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Timestamp: 2016-12-11 09:56:04+00:00

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⭐SALAS, DINO Y OTROS C/ SALTA, PROVINCIA DE Y ESTADO NACIONAL s/amparo. JUICIO ORIGINARIO S.C., S.1144, L.XLIV.
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Adolfo González Fernández
1 SALAS, DINO Y OTROS C/ SALTA, PROVINCIA DE Y ESTADO NACIONAL s/amparo. JUICIO ORIGINARIO S.C., S.1144, L.XLIV. DICTAMEN DEL MINISTERIO PÚBLICO Procuración General de la Nación Suprema Corte: Un grupo de personas, comunidades indígenas y asociaciones criollas que se individualizan en el escrito de inicio deducen acción de amparo, en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional, contra la Provincia de Salta y el Estado Nacional, a fin de obtener que se disponga el cese inmediato y definitivo de los desmontes y talas indiscriminadas de los bosques nativos situados en los departamentos de San Martín, Orán, Rivadavia y Santa Victoria de dicho Estado local, se declare la inconstitucionalidad y nulidad absoluta e insanable de las autorizaciones otorgadas a esos efectos y se prohíba otorgarlas en el futuro, se imponga a las demandadas el deber de recomponer y restablecer el ambiente al estado anterior a la producción del daño y, en caso de no resultar ello técnicamente factible, se fije una indemnización sustitutiva a su favor, sin perjuicio de lo que corresponda a otros afectados y al Fondo de Compensación Ambiental creado por la ley Manifiestan que demandan a la Provincia de Salta por no haber cumplido con sus obligaciones legales, tanto por acción como por omisión, al otorgar dichas autorizaciones de desmonte y tala y tolerar las prácticas realizadas en la zona de manera clandestina, lo cual -a su entenderlesiona, restringe, altera y amenaza sus derechos y garantías consagrados en los arts. 16, 17, 29, 31, 41, 42, 75, inc. 17, de la Constitución Nacional, en la Ley General del Ambiente, , y en los instrumentos internacionales que indica. Aducen que también se le debe reconocer legitimación pasiva al Estado Nacional ante la falta de control de sus autoridades respecto de tales prácticas y ante la posibilidad de que incurra en responsabilidad internacional. Solicitan asimismo la concesión de una medida cautelar por la cual se ordene el cese provisional del desmonte y la tala de bosques nativos en la zona referida durante todo el tiempo que demande la sustanciación de presente litis. A fs. 30/31 se corre vista, por la competencia, a este Ministerio Público. Cabe recordar que el Tribunal ha reconocido la posibilidad de que la acción de amparo, de manera general, tramite en esta instancia, siempre que se verifiquen las hipótesis que surtan la competencia originaria prevista en los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional (reglamentados por el art. 24, inc. 11, del decreto-ley 1285/58) porque, de otro modo, en tales controversias, quedarían sin protección los derechos de las partes en los supuestos contemplados por el art. 43 de la Constitución Nacional y por la ley (Fallos: 312:640; 313:127 y 1062 y 322:1514, entre muchos otros). Sentado lo expuesto, entiendo que ante todo se debe determinar si en autos se configuran dichos requisitos. En primer lugar, pienso que no procede la competencia originaria ratione personae, ya que la acumulación subjetiva de pretensiones solicitada por los actores contra la Provincia de Salta y el Estado Nacional resulta inadmisible, toda vez que ninguno de ellos es aforado en forma autónoma a esta instancia, ni existen motivos suficientes para concluir que dicho litisconsorcio2 pasivo sea necesario, según el art. 89 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (doctrina in re "Mendoza, Beatriz", Fallos: 329:2316, y "Rebull", Fallos: 329:2911). En segundo término, tampoco procede tal instancia de la Corte por ser parte una provincia, puesto que es sabido que a tal fin resulta necesario examinar la materia sobre la que versa el pleito, la cual debe revestir naturaleza exclusivamente federal y, a mi juicio, dicha hipótesis tampoco se verifica en autos. En efecto, el sub examine versa sobre el ejercicio del poder de policía ambiental -protección de los bosques nativos-, asunto que se rige sustancialmente por el derecho público local y es de competencia de las autoridades provinciales, de conformidad con los arts. 41, párrafo 31 y 121 y siguientes de la Constitución Nacional (Fallos: 318:992; 323:3859; 329:2280, entre otros). Al respecto, V.E. ha resuelto que corresponde reconocer a las autoridades locales la facultad de aplicar los criterios de protección ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la comunidad para la que gobiernan, así como valorar y juzgar si los actos que llevan a cabo aquéllas, en ejercicio de poderes propios, afectan el bienestar perseguido (Fallos: 318:992). Tal conclusión es la que debe extraerse de la propia Constitución Nacional, la que, si bien establece que le cabe a la Nación "dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección", reconoce expresamente las jurisdicciones locales en tal materia (pues se trata de facultades concurrentes), las que no pueden ser alteradas (art. 41, tercer párrafo de la Constitución Nacional). No empece a ello el hecho de que los actores invoquen el respeto de leyes nacionales, cláusulas constitucionales y tratados internacionales, ya que ello no resulta suficiente para fundar la competencia originaria de la Corte en razón de la materia, en la medida que, según se indicó ut supra, esta instancia sólo procede cuando la acción entablada se basa "directa y exclusivamente" en prescripciones constitucionales de carácter nacional, leyes del Congreso o tratados internacionales, de tal suerte que la cuestión federal sea la predominante en la causa, pero no cuando -como sucede en la especie- se incluyen, además, temas de índole local y de competencia de los poderes locales. En consecuencia, dado que la pretensión de los actores involucra cuestiones de índole local que requieren para su solución la aplicación de normas de esa naturaleza entiendo que la causa no reviste carácter exclusivamente federal como lo exige el Tribunal para que proceda su competencia originaria ya que incluye una materia concurrente con el derecho público local (confr. dictamen de este Ministerio Público in re V.192, XLIII, Originario "Vecinos por un Brandsen Ecológico Soc. Civil c/ Buenos Aires, provincia de y otros s/amparo ley ", del 12 de septiembre de 2007, con sentencia de V.E. de conformidad del 16 de diciembre de 2008). La solución propuesta tiene respaldo en el respeto del sistema federal y de las autonomías provinciales, que exige que sean los magistrados locales los que intervengan en las causas en que se ventilen asuntos de esa naturaleza, sin perjuicio de que las cuestiones de índole federal que también puedan comprender esos pleitos sean susceptibles de adecuada tutela por la vía del recurso extraordinario regulado por el art. 14 de la ley 48. (Fallos: 310:295 y 2841; 311:1470; 314:620 y 810; 318:2534 y 2551; 324:2069; 325:3070). Lo contrario importaría invadir las facultades reservadas de la Provincia de Salta.3 En tales condiciones y dado que el art. 117 de la Constitución Nacional establece de modo taxativo los casos en que la Corte ejercerá su competencia originaria y exclusiva, la cual, por su raigambre, es insusceptible de extenderse a otros casos no previstos (Fallos: 322:1514; 323:1854; 325:3070), opino que el proceso resulta ajeno a esta instancia. En razón de lo expuesto y dada la índole taxativa de la competencia prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional y su imposibilidad de ser extendida, por persona o poder alguno, según el criterio adoptado por el Tribunal en el precedente "Sojo", publicado en Fallos: 32:120, y reiterado en Fallos: 270:78; 285:209; 302:63; 322:1514; 323:1854; 326:3642, entre muchos otros, opino que este proceso de amparo resulta ajeno a la competencia originaria de la Corte. No obstante, en caso de considerar V.E. que concurren los requisitos para dictarla, siempre tiene la posibilidad de disponer la medida cautelar solicitada, según lo previsto en el art. 196 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Buenos Aires, 19 de diciembre de LAURA M. MONTI. ES COPIA. PRIMER RESOLUCIÓN DE LA CORTE Buenos Aires, 29 de diciembre de Autos y Vistos; Considerando: 1 ) Que el objeto de la demanda ha sido debidamente descripto en la resolución de este Tribunal dictada a fs. 30 el 19 de diciembre de 2008, a la que corresponde remitir por razones de brevedad. Cabe agregar a lo allí expuesto que los demandantes atribuyen responsabilidad a la provincia de Salta por no haber cumplido con sus obligaciones legales, tanto por acción como por omisión, al otorgar autorizaciones de desmonte y tala, y tolerar las prácticas realizadas en zonas de su jurisdicción de manera clandestina, lo cual -según entienden los actores- lesiona, restringe, altera y amenaza sus derechos y garantías consagrados en los artículos 16, 17, 29, 31, 41, 42, 75, inciso 17, de la Constitución Nacional, en la Ley General del Ambiente, , y en los instrumentos internacionales que indica. Aducen también que se le debe reconocer legitimación pasiva al Estado Nacional ante la falta de control de sus autoridades respecto de tales prácticas y frente a la posibilidad de que incurra en responsabilidad internacional. Solicitan asimismo el dictado de la medida cautelar referida en el citado pronunciamiento, y que se disponga la producción de una diligencia preliminar en los términos del artículo 323 y concordantes del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación dirigida a que el Estado provincial informe los nombres y apellidos o razones sociales, con sus respectivos domicilios, de todas las personas físicas y jurídicas que hayan solicitado y obtenido autorizaciones de desmonte y tala de bosques nativos en las áreas pertenecientes a los departamentos de San Martín, Orán, Rivadavia y Santa Victoria. 