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Timestamp: 2018-05-27 03:13:06+00:00

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Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Keine Verletzung von Rechten des Deutschen Bundestags aus Art 59 Abs 2 S 1 GG iVm Art 24 Abs 2 GG durch Beschluss zur Entsendung von Tornado-Aufklärungsflugzeugen nach Afghanistan
StartseiteEntscheidungen Urteil vom 03. Juli 2007 - 2 BvE 2/07
zum Urteil des Zweiten Senats vom 3. Juli 2007
- 2 BvE 2/07 -
1. dass die Bundesregierung die Rechte des Deutschen Bundestages aus Artikel 59 Absatz 2 Grundgesetz dadurch verletzt hat, dass sie sich an der konsensualen Fortentwicklung des Nordatlantik-Vertrags von 1955 beteiligt hat, die gegen wesentliche Strukturentscheidungen des Vertrags verstößt, und sich dadurch außerhalb des durch das Zustimmungsgesetz abgesteckten Ermächtigungsrahmens stellt,
2. dass die Bundesregierung durch Beteiligung an dem erweiterten ISAF-Mandat im Sinne des Beschlusses des Deutschen Bundestages vom 9. März 2007 die Rechte des Deutschen Bundestages aus Artikel 59 Absatz 2 Grundgesetz verletzt hat,
Antragstellerin: Fraktion der PDS/Die Linke im Deutschen Bundestag,
vertreten durch die Fraktionsvorsitzenden Gregor Gysi und Oskar Lafontaine,
Rechtsanwälte Wolfgang Kaleck und Sönke Hilbrans,
Prof. Dr. Georg Nolte,
Wallotstraße 19, 14193 Berlin -
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 18. April 2007
1. a) Nach dem Sturz des Taliban-Regimes einigten sich die größten ethnischen Gruppen Afghanistans im November und Dezember 2001 in der "Petersberger Konferenz" auf das "Übereinkommen über vorläufige Regelungen in Afghanistan bis zur Wiederherstellung dauerhafter staatlicher Institutionen" vom 5. Dezember 2001, die so genannte "Bonner Vereinbarung". Darin ersuchten die Teilnehmer der Konferenz den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, die baldige Entsendung einer Truppe im Rahmen eines Mandats der Vereinten Nationen in Erwägung zu ziehen; diese Truppe werde dazu beitragen, die Sicherheit in Kabul und den umgebenden Gebieten zu gewährleisten, und könne gegebenenfalls nach und nach auch in anderen Städten und weiteren Gebieten eingesetzt werden. Am 20. Dezember 2001 genehmigte der Sicherheitsrat mit der Resolution 1386 (2001) die Einrichtung einer Internationalen Sicherheitsbeistandstruppe (International Security Assistance Force – ISAF), um die afghanische Interimsverwaltung bei der Aufrechterhaltung der Sicherheit in Kabul und Umgebung zu unterstützen. Der Sicherheitsrat verlängerte im Folgenden diese Genehmigung, zuletzt mit der Resolution 1707 (2006) vom 12. September 2006 um ein weiteres Jahr bis zum 13. Oktober 2007.
2. a) Im August 2003 übernahm die NATO die Führung des ISAF-Einsatzes. Das zunächst auf das Gebiet Kabuls und seiner Umgebung beschränkte ISAF-Mandat wurde mit der Resolution 1510 (2003) des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen vom 13. Oktober 2003 auf das gesamte Gebiet Afghanistans ausgeweitet. Im Juni 2004 beschloss die NATO auf ihrem Gipfeltreffen in Istanbul, das erweiterte Mandat wahrzunehmen. Dies betraf bis Mitte 2006 zunächst den Norden und Westen des Landes; sodann übernahm ISAF am 31. Juli 2006 auch die Verantwortung für die Südregion sowie am 5. Oktober 2006 für die Ostregion Afghanistans. In diesen Landesteilen mit schwieriger Sicherheitslage waren zuvor allein die Vereinigten Staaten von Amerika und sie unterstützende weitere Staaten im Rahmen der Operation Enduring Freedom tätig. Diese Operation zur - auch militärischen - Bekämpfung des Terrorismus, mit der die Vereinigten Staaten von Amerika auf die Terroranschläge vom 11. September 2001 antworten, hatte im Oktober 2001 mit einer militärischen Offensive gegen das afghanische Taliban-Regime begonnen.
b) Aufgrund der Ausweitung von ISAF überschneidet sich nunmehr dessen Einsatzgebiet mit dem der Operation Enduring Freedom. Der ISAF-Operationsplan sieht "eine restriktive Übermittlung von Aufklärungsergebnissen" an die Operation Enduring Freedom vor, "wenn dies zur erfolgreichen Durchführung der ISAF-Operation oder für die Sicherheit von ISAF-Kräften erforderlich ist" (BTDrucks 16/4298, S. 3). Bei der Mandatierung der ISAF-Mission auf der Grundlage von Kapitel VII der Satzung der Vereinten Nationen hat der Sicherheitsrat ISAF immer wieder zur Kooperation mit der Operation Enduring Freedom aufgefordert (s. etwa die Resolutionen 1510 <2003> vom 13. Oktober 2003 und 1707 <2006> vom 12. September 2006) und überdies die engere Zusammenarbeit der Operationen im Zuge der Ausweitung der ISAF-Mission ausdrücklich begrüßt (s. die Resolution 1659 <2006> vom 15. Februar 2006).
