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EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y LOS DILEMAS DEL CONSTITUCIONALISMO (*)
GLORIA-PATRICIA LOPERA MESA
La vinculacin del Legislador a los derechos fundamentales y su garanta por parte de una jurisdiccin constitucional se han convertido en sea de identidad de los estados constitucionales democrticos. Posiblemente sera un diseo institucional sin fisuras, destinado a consumar la secular aspiracin de someter la poltica al derecho, si no fuese por la falta de objetividad que aqueja la interpretacin de los derechos fundamentales, la que a su vez torna incierto el alcance de la competencia del Tribunal Constitucional para hacerlos valer frente a las decisiones del Legislador democrtico. Lo anterior ha llevado a cuestionar que la ltima palabra en la disputa sobre el alcance de los derechos se deposite en un rgano carente de legitimidad democrtica. Con todo, nuestra cultura jurdica no parece dispuesta a renunciar al control de constitucionalidad de las leyes, por lo cual, ms que debatir sobre su abandono o conservacin, en la actualidad los esfuerzos del constitucionalismo se orientan a establecer los lmites de la competencia revisora del Tribunal Constitucional y a proponer, de la mano de las teoras de la argumentacin, criterios que permitan someter sus decisiones a un control racional, en un intento de cerrar la brecha que para el Estado de Derecho representa este excedente de discrecionalidad en manos del juez constitucional (1).
(*) Comentario al libro de CARLOS BERNAL PULIDO: El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2003. (1) R. Guastini habla de la incompletud (incompiutezza) del Estado de Derecho para referirse a la desvinculacin de los jueces respecto al principio de legalidad que se experimenta en el estado constitucional como efecto de su vinculacin preferente a la constitucin. Vid. Note su Stato di diritto, sistema giuridico e sistema politico, en B. MONTANARI (comp.): Stato di diritto e trasformazione della politica, Turn, Giapichelli, 1992, pg. 177.
Revista Espaola de Derecho Constitucional (Nueva poca) ISSN: 0211-5743, nm. 73, enero-abril (2005), pgs. 381-410
PROPORCIONALIDAD Y LOS DILEMAS DEL CONSTITUCIONALISMO
En este contexto se sita la reflexin sobre el principio de proporcionalidad, instrumento argumentativo mediante el cual se pretende que el Tribunal Constitucional cumpla con su tarea de interpretar y aplicar los derechos fundamentales de la manera ms racional posible, sin invadir las competencias del Legislador. Ello explica el creciente inters por el tema, manifestado tanto en el considerable nmero de trabajos tericos dedicados al mismo como en su extendida utilizacin por la jurisprudencia constitucional (2). La doctrina espaola ha sido partcipe de esta tendencia, al punto que la bibliografa sobre el principio de proporcionalidad desde hace algn tiempo puede ser calificada de copiosa (3) y, en algunos casos, poco profunda y reiterativa.
(2) Los principales desarrollos del principio de proporcionalidad se encuentran tanto en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional alemn como en la doctrina alemana, destacndose, entre la profusa bibliografa sobre el tema, los trabajos monogrficos de R. VON KRAUSS: Der Grundsatz der Verhltnismssigkeit: in seiner Bedeutung fr die Notwendigkeit des Mittels im Verwaltungsrechts, Hamburgo, Appel, 1955; P. LERCHE: bermass und Verfassungsrecht. Zur Bindung des Gesetzgebers an die Grundstze der Verhltnismssigkeit und der Erforderlichkeit, Colonia-Berln-Munich-Bonn, Carl Heymanns, 1961; B. SCHLINK: Abwgung im Verfassungsrecht, Berln, Duncker & Humblot, 1976; L. HIRSCHBERG: Der Grundsatz der Verhltnismssigkeit, Gttingen, Otto Schwarz & Co., 1981; R. DESCHLING: Das Verhltnismssigkeitsgebot: eine Bestandsaufnahme der Literatur zur Verhltnismssigkeit staatlichen Handels, Munich, Franz Vahlen, 1989; W. LEISNER: Der Abwgungsstaat. Verhltnismssigkeit als Gerechtigkeit?, Berln, Duncker & Humblot, 1997; Z. YI: Das Gebot der Verhltnismssigkeit in der grundrechtlichen Argumentation, Frankfurt a. M., Peter Lang, 1998; A. EMMERICH FRITSCHE: Der Grundsatz der Verhltnismssigkeit als Direcktive und Schranke der EG-Rechtssetzung, Berln, Duncker & Humblot, 2000; L. CLRICO: Die Struktur der Verhltnismssigkeit, Baden-Baden, Nomos, 2001; R. ALEXY: Teora de los Derechos Fundamentales (1.a ed. alemana, 1986), Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1993; del mismo: Eplogo a la Teora de los Derechos Fundamentales, trad. C. Bernal Pulido, REDC, 66, 2002, donde desarrolla con mayor profundidad las ideas formuladas en ste y otros trabajos anteriores. Entre los estudios sobre el principio de proporcionalidad desde una perspectiva comparada se destaca la obra colectiva Der Grundsatz der Verhltnismssigkeit in europischen Rechtsordnungen, Heidelberg, C. F. Mller, 1985; N. EMILIOU: The Principle of Proportionality in European Law. A comparative Study, Londres-La Haya, Boston, Kluwer, 1996. (3) Entre los trabajos dedicados al tema cabe mencionar, por su orden de aparicin, los de A. CARRASCO PERERA: El juicio de razonabilidad en la justicia constitucional, REDC, 11, 1984; J. I. LPEZ GONZLEZ: El principio general de proporcionalidad en el derecho administrativo, Sevilla, Universidad de Sevilla, Ediciones del Instituto Garca Oviedo, 1988; N. GONZLEZ CULLAR-SERRANO: Proporcionalidad y derechos fundamentales en el proceso penal, Colex, Madrid, 1990; J. BARNES: El principio de proporcionalidad en el derecho comunitario y comparado, RAP, 135, 1994; MANUEL MEDINA GUERRERO: La vinculacin negativa del Legislador a los derechos fundamentales, Madrid, Mc. Graw Hill, 1997; ISABEL PERELL DOMNECH: El principio de proporcionalidad y la jurisprudencia constitucional, Jueces para la Democracia, 28, 1997; los trabajos publicados en el nmero 5 (monogrfico sobre el principio de proporcionalidad) de los Cuadernos de Derecho Pblico, 1998; T. AGUADO CORREA: El principio de propor-
No es este el caso del libro del profesor colombiano Carlos Bernal, que plasma los resultados de una tesis doctoral juiciosamente elaborada bajo la direccin del profesor Jos Luis Cascajo Castro. Esta nueva incursin en el principio de proporcionalidad que propone Bernal no slo tiene el mrito de abordar su objeto con una profundidad y rigor conceptual que hasta ahora no haba merecido en la literatura en castellano, sino que adems constituye un magnfico ejemplo de los buenos frutos que se obtienen cuando un solvente manejo de las herramientas propias de la filosofa, la teora del derecho y la argumentacin jurdica se aplica al tratamiento de un objeto de investigacin delimitado desde la perspectiva de la dogmtica constitucional, mostrando as cmo ambos niveles de discurso el del terico del derecho y el del jurista dogmtico no estn destinados a caminar por sendas paralelas, como suele suceder en nuestro medio, sino que bien pueden, y deben, tender puentes entre s. Y ello es posible gracias a la slida formacin de su autor, en la que claramente se destaca la impronta de la obra de Alexy, cuyos planteamientos estn presentes a lo largo de todo el trabajo de Carlos Bernal y contribuyen a dotarlo de una gran consistencia terica. As, entre otros, la pretensin de correccin, que preside el concepto de derecho formulado por el autor germano, es retomada por Bernal como presupuesto del que se deriva el deber de fundamentacin correcta de las decisiones judiciales, que se busca satisfacer con la aplicacin del principio de proporcionalidad (4); su modelo de anlisis lgico de las decisiones jurdicas es empleado para explicar la funcin que desempea el principio de proporcionalidad en el control de constitucionalidad de las leyes que intervienen en derechos fundamentales (5); las reglas suministradas por la teora estndar de la argumentacin jurdica, al igual que los desarrollos del autor alemn en materia de proporcionalidad, cumplen un importante papel en la configuracin del modelo prescriptivo de aplicacin del citado principio propuesto por Bernal; por ltimo, la teora de los derechos fundamentales formulada por el profesor de Kiel, en particular el concepto de norma de derecho fundamental, la diferencia entre principios y reglas, la concepcin amplia del supuesto de hecho y la teora externa de los lmites, sirven al autor como punto de partida para presentar el principio de proporcionalidad como pieza clave de
cionalidad en derecho penal, Madrid, Edersa, 1999; J. M. RODRGUEZ DE SANTIAGO: La ponderacin de bienes e intereses en el derecho administrativo, Madrid, Marcial Pons, 2000; M. GONZLEZ BEILFUSS: El principio de proporcionalidad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Pamplona, Aranzadi, 2003; L. PRIETO SANCHS: El juicio de ponderacin, en Justicia constitucional y derechos fundamentales, Madrid, Trotta, 2003. (4) C. BERNAL: El principio de proporcionalidad, citado, pgs. 57 y sigs. (5) Ibd., pgs. 92 y sigs.
una reconstruccin terica de los derechos fundamentales en la que se inserta de modo consistente. Sin embargo, contra lo que suele ser habitual en trabajos de juventud, Bernal no se limita a dar cuenta de las ideas de su maestro de Kiel sino que, como slo logran hacerlo los mejores discpulos, se sirve de ellas como punto de partida para fundamentar sus propias tesis, las que apoya adems en una exhaustiva bibliografa, tan bien seleccionada como asimilada, en un riguroso razonamiento que da fe del empeo de su autor por llevar a la prctica las exigencias de la argumentacin racional, y en un valiente espritu crtico, que le lleva no slo a polemizar con autores contrarios a las posiciones que sostiene, sino a sealar las inconsistencias y complementar las insuficiencias que advierte en los planteamientos de sus propios maestros.
