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Partenariato Pubblico Privato in Italia. Stato dell arte, futuro e proposte
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1 Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica Unità Tecnica Finanza di Progetto Partenariato Pubblico Privato in Italia. Stato dell arte, futuro e proposte Febbraio 2010
2 Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica Unità Tecnica Finanza di Progetto Partenariato Pubblico Privato in Italia. Stato dell arte, futuro e proposte U t FP Unità Tecnica Finanza di Progetto
4 INDICE PARTE I STATO DELL ARTE DEL PPP IN ITALIA E PROPOSTE PER IL DIBATTITO...3 SINTESI IL MERCATO ITALIANO DEL PPP GLI OSTACOLI DA SUPERARE PER IL PIENO SVILUPPO DEL PPP Il quadro normativo Le criticità dell Amministrazione pubblica Le criticità del settore privato LE MISURE DI SOSTEGNO AL PPP Rafforzare le amministrazioni aggiudicatici nella fase di impostazione del PPP Stimolare il contributo dei soggetti pubblici e privati coinvolti nelle operazioni di PPP Strumenti a sostegno e a garanzia della redditività del PPP UNA PROPOSTA PER L EUROPA: UN MASTER PLAN PER IL PPP...15 PARTE II LEADING OPINIONS DAL DIBATTITO...17
6 PARTE I STATO DELL ARTE DEL PPP IN ITALIA E PROPOSTE PER IL DIBATTITO SINTESI Il presente documento fornisce una breve panoramica del mercato italiano del Partenariato Pubblico Privato (PPP) e propone alcune misure per promuoverne il pieno sviluppo. Il documento, nato dalla volontà dell Unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP) e dell European PPP Expertise Centre (EPEC) di mettere a punto le principali riflessioni scaturite dai momenti di confronto avvenuti tra le due istituzioni nel corso del 2009, sintetizza gli spunti più rilevanti emersi durante tali incontri e riporta le riflessioni più importanti (cfr. Parte II) scaturite nel corso dell incontro tra i principali stakeholders pubblici organizzato dal Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della politica economica della Presidenza del Consiglio dei Ministri a Roma nella giornata del 15 dicembre Nel 2009 la crisi finanziaria ha avuto conseguenze significative nel mercato del PPP in molti Paesi europei. EPEC ha analizzato l impatto della crisi e le risposte dei Governi europei nel documento The financial crisis and the PPP market 1. In Italia, accanto a fenomeni globali, come la crisi internazionale, agiscono fattori di contesto specifici, che richiedono risposte nazionali : la necessità di regole del gioco chiare e stabili, soprattutto con riferimento ai procedimenti di affidamento dei contratti di PPP, che consentano alle pubbliche amministrazioni e agli operatori privati di crescere learning by doing in un quadro di certezze; il rafforzamento delle expertise all'interno del settore pubblico, capaci di mettere a punto modelli contrattuali adeguati alla complessità tecnica, legale ed economico finanziaria delle operazioni di PPP; la semplificazione delle procedure di gara, al fine di sostenere la concorrenza, migliorare il tasso di successo delle operazioni di PPP e accrescere il Value for Money (la convenienza dell investimento per il settore pubblico) dalla realizzazione dei progetti; la crescita di operatori privati in grado - per dimensione, esperienza e competenze tecniche interne di proporre al settore pubblico soluzioni innovative e finanziariamente sostenibili. Alcune di queste misure sono parte di una proposta più generale per migliorare l efficienza del mercato europeo del PPP, sviluppata dalla Commissione Europea nella recente Comunicazione dell 11 novembre 2009 [COM(2009) 615] che delinea un vero e proprio piano d azione della Commissione strutturato in misure e azioni a supporto del pieno sviluppo del PPP per le infrastrutture, i servizi pubblici e la ricerca scientifica. Nel presente documento, tra i vari schemi di PPP ci si riferisce, in particolare, al contratto di concessione di lavori pubblici e alle relative modalità di affidamento previste nell ordinamento giuridico italiano. Tale contratto costituisce, infatti, lo strumento giuridico principale per la realizzazione di opere pubbliche e di pubblica utilità in project financing 2. 1 Il documento è liberamente scaricabile dal sito 2 Project financing inteso quale tecnica finanziaria utilizzata in operazioni di PPP per finanziare un progetto infrastrutturale. Il Codice dei contratti pubblici utilizza la locuzione finanza di progetto all art. 3, comma 15ter per indicare una tipologia di contratto di PPP nonché nella rubrica dell art. 153 relativo ai procedimenti di gara su proposta del promotore privato, generando una confusione terminologica nel complesso ambito del PPP. 3
