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Timestamp: 2019-08-23 09:18:11+00:00

Document:
Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [11001-03-25-000-2016-00768-00(3510-16)]
Artículo _endnote_10
PROCESO DISCIPLINARIO – Técnico en ingresos públicos de la División de Fiscalización de la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta / CONDUCTA – Incumplimiento de los deberes del cargo / DEBIDO PROCESO – Indagación preliminar / INDAGACIÓN PRELIMINAR – No era imperativo notificar a disciplinado hasta tanto se identificara / INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA – Desarrollada dentro del término establecido por artículo 156 de la Ley 734 de 2002 / ELEMENTO SUBJETIVO DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA – Actuación a título de dolo / CONDUCTA DOLOSA – Teniendo conocimiento del expediente a su cargo incumplió con los deberes del mismo
La falta fue imputada a título de dolo y respecto de la ilicitud, la entidad consideró que la afectación del deber funcional fue sustancial, porque la disciplinada omitió el deber de cuidado que le era exigible en las actuaciones que le corresponde desarrollar en el ejercicio de las funciones. Porque pese a su conocimiento y experiencia en materia tributaria revisó y suscribió el emplazamiento, dentro del proceso tributario adelantado a la Comercializadora YAKO Ltda., que contribuyó a que a favor de esta sociedad prescribiera la facultad sancionatoria de la DIAN. Habiéndose proferido el auto de indagación preliminar, dentro del disciplinario 4-60-2004-35, con el objetivo de aclarar quienes eran los responsables de la posible falta disciplinaria que puso en conocimiento el jefe de la División de Liquidación Tributaria de la DIAN, no era imperativo que el mismo se le notificara personalmente a la señora Isabel Teresa Villamizar de Rivera, por lo tanto el derecho al debido proceso no se le vulneró. Luego entonces, habiéndose proferido el auto de apertura de la investigación el 9 de diciembre de 2004, es claro que los 6 meses referidos vencieron el 9 de junio de 2005, fecha a partir de la cual iniciaban a contabilizarse los 15 días para formular cargos o archivar el proceso, y dado que la accionada optó por la primera opción el 22 de junio de 2005, a saber, dentro de los 13 días siguientes, es diáfano concluir que el lapso concedido por la ley, fue respetado a cabalidad sin afectar derecho alguno a la disciplinada. la investigada para el momento de los hechos pese a conocer sus funciones y los deberes propios de su cargo optó por no cumplirlos, sin que tal omisión estuviera justificada. En consecuencia, para la Subsección es claro que la responsabilidad de la accionante no fue objetiva, sino que tuvo en cuenta su responsabilidad individual de conformidad con el manual de funciones. Así mismo, que a su cargo y al de dos funcionarias más, estaba la investigación tributaria de la Comercializadora YAKO Ltda.; que solo hasta el 19 de mayo de 2003, se emplazó a la citada sociedad para que cumpliera con su obligación tributaria, pero como ese día vencía el término dispuesto en el artículo 638 del Estatuto Tributario, no se pudo continuar con el trámite, por lo que conllevó a la prescripción de la facultad de la administración para imponer sanciones. La DIAN para imponer la sanción disciplinaria analizó el elemento subjetivo relacionado con la culpabilidad de la conducta, pudiéndose acreditar que la misma se cometió a título de dolo.
PROCESO DSICIPLINARIO – Exceso de carga laboral / CARGA LABORAL – No se configura / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD – No desvirtuada
El proceso tributario adelantado contra la Comercializadora YAKO Ltda. fue asignado a la señora Isabel Teresa Villamizar de Rivera el 2 de abril de 2002, como se explicó en el problema jurídico anterior, y que posteriormente, el 9 de mayo de la misma anualidad la auditora Gladys Margoth Urbina le entregó dieciocho procesos más en virtud del programa de facturación, para que efectuará sobre los mismos las actuaciones pertinentes, circunstancia que para esta sala no evidencia una carga excesiva que le impidiera a la actora percatarse de que uno de los procesos, en particular el de la Comercializadora, estaba próximo a prescribir, pues entre abril y mayo tuvo un total de diecinueve procesos a su cargo. Tampoco hay prueba en el expediente que demuestre que la demandante informó a la DIAN que no se encontraba en la capacidad de atender los procesos que tenía a su cargo, para que la entidad tomara las medidas correspondientes para evitar que la facultad sancionatoria le prescribiera. La carga laboral que alega la demandante no configura causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria.
Bogotá, D. C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018) SE. 057
Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00768-00(3510-16)
La Sala dicta la sentencia que en derecho corresponda, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho –previsto en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984[1]- que se tramitó en virtud de demanda interpuesta por la señora Isabel Teresa Villamizar de Rivera en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.
La señora Isabel Teresa Villamizar de Rivera, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, demandó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
El pliego de cargos emitido dentro del proceso disciplinario radicado 4-60-2004-35 tramitado por la División de Investigaciones Disciplinarias de la DIAN.
Resolución 2007-1 del 19 de enero de 2006 expedida por la jefe de la División de Investigaciones Disciplinarias de la DIAN, región nororiente, por medio de la cual se declaró disciplinariamente responsable a la señora Isabel Teresa Villamizar de Rivera y se le sancionó con la suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un mes e inhabilidad general por el mismo tiempo.
Resolución 07004 del 28 de junio de 2006 proferida por el director general de la DIAN que confirmó el correctivo disciplinario impuesto a la demandante.
Resolución 09290 del 15 de agosto de 2006 emitida por el director general de la DIAN, a través de la cual se ejecutó la sanción.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se disponga lo siguiente:
Condenar a la accionada a pagar los salarios y prestaciones sociales, tales como, primas, subsidios, bonificaciones, entre otros, que se dejaron de percibir durante el tiempo que duró la sanción de suspensión del cargo, esto es, entre el 25 de agosto y 25 de septiembre de 2006. Adicionalmente, que se tengan como efectivamente prestados los servicios durante dicho periodo.
Ordenar a la entidad demandada y a la Procuraduría General de la Nación desanotar la sanción impuesta de los registros de antecedentes.
Condenar al reconocimiento y pago de los perjuicios morales en un monto equivalente a mil gramos oro, el cual será certificado por el Banco de la República al momento del pago.
Condenar a la DIAN al pago de intereses y costas procesales, así como a actualizar las condenas impuestas teniendo en cuenta el índice de precios al consumidor.
En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones expuestos en la demanda (ff. 3-5 c. ppal.):
La señora Isabel Teresa Villamizar de Rivera presta sus servicios a la DIAN desde el 16 de noviembre de 1973. Fue incorporada a la planta de personal el 2 de agosto de 1999 como técnico en ingresos públicos IV, nivel 28, grado 18, de la División de Fiscalización de la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta, cargo en el cual se desempeña actualmente.
El 5 de abril de 2004 la demandante fue designada como jefe del Grupo Interno de Trabajo de Gestión de la División de Fiscalización Tributaria de la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta. En virtud del cual actuó como revisora de las actuaciones proferidas en el proceso tributario OB-1998-2002-167 adelantado en contra de la COMERCIALIZADORA YAKO Ltda. con Nit. 807-000-421.
El jefe de la División de Liquidación de la DIAN en Cúcuta, Luis Mario García Díaz, remitió a la División de Investigaciones Disciplinarias de la Administración Nororiental de Impuestos Nacionales, con sede en Bucaramanga, copia del expediente adelantado contra la COMERCIALIZADORA YAKO Ltda., dentro del cual se emitió auto de archivo por prescripción de la facultad para imponer las sanciones de que trata el artículo 638 del Estatuto Tributario.
