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Timestamp: 2017-11-21 21:13:30+00:00

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AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO – Inasistencia injustificada: sanción de destitución o pecuniaria » Ricardo Cifuentes Abogados.com
AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO – Inasistencia injustificada: sanción de destitución o pecuniaria / PODERES DISCIPLINARIOS DEL JUEZ – Multa por inasistencia a audiencia de pacto de cumplimiento / SANCION DE MULTA EN ACCION POPULAR – Inasistencia a audiencia de pacto de cumplimiento
En sentencia del 25 de agosto de 2001 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro de la AP-15001-23-31-000-2000-2099-01, con ponencia del Consejero Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, se precisó que del texto del artículo antes trascrito claramente se advierte que para efectos de la audiencia especial de pacto de cumplimiento la Ley 472 de 1998 únicamente previó que la inasistencia a la misma por parte de los funcionarios competentes, constituía causal de mala conducta, sancionable con la destitución del cargo. Sin embargo, el artículo 44, ibídem, señala que “En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo, dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y finalidad de tales acciones”, lo cual, en principio, permite considerar que el juzgador está autorizado para acudir a otras disposiciones que sí prevén la sanción pecuniaria como consecuencia de la inasistencia a una audiencia o diligencia, verbigracia, el artículo 74 de la Ley 446 de 1998, 101 del C. de P.C., o el artículo 114 del C.C.A.. Claro está, que no puede perderse de vista que además de esas normas, citadas a manera de ejemplo en sentencia proferida en el año 2001 para resolver ese caso concreto en ese momento y en lo que resultare pertinente, también cabe tener presente el artículo 39 del C. de P.C. relacionado con los poderes disciplinarios del juez, en virtud de cuyo numeral 1° dicho funcionario puede “sancionar con multas de dos a cinco salarios mínimos mensuales a sus empleados, a los demás empleados públicos, y a los particulares que sin justa causa incumplan las órdenes que les imparta en ejercicio de sus funciones o demoren su ejecución.”. Posteriormente, en sentencia del 6 de octubre de 2005, proferida dentro de la acción popular 90074, con ponencia de la Consejera Dra. María Claudia Rojas Lasso, se dispuso: “Advierte la Sala, que en adelante, en caso de no asistencia de la parte actora a la audiencia de Pacto de Cumplimiento deberá el a-quo imponer a ésta las sanciones previstas en la ley.”. A partir de tal precedente se ha venido advirtiendo que la inasistencia del actor a la audiencia de pacto de cumplimiento, sin que se excusara por ello o la justificara, no debe pasarse por alto, razón por la cual ha encontrado necesario recordar que, en adelante, cuando ello ocurra, se tiene el deber de imponer las sanciones previstas en la ley.
INCENTIVO – Improcedencia ante incumplimiento de obligaciones del actor / INASISTENCIA A AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO – Procede ante falta de justificación / MULTA EN ACCION POPULAR – Inasistencia injustificada a audiencia de pacto de cumplimiento
De todo lo anterior se tiene, entonces, que “FUNDEGENTE”, solo presentó la demanda de acción popular, aportó como prueba fotocopias de tres análisis de muestras del agua suministrada a los habitantes de Paya (Boyacá) y solicitó que se oficiara a otras autoridades para averiguar las razones del suministro de agua no apta para el consumo humano y los riesgos que ello causa. Empero, no cumplió con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 472 de 1998 relativo al suministro de los gastos necesarios para la publicación del aviso a los interesados, tampoco asistió a la audiencia de pacto de cumplimiento ni se excusó previamente por ello, tal como lo exige el artículo 27, ibídem, ni alegó de conclusión en oportunidad para ello, al punto que en el escrito de sustentación de su apelación acepta de manera expresa que no asistió a todas la etapas procesales. Los anteriores comportamientos se alejan de la diligencia con la cual debe actuar el demandante en pro de la salvaguarda de los derechos colectivos amenazados o vulnerados, requerida además para la concesión del incentivo económico previsto en el artículo 39 que, como se anotó, es un reconocimiento a su diligencia y altruismo. Por tanto, no hay lugar a su reconocimiento. De otra parte, de conformidad con las precedentes precisiones, la multa impuesta tanto a FUNDEGENTE como a su primer apoderado encuentra respaldo en las normas aplicables a las acciones populares a que se ha hecho referencia, más aún cuando los multados tuvieron las oportunidades para el ejercicio de su defensa y no hicieron uso de ellas, pues, como se anotó, previamente a la audiencia de pacto de cumplimiento FUNDEGENTE no presentó prueba siquiera sumaria de una justa causa para no comparecer, ni para desatender su obligación de costear la publicación del aviso a la comunidad, y de alegar de conclusión, comportamiento negligente que, se repite, impide reconocer a su favor el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
INCENTIVO – Reconocimiento al actor diligente / INASISTENCIA A AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO – Procedencia de la multa a quien no justificó
Conviene precisar que en el expediente 2004-0585, el demandante ALCIDES RIAÑO SANCHEZ, aportó con la demanda fotocopia de tres análisis de muestras del agua suministrada a los habitantes de Paya (Boyacá) donde se concluye que está contaminada con E-Coli y coliformes totales; copia del cuadro estadístico de información consolidada de vigilancia de la calidad del agua para consumo humano del Instituto Seccional de Salud de Boyacá correspondiente al año 2003. A folio 30 del mismo expediente reposa certificado expedido por la administradora de Radio Super de Tunja sobre la trasmisión o lectura del auto admisorio de la acción popular, aunque no alegó de conclusión. Tal comportamiento, distinto del de “FUNDEGENTE”, aunado a la prueba de la existencia del suministro de agua que no cumple con los requisitos de potabilidad a los habitantes del Municipio de Paya (Boyacá), permite el reconocimiento a su favor del incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. Se confirmará, entonces, el numeral 3° de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, en cuanto reconoció el aludido incentivo solo a favor de Alcides Riaño Sánchez. Se hará lo mismo respecto del numeral 7°, ibídem, que le impuso a “FUNDEGENTE” multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales.
