Source: http://www.rechtsdienstleistungsgesetz.de/front_content.php?idcat=71
Timestamp: 2020-08-03 17:16:17+00:00

Document:
Begründung zum Diskussionsentwurf RDG-E
RDG-E - Begründung Teil 1
Vor und nach der im Fünften Gesetz zur Änderung der Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte vom 18. August 1980 (BGBl. I S. 1503) getroffenen Entscheidung des Gesetzgebers, den Beruf des Vollrechtsbeistands zu schließen und damit die umfassende Rechtsberatung den Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten vorzubehalten, hat das aus dem Jahr 1935 stammende, 1962 unter Einführung seiner jetzigen Bezeichnung in die Sammlung des Bundesrechts (BGBl. III 303-12) aufgenommene Rechtsberatungsgesetz keine grundlegenden, sondern lediglich punktuelle Änderungen erfahren. Auch der gesetzgeberischen Entscheidung aus dem Jahr 1980 ging keine umfassende Bestandsaufnahme des Rechts der Rechtsberatung voraus; vielmehr wurde die Gesetzesänderung erst auf Veranlassung des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages kurzfristig in den Gesetzentwurf aufgenommen, der ursprünglich nur gebührenrechtliche Vorschriften enthalten hatte.
In den seitdem vergangenen Jahren ist die Anwendung des Rechtsberatungsgesetzes zunehmend durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beeinflusst undgeprägt worden. Die Zahl erfolgreicher Verfassungsbeschwerden von gewerblichen oder freiberuflichen Unternehmern und Medienunternehmen gegen Einschränkungen ihrer Berufsfreiheit durch die von den Gerichten vorgenommene Auslegung des Rechtsberatungsgesetzes nimmt zu (vgl. BVerfG, 1 BvR 780/87 v. 29.10.1997, BVerfGE 97, 12 - „MasterPat“; BVerfG, 1 BvR 423/99 v. 20.02.2002, NJW 2002, 1190 - „Inkassounternehmen“; BVerfG, 1 BvR 2251/01 v. 27.09.2002, NJW 2002, 3531 - „Erbenermittler“; BVerfG, 1 BvR 1807/98 v. 15.01.2004, NJW 2004, 672 - „RTL - Mahnman“; BVerfG, 1 BvR 517/99 v. 11.03.2004, NJW 2004, 1855 - „Auto Bild / SAT.1 - Jetzt reicht’s“). Auch das Verbot unentgeltlicher Rechtsberatung durch Volljuristen hat das Bundesverfassungsgericht mit Blick auf Artikel 2 des Grundgesetzes grundsätzlich in Frage gestellt (BVerfG, 1 BvR 737/00, „unentgeltliche Rechtsberatung“). Eine weitere Verfassungsbeschwerde, die das Verbot der Rechtsberatung durch Automobilclubs betrifft, liegt dem Bundesverfassungsgericht derzeit noch zur Entscheidung vor. Zugleich wird - nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Deregulierungsbestrebungen der Europäischen Kommission im Bereich des freien Dienstleistungsverkehrs - seit einigen Jahren auch in der Öffentlichkeit verstärkt die Forderung erhoben, das Gesetz einer grundlegenden Überprüfung zu unterziehen und es an die geänderten gesellschaftlichen Bedürfnisse anzupassen.
Angesichts dieser Entwicklung schlägt der Gesetzentwurf erstmals eine umfassende Neuregelung des Rechts der außergerichtlichen Rechtsdienstleistungen vor. Das Rechtsberatungsgesetz soll inhaltlich und, nachdem es aufgrund seiner gesetzestechnischen Struktur (Gesetz mit fünf Ausführungsverordnungen) nicht mehr den Bedürfnissen an eine zeitgemäße Gesetzgebung entspricht, auch strukturell grundlegend reformiert werden.
Vor dem geschichtlichen Hintergrund, der das Rechtsberatungsgesetz bis in die Gegenwart belastet hat, soll dabei bewusst keine bloße Gesetzesänderung, sondern eine vollständige Ablösung dieses Gesetzes durch ein neues Rechtsdienstleistungsgesetz (RDG) erfolgen. Titel und Struktur des neuen Gesetzes, die Abkehr vom weiten Begriff der Geschäftsmäßigkeit und die an ihre Stelle tretende Differenzierung zwischen unentgeltlichen und entgeltlichen Rechtsdienstleistungen machen die zu Recht seit langem geforderte grundlegende Abkehr von einem Gesetz deutlich, das ursprünglich auch in dem Bestreben erlassen wurde, jüdische Juristinnen und Juristen aus allen Bereichen des Rechts auszuschließen und die Sozialrechtsberatung allein den Organisationen der NSDAP vorzubehalten (vgl. Allgemeine Begründung, S. 31).