El 9 de diciembre de 2004 la División de Investigaciones, Regional Nororiental de la DIAN abrió investigación disciplinaria contra Isabel Teresa Villamizar de Rivera y otros[2].
La demandada el 22 de junio de 2005 formuló pliego de cargos en contra de la accionante por haber suscrito, como revisora, el emplazamiento para declarar núm. 070632003000016 el 19 de mayo de 2003, fecha en la que vencía el término dentro del cual la administración tributaria podía ejercer su potestad sancionatoria sobre la COMERCIALIZADORA YAKO Ltda. por omisiones en sus obligaciones tributarias, lo que llevó a que la División de Liquidación de la DIAN ordenara el archivo de la investigación en contra de la referida empresa, tal como lo prevé el artículo 638 del Estatuto Tributario.
La División de Investigaciones Disciplinarias de la Regional Nororiental de la DIAN emitió la Resolución 2007-1 del 19 de enero de 2006 con la que declaró responsable disciplinariamente a la señora Isabel Teresa Villamizar de Rivera y le impuso una sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un mes e inhabilidad general por el mismo tiempo. Acto confirmado mediante la Resolución 07004 del 28 de junio de 2006 expedido por el director general de la DIAN.
La sanción se hizo efectiva a través de la Resolución 09290 del 15 de agosto de 2006, expedida por el director general de la DIAN.
En la demanda se invocaron como normas violadas los artículos 2, 4, 6, 29, 33 y 229 de la Constitución; 12 de la Ley 599 de 2000; 2, 3, 5, 8, 9 a 16, 57 y 58 del CCA; 6, 8, 101, 107 y 156 de la Ley 734 de 2002.
Violación al debido proceso: Advirtió que aun cuando en el auto de indagación preliminar estaban debidamente individualizados los presuntos responsables de la falta disciplinaria, encontrándose dentro de ellos la aquí demandante, la entidad accionada omitió notificarle a esta el contenido de la referida providencia, vulnerándose con ello los derechos al debido proceso, defensa, contradicción y dignidad humana. En esa misma línea argumentativa, señaló que de conformidad con los artículos 101 y 107 de la Ley 734 de 2002, es obligatorio comunicar y notificar a los interesados la apertura de la indagación preliminar.
Igualmente, observó que tal como lo dispone el artículo 156 ibidem el término para adelantar la investigación disciplinaria no puede exceder de 6 meses, sin embargo, dicho lapso fue superado por la demandada, ya que entre el auto de apertura del 9 de diciembre de 2004 y el pliego de cargos del 22 de junio de 2005, transcurrieron 6 meses y 13 días. Luego entonces, teniendo en cuenta que los términos son improrrogables y que no obra dentro del dossier constancia que justifique su demora, es evidente que el aludido proveído viola el debido proceso.
Violación a la proscripción de la responsabilidad objetiva. Sustentó este cargo en que la responsabilidad tanto en materia penal como disciplinaria es individual. Con fundamento en ello, se cuestionó el hecho de que a todas las disciplinadas se les hubiera impuesto la misma sanción, aun cuando era evidente que su carga de trabajo difería, circunstancia que estimó no fue tenida en cuenta por parte del operador disciplinario.
Destacó que el expediente tributario OB-98-2002-167, por el cual se inició el proceso disciplinario en contra de la señora Isabel Teresa Villamizar de Rivera, fue entregado por la auditora Marisol Herrera Colmenares el 11 de junio de 2002 con la advertencia «TENER MUY PENDIENTE EL PROXIMO VENCIMIENTO DE LOS EXPEDIENTES», es decir, que es esta funcionaria la llamada a responder por las los actos que dieron lugar a la prescripción de la facultad sancionatoria de la DIAN, ya que tuvo consigo el caso el tiempo suficiente para adelantar las actuaciones a que hubiere lugar y no obstante no lo hizo.
Subsiguientemente, aseveró que dentro del plenario no obra prueba que demuestre la falta de diligencia de la disciplinada y menos su actuar doloso en la comisión de la conducta. Indicó que pese a que presentó como pruebas la carga laboral y pidió declaraciones para demostrar la ausencia del dolo, respecto de la primera no obtuvo valoración y la segunda fue denegada.
Principio «iura novit curia» Solicitó dar aplicación a este principio según el cual puede y debe aplicar el derecho pertinente, así resulte contradictorio al implorado por las partes
(ff. 177-190 c. ppal.)
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, por considerarlas carentes de sustento fáctico y no acordes a derecho.
Expresó que de las disposiciones contenidas en los artículos 101, 107 y 150 de la Ley 734 de 2002 es viable inferir que los fines de la indagación preliminar son cuatro, a saber, i) verificar la ocurrencia de la conducta; ii) determinar si es constitutiva de falta disciplinaria, iii) si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de responsabilidad y iv) individualizar el autor de la falta. También que no basta con conocer a los autores para abrir la investigación, sino que además deben existir otros elementos de prueba que comprometan su presunta responsabilidad.
Con fundamento en lo anterior, la entidad en el auto de indagación preliminar solicitó información sobre los nombres de los funcionarios que en la División de Fiscalización Tributaria de la Administración de Impuestos de Cúcuta estuvieron encargados de adelantar y tramitar el expediente OB-1998-2002-167 así como de la fecha en que este les fue entregado, requiriéndose a su vez el envío de las actas de reparto, como quiera que en las actuaciones administrativas allegadas al informe figuraban nombres de diferentes servidores.
Luego, destacó que si la accionante consideraba que dentro del procedimiento se había incurrido en alguna falencia debió haberlo manifestado en el momento procesal oportuno, so pena de que la misma quedara subsanada. Adicionalmente, señaló que la solicitud de nulidad por falta de notificación del auto de indagación preliminar no está llamada a prosperar, pues la jurisprudencia ha señalado que no toda irregularidad que recaiga en el proceso tiene la virtualidad de invalidarlo, como ocurre en el presente asunto, máxime cuando una vez notificado el auto de apertura le fueron garantizados sus derechos de defensa y contradicción.
Así mismo, señaló que analizadas las pruebas recaudadas en la referida etapa e individualizados los presuntos responsables se abrió investigación disciplinaria en contra de la señora Isabel Teresa Villamizar de Rivera y otras; acto que fue proferido dentro del término de los seis meses que prevé el artículo 156 de la Ley 734 de 2002. Precisó que la investigación se inició el 9 de diciembre de 2004, es decir, que el periodo de que trata el aludido artículo se cumplió el 9 de junio de 2005, momento a partir del cual empiezan a contabilizarse los 15 días señalados en el artículo 161 ibidem para su evaluación, lo que significa que hasta el 30 de junio de 2005 había plazo para proferir el pliego de cargos o de archivo de la investigación, ocurriendo lo primero el 22 de junio.
