Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/rap-info/i1554.asp
Timestamp: 2018-03-19 20:16:23+00:00

Document:
N° 1554 - Rapport d'information sur la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001*-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (MM. Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard) N° 1554 - Rapport d'information de M. Michel Bouvard déposé en application de l'article 145 du Règlement par la commission des finances, de l'économie générale et du plan sur la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 avril 2004.
sur la mise en œuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
PAR MM. Michel Bouvard, Didier Migaud,
Charles de Courson et Jean-Pierre Brard
Présentation générale : trois principes pour améliorer l'architecture du budget
La maquette prévue par le Gouvernement
II.- Hors budget général
La maquette proposée par la mission d'information
Présentation détaillée : les propositions de modification de la maquette par budget ministériel
II.- Propositions de modification
I.- La mission « agriculture, pêche et affaires rurales »
II.- La participation à la mission interministérielle « Enseignement scolaire »
III.- La participation à La mission interministérielle « Sécurité sanitaire »
IV.- LE FONDS NATIONAL DES COURSES ET DE L'élevage
I.- La mission « défense »
II.- La mission « renforcement des liens entre la nation et son armée »
IIi.- La participation à la mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur universitaire »
II.- Proposition de modification
Économie, finances et industrie Charges communes
I.- L'architecture des missions : créer une mission interministérielle « stratégie économique et pilotage des finances publiques »
II.- La mission « Politique économique »
III.- La mission « Gestion et contrôle des finances publiques »
III.- La mission « Engagements financiers de l'État »
IV.- Les programmes relevant de missions interministérielles
V.- Les supports budgétaires particuliers
i.- Les deux missions ministérielles « aménagement, LOGEMENT et tourisme » et « transports »
III.- Le budget annexe de l'aviation civile
IV.- La participation à la mission interministérielle « régimes sociaux et de retraite »
v.- La participation à la mission « RECHERCHE et enseignement supérieur universitaire »
I.- La mission « Enseignement scolaire »
II.- La mission « Recherche et enseignement supérieur universitaire »
III.- La participation à la mission « Sport et jeunesse »
II. - Proposition de modification
I.- La MISSION INTERMINISTÉRIELLE « SOLIDARITÉ ET INTÉGRATION »
II.- La MISSION « SANTÉ »
I.- la mission « premier ministre »
II.- La mission « Conseil économique et social »
iII.- Les missions « médias » et « soutien aux médias »
IV.- LE BUDGET ANNEXE DES JOURNAUX OFFICIELS
En rendant public, le 21 janvier dernier, son projet de nouvelle présentation du budget de l'État, le Gouvernement a franchi un pas important dans la mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Pour la première fois, les principes de regroupement des crédits en missions, programmes et actions se sont concrétisés dans un document couvrant l'ensemble des dépenses de l'État.
La nouvelle maquette déterminera les conditions dans lesquelles le budget sera, à compter de 2006, préparé, voté et exécuté. C'est, pour le Gouvernement comme pour le Parlement, un enjeu de taille : la portée de l'autorisation de dépense donnée par les assemblées et la capacité de celles-ci à contrôler l'utilisation de cette autorisation dépendent de la nouvelle structuration du budget. En outre, le Gouvernement va devoir mettre en place un dispositif de gestion par la performance, en choisissant des objectifs et des indicateurs dont la pertinence découlera de la précision et de la cohérence de la présentation des crédits.
Le Premier ministre a décidé de soumettre au Parlement la nomenclature proposée par le Gouvernement, anticipant d'un an la procédure d'information prévue par l'article 66 de la loi organique (1). Il montre ainsi son attachement à ce que les assemblées puissent être associées à la mise en œuvre d'une réforme dont elles ont eu l'initiative.
Afin de suivre la mise en œuvre de la loi organique, votre Commission des finances a créé, le 15 janvier 2003, une mission d'information, constituée d'un représentant par groupe. Au cours des derniers mois, celle-ci a rendu publics deux notes et un premier rapport d'étape (2). Pour répondre à la demande du Premier ministre, elle a choisi de consacrer le premier trimestre 2004 à l'examen de la nouvelle maquette, en rencontrant les directeurs des affaires financières des principaux ministères, les instances interministérielles de pilotage de la réforme (Direction de la réforme budgétaire et Comité interministériel d'audit des programmes) et les magistrats de la Cour des comptes chargés de suivre la mise en place de la nouvelle architecture. Les rapporteurs spéciaux et les commissions saisies pour avis du projet de loi de finances ont été associés aux travaux de la Mission d'information.
Les nouvelles règles de présentation du budget de l'État
Premier niveau de la future architecture, la mission a été conçue pour identifier les politiques de l'État et pour permettre une gestion interministérielle de certaines d'entre elles.
Les missions joueront un rôle essentiel :
- elles constitueront également les unités au sein desquelles s'exercera le droit d'amendement que l'article 47 de la loi organique ouvre à l'initiative parlementaire. Elles formeront en effet des enveloppes à l'intérieur desquelles, en déposant des amendements redéployant les crédits entre programmes, les parlementaires pourront proposer de modifier l'allocation des moyens.
Unités de spécialité des crédits, les programmes constitueront le cadre d'exécution du budget. Obligatoirement ministériels, ils ont été créés de manière à substituer à la spécialisation par nature de dépense actuellement en vigueur une spécialisation par destination de dépense.
Le calibrage des programmes déterminera l'importance de la souplesse de gestion offerte aux ministres pour remplir les objectifs qui leur ont été fixés. Les programmes formeront en effet des enveloppes totalement fongibles (le ministre sera libre de changer la ventilation prévisionnelle du programme entre les actions qui le composent et de modifier sa répartition par nature de dépense), sous réserve de ne pas dépasser les crédits de personnel qui constitueront un plafond (mécanisme de fongibilité dite « asymétrique »).
La loi organique a conçu le programme en privilégiant une structuration autour d'actions aux finalités homogènes et clairement définies. Le programme est en effet défini par l'article 7 de la loi organique comme le regroupement de « crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ». La définition des programmes induit donc un découpage des crédits en fonction des finalités poursuivies.
c) Les actions
Troisième niveau de la nomenclature, les actions sont des unités purement indicatives, créées pour éclairer le Parlement sur l'utilisation prévisionnelle des crédits des programmes. La répartition entre actions n'aura donc aucune valeur normative
d) Les projets et rapports annuels de performances
La loi organique oblige les gestionnaires à s'engager sur des objectifs et à rendre compte de leurs résultats. Cette obligation se concrétisera, tous les ans et pour chaque programme, par la production de deux documents :
TROIS PRINCIPES POUR AMÉLIORER
L'ARCHITECTURE DU BUDGET
La maquette proposée par le Gouvernement prévoit 45 missions (dont 9 interministérielles), 141 programmes et 8 dotations (3). La Mission d'information propose d'améliorer cette architecture en recourant à 44 missions (dont 13 interministérielles), déclinées en 157 programmes, le nombre des dotations restant inchangé (4).
Si le nombre total des missions est peu modifié, plusieurs réorganisations sont proposées. Afin de mettre la maquette en conformité avec les dispositions organiques, il convient notamment de supprimer les missions « mono-programme ». Celles-ci sont en effet contraires à l'article 7 de la loi organique qui exclut explicitement, pour les crédits du budget général comme pour ceux des budgets annexes et des comptes spéciaux (5), qu'une mission soit composée d'un seul programme. En outre, l'existence de missions « mono-programme » aurait pour effet de limiter le droit d'amendement prévu par l'article 47, dans la mesure où, au sein de ces missions, les parlementaires ne pourraient exercer leur droit d'amendement qu'en scindant l'unique programme prévu en plusieurs unités, là où, pour les missions « multi-programmes », il leur suffirait de proposer des transferts entre les programmes existants.
En outre, l'augmentation du nombre de programmes répond au souci de garantir la cohérence de l'autorisation parlementaire, en supprimant les regroupements de crédits surdimensionnés ou manifestement hétérogènes. Il est ainsi proposé de scinder en plusieurs programmes 10 des 141 programmes prévus par le Gouvernement. Ces propositions devraient permettre d'établir un meilleur équilibre entre la globalisation des crédits, nécessaire à l'assouplissement de la gestion publique, et la précision du niveau de spécialité, indispensable au contrôle parlementaire.
Trois principes directeurs motivent les propositions de la Mission d'information.
1.- Identifier davantage les politiques publiques pour simplifier les structures administratives
La maquette doit mettre en évidence les différents volets de l'action de l'État, afin que le Parlement, en votant chaque mission, puisse autoriser la mise en œuvre d'une politique publique bien identifiée. Cette exigence de lisibilité justifie de modifier plusieurs points de l'architecture des missions prévue par le Gouvernement.
a) Mieux distinguer certaines missions de l'État
Trois politiques publiques méritent d'être identifiées.
En premier lieu, une mission « Politiques des territoires » pourrait regrouper les moyens que l'État consacre à la définition de la politique d'aménagement des territoires qui, dans la maquette proposée par le Gouvernement, ne sont pas identifiés. La création de cette mission permettrait de rapprocher les services chargés de définir la stratégie de l'aménagement, à savoir le ministère de l'équipement et la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR). En englobant par ailleurs les crédits en faveur du tourisme et le programme des interventions territoriales de l'État, elle permettrait de faire émerger un pôle d'expertise placé auprès des préfets.
De même, bien qu'elles correspondent à une mission centrale de l'État, les fonctions de pilotage des finances publiques n'apparaissent pas clairement dans le projet de maquette présenté par le Gouvernement. Un pôle mériterait d'être individualisé dans une mission spécifique, dédiée à la stratégie économique et financière. En regroupant la charge de la dette, les moyens des directions « d'état-major » du ministère de l'économie et des finances et ceux des services du ministère de la santé chargés du pilotage de la sécurité sociale, cette mission aurait un caractère interministériel.
Enfin, les crédits consacrés à la prévention et le contrôle des risques naturels ou industriels apparaissent trop dispersés. Il serait plus clair de remplacer la mission « mono-programme » intitulée « Protection des populations » par une mission interministérielle couvrant l'ensemble des actions de l'État en matière d'écologie et de maîtrise des risques (interventions du ministère de l'écologie et du développement durable en faveur de la prévention des risques naturels et de la gestion de milieux ; moyens des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement - DRIRE - dédiés au contrôle des risques industriels ; sécurité civile ; météorologie). Cette mission renforcerait la coordination des différents ministères concernés. Elle permettrait ainsi de rationaliser l'organisation des structures de l'État, en recentrant l'action des DRIRE sur leurs missions de contrôle.
b) Tirer les conséquences de la dimension interministérielle de certaines missions
La maquette ne va pas jusqu'au bout de la dimension interministérielle de certaines missions. La mission « Sécurité » en est l'exemple le plus symptomatique : elle se limite à la police nationale, sans comprendre les crédits de la gendarmerie. En ne rattachant pas les deux forces de sécurité à la même mission, la maquette perd une grande part de sa lisibilité, et s'écarte des règles de présentation des crédits prévues par l'article 7 de la loi organique. La prise en compte de la dimension interministérielle des politiques publiques suppose donc le regroupement des crédits de la police et de la gendarmerie dans une même mission. En outre, les actions, les objectifs et les indicateurs des deux programmes doivent être harmonisés pour permettre une évaluation comparée des performances des deux forces de sécurité.
Pour des raisons identiques, les réseaux de l'État à l'étranger, qu'ils relèvent du ministère des affaires étrangères ou du ministère des finances, méritent d'être rattachés à la même unité de vote. Ils participent en effet à la même politique publique. Il conviendrait donc de donner à la mission « Action extérieure de l'État » un caractère interministériel, en lui adjoignant, sous la forme d'un programme spécifique, les postes économiques à l'étranger relevant de la Direction des relations économiques extérieures. Cet regroupement permettrait de mieux prendre en compte la dimension économique de l'action extérieure et d'assurer une meilleure coordination entre les deux réseaux.
Par ailleurs, afin de respecter la logique interministérielle qui a présidé à sa création, la mission prévue pour la recherche et l'enseignement supérieur doit être élargie à l'enseignement et à la recherche agricoles. Il est en effet peu cohérent de traiter ces dépenses dans un programme spécifique, sans les rattacher à la mission créée pour identifier la politique publique à laquelle elles concourent.
Dans le même esprit, il est proposé de rapprocher dans une seule mission les programmes gérés par le ministère chargé de la ville et ceux relevant du ministère chargé du logement. L'amélioration du cadre de vie en milieu urbain ne peut pas, en effet, être réduite aux seules actions de l'État en faveur des zones relevant de la politique de la ville. En outre, la nouvelle répartition des attributions ministérielles issue du remaniement du 31 mars dernier confirme la pertinence de cette approche.
2.- Assurer la cohérence des programmes pour renforcer la capacité de contrôle du Parlement
La loi organique vise à transformer la gestion publique en promouvant une logique de résultats. Cette ambition s'accompagne d'un renforcement des capacités de contrôle du Parlement. Les assemblées doivent pouvoir apprécier, grâce aux projets et rapports de performances, l'efficacité de l'action publique. Elles doivent également être en mesure d'utiliser leur pouvoir de réaffectation de crédits entre programmes, que leur confère le droit d'amendement ouvert par l'article 47 de la loi organique.
La capacité du Parlement à contrôler la gestion publique dépendra de la précision des programmes. Pour être pertinents, les projets et rapports de performances supposent en effet des programmes correctement dimensionnés et regroupant des actions cohérentes, susceptibles d'être mesurées par des objectifs et des indicateurs précis. En outre, une diminution trop massive du nombre d'unités de spécialité réduira les possibilités de réaffectation des moyens offertes aux parlementaires.
a) Respecter la ventilation par finalité
La loi organique définit explicitement le programme comme un ensemble « cohérent » d'actions. Les programmes doivent avoir une portée politique et une lisibilité suffisantes pour être soumis à l'appréciation du Parlement, et ne peuvent pas se contenter de regrouper des actions manifestement éloignées les unes des autres. La maquette proposée par le Gouvernement ne respecte pas toujours ce principe.
La Mission d'information souhaite en particulier que soient décomposés en plusieurs unités de spécialité les remboursements et dégrèvements d'impôts que le Gouvernement a prévu de maintenir dans un programme unique. Ces crédits poursuivent en effet des finalités très différentes : soutien aux entreprises selon une logique économique pour les dégrèvements de taxe professionnelle, aide aux ménages dans un but de solidarité pour les dégrèvements de taxe d'habitation, aide au retour à l'emploi s'agissant de la prime pour l'emploi, gestion de l'impôt pour les admissions en non valeur ou les remboursements de trop perçu. Il est donc proposé de créer, en fonction des finalités poursuivies, plusieurs programmes et de les rattacher aux missions identifiant la politique publique visée. Ce découpage est un seul moyen de garantir un suivi pertinent de l'efficacité de ces dépenses qui représentent, chaque année, plus de 60 milliards d'euros.
