Source: https://prawodlasamorzadu.pl/2017-07-21-spor-o-mozliwosc-uchwalania-regulaminu-utrzymania-czystosci-i-porzadku-przez-zwiazki-miedzygminne-wreszcie-rozstrzygniety
Timestamp: 2018-06-22 13:14:50+00:00

Document:
Spór o możliwość uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku przez związki międzygminne wreszcie rozstrzygnięty
System gospodarki odpadami komunalnymi nie musi być problemem dla gminy / związku międzygminnego – wystarczy znaleźć optymalne rozwiązania dostosowane do warunków lokalnych oraz zgodne z ciągle zmieniającymi się przepisami.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczalne jest uchwalanie regulaminu utrzymania czystości i porządku przez organ stanowiący związku międzygminnego regulującego wyłącznie część zagadnień określonych enumeratywnie przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 roku (sygn. II OSK 403/17) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 grudnia 2016 r. (sygn. II SA/Go 781/16) w sprawie ze skargi związku międzygminnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały zgromadzenia związku w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin – uczestników tego związku.
Powyższy wyrok zapadł na tle stanu faktycznego opisanego już na łamach naszego portalu w artykułach:
„Uchwalanie regulaminu utrzymania czystości i porządku przez zgromadzenie związku międzygminnego” oraz
„Uchwalanie regulaminów utrzymania czystości i porządku przez związki międzygminne jednak dopuszczalne?”.
Celem przypomnienia, wypada krótko wskazać okoliczności, w których wydany został omawiany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Najpierw, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 lipca 2016 r. Wojewoda Lubuski stwierdził nieważność w całości uchwały zgromadzenia związku międzygminnego z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie tego związku. Organ nadzoru wskazał na naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem w jego ocenie zgromadzenie związku międzygminnego zajmującego się gospodarką odpadami komunalnymi nie posiada kompetencji do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku. W związku z tym za niedopuszczalne uznał on także uchwalanie dwóch odrębnych regulaminów – jednego przez związek i drugiego przez poszczególne gminy w zakresie zadań nieprzekazanych temu związkowi.
W wyniku skargi złożonej na powyższe rozstrzygnięcie przez związek międzygminny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 roku (sygn. II SA/Go 781/16) uchylił w całości akt wydany przez wojewodę.
Sąd I instancji stanął na stanowisku dopuszczalności uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku przez związek międzygminny. Powołując się na art. 64 ustawy o samorządzie gminnym [dalej: „u.s.g.”], WSA w Gorzowie Wlkp. wskazał, że celem tworzenia związków międzygminnych jest wspólne wykonywanie zadań publicznych przez gminy – uczestników związku, a decyzja o utworzeniu odrębnego podmiotu prawa publicznego i prywatnego jest dobrowolna. Jednocześnie, utworzenie związku międzygminnego skutkuje tym, że staje się on podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu przez gminę zadań, która z kolei traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził również, że dopuszczalne jest uchwalenie regulaminu tylko w zakresie części zagadnień przekazanych przez ustawodawcę do unormowania w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej: „u.c.p.g.”]. Skoro w analizowanej sprawie na rzecz związku przekazano tylko część zadań określonych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., to w ocenie sądu nie ma przeszkód, by podjęte zostały dwie uchwały przez dwa różne organy – pierwsza przez zgromadzenie związku w zakresie zadań przekazanych związkowi i druga przez rady poszczególnych gmin w pozostałym zakresie, nieprzekazanym związkowi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku sądu I instancji złożył Wojewoda Lubuski. Po rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r. (sygn. II OSK 403/17) oddalił skargę kasacyjną wojewody, uznając, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując wskazaną sprawę, poddał analizie dwa sporne zagadnienia. W pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymagała kwestia czy zgromadzenie związku międzygminnego jest organem uprawnionym do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w zakresie zadań przekazanych temu związkowi. Zdaniem NSA kompetencje związku do takiego działania mają swoje źródło w art. 64 u.s.g., który przewiduje dopuszczalność tworzenia przez gminy związków międzygminnych, wskazując jednocześnie, że z dniem ogłoszenia statutu związku wszelkie prawa i obowiązki gmin uczestniczących w takim związku, związane z wykonywaniem przekazanych mu zadań, przechodzą z mocy prawa na właściwe organy tego związku. Organy związku muszą być bowiem wyposażone w takie same kompetencje jak organy gmin w zakresie realizacji określonych zadań publicznych. Odmienna teza oznaczałaby, że związek, będąc zobowiązanym do realizacji określonych zadań (których nie mogą samodzielnie realizować gminy członkowskie) nie może tego czynić z uwagi na brak określonych „narzędzi” w postaci kompetencji do podejmowania określonych prawem czynności prawnych i faktycznych.
