Source: http://conteudojuridico.com.br/consulta/artigos/52876/competencia-do-procurador-geral-da-republica-para-dirimir-conflito-de-atribuicoes-envolvendo-ministerio-publico-estadual-e-ministerio-publico-federal
Timestamp: 2020-02-21 11:51:49+00:00

Document:
Conteúdo Jurídico | Competência do Procurador-Geral da República para dirimir conflito de atribuições envolvendo Ministério Público Estadual e Ministério Público Federal...
Competência do Procurador-Geral da República para dirimir conflito de atribuições envolvendo Ministério Público Estadual e Ministério Público Federal...
10 maio 2019, 05:00
por: Isabela Nóbrega Diniz Valença
COMPETÊNCIA DO PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA PARA DIRIMIR CONFLITO DE ATRIBUIÇÕES ENVOLVENDO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL E MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL: O PROBLEMA DA INEXISTÊNCIA DE HIERARQUIA OU SUBORDINAÇÃO ENTRE OS DOIS RAMOS DO MINISTÉRIO PÚBLICO FRENTE À RECENTE MUDANÇA DE POSICIONAMENTO DO STF
RESUMO: Esta pesquisa apresenta os diferentes pontos de vista sobre a lacuna legislativa quanto à competência para dirimir conflito de atribuições entre membros de Ministério Público Estadual e de Ministério Público Federal ou entre membros de Ministérios Públicos de diferentes entes federativos, bem como uma análise crítica sobre a mudança de posicionamento que o Supremo Tribunal Federal adotou na Ação Civil Originária 924 de Minas Gerais de Relatoria do Min. Luiz Fux, julgado em 19 de maio de 2016.
O presente artigo tem como objetivo, de início, a análise sucinta da instituição do Ministério Público, demonstrando sua natureza jurídica e princípios informativos. Não que se queira esgotar o assunto, mas se faz necessário trazer um breve embasamento para a compreensão da sua divisão em ramos diversos e independentes entre si.
Além disso, temos a intenção de demonstrar noções básicas sobre conflito de atribuições, recorrendo à matéria que disciplina o conflito de competência para trazer algum embasamento legal. Com isso, cumpre-nos demonstrar as diferentes correntes doutrinarias que divergem a respeito da competência para dirimir tal conflito quando se tratar de atribuições entre o Ministério Público Federal e o Ministério Público Estadual ou entre Ministérios Públicos de diferentes Unidades Federativas.
Ademais, pretende-se esmiuçar as decisões tomadas pelo Supremo Tribunal Federal: a antiga posição, que vinha sendo mantida nos últimos dez anos; bem como a recente mudança de posicionamento, adotada pelo plenário, segundo a qual se estabeleceu que compete ao Procurador Geral da República tal atribuição.
Por fim, em análise conclusiva a este trabalho, buscaremos as possíveis justificativas que possam nos levar ao entendimento sobre tão extremada mudança na Corte Maior sobre o tema.
Inicialmente, cumpre-nos fazer uma breve explanação trazendo a doutrina que estuda o Ministério Público e seus princípios regentes.
Essa parte inicial se revela necessária à compreensão do problema da competência para dirimir conflito de atribuição entre órgãos de diferentes Ministérios Públicos – que é o foco deste trabalho – tendo em vista a complexidade da divisão do Ministério Público.
Conforme veremos adiante, tal explicação possibilitará uma visão mais abrangente do embasamento teórico que ambas as correntes doutrinárias utilizam para sustentar seus pontos de vista.
2.1 Ministério Público na Constituição
O tema do Ministério Público tem como primeiro pilar a Constituição da República Federativa do Brasil que, entre os artigos 127 e 130-A, estabeleceu o estatuto jurídico básico do Ministério Público, inseriu-o como órgão que integra as “funções essenciais à justiça” e enumerou os direitos, garantias e deveres de seus membros.
O Ministério Público está definido na Constituição Federal (CF, art. 127), como “instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo­lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”.
Na lição de Gilmar Ferreira Mendes (2014, p. 1720),
O Ministério Público na Constituição de 1988 recebeu uma conformação inédita e poderes alargados. Ganhou o desenho de instituição voltada à defesa dos interesses mais elevados da convivência social e política, não apenas perante o Judiciário, mas também na ordem administrativa. A instituição foi arquitetada para atuar desinteressadamente no arrimo dos valores mais encarecidos da ordem constitucional.
Isso quer dizer que o Ministério Público tem papel de destaque na Constituição Federal de 1988, que o alçou a condição de “instituição permanente”, bem como lhe atribuiu como funções institucionais a defesa dos mais relevantes valores previstos na própria Carta Magna.
O ministro Gilmar Mendes, do Supremo Tribunal Federal, em decisão tomada no Recurso Extraordinário (RE) 332545, ressalta essa função de defesa dos valores constitucionais mais relevantes, quando diz ser legítima a competência do Ministério Público Estadual (São Paulo) para propor ação civil pública para questionar na Justiça aumentos abusivos nas mensalidades escolares. Segundo afirma em sua decisão,
“cuidando-se de tema ligado à educação, amparada constitucionalmente como dever do Estado e obrigação de todos (CF, art. 205), está o Ministério Público investido da capacidade postulatória, patente a legitimidade ad causam, quando o bem que se busca resguardar se insere na órbita dos interesses coletivos, em segmento de extrema delicadeza e de conteúdo social tal que, acima de tudo, recomenda-se o abrigo estatal”.
2.1.2 Natureza jurídica
Apesar da previsão Constitucional no capítulo que trata “Das funções essenciais à justiça” há divergência quanto à natureza jurídica da instituição do Ministério Público. Por um lado, se for considerada um órgão, ter-se-ia que se admitir a existência de um órgão completamente autônomo, sem subordinação a nenhum dos poderes. Por outro lado, também não há como pensar em considerar o Ministério Público um poder sem que a própria Constituição o preveja como tal.