De même, le programme « Direction de l'action du Gouvernement » rassemble, sous un intitulé faussement fédérateur, des organismes aux finalités très hétérogènes, allant du Secrétariat général du Gouvernement jusqu'à la Commission d'indemnisation des victimes de la Shoah, en passant par l'École nationale d'administration ou la médiature. Il se contente en outre, au niveau de ses actions, de faire la liste des organes rattachés au budget des services du Premier ministre, sans les regrouper en fonction des objectifs qui leur sont assignés. Il est donc proposé de découper ce programme en deux : un programme « Coordination du travail gouvernemental et prospective » qui rassemblerait les crédits des organismes participant effectivement à la coordination du travail gouvernemental et un programme « Réforme de l'État et relations avec les citoyens » qui donnerait à la maquette la lisibilité et la portée politique qui lui actuellement font défaut.
Enfin, le même reproche peut être adressé programme relatif à l'enseignement supérieur et de la recherche universitaire, qui mêle activités de formation et activités de recherche des enseignants chercheurs. Or, ces dépenses concourent à des objectifs différents, et doivent donc être autorisées, gérées et contrôlées de manière séparée. Le recours à un programme unique n'est justifié que par les règles actuelles définissant le statut et les modalités de rémunération des enseignants chercheurs. En conséquence, il risque précisément de freiner l'évolution de ces règles. Il pourrait en outre constituer un obstacle au rapprochement entre la recherche universitaire et les organismes de recherche (et notamment le Centre national de la recherche scientifique), qui constitue pourtant une des clés de la réforme en cours. La Mission préconise donc de scinder ce programme en deux.
b) Supprimer les fongibilités excessives
En proposant une maquette structurée en 141 programmes (contre 848 chapitres), le Gouvernement a poussé très loin le mouvement de globalisation des crédits, et offre ainsi aux ministères une liberté de gestion considérable. Globalement, le degré de spécialisation sera six fois moins important qu'aujourd'hui. Dix-sept programmes dépassent, chacun, les 5 milliards d'euros.
Cette diminution du degré de spécialisation n'est justifiée et acceptable par le Parlement que si elle permet une plus grande efficacité de la dépense publique. La souplesse de gestion doit jouer entre des dépenses ayant un lien précis entre elles, susceptibles d'être associées à des objectifs convergents et mesurés par des indicateurs communs. Les programmes n'ont pas été créés par la loi organique pour assurer le confort budgétaire des structures administratives, mais pour améliorer l'efficacité de leur gestion.
La Mission considère que la maquette offre parfois une fongibilité qui, par son ampleur, dépasse l'objectif d'amélioration des conditions de gestion de la dépense. Elle propose donc de scinder plusieurs programmes.
Ainsi, la maquette prévoit de faire figurer les quarante programmes d'armement militaire (soit, au total, 8,7 milliards d'euros), actuellement suivis au niveau de l'article, dans la même unité de spécialité. Elle donne au ministère de la défense la fongibilité la plus large possible, et risque de remettre en cause sa capacité à maîtriser les coûts des programmes d'armement et à en suivre les résultats. La Mission d'information préconise donc de distinguer deux programmes, l'un dédié à l'armement nucléaire, l'autre à l'armement conventionnel.
De même, en couvrant plus de la moitié des crédits et les deux tiers des effectifs du budget de la défense, le programme « Préparation et emploi des forces » (20 milliards d'euros) ne permettra pas de suivre, contrôler et réorganiser la gestion des activités militaires. Au sein de ce programme, les fonctions de recrutement et de formation des personnels constituent un ensemble d'actions cohérent, distinct des activités militaires proprement dites, et peuvent donc faire l'objet d'un programme propre.
S'agissant de l'éducation nationale, il est possible de réduire, sans soulever des difficultés de gestion pour les rectorats, le programme « Enseignement scolaire public du second degré » (30 milliards d'euros) aux seuls enseignements, en isolant les fonctions et services transversaux à l'ensemble du second degré dans un programme spécifique « Vie de l'élève ».
La Mission d'information propose également de scinder en deux le programme « Agriculture, pêche et territoires ruraux » (2,5 milliards d'euros). Ce programme couvre en effet la totalité des interventions du ministère de l'agriculture (à l'exception de celles destinées à la forêt), soit 70 % des crédits du budget de ce ministère. Il permet une fongibilité aussi large que possible, sans que celle-ci soit justifiée par des contraintes de gestion. Un découpage en fonction des deux piliers de la politique agricole commune permettrait de donner à la maquette du budget de l'agriculture la lisibilité qui lui fait défaut.
Enfin, le regroupement de l'intégralité des crédits du logement (7,4 milliards d'euros) dans un seul programme offre une fongibilité manifestement excessive. Une séparation entre les aides à la personne et les aides à la pierre permettrait de lieux « coller » aux finalités.
3.- Garantir la responsabilisation des acteurs pour améliorer l'efficacité de la gestion publique
La loi organique exige des gestionnaires, en contrepartie de l'autonomie qu'elle leur offre, une responsabilisation accrue. Les responsables de programme devront en effet s'engager sur des résultats et rendre compte de leur gestion, dont l'efficacité sera analysée au travers des objectifs et des indicateurs présentés dans les projets et rapports annuels de performances.
a) Donner aux responsables de programme une véritable capacité de pilotage
La réforme organique échouerait si la nouvelle présentation des crédits ne donnait pas une véritable capacité de pilotage aux responsables de programme. Sur ce point, deux améliorations peuvent être apportées à la maquette.
En premier lieu, les responsables de programme doivent disposer de l'ensemble des crédits ouverts pour mener leurs actions. Le principe de responsabilisation suppose en effet que chaque gestionnaire, pour pouvoir atteindre ses résultats, maîtrise tous les moyens prévus pour mener à bien la politique dont il a la charge. Par conséquent, l'intégralité des crédits participant à une politique donnée, quelle que soit la nature de ces crédits, doit être regroupée au sein d'un même programme.
Cette exigence suppose une ventilation fine des moyens des services (emplois et crédits de fonctionnement ou d'équipement de l'administration), les programmes de soutien devant se limiter aux fonctions réellement transversales. Or, il apparaît que plusieurs ministères ont imputé les moyens des directions opérationnelles de leur administration centrale à des programmes de soutien, alors que ces crédits peuvent aisément être rattachés aux programmes que ces directions mettent en œuvre. Ce choix, contraire au principe de responsabilisation, aura pour effet de « sanctuariser » les moyens des services dans un programme spécifique, et d'empêcher les responsables de programme de « politique » d'avoir la maîtrise des agents mettant en œuvre « leur » politique. Aussi, la Mission insiste-t-elle sur la nécessité de définir plus précisément le périmètre des programmes de soutien des missions « Solidarité et intégration », « Santé », « Agriculture, pêche et affaires rurales » et « Sport et jeunesse » : pour ces quatre missions, elle préconise un rattachement des moyens de l'administration aux responsables de programme qui seront les maîtres d' œuvre des politiques visées.
En second lieu, la « gouvernabilité » des programmes doit être garantie. Le projet de maquette montre que l'attribution d'une réelle capacité de pilotage aux gestionnaires passe par l'approfondissement de la réflexion sur le partage des responsabilités. Le découpage de certains programmes, caractérisés par leur ampleur et leur hétérogénéité, et les difficultés rencontrées par les ministères pour en désigner les gestionnaires témoignent de réticences à s'extraire des schémas traditionnels.
Ainsi, au ministère de l'économie, des finances et l'industrie où certains programmes couvrent plusieurs directions, il a été décidé de placer à leur tête le secrétaire général, et de recourir à la notion nouvelle de « budget exécutif de programme » qui, en décomposant les programmes par direction, consacre le retour à une logique purement organisationnelle. Ce choix n'est conforme ni à l'esprit, ni à la lettre de la loi organique : il cantonnerait le responsable de programme dans un rôle de coordination et de répartition des moyens, et confierait aux directions le pilotage opérationnel des crédits, et en particulier l'usage de la fongibilité. La Mission préconise donc un réexamen du partage des responsabilités au sein du ministère de l'économie, des finances et l'industrie, afin que soient désignés des responsables de programme capables d'exercer pleinement leur fonction.
Le découpage des programmes relevant du ministère de la défense ne permet pas non plus de répondre de manière satisfaisante à l'objectif de responsabilisation.
Si le chef d'état-major des armées (CEMA) est placé à la tête du programme « Préparation et emploi des forces », la nomenclature des actions reproduit l'organisation actuelle des trois armées, et risque d'avoir pour conséquence de reléguer le CEMA à un rôle de coordonnateur, la responsabilité du programme étant de fait assurée par chaque chef d'état-major. Aussi, la Mission propose-t-elle, outre l'identification des fonctions de recrutement et de formation des personnels dans une unité spécifique, de structurer le programme selon une logique fonctionnelle, chacune des armées n'apparaissant qu'au niveau des sous-actions. Cette interversion entre le niveau fonctionnel (les grands axes des finalités assignées aux activités militaires) et le niveau organisationnel (les trois armées et l'interramées) permet de mettre le programme en conformité avec les principes organiques et de garantir la capacité de pilotage du CEMA.
S'agissant du programme « Préparation et conduite des programmes d'armement », le ministère de la défense a prévu un système inédit de co-pilotage, peu conforme au principe de responsabilisation. Deux responsables de programme sont en effet désignés : le CEMA et le délégué général pour l'armement. Cette co-gouvernance, que l'on ne retrouve dans aucun autre ministère, conduit à s'interroger sur la manière dont la responsabilité du programme sera assurée et laisse craindre un pilotage par les chefs d'état-major. La Mission considère que, là encore, le partage des responsabilités au sein du ministère de la défense doit être réexaminé.
b) Procéder à des réaffectations de crédits entre ministères
Responsabiliser les acteurs implique de rationaliser la répartition des crédits entre ministères. Or, la maquette ne met pas fin à l'éparpillement de certaines interventions, et ne supprime pas toutes les incohérences héritées de l'instabilité des attributions ministérielles.
Des moyens ayant la même finalité sont répartis entre plusieurs programmes, voire plusieurs missions. Ainsi, les crédits relatifs à l'aide alimentaire aux pays en voie de développement sont actuellement partagés entre le ministère de l'agriculture et celui des affaires étrangères. Il semble plus logique de les regrouper au sein d'un même programme relatif à l'aide publique au développement, relevant du ministère des affaires étrangères. Ce transfert permettrait de clarifier les responsabilités et de simplifier l'organisation pratique de l'utilisation de l'aide alimentaire. De même, la refonte de l'architecture budgétaire doit permettre d'unifier la présentation de la dotation générale de décentralisation, actuellement écartelée entre trois budgets différents.
D'autres crédits ne figurent pas dans le programme pertinent. C'est le cas notamment des aides au transport de la presse assuré par la Poste, dont le rattachement au programme « Développement des entreprises » n'est en rien justifié. Il serait en effet plus cohérent d'inscrire ces crédits dans le programme « Presse » de la mission « Médias ».
Enfin, l'élaboration de la maquette doit être l'occasion de mettre fin à l'éparpillement qui caractérise l'imputation de certaines interventions de l'État. La budgétisation par finalité suppose en effet de supprimer les financements croisés. Malheureusement, cet objectif semble avoir été souvent perdu de vue, faute d'arbitrages susceptibles de mettre fin aux luttes de pouvoir entre les ministères. Ainsi, la subvention destinée à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) est coupée entre deux missions (« Logement » et « Ville »), alors que la création de cet établissement public a précisément pour objectif d'unifier le financement de la rénovation urbaine en zones urbaines sensibles. De même, l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) est subventionnée par trois ministères différents. En vertu du principe de bonne gestion selon lequel la subvention d'un opérateur mettant en œuvre une seule politique doit relever d'un seul programme, il convient d'unifier les subventions versées aux opérateurs.
La Mission d'information a conscience que la finalisation de la maquette permettra de franchir une étape décisive dans la mise en œuvre de la réforme budgétaire. Elle mesure néanmoins l'importance du chemin qui reste à parcourir, et souhaite émettre deux recommandations pour l'avenir.
- La nouvelle architecture du budget doit garder une capacité d'évolution
Sur trois points, la maquette est destinée à permettre une réforme de l'administration et revêt donc un caractère transitoire. Ainsi, le regroupement dans un même programme des grandes directions à réseaux du ministère des finances ne peut se justifier que comme un moyen de permettre l'aboutissement de la réforme de Bercy qui pourrait se traduire par la mise en place de trois programmes : recouvrement des impôts, gestion des dépenses de l'État et gestion des dépenses du secteur public local. De même, la structuration des programmes du ministère de la défense est liée à la nécessité de réorganiser la gestion des armées qui doit permettre, à terme, de calquer la structure des programmes sur les systèmes de forces prévus par la loi de programmation militaire. L'identification de la recherche universitaire dans un programme spécifique constitue une première étape vers un rapprochement entre les universités et les organismes de recherche et, in fine, la constitution de programmes structurés par catégorie de disciplines. Enfin, le rattachement de la recherche universitaire dépend de la réforme du statut des enseignants chercheurs. Pour ces trois dossiers, l'architecture du budget devra évoluer en fonction des réformes à venir.
En outre, les autres chantiers de la réforme organique, et notamment le choix des objectifs et des indicateurs, doivent pouvoir rétroagir sur le découpage des programmes. La pertinence du projet de maquette ne pourra être définitivement appréciée qu'à la lumière des objectifs et indicateurs sur lesquels le Gouvernement et le Parlement vont maintenant réfléchir. En effet, les programmes ne rempliront les exigences de la loi organique qu'une fois qu'ils seront dotés d'objectifs clairs, cohérents et opérationnels.
- La nouvelle architecture du budget doit être suivie par une véritable rénovation de la gestion de l'État
La finalisation de la maquette est en effet une condition nécessaire, mais non suffisante, de la réussite de la réforme : elle ne doit pas constituer une simple façade derrière laquelle le statu quo pourrait perdurer.
Les ministères devront tout d'abord adosser au nouveau budget le dispositif de gestion par la performance prévu par le texte organique, qui suppose un changement de culture administrative, passant par une plus grande autonomie des gestionnaires « de terrain » et un nouveau dialogue de gestion entre le niveau central et l'échelon déconcentré.
