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Timestamp: 2020-01-18 10:21:18+00:00

Document:
Avanzamento ufficiali - Valutazione a scelta
Trasferimento del militare - Trasferimento d’autorità
Disciplina militare - Esame del giudicato penale
Avanzamento ufficiali - Valutazione a scelta - Valutazione complessiva espressa legittimamente mediante punteggio - Limiti del sindacato giurisdizionale.
Consiglio di Stato - Sez. IV - 3 dicembre 2002 - Pres. Riccio, Est. Poli - Ministero della difesa (Avvocatura generale) - (Annulla sentenza T.A.R. Lazio, sezione I bis, n. 1741 del 2000)
Con ricorso notificato il 15 giugno 2000, il tenente colonnello dell’Esercito G.C., proponeva appello avverso la sentenza del T.A.R. Lazio, sezione I bis, n. 1741 del 2000, con cui veniva respinta la domanda di annullamento della mancata iscrizione nel quadro di avanzamento al grado superiore di colonnello per gli anni 1996 e 1997, essendosi classificato rispettivamente al posto 301° bis degli idonei (con punto di merito 25,96) e 230° (con punto di merito 27,16), ma sempre al di fuori del numero degli iscrivibili nei detti quadri (nel caso di specie per l’anno 1996 erano previste 85 promozioni al grado di colonnello e 86 per il 1997).
Si costituiva il Ministero della difesa deducendo l’infondatezza del gravame in fatto e diritto.
La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 3 dicembre 2002.
2. Con un unico complesso motivo di gravame, afferente sostanzialmente alla individuazione della esatta natura ed estensione dei poteri esercitabili dalla amministrazione militare, in materia di promozione a scelta degli ufficiali superiori delle Forze Armate (nel caso di specie promozione al grado di colonnello), l’appellante - tenente colonnello dell’Esercito in s.p.e. G. C. - deduce l’erroneità della sentenza di prime cure, con cui è stata respinta l’impugnativa della mancata iscrizione nei quadri di avanzamento al grado superiore di colonnello per gli anni 1996 e 1997, essendosi rispettivamente classificato al posto 301° bis degli idonei - con punto di merito 25,96 - e 230° - con punto di merito 27,16 - ma sempre al di fuori del numero degli iscrivibili nei detti quadri (nel caso di specie per l’anno 1996 erano previste 85 promozioni al grado di colonnello e 86 per il 1997).
2.1. Preliminarmente il collegio deve dare atto che il C., nel grado di tenente colonnello, ha subito due processi penali, sia pure per fatti verificatisi in un contesto unitario, conclusosi il primo, con sentenza del Tribunale militare di Roma in data 29 gennaio 1993, di applicazione della pena della reclusione militare di nove mesi per truffa pluriaggravata; il secondo, con sentenza del Tribunale ordinario di Roma, in data 19 luglio 1995, di non luogo a procedere per estinzione del reato di falsità materiale per intervenuta amnistia. A seguito della condanna penale inflitta, il C., sempre nel grado di tenente colonnello, è stato sottoposto a procedimento disciplinare culminato nell’irrogazione della sanzione disciplinare di corpo di tre giorni di consegna di rigore. Priva di conseguenze, ai fini dello scrutinio di legittimità del giudizio di avanzamento, è la circostanza, ricordata più volte dal ricorrente, per cui con decreti ministeriali 3 settembre 1998 e 23 settembre 1996, sarebbero state cancellate dallo stato di servizio le notazioni concernenti l’applicazione dell’amnistia e disposta la cessazione degli effetti della sanzione disciplinare. Per costante giurisprudenza di questa sezione la commissione di avanzamento deve tener conto di tutti i fatti commessi dall’ufficiale accertati in sede penale, quale che sia la formula utilizzata (di condanna, di proscioglimento, di assoluzione); inoltre, nel caso di sentenza applicativa di una causa di estinzione del reato, stante la rinunciabilità della stessa, deve apprezzarsi il comportamento dell’ufficiale che non vi abbia rinunciato. In quest’ottica si prescinde dall’intervenuto depennamento della sentenza penale dal foglio matricolare, dovendo la commissione vagliare, ai fini dell’avanzamento, l’intera personalità dell’ufficiale valutando l’incidenza dei fatti in relazione al possesso delle qualità morali e di carattere.
In coerenza con tali scopi si è mossa la circolare del Ministero della difesa 15 marzo 1994 - prot. N. 00\2\2000 - che nel disciplinare le variazioni matricolari connesse a procedimenti penali, per quanto qui interessa:
a) obbliga ad annotare l’assunzione della qualità di imputato da parte di un militare e le successive fasi del processo, nonché la sentenza definitiva, quale essa sia;
b) impone di annotare i provvedimenti di fermo, arresto, decreto penale di condanna esecutivo, di concessione di amnistia, prescrizione, indulto;
c) nel caso di cancellazione delle registrazioni relative a procedimenti penali stabilisce che le variazioni siano comunque leggibili.
Tali principi sono stati recepiti dal d.m. n. 571 del 1993 che impone alle commissioni di valutare specificamente le punizioni (dovendosi ricomprendere anche quelle penali) nel quadro dell’apprezzamento globale di tutti i precedenti di carriera dell’ufficiale da giudicare (artt. 2, 8 e 9).
Sicché diviene irrilevante, ai fini dell’avanzamento, la cessazione degli effetti delle sanzioni disciplinari ex art. 73 d.P.R. n. 545 del 1986 - approvazione del regolamento di disciplina militare - giacché le annotazioni relative alle sanzioni inflitte sono sì eliminate, ma «...esclusa peraltro ogni efficacia retroattiva» (comma 3), in modo da non impedire l’apprezzamento di fatti storici essenziali per la ricostruzione del profilo di personalità morale e caratteriale dell’ufficiale.
3. In diritto il collegio osserva quanto segue.
L’art. 26 della legge 12 novembre 1955, n. 1137 - nel testo applicabile alla fattispecie in esame - prescrive che la valutazione per l’avanzamento a scelta degli ufficiali fino al grado di colonnello, debba essere effettuata sulla base dei seguenti elementi:
c) doti intellettuali e di cultura con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami, esperimenti.
