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Timestamp: 2019-01-24 13:15:38+00:00

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﻿ Sentencia 2009-00038 de abril 6 de 2011
SENTENCIA 2009-00038 DE 06 DE ABRIL DE 2011
CONTENIDO:APORTES AL SISTEMA DE SALUD. EL ARTÍCULO 22 QUE POR REMISIÓN EXPRESA DEL ARTÍCULO 161 NUMERAL 2º DE LA LEY 100 DE 1993, REGULA LAS OBLIGACIONES Y RESPONSABILIDADES DE LOS EMPLEADORES FRENTE A UN RECURSO PARAFISCAL, PERO NO TUVO COMO PROPÓSITO FIJAR PLAZOS, LA NORMA FACULTA EXPRESAMENTE AL GOBIERNO NACIONAL PARA REGLAMENTAR LOS TÉRMINOS EN LOS CUALES DEBEN REALIZARSE LOS PAGOS Y EL TRASLADO DE LAS COTIZACIONES, PUES MAL PODRÍA DISPONERSE UN PLAZO PARA EL TRASLADO DE LO QUE NO SE PUEDE COBRAR.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRIBUCIONES PARAFISCALES, SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL, FACULTAD REGLAMENTARIA, APORTES AL SISTEMA DE SALUD
Sentencia 2009-00038 de abril 6 de 2011
Rad.: 11001-03-25-000-2009-00038-00(0901-09)
El problema jurídico del que enseguida se ocupa el Consejo de Estado, concierne a juzgar si el Decreto 2236 del 11 de noviembre de 1999, expedido por el Gobierno Nacional, se aviene a la Constitución y a la ley. Previamente, debe definir la Sala, si la demanda se ajusta a las previsiones legales, en particular si el demandante desarrolló cabalmente el concepto de violación.
“Decreto 2236 de 1999
Diario Oficial Nº 43.784 del 16 de noviembre de 1999.
Por el cual se realiza una adición aclaratoria del artículo 9º del Decreto 1406 de fecha julio 28 de 1999.
El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política,
ART. 1º—Adiciónase el literal b) del artículo 9º del Decreto 1406 de1999, con el siguiente inciso:
“En el sistema de seguridad social en salud, por tratarse de un riesgo que se cubre mediante el pago anticipado de los aportes, se tomará como base para el cálculo de estos el valor de la nómina pagada o de los ingresos percibidos en el mes calendario anterior a aquel que se busca cubrir, según sea el caso”.
Dado en Santa Fe de Bogotá, D.C., a 11 de noviembre de 1999”.
Por su parte, la norma que el decreto demandado adicionó, es decir, el literal b) del artículo 9º del Decreto 1406 del 28 de julio de 1999, dice:
“ART. 9º—Contenido de la declaración de auto liquidación de aportes al sistema de seguridad social integral. El formulario para la declaración de autoliquidación de aportes al sistema de seguridad social integral deberá incluir la razón social y el NIT de la entidad administradora la cual se presenta, y deberá contener, al menos, la siguiente información:
b) Periodo de cotización, el cual corresponde al mes calendario de la nómina sobre la cual se calculan y pagan las respectivas cotizaciones, o durante el cual se perciben los ingresos sobre los cuales las mismas se efectúan. Cuando el aportante pague cotizaciones por periodos atrasados, deberá diligenciar un formulario de autoliquidación por cada uno de ellos” (destacado fuera de texto).
1. Sobre si la demanda es idónea, es decir si desarrolla eficazmente el concepto de violación.
El Ministerio de la Protección, uno de los demandados, ha puesto en cuestión la idoneidad de la demanda, y ha pedido en consecuencia que el fallo sea inhibitorio, pues a juicio de esta parte, el demandante no desarrolló una confrontación cabal contra el acto, es decir, no explicitó el concepto de violación.
Como se recuerda, los numerales 2º y 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, establecen entre los requisitos de la demanda, la indicación concreta y específica de lo que se demanda, así como el señalamiento de los fundamentos de derecho de las pretensiones y cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo, deberán indicarse las normas violadas y el concepto de su violación.
