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Timestamp: 2020-08-14 11:27:51+00:00

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Finanzverwaltung | Angriff auf Behördenstruktur: Einheitssachgebiete rechtswidrig?
17.07.2012 ·Fachbeitrag ·Finanzverwaltung
Angriff auf Behördenstruktur: Einheitssachgebiete rechtswidrig?
von Dr. Karsten Webel, LL.M. (Indiana), Hamburg
| Das FG Hamburg hat am 17.1.12 (2 V 43/12, Abruf-Nr. 121447) in Übereinstimmung mit der BFH-Rechtsprechung festgestellt, dass ein Durchsuchungsbeschluss Tatbestandswirkung entfaltet, wenn er nicht angefochten oder eine Beschwerde dagegen zurückgewiesen wird. Eine Verletzung der verfassungsrechtlich geschützten Rechte des Steuerpflichtigen sei selbst dann nicht gegeben, wenn der Antrag vom Leiter eines Einheitssachgebiets gestellt werde. Im Folgenden wird die Struktur von Einheitssachgebieten erläutert und abschließend ihre Berechtigung bzw. Rechtmäßigkeit beurteilt. |
1. FG Hamburg vom 17.1.12
Nach Auffassung des FG Hamburg entfaltet ein Durchsuchungsbeschluss Tatbestandswirkung, wenn er nicht angefochten oder eine Beschwerde dagegen zurückgewiesen wird (FG Hamburg 17.1.12, 2 V 43/12, Abruf-Nr. 121447, dazu auch Kindler, PStR 12, 140 ff.). Folglich ist den Steuergerichten eine erneute Überprüfung des Beschlusses verwehrt, und für das Besteuerungsverfahren von der Rechtmäßigkeit der Durchsuchung auszugehen. Ferner bestehe im Besteuerungsverfahren kein allgemeines Verwertungsverbot für Tatsachen, die unter Verletzung von Verfahrensvorschriften ermittelt wurden. Ein solches sei nur anzunehmen, wenn die Ermittlungen den verfassungsrechtlich geschützten Bereich des Steuerpflichtigen verletzt haben.
Der Durchsuchungsantrag wurde vom Leiter eines Einheitssachgebiets gestellt. Das FG Hamburg nimmt in seinem Beschluss keine Stellung dazu, ob Einheitssachgebiete zulässig sind oder nicht. Es nimmt ohne eigene Wertung lediglich Bezug auf die Ausführungen der Antragstellerin und kommt zu dem Ergebnis, dass - selbst wenn man von deren Vorbringen und damit von der Rechtswidrigkeit der Einheitssachgebiete ausgeht - keine Verletzung des verfassungsrechtlich geschützten Bereichs des Steuerpflichtigen festzustellen sei. Kindler (PStR 12, 140 ff.) dagegen kommt zu dem überprüfungswürdigen Ergebnis, dass die Konstruktion des Einheitssachgebietsleiters - und damit auch die Einrichtung von Einheitssachgebieten als solche - rechtswidrig sei.
2. Die Einführung der Einheitssachgebiete
Bei der Einführung von Einheitssachgebieten handelt es sich nicht um eine Spar- oder Rationalisierungsmaßnahme, sondern es wurden erhebliche strukturelle Mängel beseitigt, die zu der geltenden Rechtslage widersprechenden faktischen Zuständen führten. Diese ergeben sich daraus, dass rechtstheoretisch der BuStra im selbstständigen Verfahren der Finanzbehörde die staatsanwaltschaftliche und damit verfahrensleitende Funktion zukommt, während die Steufa gemäß § 208 Abs. 1 Nr. 1 und 2 AO, § 404 S. 1 AO weisungsgebunden die Rechte und Pflichten der Polizei nach den Vorschriften der StPO wahrzunehmen hat. Diese Rollenverteilung wurde in der Praxis aus zahlreichen Gründen jedoch nicht entsprechend umgesetzt. Beispielhaft seien hier nur genannt die geringere Dienstpostenbewertung in der BuStra, die längeren Standzeiten der Steuerfahnder auf ihren Stellen sowie das höhere Ansehen der Außendiensttätigkeit inner- und außerhalb der Steuerverwaltung.
Die sich daraus ergebende Problematik lässt sich veranschaulichen an einem nach A 9 besoldeten BuStra-Sachbearbeiter der den deutlich erfahreneren und nach A 12 besoldeten Steuerfahnder (oder dessen Sachgebietsleiter) anweist, wie er seinen Fall zu behandeln habe. Faktisch kam folglich in der Regel weder der BuStra die Führungsrolle in Form der Kontrolle und Lenkung des Verfahrens zu noch wurde die diesbezügliche Weisungsgebundenheit der Steufa in der Praxis vergleichbar derer der Polizei im Verhältnis zur Staatsanwaltschaft umgesetzt.
