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Timestamp: 2016-10-28 19:55:46+00:00

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126 II 52253. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 8. Dezember 2000 i.S. Politische Gemeinde Bachs und weitere Beschwerdef�hrer gegen Kanton Z�rich und Eidgen�ssisches Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Verwaltungsgerichtsbeschwerden)
Concessions de construction pour l'agrandissement de l'a�roport de Zurich. SITUATION DE FAIT ET DE DROIT D�TERMINANTE, MOMENT DE LA D�CISION Prise en consid�ration de r�gles de droit nouvelles et de faits nouveaux au moment de l'arr�t dans la proc�dure du recours de droit administratif (consid. 3b). Droit de l'entreprise requ�rante d'obtenir une d�cision (consid. 10b). Moment de la d�cision, coordination des proc�dures de concession de construction et d'exploitation (consid. 11). RAPPORTS D'IMPACT SUR L'ENVIRONNEMENT COMPL�MENTAIRES ET �TUDE COMPL�MENTAIRE D'IMPACT SUR L'ENVIRONNEMENT Nouvelles pr�visions du trafic a�rien (consid. 13). Critique injustifi�e des pr�visions (consid. 14). PROTECTION DE L'AIR/TRAFIC A�RIEN ET SERVICES AU SOL Pr�vision des �missions de polluants d'apr�s le rapport d'impact sur l'environnement (consid. 18). Prises de position du service zurichois comp�tent (AWEL) et de l'OFEFP; consid�rants du DETEC; fixation d'un plafond des �missions (consid. 19). Critique injustifi�e de la structure et du niveau du plafond des �missions (consid. 22 et 23). Ce plafond n'est pas inadmissible en raison de motifs �conomiques; il n'est non plus contraire ni � la r�gle dite de l'obligation d'accueillir, ni au droit de libre choix du moyen de transport (consid. 22b et 22d). BRUIT DES AVIONS Rapports sp�cialis�s concernant le bruit des avions et prise de position de l'OFEFP (consid. 34). Consid�rants du DETEC sur les restrictions d'exploitation li�es au bruit (consid. 35a), le plan de protection contre le bruit (consid. 35b) et le cadastre de bruit (consid. 35c). Prescriptions d'exploitation li�es au bruit d'apr�s la concession de construction et l'ordonnance sur l'infrastructure a�ronautique (consid. 36). Griefs contre les rapports sp�cialis�s concernant - les types d'avions pris en consid�ration (consid. 37a) - le niveau d'�valuation (consid. 37b) - le bruit des avions au sol (consid. 37c) - l'�tude insuffisante des effets sur la sant� (consid. 37d) - l'absence d'�valuation globale selon l'art. 8 LPE (consid. 37e) R�sum� des griefs dirig�s contre les all�gements admis par le DETEC et contre les charges de la concession de construction li�es au bruit (consid. 38). Base juridique des restrictions d'exploitation adopt�es (consid. 39). Des restrictions suppl�mentaires du trafic a�rien sont-elles n�cessaires? Question laiss�e ouverte (consid. 40). EXAMEN PR�JUDICIEL DES VALEURS LIMITES D'EXPOSITION AU BRUIT DES A�ROPORTS NATIONAUX Principes de l'examen pr�judiciel des ordonnances du Conseil f�d�ral (consid. 41). Bases constitutionnelles et l�gales de l'�tablissement de valeurs limites d'exposition (consid. 42). Historique des valeurs limites d'immission ou d'exposition pour le bruit des a�roports nationaux (consid. 43). Examen de la constitutionnalit� et de la l�galit� des valeurs limites d'immission adopt�es par le Conseil f�d�ral, en particulier quant � leur conformit� aux art. 15 et art. 13 al. 2 LPE (consid. 44-46). Prise en consid�ration de l'�tat actuel de la science (consid. 45). D�s lors que les valeurs limites d'exposition au bruit des a�roports nationaux, selon l'annexe 5 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit, ne correspondent pas au cadre l�gal, les valeurs limites d'exposition pr�vues dans le 6e rapport partiel de la Commission f�d�rale pour l'�valuation des valeurs limites d'immission pour le bruit, de septembre 1997, demeurent applicables (consid. 46). PLAN DE PROTECTION CONTRE LE BRUIT Notification incompl�te et n�cessit� d'une r�vision du plan de protection contre le bruit (consid. 47). Examen des griefs mat�riels concernant - la question "mesurer ou calculer?" (consid. 48a) - la courbe des valeurs limite d�terminante (consid. 48b) - le choix des mesures de protection contre le bruit (consid. 48c) - le remboursement des co�ts de mesures de protection contre le bruit (consid. 48d) - la prise en consid�ration du bruit des avions militaires (consid. 48e). CADASTRE DE BRUIT Sans base l�gale ni enqu�te publique avec proc�dure d'opposition ou de recours, le cadastre de bruit ne peut pas comporter des restrictions � la propri�t� et lier les propri�taires (consid. 49). AUTRES QUESTIONS D'AM�NAGEMENT DU TERRITOIRE ET D'INDEMNISATION D�s lors que la proc�dure de la concession de construction, selon le droit de l'aviation, n'est pas une proc�dure combin�e, les pr�tentions fond�es sur le droit de l'expropriation ne doivent pas �tre trait�es dans ce cadre; elles ne doivent pas non plus �tre jug�es pr�alablement (consid. 50). Pour la solution des conflits d'affectation r�sultant de l'agrandissement et de l'assainissement de l'a�roport, les proc�dures disponibles sont avant tout, outre celles des concessions de construction et d'exploitation, celles des plans sectoriels et directeurs (consid. 51). Faits � partir de page 527
A.- Der Sachverhalt bis zur Verleihung der Rahmenkonzession f�r den Ausbau des Flughafens Z�rich (5. Bauetappe) l�sst sich dem BGE 126 II 522 S. 528bundesgerichtlichen Urteil vom 24. Juni 1998 (BGE 124 II 293) entnehmen.
B.- Das Eidgen�ssische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED, heute: Eidgen�ssisches Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation, UVEK) erteilte dem Kanton Z�rich als Halter des Flughafens Z�rich-Kloten mit der Rahmenkonzession vom 5. Februar 1997 die grunds�tzliche Bewilligung f�r die 5. Bauetappe. Zentraler Bestandteil des Ausbauvorhabens bildet ein neues Abfertigungsgeb�ude, das sog. Dock Midfield, das vom bisherigen Baukomplex losgel�st innerhalb des Pisten-Dreiecks des Flughafens erstellt werden soll. Dieses k�nftige Dock wird durch zwei Tunnels mit dem Flughafenkopf sowie durch zus�tzliche Rollwege mit dem heutigen Pistensystem verbunden werden. Weiter soll als Drehscheibe f�r die Flugpassagiere ein neues Airside Center zwischen den bestehenden Terminals A und B eingerichtet werden. Zur 5. Bauetappe geh�ren auch verschiedene Projekte f�r den landseitigen Verkehr. Geplant sind insbesondere ein Bahnhofterminal, ein Bushof und ein zus�tzliches Parkhaus sowie die Aufstockung der Parkh�user B und F. Die Strassenverkehrsanlagen werden ebenfalls neu an den Flughafenkopf angeschlossen werden. Zudem sollen die Anlagen f�r die Frachtabfertigung sowie der Werkhof ausgebaut und neu erschlossen werden.
Die vom EVED erteilte Rahmenkonzession wurde von verschiedenen Privaten, Organisationen sowie von schweizerischen und deutschen Gemeinwesen mit eidgen�ssischer Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten. Das Bundesgericht hiess diese Beschwerden mit Urteil vom 24. Juni 1998 teilweise gut, soweit auf sie eingetreten werden konnte. Das Bundesgericht stellte im Wesentlichen fest, dass die dem Umweltvertr�glichkeitsbericht (UVB) zu Grunde gelegte Prognose �ber den k�nftigen Flugverkehr angesichts der inzwischen eingetretenen Entwicklung als eindeutig und in erheblichem Ausmass unzutreffend bezeichnet werden m�sse. Dieser Mangel bei der Feststellung des Sachverhalts m�sse im nachfolgenden Verfahrensschritt - also in den Baukonzessionsverfahren - behoben werden. Das bedeute, dass die Umweltvertr�glichkeitspr�fung in den folgenden Verfahren in all jenen Bereichen, in denen sie direkt oder indirekt auf der Flugverkehrs-Prognose beruhe, zu wiederholen bzw. zu erg�nzen sei und allenfalls neue Bedingungen und Auflagen f�r den geplanten Ausbau zu formulieren seien (vgl. BGE 124 II 293 E. 13-15 S. 322 ff.).
F�r die Erlangung der Baukonzessionen teilte der Kanton Z�rich sein Ausbauvorhaben in verschiedene Teilprojekte auf. Die Baukonzessionsgesuche, die bereits vor dem bundesgerichtlichen Entscheid �ber die Rahmenkonzession eingereicht worden waren, wurden im Nachgang an diesen �berarbeitet und erg�nzt. Zudem liess der Kanton Z�rich verschiedene Erg�nzungsberichte zum Umweltvertr�glichkeitsbericht (erster Stufe) erstellen, denen die vom Bundesgericht verlangte neue Flugverkehrsprognose zu Grunde gelegt wurde (Fachbericht Luft, Fachbericht Landseitiger Verkehr, Fachbericht Flugl�rm, Kartensatz Flugl�rm, Technischer Anhang Flugl�rm, Synthesebericht). In der Ausschreibung des Baukonzessionsgesuchs f�r das Dock Midfield wurde auf die Aufteilung des Gesamtprojektes in Teilprojekte aufmerksam gemacht und bekanntgegeben, dass mit dem Baukonzessionsgesuch auch die vom Bundesgericht geforderten Erg�nzungsberichte zum Umweltvertr�glichkeitsbericht erster Stufe (Rahmenkonzession) sowie die Unterlagen zu allen projekt�bergreifenden Umweltbelangen aufgelegt w�rden.
Im Anschluss an die Publikation des Baukonzessionsgesuches f�r das Dock Midfield gingen bei der Flughafendirektion Z�rich rund 2000 Stellungnahmen von Gemeinwesen, Organisationen und Privatpersonen ein. Vereinzelt beteiligten sich Drittpersonen auch an den �brigen Anh�rungsverfahren.
C.- Mit Verf�gung vom 5. November 1999 erteilte das UVEK dem Kanton Z�rich die Baukonzession f�r das Dock Midfield unter zahlreichen Auflagen.
Das Dispositiv der Verf�gung ist in sechs Ziffern bzw. Abschnitte unterteilt (1. Bauprojekt, 2. Auflagen, 3. Frist, 4. Parteientsch�digung, 5. Geb�hr und 6. Rechtsmittelbelehrung). In Ziffer 1 wird neben der Aufz�hlung der massgebenden Pl�ne und Unterlagen unter anderem entschieden, dass den Erleichterungsantr�gen stattgegeben werde (Ziffer "1.6 L�rm"). In Ziffer "1.7 Raumplanung" genehmigt das Departement den L�rmbelastungskataster. Die in Ziffer 2 umschriebenen Auflagen lauten - soweit hier interessierend - wie folgt:
"2.1 Massnahmen gem�ss UVB
Die in den Umweltvertr�glichkeitsberichten und �bergeordneten Konzepten aufgef�hrten Massnahmen sind zu erf�llen. In Erg�nzung dazu werden folgende Auflagen verf�gt:
2.2 L�rm
2.2.1 Die im Umweltvertr�glichkeitsbericht erw�hnten Massnahmen zur pr�ziseren F�hrung des Flugbetriebs - wie das Flight Management System - sind konsequent weiterzuf�hren.
2.2.2 Mit der n�chsten Erneuerung der Betriebskonzession bzw. des Betriebsreglementes, sp�testens jedoch im Jahr 2001, sind folgende �nderungen vorzunehmen:
- Der Start von geplanten Charterfl�gen ist bereits ab 22.00 Uhr zu verbieten.
2.2.3 Mit der Umsetzung des Schallschutzkonzepts ist nach Eintritt der Rechtskraft dieses Entscheides zu beginnen und es ist ohne Verzug auszuf�hren. Dem UVEK ist j�hrlich ein Bericht �ber den Stand der Umsetzung vorzulegen. Im �brigen ist der Vollzug Aufgabe des Kantons Z�rich.
Das Schallschutzkonzept ist nach der definitiven Festsetzung der L�rmbelastungsgrenzwerte anzupassen.
2.2.4 Der Flughafenhalter hat im Zusammenhang mit dem Schallschutzkonzept die technische Machbarkeit und die finanziellen Auswirkungen des Einbaus von selbstschliessenden bzw. zwangsbel�fteten Fenstern zu pr�fen und dem UVEK innert sechs Monaten nach Eintritt der Rechtskraft dieses Entscheides hierzu einen Bericht vorzulegen. Das UVEK entscheidet �ber die Realisierung der Massnahme.
2.3.1 Der Flughafenhalter hat die am 4. Oktober 1999 dem Regierungsrat des Kantons Z�rich eingereichten Massnahmen 1-4 umzusetzen.
2.3.2 Der Kanton Z�rich hat den kantonalen Massnahmenplan zur Verbesserung der Luftqualit�t konsequent umzusetzen und gegebenenfalls zu versch�rfen.
2.3.3 In der Umgebung des Flughafens ist ein verfeinertes Immissionsmessnetz zur Messung der NO2-Werte aufzubauen, um die Entwicklung der Belastung der Bev�lkerung zu verfolgen.
2.3.4 Der Flughafenhalter hat j�hrlich zu berechnen, welche NOx-Emissionen sich aus Luftverkehr und Abfertigung ergeben. Die Resultate sind dem AWEL und dem BAZL j�hrlich einzureichen.
2.3.5 Der Flughafenhalter hat ab sofort s�mtliche technisch und betrieblich m�glichen sowie wirtschaftlich tragbaren Massnahmen, die den Ausstoss von NOx in den Bereichen Flugbetrieb und Abfertigung reduzieren, zu ergreifen. Ergeben die Berechnungen j�hrliche Emissionen von 2'400 t NOx aus Luftverkehr und Abfertigung, so hat der Flughafenhalter dem UVEK innert 3 Monaten eine Situationsanalyse �ber die NO2-Belastung der Umgebung des Flughafens und ein Massnahmenpaket vorzulegen. Darin ist darzulegen, wie ein weiteres Ansteigen der Stickoxidbelastung verhindert werden kann. Das UVEK entscheidet �ber die zu ergreifenden Massnahmen.
2.3.6 Die Verpflichtungen gem�ss Ziffer 2.3.4 und 2.3.5 sind in die n�chste �nderung des Betriebsreglementes, die sp�testens im Jahr 2001 zu erfolgen hat, aufzunehmen.
Der L�rmbelastungskataster ist nach der definitiven Festsetzung der L�rmbelastungsgrenzwerte anzupassen.
2.5.1 Das Modalsplit-Konzept vom Juli 1998 ist umzusetzen. Zus�tzlich zu den bis 2004 vorgesehenen Massnahmen sind
- ben�tzungsabh�ngige Parkplatzgeb�hren f�r Flughafenangestellte und
- Fr�hbusse f�r Schichtangestellte aus dem n�rdlichen Einzugsgebiet des Flughafen einzuf�hren.
- zur Einf�hrung einer Maut und
- zur Beschr�nkung des Vorabend-Check-Invorzulegen.
Die Erteilung der Baukonzession f�r das Dock Midfield wurde im Bundesblatt vom 9. November 1999 angezeigt (BBl 1999 S. 8992). Gleichzeitig machte das UVEK bekannt, dass am 9. November 1999 auch die Baukonzession f�r das Projekt Rollwege, Bereitstellungsfl�chen und Vorfeld Midfield sowie - in zwei separaten Verf�gungen - die Konzessionen f�r den Bau des Bahnhofterminals und des Parkhauses C gew�hrt worden seien (BBl 1999 S. 8991, 8993 f.). Schliesslich erteilte das Departement dem Kanton Z�rich mit Verf�gungen vom 16. November 1999 die Baukonzessionen f�r die Aufstockung der Parkh�user B und F sowie f�r den landseitigen Verkehrsanschluss (BBl 1999 S. 9080 f.) und mit Verf�gungen vom 14. Dezember 1999 die Konzessionen f�r den Bau des Airside Centers und des Personen-Transport-Systems mit Tunnel (BBl 1999 S. 9669, 9672). Damit waren - mit Ausnahme der geplanten Anlagen f�r die Reinigung der Enteiserabw�sser, die erst am 7. Februar 2000 bewilligt worden sind - alle Projekte der 5. Bauetappe zur Ausf�hrung freigegeben.
D.- Gegen die genannten Baukonzessionen, gegen die Baukonzession f�r das Dock Midfield allein oder gegen das im Rahmen dieser Konzession erstellte Schallschutzkonzept haben zahlreiche Private, Organisationen und �ffentliche Gemeinwesen Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Neben den materiellen Antr�gen sind auch verschiedene Gesuche um aufschiebende Wirkung der Beschwerden und um Sistierung der Verfahren gestellt worden.
Mit Pr�sidialverf�gung vom 26. Januar 2000 ist den Verwaltungsgerichtsbeschwerden insoweit aufschiebende Wirkung beigelegt worden, als sie sich gegen die Baukonzession f�r das Projekt "Flughafenkopf landside/Parkhaus C" richten. Im �brigen sind die Gesuche um Suspensiveffekt zur Zeit abgewiesen worden. Ebenfalls zur Zeit abgewiesen worden sind die Gesuche um Sistierung der Verfahren.
Am 25. Mai 2000 hat das Bundesgericht eine �ffentliche Verhandlung durchgef�hrt, an welcher jene Beschwerdef�hrer Gelegenheit zur m�ndlichen Stellungnahme erhalten haben, denen gem�ss Art. 6 EMRK Anspruch hierauf zusteht. Die Beschwerden, die sich lediglich gegen das Schallschutzkonzept richteten, sind allerdings nicht in das Instruktionsverfahren einbezogen worden.
E.- Im Laufe des bundesgerichtlichen Verfahrens ist am 1. Januar 2000 das Bundesgesetz �ber die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren vom 18. Juni 1999 in Kraft getreten. Durch dieses Gesetz sind unter anderem die Art. 36, 37, 37a und 37b des Bundesgesetzes �ber die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 (LFG; SR 748.0) aufgehoben und durch zahlreiche neue Normen ersetzt worden (vgl. AS 1999 S. 3112 ff.). Die neuen Bestimmungen f�hren anstelle des Baukonzessionsverfahrens ein Plangenehmigungsverfahren f�r Flugplatzanlagen ein und umschreiben den Inhalt der Betriebskonzession und des Betriebsreglementes nunmehr auf Gesetzesstufe. Ein Rahmenkonzessionsverfahren wird nicht mehr vorgesehen.
Am 1. M�rz 2000 hat die Verordnung zum Bundesgesetz �ber die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren vom 2. Februar 2000 Geltung erlangt (AS 2000 S. 703 ff.). Sie bringt auf dem Gebiete der Luftfahrt neue Ausf�hrungsvorschriften zum Plangenehmigungsverfahren, zum Betriebskonzessionsverfahren und zur Genehmigung des Betriebsreglementes, die in die Verordnung �ber die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994 (VIL; SR 748.131.1) eingef�gt worden sind. Zudem werden die Anh�nge 14.1, 14.2 und 14.3 der Verordnung �ber die Umweltvertr�glichkeitspr�fung insofern ge�ndert, als die Umweltvertr�glichkeitspr�fung in das Plangenehmigungsverfahren und in das Genehmigungsverfahren f�r das Betriebsreglement verwiesen wird.
Im Zusammenhang mit der Festlegung der Belastungsgrenzwerte f�r die Landesflugh�fen sind am 12. April 2000 die L�rmschutz-Verordnung sowie erneut auch die Verordnung �ber die Infrastruktur der Luftfahrt ge�ndert worden (vgl. AS 2000 S. 1388 ff.). Letztere BGE 126 II 522 S. 533enth�lt nun in den Artikeln 39 bis 39c ein im Einzelnen umschriebenes Nachtflugverbot. Die Teilrevision der L�rmschutz-Verordnung dient einerseits dem Wechsel vom System der luftfahrtrechtlichen L�rmzone zum umweltschutzrechtlichen Institut des L�rmbelastungskatasters. Andererseits sind in Anhang 5 der Verordnung neu die Belastungsgrenzwerte f�r den L�rm aller ziviler Flugpl�tze festgesetzt worden, und zwar getrennt f�r den L�rm des Verkehrs von Kleinluftfahrzeugen sowie f�r den L�rm des Gesamtverkehrs von Kleinluftfahrzeugen und Grossflugzeugen. Dabei gelten f�r die Landesflugh�fen teils h�here Werte und ist zudem f�r die Bestimmung des Beurteilungspegels f�r den Tag eine (negative) Korrektur vorzunehmen.
Mit Schreiben vom 22. Mai 2000 hat das deutsche Bundesministerium f�r Verkehr, Bau- und Wohnungswesen die "Regelung f�r An- und Abfl�ge zum/vom Flughafen Z�rich �ber deutsches Hoheitsgebiet" vom 17. September 1984 (SR 0.748.131.913.6) auf den 31. Mai 2001 gek�ndigt. Dem Bundesamt f�r Zivilluftfahrt (BAZL) ist gleichzeitig eine neue Regelung f�r die Nutzung des deutschen Luftraums unterbreitet worden, die das Bundesministerium auf den 1. Juni 2000 in Kraft setzen wolle. Das Bundesministerium hat sich zu Gespr�chen �ber die neue Regelung bereit erkl�rt, doch m�ssten diese vor Erneuerung der Betriebskonzession f�r den Flughafen Z�rich am 31. Mai 2001 abgeschlossen sein.
F.- Mit Pr�sidialverf�gung vom 31. Mai 2000 ist den Parteien und dem UVEK die M�glichkeit gegeben worden, zur �nderung der L�rmschutz-Verordnung und der Verordnung �ber die Infrastruktur der Luftfahrt vom 12. April 2000 sowie zur K�ndigung der Regelung zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland �ber die An- und Abfl�ge zum/vom Flughafen Z�rich Stellung zu nehmen.
Alle Beteiligten haben von dieser M�glichkeit Gebrauch gemacht. Verschiedene haben um aufschiebende Wirkung ihrer Beschwerde und um Sistierung des Verfahrens ersucht oder ihre bereits gestellten Begehren erneuert.
Mit Pr�sidialverf�gung vom 6. Juli 2000 sind die erneuerten Gesuche um aufschiebende Wirkung und um einstweilige Einstellung der Verfahren abgewiesen worden, im Wesentlichen aus den bereits in der Pr�sidialverf�gung vom 26. Januar 2000 genannten Gr�nden.
Das Bundesgericht hat am 8. Dezember 2000 in den Hauptverfahren ein gemeinsames Urteil gef�llt. Es hat in teilweiser Gutheissung der Beschwerden der Anwohner und der Gemeinden die Auflagen der Baukonzession f�r das Projekt Dock Midfield in einigen Punkten ge�ndert. Unter anderem sind die Ziffern 1.7 und 2.4 des Dispositives der Baukonzession aufgehoben worden. Dispositiv Ziffer 2.2.3 ist in dem Sinne abge�ndert worden, als die Festsetzung des Schallschutzkonzeptes in ein nachlaufendes gesondertes Bewilligungsverfahren verwiesen worden ist. Zudem sind die von der Eidgen�ssischen Kommission f�r die Beurteilung von L�rm-Immissionsgrenzwerten festgelegten Belastungsgrenzwerte f�r den L�rm der Landesflugh�fen als anwendbar bezeichnet worden und m�ssen die L�rmimmissionen, die vom Betrieb des Milit�rflugplatzes D�bendorf ausgehen, mitber�cksichtigt werden. Im �brigen sind die Beschwerden abgewiesen worden, soweit auf sie eingetreten werden konnte. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der SAir Group und der mitbeteiligten Fluggesellschaften ist vollst�ndig abgewiesen worden, soweit auf sie einzutreten war.
3. b) Wie in der Sachverhaltsdarstellung (vgl. lit. E) erw�hnt, sind im Laufe der vorliegenden Verfahren verschiedene neue Normen in Kraft getreten und hat sich auch die tats�chliche Situation weiterentwickelt. Damit stellt sich - zun�chst in allgemeiner Weise - die Frage, auf welche Sach- und Rechtslage beim Entscheid im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren abzustellen sei.
aa) Die Rechtm�ssigkeit eines Verwaltungsakts ist grunds�tzlich nach der Rechtslage zur Zeit seines Erlasses zu beurteilen. Bei der Pr�fung der Frage, ob die f�r eine Baute oder Anlage erteilte Bewilligung oder Konzession bundesrechtm�ssig sei, ist daher vom Rechtszustand auszugehen, der im Zeitpunkt der Bewilligung galt (BGE 106 Ib 325; BGE 112 Ib 39 E. 1c; BGE 120 Ib 317 E. 2b). Im Laufe des Beschwerdeverfahrens eingetretene Rechts�nderungen sind an sich unbeachtlich, es sei denn, zwingende Gr�nde spr�chen f�r die Ber�cksichtigung des neuen Rechts. Das trifft nach bundesgerichtlicher Praxis vor allem dann zu, wenn Vorschriften um der �ffentlichen Ordnung willen oder zur Durchsetzung erheblicher �ffentlicher Interessen erlassen worden und daher auch in h�ngigen Verfahren sofort anwendbar sind (vgl. zit. Entscheide und BGE 123 II BGE 126 II 522 S. 535359 E. 3 S. 362 f. mit Hinweisen). Im Weiteren h�tte es wenig Sinn, eine Bewilligung oder Konzession aufzuheben, weil sie dem alten Recht widerspricht, w�hrend sie nach neuem Recht auf erneutes Gesuch hin zu erteilen w�re (so BGE 102 Ib 64 E. 4). Die Ber�cksichtigung neuen Rechts muss allerdings ausgeschlossen bleiben, wenn sie sich zu Lasten Dritter auswirken und deren Rechtsschutz beeintr�chtigen k�nnte.
bb) �hnliche �berlegungen gelten f�r den Einbezug von Tatsachen, die sich erst im Laufe des bundesgerichtlichen Verfahrens ereignet haben. Wohl ist grunds�tzlich auf den Sachverhalt abzustellen, wie er sich der Vorinstanz dargeboten hat. Ist das Bundesgericht jedoch nicht an die tats�chlichen Feststellungen der Vorinstanz gebunden (vgl. Art. 105 Abs. 2 OG), so kann es im Rahmen seiner freien �berpr�fung auch �nderungen des Sachverhalts Rechnung tragen, die erst nach Erlass der angefochtenen Verf�gung eingetreten sind (vgl. BGE 100 Ib 351 E. 3 S. 355; BGE 105 Ib 165 E. 6b; BGE 121 II 97 E. 1c, je mit Hinweisen). Hierbei d�rfen auch prozess-�konomische �berlegungen eine Rolle spielen. Die Ber�cksichtigung neuer Tatsachen ist allerdings nur insoweit am Platz, als ihr das materielle Recht oder Rechtsschutzvorschriften nicht entgegenstehen.
