Source: https://www.bozpprofi.cz/oncbpmin/onb/33/vytvoreni-podminek-pro-kontrolu-odborove-organizace-a-vykon-statniho-dozoru-nad-stavem-bezpecnosti-a-ochrany-zdravi-pri-praci-uvod-do-problematiky-uniqueidmRRWSbk196FNf8-jVUh4EmE5SVdeYh2fpTeFm7uydFg/
Timestamp: 2019-12-07 00:09:42+00:00

Document:
Vytvoření podmínek pro kontrolu odborové organizace a výkon státního dozoru nad stavem bezpečnosti a ochrany zdraví při práci - úvod do problematiky | Minimum bezpečnosti práce pro malé podniky a firmy
8.1.2014, JUDr. Anna Janáková, Zdroj: Verlag Dashöfer
Vytvoření podmínek pro kontrolu odborové organizace a výkon státního dozoru nad stavem bezpečnosti a ochrany zdraví při práci – úvod do problematiky
Zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě.
Zákon č. 18/1997 Sb., atomový zákon.
Kdo provádí kontrolu BOZP a PO
Právní předpisy stanoví systém kontroly nad tím, jak zaměstnavatelé plní své povinnosti na úseku bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a na úseku požární ochrany. Kontrolu provádějí:
odborové organizace (reprezentující zaměstnance) a,
orgány kontroly (reprezentující veřejnou správu - stát) nad plněním povinnosti vyplývajících z obecně závazných právních předpisů nebo uložených jim na základě těchto předpisů. Kontrolu vykonávají speciální dozorčí orgány, a to zejména orgány inspekce práce, orgány státního zdravotního dozoru, státního požárního dozoru a orgány státní báňské správy.
Kontrolu odborové organizace upravuje zákoník práce a je jí věnována podkapitola Podmínky pro kontrolu stavu BOZP vykonávanou odborovou organizací.
Kontrola prováděná státními orgány je upravena:
jednak obecně zákonem řešícím státní kontrolu a pak dále
zvláštními zákony upravujícími specializované kontroly na úseku bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a požární ochrany.
Výklad obecné právní úpravy uvádíme v této úvodní podkapitole, zatímco specializovaným kontrolám jsou věnovány články Podmínky pro výkon inspekce práce, Podmínky pro výkon státního zdravotního dozoru, Podmínky pro výkon státní požární dozoru, Podmínky pro výkon dozoru státní báňské správy
Kontrola obecně
Stará úprava podle zákona č. 552/1991 Sb.
Do konce roku 2013 se státní kontrola prováděla na základě zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Role tohoto (obecného procesního) právního předpisu však byla postupně oslabována odchylnými úpravami výkonu státní kontroly v jiných právních předpisech. Za podstatný problém bylo považováno rovněž to, že zákon o státní kontrole neměl dlouhodobě žádného gestora (tedy žádný ústřední správní úřad nebyl, po zrušení ministerstva státní kontroly v roce 1993 odpovědný za výklad zákona).
Právní úprava kontrolních postupů ve veřejné správě tak byla dlouhodobě značně roztříštěná, nejednotná a mnohdy duplicitní, či multiplicitní (např. úprava některých práv a povinností kontrolujících jak v zákoně o státní kontrole, tak v nejrůznějších speciálních právních předpisech – např. zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů), na druhou stranu některé potřebné instituty nebyly upraveny vůbec (např. úkony předcházející kontrole).