8 1 IL MERCATO ITALIANO DEL PPP Tra le caratteristiche del mercato italiano del PPP, va in primo luogo evidenziato il crescente ricorso agli affidamenti di opere pubbliche mediante i contratti di concessione di costruzione e gestione. I bandi di gara di PPP rappresentavano circa il 14 per cento del totale dei bandi per opere pubbliche nel 2003; oggi sono pari a circa il 20 per cento 3 ; in particolare, sono state bandite gare per operazioni di PPP, per un valore di oltre 33 miliardi di euro 4. Nello stesso periodo, il rapporto tra numero di gare di PPP bandite e numero di gare aggiudicate è stato, in media, del 53 per cento 5. La mancata aggiudicazione delle gare interessa in particolare le opere di piccola e media dimensione: solo il 12 per cento delle operazioni bandite arriva, in media, all aggiudicazione; più elevata (circa il 41 per cento) la percentuale di aggiudicazione dei progetti di grande dimensione. Tra le opere di rilevanza strategica recentemente affidate e cantierate si segnalano BRE.BE.MI 6, Pedemontana, l'autostrada di collegamento al porto di Ancona, la linea C della metropolitana di Roma, la Linea 1 della metropolitana di Napoli, il primo lotto della Linea M5 della metropolitana di Milano. Si ricorre maggiormente a operazioni di PPP per la realizzazione di opere di piccolo e medio importo (fino a 10 milioni di euro), come parcheggi, impianti sportivi, scuole, cimiteri e progetti di sviluppo urbano. I settori interessati dalla realizzazione di grandi progetti (importo maggiore di 50 milioni di euro) di PPP sono prevalentemente strade e autostrade, metropolitane e ospedali. Accanto alle questioni correlate alle caratteristiche sistemiche del mercato italiano del PPP, si evidenziano alcuni aspetti legati alla crisi finanziaria 7 : la difficoltà di reperire i finanziamenti e l aumento significativo dei margini bancari (spread); la riduzione nella durata dei finanziamenti; la richiesta da parte delle banche di maggiori garanzie e di un rapporto equity/debito più elevato rispetto al passato. 3 ANCE, Secondo rapporto sulle infrastrutture in Italia - Volume I, 29 maggio 2009, I edizione; Osservatorio Nazionale del Partenariato Pubblico Privato, Rapporti trimestrali e mensili gennaio ottobre 2009 in: Osservatorio OICE/Informatel al 30/09/2009, in: 4 I dati sul financial closing delle operazioni, successivo all aggiudicazione dei contratti, non sono disponibili. 5 Il dato include anche le opere di grande dimensione (importo > 50 milioni di euro); per tali opere si registra, in media, un miglior risultato nel completamento della procedura di affidamento rispetto alle opere di importo mediopiccolo, per le quali, solitamente, sono Amministrazioni aggiudicatrici gli Enti locali. 6 Il financial closing della BRE.BE.MI è previsto entro luglio UTFP, L impatto della crisi finanziaria sulle operazioni di PPP, UTFP News n. 6, luglio settembre 2009, in: 5
9 2 GLI OSTACOLI DA SUPERARE PER IL PIENO SVILUPPO DEL PPP La cooperazione tra soggetti pubblici e privati nelle attività di progettazione, costruzione, finanziamento, gestione e manutenzione di opere pubbliche o di pubblica utilità consente: l affinamento delle metodologie di valutazione dei progetti; la stima rigorosa dei benefici che l operatore pubblico può conseguire con soluzioni partenariali in alternativa al tradizionale finanziamento totalmente a carico del bilancio pubblico (Value for Money); la possibilità di trasferire in modo trasparente, proporzionato e mirato parte dei rischi del progetto al settore privato. Affinché questa collaborazione si realizzi occorrono un quadro normativo favorevole e adeguate competenze nell ambito sia dell Amministrazione pubblica che degli operatori privati (promotori, investitori, consulenti, ecc.). Sulla base di altre esperienze europee, un approccio organico che investa l intero ciclo dei progetti, al fine di monitorarne e gestirne appieno la dimensione e la complessità, si è rivelato particolarmente efficace. 2.1 Il quadro normativo Dall introduzione della prima procedura di affidamento attraverso il c.d. procedimento del promotore a opera della legge Merloni ter nel 1998, si sono succedute ben cinque modifiche normative 8, sino ad arrivare al decreto legislativo 152/2008 che ha interamente riscritto la disciplina del procedimento del promotore (cfr. Box 1 a pagina seguente). La nuova disciplina si caratterizza per una maggiore responsabilizzazione dell'amministrazione pubblica con riferimento sia alla redazione dello studio di fattibilità dei progetti, sia alla regolazione della procedura di affidamento attraverso la definizione degli atti da porre a base di gara 9, sia all approvazione del progetto preliminare per le modifiche da apportare, discendenti dallo Studio di Impatto Ambientale (SIA) e dalla conferenza di servizi. 8 1) la Legge 166/2002 c.d. Merloni quater; 2) la Legge 62/2005 Legge comunitaria 2004 ; 3) il decreto legislativo 163/2006 Codice dei contratti pubblici ; 4) il decreto legislativo 113/2007 c.d. secondo decreto correttivo del Codice dei contratti; 5) il decreto legislativo 152/2008 c.d. terzo decreto correttivo del Codice dei contratti pubblici. 9 Una maggiore responsabilizzazione è richiesta anche al privato/promotore sotto i seguenti profili: i requisiti da possedere, richiedendo da subito quelli del concessionario; il sistema delle garanzie, il progetto preliminare con la documentazione rilevante per la bancabilità/ sostenibilità delle operazioni; il c.d. meccanismo a scorrimento; l'obbligo di partecipazione alla gara nell ipotesi di procedura per inattività della PA, pena mancata copertura dei costi sostenuti. 6
