Source: http://kraken.slv.cz/4Ads190/2015
Timestamp: 2018-07-19 05:53:33+00:00

Document:
4Ads190/2015
4 Ads 190/2015-72
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jiøího Pally a soudcù JUDr. Petra Hlu¹tíka a Mgr. Ale¹e Roztoèila v právní vìci ¾alobce: Agentura PANCÉØ s. r. o., IÈO: 26155788, se sídlem K dubu 2330/2b, Praha 4, zast. Mgr. Janou ©vehlovou, advokátkou, se sídlem Mickiewiczova 242/17, Praha 6, proti ¾alovanému: Úøad práce Èeské republiky-krajská poboèka pro hlavní mìsto Prahu, se sídlem Doma¾lická 1139/11, Praha 3, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 6. 8. 2015, è. j. 11 Ad 1/2015-19,
I. Usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 6. 8. 2015, è. j. 11 Ad 1/2015-19, se zru¹uje.
II. ®aloba s e o d m í t á a vìc s e p o s t u p u j e k vyøízení Ministerstvu práce a sociálních vìcí.
[1] ®alobce (dále jen stì¾ovatel ) je zamìstnavatelem zamìstnávajícím na chránìných pracovních místech více ne¾ 50 % osob se zdravotním posti¾ením. Na základì ¾ádosti je mu dlouhodobì pøiznáván státní pøíspìvek na podporu zamìstnávání osob se zdravotním posti¾ením podle § 78 zákona è. 435/2004 Sb., o zamìstnanosti (dále jen zákon o zamìstnanosti ). Ve dnech 29. 4. 2013 a¾ 3. 7. 2014 probìhla u stì¾ovatele veøejnoprávní kontrola podle zákona è. 320/2001 Sb., o finanèní kontrole (dále jen zákon o finanèní kontrole ) a zákona è. 552/1991 Sb., o státní kontrole (dále jen zákon o státní kontrole ), jejím¾ pøedmìtem bylo hospodaøení s pøedmìtným pøíspìvkem za období roku 2011. O výsledku kontroly za 2. ètvrtletí 2011 byl vydán protokol ze dne 17. 7. 2014, který konstatuje mj. pøeplatek na pøíspìvku ve vý¹i 244.928 Kè s tím, ¾e pøíspìvek byl poskytnut v nesprávné vý¹i. Proti závìrùm kontroly podal stì¾ovatel námitky, kterým nebylo vyhovìno rozhodnutím øeditelky Krajské poboèky ÚP ÈR pro hlavní mìsto Prahu ze dne 15. 8. 2014. Stì¾ovatel následnì podal proti rozhodnutí o námitkách ¾alobu, která byla odmítnuta usnesením Mìstského soudu v Praze ze dne 6. 11. 2014 se závìrem, ¾e napadený úkon není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s. a podaná ¾aloba je nepøípustná podle § 70 písm. a) s. ø. s. Kasaèní stí¾nost stì¾ovatele Nejvy¹¹í správní soud rozsudkem ze dne 8. 1. 2015, è. j. 5 As 188/2014-49, zamítl s odkazem na døívìj¹í rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu, a to rozsudek ze dne 20. 11. 2014, è. j. 2 Ads 126/2014-79.
[2] ®alovaný dne 13. 11. 2014 vydal výzvu k vrácení pøeplatku na poskytnutém pøíspìvku za 2. ètvrtletí roku 2011 ve vý¹i 244.928 Kè pod è. j. 1088121/14/AB. Proti této výzvì co do èástky 207.668 Kè podal stì¾ovatel ¾alobu, kterou mìstský soud napadeným usnesením odmítl s tím, ¾e výzva není správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. a ¾aloba je proto nepøípustná podle § 70 písm. a) s. ø. s.