Radicación número: 15001-23-31-000-2004-00143-01(AP)
Actor: FUNDACION PARA LA DEFENSA DE LA GENTE Y DEL MEDIO AMBIENTE – FUNDEGENTE Y ALCIDES RIAÑO SANCHEZ
Demandado: MUNICIPIO DE PAYA – BOYACA
ACUMULADO EXPEDIENTE núm. 15001-23-31-000-2004-0585-01
RECURSO DE APELACION CONTRA LA PROVIDENCIA DE 25 DE AGOSTO DE 2005 PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ.
Procede la Sala a decidir la apelación interpuesta por la FUNDACION PARA LA DEFENSA DE LA GENTE Y DEL MEDIO AMBIENTE – “FUNDEGENTE”, a través de apoderado, contra la sentencia proferida el 25 de agosto de 2005 por EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, que protegió el derecho colectivo a la salubridad pública; impartió las órdenes de protección que estimó pertinentes; fijó solo a favor de uno de los demandantes la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998; e impuso a FUNDEGENTE y al abogado Richard Javier Arévalo Guerrero multas equivalentes a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Como se advirtió en la referencia se trata de los procesos acumulados AP-15001-23-31-000-2004-00143-01 y AP-15001-23-31-000-2004-00143-01.
I.1. ACCION POPULAR 15001-23-31-000-2004-00143-01
ACTORA: FUNDACION PARA LA DEFENSA DE LA GENTE Y DEL MEDIO AMBIENTE – “FUNDEGENTE”
I.1.1. FUNDEGENTE, por intermedio de apoderado, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, contra el MUNICIPIO DE PAYA (BOYACÁ), con miras a obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución y la protección de áreas de especial importancia ecológica; a la seguridad y salubridad pública; al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, previstos en los literales a), c), g) h) y j) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, que estima vulnerados.
1. El Municipio de Paya (Boyacá) presta el servicio público de acueducto y el agua que suministra a la población servida no es apta para el consumo humano tal y como se prueba con los documentos que se adjuntan, desconociendo totalmente el Decreto 475 de 1998 y demás normas concordantes.
La población servida y abastecida de agua contaminada de COL, TOT, E COLI, no apta para el consumo humano, está expuesta a contraer enfermedades como diarrea, meningitis, infecciones urinarias y respiratorias, tal como lo enseña la doctrina médica autorizada.
3. La entidad territorial demandada es responsable de vulnerar los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico, a la protección de áreas de especial importancia ecológica, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
“1. Se imparta la orden a la entidad territorial demandada, para que en un término no superior a un mes (1) o en el término que el Honorable Tribunal considere prudente, ajuste el Sistema de Suministro de Agua para Consumo Humano, a fin de que la población servida de dicho municipio consuma AGUA APTA PARA EL CONSUMO HUMANO sin riesgo para la salud, en los términos del Decreto 475 de 1998 y demás normas concordantes.
2. Se designe un comité para los fines y en los términos del inciso 4° del artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
3. Sírvanse fijar el incentivo a favor del accionante y a cargo del municipio demandado, en los términos de los artículos 38 y 39 de la Ley 472 de 1998.”
I.1.3. VINCULACION. Mediante auto del 23 de enero de 2004 el a-quo admitió la demanda e igualmente dispuso la vinculación al trámite de la presente acción popular de la Secretaría de Salud de Boyacá y del Instituto Seccional de Salud de Boyacá.
I.2. ACCION POPULAR 15001-23-31-000-2004-0585-01
ACTOR: ALCIDES RIAÑO SANCHEZ
I.2.1. ALCIDES RIAÑO SÁNCHEZ, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, contra EL MUNICIPIO DE PAYA, con miras a lograr la protección de los derechos colectivos a la salubridad pública, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, previstos en los literales g), h) y j) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, que estima vulnerados.
1. El agua suministrada por el Municipio de Paya a su población no es apta para el consumo humano como quiera que no cumple con los requisitos y parámetros exigidos por el Decreto 475 de 1998 y demás normas concordantes, según lo demuestran los estudios bacteriológicos y fisicoquímicos realizados en el Laboratorio del Instituto Seccional de Salud Pública.
3. El Municipio de Paya (Boyacá) es responsable del suministro de agua no apta para el consumo humano, y de la vulneración de los derechos colectivos previstos en los literales g), h) y j) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.
