Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_6-C-22-03
Timestamp: 2019-07-19 22:56:15+00:00

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BVerwG, 6 C 22.03: Gefahr, Verordnung, Schutz des Lebens, Polizei
Urteil des BVerwG vom 28.06.2004, 6 C 22.03
6 C 22.03
Gefahr, Verordnung, Schutz des Lebens, Polizei
Gefahr, Verordnung, Schutz des Lebens, Polizei, Öffentliche Sicherheit, Verfügung, Rasse, Wahrscheinlichkeit, Ermächtigung, Zugehörigkeit
BVerwG 6 C 22.03 OVG 12 A 11658/02
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 28. Juni 2004 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 26. Februar 2003, das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 31. Mai 2002 und die Verfügung der Beklagten vom 27. Dezember 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Kreisverwaltung Südwestpfalz vom 25. September 2001 werden aufgehoben.
Der Kläger ist Halter des Staffordshire Bullterriers "Gismo" mit der Identifikationsnummer 2760981011 33883. Im August 2000 zeigte er der Beklagten an, dass er
einen gefährlichen Hund im Sinne der rheinland-pfälzischen Gefahrenabwehrverordnung - Gefährliche Hunde - (GefAbwV) besitze. Ausweislich eines polizeilichen Führungszeugnisses vom 18. Oktober 2000 wurde der Kläger zuletzt am 23. Dezember
1997 rechtskräftig wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis in Tatmehrheit mit unerlaubtem Entfernen vom Unfallort und am 2. Februar 1998 wegen Umsatzsteuerhinterziehung in zwei Fällen in Tatmehrheit mit Lohnsteuerhinterziehung in zwölf Fällen und
versuchten Betrugs in zwei Fällen verurteilt.
Die Beklagte untersagte ihm mit Verfügung vom 27. Dezember 2000 die Haltung
seines gemäß § 1 Abs. 2 GefAbwV als "gefährlich" eingestuften Hundes und gab ihm
auf, diesen bis spätestens einen Monat nach Zustellung des Bescheides an ein Tierheim abzugeben und den Vollzug der Verfügung durch eine Bescheinigung des
entsprechenden Tierheims spätestens bis einen Monat nach Zustellung des Bescheids nachzuweisen.
Den dagegen eingelegten Widerspruch wies der Kreisausschuss bei der Kreisverwaltung Südwestpfalz mit Bescheid vom 25. September 2001 zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Voraussetzungen für die Untersagung der Haltung des
Hundes durch die Beklagte wegen Unzuverlässigkeit des Klägers lägen vor. Nach
§ 3 Abs. 4 Nr. 1 GefAbwV besitze die erforderliche Zuverlässigkeit in der Regel nicht,
wer wegen der vorsätzlichen Begehung einer Straftat rechtskräftig verurteilt worden
sei, wenn seit dem Eintritt der Rechtskraft der letzten Verurteilung fünf Jahre noch
nicht verstrichen seien. Die Untersagung der Haltung des Hundes gemäß § 10 Abs. 2
Satz 2 GefAbwV stehe im pflichtgemäßen Ermessen der Beklagten. Davon habe
diese nicht ermessensfehlerhaft Gebrauch gemacht.
Die dagegen erhobene Klage des Klägers hat das Verwaltungsgericht Neustadt an
der Weinstraße mit Urteil vom 31. Mai 2002 abgewiesen.
Die Berufung hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz mit Urteil vom
26. Februar 2003 zurückgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Die Haltung des Hundes könne gemäß § 1 Abs. 1, §§ 26, 27 des Polizei- und Ordnungsbehördengesetzes (POG) i.V.m. § 10 Abs. 2 Satz 2 GefAbwV untersagt werden, weil es sich bei Hunden der Rassen Pit Bull Terrier, American Staffordshire Terrier und Staffordshire Bullterrier sowie Hunden, die von einer dieser Rassen abstammten, nach der unwiderlegbaren Vermutung des § 1 Abs. 2 GefAbwV um gefährliche Hunde handele.
Der Verordnungsgeber des Landes Rheinland-Pfalz habe sich im Rahmen der Verordnungsermächtigung des § 26 POG gehalten und dabei die bundesrechtlich gebotene Abgrenzung der für eine Gefahrenabwehrverordnung erforderlichen abstrakten
Gefahr von der bloßen Gefahrenvorsorge ("Besorgnispotenzial") berücksichtigt. Einer
weitergehenden gesetzlichen Ermächtigung habe es nicht bedurft. Das Halten von
Hunden stelle eine abstrakte Gefahr dar; dies gelte insbesondere für Hunde ab einer
gewissen Größe und Stärke, wozu auch die in § 1 Abs. 2 GefAbV aufgeführten Tiere
gehörten. Keinesfalls habe der Verordnungsgeber mit der Verordnung vom 30. Juni
2000 lediglich einem "Besorgnispotenzial" begegnen wollen. Es obliege dem
Verordnungsgeber, auch im Rahmen von typisierenden Regelungen - gleichsam auf
der Rechtsfolgenseite - zu bestimmen, ob und mit welchen Mitteln er einer abstrakten
Gefahr begegnen wolle. Dabei komme ihm ein entsprechend weiter Gestaltungsspielraum zu. Der Verordnungsgeber habe zur Aufnahme der in § 1 Abs. 2 GefAbwV
genannten Hunde in erster Linie auf fachwissenschaftliche Stellungnahmen verwiesen, wonach eine gesteigerte Gefährlichkeit von Hunden zumindest auch rassebedingt sein könne und die betreffenden Hunde relativ häufig wegen gesteigerter Aggressivität gegenüber Menschen und Tieren aufgefallen seien.
