Source: http://kraken.slv.cz/2As90/2011
Timestamp: 2018-10-15 22:41:06+00:00

Document:
2As90/2011
2 As 90/2011-42
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Vojtìcha ©imíèka a soudcù Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Milu¹e Do¹kové v právní vìci ¾alobkynì: G. Ch., právnì zastoupené JUDr. Martinem Øezáèem, advokátem se sídlem Praha 7, Nad ©tolou 18/1302, proti ¾alovanému: Obecní úøad Dolní Tøebotín, se sídlem Dolní Tøebotín 6, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti usnesení Krajského soudu v Èeských Budìjovicích ze dne 31. 5. 2011, è. j. 10 A 35/2011-17,
Usnesení Krajského soudu v Èeských Budìjovicích ze dne 31. 5. 2011, è. j. 10 A 35/2011-17, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í krajskému soudu k dal¹ímu øízení.
®alobou podanou u Krajského soudu v Èeských Budìjovicích napadla ¾alobkynì rozhodnutí starosty obce Dolní Tøebotín ze dne 7. 3. 2011, è. j. OUDT 56-1/2011 ©k., kterým byly, ve smyslu ustanovení § 18 odst. 1 zákona è. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o státní kontrole ), jako neodùvodnìné zamítnuty námitky ¾alobkynì proti obsahu protokolu ze státního dozoru na pozemních komunikacích, provedeného Obecním úøadem Dolní Tøebotín na správním území této obce, ze dne 26. 1. 2011, è. j. OUDT 56/2011 ©k. (dále jen protokol ) a tento protokol jím byl potvrzen jako celek. Krajský soud v Èeských Budìjovicích ¾alobu usnesením odmítl.
®alovaný, jako¾to silnièní správní úøad ve vìcech místních komunikací a veøejnì pøístupných úèelových komunikací, pøíslu¹ný dle § 40 odst. 5 písm. c) zákona è. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o pozemních komunikacích ), provedl dne 26. 1. 2011, na základì § 41 odst. 1 citovaného zákona, na pozemku ¾alobkynì p. è. 50/10, v k. ú. Zálu¾í nad Vltavou, státní dozor, z nìho¾ dovodil, ¾e na pøedmìtném pozemku le¾í tìleso pozemní komunikace, konkrétnì veøejnì pøístupná úèelová komunikace. Dle kontrolního protokolu ¾alovaný dále zjistil, ¾e na této úèelové komunikaci, konkrétnì na hranì pozemku s úèelovou komunikací na pozemku p. è. 58/6 v k. ú. Zálu¾í nad Vltavou, je vybudován zátaras z døevìné kulatiny a navá¾ka zeminy; na druhém konci této komunikace, v sousedství s pozemkem p. è. 50/25 v k. ú. Zálu¾í nad Vltavou, je pak postaven drátìný plot, pøed ním¾ je z vnitøní strany navezena zemina. Tím je, dle závìru ¾alovaného, zamezen veøejný pøístup na veøejnì pøístupnou úèelovou komunikaci, pøièem¾ tyto pøeká¾ky nebyly povoleny ¾ádným správním orgánem. Rovnì¾ existenci stavby pozemní komunikace na pøedmìtném pozemku nelze nijak zpochybnit, nebo» je zde na první pohled viditelná její zpevnìná vozovka, a rovnì¾ proto, ¾e pøed umístìním pevné pøeká¾ky slou¾ila tato komunikace jako dopravní cesta, urèená k u¾ití silnièními a jinými vozidly a chodci.
Protokol o výsledku státního dozoru byl vyhotoven tého¾ dne a ¾alobkyni byl doruèen dne 31. 1. 2011. V protokolu bylo ¾alobkyni, na základì provedených zji¹tìní, naøízeno opatøení k nápravì, a to s odkazem na § 41 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Konkrétnì jí byla ulo¾ena povinnost na vlastní náklady pøeká¾ky zcela odstranit, se souèasným uvedením dotèených prostranství do pùvodního stavu, to v¹e ve lhùtì maximálnì 7 dnù.
