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Timestamp: 2016-10-23 08:04:14+00:00

Document:
1C_246/2013 (04.06.2013)
1C_246/2013 � � Arr�t du 4 juin 2013
A.________, repr�sent�e par Me Paolo Ghidoni, avocat,
Pr�fecture de la Sarine, case postale 1622, 1702 Fribourg.
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Ie�Cour administrative, du 18 janvier 2013.
A.________ a �t� nomm�e le 20 mars 2011 en qualit� de Conseill�re communale de la commune de Corpataux-Magnedens. Le 5 juillet 2011, la Justice de paix de l'arrondissement de la Sarine a prononc� son interdiction civile provisoire. L'ouverture d'une enqu�te administrative a �t� ordonn�e le 29 ao�t 2011 par le Pr�fet de la Sarine. Le 1er�d�cembre 2011, le Tribunal d'arrondissement de la Sarine a prononc� l'interdiction de l'int�ress�e. Cette d�cision a �t� confirm�e sur recours par la Ie�Cour d'appel civil du Tribunal cantonal fribourgeois par arr�t du 23 octobre 2012.
Dans l'intervalle, le 20 avril 2012, le Pr�fet a suspendu provisoirement A.________ dans sa fonction de conseill�re communale. Sur recours de l'int�ress�e, la Ie�Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois a confirm� cette d�cision par arr�t du 18 janvier 2013. Elle a consid�r� en substance que le Pr�fet �tait comp�tent pour statuer et que la suspension provisoire �tait justifi�e au vu de l'interdiction civile provisoire puis d�finitive prononc�e, un conseiller communal ne pouvant g�rer les affaires d'une commune si la justice civile constate qu'il est incapable de g�rer ses affaires priv�es.
A.________ recourt contre cet arr�t aupr�s du Tribunal f�d�ral. Elle demande l'annulation de la d�cision pr�fectorale pronon�ant sa suspension en qualit� de conseill�re communale, subsidiairement, le renvoi de la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants. La cour cantonale se r�f�re aux consid�rants de son arr�t. Le Pr�fet de la Sarine conclut au rejet du recours.
En vertu de l'art. 90 LTF, le recours en mati�re de droit public au Tribunal f�d�ral est recevable contre les d�cisions qui mettent fin � la proc�dure. Les mesures provisionnelles sont tant�t des d�cisions finales au sens de l'art. 90 LTF, lorsqu'elles sont prises dans une proc�dure autonome, tant�t des d�cisions incidentes lorsqu'elles sont prononc�es au cours d'une proc�dure conduisant � une d�cision finale ult�rieure (cf. ATF 134 I 83 consid. 3.1 p. 86 s. et les nombreuses r�f�rences). En droit administratif, il est g�n�ralement admis que des mesures provisionnelles, qui doivent r�gler une situation de mani�re provisoire, sont ordonn�es dans une proc�dure accessoire, ind�pendante de celle qui aboutira � la d�cision principale. Dans ces cas, elles ont un caract�re final (ATF 134 II 349 consid. 1.3). En l'esp�ce, le recours est dirig� contre un arr�t du Tribunal cantonal qui confirme une mesure provisoire prise dans une proc�dure ind�pendante. L'arr�t attaqu� met par cons�quent fin � la proc�dure administrative et doit �tre consid�r� comme une d�cision finale au sens de l'art. 90 LTF. Pour le surplus, le recours est form� contre un arr�t rendu en derni�re instance cantonale, dans une cause de droit public. Il est recevable au regard des art. 82 let. a et 86 al. 1 let. d LTF. La recourante, qui est suspendue de ses fonctions de conseill�re communale, a qualit� pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Dans le cas d'un recours dirig�, comme en l'esp�ce, contre une d�cision portant sur une mesure provisionnelle au sens de l'art. 98 LTF, seule peut �tre invoqu�e la violation des droits constitutionnels. Conform�ment � l'art. 106 al. 2 LTF, les griefs soulev�s doivent �tre suffisamment motiv�s, sous peine d'�tre d�clar�s irrecevables.
Dans un grief de nature formelle, qu'il convient d'examiner en premier lieu, la recourante se plaint d'une violation de son droit d'�tre entendue, au motif que la d�cision serait insuffisamment motiv�e.
2.1.�La jurisprudence a d�duit du droit d'�tre entendu (art. 29 al. 2 Cst.) le devoir pour le juge de motiver sa d�cision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours � bon escient. Pour r�pondre � ces exigences, le juge doit mentionner, au moins bri�vement, les motifs qui l'ont guid� et sur lesquels il a fond� sa d�cision, de mani�re � ce que l'int�ress� puisse se rendre compte de la port�e de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 138 IV 81 consid. 2.2 p. 84; 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 et les r�f�rences). La motivation peut �tre implicite et r�sulter des diff�rents consid�rants de la d�cision (arr�ts 2C_23/2009 du 25 mai 2009 consid. 3.1, publi� in RDAF 2009 II p. 434; 1B_501/2012 du 10 octobre 2012 consid. 3.1; 1B_121/2010 du 16 juin 2010 consid. 2.1).