Dem Kläger fehle es an der nach § 3 Abs. 4 Nr. 1 GefAbwV erforderlichen Zuverlässigkeit zur Haltung eines Hundes. Er sei im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung innerhalb von fünf vorangegangenen Jahren zweimal rechtskräftig
wegen einer vorsätzlichen Straftat verurteilt worden. Es liege auch keine Ausnahme
von dem Regelungstatbestand des § 3 Abs. 4 Nr. 1 GefAbwV vor. Insoweit sei der
Einwand des Klägers unerheblich, er könne kein Kraftfahrzeug mehr führen bzw. als
Rentner keine Umsatzsteuerhinterziehung mehr begehen. Durch beide Straftaten
habe er unter Berücksichtigung der umfangreichen Eintragungen in seinem Führungszeugnis erneut gezeigt, dass er sich die mit mehrfachen strafrechtlichen Verurteilungen verbundenen Ermahnungen zur Einhaltung der Rechtsordnung nicht in
dem notwendigen Umfang habe zur Warnung gereichen lassen. Es könne daher
keine Rede davon sein, dass das Verhalten des Klägers nach dem (objektiven) Willen des Verordnungsgebers nicht von dem Regeltatbestand des § 3 Abs. 4 Nr. 1
GefAbwV erfasst werden solle.
Zur Begründung der vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision des
Klägers wird ausgeführt, die streitgegenständliche Untersagungsverfügung könne
aus den im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN
8.01 - (BVerwGE 116, 347) genannten Gründen nicht in rechtmäßiger Weise auf § 1
Abs. 1, §§ 26, 27 POG i.V.m. § 10 Abs. 2 Satz 2 GefAbwV gestützt werden. In § 1
Abs. 2 GefAbwV würden drei Rassen von Hunden sowie Hunde, die von einer dieser
Rassen abstammten, unwiderleglich als gefährlich eingestuft. An die Einordnung als
"gefährlich" knüpfe innerhalb der Verordnung ein zwingendes Regiment von Regelungen für Halter eines der betroffenen Hunde, zu denen auch derjenige des Klägers
gehöre. Entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts knüpfe die Verordnung
nicht an Hunde allgemein, sondern an bestimmte, von ihr als "gefährliche Hunde"
bezeichnete Tiere an, die in § 1 Abs. 2 GefAbwV aufgelistet seien. Die Verordnung
bekämpfe daher nicht diejenigen Gefahren, die wegen der Unberechenbarkeit des
tierischen Verhaltens mit der Haltung von Hunden allgemein oder von solchen bestimmter Größe oder Beißkraft verbunden seien. § 1 Abs. 2 GefAbwV könne nicht
gewissermaßen als Unterfall der Regelung des § 1 Abs. 1 GefAbwV angesehen
werden, weil diese Vorschrift nicht auf die Zugehörigkeit zu Rassen oder Gruppen
abhebe. Das Oberverwaltungsgericht habe sich der erforderlichen eigenen Feststellungen zu den Voraussetzungen der mit der Rasse bezogenen Verordnungsregelung
bekämpften abstrakten Gefahr enthalten, indem es hinsichtlich der auf eine solche
Gefahr hindeutenden Umstände dem Verordnungsgeber einen "Einschätzungs- und
Entscheidungsvorrang" zugebilligt habe.
unter Abänderung der Urteile des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 31. Mai 2002 und des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz
vom 26. Februar 2003 die Verfügung der Beklagten vom 27. Dezember 2000 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Kreisrechtsausschusses des
Landkreises Südwestpfalz vom 25. September 2001 aufzuheben.
Die Beklagte hat sich im Revisionsverfahren nicht zur Sache geäußert.