Proti protokolu podala ¾alobkynì námitky, ve kterých zejména namítala, ¾e pøedmìtný pozemek není komunikací, a ji¾ vùbec ne veøejnì pøístupnou úèelovou komunikací. Dále uvedla, ¾e pøedmìtný pozemek není jejími opatøeními znepøístupnìn; ¾alobkynì pouze v terénu vyznaèila jeho hranice. O uvedených námitkách rozhodl starosta obce tak, ¾e je rozhodnutím ze dne 7. 3. 2011, è. j. OUDT 56-1/2001 ©k., jako neodùvodnìné zamítl a potvrdil protokol v celém rozsahu.
Jak ji¾ bylo uvedeno, Krajský soud v Èeských Budìjovicích ¾alobu proti rozhodnutí o námitkách vìcnì nepøezkoumával a pro nepøípustnost ji usnesením ze dne 31. 5. 2011, è. j. 10 A 35/2011-17, odmítl. Své rozhodnutí odùvodnil tím, ¾e protokol o kontrole není pøímým podkladem pro vyvození odpovìdnosti a stanovení povinnosti ve vztahu k jeho adresátovi, a z toho dùvodu se ¾ádným zpùsobem nedotýká práv a povinností ¾alobkynì. Dle názoru soudu rozhodnutí vydané na základì ustanovení § 18 odst. 1 zákona o státní kontrole není úkonem správního orgánu zakládajícím, mìnícím nebo ru¹ícím práva ¾alobkynì. I kdy¾ v nìm ¾alovaný ulo¾il ¾alobkyni povinnost odstranit pevné pøeká¾ky, pro ¾alobkyni z tohoto protokolu je¹tì neplynou ¾ádné povinnosti zasahující do jejích práv. Protokol ze státního dozoru nelze vykonat, nemù¾e samostatnì nabýt právní moci a nemù¾e jím tak být zasa¾eno do práv ¾alobkynì. Protokol ani rozhodnutí ¾alovaného o námitkách nejsou koneèné, jsou pouze podkladem pro dal¹í øízení a pro vydání rozhodnutí pro pøípad, ¾e ¾alovaný dospìje k závìru, ¾e tu je dán dùvod k odstranìní pøeká¾ek z pozemní komunikace. A¾ toto rozhodnutí správního orgánu by bylo zpùsobilé zasáhnout do práv ¾alobkynì. Krajský soud tedy uzavøel, ¾e ¾alobou nebylo napadeno správní rozhodnutí, tedy, ¾e protokol ze státního dozoru nespadá pod definici rozhodnutí správního orgánu vyplývající z § 65 odst. 1 soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ), a jde tak o úkon, který je ze soudního pøezkumu vylouèen ve smyslu § 70 písm. a) s. ø. s. Z tohoto dùvodu proto postupem dle § 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s., ve spojení s § 60 písm. e) s. ø. s., a § 70 písm. a) s. ø. s., ¾alobu pro nepøípustnost odmítl.
Usnesení krajského soudu napadla ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) kasaèní stí¾ností, v ní¾ explicitnì neodkázala na konkrétní zákonný dùvod. Z obsahu kasaèní stí¾nosti je nicménì zøejmé, ¾e je tvrzen kasaèní dùvod dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s., který jako jediný dopadá na pøípady pøezkumu usnesení o odmítnutí ¾aloby. Právní subsumpce kasaèních dùvodù pod konkrétní písmena § 103 odst. 1 s. ø. s. je pøitom zále¾itostí právního hodnocení vìci Nejvy¹¹ím správním soudem a nejde proto o nedostatek návrhu, který by bránil jeho vìcnému projednání (srov. napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 8. 1. 2004,
è. j. 2 Afs 7/2003-50, publikovaný pod è. 161/2004 Sb. NSS; v¹echna rozhodnutí zdej¹ího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz).
