Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/sentencia-ejecutoria-pleno-revision-57647433
Timestamp: 2019-11-17 14:47:45+00:00

Document:
Ejecutoria num. P. VII/2007 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 57647433
Número de Resolución: P. VII/2007
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002. **********LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL.SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL.TRATADOS INTERNACIONALES. SON PARTE INTEGRANTE DE LA LEY SUPREMA DE LA UNIÓN Y SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES GENERALES, FEDERALES Y LOCALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL.
SECRETARIOS: A.Z.C., R.C.C., MALKAH NOBIGROT KLEINMAN y M.A.S.M..
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer y resolver el presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y cuarto transitorio del decreto de reformas a ésta, de diez de junio de mil novecientos noventa y nueve; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo y 10, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto tercero del Acuerdo General 5/2001 de veintiuno de junio del año dos mil uno; en virtud de que se interpuso contra una sentencia de amparo dictada en la audiencia constitucional de un juicio de garantías en el que reclamó el artículo 8 del Decreto por el que se establece la tasa aplicable para el 2001 del impuesto general de importación para las mercancías originarias de América del Norte, la Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile, Nicaragua y el Estado de Israel, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de diciembre del año dos mil dos, emitido por el presidente de la República con fundamento en el artículo 131 de la Constitución Federal y porque el estudio de los conceptos de violación formulados por la quejosa recurrente reviste interés excepcional, pues se trata de un caso en el cual se estima conveniente fijar un criterio que resulta de importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional.
Esta medida tiene como propósito respetar el espíritu primordial de las reformas constitucionales que tienden a fortalecer el carácter de Tribunal Constitucional de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, posibilitando que únicamente conozca de aquellos casos en los que sea necesario establecer criterios trascendentes para el orden jurídico nacional.
Establecido el alcance de la intervención de este Tribunal Pleno en el asunto que nos ocupa, y toda vez que el Tribunal Colegiado del conocimiento determinó revocar el sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito y reservar jurisdicción a esta Suprema Corte, con fundamento en lo dispuesto por la fracción III del artículo 91 de la Ley de Amparo, se procede al estudio del concepto de violación hecho valer por la sociedad quejosa en relación con la violación al artículo 133 constitucional, por la contradicción existente entre lo que establece el decreto reclamado y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, puesto que de conformidad con la jerarquía que guardan los tratados internacionales dentro del orden jurídico nacional, en caso de existir dicho conflicto debe prevalecer el texto de los instrumentos internacionales por encima de las leyes nacionales.
Ahora bien, con el propósito de estar en condiciones adecuadas de analizar y dar respuesta al concepto de violación hecho valer por la parte quejosa, en tanto plantea un problema relativo a la interpretación del artículo 133 constitucional que permita dilucidar la jerarquía de los tratados internacionales dentro del sistema jurídico nacional, este Tribunal Pleno estima necesario replantear las consideraciones que han llevado a esta Suprema Corte a estimar que los tratados internacionales se encuentran jerárquicamente por encima de las leyes federales, modificando para tal efecto la tesis aislada que aparece publicada en la página 46 del Tomo X, noviembre de 1999, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro: "TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", de tal manera que, eventualmente, se determine, en el caso concreto, si debe o no prevalecer el Tratado de Libre Comercio sobre el decreto y acuerdo impugnados en esta vía.
Para este efecto, es necesario partir de lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución General de la República, cuyo texto es el siguiente:
La lectura del precepto transcrito permite advertir con claridad que fue intención del Constituyente establecer un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la medida en que se encuentran apegadas a lo previsto en la Constitución General de la República, constituyen la "Ley Suprema de la Unión".
Así, para determinar si existe una relación de jerarquía entre los tratados internacionales y las leyes federales o disposiciones de la misma jerarquía emitidas por el presidente de la República, es necesario identificar, en primer lugar, qué disposiciones generales constituyen la "Ley Suprema de la Unión", a la cual deberán sujetarse, inclusive, los Jueces de cada Estado. En el entendido de que la interpretación que se haga del artículo 133 constitucional deberá ser acorde con el sistema constitucional en el cual se inserta ese numeral, tal y como este Tribunal Pleno ha establecido en la tesis que aparece publicada en la página 25 del Tomo XXIII, febrero de 2006, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que se transcribe a continuación:
INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL. AL FIJAR EL ALCANCE DE UN DETERMINADO PRECEPTO DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS DEBE ATENDERSE A LOS PRINCIPIOS ESTABLECIDOS EN ELLA, ARRIBANDO A UNA CONCLUSIÓN CONGRUENTE Y SISTEMÁTICA. En virtud de que cada uno de los preceptos contenidos en la Norma Fundamental forma parte de un sistema constitucional, al interpretarlos debe partirse por reconocer, como principio general, que el sentido que se les atribuya debe ser congruente con lo establecido en las diversas disposiciones constitucionales que integran ese sistema, lo que se justifica por el hecho de que todos ellos se erigen en el parámetro de validez al tenor del cual se desarrolla el orden jurídico nacional, por lo que de aceptar interpretaciones constitucionales que pudieran dar lugar a contradecir frontalmente lo establecido en otras normas de la propia Constitución, se estaría atribuyendo a la voluntad soberana la intención de provocar grave incertidumbre entre los gobernados al regirse por una Norma Fundamental que es fuente de contradicciones; sin dejar de reconocer que en ésta pueden establecerse excepciones, las cuales deben preverse expresamente y no derivar de una interpretación que desatienda los fines del Constituyente.
Una lectura superficial de lo previsto en el precepto constitucional que nos ocupa podría llevarnos a sostener que en éste se establece una misma jerarquía entre las leyes federales expedidas por el Congreso de la Unión y los tratados internacionales e inclusive que coloca a las leyes federales por encima de las Constituciones y leyes de los Estados, dado que los Jueces de éstos están obligados a sujetarse a lo dispuesto en aquéllas, aun cuando las normas locales se contrapongan o sean distintas a las leyes federales.
Esta primera conclusión partiría del supuesto de que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo 133 constitucional son exclusivamente las federales.
Sin embargo, esta conclusión preliminar estaría sustentada en una premisa equivocada, puesto que se estaría confiriendo a las palabras utilizadas en el precepto constitucional un sentido contrario al sistema que deriva de lo previsto en los artículos 41, párrafo primero y 124 constitucionales, cuyo texto es el siguiente:
Esto es, de conformidad con lo establecido en esos preceptos fundamentales, en el Estado mexicano convergen diversos órdenes jurídicos o niveles de gobierno entre los cuales no se advierte la existencia de una relación de jerarquía, sino que operan como diversos ámbitos de competencia fijados constitucionalmente.
Así, el orden jurídico federal se distingue de los órdenes jurídicos locales de conformidad con el principio de facultades residuales, es decir, las atribuciones no conferidas expresamente por la Constitución Federal a la Federación se entienden reservadas a los Estados.
La existencia de estos diversos órdenes jurídicos, con esferas competenciales propias y delimitadas, se corrobora con lo previsto en las fracciones II y III del artículo 103 y en el inciso a) de la fracción I del artículo 105, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que disponen:
Conforme a estos preceptos es factible la promoción de un juicio de amparo por invasión de la esfera federal a la de algún Estado o viceversa y resulta igualmente posible que una controversia constitucional se suscite entre la Federación y un Estado.
La existencia de estos supuestos de procedencia, en relación con el ejercicio de los medios de control constitucional existentes en nuestro orden jurídico, revela que en nuestra Constitución Federal existen esferas delimitadas entre la Federación y los Estados y, por ende, diversos órdenes jurídicos parciales que, sumados, integran el orden jurídico nacional.
Igualmente, el Distrito Federal y los Municipios poseen órdenes jurídicos propios, distintos de los anteriores y sujetos a otras reglas, pero que indudablemente también conforman el orden jurídico nacional.
Apoya lo hasta aquí considerado la tesis de jurisprudencia 3a./J. 10/91, publicada en la página 56 del Tomo VII, marzo de 1991, del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, cuyo texto es el siguiente:
LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACIÓN JERÁRQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA CONSTITUCIÓN. El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece ninguna relación de jerarquía entre las legislaciones federal y local, sino que en el caso de una aparente contradicción entre las legislaciones mencionadas, ésta se debe resolver atendiendo a qué órgano es competente para expedir esa ley de acuerdo con el sistema de competencia que la N.F. establece en su artículo 124. Esta interpretación se refuerza con los artículos 16 y 103 de la propia Constitución: el primero al señalar que la actuación por autoridad competente es una garantía individual, y el segundo, al establecer la procedencia del juicio de amparo si la autoridad local o federal actúa más allá de su competencia constitucional.
En este contexto, estimar que en el artículo 133 constitucional se pretendió modificar ese sistema de distribución de competencias sujetando a las autoridades locales a lo que disponen las leyes federales, supone realizar una interpretación contraria al sistema constitucional que rige nuestro Estado Federal, máxime que en dicho precepto no se habla de leyes federales, sino de leyes del Congreso de la Unión.
Para corroborar lo anterior, resulta pertinente recordar que desde el texto original de la Constitución General de la República, aprobada el cinco de febrero de mil novecientos diecisiete, se establecía un orden jurídico supremo integrado por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ciertas leyes dictadas por el Congreso de la Unión y los tratados internacionales.
En ese tenor, podemos afirmar que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo 133 constitucional no corresponden a las leyes federales, considerando como tales aquellas que se limitan a regular las atribuciones que en la Constitución se confieren a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata de las leyes generales, esto es, aquellas que válidamente pueden incidir en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado mexicano.
En efecto, desde el texto original de la Constitución General de la República de mil novecientos diecisiete, y en la actualidad con mayor intensidad, se ha previsto esa categoría de leyes expedidas por el Congreso de la Unión, cuya validez no se circunscribe al ámbito federal, sino que permean los ámbitos locales, del Distrito Federal y municipales.
Dicho de otra manera, las leyes generales son aquellas respecto de las cuales el Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional.
Aunado a lo anterior, debe tenerse presente que estas leyes no son emitidas motu proprio por el Congreso de la Unión, sino que se originan en cláusulas constitucionales que constriñen al Congreso a dictarlas y que una vez promulgadas y publicadas, por disposición constitucional, deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales.