c) Auf dem NATO-Gipfel in Riga am 28./29. November 2006 gaben die Staats- und Regierungschefs der NATO-Mitgliedstaaten eine Erklärung über die zukünftigen Herausforderungen der NATO ab und verabschiedeten eine "Comprehensive Political Guidance", die einen Rahmen für die zukünftige Ausrichtung des Verteidigungsbündnisses vor dem Hintergrund sich wandelnder Bedrohungslagen setzen soll. Darin werden im allgemeinen Zusammenhang etwa Fragen der Kooperation zwischen Sicherheitsorganisationen sowie des Aus- und Umbaus militärischer Fähigkeiten angesprochen; daneben geht es um die politische Bewertung und zukünftige Ausrichtung der gegenwärtigen NATO-Einsätze, wobei der als "Schlüsselpriorität" (Ziff. 5 der Gipfelerklärung) bezeichnete ISAF-Einsatz in Afghanistan breiten Raum einnimmt.
Die Antragstellerin hat am 20. März 2007 die im Rubrum wiedergegebenen Anträge im Organstreitverfahren gestellt; den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Aussetzung des Vollzugs der Truppenentsendung nach Afghanistan hat der Senat mit Beschluss vom 29. März 2007 abgelehnt.
Die Gipfelerklärung von Riga und die "Comprehensive Political Guidance" vom 29. November 2006 belegten das Gegenteil dessen, was die Antragstellerin diesen Dokumenten entnehme. Denn in der Gipfelerklärung werde die bereits 1999 getroffene Feststellung einer sich fortentwickelnden Sicherheitslage lediglich bekräftigt. Die "Comprehensive Political Guidance" halte fest, dass es sich bei der Instabilität gescheiterter Staaten und bei regionalen Krisen und Konflikten um wesentliche Risiken und Herausforderungen der NATO in der Zukunft handle. Insoweit würden durch die Gipfelerklärungen von Riga weder neue völkerrechtliche Bindungen der NATO-Mitgliedstaaten begründet noch komme den Ausführungen zum ISAF-Einsatz eine nachträgliche Legitimationsfunktion zu. Die Erklärungen könnten auch nicht als Anhaltspunkt für eine Vertragsfortbildung oder -änderung herangezogen werden, denn hierfür seien stets ein entsprechender Wille der Vertragsparteien und eine konkrete Rechtsbehauptung erforderlich, woran es hier fehle.
Die Antragstellerin ist als Fraktion des Deutschen Bundestages im Organstreitverfahren gemäß §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG parteifähig. Sie kann im eigenen Namen Rechte geltend machen, die dem Bundestag gegenüber der Bundesregierung zustehen (BVerfGE 1, 351 <359>; 2, 143 <165>; 104, 151 <193>; stRspr). Die Bundesregierung, gegen die sich die Anträge richten, ist gemäß § 63 BVerfGG möglicher Antragsgegner.
1. Allerdings bedürfen die von der Antragstellerin gestellten Anträge der Auslegung, um den nach § 64 Abs. 1 BVerfGG erforderlichen konkreten Angriffsgegenstand, eine Maßnahme oder Unterlassung der Antragsgegnerin, zu ermitteln (vgl. BVerfGE 68, 1 <68 f.>).
a) Der Gegenstand des Antrags zu 1., mit dem die Antragstellerin eine konsensuale Fortentwicklung des Nordatlantik-Vertrags vom 4. April 1949 (BGBl 1955 II S. 289) unter Mitwirkung der Antragsgegnerin geltend macht, ist nicht hinreichend benannt; das ihm zugrunde liegende Feststellungsziel kann lediglich teilweise im Rahmen des Antrags zu 2. berücksichtigt werden.
Im Rahmen des Antrags zu 1. spricht die Antragstellerin von einer Fortentwicklung des NATO-Vertrags, die sich in zahlreichen rechtsverbindlichen Dokumenten manifestiere und eine Reihe von Maßnahmen beinhalte, die zu einem fundamentalen Bedeutungswandel maßgeblicher Strukturentscheidungen des NATO-Vertrags geführt hätten. Die Antragstellerin identifiziert allerdings kaum konkrete Maßnahmen, aus denen sich der Wandel oder die inhaltliche Fortentwicklung des NATO-Vertrags ergeben könnten, und sie setzt sich mit Inhalt und Wirkungen möglicher Schritte auch nicht näher auseinander. Angeführt werden der Beschluss des NATO-Rats zur Änderung des ISAF-Organisationsplans und der Einsatzregeln vom Dezember 2005, die Erklärung der Staats- und Regierungschefs anlässlich des NATO-Gipfels von Riga vom 28./29. November 2006 sowie die zeitgleich verabschiedete "Comprehensive Political Guidance" und schließlich die Überstellung der Tornado-Aufklärungsflugzeuge nach Afghanistan unter das Kommando der NATO.
