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Timestamp: 2019-05-26 21:06:14+00:00

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STC 198/2011, 13 de Diciembre de 2011 - Jurisprudencia - VLEX 344712626
Número de Recurso: 1488-2002
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 13 de marzo de 2002, el Letrado de la Junta de Extremadura, en representación procesal del Consejo de Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 3.2, 8.1, 9.1 y 11 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria y contra los siguientes preceptos de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley general de estabilidad presupuestaria: art. 2; art. 3.1, en el inciso relativo a que las Comunidades Autónomas “vendrán obligadas a adecuar su normativa presupuestaria al objetivo del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria”; art. 5, en el segundo inciso relativo a que tanto el Consejo de Política Fiscal y Financiera “como a las Comunidades Autónomas en él representadas deberán respetar, en todo caso, el objetivo de estabilidad presupuestaria previsto en el artículo 8 de la Ley 18/2001, general de estabilidad presupuestaria”; art. 6, apartados 3 y 4; art. 8, apartados 2, 3, 4, 5, 7 y 8; disposición adicional única, apartado uno, que modifica el artículo 2.1 b) de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), en el inciso “A estos efectos se entenderá por estabilidad presupuestaria la situación de equilibrio o superávit, computada en términos de capacidad de financiación, de acuerdo con la definición establecida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales”; disposición adicional única, apartado 2, en cuanto a la nueva letra b) que añade el artículo 3.2 LOFCA, modificando las competencias que hasta ahora le correspondían al Consejo de Política Fiscal y Financiera; disposición adicional única, apartado tres, en la modificación que realiza de los párrafos primero y tercero del artículo 14.3 LOFCA; y apartado cuatro de la misma disposición adicional única, que modifica el artículo 21.1 LOFCA, en la expresión “atenderán al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria”.
En primer lugar la representación procesal de la Junta de Extremadura justifica la necesidad de acumular en un solo recurso las pretensiones de inconstitucionalidad de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, y de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, en el hecho de que, tal y como establece el preámbulo de la segunda, la “interpretación y aplicación de ambas leyes deberá producirse siempre de forma unitaria, siendo las dos normas instrumentos al servicio de idénticos objetivos de política económica”.
La demanda del recurso de inconstitucionalidad se articula en torno a la quiebra de los principios de autonomía financiera [art. 156.1 CE y 54 del Estatuto de Autonomía de Extremadura (EAExt)], proporcionalidad, suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas, igualdad, y coordinación, aunque sin asociar cada uno de los preceptos impugnados con la lesión independiente de cada uno de estos principios, con la sola excepción de la impugnación del art. 8 de la Ley Orgánica 5/2001, que se asocia a la quiebra del principio de coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia financiera. Es decir, la argumentación del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura relativa a la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados se refiere a la totalidad de los mismos, y se sustenta en cada uno de los siguientes argumentos jurídicos.
Mediante providencia de 23 de abril de 2002 la Sección Primera del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura contra los arts. 3.2, 8.1, 9.1 y 11 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria y contra los arts. 2, 3.1, 5, 6.3, 6.4, 8.2, 8.3, 8.4, 8.5, 8.7, 8.8, disposición adicional única en sus apartados 1, 2, 3 y 4 de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria. Asimismo, acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones. Por último, se acordó publicar la incoación del proceso en el “Boletín Oficial del Estado”, publicación que se haría efectiva en el “BOE” núm. 112, de 10 de mayo de 2002.
El día 8 de mayo de 2002 el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se dirige al Tribunal personándose en el proceso y solicita una prórroga de ocho días para formular sus alegaciones.
El día 14 de mayo de 2002 la Sección Primera acuerda incorporar a las actuaciones el escrito del Abogado del Estado de 8 de mayo de 2002 y concederle la prórroga solicitada para formular las alegaciones.
Con fecha de 14 de mayo de 2002 se registra un escrito de la Presidenta del Congreso de los Diputados comunicando al Tribunal el acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el proceso ni formular alegaciones y poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar.
El día 6 de mayo de 2002 se registra en el Tribunal un escrito de la Presidenta del Senado mediante el cual se comunica el Acuerdo de la Cámara de personarse en el procedimiento sin formular alegaciones en relación con el recurso de inconstitucionalidad que nos ocupa (núm. 1488-2002) así como en relación con el recurso de inconstitucionalidad núm. 1473-2002, promovido por la Diputación General de Aragón, el recurso de inconstitucionalidad núm. 1487-2002, promovido por las Cortes de Aragón, y el recurso de inconstitucionalidad núm. 1522-2002, promovido por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Asimismo solicita, al amparo de lo dispuesto en el art. 83 LOTC, la acumulación de cada uno de los recursos mencionados con los recursos de inconstitucionalidad núms. 1460-2022, 1455-2002, 1454-2002 y 1451-2002.