Aclaró que la DIAN distinguió las funciones ejercidas por las servidoras involucradas en la investigación, teniendo en cuenta el auto de 2 de abril de 2002 proferido en el proceso tributario 07063200200167 y el Acta de entrega del 11 de junio de la misma anualidad de dicho procedimiento, lo que le permitió establecer que la señora Isabel Teresa Villamizar de Rivera avaló las actuaciones allí adelantadas con su firma, específicamente los autos de inclusión núm. 070632002000141 y 070632002000219 del 3 de mayo y 14 de junio de 2002
De igual manera, recordó que desatado el recurso de apelación promovido por la disciplinada contra la decisión de primera instancia, no se encontró probado que la carga laboral fuera de tal envergadura que permitiera justificar su actuación frente al hecho investigado y menos aún exonerarla de responsabilidad por las omisiones en que incurrió, pues pese a que contaba con toda la información para emitir resolución sancionatoria en contra de la COMERCIALIZADORA YAKO Ltda. por no cumplir con la obligación tributaria de declarar, no lo hizo; permitiendo con ello que la facultad fiscalizadora y sancionatoria de la DIAN para estos efectos prescribiera.
Después, indicó que la conducta de la señora Isabel Teresa Villamizar de Rivera fue calificada como dolosa porque tenía conocimiento amplio y suficiente de la normativa tributaria, no obstante, no actuó conforme a ello. En efecto, se demostró que dejó transcurrir 5 años contados desde el 19 de mayo de 1998, sin ejecutar las actuaciones necesarias para sancionar a la empresa referida, inclusive aun cuando desde el mes de octubre de 2002 ya se había obtenido la información sobre la omisión en la declaración de impuesto a las ventas por el segundo periodo del año gravable de 1998.
Solo intervino la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (ff. 226-227 c. ppal.), quien reiteró todos y cada uno de los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la demanda.
No intervino en esta etapa.
En lo que se refiere a los actos de control disciplinario[3], esta subsección[4] ha sostenido que al ser estos emitidos en ejercicio de la función administrativa, que ejercen las oficinas de control interno disciplinario y la Procuraduría General de la Nación, constituyen un acto administrativo sujeto al pleno control de legalidad y constitucionalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como quiera que no son actos que manifiestan el ejercicio de la función jurisdiccional como si ocurre con las decisiones expedidas por el Consejo Superior de la Judicatura. De forma específica se señaló:
« [...] es evidente que el control disciplinario ejercido por las entidades a través de sus órganos internos o por la Procuraduría General de la Nación constituye una función administrativa y no el ejercicio de una función jurisdiccional, por cuanto ni juzgan ni sentencian, al no tener la connotación de jueces. En consecuencia, es evidente que el control de los actos proferidos en ejercicio de esa labor le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa [...]» (Se subraya)
La Sala Plena[5] de esta corporación definió que el control que ejerce el juez de lo contencioso administrativo es integral, lo cual debe entenderse bajo los siguientes parámetros:
La División de Investigaciones Disciplinarias de la DIAN, Regional Nororiente, con ocasión del informe[6] presentado por el jefe de la División de Liquidación de la misma entidad, en el que da cuenta de que el proceso tributario en contra de la COMERCIALIZADORA YAKO Ltda. fue archivado por haberse configurado la prescripción de la facultad sancionatoria contenida en el artículo 638 del Estatuto Tributario, mediante Auto del 13 de agosto de 2004 (ff. 38-39 c. 6 del exp. disciplinario) dispuso la apertura de indagación preliminar, con el propósito de individualizar a los autores y verificar si incurrieron en falta disciplinaria por permitir se consolidara el referido fenómeno, que imposibilitó a la DIAN para sancionar a la sociedad Ltda. por no presentar la declaración de ventas del segundo bimestre de 1998.
Terminada la aludida etapa y por considerar que de las probanzas recaudadas era probable determinar la existencia de faltas disciplinarias, la DIAN a través de Auto del 9 de diciembre de 2004 (ff. 43-44 ibidem) abrió investigación en contra de Isabel Teresa Villamizar de Rivera y otras[7].
Posteriormente, en virtud de la documental obrante en el dossier decidió, a través de Auto del 30 de marzo de 2004, formular pliego de cargos en contra de la señora Isabel Teresa Villamizar de Rivera por haber vulnerado los deberes consagrados en los numerales 1 y 2 del artículo 7 del Decreto 1072 de 1999 y los numerales 1 y 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002.
El día 19 de enero de 2006, mediante Resolución 2007-1, la parte demandada sancionó a la disciplinada con la suspensión de sus funciones sin remuneración por el término de un mes y con inhabilidad para ejercer funciones públicas por el mismo periodo (ff. 40-59 c. ppal.). Decisión que fue confirmada en su integridad por la DIAN a través de la Resolución 07004 del 28 de junio de 2006 (ff. 60-82 ibidem); correctivo que se hizo efectivo el 15 de agosto de 2006 por medio de la Resolución 09290 (ff.84-85 c.ppal.).
-22 de junio de 2005- ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO
Único cargo[8]: «La funcionaria ISABEL TERESA VILLAMIZAR DE RIVERA, identificada con C.C. 37.245.430, quien para la época de los hechos desempeñaba el cargo de TIP IV 28-18 en calidad de Jefe de Grupo Gestión de la División de Fiscalización Tributaria de la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta, designada mediante auto No.070632002000167 de fecha 2 de abril de 2002 para adelantar la investigación tributaria al contribuyente COMERCIALIZADORA YAKO LTDA., actuó como revisora de todos las actuaciones proferidas dentro del proceso tributario No. OB-1998-2002-167, dentro del cual, conforme ha quedado establecido en el presente proceso, suscribió como revisora el emplazamiento para declarar Nº070632003000016 de mayo 19 de 2003, fecha en que vencía el término dentro del cual la Administración podía ejercer su facultad sancionatoria por no declarar, por ende en el momento en que la División de Liquidación asumió el conocimiento de la investigación tributaria correspondiente para proceder a emitir la decisión de fondo, tuvo que archivar la investigación por haber operado la prescripción de la facultad para imponer sanción por no declarar de que trata el artículo 638 del Estatuto Tributario (5 años), dado que el plazo para presentar la declaración del impuesto sobre las ventas del 2º periodo de 1998 venció el 19 de mayo de 1998»
Faltas: Artículos 34 numerales 1 y 2 de la Ley 734 de 2002.
-Imputación a título de dolo. - Primera instancia, Resolución 2007-1 del 19 de enero de 2006[9] «PRIMERO: DECLARAR la responsabilidad disciplinaria de las servidoras públicas [...] ISABEL TERESA VILLAMIZAR DE RIVERA, C.C. 37.245.430, Técnico en Ingresos Públicos IV nivel 28 grado 18, quienes para la época de los hechos (MAYO DE 2003) desempeñaban funciones en la División de Fiscalización de la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: IMPONER como sanción disciplinaria a las servidoras públicas [...] ISABEL TERESA VILLAMIZAR DE RIVERA, C.C.37.245.430, Técnico en Ingresos Públicos IV nivel 28 grado 18, UN (1) MES DE SUSPENSIÓN EN EL EJERCICIO DEL CARGO, sin derecho a remuneración, e INHABILIDAD ESPECIAL POR EL MISMO TÉRMINO, quienes actualmente desempeñan funciones en la División de Fiscalización de la Administración de Impuestos de Cúcuta [...]» (sic: las mayúsculas y ortografía se transcriben textualmente).