Sobre el mismo aspecto el Consejo de Estado ha sostenido reiteradamente que(3):
“... en la demanda, entre otros requisitos, deben indicarse los hechos u omisiones que sirven de fundamento a las pretensiones y señalarse las normas pretendidamente violadas y expresar el concepto de la violación, lo que indica, como reiteradamente ha explicado el Consejo de Estado, que en el proceso contencioso administrativo no se da un control general de legalidad, sino limitado a los hechos u omisiones alegados y a las normas que fueron citadas como violadas y al motivo de la violación”.
De otro lado, está decantado que la jurisdicción contenciosa administrativa es rogada, y que los actos administrativos gozan de la presunción de legalidad; por lo tanto, no podría el juez contencioso administrativo elaborar de su propia cosecha, y oficiosamente, una acusación tendiente a desvirtuar la presunción de legalidad, ni sustituir a las partes en la definición del objeto del litigio. En síntesis, está vedado al juez contencioso administrativo incorporar una acusación que no venga del propio demandante y que por tanto se haya expresado de modo nítido y contundente en la demanda. En verdad, mal podría la jurisdicción contencioso administrativa, como juez de la administración, acometer inquisitivamente la tarea de derrumbar la presunción de legalidad de los actos administrativos, sin que medie la iniciativa de un tercero.
No obstante, observa la Sala, que si bien los planteamientos de la demanda adolecen de cierto grado de generalidad y se presentan sin consideración a todas las formalidades propias de la técnica jurídica, en tanto que ofrecen algún grado de vaguedad, del contenido integral de la demanda y haciendo uso de la facultad de interpretación, sí es posible hallar en ellos cuál es la pretensión principal del actor, así como las censuras jurídicas en que se sustenta la acusación contra el acto demandado, que se dice trasgrede el principio de buena fe constitucional.
Entonces, no es enteramente cierto que el actor faltara al deber de desarrollar concretamente la acusación, pues efectivamente la dirigió contra el Decreto 2236 del 11 de noviembre de 1999, expedido por el Gobierno Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Salud (hoy Ministerio de la Protección Social), “Por el cual se realiza una adición aclaratoria del artículo 9º del Decreto 1406 de fecha julio 28 de 1999”, acusación del demandante que se funda en la trasgresión del artículo 83 de la Carta Política, así como de los artículos 18 y 22 de la Ley 100 de 1993. Se sigue de lo dicho, que por este aspecto la demanda es idónea y no procede la inhibición sugerida por uno de los demandados.
2. Sobre la potestad reglamentaria del Presidente de la República.
Con sujeción al artículo 189 numeral 11 de la Constitución Nacional, le corresponde al Presidente de la República “ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”.
El ejercicio de la potestad de reglamentar las leyes, atañe al sistema de fuentes del ordenamiento jurídico. El concepto de fuentes del derecho, concebido por Savigny, expresa con fortuna que el origen de las normas jurídicas tiene enorme importancia en su fuerza y eficacia. La jerarquía de las normas jurídicas luego desarrollada por Kelsen, señala que no todas las fuentes tienen el mismo valor y que, por tanto, las normas expedidas por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria, en tanto tienen, en el sistema de fuentes una jerarquía inferior al de las normas constitucionales y legales, no pueden trasgredir los preceptos de este orden.
De otro lado, uno de los rasgos esenciales del Estado de derecho, es la separación estricta de poderes, de modo que a cada autoridad está asignada una función y una responsabilidad que debe ejercer dentro de unos límites específicos que no puede desbordar, esto es, que todas las atribuciones deben ser cumplidas, de modo que no haya el peligro de invadir el ámbito de competencias de otros funcionarios. La delimitación estricta de las funciones atribuidas para el ejercicio del poder, impide su concentración en pocas manos y se erige en una restricción necesaria para impedir que una sola autoridad atraiga sobre sí potestades desmedidas. Esta consideración explica la responsabilidad de los funcionarios por exceso en el ejercicio de sus atribuciones, como nítidamente se establece en el artículo 6º de la Carta Política y se desarrolla en leyes especiales que regulan la responsabilidad penal y política por extralimitación de funciones.