Potřeba sjednocení procesně právního prostředí v oblasti kontroly prováděné orgány veřejné správy byla identifikována již v roce 2005, kdy byl zpracován materiál s názvem Analýza současného systému kontroly ve státní správě České republiky, který byl následně vzat na vědomí Vládou České republiky dne 15. června 2005. Po provedení analýzy bylo rozhodnuto vydat se cestou sjednocení právního prostředí kontroly prováděné orgány veřejné správy zpracováním nového zákona, který by jednotně upravil obecné instituty kontroly (změna byla tedy primárně vyžádána aplikační praxí, přičemž bylo počítáno se značným rozšířením působnosti – z původní působnosti vztahující se na výkon státní kontroly, na působnost vztahující se na výkon kontroly v celé veřejné správě, jehož je státní kontrola toliko menší částí). V roce 2007 přijala vláda věcný záměr nového zákona, návrh nového zákona o kontrole a souvisejícího změnového zákona (který obsahoval 120 měněných speciálních zákonů) pak byl připraven v roce 2009. Návrh byl poté předložen Legislativní radě vlády, avšak bohužel již nedošlo k jeho předložení Poslanecké sněmovně (s ohledem na blížící se volby v roce 2010). V návaznosti na Programové prohlášení vlády po volbách v roce 2010, ve kterém bylo uvedeno, že se vláda zaměří rovněž na přípravu nového zákon a o kontrole, byl nový návrh zákona o kontrole vypracován v roce 2011, a po projednání v Legislativní radě vlády, ve vládě, v Poslanecké sněmovně a Senátu byl, po podpisu prezidentem republiky, vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 255/2012 Sb. S ohledem na identifikovanou potřebu novelizovat celou řadu speciálních právních předpisů tak, aby byly dány do souladu s novým kontrolním řádem a k odstranění zbytečných duplicit či nedůvodných odchylek při výkonu kontrol vstupuje kontrolní řád v účinnost až k 1. lednu 2014 (legisvakanční lhůta činí 18 měsíců).
Od 1. ledna 2014 nabyl účinnosti zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), který představuje novou procesní úpravu kontrol prováděných jako součást výkonu veřejné moci. Současně pozbývá platnosti zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů.
Základním cílem nové právní úpravy je, dle důvodové zprávy, odstranění identifikovaných nedostatků stávající právní úpravy, včetně snížení nadměrné zátěže kontrolovaných subjektů a zajištění právní jistoty adresátů norem.
Současně je stěžejním záměrem nového kontrolního řádu co nejširší vymezení jeho působnosti tak, aby dopadal na většinu kontrolních postupů, které jsou v současné době vykonávány jako vrchnostenská pravomoc, tedy vytvoření obecné procesně-právní úpravy.
Důležité změny oproti dosavadní právní úpravě
Oproti zákonu o státní kontrole, který byl zaměřen toliko na úzkou část kontroly prováděné v oblasti veřejné správy (na státní kontrolu), je působnost kontrolního řádu rozšířena na kontroly prováděné v rámci celé veřejné správy. Jeho účelem je sjednocení a zjednodušení procesních pravidel kontrol vykonávaných jako tzv. vrchnostenská pravomoc. Ke splnění tohoto účelu je ovšem nutné provést potřebné aktualizace souvisejících právních předpisů, které upravují základní parametry jednotlivých kontrol.
Kontrolní řád a jeho použití
Obdobně jako je zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, obecným procesním předpisem upravujícím správní řízení, je kontrolní řád obecným procesním předpisem, upravujícím výkon kontrol ve veřejném sektoru – základním záměrem je subsumpce většiny kontrolních postupů, které v současné době kontrolní orgány provádějí, do obecné procesněprávní úpravy. Působnost zákona se tedy vztahuje na většinu klíčových postupů (kontrol) ve veřejné správě, jako jsou zejména:
vnější kontroly vykonávané správními úřady vůči nepodřízeným fyzickým a právnickým osobám (typicky např. kontrola prováděná inspektoráty práce prováděné u zaměstnavatelů)
kontrola výkonu přenesené působnosti (např. kontrola výkonu přenesené působnosti svěřené orgánům obcí, kterou provádí krajské úřady),
kontrola výkonu samostatné působnosti svěřené orgánům územních samosprávných celků (provádí Ministerstvo vnitra),
kontrola dodržování zákonných povinností subjekty zájmové samosprávy (profesní komory, zájmové svazy),
kontrola založených či zřízených právnických osob, jejichž zakladatelem nebo zřizovatelem je stát nebo územní samosprávný celek,
kontrola dodržování zákonných povinností dekoncentrovaných orgánů státní správy (např. Úřad práce ČR provádí kontrolu jednotlivých krajských poboček),
Kdy se kontrolní řád nepoužije
Kontrolní řád se nepoužije v případě, že se jedná o tzv. vnitřní kontrolu v užším slova smyslu (tedy typicky o interní audit a řídicí kontrolu uvnitř jednoho subjektu), event. v případě výkonu kontroly v rámci soukromoprávních vztahů. Kontrolní řád se pak také neaplikuje v případě, že jeho použití vylučuje výslovně speciální právní předpis.