An dem Fristablauf kann auch der Verweis auf ein fortdauerndes Unterlassen nichts ändern: Auch rechtserhebliche Unterlassungen setzen die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG in Gang, und zwar spätestens dann, wenn sich der Antragsgegner erkennbar weigert, in der ihm angesonnenen und nach dem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis gebotenen Weise tätig zu werden (vgl. BVerfGE 4, 250 <269>; 21, 312 <319>; 92, 80 <89>). Gegen diese ab einem bestimmten Zeitpunkt erkennbare konkrete Unterlassung muss sich der Antrag im Organstreitverfahren unter Beachtung der Fristbindung wenden, nicht erst gegen die nach Fristablauf typischerweise noch fortdauernde allgemeine Unterlassung. Soweit die Antragstellerin also dem Erfordernis der Bezeichnung konkreter Angriffsgegenstände mit ihrem Antrag zu 1. überhaupt nachgekommen sein sollte, hat sie jedenfalls die konkret bezeichneten Maßnahmen - mit Ausnahme der Beteiligung der Antragsgegnerin an den Erklärungen im Rahmen des NATO-Gipfels von Riga vom 28./29. November 2006 - nicht fristgemäß angegriffen.
2. a) Der Organstreit zielt auf die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über die Rechte und Pflichten von Verfassungsorganen (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG). Das Verfahren dient maßgeblich der Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der davon losgelösten Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns (vgl. BVerfGE 68, 1 <69 ff.>; 104, 151 <193 f.>); eine allgemeine Kontrolle außen- oder verteidigungspolitischer Maßnahmen der Bundesregierung eröffnet der Organstreit nicht. Im Verhältnis zwischen Bundestag und Bundesregierung sind vor allem die Gesetzgebungsbefugnisse und sonstigen Mitwirkungsrechte des Bundestages rügefähig. Ein Eingriff in eine Gesetzgebungskompetenz des Bundestages ist nicht nur bei Anmaßung der Regelungskompetenz möglich, sondern auch bei einem rechtserheblichen Handeln ohne gesetzliche Ermächtigung, wenn diese von Verfassungs wegen erforderlich ist. Das Parlament kann deshalb im Wege des Organstreits eine Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit eines solchen Handelns herbeiführen (vgl. BVerfGE 104, 151 <194 f.>).
b) Die Einordnung Deutschlands in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit bedarf nach Art. 24 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG der Zustimmung des Gesetzgebers. Dieser Gesetzesvorbehalt überträgt dem Bundestag als Gesetzgebungsorgan ein Mitentscheidungsrecht im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten und begründet insoweit ein Recht des Bundestages im Sinne von § 64 Abs. 1 BVerfGG (vgl. BVerfGE 90, 286 <351>; 104, 151 <194>; vgl. auch BVerfGE 68, 1 <84 f.>).
aa) Das Gesetzgebungsrecht nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG schützt die Kompetenz des Bundestages, über die durch völkerrechtlichen Vertrag begründeten Rechte und Pflichten der Bundesrepublik Deutschland mitzuentscheiden, sofern die politischen Beziehungen des Bundes oder Gegenstände der Bundesgesetzgebung betroffen sind. Die Vorschrift gewährleistet die Legislativfunktion der gesetzgebenden Körperschaften im Bereich der auswärtigen Gewalt, deren Zustimmung in der Form des Vertragsgesetzes die innerstaatliche Anwendung solcher Verträge sichert und das Handeln der Regierung bei dem völkerrechtlichen Vollzug des Vertrags deckt (vgl. BVerfGE 58, 1 <37>; 90, 286 <357>; 104, 151 <194>).
Die Zustimmung des Deutschen Bundestages zu einem völkerrechtlichen Vertrag erschöpft sich nicht in einem einmaligen Mitwirkungsakt anlässlich des Vertragsschlusses, sie bedeutet vielmehr die dauerhafte Übernahme von Verantwortung für das im Vertrag und im Zustimmungsgesetz festgelegte politische Programm. Das Zustimmungsgesetz bildet die Grundlage nicht nur für die Geltung und Anwendung des Vertrags im innerstaatlichen Recht, sondern auch für das rechtserhebliche Handeln der Bundesregierung im völkerrechtlichen Verkehr im Rahmen und auf der Basis des Vertrags (vgl. Wolfrum, Kontrolle der auswärtigen Gewalt, in: VVDStRL 56 <1997>, S. 38 <54 f.>; Ress, Verfassungsrechtliche Auswirkungen der Fortentwicklung völkerrechtlicher Verträge, in: Festschrift für Zeidler, Bd. 2, 1987, S. 1775 <1779 f.>). Dies gilt insbesondere, wenn der Vertrag entweder auf Integration oder auf die Einordnung in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit gerichtet ist, wie dies Art. 24 Abs. 1 und 2 GG allgemein sowie Art. 23 Abs. 1 GG für den besonders integrierten Bereich der Europäischen Union vorsehen (vgl. BVerfGE 104, 151 <195>).
