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Timestamp: 2019-01-16 03:46:48+00:00

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In materia di offerte anomale il Giudice amministrativo non può procedere ad alcuna autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci - Renato D'Isa
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Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 24 agosto 2018, n. 5047.
Sentenza 23 agosto 2018, n. 5047
In materia di offerte anomale il Giudice amministrativo non può procedere ad alcuna autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci, in quanto rappresenterebbe un’inammissibile invasione della sfera propria della Pubblica amministrazione, potendo soltanto verificare il giudizio sotto i profili della logicità, della ragionevolezza e dell’adeguatezza dell’istruttoria. Solo in tali limiti, il Giudice di legittimità, ferma restando l’impossibilità di sostituire il proprio giudizio a quello della Pubblica amministrazione, può esercitare il proprio sindacato.
Al. Fo. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato En. Di Ie., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale (…);
Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, nonché Unione dei Comuni della Valtenesi, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituiti in giudizio;
Cooperativa Italiana di Ristorazione soc. coop. – Ci. Fo. soc. coop., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Eu. Da. Ca., domiciliata ai sensi dell’art. 25, comma primo Cod. proc. amm. presso la Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, piazza (…);
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia – sezione staccata di Brescia Sezione Seconda n. 01364/2017, resa tra le parti, concernente affidamento del servizio di ristorazione scolastica nei Comuni di (omissis).
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Cooperativa Italiana di Ristorazione S.C. – Ci. Fo. S.C.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 giugno 2018 il Cons. Valerio Perotti ed uditi per le parti gli avvocati En. Di Ie. ed Eu. Da. Ca.;
Risulta dagli atti che in data 1° giugno 2017, l’Unione dei Comuni della Valtenesi indiceva una procedura aperta, gestita attraverso la piattaforma telematica “Sintel” della Regione Lombardia, per l’affidamento del servizio di ristorazione scolastica nei Comuni di (omissis), per la durata di sei anni a decorrere dal 1° settembre 2017 e sino al 31 agosto 2023, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per un importo di Euro 2.091.000,00 (Iva inclusa), di cui Euro 4.000,00 per oneri della sicurezza non soggetti a ribasso.
Con ricorso al Tribunale amministrativo della Lombardia, la Ci. Fo. soc. coop. impugnava sia l’ammissione alla gara, sia l’aggiudicazione a favore della Al. Fo. s.r.l., deducendo i seguenti motivi di doglianza:
Il Comune – dopo aver ritenuto non credibili le osservazioni di Al. Fo., che si fondavano su presunte prospettive di incassi di centinaia di migliaia di euro (derivanti, secondo le prime giustificazioni, dalla previsione del futuro utilizzo del centro di cottura di proprietà comunale in corso di ultimazione anche per fornire i pasti all’annessa struttura residenziale) – con nota del 5 agosto 2017 chiedeva ulteriori chiarimenti, epurando il riferimento a ricavi non pertinenti. Ne derivava un’offerta sostanzialmente diversa, in cui venivano a mutare sia i costi fissi della commessa (il costo degli automezzi era ridotto ad 1/3, quello delle attrezzature offerte in gara passava da euro 3.465,83 ad euro 2.500, quello delle materie prime da euro 114.682,50 ad euro
Ad avviso della ricorrente l’offerta di Al. Fo. doveva dunque considerarsi economicamente insostenibile, se considerata prescindendo dall’aspettativa dei futuri (ed incerti) ricavi.
5) Impossibilità di utilizzare il centro di cottura offerto e inammissibilità del contratto di avvalimento con l’impresa ausiliaria Be., con conseguente violazione della prescrizione che imporrebbe all’ausiliaria di eseguire direttamente la prestazione e di quella che impone il possesso delle certificazioni aziendali.
Il centro di cottura di proprietà comunale sarebbe stato inagibile per la prima parte di durata del contratto, laddove Al. Fo. non disponeva di un centro di cottura alternativo.