Um dieser Problematik zu begegnen wurde die institutionelle Trennung von Steufa/Polizei und BuStra/Staatsanwaltschaft aufgehoben. Diese Durchbrechung der organisatorischen Trennung von staatsanwaltschaftlicher Behörde und Ermittlungsperson wurde zuvor z.B. auch schon in Schwerpunktstaatsanwaltschaften vollzogen, die mit Wirtschaftsreferenten ausgestattet sind. Dasselbe gilt zumindest im Hinblick auf die Person des Vorstehers auch in den Bundesländern, in denen Bußgeld- und Strafsachenstellen mit der Steuerfahndung in einem Amt zusammengefasst sind.
3. Struktur der Einheitssachgebiete
In Einheitssachgebieten gibt es einerseits Sachbearbeiter für Bußgelder und Strafsachen und andererseits Steuerfahnder. Zwischen diesen Funktionen wird deutlich unterschieden und diese Unterscheidung wird auch nach außen kenntlich gemacht. Es wird somit für den betroffenen Bürger deutlich, ob ihm gegenüber die mit staatsanwaltschaftlichen Rechten ausgestattete BuStra oder die mit den Rechten der Polizei nach der StPO ausgestattete Steufa handelt. Folglich wird auch den Vorschriften der StPO, die von einer Unterscheidung von Staatsanwaltschaft und Polizei ausgehen, Rechnung getragen (z.B. § 105 Abs. 1 S. 2 HS. 2 StPO i.V. mit § 103 Abs. 1 S. 2 StPO, § 111e Abs. 1 S. 1 StPO, § 163a Abs. 3 S. 1 StPO, § 407 StPO). Aus dieser Struktur ergibt sich, dass die einzelnen Beamten nicht zugleich Staatsanwälte und ihre eigenen Ermittlungspersonen sind. Es findet keine Vereinigung beider Funktionen in der Person eines einzelnen Sachbearbeiters/Fahnders statt, sodass sich die jeweiligen Personen auch nicht selbst beaufsichtigen müssen.
4. Rechtliche Zulässigkeit der Einheitssachgebiete
Die Antragstellerin im Ausgangsverfahren des FG Hamburg (17.1.12, a.a.O.) machte verfassungsrechtliche Bedenken geltend. So wurde vorgetragen, dass die Tatsache, dass in einer Behörde die Funktionen von Judikative und Exekutive von ein und derselben Person wahrgenommen würden, einen gravierenden Verstoß gegen das Prinzip der Gewaltenteilung darstelle.
Bei der BuStra handelt es sich ebenso wie bei der Staatsanwaltschaft nach absolut h.M. um ein der Exekutive zugeordnetes Organ der Rechtspflege (z.B. BVerfGE 20.2.01, 2 BvR 1444/00, NJW 01, 1121; BT-Drucks. 7/551, 38). Ebenso handelt es sich bei der Steufa um eine zur Exekutive gehörige Justizbehörde im funktionellen Sinn, deren Hauptaufgabe in der Verfolgung von Steuerstraftaten besteht. Folglich ist nicht ersichtlich, inwieweit eine organisatorische Zusammenfassung dem Gewaltenteilungsprinzip widersprechen sollte. Beide Aufgaben gehören in den Bereich der Exekutive, sodass die obigen Bedenken nicht tragfähig sind.
Auch im Hinblick auf die Aufgabentrennung zwischen Strafverfolgung und Gefahrenabwehr liegt keine Aufgabenvermengung vor: Der Steufa und ihren Beamten werden durch § 404 S. 1 AO keine polizeilichen Aufgaben, sondern die Rechte und Pflichten der Behörden und Beamten der Polizeidienstes nach den Vorschriften der StPO übertragen. Im Gegensatz zur Polizei hat die Steufa folglich keine präventiv-polizeilichen Aufgaben. Eine Vermengung von repressiven Aufgaben der Strafverfolgung und präventiven Aufgaben der Gefahrenabwehr findet mithin bei der Steufa und somit auch in einem Einheitssachgebiet nicht statt.
Selbst vor dem Hintergrund des § 152 Abs. 1 GVG ergibt sich keine andere Bewertung, da danach die Ermittlungsbeamten funktionell der Staatsanwaltschaft unterstellt werden. Aus dieser fragmentarischen Regelung der Staatsanwaltschaft gegenüber ihren Ermittlungspersonen kann aber nach h.M. und entsprechend der Geschichte des GVG nicht geschlussfolgert werden, dass es unzulässig wäre, Staatsanwaltschaft und Ermittlungspersonen organisatorisch zusammenzufassen. Folglich sind die gegen eine Zusammenfassung von BuStra und Steufa vorgebrachten Bedenken nicht zutreffend und mithin Einheitssachgebiete auch nicht rechtswidrig.
