Source: https://www.jusmeum.de/urteil/eug/ff5a3c3a775a2d558b989158fa49cebb253c24c7dc70e93da345871f069847c6
Timestamp: 2020-01-25 04:50:09+00:00

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EuG, C-166/95: EuG: kommission, betreiber, mitgliedstaat, zahl, vereinigtes königreich, anpassung, wörtliche auslegung, historische auslegung, teleologische auslegung, kontrolle
Urteil des EuG vom 07.11.2007, C-166/95
Aktenzeichen: C-166/95
7. November 2007(*)
„Umwelt – Richtlinie 2003/87/EG – System für den Handel mit Zertifikaten für Treibhausgasemissionen – Nationaler Zuteilungsplan Deutschlands für Emissionszertifikate – Maßnahmen zur nachträglichen
Anpassung der Zahl der für Anlagen zugeteilten Zertifikate – Ablehnende Entscheidung der Kommission – Gleichbehandlung – Begründungspflicht“
In der Rechtssache T‑374/04
Bundesrepublik Deutschland, zunächst vertreten durch C.‑D. Quassowski, A. Tiemann und C. Schulze-Bahr, dann durch Schulze-Bahr und M. Lumma als Bevollmächtigte im Beistand der Rechtsanwälte D. Sellner und U. Karpenstein,
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch U. Wölker als Bevollmächtigten,
wegen teilweiser Nichtigerklärung der Entscheidung K(2004) 2515/2 endg. der Kommission vom 7. Juli 2004 über den nationalen Plan zur Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen, der von der Bundesrepublik Deutschland gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. L 275, S. 32) übermittelt wurde, soweit die Kommission darin bestimmte Maßnahmen zur nachträglichen Anpassung von Zuteilungen als mit den Kriterien 5 und 10 des Anhangs III der genannten Richtlinie unvereinbar ablehnt,
DAS GERICHT ERSTER INSTANZ DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN (Dritte erweiterte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten M. Jaeger, der Richterin V. Tiili, des Richters J. Azizi, der Richterin E. Cremona sowie des Richters O. Czúcz,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 21. Juni 2006
1Mit der am 25. Oktober 2003 in Kraft getretenen Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. 2003, L 275, S. 32) wird ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft (im Folgenden: Emissionshandelssystem) geschaffen, um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen, vor allem von Kohlendioxid (im Folgenden: CO 2 ), hinzuwirken (Art. 1 der Richtlinie 2003/87). Der Richtlinie liegen die Verpflichtungen der Gemeinschaft aus dem Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über
Klimaänderungen und dem Kyoto-Protokoll zugrunde. Letzteres wurde mit der Entscheidung des Rates 2002/358/EG vom 25. April 2002 über die Genehmigung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen im Namen der Europäischen Gemeinschaft sowie die gemeinsame Erfüllung der daraus erwachsenden Verpflichtungen (ABl. L 130, S. 1) genehmigt und trat am 16. Februar 2005 in Kraft.
2Die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten verpflichteten sich, ihre gemeinsamen anthropogenen Treibhausgasemissionen, die in Anhang A des Kyoto-Protokolls aufgeführt sind, im Zeitraum 2008 bis 2012 gegenüber dem Stand von 1990 um 8 % zu senken (vierter Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/87).
3Zu diesem Zweck sieht die Richtlinie 2003/87 im Wesentlichen vor, dass Treibhausgasemissionen aus in ihrem Anhang I aufgeführten Anlagen der Vorabgenehmigung und der Zuteilung von Zertifikaten nach nationalen Zuteilungsplänen (im Folgenden: NZP) unterliegen. Gelingt es einem Betreiber, seine Emissionen zu senken, kann er die überschüssigen Zertifikate an andere Betreiber verkaufen. Umgekehrt kann der Betreiber einer Anlage, von der überhöhte Emissionen ausgehen, die erforderlichen Zertifikate von einem Betreiber erwerben, der über Überschüsse verfügt.
4Die Richtlinie 2003/87 sieht eine erste Phase von 2005 bis 2007 (im Folgenden: erste Zuteilungsperiode) vor, die dem ersten Verpflichtungszeitraum des Kyoto-Protokolls vorangeht, und anschließend eine zweite Phase von 2008 bis 2012 (im Folgenden: zweite Zuteilungsperiode), die dem ersten Verpflichtungszeitraum entspricht (Art. 11 der Richtlinie 2003/87).
5Zur Erfüllung der mit der Entscheidung 2002/358 und dem Kyoto-Protokoll eingegangenen Verpflichtungen ist in Kriterium 1 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 Folgendes ausgeführt:
„Die Gesamtmenge der Zertifikate, die im jeweiligen Zeitraum zugeteilt werden sollen, muss mit der in der Entscheidung [2002/358] und im Kyoto-Protokoll enthaltenen Verpflichtung des Mitgliedstaats zur Begrenzung seiner Emissionen in Einklang stehen … Die Gesamtmenge der zuzuteilenden Zertifikate darf nicht höher sein als der wahrscheinliche Bedarf für die strikte Anwendung der Kriterien dieses Anhangs. Bis 2008 muss die Menge so groß sein, dass sie mit einem Weg zur Erreichung oder Übererfüllung der Zielvorgaben jedes Mitgliedstaats gemäß der Entscheidung [2002/358] und dem Kyoto-Protokoll vereinbar ist.“
6Konkreter beruht das Emissionshandelssystem zum einen auf der Vorabgenehmigungspflicht für Treibhausgasemissionen (Art. 4 bis 8 der Richtlinie 2003/87) und zum anderen auf Zertifikaten, die dem daraus berechtigten Betreiber die Emission einer bestimmten Treibhausgasmenge erlauben, wofür er jährlich eine den Gesamtemissionen seiner Anlage entsprechende Anzahl von Zertifikaten abzugeben hat (Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87).
7Die Voraussetzungen und Verfahren, nach denen die zuständigen nationalen Behörden den Betreibern von Anlagen auf der Grundlage eines NZP Zertifikate zuteilen, sind in den Art. 9 bis 11 der Richtlinie 2003/87 vorgesehen.
8So bestimmt Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87:
„Die Mitgliedstaaten stellen für jeden in Artikel 11 Absätze 1 und 2 genannten Zeitraum einen [NZP] auf, aus dem hervorgeht, wie viele Zertifikate sie insgesamt für diesen Zeitraum zuzuteilen beabsichtigen und wie sie die Zertifikate zuzuteilen gedenken. Dieser [NZP] ist auf objektive und transparente Kriterien zu stützen, einschließlich der in Anhang III genannten Kriterien, wobei die Bemerkungen der Öffentlichkeit angemessen zu berücksichtigen sind. Die Kommission erarbeitet unbeschadet des Vertrags bis spätestens 31. Dezember 2003 eine Anleitung zur Anwendung der in Anhang III aufgeführten Kriterien.
Für den in Artikel 11 Absatz 1 genannten Zeitraum wird der [NZP] spätestens am 31. März 2004 veröffentlicht und der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten übermittelt …“
9Die Kommission erließ die genannte Anleitung im Rahmen ihrer Mitteilung KOM(2003) 830 endg. vom 7. Januar 2004 über Hinweise zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Anwendung der in Anhang III der Richtlinie 2003/87 aufgelisteten Kriterien sowie über die Bedingungen für den Nachweis höherer Gewalt (im Folgenden: Hinweise der Kommission).
10Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 bestimmt:
„Innerhalb von drei Monaten nach Übermittlung eines [NZP] durch einen Mitgliedstaat gemäß Absatz 1 kann die Kommission den [NZP] oder einen Teil davon ablehnen, wenn er mit den in Anhang III aufgeführten Kriterien oder mit Artikel 10 unvereinbar ist. Der Mitgliedstaat trifft eine Entscheidung nach Artikel 11 Absatz 1 oder 2 nur dann, wenn Änderungsvorschläge von der Kommission akzeptiert werden. Ablehnende Entscheidungen sind von der Kommission zu begründen.“
11Nach Art. 10 der Richtlinie 2003/87 müssen die Mitgliedstaaten für die erste Zuteilungsperiode
mindestens 95 % der Zertifikate und für die zweite Zuteilungsperiode mindestens 90 % der Zertifikate kostenlos zuteilen.
12Art. 11 („Zuteilung und Vergabe von Zertifikaten“) der Richtlinie 2003/87 sieht vor:
„(1) Für den am 1. Januar 2005 beginnenden Dreijahreszeitraum entscheidet jeder Mitgliedstaat über die Gesamtzahl der Zertifikate, die er für diesen Zeitraum zuteilen wird, sowie über die Zuteilung dieser Zertifikate an die Betreiber der einzelnen Anlagen. Diese Entscheidung wird mindestens drei Monate vor Beginn des Zeitraums getroffen, und zwar auf der Grundlage des gemäß Artikel 9 aufgestellten [NZP], im Einklang mit Artikel 10 und unter angemessener Berücksichtigung der Bemerkungen der Öffentlichkeit.
(4) Die zuständige Behörde vergibt einen Teil der Gesamtmenge der Zertifikate bis zum 28. Februar jeden Jahres des in Absatz 1 … genannten Zeitraums.“
13Anhang III der Richtlinie 2003/87 nennt elf Kriterien, die für die NZP gelten.
14Kriterium 1 des Anhangs III lautet:
„Die Gesamtmenge der Zertifikate, die im jeweiligen Zeitraum zugeteilt werden sollen, muss mit der in der Entscheidung [2002/358] und im Kyoto-Protokoll enthaltenen Verpflichtung des Mitgliedstaats zur Begrenzung seiner Emissionen in Einklang stehen unter Berücksichtigung des Anteils der Gesamtemissionen, dem diese Zertifikate im Vergleich zu Emissionen aus Quellen entsprechen, die nicht unter diese Richtlinie fallen, sowie der nationalen energiepolitischen Maßnahmen; ferner sollte sie dem nationalen Klimaschutzprogramm entsprechen. Die Gesamtmenge der zuzuteilenden Zertifikate darf nicht höher sein als der wahrscheinliche Bedarf für die strikte Anwendung der Kriterien dieses Anhangs. Bis 2008 muss die Menge so groß sein, dass sie mit einem Weg zur Erreichung oder Übererfüllung der Zielvorgaben jedes Mitgliedstaats gemäß der Entscheidung [2002/358] und dem Kyoto-Protokoll vereinbar ist.“
15Kriterium 5 des Anhangs III sieht vor:
„Gemäß den Anforderungen des Vertrags, insbesondere der Artikel 87 und 88, darf der [NZP] Unternehmen oder Sektoren nicht in einer Weise unterschiedlich behandeln, dass bestimmte Unternehmen oder Tätigkeiten ungerechtfertigt bevorzugt werden.“
16Kriterium 9 des Anhangs III lautet:
„Der [NZP] muss Vorschriften für die Möglichkeit von Bemerkungen der Öffentlichkeit sowie Angaben darüber enthalten, wie diese Bemerkungen angemessen berücksichtigt werden, bevor eine Entscheidung über die Zuteilung der Zertifikate getroffen wird.“
17Hierzu ist in den Hinweisen Nrn. 93 bis 96 der Kommission insbesondere ausgeführt:
„93. Dieses Kriterium ist obligatorisch.
94.… Wenn der [NZP] zur Verfügung gestellt wird, ist dafür zu sorgen, dass die Öffentlichkeit wirksam und frühzeitig Stellung nehmen kann. …
95.Die Mitgliedstaaten sollten diesbezüglich einen realistischen Zeitrahmen vorsehen und die Frist für das Vorbringen von Bemerkungen der Öffentlichkeit auf das nationale Entscheidungsverfahren abstimmen, so dass vor der Entscheidung über den [NZP] Bemerkungen angemessen Rechnung getragen werden kann. „Angemessen Rechnung tragen“ heißt, dass Bemerkungen mit einem Bezug auf die Kriterien von Anhang III oder auf andere objektive und transparente Kriterien, die der betreffende Mitgliedstaat in seinem [NZP] anwendet, berücksichtigt werden. Die Mitgliedstaaten sollten die Kommission über alle im Anschluss an die Einbeziehung der Öffentlichkeit geplanten Änderungen nach Veröffentlichung und Mitteilung des [NZP] und vor Erlass der endgültigen Entscheidung gemäß Artikel 11 [der Richtlinie 2003/87] unterrichten. Die Öffentlichkeit sollte in allgemeiner Form über die getroffene Entscheidung und die wichtigsten zugrunde liegenden Überlegungen informiert werden.
96.Die Möglichkeit der Öffentlichkeit, im Rahmen dieses Kriteriums Bemerkungen zum [NZP] vorzubringen, ist eine zweite Runde der Öffentlichkeitskonsultation. Gemäß Artikel 9(1) der
Richtlinie [2003/87] sind Bemerkungen aus einer ersten Konsultation zum [Entwurf des NZP] – sofern sinnvoll – bereits vor Mitteilung des [NZP] an die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten in den [NZP] einzubeziehen. Soll die Beteiligung der Öffentlichkeit insgesamt gesehen (d.h. Konsultation und Berücksichtigung der Bemerkungen) wirksam gestaltet werden, so ist die erste Konsultationsrunde von besonderer Bedeutung. Die unter diesem Kriterium beschriebenen Regeln sollten auch in der ersten Konsultationsrunde angewandt werden.
Die Mitgliedstaaten sollten die Kommission über geplante Änderungen nach Veröffentlichung und Mitteilung des [NZP] und vor Erlass der endgültigen Entscheidung gemäß Artikel 11 [der Richtlinie 2003/87] unterrichten.“
18Kriterium 10 des Anhangs III lautet: „Der [NZP] muss eine Liste der unter diese Richtlinie fallenden Anlagen unter Angabe der Anzahl Zertifikate enthalten, die den einzelnen Anlagen zugeteilt werden sollen.“
19Zu Kriterium 10 heißt es in den Hinweisen Nrn. 97 bis 100 der Kommission:
„97. Ziel dieses Kriterium[s] ist die Transparenz des [NZP]. Die Anzahl Zertifikate pro Anlage soll bei Übermittlung des [NZP] an die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten angegeben und damit für die breite Öffentlichkeit sichtbar gemacht werden.
98.Dieses Kriterium gilt als erfüllt, wenn ein Mitgliedstaat seiner Verpflichtung zur Auflistung der unter die Richtlinie [2003/87] fallenden Anlagen nachgekommen ist …
100.Die Mitgliedstaaten müssen die Gesamtmenge der Zertifikate angeben, die jeder Anlage zugeteilt werden sollen, sowie die Menge der jedes Jahr an die einzelnen Anlagen gemäß Artikel 11(4) [der Richtlinie 2003/87] ausgegebenen Zertifikate.“
20Nach den Hinweisen Nrn. 60 bis 74 der Kommission kann ein Mitgliedstaat eine Reserve von Zertifikaten schaffen (im Folgenden: Reserve), zu der er insbesondere neuen Marktteilnehmern auf der Grundlage transparenter und objektiver Regeln und Verfahren kostenlos Zugang bieten kann. Der Umfang der Reserve ist im NZP in Bezug auf die darin vorgesehene Gesamtzahl der Zertifikate mitzuteilen.