La comptabilité devra devenir un outil de modernisation. Celle-ci passe par une unification progressive des réseaux comptables et la suppression des conditions actuelles d'exercice du contrôle a priori de la dépense. En outre, l'État ne pourra pas faire l'économie d'une comptabilité analytique : l'analyse des coûts sera l'un des éléments sur lesquels le Parlement fera porter son appréciation, lorsqu'il s'agira d'autoriser, par son vote, l'ouverture des crédits demandés dans les projets de loi de finances. Les ministères devront donc s'adapter à cette nouvelle logique.
De même, le Gouvernement devra mener à terme la rénovation de la gestion des ressources humaines, en passant d'une approche exclusivement statutaire à une approche fonctionnelle. La loi organique prévoit plusieurs dispositions en ce sens. Il importe qu'elles ne restent pas lettre morte.
Enfin, il serait souhaitable que la nouvelle architecture du budget induise, une fois la maquette arrêtée, une plus grande stabilité des structures gouvernementales. La mise en évidence des missions de l'État et des différents programmes qui les composent doit se traduire dans la répartition des attributions ministérielles. La lisibilité de l'action de l'État a, par le passé, trop souffert des changements de rattachement de crédits entre ministères.
Principales propositions de la Mission d'information
S'agissant des missions :
· suppression des missions « mono-programme » ;
· création d'une mission interministérielle « Stratégie économique et pilotage des finances publiques » regroupant les fonctions stratégiques du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, de l'Institut national des statistiques et des études économiques, de la charge de la dette de l'État et des fonctions de pilotage et d'expertise des finances sociales ;
· création d'une mission interministérielle « Politique des territoires » regroupant la stratégie de l'équipement, les crédits d'aménagement, d'urbanisme et d'ingénierie publique, le tourisme, l'information géographique, la Délégation à l'aménagement du territoire et le programme des interventions territoriales de l'État (PITE) ;
· création d'une mission interministérielle couvrant l'ensemble des actions de l'État en matière d'écologie et de maîtrise des risques (prévention des risques naturels ; contrôle des risques industriels ; sécurité civile ; météorologie) ;
· élargissement de la mission « Sécurité » à la gendarmerie nationale ;
· rattachement, à la mission « Action extérieure », du développement international de l'économie ;
· élargissement de la mission « Recherche et enseignement supérieur » aux établissements de formation et de recherche agricoles ;
· regroupement des crédits du logement et de la ville dans une même mission
S'agissant des programmes :
- budget de la défense :
· identification du recrutement et de la formation des personnels dans un programme spécifique ;
· renforcement de la gestion « interarmées » à travers un programme « Activités et soutien des forces » dont les actions sont, par rapport au projet du Gouvernement, réorganisées ;
· spécialisation plus fine du programme « Préparation et conduite des politiques d'armement » en fonction des grandes familles d'armement
- budget de l'économie, des finances et de l'industrie :
· décomposition des dégrèvements et remboursements d'impôt par finalité, à travers la création de cinq programmes (prime pour l'emploi, dégrèvements pour motif économique, dégrèvements pour motif de solidarité, crédit d'impôt recherche, remboursements et dégrèvements liés à la gestion de l'impôt) ;
· identification de la prévention et du contrôle des risques industriels d'une part et de l'action économique extérieure d'autre part dans deux programmes spécifiques
- budget du logement :
· distinction, dans deux programmes spécifiques, des aides à la pierre et des aides à la personne
- budget de l'enseignement scolaire :
· identification de la vie de l'élève dans un programme spécifique
- budgets de la recherche et de l'enseignement supérieur :
· distinction, au sein des crédits des universités, entre les formations supérieures et la recherche
- budget de l'agriculture :
· découpage du programme « Agriculture, pêche et territoires ruraux » en fonction des deux piliers de la politique agricole commune
- budget des services du Premier ministre :
· identification d'un programme dédié à la réforme de l'État et aux relations avec les citoyens, distinct de la coordination du travail gouvernemental.
Aide publique au dévelop+pement Aide économique et financière au développement Solidarité à l'égard des pays en développement
Culture Patrimoines Création Transmission des savoirs et démocratisation de la culture
Médias Presse Aide à l'audiovisuel public
Outre-mer Emploi outre-mer Conditions de vie outre-mer Intégration et valorisation de l'outre-mer
Politique territoriale de l'État Administration territoriale Vie politique et associative Soutien des politiques de l'intérieur
Premier ministre Direction de l'action du Gouvernement Aménagement du territoire Interventions territoriales de l'État
Protection des populations Sécurité civile
Provisions Provision relative aux rémunérations publiques Dépenses accidentelles et imprévisibles
Sécurité Police nationale
Sécurité sanitaire Veille et sécurité sanitaires Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation
Sport et jeunesse Sport Jeunesse Soutien à la politique du sport et de la jeunesse
Ville Rénovation urbaine Équité sociale et territoriale et soutien Allègements de charges sociales en zones urbaines sensibles
Journaux officiels Journaux officiels
Participations financières de l'État Participation financière de l'État
Soutien aux médias * Financement de l'audiovisuel public Modernisation de la presse Soutien à l'expression radiophonique locale
Accords monétaires internationaux Accords monétaires internationaux (art. 24 de la LOLF)
* Mission interministérielle
MAQUETTE PROPOSÉE PAR LA MISSION D'INFORMATION
Aide publique au développement Aide économique et financière au développement Solidarité à l'égard des pays en développement
Jeunesse et sports Sports Jeunesse Soutien à la politique du sport et de la jeunesse
Médias Presse Audiovisuel
Mission créée _ Politique des territoires Stratégie en matière d'équipement Aménagement, urbanisme et ingénierie publique Information géographique et cartographique Tourisme Aménagement du territoire Interventions territoriales de l'État
Sécurité Police nationale Gendarmerie nationale
Journaux officiels Fabrication Diffusion
Monnaies et médailles Activités régaliennes Activités commerciales
Cinéma et audiovisuel Industries cinématographiques Industries audiovisuelles
LES PROPOSITIONS DE MODIFICATION DE LA MAQUETTE PAR BUDGET MINISTÉRIEL
Le budget des affaires étrangères fait l'objet d'une mission ministérielle « Action extérieure de l'Etat » qui lui est propre, et participe, à côté du budget de l'économie, des finances et de l'industrie, à une mission interministérielle « Aide publique au développement ».
- créer, comme le demandait le ministère des affaires étrangères (MAE), une vaste mission interministérielle plaçant sous l'influence du Quai d'Orsay l'ensemble des programmes d'action extérieure de tous les ministères ;
- limiter la mission interministérielle à l'aide publique au développement, afin de donner une meilleure visibilité à une politique qui fait l'objet d'engagements internationaux, et permettre un rapprochement des « cultures » et des pratiques des deux ministères les plus fortement concernés (MAE et finances).
C'est donc la deuxième solution qui a été retenue. Il a en effet été considéré que l'action extérieure des ministères autres que le MAE constitue une prolongation des politiques nationales, et doit donc être maintenue dans les missions ministérielles concernées. Cependant, pour assurer la coordination entre les différentes interventions des ministères à l'étranger, il est prévu de créer un « document de politique transversale » qui harmonisera, sous la responsabilité du MAE, les actions et les objectifs poursuivis.
Trois programmes composent la mission ministérielle « Action extérieure de l'Etat » :
· le programme 1, intitulé « Action de la France en Europe et dans le monde », regroupe les crédits suivants :
- les rémunérations des personnels et le fonctionnement des cabinets ministériels (sauf celui du ministre délégué à la coopération, rattaché au programme 3), du secrétariat général, de l'inspection générale des affaires étrangères, des directions géographiques et politiques (action 1), des directions de la communication et de l'information et des archives et de la direction générale de l'administration (action 6 « support »), ainsi que les rémunérations et le fonctionnement des chancelleries diplomatiques et représentations permanentes (action 2) ;
- la plupart des contributions à des organisations internationales, à l'exception de celles visant directement l'aide au développement (actions 3 et 4) ;
- l'ensemble des dépenses de coopération militaire (action 5), dans la mesure où, même orientées vers des pays en voie de développement, elles ne sont pas comptabilisées dans l'aide publique au développement.
· le programme 2 « Rayonnement culturel et scientifique » comprend :
- un tiers des personnels et du fonctionnement de la direction générale de la coopération internationale et au développement (DGCID) et des services de coopération et d'action culturelle implantés dans les postes à l'étranger (action 7) ;
- les moyens destinés à la francophonie et à l'audiovisuel public extérieur (action 8) ;
- un tiers de ceux de la direction de la coopération scientifique, universitaire et de recherche (DCSUR) ;
- les crédits comptabilisés au budget civil pour la recherche et le développement (BCRD) (action 9).
· le programme 4 « Français à l'étranger et étrangers en France » regroupe :
- les crédits de la direction qui porte le même nom et ceux des services consulaires autres que les services des visas (action 16) ;
- les moyens des services des visas et de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (action 18) ;
- le financement de l'Agence française pour l'enseignement français à l'étranger (action 17).
Le programme 3 « Solidarité à l'égard des pays en développement » participe à la mission interministérielle « Aide publique au développement ». Il correspond aux objets suivants :
- le fonctionnement, y compris les rémunérations, du cabinet du ministre délégué à la coopération, de la mission pour la coopération non-gouvernementale et, à hauteur des deux tiers, de la DGCID, des services de coopération et d'action culturelle (action 10) ;
- les moyens d'intervention en faveur de l'éducation (action 11), de l'enseignement supérieur et de la recherche (action 12), dans la mesure où ils sont utilisés au bénéfice de pays en voie de développement ;
- le financement de la coopération technique et au développement (action 13) ;
- les moyens d'intervention d'urgence (action 15) ;
- la participation à des organisations internationales ou à des fonds (comme le Fonds européen de développement) destinés à financer l'aide publique au développement (actions 14 et 15).
a) Donner à la mission « Action extérieure » une dimension interministérielle en lui rattachant l'action économique à l'étranger
Un traitement particulier doit être réservé au réseau unifié du ministère des finances, et notamment aux postes économiques relevant de la direction des relations économiques extérieures (DREE), actuellement inclus dans le programme « Développement des entreprises ». La nécessité d'assurer une meilleure coordination entre les deux réseaux (affaires étrangères et finances) justifie la création d'un programme « Développement international de l'économie française », rattaché à la mission « Action extérieure » qui deviendrait ainsi interministérielle.
b) Transférer l'aide alimentaire au budget des affaires étrangères
Le ministère de l'agriculture dispose de crédits de coopération technique et d'aide alimentaire, deux actions auxquelles le ministère des affaires étrangères participe directement, par l'envoi de coopérants techniques sur ses crédits, d'une part, par le financement du transport des denrées achetées par le ministère de l'agriculture, d'autre part. Les sommes en jeu étant limitées à une vingtaine de millions d'euros pour le ministère de l'agriculture, il serait plus simple et plus efficace d'inscrire ces crédits sur le programme 3 du ministère des affaires étrangères.
Maquette prévue par le Gouvernement
· Fonctions support Rayonnement culturel et scientifique
· Renforcer les échanges scientifiques et universitaires Français à l'étranger et étrangers en France
- identification, au sein du programme « Action de la France en Europe et dans le monde », du réseau diplomatique européen dans une action spécifique
- transformation de la mission en une mission interministérielle comprenant un programme dédié au réseau extérieur du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (cf. maquette du budget de ce ministère)
- transfert des crédits d'aide alimentaire inscrits au budget de l'agriculture vers le budget des affaires étrangères
Le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales a proposé que l'ensemble de ses crédits soit regroupé au sein d'une mission unique reprenant l'intitulé actuel du ministère. À l'issue des arbitrages interministériels, il participe à trois missions, dont deux sont interministérielles. Par ailleurs, le compte d'affectation spéciale « Fonds national des courses et de l'élevage » est maintenu et fait l'objet d'une mission spécifique.
Cette mission ministérielle est composée de quatre programmes.
Le programme 1 « Agriculture, pêche et territoires ruraux » (2,5 milliards d'euros) regroupe plus de 70 % des crédits de la mission et recouvre la plupart des interventions économiques du ministère :
- dotée de 1.083 millions d'euros, la première action, intitulée « Développement économique et qualitatif des productions agricoles et agroalimentaires », englobe des mesures aussi diverses que la subvention de fonctionnement de l'INAO, une partie des charges de bonification des prêts à l'agriculture, l'aide alimentaire, la subvention globale aux offices agricoles, la part nationale de la prime à la vache allaitante, une partie des actions de promotion de la qualité, le financement budgétaire du service public de l'équarrissage, la participation de l'État au Fonds national de garantie contre les calamités agricoles et au Fonds d'allégement des charges, et les aides à l'investissement destinées au secteur agro-alimentaire ;
- les 1.067 millions d'euros de l'action « Exploitations agricoles et territoires ruraux » couvrent, pour l'essentiel, les subventions de fonctionnement et d'investissement de l'établissement public des Haras nationaux, les aides au départ et à l'installation, le financement du programme agri-environnemental et du CNASEA, les charges de bonification des prêts destinés aux jeunes agriculteurs, les indemnités compensatoires de handicap naturel, les actions en faveur des agriculteurs en difficulté, le financement national des CTE et des CAD, les crédits d'action sociale, les investissements de l'État en matière de travaux hydrauliques, les subventions d'investissement en faveur de la modernisation des exploitations et de l'aménagement rural ;
- l'action « Gestion durable des pêches maritimes et de l'aquaculture » (28 millions d'euros) comprend la subvention de fonctionnement à l'IFREMER, les dépenses d'assistance technique, les subventions et l'apurement du FEOGA et les subventions d'équipement en faveur du transport et de la commercialisation des produits de la mer ;
- la quatrième action est l'action support du programme, qui retrace la quasi-totalité des rémunérations et du fonctionnement des services départementaux du ministère (274 millions d'euros).
De taille beaucoup plus modeste (397 millions d'euros), le programme 2 « Forêt » retrace les crédits de rémunération des personnels ouvriers hors fonction publique, l'entretien des forêts, la subvention de fonctionnement de l'Inventaire forestier national, les charges de bonification des prêts spécifiques à la forêt, le versement compensateur à l'Office national de la forêt (ONF), les crédits en faveur de la production forestière, de la sauvegarde de l'espace forestier, de la valorisation de la filière forêt-bois, l'ensemble des dépenses d'investissement destinées à la forêt.