cc) Es wird demnach im Zusammenhang mit den erhobenen R�gen im Einzelnen zu pr�fen sein, ob die nachtr�glichen tats�chlichen �nderungen zu beachten seien und ob und inwieweit die w�hrend des bundesgerichtlichen Verfahrens in Kraft getretenen neuen Normen zur Beurteilung herangezogen werden k�nnen.
10. b) Die Gemeinde Bachs und die Mitbeteiligten berufen sich auf den bundesgerichtlichen Entscheid �ber die Rahmenkonzession und machen geltend, solange die dort festgestellten M�ngel in der luftfahrtrechtlichen Planung und Gesetzgebung nicht geheilt seien, h�tten keine Baukonzessionen erteilt werden d�rfen. Ausserdem h�tten - was auch andere Beschwerdef�hrer meinen - die Festlegung der L�rmgrenzwerte f�r die Landesflugh�fen und der Sachplan Infrastruktur Luftfahrt (SIL) abgewartet werden m�ssen.
In BGE 124 II 293 E. 10 ist auf die l�ckenhafte gesetzliche Regelung �ber die Infrastruktur der Luftfahrt und die noch ausstehende planerische und normative Einbindung der Landesflugh�fen in das System der Raumplanung und des Umweltschutzrechts hingewiesen worden. Es trifft zu, dass diese M�ngel, die heute gr�sstenteils behoben sind, im Zeitpunkt der Erteilung der Baukonzessionen noch bestanden haben. Dass heisst jedoch nicht, dass die Baukonzessionsverfahren h�tten sistiert werden m�ssen und d�rfen, bis der BGE 126 II 522 S. 536Gesetz- und der Verordnungsgeber ihren Normsetzungsaufgaben nachgekommen w�ren. Der Baugesuchsteller hat auch auf dem Gebiet des Luftfahrtwesens einen Anspruch darauf, dass sein Gesuch innert angemessener Frist aufgrund des geltenden Rechts behandelt wird, unabh�ngig davon, ob dieses Recht in Zukunft zu �ndern oder zu erg�nzen sei. Etwas anderes g�lte nur, wenn ein Instrument zur Sicherung k�nftiger Planungen oder sp�teren Rechts zur Verf�gung st�nde, das den Aufschub der Beurteilung von Baukonzessionsgesuchen erlaubt. Ein solches rechtliches Instrument - wie etwa die in den kantonalen Baugesetzgebungen vorgesehene Planungszone oder Bausperre - kennt das die Infrastruktur der Luftfahrt regelnde Bundesrecht jedoch nicht.
11. Bereits vor der K�ndigung der mit der Bundesrepublik Deutschland abgeschlossenen Regelung �ber die An- und Abfl�ge zum und vom Flughafen Z�rich �ber deutsches Hoheitsgebiet haben einige Beschwerdef�hrer beanstandet, dass Baukonzessionen f�r den Ausbau des Flughafens erteilt worden seien, bevor die Verhandlungen �ber einen neuen Staatsvertrag zu einem Resultat gef�hrt h�tten. Nach der K�ndigung der bestehenden bilateralen Vereinbarung wird von zahlreichen Beschwerdef�hrern verlangt, dass mit dem bundesgerichtlichen Entscheid bis zum Abschluss eines allf�lligen Staatsvertrags zugewartet werde. Durch die K�ndigung, die eine �nderung des Flugbetriebs bedinge, sei ein v�llig neuer Sachverhalt geschaffen worden. Erst wenn das neue An- und Abflugregime bekannt sei, k�nne �ber die Umweltvertr�glichkeit und die Bundesrechtm�ssigkeit des Flughafenausbaus entschieden werden.
Im gleichen Sinne bringen einige Beschwerdef�hrer - so auch die Gemeinde Wettingen - vor, die Baukonzessionsgesuche k�nnten erst nach Vorliegen der neuen Betriebskonzession und des Betriebsreglementes beurteilt werden. Die erteilten Baukonzessionen seien schon aus diesem Grunde aufzuheben und die Verfahren an das Departement zur�ckzuweisen, um auf jener Stufe weitergef�hrt zu werden.
a) Im Zeitpunkt der Erteilung der angefochtenen Baukonzessionen war die genannte bilaterale Regelung �ber den An- und Abflug zum und vom Flughafen Z�rich ungek�ndigt. Das UVEK ist daher bei seinem Entscheid von der Annahme ausgegangen, dass das bisherige An- und Abflugregime - abgesehen von einigen Abflugvarianten ab Piste 16 - grunds�tzlich unver�ndert bleibe. Das Regime d�rfe im Vergleich zu anderen Betriebskonzepten als BGE 126 II 522 S. 537leistungsf�hig und zugleich umweltvertr�glich gelten (vgl. Baukonzession Dock Midfield Ziff. 4.1.5.4 S. 38). Allerdings hat das Departement pr�zisiert, es habe einzig zu pr�fen, ob das Bauvorhaben unter den heute gegebenen Rahmenbedingungen so wie geplant oder allenfalls mit zus�tzlichen Auflagen umweltvertr�glich realisiert werden k�nne. Dies schliesse aber nicht aus, dass �nderungen der Rahmenbedingungen denkbar seien und mittel- oder l�ngerfristig neue Betriebsszenarien in Aussicht genommen werden k�nnten. Tr�ten solche �nderungen ein, m�ssten dannzumal ihre m�glichen Auswirkungen gepr�ft werden (Baukonzession Dock Midfield Ziff. 4.1.5.1 S. 34 und Ziff. 4.1.5.10 S. 45).
b) Das deutsche Bundesministerium f�r Verkehr, Bau- und Wohnungswesen hat die "Regelung f�r An- und Abfl�ge zum/vom Flughafen Z�rich �ber deutsches Hoheitsgebiet" vom 17. September 1984 auf den 31. Mai 2001, also auf den Zeitpunkt des Ablaufs der Betriebskonzession, gek�ndigt. Das Ministerium hat gleichzeitig eine Ersatzordnung dekretiert, die unter anderem eine Beschr�nkung der Anfl�ge �ber deutsches Hoheitsgebiet auf j�hrlich 80'000, ein Nachtflugverbot von 21 Uhr bis 7 Uhr sowie Wochenend- und Feiertagsbeschr�nkungen vorsieht. Diese Regelung soll ab 1. Juni 2002 wirksam werden, w�hrend ab 1. Juni 2001 eine �bergangsordnung mit geringeren Einschr�nkungen des Flugbetriebs �ber Deutschland gelten soll. Das deutsche Bundesministerium hat dem BAZL Gespr�che �ber die neuen Regelungen angeboten, die jedoch rechtzeitig vor Erneuerung der Betriebskonzession abgeschlossen sein m�ssten.
c) Somit ergibt sich, dass das bisherige An- und Abflugregime bis zur Erneuerung der Betriebskonzession bzw. bis Ende Mai 2001 grunds�tzlich - von der baubedingten Schliessung der Westpiste abgesehen - unver�ndert bleibt.
Ob und inwiefern das Betriebsszenario danach ge�ndert wird, ist zur Zeit noch ungewiss. Wohl ist zu vermuten, dass insk�nftig weniger Fl�ge in und aus Richtung Nord abgewickelt werden k�nnen, doch h�ngt dies vom Ausgang der Verhandlungen mit der Bundesrepublik Deutschland ab. Wann eine definitive neue Regelung getroffen werden wird, kann ebenfalls nicht vorausgesagt werden. Zwar hat die Bundesrepublik Deutschland einen Abschluss der Verhandlungen vor dem 31. Mai 2001 verlangt; eine Fortsetzung der bilateralen Gespr�che �ber dieses Datum hinaus kann jedoch nicht ausgeschlossen werden. Es kann demnach nicht gesagt werden, dass sich der Sachverhalt durch die K�ndigung der zwischenstaatlichen BGE 126 II 522 S. 538Regelung v�llig ver�ndert h�tte. Zur Zeit liegen lediglich neue Sachverhaltselemente vor, und es ist - wohl noch auf einige Zeit hinaus - offen, welche Folgen sich hieraus ergeben werden.
d) Die Frage, ob die vorliegenden Baukonzessionsverfahren bis zur Festlegung des k�nftigen An- und Abflugbetriebs offen zu halten seien, erscheint angesichts der bestehenden Unsicherheiten in einem besonderen Licht. Sie ist wie dargelegt vor allem nach prozessualen und prozess�konomischen Kriterien zu pr�fen (vgl. E. 3b), und zwar unter R�cksichtnahme auf die hier vorliegenden speziellen Verh�ltnisse:
F�r ein Offenhalten der Verfahren bis zur Kl�rung der Frage des k�nftigen Betriebssystems spricht das Interesse der Beschwerdef�hrer daran, dass das umstrittene Ausbauprojekt und seine Auswirkungen ganzheitlich und umfassend beurteilt w�rden. Diesem Interesse steht der bereits erw�hnte Anspruch des Baukonzessionsgesuchstellers auf eine Entscheidung innert angemessener Frist gegen�ber (vgl. E. 10b). Auch aus Gr�nden der Rechtssicherheit sollte das Bewilligungsverfahren f�r ein umstrittenes Grossprojekt nicht �ber Jahre hinweg in der Schwebe bleiben. Zudem f�llt in Betracht, dass mit dem Betriebskonzessionsverfahren bzw. heute mit dem Verfahren zum Erlass und zur �nderung des Betriebsreglementes ein Verfahren zur Verf�gung steht, das eigens der �berpr�fung des An- und Abflugsregimes und dessen Auswirkungen dient (vgl. Art. 36c und 36d LFG, Art. 24-26 VIL; Art. 11 Abs. 4-6 und Art. 20 Abs. 1 aVIL). Zwar schreibt Art. 27c VIL in der am 2. Februar 2000 ge�nderten Fassung richtigerweise f�r k�nftige Bauvorhaben vor, dass ausbaubedingte betriebliche �nderungen ebenfalls im Plangenehmigungsverfahren zu pr�fen seien und das Betriebsreglements- mit dem Plangenehmigungsverfahren koordiniert werden m�sse. Dagegen enthielt das fr�here Recht zur Frage, wie den betrieblichen Verh�ltnissen im Baukonzessionsverfahren Rechnung zu tragen sei, praktisch nichts (vgl. BGE 124 II 293 E. 10d S. 319). Insofern ist f�r Baukonzessionsverfahren, die wie die hier im Streite liegenden noch unter altem Recht gef�hrt worden sind, der �bergangsregelung der VIL besondere Bedeutung beizumessen. Nach Art. 74a Abs. 2 VIL sind bei der erstmaligen Erneuerung der Betriebskonzession der Landesflugh�fen (Genf und Z�rich) im Jahr 2001 s�mtliche Regelungen des Betriebsreglements zu �berpr�fen und muss eine Umweltvertr�glichkeitspr�fung angestellt werden. Diese Bestimmung bietet Gew�hr daf�r, dass im Verfahren zur Erneuerung der Betriebskonzession unabh�ngig davon, ob das bisherige BGE 126 II 522 S. 539Betriebskonzept ge�ndert werde, die betrieblichen Auswirkungen umfassend untersucht werden. Sie er�ffnet auch die M�glichkeit, die Pr�fung allf�lliger k�nftiger Betriebsszenarien in das speziell hief�r vorgesehene Verfahren zu verweisen.
In die �berlegungen einzubeziehen ist im Weiteren, dass die h�ngigen Baukonzessionsverfahren - w�rden sie vor Bundesgericht oder nach R�ckweisung der Sache erneut vor dem UVEK fortgesetzt - nicht den alleinigen Rahmen f�r die Beurteilung k�nftiger �nderungen des Betriebssystems bilden k�nnen. Wird vom bisherigen An- und Abflugkonzept abgewichen werden, so wird sich der Kreis der vom Flugbetrieb Betroffenen wandeln und den heute noch nicht Beschwerdelegitimierten Gelegenheit einger�umt werden m�ssen, ihre Interessen im Rechtsschutzverfahren zu verteidigen. Das Nebeneinander der verschiedenen Verfahren w�rde aber, ganz abgesehen von den �bergangsrechtlichen Problemen, die Beurteilung erheblich komplizieren.
Schliesslich darf auch das prozess�konomische Interesse daran ber�cksichtigt werden, dass sich einige der hier aufgeworfenen Probleme gleichfalls im Verfahren zur Erneuerung der Betriebskonzession und des Betriebsreglementes stellen werden. Sollten sich gewisse Beschwerden ganz oder teilweise als berechtigt erweisen, k�nnte dem bundesgerichtlichen Urteil schon bei der Ausarbeitung der neuen Betriebskonzession und des neuen Betriebsreglementes Rechnung getragen werden.
Es erscheint daher als unangebracht, die bundesgerichtliche Entscheidung bis zum Abschluss der Staatsvertragsverhandlungen mit Deutschland bzw. bis zum Abschluss des Betriebskonzessions- und Betriebsreglementsverfahrens, das vermutlich ebenfalls �ber mehrere Instanzen laufen wird, zu sistieren. Vielmehr darf f�r die Entscheidung - im Sinne der Argumentation des UVEK - von der heute vorliegenden Situation ausgegangen werden und bleibt die Beurteilung zuk�nftiger Betriebs�nderungen den dannzumal durchzuf�hrenden Verfahren vorbehalten.
e) Der Vollst�ndigkeit halber ist beizuf�gen, dass der Entscheid, die k�nftig m�glichen �nderungen des Betriebssystems nicht abzuwarten, unter dem Gesichtswinkel der Verfahrenskoordination zwar nicht als ideal erscheinen mag, diesem Gebot jedoch unter den vorliegenden Umst�nden auch nicht widerspricht.
Das Bundesgericht hat im Urteil betreffend die Rahmenkonzession festgestellt, dass Bau- und Betriebskonzession keineswegs "uno actu" erteilt werden m�ssten (BGE 124 II 293 E. 10c S. 318 f.).
BGE 126 II 522 S. 540Allerdings seien der Bau- und der Betriebskonzession die gleichen Annahmen �ber den k�nftigen Verkehr und den Betrieb der Anlage zu Grunde zu legen, um so in einer Gesamtbetrachtung die n�tigen Umweltschutzmassnahmen festzulegen und aufeinander abstimmen zu k�nnen. Im Verfahren zur baulichen Erweiterung der Anlagen d�rfe nicht von der Annahme ausgegangen werden, die betrieblichen Bedingungen blieben bestehen, w�hrend die �nderung dieser Bedingungen bereits vorbereitet werde (E. 14 in fine S. 326, E. 16a S. 327).
Diesen �berlegungen, die damals mangels spezialrechtlicher Bestimmungen �ber die Verfahrenskoordination angestellt worden sind, ist insofern Rechnung getragen worden, als in den erg�nzenden Umweltvertr�glichkeitsberichten eine neue Prognose �ber die Verkehrsentwicklung erarbeitet worden ist, die auch f�r das Betriebskonzessionsverfahren Geltung haben soll. Weiter sind alternative Betriebsszenarien aufgezeigt, unter den gegebenen Rahmenbedingungen aber als weniger umweltvertr�glich abgelehnt worden. Von diesen Prognosen darf, soweit sie die gesamte k�nftige Verkehrsmenge betreffen, auch noch unter den heutigen Umst�nden ausgegangen werden. Fraglich ist einzig, ob auch das An- und Abflugverfahren beibehalten oder ge�ndert und dadurch die Flugl�rmbelastung neu verteilt werden wird. Die Beantwortung dieser Frage h�ngt wie dargelegt vom Ausgang der Verhandlungen mit der Bundesrepublik Deutschland in einem noch unbekannten Zeitpunkt ab. Im Lichte des Koordinationsgebotes kann jedoch nicht verlangt werden, dass bei der Beurteilung eines Ausbauprojektes durchwegs auch zuk�nftige, noch ungewisse Betriebs�nderungen einbezogen w�rden, ebenso wenig wie gefordert werden kann, dass bei der Umweltvertr�glichkeitspr�fung f�r ein konkretes Projekt auch Ausbauschritte mit in Betracht gezogen w�rden, die zur Zeit noch rein hypothetisch sind (vgl. BGE 124 II 293 E. 26 b S. 347 mit Hinweis). ERG�NZENDE UMWELTVERTR�GLICHKEITSBERICHTE UND UMWELT-VERTR�GLICHKEITSPR�FUNG
13. Im Anschluss an den Rahmenkonzessionsentscheid des Bundesgerichts hat der Kanton Z�rich gest�tzt auf ein von den Fachstellen genehmigtes Pflichtenheft die verlangten Erg�nzungen zum Umweltvertr�glichkeitsbericht Rahmenkonzession erstellen BGE 126 II 522 S. 541lassen. Im Vordergrund stand dabei eine neue, aktualisierte Flugverkehrsprognose.
Wie sich dem Synthesebericht (S. 5 ff.) entnehmen l�sst, hat als Rahmen der Prognose die auf die Standpl�tze bezogene Angebotskapazit�t des Flughafens gedient. Dabei ist unter Ber�cksichtigung der je nach Flugzeuggr�sse unterschiedlichen Abfertigungszeiten von einer hohen Auslastung der Infrastruktur �ber den Tag und w�hrend des ganzen Jahres ausgegangen worden. F�r die Nacht ist mit der Aufrechterhaltung der Nachtflugsperre von 24 Uhr bzw. 0.30 Uhr bis 6 Uhr f�r Starts und von 24 Uhr bzw. 0.30 Uhr bis 5 Uhr f�r Landungen gerechnet worden. Die Prognose st�tzt sich auf den Ist-Zustand im Jahr 1997 und bezieht sich auf einen Zeithorizont von etwas mehr als zehn Jahren. F�r den Ausgangszustand im Jahre 2010 - das heisst f�r den dannzumaligen Flugverkehr ohne Ausbau des Flughafens - sind gewisse betriebliche �nderungen vorausgesetzt worden, die f�r eine Verdichtung des Flugplans erforderlich sind (gleichwertige Benutzung der Pisten 16 und 28). F�r den Betriebszustand - Flugverkehr im Jahr 2010 mit Ausbau - ist von weiteren betrieblichen Anpassungen ausgegangen worden (zus�tzliches Abflugverfahren "16 straight" sowie mehr Landungen auf Piste 18). Unter diesen Annahmen sind von der Flughafendirektion in Zusammenarbeit mit der Swissair folgende Verkehrszahlen vorausgesagt worden (in Klammern die fr�heren Zahlen aus dem Umweltvertr�glichkeitsbericht Rahmenkonzession):
722'000 1'071'000
(500'000) (650'000)
(245'000) (275'000)
Ausgehend vom Ist-Zustand (1997) ergibt sich somit bis zum Betriebszustand im Jahr 2010 ein voraussichtliches Luftverkehrswachstum von 100% f�r die Zahl der Passagiere, von 127% f�r die transportierte Luftfracht und von 57% f�r die Zahl der Flugbewegungen. Die ausbaubedingte Mehrkapazit�t betr�gt rund 44% bezogen auf die Passagierzahl, rund 48% bezogen auf die Luftfracht und rund 33% bezogen auf die Flugbewegungen.
Als Erg�nzung zu dieser Prognose ist vom Institut du Transport A�rien (ITA) eine Nachfragestudie eingeholt worden. Diese weist f�r das Jahr 2010 f�r den Linien- und Charterverkehr 380'000 Flugbewegungen aus. Wird die sog. General Aviation hinzugerechnet, auf die gem�ss Prognose der Flughafendirektion im Betriebszustand 20'000 Bewegungen entfallen werden, werden �hnliche Zahlen wie die oben genannten erreicht.
14. In einzelnen Beschwerden wird vorgebracht, die Flugverkehrsprognose sei erneut falsch bzw. zu tief angesetzt, da einerseits im Betriebszustand von 421'000 Bewegungen ausgegangen werde, andererseits von einer j�hrlichen Wachstumsrate von 5% gesprochen werde. Bei einer solchen Zuwachsrate erg�ben sich f�r das Jahr 2010 rund 550'000 Flugbewegungen. Jedenfalls stelle der f�r das Jahr 2010 prognostizierte Flugverkehr nicht den "worst case" dar. Weiter wird ger�gt, dass f�r den Ist-Zustand auf die Verh�ltnisse von 1997 abgestellt worden sei und die in der Zwischenzeit eingetretene Verkehrszunahme "unter den Tisch gewischt" werde. Im Umweltvertr�glichkeitsbericht werde der Ist-Zustand f�lschlicherweise mit dem Betriebszustand verglichen, statt dem Ausgangszustand gegen�bergestellt. Bei der Umschreibung des Ausgangszustandes werde zudem von Betriebs�nderungen ausgegangen, die mit dem geltenden Betriebsreglement unvereinbar seien. F�r die Parameter Flottenmix und Triebwerktechnologie seien einfach die Angaben der Swissair �bernommen worden, welche aber selbst interessierte Partei sei. Das Datenmaterial h�tte daher von einem unabh�ngigen Dritten �berpr�ft werden m�ssen. Schliesslich mangle es an der Kongruenz zwischen den im Rahmenkonzessionsverfahren erstellten und den Erg�nzungsberichten und seien bei der Umweltvertr�glichkeitspr�fung zweiter Stufe keine Varianten mehr aufgezeigt worden. Ebenso wenig seien die Auswirkungen der Verl�ngerung der Piste 16 mit in Betracht gezogen worden.
Wie das Bundesgericht verschiedentlich - vor allem im Zusammenhang mit dem Nationalstrassenbau - erkl�rt hat, sind die im Rahmen von Umweltvertr�glichkeitspr�fungen getroffenen Annahmen BGE 126 II 522 S. 543�ber k�nftige Verkehrsaufkommen erfahrungsgem�ss mit betr�chtlichen Unsicherheiten behaftet. Die Verkehrsentwicklung h�ngt stark von wirtschaftlichen, demographischen sowie von verkehrs- und umweltpolitischen Voraussetzungen ab. Je nach der Wahl der Vorgaben unterscheiden sich die der Prognose zugrunde zu legenden Szenarien betr�chtlich. Auch beim Flugverkehr wird man sich, �hnlich wie beim Strassenverkehr, letztlich mit Aussagen �ber Entwicklungstendenzen zufrieden geben m�ssen. Zus�tzliche Untersuchungen und weitere Gutachten k�nnen in der Regel keine Kl�rung bringen. Insofern entziehen sich die Prognosen weitgehend der Kritik, soweit sie sich nicht schon im Laufe des Bewilligungsverfahrens als offensichtlich und erheblich unrichtig herausstellen. Diese Unzul�nglichkeiten sind hinzunehmen, solange sich die getroffenen Annahmen nicht als unbrauchbar erweisen und es daher an der vom Gesetz geforderten vollst�ndigen Sachverhaltsabkl�rung fehlt (BGE 124 II 293 E. 12 S. 322; zu den Nationalstrassenprojekten vgl. BGE 122 II 165 nicht publ. E. 11 und E. 15b S. 173 f.; BGE 119 Ib 458 E. 8d S. 460).
Unter diesem Gesichtswinkel erweisen sich die erhobenen R�gen als unberechtigt. Die erg�nzten Umweltvertr�glichkeitsberichte enthalten brauchbare Angaben, die eine Beurteilung der mutmasslichen Verkehrsentwicklung und ihrer Auswirkungen mit und ohne Flughafenausbau erlauben. Weitere Berichte oder Gutachten k�nnten den Grad der Ungewissheit nur unwesentlich herabsetzen. Auch das Bundesamt f�r Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) ist davon ausgegangen, dass auf die in den Erg�nzungsberichten enthaltenen Zahlen f�r den Ist-, den Ausgangs- und den Betriebszustand abgestellt werden k�nne. Mit der vorliegenden Prognose w�rden die haupts�chlich kritisierten Punkte des urspr�nglichen Umweltvertr�glichkeitsberichts korrigiert. Da die Nachfrageprognose der ITA nur wenig tiefer liege, k�nnten die neuen Prognosezahlen als vertretbar angesehen werden (Stellungnahme des BUWAL vom 23. Juli 1999 S. 12). Dass im �brigen f�r den Ausgangs- und den Betriebszustand Annahmen getroffen worden sind, die gewisse betriebliche �nderungen voraussetzen, ist nicht zu beanstanden, solange diese Annahmen plausibel bleiben. Daran �ndert auch nichts, dass diese �nderungen selbstverst�ndlich nur vorgenommen werden k�nnen, wenn sie im massgeblichen Verfahren genehmigt werden. Weiter ergibt sich schon aus der Natur der mehrstufigen Umweltvertr�glichkeitspr�fung, dass nicht verlangt werden kann, es seien bei jedem Verfahrensschritt noch Varianten zu pr�sentieren (vgl. Art. 6 der BGE 126 II 522 S. 544Verordnung �ber die Umweltvertr�glichkeitspr�fung vom 19. Oktober 1988 [UVPV; SR 814.01]). Schliesslich ist die Verl�ngerung der Piste 16 weder Gegenstand einer Baukonzession noch eines Baugesuchs und damit auch nicht in die Pr�fung der hier umstrittenen Projekte miteinzubeziehen.
Auf die Kritik an den Immissionsprognosen, die gest�tzt auf die neuen Verkehrszahlen angestellt worden sind, wird - soweit sie durch diese Erw�gungen noch nicht behandelt ist - unter den Titeln L�rm und Luftreinhaltung einzugehen sein. LUFTHYGIENE/FLUGBETRIEB UND ABFERTIGUNG
18. Im erg�nzenden "Fachbericht Luft", der aufgrund der neuen Verkehrsprognose erarbeitet worden ist, werden die lufthygienischen Auswirkungen des k�nftigen Betriebs, unterteilt in Flugbetrieb, Abfertigung und landseitigen Verkehr, dargestellt. Die Untersuchungen erstrecken sich einerseits auf einen "Regionalperimeter", der unter anderem alle Flugbewegungen bis 200 m �ber Grund erfasst, andererseits auf einen "erweiterten Perimeter". Dieser bezieht sich f�r den Flugverkehr auf den sog. LTO-Zyklus (Landing and Take-off), der einem Gebiet von etwa 18 km aus der Landerichtung und 7,5 km in Startrichtung entspricht. F�r den erweiterten Perimeter sind folgende Schadstoff-Emissionen ermittelt worden (in Klammern die fr�heren Zahlen aus dem Umweltvertr�glichkeitsbericht Rahmenkonzession):
2'617 3'443
618'178 801'655
Ausgehend vom Ist-Zustand ergibt sich demnach f�r den Betriebszustand eine Zunahme der NOx-Emissionen von 90%, der VOC-Emissionen von 17% und der CO2-Emissionen von 74%. Die ausbaubedingte Mehrbelastung erreicht 32% f�r die NOx-Emissionen, BGE 126 II 522 S. 54521% f�r die VOC-Emissionen und 30% f�r die CO2-Emissionen. Der Hauptanteil der Mehrbelastung durch NOx- und CO2-Emissionen ist auf den Flugbetrieb zur�ckzuf�hren. Allein f�r diesen betr�gt der voraussichtliche Zuwachs (Ist-/Betriebszustand) an NOx-Emissionen 134% und an CO2-Emissionen 95%. Der Fachbericht Luft erkl�rt hierzu, dieser Anstieg sei unter anderem eine Folge der technologischen Entwicklung bei den Grosstriebwerken. Bei diesen Triebwerken, die f�r die neuen oder in K�rze im Einsatz stehenden Flugzeuge (z.B. A340, B777) verwendet w�rden, seien die NOx-Emissionen im LTO-Zyklus h�her als bei Triebwerken �lterer Generation. Hinzu komme, dass die technologischen Verbesserungen bei den kleinen und mittleren Flugzeugen durch die Zunahme des Verkehrsvolumens (�ber-)kompensiert w�rden (Fachbericht Luft, Zusammenfassung S. I).
