Source: https://elderecho.com/el-endeudamiento-en-las-entidades-locales
Timestamp: 2019-06-26 10:07:03+00:00

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I. Régimen jurídico de las operaciones de endeudamiento
II. Legislación reciente para la concertación de operaciones especiales de endeudamiento
III. Régimen general aplicable a las operaciones de endeudamiento, previsto en el TRLRHL
A) Limitación de presupuesto aprobado
B) Cumplimiento del principio de prudencia financiera
C) Operaciones de tesorería en las entidades locales
IV. Régimen legal aplicable en 2017
A) Operaciones para financiar inversiones
B) Sustitución de operaciones (refinanciación)
C) Saneamiento del remanente de tesorería negativo
D) Fondo de financiación de entidades locales
E) Consolidación de deuda de corto plazo en deuda a largo plazo
F) Supuestos de autorización preceptiva
G) Imposibilidad de apelar al crédito a largo plazo
H) Procedimientos de autorización preceptiva
De acuerdo con establecido en el art. 149.1.13 y 14 de la Constitución Española -CE- (EDL 1978/3879), al Estado español le corresponde la competencia exclusiva de las Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, así como de la “Hacienda general y Deuda del Estado”.
Hagamos un poco de memoria y recordemos la fecha en que se modificó nuestra CE el 27 de septiembre de 2011, dando nueva redacción al art. 135 CE, al introducir el principio de estabilidad presupuestaria a rango constitucional, limitándose el acceso al mercado de capitales para poder obtener financiación a todas las Administraciones Públicas.
Este artículo viene a modificar de forma implícita el art. 65 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo primero del Título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (EDL 1990/13243), en materia de presupuestos, que determina:
"La expedición de órdenes de pago se acomodará al plan de disposición de fondos que se establezca, con la periodicidad y vigencia que el mismo determine, por el presidente de la entidad o por el órgano competente facultado para ello (...) y recogerá necesariamente la prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores."
En base a esto, la Cámara de Cuentas de Canarias en su dictamen de noviembre de 2012 concluye:
“…el orden legal de prelación queda como sigue:
- Créditos necesarios para satisfacer intereses y capital del endeudamiento.
- Reembolso de operaciones de tesorería a 31 de diciembre.
- Obligaciones contraídas de ejercicios cerrados.
- Resto de obligaciones por orden de antigüedad.”
La Carta Europa de Autonomía Local (EDL 1985/11630), ratificada por España, detalla en su art. 9.8 que “Con el fin de financiar sus gastos de inversión, las Entidades locales deben tener acceso, de conformidad con la Ley, al mercado nacional de capitales”.
Por su parte, el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- (EDL 2004/2992) en sus arts. 48 al 55 regula la posibilidad del acceso al crédito por parte de las Entidades Locales.
El TC en diversas sentencias establece la doctrina sobre las autorizaciones de las operaciones de crédito de las Entidades Locales, según la cual “es igualmente compatible con la autonomía municipal la fijación de unos límites de endeudamiento de los entes locales y el que las operaciones, cuando se superen esos límites, se sometan a autorización” (SSTC 57/1983, EDJ 1983/57; y 4/1981, EDJ 1981/4).
En consecuencia, las entidades locales pueden acceder al endeudamiento pero no de forma indiscriminada.
En cuanto al ámbito subjetivo, estarán sujetos al régimen legal del TRLRHL las operaciones de endeudamiento concertadas por la propia Entidad Local, sus organismos autónomos y los entes y sociedades mercantiles dependientes.
Las últimas modificaciones del régimen jurídico del endeudamiento se refieren a las Entidades Locales y sus entidades dependientes clasificadas en el subsector Administraciones Públicas, de acuerdo con la definición y delimitación del Sistema Europeo de Cuentas. A esto hay que añadir que muchas entidades no están clasificadas o sectorizadas y aparecen de esta forma en el inventario de entes del sector público local como entidades dependientes por control efectivo en el subsector sociedades no financieras a falta de su oportuna clasificación, por lo que no se sujetan al régimen legal aplicable del art. 53 TRLRHL ni al principio de prudencia financiera.
En consecuencia, cabría interpretar que este sería el ámbito subjetivo. Es decir una sociedad mercantil que se financia mayoritariamente con recursos de mercado no estaría sujeta a las limitaciones del TRLRHL ni al principio de prudencia financiera.
Llegados a este punto, cabría preguntarse si la entidad dependiente está clasificada en el ámbito de las Administraciones públicas. Para ello se ha de consultar el inventario de entes del sector público local. Accedemos, de este modo, al inventario de entes públicos del Ayuntamiento en cuestión para ver si la entidad está clasificada como administración pública, la cual estará sujeta al principio de prudencia financiera. Ahora bien, puede que la entidad se encuentre pendiente de clasificar; lo que primero se debería hacer es remitir la información al Ministerio (la información a enviar al Ministerio son las cuentas anuales y los estatutos de la sociedad de los últimos cuatro años) a los efectos de que se proceda a clasificar la misma, acudiendo a la oficina virtual de las entidades locales: https://serviciostelematicos.minhap.gob.es/BDGEL/aspx/default.aspx: consultas, comunicación de problemas y comunicación de información relativa al sector público local y al contenido de la Base de Datos General de Entidades Locales (BDGEL). Solicitudes de cambio de contraseñas.
Recordamos que una Unidad Institucional es Administración Públicas cuando cumple los tres requisitos siguientes:
1. Unidad Institucional (personalidad jurídica propia).
2. Unidad Institucional Pública (personalidad pública).
3. Sociedad no de mercado (cuando no se financia mayoritariamente con recursos del mercado).
Si la sociedad es no financiera, según contestación emitida por el Ministerio, no está sometida al principio de prudencia financiera (art. 1 de la Resolución de 5 de febrero de 2015; EDL 2015/3135).
Se puede acudir al endeudamiento con las siguientes finalidades:
- Para la financiación de necesidades transitorias de financiación.
- Cuando las diputaciones provinciales asuman la recaudación de los Impuestos sobre Bienes Inmuebles y sobre Actividades Económicas, podrán concertar operaciones especiales de tesorería con el exclusivo objeto de anticipar a los ayuntamientos, anualmente, hasta el 75% del importe de las presumibles recaudaciones por dichos tributos.
- Para financiar gastos de inversión.
- Para financiar el remanente de tesorería negativo (art. 193.2 TRLRHL).
- Para financiar gastos corrientes declarados necesarios y urgentes (art. 177.5 TRLRHL).
Sí bien el acceso al crédito para estas dos últimas finalidades viene limitado en cuanto las operaciones han de ser aprobadas por el pleno con el quórum de la mayoría absoluta, su importe no puede exceder del 5 % de los recursos corrientes del presupuesto y la carga financiera no exceda del 25 % de los recursos corrientes y deben quedar canceladas antes de que se renueve la corporación que las concierte (arts. 177.5 y 193.2 TRLRHL). No obstante, más adelante se analizará el régimen legal del endeudamiento para el ejercicio 2016 con expresa mención a estas operaciones de crédito, ya que el Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas ha publicado una nueva nota informativa sobre el régimen legal aplicable a las operaciones de endeudamiento a largo plazo a concertar por las entidades locales en el ejercicio 2016, tras la entrada en vigor de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado del 2016 (EDL 2015/186942).
No obstante, en los últimos años, desde 2009, como consecuencia de la crisis financiera, se han autorizado mediante RD-ley procedimientos para la concertación de operaciones especiales de endeudamiento, con el objetivo de dotar de mayor liquidez a las entidades locales y favorecer el pago a los proveedores, reduciendo de este modo el periodo medio de pago a proveedores, circunstancia que nos viene impuesta por la aplicación de la normativa comunitaria; concretamente, la Directiva 2011/7/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales (EDL 2011/5823).
Detallamos de forma resumida estas disposiciones legales:
Real Decreto-ley 5/2009, de 24 de abril, de medidas extraordinarias y urgentes para facilitar a las Entidades Locales el saneamiento de deudas pendientes de pago con empresas y autónomos (EDL 2009/42051).
