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Timestamp: 2019-09-21 23:25:45+00:00

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STC 1/2015, 19 de Enero de 2015 - Jurisprudencia - VLEX 558845314
STC 1/2015, 19 de Enero de 2015
Ponente: Magistrado don Fernando Valdés Dal-Re
Número de Recurso: 5178-2013
La Procuradora de los Tribunales doña María José Bueno Ramírez, en nombre y representación de don Luis de Velasco Rami, portavoz del Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia en la Asamblea de Madrid, interpuso demanda de amparo contra los acuerdos parlamentarios que se mencionan en el encabezamiento de esta Sentencia, mediante escrito registrado en este Tribunal el 10 de septiembre de 2013.
El recurso tiene su origen en la inadmisión, por parte de la Mesa de la Asamblea de Madrid, de las iniciativas parlamentarias que a continuación se relacionan.
Por sendos acuerdos de 29 abril de 2013 la Mesa de la Asamblea de Madrid inadmitió a trámite las siguientes solicitudes de comparecencia:
Por acuerdo de 6 de mayo de 2013, la Mesa de la Asamblea de Madrid inadmitió a trámite las siguientes preguntas de respuesta oral en Pleno:
Por acuerdo de 13 de mayo de 2013 la Mesa de la Asamblea de Madrid inadmitió a trámite la siguiente solicitud de proposición no de ley:
La demanda se plantea al amparo del art. 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) y tiene por objeto la impugnación de los acuerdos de la Mesa de la Asamblea de Madrid anteriormente referidos, al entender el recurrente que vulneran el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos según lo dispuesto en el artículo 23.2 CE, en relación con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes previsto en el artículo 23.1 CE. Para el recurrente, esas decisiones han impedido de forma arbitraria la tramitación de solicitudes de comparecencia, la formulación de preguntas de respuesta oral en Pleno y la tramitación de una proposición no de ley, iniciativas que forman parte del núcleo esencial de la función representativa del Diputado recurrente y del Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia en la Asamblea de Madrid, aduciendo que el órgano rector de la Cámara ha fundado sus resoluciones en un juicio de oportunidad política y que viene inadmitiendo, de forma reiterada, la presentación de iniciativas parlamentarias por parte del Grupo Parlamentario de Unión, Progreso y Democracia, lo que ha dado lugar a la interposición de diversos recursos de amparo.
La Sala Segunda de este Tribunal, por providencia de 7 de abril de 2014, acordó admitir a trámite la demanda de amparo y, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, requerir al Presidente de la Asamblea de Madrid la remisión del testimonio de las actuaciones, acompañándose copia de la demanda a los efectos de su personación en el presente proceso.
La Secretaría de Justicia de la Sala Segunda de este Tribunal, por diligencia de ordenación de 6 de mayo de 2014, acordó tener por personados y parte a los Letrados del Cuerpo de Letrados de la Asamblea de Madrid y dar vista de las actuaciones al Ministerio Fiscal y a las partes personadas por plazo común de veinte días para presentar las alegaciones que estimasen pertinentes, de conformidad con el art. 52 LOTC.
El Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones en este Tribunal el 2 de junio de 2014, en el que interesa que se dicte Sentencia estimando el recurso de amparo y declarando la nulidad de todas las resoluciones recurridas, por haber vulnerado, al recurrente y al Grupo Parlamentario al que representa, el derecho a ejercer en condiciones de igualdad el cargo público representativo reconocido en el art. 23.2 CE.
Los Letrados de la Asamblea de Madrid, mediante escrito registrado el 16 de junio de 2014, formularon sus alegaciones solicitando la inadmisión a trámite del recurso por no concurrir los presupuestos procesales exigidos al respecto al haberse efectuado, a su juicio, una indebida acumulación de iniciativas parlamentarias de distinto género y materia que han sido objeto de tratamiento en sesiones distintas de la Mesa de la Asamblea de Madrid y, en su defecto, interesan que este Tribunal acuerde que el recurso de amparo no es susceptible de admisión por insuficiente justificación de la especial trascendencia constitucional por parte de los recurrentes ( ex art. 49.1 LOTC) y por carecer de la trascendencia constitucional requerida, en los términos exigidos por el art. 50.1 LOTC. Subsidiariamente solicitan que se dicte Sentencia denegando el amparo, al entender que no ha existido vulneración, en ninguno de los supuestos cuestionados, de los derechos fundamentales reconocidos en el artículo 23 CE.