1.2.2. PRETENSIONES.- Mediante el ejercicio de la acción popular el actor persigue:
“1. Que se declare responsable al Municipio de Paya y demás entidades encargadas de la prestación del servicio de acueducto por no suministrar AGUA APTA PARA EL CONSUMO HUMANO, y apliquen la legislación vigente, realicen la adecuación de las redes e instalaciones del acueducto y garanticen el derecho a la seguridad y salubridad pública, aplicando de manera concreta lo que en materia de tratamiento y calidad del agua potable prevé el Decreto 475 de 1998, además de garantizar de manera efectiva el derecho a la vida, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 6 del capítulo III del decreto 475 de 1998.
4. Que se realice periódicamente el mantenimiento y la desinfección necesaria tanto a los tanques de almacenamiento como a toda la red de distribución del agua potable.
7. Que se amparen los derechos e intereses colectivos de la comunidad en general, a la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos entre otros y a que su prestación sea eficiente, oportuna y de calidad.
8. Se fije el incentivo de ley contenido en la Ley 472 /98.”
1.2.3. COADYUVANCIA. Mediante auto del 3 de marzo de 2004, la Sala de Decisión núm. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá admitió la demanda de acción popular y dispuso la vinculación a su trámite del Ministerio de Desarrollo y el Instituto Seccional de Salud de Boyacá.
II.1. ACCION POPULAR 15001-23-31-000-2004-00143-01
II.1.1. EL MUNICIPIO DE PAYA (BOYACÁ), a través de su alcalde, contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones.
Precisó que es de vital importancia solucionar el suministro de agua no apta para el consumo humano pues dicho problema está tocando a todos los habitantes de la localidad, incluidos los funcionarios de la administración, y del cual no habían estudios al respecto, solo los análisis de la muestra 330 que lo revelaron.
Recordó que Paya es uno de los municipios más pobres y abandonados por el gobierno nacional, por lo que las soluciones a problemas como el de suministro de agua tardan demasiado tiempo, pese a lo cual se han venido adelantando gestiones para superarlo en forma inmediata y preventiva, las que detalla, incluso con la colaboración de la Gobernación de Boyacá con quien se ejecutó parte de un proyecto donde se invirtieron recursos cercanos a los $500´000.000.oo en la Inspección de Moscote, obra que recibió la administración hace un mes, tiempo en que lleva funcionando dicho acueducto.
Solicitó la negación del incentivo económico pedido por el demandante por tratarse de una persona que no conoce el municipio, apenas apegada a unos informes para sacar provecho económico, propósito que dista de plantear una solución al problema en cuestión. Agregó, además, que si no cuenta con recursos suficientes para la construcción de un sistema de abastecimiento de agua potable, mucho menos se dispone de ellos para el pago del aludido incentivo.
II.1.2. EL INSTITUTO SECCIONAL DE SALUD DE BOYACÁ, a través de apoderado, contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones.
Precisó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4° del Decreto Nacional 475 de 1998, las personas que prestan el servicio público de acueducto son las responsables del cumplimiento de las normas sobre la potabilidad del agua y de garantizar la calidad de la misma, a partir de lo cual aseveró que no se le puede atribuir responsabilidad al departamento por las eventuales fallas en la calidad del agua suministrada en Paya en razón de no ser el prestador de dicho servicio.
II.2. ACCION POPULAR 15001-23-31-000-2004-00585-01
II.2.1. EL MUNICIPIO DE PAYA (BOYACÁ), por intermedio de su alcalde, contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones, por razones idénticas a las expresadas al contestar la acción popular promovida por “FUNDEGENTE”.
II.2.2. EL INSTITUTO SECCIONAL DE SALUD DE BOYACÁ, por intermedio de apoderado, también contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones, con fundamento en los mismos argumentos esgrimidos al contestar la acción popular adelantada por “FUNDEGENTE”.
II.2.3. EL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, a través de apoderado, contestó la demanda, se opuso a sus pretensiones, y propuso excepciones de falta de legitimación por activa y pasiva.
Sostuvo que por mandato del artículo 367 de la Carta Política los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por el municipio, y los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación, aparte de que el artículo 31 del Decreto 475 de 1998 le impone a las personas prestadoras del servicio público de acueducto el deber de realizar directa o indirectamente los análisis para el control de calidad del agua suministrada, con la vigilancia de las autoridades de salud de los distritos y municipios según lo prevé el artículo 44.
Resaltó, de conformidad con lo anterior y luego de transcribir las funciones asignadas por la ley, que solo es un Ministerio ejecutor de las políticas ambientales, de agua potable y saneamiento básico, y de ninguna manera pude actuar como autoridad competente para conocer acerca de la contaminación del recurso hídrico, lo cual le compete a CORPOBOYACÁ. Esgrimió este mismo argumento para sustentar la excepción de falta de legitimación por pasiva.
Propuso la excepción de Falta de Legitimación por activa pues el actor no reside ni se encuentra domiciliado en el Municipio de Paya, de lo cual infiere que no tiene interés sustancial en el litigio.