Inclusive, como hecho revelador de que, por su naturaleza, las leyes generales previstas en la Constitución no se encuentran en la misma situación que las leyes federales y que, por ende, son jerárquicamente superiores a éstas y a las leyes locales, debe tomarse en cuenta que el Pleno de este Alto Tribunal ha reconocido que la validez de las leyes locales sí se encuentra sujeta a lo previsto en una ley general e incluso que si aquéllas no se apegan a lo previsto en este tipo de leyes, resultarán inconstitucionales, como deriva de las tesis jurisprudenciales P./J. 143/2001, P./J. 145/2001 y P./J. 150/2001, cuyos rubro, texto y datos de localización son los siguientes:
"EDUCACIÓN. LAS LEYES QUE EXPIDAN LOS ESTADOS Y EL DISTRITO FEDERAL EN ESTA MATERIA, DEBEN SUJETARSE A LA LEY RESPECTIVA EXPEDIDA POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN, EN TÉRMINOS DE LO DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 3o., FRACCIÓN VIII, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De lo dispuesto en los artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV, del Ordenamiento Fundamental citado, se aprecia que el Congreso de la Unión está facultado para distribuir la función social educativa mediante las leyes que expida, proponiendo así un sistema de legislación coordinada a efecto de que los Gobiernos Locales, dentro de los lineamientos de carácter general que marquen las leyes expedidas por ese órgano legislativo, dicten las normas destinadas a la materia de educación dentro del territorio nacional. Por tanto, las normas que expidan las entidades federativas, los Municipios o el Distrito Federal sobre educación, deben sujetarse a la ley general que en dicha materia expida el Congreso de la Unión." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, tesis P./J. 143/2001, página 1039).
"EDUCACIÓN. EL ARTÍCULO 4o. DE LA LEY RELATIVA DEL DISTRITO FEDERAL, QUE ESTABLECE LA OBLIGACIÓN DEL GOBIERNO DE ESA ENTIDAD DE IMPARTIR LA EDUCACIÓN PREESCOLAR Y MEDIA SUPERIOR, NO CONTRAVIENE LA DISTRIBUCIÓN DE LA FUNCIÓN SOCIAL EDUCATIVA ESTABLECIDA EN LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN. El artículo 3o. de la Ley General de Educación establece la obligación del Estado de prestar servicios educativos para que toda la población pueda cursar la educación preescolar, la primaria y la secundaria, dentro del marco de la concurrencia prevista en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y conforme a la distribución de la función social educativa que establece la propia ley en mención; y el numeral 14 de dicho ordenamiento general dispone que corresponde a las autoridades educativas, federal y locales, de manera concurrente, entre otras atribuciones, la de prestar servicios educativos distintos a los previstos en las fracciones I y IV del artículo 13 de tal ordenamiento, esto es, los relativos a los de educación inicial, básica, indígena, especial, normal y demás para la formación de maestros, así como los de actualización, capacitación y superación profesional para los maestros de educación básica. Por tanto, el artículo 4o. de la Ley de Educación del Distrito Federal, al señalar como obligatoria la impartición de la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior, lejos de transgredir aquella legislación, se apega a la distribución de la función social educativa que establece." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, tesis P./J. 145/2001, página 1036).
"EDUCACIÓN. LOS ARTÍCULOS 135 Y 137 DE LA LEY RELATIVA DEL DISTRITO FEDERAL INVADEN LA FACULTAD DE REGULAR EL SISTEMA NACIONAL DE CRÉDITOS, REVALIDACIONES Y EQUIVALENCIAS DE ESTUDIOS, QUE CORRESPONDE DE MANERA EXCLUSIVA A LA AUTORIDAD EDUCATIVA FEDERAL. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 12 y 13 de la Ley General de Educación, se desprende que el Congreso de la Unión confirió a la autoridad educativa federal, de manera exclusiva, la facultad de regular el sistema nacional de créditos, revalidación y equivalencias, y a las autoridades educativas locales, en el ámbito de sus respectivas competencias, sólo la relativa a revalidar y otorgar equivalencias de estudios, de acuerdo con los lineamientos generales que la autoridad federal expida. En congruencia con lo anterior, resulta inconcuso que los artículos 135 y 137 de la Ley de Educación del Distrito Federal, al regular la revalidación, señalando los niveles en que se otorgará y los requisitos para autorizarla, transgreden la distribución de la función social educativa establecida en la citada ley general, pues invaden las atribuciones que le han sido conferidas, en forma exclusiva, a la autoridad federal educativa." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, tesis P./J. 150/2001, página 1040).
En este orden de ideas, si aceptamos que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo 133constitucional no son las leyes federales, es decir, las que regulan las atribuciones que en la Constitución se confieren a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino las leyes generales que inciden en los diferentes órdenes jurídicos parciales que integran al Estado mexicano, podemos concluir que, conforme a lo previsto en ese precepto constitucional, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados internacionales y las leyes generales expedidas por el Congreso de la Unión constituyen la "Ley Suprema de la Unión", en la inteligencia, por supuesto, de que la validez de dichos tratados y leyes generales estará sujeta a que se apeguen a lo establecido en la propia Constitución, en tanto del mismo precepto constitucional se desprende una clara regla de supremacía constitucional respecto de los ordenamientos que de ella derivan.
Así interpretado el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, queda claro lo que significa el principio de "supremacía constitucional", conforme al cual la Constitución General de la República, las leyes del Congreso de la Unión o "leyes generales" y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la Ley Suprema de toda la Unión, esto es, conforman un orden jurídico nacional en el que la Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella, las mencionadas leyes generales y los tratados internacionales.
Consecuentemente, si la Constitución General de la República junto con las leyes generales y los tratados internacionales forman parte del orden jurídico nacional, es incuestionable que estos últimos se ubican en un plano jerárquicamente superior en relación con las leyes federales y las leyes locales.
Asimismo, para corroborar la interpretación y alcance que debe darse al artículo 133 constitucional, debe indicarse que ya desde el acta constitutiva y de reformas sancionada por el Congreso Extraordinario Constituyente de los Estados Unidos Mexicanos de dieciocho de mayo de 1847, jurada y promulgada el veintiuno del mismo mes y año, se distinguía entre leyes generales y leyes federales, específicamente en sus artículos 5o., 11, 12, 13, 14, 17, 23 y 24, cuyo texto es el siguiente:
"Artículo 5o. Para asegurar los derechos del hombre que la Constitución reconoce, una ley fijará las garantías de libertad, seguridad, propiedad é igualdad de que gozan los habitantes de la República, y establecerá los medios de hacerlas efectivas."
"Artículo 11. Es facultad exclusiva del Congreso general dar bases para la colonización, y dictar las leyes conforme á las cuales los Poderes de la Unión hayan de desempeñar sus facultades constitucionales."
"Artículo 12. Corresponde exclusivamente a la Cámara de diputados erigirse en Gran Jurado para declarar, á simple mayoría de votos, si ha ó no lugar á formación de causa contra los altos funcionarios, á quienes la Constitución ó las leyes conceden este fuero."
"Artículo 13. Declarado que ha lugar a la formación de causa, cuando el delito fuere común, pasará el expediente á la Suprema Corte; si fuere de oficio, el Senado se erigirá en jurado de sentencia, y se limitará a declarar si el acusado es ó no culpable. Para esta declaración se necesita el voto de las tres quintas partes de los individuos presentes, y hecha que sea, la Suprema Corte designará la pena, según lo que prevenga la ley."
"Artículo 14. En ningún caso podrá tenerse por aprobado un proyecto de ley, con menos de la mayoría absoluta de votos de los individuos presentes en cada una de las Cámaras."
"Artículo 17. Los secretarios del despacho responden de todas las infracciones de ley que cometan, ora consistan en actos recomisión, ó sean de pura omisión."
"Artículo 22. Toda ley de los Estados que ataque la Constitución ó las leyes generales, será declarada nula por el Congreso; pero esta declaración sólo podrá ser iniciada en la Cámara de Senadores."
"Artículo 23. Si dentro de un mes de publicada una ley del Congreso General, fuera reclamada como anticonstitucional, o por el presidente, de acuerdo con su Ministerio, o por diez diputados, o seis senadores, o tres legislaturas, la Suprema Corte, ante la que se hará el reclamo, someterá la ley al examen de las legislaturas, las que dentro de tres meses, y precisamente en un mismo día, darán su voto. ..."
Artículo 24. En el caso de los dos artículos anteriores, el Congreso General y las legislaturas a su vez, se contraerán a decidir únicamente si la ley de cuya invalidez se trate es o no anticonstitucional; y en todo declaración afirmativa se insertarán la letra de la ley anulada y el texto de la Constitución o ley general a que se oponga.
De la transcripción anterior se advierte que en el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 se hablaba de leyes del Congreso en el caso en que incidían sólo en el ámbito federal, y que al referirse al control de la constitucionalidad de las leyes locales expresamente se señalaba que éstas podrían vulnerar lo establecido en las leyes generales, lo que permite establecer que desde mil ochocientos cuarenta y siete ya se contemplaba la existencia de disposiciones generales que, junto con la Constitución General de la República, incidirían en los diversos órdenes jurídicos parciales que integraban el orden jurídico nacional.
Más adelante, en la Constitución Política de 1857, también se hacía referencia a leyes generales, como se advierte de su artículo 115, que disponía:
"Artículo 115. En cada Estado de la Federación se dará entera fe y crédito a los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros. El Congreso puede, por medio de leyes generales, prescribir la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos y el efecto de ellos."
De este precepto constitucional se advierte también que ya desde esa época se concebía como integrantes de un orden jurídico nacional a las leyes generales, otorgándoles alcance para incidir en los diferentes órdenes jurídicos parciales que integran al Estado mexicano.
En las condiciones relatadas, es posible concluir que, en términos del artículo 133 constitucional, los tratados internacionales, al ser parte de la Ley Suprema de toda la Unión, se ubican jerárquicamente por encima de las leyes federales y, por otra parte, atendiendo a las consideraciones de derecho internacional que serán desarrolladas a continuación, también por encima de las leyes generales; en el entendido de que esta Suprema Corte no se ha pronunciado respecto a la jerarquía de aquellos tratados internacionales cuyo contenido esté referido a derechos humanos, caso en el cual, pudiera aceptarse que la jerarquía de éstos corresponda a la de la Constitución Federal misma, al concebirse dichos instrumentos internacionales como una extensión de lo previsto por ésta.
Ahora bien, bajo un diverso enfoque del problema y partiendo siempre de la interpretación sistemática del Texto Constitucional, podemos considerar que la Constitución mexicana contiene en su texto una visión internacionalista, es decir, que hace referencia a diversos principios dispersos en varios de sus preceptos, en los cuales claramente se advierte una vocación para la convivencia pacífica con las naciones que integran la comunidad internacional.
Sobre este particular debemos reconocer que la Constitución Federal de mil novecientos diecisiete no contiene cláusulas o preceptos que específicamente hagan referencia a la validez o jerarquía del derecho internacional, sin embargo, de varios de sus artículos se desprende el reconocimiento del Constituyente a la necesidad de establecer principios o guías que permitan al Estado mexicano insertarse en el contexto internacional.
Tal es el caso del principio de solidaridad internacional al cual se refiere el artículo 3o. constitucional, que si bien se ocupa primordialmente de las condiciones bajo las cuales deberá impartirse la educación en el país, evidentemente refleja un espíritu de cooperación internacional, que solamente puede construirse mediante la participación de aquellos individuos que han aprendido a desarrollar armónicamente sus capacidades intelectuales, interiorizando los principios de dignidad de la persona, democracia, nacionalismo y solidaridad internacional.
