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Timestamp: 2019-12-09 19:58:37+00:00

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﻿ Sentencia 1999-00291 de abril 6 de 2011
SENTENCIA 1999-00291 DE 06 DE ABRIL DE 2011
CONTENIDO:TERMINACIÓN UNILATERAL COMO FACULTAD EXORBITANTE QUE CONCEDE LA LEY A LAS ENTIDADES PÚBLICAS, ES UNA POTESTAD REGLADA QUE SOLO PROCEDE EN CASOS EXCEPCIONALES, POR LO QUE SE IMPONE LA MANIFESTACIÓN EXPRESA DE LOS MOTIVOS QUE DIERON LUGAR AL ACTO QUE PONE FIN ANTICIPADAMENTE AL CONTRATO. SI BIEN EL INTERÉS PÚBLICO O GENERAL RECLAMA EL USO DE ESTE TIPO DE MEDIDAS EXTRAORDINARIAS SU INTERPRETACIÓN, HA DICHO LA SALA, ES RESTRICTIVA POR CORRESPONDER A REGLAS DE EXCEPCIÓN. EN EL CASO LOS MOTIVOS ADUCIDOS POR EL MUNICIPIO PARA TERMINAR UNILATERALMENTE EL CONTRATO NO FUERON DEBIDAMENTE FUNDAMENTADOS NI SOPORTADOS, EN LA MEDIDA EN QUE SI BIEN SE HIZO MENCIÓN A RAZONES DE SERVICIO Y ORDEN PÚBLICO NO SE EXPUSO ARGUMENTO ALGUNO DE LA MAGNITUD E IMPORTANCIA QUE EXIGE LA LEY PARA EL USO EXCEPCIONAL DE ESTA FACULTAD ESPECIAL, RAZONES ESTAS QUE LLEVAN A LA SALA A CONFIRMAR LA DECISIÓN DE INSTANCIA, EN CUANTO LA ENTIDAD DEMANDADA UTILIZÓ INDEBIDAMENTE LA PRERROGATIVA QUE LA LEY LE OTORGA DE DAR POR TERMINADOS LOS CONTRATOS QUE EN CALIDAD DE AUTORIDAD PÚBLICA CELEBRA.
TEMAS ESPECÍFICOS:TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO
Sentencia 1999-00291 de abril 6 de 2011
Rad.: 23001-23-31-000-1999-00291-01(19483)
Demandado: municipio de Chimá-Córdoba
“1. Declárase la nulidad de la Resolución 060 de marzo 5 de 1999, proferida por el Alcalde de Chimá, por medio de la cual se termina unilateralmente un contrato.
2. Como consecuencia de la anterior decisión, se declara responsable al Municipio de Chimá por los perjuicios causados a la doctora Karina Cabrera Donado, al haberse terminado unilateralmente el contrato de prestación de servicios celebrado con ella el 1º de enero de 1999.
3. Condénase al municipio de Chimá a pagar a la doctora Karina Cabrera Donado, por concepto de perjuicios la suma ya actualizada de once millones treintidós(sic) mil ochocientos noventitrés(sic) pesos ($ 11.932.893).
El valor de esta condena devengará los intereses indicados en el artículo 177 del CCA.
4. Declárase parcialmente probada la excepción de transacción propuesta.
5. Esta sentencia deberá cumplirse dentro de los términos del artículo 176 del CCA (fls. 76-77, cdno. ppal.).
En su propio nombre la señora Karina Cabrera Donado presenta demanda contractual en contra del Municipio de Chimá Córdoba, con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución 060 de 5 de marzo de 1999, por medio de la cual el Alcalde de dicho ente territorial terminó unilateralmente el contrato de prestación de servicios de 1º de enero de 1999.