L’art. 45 della legge 19 maggio 1986, n. 224, ha stabilito, successivamente, che il Ministero della difesa, stabilisca le modalità applicative dell’art. 26 legge n. 1137 del 1955, «prevedendo criteri che evidenzino le motivazioni poste a base delle valutazioni».
a) sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso relativo, nei limiti in cui esso sia possibile in base al raffronto a posteriori, fra loro, dei punteggi attribuiti a ciascuno, in riferimento agli elementi di giudizio (documentazione caratteristica) concretamente presi in considerazione (cfr. Corte Cost. 7 aprile 1988, n. 409; C.d.S. sez. IV, 30 luglio 2002, n. 4074; 20 marzo 2001, n. 1681; sez. IV, 8 maggio 2000, n. 2642; 13 dicembre 1999, n. 1849; sez. IV, 18 giugno 1998, n. 951; sez. III, 21 maggio 1996, n. 726); in sede di avanzamento degli ufficiali (specie per i gradi più elevati come nel caso di specie), il giudizio operato dalla commissione superiore è la risultanza di una valutazione complessiva, nella quale assumono indivisibile rilievo gli elementi personali e di servizio emersi nei confronti dell’ufficiale, cosicché non è possibile scindere i singoli elementi per poi assumere che uno di essi, isolatamente considerato, sia sufficiente a sorreggere il giudizio complessivo; pertanto la conclusiva valutazione con la quale l’amministrazione ha dato peso e significato alla complessiva personalità e attività dell’interessato costituisce apprezzamento di merito non sindacabile in sede giurisdizionale (cfr. C.d.S. sez. IV, n. 2642 del 2000 cit.; n. 1849 del 1999 cit.; n. 951 del 1998 cit.; 24 marzo 1998, n. 495; sez. IV, 3 giugno 1997 n. 592).
b) sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso assoluto, allorquando si tratti di sindacare la coerenza generale del metro valutativo adoperato (v. da ultimo, C.d.S. sez. IV, 30 luglio 2002, n. 4074; n. 2642 del 2000 cit.; n. 1849 del 1999 cit., n. 951 del 1998, cit.; sez. IV, 27 novembre 1997, n. 1328), ovvero la manifesta incongruità del punteggio, avuto riguardo agli incarichi ricoperti, alle funzioni espletate, ed alle positive valutazioni ottenute durante tutto l’arco della sua carriera; vizio che nella specie non ricorre in considerazione della collocazione in graduatoria del ricorrente, sopravanzato da moltissimi ufficiali del pari non promossi; un tale divario rende inverosimile la denunziata macroscopicità di un ingiusto apprezzamento: «...il vizio di eccesso di potere in senso assoluto è rilevabile dal giudice della legittimità solo nel caso in cui l’interessato sia in possesso di titoli talmente eccezionali da far risultare ictu oculi manifestamente inadeguati i punteggi che gli sono stati attribuiti, e cioè quando dall’esame della documentazione caratteristica... risulta con assoluta immediatezza l’incoerenza della valutazione della Commissione superiore rispetto ai precedenti di carriera dell’ufficiale» (cfr. C.d.S. sez. IV, n. 1681 del 20 marzo 2001; n. 2642 del 2000; n. 1849 del 1999 cit.; n. 951 del 1998 cit.; n. 495 del 1998 cit.; id. 25 luglio 1997, n. 741).
3.1. In definitiva, l’apprezzamento dei titoli dei partecipanti (da effettuarsi nell’ambito di un giudizio complessivo e inscindibile), non ha specifica autonomia, potendo la mancanza di qualche titolo da parte di taluno degli scrutinandi essere controbilanciata, ai fini del giudizio globale, dal possesso dei titoli diversi valutati come equivalenti dalla Commissione superiore di avanzamento (cfr. C.d.S. sez. IV, 30 luglio 2002, n. 4074; 11 giugno 2002, n. 3251; n. 951 del 1998 cit.; 24 marzo 1998, n. 495; 10 marzo 1998, n. 397; sez. IV, 24 marzo 1997, n. 282; sez. III n. 726\96 cit.).
Circa la formulazione del giudizio in termini numerici, la sezione non intende discostarsi dai propri precedenti specifici, secondo cui l’entrata in vigore della legge 7 agosto 1990, n. 241, non ha fatto venire meno la disposizione contenuta nell’art. 26 della legge n. 1137 del 1955, che affida alla commissione di avanzamento la valutazione complessiva degli scrutinandi sulla base degli elementi presi in considerazione dalla stessa norma, espressi legittimamente mediante punteggio (cfr. C.d.S. sez. IV, n. 1849 del 1999 cit.; n. 951 del 1998 cit.; n. 495 del 1998 cit.; sez. IV, 24 giugno 1997, n. 675); vieppiù corretta, tale scelta appare alla luce dell’art. 40, secondo comma, del decreto legislativo 30 dicembre 1997, n. 490 - riordino del reclutamento, dello stato giuridico e dell’avanzamento degli ufficiali, a norma dell’articolo 1, comma 97, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 - (inapplicabile ratione temporis), che testualmente recita: «l’attribuzione dei punteggi rappresenta la sintesi del giudizio di merito assoluto espresso dalle commissioni di avanzamento nei confronti degli ufficiali idonei» (in senso conforme C.d.S. sez. IV, n. 2642 del 2000 cit.; n. 1849 del 1999 cit.; n. 951 del 1998 cit.).
Del pari è da ritenersi escluso, in considerazione del carattere di assoluta specialità del procedimento disegnato dall’art. 26 legge cit., che la commissione debba procedere alla preventiva puntuale predeterminazione dei criteri di valutazione degli elementi di giudizio elencati nell’art. 26 cit.; non potendosi ritenere che tale obbligo scaturisca dall’art. 45 della legge n. 224 del 1986, che impone unicamente di evidenziare le motivazioni poste a base delle valutazioni (articolo non abrogato espressamente dal citato decreto legislativo n. 490 del 1997, cfr. art. 70 e 71).