[3] Stì¾ovatel napadl usnesení mìstského soudu kasaèní stí¾ností z dùvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí ¾aloby. Mìstský soud dle stì¾ovatele smì¹uje ve svém rozhodnutí dvì rùzné povinnosti, a to povinnost vrátit pøeplatek na pøíspìvku dle zákona o zamìstnanosti a vedle toho povinnost k odvodu za poru¹ení rozpoètové káznì. Povinnost stì¾ovatele vrátit pøeplatek na státním pøíspìvku vyplývá pøímo ze zákona, pokud dojde ke zji¹tìní pøeplatku a pokud je stanovena lhùta k vrácení pøeplatku pøíslu¹ným orgánem (v dané vìci ¾alovaným). Teprve v pøípadì poru¹ení primární povinnosti se pøíjemce pøíspìvku dopou¹tí poru¹ení rozpoètové káznì a vzniká mu povinnost sekundární-k odvodu za poru¹ení rozpoètové káznì. Autoritativní zji¹tìní pøeplatku a stanovení lhùty jsou nezbytnými pøedpoklady pro vznik právní povinnosti k vrácení pøeplatku. Teprve kontrolní protokol s napadenou výzvou zakládá stì¾ovateli povinnost a v tomto smìru se dotýká jeho práv a povinností, resp. závaznì urèuje jeho právo a povinnost. Výzva k vrácení pøeplatku je posledním úkonem správního orgánu, který zavr¹uje naplnìní v¹ech zákonných pøedpokladù pro vznik povinnosti. Mìstský soud se dle stì¾ovatele nevypoøádal dostateènì s tím, v jakém okam¾iku a jakým úkonem stì¾ovateli vzniká povinnost k vrácení pøeplatku. Pokud by v okam¾iku vydání výzvy nenastoupil soudní pøezkum, zùstaly by závìry obsa¾ené v kontrolním protokole nepøezkoumané a nepøezkoumatelné.
[4] ®alovaný navrhl kasaèní stí¾nost zamítnout, nebo» povinnost k vrácení pøeplatku vyplývá pøímo ze zákona.
[5] Kasaèní stí¾nost byla podána vèas, osobou oprávnìnou a je pøípustná; stì¾ovatel je zastoupen advokátem. Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadené usnesení v rozsahu dùvodù uplatnìných v kasaèní stí¾nosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ø. s.), pøièem¾ dùvody uplatnìné stì¾ovatelem soud podøadil pod § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s.
[7] Nejvy¹¹í správní soud v prvé øadì pøedesílá, ¾e v pøípadech, kdy je kasaèní stí¾ností napadeno usnesení o odmítnutí ¾aloby, pøicházejí pro stì¾ovatele z povahy vìci v úvahu pouze kasaèní dùvody podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s. spoèívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí pokraèování o odmítnutí návrhu. Rozsah pøezkumu rozhodnutí soudu je v tomto pøípadì vymezen povahou a obsahem pøezkoumávaného rozhodnutí. Jestli¾e krajský soud ¾alobu odmítl a vìc samu neposuzoval, mù¾e Nejvy¹¹í správní soud v øízení o kasaèní stí¾nosti zkoumat pouze to, zda byly splnìny zákonem stanovené dùvody pro odmítnutí ¾aloby. Pod tento dùvod spadá i pøípad, kdy vada øízení pøed soudem mìla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu (srov. napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 6. 12. 2005, è. j. 6 As 4/2004-53) nebo je-li napadené rozhodnutí nepøezkoumatelné. Úkolem Nejvy¹¹ího správního soudu v¹ak není pøímo pøezkoumávat rozhodnutí správního orgánu (srov. napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, è. j. 3 Azs 33/2004-98, nebo rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 12. 3. 2009, è. j. 3 As 44/2008-80).
[8] V dané vìci je spornou otázka, zda výzva k vrácení pøeplatku vydaná v souladu s § 78 odst. 10 zákona o zamìstnanosti je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s., a podléhá tak pøezkumu ve správním soudnictví.
