Source: http://www.ucps.sk/clanok-100-3348/OKOLNOSTI_DOVODY_RELEVANTNE_PRE_USKUTOCNENIE_JUDICIAL_REVIEW_V_ANGLICKU__%E2%80%93_DALSIE_POHLADY_NA_VEC.html
Timestamp: 2019-07-17 02:23:20+00:00

Document:
UčPS - OKOLNOSTI/DÔVODY RELEVANTNÉ PRE USKUTOČNENIE JUDICIAL REVIEW V ANGLICKU – ĎALŠIE POHĽADY NA VEC
OKOLNOSTI/DÔVODY RELEVANTNÉ PRE USKUTOČNENIE JUDICIAL REVIEW V ANGLICKU – ĎALŠIE POHĽADY NA VEC NEPREČÍTANÉ MagOff
27.02.2019, doc. JUDr. PhDr. Peter Potasch PhD. (Spracoval: Veronika Vicová )
POJMY: správne súdnictvo,	súdny prieskum,	Anglicko,	Slovenská republika (Slovensko),	nespravodlivosť,	rozhodnutie správneho orgánu,	ultra vires,	neproporcionalita
CIRCUMSTANCES/GROUNDS RELEVANT FOR THE APPLICATION
OF JUDICIAL REVIEW IN ENGLAND – ADDITIONAL VIEWS ON THE MATTER
SERIES OF MONOTHEMATIC STUDIES – PART: 5 OF 7
správne súdnictvo, súdny prieskum, Anglicko, Slovenská republika, nespravodlivosť, rozhodnutie správneho orgánu, ultra vires, neproporcionalita
administrative judiciary, judicial review, England, Slovak Republic, unfairness, administrative decision, ultra vires, disproportionality
Táto štúdia je pokračovaním série štúdií (5/7) zameranej na správne súdnictvo (osobitne na nástroj judicial review) v Anglicku. Predkladaná štúdia nadväzuje primárne na štúdiu rovnakého autora – s názvom – „Procesnoprávne aspekty nástroja judicial review v Anglicku (aj v kontexte súvisiacej právnej úpravy SR) – primárne inštitúty – „Povolenie“/“Súhlas“ na prijatie veci na meritórne konanie a „Predžalobné rokovania“ v správnom súdnictve“. V uvedenom kontexte potom odkazujeme čitateľa na tieto skôr publikované štúdie, a to s cieľom získania komplexného obrazu skúmanej problematiky. Okrem toho táto štúdia prehlbuje (dopĺňa) aj skôr publikovanú štúdiu autora pod názvom „Primárne dôvody opodstatňujúce súdny prieskum správnych rozhodnutí v režime judicial review v Anglicku“. Prostredníctvom dodatočnej analýzy, poskytuje autor ďalšie informácie k už skúmaným dôvodom pre judicial review (resp. tieto analyzuje cez prizmu iných pohľadov), ale poskytuje čitateľovi aj ďalšie dôvody súdneho prieskumu (v kontexte anglického judicial review) – napr. nespravodlivosť (unfairness) rozhodnutia. Tak ako v skorších štúdiách, aj v tejto štúdii venuje autor podstatný priestor anglickej doktrinálnej literatúre a rozhodnutiam anglických súdov na tomto úseku.
This study is a follow-up (5 of 7) of some previous articles of the same author (most importantly it is a follow up article to „Procedural Aspects of Judicial Review in England (also in the context of the relevant laws of the Slovak Republic“) – Primary Issues „Leave“/“permission“ and „Pre-Action protocol“ in Judicial Review”. To this end, we would like to refer the reader to that article before proceeding to this one in order to obtain a complex image of the analysed issues. This study also supplements an earlier study of the author “Primary grounds for the Application of Judicial Review in England”. Via additional analysis, the author provides extra information to the grounds already analysed in his previous studies (by looking at these issues from other perspectives than in the original study) and at the same time he provides new grounds relevant for the application of judicial review in England – e.g. unfairness (of an administrative decision). Just like in the previous studies, the author devotes some time to presenting English doctrinal sources and decisions of English courts relating to the matter.
Anglický systém administratívnej justície (aj v režime správneho súdnictva) je podstatne menej formálny a podstatne viac materiálny ako slovenské správne súdnictvo. Vymedzenie dôvodov pre zrušenie nezákonného rozhodnutia (opatrenia a pod.) správneho orgánu je „rámcovejšie“ s tým, že sudcom sa poskytuje väčší priestor na spravodlivé a menší priestor na formálne, resp. formalistické rozhodovanie vo veci.
Pred detailnejšou analýzou súvisiacich otázok ale bude potrebné, aby sme si v úvode tejto štúdie opakovane zadefinovali, že inštitút judicial review je nástrojom kontroly nad orgánmi verejnej moci, resp. výkonu verejnej moci, pričom tento pojem z hľadiska svojho obsahu zahŕňa – logicky – aj iné orgány ako len orgány správne. Testom toho, či je určitý subjekt alebo orgánom „správnym orgánom“ (orgánom verejnej moci) pre účely judicial review nie je len to, či je to orgán zriadený priamo verejnou mocou (government body), ale aj to, či sa jedná o subjekt alebo orgán, ktorého právomoci sú analogicky porovnateľné s orgánmi zriaďovanými verejnou mocou (a to aj v prípade, ak tieto orgány a subjekty inak nebudú spadať pod štátnu správu alebo samosprávu).