Por providencia de 15 de enero de 2015 se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 19 del mismo mes y año.
Como se ha expuesto con mayor detalle en los antecedentes de esta Sentencia, el recurso de amparo se dirige contra una serie de acuerdos de la Mesa de la Asamblea de Madrid, por los que se inadmitieron diversas iniciativas parlamentarias presentadas por el portavoz del Grupo Parlamentario de Unión, Progreso y Democracia.
Antes de entrar en el fondo de las cuestiones suscitadas en este proceso, es necesario examinar las objeciones de inadmisibilidad alegadas por la representación procesal de la Asamblea de Madrid. En este sentido debemos señalar, en primer lugar, que ningún problema constitucional se deriva de la acumulación en una misma demanda de varias denuncias relativas a la vulneración de los derechos recogidos en el art. 23 CE durante la tramitación de diferentes iniciativas parlamentarias (aunque no tengan la misma naturaleza, como es el caso) siempre que, con respecto a cada una de ellas, se observen los requisitos de procedibilidad correspondientes, pues la línea argumental de todo el recurso es similar, al versar sobre la restricción de las facultades integradas en el ius in officium de los representantes políticos (SSTC 74/2009, de 23 de marzo, FJ 2, y 33/2010, de 19 de julio, FJ 3, entre otras).
En segundo lugar, y en relación con la especial trascendencia constitucional del recurso, de las alegaciones de los Letrados de la Asamblea de Madrid se desprende, por un lado, que consideran que la demanda adolece de una insuficiente justificación de la especial trascendencia constitucional ( ex art. 49.1 LOTC) y, por otro, que estamos ante un recurso que carece de especial trascendencia constitucional [ ex art. 50.1 b) LOTC]. Con respecto al cumplimiento de la carga del demandante de justificar la especial trascendencia constitucional del recurso debemos señalar que, tal y como ha quedado reflejado en los antecedentes de esta Sentencia, el demandante hace un esfuerzo argumental tendente a disociar los argumentos dirigidos a evidenciar la existencia de la lesión del derecho fundamental y los razonamientos específicamente dirigidos a justificar que el recurso presenta especial trascendencia constitucional (STC 17/2011, de 28 de febrero, FJ 2), cumpliendo así con el requisito derivado del art. 49.1 LOTC. Por lo que se refiere a la exigencia material de la especial trascendencia constitucional del recurso de amparo, debemos recordar que se trata de un requisito que sólo corresponde valorar a este Tribunal, ex art. 50.1 b) LOTC, atendiendo para ello a los tres criterios que en el precepto se enuncian (STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2).
En este sentido, los amparos parlamentarios, ex art. 42 LOTC, tienen una particularidad, respecto del resto de los recursos de amparo, en cuanto al marco de garantías del que disponen los eventuales recurrentes para invocar sus derechos fundamentales, cual es la ausencia de una vía jurisdiccional previa al amparo constitucional en la que postular la reparación de los derechos vulnerados y que se retrotrae, en origen, a la doctrina de los interna corporis acta , según la cual los actos de calificación y admisión de iniciativas parlamentarias no son objeto de fiscalización por los tribunales ordinarios. Esta circunstancia ha de conjugarse con el ejercicio del ius in officium por parte de los representantes políticos sin perturbaciones ilegítimas y, en última instancia, con el derecho de los propios ciudadanos a participar en los asuntos públicos mediante sus representantes (art. 23.1 CE), lo que sitúa a los amparos parlamentarios, al igual que a los amparos electorales, en una posición especial a la hora de determinar su dimensión objetiva respecto de la valoración de la especial trascendencia constitucional por parte de este Tribunal (STC 155/2009, FJ 2), dada la repercusión general que tiene el ejercicio de la función representativa y que excede del ámbito particular del parlamentario y del grupo en el que se integra. Por otra parte, el presente recurso se inserta en una serie de demandas de amparo presentadas por el mismo recurrente, en las que se denuncia un proceder continuado del órgano rector de la Asamblea de Madrid lesivo del derecho fundamental cuya tutela se reclama y que justificaría la intervención de este Tribunal.