El artículo 15 constitucional, a su vez, establece los límites que deberán respetarse en la celebración de tratados internacionales de extradición, prohibiendo que en éstos se vulneren los derechos humanos. Asimismo, el artículo 89 de la Constitución, al establecer las facultades del Ejecutivo, específicamente en relación con la conducción de la política exterior nacional, exige que se respeten los principios de autodeterminación de los pueblos, de no intervención, de no uso de la fuerza, de igualdad jurídica entre los Estados, de cooperación para el desarrollo y el de la lucha por la paz y seguridad mundiales.
En un sentido más formal, el artículo 42 constitucional, al referirse a la extensión de los mares nacionales y del espacio aéreo, hace mención expresa a que ésta deberá fijarse conforme al derecho internacional, circunstancia que evidentemente supone un reconocimiento expreso a la aplicabilidad de las normas de derecho internacional dentro del territorio nacional en la medida en que, de hecho, son éstas las que determinan la extensión territorial de la nación, por encima de cualquier norma interna.
Por otra parte, es claro que estos principios, si bien dispersos en la Constitución mexicana, adquieren mayor relevancia en el mundo globalizado contemporáneo, en el cual el tráfico de mercancías, de tecnología, de personas y de ideas, nos acerca de maneras y en formas antes impensables y, por ello mismo, nos obliga a poner énfasis en las normas de colaboración y solidaridad internacional.
En otras palabras, en los albores del siglo XXI, la interpretación del texto constitucional debe realizarse buscando una congruencia no sólo interna, es decir, del texto consigo mismo, sino también del texto con las condiciones sociales, económicas y políticas a partir de las cuales se suscita el problema que debe ser resuelto.
Así, una vez interpretado el artículo 133 constitucional y habiéndose determinado que la Constitución, las leyes generales y los tratados internacionales constituyen la Ley Suprema de la Unión y, por ende, estos últimos se ubican en una situación jerárquicamente superior a las leyes federales, con el propósito de demostrar que los tratados internacionales se ubican, inclusive, por encima de las leyes generales, es conveniente hacer un estudio de los principios y normas del derecho internacional que se refieren a la naturaleza de los tratados internacionales y a los mecanismos a través de los cuales éstos son incorporados a los órdenes jurídicos internos de cada país.
En este contexto, debemos tener presente que, de manera habitual, dentro del territorio de un Estado encontramos normas vigentes tanto de derecho internacional como de derecho interno. Mientras estos dos órdenes coexistan armónicamente y no entren en conflicto entre sí, no habrá necesidad de determinar si existe y cuál pudiera ser la relación de jerarquía entre ambos. No obstante, de surgir un conflicto entre ambos órdenes, corresponderá a cada Estado determinar la jerarquía que las normas de derecho internacional tienen dentro de su orden jurídico interno.
Respecto a las relaciones que surgen entre derecho interno y el internacional, la doctrina se ha dividido en dos grandes vertientes que pretenden solucionar los problemas de validez, naturaleza, esencia y efectos del orden jurídico internacional en el derecho interno, a saber: por una parte, la escuela o teoría dualista, representada principalmente por H.T. y D.A. y, por otra, la escuela o teoría monista del derecho internacional, entre quienes destacan los siguientes tratadistas: J., Welzel, Kelsen, K., Vedross, S. y L., entre otros.
La tesis dualista, en términos generales, se caracteriza por reconocer a la ley y a los tratados internacionales como dos fuentes de derecho distintas, cuyas diferencias radican en su origen mismo, esto es, las leyes nacionales emanan de los órganos estatales competentes (legislativos) y los tratados o convenciones de la voluntad común de Estados soberanos (a esta figura, en derecho internacional, suele denominársele "Vereinbarung"), y si bien el derecho internacional no puede ser aplicado automáticamente, su validez como derecho interno dependerá de que el Estado lo admita o incorpore dentro de su propio sistema legal.
En estos casos, los conflictos que surjan entre leyes de derecho interno y tratados internacionales deberán dilucidarse mediante una aplicación armónica y sistemática de los principios interpretativos de los pactos del derecho de gentes y las reglas de interpretación y aplicación de las leyes comunes bajo la óptica de considerar como "complementarias" ambas fuentes de derecho. Los Estados que se identifican con esta teoría o escuela son aquellos que en sus sistemas jurídicos tienen previstos mecanismos específicos de admisión o incorporación de las normas de derecho internacional al interno, y además sus Constituciones y demás leyes reconocen la posibilidad de que un pacto internacional pueda aplicarse a un caso concreto como fuente de derecho.
Conviene señalar que esta teoría está íntimamente relacionada con los postulados de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, pues evidentemente en dicho instrumento se parte de la base de una coexistencia del derecho internacional y del derecho interno.
Por su parte, en la teoría monista se reconocen dos corrientes: la nacionalista y la internacionalista. Para la primera de éstas, en principio, no puede existir derecho positivo vigente en un país distinto al producido por los aparatos legislativos del propio Estado y, en caso de conflicto entre derecho interno e internacional, debe estimarse que el segundo se encuentra subordinado al primero. Además, el derecho internacional sólo tendrá validez hasta que exista un acto estatal legislativo que expresamente lo incorpore o adopte como derecho interno. Los Estados que se caracterizan por seguir este sistema carecen de disposiciones constitucionales o de leyes que otorguen vigencia a los pactos internacionales como derecho doméstico una vez aprobados, y correlativamente se trata de sistemas jurídicos que expresamente prohíben la aplicación del derecho internacional en la resolución de los conflictos de derecho interno.
En la otra vertiente del monismo se sostiene que el derecho internacional es válido dentro del orden jurídico interno de un país una vez que el tratado ha sido firmado por el Estado con independencia de que se siga un procedimiento de adopción o aceptación. Esta escuela considera que los conflictos entre leyes internas y tratados deben resolverse prefiriendo invariablemente a los segundos, pues desde esta óptica se concede una supremacía absoluta al derecho internacional.
En la práctica, y especialmente después de la Segunda Guerra Mundial, estas teorías han tenido que ser modificadas para buscar un acercamiento entre ambas posturas que permita dar respuesta a la realidad social, política y económica internacional contemporánea. Sin embargo, lo cierto es que dentro del ámbito teórico no se ha logrado formular una respuesta concreta y definitiva respecto a la jerarquía entre el derecho internacional y el derecho interno.
Ahora bien, desde la óptica del derecho internacional, encontramos varios principios que pueden sustentar la posición que sostiene que los tratados internacionales tienen una mayor jerarquía que las leyes generales, federales y locales.
El primer principio general que podemos identificar se refiere a que un Estado no puede invocar su derecho interno como excusa para el incumplimiento de las obligaciones contraídas frente a otros actores internacionales.
Este principio está contenido de manera expresa en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, suscrita por México el veintitrés de mayo de mil novecientos sesenta y nueve y aprobada por el Senado el veintinueve de diciembre de mil novecientos setenta y dos, publicada originalmente en el Diario Oficial de la Federación el catorce de febrero de mil novecientos setenta y cinco y, en su última versión, el veintiocho de abril de mil novecientos ochenta y ocho, misma que en su artículo 27, en la parte conducente, establece textualmente:
"1. Un Estado parte en un tratado no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento del tratado. ..."
Este principio, sin embargo, admite excepciones, previstas también expresamente en el artículo 46 de la convención citada y que en esencia se resumen en que procederá declarar la nulidad de un tratado opuesto al derecho interno en aquellos casos en que exista una violación manifiesta a éste y se afecte una norma de importancia fundamental del derecho interno. En el entendido de que la violación manifiesta ha sido definida por la Corte Internacional de Justicia como aquella que resulta objetivamente evidente para cualquier Estado, conforme a la práctica usual y la buena fe.
Un segundo principio de derecho internacional, plasmado en el artículo 26 de esta misma convención, cuyo texto literal establece que "todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe", se refiere al compromiso de todo Estado de respetar de buena fe no sólo el texto sino el espíritu del tratado internacional del cual dicho Estado sea parte. En otras palabras, es la formulación positiva del principio fundamental del derecho internacional consuetudinario pacta sunt servanda.
Este principio lleva implícitas dos cuestiones, por un lado, que los Estados, a través de la celebración de tratados, contraen libremente obligaciones, con el objeto de que éstos sean aplicados y aquéllas cumplidas y, por otra parte, que el incumplimiento de un Estado parte de un tratado a las obligaciones contraídas, lo hace incurrir en responsabilidad internacional.
Asimismo, esta regla supone que entre estas obligaciones contraídas libremente se encuentra la de que el Estado deberá adecuar su derecho interno a los compromisos internacionales asumidos, en el entendido de que cada Estado decide soberanamente los mecanismos o procedimientos mediante los cuales traduce las obligaciones contraídas a su derecho interno y la jerarquía que les otorga dentro del mismo.
Sobre este punto debe precisarse que ante la ausencia material, que no formal, de medios coactivos internacionales para obligar a los Estados al cumplimiento de los compromisos asumidos libremente, resulta imprescindible la cooperación de éstos para lograr cumplir los objetivos fijados en las convenciones internacionales. Dicho de otra manera, únicamente en la medida en que los Estados traduzcan o logren que las obligaciones internacionales asumidas permeen el orden jurídico interno, se logra llevar a la práctica los compromisos adoptados.
Establecidos estos principios generales de derecho internacional, debemos ahora analizar qué tratamiento suele darse o se ha dado desde el derecho nacional o interno al tema.
Así tenemos que, atendiendo al principio político-jurídico de soberanía, cada Estado tiene la facultad de establecer, a través de la normativa correspondiente, el sistema mediante el cual incorpora, admite o convive con el derecho internacional. Situación que apunta hacia la complejidad que representa encontrar un único parámetro común a todos los Estados, pues cada uno de ellos podrá válidamente, conforme a los intereses sociales, económicos y políticos imperantes en una sociedad y momento dados, optar por cómo incorporar los tratados internacionales a su derecho y otorgarles determinada jerarquía.
A este respecto, la doctrinaseñala que, en un sentido general, y partiendo del enfoque dualista o monista del derecho, pueden identificarse dos tipos de recepción del derecho internacional en el orden jurídico interno:
La transformación, mecanismo elegido por aquellos países que parten de una tradición dualista, supone que para que el derecho internacional tenga efectos internos y pueda ser aplicado en el Estado debe ser expresa y específicamente transformado en norma de derecho interno mediante un acto legislativo ad hoc.
Esta teoría, en virtud de la creciente complejidad y desarrollo de las relaciones internacionales ha evolucionado hasta el punto de considerar que la ratificación de los tratados, en tanto es un acto de soberanía estatal, es un acto válido y suficiente de transformación.
La incorporación considera que el derecho internacional es parte del derecho interno sin que sea necesario un procedimiento constitucional o legal para su ratificación o transformación.
Una vez adoptado cualquiera de estos dos modos de incorporación del derecho internacional al nacional y, ante la convivencia de dos órdenes normativos cuyo origen es diverso y cuyos propósitos, en ocasiones, pudieran resultar divergentes, se plantea el problema de la jerarquía de las normas internacionales con respecto a las normas de derecho interno.
