Source: http://kraken.slv.cz/6Ans1/2003
Timestamp: 2018-09-21 18:49:19+00:00

Document:
6Ans1/2003
è. j.: 6 Ans 1/2003-101
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Milady Tomkové a soudcù JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní vìci ¾alobce M. © . , zastoupeného JUDr. Ivem Koulou, advokátem, se sídlem Masarykova 668/29, Teplice, proti ¾alovanému Úøadu práce v Teplicích, se sídlem Vrchlického 3175, Teplice, v øízení o ¾alobì proti neèinnosti ¾alovaného, o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem è. j. 42 Cad 75/2003-68 ze dne 28. 4. 2003,
I. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem è. j. 42 Cad 75/2003-68 ze dne 28. 4. 2003 s e ve výrocích oznaèených I. a II. z r u ¹ u j e .
II. Vìc s e v r a c í Krajskému soudu v Ústí nad Labem k dal¹ímu øízení.
®alovaný Úøad práce v Teplicích (dále jen stì¾ovatel ) napadá kasaèní stí¾ností rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem è. j. 42 Cad 75/2003-68 ze dne 28. 4. 2003, kterým mu bylo ve výroku I. ulo¾eno do 1 mìsíce od právní moci buï vydat ohlednì ukonèení evidence ¾alobce v seznamu uchazeèù o zamìstnání v období od 19. 9. 2000 do 30. 11. 2001 správní rozhodnutí anebo osvìdèit, ¾e ¾alobcova evidence v onom seznamu ukonèena nebyla; pøedtím mìl stì¾ovatel detailnì prozkoumat, zda ¾alobcovo postavení ve funkci statutárního orgánu obchodní spoleènosti zalo¾ilo evidenèní pøeká¾ku podle § 7 odst. 1 zákona è. 1/1991 Sb., o zamìstnanosti (dále pøevá¾nì jen zákon o zamìstnanosti ).
Krajský soud v Ústí nad Labem tak rozhodl o ¾alobì, kterou se ¾alobce domáhal, aby stì¾ovatel nebyl neèinný a ve vìci vyøazení z evidence uchazeèù o zamìstnání vydal a pøikázal mu obnovit stav pøed zásahem do jeho práv.
Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti namítá nezákonnost napadeného rozsudku, kterou spatøuje v nesprávném posouzení právních otázek Krajským soudem v Ústí nad Labem. Stì¾ovatel tvrdí, ¾e mu je ukládána povinnost rozhodnout ve vìci samé, ani¾ by tato povinnost vyplývala z právního pøedpisu. Krajský soud svùj závìr ani o ¾ádný právní pøedpis neopøel, vycházel toliko z úvahy o spravedlnosti. Ustanovení § 7 odst. 1 zákona o zamìstnanosti nelze v daném pøípadì aplikovat, nebo» tímto ustanovením jsou pouze taxativním zpùsobem vymezeny podmínky, za kterých lze osobu do evidence uchazeèù o zamìstnání zaøadit, a nikoli ji správním rozhodnutím vyøazovat. Nelze souhlasit s názorem soudu, ¾e stì¾ovatel by byl oprávnìn vydávat jakákoli rozhodnutí, která mu zákon vydat nezakazuje. Dále stì¾ovatel napadá tu èást výroku rozsudku, v ní¾ je mu ulo¾eno zkoumat, zda je v pøípadì ¾alobce dána evidenèní pøeká¾ka. Stì¾ovatel má za to, ¾e evidenèní pøeká¾kou tu je samotná skuteènost, ¾e ¾alobce byl statutárním orgánem, ani¾ by bylo zapotøebí zkoumat, zda za výkon této funkce pobíral odmìnu. Zákon o zamìstnanosti v § 7 odst. 1 neurèuje vý¹i finanèních prostøedkù, které musí z výkonu práce v pracovním nebo obdobném vztahu plynout. Pokud by se jednatel odmìny za práci pro spoleènost vzdal a vykonával tuto práci bezplatnì, vznikla by na jeho stranì neoprávnìná výhoda. V situaci, kdy by pobíral hmotné zabezpeèení uchazeèù o zamìstnání, které má slou¾it k zaji¹tìní nejnutnìj¹ích ¾ivotních potøeb, do¹lo by tím k nepøímému financování tohoto subjektu státem. Kromì toho stì¾ovatel nezákonnost napadeného rozsudku spatøuje v tom, ¾e je mu ukládána povinnost vydat rozhodnutí pro zcela urèité èasové období, a sice od 19. 11. 2000 do 30. 11. 2001, co¾ odporuje § 7 odst. 3 zákona o zamìstnanosti-poru¹uje toti¾ právo obèana svobodnì se rozhodnout, zda vyu¾ije tohoto ustanovení a o zaøazení do evidence opakovanì po¾ádá nejdøíve pro uplynutí doby tøí mìsícù èi nikoli. Stì¾ovatel koneènì rozsudek napadá i z toho dùvodu, ¾e soud rozhodoval nad rámec ¾alobního petitu, nebo» vìta za støedníkem I. výrokové èásti by patøila a¾ do odùvodnìní, a o druhém z alternativnì formulovaných petitù nerozhodl vùbec. Nad rámec tìchto námitek stì¾ovatel uvádí, ¾e se Krajský soud v Ústí nad Labem nevypoøádal se v¹emi stì¾ovatelovými námitkami, jak je podal dne 13. 3. 2003, týkajícími se lhùty pro podání ¾aloby a jejích nále¾itostí. Z tìchto dùvodù stì¾ovatel navrhuje, aby Nejvy¹¹í správní soud napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem zru¹il.
®alobce ve svém vyjádøení dùvodnost kasaèní stí¾nosti popírá. Pokud jde o výklad § 7 odst. 1 zákona o zamìstnanosti, poukazuje ¾alobce na skuteènost, ¾e stì¾ovatel úèelovì nerozli¹uje mezi právními pojmy funkce jednatele a pracovní èi obdobný pomìr, veden zámìrem vyøadit v¹echny jednatele z evidence uchazeèe o zamìstnání a vyhnout se tak posuzování pomìrù uchazeèù o zamìstnání. ®alobce navrhuje, aby Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost zamítl.
