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Timestamp: 2019-02-21 16:55:37+00:00

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ARARTEKO, 3. Principios de derechos humanos que deberían guiar las políticas públicas, especialmente en tiempos de crisis
A. Los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes
“Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí. La comunidad internacional debe tratar los derechos humanos en forma global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos el mismo peso”. Así quedó solemnemente redactada la Declaración y Programa de Acción de Viena tras la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de junio de 1993134.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) sostuvo ya en su célebre sentencia del caso Airey c. Irlanda (1979) que si bien el Convenio Europeo de Derechos Humanos recoge esencialmente derechos civiles y políticos, gran parte de sus artículos tienen implicaciones de naturaleza económica y social, por lo que no puede establecerse una separación tajante entre los derechos socioeconómicos y el ámbito de derechos reconocidos por el Convenio135.
La universalidad de los derechos sociales es un elemento indispensable del “Estado social y democrático de Derecho” en que se conforma España según el artículo 1.1 de la Constitución. Ya en 1950, T. H. Marshall, uno de los impulsores del PIDESC (ratificado a día de hoy por 160 países de todo el mundo), sostuvo que los derechos sociales, junto con los derechos civiles y los derechos políticos, dotan de contenido al concepto de “ciudadanía”136. Para Marshall, la ciudadanía social conlleva la garantía, en tanto en cuanto derecho, de un estándar mínimo de bienestar necesario para asegurar la participación plena en la sociedad. En base a esta interpretación de la idea de ciudadanía, la exclusión social se manifiesta en la inaccesibilidad al libre y pleno ejercicio de la ciudadanía. El Estado de bienestar construido en Europa occidental tras la Segunda Guerra Mundial responde a este modelo de ciudadanía. No en vano, el artículo 11.1 del PIDESC reconoce “el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia”.
B. La igualdad y la no discriminación son el elemento vertebrador de todo el sistema de derechos humanos
La no discriminación y la igualdad, reconocidas en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP)137 y el artículo 2.2 del PIDESC, entre otros preceptos, son componentes fundamentales de las normas internacionales de derechos humanos y son esenciales a los efectos del goce y el ejercicio de todos los derechos humanos.
El Comité DESC ha afirmado con claridad que “la no discriminación es una obligación inmediata y de alcance general”138. La discriminación es causa y efecto de una mayor vulnerabilidad ante los abusos contra los derechos humanos. Por ello, para garantizar la igualdad plena es necesario erradicar tanto la discriminación formal (ante la ley) como la sustantiva, por lo que los poderes públicos deben “remover los obstáculos que impidan o dificulten (la plenitud de derechos) y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social” (artículo 9.2 de la Constitución de 1978).
El compromiso con la igualdad sustantiva o material exige que los poderes públicos presten particular atención a los colectivos más vulnerables o en riesgo de exclusión: “Aun en tiempos de limitaciones graves de recursos, causadas sea por el proceso de ajuste, de recesión económica o por otros factores, se puede y se debe en realidad proteger a los miembros vulnerables de la sociedad mediante la adopción de programas de relativo bajo costo”139.
Si bien no exige una uniformidad económica absoluta entre todos los miembros de la sociedad, la universalidad de los derechos sociales demanda unos mínimos satisfactorios de bienestar, así como una progresiva reducción de la desigualdad económica.
C. Los poderes públicos deben respetar, proteger y cumplir los derechos socioeconómicos
Las obligaciones de los poderes públicos con respecto a los DESC tienen una triple dimensión. La obligación de respetar exige que la administración se abstenga de interferir en el disfrute de estos derechos (por ejemplo, denegando la atención sanitaria o la educación a una persona en razón de un factor prohibido por discriminatorio). La obligación de proteger exige que la administración prevenga e impida la comisión de violaciones de derechos humanos por parte de terceros (por ejemplo, en el caso de un centro educativo privado que se niegue a admitir a un estudiante por su origen étnico o nacional, su orientación sexual, etc.). Finalmente, la obligación de realizar o cumplir exige que los poderes públicos promuevan la adopción de las medidas necesarias para materializar la realización progresiva de estos derechos140.