Termín „kontrola” podle zákona č. 255/2012 Sb.
Termín kontrola uvedený v kontrolním řádu je nutno brát jako obecný, ve speciálních zákonech může být užita odlišná terminologie (inspekce, dozor, dohled, přezkum, dohlídka, atd.). I např. inspekce práce, vrchní dozor, či státní požární dozor, atd., jsou jen speciální označení kontrol a jejich výkon se řídí kontrolním řádem.
Vztah obecné právní úpravy a specializovaných zákonů
Vzhledem k postavení kontrolního řádu jako obecného procesního předpisu je nutno jej aplikovat vždy, pokud speciální právní úprava nestanoví jinak (speciální právní úprava může vyloučit buď celý kontrolní řád, případně některý z jeho institutů) – není již tedy potřeba, aby na kontrolní řád odkazoval speciální právní předpis, jako tomu bylo u zákona o státní kontrole. Jinými slovy, pokud zvláštní právní předpis neurčuje výslovně, že se kontrolní řád (či jeho část) nepoužije, platí, že se automaticky použije.
Související právní úpravy
S ohledem na účel kontrolního řádu (jako obecného předpisu pro výkon kontrol) je nutno provést novelizaci řady speciálních právních předpisů tak, aby výkon kontrol byl upraven jednotně (tj. tak, aby procesní stránka kontrol byla ze speciálních právních předpisů odstraněna a obsahovala toliko odkaz na použití kontrolního řádu, eventuálně, aby odchylně bylo upraveno pouze to, co je pro jednotlivé druhy kontrol specifické). V souvislosti s touto potřebou bylo přijato usnesení Vlády ČR č. 543 ze dne 19. července 2012, o Harmonogramu předložení návrhů změn zákonů v souvislosti s přijetím kontrolního řádu. Tento harmonogram obsahuje celkem 115 právních předpisů, které je nutno do účinnosti kontrolního řádu (do 1. ledna 2014) novelizovat. Bohužel však došlo ke dni 28. srpna 2013 k rozpuštění Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, čímž došlo k tomu, že Harmonogram nebude dodržen. Novelizovat se zatím podařilo pouze 26 ze 115 právních předpisů – avšak žádný z právních předpisů související s předmětem této publikace v tomto výčtu není.
Na tento stav reagoval Úřad vlády ČR, kdy byl s ústředními správními úřady dohodnut postup, že bude vládě předložen jeden souhrnný změnový zákon v souvislosti s přijetím kontrolního řádu představující kompilaci původních změnových zákonů, které byly předloženy Poslanecké sněmovně a jejichž projednání bylo v důsledku jejího rozpuštění předčasně ukončeno. Tento změnový zákon zahrnuje celkem 66 novel zákonů (včetně novely zákona o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, atomového zákona a zákona o inspekci práce). Návrh tohoto změnového zákona schválila Vláda ČR dne 20. listopadu 2013.
Následně proto bude podán výklad obecné úpravy základních institutů dle kontrolního řádu s ohledem na případnou odchylnou úpravu ve speciálních právních předpisech.