Z obsahu soudního spisu Nejvy¹¹í správní soud zjistil, ¾e dne 24. 7. 2000 byl ¾alobce zaøazen do evidence uchazeèù o zamìstnání. Následnì zalo¾il spoleènost A., s. r. o., která byla do obchodního rejstøíku zapsána dne 19. 9. 2000, ve které zastával od jejího vzniku (tj. od 19. 9. 2000) funkci statutárního orgánu-jednatele. Dne 15. 10. 2001 mu stì¾ovatel pøípisem è. j. TPA-6544/2000-19 oznámil, ¾e ke dni 18. 9. 2000 bylo ukonèeno ¾alobcovo vedení v evidenci uchazeèù o zamìstnání, a jako dùvod stì¾ovatel uvedl: Pøedlo¾il potvrzení o èinnosti . Od tohoto okam¾iku ¾alobce po¾adoval, aby ve vìci jeho vyøazení z evidence uchazeèù o zamìstnání bylo vydáno správní rozhodnutí. Na ¾alobcovo odvolání ze dne 8. 11. 2001 reagovalo Ministerstvo práce a sociálních vìcí jako stì¾ovatelùv nadøízený orgán tak, ¾e podle § 7 odst. 3 zákona o zamìstnanosti, a proto do¹lo k vyøazení z evidence uchazeèù o zamìstnání neformálním zpùsobem . Korespondence se stì¾ovatelem pak pokraèovala a¾ do 22. 10. 2002, kdy ¾alobci oznámil, ¾e vìc pova¾uje za ukonèenou. ®alobce se dne 19. 2. 2003 obrátil na Krajský soud v Ústí nad Labem se ¾alobou proti neèinnosti správního orgánu a do¾adoval se vydání rozsudku, jím¾ by bylo stì¾ovateli ulo¾eno vydat ve vìci ¾alobcova vyøazení z evidence uchazeèù o zamìstnání rozhodnutí, nebo pøípadnì, posoudí-li soud vìc jinak, vydání rozsudku, jím¾ by byl stì¾ovatel zavázán nepokraèovat v zásazích do práv ¾alobcových a obnovit stav pøed zásahem do ¾alobcových práv, tj. zaøadit jej do evidence uchazeèù o zamìstnání. Krajský soud v Ústí nad Labem se vìcnì ztoto¾nil s argumentací ¾alobce a stì¾ovateli ulo¾il do 1 mìsíce od právní moci rozsudku buï vydat ohlednì ukonèení evidence ¾alobce v seznamu uchazeèù o zamìstnání v období od 19. 9. 2000 do 30. 11. 2001 správní rozhodnutí anebo osvìdèit, ¾e ¾alobcova evidence v onom seznamu ukonèena nebyla; pøedtím bylo stì¾ovateli ve výroku ulo¾eno detailnì prozkoumat, zda ¾alobcovo postavení ve funkci statutárního orgánu obchodní spoleènosti zalo¾ilo evidenèní pøeká¾ku podle § 7 odst. 1 zákona o zamìstnanosti. Toto rozhodnutí nyní stì¾ovatel napadá kasaèní stí¾ností.
Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti podané dne 17. 6. 2003 formálnì uvádí kasaèní dùvody podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní (dále jen s. ø. s. ). Pokud jde o kasaèní dùvod podle § 103 odst. 1 písm. b) s. ø. s., ten by mohl smìøovat do takové vady øízení pøed Krajským soudem v Ústí nad Labem, která by spoèívala v tom, ¾e skutková podstata, z ní¾ správní orgán (tedy sám stì¾ovatel) v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo ¾e pøi jejím zji¹»ování byl poru¹en zákon v ustanoveních o øízení pøed správním orgánem takovým zpùsobem, ¾e to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto dùvodnì vytýkanou vadu soud, který ve vìci rozhodoval, mìl napadené rozhodnutí správního orgánu zru¹it. Za takovou vadu se pøitom pova¾uje i nepøezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost. Tento kasaèní dùvod je tedy vyu¾itelný tam, kde ve správním øízení bylo vydáno rozhodnutí, je¾ bylo úèastníkem tohoto správního øízení poté neúspì¹nì napadáno u krajského soudu. Ji¾ z tìchto dùvodù, nehledì ke skuteènosti, ¾e uplatnìní tohoto kasaèního dùvodu pøichází v úvahu toliko tehdy, bylo-li v minulosti v pøíslu¹né vìci vedeno správním orgánem správní øízení, je¾ bylo ukonèeno vydáním rozhodnutí, je tento kasaèní dùvod v této právní vìci nevyu¾itelným-a stì¾ovatel jej, pøesto¾e na § 103 odst. 1 písm. b) s. ø. s. formálnì odkazuje, ve skuteènosti uplatnit nemù¾e. Pokud jde o kasaèní dùvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s., ten smìøuje proti nepøezkoumatelnosti rozhodnutí soudu pro nesrozumitelnost nebo nedostatek dùvodù èi spoèívající v jiné vadì øízení pøed soudem. Nepøezkoumatelnost rozhodnutí soudu v¹ak stì¾ovatel ve své kasaèní stí¾nosti rovnì¾ nenamítá; jako pøípustnì stì¾ovatelem uplatnìný tedy zbývá kasaèní dùvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. a podle písm. d), pokud jde o jiné vady øízení pøed soudem.