D. Los derechos socioeconómicos deben ser realizados progresivamente “hasta el máximo de los recursos” disponibles “por todos los medios apropiados”
Conforme al artículo 2.1 del PIDESC:
La expresión “por todos los medios apropiados” debe ser interpretada en un sentido amplio. Dado que son los que cuentan con la información relevante, son los propios poderes públicos los que han de determinar qué medios son más apropiados para realizar progresivamente estos derechos. Esto significa que la administración debe asumir la carga de la prueba y demostrar que las medidas y políticas adoptadas son las idóneas para garantizar un adecuado nivel de cumplimiento de los derechos socioeconómicos141. El carácter apropiado de un instrumento depende en última instancia de su eficacia para la materialización de los derechos sociales142.
Respecto a los “recursos máximos disponibles”, el Comité DESC ha señalado que para determinar si las políticas públicas son “adecuadas” o “razonables” hay que examinar si las medidas adoptadas tienen en cuenta la precaria situación de las personas y grupos más vulnerables, si las medidas no son discriminatorias y si se da prioridad a las situaciones de exclusión o en riesgo de exclusión. Frente a los argumentos de la limitación de recursos, entre otros, el Comité propone los siguientes criterios objetivos: a) el nivel de desarrollo del país; b) la gravedad de la presunta infracción, en base al contenido básico de los derechos; c) la gravedad de la situación económica del país; d) la existencia de otras necesidades importantes y urgentes que los poderes públicos deban satisfacer con los recursos limitados disponibles (por ejemplo, un desastre natural); e) si los poderes públicos han hecho un esfuerzo por encontrar opciones de relativo bajo costo; y f) la solicitud de asistencia internacional143.
Si bien el artículo 2.1 del PIDESC habla de realización progresiva, el reconocimiento de los DESC en tanto que derechos humanos lleva aparejada la obligación mínima de satisfacción de por lo menos “niveles esenciales” de cada derecho. Si no existiera esta obligación mínima y directa, el reconocimiento formal de estos derechos carecería en gran medida de razón de ser. “Para que cada Estado Parte pueda atribuir su falta de cumplimiento de las obligaciones mínimas a una falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo para utilizar todos los recursos que están a su disposición en un esfuerzo por satisfacer, con carácter prioritario, esas obligaciones mínimas”144. Una vez más, son los poderes públicos, y no la ciudadanía ni las organizaciones sociales, los que soportan la carga de la prueba respecto a los medios más apropiados para la materialización de niveles de vida adecuados para el bienestar de las personas.
Además de la garantía de niveles esenciales de cada derecho, otras obligaciones de carácter inmediato son la ya mencionada prohibición de discriminar y la obligación de adoptar medidas encaminadas a la realización progresiva de los derechos sociales. Si bien las medidas pueden tener efectos progresivos, la adopción de dichas medidas es una obligación inmediata.
E. Las medidas regresivas en relación con los derechos socioeconómicos son en principio inadmisibles
La obligación de realizar progresivamente los DESC conlleva también una prohibición de medidas regresivas o de retroceso deliberado. No se puede adoptar medidas encaminadas a reducir el nivel de protección que algunos derechos ya hayan alcanzado. La restricción o limitación de los derechos que ya se han plasmado o la derogación de la legislación necesaria para ejercer un derecho son ejemplos de medidas de retroceso deliberadas, que el Comité DESC de Naciones Unidas considera una violación prima facie del PIDESC, a menos que el Estado pueda demostrar que se justifican plenamente por la referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto de la plena utilización del máximo de los recursos disponibles145. Por lo tanto, el Estado soporta la carga de justificar ante la ciudadanía la idoneidad de sus políticas.
F. Los poderes públicos deben rendir cuentas por sus acciones, garantizar el derecho a la reparación, el acceso a la información y la participación activa de la ciudadanía
La rendición de cuentas es el proceso por el cual la administración muestra, explica y justifica cómo ha dado cumplimiento a sus obligaciones en relación con los derechos humanos, especialmente los derechos socioeconómicos. El proceso de rendición de cuentas también proporciona a los titulares de derechos la oportunidad de comprender cuáles son las prioridades de los gobiernos en relación con los derechos humanos. En el caso de que de este proceso se dedujera que los poderes públicos han incurrido en la vulneración de algún derecho social, los titulares de derechos deben tener acceso a un recurso efectivo y a la reparación146.