- Decisión de segunda instancia, Resolución 07004 del 28 de junio de 2006 «[...] ARTÍCULO TERCERO: CONFIRMAR INTEGRALMENTE los artículos 1 y 2 de la Resolución No. 2007-1 del 19 de enero 2006, en cuanto a la declaratoria de la responsabilidad y sanción disciplinaria de SUSPENSIÓN en el ejercicio de las funciones sin derecho a remuneración por el término de un (1) mes e INHABILIDAD ESPECIAL por el mismo término, impuesta a las funcionarias [...] ISABEL TERESA VILLAMIZAR DE RIVERA identificada con la C.C. No. 37.245.430 con el cargo de Técnico en Ingresos Públicos IV Nivel 28 Grado 18 [...] (sic: las mayúsculas y ortografía se transcriben textualmente)».
La entidad demandada, luego de efectuar el análisis de las pruebas recaudadas dentro del trámite disciplinario, señaló en el acto sancionatorio de primera instancia, que la falta reprochada a la demandante referente al incumplimiento de los deberes consagrados en los numerales 1 y 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 se concretó así:
«[...] al realizar el análisis de las pruebas que conforman la presente investigación se logra precisar por parte del operador disciplinario que la conducta desplegada por las servidoras públicas [...] ISABEL TERESA VILLAMIZAR DE RIVERA, constituye falta disciplinaria, conforme a lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 734 de 2002 (nuevo régimen disciplinario vigente a partir de mayo 6 de 2002), ante la vulneración de las normas que a continuación se relacionan:
ARTÍCULO 638 [...]
La norma antes descrita aparece transgredida en el momento en que las servidoras públicas [...] ISABEL TERESA VILLAMIZAR DE RIVERA, designadas para adelantar la investigación tributaria a la firma COMERCIALIZADORA YAKO LTDA. por omisión en presentar la declaración de Ventas (sic) del periodo 2º de 1998, cuyo plazo vencido el 19 de mayo de 1998, no actuaron con la diligencia requerida, toda vez que se observa que desde octubre de 2002 dentro de la investigación tributaria, conforme obra en el respectivo expediente tributario, ya contaban con los elementos de juicio necesarios para proferir la decisión pertinente, no obstante las encartadas esperaron hasta la fecha en que vencía el término dentro del cual la Administración podía imponer sanción por no declarar a la sociedad contribuyente COMERCIALIZADORA YAKO LTDA. para continuar el trámite del proceso, cuando es evidente que la Administración en mayo 19 de 2003 perdió su facultad sancionatoria, toda vez que habían transcurrido los cinco años de que habla el artículo antes citado y así se plasmó claramente en el Auto de Archivo del expediente tributario por parte de la División de Liquidación dependencia facultada para imponer la sanción respectiva [...] (sic: la ortografía de todo el texto se transcribió de manera literal)».
Lo anterior representó el incumplimiento de los deberes consagrados en los numerales 1 y 2 del artículo 7 del Decreto 1072 de 1999 y numerales 1 y 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002.
La indagación preliminar dentro del proceso disciplinario
«[...] Artículo 150. Procedencia, fines y trámite de la indagación preliminar. En caso de duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria se ordenará una indagación preliminar.
En caso de duda sobre la identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria se adelantará indagación preliminar. En estos eventos la indagación preliminar se adelantará por el término necesario para cumplir su objetivo. [10]
Para el cumplimiento de éste, el funcionario competente hará uso de los medios de prueba legalmente reconocidos y podrá oír en exposición libre al disciplinado que considere necesario[11] para determinar la individualización o identificación de los intervinientes en los hechos investigados.
La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos. [...]» (Negrillas de la Sala).
La notificación de la indagación preliminar
En todo caso, la exigencia de la notificación personal del auto de apertura de la indagación preliminar solo es viable cuando la autoridad disciplinaria conoce con anterioridad a dicha etapa la identidad del servidor público involucrado, pues de lo contrario tal diligencia es imposible de realizar. Sobre el particular esta subsección señaló[12]:
«[...] El investigado como sujeto procesal cuenta con unos derechos que la ley expresamente ha señalado, siendo uno de ellos acceder a la investigación, cuyo desarrollo se presenta entre otras formas a través de la notificación de las providencias, siendo imperativa la notificación personal de los autos de apertura de indagación preliminar y de investigación disciplinaria, el pliego de cargos y el fallo. En este caso se alega entre otras cosas, no haberse notificado la providencia que ordenó la indagación preliminar, sin embargo frente al punto habrá de decirse que esta notificación se surte sólo en el evento de que efectivamente esté identificado e individualizado el autor o autores de una falta disciplinaria, en caso contrario carece de sentido pensar en esta notificación ante la ausencia de este requisito porque para ese momento aún no se ha determinado la identificación e individualización [...]» (Resalta la Sala).
El día 19 de mayo de 2013, la DIAN profirió auto de apertura de indagación preliminar (ff. 38-39 c.6 Exp. disciplinario), dentro del proceso disciplinario núm. 4-60-2004-35 tramitado en contra de la accionante y otras. En dicho auto la DIAN describió que el jefe de la División de liquidación de la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta (ff. 6-7 ibidem) informó que dentro del proceso tributario OB-1998-2002-167 seguido contra la Comercializadora Ltda. había prescrito la facultad sancionatoria de la entidad. Igualmente, fueron relacionados los nombres de las diferentes personas que actuaron durante dicho trámite.
«PRIMERO: INICIAR INDAGACION (sic) PRELIMINAR en los términos del artículo 150 de la Ley 734 de 2002 para que se adelante dentro del expediente administrativo disciplinario radicado al Número 4-60-2004-35, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: Una vez individualizado al posible autor o autores de la falta disciplinaria NOTIFICAR la presente decisión personalmente o en su defecto por edicto, conforme a lo dispuesto en el artículo 101 y 107 de la Ley 734 de 2002 [...]» (Resalta la Sala)
El término de la investigación
De acuerdo con lo anterior, el citado artículo 150 de la Ley 734 de 2002 estableció que la indagación preliminar tendrá una duración de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura. Por su parte, el artículo 156 ibidem señaló que la investigación disciplinaria cuenta con igual término para su realización computado desde el auto de apertura, al cabo del cual el funcionario deberá proferir cargos o disponer el archivo de las diligencias, no obstante, el lapso puede prorrogarse por otros tres meses siempre que falten pruebas. El tenor del artículo es el siguiente:
«Artículo 156: Término de la investigación disciplinaria. Modificado por el art. 52, Ley 1474 de 2011. El término de la investigación disciplinaria será de seis meses, contados a partir de la decisión de apertura.
Por su parte el artículo 161 ibidem, dispone:
«Artículo 161. Decisión de evaluación. Cuando se haya recaudado prueba que permita la formulación de cargos, o vencido el término de la investigación, dentro de los quince días siguientes, el funcionario de conocimiento, mediante decisión motivada, evaluará el mérito de las pruebas recaudadas y formulará pliego de cargos contra el investigado u ordenará el archivo de la actuación, según corresponda, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 156.»
Respecto del incumplimiento de los términos procesales, esta corporación, siguiendo la línea dirigida a la protección del valor de la justicia como valor supremo constitucional, ha indicado que en materia disciplinaria no puede conducir inexorablemente al archivo del expediente, teniendo la posibilidad de, o continuar con la investigación o formular pliego de cargos y no solo el archivo[13].
Adicionalmente, esta sección expuso que el solo incumplimiento de los términos en las etapas procesales no propicia el desconocimiento del debido proceso, en la medida en que al investigado le asisten otros derechos que lo protegen, tales como solicitar y aportar pruebas, presentar descargos, recursos, entre otras. En igual sentido, se hizo énfasis en que tal situación no implica que los elementos materiales probatorios allegados pierdan valor, así como tampoco significa que el operador disciplinario que rebase los tiempos pierde competencia para decidir el asunto y menos que tal aspecto consolida una causal de nulidad[14], siempre que no se exceda el término de prescripción.