21Nach Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 sind Zertifikate zwischen natürlichen und juristischen Personen innerhalb der Gemeinschaft und auf natürliche und juristische Personen in Drittländern übertragbar. Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 bestimmt, dass der Betreiber für jede Anlage vor dem 1. Mai jedes Jahres eine Anzahl von Zertifikaten an die zuständige Behörde abgibt, die den Gesamtemissionen der Anlage im vorhergehenden Kalenderjahr entspricht, und dass diese Zertifikate anschließend gelöscht werden.
22Art. 29 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 bestimmt:
„… können die Mitgliedstaaten bei der Kommission beantragen, dass für bestimmte Anlagen in Fällen höherer Gewalt zusätzliche Zertifikate vergeben werden dürfen. Die Kommission stellt fest, ob nachweislich höhere Gewalt vorliegt, und gestattet in diesem Fall die Vergabe zusätzlicher, nicht übertragbarer Zertifikate durch den betreffenden Mitgliedstaat an die Betreiber der betreffenden Anlagen.“
23Art. 38 („Nationale Zuteilungstabelle [für die erste Zuteilungsperiode]“) der Verordnung (EG) Nr. 2216/2004 der Kommission vom 21. Dezember 2004 über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystem gemäß der Richtlinie [2003/87] sowie der Entscheidung 280/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. L 386, S. 1) bestimmt in Abs. 2:
„Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission jede Korrektur ihrer [NZP] sowie die entsprechenden Korrekturen der nationalen Zuteilungstabellen mit. Stützt sich die Korrektur der nationalen Zuteilungstabelle auf den der Kommission übermittelten [NZP] (und dieser wurde von der Kommission nicht nach Art. 9 Abs. 3 der [Richtlinie 2003/87] abgelehnt bzw. die Kommission hat die vorgeschlagenen Änderungen akzeptiert), und befindet sie sich im Einklang mit den Verfahren des [NZP] bzw. ergibt sie sich aus präziseren Daten, weist die Kommission den Zentralverwalter an, die Korrektur der Tabelle in die unabhängige Transaktionsprotokolliereinrichtung der Gemeinschaft zu übernehmen … In allen anderen Fällen teilt der Mitgliedstaat der Kommission die Korrektur seines [NZP] mit, und wenn die Kommission diese Korrektur nicht ablehnt (s. Verfahren nach Artikel 9 Absatz 3 der Richtlinie [2003/87]), weist die Kommission den Zentralverwalter an, die Korrektur in die nationale Zuteilungstabelle in der unabhängigen Transaktionsprotokolliereinrichtung der Gemeinschaft zu übernehmen …“
24Am 31. März 2004 übermittelte die Bundesrepublik Deutschland der Kommission nach Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 den deutschen NZP für die erste Zuteilungsperiode (im Folgenden: deutscher NZP).
25Der deutsche NZP besteht aus einem „Makroplan“ und einem „Mikroplan“. Der Makroplan enthält die Aufteilung des nationalen Emissionsbudgets und legt die Gesamtzahl der zuzuteilenden Zertifikate im Einklang mit den Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland zur Emissionssenkung fest. Der Mikroplan regelt die Zuteilung von Zertifikaten an die Betreiber der einzelnen Anlagen und sieht die Bildung einer Reserve von Zertifikaten für neue Marktteilnehmer vor.
26Für die Festlegung, wie viele Zertifikate den einzelnen Anlagen zuzuteilen sind, unterscheidet der NZP im Abschnitt „Mikroplan“ zwischen drei Zeiträumen und sieht je nach dem Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Anlage drei unterschiedliche Methoden vor.
27Bei Anlagen, die bis zum 31. Dezember 2002 in Betrieb genommen wurden, wird die Zahl der kostenlos zuzuteilenden Zertifikate auf der Grundlage des Jahresdurchschnitts ihrer früheren CO 2- Emissionen nach der Berechnungsmethode des „Grandfathering“ ermittelt. Die Zahl der zuzuteilenden Zertifikate wird durch Multiplikation der historischen Emissionsdaten mit einem „Erfüllungsfaktor“ bestimmt, der sich nach der zu erreichenden Emissionssenkung richtet. Der Erfüllungsfaktor ist daher in der Regel kleiner als Eins, um eine Senkung gegenüber dem vorherigen Emissionsniveau zu ermöglichen und letztlich die Gesamtzahl der zuzuteilenden Zertifikate zu begrenzen.
28Bei Anlagen, die vom 1. Januar 2003 bis 31. Dezember 2004 in Betrieb genommen wurden, wird die Zahl der kostenlos zuzuteilenden Zertifikate auf der Grundlage des von den Betreibern gemeldeten Jahresdurchschnitts ihrer CO 2-Emissionen ermittelt. Der Betreiber muss seinem Antrag auf Zuteilung von Zertifikaten ein Sachverständigengutachten über die maßgeblichen Eigenschaften der Anlage beifügen. Sowohl der Antrag als auch das Gutachten müssen Angaben zu der Kapazität der Anlage, dem geplanten Einsatz von Rohstoffen sowie der geplanten Auslastung der Anlage enthalten. Für diese Anlagen wird als Erfüllungsfaktor für einen Zeitraum von 12 Jahren ein Wert von Eins angesetzt.
29Für neue, ab dem 1. Januar 2005 in Betrieb genommene Anlagen, also „neue Marktteilnehmer“, wird in Ermangelung historischer Daten die Zahl der kostenlos zuzuteilenden Zertifikate nach der Berechnungsmethode des „Benchmarking“ ermittelt, d. h. als rechnerisches Produkt aus dem voraussichtlichen Jahresdurchschnitt der Produktionsmenge in den Jahren 2005 bis 2007, den voraussichtlichen Emissionen der Anlage je Produkteinheit sowie der Anzahl der Kalenderjahre, in denen die Anlage während der Zuteilungsperiode betrieben werden soll. Die voraussichtlichen Emissionen je Produkteinheit werden nach dem Kriterium („Benchmark“) des Stands der „besten verfügbaren Technik“ ermittelt. Für diese neuen Anlagen beträgt der Erfüllungsfaktor für die ersten 14 Betriebsjahre unveränderlich Eins.
30In Anwendung von Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2003/87 sieht der deutsche NZP vor, dass die Zertifikate für die erste Zuteilungsperiode in gleichen Jahrestranchen jeweils spätestens zum 28. Februar jedes Jahres ausgegeben werden.
31Der deutsche NZP, wie er der Kommission übermittelt wurde, sieht nachträgliche Anpassungen der Zahl der zugeteilten Zertifikate in folgenden Fällen vor:
– Erhebliche Verringerung der Kapazitätsauslastung und Stilllegung der Anlage (Regel der „De‑facto-Stilllegung“): Wird der Betrieb einer Anlage eingestellt, so hat der Betreiber die ihm zugeteilten Zertifikate, soweit sie überschüssig geworden sind, zurückzugeben. Von einer Einstellung des Betriebs ist auszugehen, wenn eine Anlage in einem Jahr weniger als 10 % der durchschnittlichen jährlichen Emissionen der Basisperiode emittiert hat. Unterschreiten diese Emissionen 60 % der durchschnittlichen jährlichen Emissionen der Basisperiode, so wird die für das fragliche Jahr ausgegebene Tranche von Zertifikaten nachträglich proportional entsprechend dem Rückgang der Kapazitätsauslastung, d. h. des Aktivitätsniveaus, reduziert. Für die Folgejahre wird die Tranche der Zertifikate entsprechend der ursprünglichen Zuteilungsentscheidung ausgegeben, vorbehaltlich einer späteren erneuten Anwendung der Regel der nachträglichen Anpassung.