10 BOX 1 Il nuovo procedimento del promotore Il terzo correttivo riscrive completamente la norma dell art. 153 del Codice, attualmente rubricato Finanza di progetto, abrogando i successivi articoli 154 e 155. In sintesi, in luogo del noto procedimento del promotore, la norma prevede ora tre diverse procedure, che si aggiungono, quali alternative, alla tradizionale modalità di affidamento disciplinata dagli artt. 143 e ss. del Codice, per i contratti di concessione di lavori pubblici relativi ad interventi previsti dagli strumenti di programmazione formalmente approvati dall amministrazione aggiudicatrice. In particolare, sono previste tre procedure alternative: a) una gara unica per l individuazione del promotore e l aggiudicazione del contratto di concessione (art. 153, commi 1-14); b) una doppia gara con diritto di prelazione a favore del promotore (art. 153, comma 15); c) una procedura ad hoc in caso di inerzia della Pubblica Amministrazione, qualora quest ultima non provveda alla pubblicazione dei bandi entro sei mesi dall approvazione dell elenco annuale delle opere pubbliche nel quale siano inseriti gli interventi finanziabili in tutto o in parte con capitali privati (art. 153, commi 16-18). E prevista, infine, la procedura (art. 153, commi 19-20) che regola l intervento dei privati per opere non inserite negli strumenti di programmazione, già prevista nell abrogato art. 153 del Codice, ma modificata dal Terzo Correttivo. L insieme di tali innovazioni normative mira a chiedere alle amministrazioni di effettuare ex ante molte scelte che in passato venivano rinviate ad un momento successivo (ad esempio alla fase di valutazione delle proposte) e a rendere note al mercato, già al momento dell avvio del procedimento e con modalità adeguate, le proprie esigenze. Ciò consente un ulteriore effetto positivo anche dal punto di vista degli operatori privati, che sono posti nelle condizioni di offrire una risposta più efficace ed adeguata alle richieste concrete dell amministrazione. La novità di maggiore rilievo che caratterizza i procedimenti descritti sub a) e b) è, infatti, l immediato avvio di una procedura di gara, sulla base dello studio di fattibilità. Il previgente procedimento del promotore si caratterizzava per la sua struttura complessa, nell ambito della quale ad una fase di natura paraconcorsuale, avviata con la pubblicazione di un avviso indicativo e volta alla valutazione delle proposte presentate al fine di individuare quella di pubblico interesse- seguiva la fase di gara vera e propria. Nei Paesi europei che sinora hanno conosciuto il maggiore sviluppo del PPP, si è rivelata decisiva l'adozione di linee guida e modelli contrattuali standardizzati per facilitare la scelta, da parte delle amministrazioni, delle procedure più adeguate alle rispettive esigenze. L'UTFP - nell'ambito di un tavolo di lavoro composto, tra gli altri, da rappresentanti della Banca Europea per gli Investimenti (BEI) e dell Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP) ha predisposto un modello di convenzione di concessione di lavori pubblici per la realizzazione di strutture ospedaliere, indicante gli elementi minimi che un contratto di concessione deve contenere, per una corretta 7
11 regolamentazione dei rapporti tra le parti e una adeguata allocazione dei rischi di progetto 10. Ciò allo scopo di favorire la tutela degli interessi della PA e dei cittadini utenti e fruitori del servizio sanitario, tenendo presente al contempo la bancabilità del progetto, al fine di ridurre il lasso temporale che intercorre tra l affidamento del contratto di concessione e la stipula dei contratti di finanziamento con le banche. Con riferimento ai profili di valutazione economico finanziaria, l ordinamento prevede che il Piano Economico Finanziario (PEF) venga asseverato da una banca contestualmente alla presentazione della proposta all amministrazione aggiudicatrice. L asseverazione dovrebbe fornire all amministrazione una attestazione professionalmente qualificata sulla congruità e sostenibilità finanziaria del PEF, sulla base dei dati di input contenuti nella proposta. Nei fatti, il valore aggiunto di questo supporto è abbastanza modesto perché: l asseverazione viene effettuata sul progetto preliminare; l asseverazione non implica alcun impegno da parte della banca a finanziare, successivamente, l iniziativa; il promotore si rivolge solitamente alla propria banca, la quale difficilmente negherebbe una opportunità imprenditoriale a un impresa cliente, considerato che l asseverazione del PEF è, per gli intermediari finanziari, un servizio retribuito. Il PEF è destinato a subire continui aggiustamenti, sia nelle