La consonanza delle valutazioni refluite in dichiarazioni simili o uguali per tutti gli esaminati non è di per sé indice di eccesso di potere, quanto piuttosto di approfondito esame collegiale, non essendo tecnicamente possibile che a valutazioni numeriche differenziate da ridotti margini di punteggio (espressi in decimi o talora in centesimi), possa corrispondere una analoga, capillare differenziazione nella parte descrittiva dei giudizi, fatto salvo il caso in cui il privato non provi rigorosamente la rinuncia di uno dei componenti della commissione ad emettere giudizio autonomo rispetto a quelli formulati dagli altri membri (cfr. Cons. St., sez. IV, 30 luglio 2002, n. 4074; n. 3251 del 2002 cit.).
3.2. Dalle premesse teoriche sopra illustrate, discendono precise limitazioni al sindacato giurisdizionale esercitabile dal giudice amministrativo.
Con specifico riferimento ai giudizi espressi dalle commissioni superiori di avanzamento, sulla scorta dei propri specifici precedenti (cfr. C.d.S. sez. IV, 30 luglio 2002, n. 4074; n. 2642 del 2000 cit.; n. 1398 del 1999 cit.; 27 novembre 1997, n. 1328; 18 marzo 1997, n. 256, 11 marzo 1997, n. 239), la sezione osserva che è assai ampia la discrezionalità attribuita alla Commissione superiore, la quale è chiamata ad esprimersi su candidati che di solito sono ufficiali dotati di ottimi profili di carriera, e le cui qualità sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive qualità degli scrutinandi, da effettuarsi attraverso un apprezzamento dei titoli e dei requisiti in via di astrazione e di sintesi, non condizionato dalla meccanica valutazione delle singole risultanze documentali.
Rimane escluso, quindi, che il giudice possa procedere all’esame comparativo degli ufficiali valutati in sede di redazione degli scrutini di avanzamento, o verificare la congruità del punteggio attribuito, in quanto la discrezionalità tecnica attribuita alla commissione è sindacabile solo in presenza di valutazioni macroscopicamente incoerenti o irragionevoli, così da comportare un vizio della funzione (cfr. C.d.S. sez. IV, n. 2642 del 2000 cit.; n. 1849 del 1999 cit.; n. 495 del 1998 cit.; id., 3 giugno 1997, n. 592).
Sono, pertanto, apprezzabili solo quelle palesi aberrazioni in presenza delle quali il vizio della valutazione di merito trasmoda in eccesso di potere per la manifesta irrazionalità da cui traspare il cattivo esercizio del potere amministrativo, «....sì da far ritenere che i punteggi siano frutto di elementari errori ovvero il risultato di criteri impropri, volti al raggiungimento di finalità estranee a quella della scelta dei soggetti più idonei alle funzioni del grado superiore da conferire» (in termini C.d.S. sez. IV, 30 luglio 2002, n. 4074; n. 2642 del 2000 cit.; n. 1849 del 1999 cit.; 18 marzo 1998, n. 256).
Cadono così, in puntuale applicazioni dei principi ora esposti, tutte le doglianze sviluppate a pagina 4 dell’atto di appello.
3.3. Vagliando, in estrema sintesi, il contenuto delle censure sottese al ricorso, alla luce delle su esposte acquisizioni teoriche, la sezione osserva, relativamente al quadro per il 1996, quanto alle maggiori classifiche asseritamente vantate rispetto ai parigrado iscritti in quadro (tenenti colonnelli E.B., M.M., S.P.), che non è possibile una valutazione aritmetica delle stesse, e che comunque, anche i pari grado iscritti in quadro, ne sono forniti, specie avuto riferimento alle pregresse valutazioni per la formazione del quadro di avanzamento nel grado rivestito.
Anzi, sotto tale angolazione, deve evidenziarsi che il giudizio della commissione è stato coerente con la tendenza di carriera del C. il quale, valutato nel 1995 sempre per il grado di colonnello, è stato posposto ai parigrado (B., M., P. e L.) del pari dichiarati idonei ma non iscritti in quadro, che lo sopravanzavano tutti di almeno 150 posti (C. si classificò 381° su 430 ufficiali valutati, di cui 97 promossi).
L’art. 12 del d. m. n. 571 del 1993, fra gli altri elementi di valutazione, ha introdotto la tendenza di carriera, apprezzabile da un lato dal raffronto fra le qualità, attitudini e capacità risultanti dalle graduatorie definitive dei concorsi per il reclutamento e dei corsi, con il rendimento dimostrato dall’ufficiale durante il successivo impiego (primo comma); dall’altro, in base all’andamento complessivo della progressione di carriera all’andamento fermo restando il principio generale dell’autonomia dei giudizi di avanzamento (art. 3): in questo ben delimitato ambito gioca dunque un ruolo il principio della c.d. continuità logica delle valutazioni (cfr. sez. IV, 20 marzo 2001, n. 1681).
Anche la censura, con cui si reputa eccessiva la valutazione in favore degli iscritti in quadro dei titoli attitudinali, culturali, e degli esiti dei corsi professionali, va disattesa, risolvendosi in una inammissibile comparazione con gli ufficiali menzionati, e non apparendo affatto irragionevole una scelta di tal fatta ad opera della commissione; si badi, infatti, che i tre iscritti in quadro, oggetto si ribadisce, di inammissibile comparazione, hanno effettuato corsi e vantano titoli non posseduti dal C., ma soprattutto non hanno mai subito condanne penali e sanzioni disciplinari (per B.: 131 mesi di comando a fronte dei soli 90 effettuati dal ricorrente; per M.: 98 mesi di comando; al termine del quadriennio Accademia - Applicazione è risultato 8° su 32 con il punteggio definitivo di 74,534, contro il 29° posto su 57 del ricorrente conseguito con punti 73, 921; ha frequentato, a differenza dell’appellante, i seguenti corsi: corso tecnico applicativo conseguendo la qualifica di molto buono; corso avanzato sulla guerra elettronica per Ufficiali delle Forze terrestri NATO, con esito favorevole; corso ufficiali addetti guerra NBC, con ottimo profitto; svariati corsi in ambito NATO, SHAPE ed in Arizona, con esito favorevole; è in possesso della ottima conoscenza della lingua inglese; per P.: ha espletato 126 mesi di comando; conosce sia la lingua inglese che francese a differenza del ricorrente che ha la sola conoscenza di secondo grado della lingua inglese; è in possesso della laurea in lettere conseguita nel 1991).