2 ) Que los hechos que se denuncian exigen de esta Corte el ejercicio del control encomendado a la justicia sobre las actividades de los otros poderes del Estado y, en ese marco, la adopción de las medidas conducentes que, sin menoscabar las atribuciones de estos últimos, tiendan a sostener la observancia de la Constitución Nacional, más allá de la decisión que pueda recaer en el momento que se expida sobre su competencia para entender en el caso por vía de la instancia prevista en el artículo 117 de la Constitución Nacional (conf. causas4 L.733.XLII "Lavado, Diego Jorge y otros c/ Mendoza, Provincia de y otro s/ acción declarativa de certeza", pronunciamiento del 13 de febrero de 2007, Fallos: 330:111). Ello es así, pues le corresponde al Poder Judicial de la Nación buscar los caminos que permitan garantizar la eficacia de los derechos, y evitar que estos sean vulnerados, como objetivo fundamental y rector a la hora de administrar justicia y de tomar decisiones en los procesos que se someten a su conocimiento, sobre todo cuando están en juego garantías constitucionales de la índole de las invocadas. No debe verse en ello una intromisión indebida del Poder Judicial cuando lo único que se hace es tender a tutelar derechos, o suplir omisiones en la medida en que dichos derechos puedan estar lesionados (conf. causas citadas precedentemente; Fallos: 328: 1146). De tal manera, el Tribunal como custodio que es de las garantías constitucionales, dispondrá la comparecencia de las partes a una audiencia, y habrá de ordenar el pedido de informes a la provincia de Salta requerido a modo de diligencia preliminar. Asimismo, y toda vez que en el caso media suficiente verosimilitud en el derecho y en particular la posibilidad de perjuicios inminentes o irreparables, de conformidad con lo establecido en el art. 232 del Código Procesal S XLIV. Civil y Comercial de la Nación, y por resultar aplicable al caso el principio precautorio previsto en el artículo 4 de la ley , corresponde hacer lugar a la medida cautelar solicitada (arg. causa D.251.XLIII. "Defensor del Pueblo de la Nación c/ Buenos Aires, Provincia de y otro -Estado Nacional- s/ amparo", sentencia del 24 de abril de 2007, Fallos: 330:1915, entre otros). No obstante ello, al no haber individualizado con precisión los demandantes cuáles son los desmontes o talas de bosques nativos autorizados por la provincia de Salta que afectan las áreas de influencia de las comunidades que representan, y al haber destacado especialmente que durante el último trimestre del año 2007 se habría verificado un abrupto incremento en los pedidos de autorizaciones a esos efectos, circunstancia que la atribuyen a que en aquel momento era inminente la sanción de la Ley Nacional de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos N , a fin de evitar perjuicios o gravámenes innecesarios, y con arreglo a la atribución reconocida al Tribunal en el artículo 204 del código citado, habrán de limitarse los alcances de la medida cautelar a las autorizaciones otorgadas en el período referido. Ello, claro está, sin perjuicio de lo que en definitiva se resuelva o de las decisiones que se puedan adoptar en el futuro en el marco de los lineamientos contemplados en la órbita nacional por los artículos 198, tercer párrafo, 203 y concordantes del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, o sus similares en el orden local. Por ello, oída en esta instancia la señora Procuradora Fiscal, teniendo en cuenta la salvedad efectuada en el último párrafo de su dictamen de fs. 33/35, y sin perjuicio de lo que en definitiva se decida, se resuelve: I. Convocar a una audiencia a realizarse en la sede de esta Corte el 18 de febrero de 2009 a las 10 horas, en la cual las partes deberán expedirse en forma oral y pública ante el Tribunal sobre la situación que se denuncia. Para su comunicación al Estado Nacional, líbrese oficio a la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (arg. artículo 9, ley , y artículo 11, ley ), y respecto del señor Gobernador de la provincia de Salta, líbrese oficio al señor juez federal en turno de la ciudad de Salta. Con respecto a la actora, requerir a las distintas comunidades demandantes que unifiquen la representación en alguna de las que se le haya otorgado personería jurídica. Notifíquese. II. Hacer lugar a la medida cautelar solicitada con los alcances expuestos, y, en consecuencia, ordenar de manera provisional, el cese de los desmontes y talas de bosques nativos en los5 departamentos de San Martín, Orán, Rivadavia y Santa Victoria, autorizados por la provincia de Salta durante el último trimestre del año Notifíquese con habilitación de días y horas inhábiles. III. Ordenar la diligencia preliminar solicitada y, en consecuencia, requerir al Estado provincial demandado que, en el plazo de treinta días, informe al Tribunal los nombres y apellidos o razones sociales, con sus respectivos domicilios, de todas las personas físicas y jurídicas que han solicitado y obtenido autorizaciones de desmonte y tala de bosques nativos en las áreas pertenecientes a los departamentos de San Martín, Orán, Rivadavia y Santa Victoria, durante el período indicado, a cuyo fin, líbrese el correspondiente oficio. Notifíquese a la parte actora mediante cédula que se confeccionará por Secretaría y que se diligenciará con habilitación de días y horas inhábiles, y comuníquese al señor Procurador General. RICARDO LUIS LORENZETTI - ELENA I. HIGHTON de NOLASCO - CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL ZAFFARONI - CARMEN M. ARGIBAY. ES COPIA Parte actora: Dino Salas, por derecho propio y en representación de la Congregación Wichi San Ignacio de Loyola; Miguel Montes y Mario Aparicio, por derecho propio y en representación del Consejo de Organizaciones Wichi Zona Bermejo; Mario Ferreyra, por derecho propio y en representación de la Comunidad Fwiñol Carboncito; Estefanía López, por derecho propio y en representación de la Comunidad Misión San Francisco; Gumercinda Mónica Romero, por derecho propio y en representación de la Comunidad Indígena Guaraní Estación Tabacal; Bautista Frías, por derecho propio y en representación de las Comunidades Wichi Zopota y El Escrito; Pedro Segundo, por derecho propio y en representación de la Comunidad Wichi San José-Chustaj Lhokwe; Eduardo Rivero, por derecho propio y en representación de la Comunidad Misión Wichi Chowayuk; Roque Miranda, por derecho propio y en representación de la Comunidad Hoktek T'oi del Pueblo Wichi y Mónica Modesta Villada, por derecho propio y en representación de la Asociación de Pequeños Productores del Chaco Salteño; todos con el patrocinio letrado de los Dres. Alicia Beatriz Oliveira y Raúl Gustavo Ferreyra. Parte demandada: provincia de Salta y Estado Nacional. SEGUNDA RESOLUCIÓN DE LA CORTE Buenos Aires, 26 de marzo de Autos y Vistos; Considerando: 1 ) Que esta Corte, en su pronunciamiento del 29 de diciembre de 2008, dispuso el cese provisional de los desmontes y talas de bosques nativos en los departamentos de San Martín, Orán, Rivadavia y Santa Victoria, autorizados por la Provincia de Salta durante el último trimestre del año 2007.6 Que el Estado provincial (fs. 91/93) solicitó que se deje sin efecto la medida cautelar decretada, sobre la base de lo dispuesto por los artículos 5, 7 y concordantes de la Constitución Nacional, toda vez que por intermedio de la referida cautelar según afirma se habrían alterado los efectos normales de los actos que, en virtud de su naturaleza gozan de presunción de legitimidad, la cual los inviste de una particular validez que obliga a quien los impugna a acreditar de modo preciso, concreto y detallado, las razones en que funda su pretensión de privarlos del status jurídico que el ordenamiento legal les otorga con el fin de permitir al Estado el cumplimiento de sus cometidos. 2 ) Que la medida adoptada por esta Corte se funda en el principio precautorio contemplado en la Ley General del Ambiente (art. 4) que dispone: "Cuando haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente". En el presente caso se ha demostrado claramente que se otorgaron autorizaciones para la tala y desmonte tomando en consideración el impacto ambiental de cada una de ellas, pero no se ha efectuado ningún estudio relativo al efecto acumulativo de todas las autorizaciones. La tala y desmonte de aproximadamente un millón de hectáreas tendrá un efecto sobre el ambiente que no se puede ignorar y que, en palabras expresadas por el representante de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación en la audiencia pública del día 18 de febrero del corriente año, seguramente será negativo. Por otra parte, los representantes del Estado provincial reconocieron, en la misma oportunidad, que muchas de las áreas en las que se autorizaron desmontes o aprovechamientos forestales, pueden ser ahora categorizadas como de alto valor de conservación en virtud de las disposiciones de los artículos 8 y 10 de la ley 7543 cuya reglamentación debía ser dictada a los 60 días de su promulgación el 18/12/08. Interrogados que fueron por el Tribunal acerca de qué ocurriría en tal caso, señalaron que podrían revocarse las autorizaciones, y eventualmente reparar o mitigar los perjuicios sufridos por quienes las hubieran obtenido, recurriendo para ello a aportes provenientes del "Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos" creado por la ley reglamentada recientemente mediante el decreto 91/2009 del 13 de febrero de Se configura entonces, una situación clara de peligro de daño grave porque podría cambiar sustancialmente el régimen de todo el clima en la región, afectando no sólo a los actuales habitantes, sino a las generaciones futuras. Este perjuicio, de producirse, sería además irreversible, porque no habría manera alguna de volver las cosas a su estado anterior. Existe, entonces, un peligro claro de daño irreversible y una ausencia de información relativa a dicho perjuicio. El principio precautorio produce una obligación de previsión extendida y anticipatoria a cargo del funcionario público. Por lo tanto, no se cumple con la ley si se otorgan autorizaciones sin conocer el efecto, con el propósito de actuar una vez que esos daños se manifiesten. Por el contrario, el administrador que tiene ante sí dos opciones fundadas sobre el riesgo, debe actuar precautoriamente, y obtener previamente la suficiente información a efectos de adoptar una decisión basada en un adecuado balance de riesgos y beneficios. La aplicación de este principio implica armonizar la tutela del ambiente y el desarrollo, mediante un juicio de ponderación razonable. Por esta razón, no debe buscarse oposición entre ambos, sino complementariedad, ya que la tutela del ambiente no significa detener el progreso, sino por el contrario, hacerlo más perdurable en el tiempo de manera que puedan disfrutarlo las generaciones futuras. 