Drugim problemem analizowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny była dopuszczalność uchwalenia regulaminu, który obejmuje tylko część spraw przekazanych do unormowania przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W odniesieniu do tej kwestii NSA wskazał, że „w sytuacji, w której gminy decydują się na przekazanie związkowi międzygminnemu tylko części zadań wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi), wszystkie pozostałe zadania nieprzekazane do realizacji na rzecz związku, a wynikające z tej ustawy, nadal pozostają zadaniami poszczególnych gmin członkowskich, które realizowane są przez nie samodzielnie, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność”. Taki pogląd jest konsekwencją przyjętej w ustawie o samorządzie gminnym zasady samodzielności gmin członkowskich w kształtowaniu zakresu zadań przekazywanych na rzecz związku. Oznacza to, że gminy decydują, które konkretnie zadania mają stać się zadaniami związku, a które mają nadal być realizowane samodzielnie przez gminę.
NSA zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie nastąpił podział zadań określonych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. na dwa podmioty. W związku z tym nie ma, zdaniem sądu, przeszkód, by zostały podjęte dwie uchwały przez dwa różne podmioty – pierwsza przez zgromadzenie związku – w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, które to zadania zostały przekazane związkowi i druga uchwała przez radę gminy w pozostałym zakresie, nieprzekazanym związkowi. Związek międzygminny nie ma bowiem kompetencji do regulowania spraw, których mu nie przekazano, a gminy nie mogą regulować zadań, które przekazały związkowi międzygminnemu.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że takie rozwiązanie pozostaje w zgodzie z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad Techniki Prawodawczej”, które w § 119 dopuszcza możliwość wydania na podstawie jednego upoważnienia ustawowego kilku rozporządzeń (i odpowiednio: aktów prawa miejscowego), pod warunkiem, że w upoważnieniu da się wyodrębnić różne tematycznie sprawy o rozłącznych zakresach. Zakres regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach określony w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. bez wątpienia ma charakter zróżnicowany i pozwalający na wyodrębnienie poszczególnych zagadnień. Ważne jedynie, aby zakresy wszystkich uchwał podejmowanych na podstawie tego przepisu łącznie wypełniały delegację ustawową.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego pozbawione są uzasadnionych podstaw i nie mogły zostać uwzględnione.
Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na pełną aprobatę. Pogląd wyrażony przez wojewodę w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym naruszał istotę funkcjonowania związków międzygminnych, prowadząc nieuchronnie do sytuacji, w której związki te mogłyby być pozbawione kompetencji niezbędnych do realizowania powierzonych im zadań. Uchwalanie dwóch odrębnych regulaminów występuje w praktyce i dotychczas nie było kwestionowane zarówno przez organy nadzoru, jak i sądy administracyjne. Dla przykładu, dwa odrębne regulaminy obowiązują na terenie Związku Międzygminnego „Pilski Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi” oraz Związku Międzygminnego „Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej”.
Kwestia dopuszczalności uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku przez zgromadzenie związku międzygminnego, a także możliwość uchwalania dwóch odrębnych regulaminów były już przedmiotem analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny w następstwie rozpoznawania analogicznego problemu, który ujawnił się w województwie warmińsko-mazurskim. NSA oddalił wówczas z przyczyn formalnych skargę kasacyjną, nie badając sprawy pod kątem merytorycznym (o wyroku tym pisaliśmy w artykule: „Kwestia dopuszczalności uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku przez zgromadzenie związku międzygminnego nadal bez rozstrzygnięcia”). Należy mieć nadzieję, że wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 roku (sygn. II OSK 403/17) wpłynie korzystnie na ujednolicenie linii orzeczniczej i zostanie w pełni zaakceptowany w kolejnych orzeczeniach dotyczących kompetencji orzeczniczych organów związków międzygminnych.
Gospodarka komunalnaGospodarka odpadamiRegulamin utrzymania czystości i porządkuUstawa śmieciowaWyrok NSAZwiązki międzygminne
Gospodarka komunalnaProcedury administracyjne
aplikant radcowski w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego
Zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej a utrata stanowiska skarbnika ... Zdaniem NSA zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej przed jej faktycznym rozpoczęciem przemawia przeciwko utracie s... Więcej »
Zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej a utrata stanowiska skarbnika gminy
Nieruchomości Agencji Mienia Wojskowego z wyższą stawką podatku Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że AMW należy traktować jak przedsiębiorcę, a zarządzane przez nią nieruch... Więcej »
Nieruchomości Agencji Mienia Wojskowego z wyższą stawką podatku
Zwolnienie podatkowe przy działalności oświatowej Ze zwolnienia w podatku od nieruchomości mogą korzystać budynki zajęte na działalność oświatową, nawet jeżeli niektóre sale s... Więcej »
Zwolnienie podatkowe przy działalności oświatowej

References: art. 4
 art. 64
 art. 4
 art. 4
 art. 64
 art. 4
 art. 4
 art. 4