Source: https://tc.vlex.es/vid/4-1995-stc-197960
Timestamp: 2020-04-06 23:29:39+00:00

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STC 228/2003, 18 de Diciembre de 2003 - Jurisprudencia - VLEX 197960
Número de Recurso: 3342/95
Conflicto positivo de competencia 3342/1995. Promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra la Orden del Ministerio para las Administraciones Públicas de 4 de mayo de 1995, que aprueba las bases reguladoras de la concesión de ayudas para el desarrollo de planes de formación en el marco del Acuerdo de formación continua en las Administraciones públicas de 1995. Competencias sobre régimen de los funcionarios, legislación laboral y subvenciones: ayudas estatales para la formación continua de personal al servicio de una Administración autonómica (STC 95/2002). Nulidad parcial de precepto estatal.
Sentencia citada en: 29 sentencias, 3 artículos doctrinales, una disposición normativa, 3 resoluciones administrativas
STC 228/2003, de 18 de diciembre de 2003
El día 29 de septiembre de 1995 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal un escrito del Letrado de la Generalidad de Cataluña, mediante el cual, en la representación que ostenta, plantea conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación por estimar que la Orden de 4 de mayo de 1995, del Ministerio para las Administraciones Públicas, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de ayudas para el desarrollo de planes de formación en el marco del Acuerdo de formación continua en las Administraciones públicas de 21 de marzo de 1995 y su aplicación por las Resoluciones del Instituto Nacional de Administración pública de 4 y 30 de mayo de 1995, mediante las que se efectúa la primera y segunda convocatoria, respectivamente, para el ejercicio de 1995 de concesión de ayudas en el marco del citado Acuerdo, han vulnerado las competencias que la Generalidad de Cataluña tiene atribuidas. El conflicto se promueve tras haberse cumplimentado el requerimiento de incompetencia legalmente previsto y haberse rechazado el mismo.
El conflicto se formaliza en los términos que a continuación, resumidamente, se exponen:
Tras hacer referencia a que en su día se cumplimentó infructuosamente el trámite preceptivo del requerimiento previo, previsto en el art. 63.5 LOTC, el Letrado de la Generalidad de Cataluña manifiesta que este conflicto positivo de competencia se inscribe, una vez más, en el marco del tema de las subvenciones. Han sido muy numerosos los asuntos de esta naturaleza que se han planteado ante el Tribunal Constitucional, según atestigua la frecuencia de sentencias que, al respecto, han recaído, culminando con la STC 13/1992, de 6 de febrero, en la cual se contiene una doctrina clara, pormenorizada, completa y estable sobre las subvenciones. En los fundamentos jurídicos 7 y 8 de dicha Sentencia, reiterando lo dicho en las SSTC 95/1986 y 152/1988, entre otras, se declara que el reparto territorial de las subvenciones para su gestión descentralizada por la Comunidades Autónomas competentes resulta la técnica más ajustada al modelo de Estado de las autonomías diseñado por la Constitución, de modo que las dotaciones presupuestarias correspondientes deben ser distribuidas entre las distintas Comunidades Autónomas según criterios objetivos de reparto o mediante convenios ajustados a los principios constitucionales. Y se establece, también, que el Estado no puede condicionar las subvenciones más allá del alcance de los títulos en que se ampare su intervención, respetando en todo caso las competencias de las Comunidades Autónomas.
A continuación el Letrado de la Generalidad se refiere al encuadramiento competencial de este conflicto y, al efecto, señala que la Orden de 4 de mayo de 1995 establece el procedimiento por el que habrán de regirse las posteriores convocatorias para el otorgamiento de subvenciones destinadas a realizar planes de formación continua del personal al servicio de las Administraciones públicas. Las Resoluciones de 4 y 30 de mayo de 1995, mediante las que se efectúa la primera y segunda convocatoria de esas ayudas, así lo confirman.
De otro lado las ayudas en dinero que el Estado destine a la formación continua de los empleados de las Administraciones Públicas deben calificarse como subvenciones. Y en relación con ello la STC 237/1992, recogiendo la doctrina de las SSTC 179/1985 y 96/1990, entre otras, declaró que no existe una 'competencia subvencional' diferenciada, conexa a la potestad financiera del Estado, e independiente del orden constitucional de competencias.