Weiter wird im Fachbericht zu den Emissionen ausgef�hrt, dass die genannten Mehrbelastungen in Beziehung zum Luft-Programm des Kantons Z�rich gesetzt werden m�ssten. Das Luft-Programm 1996 sehe bis 2010 eine schrittweise Reduktion der NOx-Emissionen bis zur Erreichung des Sanierungsziels von 12'000 t/a vor. Dieses Ziel werde aufgrund des prognostizierten Luftverkehrswachstums klar verfehlt, indem das Reduktionspotential der angeordneten Massnahmen aufgehoben werde. Der NOx-Gesamtausstoss im Kanton Z�rich werde sich im Jahr 2010 auf 14'550 t bis 16'840 t belaufen, an welchen der Flughafen mit 20% bis 25% beteiligt sei (Fachbericht Luft, Zusammenfassung S. II f.).
Zu den Schadstoff-Immissionen stellt der Fachbericht Luft zusammenfassend fest, im Ist-Zustand betr�gen die maximalen NOx-Gesamtbelastungen im Regionalperimeter typischerweise zwischen 30 mg/m3 und 66 mg/m3. Der Flughafen trage dazu in den Nachbargemeinden 2 mg/m3 bis 14 mg/m3, also rund 5% bis 20% bei. Im Ausgangs- und Betriebszustand betr�gen die maximalen NO2-Gesamtbelastungen in den benachbarten Ortschaften 24 mg/m3 bis 70 mg/m3. Die Zusatzbelastungen durch den Flughafen erh�hten sich im Ausgangszustand auf 4 mg/m3 bis 22 mg/m3, die Anteile der Immissionen aus dem Flugbetrieb an der Gesamtbelastung auf rund 10% bis 25%. Im Betriebszustand betrage die Zusatzbelastung in den benachbarten Ortschaften zwischen 6 mg/m3 bis 24 mg/m3, also 13% bis 30% der Gesamtbelastung (Fachbericht Luft, Zusammenfassung S. III).
Weiter wird ausgef�hrt, dass seit Mai 1998 am Flughafen auch die Belastung mit lungeng�ngigen Feinst�uben (PM10) gemessen BGE 126 II 522 S. 546werde. Die erwarteten Jahresmittelwerte l�gen, wie in weiten Teilen des Siedlungsgebiets im Kanton Z�rich, �ber dem Grenzwert von 20 mg/m3. Dabei lasse sich kein klarer direkter Beitrag des Flugverkehrs erkennen.
Der Fachbericht Luft gelangt zum Ergebnis, die Massnahmenplanung des Kantons verm�ge im Lichte der neuen Abkl�rungen und Erkenntnisse nicht mehr zu gen�gen. Das Sanierungsziel f�r die NOx-Emissionen k�nne mit dem zugrunde gelegten Luftverkehrswachstum in den n�chsten 15 Jahren nicht erreicht werden. Damit sei auch die fl�chendeckende Einhaltung des NOx-Immissionsgrenzwertes mittelfristig nicht gew�hrleistet. Neben den bereits getroffenen oder weiterzuf�hrenden Massnahmen seien keine neuen Massnahmen in Sicht, die einen substantiellen Beitrag zur Zielerreichung leisten k�nnten. Die einzig wirksame M�glichkeit zur Reduktion der Emissionen best�nde in betrieblichen Einschr�nkungen, die jedoch in grundlegendem Widerspruch zum Ausbauvorhaben st�nden. Der Tatsache, dass die gesetzlichen Ziele der Luftreinhaltung nicht erreicht werden k�nnten, m�sse das unbestrittene �ffentliche Interesse am Flughafen Z�rich gegen�bergestellt und eine umfassende G�terabw�gung vorgenommen werden (Fachbericht Luft S. 92 und Zusammenfassung S. IV).
19. Das z�rcherische Amt f�r Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) hat in seiner Stellungnahme zum Fachbericht Luft erkl�rt, dass das Ausbauprojekt - ohne emissionsreduzierende Massnahmen - als nicht umweltvertr�glich zu beurteilen sei. Zwar schliesse das Bundesgericht die Rechtm�ssigkeit von geplanten Bauten trotz �berschreitung der in der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1) festgesetzten Immissionsgrenzwerte nicht aus. Die �berschreitung der Immissionsgrenzwerte d�rfe aber nicht ohne Begrenzung nach oben stattfinden und m�sse l�ngerfristig ausgemerzt werden k�nnen. Nun seien bereits im Ist-Zustand (1997) ca. 25% der Wohnbev�lkerung der acht Gemeinden um den Flughafen �berm�ssigen, 35 mg/m3 �bersteigenden NO2-Immissionen ausgesetzt, f�r etwa 40% liege die Belastung zwischen 25 mg/m3 und 35 mg/m3, also im Bereich des NO2-Immissionsgrenzwerts der Luftreinhalte-Verordnung (30 mg/m3). Mittelfristig - bis 2010 - m�ssten diese Belastungen derart herabgesetzt werden k�nnen, dass der Anteil der mit mehr als 35 mg/m3 belasteten Bev�lkerung auf 5% sinke und mindestens die H�lfte der Bev�lkerung nur Immissionen von unter 25 mg/m3 ausgesetzt sei. Dies entspr�che etwa der Luftqualit�t, wie sie an anderen BGE 126 II 522 S. 547exponierten Standorten, beispielsweise in Innenst�dten oder in der Umgebung von Autobahnen zu erwarten seien. Die mittelfristige Zielsetzung f�r 2010 k�nne jedoch nur erreicht werden, wenn die NOx-Emissionen aus Flugbetrieb und Abfertigung im Betriebszustand im erweiterten Perimeter um ca. 800 t/a oder 27% gegen�ber den prognostizierten Emissionen vermindert w�rden. Die NOx-Emissionen aus Flugbetrieb und Abfertigung d�rften also im Betriebszustand (2010) 2'200 t/a im erweiterten Perimeter nicht �berschreiten. Die Immissionssituation sei dementsprechend mit Messungen zu �berwachen und die Erreichung des gesetzten Ziels durch regelm�ssige Emissionsbilanzierung zu kontrollieren (Stellungnahme des AWEL vom 4. M�rz 1999).
Das BUWAL hat den Antrag des AWEL auf Festsetzung einer H�chstgrenze der Stickoxidemissionen aus Flugbetrieb und Abfertigung auf 2'200 t/a ab 2010 in seiner Stellungnahme vom 23. Juli 1999 �bernommen. Es weist darauf hin, dass der Flughafen Z�rich gem�ss der Prognose f�r etwa 10% der gesamten verkehrsbedingten Stickoxidemissionen in der ganzen Schweiz verantwortlich sein werde. Selbst mit der vorgeschlagenen Emissionsplafonierung werde nur eine leichte Verbesserung der lufthygienischen Situation erreicht und die Beseitigung der f�r die Bev�lkerung sch�dlichen Luftbelastung weiter hinausgeschoben. Der Plafond von 2'200 t/a sei bei Vorliegen neuer Schadstoff-Prognosen anzupassen. Im Betriebsreglement sei festzulegen, wie viele Flugbewegungen maximal zul�ssig seien.
Das UVEK hat sich im Baukonzessionsentscheid Dock Midfield zun�chst zu allf�lligen Massnahmen zur Schadstoffreduktion an der Quelle ge�ussert. Es hat festgestellt, dass die M�glichkeiten zur Verbesserung der Triebwerke zur Zeit ausgesch�pft seien. Dagegen habe die Flughafendirektion dem Regierungsrat am 4. Oktober 1999 den �berarbeiteten Teilplan Flughafen des Luftprogramms eingereicht, der weitere schadstoffvermindernde Massnahmen - so etwa die Erweiterung der emissionsabh�ngigen Landegeb�hr (L 1) und die Installation von station�ren Flugzeug-Energiesystemen f�r 400 Hz auf offenen Standpl�tzen (L 3) - vorsehe. Mit diesen Massnahmen, die als Auflagen in das Entscheiddispositiv aufzunehmen seien, lasse sich ein Einsparungspotential von sch�tzungsweise 130 t NOx erzielen (Entscheid Dock Midfield S. 60 f.). Im Weiteren hat sich das UVEK eingehend mit der Frage auseinandergesetzt, ob die voraussichtliche NO2-Belastung der Flughafenregion im Lichte der Umweltschutzgesetzgebung und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung BGE 126 II 522 S. 548noch oder nicht mehr als umweltvertr�glich gelten k�nne. Es ist zum Schluss gelangt, dass zwar f�r Flugh�fen gleich wie f�r andere Verkehrsanlagen Grenzwert�berschreitungen w�hrend einer gewissen Zeit in Kauf genommen werden m�ssten. Das heisse jedoch nicht, dass nicht ernsthafte Anstrengungen unternommen werden m�ssten, um durch geeignete Massnahmen l�ngerfristig eine Abnahme der Belastungen zu erreichen. Als solche Massnahme fiele eine Plafonierung der Verkehrsentwicklung in Betracht. Diese liefe jedoch der vom Parlament unterst�tzten Entwicklung des Flughafens Z�rich zuwider, da die Attraktivit�t und Konkurrenzf�higkeit und damit die Funktion des Flughafens als "hub" (Drehscheibe) beeintr�chtigt w�rden. Anstelle der Einf�hrung eines starren Plafonierungssystems seien in flexibler Weise die verschiedensten Massnahmen zur Verbesserung der lufthygienischen Situation zu ergreifen. Das bedeute, dass der Kanton Z�rich in erster Linie zu verpflichten sei, seinen Massnahmenplan zur Verbesserung der Luft konsequent umzusetzen und allenfalls zu versch�rfen. Damit werde aber dem Umstand, dass die Stickoxid-Belastung insk�nftig in ausserordentlichem Masse zunehmen werde, nicht gen�gend Rechnung getragen. Auch in dieser Hinsicht sei der Kanton Z�rich als Flughafenhalter gefordert, jede nur erdenkliche Massnahme zur Verminderung der NOx-Emissionen zu ergreifen. Darunter fielen unter anderem Vorkehren, die - wie die ganze oder teilweise Verlagerung der General Aviation oder des Charterverkehrs - nicht von einem auf den anderen Tag realisiert werden k�nnten. Um zu gew�hrleisten, dass solche Massnahmen tats�chlich ergriffen w�rden, sei eine Limitierung der Stickoxid-Belastung vorzusehen, welche zwar nicht auf eine Bewegungsplafonierung, aber auf eine neue Lageanalyse hinauslaufe. Diese Limite f�r den j�hrlichen Stickoxid-Ausstoss von Flugbetrieb und Abfertigung sei - ausgehend von den Antr�gen der Fachstellen und unter Ber�cksichtigung der wirtschaftlichen Bedeutung des Flughafens - auf 2'400 t festzulegen. Werde diese Limite erreicht - was ohne zus�tzliche Massnahmen etwa im Jahre 2005 der Fall sein werde -, so habe der Flughafenhalter dem UVEK innert drei Monaten ein zus�tzliches Massnahmenpaket zur Verhinderung des weiteren Ansteigens der Stickstoffbelastung vorzulegen. Gest�tzt auf dieses werde das UVEK innert n�tzlicher Frist �ber das weitere Vorgehen und die allenfalls zu ergreifenden Massnahmen entscheiden, die unter anderem auch in einer wie auch immer ausgestalteten Plafonierung bestehen k�nnten. Weil die H�he des Schadstoff-Ausstosses nur rechnerisch BGE 126 II 522 S. 549ermittelt werden k�nne, erscheine zudem als angezeigt, die tats�chliche Belastung der Bev�lkerung mit Stickstoffoxid auch durch Messungen zu kontrollieren. Den Antr�gen der Fachstellen auf Installation eines verfeinerten Messnetzes und auf obligatorische j�hrliche Meldungen der Resultate sei daher ebenfalls zu entsprechen (Entscheid Dock Midfield S. 61-67).
22. Gegen die Art der vom UVEK angeordneten Emissions-Begrenzung wird von Seiten der Anwohner eingewendet, der "unechte Plafond" sei nicht das geeignete Mittel, um das Sanierungsziel - selbst l�ngerfristig - zu erreichen. Da das �berschreiten der Limite lediglich zu einer zus�tzlichen Massnahmenplanung f�hre, welche am Fehlen griffiger Massnahmen und letztlich am sog. Zulassungszwang scheitern m�sse, sei der vom UVEK vorgezeichnete Weg nicht gangbar. Das einzig taugliche Mittel zur Reduktion der Emissionen sei eine Beschr�nkung der Flugbewegungen, wie sie vom BUWAL beantragt worden sei. Teils wird auch verlangt, dass die im angefochtenen Entscheid beispielhaft aufgez�hlten Vorkehren, die - wie etwa die Verlegung des Charterverkehrs - bei Erreichen der Limite ins Auge zu fassen seien, schon in der Baukonzession angeordnet w�rden.
Die SAir Group und die Mitbeteiligten machen ihrerseits geltend, die Plafonierung des NOx-Ausstosses stelle ein schweizerisches Novum dar. Die Richtlinien der ICAO (International Civil Aviation Organization) s�hen keine entsprechende Limite vor. Auch in der Luftreinhalte-Verordnung fehle eine NOx-Emissionsbegrenzung. Eine solche sei daher nur soweit zul�ssig, als sie im Sinne von Art. 11 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 �ber den Umweltschutz [USG; SR 814.0] technisch und betrieblich m�glich und wirtschaftlich tragbar sei. Im �brigen sei es nicht sachgerecht, die Luftqualit�t allein am NOx-Ausstoss zu bemessen; zur Beurteilung der Lufthygiene bed�rfe es einer Gesamtbetrachtung. In einer solchen w�rden sich die modernen Triebwerke, die im Reiseflug sehr �kologisch seien, als weitaus umweltvertr�glicher erweisen als die fr�heren, wenn es auch nach dem heutigen Stand der Technik nicht m�glich sei, gleichzeitig die CO2- und die NOx-Emissionen zu vermindern. Die NOx-Belastung in Bodenn�he d�rfe daher nicht das einzige Kriterium f�r die Umweltvertr�glichkeit sein. Die vom Flughafen ausgehende NOx-Belastung lasse sich im heutigen Zeitpunkt auch nicht zuverl�ssig messen. Sie werde heute mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit gegen�ber den anderen Emittenten als zu hoch eingesch�tzt. Weiter begrenze die vorgesehene NOx-Limite indirekt die Anzahl der erlaubten Flugbewegungen. Es BGE 126 II 522 S. 550bestehe die Gefahr, dass bereits in wenigen Jahren eine Bewegungslimite zur Diskussion stehen k�nnte. Eine solche w�re aber mit der notwendigen wirtschaftlichen Entwicklung des Flughafens unvereinbar und w�rde den Flughafenhalter und die Beschwerdef�hrer in ihrem wirtschaftlichen Fortkommen behindern. Sie st�nde zudem im Widerspruch zum Zulassungszwang. Unzul�ssig sei schliesslich auch der vorgeschriebene Mechanismus beim �berschreiten des Schadstoffplafonds. Die Auflage, dass innert drei Monaten ein zus�tzliches Massnahmenpaket vorzulegen sei, sei unhaltbar, weil weitere wirtschaftlich tragbare Massnahmen nicht existierten und daher Unm�gliches verlangt werde. Der Flugverkehr werde gegen�ber der Strasse und Schiene diskriminiert und es werde in unzul�ssiger Weise in das Recht der freien Verkehrsmittelwahl eingegriffen. Damit werde der Grundsatz der Rechtsgleichheit verletzt. Diese Einwendungen von beiden Seiten verm�gen nicht zu �berzeugen.
a) Wie im angefochtenen Entscheid Dock Midfield in Wiedergabe bundesgerichtlicher Erw�gungen ausgef�hrt wird, sind Flughafenbauten den Verkehrsanlagen zuzurechnen und bestimmt sich deren Umweltvertr�glichkeit hinsichtlich der Luftreinhaltung grunds�tzlich nach denselben Regeln, die f�r die �brigen Verkehrsanlagen gelten. Danach sind bei der Bewilligung des Baus solcher Anlagen alle technisch und betrieblich m�glichen und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen anzuordnen, mit denen die verkehrsbedingten Emissionen begrenzt werden k�nnen (Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 18 LRV). Reichen diese vorsorglichen Emissionsbegrenzungen nicht aus, um �berm�ssige Immissionen zu verhindern oder zu beseitigen, ist die Flughafenanlage in eine Massnahmenplanung einzubeziehen. In dieser sind die zur Emissionsreduktion erforderlichen zus�tzlichen baulichen, betrieblichen, verkehrslenkenden oder -beschr�nkenden Massnahmen vorzuschreiben, wobei sich Zust�ndigkeit und Verfahren nach den einschl�gigen Vorschriften richten (Art. 19 LRV in Verbindung mit Art. 44a USG und Art. 31 bis 34 LRV). Erweisen sich die in den Massnahmenpl�nen vorgesehenen Massnahmen ihrerseits als zu wenig wirksam, sind sie regelm�ssig anzupassen (Art. 33 Abs. 3 LRV). Demgem�ss sind die vorsorglichen emissionsbeschr�nkenden Anordnungen bereits bei der Genehmigung des Projekts zu erlassen. Dagegen verlangen - wie das Bundesgericht verschiedentlich festgehalten hat - die gesetzlichen Bestimmungen nicht, dass im BGE 126 II 522 S. 551Baubewilligungsverfahren selbst verf�gt werde, welche zus�tzlichen, insbesondere verkehrslenkenden und -beschr�nkenden Vorkehren im Rahmen der Massnahmenplanung ergriffen werden m�ssen (BGE 124 II 293 E. 24b S. 343; 122 II 97 E. 6a S. 100 mit Hinweisen). Allerdings verbietet das Gesetz solche Anordnungen auch nicht, sofern nicht gegen Zust�ndigkeits- oder Verfahrensregeln verstossen wird.
In dieses vom Gesetz- und Verordnungsgeber geschaffene System zur Bek�mpfung �berm�ssiger Immissionen um Verkehrsanlagen f�gt sich die umstrittene Emissionsbegrenzung ohne weiteres ein. Da gem�ss neuer Prognose trotz vorsorglicher Vorkehren und des Einbezugs des Flughafens in die Massnahmenplanung mit einem Ansteigen der �berm�ssigen Immissionsbelastung gerechnet werden muss, hat das UVEK den Ausbau der Anlage zu Recht nur unter dem Vorbehalt k�nftiger erg�nzender emissionsvermindernder Massnahmen bewilligt. Dass das zus�tzliche Massnahmenpaket nicht sofort vorzulegen ist, ist nicht zu beanstanden. Wie dargelegt ist das UVEK nicht gehalten, bereits im Baukonzessionsverfahren Flugbewegungslimiten oder andere Betriebsbeschr�nkungen zu erlassen. Immerhin muss der Flughafenhalter dann handeln, wenn der Schadstoffausstoss den kritischen Wert zu �berschreiten und die bis anhin bestehende Sanierungsm�glichkeit zunichte zu machen droht. Eine solche L�sung erscheint sachgerecht und verh�ltnism�ssig. Die Festlegung von Emissionsgrenzen, die vertiefte Analysen ausl�sen sollen und zu weiteren Massnahmen f�hren k�nnen, wird denn auch im mittlerweile genehmigten Sachplan Infrastruktur f�r Luftfahrt (SIL) f�r Landesflugh�fen mit Ausbauw�nschen ausdr�cklich vorgesehen (Teil III B S. 41).
Schliesslich ist im Lichte der luftfahrtrechtlichen Verfahrensbestimmungen und von Art. 44a Abs. 3 des Bundesgesetzes �ber den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) vertretbar, dass das zus�tzliche Massnahmenpaket vom Flughafenhalter vorzulegen und vom UVEK zu beurteilen ist: Einerseits ist der Kanton Z�rich als (zur Zeit noch) Antragsteller zugleich f�r die Massnahmenplanung verantwortlich. Andererseits liegt die Zust�ndigkeit zur Genehmigung des Betriebsreglements, das die Betriebsmassnahmen umschreibt, zwar nicht beim UVEK, sondern beim BAZL, doch bereitet das Bundesamt die Gesch�fte des Departements als Konzessions- und (neu) Plangenehmigungsbeh�rde vor (vgl. Art. 1 lit. b der Verordnung �ber die Aufgaben der Departemente, Gruppen und �mter vom 9. Mai 1979 [SR 172.010.15] und Art. 36a Abs. 1, Art. 36c Abs. 3, Art. 37 Abs. 2 LFG). Der Rechtsschutz des Flughafenhalters BGE 126 II 522 S. 552ist durch die seit 1. Januar 2000 gegebene Beschwerde an die Rekurskommission UVEK auf jeden Fall gew�hrleistet (Art. 6 Abs. 1 LFG).
Ob �brigens die zus�tzlichen Vorkehren zur Luftreinhaltung im Rahmen des kantonalen Massnahmenplanes Lufthygiene - im Kanton Z�rich also im kantonalen "Luftprogramm" - oder erg�nzend in einer separaten Planung unter einem anderen Titel festgelegt werden, spielt unter dem Gesichtswinkel von Art. 31 ff. LRV keine Rolle (vgl. BGE 122 II 165 E. 15a in fine S. 172/173).
b) Was die R�ge betrifft, der Emissionsplafond k�nnte zu einer - als wirtschaftlich untragbar erachteten - Bewegungslimitierung f�hren, ist einzur�umen, dass eine k�nftige Begrenzung der Flugbewegungszahl nicht ausgeschlossen werden kann, falls tats�chlich keine anderen emissionsreduzierenden Massnahmen mehr zur Verf�gung stehen. Dass eine solche Einschr�nkung den wirtschaftlichen Interessen zuwiderliefe, trifft zweifellos zu, �ndert aber nichts daran, dass auch die Landesflugh�fen dem Umweltschutzrecht des Bundes unterstehen. Der Flughafen Z�rich k�nnte nur dann weitere Privilegien f�r sich beanspruchen, als sie die Verkehrsanlagen schon heute geniessen, wenn ihm der Bundesgesetzgeber solche ausdr�cklich zugestanden h�tte oder noch zugestehen w�rde. Nach heute geltendem Recht sind aber versch�rfte Emissionsbegrenzungen, die unter anderem in Verkehrs- und Betriebsvorschriften bestehen k�nnen, unabh�ngig von der wirtschaftlichen Zumutbarkeit anzuordnen (Art. 11 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 lit. c USG). Vorausgesetzt wird nur, dass ein angemessenes Verh�ltnis zwischen dem Nutzen der Massnahmen und der Schwere der damit verbundenen Nachteile bestehe (vgl. BGE 125 II 129 E. 9d S. 148 mit Hinweisen).
Im Weiteren schl�sse auch der Zulassungszwang eine Bewegungszahl-Beschr�nkung aus �kologischen Gr�nden nicht aus. Aus Sicht des internationalen Rechts hindert der Zulassungszwang die einzelnen Staaten nicht, die Ben�tzung der Flugh�fen einzuschr�nken oder an gewisse Bedingungen zu kn�pfen. Verlangt wird lediglich, dass die zur Verf�gung stehenden sog. slots (Zeitnischen f�r die Landung und den Start) dem Grundsatze nach allen Luftfahrtunternehmen offen gehalten werden und deren Zuteilung nicht nach diskriminierenden Kriterien erfolgt (vgl. BGE 117 Ib 387 E. 5b/aa mit Literaturhinweisen; REGULA DETTLING-OTT, Zulassungszwang auf schweizerischen Flugh�fen, in: Bulletin 2/1992 der Schweiz. Vereinigung f�r Luft- und Raumrecht S. 24 ff.; TOBIAS JAAG, Der Flughafen Z�rich im Spannungsfeld von lokalem, nationalem und internationalem Recht, in: Das Recht in Raum und Zeit, Festschrift BGE 126 II 522 S. 553f�r Martin Lendi, Z�rich 1998, S. 203 ff., 217 f.; vgl. f�r das Luftverkehrsrecht der Europ�ischen Gemeinschaft CHRISTIAN JUNG, Die Marktordnung des Luftverkehrs - Zeit f�r neue Strukturen in einem liberalisierten Umfeld, Zeitschrift f�r Luft- und Weltraumrecht [ZLW] 1998 S. 308, 319 ff., s.a. Beschluss des deutschen Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Juni 1998, publ. in ZLW 1999 S. 271 Ziff. 6 S. 278 mit Hinweis auf Art. 8 Abs. 2 der Verordnung [EWG] Nr. 2408/92]). Auch das schweizerische Recht sieht keinen absoluten Zulassungszwang vor. Nach Art. 36 Abs. 2 LFG wird der Konzession�r mit der Erteilung der Betriebskonzession verpflichtet, den Flughafen "unter Vorbehalt der im Betriebsreglement festgelegten Einschr�nkungen" f�r alle Luftfahrzeuge im nationalen und internationalen Verkehr zur Verf�gung zu stellen. Ein Zulassungszwang besteht demnach f�r den Flughafenhalter nur im Rahmen der in der Betriebskonzession und im Betriebsreglement umschriebenen Bedingungen, die sich unter anderem nach den schweizerischen Umweltschutzbestimmungen zu richten haben.
c) Soweit die SAir Group und die Mitbeteiligten geltend machen, die Umweltvertr�glichkeitspr�fung m�sse anhand einer Gesamtbetrachtung des Flugverkehrs - inklusive Reiseflug - und nicht bloss unter Ber�cksichtigung der NOx-B-elastung in Bodenn�he vorgenommen werden, w�re ihnen zuzustimmen, sofern es um die Beurteilung der Umweltvertr�glichkeit des Luftverkehrs an sich ginge. Hier liegt jedoch die Erweiterung eines Flughafens im Streite und ist zu untersuchen, wie sich die �nderung dieser terrestrischen Anlage auf die Umwelt auswirken wird (Art. 9 Abs. 1 USG). Um den ebenfalls ger�gten Unzul�nglichkeiten bei der Erfassung der Immissionsbelastung begegnen zu k�nnen, hat das UVEK den Flughafenhalter gerade verpflichtet, ein verfeinertes Immissionsmessnetz aufzubauen. Dass nicht nur die NOx-Emissionen, sondern auch weitere Schadstoffe in die Umweltvertr�glichkeitspr�fung einbezogen worden sind, ist bereits geschildert worden (E. 18).
d) Die Berufung auf das "Recht auf freie Verkehrsmittelwahl" geht im vorliegenden Zusammenhang schon deshalb fehl, weil sich aus der schweizerischen Rechtsordnung kein Anspruch darauf herleiten l�sst, dass bestimmte Verkehrsanlagen bereitgestellt w�rden und ohne Einschr�nkung betrieben werden k�nnten. Das Prinzip der freien Wahl der Verkehrsmittel, das weder in der Verfassung noch in der Gesetzgebung verankert ist, besagt lediglich, dass kein Benutzungszwang f�r bestimmte Verkehrsmittel besteht und grunds�tzlich freie Konkurrenz zwischen den Verkehrstr�gern herrschen soll BGE 126 II 522 S. 554(vgl. MARTIN LENDI, Kommentar zu Art. 36sexies aBV N. 44; derselbe, Verkehrsfreiheit, in: De la Constitution, Festschrift Jean-Fran�ois Aubert, Basel 1996, S. 371 ff. S. 377; s.a. Botschaft des Bundesrates �ber die Grundlagen einer koordinierten Verkehrspolitik vom 20. Dezember 1982, BBl 1983 I 941 ff., 1007, 1055).
Dass die freie Konkurrenz zwischen den Verkehrstr�gern durch den umstrittenen Emissionsplafond gest�rt und der Luftverkehr gegen�ber dem Schienen- und Strassenverkehr diskriminiert w�rde, trifft nicht zu:
