Source: https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20130610/lois.html
Timestamp: 2020-04-04 22:55:20+00:00

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Commission des lois : compte rendu de la semaine du 10 juin 2013
Réforme du conseil supérieur de la magistrature et attribution du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d'action publique - Audition de Mme Christiane Taubira, ministre de la justice, garde des sceaux
Instituer une évaluation médicale à la conduite pour les conducteurs de 70 ans et plus - Examen des amendements
La commission procède tout d'abord à l'audition de Mme Christiane Taubira, ministre de la justice, garde des sceaux, sur le projet de loi constitutionnelle n° 625 (2012-2013), portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature et sur le projet de loi n° 626 (2012-2013), relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d'action publique.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Madame la garde des sceaux, avant que vous nous présentiez les deux textes qui seront discutés pendant la session extraordinaire de juillet et sur lesquels nous avons désigné comme rapporteur Jean-Pierre Michel, je tiens à vous dire que nous avons suivi la démarche que vous avez mise en oeuvre avec Mme Maestracci pour repenser la politique pénale : la conférence de consensus a suscité un grand intérêt dans les juridictions de nos départements, et je souhaite que vous veniez bientôt nous présenter le projet de loi qui sera l'aboutissement de cet immense travail.
Mme Christiane Taubira, ministre de la justice, garde des sceaux. - C'est toujours un grand plaisir pour moi de venir devant votre commission, qui m'avait d'ailleurs entendue dès le mois de juin 2012. Je reviendrai très volontiers vous parler du projet de loi pénale que je présenterai en conseil des ministres en juillet.
Le premier des deux textes que je vous présente maintenant modifie l'article 64 de la Constitution pour y affirmer que le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) concourt à l'indépendance de la justice, dont le Président de la République demeure le garant ; il réécrit l'article 65 pour faire apparaître d'abord les dispositions d'ordre général ; l'article 65-1 précise les fonctions des trois formations du CSM et l'article 65-2 traite de la nécessaire loi organique. Ce projet de loi constitutionnelle réforme le CSM en prenant acte des progrès apportés par la révision de 2008, qui avait en particulier retiré la présidence et la vice-présidence de cette institution au Président de la République et au garde des sceaux pour confier la présidence de la formation plénière ainsi que la vice-présidence de la formation-siège au premier président de la Cour de cassation et la présidence de la formation-parquet au procureur général près cette même cour. Cela marque un vrai progrès, de même que la possibilité donnée au justiciable de saisir le CSM. L'expérience a toutefois montré que 55% des saisines contestaient non le comportement du magistrat, mais la décision de justice elle-même et que moins de 3% aboutissaient à une décision. Une meilleure information des justiciables est donc nécessaire, ainsi qu'une modification des conditions de saisine, pour un meilleur filtre des demandes : il ne s'agit pas d'une instance d'appel supplémentaire.
Nous étendons les pouvoirs du CSM. Le garde des sceaux demeure l'instance de proposition des magistrats du parquet et le Président de la République l'instance de nomination, par décret, mais nous inscrivons dans la Constitution le respect de l'avis conforme, comme c'est le cas pour les magistrats du siège. Nous alignons le régime disciplinaire du ministère public sur celui du siège. Nous autorisons le CSM à s'autosaisir de questions relatives à l'indépendance et à la déontologie des magistrats.
Nous envisageons de donner aux magistrats la possibilité de saisir le CSM. Celui-ci, avec qui j'ai tenu deux longues séances, est persuadé que c'est important : le Président de la République peut le saisir, le garde des sceaux le peut, le justiciable aussi... Quelle instance le magistrat pourra-t-il saisir ? Le CSM peut être appelé à traiter en formation disciplinaire d'un sujet sur lequel il aura été consulté par la saisine d'un magistrat.
Le Conseil est actuellement composé de magistrats élus ainsi que de personnalités extérieures, lesquelles ont une majorité d'une voix. Le projet, conformément à l'engagement du Président de la République, inversait la majorité en faveur des magistrats. Cependant les avis que nous avons recueillis, en particulier lorsque le Premier ministre a reçu les présidents des partis politiques et les délégations des groupes parlementaires, ont été unanimes pour la parité. Voilà pourquoi nous avons, à l'Assemblée nationale, donné un avis favorable à un amendement en ce sens.
Le Conseil comprendra huit magistrats et huit personnalités extérieures, dont une sera nommée par le Conseil national des barreaux, une autre élue, et non plus désignée, par l'assemblée générale du Conseil d'État, les six autres étant proposées par un collège de personnalités. Nous avions imaginé que ce collège soumette une liste cohérente au Parlement. L'Assemblée nationale a souhaité pouvoir se prononcer sur chaque candidature, et a substitué au non-vote négatif aux trois cinquièmes un vote positif des trois cinquièmes des commissions des lois des deux chambres.
Le collège sera composé du vice-président du Conseil d'État, du premier président de la Cour des comptes, du président du Conseil économique, social et environnemental (CESE), puisqu'il s'agit d'introduire des personnalités de la société civile, du premier président et du procureur général de la Cour de cassation, ainsi que d'un professeur des universités. L'Assemblée nationale y a ajouté le président d'une institution particulièrement concernée par la défense des lois et des libertés, cette périphrase évitant de constitutionnaliser la Commission nationale consultative des droits de l'homme. La présidence du CSM ne sera plus assurée par le premier président de la Cour de Cassation mais par l'une des personnalités extérieures.
L'autre texte modifie les articles 30 et 35 du code de procédure pénale. Il réécrit l'article 30 en précisant dans un premier alinéa la responsabilité de l'exécutif, c'est-à-dire du garde des sceaux, en matière de politique pénale sur l'ensemble du territoire. Si la loi du 9 mars 2004 avait affirmé que le garde des sceaux était responsable de la conduite de l'action publique, la politique pénale n'était pas évoquée. Nous proposons d'affirmer clairement que le garde des sceaux répond de la politique pénale sur l'ensemble du territoire, et que l'action publique revient au ministère public, les procureurs généraux ayant la responsabilité de la coordonner et de l'animer, et les procureurs de la République celle de l'exercer directement. Notre rédaction ajoute que le garde des sceaux ne peut plus donner d'instructions dans les affaires individuelles : il doit faire connaître les orientations de la politique pénale par des instructions générales et impersonnelles.
L'article 35 précise les responsabilités du parquet général en rappelant les dispositions de l'ordonnance de 1958, qui établit le lien hiérarchique entre les procureurs, le procureur général et le garde des sceaux. Ce lien ne se traduira plus par des instructions individuelles entre le ministre et les intéressés. Par des rapports, le ministère public rendra compte de l'application de la politique pénale. J'ai diffusé en septembre 2012 une circulaire générale de politique pénale, j'en ai signé des territoriales, pour la Corse et l'agglomération de Marseille. Les orientations peuvent être thématiques, sur le port d'armes ou la lutte contre le racisme et l'antisémitisme, ou encore sectorielles. Le procureur général en décline les orientations en fonction des particularités de son ressort, et le procureur les adapte au contexte de son territoire.
Ces deux projets de loi ont été adoptés en première lecture à l'Assemblée nationale il y a une dizaine de jours.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Ces textes très importants correspondent à des préconisations qui avaient été faites par notre commission dans des compositions antérieures, notamment lorsqu'il a été question de supprimer le juge d'instruction. Le statut du parquet en France est très particulier, ce qui est parfois gênant dans nos échanges avec d'autres pays européens. Les membres du parquet ne sont pas des fonctionnaires, comme en Allemagne, ni aussi indépendants que des juges, comme en Italie ; ce sont des magistrats, ce que les pays d'Europe du Nord peinent à comprendre, qui ont des garanties, la même formation que les juges, qui peuvent d'ailleurs devenir juges, mais doivent bénéficier d'une certaine liberté d'action dans le respect de la loi et de la politique pénale du Gouvernement. Cela suppose un équilibre entre l'indépendance complète, qui n'est conforme ni à notre tradition ni à la Constitution, et un statut de fonctionnaire, auquel certains ont pensé - j'ai autrefois soutenu cette thèse dans des colloques avec Pierre Mazeaud.
Ce projet, que l'on peut toujours améliorer, est un texte d'équilibre. Il répond aux remarques répétées de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH). Le parquet est partie au procès, certes. Il est aussi un organe de prévention de la délinquance, il est commissaire du gouvernement auprès des chambres civiles, il est porteur de la loi auprès des chambres commerciales... Ces rôles multiples exigent un statut assez finement défini pour que le Gouvernement soit assuré que les procureurs pourront adapter aux circonstances locales la politique pénale sans créer d'inégalité entre les citoyens. Ils ne doivent pas pouvoir recevoir d'instructions particulières, que ce soit instruction de ne pas faire ou instruction de faire : si un procureur refuse d'appliquer les directives de la chancellerie, une procédure disciplinaire doit être rapidement mise en place.
Nous pourrions aller plus loin en donnant au CSM le pouvoir de nommer les membres du parquet comme il nomme les juges du siège mais, en l'état, ce texte me satisfait. Il est si attendu, comme les auditions ont dû vous le montrer, que ne pas l'adopter serait pire que de ne pas l'avoir présenté. Les membres du parquet se sentent mal aimés ; une suspicion, née peut-être d'affaires antérieures, pèse sur eux jusqu'au sein du corps judiciaire.
Ce texte doit aboutir, et je suis heureux d'en être le rapporteur. L'examen par notre assemblée favorisera peut-être son aboutissement, car il y a au Sénat un certain consensus sur ce que doivent être notre organisation judiciaire, notre procédure pénale, la place du garde des sceaux et celle du Président de la République, qui reste le gardien des institutions et de l'équilibre entre l'autorité judiciaire, le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif.
M. François Zocchetto. - La véritable indépendance de la justice ferait du CSM l'instance de proposition pour toutes les nominations de magistrats. Ce n'est pas souhaitable pour les membres du parquet. Imposer le respect de l'avis conforme revient à inscrire dans la loi une pratique constante : très bien. Pourquoi tous les magistrats du siège ne seraient-ils pas proposés par le CSM ? Vous n'êtes pas, Madame la garde de sceaux, à l'origine du nouveau système de nomination des membres du CSM. Mais la formule imaginée pas l'Assemblée nationale me laisse à tout le moins dubitatif : pourquoi faire intervenir le président du CESE ? S'ils ne procèdent pas de la représentation démocratique, quelle légitimité les membres du collège ont-ils ?
Le premier président de la Cour de cassation et le procureur général président de droit les trois formations du CSM. C'est un bon système. Vous les retirez de la formation plénière, et les cantonnez aux formations spécifiques en matière disciplinaire, au risque d'y donner la majorité aux magistrats. Votre texte ne devrait-ils pas, au contraire, consacrer la présence de ces deux personnalités dans le CSM ?
J'ai pu apprécier la difficulté de définir la place du parquet lors de la réforme de la garde à vue, il y a deux ans. Supprimer les instructions individuelles ? Si cela fonctionne, très bien. Cependant cela ne modifiera-t-il pas le rapport des pouvoirs entre le ministre de la justice et celui de l'intérieur, qui continuera, lui, à contrôler les forces de police et de gendarmerie ? Rassurez-nous. Enfin, l'on ne saurait exclure que certains magistrats du parquet aient des comportements étonnants, voire répréhensibles. Que se passerait-il en cas de troubles à l'ordre public, voire d'atteinte à l'intérêt national ?
M. Patrice Gélard. - Vous connaissez notre position sur ce texte, madame la qarde des sceaux : notre président de groupe l'a exposée au Premier ministre. Nous y sommes opposés, et ne changerons certes pas d'avis : l'immense majorité de notre groupe s'opposera à une révision de la Constitution qui ne s'impose nullement. Pour le reste, M. Michel a bien fait de souligner combien le statut de nos magistrats paraît étonnant à l'étranger. Nous n'avons jamais su régler ce problème...
M. Christian Cointat. - Nous sommes tous attachés à l'indépendance de la justice, comme à sa responsabilité, lesquelles passent par le CSM. Il n'est pas d'usage de modifier fréquemment la Constitution sur un même sujet, sauf problème grave. Or, à ma connaissance, le fonctionnement du CSM n'en a pas connu depuis la réforme de 2008 : ne touchons donc pas à une réforme qui est en train de faire ses preuves.
L'avis conforme, dont j'aurais souhaité l'adoption en 2008, peut s'appliquer sans en passer par une modification de la Constitution : tout Gouvernement peut s'engager à respecter l'avis du CSM dans ses nominations de membres du parquet. Vous l'avez fait, continuez : cela créera une jurisprudence non écrite, sans avoir à modifier brutalement la Constitution.
La justice est rendue au nom du peuple français : où est-il dans le CSM ? On y trouve des magistrats, un représentant des avocats, un autre du Conseil d'État, et six personnalités extérieures, un peu isolées par rapport à ces membres de la famille judiciaire. Encore la majorité d'une voix qui leur était donnée avait-elle une valeur symbolique ; pour ma part, je serais partisan de réduire à un tiers, voire à un quart, la proportion de magistrats afin que le CSM soit une instance véritablement indépendante émanant du peuple français. Or les seules personnalités en mesure de donner l'onction populaire, le Président de la République, ceux du Sénat et de l'Assemblée nationale, disparaissent de votre texte. Vous auriez d'autant plus pu les maintenir que l'on retient la règle des trois cinquièmes favorables. Ainsi formulées et confirmées, les nominations se feraient bien au nom du peuple. Et cela n'inciterait pas, comme on l'entend parfois, à nommer les moins bons...