Dle názoru stì¾ovatelky spoèívá rozhodnutí krajského soudu v nesprávném posouzení otázky charakteru ¾alobou napadeného rozhodnutí správního orgánu. Stì¾ovatelka uvádí, ¾e závìr protokolu ze státního dozoru a jeho potvrzení správním rozhodnutím, které napadla ¾alobou, jsou pøímým podkladem pro dal¹í postup správního orgánu, a tím i pro ukládání povinností (odstranit pøeká¾ky) a sankcí (v pøípadì jejich neodstranìní). Stì¾ovatelka dále konstatuje, ¾e správní orgán svými závìry v protokolu i v rozhodnutí o námitkách pova¾uje pøedmìtný pozemek za veøejnì pøístupnou úèelovou komunikaci, èím¾ jí ji¾ závaznì urèuje práva a povinnosti. Z tìchto dùvodù tedy napadené rozhodnutí pova¾uje za rozhodnutí zpùsobilé být pøedmìtem soudního pøezkumu. Navíc by se soudním pøezkumem daného rozhodnutí mohlo preventivnì pøedejít vydávání dal¹ích rozhodnutí a podávání ¾alob proti nim, dospìl-li by soud pøi tomto pøezkumu k závìru, ¾e u pøedmìtného pozemku se vùbec nejedná o pozemní komunikaci.
®alovaný ve svém vyjádøení k vìci sdìlil, ¾e se zcela ztoto¾òuje s napadeným usnesením krajského soudu. Dle jeho názoru se nejedná o koneèné rozhodnutí, nýbr¾ pouze o rozhodnutí, na které bude navazovat dal¹í øízení, zakonèené pravdìpodobnì správním rozhodnutím. Nesouhlasí s názorem stì¾ovatelky, ¾e protokol ze státního dozoru, který urèil pøedmìtný pozemek za veøejnì pøístupnou úèelovou komunikaci, je mo¾no pova¾ovat za deklaratorní rozhodnutí, ve smyslu § 142 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Nesouhlasí rovnì¾ s námitkou stì¾ovatelky ohlednì preventivních úèinkù podané ¾aloby; ¾alobou napadené rozhodnutí není rozhodnutím, jím¾ by se zakládala, mìnila, ru¹ila èi závaznì urèovala práva nebo povinnosti stì¾ovatelky, a nejedná se tak o rozhodnutí, proti kterému je stì¾ovatelka legitimována brojit ¾alobou.
Nejprve je nutno poznamenat, ¾e napadá-li kasaèní stí¾nost usnesení krajského soudu o odmítnutí ¾aloby, pøichází v úvahu, z povahy vìci, pouze kasaèní dùvod dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s., spoèívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Nejvy¹¹í správní soud tak mù¾e posoudit pouze správnost tìch závìrù krajského soudu, které jej vedly k odmítnutí ¾aloby.
Jak bylo ji¾ vý¹e konstatováno, dùvodem, pro který krajský soud ¾alobu stì¾ovatelky odmítl, byl názor, ¾e napadené rozhodnutí o námitkách, které potvrdilo správnost protokolu ze státního dozoru, jako¾ i protokol ze státního dozoru samotný, nejsou rozhodnutími zpùsobilými být pøedmìtem soudního pøezkumu, nebo» z nich pro stì¾ovatelku nevyplývají ¾ádné povinnosti (nezasahují tedy pøímo do jejích práv).
Stì¾ovatelka pøitom od poèátku rozporuje skutkový základ vìci, který se týká urèení jejího pozemku jako veøejnì pøístupné úèelové komunikace, a popírá té¾, ¾e by z její strany do¹lo k zásahùm, které jsou v obsahu kontrolního protokolu uvedeny. Zatímco tuto argumentaci stì¾ovatelka uplatòuje ji¾ od podání námitek po kasaèní stí¾nost, v ¾alobì ani v kasaèní stí¾nosti ji¾ (na rozdíl od námitek) výslovnì nebrojí proti té èásti kontrolního protokolu, kterým jí byla ulo¾ena povinnost-opatøení k nápravì dle § 41 odst. 2 vìty druhé zákona o pozemních komunikacích. Ve¹kerá argumentace stì¾ovatelky v øízení pøed správními soudy je tak vystavìna na premise, ¾e kontrolním protokolem, ve spojení s rozhodnutím o námitkách, je najisto postaven urèitý skutkový stav (se kterým ov¹em nesouhlasí); z nìj pak bude vycházeno v navazujících správních øízeních o ulo¾ení povinností èi sankcí.