Dabei sind das politische Handeln auf der Grundlage des Vertrags und seine Konkretisierung, also die konkrete Ausfüllung und Entwicklung des mit ihm niedergelegten Programms, Aufgabe der Bundesregierung. Das Grundgesetz hat der Regierung im Bereich auswärtiger Politik einen weit bemessenen Spielraum zu eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung überlassen. Sowohl die Rolle des Parlaments als Gesetzgebungsorgan als auch diejenige der rechtsprechenden Gewalt sind in diesem Bereich beschränkt, um die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit Deutschlands nicht in einer Weise einzuschränken, die auf eine nicht funktionsgerechte Teilung der Staatsgewalt hinausliefe (vgl. BVerfGE 68, 1 <87 f.>; 104, 151 <207>). Die parlamentarische Zustimmung zu einem völkerrechtlichen Vertrag ermächtigt daher zugleich die Regierung, diesen Vertrag in den Formen des Völkerrechts fortzuentwickeln, und das Vertragsgesetz enthält den innerstaatlichen Anwendungsbefehl für die auf der Grundlage des Vertrags gefassten völkerrechtlichen Beschlüsse (vgl. BVerfGE 104, 151 <209>).
bb) Der Kompetenz der Bundesregierung, auch an der Konkretisierung und Fortbildung der Vertragsgrundlage in den Formen des Völkerrechts ohne weitere parlamentarische Beteiligung teilzunehmen, sind allerdings verfassungsrechtlich Grenzen gesetzt. Denn das nach Maßgabe von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 24 Abs. 2 GG ergangene Zustimmungsgesetz zur Vertragsgrundlage eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit legt das Programm, vor allem den Zweck und den Anwendungsbereich dieses Systems fest. Dieses Integrationsprogramm und die damit einhergehende politische Bindung der Bundesrepublik Deutschland werden von den Gesetzgebungskörperschaften maßgeblich mitverantwortet. Mit der Zustimmung zu einem Vertragsgesetz bestimmen Bundestag und Bundesrat den Umfang der auf dem Vertrag beruhenden Bindungen der Bundesrepublik Deutschland und tragen dafür fortdauernd die politische Verantwortung gegenüber dem Bürger im Sinne von Art. 20 Abs. 2 GG. Wesentliche Abweichungen von der Vertragsgrundlage oder die Identität des Vertrags betreffende Änderungen sind deshalb von dem ursprünglichen Zustimmungsgesetz nicht mehr gedeckt (vgl. BVerfGE 58, 1 <37>; 68, 1 <102>; 77, 170 <231>; 89, 155 <188>; 104, 151 <195>). Betreibt die Bundesregierung die Fortentwicklung eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit jenseits der ihr erteilten Ermächtigung – ultra vires –, wird der Bundestag in seinem Recht auf Teilhabe an der auswärtigen Gewalt verletzt, weil er den Vertrag, wie er sich dann in seiner tatsächlichen Handhabung durch die Vertragsparteien darstellt, nicht mehr mitverantwortet (vgl. BVerfGE 104, 151 <209 f.>). Strengt der Bundestag mit der Behauptung einer wesentlichen Vertragsüberschreitung oder -änderung ein Organstreitverfahren an, wird er daher zur Durchsetzung seines ihm übertragenen Rechts, über die völkervertraglichen Rechte und Pflichten des Bundes mitzuentscheiden, tätig.
cc) Die Bundesregierung handelt allerdings nicht schon dann außerhalb des vom Zustimmungsgesetz gezogenen Ermächtigungsrahmens, wenn gegen einzelne Bestimmungen des Vertrags verstoßen wird. Das Bundesverfassungsgericht kann deshalb auf Antrag des Bundestages einen Verfassungsverstoß nur dann feststellen, wenn sich jenseits des weit bemessenen Gestaltungsspielraums der Bundesregierung eine Überschreitung des vom ursprünglichen Zustimmungsgesetz vorgezeichneten Ermächtigungsrahmens nachweisen lässt, wenn also die konsensuale Fortentwicklung eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit gegen wesentliche Strukturentscheidungen des Vertragswerks verstößt und damit den Boden des dort festgelegten politischen Programms verlässt (vgl. BVerfGE 104, 151 <210>). Das Bundesverfassungsgericht prüft lediglich in diesem Umfang, ob ein bestimmtes völkerrechtliches Handeln der Regierung durch das Vertragsgesetz und dessen verfassungsrechtlichen Rahmen gedeckt ist (vgl. BVerfGE 58, 1 <36 f.>; 68, 1 <102 f.>, 90, 286 <346 ff., 351 ff.>; 104, 151 <196>).
