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Timestamp: 2017-03-30 00:58:32+00:00

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Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 24 de Febrero de 2015 - Jurisprudencia - VLEX 560896282
Número de Recurso:539/2013
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR NORMA DECLARADA INCONSTITUCIONAL. El principio de seguridad jurídica determina que la nulidad solo afecta a las situaciones que no hayan adquirido firmeza antes de su publicación. La misma sentencia del Tribunal Constitucional declara que la nulidad del precepto inconstitucional sólo despliega efectos en relación a aquellas resoluciones, ya sean administrativas o judiciales, que no sean firmes.
REC.ORDINARIO(c/a) Recurso Núm.: 539 / 2013
En el caso, la sentencia del Tribunal Constitucional señaló expresamente que la inconstitucionalidad que se declara no permitirá revisar situaciones que han adquirido firmeza, como sucede en el caso del recurrente, cuya situación tributaria fue definitivamente fijada por sentencia de la Sección Segunda del Tribunal Supremo que entendióaplicable, sin reproche alguno, el precepto legal posteriormente declarado inconstitucional.
REC.ORDINARIO(c/a) Num.: 539/2013
Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo núm. 539/2013 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Delicias Santos Montero, en nombre y representación de D. Prudencio , contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 7 de febrero de 2014, por el que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador derivada de la aplicación al recurrente del artículo 17.2 de la Ley 40/1998, de 9 de diciembre , del impuesto sobre la renta de las personas físicas, en la redacción derivada de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, aplicación que traía causa de la disposición transitoria duodécima de esta segunda ley, cuyo primer párrafo fue declarado inconstitucional y nulo por sentencia del Tribunal Constitucional núm. 176/2011, de 8 de noviembre ; ha sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
La representación procesal de don Prudencio interpuso ante esta Sala, con fecha 27 de diciembre de 2013, recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación dirigida al Consejo de Ministros con fecha 30 de octubre de 2012 en la que se solicitaba una indemnización de 1.229.745,05 euros, más los intereses legales correspondientes, por el daño patrimonial producido " como consecuencia de la aprobarse la disposición transitoria duodécima de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y de Orden Social ", recurso que fue ampliado posteriormente a la resolución expresa desestimatoria dictada por el Consejo de Ministros con fecha 7 de febrero de 2014.
En el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó la demanda, a través del escrito presentado en fecha de 26 de febrero de 2014, en el que, después de alegar los hechos y fundamentos jurídicos que consideró aplicables, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente declaración de su derecho a obtener una indemnización por los daños causados por importe de 1.229.745,05 euros ingresados el 16 de junio de 2000, más los intereses legales desde esa fecha.
De la demanda se dio traslado al Sr. Abogado del Estado quien, en nombre y representación de la Administración demandada, contestó a la misma mediante escrito presentado el 22 de abril de 2014 en el que, tras los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando la inadmisión del recurso o, en su defecto, su desestimación.
Se impugna en el presente recurso contencioso administrativo por la representación don Prudencio el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 7 de febrero de 2014, por el que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por la persona indicada en la que se solicitaba una indemnización de 1.229.745,05 euros, más intereses legales, por el daño patrimonial producido en la aplicación de una norma (la disposición transitoria duodécima de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre ) declarada inconstitucional por la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 176/2011, de 8 de noviembre .
4) Don Prudencio había sido contratado por el Grupo Telefónica el 24 de julio de 1996, ocupando los cargos de Secretario General y Secretario del Consejo de Administración y adhiriéndose posteriormente, el 14 de mayo de 1997, al programa de incentivos a directivos denominado RISE (plan de opciones sobre acciones) con un número de acciones de 6.727. Antes de que se hiciera efectiva aquella opción de compra, con fecha 27 de diciembre de 1999 TELEFONICA, S.A. y el Sr. Prudencio convinieron la finalización de la relación laboral, acordándose el derecho de éste al abono de la suma bruta de 1.429.190.974 pesetas (a la que se aplicó la correspondiente retención) como indemnización procedente de la venta de derechos sobre acciones de la compañía.