– Übertragung von Zertifikaten bei Stilllegung und bei Ersetzung der Anlage („Übertragungsregel“): Auf Antrag werden für eine stillgelegte Anlage erteilte Zertifikate nicht entzogen, wenn der Betreiber innerhalb einer Frist von drei Monaten nach Stilllegung der alten Anlage eine neue Anlage in Betrieb nimmt. Die Zuteilung erfolgt in diesem Fall für vier Jahre unter Zugrundelegung der historischen Emissionen der stillgelegten Anlage und wird anschließend für 14 Jahre mit einem Erfüllungsfaktor von Eins berechnet; diese Regelung soll für den Betreiber einen Anreiz zur Stilllegung veralteter und ineffizienter Anlagen schaffen. Ist jedoch die Kapazität der neuen Anlage geringer als die der stillgelegten, so wird die Differenz der Kapazitäten als Anlagenstilllegung behandelt und der auf diese Differenz entfallende Anteil wird
bei der nächsten Zuteilung von Zertifikaten nicht mehr ausgegeben. Dagegen wird bei höherer Kapazität der neuen Anlage die Regel für neue Marktteilnehmer angewandt, und für den Kapazitätszuwachs werden zusätzliche Zertifikate ausgegeben (vgl. unten, vierter Gedankenstrich).
– Bestehende Anlagen, die in den Jahren 2003 oder 2004 in Betrieb genommen wurden: Die Zahl der diesen Anlagen zugeteilten Emissionszertifikate wird angepasst, sofern während des Betriebs der fraglichen Anlage die tatsächliche Produktionsmenge geringer oder höher ausfällt als die zur Ermittlung der ursprünglich zugeteilten Zahl von Zertifikaten angemeldeten Produktionsmengen. Je nachdem wird bei der Ausgabe der Tranche für das Folgejahr die Zahl der Zertifikate proportional reduziert oder erhöht. Fällt die Produktionsmenge höher aus, werden die zusätzlichen Zertifikate aus der Reserve entnommen.
– Neue Marktteilnehmer mit Erst-Inbetriebnahme ab dem 1. Januar 2005 oder Erweiterungen der Kapazitäten von bestehenden Anlagen: Die Zahl der diesen Anlagen zugeteilten Emissionszertifikate wird angepasst, sofern während des Betriebs der fraglichen Anlage das tatsächliche Aktivitätsniveau geringer oder höher ausfällt als das zur Ermittlung der ursprünglich zugeteilten Zahl von Zertifikaten angemeldete Aktivitätsniveau. Je nachdem wird bei der Ausgabe der Tranche für das Folgejahr die Zahl der Zertifikate proportional reduziert oder erhöht.
– Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen zur gleichzeitigen Erzeugung von Elektrizität und Wärme: Diese Anlagen erhalten Emissionszertifikate im Wege einer Sonderzuteilung, deren Umfang im ersten Zuteilungsjahr dem tatsächlichen Volumen der erzeugten Elektrizität entspricht. Ihre Zahl kann jedoch später gemäß dem im nächsten Jahr nachgewiesenen Volumen der erzeugten Elektrizität korrigiert werden.
32Der deutsche Zuteilungsplan sieht außerdem vor, dass nicht ausgegebene oder entzogene Zertifikate der Reserve zugeführt werden. Die reservierten Zertifikate sind für neue Marktteilnehmer vorgesehen. In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin ausgeführt, dass die Reserve nur Betreibern von Anlagen im deutschen Hoheitsgebiet offenstehe (Sitzungsprotokoll, S. 2).
33Mit Schreiben vom 8. Juni 2004 antworteten die zuständigen deutschen Behörden auf bestimmte Fragen der Kommission.
34In den Antworten auf diese Fragen führten die deutschen Behörden u. a. aus, dass nach dem Zuteilungsgesetz 2007 (Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas- Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 [erste Zuteilungsperiode] vom 26. August 2004, BGBl. I S. 2211, im Folgenden: ZuG oder Zuteilungsgesetz) die nachträglichen Anpassungen entgegen den Angaben im deutschen NZP, wie er der Kommission übermittelt worden sei, keinesfalls zu einer Erhöhung der Zahl der den betreffenden Anlagen zugeteilten Zertifikate führen könnten. Ferner wiesen die deutschen Behörden für den Bereich der Kraft-Wärme- Kopplungsanlagen darauf hin, dass durch die Möglichkeit einer nachträglichen Anpassung nach unten verhindert werden könne, dass für die Betreiber solcher Anlagen ein „kontraproduktiver“ – d. h. ökologisch unerwünschter – Anreiz zur Absenkung des Niveaus der Energieerzeugung entstehe; diese Möglichkeit diene somit dazu, die Rechtfertigung für die Sonderzuteilung von Zertifikaten für diese Anlagen aufrechtzuerhalten. Während nämlich eine solche Absenkung innerhalb des Emissionshandelssystems emissionsmindernd wirke und einen geringeren Bedarf an Emissionszertifikaten zur Folge habe, führe sie im Regelfall außerhalb dieses Systems zu zusätzlichen Emissionen.
35Entsprechend den Erläuterungen der deutschen Behörden (siehe vorstehende Randnr. 34) sieht das Zuteilungsgesetz ausschließlich nachträgliche Anpassungen nach unten vor. Sie sind in folgenden Bestimmungen des Zuteilungsgesetzes geregelt: § 7 Abs. 9 (Zuteilung für bestehende Anlagen auf Basis historischer Daten), § 8 Abs. 4 (Zuteilung für bestehende Anlagen auf Basis angemeldeter Emissionen), § 9 Abs. 1 und 4 (Stilllegung von Anlagen), § 10 Abs. 2 und 4 (Zuteilung für Neuanlagen als Ersatzanlagen), § 11 Abs. 5 in Verbindung mit § 8 Abs. 4 (Zuteilung für neue Marktteilnehmer) und § 14 Abs. 5 (Sonderzuteilung für Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen). Schließlich sieht § 6 Abs. 2 ZuG vor, dass die nach den genannten Bestimmungen entzogenen Zertifikate der Reserve zufließen.
36Mit der Entscheidung K(2004) 2515/2 endg. vom 7. Juli 2004 über den deutschen NZP, wie er von der Klägerin übermittelt wurde (im Folgenden: angefochtene Entscheidung), die auf Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 gestützt ist, lehnte die Kommission den deutschen NZP insoweit ab, als er bestimmte Maßnahmen zur nachträglichen Anpassung der Zuteilung von Emissionszertifikaten vorsah, die sie für mit den Kriterien 5 und 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 unvereinbar erklärte (Art. 1 der angefochtenen Entscheidung) und deren Abschaffung sie von der Klägerin verlangte (Art. 2 der angefochtenen Entscheidung). Die Kommission stellte der Klägerin jedoch frei, Zertifikate vor der Umsetzung der in Art. 2 der angefochtenen Entscheidung genannten Änderungen zu vergeben (Art. 3 Abs. 4 der angefochtenen Entscheidung). Die fraglichen nachträglichen Anpassungen waren die für
– neue Marktteilnehmer (Art. 1 Buchst. a der angefochtenen Entscheidung);
– Neuanlagen, die nach Übertragung der ursprünglich für eine stillgelegte Anlage zugeteilten Zertifikate betrieben werden (Art. 1 Buchst. b der angefochtenen Entscheidung);
– Anlagen, deren Kapazitätsauslastung geringer ist als ursprünglich erwartet (Art. 1 Buchst. c, erste Alternative, der angefochtenen Entscheidung);
– Anlagen, deren jährliche Emissionen unter 40 % ihrer Emissionen im Basiszeitraum liegen (Art. 1 Buchst. c, zweite Alternative, der angefochtenen Entscheidung);
– Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen, die weniger Energie produzieren als im Basiszeitraum (Art. 1 Buchst. c, dritte Alternative, der angefochtenen Entscheidung).