Zugleich trägt die Neuregelung den verfassungs- und europarechtlichen Vorgaben, der Rechtslage in den europäischen Nachbarländern und den gesellschaftlichen Entwicklungen der vergangenen Jahre Rechnung.
a) Verfassungs- und europarechtliche Vorgaben
Seit der grundlegenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur erlaubnisfreien Zulässigkeit der Patentgebührenüberwachung (BVerfG, 1 BvR 780/87 v.29.10.1997, BVerfGE 97, 12 = NJW 1998, 3481 - „MasterPat“) ist geklärt, dass nicht jede Geschäftstätigkeit auf rechtlichem Gebiet als erlaubnispflichtige Rechtsbesorgung angesehen werden darf. Spezialdienstleistungen, die nicht die volle juristische Kompetenz eines Rechtsanwalts erfordern, und die auch in einer Rechtsanwaltskanzlei regelmäßig nicht durch den Rechtsanwalt selbst, sondern durch Hilfskräfte erledigt werden, unterfallen danach nicht dem Anwendungsbereich des Rechtsberatungsgesetzes.
Das Bundesverfassungsgericht hat diese Rechtsprechung in seiner Entscheidung zur Tätigkeit eines Erbenermittlers im Zusammenhang mit der Rückübertragung ehemaliger DDR-Grundstücke (BVerfG, 1 BvR 2251/01 v. 27.09.2002, NJW 2002, 3531 -„Erbenermittler“) präzisiert und den Grundsatz aufgestellt, zur Abgrenzung erlaubnisfreier Geschäftsbesorgung von erlaubnispflichtiger Rechtsbesorgung sei „auf den Kern und den Schwerpunkt der Tätigkeit abzustellen, weil eine Besorgung wirtschaftlicher Belange vielfach auch mit rechtlichen Vorgaben verknüpft ist“. Es sei daher stets zu fragen, ob die Tätigkeit überwiegend auf wirtschaftlichem Gebiet liege und die Wahrnehmung wirtschaftlicher Belange bezwecke, oder ob die rechtliche Seite der Angelegenheit im Vordergrund stehe und es wesentlich um die Klärung rechtlicher Verhältnisse gehe. Richte sich die übernommene vertragliche Verpflichtung auf Ermittlungen zum Sachverhalt, die Einholung von Auskünften und auf die Stellvertretung in einem bestimmten wirtschaftlichen Bereich, so werde diese unterstützende Dienstleistung nicht dadurch zur erlaubnispflichtigen Rechtsbesorgung, dass sie die Kenntnis des maßgeblichen Rechts voraussetze.
Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht in derselben Entscheidung und auch in seiner Entscheidung zur Tätigkeitsbreite von Inkassounternehmen (BVerfG, 1 BvR423/99 v. 20.02.2002, NJW 2002, 1190 - „Inkassounternehmen“) immer dann eine Hinzuziehung von Rechtsanwälten gefordert, wenn über die zulässigen Tätigkeitenhinaus spezifisch juristische, anwaltliche Tätigkeiten erbracht werden sollen.
Daneben hat das Bundesverfassungsgericht in mehreren Entscheidungen Vorgaben zur Zulässigkeit der Rechtsaufklärung und -durchsetzung in den Medien gemacht (BVerfG, 1 BvR 1807/98 v. 15.01.2004, NJW 2004, 672 - „RTL - Mahnman“; BVerfG,1 BvR 517/99 v. 11.03.2004, NJW 2004, 1855 - „Auto Bild / SAT.1 - Jetzt reicht’s“). Erfasst vom Schutz der Rundfunkfreiheit ist danach nicht nur die generell-abstrakte Behandlung von Rechtsfragen in Presse und Rundfunk, sondern auch die aus Gründen der Veranschaulichung und Vertiefung erfolgende Darstellung einzelner konkreter Streitfälle. Diese Berichterstattung stellt keine Rechtsberatung dar, selbst wenn durch die Berichterstattung in den Medien und die hiervon ausgehende Wirkung die Durchsetzung von Forderungen aufgrund des öffentlichen Drucks bewirkt wird. Etwas anderes kann nur gelten, wenn Medien spezifisch juristische Hilfestellung bei der Prüfung und Durchsetzung von Individualansprüchen anbieten, die als zusätzliches Dienstleistungsangebot und damit als eigenständige, nicht dem Schutz der Rundfunkfreiheit unterliegende Tätigkeit zu qualifizieren ist.
Zuletzt hat das Bundesverfassungsgericht durch Beschluss vom 29.07.2004 entschieden, dass der Begriff der Geschäftsmäßigkeit unter Abwägung der Schutzzwecke des Rechtsberatungsgesetzes einerseits und des Grundrechts der allgemeinen Handlungsfreiheit andererseits eine Auslegung erfordern kann, die die unentgeltliche Rechtsbesorgung durch einen berufserfahrenen Juristen nicht erfasst (BVerfG,1 BvR 737/00, http://www.bverfg.de/entscheidungen/rk20040729_1bvr073700.html -„unentgeltliche Rechtsberatung“).
Zu berücksichtigen ist schließlich das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zum Forderungskauf (BVerwG, 6 C 27.02 v. 16.07.2003, NJW 2003, 2767), wonach die in § 1 der 5. Ausführungsverordnung zum Rechtsberatungsgesetz normierte Erlaubnispflicht des geschäftsmäßigen Erwerbs von Forderungen zum Zweck der Einziehung auf eigene Rechnung auf einer seit über 50 Jahren außer Kraft getretenen Ermächtigungsgrundlage beruht und nunmehr mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht mehr zu vereinbaren ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Vorschrift daher für ungültig erklärt.
