Source: https://www.szynalski.com/pub/kryzys-konstytucyjny
Timestamp: 2020-01-26 17:59:50+00:00

Document:
Kryzys konstytucyjny – FAQ | szynalski.com
Kryzys w ujęciu chronologicznym
Ostatnia aktualizacja: 22.8.2016
Dziękuję dr hab. Marcinowi Wiąckowi z Katedry Prawa Konstytucyjnego UW za konsultację prawną.
Jesteś z mediów? Możesz opublikować ten tekst. (warunki)
Autor rezygnuje z wynagrodzenia oraz zezwala na publikację częściową, przekład, a także na drobne poprawki redakcyjne. Oprócz nazwiska autora przedruk musi zawierać następujący dopisek: „Tekst ukazał się na stronie autora i jest stale aktualizowany. Jego aktualna wersja znajduje się tutaj.” W przypadku publikacji papierowych zamiast linka powinien znaleźć się adres URL, na który wskazuje link. Pytania? Wyślij maila.
Co się stało w sprawie Trybunału Konstytucyjnego?
Dlaczego powinno mnie obchodzić, co się stanie z Trybunałem Konstytucyjnym?
Skoro poprzedni Sejm miał prawo wybrać 3 sędziów TK, to dlaczego Prezydent nie chce przyjąć od nich ślubowania, a PiS wybrał na ich miejsce 3 nowych sędziów?
Co chce osiągnąć PiS?
Ilu sędziów ma obecnie Trybunał? Jaki jest ich status?
Czy poprzedni Sejm wybrał sędziów TK z rażącym naruszeniem procedur?
Dlaczego PiS mówi, że poprzedni Sejm wybrał sędziów TK częściowo na podstawie ustawy o TK, a częściowo na podstawie regulaminu Sejmu?
Gdyby nawet założyć, że poprzedni sędziowie zostali wybrani nieprawidłowo, czy obecny Sejm może uznać ich wybór za nieważny?
Skoro Prezydent nie zaprzysiągł sędziów wybranych przez poprzedni Sejm, czy nie oznacza to, że tak naprawdę nigdy nie stali się sędziami, a zatem można na ich miejsce powołać nowych?
Prezydent tłumaczy się, że nie może zaprzysiąc trzech październikowych sędziów, bo TK już ma pełną obsadę 15 sędziów. Czy ma rację?
Czy wybór 3 sędziów przez poprzedni Sejm „na ostatnią chwilę” przed końcem kadencji był niedemokratyczny?
Czy obecny Trybunał realizuje wolę przeciwników politycznych PiS?
W których momentach politycy PiS złamali prawo?
Czy Prezydent może wstrzymywać się z przyjęciem ślubowania od 3 sędziów prawidłowo wybranych przez poprzedni Sejm (Hausera, Jakubeckiego i Ślebzaka)?
Czy to prawda, że Prezydent nie może przyjąć ślubowania od 3 prawidłowo wybranych sędziów, bo nie wiadomo, jak wybrać 3 „prawidłowych” sędziów spośród 5?
Jeżeli Prezydent łamie prawo, co można z tym zrobić?
Czy to, co zrobił PiS z Trybunałem, jest gorsze niż to, co zrobiła Platforma?
Poprzednie rządy też łamały prawo. O co ten hałas?
Czy Premier może nie ogłosić wyroku TK w Dzienniku Ustaw?
Jak PiS uzasadnia niepublikowanie wyroku TK z 3 grudnia?
Czy wyrok TK z 3 grudnia był rzeczywiście nieważny?
Jak PiS uzasadnia niepublikowanie wyroku TK w sprawie tzw. ustawy naprawczej?
Jeżeli Kancelaria Premiera nie publikuje wyroku TK, co można z tym zrobić?
Skoro Sejm wybiera sędziów TK, to dlaczego nie może ich odwoływać?
Ale PiS wygrało wybory. Czy nie ma prawa wybrać sobie nowego Trybunału na początku swoich rządów?
Co mówi tzw. ustawa naprawcza uchwalona przez PiS 24 grudnia?
Co znajduje się w opinii Komisji Weneckiej o tzw. ustawie naprawczej?
Jaki jest status orzeczenia TK, które nie zostało opublikowane?
Czy TK mógł nie zastosować ustawy „naprawczej”, orzekając o tejże ustawie?
TK zignorował uchwałę Sejmu o nieważności wyboru 3 sędziów, bo uznał ją za nieistniejącą. Dlaczego Premier nie może postąpić tak samo wobec wyroku TK?
Co mówi druga „ustawa naprawcza” z 22 lipca 2016 r.?
*) R. Hausera, A. Jakubeckiego i K. Ślebzaka. TK w wyroku z 3 grudnia potwierdził, że poprzedni Sejm miał prawo wybrać tych 3 sędziów.
**) Dwaj „dodatkowi” sędziowie, B. Sitek i A. Sokala, mieli rozpocząć kadencję 3 i 9 grudnia, prawie miesiąc po zakończeniu kadencji Sejmu, który ich wybrał. Działania zmierzające do ich wyboru były od początku krytykowane (m.in. w Gazecie Wyborczej), ponieważ wcześniej zawsze przyjmowano, że nowych sędziów TK wybiera ten Sejm, za którego kadencji zwalnia się miejsce w TK. Wybór 2 sędziów „na zapas” pozbawił prawa wyboru kolejny Sejm. (Gdyby dopuścić takie działanie, to dlaczego aktualny Sejm nie miałby np. wybrać sędziów TK na 20 lat do przodu?) Niekonstytucyjność takiego działania potwierdził TK wyrokiem z 3 grudnia.
†) w niemal wszystkich sprawach
Trybunał Konstytucyjny (TK) jest instytucją, która kontroluje ustawy uchwalane przez parlament pod kątem ich zgodności z zasadami wyrażonymi w Konstytucji, np. z zasadą wolności i praw człowieka, zasadą demokratycznego państwa prawa, zasadą wolności gospodarczej itd. Trybunał może usuwać z prawa przepisy, które uzna za sprzeczne z Konstytucją. TK składa się z 15 sędziów wybieranych na 9-letnie kadencje. Sędziowie TK są nieodwoływalni (dlaczego?), a przed rozpoczęciem urzędowania muszą złożyć ślubowanie wobec Prezydenta.
Kiedy kończy się kadencja jednego sędziego, Sejm wybiera na jego miejsce nowego. W październiku 2015 r. poprzedni Sejm (kontrolowany przez PO i PSL) wybrał 3 sędziów, których miał prawo wybrać*, oraz dodatkowo 2 sędziów, których nie miał prawa wybierać, ponieważ powinien ich wybrać nowy Sejm po wyborach. Wybór tych dwóch sędziów „z wyprzedzeniem” był niezgodny z Konstytucją.**
Prezydent Duda odmówił przyjęcia ślubowania nie tylko od 2 nieprawidłowo wybranych sędziów, ale również 3 prawidłowo wybranych. Po wyborach nowy Sejm (kontrolowany przez PiS) przyjął uchwały powołujące na ich miejsce 5 nowych sędziów. (jak się to uzasadnia?)
Prezes TK nie dopuścił do orzekania 3 sędziów powołanych przez PiS na miejsce „prawidłowych” sędziów; w rezultacie 15-osobowy Trybunał ma tylko 12 „aktywnych” sędziów. W odpowiedzi Sejm przyjął ustawę, która „blokuje” TK. Zakazuje ona Trybunałowi orzekania†, jeśli nie zasiada w nim co najmniej 13 sędziów, oraz wprowadza skrajnie nieefektywny system obsługi spraw. (co mówi ustawa przyjęta przez PiS?)
Zobacz również: Przebieg kryzysu w ujęciu chronologicznym
Jeżeli większość sejmowa obsadzi Trybunał Konstytucyjny osobami, które kontroluje, albo tak zmieni ustawy, że Trybunał zostanie sparaliżowany, zniknie ważny mechanizm kontroli. TK to nie tylko 15 sędziów, ale także sztab prawników, którzy sprawdzają, czy uchwalone prawo narusza zasady konstytucyjne, w tym podstawowe wolności i prawa obywatelskie.
Trybunałowi zawdzięczamy m.in.:
wzrost kwoty wolnej od podatku (zasada, że osoby zarabiające mniej niż minimum egzystencji nie mogą płacić podatku dochodowego)
zakaz zmiany prawa podatkowego w czasie roku podatkowego (podwyżki podatków mogą wchodzić w życie tylko od 1 stycznia, z co najmniej 30-dniowym okresem vacatio legis)
zakaz wprowadzania istotnych zmian w ordynacjach wyborczych na 6 miesięcy przed wyborami
prawo do zakładania związków zawodowych przez osoby zatrudnione na „umowach śmieciowych”
zasadę, że jeśli dzień ustawowo wolny od pracy przypada na dzień wolny pracownika (dla większości pracowników jest to sobota), to pracodawca musi zwrócić ten dzień pracownikowi
brak odpłatności za drugi kierunek studiów stacjonarnych
Biorąc pod uwagę, że w Polsce spora część prawa wychodzącego z parlamentu jest bardzo słabej jakości, osłabienie TK lub przejęcie nad nim kontroli może doprowadzić do opłakanych skutków.
Gdyby TK został zablokowany, kontrola konstytucyjności prawa zostałaby pozostawiona sądom powszechnym. Mimo że sąd, rozpatrując jakąś sprawę, mógłby teoretycznie uznać jakiś przepis za niekonstytucyjny i pominąć go przy wydawaniu orzeczenia, najprawdopodobnie sądy czyniłyby to niechętnie z dwóch powodów: Po pierwsze, do tej pory robiły to tylko w wyjątkowych przypadkach. Po drugie, ocena, czy dany przepis jest zgodny z dość mglistymi zasadami konstytucyjnymi takimi jak „zasada państwa prawa” czy „zasada sprawiedliwości społecznej”, jest czasochłonna i wymaga od składu orzekającego dużej subtelności. Z punktu widzenia sądu o wiele łatwiej po prostu orzekać na podstawie przepisów tej czy innej ustawy, nie konfrontując jej z Konstytucją. Ponadto, nawet gdyby sąd uznał dany przepis za niekonstytucyjny, decyzja ta miałaby zastosowanie tylko do konkretnej rozpatrywanej sprawy – inne sądy nie byłyby nią związane.
Jeszcze gorsze skutki miałoby oddanie TK pod bezpośredni wpływ większości sejmowej. Mogłoby to spowodować, że Trybunał będzie po prostu zatwierdzać wszystko, co uchwali Sejm, a sądy będą związane tymi orzeczeniami.
*) Tym argumentem posługiwali się zarówno posłowie PiS, jak i Prezydent (ustami swojego rzecznika) – patrz np. wypowiedzi posła Zbigniewa Ziobro: „(...) ustawa i jej wymogi nie zostały dochowane w procesie wyboru tych sędziów przez większość PO-PSL” (depesza PAP, wywiad w TVN24) oraz rzecznika Prezydenta: „Po pierwsze mamy do czynienia z ustawami (...), natomiast drugim elementem jest regulamin Sejmu i procedury, które wykorzystano przy wyborze kandydatów na sędziów w Sejmie VII kadencji. I tutaj procedury zostały złamane, zostały naruszone (...)”