L’aggiudicataria era sì ricorsa all’avvalimento della ditta Be., ma il relativo contratto avrebbe dovuto considerarsi inammissibile per genericità, non essendo state indicate le risorse prestate dall’impresa ausiliaria (in particolari i mezzi e le persone, oltre alle certificazioni di qualità ). In ogni caso, il bando di gara, al punto 9 della parte V, sarebbe stato tassativo nel prescrivere che, in caso di avvalimento, la prestazione oggetto del requisito prestato dovesse essere eseguita in proprio dall’impresa ausiliaria, con l’obbligo, in caso di aggiudicazione, di costituirsi in Ati con l’impresa aggiudicataria prima della sottoscrizione del contratto di appalto.
La stazione appaltante avrebbe infatti confermato il provvedimento di aggiudicazione a favore della Soc. Al. Fo. senza prima verificare l’idoneità tecnica del centro di cottura.
Si costituiva in giudizio la Al. Fo. s.r.l., eccependo in primis l’inammissibilità del ricorso, in quanto volto a censurare la valutazione discrezionale di congruità dell’offerta sospetta di anomalia; deduceva inoltre l’infondatezza nel merito del gravame, chiedendone conseguentemente il rigetto.
Con sentenza 21 novembre 2017, n. 1364, il Tribunale amministrativo della Lombardia – Sez. staccata di Brescia accoglieva il ricorso, sul presupposto che non sarebbe stato fornito “alcun principio di prova dell’inadeguatezza dei costi effettivamente quantificati dalla Al. Fo., a prescindere da quelli meramente indicativi e privi di rilevanza riportati nell’offerta tecnica al solo fine di valorizzare le voci”. Invero, “nonostante l’aggiudicataria abbia prodotto una tabella dalla quale risulterebbero mantenute le percentuali delle singole voci di spesa come enucleate nelle due diverse giustificazioni prodotte, essa non ha potuto chiarire perché le spese generali siano state drasticamente ridotte a 9.000 euro, ma, soprattutto, non ha saputo dare conto del perché le voci relative alla gestione informatizzata del servizio di manutenzione ordinaria e straordinaria e derattizzazione (ammontanti complessivamente a circa Euro 35.657,00), indicate nelle primi giustificazione dell’offerta, siano sparite nelle seconde giustificazioni”.
Inoltre, il contratto di avvalimento non sarebbe stato idoneo a comprovare la disponibilità del centro cottura in capo ad Al. Fo. s.r.l., non essendo verosimile che “il proprio personale prenderà possesso del centro di cottura della terza impresa ausiliaria G.R. di Be. Pa. & C. SAS ed eseguirà in proprio la prestazione […], in quanto appare del tutto ragionevole ritenere che due imprese non possono coesistere in seno ad un unico centro di cottura”.
Avverso tale decisione la società Al. Fo. s.r.l interponeva appello, articolato nei seguenti motivi di impugnazione:
Si costituiva in giudizio la cooperativa Ci. Fo., chiedendo la reiezione dell’appello, poiché infondato. Successivamente la medesima società proponeva anche appello incidentale, limitatamente ai capi della sentenza di primo grado con i quali non erano astati accolti alcuni motivi del ricorso originario.
Con il primo motivo di appello la società Al. Fo. s.r.l. impugna la sentenza di primo grado in quanto – dopo avere respinto la preliminare eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo siccome volto a sindacare la valutazione tecnico-discrezionale operata dalla Stazione appaltante in merito alla congruità delle giustificazioni – la stessa aveva ritenuto implausibili le giustificazioni dell’anomalia di Al. Fo. poiché :
b) sarebbe “del tutto illogica dal punto di vista contabile” la riconducibilità nei “costi aziendali” di quello per l’informatizzazione del servizio (nelle “prime” giustifiche previsto in Euro 1.900 annue), stante il possesso ed utilizzo in altre gestioni scolastiche, non essendo “ragionevole che l’aggiunta al sistema già in uso di un nuovo plesso scolastico sia totalmente priva di costi”;
Ancora, il primo giudice aveva ritenuto il contratto di avvalimento stipulato tra Al. Fo. s.r.l. e la ditta Bertozzi non idoneo a comprovare la disponibilità del centro di cottura in capo alla prima, non essendo credibile che “il proprio personale prenderà possesso del centro di cottura della terza impresa ausiliaria G.R. di Be. Pa. & C. sas ed eseguirà in proprio la prestazione”, non apparendo ragionevole che due imprese possono coesistere in seno ad un unico centro di cottura.