Il n'y a pas d'urgence, mais si vous faites une réforme, veillez à l'indépendance et à la responsabilité de la justice, en allant davantage vers la représentation populaire et moins vers le corporatisme. Sinon, vous n'aurez pas la majorité requise.
Mme Cécile Cukierman. - Je me félicite que nous examinions un texte sans être poussés par l'urgence, sans que l'émotion conduise à la précipitation. La sérénité est toujours propice à la réflexion. Nous partageons tous la volonté de mieux garantir l'indépendance de la justice, même s'il est plus facile de le déclarer que de le faire. Que les textes que nous votons se prêtent parfois à plusieurs interprétations nous invite à mener avec humilité une réflexion plus large.
Je soutiens le projet de loi constitutionnelle, et approuve les modifications faites par l'Assemblée nationale. Comme dans le deuxième texte, il est bon en écrivant les choses, de passer de l'appréciation à l'obligation, car si les personnes changent, les responsabilités restent... Ces textes ne règlent pas tout. Le parquet a de multiples attributions, parfois contradictoires : il est à la fois autorité de poursuite et gardien des libertés, par exemple. Cette question mériterait d'être examinée en profondeur, parce qu'elle est liée au sentiment de partialité de la justice que certains éprouvent parfois. Les procédures disciplinaires sont assez faibles. Vous élargissez les cas de saisine du CSM : jusqu'où aller ? Il ne faudrait pas qu'elles servent à régler ses comptes avec un magistrat.
M. Nicolas Alfonsi. - Une observation d'opportunité d'abord. Est-il indispensable d'aller à Versailles, comme nous l'avons souvent fait pour des textes qui n'ont pas laissé de traces indélébiles ? Au sujet du parquet, je suis tiraillé entre deux considérations contradictoires. J'ai lu récemment à M. Valls, à Ajaccio, la lettre d'un parquetier disant qu'une agression portant atteinte à une enceinte militaire avait fait l'objet d'un non-lieu tant elle paraissait insignifiante. Inversement, dans l'affaire Bonnet, l'intérêt national aurait commandé que le parquet reçoive instruction de mettre un terme à ce qui est devenu une affaire d'État. De ces deux considérations, la seconde me paraît plus importante. Si une affaire d'État éclate, vous ne pourrez pas donner d'instructions autres que générales. Compte tenu de notre tradition historique, votre pouvoir doit-il s'arrêter là ? Le fonctionnement actuel de notre justice, malgré les observations de la CEDH, est-il si détestable ?
M. Alain Richard. - Je suis réceptif à la crainte, formulée par plusieurs de nos collègues, d'une banalisation des réformes constitutionnelles sur un tel sujet. Dans le même temps, je constate un large accord pour l'avis conforme. Compte tenu de cet accord, un refus de cette réforme apparaîtrait lié à des considérations de pure opportunité politique. Le parquet, qui est une partie du point de vue de la procédure, représente l'intérêt général. Pour préserver cet élément de notre tradition, parmi des systèmes nationaux différents appelés à se mélanger, il faut renforcer sa légitimité en garantissant son indépendance. S'opposer à l'avis conforme exposera au soupçon de vouloir préserver un pouvoir d'appréciation individualisé sur les nominations : pour notre crédibilité internationale, le sujet mérite que l'on s'y penche.
La nomination des personnalités qualifiées par un collège spécifique suscite des appréhensions. Qu'est-ce que l'indépendance ? Les parlementaires ont tendance à considérer que l'autorité ne peut dériver que de l'élection par le peuple. Cependant, l'indépendance réclame justement une coupure avec le pouvoir politique. L'indépendance de la BCE, que nous ont apportée les Allemands, en choque encore beaucoup ; pour ceux-là, le gouverneur d'une institution monétaire doit être sous l'autorité directe du pouvoir politique. Voulons-nous reconnaître une part à l'éthique, à la déontologie professionnelle et au savoir ? Lorsqu'on a signé à l'âge de vingt-cinq ans sa première décision de justice « au nom du peuple français », on sait qu'à côté de la préférence politique, il y a des devoirs d'État.
Les six membres extérieurs nommés par le collège apporteront un surcroît d'indépendance au CSM. Les présidents de nos assemblées n'incarnent pas au premier chef l'indépendance vis-à-vis du pouvoir politique, puisqu'ils en sont la représentation. Les parlementaires grognent souvent contre les autorités administratives indépendantes, qui seraient autant de compétences retirées au Parlement. Pourtant, certaines choses doivent être dépolitisées. Et puis, nous gardons le contrôle des nominations par les commissions, ce qui établit un équilibre, que les députés ont rompu en instaurant la recherche d'une approbation positive au trois cinquièmes. J'observe, sur ce point, que nous risquons d'être entraînés à l'étendre à d'autres institutions.
La nomination de membres du Conseil par un collège de gens représentant des autorités, des savoirs, des éthiques différentes représente un gain d'indépendance salutaire. Les autres démocraties nous enseignent que la recherche du consensus peut devenir un objet de négociations partisanes. Si le débat se poursuit, nous devrions chercher à atténuer cette exigence, de manière à éviter un saut dans l'inconnu.
M. Hugues Portelli. - A titre personnel, j'approuve la réforme du statut du parquet. Malgré tout mon respect pour la CEDH, sa culture est plus anglo-saxonne que française. L'argument que je retiens est celui de l'unité du corps des magistrats. Dotés des mêmes droits, ils doivent être recrutés de la même façon. L'avis conforme du CSM pour les membres du parquet me paraît juste. Cela étant, la conduite de la politique pénale exige que l'on continue de lui donner des directives, à plus forte raison lorsqu'il traite 90% des affaires. Notre code de procédure pénale est d'ailleurs resté focalisé sur le juge d'instruction : il faudra bien le réformer un jour.
Je suis toutefois en désaccord avec le texte voté par les députés sur deux points. D'abord, sur le retrait de la présidence du Conseil au premier président de la Cour de cassation. Il donne au CSM une image forte qui contrebalancerait celle donnée par une composition paritaire. Reprendre la présidence du CSM à la première autorité judiciaire française constitue une erreur.
Deuxième point de désaccord : faire nommer les personnalités extérieures par un collège est une idée saugrenue. Une autorité politique n'est jamais indépendante, ce qui n'empêche pas d'essayer d'être honnête. Demander à un collège de huit personnes d'en désigner six n'est pas sérieux. Allons au bout de la logique, et faisons comme certaines cours constitutionnelles, au Portugal par exemple, dont les membres se cooptent. De plus, les deux plus hautes personnalités de la Cour de cassation, le représentant du Conseil d'Etat figurent déjà au CSM ! Autant dire que dix membres du CSM nomment les autres. Enfin, la majorité des trois cinquièmes est un véritable droit de veto. Sur ce point au moins, modifions le texte.
M. Patrice Gélard. - L'avis conforme n'est pas partagé par tout le monde, monsieur Richard. Cela nous singulariserait, au contraire : dans les autres pays européens, les procureurs sont généralement nommés sans avis conforme.
Je rejoins Hugues Portelli : la composition de l'organe de désignation des membres extérieurs aboutira à une forme de cooptation : on désignera des conseillers d'Etat à la retraite, des magistrats à la retraite... Enfin, il est évident que la majorité des trois cinquièmes ne sera pas toujours réunie, et, pour que le siège ne reste pas vacant, on proposera une autre candidature, ce qui sera une perte de temps, et assurera la majorité aux magistrats. Décidément, nous ne sommes pas près d'évoluer
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Votre déclaration m'étonne : les choses peuvent évoluer, et notre discussion pourrait aboutir à un nouveau texte qui vous satisfasse.
M. Patrice Gélard. - On verra !
M. Jean-Pierre Sueur, président. - J'ai souvent entendu Robert Badinter défendre avec zèle la majorité des trois cinquièmes. J'y suis également favorable, car cela suppose qu'une personnalité recueille un fort assentiment. Quel est votre sentiment sur cette disposition introduite à l'Assemblée nationale ? En outre, cela a-t-il du sens si l'on continue de procéder autrement pour les membres du Conseil constitutionnel ou du CSA, par exemple ?
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Je regrette que le Gouvernement n'ait pas choisi le Sénat en première lecture.
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Sans commenter l'observation ultime du rapporteur, je vous remercie de la qualité de vos observations. Elles enrichissent le débat sur ce sujet profond, qui relève bien plus de l'éthique et de la philosophie que d'une mécanique procédurale. Les magistrats endossent la robe et jugent au nom du peuple français, mais n'en sont pas moins membres d'une société politique, titulaires de droits civiques, et animés de convictions idéologiques. En définitive, la réforme ne vise qu'à renforcer leur impartialité, de manière à protéger les justiciables, notamment les plus vulnérables, que la crise a multipliés.
Le CSM fonctionne. Aucun scandale n'a entaché son activité. Nous veillons à la solidité de l'institution et à renforcer son éthique, dans le respect des principes démocratiques. Nous ne divergeons que sur les moyens d'y parvenir. Il n'y a pas de système parfait. D'ailleurs, vos observations sont parfois contradictoires : vous déplorez l'insuffisante indépendance du CSM tout en craignant le corporatisme.
Nous tenons au modèle de parquet à la française, et ne cherchons qu'à atténuer ses imperfections. Ce débat rejoint celui relatif à la création d'un parquet financier à compétence nationale. Notre choix consiste à conserver le lien hiérarchique affirmé dans l'ordonnance de 1958, car il est nécessaire pour que le pouvoir politique, responsable de la politique pénale sur l'ensemble du territoire, rende des comptes. Donner aux justiciables toutes les garanties d'impartialité consiste également à rendre le système lisible et compréhensible, à lui conférer une indispensable apparence d'impartialité.
Ne confondez pas le milieu judiciaire et la société civile. Le CSM doit être placé en position de dialogue avec celle-ci, et sous sa vigilance. L'on ne peut reprocher simultanément au collège d'être corporatiste et d'inclure des personnalités extérieures. Sinon, refusons la société civile ! Aux côtés des membres de la Cour de cassation, du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes, il y a par exemple un membre du CESE, dont le rôle est d'agréger ses différentes composantes.
Votre crainte de la cooptation n'est pas fondée. La Constitution dispose déjà que les six personnalités qualifiées n'appartiennent pas à l'ordre judiciaire. Il faudrait un vice particulier pour aller les y chercher. Je fais confiance aux commissions des lois des deux assemblées pour récuser ces magistrats honoraires dont vous redoutez l'omniprésence. La cooptation n'est en effet pas souhaitable, qui laisserait les magistrats traiter seuls des sujets les concernant.
Dans notre système politique, la légitimité provient du suffrage universel direct : il fait du Président de la République le plus légitime détenteur de pouvoir qui soit. Hors cohabitation, les présidents des assemblées appartiennent à la même famille politique que lui.
M. René Garrec. - S'agissant du Sénat, c'est un événement récent.
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - C'est pourquoi il importe de garantir l'impartialité et l'apparence d'impartialité, notamment en soustrayant certaines nominations au pouvoir politique. Il faut combattre la suspicion de l'opinion publique, nuisible à la confiance que les citoyens placent dans les institutions.
Le collège est composé de huit membres, chargés d'en élire six. C'est presque une garantie : nous ne sommes pas assez naïfs pour ignorer ce qui se produirait s'ils étaient six pour en élire six. Il n'est pas inutile que les institutions incitent les hommes à être davantage vertueux. Nous avons entamé les consultations sur ce point en octobre 2012, et nous sommes cassés la tête pendant plus de deux mois sur la composition du collège, pour finalement considérer qu'il devait comprendre plus de membres qu'il n'a de personnalités à désigner.
Si nous retirons la présidence du CSM au premier président de la Cour de cassation, c'est par refus du corporatisme : la magistrature ne doit pas être confiée qu'aux magistrats. En matière disciplinaire en revanche, le principe du jugement par les pairs prévaut, ici comme dans tous les autres corps professionnels. L'avis conforme étant déjà respecté en pratique, comme l'a rappelé Mme Cukierman, autant l'inscrire dans la loi.
Les personnalités à la tête des autorités administratives indépendantes ont toutes à coeur de réaffirmer qu'elles le sont dès leur prise de fonctions.
M. Patrice Gélard. - Ce n'est pas toujours le cas !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Monsieur Alfonsi, les instructions individuelles n'auraient pas empêché les affaires que vous mentionnez d'éclater. Ce texte conforte la responsabilité du garde des sceaux en matière d'orientations de politique pénale. Celles-ci peuvent être assez précises pour s'adapter à des types particuliers de délits. En outre, le procureur général peut donner des instructions individuelles.
M. Nicolas Alfonsi. - Dans certains cas, donner des instructions est détestable, dans d'autres, leur absence est dévastatrice.
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Nous ne sommes pas complètement désarmés.
Depuis ma prise de fonction, je n'ai cessé de réaffirmer le principe selon lequel le procureur a autorité sur la police judiciaire. Je le fais chaque fois que je réunis les procureurs généraux et les procureurs. Je l'ai rappelé dans ma circulaire de politique générale du 19 septembre 2012, et le travail que j'ai conduit avec le ministre de l'intérieur a conduit ce dernier à faire de même dans sa circulaire du 31 juillet 2012. Pour prévenir les manquements, nous avons conjointement créé, à l'été 2012, des cellules de coordination chargées de définir l'affectation des effectifs d'enquêteurs, principale pomme de discorde entre nos deux ministères. A ma demande, les procureurs y sont pleinement impliqués.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je remercie Madame la garde des sceaux de nous avoir apporté des réponses aussi précises.