fasi antecedenti all aggiudicazione sia successivamente alla sottoscrizione del contratto di concessione. Queste attività di affinamento del PEF in funzione delle modifiche richieste dal concedente e del financial closing rendono scarsamente utile il ricorso all asseverazione. Infine, con riferimento agli aspetti fiscali, va osservato che in Italia non esiste una normativa fiscale specifica per il settore del PPP. In generale si può affermare che per la società di progetto si fa riferimento alla disciplina tributaria generale delle società di capitali. Al riguardo, la legge finanziaria per il 2008 (art. 1, comma 33, punto 5) ha modificato l imposizione fiscale diretta delle società in generale 11. Con più diretto riferimento al PPP, una novità rilevante in ambito IRES è stata l esclusione per le società di progetto dall applicazione delle nuove regole sulla indeducibilità degli interessi passivi al 30 per cento dalla base imponibile. Tale esclusione, si traduce in un effettivo beneficio fiscale e in un incentivo alla realizzazione di opere pubbliche in PPP. Disincentivanti risultano invece le seguenti disposizioni relative all Imposta sul Valore Aggiunto (IVA): l IVA applicata al contributo pubblico corrisposto dall amministrazione concedente sottrae risorse per l operazione a favore della fiscalità generale; l IVA sul contributo pubblico corrisposta dall amministrazione concedente è applicata con un aliquota ridotta (10 per cento) solo in alcuni settori (mentre ad esempio, alle autostrade e ferrovie extraurbane si applica l aliquota del 20 per cento); l IVA del canone di disponibilità presenta una aliquota variabile fino al massimo del 20 per cento. 10 UTFP, Partenariato Pubblico Privato per la realizzazione di strutture ospedaliere: un modello di convenzione di concessione di lavori pubblici, marzo 2008, in: 11 In particolare si definisce la riduzione delle aliquote fiscali IRES e IRAP, che dal 33 per cento e dal 4,25 per cento si riducono, rispettivamente, al 27,50 per cento e al 3,9 per cento. 8
12 2.2 Le criticità dell Amministrazione pubblica Il mercato italiano dei lavori pubblici soffre di una eccessiva frammentazione delle amministrazioni aggiudicatici, spesso non dotate della necessaria expertise per l affidamento dei contratti di PPP. Nella fase di impostazione delle operazioni di PPP, durante la quale sarebbe utile poter disporre di piani nazionali settoriali di project financing (es. project financing per le scuole, project financing per l edilizia sociale, ecc.), spesso si registra una carente analisi di fattibilità da parte delle amministrazioni aggiudicatrici. In particolare, andrebbero: rafforzate le competenze tecniche interne necessarie sia per applicare in modo rigoroso lo strumento del Public Sector Comparator (PSC) - che consente di valutare la convenienza del ricorso al PPP attraverso la comparazione monetaria tra l ipotesi di realizzazione e gestione del progetto in forma diretta da parte dell amministrazione e quella di realizzazione tramite forme di PPP - sia per trasferire parte dei rischi al settore privato; approfonditi maggiormente gli aspetti finanziari del PPP, anche con riferimento ai vincoli posti dal patto di stabilità sui bilanci degli Enti e ai tempi di effettiva messa a disposizione delle risorse a valere sui diversi strumenti di programmazione nazionale e regionale; attenuati i rischi di contenzioso, alimentato dalla complessità delle procedure, attraverso l assunzione da parte delle amministrazioni di indirizzi chiari nella fase di impostazione del progetto. Infatti, guardando all esperienza europea, i finanziatori si mostrano disponibili a sopportare i tradizionali rischi non di mercato associati alle operazioni di PPP che essi gestiscono attraverso i meccanismi di subentro o sostituzione di concessionari che non rispettano le obbligazioni contrattuali ma non sono disposti ad assumersi rischi tipicamente legati alla discrezionalità dell amministrazione o all impossibilità della stessa di assicurare il rispetto delle proprie obbligazioni di pagamento. 2.3 Le criticità del settore privato A fronte della frammentazione delle amministrazioni aggiudicatrici, il mercato italiano delle costruzioni di opere pubbliche è caratterizzato dalla presenza di poche società di dimensioni relativamente ridotte; ciò spiega il tradizionale focus sulla fase della costruzione e l utilizzo del prezzo come unico driver nelle gare. Ne risente la capacità dei concessionari italiani di organizzarsi singolarmente o in raggruppamenti per realizzare operazioni di PPP, come dimostra la scarsa pressione concorrenziale negli affidamenti delle concessioni di lavori pubblici: il numero di offerte presentate in una singola gara, è di circa 3 per le operazioni in finanza di progetto ad iniziativa pubblica e 2,6 per le operazioni a iniziativa privata 12. Va sottolineato che il modesto grado di concorrenzialità del mercato contribuisce a spiegare la prudenza degli intermediari nel finanziamento delle operazioni di PPP: la possibilità di sostituire agevolmente un concessionario che non rispetta la performance contrattuale è considerata un importante fattore di mitigazione del rischio finanziario. 12 Finlombarda - Regione Lombardia, Osservatorio Regionale sulla Finanza di Progetto, XIX Rapporto: luglio 1ottobre 2008, Milano, novembre