[9] Podle § 65 odst. 1 s. ø. s. je k ¾alobì oprávnìn (aktivnì legitimován) ten, kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech zkrácen úkonem správního orgánu, jím¾ se zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují jeho práva nebo povinnosti (dále jen rozhodnutí ). Pouze v tomto pøípadì se mù¾e ¾alobou domáhat zru¹ení takového rozhodnutí, popøípadì vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento zákon nebo zvlá¹tní zákon jinak. Nejedná-li se tedy o úkon správního orgánu, kterým mù¾e být zalo¾eno, mìnìno, ru¹eno nebo závaznì urèeno právo nebo povinnost osoby, nejedná se o úkon, který je ve smyslu soudního øádu správního rozhodnutím. Takový úkon, který není rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky rozhodnutí v § 65 odst. 1 s. ø. s., je pak podle § 70 písm. a) s. ø. s. ze soudního pøezkumu vylouèen, a proto je podle § 68 písm. e) s. ø. s. ¾aloba domáhající se pøezkumu takového vylouèeného úkonu nepøípustná. Podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s. soud usnesením návrh odmítne, jestli¾e je nepøípustný (k tomu srov. napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, è. j. 9 As 30/2010-219 èi rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 31. 3. 2005, è. j. 5 As 35/2004-56).
[10] Pro posouzení výzvy ¾alovaného stì¾ovateli k vrácení pøeplatku je nutno vycházet ze znìní § 78 odst. 10 zákona o zamìstnanosti, podle kterého [p]oskytnutý pøíspìvek nebo jeho pomìrnou èást je zamìstnavatel povinen prostøednictvím Úøadu práce ve stanovené lhùtì odvést do státního rozpoètu, jestli¾e mu byl na základì nesprávných údajù vyplacen neprávem nebo v nesprávné vý¹i; obdobnì je zamìstnavatel povinen vrátit pøíspìvek v pøípadì, ¾e mu byl poskytnut v období 12 mìsícù pøede dnem nabytí právní moci rozhodnutí o ulo¾ení pokuty za umo¾nìní výkonu nelegální práce podle § 5 písm. e) bodu 3. Nesplnìní tìchto povinností je poru¹ením rozpoètové káznì.
[11] Z citovaného ustanovení vyplývá, ¾e pøíjemci pøíspìvku-zamìstnavateli-vzniká povinnost odvést pøeplatek poskytnutého pøíspìvku tehdy, jestli¾e byl pøíspìvek vyplacen neprávem èi v nesprávné vý¹i a zároveò, jestli¾e byla zamìstnavateli stanovena lhùta k vrácení pøíspìvku. Naplnìní tìchto kumulativních podmínek v¹ak pøedpokládá existenci procesu vedoucího ke zji¹tìní neoprávnìného vyplacení pøíspìvku èi vyplacení v nesprávné vý¹i. Tímto procesem je postup podle zákona o finanèní kontrole a o státní kontrole [pozn. zákon o státní kontrole byl s úèinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem è. 225/2012 Sb., o kontrole (kontrolní øád)] k tomu pøíslu¹ným orgánem, v dané vìci Krajskou poboèkou Úøadu práce ve smyslu § 78 odst. 1, 8 zákona o zamìstnanosti.
[12] Nelze ve svìtle uvedeného souhlasit se stì¾ovatelem ani s ¾alovaným, ¾e povinnost k odvodu (vrácení) pøeplatku vzniká ze zákona. Zákon o zamìstnanosti toti¾ pouze stanoví podmínky, za nich¾ tato povinnost vzniká. Lze naopak pøisvìdèit stì¾ovateli, ¾e výzva k vrácení pøeplatku je zavr¹ením postupu správního orgánu, vedoucího ke stanovení povinnosti k vrácení pøeplatku. A¾ v dùsledku tohoto úkonu vzniká zamìstnavateli povinnost. Výzvu tedy není mo¾né posuzovat izolovanì jako procesní úkon správního orgánu, kterým, jak uvedl mìstský soud, pouze informuje pøíjemce dotace o povinnosti vrátit pøeplatek, ale je nutno na tento úkon správního orgánu pohlí¾et jako na ukonèení procesního postupu, jeho¾ cílem je zji¹tìní, zda pøíjemci byl pøíspìvek vyplacen po právu a ve správné vý¹i. Zákon o zamìstnanosti ve shora citovaném ustanovení § 78 odst. 10 nestanoví explicitnì formu, jakou má být zamìstnavateli stanovena lhùta. Bez ohledu na zvolenou formu v¹ak nelze pochybovat o tom, ¾e úkon správního orgánu vedoucí ke stanovení lhùty k vrácení pøeplatku v sobì implicitnì zahrnuje závìr (zpravidla zji¹tìný formou kontroly) o tom, ¾e pøíspìvek byl pøíjemci vyplacen ve vý¹i, na ní¾, by» v èásti, nemá z rùzných právních dùvodù nárok.