La commission procède ensuite à l'audition de M. Jean-Claude Marin, procureur général près la Cour de cassation, sur le projet de loi constitutionnelle n° 625 (2012-2013), portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature et sur le projet de loi n° 626 (2012-2013), relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d'action publique.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Monsieur le procureur général, je vous remercie de nous honorer de votre présence pour discuter de ces projets de loi importants. Le parquet en constituant le coeur, nous vous entendons en premier. Nous recevrons le premier président Lamanda, mardi prochain.
M. Jean-Claude Marin, procureur général près la Cour de cassation. - Vous avez dit qu'il était normal de commencer par le parquet. Toutefois, le procureur général et le parquet général de la Cour de cassation sont totalement indépendants ; ils ne dépendent pas hiérarchiquement du ministre, et n'ont pas eux-mêmes de pouvoir hiérarchique sur les procureurs généraux des cours d'appel. Leur fonction particulière est de défendre la loi.
Le CSM fonctionne bien. Il est composé de huit membres non-magistrats, et de sept magistrats. Si les premiers sont majoritaires, les seconds représentent l'intégralité des grades et fonctions de la magistrature : Cour de cassation, chefs de cour d'appel, chefs de juridiction, magistrats des premier et deuxième grades. L'alchimie rend difficile de distinguer les prises de position des magistrats et des non-magistrats. Les majorités se forment sur d'autres critères, relatifs à la prise en compte des profils et des qualités de chacun. Je veux rendre hommage à l'actuel CSM : arrivé à la moitié de son premier mandat, sa gestion des nominations et des sanctions disciplinaires n'a fait l'objet d'aucune critique. Dès lors, pourquoi une réforme, pourrait-on se demander ?
Le projet de loi constitutionnelle contient de bonnes choses, notamment après que la garde des sceaux a entendu le CSM à deux reprises. Celui-ci a insisté sur son rôle auprès du président de la République : le verbe « veiller » a été opportunément préféré à celui de « concourir » ; il a plaidé pour la parité de ses membres, préférable à une majorité de magistrats, devenue écrasante en formation plénière (16 magistrats pour 7 non-magistrats). Le procès en corporatisme n'a pas lieu d'être.
L'option a été retenue de ne pas aligner les pouvoirs du CSM dans sa formation-parquet sur les pouvoirs que détient la formation-siège. Avoir maintenu deux formations distinctes est une bonne chose : les profils, les modes de fonctionnement, les missions confiées aux deux grandes catégories de magistrats nécessitent une appréciation différente des nominations. La formation du siège est plus attachée à la notion d'ancienneté, quand celle du parquet s'intéresse davantage aux notions de profil et de spécialisation.
Le CSM-parquet n'aura toujours pas de pouvoir de proposition pour les magistrats du parquet. Il n'est pas illégitime que le garde des sceaux, membre d'un gouvernement issu d'une majorité élue sur une politique, conserve ce pouvoir de proposition. Le second projet de loi lui conserve d'ailleurs le pouvoir de donner des instructions de politique pénale dans le champ des priorités défini par son gouvernement. Mais on peut également soutenir exactement l'inverse.
Le parquet général et le procureur général près la Cour de cassation n'ont aucune mission d'action publique et ne requièrent pas devant les juridictions : ils ne sont que les avocats de la loi, en toute indépendance. Le seul pouvoir qu'a le procureur général à l'égard des avocats généraux est de leur retirer un dossier de pourvoi, ce qui ne s'est jamais fait. L'idée m'est venue que le CSM pourrait avoir le pouvoir de proposition des magistrats membres du parquet général de la Cour de cassation. Les avocats généraux de la Cour de cassation sont, je le sais pour l'avoir été, les magistrats les plus indépendants. Une telle disposition renforcerait l'image de notre parquet général, victime d'une mauvaise lecture de son rôle, notamment par la CEDH.
Ce projet de loi constitutionnelle présente quelques innovations utiles. D'abord, l'extension des pouvoirs de la formation plénière du CSM. Un pouvoir d'initiative lui est donné sur certains sujets relatifs à l'essence même de la fonction judiciaire. L'actuel CSM a beaucoup regretté de ne pas disposer de cette capacité, lui dont la formation plénière ne peut être saisie que par le garde des sceaux. Le souhait de débattre de sujets essentiels l'a conduit à créer une formation commune aux deux formations du siège et du parquet.
Deuxième apport : la saisine du CSM par les magistrats. La terre entière pouvait le saisir, pas eux. Troisième point : la constitutionnalisation de l'avis conforme pour les magistrats du parquet. Depuis 2011, tous les postes du ministère public sont soumis à l'avis du CSM, de l'auditeur à sa sortie d'école au procureur général près la Cour de cassation. Autrefois, y échappaient les postes de la Cour de cassation, de l'inspection des services judiciaires et de chefs des cours d'appels et des parquets généraux. Dès lors, je ne vois plus l'intérêt de maintenir le décret en conseil des ministres pour la nomination des procureurs généraux.
Quatrième disposition heureuse : l'érection du CSM-parquet siégeant en matière disciplinaire en commission de discipline. Auparavant, il émettait un avis soumis au ministre : la possibilité de demander une deuxième consultation décrédibilisait quelque peu la fonction disciplinaire, alors que pour les magistrats du parquet, elle n'est pas tout à fait négligeable.
Il me paraît important de maintenir dans les deux formations la représentation de toute la hiérarchie judiciaire du siège et du parquet. On nous annonce des projets de loi organique qui ne vont pas forcément dans ce sens.
Deux points sont plus discutables. D'abord, la présidence du CSM. Le premier président et le procureur général de la Cour de cassation sont actuellement les présidents respectifs des formations du siège et du parquet. Le premier président est en outre président de la formation plénière et le procureur général vice-président, mais celui-ci ne peut assister à la réunion lorsque celui-là la préside, même s'il est question de thèmes intéressant le parquet. Inventée pour maintenir des équilibres au sein de la formation plénière, cette mécanique est absurde. Je n'ai assisté à aucune des formations plénières du CSM, même sur des affaires importantes.
L'idée a germé de ne conserver qu'un président du CSM, choisi parmi les non-magistrats. Des dispositions européennes, selon lesquelles le conseil des juges doit être composé d'une majorité de magistrats et présidé par l'un d'eux, on n'a pris que ce que l'on voulait - les syndicats plaidaient dans ce sens. Pour désigner le président, on a privilégié une candidature non politique. Je n'y suis pas favorable. L'approbation à la majorité des trois cinquièmes garantit un choix conforme aux intérêts du CSM. Les trois plus hautes autorités de l'État, issues du suffrage universel, ont une forte légitimité: il n'est pas infondé qu'elles contribuent à la nomination des membres du CSM.
Selon le projet, le CSM compterait huit membres, que les Italiens qualifieraient de « laïcs » : un nommé par le vice-président du Conseil d'État, un par le Conseil national des barreaux, six par une commission composée de personnalités qualifiées : le vice-président du Conseil d'Etat, le président du CESE, le Défenseur des Droits, le premier président de la Cour de cassation, le procureur général près la Cour de cassation, le premier président de la Cour des comptes, un professeur de droit, le président de la Commission nationale consultative des droits de l'homme.
Le vice-président du Conseil d'Etat, qui présidera cette commission, participera de fait à la nomination d'un deuxième membre. Ni le premier président de la Cour de Cassation, ni moi-même, ne siégeons à la commission qui gère la carrière des magistrats administratifs. Surtout les plus hautes autorités de l'État apparaissent plus légitimes à nommer les membres du CSM et son président qu'une commission, même si l'approbation à la majorité des trois-cinquièmes sera par nom et non par liste. Cette commission sera-t-elle indépendante? Ne faut-il pas craindre les marchandages et les petits arrangements ?
S'agissant des relations entre le garde des sceaux et le ministère public, ce projet ne constitue pas une révolution copernicienne. Il fige dans le droit les engagements de notre garde des sceaux de ne plus donner que des instructions générales et non des instructions individuelles. Je suis partisan des instructions individuelles telles qu'encadrées actuellement : on doit pouvoir réveiller un procureur qui dort. Dès lors qu'elles sont positives, écrites et versées au dossier, le respect du contradictoire est assuré. En outre, elles n'ont d'autre but que d'aboutir à la saisine d'un juge. Quant au procureur, une récente décision du CSM a confirmé que sa liberté de parole à l'audience lui rend toute latitude. Si cette mesure est adoptée, n'aurons-nous pas à passer par la fenêtre faute de pouvoir passer par la porte ? On compte 36 procureurs généraux en France. Comment définir une politique pénale cohérente à 36 ? Aux Pays-Bas, la politique pénale est définie par un collège de procureurs généraux, mais ils ne sont que neuf. En outre comment seront traitées les affaires qui relèvent de plusieurs ressorts, celles de criminalité organisée ? Quant aux rapports de politique pénale et régionale prévus, la direction des affaires criminelles et des grâces établit un rapport qui synthétise la politique pénale nationale menée.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Votre analyse nous sera précieuse.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - En effet. Si le premier président de la Cour de cassation et son procureur général siègent au CSM, alors les magistrats seront à nouveau majoritaires. Comment rétablir l'équilibre ?
Je partage votre point de vue sur les instructions particulières. J'ai longtemps travaillé à la direction des affaires criminelles et des grâces. Elles étaient très utilisées à l'époque, mais la tendance a changé. Le garde des sceaux est fondé à émettre des instructions positives dans certaines affaires. Je me souviens que lors de la grève des routiers, le gouvernement avait nommé un médiateur, chargé de réunir tous les acteurs autour d'une table, et émis une instruction générale pour éviter les comparutions immédiates afin de ne pas envenimer la situation, ce qui n'a pas empêché un procureur de les multiplier... La ministre m'avait consulté ; je lui avais répondu qu'elle avait toute légitimité pour agir, d'autres procédures existant par ailleurs.
L'alinéa 4 prévoit que le garde des sceaux ne peut leur adresser aucune instruction dans des affaires individuelles. Toute affaire n'est-elle pas individuelle par nature ? Comment parvenir à une meilleure rédaction de cet alinéa afin de ne conserver que l'idée d'une non-ingérence ? Grâce à cette réforme les membres du parquet gagnent en liberté. Toutefois, la procédure disciplinaire ne forme pas un garde-fou suffisant et le CSM s'y opposerait pour une action juridictionnelle.
M. Patrice Gélard. - Un lointain prédécesseur du procureur général soulevait les mêmes questions, mais parvenait à une conclusion différente : il souhaitait qu'un procureur général de la République, placé au-dessus des autres, soit le garant de l'unité de la fonction de procureur. Si le garde des sceaux n'unifie plus la politique pénale, y en aura-t-il autant que de procureurs généraux ?
Notre système souffre d'une ambiguïté. Les procureurs sont à la fois des magistrats et des représentants de la puissance publique. Comment articuler ces deux fonctions ? Les instances européennes nous critiquent. Il s'agit d'un héritage de notre histoire : tel était le statut des procureurs généraux dans les parlements d'autrefois. Il nous faut, tout en nous montrant pédagogues, mener quelques réformes. Ne convient-il pas de limiter les allers-retours choquants entre le parquet et le siège ? On pourrait, comme en Allemagne mener carrière au sein du parquet ; le Japon n'autorise qu'un changement de corps. Pour le reste, je fais miennes vos remarques.
M. Christian Cointat. - Je partage votre avis sur de nombreux points. Avec les mécanismes de désignation, le vice-président du Conseil d'Etat ainsi que le premier président de la Cour de cassation et son procureur général pèsent sur la nomination de plusieurs membres. En matière de nomination, la légitimité des présidents de la République, de l'Assemblée nationale et du Sénat, trois hautes autorités de l'État, semble supérieure à celle de la commission créée. S'ils nommaient trois personnalités supplémentaires, les non-magistrats seraient majoritaires. Les magistrats, en effet, rendent la justice au nom du peuple français. Leur indépendance implique qu'ils rendent des comptes devant lui. Or seuls le Président de la République et le Parlement représentent ce dernier.
Les instructions particulières sont toujours marquées par le soupçon, même s'il est rarement confirmé. Dès lors que le CSM dispose du pouvoir de nomination de tous les magistrats, parquetiers y compris, ne convient-il pas de recourir aux instructions générales pour définir la politique pénale et de confier au procureur général près la Cour de cassation le soin de coordonner l'ensemble. Qu'en pensez-vous ?
M. Jean-René Lecerf. - Lors de la dernière révision constitutionnelle, les aspects les plus remarqués ont été le changement de composition du CSM, les magistrats n'étant plus majoritaires, et la saisine populaire. On entend ça et là que les magistrats sont toujours majoritaires, car ils sont plus assidus que les membres laïcs. En outre, passé l'enthousiasme des débuts, le nombre des requêtes serait devenu homéopathique. Le constituant doit-il être moins ambitieux ?
M. Nicolas Alfonsi. - L'alinéa 4 prohibe les instructions individuelles. L'air du temps ne justifie-t-il pas d'ajouter « de classement des affaires » ?
M. Jean-Claude Marin. - Si le premier président de la Cour de cassation et son procureur général président les formations disciplinaires, il faut pour conserver la parité entre magistrats et non-magistrats, rééquilibrer en désignant deux nouveaux non-magistrats, l'un pour la formation-siège, l'autre pour la formation-parquet.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Le procureur général près la Cour de cassation n'assiste pas aux séances plénières. C'est choquant. S'agit-il d'une disposition relevant de la loi organique ?