Nach Art. 24 Abs. 2 GG kann sich der Bund "zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einordnen". Schon die tatbestandliche Formulierung des Art. 24 Abs. 2 GG schließt aus, dass die Bundesrepublik Deutschland sich in ein gegenseitiges kollektives System militärischer Sicherheit einordnet, welches nicht der Wahrung des Friedens dient (vgl. Randelzhofer, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, Art. 24 Abs. II Rn. 41; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl. 1984, S. 547 f.). Verfassungsrechtlich sind die Einordnung der Bundesrepublik Deutschland in ein solches System und die fortdauernde Teilnahme an diesem System damit unter den Vorbehalt der Friedenswahrung gestellt. Auch die Umwandlung eines ursprünglich den Anforderungen des Art. 24 Abs. 2 GG entsprechenden Systems in eines, das nicht mehr der Wahrung des Friedens dient oder sogar Angriffskriege vorbereitet, ist verfassungsrechtlich untersagt und kann deshalb nicht vom Inhalt des auf der Grundlage des nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 24 Abs. 2 GG ergangenen Zustimmungsgesetzes zum NATO-Vertrag gedeckt sein (vgl. BVerfGE 104, 151 <212 f.>). Damit ist das Gebot der Friedenswahrung stets zwingender Bestandteil der Vertragsgrundlage eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit; die friedenswahrende Zwecksetzung ist nicht nur einmalige Voraussetzung des Beitritts, sondern fortdauernde Voraussetzung des Verbleibs Deutschlands in dem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit. Diente ein solches System in seiner generellen Ausrichtung nicht mehr der Wahrung des Friedens im Sinne von Art. 24 Abs. 2 GG, wäre dadurch auch die verfassungsrechtliche Ermächtigung zur Einordnung in ein entsprechendes militärisches Bündnissystem überschritten.
Die Anträge sind unbegründet. Die Bundesregierung hat mit ihrer Mitwirkung an den Erklärungen der Staats- und Regierungschefs auf dem NATO-Gipfel in Riga vom 28./29. November 2006 und mit dem Beschluss zur Entsendung von Tornado-Aufklärungsflugzeugen nach Afghanistan keine Rechte des Deutschen Bundestages aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 24 Abs. 2 GG verletzt. Das zum Gegenstand des Organstreitverfahrens gemachte Handeln der Antragsgegnerin überschreitet nicht wesentliche Strukturentscheidungen des NATO-Vertrags: Weder ist der Bezug konkreter militärischer Einsätze der NATO zur Sicherheit des euro-atlantischen Raums gelöst worden (I.) noch hat die NATO sich von ihrer friedenswahrenden Zwecksetzung abgekoppelt (II.).
1. a) Kern der Konzeption des NATO-Vertrags sind der gegenseitige Beistand im Fall eines bewaffneten Angriffs, die hierauf bezogene Konsultation sowie ein mit weit reichenden Implementierungsbefugnissen ausgestattetes Organ (vgl. BVerfGE 104, 151 <152>). Art. 5 des NATO-Vertrags regelt den Bündnisfall, das heißt den bewaffneten Angriff auf einen der Mitgliedstaaten, den die anderen Mitgliedstaaten als Angriff auf sie alle ansehen wollen und der völkerrechtlich eine Beistandspflicht auslöst, die die Mitgliedstaaten in eigener Verantwortung ausfüllen (vgl. Ipsen, Völkerrecht, 5. Aufl. 2004, § 60 Rn. 40). Andere militärische Einsätze regelt der NATO-Vertrag nicht ausdrücklich; damit ist die NATO von ihrem Grundansatz her ein klassisches Verteidigungsbündnis (vgl. Ipsen, a.a.O., § 60 Rn. 39 f.), dessen grundlegender Zweck der regionalen Friedenswahrung aber auch Krisenreaktionseinsätze erlaubt, ohne dass dadurch der Charakter als Verteidigungsbündnis in Frage gestellt würde (vgl. BVerfGE 90, 286 <349>; 104, 151 <211>).
b) Auch wenn die NATO in umfassender Weise der Sicherung des Friedens im europäischen und nordamerikanischen Raum dient und sich dabei nicht nur an die UN-Charta gebunden sieht, sondern auch ein politisches Zusammenwirken mit den Vereinten Nationen erstrebt (vgl. BVerfGE 104, 151 <211>), bleibt sie doch ein regionales Verteidigungsbündnis. Dieser regionale Bezug als Kernelement des Integrationsprogramms des NATO-Vertrags bedeutete jedoch von Beginn an nicht, dass militärische Einsätze der NATO auf das Gebiet der Vertragsstaaten beschränkt sein müssten. So fand bereits der NATO-Einsatz in Bosnien-Herzegowina zur Überwachung des von den Vereinten Nationen verhängten Flugverbots (vgl. BVerfGE 90, 286 <309 f.>) außerhalb des Bündnisgebiets der NATO statt, ohne dass angesichts des Bürgerkriegs im ehemaligen Jugoslawien die Konnexität des Einsatzes mit den Sicherheitsinteressen des Bündnisses und dessen regionaler Friedenswahrungsaufgabe ernsthaft bezweifelt worden wäre.
c) Krisenreaktionseinsätze können auch unabhängig von einem äußeren Angriff oder ergänzend zur dauerhaften Befriedung eines Angreifers dem Zweck des NATO-Vertrags entsprechen. Ein wesentlicher Schritt der Fortbildung des vertraglichen Aufgabenkonzepts der NATO über ein Verteidigungsbündnis in einem engeren Sinn hinaus ist dem neuen Strategischen Konzept der NATO vom 24. April 1999 zu entnehmen. Entscheidende Neuerung dieses Konzepts ist die Option der NATO, in Reaktion auf neue Bedrohungsszenarien für die Sicherheit des euro-atlantischen Raums zukünftig auch nicht unter Art. 5 des NATO-Vertrags fallende Krisenreaktionseinsätze durchzuführen (Ziff. 31 des Konzepts; vgl. bereits BVerfGE 104, 151 <160 ff.>).