Weitere Vorgaben enthält das europäische Gemeinschaftsrecht. Das RDG ist vor allem an den Grundfreiheiten des EG-Vertrags zu messen.
Der Europäische Gerichtshof hat in mehreren Entscheidungen die Vorschriften des geltenden Rechtsberatungsgesetzes ausdrücklich für vereinbar mit dem europäischen Recht gehalten (vgl. EuGH, C-3/95 v. 12.12.1996, Slg. 1996 I-6511 - „Reisebüro Broede . /. Sandker“; EuGH, C-76/90 v. 25.07.1991, Slg. 1991 I-4221 - „Saeger . /. Dennemeyer Ltd.“). Wie das Bundesverfassungsgericht setzt der EuGH allerdings eine restriktive Auslegung des Gesetzes in dem Sinne voraus, dass von dem Dienstleistenden nicht eine berufliche Qualifikation gefordert werden könne, die zu der Art seiner Leistung und den Bedürfnissen der Empfänger der Dienstleistung außer Verhältnisstehe (EuGH a.a.O., Slg. 1991 I-4221 Rn. 17).
Ob und in welchem Umfang geltende europäische Richtlinien oder die vorliegenden Regelungsvorschläge der Kommission (Vorschlag einer Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen, Vorschlag einer Richtlinie über Dienstleistungen im Binnenmarkt) Deutschland im Fall ihrer Verabschiedung verpflichten, ergänzende Regelungen für die Erbringung von Rechtsdienstleistungen im Inland durch Angehörige eines anderen Mitgliedstaats vorzusehen, wird im weiteren Gesetzgebungsverfahrengeprüft werden.
b) Rechtslage in Europa
Auch die Regelungen in den übrigen europäischen Staaten sind für die Frage bedeutsam, in welchem Umfang Einschränkungen der Rechtsdienstleistungsfreiheit in Deutschland gerechtfertigt sind. Dies ist vor allem mit Blick auf eine mögliche Diskriminierung inländischer Anbieter juristischer Dienstleistungen gegenüber Anbietern aus anderen Mitgliedstaaten von Bedeutung, die ihre Dienste im Inland nur vorübergehend erbringen.
Das Recht der Rechtsberatung ist innerhalb Europas unterschiedlich ausgestaltet (vgl. dazu grdl. Henssler/Nerlich, Anwaltliche Tätigkeit in Europa, Bonn 1994; aus jüngerer Zeit Henssler, AnwBl. 2001, S. 525 ff.; Dombek, BRAK-Mitt. 2001, S. 98 ff.). Entsprechend der in den einzelnen Ländern vorherrschenden Rechtstradition reicht die Bandbreite der Regelungen von einer vollständigen Deregulierung bis hin zu einem Beratungsmonopol für Rechtsanwälte. Dabei stellt die völlige - auch den gerichtlichen Bereich betreffende - Freigabe des Rechtsberatungsmarkts für jeden Anbieter juristischer Dienstleistungen die Ausnahme dar, während überwiegend im gerichtlichen, aber auch im außergerichtlichen Bereich mehr oder weniger stark ausgeprägte Monopolrechte zu Gunsten der Anwaltschaft bestehen. Teils wird die Rechtsberatung neben den Rechtsanwälten auch bestimmten anderen Berufsgruppen erlaubt, teils istaußergerichtlich auch die Tätigkeit nichtjuristischer Berater zulässig.
Eine dem Rechtsberatungsgesetz ähnliche Regelung findet sich in Österreich. Die österreichische Rechtsanwaltsordnung sieht in § 8 Abs. 2 vor, dass die berufsmäßige Vertretung der Parteien grundsätzlich allein dem Rechtsanwalt als berufenem Vertreter in allen gerichtlichen und außergerichtlichen sowie in allen öffentlichen und privaten Angelegenheiten vorbehalten ist. Ausnahmen bestehen nach § 8 Abs. 3 RAO für Notare, Patentanwälte, Wirtschaftstreuhänder und Berufsvereinigungen der Arbeitnehmer.
Ebenso besteht in Griechenland ein strenges Rechtsanwaltsmonopol. Sowohl dieaußergerichtliche Rechtsberatung wie auch die Vertretung vor den Gerichten ist allein Rechtsanwälten gestattet. Entsprechendes gilt auch in Luxemburg mit der Ausnahme, dass außergerichtlich auch Notare, Wirtschaftsprüfer und öffentliche Stellen beraten dürfen. Außerdem darf die Vertretung vor den Arbeits- und Sozialgerichtendurch Gewerkschaftsvertreter erfolgen, während Buch- und Wirtschaftsprüfer vor dem Finanzgericht vertretungsberechtigt sind.
In Frankreich wurde 1992 ein Rechtsberatungsmonopol eingeführt. Dort ist nur den Inhabern einer licence en droit oder eines vergleichbaren Diploms die regelmäßige und bezahlte Rechtsberatung gestattet. Danach ist die Befugnis zur Rechtsberatung nicht einem bestimmten Berufsstand vorbehalten, sondern für den außergerichtlichen Bereich mit dem Nachweis einer bestimmten Qualifikation verknüpft.