3 ) Que la aplicación del principio precautorio en este caso, obliga a suspender las autorizaciones de tala y desmonte y su ejecución en los cuatro departamentos mencionados hasta tanto se efectúe un estudio del impacto acumulativo de dichos procesos.7 El estudio referido deberá ser realizado por la Provincia de Salta, en forma conjunta con la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, la que deberá resguardar el respeto de los presupuestos mínimos en la materia. Asimismo, se deberá dar amplia participación a las comunidades que habitan en la zona afectada. Dicho estudio deberá concentrarse en el análisis del impacto ambiental acumulativo de la tala y desmonte señalados, sobre el clima, el paisaje, y el ambiente en general, así como en las condiciones de vida de los habitantes. Deberá proponer asimismo una solución que armonice la protección de los bienes ambientales con el desarrollo en función de los costos beneficios involucrados. En tal sentido, deberá identificar márgenes de probabilidades para las tendencias que señale, valorar los beneficios relativos para las partes relevantes involucradas y las generaciones futuras. El estudio deberá ser realizado en un plazo máximo de noventa días. Esta decisión encuentra su fundamento en la Ley General del Ambiente en cuanto dispone que "el juez podrá extender su fallo a cuestiones no sometidas expresamente a su consideración por las partes" (art. 32, ley ). 4 ) Que por las razones apuntadas, el Tribunal ha justificado suficientemente la intervención tomada en la causa, como así también la adopción de las medidas allí dispuestas y ha señalado expresamente que no debe verse en ello una intromisión indebida en las atribuciones de otros poderes del Estado, cuando lo único que ha hecho, como custodio de las garantías constitucionales, es tender a tutelar derechos de la índole de los invocados, o suplir omisiones en la medida en que dichos derechos puedan estar lesionados (arg. Fallos: 328:1146; 330:111). En estas condiciones, y sin perjuicio de la decisión que en definitiva pueda recaer acerca de la competencia de esta Corte para entender en el caso por vía de la instancia prevista en el artículo 117 de la Constitución Nacional, no se advierte que el temperamento adoptado en el caso conlleve un supuesto de gravedad institucional con afectación del régimen federal y del reparto de competencias que los constituyentes de 1853 diseñaron para preservarlo; ello es así toda vez que la provincia demandada no puede ver afectada su autonomía por la intervención asumida en la causa, desde que la competencia originaria constituye una garantía de obtener un Tribunal imparcial. Cabe poner de resalto que el Tribunal adoptó este mismo criterio por vía de su instancia originaria en las causas L.733.XLII "Lavado, Diego Jorge y otros c/ Mendoza, Provincia de y otro s/ acción declarativa de certeza" (Fallos: 330:111), la que es demostrativa de los pasos dados en la modificación del estado de cosas que dio lugar a su promoción, como así también del cuidado observado por el Tribunal en el marco de una de sus primeras cargas y obligaciones, en la búsqueda de caminos de superación del conflicto y en el mantenimiento de su imparcialidad. 5 ) Que, por otra parte, cabe tener en cuenta que la propia provincia dictó la ley 7543 (B.O. del 26/1/2009, ADLA 2009-A, 869) que establece las normas de Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos de la Provincia de Salta, en virtud de la previsión contenida en el artículo 6 de la ley ; es decir que admite la necesidad de regulación tuitiva, la que debe respetar presupuestos mínimos vigentes en el orden nacional. En la audiencia celebrada el 18 de febrero del corriente año, los representantes del Estado provincial expresaron que la tarea de confección de la cartografía y reglamentación de la ley local se encuentra en plena etapa de desarrollo. Al respecto, cabe destacar que el artículo 8 de esa ley fija plazo para que la Autoridad de Aplicación elabore el soporte cartográfico como instrumento de orientación y referencia, para la delimitación de las áreas que corresponden a las tres (3) categorías de conservación establecidas (muy alto, mediano y bajo valor de conservación). En ese contexto, al no existir una determinación precisa de las áreas que podrían actualmente ser categorizadas como sectores de muy alto o de mediano valor de conservación (arg. artículo 9, ley nacional , y artículos 10 a 16 de la ley local 7543), frente a la vigencia de las8 autorizaciones otorgadas y a la falta de cartografía y de reglamentación de la ley local, se justifica plenamente una medida como la dispuesta en el considerando 3. Por ello, oídas las exposiciones de las partes sobre la situación denunciada en autos en la audiencia informativa celebrada el 18 de febrero del corriente año, sobre la base de los fundamentos y principios enunciados y, sin perjuicio de lo que en definitiva se decida, se resuelve: I. Rechazar in limine el planteo efectuado en el punto IV de fs. 91/93. II. Ampliar la diligencia preliminar dispuesta a fs. 37/39 y, en consecuencia, requerir a la Provincia de Salta que, en el plazo máximo de noventa días realice un estudio de impacto ambiental conforme las especificaciones dadas en el considerando tercero. III. Suspender todas las autorizaciones de tala y desmonte y su ejecución en los cuatro departamentos descriptos hasta tanto se efectúe el estudio requerido en el punto anterior. IV. Postergar provisoriamente la decisión sobre la competencia del Tribunal. Notifíquese con habilitación de días y horas inhábiles. RICARDO LUIS LORENZETTI - ELENA I. HIGHTON de NOLASCO CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL ZAFFARONI. ES COPIA Partes litigantes Parte actora: Dino Salas, por derecho propio y en representación de la Congregación Wichi San Ignacio de Loyola; Miguel Montes y Mario Aparicio, por derecho propio y en representación del Consejo de Organizaciones Wichi Zona Bermejo; Mario Ferreyra, por derecho propio y en representación de la Comunidad Fwiñol Carboncito; Estefanía López, por derecho propio y en representación de la Comunidad Misión San Francisco; Gumercinda Mónica Romero, por derecho propio y en representación de la Comunidad Indígena Guaraní Estación Tabacal; Bautista Frías, por derecho propio y en representación de las Comunidades Wichi Zopota y El Escrito; Pedro Segundo, por derecho propio y en representación de la Comunidad Wichi San José-Chustaj Lhokwe; Eduardo Rivero, por derecho propio y en representación de la Comunidad Misión Wichi Chowayuk; Roque Miranda, por derecho propio y en representación de la Comunidad Hoktek T'oi del Pueblo Wichi y Mónica Modesta Villada, por derecho propio y en representación de la Asociación de Pequeños Productores del Chaco Salteño; todos con el patrocinio letrado de los Dres. Alicia Beatriz Oliveira y Raúl Gustavo Ferreyra. Parte demandada: Provincia de Salta y Estado Nacional. Buenos Aires, 27 de marzo de Autos y Vistos; Considerando: 1 ) Que esta Corte advierte que se ha incurrido en un error material en el último párrafo del considerando 3 del pronunciamiento del 26 de marzo del corriente año, que exige su corrección según la previsión contenida en los artículos 36, inciso 6, y 166, inciso 1, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, dado que la enmienda que se efectuará no altera lo sustancial de la decisión. 2 ) Que en el marco antedicho se subsana el error de transcripción en el que se ha incurrido, en el sentido de que la decisión adoptada encuentra su fundamento en la Ley General del Ambiente tal como se indicó en el último párrafo del considerando 3, en cuanto establece que "el juez interviniente podrá disponer todas las medidas necesarias para ordenar, conducir o probar los hechos dañosos en el proceso, a fin de proteger efectivamente el interés general, art. 32, ley ". Por ello, se resuelve: Aclarar la sentencia dictada a fs. 313/316 en el sentido indicado en los considerandos que anteceden. Notifíquese. RICARDO LUIS LORENZETTI - ELENA I. HIGHTON de NOLASCO - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - JUAN CARLOS MAQUEDA. ES COPIA9 NOTA A FALLO LA CORTE SUSPENDE EL ECOCIDIO EN EL BOSQUE DE SALTA. Publicado en la revista la ley el miércoles p. 3 con nota de María Eugenia Di Paola y José Esain, La Corte suspende el ecocidio en el bosque salteño, p. 4/10. Por María Eugenia Di Paola y José Esain Si no canto lo que siento me voy a morir por dentro he de gritarle a los vientos hasta reventar aunque sólo quede tiempo en mi lugar si quiero me toco el alma pues mi carne ya no es nada he de fusionar mi resto con el despertar aunque se pudra mi boca por callar ya lo estoy queriendo ya me estoy volviendo canción, barro tal vez... y es que esta es mi corteza donde el hacha golpeará donde el río secará para callar ( Barro tal vez, Luis Alberto Spinetta) 1. Introducción A fines del año 2008, la