Der Vertreter des öffentlichen Interesses des Landes Rheinland-Pfalz hält die Revision für unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht sei, gestützt auf die Auswertung
fachwissenschaftlichen Schrifttums, praktische Erfahrung und statistische Erhebungen davon ausgegangen, dass von den in § 1 Abs. 2 GefAbwV aufgelisteten Hunden
eine abstrakte Gefahr für Leib und Leben von Menschen ausgehe. Der Verordnungsgeber verfolge das Konzept, den mit der Haltung von Hunden verbundenen
Gefahren - unabhängig von der Rasse oder dem Typ des Hundes - zu begegnen,
und bestimme auf der Rechtsfolgenseite, mit welchen Mitteln er der so erkannten
abstrakten Gefahr begegnen wolle. Dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts liege
ausdrücklich die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zugrunde. Der
Verordnungsgeber habe zu Recht eine von sog. klassischen Kampfhunden ausgehende abstrakte Gefahr angenommen. Diese Bewertung stütze sich auf Fachliteratur
und einschlägige Beißstatistiken. Sofern sich der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts dieser Beurteilung nicht anschließe, dränge sich eine Vorlage an den Großen Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf, denn es läge dann eine Abweichung
zum Urteil des 11. Senats vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 8.99 - BVerwGE
110, 265 ff. vor. Dieser habe zur Frage der Rechtmäßigkeit einer in eine Hundesteuersatzung aufgenommenen - unwiderleglichen - Rasseliste ausgeführt, dass den dort
benannten Hunden "wegen ihres Gewichts oder ihrer Beißkraft" eine "abstrakte Gefährlichkeit" zugesprochen werden müsse.
Der Senat entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 i.V.m. §§ 141, 125 Abs. 1 VwGO).
Die Revision ist zulässig und begründet. Das die Berufung zurückweisende Urteil des
Oberverwaltungsgerichts verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Da der
Sachverhalt geklärt ist, kann der Senat in der Sache entscheiden (§ 144 Abs. 3
Satz 1 Nr. 1 VwGO).
Die auf § 10 Abs. 2 Satz 2 der Gefahrenabwehrverordnung - Gefährliche Hunde -
(GefAbwV) vom 30. Juni 2000 (GVBl S. 247) gestützte Verbotsverfügung der Beklagten vom 27. Dezember 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom
25. September 2001 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten
(§ 113 Abs. 1 VwGO). Sie ist daher gemeinsam mit den sie bestätigenden Entscheidungen der Vorinstanzen aufzuheben.
1. Nach § 10 Abs. 2 Satz 2 GefAbwV kann die örtliche Ordnungsbehörde die Haltung
eines gefährlichen Hundes untersagen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen,
dass die Halterin oder der Halter die zur Haltung eines gefährlichen Hundes erforderliche Zuverlässigkeit nicht besitzt, oder wenn nicht binnen vier Monaten nach In-
Kraft-Treten der Verordnung die zur Haltung eines gefährlichen Hundes erforderliche
Sachkunde nachgewiesen wird. Nach § 1 Abs. 2 GefAbwV sind Hunde der Rassen
Pit Bull Terrier, American Staffordshire Terrier und Staffordshire Bullterrier sowie
Hunde, die von einer dieser Rassen abstammen, gefährliche Hunde im Sinne der
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 10 Abs. 2 Satz 2 GefAbwV liegen vor.
Nach den bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts sowie den von ihm
in Bezug genommenen Feststellungen im Urteil des Verwaltungsgerichts ist der
Kläger Halter des Staffordshire Bullterriers Gismo. Nach den Ausführungen des Berufungsgerichts rechtfertigen die strafrechtlichen Verurteilungen des Klägers die Annahme der Unzuverlässigkeit. Das Revisionsvorbringen gibt keinen Anlass zu einer
abweichenden Beurteilung.
Die streitgegenständliche Verfügung ist jedoch rechtswidrig, weil die ihr zugrunde
liegenden verordnungsrechtlichen Bestimmungen, insbesondere die Rasseliste in § 1
Abs. 2 GefAbwV, nichtig sind. Die aufgrund des Polizei- und Ordnungsbehördengesetzes erlassene Verordnung verstößt mit dieser Liste gegen Bundesrecht,
weil sie insoweit von ihrer Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt ist.
a) Die Gefahrenabwehrverordnung - Gefährliche Hunde - beruht auf § 1 Abs. 1 und
§ 27 POG in der Fassung vom 10. November 1993 (GVBl S. 595), zuletzt geändert
durch Artikel 3 des Gesetzes vom 9. November 1999 (GVBl S. 407). Danach sind der
Minister des Inneren und für Sport und im Einvernehmen mit ihm die sonst zuständigen Minister zum Erlass von landesweit geltenden Gefahrenabwehrverordnungen ermächtigt. Nach § 26 POG sind Gefahrenabwehrverordnungen der Gefahrenabwehr dienende Gebote oder Verbote der Minister oder der allgemeinen Ordnungsbehörden, die für eine unbestimmte Zahl von Fällen an eine unbestimmte Anzahl von Personen gerichtet sind.
Mit dieser Regelung ermächtigt das Gesetz in der Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht zum Erlass von Rechtsverordnungen, die der Bekämpfung sog. abstrakter Gefahren dienen. Es hat dazu ausgeführt: Der Begriff der "Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung" habe in der Rechtsprechung und Literatur eine hinreichende Präzisierung erfahren. Eine abstrakte Gefahr liege demnach bei einer Sachlage vor, die nach allgemeiner Lebenserfahrung oder fachlichen Erkenntnissen mit
hinreichender Wahrscheinlichkeit das Eintreten einer konkreten Gefahrenlage möglich erscheinen lasse. Dabei hänge der zu fordernde Wahrscheinlichkeitsgrad von
der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen
Schadens ab. Stehe der Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen in
Rede, könne auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts ausreichen.
