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Lei 12.527/2011: transparência pública tem novo paradigma - Jus.com.br | Jus Navigandi
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Lei 12.527/2011: uma mudança de paradigma em matéria de transparência pública
Renata de Souza Maeda
Publicado em 10/2013 . Elaborado em 07/2012 .
Por se tratar de novo paradigma, se constata a existência de conflitos entre a Administração Pública e a sociedade, e relutância daquela que ainda tenta omitir e esconder informações de interesse coletivo geral.
Resumo: O presente artigo tem por objeto analisar a Lei n.º 12.527/2011, conhecida como Lei de Acesso à Informação, a partir da obra “A Estrutura das Revoluções Científicas” de Thomas S. Kuhn e constatar se efetivamente vislumbra-se uma mudança de paradigma em matéria de transparência pública.
Palavras-Chaves: Lei 12.527/2011 – Lei de Acesso à informação – Transparência Pública - Kuhn – Paradigmas.
A obra “A Estrutura das Revoluções Científicas” foi publicada por Thomas S. Kuhn em 1962 e trata de uma análise sobre a história da Ciência. O autor questiona dogmas científicos consagrados e vê o avanço da Ciência não tanto como o acúmulo gradativo de novos dados, e sim como um processo conflitante marcado pelas revoluções do pensamento na comunidade científica.
Kuhn defende que os períodos de acumulação gradativa de conhecimento pela comunidade científica (ciência normal) são interrompidos ou intercalados por períodos da chamada ciência extraordinária, quando os paradigmas científicos são questionados e revistos através das revoluções científicas. Assim, a ciência evolui tanto de forma acumulativa, nos períodos de ciência normal, quanto aos saltos, nas revoluções científicas.[1]
Na percepção de Kuhn, as revoluções transformadoras se explicam pelas mudanças de paradigmas científicos em áreas especialmente afetas à tecnologia, à comunicação e à informação.
A obra de Kuhn faz ainda um paralelo entre as revoluções políticas (representadas pelas instituições) e científicas (representadas pelos paradigmas) e é nesse contexto que se pautou o presente trabalho. Busca-se trazer as considerações defendidas por Kuhn para analisar as mudanças ocorridas dentro da Administração Pública, em termos de transparência, com a promulgação da Lei 12.517/2011, também conhecida como Lei de Acesso à Informação.
1. SÍNTESE DA OBRA “A ESTRUTURA DAS REVOLUÇÕES CIENTIFICAS” – KUHN
Na obra “A Estrutura das Revoluções Científicas” Kuhn observa que o desenvolvimento da maioria das ciências deve-se a uma contínua competição entre diversas concepções de naturezas diferentes.
Assim, o progresso da ciência não estaria associado somente ao acúmulo e aprimoramento de dogmas existentes, mas sim, e principalmente, aos conflitos, questionamentos e revoluções do pensamento científico.
Kuhn então sugere que o período de acumulação e aprimoramento gradativo de conhecimento pela comunidade científica seria denominado “ciência normal” e que tais períodos são interrompidos ou intercalados por períodos da chamada “ciência extraordinária”. A ciência extraordinária ocorre quando os paradigmas científicos são questionados e revistos através das revoluções científicas.
Kuhn[2], para desenvolver o conceito de “ciência normal”, parte do significado de paradigma. Para o autor, o paradigma seria o conjunto regras/procedimentos aceito pela comunidade científica durante algum tempo, fornecendo problemas e soluções, in verbis: “considero ‘paradigmas’ as realizações científicas universalmente reconhecidas que, durante algum tempo, oferecem problemas e soluções para uma comunidade de praticantes de uma ciência.”
Assim, diante de vários competidores (soluções diversas) pode-se entender que os paradigmas serão aqueles mais bem sucedidos na resolução de determinado problema posto pelos cientistas, ou seja, diante de várias escolas pré-paradigmáticas, uma escola acaba triunfando sobre as outras e as divergências desaparecem em um grau considerável.