2.2.�Le raisonnement de la cour cantonale tient essentiellement en ce que la justice civile, en pronon�ant l'interdiction civile de la recourante, a constat� qu'elle n'�tait pas apte � exercer ses droits civils en raison de son incapacit� � g�rer ses propres affaires priv�es. Le Tribunal cantonal en a d�duit qu'elle ne pouvait avoir aucune cr�dibilit� aupr�s de la population et que sa simple pr�sence au conseil communal �tait d�s lors de nature � porter un grave pr�judice � cet ex�cutif, lui aussi d�cr�dibilis�. La recourante y voit un "simple pr�jug�", ne justifiant pas la confirmation de la d�cision pr�fectorale. Or, il y va bien plus d'une pr�somption, que la recourante n'a pas �t� en mesure de renverser et qui a de la sorte �t� confirm�e. La motivation de l'arr�t cantonal est ainsi claire et ne viole pas les exigences du droit d'�tre entendue de la recourante.
La recourante se plaint d'une application arbitraire de l'art. 2b de la loi fribourgeoise du 6 avril 2001 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSF 115.1) et des art. 150 ss de la loi fribourgeoise du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 140.1).
3.1.�Appel� � revoir l'interpr�tation d'une norme cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire, le Tribunal f�d�ral ne s'�carte de la solution retenue par l'autorit� cantonale de derni�re instance que si celle-ci appara�t insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adopt�e sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. Lorsque l'interpr�tation d�fendue par l'autorit� cantonale ne se r�v�le pas d�raisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la l�gislation en cause, elle est confirm�e, m�me si une autre solution para�t �galement concevable, voire pr�f�rable. En outre, pour qu'une d�cision soit annul�e au titre de l'arbitraire, il ne suffit pas qu'elle se fonde sur une motivation insoutenable; encore faut-il qu'elle apparaisse arbitraire dans son r�sultat (ATF 138 I 305 consid. 4.3 p. 319; 138 III 378 consid. 6.1 p. 380; 138 I 49 consid. 7.1 p. 51; 137 I 1 consid. 2.4 p. 5).
3.2.�Dans une section consacr�e � l'exercice des droits politiques, l'art. 2b LEDP traite des causes d'exclusions en ces termes: "la personne qui, en raison d'une incapacit� durable de discernement, est prot�g�e par une curatelle de port�e g�n�rale ou par un mandat pour cause d'inaptitude ne jouit pas de l'exercice des droits politiques en mati�re cantonale et communale". Avant la modification du droit de la protection de l'adulte entr�e en vigueur le 1er�janvier 2013, cette disposition visait les personnes "interdites pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d'esprit en application de l'art. 369 CC". La recourante n'a pas fait l'objet d'une mesure tut�laire pour ces motifs. Cela �tant, l'arr�t querell� n'expose pas s'�tre fond� sur l'art. 2b LEDP pour justifier la suspension de la recourante de ses fonctions, mais sur les art. 151a ss LCo, � l'instar de la d�cision attaqu�e et de la premi�re d�cision de mesures urgentes prise par le pr�fet le 29 ao�t 2011, d�chargeant la recourante de son dicast�re, qui relevait du reste express�ment que les conditions de l'art. 2b LEDP n'�taient pas r�alis�es (ch. 24, p. 6). Le pr�fet a pour le surplus confirm� cet �l�ment dans ses d�terminations. Le grief d'application arbitraire de cette disposition tombe ainsi � faux.
3.3.�Dans une section intitul�e, "mesures en cas d'irr�gularit�s", les art. 151 ss LCo r�glent l'intervention du pr�fet comme suit:
Art. 151�������Intervention du pr�fet
��������������a) En g�n�ral
1�Lorsqu'une commune viole des prescriptions l�gales ou compromet des int�r�ts pr�pond�rants d'autres communes ou du canton, ou encore lorsque sa bonne administration se trouve gravement menac�e, le pr�fet l'invite, dans les plus brefs d�lais, mais au plus tard dans les trente jours d�s connaissance de la situation, � rem�dier � cette situation.