**) O ile mi wiadomo, ani przedstawiciele PiS-u, ani Prezydenta nie wysuwali sami tego argumentu, jednak powoływali się na opinie prawne profesorów Banaszaka i Szymanka, z których pochodzi to rozumowanie.
†) Patrz np. wypowiedź posła Marka Asta po przyjęciu uchwał stwierdzających nieważność wyboru 5 sędziów: „Ustawa, na podstawie której wybrano w poprzedniej kadencji sędziów TK, jest niekonstytucyjna. W tej sytuacji Sejm nie ma innego wyjścia, jak te wadliwe działania naprawić.”
††) Patrz np. wypowiedź rzecznika Prezydenta z 16 grudnia: „[Prezydent] nie może zaprzysiąc tej trójki, o której mowa dzisiaj, ponieważ wtedy ta liczba sędziów TK byłaby niezgodna z prawem.”
‡) Patrz przemówienie Prezydenta Dudy z 9 grudnia przy okazji przyjmowania ślubowania od sędzi Przyłębskiej: „(...) słyszę w telewizji wezwania, abym powołał trzech sędziów TK, którzy zostali wybrani przez Sejm poprzedniej kadencji. Sejm, który – powtarzam jeszcze raz – całkowicie utracił legitymację społeczną, a ściślej mówiąc jego większość. Dzisiaj tą legitymację społeczną w wyniku parlamentarnych wyborów, a więc w wyniku werdyktu demokracji, co chcę z całą mocą podkreślić, posiada inna strona sceny politycznej i to ona dzisiaj, w istocie, wyraża wolę wyborców, tej większości wyborców, która ich wybrała. Takie są zasady demokracji.”
Patrz np. przemówienie J. Kaczyńskiego na marszu 13 XII: „Chodzi o tę wielką przebudowę Polski, którą podejmujemy. Przebudowę w interesie ogromnej większości Polaków. (...) Oni chcą nam uniemożliwić danie 500 zł na dziecko. Dlaczego? Bo to my dajemy! I jestem pewien, że ten Trybunał by to zakwestionował. Nie chcą dopuścić do powrotu starego wieku emerytalnego. Oni nie chcą dopuścić by ludzie po 75 roku życia otrzymywali darmowe lekarstwa, nie chcą by podjęto decyzje, by wzrosły płace. Nie chcą dopuścić, byśmy rozpędzili tę bandę kolesiów, która teraz się rozsiadła w całej administracji. I oni chcą nie dopuścić do naprawy wymiaru sprawiedliwości. (...) I o to właśnie chodzi. Nie dać zwykłym Polakom i dalej Polskę rabować. (...) Ten Trybunał ma być redutą broniącą tego układu, tego, co w ciągu tych 26 lat było złe i haniebne. Dlatego musimy ten Trybunał zmienić i uczynić z niego instytucję, która będzie broniła prawa obywateli i konstytucji.”
Patrz również wywiad z Kaczyńskim w Rzeczpospolitej (17.01.2016): „W ciągu ośmiu lat dokonywano wyborów całkowicie jednostronnych politycznie. (...) W ten sposób zmieniono TK przez lata w instytucję polityczną.”
#) M. Granat, P. Pszczółkowski i J. Przyłębska
Odpowiedź na to pytanie wymaga rozróżnienia oficjalnych argumentów (prawnych i politycznych) prezentowanych przez przedstawicieli PiS oraz rzeczywistych motywów ich postępowania.
Uzasadnienia prawne. Formalnie PiS i Prezydent twierdzą, że trzech sędziów wybranych przez poprzedni Sejm nie jest w ogóle sędziami TK, ponieważ zostali nieprawidłowo wybrani. Argumentacja przybiera trzy formy:
Te 3 osoby nie są sędziami, bo zostały wybrane z rażącym naruszeniem procedur.* (patrz niżej)
Te 3 osoby nie są sędziami, bo nie zaprzysiągł ich Prezydent przed końcem poprzedniej kadencji Sejmu, co powoduje, że akt wyboru zostaje anulowany.** (patrz niżej)
Te 3 osoby nie są sędziami, bo zostały wybrane na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją.† Od czasu gdy TK wyraźnie orzekł, że przepisy były niezgodne z Konstytucją tylko w zakresie wyboru 2 sędziów „z wyprzedzeniem”, PiS przestało się posługiwać tym argumentem.
Na nieważności wyboru tych trzech sędziów opiera się najnowszy argument Prezydenta:
Nie można zaprzysiąc tych 3 sędziów, ponieważ Trybunał jest już w pełni obsadzony.†† (patrz niżej)
Uzasadnienia polityczne. PiS i Prezydent wysuwają również argumenty polityczne, abstrahujące od legalności:
Wybór 3 sędziów tuż przed końcem kadencji Sejmu był niedemokratyczny.‡ (patrz niżej)
Trybunał musi zostać zmieniony, bo realizuje wolę przeciwników PiS i będzie blokował słuszne reformy.‡‡ (patrz niżej)
Rzeczywiste motywy. Patrz następne pytanie: „Co chce osiągnąć PiS?”
Na początku kryzysu działania PiS wydawały się zmierzać do obsadzenia TK wybranymi przez siebie sędziami poprzez niezaprzysięganie sędziów wybranych przez poprzedni Sejm i próby mianowania na ich miejsce swoich kandydatów. Na końcu 2015 r. w piętnastoosobowym Trybunale jest 3 sędziów wybranych z poparciem całego klubu PiS.# Biorąc pod uwagę terminy zwalniania się kolejnych miejsc, sędziowie wybrani przez PiS będą mieli w Trybunale większość 8:7 dopiero w grudniu 2019 r. Gdyby PiS-owi udało się zainstalować w TK trzech dodatkowych sędziów, miałby już dzisiaj 6 sędziów, a większość 8:7 osiągnąłby już w czerwcu 2017 r. Mając w Trybunale większość przychylnych sobie sędziów, PiS mógłby liczyć na korzystne traktowanie swoich ustaw przez Trybunał.
Wydaje się, że w grudniu cele PiS uległy zmianie: nie chodzi już o zyskanie większości w TK, ale o całkowite obezwładnienie tej instytucji. Partia doprowadziła do uchwalenia ustawy, która uniemożliwia Trybunałowi orzekanie w aktualnym składzie oraz radykalnie spowalnia jego działanie poprzez wprowadzenie skrajnie nieefektywnego systemu obsługi wniosków. (więcej o tej ustawie)
Na dzień 11 sierpnia 2016 r. Trybunał Konstytucyjny liczy 18 sędziów (nie licząc sędziów w stanie spoczynku), w tym 12 „w stanie urzędowym” (mogących orzekać).
12 sędziów „w stanie urzędowym”
*) do 12 stycznia byli odsunięci od orzekania z powodu zaskarżenia do TK uchwał o ich wyborze (U 8/15)
3 sędziów oczekujących na zaprzysiężenie
wg PiS nie są to sędziowie, gdyż zostali nieprawidłowo wybrani
3 sędziów oczekujących na zwolnienie się miejsc w TK
wg PiS powinni orzekać zamiast Hausera, Jakubeckiego i Ślebzaka
wg TK są wybranymi sędziami, ale będą mogli orzekać, dopiero gdy z TK odejdą kolejni sędziowie (w latach 2016–2017)
Nie są sędziami B. Sitek i A. Sokala, wybrani przez poprzedni Sejm niezgodnie z Konstytucją, ponieważ zostali wybrani przez nieuprawniony organ.
Jeden z argumentów wysuwanych przez PiS i Prezydenta brzmi następująco: Poprzedni Sejm, wybierając trzech „legalnych” sędziów TK, opierał się co prawda na przepisach zgodnych z Konstytucją (co stwierdził 3 grudnia TK), jednak błędnie zastosował te przepisy. Z wnioskiem o skontrolowanie prawidłowości zastosowania przepisów nie można zwrócić się do TK, ponieważ TK może jedynie kontrolować samo prawo, a nie jego stosowanie w indywidualnych przypadkach. Zatem – mówią PiS i Prezydent – jedynym organem, który może przeprowadzić tę kontrolę jest sam Sejm. Nowy Sejm dokonał właśnie takiej kontroli i stwierdził, że poprzedni Sejm nie zastosował się do przepisów prawa, gdy podejmował uchwały o wyborze sędziów TK. A zatem żadna z wybranych wtedy osób nie jest legalnie wybranym sędzią.
*) Patrz np. wywiad posła Ziobro z 8.12 w TVN24: „Jeżeli ustawodawca (...) zmienił poprzednią treść ustawy, która mówiła lub i dawała wybór, na rzecz spójnika oraz, czyli Prezydium Sejmu oraz 50 posłów, to znaczy, że chciał wzmocnić gwarancję, że ci wskazywani kandydaci na sędziów mają rzeczywiste poparcie nie tylko Prezydium Sejmu, ale również co najmniej 50 parlamentarzystów. Jeżeli ten warunek nie został dochowany, to cały dalszy proces związany z ich wyborem jest bezskuteczny.” oraz prezydenckiej minister Anny Surówki-Pasek: „w naszej ocenie zastosowanie tego spójnika oraz w nowej ustawie spowodowało rzeczywiście zupełnie nową jakość, odejście od pewnej praktyki traktowania, że te podmioty, które mogą zgłaszać kandydatów na sędziów Trybunału, mogą działać osobno” (depesza PAP, wideo z wystąpienia min. Pasek przed TK). Zarzut ten pochodzi z opinii prawnej B. Banaszaka (str. 2).
**) „Za uznaniem [wyboru z 8 października] za nieważny w znaczeniu nieistniejący nie przemawiają w szczególności podnoszone w debacie publicznej argumenty dotyczące zgłoszenia kandydatów przez rzekomo nieuprawnione podmioty (...), które to argumenty należy uznać za całkowicie nietrafne.” (patrz str. 28 postanowienia)
Jakich to „rażących naruszeń procedur” dopuścił się poprzedni Sejm? Jak na razie PiS i Prezydent sformułowali jeden konkretny zarzut. Art. 19 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym mówi:
Prawo zgłaszania kandydata na sędziego Trybunału przysługuje Prezydium Sejmu oraz grupie co najmniej 50 posłów.
Według PiS-u oznacza to, że kandydata zgłaszają wspólnie Prezydium Sejmu wraz z grupą 50 posłów. Tymczasem sędziowie wybrani w październiku zostali zgłoszeni tylko przez Prezydium Sejmu.*
Argument ten zdemolowała sędzia TK Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz już podczas rozprawy 3 grudnia, wskazując, że przy tak sztywnym rozumieniu spójnika oraz musielibyśmy analogicznie uznać, że art. 118 Konstytucji („Inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej i Radzie Ministrów”) oznacza, że inicjatywa ustawodawcza przysługuje wszystkim tym organom łącznie, a nie każdemu z osobna. Trybunał odrzucił tę interpretację także w uzasadnieniu postanowienia w sprawie U 8/15.**
Oczywiście do możliwych znaczeń zdania „prawo zgłaszania kandydatów przysługuje Prezydium oraz grupie posłów” należy i to, w którym Prezydium i grupa posłów działają wspólnie (podobnie jak zdanie „Rozkaz opuszczenia okrętu mogą wydać kapitan i pierwszy oficer” może, ale nie musi, oznaczać konieczności wspólnego wydania rozkazu przez obie osoby). Jednak byłaby to dość nietypowa interpretacja – świadczy o tym nie tylko wspomniany art. 118 Konstytucji, ale i wiele podobnie brzmiących przepisów w polskim systemie prawnym:
Konstytucja, art. 100: „Kandydatów na posłów i senatorów mogą zgłaszać partie polityczne oraz wyborcy” partie wraz z wyborcami?
