ou �gale aux seuils d�terminants pr�vus � cet effet et que la d�cision attaqu�e soul�ve une question juridique de principe (ATF 135 II 49; 134 II 192 consid. 1.2 p. 194 s.; ATF 133 II 396 consid. 2.1 p. 398). Il incombe � la partie recourante, sous peine d'irrecevabilit�, de d�montrer la r�alisation de ces deux conditions cumulatives (art. 42 al. 2 LTF; cf. ATF 138 I 143 consid. 1.1.2 p. 147; 133 II 396 consid. 2.2 p. 398 s.), ce qu'elle n'a pas fait, puisqu'elle n'a pas d�montr� l'existence d'une question juridique de principe. Son m�moire est ainsi irrecevable comme recours en mati�re de droit public. Seul le recours constitutionnel subsidiaire est ouvert pour violation des droits constitutionnels. La recourante n'ayant soulev� que des griefs d'ordre constitutionnel, l'intitul� erron� de son m�moire ne lui nuit pas. Ce dernier doit �tre consid�r� comme un recours constitutionnel subsidiaire.
1.2.�La recourante, qui a pris part � la proc�dure devant l'autorit� pr�c�dente, a qualit� pour recourir (art. 115 LTF) du moment que le pouvoir adjudicateur a d�clar� qu'il proc�derait � une nouvelle �valuation des offres une fois connu le sort de la proc�dure de recours (cf. arr�t attaqu�, consid. 1b).
Invoquant l'art. 29 al. 2 Cst., la recourante se plaint en premier lieu de la violation de son droit � une d�cision motiv�e.
2.1.�Le Tribunal f�d�ral a d�duit du droit d'�tre entendu, consacr� par l'art. 29 al. 2 Cst., le devoir pour l'autorit� de motiver sa d�cision, afin que le justiciable puisse en saisir la port�e et, le cas �ch�ant, l'attaquer en connaissance de cause (ATF 138 IV 81 consid. 2.2 p. 84); pour r�pondre � ces exigences, il suffit que le juge mentionne, au moins bri�vement, les motifs qui l'ont guid� et sur lesquels il a fond� sa d�cision; il n'est cependant pas tenu de discuter tous les arguments soulev�s par les parties, mais peut se limiter � ceux qui, sans arbitraire, lui paraissent pertinents (ATF 138 I 232 consid. 5.1 p. 237; 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 136 I 229 consid. 5.2 p. 236).
2.2.�En l'esp�ce, la recourante reproche � l'instance pr�c�dente d'avoir jug� que la r�glementation valaisanne et�
a fortiori�la jurisprudence de ce canton �taient diff�rentes de celles appliqu�es dans le canton de Gen�ve. Elle soutient en outre que l'instance pr�c�dente a viol� l'obligation de motivation en se bornant � affirmer que rien ne venait soutenir la th�se d'un d�lai diff�rent pour le d�p�t des moyens de preuve �quivalents de l'art. 32 al. 4 du r�glement genevois du 17 d�cembre 2007 sur la passation des march�s publics (RMP/GE; RSGE L 6 05.01) alors qu'elle a d�velopp� en d�tail un grief sur ce point.
�Le grief doit �tre rejet�. La recourante perd de vue que l'instance pr�c�dente a expos� en d�tail dans le consid�rant 5 de l'arr�t attaqu� les motifs pour lesquels elle s'en tenait � une interpr�tation restrictive de la l�gislation cantonale en mati�re d'attestation. Elle pouvait sans violer le droit � une d�cision motiv�e de la recourante affirmer dans la foul�e qu'aucun �l�ment ne permettait de retenir l'existence d'un d�lai diff�rent pour le d�p�t des moyens de preuve �quivalents, pas m�me un examen de la solution l�gale et jurisprudentielle valaisanne, puisqu'elle �tait diff�rente.
Invoquant l'interdiction de l'arbitraire de l'art. 9 Cst. (sur la notion d'arbitraire : ATF 138 III 378 consid. 6.1 p. 379 s.; 137 I 1 consid. 2.4 p. 5), la recourante fait grief � l'instance pr�c�dente d'avoir confirm� la d�cision de la centrale d'achats d'�carter son offre, alors que le document requis ne pouvait pas �tre fourni, sans sa faute.
