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Timestamp: 2018-10-23 18:11:34+00:00

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Gare pubbliche e avvalimento di garanzia di Michela Colapinto
Gare pubbliche e avvalimento di garanzia
Cons. Stato, Sez. V^, 22 novembre 2017, n. 5429
04 Dic 2017 di Michela Colapinto
1. Nell’ipotesi di avvalimento di garanzia, per evitare il rischio, particolarmente rilevante in tale sottogenere di avvalimento, che il prestito dei requisiti rimanga soltanto su un piano astratto e cartolare e l’impresa ausiliaria si trasformi in una semplice cartiera produttiva di schemi contrattuali privi di sostanza, occorre che dalla dichiarazione dell’ausiliaria emerga con certezza ed in modo circostanziato l’impegno contrattuale a prestare e mettere a disposizione dell’ausiliata la complessiva solidità finanziaria e il patrimonio esperienziale della prima, così garantendo una determinata affidabilità e un concreto supplemento di responsabilità.
1) Conformi: Tar Veneto, Venezia, Sez. I^, 8 febbraio 2017, n. 141; Cons. Stato, Sez. V^, 15 marzo 2016, n. 1032.
Cima S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Piergiuseppe Venturella e Antonella Fellini, con domicilio eletto presso lo studio Piergiuseppe Venturella in Roma, via San Sebastianello, 9;
Miorelli Service S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Massimiliano Brugnoletti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Antonio Bertoloni, 26/B;
Cassa Depositi e Prestiti S.p.A., non costituita in giudizio;
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE II n. 00022/2017, resa tra le parti, concernente l’impugnazione del provvedimento della Cassa Depositi e Prestiti del 27.7.2016 di approvazione delle operazioni di gara e aggiudicazione a CIMA della procedura per l’affidamento del servizio di pulizia e igiene ambientale, sedi di Roma e Caserta.
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Miorelli Service S.p.A.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 ottobre 2017 il Cons. Paolo Giovanni Nicolò Lotti e uditi per le parti gli avvocati Piergiuseppe Venturella e Massimiliano Brugnoletti;
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, Sez. II, con la sentenza 2 gennaio 2017, n. 22, ha accolto il ricorso proposto dall’attuale parte appellata Miorelli Service Spa e, per l’effetto, ha annullato il provvedimento di aggiudicazione relativo alla procedura aperta indetta dalla Cassa Depositi e Prestiti per l’affidamento del servizio di pulizia ed igiene ambientale presso le sedi di Roma e Caserta, dichiarando l’inefficacia del contratto ove stipulato e respingendo l’azione di risarcimento dei danni.
– il motivo di impugnativa proposto in via principale, con cui la ricorrente ha sostenuto che, in presenza di un contratto di avvalimento nel quale non sono indicate le risorse che l’impresa ausiliaria metterà a disposizione dell’impresa ausiliata, la controinteressata Cima avrebbe dovrebbe essere esclusa dalla gara, è fondato e va accolto;
_ l’art. 13 del disciplinare di gara, rubricato “requisiti di idoneità professionale, capacità economico-finanziaria e tecnico-qualitativa”, prevede, al punto 13.1 che i concorrenti, a pena di esclusione, devono essere in possesso di taluni requisiti, tra cui l’iscrizione al registro delle imprese o albo provinciale delle imprese artigiane ai sensi della legge 25 gennaio 1994, n. 82 e del d.m. 7 luglio 1997, n. 274 con appartenenza almeno alla fascia di classificazione g), di cui all’art. 3 del citato decreto;
– nel caso di specie, la controinteressata Cima Srl (impresa avvalente) ha prodotto un contratto di avvalimento stipulato con la Veneta Servizi Spa (impresa ausiliaria) in data 7 dicembre 2015, con cui, ai fini della partecipazione alla gara in discorso, ha inteso acquisire requisiti dei quali è carente, idonei a soddisfare quanto stabilito nel bando di gara, con particolare riferimento al possesso dei requisiti professionali;
– anche l’avvalimento di garanzia non può risolversi in formule generiche e svincolate da qualsiasi collegamento con le risorse materiali o immateriali rese disponibili, atteso che la funzione di assicurare alla stazione appaltante un partner commerciale con solidità patrimoniale proporzionata ai rischi di inadempimento contrattuale impone la dimostrazione della disponibilità di risorse e dotazioni aziendali da fornire all’ausiliata;
– il contratto di avvalimento stipulato tra la Cima Srl e la Veneti Servizi Spa, in precedenza richiamato, ha un contenuto generico, limitandosi a riportare all’art. 3 il dettato sostanziale di cui all’art. 49 d.lgs. n. 163 del 2006, per cui l’oggetto dello stesso, per quanto attiene alle risorse messe concretamente e specificamente a disposizione dall’impresa ausiliaria all’impresa ausiliata, non è agevolmente determinabile;
– di qui, l’insufficienza del contratto di avvalimento prodotto in sede di gara dalla controinteressata e la conseguente illegittimità dell’azione amministrativa che ha aggiudicato l’appalto alla Cima Srl senza procedere all’esclusione della stessa;
– la fondatezza del motivo di impugnativa proposto in via principale esime il Collegio dall’esame dei motivi, relativi alla verifica dell’anomalia dell’offerta presentata da Cima Srl, proposti in via dichiaratamente subordinata.