En el caso bajo estudio, la División de Investigaciones Disciplinarias de la DIAN, Regional, Nororiente, el 9 de diciembre de 2004 abrió investigación disciplinaria en contra de la servidora pública Isabel Teresa Villamizar de Rivera y otras[16] (ff. 43-44 c.6 Exp. disciplinario), al encontrar que dentro del trámite tributario OB-98-2002-167 adelantado a la Comercializadora YAKO Ltda., la disciplinada revisó el auto 000016 del 19 de mayo de 2003 mediante el cual se emplazó a la sociedad limitada para que declarara el impuesto de ventas del segundo periodo de 1998; acto que conllevó a que prescribiera a favor de esta la facultad sancionatoria de la DIAN.
Luego, una vez analizadas las probanzas allegadas al referido tramite, el 22 de junio de 2005, expidió el pliego de cargos (ff. 94-111 c.1), en el cual dispuso: «La funcionaria [...] actuó como revisora de todos las actuaciones proferidas dentro del proceso tributario No. OB-1998-2002-167, dentro del cual, conforme ha quedado establecido en el presente proceso, suscribió como revisora el emplazamiento para declarar Nº 070632003000016 de mayo 19 de 2003, fecha en que vencía el término dentro del cual la Administración podía ejercer su facultad sancionatoria por no declarar, por ende en el momento en que la División de Liquidación asumió el conocimiento de la investigación tributaria correspondiente para proceder a emitir la decisión de fondo, tuvo que archivar la investigación por haber operado la prescripción de la facultad para imponer sanción por no declarar [...]»
La culpabilidad en materia disciplinaria.
De esta forma, está excluida toda forma de responsabilidad objetiva[17], como un simple juicio de reproche por la coincidencia del comportamiento desplegado con el tipo disciplinario, la infracción del deber impuesto o de la prohibición decretada.
Este principio de culpabilidad fue definido por la Corte Constitucional como «[...] la misma responsabilidad plena, la cual comporta un juicio de exigibilidad en virtud del cual se le imputa al servidor estatal la realización de un comportamiento disciplinario contrario a las normas jurídicas que lo rigen, dentro de un proceso que se ha de adelantar con la observancia de las reglas constitucionales y legales que lo regulan, garantizando siempre un debido proceso y el ejercicio pleno del derecho de defensa que le asiste al imputado [...]»[18], y tiene aplicación dentro del derecho disciplinario, al igual que en el derecho penal, en el cual se consagran garantías sustanciales y procesales en favor del investigado en aras del respeto de sus derechos fundamentales, y además, para controlar la potestad sancionadora del Estado.
Es relevante igualmente señalar que la culpabilidad tiene incidencia directa en la imposición de la sanción[20], relación respecto de la cual esta sección precisó:
Una sanción proporcionada exigiría, por tanto, la previa consideración de si el ilícito ha sido cometido a título de dolo o culpa, así como del grado en que estos elementos han concurrido. Es notorio que el principio de proporcionalidad impide que por la comisión imprudente de una infracción, se imponga la sanción en su grado máximo [...] pues ese límite máximo correspondería a la misión dolosa[22] [...]».
Dolo en materia disciplinaria
En materia disciplinaria no existe una definición expresa del concepto de dolo, no obstante, en virtud de la integración normativa que remite al Código Penal[23], se infiere que este está integrado por el conocimiento del sujeto en relación a que los hechos son constitutivos de infracción o falta disciplinaria, y su voluntad en la ejecución de la conducta infractora, es decir, se consolida cuando se encuentran acreditadas estas dos circunstancias.
Por lo anterior se afirma que el servidor público soporta una carga mayor y superior en materia de responsabilidad y que para excusarse de cumplir con sus postulados, debe probar, de manera fehaciente, que ha sido contra su querer o ajena a su voluntad la actuación que vulnera el ordenamiento, o que su propósito fue diferente al conseguido, o que actuó suponiendo unos resultados pero sobrevinieron unos diferentes [...]»[24] (Resalta la Sala).
De esta forma, se ha considerado que el dolo está integrado: i) Por el conocimiento del empleado público de que los hechos son constitutivos de infracción disciplinaria y, ii) por la voluntad en la realización de la conducta. Por tanto, cuando estas dos circunstancias concurren es dable afirmar que la falta disciplinaria fue realizada a título de dolo. Sobre el particular la jurisprudencia ha indicado[25]:
«Artículo 21. Aplicación de principios e integración normativa. En la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política. En lo no previsto en esta ley se aplicarán los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT
ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los códigos Contencioso Administrativo,
Penal, de Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil en lo que no contravengan la naturaleza del derecho disciplinario»
«[...] CARGO ÚNICO DE ROSANA ELENA RONDON PEREZ
La funcionaria ROSANA ELENA RONDON PEREZ, identificada con C.C. 60.298.008, quien para la época de los hechos desempeñaba el cargo de PIP II 31-22, en calidad de Jefe de la División de Fiscalización Tributaria de la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta, aperturó y bajo su directriz dio trámite al proceso tributario No. OB-1998-2002-167 de COMERCIALIZADORA YAKO LTDA, dentro del cual, conforme ha quedado establecido en el presente proceso, profirió el emplazamiento para declarar Nº 070632003000016 de 19 de mayo de 2003, fecha en que vencía el término dentro del cual la Administración podía ejercer su facultad sancionatoria por no declarar, por ende en el momento en que la División de Liquidación asumió el conocimiento de la investigación tributaria correspondiente para proceder a emitir la decisión de fondo, tuvo que archivar la investigación por haber operado la prescripción de la facultad para imponer sanción [...]
La funcionaria ISABEL TERESA VILLAMIZAR DE RIVERA, identificada con C.C. 37.245.430, quien para la época de los hechos desempeñaba el cargo de TIP IV 28-18, en calidad de Jefe de Grupo Gestión de la División de Fiscalización Tributaria de la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta, designada mediante auto No. 070632002000167 de fecha 2 de abril de 2002 para adelantar la investigación tributaria al contribuyente COMERCIALIZADORA YAKO LTDA, actuó como revisora de todos (sic) las actuaciones proferidas dentro del proceso tributario No. OB-1998-2002-167, dentro del cual, conforme ha quedado establecido en el presente proceso, suscribió como revisora el emplazamiento para declarar Nº 070632003000016 de 109 de mayo de 2003, fecha en que vencía el término dentro del cual la Administración podía ejercer su facultad sancionatoria por no declarar [...]
