Source: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2016-0242_FR.html
Timestamp: 2019-10-18 01:43:22+00:00

Document:
Procédure : 2016/0005(NLE)
Cycle relatif au document : A8-0242/2016
– vu le projet d'accord de partenariat économique entre l'Union européenne et ses États membres, d'une part, et les États de l'APE CDAA, d'autre part (05730/2016),
– vu la demande d'approbation présentée par le Conseil conformément à l'article 207, paragraphes 3 et 4, à l'article 209, paragraphe 2, et à l'article 218, paragraphe 6, deuxième alinéa, point a), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (C8-0243/2016),
L'Union européenne et les pays ACP ont convenu de négocier des accords commerciaux réciproques, mais asymétriques: les "accords de partenariat économique". Les pays ACP ont eux-mêmes choisi le groupement régional dans lequel ils préféraient négocier. Les négociations des accords de partenariat économique (APE) ont débuté en 2002 et devaient être conclues avant la fin de l'année 2007, date à laquelle la dérogation de l'OMC arrivait à expiration. En plus de garantir que les produits ACP bénéficient d'un accès à durée indéterminée au marché de l'Union en franchise de droits et sans contingent, les APE étaient surtout conçus pour être des instruments de développement, permettant aux pays ACP de renforcer leurs propres dynamiques d'intégration régionale et de faciliter leur intégration dans l'économie mondiale.
Aujourd'hui, tous les pays n'ayant pas conclu d'APE peuvent bénéficier du "système de préférences généralisées" (SPG) de l'Union ou du régime "Tout sauf les armes" (TSA). Néanmoins, pour les pays ayant conclu un APE intérimaire en 2007, afin d'éviter une perturbation grave du marché et de laisser à ces pays suffisamment de temps pour signer et ratifier l'accord, l'Union a adopté un règlement sur l'accès au marché (RAM), le règlement (CE) nº 1528/2007 du Conseil, entré en vigueur le 1er janvier 2008. Celui-ci permettait une application anticipée de l'APE. Il a ensuite été décidé que le régime de libre accès à l'Union prévu par ce règlement prendrait fin le 1er octobre 2014 pour les pays n'étant pas partie à un accord régional ou n'ayant pas entrepris les démarches nécessaires pour mettre en œuvre leur APE intérimaire. Le Botswana, la Namibie et le Swaziland font partie des pays visés par le règlement sur l'accès au marché à ne pas avoir conclu d'APE avant le 1er octobre 2014, et la Commission a adopté de manière régulière des actes déléguées pour que le règlement reste d'application pour ces pays, en précisant qu'il était attendu qu'ils respectent leur engagement et ratifient l'APE régional avant le 1er octobre 2016.
La CDAA compte 15 membres. Sept d'entre eux, formant le groupe de l'APE CDAA, ont commencé à négocier un APE avec l'Union, à savoir l'Angola, le Botswana, le Lesotho, le Mozambique, la Namibie, le Swaziland et l'Afrique du Sud. Dans un premier temps, l'Afrique du Sud participait aux négociations en tant qu'observatrice et y jouait un rôle d'appui, mais elle a fini par prendre part aux négociations en 2007.
L'élément essentiel de l'APE entre l'Union et la CDAA est l'Union douanière d'Afrique australe (UDAA), la plus ancienne union douanière au monde. Le Mozambique et l'Angola ont rejoint le groupe de négociation dans le but d'améliorer les liens économiques et commerciaux déjà forts qui les unissaient à l'UDAA. Les huit autres États membres de la CDAA (la République démocratique du Congo, Madagascar, le Malawi, Maurice, les Seychelles, la Tanzanie, la Zambie et le Zimbabwe) font partie d'autres configurations d'APE régionaux.
Fin 2007, le Botswana, le Lesotho, le Swaziland, le Mozambique et la Namibie ont conclu un APE provisoire de région à région avec l'Union européenne. Celui-ci contient une clause permettant à l'Angola et/ou à l'Afrique du Sud d'y adhérer rapidement s'ils le souhaitent. Entre-temps, l'Angola, en tant que "pays moins avancé", continue de bénéficier d'un accès en franchise de droits au marché de l'Union sous le régime de l'initiative "Tout sauf les armes", tandis que les échanges commerciaux entre l'Union et l'Afrique du Sud sont régis par l'accord sur le commerce, le développement et la coopération (accord CDC) signé en 1999.
