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L APPLICATION DE L'UTI POSSIDETIS JURIS AU DÉMEMBREMENT DE LA YOUGOSLAVIE : RÈGLE GOUTUMIÈRE OU IMPÉRATIF POLITIQUE? - PDF
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1 REVUE BELGE DE D R O IT INTERNATIONAL 1998/1 - Éditions BRUYLANT, Bruxelles L APPLICATION DE L'UTI POSSIDETIS JURIS AU DÉMEMBREMENT DE LA YOUGOSLAVIE : RÈGLE GOUTUMIÈRE OU IMPÉRATIF POLITIQUE? PAR Barbara DELCOURT A s s i s t a n t e à l U n i v e r s i t é L i b r e d e B r u x e l l e s, C o l l a b o r a t r i c e a u C e n t r e d e d r o i t i n t e r n a t i o n a l Pour aborder le problème de la transformation des limites administratives de la Yougoslavie en frontières internationales, la doctrine se réfère généralement à l avis n 3 rendu par la Commission Badinter le 11 janvier 1992 (1). Ses membres d éminents constitutionnalistes originaires de la C.E. se sont quant à eux principalement appuyé sur l arrêt rendu par la C.I.J. dans l affaire du différend frontalier (Burkina Faso/Mali) et, en particulier sur certains passages de l arrêt : «A défaut d un accord contraire, les limites antérieures acquièrent le caractère de frontières protégées par le droit international. Telle est la conclusion à laquelle conduit le principe du respect du statu quo territorial et particuliè- (1) Giuseppe Nesi, XTJti possidetis nel diritto intemazionale, CEDAM, Padova, 1996, pp ; Marcelo G. K oh en, Possession contestée et souveraineté internationale, Publications de l IU- HEI-Genève, Paris, P.U.F., 1997, pp ; Constantine A n ton op ou los, «The principle of Uti possidetis in Contemporary International Law», Revue hellénique de droit international, 1996/ 1, pp ; Alain P e lle t, «N ote sur la Commission d arbitrage de la Conférence européenne pour la paix en Yougoslavie», A.F.D.I., 1991, pp ; Vladimir Djuro Degan, «L arbitrage juridique ignoré : la jurisprudence de la Commission Badinter», L ex-yougoslavie en Europe. De la faillite des démocraties au processus de paix, Sous la responsabilité du comité d organisation du colloque «L Ex-Yougoslavie en Europe», Paris, décembre 1995, Paris, L Harmattan, 1997, pp ; Patrick D a illie r, Alain P e lle t, (Nguyen Quoc Dinh), Droit international public, 5 édition, Paris, L.G.D.J., p. 502 ; Jean-Marc S o re l, Rostane M edhi, «L uti possidetis entre la consécration juridique et la pratique : essai de réactualisation», A.F.D.I., 1994, pp ; Thomas M. F ranck, «Postmodern Tribalism and the Right to Secession», Peoples and Minorities in International Law, Edited by Catherine BrÔlmann, René L e fe b e r, Marjoleine Zieck, Dordrecht/Boston/London, Marfcinus Nijhoff, 1993, pp. 20 et ; Malcom N. Shaw, International Law, Fourth Edition, Cambridge, Cambridge University Press, Grotius Publications, 1997, pp et du même auteur, «The Héritage of States : The Principle o f Uti Possidetis Juris Today», B.Y.I.L., 1996, pp ; Kelly M alone, «The Rights o f Newly Emerging Democratic States Prior to International Récognition and the Serbo-Croatian Conflict», Temple International and Comparative Law Journal, 1992, Vol. 6, pp ; voy. aussi l étude commandée par le Secrétaire des commissions sur le processus de détermination de l avenir politique et constitutionnel du Québec aux professeurs Thomas M. F ra n ck, Rosalyn H iggins, Alain P e lle t, Malcom N. Shaw et Christian Tomuschat, L intégrité territoriale du Québec dans l hypothèse de Vaccession à la souveraineté, 1992, non publié, pp ; Malcom N. Shaw, «Peoples, Territorialism and Boundaries», J.E.D.I., 1997, Vol. 8, n 3, pp
2 72 BARBARA DELCOURT nir, aux États qui se seraient prononcés en faveur d une solution consacrant «l intangibilité des frontières internes». Bien entendu, la prudence et la modestie s imposeront au moment de livrer nos conclusions car, le type de démarche positiviste à laquelle nous adhérons connaît des limites évidentes du fait notamment de la difficulté de reconstruire a posteriori la «volonté authentique» des États (6). Néanmoins, l on peut défendre la thèse selon laquelle l ambiguïté des positions, leur caractère fluctuant et la confusion qui a entouré le règlement du conflit rendent aléatoire la prise en compte du cas yougoslave comme précédent pouvant témoigner de l extension de la règle de Yuti possidetis en dehors des situations de décolonisation. La démonstration débutera par l exposé des positions des acteurs yougoslaves. Leurs attitudes, comme par le passé celles des nouveaux États, est en effet primordiale pour expliquer l effectivité et la légitimité de la règle ; la position de la R.F.S.Y. étant de plus essentielle pour pouvoir juger de son opposabilité (I). Elle se poursuivra par un relevé des positions des États membres de la C.E./U.E. en raison de leur volonté précoce de gérer seuls et de manière exemplaire la crise yougoslave ; là encore, il s agira de déterminer si les Etats en question ont entendu faire respecter une règle de droit ou encore, contribuer à la consolidation d une norme coutumière qui les engagerait pour l avenir (II). Enfin, nous verrons dans quelle mesure la C.S.C.E./O.S.C.E. (III) et l O.N.U. (IV) ont avalisé ou non la transformation automatique des limites internes de la Yougoslavie en frontières internationales en vertu de Y uti possidetis. A chaque étape, nous exposerons d abord la position de l État ou de l organisation concernés et tenterons ensuite de l interpréter afin de vérifier si la règle de Yuti possidetis s imposait aux Etats concernés ou, si tel n était pas le cas, de voir si les positions des uns et des autres ont contribué à l émergence d une règle coutumière. I. L e s p o s i t i o n s d e s a c t e u r s y o u g o s l a v e s D un point de vue juridique, tous les «acteurs» yougoslaves ne peuvent pas être mis sur le même pied. La position des autorités fédérales, en ce qu elle exprime celle de l État yougoslave, est prépondérante pour ce qui concerne surtout le problème de l opposabilité de la règle de Yuti possidetis et, partant, son effectivité dans le règlement de la crise yougoslave. Nous analyserons ensuite celles de la république de Serbie et du Monténégro en raison de leur volonté de poursuivre la personnalité juridique de la R.F.S.Y. L examen de la position des républiques sécessionnistes sera envisagée dans un second temps. Elle se justifie surtout par le fait que, dans (6) V. Olivier C o r t e n, L utilisation du «raisonnable > par le Juge international, Bruxelles, Bruylant, Ed. de l Université de Bruxelles, 1997, pp