A continuación el Letrado de la Generalidad de Cataluña examina las disposiciones impugnadas. Así pone de relieve que el preámbulo de la Orden de 4 de mayo de 1995 se refiere a la conveniencia de que el personal que presta servicios en las Administraciones Públicas se beneficie, al igual que el resto de los trabajadores ocupados, de las acciones de formación continua.
El día 7 de noviembre de 1995 la Sección Cuarta dictó providencia acordando admitir a trámite el conflicto positivo de competencia, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno para que, en el plazo de veinte días y según determina el art. 82.2 LOTC, aporte las alegaciones que considere convenientes. También acordó comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por si ante la misma estuviere impugnada la Orden objeto de conflicto, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto. Por último acordó publicar la incoación del conflicto en el 'Boletín Oficial del Estado' y en el 'Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña'.
El día 30 de noviembre de 1995 el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, compareció en el proceso y solicitó del Tribunal la concesión de una prórroga de diez días para formular sus alegaciones.
La Sección Cuarta, por providencia de 1 de diciembre de 1995 acordó conceder al Abogado del Estado la prórroga solicitada para presentar sus alegaciones.
Mediante escrito presentado en el Registro General del Tribunal el día 19 de diciembre de 1995, el Abogado del Estado formula alegaciones en el conflicto planteado, las cuales se resumen a continuación:
El Abogado del Estado comienza indicando que este conflicto tiene un objeto plural, pues se dirige, en primer lugar, contra la Orden de 4 de mayo de 1995, del Ministerio para las Administraciones públicas, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de ayudas para el desarrollo de planes de formación en el marco del Acuerdo de formación continua de las Administraciones públicas de 21 de marzo de 1995. Pero también se promueve contra las Resoluciones del INAP de 4 y 30 de mayo de 1995, mediante las que se efectúa la primera y segunda convocatoria, respectivamente, para el ejercicio 1995 de concesión de ayudas en el marco del citado Acuerdo.
En el escrito promotor del conflicto se describe una parte del proceso que, desde el Acuerdo nacional sobre formación profesional continua de 16 de diciembre de 1992 conduce a la Orden de 4 de mayo de 1995, sobre la que versa este conflicto.
A continuación el Abogado del Estado examina las tachas concretas de inconstitucionalidad aducidas contra la Orden de 4 de mayo de 1995.
La primera de dichas tachas, relativa al art. 1.3 de la Orden de 4 de mayo de 1995, debe ser, en su opinión, descartada, pues la 'concurrencia competitiva' que se enuncia en el precepto no cabe entenderla referida necesariamente a la concurrencia entre Comunidades Autónomas, como sostiene el promotor del conflicto. La norma se limita, simplemente, a consagrar un criterio objetivo y genérico que habrá de observarse en el procedimiento de concesión con arreglo a las modalidades de gestión que se adopten por cada una de las Administraciones públicas, de acuerdo con el margen que les reconoce el art. 4 de la Orden impugnada.
En efecto, la lectura de la Resolución de 28 de marzo de 1995, de la Secretaría de Estado para la Administración pública, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de formación continua de las Administraciones públicas de 21 de marzo de 1995, descubre que la función principal de la formación continua es 'incrementar la eficacia y la calidad de los servicios que prestan las Administraciones Públicas y el personal a su cargo'. De aquí que el art. 149.1.1 CE habilite al Estado para dictar el precepto ahora examinado, asegurando un grado mínimo de coordinación en el desarrollo de los distintos programas, lo que redunda en el cumplimiento del mandato constitucional de garantizar un 'tratamiento común' de los administrados en todo el territorio nacional. Esta competencia básica encuentra, así, respaldo en el fundamento jurídico 8 d) de la STC 13/1992.
Por providencia de 16 de diciembre de 2003, se señaló, para deliberación y votación de la presente Sentencia, el día 18 del mismo mes y año.
La presente controversia competencial, planteada por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, se extiende a la Orden de 4 de mayo de 1995, del Ministerio para las Administraciones Públicas, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de ayudas para el desarrollo de planes de formación en el marco del Acuerdo de formación continua en las Administraciones públicas de 21 de marzo de 1995 y a las Resoluciones del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), de 4 y 30 de mayo de 1995, mediante las que se efectúa la primera y segunda convocatoria, respectivamente, para el ejercicio de 1995 de concesión de ayudas en el marco del citado Acuerdo.