Corte Suprema de Justicia de la Nación tomó una decisión de suma importancia en vinculación al reclamo de un conjunto de personas, organizaciones, comunidades indígenas y campesinas de Salta que plantearon una acción contra los Estados provincial y nacional por el cese y la recomposición del daño ambiental ocasionado por los desmontes en los departamentos de San Martín, Orán, Rivadavia y Santa Victoria de dicha provincia. Los actores solicitaron la inconstitucionalidad y nulidad absoluta e insanable de las autorizaciones otorgadas a esos efectos y la prohibición de otorgarlas en el futuro. Asimismo, requirieron se otorgue una medida cautelar a fin de suspender aquellos desmontes que se estaban llevando a cabo en su territorio. El fallo Salas constituye entonces otro hito en las decisiones de nuestro Supremo Tribunal, el cual hizo lugar parcialmente a la medida cautelar solicitada y llamó a una audiencia pública que se llevó a cabo el 18 de febrero del corriente, con la finalidad de que en la misma se presenten los informes del caso por parte de las autoridades, como así también la petición de las comunidades y su fundamento. La Corte basa su decisorio en la Constitución Nacional y la legislación de presupuestos mínimos de protección ambiental, a saber: la Ley General del Ambiente y la Ley de Presupuestos Mínimos de Bosques Nativos, y hace hincapié en el Principio precautorio, presente en ambas leyes. El caso expone un claro contraste con el débil progreso de este tema en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional, que tras meses de dilación recientemente emite el Decreto 91/2009 que permite reglamentar la ley (LBN en adelante) y sobre todo frente a las enormes dificultades que a nivel provincial se vislumbran para la implementación de la norma, lo que se10 manifiesta en Salta con los procesos de ordenamiento ambiental del territorio y con la necesidad de que el mapa provincial se condiga con los mínimos federales. Finalmente, como algún reparo tenemos con respecto al tipo de actuación de la Corte, nos parece interesante también hacer foco en esos aspectos de derecho procesal constitucional. Estamos ante un tipo de intervención donde el Alto Tribunal, dilatando su análisis acerca de si corresponde su actuación en competencia originaria y exclusiva, exhorta a los demás poderes federales o a los gobiernos provinciales para evitar inconstitucionalidades futuras. Esto resulta ser una novedad en nuestro panorama jurídico y por este motivo también lo analizaremos. 2. La Ley de Bosques Nativos, las comunidades indígenas y campesinas y los compromisos internacionales en la materia. A fines del año 2007, la ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos planteó un punto de inflexión en el tratamiento de este tema en el país. Esta norma ha sido el resultado de un involucramiento de la sociedad civil sin precedentes en la temática ambiental, puesto de manifiesto en la acción conjunta de una serie de reconocidas organizaciones no gubernamentales, las cuales, junto al reclamo de un millón y medio de ciudadanos, lograron que el Congreso Nacional procediera a sancionarla. Esta ley forma parte del conjunto de leyes sectoriales de presupuestos mínimos de protección ambiental, sancionadas de acuerdo al mandato establecido en el art. 41 de la Constitución Nacional, el cual en su párrafo 3ro establece que Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales y, por esta causa, debe ser interpretada en consonancia con la Ley General del Ambiente. Esta última es una ley de alcance transversal que podríamos denominar marco en materia ambiental. Su texto reúne aspectos básicos de la política ambiental nacional y considera el concepto de presupuesto mínimo y su determinación en virtud de la distribución de competencias nación-provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, proveyendo el andamiaje jurídico-institucional sobre el cual deben sancionarse e interpretarse las leyes sectoriales de presupuestos mínimos; éste resulta ser el denominado principio de supletoriedad (art. 3 LGA). Al mismo tiempo plantea objetivos, principios e instrumentos de política ambiental que son herramientas y criterios fundamentales para que las autoridades de los diversos poderes y jurisdicciones puedan ejercer sus funciones en materia ambiental, como así también para que la comunidad participe en los procesos de toma de decisión. La norma también dedica un capítulo al daño ambiental colectivo. Es menester destacar que justamente la naturaleza jurídica de una ley de presupuestos mínimos de protección implica necesariamente un piso común en todo el territorio que debe ser respetado por todas las jurisdicciones, las cuales pueden ser más estrictas y nunca más laxas que lo establecido a nivel nacional. Esto significa que las provincias, que poseen el dominio originario de los recursos naturales que se encuentran en su territorio de acuerdo al art. 124 de la CN in fine pueden establecer parámetros de mayor protección pero nunca de menor exigencia que lo planteado en la ley nacional. La LBN establece una moratoria, en la que prohíbe avanzar con nuevas autorizaciones de desmonte por el lapso de un año y hasta que cada provincia cuente con el ordenamiento ambiental de su territorio. Este proceso debe realizarse en forma participativa y de acuerdo a los diez criterios de sustentabilidad que se incluyen en el Anexo de la Ley. Los diez criterios de sustentabilidad, en consonancia con lo establecido en el Convenio de Diversidad Biológica, del cual nuestro país es parte por ley son: superficie mínima, vinculación con otras comunidades naturales, vinculación con áreas protegidas existentes e integración regional, existencia de valores biológicos sobresalientes, conectividad entre ecorregiones, estado de conservación, potencial forestal, potencial de sustentabilidad agrícola, potencial de conservación de cuencas y el valor que las comunidades indígenas y campesinas11 dan a las áreas boscosas o sus áreas colindantes y el uso que pueden hacer de sus recursos naturales a los fines de su supervivencia y el mantenimiento de su cultura. Este último criterio (el número diez) no es menor, dado el caso en análisis y la importancia que revisten las áreas en cuestión para las comunidades indígenas y campesinas. Asimismo, la LBN establece una expresa referencia a la ley , la cual declara la emergencia en materia de posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indígenas originarias del país, cuya personería jurídica haya sido inscripta en el Registro Nacional de Comunidades Indígenas u organismo provincial competente o aquéllas preexistentes, debiéndose actuar de acuerdo a lo establecido en el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo, aprobado por Ley La LBN agrega que se deberá caracterizar la condición étnica, evaluar el tipo de uso del espacio que realizan, la situación de tenencia de la tierra en que habitan y establecer su proyección futura de uso, evaluar la relevancia de la continuidad de ciertos sectores de bosque y generar un plan de acciones estratégicas que permitan solucionar o al menos mitigar los problemas que pudieran ser detectados en el mediano plazo. En este contexto, el Convenio de la OIT constituye una pieza fundamental en el deber del Estado de respetar el derecho a la identidad social y cultural de los pueblos indígenas, adoptando acciones concretas para proteger sus derechos y garantizar el respeto a su integridad. Indefectiblemente este compromiso va de la mano del reconocimiento de la preexistencia de las poblaciones indígenas que se ha incorporado en la reforma constitucional de 1994 alojado en el artículo 75 inc. 17 y que establece que debe asegurarse la participación de los pueblos indígenas en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. También señala que las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones. Por otra parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales abreva, entre otros, en los derechos de los pueblos a la libre determinación y a sus medios de subsistencia de los cuales en ningún caso podrán ser privados. Asimismo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos plantea específicamente los derechos que deben reconocerse a las minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, a las cuales no puede negarse el derecho a su vida, su cultura, su religión y su idioma, en común con los demás miembros de su grupo. Claramente la jerarquía constitucional que merecen en nuestro sistema los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos (Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y Pacto de Derechos Civiles y Políticos) y supralegal en el caso de los tratados internacionales (tal es el caso del Convenio OIT y de la Convención de Diversidad Biológica) constituyen obligaciones concretas de cumplimiento para la República Argentina frente a la comunidad internacional (art. 75 inc. 22 CN). Así, esta serie de instrumentos internacionales de derechos humanos y derecho ambiental, guardan una enorme trascendencia política, a los fines de la unificación de pautas regionales. Es que estos acuerdos multilaterales definen pisos jurídicos (estándares) que por el nivel interno que poseen esas normas en cada uno de los países signatarios, luego terminarán influyendo en un intenso desarrollo normativo uniforme y unificante, de las pautas e institutos acordados en esas instancias. Al respecto, dos temas conflictivos: primero, la cuestión de la interpretación diversa que en cada Estado se da respecto de los contenidos alojados allí por los órganos internos, lo que dificulta el cumplimiento uniforme; segundo, el nivel de coercitividad que cada convenio posea, es decir, el sistema que se prevea para el cumplimiento del mismo. Esto es importante pues la actual tesis de la Corte implica jugar un rol activo para evitar que la letra negociada, firmada, aprobada y refrendada en sede internacional