3 LE CAS DE LA YOUGOSLAVIE 73 des situations de ce type qui aboutissent à la création d États nouveaux, leurs attitudes sont fondamentales pour comprendre les enjeux liés à la reconnaissance ou non de la règle. Enfin, il convient d apporter quelques précisions liminaires sur la problématique des limites internes de la Fédération yougoslave. Dans l avis n 3, la Commission estime que : «Ce principe \Vuti possidetis] trouve d autant plus à s appliquer entre les Républiques que, en vertu des alinéas 2 et 4 de l article 5 de la Constitution de la R.F.S.Y., il avait été décidé que la consistance des territoires et des limites des Républiques ne pourraient être modifiées sans leur accord» (7). Il semble ressortir de ce constat que le droit public yougoslave contient en quelque sorte l expression d un consentement qui permettrait d opposer cette règle à la Yougoslavie. Sans vouloir ici se prononcer sur le caractère problématique du renvoi au droit interne (8), il s avère néanmoins nécessaire de relativiser ce propos et surtout de replacer ces dispositions dans leur contexte. Les limites internes de la Fédération résultent d une délimitation opérée par le Conseil antifasciste de libération nationale (A.V.N.O.J.) entre 1943 et 1947 (9). Dans les grandes lignes, les autorités de l époque se sont référées à la fois aux décisions du Congrès de Berlin de 1878, à la situation de la Serbie et du Monténégro à la veille des guerres balkaniques, ainsi que, partiellement, au réaménagement du district de Croatie tel qu opéré en 1939 (10). Plusieurs dates concernant la «constitution des territoires» ont donc été choisies en fonction de considérations ethniques, historiques et surtout politiques (comme par exemple la volonté de contenir les tendances hégémonistes serbes telles qu elles s étaient manifestées dans l entre-deux-guerres). Par ailleurs, dans le climat idéologique qui prévalait à l époque, les autorités concernées semblaient être persuadées du caractère superflu à long terme de ces aménagements territoriaux, convaincues que le socialisme pouvait à terme résoudre les questions nationales telles qu elles se posaient dans la région (11). Les événements ultérieurs n ont pas confirmé le bien- (7) Op. cit., p (8) V. pour cela la contribution de Nicolas L e v r a t à O. C o r t e n, B. D e l c o u r t, P. K l e i n, N. L e v r a t (Eds.), Démembrements d États et délimitations territoriales : 2 uti possidetis en question(8), Bruxelles, Bruylant, 1999, à paraître. (9) Léonard J. C o h e n, Broken Bonds. Yugoslavia s Disintegration and Balkan Politics in Transition, 2nd Edition, Boulder/San Francisco/Oxford, Westview Press, 1995, pp ; Susan W o o d w a r d, Balkan Tragedy. Chaos and Dissolution after the Cold War, Washington D.C., The Brookings Institution, 1995, pp ; pour Kosta C a v o s k i, la délimitation résulte plus précisément de la volonté politique des dirigeants communistes de l époque, des proches de Tito et des directives du Komintern, v. * The Formation of Borders and the Serbian Question», The Création and Changes of the Internai Borders of Yugoslavia, 2e édition, Edité par S. A v a n o v i c, Publié par le Ministère de l information de la république de Serbie, non daté, p. 34 et pp ( 1 0 ) André S e l l i e r et Jean S e l l i e r, Atlas des peuples d Europe centrale, Paris, La Découverte, 1991, pp (11) Summary of World Broadcast ( ci-après SW B ), EE/1267, l or janvier 1992, 01/1.
4 74 BARBARA DELCOURT fondé de cette analyse et les réformes constitutionnelles et les évolutions politiques subséquentes ont maintenu les divisions territoriales au sein de la Fédération et même accentué la décentralisation en faveur des républiques et provinces de la Yougoslavie afin de répondre aux exigences des différentes composantes de sa population (12). Ces éléments factuels peuvent-ils pour autant être interprétés comme une adhésion de l État yougoslave à un quelconque principe d intangibilité des limites administratives en cas de sécession ou de dissolution? Nous ne le pensons pas. La Constitution de 1974 précise que : «Le territoire de la République socialiste fédérative de Yougoslavie est un et il est composé des territoires des Républiques socialistes. Le territoire d une République ne peut être modifié sans l accord de cette République, et le territoire d une province autonome sans l accord de cette province autonome. Les frontières de la République socialiste fédérative de Yougoslavie ne peuvent être modifiées sans l accord de toutes les Républiques et provinces autonomes. Les limites des Républiques ne peuvent être modifiées que moyennant leur accord, et s il s agit des limites des provinces autonomes en vertu également de leur accord» (13). Cet article n a nullement vocation à s appliquer en cas de sécession et ne garantit pas l intangibilité des limites administratives dans ce cadre. D autres principes doivent également être pris en compte : le droit à l autodétermination des peuples qui figure dans le préambule et, surtout, l article 244 de la Constitution qui précise que les citoyens, les travailleurs, les nations et nationalités ont le devoir de préserver l intégrité territoriale du pays. Le principe du respect des limites internes ne s appliquerait dès lors que dans le cadre de la Fédération yougoslave où il est mis sur le même pied que le respect des frontières internationales dudit État par les républiques et les divers groupes qui forment la Yougoslavie. L argument de la Commission Badinter est d autant moins convaincant que les seules allusions dans la Constitution yougoslave à une possibilité de sécession semblent incompatibles avec le maintien des limites administratives. La référence dans son préambule à un droit à l autodétermination renvoie en effet aux «peuples» yougoslaves et nullement aux républiques (14), la guerre ayant cruellement montré que les limites de celles-ci ne coïncidaient pas avec (12) Voy. la démonstration de Catherine Lutakd, «Complexité et danger. Genèse du citoyen yougoslave», Transitions, vol. 1, n 62, 1994, pp. 37 et s. (13) Art. 5, Constitution de la RFSY 1974, Publié par le Secrétariat de l information de l Assemblée fédérale, Beograd, Edité par Borba, 1974, pp (14) Préambule de la Constitution de 1974, principes fondamentaux I : «Partant du droit de chaque peuple à l autodétermination, y compris le droit de sécession, [...] les peuples de Yougoslavie, de concert avec les nationalités avec lesquelles ils vivent, se sont unis en une république fédérale de nations et de nationalités libres et égales en droits, et ont crée une communauté socialiste fédérative de Yougoslavie...».