Auch in Polen wurde erst in jüngerer Vergangenheit, nämlich im Jahr 1997, die Rechtsberatung reglementiert. Neben Rechtsanwälten ist dort nur noch den ehemaligen staatlichen Justitiaren, die ebenfalls über eine juristische Hochschulausbildung verfügen, die rechtliche Beratung erlaubt.
In Italien muss derjenige, der rechtsberatend tätig werden will, in das Berufsregister eingetragen sein. Die Eintragung setzt grundsätzlich die Ablegung des Anwaltsexamens voraus. Im außergerichtlichen Bereich dürfen auch solche Personen hin und wieder in Rechtsfragen beraten oder gutachterlich tätig werden, die die Berufsvoraussetzungen nicht erfüllen, solange dies nicht berufsmäßig oder ständig geschieht. Zudem dürfen Angehörige anderer Berufsgruppen, wie Notare, Wirtschaftsprüfer,Steuerberater, aber auch Versicherungen rechtsberatend tätig werden, wenn die Beratung in engem Zusammenhang mit der beruflichen Tätigkeit steht.
Dänemark erlaubt im Grundsatz nur Anwälten die Rechtsberatung. Außergerichtliche Rechtsberatung kann allerdings auch in den Berufsfeldern erfolgen, zu deren klassischem Erscheinungsbild die Befassung mit Rechtsfragen gehört. Hierzu werden in Dänemark insbesondere Wirtschaftsprüfer, Steuerberater, Architekten, Ingenieure und Versicherungen gezählt.
Die Niederlande, Belgien, Finnland und Schweden kennen keine Monopolstellung des Rechtsanwalts und haben weitgehend auf eine Regulierung des Rechtsberatungsmarkts verzichtet. Schweden und Finnland verzichten sogar auf eine gesetzliche Regelung der gerichtlichen Vertretung. Damit dürfen dort Personen ohne jegliche juristische Ausbildung Rechtsberatung anbieten. Geschützt ist lediglich die Berufsbezeichnung des Rechtsanwalts. Trotz dieser Liberalisierung des Rechtsberatungsmarkts befindet sich die außergerichtliche Beratung in Finnland ähnlich wie in Schweden traditionell fast vollständig in anwaltlicher Hand. In den Niederlanden besteht dagegen im außergerichtlichen Bereich eine starke Konkurrenz durch nichtanwaltliche Rechtsberater, die nach einer Studie aus dem Jahr 1992 zwei Drittel des außergerichtlichen Rechtsberatungsmarktes für sich eingenommen haben.
Auch in Großbritannien und Irland fehlt es im außergerichtlichen Bereich an einem Beratungsmonopol der Anwaltschaft. Die britischen solicitors sehen sich daher einer zunehmenden Konkurrenz, insbesondere durch Steuerberater und Wirtschaftsprüfer, ausgesetzt.
c) Gesellschaftliche Entwicklungen
Die gesellschaftlichen Entwicklungen der vergangenen Jahre, die den Ruf nach einer grundlegenden Reform des Rechtsberatungsgesetzes haben laut werden lassen, sind zutreffend mit dem Stichwort der „Verrechtlichung“ im Sinne einer rechtlichen Durchdringung nahezu aller Lebensbereiche beschrieben worden. Diese Verrechtlichung betrifft vor allem wirtschaftliche, aber auch medizinische, psychologische oder technische Tätigkeiten mit der Folge, dass kaum eine berufliche Betätigung ohne rechtliches Handeln und entsprechende Rechtskenntnisse möglich ist oder ohne rechtliche Wirkung bleibt. Bemühungen um eine „Entrechtlichung“, wie sie etwa in der Entstehung neuer Streitschlichtungsformen wie der Mediation sichtbar werden, stellen sich letztlich gleichfalls als Reaktion auf diese zunehmende rechtliche Durchdringung aller Lebensbereiche dar.
aa) Neue Dienstleistungsberufe
Als Folge hieraus haben sich, angefangen von Patentüberwachungsunternehmen über Erbenermittler bis hin zu Energieberatern, Fördermittelberatern, Baubetreuern oder nichtanwaltlichen Mediatoren, neue Berufe herausgebildet, deren Berufsbild überwiegend gesetzlich bisher nicht geregelt ist. Die Entwicklung in diesem Bereich ist fließend; sie geht einher mit Veränderungen im Bereich älterer,klassischer Berufsbilder, deren Bedeutung teilweise abnimmt.
bb) Neue Studiengänge
Auch im Bereich der Hochschulausbildung wird der zunehmenden Verrechtlichung des Wirtschaftslebens durch neue Studiengänge Rechnung getragen:Fachhochschulstudiengänge verbinden wirtschafts- oder sozialwissenschaftliche Ausbildungsinhalte mit einem juristischen Studienschwerpunkt. Mittlerweile wird der ursprünglich auf die Qualifikation der Studierenden für eine Tätigkeit in einem Wirtschaftsunternehmen ausgerichtete Studiengang Wirtschaftsrecht an über zwanzig Fachhochschulen angeboten. Nach einer regelmäßig achtsemestrigenStudiendauer, die zu etwa 60% aus juristischen, zu 30% aus wirtschaftswissenschaftlichen und zu 10% aus sonstigen Studieninhalten besteht, erlangen derzeit jährlich etwa 800 Absolventen den Abschluss Diplom-Wirtschaftsjurist (FH) als berufsqualifizierenden Abschluss. Angesichts dieser Entwicklung verleihen mittlerweile auch zahlreiche Universitäten den Studierenden mit dem erfolgreichen Abschluss der Ersten Staatsprüfung ein universitäres Abschlussdiplom.