por nuestro Estado sea luego efectivamente parte de las políticas internas. Esto en materia ambiental nos parece de enorme trascendencia, y en ello radica uno de los aciertos del auto en comentario en la causa Salas.12 En el plano interno, el conflicto por los recursos naturales, la posesión de la tierra y la protección de los bosques nativos en la provincia de Salta no es nuevo. Desde 1984 las partes del presente expediente se enfrentan cara a cara. Fue por ese año cuando las comunidades comenzaron a reclamar contra el gobierno provincial por la entrega de títulos de propiedad de las tierras que habitaban. El problema luego se extendió en el tiempo, dando cuenta también de fuertes disputas por políticas de desarrollo de proyectos sin evaluación del impacto ambiental. Pero un hito importante lo tenemos en 1998, cuando, una vez agotadas las instancias judiciales internas, la organización Lhaka Honhat, patrocinada por el Centro de Estudios Legales y Sociales (en adelante CELS) y el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (en adelante CEJIL), acudieron a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, para denunciar la violación de los derechos a la vida, a la integridad física, a la salud, a la subsistencia, a la cultura, a fijar el lugar de residencia, a la no-injerencia en la vida privada y familiar, a la protección de la familia y a la información. Se alegó en ese momento también la violación de los derechos de asociación, propiedad y a la protección judicial. En esa instancia se fueron dando una serie de acuerdos verbales, alineados con las condiciones planteadas por las organizaciones indígenas. Se dio inicio a un proceso de solución amistosa que en realidad era lo propuesto por la Comisión. El diálogo tuvo por finalidad acordar en forma consensuada el otorgamiento del título de propiedad, concretar un informe de impacto socio ambiental y consultar la opinión de las comunidades sobre las obras viales iniciadas en el territorio indígena. Sin embargo, a raíz de la excesiva duración y los escasos avances del proceso, pero sobre todo, a raíz del accionar del gobierno provincial, en 2005 se quebró finalmente el proceso. La provincia desconoció los compromisos asumidos y se retiró de las negociaciones. Ello obligó a la organización Lhaka Honhat a utilizar otras herramientas de protección del sistema interamericano como la solicitud de medidas cautelares a la Comisión y a ensayar en el terreno local distintas alternativas. Rota la instancia de solución amistosa, la Comisión decidió continuar con el proceso. De este modo, el 21 de octubre de 2006, en el marco del 126 período de sesiones, declaró la admisibilidad del caso. En el Informe de Admisibilidad, la Comisión sostuvo: los hechos denunciados por los peticionarios sobre la falta de implementación de una política de demarcación y titulación de tierras por parte de la Provincia de Salta, a través de una forma legal respetuosa de la forma de vida de las comunidades y la demora indebida en el pronunciamiento de una sentencia final constituirían una violación a los derechos políticos y de propiedad, así como a las garantías judiciales protegidas por el sistema interamericano. Queda claro que el conflicto ha tenido no sólo aristas locales, sino que se ha extendido al ámbito internacional, lo que cambia algunas cuestiones al respecto, y tiene incidencia en el caso Salas. Luego de este recorrido por los páramos internacionales, también debemos reseñar las causas que ha habido en el ámbito de nuestro país. Es que esta misma organización, Lhaka Honhat, ha iniciado una causa directamente ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, firmada también por 30 caciques patrocinados todos por el CELS. En ella se intentaba paralizar un referéndum convocado por el gobierno provincial cuya formulación era contraria a la Constitución nacional. El 28 de septiembre de 2005 la Corte emitió su fallo por mayoría sosteniendo que era incompetente para entender en instancia originaria sobre el conflicto (disidencia del Ministro Zaffaroni quien, al igual que el Procurador General de la Nación, afirmó que la cuestión planteada era de competencia originaria del máximo tribunal). Otro conflicto de enorme trascendencia y para recordar respecto al tema de recursos naturales y comunidades aborígenes en Argentina es el caso Comunidad Wichi, donde se impugnan permisos de tala de bosques en la provincia de Salta por falta de evaluación de impacto socio-ambiental. Este es un antecedente de suma importancia porque en el mismo, la Corte (en recurso de queja en su primera intervención ante la denegatoria del recurso extraordinario por la Corte salteña y luego en revisión por apelación en la segunda resolución) revoca la tesis de la Corte salteña que rechazaba el amparo y dejaba sentadas las bases de la13 obligatoriedad de la evaluación de impacto ambiental previamente al inicio de este tipo de permisos para deforestación, considerando no sólo los aspectos ambientales sino sociales que podrían alterar las condiciones de vida de las comunidades aborígenes, por la actividad a ser autorizada. Además de éstos, existe otro caso por propiedad de tierras de aborígenes y recursos naturales. Es aquel que lleva adelante el Defensor del Pueblo de la Nación por las comunidades de la región sudeste del Departamento General Güemes y Noroeste del Departamento Libertador General San Martín de la provincia del Chaco donde se han dictado varias resoluciones interesantes, caso sobre el que volveremos al analizar el modo en que la Corte considera su intervención mediante una particular modalidad procesal. Volviendo a la cuestión ambiental, la LBN señala que en el proceso de ordenamiento, se deberán designar las áreas correspondientes a las diferentes categorías de conservación - I (rojo), II (amarillo) y III (verde)- en función del valor ambiental de las distintas unidades de bosque nativo y de los servicios ambientales que los mismos proporcionen, todo ello con los criterios de sustentabilidad antes mencionados. En cuanto a las autorizaciones puntuales de desmonte, sólo pueden otorgarse en las zonas verdes, mientras que el aprovechamiento sostenible de los bosques puede concederse en las áreas amarillas y verdes. No obstante ello, para cada una de estas autorizaciones, esto es para el desmonte, como así también para el aprovechamiento sostenible que posee impacto significativo, se requiere de un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental puntual. En el caso específico del desmonte, se requiere sine qua non la realización de una instancia de participación ciudadana, todo ello de conformidad con la Ley General del Ambiente. La LBN considera también a las comunidades indígenas en su art. 12, en el cual crea el Programa Nacional de Protección de Bosques Nativos que será ejecutado por la Autoridad Nacional de Aplicación, y señala entre sus objetivos b) Impulsar las medidas necesarias para garantizar que el aprovechamiento de los bosques nativos sea sostenible, considerando a las comunidades indígenas originarias que los habitan o dependan de ellos, procurando la minimización de los efectos ambientales negativos. Asimismo, en su artículo 19 la LBN señala que todo proyecto de aprovechamiento o desmonte de bosque nativo deberá reconocer y respetar los derechos de las comunidades indígenas originarias del país que tradicionalmente ocupen esas tierras. Es que si observamos la Ley de Bosque Nativo, ella se presenta como un conjunto de herramientas estratégicas para la definición de las áreas a preservar y a aprovechar sustentablemente. Entre dichas herramientas encontramos el ordenamiento ambiental del territorio y el bosque, la categorización de áreas a través de la aplicación de criterios de sustentabilidad ambiental y la evaluación de impacto ambiental, todas ellas con la obligatoria instancia de participación ciudadana y una referencia destacada a lo largo de todo el texto legislativo a las comunidades indígenas y asimismo en relación a las comunidades campesinas. Pero no podemos dejar de considerar el espacio que la sentencia Salas ocupa en lo que podría denominarse el efectivo cumplimiento (enforcemente) de las normas que protegen el entorno. Se puede leer en la resolución de la Corte que durante el último trimestre del año 2007 se habría verificado un abrupto incremento en los pedidos de autorizaciones de desmontes, circunstancia que la atribuyen a que en aquel momento era inminente la sanción de la Ley Nacional de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos N , a fin de evitar perjuicios o gravámenes innecesarios que se generarían por la moratoria que la norma imponía. Ante este panorama, que implicaría la tala indiscriminada de una enorme porción del bosque salteño, la Corte actúa desde la resolución en comentario. 3.