En este contexto y para tener mayores elementos a partir de los cuales concluir que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente por encima de las leyes generales y federales, es pertinente acudir al derecho comparado, de tal manera que el trato dado al problema por distintos Estados nos permita identificar las directrices contemporáneas sobre el tema, debiéndose precisar que si bien los datos que a continuación se proporcionan se refieren a legislaciones vigentes hasta los años 2003 y 2004, se estima que éstos contribuyen a dibujar un panorama mundial en relación con el desarrollo del tema.
A) Derecho anglosajón.
En Gran Bretaña, la facultad para celebrar tratados internacionales le corresponde al Poder Ejecutivo, que actúa en representación de la Corona Británica. Cabe destacar que para la ratificación de los tratados internacionales, a diferencia de otros Estados que siguen el sistema de common law, la Constitución no le confiere al Parlamento esta facultad en forma expresa, sino que se deriva del derecho consuetudinario. Si el tratado, para ser aplicable, requiere de alguna modificación en la legislación interna o conlleva una erogación de fondos públicos, el Parlamento, dentro de sus procesos ordinarios, podrá votar para aprobar o desechar la moción. Sin embargo, de estar en desacuerdo con la firma de un tratado, sólo podrá manifestarlo oficialmente y ejercer presión política para cambiar el voto de los Ministros.
En la práctica, se han establecido principios consuetudinarios que han facultado al Parlamento para intervenir en el proceso de ratificación e incorporación de los tratados: i) Los tratados que tienen un impacto financiero directo en el presupuesto del Estado requerirán del consentimiento del Parlamento. Un ejemplo de este tipo de acuerdos son los de doble imposición; ii) En los tratados de naturaleza política que puedan generar controversia, por lo general, el gobierno solicita el consentimiento del Parlamento como una manera de salvaguardar su posición; y iii) A los tratados que requieren de ratificación se les aplica la regla ponsonby.
En mil novecientos veinticuatro se estableció la regla ponsonby que establece que, salvo en situaciones de emergencia, todo tratado celebrado por Gran Bretaña sujeto a ratificación o incorporación (que se presenta por lo general en tratados multilaterales en donde el Estado no es un signatario original), deberá ser depositado ante el Parlamento por un periodo de 21 días hábiles para que sea revisado y debatido, antes de que pueda ser ratificado y publicado. Una vez transcurrido dicho periodo, si el Parlamento no presenta objeción alguna, se tendrá por ratificado, y éste emitirá una ley que transformará el tratado en derecho aplicable internamente. La única excepción a la aplicación de esta regla son los tratados en materia de guerra, en tanto existe un principio de derecho constitucional que le concede la facultad a la reina, siempre aconsejada por sus Ministros, para declarar la guerra, incluso sin la intervención del Parlamento.
Ahora bien, en aquellos casos en los cuales exista alguna contradicción entre el derecho interno y las disposiciones del tratado celebrado, previamente a la emisión de una ley del Parlamento, éste vigilará que la legislación interna se adecue a las disposiciones del tratado para así estar en posibilidad de cumplir con las obligaciones contraídas. No obstante, si llegara a presentarse alguna contradicción entre las disposiciones de un tratado y la legislación interna, se aplicará el principio ius posteriori derogat priori.
En el supuesto de que el Estado británico hubiera firmado un tratado internacional y no se emitiera una ley que lo transforme en legislación interna, cabe mencionar que desde el punto de vista del derecho internacional, el Estado británico seguirá siendo sujeto de responsabilidad internacional.
En estos casos, evidentemente se planteará un conflicto entre el derecho internacional y el derecho nacional, ya que en el plano internacional subsistirán las obligaciones que Gran Bretaña hubiera contraído al celebrar el tratado correspondiente, sin embargo, internamente los tribunales ingleses ya no podrán aplicar las disposiciones del tratado internacional suscrito.
De lo anterior se advierte que en Gran Bretaña se establece una clara diferencia entre los efectos que puede generar un tratado respecto al derecho internacional y respecto al derecho interno. Así, en términos del derecho internacional cualquier tratado celebrado produce efectos con la mera ratificación de la Corona inglesa, sin embargo, éstos no tendrán efectos internamente a menos y hasta que el Parlamento apruebe una ley específica que se los confiera.
Conviene señalar que en la mayoría de los países del commonwealth los procedimientos para la celebración e incorporación de los tratados internacionales son similares al de Gran Bretaña, mientras que fuera del área del commonwealth, lo habitual es que sea el Poder Legislativo, o parte de éste, el que participe directamente en el proceso de ratificación de los tratados, motivo por el cual, como ya se precisó en párrafos anteriores, la ratificación misma se transforma en un acto legislativo y los tratados empiezan a surtir efectos para el derecho internacional y para el derecho interno simultáneamente.
Por otro lado, en relación con la aplicación del derecho comunitario europeo en la Gran Bretaña, los tribunales han determinado que éste debe ser superior jerárquicamente a la legislación interna. El argumento que sustenta esta postura parte de la base de que la incorporación de Gran Bretaña a la Unión Europea supuso la renuncia del Parlamento a su derecho soberano para legislar en sentido opuesto a lo que dispongan los tratados comunitarios en materia de políticas sociales y económicas.
En Estados Unidos de América opera lo que se conoce como el principio de supremacía de la Constitución de los Estados Unidos respecto al derecho internacional y, en particular, respecto de los tratados internacionales.
El artículo VI, párrafo 2, de la Constitución de este país establece lo que se conoce en la doctrina jurídica estadounidense como la cláusula de supremacía (supremacy clause). Específicamente, dicho precepto dispone que: "la Constitución, y las leyes de los Estados Unidos, que se expidan con arreglo a ella, y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos de América, serán la ley suprema del territorio (‘the supreme law of the land’), y los Jueces de cada Estado estarán obligados a observarlos, no obstante cualquier disposición en contrario que se encuentre en la Constitución o las leyes de cualquier Estado."
Del texto transcrito podemos advertir que el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos tomó como base al artículo VI, párrafo 2, de la Constitución Política de los Estados Unidos de América, circunstancia de particular relevancia para el presente estudio si tomamos en cuenta que en la doctrina jurídica estadounidense se generó el mismo debate en cuanto a la interpretación del enunciado "ley suprema del territorio", para determinar si éste podía entenderse en el sentido de que los tratados internacionales estaban en el mismo rango jerárquico que la Constitución.
El punto a debate se resolvió no tanto teóricamente sino gracias a la jurisprudencia de los tribunales, que han definido casuísticamente la jerarquía de las normas en el orden interno norteamericano, determinando que tanto los tratados internacionales como los executive agreements (acuerdos ejecutivos), están sujetos a limitaciones constitucionales y, por ende, están en un nivel jerárquico inferior a la Constitución. Los executive agreements son acuerdos internacionales, celebrados por el presidente de los Estados Unidos de América que no requieren de la aprobación del Senado (a diferencia de los tratados internacionales que, con fundamento en el artículo 2o., segunda sección, de la Constitución Política de los Estados Unidos de América, requieren de la aprobación de una mayoría de dos tercios del Senado), aunque el Senado deberá ser notificado por el Poder Ejecutivo dentro de un plazo de 60 días contados a partir de la firma del acuerdo (Case-Zablocki Act, 1 U.S.C §112b). El poder del presidente de los Estados Unidos de América para firmar estos acuerdos no está expresamente contemplado en la Constitución, motivo por el cual algunos tribunales de los Estados Unidos de América se han pronunciado en el sentido de que, debido a que estos acuerdos no son aprobados por el Senado, no constituyen ley suprema del territorio, de acuerdo a lo establecido en el artículo VI, párrafo 2, de la Constitución Política de los Estados Unidos de América.
Al resolver el caso R. v. Covert [354 US 1(1957)], la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de América se pronunció en el sentido de que ningún tratado internacional o acuerdo ejecutivo podía conferirle al Congreso la autoridad para actuar en contravención de alguna de las disposiciones contenidas en la Constitución, por lo que se estableció el principio de que los tratados internacionales deben supeditarse a la Constitución. Cabe mencionar que, hasta la fecha, la Corte Suprema de ese país no ha declarado la invalidez de ningún tratado. En el caso citado, la Suprema Corte de Justicia declaró la invalidez de un acuerdo ejecutivo por considerar que violaba la quinta enmienda que se refiere, entre otros temas, al derecho a la no auto-incriminación, al derecho a ser juzgado por un jurado, a las garantías procesales y al derecho a no ser privado de la propiedad sin un proceso previo (due process).
En la práctica, en los Estados Unidos de América se reconocen dos tipos de tratados internacionales, ampliamente discutidos en la doctrina estadounidense: los auto-aplicativos (self-executing treaties) y los no auto-aplicativos (non-self-executing treaties). También se presentan casos en los que sólo algunas disposiciones de los tratados no son auto-aplicativas.
Hay que hacer notar que esta diferencia ha sido creación del Poder Judicial, ya que la fórmula original de la Constitución que establece que "todos los tratados serán ley suprema del territorio", no hace distinción alguna en lo que se refiere a la aplicabilidad de los tratados. En la actualidad, la determinación de cuáles son tratados auto-aplicativos y cuáles no lo son, es materia de interpretación que le corresponde al Poder Judicial, el cual hace la determinación dependiendo del contenido político de los tratados. Según este parámetro interpretativo, la mayoría de los tratados se consideran ya sea parcialmente o en su totalidad no auto-aplicativos, esto es, necesitan de un acto normativo posterior para su aplicación interna.
Por otra parte, los tratados tienen en los Estados Unidos de América el mismo nivel jerárquico que las leyes emanadas del Congreso, lo que implica que dicho órgano legislativo puede modificar un tratado emitiendo legislación contraria a las disposiciones de éste y, de igual manera, las disposiciones de un tratado posterior pueden modificar alguna ley del Congreso expedida con anterioridad a la entrada en vigor de éste [C. v.N., 229 U.S. 447, 463 (1913); United States v. Lee Yen Tai, 185 U.S. 213, 220 (1902)]. Por lo general, los tribunales procuran armonizar las disposiciones contenidas en los tratados con las leyes federales y locales [ver J. v.B., 205 U.S. 309, 321 (1907)]. Sin embargo, en caso de que exista conflicto entre las leyes emitidas por el Congreso y las disposiciones de un tratado internacional, se aplica el principio ius posteriori derogat priori. La Suprema Corte de los Estados Unidos de América estableció esta regla al resolver el caso W. v.R. [124 U.S. 190] en 1888. En casos más recientes [U.S. v.S., 489 U.S.353, 375 (1989); B. v.G., 523 U.S. 371, 376 (1998)], la Suprema Corte de Justicia norteamericana ha reafirmado este principio estableciendo que la legislación emitida por el Congreso se encuentra en una paridad absoluta con un tratado, y cuando la legislación sea posterior en tiempo y contravenga lo dispuesto por un tratado, la legislación producirá la nulidad de éste.