I Bernal sostiene, como hiptesis principal de su investigacin, que el principio de proporcionalidad cumple dos cometidos en la argumentacin iusfundamental directamente relacionados entre s: opera como un criterio para determinar el contenido de los derechos fundamentales que vincula al Legislador y, correlativamente, como un instrumento argumentativo para fundamentar el juicio de constitucionalidad de las leyes que intervienen en la rbita de tales derechos (6). Como hiptesis secundaria, el autor plantea que si bien el principio de proporcionalidad no garantiza la unidad de respuesta correcta, s satisface en mayor grado las exigencias de racionalidad comparado con otros criterios metodolgicos alternativos propuestos para el mismo fin (7). La fundamentacin de ambas hiptesis se lleva a cabo tomando como referencia el sistema jurdico espaol, y particularmente, el papel que el principio de proporcionalidad est llamado a cumplir en el control de constitucionalidad de las leyes que lleva a cabo el Tribunal Constitucional. La obra se divide en seis captulos, distribuidos en tres partes, y sus resultados se sintetizan en 51 tesis (que dan cuenta de las conclusiones obtenidas en los cinco primeros captulos) y 87 reglas argumentativas (que compendian el modelo de aplicacin del principio de proporcionalidad desarrollado en el captulo sexto). En el captulo primero se propone una muy bien lograda reconstruccin conceptual de la funcin que desempea el principio de proporcionalidad en el
(6) Ibd., pgs. 63 y sig. (7) Ibd., pg. 64.
control de constitucionalidad de las leyes que intervienen en derechos fundamentales. Ella se asienta en un entendimiento de la estructura normativa de los derechos fundamentales basada en el concepto de derecho fundamental en sentido lato, entendido como un haz de posiciones y normas, vinculadas interpretativamente a una disposicin de derecho fundamental (8), cada una de las cuales garantiza una especfica posicin iusfundamental o derecho fundamental en sentido estricto. Asimismo, se apoya en una reconstruccin de la estructura del juicio de constitucionalidad que parte de la conocida distincin entre dos niveles de fundamentacin de las decisiones judiciales: la fundamentacin interna, orientada a establecer que la decisin contenida en el fallo se deriva lgicamente de las premisas, y la fundamentacin externa, que consiste en el razonamiento mediante el cual se determina el contenido de las premisas empleadas en la fundamentacin interna. En el juicio de constitucionalidad de las leyes que intervienen en la rbita de los derechos fundamentales, explica Bernal, la fundamentacin interna se estructura en torno a: una norma general de derecho fundamental que sirve como premisa mayor; la norma legal enjuiciada, que ocupa el lugar de la premisa menor y, finalmente, el fallo o conclusin, que consiste en la norma individual mediante la que se declara constitucional o inconstitucional la norma legal en cuestin. Sin embargo, en sede constitucional la definicin de la premisa mayor suele ser especialmente compleja, debido al alto grado de indeterminacin que presentan en su mayora las disposiciones iusfundamentales, que impide al intrprete establecer tras la simple lectura de su texto si un determinado contenido normativo, relevante para la resolver el problema jurdico del caso, est comprendido dentro de su campo semntico. De ah que este tipo de disposiciones generalmente no estatuyan normas que directamente puedan servir como premisa mayor en un juicio de constitucionalidad, sino que requieran por parte del Tribunal Constitucional la concrecin de normas mas especficas, las llamadas normas adscritas de derecho fundamental, que a la par de estar vinculadas interpretativamente a la disposicin que las fundamenta, contienen los datos normativos relevantes para ofrecer respuesta al caso planteado. Pero la competencia para concretar el significado normativo de los derechos fundamentales conferida al Tribunal Constitucional convive con la facultad que la constitucin atribuye al Legislador para incidir en la rbita de tales derechos, bien para coordinar su ejercicio por parte de diversos titulares, promover otros contenidos constitucionales o desarrollar una determinada lnea de accin poltica. De ah que al momento de concretar la norma llamada a operar
(8) Ibd., pg. 76.
como premisa mayor del juicio de constitucionalidad, el Tribunal deba tener en cuenta no slo si la posicin afectada por la ley objeto de examen puede ser vinculada interpretativamente a una determinada disposicin iusfundamental, sino adems si la decisin del Legislador permanece dentro del margen de accin que la constitucin le depara o, por el contrario, va en contra de lo que la constitucin le ordena o le prohbe con carcter definitivo. Cuando el juicio de constitucionalidad requiere la concrecin de una norma adscrita el Tribunal debe abandonar el nivel de la fundamentacin interna o silogstica, para ofrecer una correcta fundamentacin externa de la validez de la norma que emplear como parmetro de constitucionalidad de la ley (9). En esta labor intervienen, en primer lugar, criterios materiales que orientan la seleccin de los concretos contenidos que integran el mbito normativo de una disposicin iusfundamental, los cuales son suministrados principalmente por las diversas teoras materiales de los derechos fundamentales, el anlisis dogmtico acerca del alcance de cada derecho fundamental o el anlisis de las funciones que el mismo desempea. Pero cuando estos no suministran una respuesta unvoca, es preciso acudir a criterios estructurales para resolver las colisiones que se plantean entre los diversos argumentos que resultan de los criterios materiales de interpretacin. Es aqu donde el principio de proporcionalidad desempea su papel, al ofrecer una estructura argumentativa que orienta el razonamiento all donde existen diversas alternativas de interpretacin y a la vez permiten ordenar la fundamentacin de la validez de la norma adscrita que servir como premisa mayor del juicio de constitucionalidad; norma que a su vez seala el contenido iusfundamental que resulta vinculante para el Legislador bajo las circunstancias del caso. Sin embargo, puntualiza el autor, el principio de proporcionalidad slo interviene en los llamados casos difciles, esto es, cuando la constitucin ofrece razones tanto a favor como en contra de la intervencin legislativa en un derecho fundamental y es preciso resolver tal conflicto de razones, concretando una norma adscrita que seale aquello que, en razn de las circunstancias del caso, los derechos fundamentales ordenan, prohben o permiten decidir al Legislador (10). Una vez definidas la funcin y mbito de aplicacin del principio de proporcionalidad, el captulo segundo se ocupa de analizar las principales objeciones formuladas en contra del citado principio, que para tal efecto son clasificadas en dos grupos: las que apuntan a sealar su carcter irracional y subjetivo y las que, partiendo de la crtica anterior, cuestionan la legitimidad del Tribunal Constitu(9) Ibd., pgs. 124 y sigs. (10) Las tesis 1, 31, 32 y 33 sintetizan el planteamiento del autor sobre el status jurdico, la funcin y el mbito de aplicacin del principio de proporcionalidad. Ibd., pgs. 156, 537 y sig.
cional para aplicarlo en el control de constitucionalidad de las leyes. Dentro del primer grupo, pasa revista a los planteamientos segn los cuales el principio de proporcionalidad escapa a cualquier intento de aplicacin racional debido a su escasa claridad conceptual, a la carencia de puntos de referencia jurdicos que sustenten su aplicacin en el mbito de los derechos fundamentales, a la inconmensurabilidad y dificultad para identificar los bienes y derechos que se enfrentan en la ponderacin y, finalmente, al riesgo de desembocar en una jurisprudencia puramente casuista. Aunque el autor admite que buena parte de estas crticas ponen al descubierto importantes problemas a los que se enfrenta la aplicacin del principio de proporcionalidad, ninguna de ellas, sostiene Bernal, logra sustraerle por completo su utilidad en el mbito de la argumentacin iusfundamental, ya sea porque plantean problemas comunes a otras formas de razonamiento prctico y, por tanto, resultan extensivas, incluso en mayor medida, a los criterios alternativos al principio de proporcionalidad; o bien porque tan slo ponen de manifiesto la necesidad de una formulacin ms precisa y depurada de dicho instrumento, lo que puede lograrse mediante una adecuada reconstruccin dogmtica (11). Por su parte, el argumento de la falta de legitimidad del Tribunal Constitucional para aplicar el principio de proporcionalidad es analizado en el contexto ms amplio de la discusin en torno a la problemtica legitimidad de la jurisdiccin constitucional. El problema de fondo es que el control de constitucionalidad de las leyes genera una tensin entre la competencia del Tribunal Constitucional para asegurar la vinculacin del Legislador a los derechos fundamentales y la competencia de ste ltimo para tomar decisiones que incidan en la rbita de tales derechos; tensin que se torna irresoluble ante la falta de criterios que permitan establecer de manera inequvoca hasta dnde llega la fuerza vinculante de los derechos fundamentales y, con ello, hasta dnde se extiende la competencia del Legislador para intervenirlos y del Tribunal Constitucional para hacerlos valer frente a las decisiones del Parlamento (12). Es por ello que la legitimidad del juez constitucional siempre estar bajo sospecha, con independencia de las estrategias que adopte para fundamentar sus decisiones. Siendo as, y bajo la premisa de que esta deficiente legitimidad slo puede ser compensada con una correcta fundamentacin de sus decisiones, se trata entonces de establecer cul de los criterios que para ello se emplean ofrece una mayor racionalidad terica y asegura una mayor racionalidad prctica en el ejercicio de la jurisdiccin constitucional (13).