Per l’effetto, “l’esame delle giustificazioni, il giudizio di anomalia o di incongruità dell’offerta costituiscono espressione di discrezionalità tecnica di esclusiva pertinenza dell’Amministrazione ed esulano dalla competenza del giudice amministrativo (Cons. St., V, n. 3800/2014, n. 3770/2014, 1667/2014, 26 giugno 2012, n. 3737; 22 febbraio 2011, n. 1090; 8 luglio 2008, n. 3406; 29 gennaio 2009, n. 497), che può sindacare le valutazioni della pubblica amministrazione soltanto in caso di macroscopiche illegittimità, quali gravi e plateali errori di valutazione abnormi o inficiati da errori di fatto (Cons. Stato, sez. V, 8 luglio 2014, n. 3459; 6 giugno 2012, n. 3340; 29 febbraio 2012, n. 1183).
In tal caso il giudice di legittimità esercita il proprio sindacato, ferma restando l’impossibilità di sostituire il proprio giudizio a quello dell’amministrazione e di procedere ad una autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle sin-gole voci, che costituirebbe un’inammissibile invasione della sfera propria della pubblica amministrazione (Cons. Stato, V, 8 luglio 2014, n. 3459, 6 giugno 2012, n. 3340; 29 febbraio 2012, n. 1183, 18 febbraio 2013, n. 974; 19 novembre 2012, n. 5846; 23 luglio 2012, n. 4206)” (ex plurimis, Cons. Stato, V, 29 aprile 2015, n. 2175; VI, 14 agosto 2015, n. 3935).
In primis, ciò appare evidente per quanto riguarda la presunta mancata giustificazione della riconducibilità dei costi sull’informatizzazione in quelli aziendali (tra l’altro, per un valore annuo decisamente modesto, minore di 1.900 euro su un’offerta complessiva – parimenti annua – di circa 300.000 euro), nonostante la stazione appaltante avesse accertato il possesso da parte della Al. Fo. s.r.l. dell’applicativo software, già utilizzato presso altre strutture scolastiche. Invero, sul punto, la stessa sentenza appellata aveva respinto la tesi difensiva della ricorrente Cif Food (secondo cui la somma relativa al costo del software sarebbe stata “lasciata in carico ai costi aziendali”), dando atto che “la Al. Fo. disporrebbe di un contratto quadro con impresa del settore che lo fornisce e gestisce anche in numerose altre gestioni scolastiche anche più rilevanti in termini numerici”.
Sul presupposto per cui “l’incidenza degli oneri di manutenzione appare più ragionevolmente influenzata dal numero dei pasti, che non dal numero di giornate di attività “, discenderebbe l’implausibilità di una così sensibile riduzione dei costi, non contabilmente giustificata dall’aggiudicataria.
Invero, si legge sempre in sentenza, determinati investimenti possono trovare adeguata copertura solo considerando tale potenzialità e quella derivante dalla possibilità di un accordo commerciale con la società GRA di Be. per la produzione di un ulteriore centinaio di pasti destinati a clienti privati di tale ditta.
