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Timestamp: 2016-10-26 00:31:12+00:00

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89 I 376. Auszug aus dem Urteil vom 20. Februar 1963 i.S. Burckhardt und Mitbeteiligte gegen Kanton Basel-Stadt.
Recours concernant les �lections et votations (art. 85 litt. a OJ). Qualit� pour agir de l'�lecteur qui s'en prend � un acte soustrayant � la votation populaire un arr�t� ou une d�cision particuli�re qui, selon la constitution cantonale, devrait �tre soumis au vote des citoyens (consid. 1). Referendum financier. Notion de la "d�pense pour un objet d�termin� jusqu'� 80'000 fr." au sens du � 29 al. 3 de la Constitution du canton de B�le-Ville. Dans quelle mesure les fonds affect�s � l'achat d'immeubles entrent-ils dans ces "d�penses"? (consid. 2, 3). Faits � partir de page 37
A.- Im Abschnitt �ber die politischen Rechte der
Staatsb�rger enth�lt die Verfassung des Kantons Basel Stadt (KV) unter anderem folgende Bestimmung:
� 29 KV: "Gesetze, sowie endg�ltige Grossratsbeschl�sse; die weder pers�nlicher noch dringlicher Natur sind, sollen der BGE 89 I 37 S. 38Gesamtheit der Stimmberechtigten zur Annahme oder Verwerfung vorgelegt werden, wenn es von 1000 Stimmberechtigten verlangt oder vom Grossen Rat beschlossen wird (fakultatives Referendum).
Sie treten in Kraft, wenn binnen sechs Wochen vom Tage der Ver�ffentlichung an gerechnet dieses Verlangen nicht gestellt wird.
In der ausschliesslichen Zust�ndigkeit des Grossen Rates liegt hingegen die Bewilligung des Voranschlages und von Ausgaben f�r den einzelnen Gegenstand bis Fr. 80'000.--. H�here Ausgaben, f�r die eine spezielle Vorlage erfolgt, unterstehen dem Referendum. Bei auf mehrere Jahre verteilten Ausgaben ist die Gesamtsumme massgebend."
Ausserdem wird im Abschnitt �ber die �ffentlichen Beh�rden bestimmt:
� 48 KV: "Der Regierungsrat ist nach Genehmigung des Voranschlages zum Vollzug der darin enthaltenen Ausgaben befugt, soweit es sich um gesetzlich bestimmte, bisherige j�hrlich wiederkehrende (die f�r den Betrieb der bestehenden Verwaltung unerl�sslich sind) oder in die ausschliessliche Zust�ndigkeit des Grossen Rates fallende Ausgaben handelt. Zum Vollzug der �brigen Ausgaben bedarf er der Erm�chtigung durch einen auf Grund einer speziellen Vorlage erlassenen Beschluss des Grossen Rates. F�r etwaige �berschreitungen des Voranschlages und der durch besondere Grossratsbeschl�sse bewilligten Kredite ist eine nachtr�gliche Genehmigung des Grossen Rates nachzusuchen.
Das Gesetz bestimmt das N�here �ber die Organisation und die Gesch�ftsordnung des Regierungsrates; es kann f�r spezielle F�lle die Ausgabenkompetenz erweitern oder einschr�nken."
Schliesslich enth�lt das gest�tzt auf die �� 46 und 48 KV erlassene Gesetz betreffend Organisation und Gesch�ftsordnung des Regierungsrates des Kantons Basel-Stadt vom 9. April 1908 (KOG) folgende Vorschrift:
� 4a: "Von den im genehmigten Voranschlag enthaltenen Ausgaben sind durch den Regierungsrat vollziehbar:
e) Gantk�ufe von Liegenschaften in der Innerstadt."
B.- In der Volksabstimmung vom 25./27. Mai 1962 wurde die vom Grossen Rat des Kantons Basel-Stadt beschlossene Revision des Gesch�ftsordnungsgesetzes vom 9. April 1908 angenommen. In der neuen Fassung lautet � 4 a KOG auszugsweise wie folgt:
e) Gantk�ufe von Liegenschaften in der Innerstadt in jedem Betrage, und Liegenschaftsk�ufe zu Anlagezwecken bis zu einem Kaufpreis von Fr. 500'000.--."