Za situace, kdy kasaèní stí¾nost byla podána vèas, nebo» byla podána ve lhùtì dvou týdnù od doruèení napadeného rozsudku (§ 106 odst. 2 s. ø. s.), je podána osobou oprávnìnou, nebo» stì¾ovatel byl úèastníkem øízení, z nìho¾ napadený rozsudek vze¹el (§ 102 s. ø. s.), a je pøípustná, nebo» je jí uplatnìn kasaèní dùvod podávaný z § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ø. s., Nejvy¹¹í správní soud napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem v rozsahu kasaèní stí¾nosti podle § 109 odst. 2 s. ø. s., vázán podle § 109 odst. 3 s. ø. s. jejími dùvody, pøezkoumal. Souèasnì v¹ak pou¾il i ust. § 109 odst. 2 s. ø. s., podle nìj¾ není vázán rozsahem kasaèní stí¾nosti, je-li na napadeném výroku závislý výrok, který napaden nebyl, a dále i ust. § 109 odst. 3 s. ø. s., podle nìj¾ soud není vázán dùvody kasaèní stí¾nosti, bylo-li rozhodnutí ve vìci samé.
Kasaèní stí¾nost je dùvodná, by» pøevá¾nì z jiných dùvodù, ne¾ které uvedl stì¾ovatel.
Námitka smìøující k nezákonnosti rozhodnutí z dùvodu nesprávného posouzení právní otázky (§ 103 odst. 1 písm. a/ s. ø. s.) mù¾e být úspì¹ná, pokud Nejvy¹¹í správní soud shledá, ¾e krajský soud pou¾il na vìc nedopadající právní ustanovení, anebo pou¾il ustanovení sice správné, leè provedl takový jeho výklad, který Nejvy¹¹í správní soud má za nesprávný.
Mezi stì¾ovatelem a ¾alobcem není sporu o tom, ¾e ¾alobce byl zaøazen do evidence uchazeèù o zamìstnání dne 24. 7. 2000, pøièem¾ mu nevznikl nárok na hmotné zabezpeèení uchazeèù o zamìstnání; stì¾ovatel vyøadil ¾alobce z evidence uchazeèù o zamìstnání, a to se zpìtnou úèinností více ne¾ jednoho roku, co¾ uèinil-jak stì¾ovatel tento svùj úkon sám nazývá- neformálnì ;-stì¾ovatel vyhotovil dne 15. 10. 2001 pøípis è. j. TPA-6544/2000-19 urèený ¾alobci, oznaèený jako oznámení o ukonèení evidence uchazeèe o zamìstnání , jeho¾ dùsledkem bylo, ¾e od data 19. 9. 2000 bylo ukonèeno vedení ¾alobce v evidenci uchazeèù o zamìstnání. Spornou otázkou mezi úèastníky øízení vedeného Krajským soudem v Ústí nad Labem bylo, zda stì¾ovatel byl oprávnìn èi povinen o vyøazení z evidence uchazeèù o zamìstnání vydat rozhodnutí s nále¾itostmi ulo¾enými správním øádem a mo¾ností brojit proti nìmu opravnými prostøedky. Odpovìdìt na takto polo¾enou otázku, pro posuzovanou vìc ústøední, vy¾aduje nejprve obecnì pojednat o dvou tématech: prvním je povaha evidence uchazeèù o zamìstnání z hlediska veøejných subjektivních práv uchazeèù o zamìstnání, druhým podstata a podmínky ochrany tìchto práv ve správním soudnictví, zejména z hlediska institutù zavedených s. ø. s. od 1. 1. 2003 (roz¹íøení ochrany o ¾alobu proti neèinnosti správního orgánu a ¾alobu proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení).
Pøitom Nejvy¹¹í správní soud aplikoval právní pøedpisy podle právního stavu, jaký tu byl v dobì, kdy o vìci rozhodoval krajský soud; vyplývá to z povahy kasaèní stí¾nosti jako nástroje pøezkumu pravomocných rozhodnutí krajských soudù ve vìcech ¾alob na neèinnost správních orgánù.
Právními pøedpisy, které jsou aplikovatelné na posuzovanou vìc a které proto musí být pøedmìtem výkladu Nejvy¹¹ího správního soudu, pak jsou:
Ústava Èeské republiky (è. 1/1993 Sb.), podle jejího¾ èl. 2 odst. 3 státní moc slou¾í v¹em obèanùm a lze ji uplatòovat jen v pøípadech, v mezích a zpùsoby, které stanoví zákon, Listina základních práv a svobod (è. 2/1993 Sb.), podle jejího¾ èl. 2 odst. 2 lze státní moc uplatòovat jen v pøípadech a v mezích stanovených zákonem, a to zpùsobem, který zákon stanoví. Èl. 26 Listiny základních práv a svobod pak zaruèuje ka¾dému právo podnikat a provozovat hospodáøskou èinnost, dále právo získávat prostøedky pro své ¾ivotní potøeby prací, pøièem¾ obèany, kteøí poslednì uvedené právo nemohou bez své viny vykonávat, stát v pøimìøeném rozsahu hmotnì zaji¹»uje, a to za podmínek stanovených zákonem.
Podle § 1 odst. 3 zákona è. 1/1991 Sb., o zamìstnanosti, se právem na zamìstnání rozumí právo obèanù na zprostøedkování pracovního uplatnìní ve vhodném zamìstnání, na rekvalifikaci a na hmotné zabezpeèení, a to tìm obèanùm, kteøí chtìjí a mohou pracovat a o práci se skuteènì ucházejí. Zprostøedkování zamìstnání je definováno § 4 odst. 1 cit. zákona o zamìstnanosti jako èinnost zamìøená na vyhledávání vhodného zamìstnání pro obèana, který se o zamìstnání uchází, a na vyhledávání zamìstnancù pro zamìstnavatele, a poradenská.