3.4. Per quanto attiene alle qualifiche ottenute nel corso della carriera dai comparandi, deve osservarsi che se è vero che l’art. 2, comma 2, del d.m. 571 del 1993 impone che in ogni giudizio di avanzamento si deve tener conto di tutti i precedenti di carriera dell’ufficiale da giudicare (ivi compresi quelli attinenti al complemento), è anche consolidato in giurisprudenza il principio per cui i giudizi non apicali risalenti ai gradi inferiori (superiore alla media) conseguiti dai comparandi nei gradi iniziali ed in anni remoti, non debbono assumere rilevo ex se preminente (sez. IV, 30 luglio 2002, n. 4074; n. 1681 del 2001), specie in considerazione del fatto che anche l’appellante ha ottenuto qualifiche non massime (nei gradi subalterni e di capitano, nonché un rapporto informativo non favorevole nel grado di maggiore).
Il giudizio della commissione ha quindi bilanciato i titoli degli iscritti in quadro con quelli posseduti dal C. - fra cui spicca la frequenza della Scuola di Guerra cui fa da pendant la condanna penale e la sanzione disciplinare -; tale apprezzamento di merito, anche riferito all’importanza dei comandi o alla durata complessiva, non può essere sindacato dal giudice di legittimità (cfr. sez. IV, n. 2642 del 2000 cit.; n. 1849 del 1999 cit.).
Lo stesso è a dire per le aggettivazioni non apicali: anche in questo caso il C. vanta un certo numero di attenuazioni di ottimalità, pur se inferiori a quelle degli altri comparandi; il minor numero di aggettivazioni non apicali vantate (come gli elogi conseguiti nel grado di tenente colonnello), sono però bilanciati dai precedenti penali e disciplinari.
Quanto alle ulteriori benemerenze, non possono essere valutate quelle trascritte nella documentazione caratteristica, successivamente alla data di chiusura della formazione dell’aliquota per l’anno 1996 (31 ottobre del 1995; cfr. in termini sez. IV, n. 3251 del 2002 cit.;); non potevano essere considerate, quindi, le benemerenze indicate alla fine della pagina 9 dell’atto di appello, perché ottenute dopo il 1996.
Irrilevante appare anche il riferimento alla nomina del C. a membro del Cobar (pagina 21 dell’atto di appello).
3.5. Per quanto riguarda il quadro di avanzamento per il 1997, anche dal confronto con il parigrado L. non emergono le dedotte censure articolate con il gravame in trattazione.
Quest’ultimo, infatti, non ha riportato alcuna sanzione disciplinare nel grado rivestito al momento della valutazione; non ha meritato, nell’arco dell’intera carriera, alcuna qualificazione inferiore alla massima (il ricorrente ne ha avute tre, ed un rapporto informativo non favorevole nel grado di maggiore); ha maturato ben 118 mesi di comando a fronte dei soli 90 vantati dal C.; ha ottenuto la medaglia di bronzo al merito di lungo comando; ha riportato, al termine di alcuni corsi frequentati, risultati migliori di quelli conseguiti dal ricorrente (Accademia militare, Scuola di applicazione); al termine del quadriennio Accademia - Scuola di applicazione ha riportato il punteggio di 24,536 contro quello di 24,051 conseguito dal C.).
Quanto alla condanna penale subita dal L. per detenzione abusiva di armi da guerra (mesi 5 di reclusione,) deve dirsi che, a differenza di quella patita dall’appellante, è risalente nel tempo (la sentenza irrevocabile della Cassazione è del 1987); non è stata inflitta nel grado rivestito al momento della valutazione; non ha comportato un giudizio disciplinare, perché l’ufficiale inquirente all’epoca ritenne che quest’ultimo fosse incorso nell’episodio delittuoso per mera ingenuità.
4. Alla stregua delle su esposte considerazioni l’appello va, pertanto, respinto.
Le spese di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate come da dispositivo.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, (sezione quarta), definitivamente pronunziando sul ricorso in appello, meglio in epigrafe indicato, così provvede:
- respinge l’appello proposto, e per l’effetto conferma la sentenza indicata in epigrafe;
- condanna G. C., a rifondere in favore del Ministero della difesa, le spese, le competenze e gli onorari del presente grado di giudizio, che liquida in complessivi tremila\00 euro.
Trasferimento del militare - Trasferimento d’autorità - Ordine gerarchico militare - Limiti al sindacato giurisdizionale.
Il Consiglio di Stato - Sez. IV - 21 maggio 2002 - Pres. Riccio, Est. Poli - Ministero della difesa (Avvocatura generale) - (Annulla sentenza del T.A.R. Liguria, sezione I, n. 365 del 16 luglio 1992)
Con ricorso ritualmente notificato il Ministero della difesa proponeva appello avverso la sentenza del T.A.R. indicata in epigrafe che annullava il trasferimento per ragioni di servizio del carabiniere S.L.
Non si costituiva l’appellato.
La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 21 maggio 2002.
1. L’appello è fondato e deve essere accolto.
2. L’oggetto del presente giudizio è costituito dal provvedimento - del 25 agosto 1990 - del generale comandante la I Brigata C.C. di Torino, recante trasferimento “per servizio” del carabiniere S. L.I., dalla legione di Genova a quella di Torino.