Seit der weitgehenden Elektrifizierung der Eisenbahnen er�brigen sich lufthygienische Massnahmen gegen�ber dem Schienenverkehr. Dagegen wird der Strassenverkehr von zahlreichen, wirtschaftlich einschneidenden Beschr�nkungen betroffen. Zun�chst ist daran zu erinnern, dass mit den Abgasvorschriften f�r Motorfahrzeuge, vor allem mit der Einf�hrung des Katalysator-Obligatoriums, ein wichtiger Schritt in Richtung Luftreinhaltung getan worden ist. Das Gleiche gilt f�r die allgemeine Tempobeschr�nkung auf 80 km/h bzw. 120 km/h. Zudem wird der motorisierte Strassenverkehr durch zahlreiche Abgaben belastet (vgl. Art. 85 f. BV mit den Ausf�hrungsvorschriften), die teilweise verkehrsbeschr�nkende Ziele verfolgen. Abgesehen vom Sonntags- und Nachtfahrverbot erf�hrt der G�terverkehr durch die Verfassungsbestimmung von Art. 84 BV �ber den alpenquerenden Transitverkehr eine zus�tzliche r�umliche Einschr�nkung, die ausschliesslich dem Umweltschutz dient. Weiter wird heute der Ausbau des Nationalstrassennetzes regelm�ssig mit der Bedingung verkn�pft, dass zus�tzliche, "flankierende" Massnahmen zur Reduktion der durch den Strassenverkehr verursachten Luftverunreinigung ergriffen werden. Diese Vorkehren im Sinne von Art. 11 Abs. 3 USG umfassen neben den verkehrslenkenden und -beschr�nkenden Anordnungen auf dem projektierten Strassenst�ck h�ufig auch verkehrsberuhigende und -vermindernde Massnahmen auf dem �brigen Strassennetz. Sie m�ssen nicht erst bei Erreichen eines bestimmten lufthygienischen Schwellenwerts, sondern sp�testens bei Inbetriebnahme des Strassenst�cks getroffen werden (vgl. BGE 122 II 165 E. 15). Ausserdem ist nicht ausgeschlossen, dass auch der allgemeine Strassenverkehr noch st�rker eingeschr�nkt werden k�nnte, wenn gewisse kritische Luftbelastungen erreicht w�rden (vgl. zu dieser Problematik BGE 121 I 334). Es ist daher nicht einzusehen, inwiefern der Flugverkehr gegen�ber dem Strassenverkehr benachteiligt w�rde. Dass gegen�ber den verschiedenen Verkehrstr�gern nicht in jedem Fall dieselben, sondern in differenzierter BGE 126 II 522 S. 555Weise jene schadstoffvermindernden Massnahmen angeordnet werden, die auf die jeweiligen Eigenarten des Verkehrs zugeschnitten sind, steht mit dem Gebot, Gleiches gleich und Ungleiches ungleich zu behandeln, durchaus im Einklang.
23. Der Verkehrs-Club der Schweiz bezeichnet den im Konzessionsentscheid auf 2'400 t/a angesetzten Emissionsplafond als zu hoch. Die vom BUWAL beantragte Limite von 2'200 t/a, die bereits als Kompromiss zu gelten habe, h�tte nicht unterschritten werden d�rfen. Das Departement sei ohne triftige Gr�nde von der amtlichen Expertise der Umweltschutzfachstellen abgewichen und habe eine Interessenabw�gung vorgenommen, wo es keine solche geben k�nne.
Nach Auffassung der SAir Group und der Mitbeteiligten ist dagegen der Schwellenwert von 2'400 t NOx pro Jahr viel zu tief angesetzt worden. Dieser Wert werde bei normaler Entwicklung nur etwa 337'000 Bewegungen zulassen, die bereits in den Jahren 2006 oder 2007 erreicht w�rden. Die "Zielgr�sse" verhindere somit, dass der Flughafen Z�rich und die Beschwerdef�hrer am Wachstum, das f�r das Jahr 2010 vorausgesagt werde, teilnehmen k�nnten. Sofern ein Plafond �berhaupt festzulegen sei, m�sste er aus Gr�nden der Rentabilit�t des Flughafens auf mindestens 3'011 t/a NOx erh�ht werden, was die f�r den Betriebszustand prognostizierten 421'000 Flugbewegungen gestatten w�rde.
Weder die eine noch die andere R�ge vermag durchzudringen. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung hat die Plangenehmigungs- oder Konzessionsbeh�rde ihren Entscheid dar�ber, ob beim Ausbau einer Verkehrsanlage eine vor�bergehende �berschreitung der Immissionsgrenzwerte in Kauf genommen werden k�nne und welche Vorkehren im Einzelnen zu ergreifen seien, in Abw�gung der auf dem Spiel stehenden �ffentlichen Interessen zu treffen; dabei sind den Anliegen des �ffentlichen Verkehrs einerseits und den Zielen des Umweltschutzrechts andererseits angemessen Rechnung zu tragen (BGE 117 Ib 285 E. 8c S. 306; BGE 118 Ib 206 E. 8a in fine und E. 11e; BGE 122 II 165 E. 13 S. 168). Eine solche Interessenabw�gung ist grunds�tzlich rechtlicher Natur. Die Genehmigungsbeh�rde ist daher, auch wenn sie sich von den tats�chlichen Feststellungen der Umweltschutzfachstellen leiten lassen muss, bei der abschliessenden W�rdigung und Entscheidfindung nicht an deren Antr�ge gebunden (vgl. BGE 118 Ib 599 E. 6). Weiter gilt wie gesagt, dass die Interessen am �ffentlichen Verkehr nicht f�r sich allein betrachtet werden d�rfen und die Wirtschaftlichkeit des Verkehrs zudem nur BGE 126 II 522 S. 556einen Teilaspekt dieser Interessen bildet; die Rentabilit�t des Flughafens kann deshalb nicht jene Vorrangstellung einnehmen, die ihr die Fluggesellschaften einr�umen wollen. Inwiefern die Abw�gung der verschiedenen massgeblichen Elemente durch das UVEK bundesrechtswidrig vorgenommen worden w�re, ist weder dargetan noch ersichtlich. Erg�nzend darf auch an dieser Stelle nochmals daran erinnert werden, dass der Kanton Z�rich im Zusammenhang mit der Volksabstimmung �ber den Kredit f�r die 5. Bauetappe und im Baukonzessionsverfahren wiederholt erkl�rt hat, der Ausbau sei - auch unter der seinerzeitigen Annahme von 240'000 Flugbewegungen im Betriebszustand - wirtschaftlich tragbar. FLUGL�RM
34. Der erg�nzende "Fachbericht Flugl�rm" geht f�r die Ermittlung des k�nftigen Flugl�rms von den bereits in E. 13 umschriebenen betrieblichen Daten sowie von der Annahme aus, dass die Startpisten 16 ("Blindlandepiste" Richtung S�d) und 28 ("Westpiste" Richtung West) gleichwertig seien und auch Landungen auf den Pisten 10 und 28 ("Westpiste" aus beiden Richtungen) erfolgen k�nnten. Weiter werden vier Varianten f�r das Abflugverfahren ab Piste 16 in Betracht gezogen. F�r die Nacht wird das heute geltende An- und Abflugverfahren (in und aus Richtung Nord) �bernommen.
Wie im Bericht zusammenfassend festgestellt wird, ergibt sich aus dem Vergleich von Ausgangs- und Betriebszustand, dass die L�rmbelastung infolge des Flughafenausbaus am Tag und in der Nacht gesamthaft um etwas mehr als 1 dB zunehmen wird. Es tr�ten jedoch lokale Unterschiede auf. Im S�den m�sse man aufgrund des Geradeausflugs beim Start auf Piste 16 tags�ber mit einer Zunahme der Belastung von 1.5 bis 2 dB rechnen. Im Westen werde das Wachstum nur 0.5 bis 1 dB betragen. Gegen�ber dem Ist-Zustand nehme die Belastung im Betriebszustand im Westen und S�dwesten ab, im S�den leicht zu. Im Norden nehme sie vor allem in der Nacht erheblich zu, so dass die Grenzkurven mit der Flugl�rmbelastung tief in den s�ddeutschen Raum hineinreichten. Die Zahl der Personen, deren L�rmbelastung den Immissionsgrenzwert �bersteige, erh�he sich infolge des Flughafenausbaus um 35% bis 40% (von bisher 23'000 auf neu 32'400). Im Betriebszustand w�rden voraussichtlich rund 7'500 Menschen �ber den Alarmwerten leben, was einem Zuwachs von 35% gegen�ber dem Ausgangszustand entspreche. In Opfikon seien w�hrend des Tages 45%, in H�ri w�hrend BGE 126 II 522 S. 557der Nacht rund 2/3 der Wohnbev�lkerung von Alarmwert�berschreitungen betroffen. Dabei werde nicht auf die von der Eidgen�ssischen Kommission f�r die Beurteilung von L�rm-Immissionsgrenzwerten vorgeschlagenen Werte abgestellt, sondern w�rden die von BUWAL und BAZL in innerdepartementalen Gespr�chen modifizierten Belastungsgrenzwerte f�r die Landesflugh�fen angewendet (Fachbericht Flugl�rm vom Dezember 1998, Zusammenfassung S. 2 f.).
Zus�tzlich zum Fachbericht Flugl�rm ist auf Verlangen des UVEK nachtr�glich der Bericht "Vergleich alternativer Betriebsszenarien" erarbeitet worden. In ihm werden verschiedene An- und Abflugverfahren gepr�ft und deren betriebliche und l�rmm�ssige Auswirkungen miteinander verglichen. Die Berichtverfasser kommen zum Schluss, dass bei Weiterf�hrung des heute praktizierten Systems mehr Personen von einem bestimmten Dauerschallpegel betroffen werden als beim Umkehrsystem (Landen von S�den und Osten, Starten nach Norden und Westen). Die Umkehr des Systems h�nge jedoch von gewissen Bedingungen ab, die der Flughafenhalter nicht aus eigener Kraft erf�llen k�nne. Unter den gegebenen - durch den Flughafenhalter nicht beeinflussbaren - Voraussetzungen sei das dem Umweltvertr�glichkeitsbericht zugrunde gelegte heutige Betriebssystem dasjenige, welches die L�rmimmissionen des k�nftigen Flugverkehrs am geringsten halte (Bericht vom Februar 1999 S. 9).
In seiner Stellungnahme zu diesen Berichten h�lt das BUWAL fest, dass die Realisierung der 5. Bauetappe zur erheblichen Mehrbelastung eines heute schon stark durch Flugl�rm beeintr�chtigten Gebietes f�hren werde. Zwar halte sich die Zunahme der Tagesl�rmbelastung insgesamt in Grenzen, doch werde sich mit der vorgesehenen Steigerung der Tagesbewegungen um 53% die Struktur des L�rms sp�rbar ver�ndern. Die ruhigeren Phasen des heutigen Betriebs w�rden in Zukunft verschwinden. Drastisch sei die Zunahme der L�rmbelastung in der Nacht, da der Nachtverkehr gem�ss Voraussage um 260% anwachsen solle. Diese L�rmzunahme bewirke, dass die Zahl der von starken L�rmimmissionen betroffenen Personen betr�chtlich ansteigen werde und gewisse Gemeinden mit einer wesentlichen Begrenzung ihrer weiteren r�umlichen Entwicklung rechnen m�ssten. Was die vorgesehenen Massnahmen betreffe, so sei die �berwachung und Lenkung der L�rmentwicklung durch L�rmgeb�hren, Flugweg�berwachung und optimierte Flugverfahren zweckm�ssig und sinnvoll. Diese Methoden, die dem Standard BGE 126 II 522 S. 558auf verschiedenen ausl�ndischen Flugh�fen entspr�chen, seien ein effektives Mittel zur Flugl�rmbeschr�nkung. Weiter m�ssten wirkungsvolle Massnahmen zum Schutze der betroffenen Bev�lkerung w�hrend der Nacht getroffen werden. Den gr�ssten Effekt h�tte die Ausdehnung der Nachtruhe auf die Zeit von 23.00 Uhr bis 6.00 Uhr. Eine �hnliche Wirkung habe aber auch die Begrenzung der Flugbewegungen nachts. Die Nachtflugbewegungen seien so festzulegen, dass keine �berschreitungen der Alarmwerte auftr�ten, was bei Beibehaltung des Betriebsregimes auf eine Plafonierung der Nachtflugbewegungen in H�he des Ist-Zustandes (ca. 5'000) hinauslaufe (Stellungnahme vom 23. Juli 1999, S. 2, 5 ff.).
35. a) Das UVEK hat im Baukonzessionsentscheid Dock Midfield erwogen, dass allgemein in der Zivilluftfahrt und im Besonderen auf dem Flughafen Z�rich der vorsorglichen L�rmbegrenzung grosse Beachtung geschenkt werde. F�r versch�rfte Emissionsbegrenzungen bleibe daher nur wenig Raum:
Gem�ss dem Umweltvertr�glichkeitsbericht werde sich die Zunahme der L�rmbelastung w�hrend des Tages im Bereich von 1 dB bewegen. F�r diese Betriebszeiten dr�nge sich daher auch nach Ansicht des BUWAL keine Bewegungszahlbegrenzung auf. Bei den An- und Abflugverfahren werde permanent an der Optimierung gearbeitet. Diese Bem�hungen seien selbstverst�ndlich weiterzuf�hren. Was die von verschiedenen Gemeinden verlangten grundlegenden �nderungen des Pistenben�tzungssystems betreffe, so w�rden diese eine Revision des Betriebssystems bedingen. Andere forderten aber gerade die Beibehaltung des aktuellen Konzepts. Gegens�tzlich seien auch die Forderungen nach einer m�glichst guten Verteilung des Flugl�rms einerseits und nach einer Konzentration der Fl�ge andererseits. �hnliches gelte f�r Begehren, die nur einzelne Aspekte des An- und Abflugverfahrens betr�fen. Der Flughafenhalter habe neue Verfahren untersucht und sei dabei zum Schluss gelangt, dass die g�ltigen Betriebskonzepte optimiert seien und lediglich die bereits im "Fachbericht L�rm" ber�cksichtigten �nderungen in Betracht fielen. Mit ihm d�rfe davon ausgegangen werden, dass unter den geltenden Rahmenbedingungen Verbesserungen durch gr�ssere �nderungen am Pistenben�tzungskonzept nicht m�glich seien. Erfolglos bleiben m�ssten weiter die Begehren um flugl�rmfreie Zeiten tags�ber, da solche einschneidende Konsequenzen f�r den Flugbetrieb h�tten, die letztlich wirtschaftlich untragbar w�ren. Abzulehnen sei auch die Forderung, dass bei einem einzelnen �berflug der Wert von 92 dB nicht �berschritten werden BGE 126 II 522 S. 559d�rfe. Es sei heute unvermeidlich, die einen gr�sseren L�rm verursachenden Starts von Langstreckenflugzeugen �ber bewohntes Gebiet zu f�hren. Die Forderung w�re daher nur durch ein Verbot von Langstreckenfl�gen zu erf�llen, was jedoch mit dem �ffentlichen Interesse am Betrieb des Flughafens Z�rich unvereinbar sei.
Zum Schutz der Nachtruhe best�nden, wie das UVEK fortf�hrt, Regelungen sowohl in Art. 39 VIL als auch in der Betriebskonzession und im Betriebsreglement. �ber die bestehenden Beschr�nkungen hinaus w�rde die Plafonierung der Anzahl Nachtfl�ge, die Zulassung lediglich leiser Flugzeuge oder auch die Einf�hrung einer speziellen Nachtflugtaxe verlangt, w�hrend sich der Kanton Z�rich und die Swissair solchen Massnahmen widersetzten. In diesem Zusammenhang sei zun�chst klarzustellen, dass die Zunahme des L�rms w�hrend der Nachtrandstunden nur zum geringen Teil ausbaubedingt sei; ein wesentlicher Teil der prognostizierten Fl�ge k�nnte auch ohne bauliche �nderungen in den Nachtrandstunden abgewickelt werden. Indessen gebe das eingereichte Baukonzessionsgesuch den Anwohnern Gelegenheit, die Nachtflugregelung grunds�tzlich �berpr�fen zu lassen. Die Pr�fung ergebe, dass zumindest Fl�ge in den Nachtrandstunden insbesondere mit Blick auf die Langstreckendestinationen eine betriebliche und wirtschaftliche Notwendigkeit darstellten. W�rde die Zahl der Nachtfl�ge wie vom BUWAL verlangt beschr�nkt, so h�tte dies zur Folge, dass zwei Drittel der f�r die Nachtrandstunden erwarteten Fl�ge nicht angeboten werden k�nnten. Es sei naheliegend, dass damit der Flughafen Z�rich seine Konkurrenzf�higkeit f�r Langstreckenfl�ge verlieren w�rde, was nicht im �ffentlichen Interesse l�ge. Eine solche Massnahme - wie �brigens auch die Erhebung eines zus�tzlichen L�rmzuschlages - sei deshalb abzulehnen. Dagegen erachte das UVEK eine massvolle Ausdehnung der Sperrzeit, verbunden mit einer einschr�nkenderen Regelung f�r den Nichtlinienverkehr, als vertretbar. Am wirkungsvollsten erscheine eine Verl�ngerung der Nachtflugsperre am Morgen um eine halbe Stunde auf 5.30 Uhr. Damit werde dem Bed�rfnis nach einer m�glichst langen, ungest�rten Phase der absoluten Ruhe Rechnung getragen. Auf der anderen Seite k�nne die Ausdehnung der Sperrzeit zwar dazu f�hren, dass auf gewissen Strecken die Reisezeit etwas verl�ngert werden m�sste und vielleicht etwas mehr Treibstoff verbraucht w�rde. Dies sei jedoch angesichts der m�glichen Entlastung der Anwohner in Kauf zu nehmen. Im Weiteren sei eine im Vergleich zu heute etwas einschr�nkendere Regelung der Nachtfl�ge f�r den Charterverkehr zu verf�gen.BGE 126 II 522 S. 560
F�r diese Fl�ge bestehe eine gr�ssere betriebliche Flexibilit�t, weil sie nicht in die Hub-Funktion des Flugplatzes eingebunden sein m�ssten. Die Nachtsperre f�r den Start solcher Fl�ge k�nne daher von 23.00 Uhr auf 22.00 Uhr vorverlegt werden. F�r die - leiseren - Landungen bleibe die heutige Regelung unver�ndert. Die genannten Erweiterungen der Nachtflugsperre seien - wie im Dispositiv festzuhalten sei - im Rahmen der n�chsten �nderung der Betriebskonzession bzw. des Betriebsreglementes, sp�testens aber im Jahr 2001, in diese Dokumente aufzunehmen (Baukonzessionsentscheid Dock Midfield S. 34-43).
b) Zur Tatsache, dass in gr�sseren Gebieten die Belastungsgrenzwerte und teils auch die Alarmwerte nicht eingehalten werden k�nnen, bemerkt das UVEK weiter, dass in solchen F�llen nach Art. 10 in Verbindung mit Art. 11 der L�rmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) die betroffenen Geb�ude gegen Schall zu isolieren seien. Der Flughafenhalter sei denn auch bereits mit der Rahmenkonzession zur Erstellung eines Schallschutzkonzepts verpflichtet worden. Dieses Konzept liege nun vor und sei von den Umweltschutzfachstellen grunds�tzlich gutgeheissen worden; es k�nne daher realisiert werden, sobald die L�rm-Belastungsgrenzwerte f�r die Landesflugh�fen definitiv festgelegt seien. Das Schallschutzkonzept lege verbindlich fest, in welchem Perimeter welche Massnahmen in welchem Zeitpunkt zu treffen seien. Sei ein Betroffener mit der Festlegung f�r seine Liegenschaft nicht einverstanden, m�sse er die Baukonzession anfechten. Vorbehalten bleibe, wie erw�hnt, eine �nderung des Konzepts im Hinblick auf die vom Bundesrat noch zu erlassenden Belastungsgrenzwerte als Anhang zur L�rmschutz-Verordnung. Sollten sich nach der Beschlussfassung �nderungen ergeben, m�sste das Schallschutzkonzept in den von den �nderungen betroffenen Perimetern neu aufgelegt und den Betroffenen Gelegenheit gegeben werden, ihre Rechte wahrzunehmen.
Das Begehren, dass f�r alle Geb�ude im Schallschutzperimeter Schallschutzmassnahmen auf Kosten des Flughafenhalters ergriffen werden m�ssten, also auch f�r die nach 1978 in der L�rmzone C erstellten Bauten, weist das Departement zur�ck. Der Grundsatz, wonach der Anlageinhaber f�r die Kosten der Schallschutzmassnahmen aufzukommen habe, komme in jenen F�llen nicht zum Tragen, in denen im Zeitpunkt der Erstellung einer Baute bereits eine Verpflichtung zu Schallschutzmassnahmen bestanden habe. Dies treffe bei H�usern zu, die nach 1978 und damit nach dem Inkrafttreten BGE 126 II 522 S. 561der Gesetzgebung �ber die L�rmzonen (Art. 42 ff. LFG und Art. 40 FF. VIL) in der L�rmzone C gebaut worden seien. F�r diese Bauten bestehe keine Verpflichtung zur Kostenr�ckerstattung.
Schliesslich weist das UVEK auf die mit dem Einbau von Schallschutzfenstern verbundenen Probleme der L�ftung hin. Abhilfe schaffen k�nnten Schallschutzfenster mit Zwangsbel�ftung oder Fenster mit Mechanismen, die bei Erreichen eines bestimmten, einstellbaren L�rmpegels automatisch schl�ssen. Der Flughafenhalter habe daher zu pr�fen, ob solche Massnahmen technisch m�glich und aufwandm�ssig realisierbar seien. Die Ergebnisse seien dem UVEK zur Pr�fung und gegebenenfalls zum Entscheid einzureichen (Entscheid Dock Midfield S. 45-47).
c) Unter dem Titel "Raumplanung" f�hrt das UVEK aus, anhand der aufgelegten Gesuchsakten habe f�r alle mit Flugl�rm belasteten Gebiete ohne weiteres festgestellt werden k�nnen, ob die Planungswerte, Immissionsgrenzwerte oder Alarmwerte �berschritten seien. Aus diesem L�rmbelastungskataster liessen sich die Konsequenzen f�r jede einzelne Ortsplanung ablesen. Nach Ansicht des Departementes sei es wichtig, dass die raumplanerischen Konsequenzen aus der Existenz des Flughafens und seiner Entwicklung nun mit aller Deutlichkeit gezogen und weitere Konfliktsituationen vermieden w�rden. Der in den Gesuchsakten vorhandene L�rmbelastungskataster werde deshalb f�r die k�nftigen raumplanerischen Entscheide verbindlich sein. Die im Umweltschutzgesetz vorgesehenen raumplanerischen Folgen bei �berschreiten der Planungs- bzw. der Immissionsgrenzwerte h�tten nun einzutreten. Darauf k�nne nachtr�glich nicht mehr zur�ckgekommen werden. Mit dem jetzigen Entscheid w�rden die raumplanerischen Auswirkungen eindeutig festgelegt. Wenn jemand damit nicht einverstanden sei, m�sse dieser Entscheid angefochten werden. Im Dispositiv sei deshalb ausdr�cklich festzuhalten, dass mit dem Bauvorhaben auch der damit verbundene L�rmbelastungskataster genehmigt werde. Daran �ndere nichts, dass der Kataster nach der Festsetzung der L�rmbelastungsgrenzwerte durch den Bundesrat allenfalls noch angepasst werden m�sse. Im Zusammenhang mit dieser Anpassung seien zus�tzlich auch die Auswirkungen auf die Gemeinden der benachbarten Kantone darzustellen (Entscheid Dock Midfield, S. 87-90).
36. Die l�rmschutzbedingte betriebliche Regelung, wie sie aufgrund der Baukonzession Dock Midfield und den neuen Bestimmungen der VIL f�r den Flughafen Z�rich ab Erneuerung der Betriebskonzession gelten soll, gestaltet sich wie folgt: BGE 126 II 522 S. 562
W�hrend der Tagesstunden von 06.00 Uhr bis 22.00 Uhr kann der Flughafen Z�rich ohne Einschr�nkungen betrieben werden.
In den Nachtstunden von 22.00 Uhr bis 06.00 Uhr sind Starts und Landungen nicht gewerbsm�ssiger Fl�ge untersagt.
Starts von gewerbsm�ssigen Fl�gen sind - mit Ausnahme von Charterfl�gen - zwischen 22.00 Uhr und 24.00 Uhr erlaubt, sofern die Emissionen einen bestimmten L�rmindex nicht �bersteigen: f�r Fl�ge mit einer Nonstop-Flugdistanz von �ber 5000 km muss ab 31. M�rz 2002 der L�rmindex 98 eingehalten werden, f�r alle anderen Fl�ge ab sofort der L�rmindex 96. Von 24.00 Uhr bis 06.00 Uhr sind Starts auch f�r Linienfl�ge verboten. Gegen�ber dem Flugplan versp�tete Starts sind allerdings bis 00.30 Uhr erlaubt (Art. 39a Abs. 1 und 3 VIL und �bergangsbestimmung in Verbindung mit Auflage 2.2.2 der Baukonzession Dock Midfield).
Landungen gewerbsm�ssiger Fl�ge sind von 22.00 Uhr bis 24.00 Uhr und ab 05.30 Uhr erlaubt, zwischen 24.00 Uhr und 05.30 Uhr verboten. Versp�tete Landungen sind bis sp�testens 00.30 Uhr erlaubt (Art. 39a Abs. 2 und 3 in Verbindung mit Auflage 2.2.2 Baukonzession Dock Midfield).
Keiner Beschr�nkung unterliegen Notlandungen sowie Starts und Landungen zu Such- und Rettungsfl�gen, Ambulanzfl�gen, Polizeifl�gen, zur Katastrophenhilfe, zu Fl�gen mit schweizerischen Milit�rflugzeugen und zu vom Bundesamt bewilligten Fl�gen von Staatsluftfahrzeugen (Art. 39 Abs. 4 VIL). Ausserdem kann der Flugplatzhalter bei unvorhergesehenen ausserordentlichen Ereignissen Ausnahmen von den in der VIL festgelegten Betriebsvorschriften gew�hren (Art. 39 Abs. 3 VIL).
37. Verschiedene Beschwerdef�hrer bringen ihre bereits im Anh�rungsverfahren gegen den "Fachbericht Flugl�rm" erhobenen Einwendungen im bundesgerichtlichen Verfahren erneut vor:
a) Dem Vorwurf, der Ermittlung der L�rmbelastung sei ein unrealistischer Flottenmix zugrunde gelegt worden, kann mit den in E. 14 angestellten �berlegungen begegnet werden. Es ist indes klar, dass die den Flottenmix und die Triebwerktechnologie betreffenden Annahmen bei der Umweltvertr�glichkeitspr�fung, die f�r die Erneuerung der Betriebskonzession anzustellen ist (Art. 74a Abs. 2 VIL), �berpr�ft und allenfalls auf den neusten Stand gebracht werden m�ssen.
b) Nach Auffassung Einzelner vermag das L�rmmass "Leq" - das heisst der energie�quivalente Dauerschall- oder Mittelungspegel Leq - die St�rwirkung des Flugl�rms nicht richtig wiederzugeben, da er insbesondere der H�ufigkeit von st�renden Schallereignissen nicht gen�gend Rechnung trage. Diesem Aspekt m�sse durch Einf�hrung eines Korrekturfaktors vermehrt Beachtung geschenkt werden. Vorbehalte werden auch gegen�ber der Messgr�sse "Anzahl stark gest�rter Personen" (AsgP) ge�ussert, die im Fachbericht Flugl�rm zur Absch�tzung der durch den Flugl�rm betroffenen Bev�lkerungsteile beigezogen worden ist.
Zur Wahl des geeigneten Flugl�rmmasses ist mit dem UVEK festzuhalten, dass sowohl im Umweltvertr�glichkeitsbericht als auch im Baukonzessionsentscheid auf die Vorschl�ge der Eidgen�ssischen Kommission f�r die Beurteilung von L�rm-Immissionsgrenzwerten abgestellt werden durfte, welche die Einf�hrung des Leq anstelle des bisher als Belastungsmass f�r Flugl�rm verwendeten NNI empfohlen hat (vgl. auch BGE 121 II 317 E. 8c S. 339 ff.). Ob zur besseren Erfassung der St�rwirkung ein Korrekturfaktor einzuf�hren sei, ist nicht im Einzelfall im luftfahrtrechtlichen Baubewilligungsverfahren, sondern von der rechtsetzenden Beh�rde generell zu pr�fen (vgl. hinten E. 43). Was die Messgr�sse "AsgP" betrifft, wird im Fachbericht Flugl�rm ausdr�cklich auf ihre Eigenheiten hingewiesen und klargestellt, dass sie nur beschr�nkt aussagekr�ftig sein k�nne. Sie bildet denn auch f�r den Entscheid kein ausschlaggebendes Kriterium.