cc) Neue Formen der beruflichen Zusammenarbeit
Die zunehmende Verknüpfung rechtlicher und sonstiger wirtschaftlicher Betätigung bedingt auch die Notwendigkeit engerer beruflicher Zusammenarbeit zwischen Angehörigen verschiedener Berufe. Die Kooperation von Rechtsanwälten mit nichtanwaltlichen Mediatoren, mit Architekten, Ärzten oder Unternehmensberatern wird zunehmend nachgefragt.
dd) Unentgeltliche und soziale Rechtsberatung
Schließlich ist Folge der Verrechtlichung auch die Zunahme eines Bedürfnissesin der Bevölkerung nach rechtlicher Betreuung, vor allem im Bereich des Sozialrechts,aber auch im Ausländer- und Asylrecht sowie im Rahmen der allgemeinenLebens- und Schuldnerhilfe. Dieses Bedürfnis wird nicht nur von den herkömmlichenTrägern der öffentlichen Fürsorge, von Kirchen und Wohlfahrtverbänden,sondern zunehmend auch von privaten Gruppen und Vereinigungenaufgrund privater Initiative erfüllt. Dabei reicht die Bandbreite von großen, bundesweittätigen Organisationen wie amnesty international bis hin zu kleinsten, auflokaler Ebene tätigen Hilfseinrichtungen, die oft nur aus wenigen Einzelpersonenbestehen.
2. Leitlinien und wesentliche Inhalte des Gesetzentwurfs
In Anbetracht dieser Ausgangslage haben sich die Reformvorschläge von folgenden Überlegungen leiten lassen:
a) Keine völlige Deregulierung des Rechtsberatungsmarktes
Der verbraucherschützende Charakter des Gesetzes als Verbotsgesetz mit Erlaubnisvorbehalt soll erhalten bleiben.
Der Rechtsuchende, sei er Verbraucher, sei er Unternehmer, muss vor den oft weitreichenden Folgen unqualifizierten Rechtsrats geschützt werden. Vor allem die Belange des Verbraucherschutzes, der Schutz der Rechtspflege und der in ihr tätigen Personen, aber auch das Rechtsgut Recht als solches rechtfertigen es daher, die Berufs- und Dienstleistungsfreiheit in den Bereichen, in denen Rechtsdienstleistungen erbracht werden, einzuschränken. Aus diesem Grund hat das Bundesverfassungsgerichtebenso wie der Europäische Gerichtshof die Vorschriften des geltenden Rechtsberatungsgesetzes ausdrücklich für vereinbar mit dem Grundgesetz und dem europäischen Recht gehalten.
Eine völlige Deregulierung des Rechtsberatungsmarktes soll es daher auch künftig nicht geben. Sie könnte - selbst bei gleichzeitiger Statuierung umfassender Informationspflichtender Anbieter juristischer Dienstleistungen - den Verbraucherschutz nichthinreichend gewährleisten. Die strikte Einhaltung solcher Informationspflichten erscheintkaum praktikabel, geschweige denn überprüfbar; vertragliche Schadensersatzansprüche der Rechtsuchenden wären erheblich durchsetzungsgefährdet. Denn im Rechtsdienstleistungsbereich besteht in weiterem Umfang als in anderen Lebensbereichen eine Asymmetrie der Informationen zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer. Der Verbraucher fragt die Rechtsdienstleistung eher selten als Gut des täglichen Bedarfs nach und kann daher kaum Konsequenzen aus schlechten Erfahrungen ziehen und nach und nach den ihm zusagenden Anbieter herausfinden.
Im Übrigen entfällt bei einer Abkehr vom Verbotsgesetz mit Erlaubnisvorbehalt die verbraucherschützende Rückabwicklung von Verträgen gemäß § 134 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB). Der Rechtsverkehr und betroffene Dritte würden im Falleiner Freigabe des Rechtsberatungsmarktes überhaupt nicht mehr geschützt. Es soll daher grundsätzlich am Modell des Verbotsgesetzes mit Erlaubnisvorbehalt festgehalten werden.
b) Keine Einführung eines allgemeinen Rechtsdienstleistungsberufs unterhalb der Rechtsanwaltschaft
Die Belange des Verbraucherschutzes stehen auch der Einführung eines Rechtsdienstleistungsberufs unterhalb der Rechtsanwaltschaft entgegen.