Le programme 3 « Enseignement supérieur et recherche agricole » (224 millions d'euros) comporte, outre les crédits de rémunération des personnels des écoles supérieures et des organismes de recherche, des subventions de fonctionnement, les bourses de l'enseignement supérieur et une série de subventions d'investissement, y compris une partie de celles destinées à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA).
Enfin, le programme 4 « Soutien des politiques à l'agriculture » (418 millions d'euros) comprend l'ensemble des moyens de l'administration centrale, les crédits destinés aux statistiques et les moyens des directions régionales de l'agriculture et de la forêt.
B.- Propositions de modification
a) Revoir la ventilation des emplois et des moyens de fonctionnement des services
Le ministère de l'agriculture a choisi de ne pas ventiler ses moyens en personnel et en fonctionnement :
- l'ensemble des moyens des directions départementales (6.880 emplois) figure dans le programme 1 « Agriculture, pêche et territoires ruraux » au sein d'une action « Mise en œuvre de la politique de gestion durable de l'agriculture et des territoires ruraux ». Le ministère justifie ce choix par la nécessité d'accorder aux directeurs départementaux la possibilité de procéder à des réallocations de moyens pour faire face à l'évolution de leurs missions, et notamment aux cycles des crises agricoles. Les emplois départementaux seraient ainsi autorisés « en bloc ». Cette conception horizontale de la fongibilité pose la question de la maîtrise des masses salariales ;
- la totalité des moyens des directions régionales (2.537 emplois) et de l'administration centrale (2.020 emplois) est inscrite dans le programme 4 « Soutien des politiques à l'agriculture ». Le ministère veut ainsi préserver l'unité de gestion de ses services régionaux et centraux et instituer une fongibilité entre ses directions centrales. Le découpage proposé aura pour effet de « sanctuariser » les emplois dans un programme spécifique, et d'empêcher les responsables de programme de « politique » d'avoir la maîtrise des agents, notamment centraux, mettant en oeuvre « leur » politique.
Cette absence de ventilation des moyens des services n'est pas conforme au principe de responsabilisation qui fonde la nouvelle présentation du budget. Les services du ministère de l'agriculture ne sont en effet pas tous polyvalents et peuvent donc être ventilés. Il est donc proposé de rattacher les moyens des directions « fonctionnelles » (6) de l'administration centrale aux programmes que celles-ci mettent en œuvre.
b) Découper le programme « Agriculture, pêche et territoires ruraux »
Le programme « Agriculture, pêche et territoires ruraux» agrège des finalités très différentes : participation de l'État au financement du service public de l'équarrissage, subvention au Fonds de calamités agricoles, charges de bonification des prêts, contrôle des pêches maritimes.... En couvrant la totalité des interventions à caractère économique du ministère (celles destinées à la forêt mises à part), soit 70 % des crédits de la mission, il donne au ministère la fongibilité la plus large possible. En regroupant plus d'un milliard d'euros, les premières actions pourraient à elles seules constituer des programmes.
Le ministère justifie l'hétérogénéité de ce programme par l'absence de prévisibilité et le caractère évolutif des politiques agricoles : en privilégiant une approche globale des territoires ruraux, il s'agit de donner aux services une capacité maximale de réallocation des moyens d'intervention. Cette conception s'écarte sensiblement de la définition du programme, qui doit se limiter à un ensemble cohérent d'actions. Elle ne va pas dans le sens d'une clarification de l'autorisation parlementaire.
Il est donc proposé de scinder ce programme en deux, en fonction de la séparation entre les deux piliers de la politique agricole commune :
- un premier programme serait dédié à la promotion de l'agriculture et au soutien au développement rural (soit 1,8 milliard d'euros) ;
- un second programme regrouperait les actions de valorisation des produits, d'orientation et de régulation des marchés (747 millions d'euros).
c) Rattacher l'enseignement supérieur et la recherche agricoles à la mission interministérielle prévue à cet effet
L'enseignement supérieur et la recherche agricoles forment un programme séparé qui, contrairement à l'enseignement scolaire, n'a pas été rattaché à la mission interministérielle prévue à cet effet. Cette incohérence mérite d'être corrigée, par déplacement du programme.
d) Rattacher l'aide alimentaire à l'aide au développement
L'aide alimentaire reste partagée, dans la maquette proposée par le Gouvernement, entre le budget des affaires étrangères et celui de l'agriculture, selon qu'il s'agit de l'achat des produits ou des moyens consacrés à leur transport. Cette double inscription ne facilite pas l'organisation pratique de l'aide. Il serait plus simple et plus clair de transférer les crédits concernés au ministère des affaires étrangères.
Le ministère de l'agriculture est le seul département autre que l'éducation nationale à participer à la mission « Enseignement scolaire » (7), à travers un programme « Enseignement technique agricole » (1.189 millions d'euros) qui comprend :
- la rémunération de tous les personnels des lycées agricoles, qu'ils soient publics (les personnels sont payés directement par le ministère) ou privés (ils sont alors rémunérés grâce à la subvention de fonctionnement), leurs moyens de fonctionnement et d'investissement, les bourses de l'enseignement technique et le Fonds social lycéen ;
- de manière plus surprenante, les crédits destinés à la formation des cadres syndicaux et professionnels et le soutien aux syndicats d'exploitants agricoles.
Ce dernier poste de dépenses trouverait davantage sa place dans le programme de soutien. Il est donc proposé de déplacer l'action « Évolution des compétences et dynamique territoriale » du programme « Enseignement technique agricole » vers le programme « Soutien des politiques de l'agriculture ».
Le programme « Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation » (401 millions d'euros) est désormais rattaché, à côté du programme « Veille et sécurité sanitaire » du ministère chargé de la santé, à la mission interministérielle « Sécurité sanitaire ». Il comprend les personnels et le fonctionnement des services vétérinaires et phytosanitaires, les crédits d'intervention, la subvention de fonctionnement à l'AFSSA et une partie de ses subventions d'investissement.
a) Unifier les subventions à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments
La maquette reproduit les défauts des sections budgétaires actuelles, en maintenant les financements croisés bénéficiant à l'agence subventionnée par :
- deux programmes relevant du ministère de l'agriculture (« Enseignement supérieur et recherche agricoles » et « Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation »), soit au total 38,6 millions d'euros ;
- un programme relevant du ministère chargé de la santé (« Veille et sécurité sanitaire »), soit 4,28 millions d'euros ;
- un programme relevant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (« Régulation des activités économiques »), soit 3,12 millions d'euros.
Il serait préférable de placer tous les moyens de l'agence au sein d'un même programme. Cette unification suppose des transferts de crédits entre ministères qui pourraient intervenir dès le projet de loi de finances pour 2005.
b) Inclure dans la sécurité sanitaire le service public de l'équarrissage
Le programme « Agriculture, pêche et territoires ruraux » comprend une sous-action « Élimination des farines et des coproduits animaux » qui recouvre notamment le service public de l'équarrissage.
Il semble plus cohérent d'inclure ces crédits dans le programme « Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation ».
Le projet de maquette prévoit le maintien d'un compte d'affectation spéciale correspondant à l'actuel Fonds national des courses et de l'élevage (86 millions d'euros). Conformément à l'article 20 de la loi organique, ce compte fait l'objet d'une mission spécifique.
Le recours à un compte d'affectation spéciale est sujet à caution. En recettes, ce compte se contente de recevoir une fraction du prélèvement sur les sommes engagées au PMU qui est directement gérée par l'institution des courses (fédération des sociétés de courses). En dépenses, il ne comprend actuellement qu'un seul chapitre, l'affectation des primes aux éleveurs étant laissée à la disposition des sociétés de courses. La Cour des comptes a estimé souhaitable, dans son rapport public de 2003, de supprimer ce compte dont l'utilité lui paraît incertaine. Son point de vue semble partagé tant par l'institution des courses elle-même que par les tutelles (ministères des finances et de l'agriculture).
La Mission d'information propose que soit réexaminée la possibilité de supprimer ce compte spécial.
· Mise en œuvre de la politique de gestion durable de l'agriculture et des territoires ruraux
· Actions sociales Forêt
· Prévention des risques et protection de la forêt Enseignement supérieur et recherche agricoles
· Recherche, développement et transfert de technologie Soutien des politiques de l'agriculture
· Mise en œuvre de l'enseignement dans les établissements publics
· Mise en œuvre des enseignements dans les établissements privés
· Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaire de l'alimentation
· Mise en œuvre des politiques pour le compte du ministère de l'environnement et du développement durable
· Mise en œuvre (y compris moyens de l'administration centrale) Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés
· Mise en œuvre (y compris moyens de l'administration centrale) Forêt
· Prévention des risques et protection de la forêt Soutien des politiques de l'agriculture
- scission du programme « Agriculture, pêche et territoires ruraux » (2.530 M€) en deux programmes, l'un dédié à la promotion de l'agriculture et au développement rural (1.783 M€), l'autre à la valorisation des produits et à l'orientation et à la régulation des marchés (747 M€)
- rattachement des moyens des directions opérationnelles de l'administration centrale aux programmes « de politique » (le programme « soutien » se limitant aux fonctions support)
- rattachement des crédits en faveur de la formation des cadres syndicaux et professionnels et des syndicats d'exploitants agricoles au programme de soutien
- rattachement de l'enseignement supérieur et de la recherche agricoles à la mission « Recherche et enseignement supérieur »
- rattachement de l'élimination des farines et des co-produits animaux à la mission « Sécurité sanitaire »
- étudier les possibilités de supprimer le compte d'affectation spéciale
Les crédits de la culture sont regroupés en une mission ministérielle, à l'exception des crédits de recherche qui figurent dans la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur universitaire ». En outre, le ministère de la culture et de la communication est gestionnaire d'un programme dédié aux exonérations de redevance qui participe à une mission interministérielle « Médias ». Par ailleurs, deux comptes d'affectation spéciale sont maintenus pour financer, d'une part, les aides aux industries cinématographiques et audiovisuelles, et, d'autre part, l'audiovisuel public et l'expression radiophonique locale.
A.- La mission « Culture »
Les crédits de la culture sont rattachés à une mission unique. En proposant de recourir à une seule mission, le ministère considère que la culture forme une même politique. Ce choix permet de prendre en compte l'existence de fonctions transversales, communes aux différents secteurs d'intervention culturelle, qui ne constituent pas en elles-mêmes une politique particulière et qu'il serait donc difficile d'ériger en une mission spécifique.
La mission « Culture » se décompose en trois programmes :
- deux programmes sectoriels correspondant aux deux métiers principaux du ministère (le patrimoine et la création) ;
- un troisième programme organisé dans une optique fonctionnelle, destiné à mieux coordonner les politiques transversales.
Le premier programme, intitulé « Patrimoines », comprend sept actions correspondant chacune à un secteur de la politique en faveur des patrimoines et une huitième action dédiée aux acquisitions et à l'enrichissement des collections publiques, tous secteurs confondus.
Le programme « Création » est organisé selon la même logique : trois actions sectorielles et une quatrième action regroupant les interventions destinées à soutenir les professions et les industries culturelles quel que soit le secteur concerné.
Le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » regroupe toutes les fonctions transversales exercées par le ministère : éducation artistique, enseignement, insertion professionnelle, actions spécifiques en faveur de certains publics ou territoires, action internationale, fonctions support.
Par un effort de ventilation des crédits en fonction de l'objectif poursuivi, la maquette proposée respecte le principe de budgétisation par destination, et aboutit ainsi à des programmes qui retracent le coût complet des politiques culturelles. Le ministère a en effet renoncé à regrouper les moyens des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) dans un programme global, ce qui aurait nui à la lisibilité de son budget. Les DRAC voient ainsi leurs crédits et leurs emplois ventilés entre les trois programmes.
B.- La participation à la mission interministérielle « Médias »
Le Gouvernement prévoit de transférer les crédits relatifs aux exonérations de redevance du budget des services du Premier ministre vers celui de la communication. Ce transfert se traduit par la création d'un programme « Aide à l'audiovisuel public », géré par le ministère de la culture et de la communication, rattaché (8) à la mission interministérielle « Médias ». En revanche, les crédits du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) restent rattachés aux services du Premier ministre, au sein du programme « Direction de l'action du Gouvernement ».
C.- La participation à la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur universitaire »
Les crédits de recherche du ministère de la culture et de la communication sont rattachés à la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur universitaire », dans un programme « Recherche culturelle et culture scientifique », composée de quatre actions (deux actions par « métier » patrimoine et création -, une action dédiée aux opérateurs et une action transversale).
D.- Le compte spécial « Cinéma et audiovisuel »
Le maintien du compte de soutien aux industries cinématographiques et audiovisuelles se traduit, conformément à l'article 20 de la loi organique, par la création d'une mission ministérielle « Cinéma et audiovisuel ». Néanmoins, contrairement à l'article 7 de la loi organique, cette mission serait « mono-programme ».
E.- Le compte spécial « Soutien aux médias »
Le Gouvernement a prévu de regrouper, dans une même mission intitulée « Soutien aux médias », deux comptes d'affectation spéciale : le compte d'emploi de la redevance (n° 902-15) et le fonds d'aide à la presse et de soutien à l'expression radiophonique locale (n° 902-32). Cette mission est composée de trois programmes : le programme « Financement de l'audiovisuel public » reprend les recettes et les crédits de compte d'emploi de la redevance, tandis que les deux sections du compte n° 902-32 sont érigées en programmes, « Modernisation de la presse » pour la première et « Soutien à l'expression radiophonique locale » pour la seconde. Cette mission est interministérielle dans la mesure où, si le programme « Modernisation de la presse » est rattaché aux services du Premier ministre, les deux autres programmes sont gérés par le ministère de la culture et de la communication.
Les programmes des missions « Culture », « Recherche et enseignement supérieur universitaire » et « Soutien aux médias » n'appellent pas de modification. En revanche, s'agissant des missions « Médias » et « Cinéma et audiovisuel », deux améliorations sont préconisées.
a) Rattacher le Conseil supérieur de l'audiovisuel à la mission « Médias »
Le rattachement des crédits du CSA au programme « Direction de l'action du Gouvernement » n'est pas conforme au principe de budgétisation par objectif qui fonde l'article 7 de la loi organique. On voit mal en quoi, alors qu'un programme dédié à l'audiovisuel est créé, le CSA participe à la direction de l'action du Gouvernement. L'identification de la politique en faveur des médias suppose au contraire de faire figurer le CSA dans la mission prévue à cet effet.