5) Con fecha 16 de junio de 2000, el hoy demandante presentó la declaración-liquidación del impuesto sobre la renta de las personas físicas correspondiente al ejercicio 1999, en la que figuraban como rendimientos del trabajo las sumas procedentes de la venta de derechos sobre acciones sometidas a retención, dando lugar a un ingreso de 1.236.903,94 euros, que era consecuencia de la suma percibida por la venta de aquellas acciones, teniendo en cuenta la retención practicada por la empresa y por aplicación de lo dispuesto en el artículo 17.2 de la ley del impuesto tras la reforma operada por la Ley 55/1999, de 29 de diciembre .
6) Mediante escrito de 19 de diciembre de 2003, el contribuyente solicitó la devolución de ingresos indebidos resultante de aquella liquidación, interesando que los rendimientos devengados por la transmisión de aquellas acciones se imputaran al ejercicio 1997 (prescrito) y, subsidiariamente, que la suma correspondiente se calificase como irregular y se le aplicase una reducción del 30% de su importe. La petición fue parcialmente estimada por resolución de la Delegación Especial de Madrid de la Agencia Tributaria de 28 de febrero de 2005, que reconoció una devolución de 7.158,48 euros, rechazando tanto la prescripción alegada como la procedencia de la reducción del 30% del importe de la renta irregular. Por resolución del TEAC de 27 de julio de 2006 se inadmitió, por incompetencia, la reclamación económico- administrativa deducida frente al acuerdo de la Delegación de Madrid, resolución que fue declarada ajustada a Derecho por sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 14 de noviembre de 2007 , contra la que interpuso el Sr. Prudencio recurso de casación ante esta Sala.
7) La sentencia de la Sección Segunda del Tribunal Supremo de 28 de julio de 2010 , estimó el recurso de casación en cuanto entendió que la reclamación económico-administrativa debió ser admitida, y entró a resolver el fondo del asunto, descartando la prescripción del derecho de la Administración a liquidar y rechazando la reducción de los rendimientos obtenidos solicitada por el recurrente por cuanto, en lo que ahora interesa: a) La disposición transitoria duodécima de la Ley 55/1999 establece un efecto retroactivo que se declara legalmente antes de que se produzca el devengo del impuesto sobre la renta de las personas físicas; b) Dicha norma, aplicada al recurrente, no merece reproche alguno desde el punto de vista de la retroactividad, pues ésta se declara antes de que el devengo del impuesto haya tenido lugar.
8) Por sentencia del Tribunal Constitucional 176/2011, de 8 de noviembre , se declaró inconstitucional y nulo el primer párrafo de la disposición transitoria duodécima de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre , por entender que la mencionada disposición (al declarar la aplicación de la reforma a partir del 1 de octubre de 1999) " ha llevado a cabo, retroactivamente, una alteración en la determinación de la deuda tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas sin la concurrencia de nítidas y cualificadas exigencias de interés general que justifiquen e efecto retroactivo otorgado, lo que conduce a estimar que se ha producido una vulneración del principio de seguridad jurídica garantizado en el artículo 9.3 de la Constitución ". En esa misma sentencia (fundamento jurídico sexto) se concretó el alcance de la declaración de inconstitucionalidad en los siguientes términos: " Procededeclarar que únicamente han de considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en este sentencia aquellas que, a la fecha de publicación de la misma, no hayan adquirido firmeza por haber sido impugnadas en tiempo y forma y no haber recaído todavía una resolución administrativa o judicial firme sobre las mismas ".
9) Conocida la anterior sentencia por don Prudencio , dirigió dos escritos al Consejo de Ministros interesando una indemnización de 1.229.745,05 euros, más intereses legales. En el primero, presentado el 5 de noviembre de 2012, pretendían la declaración de responsabilidad patrimonial " por funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional ", considerando que si dicho Tribunal no se hubiera demorado en más de diez años en dictar la sentencia de 8 de noviembre de 2011 , los recursos interpuestos en su día contra la liquidación tributaria hubieran sido estimados. En el segundo reclamaba la responsabilidad patrimonial del Estado legislador al haber aprobado un precepto inconstitucional, cuya aplicación a la situación tributaria del contribuyente le produjo el quebranto patrimonial indicado.