Salienta-se, por oportuno, que uma comunidade científica ao adquirir um paradigma adquire também um critério para a escolha dos problemas a serem resolvidos. A possibilidade da inexistência de um paradigma pode ser temerária, pois em tese, todos os fatos, procedimentos e regras serão pertinentes/relevantes ao desenvolvimento de determinada ciência.[3]
Para Kuhn “ciência normal” significa a pesquisa baseada em uma ou mais realizações científicas passadas, ou seja, paradigmas já estabelecidos e aceitos pela comunidade científica, ou seja, paradigmas passados[4]. Assim, descobertas científicas não seriam o objeto da “ciência normal”, mas tão somente o desenvolvimento e detalhamento de idéias já estabelecidas.
Prossegue o Autor afirmando que a “ciência normal” além de ser a atividade na qual a maioria dos cientistas emprega quase todo seu tempo, é baseada no pressuposto de que a comunidade científica sabe como é o mundo e grande parte do sucesso dessa ciência deriva da disposição da comunidade científica para defender esse pressuposto.[5]
Um dos problemas dessa “ciência normal” seria, para Kuhn, a falta de introdução de novidades, pois geralmente o cientista que utiliza um paradigma tem que seguir padrões já determinados, pois o paradigma estabelece resultados esperados. Nesse sentido, o autor ainda pondera[6]: “(...) a gama de resultados esperados (assimiláveis) é sempre pequena se comparada com as alternativas que a imaginação pode conceber.”
Interessante ainda a colocação de Kuhn sobre a “ciência normal”, pois pondera que quando uma pesquisa é bem sucedida, utilizando-se determinado paradigma, geralmente a referida pesquisa não traz novidades. De outra banda, se um determinado cientista não chega sequer aos resultados desejados de um determinado paradigma, a priori o erro é do cientista e não do paradigma.
Apenas quando o paradigma não consegue mais resolver os problemas pesquisados instalam-se crises que poderão então gerar um novo paradigma. Nesse sentido, Kuhn[7] afirma que “o fracasso das regras existentes é o prelúdio para uma busca de novas regras.” e é nesse contexto que as revoluções científicas acontecem e novos paradigmas surgem para substituir os existentes.
Nesse sentido Kuhn[8] afirma: “as revoluções científicas são os complementos desintegradores da tradição à qual a atividade da ciência normal está ligada”. Durante as revoluções científicas, o autor[9] pondera que os cientistas acabam vendo “coisas novas e diferentes, quando, empregando instrumentos familiares, olham para os mesmos pontos já examinados anteriormente.”
Sobre as revoluções científicas, Kuhn[10] afirma que “são os complementos desintegradores da tradição à qual a atividade da ciência normal está ligada.”
Ademais, Kuhn pondera que a busca por novas teorias geralmente trazem também período de inseguranças e crises, visto a queda de paradigmas estabelecidos. Contudo, o autor[11] defende que “as crises são uma pré-condição necessária para a emergência de novas teorias.”
Esse período de crise, segundo Kuhn[12], pode terminar de três formas: a) a “ciência normal” acaba revelando-se capaz de tratar do problema que provoca a crise; b) o problema resiste, não obstante novas abordagens. Nesse caso, os cientistas podem concluir que nenhuma solução poderá ser dada ao problema, que recebe então um rótulo e é posto de lado para ser resolvido por uma futura geração, que possa dispor de instrumentos mais elaborados; e c) surge um novo paradigma e aí trabalha-se para sua aceitação pela comunidade científica.
Importante destacar, que, para abandonar um paradigma vigente, necessariamente significa abandonar a “ciência normal”. Assim, tem-se que um novo paradigma surge apenas após o fracasso de um paradigma vigente adotado pela comunidade científica na utilização da “ciênica normal”. Nota-se que, não obstante a queda de um paradigma existente há a necessidade de convencer a comunidade científica desse fato e que um novo paradigma existe e que pode orientar futuras pesquisas sobre o problema, abrindo um novo campo de estudo.