2.1.1. Pretensiones
“1. Que es nula la Resolución 060 de fecha marzo 5 de 1999, proferida por el Alcalde Municipal de Chimá-Córdoba, mediante la cual se declaró unilateralmente terminado el contrato estatal de prestación de servicios profesionales celebrado entre el Municipio de Chimá y la Doctora Karina Isabel Cabrera Donado, cuyo objeto era prestar servicios como asesora jurídica externa de esa entidad territorial.
2. Condénase al Municipio de Chimá-Córdoba a pagar a la Doctora Karina Isabel Cabrera Donado, el valor de los perjuicios de orden material que le fueron ocasionados, los cuales ascienden a la suma de veintiún millones seiscientos mil pesos ($ 21.600.000) correspondientes al valor total del contrato, monto que ha de ser actualizado en su valor a la fecha en que se haga efectivo el respectivo pago.
3. A la sentencia que ponga fin al presente proceso se le dará cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del CCA” (fl. 1, cdno. ppal.).
2.2. Normas violadas y concepto de la violación
La demandante relaciona como normas violadas los artículos 2º, 6º, 25 y 124 de la Constitución Política, 2º, 3º, 4º, 13 y 17 de la Ley 80 de 1993.
(...) Como podemos observar la irregularidad que señalamos en el acto demandado se clasifica entre los vicios de forma sustanciales por cuanto ataca las garantías y los derechos de mi persona, como directamente afectada con la decisión de la administración municipal de Chimá y por tanto ocasiona la nulidad de la actuación”.
Con fundamento en la violación de la norma referida, la señora Karina Cabrera Donado formula el cargo de desviación de poder, pues “(…) si nos vamos a lo estatuido en la Ley 80 de 1993, concretamente en su artículo 17 que establece taxativamente las causales de terminación unilateral del contrato, podemos colegir que ninguna de ellas es atribuible en este caso (...) si bien es cierto que la ley otorga a las entidades estatales en su calidad de contratantes unas prerrogativas ante los particulares, como con las cláusulas exorbitantes, entre las que encontramos la de terminación unilateral, no es menos cierto que la misma ley establece las causales para hacer uso de dichas exorbitancias y por ello, con esta actuación, el Alcalde incurre en una flagrante violación a esta norma, configurándose incluso el desvío de poder” (fls. 2-5, cdno. ppal.).
2.3. Intervención pasiva
2.3.1. Contestación de la demanda
La parte demandada se opone a la declaratoria de nulidad de la Resolución 060 de 5 de marzo de 1999, con el único argumento de encontrarse ajustada a derecho.
2.3.2. Excepción propuesta por la entidad demandada
“La demandante y el representante legal del municipio de Chimá se celebró(sic) un acuerdo o contrato de transacción con respecto al objeto en litigio, el día 5 de mayo del año en curso(1). Contrato de transacción que además se aportó al proceso ejecutivo singular que la misma demandante presentó contra el ente territorial demandado por las mismas razones y que cursa en ese mismo tribunal (...)” (fls. 35-37, cdno. ppal.).
2.4. Alegatos de conclusión
En esta oportunidad, la parte demandante reitera su solicitud de “(...) declarar la nulidad de la Resolución 60 de marzo 5 de 1999 y condenar a la mencionada entidad territorial a cancelar el valor correspondiente a los perjuicios ocasionados como consecuencia del acto acusado, no sin antes dejar en claro que mediante proceso ejecutivo tramitado ante esa honorable corporación, se canceló lo correspondiente al tiempo de ejecución del contrato, es decir, desde el 1º de enero hasta el 5 de marzo de 1999, fecha en la que se terminó unilateralmente el mencionado contrato; por tal motivo lo dejado de percibir a causa de la terminación unilateral del contrato asciende a un monto de $ 17.700.000, cifra esta que tal como lo señale en la demanda debe ser actualizada (...)” (fls. 60-61, cdno. ppal.).
En relación con la excepción mencionada, el a quo considera que “(...) prospera parcialmente por cuanto a la demandante se le pagaron sus servicios hasta el día cinco (5) de marzo de 1999 y en la demanda se está cobrando también este tiempo. En la decisión final se tendrá en cuenta esta circunstancia (...)”.