Diese Auslegung von § 26 POG deckt sich mit derjenigen des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz in seinem Urteil vom 4. Juli 2001 - B 12/00, B 18/00, B 8/01 -
(NVwZ 2001, 1273).
Aus der landesgesetzlichen Übernahme des überkommenen Gefahrenbegriffs folgt,
wie der Senat in seinem Urteil vom 3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 8.01 - (BVerwGE
116, 347) im Einzelnen ausgeführt hat, nicht nur die Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigung in § 26 POG, sondern darüber hinaus auch eine Begrenzung ihrer
Reichweite. Die Vorschrift ist nur insoweit als Grundlage für den Erlass einer sicherheitsbehördlichen Verordnung geeignet, als mit ihr Gefahren bekämpft werden sollen, die dem genannten Gefahrenbegriff entsprechen. Werden die durch diesen Begriff gezogenen Grenzen überschritten, so liegt darin zugleich ein Verstoß gegen
Bundesrecht, weil die Einhaltung dieser Grenzen unter dem Gesichtspunkt des Gebots einer hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage für Verordnungen bundesverfassungsrechtlich geboten ist.
Der klassische Gefahrenbegriff, der nach den Ausführungen des Berufungsgerichts
auch dem rheinland-pfälzischen Polizei- und Ordnungsbehördengesetz zugrunde
liegt, ist dadurch gekennzeichnet, dass "aus gewissen gegenwärtigen Zuständen
nach dem Gesetz der Kausalität gewisse andere Schaden bringende Zustände und
Ereignisse erwachsen werden" (vgl. Urteil des PrOVG vom 15. Oktober 1894, PrVBl
16, 125, 126). Schadensmöglichkeiten, die sich deshalb nicht ausschließen lassen,
weil nach dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge we-
der bejaht noch verneint werden können, begründen keine Gefahr, sondern lediglich
einen Gefahrenverdacht oder ein "Besorgnispotenzial" (vgl. Urteil vom 19. Dezember
1985 - BVerwG 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300, 315). Das allgemeine Gefahrenabwehrrecht bietet keine Handhabe, derartigen Schadensmöglichkeiten im Wege der
Vorsorge zu begegnen. Die Befugnisse und Ermächtigungen der Verwaltungsbehörden und der Polizei nach dem Polizei- und Ordnungsbehördengesetz umfassen Vorsorgemaßnahmen nicht ausdrücklich. Die entsprechenden Vorschriften lassen sich
aber auch nicht in diesem Sinne erweiternd auslegen, indem der Exekutive, wie es
das Oberverwaltungsgericht für geboten hält, ein "Einschätzungs- und Entscheidungsvorrang" (Berufungsurteil S. 10) zugebilligt wird, und zwar auch nicht, wie es in
dem angefochtenen Urteil wenig präzise heißt, "gleichsam auf der Rechtsfolgenseite".
Buchholz 418.9 TierSchG Nr. 10). Auch die Feststellung einer abstrakten Gefahr verlangt mithin eine in tatsächlicher Hinsicht genügend abgesicherte Prognose: Es
müssen - bei abstrakt-genereller Betrachtung - hinreichende Anhaltspunkte vor-
handen sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von Schäden rechtfertigen.
1676/01 - DVBl 2002, 614). Eine derart weit reichende Bewertungs- und Entscheidungskompetenz steht den Polizei- und Ordnungsbehörden aufgrund der Verordnungsermächtigung nach dem Polizei- und Ordnungsbehördengesetz nicht zu. Denn
es wäre mit den aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem
(Art. 20 Abs. 1 und 3, Art. 28 Abs. 1 GG) folgenden Grundsätzen der Bestimmtheit
gesetzlicher Ermächtigungen zu Rechtsverordnungen der Exekutive und des Vorbehalts des Gesetzes nicht vereinbar, wenn die Exekutive ohne strikte Bindung an den
überlieferten Gefahrenbegriff kraft eigener Bewertung über die Notwendigkeit oder
Vertretbarkeit eines Verordnungserlasses entscheiden könnte. Die rechtsstaatliche
und demokratische Garantiefunktion der sicherheitsrechtlichen Verordnungsermächtigungen wäre in Frage gestellt, könnte die Exekutive nach diesen Vorschriften bereits einen mehr oder minder begründeten Verdacht zum Anlass für generelle Freiheitseinschränkungen nehmen. Vielmehr ist es Sache des zuständigen Gesetzge-
bers, sachgebietsbezogen darüber zu entscheiden, ob, mit welchem Schutzniveau
(vgl. hierzu Urteil vom 19. Dezember 1985, a.a.O. S. 316) und auf welche Weise
Schadensmöglichkeiten vorsorgend entgegen gewirkt werden soll, die nicht durch
ausreichende Kenntnisse belegt, aber auch nicht auszuschließen sind (vgl. Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 2. Aufl. 2004, S. 65 m.w.N.). Allein
der Gesetzgeber ist befugt, unter Abwägung der widerstreitenden Interessen die
Rechtsgrundlagen für Grundrechtseingriffe zu schaffen, mit denen Risiken vermindert
werden sollen, für die - sei es aufgrund neuer Verdachtsmomente, sei es aufgrund
eines gesellschaftlichen Wandels oder einer veränderten Wahrnehmung in der
Bevölkerung - Regelungen gefordert werden. Das geschieht üblicherweise durch eine Absenkung der Gefahrenschwelle in dem ermächtigenden Gesetz von der "Gefahrenabwehr" zur "Vorsorge" gegen drohende Schäden (vgl. etwa § 7 Abs. 2 Nr. 3
AtG, § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG, § 6 Abs. 2 GenTG, § 7 BBodSchG). Demgegenüber
ist in §§ 26, 27 POG ausschließlich von "Gefahrenabwehr", nicht hingegen von "Vorsorge" oder "Vorbeugung" die Rede. Auch darin zeigt sich positivrechtlich, dass dem
Gefahrenbegriff nicht aus sich heraus eine Erstreckung auf die Aufgabe der Risikooder Gefahrenvorsorge innewohnt.