En cuanto a la jerarquía de los tratados internacionales frente a las leyes de los Estados Federales, la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de América ha considerado que frente a las leyes estatales los tratados y acuerdos ejecutivos sí tienen una mayor jerarquía [United States v. Belmont, 301 U.S. 324 (1937); United States v. Pink, 315 U.S. 203 (1942)]. Por lo que, en caso de conflicto entre una ley estatal y un acuerdo ejecutivo o un tratado, prevalecerán estos últimos.
B) Legislaciones europeas.
Derecho de la Unión Europea (derecho comunitario).
En el territorio de la Unión Europea existe una confluencia de distintos ordenamientos jurídicos que, aunque formalmente mantienen su independencia, están cada vez más interrelacionados. Esta interrelación obedece en gran medida a la labor de los tribunales en distintos órdenes jurisdiccionales.
El sistema de jerarquía de las leyes de la Unión Europea, por orden de importancia, tiene dos niveles:
Los tratados comunitarios constitutivos, denominados derecho primario u originario, aplicables a los Estados miembros actuales y a cualquiera de los nuevos miembros. Éstos son, entre otros, el de París del dieciocho de abril de mil novecientos cincuenta y uno; el de Roma de veinticinco de marzo de mil novecientos cincuenta y siete; el de Bruselas del ocho de abril de mil novecientos sesenta y cinco y el de Maastrich del siete de febrero de mil novecientos noventa y dos, que establece propiamente la Unión Europea.
Las normas jurídicas creadas por las instituciones comunitarias, denominadas derecho secundario o derivado. Estas últimas son normas emitidas por el consejo de la Unión Europea, que representa a los Estados miembros individuales; la Comisión Europea, que defiende los intereses de la Unión en su conjunto; el Parlamento Europeo, que representa a los ciudadanos de la Unión Europea y las resoluciones de la Corte de Justicia de las Comunidades Europeas.
Las normas jurídicas secundarias derivadas de los tratados se clasifican, a su vez, en cuatro categorías: 1. Reglamentos; 2. Directivas; 3. Resoluciones; y 4. Recomendaciones y avisos.
Reglamentos. Son la fuente jurídica principal para el derecho comunitario, cuya aplicación se basa en los siguientes principios: i. Tienen aplicación general en todos los Estados de la Unión Europea, creando derechos y obligaciones. Esto tiene como consecuencia que un particular puede invocar ante un tribunal nacional, como ley positiva y vigente, las disposiciones de un reglamento; ii. La aplicación de un reglamento no puede ser incompleta o selectiva; iii. Tienen efecto inmediato y son directamente aplicables, es decir, no necesitan de un acto de incorporación al derecho interno; y iv. Son los ordenamientos empleados preferentemente en aquellos casos en los que se quiere legislar comunitariamente sobre una determinada materia.
Los que regulan actos fundamentales para la integración misma de la Unión Europea, derivados directamente de los tratados comunitarios, y que constituyen esencialmente los reglamentos del Consejo de Europa, y
Los de ejecución, que sirven para la aplicación de las disposiciones de un tratado. En este sentido, los reglamentos de ejecución no pueden modificar o contradecir los reglamentos que regulan actos fundamentales, por lo que se entiende que existen dos niveles jerárquicos entre los dos tipos de reglamentos.
Directivas. A diferencia de los reglamentos, éstas no necesariamente tienen una aplicación general para todos los Estados miembros de la Unión, sino sólo para aquellos a los que se destinan. Le permiten un mayor margen de maniobra a los Estados, ya que en estos ordenamientos se establecen únicamente los objetivos buscados, dejando en libertad a los Estados miembros sobre los medios para conseguir dichos objetivos. Por lo general, son empleados para regular temas agrícolas y de medio ambiente. Las directivas no son, en principio, directamente aplicables en los Estados miembros de la Unión, por lo que necesitan un acto de incorporación al derecho interno de cada Estado.
Resoluciones. Tampoco tienen, en principio, una aplicación general en los Estados miembros, pues se trata de actos de carácter particular cuyos efectos son obligatorios únicamente para sus destinatarios. En éstas se pueden fijar tanto los objetivos como los medios para alcanzar los resultados impuestos.
Recomendaciones y avisos. Son utilizados principalmente en materia de política comercial, no tienen fuerza jurídica vinculante y no se imponen a los Estados miembros. Constituyen instrumentos de orientación para las instituciones comunitarias para el dictado de legislaciones. Su fuerza es ante todo política y moral, y tienen como propósito el de esclarecer las intenciones del órgano o institución que las emite.
Es importante destacar que la Unión Europea tiene personalidad jurídica propia, por lo que puede defender sus intereses jurídicos y celebrar contratos y tratados.
La Constitución española de mil novecientos setenta y nueve contiene en el título III, capítulo tercero, artículos 93, 94, 95 y 96, disposiciones referentes a los tratados internacionales.
La posición de los tratados internacionales dentro de la jerarquía jurídica interna no se resuelve de forma expresa en la Constitución, e incluso se dificulta el tema debido a que el artículo 96 de la misma establece que "... los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno". De ello se sigue que, en principio, la Constitución española reconoce a los tratados internacionales su carácter de fuente de derecho interno desde el momento mismo de su publicación oficial, optando, por tanto, por el sistema de recepción automática en el ordenamiento interno.
La jerarquía de los tratados internacionales en el derecho interno español se presenta de la siguiente manera:
La conformidad de los tratados a la Constitución se desprende del hecho de que este último ordenamiento se considera como la norma jurídica suprema del orden jurídico interno español, como consta en el artículo 95, inciso primero, constitucional, el cual señala que la celebración de un tratado internacional quecontenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional. En el caso de que un tratado ya celebrado y publicado resultara contrario a la Constitución podría ser anulado por el Tribunal Constitucional, lo que plantearía problemas delicados de responsabilidad internacional del Estado. Es por ello que la Constitución prefirió establecer procedimientos de control previo de la constitucionalidad de los tratados que permitan asegurar su apego al Texto Constitucional antes de proceder a su celebración. A tal efecto, el gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no contradicción entre la Constitución y el tratado antes de su celebración. Cabe destacar que, en ocasiones, cuando el texto del tratado resultara contrario a alguna disposición constitucional, podrá ser la Constitución misma la que sea modificada.
Por otra parte, la Constitución establece en el artículo 94 los casos en los que, dependiendo de la materia sobre la cual verse el tratado, se deberá solicitar antes de su suscripción la autorización previa de las Cortes Generales. Estos casos son cuando se trate de: a) Tratados de carácter político; b) Tratados o convenios de carácter militar; c) Tratados o convenios que afecten la integridad territorial del Estado o los derechos y deberes fundamentales establecidos en el título primero (referente a los derechos y deberes fundamentales de los españoles); d) Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la hacienda pública; y e) Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.
Respecto a las relaciones de los tratados internacionales con la ley, según el artículo 96, inciso primero, constitucional, las disposiciones de los tratados sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo a las normas generales del derecho internacional, lo que supone que los tratados no pueden ser alterados por las leyes internas. Por lo que mientras el tratado no sea derogado, modificado o denunciado mediante los procedimientos especificados en el artículo 96 constitucional, las leyes internas no pueden regular las materias objeto del tratado de modo contradictorio, pues la competencia de las mismas ha quedado temporalmente reservada al tratado (sentencia del Tribunal Constitucional 11/1985).
2.1. Relación entre el derecho comunitario y el derecho interno español.
La existencia de los ordenamientos propios de la Unión Europea plantea problemas complejos de relación con los ordenamientos nacionales, habida cuenta de que ambos disponen de autonomía y, por lo tanto, de ámbitos de aplicación propia. Esta interacción se rige por dos principios: el de efecto directo y el de primacía del derecho comunitario, principios que han sido asumidos por la jurisprudencia española, tanto por el Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional.
El principio de efecto directo se refiere a que la mayoría de las disposiciones comunitarias se consideran auto-aplicables, por lo que no requerirán un acto de incorporación al derecho interno de los Estados miembros. En el caso STJCE Simmenthal, la Corte de Justicia de las Comunidades Europeas se pronunció en el sentido de que "... la aplicación directa del derecho comunitario significa que las normas deben aplicarse plena y uniformemente en todos los Estados miembros desde la fecha de su entrada en vigor y por el tiempo en que permanezcan vigentes. Las disposiciones auto-aplicativas son una fuente directa de derechos y obligaciones para todos aquellos afectados, ya sea los Estados miembros o los particulares; estas consecuencias también son aplicables a las Cortes nacionales cuya función, como órgano de un Estado miembro, es proteger los derechos concedidos a los individuos por el derecho comunitario".
Por otra parte, el principio de primacía del derecho comunitario supone que en caso de conflicto entre el derecho interno de un país y el derecho comunitario prevalecerá este último. Cabe mencionar que este principio no parte de una norma expresa en el derecho comunitario sino de una resolución de la Corte de Justicia de las Comunidades Europeas al resolver el caso Costa/ENEL, el quince de julio de mil novecientos sesenta y cuatro. En esta resolución, la Corte Europea consideró que "... una ley que emane de un tratado [comunitario], que constituye una fuente independiente de derecho, no puede, debido a su origen y naturaleza especial, ser superada por disposiciones legales domésticas, sin que se le prive de su carácter de derecho comunitario y sin que la base legal de la comunidad misma sea cuestionada. La transferencia al derecho interno de los derechos y obligaciones emanadas del tratado por parte del Estado, conlleva una limitación permanente a sus derechos soberanos". Con ello se entiende que los Estados miembros han cedido a la Unión Europea parte de sus competencias, ya que para que se puedan lograr los objetivos de la unión, así como cierta uniformidad, no pueden prevalecer las normas internas de los Estados sobre el derecho comunitario. Esto implica que, una vez que una ley comunitaria entre en vigor, aun y cuando sea opuesta al derecho interno de un Estado, el derecho nacional se tornará inmediatamente inaplicable "sin necesidad de pedir o esperar la remoción previa por vía legislativa o mediante cualquier otro procedimiento constitucional" (caso STJCE Simmenthal).
En Francia las leyes internas siguen una jerarquía piramidal en la que la norma de nivel superior prevalece sobre la de nivel inferior. Esta jerarquía general, de superior a inferior, se ubica de la siguiente manera: i. Derecho comunitario, ii. Constitución, iii. Tratados internacionales; iv. Leyes y ordenanzas; y v. Actos reglamentarios (decretos, órdenes y circulares).
Para efectos del presente estudio, y toda vez que ya se ha hecho mención del derecho comunitario, basta con explicar la jerarquía constitucional y de los tratados.
La Constitución de mil novecientos cincuenta y ocho, así como los principios que de ella emanan, son la Ley Suprema de la nación. También en este rango se encuentran disposiciones que antecedieron a la Constitución de cincuenta y ocho, pero que forman parte integral de la estructura jurídica estatal, tal como la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.