Subjekty při kontrole
Kontrolující
Kontrolní řád klade na osobu kontrolujícího pouze dvě podmínky – aby se jednalo o osobu fyzickou (což je logické) a dále, aby se jednalo o osobu, která má platné pověření ke kontrole (přičemž jsou přípustné dvě formy pověření – viz níže). Ostatní případné požadavky na kontrolujícího je třeba hledat ve zvláštních právních předpisech. Typicky se bude v některých případech jednat o podmínku, že kontrolující musí být pracovníkem/zaměstnancem kontrolního orgánu, že musí splňovat určité požadavky na vzdělání, praxi, bezúhonnost, způsobilost k právním úkonům atd. (např. ustanovení věta druhá a třetí § 39 odst. 2 zákona č. 18/1997Sb., atomový zákon, dle kterého inspektorem (tj. kontrolujícím pro účely tohoto zákona) může být pouze osoba způsobilá k právním úkonům, která má vysokoškolské vzdělání příslušného směru a tři roky odborné praxe. Inspektor musí být odborně způsobilý v jím kontrolované oblasti, bezúhonný podle § 11 a bezpečnostně způsobilý podle zvláštního právního předpisu v případě vykonávání citlivých činností podle § 2a.).
Formy pověření ke kontrole
§ 4 zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád) respektuje současnou právní úpravu a rozlišuje dvě možné formy pověření ke kontrole:
písemné pověření k jednotlivé kontrole, nebo
průkaz (ovšem jen za předpokladu, že tak stanoví jiný právní předpis – např. zákon o inspekci práce, zákon o ochraně veřejného zdraví, zákon o hornické činnosti – nelze tak připustit možnost, že by to byl samotný kontrolní orgán, který by rozhodoval, např. interním předpisem, zda bude využívat písemného pověření ke kontrole či průkazu ke kontrole; pakliže zvláštní právní předpis k této otázce mlčí, platí, že je nutno vydat písemné pověření k jednotlivé kontrole. Připouští se ovšem výklad, dle kterého lze za jednotlivou kontrolu považovat i určitý okruh kontrolní činnosti a nikoli pouze jednu jedinou kontrolu u jediné kontrolované osoby. Vždy je však třeba dostatečně konkrétně určit okruh kontrolovaných osob nebo předmět kontrolní činnosti, jakož i období, na které je pověření vystaveno).
Pověření ke kontrole vydává vedoucí kontrolního orgánu (nebo osoba, kterou vedoucí kontrolního orgánu k této činnosti, např. na základě organizačního řádu, určil – např. vedoucí kontrolního orgánu, kterým je Ministerstvo vnitra, je ministr vnitra. Jen těžko si lze ovšem představit, že by ministr vnitra podepisoval všechna pověření ke kontrole výkonu samostatné působnosti svěřené orgánům obcí – proto tuto svou pravomoc organizačním řádem přesunul na ředitele odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra). Náležitosti písemného pověření ke kontrole nejsou kontrolním řádem určeny, lze nicméně doporučit, aby vždy obsahovalo minimálně označení kontrolního orgánu, identifikace kontrolujících (v případě, že je kontrolujících více, určit v pověření vedoucího kontrolní skupiny), označení kontrolované osoby, předmět kontroly, označení a podpis osoby, která vydala pověření, datum vydání pověření.
Kontrolní řád rovněž nestanoví, jak má vypadat průkaz ke kontrole – to je úlohou speciálních právních předpisů (resp. prováděcích předpisů). Náležitosti průkazů ke kontrolám vykonávaným na základě zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů, jsou vymezeny vyhláškou Ministerstva práce a sociálních věcí č. 266/2005 Sb., kterou se stanoví vzor a provedení průkazu inspektorů Státního úřadu inspekce práce a oblastních inspektorátů práce, průkazů ke kontrolám prováděným na základě zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů jsou stanoveny nařízením vlády ze dne 23. dubna 2003, kterým se stanoví vzor služebního průkazu zaměstnanců orgánů ochrany veřejného zdraví.