Sollte man den vorstehenden Argumenten jedoch nicht folgen, gilt es im Hinblick auf die Frage, ob eine unzulässige Durchbrechung der Gewaltenteilung vorliegt, zu berücksichtigen, dass die Staatsanwaltschaft für die Finanzbehörde weiterhin das Kontrollgremium bleibt. Zur Überwachung der Rechtmäßigkeit der Steuerstrafverfahren stehen ihr das Evokationsrecht gemäß § 386 Abs. 4 S. 2 AO, die der Staatsanwaltschaft zustehende Weisungsbefugnis (§ 152 GVG) und die in Nr. 140 Abs. 1 der AStBV 2012 vorgesehenen regelmäßigen Kontaktgespräche und Abstimmungen zur Verfügung. Folglich kann sie in vollem Umfang ihre Wächterrolle wahrnehmen.
5. Die Ansicht der Gerichte
Die Strafgerichte in den Gerichtsbezirken, in denen Einheitssachgebiete eingeführt wurden, gehen entsprechend dem vorstehenden Ergebnis in ihrer täglichen Praxis von deren Zulässigkeit aus, indem sie z.B. auf gestellte Durchsuchungsanträge hin die entsprechenden Beschlüsse erlassen. Besonders deutlich wird dies im auf die Person des Einheitssachgebietsleiters abstellenden Beschluss des LG Bremen (17.3.09, 31 KLs 800 Js 33902/03 (13/08), Abruf-Nr. 122124): „Dass ... behördenintern Ermittlungs- und Strafverfolgungszuständigkeiten in Doppelfunktion von denselben Personen bedient werden, ist nach Auffassung der Kammer eine Frage der Aufgabenzuweisung innerhalb der Exekutive, die die Behörde selbst zu lösen hat; ...“
Damit liegt das LG Bremen (17.3.09, a.a.O.) auch auf der allgemeinen Linie der Rechtsprechung, nach der eine personelle Trennung von Fahndungs- und Strafsachenstelle nicht vorgeschrieben und für die entsprechenden Handlungsbefugnisse die behördeninterne Organisation entscheidend ist (LG Stuttgart 25.6.87, 6 Qs 57/87, wistra 88, 328; AG Kempten 24.3.86, 2 Gs 517/86, wistra 86, 271; ebenso z.B. Rottpeter in Schwarz, AO, § 404 Rn. 6a). Einzig das LG Freiburg (16.7.86, IV Qs 72/86, wistra 87, 155 f.) geht entgegen der h.M. von einer gesetzlich vorgeschriebenen strengen Aufgabenteilung zwischen BuStra und Steufa aus, die auch nicht durch innerbehördliche Verfügung umgangen werden könne. Allerdings bleibt das LG Freiburg eine tragfähige Begründung schuldig.
6. Im Speziellen: Der Einheitssachgebietsleiter
Kindler (PStR 12, 140 ff.) bezieht sich in ihrem Artikel ausschließlich auf die Person des Einheitssachgebietsleiters, sodass auch insoweit die Frage zu stellen ist, ob es sich um eine unzulässige Durchbrechung des Prinzips der Gewaltenteilung handelt. Da er sowohl für die staatsanwaltschaftlichen BuStra-Sachbearbeiter als auch für die mit den Rechten und Pflichten der Polizei nach der StPO betrauten Steuerfahnder Vorgesetzter ist, könnte eine solche Funktionskonfusion auf den ersten Blick vorliegen.
Die Ansicht der Rechtsprechung - mit Ausnahme des LG Freiburg (16.7.86, IV Qs 72/86, wistra 87, 155 f.) - wurde bereits mit vorstehendem Zitat des LG Bremen (17.3.09, a.a.O.) vorgestellt. Bei Berücksichtigung der Aufgabe eines Einheitssachgebietsleiters, wird auch deutlich, dass diese Ansicht zutreffend ist: Die Aufgabe des Einheitssachgebietsleiters, der z.B. einen Durchsuchungsantrag zeichnet, bevor dieser an das Gericht weitergeleitet wird, ist die Kontrolle seitens der BuStra. Durch die Schaffung von Einheitssachgebieten sind zahlreiche Zeichnungsrechte und damit Aufgaben des früheren Steufa-Sachgebietsleiters weggefallen, andere betreffen rein innerdienstliche Maßnahmen, die keinerlei Außenwirkung entfalten, oder sie sind vom Zeichnungsrecht des BuStra-Sachgebietsleiters umfasst. Im Gegensatz zu den klassischen Zuständigkeiten eines BuStra-Sachgebietsleiters sind beim Einheitssachgebietsleiter lediglich zwei rechtlich und tatsächlich wenig bedeutsame Aufgaben aus dem Aufgabenbereich des klassischen Steufa-Sachgebietsleiters hinzugekommen: Amtshilfeersuchen an auswärtige Steuerfahndungsstellen bezüglich steuerlicher Ermittlungshandlungen und die Anforderung von Steuerakten zum Zwecke der Vorfeldermittlungen i.S. des § 208 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 AO.