Es una operación potestativa para la entidad local, que en su caso se concertó en el año 2009. El objetivo fue la financiación del remanente de tesorería para gastos generales negativos de la liquidación del presupuesto del 2008, así como las obligaciones pendientes de aplicar al presupuesto a 31 de diciembre del mismo año. El plazo de cancelación de esta operación de endeudamiento no podía ser superior a seis años, se amortizaría por el método de anualidad constante y se concertó con la flexibilidad necesaria para poder efectuar cancelaciones anticipadas, cuando los resultados de los ejercicios económicos durante el periodo de vigencia de la operación así lo permitieran. La entidad para acogerse debió aprobar un plan de saneamiento, que recogiera las medidas cuantificadas que permitan a la entidad un ahorro neto positivo y un remanente de tesorería ajustado positivo.
La generación de remanente de tesorería negativo para gastos generales en el período de saneamiento, comportará la prohibición de realizar inversiones nuevas en el ejercicio siguiente financiadas con endeudamiento.
Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales (EDL 2011/118864).
Operación de préstamo excepcional y potestativo cuya finalidad fue la financiación de las obligaciones pendientes de pago derivadas de obligaciones por adquisición de suministros, realización de obras y prestación de servicios anteriores a 30 de abril de 2011.
El importe máximo se calculó considerando que los pagos en concepto de amortización e intereses a la largo de la vida del préstamo- es decir la suma de los términos amortizativos (anualidades)- no podía superar el 25% del importe anual de las entregas a cuenta de la participación de la entidad local en Tributos del estado del año 2011, una vez descontados los reintegros correspondientes a las liquidaciones negativas de la participación del ejercicio 2008 y anteriores.
El plazo máximo de amortización de la operación fue de tres años.
Operaciones de endeudamiento concertadas en el marco del mecanismo de pago a proveedores. Reales Decretos-ley 4 y 7 de 2012 y Real Decreto ley 8/2013 (tercera fase del mecanismo de pago a proveedores) (EDL 2013/109856).
Se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales.
Las entidades locales tuvieron la posibilidad de financiar mediante una operación de préstamo a diez años (los dos primeros de carencia del principal) las obligaciones pendientes de pago con sus proveedores que fuesen vencidas, líquidas, y exigibles con anterioridad a 1 de enero de 2012. En este marco las entidades que formalizaron la operación de préstamo necesariamente tuvieron que aprobar un plan de ajuste, en el cual se comprometieran a cumplir tanto el objetivo de estabilidad presupuestaria como el ahorro neto positivo.
Los planes de ajustes estaban sujetos a la aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Administración Pública, así como a su seguimiento mientras esté en vigor la operación de préstamo.
Mediante resolución de 13 de mayo de 2014, de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, se modificaron las condiciones financieras de las operaciones de préstamo concertadas en mecanismo de financiación, con diversas opciones y condiciones:
- Ampliación del período de amortización de 10 a 20 años y el plazo de carencia de 2 a 4 años. Así como una reducción del tipo de interés de unos 41 puntos básicos.
- Ampliación del periodo de carencia en un año más, es decir, que pasa de 2 a 3 años. Y se mantiene el actual periodo de amortización de 10 años; con una reducción ‘intermedia’ del tipo de interés en unos 131 puntos básicos.
- Reducción ‘máxima’ del tipo de interés en unos 140 puntos básicos.
Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de Junio. Medidas extraordinarias de liquidez para municipios con problemas financieros (EDL 2013/109856).
Se establecen diversas medidas extraordinarias, de carácter temporal y voluntario, de apoyo a la liquidez de determinados municipios con una mala situación financiera, que se encuentren en alguna de las siguientes situaciones:
- En los dos últimos ejercicios presenten ahorro neto y remanente de tesorería para gastos generales consolidado (ajustado con las obligaciones pendientes de aplicar a presupuesto) de carácter negativo.
- Que presenten deudas con acreedores públicos, pendientes de compensación mediante retenciones de la participación en tributos del Estado, superiores al 30% de sus ingresos no financieros, considerando la última liquidación disponible del presupuesto general del municipio.
- Que hayan contraído una deuda por importe superior a un millón de euros por préstamos concertados con el Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores, y no hayan cumplido con su obligación de pagar las cuotas trimestrales de préstamos.
- Que, habiendo presentado remanente negativo de tesorería para gastos generales, en términos consolidados, en los años 2009, 2010 y 2011 y tengan una deuda por operaciones de préstamo concertadas con el Fondo para la Financiación de Pagos a Proveedores, en virtud del RD-ley 4/2012, de 24 de febrero (EDL 2012/15508), por importe superior a un millón de euros, se encuentren además en alguna de las siguientes situaciones:
1º. Presenten remanente negativo de tesorería para gastos generales en 2012 con mayor importe negativo que el correspondiente a 2009.
2º. Presenten remanente de tesorería para gastos generales en 2012, descontado el efecto del mecanismo de pagos a proveedores del RD-ley 4/2012 con signo negativo y, además, tengan, a la fecha de entrada en vigor de la presente norma, deudas con la Agencia Estatal de Administración Tributaria o con la Seguridad Social, que se estén compensando mediante retenciones en la participación en tributos del Estado.
Entre las diversas medidas a aplicar, en uno de los apartados se refiere a las operaciones de endeudamiento.
Podrán solicitar que, exclusivamente para 2013, se les autorice a que las operaciones financieras a corto plazo que hubieren concertado antes de la entrada en vigor de este RD-ley se conviertan o se consoliden en operaciones a largo plazo de la deuda viva. La conversión o consolidación anterior se podrá concertar mediante una operación única, instrumentada a través de préstamos o créditos bancarios. El importe susceptible de consolidación no podrá superar el límite establecido, considerando el presupuesto general del municipio, en el art. 51 TRLRHL). Podrán solicitar que no se les compute en los límites de endeudamiento a los que se refieren los arts. 51 y 53 TRLRHL, las operaciones de crédito destinadas a dar cobertura a la falta de pago correspondiente a subvenciones concedidas por la Unión Europea o por las Comunidades Autónomas, durante el tiempo que transcurra desde la concesión de las citadas subvenciones hasta su cobro correspondiente.
También podrán solicitar que se les autorice a financiar a largo plazo el remanente negativo de tesorería para gastos generales del año 2012, así como las obligaciones pendientes de aplicar a presupuesto y registradas contablemente a 31 de diciembre de 2012 en la cuenta de «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto» conforme a la normativa contable y presupuestaria que resulta de aplicación, mediante la concertación de una operación de crédito a largo plazo, sin sujeción a los límites del art. 177.5 TRLRHL.
Operaciones de endeudamiento concertadas en el marco del fondo de financiación de las entidades locales. Real Decreto-ley 17/2014 (EDL 2014/219945).
El RD-ley 17/2014, a diferencia de los anteriores crea un Fondo de Financiación para las Entidades Locales que va a permanecer en el tiempo, como instrumentación de las medidas extraordinarias de apoyo liquidez previstas en la Disp. Final 1ª de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF- (EDL 2012/64550). Se crean tres compartimentos.
1º. El fondo de ordenación, para municipios en situación de riesgo financieros, con porcentaje de deuda superior al 110 % y una mala situación financiera. Con la singularidad que la financiación obtenida va destinada a financiar los vencimientos en el ejercicio de las operaciones de endeudamiento a largo plazo que cumplan con el principio de prudencia financiera.
Además servirá como medida de apoyo a la liquidez para los municipios en el régimen de cesión de impuestos y Diputaciones provinciales que no cumplan con el período medio de pago.
2º. Fondo de Impulso Económico, para la financiación de inversiones financieramente sostenibles, de acuerdo con la definición prevista en la disposición adicional décimo sexta del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales, así como La financiación de proyectos de inversión que se consideren relevantes o financieramente sostenibles en los términos que acuerde la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
Para ello se concederán préstamos por parte del Estado que financien la inversión o financien amortización de préstamos concertados bajo el principio de prudencia financiera.
3º. Fondo en liquidación para la Financiación de los Pagos a los Proveedores de Entidades Locales, al que se adscriben las operaciones de endeudamiento y las deudas contraídas con el Estado por las Entidades Locales como consecuencia de la puesta en marcha del mecanismo de pago a proveedores.
La Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio (EDL 2015/92770), de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (EDL 1980/4091) y de la LOEPYSF, en su Disp. Adic. 1ª (“Financiación de la ejecución de sentencias firmes por parte de las Entidades locales”) permite incluir las necesidades en el Fondo de Financiación a las Entidades Locales las necesidades financieras para dar cumplimiento a la ejecución de sentencias firmes de los Tribunales de Justicia, siempre que se justifique la existencia de graves desfases de tesorería como consecuencia de aquella ejecución.