Le Botswana, le Lesotho, le Swaziland et le Mozambique ont signé l'APE intérimaire en juin 2009. La Namibie, bien qu'elle ait paraphé l'accord il y a plus de neuf ans, a décidé de ne pas signer.
Les deux parties ont convenu de poursuivre les négociations en vue de parvenir à un APE régional complet couvrant les services, les investissements et les règles liées au commerce. En 2010, les pays signataires de l'APE intérimaire ont suspendu la procédure de ratification de l'accord, dans l'attente de la conclusion de négociations régionales globales.
Le 15 juillet 2014, l'Union a conclu les négociations avec six États du groupe de l'APE de la Communauté de développement d'Afrique australe (CDAA), à savoir l'Afrique du Sud, le Botswana, le Lesotho, le Mozambique, la Namibie et le Swaziland. En fin de compte, l'Angola a décidé de ne pas paraphé l'accord, mais pourrait y adhérer ultérieurement, comme le prévoit une clause d'adhésion spécifique de l'accord.
Intégration régionale et difficultés
Cinq des États de l'APE CDAA font partie de l'Union douanière d'Afrique australe (UDAA). Fondée en 1910, elle est la plus vieille union douanière au monde. Elle dispose également d'un tarif douanier commun. Le Mozambique ne fait pas partie de l'UDAA, mais il entretient avec elle des liens de longue date dans les domaines du commerce et des investissements.
En 2013, l'Union européenne importait des marchandises des États de l'APE CDAA à hauteur de 31 milliards d'euros, tandis que la valeur de ses exportations vers la CDAA s'élevait à 33 milliards d'euros. Ces dernières se composent d'huile (23 %, en provenance d'Angola), de diamants (11 %, en provenance du Botswana), de charbon (12 %), de pierres précieuses, de métaux et de poissons (Namibie), ainsi que de sucre (Swaziland).
• l'inclusion d'un chapitre sur la coopération au développement avec une assistance accrue et adéquate;
• le respect des conventions de l'OIT;
• le suivi de la mise en œuvre de l'accord, coordonné par une commission parlementaire appropriée.
Cet accord n'est jamais entré en vigueur; bien qu'il ait été signé, il n'a jamais été ratifié.
Bien que cet accord commercial axé sur le développement régional ne porte actuellement que sur le commerce de marchandises, la coopération au développement et des dispositions relatives au commerce et au développement durable, il laisse la porte ouverte à des négociations sur de nouvelles dispositions en matière de services, d'investissements, de propriété intellectuelle, de marchés publics et sur le renforcement des dispositions en matière de développement durable.
La nature asymétrique de l'accord établit une "discrimination positive" pour les partenaires de l'APE CDAA en garantissant un accès en franchise de droits au marché de l'Union européenne, tout en éliminant de chaque part les obstacles pour "l'essentiel des échanges commerciaux", en assurant la compatibilité avec les règles de l'OMC et en favorisant l'intégration régionale, la coopération économique et la bonne gouvernance. L'Union européenne accordera l'accès en franchise de droits et sans contingent à cinq pays de la CDAA, et poursuivra ainsi la pratique actuelle, sans être perturbée par la modification du règlement sur l'accès au marché. Les préférences unilatérales sont abandonnées; désormais les relations commerciales entre les États de l'APE CDAA et l'Union européenne sont fixées contractuellement. En vertu de dispositions visant à ouvrir progressivement le marché, les pays de l'APE CDAA libéraliseront 86 % de ses échanges avec l'Union (Mozambique, 74 %) sur une période de 10 ans, à l'exclusion de produits agricoles et de la pêche sensibles.
Promotion du commerce et du développement
L'accord prévoit plusieurs sauvegardes: des sauvegardes multilatérales, des sauvegardes bilatérales, des sauvegardes agricoles ainsi qu'une clause de sauvegarde transitoire pour une liste de produits originaires du Botswana, du Lesotho, de la Namibie et du Swaziland ("BLNS") pour atténuer toute incidence négative potentielle dans ces pays.
Le recours aux subventions à l'exportation pour les produits agricoles ne sera plus autorisé à compter de l'entrée en vigueur de l'APE, autre exigence fondamentale des États de l'APE CDAA.