37Im vierten Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung erklärt die Kommission, dass nachträgliche Anpassungen für neue Marktteilnehmer Kriterium 5 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 widersprächen, da neue Marktteilnehmer gegenüber den bereits im deutschen NZP erfassten Anlagenbetreibern, für die in der ersten Zuteilungsperiode keine nachträglichen Anpassungen zulässig seien, ungerechtfertigt bevorzugt würden.
38Im fünften Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung stellt die Kommission fest, dass Anpassungen der Zahl der für eine Neuanlage zugeteilten Zertifikate nach Stilllegung einer Altanlage Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 widersprächen, wonach die Zahl der den einzelnen im nationalen Zuteilungsplan aufgeführten Anlagen während des in Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 genannten Handelszeitraums zuzuteilenden Zertifikate ex-ante festzulegen sei.
39Im sechsten Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung weist die Kommission darauf hin, dass Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 ferner Anpassungen widersprächen, die für folgende Anlagen vorgesehen seien: (a) Anlagen, deren Kapazitätsauslastung geringer als ursprünglich erwartet sei; (b) Anlagen, deren jährliche Emissionen weniger als 40 % ihrer Emissionen im Basiszeitraum ausmachten; (c) Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen, die eine geringere Menge Energie als im Basiszeitraum erzeugten.
40In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission klargestellt, dass die zweite Alternative von Art. 1 Buchst. c und der sechste Erwägungsgrund (siehe vorstehende Randnr. 39 Buchst. b) der angefochtenen Entscheidung in Wirklichkeit Anlagen beträfen, deren jährliche Emissionen weniger als 60 % ihrer Emissionen im Basiszeitraum ausmachten und dass die Nennung von 40 % in der angefochtenen Entscheidung auf einem Irrtum beruhe (Sitzungsprotokoll, S. 2).
41In ihrer Mitteilung KOM(2004) 500 endgültig an den Rat und an das Europäische Parlament vom 7. Juli 2004 zu den Entscheidungen der Kommission vom 7. Juli 2004 über die nationalen Pläne für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen, die von Dänemark, Deutschland, Irland, den Niederlanden, Österreich, Slowenien, Schweden und dem Vereinigten Königreich gemäß der Richtlinie 2003/87/EG mitgeteilt wurden (im Folgenden: Mitteilung der Kommission vom 7. Juli 2004), führte die Kommission in Nr. 3.2 zu nachträglichen Anpassungen folgendes aus:
„Nach Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie [2003/87] sowie nach deren Artikel 11 müssen die Mitgliedstaaten die Menge der insgesamt vergebenen und den einzelnen Betreibern zugeteilten Zertifikate vorab (d.h. vor Beginn des Handels) festlegen. Diese Entscheidung kann nicht mehr revidiert werden, und eine Neuzuteilung von Zertifikaten ist nicht möglich, indem Zertifikate zu der den einzelnen Betreibern auf der Grundlage eines Regierungsbeschlusses oder vorab bestimmter Regeln zugewiesenen Menge hinzugefügt oder von ihr abgezogen werden. Die Richtlinie [2003/87] gestattet ausdrücklich Ex-post-Anpassungen in Fällen höherer Gewalt nach dem Verfahren des Artikels 29. Außerdem gilt:
– die getroffenen Entscheidungen lassen jederzeit Korrekturen bei der vorgesehenen Zuteilung der Zertifikate aufgrund der Datenqualität zu, bevor die Zuteilungsentscheidung nach Artikel 11 Absatz 1 verabschiedet ist;
– die Richtlinie [2003/87] schließt nicht aus, dass ein Mitgliedstaat im Falle der Stilllegung einer Anlage in dem betreffenden Zeitraum zu dem Schluss kommt, dass die jeweiligen Zertifikate nicht an einen anderen Betreiber vergeben werden; und
– bei Zuteilungen aus einer Reserve für neue Marktteilnehmer wird die genaue Menge für jeden neuen Marktteilnehmer nach der Entscheidung gemäß Artikel 11 Absatz 1 [festgelegt].
Laut Kriterium 10 muss die Gesamtmenge der zuzuteilenden Zertifikate an bestehende Anlagen in dem [NZP] vor Beginn [der Zuteilungsperiode] festgelegt werden. Die Prüfung der Zulässigkeit von Ex-post- Anpassungen durch die Kommission erfolgte unabhängig von der Frage, ob eine beabsichtigte Anpassung oder ihr Umfang aufgrund des Verhaltens eines Betreibers erfolgt oder von seinem Verhalten unabhängig ist, dessen Zuteilung für den betreffenden Zeitraum geändert werden soll.
Aufgrund von Kriterium 5 des Anhangs III gilt das gleiche Prinzip für neue Marktteilnehmer. Hat ein Mitgliedstaat im Laufe des Handelszeitraums die Zahl der Zertifikate für einen neuen Marktteilnehmer aus den Reserven festgelegt, kann er diese Entscheidung nicht mehr ändern. Andernfalls könnten einige Unternehmen ungerechtfertigt bevorzugt oder diskriminiert werden durch die Anwendung eines Prinzips, das für bestehende Anlagen nicht anwendbar ist.
Ex-post-Anpassungen würden außerdem für die Betreiber zu Unsicherheiten führen und sich schädlich sowohl auf Investitionsentscheidungen als auch den Handelsmarkt selbst auswirken. Bei Ex-post- Anpassungen werden effizientere Lösungen direkt am Markt durch Verwaltungsprozesse ersetzt, deren Anwendung schwerfällig wäre. Selbst Ex-post-Anpassungen nach unten, bei denen positive Auswirkungen für die Umwelt geltend gemacht werden könnten, sind schädlich für die Sicherheit, die Unternehmen bei Investitionsentscheidungen benötigen, die auf Emissionsreduzierungen abzielen.
Nach Auffassung der Kommission widersprechen die [im deutschen und im österreichischen NZP] vorgesehenen Ex-post-Anpassungen … Kriterium 5 und/oder [Kriterium] 10.
Die Kommission kommt außerdem zu dem Schluss, dass der deutsche [NZP] im Widerspruch zu Kriterium 10 steht, da [die Bundesrepublik Deutschland] beabsichtigt, die pro Anlage zugewiesene Menge für [die erste Zuteilungsperiode] (möglicherweise) zu ändern, wenn: i) bestehende Anlagen, die ihren Betrieb seit dem 1. Januar 2003 aufgenommen haben, eine geringere Kapazitätsauslastung verzeichnen; ii) die jährlichen Emissionen bestehender Anlagen unter 40 % der Emissionen im Basiszeitraum liegen; iii) bestehende Anlagen zusätzliche Zertifikate durch Übertragung von Zertifikaten erhalten, die für stillgelegte Anlagen vorgesehen waren; iv) bestehende Anlagen oder neue Marktteilnehmer, die zusätzliche Zuteilungen für [Kraft-Wärme-Kopplung] erhalten, weniger Energie durch [Kraft-Wärme-Kopplung] produzieren als im Basiszeitraum. Die Absicht [der Bundesrepublik Deutschland], möglicherweise die Zuteilung von Zertifikaten für neue Marktteilnehmer anzupassen, verstößt gegen Kriterium 5, nach dem gemäß dem EG-Vertrag Diskriminierungsfreiheit gefordert wird, da derartige Ex-post-Anpassungen neue Marktteilnehmer gegenüber den Betreibern anderer Anlagen begünstigen würden, für die nach der Richtlinie [2003/87] keine Ex-post- Anpassungen zulässig sind.