b) Das Oberverwaltungsgericht hat im vorliegenden Fall mit folgender Begründung
eine abstrakte Gefahr für gegeben erachtet: Das Halten von Hunden stelle wegen
der von den Tieren allgemein ausgehenden Gefahren eines spontanen und unbeherrschbaren aggressiven Verhaltens gegen Menschen oder Tiere eine abstrakte
Gefahr dar. Das gelte insbesondere für Hunde ab einer gewissen Größe und Stärke,
wozu auch die in § 1 Abs. 2 GefAbwV aufgeführten Tiere gehörten. Der rheinlandpfälzische Verordnungsgeber habe daher mit der Gefahrenabwehrverordnung den
Gefahren begegnen wollen, die wegen des unberechenbaren Verhaltens von Tieren
mit der Haltung von Hunden allgemein - und zwar unabhängig von der Rasse oder
dem Typ des Hundes - verbunden seien. Auf der Grundlage dieses von der grundsätzlichen Gefährlichkeit des Haltens von Hunden ausgehenden Regelungskonzepts
habe es ihm oblegen, "gleichsam auf der Rechtsfolgenseite" zu bestimmen, ob und
mit welchen Mitteln er der so erkannten abstrakten Gefahr habe begegnen wollen.
Dabei sei ihm ein entsprechend weiter Gestaltungsspielraum zugekommen. Infolgedessen sei er nicht darauf beschränkt gewesen, eine strengere Reglementierung der
Hundehaltung entweder für individuell als gefährlich erkannte Hunde oder für alle
Hunde generell vorzusehen. Vielmehr habe er auch vermittelnde Lösungen wählen
und neben den individuell als gefährlich erkannten Hunden auch die Hunde bestimmter Rassen in den Geltungsbereich der Verordnung einbeziehen dürfen, bei
denen ihm aus guten Gründen ein Einschreiten besonders dringlich erschienen sei.
Mit diesen Ausführungen hat das Oberverwaltungsgericht die (auch) bundesrechtlich
gebotene Abgrenzung zwischen Maßnahmen der Gefahrenabwehr und solchen
Maßnahmen, die lediglich der Gefahrenvorsorge dienen, verfehlt. Die Gefahrenabwehrverordnung - Gefährliche Hunde - vom 30. Juni 2000 betrifft, wie schon ihre Bezeichnung deutlich erkennen lässt, ausschließlich eine bestimmte Kategorie von
Hunden, die vom Verordnungsgeber als "gefährliche Hunde" bezeichnet wird. Zu
dieser Kategorie von Hunden hat der Verordnungsgeber in § 1 Abs. 1 der Verordnung solche Hunde gerechnet, die in bestimmter Weise verhaltensauffällig geworden
sind oder die bestimmte als schadensträchtig bewertete Eigenschaften entwickelt
haben; darüber hinaus hat er in Absatz 2 derselben Vorschrift die Hunde bestimmter
Rassen (Pit Bull Terrier, American Staffordshire Terrier und Staffordshire Bullterrier)
sowie die Hunde, die von einer dieser Rassen abstammen, generell zu gefährlichen
Hunden im Sinne des Absatzes 1 erklärt. Dementsprechend beziehen sich die in der
Verordnung vorgesehenen Verbote und sonstigen Freiheitsbeschränkungen nur auf
die "gefährlichen Hunde" gemäß § 1. Regelungsgegenstand der Verordnung sind
mithin nicht die Gefahren, die von Hunden allgemein ausgehen, sondern die spezielle Gefahrenlage bei "gefährlichen Hunden" im Sinne des § 1 der Verordnung, wobei
die Maßnahmen, die der Verordnungsgeber zur Gefahrenabwehr ergriffen hat, dieser
speziellen Gefahrenlage angepasst sind. Aus diesem Grunde lassen sich die Regelungen der Verordnung nicht schon, wie es das Oberverwaltungsgericht getan hat,
mit der allgemeinen Erwägung rechtfertigen, mit der Haltung von Hunden seien wegen deren Unberechenbarkeit stets gewisse Gefahren verbunden; vielmehr bedarf es
hierzu der Feststellung einer (erhöhten) Gefahr gerade mit Blick auf die "gefährlichen
Hunde", um die es in der Verordnung allein geht. Der erkennende Senat hat bereits
in seinem Urteil vom 3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 8.01 - (a.a.O. S. 355 f.) hervorgehoben, dass bei der Beurteilung der Rechtsgültigkeit von Verordnungen, die der
Abwehr der von Hunden ausgehenden Gefahren dienen, auf das vom Verordnungsgeber tatsächlich verwirklichte Regelungskonzept abzustellen ist und nicht auf
ein Konzept, das möglicherweise im Einklang mit der gesetzlichen Verordnungsermächtigung hätte verwirklicht werden können.