In seinem Urteil vom 22. November 2001 (BVerfGE 104, 151) hat der Senat festgestellt, dass der NATO-Vertrag durch die Verabschiedung des neuen Strategischen Konzepts von 1999 durch die Staats- und Regierungschefs der NATO-Staaten nicht über das vertragliche Integrationsprogramm hinaus fortgebildet worden ist. Sowohl im Hinblick auf die entwicklungsoffen formulierten Bestimmungen des NATO-Vertrags, der in Übereinstimmung mit den Zielen der Vereinten Nationen von seinem Gesamtkonzept her ersichtlich auf umfassende regionale Friedenssicherung im europäischen und nordamerikanischen Raum gerichtet ist, als auch im Hinblick auf die weite Gestaltungsfreiheit der Bundesregierung bei der Ausfüllung des Integrationsrahmens stellen Krisenreaktionseinsätze keine grundlegend neue Einsatzart dar (vgl. BVerfGE 90, 286 <349>; 104, 151 <210 f.>).
Dass die NATO einen Krisenreaktionseinsatz in Afghanistan und damit außerhalb ihres Bündnisgebiets führt, stellt keine Praxis dar, die über die Konzeption des Strategiekonzepts von 1999 hinausgeht. Denn aus diesem ergibt sich deutlich, dass von vornherein auch und gerade an Krisenreaktionseinsätze außerhalb des Bündnisgebiets gedacht war (vgl. Ziff. 53e, 56 und 59 des Konzepts). Dies ist, wie der Senat bereits festgestellt hat, keine Überschreitung des Integrationsprogramms des NATO-Vertrags, soweit und solange der grundlegende Auftrag zur Sicherung des Friedens in der Region nicht verfehlt wird (vgl. BVerfGE 90, 286 <349>; 104, 151 <210 f.>).
Der ISAF-Einsatz hingegen, der sich nicht auf das Selbstverteidigungsrecht, sondern auf die genannten Resolutionen des Sicherheitsrats nach Kapitel VII der Satzung der Vereinten Nationen stützt, ist völkerrechtlich von dem Selbstverteidigungsrecht unabhängig, aber doch auch vor diesem Hintergrund zu sehen. Er hat von Beginn an das Ziel gehabt, den zivilen Wiederaufbau Afghanistans zu ermöglichen und zu sichern, um dadurch ein Wiedererstarken von Taliban, Al-Qaida und anderen friedensgefährdenden Gruppierungen zu verhindern (vgl. etwa die Resolutionen 1510 <2003>, 1623 <2005> und 1707 <2006> des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen). Die Sicherheitsinteressen des euro-atlantischen Bündnisses sollten dadurch gewahrt werden, dass von einem stabilen afghanischen Staatswesen in Zukunft keine aggressive und friedensstörende Politik zu erwarten ist, sei es durch eigenes aktives Handeln dieses Staates, sei es durch duldendes Unterlassen im Hinblick auf terroristische Bestrebungen auf dem Staatsgebiet.
c) Dabei kann es im Rahmen der verfassungsgerichtlichen Prüfung einer Überschreitung von wesentlichen Strukturentscheidungen des NATO-Vertrags – hier der regionalen Zweckbindung - nicht darauf ankommen, ob sich alle mit der internationalen Präsenz in Afghanistan verbundenen Einschätzungen in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollumfänglich als zutreffend erweisen. Weder hat das Bundesverfassungsgericht zu prüfen, ob die Anschläge des 11. September 2001 völkerrechtlich dem damaligen afghanischen Taliban-Regime zugerechnet werden können, noch ist zu entscheiden, ob sich die Operation Enduring Freedom auf das Recht auf kollektive Selbstverteidigung stützen konnte und fortdauernd kann und welche Rolle diesbezüglich den Resolutionen 1368 (2001) und 1373 (2001) des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen zukommt, in denen dieser das Selbstverteidigungsrecht anerkennt bzw. bekräftigt (vgl. zu diesen Fragen etwa Tomuschat, Der 11. September 2001 und seine rechtlichen Konsequenzen, in: EuGRZ 2001, S. 535 ff.; Krajewski, Selbstverteidigung gegen bewaffnete Angriffe nicht-staatlicher Organisationen – Der 11. September 2001 und seine Folgen, in: AVR 40 <2002>, S. 183 ff.).