2) sarebbe irrazionale la mancata previsione di un’autonoma voce di costo riguardo la gestione informatizzata del servizio di refezione, presente nelle prime giustificazioni per un importo di 1.900 euro, che non potrebbe comunque essere ricompresa nella voce “costi aziendali” per il sol fatto che la Al. Fo. s.r.l. era già in possesso del relativo software, utilizzato in altre refezioni scolastiche;
Neppure persuade l’ulteriore rilevo contenuto nella sentenza appellata, secondo cui l’offerta di Al. Fo. s.r.l. comporterebbe solamente un risicato utile quantificato in circa 800 euro all’anno, non sufficiente a coprire i costi evidenziati, ove si consideri che la stessa sentenza dà preliminarmente atto dell’obiettivo dell’aggiudicataria di avvalersi del centro cottura messo a disposizione dalla stazione appaltante anche per l’incremento della propria attività verso terzi: al riguardo appare verosimile quanto eccepito dall’appellante, per cui “più aumentano i pasti da produrre, maggiori saranno gli utili conseguiti, anche in ragione dell’ottimizzazione, oltre che ammortamento, delle risorse utilizzate”, in considerazione del fatto che se i costi fissi (della struttura fisica e degli oneri connessi) sono già tutti coperti dall’appalto scolastico – come non risulta contestato in atti – “è evidente che con l’espansione della produzione aumenterà il margine di utile, essendo le spese fisse già remunerate dal solo appalto scolastico”.
Infine, con il terzo motivo di appello viene contestato quanto riportato in sentenza, circa la mancata dimostrazione dell’effettiva disponibilità di un centro cottura da parte di Al. Fo. s.r.l., grazie al contratto di avvalimento stipulato con la G.R. di Be. Pa. & C. s.a.s.
Secondo il primo giudice non sarebbe “ragionevole ritenere che due imprese non possono coesistere in seno ad un unico centro di cottura. In specie laddove, come nel caso di specie, quello messo a disposizione sia il centro di cottura in cui la Be. svolge in via principale la propria attività “, dovendosi fare applicazione dell’art. 89 del d.lgs. 50/2016 (richiamato nel disciplinare di gara), il quale impone che l’ausiliaria si assuma l’obbligo dell’esecuzione in proprio della prestazione oggetto dell’avvalimento.
L’appellante eccepisce, al riguardo, l’inapplicabilità alla fattispecie dell’art. 89 cit. e comunque il fatto che la lex specialis di gara richiedesse solamente la “disponibilità ” del centro cottura (nelle more della conclusione dei lavori di adeguamento di quello della committente), senza a rigore altresì esigere che ivi dovesse poi necessariamente operare il personale dell’ausiliata.
Risulta infatti che l’art. 2 della parte VII del Capitolato tecnico prevedesse, quanto alle modalità di esecuzione del servizio (cd. “specifiche della fornitura”), che i concorrenti dovessero dimostrare semplicemente la “disponibilità ” di un centro di cottura ove preparare i pasti: non si trattava però di un requisito di ammissione alla gara, bensì di “esecuzione” valutato fino ad un massimo di 4 punti.
Ciò premesso, ritiene il Collegio che il contratto di avvalimento (prodotto in atti) fosse idoneo a comprovare tale disponibilità, intesa come possibilità di utilizzare il centro cottura, sia sotto il profilo giuridico che nella realtà dei fatti: con esso infatti l’impresa ausiliaria (p.to 2) si impegnava espressamente a mettere a disposizione dell’avvalente il centro di cottura ubicato in Brescia e le risorse necessarie, “per l’intera durata delle obbligazioni contrattuali assunte dalla ditta avvalente nei confronti dei Comuni di (omissis))”.
Per contro, il giudizio espresso in sentenza non solo risulta svolto sulla base di argomentazioni ipotetiche ed astratte, ma neppure prende in considerazione, per confutarne la rilevanza nel caso di specie, che la struttura di cui trattasi avrebbe – come dedotto dalla Al. Fo. s.r.l. – una superficie complessiva di circa 1.600 mq., per di più suddivisi in diverse aree tra cui spogliatoi e servizi, stoccaggio, celle frigorifere, locale di preparazione, locale di cottura, zona diete speciali, area confezionamento spedizione.
Venendo ora al primo motivo di appello incidentale proposto dalla Cooperativa Italiana di Ristorazione soc. coop. – Ci. Fo. soc. coop., con esso si deduce, innanzitutto, che il primo giudice non avrebbe correttamente interpretato l’offerta progettuale, poiché in nessun punto del progetto l’impresa Al. Fo. s.r.l. avrebbe precisato che il costo indicato come “oneri della sicurezza aziendale” era da intendersi come mero ed astratto valore di riferimento.