Real Decreto-ley 10/2015, de 11 de septiembre, por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto del Estado y se adoptan otras medidas en materia de empleo público y de estímulo a la economía (EDL 2015/148830).
En su art. 11 se regulan los anticipos de financiación para 2015. Así, aquellos ayuntamientos que se encuentran en alguna de las siguientes situaciones, “podrán solicitar un anticipo de hasta el importe de entregas a cuenta en la participación en los tributos del estado del año 2015. Este anticipo se deberá refinanciar en junio del año 2016 con una operación de préstamo del Fondo de Ordenación, para lo que en abril de 2016 deberá presentar un plan de ajuste que deberá ser valorado por el Ministerio en mayo”:
a) Los ayuntamientos que se encuentren en el ámbito subjetivo definido en el art. 39.1.a) RD-ley 17/2014, y que estaban incluidos en la relación cuya publicación fue aprobada por Resolución de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, de 12 de febrero de 2015.
b) Los ayuntamientos a los que se concedieron anticipos de la participación en tributos del Estado regulados en el art. 22 RD-ley 8/2013.
Los anticipos que se concedan se ingresarán en una cuenta bancaria diferenciada y deberán destinarse a la cancelación de obligaciones pendientes de pago con proveedores y contratistas, con el fin de reducir el período medio de pago a proveedores de modo que no supere en más de 30 días el plazo máximo establecido en la normativa de morosidad, a la ejecución de sentencias firmes y al pago de deudas pendientes con la Agencia Estatal de Administración Tributaria y con la Tesorería General de la Seguridad Social.
Para la concertación de cualquier operación de endeudamiento se requiere de presupuesto aprobado en el momento de su formalización, a excepción de las operaciones de endeudamiento que concierten las Diputaciones Provinciales para el anticipo de la recaudación.
Con el presupuesto prorrogado únicamente se podrán formalizar operaciones de tesorería siempre y cuando queden reintegradas todas las anteriores.
Igualmente se podrán formalizar operaciones a largo plazo si previamente se modifica el presupuesto y los recursos al endeudamiento y los gastos que financia quedan reflejados en el presupuesto prorrogado.
Posteriormente analizaremos las operaciones de tesorería y las que financian gastos de inversión.
El RD-ley 17/2014, de 26 de diciembre (EDL 2014/219945) modifica el TRLRHL e incluye un nuevo artículo, el 48 bis, que define el principio de prudencia financiera.
Por resolución de 5 de febrero de 2015, de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera (EDL 2015/3135) (actualmente derogada), que se sustituye por la Resolución de 31 de julio de 2015, de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, por la que se define el principio de prudencia financiera aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las comunidades autónomas y entidades locales (EDL 2015/132803), se define el principio de financiera aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las entidades locales, así como el coste máximo de las operaciones a formalizar.
En el Anexo 3 de la Resolución de 31 de julio de 2015 se detallan los diferenciales máximos sobre el coste de financiación del Estado que serán:
1º. Para operaciones no instrumentalizadas en valores cuyos vencimientos quedan cubiertos por el Fondo de Financiación a Entidades Locales (Fondo de Ordenación o Fondo de Impulso Económico): 20 puntos básicos.
2º. Para operaciones no instrumentalizadas en valores cuyos vencimientos no quedan cubiertos por el Fondo de Financiación a Entidades Locales:
En el caso de las operaciones de endeudamiento con una vida media superior a los diez años, los diferenciales máximos establecidos en los puntos anteriores se podrán incrementar en un punto básico por año adicional, hasta un máximo de 15 puntos básicos adicionales.
A los tipos máximos descritos en el apartado anterior, se podrán añadir únicamente las siguientes comisiones:
Los intereses de demora no podrán superar el tipo de interés de la operación más un recargo del 2 % anual.
La última Resolución publicada en el BOE -a fecha de elaboración de este trabajo- es la Resolución de 4 de septiembre de 2017, de la Dirección General del Tesoro, por la que se actualiza el Anexo 1 incluido en la Resolución de 4 de julio de 2017, de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, por la que se define el principio de prudencia financiera aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las comunidades autónomas y entidades locales (EDL 2017/170970).
Respecto a las condiciones de elegibilidad, son las que se definen en el art. 50 RD-ley 17/2014 (EDL 2014/219945), y que son:
“a) Que hayan cumplido los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública.
c) Que estén al corriente de sus obligaciones de suministro de información económico-financiera.”
Su finalidad no es otra que atender las necesidades transitorias de tesorería, sin que estas operaciones estén sujetas a la tutela financiera. Por tanto, en este tipo de operaciones el órgano de control interno (los Interventores o en su caso secretarios-interventores) son los que deben velar por el cumplimiento de los límites que vienen regulados en el art. 51 TRLRHL. Igualmente, este tipo de operaciones, como el resto, están sometidas al principio de prudencia financiera.
No obstante, las operaciones de corto plazo que incumplan el principio de prudencia financiera están sujetas a autorización por el órgano de tutela financiera.
En el expediente debe quedar acreditada la necesidad de obtener recursos del mercado financiero para el cumplimiento de las obligaciones a su vencimiento. En todo caso esta necesidad ha de ser transitoria.
Es de vital importancia disponer de los fondos necesarios para el pago de las obligaciones a su vencimiento, así la LOEPYSF establece que cuando el volumen de deuda pública se sitúe por encima del 95% de los límites establecidos para cada Administración Pública, las únicas operaciones permitidas a las Administración pública correspondiente serán las de tesorería.
Las causas pueden ser diversas, pero entre las más habituales significamos la puesta al cobro de recibos del impuesto de bienes inmuebles y/ o tasas a finales del ejercicio, no existiendo un remanente líquido de tesorería para hacer frente al desfase temporal entre la exigibilidad de las obligaciones de pago y los derechos de cobro (además el destino del remanente de tesorería tras la aplicación estricta del art. 32 LOEPYSF es la amortización extraordinaria de deuda, lo que conlleva tensiones en la tesorería local). El retraso en el cobro de subvenciones concedidas por otras Administraciones Públicas (en algunas convocatorias de subvenciones previa al cobro de la subvención se requiere acreditar el pago de los gastos subvencionables).
Por ejemplo, el art. 98 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 -LPGE 2017- (EDL 2017/112329), regula los anticipos a favor de los Ayuntamientos por desfases en la gestión recaudatoria de los tributos locales, así cuando no se pudiera liquidar el Impuesto de Bienes Inmuebles antes del 1 de agosto del año 2017 por circunstancias relativas a la emisión de los padrones, se podrá percibir del Tesoro Público, anticipos a cuenta del mencionado impuesto, previa autorización del pleno de la Entidad Local.
Tales anticipos serán concedidos a solicitud de los respectivos municipios, previo informe de la Dirección General del Catastro y serán tramitados y resueltos por la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local.
d) Las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares y Comunidades Autónomas uniprovinciales y otros organismos públicos recaudadores que, a su vez, hayan realizado anticipos a los Ayuntamientos de referencia, en la forma prevista en el art. 149.2 TRLRHL, podrán ser perceptores de la cuantía que corresponda del anticipo, hasta el importe de lo efectivamente anticipado y con el fin de poder cancelar en todo o en parte las correspondientes operaciones de tesorería, previa la oportuna justificación.
Los anticipos de la Participación en los Tributos del Estado en los casos de urgente y extraordinaria necesidad de tesorería se reintegrarán dentro del ejercicio corriente. Para la concesión de estos anticipos se deberán cumplir los siguientes requisitos:
El Presupuesto de Tesorería con base en el Plan de disposición de fondos, pondrá de manifiesto la necesidad máxima de financiación, así como la capacidad de la entidad para hacer frente a las cantidades dispuestas de tal forma que la operación de crédito quede cancelada a su vencimiento.
El Presupuesto o plan de Tesorería se convierte en una herramienta fundamental, así la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público (EDL 2013/245116), obliga a las Administraciones Públicas de disponer de un plan de tesorería que incluirá, al menos, información relativa a la previsión de pago a proveedores de forma que se garantice el cumplimiento del plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad.
En la Administración Local, a diferencia de la Administración del Estado, la disposición y el reembolso de las operaciones de tesorería son operaciones no presupuestarias, si lo serán los costes financieros y de transacción. En el sector estatal tienen la consideración de gasto o ingreso presupuestario la variación neta de ahí que el tratamiento no presupuestario impida destinar el superávit a la cancelación anticipada de este tipo de operaciones, precisamente por su carácter no presupuestario, ya que el Ministerio viene interpretando que la aplicación del art. 32 requiere destinar el superávit a financiar créditos, y la operación de tesorería es no presupuestaria.