(11) Ibd., pg. 175. (12) Ibd., pg. 204. (13) El autor enfatiza la distincin entre ambos tipos de racionalidad, precisando su significado en el mbito de la interpretacin constitucional. Por una parte, la racionalidad terica, refeRevista Espaola de Derecho Constitucional (Nueva poca) ISSN: 0211-5743, nm. 73, enero-abril (2005), pgs. 381-410
Tal comparacin se emprende en la segunda parte de la obra, dedicada al anlisis de los principales criterios, tanto de ndole material como estructural, empleados en la interpretacin iusfundamental. Ella se inicia con el captulo tercero, donde se examinan las llamadas teoras materiales de los derechos fundamentales, que para tal efecto son agrupadas en tres bloques: liberal, democrtica y del Estado social. En este punto el anlisis se orienta a demostrar que dichas teoras en realidad no representan alternativas al principio de proporcionalidad, pues unas y otro desempean una funcin diferente en la fundamentacin de las normas adscritas. Las diversas teoras materiales suministran argumentos para dotar de contenido las disposiciones iusfundamentales a la luz de la ideologa y del concepto de persona que est en la base de cada una de ellas: mientras la teora liberal fundamenta posiciones iusfundamentales de defensa que plantean al estado correlativos deberes de abstencin; la del Estado social privilegia la dimensin prestacional de los derechos; finalmente, la democrtica fundamenta derechos del individuo a que se produzcan determinados efectos jurdicos como consecuencia de las actuaciones relacionadas con su participacin en la vida poltica (14). Debido a que todas ellas encuentran arraigo en sistemas jurdicos como el espaol, ninguna puede pretender el predominio sobre las dems; por consiguiente, las posiciones jurdicas fundamentadas por cada una de estas teoras no han de ser concebidas como definitivas o inderrotables, sino como portadoras de una validez prima facie, dada su permanente posibilidad de entrar en colisin. Por lo anterior, si bien las teoras materiales son necesarias para dotar de contenido a las disposiciones iusfundamentales, en muchos casos resultan insuficientes porque no suministran los criterios para resolver las colisiones que pueden presentarse a la hora de establecer qu es lo constitucionalmente debido en un determinado caso. Cuando ello sucede se requiere la mediacin de criterios estructurales destinados no a reemplazar, sino a complementar el papel que desempean los criterios materiales en la justificacin de las decisiones del Tribunal Constitucional en los casos difciles de derecho fundamental. En el desempeo de dicha funcin compiten, al lado del principio de proporcionalidad, las teoras del contenido esencial y las llamadas teoras internas
rida a las exigencias que deben satisfacer los conceptos y mtodos propuestos por la dogmtica jurdica para ser considerados racionales: claridad conceptual y estructural, fundamentacin en el ordenamiento jurdico y no contradiccin. Por otro lado, la racionalidad prctica, que alude a las condiciones que debe satisfacer la fundamentacin de una decisin jurdica para ser considerada racional y, con ello, correcta. Se trata en este caso del respeto a las reglas de la lgica y de la argumentacin jurdica. Ibd., pg. 240. (14) Ibd., pg. 397.
de los derechos fundamentales. Cada una de ellas descansa en una particular concepcin acerca de la estructura normativa de los derechos fundamentales, dismil respecto a las dems, lo que les convierte en criterios de fundamentacin mutuamente excluyentes. As, las llamadas teoras absolutas y mixtas del contenido esencial comparten una visin escindida de los derechos, en la que es posible distinguir entre un contenido esencial, indisponible para el Legislador, y un contenido accidental, que puede ser objeto de limitacin (15). Por su parte las teoras internas conciben a los derechos fundamentales como entidades normativas cuyo contenido viene delimitado originariamente con carcter definitivo, cuyos lmites (si es que se admite esta forma de hablar) no provienen de fuera, sino que son inmanentes al derecho mismo. De este modo, no caben excepciones o ulteriores limitaciones al contenido de los derechos fundamentales por parte del Legislador; pero el precio de esta inderrotabilidad es una considerable reduccin del mbito normativo de los derechos, necesaria para minimizar sus posibilidades de entrar en conflicto con otras normas. As pues, desde el enfoque propuesto por la teora interna, la tarea del Tribunal Constitucional se reduce a descubrir el contenido originario o verdadero del derecho fundamental relevante en el caso y establecer si la ley enjuiciada afecta o no una posicin perteneciente al mbito normativo del derecho en cuestin. Ambos planteamientos son sometidos a una aguda crtica en el captulo cuarto de la obra, en la que se pone de manifiesto que tanto las teoras del contenido esencial como las teoras internas intentan dotar de objetividad la interpretacin de los derechos fundamentales a partir de reconstrucciones conceptuales aquejadas por importantes problemas de racionalidad terica. Asimismo, ninguna de ellas hace frente a los problemas reales que plantea la argumentacin iusfundamental en los casos difciles, ocultos bajo el manto de un exagerado cognoscitivismo que se resuelve en pura subjetividad del intrprete. Lo anterior da lugar a un dficit de fundamentacin de las decisiones del Tribunal Constitucional y, con ello, al ejercicio de un poder discrecional no sometido a fiscalizacin alguna (16). Ante estas deficiencias, Bernal defiende la superioridad de la teora externa o del contenido amplio de los derechos fundamentales, basada en la distincin entre un mbito inicial de proteccin prima
(15) Que lo esencial del derecho pueda determinarse en abstracto o de acuerdo a la cultura jurdica existente en cada momento histrico, marca la diferencia entre las versiones espacial y temporal de la teora absoluta. Por otra parte, que las limitaciones que recaen sobre el contenido accidental del derecho deban ser o no justificadas, marca la diferencia entre la llamada teora mixta o eclctica y las teoras absolutas del contenido esencial. (16) C. BERNAL: El principio de proporcionalidad..., citado, pg. 471.
facie y un mbito de proteccin definitiva, que se obtiene tras poner en relacin el primero con las dems normas del sistema y resolver las colisiones que surgen al determinar el contenido del derecho frente a cada caso concreto. Esta concepcin, sobre la que se apoya el principio de proporcionalidad, representa una mejor aproximacin terica a la compleja estructura normativa de los derechos fundamentales y vincula la determinacin de su contenido a una argumentacin mucho ms depurada y exigente de la que requieren otras teoras estructurales, lo que permite acotar y hacer visible el margen de discrecionalidad del que dispone el juez constitucional (17). Pero esta decidida defensa del principio de proporcionalidad requiere no slo acreditar las desventajas que presentan otros criterios alternativos, sino tambin ofrecer una reconstruccin conceptual del mismo que satisfaga las exigencias de la racionalidad terica, al igual que un modelo para su aplicacin que seale las condiciones bajo las cuales pueda obtenerse la mayor racionalidad prctica en el control de constitucionalidad de las leyes. Tal es el objeto de la tercera parte de la investigacin que comienza, en el captulo quinto, con un anlisis del status jurdico y del fundamento constitucional del principio de proporcionalidad, dirigido a colmar la falta de precisin conceptual que aqueja a esta figura dogmtica. Sobre la primera cuestin, y tras examinar el alcance de las tesis sostenidas por la doctrina espaola, que lo caracterizan como un principio general del Derecho que orienta la interpretacin iusfundamental y, por otra parte, como un lmite de los lmites de los derechos fundamentales, Bernal retoma la tesis avanzada en el captulo primero de la obra, donde se afirma que su status conceptual es el de criterio estructural para la determinacin del contenido de los derechos vinculante para el Legislador. Prosigue en esta labor de esclarecimiento conceptual del principio de proporcionalidad precisando su relacin con otras figuras dogmticas que intervienen en la fundamentacin externa de la premisa mayor del juicio de constitucionalidad, tales como los cnones tradicionales de la interpretacin jurdica, los criterios especficos de la interpretacin constitucional, el mtodo de la ponderacin y la nocin de contenido esencial. Cabe aqu destacar la reinterpretacin que propone de este ltimo concepto, en un intento de dotar a la clusula prevista en el artculo 53.1 CE de un significado que permita hacerla operativa en la interpretacin constitucional y a la vez compatible con el principio de proporcionalidad (18).
(17) Ibd., pgs. 458 y sigs. (18) Bernal estipula que el llamado contenido esencial estara integrado por todas las normas y posiciones definitivas que pueden adscribirse a una disposicin iusfundamental. En los casos fciles dicha adscripcin puede hacerse sin ayuda del principio de proporcionalidad, con lo
Posteriormente aborda la relacin de este ltimo con la estructura normativa de los derechos fundamentales a partir de la distincin entre reglas y principios, destacando la implicacin recproca que existe entre el principio de proporcionalidad y las normas iusfundamentales con carcter de principio. En cuanto a la calificacin de una norma como regla o principio, el autor sostiene que, ms que a una cualidad de la norma determinable en abstracto, aqulla responde al modo en que la norma se relaciona con el resto del ordenamiento jurdico atendiendo a las circunstancias del caso a decidir. De tal suerte que existira una correlacin entre la caracterizacin de un caso como fcil o difcil, la interpretacin de las normas iusfundamentales relevantes como reglas o principios y su aplicacin directa mediante subsuncin o previa intervencin del principio de proporcionalidad, respectivamente (19). Con relacin al fundamento constitucional del citado principio, Bernal sostiene que este se deriva, ante todo, del carcter jurdico de los derechos fundamentales, una vez concebidos como principios o mandatos de optimizacin. Esta tesis, proyectada en el sistema jurdico espaol, permite sostener que el artculo 53.1 CE brinda cobertura jurdica a la utilizacin del principio de proporcionalidad, en la medida en que dicho instrumento resulta necesario para determinar el contenido esencial (equivalente al contenido definitivo) de las normas iusfundamentales que ostentan carcter de principios. Por otra parte, complementan este fundamento jurdico positivo los artculos 1.1 CE, referidos al valor justicia y al principio del Estado de Derecho, y 9.3 CE, en tanto el principio de proporcionalidad coincide parcialmente con el de interdiccin de la arbitrariedad (20).