Samotný inštitút judicial review je postavený na koncepcii, podľa ktorej súdy majú právomoc kontrolovať to, aby iné súdy a iné orgány verejnej moci, vykonávali svoju právomoc v rámci ich zákonných právomocí a zákonným spôsobom. Aj keď začiatky výkonu verejnej správy sa v Anglicku datujú do začiatku 17. storočia (The Poor Relief Act, 1601), k reálnemu rozmachu výkonu verejnej moci (verejnej správy) v rámci agendy normotvorby a rozhodovania v individuálnych veciach dochádza v Anglicku približne v polovici 19. storočia. Práve industrializácia si vyžiadala centrálnu reguláciu viacerých oblastí, ako je napr. územné plánovanie, zabezpečenie sociálnych istôt, bývania, správy na úseku dopravy a pod. Práve tento rozmach si neskôr vyžiadal aj to, aby sa vytvoril účinný mechanizmus, ktorý by riešil spory medzi (primárne) jednotlivcami (ako adresátmi verejnej správy) na strane jednej a orgánmi verejnej správy na strane druhej. Rastúce konflikty medzi verejnými záujmami (pri výkone verejnej správy) a záujmami jednotlivcov viedli k formulovaniu základných atribútov, ktoré sú predmetom súdneho prieskumu (pri preskúmavaní normatívnych a individuálnych aktov vydávaných správnymi orgánmi), pričom práve predmetným kategóriám (resp. tým najdôležitejším) sa budeme venovať v tejto štúdii (a to aj doplnením informácií, ktoré sme publikovali v skorších štúdiách zameraných na oblasť anglickej administratívnej justície).
V zásade anglický systém správneho súdnictva (doktrína a judikatúra) definuje tri „väčšie kategórie“ dôvodov pre zrušenie správneho rozhodnutia správnym súdom, a to:
a) nezákonnosť, rozpor s objektívnym právom – illegality, unlawfulness
b) iracionálnosť, neprimeranosť – unreasonableness
c) procesné pochybenie, nespravodlivosť – unfairness
Uvedené dôvody pre zrušenie rozhodnutia správnych orgánov boli – okrem iných – vymedzené v právnej veci Council of Civil Service v Minister for the Civil Service (1985), AC 374, 410D-411B – „Súdny prieskum sa – podľa môjho názoru – dostal do štádia, kedy jednotlivé dôvody pre uskutočnenie súdneho prieskumu správneho konania môžeme rozdeliť do troch základných skupín. Prvé označujem pojmom „nezákonnosť“ [pozn.: rozpor s objektívnym právom] (illegality), druhé pojmom „iracionálnosť“ (irrationality) a tretie pojmom „procesné pochybenie“ (procesná nesprávnosť/nevhodnosť) – „procedural impropriety“. Samozrejme, uvedené neznamená, že by sa časom na základe preskúmavania konkrétnych rozhodnutí správnych orgánov nemohli vytvoriť aj iné skupiny dôvodov/okolností, avšak je možné ustáliť, že práve vyššie uvedené tri kategórie dôvodov je možné považovať v súčasnosti za postačujúce. Pod pojmom „nezákonnosť“ ako dôvodu pre preskúmanie rozhodnutia správneho orgánu si predstavujem jeho povinnosť [rozumej povinnosť správneho orgánu] správne chápať (vykladať) zákon, ktorým sa riadi jeho rozhodovanie a jeho povinnosť tento zákon riadne uplatňovať. Či tak správny orgán urobil, je otázkou par excellence práve pre súdy, a to v prípade, ak vznikne spor o tom, či správne orgány postupovali v súlade s vyššie uvedenou požiadavkou. O tomto spore potom budú rozhodovať práve súdy, keďže im zveril zákonodarca predmetnú právomoc. Pod pojmom „iracionálnosť“ rozhodnutia si predstavujem to, čo by sme v súčasnosti mohli označiť ako „iracionálnosť podľa prípadu Wednesbury“ [pozn.: Associated Provincial Picture Houses Ltd v Wednesbury Corporation (1948) – jedná sa o tzv. test primeranosti – racionálnosti rozhodnutia správneho orgánu – pozri výklad v skôr publikovaných štúdiách na túto tému]. Jedná sa o také rozhodnutia správneho orgánu, ktoré extrémne popierajú pravidlá logiky alebo všeobecne akceptované morálne štandardy, pričom žiadny rozumný človek, ktorý by mal vo veci rozhodnúť, by nemohol rozhodnúť tak, ako rozhodol správny orgán. Je to pritom vec, ktorú by sudcovia mali byť – aj vzhľadom na ich vzdelanie a odbornosť – schopní bez problémov posúdiť, v opačnom prípade by to znamenalo, že s naším súdnym systémom niečo nie je v poriadku.... tretí okruh dôvodov som označil ako „procesné pochybenie“ namiesto napr. takého označenia ako nedodržanie princípov prirodzenej spravodlivosti, príp. nedodržanie tzv. procesnej spravodlivosti vo vzťahu k osobe, ktorej sa rozhodnutie týka. ... uvedená triáda dôvodov umožňuje overiť najmä to, či sa správny orgán v rámci rozhodovania vo veci nedopustil právnej vady (právne-ho pochybenia), a to napr. v tom, že by prekročil rozsah svojich právomocí. Druhá okolnosť umožňuje skúmať to, či v prípade, ak aj správny orgán právnu úpravu neporušil, či jeho rozhodnutie nie je tak neracionálne, že musí podliehať súdnemu prieskumu... Nuž a tretia okolnosť umožňuje verifikovať, či správny orgán nekonal v rozpore s „princípmi prirodzenej spravodlivosti“. Uvedený pojem už dnes bezpochyby stratil na svojom lesku /„vybledol“, a to tak kvôli času, ako aj kvôli neustálemu súdnemu opakovaniu (replikovaniu). Napriek tomu je však tento pojem často chápaný nesprávne a dokonca je aj často „zneužitý“. Pojem „princípy prirodzenej spravodlivosti“ by už preto v súčasnosti mohol byť „zakonzervovaný“ a namiesto neho by sa mohol začať používať pojem „povinnosť konať spravodlivo“ („duty to act fairly“)...“
Práve v súvislosti s kritériom iracionálnosti rozhodnutia[1]je však potrebné poukázať napr. na rozhodnutie vo veci Engineers & Managers Association v Advisory Conciliation & Arbitration Service (Acas) (1980), 1 WLR 302, 318F – „...výkon diskrečnej právomoci (správneho orgánu) nepodlieha súdnemu prieskumu, okrem prípadov ak sa Acas [pozn.: žalovanému správnemu orgánu] preukáže porušenie zákona, nedodržanie princípov prirodzenej spravodlivosti, neprihliadnutie na relevantné skutočnosti, príp. ak rozhodnutie, ku ktorému správny orgán dospel, vybočuje z rámca rozhodnutí, ku ktorým by dospeli poradné alebo arbitrážne orgány uskutočňujúce riadnu aplikáciu práva.“
Ako uvádzame vyššie, anglická právna teória, ale aj súdna prax ustálila, že vyššie uvedené dôvody preskúmania rozhodnutí správneho orgánu síce sú stabilné a „klasické“, ale v modernej spoločnosti určite nie jediné. V právnej veci Wheeler v Leicester City Council (1985), AC 1054, 1078B-C – súd uvádza: „Uvedené tri dôvody nie sú taxatívne (vyčerpávajúce) – a tak, ako to uviedol aj sám Lord Diplock – možno bude potrebné pridávať (vytvárať) nové dôvody súdneho prieskumu... uvedené dôvody pritom rovnako nie sú ani alternatívne, t. j. navzájom sa nevylučujú.“
Samozrejme, ak sme vyššie uviedli, že názory na dôvody súdneho prieskumu, resp. ich kategorizáciu sú rôzne, je možné spomenúť aj právny názor vyslovený vo veci Smith v East Elloe Rural District Council (1956), AC 736, 761-762 – votum separatum: „Mám za to, že existujú v zásade štyri okolnosti, na základe ktorých môže správny súd preskúmať rozhodnutie alebo postup správneho orgánu. Po prvé, nedodržanie formálnych podmienok procesu (konania) – keď napr. nejaký dôležitý krok v rámci správneho konania bol vynechaný (opomenutý). Po druhé, konanie správneho orgánu je ultra vires, t. j. situácia, keď rozhodnutím správneho orgánu bolo rozhodnuté o niečom, čo išlo nad rozsah rozhodovacích právomocí správneho orgánu podľa príslušného zákona. Po tretie, zneužitie práva – nesprávny výkon práva bona fide – a po štvrté – zneužitie práva in mala fide.“
Napriek tomu, že právnych teórii týkajúcich sa dôvodov/okolností súdneho prieskumu v režime správneho súdnictva je niekoľko (tak z hľadiska typológie, kategorizácie, ale napr. aj terminológie), v tejto štúdii detailnejšie poukážeme na niektoré materiálne okolnosti predstavujúce právny dôvod (okolnosti) pre uskutočnenie súdneho prieskumu v Anglicku [pozn.: Viaceré tieto okolnosti sa navzájom prekrývajú a pri ich skúmaní je potrebné akceptovať materiálne rozdiely medzi anglickým právom a právom Slovenskej republiky. V tejto súvislosti poukazujeme napr. na to, že kým podľa právnej úpravy SR by viaceré okolnosti uvedené nižšie mohli byť zahrnuté pod označenie „nezákonnosť“, anglická právna úprava – najmä z dôvodu historických – pojednáva o niektorých okolnostiach v samostatných – aj keď súvisiacich a prelínajúcich sa právnych kategóriách].