Tanto la entidad local como sus organismos autónomos y los entes y sociedades mercantiles dependientes pueden concertar operaciones de tesorería (art. 48 TRLRHL).
La LPGE 2013 (EDL 2012/260685) dejó sin efectos el apartado tres del art. 14 del RD-ley 8/2010, de 20 de mayo (EDL 2010/61517), por el que se adoptan medidas para la reducción del déficit público, que establecía que “las operaciones debían quedar canceladas a 31 de diciembre”.
De conformidad con lo establecido en el art. 51 TRLRHL, el plazo máximo es de un año.
Para las entidades locales, el importe máximo que se puede obtener con recursos a las operaciones de tesorería es del 30 % de los recursos corrientes liquidados del ejercicio anterior. En el cálculo de los recursos corrientes tendremos en cuanta lo establecido en la Disp. Final 31ª LPGE 2013, de los ingresos corrientes (capítulos 1 a 5) deduciremos los ingresos afectados a operaciones de capital y cualquier otro ingreso extraordinario que por su afección legal y/o carácter no recurrente no tienen la consideración de ordinarios.
Hemos de tener en cuenta la nota informativa sobre el régimen legal aplicable en el año 2012, a las operaciones de crédito a largo plazo a concertar por las entidades locales, donde se realiza una enumeración exhaustiva de lo que se entiende por ingresos afectados (son ingresos que por su carácter no recurrente y/o por su afectación legal no tienen el carácter de ingresos ordinarios).
Sí la operación se concierte en el primer semestre del ejercicio y no tenemos los resultados de las liquidación del ejercicio anterior se tomará como referencia la liquidación del presupuesto de dos ejercicios anteriores. Es decir, si tramitamos la operación el día 31 de enero de 2017 y no tenemos los datos de la liquidación del año 2016, tomaremos como referencia la liquidación del presupuesto del ejercicio 2015.
La concertación de las operaciones de crédito a corto plazo corresponderá al presidente cuando el importe acumulado de las operaciones vivas de esta naturaleza, incluida la nueva operación, no supere el 15% de los recursos corrientes liquidados en el ejercicio anterior (art. 52.2 TRLRHL). Cuando supere este importe el órgano competente será el Pleno.
De conformidad con lo establecido en el art. 47.2.l de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las bases de Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), se requiere el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las corporaciones cuando el importe supere el 10 % de los recursos ordinarios del presupuesto.
Con carácter general, las operaciones de tesorería no están sujetas a un régimen de autorización por parte de los órganos de tutela.
5. Instrumentalización
El art. 51 TRLRHL detalla que:
“Tendrán la consideración de operaciones de crédito a corto plazo, entre otras las siguientes:
c) Las emisiones de deuda por plazo no superior a un año.”
No creo conveniente la concertación de préstamos a corto plazo para el objetivo de cubrir necesidades temporales de financiación, siendo lo habitual la formalización de pólizas de crédito.
El art. 49 TRLRHL regula las garantías que se podrán ofrecer para garantizar las operaciones de crédito, que no será otros que la afectación de los recursos tributarios objeto del anticipo, devengados en el ejercicio económico, o la afectación de ingresos procedentes de contribuciones especiales, tasas y precios públicos hasta el límite máximo de anticipo o anticipos concedidos por estos conceptos.
En relación a lo establecido en el art. 49 apartados 6 y 7 TRLRHL, las operaciones de préstamo o crédito concertadas por organismos autónomos y sociedades mercantiles dependientes, se podrán garantizar con avales concedidos por la corporación correspondiente. Cuando la participación social sea compartida entre diversas entidades locales, el aval deberá quedar limitado al porcentaje de participación en el capital social de cada ente.
A continuación, vamos a tratar el régimen legal aplicable a las operaciones de endeudamiento a largo a concertar por las entidades locales durante el ejercicio 2017, y que ha sido objeto de desarrollo por el Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas a través de una nota informativa, publicada en la oficina virtual de las entidades locales -publicada en la Oficina Virtual para la Coordinación Financiera con las Entidades Locales en julio de 2017 - tras la entrada en vigor de la LPGE 2017 y en aras de aclarar el nuevo marco legal del endeudamiento de las entidades locales para este ejercicio.
Las Entidades locales pueden utilizar el recurso al endeudamiento a largo plazo para financiar inversiones siempre y cuando el ahorro neto de la liquidación del ejercicio anterior sea positivo y el porcentaje de la deuda viva sobre los recursos corrientes sea inferior al 110%, si este porcentaje es superior al 75% la entidad necesitará autorización expresa por parte del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas o bien de la Comunidad Autónoma cuando esta tenga atribuida en sus estatutos de autonomía la tutela financiera de las Entidades Locales.
Podemos consultar la última nota informativa elaborada por la subdirección General de Relaciones Financieras con las Entidades Locales sobre el régimen legal aplicable a las operaciones de endeudamiento a largo plazo a formalizar por las entidades locales, va referida al ejercicio 2017.
De conformidad con la citada nota informativa, las entidades locales pueden concertar las siguientes operaciones de crédito a largo plazo:
1º. Operaciones para financiar inversiones (Disp. Final 31ª de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de presupuestos generales de 2013; EDL 2012/260685, y art. 53 TRLRHL).
2º. Sustitución de operaciones (refinanciación) (art. 49.2 letra d) TRLRHL).
3º. Saneamiento del remanente de tesorería negativo (arts. 193.2 y 177.5 TRLRHL).
4º. Fondo de financiación de entidades locales (RD-ley 17/2014, de 26 diciembre, Medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico; EDL 2014/219945).
5º. Consolidación de deuda de corto plazo en deuda a largo plazo (Disp. Adic. 98ª LPGE 2017).
El ámbito subjetivo viene dado por las entidades locales y los organismos autónomos, entes y sociedades mercantiles dependientes que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos de mercado:
“La delimitación sectorial de un ente o sociedad mercantil dentro de las Administraciones Públicas corresponde a la Intervención General de la Administración del Estado, por consiguiente cuando una entidad o sociedad dependiente entienda que no pertenece al sector Administraciones Públicas y sus operaciones de endeudamiento, por tanto, no están sujetas a autorización, deberá acreditar en el expediente la delimitación efectuada por el citado órgano.”
Los organismos autónomos y los entes y sociedades mercantiles dependientes, precisarán la previa autorización del Pleno de la corporación e informe de la Intervención para la concertación de operaciones de crédito a largo plazo (art. 54 TRLRHL).
Se elimina la posibilidad que existía en anteriores ejercicios para el caso de las entidades vinculadas o dependientes de las entidades locales que se clasifiquen en el sector de administraciones públicas, en el ejercicio en el que se apruebe dicha clasificación y en el siguiente no serán incluidas en el ámbito de aplicación del régimen de endeudamiento establecido en el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, pudiendo formalizar aquellas entidades dependientes las operaciones de endeudamiento que tuvieren previstas en sus presupuestos o en sus estados financieros iniciales. Ya no existe la previsión que se contenía en la Disp. Adic. 77ª de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015 -LPGE 2015- (EDL 2014/189180). Ahora ya no existe ese margen de un año para no incluirlas en el ámbito de aplicación del art. 53 TRLRHL, pues las mismas quedarán sujetas al régimen de endeudamiento establecido en el TRLRHL, así como al principio de prudencia financiera.
En el momento de formalizar la nueva operación, el presupuesto debe estar aprobado definitivamente. En caso de prórroga del presupuesto, se podrán formalizar operaciones de préstamo a largo plazo para financiar inversiones incorporadas al presupuesto mediante expedientes de créditos extraordinarios y suplementos de crédito, o gastos corrientes declarados necesarios y urgentes en casos de calamidades públicas.
Pasemos pues a exponer cada una de las operaciones a largo plazo.
(Disp. Final 31ª LPGE 2013 y art. 53 TRLRHL).
Sin perjuicio de lo establecido en el capítulo VII del Título primero del TRLRHL (arts. 48 y ss), será de aplicación al régimen de endeudamiento a largo plazo para la financiación de inversiones, los límites establecidos en la Disp. Final 31ª LPGE 2013, que con vigencia indefinida señalan lo siguiente:
- Las entidades locales (y sus entes dependientes clasificados en el subsector administración pública) que presenten en la liquidación del ejercicio anterior ahorro neto positivo y un volumen de capital vivo que no exceda del 75% de los ingresos corrientes liquidados (consolidados), podrán concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo.