In Bezug auf die von § 1 Abs. 2 GefAbwV erfassten Hunde bestimmter Rassen lassen sich die Voraussetzungen einer abstrakten Gefahr nicht feststellen. Der erkennende Senat geht seit seinem Urteil vom 3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 8.01 - (a.a.O.)
in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass sich aus der Zugehörigkeit zu einer
Rasse oder einer entsprechenden Kreuzung allein nach dem Erkenntnisstand der
Fachwissenschaft nicht ableiten lässt, dass von den Hundeindividuen Gefahren ausgehen. Zwar besteht der Verdacht, dass Hunde bestimmter Rassen ein genetisch
bedingtes übersteigertes Aggressionsverhalten aufweisen. Es ist jedoch in der Wissenschaft umstritten, welche Bedeutung diesem Faktor neben zahlreichen anderen
Ursachen - Erziehung und Ausbildung des Hundes, Sachkunde und Eignung des
Halters sowie situative Einflüsse - für die Auslösung aggressiven Verhaltens zukommt. Insbesondere liegen weder aussagekräftige Statistiken oder sonstiges belastbares Erfahrungswissen noch genetische Untersuchungen vor. Fehlt es aber an
ausreichenden Belegen für einen kausalen Zusammenhang zwischen Rassezugehörigkeit und Schadenseintritt und somit an einer abstrakten Gefahr aufgrund der Rassezugehörigkeit, erlaubt das allgemeine Gefahrenabwehrrecht keine Abwehrmaßnahmen des Verordnungsgebers, die allein an die Rassezugehörigkeit anknüpfen.
Derartige Regelungen dienen nicht der Gefahrenabwehr, sondern gehören zur Gefahrenvorsorge und bedürfen, wie dargelegt, einer speziellen gesetzlichen Grundlage. Namentlich hat der Gesetzgeber die etwaige Einführung so genannter Rasselisten selbst zu verantworten (Urteil vom 3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 8.01 - a.a.O.
S. 355).
Die Feststellungen im Berufungsurteil lassen keine andere Bewertung zu. Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt, der Verordnungsgeber habe zur Aufnahme der in
§ 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Hunde in den Anwendungsbereich der Gefahrenabwehrverordnung in erster Linie auf fachwissenschaftliche Stellungnahmen verwiesen,
wonach eine gesteigerte Gefährlichkeit von Hunden zumindest auch rassebedingt
sein könne. Das führt nicht über das bereits Ausgeführte hinaus. Das Berufungsgericht hat weiter dargelegt, der Verordnungsgeber habe sich ergänzend auf aktuelle
Beißattacken gerade der in § 1 Abs. 2 GefAbwV aufgeführten Tiere sowie auf statis-
tische Erhebungen in Rheinland-Pfalz über Verhaltensauffälligkeiten von Hunden der
verschiedensten Rassen berufen, die eine deutlich gesteigerte Auffallenshäufigkeit
der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Hunde erkennen ließen. Diese statistischen
Erhebungen, deren Aussagekraft das Oberverwaltungsgericht "bei allen Vorbehalten
gegenüber solchen statistischen Erhebungen" würdigt, hat es nur unter dem Gesichtspunkt angeführt, dass der Verordnungsgeber sie ergänzend zu den von ihm
verwerteten fachwissenschaftlichen Stellungnahmen habe heranziehen dürfen. Wird
weiter berücksichtigt, dass das Oberverwaltungsgericht dem Verordnungsgeber einen "Einschätzungs- und Entscheidungsvorrang" zubilligt, zeigt sich, dass das Berufungsgericht die angeführten Statistiken nicht zur Feststellung einer abstrakten Gefahr heranzieht. Somit hat es sich zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom
3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 8.01 - (a.a.O.) nicht etwa nur unter tatsächlichen Gesichtspunkten, sondern bereits im rechtlichen Ansatz in Widerspruch gesetzt.