“(...) De la prueba reseñada se concluye que la demandante celebró un contrato con el municipio demandado para prestar los servicios de asesoría jurídica, cuya duración fue de enero 1º a diciembre 31 de 1999; que dicho contrato fue terminado unilateralmente por la administración en marzo 5 de 1999 y la causa de la misma se indica en la resolución 060 de dicha fecha y en la comunicación de febrero 22 del mismo año.
(...) Visto lo anterior, se declarará la nulidad de la resolución acusada y por haber fenecido el término de vigencia del contrato, se condenará al municipio demandado a indemnizar al contratista por los perjuicios que se le hubieran causado con dicho acto administrativo (...)”.
“(...) la liquidación de perjuicios se hará teniendo en cuenta los siguientes elementos: a) el valor mensual del contrato era de $ 1.800.000; b) al terminarse el contrato estaba pendiente de ejecutar una parte del mes de marzo y los meses de abril a diciembre; c) según la transacción se pagaron $ 270.000 por los cinco (5) días laborados del mes de marzo, por lo que quedó un saldo de $ 1.530.000 por ese mes; d) los nueve (9) meses restantes suman $ 16.200.000; e) lo anterior da un total de $ 17.730.000, que sería el valor total de la parte del contrato no ejecutado; f) a la anterior suma se le deducen $ 7.092.000 o sea el 40% considerados como costos del contrato, quedando un saldo líquido de $ 10.638.000, que es el valor estimado de los perjuicios que debe pagar el ente demandado (...) se actualizará la anterior suma teniendo en cuenta un índice inicial de 104.91 (marzo 6 de 1999, día siguiente a la resolución de terminación del contrato) y un índice final de 117.68 (septiembre de 2000), con el siguiente resultado (...) $ 11.932.893” (fls. 67-77, cdno. ppal.).
“(...) El acto administrativo que dio por terminado dicho contrato está revestido de legalidad ya que el municipio tiene la potestad reglamentaria y legal de emitir dichos actos administrativos el cual (sic) fueron motivados (sic) y notificados de manera personal a la abogada Cabrera Donado y ella suscribió dicha notificación.
(...) Si bien es cierto que el municipio de Chimá declaró la terminación unilateral del contrato de prestación de servicios profesionales de abogado que tenía la abogada Karina Cabrera Donado, igualmente es cierto que la administración municipal le canceló todas las obligaciones económicas que hasta el momento tenía ganada la actora hasta el día 5 de marzo del año 1999, por concepto de honorarios profesionales de abogada” (fls. 78-79, cdno. ppal.).
3.2. Alegatos finales
En esta oportunidad, las partes guardaron silencio(2).
3.2.1. Concepto del Ministerio Público
La Procuraduría Cuarta Delegada ante esta Corporación solicita confirmar la sentencia de primera instancia. Considera que la Resolución 60 de 5 de marzo de 1999 “(...) adolecía no sólo de una indebida motivación, pues no brindó al administrado los verdaderos motivos que le asistían para acudir a este mecanismo excepcional de rompimiento del principio de la normatividad de los contratos estatales, sino también de falsa sustentación en la medida en que la verdadera voluntad de la administración era lograr, a toda cosas y por cualquier medio, la interrupción inmediata del contrato, tal y como quedó consignado en la comunicación del 22 de febrero de 1999 (...)” (fls. 89-100, cdno. ppal.).
Efectivamente, para la fecha de presentación de la demanda(3) la cuantía exigida para que las acciones de controversias contractuales tuvieran vocación de doble instancia era la suma de $ 18.850.000 (artículo 131 del C.CA. subrogado Decreto 597/88) y la pretensión mayor asciende a $ 21.600.000 por concepto de perjuicios materiales.