L'accord contient une clause de non-exécution (article 110, paragraphe 2), qui prévoit la possibilité de prendre des "mesures appropriées" conformément à l'accord de Cotonou en vigueur si une partie ne remplit pas ses obligations liées aux principes fondamentaux énoncés à l'article 2 de l'accord. Parmi ces mesures, l'on peut citer la suspension des avantages commerciaux, bien qu'il s'agisse d'une action de dernier recours.
La première partie de l'APE est consacrée au développement durable, ce qui montre à quel point ces dispositions sont importantes. Les parties réaffirment les obligations qui leur incombent en vertu du droit international, y compris les conventions de l'OIT, et s'engagent à ne pas déroger à leur législation en matière d'environnement et de travail. L'APE établit aussi une procédure de consultation pour toute question en matière d'environnement ou de travail. Des autorités et parties prenantes compétentes peuvent être associées au dialogue. L'accord définit une liste exhaustive des domaines dans lesquels les partenaires coopèrent en vue de promouvoir le développement durable.
Votre rapporteur estime qu'il est important de renforcer les dispositions relatives au contrôle dans l'accord. À l'article 4, les parties conviennent de suivre en continu le fonctionnement et l'incidence de l'accord, "dans le cadre de leurs processus participatifs [...] respectifs", pour faire en sorte que "les avantages en découlant pour leurs peuples" soient maximisés. L'accord sera révisé tous les cinq ans (article 116). Toutefois, les outils pratiques de ce travail de suivi doivent être renforcés. Dans l'attente de l'établissement du dialogue sur le développement durable mentionné ci-avant et des processus participatifs de suivi appropriés, l'absence d'une commission parlementaire mixte et d'un comité consultatif mixte (qui existent dans l'APE Cariforum, mais qui ne font pas partie du texte de l'APE CDAA) pourrait se faire ressentir, à moins que des structures existantes puissent être utilisées (réunions régionales de l'Assemblée parlementaire paritaire, commission parlementaire UE-Afrique du Sud, etc.). Ces omissions sont regrettables, et il faudra trouver des solutions pragmatiques pour remédier à cette faiblesse.
Votre rapporteur recommande d'approuver l'accord de partenariat économique entre les pays de la CDAA et l'Union européenne. Cet APE a la capacité d'apporter des changements positifs fondamentaux et de contribuer à une croissance économique durable et au renforcement de la coopération et du commerce intrarégionaux.
L'accord de commerce et de partenariat doit cependant s'inscrire dans une bien plus vaste stratégie. Les États de la CDAA devraient favoriser le commerce et le développement dans leurs politiques intérieures et devraient entreprendre des réformes structurelles. Un cadre réglementaire attirant les investissements constitue un autre paramètre important de l'équation. Ces pays devraient également envisager d'exploiter tout le potentiel de l'APE en allant au-delà du commerce de marchandises et en s'intéressant, à l'avenir, au commerce des services. L'Union européenne devrait fournir une assistance en termes de renforcement des capacités et proposer une aide liée au commerce. Le Parlement européen devra suivre la mise en œuvre et aborder les problèmes le cas échéant. Des structures de contrôle appropriées doivent être mises en place afin de maximiser l'incidence de l'accord.
Les accords de partenariat économique (APE), qui désignent des partenariats de commerce et de développement entre les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), d'une part, et l'Union européenne, d'autre part, ont pour but de favoriser le commerce, l'intégration régionale et l'intégration progressive des pays ACP dans l'économie mondiale, ainsi que d'encourager leur développement durable.
Le 15 juillet 2014, l'Union a conclu les négociations d'un APE portant uniquement sur le commerce des marchandises avec six des quinze États membres de la Communauté de développement d'Afrique australe (CDAA), à savoir le Botswana, le Lesotho, le Mozambique, la Namibie, le Swaziland (ci-après les "BLMNS") et l'Afrique du Sud. Les partenaires de l'APE CDAA forment un groupe hétérogène allant de pays moins avancés (PMA) à des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure. L'Union est leur premier partenaire commercial régional. L'APE CDAA garantira un régime d'accès uniforme aux BLMNS: accès en franchise de droits et de contingents au marché de l'Union. En ce qui concerne l'Afrique du Sud, l'APE remplacera les dispositions pertinentes de l'accord de commerce, de développement et de coopération et offrira de nouvelles perspectives d'accès au marché. L'APE laisse la possibilité d'une adhésion ultérieure de l'Angola, PMA ayant également participé aux négociations.