Kodeks cywilny, art. 770: „Na postanowienie sądu zażalenie przysługuje stronom oraz komornikowi” stronom wspólnie z komornikiem?
Prawo o szkolnictwie wyższym, art. 167b: „Dostęp do danych [pracy dyplomowej] przysługuje promotorowi pracy dyplomowej oraz Komisji” promotorowi wspólnie z Komisją?
Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, art. 21: „Od orzeczenia komisji lekarskiej przysługuje zainteresowanemu oraz organowi emerytalnemu odwołanie do komisji lekarskiej wyższego stopnia (...)” zainteresowanemu wspólnie z organem emerytalnym?
*) użyte przeze mnie zapytanie Google
Szukając podobnych przepisów*, nie znalazłem ani jednego, w którym słowo oraz oznaczałoby konieczność wspólnego działania wymienionych podmiotów. Wynika stąd, że zazwyczaj (jeśli nie zawsze) tego typu konstrukcja określa po prostu listę podmiotów uprawnionych do jakiegoś działania, przy czym nie ma znaczenia, czy podmioty te działają niezależnie czy zespołowo. Ustawodawca, gdyby chciał wymusić wspólne działanie, użyłby zapewne wyrażeń typu: wspólnie z, wraz z, w porozumieniu z itp.
Prof. Banaszak, na którego ekspertyzę powołuje się PiS, wysuwa dodatkowo argument z wykładni historycznej, wskazując, że w poprzedniej wersji ustawy o TK (obowiązującej do sierpnia 2015) odpowiedni przepis zawierał spójnik lub. Skoro zatem ustawodawca zmienił lub na oraz, to musimy uznać, że jego celem było uzyskanie współdziałania Prezydium i grupy 50 posłów. Jednak prof. Banaszak – celowo bądź przez nieuwagę – przemilcza fakt, iż ustawodawca zmienił nie tylko spójnik, ale i całe brzmienie przepisu:
Ustawa z 1997 r.: „Kandydatów na stanowisko sędziego Trybunału przedstawia co najmniej 50 posłów lub Prezydium Sejmu.” (Art. 5, ust. 4)
Ustawa z 2015 r.: „Prawo zgłaszania kandydata na sędziego Trybunału przysługuje Prezydium Sejmu oraz grupie co najmniej 50 posłów.” (Art. 19, ust. 1)
W zdaniu, które mówi o tym, komu przysługuje jakieś prawo, spójnik oraz nabiera oczywiście zupełnie innego wydźwięku i nie można tak łatwo wykazać, że ustawodawca miał na celu odejście od dotychczasowej praktyki zgłaszania kandydatów. Wykładnia historyczna nie może więc mieć wpływu na naszą ocenę dyskutowanego przepisu.
Szczególnie zabawny w całej sprawie jest fakt, iż PiS wybrało 5 nowych sędziów na podstawie tej samej ustawy, którą stosował poprzedni Sejm (uchwały powołują się na tę ustawę – oto przykład), a kandydatów na sędziów zgłosiła grupa posłów PiS bez Prezydium Sejmu (dowód: druk sejmowy „Lista kandydatów”). Tak więc, jeżeli poprzedni sędziowie byli nieważnie wybrani z powodu „rażących błędów proceduralnych”, to tak samo nieważnie wybrani byli sędziowie PiS-u! (W tym przypadku jednak Prezydent nie dopatrzył się żadnych błędów proceduralnych i w ekspresowym tempie ich zaprzysiągł.)
Jak wspomniałem wcześniej, znaczenie podobnych konstrukcji ze słowem oraz w innych aktach prawnych przemawia raczej za traktowaniem Prezydium Sejmu i grupy posłów jako niezależnych podmiotów. Ostatecznym „gwoździem do trumny” wywodów PiS-u jest jednak wykładnia systemowa. Zgodnie z regułami wykładni, w sytuacji, w której danemu przepisowi można przypisać różne znaczenia na poziomie językowym, powinniśmy wybrać to, które jest najbardziej zgodne z całym systemem prawnym, czyli z Konstytucją i z innymi ustawami. Regulamin Sejmu w art. 30 mówi: „Wnioski w sprawie wyboru lub powołania przez Sejm poszczególnych osób na (...) stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego [mogą zgłaszać] Prezydium Sejmu albo co najmniej 50 posłów”. Spośród możliwych znaczeń przepisu „prawo zgłaszania kandydata przysługuje Prezydium oraz grupie posłów” z ustawy o TK powinniśmy zatem wybrać to, które jest zgodne z art. 30 regulaminu Sejmu.
Przyjęcie interpretacji prezentowanej przez PiS oznaczałoby, że nie tylko 1 odczytujemy frazę ze spójnikiem oraz w sposób nietypowy, niezgodny z rozumieniem podobnych konstrukcji w innych ustawach, ale także 2 spośród możliwych znaczeń wybieramy akurat takie, które kłóci się z innymi aktami prawnymi. Nic dziwnego zatem, że poglądu tego nie podziela ani Trybunał, ani żaden konstytucjonalista z wyjątkiem samego prof. Banaszaka.
Wniosek ten ma źródło w przyjętej przez PiS interpretacji, że wg ustawy o TK kandydatów na sędziów TK powinno zgłaszać Prezydium Sejmu wspólnie z grupą 50 posłów (założenie to jest błędne, o czym można przeczytać w poprzedniej odpowiedzi). Skoro w poprzednim Sejmie kandydatów zgłosiło tylko Prezydium Sejmu, to znaczy, że zgłoszenie to nie nastąpiło na mocy ustawy o TK, lecz na mocy regulaminu Sejmu, który dopuszczał zgłaszanie kandydatów przez samo Prezydium. W często przywoływanej przez PiS opinii prawnej prof. Banaszaka czytamy:
Sejm zastosował tu nie rozwiązanie przewidziane w art. 19 ust. 1 ustawy (...) o TK lecz unormowanie regulaminowe i w rezultacie kandydatów zgłosiło tylko Prezydium Sejmu. Z drugiej jednak strony Sejm w odniesieniu do terminu złożenia wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego TK oraz do samego wyboru sędziów zastosował się do regulacji ustawowej.
*) Patrz np. wypowiedź posła Stanisława Piotrowicza: „procedowano trochę według regulaminu, a trochę według ustawy (...) Tego rodzaju działania z punktu widzenia prawnego są niedopuszczalne i muszą spotkać się z takim skutkiem, jak utrata mocy prawnej” oraz odpowiedź posła Z. Ziobro na pytanie sen. M. Borowskiego podczas debaty w Senacie 23.12.2015: „[Argumenty] prowadzą do wniosku, że zastosowanie mieszanych regulacji, z jednej strony ustawy uchwalonej przez Platformę Obywatelską, z drugiej zaś strony regulaminu, który nadal obowiązywał, doprowadziło do błędnego zastosowania prawa w praktyce i tym samym do nieskutecznego wyboru tych 5 sędziów przez poprzedni parlament.”
Zdaniem Banaszaka, Sejm zastosował w pewnych kwestiach przepisy ustawy, a w innych – regulaminu Sejmu. (Przedstawiciele PiS – choć nie sam Banaszak – wyciągali z tego daleko idący wniosek, że cała procedura wyboru była przez to nieważna.*) O ile rozumiem, dlaczego Banaszak uznał, że poprzedni Sejm przy zgłaszaniu kandydatów musiał posłużyć się regulaminem, a nie ustawą (uznał tak, ponieważ błędnie zinterpretował art. 19 ustawy o TK – patrz poprzednie pytanie), to nie jest dla mnie jasne, dlaczego twierdzi, że w kwestii terminu zgłoszenia kandydatów i „samego wyboru sędziów” (cokolwiek to znaczy) Sejm zastosował się do ustawy. Autor nie uzasadnia tej opinii. Jeśli chodzi o termin zgłaszania kandydatów, to regulamin Sejmu nakazuje zrobić to w terminie 30 dni przed upływem kadencji sędziego. Poprzedni Sejm zrobił to 29 września (przykładowy druk), a kadencje zastępowanych sędziów upływały 6 XI, 2 XII i 8 XII – zatem 30-dniowy termin został dochowany.
Niezależnie od tych szczegółowych rozważań cały ten wywód nie ma sensu, ponieważ opiera się na błędnym rozumieniu ustawy o TK. Ustawa ta wcale nie nakazuje zgłaszania kandydatów do Trybunału wspólnie przez Prezydium Sejmu i grupę 50 posłów – nie można więc twierdzić, że poprzedni Sejm posługiwał się przy zgłaszaniu kandydatów regulaminem Sejmu.
W doktrynie prawa wyróżnia się dwa rodzaje nieważności aktu prawnego:
Nieważność na skutek unieważnienia
Nieważność skuteczna z mocy prawa (nieistnienie)
„Uchwała Sejmu w tej sprawie jest definitywna i nie podlega wzruszeniu. Sejm (tej samej lub kolejnych kadencji) nie może odwołać swojego wyboru, unieważnić go, stwierdzić jego bezprzedmiotowości («braku mocy prawnej») bądź post factum go «konwalidować» (...) Uchwały z 25 listopada 2015 r. (...) nie mogły wywrzeć (...) żadnego skutku prawnego (...)” (uzasadnienie wyroku TK z 3 XII 2015).
Warto zauważyć, że gdyby przyznać Sejmowi możliwość unieważniania wyboru organów powołanych przez poprzednie Sejmy, mielibyśmy sytuację, w której bez trudu można by usunąć każdego (teoretycznie niezależnego i nieodwoływalnego) urzędnika – sędziów TK, Prezesa NIK, Rzecznika Praw Obywatelskich. Co więcej, tę samą logikę można by zastosować do organów powoływanych przez Prezydenta – zatem obecny Prezydent mógłby na tej samej zasadzie unieważnić każdą nominację każdego poprzedniego Prezydenta (czyli np. Prezesa NBP, członków Rady Polityki Pieniężnej, prezesa NSA).
**) W prawie administracyjnym kategoria aktu nieistniejącego jest rozumiana wąsko, przez co właściwie się jej nie stosuje. Co do zasady wszystkie decyzje administracyjne są objęte domniemaniem legalności. Nawet w razie wydania przez urząd decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej taką decyzję należy traktować jako legalną, do momentu gdy nie zostanie stwierdzona jej nieważność zgodnie z procedurą ustaloną w kodeksie postępowania administracyjnego.
