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Timestamp: 2017-04-27 10:56:53+00:00

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Versammlungsfreiheit & Eventkultur
Zur Rechtsprechung Wiss. Assistent Dr. Axel Tschentscher, LL.M.; Würzburg
Versammlungsfreiheit und Eventkultur
Unterhaltungsveranstaltungen im Schutzbereich des Art. 8 I GG? I. Vorbemerkung
In den Grenzbereichen der Versammlungsfreiheit geht es zumeist um eindeutig politische Veranstaltungen, die durch Gewaltneigung der Teilnehmenden, durch provokative Symbolik oder wegen neonazistischer Inhalte prekär werden.
Die Frage des Versammlungscharakters von Musikparaden liegt gewissermaßen auf der gegenüberliegenden Seite des Spektrums, d.h. bei denjenigen Veranstaltungen, die noch nicht oder nicht mehr politisch genug sind, um als Versammlungen gelten zu können.
Nachfolgend wird hierzu die Entscheidung des BVerfG vom 12. Juli 2001 untersucht und den Konsequenzen nachgegangen, die diese für den Schutzbereich des Artikels 8 I GG und das einfache Gesetzesrecht hat.
II. Die Problemlage
Politisch inspirierte Großveranstaltungen wie die Love Parade', Fuckparade', Hateparade', Blade-Night',Hanfparade' oder Christopher Street Day Parade' werden seit einigen Jahren als Versammlungen angemeldet und genehmigt.
Dadurch können die Veranstalter ihre Musikwagen ohne Sondernutzungsgenehmigung durch innerstädtische Straßen navigieren und ersparen sich und den Teilnehmenden -nicht aber der Allgemeinheit- die Kosten für Straßennutzung und Müllbeseitigung.
Mit seinem Beschluss vom 12. Juli 2001 hat das BVerfG dieser Praxis entgegengewirkt1, was sich bereits in ersten Entscheidungen der Verwaltungsgerichte niederschlägt.
Zukünftig dürften sich solche Event'-Demonstationen, soweit nicht eine Ausweichbewegung in das europäische Ausland einsetzt, auf einzelne, besonders "paradefreundliche" Städte Deutschlands beschränken. Im Regelfall werden Musikparaden nur noch dann stattfinden können, wenn sie einen hinreichend kommerziellen Anstrich haben, um außer den vergleichsweise geringen Urheberrechts-zahlungen für Musik auch noch die Straßennutzungsgebühren durch Sponsorengelder aufbringen zu können. Für das Versammlungsgrundrecht, das außer in der Verwaltungspraxis auch in der universitären Ausbildung und Prüfung häufig relevant wird, schafft die Entscheidung eine neue Facette der ohnehin bereits vielgestaltigen Schutzbereichsprüfung. In den konkret zur Entscheidung anstehenden Fällen waren die Love Parade' und die Gegenveranstaltung Fuckparade' jeweils als Demonstration angemeldet worden. Anders als in den vergangenen Jahren wurde diese Anmeldung von der Berliner Versammlungs-behörde zurückgewiesen, da es sich nicht um Versammlungen im Sinne des Versammlungsgesetzes handle. Im einstweiligen Rechtsschutz blieben die Organisatoren vor dem OVG Berlin erfolglos. Gegen dessen Entscheidung vom 6.7. beantragten sie eine einstweilige Anordnung beim BVerfG. Nachdem auch dieses Rechtsschutzersuchen zwei Tage vor dem Veranstaltungstermin vergeblich geblieben war, reagierten die Veranstalter unterschiedlich:
Die Fuckparade' wurde kurzfristig nochmals als Demonstration im klassischen Format angemeldet, die ohne Musikwagen, dafür aber mit Spruchbändern, Megafonen, Sprechchören und Abschlusskundgebung stattfand. Dabei konterten die Veranstalter das am 13.7., d.h. einen Tag vor der Parade verhängte polizeiliche Verbot von Ghettoblastern' und anderen tragbaren Musikanlagen durch die Aufforderung, Musikinstrumente und Trommeln mitzubringen, um "Politik mit Sound" zu machen.
Die Love Parade' fand hingegen wie geplant mit Musikwagen statt - allerdings auf Grund einer straßen-rechtlichen Sondernutzungsgenehmigung. Die im Vergleich zu früheren Jahren geringere Teilnehmerzahl beruhte vor allem darauf, dass der ursprünglich publizierte Veranstaltungstermin mit einer früher angemeldeten Gegendemonstration kollidierte und um zwei Wochen verschoben werden musste.