Podle § 7 odst. 1 zákona o zamìstnanosti je nutno o zprostøedkování vhodného zamìstnání po¾ádat, a to písemnì, a osobnì se u úøadu práce ucházet, pøièem¾ podmínkou je, ¾e takový ucházející se obèan není v pracovním nebo obdobném vztahu, ani nevykonává samostatnou výdìleènou èinnost, ani se nepøipravuje soustavnì pro povolání. Takový obèan (splòující uvedené podmínky) se zaøadí do evidence uchazeèù o zamìstnání. Uchazeè o zamìstnání je legislativní zkratkou zavedenou v § 7 odst. 1 zákona o zamìstnanosti pro obèana, jen¾ není v pracovním nebo obdobném vztahu, ani nevykonává samostatnou výdìleènou èinnost, ani se nepøipravuje soustavnì pro povolání, a osobnì se uchází u úøadu práce na základì písemné ¾ádosti o zprostøedkování zamìstnání.
Hmotné zabezpeèení, jako penì¾itá dávka pøedvídaná èl. 26 odst. 3 Listiny základních práv a svobod nále¾í uchazeèi o zamìstnání, kterému není do sedmi kalendáøních dnù ode dne podání ¾ádosti o zprostøedkování zamìstnání zprostøedkováno vhodné zamìstnání nebo zabezpeèena mo¾nost rekvalifikace (§ 12 odst. 1 zákona o zamìstnanosti); cit. zákon o zamìstnanosti pak stanoví dal¹í podmínky nároku na tuto dávku.
Uchazeè o zamìstnání je povinen poskytovat úøadu práce na jeho vyzvání potøebnou souèinnost pøi zprostøedkování zamìstnání, dále je povinen osvìdèit skuteènosti rozhodné pro vedení v evidenci uchazeèù, pøièem¾ zmìny tìchto skuteèností je povinen ohla¹ovat do sedmi kalendáøních dnù (§ 7 odst. 2 zákona o zamìstnanosti).
Uchazeè o zamìstnání mù¾e být z evidence vyøazen, jestli¾e z vá¾ných dùvodù odmítne nastoupit do vhodného zamìstnání nebo jestli¾e úmyslnì maøí souèinnost s úøadem práce pøi zprostøedkování zamìstnání; v tìchto pøípadech bude znovu zaøazen do evidence nejdøíve po uplynutí doby tøí mìsícù (§ 7 odst. 3 zákona o zamìstnanosti). Podle § 25 odst. 1 zákona o zamìstnanosti se na rozhodování ve vìcech zabezpeèování práva na zamìstnání vztahují obecné pøedpisy o správním øízení, podle odst. 2 nemá odvolání proti rozhodnutí úøadu práce o odnìtí hmotného zabezpeèení a proti rozhodnutí o vyøazení evidence uchazeèù o zamìstnání odkladný úèinek.
Podle § 3 odst. 1 zákona è. 9/1991 Sb., o zamìstnanosti a pùsobnosti orgánù Èeské republiky na úseku zamìstnanosti (dále jen zákon è. 9/1991 Sb. ), zprostøedkování zamìstnání pro uchazeèe o zamìstnání zabezpeèují úøady práce. Úøady práce jsou správními úøady (§ 2 odst. 2 zákona è. 9/1991 Sb.). Ust. § 12 odst. 2 písm. a) zákona è. 9/1991 Sb., stanoví, ¾e úøad práce rozhoduje o vyøazení z evidence uchazeèù o zamìstnání; na toto øízení se podle § 16 odst. 1 tého¾ zákona vztahují obecné pøedpisy o správním øízení. Poznámka pod èarou è. 12 vèlenìná do § 12 odst. 2 písm. a) zákona è. 9/1991 Sb. odkazuje na § 7 odst. 3 zákona è. 1/1991 Sb., o zamìstnanosti.
Podle § 15 odst. 1 zákona è. 9/1991 Sb. je pøestupkem, neohlásí-li uchazeè o zamìstnání zmìnu skuteèností rozhodných pro vedení v evidenci uchazeèù.
Jak pøedesláno vý¹e, Nejvy¹¹í správní soud nejprve ve svìtle tìchto právních pøedpisù zkoumal, jakému veøejnému subjektivnímu právu mìla být poskytnuta ochrana a jaká je povaha evidence uchazeèù zamìstnání vedené úøady práce. Nezpochybnitelným základním právem veøejným, garantovaným Listinou základních práv a svobod, je právo tìch obèanù, kteøí nemohou bez své viny vykonávat právo získávat prostøedky pro své ¾ivotní potøeby (èl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), pak jako jednu z podmínek, za nich¾ se toto zabezpeèení poskytuje, stanoví, ¾e se musí jednat o uchazeèe o zamìstnání. Jak ukázáno vý¹e, jde o obèana, který se uchází o zprostøedkování zamìstnání. Jen tomu obèanu, který byl zaøazen do evidence uchazeèù, úøad práce zprostøedkovává zamìstnání. Právo na zprostøedkování zamìstnání a na hmotné zabezpeèení je nepochybnì veøejným subjektivním právem, z èásti vyplývajícím z Listiny základních práv a svobod, z èásti zakotvené zákonem zamìstnanosti-srov. vý¹e cit. § 1 odst. 3. Pøes nepøíli¹ jasnou konstrukci ust. § 7 odst. 1 zákona o zamìstnanosti, v nìm¾ je zavedena legislativní zkratka uchazeè o zamìstnání pro osobu, která splòuje podmínku, ¾e není v pracovním nebo obdobném vztahu, ani nevykonává samostatnou výdìleènou èinnost, ani se nepøipravuje soustavnì pro povolání a osobnì se u úøadu práce uchází na základì písemné ¾ádosti o zprostøedkování vhodného zamìstnání, zatímco zákonný text posléze výraz uchazeè o zamìstnání u¾ívá ve zcela jiném významu, toti¾ jako oznaèení toho, kdo se o zprostøedkování zamìstnání uchází a byl zaøazen do pøíslu¹né evidence, soud spolehlivì dovozuje, ¾e výraz uchazeè o zamìstnání je tøeba chápat v posléze v uvedeném smyslu (tzn., ¾e ten uchazeè, jen¾ nebyl do evidence zaøazen, není uchazeèem o zamìstnání s právem na zprostøedkování zamìstnání a pøípadnì hmotné zabezpeèení-zde soud ponechává stranou postup, jakým by mìlo být rozhodnuto o nezaøazení do evidence, nebo» to není pøedmìtem øízení). Jestli¾e zaøazení do urèité evidence vyvolává konstitutivnì nové právní úèinky, resp. pøedstavuje výluènou podmínku pro vznik práva, pøípadnì jednu z takových podmínek, pak nelze uva¾ovat o zaøazení do evidence uchazeèù o zamìstnání-pøes zavádìjící pojem-jako o pouhém evidenèním úkonu. Spor by mohl být o to, zda jde o akt výluènì konstitutivní èi deklaratorní; to soud nepova¾uje za zcela rozhodující, kloní se v¹ak k názoru, ¾e jde o akt konstitutivní s prvky deklaratorními (nejprve se zji¹»uje, zda obèan splòuje podmínky, co¾ by svìdèilo pro akt deklaratorní, na druhé stranì se vytváøí nový právní stav, tj. od okam¾iku zaøazení-pøitom není rozhodné, ¾e se tak mù¾e stát nìkolik dní zpìtnì-vzniká právo na zprostøedkování zamìstnání, za dal¹ích podmínek právo na hmotné zabezpeèení). Doba, po kterou je obèan veden v evidenci uchazeèù o zamìstnání a sama skuteènost této evidence, má v¹ak také nepominutelné právní dùsledky pro øadu jiných právních vztahù, zejména v oblasti sociální ochrany: pøíkladmo je nutno zmínit dùsledky pro dùchodové poji¹tìní, státní sociální podporu a sociální potøebnost.