W przypadku sędziów TK wybranych przez poprzedni Sejm nie możemy mówić o nieważności wskutek unieważnienia. Aby możliwe było unieważnienie danej czynności, musi bowiem istnieć zapisana w prawie procedura unieważnienia, taka jak postępowanie nadzorcze unormowane w kodeksie postępowania administracyjnego. W przypadku uchwały sejmowej o wyborze sędziego TK nie ma takiej procedury. Nie istnieje przepis, na podstawie którego obecny Sejm mógłby skontrolować uchwały poprzedniego Sejmu i stwierdzić ich nieważność. Sejm podjął wprawdzie uchwały „stwierdzające nieważność” wyboru 5 sędziów TK, jednak nie miały one skutków prawnych, gdyż zostały podjęte bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, co stwierdził TK w uzasadnieniu wyroku z 3 grudnia 2015 r.*
Notabene, kontrolą uchwał Sejmu o wyborze sędziów TK nie może zająć się również Trybunał Konstytucyjny, ponieważ Konstytucja daje mu prawo do zajmowania się jedynie „przepisami prawa”, a uchwała o powołaniu osoby na jakieś stanowisko nie jest przepisem (nie tworzy normy generalnej), lecz aktem jednostkowego stosowania prawa (patrz np. uzasadnienie postanowienia TK w sprawie U 8/15). Kto więc może skontrolować uchwałę o wyborze? Odpowiedź brzmi: nikt. Mamy do czynienia z luką w polskim systemie prawnym.
Brak możliwości unieważnienia uchwały o wyborze sędziego TK nie oznacza, że musimy zaakceptować każdą uchwałę w tej sprawie niezależnie od jej wad prawnych. Istnieje bowiem jeszcze jeden rodzaj nieważności – nieważność skuteczna z mocy prawa. Jeżeli na przykład Jan Kowalski napisze sobie na kartce treść decyzji i podpisze „Urząd Skarbowy”, to jest to decyzja nieważna już w momencie powstania i aby to stwierdzić, nie potrzeba żadnego urzędowego postępowania. Tego typu czynności są często nazywane „nieistniejącymi” dla odróżnienia od czynności unieważnionych na mocy procedury.**
Wydaje się, że Trybunał Konstytucyjny zastosował pojęcie nieistnienia do 2 „nadmiarowych” sędziów wybranych przez poprzedni Sejm – B. Sitka i A. Sokali. Przypomnijmy, że sędziowie ci zostali wybrani uchwałami mającymi podstawę prawną (art. 137 czerwcowej ustawy o TK), z tym że podstawa ta została zbyt szeroko zinterpretowana przez ówczesny Sejm (Sejm błędnie uznał, że daje mu ona prawo, aby wybrać sędziów nie tylko na miejsca zwalniające się w czasie swojej kadencji, ale także na miejsca, które zwolnią się już za kadencji następnego Sejmu). Wybór B. Sitka i A. Sokali nigdy nie został unieważniony żadną procedurą; jednocześnie Trybunał zaakceptował sędziów (J. Przyłębską i P. Pszczółkowskiego) wybranych na miejsca Sitka i Sokali. Tym samym TK musiał uznać – choć nigdy wprost się na ten temat nie wypowiedział – że powołanie się przy wyborze Sitka i Sokali na błędnie zinterpretowaną podstawę prawną skutkowało nieważnością (nieistnieniem) tego aktu już w chwili jego podjęcia.
Wróćmy zatem do kwestii 3 sędziów, których wybór PiS uważa za nieważny. Gdyby PiS zdołał wykazać, że uchwały o wyborze 3 sędziów TK przez poprzedni Sejm mają na tyle poważne wady, że należy je uznać za nieistniejące, to mógłby po prostu wybrać na miejsce tych 3 osób nowych kandydatów (i to nawet bez podejmowania żadnych specjalnych uchwał stwierdzających nieważność poprzedniego wyboru). Jednakże uchwały te miały podstawę prawną, interpretacja tej podstawy była zgodna z Konstytucją w zakresie wyboru 3 sędziów (patrz: wyrok TK z 3 grudnia), a w całej procedurze nie naruszono żadnych istotnych wymogów prawnych. PiS wysuwa co prawda pewne argumenty na to, że zastosowano niewłaściwą procedurę wyboru, jednak są one wątłe i znajdują jedynie marginalne poparcie w środowisku prawniczym.
*) Inny pogląd wyraziło dwóch prawników – prof. Banaszak i prof. Szymanek – którym Biuro Analiz Sejmowych (aktualnie kontrolowane przez PiS) zleciło pod koniec listopada wykonanie opinii prawnej. Obie opinie usprawiedliwiają działania nowego Sejmu, wychodząc z dwóch założeń: (1) że osoba wybrana przez Sejm staje się sędzią dopiero po zaprzysiężeniu przez Prezydenta (założenia tego nie podzielił TK w uzasadnieniu wyroku z 3 grudnia) oraz (2) że Prezydent nie ma obowiązku zaprzysięgać sędziów wybranych przez poprzedni Sejm, ze względu na tzw. zasadę dyskontynuacji (a właściwie jej naciąganą interpretację, skrytykowaną przez TK w uzasadnieniu postanowienia ws. U 8/15). Aby obalić rozumowanie Banaszaka i Szymanka, wystarczy zakwestionować jedno z tych dwóch założeń. Szczegółową analizę tych wywodów umieściłem w osobnym artykule pt. „Czy można bronić postępowania PiS ws. Trybunału Konstytucyjnego?”.
**) Formalnie można się przy tym upierać, gdyż tylko wyroki TK są obowiązujące, a TK wyraził przeciwny pogląd jedynie w uzasadnieniu wyroku.
W uzasadnieniu wyroku z 3 grudnia 2015 r. Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie potwierdził, że osoba wybrana przez Sejm staje się sędzią TK, nawet jeśli nie złożyła jeszcze ślubowania przed Prezydentem. (Zresztą od początku taki pogląd prezentowali prawie wszyscy prawnicy konstytucjonaliści*.) Konstytucja określa bowiem wyraźnie, że sędziów TK wybiera Sejm, nie wspominając ani słowem o roli Prezydenta. Skoro niezaprzysiężeni sędziowie są wciąż sędziami, to nie można ich usunąć.
Nawet gdyby – wbrew stanowisku TK i niemal wszystkich konstytucjonalistów – przyjąć interpretację**, że osoba wybrana przez Sejm staje się sędzią dopiero po zaprzysiężeniu, nie dałoby to możliwości zakwestionowania jej wyboru przez nowy Sejm. Nawet bowiem w takiej interpretacji osoby prawidłowo wybrane przez poprzedni Sejm wciąż są „sędziami elektami”, będącymi w trakcie procesu ich powoływania. To, że procedura ich powołania nie została zakończona (wskutek odmowy odebrania ślubowania przez Prezydenta), nie oznacza, że Sejm może ją zignorować i rozpocząć procedurę wyboru nowych sędziów.*
Skoro Prezydent mówi, że aktualnie (grudzień 2015) TK liczy 15 „aktywnych” sędziów, to znaczy, że uważa, iż trzy osoby zaprzysiężone przez niego w grudniu (H. Cioch, L. Morawski, M. Muszyński) są legalnymi sędziami TK, którzy zajęli miejsca zwolnione 7 listopada. Jednak na te 3 miejsca wybrano już wcześniej 3 osoby (R. Hausera, A. Jakubeckiego i K. Ślebzaka) – zatem, aby Cioch, Morawski i Muszyński byli legalnymi sędziami, musielibyśmy uznać, że wcześniej wybrane trzy osoby nie są legalnymi sędziami. Nie możemy jednak tak uznać, ponieważ żadna z prób podważenia wcześniejszego wyboru nie ma sensu.
*) „(...) słyszę w telewizji wezwania, abym powołał trzech sędziów TK, którzy zostali wybrani przez Sejm poprzedniej kadencji. Sejm, który – powtarzam jeszcze raz – całkowicie utracił legitymację społeczną, a ściślej mówiąc jego większość. Dzisiaj tą legitymację społeczną w wyniku parlamentarnych wyborów, a więc w wyniku werdyktu demokracji, co chcę z całą mocą podkreślić, posiada inna strona sceny politycznej i to ona dzisiaj, w istocie, wyraża wolę wyborców, tej większości wyborców, która ich wybrała. Takie są zasady demokracji.” (tekst przemówienia)
Taki pogląd wyraził 9 grudnia Prezydent Duda przy okazji przyjmowania ślubowania od sędzi Julii Przyłębskiej.* Można oczywiście dyskutować, czy poprzednia większość sejmowa postąpiła w sposób demokratyczny, wybierając trzech sędziów, których kadencje rozpoczynały się na 5 dni przed rozpoczęciem pracy przez nowy Sejm. Jednak jej postępowanie było zgodne z regułami. Co więcej, z punktu widzenia prawnego Sejm miał obowiązek wybrać trzech nowych sędziów przed 7 listopada 2015 r., gdyż wtedy kończyła się kadencja trzech odchodzących sędziów TK. Opinia o niedemokratyczności oczywiście nie upoważnia Prezydenta do odmowy przyjęcia ślubowania od legalnie wybranych sędziów.
Zobacz również: Czy Prezydent może wstrzymywać się z przyjęciem ślubowania od 3 sędziów wybranych przez poprzedni Sejm?
*) Patrz np. wywiad z Jarosławem Kaczyńskim w Rzeczpospolitej: „W ciągu ośmiu lat dokonywano wyborów całkowicie jednostronnych politycznie. (...) W ten sposób zmieniono TK przez lata w instytucję polityczną.” i przemówienie na marszu 13 XII: „Ten Trybunał ma być redutą broniącą tego układu, tego co w ciągu tych 26 lat było złe i haniebne.”
**) Sprawozdania z głosowań są zalinkowane w tym artykule Wikipedii.
Od początku kryzysu PiS maluje w mediach obraz Trybunału Konstytucyjnego jako całkowicie kontrolowanego przez partie opozycyjne, głównie Platformę Obywatelską.* Z taką wizją Trybunału są jednak dwa poważne problemy:
Po pierwsze, w styczniu 2016 r. w Trybunale jest 4 sędziów, których kandydatury poparł cały lub prawie cały klub PiS oraz 2 sędziów, których poparło ok. 2/3 klubu PiS. W sumie z poparciem zdecydowanej większości PiS wybrano 40% składu Trybunału – to dość dużo jak na ciało, które ma być „całkowicie jednostronne”.
Którzy sędziowie zostali wybrani z poparciem PiS?**
sędziowie, na których zagłosowało > 90% posłów PiS
sędziowie, na których zagłosowało > 65% posłów PiS
sędziowie, na których PiS nie głosowało
Po drugie, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie orzekał wbrew woli koalicji rządowej PO + PSL (2007–2015). Oto kilka przykładów:
W grudniu 2015 r. TK orzekł o nieważności wyboru dwóch sędziów wybranych w październiku przez Platformę Obywatelską.
W 2015 r., mimo usilnych starań Ministra Finansów, TK orzekł, że kwota wolna od podatku musi zostać radykalnie zwiększona.