L’impugnata sentenza, nel presupposto - assodato dalle acquisizioni documentali - che il trasferimento sia stato disposto per gravi ragioni di opportunità ambientale, lo ha annullato ravvisandone il difetto di motivazione e lo sviamento dalla causa tipica.
3. Ai fini del corretto inquadramento dogmatico delle problematiche giuridiche sottese al gravame in trattazione, assume carattere decisivo l’individuazione dell’esatta natura giuridica del provvedimento di trasferimento d’autorità del personale militare, e dei connessi limiti al sindacato giurisdizionale di legittimità esercitato dal giudice amministrativo.
a) È pacifico nella giurisprudenza di questo Consiglio che i provvedimenti di trasferimento d’autorità disposti dall’Amministrazione militare rientrino nel genus degli ordini (cfr. ex plurimis e da ultimo sez. IV, 20 marzo 2001, n. 16777; 8 maggio 2000, n. 2641; 9 novembre 1999, n. 2106, ord.; 15 luglio 1999, n. 1235; 26 gennaio 1999, n. 128, ord.; 21 gennaio 1997, n. 33; 29 gennaio 1996, n. 85). A tanto conduce l’esegesi storica, letterale e sistematica delle norme sancite dalla legge 11 luglio 1978, n. 382 - norme di principio sulla disciplina militare - ed in particolare quelle enucleabili dagli artt. 4, 4° comma, e 12, 1° comma; nonché dal d.P.R. 18 luglio 1986, n. 545 - approvazione del regolamento di disciplina militare ai sensi dell’art. 5, primo comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382 - ed in particolare quelle di cui agli artt. 1, 2° comma, 2, 1° comma, 23 e 25. Dall’esame di tali disposizioni emerge, con chiarezza, che ineludibili esigenze di organizzazione, coesione interna e massima operatività delle Forze Armate, impongono di sussumere nella categoria dell’ordine del superiore gerarchico, questi provvedimenti che attengono, in buona sostanza, ad una semplice modalità di svolgimento del servizio sul territorio (cfr. in termini sez. IV, n. 1677 del 2001 cit.; sez. IV, n. 2641 del 2000 cit.; n. 85 del 1996 cit.; Corte cost. 17 dicembre 1999, n. 449, con riferimento alla speciale considerazione delle esigenze operative delle Forze Armate). Tant’è che anche i provvedimenti di trasferimento per incompatibilità ambientale sono stati esattamente ricondotti nell’ambito del trasferimento per esigenze di servizio, non denotando una fattispecie autonoma di trasferimento, (cfr. sez. IV, 22 ottobre 2001, n. 5538; sez. IV, 26 novembre 2001, n.5950; sez. IV, n. 1677 del 2001 cit.; sez. IV, n. 2541 del 2000 cit.; 28 marzo 2000, n. 1544, ord.; sez. IV, n. 85 del 1996 cit.; sez. IV, 7 ottobre 1992, n. 849). Sotto tale angolazione si è affermato, coerentemente, che le esigenze di servizio indicate in un provvedimento di trasferimento di sede di un militare non possono essere ricondotte esclusivamente a necessità organiche o ad impegni tecnico - operativi, bensì a tutti quei motivi di opportunità che possono oggettivamente compromettere, in modo grave, l’immagine delle Forze Armate e l’ordinato svolgimento dei compiti istituzionali affidati ai militari (cfr. ex plurimis sez. IV, n. 2641 del 2000 cit.; n. 33 del 1997 cit.; 16 novembre 1993, n. 1017). Neppure possono profilarsi obiezioni inerenti alla mancanza di tutela dei diritti fondamentali della persona. Come già sottolineato, si tratta di provvedimenti che incidono, molto modestamente, sulle modalità di prestazione del servizio militare. Il nucleo essenziale di tali diritti, in un’ottica di necessario bilanciamento con valori costituzionali parimenti importanti (cfr. in termini sez. IV, n. 2641 del 2000 cit.; Corte Cost. 17 dicembre 1999, n. 449) è stato salvaguardato dall’ordinamento militare, che ha previsto l’illiceità del trasferimento discriminatorio (art. 17, l. 382 del 1978 cit.) fondato su ragioni ideologiche e politiche, o comunque vessatorie (cfr. sez. IV, 30 novembre 1999, n. 2268, ord., per una fattispecie di trasferimento ad una sede di servizio particolarmente lontana da quella originaria). In tali casi il sindacato di legittimità del giudice amministrativo si estenderà alla individuazione delle ragioni della scelta espressa dall’amministrazione nell’atto impugnato, onde valutarne la proporzionalità in comparazione con la cura concreta dell’interesse pubblico perseguito ed il sacrificio imposto alla sfera giuridica del privato. In conclusione, il dispaccio che rechi l’ordine di trasferimento “per ragioni di servizio” non costituisce un terzo genere rispetto al trasferimento a domanda ed a quello d’autorità, rientrando nell’ampio spettro del secondo, anche allo scopo di rendere possibile l’erogazione della speciale indennità di trasferimento divisata dall’art. 1, l. n. 100 del 1987.