13 3 LE MISURE DI SOSTEGNO AL PPP Alcuni ostacoli alle operazione di PPP possono essere superati, anche attraverso eventuali modifiche normative o regolamentari laddove necessario, con misure volte a favorire: il ricorso a modelli contrattuali standard, ad esempio quando sono previsti contributi pubblici; la bancabilità delle operazioni e uno step-in right dinamico che consenta l intervento dei finanziatori prima che il concessionario si trovi in una situazione di conclamato inadempimento; la regolazione del contenzioso in modo da garantire un giusto equilibrio tra i diritti degli aggiudicatari, dei concorrenti e dell Amministrazione e dei terzi. In questa sede, preme richiamare l attenzione su alcune proposte di policy che possono essere messe in atto nel breve periodo per accelerare lo sviluppo del mercato italiano del PPP. 3.1 Rafforzare le amministrazioni aggiudicatici nella fase di impostazione del PPP Spesso sono mere motivazioni di ordine contabile o l assenza di risorse pubbliche a far propendere l amministrazione verso la scelta di forme di PPP rispetto alle forme tradizionali di realizzazione delle opere pubbliche. Il principale obiettivo dell UTFP assieme ad altri organismi istituzionalmente coinvolti nella programmazione e realizzazione delle opere pubbliche, a partire dall AVCP è contribuire a migliorare le capacità manageriali delle amministrazioni nelle attività di valutazione preliminare della convenienza effettiva di realizzare l operazione in PPP. Come evidenziato al punto 2.1, un momento cruciale per la corretta impostazione di un operazione di PPP è la redazione dello studio di fattibilità. Al riguardo, tra le azioni già intraprese a sostegno delle amministrazioni, sono rilevanti le determinazioni dell AVCP che, per facilitare il recepimento delle novità normative, forniscono apposite linee guida sulla finanza di progetto e sullo studio di fattibilità (cfr. determinazione 1/2009). Nell ambito dello studio di fattibilità, con particolare riferimento alla valutazione del ricorso al PPP, si ritiene opportuno procedere alla verifica (c.d. PPP test), della convenienza di realizzare opere infrastrutturali con le procedure di PPP ai fini dell inserimento dei singoli interventi nella programmazione dei lavori pubblici 13. Il PPP test dovrà: confrontare la modalità scelta di PPP con le forme tradizionali di appalto pubblico avvalendosi della metodologia del Public Sector Comparator utile per la determinazione del Value for Money per l amministrazione; evidenziare il grado di appetibilità per il mercato della realizzazione e gestione di un infrastruttura impiegando l Analisi di Fattibilità Finanziaria (AFF); indicare il contributo pubblico eventualmente necessario, tenuto conto del ritorno economico garantito dal progetto. 13 AVCP e UTFP, Analisi delle tecniche di valutazione per la scelta del modello di realizzazione dell intervento: il metodo del Public Sector Comparator e l analisi del valore, settembre 2009, in: 10
14 Con riferimento a quest ultimo aspetto, nell ambito di una corretta programmazione delle opere pubbliche in PPP, è importante valutare l effettivo impatto contabile di tali operazioni al fine di individuare il modello finanziario ottimale per contenere le ricadute finanziarie sul bilancio pubblico. Per evitare le critiche di formalismo mosse al Public Sector Comparator a livello internazionale, secondo cui tale strumento rischia di diventare un test che il progetto è tenuto a passare, si suggerisce in prima istanza l utilizzo di questo strumento solo per le c.d. opere fredde e per progetti di grandi dimensioni, per i quali il costo di elaborazione sia coerente con il beneficio atteso. In questo ambito, è opportuno procedere alla costruzione della matrice dei rischi nell ambito dello studio di fattibilità, anche al fine di consentire successivamente all UTFP di esaminare, in accordo con l Istat, la documentazione relativa ai contratti di PPP conclusi dalle amministrazioni pubbliche e verificarne la conformità con la decisione Eurostat Treatment of Public-Private Partnerships dell E inoltre importante che le amministrazioni richiedano al privato, nel bando di gara, di condividere la predetta matrice dei rischi, indicando in che modo le clausole della convenzione regoleranno le condizioni di allocazione e/o mitigazione dei rischi. Si registra una comprensibile difficoltà delle pubbliche amministrazioni nell individuare i procedimenti e i contratti di PPP più idonei a soddisfare le rispettive esigenze, anche perché l effettiva attivazione di alcune procedure, ad esempio il dialogo competitivo, sarà possibile soltanto a seguito dell entrata in vigore del nuovo