Así, la debida separación de los poderes públicos, está llamada a impedir que el Presidente de la República asuma la función legislativa, lo que podría hacer so pretexto de ejercer la potestad reglamentaria, si es que de ese modo irrumpe en una competencia reservada exclusivamente al legislador. En efecto, la Constitución tiene previstas las materias de las que debe ocuparse el legislador y que a él están reservadas, de modo que ese privilegio no puede ser invadido por el ejecutivo, que de hacerlo sobreviene la sanción de nulidad del acto, en este caso del decreto reglamentario.
Entonces, la violación de la potestad reglamentaria puede venir de que el Presidente de la República, contraríe la voluntad de la ley que es objeto de reglamentación, u otra del mismo linaje, lo que acontece cuando la ley de manera expresa ya se ocupó de la materia, y el reglamento presidencial la contraviene, modifica o desconoce su exacto sentido. Desde luego que un decreto reglamentario no podría desconocer los mandatos de la ley reglamentada, pues la actividad del Presidente de la República es complementaria, y por tanto debe acatar celosamente las atribuciones reservadas al legislador, y por lo mismo no puede ejercer control sobre las leyes negando su vigencia, pues el control de la actividad legislativa corresponde a la Corte Constitucional, por lo que el Presidente no podría, mediante actos reglamentarios enmendar eventuales yerros del legislador, pues en su momento le correspondía hacer la objeción de la ley por inconstitucional, por ejemplo. Es claro entonces, que las potestades legislativa y reglamentaria, se expresan en distintos planos y que el Presidente de la República no puede ir contra la ley reglamentada, como tampoco desconocer las normas de superior jerarquía, que hayan sido expedidas sobre la materia objeto de la reglamentación.
Tampoco podría el Presidente de la República saturar el ordenamiento, reglamentando lo que ya ha sido objeto de regulación por el propio legislador, pues si repite exacto el texto de las normas reglamentadas, viola el principio conocido como “prohibición de la tautología legal”(4).
Pero si en lugar de repetir la misma regla puesta por el legislador, contraría su sentido, habría abuso de la potestad reglamentaria, pues de conformidad con el artículo 189, numeral 10 de la Carta Política al Presidente de la República le corresponde “Promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento”, lo cual desde luego excluye que pueda desconocer su contenido, y so pretexto de reglamentar una ley, aniquilar sus efectos.
Igualmente el artículo 189, numeral 11 de la Carta, establece como presupuesto, la necesidad de la reglamentación, es decir, que haya un vacío normativo o una ambigüedad. Como se sabe, la ley tiene como rasgos denotativos los de abstracción, generalidad e impersonalidad, dicha generalidad y abstracción, impiden en ocasiones comprender situaciones específicas de la vida real, omisión o cortedad que impiden la cumplida ejecución de la ley y que por tanto exigen la intervención del reglamento.
La potestad reglamentaria en cada caso depende de la minuciosidad con la que el legislador haya regulado la materia, pues a mayor abundancia de reglas trazadas por el legislador, se reduce el margen de regulación del Presidente de la República. Justamente, si el legislador ha saturado de reglas la actividad materia de su intervención, la necesidad de regulación se reduce sensiblemente(5). Dicho en breve, la potestad reglamentaria es inversamente proporcional a la intensidad y detalle con que el legislador haya desarrollado la ley.
3. Acerca de si el Decreto 2236 de 1999 infringió las normas de orden superior que la demanda denuncia como trasgredidas.
De acuerdo con la demanda, se estiman violados el artículo 83 de la Constitución Política y los artículos 1º, 18 (este por remisión del art. 204, par. 1º) y 22 de la Ley 100 de 1993.