5 LE CAS DE LA YOUGOSLAVIE 75 celles revendiquées par les différentes composantes de la population yougoslave. Ainsi, il paraît pour le moins hasardeux de s appuyer sur les alinéas 2 et 4 de l article 5 de la Constitution pour estimer que Yuti possidetis pourra être appliqué plus aisément. Mais, en droit international, la question de l opposabilité demeure et doit être établie à partir de la position officielle de l Etat yougoslave. Nous analyserons donc cette position conjointement avec celles de l ensemble des acteurs concernés, durant deux périodes «critiques». La première est celle du démantèlement de la Fédération au cours de laquelle chaque partie s est prononcée officiellement (A). La seconde renvoie à la normalisation des relations entre la R.F.Y. et les nouvelles républiques à partir des Accords de Dayton (B). A. Première période : janvier 1990-avril La position des autorités fédérales Dès 1990, la Présidence fédérale, confrontée à la volonté de plus en plus pressante de la Slovénie et de la Croatie d accroître leur autorité, a d abord insisté sur la nécessité de maintenir l intégrité territoriale de l Etat yougoslave. Face à la détermination de ces deux républiques, elle a précisé qu en tout état de cause, il convenait d élaborer une procédure idoine et des règles appropriées pour régir une éventuelle séparation. Dans cette perspective, des négociations s imposaient concernant la délimitation territoriale des futures entités (15). La position du Gouvernement fédéral est identique (16) ; il s oppose à la sécession et à tout changement des limites tant internes qu externes de la Yougoslavie (17). Cette position ferme va évoluer en fonction des rapports de forces de plus en plus favorables aux sécessionnistes mais, dans l ensemble, le Gouvernement reste néanmoins convaincu qu aucune modification par la force des frontières internes et externes n est acceptable ; seul un accord entre toutes les républiques est à même de les modifier (18). Un acte unilatéral de sécession est donc assimilé à un changeas) SWB, EE/0882, 29 septembre 1990, B/7. (16) SWB, EE/1011, 4 mars 1991, B/16 ; pour ses membres, l intangibilité des limites internes n a de valeur que dans le cadre d une Yougoslavie unie, SWB, EE/1064, 6 mai 1991, B/12. (17) SWB, EE/1090, 5 juin 1991, A l/3 ; SWB, EE/1106, 24 juin 1991, i, voy. aussi le projet élaboré durant le moratoire imposé par la CE, SWB, EE/1134, 26 juillet 1991, B/13 ; SWB, E E / 1166, 2 septembre 1991, B /l. (18) Voy. aussi l avis de la Commission constitutionnelle de l Assemblée U.S.F.Y., SWB, E E / 0952, 20 décembre 1990, B/12. La Cour constitutionnelle yougoslave a par ailleurs annulé certaines décisions des autorités slovènes qui auraient permis à la République de redéfinir unilatéralement les frontières administratives, SWB, EE/0973, 18 janvier 1991, B/3. Cette position n a pas été appuyée par les Etats européens et les E-U ; mais il semble que ceux-ci défendent aujourd hui une position fort semblable par rapport au Kosovo, voy. not. la Béa du 31 mars 1998, 5e considérant ; Groupe de contact, Déclaration du 25 mars 1998, D.A.I., n l l - l er juin 1998,
6 76 BARBARA DELCOTJRT ment par la force des frontières externes de la Yougoslavie. Cette option sera celle choisie par les républiques sécessionnistes. A Belgrade, le 20 août 1991, au cours de la dernière réunion de la Présidence yougoslave au complet (avec les présidents des républiques, le président et le vice-président de l Assemblée fédérale, le numéro un du Gouvernement fédéral, le président de la chambre fédérale de l Assemblée et les secrétaires fédéraux aux Affaires étrangères, Affaires intérieures, Justice, Administration et Défense), un accord se dégage sur un certain nombre de principes dont le respect du droit à l autodétermination de toutes les nations (19), y compris le droit à la sécession, mais sous certaines conditions : «Any change of external and internai borders through unilatéral acts and use of force is unacceptable. It can be done exclusively, if that were to happen, on the basis of the right of peoples to self-détermination through a démocratie procedure and in a légal manner» (20). Il n est dès lors pas étonnant que les autorités fédérales se soient jointes à la Déclaration de la C.E. et de ses Etats membres à l occasion de l ouverture de la Conférence de paix à La Haye le 7 septembre 1991 en proclamant : <i Nous sommes décidés à ne jamais reconnaître des modifications de frontières qui n auraient pas été opérées par des moyens pacifiques et par voie d accords» (21). Le Gouvernement fédéral qualifiera en conséquence les déclarations unilatérales d indépendance de la Slovénie et de la Croatie d illégales en ce qu elles portent non seulement atteinte au droit à l autodétermination des autres nations, au principe de non-modification des frontières externes par p. 426 ; UK, Conseil Affaires générales, Luxembourg, 27 avril 1998, D.A.I., n juin 1998, p. 442 ; Déclaration du Conseil de l Atlantique nord, 30 avril 1998, D.A.I., n juin 1998, p. 446, Groupe de contact, Déclaration du 29 avril 1998, D.A.I. y n 13-ler juillet 1998, p. 494 ; Déclaration du Conseil de 1*Atlantique nord, communiqué final, 28 mai 1998, D.A.I., n juillet 1998, p. 503 et Déclaration OTAN du 11 juin 1998, Ibid., p. 511 ; Conseil Affaires générales, Luxembourg, 29 juin 1998, D.A.I., n 17-ler septembre, p. 665 ; Réunion ministérielle de l ICE (Initiative centre-européenne), Déclaration sur le Kossovo, Brijuni, 6 juin 1998, D.A.I., n septembre 1998, p (19) V. supra préambule de la Constitution de 1974, le texte fait référence aux peuples de la Yougoslavies mais, dans les positions officielles de la R.F.S.Y., c est plutôt l expression «droit à l autodétermination des nations» qui est employée. (20) SWB, EE/1157, 22 août 1991, B/4 ; voy. aussi le projet élaboré par la commission de la présidence fédérale sur l avenir de la Yougoslavie, SWB, EE/1169, 5 septembre 1991, B/3-4 et la déclaration du ministre des Affaires étrangères, B. Loncar à L ONU le 25 septembre 1991, SWB, EE/1188, 27 septembre 1991, B/13 ; la Cour constitutionnelle a par la suite jugé inconstitutionnelle la décision prise par la présidence fédérale de retrait de la JNA de la Slovénie (conformément à l accord négocié avec la CE) car elle ne respectait pas l obligation qui incombe aux citoyens de cette république en matière de défense du territoire (art. 244 de la Constitution), SWB, EE/1212, 25 octobre 1991, B/18. (21) Documents d actualité internationale (D.A.I. ), n 21-ler novembre 1991, p. 405.
7 LE CAS DE LA YOUGOSLAVIE 77 la force, mais aussi à celui du règlement pacifique et démocratique de la crise yougoslave (22). Confrontée à la question de la reconnaissance par les Etats européens de l indépendance des républiques, la Présidence fédérale rappelle que la sécession ne règle en rien le problème des frontières et que celui-ci doit être résolu en tenant compte des dispositions du droit yougoslave, en particulier du point 5 des «principes» et du point 2 des «différents scénarios» applicables durant la période de transformation de la Yougoslavie qui précisent que : «[...] consensual solution of open and disputed questions of reoiprocal démarcation has to be ensured without imposition of someone s else view» (23). Le 22 octobre 1991, la Présidence fédérale rappellera encore une fois ce principe qu elle juge essentiel (24). Elle le fera de manière plus véhémente encore lorsqu elle prendra connaissance des avis rendus par la Commission Badinter (25). En bref, les autorités fédérales défendent un point de vue légaliste qui repose à la fois sur le respect du droit yougoslave (notamment le droit à l autodétermination des peuples et la nécessité de ne pas modifier les frontières internes ou externes de manière unilatérale) et le