La funcionaria MARISOL HERRERA COLMENARES, identificada con C.C. 37.249.526, quien para la época de los hechos desempeñaba el cargo de PIP II 31-22, en calidad de Auditora Investigadora, de la División de Fiscalización Tributaria de la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta, fue designada para adelantar la Investigación tributaria al contribuyente COMERCIALIZADORA YAKO LTDA mediante Auto por inclusión No. 070632002000219 de fecha 14 de junio de 2002, dentro de la cual, conforme ha quedado establecido en el presente proceso, proyectó el emplazamiento para declarar Nº 070632003000016 del 19 de mayo de 2003, fecha en que vencía el término de cinco años dentro del cual la Administración podía ejercer su facultad sancionatoria por no declarar [...] » (Se subraya)
Así pues, el cargo como se expuso en el proceso disciplinario, fue imputado a Isabel Teresa Villamizar de Rivera, en su calidad de jefe de Grupo de la División de Fiscalización Tributaria, porque habiendo sido designada mediante auto 070632002000167 del 2 de abril de 2002 para adelantar la investigación tributaria OB-1998-2002-167 de la Comercializadora YAKO Ltda., revisó y avaló todas las actuaciones que se surtieron dentro de la misma, incluido el emplazamiento para declarar núm. 070632003000016 del 19 de mayo de 2003 (f. 29 c.7 Exp. disciplinario), fecha en que vencía el término dentro del cual la administración podía ejercer su facultad sancionatoria por no declarar, lo que dio lugar al archivo de la investigación por prescripción.
La calificación de la falta endilgada se fundamentó en la vulneración del artículo 638 del Estatuto Tributario, que establece la prescripción de la facultad para imponer sanciones, pues pese a que desde octubre de 2002 ya tenían los elementos de juicio necesarios para proferir la decisión pertinente en contra de la Comercializadora YAKO LTDA, ella junto con las demás disciplinadas, esperaron hasta la fecha en que vencía el término dentro del cual la administración podía imponer la sanción por no declarar, es decir, los 5 años de que habla el artículo aludido. De manera que, al inobservar dicha situación, la empleada incumplió los deberes contenidos en los numerales 1 y 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, en armonía con los numerales 1 y 2 del artículo 7 del Decreto 1072 de 1992.
También se basó en las funciones asignadas a los jefes de División de Fiscalización Tributaria[26], cargo que ocupaba la demandante y dentro de las cuales están las siguientes:
«2. (sic: 3) Desarrollar conforme a los planes y programas las funciones de Control y penalización tributaria a los contribuyentes, responsables, agentes retenedores y declarantes en general, con el fin de verificar el adecuado cumplimiento de las normas tributarias, así como la correcta aplicación de sanciones, liquidaciones y recaudos de los impuestos, derechos, tasas, contribuciones, multas y recargos y demás gravámenes de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en materia de tributos del orden nacional.
7. (sic: 12) Remitir a la División de Liquidación los actos preparatorios necesarios para proferir los actos de liquidación oficial y aplicación de sanciones» (Resaltado del texto original, decisión de primera instancia)
Es así, que en la decisión de primera instancia la División de Investigaciones disciplinarias (ff. 40-59 c. ppal.) sostuvo que la conducta objeto de reproche vulneró los deberes previstos en los numerales 1 y 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, porque no obró con la diligencia y eficiencia exigida, además de realizar su función en forma tardía, cuando bien pudo hacerlo antes, como quiera que contaba con los elementos necesarios para proferir su decisión en término.
Sumado a lo anterior, le imputó también la prohibición consagrada en el numeral 7 del artículo 35 ibidem: «Omitir, negar, retardar o entrabar el despacho de los asuntos a su cargo o la prestación del servicio a que estaba obligado». Así como la contenida en el numeral 12 del artículo 9 del Decreto 1072 de 1999 «Ejecutar, en provecho suyo o de terceros, actos, acciones u operaciones, o incurrir en omisiones, tendientes a la evasión de impuestos, cualquiera que sea su naturaleza o denominación, o a la violación del régimen aduanero y cambiario[27]». Razonamientos que le permitieron concluir que el incumplimiento de sus funciones, generó que la entidad no pudiera dar aplicación a la sanción correspondiente «favoreciendo a la sociedad incumplida, toda vez que no fue posible la aplicación de la sanción estimada en $170.000»
Oficio 8107064-469-16471 de 7 de noviembre de 2003 suscrito por Luis Mario García Díaz, jefe de la División de Liquidación de la Administración de Impuestos de Cúcuta, con el cual informó la irregularidad existente en el expediente tributario OB-98-2002-167.
Expediente tributario OB-98 2002-167 de Comercializadora YAKO LTDA, en el cual se encuentra todo el proceso investigativo adelantado a la sociedad contribuyente por el programa de OMISOS-IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS, por el periodo 2 del año 1998.
El proceso se inició el 2 de abril de 2002 y en ese acto se designaron los funcionarios que debían adelantar la investigación, reasignándose luego a la auditora el 14 de junio de 2002. De acuerdo a su desarrollo, el operador disciplinario estableció que desde el 8 de octubre de 2002 la División de Fiscalización contaba con los elementos de juicio para sustentar los actos preparatorios que conllevarían a la aplicación de la sanción del contribuyente omiso, no obstante, solo hasta el 19 de mayo de 2003 se emitió el emplazamiento para declarar, fecha en que se cumplían los 5 años de que trata el artículo 638 del ET, lo que impidió la imposición de la sanción.[28]
Copia del Manual de Funciones en lo concerniente a Isabel Teresa Villamizar de Rivera[29].
Copia del reporte de Control de Gestión de la División de Fiscalización de la Administración de Impuestos de Cúcuta, sobre el cual dijo que no aportaba nada dado que la decisión debía haberse proferido en octubre de 2002 y no desde esa fecha hasta mayo de 2003.
Declaración juramentada de José Alfredo Díaz Archila, jefe de la División de Fiscalización Tributaria y Aduanera, la cual es controvertida por la investigador porque según dijo si bien fue expedido el emplazamiento dentro del término, se hizo el último día y por tanto la administración tuvo que archivar el expediente por prescripción. Sobre el argumento de que podía archivarse sin necesidad de proferir emplazamiento, dijo la decisión que si bien se había podido optar por ese principio, no se aplicó, sino que se dictó el emplazamiento para declarar[30].
En cuanto a la naturaleza esencial del servicio, consideró que se afectó el buen nombre de la entidad y la credibilidad de la misión ante la comunidad, por lo que su objeto esencial fue entorpecido contrariándose los principios de diligencia, eficiencia, transparencia y legalidad que deben ceñir las actuaciones de los servidores públicos de la contribución; lo anterior lo llevó a ratificar la calificación de la conducta como grave[31]. De otro lado y ante la inexistencia de antecedentes disciplinarios la sancionó con un mes de suspensión e inhabilidad especial por el mismo término.
Mediante auto de apertura 070632002000167 de 2 de abril de 2002, la funcionaria de la División de Fiscalización Tributaria de la DIAN, Martha Alicia Robayo Amado designó, entre otros, a Isabel Teresa Villamizar de Rivera para que adelantara, a solicitud de la administración, investigación por omisión del impuesto sobre las ventas a la Comercializadora YAKO Ltda. (f. 37 vto. c.6 Exp. disciplinario). Luego, a través de Acta 2002 del 11 de junio de 2002 las señoras Rosana Elena Rondón Pérez e Isabel Teresa Villamizar, en calidad de jefe de División de Fiscalización Tributaria y coordinadora de Grupo de Gestión, respectivamente, entregaron a la empleada Marisol Herrera Colmenares, entre otros, el proceso de la Comercializadora YAKO Ltda., con las siguientes especificaciones (ff. 41-42 ibidem):
« [...] Para llevar a cabo estas investigaciones se debe tener en cuenta:
Leer y sujetarse a los procedimientos a seguir de acuerdo a las órdenes administrativas y la orden administrativa marco.
Tener muy pendiente el próximo vencimiento de los expedientes.
La correcta elaboración de los Autos de inclusión, observando quien debe solicitarlos.