- Las entidades locales que presenten ahorro neto positivo en la liquidación del ejercicio anterior y deuda viva que excede del 75% sin superar el 110% de los de los ingresos corrientes liquidados (consolidados), podrán concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo, previa autorización del órgano competente que tenga atribuida la tutela financiera de las entidades locales.
- Las entidades locales que presenten ahorro neto negativo en la liquidación del ejercicio anterior o deuda viva superior al 110% de los de los ingresos corrientes liquidados (consolidados), no podrán concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo.
A los anteriores límites hay que añadir que para las entidades locales incluidas dentro del ámbito de aplicación de los arts. 11 y 135 TRLRHL (los municipios de gran población), cuando incumplan los objetivos de estabilidad presupuestaria, precisaran de la previa autorización del órgano de tutela financiera para la concertación de operaciones de crédito a largo plazo.
En todo caso, estas operaciones quedan sujetas al cumplimiento del principio de prudencia financiera.
Para la determinación de los ingresos corrientes a computar en el cálculo del Ahorro neto y del nivel de endeudamiento, se deducirá el importe de los ingresos afectados a operaciones de capital y cualesquiera otros ingresos extraordinarios aplicados a los capítulos 1 a 5 que, por su afectación legal y/o carácter no recurrente, no tienen la consideración de ingresos ordinarios (Disp. Adic. 14ª RD-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público; EDL 2011/297845).
Dentro del análisis que estamos realizando, debemos tener en cuenta que los ingresos incluidos en los capítulos 1 al 5 que no financian gastos corrientes, por ejemplo contribuciones especiales o cuotas de urbanización, se deben excluir pues no representan capacidad para financiar gasto corriente ya que están afectados a gastos de inversión. Incluso pensemos en un ingreso excepcional que no se espera que se repita en ejercicios posteriores, debemos realizar el ajuste (carácter no recurrente). Efectivamente estamos efectuando un análisis financiero de la capacidad futura de afrontar gastos corrientes con el criterio de prudencia.
A tal efecto, en 2012 el Ministerio publicó nota informativa sobre el régimen legal aplicable en el año 2012, a las operaciones de crédito a largo plazo a concertar por las entidades locales. En la misma se señala:
“En el cálculo de las ratios de ahorro neto y nivel de deuda viva, habrán de descontarse, al menos, los ingresos afectados a operaciones de capital que se citan a continuación, sin perjuicio, de otras correcciones o ajustes que, según la percepción de la Intervención local, en su condición de órgano de control, afecten a la capacidad de devolución futura de la deuda viva, incluida la operación u operaciones proyectadas.”
En este supuesto, hay algunos compañeros que descuentan de estos ingresos los que se consideran de difícil o imposible recaudación (lo que se conoce como la dotación de la provisión de dudoso cobro), los ingresos de capital que financian gastos corrientes, así como cualquier ingreso excepcional como subvenciones incluidas en el capítulo 4 que financian gastos excepcionales.
A efectos del cálculo del capital vivo, se considerarán todas las operaciones vigentes a 31 de diciembre del año anterior (31 de diciembre de 2016), incluido el riesgo deducido de avales, incrementado, en su caso, en los saldos de operaciones formalizadas no dispuestos y en el importe de la operación proyectada. En ese importe no se incluirán los saldos que deban reintegrar las Entidades Locales derivados de las liquidaciones definitivas de la participación en tributos del Estado.
De conformidad con el art. 17 de la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la LOEPYSF (EDL 2012/210303), en el caso de formalización, cancelación o modificación de una operación de crédito, deberá comunicarse al Ministerio las condiciones y su cuadro de amortización en el plazo máximo de un mes a través de la aplicación CIR-Local.
+ Si se puede concertar operaciones a L/P.
- No se puede concertar operaciones a L/P.
% Deuda viva
≤ 75% si se puede concertar operaciones a L/P.
75% <X ≤ 110%, se puede concertar previa autorización.
>110% No se puede concertar operaciones a L/P.
En los municipios de gran población, si se incumple el objetivo de estabilidad presupuestaria, todas las operaciones de largo plazo precisarán, además, de autorización del órgano que ejerza la tutela financiera.
Debemos analizar el ahorro neto y el nivel de endeudamiento para saber si la entidad local puede o no concertar operaciones de crédito a largo plazo.
Entendemos por capital vivo las operaciones vigentes a 31 de diciembre de 2016, incluido el riesgo deducido de avales, incrementado por el saldo de operaciones formalizadas y no dispuestas junto con el importe de la operación proyectada.
Otra cuestión a tener en cuenta, prevista en la Disp. Final 31ª LPGE 2013 (con vigencia indefinida) es la determinación de los ingresos corrientes (derechos reconocidos netos en los capítulos 1 al 5 del presupuesto de ingresos) que se tienen en cuenta a la hora de calcular el ahorro neto y el índice de endeudamiento, de los que se debe deducir los ingresos afectados a operaciones de capital y cualesquiera otros ingresos extraordinarios aplicados a los capítulos 1 al 5 que, por su afectación legal y/o carácter no recurrente, no tienen la consideración de ingresos ordinarios.
El ahorro neto de las entidades locales y sus organismos autónomos de carácter administrativo es la diferencia entre los derechos liquidados por los capítulos uno a cinco, ambos inclusive, del estado de ingresos, y de las obligaciones reconocidas por los capítulos uno, dos y cuatro del estado de gastos, minorada en el importe de una anualidad teórica de amortización de la operación proyectada y de cada uno de los préstamos y empréstitos propios y avalados a terceros pendientes de reembolso.
En el ahorro neto no se incluirán las obligaciones reconocidas, derivadas de modificaciones de créditos, que hayan sido financiadas con remanente líquido de tesorería (ORNFRT).
El importe de la anualidad teórica de amortización (ATA) de cada uno de los préstamos a largo plazo concertados y de los avalados por la corporación pendientes de reembolso, así como la de la operación proyectada, se determinará, en todo caso, en términos constantes, incluyendo los intereses y la cuota anual de amortización, cualquiera que sea la modalidad y condiciones de cada operación. Esta ATA considera que el capital vigente junto al importe de la operación proyectada se calculan en términos constates, como si se tratara de un préstamos francés, y así calculamos la anualidad prevista para cada uno de los préstamos vigentes y el nuevo a concertar. No se incluirán en el cálculo de las anualidades teóricas, las operaciones de crédito garantizadas con hipotecas sobre bienes inmuebles, en proporción a la parte del préstamo afectado por dicha garantía.
Partimos de la siguiente identidad:
Σ DRN i -
Σ ORN i - ATA + ORNFRT
Sumamos los derechos reconocidos netos, capítulos 1 a 5, menos las obligaciones reconocidas netas de los capítulos 1, 2 y 4. Es decir, ingresos corrientes menos gastos corrientes excluido los gastos por intereses, ya que se van a tener en cuenta en el cálculo de anualidad teórica de amortización. Este importe se debe ajustar con las obligaciones reconocidas netas financiadas con el remanente de tesorería, la finalidad de este ajuste es eliminar aquellos gastos corrientes que han sido financiados con recursos de otros ejercicios, es decir si no hay remanente no habrían estos gastos corrientes, pensemos en subvenciones que se han concedido porque había remanente y se ha podido financiar el crédito extraordinario o suplemento de crédito.
Dentro de análisis que estamos realizando, debemos tener en cuenta los ingresos incluidos en los capítulos 1 a 5 que no financian gastos corrientes (por ejemplo, las contribuciones especiales o las cuotas de urbanización); debemos excluir estos ingresos que no representan capacidad para financiar gasto corriente ya que están afectados a gastos de inversión. Incluso pensemos en un ingreso excepcional que no se espera que se repita en ejercicios posteriores, debemos realizar el ajuste. Efectivamente, estamos efectuado un análisis financiero de la capacidad futura de afrontar gastos corrientes con el criterio de prudencia.
Siempre considerando el sistema de amortización francés, términos amortizativos constantes, anualidades constantes, simulamos que pagamos todos los años lo mismo, independientemente del sistema de amortización del préstamo:
1 - (1 + i) -n
i= tipo de interés efectivo
El cálculo de la anualidad teórica se puede enfocar considerando el principal de la operación y los años desde el inicio, o bien considerando el importe pendiente y los años que quedan para su amortización.