Entrando ya en el análisis de fondo del recurso de amparo, la cuestión suscitada se contrae a determinar si los acuerdos de la Asamblea de Madrid de no admitir a trámite las iniciativas parlamentarias que se mencionan en el encabezamiento de esta Sentencia han vulnerado el derecho del recurrente a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las leyes (art. 23.2 CE), en relación con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 CE). Su resolución requiere, en primer término, traer a colación la doctrina constitucional sobre los mencionados derechos fundamentales, para ponerla en conexión con la potestad de la Mesa de la Cámara de calificar y admitir o no a trámite las iniciativas parlamentarias, recogida y perfilada, entre otras muchas, en las SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FFJJ 2 y 3; 107/2001, de 23 de abril, FJ 3; 203/2001, de 15 de octubre, FFJJ 2 y 3; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3; 40/2003, de 27 de febrero, FJ 2, y 78/2006, de 13 de marzo, FJ 3.
Asimismo hemos recordado que no vulnera aquel ius in officium , el ejercicio de la función de control por las mesas de las cámaras, estatales o autonómicas, sobre los escritos y documentos parlamentarios, “siempre que tras ese examen de la iniciativa a la luz del canon normativo del Reglamento parlamentario no se esconda un juicio sobre la oportunidad política” (STC 40/2003, FJ 2). Únicamente puede existir un control material cuando la limitación venga establecida en la propia Constitución, las leyes que integran el bloque de la constitucionalidad o el reglamento parlamentario concreto de aplicación. En caso contrario la verificación será siempre formal, de modo que “cualquier rechazo arbitrario o no motivado causará lesión” del derecho del parlamentario, debiendo tenerse presente también “el principio de interpretación más favorable a la eficacia de los derechos fundamentales, que ha sido afirmado por este Tribunal también en relación con el art. 23.2 CE (SSTC 177/2002, FJ 3 y 40/2003, FJ 2)” [STC 201/2014, de 15 de diciembre, FJ 3].
Sentada esta doctrina de carácter general, hemos de proceder al análisis de las lesiones alegadas, teniendo en cuenta la normativa configuradora de la potestad de la Mesa de la Cámara de calificar y admitir o no a trámite los escritos y documentos de índole parlamentaria que, en este caso, está constituida por el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid y por el Reglamento de la Asamblea de Madrid.
Comenzando por el análisis de las comparecencias rechazadas, debemos señalar, en primer lugar, que el art 49.1 c) del Reglamento de la Asamblea de Madrid (RAM), en el que se basan expresamente los acuerdos iniciales de inadmisión impugnados, establece que corresponde a la Mesa de la Asamblea “calificar los escritos y documentos de índole parlamentaria, resolver sobre la admisión o inadmisión a trámite de los mismos y decidir su tramitación, con arreglo en todo caso a lo dispuesto en el presente Reglamento”, siendo en esta primera fase de calificación y admisión a trámite en la que hay que situar el análisis de los acuerdos recurridos. Por otra parte, estamos ante comparecencias que se solicitan en aplicación del art. 211 RAM, que dispone: “otras entidades o personas podrán comparecer ante las Comisiones a efectos de informe y asesoramiento sobre materias de competencia o interés de la Comunidad de Madrid por acuerdo de la Comisión competente en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 70.1 e) de este Reglamento, a iniciativa de un Grupo Parlamentario o de la quinta parte de los Diputados miembros de la Comisión correspondiente”. En consecuencia, a la vista de los preceptos reproducidos, a la Mesa, en esta fase del procedimiento parlamentario [ ex art. 49.1 c) RAM], le corresponde analizar los requisitos de legitimación, sin que pueda rechazar a limine la solicitud de admisión a trámite mediante argumentos de índole material, facultad ésta que reside en la comisión competente o, de acuerdo con la delegación prevista en el art. 70.2 RAM, en la mesa de la comisión competente.