Imprimir los actos administrativos tan pronto sean dados de alta.
A medida que se va incrementando la información en el expediente, foliarse y elaborar la hoja de ruta. [...]»
Posteriormente, mediante Auto 070632002000219 del 14 de junio de 2002, la funcionaria Rosa Elena Rondón Pérez, junto con Xiomara Isabel Niqo Mejía e Isabel Villamizar Herrera, quienes en su orden, proyectaron y revisaron el acto, incluyó dentro de la investigación tributaria a Marisol Herrera Colmenares. Así pues, revisado lo anterior, se evidencia que la demandante tenía conocimiento de que dicho proceso estaba con fechas próximas a vencer, igualmente, que revisó y avaló las actuaciones surtidas dentro del mismo en calidad de técnica en Ingresos Públicos, grado IV y como coordinadora de Grupo de Gestión. De ahí que su firma estuviere en el emplazamiento para declarar núm. 070632003000016 (f. 29 c.7 Exp. tributario OB-1998-2002-167).
Destacó que el Acta 2002 del 11 de junio de 2002 a través de la cual se asignó el expediente a Marisol Herrera Colmenares, dejó clara la orden de tener pendiente el vencimiento de los términos; lo que a su juicio, delimitó que las mencionadas funcionarias «estaban a cargo del expediente para la época que ocurrieron los hechos», bien para emitir, proyectar o revisar las actuaciones expedidas dentro del proceso tributario, como ya se relacionó en párrafos anteriores. Lo que implica que para la actora no era ajena la fecha de prescripción, ya que dentro del acta figuraba el año gravable. De igual manera, insistió en que de las probanzas allegadas se evidenció que la disciplinada tuvo conocimiento y participó en todas las actuaciones surtidas en el trámite tributario, toda vez que están suscritas por ella en calidad de revisora.
Como ejemplo de ello, están los autos de inclusión núm. 07063200200019 de 14 de junio de 2002 o el 070632002000141[32] y el emplazamiento para declarar núm. 070632003000016 de 19 de mayo de 2003, suscritos por Rosana Elena Rondón Pérez, proyectados los dos primeros por Xiomara Isabel Niqo Mejía y el último por Marisol Herrera Colmenares revisados, todos, por la señora Isabel Teresa Villamizar de Rivera, lo que permite colegir que todas tenían conocimiento sobre el expediente tributario de la Comercializadora YAKO Ltda, que intervinieron dentro del mismo y que el incumplimiento de sus deberes, los cuales son de la esencia misma de la entidad para la cual trabaja, propició que la imposibilidad de sancionar a la entidad por no declarar.
Sumado a ello, se resalta, que tal como lo advirtió el operador disciplinario la señora Isabel Teresa Villamizar de Rivera tiene título en administración pública (f. 257 c. Historia Laboral), un curso en formación tributaria (f. 205 ibidem), seminario de procedimiento tributario (f. 209 ejusdem) y una experiencia laboral relacionada de veinte años aproximadamente (ff. 248 ibid), que le permitían conocer el trámite aplicable y los términos que debieron tenerse en cuenta dentro del proceso tributario OB-1998-2002-000167, no obstante, ella optó por desatender de forma voluntaria sus deberes y funciones, y avaló un emplazamiento que se profirió el día que la facultad sancionatoria de la DIAN prescribía.
Causales de exclusión de responsabilidad.
«Artículo 28. Causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria. Está exento de responsabilidad disciplinaria quien realice la conducta:
No habrá lugar al reconocimiento de inimputabilidad cuando el sujeto disciplinable hubiere preordenado su comportamiento.»
Las causales de exclusión de responsabilidad disciplinaria justifican la actuación desplegada por el servidor público. Dichas causales requieren un análisis particular en cada caso específico en atención a las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que sucedieron los hechos[33].
«Las condiciones de celeridad, prontitud y eficacia de la administración de justicia, para todos los procesos que se sometan a su consideración, se fortalecen con la consagración, como causal de mala conducta, de la violación injustificada de los términos procesales, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar. Medida igualmente aplicable a quienes son titulares de la función disciplinaria, que resulta plenamente justificada y conforme a la Constitución en razón de los derechos fundamentales que se encuentran involucrados. Esta circunstancia hace constitucionalmente legítimo que quienes tienen a cargo dicho ejercicio, asuman el compromiso de resolver los asuntos de naturaleza disciplinaria en forma igualmente pronta, cumplida y eficaz.
Con todo, debe advertirse que la sanción al funcionario judicial que por alguna razón esté incurso en mora en el cumplimiento de sus obligaciones procesales, es asunto que debe ser analizado con sumo cuidado. En efecto, ante una situación excepcional de esta índole, el encargado de evaluar la situación deberá valorar si el funcionario ha actuado en forma negligente o con grave menoscabo de sus deberes, o si, por el contrario, su tardanza se encuentra inmersa dentro de alguna de las causales de justificación tales como la fuerza mayor, el caso fortuito, la culpa del tercero o cualquier otra circunstancia objetiva y razonable que, bajo circunstancias excepcionales puedan configurar una causal eximente de responsabilidad». (Se subraya)
Por su parte, el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria[34], sostuvo que cuando la mora se encuentra debidamente justificada procede la exclusión de responsabilidad, así:
«Deviniendo así que, evidenciado el elemento de irresistibilidad de la situación concreta del funcionario cuestionado, no se remite a dudas la ausencia de tipicidad en el presente asunto, como quiera que el elemento normativo 'injustificadamente' que integra la descripción de la conducta descrita en el numeral 3 del artículo 154 de la Ley 270 de 1996, se ha desvirtuado, lo que permite concluir que a pesar de la inactividad advertida, la mora en que incurrió el doctor PINILLA COGOLLO, encuentra plena justificación como ha quedado dicho, siendo procedente la absolución de los cargos que le fueron formulados, como así lo hará la Sala en esta oportunidad»
El caso fortuito se refiere a los hechos que escapan a las previsiones normales que deben ser adoptadas por quien observa una conducta prudente[35]. Por su parte para que se materialice la fuerza mayor como una causal exonerativa de responsabilidad es menester que se reúnan los siguientes requisitos: i) La exterioridad; ii) la imprevisibilidad y; iii) la irresistibilidad. La jurisprudencia ha definido estos elementos de la siguiente manera:
«[...] En cuanto tiene que ver con (i) la irresistibilidad (...) el daño debe resultar inevitable para que pueda sostenerse la ocurrencia de una causa extraña, teniendo en cuenta que lo irresistible o inevitable deben ser los efectos del fenómeno y no el fenómeno mismo (...)
(ii) la imprevisibilidad, suele entenderse por tal aquella circunstancia respecto de la cual "no sea posible contemplar por anticipado su ocurrencia" (...)
la catalogación de un determinado fenómeno como imprevisible excluye, de suyo, la posibilidad de que en el supuesto concreto concurra la culpa del demandado, pues si éste se encontraba en la obligación de prever la ocurrencia del acontecimiento al cual se pretende atribuir eficacia liberatoria de responsabilidad y además disponía de la posibilidad real y razonable de hacerlo, entonces los efectos dañinos del fenómeno correspondiente resultarán atribuibles a su comportamiento culposo y no al advenimiento del anotado suceso. Culpa e imprevisibilidad, por tanto, en un mismo supuesto fáctico, se excluyen tajantemente (...)