3.1.�L'instance pr�c�dente a rappel� que, parmi les conditions pour �tre admis � soumissionner �num�r�es � l'art. 32 RMP/GE, figurait une attestation de l'autorit� fiscale comp�tente justifiant que le soumissionnaire s'est acquitt� de ses obligations en mati�re d'imp�t � la source (art. 32 al. 1 let. c RMP/GE). Elle a fait �galement �tat de l'art. 32 al. 4 RMP/GE selon lequel, si le soumissionnaire prouve que les documents exig�s par l'autorit� adjudicatrice n'existent pas � son si�ge, des moyens de preuve �quivalents peuvent �tre accept�s. Puis elle a constat� que la recourante n'avait tout simplement pas produit d'attestation fiscale. Elle a jug�, en application des art. 42 al. 1 let. a RMP/GE, que l'offre pouvait �tre �cart�e d'office par la centrale d'achat lorsque, comme en l'esp�ce, le soumissionnaire avait rendu une offre incompl�te ou non conforme aux exigences ou au cahier des charges.
3.2.�La recourante soutient que seule l'absence fautive du document permet d'�carter l'offre d'un soumissionnaire. Toute autre solution, selon elle, choque le bon sens et l'�quit�, d�s lors qu'elle revient � disqualifier d'embl�e celui qui ne peut se conformer � l'impossible.
�Il ressort des faits retenus par l'instance pr�c�dente qu'� peine re�ue la d�cision de la centrale d'achats du 22 janvier 2013, la recourante a fait parvenir � celle-ci l'attestation d�montrant que l'imp�t � la source avait �t� r�guli�rement pay� en 2011 par l'ancienne soci�t� A.________ SA, devenue depuis le 24 ao�t 2011 D.________ SA. Elle expliquait en outre que deux nouvelles filiales de cette derni�re avaient �t� cr��es et inscrites au registre du commerce le 23 septembre 2011, soit A.________ SA et E.________ SA, que les imp�ts � la source concernant les salaires vers�s en 2012 par A.________ SA ne seraient d�clar�s que fin janvier 2013 � l'Administration fiscale vaudoise et que les salaires vers�s en 2011 avaient �t� comptabilis�s dans l'ancienne soci�t�, devenue D.________ SA.
�La recourante ne pr�tend pas qu'elle n'aurait pas pu obtenir cette attestation de l'Administration fiscale cantonale ni pr�senter les explications fournies le 23 janvier 2013 avec l'attestation avant de d�poser son offre. On ne saurait par cons�quent suivre le raisonnement de la recourante qui est d'avis qu'elle ne pouvait se conformer � l'impossible. Elle a d�montr� elle-m�me, par le contenu de son courrier du 23 janvier 2013, qu'il n'�tait pas impossible de respecter l'obligation l�gale de l'art. 32 al. 1 let. c RMP. Le grief est rejet�.
�Dans ces conditions, il n'est pas n�cessaire d'examiner les griefs tir�s de la violation des art. 9 et 27 Cst. En effet, ces griefs n'ont de sens que s'il avait �t� impossible de fournir des explications ou de soumettre une alternative au jour de l'ouverture des offres, ce qui n'est pas le cas.
�En confirmant l'exclusion de l'offre de la recourante pour d�faut de production de l'attestation fiscale requise par l'art. 32 al. 1 let. c RMP/GE, l'instance pr�c�dente n'a pas viol� l'interdiction de l'arbitraire.
Invoquant l'interdiction du formalisme excessif, la recourante est d'avis que l'art. 32 RPM ne pr�voit l'�limination de l'offre qu'en cas de non-production fautive d'un document, mais non pas lorsque c'�taient les documents �quivalents ou alternatifs qui faisaient d�faut. Ceux-ci pouvant �tre produits sur demande de la centrale d'achats, ou encore avant l'adjudication, sous peine de formalisme excessif.
4.1.�Le formalisme excessif est un aspect particulier du d�ni de justice, prohib� par l'art. 29 al. 1 Cst., qui est r�alis� lorsque la stricte application des r�gles de proc�dure ne se justifie par aucun int�r�t digne de protection, devient une fin en soi, complique de mani�re insoutenable la r�alisation du droit mat�riel ou entrave de mani�re inadmissible l'acc�s aux tribunaux (ATF 132 I 249 consid. 5 p. 253; 130 V 177 consid. 5.4.1 p. 183; 128 II 139 consid. 2a p. 142 et les arr�ts cit�s). Il est conforme au but et � la nature de la proc�dure de march�s publics que la violation de certaines exigences de forme par un soumissionnaire puisse entra�ner son exclusion du march�. Une telle cons�quence ne se justifie toutefois pas en pr�sence de n'importe quel vice. Il faut en particulier y renoncer lorsque celui-ci est de peu de gravit� ou ne compromet pas s�rieusement l'objectif vis� par la prescription formelle viol�e (cf. arr�ts 2C_197/2010 du 30 avril 2010 consid. 6.1; 2D_50/2009 du 25 f�vrier 2010, consid. 2.4 et les arr�ts cit�s).