Jak ji¾ Nejvy¹¹í správní soud uvedl v ponìkud jiné právní souvislosti, je zaøazení uchazeèe do evidence veøejnoprávním aktem, jen¾ je provedením èl. 26 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (rozhodnutí publikováno pod è. 220/ 2004 Sb. NSS). V právì posuzované vìci pak Nejvy¹¹í správní soud dodává, ¾e jde o akt v pøevá¾né míøe konstitutivní; evidence uchazeèù o zamìstnání vedená úøady práce pak pøedstavuje výsledek øady takovýchto aktù. Jestli¾e takovýto akt zakládá práva, tj. má konstitutivní úèinek, a» ji¾ v oblasti zamìstnanosti èi dokonce v jiných právních vztazích, nemù¾e se jednat o pouhý evidenèní úkon. Není v této situaci rozhodující, ¾e v praxi úøadù práce se o zaøazení do evidence uchazeèù-jak je soudu známo-nevydávalo správní rozhodnutí. Zákonnost této praxe rovnì¾ není pøedmìtem tohoto øízení; nelze v¹ak nepoukázat na ustanovení § 25 odst. 1 zákona è. 1/1991 Sb. a § 12 odst. 1 písm. b) zákona è. 9/1991 Sb., které o takové praxi vzbuzují minimálnì pochybnost.
Z tìchto hledisek je nutno zkoumat i situaci, v ní¾ má být tato evidence ukonèena. Jestli¾e byla urèitá práva konstitutivním aktem zalo¾ena, nelze je odejmout, leda¾e zásah do takových právních pomìrù umo¾òují hmotnìprávní pøedpisy. Doktrina správního práva (viz. napø. té¾: Hendrych D. a kol.: Správní právo. Obecná èást. 3 vydání. Praha, nového rozhodnutí pøi zmìnì vnìj¹ích okolností, odnìtí oprávnìní pro poru¹ení právních povinností, prominutí ulo¾ené povinnosti a upøesnìní (iterace) správního aktu. Pro posuzovanou vìc jsou relevantní prvé dva instituty. Prvý reagující na zmìnu okolností, za nich¾ do¹lo k vydání správní aktu, je znám jako rozhodnutí s klauzulí rebus sic stantibus. Jde o výhradu nového rozhodnutí pro pøípad zmìny vnìj¹ích okolností. Právními pøedpisy z oblasti sociální ochrany, zejména v oblasti penì¾itých dávek, jde o institut èasto vyu¾ívaný. Druhým institutem u¾ívaným právními pøedpisy v oblasti zamìstnanosti blízkými i jimi samými, je odnìtí pøiznaných práv jako dùsledek poru¹ení právních povinností. Napøíklad zákon è. 1/1991 Sb., o zamìstnanosti, v § 18 odst. 1 stanoví, ¾e bylo-li hmotné zabezpeèení poskytováno neprávem nebo ve vy¹¹í èástce, ne¾ nále¾elo, z dùvodu, ¾e uchazeè o zamìstnání mj. nesplnil svou oznamovací povinnost, je povinen takové plnìní vrátit, a to za dobu zákonem vymezenou. Obì tyto mo¾nosti v¹ak musejí být v zákonì výslovnì uvedeny; vyplývá to z ústavnì garantované zásady, ¾e státní moc mù¾e být vykonávána pouze v pøípadech a mezích stanovených zákonem, zpùsobem, který zákon stanoví.
Vyøazení uchazeèe o zamìstnání z evidence vedené úøadem práce je konstitutivním právním aktem odnímajícím mu právní postavení, s ním¾ je spjata øada práv v oblasti zamìstnanosti i sociální ochrany. Takový akt nelze vydat vùbec, pokud to zákon výslovnì neumo¾òuje, nato¾ pak s úèinky do minulosti bez èasového ohranièení. Jinými slovy øeèeno, takový akt by bylo mo¾no vydat jen za pøedpokladu, ¾e by to zákon pøipou¹tìl vèetnì mo¾nosti zpìtného pùsobení takového aktu.
Druhým obecným východiskem, které Nejvy¹¹í správní soud v posuzované vìci shledal jako urèující, je obecné vymezení nových ¾alobních titulù, zaøazených do ochrany veøejných subjektivních práv ve správním soudnictví od 1. 1. 2003. Jedná se o ochranu proti neèinnosti správního orgánu a ochranu pøed nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu.