W 2014 r., wbrew stanowisku Platformy Obywatelskiej, TK uchylił przepisy o odpłatności za drugi kierunek studiów.
W 2011 r., wbrew stanowisku Platformy Obywatelskiej, TK zakwestionował cięcia etatów w administracji.
*) co jednoznacznie stwierdził TK w wyroku z 3 grudnia 2015 r.
Prezydent nie zaprzysiągł niezwłocznie 3 sędziów prawidłowo wybranych przez poprzedni Sejm, mimo że miał obowiązek to zrobić.* Prezydent Duda, jeśli kiedykolwiek zostanie oskarżony, będzie się zapewne bronił, że miał wątpliwości co do proceduralnej prawidłowości wyboru tych sędziów. Można jednak przypuszczać, że sąd uzna (zgodnie z interpretacją przyjętą przez TK w uzasadnieniu wyroku z 3 grudnia), że podstawą do wstrzymania się z zaprzysiężeniem może być jedynie „oczywista i niebudząca wątpliwości okoliczność”, a o takiej w tej sprawie nie można mówić.
Posłowie PiS stwierdzili nieważność wyboru 5 sędziów przez Sejm poprzedniej kadencji. Jest to przekroczenie uprawnień (potencjalnie art. 231 Kodeksu Karnego), ponieważ Sejm nie ma prawa stwierdzać nieważności wcześniej podjętych uchwał o mianowaniu sędziów TK ani innych organów. Ściganie takiego czynu byłoby jednak bardzo utrudnione, ponieważ co do zasady (art. 105 Konstytucji) poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu poselskiego ani w czasie jego trwania, ani po jego wygaśnięciu.
Co najmniej do 15 sierpnia 2016 r. Premier Beata Szydło nie opublikowała wyroku TK z 9 marca 2016 r. o niekonstytucyjności tzw. „ustawy naprawczej” z 22 grudnia 2015 r. Art. 190 Konstytucji stwierdza wyraźnie, że orzeczenia TK podlegają niezwłocznej publikacji. Jeżeli Premier, jako zwierzchnik dziennika urzędowego, nie wywiązuje się z tego obowiązku, łamie art. 231 Kodeksu Karnego.
Powyższa lista nie uwzględnia „pomniejszych” naruszeń prawa, takich jak uchwalanie niekonstytucyjnych przepisów (np. większa część nowelizacji ustawy o TK z 19 listopada), gdyż takie naruszenia zdarzały się wszystkim poprzednim Sejmom.
*) P. Pszczółkowskiego i J. Przyłębską
**) W latach tych z Trybunału odejdą kolejno M. Granat, A. Rzepliński i S. Biernat.
Jeżeli chodzi o legalność wyboru 5 nowych sędziów 2 grudnia, to sprawa jest bardziej skomplikowana. Można uznać, że Sejm miał prawo wybrać 2 spośród wybranych wtedy sędziów (rozpoczynających kadencję w grudniu*), choć potwierdził to TK dopiero po tym wyborze. Natomiast jeśli chodzi o 3 kolejnych sędziów, to oczywiście Sejm nie miał prawa wybrać ich na miejsca, które były już obsadzone. Jednak uchwały o ich powołaniu nie zawierają dat rozpoczęcia kadencji, więc formalnie można uznać, że sędziowie ci nie zostali wybrani na miejsca obsadzone, ale na miejsca, które zwolnią się w 2016 i 2017 r.** Dla oceny legalności postępowania Sejmu istotny jest jeszcze jeden fakt: przed głosowaniem w Sejmie Trybunał Konstytucyjny wydał postanowienie o zabezpieczeniu, wzywające Sejm do powstrzymania się od powoływania nowych sędziów do czasu zbadania przez TK konstytucyjności ustawy o TK z czerwca 2015 r. Jednak nie wszyscy konstytucjonaliści uważają, że TK miał prawo wydać takie postanowienie.
Najprawdopodobniej nie było złamaniem prawa zaprzysiężenie tych 5 sędziów przez Prezydenta 3 grudnia. Dwóch zaprzysiężonych wtedy sędziów to legalnie wybrani sędziowie, zaś w przypadku 3 kolejnych można znowu uznać, że zostali zaprzysiężeni z ponadrocznym wyprzedzeniem.
Nie było złamaniem prawa niezaprzysiężenie przez Prezydenta 2 sędziów nieprawidłowo wybranych przez poprzedni Sejm. Należy bowiem przyjąć, że poprzedni Sejm w tak oczywisty sposób naruszył Konstytucję, że w ogóle nie podjął prawnie skutecznych uchwał (uchwały były nieważne z mocy prawa już w chwili jej przyjęcia), a zatem nie mogły obowiązywać Prezydenta.
Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z 3 grudnia, przepisy ustawy o TK nakładające na sędziów TK obowiązek złożenia ślubowania przed Prezydentem należy rozumieć w ten sposób, że Prezydent ma obowiązek niezwłocznie przyjąć ślubowanie od sędziów TK wybranych przez Sejm. Taka interpretacja wynika z faktu, że Konstytucja nie przewiduje udziału Prezydenta w wyborze sędziów TK – zatem Prezydent może mieć w nim jedynie udział ceremonialny. Przepisy nie określają też żadnego terminu na przyjęcie ślubowania, co w polskim prawie interpretuje się tak, że powinien to zrobić bez zbędnej zwłoki.
Jak czytamy w uzasadnieniu wyroku, Prezydent mógłby wstrzymać się z zaprzysiężeniem sędziów, tylko jeśli istniałyby „oczywiste i niebudzące wątpliwości okoliczności” wskazujące, że Sejm nie podjął prawnie skutecznej uchwały o wyborze sędziów albo że istnieją poważne przeszkody związane z samą osobą wybranego sędziego. Jak na razie Prezydent i jego kancelaria nie wskazali takich oczywistych okoliczności, jeśli chodzi o sędziów Hausera, Jakubeckiego i Ślebzaka – odwoływali się jedynie do wątłych argumentów o wadach proceduralnych oraz opinii o „niedemokratycz­ności”.
Gdzieniegdzie można spotkać się z opinią (choć nie padała z ust polityków PiS), że Prezydent nie może przyjąć ślubowania od trzech „prawidłowych” sędziów spośród pięciu sędziów wybranych przez poprzedni Sejm, ponieważ tych 5 sędziów zostało wybranych jakby „w pakiecie” i nie wiadomo, którzy z nich są legalni. Prezydent musiałby więc arbitralnie wybrać trójkę z nich. Jest to całkowity mit. Każda z tych 5 osób została wybrana osobną uchwałą Sejmu, podającą datę rozpoczęcia kadencji. Wiadomo więc dokładnie, że „legalnymi” sędziami są Andrzej Jakubecki, Roman Hauser i Krzysztof Ślebzak, rozpoczynający kadencję w pażdzierniku, zaś „nielegalnymi” – Bronisław Sitek i Andrzej Sokala (teksty uchwał).
Zgodnie z Konstytucją Prezydent odpowiada wyłącznie przed Trybunałem Stanu. Aby postawić Prezydenta przed Trybunałem Stanu, wymagana jest większość 2/3 Zgromadzenia Narodowego, czyli połączonych izb Sejmu i Senatu.
W mediach czasami pojawia się opinia, że między postępowaniem PiS-u a postępowaniem Platformy Obywatelskiej jest jedynie różnica ilościowa: Platforma „wzięła” dwóch sędziów, PiS „wziął” pięciu. Różnica jest jednak jakościowa.
*) jak orzekł TK w wyroku z 3 grudnia 2015 r.
Platforma powołała dwóch sędziów TK „z wyprzedzeniem”, ale sędziowie ci mieli się znaleźć w Trybunale dopiero wtedy, gdy upłynie właściwa kadencja dwóch odchodzących sędziów. Wybór sędziów „na zapas” był niezgodny z Konstytucją*, ale Platforma nigdy nie próbowała usuwać aktualnych sędziów Trybunału ani uchwalać prawa, które paraliżuje pracę TK.
PiS z Prezydentem:
przyznali sobie prawo usunięcia 3 prawidłowo wybranych przez Sejm sędziów Trybunału i powołania na ich miejsce nowych sędziów
uchwalili ustawę, która uniemożliwia Trybunałowi działanie w aktualnym składzie
Zobacz również: „Poprzednie rządy też łamały prawo. O co ten hałas?”
Wyobraźmy sobie, że gramy w piłkę nożną. W pewnym momencie zawodnicy drużyny gospodarzy wyrzucają z boiska sędziego. Publiczność zaczyna gwizdać, zaczyna się przepychanka z zawodnikami gości. Zawodnicy gospodarzy mówią: „W czym problem? Przecież wyście też faulowali.”
*) Przypomina to działanie wirusa HIV, który atakuje komórki układu odpornościowego.
Wiele poprzednich rządów uchwalało ustawy niezgodne z Konstytucją. Jest to z pewnością niewłaściwe, ale jest to coś w rodzaju faulu w piłce nożnej. Oba błędy są przewidziane przez system. Mamy sędziego, który jest od tego, żeby odgwizdać faul, tak jak mamy Trybunał Konstytucyjny, który jest od tego, żeby uchylić niekonstytucyjny przepis. Błąd można skorygować i gra może toczyć się dalej. Ale co zrobić, jeśli Prezydent czy posłowie po prostu nie zastosują się do przepisów prawa? Nie może się tym zająć prokuratura, ponieważ ci funkcjonariusze publiczni są chronieni immunitetem. Co zrobić, jeśli uchwalą przepisy paraliżujące organ, który ma ich kontrolować?* Wówczas nie ma już żadnego mechanizmu, który mógłby naprawić tę sytuację. Dlatego w cywilizowanych krajach takie działania są uznawane za niedopuszczalne.
Co więcej, jeżeli partia rządząca złamie przyjęte reguły i nie poniesie żadnych konsekwencji, powstaje pytanie: gdzie się zatrzyma? Skoro raz złamała zasady, to dlaczego miałaby ich nie łamać dalej? Dlaczego mieliby nie łamać zasad ci, którzy przyjdą po nich? Z państwa „zachodniego”, w którym władze trzymają się zasad (a co najwyżej je lekko naginają), Polska może przekształcić się w państwo „wschodnie”, w którym władza zwyczajnie robi to, co chce.
Nie. Art. 190 Konstytucji mówi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu. „Niezwłocznie” oznacza „bez zbędnej zwłoki”.
W piśmie do Prezesa TK szefowa Kancelarii Premiera Beata Kempa pisze o „wątpliwościach co do możliwości publikacji”. Argumentacja jest następująca: Ustawa o TK mówi, że w sprawach „o szczególnej zawiłości lub doniosłości” Trybunał orzeka w składzie co najmniej 9-osobowym. Tymczasem wyrok 3 grudnia wydano w składzie 5-osobowym. Zatem (w ocenie Beaty Kempy) wyrok jest nieważny z mocy prawa, ponieważ skład Trybunału był niezgodny z prawem. Tę samą argumentację zaprezentował Jarosław Kaczyński w wywiadzie dla TV Republika.