La Sala confirmará la sentencia impugnada. Para el efecto y en atención a los argumentos de la alzada, se pronunciará en primer lugar sobre la cláusula exorbitante de terminación unilateral del contrato, para luego entrar a analizar los cargos de nulidad de falsa motivación, expedición irregular y desviación de poder atribuidos por la actora a la Resolución 060 de 5 de marzo de 1999, por medio de la cual el Municipio de Chimá Córdoba terminó unilateralmente el contrato de prestación de servicios suscrito con la señora Karina Cabrera Donado el 1º de enero de 1999.
2.1. Terminación unilateral del contrato
El artículo 3º de la Ley 80 de 1993 dispone que en la celebración de los contratos y en la ejecución de los mismos, las entidades y los servidores públicos deben tener en cuenta el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines.
2.2. Acto administrativo acusado
Mediante la Resolución 060 el alcalde del municipio de Chimá Córdoba resolvió terminar unilateralmente el contrato suscrito con la señora Karina Cabrera Donado, con fundamento en los siguientes argumentos:
“1. Que el Alcalde anterior, señor Arnulfo Adriano Montaño Brango, al tener conocimiento de la providencia de diciembre 15 de 1998, emanada del Honorable Consejo de Estado y que anuló su elección, su credencial y convocó a nuevos escrutinios en el municipio de Chimá, optó por contratar en forma irregular y desordenada la prestación de un servicio público permanente como es el de la asesoría jurídica financiera y contable.
2. Que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 define qué es el contrato de prestación de servicios y las actividades que ustedes realizan se pueden prestar por personal de planta y por tanto ello no requiere de conocimiento especializado.
3. Que en estos eventos se hace necesario e indispensable por exigencia del servicio público y la misma situación de orden público y financiera que está viviendo el país y el propio Municipio de Chimá, se hace indispensable declarar la terminación unilateral del presente contrato.
4. Que el contrato celebrado entre la doctora Karina Cabrera Donado y el Ex Alcalde Arnulfo Montaño Brango lesiona ostensiblemente el presupuesto municipal de Chimá, teniendo en cuenta el déficit fiscal como lo dejó (...)”(4).
2.2.1.1. Falsa motivación
La falsa motivación es una causal de nulidad autónoma de impugnación de los actos administrativos. De esta forma fue consagrada en el artículo 84 del CCA al disponer que toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de las decisiones de la administración cuando “(...) infrinjan las normas en que deberían fundarse (...) cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió”.
“(...) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, se entiende que la existencia real de los motivos de un acto administrativo constituye uno de sus fundamentos de legalidad, al punto de que cuando se demuestra que los motivos que se expresan en el acto como fuente del mismo no son reales, o no existen, o están maquillados, se presenta un vicio que invalida el acto administrativo, llamado falsa motivación.
En síntesis, el vicio de falsa motivación es aquél que afecta el elemento causal del acto administrativo, referido a los antecedentes de hecho y de derecho que, de conformidad con el ordenamiento jurídico, facultan su expedición y, para efectos de su configuración, corresponderá al impugnante demostrar que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad (...)”(5).
De igual forma se ha dicho por la jurisprudencia que la falsa motivación, “(...) es el vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, referente a los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocarlo, es decir, que las razones expuestas por la Administración al tomar la decisión, sean contrarias a la realidad”(6).
“(...) La falsa motivación se configura cuando para fundamentar el acto se dan razones engañosas, simuladas, contrarias a la realidad. La motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica, y ella debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable (...)”(7).
En conclusión, la falsa motivación se presenta cuando los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas o porque el autor del acto le ha dado a los hechos un alcance que no tienen(8).