®alobou proti neèinnosti podle § 79 odst. 1 s. ø. s. se mù¾e ten, kdo bezvýslednì vyèerpal prostøedky, které procesní pøedpis platný pro øízení u správního orgánu stanoví k jeho ochranì proti neèinnosti správního orgánu, domáhat, aby soud ulo¾il správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve vìci samé nebo osvìdèení. Jde tedy o neèinnost ve vztahu k vìcnému rozhodnutí. Osvìdèení nemá povahu aktu aplikace práva, má informaèní povahu o skuteènost v nìm uvedenou (s prùkazní mocí dokládá urèitou nespornou skuteènost).
®alobou proti nezákonnému zásahu se mù¾e podle § 82 s. ø. s. bránit ka¾dý, kdo tvrdí, ¾e byl pøímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zamìøen pøímo proti nìmu nebo v jeho dùsledku bylo proti nìmu zasa¾eno, trvá-li takový zásah nebo jeho dùsledky anebo hrozí-li jeho opakování. Jde o úkony neformální, které obecnì nemají formu rozhodnutí, a pøesto jsou závazné pro osoby vùèi nim¾ smìøují.
Pro oba druhy ¾alob byly s. ø. s. zavedeny lhùty k jejich podání, v souladu se zásadou koncentrace, je¾ správní soudnictví ovládá, a rovnì¾ zásadou právní jistoty úèastníkù právních vztahù. Nejvy¹¹í správní soud pøi absenci výslovných pøechodných ustanovení k tìmto ¾alobním typùm pøipou¹tí ve své judikatuøe, ¾e tyto ¾aloby mohou být namíøeny proti neèinnosti èi zásahu, které nastaly pøed úèinností s. ø. s., v¾dy v¹ak za dodr¾ení lhùt stanovených s. ø. s. pro podání tìchto ¾alob, by» by lhùta poèínala bì¾et je¹tì pøed úèinností s. ø. s. Pøitom za zcela zásadní Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje, ¾e jde o dva odli¹né druhy petitem a jemu odpovídající vìcnou argumentací.
Nejvy¹¹í správní soud veden tìmito dvìma obecnì formulovanými východisky dospìl, pokud jde o prvou stí¾nostní námitku (napadaný rozsudek je nezákonný, nebo» je jím ukládána povinnost rozhodnout ve vìci samé, aèkoliv tato povinnost není stì¾ovateli ulo¾ena ¾ádným právním pøedpisem) k závìru, ¾e rozsudek krajského soudu neobstojí, by» z jiných právních dùvodù, ne¾ které uvádí stì¾ovatel. Ten ve své argumentaci dospívá k nevídanému výkladu, toti¾, ¾e za situace, kdy mu právní pøedpisy neumo¾òují vyøadit obèana z evidence uchazeèù o zamìstnání rozhodnutím, mù¾e tak uèinit neformálnì , tedy, ¾e takovému obèanu napí¹e dopis. Stì¾ovatel napadá sice správnì rozhodnutí krajského soudu, jen¾ ve snaze nastolit rovnost v zacházení mezi tìmi uchazeèi, kteøí maøí souèinnost, popøípadì nepøijmou vhodné zamìstnaní zprostøedkované úøadem práce, a jinými uchazeèi, toti¾ takovými, jakým byl ¾alobce, tedy tìmi, kdo¾ v prùbìhu èasu pøestanou plnit podmínky pro vedení v evidenci uchazeèù, aplikoval opravdu pro výkon státní moci nepøijatelnou zásadu, ¾e takové jednání (toti¾ rozhodnutí o vyøazení) úøadu není zákonem zakázáno, ale u¾ívá pøitom (stì¾ovatel) výkladu, jen¾ v oboru formální právní logiky nemá obdobu: co nelze uèinit správním aktem, lze uèinit neformálním pøípisem. Jestli¾e za této situace Nejvy¹¹í správní soud shledává prvou námitku oprávnìnou, èiní tak ale ze zcela a zásadnì jiných právních dùvodù ne¾ stì¾ovatel. Tyto dùvody tkví-jak vylo¾eno vý¹e-v absenci hmotnìprávní úpravy, která by úøadu práce umo¾òovala za skutkového stavu, který v posuzované vìci nastal, vyøadit uchazeèe z evidence. Nejde zde o nedostatek vìcné pøíslu¹nosti (ta je obecnì zalo¾ena pro úøady práce v § 12 odst. 2 písm. a/ zákona è. 9/1991 Sb., podle nìho¾ rozhodují o vyøazení z evidence uchazeèù), ani procesní úpravy (nebo» se tak dìje ve správním øízení-srov. § 16 odst. 1 zákona è. 9/1991 Sb.). Rozhodujícím dùvodem, proè Nejvy¹¹í správní soud nemohl akceptovat pøístup krajského soudu, je skuteènost, ¾e zákony upravující zamìstnanost nepamatovaly na nutnost explicitní právní úpravy vý¹e shrnuté jako rozhodování s klauzulí rebus sic stantibus a ¾e krajský soud pova¾oval za mo¾né se nad tento nedostatek povznést. Tyto zákony nezakládají hmotnìprávní úpravy ani pro situaci, kdy se zmìní okolnosti, za nich¾ byl obèan do evidence zaøazen, ani pro situaci, kdy nesplnil povinnost ohlásit ve stanovené lhùtì zmìny okolností rozhodných pro vedení v evidenci uchazeèù, nato¾ aby stanovily, zda je mo¾né takové vyøazení zpìtnì a za jakou dobu. Jediné, co právní pøedpisy o zamìstnanosti pøipou¹tìly pro situaci, kdy by uchazeè o zamìstnání neohlásil skuteènosti rozhodné pro vedení v evidenci, byl postih pro pøestupek (§ 15 zákona è. 9/1991 Sb.). Pro konstitutivní správní akt jde o nedostatky, je¾ v pøípadì, ¾e je pøesto vydán, nutnì vedou k jeho nezákonnosti, pokud by takový akt nebyl shledán nicotným. Aè stì¾ovatel disponoval obecnì pøíslu¹ností vydat rozhodnutí o vyøazení uchazeèe z evidence, v konkrétní situaci, která nastala v posuzovaném pøípadì k tomu nemìl hmotnìprávní úpravu, o ni¾ by své rozhodnutí opøel. Pøesto vydal akt, jen¾ pøesto¾e nesplòoval formální po¾adavky kladené na správní rozhodnutí, zasáhl ¾alobcova práva. ®aloba na neèinnost správního orgánu nemù¾e být za této právní situace úspì¹nou (správní akt byl ¾alovaným vydán, by» se tak formálnì nepøedstavoval). Pøitom Nejvy¹¹í správní soud nezpochybòuje potøebu, aby úøady práce bývaly mohly za popsaných skutkových okolností taková rozhodnutí vydávat; nedostatek nezbytné zákonné úpravy v¹ak nemù¾e být nahrazován výkladem zastávaným stì¾ovatelem i jeho nadøízeným ústøedním orgánem státní správy, který je zcela v rozporu s principy právního státu zakotvenými zejména ve vý¹e cit. èl. 2 Ústavy a èl. 2 Listiny základních práv a svobod. Nejvy¹¹í správní soud se za této situace ji¾ nezabýval dal¹ími argumentacemi stì¾ovatele smìøujícími k podpoøe jeho tvrzení, ¾e ulo¾ené rozhodnutí nemohl v podobì pøedvídané výrokem I napadeného rozsudku vydat. posoudil nesprávnì, nebo» sice aplikoval správný právní pøedpis, leè jeho výklad byl podle zde vylo¾eného názoru Nejvy¹¹ího správního soudu nesprávný.