Można oczywiście dyskutować, czy wyrok powinien zostać wydany w składzie pięcio- czy dziewięcioosobowym. Możemy również zauważyć fakt, że na początku Prezes TK wyznaczył do tej sprawy 9 sędziów, a dopiero później zmienił skład na 5-osobowy. Ponadto, w postanowieniu o zmianie składu Trybunał nie powołuje się na to, że sprawa stała się mniej zawiła albo doniosła, ale na to, że w Trybunale zabrakłoby sędziów do składu 9-osobowego (ze względu na zamieszanie z wyborem nowych sędziów) – a takiego powodu zmiany składu ustawa nie przewiduje. Jednakże ustawa o TK mówi wyraźnie, że „o uznaniu sprawy za szczególnie zawiłą albo o szczególnej doniosłości rozstrzyga Prezes Trybunału”. Prezes miał wyłączne prawo uznać, że sprawa nie jest aż tak doniosła czy zawiła, aby musiał orzekać o niej skład 9-osobowy – jest to jego autonomiczna decyzja. Taka czy inna decyzja Prezesa nie powoduje zatem nieważności wyroku. Ponadto, nikt, w szczególności szefowa Kancelarii Premiera, nie ma uprawnień do tego, aby kontrolować prawidłowość decyzji Prezesa TK w tej sprawie.
Na marginesie warto zauważyć, że podczas rozprawy (video) przedstawiciele Sejmu i Rządu ani razu nie zakwestionowali składu Trybunału. Jeżeli mieli takie wątpliwości, mieli pełne prawo zgłosić odpowiedni wniosek formalny.
*) czyli bez 13-osobowego kworum, głosowania większością 2/3 głosów, rozpatrywania spraw w kolejności wpływu, obowiązkowego 3-miesięcznego okresu od wniosku do rozprawy oraz przepisu odbierającego Prezesowi TK prawo skrócenia czasu na przedstawienia stanowiska przez uczestnika postępowania
W grudniu 2015 r. Prawo i Sprawiedliwość uchwaliło nową wersję ustawy o TK, nazywając ją „ustawą naprawczą”. Wbrew swojej nazwie ustawa ta niczego nie naprawia, lecz ustala takie procedury działania Trybunału, które de facto uniemożliwiają jego pracę (co dokładnie zawiera ustawa?). Partia zapisała w ustawie, że wchodzi ona w życie natychmiast, licząc na to, że TK zostanie sparaliżowany, zanim zdąży zbadać konstytucyjność tej ustawy, przez co pozostanie w stanie niemocy na zawsze, a przynajmniej na bardzo długo. TK postanowił jednak, że zbada nową ustawę w specjalnym trybie: z pominięciem tych przepisów nowej ustawy, które sparaliżowałyby lub spowolniłyby jego prace.*
PiS twierdzi, że wyrok TK jest nieważny (w sensie: nieistniejący), ponieważ TK nie miał prawa pominąć przepisów ustawy „naprawczej” przy orzekaniu, gdyż ustawom przysługuje tzw. domniemanie konstytucyjności. Według PiS-u Trybunał mógłby zbadać ustawę „naprawczą” jedynie na zasadach tej ustawy, czyli dopiero po rozpatrzeniu wszystkich wcześniejszych spraw oczekujących w kolejce i jedynie w składzie 13-osobowym (podczas gdy na kwiecień 2016 w Trybunale jest tylko 12 sędziów zdolnych do orzekania).
Zobacz również: Czy TK mógł nie zastosować ustawy „naprawczej”, orzekając o tejże ustawie?
O ile Prezydent, zgodnie z Konstytucją, może odpowiadać wyłącznie przed Trybunałem Stanu, to funkcjonariusz publiczny taki jak szefowa Kancelarii Premiera może odpowiadać z art. 231 Kodeksu Karnego. Artykuł ten brzmi: „Funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.”
Trybunał Konstytucyjny jest pomyślany jako organ państwa, którego zadaniem jest kontrolowanie prawa uchwalanego przez Parlament. Aby mógł pełnić tę funkcję, musi być niezawisły, tj. nie może podlegać temu, kogo ma kontrolować. Dlatego po wybraniu przez Sejm sędziowie TK muszą być całkowicie niezależni od decyzji Sejmu. Jeśli Sejm przyzna sobie prawo do usuwania sędziów TK, wówczas nie ma mowy o niezależnej kontroli, ponieważ Sejm będzie mógł po prostu usuwać sędziów, którzy wydają niekorzystne dla Sejmu wyroki.
Nie. Konstytucja określa wyraźnie, że sędziów wybiera Sejm na 9-letnie kadencje. W chwili rozpoczęcia kadencji nowego Sejmu Trybunał był już obsadzony. Nie ma prawnej możliwości wymiany składu Trybunału dlatego, że miały miejsce wybory, tak jak nie ma możliwości wymiany sędziów w sądach.
Reguły te zostały ustalone w 1997 r., kiedy polski parlament uchwalił Konstytucję, którą następnie zatwierdzili Polacy w referendum. Skoro wszyscy umówili się na jakieś reguły sprawowania władzy, to sam fakt, że ktoś wygrał wybory do parlamentu, nie daje mu prawa, żeby zmieniać te podstawowe zasady. Gdyby było inaczej, partia, która wygrała wybory, mogłaby na przykład przegłosować, że ustanawia monarchię absolutną, a na króla wybiera swojego przewodniczącego. Innymi słowy, wygranie wyborów do parlamentu nie daje władzy absolutnej – daje taką władzę, jaka wynika z Konstytucji. Istnieje oczywiście możliwość zmiany Konstytucji, ale jest do tego przewidziana określona procedura. Nie wystarczy do tego wygrać wyborów – trzeba dysponować większością 2/3 głosów w Sejmie.
Wyobraźmy sobie, że jesteśmy większością sejmową. Chcielibyśmy wprowadzić parę ustaw, które mogłyby zostać uznane za niezgodne z Konstytucją. Niestety nie mamy wystarczająco dużo rąk w Sejmie, żeby zmienić Konstytucję. Ale nic straconego – nie musimy przecież zmieniać Konstytucji – wystarczy, że wyeliminujemy kontrolę ustaw pod względem zgodności z Konstytucją. Jak to zrobić? Na to pytanie odpowiada właśnie ustawa uchwalona 24 grudnia przez PiS.
Jakie są jej najważniejsze przepisy?
*) Zasady te dotyczą wniosków składanych przez posłów, Prezydenta, Rzecznika Praw Obywatelskich, samorządów, związków zawodowych itd., które są źródłem większości orzeczeń podejmowanych przez TK. Nie dotyczy to skargi kierowane przez obywateli (po wyczerpaniu wszystkich dostępnych apelacji) ani pytań prawnych kierowanych przez sądy. Dla tych spraw nowelizacja przewiduje skład 7-osobowy i nie wymaga obsługi w kolejności wpływu.
**) Patrz np. oświadczenie Prezydenta Dudy po podpisaniu ustawy 28.12.2015, w którym stwierdził m.in. że obywatele nie rozumieją, dlaczego sprawy ważne dla nich czekają na rozpatrzenie w TK miesiącami a często nawet latami, „a sprawy, które dotyczą samego TK, rozpatrywane są w ciągu tygodnia lub dwóch. To nie jest sytuacja, z którą można by się pogodzić.”
†) Chociażby: sprawy dotyczące podstawowych swobód obywatelskich, stwierdzenie przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta (np. nagła choroba), rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami państwa (sytuacje, w których dwa organy uznają się za uprawnione do podjęcia jakiejś decyzji i trzeba rozsądzić, kto ma rację).
††) W praktyce będzie to znacznie dłużej niż 18 miesięcy, ponieważ średni czas obsługi ulegnie wydłużeniu. Wystarczy, że w kolejce znajdzie się choćby jedna szczególnie czasochłonna i skomplikowana sprawa (a są sprawy, które się ciągną latami, bo wymagają np. udziału biegłych), a wszystkie kolejne sprawy zatrzymają się razem z nią. To mniej więcej tak samo jak w banku, w którym jest tylko jedno okienko – jeden klient z czasochłonną sprawą powoduje, że cała kolejka musi czekać.
‡) Wersja dla informatyków: Sztywna kolejność obsługi żądań czyni system podatnym na atak denial of service.
Orzeczenia muszą być wydawane przez co najmniej 13 sędziów. Pamiętajmy, że Prezydent nie przyjął ślubowania od 3 sędziów zupełnie legalnie wybranych przez poprzedni Sejm, przez co 15-osobowy TK liczy obecnie tylko 12 „aktywnych” sędziów. PiS ustaliło nowe kworum tak, że do wydania orzeczenia będzie potrzeba minimum 13 sędziów. W ten sposób Trybunał albo nie będzie w stanie działać*, albo będzie musiał dopuścić do orzekania trójkę wybraną przez nowy Sejm (co wydaje się niemożliwe, gdyż wymagałoby uznania przez TK, że 3 legalnych sędziów legalnie wybranych przez poprzedni Sejm zostało wybranych nielegalnie, na co brak poważnych argumentów prawnych). Ponadto, orzekanie w składzie 13 sędziów spowolni pracę TK. O ile do tej pory TK mógł prowadzić 3 sprawy jednocześnie (3 składy po 5 sędziów), to po nowelizacji będzie to zazwyczaj niemożliwe.
Rozpatrywanie spraw w kolejności wpływu.* Trybunał nie będzie już mógł decydować, które sprawy potraktuje priorytetowo. Oficjalny powód jest taki, że sztywna kolejność rozpatrywania spraw zapewnia wszystkim wnioskom równe traktowanie.** Ma to mniej więcej taki sam sens, jak zapewnienie „równego dostępu pacjentów do lekarza” poprzez operowanie pacjentów w kolejności zgłaszania się do szpitala. (Masz zawał? Trudno – pacjentka do liposukcji była przed tobą w kolejce.) Niektóre sprawy są po prostu bardziej pilne.† Czasami zdarza się, że rozstrzygnięcie w jakiejś sprawie zależy od rozstrzygnięcia w innej sprawie. Czasami TK czeka na opinie ekspertów w jakiejś skomplikowanej sprawie, a w tym czasie rozstrzyga sprawy, które wpłynęły później. Biorąc pod uwagę, że średni czas oczekiwania na rozstrzygnięcie wynosi obecnie 18 miesięcy, wprowadzenie sztywnej kolejności będzie oznaczać, że każda ustawa – nawet najbardziej niekonstytucyjna – będzie obowiązywać przez co najmniej taki okres; tyle bowiem upłynie, zanim Trybunał obsłuży wszystkie sprawy oczekujące w kolejce.†† W razie potrzeby można z 18 miesięcy zrobić i 60 – wystarczy, że grupy posłów PiS zaczną zalewać Trybunał wnioskami o zbadanie konstytucyjności różnych nieistotnych przepisów. Bez większych trudności można wygenerować setki takich wniosków, tworząc kolejkę, której obsłużenie zajmie Trybunałowi lata.‡
Konieczność orzekania większością 2/3 głosów, zawsze gdy skład liczy 13 sędziów. Oznacza to, że nawet gdy 8 sędziów uzna, że jakiś przepis jest niekonstytucyjny, a 5 uzna przeciwnie, przepis zostanie utrzymany w mocy.