El Tribunal Administrativo de Boyacá comenzó las consideraciones de su sentencia poniendo de presente la inasistencia injustificada a la audiencia de pacto de cumplimiento del Representante Legal de “FUNDEGENTE”, de su apoderado Richard Javier Arévalo Guerrero, y del Alcalde de Paya, en virtud de lo cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 101 del C. de P.C. y 114 del C.C.A., aplicables por expresa remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998, dispuso su sanción.
Despachó desfavorablemente la excepción de falta de legitimación en causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo al considerar que el Decreto 216 de 2003 prevé como función de dicho ministerio “Promover la gestión eficiente de los prestadores de los servicios de agua potable”, y precisamente en este proceso se debate si el servicio de acueducto prestado por el Municipio de Paya es de buena calidad, es decir, si es eficiente o no. Agregó, además, que si bien a nivel local al municipio se le atribuye la prestación de dicho servicio, que al departamento le compete el control de su calidad a través de los organismos de salud, y que a la Corporación Autónoma Regional se le asignan las labores de control, ello no exime de responsabilidad al Ministerio pues, a la luz del artículo 6° de la ley 489 de 1989 uno de los principios de la administración pública es el de coordinación y colaboración tendiente a garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones de las autoridades con el fin de lograr los fines y cometidos estatales.
Igual suerte dispuso para la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por la ahora Secretaría de Salud de Boyacá, porque le corresponde ejercer la vigilancia sobre la calidad del agua potable como parte de las acciones del Plan de Atención Pública en su jurisdicción y tomar las medidas preventivas y correctivas necesarias para dar cumplimiento al citado Decreto 475 de 1998.
Infirió de los análisis de las muestras de agua suministrada por el Municipio de Paya y de las demás pruebas aportadas, que pese a la existencia de la planta de potabilización de agua, ella no ha sido suficiente para garantizar que la distribuida sea apta para el consumo humano, razón por la cual debe realizar los demás trabajos y gestiones técnica y administrativamente necesarios para lograr su objetivo, en especial la adquisición de un laboratorio para la realización de los análisis de calidad del agua.
Por lo expuesto, mediante sentencia del 25 de agosto de 2005 el Tribunal Administrativo de Boyacá, resolvió:
“1°. Se protege el derecho colectivo a la salubridad pública de la población del Municipio de Paya, así como el del acceso a una infraestructura de servicios que les garantice ese derecho, vulnerados por la entidad territorial.
1.1. El Departamento de Boyacá, por intermedio de la Secretaría de Salud, en ejercicio de la función de vigilancia y colaboración que le corresponde, formulará al Municipio de Paya las recomendaciones necesarias para asegurar que el agua que suministre sea potable y vigilará el cumplimiento de las mismas, en el término de un (1) mes.
1.2. El Municipio de Paya, adelantará las medidas y gestiones que técnica y administrativamente resulten necesarias para garantizar el suministro de agua potable a los usuarios del servicio de acueducto, atendiendo las recomendaciones a que se contrae el numeral anterior. Para la ejecución de esas medidas, el Municipio de Paya dispondrá del término de cinco (5) meses, contados a partir de la fecha en que reciba de la Secretaría de Salud Departamental las recomendaciones pertinentes.
1.3. El Ministerio del Medio Ambiente señalará por escrito al Municipio de Paya parámetros necesarios a efecto de que la prestación del servicio de agua sea gestionado con eficiencia. Término 15 días. Igualmente solicitará a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá que durante un año contado desde la entrega del documento aquí ordenado le rinda informes trimestrales sobre la implementación de tales parámetros por parte del Municipio de Paya. De tales informes se remitirá copia al Comité que se conforma en el numeral siguiente.
2°. Para la verificación del cumplimiento de esta sentencia se conforma un Comité integrado por las partes, el Secretario Departamental de Salud o su delegado, la Directora de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá o su delegado, el Procurador Segundo Agrario ante el Tribunal, el Alcalde y el Personero Municipal de Paya.
3°. Fíjase a favor del señor ALCIDES RIAÑO SANCHEZ y a cargo del Municipio de Paya, un incentivo económico equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
4°. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, remítase copia de esta sentencia a la Defensoría del Pueblo –Registro Público de Acciones Populares y de Grupo.
5°. El Tribunal Administrativo de Boyacá conservará su competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución y cumplimiento de esta sentencia (artículo 34, penúltimo inciso, ibídem).
6°. Reconócese personería a JORGE AWINDY YAVED PINZÓN DAZA como apoderado de la Corporación para la Defensa de la Gente y el Medio Ambiente en los términos del poder obrante a folio 93.
7°. Imponer una multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la Corporación para la Defensa de la Gente y del Medio Ambiente “FUNDEGENTE”, NIT. 830.048.908-0, a favor del Consejo Superior de la Judicatura, para lo efectos de la notificación atiéndase la Cra. 13 No. 38-47 Of. 702 de la Ciudad de Bogotá, de conformidad con lo dispuesto en el Certificado de Cámara de Comercio adjunto.
8°. Imponer una multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes al abogado Richard Javier Arévalo Guerrero, identificado con la C.C. No. 9.397.864 expedida en Sogamoso (Boy) y T.P. No. 105.911 del C.S. de la J., para efectos de la notificación atiéndase la Cll 18 No. 11-22 Oficina 203 B de la ciudad de Tunja.