Con fecha de 3 de junio de 2002 se registra el escrito mediante el cual el Abogado del Estado formula sus alegaciones en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1488-2002, alegaciones que coinciden en gran medida con las presentadas frente a la demanda del recurso de inconstitucionalidad núm. 1454-2002, resumidas ya en el antecedente 7 de la STC 157/2011, y a las que ahora se hace sucinta referencia, separándose de aquéllos tan sólo en lo que hace a las alegaciones relativas a la proporcionalidad de las medidas contenidas en las disposiciones impugnadas, a la quiebra del principio de igualdad y a la constitucionalidad de la medida consistente en la elaboración de un plan de saneamiento y su sometimiento al Consejo de Política Fiscal y Financiera.
Antes de examinar los motivos de inconstitucionalidad aducidos por la parte demandante, el Abogado del Estado se detiene en la exposición del “verdadero contenido y finalidad de las leyes recurridas”, afirmando que en el escrito de demanda no permite deducirlo en sus justos términos [antecedente 7 a) STC 157/2011].
A continuación el Abogado del Estado se detiene para explicar el contenido del principio de estabilidad presupuestaria y en su relación con la normativa y las recomendaciones de la Unión Europea [antecedente 7 b) STC 157/2011].
Seguidamente el Abogado del Estado se refiere a la constitucionalidad de las leyes impugnadas en relación con el título competencial del Estado contenido en el art. 149.1.13 CE, respondiendo al argumento de la demanda que afirmaba que la imposición del equilibrio presupuestario o superávit sin ningún criterio de flexibilización no es proporcionada al objetivo y vulnera la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas [antecedente 7 c) STC 157/2011].
En cuarto lugar el Abogado del Estado rechaza que la normativa recurrida vulnere la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas [antecedente 7 d) STC 157/2011].
A partir de aquí, el Abogado del Estado introduce alegaciones distintas de las vertidas en relación con la demanda del recurso de inconstitucionalidad núm. 1454-2002, para dar respuesta a impugnaciones que previamente no habían sido planteadas contra la Ley 18/2001, de 12 de diciembre y contra la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre. En primer lugar el Abogado del Estado se refiere a la proporcionalidad de las medidas contenidas en las disposiciones impugnadas, afirmando que las particulares circunstancias de España , en relación con el envejecimiento de la población, la necesaria convergencia económica real con otros países del entorno más desarrollados o el necesario crecimiento del empleo, justifican una política económica de equilibrio presupuestario, siendo las medidas impugnadas idóneas para alcanzar los objetivos perseguidos, necesarias para alcanzar el fin que persiguen y proporcionadas para el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. Así, según el Abogado del Estado concurre la idoneidad porque la aplicación de las disposiciones impugnadas llevará a una situación de equilibrio presupuestario o superávit, siendo inaceptable el argumento de la demanda relativo al hecho de que se permite al Estado endeudarse limitando así la idoneidad de la medida de límite del endeudamiento autonómico, puesto que la voluntad de las leyes recurridas es evitar también el endeudamiento del Estado mediante la inclusión de garantías como la imposición del equilibrio presupuestario a la Administración estatal. Por último, a juicio del Abogado del Estado, concurre la necesidad de las medida adoptadas e impugnadas por el recurrente porque, siendo el objetivo de las normas impugnadas alcanzar una situación presupuestaria de equilibrio o superávit en todo el sector público, resulta necesario que todas las administraciones aprueben y liquiden sus presupuestos respetando el equilibrio presupuestario, no sirviendo para alcanzar el objetivo apuntado los escenarios de consolidación presupuestaria que tuvieran efectos positivos en otras fases previas.
Respecto de la quiebra del principio de igualdad el Abogado del Estado afirma que nuestra Constitución no ha reconocido el principio de igualdad de las Comunidades Autónomas de manera expresa, no siendo aplicable a las personas jurídico-publicas el derecho a la igualdad del art. 14 CE. Sin perjuicio de esta afirmación, el Abogado del Estado también refiere los argumentos de que la regulación contenida en las leyes recurridas respecto de la aplicación del principio de estabilidad presupuestaria a las Comunidades Autónomas no es tan uniforme, puesto que se prevé que cada Comunidad Autónoma pueda adoptar las decisiones que considere oportunas para alcanzar el objetivo de estabilidad presupuestaria; de que el objetivo de estabilidad presupuestaria no tiene que ser el mismo para todas las Comunidades Autónomas, puesto que es el Consejo de Política Fiscal y Financiera el órgano de coordinación que deberá determinar o concretar el objetivo de cada una de ellas, y de que en caso de llegar a una situación de desequilibrio la Ley prevé que cada Comunidad Autónoma elabore su propio plan económico-financiero, lo que también se aparta de la existencia de un régimen único.