c) Ein Ungen�gen des Umweltvertr�glichkeitsberichts wird weiter darin erblickt, dass der L�rm der rollenden Flugzeuge unber�cksichtigt geblieben sei. Auf Nachfrage des Flughafenhalters hin haben die f�r den Fachbericht Verantwortlichen der EMPA einger�umt, dass terrestrische L�rmquellen, wie im Leerlauf rollende und man�vrierende Flugzeuge, in den L�rmkarten und Katastern nicht ausgewiesen seien. Man gehe von der Annahme aus, dass rollende Flugzeuge gegen�ber den startenden oder landenden Maschinen akustisch von untergeordneter Bedeutung seien. Allerdings sei nicht auszuschliessen, dass man�vrierende Flugzeuge bei geringem Flugbetrieb in flughafennahen Gebieten wahrgenommen werden k�nnten (Schreiben der EMPA vom 8. Februar 2000). Dass der L�rm rollender Flugzeuge in aller Regel im Grundger�usch untergeht, ist bei einem Versuch auf dem Flughafen Z�rich im Zusammenhang mit dem Bau der Standpl�tze Rorzelg best�tigt worden. Obschon dieses Experiment mit einem erfahrungsgem�ss lauten Flugzeugtyp abends BGE 126 II 522 S. 564um 22 Uhr bei einem Grundger�usch von 35 bis 45 dB(A) durchgef�hrt wurde, erwies sich das Ger�usch des rollenden Flugzeugs als unmessbar und kaum h�rbar (Schreiben der EMPA an Flughafendirektion vom 3. September 1997). Aufgrund dieser Feststellungen darf angenommen werden, dass im Verzicht auf Mitber�cksichtigung des L�rms rollender Flugzeuge jedenfalls kein erheblicher Mangel des Umweltvertr�glichkeitsberichts liegt.
d) Verschiedentlich wird ger�gt, dass keine Untersuchungen dar�ber angestellt worden seien, wie sich die prognostizierte L�rmbelastung auf die Gesundheit der Anwohner auswirken werde. Gefordert werden unter anderem Langzeit-Beobachtungsprogramme und Reihenuntersuchungen, die Aufschluss �ber schleichende Gesundheitssch�digungen geben k�nnten.
Auch in dieser Hinsicht kann der Meinung des UVEK beigepflichtet werden, dass solche Abkl�rungen nicht im Baubewilligungsverfahren, sondern im Rahmen der Erarbeitung der Grundlagen f�r die Rechtsetzung, insbesondere f�r die Festlegung der Belastungsgrenzwerte, zu treffen sind. Die f�r die Studien n�tigen Erhebungen, die einen grossen Personenkreis erfassen m�ssen, erfordern einen ausserordentlichen Aufwand und k�nnen aus der Sicht des Pers�nlichkeitsschutzes heikel sein. Derartige Untersuchungen vom Flughafenhalter zu verlangen hiesse, die dem Umweltschutzgesetz- und -verordnungsgeber und allenfalls auch der Entscheidbeh�rde obliegenden Verantwortlichkeiten auf den Gesuchsteller zu �berw�lzen.
e) Die Gemeinde Oetwil an der Limmat und Elisabeth Zbinden beanstanden zusammen mit den Mitbeteiligten, dass keine Gesamtbeurteilung der L�rmimmissionen im Sinne von Art. 8 USG vorgenommen worden sei. In eine solche Gesamtbetrachtung h�tten f�r die Gemeinde Oetwil die L�rmimmissionen der Nationalstrasse A1, der SBB-Strecke Z�rich-Baden und des Rangierbahnhofes Limmattal, f�r das Gemeindegebiet Winkel der L�rm der Flughafen-Autobahn sowie des Milit�rbetriebs auf dem Waffenplatz Kloten-B�lach einbezogen werden m�ssen.
Zu diesem Einwand f�hrt das UVEK im Baukonzessionsentscheid Dock Midfield aus, die L�rmschutz-Verordnung verpflichte lediglich zur Pr�fung des anlagebezogenen L�rms. Dementsprechend sei es korrekt, wenn der Umweltvertr�glichkeitsbericht keine anderen L�rmquellen, wie Industrie-, Bahn- und Strassenl�rm, miteinbeziehe. Das BUWAL habe diesbez�glich auch keine Einw�nde erhoben. Zufolge der L�rmstudie 90 d�rfe ausserdem davon ausgegangen BGE 126 II 522 S. 565werden, dass die St�rwirkung des Flugl�rms durch andere L�rmeinwirkungen nicht verst�rkt werde (Entscheid S. 32).
Die Bestimmung von Art. 8 USG, nach welcher Einwirkungen sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken zu beurteilen sind, verlangt in der Tat zun�chst, dass bei der Beurteilung einer geplanten Anlage s�mtliche mit dieser verbundenen Beeintr�chtigungen der Umwelt sowohl einzeln als auch gesamthaft zu pr�fen sind. Diesem Erfordernis kommt bei Flugh�fen als "gemischten" Verkehrsanlagen besondere Bedeutung zu (vgl. BGE 124 II 293 E. 23 S. 339 f. mit Hinweisen). Damit wird jedoch noch nicht die ganze Tragweite von Art. 8 USG erfasst. Der Bundesrat hat in seiner Botschaft zu Art. 8 USG (damals Art. 6 des Entwurfs) betont, dass Umweltbelastungen h�ufig Folge von Emissionen aus verschiedenen Anlagen sind und den Betroffenen auch Schutz vor Beeintr�chtigungen aus unterschiedlichen Quellen - beispielsweise bei Strassen-, Flug-, Industrie- und Eisenbahnl�rm - geboten werden m�sse. In diesem Sinne gelte Artikel 6 (heute Art. 8) als verbindliche Anweisung sowohl f�r den Erlass von Verordnungen als auch von Verf�gungen (Botschaft des Bundesrates vom 31. Oktober 1979 zu einem Bundesgesetz �ber den Umweltschutz, BBl 1979 III 775Kap. 53 S. 785). Dementsprechend ist im Entwurf zur L�rmschutz-Verordnung vorgesehen worden, dass die Gesamtl�rmbelastung anhand des energetischen Additionsprinzips (energetische Addition der Beurteilungspegel aller beteiligten L�rmarten) zu beurteilen sei. Ein solches Vorgehen hat sich indes als fragw�rdig erwiesen, da der Gesamtwert nicht sinnvoll interpretiert werden kann. Im Rahmen der "L�rmstudie 90", auf die noch zur�ckzukommen sein wird (unten E. 43b), hat sich gezeigt, dass die von Flug- und Strassenl�rm Betroffenen klar zwischen diesen beiden L�rmarten unterschieden haben. Die Beurteilung �ber die L�stigkeit des Flugl�rms erfolgte unabh�ngig von der zus�tzlichen Belastung durch den Strassenl�rm und umgekehrt. Die Bestimmung dar�ber, wie ein Gesamtl�rmpegel zu bemessen und zu beurteilen sei, ist deshalb fallen gelassen worden, und die L�rmschutz-Verordnung beschr�nkt sich in der geltenden Fassung darauf, die Summierung gleichartiger L�rmimmissionen aus mehreren Anlagen vorzuschreiben (Art. 40 Abs. 2 LSV; vgl. zum Ganzen CHRISTOPH Z�CH/ROBERT WOLF, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N. 29 zu Art. 15; ANDR� SCHRADE/THEO LORETAN, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N. 14a zu Art. 13; CARL OLIVA, Belastungen der Bev�lkerung durch Flug- und Strassenl�rm, Berlin 1998, S. 139 ff.). F�r die Durchsetzung der - auch BGE 126 II 522 S. 566vom Bundesgericht schon erhobenen - Forderung nach einer Gesamtbetrachtung der bestehenden oder k�nftigen L�rmsituation (vgl. Entscheid des Bundesgerichtes vom 24. Juni 1997 i.S. Th., publ. in URP 1997 S. 495 E. 4b S. 500 f.) fehlt es somit heute noch am notwendigen Instrumentarium (zum gleichen Resultat ist der deutsche Rat von Sachverst�ndigen f�r Umweltfragen in seinem Sondergutachten "Umwelt und Gesundheit, Risiken richtig einsch�tzen" vom August 1999 gelangt, vgl. Drucksache 14/2300 des Deutschen Bundestages S. 31 Ziff. 90, S. 183 Ziff. 461-463). Den besonderen Belastungen rund um Flugh�fen, wo sich regelm�ssig Strassenverkehrs-, Eisenbahn- und Flugl�rm �berlagern, kann deshalb zur Zeit nur dadurch Rechnung getragen werden, dass die Belastungsgrenzwerte f�r den Flugl�rm tendenziell eher tief gehalten werden.
Unter diesen Umst�nden kann vom Baugesuchsteller nicht verlangt werden, dass er Gesamtl�rmsituationen, die durch das Zusammenwirken unterschiedlicher L�rmarten entstehen, im Umweltvertr�glichkeitsbericht umfassend ausweise. Fehlt der Massstab zur Beurteilung solcher Situationen, so verm�chte auch die Darstellung der L�rmvorbelastung - soweit diese f�r ein Projekt wie das vorliegende mit weitr�umigen Auswirkungen �berhaupt detailliert ermittelt werden k�nnte - f�r den letztlich in einer globalen Interessenabw�gung zu treffenden Entscheid, ob das Projekt bewilligt werden k�nne oder nicht, wenig beizutragen. Der Umweltvertr�glichkeitsbericht darf und soll sich aber auf die entscheidwesentlichen Punkte beschr�nken (vgl. BGE 118 Ib 206 E. 13 S. 228; 119 Ib 254 E. 8b S. 275). Dem an sich begreiflichen Antrag der Bewohner von Oetwil an der Limmat und Winkel kann daher nicht stattgegeben werden. Eine andere Frage ist, inwieweit gleichartigen Immissionen aus mehreren Quellen bei der Erarbeitung des L�rmbelastungskatasters und des Schallschutzkonzepts Rechnung zu tragen sei (s. hinten E. 48e).
38. Die beschwerdef�hrenden Gemeinden und Anwohner werfen dem UVEK in erster Linie vor, es habe entgegen den Anweisungen des Bundesgerichts nicht die von der Eidgen�ssischen Kommission f�r die Beurteilung von L�rm-Immissionsgrenzwerten vorgeschlagenen Belastungsgrenzwerte, sondern aus nicht dargelegten Gr�nden teilweise erh�hte Werte verwendet. Zudem sehe der Vernehmlassungsentwurf f�r den Anhang 5 der L�rmschutz-Verordnung BGE 126 II 522 S. 567noch h�here Werte vor, die - wie von Einzelnen ausdr�cklich beantragt wird - vom Bundesgericht akzessorisch auf ihre Gesetzm�ssigkeit hin �berpr�ft werden m�ssten. Weiter habe das Departement dem Flughafenhalter in unzul�ssiger Weise f�r die �berm�ssigen Flugl�rmimmissionen generell Erleichterungen gew�hrt, ungeachtet der r�umlichen Ausdehnung der �berm�ssigen Belastung und unbesehen der H�he der �berschreitung der Belastungsgrenzwerte. Die Gewichtung der auf dem Spiele stehenden Interessen sei v�llig unausgewogen. Inakzeptabel sei insbesondere das beabsichtigte massive Verkehrswachstum in der Nacht, das im Norden des Flughafens zu Grenzwert�berschreitungen in be�ngstigendem Ausmass f�hre. Aber auch am Tag werde die Bev�lkerung durch den immer dichter werdenden Flugverkehr zunehmend beschallt; die ruhigen Phasen, die f�r das Wohlbefinden unabdingbar seien, w�rden seltener und schliesslich verschwinden. F�r die Nachtrandstunden m�sse daher der vom BUWAL beantragte Nachtflugplafond angeordnet und tags�ber der Flugbetrieb so gelenkt werden, dass gewisse Ruhezeiten (sog. Ruhefenster) gew�hrleistet seien.
Die SAir Group und die mitbeteiligten Fluggesellschaften verlangen demgegen�ber, dass die Auflage 2.2.2 der Baukonzession Dock Midfield, durch welche die Nachtflugsperre ausgedehnt und der n�chtliche Charterverkehr eingeschr�nkt wird, ersatzlos aufgehoben werde. F�r die Ausdehnung der Nachtflugsperre von 05.00 Uhr auf 05.30 Uhr bestehe keine gesetzliche Grundlage. Das Bauprojekt Dock Midfield sei nicht kausal f�r die Zunahme des L�rms in den Nachtrandstunden und k�nne daher nicht zum Anlass genommen werden, die geltende Nachtflugordnung zum Nachteil der Fluggesellschaften einzuschr�nken. Das UVEK sei jedenfalls im laufenden Baukonzessionsverfahren nicht befugt, die geltende Betriebskonzession sowie die rechtm�ssig genehmigte Nachtflugordnung nachtr�glich aus Gr�nden abzu�ndern, die mit der Baukonzession in keinem direkten Zusammenhang st�nden. Die angeordnete Einschr�nkung der Nachtflugordnung stelle f�r die beschwerdef�hrenden Fluggesellschaften eine unverh�ltnism�ssige Massnahme dar. Sie treffe diese in einschneidender Weise, weil eine rentable und kundenfreundliche Bedienung verschiedener Langstreckendestinationen verunm�glicht werde. Jede weitere Einschr�nkung der Nachtflugordnung schw�che die Wettbewerbsposition der beschwerdef�hrenden Fluggesellschaften in empfindlichem Masse. Aus den genannten Gr�nden erweise sich auch das angeordnete Charter-Startverbot ab 22.00 Uhr als unzul�ssig. Eine rechtsungleiche BGE 126 II 522 S. 568Behandlung von Charterflugzeugen und Linienflugzeugen lasse sich zudem sachlich nicht rechtfertigen, da es sich bei beiden um die gleichen modernen Flugzeugtypen handle. Schliesslich stelle die Ausdehnung des Startverbots f�r Charterflugzeuge eine untaugliche Massnahme dar, f�hre sie doch zu keiner ins Gewicht fallenden Beruhigung der heute bestehenden L�rmbelastung. F�r Anwohner, die vom Flugl�rm betroffen seien, mache es keinen Unterschied, ob zwischen 22.00 Uhr und 23.00 Uhr auf einzelne Starts verzichtet werde. Die durch ein Startverbot f�r Charterflugzeuge reduzierten Flugbewegungen fielen in der subjektiven L�rmwahrnehmung ausser Betracht.
An der Anh�rung und in den erg�nzenden Stellungnahmen haben die beschwerdef�hrenden Anwohner und Gemeinden ihre Begehren um akzessorische �berpr�fung der anwendbaren Belastungsgrenzwerte - nun der mittlerweile in der L�rmschutz-Verordnung Anhang 5 festgesetzten Werte - erneuert. Angefochten wird ebenfalls die neue Regelung von Art. 39 ff. VIL, weil die Flugbeschr�nkungen f�r die Landesflugh�fen in den Nachtstunden zu wenig streng seien und die Flughafenbetreiber selbst - ohne beh�rdliche Kontrolle - �ber die Zahl der n�chtlichen Flugbewegungen bestimmen k�nnten.
Die beschwerdef�hrenden Fluggesellschaften haben dagegen die vom Bundesrat festgesetzten Belastungsgrenzwerte gutgeheissen. Es ergebe sich insbesondere aus der "L�rmstudie 90", welche auch in der deutschen Sachliteratur ihren Niederschlag gefunden habe, dass der Wert von Leq = 65 dB(A) als kritische Grenze f�r eine erhebliche Bel�stigung gelten m�sse. Weiter sei nachvollziehbar, dass die Grenzwerte f�r die Empfindlichkeitsstufen II und III gleich hoch angesetzt worden seien, da die um einen Flughafen situierten Gemeindegebiete l�rmvorbelastet seien. Entgegen der Meinung der �brigen Beschwerdef�hrer wirke sich die Neuordnung von LSV und VIL nicht einseitig zu Lasten der Anwohner aus; deren Ruhebed�rfnis sei vielmehr angemessen Rechnung getragen worden. Die Verordnungs�nderungen k�nnten denn auch unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten nur als knapp tragbar betrachtet werden. Im Lichte der ge�nderten Fassung von Art. 39 ff. VIL erweise sich im �brigen die vom UVEK (in Auflage 2.2.2 der Baukonzession Dock Midfield) angeordnete Beschr�nkung des Nachtbetriebs erst recht als unzul�ssig, da das Departement nach neuem Recht �ber keine Regelungskompetenz mehr verf�ge. Die bisherige Bestimmung von Art. 39 Abs. 3 aVIL, wonach die Ordnung der Nachtfl�ge in den BGE 126 II 522 S. 569Flughafenkonzessionen und die weiteren Beschr�nkungen in den Betriebskonzessionen vorbehalten blieben, sei ersatzlos gestrichen worden. Aufgegeben worden sei weiter die Unterscheidung zwischen Charter- und Linienverkehr. Die neuen Bestimmungen hielten nur noch die gewerbsm�ssigen und die nicht gewerbsm�ssigen Fl�ge auseinander. Damit sei auch der einschr�nkenden Nachtflugregelung f�r Charterflugzeuge die rechtliche Grundlage entzogen worden. Die Auflage 2.2.2 sei daher antragsgem�ss vollst�ndig aufzuheben.
39. Die R�gen der beschwerdef�hrenden Fluggesellschaften, die in der Baukonzession Dock Midfield verf�gten Beschr�nkungen des Nachtflugbetriebes entbehrten einer Rechtsgrundlage und seien unverh�ltnism�ssig, sind offensichtlich unbegr�ndet.
a) Es wird auch von den Fluggesellschaften nicht bestritten, dass der Betrieb des Flughafens Z�rich bereits heute in weiten Gebieten zu �berm�ssigen L�rmeinwirkungen f�hrt, ob nun auf die Belastungsgrenzwerte der Eidgen�ssischen Kommission f�r die Beurteilung von L�rm-Immissionsgrenzwerten oder auf die vom Bundesrat festgesetzten Werte abgestellt wird. Der bestehende Flughafen ist daher gem�ss Art. 16 Abs. 1 USG zu sanieren. Eine sanierungsbed�rftige Anlage darf nach Art. 18 Abs. 1 USG nur umgebaut oder erweitert werden, wenn sie gleichzeitig saniert wird. Die Baukonzessionsbeh�rde war demnach nicht nur erm�chtigt, sondern verpflichtet, im Baukonzessionsverfahren im Rahmen einer gleichzeitigen Sanierung die technisch und betrieblich m�glichen sowie wirtschaftlich tragbaren Betriebsbeschr�nkungen anzuordnen. Erleichterungen sind allein insoweit zu gew�hren, als solche Betriebsbeschr�nkungen unverh�ltnism�ssig w�ren (Art. 17 Abs. 1 USG, Art. 14 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 15 Abs. 1 LSV; vgl. BGE 125 II 643 E. 16b/c S. 666 ff.). In diesem Sinne hat sich das UVEK zu Recht auf Art. 17 Abs. 1 USG in Verbindung mit Art. 14 LSV berufen, um den Flughafenhalter von zus�tzlichen betriebsbeschr�nkenden Massnahmen, die �ber die von den Fluggesellschaften angefochtenen hinausgegangen w�ren, durch Erleichterungen zu befreien (Baukonzession Dock Midfield S. 45 unten).
Eine weitere Rechtsgrundlage f�r die umstrittenen betrieblichen Einschr�nkungen findet sich in den Bestimmungen �ber wesentliche �nderungen von bestehenden Verkehrsanlagen (vgl. BGE 124 II 293 E. 16 S. 327). Nach Art. 25 Abs. 3 USG, der auch f�r �nderungen von Verkehrsanlagen gelten muss (BGE 124 II 293 E. 17 S. 328 f.), sind passive Schallschutzmassnahmen dann zu treffen, BGE 126 II 522 S. 570wenn die Immissionsgrenzwerte "durch Massnahmen bei der Quelle" nicht eingehalten werden k�nnen. Dementsprechend schreibt Art. 8 Abs. 2 LSV vor, dass bei wesentlicher �nderung von Anlagen die L�rmemissionen der gesamten Anlage durch Emissionsbegrenzungen mindestens derart begrenzt werden m�ssen, dass die Immissionsgrenzwerte nicht �berschritten werden. Nur soweit solche Emissionsbegrenzungen bei �ffentlichen oder konzessionierten ortsfesten Anlagen ausgeschlossen sind, sind an ihrer Stelle nach Art. 10 Abs. 1 LSV passive Schallschutzmassnahmen zu treffen. Emissionsbegrenzungen im Sinne von Art. 8 Abs. 2 LSV k�nnen in Verkehrs- und Betriebsvorschriften bestehen; sie k�nnen durch unmittelbar auf das Gesetz abgest�tzte Verf�gung angeordnet werden (Art. 12 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 USG). Die umstrittenen Nachtflugbeschr�nkungen finden somit auch in diesen Bestimmungen einen R�ckhalt (vgl. BGE 125 II 643 E. 17b und c, E. 18).
Dass die Belastungsgrenzwerte f�r Landesflugh�fen im Zeitpunkt des Baukonzessionsentscheides noch nicht festgelegt waren und daher die Sanierungsfrist noch nicht lief (Art. 48 lit. a LSV), �ndert �brigens an der Anwendbarkeit der materiellen Sanierungsvorschriften auf die Landesflugh�fen nichts (vgl. Art. 40 Abs. 3 LSV; ANDR� SCHRADE, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N. 10 zu Art. 18 USG).
b) Nach Meinung der Fluggesellschaften halten die vom UVEK verf�gten Einschr�nkungen des Nachtflugbetriebs jedenfalls vor dem neuen Recht nicht mehr stand, da die Bestimmungen von Art. 39 bis 39c VIL die Nachtflugordnung ersch�pfend umschrieben und weitere Einschr�nkungen in den Betriebsreglementen ausgeschlossen seien. Das kann jedoch nicht der Sinn der neuen Regelung sein. Diese stellt, wie das UVEK in seiner Vernehmlassung vom 28. Juni 2000 bemerkt, lediglich eine Minimalordnung dar, die bei Bedarf versch�rft werden kann. Art. 36c LFG in der Fassung vom 18. Juni 1999 sieht weiterhin vor, dass die im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL), in der Konzession sowie in der Plangenehmigung (welche der Baukonzession entspricht) vorgegebenen Rahmenbedingungen im Betriebsreglement konkret auszugestalten sind, so etwa die besonderen Vorschriften f�r die Ben�tzung des Flugplatzes. Ausf�hrend h�lt hierzu Art. 23 lit. b VIL in der Fassung vom 2. Februar 2000 fest, dass das Betriebsreglement namentlich Vorschriften �ber die Betriebszeiten zu enthalten hat. Damit besteht weiterhin eine Grundlage f�r Sonderregelungen, die die in Art. 39 ff. VIL getroffene Ordnung einschr�nken k�nnen. Das UVEK hat �brigens bereits vor BGE 126 II 522 S. 571Erlass des neuen Verordnungsrechts - im definitiven Erl�uternden Bericht zur �nderung der L�rmschutz-Verordnung vom 11. Februar 2000 - klargestellt, dass die im Baukonzessionsentscheid Dock Midfield angeordneten Nachtflugbeschr�nkungen aufgrund der neuen Regelung in der VIL nicht dahinfallen w�rden.
c) Unbegr�ndet ist schliesslich auch der Vorwurf, die verf�gten Einschr�nkungen des Nachtflugbetriebs seien unverh�ltnism�ssig und unzweckm�ssig. Die Fluggesellschaften machen wie dargelegt geltend, dass infolge der verk�rzten Betriebszeit gewisse Langstreckendestinationen nicht mehr oder nicht mehr effizient bedient werden k�nnten. Diese Behauptung wird jedoch nicht n�her belegt, weder was die Anzahl der betroffenen Fl�ge noch was die H�he einer allf�lligen finanziellen Einbusse betrifft. Da die umstrittene Verk�rzung der Betriebszeit f�r Linienfl�ge nur gerade eine halbe Stunde betr�gt, ist schwer vorstellbar, dass der Flugbetrieb durch diese Massnahme in schwerwiegender und einschneidender Weise beeintr�chtigt w�rde. Soweit aber nur der Komfort von Passagieren und Betreibern auf dem Spiele steht, k�nnte dieser das Interesse der Anwohner an ungest�rter Nachtruhe nicht aufwiegen. Die Behauptung der Fluggesellschaften, es spiele f�r das subjektive L�rmempfinden der vom Flugl�rm Betroffenen keine Rolle, ob in den Nachtrandstunden einzelne Starts mehr oder weniger erfolgten, muss denn auch - wie noch n�her darzulegen sein wird (vgl. E. 45b) - aufgrund neuerer Forschungen klar zur�ckgewiesen werden. Die vom UVEK verf�gten Beschr�nkungen des Flugbetriebs in den Nachtrandstunden erscheinen mithin weder als unzweck- noch als unverh�ltnism�ssig.
40. Im Gegensatz zu den beschwerdef�hrenden Fluggesellschaften halten die beschwerdef�hrenden Anwohner und Gemeinden die vom UVEK angeordneten Beschr�nkungen f�r ungen�gend und verlangen eine Ausdehnung des Nachtflugverbots und/oder eine Plafonierung der n�chtlichen Flugbewegungen, wie sie das BUWAL beantragt hat.
Ob in der Umgebung eines Flughafens die Nachtruhe ausreichend sei, h�ngt flughafenseits von den Betriebszeiten sowie den An- und Abflugrouten und auf Seiten der Anwohner davon ab, wie gut der Ruhesuchende in seinen vier W�nden vor L�rm gesch�tzt ist. Letzteres wird von den Belastungsgrenzwerten mitbestimmt, die unter gewissen Voraussetzungen die Pflicht zur Vornahme baulicher Schallschutzmassnahmen ausl�sen. In der Baukonzession Dock Midfield hat das UVEK lediglich einen dieser Parameter festgelegt, BGE 126 II 522 S. 572n�mlich die Betriebszeiten f�r Linien- und Charterflugzeuge, die ab Inkrafttreten des neuen Betriebsreglementes, sp�testens jedoch im Jahr 2001, zu gelten haben. Zudem sind f�r die baulichen Schallschutzmassnahmen die vom Bundesrat festzusetzenden Belastungsgrenzwerte vorbehalten worden. Bei seinem Entscheid ging das UVEK weiter davon aus, dass das bisherige An- und Abflugverfahren unter der Geltung des neuen Betriebsreglementes im Wesentlichen beibehalten werde. Diese Annahme steht heute, nach der K�ndigung �ber die Regelung der An- und Abfl�ge �ber deutsches Hoheitsgebiet, auf schwachen F�ssen. Falls das An- und Abflugsystem unter der Herrschaft der neuen Betriebskonzession erheblich ge�ndert werden muss, wird das UVEK sein Konzept zum Schutz der Flughafenregion vor �berm�ssiger - insbesondere n�chtlicher - L�rmbelastung erneut �berpr�fen m�ssen. Wie bereits erw�hnt, beh�lt das �bergangsrecht (Art. 74a VIL) die entsprechende Umweltvertr�glichkeitspr�fung ausdr�cklich vor. Unter diesen Umst�nden ist das Bundesgericht nicht in der Lage, sich im heutigen Verfahren dar�ber auszusprechen, ob bei der Erneuerung des Betriebsreglementes die verlangten zus�tzlichen Beschr�nkungen des Nachtflugbetriebs angeordnet werden m�ssten. �ber diese Frage wird erst entschieden werden k�nnen, wenn auch das dannzumalige An- und Abflugverfahren festgelegt sein wird. Das Gleiche gilt f�r Verkehrseinschr�nkungen w�hrend der Tagesstunden bzw. f�r die Begehren um Einr�umung von "Ruhefenstern", um Pegelbegrenzungen f�r Einzel�berfl�ge und um die Erh�hung des Nachtl�rmzuschlags. Ob solche Vorkehren umweltrechtlich geboten seien, wird erst beurteilt werden k�nnen, wenn alle Daten des k�nftigen Flugbetriebs bekannt sind.