Pokud jde tedy o tu èást kontrolního protokolu (aprobovaného rozhodnutím o námitkách), kterým jsou konstatována skutková zji¹tìní uèinìná na základì výkonu státní kontroly, zde Nejvy¹¹í správní soud souhlasí s názorem krajského soudu, ¾e tyto akty samy o sobì skuteèné nevyvolávají zmìnu v právním postavení stì¾ovatelky a nemohou tak podléhat soudnímu pøezkumu, nebo» nejde o správní rozhodnutí, ve smyslu legislativní zkratky § 65 odst. 1 s. ø. s. Tento závìr je ostatnì zcela v souladu s konstantní judikaturou Nejvy¹¹ího správního soudu (srov. napøíklad rozsudky ze dne 12. 4. 2004, è. j. 5 A 55/2001-68, publikovaný pod è. 567/2005 Sb. NSS, nebo ze dne 14. 11. 2007, è. j. 1 As 13/2006-45 ) i Ústavního soudu (napø. nález ze dne 9. 6. 1999, sp. zn. II. ÚS 318/98, dostupný z http://nalus.usoud.cz).
Na stranì druhé v¹ak nelze pøehlédnout, ¾e kontrolním protokolem bylo stì¾ovatelce ulo¾eno i opatøení k nápravì s odkazem na § 41 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, konkrétnì povinnost zcela a na vlastní náklady odstranit pøeká¾ky, se souèasným uvedením dotèených prostranství do pùvodního stavu, to v¹e ve lhùtì maximálnì 7 dnù. Jakkoli stì¾ovatelka pøímo a explicitnì ulo¾ení této povinnosti nenapadá, nelze ji pøi posouzení charakteru napadených správních aktù pustit zcela ze zøetele, nebo» jde o výsledek zji¹tìní skutkového stavu vìci. Tento vìcný základ je pøitom stì¾ovatelkou jako celek odmítán; logickým výkladem za pou¾ití argumentu a maiori ad minus by tak bylo odepøením spravedlnosti, pokud by se soud ani touto èástí kontrolního protokolu (ve spojení s rozhodnutím o námitkách) per se nezabýval, s argumentací, ¾e z pøedcházejícího øízení stì¾ovatelce nevyvstaly ¾ádné povinnosti.
Zde pak ji¾ nelze souhlasit se shora konstatovanými závìry krajského soudu, nebo» nelze pøistupovat stejným zpùsobem k pøípadu, kdy je v kontrolním protokolu ukládána kontrolovanému subjektu nìjaká povinnost, jako k pøípadu, kdy protokol obsahuje toliko skutková zji¹tìní plynoucí z provedené kontroly. Jak ji¾ bylo vý¹e uvedeno, stì¾ovatelce bylo ¾alovaným v protokolu ulo¾eno opatøení k nápravì, a to na základì § 41 odst. 2 vìty druhé zákona o pozemních komunikacích, který stanoví, ¾e [z]jistí-li povìøená osoba pøi výkonu státního dozoru poru¹ení povinností stanovených tímto zákonem, podle potøeby a povahy zji¹tìných nedostatkù písemnì ulo¾í zpùsob a lhùtu odstranìní tìchto nedostatkù a jejich pøíèin. Nejvy¹¹í správní soud se pøitom ji¾ døíve (vycházeje z prakticky identické úpravy zakotvené v zákonì è. 101/2000 Sb., o ochranì osobních údajù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù) v rozsudku ze dne 14. 11. 2007, è. j. 1 As 13/2006-45, vyslovil ve prospìch soudního pøezkumu takových aktù. Uvedl, ¾e zní-li ustanovení zákona tak, ¾e povìøená osoba písemnì ulo¾í zpùsob a lhùtu k odstranìní nedostatkù, nelze dospìt k jinému závìru, ne¾, ¾e jde o ukládání právní povinnosti cestou individuálního správního aktu-rozhodnutí. Na tomto závìru nemù¾e nic zmìnit ani skuteènost, ¾e zákon zde explicitnì o vydávání správního rozhodnutí nehovoøí; podstatná je v¾dy materiální povaha správního aktu, nikoli jeho oznaèení.