respect des règles élémentaires du droit international. Elles considèrent que reconnaître de manière implicite à des entités sécessionnistes un droit à un territoire équivaut à une ingérence dans les affaires intérieures de la Yougoslavie et constitue une atteinte à son intégrité territoriale (26). De toute évidence, cette position ne peut être interprétée comme exprimant un consentement à ce que la règle de Yuti possidetis s applique au cas yougoslave : la référence au droit à l autodétermination des peuples yougoslaves écarte implicitement l intangibilité des frontières internes puisque ces limites ne correspondent que rarement aux territoires effectivement occupés par ces peuples ; la nécessité d aboutir à un accord nécessitant le consentement de toutes les parties intéressées semble écarter l application a priori d une règle spécifique ; (22) SWB, EE/1201, 12 octobre 1991, B/10. (23) Ces «principes et scénarios» sont le résultat de négociations qui ont tenté de rapprooher les points de vues des sifférents acteurs yougoslaves, v. SWB, EE/1202, 14 octobre 1991, B/14 ; propos identiques in SWB, EE/1204, 16 octobre 1991, B/12. (24) SWB, EE/1211, 24 octobre 1991, B/12. (25) Voy. la lettre de protestation envoyée à la Commission, SWB, BBC, EE/1252, 11 décembre 1991, Cl/1-2 ; une lettre subséquente expose précisément le point de vue de la Présidence sur le problème des frontières internes, v. SWB, EE/1267, 1er janvier 1992, C l/l. (26) Review of International Affaire, vol. X LIII, 5.II 1992, pp
8 78 BARBARA DELCOUBT la règle de la non-modification des frontières internes est intrinsèquement liée à celle des frontières externes, le rejet de l une entraîne l exclusion de l autre ; la lettre de protestation envoyée à la Commission Badinter contient des arguments juridiques qui excluent l application de la règle de Yuti possidetis. Cette position s est maintenue jusqu à la proclamation de la nouvelle Constitution de la République fédérale de Yougoslavie le 27 avril 1992 (27). Ce texte fournit certaines indications quant à l attitude de l Etat qui se veut le continuateur de la It.F.S.Y. (28) par rapport aux territoires des républiques. En effet, son article 2 précise que la Fédération est composée de deux républiques et pourra être rejointe par d autres Républiques (29). Selon l article 3, le territoire de la R.F.Y. est composé du territoire des républiques. Certes, rien n est dit au sujet des limites précises de ces républiques, mais le contexte dans lequel la Constitution est promulguée ainsi que les prises de positions des autorités serbes et monténégrines laissent penser que, exception faite d aménagements mineurs (30), il n est plus question de redessiner les frontières des républiques sur la base de la seule volonté des nations concernées (31). Faut-il pour autant en déduire une acceptation de la règle de Yuti possidetis dès ce moment? L élément essentiel qui sous-tend l article 3 de la nouvelle Constitution est le consentement de la Fédération à n exercer sa souveraineté que sur un territoire limité provisoirement à celui de deux républiques (32). Elle a donc exprimé son accord à un moment donné, accord qui sera confirmé à diverses reprises (33). L acceptation d un règlement territorial basé sur les limites des républiques ne peut, en soi, suffire pour conclure à l existence d une règle coutu- (27) B l a u s t e i n - F l a t j s, Supplement, Release 94/4, June 1994, pp. 3 et s. (28) V. la déclaration du 27 avril 1992 reprise dans le Doc. ONU A/46/915 du 7 mai 1992, ainsi que dans le Document n 8, in Le statut des Etats issus de Vex-Yougoslavie à VONU, Documents rassemblés et présentés par Brigitte S t k r n ; CEDIN-Paris I, Paris, Montchrestien, 1996, pp (29) Plus aucune référence n est faite, comme dans les constitutions précédentes, à la volonté souveraine des nations de s associer dans le but de constituer un Etat. (30) Comme c est le cas pour le territoire de Prevlaka revendiqué par la Croatie et la R.F.Y. au nom du Monténégro, v. infra. (31) V. point 4 de la Déclaration du 27 avril citée supra note 28, p. 59. (32) Voy. l article 2 qui mentionne la possibilité que d autres républiques se joignent à la nouvelle Fédération. (33) Notamment et de manière très explicite par M. Panic devant l A.G., Procès-verbal provisoire de la 7e séance, New York, 22 septembre 1992, Document n 17 in Le statut des Etats issus de l ex-yougoslavie à VONU, op. cit., p. 106.
9 LE CAS DE LA YOUGOSLAVIE 79 mière. Nous verrons que tant les événements ultérieurs que les conditions d émergence d une coutume invitent eux aussi à la prudence (34). L analyse des positions des républiques serbe et monténégrine à laquelle l on va maintenant procéder se justifie d un point de vue plus pragmatique que juridique étant donné leur absence de revendication indépendantiste et leur volonté de «continuer» la personnalité juridique de l Etat fédéral. Elle est néanmoins utile pour démontrer la cohérence des positions de ces deux républiques que la plupart des Etats estime être plutôt des Etats successeurs de l ancienne Yougoslavie au même titre que les autres républiques. 2. La position de la république de Serbie La position de la république serbe est semblable à celles des autorités fédérales, à ceci près qu elle s appuie davantage sur des éléments de légitimité politique et historique pour écarter une solution basée sur le respect des limites administratives en cas de sécession. Celles-ci n auraient de légitimité qu en cas de maintien de la Fédération yougoslave (35). De plus, les frontières internes ne peuvent déterminer le cadre de l exercice par les nations de leur droit à l autodétermination tel que reconnu par la Constitution (36). En cas de sécession, la question des frontières sera forcément posée (37) car les limites actuelles entre républiques ne peuvent en aucun cas être considérées comme des frontières étatiques inviolables (38). Ici encore, le sort des limites internes est lié au respect des frontières internationales de l Etat yougoslave. Tous ces problèmes ne pourront être réglés de manière unilatérale et par le fait accompli. Ainsi, l assemblée serbe a refusé de donner suite à la demande d absorption de la région serbe autonome de Krajina à la république serbe «[...] because in this case we would unilaterally change the internai borders and we would probably be considered as agressors» (39). (34) Pour rappel, ces conditions sont une pratique étatique cohérente, une opinio juris, et surtout l absence d un rejet exprès de la règle au stade de sa formation (ce qui est le cas de la Y ougoslavie), v. Jean Combacau et Serge Sur, Droit international public, op. cit., pp. 65 et s. ; pour une critique de la dénaturation progressive des deux éléments constitutifs de la coutume, voy. Proper W e i l, «Cours général de droit international public», B.G.A.D.I., 1992/VI, t. 237, pp (35) SW B, BBC, EE/0802, 28 juin 1990, B/9-B/10 ; voy. aussi la position du Parti socialiste serbe pour qui les frontières tracées en 1943 l ont été de manière temporaire et arbitraire avec pour objectif de relier et non pas de séparer les populations yougoslaves. Il n y aurait dès lors aucune base légale ou légitime permettant de les transformer en frontières étatiques, SWB, EE/ 1126, 16 juillet 1991, B/12. (36) Voy. supra. (37) SWB, EE/0816, 14 juillet 1990, B/14. (38) V. par exemple le projet de déclaration sur l unité nationale serbe, SWB, EE/1042, 10 avril 1991, B /l l ; sur le caractère arbitraire des limites administratives, SWB, EE/1087, l or juin 1991, B /ll. (39) SWB, EE/1131, 23 juillet 1991, B /ll ; voy. aussi l interview de S. Milosevic, SWB, EE/ 1266, 31 décembre 1991, C l/2, dans laquelle il rejette le recours à la force mais précise que ce sont les nations qui doivent décider des frontières de la Yougoslavie.