II La obra se cierra con un extenso captulo dedicado a la formulacin de un modelo normativo de aplicacin del principio de proporcionalidad en el control de constitucionalidad de las leyes que intervienen en derechos fundamenque en estos eventos la garanta del contenido esencial opera de modo independiente de tal principio. No ocurre igual en los casos difciles, donde la determinacin del contenido definitivo de los derechos, esto es, del contenido esencial, resulta de la aplicacin del principio de proporcionalidad. De este modo, entre ambos conceptos no se planteara una relacin de identidad, como sostienen las versiones tradicionales de la llamada teora relativa del contenido esencial, sino una relacin de implicacin parcial. Ibd., pgs. 560 y sigs., 607 (tesis 42). (19) Ibd., pgs. 588 y sigs. 608 y sig. (tesis 44 a 50). (20) Ibd., pgs. 593 y sigs. 609.
tales. Tal reconstruccin se centra en la estructura del principio de proporcionalidad cuando opera frente a intervenciones en posiciones iusfundamentales de defensa, esto es, en su vertiente de prohibicin de exceso (bermassverbot) (21). En primer lugar se examinan dos presupuestos necesarios para que tenga lugar la aplicacin del principio de proporcionalidad: la adscripcin prima facie a una disposicin iusfundamental de la norma o posicin que se ve afectada por la ley objeto de control; posteriormente, la calificacin de la ley enjuiciada como una intervencin en un derecho fundamental. Frente a uno y otro se postulan diversas reglas que tienden a una interpretacin amplia tanto del supuesto de hecho iusfundamental como del concepto de intervencin en el mismo, en consonancia con la teora externa o del contenido amplio de los derechos que el autor asume como punto de partida (22). A continuacin el autor emprende una detallada reconstruccin de la estructura argumentativa de cada uno de los subprincipios de la proporcionalidad: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, cuyo resultado se plasma en un nutrido conjunto de reglas argumentativas destinadas a orientar su aplicacin al control de constitucionalidad de las leyes (23). En las pginas siguientes pretendo destacar las ideas que estn en la base del mismo y analizar algunos aspectos que, a mi juicio, resultan especialmente problemticos. Como punto de partida cabe afirmar que toda propuesta de aplicacin del principio de proporcionalidad expresa un modo de resolver el dilema que est en la mdula del estado constitucional democrtico: garantizar la mxima resistencia normativa de los derechos fundamentales, su vocacin de triunfos frente a la mayora, y asegurar a la vez un mximo respeto por la libertad decisoria del Legislador. Mientras lo primero supone, en el plano funcional, ampliar la competencia revisora del Tribunal Constitucional, lo segundo implica restringirla. Fiel a su lgica, el principio de proporcionalidad descansa en una ponderacin entre ambas exigencias segn el criterio de cuanto ms intensa sea la intervencin legislativa en un derecho fundamental, tanto ms intenso
(21) Aunque al final se mencionan las variaciones que dicha estructura presenta cuando dicho principio se aplica al examen de intervenciones en derechos de prestacin en sentido amplio, en su vertiente de prohibicin de proteccin deficiente (Untermassverbot). Vid., las reglas 81 a 87, ibd., pgs. 800 y sigs. (22) Vid. con relacin a la adscripcin prima facie, las reglas 1 a 12, ibd., pgs. 624 y sigs; respecto al concepto de intervencin legislativa en un derecho fundamental, las reglas 13 a 16, pg. 665. (23) Ibd., pgs. 686 y sigs. (reglas 17 a 80).
ser su control por el Tribunal Constitucional. Sin embargo, acaso el punto de optimizacin entre las contrapuestas exigencias del constitucionalismo y la democracia sea, al igual que sucede con la tesis de la nica respuesta correcta, tan slo un ideal regulativo destinado a orientar el diseo de los instrumentos argumentativos empleados en el control de constitucionalidad de las leyes. De ah que los resultados de dicha ponderacin, expresados en cada concreto modelo de aplicacin del principio de proporcionalidad, no alcancen este (acaso imposible) punto de equilibrio sino que ms bien tiendan a inclinarse hacia uno u otro de los extremos en tensin. En el modelo que propone Bernal la balanza se inclina decididamente a favor del Legislador. Esta eleccin resulta del todo coherente con su modo de concebir la relacin entre la ley los derechos fundamentales: en contra de la desconfianza propia del constitucionalismo de raz liberal, que atrinchera los derechos como un coto vedado al Legislador y deposita su garanta en una instancia independiente del poder de las mayoras, el autor sostiene que el Legislador no debe ser visto como un enemigo de los derechos fundamentales y en general de la Constitucin ya que esta no vale nicamente en contra de la legislacin, sino sobre todo mediante la legislacin. Desde esta perspectiva el Parlamento, antes que potencial amenaza, es la sede natural y primera en donde se concretan los derechos fundamentales y los dems enunciados constitucionales (24). Depuestas las reservas frente al Legislador, y concebida la ley, antes que un lmite, como una fuente de derechos fundamentales, estn sentadas las bases para construir un modelo de aplicacin del principio de proporcionalidad destinado a operar como un control de mnimos y en cuya fundamentacin adquiere un especial protagonismo la presuncin de constitucionalidad de las leyes, en detrimento de la resistencia normativa de los derechos fundamentales. 1. Esta prevalencia es clara en el diseo del subprincipio de idoneidad, compuesto por dos etapas: el examen de la legitimidad del fin de la intervencin y de la idoneidad de la medida legislativa respecto a su fin mediato. Si bien en esta fase temprana de aplicacin del principio de proporcionalidad una mayor consideracin de las razones del Legislador est en buena medida justificada por la necesidad de evitar prematuras declaraciones de inconstitucionalidad dbilmente fundamentadas, conviene resaltar algunos aspectos problemticos del modelo que propone este autor: por un lado, la disociacin entre fines mediatos e inmediatos de la intervencin legislativa; por otro, la imposibilidad de cumplir con la carga de probar la inidoneidad de la norma.
(24) Ibd., pg. 493.
a) La disociacin entre fines mediatos e inmediatos de la intervencin legislativa. Bernal enfatiza la necesidad de distinguir entre el fin mediato, que consiste en el principio constitucional de primer o segundo grado que se invoca como justificacin constitucional de la medida y, por otra parte, el fin inmediato, que constituye una especificacin ulterior del primero y consiste en un estado de cosas que debe alcanzarse en razn de estar ordenado por un principio constitucional (el fin mediato), pues contribuye a la realizacin del derecho fundamental, el bien colectivo o el bien jurdico protegidos por el principio constitucional que fundamenta la intervencin legislativa (25). De este modo, el nexo entre un medio legislativo y el fin que lo justifica no se establece de modo directo, sino a travs de una cadena de argumentacin compuesta al menos por dos eslabones: el fin mediato y el fin inmediato, en la que pueden intervenir adems fines intermedios situados entre uno y otro (26). Pese a que con la distincin entre fines mediatos e inmediatos se pretende determinar el fin de la norma con el mayor grado de concrecin posible y, con ello, conferir una mayor racionalidad al juicio de idoneidad (27), encuentro problemtica tal disociacin, ms an si se admite la existencia de fines intermedios entre el fin mediato y el inmediato. El problema radica en que uno y otro fin desempean funciones diversas en la argumentacin, el uno como justificacin constitucional de la medida (fin mediato) y el otro como parmetro directo para analizar la idoneidad de la misma (fin inmediato). De este modo existe el riesgo, bastante frecuente en la prctica constitucional, de invocar, como fines mediatos, principios constitucionales que en realidad guardan una relacin bastante remota con la medida legislativa enjuiciada. Principios que a la postre sern los que se ponderen con los derechos fundamentales afectados por la intervencin y a los que podr asignrseles un elevado peso abstracto en dicha ponderacin. Para apreciar con mayor claridad esta distincin y los problemas que puede originar valga referirnos a uno de los ejemplos que propone el autor, el caso decidido en la STC 161/1997, donde se examinaba la constitucionalidad del artculo 380 del Cdigo Penal, norma que sanciona la negativa de los conductores a someterse a pruebas para comprobar la conduccin bajo efectos del alcohol u otras drogas. En la sentencia se invocan como fines mediatos que jus(25) Ibd., pg. 713. (26) Ibd., pg. 716. (27) Como seala Bernal, cuanto ms general sea la determinacin del fin mediato del Parlamento, mayor ser el nmero de medidas legislativas que revistan una idoneidad aparente para fomentarlo y menor ser la racionalidad y precisin con las cuales el Tribunal Constitucional podr aplicar el subprincipio de idoneidad (ibd., pg. 714). Vid, respecto al fin mediato, las reglas 23 y 24 de aplicacin del principio de proporcionalidad propuestas por este autor (pgs. 715).
tifican la intervencin: la proteccin de la vida e integridad personal y la dignidad en el ejercicio legtimo de la funcin publica; sus correlativos fines inmediatos son: la proteccin de la seguridad del trfico rodado y la obediencia a la autoridad pblica, respectivamente. En este ejemplo puede verse que la apelacin a la proteccin de la vida e integridad personal como fin mediato que fundamenta la penalizacin de la negativa a someterse a la prctica de un test de alcoholemia, permite dotar a la norma penal enjuiciada de un principio justificatorio al que es posible asignar un elevado peso abstracto en la ponderacin, el cual resulta decisivo para avalar la constitucionalidad de la medida, pese a que la relacin entre la conducta penalmente sancionada y la lesin o puesta en peligro de la vida y la integridad de las personas es, en el mejor de los casos, bastante remota. Otra evidente falta de conexin entre fin mediato y medida legislativa se aprecia en la STC 136/1999 donde se apela de nuevo a la proteccin de la vida e integridad personal como fin mediato que justifica la penalizacin de cualquier forma de colaboracin con banda armada. Una vez ms el autor retoma este caso para ilustrar la relacin de tipo analtico que existe entre las diversas clases de fines. En este caso distingue el fin mediato (proteccin de la vida), del fin inmediato (contribuir a evitar la realizacin de actos de colaboracin con banda armada), y entre ambos se ve obligado a situar un fin intermedio (contribuir a proteger la vida de todos los individuos de cualquier tipo de ataque proveniente de acciones terroristas) (28). Por mi parte encuentro problemas para establecer un nexo de tipo analtico entre fin mediato e inmediato, ms an teniendo en cuenta que en el caso decidido en la sentencia la colaboracin con banda armada consista en la cesin por parte de un grupo poltico de sus espacios de propaganda electoral para facilitar la difusin de un mensaje de ETA (29). Lo que s parece claro es que justificar una intervencin legislativa con base en principios tan alejados la finalidad concreta que se emplea para examinar su idoneidad, en lugar de introducir racionalidad a la argumentacin, sirve como recurso fcil para, como ocurre en materia penal, justificar el adelanto en las barreras de proteccin mediante la tipificacin de delitos de peligro (30).
(28) Ibd., pg. 726. (29) Valga aclarar que en la sentencia se declara inconstitucional este tipo penal, no por la desconexin entre fines mediatos e inmediatos sino por la desproporcin del marco penal abstracto en relacin con el amplsimo elenco de conductas de diversa lesividad que podran ser consideradas actos de colaboracin con banda armada. (30) No es casual que todas las sentencias empleadas por el autor para ilustrar esta distincin tengan por objeto el enjuiciamiento de tipos penales (adems de las citadas, la STC 66/1991 y la 55/1996).