Conforme dicção da obra de Marcelo Novelino (2016, p. 736),
A Constituição de 1967 situava o Ministério Público no capítulo referente ao Poder Judiciário. Com a Emenda Constitucional nº 1/1969, apesar da independência para desempenho de suas funções, o Ministério Público passou a ser localizado entre os órgãos do Poder Executivo. A atual Constituição o coloca em um capítulo autônomo (“Das funções essenciais à justiça”), ao lado da Advocacia (Pública e Privada) e da Defensoria Pública.
Conforme foi dito, o Ministério Público é instituição que foi dotada de “poderes alargados” por lhe competir a defesa dos interesses mais relevantes da convivência social e política. Apesar disso, não está elencado no texto constitucional como um quarto poder.
Ainda, respeitável doutrina (José Afonso da Silva) defende que, devido às atribuições administrativas das quais o Ministério Público é dotado, seria um órgão vinculado ao poder executivo e, por isso, não poderia ser considerado um quarto poder do Estado.
Todavia, esta não é a posição mais aceita. Marcelo Novelino (2016, p. 736) afirma que,
A natureza do Ministério Público não deve ser analisada somente a partir da natureza de suas atribuições, devendo-se levar em conta sua finalidade institucional e os dispositivos constitucionais que o regem. Por essa razão, o Ministério Público não deve ser considerado um poder autônomo, tampouco uma instituição vinculada a outro poder. Trata-se de uma instituição constitucional autônoma que desempenha uma função essencial à Justiça.
Desse modo, de acordo com o que ressaltou o eminente autor, no atual arranjo constitucional, seria inconcebível pensar no Ministério Público como um órgão vinculado ao Poder Executivo, tendo em vista que a própria Constituição dotou esta instituição do dever de proteção de seus valores mais elevados. Por conseguinte, torná-la um órgão subordinado a um poder contraria a independência necessária na perseguição dessa função institucional.
2.1.3 Princípios institucionais
A Constituição da República Federativa do Brasil, no seu artigo 127, § 1º, diz:
2.1.3.1 Princípios e regras como espécies do gênero norma jurídica
A ideia de que princípios são distintos das normas encontra-se superada. Hoje, é pacífico que os princípios – assim como as regras – são espécies do gênero norma jurídica.
Em sua obra, Marcelo Novelino (2016, p. 111) esclarece que
O caráter normativo dos princípios, hoje algo trivial, não era plenamente reconhecido até meados do século XX, quando eram considerados meras proclamações políticas, sem caráter vinculante para os poderes públicos. (...) Os aportes teóricos determinantes para o reconhecimento definitivo da normatividade dos princípios foram formulados por Ronald Dworkin (1977) e Robert Alexy (2008b).
Nesse sentido, conforme esclarece Novelino (2016), sobre a concepção de Dworkin: por um lado, se considerarmos os princípios como normas, ao aplica-los, os juízes estariam impondo o cumprimento de direitos e deveres preexistentes; por outro lado, ao negar obrigatoriedade aos princípios, ao aplicá-los, o juiz estaria criando uma norma discricionária ex post facto, o que seria inadmissível.
Já na concepção de Alexy, os princípios e as regras têm características em comum: “I) ambos dizem o que deve ser; II) ambos podem ser formulados com a ajuda de expressões deônticas básicas (ordem, permissão, proibição); e III) ambos são razões para juízos concretos de dever-ser, ainda que de tipo diferente” (Alexy, 2008, p. 200).
Podemos falar, ainda, em critérios distintivos entre regras e princípios, que estabelecem as diferenças entre essas duas espécies normativas.
O eminente Robert Alexy (2008, p. 203) defende que se trata de uma distinção estrutural dos direitos consagrados nas duas espécies normativas
Diversamente das regras, que veiculam um padrão específico de conduta, os princípios são normas jurídicas impositivas de uma otimização, ordenando que algo seja realizado, na melhor medida possível, com o fim de implementar os valores que albergam.
Dessa forma, entende-se que os princípios podem ser cumpridos em distintos graus. A medida do seu cumprimento varia de acordo com as possibilidades reais e jurídicas.
Além disso, depreende-se que os princípios institucionais não podem ser utilizados para restringir a atuação do Ministério Público, mas apenas para a otimizar. Pois, conforme entendimento acima transcrito, os princípios são “mandamentos de otimização”.
2.1.3.2 Princípios em espécie
2.1.3.2.1 Princípio da unidade
O princípio da unidade é de fundamental importância para o presente trabalho, pois é um dos principais complicadores que sustentam a divergência doutrinária e jurisprudencial quanto à competência para dirimir o conflito de atribuições entre Ministério Público Federal e Ministério Público Estadual.
A Constituição de 1988, em seu art. 128, considerou que o Ministério Público abrange o Ministério Público da União e os Ministérios Públicos dos Estados.
A princípio, unidade significaria que o “Ministério Público é uma instituição única, sob o comando de um só chefe” (LENZA, 2014, p. 1.983). Ocorre que, considerando que os Ministérios Públicos Estadual e Federal são autônomos entre si nos planos administrativo, financeiro e funcional, diverge-se sobre como compatibilizar essa autonomia com a unidade institucional.
Nesse sentido, esclarecendo esse choque entre os princípios da unidade e da independência funcional, Marcus Paulo Queiroz Macêdo e Anderson de Castro Ogrizio (2015, p. 53) asseveram que
“deve ser assentado que o princípio da unidade foi concebido para o Ministério Público Francês, onde não há princípio da independência funcional, vigorando, ao contrário, o princípio hierárquico. Como consequência, resulta disto certa tensão entre os princípios da unidade e da independência funcional.”
“É possível afirmar que a unidade referida no texto constitucional pode projetar-se sobre três referenciais de análise: (1) a Instituição; (2) a atuação funcional dos membros; e (3) a influência exógena.” (GARCIA, 2014, p. 246). Aqui, nos interessa mais a institucional e a relativa à atuação funcional dos membros.