Przepisy utrudniające usunięcie sędziego przez Trybunał. TK nie będzie mógł samodzielnie stwierdzać wygaśnięcia mandatu sędziego (np. w przypadku skazania sędziego prawomocnym wyrokiem albo usunięcia go z urzędu za złamanie prawa lub nieetyczne zachowanie). Teraz ostateczna decyzja będzie należeć do Sejmu. Ponadto, sędziowie nie będą już odpowiadać dyscyplinarnie za swoje zachowanie przed objęciem stanowiska oraz będą mogli wnosić skargę kasacyjną od orzeczeń dyscyplinarnych Trybunału.
*) W Polsce regułą jest 14-dniowy okres vacatio legis. Wejście w życie z dniem ogłoszenia może być uzasadnione tylko „ważnym interesem Państwa wymagającym natychmiastowego wejścia w życie” (ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych, art. 4).
Pozostaje jeszcze jedno pytanie: Co, jeśli TK uchyli samą nowelizację, zanim wejdzie ona w życie? Autorzy nowelizacji pomyśleli i o tym. W ustawie zawarli zapis o tym, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia*, czyli Trybunał nie zdąży jej uchylić przed jej wejściem w życie. A zatem – w zamyśle PiS-u – Trybunał w ogóle nie będzie mógł się nią w ogóle zająć, ponieważ nie ma wymaganych 13 sędziów; a nawet gdyby ten problem udało się jakoś rozwiązać, to i tak Trybunał będzie musiał najpierw rozstrzygnąć całą stertę wcześniejszych spraw, co potrwa co najmniej 18 miesięcy.
Pełen tekst opinii (po angielsku) można przeczytać tutaj. Oto kilka najważniejszych fragmentów:
88. Choć każda ze zmian proceduralnych przeanalizowanych powyżej jest problematyczna sama w sobie, ich łączne działanie skutkowałoby poważnym spadkiem skuteczności Trybunału Konstytucyjnego poprzez skrajne utrudnienie podejmowania decyzji i spowolnienie postępowania przed Trybunałem. Uczyni to Trybunał nieskutecznym w roli gwaranta Konstytucji. Wymóg większości dwóch trzecich połączony z wysokim kworum i zasadą sekwencyjnego rozpatrywania spraw, mają poważny negatywny wpływ na prawidłowe funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego.
137. Przepisy nowelizacji z 22 grudnia 2015 r., wpływające na skuteczność Trybunału Konstytucyjnego, zagroziłyby nie tylko praworządności, ale także fukcjonowaniu systemu demokratycznego, co wyjaśniono powyżej. Nie można ich uzasadnić jako działań naprawczych wobec braku „pluralizmu” w składzie Trybunału. Zamiast przyspieszyć prace Trybunału, poprawki te, zwłaszcza łącznie, mogłyby doprowadzić do poważnego spowolnienia działalności Trybunału i uczynić go nieskutecznym w roli strażnika Konstytucji.”
138. Paraliż Trybunału nadszarpnie wszystkie trzy podstawowe zasady Rady Europy: demokrację – ze względu na brak centralnego mechanizmu kontroli i równowagi (checks and balances); prawa człowieka – ponieważ dostęp osób do Trybunału Konstytucyjnego mógłby zostać spowolniony w stopniu skutkującym odmową sprawiedliwości; oraz praworządność – ponieważ Trybunał Konstytucyjny, stanowiący centralny element sądownictwa w Polsce, stałby się nieefektywny. Spowodowanie nieskuteczności sądu konstytucyjnego jest niedopuszczalne i usuwa kluczowy mechanizm gwarantujący, że potencjalne konflikty z europejskimi i światowymi normami i standardami mogą być rozstrzygane na poziomie krajowym bez konieczności odwoływania się do sądów europejskich i innych sądów pomocniczych, które są przeciążone i bardziej oddalone od realiów.
143. Odmowa ogłoszenia orzeczenia 47/15 z 9 marca 2016 r. byłaby nie tylko sprzeczna z praworządnością; takie bezprecedensowe posunięcie pogłębiłoby jeszcze kryzys konstytucyjny wywołany przez wybór sędziów jesienią 2015 r. oraz nowelizację z 22 grudnia 2015 r. Nie tylko polska Konstytucja, ale również standardy europejskie i międzynarodowe wymagają, aby orzeczenia sądu konstytucyjnego były respektowane. Publikacja tego orzeczenia i respektowanie go przez władze są warunkiem wstępnym znalezienia drogi wyjścia z obecnego kryzysu konstytucyjnego.
Art. 193, ust. 3 Konstytucji mówi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym, chyba że Trybunał określi późniejszy termin utraty mocy danego przepisu. Oznacza to, że jeżeli TK orzeknie o niezgodności z Konstytucją jakiegoś przepisu, to przepis ten zostaje usunięty z systemu prawnego nie wcześniej niż w chwili publikacji orzeczenia TK. Ponieważ jednak publikacja orzeczenia może trwać nawet kilka tygodni, pojawia się pytanie: jak należy traktować przepis, o którym już wiemy, że jest niekonstytucyjny, ponieważ ogłosił to Trybunał na sali rozpraw, ale wyrok TK nie został jeszcze oficjalnie opublikowany? Czy organy stosujące prawo (sądy i urzędy) powinny nadal stosować ten przepis czy też mogą go zignorować, mimo że formalnie nadal obowiązuje?
*) patrz np. uzasadnienie wyroku K 8/07
Trybunał Konstytucyjny od dawna prezentuje pogląd*, iż co prawda orzeczenia TK wchodzą w życie z dniem ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym, ale już samo ogłoszenie wyroku na sali rozpraw rodzi pewien skutek. Skutkiem tym jest tzw. uchylenie domniemania konstytucyjności. Oznacza ono, że organy stosujące prawo nie mają już obowiązku zakładać, że dany przepis jest zgodny z Konstytucją – przeciwnie, powinny w swoich działaniach uwzględniać fakt, iż został on uznany za niekonstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z 8 marca 2016 r. (str. 264) Trybunał Konstytucyjny doprecyzował tę kwestię, pisząc:
Pozostałe przepisy uznane mocą niniejszego wyroku za niekonstytucyjne nie mogą być dalej stosowane z uwagi na uchylenie domniemania ich konstytucyjności oraz brak odroczenia utraty ich mocy obowiązującej na mocy art. 190 ust. 3 Konstytucji. Dotyczy to również okresu pomiędzy ustnym ogłoszeniem orzeczenia Trybunału na sali rozpraw a jego późniejszym ogłoszeniem w Dzienniku Ustaw.
Otwartą pozostaje natomiast kwestia, czy sądy i urzędy podzielą ten pogląd.
W grudniu 2015 r. Prawo i Sprawiedliwość uchwaliło tzw. „ustawę naprawczą”, która wprowadziła takie procedury działania TK, które de facto uniemożliwiają jego pracę. Partia zapisała w ustawie, że wchodzi ona w życie natychmiast, licząc na to, że TK zostanie sparaliżowany, zanim zdąży zbadać konstytucyjność tej ustawy, przez co pozostanie w stanie niemocy na zawsze, a przynajmniej na bardzo długo. TK postanowił jednak, że zbada nową ustawę w specjalnym trybie: z pominięciem tych przepisów nowej ustawy, które sparaliżowałyby lub spowolniłyby jego prace.*
Było to niewątpliwie posunięcie wymagające uzasadnienia. Co do zasady bowiem ustawy korzystają z tzw. „domniemania konstytucyjności”. Oznacza ono, że należy zakładać, że każda przyjęta ustawa jest zgodna z Konstytucją, dopóki nie zostanie uznana za niezgodną z Konstytucją wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Jakim więc prawem Trybunał mógł odmówić zastosowania wybranych przepisów nowej ustawy, zanim jeszcze uchylił je swoim wyrokiem?
Argumentacja zastosowana przez TK zaczyna się od porównania dwóch artykułów Konstytucji:
Art. 178, ust. 1: „Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom”
Art. 195, ust. 1: „Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji”
W przypadku „zwykłego” sądu art. 178 Konstytucji jest rozumiany tak, że sędzia może odmówić zastosowania w rozstrzyganej sprawie np. rozporządzenia, jeżeli uzna, że jest ono sprzeczne z aktem prawnym wyższego rzędu (ustawą, Konstytucją) – nie może jednak odmówić zastosowania ustawy. Taka odmowa zastosowania rozporządzenia jest po prostu decyzją sądu, która zapada przed wydaniem wyroku w konkretnej sprawie. Art. 195 Konstytucji definiuje sytuację sędziów TK podobnie jak „zwykłych” sędziów, z tym że sędziowie TK nie podlegają ustawom, a jedynie Konstytucji. Możemy więc uznać, że TK ma prawo odmówić zastosowania w konkretnej sprawie nie tylko rozporządzenia, ale i ustawy, jeżeli uzna, że jest ona sprzeczna z Konstytucją. Taka wstępna odmowa nie oznacza, że ustawa zostaje usunięta z systemu prawnego (do tego potrzeba formalnego wyroku TK) – dotyczy ona jedynie podstaw orzekania w konkretnej sprawie przed Trybunałem.
Decyzję Trybunału o pominięciu przepisów znowelizowanej ustawy o TK poparli Komisja Wenecka, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Krajowa Rada Sądownictwa.
Pewnym problemem powyższej koncepcji – opartej na analogii do zwykłych sądów – jest to, że aby móc odmówić zastosowania ustawy, TK musi uznać, że jest ona sprzeczna z Konstytucją. Rodzi to jednak paradoks: Co jeśli TK wstępnie pominie ustawę jako sprzeczną z Konstytucją, a następnie orzeknie oficjalnym wyrokiem, że jest ona jednak zgodna z Konstytucją? Wydaje się, że wówczas możliwe będzie podważenie całego postępowania – skoro bowiem wiemy już, że ustawa jest konstytucyjna i przez cały czas taką była, to jak możemy zaakceptować postępowanie przeprowadzone z jej pominięciem? Formalnie będzie to bowiem postępowanie na podstawie nieobowiązujących przepisów. (Podobny paradoks wystąpi w sytuacji odwrotnej: jeśli TK zastosuje się do procedur ustawy, a później uzna ją za niekonstytucyjną.)
Dopóki będziemy utrzymywać, że o możliwości pominięcia ustawy przez TK decyduje jej zgodność lub niezgodność z Konstytucją, dopóty będziemy natrafiać na takie paradoksy. Wynikają one stąd, że jeżeli na początku postępowania dokonujemy wstępnej oceny konstytucyjności ustawy, a na końcu postępowania dokonujemy właściwej, „oficjalnej” oceny, to narażamy się na to, że te dwie oceny nie będą takie same.