Pokud se krajský soud v napadeném rozhodnutí vyslovil i k meritu vìci, tedy k tomu, zda jednatelství ve spoleènosti s ruèením omezeným je pøeká¾kou pro vedení v evidenci uchazeèù o zamìstnání, uèinil tak nad rámec odùvodnìní; pokud tato úvaha na¹la svùj výraz ve výroku napadeného rozhodnutí, je nutno pøisvìdèit stì¾ovateli, ¾e ¹lo o postup ultra petitum a tedy o vadu øízení (§ 103 odst. 1 písm. d/ s. ø. s.). Napadené rozhodnutí v¹ak neobstojí pøedev¹ím ze shora popsaných dùvodù. K samé podstatì vìci v¹ak Nejvy¹¹í správní soud poukazuje na svou publikovanou ji¾ vý¹e zmiòovanou judikaturu (è. 220/2004 Sb. NSS); v právní vìtì I. byl pøijat závìr, ¾e funkce jednatele spoleènosti s ruèením omezeným pøedstavuje ve smyslu ustanovení § 7 odst. 1 zákona è. 1/1991 Sb., o zamìstnanosti, vztah obdobný pracovnímu. Pøitom zdej¹í soud do¹el k závìru, ¾e není rozhodující, zda je tato èinnost vykonávána, èi nikoliv. Skutkovì i právnì se jednalo o jiný pøíbìh (povinnost vrátit hmotné zabezpeèení poskytnuté neprávem), nicménì podstata vìci míøí i na projednávanou vìc: pokud jde o podrobné zdùvodnìní tohoto názoru zdej¹ího soudu, odkazuje se na vý¹e oznaèené publikované rozhodnutí.
®aloba, by» oznaèená jako ¾aloba na ochranu proti neèinnosti správního orgánu, obsahovala pod závìreèným bodem V dva petity, které se svou formulací blí¾ily eventuálnímu petitu známému z obèanského øízení soudního. ®alobce zde toti¾ navrhl, aby soud vyslovil povinnost ¾alovaného vydat rozhodnutí ve vìci vyøazení ¾alobce z evidence uchazeèù o zamìstnání, a to do 30 dnù od právní moci rozsudku a zaplatit ¾alobci náklady øízení. Pro pøípad, ¾e soud vìc posoudí tak, ¾e ze strany ¾alovaného ¹lo o nezákonný zásah do práv ¾alobce, navrhl, aby vydal rozsudek, jím¾ se zakazuje, aby ¾alovaný pokraèoval v poru¹ování práv ¾alobce spolu s pøíkazem, aby obnovil stav pøed zásahem. Pøi jednání ¾alobce (jeho právní zástupce) na výslovný dotaz soudu (protokol o jednání z 28. 4. 2003), která ze dvou alternativ ¾alobního petitu je ¾alobcem preferována uvedl, ¾e trvá na obou. Krajský soud v Ústí nad Labem pak rozhodl zpùsobem, který by byl akceptovatelný v obèanském øízení soudním, pokud by ¹lo o øízení sporné; eventuálním petitem se lze v øízení sporném domáhat, aby byla ¾alovanému urèena urèitá povinnost (primární petit), a teprve kdy¾ bude primární petit zamítnut, aby bylo rozhodnuto o dal¹ím po¾adavku ¾alobce (eventuální petit). Neexistuje zde tedy mo¾nost volby plnìní. Soud se eventuálním petitem zabývá a¾ v okam¾iku, kdy zjistí nemo¾nost plnìní uvedeného v primárním petitu. Alternativní petit dává ¾alovanému mo¾nost volby zpùsobu plnìní; alternativa facultas pak pøedstavuje výslovné ¾alobcovo prohlá¹ení, ¾e je ochoten pøijmout místo po¾adovaného plnìní jiné. Tyto zásady v¹ak nelze aplikovat na správní soudnictví. Podal-li ¾alobce fakticky dvì rùzné ¾aloby jedním podáním (soud rozhoduje o návrhu, jak jej ¾alobce uèiní, a ten je dán petitem), nemù¾e si soud vybírat, o které rozhodne, a o které nikoliv. Za situace, kdy soud o druhém návrhu doposud nerozhodl, bude tøeba, aby o tomto návrhu bylo té¾ rozhodnuto. Nejvy¹¹í správní soud v¹ak neshledává námitku stì¾ovatele, kterou ohlednì druhého z petitù uplatnil, pøípustnou, nebo» nesmìøuje proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu (§ 102 s. ø. s.).