10 80 BARBARA DELCOURT S exprimant à la Haye lors de l ouverture de la Conférence de paix le 7 septembre 1991, le président Milosevic rappelle cette position et précise que : «The acts of those fédéral units that have unilaterally proclaimed state sovereignty within internai administrative borders and established the primacy of republioan régulations over fédéral régulations cannot be recognised. By imposing the idea of inviolability of the internai borders, one conceals the unlawful attempt to change external borders of Yugoslavia unilaterally by simply renaming internai administrative borders as external state borders, something that directly threatens the territorial integrity of the country» (40). A la suite du référendum sur l indépendance de la Bosnie-Herzégovine, B. Jovanovic (ministre des Affaires étrangères) déclare devant l Assemblée serbe : «We have always stated that we have never had any territorial pretension towards any republio and particularly not towards Bosnia-Hercegovina. It is thereby clear that we, as a republic, have never brought into question Bosnia- Hercegovina s territorial integrity...» (41). Mais, comme R. Karadzic, il estime également que l indépendance doit reposer sur la volonté commune des trois nations (42). Ici encore, la seule exigence qui ressorte de ces prises de position est celle qui consiste à obtenir un règlement global de tous les différends pendants entre les républiques. Ce n est qu en vertu d un accord ad hoc que les déclarations d indépendance pourront sortir leurs effets dans un cadre territorial agréé par toutes les Parties. 3. La position de la république du Monténégro L Assemblée du Monténégro a, dès les proclamations d indépendance de la Croatie et de la Slovénie, estimé que ceux qui voulaient quitter la Yougoslavie pouvaient en principe le faire mais en définissant au préalable les limites de leur nouvel Etat (43). Pour les représentants monténégrins, il convient avant tout de revoir la frontière entre la Croatie et le Monténégro particulièrement pour ce qui concerne Boka et Kotorska (44). Cet aspect du différend sera analysé plus en détail par la suite. Dès à présent, il apparaît qu à l instar des autorités fédérales et de la république serbe, le Monténégro a refusé d accepter que s applique une règle comme celle de Yuti possidetis (40) SWB, EE/1172, 9 septembre 1991, B/7 ; propos identiques, SWB, EE/1178, 16 septembre, 1991, B/17. (41) STF.B, EE/1359, 20 avril 1992, Cl/8. (42) Ibid ; C l/9 ; v. aussi, SWB, EE/1361, 22 avril 1992, C l/6 ; SWB, EE/1363, 24 avril 1992, Cl/4. (43) SWB, EE/1116, 6 juillet 1991, B/15. (44) V. entrevue de B. Kostic (représentent monténégrin à la présidence fédérale) et M. Bulatovic (président du Monténégro) avec C. Vance, SWB, EE/1206, 17 octobre 1991, B/8.
11 LE CAS DE LA YOUGOSLAVIE 81 ou même une solution politique équivalente ; ce qui n est assurément pas le cas des républiques sécessionnistes La position de la république de Slovénie Les autorités slovènes ont, dès l origine, proposé que l exercice de leur souveraineté se fasse dans le cadre des frontières administratives (45). Mais elles ont admis à l époque que ce n était qu une «base de discussion» comme en atteste d ailleurs la déclaration faite à l issue d une rencontre avec Milosevic en janvier 1991 : «As set out, Slovenia, on the other hand acknowledged the interest of the serbian nation to live in one state and [word indistinct] the future Yugoslavia accord should respect this interest...» (46). Pour le membre S lo v è n e de la présidence fédérale, la délimitation en cas d exercice du droit à l autodétermination devra sans doute être négociée. Cet élément est présenté à l époque comme un critère positif pour la reconnaissance internationale (47). Le président de l Assemblée s l o v è n e précise au même moment que les frontières du futur État s l o v è n e avec les Etats voisins seront inchangées de même que la frontière entre la Slovénie et la Croatie (48). Par la suite, on relève une prise de position plus nette en faveur de la transformation des limites administratives en frontières internationales (49). Répondant à une question formulée par Lord Carrington, le président slovène affirme que les frontières administratives sont devenues internationales «... because they are elder, or at least as old as Yugoslavia s external borders, and moreover they are been reaffirmed by history» (50). Cette déclaration, que l on pourrait éventuellement interpréter en faveur de la règle de Yuti possidetis, ne repose pas, loin s en faut, sur une motivation juridique. L attitude initiale de la Slovénie ne peut qu accroître l impression qu elle ne se sentait pas spécialement liée par une obligation en droit. Au contraire, il semble que ce soit des considérations politiques qui l aient amenée à défendre un principe particulier devant s appliquer in casu. (45) SWB, EE/0884, 2 octobre 1990, B/12. (46) SWB, EE/0982, 29 janvier 1991, B/10. (47) SWB, EE/1003, 22 février 1991, B/9. (48) Ibidem. (49) Position favorable du président slovène, M. Kucan, v.sw B, EE/1000, 19 février 1991, B / 13 ; EE.1056, 26 avril 1991, B/12. (50) SWB, EE/1244, 2 décembre 1991, C l/l ; argument également présenté dans le mémoire remis à R. Badinter daté du 26 novembre 1991, non publié, p. 11, un autre argument renvoie à l article 5 de la Constitution yougoslave, ibid., p. 12.
12 82 BARBARA DELCOURT 5. La position de la république de Croatie L attitude des autorités croates n est pas non plus exempte d ambiguïtés. Confronté à la constitution de la région autonome de Krajina au printemps 1991, F. Tudjman affirme que si la question des frontières est rouverte il faudra prendre en compte «the borders with which Croatia entered the common state in 1918» (51). En d autres termes, le président croate invoque des droits historiques et non les limites administratives de la Yougoslavie en Par la suite, le membre croate de la présidence fédérale, Stipe Mesic, se prononcera plus clairement en faveur de l inviolabilité des frontières externes et internes (52). De même, le président Tudjman niant des pourparlers avec Milosevic au sujet d un éventuel dépeçage de la Bosnie- Herzégovine précise que la Croatie reconnaîtra les «frontières actuelles» de cette république si sa population est autorisée à se prononcer sur son avenir (53) ; tout en ajoutant que ces limites actuelle sont «inadéquates» (54). Dans son discours à l occasion de la proclamation de l indépendance de l État croate le 25 juin 1991, le président Tudjman s est engagé à respecter toutes les frontières des républiques et spécialement celle de la Bosnie-Her zégovine. Il conditionnait toutefois cette décision à l absence de revendication dans le chef des Serbes concernant le territoire croate (55). En juillet 1991, il réitère la promesse de respecter les frontières de la Bosnie-Herzégovine sauf si elles devaient être modifiées par la force (par les Serbes?) (56). Mais, préoccupé par la perte de contrôle sur les territoires à majorité serbe en Croatie, il suggère lors d une rencontre avec le ministre des Affaires étrangères allemand H. D. Genscher «an official EC announcement to state that a solution to the yugoslav crises will have to rely upon conserving the existent internai and external boundaries of Yugoslavia» (57). (51) SWB, EE/1046, 15 avril 1991, B/9, une autre référence est faite à cette date pour ce qui concerne Boka et Kotor, v. SWB, EE/1051, 20 avril 1991, B/9 ; au sein du HDZ, on discute également de la proposition de modifier la frontière et de prendre la Drina comme nouvelle frontière avec la Bosnie-Herzégovine, ce à quoi Tudjman réplique que cela poserait des problèmes dans la mesure où seulement un peu plus de la moitié de la population concernée par cette modification serait croate, ce qui modifierait la composition nationale du futur Etat croate, SWB, EE/ 1065, 7 mai 1991, B/13. (52) SWB, EE/1070, 13 mai 1991, B /l, c est en tous cas la position qu il a l intention de tenir lors de la visite prévue de MM. Delors et Santer, SWB, EE/1079, 23 mai 1991, B/9. (53) SWB, EE/1090, 5 juin 1991, B/9 ; SWB, EE/1130, 22 juillet 1991, B/18. (54) SWB, EE/1104, 21 juin 1991, B/16. (55) SWB, EE/1109, 27 juin 1991, B/17. (56) SWB, EE/1127, 18 juillet 1991, B/12 ; son aoceptation est donc conditionnée par le contexte politique en particulier le renoncement des Serbes au dépècement de la Bosnie-Herzégovine. Si ces derniers persistaient dans leur projet, il semble bien que la Croatie ne s estimerait plus obligée de respecter l intégrité territoriale de cette république. (57) SWB, EE/1148, 12 août 1991, B/3.