De acuerdo con lo que se viene de exponer, se está ya en condiciones de analizar los acuerdos de la Mesa de la Asamblea que inadmitieron las dos solicitudes de comparecencia presentadas por el Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia, reproducidas en los antecedentes de esta Sentencia. De acuerdo con la normativa reproducida, la solicitud de las dos comparecencias rechazadas cuenta con cobertura reglamentaria, sin que el órgano rector de la Cámara pueda rechazar a limine su tramitación, salvo que la iniciativa se ejerza con manifiesta inobservancia de los trámites reglamentarios previstos o no tenga encaje normativo, lo que evidentemente no es el caso.
En cuanto a los acuerdos que inadmitieron sendas preguntas de respuesta oral en el Pleno, el Reglamento de la Asamblea de Madrid se limita a disponer, en el art. 191:
1. Los Diputados podrán formular preguntas al Consejo de Gobierno.
2. Los Diputados, con el visto bueno del Portavoz del Grupo Parlamentario respectivo, podrán formular preguntas de respuesta oral en Pleno directamente al Presidente del Consejo de Gobierno.
1. Las preguntas deberán presentarse por escrito ante la Mesa.
g) Podrán acumularse a efectos de tramitación las preguntas de igual naturaleza relativas al mismo objeto o a objetos conexos entre sí.
Así, la pregunta de respuesta oral en Pleno 465-2013 fue inadmitida “por no ser su objeto competencia del Gobierno de la Comunidad de Madrid”, pero tal causa no se contempla en el Reglamento de la Asamblea como supuesto de inadmisión en el momento de la calificación y admisión a trámite de la iniciativa parlamentaria [ ex art. 49.1 c)], como tampoco se contempla la inadmisión ad limine por parte de la Mesa por tratarse de una materia que se escapa de la “acción del Gobierno”, tal y como ocurre con la pregunta con respuesta oral en Pleno 466-2013. Por otro lado, sin perjuicio de lo anterior y como razona el Ministerio Fiscal, la Mesa no aporta ninguna argumentación de fondo para inadmitir dichas iniciativas y para desestimar los escritos de reconsideración de los acuerdos iniciales de inadmisión. En los acuerdos que desestiman la solicitud de reconsideración de la inadmisión de las citadas preguntas por parte de la Mesa, ni se explica la falta de cobertura legal de los motivos en el que se basa las decisiones impugnadas, ni se expone ninguna razón de fondo por la que se considera que el objeto de las preguntas planteadas no es competencia del Gobierno o es ajena a la acción política del Consejo de Gobierno. Y todo ello, a pesar de que los recurrentes aportan argumentos que avalan la pertinencia de las mismas y su conexión, tanto con competencias de la Comunidad, como con la acción política del Consejo de Gobierno, lo que hace necesario insistir, una vez más, en el deber de los órganos parlamentarios de motivar expresa, suficiente y adecuadamente la aplicación de las normas cuando pueda resultar de las mismas una limitación al ejercicio de aquellos derechos y facultades que integran el estatuto constitucionalmente relevante de los representantes políticos (SSTC 38/1999, FJ 2; 107/2001, FJ 7; 203/2001, FJ 3; 277/2002, FJ 5 y 40/2003, FJ 6).