Nad rámec námitek uplatnìných stì¾ovatelem Nejvy¹¹í správní soud shledává øízení pøed krajským soudem zmateèné, nebo» aèkoli ¾alobce ¾ádal o osvobození od soudních poplatkù a ustanovení právního zástupce, soud rozhodl pouze o druhém návrhu (ustanovil ¾alobci zástupce pro øízení z øad advokátù), zatímco o prvém návrhu (osvobození od povinnosti zaplatit soudní poplatek) nerozhodl a jednal ve vìci. Nebyla tak splnìna vìcná o soudních poplatcích, neobsahuje osobní ani vìcné osvobození pro øízení ve vìcech uchazeèù o zamìstnání, individuální osvobození mù¾e být pøiznáno usnesením pøedsedy senátu za podmínky stanovené § 36 odst. 3 s. ø. s.
Pro úplnost Nejvy¹¹í správní soud rovnì¾ poznamenává, ¾e v øízení vedeném podle s. ø. s. má správní úøad zpùsobilost být úèastníkem i procesní zpùsobilost (§ 33 odst. 2 a 3 s. ø. s.). Proto pro oznaèení ¾alovaného postaèuje oznaèení správního orgánu a jeho sídla; ¾alovaným je tedy Úøad práce v Teplicích, nikoliv Èeská republika (stát).
Nejvy¹¹í správní soud z vylo¾ených dùvodù a za pou¾ití § 109 odst. 2, odst. 3 a § 110 odst. 1 s. ø. s. zru¹il rozhodnutí napadené kasaèní stí¾ností ve výrocích I. a II. (krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí jak o nákladech øízení o ¾alobì, tak o nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti). Výrok III. napadeného rozsudku obstojí i sám sobì, nebo» povinnost státu uhradit odmìnu a vynalo¾ené hotové výdaje ustanovenému advokátu nemohou být v negativním smyslu dal¹ím øízením ovlivnìny, a proto byl ponechán beze zmìny.
Právním názorem vysloveným v tomto rozhodnutí je krajský soud vázán (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).
Nejvy¹¹í správní soud cítí v závìru odùvodnìní potøebu k projednávané vìci jako obiter dictum poznamenat následující:
Úøad práce v Teplicích nebyl za popsané skutkové situace oprávnìn vyøadit ¾alobce z evidence uchazeèù o zamìstnání, tím spí¹e tak nemohl uèinit jednoøádkovým pøípisem, jen¾ ani¾ se tak formálnì pøedstavoval, nebyl nièím jiným, ne¾ rozhodnutím. Pasivní legitimace ve vìci neèinnosti by pak svìdèila spí¹e Ministerstvu práce a sociálních vìcí. Ochrana subjektivních práv vy¾aduje i urèitou bdìlost (zásada vigilantibus iura); správní soudnictví je ovládáno principy koncentrace a dispozice. Pro uplatnìní ¾alobních nárokù jsou stanoveny relativnì krátké lhùty. K jednání, které ¾alobce napadá, do¹lo v øíjnu 2001. V tomto ohledu nese ten, kdo¾ byl dotèen ve svých právech, odpovìdnost za to, zda zvolí k dosa¾ení svého zámìru cestu právem pøedpokládanou, èi nikoliv. Koneènì roz¹íøení mo¾nosti soudní ochrany subjektivních veøejných práv od 1. 1. 2003 nemù¾e zahrnout øadu aktù a postupù, k nim¾ do¹lo i del¹í dobu pøed tímto datem. Pokud ¾alobce v ¾alobì poukazuje na správní øízení o dávkách sociální potøebnosti, je mo¾no mimo pøedmìt tohoto øízení uvést, ¾e takové rozhodnutí bylo i pøed 1. 1. 2003 napadnutelné ¾alobou podle tehdy platné èásti páté o. s. ø.
Pro právní závìry, je¾ v posuzované vìci uèinil Nejvy¹¹í správní soud, svìdèí nepøímo i øada úprav pøijatých v novém zákonì o zamìstnanosti (è. 435/2004 Sb.). S ohledem na § 81 odst. 1 s. ø. s. (soud rozhoduje na základì skutkového stavu zji¹»ovaného ke dni rozhodnutí), z nìj¾ plyne, ¾e tvrzený stav neèinnosti musí trvat ke dni soudního rozhodnutí, co¾ lze posoudit jedinì a pouze podle právních pøedpisù úèinných v této dobì, bude soud v dal¹ím øízení aplikovat právní úpravu zamìstnanosti, je¾ nabyla úèinnosti 1. 10. 2004 (zákon è. 435/2004 Sb.), nebo» zákony è. 1 i è. 9/1991 Sb. byly zru¹eny; pøitom bude nutno primárnì posoudit, zda a nakolik se nová právní úprava vztahuje na právní vztahy vzniklé pøed její úèinností, popøípadì, zda pro nìkteré pøípady pamatovala na aplikaci døíve platných pøedpisù.

References: soud 
 § 7
 soud 
 soud 
 § 7
 § 7
 § 7
 soud 
 soud 
 soud 
 § 7
 soud 
 soud 
 § 7
 soud 
 soud 
 soud 
 § 7
 § 103
 § 103
 § 103
 § 103
 § 103
 § 103
 soud 
 § 109
 § 109
 § 109
 § 109
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 1
 § 4
 § 7
 § 7
 § 25
 § 3
 § 12
 § 16
 § 12
 § 7
 § 15
 soud 
 § 1
 § 7
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 25
 § 12
 § 18
 soud 
 § 79
 soud 
 § 82
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 12
 § 16
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 7
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 36
 soud 
 soud 
 § 109
 § 110
 soud 
 soud 
 soud 
 § 81
 soud