M. Jean-Claude Marin. - Oui. Le Conseil constitutionnel a en outre émis des réserves sur la participation du premier président de la Cour de cassation et de son procureur général à la nomination des membres de la Cour de cassation.
Lors de la grève des routiers, Robert Badinter défendait les instructions négatives, car les poursuites occasionnaient des atteintes à l'ordre public supérieures. Mais n'agitons pas le chiffon rouge et concentrons-nous sur les instructions positives. Distinguons l'instruction de saisir un juge et l'intervention dans la procédure. Telle est la frontière entre une bonne politique et l'immixtion regrettable dans la conduite d'une affaire.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Avec ce texte, le ministre ne pourra plus demander aux procureurs de faire appel d'une décision.
M. Jean-Claude Marin. - La seule voie consistera à demander au procureur général près la Cour de cassation d'intenter un pourvoi dans l'intérêt de la loi, lequel ne pourra pas influer sur la situation des parties.
Un procureur général de la Nation ou de la République ? La majeure partie des autres pays européens semblent se diriger vers ce choix. Ma proposition de nommer les procureurs généraux sur proposition du CSM renforcerait, dans une étape ultérieure, leur indépendance et leur légitimité. Une telle solution représenterait toutefois un bouleversement considérable de nos institutions. Le ministre resterait compétent en matière de gestion et de politique pénale générale, mais perdrait sa compétence en matière d'action publique, la direction des affaires criminelles et des grâces étant rattachée à ce procureur général. Seul ce dispositif éliminera le soupçon d'instructions orales.
Monsieur Gélard, le ministère public n'est pas le représentant de la puissance publique ou d'une administration. Il est le garant de l'intérêt général et veille à ce qu'il soit distinct des intérêts particuliers. Aussi dans certaines procédures, l'Etat prend-il son propre avocat, malgré la présence du ministère public.
Les allers-retours entre les fonctions relevant du siège et du parquet confèrent une vision élargie du fonctionnement de notre justice et sont le gage d'une meilleure qualité de travail. Je suis attaché à l'unité de ce corps et à la mobilité. Le CSM vient de donner son avis favorable à la nomination d'une présidente d'assises comme procureure générale. Nul doute qu'elle excellera dans ce nouveau poste.
Monsieur Cointat, votre proposition de réforme de la composition concerne-t-elle la commission chargée de la nomination ?
M. Christian Cointat. - Non, il s'agit d'ajouter au CSM trois membres nommés par les trois plus autorités de notre pays. Dans ce cas, les non-magistrats seraient majoritaires.
M. Jean-Claude Marin. - Le système actuel, où les magistrats ne sont pas majoritaires, fonctionne bien. Les magistrats sont-ils plus...
Mme Jacqueline Gourault. - ... présents ?
M. Jean-Claude Marin. - ... assidus ? Parfois, mais pas toujours. La motivation budgétaire n'étant pas indifférente, j'ai regretté que l'on n'ait pas substitué des jetons de présence à l'allocation mensuelle. Il arrive toutefois que les magistrats soient minoritaires. Dans tous les cas, il n'y a pas de clivage entre les membres magistrats et les autres.
Le procureur général près la Cour de cassation, qui jouit d'une grande indépendance, peut jouer un rôle accru dans le fonctionnement du ministère public. Une telle réforme doit être mise sur le métier avec précaution.
Monsieur Lecerf, le rapport du CSM dressera le bilan de la saisine directe par les justiciables. Lors de la réforme de 2008, la création d'une saisine directe a fait l'objet d'une grande publicité. Les requêtes ont été nombreuses, mais irrecevables car trop précoces puisque la loi organique n'a été votée qu'en 2010 et que le CSM n'a été installé qu'en 2011. De plus les justiciables ont confondu à tort cette saisine avec une nouvelle forme de recours contre une décision juridictionnelle. Logiquement la grande majorité des requêtes a été rejetée. Leur nombre atteint aujourd'hui un étiage : il ne s'agit pas d'une désillusion ; simplement, la réforme est mieux comprise, et les saisines, de plus en plus introduites par des avocats, sont mieux structurées. Un point, en revanche, se révèle problématique : la commission d'admission des requêtes dispose de peu de pouvoir : elle peut interroger le justiciable, le chef de cour ou le magistrat. Si elle juge que la requête est recevable et n'est pas manifestement infondée, elle doit saisir la formation disciplinaire du siège ou du parquet ; celle-ci est tenue de mener la procédure disciplinaire jusqu'à son terme même si la plainte est sans fondement. Il faudra revoir ce dispositif.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je vous remercie pour vos explications très claires sur ce dossier complexe.
Mme Catherine Tasca est nommé rapporteure sur le projet de loi organique portant actualisation de la loi n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie (sous réserve de son dépôt) et sur le projet de loi portant diverses dispositions relatives aux outre-mer.
La commission examine ensuite les amendements sur le texte n° 636 (2012-2013) pour la proposition de loi n° 387 (2012-2013), modifiée par l'Assemblée nationale, de simplification du fonctionnement des collectivités territoriales.
L'amendement rédactionnel n° 8 est adopté
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 1 rectifié élargit aux communes de moins de 10 000 habitants dotées d'une maternité la compensation pour la tenue de l'état civil et la police des funérailles qui est aujourd'hui prévue pour les communes de moins de 3 500 habitants. Une réflexion est engagée sur ce sujet par la présidence du Sénat et une proposition de loi devrait être déposée. D'où une demande de retrait ou, à défaut, un avis défavorable.
M. Alain Richard. - Je m'étonne que cet amendement ait échappé à l'article 40.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il n'entraîne pas de dépenses supplémentaires. Celle-ci est simplement répartie autrement.
M. Alain Richard. - En effet, c'est le voisin qui paye !
M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'Ariège, la Moselle et quelques autres départements seraient concernés. M. Masson a déposé des amendements semblables sur la proposition de loi portant diverses dispositions applicables aux collectivités locales. Je crois savoir que le Gouvernement envisage de proposer un amendement sur ce sujet.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Neuf communes seraient concernées par cette problématique.
M. Philippe Kaltenbach. - Ne peut-on traiter cette question par une bonification de la dotation globale de fonctionnement ?
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Ce serait la solution la plus simple, mais pas forcément la plus judicieuse...
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - ... surtout avec des dotations budgétaires au sein d'une enveloppe fermée et qui sont en baisse.
M. Jean-Jacques Hyest. - De toute façon, il faudrait un décret pour préciser les modalités de participation des autres communes.
La commission émet une demande de retrait de l'amendement n° 1 rectifié ; à défaut, elle émet un avis défavorable.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 7 élargit le champ d'application de l'article 13 bis en autorisant une délégation de signature de l'exécutif aux agents qui ne seraient pas responsables d'un service et qui ne relèveraient pas des personnels cadres de l'administration. C'est une dérogation trop large qui renverse le principe de délégation de signature : avis défavorable.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 5 propose de supprimer l'article 18, ce qui conduirait à créer des centres communaux d'action sociale dans toutes les communes, ce qui est contraire à la position de la commission.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 3 prévoit que, lorsqu'il n'est pas créé de CCAS, ses compétences sont exercées par une commission municipale dont les membres seraient élus par le conseil municipal. Je vous propose un avis favorable, sous réserve de rédiger ainsi la disposition : « Dans le cas où le conseil municipal exerce directement les attributions mentionnées au présent chapitre, ainsi que celles prévues aux articles L. 262-15 et L. 262-4, l'exercice de ces compétences est déléguée à la commission permanente compétente dont les membres sont élus par le conseil municipal au scrutin de liste, à la représentation proportionnelle et à la plus forte moyenne ».
M. Yves Détraigne. - Cela revient quasiment à élire un CCAS.
M. François Pillet. - En effet, pourquoi recréer un organisme inutile ?
M. Jean-Jacques Hyest. - À la différence du CCAS, tous les membres de cette commission seront élus par le conseil municipal.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Elle n'aura pas de budget spécifique.
M. Alain Richard. - L'examen des dossiers individuels sera collégial.
Mme Hélène Lipietz. - Il faudra veiller à ce que les membres de cette commission soient soumis au secret professionnel.
M. Alain Richard. - Cet amendement règle l'essentiel du problème, mais la rectification proposée reprend-elle les garanties qui figurent dans le code de l'action sociale et des familles ?
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Absolument.
M. Yves Détraigne. - Je propose de remplacer « la commission permanente » par « une commission permanente » : il s'agit d'un cas particulier.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Dans ce cas, il faut supprimer l'adjectif « compétente ».
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Je n'y vois pas d'inconvénient.
Mme Virginie Klès. - Moi non plus.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 3 sous réserve de rectification.
Mme Cécile Cukierman. - Notre amendement n° 4 supprime l'article 19, car la possibilité ouverte à un opérateur privé d'être mandataire pour une opération d'aménagement nous inquiète. Nous souhaitons avoir ce débat en séance publique.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Retrait, sinon avis défavorable.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 2, sur l'eau de source, répond sans doute à un cas très particulier. Retrait, sinon avis défavorable.
La commission émet une demande de retrait de l'amendement n° 2 ; à défaut, elle émet un avis défavorable.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 6 rectifié rétablit l'article 28 bis dans la rédaction adoptée par le Sénat en séance publique et supprimée à l'Assemblée nationale contre l'avis du rapporteur. Des communes ont inscrit des secteurs en zonage d'assainissement collectif alors que les travaux n'ont toujours pas été réalisés. Cet amendement repousse au 31 décembre 2015 la date à laquelle doit être effectué le contrôle des installations autonomes dans ces zones. Il prévoit également qu'elles bénéficient de subventions des agences de l'eau au même titre que les autres.
M. Yves Détraigne. - Je suis confronté à cette question dans ma communauté de communes. Non seulement les habitants ne sont toujours pas raccordés au réseau collectif, mais ils doivent payer le contrôle : c'est la double peine, a fortiori quand on impose des travaux coûteux sur les installations non collectives. Cet amendement est bienvenu.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le Sénat a adopté cette mesure en première lecture ; il n'y a pas lieu de nous déjuger.
Dématérialisation de la publication ou de l'affichage des actes des collectivités territoriales
Suppression de l'annexe au projet de loi de finances du rapport relatif à l'état de la dette des collectivités territoriales
Assouplissement de la législation relative aux centres communaux
Article additionnel avant l'article 28 bis (suppression maintenue)
Règlement de lotissement et plan local d'urbanisme
La commission poursuit l'examen des amendements sur le texte n° 633 (2012-2013) de la commission pour le projet de loi organique n° 551 (2012-2013), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, portant application de l'article 11 de la Constitution et sur le texte n° 634 (2012-2013) pour le projet de loi n° 552 (2012-2013), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, portant application de l'article 11 de la Constitution.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 1 consiste à dire que les électeurs sont informés qu'une fois leur soutien apporté à une initiative référendaire, il ne pourra plus être retiré. Amendement sympathique, mais sans doute redondant : nul n'est censé ignorer la loi... Je suis tenté d'être favorable.
M. Jean-Pierre Michel, président. - Dans le même sens, l'amendement n° 2 à l'article 7 prévoit que les électeurs sont informés que leur soutien sera public.
M. Alain Richard. - On est à la limite du domaine réglementaire. Les signatures seront recueillies sur un document normalisé officiel, comme le sont les parrainages pour l'élection présidentielle ; il serait souhaitable que ces mentions y figurent.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Les signatures seront recueillies sur Internet, mais le Sénat souhaite qu'elles puissent également l'être sur papier.
M. Jean-Pierre Michel, président. - Il s'agissait de prendre modèle sur ce qui se fait pour la CNIL. Cela dit, je n'y tiens pas farouchement.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Ces amendements sont sans doute d'ordre réglementaire, mais je ne vois pas d'obstacle à les inscrire dans la loi.
M. Jean-Jacques Hyest. - Écrire dans la loi organique que « les électeurs sont informés » entraîne une obligation d'informer. Cela me gêne, d'autant que la loi est claire.
M. Jean-Pierre Michel, président. - Je propose que le rapporteur émette un avis défavorable : le ministre pourrait confirmer en séance que les choses seront bien précisées par voie réglementaire.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - M. Hyest n'a pas tort. La commission demandera au Gouvernement de s'engager à préciser ce point par voie réglementaire. Cela pourra nous dispenser d'inscrire cette précision dans la loi organique.
La commission émet une demande de retrait de l'amendement n° 2.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 1 de Mme Goulet me plonge dans la perplexité... Il interdit aux particuliers de nationalité étrangère de participer au financement de la campagne. J'ignorais que ce fût possible, mais le droit électoral l'autorise en effet, dans la limite de 4 600 euros. Faut-il pour autant modifier, à l'occasion de ce texte-ci, et dans le seul cas qu'il vise, une disposition qui vaut pour toutes les élections ? Je demande le retrait, car le sujet mérite une réflexion d'ensemble.
M. Jean-Yves Leconte. - Je partage l'avis du rapporteur. Etant donné que les étrangers votent et peuvent être candidats lors des élections municipales et européennes, il paraît difficile de leur interdire de participer au financement de la campagne. Il faudrait toutefois réfléchir au contrôle de l'origine de ces fonds quand les personnes ne sont pas imposables en France.
La commission émet une demande de retrait de l'amendement n° 1 ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.
Modalités du recueil des soutiens
Publicité de la liste des soutiens et destruction des données personnelles collectées
Encadrement du financement des actions tendant à favoriser
ou défavoriser le recueil des soutiens
La commission examine ensuite les amendements sur le projet de loi n° 377 (2012-2013) relatif à l'élection des sénateurs.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Comme il est d'usage, les motions tendant à opposer la question préalable et au renvoi en commission seront défendues en séance.