9°. Concédase el término de diez (10) días al Representante legal de la parte actora y su apoderado para que a partir del día siguiente de la ejecutoria de esta providencia se consignen la multa correspondiente en la cuenta No. 050-00118-9, denominada DTN-Multas y Cauciones del Banco Popular o en la cuenta No. 0070-020010-8, denominada D.T.N. Fondos Comunes, Código Rentístico 5011-03 del Banco Agrario de Colombia.
10°. Si vencido el término anterior no se acredita el pago de las multas, REMÍTASE a la Oficina de Jurisdicción Coactiva de la Rama Judicial-Seccional Tunja, copia auténtica de ésta providencia, con las respectivas constancias de autenticidad, de ser primera copia, de ejecutoria y de que prestan mérito ejecutivo (art. 115 del C. de P.C.). Alléguese copias auténticas del expediente y de ésta providencia.
11°. En firme ésta providencia, compúlsense copias de los folios 43 a 48, 50, 51 del Expediente No. 2004-0143 y 72 a 78 del expediente No. 2004-0585 y de la presente providencia a la Procuraduría Regional de Boyacá, para que, de conformidad con el artículo 27 de la Ley 472 inicie las indagaciones del caso, en contra del Alcalde Municipal de Paya.”
La FUNDACION PARA LA DEFENSA DE LA GENTE Y DEL MEDIO AMBIENTE “FUNDEGENTE”, por intermedio de apoderado, apeló la sentencia de primera instancia con miras a lograr su revocatoria en cuanto al no reconocimiento a su favor del incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, y a la imposición de multa por la inasistencia a la audiencia de pacto de cumplimiento.
Sostuvo que es merecedora del incentivo por cuanto se acompañaron documentos públicos que respaldan los hechos en que se fundan las pretensiones de la acción popular, tales como los resultados de los análisis técnicos de las muestras de agua suministrada a la comunidad de Paya; agregó además que incurrió en gastos para la obtención de dichas pruebas, presentó poderes, demandas, anexos, contrató un abogado y corrió con las gastos de su traslado y viáticos.
Precisó que la Ley 472 de 1998 de ninguna manera condiciona el reconocimiento del incentivo a favor del accionante al hecho de obtener sentencia favorable, a su asistencia a la audiencia de pacto de cumplimiento ni a ninguna otra diligencia en particular.
Calificó de equivocada la apreciación del fallador en cuanto a la multa que le impuso por no asistir a la audiencia de pacto de cumplimiento pues la Ley 472 en ninguna parte lo establece así, y el artículo 27 no solo faculta al demandante para obligatoriamente asistir a tal diligencia, aparte de que dicha normativa es especial y las sanciones y multas son taxativas, expresas así como también apegadas al debido proceso.
Insistió en que la multa impuesta no está establecida en la ley reguladora de las acciones populares y se aplica el artículo 74 de la Ley 466 de 1998 derogado por el 49 de la Ley 640 de 2001, además de no cumplir a cabalidad con las exigencias de los artículos 58, 59 y 60 de la Ley 270 de 1996 y mucho menos lo ordenado en los artículos 114 y 115 del C.C.A.
Consideró igualmente que al no poderse desistir de la acción popular menos pueden aplicarse normas relativas a la conciliación, de conformidad con los artículos 64 y 65 de la Ley 446 de 1998, junto con el artículo 19 de la Ley 640 de 2001, sin olvidar la prevalencia de lo sustantivo sobre lo formal.
Resaltó que si bien no asistió a todas las etapas procesales, en gran medida se debió a la falta de recursos económicos y a ciertos descuidos del apoderado de ese entonces.
La inconformidad de la FUNDACION PARA LA DEFENSA DE LA GENTE Y DEL MEDIO AMBIENTE “FUNDEGENTE” recae concretamente sobre dos aspectos contenidos en los numerales 3° y 7° de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, a saber: a) No se reconoció a su favor el incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. Y, b) La multa que le fue impuesta por su inasistencia a la audiencia de pacto de cumplimiento no se encuentra prevista en la referida ley ni tiene respaldo en las normas citadas.
Para resolver los reparos de la entidad apelante resulta menester realizar las siguientes precisiones:
A. EL RECONOCIMIENTO DEL INCENTIVO ECONOMICO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 39 DE LA LEY 472 DE 1998.
El artículo 39 de la Ley 472 de 1998 dispone:
Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al fondo de defensa de intereses colectivos.”
Por su parte, el artículo 34, ibídem, prevé:
“Sentencia.- Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular.
Frente a tales normas la Sección Primera del Consejo de Estado ha plasmado en sus sentencias algunas consideraciones que se pueden sintetizar así:
-El incentivo creado por el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 constituye un reconocimiento a la labor diligente desplegada por el demandante en defensa de los derechos colectivos, orientado por una finalidad puramente altruista, mediante el ejercicio de las acciones populares previstas para ello. (Ver entre otras, la sentencia del 4 de abril de 2002, proferida dentro del expediente AP-25000-23-25-000-2000-0217-00, con ponencia del Consejero Dr. Camilo Arciniegas Andrade; y la sentencia del 1° de diciembre de 2005, proferida dentro del expediente AP-76001-23-31-000-2004-03532-01, con ponencia del Consejero Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta).