Als Folge der aufgezeigten Entwicklung im Bereich der juristischen Fachhochschulstudiengänge haben insbesondere die Diplom-Wirtschaftsjuristen (FH) für sich und für Absolventen vergleichbarer juristischer Fachhochschulstudiengänge (z. B. Diplom-Sozialjuristen, Diplom-Informationsjuristen) die Befugnis zur selbständigen außergerichtlichen Rechtsberatung gefordert. Der im Schwerpunkt juristische Fachhochschulstudiengang ende mit einem berufsqualifizierenden Abschluss, der nicht nur zur abhängigen Beschäftigung in einem Unternehmen, sondern auch zur selbständigen Berufausübungberechtigen müsse.
Wie bereits das Vorhandensein zahlreicher Fachhochschulstudiengänge mit juristischem Ausbildungsschwerpunkt zeigt, kann die Frage, ob Absolventen eines solchen Studiengangs eine eigenständige, umfassende Befugnis zur außergerichtlichen Rechtsberatung erhalten sollen, nicht auf einen einzelnen Fachstudiengang beschränkt werden. Vielmehr könnte eine solche Befugnis allein an objektive Ausbildungskriterien, insbesondere an die Dauer des Studiums und den Anteil spezifisch juristischer Studieninhalte geknüpft werden. Insbesondere die Absolventen des „klassischen“ rechtswissenschaftlichen Hochschulstudiums dürften daher angesichts vonStudiendauer und -inhalten des Jurastudiums nicht schlechter behandelt werden alsAbsolventen von Fachhochschulen; dies gilt unabhängig davon, ob sie das Studiummit der Ersten Staatsprüfung nach altem Recht oder nach neuem Recht ablegen und ob ihnen zusätzlich zu der staatlichen Prüfung ein Diplomgrad verliehen wird.
Die Zulassung all dieser Hochschulabsolventen zur selbständigen Rechtsberatungwürde indes dazu führen, dass jedenfalls im Bereich der außergerichtlichen Rechtsdienstleistungen zwei Berufe - der des Rechtsanwalts und der des nichtanwaltlichen Rechtsberaters - nebeneinander bestehen, die bei völlig unterschiedlichen Ausbildungsstandards gleichartige Tätigkeiten anbieten.
Dieses Ergebnis ist im Hinblick auf die Belange des Verbraucherschutzes nicht wünschenswert. Die geringere juristische Qualifikation führt in Anbetracht der Tatsache, dass eine Einschränkung der Rechtsberatungsbefugnis auf weniger bedeutsame oder weniger komplexe Lebenssachverhalte nicht möglich ist, zu einer Gefährdung der Verbraucherinteressen jedenfalls in den Fällen, in denen die außergerichtliche Rechtsberatung Kenntnisse erfordert, die regelmäßig erst im juristischen Vorbereitungsdienst vermittelt werden.
Darüber hinaus wäre das Nebeneinander zweier auf die gleiche Tätigkeit ausgerichteter Rechtsberatungsberufe mit völlig unterschiedlicher Berufsqualifikation den Rechtsuchenden auch bei Statuierung umfassender Informationspflichten nicht zuvermitteln. Dies gilt vor allem dann, wenn die nichtanwaltlichen Rechtsberater - wie gefordert wird - denselben berufsrechtlichen Regelungen unterworfen wären wie Rechtsanwälte. Berufsrechtlich bestünde dann kein Unterschied mehr zwischen den beiden Berufen, die nach außen nur noch durch die Befugnis zur Vertretung vor Gericht zu unterscheiden wären. Diese Befugnis allein macht allerdings nicht den Kern spezifisch anwaltlicherTätigkeit aus, die sich - wie der Anteil der außergerichtlichen Beratungstätigkeitder Rechtsanwälte belegt - nicht lediglich auf den forensischen Bereich reduzieren lässt.
Diesem Umstand hat der Gesetzgeber zuletzt durch die mit der Reform der Juristenausbildungerfolgte stärkere Ausrichtung des rechtswissenschaftlichen Studiums und des juristischen Vorbereitungsdienstes auf die anwaltliche Beratungstätigkeit Rechnung getragen. Er hat damit auch für den Bereich der außergerichtlichen Rechtsberatungdie Ausbildungsstandards vorgegeben, die er zum Schutz der Rechtsuchenden vor unqualifiziertem Rechtsrat grundsätzlich für erforderlich hält. Der Gesetzgeber hat hierdurch den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum für die Typisierung des Berufs des Rechtsberaters ausgefüllt. Ein Anlass, neben diesem Beruf einen weiteren Beruf des nichtanwaltlichen Rechtsberaters mit geringeren Zugangsvoraussetzungen zuschaffen, besteht nicht, zumal eine Ausweitung der anwaltlichen Berufspflichten auf andere Berufe, auch um eine Erosion dieser Berufspflichten zu verhindern, unterbleiben soll. Die Ausgestaltung eines umfassend rechtsberatenden Berufs ohne solche Berufspflichten würde aber im Hinblick auf die Belange des Verbraucherschutzes zusätzlichen Bedenken begegnen.