Das BVerfG verschärft mit der jüngsten Entscheidung seine frühere Rechtsprechung, nach der nur solche Veranstaltungen unter den Versammlungsbegriff des Grundgesetzes fallen, die auf Kommunikation angelegt sind. Versammlungen i. S. des Art. 8 GG seien nur "örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zwecks gemeinschaftlicher Erörterung und Kundgebung mit dem Ziel der Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung."
Der Schutzbereich des Grundrechts werde also nicht schon dadurch eröffnet, dass sich Menschen zu irgendeinem Zweck versammelten. Eine Musikparade falle vielmehr selbst dann aus dem Schutz der Versammlungsfreiheit heraus, wenn die Musik das Lebensgefühl einer Subkultur ausdrücke und die Parade unter anderem zur Meinungskundgabe gedacht sei. So trete auch im Falle der Fuckparade', bei der traditionell Flugblätter gegen die kommerzielle Love Parade' verteilt werden, die Meinungskundgabe zwar nicht völlig in den Hintergrund, doch das Schwergewicht der Veranstaltung liege auf dem Gebiet der Unterhaltung. Zwar spreche in Zweifelsfällen der hohe Rang der Versammlungsfreiheit für die Eröffnung des Schutzbereiches, doch solche Zweifel am unterhaltenden Charakter weise das Gesamtgepräge von Musikparaden gerade nicht auf. Nur geringe Relativierung erfährt diese Entscheidung dadurch, dass es sich um einen Beschluss im versammlungsrechtlichen Eilrechtsschutz handelt. Das Eilverfahren gestattet es dem BVerfG, einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig zu regeln, soweit solches zur Abwehr schwerer Nachteile dringend geboten ist (vgl. § 32 I BVerfGG).
Da in Versammlungsfragen eine Verfassungsbeschwerde regelmäßig zu lange dauern würde, um den ge-planten Termin noch wahrnehmen zu können, hat sich hier ein Schwerpunkt des verfassungsgerichtlichen Eilrechtsschutzes entwickelt. Zwar wird in der Judikatur regelmäßig betont, dass die rechtliche Einord-nung von Veranstaltungen den einfachen Gerichten zustehe, doch von einem offenen Ausgang des Haupt-sacheverfahrens kann kaum noch die Rede sein, wenn der Fall allein von der Qualifizierung alsVersamm-lung i. S. von Art. 8 I GG abhängt: das erste Wort des BVerfG wird dann regelmäßig auch das letzte sein.
Im vielschichtigen Meinungsstreit um den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit verficht das BVerfG den Standpunkt, dass überwiegend unterhaltende Veranstaltungen (Fußballspiele, gemeinsames Musi-zieren, Klassentreffen, Rockkonzerte,Wandergruppen, Volksfeste etc.) vom grundgesetzlichen Versamm-lungsschutz ausgenommen seien14. Demgegenüber betont die Literatur inzwischen ganz überwiegend, dass der Schutzbereich des Art. 8 I GG weit ausgelegt werden müsse:
die Art des verfolgten Zwecks sei irrelevant. Die Differenzierung zwischen kommunikativen Versammlungen einerseits, die mit Blick auf ihre demokratiefunktionalen Aufgaben besonders schutzwürdig seien (Demonstrationszüge, Menschenketten, Kundgebungen etc.), und Unterhaltungsveranstaltungen andererseits vollziehe sich dann auf der Ebene der Schranken. Damit ist insbesondere für karitative oder jedenfalls nichtkommerzielle Unterhaltungsveranstaltungen (Benefiz- und Jubiläumskonzerte etc.) der Schutzbereich des Versammlungsgrundrechts eröffnet. Praktische Probleme resultierten daraus allenfalls, wenn man - was keinesfalls zwingend ist - den einfachgesetzlichen Versammlungsbegriff gleichermaßen weit verstünde, denn dann unterlägen selbst öffentliche Jogging- und Wandergruppen einer Anmeldepflicht nach dem Versammlungsgesetz (vgl. § 14 VersG).
Eine Verschärfung gegenüber früheren Judikaten liegt darin, dass das Gericht für Musik-"Events" als verbreitetster Neuform der Demonstration einen grundsätzlichen Ausschluss formuliert, während es in der Brokdorf-Entscheidung noch betont hatte, dass die vom Versammlungsgrundrecht geschützten Veranstaltungen gerade nicht auf traditionelle Formen verbalen Ausdrucks beschränkt seien. Nach der bisherigen Judikatur hätte es näher gelegen, das Merkmal der gemeinschaftlichen kommunikativen Entfaltung, sofern man daran überhaupt festhält, jedenfalls weit auszulegen und auf alle real vorkommenden Formen kommunikativer Entfaltung Rücksicht zu nehmen. Solcher Entwicklungsoffenheit des Versammlungsgrundrechts in die Richtung einer Eventkultur ist mit der neuen Entscheidung ein Riegel vorgeschoben.