Dass im vorliegenden Verfahren nicht �ber alle l�rmschutzrechtlichen Begehren der beschwerdef�hrenden Anwohner und Gemeinden materiell entschieden werden kann, hindert die Beurteilung der Bundesrechtm�ssigkeit des im Streite liegenden Projektes nicht. Wohl f�hrt die Erweiterung des Flughafens zu einer Erh�hung der Kapazit�t. In welchem Masse und zu welcher Tages- oder Nachtzeit diese genutzt werden d�rfe, wird jedoch nicht im Baukonzessionsverfahren, sondern endg�ltig erst mit der Genehmigung des Betriebsreglementes bestimmt. Das Dock Midfield und die anderen geplanten Bauten pr�judizieren das An- und Abflugverfahren nicht und bedingen auch keinen Nachtbetrieb. Ihre Bewilligung steht daher einer erg�nzenden und abschliessenden Beurteilung der l�rmschutzrechtlichen Aspekte im Verfahren zur Erneuerung des BGE 126 II 522 S. 573Betriebsreglementes nicht entgegen. Daran �ndert nichts, dass nach dem oben Gesagten (E. 39a) mit der Anlagenerweiterung eine Sanierung verbunden werden muss. Ist �ber den Ausbau eines Flughafens und den Betrieb der erweiterten Anlage gem�ss Spezialgesetz in zwei getrennten Verfahren zu befinden, von denen jedes eine Umweltvertr�glichkeitspr�fung verlangt, muss es auch statthaft sein, das Sanierungsverfahren in zwei Schritten durchzuf�hren bzw. die vorgesehenen Sanierungsmassnahmen in einem zweiten Schritt noch auf betriebliche �nderungen auszurichten.
AKZESSORISCHE �BERPR�FUNG DER BELASTUNGSGRENZWERTE F�R DEN L�RM DER LANDESFLUGH�FEN
41. Der Vorwurf der Gesetz- und Verfassungswidrigkeit ist zun�chst gegen�ber dem im Vernehmlassungsverfahren vorgelegten Grenzwert-Schema und im Laufe des bundesgerichtlichen Verfahrens gegen�ber den vom Bundesrat am 12. April 2000 in die L�rmschutz-Verordnung aufgenommenen Belastungsgrenzwerten f�r den L�rm der Landesflugh�fen erhoben worden. Nach Auffassung der beschwerdef�hrenden Anwohner und Gemeinden ist deren Festlegung nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten erfolgt und der im Gesetz umschriebene Zweck vorab der Immissionsgrenzwerte - der Schutz der Bev�lkerung vor erheblicher St�rung im Wohlbefinden - v�llig in den Hintergrund gedr�ngt worden.
Das UVEK hat die zur Zeit des Entscheides noch nicht erlassenen L�rm-Belastungsgrenzwerte f�r Landesflugh�fen in der Baukonzession Dock Midfield vorbehalten und angeordnet, dass sie dem L�rmbelastungskataster und dem Schallschutzkonzept zugrunde zu legen seien. Die im Anhang 5 der L�rmschutz-Verordnung f�r Landesflugh�fen festgesetzten Grenzwerte bilden somit Teil des im angefochtenen Entscheid angewendeten Verordnungsrechts. Das Bundesgericht ist befugt, Verordnungen des Bundesrats vorfrageweise auf ihre Gesetz- und Verfassungsm�ssigkeit zu pr�fen. Bei unselbst�ndigen Verordnungen, die sich - wie hier - auf eine gesetzliche Delegation st�tzen, ist abzukl�ren, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz einger�umten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht erm�chtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch �ber die Verfassungsm�ssigkeit der unselbst�ndigen Verordnung. R�umt das Gesetz dem Bundesrat einen weiten Ermessensspielraum f�r die BGE 126 II 522 S. 574Regelung auf Verordnungsstufe ein, ist dieser f�r das Bundesgericht allerdings verbindlich. Es darf in diesem Fall nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle jenes des Bundesrates setzen, sondern kann lediglich pr�fen, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat delegierten Kompetenzen offensichtlich sprenge oder sich aus anderen Gr�nden als gesetz- oder verfassungswidrig erweise. Dabei ist ebenfalls zu untersuchen, ob mit der fraglichen Verordnungsregelung der im Gesetz genannte Zweck �berhaupt erf�llt werden k�nne (BGE 107 Ib 243 E. 4 S. 246 f.; BGE 124 II 241 E. 3, 581 E. 2a; BGE 124 V 12 E. 2a; BGE 125 II 591 E. 5e/bb S. 599, je mit Hinweisen).
42. Nach den Bestimmungen von Art. 74 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 BV, welche im Wesentlichen Art. 24septies Abs. 1 aBV entsprechen, erl�sst der Bund Vorschriften �ber den Schutz des Menschen und seiner nat�rlichen Umwelt vor sch�dlichen und l�stigen Einwirkungen und sorgt daf�r, dass solche Einwirkungen vermieden werden. Die Kosten der Vermeidung und Beseitigung haben, wie heute auf Verfassungsebene festgehalten wird (Art. 74 Abs. 2 Satz 2 BV), die Verursacher zu tragen. Gem�ss der Botschaft zum ehemaligen Verfassungsartikel sind sch�dliche Einwirkungen solche, die die physische oder psychische Gesundheit des Menschen sch�digen. L�stige Einwirkungen kennzeichnen sich dadurch, dass sie die betroffenen Menschen in ihrem Dasein beeintr�chtigen, ohne ihnen gesundheitlichen Schaden zuzuf�gen. Solche Bel�stigungen k�nnen beim Menschen dazu f�hren, dass die Leistungsf�higkeit und die Lebensfreude, der Naturgenuss, das Gef�hl der Ungest�rtheit, das private Leben �berhaupt beeintr�chtigt werden (Botschaft vom 6. Mai 1970 �ber die Erg�nzung der Bundesverfassung durch einen Artikel 24septies betreffend den Schutz des Menschen und seiner nat�rlichen Umwelt gegen sch�dliche oder l�stige Einwirkungen, BBl 1970 I 762, 776).
Art. 13 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes beauftragt den Bundesrat, f�r die Beurteilung der sch�dlichen oder l�stigen Einwirkungen durch Verordnung Immissionsgrenzwerte festzulegen. Dabei sind nach Art. 13 Abs. 2 USG auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit erh�hter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere zu ber�cksichtigen. Weiter schreibt Art. 15 USG vor, die Immissionsgrenzwerte f�r L�rm und Ersch�tterungen seien so festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte die Bev�lkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich st�ren. Dazu wurde in der bundesr�tlichen Botschaft pr�zisiert, dass die BGE 126 II 522 S. 575Immissionsgrenzwerte unabh�ngig von der technischen Realisierbarkeit und wirtschaftlichen Tragbarkeit derart zu bestimmen seien, dass ein ausreichender Schutz des Menschen und seiner Umwelt gew�hrleistet sei (Botschaft vom 31. Oktober 1979 zu einem Bundesgesetz �ber den Umweltschutz, BBl 1979 III 793, s.a. ANDR� SCHRADE/THEO LORETAN, a.a.O., N. 6 zu Art. 13). Gesichtspunkte ausserhalb des Schutzziels von Art. 15 USG, wie die wirtschaftlichen oder raumplanerischen Anliegen, haben daher bei der Festlegung der Immissionsgrenzwerte grunds�tzlich ausser Acht zu bleiben (vgl. CHRISTOPH Z�CH/ROBERT WOLF, a.a.O., N. 30 zu Art. 15).
Zur Bemessung der erheblichen St�rung des Wohlbefindens im Sinne von Art. 15 USG wird in der Regel auf die Ergebnisse soziologischer Erhebungen bzw. darauf abgestellt, wie viele der befragten Personen sich bei einer bestimmten L�rmbelastung als stark gest�rt bezeichnen. Da die St�rung "erheblich" sein muss, gen�gt nicht schon, dass sich einzelne wenige beeintr�chtigt f�hlen. Angesichts des Gebotes der Ber�cksichtigung sensibler Bev�lkerungsgruppen (Art. 13 Abs. 2 USG) kann andererseits nicht verlangt werden, dass eine Mehrheit der Bev�lkerung stark bel�stigt sei. Bei der Festsetzung der Immissionsgrenzwerte in der L�rmschutz-Verordnung - worauf im Folgenden weiter einzugehen ist - ist deshalb davon ausgegangen worden, dass der Anteil stark Gest�rter 25% (bzw. 15% bis 25%) der L�rmbetroffenen nicht �bersteigen soll (vgl. ANDR� SCHRADE/THEO LORETAN, a.a.O., N. 16 ff. zu Art. 14, CHRISTOPH Z�CH/ROBERT WOLF, a.a.O., N. 26 zu Art. 15; s.a. die unten zitierten Teilberichte der Eidg. Kommission f�r die Beurteilung von L�rm-Immissionsgrenzwerten).
43. a) Im Hinblick auf die Festlegung der Belastungsgrenzwerte wurde bereits w�hrend der Vorbereitungsarbeiten zum Umweltschutzgesetz eine "Kommission f�r die Beurteilung von L�rm-Immissionsgrenzwerten" eingesetzt (im Folgenden "Eidgen�ssische Kommission" genannt). Diese legte im Juni 1979 einen ersten Teilbericht �ber Belastungsgrenzwerte f�r Strassenverkehrsl�rm vor. Der Strassenl�rm gilt, da er weit verbreitet ist und auf diesem Gebiet zahlreiche wissenschaftliche Erkenntnisgrundlagen bestehen, als "Referenzl�rm" f�r die anderen L�rmarten. Demgem�ss ist der auf die Tages- oder Nachtzeit bezogene L�rmpegel Leq f�r den Strassenverkehrsl�rm in der L�rmschutz-Verordnung korrekturlos als Beurteilungspegel Lr �bernommen worden (mit Ausnahme der Korrektur f�r geringe Verkehrsmengen; vgl. Anhang 3 zur LSV).
Die Eidgen�ssische Kommission erarbeitete in der Folge Grenzwert-Vorschl�ge f�r den L�rm ziviler Schiessanlagen, den L�rm der Kleinaviatik, den Eisenbahnl�rm, den L�rm von Milit�rflugpl�tzen sowie f�r den Industrie- und Gewerbel�rm. Der Bundesrat ist diesen Vorschl�gen, von wenigen Ausnahmen abgesehen, gefolgt. F�r die genannten L�rmarten bauen die Anh�nge 3 bis 8 der LSV auf folgendem Tages-Grenzwert-Schema auf (mit Ausnahme der h�heren Alarmwerte f�r die Schiessanlagen):
Die Belastungsgrenzwerte f�r die Nacht bemessen sich - soweit solche festgelegt sind - an jenen f�r die Tageszeit (in der Regel 6-22 Uhr): Die Planungswerte und die Immissionsgrenzwerte f�r die Nacht liegen grunds�tzlich 10 dB und die Alarmwerte 5 dB tiefer als die entsprechenden Werte f�r den Tag.
Der unterschiedlichen St�rwirkung der einzelnen L�rmarten wird dadurch Rechnung getragen, dass nicht auf die messbare akustische Gr�sse Leq, sondern auf einen Beurteilungspegel Lr abgestellt wird (Art. 38 Abs. 1 LSV). Dieser setzt sich aus dem akustischen Mass und einer oder mehreren Korrekturen zusammen. Mit der Pegelkorrektur K werden - als Bonus oder Malus - sehr unterschiedliche Faktoren gewichtet, so die hohe oder geringe Anzahl der l�rmigen Ereignisse, die besondere (etwa kreischende) Art des L�rms oder die besondere Ruhebed�rftigkeit der Bev�lkerung an Sonntagen. Teilweise haben mit Blick auf die anfallenden Sanierungen auch finanzpolitische �berlegungen bei der Festlegung des Korrekturfaktors mitgespielt (vgl. ROBERT HOFMANN, L�rm und L�rmbek�mpfung in der Schweiz, Vorlesungsskript ETH, 2.A. 2000, EMPA D�bendorf, S. 6-14, 7-10 ff. mit einer Grenzwert-�bersicht S. 7-15; s.a. ROBERT WOLF, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Vorbemerkungen zu Art. 19-25, N. 6-8).
b) Obschon die Arbeiten f�r die Festlegung der L�rm-Grenzwerte f�r Landesflugh�fen schon im Jahre 1987 aufgenommen worden BGE 126 II 522 S. 577waren, legte die Eidgen�ssische Kommission erst im September 1997 ihren 6. Teilbericht "Belastungsgrenzwerte f�r den L�rm von Landesflugh�fen" (Schriftenreihe Umwelt Nr. 296, BUWAL 1998) vor. Einerseits trug die Tatsache, dass die L�rmzonen der Flugh�fen Genf und Z�rich erst im Jahre 1987 in Kraft gesetzt werden konnten, nicht zur raschen Einf�hrung einer neuen Ordnung bei. Andererseits dr�ngte sich auf, die bisherigen, aus den Siebzigerjahren stammenden wissenschaftlichen Erkenntnisse auf dem Gebiet der St�rwirkung von Flugl�rm durch eine neue soziopsychologische Untersuchung zu erg�nzen. Diese wurde im Rahmen des Nationalen Forschungsprogramms "Mensch, Gesundheit, Umwelt" (NFP 26) durch Befragung von 2052 Personen in der Umgebung der Flugh�fen Genf und Z�rich durchgef�hrt. Der Schlussbericht der "L�rmstudie '90, Belastung und Betroffenheit der Wohnbev�lkerung durch Flug- und Strassenl�rm in der Umgebung der internationalen Flugh�fen der Schweiz" (Kurztitel "L�rmstudie 90"), wurde im Jahre 1995 vorgelegt (die Ergebnisse der Studie sind unter dem Namen des Projektleiters auch mit folgendem Titel ver�ffentlicht: CARL OLIVA, Belastungen der Bev�lkerung durch Flug- und Strassenl�rm, Berlin 1998; eine Kurzfassung ist in der Brosch�re "L�rmstudie 90, L�rmbelastung im Umfeld der Landesflugh�fen Genf-Cointrin und Z�rich", hrsg. vom Schweiz. Nationalfonds zur F�rderung der wissenschaftlichen Forschung, enthalten).
Gest�tzt auf die "L�rmstudie 90" sowie Untersuchungen und Berichte ausl�ndischer Wissenschaftler hat die Eidgen�ssische Kommission zusammenfassend empfohlen, als Belastungsmass anstelle des bisher verwendeten NNI den Beurteilungspegel Lr auf der Grundlage des Mittelungspegels Leq zu �bernehmen. Da gem�ss "L�rmstudie 90" die St�rwirkung von Flugl�rm und von Strassenl�rm w�hrend des Tages bei gleichen Mittelungspegeln Leq im Rahmen der Aussagegenauigkeit gleich sei, lasse sich eine Pegelkorrektur (K) nicht rechtfertigen. Die Beurteilung der Nachtbetriebsstunden (22-23, 23-24 und 5-6 Uhr) sei dagegen nach anderen Kriterien vorzunehmen. Richtungsweisend f�r die Grenzwertfestsetzung m�ssten die wissenschaftlichen Untersuchungen sein, nach welchen die kritische Aufweckschwelle bei 60 dB(A) am Ohr der schlafenden Person liege. Mit zunehmender H�he und H�ufigkeit dieser Schwelle wachse die Zahl der Personen, die durch solche Ereignisse aufgeweckt w�rden. Da die Begrenzung eines maximalen Spitzenpegels in der Praxis kaum kontrollierbar sei, werde die Einf�hrung eines "Ein-Stunden-Leq" vorgeschlagen. Durch BGE 126 II 522 S. 578die Verk�rzung der Bezugszeit auf eine Stunde werde erreicht, dass der Spitzenpegel in ausreichendem Ausmass ber�cksichtigt werde und zugleich die st�ndliche L�rmdosis begrenzt bleibe. Indessen solle f�r die erste Nachtstunde der Grenzwert f�r die Empfindlichkeitsstufe II um 5 dB(A) angehoben werden, um eine Dominanz dieser Stunde bez�glich der raumplanerischen Nutzungsbeschr�nkungen in den l�rmbetroffenen Gebieten zu vermeiden. Zum Schutze einer ausreichend langen und ununterbrochenen Nachtruhe (zwischen 23 Uhr und 6 Uhr) sei hingegen f�r die �brigen Randstunden ein Immissionsgrenzwert von 50 dB festzusetzen (Zusammenfassung Teilbericht S. 5 f.).
Dementsprechend hat die Eidgen�ssische Kommission folgendes Grenzwert-Schema vorgeschlagen:
*gilt f�r die erste Nachtstunde von 22-23 Uhr
Um dem Bundesrat weitere Entscheidungsgrundlagen zu liefern, hat die Kommission auch Untersuchungen �ber die planerischen und finanziellen Konsequenzen dieser Grenzwerte anstellen lassen. Nach diesen sind in der Umgebung der Flugh�fen Genf und Z�rich insgesamt 67'000 Personen (Z�rich: 49'000 Personen) von Flugl�rm betroffen, der den Immissionsgrenzwert �bersteigt. F�r 635 Hektaren Land (Z�rich: 430 Hektaren) fielen Entsch�digungen in Betracht. Daraus entst�nden Folgekosten in H�he von sch�tzungsweise 2'352 Mio. Franken (Z�rich: 1'736 Mio. Franken), wovon 87% f�r Entsch�digungen aus Enteignungen und 13% f�r Schallschutzfenster. Diese Sch�tzungen beruhen auf der Flugl�rmbelastung des Jahres 1994 (Teilbericht Zusammenfassung S. 7 und Kapitel 7).
Die Eidgen�ssische Kommission hat zu den raumplanerischen und finanziellen Auswirkungen ihres Grenzwert-Vorschlages festgehalten, dass die Ausscheidung und Erschliessung von reinen Wohnzonen relativ stark, von Mischzonen dagegen nur geringf�gig eingeschr�nkt werde. Das Gleiche gelte f�r die Erteilung von Baubewilligungen BGE 126 II 522 S. 579in diesen Zonen. Bauliche Schallschutzmassnahmen seien in reinen Wohnzonen in grossem Umfang zu treffen, in Mischzonen nur in geringem Umfang. Die H�he allf�lliger Entsch�digungen aus Enteignung wegen �berm�ssiger L�rmbelastung steige gegen�ber der heutigen Bundesgerichtspraxis nicht an, da das Bundesgericht seine bisherigen Entscheide bereits auf Werte abgestellt habe, die den vorgeschlagenen Grenzwerten entspr�chen (Teilbericht S. 81 ff.).
c) Im Juni 1999 er�ffnete das UVEK das Vernehmlassungsverfahren f�r die �nderung der L�rmschutz-Verordnung und die damit verbundene Anpassung der Verordnung �ber die Infrastruktur der Luftfahrt. Gegenstand der Vernehmlassungsvorlage bildeten neben den neuen Belastungsgrenzwerten auch die erh�hten Anforderungen an den baulichen Schallschutz in der Umgebung von Flugpl�tzen mit Verkehr von Grossflugzeugen (Art. 32 LSV), die Erweiterung der rechtlichen Tragweite des L�rmbelastungskatasters (Art. 36 LSV), die Aufhebung der Verordnungen �ber die L�rmzonen sowie die bereits geschilderte neue Nachtflugordnung (Art. 39 ff. VIL; vgl. oben E. 36).
F�r die Beurteilung des L�rms von Zivilflugpl�tzen - also auch von Regionalflugpl�tzen, auf denen Grossflugzeuge verkehren - sollte nach dem Entwurf des UVEK auf folgende Belastungsgrenzwerte abgestellt werden:
*f�r die Nachtstunden 22-23, 23-24 und 5-6 Uhr gilt der Ein-Stunden-Leq
Diese Grenzwerte geben jedoch insofern kein klares Bild ab, als das Departement f�r alle Tages-Werte eine Pegelkorrektur von -2 dB festgelegt hat. Als Beurteilungspegel Lr f�r den Tag gilt demnach Lr = Leq -2, w�hrend f�r die Nacht der Lr dem Leq entsprechen soll. Gegen�ber dem Vorschlag der Eidgen�ssischen Kommission werden auch die Tageswerte f�r die Empfindlichkeitsstufe I (Planungswert BGE 126 II 522 S. 580und Immissionsgrenzwert) sowie f�r die Empfindlichkeitsstufe II (Planungswert) zus�tzlich erh�ht. F�r die Nacht wird der Ein-Stunden-Leq beibehalten, dagegen f�r alle drei Stunden die gleichen - fast durchwegs erh�hten - Grenzwerte aufgestellt. Die Belastungsgrenzwerte f�r die Empfindlichkeitsstufen II und III werden f�r die Nacht nicht mehr abgestuft.
Die Korrektur von -2 dB f�r den Tag ist in den Erl�uterungen zum Vernehmlassungsentwurf damit begr�ndet worden, es habe sich aufgrund verfeinerter Eingabedaten zur Berechnung der Flugl�rmbelastung ergeben, dass die seinerzeit von der EMPA im Rahmen der "L�rmstudie 90" ermittelten Tagesbelastungen zu tief ausgefallen seien. Die Pegelkorrektur von -2 dB sei daher n�tig, um die im Rahmen jener Studie ermittelte Beziehung zwischen L�rmberechnung und erhobener St�rung zu aktualisieren. Zur Erh�hung der Nacht-Immissionsgrenzwerte wird weiter ausgef�hrt, dass auch bei diesen Werten - unabh�ngig von der Empfindlichkeitsstufe - noch davon ausgegangen werden k�nne, dass ein Schlafen bei leicht ge�ffnetem Fenster ohne nennenswerte Aufwachreaktionen durch Flugl�rm m�glich sei. Weiter k�nne der Unterschied zwischen Planungs- und Immissionsgrenzwert, der in der Regel 5 dB(A) betrage, verkleinert werden, da im Bereich der bestehenden Landesflugh�fen mit grosser Wahrscheinlichkeit kein neuer Flughafen errichtet werde. Infolge der kleineren Differenz fielen die raumplanerischen Auswirkungen in ihrer fl�chenm�ssigen Ausdehnung gegen�ber dem Kommissionsvorschlag wesentlich reduzierter aus. Insofern seien die nun vorgelegten Werte das Ergebnis einer Interessenabw�gung zwischen den Schutzinteressen der Bev�lkerung und den Anspr�chen auf eine weitere Siedlungsentwicklung (vgl. S. 5 f. und 10 des Erl�uternden Berichts vom 25. Juni 1999).
Zu den Kostenfolgen wird im Erl�uternden Bericht ausgef�hrt, dass bei Anwendung der vorgeschlagenen Grenzwerte in der Umgebung der Flugh�fen Genf und Z�rich insgesamt etwa 32'000 Personen mit L�rm �ber dem Immissionsgrenzwert und 4'200 Personen �ber dem Alarmwert belastet w�rden. Demnach sei mit Kosten f�r Schallschutzfenster in H�he von rund 147 Mio. Franken (Z�rich 99 Mio. Franken) zu rechnen. Die Entsch�digungsforderungen f�r Enteignungen k�nnten sich auf insgesamt 665 Mio. Franken (Z�rich: 490 Mio. Franken) belaufen (S. 11 f. des Erl�uternden Berichts).
Im "Kurz�berblick der Vernehmlassungsvorlage" wird nochmals betont, dass die Unterschiede zwischen den Kommissionsvorschl�gen und der Vernehmlassungsvorlage darauf zur�ckzuf�hren seien, BGE 126 II 522 S. 581dass die Eidgen�ssische Kommission ihre Vorschl�ge nach den Schutzzielen f�r die Bev�lkerung ausgerichtet (Art. 15 USG) und die m�glichen finanziellen und wirtschaftlichen Konsequenzen nicht mitber�cksichtigt habe. Ebenso seien die raumplanerischen Randbedingungen nicht von zentraler Bedeutung gewesen. Die Vernehmlassungsvorlage stelle teilweise einen Kompromiss zwischen den Schutzzielen der Bev�lkerung und den raum- und nutzungsplanerischen Anliegen dar. Um noch eine gewisse Siedlungsentwicklung zu erm�glichen, seien die Planungswerte f�r den Tag und die Nacht sowie die Nacht-Immissionsgrenzwerte leicht angehoben worden.
d) Der Bundesrat hat am 12. April 2000 durch �nderung des Anhangs 5 der L�rmschutz-Verordnung folgende Belastungsgrenzwerte f�r den L�rm der Landesflugh�fen festgesetzt (AS 2000 S. 1388 ff.):
Die vom UVEK vorgenommene Pegelkorrektur K = -2 dB f�r den Tag ist beibehalten worden, so dass die Grenzwerte f�r den Tag (06-22 Uhr) in Wirklichkeit 2 dB h�her liegen. Zus�tzlich ist der Immissionsgrenzwert f�r die Empfindlichkeitsstufe II auch f�r den Tag auf die H�he des Wertes f�r die Empfindlichkeitsstufe III angehoben worden. Demzufolge hat auch der Alarmwert erh�ht werden m�ssen.
F�r die Nacht ist anstelle des Ein-Stunden-Leq ein �ber drei Stunden (22-24 Uhr und 05-06 Uhr) gemittelter Pegel Leqn (= Lr) getreten. Nachtstarts sind nur f�r Flugzeuge erlaubt, deren L�rmindex 98 (Langstrecken) bzw. 96 EPNdB (�brige Strecken) nicht �bersteigt; f�r diese Werte wird auf die L�rmzertifizierung der ICAO abgestellt.
44. Resultat des geschilderten Werdegangs ist, dass die vom Bundesrat f�r die Landesflugh�fen erlassenen Belastungsgrenzwerte mit den von der Eidgen�ssischen Kommission vorgeschlagenen kaum mehr etwas gemein haben. Aufschlussreich ist eine Gegen�berstellung der Immissionsgrenzwerte f�r den Tag: BGE 126 II 522 S. 582
*Pegelkorrektur K = -2 bereits ber�cksichtigt
Was die vorgenommene Erh�hung des Immissionsgrenzwertes um 7 dB(A) f�r Gebiete der Empfindlichkeitsstufe II, also f�r reine Wohnzonen (Art. 43 Abs. 1 LSV), heisst, l�sst sich vorab damit erkl�ren, dass bei einer konstanten Ger�uschkulisse eine Erh�hung des rein akustischen Pegels um 3 dB(A) eindeutig wahrgenommen und eine solche von 5 dB(A) als deutliche Ver�nderung empfunden wird (vgl. BGE 110 Ib 340 E. 6 S. 352). Bei Belastungsmassen wie dem Leq, der auch der H�ufigkeit und der Dauer der L�rmereignisse Rechnung tr�gt, werden die auf diese Komponenten zur�ckgehenden Ver�nderungen von bloss 1 oder 2 dB meist zuverl�ssig festgestellt. Bedeutsam ist in diesem Zusammenhang, dass eine Verdoppelung der Dauer oder der H�ufigkeit des Schallereignisses den Leq (nur) um 3 dB(A) erh�ht. Die Heraufsetzung eines Grenzwertes um 7 dB(A) besagt somit, dass sich die Schallereignisse verf�nffachen k�nnen. Der Vorwurf der beschwerdef�hrenden Anwohner, anstelle von - beispielsweise - 100 tolerierbaren �berfl�gen bei einem Immissionsgrenzwert von 60 dB(A) m�ssten bei einem Immissionsgrenzwert von 67 dB(A) rund 450 �berfl�ge in Kauf genommen werden, erweist sich als begr�ndet und keineswegs �bertrieben. Ebenfalls zutreffend ist die Feststellung, dass sich nach den Erkenntnissen der "L�rmstudie 90" bei einer L�rmbelastung von 67 dB(A) 35%-40% der befragten Personen stark gest�rt f�hlen, w�hrend bisher bei der Festsetzung des Immissionsgrenzwertes f�r Verkehrsl�rm in der L�rmschutz-Verordnung von einer Schwelle von 15%-25% stark Gest�rter ausgegangen worden ist (vgl. oben E. 42; Brosch�re "L�rmstudie 90" Tabelle S. 12; CARL OLIVA, a.a.O., Abbildungen S. 70, 78, 81 und 94).
Eine empfindliche Erh�hung haben auch die Immissionsgrenzwerte f�r die Nacht erfahren. Der Zahlenvergleich gibt die tats�chliche �nderung nur teilweise wieder, da wie erw�hnt vom Bundesrat auch die Bezugszeit ge�ndert und der vorgeschlagene Ein-Stunden-Leq auf einen Drei-Stunden-Leq ausgedehnt worden ist. Dadurch wird erm�glicht, in der ersten Nachth�lfte starken Verkehr zuzulassen, BGE 126 II 522 S. 583da dieser mit dem verminderten Verkehr der zweiten Nachth�lfte - insbesondere mit der Stunde zwischen 5 und 6 Uhr, in der nur Landungen zugelassen sind - kompensiert werden kann. Der von der Eidgen�ssischen Kommission im Hinblick auf Art. 15 USG verfolgte Zweck, w�hrend den Nachtstunden die zu einem Aufwachen f�hrenden L�rmspitzen zu begrenzen (vgl. E. 43b), wird damit vereitelt.