La parte appellante Cima Srl contestava la sentenza del TAR, deducendone l’erroneità per i seguenti motivi:
– illegittima ed erroneità della sentenza per difetto ed erroneità della motivazione, difetto di istruttoria;
– illegittimità ed erroneità della sentenza per illogicità della motivazione, contraddittorietà intrinseca, difetto di presupposti, travisamento.
Si costituiva il controinteressato, chiedendo la reiezione dell’appello e riproponendo, ex art. 101, comma 2, c.p.a., i motivi di ricorso già formulati in primo grado e non esaminati dal TAR.
All’udienza pubblica del 26 ottobre 2017 la causa veniva trattenuta in decisione.
4. Nel caso di specie, l’assunzione della generica obbligazione di “mettere a disposizione le risorse necessarie per tutta la durata dell’appalto” così riproducendo semplicemente la locuzione contenuta nell’art. 49 d.lgs. n. 163-2006, costituisce una locuzione o proposizione contrattuale del tutto generica, assimilabile ad una semplice formula di stile, dalla quale non si evince in alcun modo, un impegno contrattualmente assunto dall’ausiliaria di mettere a disposizione il fatturato e le risorse eventualmente necessarie con il contestuale vincolante impegno finanziario nei confronti della stazione appaltante.
Com’è noto, l’istituto dell’avvalimento, di derivazione comunitaria, è finalizzato a garantire la massima partecipazione alle gare pubbliche, consentendo alle imprese non munite dei requisiti partecipativi, di giovarsi delle capacità tecniche ed economico-finanziarie di altre imprese: il principio generale che permea l’istituto è quello secondo cui, ai fini della partecipazione alle procedure concorsuali, il concorrente, per dimostrare le capacità tecniche, finanziarie ed economiche, nonché il possesso dei mezzi necessari all’esecuzione dell’appalto e richiesti dal relativo bando, è abilitato a fare riferimento alla capacità e ai mezzi di uno o più soggetti diversi, ai quali può ricorrere tramite la stipulazione, appunto, di un contratto di avvalimento.
L’avvalimento può essere pacificamente utilizzato per tutti i requisiti cd. speciali di partecipazione, che fanno riferimento alle caratteristiche dell’operatore economico sotto il profilo dell’attività e dell’organizzazione (requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-organizzativa). Viceversa è precluso per i requisiti generali (o soggettivi), i quali sono intrinsecamente legati alla situazione personale del soggetto, alla sua affidabilità morale e professionale, e non sono suscettibili di alcuna forma di sostituzione (l’art. 49 del previgente Codice prevedeva già che sia l’impresa ausiliaria che quella ausiliata ne fossero provviste direttamente.