La impugnación contra el artículo 1º del Decreto 2236 de 1999, se concreta básicamente en que la norma demandada introduce un diferencia inexplicable entre los aportes o cotizaciones obligatorias a salud, y las que se hacen para el régimen de pensiones y riesgos profesionales, pues para aquellas, las de salud, introdujo como novedad que esas cotizaciones deberían pagarse anticipadamente.
Así, los aportes a salud se pagan anticipadamente, mientras que los demás riesgos como la vejez, muerte, enfermedad profesional y accidente de trabajo, se satisfacen por periodos vencidos. La exigencia de pago anticipado, a juicio del demandante lesiona los principios de buena fe y de confianza legítima que deben predicarse de todos los actos de la administración frente a los particulares.
A juicio del Consejo de Estado, no cabe duda de que las cotizaciones obligatorias a la seguridad social, sin discriminar si se trata de pensiones, salud o de riesgos profesionales, constituyen verdaderos tributos parafiscales, pues así lo ha reiterado insistentemente la jurisprudencia constitucional(6).
Las aludidas contribuciones, de indudable naturaleza parafiscal, además de ser esfuerzos individuales, su papel más importante es el de contribuir a la financiación de todo el sistema de seguridad social integral, en cada uno de sus subsistemas. Vistas así las cosas, la contribución debe verse no solo en su dimensión individual, sino como ella opera a nivel agregado para la sostenibilidad del sistema. La parafiscalidad de esas contribuciones, implica que no son voluntarias sino obligatorias para las personas con capacidad de pago, tanto en pensiones como en salud y en riesgos profesionales, en este caso cuando la ley lo manda. El carácter forzoso de la contribución está vinculado, no solo a la protección del cotizante, sino que en ellas se realiza el principio de solidaridad previsto en el artículo 1º de la Constitución(7), pues al sufragarlas se contribuye a la financiación del sistema como un todo. Por lo mismo, los aportes no constituyen un caso de prestaciones recíprocas o equivalentes, sino que el destino del aporte no necesariamente revierte al cotizante, sino que sirve al propósito de financiar los subsidios a la cotización en pensiones, la pensión de subsistencia y el régimen subsidiado de salud para las personas sin capacidad de pago y de la población vulnerable en especial.
De lo anterior se sigue que la relación entre el sistema de seguridad social y el cotizante no es una relación individual, sino que debe mirarse el grupo que pertenece al sistema, pues por tratarse de una relación colectiva dentro de un sistema, lo que a uno acontezca interesa a los demás. Así en la exigencia de buena fe que debe gobernar las relaciones entre el Estado y los asociados debe involucrarse los derechos y situaciones de todos los miembros del sistema, afectada potencialmente por la sostenibilidad del sistema. Puestas en esta dimensión las cosas, la exigencia para que los aportes se hagan anticipadamente, no tiene como explicación la desconfianza en el ciudadano, sino que hay detrás de ella razones técnicas como la sostenibilidad del sistema y los derechos de las demás personas que pertenecen al mismo, cobijadas por el principio de solidaridad que le es propio.
Las cotizaciones obligatorias en salud y en pensiones, a diferencia de lo que ocurre con los aportes a riesgos profesionales, realizan el principio de solidaridad, pues una parte de las cotizaciones financian la subcuenta de solidaridad del Fosyga, con la cual se proveen fondos para la operación del régimen subsidiado de seguridad social en salud. Igual acontece con aquella parte de las cotizaciones que van al Fondo de Solidaridad Pensional que financia los subsidios para completar el aporte mínimo obligatorio en pensiones, así como las pensiones de subsistencia, en el segundo caso, todo lo cual muestra algunas diferencias entre los sistemas, pero de modo singular la solidaridad propia del sistema de salud que, se repite, no puede mirarse como un asunto que compromete al ciudadano y a la administración con exclusión de los demás. La Corte Constitucional(8), definió los perfiles del aseguramiento en salud y del destino de las cotizaciones. Dijo ese alto tribunal:
“es un error que se deriva de equiparar el plan obligatorio de salud, POS, con un contrato tradicional de seguro”. La función del aseguramiento tal como fue definida por la Ley 1122 de 2007 a cargo de las EPS puede asimilarse a las obligaciones derivadas de un contrato de aseguramiento especial en el que las EPS administran los riesgos de la población afiliada y realizan una actividad aseguradora. Pero no se trata de un contrato de seguro clásico debido a que “en primer lugar, construye un manejo financiero de prestación media para todos por igual, tanto para el régimen contributivo, como para el régimen subsidiado, y en segundo lugar, los recursos, una vez son captados por el sistema de salud, no le pertenecen a quien los cancela, sino al sistema en general. Las cotizaciones que hacen los afiliados al sistema de salud no se manejan como cuentas individuales en donde existe una relación conmutativa entre lo que se paga y lo que se recibe. Estos aspectos, de la relación entre afiliados y asegurador distinguen de fondo el contrato de aseguramiento en salud del contrato de seguros tradicional”.