Quanto à unidade institucional, diferente do que acontece com o Poder Judiciário, que possui vários níveis de escalonamento e hierarquização, o Ministério Público da União e os Ministérios Públicos dos Estados são autônomos entre si, sem que, necessariamente, haja um órgão superior em comum. Nesse sentido, defende Emerson Garcia (2014, p. 249), no seguinte trecho:
“(...) a unidade do Poder Judiciário brasileiro, que se desenvolve em um plano de verticalidade, de modo que, principiando pela base, há sempre um órgão superior capaz de rever as decisões proferidas pelo órgão inferior, até que, alcançado o plano mais elevado, ocupado pelo Supremo Tribunal Federal, as decisões não são passíveis de ser revertidas por qualquer outro órgão. (...) o Ministério Público brasileiro é caracterizado por uma unidade horizontalizada, em que Ministério Público da União e Ministérios Públicos dos Estados não mantêm qualquer relação entre si, cada qual exercendo, nos limites estabelecidos pela ordem jurídica, as atribuições que lhes foram outorgadas.”
A unidade no plano da atuação funcional dos seus membros, por sua vez, consiste, em regra, na atuação do Ministério Público Estadual perante a Justiça Estadual enquanto que ao Ministério Público Federal compete atuar na ocasião da proposição dos Recursos Especial e Extraordinário junto ao Superior Tribunal de Justiça e ao Supremo Tribunal Federal, respectivamente.
Trata-se da “unidade se compatibilizando com a divisão de atribuições estabelecida pela legislação infraconstitucional, de modo que cada Instituição atue perante setores específicos do Poder Judiciário, maximizando a sua eficiência” (GARCIA, 2014, p. 250).
A exceção fica por conta da possibilidade de atuação dos Ministérios Públicos Estaduais perante os referidos Tribunais Superiores, na defesa de suas atribuições institucionais.
Nesse sentido, resume Hugo Mazzilli (2013, p. 418) que:
“Há uma certa liberdade em sustentar a unidade do Ministério Público Brasileiro quando sabemos que, em cada estado membro, o Ministério Público tem carreira própria e autonomia funcional e administrativa, e esses diversos Ministérios Públicos unidade alguma mantêm entre si ou com os vários ramos do Ministério Público da União. Assim, somente será possível admitir a unidade do Ministério Público nacional no que diz respeito à sua função, abstratamente considerada diante da lei.”
2.1.3.2 Princípio da indivisibilidade
Este princípio possui estreita relação com o princípio da unidade analisado acima. Porém, devido a sua especificidade, o constituinte decidiu tratá-lo como princípio autônomo.
Nesse sentido, a definição de Emerson Garcia (2014, p. 267), que diz:
“Da ideia de unidade institucional deriva o princípio da indivisibilidade, também previsto no art. 127, § 1º, da Constituição, o qual erige-se como óbice à cisão da Instituição – que não pode ser subdividida em outras estruturas organizacionais, dotadas de idêntica autonomia e não subordinadas à Chefia da Instituição – ou de seus membros em compartimentos estanques e dissociados entre si.”
Por outro lado, Hugo Nigro Mazzilli (MAZZILLI, 2013, p. 417), considera que “indivisibilidade quer dizer que seus membros podem ser substituídos uns pelos outros; não de forma arbitrária, mas na forma estabelecida pela lei.”
2.1.3.3 Princípio da independência funcional
Outro ponto de fundamental importância para este trabalho, o princípio da independência funcional tem significado oposto ao de hierarquia funcional.
Dessa forma, conforme traz a lição de Hugo Mazzilli (2013, p. 418),
“(...) o Ministério Público só conhece a hierarquia em sentido administrativo, pois detém autonomia funcional (autonomia em face de outros órgãos do Estado) e tanto seus órgãos como seus membros gozam de plena independência funcional (independência em face de outros órgãos do mesmo Ministério Público).”
Como decorrência disso, chega-se às seguintes conclusões:
“a) o Ministério Público exerce seu ofício sem ater-se a ordens ou injunções de outras instituições ou órgãos do Estado, quaisquer que sejam, subordinando-se apenas à Constituição e às leis; b) seus membros exercem os misteres que lhe são próprios, sem ater-se a ordens ou injunções funcionais de outros membros da própria instituição, nem mesmo do procurador-geral ou dos demais órgãos de administração ou execução.”
Nesse sentido é a posição consolidada no Supremo Tribunal Federal, segundo o qual “a pretensão de um órgão do Ministério Público não vincula os demais, garantindo-se a legitimidade para recorrer, em face do princípio da independência funcional.” [ARE 725.491 AgR, rel. min. Luiz Fux, j. 26-5-2015, 1ª T, DJE de 15-6-2015.]
Inclusive, reforçando a ideia de autonomia do Ministério Público, em recente decisão, o Supremo Tribunal Federal ressaltou sua importância. O plenário acompanhou por maioria o voto do relator da ação, ministro Gilmar Mendes, que diz:
“a vedação ao exercício de cargos públicos por membro do Ministério Público, prevista expressamente no artigo 128, artigo 5º, inciso II, “d”, da Constituição Federal, serve para fortalecer a instituição e garantir a sua autonomia, a qual é derivada do próprio princípio da separação entre os Poderes. O dispositivo coloca como exceção apenas a atuação no magistério. (...) a participação de membros do MP na administração, em cargos sob influência política e sujeição a hierarquia no Poder Executivo, pode comprometer os objetivos da instituição, como a fiscalização do poder público.
Ao exercer cargo no Poder Executivo, o membro do Ministério Público passa a atuar como subordinado ao chefe da administração. Isso fragiliza a instituição, que pode ser potencial alvo de captação por interesses políticos e de submissão dos interesses institucionais a projetos pessoais de seus próprios membros”.