Por último, corresponde analizar el acuerdo de la Mesa de la Asamblea de Madrid de 13 de mayo de 2013, que inadmitió a trámite la proposición no de ley presentada por el Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia, argumentando que “el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid carece de competencias sobre la materia objeto de la iniciativa, por no ser viable el ejercicio de las funciones de impulso, orientación y control del Gobierno”, así como el acuerdo de 10 de junio de 2013, que desestimó el escrito de reconsideración y que se limitó a reiterar la causa de inadmisión ya expresada en el acuerdo inicial de inadmisión, sin hacer ninguna referencia o consideración respecto de las razones aducidas por los recurrentes en el escrito de reconsideración.
El art. 205 RAM confiere a los grupos parlamentarios la facultad de “presentar proposiciones no de ley a través de las cuales formulen propuestas de resolución a la Asamblea” y, en cuanto a su formulación, el art. 206 RAM únicamente dispone su presentación por escrito y la oportuna calificación y admisión a trámite por parte de la Mesa de la Cámara, previendo su tramitación en el Pleno o Comisión correspondiente, a solicitud del proponente y de la importancia del asunto. La previsión normativa se completa con la posible acumulación de este tipo de iniciativas, a los efectos de su tramitación, cuando su objeto sea el mismo o semejante. En definitiva, de dicha regulación se colige que el papel que corresponde desempeñar a la Mesa en el ejercicio de su función de calificación y admisión a trámite respecto de las proposiciones no de ley [ ex art. 49.1 c) RAM] se ciñe a la verificación de los requisitos formales reglamentariamente establecidos, sin que se extienda también al examen del contenido material de la iniciativa, toda vez que el Reglamento de la Cámara no le otorga dicha facultad.
Como se ha expuesto, ninguna restricción material se deriva del art. 16.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, ni del art. 205 RAM para la presentación de este tipo de iniciativas y, por consiguiente, no existe disposición alguna que proscriba a limine , en aplicación del art. 49.1 c) de esta última norma, la admisión a trámite de proposiciones no de ley en función del contenido material de las mismas.
Las anteriores conclusiones conducen necesariamente, como ha quedado expuesto, al otorgamiento del amparo solicitado contra todos los acuerdos impugnados de la Asamblea de Madrid, si bien es necesario precisar el alcance de nuestro fallo, pues, a diferencia de lo sucedido en otras ocasiones, en que la adopción de las resoluciones impugnadas tuvo lugar en una legislatura ya finalizada, por lo que no cabía adoptar en el fallo de nuestra Sentencia una medida destinada al pleno restablecimiento del derecho vulnerado (por todas, SSTC 107/2001, FJ 10; 177/2002, FJ 11; 40/2003, FJ 9; 74/2009, FJ 5 y 44/2010, FJ 6), en el presente caso las resoluciones impugnadas han sido adoptadas en una legislatura aún no finalizada, lo que permite un pronunciamiento destinado a conseguir el pleno restablecimiento del derecho fundamental a la participación política (art. 23.2 CE) del Diputado recurrente en amparo, tal como éste interesa.
Restablecer al recurrente en su derecho y, a tal fin, declarar la nulidad de los siguientes acuerdos de la Mesa de la Asamblea de Madrid: de 29 de abril de 2013, por el que se inadmitieron a trámite las solicitudes de comparecencia 606-2013 y 607-2013, y de 3 de junio de 2013, desestimatorio de la reconsideración; de 6 de mayo de 2013, por el que se inadmitieron a trámite las preguntas de respuesta oral en Pleno 465-2013 y 466-2013, y de 3 de junio de 2013, desestimatorio de la reconsideración; y de 13 de mayo de 2013, por el que se inadmitió a trámite la proposición no de ley 63-2013, así como el acuerdo de 10 de junio de 2013, desestimatorio de la reconsideración.
Retrotraer las actuaciones al momento anterior al de dictarse los citados acuerdos de inadmisión de 29 de abril, 6 de mayo y de 13 de mayo, todos ellos de 2013, para que la Mesa de la Asamblea de Madrid adopte nuevas resoluciones respetuosas con el derecho fundamental reconocido.
STS 633/2008, 4 de Julio de 2008

References: artículo 23
 artículo 23
 artículo 23
 resolución 
 artículo 70
 resolución