Como parte de la acusación, también ha planteado la demandante que el decreto demandado introduce una diferencia irrazonable entre el sistema de salud y el de pensiones y riesgos profesionales, que a su juicio deben ser iguales en todo. A pesar del énfasis del actor en mostrar la identidad de los sistemas, no está demás señalar que ellos presentan aristas diferentes y que así ha sido admitido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, que sobre este particular ha dicho(9):
“No debe olvidarse que el servicio de salud, a diferencia de la pensión que es una expectativa futura, tiene cobertura actual para sus beneficiarios y por ello mismo la garantía de su sostenibilidad rige para el presente. Ello, por sí mismo, justifica la previsión que excluye de la liquidación de la pensión aquellos aportes que excedan los realizados al sistema de seguridad social en salud, tratándose de trabajadores que comportan la doble condición de dependientes e independientes, pues son ellos quienes tienen el deber de informar que adicionalmente a su salario captan ingresos como independientes o por prestación de servicios”.
La pensión, a diferencia de la cotización para la salud, constituye una expectativa, una especie de ahorro que se consolida cuando se cumplen los requisitos para adquirir el derecho, es decir el número mínimo de semanas cotizadas y la edad de jubilación. Por su parte, los riesgos profesionales están a cargo del empleador para el caso de los trabajadores dependientes, sean grandes o pequeños aportantes, mientras que los trabajadores independientes tan solo deben cotizar a riesgos profesionales en los casos excepcionales previstos por la ley, circunstancias que muestran que sí hay diferencias entre los sistemas, a pesar de tratarse de una unidad.
Al contrario de lo que acontece con pensiones y riesgos profesionales, en el régimen contributivo la atención en salud que se garantiza por medio de los aportes o cotizaciones obligatorias, este ofrece su amparo en urgencias desde el día siguiente a la afiliación, durante los primeros 30 días de la afiliación, y todos los demás servicios que no estén sometidos al periodo de carencia durante las primeras 26 semanas de cotización. En síntesis, como los costos de las coberturas de los riesgos en salud del POS son inmediatos, pues usualmente el afiliado viene de otra EPS o del régimen subsidiado y completa las 26 semanas en casi todos los casos, son casi nulos los periodos de carencia, frente a lo cual tiene plena explicación en un contexto de cobertura universal, que la cotización sea anticipada pues la cobertura es instantánea.
El legislador, en el artículo 14 de la Ley 1122 de 2007, que modificó parcialmente la Ley 100 de 1993, definió la naturaleza del aseguramiento en salud a cargo de las EPS, de cuyo texto se aprecia cómo hay un traslado inmediato del riesgo del afiliado a la EPS. Refiere el artículo 14 citado que:
“ART. 14.—Organización del aseguramiento. Para efectos de esta ley entiéndase por aseguramiento en salud, la administración del riesgo financiero, la gestión del riesgo en salud, la articulación de los servicios que garantice el acceso efectivo, la garantía de la calidad en la prestación de los servicios de salud y la representación del afiliado ante el prestador y los demás actores sin perjuicio de la autonomía del usuario. Lo anterior exige que el asegurador asuma el riesgo transferido por el usuario y cumpla con las obligaciones establecidas en los planes obligatorios de salud...”.