Soweit, wie im Fall Afghanistans, entsprechende Zusammenhänge ersichtlich sind, kann überdies die Prüfung der Konnexität des NATO-Handelns mit dem dargestellten regionalen Bezugsrahmen durch das Bundesverfassungsgericht nicht dazu führen, dass dieses die notwendigen sicherheitspolitischen Einschätzungen und Bewertungen der Sache nach durch eigene ersetzt (vgl. Hailbronner, Kontrolle der auswärtigen Gewalt, in: VVDStRL 56 <1997>, S. 7 <19 ff.>).
aa) Zwar kann eine vergleichbare Interdependenz zwischen tatsächlichem Geschehen und politischen Dokumenten grundsätzlich die rechtsverbindliche Fortentwicklung eines völkerrechtlichen Vertrags begründen (vgl. Ipsen, a.a.O., 5. Aufl. 2004, § 19 Rn. 20). Kann aber wie dargestellt bereits die tatsächliche Entwicklung die hier allein relevante Überschreitung des Integrationsprogramms des NATO-Vertrags nicht belegen, so kann eine solche Überschreitung auch nicht in politischen Erklärungen liegen, die sich nur auf den status quo beziehen. Inwieweit die Erklärungen von Riga für sich genommen für die Fortbildung des vertraglichen Aufgabenkonzepts von entscheidender Bedeutung sein sollen, gerade weil sie über den derzeitigen Entwicklungsstand hinausgingen, hat die Antragstellerin nicht darzulegen vermocht; sie hat sich mit den Einzelheiten der angegriffenen Erklärungen – auch auf entsprechende Nachfragen des Senats in der mündlichen Verhandlung vom 18. April 2007 – nicht auseinandergesetzt. Ist damit eine Überschreitung des Integrationsprogramms des NATO-Vertrags nicht zu erkennen, ist auf die Frage, ob und inwieweit den Erklärungen von Riga überhaupt völkerrechtliche Relevanz zukommt, nicht näher einzugehen.
1. a) Das Grundgesetz enthält sich einer Definition dessen, was unter Friedenswahrung zu verstehen ist, qualifiziert jedoch mit Art. 24 Abs. 2 GG die Einordnung in ein System kollektiver Sicherheit als ein entscheidendes Mittel zur Wahrung des Friedens, nämlich für die Herbeiführung und Sicherung einer friedlichen und dauerhaften Ordnung in Europa und der Welt (vgl. BVerfGE 90, 286 <349 ff.>; 104, 151 <212>; Pernice, in: Dreier, Grundgesetz, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 24 Rn. 50). Das entspricht der Intention des historischen Verfassungsgebers (vgl. Entwurf eines Grundgesetzes, Darstellender Teil, S. 23 f., in: JöR N.F. 1 <1951>, S. 222 f.), wonach die Bundesrepublik Deutschland im Rahmen kollektiver Sicherheitssysteme das völkergewohnheitsrechtliche Gewaltverbot (vgl. IGH, Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua, ICJ Reports 1986, S. 13 <para. 187 ff.>) erfüllt, dessen innerstaatliche Geltung Art. 25 GG anordnet (vgl. BVerfGE 104, 151 <212 f.>).
b) Deshalb kann die Verletzung des Völkerrechts durch einzelne militärische Einsätze der NATO, wie sie von der Antragstellerin geltend gemacht wird, insbesondere die Verletzung des Gewaltverbots, ein Indikator dafür sein, dass sich die NATO von ihrer verfassungsrechtlich zwingenden friedenswahrenden Ausrichtung strukturell entfernt. Dabei ist jedoch zu beachten, dass selbst entsprechende Völkerrechtsverletzungen nicht bereits für sich genommen einen im Organstreitverfahren rügefähigen Verstoß gegen Art. 24 Abs. 2 GG begründen. Denn in der Konstellation des Organstreitverfahrens ist der Verstoß gegen das Gebot der Friedenswahrung nur als verfassungsrechtliche Grenze des Integrationsprogramms eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit bedeutsam. Verfassungsgerichtlich kann die Überschreitung dieses Integrationsprogramms im Organstreitverfahren nur deshalb überprüft werden, weil sie die Vertragsgrundlage des Bündnisses der Verantwortung des Deutschen Bundestages entzieht und diesen damit in seinem Recht aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 24 Abs. 2 GG verletzt. Deshalb eröffnet diese Kontrolle keine allgemeine Prüfung der Völkerrechtskonformität von militärischen Einsätzen der NATO. Denn es geht im Rahmen des Organstreitverfahrens nicht um eine allgemeine Rechtmäßigkeitskontrolle, sondern allein darum, ob das Handeln der NATO, insbesondere einzelne Einsätze, bereits Anhaltspunkte dafür liefern, dass sich das Bündnis von seinem Gründungsvertrag entfernt, indem es seine friedenswahrende Ausrichtung aufgibt. Nur zur Klärung dieser Frage eröffnet daher Art. 24 Abs. 2 GG eine Kontrolle am Maßstab des Völkerrechts, und nur als Anhaltspunkte für einen derartigen Strukturwandel der NATO sind entsprechende Verletzungen des Völkerrechts im Organstreitverfahren verfassungsrechtlich erheblich.