10) El primer escrito (en el que se denunciaba el funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional) no fue objeto de contestación expresa por el Consejo de Ministros, lo que llevó al recurrente a la impugnación de la desestimación presunta ante esta misma Sala, que por sentencia de su Sección Sexta de 16 de septiembre de 2014 (recurso de casación núm. 163/2013 ) la desestimó por considerar, sustancialmente, que el actor no tenía un derecho a que el recurso de inconstitucionalidad que dio lugar a la sentencia de 8 de noviembre de 2011 se tramitase sin dilaciones indebidas, sin perjuicio de que la aplicación de la norma inconstitucional en la liquidación tributaria " pudiera tener encaje en otras instituciones de resarcimiento ".
11) El acuerdo del Consejo de Ministros que ahora se impugna (recaído en la segunda reclamación que el recurrente formuló) rechaza la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por entender, sustancialmente, lo siguiente: a) Que el daño irrogado no es antijurídico, pues los pagos realizados por el contribuyente derivan de una liquidación tributaria firme e inatacable, por lo que el principio de seguridad jurídica y la eficacia de la cosa juzgada impiden una nueva revisión; b) Que no resulta de aplicación al caso la consolidada doctrina de esta Sala en relación con la eficacia respecto de los actos firmes de las sentencias del Tribunal Constitucional que declaran la nulidad de disposiciones legislativas, pues la propia sentencia que afirmó la inconstitucionalidad de la disposición transitoria duodécima de la Ley 55/1999 ha limitado sus efectos a aquellas situaciones " que no hayan adquirido firmeza " en la fecha de publicación de la sentencia misma.
En su escrito de contestación a la demanda alega el Abogado del Estado, al amparo del artículo 69.d) de la Ley Jurisdiccional , la inadmisibilidad del presente recurso por la existencia de litispendencia, ya que, a juicio del representante de la Administración, una pretensión idéntica a la que aquí se deduce ha sido ejercitada por el actor ante la Sección Sexta de esta misma Sala, con ocasión del recurso contencioso- administrativo núm. 163/2013 interpuesto por el mismo recurrente frente a la desestimación presunta de su petición de declaración de la responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional.
A juicio del representante de la Administración el objeto de ambos recursos sería idéntico por cuanto se pretende en ambos el resarcimiento de un mismo daño (la suma de 1.229.745.05 euros), derivado de idéntica actuación administrativa (la liquidación tributaria correspondiente a su impuesto sobre la renta del ejercicio 1999) y con causa en la misma norma jurídica (la disposición transitoria duodécima de la Ley 55/1999 ). La concurrencia de la alegada causa de inadmisibilidad debe ser rechazada. Como hemos señalado más arriba, el hoy demandante dirigió al Consejo de Ministros, tras la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 176/2011, de 8 de noviembre , dos reclamaciones amparadas en dos causas de pedir claramente dispares: el funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional por las dilaciones indebidas en la resolución del recurso de inconstitucionalidad que dio origen a dicha sentencia y la responsabilidad del Estado legislador al aprobar una norma jurídica con rango de ley (la disposición transitoria duodécima de la Ley 55/1999 ) declarada nula por contraria al artículo 9.3 de la Constitución .
A ello debe añadirse que la propia sentencia de la Sección Sexta de esta Sala de 16 de septiembre de 2014 (dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 163/2013 , dirigido contra la denegación presunta de la existencia de funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional) rechaza que las dilaciones en la resolución del recurso de inconstitucionalidad constituyan un supuesto de responsabilidad patrimonial, pero deja abierta la vía a una acción (distinta) amparada en la aplicación de una norma tributaria contraria a la Constitución, afirmando expresamente que dicha acción " podrá tener encaje en otras instituciones de resarcimiento ".
En aplicación de dicha doctrina, es claro que debe rechazarse el argumento contenido en el fundamento de derecho cuarto de la resolución recurrida, en el que se defiende que el daño aducido por el demandante no es antijurídico por la sola circunstancia de que los ingresos realizados ya tienen el carácter de firmes, de manera que se trataría de " situaciones consolidadas a efectos de considerarlas no susceptibles de ser revisadas (...) por más que le Ley fuera expulsada del ordenamiento jurídico, con posterioridad a tales ingresos, en virtud de un pronunciamiento del Tribunal Constitucional ".