13 LE CAS DE LA YOUGOSLAVIE 83 A partir de ce moment, la position croate ne varie plus et se résume au refus de toute négociation concernant le territoire de la république tel que défini par les limites internes yougoslaves (58). Lors de l ouverture de la Conférence de paix à la Haye, le 7 septembre, F. Tudjman souligne une nouvelle fois que : «There can be no discussion about Croatia s borders because when it became part of Yugoslavia, its territory was bigger than today» (59). Le président croate fera même du principe de l intangibilité des frontières internes une condition de son soutien aux travaux de la Conférence de paix (60). Une fois acquis le principe de la reconnaissance par les Européens, il informera le président en exercice de la C.E., Hans Van den Broeck, de la volonté de la Croatie d être reconnue à l intérieur des frontières définies par l ancienne Constitution yougoslave et les «mutual agreements on democratie basis» (61). Mais, le ministre des Affaires étrangères de Croatie, M. Separovic semble être plus restrictif en signalant à la Commission Badinter que «Croatia does not consent to any négociations relatively to its existing borders» (62). Lors d une conférence de presse, le président Tudjman précise qu il n a accepté le déploiement de casques bleus en Croatie qu à la condition qu il n y ait pas de remise en question des frontières de la Croatie (63). Il nuancera son propos un peu plus tard en affirmant qu une fois la paix revenue, l on pourra discuter d éventuelles modifications de frontières (64). Il apparaît nettement que l engagement de la Croatie en faveur de l intangibilité des limites internes répond surtout à des considérations opportunistes liés à des événements particuliers et pas à la conviction qu il existât une règle juridique applicable à sa situation. Les arguments développés dans le mémoire remis à la Commission d arbitrage visent à condamner politiquement et juridiquement la sécession de la population serbe présente en Croatie... «National minorities have no right to secession but to protection of their rights within the framework of the légal order of the givon republic. The whole (58) V. interview de S. Mesic, ^ W11. EE/1147, 10 août 1991, B/9 ; interview de F. Tudjman, isjf-b, EE/1167, 3 septembre 1991, B/6. (59) SWB, EE/1172, 9 septembre 1991, B/10. (60) SWB, EE/1203, 15 octobre 1991, B/8. (61) SWB, BBC, EE/1262, 23 décembre 1991, Cl/2. (62) SWB, BBC, EE/1262, 23 décembre 1991, Cl/7,, propos identiques, SWB, BBC, EE/1263, 24 décembre 1991, C l/4 ; SWB, EE/12873, 21 janvier 1992, Cl/8. (63) SWB, EE/1273, 9 janvier 1992, C l/4 ; idem SWB, EE/1292, 31 janvier 1992, Cl/3 ; SWB, EE/1294, 3 février 1992, Cl/10 ; SWB, EE/1304, 14 février, C l/l ; SWB, EE/1309, 20 février 92, Cl/3 ; v. infra la position des Nations Unies. (64) SWB, EE/1280, 17 janvier 1992, Cl/6.
14 84 BARBARA DELCOURT democratie world has confirmed this by the standpoint about unchangeable borders» (65). La règle de Yuti possidetis n est évoquée par le biais d une citation reprise d'un traité de droit international public et concernant le respect des frontières tracées par le colonisateur en cas d accession à l indépendance, règle appelée à protéger les futurs Etats des tentatives de dépeçage (66). Il faut donc en déduire que la Croatie estime à son tour pouvoir bénéficier des règles applicables à la décolonisation dont celle de Y uti possidetis (67). Mais, sa position ambiguë, fluctuante, son argumentation juridique tardive et peu motivée, conduisent à douter de sa conviction de l existence, au moment de l'accession à l indépendance, d une règle préexistante qui aurait pu régir le sort des frontières internes de la Yougoslavie. 6. La position de la république de Bosnie-Herzégovine Les autorités bosniaques sont certainement celles qui ont défendu avec le plus de constance leur position : depuis août 1991, elles prétendent que la Bosnie-Herzégovine est souveraine et indivisible et que ses frontières sont inviolables et inaliénables (68). «Bosnia-Hercegovina, as a modem state of ail its citizens, must remain sovereign and intégral because only as such oan it garantee peace and stability» (69). Dans la lettre envoyée aux ambassades étrangères pour demander la reconnaissance de la Bosnie-Herzégovine, il est précisé que (65) Observations remises par le ministre des Affaires étrangères M. Separovic (au nom de la Croatie, 19 décembre 1991) au sujet de la question du droit à l autodétermination des Serbes de Croatie et de Bosnie-Herzégovine, pt. 2. (66) Ibid. pp. 7-8, cité comme Nguyen Quoc D inh et autres : Droit international public, 3e édition, Paris, 1987, p (67) C est un point de vue discutable ; v. l article de Olivier C o r t e ï t dans la présente Revue, Antonio C a s s e s e, Self-Determination. A Légal reappraisal, A Grotius Publioation, Cambridge University Press, 1995, not. pp ; Olivier C o r t e n, Barbara D e l c o u r t, «les ambiguïtés de la position belge sur le droit à l autodétermination des peuples de Croatie», Revue beige de droit international, 1997/1. (68) 8W B, EE/1154, 19 août 1991, i ; une référence est faite aux principes de l Aote final d Helsinki, SWB, EE/1155, 20 août 1991, B/9 ; le parlement bosniaque fera une déclaration semblable en novembre 1991, SWB, EE/1220, 4 novembre 1991, B /ll. (69) SWB, EE/1182, 20 septembre 1991, B/9 ; cette position est soutenue par les deux partis nationaux le SDA pour les Musulmans et le H D Z pour les Croates (ÆW-B, EE/1204, 16 octobre 1991, B/10) ; le SDS qui représente les intérêts des nationalistes serbes rappelle que le droit à l'autodétermination appartient aux nations constitutives de la Yougoslavie (ÆTT.B, EE/1203, 15 octobre 1991, B/13). A la veille du référendum sur l indépendance de la Bosnie-Herzégovine, R. Karadzic affirmé qu il ne veut pas démembrer la république mais simplement préserver des liens avec la Yougoslavie (SWB, EE/1113, 15 février 1992, Cl/2) ; il refuse en tout état de cause l existence d un Etat indépendant de type unitaire tel que proposé par le président Izetbegovic {SWB, EE/1318, 2 mars 1992, C l/5 ; SWB, EE/1324, 9 mars 1992, C l /l ; SWB, EE/1326, 11 mars 1991, Cl/4) ; l organisation interne de la république doit, selon lui, reposer sur un consensus entre les trois nations (SWB, EE/1344, 1er avril 1992, C l/l).