[13] Nejvy¹¹í správní soud ji¾ judikoval, ¾e výzva správního orgánu mù¾e naplòovat jak materiální znaky rozhodnutí podle § 65 s. ø. s. (viz napø. rozhodnutí ze dne 31. 3. 2009, è. j. 7 Afs 24/2009-71), zakládá-li, mìní, ru¹í nebo závaznì urèuje práva nebo povinnosti stì¾ovatele, tak rovnì¾ znaky jiného úkonu správního orgánu, jím¾ je zasahováno do jeho práv podle § 82 s. ø. s. Odmítnutí mo¾nosti jakékoli obrany proti výzvì, která stì¾ovateli ukládá povinnost a její¾ neuposlechnutí má pro nìj negativní dùsledky (zahájení øízení o mo¾ném poru¹ení rozpoètové káznì, nemo¾nost ¾ádat o pøíspìvek), by bylo v rozporu se zásadami spravedlivého procesu. Taková situace by navíc negovala zásadu presumpce správnosti správních aktù, proto¾e rozhodnutí o poskytnutí dotace stì¾ovateli v urèité vý¹i nebylo kontrolním protokolem zru¹eno ani zmìnìno. S ohledem na to, ¾e jiné rozhodnutí správního orgánu (jiný úkon správního orgánu zasahující do jeho práv) ohlednì pøedmìtného pøíspìvku nebylo vydáno, pro stì¾ovatele je nadále závazné rozhodnutí o poskytnutí dotace.
[14] Výzva ¾alovaného stì¾ovateli splòuje jak formální znaky rozhodnutí (tj. formalizovaná podoba úkonu, úkon je vydáván v rámci správního øízení a je oznamován úèastníku-zde stì¾ovateli), tak také znaky materiální, nebo» tímto úkonem se zakládá stì¾ovateli povinnost k vrácení pøeplatku; prostøednictvím výzvy ¾alovaného tedy jednoznaènì dochází k zásahu do sféry veøejných subjektivních práv stì¾ovatele.
[15] Skuteènost, ¾e zákon o zamìstnanosti nepøedpokládá formální vedení správního øízení ve smyslu správního øádu, nemá na posouzení pøezkoumávaného úkonu správního orgánu vliv. Podstatné je, ¾e se jedná o úkon, který znamená ve svém dùsledku, jako výsledek urèitého procesu zji¹»ování skutkového stavu (v daném pøípadì prostøednictvím kontrol provádìných v re¾imu zákona o finanèní kontrole a zákona o státní kontrole), zalo¾ení povinnosti stì¾ovatele k vrácení pøeplatku ve stanovené lhùtì.
[16] Jeliko¾ judikatura nepøipou¹tí mo¾nost soudního pøezkumu protokolu o kontrole, resp. rozhodnutí o námitkách proti protokolu (viz napøíklad shora uvedený rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 20. 11. 2014, è. j. 2 Ads 126/2014-79), nelze pøipustit, aby pøíjemce pøíspìvku nemìl ¾ádnou mo¾nost pøezkumu procesu, pøedcházejícího stanovení povinnosti k vrácení pøeplatku, tj. zde kontrolních zji¹tìní.
[17] Není bez významu, ¾e pokud by mìl stì¾ovatel postupovat dle závìrù mìstského soudu, tedy vyèkat v pøípadì nesouhlasu s povinností vrátit pøeplatek na rozhodnutí dle § 44a zákona è. 218/2000 Sb., o rozpoètových pravidlech, mohlo by v dùsledku poru¹ení rozpoètové káznì dojít k tomu, ¾e by stì¾ovatel ji¾ nesplòoval podmínku bezdlu¾nosti dle § 78 odst. 4 zákona o zamìstnanosti. To by ve svém dùsledku mohlo vést k øetìzení povinností k vrácení pøeplatku.