M. Jacques Mézard. - De principe, l'amendement n° 8 rappelle que le collège qui élit les sénateurs doit assurer, conformément à l'article 24 de la Constitution, la représentation des collectivités territoriales et non une stricte représentation démographique à l'instar de l'Assemblée nationale. A poursuivre certaines réformes, il faudrait supprimer la deuxième chambre !
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - D'accord sur le principe, sous réserve d'une rédaction plus conforme à la Constitution : « La composition du collège électoral appelé à élire les sénateurs assure dans chaque département la représentation des différentes catégories de collectivités territoriales et de la diversité des communes, en tenant compte de la population qui y réside ».
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le terme « territoire » n'a pas de fondement constitutionnel.
M. Jacques Mézard. - Tout à fait d'accord.
M. Jean-René Lecerf. - Je voterai contre. Pour le redécoupage des cantons, les préfets s'en tiennent au seul critère démographique. Il faut qu'une disposition constitutionnelle impose de prendre en compte la démographie mais aussi le territoire.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 8 sous réserve de rectification.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - L'amendement n° 57 rectifié est quasiment identique.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 57 rectifié, sous réserve de rectification.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - L'amendement n° 27 de M. Gorce supprime les députés du collège électoral. Certes, ils ne sont pas élus locaux, mais ne représentent que 577 des 150 000 grands électeurs... Comment l'Assemblée nationale le prendra-t-elle ? Sagesse.
M. Jean-Jacques Hyest. - Les députés pèsent peu dans le collège. Je ne voterai pas cet amendement, qui serait perçu comme un geste de défiance envers l'Assemblée.
M. Alain Richard. - Il y a une contradiction entre la tradition républicaine et le texte de la Constitution. « Le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République », dit la Constitution. Est-ce exclusif ? Spécifier la représentation des Français de l'étranger comme une exception tendrait à le faire croire. La tradition républicaine est née du compromis de 1875, pivot de l'acceptation définitive du régime républicain : le fait que les sénateurs soient choisis par des élus, dont les députés, fut perçu comme une garantie démocratique. C'est aujourd'hui un anachronisme. Je voterai cette suppression, préconisée par le rapport Jospin. Je doute que les députés en prennent ombrage.
M. Pierre-Yves Collombat. - Est-ce vraiment utile d'ouvrir ce second front pour un changement somme toute marginal ? Nous avons suffisamment de vrais problèmes sans en créer de faux.
M. Jacques Mézard. - Mesure préconisée par le rapport Jospin ? C'est une raison de s'y opposer ! Les députés n'ont pas à se prononcer sur les dispositions électorales relatives au Sénat. Les exclure du collège électoral ne changerait pas grand-chose et serait maladroit.
M. Christian Cointat. - Je ne suis pas favorable à cet amendement. D'abord parce qu'il n'y a pas lieu de remettre en cause une longue tradition. Ensuite parce que le suffrage indirect ne serait plus tout à fait universel si l'on excluait les députés. Enfin, parce que les députés, même s'ils ne siègent pas au conseil départemental, restent des élus du département.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - À répéter sans cesse que le Sénat représente les collectivités territoriales, on pourrait laisser penser qu'il ne devrait être consulté que sur les questions les concernant. Or le fondement même du bicamérisme est notre légitimité à légiférer sur tous les sujets.
M. Jean-Jacques Hyest. - Absolument.
M. Gaëtan Gorce. - La participation des députés à l'élection des sénateurs m'a toujours paru incongrue. J'ignore la justification de cette disposition, qui date sans doute de la IIIe République.
M. Alain Richard. - C'est le discours de Belleville par Gambetta en 1875.
M. Gaëtan Gorce. - Elle n'a pas de cohérence juridique ou politique. Cela dit, en tant que député, j'étais ravi de participer à l'élection des sénateurs.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 40 rectifié : il n'y a aucune élection où les sortants participent, ès qualités, au scrutin. Le sénateur qui aura également un mandat local sera bien entendu grand électeur à ce titre.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Une sénatrice sortante a été exclue d'un bureau de vote, où elle venait dire bonjour, au motif que seuls les grands électeurs pouvaient entrer.
M. Patrice Gélard. - Un sénateur honoraire aurait eu le droit d'entrer...
Mme Jacqueline Gourault. - Dans trois ans, de moins en moins de sénateurs auront un mandat local : ils seront privés de vote.
M. Jean-Pierre Michel. - Je suis favorable à l'amendement. Le mandat des sénateurs court encore au moment du vote ; ils ont un mandat local, pourquoi ne voteraient-ils pas ?
M. Christophe Béchu. - En effet, le mandat de sénateur ne s'achève pas au matin de l'élection. Le sénateur sortant pourra voter au titre de son deuxième mandat, dit le rapporteur. Faut-il y voir une déclaration d'intention de la majorité concernant le projet de loi sur le cumul ? Le plus simple serait que ne puissent se présenter à l'élection sénatoriale que des candidats ayant déjà un mandat local !
M. Philippe Bas. - Nous venons d'estimer majoritairement qu'il fallait maintenir les députés dans le collège électoral. Imaginons une élection sénatoriale partielle : les députés voteraient, mais pas les sénateurs en exercice ? Ce serait un peu paradoxal. En bonne logique, il faudrait autoriser les sénateurs à voter, aux élections partielles comme en fin de mandat.
M. Patrice Gélard. - J'ai moi-même vécu une autre anomalie. Lors de ma première élection au Sénat, j'étais au Japon. Je disposais de deux voix, l'une en tant qu'élu municipal, l'autre en tant que conseiller général ; j'étais remplacé par mon suivant de liste dans le premier cas, mais ne pouvais donner procuration dans le deuxième. N'ayant pu voter, j'aurais dû être condamné à une amende...
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Michel de Montaigne fut élu maire de Bordeaux « estant esloigné de France, et encore plus esloigné d'un tel pensement »...
M. Jean-Yves Leconte. - Il n'est pas très sain que les sénateurs s'arrogent le droit de participer au vote en fin de mandat. Je ne voterai pas cet amendement.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - La future loi n'interdira pas le cumul avec tous les mandats locaux : un sénateur pourra conserver un mandat local non exécutif. Monsieur Gélard, le conseiller régional ou général choisit celui qui votera en son nom, le conseiller municipal est remplacé par le suivant de liste.
Nous avons renoncé à corriger l'anomalie que constitue la présence des députés dans le collège. N'allons pas en introduire une nouvelle pour les sénateurs, d'autant que ceux-ci voteraient deux fois, comme sénateur mais aussi comme élu local.
M. Jacques Mézard. - Deux précautions valent mieux qu'une !
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - L'amendement n° 7 permet aux délégués des conseils municipaux de voter par procuration selon les mêmes modalités que celles qui sont applicables pour les conseillers régionaux et départementaux. J'avais moi-même déposé, en tant que rapporteur, un amendement équivalent qui n'avait pas été adopté par la commission ; M. Alain Bertrand l'a repris. Je suis donc logiquement favorable à cet amendement. En effet, lorsque les conseillers régionaux et départementaux ne peuvent être présents pour voter, ou sont empêchés, ils peuvent exercer leur droit de vote par procuration, via le préfet. Lorsqu'un délégué de conseil municipal est empêché, il prévient le maire qui appelle le premier suppléant élu sur la liste du parti politique, pour les communes de plus de 1 000 habitants, ou le premier élu sur la liste, pour les autres communes. On a vu qu'en Lozère cette situation pouvait poser des difficultés et entraîner l'annulation de l'élection sénatoriale car le maire n'avait pas respecté l'ordre de la liste. Certains estiment que le fait de donner procuration risque de favoriser les procurations de complaisance, alors même que les titulaires ne seraient pas réellement empêchés, mais ce n'est pas le cas : le vote reste obligatoire. Le rôle du préfet donne une garantie supplémentaire puisque celui qui ne peut pas voter directement doit le justifier, avec des motifs valables, auprès du préfet. Ce système est un gage de simplification et fonctionne déjà très bien pour les conseillers régionaux et départementaux.
J'émets donc un avis favorable à cet amendement.
M. Jacques Mézard. - Je soutiens cet amendement car dans des départements où les scores sont très serrés, il y a des risques élevés d'annulations des élections, si l'on considère la décision du 22 décembre 2011 du Conseil constitutionnel qui a invalidé l'élection sénatoriale en Lozère en raison du non-respect de l'ordre des suppléants, concernant un seul suppléant ayant irrégulièrement participé au vote.
M. Christian Cointat. - Je voterai contre cet amendement car je suis hostile au principe même du vote par procuration. J'ai trop souvent vu un électeur donner procuration alors qu'il était présent, car le responsable du parti politique n'était pas sûr de cet électeur, ce qui est un détournement du scrutin. Je remarque d'ailleurs que, lors de l'élection présidentielle, un personnage haut placé ayant annoncé qu'il voterait de manière « corrézienne » a finalement voté par procuration.
M. Jean-Pierre Michel. - Si M. Christian Cointat se méfie des procurations, qu'il vote cet amendement ! Car aujourd'hui le mécanisme qui permet à un grand électeur de se faire remplacer existe déjà : dans le cas d'un délégué du conseil municipal, c'est le maire qui désigne le suppléant qui pourra voter à la place du titulaire, selon l'ordre du tableau des électeurs. Or, ce mécanisme est à l'origine de nombreuses annulations d'élections. Dès lors, un système de vote par procuration sous le contrôle du préfet apporte une réelle amélioration. Je voterai donc cet amendement.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - L'amendement n° 6 tire les conséquences de l'amendement n° 7.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Sans objection de votre part, la commission mandate le rapporteur afin qu'il présente les éventuels amendements de coordination nécessaires en raison de l'avis favorable émis par la commission à propos de l'amendement n° 40 rectifié.
M. Yves Détraigne. - L'amendement n° 12 rectifié ter a pour objet de simplifier les règles définissant le nombre de suppléants des délégués des conseils municipaux, qui manquent de logique. Aussi, je propose de simplifier la règle en prévoyant que le nombre des suppléants est égal au nombre des titulaires.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Si les amendements de M. Alain Bertrand sont votés, cet amendement n'a plus d'objet, car dans ce cas il n'y aurait plus besoin de suppléants : les grands électeurs empêchés donneraient procuration par l'intermédiaire du préfet. Dans l'hypothèse où les amendements de M. Alain Bertrand ne seraient pas adoptés, cet amendement constituerait un amendement de repli. Je remarque cependant que cet amendement conduirait des communes à élire beaucoup plus de suppléants qu'elles ne le font actuellement, mais cela apporterait aussi plus de lisibilité et une plus grande cohérence. Dès lors, si les amendements n°s 6 et 7 ne sont pas adoptés par le Sénat, je suis favorable à cet amendement.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Si le Sénat adopte l'amendement n° 6 de M. Alain Bertrand, les deux amendements nos 12 rectifié ter et 13 rectifié ter tomberaient. S'il n'est pas adopté, le rapporteur est favorable à l'amendement n° 12 rectifié ter, qui serait un amendement de repli.
M. Patrice Gélard. - Je m'inquiète pour les communes qui ont un nombre important de titulaires. Dans l'exemple du Havre, il y a 280 titulaires, ce qui impliquerait donc 280 suppléants. Cela poserait un problème pratique indéniable.
M. Christian Cointat. - Je comprends la remarque de M. Patrice Gélard, mais étant contre le vote par procuration, il faut bien simplifier le système des délégués suppléants ; je ne peux donc n'être que favorable à cet amendement.
M. Alain Richard. - Je souhaiterais que M. Yves Détraigne modifie son amendement car, en l'état, son dispositif est disproportionné. Moins de 5 % des grands électeurs sont finalement remplacés. Il serait préférable qu'on dispose d'un plafond du nombre de suppléants, plutôt que de doubler le nombre de titulaires par un nombre identique de suppléants. Cela impliquerait de trouver un très grand nombre de suppléants que l'on ne serait pas sûr de solliciter finalement.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Que proposez-vous alors ?
M. Yves Détraigne. -Je suis en effet d'accord avec mes collègues Alain Richard et Patrice Gélard. Je vous propose alors que le nombre de suppléants représente le tiers du nombre de titulaires dans la limite de 30 titulaires au maximum.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - On peut aussi prévoir que le nombre de suppléants soit égal au tiers du nombre de titulaires...
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Pourquoi pas, mais dans les petites communes, il n'y a qu'un ou deux grands électeurs, cela poserait un problème pratique.
M. Yves Détraigne. - Il faut peut-être retravailler le dispositif, en effet.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - La solution la plus simple reviendrait tout de même à ce que les amendements de M. Alain Bertrand soient adoptés.
M. Yves Détraigne. - Je peux rectifier d'ici la séance publique mon amendement.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - La commission a donc une position plutôt favorable pour votre amendement sous réserve qu'il soit rectifié.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 12 rectifié ter, sous réserve d'une rectification pour que le nombre de suppléants soit au moins égal à deux et au plus à un tiers des titulaires.