15 LE CAS DE LA YOUGOSLAVIE 86 «Bosnia-Hercegovina is one of the six republics that formed Yugoslavia [...] Its borders have been created in the long period since the early middle agea and were internationally recognised by several international agreements, starting with the end of 17th century. These borders are intégral and recognised at the Berlin Congress in Such borders remained unchanged until today...» (70). On retrouve dans la confrontation entre les positions des principaux protagonistes de la crise bosniaque (l une favorable à la transformation automatique des limites internes en frontières internationales et l autre renvoyant à la nécessité d un règlement d ensemble basé sur le droit à l autodétermination des nations) la pierre d achoppement sur laquelle vont buter les négociations de paix sur l avenir de la Bosnie-Herzégovine. L argumentation des représentants musulmans et croates repose à la fois sur des éléments historiques, politiques (une conception citoyenne de la nation) et juridiques (la reconnaissance des «frontières» par des instruments internationaux). La justification en droit que l on retrouve dans le mémoire remis par la Bosnie-Herzégovine à la Commission Badinter repose sur la conviction des autorités bosniaques selon laquelle il existe, en droit international, un droit à l autodétermination pour les peuples de certains territoires, dont des entités fédérées ; ce qui justifierait le respect des limites internes (71). Comme pour la position croate, cette position juridique repose sur l extension du droit à l autodétermination entendu comme un droit à l indépendance en dehors des situations de décolonisation et d occupation étrangère, ce qui est loin d être évident (72) et, surtout, démontré. 7. La position de la république de Macédoine Dans la déclaration de souveraineté adoptée par l Assemblée de Macédoine, il est précisé que les problèmes liés à l accession à l indépendance doivent se résoudre de manière pacifique et démocratique (73). A la suite d une rencontre avec l Envoyé spécial du Secrétaire général des Nations Unies (C. Yance), le président Gligorov et le membre macédonien de la Présidence fédérale Tupurkovski ont déclaré que : (70) SWB, EE/1267, 1er janvier 1992, Cl/9 ; voy. aussi la mémoire remis à R. Badinter le 19 décembre 1991 au sujet de la question soumise à la Commission d arbitrage sur le droit à l autodétermination des Serbes de Croatie et de Bosnie-Herzégovine, non publié, p. 2 (pour les arguments historiques), pp. 3-4 (pour les arguments politiques) et p. 5 (pour les arguments plus «juridiques»). (71) Ibid. p. 1. (72) James C r a w f o r d, «La pratique des Etats et le droit international relativement à la succession unilatérale», Rapport soumis à la Cour suprême du Canada, pièce n 25506, 19 février 1997, 48 p. ; Antonio C a s s e s e, Self-Determination. A Légal Reappraisal, op. cit., not. pp ; Barbara D e l c o u r t et Olivier C o r t e n, (E x-) Y ougoslavie : Droit international, politique et idéologies, op. cit., pp (73) SWB, EE/1182, 20 septembre, B/9.
16 86 BARBARA DELCOURT «Acceptable solutions can be found only on the basis of democracy and respect for the inaliénable rights of republics as independent states...» (74). Si aucune référence précise n est faite quant au respect pur et simple des limites administratives, l on peut déduire de l absence de référence au droit à l autodétermination des nations et du rappel selon lequel l indépendance concerne les républiques que les autorités de Macédoine se sont rangées à la thèse défendue par les Etats sécessionnistes. Une fois encore, il est extrêmement malaisé de débusquer une quelconque opinio juris à partir de cette position. * * * En conclusion et pour cette période-clé, nous pouvons dire qu un clivage très net se dégage entre les positions des républiques sécessionnistes d un côté et les autorités fédérales, serbes et monténégrines de l autre. Les premières (Slovénie, Croatie, Bosnie-Herzégovine, Macédoine) ont finalement voulu exercer leur souveraineté pleine et entière dans le cadre des limites administratives de la Yougoslavie. Leurs motivations reposaient principalement sur des considérations morales et/ou d opportunité politique, des appels à l histoire et, plus rarement, sur le rappel de la règle de non-changement unilatéral des frontières internes (l article 5 de la constitution yougoslave). Sur le plan du droit international, aucune référence explicite n est faite à la règle de Yuti possidetis, sauf par le biais d un renvoi peu clair au droit à l autodétermination tel qu il a été interprété au moment de la décolonisation. Les secondes (Etat yougoslave, Serbie, Monténégro) se sont référées de manière constante à la nécessité d aboutir à un règlement global de tous les différends (y compris ceux relatifs à une éventuelle délimitation) basé sur un consentement exprès de toutes les Parties concernées. Elles ont donc exclu l application a priori d une quelconque règle de droit international en matière de délimitation territoriale et considéré que, si les républiques portaient atteinte par la force et de manière unilatérale aux frontières extérieures de la Yougoslavie, elles ne pouvaient se prévaloir de la règle du nonchangement des frontières internes contenues dans un droit yougoslave qu elles ne voulaient plus voir s appliquer à elles. On pourrait toutefois objecter que la conduite ultérieure de ces autorités démontre qu elles ont finalement accepté la solution dictée par Yuti possidetis. L examen de la période qui suit la signature des accords de Dayton démontrera cependant la persistance de ce clivage, et en particulier l opposition à toute forme d application a priori du principe par l Etat yougoslave. (74) Nous soulignons, SWB, EE/1205, 17 octobre 1991, B/8.
17 LE CAS DE LA YOUGOSLAVIE 87 B. Deuxième période : la suite des Accords de Dayton Les Accords de Dayton ont été signés depuis plus de trois ans et des progrès indéniables ont été accomplis sur la voie de la normalisation des relations entre républiques, plus particulièrement entre la R.F.Y., la Croatie, la Bosnie-Herzégovine et la Macédoine. Cette avancée a notamment débouché sur des Accords de reconnaissance mutuelle qui sont à plus d un titre utiles pour comprendre les enjeux liés à l émergence ou à la mise à l écart d une règle comme celle de Yuti possidetis (1). D autre part, la persistance de certains différends de nature territoriale comme celui qui oppose la R.F.Y. et la Croatie au sujet de la péninsule de Prevlaka s avère également utile à notre investigation en ce qu elle confirme la position de la R.F.Y. en tant que «objecteur persistant» (2). 1. Les Accords de normalisation Dans l Accord de reconnaissance mutuelle entre la R.F.Y. et l A.R.Y.M. (Belgrade, 8 avril 1996), on peut lire : «Art. 1 : Les Parties se respectent mutuellement en tant qu États indépendants dans le cadre de leurs frontières internationales ; Art. 2 : [...] les deux Parties constitueront une commission diplomatique conjointe d experts dans un délai de 30 jours [...] Cette commission préparera un projet de traité international comportant une description textuelle de la frontière étatique et comprenant, comme partie constitutive, les cartes géographiques où sera tracée ladite frontière étatique commune» (75). Plusieurs interprétations de ce texte sont possibles. Soit, on considère que l article premier se réfère simplement à la reconnaissance officielle de l indépendance de la Macédoine en tant qu Etat souverain et que l article 2 témoigne de la volonté de procéder de commun accord à la délimitation entre les deux Etats. Dans ce cas d espèce, les deux États concernés ne se sentiraient donc pas liés par la règle de la transformation automatique des limites administratives en frontières internationales, un accord ad hoc étant requis pour tracer la frontière étatique commune. Ou bien, les deux États admettent que la frontière est d ores et déjà fixée ce que pourrait suggérer l article 1er mais que des doutes existent quant à son tracé exact et précis, incertitudes qu il convient de lever afin d éviter à l avenir des incidents frontaliers. Dans ce cas d espèce, il s agirait alors d un problème de démarcation et pas de délimitation. Quand bien même cette deuxième hypothèse serait la bonne, cela ne permet toujours pas de conclure à l application in casu de la règle de Yuti possidetis. Il faudrait pour cela que les deux Etats se soient engagés en cas de (75) D.A.I., n l l - l or juin 1996, p. 422.