Z tego powodu wydaje się, że lepszym wyjściem z pułapki, w jakiej znalazł się Trybunał, byłaby koncepcja zaprezentowana w opinii Komisji Weneckiej:
41. Prosty akt prawny, który grozi wyłączeniem kontroli konstytucyjnej, musi sam zostać zbadany pod względem konstytucyjności, zanim będzie mógł zostać zastosowany przez sąd. W przeciwnym razie zwykła ustawa zawierająca prosty przepis: „niniejszym kontrola konstytucyjna zostaje wstrzymana – ustawa wchodzi w życie natychmiast” mógłby być smutnym końcem sprawiedliwości konstytucyjnej. Z samej idei nadrzędności Konstytucji wynika, że taka ustawa, rzekomo zagrażająca sprawiedliwości konstytucyjnej, musi zostać skontrolowana – a w razie potrzeby uchylona – przez Trybunał Konstytucyjny, zanim wejdzie w życie.
Pogląd Komisji można więc streścić tak: domniemanie konstytucyjności nie obowiązuje Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do ustawy, która mogłaby zagrozić działalności Trybunału. Zdaniem Komisji Weneckiej, TK mógł powiedzieć nie: „pomijamy ustawę w tym postępowaniu, bo jest sprzeczna z Konstytucją”, co prowadzi do nakreślonego wyżej paradoksu, ale: „pomijamy ustawę w tym postępowaniu, bo mamy wątpliwości, czy jest konstytucyjna, a z samej istoty naszej roli jako strażnika Konstytucji musimy mieć możliwość zbadania jej, zanim wejdzie w życie”. Różnica polega na tym, że w tym drugim przypadku Trybunał nie musi przesądzać już na wstępie o niekonstytucyjności ustawy. Jeżeli Trybunał, pominąwszy ustawę, uzna ją następnie za konstytucyjną, i postawimy pytanie, dlaczego TK zignorował zupełnie dobrą ustawę, to w koncepcji przyjętej przez TK moglibyśmy odpowiedzieć jedynie: „bo Trybunałowi wydawało się, że jest niekonstytucyjna” (co jest odpowiedzią dość nieprzekonującą), zaś na gruncie koncepcji Komisji Weneckiej moglibyśmy odpowiedzieć: „bo ta ustawa była potencjalnie groźna dla kontroli konstytucyjnej, więc nie obowiązywała jeszcze Trybunału, co wynika z samej istoty kontroli konstytucyjnej”. Ta druga odpowiedź wydaje się bardziej satysfakcjonująca.
Na szczęście w sprawie ustawy „naprawczej” nie grozi nam paradoks, który podważałby postępowanie, gdyż orzeczenie TK było zgodne ze wstępną oceną konstytucyjności.
*) więcej o pojęciu nieistnienia aktu prawnego
25 listopada 2015 r. Sejm przyjął uchwały stwierdzające nieważność wyboru 5 sędziów Trybunału Konstytucyjnego przez poprzedni Sejm. Trybunał w swoim wyroku K 34/15 (str. 51) uznał te uchwały za pozbawione mocy prawnej. Uczynił tak, mimo że TK nie jest uprawniony do kontroli takich uchwał. Musiał zatem uznać te uchwały za „nieistniejące”, czyli mające tak poważne i oczywiste wady, że nie ma konieczności ich unieważniania, ponieważ były nieważne już w momencie powstania.*
Z drugiej strony TK zakończył 9 marca 2016 r. postępowanie w sprawie tzw. ustawy naprawczej. W postępowaniu tym Trybunał zignorował wymagania nałożone nań przez ustawę o Trybunale Konstytucyjnym (mimo że ustawa ta była wówczas obowiązującym prawem), powołując się na art. 195 Konstytucji. Politycy PiS stwierdzili, że TK złamał prawo, a Premier Beata Szydło zapowiedziała, że wydany w ten sposób „wyrok” nie jest w ogóle wyrokiem i nie zostanie ogłoszony w kontrolowanym przez nią Dzienniku Ustaw.
Powstaje zatem pytanie: Skoro TK mógł uznać uchwały Sejmu za nieistniejące, to czy Premier nie może uznać za nieistniejący wyrok Trybunału? Moim zdaniem nie może. Źródłem takiej oceny nie jest bynajmniej to, że zgodnie z art. 190 Konstytucji orzeczenia Trybunału „mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne”. Tego typu stwierdzenia nie mogą nigdy mieć charakteru bezwzględnego – zawsze bowiem możemy kwestionować, czy dany dokument wytworzony przez Trybunał aby na pewno jest „orzeczeniem”, czy organ, który je wydał, aby na pewno jest „Trybunałem” itd. Gdyby Trybunał wydał wyrok, w którym na przykład napisałby: „niniejszym rozwiązuje się Parlament”, taki wyrok nadawałby się tylko do zignorowania przez wszystkich zainteresowanych bez względu na art. 190 Konstytucji. Stanowiłby on ewidentne wyjście przez Trybunał poza swoje konstytucyjne uprawnienia.
Ocena, czy dana czynność jest nieistniejąca, sprowadza się więc do tego, czy ma ona rażące i oczywiste wady. W przypadku uchwał Sejmu z 25 listopada 2015 r. widać gołym okiem, że takie rażące i oczywiste wady są. Uchwały zostały bowiem podjęte przez organ nieuprawniony – Konstytucja nie daje Sejmowi prawa kontrolowania ważności wyboru sędziów TK. O ile mi wiadomo, nie istnieje żadna poważna opinia prawna, która twierdziłaby, że Sejm ma takie prawo. (Pojawiały się pojedyncze opinie, że wybór sędziów przez poprzedni Sejm jest nieważny z powodu wad proceduralnych albo niezłożenia przysięgi przed Prezydentem, ale nie z powodu sejmowych uchwał unieważniających.)
Natomiast w przypadku wyroku TK w sprawie tzw. ustawy naprawczej nikt nie kwestionuje, że TK jest uprawniony do wydania takiego wyroku, gdyż jest to organ powołany właśnie do kontroli konstytucyjności aktów prawnych. Wątpliwości może budzić co najwyżej procedura zastosowana przez TK w tej sprawie (pominięcie niektórych przepisów ustawy „naprawczej”). TK uzasadnił jednak zastosowaną procedurę, podając podstawę prawną (art. 195 Konstytucji) i przedstawiając określony wywód prawny, a jego decyzja spotkała się z aprobatą tak renomowanych instytucji prawniczych jak Komisja Wenecka, Krajowa Rada Sądownictwa czy Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego. Niezależnie od tego, czy zgadzamy się z rozumowaniem Trybunału, sam fakt, że istnieje i jest podzielane przez szereg autorytetów, oznacza, że nie możemy mówić o oczywistej i rażącej wadliwości, a tylko taka dawałaby jakąś podstawę do uznania orzeczenia TK za nieistniejące.
W odróżnieniu od swojej poprzedniczki z 22 grudnia 2015 r. ustawa o Trybunale Konstytucyjnym z 22 lipca 2016 r. nie jest nowelizacją, lecz całkowicie nową ustawą, która zastępuje obowiązujące dotychczas przepisy. Powstała ona na bazie ustawy o TK z 1997 r. i została uzupełniona o szereg „innowacji”. Oto najistotniejsze z nich:
*) przepis uchylony jako niekonstytucyjny wyrokiem TK z 11.08.2016
**) Jak się może zakończyć taki pat? Jedna z możliwości jest taka, że będzie on trwał, dopóki nie zmieni się skład Trybunału. Najbliższa zmiana to koniec kadencji sędziego Rzeplińskiego (18 XII 2016). Jeśli jego następca zagłosuje na „kandydata PiS”, wówczas ten kandydat będzie w trójce przedstawionej Prezydentowi.
W sprawach rozpoznawanych przez Trybunał w pełnym składzie uczestniczy Prokurator Generalny. Nieobecność Prokuratora Generalnego skutkuje odroczeniem rozprawy. Od marca 2016 r. funkcję Prokuratora Generalnego pełni Minister Sprawiedliwości, zatem w praktyce przepis ten oznaczałby, że Minister Sprawiedliwości może dowolnie długo blokować wydanie wyroku przez TK, zwyczajnie nie stawiając się na rozprawie. Niekonstytucyjny*
Trzech sędziów TK może skierować każdą sprawę do pełnego składu Trybunału. Nie muszą to być sędziowie należący do składu orzekającego w danej sprawie. Niekonstytucyjny*
Wszystkie postępowania toczące się przed TK w momencie wejścia w życie ustawy zostają zawieszone na 6 miesięcy. Dotyczy to postępowań zainicjowanych wnioskami złożonymi przez posłów, RPO, związki zawodowe itd. – jednym z przykładów jest tzw. ustawa inwigilacyjna. Niekonstytucyjny*
Prezes TK ma obowiązek włączyć do orzekania sędziów, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta, ale do dnia wejścia w życie ustawy nie podjęli obowiązków, czyli Ciocha, Morawskiego i Muszyńskiego wybranych przez Sejm na zajęte już miejsca. Niekonstytucyjny*
Prezydent powołuje prezesa TK spośród trzech kandydatów wybranych przez Trybunał (wcześniej było to 2 kandydatów). Najbliższy wybór prezesa powinien nastąpić późną jesienią 2016 r. W obecnym składzie Trybunału oznacza to, że jeżeli wszyscy trzej sędziowie wybrani niedawno przez PiS zagłosują na tę samą osobę, to albo ta osoba będzie jednym z 3 kandydatów (a wtedy najpewniej właśnie ją wybierze Prezydent), albo głosy 12 sędziów TK podzielą się równo między 4 kandydatów. W tej drugiej sytuacji będziemy mieli do czynienia z patem, ponieważ nowa ustawa nie określa, co robić, kiedy nie da się wyłonić dokładnie 3 kandydatów o największej liczbie głosów.**
Sprawy rozpatrywane są według kolejności wpływu. Nie dotyczy to pytań sądów, skarg obywateli ani ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Prezes Trybunału może w pewnych sytuacjach wyznaczyć termin rozprawy z pominięciem tego wymogu. Niekonstytucyjny*
W trakcie narady w pełnym składzie co najmniej 4 sędziów może zgłosić sprzeciw wobec proponowanego rozstrzygnięcia. Powoduje to odroczenie narady o 3 miesiące. Jeżeli w trakcie ponownej narady ponownie co najmniej 4 sędziów zgłosi sprzeciw, narada ulega odroczeniu o kolejne 3 miesiące. Oznaczałoby to, że w najważniejszych sprawach 4 sędziów mogłoby zablokować wydanie orzeczenia na 6 miesięcy. Niekonstytucyjny*
Prezes TK już nie „zarządza” ogłoszenia wyroku Trybunału, ale „kieruje wniosek” o ogłoszenie do Premiera. Przepis ten wydaje się zostawiać Premierowi możliwość nieopublikowania wyroku, a tym samym zablokowania jego wejścia w życie. Niekonstytucyjny*

References: Art. 19
 art. 118
 art. 118
 art. 100
 art. 770
 art. 167
 art. 21
 art. 30
 art. 30
 art. 19
 art. 19
 art. 231
 Art. 190
 art. 231
 Art. 190
 art. 231
 ustawy 28
 art. 4

Art. 193
 art. 190

Art. 178

Art. 195
 art. 178
 Art. 195
 art. 195
 art. 190
 art. 190