En el presente caso, las pruebas aportadas por las partes dentro de las oportunidades legales y las allegadas en debida forma al proceso demuestran que el día 1 de enero de 1999 la señora Karina Isabel Cabrera Donado y el Alcalde Municipal de Chimá para entonces Arnulfo Montaño Brango suscribieron un contrato de prestación de servicios profesionales(9), con el objeto de que la actora prestara “sus servicios como asesor jurídico externo”, obligándose a i) emitir conceptos y absolver consultas sobre la legalidad de los actos administrativos, de procesos licitatorios, de contratos y de convenios interadministrativos que dicte o celebre el municipio; ii) asumir la defensa de la administración municipal ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; iii) asesorar al Alcalde para que cumpla con el deber legal de objetar los proyectos de acuerdo y en los temas relacionados con carrera administrativa y iv) realizar visitas periódicas al municipio cuando las necesidades del servicio lo requieran, por lo menos dos veces por semana.
Las partes acordaron que la duración del contrato era de doce (12) meses contados a partir del 1º de enero de 1999, por un valor total de $ 21.600.000, pagaderos en mensualidades de $ 1.800.000 cada una, con la inclusión de la cláusula de caducidad y de potestades exorbitantes de interpretación, modificación y terminación unilateral.
Estando en ejecución el contrato mencionado, el 22 de febrero de 1999 el entrante Alcalde de Chimá Víctor David González envió una comunicación a la señora Cabrera Donado solicitando su “renuncia” a la continuación del contrato de prestación de servicios celebrado entre ella y el anterior alcalde, de la que se destaca su contenido en los siguientes términos —se destaca—:
“Por medio del presente escrito y por razones que no necesitan explicación alguna, me dirijo a Usted para solicitarle que en el término de la distancia presente renuncia a la ejecución del contrato de prestación de servicios profesionales de abogado celebrado entre Usted y el ex alcalde señor Arnulfo Montaño Brango, de fecha 1º de enero de 1999.
Chimá, febrero 22 de 1999”(10) (negrilla fuera de texto).
En relación con ausencia de personal en la estructura administrativa del municipio accionado, la Sala no puede hacer ningún tipo pronunciamiento, toda vez que el acto administrativo “por medio del cual se establece la planta del personal de la Administración Central del Municipio de Chimá para la vigencia fiscal de 1999”(11) fue aportado en copia simple, por lo que carece de valor probatorio a la luz de las normas procesales civiles.
Es de anotar que la terminación unilateral, como facultad exorbitante que concede la ley a las entidades públicas, es una potestad reglada que sólo procede en casos excepcionales, por lo que se impone la manifestación expresa de los motivos que dieron lugar al acto que pone fin anticipadamente al contrato. Si bien el interés público o general reclama el uso de este tipo de medidas extraordinarias su interpretación, ha dicho la Sala, es restrictiva por corresponder a reglas de excepción(12).
Sobre la expresión de orden público consignada en el artículo 17 de la Ley 80 al regular una de las prerrogativas de la administración en materia contractual, la Sala ha señalado —se destaca—:
“(...) alude a ese orden material y exterior considerado como una situación fáctica que está llamada a mantener la autoridad en orden a garantizar las condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad y cuyos elementos constitutivos son la tranquilidad(13), la seguridad y la salubridad públicas y, por lo mismo, más que una facultad de la que puede o no hacer uso a su libre albedrío, es un mandato que impele a la entidad a adoptar esta medida extrema, como que este imperativo deriva claramente de la preeminencia del interés público. Aunque, como ya se advirtió, no se trata de un poder ilimitado en tanto sólo puede invocarse en casos excepcionales y su uso impone de parte del juez un riguroso control de esta prerrogativa.
Como ya se indicó el poder exorbitante de terminación unilateral por razones de orden público es de interpretación restrictiva por corresponder a reglas de excepción y por lo mismo para que el uso de este formidable poder sea legítimo, es menester que concurran motivos de entidad suficiente como para extinguir el negocio jurídico (...)”(14).