[18] V intencích uvedeného dospìl Nejvy¹¹í správní soud k závìru, ¾e je nutno výzvu k vrácení pøeplatku jako úkon uèinìný ve smyslu § 78 odst. 10 zákona o zamìstnanosti pova¾ovat za rozhodnutí sui generis. Výkladem § 78 odst. 8 zákona o zamìstnanosti ve spojení s § 8a zákona o zamìstnanosti a § 4 odst. 1 písm. a) zákona è. 73/2011 Sb., o Úøadu práce Èeské pokraèování republiky (dále jen zákon o Úøadu práce ) pova¾uje Nejvy¹¹í správní soud za orgán pøíslu¹ný k provedení pøedmìtného úkonu Krajskou poboèku Úøadu práce, a to jako správního orgánu prvního stupnì.
[19] Pro podporu uvedené argumentace lze odkázat také na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 29. 2. 2008, è. j. 8 Afs 152/2006-144, kde byl jako správný potvrzen závìr mìstského soudu o tom, ¾e tzv. opatøení k nápravì vydaná jako výsledek výkonu státního odborného dozoru (tedy kontroly) ve smyslu § 19b odst. 4 zákona è. 111/1994 Sb., o silnièní dopravì, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s.; jedná se v¹ak o rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì, proti kterému je pøípustné odvolání.
[20] Z ustanovení § 81 odst. 1 správního øádu vyplývá, ¾e úèastník mù¾e podat proti rozhodnutí odvolání, pokud zákon nestanoví jinak. V pøípadì výzvy k vrácení pøeplatku dle § 78 odst. 10 zákona o zamìstnanosti zákon o mo¾nosti odvolání nehovoøí a je tak tøeba proti tomuto úkonu-rozhodnutí-pøipustit opravný prostøedek. Odvolacím orgánem proti rozhodnutí Úøadu práce jako správního orgánu prvního stupnì je pak dle § 5 odst. 2 zákona o Úøadu práce Ministerstvo práce a sociálních vìcí.
[21] Jestli¾e Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e výzva ¾alovaného k vrácení pøeplatku je sice rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s., av¹ak je rozhodnutím správního orgánu prvního stupnì, proti kterému je pøípustný øádný opravný prostøedek, je nutné ¾alobu stì¾ovatele posoudit jako odvolání, nebo» výzva stì¾ovateli k vrácení pøeplatku neobsahovala ¾ádné pouèení o mo¾nosti opravného prostøedku. Nejvy¹¹í správní soud tedy dle § 110 odst. 1 s. ø. s. zru¹il usnesení mìstského soudu a souèasnì rozhodl dle § 46 odst. 5 s. ø. s. o odmítnutí ¾aloby a o postoupení Ministerstvu práce a sociálních vìcí jako odvolacímu orgánu pøíslu¹nému k rozhodnutí o odvolání k vyøízení tohoto opravného prostøedku. Jím vydané rozhodnutí bude následnì za zákonem stanovených podmínek podléhat soudnímu pøezkumu ve smyslu § 65 a násl. s. ø. s.
[22] O náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti a o ¾alobì soud rozhodl dle § 60 odst. 3 s. ø. s., nebo» ¾aloba byla odmítnuta.

References: soud 
 § 78
 § 65
 § 70
 soud 
 soud 
 § 65
 § 70
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 § 78
 § 65
 § 65
 § 65
 § 70
 § 68
 § 46
 soud 
 § 78
 § 5
 § 78
 § 78
 soud 
 § 65
 § 82
 § 44
 § 78
 soud 
 § 78
sui generis
 § 78
 § 8
 § 4
 soud 
 § 19
 § 65
 § 81
 § 78
 § 5
 soud 
 § 65
 soud 
 § 110
 § 46
 § 65
 soud 
 § 60