Para acortar la enorme brecha que puede extenderse entre fines mediatos o justificatorios, fines inmediatos y medidas legislativas, y evitar que estas ltimas se beneficien de la fuerza justificatoria de principios constitucionales con los que guardan una relacin bastante remota, convendra establecer lmites ms estrictos para la adscripcin de fines inmediatos a un principio constitucional de primer grado, e igualmente limitar la introduccin de fines intermedios entre unos y otros (31). En los casos en que no es posible establecer una relacin directa entre fin mediato e inmediato, considero que resulta preferible prescindir de vincular el fin mediato a un principio constitucional de primer grado y, en su lugar, apelar al fin inmediato, o a uno de los llamados fines intermedios, como fin justificador de la medida, as este slo ostente una jerarqua constitucional de segundo grado (32). Con ello no slo se garantiza mayor
(31) Atendiendo a esta misma preocupacin, M. Gonzlez Beilfuss propone que la desconexin entre la finalidad inmediata de la medida objeto de control y su finalidad mediata o principio justificante sea considerada como causal para declarar la inidoneidad de la medida legislativa para satisfacer esta ltima finalidad, pues esta es, en definitiva, la que le suministra cobertura constitucional. El principio de proporcionalidad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Pamplona, Thomson-Aranzadi, 2003, pg. 124. (32) La distincin entre principios con jerarqua constitucional de primer y segundo grado es empleada por el autor para dar cuenta del rango formal de los fines que, pese a no figurar en el texto constitucional, se invocan como justificacin de intervenciones legislativas en derechos fundamentales en virtud de una reserva de ley, ya sea especfica (como las contenidas en los artculos. 19, 24.2 o 120 CE) o general (arts. 53.1 y 81.1 CE). Tales reservas de ley, explica Bernal, tiene el carcter de principios formales que otorgan al Legislador la competencia para configurar los derechos fundamentales y transmiten su rango constitucional a los objetivos que el Parlamento persiga mediante sus intervenciones y que no aparezcan prohibidos explcita o implcitamente por la Constitucin. As pues, tales objetivos ostentan un rango constitucional de segundo grado, bajo el entendido de que all donde la Constitucin no le fija fin al Parlamento, este tiene libertad para decidirlo (C. BERNAL: El principio de proporcionalidad..., citado, pg. 708). La atribucin de jerarqua constitucional de segundo grado a los fines autnomos que persiga el legislador en virtud de las reservas de ley generales y especficas permite plantear la colisin entre los principios constitucionales (de segundo grado) que justifican la intervencin legislativa y los principios (de primer grado) que se oponen a esta, como una antinomia entre normas de igual jerarqua, condicin necesaria para que pueda existir una ponderacin entre ambas. Lo anterior no implica equiparar a todos los efectos ambas clases de principios, pues debe admitirse que los derechos fundamentales contienen razones normativas que ostentan un peso justificatorio mucho mayor que los llamados principios constitucionales de segundo grado. Si no fuera as perdera todo sentido hablar del carcter vinculante de los derechos fundamentales frente al Legislador. Esta diferencia cobrar repercusin en el juicio de proporcionalidad en sentido estricto donde se debe atribuir un peso abstracto a los diferentes principios enfrentados en la ponderacin. Es all donde esta diferente jerarqua constitucional va a traducirse en la atribucin de un peso abstracto menor a los principios constitucionales de segundo grado, en relacin con el peso abstracto que se asigne a los derechos fundamentales. Sobre esta distincin vid. R. ALEXY: Teora de los Derechos Fundamentales, citado, pg. 132.
congruencia entre el parmetro utilizado en el examen de idoneidad y el fin invocado como justificacin de la norma enjuiciada, sino que adems se evita inflar el peso que tendr este ltimo en la ponderacin. De este modo, volviendo al ejemplo de la STC 161/1997, se fijaran como fines mediatos o justificatorios del artculo 380 del Cdigo Penal la proteccin de la seguridad del trfico rodado y la garanta de la obediencia a la autoridad, reduciendo a sus justas proporciones el peso de las razones del Legislador (33). b) La imposible prueba de la falta de idoneidad. La deferencia hacia el Legislador tambin est presente en la versin negativa y dbil del juicio de idoneidad, que lleva a considerar inidnea una intervencin legislativa slo cuando no contribuye de ningn modo a la obtencin de su fin inmediato (34). Tal definicin, que en s misma no merece objecin alguna, determina que el juicio de idoneidad tenga por objeto la prueba de un hecho negativo. El problema es que al mismo tiempo el autor establece, con fundamento en la presuncin de constitucionalidad de las leyes, una carga de argumentacin a favor de la norma legislativa (35), que consiste ante todo en una carga de prueba, dado que entre la medida legislativa y su fin inmediato existe una relacin de ndole fctica que debe acreditarse con base en premisas empricas. Al margen de que en la fundamentacin de esta regla se echa de menos alguna referencia a la carga que igualmente pesa sobre el Legislador de justificar toda intervencin en derechos fundamentales (36), con ella se asigna a quien impugna la norma la carga de probar un hecho negativo indeterminado, en tanto
(33) No en vano el mismo Legislador, en la sistemtica de bienes jurdicos adoptada en el Cdigo Penal, no clasifica el artculo 380 en el captulo de delitos contra la vida y la integridad sino dentro del grupo de delitos contra la seguridad del trfico, asignando al mismo la pena prevista para el delito de desobediencia a la autoridad del artculo 556, lo que habla a favor de considerar a estos bienes jurdicos (sin duda legtimos pero no vinculados directamente a un principio constitucional) como fines mediatos o justificatorios de la intervencin penal. (34) C. BERNAL: El principio de proporcionalidad..., citado, regla 26, pg. 718. (35) Ibd., regla 31, pgs. 727 y sig. (36) Que pesara sobre el Legislador en razn de su vinculacin prima facie al mbito inicial de proteccin de los derechos fundamentales y a la libertad general de accin que, como seala L. Prieto, opera como la norma de clausura del sistema de libertades, por cuya virtud los deberes jurdicos, los mandatos y las prohibiciones, representan limitaciones a la libertad, excepciones a la regla general de libertad y que, como tales excepciones, deben justificarse. La limitacin de los derechos fundamentales y la norma de clausura del sistema de libertades, Derechos y Libertades, 8, 2000, pg. 468. Carga que es admitida por el propio Bernal en otra parte de su obra, cuando sostiene que si una norma o posicin jurdica se incluye dentro del mbito de proteccin inicial de un derecho fundamental, y por tanto, se considera como una norma o posicin jurdica prima facie, es al Legislador a quien compete la carga argumentativa de justificar toda medida que intervenga en ella (ibd., pg. 477).
debe acreditar la absoluta inidoneidad de la norma para contribuir al logro de cualquier finalidad legtima (37). Como si no fuese poco, a lo anterior se suma la exigencia de que la falta de idoneidad se demuestre por medio de premisas empricas muy seguras, pues en caso contrario la medida debe reputarse idnea (38). Puestas en relacin las tres reglas anteriores, la prueba de la inidoneidad de una intervencin legislativa deviene poco menos que imposible, con lo que el desequilibrio entre la presuncin de constitucionalidad de las leyes y la resistencia normativa de los derechos fundamentales resulta patente. Ante las enormes dificultades que comporta la prueba de las llamadas negativas indeterminadas, los tericos de la prueba suelen admitir que en tales casos es necesario dar la vuelta al problema, probando la existencia de un hecho positivo incompatible con el hecho negativo (39). As, en nuestro caso, la indeterminacin sobre los hechos que se debaten en el juicio de idoneidad slo se resuelve acreditando la existencia de una relacin de causalidad positiva de cualquier tipo entre el medio adoptado por el Legislador y su fin inmediato, ante la imposibilidad de probar su absoluta falta de idoneidad. De ah que resulte ms racional y equilibrado atribuir al Legislador la carga tanto de sealar los fines que la norma aspira a satisfacer como de presentar argumentos a favor de su idoneidad (40) y, como contrapartida, configurar el examen de idoneidad
(37) Conviene aqu introducir una precisin. Bernal seala que el examen de idoneidad tiene por objeto acreditar la total inidoneidad de la norma para alcanzar su fin inmediato (ibd., regla 26, pg. 718), el cual slo se determina una vez se ha establecido cul es el fin mediato de la intervencin legislativa, ya que entre ambos media una relacin adscriptiva. Por su parte, el fin mediato puede ser cualquier finalidad no prohibida expresa o implcitamente por la constitucin (regla 19, pg. 690), pero ste slo se concreta en el curso de la argumentacin que lleva a cabo el Tribunal Constitucional cuando resuelve el recurso o la cuestin de inconstitucionalidad planteada contra la ley. De modo que, al momento de impugnar la norma, y por tanto de cumplir con su carga de argumentacin, el actor se encuentra ante un conjunto infinito de posibles fines mediatos y, correlativamente, ante un conjunto infinito de fines inmediatos frente a los cuales deber acreditar la total inidoneidad de la norma, con lo que deviene virtualmente imposible satisfacer la carga argumentativa en cuestin. (38) Ibd., regla 33, pg. 731. (39) Con lo cual, como ha escrito M. Taruffo, en lugar de tratar de establecer que Ticio no ha sido propietario de terreno alguno en ningn lugar, es posible resolver la incertidumbre en sentido contrario si se ofrece la prueba de que Ticio es propietario de un terreno en el lugar L. La prueba de los hechos, trad. J. Ferrer, Madrid, Trotta, 2002, pg. 141. Este criterio ha sido acogido por el Tribunal Constitucional en la STC 48/1984, cuando seala que no puede imponerse con carcter necesario la prueba de los hechos negativos, cuando es ms simple la prueba del acto positivo contrario por parte del otro litigante (FJ. 5.o). (40) No encuentro razones para disociar la carga de sealar los fines que persigue la norma, que Bernal atribuye al Legislador (C. BERNAL: El principio de proporcionalidad..., citado, pg. 693, nota 150), de la carga de argumentar la relacin de causalidad positiva entre el medio elegido y los fines propuestos.