Kontrolovaná osoba
Pojem kontrolovaná osoba je v kontrolním řádu vymezen značně široce - blíže viz Kontrolní řád a jeho použití. Obecně se jedná o osobu z oblasti, jejíž činnost je kontrolována. Kontrolované osoby jsou z hlediska účelu této publikace vymezeny speciálními právními předpisy např.:
v ustanovení § 6 odst. 1 zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce (např. zaměstnavatelé, zaměstnanci, právnické osoby, které vykonávají činnost školy nebo školského zařízení, věznice, právnické nebo fyzické osoby zaměstnávající odsouzené a odsouzení, právnické a fyzické osoby, u kterých je prováděn výkon umělecké, kulturní, sportovní a reklamní činnosti dětmi, atd.),
v ustanovení § 39 odst. 1 zákona č. 18/1997 Sb., atomového zákona (osoby, kterým bylo vydáno povolení dle § 9 odst. 1 atomového zákona nebo které splnily ohlašovací povinnost dle § 21 odst. 2 atomového zákona, osoby vykonávající činnosti související s využíváním jaderné energie a činnosti vedoucí k ozáření, které nevyžadují povolení ani ohlášení, atd.),
v ustanovení § 1 zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, právnické a fyzické osoby z hlediska tohoto zákona,
v ustanovení § 1 zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti objekty, zařízení a pracoviště a pracoviště provádějící hornickou činnost, činnost prováděnou hornickým způsobem, či nakládající s výbušninami.
Definice povinné osoby je uvedena v § 5 odst. 2 písm. a) zákona č.255/2012 Sb., o kontrole (kontrolního řádu). Zákon o státní kontrole termín povinná osoba neznal, kontrolní řád zde zareagoval na situace z praxe, kdy při řadě kontrol není přítomná kontrolovaná osoba, nicméně i bez její přítomnosti lze kontrolu provést. Povinná osoba je osoba, která je přítomna na místě kontroly, přičemž se zároveň nejedná o osobu kontrolovanou (tedy např. zaměstnanec kontrolované osoby, který není zároveň dle zvláštních právních předpisů oprávněn vystupovat jejím jménem), jakož i např. o dodavatele či odběratele kontrolované osoby, případně o její zákazníky, od nichž potřebuje kontrolující získat dokumenty či informace nebo věci související s předmětem kontroly či s činností kontrolované osoby. Práva a povinnosti povinné osoby jsou mnohem užší než práva a povinnosti osoby kontrolované. Dle ustanovení § 10 odst. 3 kontrolního řádu povinná osoba je povinna poskytnout kontrolujícímu součinnost potřebnou k výkonu kontroly nelze-li tuto součinnost zajistit prostřednictvím kontrolované osoby. Práva povinné osoby kontrolní řád nevymezuje - obecně má povinná osoba právo na šetření svých práv a právem chráněných zájmů. Povinné osobě ovšem nepřísluší právo seznámit se s obsahem protokolu o kontrole ani právo podávat námitky proti kontrolním zjištěním uvedeným v protokolu o kontrole.
Přizvaná osoba
Přizvaná osoba je obecně jakákoliv fyzická osoba, která může svou účastí naplnit účel kontroly. Dle ustanovení § 6 odst. 1 kontrolního řádu kontrolní orgán může k účasti na kontrole v zájmu dosažení jejího účelu přizvat fyzickou osobu (dále jen „přizvaná osoba”). Typicky se jedná o osobu specialisty, jehož znalostí je potřeba pouze pro některý z kontrolních úkonů, či pouze pro určitou část kontroly (např. tlumočník, znalec). Stejně jako u osoby kontrolujícího se musí vždy jednat o osobu fyzickou, která má vystaveno pověření ke kontrole, přičemž přizvání této osoby je věcí kontrolního orgánu (není to zákonná povinnost). Přizvaná osoba má obdobná práva a povinnosti jako osoba kontrolující (s ohledem na míru jejího zapojení do kontroly).