Vale lembrar, porém, conforme o própria princípio já sinaliza, trata-se de independência no exercício das atribuições funcionais. Dessa forma, não há impedimento à existência de subordinação administrativa ao chefe da instituição.
3. CONFLITO DE ATRIBUÇÕES
Para entendermos o conflito de atribuições que possa vir a existir entre dois membros do Ministério Público precisamos recorrer aos conceitos de competência e conflito de competência previstos no Código de Processo Civil de 2015, à falta de legislação que disponha sobre aquela matéria em específico.
O Código de Processo Civil de 2015, em seu artigo 42, define que “as causas cíveis serão processadas e decididas pelo juiz no limite de sua competência”. Ademais, completa o artigo 44, dispondo que, “obedecidos os limites estabelecidos pela Constituição Federal, a competência é determinada pelas normas previstas neste Código ou em legislação especial, pelas normas de organização judiciaria e, ainda, no que couber, pelas constituições dos Estados.”
Ainda assim, o artigo 66 do Código de Processo Civil de 2015 traz as hipóteses de conflito de competência, dispondo que
“há conflito de competência quando: I – 2 (dois) ou mais juízes se declaram competentes; II – 2 (dois) ou mais juízes se consideram incompetentes, atribuindo um ao outro a competência; III – entre 2 (dois) ou mais juízes surge controvérsia acerca da reunião ou separação de processos.”
Porém, a Daniel Neves (2016, p. 1.353) doutrina que, na verdade, “o inciso III do art. 66 do Novo CPC é tão somente uma especificação dos outros dois incisos antecedentes, existindo apenas duas espécies de conflito de competência: (a) positivo; e (b) negativo”.
Seguindo essa premissa, Hugo Mazzilli (2013, p. 421) define que o conflito de atribuições entre membros do Ministério Público resta caracterizado quando:
“a) dois ou mais deles manifestam, simultaneamente, atos que importem a afirmação das próprias atribuições, em exclusões às de outro membro (conflito positivo); b) ao menos um membro negue a própria atribuição funcional e a atribua a outro membro, que já tenha se recusado (conflito negativo).”
Além disso, no parágrafo único do artigo 66, afirma que “o juiz que não acolher a competência declinada deverá suscitar o conflito, salvo se a atribuir a outro juízo.” Portanto, conforme afirma Daniel Neves (2016, p. 1354), “o conflito somente passará a existir a partir do momento em que dois ou mais juízes tenham proferido nos autos determinações divergentes”, sendo exigido que haja “imputação recíproca de competências”.
A legitimidade para suscitar o conflito de competência vem prevista no artigo 951, caput, do Novo Código de Processo Civil, segundo o qual, podem suscitar o conflito as partes, o Ministério Público como fiscal da ordem jurídica e o juiz de ofício. Segundo leciona Daniel Neves (2016, p. 1355), “apesar da omissão legal, também o defensor público tem legitimidade para suscitar o conflito, sempre que participar de algum dos processos envolvidos no conflito”.
Quanto ao conflito de atribuição, defende Hugo Mazzilli que pode ser provocada a decisão do conflito através da “iniciativa de qualquer um dos membros do Ministério Público envolvido ou por iniciativa de legítimo interessado”.
3.2. Competência para decidir o conflito de atribuições
A competência para decidir conflito de atribuições entre membros do Ministério Público vêm definida pela respectiva lei orgânica.
Dessa forma, a Lei Complementar n. 75 de 1993, em seu artigo 26, inciso VII, define que “são atribuições do Procurador-Geral da República, como Chefe do Ministério Público da União, dirimir conflitos de atribuição entre integrantes de ramos diferentes do Ministério Público da União”.
Já a competência para dirimir conflito de atribuições entre membros dos Ministérios Públicos Estaduais vêm prevista na lei 8.625 de 1993 que, em seu artigo 10º, inciso X, determina que “compete ao Procurador-Geral de Justiça dirimir conflitos de atribuições entre membros do Ministério Público, designando quem deva oficiar no feito.”
3.3. Competência para dirimir o conflito de atribuições entre membros de Ministérios Públicos de estados diferentes ou entre este e o Ministério Público Federal
A legislação é omissa quanto a quem cabe dirimir o conflito de atribuições ente membros de Ministérios Públicos diversos, seja Ministérios Públicos de Estados diversos, seja Ministério Público Estadual face ao Ministério Público da Federal.
Daí surge a grande batalha doutrinária e jurisprudencial para definir qual seria a melhor solução para este problema, que é foco do presente estudo.
Ocorre que a jurisprudência do STF vinha sendo, reiteradamente, no sentido de que era sua a competência para dirimir o conflito de atribuições entre Ministério Público Estadual e Ministério Público da União ou entre Ministérios Públicos Estaduais de diferentes Estados da Federação. Essa jurisprudência era firme, desde o julgamento da PET 3.528/BA de relatoria do Ministro Marco Aurélio, em 28 de setembro de 2005.
Até muito recentemente, através da argumentação do Relator Min. Celso de Melo, na AOC 2.739, de 02 de outubro de 2015, que, mesmo se tratando de decisão monocrática, traz à baila grande parte do entendimento jurisprudencial que vinha sendo adotado pelo STF em questões semelhantes, conforme se vê:
DECISA?O: Trata-se de conflito de atribuições instaurado entre o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro (1a Promotoria de Investigação Penal – 3a Central de Inquéritos) e o Ministério Público do Estado de São Paulo (comarca de Cotia/SP).
Cabe verificar, preliminarmente, se a presente causa inclui-se, ou não, na esfera de competência originaria do Supremo Tribunal Federal.
Como se sabe, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Pet 3.528/BA, Rel. Min. MARCO AURE?LIO, revendo anterior orientação jurisprudencial, reconheceu assistir a esta Suprema Corte competência originária para dirimir conflito de atribuições instaurado entre o Ministério Público Federal, de um lado, e o Ministério Público estadual, de outro.