Označenie ultra vires má svoj pôvod v práve obchodných spoločností a vo svojej podstate znamená konanie spôsobom presahujúcim rozsah zverených právomocí, resp. bez príslušného oprávnenia (splnomocnenia a pod.). Paralela v režime správneho práva k uvedenému inštitútu znamená, že konaním ultra vires je také konanie (alebo úkon) správneho orgánu, ktorým tento koná nad rozsah zákonných právomocí, ktoré sú mu zverené. Rozpor so „zákonnými právomocami“, samozrejme, zahŕňa konanie, ktoré je rozpore s právom EU, s národnou zákonnou právnou úpravou, ale aj pod-zákonnou právnou úpravou. Samotné použitie pojmu „ultra vires“ je však – podľa anglickej právnej teórie – podstatne širšie, keďže fakticky každé nezákonné konanie správneho orgánu (t. j. úkon alebo rozhodnutie nemajúce oporu v objektívnom práve z hmotnoprávneho alebo procesnopráv-neho hľadiska), môže predstavovať rozpor so zverenými právomocami, resp. so spôsobom ich výkonu. Uvedená argumentácia sa spravidla používa pri súdnom prieskume podzákonných právnych predpisov[2], keď sa poukazuje na to, že podzákonný predpis nie je v súlade s predpisom, na základe ktorého sa vydával, resp. že jeho obsah nie je v súlade s požiadavkami splnomocňujúceho ustanovenia (napr. R v Secretary of State for Trade and Industry – „Aj keď sa domnievam, že používanie pojmu „ultra vires“ je v rámci súčasného správneho práva problematické, tento pojem sa môže bezpochyby plnohodnotne použiť na takú právnu vadu, ktorá spočíva v prijatí podzákonného právneho predpisu, prijatie ktorého však nemá oporu v právnom predpise, ktorý by sa ním mal vykonávať....“). Rovnako napr. prípad R v Secretary of State for the Foreign and Commonwealth Office (2001), QB 1067 – „Nič nemôže byť elementárnejšie ako to, že právny predpis prijatý na základe iného právneho predpisu musí byť v súlade s tým predpisom, na základe ktorého bol prijatý/vydaný.“. Obdobne napr. v právnej veci Hoffmann—La Roche & Co AG v Secretary of State for Trade and Industry (1975), AC 295, 349B-C – „...aj keď súdom neprináleží právomoc vysloviť o zákone, že bol prijatý „ultra vires“, súdy majú možnosť vysloviť, že predpis prijatý na základe príslušného zákona, nie je v súlade so zákonnými ustanoveniami, od ktorých odvíja svoju platnosť, resp. právnu legitimitu („validity“). V prípade, o ktorom pojednávame, parlament zveril výkonnej moci právomoc vydávať v určenom rozsahu vykonávacie predpisy, avšak akýkoľvek vykonávací predpis vydaný na základe predmetného zákona, musí byť v súlade s mandátom, ktorý na jeho tvorbu poskytol parlament.“. Právna teória v tomto zmysle dokonca rieši aj situáciu, kedy výkonná moc prijala podzákonný predpis (síce v súlade so splnomocňujúcim ustanovením), avšak obsah tohto podzákonného predpisu bol v rozpore s účelom zákona (na vykonanie ktorého sa vydal). Normatívny akt je považovaný za ultra vires nie len v prípade, ak je v rozpore s predpisom, na vykonanie ktorého bol vydaný, ale aj v prípade, ak je v rozpore s iným relevantným prameňom práva – napr. R v Secretary of State for Social Security (1997), 1 WLR 275 – „Podzákonné právne predpisy musia byť tvorené tak, aby boli v súlade nielen so zákonom, na základe ktorého sa prijali, ale tak, aby tieto podzákonné predpisy boli v súlade s inými zákonnými predpismi.“
TZV. JURISDIKČNÉ VADY (VADY PODSTATNEJ POVAHY – VADY PRÁVOMOCI)
Pojem „jurisdikčná vada“ sa v podmienkach anglického správneho súdnictva používa relatívne často, a to napriek tomu, že ide o pojem ťažko definovateľný. Primárne sa používa napr. v súvislosti s vadou konania správneho orgánu ultra vires, t. j. konanie mimo rozsahu jeho právomocí. Je po-trebné uviesť, že tak terminologicky, ako aj vecne sa používanie tejto okolnosti ako dôvodu pre uskutočnenie súdneho prieskumu, môže zdať v súčasnosti otáznym, keďže existujú iné inštitúty, pod ktoré by mohli byť subsumované parciálne vady spadajúce historicky/tradične do kategórie tzv. jurisdikčných vád a – rovnako – aj pri nich je možnosť poskytnutia súdnej ochrany (judicial review). Viacvýznamovosť tohto pojmu potvrdila aj judikatúra anglických súdov – napr. vo veci McC (maloletý) – 1985, AC 528, 536B-C „V právnom jazyku sa nachádza množstvo takých slov/pojmov, ktoré nemajú presný alebo trvalý význam (obsah). Mám však za to, že máloktoré z nich, má toľko významových odtieňov [pozn.: v rámci používania – kontextu], resp. získalo v rámci vývoja práva toľko nových významov ako slovo „jurisdikcia“)“. Vecne pojem „jurisdikcia“, resp. obsah pojmu „jurisdikčná vada“ (aj keď nie vyčerpávajúcu) zadefinoval súd napr. vo veci West v Secretary of State for Scotland (1992), SLT 636, 650L-651A – „Pojem „jurisdikcia“ sa používa na označenie právomoci, povinnosti alebo práva zvereného osobe alebo orgánu, ktorého výkon podlieha súdnemu prieskumu. V tomto význame to jednoducho znamená „právomoc rozhodovať“ a vzťahuje sa na úkony alebo rozhodnutia akéhokoľvek správneho orgánu alebo osoby s podobnými funkciami, ako aj tzv. tribunálov. Za exces alebo zneužitie právomoci (jurisdikcie) sa môže považovať situácia, kedy správny orgán alebo iný oprávnený subjekt prekročí rozsah zverených právomocí, nedodrží hranice zverenej právomoci, v rámci konania nedodrží princípy prirodzenej spravodlivosti, ďalej porušenie práva (nepochopenie práva zo strany správneho orgánu), príp. prihliadanie na okolnosti, na ktoré sa v rámci konania a rozhodovania prihliadať nemalo. Zoznam skutočností, ktoré predstavujú exces alebo zneužitie právomoci, nie je uzavretý a vyvíja sa spolu s tým, ako sa vyvíja správne právo“.