�En application du principe d'intangibilit� des offres, qui impose d'appr�cier celles-ci sur la seule base du dossier remis, une exclusion ne devrait intervenir que si le vice appara�t intrins�quement grave ou si sa gravit� d�coule du non-respect de conditions essentielles fix�es dans l'avis d'appel d'offres ou dans la documentation y relative. Hormis le canton de Gen�ve, qui a sur ce point d�velopp� une jurisprudence s�v�re - rappel�e dans l'arr�t entrepris - en excluant d'embl�e les offres incompl�tes ou contenant des attestations p�rim�es, la tendance semble aujourd'hui plut�t, dans les autres cantons, de fixer aux soumissionnaires un d�lai suppl�mentaire pour produire ou corriger les attestations d�faillantes (arr�ts 2C_197/2010 du 30 avril 2010 consid. 6.3; 2D_50/2009 du 25 f�vrier 2010, consid. 2.4 et les arr�ts et la doctrine cit�s).
�En mati�re de march�s publics, le Tribunal f�d�ral laisse certes � l'adjudicateur une grande latitude de jugement pour appr�cier et comparer les offres en lice lors de l'attribution d'un march� et ne sanctionne que l'abus ou l'exc�s du pouvoir d'appr�ciation (cf. ATF 125 II 86, consid. 6, p. 98 s). Mais une pareille retenue ne se justifie pas pour contr�ler l'application des r�gles r�gissant la proc�dure sur les march�s publics, car celles-ci se pr�tent mieux � un examen judiciaire que la phase d'adjudication du march� proprement dite, qui n�cessite une �valuation globale des offres et la prise en compte de crit�res souvent techniques et conditionn�s aux circonstances locales et aux besoins particuliers de l'adjudicateur. Il suffit d�s lors, s'agissant de l'examen des r�gles de proc�dure en mati�re de march�s publics, que le Tribunal f�d�ral fasse preuve de la m�me retenue qu'il s'impose g�n�ralement, dans d'autres domaines du droit, lorsqu'il s'agit de tenir compte des circonstances locales ou trancher de pures questions d'appr�ciation (arr�t 2C_ 197/2010 du 30 avril 2010, consid. 6.4).
�C'est en application de ces principes que, dans quelques rares cas, le Tribunal f�d�ral a annul� des arr�ts cantonaux consacrant des solutions trop rigides ou formalistes (cf. arr�t 2P.339/2001 du 12 avril 2002, consid. 3 � 5) et qu'il a, le plus souvent, rejet� les recours form�s contre des d�cisions jug�es trop ou pas assez formalistes par les recourants (arr�t 2D_50/2009 du 25 f�vrier 2010; 2C_634/2008 du 11 mars 2009; 2P.148/2006 du 2 octobre 2006; 2P.176/2005 du 13 d�cembre 2005; 2P.114/2004 du 17 d�cembre 2004; 2P.161/2003 du 29 octobre 2003; 2P.5/2003 du 21 mars 2003; 2P.88/2002 du 12 ao�t 2002). Dans quelques cas, enfin, il a annul� des d�cisions cantonales ayant fait abstraction des conditions �nonc�es dans l'appel d'offres au m�pris des principes de l'intangibilit� des offres, de la transparence ou de l'�galit� entre concurrents (arr�ts 2P.322/2006 du 14 ao�t 2007; 2C_144/2009 du 15 juin 2009; 2P.164/2002 du 27 novembre 2003). Dans une affaire valaisanne, il a en particulier estim� que l'absence d'une attestation d�ment exig�e et propre � garantir pendant la dur�e du contrat l'aptitude du candidat � fournir des prestations conformes au cahier des charges constituait un manquement grave et devait conduire � l'exclusion de l'offre incompl�te, conform�ment aux conditions du march� qui avaient �t� pr�cis�es par l'adjudicateur (arr�t 2P.322/2006 du 14 ao�t 2007; voir aussi, pour le non respect du d�lai de d�p�t, arr�t 2D_50/2009 du 25 f�vrier 2010, consid. 2.4). Dans une autre affaire, il a jug� que violait tant l'art. 11 lit. a AIMP que le principe de l'�galit� de traitement le fait de se contenter d'une liste de r�f�rences pour les cinq derni�res ann�es et de renoncer au d�p�t de photocopies de dipl�mes avec ann�es d'exp�rience attestant de l'aptitude professionnelle du responsable de l'ex�cution des travaux et de ses collaborateurs (arr�t 2C_144/2009 du 15 juin 2009, consid. 