Una modalidad de reparación efectiva es el recurso judicial. Si bien el PIDESC no prevé expresamente la exigibilidad judicial (o justiciabilidad) de los derechos sociales, el Comité DESC ha afirmado que puede entenderse subsumida en la referencia del artículo 2.1 a “todos los medios apropiados”:
“No hay ningún derecho reconocido en el Pacto que no se pueda considerar que posee en la gran mayoría de los sistemas algunas dimensiones significativas, por lo menos, de justiciabilidad. (…) La adopción de una clasificación rígida de los derechos económicos, sociales y culturales que los sitúe, por definición, fuera del ámbito de los tribunales sería, por lo tanto, arbitraria e incompatible con el principio de que los (…) derechos son indivisibles e interdependientes”147.
La justiciabilidad de los DESC no es una mera conjetura teórica. Hay ya una colección de ejemplos de reconocimiento y aplicación de estos derechos ante los tribunales en muchos países de todos los continentes148. Además, estudios empíricos recientes confirman que en determinadas circunstancias la litigación estratégica sobre derechos socioeconómicos puede tener un efecto positivo más allá del caso concreto y sobre amplios sectores de población socialmente excluida149.
En España, sin embargo, la justiciabilidad de los DESC está bloqueada por diversos obstáculos. La Constitución española otorga a los DESC, a excepción del derecho a la educación, menores garantías de protección que a otros derechos. El artículo 53.3 de la Constitución establece que derechos como la salud (artículo 43) o la vivienda (artículo 47) son “principios rectores de la política social y económica” cuya exigibilidad y justiciabilidad solo puede materializarse de acuerdo con el desarrollo legislativo de los mismos150. En la práctica, “la legislación y las políticas, tanto a nivel estatal como autonómico, no precisan el contenido del derecho, por lo general, ni quien responde al respecto. Y ya es sabido que un derecho cuyo contenido no está claro, es un derecho fácilmente vulnerable, difícilmente exigible y con menores posibilidades de ser reclamado ante la justicia”151.
Los efectos de la distinta graduación de los derechos fundamentales en la Constitución son particularmente visibles en estos momentos de crisis económica. Sin ir más lejos, en la Exposición de Motivos del Decreto-ley 16/2012, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones152, el Gobierno español justifica el uso de la herramienta normativa del decreto-ley señalando que, dado que se trata del derecho a la salud, el requisito constitucional del artículo 86 “se relaja al encontrarnos en presencia de un principio rector de la política social y económica del Capítulo III del Título I de la Constitución”153.
Junto a la rendición de cuentas y el derecho a la reparación, incluyendo la reparación judicial, otros principios importantes son la transparencia, el acceso a la información y la participación activa. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha elaborado progresivamente una interpretación extensiva de la noción “libertad de recibir información” (artículo 10.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos), reconociendo la existencia de un derecho de acceso a la información154. Al otro lado del océano Atlántico, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha mostrado particularmente receptiva hacia este derecho emergente:
“El actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso. (…) El control democrático, por parte de la sociedad a través de la opinión pública, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública. Por ello, para que las personas puedan ejercer el control democrático es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo su control. Al permitir el ejercicio de ese control democrático se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad”155.
Respecto a la participación activa, su relación con un adecuado nivel de protección de los derechos sociales es bidireccional. Por un lado, la participación activa de la población es elemento integrante de un proceso abierto y amplio de rendición de cuentas de los poderes públicos. Es decir, el respeto y la promoción de la participación activa de la ciudadanía son condicionantes del cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en relación con los derechos humanos. Y, por otro lado, un adecuado nivel de acceso a derechos sociales constituye una condición necesaria, si bien no suficiente, para la participación política en libertad y en igualdad de condiciones. La exclusión social es por lo tanto el resultado de una doble carencia: por un lado, la falta de acceso a derechos sociales fundamentales (educación, sanidad, vivienda, etc.), y por otro lado, la falta de visibilidad y participación en los procesos de toma de decisiones. La ausencia de políticas públicas destinadas a materializar los derechos socioeconómicos constituye un óbice para el sentimiento de pertenencia a la comunidad por parte de las personas en riesgo de exclusión y, en consecuencia, mina el proceso democrático como tal.