C.- Diese Gesetzes�nderung fochten Dr. Alfons Burckhardt und f�nf weitere in baselst�dtischen Angelegenheiten stimmberechtigte Schweizerb�rger mit staatsrechtlicher Beschwerde an, doch hat das Bundesgericht sie abgewiesen.
1. Die Frage, ob eine gest�tzt auf Art. 84 Abs. 1 lit. a OG durch die Beschwerdef�hrer anfechtbare Verletzung des Prinzips der Gewaltentrennung vorliege, kann offen bleiben, denn wenn die angefochtene Gesetzesrevision gegen die Kompetenzausscheidung zwischen Grossem Rat und Regierungsrat verstiesse, w�rden dadurch die Beschwerdef�hrer nicht in ihrer pers�nlichen Rechtsstellung betroffen, sodass sie weder als Stimmb�rger, noch als Mitglieder des Grossen Rates zur Beschwerde legitimiert w�ren.
Dagegen begr�ndet nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts das in den Kantonsverfassungen verankerte Recht der Stimmberechtigten, beim Erlass von Gesetzen oder anderen Beschl�ssen mitzuwirken, ein durch die Verfassung gew�hrleistetes, politisches Recht der B�rger. Dieses wird verletzt, wenn ein nach der Kantonsverfassung der Volksabstimmung unterliegender Erlass oder eine entsprechende Einzelverf�gung von der Mitwirkung des Volkes ausgenommen wird; der Stimmberechtigte ist legimiert, sich dagegen mit staatsrechtlicher Beschwerde zur Wehr zu setzen, selbst wenn er im �brigen durch die angefochtene Massnahme nicht in seinen pers�nlichen Rechten betroffen wird (BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege S. 378; BGE 71 I 311 /312 und BGE 74 I 175 /176). Soweit mit der Beschwerde geltend gemacht wird, die neue Ordnung widerspreche der Kantonsverfassung und schalte das Volk von der verfassungsm�ssig vorgesehenen Mitwirkung bei der staatlichen Willensbildung teilweise aus, sind deshalb die Beschwerdef�hrer als stimmberechtigte BGE 89 I 37 S. 40B�rger des Kantons Basel-Stadt gest�tzt auf Art. 85 lit. a OG zur Beschwerde legitimiert.
2. Nach � 29 Abs. 3 KV ist der Grosse Rat endg�ltig zust�ndig f�r die Bewilligung von Ausgaben bis zum Betrage von Fr. 80'000.-- f�r den einzelnen Gegenstand; Grossratsbeschl�sse, durch die Fr. 80'000.-- �bersteigende Ausgaben bewilligt werden, unterliegen dagegen dem fakultativen Referendum gem�ss � 29 Abs. 1 KV.
Im Gegensatz zu anderen Kantonsverfassungen enth�lt die Verfassung des Kantons Basel-Stadt wohl eine besondere Vorschrift �ber die Ver�usserung und Verpf�ndung von Liegenschaften (� 39 lit. e KV), doch fehlt eine spezielle Kompetenzbestimmung mit Bezug auf den Erwerb solcher Verm�genswerte. Beschwerdef�hrer und Regierungsrat stimmen jedoch darin �berein, dass unter "Ausgaben f�r den einzelnen Gegenstand bis Fr. 80'000.--" im Sinne von � 29 Abs. 3 KV auch Aufwendungen f�r den Ankauf von Liegenschaften verstanden werden m�ssen und dass deshalb Ausgaben bis zum Betrage von Fr. 80'000.-- f�r den Erwerb von Liegenschaften vom Grossen Rat endg�ltig, in h�heren Betr�gen aber nur unter Vorbehalt des Referendums beschlossen werden k�nnen. Trotz des Fehlens einer besonderen Bestimmung ist demnach die Kompetenz zum Ankauf von Liegenschaften in der kantonalen Verfassung geregelt. Diese weist somit insoweit keine L�cke auf, sodass die Ausf�hrungen der Beschwerdef�hrer dar�ber, dass eine allf�llige L�cke in der verfassungsm�ssigen Regelung durch Gewohnheitsrecht ausgef�llt worden sei, gegenstandslos sind.
Ist jedoch die Ausgabenkompetenz im Zusammenhang mit dem Erwerb von Liegenschaften in der kantonalen Verfassung geordnet, so w�re, weil eine verfassungsm�ssige Kompetenznorm in der Regel nicht auf dem Wege der einfachen Gesetzgebung abge�ndert werden kann, f�r eine �nderung der Kompetenzordnung eine Ab�nderung von � 29 Abs. 3 KV, also eine Verfassungsrevision erforderlich.