ROZPOR S OBJEKTÍVNYM PRÁVOM (VADA ZÁKONNOSTI)
Súdy sú v anglickom modeli (a v zásade vo väčšine právnych kultúr) určené na to, aby – okrem iných – naprávali vady zákonnosti, ktorých sa dopúšťajú orgány verejnej správy. Problémom však môže byť to, že neexistuje presné vymedzenie toho, čo sa považuje za právnu otázku. Často sa pritom môže stať, že aj najtriviálnejšie slová a slovné spojenia sa stanú predmetom súdneho prie-skumu práve v kontexte tzv. právnych otázok. Anglická judikatúra nám v tomto smere poskytuje jeden zaujímavý právny názor, ktorý – hoci anglické právo je slovenskému právu naozaj vzdialené – môže byť aplikovaný aj v SR – Moyna v Secretary of State for Work and Pensions (2003), UKHL 1929 – „Význam anglického slova samo osebe nie je právnou otázkou, keďže nemá žiadny právny význam. Slovo sa však stáva právne významnou skutočnosťou, keď sa má skúmať, aký obsah danému slovu pripísal normotvorca.“ Nemenej zaujímavý pohľad v tomto smere poskytuje aj rozhodnutie súdu vo veci R v Barnet London Borough Council (1983), 2 AC 309, 341A-C – „Význam bežného slova je otázkou faktickou (vecnou), otázkou právnou je ale význam slova v kontexte, v ktorom je použité v zákone, keďže v danom prípade už ide o výklad zákona“. Správne súdy – tak v Slovenskej republike, ako aj v Anglicku – sú vo svojej podstate aj tvorcami práva, a to najmä spôsobom, že v zákone používaným pojmom (často bez vymedzenia) – spravidla tzv. neurčité pojmy, dávajú konkrétny obsah. Jedná sa pritom o mimoriadne dôležitú funkciu, ktoré súdy – vrátane správnych – plnia (napr. R v Radio Authority (1998), QB 294, 304E – „Zmysel slov je možné vyčítať z kontextu... Ak je to vhodné, práve súdy pri výkone ich dohľadových právomocí, majú poskytnúť konkrétny obsah týmto pojmom“.
Tak ako sme uviedli vyššie, aj v iných skôr vydaných štúdiách z tejto série, poukazujeme na to, že nie každá, resp. akákoľvek právna vada, bude mať automaticky za následok zrušenie správneho rozhodnutia – napr. R v Governor of Brixton Prison, 1997, AC 741, 749A – „...náprava v režime súdneho prieskumu je nenárokovateľná. Ak sa teda aj preukáže, že správny orgán v rámci konania pochybil, ale toto pochybenie nemalo podstatný vplyv na rozhodnutie vo veci samej, potom by vstup do takéhoto rozhodnutia správneho orgánu zo strany súdu predstavoval – podľa môjho názoru – zneužitie inštitútu súdneho prieskumu. Účelom súdneho prieskumu je napraviť stav, ak sa niečo pokazilo, resp. poskytnúť ochranu, ak nastala nespravodlivosť.“ V závere tejto časti štúdie uvádzame, že pre účely súdneho prieskumu v Anglicku dokonca platí, že ak skutkové okolnosti (dôkazy) vo veci samej opodstatňujú výrok rozhodnutia tak, ako bol formulovaný správnym orgánom, pochybenie správneho orgánu pri výklade zákona nemusí byť – samo osebe – dostatočne relevantným dôvodom na to, aby došlo ku zrušeniu daného rozhodnutia súdom (napr. R v Mental Health Review Tribunal London North and East Region (2002), EWHC 811, Admin, 2002, ACD 477 – „S prihliadnutím na dôkazy o zdravotnom stave, ktoré boli predložené tribunálu [správnemu orgánu]... omyl v otázke právneho statusu žalobcu nemal materiálnu povahu pre rozhodnutie vo veci.“
FAKTICKÉ (SKUTKOVÉ/VECNÉ) VADY
Anglickí (správni) sudcovia sú mimoriadne opatrní v prípadoch, v ktorých by svoje rozhodnutie vo veci mali postaviť na skutkových (vecných) otázkach. Riešenie skutkových otázok je totiž primárne zverené správnym orgánom prvého stupňa, príp. správnym orgánom druhého stupňa. Na strane druhej, správne súdy sú oprávnené vstupovať do skutkových otázok posudzovanej veci, a to najmä v prípade, ak skutkové závery, resp. závery rozhodnutia správneho orgánu sú založené na neexistujúcich dôkazoch (t. j. sú nepotvrdené), príp. ak sú predmetné závery nepreukázané (zjavne neprimerané), resp. iracionálne – alebo – naopak v prípadoch, kedy správny orgán bez legitímneho dôvodu neprihliadal na určité skutkové okolnosti podstatné pre rozhodnutie vo veci. Správne súdy v Anglicku sú v tejto otázke mimoriadne opatrné aj z dôvodu, že rovnako ako v Slovenskej republike, aj v Anglicku sú tieto otázky často komplexné a odborne náročné. Tak napr. vo veci Adan v Newham London Borough Council (2001), EWCA, Civ 1916 (2002) 1 WLR 2120 – súd uviedol „je úplne jasné, že správny súd vykonávajúci dohľad nad zákonnosťou, nemá svojimi postojmi (hodnotením) skutkových okolností veci nahrádzať hodnotenie týchto okolností správnym orgánom, ktorému bola táto právomoc zverená.