Der Senat sieht sich in seiner bisherigen Rechtsprechung zur Rechtsungültigkeit von
Gefahrabwehrverordnungen, die allein an die Zugehörigkeit von Hunden zu bestimmten Rassen anknüpfen, durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom
16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 - (NVwZ 2004, 597) bestätigt. Das Bundesverfassungsgericht hat dort das vom Bundesgesetzgeber erlassene Einfuhr- und Verbringungsverbot in § 2 Abs. 1 Satz 1 des Hundeverbringungs- und -einfuhrbeschränkungsgesetzes vom 12. April 2001 (BGBl I S. 530) u.a. mit folgenden Erwägungen
als verfassungsgemäß angesehen: Dem Gesetzgeber stehe bei der Einschätzung
von Gefahren, die der Allgemeinheit drohten, und bei der Beurteilung der Maßnahmen, die der Verhütung und Bewältigung dieser Gefahren dienen sollten, ein weiter
Einschätzungs- und Prognosespielraum zu, dessen Grenzen erst überschritten seien, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam seien, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben könnten. Die der angegriffenen Regelung in abstrakter Betrachtung zugrunde gelegte Annahme, dass
Hunde der Rassen Pit Bull Terrier, American Staffordshire-Terrier, Staffordshire-
Bullterrier und Bullterrier für Leib und Leben von Menschen so gefährlich seien, dass
ihre Einfuhr und ihr Verbringen in das Inland unterbunden werden müssten, sei vertretbar und nicht offensichtlich unrichtig. Obgleich nach dem derzeitigen wissenschaftlichen Erkenntnisstand allein aus der Zugehörigkeit eines bestimmten Hundes
zu einer bestimmten Rasse nicht auf dessen Gefährlichkeit geschlossen werden
könne, sei der Gesetzgeber doch berechtigt, zum Schutz des menschlichen Lebens
und der menschlichen Gesundheit gesetzliche Vorkehrungen zu treffen, wenn genügend Anhaltspunkte dafür vorlägen, dass Hunde bestimmter Rassen - und sei es
auch erst im Zusammenwirken mit anderen Faktoren - für diese Schutzgüter in besonderer Weise gefährlich werden könnten. Für Hunde der in der Vorschrift genannten Rassen habe der Gesetzgeber vom Vorhandensein derartiger Anhaltspunkte
ausgehen können. Die Fachwissenschaft schließe nicht generell aus, dass die Gefährlichkeit von Hunden genetische Ursachen haben könne, und rechne die so genannten Kampfhunderassen - auch vor dem Hintergrund der Geschichte ihrer Zucht -
zu den Hunderassen, deren Aggressionsverhalten nicht ohne Problematik sei. Für
die Gefährlichkeit der in der Vorschrift genannten Hunderassen spreche auch das im
Gesetzgebungsverfahren vorgelegte Zahlenmaterial, wonach Hunde dieser Rassen
vermehrt durch Beißvorfälle auffällig geworden seien. Auch wenn berücksichtigt werde, dass in Bund und Ländern für Hunde verlässliche Beißstatistiken nicht geführt
würden, seien die vorgelegten Zahlen nicht unergiebig. Sie bildeten vielmehr
zusammen mit den einschlägigen Äußerungen des fachwissenschaftlichen
Schrifttums eine ausreichende Grundlage für das Tätigwerden des Gesetzgebers.
Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungsmäßigkeit des
Einfuhr- und Verbringungsverbots in § 2 Abs. 1 Satz 1 des Bundesgesetzes vom
12. April 2001 beruht demnach auf der Annahme, dass der Bundesgesetzgeber bei
der Beurteilung der Gefährlichkeit der in dem Verbot genannten Hunderassen über
ein weitgehendes Einschätzungsvorrecht verfügte und dass er von diesem Vorrecht
aufgrund hinreichender objektiver Anhaltspunkte, die für eine solche Gefährlichkeit
sprachen, fehlerfrei Gebrauch gemacht hat.
Was hiernach für den parlamentarischen Gesetzgeber gilt, trifft nicht ebenso auf die
Polizei- und Ordnungsbehörden zu, wenn sie zur Abwehr der von Hunden ausgehenden Gefahren Verordnungen erlassen wollen. Diesen Behörden steht kein mit
dem Normsetzungsermessen des parlamentarischen Gesetzgebers vergleichbarer
Gestaltungsspielraum zu; vielmehr dürfen sie nur auf der Grundlage und in den
Grenzen der ihnen erteilten gesetzlichen Verordnungsermächtigung tätig werden. Die
polizei- und ordnungsrechtlichen Verordnungsermächtigungen verlangen aber, wie
dargelegt, die Feststellung einer (abstrakten) Gefahr, also der nach der Lebenserfahrung oder den Erkenntnissen fachkundiger Stellen bestehenden hinreichenden
Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts. Da sich nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand wegen der auch vom Bundesverfassungsgericht beschriebenen fachwissenschaftlichen und statistischen Wissenslücken in Bezug auf bestimmte Hunderassen eine solche Feststellung nicht treffen lässt, ist die rheinland-pfälzische Gefahrenabwehrverordnung - Gefährliche Hunde - vom 30. Juni 2000, soweit sie die Hunde der in ihrem § 1 Abs. 2 genannten Rassen betrifft, mangels ausreichender gesetzlicher Ermächtigung nichtig.