PRAXISHINWEIS | Folglich stellt sich die Aufgabe des Einheitssachgebietsleiters als die eines BuStra-Sachgebietsleiters bei gleichzeitiger dienstrechtlicher Unterstellung von Steuerfahndern dar. Auf diesem Wege wird mithin die gesetzlich vorgesehene Verfahrensleitung durch die BuStra endgültig durchgesetzt.
Darüber hinaus ist festzustellen, dass das Zusammenfallen von staatsanwaltschaftlicher Funktion und den Rechten und Pflichten von Ermittlungspersonen in einer Person kein neues Phänomen ist. Vielmehr war in all den Fällen, in denen BuStra und Steufa in einem Finanzamt zusammengefasst sind, auch schon früher der jeweilige Vorsteher zugleich oberster Steuerfahnder und oberster BuStra-Sachbearbeiter.
Auch im Hinblick auf reine BuStra-Sachgebietsleiter ist es durchaus denkbar und rechtlich nicht zu beanstanden, dass sie in ein und demselben Verfahren sowohl mit staatsanwaltschaftlichen Befugnissen als auch als Ermittlungsperson tätig werden. Dies ist z.B. immer dann gegeben, wenn das Verfahren zunächst in der BuStra geführt wird, im weiteren Verlauf gemäß § 386 Abs. 3 oder Abs. 4 S. 1, 2 AO an die Staatsanwaltschaft abgegeben wird und diese in der Folge auf die BuStra als Ermittlungsperson zurückgreift (§ 402 Abs. 1 AO). Auch der umgekehrte Fall ist denkbar, wenn die Staatsanwaltschaft ein von ihr geführtes Verfahren, in dem die Angehörigen der BuStra als Ermittlungspersonen tätig wurden, in der Folge an die BuStra abgibt (§ 386 Abs. 4 S. 3 AO), sodass diese die staatsanwaltschaftliche Funktion übernimmt.
Es ist somit der absolut h.M. in der Rechtsprechung zuzustimmen, dass Einheitssachgebiete rechtmäßig sind und dass auch die Konstruktion des Einheitssachgebietsleiters keinen durchgreifenden Bedenken begegnet. Im Hinblick auf die Praxis ist ferner zu berücksichtigen, dass der Einheitssachgebietsleiter für einheitliche Entscheidungen sorgen, aufgrund seiner Gesamtübersicht und Gesamtverantwortung einen sinnvollen Ressourceneinsatz gewährleisten, das Verfahren im Hinblick auf den zu erwartenden Abschluss - z.B. bezüglich einer frühzeitigen Beschränkung des Verfahrensstoffes - steuern und das Verständnis für die jeweils andere Aufgabe fördern kann. Folglich liegen Einheitssachgebiete insbesondere unter dem Gesichtspunkt, einen umfassend kompetenten und zuständigen Ansprechpartner zu haben, auch im Interesse des Beschuldigten.
Allerdings ergeben sich im Zusammenhang mit der Einführung von Einheitssachgebieten Anforderungen an die Bediensteten: Die BuStra-Sachbearbeiter und die Steuerfahnder müssen - wie auch schon vor der Einführung von Einheitssachgebieten - jeweils nach außen deutlich machen, welche Funktion ihnen im Einheitssachgebiet zukommt. Anderenfalls wäre es z.B. für einen Zeugen oder Beschuldigten nicht erkennbar, ob er auf eine Ladung hin erscheinen muss (§ 161a Abs. 1 StPO, § 163a Abs. 3 StPO).
Darüber hinaus dürfte Voraussetzung für die Wahrnehmung staatsanwaltschaftlicher Tätigkeit durch den Einheitssachgebietsleiter die Befähigung zum Richteramt oder die Qualifikation als Amtsanwalt sein, sodass Einheitssachgebietsleiter entweder Volljuristen sein sollten oder neben ihrer Ausbildung zum gehobenen Verwaltungsdienst über mehrjährige praktische Erfahrung im Steuerstraf- und Strafverfahrensrecht als Steuerfahnder oder BuStra-Sachbearbeiter verfügen sollten (§ 142 Abs. 1 Nr. 3 GVG i.V. mit § 122 Abs. 1 DRiG).
Quelle: Ausgabe 08 / 2012 | Seite 201 | ID 34331160
23.05.2019 · Bundesfinanzministerium
Zuständige Amtsträger: Tatsächliche Verständigung bis
zur nachträglichen Zustimmung schwebend unwirksam

References: § 208
 § 404
 § 105
 § 103
 § 111
 § 163
 § 407
 § 404
 § 152
 § 386
 § 404
 § 208
 § 386
 § 163
 § 122