42Die Klägerin hat mit am 20. September 2004 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangener Klageschrift die vorliegende Klage erhoben.
43Gemäß Art. 14 seiner Verfahrensordnung hat das Gericht auf Vorschlag der Dritten Kammer nach Anhörung der Parteien gemäß Art. 51 der Verfahrensordnung die Rechtssache an einen erweiterten Spruchkörper verwiesen.
44Das Gericht (Dritte erweiterte Kammer) hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen; es hat im Rahmen verfahrensleitender Maßnahmen gemäß Art. 64 der Verfahrensordnung die Parteien ersucht, vor der Sitzung schriftliche Fragen zu beantworten, und die Kommission aufgefordert, vor der Sitzung ein Schriftstück vorzulegen. Die Parteien haben die Fragen fristgemäß beantwortet, und die Kommission hat das Schriftstück fristgemäß vorgelegt.
45Die Parteien haben in der Sitzung vom 21. Juni 2006 mündlich verhandelt und mündliche Fragen des Gerichts beantwortet.
46Die Klägerin beantragt,
– Art. 1 der angefochtenen Entscheidung für nichtig zu erklären;
– Art. 2 dieser Entscheidung insoweit für nichtig zu erklären, als er in den Buchst. a bis c der Klägerin die Vornahme und Mitteilung bestimmter Änderungen des deutschen NZP aufgibt;
47Die Kommission beantragt,
48Die Klägerin stützt ihre Klage auf drei Klagegründe: erstens einen Verstoß gegen Art. 9 Abs. 3 in
Verbindung mit Anhang III der Richtlinie 2003/87, zweitens einen Verstoß gegen Art. 176 EG und drittens einen Verstoß gegen die Begründungspflicht nach Art. 253 EG im Hinblick auf Art. 1 Buchst. a und Art. 2 Buchst. a der angefochtenen Entscheidung.
II – Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 9 Abs. 3 in Verbindung mit Anhang III der Richtlinie 2003/87
49Mit ihrem ersten Klagegrund wendet sich die Klägerin gegen die Feststellungen der Kommission in der angefochtenen Entscheidung, dass die nachträglichen Anpassungen, wie sie im deutschen NZP vorgesehen seien, mit den Kriterien 5 und 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 unvereinbar seien. Diese Feststellungen stünden im Widerspruch zu Art. 9 Abs. 3 in Verbindung mit Anhang III der Richtlinie 2003/87, wonach es den Mitgliedstaaten nicht untersagt sei, nachträgliche Anpassungen vorzunehmen. Im Gegenteil hindere der Standpunkt der Kommission die Mitgliedstaaten daran, der Richtlinie 2003/87 und insbesondere den in ihrem Anhang III aufgeführten Kriterien effektiv nachzukommen.
b) Zur Einhaltung von Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87
50Die Klägerin trägt vor, die angefochtene Entscheidung sei mit Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 unvereinbar, da sie weder dem Wortlaut noch dem Regelungszusammenhang dieses Kriteriums entspreche. Insbesondere lasse sich diesem Kriterium nicht entnehmen, dass die Zahl der Zertifikate, die in dem in Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 genannten Zeitraum für die einzelnen in dem NZP bezeichneten Anlagen zuzuteilen seien, ex ante festzulegen sei (fünfter Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung).
51Nach dem Wortlaut von Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 sei es nicht untersagt, nachträgliche Anpassungen vorzunehmen, wenn sich herausstelle, dass einzelne Zuteilungen auf fehlerhaften Einschätzungen des Betreibers beruhten. Nach diesem Kriterium müsse der NZP eine Liste der unter die Richtlinie 2003/87 fallenden Anlagen unter Angabe der Anzahl Zertifikate enthalten, die den einzelnen Anlagen „zugeteilt werden sollen“. Folglich entsprächen die in der Liste anzugebenden Zuteilungsmengen nur den Mengen, die der Mitgliedstaat voraussichtlich zuzuteilen „gedenkt“ im Sinne von Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie. Weder aus der deutschen noch aus anderen Sprachfassungen der Richtlinie 2003/87 ergebe sich, dass für die in dem NZP bezeichneten Anlagen ein Anspruch auf Zuteilung exakt so vieler Zertifikate bestehe, wie der Kommission mitgeteilt worden sei.
52Zum Regelungszusammenhang von Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 ist die Klägerin der Ansicht, dass nach Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 aus dem NZP lediglich hervorgehen müsse, „wie viele Zertifikate [die Mitgliedstaaten] insgesamt für diesen Zeitraum zuzuteilen beabsichtigen und wie sie die Zertifikate zuzuteilen gedenken“. Weiter gehe aus Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie hervor, dass die Einzelzuteilung der Zertifikate erst nach Beteiligung der Öffentlichkeit und Übermittlung des NZP an die Kommission und an die anderen Mitgliedstaaten erfolge. Folglich müsse es, da diese Übermittlung und diese Beteiligung der Öffentlichkeit sonst sinnlos wären, zwischen der Zahl der Zertifikate, die vom Mitgliedstaat nach Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 „zugeteilt werden sollen“, und der nach Art. 11 Abs. 1 dieser Richtlinie „auf der Grundlage des [NZP]“ tatsächlich zugeteilten Menge eine Differenz geben können. Daher gehe das Argument der Kommission fehl, dass nach Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 jegliche nachträgliche Anpassung der im NZP vorgesehenen Zuteilungen durch den Mitgliedstaat ausgeschlossen sei. Außerdem setze sich die Kommission mit ihrer Auffassung in Widerspruch zu Art. 38 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2216/2004, wonach nachträgliche Korrekturen der Zuteilungsentscheidungen nach unten ohne weitere Prüfung zulässig seien, soweit diese Korrekturen auf präziseren Daten beruhten oder im Einklang mit den Verfahren des nationalen Zuteilungsplans stünden.
53Zur teleologischen Auslegung von Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 trägt die Klägerin vor, der Zweck dieses Kriteriums bestehe, wie die Kommission in ihren Hinweisen ausgeführt habe, darin, die Transparenz des NZP zu gewährleisten, damit die Unternehmen, die Öffentlichkeit, die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten auf die Mengen an Zertifikaten, die der Mitgliedstaat voraussichtlich zuzuteilen gedenke, reagieren könnten (Hinweise der Kommission, S. 23). Diese Auslegung werde durch die in der Entstehungsgeschichte der Richtlinie 2003/87 für die Einfügung dieses Kriteriums gegebene Begründung bestätigt, wonach es wichtig sei, „über Daten verfügen zu können, die einen Überblick, auch in quantitativem Sinne, über die Situation des Handels mit Emissionsberechtigungen geben“ (Ausschuss für Umweltfragen, Volksgesundheit und Verbraucherpolitik, Sitzungsdokument A5-0303/2002, Teil I, S. 48, Änderungsantrag 73). Die Klägerin folgert daraus, dass Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 lediglich ein formales Erfordernis aufstelle, wonach der Mitgliedstaat der Kommission einen NZP zu übermitteln habe, der
eine Liste der unter diese Richtlinie fallenden Anlagen unter Angabe der jeweils intendierten Einzelzuteilung enthalte. Schließlich habe die Kommission hierzu in ihrer eigenen Anleitung (Hinweise der Kommission, S. 23 und 24) keine weiteren Anforderungen vorgesehen.