Aus dem Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 16. März 2004 im Verfahren 1 BvR 550/02 (EuGRZ 2004, 226) folgt nichts
Gegenteiliges. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht in diesem Beschluss eine
Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen, die sich gegen Verwaltungsakte und gerichtliche Entscheidungen im Zusammenhang mit der darin für
gültig erachteten Gefahrenabwehrverordnung - Gefährliche Hunde - richtete. Es hat
indessen die angegriffenen Entscheidungen entsprechend den von den dortigen Beschwerdeführern vorgebrachten Rügen nur auf Verstöße gegen Art. 3 Abs. 1, Art. 14
Abs. 1 und Art. 20 Abs. 3 GG überprüft und dabei zur Reichweite der der Verordnung
zugrunde liegenden gesetzlichen Ermächtigung nicht Stellung genommen.
c) Die Anrufung des Großen Senats (§ 11 Abs. 1 VwGO) ist nicht erforderlich. Mit der
vorliegenden Entscheidung weicht der Senat nicht in einer Rechtsfrage von der Entscheidung eines anderen Senats oder des Großen Senats ab (§ 11 Abs. 2 VwGO).
Die Ansicht des Vertreters des öffentlichen Interesses, eine solche Vorlage sei geboten, wenn sich der erkennende Senat nicht der Ansicht des 11. Senats in seinem
Urteil vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 8.99 - (BVerwGE 110, 265) anschließe,
von sog. klassischen Kampfhunden gehe eine abstrakte Gefahr aus, ist unzutreffend.
Dazu hat der erkennende Senat bereits in seinem Urteil vom 3. Juli 2002 - BVerwG
6 CN 8.01 - (a.a.O. S. 354 f.) ausgeführt: "Dem die erhöhte Besteuerung von so
genannten Kampfhunden betreffenden Urteil des 11. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 8.99 - (BVerwGE 110, 265)
liegt keine andere Beurteilung der Gefährdungslage zugrunde. Im Gegenteil hat der
11. Senat in diesem Urteil ausgeführt, die beklagte Gemeinde verfolge mit der Aufzählung bestimmter, unwiderleglich als Kampfhunde angesehener Hunderassen im
Steuertatbestand nicht in erster Linie oder gar ausschließlich einen im engeren Sinn
'polizeilichen' Zweck der Gefahrenabwehr. Vielmehr bestehe das Lenkungsziel auch
darin, ganz generell und langfristig im Gemeindegebiet solche Hunde zurückzudrängen, die aufgrund bestimmter Züchtungsmerkmale eine 'potenzielle Gefährlichkeit'
aufwiesen. Da aus der nur potenziellen Gefährlichkeit bei Hinzutreten anderer Faktoren jederzeit eine akute Gefährlichkeit erwachsen könne, sei es sachgerecht, 'bereits
an dem abstrakten Gefahrenpotenzial anzuknüpfen' (a.a.O. S. 275; vgl. auch den
erläuternden Beschluss vom 10. Oktober 2001 - BVerwG 9 BN 2.01 - Buchholz
401.65 Hundesteuer Nr. 7 S. 12 f.). In dem genannten Urteil vom 19. Januar 2000 ist
mit Blick auf andere, möglicherweise nicht weniger gefährliche Hunderassen als die
in der Steuersatzung genannten Rassen weiterhin ausgeführt, dass den erstgenannten Rassen die größere soziale Akzeptanz zugute komme, die die so genannten
Wach- und Gebrauchshunde in der Bevölkerung genössen (a.a.O. S. 276 f.). Dieser
Hinweis verdeutlicht, dass auch der Urheber der damals umstrittenen Hundesteuersatzung, der als kommunaler Satzungsgeber über einen anderen und größeren normativen Gestaltungsspielraum verfügte als der Urheber der Niedersächsischen Gefahrtierverordnung, bei der näheren Bestimmung der Hunderassen, die er der erhöhten Besteuerung unterwarf, nicht auf ein gesichertes Erfahrungswissen über besonders gefährliche Hunderassen zurückgreifen konnte, sondern dass insoweit u.a.
- gewissermaßen ersatzweise - Gesichtspunkte der sozialen Akzeptanz von Bedeutung waren, die für die Feststellung einer Gefahr im Sinne des allgemeinen Rechts
der Gefahrenabwehr ohne Belang sind."
Dies trifft auch weiterhin zu.
2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 4 000 € festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 2 GKG).

References: § 1

§ 3
 § 10
 § 1
 § 10
 § 1
 § 26
 § 1
 § 1
 § 3
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 § 1
 § 10
 § 1
 § 1
 § 1
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 § 10
 § 10
 § 1
 § 10
 § 1
 § 1

§ 27
 § 26
 § 26
 § 26
 Art. 28
 § 7
 § 5
 § 6
 § 7
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1

§ 1
 § 1
 § 1
 § 2
 § 2
 § 1
 Art. 3
 Art. 14
 Art. 20
 § 154