Für den Versammlungsbegriff des einfachen Gesetzes hat die Entscheidung zwar keine unmittelbaren Folgen, sorgt aber für eine weitgehende Annäherung des Gesetzesbegriffs an die Versammlung' i. S. von Art. 8 I GG. Unverändert gilt, dass sich verfassungsrechtlicher und einfachgesetzlicherVersammlungsbegriff nicht vollständig decken: Während Art. 8 I GG von vornherein nur friedliche Versammlungen betrifft, erfasst das Versammlungsgesetz auch die unfriedlichen. Während die grundgesetzliche Garantie auch private umfasst, knüpft das Versammlungsgesetz primär an öffentliche Versammlungen an. Während die Versammlungsfreiheit des Art. 8 I GG auch für Spontan-und Eilversammlungen gilt, orientiert sich das Versammlungsgesetz an der langfristig geplanten Veranstaltung und kann für kurzfristige Ereignisse allenfalls verfassungskonform modifiziert angewendet werden.
Abgesehen von solchen Unterschieden werden aber einfachgesetzliche und verfassungsrechtliche Versammlung' weitgehend zur Übereinstimmung gebracht, wenn das BVerfG nunmehr betont, es sei "verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, den Begriff der Versammlung im Sinne des Versammlungs-gesetzes in Anlehnung an den verfassungsrechtlichen Versammlungsbegriff zu deuten".
Auf den ersten Blick scheint das BVerfG einen gut vertretbaren Mittelweg gefunden zu haben, der einen im Grundsatz weitreichenden Grundrechtsschutz mit der differenzierten Abstufung zwischen kommerzieller Unterhaltung und politischer Meinungsäußerung verbindet. Keinesfalls sind Musikparaden nach der Entscheidung verfassungsrechtlich schutzlos gestellt: für Handlungsanteile, die als Meinungsäußerung qualifiziert werden können, bietet Art. 5 I GG Schutz; im Übrigen fällt die Veranstaltung, jedenfalls soweit sie friedlich verläuft, unter die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 I GG. Die resultierende Schranken-systematik für Musikparaden umfasst demgemäß für den Kundgabegehalt die allgemeinen Gesetze' (Art. 5 II GG) und im Übrigen die verfassungsmäßige Ordnung' (Art. 2 I GG) - beides maßgeblich kontrolliert durch das Verhältnismäßigkeitsprinzip. Die Anwendung der straßenrechtlichen Sondernutzungsregelungen ist im Einzelfall daran zu messen.
Die kritikwürdigen Gesichtspunkte der Lösung offenbaren sich erst, wenn man die praktischen Konse-quenzen dieser verfassungs-judikativen Weichenstellung in den Blick nimmt. Indem die Musik-Demonstration aus dem Versammlungsbegriff des Grundgesetzes herausgeschnitten wird, verliert sie außer dem besonderen Schutz des Art. 8 I GG (Erlaubnisfreiheit) automatisch alle Privilegierungen, die das einfache Recht an die Versammlungsqualität knüpft. Im Ergebnis führt das bei kommerzialisierten Unterhaltungsveranstaltungen wie der Love Parade' kaum zu Problemen: sie können dank zahlungs-kräftiger Sponsoren mit straßenrechtlicher Sondernutzungsgenehmigung operieren, ohne am inhaltlichen Konzept der Musikparade etwas ändern zu müssen. Ausgerechnet für die nichtkommerziellen Veran-staltungen, bei denen eine politische Botschaft sich des Mediums Musik' bedient, ohne daraus gleichzeitig einen geldwerten Vorteil zu ziehen, resultiert aus der Entscheidung des BVerfG hingegen eine wirkliche Hürde.
Sie werden zurückgedrängt in die Formen klassischer Demonstrationen, in denen heute nur noch ganz ausnahmsweise junge Menschen aktiviert werden können. Es ist kaum anzunehmen, dass beispielsweise die Fuckparade' ohne Musikwagen auf Dauer eine nenneswerte Resonanz in ihrer Alterszielgruppe finden wird. Die Entscheidung des BVerfG erweist sich dadurch gleich in zweifacher Hinsicht als problematisch: erstens im Abstellen auf den Unterhaltungswert und zweitens in der Nichtberücksichtigung kommerzieller Ausrichtung.