Il est donc proposé de transférer les crédits du CSA du budget des services du Premier ministre vers celui de la communication, et de les rattacher à la mission « Médias ». Au sein de cette mission, le Conseil constituerait ainsi une action d'un programme « Audiovisuel », à côté d'une action « Aide au secteur public audiovisuel » regroupant les exonérations de redevance. On notera que cette proposition ne fait que tirer les conséquences de la répartition des attributions ministérielles qui, depuis de nombreuses années, confère la responsabilité de la communication audiovisuelle au ministre chargé de la culture.
b) Présenter la mission « Cinéma et audiovisuel » en deux programmes
Afin de mettre le compte spécial en conformité avec les dispositions organiques qui interdisent le recours à des missions « mono-programme », il convient de distinguer, par la création de deux programmes spécifiques, entre le soutien au cinéma et le soutien à l'audiovisuel.
Cette distinction correspond aux modalités de gestion du compte qui, en recettes comme en crédits, comprend actuellement deux sections.
· Acquisition et enrichissement des collections publiques Création
· Économie des professions et des industries culturelles Transmission des savoirs et démocratisation de la culture
Actions non communiquées Soutien à l'expression radiophonique locale
- transfert des crédits du CSA de la mission « Premier ministre » vers la mission « Médias » et inscription de ces crédits sur le programme « Audiovisuel » rattaché au ministère de la culture et de la communication
Actions à déterminer Industries audiovisuelles
- scission du programme unique en deux programmes (cinéma d'une part, audiovisuel d'autre part)
Actions à déterminer Soutien à l'expression radiophonique locale
Les budgets de la défense et des anciens combattants sont répartis en trois missions, dont l'une est interministérielle.
La mission ministérielle « Défense » regroupe l'essentiel (98,7 %) des crédits de l'actuel fascicule budgétaire du même nom. Sa masse budgétaire est de 30,6 milliards d'euros hors pensions et de 39,4 milliards d'euros avec les pensions. Elle concentre également la quasi totalité des emplois du ministère (431.710 postes, soit 98,7 % des effectifs).
La mission est divisée en cinq programmes, de tailles et de natures très hétérogènes :
- « Environnement et prospective de la politique de défense » (3,6 % des crédits et 2,21 % des effectifs de la mission) ;
- « Préparation et emploi des forces » (52,1 % des crédits et 69,1 % des effectifs de la mission) ;
- « Gendarmerie nationale » (14,7 % des crédits et 22,51 % des effectifs de la mission) ;
- un programme support, intitulé « Soutien de la politique de la défense », regroupant des crédits destinés à assurer des fonctions d'état-major ou de gestion commune (7,4 % des crédits et 2,8 % des effectifs de la mission) ;
- « Préparation et conduite des programmes d'armement » (22,2 % des crédits et 3,4 % des effectifs de la mission).
a) Revoir le rattachement et la présentation des crédits de la gendarmerie
Bien qu'il ait prévu par ailleurs de créer une mission dédiée à la sécurité intérieure, le Gouvernement a choisi de rattacher la gendarmerie à la mission « Défense », au sein d'un programme spécifique. Ce rattachement ne correspond pas à la réalité des missions confiées à la gendarmerie : celle-ci consacre l'essentiel de ses moyens à des activités relevant de la sécurité intérieure (9). En outre, il est en contradiction avec le renforcement des liens entre gendarmerie et police nationales. Il est pour le moins paradoxal que le rapprochement entre les deux forces opéré par la nouvelle attribution des compétences ministérielles et la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 30 août 2002 ne trouvent pas leur traduction dans la maquette budgétaire. Depuis mai 2002, le ministre de l'intérieur est responsable de l'emploi de la gendarmerie, et la loi d'orientation prévoit d'attribuer 2.850 millions d'euros à la gendarmerie pour la période 2003-2007.
En outre, le programme proposé par le Gouvernement ne regroupe pas la totalité des crédits de la gendarmerie, dont les moyens immobiliers et informatiques figurent dans le programme support. Il est organisé selon une nomenclature d'actions qui se contente de reproduire une séparation entre fonctionnement et investissement, sans identifier les finalités poursuivies.
La Mission d'information considère que le traitement réservé à la gendarmerie nuit à la lisibilité et à la cohérence de la maquette. En limitant la mission « Sécurité » à la seule police nationale, le Gouvernement n'a pas respecté l'article 7 de la loi organique qui implique que l'ensemble des moyens alloués à une politique publique donnée soient regroupés dans une même mission. Le schéma prévu ne permettra pas de suivre de manière harmonisée et coordonnée l'action des forces de sécurité. Il risque de se traduire, pour le Parlement, à la fois par une perte de lisibilité et par une moindre capacité de contrôle.
La Mission propose donc trois modifications :
- rattacher le programme « Gendarmerie nationale » à la mission « Sécurité » qui devient ainsi interministérielle
Afin de dissiper les inquiétudes que pourrait susciter un tel rattachement, la Mission tient à rappeler que le programme « Gendarmerie », comme tous les programmes, reste strictement ministériel, et que, par conséquent, les crédits de la gendarmerie continueront d'être gérés par la Direction générale de la gendarmerie nationale, partie intégrante du ministère de la Défense. La nomenclature budgétaire n'ayant aucune conséquence sur le statut juridique des services concernés, la création d'une mission interministérielle ne menace en aucune manière le statut militaire des gendarmes. Il n'est nul besoin d'aller chercher des exemples à l'étranger pour s'en convaincre (10). D'ores et déjà, dans la plus profonde indifférence et sans que cela ne crée de difficultés, le budget du ministère de l'intérieur rémunère des personnels de statut militaire, qu'il s'agisse des sapeurs-pompiers de Paris ou des personnels des Unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC).
- organiser le programme « Gendarmerie nationale » selon la même nomenclature d'actions que celle prévue pour le programme « Police nationale »
L'harmonisation des actions est en effet le moyen de garantir la capacité, pour le Parlement, de suivre et de comparer les résultats de l'action des forces de sécurité. Seules les activités militaires de la gendarmerie justifient le recours à une action spécifique qu'il est proposé d'intituler « Opérations extérieures ».
- transférer vers le programme « Gendarmerie » les crédits, notamment immobiliers, de la gendarmerie inscrits sur le programme « Soutien de la politique de défense »
La logique de responsabilisation qui fonde la loi organique suppose de donner au directeur général de la gendarmerie nationale la responsabilité de l'ensemble des crédits de la gendarmerie, et notamment de lui conserver la maîtrise de sa politique immobilière.
b) Renforcer les capacités de réforme des armées en réorganisant le programme « Préparation et emploi des forces »
Le programme « Préparation et emploi des forces » (20 milliards d'euros) agrège les activités militaires proprement dites, la politique de recrutement et de formation des personnels, ainsi que le soutien des armées. Par sa taille et son hétérogénéité, ce programme risque de priver l'autorisation parlementaire de sa portée, et de nuire à la capacité, pour le Parlement, de suivre les activités militaires. Le ministère justifie ce regroupement par la volonté de réformer l'organisation des armées et de donner des responsabilités plus marquées au chef d'état major des armées (CEMA).
Il aurait été plus conforme aux principes de la loi organique de structurer les crédits en fonction des sept systèmes de forces (11) définis par la loi du 27 janvier 2003 relative à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008. La Mission d'information est consciente des difficultés que soulèverait une telle structuration que le ministère estime, en l'état actuel d'organisation des armées, impossible à réaliser. Il convient donc de laisser aux armées la possibilité de se réformer progressivement, et de mettre en place la maquette la plus adaptée à cette réforme, pour, à terme, organiser les programmes en fonction des systèmes de force.
Le Gouvernement a décidé de moderniser la gestion des crédits militaires autour de trois principes : renforcement du cadre interarmées, mutualisation des moyens et affirmation de la prééminence du CEMA. La Mission d'information estime que ces trois principes ne trouvent pas de traduction suffisante dans la maquette. Le découpage du programme « Préparation et emploi des forces » risque de cantonner le CEMA dans un rôle de coordinateur, la responsabilité de la conduite du programme étant de fait assurée par chaque chef d'état-major. La nomenclature en actions reproduit en effet - hors les activités de soutien déjà mutualisées - l'organisation actuelle des trois armées. Compte tenu de l'ampleur du programme, il est vraisemblable que le pilotage des crédits se fera au niveau de l'action, c'est-à-dire par armée.
La Mission d'information considère que les activités de recrutement et de formation des personnels - que le Gouvernement a prévu de retracer dans une sous-action commune aux trois armées - constituent un ensemble d'actions cohérent, distinct des activités militaires proprement dites. Elle préconise donc d'en faire un programme séparé.
En revanche, une séparation entre les opérations militaires et le soutien pourrait priver les armées d'une fongibilité utile à l'amélioration de la gestion des dépenses militaires. Il est donc proposé de maintenir ces deux activités dans un même programme, intitulé « Activités et soutien des forces ». Néanmoins, afin de renforcer la logique de mutualisation « interarmées » mise en avant par le ministère, il convient d'intervertir le niveau des actions et celui des sous-actions. Au lieu d'être organisé, comme le prévoit le Gouvernement, par armée, le programme serait structuré en cinq actions « fonctionnelles » (12), chacune des armées n'apparaissant qu'au niveau des sous-actions. Cette réorganisation est, aux yeux de la Mission d'information, un moyen d'asseoir la prééminence du CEMA sur les chefs d'état-major et de lui donner ainsi la capacité de gouverner le programme.
Par ailleurs, la création d'actions dédiées aux opérations extérieures et aux interventions intérieures constitue une avancée positive qui permettra de prévoir, dès la loi de finances initiale, les crédits nécessaires au financement de ces dépenses.
c) Découper le programme « Préparation et conduite des programmes d'armement »
Le programme « Préparation et conduite des programmes d'armement » (8,7 milliards d'euros) mélange les quarante programmes actuellement suivis au niveau de l'article. Il donne ainsi au ministère la fongibilité la plus large possible. Le ministère justifie ce choix par une volonté de permettre une « gestion active » des autorisations d'engagement. Ce choix risque cependant de remettre en cause la capacité du dispositif à maîtriser les coûts des programmes d'armement et à en suivre les résultats.
Les actions proposées se contentent de reproduire un découpage par armée, le programme étant doté de deux responsables : le CEMA et le délégué général pour l'armement. Ce découpage en actions et cette co-gouvernance, choix que l'on ne trouve dans aucun autre ministère, font planer un doute sur la manière dont la responsabilité du programme sera assurée, et laissent craindre, là encore, un pilotage par les chefs d'état-major.
La Mission d'information préconise de distinguer deux programmes, l'un dédié à l'armement nucléaire, l'autre à l'armement conventionnel. Il conviendrait de décomposer le programme « Armement nucléaire » en quatre actions correspondant aux quatre composantes de la dissuasion prévues par la loi de programmation militaire (13). S'agissant de l'armement conventionnel, il est proposé d'améliorer la lisibilité des crédits en identifiant, au niveau des sous-actions, chaque programme d'armement.
II.- LA MISSION « RENFORCEMENT DES LIENS ENTRE LA NATION
ET SON ARMÉE »
Cette mission est composée de deux programmes, placés sous l'autorité du Secrétaire général pour l'administration :
- le programme « Liens entre la Nation et son armée » (296 millions d'euros) comprend les moyens dédiés à la journée annuelle de préparation à la défense et à la mise en œuvre de la politique de la mémoire ;
- le programme « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » (3.551 millions d'euros) recouvre la dette viagère (2.954 millions d'euros à elle seule), la gestion des pensions d'invalidité et les actions en faveur de la solidarité et de l'entretien des lieux de mémoire.
Il n'est pas proposé de modifier ces deux programmes.
Le ministère de la défense participe à la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur universitaire » à travers un programme « Recherche duale » qui regroupe les crédits actuellement « fléchés BCRD » du budget de la défense. Il atteint un montant de 190,56 millions d'euros.
Ce programme n'appelle pas de modification. Néanmoins, il serait utile de rapprocher davantage l'Office national d'étude et de recherche aérospatiale et le Centre national d'études spatiales.
· Contribuer à la conduite des relations internationales dans le cadre de la prévention des crises et de l'emploi des forces Préparation et emploi des forces
· Financer les surcoûts des opérations intérieures Préparation et conduite des politiques d'armement
· Assurer la préparation et la conduite des programmes d'armement Gendarmerie nationale
· Équiper la composante Gendarmerie Soutien de la politique de défense
· Mettre en œuvre la politique immobilière
· Mettre en œuvre la JAPD
· Mettre en œuvre la politique de mémoire
· Assurer la communication Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant
· Contribuer à la conduite des relations internationales dans le cadre de la prévention des crises et de l'emploi des forces Recrutement et formation des personnels
· Pourvoir la composante aérienne en personnel qualifié et motivé Activités et soutien des forces
- garantir la constitution et la mise en œuvre des capacités opérationnelles
- assurer le soutien sanitaire nécessaire à l'emploi des forces et à la mise en œuvre des bonnes pratiques médicales dans les armées
· Piloter l'action sociale Armement nucléaire
· Équiper en moyens de simulation (interarmées) Armement conventionnel
- identification du recrutement et de la formation des personnels dans un programme spécifique (1.044,1millions d d'euros)
- maintien des activités et du soutien des forces dans un programme unique, mais réorganisation des actions et des sous-actions de manière à renforcer la gestion « interarmées »
- scission du programme « Préparation et conduite des programmes d'armement » en deux programmes : armement nucléaire et armement conventionnel ; identification des 40 programmes d'armement au niveau des sous-actions
- budgétisation initiale des OPEX sans création d'un programme spécifique
- rattachement du programme « Gendarmerie nationale » à la mission « Sécurité »
- harmonisation de la nomenclature des actions avec celle prévue pour le programme « Police nationale »
- transfert au programme « Gendarmerie nationale » des crédits (notamment immobiliers) de la gendarmerie inscrits sur la programme « Soutien de la politique de défense »
La maquette rattache les crédits du budget de l'écologie et du développement durable à deux missions, l'une ministérielle, l'autre interministérielle.