Weder der Bundesrat noch das UVEK haben je zum Ausdruck gebracht, dass die Grenzwert-Vorschl�ge der Eidgen�ssischen Kommission aus dem Jahre 1997 nicht dem damaligen Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung auf dem Gebiet der Auswirkungen von Flugl�rm auf den Mensch entsprochen h�tten. Aus der Vernehmlassungsvorlage des UVEK und aus Verlautbarungen des Bundesrates ergibt sich vielmehr, dass vor allem �konomische �berlegungen Anlass zu den umstrittenen Erh�hungen gaben. Solche Interessen sollen aber wie dargelegt nach dem Willen des Gesetzgebers bei der Festlegung der Immissionsgrenzwerte, die den Menschen vor sch�dlichen oder l�stigen Einwirkungen sch�tzen sollen, keine Rolle spielen und d�rfen auf jeden Fall nicht ausschlaggebend sein. Wohl wird nicht beanstandet werden k�nnen, wenn bei der Suche nach den richtigen Grenzwerten auch der Frage der Finanzierbarkeit der Schutzmassnahmen eine gewisse Aufmerksamkeit geschenkt wird. Die Eidgen�ssische Kommission hat denn auch, entgegen den Ausf�hrungen des UVEK, durchaus solche �berlegungen angestellt. Richtschnur bei der Grenzziehung muss aber der Schutz der Gesundheit und des Wohlbefindens der Bev�lkerung bleiben. Die vom Bundesrat festgelegten Immissionsgrenzwerte liessen sich mithin nur dann rechtfertigen, wenn sich erwiese, dass die seinerzeitigen Erkenntnisse der Eidgen�ssischen Kommission �berholt w�ren und die St�rwirkung von Flugl�rm nach dem neuesten Stand der Wissenschaft und der Erfahrung kleiner w�re als von der Kommission angenommen. Dies behaupten die beschwerdef�hrenden Fluggesellschaften sinngem�ss und bleibt zu pr�fen.
45. a) Die eidgen�ssische Kommission hat sich wie erw�hnt bei der Festlegung der Immissionsgrenzwerte f�r den Tag in erster Linie auf die Ergebnisse der "L�rmstudie 90" gest�tzt. Gegenstand dieser Studie bildete unter anderem die Frage, ob die St�rwirkung von Flugl�rm (in N�he eines Landesflughafens) und von Strassenl�rm bei gleichem Mittelungspegel Leq gleich oder unterschiedlich sei. Aufgrund der Resultate der Befragungen kam die Kommission zum Schluss (Teilbericht S. 34 ff.), dass gesamthaft die St�rungen BGE 126 II 522 S. 584durch Flugl�rm gleich einzustufen seien wie die St�rungen durch Strassenl�rm. Sowohl beim Strassen- wie beim Flugl�rm werde die Schwelle eines Anteils von 25% der Personen, die sich stark gest�rt f�hlten, zwischen 59 und 62 dB(A) �berschritten. Dadurch w�rden auch die Ergebnisse einer Studie aus dem Jahre 1971 (ETIENNE GRANDJEAN U.A., Sozio-psychologische Flugl�rmuntersuchung im Gebiet der Schweizer Flugh�fen Z�rich, Genf, Basel, Mai 1974) �ber die St�rwirkung des Flugl�rms best�tigt (vgl. Teilbericht S. 34 ff.).
Die SAir Group und die mitbeteiligten Fluggesellschaften wenden gegen die Argumentation der Eidgen�ssischen Kommission ein, dieser habe nicht die offizielle Version der "L�rmstudie 90" zur Verf�gung gestanden, welche erst im Jahre 1998 ver�ffentlicht worden sei. Die Begr�ndung der Kommission f�r die Grenzwertfestsetzung - vor allem die Gleichstellung von Flug- und Strassenl�rm - sei nicht nachvollziehbar. In neueren wissenschaftlichen Beitr�gen, vor allem von Gerd Jansen, w�rden getrennte Beurteilungen und unterschiedliche Immissionsgrenzwerte f�r Flug- und Strassenl�rm verlangt. In der Publikation von GERD JANSEN/GERT NOTBOHM/SIEGLINDE SCHWARZE "Gesundheitsbegriff und L�rmwirkung" (Stuttgart 1999) werde f�r erhebliche Bel�stigung durch Flugl�rm am Tage ein Grenzwert von Leq = 65 dB(A) vorgeschlagen. Die Erkenntnisse dieser Studie seien auch in das "Sondergutachten Umwelt und Gesundheit 1999" des Rates von Sachverst�ndigen f�r Umweltfragen in Deutschland eingeflossen. Darin werde nochmals betont, dass erst ein Wert von �ber Leq = 65 dB(A) als sicherer Beginn von erheblicher Bel�stigung verstanden werden m�sse.
aa) Was den Beizug von Abhandlungen �ber Flugl�rmbelastungen in Deutschland betrifft, ist zun�chst darauf aufmerksam zu machen, dass gem�ss dem deutschen Flugl�rmschutzgesetz nicht der in der Schweiz und in vielen anderen L�ndern eingef�hrte Leq verwendet wird, sondern ein nichtenergetisches Mittelungsverfahren, das zum "St�rindex" Q f�hrt. Bezugszeitraum f�r diesen �quivalenten Dauerschallpegel sind die sechs verkehrsreichsten Monate des Jahres.
Es werden zwei Berechnungen angestellt: In einer ersten werden die Nachtfl�ge mit einem Gewichtungsfaktor 5 in die Berechnung miteinbezogen, in einer zweiten werden nur die Tagfl�ge (von 6-22 Uhr) mit einem Bewertungsfaktor 1,5 ber�cksichtigt. Der h�here Pegel ist ausschlaggebend. Die Verdoppelung der Bewegungszahl bewirkt eine Erh�hung des Q um 4 Einheiten (Halbierungsparameter 4), w�hrend die Erh�hung der Spitzenpegel um 3 dB den Q BGE 126 II 522 S. 585nur um 3 Einheiten vergr�ssert (vgl. Nr. 5 der Anlage zu � 3 des deutschen Gesetzes zum Schutz gegen Flugl�rm vom 30. M�rz 1971 [BGBl. I S. 282]; ROBERT HOFMANN, a.a.O. S. 14-6). Das L�rmmass l�sst sich bloss n�herungsweise in den Leq umrechnen, was eine direkte Gegen�berstellung der Grenzwerte ausschliesst und den Vergleich von Flugl�rmuntersuchungen in Deutschland mit ausl�ndischen Studien erschwert (s. hiezu PETER WYSK, Ausgew�hlte Probleme zum Rechtsschutz gegen Flugl�rm, Teil III, Zeitschrift f�r Luft- und Weltraumrecht 1998/1 S. 456 ff. 477 f.). Der deutsche Bundestag hat sich daher am 2. September 1998 f�r eine Modernisierung und Harmonisierung des Flugl�rm-Ermittlungsverfahrens ausgesprochen. Dementsprechend ist bei der �berarbeitung des Flugl�rmgesetzes vom Bundesministerium f�r Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vorgeschlagen worden, den energie�quivalenten Dauerschallpegel (mit Halbierungsparameter 3) zu �bernehmen; dagegen soll am geltenden Bezugszeitraum - den sechs verkehrsreichsten Monaten des Jahres - festgehalten werden.
Im nachfolgend zitierten Werk des deutschen Rates von Sachverst�ndigen f�r Umweltfragen ist bereits der Leq verwendet worden.
bb) Das ausf�hrliche, die neuesten Erkenntnisse verarbeitende Gutachten von GERD JANSEN, GERT NOTBOHM und SIEGLINDE SCHWARZE "Gesundheitsbegriff und L�rmwirkungen" (Materialien zur Umweltforschung Bd. 33), auf das sich die beschwerdef�hrenden Fluggesellschaften berufen, ist vom deutschen Rat von Sachverst�ndigen f�r Umweltfragen im Rahmen der Erstellung des Sondergutachtens 1999 "Umwelt und Gesundheit, Risiken richtig einsch�tzen" in Auftrag gegeben worden. Im Bericht "Gesundheitsbegriff und L�rmwirkungen" werden vor allem die unmittelbaren oder l�ngerfristigen Auswirkungen von L�rm auf die menschliche Gesundheit behandelt. Die Expertise befasst sich in diesem Rahmen auch mit der subjektiv erlebten "L�rmbel�stigung" sowie der "erheblichen Bel�stigung", die �blicherweise als Schwellenwert f�r die Beurteilung unzumutbarer Schallimmissionen dient. Zusammenfassend halten die Gutachter fest, in der Literatur w�rden Mittelungspegel von 50-55 dB(A) als Schwellenwerte f�r Bel�stigungsreaktionen in der Bev�lkerung angegeben; f�r erhebliche Bel�stigung l�gen sie um 10 dB(A) h�her. In vielen Untersuchungen sei allerdings nachgewiesen worden, dass unterschiedliche Schallquellen bei gleicher akustischer Intensit�t deutlich in den hervorgerufenen Bel�stigungsreaktionen differierten. So belegten mehrere Studien eine deutlichere Bel�stigung durch Flugl�rm, vor allem hinsichtlich BGE 126 II 522 S. 586St�rungen der Kommunikation und der Rekreation. Die Anzahl der Flugbewegungen scheine eine wichtige Determinante f�r das Ausmass der Bel�stigung zu sein (Gutachten S. 40 ff., 43). Die Schlussfolgerungen der Gutachter auf diesem Gebiet sind vom Rat von Sachverst�ndigen f�r Umweltfragen in der Kurzfassung wie folgt �bernommen worden (Sondergutachten "Umwelt und Gesundheit, Risiken richtig einsch�tzen", Drucksache 14/2300 des Deutschen Bundestages, S. 31 Ziff. 91, vgl. auch S. 184 Ziff. 465):
"Der Umweltrat hat sich bereits in fr�heren Gutachten daf�r ausgesprochen, die zur Zeit f�r circa 16% der Bev�lkerung geltende starke, d.h. mehr als 65 dB(A) betragende L�rmbelastung mittelfristig abzubauen. Als Zielgr�sse gibt der Umweltrat einen Immissionsrichtwert von 55 dB(A) an. Angesichts der beim Verkehrsl�rm heute noch bestehenden weit h�heren Belastungen im Bereich um Mittelungspegel von 65 dB(A) am Tage wird es sicherlich erheblicher Anstrengungen bed�rfen, dieses Ziel zu erreichen.
Ein Nahziel muss es aber sein und bleiben, dass der kritische Wert f�r erhebliche Bel�stigung von 65 dB(A) m�glichst nicht mehr �berschritten wird. Mittelfristig sollte ein Pr�ventionswert von 62 dB(A) angestrebt werden, der dann l�ngerfristig schrittweise auf einen Zielwert von 55 dB(A) abgebaut werden m�sste."
Die von den Fluggesellschaften angerufenen Gutachten entkr�ften somit den Bericht der Eidgen�ssischen Kommission nicht; sie best�tigen vielmehr, dass die von der Kommission festgelegten Tages-Immissionsgrenzwerte nach den heutigen wissenschaftlichen Erkenntnissen im richtigen Bereich liegen, und zeigen eine Tendenz zur Wahl zunehmend niedrigerer Grenzwerte auf. In diesem Sinne hat auch die Mediationsgruppe Flughafen Frankfurt/Main aufgrund von Hearings, der Literatur sowie eines zus�tzlich eingeholten Gutachtens (JOACHIM KASTKA, Zusatzbericht �ber die Untersuchung der Flugl�rmbelastungs- und Bel�stigungssituation der Allgemeinbev�lkerung der Umgebung des Flughafens Frankfurt, D�sseldorf 1999) festgehalten, dass die zumutbare Flugl�rmbelastung am Tage bei einem Dauerschallpegel von 62 dB(A) (aussen) �berschritten werde, da gesundheitliche Wirkungen m�glich seien (Bericht Mediation Frankfurt/Main, 2.A., Darmstadt 2000, S. 41; zu den Auswirkungen des Verkehrsl�rms auf die Gesundheit s.a. den im Auftrage des deutschen Bundesministeriums f�r Gesundheit f�r die WHO [World Health Organization] erstellten Bericht "Beeintr�chtigung der Gesundheit durch Verkehrsl�rm - ein deutscher Beitrag", hrsg. von HARTMUT ISING, Umweltbundesamt, Berlin, und CHRISTIAN MASCHKE, Robert Koch-Institut, Berlin 2000).BGE 126 II 522 S. 587
Zu erg�nzen bleibt, dass in mehreren Berichten - so auch in den zitierten Gutachten - in Frage gestellt wird, ob die St�rwirkung des Flugl�rms allein mit dem energie�quivalenten Dauerschallpegel Leq erfasst werden k�nne. Dieses L�rmmass werde den Eigenschaften des Flugl�rms mit seinen hoch �ber dem Grundpegel liegenden Einzelschallereignissen nicht gerecht und trage der ansteigenden Zahl dieser Schallereignisse zu wenig Rechnung. In j�ngster Zeit sind daher z.B. in Deutschland auch Maximalpegelkriterien zur Beurteilung der Flugl�rmbelastung beigezogen worden (vgl. zit. Sondergutachten "Umwelt und Gesundheit, Risiken richtig einsch�tzen", S. 194 Ziff. 484 f.; im gleichen Sinne die im Auftrage des Gesundheits- und Umweltsdepartements der Stadt Z�rich von RAINER GUSKI verfasste Stellungnahme zum Bericht "M�glichkeiten eines Flugl�rm-Managements" aus dem B�ro Dr. Carl Oliva, 1998, sowie das zit. Gutachten von JOACHIM KASTKA). Die Forderung nach zus�tzlicher Begrenzung besonders hoher Schallereignisse steht in direktem Gegensatz zu den vom Bundesrat vorgenommenen Erh�hungen der Immissionsgrenzwerte.
b) Die beschwerdef�hrenden Fluggesellschaften kritisieren mit gutem Grund nicht, dass die Eidgen�ssische Kommission die Immissionsgrenzwerte f�r die Nacht anhand der kritischen Schwelle f�r Aufwachreaktionen festgelegt hat, die bei einem Lmax von 60 dB(A) im Innern des Raumes liege, wobei auch die Anzahl der Schallereignisse eine Rolle spiele. Diese Erkenntnis wird von JANSEN, NOTBOHM und SCHWARZE grunds�tzlich best�tigt, welche aus den bisher angestellten Studien schliessen, dass bis zur Vorlage neuerlicher, �berzeugenderer Untersuchungergebnisse an den Kriterien von Lmax = 60 dB(A) f�r die Aufweckschwelle und von 6 x 60 dB(A) f�r l�rmbedingtes Aufwachen durch informationsarme Ger�usche festzuhalten sei. Bei diesem Kriterium handle es sich um Maximalpegel (innen), die - wie Flugl�rmereignisse in der Nacht - nicht h�ufig oder dauernd auftr�ten und deren Pegel deutlich (mehr als 20 dB(A)) �ber dem Grundpegel l�gen. Tr�ten Schallbelastungen in der Nacht dagegen h�ufig auf und l�gen ihre Pegelspitzen weniger als 20 dB(A) �ber dem Grundpegel (z.B. Strassenverkehrsl�rm an vielbefahrenen Strassen), so seien die energie�quivalenten Mittelungspegel als Beurteilungsverfahren anzuwenden (zit. Gutachten "Gesundheitsbegriff und L�rmwirkungen" S. 78). Diese Resultate sind vom deutschen Rat von Sachverst�ndigen f�r Umweltfragen �bernommen worden, welcher in seinem Sondergutachten betont, dass messbare l�rmbedingte Schlafst�rungen BGE 126 II 522 S. 588bereits deutlich unter der Aufwachschwelle von 60 dB(A) festgestellt werden k�nnten und f�r den Flugl�rm - wie von der Rechtsprechung gefordert (BVerwGE 87 S. 332, 376) - zus�tzlich zu den Mittelungspegeln Maximalpegel festgelegt werden m�ssten (zit. Sondergutachten "Umwelt und Gesundheit, Risiken richtig einsch�tzen" S. 31 Ziff. 92, S. 176 ff. Ziff. 437-444, S. 184 Ziff. 466; das sog. Jansen-Kriterium '6mal 60 dB(A) innen' wird in der Rechtsprechung der deutschen Oberverwaltungsgerichte regelm�ssig angewendet: vgl. Urteil vom 22. April 1999 des Verwaltungsgerichtshofes Baden-W�rttemberg, publ. in Zeitschrift f�r Luft- und Weltraumrecht, 49/2000 S. 255 ff., 265 mit zahlreichen Hinweisen). Noch weiter gehend empfiehlt die Mediationsgruppe Flughafen Frankfurt/Main dem Rat der angeh�rten Fachleute folgend, dass am Ohr des Schl�fers ein Einzelschallpegel von 52 bis 53 dB(A) nicht h�ufiger als 6- bis 11-mal pro Nacht �berschritten werden sollte. H�ufigere Schallereignisse unterhalb dieses Wertes seien nach Ansicht der Fachleute ebenfalls zu vermeiden. Die Mediationsgruppe habe sich daher aus Vorsorgegr�nden auch auf einen maximalen Dauerschallpegel (gemessen �ber 8 Nachtstunden mit �quivalenzparameter 3) von 32 dB(A) am Ohr des Schl�fers geeinigt. Dies entspreche einem Dauerschallpegel f�r den Aussenbereich von 47 dB(A) (zit. Bericht Mediation Flughafen Frankfurt/Main, S. 41, 44 und 48). Auch nach dem bereits zitierten, im Auftrag des Bundesministeriums f�r Gesundheit f�r die WHO erstellten Bericht m�ssen aus pr�ventivmedizinischer Sicht die n�chtlichen Maximalpegel begrenzt werden, um Schlafst�rungen zu vermeiden (zit. Bericht "Beeintr�chtigung der Gesundheit durch Verkehrsl�rm - ein deutscher Beitrag", S. 28 Ziff. 4.3.4).
Diese wissenschaftlichen Arbeiten aus j�ngster Zeit heben die Wichtigkeit der zahlenm�ssigen Begrenzung lauter Einzelschallereignisse in den Nachtstunden hervor. Eine solche Begrenzung strebte die Eidgen�ssische Kommission mit dem "Ein-Stunden-Leq", der die Funktion eines Maximalpegels �bernehmen kann, gerade an. Dass dieser vom Bundesrat durch einen �ber drei Stunden gemittelten Pegel ohne den erw�nschten Begrenzungseffekt ersetzt worden ist, l�sst sich somit offensichtlich nicht auf neuere Erkenntnisse abst�tzen.
46. K�nnen nach dem Gesagten die am 12. April 2000 im Anhang 5 der L�rmschutz-Verordnung festgelegten Immissionsgrenzwerte f�r den L�rm von Landesflugh�fen nach dem heutigen Stand der Wissenschaft nicht gew�hrleisten, dass Immissionen BGE 126 II 522 S. 589unterhalb dieser Werte die Bev�lkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich st�ren, fallen sie aus dem gesetzlichen Rahmen von Art. 15 und Art. 13 Abs. 2 USG (vgl. auch Art. 74 Abs. 1 und 2 BV) und sind im vorliegenden Fall nicht anwendbar. Da die Immissionsgrenzwerte nach Art. 20 Abs. 2 und Art. 25 Abs. 3 USG massgebend sind f�r die �bernahme der Kosten von baulichen Schallschutzmassnahmen durch den Anlageninhaber, verstossen zu hohe Werte ebenfalls gegen das Verursacherprinzip (Art. 2 USG und neu auch Art. 74 Abs. 2 BV). Das hat auch die Nichtanwendbarkeit der entsprechenden Planungs- und Alarmwerte zur Folge, da sich diese an den Immissionsgrenzwerten ausrichten (Art. 19 und 23 USG). Anders - das heisst auf der Linie der angefochtenen Baukonzession oder gar nach den noch weiter gehenden Vorstellungen der beschwerdef�hrenden Fluggesellschaften - k�nnte nur nach vorg�ngiger �nderung des Luftfahrtgesetzes bzw. des Umweltschutzgesetzes sowie von Art. 74 Abs. 1 und 2 BV entschieden werden.
Anstelle der vom Bundesrat festgelegten Grenzwerte bleiben im Sinne der im bundesgerichtlichen Rahmenkonzessionsentscheid (BGE 124 II 293 E. 18b S. 330) und im vorliegenden Urteil angestellten Erw�gungen die von der Eidgen�ssischen Kommission f�r die Beurteilung von L�rm-Immissionsgrenzwerten in ihrem 6. Teilbericht vom September 1997 festgelegten Belastungsgrenzwerte f�r den L�rm von Landesflugh�fen anwendbar. Von einer Pegelkorrektur von -2 dB f�r die Tages-Immissionsgrenzwerte, wie sie das UVEK aufgrund verfeinerter akustischer Daten in nachtr�glicher �nderung der "L�rmstudie 90" vorgenommen hat (vgl. E. 43c), ist abzusehen. Die Grenzwerterh�hung w�re nur dann zu �bernehmen, wenn sich die Annahme der Eidgen�ssischen Kommission, dass der Flugl�rm ebenso st�rend sei wie der Strassenl�rm, nachtr�glich klar als falsch erwiese. Das trifft jedoch nach den weiteren, die verschiedenen Verkehrsl�rmarten vergleichenden Untersuchungen nicht zu (vgl. die zusammenfassende Analyse von H.M.E. MIEDEMA, Response functions for environmental noise in residential areas, Leiden 1993, zit. im Bericht "Beeintr�chtigung der Gesundheit durch Verkehrsl�rm - ein deutscher Beitrag", S. 6 f.). Zudem ergibt sich aus den angef�hrten Gutachten und Berichten, dass die im Laufe der Neunzigerjahre eingetretene Verdichtung des Flugverkehrs trotz gleichbleibender (gemittelter) L�rmpegel zu einer Verst�rkung der St�rwirkung des Flugl�rms gef�hrt hat, so dass die Ergebnisse der "L�rmstudie 90" nachtr�glich nur unter neuer Beurteilung der Gesamtsituation korrigiert werden k�nnten. Im �brigen liesse sich BGE 126 II 522 S. 590ein Bonus f�r den L�rm der Landesflugh�fen im Vergleich zum Strassenverkehrsl�rm schlecht damit vereinbaren, dass nach Art. 32 Abs. 1 Satz 2 LSV in der Fassung vom 12. April 2000 f�r bauliche Schutzmassnahmen gegen den L�rm der Flugpl�tze mit Verkehr von Grossflugzeugen die erh�hten Anforderungen nach SIA-Norm 181 gelten, w�hrend f�r den L�rm der anderen ortsfesten Anlagen nur die Mindestanforderungen einzuhalten sind. Auch im Hinblick auf diese Vorschrift erwiese sich eine Privilegierung des von den Landesflugh�fen ausgehenden L�rms als widerspr�chlich.
Dass die in der Baukonzession Dock Midfield vorbehaltenen Belastungsgrenzwerte des Bundesrates nicht anwendbar sind, heisst nicht, dass die Baukonzession aufzuheben w�re. Es gelten sinngem�ss die in E. 11d und E. 40 angestellten �berlegungen. Hingegen ist der Entscheid des UVEK insoweit abzu�ndern, als in Dispositiv Ziffer 2.2.3 Abs. 2 und Ziffer 2.4 verf�gt worden ist, das Schallschutzkonzept und der L�rmbelastungskataster seien nach der definitiven Festsetzung der L�rmbelastungsgrenzwerte anzupassen. Das Schallschutzkonzept und der als Arbeitsgrundlage f�r das Schallschutzkonzept dienende L�rmbelastungskataster werden vielmehr gest�tzt auf das Grenzwertschema der Eidgen�ssischen Kommission neu erstellt werden m�ssen. Im Hinblick auf diese Neu�berarbeitung ist im Folgenden noch auf die speziell gegen die beiden Instrumente gerichtete Kritik einzugehen, soweit das aus prozess�konomischen Gr�nden als angezeigt erscheint. SCHALLSCHUTZKONZEPT
47. In den Beschwerden wird verschiedentlich beanstandet, das Schallschutzkonzept sei nicht richtig er�ffnet worden. Aus der Publikation im Bundesblatt sei nicht hervorgegangen, dass mit der Baukonzession Dock Midfield zugleich �ber den Anspruch auf Schallschutz f�r jede einzelne Liegenschaft entschieden werde und dieser Entscheid nur mittels Anfechtung der Baukonzession in Frage gestellt werden k�nne. Dieser Vorwurf ist berechtigt. Das Schallschutzkonzept muss indessen nach dem Gesagten neu �berarbeitet werden und wird neu aufzulegen sein. Da das neue Konzept nicht nur auf die Grenzwerte der Eidgen�ssischen Kommission abzust�tzen ist, sondern auch auf das neue Betriebsreglement abzustimmen sein wird, ist die Festsetzung der Schallschutzmassnahmen in ein nachlaufendes gesondertes Bewilligungsverfahren zu verweisen (vgl. BGE 124 II 293 E. 19c S. 335). Dispositiv Ziffer 2.2.3 der Baukonzession BGE 126 II 522 S. 591Dock Midfield ist entsprechend abzu�ndern. Dass damit die endg�ltige Begrenzung des Schallschutz-Perimeters etliche Zeit hinausgeschoben wird, soll allerdings den Kanton Z�rich nicht daran hindern, mit der Realisierung der Schallschutzmassnahmen dort sofort zu beginnen, wo diese unbestritten sind.
48. Auf die materiellrechtlichen Einwendungen gegen das Schallschutzkonzept braucht insofern nicht n�her eingegangen zu werden, als geltend gemacht wird, es sei - was vom Kanton Z�rich eingestanden wird - ein Berechnungsfehler (sog. Holbergfehler) unterlaufen, das Schallschutzkonzept sei anhand nicht nachgef�hrter Bebauungspl�ne erstellt worden, bei der Abgrenzung seien Quartiere willk�rlich zerschnitten worden und die der Empfindlichkeitsstufe II zugewiesenen Gebiete seien zu Unrecht wie die der Empfindlichkeitsstufe III zugewiesenen Zonen behandelt worden. Zum Problem der Empfindlichkeitsstufen ist lediglich beizuf�gen, dass das nachlaufende Bewilligungsverfahren auch die M�glichkeit bieten muss, allf�llige Aufstufungen im Sinne von Art. 43 Abs. 2 LSV in Betracht zu ziehen.
Zu behandeln sind dagegen die Fragen, ob das Schallschutzkonzept aufgrund von Berechnungen oder Messungen zu erstellen sei, auf welchen Wert bei der Grenzziehung abzustellen sei, welche Art von Schallschutzmassnahmen vorzusehen sei und ob auch f�r Geb�ude, die nach 1978 innerhalb der Flugl�rmzonen B und C erstellt worden sind, die Kosten f�r Schallschutzfenster r�ckzuerstatten seien. Einzugehen ist schliesslich auf das Begehren um Mitber�cksichtigung des vom Milit�rflugplatz D�bendorf ausgehenden L�rms.
a) Vereinzelt wird verlangt, dass die dem Schallschutzkonzept zugrunde zu legende L�rmsituation durch Messungen ermittelt werde, da Berechnungen zu ungenau seien und der besonderen - vor allem topographischen - Lage einzelner Geb�ude keine Rechnung tr�gen.