Por último, y respecto de la constitucionalidad de la medida consistente en la elaboración de un plan de saneamiento y su sometimiento al Consejo de Política Fiscal y Financiera, el Abogado del Estado centra la cuestión recordando que la previsión impugnada, relativa a la elaboración de un plan de corrección del desequilibrio y su aprobación por el Consejo de Política Fiscal y Financiera, tiene por objeto que, a través del principio de coordinación, se cumpla en la medida de lo posible el objetivo de estabilidad presupuestaria, para lo cual la Ley Orgánica 5/2001 prevé que: 1) con informe previo del Consejo de Política Fiscal y Financiera, en el cual las Comunidades Autónomas pueden manifestar sus posiciones, el Gobierno aprobará el objetivo de estabilidad presupuestaria globalmente para todas las Comunidades Autónomas; 2) determinado el objetivo global el Consejo de Política Fiscal y Financiera aprobará, también con la participación de las Comunidades Autónomas en el seno del Consejo, el objetivo concreto para cada una de ellas; 3) aprobado el objetivo de cada Comunidad Autónoma corresponderá a cada una de ellas su cumplimiento a través de la propia ley de presupuestos; 4) en caso de falta de acuerdo en el seno del Consejo respecto de la determinación individual del objetivo corresponderá a todas las Comunidades Autónomas aprobar sus respectivos presupuestos en situación de equilibrio; y 5) en caso de que las Comunidades Autónomas no aprueben sus presupuestos en cumplimiento de lo señalado anteriormente deberán presentar un plan económico-financiero al Consejo de Política Fiscal y Financiera que podrá no aprobarlo, debiendo en ese caso las Comunidades Autónomas presentar uno nuevo.
Mediante providencia de 4 de junio de 2002, el Pleno del Tribunal acordó tener por personado al Letrado de las Cortes Generales jefe de la asesoría jurídica del Senado, en representación de la Cámara, en el presente recurso de inconstitucionalidad, así como en los registrados con los números 1451-2002, 1455-2002, 1460-2002, 1461-2002, 1462-2002, 1463-2002, 1467-2002, 1471-2002, 1473-2002, 1487-2002, 1488-2002, 1505-2002, 1506-2002 y 1522-2002, según interesa en su escrito de 16 de mayo de 2002, accediendo a la suspensión que pide del plazo para hacer alegaciones en los correspondientes recursos hasta tanto se resuelva sobre la acumulación de los mismos. Asimismo, acordó oír a los recurrentes y demás partes personadas para que en el plazo de diez días aleguen lo que estimen oportuno sobre la petición de acumulación. Por último, acordó llevar testimonio del citado escrito y de esta resolución a los recursos de inconstitucionalidad antes relacionados.
Por ATC 215/2002, de 29 de octubre, el Pleno del Tribunal denegó la acumulación solicitada.
Por providencia de 13 de diciembre de 2011 se señaló para deliberación y fallo de esta Sentencia el día 13 del mismo mes y año.
Se impugnan con este recurso de inconstitucionalidad, de un lado, los arts. 3.2, 8.1, 9.1 y 11 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria, y, de otro lado, los arts. 2, 3.1, 5, 6.3, 6.4, 8.2, 8.3, 8.4, 8.5, 8.7, 8.8, disposición adicional única en sus apartados 1, 2, 3 y 4 de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria.
La representación procesal del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura considera que ambas leyes están estrechamente conectadas entre sí y plantea fundamentalmente que los preceptos recurridos vulneran la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma consagrada en el art. 156.1 CE y en el art. 54 del Estatuto de Autonomía en su redacción entonces vigente (actual art. 77.2), el principio de proporcionalidad, la suficiencia financiera de las Comunidades autónomas, la igualdad y el principio de coordinación.
Ante todo, hemos de plantearnos la posible extinción de este proceso por virtud de que tanto la Ley 18/2001, de 12 de diciembre como la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, hayan sido objeto de sucesivas modificaciones.
Para entrar en el fondo del asunto hemos de recordar la doctrina del ius superveniens que reiteradamente venimos sentando, en lo que ahora importa, en el control de los posibles excesos competenciales, y sobre esta base, una vez que ya hemos dejado constancia de la reforma constitucional que ha modificado el art. 135 CE con la “consagración constitucional” —exposición de motivos de la Reforma— del “principio de estabilidad presupuestaria”, resulta claro que “es a este nuevo canon de constitucionalidad al que hemos de atenernos ahora al dictar sentencia, pues es doctrina uniforme de este Tribunal que ‘en el recurso de inconstitucionalidad no se fiscaliza si el legislador se atuvo o no, en el momento de legislar, a los límites que sobre él pesaban, sino, más bien, si un producto normativo se atempera, en el momento del examen jurisdiccional, a tales límites y condiciones.’” (STC 179/1998, de 19 de septiembre, FJ 2, y en el mismo sentido SSTC 135/2006, de 27 de abril, FJ 3, 1/2011, de 14 de febrero, FJ 2 y 120/2011, de 6 de julio, FJ 2).