regolamento di attuazione del Codice dei contratti. Per quanto riguarda le procedure di affidamento, sono state predisposte linee guida per la redazione dei bandi di gara e dei disciplinari, da utilizzare sia per la procedura aperta che per quella ristretta, nonché l indicazione per la valutazione delle offerte economicamente più vantaggiose (cfr. AVCP determinazione 3/2009). L UTFP fornisce supporto alle amministrazioni, anche attraverso la predisposizione di documenti interpretativi e di indirizzo, per inquadrare correttamente l operazione dal punto di vista sia giuridico che economico finanziario 15. Al fine di individuare la procedura di affidamento più adatta alle proprie esigenze, l amministrazione interessata deve in primo luogo valutare le principali caratteristiche dell operazione di PPP che intende realizzare, tra cui: la tipologia, la complessità e la dimensione dell opera; l interesse del mercato per l operazione, anche in relazione agli aspetti di innovazione; la disponibilità e capienza del budget; la rilevanza dei tempi di affidamento del contratto. 14 Si ricorda che la decisione di Eurostat riguarda il trattamento contabile nei conti nazionali dei contratti firmati da Enti pubblici nel quadro delle operazioni in PPP e sulla base dell allocazione dei rischi classifica le operazioni di PPP on/off balance. Ai sensi di tale decisione è possibile considerare fuori dal bilancio pubblico (off-balance) il costo di realizzazione dell infrastruttura qualora venga trasferita al privato una parte consistente dei rischi di progetto ed in particolare il rischio di costruzione e almeno uno dei seguenti due rischi: il rischio disponibilità e il rischio domanda UTFP, L analisi dei rischi nello studio di fattibilità alla luce della decisione Eurostat, in UTFP News n. 5, aprile giugno 2009, in: 15 Si vedano, in proposito, i seguenti documenti UTFP: Partenariato pubblico privato per la realizzazione di strutture ospedaliere: un modello di convenzione di concessione di lavori pubblici, marzo 2008; La locazione finanziaria di opere pubbliche o di pubblica utilità e il partenariato pubblico privato, maggio 2008; La nuova finanza di progetto nel Codice dei Contratti, gennaio 2009; 100 domande e risposte, febbraio 2009; La misurazione del Value for Money nell esperienza italiana e straniera: analisi dei rischi e PSC, marzo 2009; in: 11
15 L amministrazione deve poi procedere valutando le peculiarità delle singole procedure (cfr. Box 2). BOX 2 Procedure di affidamento dei contratti di concessione di costruzione e gestione 16 Affidamento tradizionale ex art. 144 del Codice Procedura aperta o ristretta Tale procedimento ha solitamente tempi contenuti di aggiudicazione. Si adatta a progetti non molto complessi o innovativi, per i quali l amministrazione aggiudicatrice è in grado di predisporre rapidamente e autonomamente tutta la documentazione di gara. E una procedura frequentemente usata per opere di valore medio piccolo (parcheggi, impianti sportivi, edilizia cimiteriale, uffici pubblici, etc.) 17. In questo caso la PA conosce esattamente quali siano i propri bisogni e le caratteristiche delle opere pubbliche che possono soddisfarli e si rivolge al mercato per cercare l operatore economico che garantisca quegli standard realizzativi e di gestione del servizio pubblico al costo più conveniente. Il promotore Procedura con gara unica I procedimenti con il promotore prevedono, rispetto all affidamento tradizionale ex art.144, tempi più lunghi per l affidamento. Al procedimento con gara unica - ai sensi dell art. 153, commi 1-14 del Codice ricorre solitamente una amministrazione con competenze negoziali e di controllo ed un budget adeguato per avvalersi di professionalità esterne. L obiettivo dell amministrazione che sceglie di utilizzare questo procedimento è, soprattutto, quello di sfruttare l innovazione proposta dagli operatori privati. Il promotore Procedura con doppia gara e diritto di prelazione a favore del promotore Il procedimento del promotore con doppia gara ai sensi dell art. 153, comma 15 del Codice, oltre a prevedere il diritto di prelazione a favore del promotore, mira a contenere i costi dell operazione (costi di realizzazione e costi di gestione) grazie alla presenza di una fase competitiva (la seconda fase, che prevede la presentazione delle offerte di gara). Previa verifica dell interesse del mercato, si adatta ai progetti di una certa dimensione con elementi di innovazione 18. Il promotore Procedura in caso di inerzia dell amministrazione aggiudicatrice Il procedimento previsto dal comma 16 dell art. 153 del Codice, può essere attivato da soggetti privati quando l amministrazione, dopo avere programmato una operazione di PPP, omette la pubblicazione del bando. A volte l inerzia dell amministrazione può essere motivata dalla volontà di sondare l interesse del mercato per una determinata operazione. 16 UTFP, La nuova finanza di progetto nel Codice dei Contratti, gennaio 2009, in: 17 L importo medio delle gare ex art. 144 bandite tra gennaio e agosto 2009 è pari a circa 7 milioni di euro (cfr. Ance e Infopieffe). 18 L importo medio delle gare a doppia fase bandite tra gennaio e agosto 2009 è pari a circa 88 milioni di euro (cfr. Ance, Infopieffe). 12