M. Yves Détraigne. - L'amendement n° 13 rectifié ter a pour objet de supprimer le principe selon lequel les maires doivent tenir compte de l'ordre du tableau des électeurs sénatoriaux pour établir l'ordre des suppléants en cas d'indisponibilité du titulaire, car en pratique cet ordre n'est pas respecté, notamment dans les petites communes rurales.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - J'y suis défavorable ; il y a deux cas de figure : soit les suppléants sont élus suivant le système de la représentation proportionnelle dans les communes importantes et il y a dans ce cas des listes de rattachement - car il est normal qu'un suppléant d'une des listes ne puisse remplacer un titulaire d'un autre parti politique -, mais la difficulté se pose plutôt pour les petites communes où les suppléants sont élus suivant le système du scrutin majoritaire. Dans ce cas, il faut respecter un ordre : c'est le maire qui choisirait discrétionnairement le suppléant si la loi ne disposait pas que ce choix doit se faire dans l'ordre de l'élection. Le suppléant ayant eu le plus de voix doit être appelé en premier, cela donne un ordre objectif.
M. Yves Détraigne. - Je peux entrer un peu plus dans les détails. Le problème ne se pose en réalité que dans les petits départements ou les petites communes. Dans la Marne - mais le raisonnement est tout aussi valable dans l'Aisne -, il y a 620 communes ; 48 % ont moins de 200 habitants. Le jour des élections sénatoriales, s'il y a une défaillance de l'un des titulaires, c'est le suppléant présent qui votera, même s'il n'est pas le suppléant ayant obtenu le plus de voix à l'élection municipale. Il y a un principe de réalité qu'on ne peut pas nier.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Je maintiens mon avis défavorable. La question n'est pas anodine. La désignation des suppléants ne doit pas être à la main du maire : on donnerait un pouvoir très important au maire. Il me semble que, là encore, le plus simple serait d'adopter les amendements de M. Alain Bertrand. J'émets donc un avis défavorable à cet amendement.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Notre rapporteur a raison ; le maire doit respecter l'ordre de l'élection : cela a pu donner lieu à une annulation de l'élection sénatoriale dans le cas contraire.
M. Yves Détraigne. - Je retirerai mon amendement en séance.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 13 recifié ter.
M. Gaëtan Gorce. - Les délégués sénatoriaux sont élus en même temps que les conseillers municipaux, soit tous les six ans. Avec cet amendement, dans les petites communes qui ne sont pas soumises au mode de scrutin proportionnel, ils seraient élus directement par les habitants. Pour les communes dont le conseil municipal est élu suivant le système de la représentation proportionnelle, les délégués seraient élus sur une liste présentée sur le même bulletin que la liste municipale : ce seraient les mêmes. Mais pour les communes dont le nombre de délégués sénatoriaux est supérieur au nombre de conseillers municipaux, la liste des délégués sénatoriaux serait complétée par d'autres candidats, ce qui permettrait d'associer directement les citoyens ainsi que les collectivités à l'élection des sénateurs. Ces derniers seraient élus dans un délai de deux mois par ces délégués sénatoriaux ; cela suppose pour le moins une modification de la loi organique, mais cet amendement a pour objet d'attirer l'attention sur la nécessaire modification du dispositif électoral existant pour l'élection des sénateurs. J'ai en effet déjà eu l'occasion de dire que je regrettais que le texte ne s'engage pas dans cette voie.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Je suis défavorable à cet amendement car, s'il était adopté, il compliquerait largement la désignation du corps électoral pour l'élection des sénateurs, avec la mise en place d'un « double fléchage » : outre le fléchage permettant de désigner les délégués intercommunaux, il y en aurait un autre pour désigner les « grands électeurs » : ce serait extrêmement complexe et je ne suis pas sûr que cette loi soit le bon véhicule pour réformer aussi profondément le mode de désignation des grands électeurs.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - C'est en effet un problème qui dépasse l'objet du présent texte.
M. Jean-Pierre Michel. - Je suivrai l'avis du rapporteur car je m'interroge sur le fait que les électeurs sénatoriaux soient élus en même temps que le maire.
M. Gaëtan Gorce. - Je précise que je n'ai pas proposé que ce soit le conseil municipal qui élise les délégués, mais bien les citoyens.
M. Pierre-Yves Collombat. - La complexité du mode d'élection se justifie pour les communes de plus de 1 000 habitants, pas pour les communes de moins de 1 000 habitants. Je ne vois pas la valeur ajoutée démocratique de ce type de dispositif.
M. Christian Cointat. - Je note que la commission a voté contre la proposition de M. Gaëtan Gorce alors que, sur le rapport de M. Jean-Yves Leconte, elle a voté exactement l'inverse pour les Français de l'étranger, puisque vous avez prévu que les délégués sénatoriaux seraient élus par les citoyens en même temps que les élus au conseil consulaire et à l'assemblée des Français de l'étranger.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Cette contradiction renforce l'aspect dialectique de nos travaux.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 26, ainsi qu'aux amendements n°s 28 et 29.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - J'indique que, par cohérence, la commission émet un avis favorable à l'amendement n° 41 rectifié.
M. Yves Détraigne. - Mon amendement n° 11 rectifié ter tire les conséquences d'un constat établi lors des dernières élections sénatoriales. En l'état du droit, une date fixe est imposée à tous les conseils municipaux pour se réunir en vue de l'élection des « grands électeurs ». Je propose, pour ma part, de laisser aux communes une semaine complète pour organiser cette réunion.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Je suis favorable à l'introduction de cet élément de souplesse.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le fait que l'élection des grands électeurs ait lieu le même jour dans toutes les communes a un fondement : lorsqu'on a été candidat à l'élection sénatoriale, en particulier dans des départements où le scrutin est uninominal, la première phase de la campagne électorale est consacrée à la question délicate de la désignation des grands électeurs. Si la désignation n'a pas lieu le même jour dans toutes les communes et si des accords politiques négociés dans l'une des communes ne sont pas respectés, on risque d'observer des manoeuvres de rétorsion. Il est vrai qu'une date fixe comporte également des inconvénients.
M. François Pillet. - Cette solution risque en effet de susciter des manoeuvres. En outre, il y a des heures de vote précises pour l'élection des députés par exemple. Pourquoi s'exonérer de ce formalisme pour l'élection des sénateurs ?
M. François Zocchetto. - Cet amendement est inspiré par de très bonnes intentions. Je pense toutefois, moi aussi, qu'il favorise trop les manoeuvres politiques.
M. Jean-Pierre Michel. - Je partage cet avis. Lorsque le candidat à l'élection sénatoriale est président d'une collectivité importante, son cabinet s'active beaucoup ; ce sera pire si la désignation des « grands électeurs » se déroule sur une semaine.
M. Pierre-Yves Collombat. - J'entends bien que cet amendement peut susciter des manoeuvres, mais ce désavantage me paraît inférieur à l'avantage que représente l'introduction de plus de souplesse.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement no 11 rectifié ter.
M. Gaëtan Gorce. - L'amendement n° 30 vise à rapprocher les élections sénatoriales des citoyens. Il n'est pas parfait mais apporte tout de même un progrès par rapport à la situation actuelle.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Avec l'amendement n° 58, Mme Eliane Assassi tend à instaurer un système déjà proposé sous le Gouvernement de M. Lionel Jospin, avec un nombre de « grands électeurs » proportionnel à la population. Le Conseil constitutionnel avait toutefois censuré cette disposition au motif qu'elle conduisait à l'élection d'un nombre excessif de grands électeurs non élus locaux. Je ne peux donc pas être favorable à cet amendement.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis contre cet amendement très défavorable à la représentation des communes rurales.
Mme Éliane Assassi. - Nous le retirerons en séance.
Mme Virginie Klès. - L'amendement n° 31 vise à corriger une anomalie dans le rapport entre le nombre des délégués sénatoriaux et la population. En effet, le tableau fait apparaître une tranche qui ne comprend qu'un écart de 1000 habitants - celle de 9 000 à 9 999 habitants - alors que le code général des collectivités territoriales prévoit, dans plusieurs de ses dispositions, une tranche de 3 500 à 4 999 habitants et une tranche de 5 000 à 9 999 habitants. Les conseils municipaux comprennent d'ailleurs 29 conseillers municipaux dans ces deux tranches correspondant, en l'état du texte, à deux tranches de délégués sénatoriaux. Je vous propose donc de prévoir une tranche 3 500 à 4 999 habitants avec 15 délégués sénatoriaux et une tranche de 5 000 à 9 999 habitants avec 29 délégués sénatoriaux. Il me semble que ce nombre représente un bon compromis, mais un total de 27 délégués est également envisageable.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Il s'agit d'une vraie difficulté. Avec 15 délégués pour les communes de 3 500 à 4 999 habitants, 15 délégués pour les communes de 5 000 à 8 999 habitants, mais 29 délégués pour les communes de 9 000 à 9 999 habitants, le saut semble trop important. Prévoir un nombre de délégués intermédiaire pour la tranche de 5 000 à 8 999, par exemple 25 délégués, permettrait d'obtenir une meilleure proportionnalité. Je propose toutefois, afin d'assurer une meilleure progressivité, de rectifier cet amendement pour porter à 21 ou éventuellement 23, et non 25, le nombre de délégués pour la tranche de 5 000 à 8 999 habitants.
M. Alain Richard. - Il y a une grave incohérence dans le nombre d'électeurs sénatoriaux au-dessus de 3 500 habitants. Dans une commune de 3 500 habitants, il y a un électeur pour 230 habitants alors que ce rapport est de 1 pour 600 dans une commune de 9 000 habitants. L'amendement de Mme Virginie Klès ne corrige pas cette anomalie. Pour la corriger, il faudrait créer au moins deux tranches supplémentaires entre 3 500 et 8 999 habitants. Il faudrait par exemple une tranche 3 500-4 999 habitants, une tranche 5 000-7 499 habitants et une tranche 7 500-9 999 habitants. Pour que le rééquilibrage soit complet, il faudrait au total au moins cinq tranches allant jusqu'à 15 000 habitants.
Mme Virginie Klès. - Dans le texte, il est question des conseils municipaux de 29 membres, c'est-à-dire ceux des communes de 5 000 à 9 999 habitants. Je propose de prévoir un total intermédiaire de 25 délégués pour cette tranche. Les simulations que j'ai réalisées avec ce total ne me semblent pas donner des résultats incohérents : 1 délégué pour environ 300 ou 350 habitants dans les plus petites communes, un délégué pour environ 350 ou 450 habitants pour les communes intermédiaires, puis un peu moins pour les grandes communes.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous sommes d'accord sur le constat. Le système est très inégalitaire. Prévoir un système uniforme serait toutefois défavorable aux petites communes. Je m'interroge : devons-nous modifier ce point lors de l'examen du présent texte, qui a un objet très délimité, ou bien dans un autre texte ?
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Il y a une cohérence à prévoir qu'à partir de 9000 habitants, il y ait 29 grands électeurs, qui correspondent au nombre de conseillers municipaux dans ces communes.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il est préférable de réfléchir davantage à ce sujet. Je ne voterai pas cet amendement malgré la sympathie qu'il m'inspire. Il faut instaurer un système plus progressif mais protecteur des communes rurales. N'inventons pas quelque chose à la hâte !
M. Christophe Béchu. - Je pense que ce texte est le bon véhicule législatif pour une telle modification, même si l'amendement proposé peut être amélioré. Par ailleurs, il convient de souligner que l'impact de la tranche de population intermédiaire sur le nombre de délégués sénatoriaux est moindre que pour les petites communes et les grandes communes. Les effets d'une modification des règles relatives aux petites communes sont immédiatement très importants. Les intérêts du monde rural et des communes urbaines ne s'opposent pas frontalement pour les tranches de population dont nous discutons ici. Dès lors que le constat est fait d'une anomalie dans la représentation des communes des tranches de 5 000 à 8 999 habitants et de 9 000 à 9 999 habitants, le rapporteur pourrait proposer, en suivant l'avis de M. Alain Richard, la création de deux ou trois tranches supplémentaires. En termes d'écarts de représentation, le résultat d'une telle modification ne serait, en tout état de cause, pas pire que la situation actuelle.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Mme Klès n'a pas l'intention de retirer son amendement. Chacun peut donc le sous-amender s'il l'estime opportun.
M. Patrice Gélard. - Notre méthode de travail aujourd'hui n'est pas satisfaisante. Je vous rappelle que nous n'avons pas adopté de texte en commission et nous sommes en train de travailler là de manière parcellaire. Nous perdons trop de temps pour adopter des amendements qui dénaturent le texte de départ, que nous n'avons pas l'intention d'adopter de toute manière.
M. Alain Anziani. - Je suis en total désaccord avec M. Gélard. Nous faisons ici notre travail de législateur : nous constatons des incohérences, nous les corrigeons.
Je soutiens l'amendement de Mme Klès, mais je souhaite qu'on le sous-amende dans le sens des propositions de M. Richard. Il y aura de toute façon une navette pour améliorer le dispositif.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Je m'en remets à la sagesse de la commission.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 31, dans l'attente d'une réflexion complémentaire pour en préciser le dispositif.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 42 rectifié ter.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Les amendements de suppression nos 2, 23, 32 et 39 sont contraires à la logique du texte. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 2, 23, 32 et 39.
Mme Cécile Cukierman. - L'amendement n° 53 rectifié est un amendement de conséquence de l'amendement n° 58. Nous le retirerons en séance.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - L'amendement n° 44 rectifié est un amendement de provocation, puisqu'il propose de remonter le seuil à partir duquel les conseils municipaux élisent des délégués supplémentaires au-delà de 30 000 habitants, actuellement à 1 pour 1 000 habitants, à 1 pour 1 500 habitants. Avis défavorable.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Cela pénalise les villes.