Estando clara, como ya declaramos en la STC 134/2011, ya citada, y ratificamos en la STC 157/2011, la competencia estatal ex art. 149.1.13 y 14 CE, por un lado, y art. 149.1.11 y 18 CE, por otro para dictar las normas controvertidas, “deberemos valorar en el examen de cada precepto impugnado si las competencias estatales en juego limitan o no de modo indebido las competencias autonómicas, en particular su autonomía política y financiera (arts. 137 y 156 CE)” (STC 134/2011, ya citada, FJ 7).
Llegando así, como acabamos de indicar, al examen de los concretos preceptos impugnados, habrá que comenzar por el art. 3.2 de la Ley 18/2001 cuyo tenor es el que sigue:
“En conclusión, la impugnación del art. 3.2 de la Ley 18/2001 debe ser desestimada, pues el precepto no contiene ninguna otra prescripción complementaria del límite general examinado que suponga una vulneración de la autonomía financiera.”
A la misma conclusión hemos de llegar respecto del resto de preceptos impugnados que se remiten al concepto de estabilidad utilizado en el art. 3.2 de la Ley 18/2001 y que han sido impugnados por tal motivo.
Igualmente debe ser desestimada la impugnación del inciso del artículo 3.1 de la Ley Orgánica 5/2001 que se refiere al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaría por las Comunidades Autónomas, precepto que no fue impugnado en el recurso que dio lugar a la STC 134/2011, pero al que le son aplicables también los mismos argumentos reproducidos en fundamentos anteriores.
1. … En todo caso, vendrán obligadas a adecuar su normativa presupuestaria al objetivo de cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria.
Y lo mismo procede, la desestimación con la misma argumentación, respecto del segundo inciso del artículo 5 de la Ley Orgánica 5/2001 que establece.
A la misma conclusión desestimatoria hemos de llegar respecto de la impugnación de la disposición adicional única, apartados 1, 2, 3 y 4 de la Ley Orgánica 5/2001:
Disposición adicional única. Modificación de la Ley Orgánica 8/198O, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.
11. Por los mismos motivos se impugna el art. 6 (apartados 3 y 4) de la Ley Orgánica 5/2001.
“ninguna vulneración de la autonomía política y financiera … supone la fijación por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas del “objetivo de estabilidad presupuestaria correspondiente a cada una de las Comunidades Autónomas” [pues] es una cuestión que por su naturaleza y alcance afecta, sin duda, a “la garantía del equilibrio económico, a través de la política económica general” [art. 2.1 b) LOFCA] y ha de ser adoptada, de acuerdo con nuestra doctrina “con carácter general y de forma homogénea para todo el sistema.”
“Lo propio acaece respecto del art. 6.4 de la Ley Orgánica 5/2001, que se limita a establecer que, si no se alcanzase un acuerdo en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas acerca de “los objetivos individuales de estabilidad presupuestaria” de cada Comunidad Autónoma, éstas deben elaborar y liquidar sus presupuestos “en situación, al menos de equilibrio”, pues al precepto le es de aplicación todo lo que se acaba de razonar.”
“En conclusión, procede desestimar la impugnación del art. 6.3 y 4 de la Ley Orgánica 5/2001”.
El recurrente considera vulnerado el principio de coordinación y la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma de Extremadura por el art. 8 (apartados 1, 2, 3, 4, 5, 7 y 8) de la Ley Orgánica 5/2001, por suponer la atribución al Consejo de Política Fiscal y Financiera de “facultades decisorias que constitucionalmente no le corresponden”.
Se recurre igualmente el artículo 8.1 de la Ley 18/2001 de estabilidad presupuestaria que dispone:
La misma argumentación realizada en fundamentos anteriores debe servir para desestimar la impugnación del artículo 9.1 de la Ley 18/2001.
1. Con anterioridad al 1 de septiembre de cada año, la Intervención General de la Administración del Estado, elevará al Gobierno, a través del Ministro de Hacienda, un informe sobre el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria del ejercicio inmediato anterior. Dicho informe será remitido al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas.
Impugna, asimismo, el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura el art. 11 de la Ley 18/2001.
Artículo 11. Responsabilidad financiera derivada del incumplimiento de los compromisos adquiridos por España ante la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaría.
STC 186/2011, 23 de Noviembre de 2011
STSJ Extremadura , 23 de Septiembre de 2003
SAP Alicante 6/2014, 15 de Enero de 2014
STS 1330/2007, 21 de Diciembre de 2007

References: artículo 8
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 14
 artículo 21
 resolución 
 artículo 3
 artículo 5
 artículo 8
 artículo 9

Artículo 11