16 3.2 Stimolare il contributo dei soggetti pubblici e privati coinvolti nelle operazioni di PPP Numerosi studi e ricerche, anche recenti, hanno evidenziato che per progettare, approvare e affidare un opera pubblica occorra più o meno lo stesso tempo richiesto per la sua realizzazione, spesso con ingenti incrementi di costo. Per porre rimedio a tale situazione è necessario rendere efficace il coinvolgimento degli operatori privati e il partenariato con gli Enti locali. L esperienza della Legge Obiettivo per le opere strategiche ha rivelato gli importanti effetti positivi derivanti dell acquisizione, già in sede di progetto preliminare, del consenso degli Enti locali in merito alla localizzazione e all impatto ambientale dell opera. E del pari decisivo acquisire il contributo dei privati - costruttori, gestori, banche, apportatori di equity, consulenti sugli aspetti progettuali (innovazione tecnologica) e finanziari. A tal fine, si suggerisce di istituire la pubblicazione di un avviso di pre-informazione sulla gara di PPP che si intende attivare. Per evitare ritardi nel closing finanziario, esponendo l amministrazione al rischio di modifiche peggiorative al contratto già stipulato, sarebbe opportuno prevedere più efficaci modalità di commitment della banca che valuta il PEF. 3.3 Strumenti a sostegno e a garanzia della redditività del PPP La previsione di benefici finanziari e fiscali può ovviamente contribuire al successo del PPP, soprattutto nella attuale situazione di crisi internazionale dei mercati finanziari e delle economie reali. Si individuano di seguito alcune tipologie d intervento: favorire lo sviluppo di forme di finanziamento alternative al finanziamento bancario, come il prestito obbligazionario. Le emissioni obbligazionarie hanno margini diversi da quelli dei prestiti bancari e quindi, in alcuni casi, possono migliorare la strutturazione finanziaria delle operazioni; prevedere strumenti di garanzia, come il Fondo di Garanzia per le Opere Pubbliche (FGOP) recentemente attivato presso la Cassa Depositi e Prestiti (CDP) e destinato ai grandi progetti infrastrutturali. Il FGOP può essere utilizzato nel caso in cui in un contratto di concessione sia previsto un terminal value (valore di subentro) da corrispondere al concessionario al termine del periodo concessorio, al fine di garantire l equilibrio economico finanziario degli investimenti e della gestione dell opera (es. infrastruttura autostradale). In tali casi, il FGOP rilascia una garanzia di pagamento del valore di subentro che, mitigando il rischio finanziario dell operazione, produce conseguenti vantaggi per la strutturazione finanziaria del progetto; auspicare un maggior coinvolgimento delle banche con una forte matrice pubblica e con una mission volta allo sviluppo dei territori per la concessione di finanziamenti agevolati, sia in termini di tasso d interesse sia in termini di durata, che permettano di ridurre i costi finanziari delle operazioni; introdurre forme di sostegno al credito bancario, come il Fondo Rotativo Infrastrutture Strategiche (FRIS) e il Public Debt Fund. Il FRIS della Cassa depositi e prestiti sostituisce il contributo a fondo perduto con un equivalente contributo in conto interessi, con la finalità di favorire l apporto di capitali privati nella realizzazione delle opere, riducendo conseguentemente gli oneri da parte del settore pubblico. Il Public Debt Fund, assimilabile agli State Revolving Fund di provenienza statunitense, crea un 13
17 veicolo pubblico che si finanzia sul mercato dei capitali attraverso emissioni obbligazionarie e offre prestiti a tasso agevolato per progetti di realizzazione di infrastrutture. E evidente che in questo caso la parte pubblica decide di coprire il delta che si determina tra il costo di raccolta e quello di impiego. Con riferimento ai benefici fiscali, si individuano di seguito alcune proposte di temi che potrebbero essere oggetto di approfondimento 19 : riduzione o eliminazione dell aliquota IVA sul contributo pubblico a carico delle pubbliche amministrazioni; applicazione dell aliquota IVA ridotta sul contributo pubblico a carico del concedente su tutte le operazioni di PPP; agevolazioni sul finanziamento dell IVA a credito durante il periodo di costruzione; incentivi fiscali diretti alla società di progetto, quale strumento di stimolo alla costituzione della società di progetto e di conseguenza di realizzazione del principio del ring-fence (es. deducibilità delle perdite oltre il limite normativo); aliquote agevolate IRES ed IRAP per le operazioni in PPP, da realizzare in settori strategici per il PPP. 19 Cfr. anche UTFP, 10 Temi per migliorare il ricorso alla finanza di progetto, febbraio 2005, in: 14