Observo que esse julgamento vem orientando as decisões proferidas, no âmbito desta Corte, a propósito de idêntica questão (ACO 852/BA, Rel. Min. AYRES BRITTO – ACO 889/RJ, Rel. Min. ELLEN GRACIE – ACO 911/SP, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – ACO 1.041/SP, Rel. Min. GILMAR MENDES – ACO 1.079/SP, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – ACO 1.193/PI, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ACO 1.239/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, v.g.).
Não obstante a minha pessoal convicção em sentido contrário (ACO 946/RR – ACO 947/RR – Pet 3.101/RJ, v.g.), devo ajustar o meu entendimento a? diretriz jurisprudencial prevalecente nesta Suprema Corte, em respeito e em atenção ao princípio da colegialidade.
Cabe destacar, ainda em caráter preliminar, que o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a possibilidade jurídico-processual de membros do Ministério Público estadual atuarem, embora excepcionalmente, perante esta Corte Suprema, notadamente quando se instaurar litígio que possa afetar o normal desenvolvimento e a prática regular de atribuições funcionais cometidas ao “Parquet” estadual, como sucede, p. ex., nas hipóteses de ajuizamento de reclamação ou, ate? mesmo, de impetração de “habeas corpus”:
“MINISTE?RIO PU?BLICO ESTADUAL. LEGITIMIDADE ATIVA PARA AJUIZAR RECLAMAC?A?O PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (...).
– O Ministério Público dos Estados-membros dispõe de legitimidade ativa ‘ad causam’ para ajuizar, originariamente, perante o Supremo Tribunal Federal, reclamação destinada a fazer prevalecer a autoridade de enunciado constante de súmula vinculante, cujo teor normativo tenha sido concretamente desrespeitado por ato emanado do Poder Executivo ou do Poder Judiciário.
– Inexiste qualquer relação de dependência ou de subordinação entre o Ministério Público dos Estados-membros e o Procurador-Geral da República, considerada a prerrogativa de autonomia institucional de que também se acha investido, por efeito de explícita outorga constitucional (CF, art. 127, § 1o), o ‘Parquet’ estadual.
– Inadmissível, desse modo, exigir-se que a atuação processual do Ministério Público local se faça por intermédio do Procurador-Geral da República, que não dispõe de poder de ingerência na esfera orgânica do ‘Parquet’ estadual, pois lhe incumbe, unicamente, por expressa definição constitucional (CF, art. 128, § 1o), a Chefia do Ministério Público da União.”
“Recurso de ‘habeas corpus’. Impetração pelo Ministério Público. Impetração de ‘habeas corpus’ como qualquer pessoa e como promotor público. Garantia constitucional da liberdade, tem o Ministério Público o direito de impetra?-lo e, conforme as circunstâncias, o dever de faze?-lo, se tem conhecimento de coação ilegal. Recurso de ‘habeas corpus’ conhecido e provido para que o Tribunal de Justiça aprecie o mérito do pedido.”
(RT 603/432, Rel. Min. OSCAR CORRE?A – grifei)
“‘Habeas corpus’. Impetração, pelo Ministério Público, em favor do réu. Legitimidade ativa ‘ad causam’ em qualquer grau de jurisdição. Inteligência do art. 654 do CPP. (...) O Ministério Público, em qualquer grau de jurisdição, tem legitimidade ativa ‘ad causam’ para impetrar ‘habeas corpus’ em favor do réu, por força do disposto no art. 654 do CPP.”
(RT 764/485, Rel. Min. MOREIRA ALVES – grifei)
“‘HABEAS CORPUS’ – IMPETRAC?A?O ORIGINA?RIA, PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, POR MEMBRO DE PRIMEIRA INSTA?NCIA DO MINISTE?RIO PU?BLICO DO DISTRITO FEDERAL E TERRITO?RIOS – LEGITIMIDADE ATIVA RECONHECIDA – DOUTRINA – JURISPRUDE?NCIA – (...) – PEDIDO DEFERIDO.”
(HC 84.279/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
“– O representante do Ministério Público Militar de primeira instância dispõe de legitimidade ativa para impetrar ‘habeas corpus’, originariamente, perante o Supremo Tribunal Federal, especialmente para impugnar decisões emanadas do Superior Tribunal Militar. Precedentes.”
(HC 94.809-MC/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
Não tem sentido, por implicar ofensa manifesta a? autonomia institucional do Ministério Público dos Estados-membros, exigir-se que a sua atuação processual se faça por intermédio do Senhor Procurador-Geral da República, que não dispõe de poder de ingerência na esfera orgânica do “Parquet” estadual, pois lhe incumbe, unicamente, por expressa definição constitucional (CF, art. 128, § 1o), a Chefia do Ministério Público da União.
E? importante assinalar, porque juridicamente relevante, que o postulado da unidade institucional (que também se estende ao Ministério Público dos Estados-membros) reveste-se de natureza constitucional (CF, art. 127, § 1o), a significar que o Ministério Público estadual não e? representado – muito menos chefiado – pelo Senhor Procurador-Geral da República, eis que e? plena a autonomia do “Parquet” local em face do eminente Chefe do Ministério Público da União.
Mostra-se fundamental insistir na asserção de que o Ministério Público dos Estados-membros não esta? vinculado nem subordinado, no plano processual, administrativo e/ou institucional, a? Chefia do Ministério Público da União, o que lhe confere ampla possibilidade de postular, autonomamente, em sede originária, perante o Supremo Tribunal Federal.
Tais são as razões pelas quais também não compete ao eminente Senhor Procurador-Geral da República o poder para dirimir conflitos de atribuições entre membros de Ministérios Públicos estaduais entre si (como na espécie) ou, ainda, entre integrantes do Ministério Público da União e agentes do Ministério Público dos Estados-membros, eis que, em referidas situações de antagonismo, a atribuição originária para resolver eventuais conflitos (positivos ou negativos) pertence ao Supremo Tribunal Federal.