Cabe señalar que aunque la Constitución ocupe la cima en la jerarquía de las normas constituye, no obstante, un ordenamiento interno del Estado y suele contener normas concurrentes con las normas comunitarias. La Corte de Justicia de las Comunidades Europeas y la Corte Europea de Derechos del Hombre han sustentado el criterio de que los compromisos internacionales deben primar sobre la totalidad de las reglas internas de los Estados miembros de la Unión Europea, incluyendo, por supuesto, sus Constituciones.
Por otra parte, en lo referente a los tratados internacionales, de acuerdo con el artículo 52 constitucional, "el presidente de la República negocia y ratifica los tratados". En el caso de tratarse de "tratados de paz, de comercio, referentes a la organización internacional, que tengan un impacto en las finanzas del Estado, que modifiquen disposiciones de carácter legislativo, aquellos referentes a el estado de las personas y los que impliquen una cesión, intercambio o adjudicación del territorio, no podrán ser ratificados o aprobados sin la expedición de una ley" (artículo 53).
El artículo 55 constitucional establece que "los tratados o acuerdos regularmente ratificados o aprobados, tienen, desde su publicación, una autoridad superior a las leyes, bajo reserva, para cada acuerdo o tratado" de que su aplicación sea recíproca entre los Estados. Por otra parte, en su artículo 54 prevé que "si el Consejo Constitucional -después de haber sido interpelado por el presidente de la República, el primer Ministro, el presidente de alguna de las Cámaras, 60 diputados o 60 senadores- declara que un compromiso internacional contiene una cláusula contraria a la Constitución, la autorización para ratificar o aprobar dicho compromiso no puede tener lugar sino después de haber revisado la Constitución".
De las anteriores disposiciones se desprende que la Constitución de mil novecientos cincuenta y ocho, y la jurisprudencia del Consejo Constitucional, consideran que los tratados o acuerdos internacionales están subordinados a la Constitución, en tanto que no pueden producir efectos jurídicos si son contrarios a ésta. Por otra parte, los tratados tienen una jerarquía superior a las leyes, siempre y cuando hayan sido ratificados o aprobados por el Ejecutivo y que sean aplicados por los demás Estados signatarios en forma recíproca (cláusula de reciprocidad). Cabe mencionar que el principio de reciprocidad no se aplica al derecho comunitario.
El Consejo de Estado se ha pronunciado repetidamente en el sentido de que los tratados internacionales tienen una jerarquía superior a la de las leyes, incluso en aquellos casos en que éstas sean anteriores a la ratificación del tratado. En cuanto a los tratados comunitarios, en el caso N. de mil novecientos ochenta y nueve, el Consejo de Estado resolvió en el sentido de que las normas derivadas de los tratados comunitarios tienen una fuerza jurídica superior a las leyes internas (diferentes de la Constitución), incluso posteriores a éstos.
De hecho, conforme a lo dispuesto en el artículo 54 de la Constitución francesa, el Consejo Constitucional consideró que las disposiciones contenidas en algunos tratados comunitarios eran contrarios a la Constitución, por lo que la de mil novecientos cincuenta y ocho debió ser reformada en varias ocasiones para permitir la ratificación de los siguientes tratados: el veinticinco de junio de mil novecientos noventa y dos, el Tratado de Maastrich; el veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y tres, los acuerdos internacionales en materia de asilo; el Tratado de Amsterdam; y el ocho de julio de mil novecientos noventa y nueve, el tratado que constituyó la Corte Penal Internacional.
Es interesante hacer notar que en Francia el control constitucional de las leyes se lleva a cabo previamente a la promulgación de éstas por el Consejo Constitucional (Conseil Constitutionnel). La administración tiene la obligación de promulgar leyes que no sean contrarias a la Constitución ni a los principios generales del derecho que emanen principalmente del preámbulo de la Constitución que se imponen a toda autoridad administrativa, aun en la ausencia de disposiciones legislativas.
Relación entre el derecho comunitario y el derecho interno francés.
En caso de conflicto entre el derecho comunitario y el derecho interno francés se aplican los dos principios antes enunciados, esto es, el principio de efecto directo y el de primacía del derecho comunitario frente al derecho interno. Este último fue reconocido por la Corte de Casación (Cour de Cassation) en mil novecientos setenta y cinco en la resolución "Jaques Vabre" y por el Consejo de Estado en 1989, caso "N.". La jurisprudencia reconoció en mil novecientos noventa la superioridad jerárquica de los reglamentos comunitarios sobre las leyes nacionales, e igualmente, en mil novecientos noventa y dos la superioridad de las directivas comunitarias sobre las mismas.
Por lo que hace al problema de la supremacía de la Constitución francesa, el problema no está totalmente resuelto. En mil novecientos noventa y ocho el Consejo de Estado rehusó pronunciarse sobre las consecuencias de una contradicción entre las disposiciones nacionales y las obligaciones internacionales. Cabe mencionar que lo anterior no parece tener incidencia práctica, ya que, como se mencionó anteriormente, cualquier contradicción entre ambos ordenamientos se previene al establecerse que la Constitución debe ser reformada para hacerla conforme con los tratados europeos. Por lo que, en realidad, el conflicto entre disposiciones legales europeas y disposiciones legales internas es percibido teóricamente más como un problema de competencias y no tanto como un problema de jerarquías.
La Constitución de la Federación Rusa es un ejemplo de aquellas de reciente creación que establecen de manera expresa la jerarquía de las normas y de los tratados internacionales. En su artículo 15 dispone que:
"La Constitución ... tendrá fuerza legal suprema y efectos directos, y será aplicable en todo el territorio de la Federación Rusa. Las leyes promulgadas por la Federación Rusa no podrán oponerse a la Constitución" (párrafo 1). De este párrafo se desprende un primer nivel jerárquico ocupado por la Constitución.
"Los principios generalmente reconocidos y las normas del derecho internacional y los tratados internacionales suscritos por la Federación Rusa serán una parte integrante del sistema (legal). Si un tratado internacional estipulara disposiciones divergentes de aquellas establecidas en las leyes, las disposiciones del tratado prevalecerán". Del texto de este párrafo se desprende que los tratados internacionales se ubican en un nivel jerárquicamente inferior a la Constitución, pero son jerárquicamente superiores a las demás leyes y que en caso de conflicto entre las disposiciones de un tratado internacional y alguna ley interna prevalecerán las disposiciones del tratado.
Cabe mencionar que en la "cláusula de supremacía jerárquica" de la Constitución de la Federación Rusa no se establece ninguna distinción entre aquellos acuerdos internacionales que requieren ser ratificados por el Parlamento y aquellos que no requieren de ratificación; los tratados auto-aplicativos y los no auto-aplicativos; ni se establece nada en referencia al requisito de publicación de los tratados ratificados. Estos temas están regulados por una ley especial sobre tratados internacionales, la Ley Federal sobre Tratados Internacionales de la Federación Rusa, aprobada por la Duma (Parlamento) el dieciséis de junio de mil novecientos noventa y cinco, que entró en vigor el veintiuno de julio del mismo año.
Por otra parte, el artículo 115 de la citada Constitución establece otro nivel jerárquico inferior al de la Constitución, tratados internacionales, leyes federales y decretos normativos presidenciales: éste es ocupado por los decretos y órdenes gubernamentales. Las órdenes gubernamentales tienen fuerza vinculante en toda la Federación y "podrán ser rechazadas por el presidente si contravienen la Constitución, leyes federales o decretos presidenciales".
C) Legislaciones latinoamericanas
Una vez incorporados al ordenamiento interno brasileño los tratados internacionales son considerados como leyes y producen los mismos efectos que una ley ordinaria. Su nivel jerárquico es inferior al de la Constitución y, por lo tanto, están, como las demás leyes, sujetos a control constitucional. Este principio se deduce del artículo 102, inciso III, párrafo b), de la Constitución de mil novecientos ochenta y ocho, que confiere a la Suprema Corte de Justicia la competencia para juzgar, mediante recurso extraordinario, "las causas decididas en única o última instancia, cuando la decisión implique declarar la inconstitucionalidad de un tratado o ley federal". Con base en esta disposición, la Suprema Corte de Justicia de Brasil estableció, en mil novecientos setenta y siete, la tesis que señala que los tratados internacionales poseen una jerarquía equiparada a la ley federal, siendo aplicable, en caso de conflicto, el principio ius posteriori derogat priori, "a pesar de que Brasil incurra en responsabilidad internacional por incumplimiento del tratado" (recurso extraordinario no. 80.004).
Cabe resaltar que este criterio no se aplica a los tratados que versen sobre derechos humanos, ya que la Constitución de Brasil los considera en el mismo nivel jerárquico que ésta, acogiendo los principios de indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos. Este principio se deduce de lo establecido en el inciso LXXVII, del artículo 5o. constitucional, que señala que las normas que definen derechos y garantías tienen aplicación inmediata (párrafo 1). Con ello, la Constitución le da el tratamiento a los derechos fundamentales de lo que se denomina en la doctrina brasileña cláusulas pétreas, es decir, disposiciones que no pueden ser derogadas o modificadas posteriormente. Así, los derechos humanos son considerados como valores fundamentales del orden constitucional brasileño por lo que no pueden ser abolidos por medio de una reforma a la Constitución (artículo 60, párrafo 4o., párrafo IV).
Por otra parte, el segundo párrafo del artículo 5 de la Constitución es también fundamental para la materia, ya que presenta la interacción entre el derecho internacional, en materia de derechos humanos, y el derecho interno, al determinar que "los derechos y garantías contenidos en la Constitución de Brasil no excluyen ... aquellos plasmados en tratados internacionales de los que la República Federativa del Brasil sea parte". A través de esta disposición, el derecho internacional de los derechos humanos es incluido en los derechos tutelados por la Constitución de Brasil. Así, los tratados internacionales de derechos humanos de los cuales Brasil forma parte pasan a ser parte del derecho interno. Además, cabe señalar que cuando exista un conflicto entre el derecho internacional de los derechos humanos y el orden jurídico interno, el criterio adoptado será el que le sea más favorable al individuo, que es el titular del derecho.
La reforma efectuada en el año de mil novecientos noventa y cuatro al artículo 75, párrafo 22, de la Constitución argentina, modificó el orden jerárquico de los tratados internacionales respecto de la Constitución y del resto de las normas de derecho interno. Concretamente, este artículo le otorga actualmente a los tratados y concordatos "... jerarquía superior a las leyes" y, respecto de los once instrumentos de derechos humanos que se enumeran en el mismo artículo, establece que "... en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución, y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos".
Esta disposición constitucional reconoce como antecedente inmediato el fallo de la Corte Suprema de Justicia de Argentina en el caso Ekmekdjian v. Sofovich [CSA, tomo 315, folio 1492, (1992)], en el que si bien no estaba en discusión la jerarquía normativa de los tratados respecto de las leyes internas, la Corte Suprema analizó el tema y se pronunció sobre la superioridad jerárquica de los tratados respecto de las leyes con una jerarquía inferior a la Constitución.