- El tratamiento de la competencia originaria y exclusiva en el Dictamen del Procurador. La resolución que hoy comentamos en autos Salas fue precedida por un despacho fechado el 19 de diciembre de 2008 que se puede ver también en el sitio oficial de la Corte en Internet. En el mismo se resuelve correr vista al señor Procurador General de la Nación para que se expida acerca de la intervención de manera originaria y exclusiva antes de resolver la14 medida cautelar pues había sido solicitada. Este punto nos parece importante porque el tema de la competencia en el caso no resulta menor. Por un lado, el Dictamen del Procurador dispone el rechazo de la causa en instancia originaria, por el otro, la Corte decide tomar intervención ordenando medidas urgentes, entre otras, la medida cautelar y la convocatoria a una audiencia pública sin resolver la cuestión de competencia. Como vemos, este asunto en la causa Salas no es menor. Tratemos de ordenar la exposición pues ella se puede leer desde el punto de vista dogmático considerando la tesis del Ministerio Público y luego también analizar la actuación de la Corte, pues ella se da en el marco de una bisoña modalidad que viene utilizando el Alto Tribunal. Si debemos describir la línea argumental del Procurador en su dictamen, podríamos decir que transita el camino clásico, con el cual coincidimos y, además creemos será el derrotero que en el futuro seguirá la causa Salas. Simplemente, la Corte pospone el tratamiento de la competencia. Para ello divide su análisis respecto a la competencia a) en razón de las personas y b) en razón de la materia. En cuanto a la primera, recordemos que para que una causa como Salas sea de intervención originaria y exclusiva de la Corte se deben dar dos requisitos: a) que el Estado nacional sea parte o que siendo una demanda contra una provincia exista distinta vecindad. Con esto la causa será de competencia federal (conforme art. 116 CN) b) que aparezca entre los demandados una provincia, con lo que la causa federal será de trámite originario y exclusivo ante la Corte (art. 117 CN). Es que, aunque parezca una verdad de Perogrullo, para que una causa sea de competencia originaria y exclusiva de la Corte, ella debe previamente ser de jurisdicción federal, es decir ingresar en la nómina del artículo 116 CN atento que la Corte es la cabeza del Poder Judicial de la Nación y luego cumplir con alguno de los supuestos de la segunda parte del artículo 117 CN. Al respecto la Corte viene sosteniendo que interviene de modo originario y exclusivo cuando una provincia es parte siempre que sea en causas de materia exclusivamente federal, o en causas civiles. Esta doctrina implica que, a pesar de que una provincia sea parte, y de que en la causa intervengan algunos de los sujetos enumerados en el artículo 116 CN, de todos modos se debe desechar la intervención originaria y exclusiva, si en el caso se ventilan cuestiones directamente relacionadas con derecho público local. Así, el Alto Tribunal ingresa un contenido de naturaleza material para dilucidar cuándo su intervención se da en vía originaria y exclusiva en razón de las personas. Dice el artículo 24 del decreto ley 1285/58, norma reglamentaria de los artículos 116 y 117 CN, que la competencia originaria de la Corte surgirá sólo en causas federales entre dos o más provincias y las civiles entre las personas indicadas, lo que sugiere claramente que corresponde a la instancia reglada en el artículo 117 CN, sólo cuando se trata de pleitos civiles o federales. La Corte acepta esta tesis que señala como excepciones para la intervención originaria cuando una provincia sea parte, los casos en que la materia este regida por derecho público local. Como se desprende del texto reglamentario del artículo 117 CN, se han establecido algunas excepciones al principio general de intervención en razón de las personas. Esto descartaría los casos de causas penales o de causas contencioso administrativas, aún cuando las personas que en ellos intervengan sean de las indicadas en el artículo 116 y 117 CN. Recordemos además que el concepto de causa civil se actualizó recientemente por la Corte en el leading case Barreto donde se establece que no todo expediente regido por el Código Civil es causa civil. Desde la nueva visión, el sistema de responsabilidad extracontractual del Estado ha dejado de ser civil, a pesar de que sea necesario para resolver dichos conflictos, interpretar el deber de responder por falta de servicios, u omisión del poder de policía derivados del artículo 1112 CC. En materia ambiental este criterio fue refrendado y utilizado por la Corte en la causa Mendoza, Beatriz por la contaminación del Riachuelo, para decidir su incompetencia en15 cuanto a la pretensión individual, por entender que no se daba en ella justamente el requisito de causa civil cuando una provincia es parte. En la causa Mendoza Beatriz, además, la Corte hace uso de una indicación nueva que deriva de la características litisconsorcial de los procesos ambientales. En el despacho del la Corte deja en claro que la sumatoria de sujetos aforados a la instancia originaria que por separado no provocaría esa intervención, mediante la técnica del litisconsorcio no es válida. El argumento es simple: un instituto de naturaleza procesal regulado en una norma de inferior jerarquía no puede desnaturalizar la competencia originaria establecida directamente por nuestra Constitución nacional. Esta tesis luego fue reforzada en la resolución del en autos Comisión Vecinal Playas de Quequén c/ Buenos Aires, Provincia de y otros s/ medida cautelar. Ahora, volviendo a la causa Salas, el Procurador se decide en su dictamen por la no intervención originaria siguiendo la tesis que acabamos de explicar, por encontrar a la causa bañada de contenidos de derecho público local. A pesar de que en razón de las personas aparecen demandados el Estado nacional y luego una provincia como parte, y de que ambos aforados, sumados harían al expediente susceptible de competencia originaria, no se puede dejar de sopesar el contenido del conflicto, pues de resolverse a favor de la intervención originaria y exclusiva de la Corte se iría en desmedro de las autonomías locales según la tesis del Procurador, religiosamente apegada a los criterios actuales de nuestro Alto Tribunal sobre su competencia. Pero como vemos, desde esa lectura del conflicto y, como quien no quiere entreverarse en la pelea, el razonamiento del Ministerio Público comienza a pasar por el segundo de los tamices: la discusión respecto a la materia. Se lo hace para releer la atribución de competencia en razón de las personas sazonada desde la tesis Barreto que obliga a observar si existen componentes de derecho público local cuando una de las partes sea una provincia. Pero lo notable en el caso es que la trama de la causa es la protección del ambiente, lo que impone recordar cómo funciona la atribución competencial judicial en razón de la materia ambiental. Al respecto, una breve explicación: si leemos el tercer párrafo del artículo 41 CN veremos que en cuanto a la aplicación del sistema de legalidad ambiental, la Constitución nacional ha receptado el mismo apotegma según el cual la competencia de dictar presupuestos mínimos se debe ejercitar sin que altere las jurisdicciones locales. Esto deja explícito que el principio general, en cuanto a la aplicación judicial del sistema normativo ambiental, será la competencia de los órganos provinciales, lo que no impide que - no obstante la reserva de las jurisdicciones locales - el Estado federal también invista excepcionalmente jurisdicción federal para aplicar y ejecutar algunas políticas y medidas protectoras del entorno, si acaso la unidad ambiental lo reclama. Podemos decir que la materia protección del ambiente es eminentemente local, y sólo en los casos de conflictos con efectos más allá del territorio de una de las provincias -supuesto inclusivo de los casos en que el recurso natural afectado posea características interjurisdiccionales- corresponderá la intervención del fuero de excepción, por tratarse de una materia regulada por normas nacionales en virtud del artículo 75 inciso 13 de la Constitución nacional. En conclusión estamos ante una materia manifiestamente local, la que sólo excepcionalmente justificará la intervención del fuero nacional cuando exista efectiva afección de un recurso natural interjurisdiccional supuesto legislado en el segundo párrafo del artículo 7 ley con base en el artículo 75 inc. 13 CN. Pues bien, en el caso Salas, evidentemente no existe afección de un recurso ambiental de características interjurisdiccionales porque se trata de permisos de desmontes otorgados por el gobierno de la Provincia de Salta sobre ese territorio. Esto justifica la tesis del Procurador, pues la materia en el caso resulta eminentemente local. Es por ello que se dificulta aún más el análisis en razón de las personas, pues por ausencia del requisito causa civil o mejor dicho, por ser materia de derecho público local según la tesis Barreto no16 correspondería la intervención originaria y exclusiva de la Corte aunque sea parte una provincia. Esto llevaría el trámite de la causa al ámbito salteño, para que luego -por recurso extraordinario- se revisen por el Alto Tribunal las cuestiones federales decididas por la justicia local. De todos modos, a pesar de estas pautas bastante claras, consideradas por el Procurador en un dictamen muy interesante, la Corte ha venido interviniendo en algunos conflictos sin terminar de resolver la competencia originaria. Analicemos esta particular modalidad de actuación y veamos cómo el Alto Tribunal la utiliza en materia ambiental en la causa Salas. 4.