2.3. Perjuicios
2.3.1. Transacción
“(...) la Doctora Karina Cabrera Donado demandó ejecutivamente al municipio de Chimá por el valor de $ 3.400.000 correspondientes al valor del contrato de prestación de servicios profesionales suscrito entre ella y el municipio durante los meses de diciembre de 1998 y enero de 1999; en razón a lo anterior el Tribunal Administrativo de Córdoba profirió mandamiento de pago que se encuentra debidamente notificado al señor Alcalde y por tanto es conocedor de este proceso y además ordenó el embargo de las cuentas del municipio y retención de la suma de $ 6.000.000, cifra ésta que efectivamente fue depositada por la Caja Agraria de Chimá en la cuenta de depósitos judiciales y puesta a disposición del Tribunal. La demandante manifiesta al señor Alcalde que propone llegar a una transacción para que le cancele el valor adeudado incluyendo lo correspondiente al mes de febrero y cinco días de marzo de 1999. La transacción implicaría por su parte, la condonación de la indexación e intereses moratorios ordenados en el mandamiento de pago, siempre y cuando el Alcalde esté presto a hacer la transacción por el valor adeudado, es decir, incluir los valores correspondientes al mes de febrero y cinco días de marzo de 1999 (...) y de esta manera dar por terminado el proceso. Escuchada la propuesta de la Dra. Karina Cabrera, el señor alcalde de Chimá manifiesta que en aras de lograr un buen manejo de la administración municipal y evitarle mayores gastos al ente territorial a su cargo, acepta la propuesta ya que efectivamente el contrato se ejecutó hasta el 5 de marzo de 1999 y conforme a ello debe cancelarse a la Dra. Cabrera de la siguiente manera: mes de diciembre de 2008 $ 1.600.000 menos los descuentos, debe pagarse $ 1.439.600. Meses de enero y febrero de 1999 $ 3.600.000 menos descuentos, debe pagarse $ 3.239.200. Cinco días de marzo/99 corresponde pagar $ 270.000. Para un total de $ 4.948.800 (...)”(15).
El Tribunal aprobó la transacción y declaró terminado el proceso ejecutivo en curso por pago total de la obligación(16).
2.3.2. Liquidación
El Tribunal condenó al pago de la suma de once millones novecientos treinta y dos mil ochocientos noventa y tres pesos mcte. ($ 11.932.893) por concepto de perjuicios materiales.
Va = $ 11.932.893 106,83
Va = $ 20.728.308
Actualizado el valor reconocido por el a quo, esta Sala condenará a Municipio de Chimá Córdoba a pagar la suma de veinte millones setecientos veintiocho mil trescientos ocho pesos mcte. ($ 20.728.308) a favor de la señora Karina Cabrera Donado, por concepto de indemnización de perjuicios causados a raíz de la terminación unilateral del contrato.
1. CONFIRMAR los numerales 1º, 2º, 4º y 5º de la sentencia de 12 de octubre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba.
2. MODIFICAR el numeral 3º de la parte resolutiva de la referida providencia, el cual quedará así:
CONDENAR al municipio de Chimá Córdoba a pagar a la señora Karina Cabrera Donado la suma de veinte millones setecientos veintiocho mil trescientos ocho pesos mcte. ($ 20.728.308), por concepto de indemnización de perjuicios causados a raíz de la terminación unilateral del contrato.
3. Dese cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176, 177 y 178 del CCA y al artículo 115 del CPC.
4 Folios 12-13 cuaderno 1.
6 Sección Cuarta, sentencia de 4 de marzo de 2000, expediente 1998-0503-01-9772, M.P. Daniel Manrique Guzmán.
8 Sobre la falsa motivación puede consultarse la sentencia de 25 de febrero de 2009, M.P. Miriam Guerrero de Escobar, expediente 15797.
11 Decreto 4 de enero 4 de 1999.
12 Sentencias de 21 de febrero de 1986, radicación 4550, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; de 20 de octubre de 1995, radicación 9847, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros; de 14 de diciembre de 1995, radicación 8563, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros; de 6 de junio de 2007, radicación 17253, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

References: Resolución 
 artículo 177
 artículo 176
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 17
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 32
 artículo 84
 artículo 84
 artículo 17
 artículo 115