Como hemos comentado la problemática se centra si C es el capital inicial o el pendiente y n números de años iniciales o pendientes. El Ministerio en sus anteriores modelos utilizaba el importe inicial del préstamo.
El otro término de incertidumbre es cuando el tipo de interés es variable; el Ministerio en sus modelos determinaba que se consideraba el último tipo de interés aplicado. Si bien, en la práctica se suele incrementar el tipo de interés por la incertidumbre en incremento en los tipos, estableciendo el de la deuda del estado al plazo pendiente de amortizar.
CÁLCULO DEL AHORRO NETO
Fecha de referencia……………………… 31/12/20XX
A. Ingresos corrientes.
B. Gastos corrientes (excepto el capítulo 3).
C. Anualidad teórica.
D. Gastos financiados con remanente.
A-B-C+D AHORRO NETO (art. 53.1 TRLRLHL)
(-) ingresos corrientes que financian gastos de capital
(-) otros ingresos corrientes atípicos
(-) gastos corrientes pendientes de aplicar
El índice o ratio de endeudamiento refleja la carga financiera de una Entidad local, Organismo Autónomo o Sociedad Mercantil para un ejercicio determinado y con respecto a los recursos corrientes del último presupuesto liquidado. Una vez realizado el cómputo del volumen de endeudamiento o capital vivo consolidado, será precisa la solicitud de autorización por parte de los órganos competentes del Ministerio de Hacienda, o, en su defecto, de los órganos de la Comunidad Autónoma a la que la Entidad Local pertenezca y que tenga atribuida en sus estatutos competencias en la materia, cuando éste exceda del límite del 110% de los ingresos corrientes liquidados según demuestren los estados contables consolidados de la entidad local matriz, sus organismos autónomos y las entidades y sociedades mercantiles dependientes, que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos de mercado.
Para el cómputo del capital vivo se ha de acudir al concepto de capital vivo consolidado, que se verá más adelante.
(Capital vivo de las operaciones vigentes a corto plazo + Capital vivo de las operaciones vivas a largo plazo + importe de la operación a largo proyectada) x 100 < = 110 %
A efectos de los derechos corrientes liquidados, se trata de los ingresos corrientes liquidados o devengados según los estados contables consolidados del grupo local. Considerando la liquidación correspondiente al ejercicio anterior y como excepción si se trata del primer semestre del año y no se ha liquidado el ejercicio anterior, se podrá considerar a efectos del cómputo del endeudamiento la liquidación precedente al ejercicio inmediato anterior.
(Art. 49.2 letra d) TRLRHL)
Algunos preceptos que se venían recogiendo año tras año en las sucesivas leyes de Presupuestos Generales del Estado ya no se recogen. Así, no se recoge, entre otros, la aceptación de la posible refinanciación de operaciones de préstamo que en la Ley de Presupuestos Generales del Estado se contenía en la Disp. Adic. 77ª. No se incluye porque, primero, esa refinanciación se refería a operaciones anteriores a la primera fase del mecanismo de pago a proveedores, es decir, anteriores a febrero de 2012; en segundo lugar, porque se ha definido el principio de prudencia financiera, que es el que debe regir cualquier operación que se quiera formalizar, incluso operaciones de refinanciación; y, en tercer lugar, porque se ha definido el Fondo de Ordenación precisamente para aquellas entidades que no se puedan refinanciar en condiciones de prudencia financiera. Entonces, en este escenario carece de justificación reproducir la disposición que posibilitaba la refinanciación de operaciones de préstamo anteriores a la primera fase del mecanismo de Pago a Proveedores.
Por tanto, en este nuevo escenario desparece la previsión contenida en la Disp. Adic. 77ª de la posible refinanciación de los préstamos a largo plazo, que queda recogida en la previsión contenida en el art. 49.2 letra d) TRLRHL respecto a la sustitución total o parcial de operaciones preexistentes.
La nota informativa del Ministerio las define como aquellas operaciones financieras en las que se modifica un contrato financiero manteniendo todos los elementos objetivos del contrato (importe vivo, forma de amortización y frecuencia de liquidación de intereses, periodos de carencia de principal, etc.), salvo el tipo de Interés, con el objetivo exclusivo de conseguir una rebaja en el coste aplicable a la operación. Bajo esta premisa, cabe el cambio subjetivo de acreedor financiero.
La sustitución puede plantearse de forma individual, operación por operación, o bien mediante una sustitución colectiva (refinanciación), concertando una sola operación que sea financieramente equivalente (un vencimiento medio ponderado equivalente a las operaciones que sustituye). Tanto la sustitución de operaciones individual como la colectiva (refinanciación), estarán sujetas a autorización por parte del órgano de tutela financiera en caso de superar los límites previstos en la Disp. Final 31ª LPGE 2013 (cuando el volumen de deuda viva supere el 75% de los ingresos corrientes liquidados y sea inferior al 110% de los mismos) y el art. 53 TRLRHL (ahorro neto negativo o porcentaje de deuda superior al 110%). En relación a lo previsto en el art. 48 bis, estas operaciones quedaran igualmente sujetas al principio de prudencia financiera. Tanto el ministerio como el órgano de tutela vienen interpretando que este tipo de operaciones están sujetas a autorización cuando se superen los límites del art. 53 TRLRHL, y la referencia a la Disp. Final 31 ª es para el cálculo del capital vivo como al cómputo de los ingresos corrientes descontados los afectados o cualesquiera otros ingresos extraordinarios.
En relación a lo previsto en el art. 48 bis, estas operaciones quedaran igualmente sujetas al principio de prudencia financiera. A este respecto, el apartado séptimo de la Resolución de 4 de julio de 2017, de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera (EDL 2017/122525), por la que se define el principio de prudencia financiera aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las comunidades autónomas y entidades locales, reconoce que únicamente estará permitida la modificación de un contrato, cuando se genere un ahorro financiero y se cumplan simultáneamente las siguientes condiciones:
En el supuesto en el que no pudieran cumplir con el requisito del citado artículo 48 bis, podrán acceder al fondo de ordenación o fondo de impulso económico de acuerdo con los requisitos y el procedimiento establecido en el RD-ley 17/2014.
Por tanto, la sustitución de las operaciones preexistentes solo puede realizarse si se consigue una rebaja en los tipos de interés, cumpliendo además el principio de prudencia financiera. No se puede refinanciar alargando la vida útil del préstamo con periodos de carencia en la devolución de capital, con el objeto de permitir a las entidades una holgura presupuestaria, sobre todo en los primeros años.
La novedad que incorpora este ejercicio 2017 en relación a otros es respecto a la previsión contenida en el art. 48 bis del TRLRHL, que aplicando el apartado séptimo de la Resolución de 4 de julio de 2017 de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, por la que se define el principio de prudencia financiera aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las comunidades autónomas y entidades locales, se podrá refinanciar estas operaciones aunque no se cumplan las condiciones de la prudencia financiera siempre que se genere un ahorro financiero y además se cumplan simultáneamente las siguientes condiciones:
a. La operación tenga una vida media residual superior a un año.
b. No se modifique el plazo de la operación.
c. La modificación del contrato suponga una rebaja en el tipo de interés de la operación.
d. El clausulado del nuevo contrato respete lo establecido en dicha Resolución.
En el supuesto en el que no pudieran cumplir con los requisitos expuestos, estas entidades podrán acceder al Fondo de Ordenación o al Fondo de Impulso Económico, de acuerdo con el procedimiento previsto en el RD-ley 17/2014.
Con esta opción se resuelve la problemática generada en las Entidades Locales que por determinas circunstancias no lograban obtener ofertas de refinanciación por parte de las entidades financieras cumpliendo las condiciones de prudencia financiera. Desde la entrada en vigor de la LPGE 2017 se facilita el acceso al crédito de dichas Entidades, pudiendo refinanciar sus operaciones si se cumplen las condiciones expuestas.
(Arts. 193.2 y 177.5 TRLRHL).
De conformidad con el art. 193 TRLRHL, cuando del resultado de la liquidación del presupuesto se deduzca un remanente de tesorería negativo, el Pleno municipal debe procede a la reducción de gastos en el nuevo presupuesto por cuantía igual al déficit producido. No obstante, si la reducción de gastos no resultase posible, se podrá acudir al concierto de operación de crédito por su importe.