Die Schaffung eines rechtsanwaltsähnlichen Berufs unterhalb der Rechtsanwaltschaftist auch verfassungsrechtlich nicht geboten: Diplom-Wirtschaftsjuristen und Absolventenanderer juristischer Studiengänge können eine selbständige rechtsberatende Tätigkeitausüben, indem sie ein ergänzendes Jurastudium nebst Referendariat absolvierenund anschließend die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft beantragen; wollen oder können sie diese subjektiven Berufswahlvoraussetzungen nicht erfüllen, sobleibt es ihnen unbenommen, selbständig etwa als Unternehmensberater tätig zu werden und im Rahmen dieser Tätigkeit spezifisch juristische Beratungsleistungen in Zusammenarbeit mit einem Rechtsanwalt zu erbringen. Der vorliegende Gesetzentwurfenthält Vorschläge, um die Voraussetzungen für eine solche Zusammenarbeit zuschaffen.
c) Keine abschließende Regelung der Rechtsdienstleistungsbefugnisse
Das neue Gesetz soll die Befugnis zur Erbringung von Rechtsdienstleistungen nicht mehr abschließend regeln.
Befugnisse zur Rechtsberatung oder Rechtsbesorgung können sich auch aus anderen Gesetzen ergeben. Insbesondere die umfassende Rechtsberatungs- und-vertretungsbefugnis der Rechtsanwälte wird sich auch künftig allein aus den Vorschriftender Bundesrechtsanwaltsordnung (BRAO) ableiten. Entsprechendes gilt für die Rechtsdienstleistungsbefugnisse der Patentanwälte, Notare, Steuerberater oder Wirtschaftsprüfer aufgrund der entsprechenden Berufsgesetze. Eine gesonderte, redundante Regelung dieser Rechtsberatungsbefugnisse im RDG erfolgt nicht mehr. Künftig neu hinzutretende Rechtsdienstleistungsbefugnisse in anderen Berufen - etwa für Versicherungsvermittler aufgrund der Umsetzung der EU-Versicherungsvermittlerrichtlinie - sollen sachnah in dem jeweiligen Berufsgesetz geregelt werden.
Darüber hinaus soll dem Problem begegnet werden, dass sich in einer Vielzahl von anderen, nicht speziell rechtsdienstleistende Tätigkeiten regelnden Gesetzen Vorschriften finden, die Rechtsberatungsbefugnisse enthalten. Hinsichtlich solcher Vorschriften ist es in der Vergangenheit stets zu Anwendungsfragen bezüglich des Verhältnisses zum Rechtsberatungsgesetz gekommen. Aus jüngster Vergangenheit sei etwa die Praxisgebühr in der gesetzlichen Krankenversicherung genannt, deren Einziehung durch die Kassenärzte sich als an sich erlaubnispflichtiger Forderungseinzug darstellen kann. Auch die im Kommissionsentwurf zur Neuregelung des Versicherungsvertragsgesetzes vorgesehene Befugnis der privaten Krankenversicherer, bestimmte Rechtsdienstleistungen für ihre Versicherungsnehmer zu erbringen, fällt hierunter. Um für die Zukunft Probleme zu verhindern, soll ein genereller Vorrang der in anderen Gesetzen geregelten Rechtsberatungsbefugnisse gegenüber den Regelungenin diesem Gesetz eingeführt werden. Durch diese Klarstellung des Rangverhältnisses werden künftig Änderungen des RDG aufgrund von Widersprüchen zu anderengesetzlichen Regelungen vermieden.
d) Beschränkung des Anwendungsbereichs auf außergerichtliche Rechtsdienstleistungen
Der Anwendungsbereich des Gesetzes soll auf außergerichtliche Rechtsdienstleistungen beschränkt werden.
Die Frage, wer den Rechtsuchenden in einem Gerichtsverfahren vertreten darf, ist unabhängig von der außergerichtlichen Rechtsdienstleistungsbefugnis vor allem nach dem Kriterium der Befähigung zum sach- und interessengerechten Prozessvortrag zu entscheiden. Die hierfür erforderlichen speziellen prozessrechtlichen Kenntnisse, aberauch die Belange der Rechtspflege können es dabei rechtfertigen, an die gerichtliche Vertretungsbefugnis andere, strengere Maßstäbe anzulegen als an die außergerichtliche Rechtsvertretung. Aus diesem Grund ist die Trennung von außergerichtlicher und gerichtlicher Rechtsvertretungsbefugnis auch im europäischen Vergleichweit verbreitet.
Mit der Beschränkung des Anwendungsbereichs des Gesetzes auf außergerichtliche Rechtsdienstleistungen wird erreicht, dass die bisherigen immer wieder Schwierigkeiten bereitenden Überschneidungen zwischen Rechtsberatungsgesetz und prozessrechtlichen Regelungen beseitigt werden. Insbesondere wird künftig nicht mehr eingewandt werden können, das RDG stehe der nach den Prozessordnungen zulässigen Tätigkeit von Hochschullehrern im gerichtlichen Verfahren entgegen.
Als Folge aus der Beschränkung des Anwendungsbereichs auf außergerichtliche Rechtsdienstleistungen wird sich aus dem RDG selbst kein Verbot gerichtlicher Tätigkeitableiten lassen. Vielmehr soll sich die Befugnis zur gerichtlichen Vertretung nach der jeweiligen Verfahrensordnung richten, um deren Bedürfnissen und Besonderheiten Rechnung tragen zu können. So soll sich etwa der Umfang der Befugnisse von Schuldnerberatungsstellen im Insolvenzverfahren künftig ausschließlich nach den Regelungen in der Insolvenzordnung richten. Entsprechendes gilt für spezielle Vertretungsbefugnisse von Verbänden und Vereinigungen vor den Gerichten der einzelnen Gerichtsbarkeiten.