Durch Kooperationen zwischen den Einsätzen, die die Sicherheit in Afghanistan erhöhen sollen und die vom Sicherheitsrat immer wieder eingefordert und begrüßt worden sind (vgl. die Resolutionen 1510 <2003>, 1659 <2006> und 1707 <2006> des Sicherheitsrats), sind diese rechtlichen und tatsächlichen Trennungen nicht aufgehoben worden. Die von der Antragstellerin diesbezüglich erhobenen Vorwürfe, die Einsätze seien durch eine "Doppelhut"-Konstruktion an entscheidender Stelle institutionell weitreichend vernetzt, die Weitergabe von Aufklärungsergebnissen der deutschen Tornado-Flugzeuge an die Operation Enduring Freedom finde keine erkennbare Grenze und die Truppen seien militärisch derart integriert, dass die Aufklärungsflugzeuge gleichsam auf beiden Gefechtsfeldern auftauchten und so auch für die Kampfeinsätze der Operation Enduring Freedom die erforderliche Aufklärungsarbeit leisteten, treffen nicht zu. Zu diesen Fragen hat der Generalinspekteur der Bundeswehr, General Schneiderhan, in der mündlichen Verhandlung Auskünfte gegeben, die die diesbezüglichen Angaben in dem angegriffenen Beschluss der Antragsgegnerin zur Entsendung der Tornado-Aufklärungsflugzeuge nach Afghanistan vervollständigen und denen die Antragstellerin nicht entgegengetreten ist.
Was die Weitergabe von Aufklärungsergebnissen an die Operation Enduring Freedom anbetrifft, so ist diese nach dem genannten Beschluss auf der Basis des ISAF-Operationsplans der NATO nur dann vorgesehen, "wenn dies zur erforderlichen Durchführung der ISAF-Operation oder für die Sicherheit von ISAF-Kräften erforderlich ist" (BTDrucks 16/4298, S. 3). General Schneiderhan hat näher ausgeführt, wie dieser restriktive Umgang mit den Aufklärungsergebnissen praktisch gehandhabt und abgesichert wird: Nur ISAF-Beteiligte sind berechtigt, Aufklärungsflüge anzufordern, nicht dagegen Kräfte der Operation Enduring Freedom. Die Bilder werden nach dem Aufklärungsflug – eine Inflight-Übermittlung ist nicht möglich – in eine Datenbank eingespeist, als geheim gekennzeichnet und an einen persönlichen Zugangscode gekoppelt. Abschließend entscheidet ISAF in eigener Verantwortung und unter Beachtung des Operationsplans darüber, ob Ergebnisse vorliegen, deren Weitergabe an die Operation Enduring Freedom zur Förderung der gegenseitigen Sicherheit erforderlich ist.
Auf diese völkerrechtlichen Fragen ist hier jedoch nicht näher einzugehen. Denn selbst wenn man von einer punktuellen Zurechnung etwaiger einzelner Völkerrechtsverstöße, soweit sie völkerrechtlich in Betracht kommt, ausginge, ließe sich jedenfalls keine Abkehr der NATO von ihrer friedenswahrenden Zielsetzung begründen, auf die es im Rahmen von Art. 24 Abs. 2 GG allein ankommt. Um mit dem ISAF-Einsatz einen systemrelevanten Transformationsprozess der NATO weg von der Friedenswahrung belegen zu können, müsste dieser Einsatz insgesamt als Verstoß gegen das Völkerrecht erscheinen. Das wäre in Anbetracht der Mandatierung von ISAF durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (vgl. zuletzt die Resolution 1707 <2006> vom 12. September 2006) allenfalls dann denkbar, wenn die Operation Enduring Freedom in Afghanistan für sich genommen gegen das Völkerrecht verstieße und dies auf ISAF übergreifen könnte.
Schon diesem Übergreifen steht indes die dargestellte weitgehende tatsächliche und rechtliche Trennung der Operationen entgegen. Hinzu kommt, dass nicht nur der ISAF-Einsatz selbst, sondern auch die Kooperation mit der Operation Enduring Freedom in Resolutionen des Sicherheitsrats nach Kapitel VII der Satzung der Vereinten Nationen ihre Grundlage findet; auch diese Konformität mit den auf Friedenssicherung gerichteten Bemühungen der Vereinten Nationen spricht – unabhängig von einer Klärung der Frage, ob die derzeit in Afghanistan stattfindende Operation Enduring Freedom mit dem Völkerrecht im Einklang steht – nicht für eine Abkehr der NATO von ihrer friedenswahrenden Zwecksetzung.
ECLI:DE:BVerfG:2007:es20070703.2bve000207
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 03. Juli 2007
- 2 BvE 2/07 - Rn. (1-90),
http://www.bverfg.de/e/es20070703_2bve000207.html
Nr. 72/2007 vom 3. Juli 2007
BVerfGE 118, 244 - 276

References: § 63
 § 64
 § 64
 Art. 24
 Art. 59
 § 64
 Art. 59
 Art. 24
 Art. 23
 Art. 59
 Art. 24
 Art. 20
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 59
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 59
 Art. 24
 Art. 5
 § 60
 § 60
 Art. 5
 § 19
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 25
 Art. 24
 Art. 59
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 24