La nota informativa del Ministerio señala que el Pleno municipal debe acreditar la imposibilidad de reducir el gasto presupuestario en el ejercicio corriente por cuantía igual al déficit producido.
Una vez acreditado este extremo se podrá concertar una operación de endeudamiento de las previstas en el art. 177.5 TRLRHL con las limitaciones establecidas en el propio artículo, como en el art. 53 TRLRHL y en la Disp. Final 31ª LPGE 2013 (respecto a la determinación de los DRN y del volumen de endeudamiento).
Además, este tipo de operaciones deben cumplir:
1. Ahorro Neto positivo.
2. Autorización del órgano de tutela financiera si el nivel de endeudamiento se sitúa por encima del 75% de los recursos corrientes liquidados.
Si el ahorro neto es negativo o el nivel de endeudamiento se sitúa por encima del 110% no se podrá apelar al crédito en esta modalidad de endeudamiento.
En todo caso, se deberá cumplir con el principio de prudencia financiera.
Respecto a las limitaciones previstas en el art. 177.5 TRLRHL, existirán además tres requisitos:
1. El importe concertado anual de estas operaciones no puede superar el 5% de los recursos corrientes presupuestados (importante, nos referimos a los ingresos presupuestados y no liquidados).
2. La carga financiera anual del conjunto de operaciones concertadas con esta naturaleza no puede superar el 25% de los recursos corrientes presupuestados.
3. Deben ser quedar totalmente amortizadas antes de que se produzca la renovación de la Corporación que las concierta.
Respecto a la posibilidad de concertar operaciones de largo plazo para financiar gastos corrientes, que expresamente se hayan declarados necesarios y urgentes el Ministerio no ha regulado expresamente este tipo de operaciones por lo que podemos deducir que se pueden concertar incluso si el ahorro neto es negativo o el nivel de endeudamiento se sitúa por encima del 110% ya que este tipo de operaciones no están sujetas a los requisitos de la Disp. Final 31ª LPGE 2013 por no tener como destino inversiones, y, por lo tanto, se podrían formalizar esas operaciones por todas las Entidades Locales.
(RD-ley 17/2014, de 26 diciembre).
Las Entidades Locales podrán formalizar préstamos a largo plazo, previa adhesión a alguno de los compartimentos del Fondo de Financiación a Entidades Locales, Fondo de Ordenación y Fondo de Impulso Económico, regulados en el RD-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico, si se cumplen los requisitos exigidos para ello, como la aprobación del correspondiente Plan de Ajuste.
En el caso de que los préstamos tengan por objeto atender vencimientos de otros préstamos formalizados en años anteriores es requisito indispensable que los mismos se encuentren en condiciones de prudencia financiera, debiendo refinanciarse en tales condiciones en el plazo marcado por el Ministerio a través de la resolución de adhesión.
Estas operaciones no están sujetas a autorización previa del órgano que tiene atribuida la tutela financiera de las entidades locales. Tampoco están sujetas a autorización las operaciones de préstamos que se formalicen con el Fondo (art. 43.3 RD-ley 17/2014).
En relación al fondo de ordenación, producida la adhesión y respecto a ejercicios posteriores, hay que tener en cuenta las reglas contenidas en los arts. 44 y 46 RD-ley 17/2014, de las que resulta lo siguiente:
- Las Entidades Locales cuya adhesión se produjo por encontrarse en riesgo financiero y por su situación financiera negativa (art. 39.1.a) RD-ley 17/2014) pueden formalizar operaciones financieras a largo plazo para refinanciar o novar operaciones de crédito en condiciones de prudencia financiera (el procedimiento de autorización es el descrito en la nota del ministerio para estos casos).
- Las Entidades Locales cuya adhesión se produjo por encontrarse en riesgo financiero y no poder refinanciarse en condiciones de prudencia financiera (art. 39.1.b) RD-ley 17/2014) están sujetas a autorización del órgano que tenga atribuida la tutela financiera todas las operaciones a largo plazo que pretendan concertar.
En cambio, para las Entidades Locales que se hayan adherido al Fondo de Impulso Económico no existe ninguna condicionalidad financiera y le serán aplicables las reglas generales, en los términos contenidos en la nota del ministerio de julio de 2017.
Como novedad este año en el ámbito de aplicación de estos fondos de financiación es la contemplada en la Disp. Adic. 99ª LPGE 2017, que permite modificar el ámbito objetivo del Fondo de Ordenación.
De conformidad con la misma, se podrá solicitar al Fondo de Ordenación además, la financiación de las deudas de la AEAT y la Seguridad Social que se estén abonando con cargo a retenciones en la Participación en Tributos del Estado, debiendo remitir solicitud expresa antes del 15 de septiembre de 2017 por los medios que el Ministerio habilite a tal efecto; tras lo cual se les autorizará a la formalización de préstamos con cargo a aquel compartimento para la cancelación de la deuda pendiente.
(Disp. Adic. 98ª LPGE 2017)
Como novedad excepcional y exclusiva para el ejercicio 2017, prevista en la Disp. Adic. 98ª LPGE 2017, se regula la posibilidad de consolidar la deuda de corto plazo en deuda a largo plazo, con las siguientes particularidades:
Estas operaciones tienen por objeto formalizar operaciones de conversión de deuda a corto plazo que a fecha de la conversión se encuentren vigentes, en operaciones de largo plazo, teniendo en cuenta que para la conversión solo se tendrá en cuenta el saldo dispuesto de las operaciones de tesorería concertadas en la fecha de aprobación de la nueva operación. Este tipo de consolidación se dirige a aquellas entidades locales que durante el ejercicio 2015 o 2016 hayan presentado reamente de tesorería negativo (una vez aplicado el saldo de la cuenta 413) o ahorro neto negativo. En todo caso quedan prohibidas las renovaciones sucesivas de deuda a corto plazo.
La cuenta 413 “acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto”, solo incluye las obligaciones contraídas que no han podido ser contabilizadas durante el ejercicio, sin tener en cuenta el saldo de la cuenta 555, que a diferencia de la cuneta anterior recoge aquellas obligaciones que aun no estando contabilizadas sí que san sido satisfechas. Por lo tanto entendemos que al importe del remanente de tesorería para gastos generales -RTGG- debemos descontar el saldo de la cuenta 413 y de la cuenta 555 (en igual sentido, a la hora de aplicar la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, cuando aplicamos el destino del superávit a financiar obligaciones contraídas que no tienen consignación presupuestaria, recogemos el importe de la cuenta 413 y de la cuenta 555).
Estas Corporaciones deberán presentar un plan de saneamiento financiero para corregir el signo del RTGG Ajustado o el Ahorro Neto en el plazo de 5 años. Si asimismo presentasen un nivel de endeudamiento superior al 75% de sus ingresos corrientes liquidados en el ejercicio inmediato anterior (2016), el plan a aprobar será de saneamiento y de reducción de deuda. Para aquellas entidades que su nivel de endeudamiento supere el 110%, el objetivo del plan será alcanzar al menos al 110% en el plazo máximo de cinco años, y si fuese superior al 75% e inferior al 110%, el objetivo a alcanzar será el 75% en el mismo plazo máximo.
Los citados planes deberán comunicarse para su aprobación al órgano de tutela financiera acompañando la documentación que se señala a continuación.
Si la entidad dispone de un Plan de Ajuste, deberá modificar el Plan de Ajuste, incluyendo la operación a la que se refiere la Disp. Adic. 98ª LPGE 2017 en el momento en el que informe acerca del seguimiento de dicho plan de ajuste o cuando solicite la adhesión al Fondo de Ordenación para 2018 o las medidas de apoyo financiero que se soliciten en la primera quincena de septiembre de 2017, entendiéndose cumplido, en estos casos, el requerimiento del plan/planes mencionado.
Si la entidad no dispone de Plan de Reducción o de Saneamiento previo o dispone de dicho Plan, pero lo está incumpliendo, habrá necesidad de aprobar el plan.
Si la entidad dispone de Plan de Reducción (no se incrementa el endeudamiento, por lo que no se considera necesaria la aprobación de un nuevo Plan) o de Saneamiento Financiero, siempre que los esté cumpliendo, el Interventor deberá informar en el seguimiento del correspondiente plan de dicha circunstancia.
En base a la normativa citada, requerirán autorización preceptiva la formalización de las siguientes operaciones de préstamo:
1. Las operaciones que se formalicen en el exterior (art. 53.5 TRLRHL), entendiendo por tales las formalizadas fuera del espacio territorial de la unión europea (Autorización preceptiva del Estado ejercida a través de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local).