Zum ersten Kritikpunkt:
Die Differenzierung nach dem Unterhaltungswert fokussiert den Versammlungsbegriff auf sprachliche Äußerungsformen, was der Weite und Zukunftsoffenheit des grundrechtlichen Schutzes schadet. Der Grundrechtsinhalt wird durch die Ausgrenzung des Unterhaltsamen in den aufoperungszentrierten Protestformen der 68er Generation festgeschrieben. Vorzugswürdig ist demgegenüber, wenn man über-haupt an der Qualifikation des Versammlungszwecks festhalten will, die vom VG Berlin vorgenommene Abgrenzung, nach der es unabhängig vom Unterhaltungswert für den Versammlungscharakter bereits genügt, wenn das Element der Meinungskundgabe nicht völlig in den Hintergrund tritt, sondern als gemeinsamer Zweck nach außen erkennbar bleibt. Soweit Musik und Tanz als besondere Ausdrucks-formen zur Unterstützung der Meinungsäußerung eingesetzt werden, hindern sie danach die Qualifizierung als Versammlung nicht. Eine Testfrage wäre insoweit, ob das Veranstaltungsmotto, die Routenplanung oder der Titel des Paradesongs beliebig ausgetauscht werden könnten, ohne dass sich am Teilnehmer-kreis Wesentliches änderte. Bei der Love Parade' lässt sich diese musikzentrierte Beliebigkeit an den Titeln und Themen ablesen, wohingegen die Alternativparade jedes Jahr erneut zu spezifischen kulturund sozialpolitischen Zielen aufruft, über die sie ihre Teilnehmerschaft definiert.
Der zweite Kritikpunkt liegt in der Nichtdifferenzierung nach kommerzieller Ausrichtung.
Das BVerfG lässt wie zuvor das OVG offen, ob das kommerzielle Auftreten für die Einordnung als Versammlung relevant ist. Dabei hätte es, wenn man überhaupt auf den Unterhaltungswert abstellt, nahe gelegen, gerade die Kommerzialisierung als Indiz zu werten, dass die kollektive Meinungskundgabe in eine reine Spaßveranstaltung umschlägt.Wer vor allem Geld verdienen will, kann nicht gleichzeitig den Kundgabezweck als Hauptziel verfolgen, denn jede spezifische und engagierte Aussage verengt die potenzielle Teilnehmerschaft. An der Love Parade' zeigt sich das deutlich. Ihr kommerzieller Charakter hat im Laufe der Jahre immer weiter zugenommen: hohe Startgebühren für die Wagen und die gezielte Steigerung der Werbeeinnahmen sind gepaart mit professioneller Sponsorenakquise durch eine inzwi-schen als GmbH organisierte, selbstständige Vermarktungseinheit. Der Veranstalter Planetcom' kooperiert nicht nur mit der Polizei, sondern lässt die gesamte Veranstaltung entlang deren Maßgaben durchführen; zu diesem Zweck entsendet er einen Weisungsempfänger in die Polizeidirektion.
Während aber die am Streckenverlauf postierten Verkaufsstände mit Sondernutzungs-genehmigung errichtet wurden, blieb die Parade selbst eine Demonstration' und konnte so die Müllbeseitigungskosten ihres Geschäfts auf die Allgemeinheit abwälzen.
Hier zeigt sich, dass Musik nicht gleich Musik und Event nicht gleich Event ist.
Kommerzielle Spaßveranstaltung und musizierende Demonstration mögen äußerlich ähnlich erscheinen, in ihrem Kundgabegehalt sind sie grundverschieden: bei ersterer tritt die Meinungsäußerung gegenüber dem Geschäft ganz in den Hintergrund, was sich in immer nichtssagenderen Botschaften niederschlägt; bei letzterem bleibt die Meinungsäußerung der Hauptzweck, zu dessen Verwirklichung die Unterhaltung lediglich als modernisiertes Demon-strationsmittel dient. Besonders deutlich wird dies bei der Christopher Street Day Parade', die der Love Parade' bei oberflächlicher Betrachtung gleicht, im Gegensatz zu dieser aber ein politisch-gesellschaftlich nach wie vor brisantes Bekenntnis zur Homosexualität nach außen trägt.