Assinalo, por necessário, que esse entendimento tem sido acolhido, mesmo implicitamente, em inúmeras decisões de Ministros desta Suprema Corte proferidas em sede de conflito de atribuições, cujos julgamentos, por isso mesmo, têm examinado o próprio fundo da controvérsia (ACO 852/BA, Rel. Min. AYRES BRITTO – ACO 1.079/SP, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – ACO 1.193/PI, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ACO 1.281/SP, Rel. Min. CA?RMEN LU?CIA – ACO 1.607/SP, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI – ACO 1.673/RJ, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ACO 1.720/ES, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).
Definida, assim, a competência originária deste Tribunal para processar e julgar a presente causa e reconhecida, ainda, a legitimidade ativa do representante do Ministério Público estadual, passo a examinar o litígio ora suscitado.
Como se vê, o entendimento explicitado na decisão acima respaldava-se no mesmo fundamento que sustenta a possibilidade de o Ministério Público Estadual, mesmo que excepcionalmente, postular autonomamente perante o Supremo Tribunal Federal nas hipóteses de reclamação constitucional e de habeas corpus: ofensa manifesta a? autonomia institucional do Ministério Público dos Estados-membros.
Ademais, seu conteúdo também se refere ao Ministério Público como Órgão, sendo, por isso, impossível a ingerência de um órgão sobre o outro. Assim, tratando-se de conflito entre órgãos, tinha como fundamento para a fixação da competência do Supremo Tribunal Federal para o dirimir o artigo 102, I, “f”, da Constituição Federal, que diz:
Na PET 3528/BA, a orientação fixada pelo Supremo foi no sentido de que, “diante da inexistência de previsão específica na Constituição Federal a respeito, empresta-se maior alcance à alínea f do inciso I do art. 102 da CF”, sob o argumento de que estariam envolvidos no conflito órgãos da União e de Estado-membro.
A título de enriquecimento, podemos colacionar trecho desta decisão que se tornou um marco durante certo período, conforme se segue:
“Também não é possível assentar-se competir ao Procurador-Geral da República a última palavra sobre a matéria. A razão é muito simples: de acordo com a norma do § 1º do artigo 128 do Diploma Maior chefia ele o Ministério Público da União, não tendo ingerência, considerados os princípios federativos, nos Ministérios Públicos dos Estados. Todavia, diante da inexistência de disposição específica na Lei Fundamental relativa à competência, o impasse não pode continuar. Esta Corte tem precedente segundo o qual, diante da conclusão sobre o silêncio do ordenamento jurídico a respeito do órgão competente para julgar certa matéria, a ela própria cabe a atuação:
CONFLITO DE JURISDIÇÃO – 1. No silêncio da Constituição, que não estabelece o órgão para decidir conflitos de Jurisdição entre Tribunais Federais e Juízes, a competência cabe ao Supremo Tribunal Federal.
2. É competente o Tribunal Regional Eleitoral para processar e julgar mandado de segurança contra atos de sua presidência ou dele próprio (Conflito de Jurisdição nº. 5.133, relator ministro Aliomar Baleeiro, Diário da Justiça de 22 de maio de 1970).
C.J. – I. Compete ao S.T.F., no silêncio da C.F., na redação da Emenda nº 1/69, decidir conflitos de jurisdição entre um Tribunal e um juiz.
II. Cabe à justiça Federal, nos termos do art. 110 da C.F. e Emenda nº 1/69, processar e julgar reclamações trabalhistas contra o INPS (Conflito de Jurisdição nº 5.267, relator ministro Aliomar Baleeiro, Diário da Justiça de 4 de maio de 1970).
Esse entendimento é fortalecido pelo fato de órgãos da União e de Estado membro estarem envolvidos no conflito, e aí há de se emprestar à alínea “f” do inciso I do artigo 102 da Constituição Federal alcance suficiente ao afastamento do descompasso, solucionando-o o Supremo, como órgão maior da pirâmide jurisdicional.
Aliás, pela propriedade, cumpre ressaltar o que citado na manifestação do Ministério Público do Estado da Bahia, na óptica proficiente do ex-Subprocurador de Justiça e professor da Faculdade Estadual do Rio de Janeiro – UERJ – Dr. Paulo Cézar Pinheiro Carneiro:
O juiz quando determina o encaminhamento dos autos do inquérito para outro órgão do Ministério Público, o faz exercitando unicamente atividade administrativa, como chefe que é dos serviços administrativos de cartório... O despacho de encaminhamento tem natureza simplesmente administrativa... Não existe nenhuma atividade jurisdicional e mesmo judicial na hipótese. Uma vez que, na prática, existe um despacho administrativo, lacônico que seja, não podemos transformá-lo, de uma penada, sem o exame mais cauteloso de cada hipótese em declinação da competência de um juízo, sob pena de subvertermos toda ordem processual, além dos demais gravíssimos inconvenientes e ilegalidades que tal medida acarretaria.
Então, a seguir, em análise da problemática versada neste processo, o autor da consagrada obra “O Ministério Público no Processo Civil e Penal” – Rio de Janeiro – Forense, 5ª edição, 1995, página 212, observa:
Não há nada de estranho, de anormal, em conferir a órgão judiciário da nação o poder de dirimir conflitos de atribuições entre órgãos autônomos e independentes entre si. Pelo contrário, a relevância das questões em jogo exige que o órgão encarregado de dirimir estes conflitos tenham os predicados que atualmente só a magistratura tem, de sorte a garantir julgamento técnico e isenção total. Não é o STF que, originariamente, julga as causas judiciais entre Estados membros? Como, então, se poderia afirmar que haveria quebra de independência e autonomia dos Estados membros se a ele fosse também conferido o poder de decidir os conflitos de natureza administrativa entre estes mesmos entes? Não existe, até o momento, no nosso sistema constitucional, nenhum órgão ou ente superior que tenha o poder de decidir a que Estado competiria determinado tipo de atribuição.