Kuhn ressalta que a tarefa de convencer o meio científico é árdua e por vezes apenas ocorre quando morrem os últimos opositores. Outros fatores que não podem ser ignorados é nacionalidade, escolas, personalidade dentre outros. Ademais, pode acontecer do cientista não estar preparado para o fracasso de um paradigma vigente e o surgimento de um novo paradigma, necessitando do apoio da comunidade científica para a troca de informações, estudos e idéias.
O autor[13] em sua obra ainda faz um paralelo entre as revoluções políticas e revoluções científicas, afirmando que aparece um sentimento crescente, restrito a um grupo da comunidade, de que as instituições existentes, no caso das revoluções políticas, ou os paradigmas utilizados, no caso das revoluções científicas, deixaram de funcionar adequadamente aos problemas postos por um meio que ajudaram em parte a criar.
As revoluções políticas e científicas, em um caso e em outro, visam realizar mudanças, que são proibidas pelas instituições, no caso político, ou pelos paradigmas existentes, no caso das ciências. A importância da crise se deve ao fato de que os membros da comunidade são levados por vezes a escolhas de novas instituições ou paradigmas, usando como meio de ação a força ou a persuasão, no caso das revoluções políticas ou científicas, respectivamente.[14]
Kuhn[15] pondera que o estudo histórico da mudança de paradigmas revela características tal como a escolha entre duas instituições políticas em competição que utilizam seus próprios paradigmas para argumentarem em favor desses mesmos paradigmas.
2.LEI 12.527 – LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 estabeleceu o Estado Democrático de Direito. Para tanto, ampliou o exercício de direitos – dentre os quais o acesso à informação – até então estancados pela ditadura militar, em decorrência do cerceamento das liberdades públicas, buscando proporcionar uma efetiva e concreta consagração do processo de cidadania. [16]
Assim, o direito de acesso à informação pública foi previsto na Constituição Federal de 1988, Capítulo I, Artigo 5º – dos Direitos e Deveres individuais e Coletivos –, no inciso XXXII, que dispõe que:
todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
A Constituição também tratou do acesso à informação pública no Art. 5º, inciso XIV, Art. 37, § 3º, inciso II e no Art. 216, § 2º. Contudo, apesar da previsão constitucional, não havia regulação específica do tema, ficando a cargo da Administração Pública o critério discricionário de decidir quais informações e/ou documentos disponibilizaria para a sociedade. A história mostra que a Administração Pública fez com que o sigilo fosse a regra e não a exceção, colocando vários impeditivos e empecilhos para que a sociedade civil tivesse acesso e controle dos seus atos.
Vários motivos podem ser elencados para essa postura autoritária do pode Público, mas aponta-se o desejo de manutenção do poder discricionário como a central. Não há dúvidas de que o acesso à informação, priorizando-se também sua dimensão qualitativa, desperta a consciência e maior participação da sociedade na vida política do Estado[17], fato que infelizmente até os atuais dias é repudiado por vários políticos, gestores e servidores públicos.
Nesse cenário, razoável concluir que a postura da Administração Pública ocasionou em um déficit público para com a sociedade, tendo em vista que a transparência pública praticamente não existia.
De outra banda, fatores como o desenvolvimento da economia, a redução das distâncias geográficas e culturais, as inovações tecnológicas e o aumento dos meios de comunicação acarretaram na formação de uma sociedade moderna mais consciente, que cada vez mais reflete sobre o papel da Administração Pública, exigindo desta uma conduta ética e transparente, reivindicando mais informações.