3. Die Beschwerdef�hrer sind der Ansicht, unter BGE 89 I 37 S. 41den Ausgaben im Sinne von � 29 Abs. 3 KV m�ssten insbesondere im Hinblick auf das Finanzreferendum alle Aufwendungen f�r Liegenschaftsk�ufe verstanden werden, gleichg�ltig ob diese zu Anlage- oder Verwaltungszwecken get�tigt w�rden. Der Stimmb�rger habe ein eminentes Interesse, die Verf�gungen �ber staatliche Geldmittel schlechthin zu �berwachen und keineswegs nur in F�llen, in denen einer Ausgabe kein realisierbarer Gegenwert gegen�berstehe. "Hierin muss", so f�hren die Beschwerdef�hrer aus, "die eigentliche Rechtfertigung des Finanzreferendums erblickt werden". Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Sie widerspricht nicht nur Doktrin und Praxis, sondern auch dem Wesen des Finanzreferendums, wie es in den schweizerischen Kantonen besteht, denn diese haben es durchwegs als typisches "Ausgabenreferendum", nicht als "Verwaltungsreferendum" ausgestaltet.
a) Die Finanzwissenschaft versteht unter den Ausgaben eines �ffentlichen Gemeinwesens die Aufwendungen zur Befriedigung seiner Bed�rfnisse und zur Erf�llung seiner Aufgaben (vgl. zum Beispiel AMONN, Grundz�ge der Finanzwissenschaft I. Teil S. 110 ff.).
Auch im Rahmen der Rechtswissenschaft wird nicht jeder Kassenausgang als Ausgabe im Rechtssinne bezeichnet. So stellt es nach GIACOMETTI keine Ausgabe im Sinne des Ausgabenreferendums dar, wenn das "Finanzverm�gen des Kantons eine ver�nderte realisierbare Anlage erh�lt". Von einer echten Ausgabe im Sinne des Ausgabenreferendums kann nach Auffassung des genannten Autors nur gesprochen werden, "wenn Mittel, die der Kanton aufgebracht hat, ausgegeben werden, ohne dass dadurch ein realisierbarer Gegenwert entsteht, also zum Beispiel wenn ein St�ck des Finanzverm�gens zu Verwaltungsverm�gen wird." Nur die "Festlegungen von Finanzverm�gen ohne realisierbaren Gegenwert haben ... als Verminderung desselben eine unmittelbare oder mittelbare Belastung des Steuerpflichtigen zur Folge und rechtfertigen damit BGE 89 I 37 S. 42entsprechend der besonderen ratio des Finanzreferendums ihre Unterstellung unter die Volksabstimmung" (siehe GIACOMETTI, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, S. 532; in gleichem Sinne auch M. SCH�R, Die verfassungsm�ssigen Finanzkompetenzen der Staatsorgane im Kanton Bern, S. 40 ff.; A. SCHAERR, Das Finanzrecht des Kantons Z�rich, S. 53 ff.; H. ESCHER, Das Finanzreferendum in den schweizerischen Kantonen, S. 27 ff.). Nach BLUMENSTEIN (in Monatsschrift f�r bernisches Verwaltungsrecht, Bd. 41 S. 1 ff.) setzt der Begriff der Ausgabe ein Doppeltes voraus: Einerseits muss es sich um eine direkte Aufwendung staatlicher Mittel handeln, die �ber die laufende Verwaltung geht, und anderseits muss darin eine eigentliche Ent�usserung liegen, das heisst es darf der fraglichen Aufwendung nicht ein neuer, ebenfalls realisierbarer Wert gegen�berstehen; sobald letzteres der Fall ist, betrifft die Aufwendung das Finanzverm�gen, nicht das Verwaltungsverm�gen.