Por otra parte, en el caso Cafés La Virginia S.A. [CSA, tomo 317, folio 1282, (1994)], la Corte Suprema de Justicia estableció que "... la aplicación por los órganos del Estado argentino de una norma interna que transgreda un tratado, además de constituir el incumplimiento de una obligación internacional, vulnera el principio de la supremacía de los tratados internacionales sobre las leyes internas".
Las anteriores decisiones atienden a lo dispuesto por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada en Argentina por la Ley 19.865, ratificada por el Poder Ejecutivo el cinco de diciembre de mil novecientos setenta y dos y en vigor desde el veintisiete de enero de mil novecientos ochenta, que confiere primacía al derecho internacional sobre el derecho interno.
Cabe mencionar que la Constitución argentina establece una diferencia entre los tratados internacionales en materia de derechos humanos y los que versan sobre otras materias (ambos regulados por el artículo 75, párrafo 22, de la Constitución de Argentina). En el caso de los primeros, se lesconfiere una jerarquía constitucional creando de esta forma un "bloque constitucional", conformado por la Constitución misma y los instrumentos de derechos humanos que en el artículo 75, párrafo 22, se enumeran. En el caso de los tratados internacionales que versan sobre otras materias si bien se les da un rango jerárquico superior a las demás leyes, no forman parte del "bloque constitucional", por lo que quedarían en un rango inmediatamente inferior a la Constitución pero superior a las leyes ordinarias. El principio que le asigna una jerarquía constitucional a los tratados en materia de derechos humanos fue reafirmado en el caso M.V., F. c/ A.M. Pescio SCA [CSA, tomo 318, folio 2639, (1995)].
Es de mencionar que en América Latina existen varios Estados que reconocen expresamente en sus legislaciones que en el supuesto de que exista una controversia entre el derecho interno e internacional en materia de derechos humanos se hará una interpretación pro-hominis, es decir, se aplicará la norma que resulte más favorable al individuo. Adicionalmente, muchos tratados de derechos humanos establecen que ninguna de sus disposiciones ha de ser interpretada en modo que permita limitar el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas de acuerdo con las leyes de los Estados parte o de acuerdo a otras convenciones en materia de derechos humanos (por ejemplo, Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 29, párrafo b), y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 5o.
Destaca que a raíz de la formación de Mercosur, los Estados parte, es decir, Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay han incorporado dentro de sus legislaciones disposiciones jurídicas estableciendo particularidades para los tratados tendientes a la integración de este bloque, los cuales establecen derechos y obligaciones entre los Estados parte. Las medidas para incorporar las disposiciones contenidas en estos tratados de integración se encuentran plasmadas en el instrumento Mercosur/CMC/DEC. No. 23/00 intitulado "Incorporación de la normativa Mercosur al ordenamiento jurídico de los Estados parte". Dicho instrumento jurídico establece los procedimientos que los Estados parte deberán seguir para incorporar las disposiciones contenidas en los tratados de integración a sus respectivos ordenamientos jurídicos internos. Destacan los artículos primero y cuarto en los que se establece la obligación de los Estados parte a incorporar, conforme a lo dispuesto en el Protocolo de Ouro Preto, las decisiones, resoluciones y directivas del bloque Mercosur a sus ordenamientos jurídicos nacionales y, por otra parte, los casos en que las normas emanadas de los órganos del Mercosur no necesitarán de medidas internas para su incorporación al ordenamiento jurídico interno, de acuerdo a lo establecido en el artículo 42 del protocolo citado.
El artículo 7 de la Constitución Política de Costa Rica, del siete de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve, establece que "... los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes" (incluyendo los tratados sobre derechos humanos). La disposición citada es clara con respecto a la jerarquía de los tratados dentro del orden jurídico costarricense.
Ahora bien, además de reconocer la jerarquía superior de los tratados internacionales respecto a la legislación ordinaria, la Constitución de Costa Rica admite la posibilidad de que los tratados internacionales sean auto-aplicativos. Esto significa que, bajo determinadas condiciones, un tratado internacional puede ser invocado directamente por los particulares y aplicado por los tribunales como si fuera una ley ordinaria, aunque formalmente no lo sea. Lo anterior implica que en Costa Rica, cumplidos ciertos requisitos, no es necesario promulgar una ley para implementar un tratado, sino que éste, una vez aprobado por la Asamblea Legislativa y ratificado por el Ejecutivo, se incorpora directamente al orden jurídico interno. La Sala Constitucional, establecida mediante una reforma de mil novecientos ochenta y nueve, como una instancia especializada dentro de la Corte Suprema de Justicia para determinar, entre otras cosas, la constitucionalidad de los tratados internacionales (artículo 10 de la Constitución Política de Costa Rica), ha establecido las condiciones necesarias para que un tratado internacional tenga efectos directos en el ordenamiento jurídico costarricense: i. Que el texto del tratado sea lo suficientemente claro y preciso como para identificar sin duda la obligación asumida por el Estado costarricense; ii. Que el texto del tratado sea lo suficientemente claro y preciso como para identificar los derechos otorgados a los individuos, instituciones, compañías o corporaciones y, iii. Que existan dentro del orden jurídico interno de Costa Rica las instituciones u organizaciones procesales requeridas para que esos individuos, instituciones, compañías o corporaciones puedan ejercer los derechos concedidos por el tratado internacional en cuestión.
Adicionalmente, la Ley de la Jurisdicción Constitucional estipula que durante el proceso de aprobación de cualquier tratado internacional, el texto propuesto tiene que ser llevado a consulta a la Sala Constitucional para que la misma efectúe un examen preliminar sobre la constitucionalidad del tratado propuesto. Este examen preliminar tiende a centrarse en aspectos de procedimiento, pues esta evaluación no excluye la eventual interposición de acciones de inconstitucionalidad contra el tratado aprobado.
De acuerdo al artículo 140, párrafo 12, de la Constitución Política de Costa Rica, corresponde al presidente de la República y al Ministro del ramo la conducción de las relaciones exteriores de la República. Esta atribución es de carácter general y abarca tanto el aspecto jurídico de la negociación de los acuerdos internacionales sobre cualquier materia como la dimensión política que supone tomar las medidas necesarias para defender los intereses del país en el plano internacional. El párrafo 10 del mismo artículo establece que corresponde conjuntamente al presidente y al Ministro del ramo celebrar acuerdos internacionales y concordatos, promulgarlos y ejecutarlos una vez que los mismos hayan sido aprobados por la Asamblea Legislativa o una Asamblea Constituyente, esto último cuando así sea requerido por la Constitución.
En relación con la aprobación de los tratados internacionales, la Constitución de Costa Rica, en su artículo 121, párrafo 4, reserva esta atribución a la Asamblea Legislativa. Es importante destacar que al Poder Legislativo le corresponde solamente aprobar o rechazar el tratado previamente negociado por el Ejecutivo, es decir, el Congreso no puede introducir reformas al texto del acuerdo, ni tampoco tiene poder de iniciativa para negociar un tratado o convenio internacional. No obstante lo anterior, la Asamblea Legislativa sí puede introducir al texto de un tratado negociado por el Ejecutivo declaraciones interpretativas que aclaren el contenido o especifiquen el ámbito de aplicación de las obligaciones asumidas mediante éste.
D) Á. y Asia
La Constitución argelina, reformada en mil novecientos noventa y seis, es también, como el caso de la Constitución de la Federación Rusa, un ejemplo de las nuevas Constituciones que establecen expresamente la jerarquía de las normas y el derecho internacional en el orden jurídico interno. De acuerdo con su artículo 132, "... los tratados ratificados por el presidente de la República, dentro de las condiciones previstas por la Constitución, son superiores a las leyes". De ello, podemos inferir que los tratados internacionales tienen una jerarquía superior a las leyes ordinarias e inferior a la Constitución.
Por otra parte, de conformidad con el artículo 77, el presidente de la República tiene dentro de sus facultades la de "celebrar y ratificar tratados internacionales".
Normalmente, cuando el Estado argelino tiene la intención de suscribir un tratado internacional, el presidente de la República, el presidente de la Asamblea Nacional o el presidente del Consejo de la Nación, turnarán su texto al Consejo Constitucional, para que este último emita una opinión sobre la constitucionalidad del instrumento propuesto. Si en opinión o por decisión del consejo el tratado es considerado acorde a la Constitución, el presidente de la República procederá a ratificarlo. Cuando se trate de "tratados de armisticio, paz, fronterizos, de alianza y unión con otros Estados, así como tratados que comprometan el presupuesto del Estado y que no estén expresamente contemplados dentro de él, serán ratificados por el presidente debiendo contar con la aprobación expresa de cada una de las Cámaras del Parlamento" (artículo 131 constitucional). En el caso de que el Consejo Constitucional determine que un tratado es contrario a la Constitución, éste sólo podrá ser suscrito una vez que se modifique la Constitución.
La Constitución de Senegal, en su artículo 95 faculta al presidente para negociar tratados internacionales y ratificarlos o aprobarlos contando con la autorización de la Asamblea Nacional.
Los tratados internacionales, de acuerdo con los artículos 97 y 98 constitucionales, tendrán una jerarquía superior a las leyes ordinarias pero inferior a la Constitución y estarán sujetos, como en el caso de Francia, al principio de reciprocidad. El artículo 98 establece que "... los tratados o acuerdos internacionales regularmente ratificados o aprobados tienen, desde su publicación, una jerarquía superior a la de las leyes, bajo reserva, para cada tratado o acuerdo, de su aplicación por la contraparte".
Como en el caso de Argelia, es el Consejo Constitucional el que emite una opinión sobre la constitucionalidad de los tratados. De acuerdo al artículo 97 constitucional "... si el Consejo Constitucional declaró que un compromiso internacional contiene alguna cláusula contraria a la Constitución, la autorización para aprobarlo o ratificarlo no puede concederse antes de la reforma de la Constitución".
En relación con la auto-aplicabilidad de los tratados, la Constitución de Senegal establece que, como regla general, los tratados serán auto-aplicativos, salvo aquellos enumerados en el artículo 96 constitucional, es decir, "... los tratados de paz, de comercio, los relacionados con la organización internacional, los que comprometan las finanzas del Estado, los que modifiquen las disposiciones de naturaleza legislativa, los referentes al estado de las personas, los que impliquen cesión, intercambio o adjudicación de territorio", los cuales requerirán de un acto legislativo para tener vigencia dentro del orden jurídico interno.
Como un aspecto interesante relacionado con las disposiciones referentes a los tratados internacionales, debe hacerse notar que la Constitución de este país, en su artículo 96, adopta una visión a futuro y establece que la República de Senegal podrá celebrar con cualquier Estado africano acuerdos de asociación o de comunidad que impliquen el abandono parcial o total de su soberanía con el propósito de conseguir la unidad africana. Esta disposición se incluyó en el Texto Constitucional con motivo de la creación de la Unión Africana en mil novecientos noventa y nueve (Declaración Sirte), cuyo propósito principal es la integración socio-económica de los países de la región, para lo cual se han establecido políticas y objetivos comunes a todos ellos.