M. Pierre-Yves Collombat. - Puisque le texte du Gouvernement est également une provocation, je soutiendrai cet amendement.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 44 rectifié, ainsi qu'aux amendements nos 45 rectifié, 54 rectifié et 22.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - L'amendement n° 43 rectifié reprend une disposition à laquelle j'étais personnellement favorable lors de l'examen de la loi sur le mode de scrutin dans les départements, tendant à prévoir l'élection du plus jeune et non du plus âgé en cas d'égalité des voix. Cette disposition n'a cependant pas été reprise en deuxième lecture de ce texte. Réintégrer cette mesure par la bande ne me paraît pas de bonne méthode. Avis défavorable.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - L'amendement n° 20 rectifié propose que la désignation des délégués supplémentaires et de leurs suppléants respecte la parité. L'idée est intéressante mais pose un problème de constitutionnalité : la Constitution favorise la parité pour les titulaires de mandats électoraux, non pour la désignation d'électeurs. Avis défavorable.
M. Pierre-Yves Collombat. - La même question se pose pour chaque texte, le plus simple serait de dire dans quels cas il n'y a pas d'obligation de parité !
Mme Hélène Lipietz. - L'article 1er de la Constitution indique que « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu'aux responsabilités professionnelles et sociales ». S'il ne s'agit pas là d'accès à des fonctions électives, du moins s'agit-il de responsabilités sociales !
M. Patrice Gélard. - On ne favorise plus, on impose !
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - L'amendement n° 33 traite des délégués sénatoriaux des communes associées en s'inspirant du droit commun. Avis favorable.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Je suis défavorable à l'amendement n° 34 parce qu'il crée un « bonus » pour les communes qui regroupent des anciennes communes associées.
M. Patrice Gélard. - De toute manière, ce « bonus » est inconstitutionnel : certains électeurs votent deux fois !
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Je suis un fervent défenseur de la parité, mais étant élu du bitume et du béton, je connais mal la France rurale. Cet amendement n° 21 rectifié bis, qui prévoit que le remplaçant d'un candidat aux sénatoriales doit être de sexe différent, inquiète nos collègues. En l'état, je m'en remets à la sagesse de la commission.
M. Christophe Béchu. - L'argument du rapporteur relatif au monde rural me surprend : laisser penser que le monde rural aurait une appréciation différente des villes sur la question de la parité est étonnant.
Par ailleurs, l'obligation de la parité pour les tickets « titulaire-suppléant » a été adoptée pour le scrutin départemental. Dès lors, pourquoi considérer que cela serait compliqué pour les élections sénatoriales ? En revanche, la délégation aux droits des femmes s'honorerait à faire en sorte que cette disposition s'applique également pour les élections à l'Assemblée nationale.
M. Patrice Gélard. - S'agissant d'une anomalie entre l'Assemblée nationale et le Sénat, je m'abstiens.
M. Pierre-Yves Collombat. - La parité pour le scrutin de liste est recommandable, mais pour les départements à scrutin majoritaire, est-ce vraiment nécessaire ? Il ne s'agit pas d'un problème de manque de femmes dans les zones rurales, les statistiques montrent d'ailleurs que les petites communes comprennent davantage de femmes dans leur conseil et qu'elles y occupent davantage des fonctions exécutives.
M. Christian Cointat. - Il y a un problème global de défaut de cohérence entre les départements selon leur mode de scrutin. Par ailleurs, il faudrait aussi étendre ce dispositif aux députés.
Mme Jacqueline Gourault. - Je suis élue dans un département à scrutin uninominal majoritaire à deux tours. J'ai pris un homme comme suppléant car il aurait paru étrange à certains qu'il y ait deux femmes. Mon problème était donc inverse à celui que vous envisagez. C'est pourquoi je suis pour l'amendement.
M. Nicolas Alfonsi. - Cette idée de parité parfaite est insupportable. La parité est déjà obligatoire dans les départements à scrutin de liste, mais elle s'installe aussi peu à peu dans les autres départements. Ma suppléante est une femme. Laissons les choses se faire naturellement. Je suis contre cet amendement.
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat pour les amendements identiques nos 21 rectifié bis et 49 rectifié, ainsi que pour l'amendement n° 17 rectifié.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il est bien, comme le proposent les amendements, de mettre fin à l'archaïsme qui autorise à être candidat au second tour sans l'avoir été au premier tour.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Cet amendement a d'ailleurs déjà été adopté par notre commission.
La commission émet un avis favorable aux amendements identiques nos 9 rectifié et 55 rectifié bis, ainsi qu'à l'amendement n° 25 rectifié bis sous réserve de rectification.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - La situation des départements soumis au scrutin uninominal est particulière. Faut-il prévoir un seuil de suffrage pour se maintenir au second tour ? Je m'en remets à la sagesse de la commission.
M. Pierre-Yves Collombat. - J'y suis défavorable. Quelle est cette manie d'aligner le régime électoral sénatorial sur celui des autres élections ! La spécificité de notre mode de scrutin se justifie tout à fait.
M. Patrice Gélard. - Je partage cet avis.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Pour ma part, je serais plutôt favorable à un tel seuil : des candidats peuvent actuellement se maintenir alors qu'ils ont reçu peu de voix, ce qui peut avoir pourtant un impact significatif sur le résultat de l'élection.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis pour la dissuasion du faible au fort !
M. Christian Cointat. - Je rejoins le président. Il est bon d'harmoniser nos modes de scrutin.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 15 rectifié ter et 18 rectifié, ainsi qu'à l'amendement n° 24.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Les amendements n°s 3 et 37 sont contraires à la logique du texte, car ils veulent supprimer l'article 2.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 3 et 37.
Mme Hélène Lipietz. - Mon amendement n° 50 rectifié propose un scrutin binominal dans les départements élisant deux sénateurs, à l'instar du nouveau mode de scrutin départemental. La parité serait ainsi certaine. Il est un peu mieux conçu que l'amendement similaire n° 16 de M. Masson.
La commission émet un avis défavorable aux amendements n°s 16 et 50 rectifié.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - On peut se demander si l'amendement n° 46 rectifié n'est pas une provocation, puisqu'il tend à revenir à la situation d'avant 2000 pour le scrutin uninominal, solution qui n'avait même pas été rétablie en 2004.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 46 rectifié, ainsi qu'à l'amendement n° 47 rectifié.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Les amendements n°s 4 et 38 veulent supprimer l'article 3. Défavorable.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 4 et 38.
Mme Hélène Lipietz. - M'inspirant du système allemand, je vous propose, dans les départements élisant trois sénateurs, que l'un le soit au scrutin proportionnel sur une liste nationale et les deux autres au scrutin binominal.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Il faudrait alors revoir la répartition des sièges de sénateurs entre départements. En outre, le dispositif proposé est contraire à l'esprit du texte que nous avons adopté.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 52 rectifié, ainsi qu'à l'amendement n° 48 rectifié.
Mme Hélène Lipietz. - Pour favoriser la parité, je propose qu'au niveau national, les partis présentent le même nombre d'hommes et de femmes têtes de listes aux élections sénatoriales sous peine de sanctions financières.
M. Yves Détraigne. - Il faut éviter qu'un délai trop court sépare la date-limite de dépôt des candidatures et le jour du scrutin. Je propose d'allonger le délai actuel à quinze jours.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Favorable, dans l'intérêt du bon déroulement de la campagne électorale.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - M. Jacques Mézard pose une question judicieuse par son amendement n° 10 : le nombre et la répartition des grands électeurs sénatoriaux qui résulteront du texte de loi, département par département. Mais le Gouvernement devrait y répondre en séance en communiquant ces informations, c'est pourquoi je proposerai à l'auteur de retirer son amendement.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - A défaut de réponse en séance, une question écrite ou orale, plutôt qu'un rapport au Parlement, devrait suffire.
M. Pierre-Yves Collombat. - L'amendement témoigne de l'incurie des études d'impact.
M. Alain Richard. - La conférence des présidents a le pouvoir de sanctionner cette incurie, en constatant l'insuffisance d'une étude d'impact.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Tout à fait, de même que les conférences des présidents des deux assemblées pourraient conjointement s'opposer à la procédure accélérée. Elles ne l'ont l'heure encore jamais fait, dans les deux cas.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 10.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Avis défavorable à ces amendements n°s 35 et 56 rectifié, qui reporteraient l'application de la loi à 2017. Celle-ci a vocation à s'appliquer dès 2014, lors du prochain renouvellement sénatorial, comme ce fut le cas pour les réformes de 2000 et 2004.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 35 et 56 rectifié.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Avis favorable : il s'agit de développer dans l'intitulé du texte l'expression en « sénateurs » et « sénatrices ».
M. Jean-Pierre Michel. - J'y suis opposé. Le masculin pluriel est générique en français.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Si nous adoptions un tel amendement et renoncions à cette règle du masculin pluriel, il conviendrait de rédiger des milliers d'amendements de coordination.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - La proposition de la délégation aux droits des femmes se limite à l'intitulé du projet de loi et n'a qu'une dimension symbolique.
Abaissement de 1 000 à 800 du nombre d'habitants ouvrant droit à l'élection
d'un délégué supplémentaire dans les communes de plus de 30 000 habitants
Application du scrutin majoritaire uninominal à deux tours pour l'élection des sénateurs
Application du scrutin de liste à la représentation proportionnelle à un tour
Extension aux collectivités situées outre-mer régies par le principe de spécialiste législative
La commission examine ensuite les amendements sur le texte n° 631 (2012-2013) de la commission pour la proposition de loi n° 554 (2012-2013) portant diverses dispositions relatives aux collectivités locales.
M. Alain Richard, rapporteur. - Je souhaiterais faire une petite parenthèse. Nous allons, à la demande de la garde des Sceaux, terminer la discussion parlementaire sur le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l'Union européenne et des engagements internationaux de la France. Après avoir reporté la réflexion relative à une définition pénale de la lutte contre l'esclavage, Mme Taubira a revu sa position : elle considère finalement que ce projet de loi est le bon vecteur législatif pour traiter cette question. J'ai demandé à M. Vidalies de reporter la CMP à la deuxième quinzaine de juillet. Nous nous sommes mis d'accord hier soir avec nos collègues de l'Assemblée nationale pour mettre en place un groupe de travail. Nous disposerions donc d'un mois pour travailler. Il reviendra alors à la CMP d'adopter cette définition. Nous sommes également convenus que ce groupe de travail devait être pluraliste afin de parvenir à une définition qui recueille l'unanimité. Nous commencerions nos auditions le jeudi 27 juin au Sénat et elles se poursuivraient le jeudi 4 juillet à l'Assemblée nationale.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'objectif de cette initiative est de parvenir à un groupe de travail pluraliste. C'est pourquoi nous prendrons contact avec les groupes afin que chacun d'entre eux puisse y être représenté.
Mme Catherine Troendle. - M. Vidalies n'a pas encore donné son feu vert et la conférence des présidents n'a pas statué sur le report de la date de CMP. N'est-il pas prématuré de mettre en place ce groupe de travail ?
M. Alain Richard, rapporteur. - Il n'y aura pas de problème pour reporter la CMP.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous avons un accord moral sur ce point. Il est indispensable de statuer définitivement sur ce texte avant la fin de la session parlementaire. La France est déjà en retard sur la transposition de plusieurs textes communautaires.
M. Alain Richard, rapporteur. - Les contacts que nous avons avec nos collègues de l'Assemblée nationale présagent d'un accord sur l'ensemble du texte en CMP.
M. Alain Richard, rapporteur. - Je vous propose une série d'amendements rédactionnels afin de tenir compte de l'application des présentes dispositions à compter de 2014. Il en est ainsi de l'amendement n° 33.
La commission a adopté l'amendement n° 33.
M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement n° 41 rectifié comble une lacune : il n'existe actuellement, dans le code général des collectivités territoriales, aucune disposition explicite sur la situation d'un conseil municipal incomplet après des élections municipales. Seule la jurisprudence comble ce vide. C'est pourquoi il me semble préférable d'écrire dans la loi que si, à la suite d'un renouvellement général du conseil municipal, celui-ci est incomplet, on peut élire le maire et les adjoints. On procèderait ensuite à des élections complémentaires pour disposer d'un conseil municipal complet.
La commission a adopté l'amendement n° 41 rect.
La commission a adopté les amendements rédactionnels n°s 39, 35, 36, 37, 34 et 38.
M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement n° 40 a pour objet de limiter l'effet « vide-grenier ». En effet, la proposition de loi s'intitulant « diverses dispositions relatives aux collectivités locales », tout le monde ressort ce qu'il a en stock. Donc, je vous propose que l'intitulé de la proposition de loi se limite explicitement à compléter la loi électorale du 17 mai 2013.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je souhaiterais faire une petite remarque. Le Gouvernement travaille actuellement sur un amendement permettant d'aider les petites communes sur le territoire desquelles est situé un établissement hospitalier. Il me semble que cet amendement trouverait peut-être plus sa place dans la proposition de loi de M. Doligé qui traite des améliorations applicables aux collectivités territoriales. Comme le Gouvernement peut déposer un amendement à tout moment, il pourra le faire d'ici cet après-midi. Notre rapporteur, Mme Gourault, pourrait lui donner un avis favorable.
Mme Jacqueline Gourault. - Bien sûr. Dans ma commune de 4 400 habitants est située une clinique avec une importante maternité. L'amendement qui pourrait être proposé permettrait-il de répondre à la situation de ma commune ?
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Oui, car le seuil de 3 500 habitants aujourd'hui en vigueur serait relevé à 10 000.