-El artículo 39 de la Ley 472 de 1998 debe analizarse armónicamente con el artículo 34, ibídem, que alude a que en la sentencia que acoja las pretensiones de la demanda se fijará el incentivo, lo que significa que solo hay lugar al mismo en caso de dictarse sentencia estimatoria y no en tratándose de la que aprueba el pacto de cumplimiento. (Ver entre otras, sentencia 15 de marzo de 2001, proferida dentro del expediente AP-25000-23-25-000-2000-0217-01, con ponencia del Consejero Dr. Camilo Arciniegas Andrade, reiterada en sentencias de 4 de abril de 2002 (expediente AP-9407), 6 de febrero y 27 de noviembre de 2003 (expedientes AP-00962 y AP-00355), con ponencia del Consejero Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
-Frente al hecho superado o la carencia de objeto ocurrida en el curso del trámite de una acción popular, por regla general no debe negarse el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 teniendo en cuenta que el responsable del comportamiento vulnerador de derechos colectivos, una vez notificado de la demanda, hizo todo lo necesario para restablecer las cosas a un estado de normalidad que disipe cualquier riesgo para la comunidad que le resulte atribuible. Es decir, que el restablecimiento del derecho o derechos conculcados se produjo con ocasión de la intervención del actor popular. Sin embargo, no debe perderse de vista que para ello es necesario contar con la probada existencia de la amenaza o vulneración de un derecho colectivo, sin lo cual, muy a pesar de la sustracción de materia, no procede el reconocimiento del incentivo. (Entre otras ver sentencia del 6 de agosto de 2004, proferida dentro del expediente AP-15001-23-31-000-2002-03657-01, con ponencia del Consejero Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. El referido planteamiento se puede deducir en sentido contrario de la sentencia del 21 de julio de 2004, proferida por el mismo consejero dentro del expediente AP-15001-23-31-000-2002-00307-01, donde el obstáculo en la vía que motivó el ejercicio de la acción popular fue removido luego de la notificación de la demanda, sin embargo se estableció que la existencia del predicado obstáculo no ofrecía riesgo alguno para la comunidad.).
-Frente a la cesación de la vulneración impugnada, el hecho superado, o la carencia de objeto, ocurrida en el curso del trámite de la acción popular, inicialmente se declaraba así o se confirmaba cuando tal declaratoria era apelada. Empero con miras al reconocimiento del incentivo a favor del actor, lo cual se hace en la sentencia que acoja las pretensiones, según mandato del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, tal criterio se decantó y en adelante se reconoce la ocurrencia de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, aunque se advierte que en el curso del trámite de la acción dicha afectación cesó o dejó de tener efectos.
-La mera inasistencia de la parte demandante a la audiencia de pacto de cumplimiento no es razón suficiente para negar el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, cuando se reúnen los requisitos previstos para su concesión o reconocimiento. Empero, dicha ausencia injustificada aunada a otros acreditados comportamientos negligentes pueden dar lugar a la imposición de multas en razón de la temeridad. Esto último se dispuso en sentencia proferida el 1° de julio de 2004 dentro del expediente 25000-23-24-000-2002-0178-01 donde se condenó a los actores populares a pagar una multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, por cuanto se acreditó su negligencia en el trámite del proceso pues no comparecieron a la audiencia de pacto de cumplimiento, inobservaron lo dispuesto en el artículo 21, ibídem, relativo a suministrar los gastos necesarios para la publicación del aviso a los interesados, y no alegaron de conclusión, siendo tal inactividad demostrativa de la carencia de razonabilidad para impetrar la acción, comportamiento dispuesto como temerario en el artículo 74 numeral 1° del C. de P.C.
B. LA SANCION POR INASISTENCIA NO EXCUSADA DE LA PARTE DEMANDANTE A LA AUDICENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO.
El artículo 27 de la Ley 472 de 1998 es del siguiente tenor:
“Pacto de cumplimiento. El juez, dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda, citará a las partes y al Ministerio Público a una audiencia especial en la cual el juez escuchará las diversas posiciones sobre la acción instaurada, pudiendo intervenir también las personas naturales o jurídicas que hayan registrado comentarios escritos sobre el proyecto. La intervención del Ministerio Público y de la entidad responsable de velar por el derecho o interés colectivo será obligatoria.
El pacto de cumplimiento así celebrado será revisado por el juez en un plazo de cinco (5) días contado a partir de su celebración. Si observare vicios de ilegalidad en alguno de los contenidos del proyecto de pacto, estos será corregidos por el juez con el consentimiento de las partes interesadas.
a): Cuando no compareciere la totalidad de las partes interesadas
b): Cuando no se formule proyecto de pacto de cumplimiento; y
c): Cuando las partes no consientan en las correcciones que el juez proponga al proyecto de pacto de cumplimiento.
La aprobación del pacto de cumplimiento se surtirá mediante sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en un diario de amplia circulación nacional a costa de las partes involucradas. El juez conservará la competencia para su ejecución y podrá designar a una persona natural o jurídica como auditor que vigile y asegure el cumplimiento de la fórmula de solución del conflicto”.