Auf dem n�mlichen Standpunkte steht auch die Rechtsprechung des Bundesgerichtes. So wurde in BGE 25 I 472 ausgef�hrt: "Als eine Ausgabe wird dem Wesen der Sache nach in der privaten und der staatlichen Finanzwirtschaft die Verwendung vorhandenen Verm�gens nicht betrachtet, wenn und soweit infolge der Verwendung einfach ein neuer, gleichartiger Wert an Stelle eines bisher vorhandenen tritt". In BGE 51 I 222 wurde diese Auffassung best�tigt: "Als Ausgabe erscheint aber rechtlich und wirtschaftlich nur die Ent�usserung von Geld oder Geldeswert durch �berf�hrung aus dem Verm�gen des 'Ausgebenden' in dasjenige eines Dritten, nicht schon die Verschiebung solcher Werte von einem Unternehmen desselben Eigent�mers zu einem andern (der 'Wechsel des Bestandeskontos' oder die 'Umgruppierung von Verm�gensobjekten in der Hand des unver�nderten Eigent�mers', wie das Gutachten ... sich ausdr�ckt)" Von dieser Praxis abzuweichen besteht kein Anlass.
b) Wieso diese rechtliche Umschreibung des Begriffes BGE 89 I 37 S. 43"Ausgaben" eines Gemeinwesens nicht auch im Rahmen von � 29 Abs. 3 KV gelten soll, ist nicht einzusehen, obschon nach der Verfassung des Kantons Basel-Stadt das Finanzreferendum �usserlich keine besondere Ausgestaltung erfahren hat und einfach einen Teil des allgemeinen Gesetzesreferendums darstellt. Daf�r, dass die Verfassung des Kantons Basel-Stadt den Begriff in einem weiteren, uneigentlichen Sinne verwende, wie es die Beschwerdef�hrer zur Begr�ndung ihres Standpunktes geltend machen, ergeben sich jedenfalls weder aus der baslerischen Gesetzgebung noch aus den in der Beschwerde hierzu angef�hrten Materialien zwingende Anhaltspunkte. Wie sich der bei den Akten liegenden Staatsrechnung des Kantons Basel-Stadt f�r das Jahr 1961 und den Ausf�hrungen des Regierungsrates zur Beschwerdebeantwortung entnehmen l�sst, wird auch im Kanton Basel-Stadt, wie in den �brigen Kantonen und bei den meisten �ffentlichrechtlichen Gemeinwesen, ausdr�cklich zwischen Finanzverm�gen und Verwaltungsverm�gen unterschieden: Das Finanzverm�gen umfasst diejenigen Verm�genswerte, welche im Privateigentum des Staates stehen und zur Erf�llung �ffentlicher Aufgaben nur mittelbar mit ihrem Kapitalwert beitragen; im Rechtsverkehr untersteht es den Regeln des Zivilrechtes. - Dem Verwaltungsverm�gen dagegen werden Verm�genswerte zugerechnet, die dem Staat unmittelbar, durch ihren Gebrauch als solchen dienen; der Staat ben�tigt diese Art von Verm�genswerten nicht wegen ihres Kapitalwertes, sondern wegen ihres Gebrauchswertes; es handelt sich um die nicht realisierbaren Aktiven (vgl. SCH�R, a.a.O. S. 25/26).
Ob einer konkreten Aufwendung staatlicher Mittel ein neuer, ebenfalls realisierbarer Wert gegen�berstehe oder nicht, mag unter Umst�nden nicht immer leicht zu entscheiden sein, doch kann vorliegenden Falles von einer �berpr�fung der damit in Zusammenhang stehenden Fragen abgesehen werden, weil die von den Beschwerdef�hrern angefochtene Ordnung ausschliesslich den Erwerb BGE 89 I 37 S. 44von Liegenschaften zu Anlagezwecken und damit Aufwendungen betrifft, die nach dem Gesagten keine Ausgaben im eigentlichen Sinne sind.
c) Schliesslich ist auch darauf hinzuweisen, dass das Bundesgericht gem�ss konstanter Praxis nicht ohne Not von der Interpretation abweicht, wie sie die oberste kantonale Instanz (Legislative) der kantonalen Verfassung zuteil werden l�sst (BGE 74 I 176). Vorliegenden Falles hat der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt in unmissverst�ndlicher Weise zum Ausdruck gebracht, dass seiner Meinung nach der Begriff "Ausgaben" im Sinne von � 29 Abs. 3 KV sich nur auf den Erwerb von Liegenschaften zu Verwaltungszwecken, nicht aber zu blossen Anlagezwecken beziehe, und dass die angefochtene Neuregelung sich ausschliesslich mit den Liegenschaftsank�ufen zu Anlagezwecken befasse, sodass sie � 29 Abs. 3 KV nicht tangiere.

References: BGE 
 Art. 84
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 Art. 85
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