- La Corte para el desarrollo sostenible. Su intervención originaria y acotada en conflictos donde pueden surgir responsabilidades por incumplimiento de acuerdos internacionales. La cláusula federal en los Convenios de Derecho Humanos. Antecedentes del caso Salas. La Corte post 2001 es muy diferente de las anteriores, no sólo en su conformación sino en el rol que se ha autoimpuesto y en la forma de abordar ese espacio, en pleno diálogo con los otros poderes. En tiempos posteriores a la tremenda crisis vivida por el país en el año 2002, comienzan a surgir propuestas con origen en la sociedad civil, que piensa una Corte nueva. El documento Una Corte para la Democracia es una buena demostración de esto. El segundo paso -consecuencia de esa impronta de la sociedad civil- se dio en el 2003, cuando el Poder Ejecutivo Nacional decidió dar un vuelco en cuanto a la forma de postulación de los candidatos a ingresar al Alto Tribunal. Esto se expresó en el decreto 222/03 en el que el Presidente de la Nación autorestringió su facultad discrecional de proposición (20/06/03), para darle más transparencia y participación ciudadana. A ello le siguieron diversas modificaciones agregando procedimientos de audiencias públicas ante el Senado en la etapa para prestar el acuerdo a la propuesta. Estos fueron los primeros pasos para dotar de mayor transparencia, información pública y participación ciudadana a los procedimientos de integración del Tribunal, ensanchando su base democrática. Sin estos elementos que se pueden ubicar en el in, no habría habido ni Verbitsky, ni Mendoza Beatriz (causa Riachuelo), ni Badaro, ni Lavado, ni Simón, ni Itzcovich, ni Casal ni Martinez Areco, ni Salas, productos que se verifican en el out de este proceso. Veamos esto último. Luego de esos primeros pasos, que mutaron el in, es decir su estructura interna, la Corte ha mudado, en estos últimos años la naturaleza de su actuación como último garante de la Constitución nacional. Para lograrlo, se enmarcó en un proceso fundado en razones de trascendencia institucional, que imponía como primer elemento lograr una drástica reducción del número de causas que se atendían por año. El fenómeno tiene que ver con que se pretendía pasar en lo fáctico hacia un modelo mixto de Tribunal Constitucional Federal pero en sistema de control difuso. A la manera de la Corte de los Estados Unidos, donde las causas que se tratan sólo son aquellas que tengan problemas de gravedad institucional o aquellas que generen precedentes para el seguimiento de los demás jueces, se pretende lograr una Magistratura, que sin dejar de estar enmarcada en un sistema difuso, se parezca también a los Tribunales Constitucionales europeos, con instrumentos y herramientas del sistema concentrado. El ingrediente principal para lograr dicho objetivo debía ser una escasa cantidad de causas a tratarse por la Corte cada año. Pergeñado ese cambio, se comenzó su ejecución. Analicemos sus consecuencias. En una mirada rápida podemos ver cómo el Alto Tribunal paulatinamente fue logrando buenos resultados. Se pasó de esa enorme cantidad de expedientes alrededor de anuales a un número más limitado. Hoy el objetivo sigue siendo reducir la actividad y el número de causas para poder así asignar más recursos económicos y administrativos a cada uno de los conflictos que se sometan a su conocimiento. Con este fin, se deberá pensar en una agenda limitada de temas a los que la Corte atenderá.17 No podíamos dejar de revisar estos antecedentes porque, de lo contrario, parecería que la resolución en autos Salas fuera una suerte de globo aerostático que ha desembarcado en nuestro panorama jurídico ambiental sin razón de ser. Ahora muñidos de estos insumos de derecho procesal constitucional, podemos considerar la sentencia y el dictamen del Procurador con mayor detenimiento. Desembaracemos así la pregunta del millón: desde dónde encuentra competencia la Corte para posponiendo la propuesta del Procurador de declarar la incompetencia originaria y exclusiva- intervenir en un caso que presenta tantos elementos locales? y cómo ésto luego incide en el modo de producir su intervención? Pues bien, hemos encontrado casos muy particulares (en realidad son los que la propia Corte cita en el cuerpo de la resolución Salas ) en los que, a pesar de que por varias razones debería resolver la intervención de la justicia local con una declaración de incompetencia, termina teniendo algún tipo de actuación. Esto en los últimos años ha venido sucediendo con mayor frecuencia y en mayor cantidad de materias. En un comienzo se dio en casos aislados, pero cada vez nos encontramos con más ejemplos -como el de autos Salas - donde se disponen medidas limitadas pero trascendentes, con exhortaciones a los otros poderes, aún mientras pende la decisión sobre competencia. Nos proponemos ahora encontrar el perfil para este tipo de causas, verificar los antecedentes y ver el modo en que la Corte ha actuado en ellos. a.- La causa Verbitsky. El antecedente más importante lo encontramos en la sentencia en autos Verbitsky. La Corte cita este precedente en la resolución Salas en el párrafo 3 del considerando 2. Está claro que esta causa no es de competencia originaria pero la consideramos, primero, por la cita y después, porque entendemos que sería la piedra basal de varias de las tesis que luego se consolidarían. Analizaremos sucintamente el expediente para dar comienzo a nuestra explicación. Recordemos que esta causa era un habeas corpus colectivo presentado por el CELS por la situación carcelaria de la Provincia de Buenos Aires a la que se llega por la vía del recurso extraordinario. En la sentencia de la Corte Suprema se conjugan -en el voto de la mayoría- dos temas de enorme importancia: uno que introduce la daga en la forma republicana de gobierno y el otro en el espinazo de la estructura federal de Estado. En cuanto al primero, la cuestión es el límite en la jurisdicción de la Corte frente a las cuestiones políticas no justiciables (la vieja doctrina del self restraint o auto restricción de los jueces). La pregunta es: cómo ha recorrido ese camino la Corte pidiendo permiso para introducirse en el control de estos delicados temas reservados a los poderes con base electoral directa? El instrumento técnico que ha utilizado el Alto Tribunal han sido las sentencias atípicas, donde la especie más extendida es la de las sentencias exhortativas. Lo que ha hecho la Corte en Verbitsky, básicamente, es proponer a los otros poderes la evaluación de sus políticas públicas desde los estándares que derivan de la propia Constitución nacional, o desde convenios con potencias extranjeras o leyes nacionales. Este proceso, que comenzó en esta causa, luego fue continuado con la saga Badaro. En materia ambiental, este tipo de resoluciones también se ha dado. Nos viene a la memoria lo sucedido en la causa Mendoza, Beatriz, donde se han utilizado todas estas herramientas, desde aquel auto del hasta la sentencia del Recordemos que en el primer despacho se verificó una omisión inconstitucional del Gobierno en sanear la cuenca Matanza Riachuelo. Dada la urgencia que imponía la hora, por los efectos que se seguían a esa omisión sobre todo en cuanto a la salud pública, se ordena en ese auto inicial, aplicando el principio de prevención, que se adopte un Plan Integrado. La Corte, desechando la medida cautelar solicitada por la actora, dispone de oficio de modo preventivo cautelar, que los tres gobiernos implicados (Nación, Provincia de Buenos Aires y Ciudad de Buenos Aires, junto al Consejo Federal de Ambiente) den ese instrumento. Esto se vio consolidado con la sentencia del 8 de julio de 2008, donde la Corte nuevamente interviene exhortando a los poderes públicos a la definición de un plan, con pautas más detalladas de los contenidos que deberían18 adoptarse. Como vemos, estos son todos cambios en la modalidad de intervención republicana, que nos muestran una Corte en pleno diálogo democrático con los otros poderes. Son aspectos muy positivos desde el out, productos que se han venido resolviendo en conflictos que en otra época no se habrían considerado. Volvamos a Verbitsky, pues además el Alto Tribunal introducía en esa sentencia del año 2005 su bisturí en temas caros a las autonomías locales como eran las normas procesales, competencia que la Constitución delega expresamente en las provincias. Surge entonces la segunda de las preguntas: cómo hizo la Corte para cambiar su doctrina e ingresar al control de normas locales (adjetivas)? La respuesta la encontramos en la responsabilidad internacional que le puede caber al Gobierno Nacional por las omisiones que los gobiernos provinciales cometan respecto a contenidos de los convenios suscriptos por el país. En esto tendrá un rol preponderante la que se ha denominado cláusula federal contenida en varios de los Convenios Internacionales de Derecho Humanos, hoy con jerarquía constitucional (segundo párrafo del art. 75 inc. 22 CN). Al respecto, recordemos que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas es enfático en su redacción cuando dice en su artículo 50: Las disposiciones del presente Pacto serán aplicables a todas las partes componentes de los Estados Federales, sin limitación ni excepción alguna. Por su parte el artículo 28 de la Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica al ser más extenso y detallado dispone en su primer párrafo: I. Cuando se trate de un Estado Parte constituido como Estado Federal, el gobierno nacional de dicho Estado Parte cumplirá todas las disposiciones de la presente convención relacionadas con las materias sobre las que ejerce jurisdicción legislativas y judicial. Más enfático aún es el segundo párrafo de este artículo cuando dice con respecto a las disposiciones relativas a las materias que corresponden a la jurisdicción de las entidades componentes de la Federación, el gobierno nacional debe tomar de inmediato las medidas pertinentes, conforme a su Constitución y sus leyes, a fin de que las autoridades competentes de dichas entidades puedan adoptar las decisiones del caso para el cumplimiento de esta Convención. Nos recuerdan Jorge Vanossi y Alberto Dalla Vía en su trabajo sobre el Régimen Constitucional de los Tratados, que el Convencional Rosatti tuvo oportunidad de señalar respecto a este tema que si territorialmente nos preguntáramos cuál es la vigencia de los derechos humanos, enfáticamente tenemos que decir que en una Nación Federal como la Argentina la recepción de los tratados tal cual se está planteando en la reforma de la Constitución- tiene aplicación y vigencia automática en todo el territorio del país; y con mayor contundencia aún debemos asumir ahora la cláusula del artículo 31 que, separando la Ley Suprema de la Nación respecto de las obligaciones provinciales, establece no sólo la exigencia constitucional de las provincias de adaptarse a la disposición constitucional nacional, sino también la intervención de todos los poderes públicos para evitar que invocándose heterogeneidades procesales o normativas de carácter provincial pueda presentarse una efectiva desigualdad de derecho y oportunidades para todos los habitantes del territorio nacional y agrega el mismo convencional no interpretemos aquí al federalismo como un obstáculo que impida la