M. Alain Richard, rapporteur. - Pour revenir à mon amendement, tout ce qui ne relève pas du droit électoral ou de l'organe délibérant doit être écarté comme ne présentant aucun lien avec l'objet du texte.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - En raison de la navette parlementaire, on parviendrait, à partir d'une proposition de loi de six articles, à un texte définitif de plus de deux cents articles, si on intègre toutes les dispositions modifiant le code général des collectivités territoriales !
La commission a adopté l'amendement n° 40.
M. Alain Richard, rapporteur. - Cet amendement propose, en cas d'écart démographique d'un canton supérieur de 30 % à la population moyenne des cantons d'un département survenu trois ans après le renouvellement du conseil départemental, de procéder à une modification des limites cantonales. Ce n'est pas l'objet de la proposition de loi.
M. Alain Richard, rapporteur. - Cet amendement de M. Masson s'efforce de trouver une réponse à la censure du Conseil constitutionnel de la disposition laissant vacant un siège en cas de défaut de suppléance d'un conseil départemental. Il nous semblait que la moins mauvaise solution était de laisser le siège vacant. Ce n'est pas ce qu'a jugé le Conseil constitutionnel. On pourrait alors envisager l'organisation d'une élection partielle pour pourvoir le siège vacant ce qui suppose de réécrire les dispositions du code électoral sur les élections départementales modifiées par la loi du 17 mai 2013 qui a mis en place le scrutin binominal. Il ne faut pas improviser sur cette question. Nous avons le temps d'y réfléchir d'ici mars 2015.
M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement n° 22 revient sur les conditions d'élection du maire dans les communes déléguées, ce qui est hors sujet par rapport à l'objet de la proposition de loi.
M. Alain Richard, rapporteur. - La commission a déjà statué sur le sectionnement électoral. On a adopté la suppression de l'élection spécifique des conseillers dans les sections pour les communes de 1 000 habitants ou plus. Je vous propose que notre commission maintienne sa position. D'où un avis défavorable.
M. Alain Richard, rapporteur. - Cet amendement traite des communes sur lesquelles est situé un établissement hospitalier générant des charges d'état-civil et de police des funérailles. Comme nous l'avons dit tout à l'heure, cet amendement est hors sujet.
M. Alain Richard, rapporteur. - J'ai un doute sur cet amendement. La question de l'harmonisation du régime de la composition des commissions municipales dans les communes de plus de 3 500 habitants en Alsace-Moselle ne me semble pas prévue par des textes spécifiques. Cependant, je préfère recueillir sur cette question le consensus des parlementaires concernés. Si tout le monde en était d'accord, on pourrait alors procéder à cette harmonisation qui représenterait une mise en conformité logique.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il faut donc demander le retrait de cet amendement pour s'assurer qu'un consensus existe sur cette question.
La commission émet une demande de retrait à l'amendement n° 7, à défaut, un avis défavorable.
M. Alain Richard, rapporteur. - Cet amendement propose de ne pas soumettre les communes de moins de 3 500 habitants à l'obligation de l'établissement d'un règlement intérieur.
M. Alain Richard, rapporteur. - Cet amendement n'a plus d'utilité car la commission, à mon initiative, a adopté le principe selon lequel un conseil municipal peut élire le maire même s'il est incomplet.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 26 et, à défaut, émettra un avis défavorable.
M. Yves Détraigne. - Cet amendement vise à rétablir le système du fléchage pour l'élection des conseillers communautaires dans les communes de 1 000 habitants et plus. La présence de deux listes sur un même bulletin pourrait être source de confusion, surtout dans les communes entre 1 000 et 3 500 habitants dans lesquelles, pour la première fois, les électeurs ne pourront pas panacher les bulletins. Ainsi, on risque d'avoir des noms rayés. Le système du fléchage me paraît plus simple ; c'est d'ailleurs ce qui a été retenu pour Paris, Lyon et Marseille.
M. Alain Richard, rapporteur. - Je suis défavorable car cet amendement propose un fléchage sans liste de rappel, ce qui est contraire à ce qu'a adopté notre commission.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je demande à M. Détraigne de retirer son amendement. Nous avons eu un long débat sur cette question, aussi bien en commission qu'en séance publique. Le Conseil constitutionnel a été saisi et a validé le dispositif. D'où cette demande de retrait pour ne pas revenir sur ce débat.
M. Yves Détraigne. - Je retirerai cet amendement en séance mais le problème est réel.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il revient au ministère de l'intérieur de veiller à la bonne application de la loi et, pour cela, de donner les informations nécessaires aux communes.
La commission émet une demande de retrait à l'amendement n° 1 rectifié, à défaut, émet un avis défavorable.
M. Alain Richard, rapporteur. - M. Jarlier propose d'aller plus loin en matière d'assouplissement du fléchage tel qu'il a été adopté par la loi du 17 mai 2013. Je rappelle que le premier quart des conseillers municipaux appelés à siéger au conseil communautaire doit figurer en haut de liste afin que la liste minoritaire puisse être représentée. Notre collègue propose d'être dispensé de suivre l'ordre de la liste. Ainsi, dans le cas où une liste minoritaire aurait deux représentants - le conseiller n° 1 et le conseiller n° 2 - siègerait au sein du conseil communautaire le conseiller n° 2 puis le conseiller n° 1. Cette proposition ajoute de la confusion et est contraire au principe selon lequel, pour une liste minoritaire, celui qui siège au conseil communautaire est le premier de la liste.
M. Alain Richard, rapporteur. - Cet amendement modifie le principe du recours au tableau de la municipalité pour la désignation du conseiller communautaire dans les communes de moins de 1 000 habitants. On a adopté le principe de l'ordre du tableau. En cas de renonciation expresse, le conseil municipal reprend ses droits en élisant le remplaçant. Cet amendement est donc contraire à la position de la commission.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 24 ainsi qu'à l'amendement n° 29 rectifié.
M. Alain Richard, rapporteur. - Cet amendement de M. Masson tend à proposer une modification du mode de votation au sein du conseil municipal, ce qui est hors sujet.
M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement n° 10 élargit le droit d'expression des minorités. Ce droit n'a de portée qu'en dehors des périodes électorales. L'amendement excède l'objet de la proposition de loi.
M. Alain Richard, rapporteur. - Cet amendement est relatif à l'action des contribuables d'ester en justice ce qui n'a, là encore, aucun lien avec l'objet de la présente proposition de loi.
M. Alain Richard, rapporteur - Cet amendement étend aux délibérations du conseil général et du conseil régional le dispositif proposé par l'amendement n° 11. Par cohérence avec notre position sur le conseil municipal, je vous propose un avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°s13.
M. Alain Richard, rapporteur - Le sujet des amendements nos 16, 17 et 15 est dehors du champ du texte.
La commission émet un avis défavorable aux amendements n°s 16, 17 et 15.
M. Alain Richard, rapporteur - L'amendement n° 2 propose d'abaisser le nombre de conseillers municipaux dans les communes de moins de 100 habitants comme le prévoit la loi du 17 mai 2013.
M. Yves Détraigne- Nous venons de faire plusieurs réunions d'arrondissement avec les maires sur le sujet. Les maires des très petites communes estiment préférable d'abaisser le nombre de conseillers municipaux à 7.
M. Jean-Pierre Sueur, président - On ne peut que constater les positions très contradictoires sur ce sujet. La position de la commission reste cependant la même.
M. Alain Richard, rapporteur - En l'occurrence, je partage la position de M. Détraigne, mais nous avons des contradicteurs puissants.
La commission émet un avis défavorable sur l'amendement n° 2 rectifié.
M. Alain Richard, rapporteur - L'amendement n° 18 est hors sujet.
La commission émet un avis défavorable sur l'amendement n° 18.
Mme Cécile Cukierman. - L'amendement n° 27 concerne une exception rendue possible au moment de la carte intercommunale pour la transposer dans les mêmes termes au redécoupage cantonal. Ainsi, il pourrait être dérogé au principe de continuité territoriale des cantons lorsqu'ils seraient disjoints par un bois appartenant à une commune d'un département limitrophe. Cet amendement ne s'appliquerait que dans les départements de la petite couronne parisienne.
M. Alain Richard, rapporteur - Je m'en remets à la sagesse de la commission.
La commission émet un avis favorable sur l'amendement n° 27.
M. Alain Richard, rapporteur - L'amendement n° 25 propose une nouvelle expérimentation pour favoriser la création de communautés d'agglomérations trop petites au regard des critères démographiques actuels. En l'occurrence, il s'agirait de permettre la création de la communauté d'agglomération de Mende. Je considère qu'il ne faut pas exagérer. J'émets un avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable sur l'amendement n° 25.
La commission émet un avis défavorable sur l'amendement n° 20.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous en arrivons aux amendements du Gouvernement qui ont été déposés hier soir à 23 heures.
M. Alain Richard, rapporteur - L'amendement n° 31 est satisfait puisque nous avons, à mon initiative, prévu l'application des dispositions de ce texte en 2014.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 31 et, à défaut, émettra un avis défavorable.
M. Alain Richard, rapporteur - Je considère que l'amendement n° 32 est également satisfait car, quand on parle du quart, on l'arrondit à l'entier supérieur.
La commission émet un avis défavorable sur l'amendement n° 32.
M. Alain Richard, rapporteur - Nous avons pris nos dispositions pour que le texte s'applique à partir de mars 2014. Donc, l'amendement n° 30 est satisfait.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 30 et, à défaut, émettra un avis défavorable.
Régime d'incompatibilités du mandat communautaire
dans les communes relevant du scrutin proportionnel
Modalités de désignation du conseiller communautaire suppléant
Précision des modalités de fléchage
Vacance de siège de conseiller communautaire
Suppression des sections électorales dans les communes relevant du scrutin proportionnel
Régime des sections électorales
La commission examine enfin les amendements sur la proposition de loi n° 605 (2011-2012), présentée par M. Yves Détraigne et plusieurs de ses collègues, visant à instituer une évaluation médicale à la conduite pour les conducteurs de 70 ans et plus.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - C'est une tradition dans notre commission de réserver le débat sur les motions à la séance publique. Mais je souhaiterais faire cette fois une exception. Car il est clair qu'Yves Détraigne a posé un vrai sujet, sur lequel les uns les autres ont beaucoup travaillé. Il n'y a pas de solution qui s'impose, et c'est un travail qui ne peut en l'état aboutir de manière satisfaisante, avec des règles simples. C'est pourquoi nous devrions nous mettre d'accord pour voter en séance le renvoi en commission, afin de pouvoir continuer les travaux engagés lors des auditions. Nous pourrions notamment formaliser un groupe de travail. Si ce dernier étudie de manière approfondie le sujet et produit un rapport d'ici quelques temps, cela paraît une meilleure formule, plutôt que de voter aujourd'hui un dispositif qui pourrait être mal interprété. Je fais donc cette proposition au rapporteur.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - C'est une proposition qui m'agréée. La motion de renvoi en commission, déposée à l'initiative par Mme Virgnie Klès, est une bonne solution pour que ce texte ne soit pas définitivement enterré. Dans la logique de la position de la commission la semaine dernière, j'allais vous proposer un avis défavorable sur l'ensemble des amendements présentés, même s'il y avait des propositions intéressantes. Le renvoi en commission est donc la bonne formule pour poursuivre la réflexion sur ce thème, qui mérite sans aucun doute d'être examiné.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je trouve que cette solution est la meilleure. Si nous modifions ou rejetons la proposition de loi, nous allons nous exposer à des difficultés. Le groupe de travail, qui pourrait être composé d'un représentant de chaque groupe, permettrait de présenter tous les aspects de la question.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Il ne faut cependant pas donner le sentiment que le débat de demain en séance publique est inutile.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Lorsque vous vous exprimerez demain, vous pourrez indiquer d'emblée que l'ensemble de la commission a soutenu la motion de renvoi et a décidé la mise en place du groupe de travail, nous n'aurons pas ce sentiment d'un débat inutile, d'un échec sur ce texte.
En conséquence, je propose qu'un avis défavorable soit donné sur l'ensemble des amendements.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Je suis d'accord.
M. Christian Cointat. - C'est une approche intéressante. Je suis favorable au renvoi en commission, avec mise en place d'un groupe de travail. Mais je souhaiterais une composition du groupe de travail qui aille au-delà d'un représentant par groupe. Il faudrait un équilibre entre ceux qui sont contre et ceux qui sont pour, afin d'avoir un débat fructueux.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il pourrait y avoir deux représentants par groupes.
M. Patrice Gélard. - Ce serait trop.
M. Christian Cointat. - Pourquoi pas un par groupe, ainsi que les auteurs des amendements ?
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Non, cela ferait un groupe trop important. Je propose que nous ayons au plus deux représentants par groupe. Je ferai un courrier en ce sens aux présidents de groupe.
Ainsi, nous nous engageons à soutenir la motion de renvoi en commission et nous émettons un avis défavorable sur tous les amendements.
La commission émet un avis favorable à la motion tendant au renvoi en commission de la proposition de loi visant à instituer une évaluation médicale à la conduite pour les conducteurs de 70 ans et plus.
En conséquence, la commission émet un avis défavorable sur l'ensemble des amendements.
Mise en place d'une visite d'aptitude à la conduite
pour les personnes âgées de plus de 70 ans
Visant à instituer une évaluation médicale à la conduite
pour les conducteurs de 70 ans et plus

References: l'article 64
 l'article 65
 l'article 65
 l'article 65
 l'article 30

L'article 35
 l'article 40
 l'article 13
 l'article 18
 l'article 19
 l'article 28
 l'article 28
 l'article 11
 l'article 11
 l'article 7
 l'article 24
 L'article 1
 l'article 2
 l'article 3