A.- La mission « Écologie et développement durable »
L'essentiel des crédits est regroupé dans une mission ministérielle « Écologie et développement durable ». Cette mission permet de mettre en avant les deux grands métiers du ministère de l'écologie et du développement durable, à savoir la prévention des risques et des pollutions et la protection des milieux naturels. Elle est composée de trois programmes :
- le programme 1 « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » (220,6 millions d'euros) comprend six actions :
· « Prévention des risques technologiques et des pollutions » (amélioration de la qualité de l'environnement sonore, prévention des risques et des pollutions générées par les installations classées, surveillance de la qualité de l'air et traitement des sites pollués) ;
· « Prévention des risques naturels » (connaissance, surveillance et information préventive sur les risques naturels, règlement, planification des risques naturels, travaux de prévention des risques naturels) ;
· « Protection contre les inondations » (connaissance des zones inondables, prévision des inondations fluviales, contrôle des barrages et des digues, gestion des cours d'eau et ouvrages hydrauliques domaniaux, action de protection des lieux habités et préservation des zones d'expansion des crues) ;
· « Maîtrise des effets des produits et des déchets sur l'environnement et la santé » (évaluation des substances et produits chimiques, traitement des déchets, prévention de la production de déchets et recyclage) ;
· « Lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques » (lutte contre les pollutions urbaines, lutte contre les pollutions par les nitrates d'origine agricole, lutte contre les pollutions par les pesticides, lutte contre les pollutions industrielles) ;
· « Lutte contre le changement climatique » (utilisation rationnelle de l'énergie, énergies naturelles renouvelables).
- le programme 2 « Gestion des milieux et biodiversité » (154,8 millions d'euros) comprend quatre actions :
· « Préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques » (réglementation des usages de l'eau et de leurs impacts sur les milieux aquatiques, protection des eaux souterraines, restauration du bon état écologique des rivières et plans d'eau, préservation des zones humides, gestion de la ressource en eau pour l'alimentation en eau potable et les usages économiques, élaboration et diffusion des données nécessaires à la surveillance de l'eau et des milieux aquatiques) ;
· « Protection et préservation de la qualité du milieu marin » (connaissance et surveillance des eaux littorales et marines, lutte contre les pollutions accidentelles des eaux littorales et du milieu marin) ;
· « Développement du réseau des espaces réglementés au titre de la nature et des paysages » (réserves naturelles, parcs nationaux, sites classés) ;
· « Incitation à la gestion durable du patrimoine naturel » (sauvegarde de l'espace littoral, espaces naturels régionaux, parcs naturels régionaux et réserves de biosphère, opération grands sites, Natura 2000, gestion multifonctionnelle durable des forêts publiques, inventaire, expertise, méthode de gestion et formation relatives au patrimoine naturel et paysager, actions en faveur de la biodiversité).
- enfin, le programme 3 « Soutien aux politiques environnementales » (204,7 millions d'euros) correspond à une fonction support. L'ensemble des rémunérations et charges liées aux personnels (3.445 personnes) est inscrit dans ce programme, compte tenu de la forte polyvalence des emplois qui relèvent à la fois des programmes 1 et 2.
B.- La participation à la mission interministérielle
« Recherche et enseignement universitaire »
Le ministère de l'écologie et du développement durable participe à la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur universitaire » à travers un programme « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions » qui rassemble les crédits de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (236 millions d'euros), de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (4,3 millions d'euros), de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (1,1 million d'euros) et de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (23 millions d'euros), soit un total de 280 millions d'euros.
Si la structuration en quatre programmes apparaît satisfaisante, en revanche, le caractère strictement ministériel de la mission « Écologie et développement durable » a l'inconvénient de maintenir l'éparpillement des actions de l'État en faveur de la prévention et du contrôle des risques, qui, en fonction des ministères compétents, sont disséminés à plusieurs endroits de la maquette.
Il est donc proposé de créer une mission interministérielle « Écologie et maîtrise des risques » qui rassemblerait, outre les trois premiers programmes du ministère de l'écologie et du développement durable :
- le programme « Sécurité civile », qui constitue aujourd'hui une mission mono-programme ;
- et un nouveau programme « Prévention et contrôle des risques industriels », géré par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, qui rassemblerait les crédits des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE), inscrits sur le programme « Développement des entreprises » (actions « Prévention des nuisances et des risques industriels » et « Contrôles techniques de sécurité et de métrologie »).
· Lutte contre le changement climatique Gestion des milieux et biodiversité
· Incitation à la gestion durable du patrimoine naturel Soutien aux politiques environnementales
- transformation de la mission « Écologie et développement durable » en une mission interministérielle comprenant, outre les trois programmes du ministère de l'écologie et du développement durable, le programme « Sécurité civile » (ministère de l'intérieur), le programme « Météorologie » (ministère de l'équipement et des transports) et un programme « Prévention des risques industriels » (ministère de l'économie, des finances et de l'industrie)
- décomposition plus fine des actions du programme de soutien
Les crédits des budgets de l'économie, des finances et de l'industrie et des charges communes sont répartis en :
- trois missions ministérielles : « Politique économique »; « Gestion et contrôles des finances publiques » ; « Engagements financiers de l'État » ;
- trois missions interministérielles : « Recherche et enseignement supérieur universitaire » ; « Aide publique au développement » ; « Régimes sociaux et de retraite ».
Par ailleurs, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI) est gestionnaire de supports budgétaires spécifiques : dotations, budget annexe, comptes spéciaux.
Il existe des zones de recouvrement entre les deux missions « Politique économique » et « Gestion et contrôle des finances publiques » :
- le programme « Stratégie économique et financière », qui relève de la mission « Politique économique », inclut des crédits relatifs à la gestion des finances publiques (crédits de la Direction de la Prévision, de la Direction de la législation fiscale, de la Direction du budget, du contrôle financier, de la Direction de la réforme budgétaire, de l'Agence France Trésor, etc.) ;
- le programme « Soutien des politiques économique, financière et industrielle », qui relève de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », inclut des crédits relevant manifestement des activités stratégiques du ministère (cabinets ministériels, haut fonctionnaire de défense) ou pouvant y être rattachés (inspections , Conseil général des mines, Conseil général des télécommunications, contrôle d'État).
Le MINEFI a souhaité individualiser dans le programme « Stratégie économique et financière » un pôle de pilotage des finances publiques. Cette option est légitime et présente l'avantage de distinguer les fonctions stratégiques (fonctions d'état-major) des fonctions de support et soutien. On voit cependant que la logique n'a pas été poussée jusqu'au bout :
- le pôle stratégique a peu de choses à voir avec les autres actions de politique économique constituant la mission du même nom ;
- le programme soutien n'a pas été complètement épuré de ses fonctions d'état-major.
Au programme de pilotage des finances publiques, devraient être associés :
- le programme « Statistiques et études économiques », celles-ci ne constituant pas une action de politique économique mais pouvant être, au contraire, considérées comme un élément de la décision stratégique ;
- le programme « Charges de la dette de l'État » de la mission « Engagements financiers de l'État », car la charge de la dette traduit ex post les conséquences des décisions de stratégie économique et financière ;
- un programme « Pilotage des finances sociales » à créer au sein du budget de la Santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité, car le pilotage des finances publiques s'inscrit dans une perspective globale qui inclut les finances sociales.
Il conviendrait donc de créer une mission interministérielle « Stratégie économique et pilotage des finances publiques » autour de deux programmes gérés par le MINEFI (« Stratégie économique et financière » et « Statistiques et études économiques ») et un programme géré par le ministère de la Santé (« Pilotage des finances sociales »).
Par ailleurs, il faudrait compléter le programme « Stratégie économique et financière » par les crédits des cabinets ministériels, du haut fonctionnaire de défense, des inspections et conseils et du contrôle d'État.
La mission « Politique économique » rassemble 4.318 millions d'euros et 36.944 emplois répartis en 5 programmes :
- le programme « Stratégie économique et financière » (320 millions d'euros ; 1.166 emplois) : les crédits concernent la politique des finances publiques et la réforme budgétaire, l'élaboration de la législation fiscale, le financement de l'État et de l'économie (dotations en capital, prestations Banque de France et Institut d'émission d'outre-mer, contrôle bancaire, assurances), les études, prévisions et analyses préparant la décision publique, la construction économique européenne et la gouvernance économique ;
- le programme « Régulation des activités économiques » (1.342 millions d'euros ; 23.420 emplois) : les crédits concernent la régulation concurrentielle des marchés, la protection économique du consommateur, la lutte contre les fraudes aux aides communautaires, la maîtrise et la régulation des flux de marchandises, la protection de l'espace national et européen, la sécurité des consommateurs, la mise en œuvre indépendante du droit de la concurrence ;
- le programme « Développement des entreprises » (1.740 millions d'euros ; 5.490 emplois) : les crédits concernent la politique de l'énergie et des matières premières (maîtrise de la demande, développement d'un approvisionnement diversifié, compétitivité des entreprises, régulation et contrôle du marché), l'environnement du développement des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales, l'environnement du développement des entreprises industrielles, le développement des télécommunications, de la Poste et de la société de l'information, l'enseignement, l'accompagnement des mutations industrielles, la prévention des nuisances et des risques technologiques, les contrôles techniques de sécurité et de métrologie, la régulation des télécommunications, le contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, le développement international de l'économie française ;
- le programme « Statistiques et études économiques » (401 millions d'euros ; 6.870 emplois) : les crédits regroupent ceux de l'INSEE et du SESSI : infrastructure statistique, informations sur les entreprises et synthèses économiques, information démographique et sociale, formation et recherche ;
- le programme « Passifs financiers miniers » (516 millions d'euros ; aucun emploi) : les crédits recouvrent, notamment, la dotation à Charbonnages de France, le financement des prestations de chauffage et de logement aux anciens mineurs de sites fermés, des prestations diverses versées au titre des mines et ardoisières en activité et la gestion de l'« après-mines » (indemnisations, travaux, subventions à divers établissements).
a) Rattacher les autorités de régulation au programme « Régulation des activités économiques »
Conformément à un arbitrage général, les crédits des autorités de régulation ont été regroupés avec ceux des activités soumises à leur régulation, c'est-à-dire dans le programme « Développement des entreprises ». Ils sont cependant isolés sur des actions spécifiques. Pour le MINEFI, ceci concerne :
- la Commission de régulation de l'électricité (CRE) : 13 millions d'euros et 96 emplois ;
- l'Autorité de régulation des télécommunications (ART) : 18 millions d'euros et 151 emplois.
La solution ainsi proposée n'apparaît pas justifiée dans le cas du MINEFI, qui abrite justement un programme spécial consacré à la régulation des activités économiques. De surcroît, elle présente plusieurs inconvénients, notamment :
- les autorités de régulation sont financées par des crédits fongibles avec ceux des administrations qui assurent la tutelle des entreprises sujettes à la régulation (CRE et DGEMP, ART et DIGITIP) ;
- les deux autorités concernées exercent le même rôle que le Conseil de la concurrence, financé par le programme « Régulation des activités économiques », à savoir assurer un fonctionnement concurrentiel des marchés (de ce fait, des objectifs et indicateurs communs pourraient être développés).
Il est donc préconisé d'intégrer les crédits de l'ART et de la CRE dans le programme consacré à la régulation des activités économiques.
En outre, le contenu de ce programme, notamment la présence de l'action libellée « Sécurité du consommateur », incite à modifier sa dénomination au profit de « Régulation et sécurisation des échanges de biens et services ».
b) Scinder le programme « Développement des entreprises » en séparant les fonctions de promotion et de contrôle
Le programme « Développement des entreprises » est un véritable « fourre-tout ». Il regroupe des crédits relatifs au développement général des entreprises (PMI, PME, commerce, artisanat et professions libérales), y compris dans sa dimension internationale, au développement de certains secteurs (énergie et télécommunications), à la régulation des mêmes secteurs, à l'accompagnement des mutations industrielles, à la formation, à certaines activités de contrôle (métrologie et contrôles techniques, sûreté nucléaire et radioprotection, prévention des nuisances et risques industriels).
Compte tenu de la proposition consistant à intégrer dans le programme « Régulation des activités économiques » des crédits des autorités de régulation (cf. supra), le programme « Développement des entreprises » ne distingue pas suffisamment entre l'État promoteur et l'État protecteur. Or, justement, l'animation économique de l'État est en cours de décloisonnement avec la politique de rapprochement des services déconcentrés chargés des actions de soutien et de conseil aux entreprises, autour des DRCE, des DRIRE et des DRCA. De même, une rationalisation des administrations centrales a été engagée avec la fusion de la DARPMI et de la DIGITIP. L'individualisation d'un pôle budgétaire consacré au développement des entreprises s'inscrirait de façon naturelle dans cette démarche.
D'autre part, les activités de contrôle (sécurité industrielle, fiabilité) sont fondamentalement distinctes des activités de développement et de soutien au tissu productif. Leur séparation budgétaire ne semble pas devoir poser de problème particulier :
- les DRIRE sont structurées en pôles fonctionnels (régionaux) et en pôles territoriaux, mais ceux-ci déclinent, au plan local, les pôles fonctionnels. On peut donc isoler sans difficulté les moyens consacrés au développement des entreprises et ceux consacrés au contrôle et à la prévention des risques.
- la prévention des nuisances et des risques ainsi qu'éventuellement la métrologie peuvent être rattachées au pôle contrôle.
Le présent programme pourrait, sans grande difficulté de gestion, être scindé selon une logique fonctionnelle en deux programmes consacrés respectivement au développement et au contrôle. Le programme « Prévention et contrôle des risques industriels », géré par le MINEFI, serait alors rapproché des programmes du ministère de l'écologie, au sein d'une mission interministérielle « Écologie et maîtrise des risques », qui accueillerait aussi les trois programmes du ministère de l'écologie et du développement durable, le programme « Météorologie » du ministère de l'équipement et des transports et le programme « Sécurité civile » du ministère de l'intérieur.
En outre, compte tenu de l'importance des relations économiques dans la conduite de l'action extérieure de la France, il est opportun d'ériger en un programme spécifique les crédits dédiés au réseau unifié du MINEFI oeuvrant pour le développement international de l'économie. Ce programme « Développement international de l'économie française » serait alors rattaché à la mission « Action extérieure de l'État », qui deviendrait ainsi interministérielle.
Enfin, les crédits afférents à l'aide au transport de la presse par la Poste seraient mieux à leur place dans le programme « Presse » (budget du Premier ministre) de la mission « Médias ».
La mission « Gestion et contrôle des finances publiques » rassemble 8.770 millions d'euros et 142.600 emplois répartis en trois programmes :
- le programme « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » (7.918 millions d'euros ; 135.180 emplois) regroupe : la DGI et la DGCP ainsi que les moyens (effectifs, fonctionnement et investissement) de la DGDDI affectés au recouvrement des recettes relevant de cette direction ; la subvention à la Masse des douanes ; les dépenses résultant de conventions fiscales avec l'étranger ; le cadastre ; les moyens consacrés à la « rénovation de la gestion publique » et les crédits des systèmes d'information des administrations fiscales ;
- le programme « Juridictions financières » (130 millions d'euros ; 1.850 emplois) reprend l'intégralité des crédits de l'agrégat actuel relatif à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes ;
- le programme « Soutien des politiques économiques, financières et industrielles » (723 millions d'euros ; 5.560 emplois) : selon le MINEFI, ce programme transversal ne doit comporter que les crédits qu'il n'est pas possible ou pas opérant de répartir, en budgétisation, entre les autres programmes. Les crédits concernent les ministres et leurs cabinets, les actions conduites par la DPMA (direction du personnel, de la modernisation et de l'administration), la direction de la communication, la direction des affaires juridiques, les corps d'inspection, le conseil général des mines, les crédits d'action sociale du ministère, etc.