Y, por otra parte, en lo relacionado con (iii) la exterioridad (...) se concreta en que el acontecimiento y circunstancia que el demandado invoca como causa extraña debe resultarle ajeno jurídicamente [...]»[37] (Subraya fuera de texto).
En definitiva en materia disciplinaria[38] «[...] el interesado no puede ampararse en su propia culpa, para alegar una causal de exclusión de responsabilidad a su favor, pues como se expuso anteriormente, para que se configuren la fuerza mayor o el caso fortuito es necesario que no medie la culpa de quien pretende la exclusión de su responsabilidad al amparo de estas circunstancias [...]» (Subraya la Sala).
Así pues revisado el dossier se encontró que el proceso tributario adelantado contra la Comercializadora YAKO Ltda. fue asignado a la señora Isabel Teresa Villamizar de Rivera el 2 de abril de 2002, como se explicó en el problema jurídico anterior, y que posteriormente, el 9 de mayo de la misma anualidad la auditora Gladys Margoth Urbina le entregó dieciocho procesos más en virtud del programa de facturación[39], para que efectuará sobre los mismos las actuaciones pertinentes, circunstancia que para esta sala no evidencia una carga excesiva que le impidiera a la actora percatarse de que uno de los procesos, en particular el de la Comercializadora, estaba próximo a prescribir, pues entre abril y mayo tuvo un total de diecinueve procesos a su cargo. Tampoco hay prueba en el expediente que demuestre que la demandante informó a la DIAN que no se encontraba en la capacidad de atender los procesos que tenía a su cargo, para que la entidad tomara las medidas correspondientes para evitar que la facultad sancionatoria le prescribiera.
Primero: Niéguense las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Isabel Teresa Villamizar de Rivera en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por las razones expuestas en la parte motiva.
[2] Rosana Elena Rondón Pérez y Marisol Herrera Colmenares.
[3] La potestad disciplinaria constituye una de las modalidades de los poderes sancionatorios del Estado; orientada a garantizar la materialización de los principios propios del Estado Social de Derecho, el respeto por los derechos y garantías fundamentales y el logro de los fines esenciales del Estado que establece la Carta Política y justifica la existencia misma de las autoridades. En términos de la Corte Constitucional (C-818 de 2005) tiene como fin: « [...] garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas [...]»
[4] Sentencia del 11 de febrero de 2016. Radicación: 11001-03-25-000-2011-00586-00 (2261-11). Actor: Roger Arlex Gómez Pastrán Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.
[5] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 9 de agosto de 2016, radicado: 1 10010325000201 100316 00 (121 0-11). Demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz.
[6] Oficio 8107064-469 del 7 de noviembre de 2003
[7] Rosana Elena Rondón Pérez y Marisol Herrera Colmenares.
Folio 11 cuaderno 1 del expediente disciplinario.
Folios 784 a 818 del cuaderno 6.
[10] Texto subrayado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-036 de 2003.
[11] Texto subrayado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-036 de 2003; texto en cursiva declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-1076 de 2002.
[12] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda Subsección A, sentencia del 13 de febrero de 2014. Radicación: 11001-03-25-000-2011-00130-00 (0427-11), actor: Miguel Ángel Duran Gelvis.
[13] Sección Segunda. Subsección B, sentencia del 19 de mayo de 2011. Radicación: 730012331000200401306 (0684-2008). Actor: Niyireth Criollo Camacho.
[14] El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en la sentencia del 18 de agosto de 2011, número interno 0532-08: «[...] esta Corporación ha sostenido que el solo vencimiento del plazo no implica la pérdida de competencia de la Procuraduría para actuar y tampoco se encuentra prevista como causal de nulidad del proceso disciplinario. Así, en un caso similar a éste, la Sala concluyó que si bien el término de la investigación disciplinaria excedió al previsto en la Ley, ello "no constituye una violación al debido proceso por dilación injustificada en el trámite de la investigación [...]» (negrillas y subrayado fuera del texto).
[15] Sección Segunda. Subsección B, sentencia del 27 de febrero de 2014. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00888-00 (2728-12). Actor: Albeiro Freddy Patiño Velasco.
[16] Rosana Elena Rondón Pérez y Marisol Herrera Colmenares.
[17] Artículo 13 de la Ley 734 de 2002.
[18] Sentencia C-310 de 1997.
[19] En este sentido ver las sentencias C-195 de 1993, C-280 de 1996, C-306 de 1996, C-310 de 1997, entre otras.
[20] Artículo 44 de la Ley 734 de 2002.
[21] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección B Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sentencia del 19 de mayo de 2011, Radicación: 25000-23-25-000-2000-00281-01(2157-2005) Actor: Remberto Enrique Corena Silva Demandado: La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.
[22] DE PALMA DEL TESO, Ángeles, «El Principio de Culpabilidad en el Derecho Administrativo Sancionador». Editorial Tecnos. Madrid (España), 1996. Páginas 45 y 46.
[23] Código Penal: «Artículo 22: La conducta es dolosa cuando el agente conoce los hechos constitutivos de la infracción penal y quiere su realización. También será dolosa la conducta cuando la realización de la infracción penal ha sido prevista como probable y su no producción se deja librada al azar.»
[24] Brito Ruiz, Fernando. Régimen Disciplinario. Procedimiento ordinario, verbal, pruebas. Legis Editores S. A., Cuarta Edición, 2012.
[25] Sentencia del Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Consejero ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado: 11001-03-25-000-2013-00190-00(0449-13), del 29 de enero de 2015.
[26] Folio 35 del cuaderno 2 del Exp. disciplinario. También folios 45 y 54 del cuaderno principal.
[27] Resaltados del texto original
[28] Cuaderno 7
[29] Folio 35 c. 2 Exp. disciplinario.
[30] Folio 94 ibidem.
[31] Así lo describe en el folio 56 del cuaderno principal.
[32] Folios 48 y 50 del cuaderno 7.
[33] Corte Constitucional, sentencia C-948 de 2002.
[34] Consejo Superior de la Judicatura Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Sentencia del 08 de agosto de 2013. Radicación: 110010102000201001534 00.
[35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, , Sentencia de 25 de abril de 2012, Radicación No.: 25000232600019970371301 (22708), Actor: Luis Vicente Castellanos y otros.
[36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 19 de octubre de 2011, Radicación No.: 05001-23-25-000-1994-00951-01 (20135), Actor: Gabriel Ángel Villa y otros.
[37] Consejo de Estado. Sentencia del 26 de marzo de 2008. Expediente 16.530. Reiterada en Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 19 de agosto de 2011. Expediente 20.144.
[38] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00360-00(1407-12). Actor: Jonny Andrés Quiroz Cardona. Demandado: Ministerio de Defensa, Policía Nacional. Bogotá, D.C. 5 de septiembre de 2013.
[39] C.6 Exp. disciplinario

References: artículo 156
 artículo 638
 artículo 85
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Resolución 

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 artículo 638
 artículo 638
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 artículo 156
 artículo 156
 artículo 161
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 artículo 638
 artículo 7
 artículo 34
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 artículo 638
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 artículo 34
 artículo 23

ARTÍCULO 638
 artículo 7
 artículo 34
 Artículo 150
 artículo 150
 artículo 101
 artículo 150
 artículo 156
 artículo 161
 artículo 156
 artículo 638
 artículo 34
 artículo 7
 artículo 34
 artículo 35
 artículo 9
 artículo 638
 artículo 154
 Artículo 13
 Artículo 44