El Abogado del Estado rechaza la pretensión de la Generalidad de Cataluña, pues, aunque no discrepa de la incardinación de la controversia en la materia de 'régimen jurídico de las Administraciones públicas y régimen estatutario de sus funcionarios' (arts. 149.1.18 CE y 10.1.1 EAC), considera que no se produce la invasión competencial denunciada.
Antes de examinar las normas controvertidas, conviene hacer una breve referencia al contexto en que las mismas se inscriben.
Conviene, asimismo, examinar con detalle el contenido del Acuerdo de formación continua en las Administraciones públicas, de 21 de marzo de 1995, que constituye el marco de inevitable referencia de la Orden y de las Resoluciones objeto de conflicto para, así, poder apreciar mejor el alcance de los reproches que la Generalidad de Cataluña dirige a estas últimas.
Según el preámbulo de dicho Acuerdo, su finalidad es promover la formación profesional continua de los empleados públicos, excluidos hasta ese momento del sistema implantado para los restantes trabajadores, configurándose dicha formación en las Administraciones públicas como 'un valor fundamental para cualquier proyecto que quiera afrontar la modernización de las mismas' , toda vez que su futuro 'depende en gran parte de la cualificación de los empleados públicos'. De este modo su art. 1 define a la formación continua en este ámbito como 'el conjunto de actividades formativas que se desarrollen en las Administraciones públicas ... que permitan compatibilizar la mayor eficacia y la mejora de la calidad de los servicios en las Administraciones públicas con la formación individual, la promoción del empleado público y su promoción profesional'.
Las actividades de formación serán de aplicación 'en el ámbito de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales' (art. 3) y afectarán 'al personal que preste servicios en cualquiera de las Administraciones públicas a que se refiere el artículo anterior, con independencia de la relación jurídica que les una a ellas' (art. 4).
Dichas actividades deben desarrollarse en el seno de los 'planes de formación', los cuales 'deberán elaborarse en congruencia con los objetivos y las prioridades de la organización y se integrarán en la planificación estratégica de la Administración a la que afecten' (art. 6). Los promotores de dichos planes podrán ser la Administración General del Estado, a través de sus Ministerios u organismos autónomos, las Comunidades Autónomas, por medio de las Consejerías competentes y, en la Administración local, los Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales, Cabildos, Consejos Insulares y demás entidades. Por último también se reconoce la capacidad de promover planes a los sindicatos firmantes (art. 4).
Es necesario, por último, exponer sintéticamente el modelo subvencional que se concreta en las disposiciones impugnadas, haciendo desde ahora la precisión de que, dada la identidad normativa de las dos Resoluciones impugnadas, nos referiremos, exclusivamente, a la primera de ellas, esto es, a la Resolución de 4 de mayo de 1995.
Tras todo lo expuesto resulta imprescindible, como paso previo a la realización de nuestro enjuiciamiento, delimitar el objeto de este conflicto positivo de competencia, pues parece no existir una plena concordancia entre los planteamientos de la demanda y la apreciación que de los mismos hace el Abogado del Estado.
En segundo lugar, el conflicto ha de considerarse promovido respecto de los preceptos de la Orden impugnada relativos a los aspectos centrales de la gestión de las ayudas que puedan resultar comprendidos sin esfuerzo dentro de la argumentación contenida en la demanda. Es decir, el conflicto no puede extenderse a aquellas regulaciones que, aun refiriéndose a aspectos de dicha gestión, no han venido acompañados de una justificación suficiente acerca de las infracciones que los aquejan, pues 'hemos de recordar aquí una vez más que la impugnación de las normas debe ir acompañada de la preceptiva fundamentación y precisión que permitan al Abogado del Estado, al que asiste, como parte recurrida, el derecho de defensa, así como a este Tribunal, que ha de pronunciar la Sentencia, conocer las razones por las que los recurrentes entienden que las disposiciones impugnadas transgreden el orden constitucional (SSTC 118/1996, FJ 2; y 118/1998, FJ 4)' (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2). Por ello, en relación con este segundo bloque de cuestiones, nuestro enjuiciamiento se ceñirá, exclusivamente, al art. 2 a), de la Orden de 4 de mayo de 1995 y a las Resoluciones impugnadas.