134 Doc. ONU: A/CONF.157/23, 12 de julio de 1993, párrafo 5.
135 TEDH, Caso Airey c. Irlanda, Sentencia de 9 de octubre de 1979, párrafo 26.
136 T.H. Marshall, “Citizenship and Social Class”, en Jeff Manza y Michael Sauder, Inequality and Society, W.W. Norton and Co., 2009, pp. 148-154. (Ensayo publicado por primera vez en 1950).
137 También ratificado por España (BOE nº 103, 30 de abril de 1977).
138 Comité DESC, Observación General 20ª: La no discriminación y los derechos económicos, sociales y culturales, doc. ONU: E/C.12/GC/20, 2 de julio de 2009, párrafo 7.
139 Comité DESC, Observación General 3ª: La índole de las obligaciones de los Estados partes, doc. ONU E/1991/23, 14 de diciembre de 1990, párrafo 12.
140 El origen de esta catalogación se encuentra en el informe de Asbjorn Eide, The Right to Adequate Food as a Human Right, doc. ONU: E/CN.4/Sub.2/1987/23, 7 de julio de 1987, párrafos 66-69. Desde entonces, esta clasificación tripartita ha sido acogida por el Comité DESC de Naciones Unidas y es prácticamente unánime en la doctrina.
141 Comité DESC, Observación General 3ª, 1990, párrafo 4.
142 Comité DESC, Observación General 9ª: La aplicación interna del Pacto, doc. ONU: E/C.12/1998/24, 3 de diciembre de 1998, párrafo 5.
143 Comité DESC, Evaluación de la obligación de adoptar medidas hasta el ‘máximo de los recursos de que disponga’ de conformidad con un Protocolo Facultativo del Pacto: Declaración, doc. ONU: E/C.12/2007/1, 21 de septiembre de 2007, párrafos 8 y 10.
144 Comité DESC, Observación General 3ª, 1990, párrafo 10.
145 Comité DESC, Observación General 3ª, 1990, párrafo 9; Alta Comisionada para los Derechos Humanos, Informe sobre la aplicación de la normativa sobre los derechos económicos, sociales y culturales, doc. ONU: E/2009/90, 8 de junio de 2009, párrafo 15.
146 Helen Potts, Accountability and the Right to the Highest Attainable Standard of Health, University of Essex: Human Rights Centre, 2008, pp. 13-30.
147 Comité DESC, Observación General 9ª, 1998, párrafos 3 y 10.
148 Por ejemplo, International Commission of Jurists, Courts and the Legal Enforcement of Economic, Social and Cultural Rights: Comparative Experiences of Justiciability, 2008. Véase también la base de datos de jurisprudencia de la Red Internacional para los DESC: http://www.escr-net.org/caselaw/caselaw.htm?attribLang_id=13441.
149 Daniel M. Brinks y Varun Gauri, The Law’s Majestic Equality? The Distributive Impact of Litigating Social and Economic Rights, Policy Research Working Paper 5999, The World Bank Development Research Group, marzo de 2012.
150 Artículo 53.3 de la Constitución: “El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Solo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”.
151 Amnistía Internacional, Derechos a la intemperie: Obstáculos para hacer valer los derechos económicos, sociales y culturales en España, 2011, p. 8.
152 BOE nº 98, 24 de abril de 2012.
153 Artículo 86.1 de la Constitución: “En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título Primero, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al derecho electoral general”.
154 TEDH, Caso Társasag a Szabadságjogokért c. Hungría, Sentencia de 14 de abril de 2009, párrafos 35-36 y 38.
155 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Claude Reyes y otros c. Chile, Sentencia de 19 de septiembre de 2006, párrafos 86-87.

References: artículo 1
 artículo 11
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 53
 artículo 86
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 Artículo 86