“. O niečo exaktnejšie – aj keď v porovnaní so slovenskými reáliami mierne teatrálnejšie – otázky skutkových vád vyhodnotil súd v právnej veci R v London Residuary Body, 1987/1988, JR 238, 240 – „Nechce sa nám veriť, že na základe odkazu na „nesprávny skutkový základ“ Lord Wilberforce mienil vytvoriť/zaviesť úplne nový dôvod pre realizáciu súdneho prieskumu. Samozrejme, skutková vada môže spôsobiť nezákonnosť rozhodnutia, kde predmetná skutková okolnosť je napr. dôvodom pre výkon vlastnej rozhodovacej právomoci správneho orgánu, alebo kde predmetná skutková okolnosť je jediným dôkazom pre predmetný výrok rozhodnutia, príp. ak bola určitá skutková okolnosť zákonom výslovne alebo implicitne uvedená ako okolnosť, na ktorú sa muselo pri rozhodovaní prihliadať. Máme však za to, že okrem vyššie uvedených, žiadna iná skutková okolnosť nemôže opodstatňovať výkon súdneho prieskumu v režime správneho súdnictva pred súdom, ktorý neplní funkciu odvolacieho orgánu.“. Pre úplnosť je však potrebné doplniť, že tak anglická judikatúra, ako aj odborná literatúra už v súčasnosti akceptujú skutkové okolnosti ako relevantný dôvod pre súdny prieskum (v režime správneho súdnictva) – aj keď sa tak robí vo veľmi obmedzenom rozsahu – napr. R v Secretary of State for the Environment Transport and the Regions (2001), UKHL 23 (2003) 2 AC 295 – „V časti Ex p A som vyslovil súhlasné stanovisko v súvislosti s tým, že súd má možnosť zrušiť rozhodnutie správneho orgánu na základe nesprávneho pochopenia alebo ignorovania preukázaného a relevantného faktu. Túto svoju úvahu opieram aj o odbornú literatúru Wade & Forsyth – Administrative Law, 7th edition, 1994, str. 316 – 318, kde sa uvádza: súdny prieskum sa môže uskutočňovať aj na skutkovom základe, avšak na strane druhej, je málo pravdepodobné, že k tomu bude často dochádzať napr. vo veciach územného plánovania.“, podľa iných právnych názorov (napr. Lord Clyde) je však preskúmavanie skutkových okolností v rámci správneho súdnictva možné len vo vzťahu k okolnostiam, ktoré sa javia ako „irelevantné alebo nesprávne“.
Vo všeobecnosti ale platí, že skutkové okolnosti budú v režime správneho súdnictva preskúmavané len v prípade, ak pôjde o okolnosti podstatné, a to v oboch rovinách, t. j. tak, ako je to uvedené vyššie – ale aj z dôvodu, že vo veci nebolo obstaraných dostatok dôkazov tak, aby tieto dôkazy opodstatňovali výrok správneho rozhodnutia vo veci samej. Je však zaujímavé, že v takýchto prípadoch sa anglická správnoprávna škola prikláňa k tomu, že ide všeobecne o nezákonnosť – namiesto akcentovania skutkových okolností veci ako dôvodu pre súdny prieskum – napr. v právnej veci postihu za protispoločenské správanie – R v Leeds Magistrates´ Court (2003) EWHC 2963 (Admin) 2004 1 All ER 1333 – súd uvádza: „dôkazmi v konaní nebolo preukázané, že by žalobca mohol byť – či už priamo alebo nepriamo – spájaný s konkrétnym konaním (problémom)“, pričom uvedená okolnosť bola vyhodnotená ako nedostatočné odôvodnenie rozhodnutia, t. j. ako porušenie princípov prirodzenej spravodlivosti (a teda ako otázka právna). Uvedené by primerane mohlo opäť platiť aj pre čínsku právnu úpravu, kde – aj podľa teórie – napr. Lin Feng – Administrative Law Procedures and Remedies in China (Sweet & Maxwell, 1996), str. 163 – „Nedostatok relevantných (podstatných) dôkazov je prvým z dôvodov pre realizáciu súdneho prieskumu v Číne. Akýkoľvek úkon správneho orgánu musí byť založený na faktoch, ktoré majú svoju oporu vo vykonaných dôkazoch. Existencia dostatočných dôkazov je priamo spojená s požiadavkou zákonnosti každého administratívneho aktu vydaného správnym orgánom. Podstatný dôkazový materiál vo veci teda tvorí nielen podklad pre rozhodnutie správneho orgánu, ale je aj predpokladom jeho zákonnosti“.