Y es que, conforme al criterio jurisprudencial señalado, no impide el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial la firmeza (administrativa o jurisdiccional) de la liquidación tributaria que, en aplicación de la disposición transitoria duodécima de la Ley 55/1999 , determinó el ingreso tributario del hoy demandante, de manera que la circunstancia de que la Sección Segunda de esta Sala rechazara expresamente, en la sentencia de 28 de julio de 2010 , la pretensión deducida en relación con aquella disposición transitoria no cierra al interesado, prima facie , el ejercicio de la acción una vez constatado (por posterior sentencia del Tribunal Constitucional) que la norma jurídica con rango de ley que resultó determinante del ingreso era contraria al texto constitucional.
Es evidente que la situación del hoy demandante ha de considerarse como " no susceptible de ser revisada " en los términos que la sentencia del Tribunal Constitucional señala: la liquidación tributaria del ejercicio 1999 y la improcedencia de la devolución de ingresos indebidos adquirieron firmeza tras la sentencia de la Sección Segunda de esta Sala de 28 de julio de 2010 , que confirmó la aplicación al recurrente del precepto posteriormente declarado inconstitucional. Y es claro también que dicha resolución judicial es anterior a la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional tantas veces mencionada.
Pese al esfuerzo del demandante por convencer a la Sala de que la sentencia que declaró la inconstitucionalidad no fija " exactamente, por sí misma " los efectos de tal declaración, la claridad de su fundamento de derecho sexto no ofrece lugar a la duda: el Tribunal Constitucional, aplicando el principio constitucional de seguridad jurídica, limita expresamente la eficacia de la nulidad declarada a las situaciones " que no hayan adquirido firmeza " antes de su publicación y eso es lo que cabalmente ocurre en el caso de la parte actora: el ingreso derivado de la liquidación del impuesto correspondiente al ejercicio 1999 "adquirió firmeza" como consecuencia de la sentencia de la Sección Segunda de este Tribunal de 28 de julio de 2010 , que declaró (con fuerza de cosa juzgada) que la retroactividad acordada por la Ley 55/1999 no merecía el reproche defendido por el interesado.
La conclusión expuesta no puede enervarse por el hecho de que el Tribunal Constitucional se haya demorado en más de once años en la resolución del recurso de inconstitucionalidad, demora que lleva al demandante a entender que la nulidad declarada resultaría irrelevante y que, por tanto, debe rechazarse la limitación del alcance de la nulidad en aplicación del artículo 9.3 de la Constitución , del artículo 6 de la Convención Europea de Derechos Humanos y del artículo 14 del Pacto Internacional de los Derechos Humanos. La tardanza en resolver el recurso de inconstitucionalidad ya ha sido abordada por la Sección Sexta de esta Sala en la sentencia de 16 de septiembre de 2014 (recurso núm. 163/2013 ) y resulta ajena, como se dijo, al objeto del presente proceso. De esta forma, no es admisible invocar nuevamente esa misma dilación para, en este caso, dejar sin efecto una expresa declaración del propio Tribunal Constitucional sobre el alcance temporal de su pronunciamiento; lo que se pide a la Sala en este caso no es otra cosa que la inaplicación de la sentencia misma del Tribunal Constitucional, sustituyendo la eficacia de la declaración de nulidad del precepto que ha sido querida por el máximo intérprete de la Constitución por otra distinta que alcanzara a las situaciones firmes como la del hoy demandante.
Que, rechazando la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado, y desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Prudencio contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 7 de febrero de 2014, por el que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador derivada de la aplicación al recurrente del artículo 17.2 de la Ley 40/1998, de 9 de diciembre , del impuesto sobre la renta de las personas físicas, en la redacción derivada de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, aplicación que traía causa de la disposición transitoria duodécima de esta segunda ley, cuyo primer párrafo fue declarado inconstitucional y nulo por sentencia del Tribunal Constitucional núm. 176/2011, de 8 de noviembre , debemos declarar y declaramos la mencionada resolución del Consejo de Ministros ajustada a Derecho, con imposición a la parte recurrente de las costas procesales en los términos que se siguen del último fundamento de esta sentencia.
PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Sr. D. Jesús Cudero Blas estando celebrando audiencia publica la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo; certifico.
Sentencia nº 1380/2009 de TS, Sala 2ª, de lo Penal, 29 de Diciembre de 2009

References: artículo 17
 resolución 
 artículo 17
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 artículo 9
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 artículo 69
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 artículo 9
 artículo 6
 artículo 14
 artículo 17
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