b) Dall’assodata natura giuridica di ordine del provvedimento di trasferimento, discendono importanti conseguenze sul piano della individuazione della disciplina sostanziale applicabile. In primo luogo deve rilevarsi che tali ordini sono sottratti alla disciplina generale dettata dalla legge n. 241 del 1990 (cfr. in termini, sez. IV, n. 2641 del 2000 cit.; 9 novembre 1999, n. 2106, ord.; 15 luglio 1999, n. 1235; 26 gennaio 1999, n. 128, ord., 21 gennaio 1997, n. 33; 29 gennaio 1996, n. 85). L’ordine è un precetto imperativo tipico della disciplina militare e del relativo ordinamento gerarchico; diversamente da altri atti appartenenti concettualmente alla medesima categoria, l’ordine adottato dai responsabili militari (e tale deve ritenersi anche il Ministro della difesa per la responsabilità delle Forze Armate che su di lui incombe, secondo sez. IV, 15 luglio 1999, n. 1235 cit.), non richiede alcuna motivazione, perché intrinseco a materia in cui l’interesse pubblico specifico del rispetto della disciplina e dello svolgimento del servizio prevalgono in modo immediato e diretto su qualsiasi altro. Le differenze concettuali e di disciplina positiva fra impiego civile e servizio militare sono tanto profonde ed estese, da rendere problematico ogni tentativo di assimilazione analogica o di individuazione di principi generali comuni. L’ordinamento militare, come ha ricordato recentemente la Corte costituzionale (cfr. n. 449 del 1999 cit.), riceve una speciale menzione dalla Carta fondamentale (art. 52, terzo comma), nel senso che, ferma restando la sua collocazione all’interno dell’ordinamento giuridico generale, deve esserne apprezzata la sua assoluta peculiarità, composto com’è da un corpus omogeneo e completo di regole, non di rado più dettagliate e garantistiche di quelle relative all’impiego civile (cfr. in termini sez. IV, n. 85 del 1996). Ne consegue che in materia di incarichi militari non possono fondarsi aspettative di ius in officio non essendo configurabile una posizione soggettiva giuridicamente tutelata del militare alla sede di servizio, a fronte della quale sussista un onere di motivazione delle esigenze giustificative del provvedimento (cfr. sez. IV, n. 2641 del 2000 cit.).
4. Facendo applicazione dei principi sopra illustrati al caso di specie, risulta con chiarezza l’infondatezza delle censure poste a base dell’impugnata sentenza.
La rilevata situazione di contrasto del ricorrente con i colleghi e con il superiore costituisce idoneo motivo di opportunità che giustifica il trasferimento di sede, ed è coerente con le esigenze di servizio addotte nel provvedimento impugnato.
In conclusione l’appello deve essere accolto, ma, sussistendo giusti motivi, le spese di entrambi i gradi possono essere integralmente compensate fra le parti.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente pronunziando sul ricorso meglio in epigrafe indicato, così provvede:
- accoglie l’appello proposto, e in riforma della sentenza indicata in epigrafe, respinge il ricorso di primo grado;
- dichiara integralmente compensate fra le parti le spese di ambedue i gradi di giudizio.
Disciplina militare - Esame del giudicato penale - Azione disciplinare a seguito di sentenza di applicazione della pena su richiesta della parte.
Disciplina militare - Applicazione di sanzioni di corpo e sanzioni di stato - Principio del ne bis in idem.
T.A.R. Lazio - Sez. I^ bis - 24 giugno 2002 - Pres. Mastrocola, Rel. Morabito - Ministero della Difesa
Gli elementi di fatto che hanno originato l’odierna controversia sono i seguenti.
Il ricorrente - ufficiale dell’Esercito di riconosciute qualità professionali - veniva condannato, con sentenza del G.i.p. del Tribunale di Milano, divenuta irrevocabile il 16.8.1998, alla pena (patteggiata ex art. 444 del c.p.p.) di 11 mesi di reclusione, per avere omesso di eseguire dei controlli inerenti all’ufficio dallo stesso gestito e ricevuto una “dazione ambientale” di £. tre milioni.
Nei termini di rito, essendo l’ufficiale ricorrente passibile di sanzione di stato ex art. 73 della legge n.113 del 1954, veniva avviata l’inchiesta disciplinare di cui al successivo art. 74 della legge appena citata; inchiesta che escludeva la sussistenza di elementi di fatto tali da rendere oggettivamente certa la responsabilità penale del dipendente e si concludeva con la proposta dell’applicazione di una sanzione di corpo e, per la precisazione, della consegna di rigore di cui all’art. 65 del Regolamento di disciplina militare (d.P.R. n. 545 del 1986); sanzione questa giustificata dalla considerazione che l’opzione del militare per il rito patteggiato in luogo di quello ordinario aveva comunque leso l’onorabilità ed il prestigio propri e dell’amministrazione di appartenenza.
L’invito veniva condiviso dal Capo di Stato Maggiore (C.S.M.) che, conseguentemente, rimetteva gli atti al Comandante di Corpo per i successivi adempimenti (atto del 3.5.1999).
Quest’ultimo assumeva i pareri di rito e nominava la Commissione di cui all’art. 67 del citato R.d.m. dalle cui conclusioni in parte divergeva infliggendo al ricorrente, con provvedimento del 9.6.1999, la sanzione della consegna di rigore non per giorni dieci, come proposto dalla Commissione, ma per giorni quindici.
Con gli atti in epigrafe indicati il Direttore generale preposto alla Dir.Gen. per il Personale militare del Ministero della Difesa, annullava il provvedimento del C.S.M. del 3.5.1999 e sospendeva il F. dall’impiego per mesi due, applicando così la sanzione di stato previsto art. 73 lett. a) della legge n.113 del 1954.
Dette determinazioni, entrambe datate 25.6.1999, vengono impugnate con l’atto principale introduttivo del presente giudizio (notificato il 14.10.1999) con un unico complesso motivo così articolato: apoditticità della motivazione; erronea valutazione dei presupposti; immotivato contrasto tra le conclusioni dei superiori gerarchici, dell’Ufficiale inquirente, del C.S.M. e quelle della Dir.Gen. per il Pers. Militare. Ingiustizia manifesta.
Altre censure sono state aggiunte con atto notificato alla P.A. il 10.3.2000 lamentando la violazione del diritto di difesa e di buon andamento dell’azione amministrativa non essendoci corrispondenza tra le imputazioni disciplinari formulate a carico del ricorrente e le mancanze in base alle quali l’ufficiale è stato sanzionato.
Si adombra, o meglio, si anticipa anche altro motivo di gravame e cioè che il ricorrente è stato sanzionato due volte per la stessa infrazione disciplinare; doglianza questa non ancora concretamente prospettabile non avendo ancora la P.A. depositato (nonostante richiesto con ordinanza del Presidente della Sezione) i documenti matricolari del ricorrente (stato di servizio e libretto personale) che consentirebbero di conoscere se entrambe le sanzioni siano state trascritte su tali documenti caratteristici. Si deduce formalmente la violazione degli artt. 24 e 97 della Costituzione; eccesso di potere per apoditticità della motivazione ed erronea valutazione dei presupposti; immotivato contrasto tra le conclusioni dei superiori gerarchici, dell’Ufficiale inquirente, del C.S.M. e quelle della Dir.Gen. per il Pers. Militare. Ingiustizia manifesta. Sviamento di potere.