Oprávnění a povinnosti při kontrole
Oprávnění kontrolujícího
Práva kontrolujících jsou zásadní částí kontrolního řádu. Jejich vymezení slouží jednak k řádnému výkonu kontroly a jednak, v případě, že je výkon těchto práv osobou kontrolovanou (či povinnou) mařen, lze zajistit jejich vynutitelnost uložením sankcí. Kontrolní řád upravuje práva kontrolujících v ustanovení § 7 a § 8:
v souvislosti s výkonem kontroly vstupovat do staveb, dopravních prostředků, na pozemky a do dalších prostor s výjimkou obydlí, jež vlastní nebo užívá kontrolovaná osoba anebo jinak přímo souvisí s výkonem a předmětem kontroly, je-li to nezbytné k výkonu kontroly; do obydlí je kontrolující oprávněn vstoupit jen tehdy, je-li obydlí užívané k podnikání nebo provozování jiné hospodářské činnosti nebo v případě, kdy se mají prostřednictvím kontroly odstranit pochybnosti o tom, zda je obydlí užívané k těmto účelům a nelze-li dosáhnout splnění účelu kontroly jinak (eventuálně v případě, že tak stanoví jiný právní předpis); vlastníci nebo uživatelé těchto prostor jsou povinni kontrolujícímu vstup umožnit – nemusí se tedy jednat vždy o pozemky, stavby, atd., které kontrolovaná osoba vlastní nebo užívá, ale i o prostory vlastněné jinou osobou, pokud je zde dána souvislost s výkonem kontroly a nezbytnost vstupu pro výkon kontroly; právo vstupu kontrolujícího (i přizvané osoby) je dáno i bez souhlasu kontrolované osoby, nelze jej ovšem vykládat tak, že je přípustné násilné vniknutí (např. v případě, že kontrolovaná osoba fyzicky brání kontrolujícímu vstoupit) – pokud kontrolovaná osoba (povinná osoba) odmítne kontrolujícího vpustit, může být uložena sankce. Ve zvláštních případech lze využít pomoc orgánu, který má k takovému vstupu oprávnění (policie)
požadovat prokázání totožnosti fyzické osoby, jež je přítomna na místě kontroly, za účelem ověření skutečnosti, zda se jedná o osobu, která plní úkoly kontrolované osoby, nebo osobu, která může přispět ke splnění účelu kontroly (povinná osoba),
provádět kontrolní nákupy odebírat vzorky, provádět potřebná měření, sledování, prohlídky a zkoušky (samozřejmě pokud je to třeba k dosažení účelu kontroly), podrobnosti bývají obsažené ve speciálních zákonech, které navíc mohou nařizovat i aktivní poskytnutí součinnosti (např. ze zákona o státní inspekci vyplývá právo kontrolujícího nařizovat provedení měření, prohlídek, zkoušek či revizí, či ze zákona o ochraně veřejného zdraví právo nařídit větší četnost kontroly vody v bazénu, provedení laboratorních a jiných vyšetření nutných k předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění, atd.),
požadovat poskytnutí údajů, dokumentů a věcí vztahujících se k předmětu kontroly nebo k činnosti kontrolované osoby – tedy zajišťovat kontrolní podklady, v odůvodněných případech je možno zajišťovat i originální podklady (typicky v situaci, kdy není technicky možné udělat si jejich kopie, či např. v případě, kdy existuje důvodné podezření, že by kontrolovaná osoba mohla s originálními podklady manipulovat, čímž by zmařila řádné provedení kontroly),
pořizovat obrazové nebo zvukové záznamy (a to, pakliže je to pro výkon kontroly nezbytné, i…

References: zákona č. 552
 zákona č. 552
 zákona č. 255
 § 39
 zákona č. 18
 § 11
 § 2

§ 4
 zákona č. 251
 zákona č. 258
 § 6
 zákona č. 251
 § 39
 zákona č. 18
 § 9
 § 21
 § 1
 zákona č. 133
 § 1
 zákona č. 61
 § 5
 zákona č.255
 § 10
 § 6
 § 7
 § 8