Die restriktive, unterhaltungsabstinente Auslegung des Art. 8 I GG wird selbst in klassischen Versamm-lungsfällen einige Probleme bereiten. So kann für den Ausschluss eines überwiegenden Unterhaltungs-charakters, das so genannte "Gesamtgepräge", jedenfalls nicht auf den Anteil an Redebeiträgen abgestellt werden, weil sonst eine Reihe allgemein als Versammlung anerkannter, traditionsreicher politischer Ausdrucksformen (Schweigemärsche, Mahnwachen, Menschen-ketten) neuerdings vom Schutzbereich ausgeschlossen wäre. Auch der zeitliche Umfang von Musikdarbietungen ist ein denkbar schlechter Indikator, weil etwa politische Wahlkampfauftritte häufig durch lange Unterhaltungsprogramme eingefasst sind. Abgesehen von derartigen Abgrenzungsproblemen führt der enge Versammlungsbegriff in Gestalt der jüngsten Entscheidung des BVerfG grundrechtlich zu einer Verlagerung der Musikparaden von Art. 8 I GG auf die Art. 2 I, 5 I GG. Auf der Ebene des einfachen Gesetzes entspricht dem die Verlagerung vom Versammlungs- zum allgemeinen Straßennutzungsrecht. Damit ist der Verlust sämtlicher versammlungstypischer Privilegierungen verbunden, was zumindest bei politischen Musikparaden neue Probleme aufwirft. So erscheint fraglich, ob eine vollständige Aufbürdung der Müllbeseitigungskosten im Rahmen der Sondernutzungserlaubnis selbst dann noch verhältnismäßig ist, wenn dadurch die Veranstaltung einschließlich ihrer Kundgabeziele im Ergebnis unmöglich gemacht wird. Faktisch würde dies der Verwaltung neue Möglichkeiten an die Hand geben, unliebsame Demonstrationen erheblich zu erschweren. Um derartigen Gefahren vorzubeugen, müssten hier im Einzelfall auch nach Straßennutzungs-recht kostenneutrale Lösungen gefunden werden. Außerdem ist analog zur Sonderbehandlung der Spontan- und Eilversammlungen zu fragen, ob nicht Musikparaden, die kurzfristig anberaumt oder neu terminiert werden müssen, von der Erlaubnispflicht auszunehmen seien. Dieses Folgeproblem erkennt die Kammer bereits anlässlich der aktuellen Entscheidung, wenn sie formuliert, die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis solle "nicht allein aus zeitlichen Gründen versagt bleiben".
Schließlich kommt in Betracht, dass die staatliche Reaktion auf Verstöße gegen Auflagen der Sondernutzungserlaubnis im Einzelfall ähnlich beschränkt ist, wie es bei anerkannten Versammlungen nach dem Kooperationsmodell der Fall ist.
Solche Konsequenzen belegen, dass es systematisch richtiger und im Ergebnis konsistenter ist, den Schutzbereich des Art. 8 I GG nicht durch eine Qualifizierung des Versammlungszwecks zu befrachten. Selbst wenn man an einer solchen Qualifizierung festhalten wollte, wären politisch inspirierte Musikparaden schon dann als Versammlung im Sinne des Art. 8 I GG und des Versammlungsgesetzes anzusehen, wenn ihr Kundgabegehalt gegenüber dem Unterhaltungswert nicht ganz in den Hintergrund tritt. Kommerzielle Veranstaltungen fallen nach dieser Abgrenzung aus dem Schutzbereich der Versammlungsfreiheit heraus; sie gehören sachlich zur Berufs- oder allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 12 I bzw. 2 I GG). Bei dieser verfassungsrechtlichen Anerkennung moderner Demonstrationsformen bleibt es dem Gesetzgeber unbenommen, für Versammlungen mit hohem Unterhaltungsanteil neue Auflagen oder, solange dies die Versammlung nicht faktisch verhindert, sogar Gebühren einzuführen, um einen sachgerechten Ausgleich zwischen Kommunikationsinteresse und Kostentragung herzustellen. In engen Grenzen kommt bereits de lege lata eine subsidiäre Anwendung des Straßenrechts in Betracht. Ein der-artiges System differenzierter Privilegierung kann verhindern, was mit der jetzigen Entscheidung einzutreten droht:
die Versteinerung der Versammlungsfreiheit in den hergebrachten Demonstrationsformen vergangener Studentengenerationen !

References: Art. 8
 Art. 8
 § 32
 Art. 8
 Art. 8
 § 14
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 5
 Art. 2
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 2
 Art. 8
 Art. 8
de lege lata