Le programme « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » appelle quelques remarques liminaires :
- son ampleur (90% des crédits de la mission et 95% de ses emplois) suggère qu'il gagnerait à être redécoupé ;
- le libellé des actions est perfectible. Par exemple, l'action 3, relevant à la fois de la DGI et de la DGCP, s'intitule « Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale », suggérant que ces deux domaines sont distincts. Pourtant, la fiscalité directe locale concerne naturellement les particuliers ; elle concerne également les entreprises (grandes ou petites), alors qu'il existe par ailleurs une action « Fiscalité des grandes entreprises » et une action « Fiscalité des PME » ;
- l'analyse des quatre premières actions permettra de connaître le « coût de collecte de l'impôt », ce qui répond à une préoccupation du Parlement maintes fois exprimée ;
- la distinction de deux actions relatives à la gestion financière de l'État et à la gestion financière du secteur local (hors fiscalité) montre qu'il est possible de budgéter et d'imputer en gestion les coûts des activités du réseau du Trésor conduites respectivement pour l'État et pour le secteur local ;
- la fonction comptable n'apparaît pas clairement, alors qu'elle constitue désormais un enjeu structurel des finances publiques.
La constitution de ce vaste programme montre que la réforme des réseaux du MINEFI, marquée par l'échec de la tentative de réforme de l'hiver 1999-2000, n'est pas achevée et que la loi organique n'a pas constitué, en tant que telle, un levier suffisamment actif pour accélérer le processus. Avec ce programme, le MINEFI demande à prendre le temps de faire sa réforme. La Mission d'information s'est interrogée longuement sur l'opportunité de conserver ce qui apparaît comme étant, en quelque sorte, un « programme à usage interne » : elle s'est demandée dans quelle mesure la constitution d'un programme unique était indispensable à la réforme.
La Mission d'information a conclu que découper ce programme en plusieurs programmes selon les lignes suggérées par l'énumération des actions serait aujourd'hui contre-productif. Elle assortit ce jugement des conditions suivantes :
- l'individualisation des actions consacrées à la fiscalité est indispensable et ne devra pas être remise en cause au cas où, dans l'avenir, le programme connaîtrait des évolutions de structure ;
- le MINEFI devra afficher plus clairement la « cible budgétaire » de la réforme en cours, en allant plus loin dans la séparation des actions relatives à l'État et celles relatives au secteur public local, et en distinguant, pour l'État, entre les dépenses, les recettes (autres que fiscales) et le reste de la gestion financière ;
- le système d'objectifs et d'indicateurs devra impérativement refléter la dynamique de la réforme. Le programme n'a de légitimité que parce qu'il autorise la poursuite d'un processus de réforme. Le Parlement est donc fondé à exiger un réseau d'objectifs et d'indicateurs qui justifie l'existence du programme, et qui soit, de ce fait, un aiguillon de la réforme.
Par ailleurs, la Mission d'information souhaite que la lutte contre la fraude fiscale fasse l'objet d'une action spécifique, afin d'identifier, dès le projet de loi de finances initiale, les moyens qui lui sont consacrés, et de mettre en place des objectifs et des indicateurs qui lui sont propres.
La mission « Engagements financiers de l'État » rassemble 107 milliards d'euros, répartis en six programmes qui recueillent, tous, des crédits actuellement inscrits sur le budget des charges communes, et dont les trois premiers sont dotés de crédits évaluatifs :
- le programme « Charges de la dette de l'État » (crédits évaluatifs) finance des dépenses effectuées à destination du compte de commerce défini par le II de l'article 22 de la loi organique. Ce compte retrace les « opérations budgétaires relatives à la dette et à la trésorerie de l'État, à l'exclusion de toute opération de gestion courante ». Le versement du budget général a vocation à équilibrer le compte, donc à faire apparaître sur le budget général la charge de la dette, nette des recettes de coupons courus et de la rémunération de la trésorerie ;
- le programme « Garanties de l'État » (crédits évaluatifs) financent les dépenses résultant de la mise en jeu de la garantie de l'État. Selon les informations transmises par le MINEFI, il accueillera les seuls crédits inscrits sur le chapitre 14-01 de l'actuel budget des charges communes. Il est vraisemblable que les dépenses résultant des garanties de change accordées par l'État (notamment les garanties de change accordées aux banques centrales africaines pour leurs avoirs en devises déposés au Trésor) resteront imputées sur un compte d'opérations monétaires ;
- le programme « Remboursements et dégrèvements » (crédits évaluatifs) financent les dépenses résultant des remboursements, dégrèvements et restitutions d'impositions ou de produits non fiscaux encaissés par l'État. Le Gouvernement a prévu un découpage en deux actions, calqué sur la distinction actuelle entre remboursements et dégrèvements sur impôts directs d'une part, sur impôts indirects (et produits non fiscaux) d'autre part ;
- le programme « Primes d'épargne » comprend les primes afférentes aux plans et comptes d'épargne logement. Il ne semble pas que le ministère de l'équipement ait souhaité intégrer celles-ci au budget du logement ;
- le programme « Majorations de rentes » regroupe, d'une part, les remboursements de l'État aux compagnies d'assurances pour les majorations de rentes allouées par les tribunaux en réparation d'un préjudice causé par un accident de la circulation et, d'autre part, les remboursements résultant de la participation de l'État aux majorations de rentes viagères (hors accidents de la circulation) ;
- le programme « Versements à la Caisse nationale d'allocations familiales » comprend le solde dû à la CNAF par l'État employeur au titre des cotisations familiales, compte tenu du montant des prestations familiales directement versées par lui à ses agents permanents en poste en métropole (allocations familiales, complément familial, etc.).
Les programmes de la mission « Engagements financiers de l'État » ne comprennent pas les crédits nécessaires aux moyens de leur mise en œuvre (personnel et fonctionnement). Il ne paraît pas souhaitable d'isoler, au sein des services ordonnateurs ou comptables chargés d'exécuter les dépenses, ceux d'entre eux qui sont spécifiquement mobilisés pour les cinq derniers programmes et d'affecter les crédits correspondants aux dits programmes :
- l'enjeu budgétaire est faible et l'information du Parlement peut être assurée dans le cadre du projet et du rapport annuels de performance ;
- compte tenu de la dissymétrie potentielle des crédits de moyens et des crédits d'intervention, la fongibilité asymétrique pourrait être, en l'espèce, une cause de mauvaise gestion des deniers publics.
Outre le rattachement, présenté plus haut, du programme « Charges de la dette de l'État » à la mission interministérielle « Stratégie économique et pilotage des finances publiques », trois modifications sont préconisées.
a) Ventiler les remboursements et dégrèvements d'impôts par finalité de dépense
Le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôt » reproduit les défauts du budget des charges communes : il présente les dépenses selon la nature de l'impôt concerné, de la même façon que les actuels chapitres 15-01 et 15-02. Une telle approche contrevient aux objectifs de la loi organique, qui consistent à organiser les dépenses selon leur finalité. Car, nonobstant leur affichage purement conventionnel en « atténuation des recettes » de l'État, les remboursements et dégrèvements sont, dans la quasi-totalité des cas, de véritables dépenses.
La solution qui consisterait à distinguer, d'une part, un programme de remboursements et dégrèvements d'impôts d'État et, d'autre part, un programme de remboursements et dégrèvements d'impôts locaux n'est pas satisfaisante :
- dans chacun de ces programmes seraient inscrits des crédits ayant peu de rapport entre eux, alors que l'article 7 de la loi organique précise bien qu'un programme « regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions ». Il n'y a rien de commun entre les dépenses relatives à la prime pour l'emploi, les remboursements de crédits de TVA non imputables et les admissions en non valeur ;
- la constitution d'un programme consacré aux remboursements et dégrèvements d'impositions locales ne pourrait avoir de légitimité que comme traduction budgétaire de la garantie apportée par l'État au recouvrement du produit voté par les collectivités. Ceci obligerait à axer le faisceau d'objectifs et d'indicateurs associé à ce programme sur le respect effectif de cette garantie, ce qui constitue une façon bien pauvre d'éclairer les finalités assignées aux dégrèvements de taxe professionnelle, de taxe d'habitation ou de taxes foncières.
Parmi les remboursements, restitutions, dégrèvements et remises diverses, on peut distinguer plusieurs catégories, correspondant à des politiques publiques identifiées, qui doivent donc faire l'objet de programmes spécifiques, rattachés à la mission correspondante :
- les crédits d'impôt, restitutions et dégrèvements législatifs à vocation économique. Émargeraient à ce programme, par exemple, les dégrèvements de taxe professionnelle, les restitutions d'avoirs fiscaux, les dégrèvements de taxes foncières à destination des agriculteurs (« perte de récoltes », « jeunes agriculteurs », etc.), les restitutions d'impôt sur les sociétés au titre du crédit d'impôt formation ou du crédit d'impôt pour reprise de l'entreprise par ses salariés. Ce programme trouverait sa place au sein de la mission « Développement et régulation économique »;
- les dégrèvements législatifs à vocation sociale, représentés, pour l'essentiel, par les différents mécanismes de dégrèvement de taxe d'habitation : ces crédits figureraient dans un programme rattaché à la mission « Solidarité et intégration » ;
- les restitutions au titre de la prime pour l'emploi, qui méritent un traitement spécifique puisque relevant directement de la politique de l'emploi. Ce programme aurait vocation à être rattaché à la mission « Travail » ;
- les restitutions d'impôt sur les sociétés au titre du crédit d'impôt recherche, qui méritent également d'être individualisées, au sein de la mission « Recherche et enseignement supérieur », dans un programme spécifique.
Enfin, un programme « générique » pourrait rassembler tous les remboursements, restitutions et dégrèvements résultant des purs mécanismes de gestion de l'impôt : remboursement d'impôts trop perçus ou de crédits de TVA non imputables, dégrèvements d'office effectués par l'administration pour corriger une erreur, conséquences de décisions de justice, admissions en non valeur, remises sur majorations, etc. Sous réserve d'expertise, il conviendrait de distinguer les crédits ouverts au titre des dégrèvements accordés à titre gracieux de ceux ouverts au titre des admissions en non valeur, dès lors que les décisions concernant les premiers sont prises de façon quasi discrétionnaire par l'administration en fonction de la situation personnelle du contribuable alors que les seconds reflètent des écritures d'ordre résultant de la constatation que l'impôt dû est devenu irrécouvrable. Ce programme trouverait place au sein de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques ».
Chacun de ces programmes servirait de support naturel à la présentation des dépenses fiscales associées aux différents mécanismes concernés, notamment pour les crédits d'impôt.
Un meilleur découpage du programme permettrait également de clarifier la nature des crédits qu'il serait possible de continuer à présenter, de façon purement conventionnelle, comme pouvant venir « en atténuation des recettes de l'État » dans le tableau d'équilibre. Les autres crédits de remboursements et dégrèvements resteraient ainsi pris en compte dans les agrégats de dépenses.
La présentation préconisée par la Mission d'information aurait pour effet de faire figurer dans une même mission des crédits limitatifs et des crédits évaluatifs. Elle respecte ainsi parfaitement les principes organiques qui privilégient une approche par politique, quelle que soit la nature des crédits en cause. Elle n'offre pas la possibilité, pour les parlementaires, d'augmenter un programme limitatif par diminution d'un programme évaluatif, puisque le dernier alinéa de l'article 47 de la loi organique, en rendant irrecevable tout amendement non conforme à une disposition organique, quelle qu'elle soit, impose le respect de la distinction entre les deux natures de crédit.
b) Dénommer « Épargne » le programme « Primes d'épargne » afin d'en faire le support des dépenses fiscales relatives à l'épargne
Sur le programme « Primes d'épargne » seront inscrits les crédits relatifs aux primes versées par l'État aux détenteurs de plans ou de comptes d'épargne logement. La loi de finances initiale pour 2003 a réorienté le dispositif puisque la prime d'État ne sera désormais plus versée, pour les plans d'épargne logement ouverts après le 12 décembre 2002, qu'en cas de réalisation d'un emprunt immobilier. On observera cependant que, même au-delà de décembre 2007, les dépenses pourront concerner des plans ouverts avant le 13 décembre 2003, et donc ne seront pas conditionnées par la réalisation d'un emprunt. Quoi qu'il en soit, la dépense de l'État résulte de la politique consistant à encourager l'épargne, en vue de la réalisation d'un projet immobilier.
Même si les crédits restent limités à l'objet précité, il serait opportun d'élargir l'intitulé du programme afin de créer le support budgétaire naturel des dépenses fiscales relatives au soutien à l'épargne. Dénommer « Épargne » le présent programme permettra donc d'enrichir le « projet annuel de performances » associé aux crédits et de rendre plus claire l'information fournie au Parlement sur le soutien public à l'épargne.
c) Répartir sur les « masses salariales » des différents programmes du budget général les crédits inscrits sur le programme « Versements à la CNAF »
Les crédits du programme « Versements à la CNAF » couvrent les charges dues par l'État employeur à la CNAF au titre des cotisations familiales, desquelles sont défalquées les prestations familiales directement servies par lui à ses agents. Le versement à la CNAF fait donc partie de la masse salariale de l'État, au même titre que les rémunérations principales, les primes et indemnités diverses ou les cotisations sociales.
La logique de budgétisation à coût complet voudrait que les cotisations familiales soient inscrites sur tous les programmes du budget général ayant une masse salariale, à due concurrence des salaires et traitements soumis à cotisation.
Il conviendrait donc que, d'ici à 2006, les crédits du programme « Versements à la CNAF » soient répartis sur les différents programmes du budget général.
À la suite des arbitrages d'ores et déjà rendus, le MINEFI participe à deux missions interministérielles :
- un programme « Aide économique et financière au développement » figure dans une mission interministérielle « Aide publique au développement », qui comprend aussi un programme géré par le ministère des affaires étrangères ;
- deux programmes « Recherche industrielle » et « Recherche dans le domaine de l'énergie » figurent dans la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur universitaire », aux côtés de programmes gérés par les ministères de la recherche, de l'écologie, de l'équipement, de la défense (recherche duale) et de la culture.