vigencia efectiva de todos los derechos humanos, civiles, sociales, económicos y políticos para que sean disfrutados por igual y con mayor intensidad en el interior del territorio nacional. La respuesta que dan Jorge Vanossi y Alberto Dalla Vía respecto a esas normas y sobre todo al segundo párrafo del artículo 28 CADH es acerca de que el mismo podría plantear problemas constitucionales si algunas provincias no diera cumplimiento a las obligaciones asumidas por el Estado federal al firmar el Pacto y se tratara de una competencia propia o no delegada por la respectiva provincia. Está claro que el Estado federal en tal caso no tiene facultad para modificar un Constitución provincial ni para obligar a una Provincia a cambiar su Constitución, de donde resulta que daría cumplimiento al párrafo 1 a través del control de constitucionalidad que ejercen los tribunales a partir del principio de supremacía (art. 31 CN) que subordina el derecho público provincial al derecho federal.19 Pues bien, esto es lo que hace que en la causa Verbitsky la Corte se permita exhortar a un gobierno provincial con respecto a los contenidos que deberían integrarse en normas de competencia exclusivamente local (derecho procesal penal en el caso). Así, se puede ver en esa resolución del año 2005 el anticipo de esta nueva forma de intervenir del Alto Tribunal, fundada en la potencial posibilidad de que el Gobierno Federal pueda resultar declarado responsable en sede internacional, por omisiones de alguno de los gobiernos locales en la adopción de medidas conducentes para la protección de derechos fundamentales. Esto es lo que, a entender de la Corte, introduce la cuestión federal que la legitima para exhortar a los gobiernos locales sobre la toma de tales políticas públicas a efectos de evitar dichos inconvenientes. b.- La causa Lavado, Diego Jorge y otros c/ Mendoza, Provincia de y otro s/ acción declarativa de certeza. De este modo llegamos a la causa Lavado, la segunda estación en este recorrido. En ella veremos cómo la Corte profundizando la doctrina de Verbitsky, ingresa en un tema de competencia local (la política carcelaria y la ejecución penal) justificando su accionar en la responsabilidad internacional del Estado federal por la actuación de los gobiernos locales. La gran novedad del caso Lavado (citado en el primer párrafo del considerando 2 de Salas) respecto a Verbitsky es que a la Corte no le llegan las actuaciones por recurso extraordinario (artículo 14 ley 48) sino ante la presentación de una acción declarativa de certeza directamente ante sus propios estrados, es decir en vía originaria, muy a pesar de que no se dieran los requisitos del 116 y 117 CN. Los antecedentes del caso se pueden resumir así: se presenta un grupo de profesionales en "acción declarativa de certeza" contra el Estado Nacional y la Provincia de Mendoza, a fin de que el Tribunal determine que los hechos que denuncian afectan la garantía del derecho a la vida y la integridad física de los internos alojados en las tres unidades carcelarias de ese Estado provincial. De este modo requieren que el Tribunal establezca que el Estado Nacional y la provincia demandada son los sujetos obligados a garantizar la vigencia de esos derechos y a cumplir las recomendaciones y decisiones adoptadas al respecto por la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Se pretende que el Tribunal fije un plazo máximo para que dichas decisiones sean cumplidas en su totalidad, dada la urgencia y gravedad de los hechos que denuncian, y en mérito a que el daño que se deriva del incumplimiento resulta irreversible y de imposible o tardía reparación ulterior. En resolución del la Corte -luego de considerar los contenidos de la presentación- reseña una enorme actividad desplegada por los órganos del sistema Interamericano de protección de los derechos fundamentales. Esto porque el 29 de mayo del 2003 los propios internos de los establecimientos de esa provincia se presentaron ante la Comisión Interamericana para que determinase la responsabilidad de la República Argentina por violación de sus derechos a la integridad física, a la salud y a la vida, dado que, además de las condiciones infrahumanas en las que se encontraban alojados, muchos de ellos fueron víctimas de hechos de violencia públicos y notorios, que trajeron aparejadas lesiones y muerte de varias de las personas allí detenidas. Nos interesa resaltar la manera en que en la causa Lavado el Alto Tribunal considera las palabras de la Corte Interamericana respecto a la responsabilidad internacional del Gobierno argentino, por incumplimientos originados en los órdenes provinciales, es decir, derivada de esa cláusula federal a la que nos refiriéramos más atrás. Y lo hace cuando reseña los antecedentes internacionales al explicar que el 18 de junio de 2005 se había dictado una nueva resolución de "medidas provisionales" por la Corte Interamericana, a cuyo efecto tiene en cuenta que con posterioridad a la orden impartida se produjeron una serie de hechos y violencia en los que cabía incluir dos homicidios que evidenciaban la continuidad de la situación, y que permitían afirmar que el Estado no había dado pleno cumplimiento a su obligación de prevenir los ataques contra la vida e integridad de los internos de la Penitenciaría. Luego, con cita a esa resolución se expone: Sobre la base de ello, y de las demás circunstancias que se puso de resalto en ese pronunciamiento, se decidió reiterar al Estado que mantenga las medidas provisionales en los términos de la resolución del 22 de20 noviembre de 2004, y disponga, en forma inmediata, las que sean necesarias para proteger eficazmente la vida e integridad de todas las personas privadas de libertad en la Penitenciaría Provincial de Mendoza y en la unidad Gustavo André, de Lavalle, así como de todas las personas que se encuentren en el interior de éstas ( ) A pesar del largo camino recorrido, de las manifestaciones coincidentes de las partes en la controversia en el sentido de buscar soluciones para superar la grave crisis carcelaria, y de las medidas provisionales ordenadas, el 30 de marzo de 2006 la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ve exigida a dictar un nuevo pronunciamiento del mismo tenor de los anteriores, en el que le indica al Estado Argentino que no puede alegar razones de derecho interno para dejar de tomar medidas firmes, concretas y efectivas en cumplimiento de las medidas ordenadas, de modo que no se produzca ninguna muerte más (énfasis agregado por la Corte). Es la Corte la que pone de resalto en ese auto de fecha en la causa Lavado (voto unánime) que su intervención tiene básicamente sustento en esta responsabilidad internacional que podría caberle al Estado Argentino por incumplimientos de sus poderes provinciales. Se desprende del propio despacho que la intervención de la Corte en el caso y será esa la lógica que gobernará las demás ocasiones en que la Corte se decide por actuar, como en Lavado - se hace de manera provisoria, incluso sin tener en claro si corresponderá su competencia originaria y exclusiva (se pospone esa definición). Se actúa bajo el prisma del activismo judicial y de la actuación de oficio, flexibilizando el principio de congruencia. Dice al respecto el Alto Tribunal que se debe dejar expresamente establecido que, aun cuando en el sub lite no existe una petición expresa de que la Corte requiera los informes que, tal como queda anticipado, se ordenarán; y resta aún, como ha sido señalado, definir la competencia, la gravedad de la situación sucintamente descripta, y la advertencia de la Corte Interamericana sobre las consecuencias que puede traer aparejadas el desconocimiento del carácter obligatorio de las medidas provisionales adoptadas por ella, y el consiguiente incumplimiento (ver considerando 71 de esta decisión), imponen a esta Corte la obligación de adoptar medidas conducentes, que, sin menoscabar las atribuciones de otros poderes, tiendan a sostener la observancia de la Constitución Nacional. Esto importa que el marco cognoscitivo en estas causas sea muy limitado. La Corte, a efectos de evitar que el Gobierno Federal sea responsabilizado en la órbita internacional por omisiones de los poderes locales, realiza pedidos de informes, exhorta al cumplimiento de determinadas políticas, etc. El detalle interesante respecto a las exhortaciones en esta causa está en que ellas no se desprenden de la opinión de la Corte sino que derivan de las decisiones de la Corte Interamericana que ordena al Gobierno tales actividades bajo apercibimiento de acarrear responsabilidad del Estado federal. Otro punto interesante de la causa Lavado es que seis meses después, la Corte se pronunció nuevamente, el 20 de marzo de 2007 y lo hizo: a) luego de haberse cumplido los actos de comunicación ordenados y b) a efectos de resolver si correspondía su intervención originaria y exclusiva. En una decisión dividida resuelve respecto a la incompetencia para entender de modo originario y exclusivo. Coinciden todos los votos en que tanto el Gobierno Federal como el de la provincia de Mendoza eran pasibles de ser demandados pero en causas, por responsabilidades, por hechos diferentes y, en un caso, por cuestiones de derecho público federal, y en el otro por elementos de derecho público local. En consecuencia, la resolución dispone la remisión de la causa a la justicia federal del lugar para encartar al Estado Nacional y a la justicia provincial para seguir la causa contra el Ejecutivo local. Lo notable del caso resulta ser la actuación que tiene la Corte en esos seis meses, período durante el cual -estando pendiente la resolución sobre su competencia- actúa exhortando y solicitando informes de los poderes provinciales. A la luz de esta resolución, que termina disponiendo la incompetencia cabe preguntarse entonces desde qué lugar la Corte interviene en estas causas. 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