18 4 UNA PROPOSTA PER L EUROPA: UN MASTER PLAN PER IL PPP In analogia con i trenta progetti finanziati nell ambito delle Reti TEN comunitarie, sarebbe opportuno dare vita a un Master Plan europeo delle principali opere infrastrutturali, da realizzare mediante contratti di PPP nei singoli Stati membri, con l indicazione dei presunti periodi di gara, costi, coperture finanziarie pubbliche e private, modalità di affidamento 20. La comunicazione al mercato del Master Plan avrebbe l effetto di far organizzare con largo anticipo l offerta tecnologica, costruttiva e soprattutto finanziaria, per poter rispondere al fabbisogno infrastrutturale espresso dagli Stati. La Commissione Europea potrebbe gestire il Master Plan ed essere responsabile per la verifica del rispetto dei tempi e dei costi programmati. Eurostat potrebbe farsi carico di gestire gli aspetti relativi al monitoraggio dell impatto sui bilanci degli oneri finanziari pubblici. EPEC potrebbe creare una banca dati delle opere finanziate con PPP che, sulla base di un set comune di indicatori, consenta di: verificare le eventuali modifiche intervenute nel corso della vita del progetto sui principali parametri del PEF (ad esempio, modifiche della struttura tariffaria o del livello delle tariffe, riduzioni nella domanda del servizio, abbassamento del livello della performance finanziaria dell operatore); monitorare la performance gestionale del concessionario. 20 UTFP, Il Mercato europeo del PPP: analisi, criticità e proposte, in UTFP News n. 3, ottobre dicembre 2008, in : 15
20 PARTE II LEADING OPINIONS DAL DIBATTITO L incontro svoltosi a Roma il 15 dicembre 2009 ha raccolto, tra gli altri, gli interventi del Prof. Franco Bassanini, Presidente della Cassa depositi e prestiti, del Prof. Rainer Masera, Consigliere della BEI, dell Ing. Ercole Incalza, Capo della Struttura tecnica di missione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Dott. Paolo Emilio Signorini, Capo del Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Di seguito, una sintesi dei loro interventi, che consentono di acquisire una visione di mediolungo periodo per cogliere le opportunità e risolvere i bottlenecks nella realizzazione di grandi infrastrutture strategiche a livello europeo. Prof. Franco Bassanini Presidente della Cassa depositi e prestiti 21 i. Crisi, crescita dell indebitamento pubblico, ruolo degli investimenti strategici. Come è noto, la crisi lascia un eredità pesante per i conti pubblici di tutti i Paesi ad economia avanzata. Secondo le ultime stime del FMI, il rapporto debito/pil dei Paesi a economia avanzata raggiungerà nel 2009 il 101,8 per cento del PIL; potrebbe arrivare nel 2014 al 121,7 per cento e addirittura, a bocce ferme, superare il 250 per cento nel L Italia starà più o meno nella media (ed è questo già uno straordinario risultato: che ci consente oggi di non figurare più tra i cosiddetti PIGS; la I stava per Italia, ora sta per Irlanda!). Il consolidamento fiscale necessario per ridurre il debito pubblico non sarà facile, durerà molto tempo, metterà a dura prova i Governi. Sarà un percorso politicamente difficile: si rischia una progressiva disaffezione dei cittadini nei confronti di una politica che non ha più risorse da spendere, ma solo tagli o tasse da imporre. Comunque, il tema della nuova crisi fiscale degli Stati tornerà al centro del dibattito. Che cosa fare per affrontarla? Come noto (escluse le privatizzazioni), vi sono tre modi principali per ridurre il rapporto debito/pil: creare inflazione, produrre avanzi primari con la riduzione delle spese e l aumento della pressione fiscale, accelerare la crescita e dunque aumentare il PIL. La prima strada è assai poco auspicabile e forse non risolutiva: se si innescassero aspettative di inflazione elevata, il costo al quale il debito può essere collocato sul mercato aumenterebbe notevolmente, vanificando in misura significativa la riduzione dello stock in termini reali. La seconda strada dipende dalle riforme strutturali del fisco e della spesa pubblica che si riuscirà a realizzare. Un percorso difficile e impopolare: negli ultimi quindici anni nessun grande Paese occidentale è riuscito a ridurre in maniera significativa la spesa corrente con misure strutturali; gran parte degli avanzi primari è stato ottenuto con operazioni straordinarie (privatizzazioni, condoni, cartolarizzazioni) o di window dressing; per le quali tuttavia gli spazi sono ormai piuttosto ridotti. Rimane la terza opzione, l accelerazione della crescita. E la soluzione più auspicabile, ma non è meno difficile delle altre: i Paesi ad economia matura hanno per lo più registrato negli ultimi anni una crescita modesta, in qualche caso addirittura stazionaria. Le riforme strutturali di liberalizzazione, per dare più spazio alle libere forze del mercato, non hanno finora dato i risultati sperati: continuano ad essere 21 Per il testo integrale si veda UTFP_15_12_09.pdf. 17

References: art. 3
 art. 153
 art. 153
 art. 153
 art. 144
 art.144
 art. 153
 art. 153
 art. 153
 art. 144