2. Las que se instrumenten mediante emisiones de deuda o cualquier otra apelación al crédito público (Autorización preceptiva del Estado ejercida a través de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local).
3. Las operaciones de endeudamiento a largo plazo para aquellas Entidades Locales cuya deuda viva se situé entre el 75% y el 110% de los ingresos corrientes liquidados, siempre y cuando su ahorro neto sea positivo (Autorización preceptiva del Órgano que ejerza la Tutela Financiera).
4. Las operaciones de endeudamiento a largo plazo para aquellas Entidades Locales incluidas en el ámbito subjetivo de los arts. 111 y 135 TRLRHL cuando hayan incumplido el principio de estabilidad presupuestaria (Autorización preceptiva del Órgano que ejerza la Tutela Financiera).
5. Aprobación de los planes de saneamiento/reducción de deuda previstos en la Disp. Adic. 98ª LPGE 2017.
A modo de conclusión, podemos sintetizar los supuestos en los que las Entidades Locales no requerirán autorización preceptiva y harán uso de su autonomía para apelar al crédito cuando concurran los siguientes supuestos:
2. Que el nivel de deuda viva en términos consolidados no supere el 75% de los recursos corrientes calculados conforme a lo establecido en la Disp. Final 31ª LPGE 2013.
En base a lo aquí expuesto, así como en aplicación de otra normativa que pudiera afectar al régimen de endeudamiento de las EELL, no podrán acudir al crédito a largo plazo las entidades que se encuentren en alguna de estas situaciones independientemente de su régimen de autorización, salvo que una norma excepcional así lo autorice:
2. Tener un endeudamiento superior al 110% de los recursos corrientes, tanto en liquidación como en previsión de la operación proyectada, todo ello en los términos de la Disp. Final 31ª de la Ley 17/2012.
3. Entidades locales con operaciones financieras vigentes en virtud del RD-ley 4/2012 (EDL 2012/15508), que hubieran liquidado el ejercicio inmediato anterior con RLTGG negativo (art. 10.4 RD-ley 4/2012).
4. Entidades locales que hayan incumplido los planes de saneamiento financiero o de reducción de deuda aprobados al amparo de las Disp. Adic. 73ª LPGE 2013, 74ª LPGE 2014 (EDL 2013/219736) o 77ª LPGE 2015 (EDL 2014/189180) (operaciones de refinanciación de la deuda).
H) Procedimiento de autorización preceptiva
Para aquellas actuaciones cuya competencia resida en el Ministerio de Hacienda exigirán:
1. La tramitación del expediente de autorización.
2. El cumplimiento a las obligaciones de suministro de información establecidas en la Orden HAP/2105/2012 (EDL 2012/210303).
3. Disponer de la liquidación definitiva del ejercicio inmediatamente anterior.
4. El cumplimiento del principio de prudencia financiera., establecido en el art. 48 bis TRLRHL.
5. El escrito de remisión se acompañara de un índice numerado de la documentación contenida.
En el caso de operaciones de crédito a largo para la financiación de inversiones, la solicitud deberá incorporar la siguiente documentación:
1. Documento de aprobación de la operación de endeudamiento (Acuerdo del Pleno, decreto de alcaldía, u otro órgano competente, según los casos) (art. 52 TRLRHL).
2. Acreditación de la cobertura presupuestaria en el ejercicio en vigor (cuando sea necesaria) (arts. 49 y 50 TRLRHL).
3. Informe de intervención sobre la liquidación del ejercicio anterior (art. 191 TRLRHL).
4. Informe de intervención sobre presupuesto corriente (o expediente de modificación en que se contenga la operación) (arts. 168.4 o 177.2 TRLRHL).
5. Informe de intervención sobre la operación planteada en el que se analizará, especialmente, la capacidad de la entidad local para hacer frente, en el tiempo, a las obligaciones que de aquella se deriven para esta (deberá incluir necesariamente la estimación del ahorro neto y del nivel de endeudamiento que se produce con la nueva operación (art. 52.2 TRLRHL). Adicionalmente, en este informe se deberá informar sobre el impacto en la estabilidad presupuestaria de la operación solicitada al cierre del ejercicio.
6. Certificación por la Intervención local del cumplimiento del principio de prudencia financiera, establecido en el art. 48 bis TRLRHL y Resoluciones de desarrollo de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, en la/s operación/es a concertar y, en caso de incumplimiento, Memoria “en la que se detalle la conveniencia financiera de la operación, justificando que la misma no pone en riesgo su solvencia financiera”.
7. Certificación por la Intervención local de no haber incumplido los planes de saneamiento financiero o de reducción de deuda aprobados al amparo de las Disp. Adic. 73ª LPGE 2013, 74ª LPGE 2014 o 77ª LPGE 2015.
8. Relación de inversiones, programa y grado de ejecución, forma de financiación, vida útil y futura rentabilidad y gastos derivados (art. 53.7 TRLRHL).
9. Planes y programas de inversión (art. 166 TRLRHL).
10. Certificación de riesgos potenciales o previsibles que puedan derivarse para el Ayuntamiento de sentencias judiciales consecuencia de recursos en tramitación o de cualquier otro motivo y que puedan afectar a la solvencia de la Corporación y Certificación de la Intervención municipal, negativa o positiva, según proceda, en el que se informe del importe de las obligaciones pendientes de aplicar al presupuesto del propio Ayuntamiento y de sus organismos autónomos.
11. Contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado, en caso de existir.
12. En el caso de emisiones de títulos, la documentación adicional exigida por el art. 4 RD 705/2002, de 19 de julio, por el que se regula la autorización de las emisiones de deuda pública de las entidades locales (EDL 2002/28263).
En el caso de operaciones de sustitución de otras preexistentes, será necesario:
5. Informe de Intervención sobre la operación planteada en el que se analizará, especialmente, la capacidad de la entidad local para hacer frente, en el tiempo, a las obligaciones que de aquella se deriven para esta (deberá incluir necesariamente la estimación del ahorro neto y del nivel de endeudamiento que se produce con la nueva operación) (art. 52.2 TRLRHL). Adicionalmente, en este informe se deberá informar sobre el impacto en la estabilidad presupuestaria de la operación solicitada al cierre del ejercicio.
6. Certificación, por la intervención local, del cumplimiento del principio de prudencia financiera, establecido en el artículo 48 bis del TRLRHL y Resoluciones de desarrollo de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, en la/s operación/es a concertar y, en caso de incumplimiento, Memoria “en la que se detalle la conveniencia financiera de la operación, justificando que la misma no pone en riesgo su solvencia financiera”.
En caso de operaciones de saneamiento del remanente de tesorería negativo, será necesario aportar:
6. Informe de Intervención, en el que se acredite el cumplimiento de los límites establecidos en el art. 177.5 TRLRHL.
7. Certificación por la Intervención local del cumplimiento del principio de prudencia financiera, establecido en el art. 48 bis TRLRHL y Resoluciones de desarrollo de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, en la/s operación/es a concertar y, en caso de incumplimiento, Memoria “en la que se detalle la conveniencia financiera de la operación, justificando que la misma no pone en riesgo su solvencia financiera”.
8. Certificación de riesgos potenciales o previsibles que puedan derivarse para el Ayuntamiento de sentencias judiciales consecuencia de recursos en tramitación o de cualquier otro motivo y que puedan afectar a la solvencia de la Corporación y Certificación de la Intervención municipal, negativa o positiva según proceda, en el que se informe del importe de las obligaciones pendientes de aplicar al presupuesto del propio Ayuntamiento y de sus organismos autónomos.
9. Contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado, en caso de existir.
En caso de aplicación de la Disp. Adic. 98ª LPGE 2017, será preciso el Acuerdo del Pleno por el que se haya aprobado el plan de saneamiento/reducción de deuda, junto con el propio plan. Además deberá de remitirse la documentación reseñada en el epígrafe relativo a las operaciones de saneamiento de remanente de tesorería negativo, excepto el informe del punto 6.
En todos los supuestos, en la tramitación de la solicitud podrá requerirse la documentación complementaria precisa para acreditar los extremos expresados en el expediente o para la correcta valoración de la solicitud.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Derecho Local", el 1 de septiembre de 2017.

References: Resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 Resolución 
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 Resolución 
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 Resolución 
 Resolución 
 artículo 48
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 artículo 48