V súvislosti so skutkovými okolnosťami sa v správnoprávnej praxi Anglicka často skloňuje napr. aj inštitút zneužitia diskrečnej právomoci, resp. voľnej úvahy správneho orgánu, ktorý vo svojej pod-state môže zahŕňať aj prihliadanie na rôzne skutkové okolnosti, ich hodnotenie a následne posú-denie v podobe rozhodnutia. Z uvedeného hľadiska je potom otázne aj to, či takto posudzované skutkové okolnosti (v podobe voľnej – správnej úvahy) môžu byť predmetom súdneho prieskumu. Relatívne jasnú a detailnú odpoveď nám v tejto súvislosti poskytuje napr. rozhodnutie vo veci Secretary of State for Education and Science v Tameside Metropolitan Borough Council (1977), AC 1014, 1047F-G – „Viacero zákonov dáva ministrom, príp. iným správnym orgánom, možnosť uplatňovať voľnú úvahu (diskrečnú právomoc), vo vzťahu ku ktorej síce súd môže uplatňovať svoju právomoc dohľadu, táto je však obmedzená. Správne súdy totiž svojimi úvahami nemôžu nahrádzať názory (úvahy) správneho orgánu. Ich prieskum sa v takýchto prípadoch musí zamerať na to, či zo strany ministra nedošlo k vybočeniu z rozsahu jeho právomocí, príp. k vybočeniu z účelu, ktorý sleduje zákon, či nekonal/nerozhodoval nespravodlivo a či svoje rozhodnutie nezaložil na nesprávnych faktoch [pozn. skutkových okolnostiach]. Neexistuje však všeobecné pravidlo, na základe ktorého by bolo možné posúdiť, či nedošlo k zneužitiu správnej úvahy. Každá vec musí byť posudzovaná individuálne v kontexte konkrétneho zákona.“
Z dôvodu, že skutkové závery správneho orgánu spravidla vychádzajú z vykonaných dôkazov, záverom si dovoľujeme poukázať na jeden judikát, z ktorého vyplýva, aké minimálne požiadavky kladú súdy na správne orgány (v kontexte ich rozhodnutí) v rovine vykonaných dôkazov – R v Immigration Appeal Tribunal, 1992, Imm AR 367, 374 – „Podľa môjho názoru by správne orgány vo svojich rozhodnutiach mali s dostatočnou určitosťou uviesť: 1) ktoré z vykonaných dôkazov akceptujú, 2) ktoré z vykonaných dôkazov neakceptujú (odmietajú), 3) či existuje nejaký dôkaz, v súvislosti s ktorým si nevedeli urobiť úsudok ... a 4) či, a ak áno, aký/ktorý dôkaz považujú za irelevantný vo vzťahu k veci“.
IMPERATÍV RIADNEHO VÝKONU VEREJNEJ SPRÁVY
Ide o komplexný právny inštitút, ktorý v sebe zahŕňa niekoľko vrstiev. Vo svojej podstate sa jedná o nemožnosť orgánu verejnej správy vzdať sa, príp. obmedziť – či už priamo alebo nepriamo – právnymi, príp. inými úkonmi výkon svojich právomocí a funkcií (t. j. nevykonávať verejnú správu), avšak rovnako uvedený inštitút v sebe zahŕňa požiadavku orgánu verejnej správy nebyť „pripútaný“ k akémukoľvek zámeru, účelu, cieľu a pod., t. j. nepreferovať určitý spôsob riešenia veci. Verejná správa sa v minulosti (ale niekedy aj v súčasnosti) označuje aj ako „politická správa“, čo však neznamená svojvôľu správneho orgánu v rámci rozhodovania (pri výkone verejnej správy) a nemalo by to znamenať ani slepé akceptovanie verejných politík, príp. paušálne preferovanie záujmov štátu v akejkoľvek veci.
Imperatív riadneho výkonu verejnej správy podľa anglickej právnej teórie zahŕňa v sebe nasledovné elementy:
orgán verejnej správy nemôže nevykonávať, príp. obmedziť výkon svojich právomocí a funkcií z dôvodu, že by bol pod neprípustným verejnomocenským alebo iným vplyvom
orgán verejnej správy nemôže nevykonávať, príp. obmedziť výkon svojich právomocí a funkcií tak, že tieto neprípustným spôsobom deleguje na iný orgán/subjek
orgán verejnej správy nemôže nevykonávať, príp. obmedziť výkon svojich právomocí a funkcií tzv. rigídnym spôsobom výkonu verejnej politiky (politická línia rozhodovania – napr. paušálne zamietanie určitých žiadostí a pod.).[3]
ÚKONY/ROZHODNUTIA VYŇATÉ Z REŽIMU JUDICIAL REVIEW
Obmedzený priestor v závere tejto časti štúdie mienime venovať otázke toho, aké akty sú v kategórií tých, pri ktorých správne súdy odmietajú aplikovať režim judicial review. Pôjde najmä o také akty, preskúmavanie ktorých by vo svojej podstate predstavovalo vstup do výkonnej moci nad mieru, ktorá je v právnom štáte, prijateľná. Práve do tejto skupiny vecí budú – okrem iných – spadať centrálne politiky (niekedy aj „high politics“) a otázky národnej bezpečnosti.