Transporte-se o enfoque para o conflito de atribuições entre Ministério Público Estadual e Ministério Público Federal. A solução há de decorrer não de pronunciamento deste ou daquele Ministério Público, sob pena de se assentar hierarquização incompatível com a lei fundamental. Uma coisa é atividade do Procurador-Geral da República no âmbito do Ministério Público da União, como também o é atividade do Procurador-Geral de Justiça no Ministério Público do Estado. Algo diverso, e que não se coaduna com a organicidade do Direito Constitucional, é dar-se à chefia de um Ministério Público, por mais relevante que seja, em se tratando da abrangência de atuação, o poder de interferir no Ministério Público da unidade federada, agindo no campo administrativo de forma incompatível com o princípio da autonomia estadual. Esta apenas é excepcionada pela Constituição Federal e não se tem na Carta em vigor qualquer dispositivo que revele a ascendência do Procurador-Geral da República relativamente aos Ministérios Públicos dos Estados. Tomo a manifestação do Procurador-Geral da República, Dr. Antônio Fernando Barros Silva de Souza, contida à folha 130 à 137, não como uma decisão sobre o conflito, mas como parecer referente à matéria.
A competência para dirimir conflito de atribuições envolvendo o Ministério Público do Estado da Bahia e o Federal é realmente do Supremo, conforme decidido na Questão de Ordem no Mandado de Segurança nº 22.042-2/RR, relatado pelo ministro Moreira Alves, e assentado sem discrepância de votos:
MANDADO DE SEGURANÇA. QUESTÃO DE ORDEM QUANTO À COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
- Tendo sido o presente mandado de segurança impetrado, por ele se tratar de ato complexo, contra governador e o Tribunal do Estado de Roraima, bem como contra o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, e versando ele a questão de saber se a competência para a constituição da lista sêxtupla e do impetrante – o Ministério Público desse Estado – ou de um dos impetrados – o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios –, não há dúvida de que, nos termos da impetração da segurança, há causa entre órgão de um Estado-membro e órgão do Distrito Federal, configurando-se, assim, hipótese prevista na competência originária desta corte (artigo 102, I, “f”, da Constituição Federal), uma vez que o litígio existente envolve conflito de atribuições entre órgãos de membros diversos da Federação, com evidente substrato político.
- Correta a inclusão do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios no polo passivo do mandado de segurança, pois, em se tratando se ato complexo de que participam, dentro da esfera de competência própria, órgãos e autoridades sucessivamente, mas que não estão subordinados uns aos outros, para a formação de ato que só produz efeito quando o último deles se manifesta, entrelaçando-se essa manifestação às anteriores, esses órgãos e autoridades, a partir daquele de que emanou o vício alegado, devem figurar, como litisconsortes, no polo passivo do mandado de segurança.
Reconhecimento da competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar originariamente o presente mandado de segurança, com fundamento na letra “f” do inciso I do artigo 102 da Constituição Federal.
Considerada a data próxima das decisões, evidencia-se o tamanho da controvérsia que foi criada com a completa mudança da jurisprudência adotada mais recentemente.
É que, no dia 19 de maio de 2016, o Plenário do Supremo Tribunal Federal decidiu que cabe ao procurador-geral decidir conflitos de atribuição entre MP Federal e estaduais. Ou seja: não cabe mais à Corte julgar conflitos de atribuição entre o Ministério Público Federal e os Ministérios Públicos dos estados.
Para direcionar nosso trabalho, trazemos o teor do informativo 826, que diz:
Como se vê, o Tribunal Pleno definiu que a atribuição do Procurador Geral da República para dirimir esse conflito se dá em razão do princípio da unidade. O que poderia significar uma mitigação ao princípio da independência funcional ou, ainda, que, tratando-se de independência no exercício das atribuições funcionais, não há impedimento à existência de subordinação administrativa ao chefe da instituição.
Por um lado, não parece ser a intenção daquele Tribunal Constitucional mitigar o princípio da independência funcional do ministério público. Pois, conforme foi demonstrado nas diferentes recentes decisões trazidas à lume neste trabalho, o Supremo Tribunal Federal é uníssono no entendimento que reconhece a autonomia do Órgão Ministerial. Além disso, na decisão em comento, o Tribunal trouxe argumentos que destacam a ausência de hierarquia entre os diferentes órgãos.
Ocorre que, para sustentar a ideia de autonomia e, ao mesmo tempo, a atribuição do chefe do Ministério Público da União para dirimir conflito de atribuição no qual figure Órgão Ministerial Estadual, aquele Tribunal sustentou, além da tese da “unidade da instituição”, a de que a obrigação constitucional de o Procurador Geral da República dirimir conflitos de atribuições não relevaria sua atuação como chefe do MPU, mas sim a identificação do PGR como órgão nacional do “parquet”.
Para tanto, o acórdão citado demonstra situações nas quais “a própria Constituição traz atribuição de poderes e deveres ao Procurador Geral da República, os quais, especialmente por suas abrangências, não se confundiriam com as atribuições dessa autoridade como chefe do MPU”. Entre outras hipóteses, cita o art. 103-B da Constituição Federal, que atribui ao Procurador Geral da República a escolha do membro do Ministério Público estadual que integra o Conselho Nacional de Justiça, dentre os nomes indicados pelo órgão competente de cada instituição estadual.
Sob essa perspectiva, em recente julgado em que se discutia a incumbência do Procurador Geral Eleitoral para designar os membros do Ministério Público estadual que atuarão junto à Justiça Eleitoral, esse Tribunal Superior destacou que não haveria violação à autonomia do Ministério Público. Para a maioria dos ministros, não era hipótese de interferência em suas atribuições ou organização, pois não incide sobre a esfera de atuação do parquet local, mas no Ministério Público eleitoral, um ramo diverso da instituição.