En sentencia del 25 de agosto de 2001 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro de la AP-15001-23-31-000-2000-2099-01, con ponencia del Consejero Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, se precisó que del texto del artículo antes trascrito claramente se advierte que para efectos de la audiencia especial de pacto de cumplimiento la Ley 472 de 1998 únicamente previó que la inasistencia a la misma por parte de los funcionarios competentes, constituía causal de mala conducta, sancionable con la destitución del cargo. Sin embargo, el artículo 44, ibídem, señala que “En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo, dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y finalidad de tales acciones”, lo cual, en principio, permite considerar que el juzgador está autorizado para acudir a otras disposiciones que sí prevén la sanción pecuniaria como consecuencia de la inasistencia a una audiencia o diligencia, verbigracia, el artículo 74 de la Ley 446 de 1998, 101 del C. de P.C., o el artículo 114 del C.C.A..
Claro está, que no puede perderse de vista que además de esas normas, citadas a manera de ejemplo en sentencia proferida en el año 2001 para resolver ese caso concreto en ese momento y en lo que resultare pertinente, también cabe tener presente el artículo 39 del C. de P.C. relacionado con los poderes disciplinarios del juez, en virtud de cuyo numeral 1° dicho funcionario puede “sancionar con multas de dos a cinco salarios mínimos mensuales a sus empleados, a los demás empleados públicos, y a los particulares que sin justa causa incumplan las órdenes que les imparta en ejercicio de sus funciones o demoren su ejecución.”.
Posteriormente, en sentencia del 6 de octubre de 2005, proferida dentro de la acción popular 90074, con ponencia de la Consejera Dra. María Claudia Rojas Lasso, se dispuso:
“Advierte la Sala, que en adelante, en caso de no asistencia de la parte actora a la audiencia de Pacto de Cumplimiento deberá el a-quo imponer a ésta las sanciones previstas en la ley.”.
A partir de tal precedente se ha venido advirtiendo que la inasistencia del actor a la audiencia de pacto de cumplimiento, sin que se excusara por ello o la justificara, no debe pasarse por alto, razón por la cual ha encontrado necesario recordar que, en adelante, cuando ello ocurra, se tiene el deber de imponer las sanciones previstas en la ley.
La CORPORACION PARA LA DEFENSA DE LA GENTE Y EL MEDIO AMBIENTE – “FUNDEGENTE”, por intermedio de representante legal, confirió poder al abogado Richard Javier Arévalo Guerrero, para ejercer acción popular contra el Municipio de Paya (Boyacá) con ocasión del suministro de agua no apta para el consumo humano a sus habitantes. Lo facultó especialmente para recibir, transigir, desistir, conciliar, celebrar pacto de cumplimiento, sustituir y reasumir el poder.
Con la demanda aportó fotocopia de los análisis núm. 327, 328 y 330 practicados a las muestras de agua suministrada a los habitantes del Municipio de Paya (Boyacá), tomadas en distintos puntos de esa localidad el 18 de mayo de 2003, en donde se concluye que no cumplen con las exigencias del Decreto 475 de 1998 para ser considerada como potable por encontrarse contaminada con E.Coli y coliformes totales. Igualmente solicitó oficiar al alcalde del ente territorial demandado para que informara los motivos de la distribución de agua no apta para el consumo humano, y que se ordenara al Secretario Departamental de Salud, a través del Laboratorio de Salud Pública, que rindiera concepto técnico sobre los riesgos y consecuencias de ello.
En el auto admisorio de la demanda (2004-00143), proferido el 23 de enero de 2004, el a-quo le ordenó a “FUNDEGENTE” que a sus costas informara a la comunidad, a través de un medio masivo de comunicación, la presentación y admisión de la acción popular, sin embargo en el expediente no existe constancia del cumplimiento de dicha obligación.
Mediante auto del 27 de agosto de 2004 el a-quo fijó la fecha del 5 de octubre de 2004 a las 2:30 p.m. con miras a llevar a cabo la diligencia de pacto de cumplimiento para lo cual ordenó citar a las partes y al Ministerio Público. Con telegrama del 15 de septiembre de 2004 se citó al abogado Richard Javier Arévalo Guerrero, a quien el representante legal de “FUNDEGENTE” le confirió poder, entre otras gestiones, para “celebrar pacto de cumplimiento”. Legada la fecha fijada se declaró fallida la diligencia por la inasistencia del referido profesional del derecho y del representante legal del Municipio de Paya. En el expediente no reposa prueba siquiera sumaria de una justa causa para no comparecer, presentada antes de la hora señalada para la audiencia, como lo dispone el artículo 27 de la ley 472 de 1998.