como un control de evidencia, en el que el grado de seguridad de las premisas empricas que sustentan la idoneidad sea mnimo, siempre y cuando esta falta de certeza cobre relevancia en el examen de proporcionalidad en sentido estricto. 2. Por su parte en el subprincipio de necesidad se busca establecer si la medida legislativa es la ms benigna con el derecho fundamental afectado, comparada con todas aquellas que revistan al menos la misma idoneidad para contribuir a alcanzar fin perseguido con la intervencin. Tambin esta segunda fase de aplicacin del principio de proporcionalidad se configura como un control de mnimos, destinado a excluir aquellas intervenciones manifiestamente innecesarias; diseo que en general se justifica por el margen para la eleccin de medios que la constitucin depara al Legislador. Sin embargo, este mayor peso de las razones del Legislador se torna especialmente problemtico en dos aspectos: por una parte, en el empleo de un rasero ms exigente para examinar la idoneidad de los medios alternativos; por otra, en la exclusin de los medios alternativos que impliquen mayores costos financieros. a) La asimetra entre el examen de idoneidad de la medida legislativa y de los medios alternativos. Para acreditar la idoneidad de la medida enjuiciada basta con que esta contribuya de algn modo a alcanzar su fin inmediato, sin reparar si se trata del medio ms eficaz, ms rpido, el que con mayor probabilidad contribuir a realizar el fin o el que logre una realizacin ms plena de este fin (41). Por su parte, la idoneidad del medio alternativo debe ser igual o mayor que la de la medida legislativa consideradas todas estas perspectivas, esto es, la eficacia, la temporalidad, la realizacin del fin y la probabilidad (42). Esta mayor exigencia en el examen de la idoneidad de los medios alternativos se justifica, segn el autor, por el respeto a la competencia de configuracin de la constitucin en cabeza del Legislador, pues de este modo se reduce el conjunto de medios alternativos que compiten con la medida enjuiciada y, correlativamente, se amplia el margen decisorio del Legislador para adoptar el medio que considere ms oportuno. Por el contrario, otros autores consideran que la igual idoneidad de los medios alternativos slo debe ser examinada con base en los criterios que han sido tenidos en cuenta en el examen de idoneidad de la medida legislativa. A tal efecto L. Clrico propone la siguiente regla: La igual idoneidad de los medios alternativos debe en principio ser examinada desde todas aquellas perspectivas que fueron consideradas al examinar la idoneidad de la medida legisla(41) (42) Regla 27, pg. 720. Regla 37, pg. 741.
tiva. Una ampliacin o reduccin de tales perspectivas debe ser justificada (43). Creo que esta ltima opcin permite una mayor simetra en el tratamiento de los dos elementos que permanecen en tensin a lo largo de todo el juicio de constitucionalidad de la ley, debido a que cuantas ms sean las perspectivas desde las que se exija de los medios alternativos un igual o mayor grado de idoneidad, mayor ser la probabilidad de que el conjunto de los medios alternativos se reduzca o, incluso, se quede vaco (44), lo que a su vez reduce las posibilidades de encontrar un medio alternativo ms benigno (o menos lesivo) con el derecho fundamental (45). b) La exclusin de los medios alternativos que impliquen mayores costos. La bsqueda de medios alternativos puede dar lugar a que la constelacin de principios enfrentados se torne ms compleja cuando un medio alternativo igualmente idneo y ms benigno con el derecho fundamental afectado por la intervencin legislativa supone, no obstante, elevados costos financieros. En tales casos, a la colisin entre el principio iusfundamental afectado por la intervencin (P1) y el principio que justifica la intervencin (P2), se suma el principio que ordena economizar los recursos pblicos (P3). Ello plantea la necesidad de llevar a cabo una ponderacin que determine si, dada la igual idoneidad de ambos medios respecto a P2, la mayor afectacin de P1 que resulta de adoptar el medio legislativo, se justifica por una mayor satisfaccin de P3. Bernal resuelve esta cuestin excluyendo de entrada la consideracin de todo medio alternativo que implique mayores costes financieros (46), sin dar
(43) L. CLRICO: Die Struktur der Verhltnismssigkeit, citado, pg. 81. (44) Ibd., pg. 79. (45) Como ejemplo de las consecuencias negativas a las que conduce un examen de la igual idoneidad de los medios alternativos que tome en cuenta todas las perspectivas, Laura Clrico propone el caso decidido por el Tribunal Constitucional alemn frente a una ley que prohiba la circulacin de productos alimenticios cuya composicin incluyera grasas vegetales similares al chocolate, pero que no eran genuino chocolate (BVerfGE 53, 135). El fin de la medida era proteger la salud de los consumidores y evitar la confusin a que pueden inducir estos productos. El Tribunal Constitucional propuso como medio alternativo a la prohibicin de circulacin, la obligacin de indicar en la etiqueta la composicin de dichos productos alimenticios. Un examen de idoneidad llevado a cabo desde todos los puntos de vista habra llevado a excluir este medio alternativo, considerando que su eficacia no era similar al de la prohibicin de distribucin, por cuanto cabe la posibilidad de que un consumidor desprevenido no lea la etiqueta y adquiera el producto pensando que es de chocolate. Sin embargo se consider que el medio era igualmente idneo y ms benigno, con lo que a la postre la medida legal fue excluida por innecesaria. Ibd., pgs. 80 y sig. (46) Aunque el autor slo propone excluir las medidas que no puedan llevarse a la prctica por sus costes exorbitantes, no establece criterio alguno para determinar cuando un mayor costo deviene exorbitante, por lo que cabe entender que: a) slo se excluyen las medidas clara-
lugar a examinar si el mismo resulta menos lesivo que el medio seleccionado por el Legislador; con ello otorga una preferencia automtica al principio de economa de los recursos financieros y a la competencia exclusiva del Legislador para decidir su distribucin. Si bien no cabe duda de la importancia de estas razones, no es menor la de los argumentos que apoyan la consideracin, en el examen de necesidad, de otros medios alternativos ms costosos para las arcas pblicas, pero acaso menos lesivos para los derechos fundamentales. A favor de esta ltima solucin cabe oponer la prevalencia, as sea apenas prima facie, que ostentan los derechos individuales sobre los intereses colectivos en aquellos sistemas jurdicos de raz liberal, en los que la comunidad poltica se entiende como un artificio puesto al servicio de la realizacin de los derechos del individuo, que adquieren primaca respecto al llamado inters general y, en este caso, impiden saldar el conflicto planteado con la prioridad incondicionada e inmotivada de las consideraciones de tipo presupuestario y competencial (47). Por otra parte, si la aplicacin del principio de proporcionalidad descansa en la interpretacin de los derechos fundamentales como principios y, con ello, en la relativizacin de su fuerza normativa para adaptarla a las exigencias de los principios que juegan en sentido contrario, no parece admisible exonerar de igual tratamiento a estos ltimos, confiriendo, como en este caso, carcter inderrotable al inters de la comunidad en economizar sus recursos, en lugar de considerarlo como una razn prima facie a favor del medio legislativo, que ha de triunfar frente a las dems en una ponderacin. Sin duda este balance de razones introduce una complejidad adicional en la estructura del subprincipio de necesidad. Pero no creo que ella pueda eliminarse por la va de excluir a priori del conjunto de los medios alternativos aquellos que impliquen mayores costos financieros, y en general que supongan el menoscabo de algn otro inters colectivo, pues el precio de esta simplificamente impracticables desde el punto de vista financiero; as entendida, la regla resulta de poca utilidad, pues no define lo realmente importante, esto es, la suerte de aquellos medios alternativos que suponen costos ms elevados, pero no exorbitantes; b) la regla excluye toda alternativa que demande un mayor coste financiero que el medio legislativo. Teniendo en cuenta el criterio del efecto til de la interpretacin y el respeto por el margen de accin del Legislador para la eleccin de medios, que preside la configuracin del subprincipio de necesidad en el modelo de este autor, parece ms viable interpretar la regla en este ltimo sentido. (C. BERNAL: El principio de proporcionalidad..., citado, regla 39, pg. 742). (47) Sobre la prevalencia prima facie de los derechos individuales sobre los bienes colectivos, a partir del imperativo de tomar en serio al individuo, vid. R. ALEXY: Derechos individuales y bienes colectivos, en El concepto y la validez del derecho, trad. J. M. Sea, 2.a ed., Barcelona, Gedisa, 1997, pgs. 202, 207 y sig.; sobre su aplicacin al problema que nos ocupa, vid. L. CLRICO: Die Struktur der Verhltnismssigkeit, citado, pgs. 130 y sig.
cin es el menoscabo de la resistencia normativa de los derechos fundamentales. Por tanto, en lugar de una descalificacin apresurada del medio alternativo en apariencia ms oneroso, convendra compararlo con la medida legislativa, teniendo en cuenta su coste econmico real y la intensidad con que ambos medios afectan el derecho fundamental objeto de intervencin. Si de ello resulta que el medio alternativo es, en efecto, ms costoso y menos lesivo que el escogido por el Legislador, se hace necesario introducir criterios adicionales que permitan optar a favor de uno u otro (48). De confirmarse la medida legislativa como necesaria, se pasar entonces al examen de su proporcionalidad en sentido estricto. Si, por el contrario, triunfa el medio alternativo, habr de declararse inconstitucional (por innecesaria) la ley objeto de control (49). Si, finalmente, se llega a un empate entre razones igualmente buenas, ste deber resolverse confirmando la medida legislativa como necesaria, aunque en este caso la existencia de un medio alternativo cobrar relevancia en el juicio de proporcionalidad en sentido estricto, como indicio de que la norma enjuiciada representa una intervencin intensa en derechos fundamentales, siguiendo en este punto la propuesta de Bernal (50). 3. Finalmente, en el subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto se trata de establecer si la intervencin en el derecho fundamental se justifica por la importancia de la realizacin del fin legislativo. Para ello es preciso efectuar una ponderacin entre el principio iusfundamental afectado por la intervencin legislativa y el principio que se invoca como justificacin de la misma, a fin de fundamentar una relacin de precedencia condicionada entre ambos. A diferencia de los juicios de idoneidad y necesidad, cuya configuracin est presidida por el respeto a la presuncin de constitucionalidad de la ley, en esta ltima fase de aplicacin del principio de proporcionalidad el autor vacila respecto al modo de resolver la tensin ya sealada entre democracia y derechos. Indefinicin que se proyecta con especial intensidad en dos importantes cuestiones: por un lado, en la carga de argumentacin que permitir resolver los casos de empate en la ponderacin; por otro, en la intensidad con que debe aplicarse el control de proporcionalidad en sentido estricto. a) In dubio: pro libertate o pro legislatore? La regla argumentativa que
(48) Para ello resultan de inters las reglas que propone L. CLRICO: Vid. Die Struktur der Verhltnismssigkeit, citado, pgs. 128 y sigs. (49) Sin embargo, para no usurpar la competencia del Legislador para decidir la orientacin del gasto, en estos casos el Tribunal Constitucional debe mantener un perfil de Legislador negativo, limitndose a declarar inconstitucional la norma enjuiciada, sin imponer en su reemplazo el medio alternativo, cuya adopcin debe quedar en manos del Parlamento. (50) C. BERNAL: El principio de proporcionalidad..., citado, regla 43, pg. 749.