Risulta invece dagli atti, come già evidenziato dal primo giudice, che la società Al. Fo. s.r.l. ha semplicemente ottemperato a quanto specificamente imposto (a pena di esclusione) dall’art. 4 del bando di gara, per cui i partecipanti dovevano presentare una dettagliata indicazione delle voci degli oneri per la sicurezza aziendale all’interno del proprio progetto gestionale.
Né dal progetto presentato da Al. Fo. s.r.l. risulta l’indicazione che il costo indicato a titolo di oneri della sicurezza aziendale fosse un mero ed astratto valore di riferimento, come invece dedotto dall’appellante incidentale.
Per contro, solo nell’offerta economica venivano indicati, in modo puntuale, i costi per la sicurezza, stimati in euro 10.526,90 (relativi a 6 anni di servizio): risulta quindi maggiormente persuasiva la difesa dell’appellata incidentale, secondo cui le argomentazioni della Ci. Fo. si fondano su un presupposto totalmente errato, l’aver cioè sommato i meri valori assoluti indicati da Al. Fo. s.r.l. nel prospetto dell’offerta tecnica per dettagliare le singole voci della sicurezza, ritenendo che indicassero i costi (e non i valori) annuali della sicurezza.
Per le medesime ragioni non è fondata la doglianza per cui il primo giudice avrebbe dovuto verificare l’attendibilità dell’offerta aggiudicataria, nella parte vi sarebbe una discrasia tra gli oneri indicati nell’offerta progettuale e quelli dell’offerta economica, con conseguente esclusione della stessa: invero, lungi dall’emergere la lamentata discrasia, la richiesta di Ci. Fo. presenta altresì dei profili di inammissibilità, laddove implichi la richiesta al giudice amministrativo di surrogarsi alla stazione appaltante nell’esercizio di una valutazione di congruità che è tipica espressione della discrezionalità tecnica di quest’ultima.
Con il secondo motivo di appello incidentale, strettamente legato al precedente, si rinnova la censura per cui la condotta di gara dell’impresa Al. Fo. s.r.l. si sarebbe tradotta in un’illegittima violazione del principio in forza del quale non sono ammesse giustificazioni al ribasso degli oneri della sicurezza aziendale: ciò sarebbe evincibile, giustappunto, dalla già dedotta contraddittorietà tra gli importi indicati nell’offerta progettuale ed economica e le relative giustificazioni, nonché dal riscontro che la valorizzazione degli oneri della sicurezza aziendale rappresentati nell’offerta economica e nei successivi giustificativi, non avrebbe in realtà avuto alcuna corrispondenza con l’indicazione presentata dalla medesima impresa nell’offerta progettuale (in violazione dell’art. 97, comma 5, lett “c” del d.lgs. n. 50 del 2016).
Il motivo non è fondato, alla luce delle considerazioni già esposte in ordine a quello precedente, in quanto l’offerta tecnica di Al. Fo. s.r.l., per le ragioni già viste, non contiene una preventiva indicazione dei costi di sicurezza.
Infine, con il terzo motivo di appello incidentale viene contestato, per tuziorismo, che – nonostante la sentenza di primo grado avesse accolto il secondo ed il terzo motivo del ricorso proposto da Ci. Fo., sul presupposto che il giudizio di congruità compiuto dalla stazione appaltante in merito all’offerta di Al. Fo. s.r.l. fosse illogico – le seconde giustificazioni trasmesse da Al. Fo. costituissero parte integrante e complementare delle prime.
Come già evidenziato in precedenza, non è corretto ritenere che Al. Fo. s.r.l. abbia presentato due distinte giustificazioni, dal momento che le “prime” erano state redatte per illustrare la sostenibilità dell’intero progetto economico finanziario, nella sua completezza (presupponendo anche lo sfruttamento del centro di cottura per la produzione di pasti destinati a utenti terzi rispetto a quelli della refezione scolastica).
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, per l’effetto respingendo – in riforma dell’appellata sentenza – il ricorso introduttivo proposto da Cooperativa Italiana di Ristorazione soc. coop. – Ci. Fo. soc. coop.

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