Por auto del 24 de febrero de 2005, el Tribunal Administrativo de Boyacá dispuso acumular los procesos de acción popular radicados bajo los números 2004-0143 y 2004-0585. Posteriormente mediante proveído del 15 de abril de 2005, visible a folio 72 del expediente 2004-0585, fijó la fecha del 26 de abril de 2005 para la realización de la audiencia de pacto de cumplimiento, para lo cual se citó, a través de telegrama, entre otros, a la CORPORACION PARA LA DEFENSA DE LA GENTE Y EL MEDIO AMBIENTE “FUNDEGENTE”. Tal como consta en acta del 26 de abril de 2005, la audiencia de pacto de cumplimiento se declaró fallida por la inasistencia del representante legal de “FUNDEGENTE” (Folio 78 del cuaderno de acción popular 2004-00585). En el expediente no reposa prueba siquiera sumaria de una justa causa para no comparecer, presentada antes de la hora señalada para la audiencia.
Solo en el escrito de sustentación de la apelación el nuevo apoderado de “FUNDEGENTE” dice que la entidad “no asistió a todas las etapas procesales en gran medida por la falta de recursos económicos y a ciertos descuidos del apoderado de entonces.”. (Negrillas fuera del texto).
El 18 de julio de 2005 se ordenó correr traslado común a las partes por el término de 5 días para alegar de conclusión, empero dentro de dicho plazo “FUNDEGENTE” no procedió de conformidad.
De todo lo anterior se tiene, entonces, que “FUNDEGENTE”, solo presentó la demanda de acción popular, aportó como prueba fotocopias de tres análisis de muestras del agua suministrada a los habitantes de Paya (Boyacá) y solicitó que se oficiara a otras autoridades para averiguar las razones del suministro de agua no apta para el consumo humano y los riesgos que ello causa. Empero, no cumplió con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 472 de 1998 relativo al suministro de los gastos necesarios para la publicación del aviso a los interesados, tampoco asistió a la audiencia de pacto de cumplimiento ni se excusó previamente por ello, tal como lo exige el artículo 27, ibídem, ni alegó de conclusión en oportunidad para ello, al punto que en el escrito de sustentación de su apelación acepta de manera expresa que no asistió a todas la etapas procesales. Los anteriores comportamientos se alejan de la diligencia con la cual debe actuar el demandante en pro de la salvaguarda de los derechos colectivos amenazados o vulnerados, requerida además para la concesión del incentivo económico previsto en el artículo 39 que, como se anotó, es un reconocimiento a su diligencia y altruismo. Por tanto, no hay lugar a su reconocimiento.
De otra parte, de conformidad con las precedentes precisiones, la multa impuesta tanto a FUNDEGENTE como a su primer apoderado encuentra respaldo en las normas aplicables a las acciones populares a que se ha hecho referencia, más aún cuando los multados tuvieron las oportunidades para el ejercicio de su defensa y no hicieron uso de ellas, pues, como se anotó, previamente a la audiencia de pacto de cumplimiento FUNDEGENTE no presentó prueba siquiera sumaria de una justa causa para no comparecer, ni para desatender su obligación de costear la publicación del aviso a la comunidad, y de alegar de conclusión, comportamiento negligente que, se repite, impide reconocer a su favor el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
Conviene precisar que en el expediente 2004-0585, el demandante ALCIDES RIAÑO SANCHEZ, aportó con la demanda fotocopia de tres análisis de muestras del agua suministrada a los habitantes de Paya (Boyacá) donde se concluye que está contaminada con E-Coli y coliformes totales; copia del cuadro estadístico de información consolidada de vigilancia de la calidad del agua para consumo humano del Instituto Seccional de Salud de Boyacá correspondiente al año 2003. A folio 30 del mismo expediente reposa certificado expedido por la administradora de Radio Super de Tunja sobre la trasmisión o lectura del auto admisorio de la acción popular, aunque no alegó de conclusión. Tal comportamiento, distinto del de “FUNDEGENTE”, aunado a la prueba de la existencia del suministro de agua que no cumple con los requisitos de potabilidad a los habitantes del Municipio de Paya (Boyacá), permite el reconocimiento a su favor del incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
Se confirmará, entonces, el numeral 3° de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, en cuanto reconoció el aludido incentivo solo a favor de Alcides Riaño Sánchez. Se hará lo mismo respecto del numeral 7°, ibídem, que le impuso a “FUNDEGENTE” multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales.
Primero: CONFÍRMASE los numerales 3° y 7° de la parte resolutiva de la sentencia apelada, en los que se reconoce el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 solo a favor del actor ALCIDES RIAÑO SÁNCHEZ, y se le impone a “FUNDEGENTE” una multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales, respectivamente.
Segundo: Envíese el expediente al Tribunal de origen.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de 30 de agosto de 2007.

References: artículo 44
 artículo 74
 artículo 114
 artículo 39
 artículo 21
 artículo 27
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 88
 artículo 4
 artículo 34
 artículo 88
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 6
 artículo 4
 artículo 367
 artículo 31
 artículo 44
 artículo 101
 artículo 44
 artículo 6
 artículo 80
 artículo 27
 artículo 39
 artículo 27
 artículo 74
 artículo 19
 artículo 39
 ARTÍCULO 39
 artículo 39
 artículo 34
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 34
 artículo 39
 artículo 34
 artículo 39
 artículo 38
 artículo 21
 artículo 74
 artículo 27
 artículo 44
 artículo 74
 artículo 114
 artículo 39
 artículo 27
 artículo 21
 artículo 27
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 39