Nesse sentido, foi promulgada a Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011, com o objetivo expresso de regular o preceito constitucional de acesso à informações previsto no inciso XXXIII do artigo 5º, no inciso II do § 3º do artigo 37 e no § 2º do artigo 216 da Constituição Federal. Em linhas gerais, podem-se destacar os principais pontos da lei em referência:
· Quem deve cumprir a lei. Órgãos públicos dos três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) dos três níveis de governo (federal, estadual e distrital e municipal). Incluem-se os Tribunais de Contas e os Ministérios Públicos, bem como Autarquias, fundações políticas, empresas públicas; empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos públicos diretamente ou por meio de subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos devem divulgar informações relativas ao vínculo com o poder público também estão sujeitas. (Lei 12.527 – Artigo 1º);
· Transparência Ativa. As informações de interesse público deverão ser divulgadas independentemente de solicitações (Lei 12.527 – Artigo 3º, II);
· Informações mínimas. Os órgãos devem divulgar seus respectivos conteúdos institucionais (competência, estrutura organizacional, endereços, dentre outros), financeiros e orçamentários (registros de repasses ou transferências de recursos financeiros, bem como de despesas; informações de licitações dentre outros) (Lei 12.527 – Artigo 8º, §1º);
· Pedido de Informação. Qualquer cidadão pode solicitar informações ao poder público. O pedido deve conter identificação básica do requerente e especificação da informação solicitada. Não é preciso apresentar o(s) motivo(s) que justificam o pedido. Além disso, não podem ser exigidas, na identificação, informações que constranjam o requerente. (Lei 12.527 – Artigo 10º);
· Meio de solicitação. Qualquer meio legítimo: e-mail, fax, carta, telefonema. (Lei 12.527 – Artigo 10º);
· Prazo para concessão da informação. De forma imediata. Se não for possível, prazo máximo de 20 dias, prorrogáveis por mais 10 dias. (Lei 12.527 – Artigo 11, § 1º e 2º);
· Negativa de Acesso. Na hipótese de a autoridade ou o órgão público indeferir o pedido de informação, cabe recurso no prazo máximo de 10 dias depois de recebida a negativa. O recurso será encaminhado à autoridade superior àquela que decidiu pela negativa de acesso. A autoridade terá até 5 dias para se manifestar sobre o recurso. No caso de entidades do Executivo federal, se a autoridade superior em questão mantiver a negativa, o recurso será encaminhado à Controladoria-Geral da União (CGU), que tem o mesmo prazo para se manifestar (5 dias). Caso a CGU mantenha a negativa, o recurso será enviado à Comissão Mista de Reavaliação de Informações. (Lei 12.527 – Artigo 15);
· Punições. A lei estabelece punições para o agente público que se recusar a fornecer informações, retardar o acesso a elas ou fornecer dados incorretos deliberadamente. Nesse caso, ele responderá por infração administrativa e poderá ser punido com, no mínimo, suspensão. Se for o caso, o agente público também poderá responder a processo por improbidade administrativa. Além disso, o agente público que divulgar documentos considerados sigilosos, sem autorização, também é passível de punição, nos termos do artigo 32 da nova lei. (Lei 12.527 – Artigos 32 e 33º);
· Sigilo de Documentos. Quanto à classificação dos documentos oficias, há três tipos de documentos considerados confidenciais, cada qual com seu prazo para duração do sigilo: ultrassecreto, secreto e reservado. Os prazos de sigilo são, respectivamente, de 25 anos, 15 anos e 5 anos. Apenas os documentos classificados como ultrassecretos poderão ter sigilo renovado, também pelo prazo de 25 anos.
Após esses prazos, o acesso aos documentos é automaticamente liberado. As informações que possam colocar em risco a segurança do presidente e do vice-presidente da República e de seus familiares são consideradas reservadas. Em caso de reeleição, elas serão mantidas em sigilo até o término do mandato. Todos os órgãos e entidades públicas terão de divulgar anualmente uma lista com a quantidade de documentos classificados no período como reservados, secretos e ultrassecretos. Em até dois anos a partir da entrada em vigor da lei, os órgãos e entidades públicas deverão reavaliar a classificação de informações secretas e ultrassecretas. Enquanto o prazo não acabar, valerá a legislação atual. (Lei 12.527 – Artigos 24º, 30º e 39º);
A Lei em referência entrou em vigor no dia 16 de maio de 2012 e de lá pra cá não há dúvidas que a sua aplicação e efetividade incomoda, e muito, vários órgãos de todas as esferas. Na tentativa de ser pioneira e exemplo de transparência o Poder Executivo confeccionou página na internet denominada “Portal da Transparência”, no qual presta mensalmente contas dos seus gastos, incluindo folha de pagamento com relação nominal de todos os servidores e terceirizados contratados.