c) Zur Einhaltung von Kriterium 5 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87
54Die Klägerin trägt vor, die im deutschen NZP vorgesehenen nachträglichen Anpassungen seien entgegen der Auffassung der Kommission auch mit Kriterium 5 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 vereinbar, wonach der NZP gemäß den Anforderungen des EG-Vertrags bestimmte Unternehmen oder Tätigkeiten nicht ungerechtfertigt bevorzugen dürfe. Wären die Mitgliedstaaten daran gehindert, Zertifikate zu entziehen, obwohl sie auf falschen oder übertriebenen Produktionsprognosen beruhten, z. B. im Fall eines neuen Marktteilnehmers, so würde dies aufgrund der Möglichkeit, überschüssige Zertifikate gewinnbringend auf dem Markt zu verkaufen, ganz im Gegenteil zu einem ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil des betreffenden Betreibers und damit zu ungerechtfertigten Wettbewerbsnachteilen anderer Betreiber führen. In einer solchen Situation seien nachträgliche Anpassungen nach unten ein geeignetes und notwendiges Mittel, um solchen Kriterium 5 zuwiderlaufenden Wettbewerbsverzerrungen vorzubeugen und den Vorteil auszugleichen, den neue Marktteilnehmer dadurch erhielten, dass sich die Zuteilung von Zertifikaten an der von ihnen selbst prognostizierten Kapazitätsauslastung orientiere.
55Ohne die Möglichkeit solcher nachträglicher Anpassungen zur Vermeidung von „Überallokationen“ könne die Klägerin ihrer Verpflichtung aus Kriterium 1 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 nicht nachkommen, wonach sie zu gewährleisten habe, dass die Gesamtmenge der zuzuteilenden Zertifikate nicht höher sei als der wahrscheinliche Bedarf für die strikte Anwendung der Kriterien dieses Anhangs. Die Kommission verkenne den grundlegenden Unterschied zwischen nachträglichen Anpassungen nach unten und nachträglichen Anpassungen nach oben. Während die Letztgenannten gegen Anhang III der Richtlinie 2003/87 verstießen, soweit damit die zuzuteilende Gesamtmenge überschritten würde (Kriterium 1), stehe keines der Kriterien nachträglichen Korrekturen nach unten entgegen. Im Gegenteil erforderten es die Kriterien 1 und 5 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87, Überzuteilungen im begründeten Einzelfall zu widerrufen.
56Schließlich widerspricht die Klägerin dem Argument der Kommission, die Möglichkeit nachträglicher Anpassungen könne sich zu Lasten der Präzision und der Sorgfalt bei den Vorabkontrollen der von den Betreibern zur ursprünglichen Zuteilung der Zertifikate vorgelegten Berechnungen und Prognosen auswirken. Auch wenn nämlich Prognosen auf einer bestmöglichen Abschätzung der künftigen Kapazitätsauslastung beruhten, könne in Bezug auf sie keine völlige Sicherheit bestehen. Wegen des Risikos einer überhöhten, d. h. über den tatsächlichen Bedarf des betreffenden Betreibers hinausgehenden Zuteilung von Zertifikaten sei es daher erforderlich, nachträgliche Anpassungen vorzunehmen. Zudem müssten die ursprünglichen Prognosen so gewissenhaft und vollständig wie möglich überprüft werden, da jede anfängliche Überzuteilung zu einer Unterzuteilung bei anderen Betreibern führen könne.
d) Zum Umfang der Kontrollbefugnis der Kommission nach Art. 9 Abs. 3 in Verbindung mit Anhang III der Richtlinie 2003/87 und zum Spielraum, den diese Richtlinie den Mitgliedstaaten lässt
57Die Klägerin stellt allgemein in Frage, in welchem Umfang die Kommission den NZP kontrollieren darf. Nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 sei die Befugnis der Kommission zur Prüfung des NZP auf den alleinigen Maßstab der im Anhang III enthaltenen Kriterien und der Bestimmungen des Art. 10 dieser Richtlinie beschränkt. Eine Ablehnung des NZP sei daher nur insoweit möglich, als er mit diesen Kriterien oder diesen Bestimmungen unvereinbar sei. Insbesondere sei eine extensive Auslegung von Kriterium 10 anhand eines Gesamtzusammenhangs und des allgemeinen Systems der Richtlinie 2003/87 unzulässig. Sollte die Kommission die nationalen Zuteilungsregeln aufgrund anderer Überlegungen beanstanden wollen, müsse sie auf ihre allgemeinen Überwachungsbefugnisse, wie sie in den Art. 211 EG und 226 EG vorgesehen seien, zurückgreifen.
58Zudem untersage weder die Richtlinie 2003/87 noch ihr Art. 9 Abs. 3 in Verbindung mit ihrem Anhang III die Vornahme nachträglicher Anpassungen, da diese den Mitgliedstaaten freigestellt seien. Im Gegenteil hätte der Ausschluss einer solchen Möglichkeit in Sonderfällen zur Folge, dass die Klägerin nicht mehr in der Lage wäre, den in Anhang III aufgeführten Kriterien effektiv nachzukommen. Im Übrigen könnten die Mitgliedstaaten gemäß Art. 9 Abs. l Unterabs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2003/87 in ihren nationalen Zuteilungsplänen neben den Kriterien des Anhangs III zusätzliche Kriterien vorsehen, solange sie objektiv und transparent seien. Sämtliche nachträglichen Anpassungen des deutschen NZP erfüllten diese Anforderungen an Objektivität und Transparenz, da jeder Betreiber schon bei der Zuteilung der Zertifikate erfahre, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang ihm diese entzogen werden könnten.
59Im Übrigen könne aus Art. 29 der Richtlinie 2003/87 kein allgemeines Verbot von Maßnahmen zur nachträglichen Anpassung nach unten abgeleitet werden, da diese Bestimmung die Möglichkeit, im Fall höherer Gewalt zusätzliche Zertifikate zu gewähren, lediglich als Ausnahme vorsehe. Art. 29 der Richtlinie 2003/87 verfolge also das Ziel, die Vergabe zusätzlicher Zertifikate durch die Mitgliedstaaten, d. h. eine nachträgliche Anpassung nach oben, nach Beginn des Emissionshandels strikt zu
begrenzen, damit es nicht zu einer Erhöhung der in einem Mitgliedstaat zugeteilten Gesamtmenge komme. Den umgekehrten Fall von nachträglichen Anpassungen nach unten erfasse diese Bestimmung nicht.
60Die Klägerin schließt daraus, dass die im deutschen NZP vorgesehenen nachträglichen Anpassungen mit den Zielen und dem Wortlaut der Richtlinie 2003/87 im Einklang stünden.
e) Zu den ökonomischen Argumenten der Kommission
61Die Klägerin macht geltend, ihre Auffassung werde entgegen dem Vorbringen der Kommission sowohl durch die ökologischen als auch durch die wirtschaftlichen Ziele der Richtlinie 2003/87 bestätigt, d. h., die Verringerung von Treibhausgasemissionen auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise (Art. 1 der Richtlinie 2003/87), die Erhaltung der Integrität des Binnenmarktes und der Bedingungen des Wettbewerbs (siebter Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/87) und die Berücksichtigung des Potenzials bei Tätigkeiten industrieller Verfahren, die Emissionen zu verringern (achter Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/87).