Existe aún una cuestión de orden procesal que debemos considerar. Se trata de dilucidar si pudiera haberse producido una desaparición sobrevenida de esta controversia competencial como consecuencia de que, desde su planteamiento, se han sucedido ya dos nuevos Acuerdos de formación continua en las Administraciones. En la actualidad se encuentra ya vigente el III Acuerdo de formación continua en las Administraciones, de fecha 11 de enero de 2001.
Aunque, como se desprende de lo indicado, se ha producido una modificación, en apariencia sustancial, de buena parte de los aspectos que resultan debatidos en las normas objeto de este conflicto positivo de competencia, para valorar si el mismo se mantiene vivo y requiere de nuestro pronunciamiento debemos 'insistir en nuestra doctrina de que hay que huir de todo automatismo, siendo necesario atender a las circunstancias concurrentes en cada caso y, ante todo, a la pervivencia de la controversia competencial, esto es, a si la disputa sobre la titularidad competencial sigue o no viva entre las partes, [por lo que] debe deducirse que esto es lo que ha sucedido en este caso, ya que no se ha desistido del presente conflicto' (STC 128/1999, de 1 de julio, FJ 4).
Complementariamente debemos tener en cuenta que 'hemos sostenido reiteradamente (SSTC 190/2000 de 13 de julio, FJ 1; 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 3, y 98/2001, de 5 de abril, FJ 3) que deben considerarse vivas las disputas competenciales, pese al agotamiento de los efectos económicos de las normas que en cada caso resultaban controvertidas, cuando las modificaciones o derogaciones operadas en dichas normas dejaban subsistentes o irresueltas las cuestiones debatidas y las partes mantuvieron su interés en encontrar una respuesta a sus pretensiones, como se puso de relieve al no haber desistido del conflicto la parte actora ni tampoco haberse allanado la parte demandada' (STC 126/2002, de 20 de mayo, FJ 3).
Procede ya que comencemos nuestra labor de enjuiciamiento de las cuestiones debatidas en este proceso. Según hemos expuesto se discute si resulta acomodado al orden constitucional de competencias que el INAP retenga para sí la realización de determinadas medidas de carácter ejecutivo o aplicativo para la concesión de las ayudas dirigidas a la formación continua del personal de la Generalidad de Cataluña, pues ésta reclama su ejercicio por considerarlas de su competencia, para lo cual deben remitírsele los fondos correspondientes previa su territorialización entre las Comunidades Autónomas según criterios objetivos.
Por tanto, en caso de que la materia directamente implicada sea de la exclusiva competencia estatal, el Estado podrá regular y gestionar completamente las subvenciones correspondientes. Por el contrario, cuando las Comunidades Autónomas tienen atribuidas competencias sobre la materia objeto de la subvención, el fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992 sintetiza los cuatro supuestos que pueden darse, según el alcance e intensidad de las competencias autonómicas, sin que sea necesario aún hacer referencia al supuesto que resultaría de aplicación a estos conflictos' (STC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 6).
Pues bien, como antes avanzábamos, en nuestras SSTC 95/2002, de 25 de abril, y 190/2002, de 17 de octubre, ya nos hemos pronunciado sobre cuestiones relativas a la formación continua de los trabajadores asalariados del sector público y del sector privado, que tienen indudable conexión con las que aquí nos ocupan, aunque a la diferencia en la materia se añade la consistente en que en aquellas ocasiones las normas impugnadas eran de rango legal y aquí estamos ante la impugnación de una Orden Ministerial y dos Resoluciones del INAP.
'es constitucionalmente legítimo que el Estado destine una parte de los fondos destinados a formación continua a través del cauce específico de la Ley 9/1987 para similar finalidad en el ámbito de las Administraciones públicas, ya que las acciones formativas que se realicen en el seno de estas Administraciones deberán encuadrarse, desde la perspectiva del orden constitucional de competencias, en las materias 'bases ... del régimen estatutario de sus funcionarios' o 'legislación laboral', según que la relación de los empleados públicos con la Administración sea de carácter funcionarial, estatutario o laboral. En todo caso los títulos competenciales del Estado le habilitan, según nuestra doctrina (por todas STC 13/1992, FJ 8), para canalizar una parte de los fondos públicos destinados a la formación continua hacia esta específica formación en el seno de las Administraciones públicas, siempre que tal destino no ponga en cuestión las competencias normativas y de gestión que al respecto ostenta la Comunidad Autónoma de Galicia, la cual deberá disponer de los fondos territorializados según criterios objetivos que le correspondan con el fin de aplicarlos a la expresada finalidad' (STC 190/2002, de 17 de octubre, FJ 8).