Il 31.10.2000 viene notificato alla P.A. il 2° atto di motivi aggiunti. Ivi si sostiene che la produzione della documentazione matricolare del ricorrente consente di evincere inequivocamente che la sanzione di stato inflitta è stata adottata una volta che la precedente sanzione di corpo aveva esaurito i suoi effetti, realizzando così una palese violazione del principio del “ne bis in idem”.
Le doglianze di parte ricorrente sono state poi ribadite in memoria conclusionale.
L’amministrazione della Difesa non si è costituita in giudizio.
All’udienza del 24.6.2002, udito il patrocinatore del ricorrente, la causa è stata trattenuta per la relativa decisione.
Va preliminarmente esaminata, per ragioni di ordine logico, la doglianza inerente la violazione del principio del “ne bis in idem” che, ove fondata, ex sé, travolgerebbe entrambi i provvedimenti impugnati; e ciò in quanto attraverso gli stessi una determinata vicenda che aveva già avuto il suo esaurimento disciplinare con l’avvenuta esecuzione della sanzione inflitta viene assoggettata, in assenza di un quid novi che consenta la riedizione di un potere ormai consumatosi, a differente previsione afflittiva sulla base di ragioni che avrebbero potuto e dovuto essere fatte valere in prime cure (Cfr., sul principio, la sentenza della IV^ sez. del Cons.St., n.3835 del 2000).
Sull’argomento, peraltro, la strategia difensiva del ricorrente, lascia perplessi.
Bisogna difatti considerare che, ai sensi dell’art. 14 della legge di principio sulla disciplina militare (n. 382 del 1978), “La consegna di rigore comporta il vincolo di rimanere, fino al massimo di quindici giorni, in apposito spazio dell’ambiente militare - in caserma o a bordo di navi - o nel proprio alloggio, secondo le modalità stabilite dal regolamento di disciplina”.
Quest’ultimo dispone (art. 67) che la Commissione di disciplina partecipa il proprio parere al comandante di corpo entro il termine massimo di due ore dalla sua adozione, mentre la decisione di tale ultima autorità va assunta possibilmente entro lo stesso giorno e comunicata verbalmente (art. 65) senza ritardo all’interessato anche quando non sono applicate sanzioni (art. 66). Da tale momento il provvedimento è esecutivo (art. 65); viene trascritto nella documentazione personale (art. 65) ed il militare, una volta ultimata la punizione, deve presentarsi al superiore che l’ha inflitta nel giorno e nell’ora stabiliti dalla predetta autorità (art. 73).
Ora nel caso di specie, il comandante di corpo, ricevuto alle ore 10 del 9.6.1999 il parere della Commissione dallo stesso nominata, nella stessa data, infliggeva la sanzione della consegna di rigore al ricorrente.
Questi i fatti risultanti dagli atti depositati dalle parti.
Ciò che invece non è dato, con chiarezza, evincere neanche indagando dai contenuti dei vari atti di gravame, è se la parte ricorrente abbia scontato o meno la consegna di rigore.
Di tale evenienza il suo difensore, in sede dibattimentale, si è dichiarato non a conoscenza; mentre la circostanza che la censura sulla violazione del principio del ne bis in idem sia stata azionata solo una volta dopo esibita la documentazione matricolare dell’ufficiale lascia presumere che, in realtà, la misura di rigore inflitta dal comandante di corpo non sia stata portata ad esecuzione anteriormente all’atto comminatorio della sospensione dall’impiego per mesi due.
Orbene il ricorrente non può non sapere se egli stesso sia stato, o meno, vincolato a rimanere nei successivi quindici giorni nell’ambiente militare o nel proprio alloggio ai sensi del citato art. 14 della legge n.382 del 1978. In caso negativo non esiste alcuna violazione del principio del ne bis in idem (poiché la medesima vicenda è stata causa di una sola e non di due diverse sanzioni portate ad esecuzione); mentre in caso positivo la doglianza attinente la violazione del citato principio di non contraddizione avrebbe dovuto essere tempestivamente azionata già nel ricorso principale (ove per converso non trova richiamo neanche indiretto), attesa l’assoluta irrilevanza sull’esigenza del rispetto di tale brocardo della circostanza che la consegna di rigore trovi menzione o meno nella documentazione personale del militare.
Altrimenti detto, la trascrizione della consegna di rigore nella documentazione personale del militare è atto che segue e non precede la sanzione disciplinare inflitta ed è l’atto applicativo di quest’ultima (e non la sua trascrizione nello stato di servizio che può essere anche indebitamente riportata od omessa) che legittima la proposizione, nei termini decadenziali di rito, dei mezzi di tutela apprestati dall’ordinamento.
a) la sanzione della consegna di rigore non risulta trascritta nella documentazione personale;
b) l’interessato non dichiara che la stessa sia stata eseguita ed invoca la violazione del principio del ne bis in idem (che non consente che sia applicata la sanzione di stato per lo stesso episodio già punito con la sanzione di corpo; cfr. Cons.St. n.3835/2000 citata), non nel ricorso principale ma tardivamente solo nei successivi atti propositivi di motivi aggiunti.
La doglianza de qua dunque non può trovare accoglimento.
Analoga sorte subisce la censura, proposta per la prima volta col primo atto introduttivo di motivi aggiunti, con cui ci si duole della violazione del diritto di difesa a causa della mancata corrispondenza tra le imputazioni disciplinari contestate al ricorrente - e in relazione alle quali si è difeso in sede disciplinare - e le mancanze in base alle quali è stato sanzionato con la sospensione all’impiego. Difatti, ed a prescindere da ogni ulteriore rilievo, si tratta di circostanza immediatamente evincibile dall’atto impugnato (notificato nel luglio 1999) e che, di conseguenza, doveva essere censurata non con l’atto notificato il 10.3.2000 ma col ricorso principale che è stato ritualmente introdotto.