Pod pojmom „centrálna politika“ je potrebné predstaviť si výkon verejnej politiky v odvetviach a oblastiach, ktorých realizácia a kontrola sú potrebné pre účely zachovania a riadneho fungovania štátu, resp. plnenia jeho funkcií. V prípade, ak by sa podaná žaloba týkala práve takejto otázky, správne súdy by s veľkou pravdepodobnosťou žalobu na meritórne konanie neprijali s odôvodnením, že posudzované otázky by predstavovali vstup do výkonu verejnej správy, čo však správnym súdom (ako ich právomoc) neprináleží a jednalo by sa o narušenie princípu trojdelenia verejnej moci. Ako prípad môžeme uviesť vec Hammersmith and Fulham London Borough Council v Department of the Environment (1991), ktorý sa týkal právnej úpravy na úseku nakladania s verejnými financiami a podľa ktorej mohla byť samospráva pokutovaná za to, ak prekročila finančné limity, ktoré mala určené v rámci nakladania s verejnými financiami. Snemovňa Lordov (ako najvyšší súd v danom čase) vec neprijala na ďalšie konanie, a to s odôvodnením, že takáto právna úprava nie je iracionálna – keďže z nej nevyplýva, že je „zjavne robená so zlým zámerom (bad faith), s nesprávnym motívom (improper motive) a nie je ju možné považovať za zjavne absurdnú (manifest absurdity)“. Sudca Bridge (Lord Bridge) dokonca pri hodnotení tejto otázky išiel ešte ďalej a uviedol, že rozhodnutia týkajúce sa národných ekonomických politík „sú vecami súvisiacimi primárne s politickými úsudkami“ a v prípade nedostatku akéhokoľvek dôkazu o tom, že sú robené so zlým úmyslom alebo sa pri nich zneužíva právo, potom by ich preskúmavaním „súdy prekračovali rozsah im zverených právomocí, ak by takúto politiku označili za nerozumnú“. Otázky národnej ekonomiky sú vecami politickej povahy a z toho hľadiska nepodliehajú súdnemu prieskumu (čo vyplýva napr. aj z veci R v Parliamentary Commissioner for Administration ex parte Dyer 1994)[4] .
V predkladanej štúdii sme venovali priestor rozhodovacej činnosti správnych súdov, a to so zameraním na štyri základné okruhy okolností, ktoré prichádzajú do úvahy ako potenciálne okolnosti determinujúce súdny prieskum judicial review. V tejto súvislosti je relevantné poukázať hneď v úvode na to, že anglické správny súdy sú mimoriadne opatrné v poskytovaní súdnej ochrany žalobcom vo veciach, v ktorých by sa právna ochrana mala týkať skutkových okolností vecí. Anglické súdy v tomto zmysle plne rešpektujú postavenie správnych orgánov (ako vecne špecializovaných orgánov na konkrétnych úsekoch verejnej správy) a ich prípadný vstup do rozhodnutí správnych orgánov obmedzujú len na také skutkové vady a pochybenia, ktoré je možné považovať za zjavné. Na strane druhej, vady zákonnosti sú spravidla práve tými okolnosťami, ktoré sú z pohľadu správ-nych orgánov primárnym dôvodom pre súdnu ingerenciu (a poskytnutie ochrany osobám dotknutým na ich právach). Ani tento postoj však nie je absolútny a prípadnú právnu vadu skúmajú správne súdy v kontexte „váhy“ predmetného pochybenia. V prípade, že táto vada má len imateriálnu povahu, nebudú pristupovať k zrušovaniu rozhodnutí správnych orgánov (podobne ako je tomu v prípade správneho súdnictva Slovenskej republiky). Mimoriadne zaujímavým sa však javí tá kategória okolností opodstatňujúcich súdny prieskum rozhodnutí a postupov správnych orgánov, pri ktorých existuje predpoklad, že rozhodnutie bolo vydané tak, že správny orgán nevykonával jemu zverenú právomoc riadne. Do tejto kategórie spadajú prípady, pri ktorých je z nejakého dôvodu možné identifikovať okolnosti, ktoré indikujú, že vo veci žalobcu (ako účastníka správneho konania) nebola napr. uplatnená dostatočná individualizácia rozhodovacieho procesu a že správny orgán konal „slepo“ na základe – napr. metodického pokynu nadradeného správneho orgánu (alebo rozkazu, príkazu a pod.). Ani takéto akty – aj keď boli vydané alebo uskutočnené v súlade so zákonom – nemôžu zbaviť správny orgán povinnosti vo veci riadne konať a rozhodnúť. Hoci je v podmienkach Slovenskej republiky takýto inštitút formálne nepomenovaný, neznamená to, že neexistuje. Podľa nášho názoru je analogicky k princípu imperatívu riadneho výkonu verejnej správy možné priradiť (v SR) z kategórie základných pravidiel správneho konania zásadu – § 3 ods. 4 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok): (4) Správne orgány sú povinné svedomite a zodpovedne sa zaoberať každou vecou, ktorá je predmetom konania... Práve „svedomité a zodpovedné zaoberanie sa“ každou vecou je to, čo je – popri iných parametroch – možné vnímať ako imperatív riadneho výkonu verejnej správy (rozhodovacej činnosti).
HILAIRE, B. – Constitutional & Administrative Law. 6th Edition. Routledge – Cavendish : Oxon. 2006, str.745 a nasl.
Iracionálnosť rozhodnutia – tak, ako bol zadefinovaná v prípade Wednesbury – je skúmaná aj v skorších štúdiách vydaných v rámci tejto tematiky spracovanej autorom.^
V režime judicial review sa preskúmava aj zákonnosť vybraných všeobecne záväzných právnych predpisov (k tomu porovnaj – najmä § 313 a nasl., resp. § 348 a nasl. SSP).^
HILAIRE, B. – Constitutional & Administrative Law. 6th Edition. Routledge – Cavendish : Oxon. 2006, s. 727^
8. Povinne zverejňované údaje UčPS

References: súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 § 3
 § 313
 § 348