18 88 BARBARA DELCOURT conflit à se référer explicitement à la limite administrative, ou à l application dudit principe. Or, la seule chose qui émane avec quelque certitude de leurs positions antérieures est l engagement de régler par accord mutuel les problèmes de frontières. Ce qui n est décidément pas la même chose d un point de vue strictement juridique. L accord intervenu avec la Croatie renforce encore cette interprétation : «Art. 1 : Les Parties contractantes se respectent mutuellement en tant qu Etats indépendants, souverains et égaux, à l intérieur de leurs frontières internationales respectives ; Art. 2 : [...] les Parties contractantes confirment que leurs frontières ne seront réglementées et que leur délimitation ne sera entreprise que par accord mutuel» (76). Dans ce cas d espèce, il apparaît encore plus clairement que la seule règle qui s impose en l occurrence est celle d une délimitation par accord mutuel. Certes, la ligne qui résulte de cet accord peut correspondre plus ou moins à l ancienne limite administrative, mais cela résulte d un accord ad hoc et ne prouve pas que cette solution s imposait par l application du principe de Yuti possidetis. Pour ce qui concerne les relations entre la Bosnie-Herzégovine et la R.F.Y., l article X de l Accord-cadre général négocié à Dayton prévoit que : «La République fédérale de Yougoslavie et la république de Bosnie-Herzégovine se reconnaissent mutuellement comme Etats souverains indépendants, dans le cadre de leurs frontières internationales. Les autres aspects relatifs à leur reconnaissance mutuelle feront l objet de discussions ultérieures» (77). La déclaration commune Izetbegovic/Milosevic faite à Paris en novembre 1996, ne contient aucune référence aux frontières (78). On pourrait dès lors en déduire une acceptation tacite de la frontière telle qu elle a été internationalement reconnue par les États tiers. Une fois de plus, l accord implicite ou explicite des Parties concernées sur le tracé d une frontière peut-il être interprété comme un accord qui relève de l application de Yuti possidetis? Les accords de normalisation entre la R.F.Y., la Macédoine et la Croatie nous font douter du bien-fondé de cette hypothèse. Le doute se trouve confirmé par le différend au sujet de la péninsule de Prevlaka. (76) Accord de normalisation des relations entre la Croatie et le R F Y, Belgrade, 23 août 1996, D.A.I., n octobre 1996, p (l art. 4 concerne la négociation relative à Prevlaka) ; texte en anglais, A/51/318, S/1996/706, 29 August (77) Reproduit in D.A.I., Accords de paix concernant l ex-yougoslavie, février 1996, numéro hors série, p. 24. (78) D.A.I., n novembre 1996, p. 899.
19 LE OAS DE LA YOUGOSLAVIE Le contentieux E. F. Y. ICroatie concernant la péninsule de Prevlaka Le différend encore pendant entre la R.F.Y. et la Croatie au sujet de la péninsule de Prevlaka résume à lui seul la situation confuse qui entoure le règlement du conflit yougoslave notamment eu égard aux problèmes de frontières (79). Dès le début des hostilités, en 1991, cette région a été le théâtre d opérations militaires opposant les forces croates et l armée fédérale dans le but de s assurer le contrôle de cette zone stratégique. Le problème a été provisoirement gelé par l intervention des Nations Unies qui ont réussi à imposer la démilitarisation de la région (80). La fin du conflit ouvert entre la Croatie et la R.F.Y. n a toutefois pas apporté les apaisements voulus concernant ce morceau de territoire qui continue à être revendiqué par les deux Parties. Les documents envoyés à l O.N.U. par les Parties reflètent parfaitement leurs positions juridiques et les règles qu ils considèrent devoir s appliquer. i) Position de la M.F.Y. Pour ce qui concerne la R.F.Y., l art. 4 de l Accord de normalisation entre la R.F.Y. et la Croatie prévoit que le différend au sujet de Prevlaka devra être réglé par des négociations ; la reconnaissance de la Croatie en tant qu Etat n implique pas qu on reconnaisse une ligne précise comme étant la frontière ; la délimitation doit s opérer de commun accord et être consacrée par un accord bilatéral (v. aussi art. II de l Accord de normalisation), la résolution 779 (1992) du Conseil de sécurité renvoie elle aussi à la nécessité de parvenir ultérieurement à un accord. Dans la résolution 1066 (1996), il est rappelé que les Parties sont tenues de régler le contentieux par voie de négociation (81). En bref, le seul principe de droit international qui s impose est celui d une délimitation de commun accord (82). (79) Y. carte en annexe (80) Voy. les rapports du Secrétaire général S/24353, 27 juillet 1992, 11 ; S/24600, 28 septembre 1992, pt. 23 ; S/24848, 24 novembre 1992, pt. 26 et s. (81) Aide-mémoire du Gouvernement de la R F Y concernant la question de Prevlaka, A/51/563, S/1996/884, 28 octobre (82) «[...] la partie croate a fixé unilatéralement sa frontière terrestre et maritime avec la République fédérative de Yougoslavie en l occurrence la république du Monténégro violant ainsi l un des principes fondamentaux du droit international selon lequel les frontières ne peuvent être délimitées que par un acte bilatéral de portée internationale», ibid., p. 6.
20 90 BARBARA DELCOURT ii) Position de la Croatie Au contraire, pour les autorités croates, la péninsule fait partie du territoire de la Croatie depuis le X V e siècle. Au moment de l accession à l indépendance le 8 octobre 1991, elle était administrée par la Croatie ; le principe de Yuti possidetis s applique ; la Commission Badinter l a confirmé ; la résolution 1066 du Conseil de sécurité en réaffirmant son attachement à l intégrité territoriale de la Croatie constate cette situation ; l Accord de normalisation, en prévoyant une reconnaissance des frontières internationales, démontre que la R.F.Y. a accepté le principe de Yuti possidetis ; la proposition d échange de territoires qui a été faite à Dayton par le représentant de la R.F.Y. montre que la R.F.Y. considère bien que ce territoire est croate ; les négociations ne doivent régler que des problèmes mineurs de démarcation, notamment des frontières maritimes (83). Nous ne procéderons pas à une évaluation de la pertinence des arguments présentés. Plus simplement, nous constaterons que la même contradiction fondamentale continue de diviser les républiques et, qu en tout état de cause, la R.F.Y. se comporte en «objecteur persistant». Il semble dès lors difficile d affirmer que Yuti possidetis s applique entre les républiques sécessionnistes et la RFY. Mais, cela n empêche évidemment pas que, le cas échéant, d autres Etats soient liés par l extension de cette règle aux situations de sécession ou de dissolution d Etats. Il faut aussi relever que les arguments présentés par les républiques sécessionnistes jouissent du soutien académique de l avis de la Commission Badinter et surtout, comme précisé par la Bosnie-Herzégovine et la Croatie, de celui de la «Communauté internationale». C est à cet aspect-là que nous allons maintenant nous attacher en passant en revue les positions de la C.E./U.E., de la C.S.C.E/O.S.C.E. et de l O.N.U. II. L e s p o s i t i o n s d e l a C o m m u n a u t é e u r o p é e n n e e t d e s e s É t a t s m e m b r e s Dès la début de la crise yougoslave, la C.E. et ses États membres ont eu l ambition de gérer seuls ce dossier afin de démonter leur capacité d action commune sur la scène internationale. Dans cette perspective, ils ont fait un nombre impressionnant de déclarations et ont pris des initiatives sans pré- (83) Mémoire du Gouvernement croate concernant la péninsule croate de Prevlaka, A/51/690, S/ 1996/974, 25 novembre 1996.

References: Art. 5
in casu
 Art. 2
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 Art. 2
 art. 4
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