Não obstante, outros poderes e órgãos relutam em cumprir as determinações contidas na Lei 12.527, a exemplo da liminar da 17ª Vara Federal de Brasília obtida pelo Sindicato dos Trabalhadores do poder Legislativo e do Tribunal de Contas da União (Sindlegis) para impedir o Senado de revelar nominalmente os vencimentos dos servidores, fato que despertou na Sociedade Civil dúvida sobre se a decisão da Justiça poderia impedir a descoberta de supersalários e outras irregularidades, como as apontadas na tabela de remuneração mensal do Tribunal de Justiça do Distrito Federal de Territórios – TJDFT, que no mês de maio divulgou salários com valores acima de R$ 100 mil, chegando até R$ 230 mil.[18]
Conforme os Estudos em Liberdade de Informação, Greg Michener[19] existem 4 dilemas que dificultam a implementação do direito à informação na América do Sul, quais sejam:
1. Dilema Político. Trata-se do sigilo indevido, o qual os políticos podem usar para exercer o poder discricionário, desprezando o devido processo, ocultando o uso de recursos públicos e evitando que violações históricas sejam desenterradas. O resultado é que o sigilo ajuda os políticos a evitarem levar a culpa por informações que os comprometeriam caso fossem reveladas. Para não ficarem sujeitos, os representantes políticos escondem informações, não atendem as petições, inventam situações, evitam manter registros, atrasam liberação das informações etc;
2. Dilema Administrativo. Consiste em volumes impressionantes de trabalho relacionado à informação pública, acúmulo de pedidos pendentes, levando aos atraso no fornecimento das informações, prejudicando assim a utilidade do sistemas de acesso à administração pública;
3. Dilema do Solicitante. As leis de liberdade de informação foram projetadas para satisfazer as necessidades dos cidadãos por informações governamentais, mas a maioria dos usuários surge profundamente ambivalente sobre os estudos em liberdade de informação; e
4. Dilema do órgão de supervisão. A supervisão assegura que as leis de acesso funcionem adequadamente e encorajam o reconhecimento da transparência como prioridade. Contudo, podem enfrentar problemas de acumulo.
Não obstante os dilemas e dificuldades relatadas tem-se que as leis de acesso à informação representam um meio para um fim que é a efetividade de um governo democrático e aberto. As informações que os cidadãos precisam estão cada vez mais disponíveis do que há dez ou vinte anos.
O direito à informação não é apenas um direito em si, mas um instrumento imprescindível para a efetivação de outros direitos. Um indivíduo efetivamente participa de uma comunidade se puder contar com informações verídicas, de qualidade e completas que lhe permitam refletir sobre o que ocorre ali, fazendo críticas, propostas, julgando e escolhendo.
Vislumbra-se, à luz dos ensinamentos de Kuhn, uma possível mudança de paradigma, no qual antes temos uma Administração Pública que prima pelo sigilo de suas informações e atos, com vistas a manter o seu poder discricionário, e agora uma Administração Pública, pressionada pela Sociedade Civil, que busca transparência pública de seus atos.
Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527)
Advogada graduada pelo Centro Universitário de Brasília – UniCEUB. Possui especialização em Direito Constitucional pela Universidade de Brasília – UnB, especialização em Contratos e Responsabilidade Civil pelo Instituto Brasiliense de Direito Público - IDP e MBA em Direito da Economia e da Empresa pela Fundação Getúlio Vargas (FGV). Atualmente é Mestranda em Direito pelo Centro Universitário de Brasília - UniCEUB. Militante nas áreas do direito empresarial e cível.
MAEDA, Renata de Souza. Lei 12.527/2011: uma mudança de paradigma em matéria de transparência pública. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 18, n. 3759, 16 out. 2013. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/25526>. Acesso em: 23 fev. 2018.

References: Artigo 5
 artigo 5
 artigo 37
 artigo 216
 Artigo 1
 Artigo 3
 Artigo 8
 Artigo 10
 Artigo 10
 Artigo 11
 Artigo 15
 artigo 32