Lo remarcado de la norma citada, muestra que si el traslado del riesgo se produce tan pronto se hace la afiliación o el traslado, tiene sentido que el pago no se haga una vez vencido el primer mes, sino de manera anticipada, como prevé el decreto acusado, pues si el riesgo se traslada de manera inmediata, cómo podría justificarse que el pago sea diferido para después.
El demandante invoca el artículo 204 de la Ley 100 de 1993 y este involucra el parágrafo 1º del artículo 18 de la misma ley; en efecto, el parágrafo primero del artículo 204 aludido, remite al ingreso base de cotización, IBC, sobre el cual se debe calcular la cotización obligatoria en salud de 12,5% (de acuerdo con la modificación que introdujo la L. 1122/2007). No obstante, lo que interesa al legislador en esas normas es determinar cuál es la base de ingresos o salarios, para que se tome en cuenta el nivel de ingresos del cotizante el IBC utilizado para cotizar a pensiones. No obstante, la finalidad de la norma que se dice violada no es establecer la periodicidad o la naturaleza de una y otra cotización obligatoria. En suma, este artículo 22 que cita el demandante por remisión expresa del artículo 161 numeral 2º de la Ley 100 de 1993, regula las obligaciones y responsabilidades de los empleadores frente a un recurso parafiscal, pero no tuvo como propósito fijar plazos, además de que la norma faculta expresamente al Gobierno Nacional para reglamentar los términos en los cuales deben realizarse los pagos y el traslado de las cotizaciones, pues mal podría disponerse un plazo para el traslado de lo que no se puede cobrar.
Otro de los ejes de la acusación, recae en la supuesta violación del artículo 22 de la Ley 100 que define las obligaciones del empleador, dice así la norma:
“El empleador será responsable del pago de su aporte y del aporte de los trabajadores a su servicio. Para tal efecto, descontará del salario de cada afiliado al momento de su pago, el monto de las cotizaciones obligatorias y el de las voluntarias que expresamente haya autorizado por escrito el afiliado, y trasladará estas sumas a la entidad elegida por el trabajador, junto con las correspondientes a su aporte, dentro de los plazos que para el efecto determine el gobierno.
Como puede apreciarse, el empleador puede cumplir cabalmente con hacer los descuentos al momento del pago del salario, pues ello no es incompatible con que se haga un pago anticipado.
NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad propuestas contra el Decreto 2236 del 11 de noviembre de 1999, expedido por el Gobierno Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de la Protección Social, “Por el cual se realiza una adición aclaratoria del artículo 9º del Decreto 1406 de fecha julio 28 de 1999”.
Cópiese, notifíquese, publíquese en los anales del Consejo de Estado y, archívense las presentes actuaciones. Cúmplase.
(3) Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P. Mario Alario Méndez, Sentencia de 7 de noviembre de 1995, Radicación 1415, actor: Jorge E. Gutiérrez Mora, demandado: alcalde el municipio de Nariño.
(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “B”, C.P. Tarsicio Cáceres Toro, sentencia de 16 de febrero de 2006, Radicación 25000-23-25-000-2002-01632-01(3251-05).
(5) Sentencia de 17 de julio de 2008, M.P. María Nohemí Hernández Pinzón, Gaceta Jurisprudencial Nº 182, págs. 109 y ss.
(6) Una de las más recientes, la Sentencia C-430 de 2009, en el mismo sentido y como antecedente de esta, las sentencias C-179 de 1999, M.P. Fabio Marón Díaz; C-655 de 2003; C-152 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía; SU-480 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-828, M.P. Jaime Córdova Triviño; C-577 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(7) De los principios fundamentales. ART. 1º—Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
(8) Sentencia C-828 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(9) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 13 de julio de 2006, Radicación 11001 0325000200400019701 (3818 - 04), C.P. Ana Margarita Olaya Forero.

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 ARTÍCULO 161
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 artículo 189
 artículo 189
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