5). Enfin, dans l'arr�t 2C_197/2010 du 30 avril 2010 concernant le canton de Gen�ve, le Tribunal f�d�ral a confirm� la conformit� � la Constitution de l'exclusion, en application des dispositions du RMP/GE, d'une offre accompagn�e d'attestations de paiement des cotisations LPP qui visaient bien, dans leur intitul�, les soci�t�s soumissionnaires mais dont le libell� confirmait l'affiliation d'une soci�t� tierce. Il a jug� qu'en ne donnant pas l'occasion aux soumissionnaires de corriger des erreurs mat�rielles frappant les attestations exig�es par l'art. 32 RMP/GE, le Tribunal administratif avait certes interpr�t� strictement le droit cantonal, ce qui �tait encore admissible parce que les conditions du march� indiquaient clairement que les offres incompl�tes seraient �cart�es de la proc�dure sans autre avis et, en particulier, sans la possibilit� d'�tre compl�t�es. Il n'y avait donc pas de violation de l'interdiction du formalisme excessif dans ce cas-l�.
4.2.�En l'esp�ce, la recourante se plaint � tort de la violation du formalisme excessif. Dans la m�me ligne que celle de l'arr�t 2C_197/2010 du 30 avril 2010, il faut en effet constater que la recourante a d�pos� une offre qui n'�tait pas accompagn�e de l'attestation fiscale pourtant requise par l'art. 32 al. 1 let. c RMP/GE, de sorte que le pouvoir adjudicateur ne pouvait pas se prononcer sur une condition de participation essentielle en se fondant uniquement sur le dossier remis par la recourante conform�ment au principe d'intangibilit� de l'offre.
�Du moment que le dossier ne contenait nullement l'attestation requise, la recourante ne peut tirer aucun argument de l'art. 40 RMP/GE selon lequel l'autorit� peut demander aux soumissionnaires des explications relatives � leur aptitude et � leur offre. Le principe de l'intangibilit� de l'offre suppose � cet �gard que des documents soient produits, qui, le cas �ch�ant, n�cessitent des explications.
�Enfin, la recourante se pr�vaut en vain d'un arr�t du Tribunal f�d�ral 2P.93/2001 du 3 juillet 2001. Dans cette affaire, le Tribunal f�d�ral a jug� que le Tribunal administratif du canton de Gen�ve avait constat� sans arbitraire que l'absence de production de l'attestation fiscale (imp�t � la source) du si�ge de l'entreprise � U.________, mais seulement celle de sa succursale de V.________ avant l'ouverture des offres constituait d'une informalit� sans cons�quence sur l'adjudication. La recourante perd de vue d'une part que l'arr�t du 3 juillet 2001 concernait un recours contre le refus d'accorder l'effet suspensif et, d'autre part, qu'elle n'a pas produit d'attestation dans le d�lai requis par l'appel d'offre alors que, dans la cause 2P.93/2001, une attestation avait bien �t� produite.
�En confirmant l'exclusion de l'offre de la recourante pour d�faut de production de l'attestation fiscale requise par l'art. 32 al. 1 let. c RMP/GE, l'instance pr�c�dente n'a pas viol� l'interdiction du formalisme excessif.
Les consid�rants qui pr�c�dent conduisent au rejet du recours, consid�r� comme recours constitutionnel subsidiaire. La demande de mesures provisionnelles n'a plus d'objet. Succombant, la recourante est condamn�e � payer un �molument de justice (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas allou� de d�pens (art. 68 LTF).
Le recours, consid�r� comme recours constitutionnel subsidiaire, est rejet�.
Les frais de justice, arr�t�s 2'000 fr., sont mis � la charge de la recourante.
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire de la recourante, � l'Etat de Gen�ve, repr�sent� par la centrale commune d'achats, � C.________ SA et � la Cour de justice de la R�publique et canton de Gen�ve, Chambre administrative.

References: art. 9
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 42
 art. 9
 ATF