Plusieurs éléments de l'APE CDAA ont trait au développement. De nature asymétrique, cet accord donne aux partenaires de l'APE la possibilité de protéger les secteurs sensibles de la concurrence européenne. En effet, grâce à plusieurs garde-fous, les pays de l'APE conserveront une certaine marge de manœuvre pour protéger leurs entreprises nationales et leurs marchés agricoles et garantir la sécurité alimentaire. Le recours aux subventions des exportations agricoles a été supprimé et aucune clause de suspension ne s'applique aux produits qui ne sont pas soumis à une libéralisation des échanges. En outre, les règles d'origine sont relativement souples et les exportations ne sont taxées qu'à titre exceptionnel. Toutefois, pendant la phase de mise en œuvre, il sera essentiel de suivre de près l'évolution de la situation et de veiller à ce que les institutions de l'APE réagissent rapidement en cas de problèmes.
De plus, les dispositions sur la coopération au développement font état de capacités et de domaines liés au commerce qui pourraient bénéficier d'une aide financière de l'Union. Des ressources appropriées seront nécessaires pour l'application de l'accord et, pour supporter les coûts d'adaptation à l'APE tels que la baisse des recettes, les pays de la CDAA pourront avoir besoin de ressources supplémentaires en plus de celles du Fonds européen de développement et du programme "Aide pour le commerce". Le rapporteur pour avis estime qu'il importe de concrétiser l'idée d'un fonds APE, comme le prévoit l'accord, et de faire en sorte que le calendrier des engagements pris par les pays de l'APE CDAA en matière de libéralisation soit conforme à celui de l'aide au développement. Par ailleurs, l'Union doit soutenir les réformes budgétaires et la bonne gouvernance fiscale.
L'APE contient un chapitre sur le commerce et le développement durable qui confirme l'adhésion des parties aux normes internationalement reconnues et leur engagement à respecter le droit du travail et le droit de l'environnement. Les autorités et parties prenantes concernées peuvent prendre part à la procédure de consultation sur des questions de développement durable. Le rapporteur juge cependant préoccupant que la société civile ait peu participé aux négociations et souligne qu'il convient d'encourager vivement sa participation à la phase de mise en œuvre.
L'APE CDAA ne comporte malheureusement pas de clause indépendante sur les droits de l'homme. Il fait néanmoins référence à l'accord de Cotonou (APC) en vertu duquel les parties peuvent adopter des "mesures appropriées" en cas de violations graves des droits de l'homme. À cet égard, il importe de veiller à ce que les clauses de conditionnalité de cet accord et d'autres APE ne perdent pas leurs effets à l'expiration de l'APC en 2020.
L'APE CDAA a été conçu dans un souci de compatibilité avec le fonctionnement de l'Union douanière d'Afrique australe (UDAA). Le rapporteur considère que l'APE à l'examen peut constituer un élément de base en vue d'une plus grande intégration régionale à condition que des actions de suivi soient entreprises, à savoir la promotion des capacités techniques, par exemple en matière de règles d'origine, et la facilitation des échanges.
Bien entendu, il ne sera possible de profiter pleinement des nouvelles perspectives d'accès au marché que si l'accord est dûment appliqué. Il sera donc essentiel de s'assurer que les structures et mécanismes prévus seront en place et fonctionneront en toute transparence. Il importera également de promouvoir des liens étroits entre les entreprises, notamment pour soutenir le secteur privé en Afrique. Le rapporteur signale que l'APE CDAA doit faire l'objet d'un réel suivi et souligne qu'à cet égard, le partenariat avec la société civile est incontournable et qu'il importera donc d'affecter des ressources afin de l'encourager. Il sera notamment essentiel de vérifier que l'APE contribue au commerce durable et équitable et, in fine, au développement durable ainsi qu'à la réduction de la pauvreté.
En conclusion, le rapporteur pour avis estime que la souplesse et les garde-fous intrinsèques de l'accord, notamment en matière de commerce et de développement durable, peuvent contribuer à faire en sorte que cet accord soit mutuellement avantageux, propice au développement et, partant, garant de la cohérence des politiques au service du développement, à condition qu'il soit dûment appliqué et qu'il fasse l'objet d'un réel suivi.

References: l'article 207
 l'article 209
 l'article 218
 l'article 2
 l'article 4
in fine