É o informativo 817, que traz a referida decisão na ADI 3802, julgada pelo plenário do STF. Vejamos:
Em que pese a substancial diferença entre as argumentações do julgado no qual se embasa o presente trabalho e o julgado acima transcrito, podemos tomar por base a decisão da ADI 3802 para ressaltar a atipicidade da divisão orgânica do Ministério Público.
Conforme trouxemos mais acima, o Parquet Estadual subordina-se administrativamente ao chefe local – o Procurador-Geral de Justiça. Por outro lado, o Ministério Público da União – cujo chefe central é o Procurador-Geral da República – se subdivide em Ministério Público Federal, Ministério Público do Trabalho, Ministério Público Militar e Ministério Público do Distrito Federal e territórios.
Ressalte-se que, pela autonomia outorgada constitucionalmente aos Ministérios Públicos Estaduais, é certo que este não se subordina ao Ministério Público da União. Todavia, não existe uma autoridade central comum a todos os órgãos ministeriais estaduais.
Com isso, devemos advertir que, embora possua divisão orgânica criada para atender à estrutura federativa adotada no Brasil, respeitando a autonomia entre os entes federativos, existem situações excepcionais ou atípicas, resultantes das brechas deixadas pela norma, como é o caso que foi solucionado pelo Supremo quanto à incumbência do Procurador Geral Eleitoral para designar os membros do Ministério Público estadual que atuarão junto à Justiça Eleitoral.
O que nos leva a questionar se representa tendência no STF de reconhecer algumas exceções ou atipicidades resultantes da formação incomum do Ministério Público.
Esse paradigma nos direciona ao problema da competência do Procurador-Geral da República para dirimir o conflito de atribuições entre membros de Ministério Público Estadual e Ministério Público Federal ou entre membros de Ministérios Públicos Estaduais de diferentes unidades federativas. Como pudemos perceber, aqui também estamos diante de uma situação que não foi prevista pelo Legislador Constitucional.
Ocorre que, assim como outrora sustentou sua competência com base na ideia de que haveria conflito federativo entre os diferentes órgãos, o STF esbarrou nos princípios constitucionais outorgados ao Ministério Público e na própria atipicidade da divisão orgânica desta instituição para defender a competência do Procurador Geral de Justiça.
Com isso, podemos pensar que o Pretório Excelso utilizou da técnica da ponderação, diante de um caso de difícil solução, sopesando os princípios em conflito, realizando um “malabarismo legislativo” para preencher a lacuna deixada pela norma.
Diante da falta de regra regulamentando a hipótese, aquele Tribunal Constitucional buscou fundamento em situações semelhantes, segundo as quais o Procurador Geral da República, por vezes, agiria como órgão nacional do “Parquet”. Com isso, poder-se-ia dizer que foi realizada uma analogia para solucionar a lacuna.
Ocorre que, em seu antigo posicionamento, esse mesmo Tribunal admitia tratar-se tal conflito de um conflito entre entes federativos, para o qual aplicava-se a alínea “f”, inciso I, do artigo 102 da Constituição Federal. Como pudemos observar, sem nenhuma necessidade de integração da norma para solucionar a questão.
Diante do quadro apresentado, poderíamos considerar que existe um desequilíbrio entre as diferentes posições tomadas. Sendo que, o Supremo Tribunal Federal decidiu abandonar posição já consolidada em sua jurisprudência, cujo embasamento se dava em norma constitucional, para assumir entendimento – no mínimo polêmico. Some-se a isso a necessidade de recorrer à analogia para criar uma nova figura que não foi prevista pelo Constituinte Originário: O Procurador Geral da República como órgão nacional do “Parquet”.
ARE 725.491 AgR, rel. min. Luiz Fux, j. 26-5-2015, 1ª T, DJE de 15-6-2015.
Pet 3528/BA, rel. Min. Marco Aurélio, 28.9.2005.
AOC 2.739,
ACO 924/MG, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 19/05/2016
ADI 3802/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 10.3.2016. Informativo 817
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm >. Acesso em: 10 dez. 2016
BRASIL. Código de Processo Civil (2015). Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm > Acesso em: 15 dez. 2016
BRASIL. Lei nº 8.625, de 12 de fevereiro de 1993. Lei orgânica nacional do MP. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8625.htm > Acesso em 05 dez. 2016
BRASIL. Lei Complementar n. 75 de 1993. Lei Orgânica do Ministério Público da União. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp75.htm > Acesso em: 07 dez. 2016
MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. São Paulo, Saraiva, 2013.
MACEDO, Marcus Paulo Queiroz. OGRIZIO, Anderson de Castro. Manual do Promotor de Justiça teoria e prática. Salvador, Juspodvm, 2015.
NOVELINO, Marcelo. Curso de Direito Constitucional. Salvador, Juspodvm, 2016.
NEVES, Daniel Amorim Assumpção Neves. Manual de Direito Processual Civil. Salvador, Juspodvm, 2016.
GARCIA, Emerson. Ministério Público: organização, atribuições e regime jurídico. São Paulo, Saraiva, 2014.
Isabela Nóbrega Diniz Valença, o autor
Bacharela em Direito, advogada, especialista em Direito Processual Civil.
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: ISABELA NóBREGA DINIZ VALENçA, . Competência do Procurador-Geral da República para dirimir conflito de atribuições envolvendo Ministério Público Estadual e Ministério Público Federal... Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 21 fev 2020. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/artigos/52876/competencia-do-procurador-geral-da-republica-para-dirimir-conflito-de-atribuicoes-envolvendo-ministerio-publico-estadual-e-ministerio-publico-federal. Acesso em: 21 fev 2020.

References: artigo 127
 artigo 128
 artigo 5
 artigo 42
 artigo 44
 artigo 66
 artigo 66
 artigo 951
 artigo 26
 artigo 10
 artigo 102
 artigo 128
 artigo 102
 artigo 102
 artigo 102