Japón es una monarquía constitucional con una forma parlamentaria de gobierno. El Poder Ejecutivo es ejercido por un Gabinete, compuesto por el primer Ministro y hasta 20 Ministros de Estado, debiendo rendir cuentas a la Dieta (Parlamento) la cual está compuesta por un sistema bicameral.
De acuerdo al artículo 73, fracción 3, de la Constitución japonesa de mil novecientos cuarenta y siete, el Gabinete es el encargado de celebrar los tratados internacionales, "... contando con la previa o posterior aprobación de la dieta". La aprobación de los tratados internacionales por la dieta se hace por mayoría simple, en ocasiones requiriendo de un acto legislativo para que sean aplicables. Los tribunales japoneses han determinado que algunos tratados son auto-aplicativos, por lo que no requieren de legislación para ser implementados, tal es el caso de la Convención Internacional de mil novecientos sesenta y seis sobre los Derechos Civiles y Políticos.
No todos los tratados internacionales requieren de la aprobación de la dieta, ya que, como en el caso de los Estados Unidos de América, existen los acuerdos ejecutivos que pueden ser suscritos por el gobierno tomando como fundamento la facultad para conducir las relaciones internacionales, que le confiere el artículo 73, fracción 2, constitucional. Todos los tratados deberán ser publicados en la Gaceta Oficial para que adquieran fuerza de ley.
La jerarquía de los tratados dentro del orden jurídico interno japonés no está expresamente determinada. Si bien el artículo 98 establece que "... la Constitución será la ley suprema de la nación y que ninguna ley, ordenanza, decreto imperial u acto de gobierno, podrá ser contraria a sus disposiciones", cuando se refiere a los tratados internacionales, lo único que señala el artículo en cuestión es que todos los tratados celebrados por Japón "... serán debidamente observados". Sin embargo, la opinión generalizada de los tribunales, gobierno y estudiosos es que los tratados internacionales prevalecen sobre las leyes ordinarias estando por debajo de la Constitución.
La jerarquía normativa de los acuerdos ejecutivos, sin embargo, es más difícil de puntualizar, ya que no requieren de la aprobación de la dieta y, por tanto, no hay un consenso unánime respecto a su jerarquía frente a las leyes.
Ahora bien, a partir del análisis de los elementos y datos hasta aquí consignados se desprende que la tendencia internacional contemporánea apunta hacia una mayor integración internacional, por lo que diversos países han asignado a los tratados internacionales una jerarquía superior a las leyes ordinarias y, en ocasiones, incluso, a las Constituciones de los Estados, tendencia que permite corroborar la interpretación efectuada al inicio del presente considerando sobre el texto del artículo 133 constitucional, puesto que pone de manifiesto la congruencia existente entre la intención originaria del Constituyente de incluir como Ley Suprema de la Unión a los tratados internacionales, y la interpretación del Texto Constitucional atendiendo a las condiciones económicas, políticas y sociales que priman hoy por hoy en el mundo globalizado y que, a su vez, resultan determinantes para la inserción del México contemporáneo en éste.
En este mismo sentido, para reiterar la supremacía de los tratados internacionales dentro del orden jurídico nacional, esto es, su ubicación inmediatamente inferior al Texto Constitucional y por encima de las leyes generales y federales emanadas del Congreso de la Unión, conviene igualmente recordar algunos de los principios que han sido señalados a lo largo de este estudio, específicamente los consignados en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados que, como instrumento de derecho internacional, constituye un parteaguas para la codificación o positivización de los principios que deben adoptarse en la celebración de tratados y que, hasta antes de su celebración, constituían principios estrictamente consuetudinarios.
Así, en el preámbulo de dicho instrumento, se reconocieron como finalidades para su adopción, entre otras, las siguientes:
• Los tratados han tenido y tienen una función fundamental en la historia de las relaciones internacionales.
• Los tratados tienen una importancia cada vez mayor como fuentes de derecho internacional y como medios para desarrollar la cooperación pacífica entre las naciones, cualesquiera que sean sus regímenes constitucionales y sociales.
• Los pueblos miembros de las Naciones Unidas han resuelto crear condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la justicia y el respeto a las obligaciones emanadas de los tratados.
Asimismo, en la Carta de las Naciones Unidas se han incorporado principios de derecho internacional tales como la igualdad de derechos y libre determinación de los pueblos, igualdad soberana e independencia de todos los Estados, la no injerencia en sus asuntos internos, la prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza; y el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, así como la efectividad de tales derechos y libertades.
Es decir, se entiende que la codificación y el desarrollo progresivo del derecho de los tratados contribuirá a la consecución de los propósitos de las Naciones Unidas enunciados en la carta, consistentes en mantener la paz y la seguridad internacionales, fomentar entre las naciones las relaciones de amistad y realizar la cooperación internacional.
En estas condiciones, es claro que en la medida en que el Estado mexicano es parte signante de dicha convención, aunado a que varios de los principios mencionados están contemplados en el propio Texto Constitucional, éste se encuentra vinculado a su estricto cumplimiento.
Ahora bien, la convención citada define al "tratado", como el acuerdo internacional celebrado, por escrito, entre Estados y regido por el derecho internacional, sea que dicho acuerdo conste en un instrumento único, o en dos, o incluso en más instrumentos conexos, cualquiera que sea su denominación particular.
Lo anterior se desprende del artículo 2o., punto 1, inciso a), de la convención, que establece:
"Términos empleados
1. Para los efectos de la presente convención: a) se entiende por ‘tratado’ un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular.
Por otra parte, en nuestro derecho interno, específicamente en la Ley sobre la Celebración de Tratados, expedida por el Congreso de la Unión y publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha dos de enero de mil novecientos noventa y dos, en su artículo 2o., fracción I, primer párrafo, se define al tratado como:
"... el convenio regido por el derecho internacional público, celebrado por escrito entre el gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos de derecho internacional público, ya sea que para su aplicación requiera o no la celebración de acuerdos en materias específicas, cualquiera que sea su denominación, mediante el cual los Estados Unidos Mexicanos asumen compromisos."
Debe precisarse, además, que en el sistema jurídico mexicano los tratados internacionales constituyen normas exógenas al derecho interno y, por tanto, requieren de un procedimiento específico para su incorporación al orden jurídico nacional, a través de su negociación, aprobación o ratificación y difusión oficial, sin que sea necesaria la expedición de una ley o norma específica para que el texto mismo del tratado suscrito se convierta en norma aplicable internamente.
En este contexto, en tanto constituye un principio de derecho internacional que todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe, lo que se traduce en la formulación positiva de la máxima fundamental del derecho "pacta sunt servanda", es claro que los Estados al celebrar tratados internacionales contraen libremente obligaciones que deberán ser cumplidas en los términos en los que fueron pactadas, correspondiendo a cada Estado decidir soberanamente sobre los mecanismos o procedimientos mediante los cuales traduce las obligaciones contraídas asu derecho interno, en el entendido de que el incumplimiento de éstas supondrá una responsabilidad internacional para el Estado.
Por ello, la aplicación y cumplimiento de los tratados internacionales de los que México sea parte no pueden quedar supeditados a lo que dispongan las leyes ordinarias, sean generales, federales o locales, pues ello implicaría que el Estado mexicano incumpla las obligaciones libre y soberanamente contraídas frente a otro Estado o Estados, obstaculizándose además el propósito o propósitos para los cuales el tratado específico hubiere sido celebrado.
En las condiciones relatadas, esto es, a partir de la interpretación sistemática del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, armonizada con los principios de derecho internacional dispersos en el mismo ordenamiento, así como con las reglas y premisas de esta rama del derecho, se advierte la existencia de un orden jurídico nacional o "Ley Suprema de la Unión", que se integra con la Constitución, los tratados internacionales y las leyes generales, en el cual, los tratados se ubican jerárquicamente por encima de las leyes generales y federales, en tanto el Estado mexicano, al celebrar éstos, de conformidad con lo dispuesto en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre los Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales y atendiendo al principio fundamental de derecho internacional consuetudinario "pacta sunt servanda", contrae libremente obligaciones frente a otros Estados que no pueden ser desconocidas con base en normas de derecho interno y cuyo incumplimiento supone una responsabilidad de carácter internacional.
Por último, este Tribunal Pleno estima que una vez establecida la jerarquía de los tratados internacionales por encima de las leyes generales y federales a que se refiere el artículo 133 constitucional y toda vez que su intervención resulta innecesaria para resolver la litis planteada en el presente recurso de revisión, resulta procedente reservar jurisdicción, de conformidad con lo dispuesto en el punto tercero del Acuerdo General 5/2001, a la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a la cual se encuentra adscrito el Ministro ponente.
En la materia cuyo conocimiento asumiera este Tribunal Pleno, se establece la jerarquía de los tratados internacionales en los términos del último considerando de este fallo.
Se reserva jurisdicción a la Segunda Sala de este Alto Tribunal para los efectos de su competencia.
N. y, en su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por mayoría de seis votos de los señores Ministros A.A., G.P., A.G., V.H., S.C. de G.V. y presidente O.M. se aprobó el proyecto modificado; los señores Ministros C.D., L.R., F.G.S., G.P. y S.M. votaron en contra y reservaron su derecho de formular votos particulares. Fue ponente el M.S.S.A.A.; y en sesión privada de veinte de marzo de dos mil siete se aprobó el proyecto de engrose de la resolución dictada por el Tribunal Pleno el trece de febrero último, con las sugerencias formuladas por la señora M.S.C. de G.V. y el señor Ministro presidente O.M., aceptadas por el señor Ministro ponente A.A., por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M.. El señor Ministro presidente O.M. hizo la declaratoria de ley respectiva. No asistieron los señores M.J. de J.G.P., por licencia concedida, y M.A.G., previo aviso.

References: ARTÍCULO 133
 ARTÍCULO 133
 ARTÍCULO 133
 artículo 8
 artículo 131
 artículo 91
 artículo 133
 artículo 133
 artículo 133
 artículo 133
 artículo 133
 artículo 103
 artículo 105
 artículo 133
 artículo 124
 artículo 133
 artículo 133
 artículo 124
 ARTÍCULO 3
 ARTÍCULO 4
 artículo 3
 artículo 13
 artículo 4
 artículo 133
 artículo 133
 artículo 133

Artículo 24
 artículo 115
 artículo 133
 artículo 3
 artículo 15
 artículo 89
 artículo 42
 artículo 133
 resolución 
 artículo 27
 artículo 46
 artículo 26
 artículo 133
 artículo 2
 artículo 96
 artículo 95
 artículo 94
 artículo 96
 artículo 96
 resolución 
 artículo 52
 artículo 55
 artículo 54
 artículo 54
 resolución 
 artículo 15
 artículo 115
 artículo 102
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 75
 artículo 75
 artículo 75
 artículo 29
 artículo 5
 artículo 42
 artículo 7
 artículo 140
 artículo 121
 artículo 132
 artículo 77
 artículo 95
 artículo 98
 artículo 97
 artículo 96
 artículo 96
 artículo 73
 artículo 73
 artículo 98
 artículo 133
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 133
 artículo 133
 resolución