2�Si la commune ne donne pas suite � l'invitation, le pr�fet peut, apr�s avoir entendu le conseil communal, agir en lieu et place de la commune et, dans des cas graves, annuler des d�cisions communales.
Art. 151a�������b) Ouverture d'enqu�te
Le pr�fet peut, sur d�nonciation ou d'office, ouvrir une enqu�te � l'�gard du conseil communal ou de l'un de ses membres :
a) lorsqu'une commune viole des prescriptions l�gales ou compromet des int�r�ts pr�pond�rants d'autres communes ou du canton, ou encore lorsque sa bonne administration se trouve gravement menac�e et
b) lorsque la commune ne r�agit pas conform�ment � l'article 150.
Art. 151b�������c) Proc�dure d'enqu�te
La proc�dure d'enqu�te est d�finie par le r�glement d'ex�cution.
Art. 151c�������d) Mesures du pr�fet
1�En cas d'urgence, le pr�fet prend les mesures provisoires qui permettent d'assurer la gestion de la commune ou de l'association de communes.
2�Au terme de l'enqu�te, le pr�fet peut en outre prendre les mesures suivantes :
b) transmission du dossier au Minist�re public ;
c) mesures de r�organisation du conseil communal ou autres mesures propres � r�tablir le bon fonctionnement du conseil communal ou de l'administration communale ;
d) transmission du dossier au Conseil d'Etat si l'une des mesures envisag�es entre dans la sph�re de comp�tences de cette autorit� ;
e) fixation du montant des frais d'intervention de l'autorit� de surveillance.
3.3.1.�La cour cantonale a d�duit de l'art. 151a LCo que le pr�fet �tait comp�tent pour ouvrir une enqu�te � l'�gard d'un membre du conseil communal lorsque la bonne administration de la commune se trouvait gravement menac�e; en vertu de l'art. 151c LCo celui-ci pouvait prendre les mesures provisoires qui s'imposent. La recourante critique cette lecture de la loi. S'appuyant sur l'art. 150a LCo qui donne au syndic la comp�tence de d�charger un conseiller communal d'un dossier ou de tout ou partie de son domaine de responsabilit�s le temps d'une enqu�te administrative, elle affirme que la comp�tence du pr�fet n'est que subsidiaire et n'existe que dans les cas d'urgence ou lorsque la commune, invit�e � intervenir, ne r�agit pas.
3.3.2.�L'interpr�tation de la recourante ne ressort pas du texte de la loi. Le seul fait que la LCo pr�voie express�ment que le syndic peut suspendre provisoirement un membre du conseil communal de tout ou partie de ses fonctions ne signifie pas que cette comp�tence lui soit exclusive, ni qu'elle prime sur celle du pr�fet. Au contraire, le pr�fet �tant l'autorit� de surveillance g�n�rale des communes (art. 146 LCo), il appara�t normal qu'il soit au moins comp�tent pour prononcer les mesures que peut prononcer le syndic. De plus, l'art. 151c LCo relatif aux mesures que peut prendre le pr�fet ne fait pas d�pendre sa comp�tence de l'invitation, respectivement d'une absence de r�ponse, de la commune. En outre, le pr�fet avait en l'esp�ce �t� saisi � la demande du syndic, conform�ment � l'art. 150a al. 1 let. c LCo, qui pr�voit, parmi les mesures que celui-ci peut prendre, la requ�te d'intervention de l'autorit� de surveillance. En r�sum�, la cour cantonale n'a pas fait une lecture arbitraire de la loi en confirmant que la suspension de la recourante de ses fonctions �tait du ressort du pr�fet. Quant au crit�re de l'urgence d�coulant l'art. 151c al. 1 LCo, dont la recourante conteste la r�alisation, il n'est pas d�cisif en l'esp�ce, puisqu'une fois l'urgence de l'art. 151c al. 1 LCo pass�e, le pr�fet demeure, en vertu de l'al. 2 de cette m�me disposition, comp�tent pour prononcer "les mesures de r�organisation du conseil communal ou autres mesures propres � r�tablir le bon fonctionnement du conseil communal ou de l'administration communale" (let. c). La suspension de la recourante de ses fonctions fait � l'�vidence partie des mesures envisageables � cet effet.
Il r�sulte de ce qui pr�c�de que le recours doit �tre rejet�, aux frais de la recourante, qui succombe (art. 65 et 66 LTF). Il n'est pas allou� de d�pens (art. 68 al. 3 LTF).
Les frais judiciaires, arr�t�s � 1'000 francs, sont mis � la charge de la recourante.
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire de la recourante, � la Pr�fecture de la Sarine et au Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Ie�Cour administrative.

References: ATF 
 art. 82
 art. 150
 art. 151
 art. 151

Art. 151

Art. 151
 l'article 150

Art. 151

Art. 151