- deux programmes « Régime social des mines » et « Régimes de retraite de la SEITA, de l'Imprimerie nationale et divers » figurent dans une mission interministérielle « Régimes sociaux et de retraite », aux côtés d'un programme consacré aux régimes des transports terrestres et aux régimes des gens de mer.
Ces programmes n'appellent pas de modification.
A.- La mission « Pouvoirs publics »
La mission « Pouvoirs publics » coïncide avec le périmètre actuel des crédits des pouvoirs publics inscrits sur le budget des Charges communes : Présidence de la République, Assemblée nationale, Sénat, Conseil constitutionnel, Haute cour de justice, Cour de justice de la République. Le Gouvernement a prévu autant de dotations que de pouvoirs publics. Celles-ci sont donc moins nombreuses que les chapitres actuels, puisque certains pouvoirs publics font aujourd'hui l'objet de plusieurs unités de spécialité (14).
Pour la mission d'information, il va de soi que chaque pouvoir public pourra, s'il le souhaite, inscrire la constitution de dotations spécifiques afin d'isoler certaines activités, par exemple les chaînes parlementaires. L'article 7 de la loi organique prévoit en effet explicitement qu'un pouvoir public puisse faire l'objet de plusieurs dotations.
B.- Le compte des pensions
Le compte d'affectation spéciale « Pensions » correspond au 3ème alinéa du I de l'article 21 de la loi organique. Il comprend trois programmes, relatifs aux personnels civils, aux personnels militaires et aux ouvriers de l'État.
Les pensions des ouvriers de l'État étant actuellement prises en charge par un établissement public (le Fonds spécial de pension des ouvriers des établissements industriels de l'État), le maintien de ce dispositif conduirait à ne pas faire transiter les versements de l'État (cotisations patronales et subvention d'équilibre) par le compte de pensions. Au contraire, l'inscription sur ce compte d'un programme « Ouvriers de l'État » suppose que les pensions seront désormais prises en charge directement par l'État.
Il conviendra de préciser le fonctionnement du compte de pensions, notamment son articulation avec les crédits de personnel inscrits sur le budget général et les conditions d'équilibre de chacun de ses programmes.
Le Gouvernement devra également de préciser la façon dont s'articule le programme « Ouvriers de l'État » du compte d'affectation spéciale avec l'action « Régime de retraite des ouvriers des établissements industriels de l'État » du programme « Régimes de retraite ».
C.- Le compte des participations
Le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » correspond au 2ème alinéa du I de l'article 21 de la loi organique. Il comprend, exceptionnellement, un seul programme puisque la loi organique a interdit que ce compte puisse retracer des « opérations courantes », notamment les frais afférents à la gestion des participations de l'État (rémunération des banques conseil, etc.).
Ce compte n'appelle pas de modification.
D.- Le budget annexe des monnaies et médailles
Le budget annexe des Monnaies et médailles comprend un seul programme, éponyme.
La question du maintien du budget annexe doit être posée. La loi organique prévoit que « des budgets annexes peuvent retracer [...] les seules opérations des services de l'État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu à paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ». Or, la vente des produits fabriqués par la direction des Monnaies et médailles ne donne pas lieu à la perception d'une « redevance » mais plutôt d'un prix. La formule du compte de commerce paraîtrait donc plus appropriée, si la loi organique n'en réservait la constitution aux seules opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par les services concernés. La volonté de développer les activités proprement commerciales (monnaies de collection, monnaies étrangères, médailles, etc.) devrait conforter cette tendance dans les années à venir.
Le Gouvernement a choisi de retenir la formule du budget annexe, alors que la logique de la loi organique voudrait que ce service, agissant à titre principal dans le champ industriel et commercial et percevant des prix, soit érigé en établissement public. Ce choix permet de maintenir au sein du budget de l'État, mais sur un support spécifique, les ressources et les charges de la direction des Monnaies et médailles, administration centrale du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Dans cette optique, il est légitime que le Parlement soit amené à se prononcer explicitement sur l'allocation des moyens dévolus aux Monnaies et médailles entre les activités commerciales et les activités régaliennes (vente des monnaies divisionnaires françaises à l'État, lutte contre la contrefaçon, etc.). Il convient de supprimer le caractère « mono-programme » de la mission, en organisant les crédits du budget annexe des Monnaies et médailles autour de deux programmes relatifs, respectivement, aux activités régaliennes et aux activités commerciales.
E.- Les comptes de concours financiers
Les comptes de concours financiers (article 24 de la loi organique) constitueraient plusieurs missions, en fonction de la nature de la dépense. Les programmes correspondants sont, pour la plupart, directement inspirés des comptes actuels.
La mission « Prêts à des États étrangers » comporterait trois programmes retraçant, respectivement, les prêts du Trésor à des États étrangers, les prêts pour consolidation de dettes envers la France et les prêts accordés à l'Agence française de développement. Actuellement, les prêts à des États étrangers et les prêts à l'agence sont retracés sur un même compte (n° 903-07). Les actions du programme « Prêts à des États étrangers » reproduisent la nomenclature actuelle du compte de prêt correspondant, ce qui n'est pas d'une clarté extrême.
La Mission d'information préconise que les programmes de la mission « Prêts à des États étrangers » distinguent entre les crédits qui relèvent de l'aide publique au développement et ceux qui n'en relèvent pas.
La mission « Avances aux collectivités locales » comporterait trois programmes reflétant mutatis mutandis trois comptes actuels : avances aux départements sur le produit de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur (compte n° 903-52) ; avances aux collectivités, établissements publics, territoires, établissements et États d'outre-mer (compte n° 903-53) ; avances sur le montant des impositions locales (compte n° 903-54). Ce dernier ne comporte qu'une seule action. Il pourrait être divisé selon la nature des impositions et la catégorie de collectivités concernée, entre actions et sous-actions. La lisibilité des liens entre budget de l'État et finances locales y gagnerait beaucoup.
ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE - CHARGES COMMUNES
· Construction économique de l'Europe et gouvernance économique Régulation des activités économiques
· Mise en œuvre indépendante du droit de la concurrence Développement des entreprises
· Développement international de l'économie française Statistiques et études économiques
· Formation et recherche Passifs financiers miniers
· Gestion des fonds déposés Juridictions financières
· Soutien aux activités de contrôle et de gestion des juridictions financières Soutien des politiques économiques, financières et industrielles
· Charges résultant de la gestion de la dette Appels en garantie de l'État (crédits évaluatifs)
· Garantie de l'aide économique et financière au développement Remboursement
· Remboursements sur produits indirects et divers Primes d'épargne
· Épargne logement Majoration de rentes
· Participation de l'État aux majorations de rentes viagères Versement à la Caisse nationale d'allocations familiales
· Présidence de la République Assemblée nationale
· Assemblée nationale Sénat
· Sénat Conseil constitutionnel
· Conseil constitutionnel Haute Cour de Justice
· Haute Cour de Justice Cour de Justice de la République
· Provision relative aux rémunérations publiques Dépenses accidentelles et imprévisibles
· Compétitivité et développement du secteur des hydrocarbures et de ses infrastructures, diversification des réserves Recherche industrielle
· Versements au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines Régimes de retraite de la SEITA, de l'Imprimerie nationale et divers
de l'État Participations financières de l'État
internationaux Relations avec les banques centrales liées à la France par un accord international
· Prêts à des États étrangers contribuant au financement de leurs plans de développement économique, culturel ou social Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France
· Prêts résultant de l'exécution d'accords conclus avec les gouvernements étrangers et portant consolidation des dettes de leur pays envers la France Prêts à l'Agence française du développement économique et social (AED) en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers
· Avances aux départements sur le produit différentiel de la taxe sur les véhicules à moteur Avances aux collectivités et établissements publics, territoires, établissements et États d'outre-mer
· Avances à la Nouvelle-Calédonie (fisc. Nickel) Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes
ou organismes gérant des services publics Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics
· Expertises, audits, évaluation et contrôle Statistiques et études économiques
· Formation et recherche Charges de la dette de l'État
- création d'une mission interministérielle dédiée à la stratégie économique et au pilotage des finances publiques comprenant :
o s'agissant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : les fonctions stratégiques, l'INSEE et la charge de la dette
o s'agissant du ministère de la santé et de la protection sociale : les fonctions de pilotage et d'expertise des finances sociales
- rattachement des fonctions d'état-major et des moyens d'expertise au programme « Stratégie économique et financière »
· Mise en œuvre indépendante du droit de la concurrence
· Régulation des télécommunications Développement des entreprises
· Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection Passifs financiers miniers
· Prestations à certains retraités des mines Crédits d'impôt et dégrèvements législatifs à vocation économique
- extraction des crédits relatifs à la maîtrise des risques industriels (cf. infra mission interministérielle créée à cet effet)
- rattachement des autorités de régulation au programme de régulation, intitulé « Régulation et sécurisation des échanges de biens et services »
- rattachement (par la création d'un programme spécifique) à la mission « Développement et régulation économiques » des dégrèvements d'impôts créés dans un but de développement économique
- transfert des aides au transport de la presse par la Poste du budget de l'économie, des finances et de l'industrie vers celui des services du Premier ministre (mission « Médias »)
· Contribution au respect du droit et à la sécurité juridique Remboursements et dégrèvements liés à la gestion de l'impôt
- rattachement (par la création d'un programme spécifique) des remboursements et dégrèvements liés à la gestion de l'impôt à la mission « Gestion et contrôle des finances publiques »
- création d'une action dédiée à la lutte contre la fraude fiscale
· Garantie de l'aide économique et financière au développement Epargne
de la présentation des dépenses fiscales en faveur de l'épargne) Majoration de rentes
- suppression du programme « Remboursements et dégrèvements » (62.563,2 M€) et ventilation, en fonction des finalités poursuivies, des crédits de ce programme entre les missions concernées
- transformation du programme « Primes d'épargne » en un programme « Épargne », destiné à être le support de la présentation des dépenses fiscales en faveur de l'épargne
- création d'un programme dédié à la prévention et au contrôle des risques industriels, et rattachement de ce programme à une mission interministérielle « Écologie et maîtrise des risques » incluant les trois programmes du ministère de l'écologie et du développement durable, le programme « Météorologie » du ministère de l'équipement et des transports et le programme « Sécurité civile » du ministère de l'intérieur
- création d'un programme dédié au réseau unifié du ministère de l'économie et des finances oeuvrant pour le développement international de l'économie (246,8 M€), et rattachement de ce programme à la mission « Action extérieure de l'État » qui devient ainsi interministérielle
· Soutien de la recherche industrielle stratégique, soutien et diffusion de l'innovation technologique Crédit d'impôt recherche
- création d'un programme dédié aux remboursements versés au titre du crédit d'impôt recherche, et rattachement de ce programme à la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur »
- rattachement (par la création d'un programme spécifique) à la mission « Travail » des remboursements d'impôt versés au titre de la prime pour l'emploi
- rattachement (par la création d'un programme spécifique) à la mission « Solidarité et intégration » des remboursements et dégrèvements d'impôts créés dans un but social
Actions à déterminer Activités commerciales
- création au sein du budget annexe de deux programmes, le premier dédié aux activités régaliennes et le second aux activités commerciales
Actions à déterminer Personnels militaires relevant du code des pensions
Actions à déterminer Ouvriers des établissements industriels de l'État
· Prêts résultant de l'exécution d'accords conclus avec les gouvernements étrangers et portant consolidation des dettes de leur pays envers la France Prêts à l'Agence française du développement économique et social (AFD) en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers
- introduction, au sein du troisième programme, d'une nomenclature d'actions soit par catégorie de collectivité, soit par impôt
- indentification, au niveau des actions, de la Caisse de la dette publique et des organismes sociaux
1 () Cet article prévoit une information des commissions des finances sur la nouvelle nomenclature « au cours de la préparation du projet de loi de finances pour 2006 ».
2 () « La réforme du budget de l'État : des conditions pour réussir », Doc. A.N. n° 1021
3 () Les dotations sont des unités de spécialité que l'article 7 de la loi organique réserve aux pouvoirs publics, aux dépenses accidentelles et aux mesures générales en matière de rémunération.
4 () Le principe d'autonomie budgétaire implique qu'il soit laissé à chaque pouvoir public le soin de demander, le cas échéant, que ses crédits soient présentés en plusieurs dotations. L'article 7 prévoit en effet explicitement cette possibilité.
5 () Seul le compte des participations peut faire l'objet d'un traitement spécifique, dans la mesure où son contenu est explicitement défini par l'article 21 de la loi organique (cf. page 75). Par ailleurs, il est proposé d'étudier la possibilité de supprimer le compte « Courses et élevage » qui fait l'objet d'une mission « mono-programme » (cf. page 39). En outre, il convient de réexaminer le maintien ou le découpage des trois comptes de concours financiers ne comprenant qu'un seul programme.
6 () Les personnels de la direction générale de la forêt et des affaires rurales et ceux de la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture peuvent être inscrits sur le premier programme, ceux de la direction générale de l'alimentation sur le programme « Sécurité sanitaire », ceux de la direction générale de l'enseignement et de la recherche sur le programme correspondant.
7 () Les enseignements professionnels relevant d'autres ministères (et notamment l'enseignement maritime et aquacole, sous la tutelle du ministère des transports) ne participent pas à cette mission interministérielle.
8 () À côté d'un programme « Presse » géré par les services du Premier ministre.
9 () Les activités militaires de la gendarmerie nationale mobilisent environ 5 % de son budget.
10 () En Espagne, les crédits consacrés à la Guarda civil, force militaire, sont inscrits sur le budget du ministère de l'intérieur.
11 () Dissuasion ; commandement, conduite, communication et renseignement ; projection et mobilité ; frappe dans la profondeur ; maîtrise du milieu aéroterrestre ; maîtrise du milieu aéromaritime ; maîtrise du milieu aérospatial.
12 () Planifier et conduire les opérations, mener les activités, soutenir les forces, financer les surcoûts des opérations extérieures, financer les surcoûts des opérations intérieures.
13 () Balistique (marine), aérobie (armée de l'air), transmissions et simulation (interarmées).
14 () Deux pour la Présidence de la République, une pour le jardin et le musée du Luxembourg, une pour les chaînes parlementaires de télévision, deux pour la Cour de justice de la République.

References: l'article 145
 l'article 66
 l'article 47
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 47
 l'article 7
 l'article 47
in fine
 l'article 20
 l'article 20
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 22
 l'article 7
 l'article 47
 L'article 7
 l'article 21
 l'article 21
 l'article 7
 L'article 7
 l'article 21