Nadto se zdej¹í soud zabýval také zkoumáním povahy rozhodnutí dle § 41 odst. 2 vìty druhé zákona o pozemních komunikacích z hlediska jeho temporálních úèinkù, nebo» jednalo-li by se o rozhodnutí pøedbì¾né povahy, byl by jeho soudní pøezkum vylouèen, by» z jiných dùvodù, ne¾ uvedl krajský soud [§ 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s., ve spojení s § 68 písm. e) s. ø. s. a § 70 písm. b) s. ø. s.]. Z daného ustanovení nicménì jeho pøedbì¾nou povahu dovodit nelze, nebo» zákon sám nestanoví ¾ádnou lhùtu pro trvání úèinkù rozhodnutí, ani jiný okam¾ik (právní dùvod, skuteènost), kdy by zamý¹lené úèinky rozhodnutí mìly konèit. Zákon té¾ nutnì nepøedpokládá vedení dal¹ího, navazujícího øízení, kde by o ulo¾ené povinnosti snad mìlo být rozhodnuto (ve vztahu k pùvodnímu adresátovi) s koneènou platností. Nejsou tak vùbec splnìny definièní znaky rozhodnutí pøedbì¾né povahy, jak byly podány v rozsudku roz¹íøeného senátu zdej¹ího soudu ze dne 27. 10. 2009, è. j. 2 Afs 186/2006-54, publikovaném pod è. 1982/2010 Sb. NSS.
Ze skuteèností vý¹e uvedených je tak zøejmé, ¾e krajský soud nemohl odmítnout meritorní projednání ¾aloby proti rozhodnutí o námitkách s argumentem o jeho nepodøaditelnosti pod definici (soudnì pøezkoumatelného) správního rozhodnutí, ve smyslu ustanovení § 65 odst. 1 s. ø. s. Nejvy¹¹í správní soud si je pochopitelnì vìdom skuteènosti, ¾e stì¾ovatelka výslovnì proti té èásti rozhodnutí o námitkách, kterým ji byla ulo¾ena povinnost, nebrojila, pøièem¾ právì (a pouze) tato èást rozhodnutí jej èiní soudnì pøezkoumatelným. Tato skuteènost v¹ak nemù¾e zmìnit charakter napadeného rozhodnutí jako takového a odsunout je z kognice soudního pøezkumu. Pøípadnou absenci relevantní argumentace ve vztahu k této jediné pøezkoumatelné (av¹ak od ostatních èástí z povahy vìci neoddìlitelné) èásti napadených aktù se musí promítnout jedinì v rovinì meritorního pøezkumu, tedy v (ne)úspì¹nosti ¾aloby.
Koneènì pokud jde o argumentaci stì¾ovatelky zalo¾enou na preventivních úèincích soudního rozhodnutí ve vztahu k následným správním øízením, opírajícím se skutkovì o výsledky provedené kontroly, zde je nutno poukázat na ustanovení § 104 odst. 4 s. ø. s., dle kterého je kasaèní stí¾nost nepøípustná, opírá-li se jen o jiné dùvody, ne¾ které jsou uvedeny v § 103, nebo o dùvody, které stì¾ovatel neuplatnil v øízení pøed soudem, jeho¾ rozhodnutí má být pøezkoumáno, aè tak uèinit mohl. Jeliko¾ takto formulovanou námitku uplatnila stì¾ovatelka poprvé a¾ v kasaèní stí¾nosti, nemohl k ní zdej¹í soud pøihlí¾et (srov. napøíklad rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 12. 1. 2005, è. j. 7 Azs 329/2004-48, nebo ze dne 28. 7. 2005, è. j. 2 Azs 134/2005-43, publikovaný pod è. 685/2005 Sb. NSS).
Pokud tedy krajský soud odmítl ¾alobu jako celek meritornì projednat, jeho rozhodnutí z hlediska zákona neobstojí a je tak zalo¾en kasaèní dùvod dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s.
Nejvy¹¹í správní soud tak ze shora uvedených dùvodù dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná, a proto ve smyslu § 110 odst. 1 vìty první pøed støedníkem s. ø. s. zru¹il napadené usnesení krajského soudu a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V nìm bude krajský soud, v souladu s § 110 odst. 3 s. ø. s., vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku.

References: soud 
 § 18
 soud 
 § 40
 § 41
 § 41
 soud 
 § 18
 soud 
 § 65
 § 70
 § 46
 § 60
 § 70
 § 103
 § 103
 soud 
 § 142
 § 103
 soud 
 soud 
 § 41
 soud 
 § 65
 § 41
 soud 
 § 41
 soud 
 soud 
 § 41
 soud 
 § 68
 § 70
 soud 
 § 65
 soud 
 § 104
 § 103
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 § 110
 § 110