'La gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios presupuestos generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias' [STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 8 b)]
Cumple, pues, abordar el primer grupo de cuestiones que se debaten en el proceso. Se trata del criterio de que estas ayudas se concedan en régimen de concurrencia competitiva (art. 1.3 de la Orden y de ambas Resoluciones) y de la cuestión de la puesta a disposición de la Generalidad de los fondos correspondientes. Aunque ambos aspectos están estrechamente relacionados, debemos analizarlos por separado.
En lo concerniente a las atribuciones que las normas impugnadas asignan al INAP en relación con la convocatoria, tramitación, resolución y pago de estas ayudas [art. 2 a) de la Orden y arts. 4, 5, 7, 9, 10 y 11 de ambas Resoluciones], es claro que todas ellas se inscriben en el ámbito de la función ejecutiva o aplicativa y, por tanto, de acuerdo con nuestro canon de enjuiciamiento, se inscriben en el ámbito competencial de la Generalidad de Cataluña en las dos materias implicadas.
Este planteamiento debe ser descartado, pues en relación con 'el alcance del art. 149.1.1 CE hemos declarado que 'sólo presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata, con los derechos que la Constitución reconoce. De lo contrario ... quedaría desbordado el ámbito y sentido del art. 149.1.1 CE, que no puede operar como una especie de título horizontal, capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento'. Sobre este presupuesto, también hemos insistido en que el art. 149.1.1 CE 'permite al Estado una regulación, aunque limitada a las condiciones básicas que garanticen la igualdad, que no el diseño completo y acabado de su régimen jurídico', lo que conlleva que dicho título competencial 'no debe ser entendido como una prohibición de divergencia autonómica' [STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7 b)]' (STC 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 10).
El Abogado del Estado no aporta ninguna justificación sobre los derechos que estas normas tratan de garantizar, ni tampoco concreta ningún paradigma de valoración para juzgar la posible infracción de las 'condiciones básicas' a cuya defensa se endereza el art. 149.1.1 CE, que, además, carece de toda virtualidad en un conflicto en el que, como hemos dicho anteriormente, lo que se debate es la gestión.
Podemos ya apreciar, por último, si la remisión efectuada a la Generalidad de los fondos de formación se ajusta al orden constitucional de competencias.
Sin embargo, del examen de la Resolución de 20 de junio de 1995 se desprende meridianamente que la financiación remitida a la Generalidad no ha tenido lugar de la forma en que se exige en nuestra STC 13/1992, FJ 8 b), in fine, esto es, mediante 'convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales', pues la financiación sólo se ha remitido, según se deriva del preámbulo de dicha resolución y del contenido de ella misma, una vez resuelto por el INAP el proceso concurrencial que se ha estimado vulnerador de las competencias de la Generalidad, siendo así que el respeto de las mismas hubiera reclamado que la remisión de la financiación, de no hacerse en los propios presupuestos, se hubiera realizado sin el sometimiento a la condición de que el INAP acordara previamente la concesión de la ayuda, pues todo ello impide que la Generalidad haya ejercido sus competencias de modo efectivo.
Por último, antes del fallo, debemos pronunciarnos también sobre el alcance que tiene la vulneración de competencias en que, según hemos visto, incurren algunos preceptos impugnados, en consideración a que, como hemos declarado en otros casos (SSTC 75/1989, de 24 de abril; 13/1992, de 6 de febrero; 79/1992, de 28 de mayo; 186/1999, de 14 de octubre, entre otras), la Orden y Resoluciones impugnadas ya han agotado sus efectos y no procede afectar a situaciones jurídicas consolidadas. Por ello, la pretensión de la Generalidad de Cataluña puede estimarse satisfecha mediante la declaración de titularidad de la competencia controvertida, sin necesidad de anular los preceptos correspondientes.
Los arts. 1.3 y 2 a) de la Orden de 4 de mayo de 1995.
Las Resoluciones del Instituto Nacional de Administración Pública de 4 de mayo y 30 de mayo de 1995, en tanto se refieran a los planes de formación de los funcionarios propios de la Generalidad de Cataluña.

References: Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
in fine
 resolución