Hierzu ist vorweg auf die neue, am 12. April 2000 erlassene Bestimmung von Art. 38 Abs. 2 LSV zu verweisen, wonach Flugl�rmimmissionen grunds�tzlich durch Berechnungen zu ermitteln sind. Da nach Art. 36 Abs. 2 LSV bei der L�rmermittlung auch die zuk�nftigen �nderungen der L�rmimmissionen ber�cksichtigt werden m�ssen, k�nnten Messungen allein auch nicht zum Ziele f�hren. Weiter ist zur immer wieder aufgeworfenen Frage "messen oder berechnen?" festzustellen, dass Messungen zwar die L�rmbelastung am einzelnen Ort unter Ber�cksichtigung der lokalen Einfl�sse und BGE 126 II 522 S. 592damit genauer wiedergeben k�nnen, wobei allerdings L�rmkarten f�r jede Stockwerkh�he erstellt werden m�ssten. Ein solches Vorgehen ist aber bei grossfl�chigen L�rmbelastungen, wie sie bei Flugh�fen auftreten, aus zeitlichen und finanziellen Gr�nden undenkbar. Diese Belastungen m�ssen daher durch Berechnungen erfasst werden, wobei die anhand eines Computermodells errechneten Resultate f�r die Flughafenregion Z�rich mit den Werten verglichen werden k�nnen, die durch mobile Messfahrzeuge und die �rtlich festen Monitoring-Stationen gemessen werden. Die L�rmermittlung f�r das hier fragliche Schallschutzkonzept ist - wie dem Synthesebericht zum Konzept zu entnehmen ist (S. 12) - anhand des an der EMPA entwickelten Flugl�rmsimulationsprogramm FLULA 2 vorgenommen worden, das auf einer Grosszahl von Flugl�rmmessungen in Z�rich-Kloten beruht. Die Simulationsrechnung ber�cksichtigt die Topographie, die Bodend�mpfung, die Luftd�mpfung, die Flugverkehrszahlen, die operationellen Verfahren (Flugprofile und -wege), das Abstrahlverhalten sowie die Schallleistung der Quellen. Unerfasst bleiben einzig abschirmende Wirkungen von Hindernissen und Reflexionen in bebauten Gebieten und beispielsweise bei Felsw�nden (zum Flugl�rmmodell FLULA vgl. ROBERT HOFMANN, a.a.O. S. 14-11 ff.). Nicht vergessen werden darf jedoch, dass sowohl bei Messungen wie bei Berechnungen gewisse Fehlerquoten und Unsicherheiten in Kauf genommen werden m�ssen, die sich auch bei sorgf�ltigstem Vorgehen nicht vermeiden lassen (derselbe, a.a.O., S. 5-24, 11-10; s.a. BGE 125 II 643 E. 18b/ee S. 680).
b) Gem�ss dem Synthesebericht zum Schallschutzkonzept ist zur Abgrenzung des Schallschutz-Perimeters eine Linie gezogen worden, die einer L�rmbelastung von 0.5 dB(A) �ber dem massgeblichen Immissionsgrenzwert entspricht. Dazu wird ausgef�hrt, die 0.5 dB(A) �ber dem Grenzwert liegenden Werte r�hrten daher, dass Belastungen bis 0.4 dB(A) �ber dem Grenzwert rechnerisch abgerundet w�rden und damit den massgeblichen Grenzwert noch einhielten. Die beschwerdef�hrenden Anwohner wenden gegen diese Grenzziehung ein, die Schallschutzpflicht entstehe mit der �berschreitung des Belastungsgrenzwertes selbst und nicht erst ab einer �berschreitung um 0.5 dB(A); aus der Abrundung ergebe sich de facto eine Grenzwertverschiebung zu Ungunsten der L�rmbetroffenen.
Bauliche Schallschutzmassnahmen sind dort zu ergreifen, wo die Immissionsgrenzwerte nicht eingehalten werden k�nnen bzw. wo der Anforderung, dass die Immissionsgrenzwerte nicht �berschritten werden d�rfen, nicht entsprochen werden kann (vgl. Art. 10 BGE 126 II 522 S. 593Abs. 1 LSV). Die Frage, wann und wo diese Anforderung erf�llt sei, ist grunds�tzlich rechtlicher Natur und daher von der rechtsanwendenden Beh�rde oder vom Richter zu beantworten. Diese st�tzen sich dabei auf die L�rmbelastungskarte bzw. auf die dem massgeblichen Immissionsgrenzwert entsprechende Kurve, die vom Techniker in Anwendung der naturwissenschaftlichen Regeln und unter Ber�cksichtigung der Unsicherheitsfaktoren berechnet, gerundet und in die Karte eingezeichnet worden ist. Dagegen ist es nicht Aufgabe des Technikers, dar�ber zu befinden, wo oder bei welchem Wert die Schallschutzpflicht ausgel�st werde.
Im �brigen soll die Abgrenzung des Schallschutz-Perimeters im Bereich des massgeblichen Grenzwertes - wie im Synthesebericht zu Recht festgehalten wird - in erster Linie nach Kriterien vorgenommen werden, die sich nach den �rtlichen Gegebenheiten (Gew�sser, Gel�ndekanten, Geb�udegruppen, Bauzonengrenzen usw.) richten. Auch aus �rtlichen Gr�nden vorgenommene Verschiebungen der Perimetergrenze - zum Beispiel zur Gleichbehandlung eines Quartiers - sollen jedoch nicht zu Lasten der Anwohner gehen.
c) Nach Art. 20 Abs. 1 und Art. 25 Abs. 3 USG ist der Schutz der vom L�rm betroffenen Geb�ude "durch Schallschutzfenster oder �hnliche bauliche Massnahmen" zu gew�hrleisten. Als passive Schallschutzmassnahmen fallen daher auch - soweit sich dies im Lichte des Verh�ltnism�ssigkeitsprinzips rechtfertigen l�sst - Schallisolierungen von D�chern und Mauern in Betracht (vgl. Art. 10 Abs. 2 LSV; BGE 122 II 33 E. 7a S. 42 ff.).
Gem�ss Baukonzession Dock Midfield ist der Flughafenhalter verpflichtet, im Zusammenhang mit dem Schallschutzkonzept die technische Machbarkeit und die finanziellen Auswirkungen des Einbaus von selbstschliessenden bzw. zwangsbel�fteten Fenstern zu pr�fen und dem UVEK innert sechs Monaten nach Eintritt der Rechtskraft der Baukonzession Bericht zu erstatten (Dispositiv Ziffer 2.2.4). Die Frage der L�ftung der mit Schallschutzfenstern ausgestatteten R�ume, die von einzelnen Beschwerdef�hrern aufgeworfen wird, wird demnach noch zu behandeln sein. Da jedoch die Neubearbeitung des Schallschutzkonzepts in ein nachlaufendes Bewilligungsverfahren verwiesen wird, ist die f�r die Vorlage des fraglichen Berichtes angesetzte Frist aufzuheben. Es wird Sache des UVEK sein, den Flughafenhalter zu gegebener Zeit zur Einreichung des Berichtes aufzufordern.
d) Nach dem Schallschutz- und R�ckerstattungskonzept sind an allen Liegenschaften mit l�rmempfindlichen R�umen im Schallschutz-Perimeter BGE 126 II 522 S. 594auf Kosten des Flughafenhalters Schallschutzmassnahmen zu treffen. Soweit solche Massnahmen von den Grundeigent�mern freiwillig schon fr�her ergriffen worden sind, erkl�rt sich der Flughafenhalter zur R�ckerstattung der Kosten bereit. Keine R�ckerstattung der Kosten wird dagegen f�r Bauten gew�hrt, die bereits aufgrund der luftfahrtrechtlichen L�rmzonenregelung mit Schallschutzfenstern zu versehen waren; das betrifft die ab 1. Februar 1978 (dem Zeitpunkt der ersten Auflage der L�rmzonenpl�ne) in der L�rmzone B neu erstellten oder umgebauten Gesch�fts- und B�roh�user sowie die in der L�rmzone C neu erstellten oder umgebauten Wohn- und Schulh�user (vgl. Art. 42 Abs. 1 und Art. 45 f. aVIL). Nach Auffassung verschiedener Beschwerdef�hrer verstossen diese Ausnahmen gegen die Rechtsgleichheit sowie gegen die Bestimmung von Art. 25 Abs. 3 USG, nach welcher eine Schallschutz- und R�ckerstattungspflicht f�r s�mtliche im Schallschutz-Perimeter liegenden Geb�ude bestehe.
Art. 25 Abs. 3 USG statuiert indessen nur die Pflicht, die durch �berm�ssigen L�rm von Verkehrs- oder anderen Anlagen betroffenen Geb�ude auf Kosten des Anlageninhabers durch Schallschutzfenster oder �hnliche bauliche Massnahmen zu sch�tzen. Die Bestimmung spricht sich dagegen �ber die R�ckerstattung von Kosten f�r - freiwillig oder gezwungenermassen - bereits ergriffene Schutzmassnahmen nicht aus. Die Kostenr�ckerstattung, zu der sich der Flughafenhalter bereit erkl�rt hat, k�nnte mithin nur dann beanstandet werden, wenn sie gegen das Gleichbehandlungsgebot oder das Willk�rverbot verstiesse. Nun trifft wie erw�hnt zu, dass die Verpflichtung zum Einbau von Schallschutzfenstern f�r neue oder umzubauende Geb�ude in den L�rmzonen B und C bereits mit dem Erlass bzw. der Auflage der L�rmzonenpl�ne begr�ndet wurde und nicht erst - wie f�r die �brigen Bauten - im Zusammenhang mit dem heutigen Flughafen-Erweiterungsprojekt entstanden ist. Diese unterschiedliche Rechtslage l�sst auch eine differenzierte Regelung bei der Kostenr�ckerstattung zu.
e) Die Gemeinde Dietlikon stellt den Antrag, dass die L�rmbelastung, die sich aus den Immissionen des Flughafens Z�rich und aus jenen des Milit�rflugplatzes D�bendorf ergebe, koordiniert und ohne Bonus f�r den Milit�rflugl�rm im L�rmbelastungskataster darzustellen und das Schallschutzkonzept auf diese gesamthaft zu betrachtenden Einwirkungen auszurichten sei.
Wie bereits ausf�hrlich dargelegt (E. 37e), w�re nach den Zielen von Art. 8 USG Schutz vor Beeintr�chtigungen aller Art zu BGE 126 II 522 S. 595gew�hren, doch kann dieser mangels gen�gender Erkenntnisse vorerst nur beschr�nkt verwirklicht werden. Immerhin ist vom Verordnungsgeber auf dem Bereich des L�rmrechts vorgeschrieben worden, dass bei der Ermittlung der L�rmbelastung die von mehreren Anlagen erzeugten Immissionen, soweit sie gleichartig sind, zusammenzuz�hlen sind (Art. 40 Abs. 2 LSV, s.a. Art. 16 Abs. 3 LSV). Da es sich bei den von Zivilflugh�fen und den von Milit�rflugpl�tzen ausgehenden L�rmimmissionen offensichtlich um gleichartige Einwirkungen handelt, unterstehen diese Art. 40 Abs. 2 LSV und sind f�r die Beurteilung der L�rmsituation zu summieren. Dem Begehren der Beschwerdef�hrerin ist daher stattzugeben. Demnach ist in Dispositiv Ziffer 2.2.3 der Baukonzession Dock Midfield erg�nzend anzuordnen, dass bei der Neuerstellung des Schallschutzkonzepts die aus dem Betrieb des Milit�rflugplatzes D�bendorf hervorgehenden L�rmimmissionen mitber�cksichtigt werden m�ssen. Dagegen ist es nicht Sache des Bundesgerichts, sondern der beteiligten Bundes�mter, die zur Ermittlung und Bewertung des Gesamtflugl�rms geeigneten Formeln festzulegen. L�RMBELASTUNGSKATASTER
49. Nach den urspr�nglichen Bestimmungen der L�rmschutz-Verordnung, die auch im Zeitpunkt der Erteilung der hier angefochtenen Baukonzessionen noch gegolten haben, weist der L�rmbelastungskataster, in welchem die �berm�ssigen Immissionen bei Strassen, Eisenbahnen und Flugpl�tzen aufzuzeigen sind, klarerweise den Charakter eines Inventars auf, das den Beh�rden vorab als Grundlage zur Anordnung von Sanierungsmassnahmen sowie zur Vorbereitung l�rmbedingter raumplanerischer Vorkehren dient (Art. 36 und 37 LSV in der Fassung vom 15. Dezember 1986, vgl. Anleitung zur Erstellung von L�rmbelastungskatastern und zur Planung von Massnahmen, Schriftenreihe Umweltschutz Nr. 77, hrsg. BUWAL, Dezember 1988, S. 2). F�r die Grundeigent�mer entfaltet er keine Rechtswirksamkeit. Dementsprechend ist im Entwurf zum Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) vom 30. September 1998 auf die Unterschiede zwischen den Instituten des L�rmbelastungskatasters und der L�rmzone im Sinne von Art. 42 LFG hingewiesen worden, der unter anderem darin bestehe, dass L�rmzonen �ffentlich aufgelegt w�rden und gegen deren Inkrafttreten Einsprache gef�hrt werden k�nne. Im Gegensatz dazu sei der L�rmbelastungskataster verwaltungsanweisend; er werde nicht �ffentlich BGE 126 II 522 S. 596aufgelegt, k�nne jedoch von jedermann eingesehen werden (Erl�uternder Bericht zum SIL, Teil III A, S. 23).
Ungeachtet dieser Rechtslage hat das UVEK im Baukonzessionsentscheid Dock Midfield den Flugl�rmkataster, der vom Kanton Z�rich als Arbeitsgrundlage f�r das Schallschutzkonzept erstellt worden ist, f�r grundeigent�merverbindlich erkl�rt. Wie bereits geschildert (E. 35c), soll dieser Kataster gem�ss Departementsverf�gung direkte raumplanerische Folgen - offenbar auch im Sinne von Art. 22 und 24 USG - zeitigen und w�rden die dadurch bewirkten Nutzungsbeschr�nkungen, soweit sie nicht mit der Baukonzession angefochten werden, ohne weiteres mit dieser rechtskr�ftig. Eigentumsbeschr�nkungen halten jedoch vor der verfassungsm�ssigen Eigentumsgarantie nur stand, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im �berwiegenden �ffentlichen Interesse liegen, verh�ltnism�ssig sind und, sofern sie sich enteignend auswirken, gegen volle Entsch�digung erfolgen (Art. 36 und Art. 26 Abs. 2 BV, Art. 22ter aBV; vgl. etwa BGE 121 I 117 E. 3b; BGE 120 Ia 270 E. 3; BGE 119 Ia 362 E. 3a, 411 E. 2b, je mit Hinweisen). Nun fehlt es hier wie gesagt schon an einer gesetzlichen Grundlage f�r direkt aus dem L�rmbelastungskataster fliessende Beschr�nkungen. Eine �berpr�fung der Verh�ltnism�ssigkeit hat weder aus einer Gesamtschau heraus noch in den Einzelf�llen stattgefunden. Weiter sind den Grundeigent�mern die Eigentumsbeschr�nkungen offensichtlich nicht rechtsg�ltig er�ffnet worden, n�mlich weder durch pers�nliche Mitteilung noch durch eine mit einer Planauflage verbundene Publikation ( - die dem L�rmbelastungskataster zugeschriebene rechtliche Tragweite ergibt sich nicht einmal aus dem Dispositiv der Baukonzession Dock Midfield selbst). Und schliesslich ist den betroffenen Grundeigent�mern auch nicht bekanntgegeben worden, wie und wo sie ihre allf�lligen Entsch�digungsbegehren geltend machen k�nnten und ob dabei in analoger Anwendung des immer noch geltenden Art. 44 LFG oder anders vorzugehen sei. Die Verf�gung des UVEK erweist sich insoweit als unhaltbar, als sie dem erstellten L�rmbelastungskataster eine eigent�merverbindliche Bedeutung zumisst. Die in diesem Sinne vorgenommene Genehmigung des Katasters, welcher ohnehin neu erarbeitet werden muss, ist mithin aufzuheben (Dispositiv Ziffer 1.7 der Baukonzession Dock Midfield).
An diesem Ergebnis vermag auch nichts zu �ndern, dass der am 12. April 2000 revidierte Art. 37 Abs. 3 LSV die im L�rmbelastungskataster festgehaltenen L�rmimmissionen nun ausdr�cklich als massgebend f�r die Ausscheidung und Erschliessung von Bauzonen, BGE 126 II 522 S. 597f�r die Erteilung von Baubewilligungen und f�r Schallschutzmassnahmen an bestehenden Geb�uden bezeichnet: Einerseits k�nnte einer eigentumsbeschr�nkenden Verf�gung die gesetzliche Grundlage nur unter der Voraussetzung nachgeschoben werden, dass die Anfechtungsm�glichkeit wiederhergestellt wird. Andererseits sind die Fragen der rechtlichen Bedeutung und der Anfechtbarkeit des Katasters - wie das Bundesgericht in seiner Stellungnahme zum Vernehmlassungsentwurf zu bedenken gegeben hat - auch gem�ss neuem Wortlaut der Verordnung nicht gekl�rt. Weder das Verordnungs- noch das Gesetzesrecht sehen ein Auflage- und ein Rechtsschutzverfahren hinsichtlich des L�rmbelastungskatasters vor. Dieser ist daher auch nach der �nderung von Art. 37 LSV ein bestenfalls f�r die Beh�rden massgebliches Inventar, das keine grundeigent�merverbindlichen Wirkungen entfalten kann. Der Wechsel vom System der luftfahrtrechtlichen L�rmzonen zum umweltschutzrechtlichen Institut des L�rmbelastungskatasters wird ohnehin erst dann vollzogen sein, wenn auch das massgebliche Gesetzesrecht, insbesondere die Bestimmungen von Art. 42 ff. LFG, die n�tige Anpassung erfahren hat und die den Rechtsschutz und die Entsch�digung betreffenden Verfahrensprobleme gel�st sind. WEITERE RAUMPLANUNGS- UND ENTSCH�DIGUNGSFRAGEN
50. Der Schutzverband der Bev�lkerung um den Flughafen Z�rich sowie verschiedene Gemeinden und Private verlangen, dass anstelle des eingeleiteten Verfahrens zur Festsetzung der Schallschutzmassnahmen ein Enteignungsverfahren wegen Entzugs der Abwehrrechte gegen �berm�ssige Immissionen im Sinne von Art. 5 EntG er�ffnet werde, in welchem auch �ber den Anspruch auf Schallschutzmassnahmen als enteignungsrechtliche Realleistung zu entscheiden sei. Diesem Begehren kann jedoch aufgrund des einschl�gigen Verfahrensrechts nicht stattgegeben werden.
Wie schon erw�hnt (E. 17a), handelt es sich beim vorliegenden Baukonzessionsverfahren - im Gegensatz zum neuen luftfahrtrechtlichen Plangenehmigungsverfahren (Art. 37 ff. LFG) - nicht um ein sog. kombiniertes Verfahren, in dem neben den bau-, planungs- und luftfahrtrechtlichen Fragen gleichzeitig auch die enteignungsrechtlichen Anspr�che behandelt werden m�ssten. Da jedoch die im Baukonzessionsverfahren zu pr�fende Erweiterung des Flughafens eine vorzeitige L�rmsanierung bedingt (s. oben E. 39a), sind gest�tzt auf die Bestimmungen des Umweltschutzgesetzes im BGE 126 II 522 S. 598Gegenzug zu den gew�hrten Erleichterungen bauliche Schallschutzmassnahmen anzuordnen. Im Rahmen des vorliegenden Baukonzessionsverfahrens bzw. des nachlaufenden Bewilligungsverfahrens (E. 47) ist somit allein �ber die umweltschutzrechtliche Verpflichtung zur Ergreifung von Schallschutzmassnahmen und die �bernahme der entsprechenden Kosten zu befinden. Das schliesst nicht aus, dass in einem getrennt vom vorliegenden Verfahren gef�hrten Enteignungsverfahren Entsch�digungsanspr�che bejaht werden k�nnten, die unter Umst�nden auch in Form von erg�nzenden baulichen Massnahmen als Realleistungen im Sinne von Art. 18 EntG abzugelten sind (vgl. BGE 119 Ib 348 E. 6b S. 363; BGE 122 II 337 E. 4b und 8). Ob in einem solchen Enteignungsverfahren ebenfalls Entsch�digungen f�r raumplanerische Folgekosten der Gemeinden zugesprochen werden k�nnten, ist hier nicht zu untersuchen. Entgegen der Meinung einzelner Beschwerdef�hrer ist ebenso wenig zu pr�fen, ob die speziellen Voraussetzungen f�r eine enteignungsrechtliche Entsch�digungspflicht wegen �berm�ssiger Immissionen - insbesondere die Unvorhersehbarkeit der Einwirkungen (vgl. etwa BGE 123 II 481 E. 7b S. 491 f.) - gegeben seien. Auf entsprechende Feststellungsbegehren ist nicht einzutreten. Schliesslich sprengt auch die Frage, ob den Gemeinden und Privaten auf deutschem Territorium Entsch�digung geschuldet sei, den Rahmen des vorliegenden Verfahrens.
Aus den angef�hrten verfahrensrechtlichen Gr�nden kann dem Antrag, die Baukonzession Dock Midfield sei nur unter der Auflage zu erteilen, dass der Kanton Z�rich vorg�ngig des Baubeginns alle von �berm�ssigen Einwirkungen betroffenen Grundeigent�mer auf dem Enteignungswege voll entsch�digt habe, gleichfalls kein Erfolg beschieden sein (vgl. in diesem Zusammenhang BGE 111 Ib 15 E. 8 S. 24). Das Begehren der Gemeinde Oetwil an der Limmat sowie von Elisabeth Zbinden und den Mitbeteiligten ist abzuweisen.
51. Die Gemeinde Eglisau weist wie andere Beschwerdef�hrer auf die raumplanerische Konfliktsituation hin, die durch das von Seiten des Flughafens angestrebte massive Verkehrswachstum entstehe. Die mit dem Ausbau verbundenen - immissionsbedingten - raumplanerischen Folgen beeintr�chtigten die gewachsenen Raumordnungsstrukturen und stellten die k�nftige Siedlungsentwicklung in Frage. Diese Auswirkungen seien v�llig unakzeptabel und st�nden im Widerspruch zum geltenden Richtplan des Kantons Z�rich. �ber die fehlende Abstimmung der raumwirksamen T�tigkeiten des Bundes, des Kantons Z�rich und der Gemeinden beklagen BGE 126 II 522 S. 599sich auch der Schutzverband der Bev�lkerung um den Flughafen Z�rich und weitere Beschwerdef�hrer. Die Zusammenarbeit der drei Planungstr�ger sowohl bei der Richt- als auch bei der Sachplanung werde vom Bundesgesetz �ber die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) teils ausdr�cklich, teils sinngem�ss vorausgesetzt (Art. 1, 2 und Art. 13 Abs. 2 RPG; s.a. Art. 15 der Verordnung �ber die Raumplanung in der Fassung vom 2. Oktober 1989, SR 700.1). Entgegen diesen Vorschriften seien die raumplanerischen Anliegen der Gemeinden weder im Rahmen der Sachplanung noch im Zusammenhang mit der Flughafenerweiterung wirklich ernst genommen worden.
Das UVEK r�umt in der Baukonzession Dock Midfield ein, dass das umstrittene Ausbauvorhaben in Konflikt zu den kantonalen Richtpl�nen und zu den kommunalen Nutzungspl�nen trete. Die Konflikte seien darauf zur�ckzuf�hren, dass bisher im Luftfahrtbereich keine �bergeordnete Planung bestanden habe, an welcher sich Kantone und Gemeinden einerseits und der Flughafenhalter andererseits h�tten orientieren k�nnen. Diese L�cke werde durch die Inkraftsetzung des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) im Jahre 2000 geschlossen. Der Ausbau des Flughafens Z�rich stehe - wie sich aus den Vorarbeiten und der bundesr�tlichen Stellungnahme zum SIL ergebe - mit den Zielen und Vorgaben des Sachplans im Einklang. Da im Rahmen der Gesamtabw�gung aller auf dem Spiel stehenden Interessen festgestellt worden sei, dass das Interesse am Flughafenausbau �berwiege, m�ssten die raumplanerischen Auswirkungen von den betroffenen Gemeinden und Kantonen hingenommen werden. Dass dies zu erheblichen Einschr�nkungen in der Freiheit der Gemeinden bei der Ausgestaltung der Nutzungspl�ne f�hre, sei unter diesen Umst�nden in Kauf zu nehmen (Baukonzession Dock Midfield S. 87 f.).
Dem Departement ist darin beizupflichten, dass der Ausbau des Flughafens Z�rich mit weitr�umigen L�rmeinwirkungen auf die dicht besiedelte Umgebung unvermeidlich zu kaum l�sbaren Nutzungskonflikten f�hren muss. Diese Konflikte w�ren indes auch ohne Erweiterung der Infrastruktur entstanden, da das prognostizierte Verkehrswachstum zu einem wesentlichen Teil auch ohne den Ausbau h�tte erfolgen k�nnen. Insofern hat sich nicht nur das Fehlen einer Sachplanung nachteilig ausgewirkt, sondern erweisen sich auch die L�rmzonen, die bis anhin das raumplanerische Steuerungsinstrument bildeten, nachtr�glich als ungen�gend. Da der Flughafenausbau eine vorzeitige Sanierung bedingt und der L�rmbelastungskataster BGE 126 II 522 S. 600nach den angestellten Erw�gungen neu zu erarbeiten ist, wird sich in diesem Rahmen - im Zusammenhang mit der Festlegung des neuen An- und Abflugkonzepts - erneut Gelegenheit bieten, die raumplanerischen Anliegen in die Interessenabw�gung einfliessen zu lassen (vgl. BGE 124 II 293 E. 31a S. 353). Auch bei der Anpassung der kantonalen Richtplanung wird es Sache der beteiligten Bundes�mter und der Kantone sein, gemeinsam mit den Gemeinden nach L�sungen zu suchen, welche die raumplanerischen Auswirkungen des k�nftigen Luftverkehrs f�r diese im Rahmen des Zumutbaren h�lt (vgl. Art. 1 ff., 9 ff. und 18 Abs. 2 der Raumplanungsverordnung in der Fassung vom 28. Juni 2000). Der unl�ngst genehmigte Sachplan f�r Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) h�lt nun die verschiedenen Planungstr�ger ebenfalls zur partnerschaftlichen Zusammenarbeit bei der f�r Luftverkehrsanlagen erforderlichen r�umlichen Abstimmung an (SIL, Teil III B S. 49 f.).
Soweit im �brigen am Entwurf zum SIL oder am SIL selbst, am durchgef�hrten Vernehmlassungsverfahren und allgemein an der Luftfahrtpolitik des Bundes Kritik ge�bt wird, ist auf diese Vorbringen schon deshalb nicht einzugehen, weil sie nicht den Streitgegenstand betreffen (vgl. BGE 124 II 293 E. 34 S. 357).
124 V 12,
art. 15 et art. 13 al. 2 LPE,
art. 8 LPE,
Art. 39 VIL,
Art. 42 ff. LFG suite... ,
Art. 74a Abs. 2 VIL,
Art. 10 Abs. 1 LSV,
Art. 74 Abs. 1 und 2 BV,
Art. 36 und 37 LSV,
Art. 36c und 36d LFG,
Art. 24-26 VIL,
Art. 27c VIL,
Art. 6 der BGE 126 II 522 S. 544,
Art. 11 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 �ber den Umweltschutz [USG; SR 814.0],
Art. 44a Abs. 3 des Bundesgesetzes �ber den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01),
Art. 36a Abs. 1, Art. 36c Abs. 3, Art. 37 Abs. 2 LFG,
Art. 6 Abs. 1 LFG,
Art. 36 Abs. 2 LFG,
Art. 11 der L�rmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41),
Art. 40 FF. VIL,
Art. 39a Abs. 1 und 3 VIL,
Art. 39 Abs. 4 VIL,
Art. 39 Abs. 3 VIL,
Art. 39 Abs. 5 VIL,
Art. 15 Abs. 1 LSV,
Art. 23 lit. b VIL,
Art. 74a VIL,
Art. 24septies Abs. 1 aBV,
Art. 74 Abs. 2 Satz 2 BV,
Art. 32 LSV,
Art. 36 LSV,
Art. 20 Abs. 2 und Art. 25 Abs. 3 USG,
Art. 19 und 23 USG,
Art. 32 Abs. 1 Satz 2 LSV,
Art. 38 Abs. 2 LSV,
Art. 20 Abs. 1 und Art. 25 Abs. 3 USG,
Art. 10 Abs. 2 LSV,
Art. 16 Abs. 3 LSV,
Art. 22 und 24 USG,
Art. 36 und Art. 26 Abs. 2 BV,
Art. 37 Abs. 3 LSV,
Art. 37 ff. LFG,
Art. 13 Abs. 2 RPG

References: art. 15
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 Art. 23
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Art. 10

Art. 74

Art. 36

Art. 36

Art. 24

Art. 27

Art. 6
 BGE 

Art. 11

Art. 44

Art. 36
 Art. 36
 Art. 37

Art. 6

Art. 36

Art. 11

Art. 40

Art. 39

Art. 39

Art. 39

Art. 39

Art. 15

Art. 23

Art. 74

Art. 24

Art. 74

Art. 32

Art. 36

Art. 20
 Art. 25

Art. 19

Art. 32

Art. 38

Art. 20
 Art. 25

Art. 10

Art. 16

Art. 22

Art. 36
 Art. 26

Art. 37

Art. 37

Art. 13