62Die von der Kommission beanstandeten nachträglichen Anpassungen nach unten dienten nämlich der Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt, indem sie gegen Missbräuche und gegen für Wettbewerber schädliche Überzuteilungen Abhilfe böten. Ferner ermöglichten sie die Korrektur bei fehlerhaften Prognosen, bei von diesen Prognosen abweichenden Reduktionen der Produktionsmenge und im Fall von Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen bei umweltpolitisch kontraproduktivem Missbrauch einer Sonderzuteilung von Zertifikaten.
63In diesem Zusammenhang widerspricht die Klägerin dem Argument der Kommission, dass die nachträglichen Anpassungen schädlich für die Sicherheit seien, die Unternehmen bei Investitionsentscheidungen benötigten, die auf Emissionsreduzierungen abzielten (Mitteilung der Kommission vom 7. Juli 2004, S. 8). Diese Anpassungen setzten nämlich keine Verringerung der Emissionen voraus, sondern im Fall der Abweichung von der prognostizierten Produktion eine Minderung der tatsächlichen Produktion der Anlage. Im Gegenteil förderten die nachträglichen Anpassungen einen funktionsfähigen Markt und erhöhten die Investitionssicherheit, u. a. bei Investitionen zur Substitution CO 2 -intensiver Brennstoffe. Sie veranlassten nämlich den Betreiber, seine Entscheidung, Zertifikate zu verkaufen oder zuzukaufen, von der Effizienz seiner Anlage abhängig zu machen, und setzten nicht verwendete Zertifikate für neue Anlagen frei. Zudem treffe das Argument der Kommission nicht zu, dass die nachträglichen Anpassungen und die Rückführung von Zertifikaten in die Reserve die Investitionsentscheidungen neuer Marktteilnehmer beeinträchtigten, da diese durch die im NZP festgelegte und in Art. 6 Abs. 3 Zuteilungsgesetz vorgesehene Verpflichtung des Staates zum Zukauf von Zertifikaten uneingeschränkte Investitionssicherheit erhielten. Die Aufstockung der Reserve durch Rückflüsse aus diesen Anpassungen diene im Übrigen dazu, den Umfang dieser Zukaufverpflichtung gering zu halten.
64Zu dem Argument der Kommission, die nachträglichen Anpassungen seien nicht erforderlich, um Missbräuche und fehlerhafte Prognosen zu verhindern, und Fehlinformationen müssten bis zur Zuteilungsentscheidung korrigiert werden, weist die Klägerin darauf hin, dass sich die Fehlerhaftigkeit dieser Prognosen erst nach dieser Entscheidung herausstelle, nämlich auf der Grundlage eines Vergleichs der tatsächlichen mit der ursprünglich prognostizierten Produktion. Unter diesen Umständen sei die nachträgliche Anpassung das einzige Mittel, um das sich daraus ergebende Risiko einer Überzuteilung und folglich einer Beeinträchtigung des ordnungsgemäßen Funktionierens des Emissionshandelssystems zu vermeiden. Überdies unterscheide die Richtlinie 2003/87 insoweit nicht nach der Schwere des Verschuldens des Betreibers. Folglich seien auch fahrlässige Fehlprognosen nachträglich zu korrigieren, und die innerstaatlichen Rechtsvorschriften zur Bekämpfung vorsätzlichen Missbrauchs reichten hierzu entgegen der Auffassung der Kommission nicht aus.
65Die Klägerin fügt hinzu, dass die einzige von der Kommission in der angefochtenen Entscheidung als rechtmäßig anerkannte Maßnahme, nämlich der Widerruf der Zuteilung von Zertifikaten nach der Stilllegung einer Anlage, ebenfalls eine nachträgliche Anpassung sei. Sie widerspricht insoweit dem Argument der Kommission, dass mit der Stilllegung einer Anlage diese entfalle und damit kein Betreiber mehr vorhanden sei. Zum einen ende der rechtliche Bestand eines Betreibers nicht schon mit der Stilllegung einer Anlage. Zum anderen habe der Betreiber nach deutschem Umweltrecht nach der Stilllegung weitreichende Nachsorgepflichten. In dieser Situation könnte der Betreiber seine nicht mehr benötigten Zertifikate aber gewinnbringend veräußern. Daher sei die von der Kommission unbeanstandete Entziehung der Zertifikate im Fall einer Anlagenstilllegung in Wirklichkeit eine nachträgliche Anpassung nach unten.
2.Vorbringen der Kommission
a) Zur Bedeutung der Kriterien des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 als Prüfungsmaßstab für die von der Kommission nach Art. 9 Abs. 3 dieser Richtlinie ausgeübte Kontrolle
66Die Kommission trägt vor, ihre Befugnis zur Kontrolle des NZP, wie sie in Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 vorgesehen sei, beziehe sich insbesondere auf die Kriterien des Anhangs III dieser Richtlinie,
die unter Berücksichtigung des Gesamtzusammenhangs und des gesamten Systems der Richtlinie auszulegen seien. Streitgegenstand sei die Vereinbarkeit der angefochtenen Entscheidung mit dieser Richtlinie und insbesondere mit den Kriterien ihres Anhangs III, deren allgemeiner Zweck es sei, den Betreibern auf der Grundlage von klaren und feststehenden Zertifikaten einen ökonomischen Anreiz zur Verringerung ihrer Emissionen zu bieten. Die angefochtene Entscheidung sei rechtmäßig, wenn der NZP, den sie betreffe, seinerseits nicht mit diesen Kriterien in Einklang stehe. Folglich hänge die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung wie auch des NZP von der Bedeutung der genannten Kriterien ab.
b) Zur Vereinbarkeit des deutschen NZP mit Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87
67Die Kommission trägt vor, eine nachträgliche Anpassung sei selbst dann nicht mit Kriterium 10, ausgelegt im Gesamtzusammenhang der Art. 9 und 11 der Richtlinie 2003/87, vereinbar, wenn sie nach vorher festgelegten Regeln erfolge. Sei die Zuteilungsentscheidung nach Art. 11 Abs. 1 dieser Richtlinie einmal ergangen, könne keine solche Anpassung mehr vorgenommen werden. Der Grund dafür sei, dass die zugeteilten Zertifikate an die Betreiber zu vergeben seien (Art. 11 Abs. 4) und innerhalb der Gemeinschaft übertragbar seien (Art. 12 Abs. 1). Vom Zeitpunkt der Zuteilungsentscheidung an komme in vollem Umfang der allgemeine Zweck der Richtlinie 2003/87 zur Geltung, den Betreibern auf der Grundlage von vorher festgelegten Zertifikaten einen ökonomischen Anreiz zur Verringerung ihrer Emissionen zu bieten.
68Zu der von der Klägerin behaupteten Notwendigkeit, Missbrauch und Fehlprognosen zu verhindern, weist die Kommission zunächst darauf hin, dass Fehlinformationen bis zur Entscheidung über die Zuteilung nach Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 noch korrigiert werden könnten. Außerdem seien mit einem System wie dem von der Klägerin gewählten zwangsläufig gewisse Risiken und –

References: EuG 
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 10
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 11
 § 7
 § 8
 § 9
 § 10
 § 11
 § 8
 § 14
 § 6
 Art. 9
 Art. 2
 Art. 11
 Art. 1
 Art. 14
 Art. 51
 Art. 64
 Art. 1
 Art. 2
 Art. 9
 Art. 176
 Art. 253
 Art. 1
 Art. 2
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 11
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 38
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 10
 Art. 211
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 6
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 11
 Art. 11