orienta el juicio de proporcionalidad en sentido estricto es la llamada ley de la ponderacin, la cual, aplicada al examen de intervenciones legislativas en derechos fundamentales, prescribe que cuanto mayor sea el grado de afectacin del derecho fundamental, tanto mayor ha de ser la importancia de la realizacin del principio constitucional que fundamenta la intervencin legislativa. A mi juicio esta frmula permite al menos dos interpretaciones: en un primer sentido podra entenderse que la medida legislativa slo estar justificada si las razones a favor de la intervencin tienen un peso mayor que el del principio iusfundamental afectado con la misma, lo que supone una carga de argumentacin a favor de este ltimo que llevara, en caso de empate, a considerar que la medida legislativa carece de justificacin suficiente y es, por tanto, inconstitucional. Por otra parte, podra entenderse que la ley de la ponderacin tan slo exige que el principio que justifica la intervencin tenga un peso igual o mayor al del principio iusfundamental afectado por la medida; as entendida, la carga de argumentacin beneficiara a las razones del Legislador, resolviendo el empate a favor de la constitucionalidad de la norma enjuiciada. Para Bernal resulta claro que la ley de la ponderacin debe entenderse slo en este ltimo sentido, es decir, como la exigencia de que las razones que fundamentan la intervencin tengan una importancia por lo menos equivalente a la del principio iusfundamental objeto de intervencin (regla 73) (51). Lo que sorprende es que este autor sostenga que, interpretada de este modo, dicha ley hace explcita y operativa una carga de argumentacin a favor del derecho fundamental (52). Precisamente tal entendimiento le permite afirmar que los argumentos que juegan a favor de la realizacin del principio constitucional que respalda la intervencin legislativa, deben tener un peso por lo menos equivalente al de los argumentos que juegan en contra de la intervencin en el derecho fundamental (regla 74). Sin embargo, en modo alguno puede afirmarse que esta regla represente una aplicacin concreta del principio in dubio pro libertate en materia argumentativa, como a rengln seguido sostiene el autor (53), pues esta tendra lugar slo si se exigiera que el peso de las razones que respaldan la intervencin fuese mayor y no simplemente igual al peso de los principios iusfundamentales afectados por la misma, esto es, si la duda, expresada en el empate entre argumentos a favor y en contra de la interven(51) Segn esta regla: Cuanto mayor sea el grado de intensidad de la intervencin en el derecho fundamental, tanto mayor [es decir, por lo menos equivalente] tiene que ser el grado de intensidad de la realizacin del principio constitucional que fundamenta la intervencin. Ibd., pg. 781. (52) Ibd., pg. 782. (53) Ibd., pg. 789.
cin, no bastara para derrotar a estos ltimos, lo que no ocurre en este caso, donde el empate entre razones igualmente buenas es suficiente para justificar la intervencin en el derecho fundamental. Antes bien, lo que en realidad expresan las reglas 73 y 74 es una carga de argumentacin a favor de las razones del Legislador, un in dubio pro legislatore. El mismo autor parece entenderlo de este modo cuando no vacila en afirmar que, segn la variante de la ley de la ponderacin acogida en la regla 73, los casos de empate se resuelven a favor de la intervencin legislativa (54). Siendo as, no deja de ser contradictorio pretender derivar de la misma regla un in dubio pro libertate, aunque ste en realidad no sea tal. No obstante, es preciso sealar que en un trabajo ms reciente, en el que se ocupa de afinar su modelo de ponderacin, Bernal abandona la discutible interpretacin del in dubio pro libertate sostenida en su libro, para en su lugar afirmar que esta carga de argumentacin exige que se aduzcan razones ms fuertes (y no simplemente iguales) para justificar una intervencin en la libertad o en la igualdad jurdica, mientras que la simple exigencia de razones del mismo peso a favor de la medida legislativa supone en realidad un in dubio pro legislatore. Igualmente viene a reconocer que no existe una respuesta unvoca al problema de los empates en la ponderacin, pues ambas cargas de argumentacin cuentan con una fundamentacin plausible, y que precisamente esta antinomia constituye uno de los lmites de racionalidad de tal procedimiento (55). Es claro que la eleccin entre una u otra forma de dirimir los empates entre razones a favor y en contra de la intervencin legislativa expresa, en definitiva, la opcin entre una concepcin liberal de los derechos fundamentales como triunfos frente a la mayora (que lleva a entender el razonamiento de costos y beneficios propio de la ponderacin como la exigencia de que los beneficios de una medida legislativa superen, y no simplemente igualen, sus costes en trminos de libertad individual) y, por otra parte, el convencimiento de que en un sistema democrtico el Tribunal Constitucional slo puede invalidar las decisiones del Legislador cuando las razones en contra de la constitucionalidad de la ley pesan ms que las razones a su favor. Acaso este dilema tambin puede verse, a su vez, como un caso de empate entre razones igualmente buenas. En tal caso podra argumentarse que, llegados a este punto en la aplicacin del principio de proporcionalidad, es hora de que la balanza se incline por una vez a favor del principio iusfundamental sacrificado por la intervencin, vistas todas las concesiones hechas a
(54) Ibd., pg. 788. (55) Vid. C. BERNAL PULIDO: Estructura y lmites de la ponderacin, Doxa, 26, 2003, pgs. 230 y sig., 237.
las razones del Legislador en los juicios de idoneidad y necesidad, estructurados ambos como un control de evidencia, efectuados desde una perspectiva ex ante, y donde todas las dudas se resuelven a favor de la medida legislativa. No obstante, como ha sealado Bernal, tambin podra pensarse en una distribucin mitte de las reglas para dirimir los empates en la ponderacin, que diera cabida a la aplicacin de una u otra segn el caso a decidir. En este caso existiran al menos dos posibilidades: la primera consistira en aplicar el in dubio pro legislatore como regla general y reservar el in dubio pro libertate para el control de las medidas legislativas que suponen una grave afectacin de derechos fundamentales. Una segunda posibilidad intermedia consistira en aplicar el in dubio pro libertate como regla general, y reservar el in dubio pro legislatore para aquellas reas en las que el Legislador debe contar con un margen de accin ms amplio en razn de la materia (56). Esta solucin parece ms admisible para quien se incline a favor del principio liberal sobre el democrtico, pero slo a condicin de que se definan con claridad los criterios con que opera la excepcin al in dubio pro libertate, pues no resulta nada claro cules son aquellas reas en las que por razn de la materia el Parlamento ha de gozar de una mayor discrecionalidad. Como ejemplo de tales materias Bernal cita la poltica econmica y la poltica criminal, pero por qu no incluir tambin la poltica internacional, la poltica medioambiental, la poltica educativa, la poltica sanitaria, la poltica social y, sucesivamente, un largo etctera que abarque todos los campos de la poltica. Se advierte entonces que la falta de criterios precisos para determinar cules son las reas en las que opera el in dubio pro legislatore puede fcilmente convertir esta excepcin en la regla pues, visto en sentido contrario, habra que preguntarse cules seran las materias en las que el Legislador no habra de contar con un amplio margen de decisin. En definitiva, la respuesta a cul debe ser la carga de la argumentacin que decida los casos de empate en la ponderacin es una cuestin que no ha sido resuelta satisfactoriamente por la teora de los derechos fundamentales. Personalmente me inclino por la opcin de tipo liberal que exige que los beneficios de una intervencin en un derecho fundamental sean siempre mayores que, y no slo iguales a, los sacrificios que con dicha intervencin se imponen a la libertad y, en consecuencia, a resolver todo empate a favor del principio iusfundamental afectado por la medida legislativa. Finalmente, debe admitirse que sin duda el problema de cmo resolver los empates en la ponderacin presenta una mayor relevancia terica que prctica.
(56) Ibd., pg. 237.
Con esto no se quiere minimizar la trascendencia de una cuestin en la que se pone a prueba la racionalidad del principio de proporcionalidad como un criterio metodolgico para orientar la argumentacin sobre cuestiones iusfundamentales. Tan slo se trata de reconocer que en la prctica del control de constitucionalidad de las leyes la alternativa entre el in dubio pro libertate y el in dubio pro legislatore como frmula para resolver los empates en la ponderacin convive con la existencia de un margen de accin relativamente amplio en manos del Tribunal Constitucional para asignar el peso a las variables que intervienen en dicha ponderacin (calificar como ms o menos intensa la afectacin/satisfaccin de los principios que en ella intervienen, asignar un peso abstracto mayor o menor a tales principios, valorar la mayor o menor seguridad de las premisas empricas), y es de la asignacin del peso a cada una de estas variables de la que depende que se llegue o no a un empate en la ponderacin. b) La intensidad del juicio de proporcionalidad en sentido estricto. Uno de los argumentos empleados por el autor para defender la superioridad del principio de proporcionalidad frente a otros criterios metodolgicos alternativos se refera a la posibilidad que aqul ofrece de modular la intensidad del control de constitucionalidad, en funcin de la intensidad con que la medida legislativa afecta los derechos fundamentales (57). Para ello se toma como referencia un modelo de tres intensidades de control, semejante al utilizado por el Tribunal Constitucional alemn, que distingue entre un control leve o de evidencia, aplicable a intervenciones leves en derechos fundamentales, en el que apenas se exige que las razones que sustentan la intervencin estn respaldadas en premisas que tengan un nivel mnimo de certeza; un control intermedio o de justificabilidad, aplicable a intervenciones de grado medio, y en el que se exige que sta se fundamente en premisas plausibles; finalmente, un control material intensivo, reservado a intervenciones graves en derechos fundamentales, en el cual se requiere una elevada certeza en las premisas que la sustentan (58). Bernal prescinde de efectuar esta graduacin en los subprincipios de idoneidad y necesidad, optando en ambos casos por un control de evidencia, que sumado a la carga de prueba en manos del impugnante, lleva a exigir que la norma enjuiciada slo sea declarada inidnea o innecesaria cuando concurran premisas seguras que as lo demuestren (59). Era de esperarse, por tanto, que la modulacin del control estuviese presente al menos en la configuracin del subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto. Sin embargo, el autor no logra resolver esta cuestin con la claridad que caracteriza el resto de su mo(57) C. BERNAL: El principio de proporcionalidad..., citado, pgs. 247, 498. (58) Sobre estos tres niveles de control vid. R. ALEXY: Eplogo, citado, pgs. 56 y sigs. (59) C. BERNAL: El principio de proporcionalidad..., citado, reglas 33 y 47, pgs. 731 y 757.