Esclusa la fondatezza delle doglianze mosse con gli atti propositivi di motivi aggiunti, si può procedere allo scrutinio del ricorso principale.
In tale sede il F., dopo aver testualmente riprodotto il contenuto degli atti del C.S.M. del 3.5.1999, del Comandante di corpo del 9.6.1999 e di quelli in epigrafe ed oggetto della corrente impugnativa, si attarda sull’esposizione dell’orientamento giurisprudenziale che fa leva sulla peculiare natura della sentenza c.d. di pattugliamento nella quale manca un accertamento pieno della fondatezza dell’accusa penale (quale quello che contraddistingue il rito ordinario) e della responsabilità dell’imputato che concorda col P.M. la pena.
Il principio della separazione del giudizio penale (conclusosi con sentenza patteggiata) da quello disciplinare, importa, ad avviso del ricorrente, che in quest’ultima sede l’autorità procedente “deve partire dalla considerazione che gli accertamenti dei fatti presi in esame dal procedimento penale …sono del tutto irrilevanti ai fini delle conseguenze in sede disciplinare, dovendo la sanzione scaturire da una rivalutazione autonoma dei fatti medesimi e non dal mero richiamo alla pronuncia penale” (così gravame, pag. 21).
Sostanzialmente si contesta alla Direttore gen. del Pers.Mil. di aver applicato la sanzione di stato (in luogo di quella di corpo) sulla base “di un capo di imputazione mai provato né in sede istruttoria né in sede dibattimentale” (pag. 25 gravame), di non avere tenuto conto dei precedenti pareri e di avere motivato genericamente il provvedimento adottato col richiamo ad una non ben definita disparità di trattamento rispetto a casi analoghi.
Quanto a quest’ultima doglianza la stessa è infondata.
Il provvedimento del direttore generale si impernia su una duplice motivazione. La prima sottolinea che la diversità del metro di giudizio praticato dall’amministrazione in fattispecie analoghe a quella che ha visto come protagonista il F., tutte conclusesi con l’applicazione di una sanzione di stato. Denuncia dunque un profilo di disparità di trattamento che si è concretato col provvedimento (annullato) del C.S.M. del 3.5.1999.
Tale componente motiva non può essere contestata richiamando semplicisticamente la mancata definizione dei casi analoghi trattati disciplinarmente in maniera più severa.
Invero da un lato non può muoversi all’autorità militare l’addebito di non avere specificato, indicando con nome cognome e grado, l’identità degli ufficiali, implicati in analoghe vicende e più gravemente puniti; d’altro canto nulla vietava all’inquirente - e ciò al fine di offrire maggior consistenza alla sua argomentazione difensiva - di accedere alla visione degli atti documentativi di tale dichiarata disparità ovvero di richiederne, nella presente sede processuale, l’esibizione in via istruttoria.
Per quanto invece attiene alla differente doglianza imperniata sulla peculiarità della sentenza c.d. patteggiata ed alla sua ininfluenza “ratione temporis” (cfr. ora la legge n.97 del 2001) sul successivo procedimento disciplinare, il Collegio è dell’avviso che la stessa sia inconferente.
Dalla lettura dei provvedimenti impugnati emerge chiaramente che la sanzione di stato è stata inflitta in quanto, a fronte di un’accusa ritenuta “particolarmente infamante” parte ricorrente ha rinunciato al rito ordinario e dunque ad ottenere una pronuncia declaratoria dell’assenza di ogni sua responsabilità o corresponsabilità in ordine alle accuse penali addebitategli.
Sostanzialmente la Dir.ne Gen. del Ministero della Difesa ha sanzionato la volontaria rinuncia dell’ufficiale ad avvalersi della presunzione di non colpevolezza e la sua “arrendevole” accettazione di una pena scontata; circostanza quest’ultima già rilevata dall’Ufficiale inquirente (nominato dal C.S.M.) e dalla Commissione disciplinare (nominata dal Comandante di Corpo) ed a fronte della quale si era ritenuta adeguata la sanzione di corpo in luogo di quella di stato.
Dunque il Direttore generale ha seguito un iter logico giuridico non dissimile da quello emerso in esito alle indagini disciplinari e recepito dalle altre autorità militari: in particolare non ha equiparato la sentenza “patteggiata” ad una emessa in seguito a rito ordinario (e dunque non ha considerato sic et simpliciter l’ufficiale autore dei reati addebitategli né ha dato per accertata la relativa responsabilità). La causa che ha condotto alla punizione è la stessa: l’opzione, a fronte di una accusa che per la sua particolare gravità doveva essere dibattimentalmente e definitivamente smontata, per un rito processuale all’interno del quale l’imputato, in cambio di una pena scontata, rinuncia a contrastare la contestazione mossagli, accettandone le conseguenze sul piano penale (Cfr., in tal senso, Cass.Pen., IV^, n.7192 del 18.7.1996).
La divergenza si appunta sulle conseguenze disciplinari di tale opzione che, per le precedenti autorità, è meritevole della sola consegna di rigore mentre per la Direzione generale richiede la più grave punizione della sospensione dall’impiego.
Dunque non v’è contraddittorietà con le precedenti determinazioni e pareri né contrasto con gli stessi ma solo una valutazione più severa della stessa condotta che già le precedenti autorità militari avevano ritenuto disciplinarmente sanzionabile.
Rebus sic stantibus il giudizio del Direttore generale se rimane potenzialmente passibile di essere contestato in ordine ai profili della irrazionalità o della sproporzione tra il fatto commesso e la sanzione applicata, rimane immune dalle doglianze mosse col gravame principale che afferiscono a differenti aspetti.
Non v’è luogo a pronuncia sulle spese non essendosi la P.A. costituita in giudizio.

References: sentenza 
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 art. 73
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 art. 444
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 art. 14
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