Per l’indirizzo giurisprudenziale prevalente, quando nelle gare pubbliche l’impresa ausiliaria mette a disposizione dell’ausiliata il suo valore aggiunto in termini di solidità finanziaria e di acclarata esperienza di settore (“avvalimento di garanzia”), non è necessario che la dichiarazione negoziale costitutiva dell’impegno contrattuale si riferisca a specifici beni patrimoniali, o ad indici materiali atti ad esprimere una certa consistenza patrimoniale e, dunque, alla messa a disposizione di beni da descrivere ed individuare con precisione, ma è sufficiente che dalla ridetta dichiarazione emerga l’impegno contrattuale dell’ausiliaria a prestare ed a mettere a disposizione dell’ausiliata la sua complessiva solidità finanziaria ed il patrimonio esperenziale, così garantendo una determinata affidabilità e un concreto supplemento di responsabilità.
In altre parole, ai sensi dell’articolo 49 comma 2 lett. c) ed f) del Codice Appalti, infatti, la dichiarazione dell’impresa ausiliaria ed il contratto di avvalimento (anche se riferiti al solo requisito economico-finanziario) devono attestare concretamente il possesso, da parte dell’impresa ausiliaria, delle risorse anche economiche e/o immateriali dichiarate.
Sul punto la giurisprudenza (Cons. Stato, 2539/2015, 662/2015, 6256/2014) ha inoltre precisato che, dal contratto di avvalimento di garanzia, devono evincersi chiaramente tutte le risorse e l’apparato organizzativo di cui l’impresa ausiliaria dispone, in tutte le parti che giustificano l’attribuzione del requisito di garanzia.
Soltanto in questo modo, sulla base delle risorse materiali o immateriali puntualmente dichiarate dall’impresa ausiliaria, la stazione appaltante può valutarne la solidità economica, anche per il caso di inadempimento contrattuale.
L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con pronuncia n. 23 del 4 novembre 2016 ha, poi, chiarito che l’art. 49 del D.Lgs. n. 163/2006 e l’art. 88 del d.P.R. n. 207/2010, in relazione all’art. 47, paragr. 2 della direttiva n. 2004/18/CE, vanno interpretati nel senso che essi ostano a un’interpretazione tale da configurare la nullità del contratto di avvalimento nei casi in cui una parte dell’oggetto del contratto stesso, pur non essendo puntualmente determinata, sia, tuttavia, agevolmente determinabile dal tenore complessivo del documento, e ciò anche in applicazione degli artt. 1346, 1363 e 1367 c.c.
L’art. 89 del nuovo Codice prevede che l’operatore economico, singolo o in raggruppamento, per un determinato appalto, può soddisfare la richiesta relativa al possesso dei requisiti di carattere economico, finanziario, tecnico e professionale, necessari per partecipare ad una procedura di gara. La norma non ha introdotto disposizioni puntuali volte a vincolare la configurazione dell’oggetto del contratto, limitandosi a stabilire che esso debba esplicitare l’obbligo nei confronti del concorrente “a fornire i requisiti e a mettere a disposizione le risorse necessarie per tutta la durata dell’appalto”.
L’operatore economico allega altresì alla domanda di partecipazione, in originale o copia autentica, anche il contratto in forza del quale l’impresa ausiliaria si obbliga nei confronti del concorrente a fornire i requisiti e a mettere a disposizione le risorse necessarie per tutta la durata dell’appalto. Quanto ad altre novità, è ammesso l’avvalimento di più imprese ausiliarie (art. 89 comma 6): la previsione è in linea con il diritto comunitario, non essendosi riprodotte le previsioni sul divieto di avvalimento plurimo e frazionato;tuttavia l’ausiliario non può avvalersi, a sua volta, di altro soggetto (resta quindi vietato l’avvalimento a cascata, come imposto dalla legge delega). La Corte di Giustizia UE, 10/10/2013, causa C-94/12 era già intervenuta sul comma 6 dell’art. 49 del previgente Codice, e aveva sancito l’ammissibilità dell’avvalimento cd. “plurimo o frazionato”, con il quale l’aspirante all’aggiudicazione di un contratto d’appalto può avvalersi dei requisiti speciali cumulando quelli appartenenti a più soggetti (plurimo) e anche eventualmente in aggiunta ai propri requisiti (frazionato).

References: sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
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 art. 101