delo. Y creo que la raz de la confusin obedece a que, en lugar de hacer depender la intensidad del control tan slo del grado de afectacin del derecho, quiere tambin modularla en funcin del grado de certeza de las premisas que evidencian la desproporcin en sentido estricto de la norma enjuiciada, y el modo de combinar ambas variables genera una tensin difcil de resolver (60). En el intento de articular ambas exigencias, Bernal propone dos reglas para decidir la intensidad con que debe aplicarse el principio de proporcionalidad en sentido estricto: conforme a la primera, las intervenciones leves en derechos fundamentales slo pueden declararse inconstitucionales si existen premisas seguras que evidencien la desproporcin de la norma enjuiciada, lo que supone introducir en este caso un control leve o de evidencia que garantiza un amplio margen de accin al Legislador (regla 77) (61); conforme a la segunda, las intervenciones legislativas intensas en derechos fundamentales han de ser objeto de un control material intensivo (regla 78) (62). Sin embargo, el autor no aclara lo que entiende por control material intensivo. Podra pensarse, siguiendo la interpretacin del Tribunal Constitucional alemn, que ello supone exigir al Legislador que fundamente su intervencin con base en premisas seguras o, visto desde otra perspectiva, que para declarar desproporcionada la medida no es necesario aducir premisas seguras, sino que basta con que stas ostenten un grado de certeza bajo o medio. Pero no parece que el autor tenga en mente tal significado cuando afirma que una intervencin legislativa intensa en un derecho fundamental, contra cuya proporcionalidad en sentido estricto adems sea posible invocar un conjunto de premisas seguras, deber ser declarada inconstitucional sin ninguna vacilacin (63); en cambio, considera una intervencin igualmente intensa, contra cuya proporcionalidad en sentido estricto no pueden aducirse premisas certeras, como un caso difcil para el que las reglas anteriormente formuladas no suministran respuesta alguna (64). De practicarse un control material intensivo (en el sentido que hemos dado a esta expresin), esta ltima hiptesis no planteara problema alguno, pues la carga de fundamentar la proporcionalidad de la norma con base en premisas seguras en realidad correspondera al Legislador y, en cualquier caso, visto en sentido contrario, no sera necesario acreditar la desproporcin de la norma con base en premisas seguras, sino que bastara con un grado de certeza menor. Esta ltima exigencia carecera de sentido ya que, en tal caso,
(60) (61) (62) (63) (64) Ibd., pg. 795. Ibd., pg. 796. Ibd., pg. 796. Ibd., pg. 796. Ibd., pg. 796.
no existira diferencia alguna entre el llamado control material intensivo y el simple control de evidencia, pues en ambos sera necesario aducir premisas seguras para afirmar la desproporcin de la norma enjuiciada. As pues, para este autor todos los eventos en los que no logre acreditarse con seguridad la desproporcin de la medida, con independencia del grado con que esta afecte derechos fundamentales, seran casos difciles en los cuales para definir la intensidad del control es preciso introducir dos reglas adicionales: por un lado, cuanto ms seguras sean las premisas relevantes en el examen de proporcionalidad en sentido estricto, ms intensivo debe ser el control del Tribunal Constitucional y menor el mbito de apreciacin del Legislador (y viceversa) (65); por otro lado, cuanto ms intensa sea la intervencin del Legislador en el derecho fundamental, ms intensivo debe ser el control del Tribunal Constitucional y menor el mbito de apreciacin del Legislador (y viceversa) (66). No obstante, me temo que estas reglas no sirvan de mucho, toda vez que tan slo contienen una reformulacin ms precisa de las dos anteriores (77 y 78), y siguen sin ofrecer respuesta para aquellos casos de intervenciones en derechos fundamentales de intensidad grave o media contra las cuales no puede aducirse premisas seguras. Llegados a este punto, pareciera que el autor prefiere dejar librada a una meta-ponderacin la cuestin de la intensidad del control, en lugar de formular una regla de decisin que resuelva el conflicto. Sin embargo, en otro lugar de la misma obra se decanta a favor de una carga de la prueba a favor de la intervencin legislativa, que opera en la regulacin de la intensidad del juicio de proporcionalidad en sentido estricto, conforme a la cual ante la dificultad de evidenciar la certeza de las premisas, debe aplicarse la presuncin de constitucionalidad de la ley y entender que la legitimidad de las decisiones del Legislador suple la carencia de seguridad de las premisas en el control de constitucionalidad (67). En definitiva, aunque con mayor vacilacin, tampoco en esta ltima fase de aplicacin del principio de proporcionalidad se logra la anunciada modulacin del control de constitucionalidad, pues tambin en este nivel, como ya sucediera en los subprincipios de idoneidad y necesidad, se opta por un control de evidencia, destinado a tan slo a extirpar exabruptos, pues no otra cosa significa exigir premisas seguras para acreditar la desproporcin en sentido estricto de una norma. Creo que una solucin ms simple y equilibrada habra sido el modular la intensidad del control slo en funcin de la intensidad con que la medida afecte
(65) Ibd., regla 79, pg. 797. (66) Ibd., regla 80, pg. 798. (67) Ibd., pg. 791 (parntesis mo).
derechos fundamentales, atendiendo a la llamada ley epistmica de la ponderacin, segn la cual cuanto ms intensa sea una intervencin en un derecho fundamental, tanto mayor debe ser la certeza de las premisas que sustentan la intervencin (68). Esta frmula es suficiente para conciliar las dos exigencias que Bernal pretende articular en su modelo: por un lado, la certeza necesaria para desvirtuar la presuncin de constitucionalidad de las leyes (que se debilita cuanto ms intensa sea la afectacin que estas producen en los derechos) y, por otro, la resistencia normativa de los derechos fundamentales (que se incrementa conforme estos sean objeto de intervenciones ms drsticas). El criterio adicional propuesto por el autor (regla 79), destinado a modular la intensidad del control en funcin de la certeza de las premisas, adems de complicar innecesariamente su modelo, conduce al paradjico resultado de justificar un control intenso slo all donde ste resulta innecesario, precisamente porque la desproporcin de la medida se muestra de un modo evidente.
III Las anteriores consideraciones tan slo confirman que la propuesta de aplicacin del principio de proporcionalidad formulada por Bernal es, ante todo, un modelo en construccin, en el que, como seala su autor, quedan an muchas preguntas por responder y mltiples aspectos por refinar. En cualquier caso, ello no le resta el mrito de ser ya no slo uno de los esfuerzos ms serios y mejor fundamentados por conferir racionalidad a la aplicacin de este instrumento en el control de constitucionalidad de las leyes, sino tambin, y en general, una de las ms valiosas contribuciones a la literatura reciente sobre teora de los derechos fundamentales publicada en castellano, llamada a convertirse en una referencia importante para todos los estudiosos de la teora del derecho y del derecho constitucional. Y aunque discrepo con el autor en su apuesta por configurar un modelo de aplicacin del principio de proporcionalidad que acusa una excesiva deferencia hacia el Legislador, es innegable la fuerza de los argumentos que respaldan su opcin. En efecto, una vez admitido que no existe una instancia de objetividad tica y semntica que permita dotar de contenido a los derechos fundamentales de modo previo y al margen de la poltica, no queda ms remedio, como ha escrito S. Sastre, que construir su fuerza desde la poltica, no contra
(68) Vid. R. ALEXY: Eplogo, citado, pg. 55. (69) S. SASTRE ARIZA: La recuperacin de la poltica. Algunas reflexiones sobre el Republicanismo, indito, pg. 16.
la poltica (69). Este convencimiento implica otorgar la ltima palabra sobre el contenido de los derechos fundamentales al Parlamento, sede natural de la deliberacin poltica en los sistemas democrticos, y reducir el papel del Tribunal Constitucional a un control de mnimos, tan slo facultado para intervenir en casos de inconstitucionalidad manifiesta. Sin embargo, me resisto a compartir esa conclusin, y creo que tampoco el autor la comparte del todo, pese a que su modelo de aplicacin del principio de proporcionalidad pueda indicar lo contrario. Si la definicin del alcance de los derechos fundamentales dista de moverse en el plano de lo indiscutible, los instrumentos argumentativos empleados en el control de constitucionalidad de las leyes han de estar diseados para ser operativos ms all del umbral de lo evidente, pues slo con una configuracin ms exigente del control es posible estimular un debate real y a fondo sobre las decisiones de la mayora que afecten derechos fundamentales, y lograr que el juicio abstracto de constitucionalidad pueda cumplir con la funcin que hoy en da constituye su principal justificacin, cual es la de asegurar que no decaiga la prctica constitucional de pedir y dar razones en el espacio pblico de la democracia (70). No creo que en los actuales estados constitucionales el peligro para la democracia provenga de un exceso de protagonismo de sus rganos de justicia constitucional; antes bien, a esta crisis puede contribuir la falta de un alter ego institucional que afiance la exigencia de deliberacin que, en las democracias realmente existentes y en tiempos de mayora absoluta, no siempre cabe esperar del Parlamento.
(70) V. FERRERES: Justicia constitucional y democracia, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 1997, pg. 180.
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