Konkrete Vorschläge zu der außerhalb der Verfahren mit Anwaltszwang erforderlichen Neuregelung der Vertretungsbefugnis in den einzelnen Verfahrensordnungen enthält der vorliegende Diskussionsentwurf noch nicht. Sie sollen später Bestandteil des Gesetzentwurfs werden. Dabei kommen folgende Regelungsmodelle in Betracht:
aa) Regelung der gerichtlichen Vertretungsbefugnis in Anlehnung an das RDG
Die Verfahrensordnungen können vorsehen, dass im gerichtlichen Verfahren, soweit kein Anwaltszwang besteht, alle Personen in demselben Umfang vertretungsbefugt sind, in dem sie außergerichtlich Rechtsdienstleistungen erbringen dürfen. Eine solche streng akzessorische Regelung beinhaltet zunächst ein Prozessvertretungsverbot für alle Personen, denen außergerichtliche Rechtsdienstleistungen nicht nach § 3 erlaubt sind. Darüber hinaus öffnet sie jeder Person,die auf Grundlage des RDG oder einer anderen gesetzlichen Vorschrift außergerichtliche Rechtsdienstleistungen erbringen darf, die Möglichkeit, Dritte auch gerichtlich zu vertreten.
Die uneingeschränkte Verweisung auf das RDG würde grundsätzlich allen unentgeltlich tätigen Personen und Einrichtungen (§ 6), allen Vereinigungen (§ 7), den nach § 9 registrierten Inkassounternehmern, Rentenberatern und Rechtsberaternim ausländischen Recht sowie Personen, die Rechtsdienstleistungen im Zusammenhang mit einer anderen Tätigkeit erbringen (§ 5, hier insbesondere die in Abs. 2 Nr. 1 - 4 genannten Personen), in dem durch das RDG vorgegebenen Umfang die gerichtliche Vertretung ermöglichen. Andererseits würde sie Personen,denen Rechtsdienstleistungen nach dem RDG grundsätzlich nicht erlaubtsind, keine Prozessvertretung ermöglichen.
Bei einer grundsätzlich akzessorischen Regelung der Prozessvertretungsbefugniskann es daher angezeigt sein, Ausnahmen vorzusehen, die entweder zusätzliche Personengruppen zur Prozessvertretung zulassen oder bestimmte nach dem RDG zur außergerichtlichen Rechtsvertretung zugelassene Personen von der gerichtlichen Vertretung ausschließen. Zusätzlich kommt auch eine Regelungin Betracht, wonach das Gericht im Einzelfall einen ungeeigneten, nichtanwaltlichen Prozessvertreter ausschließen kann.
bb) Eigenständige Regelung der gerichtlichen Vertretungsbefugnis
Alternativ kommt auch eine vom RDG losgelöste, eigenständige Regelung der gerichtlichen Vertretungsbefugnis in Betracht. Diese könnte etwa vorsehen, dass die entgeltliche Prozessvertretung den Rechtsanwälten vorbehalten ist. Im Parteiprozess könnte die Partei dann entweder selbst auftreten, sich unentgeltlich -etwa durch einen Familienangehörigen, einen Freund oder durch eine karitativtätige Person oder Stelle - oder durch einen Rechtsanwalt vertreten lassen.
Grundsätzlich unzulässig wäre bei einem solchen Regelungsmodell die Vertretung durch andere nach dem RDG zu außergerichtlichen Rechtsdienstleistungen befugte entgeltlich handelnde Personen einschließlich der Vereine, deren Mitgliederberatung nicht unentgeltlich erfolgt. Allerdings wären auch hier Ausnahmenvorzusehen, um in einzelnen Verfahrensordnungen - etwa im Arbeitsgerichtsverfahren - die Prozessvertretung durch Vereins-, Verbands- oder Gewerkschaftsvertreter zuzulassen.
e) Neuausrichtung des Begriffs der Rechtsdienstleistung
Angesichts der immer weiter zunehmenden Verrechtlichung des alltäglichen Lebens muss der Verbotsbereich des Gesetzes auf Fälle echter Rechtsanwendung beschränkt werden.
Die dargelegten verfassungs- und europarechtlichen Vorgaben gebieten es, Einschränkungen der Berufsfreiheit nur dort vorzunehmen, wo der Kernbereich des Rechts betroffen ist. Dieser Vorgabe kommt der Gesetzentwurf nach, indem er den Begriffs „Rechtsdienstleistung“ in § 2 RDG neu und wesentlich enger definiert als bisher: Rechtsdienstleistungen sind nur Tätigkeiten in konkreten fremden Angelegenheiten,die eine umfassende rechtliche Prüfung erfordern. Nicht in den Anwendungsbereichdes Verbotsgesetzes fallen damit allgemeine Rechtsinformationen oder Bagatelltätigkeiten sowie jede Geschäftsbesorgung, die ohne individuelle rechtliche Prüfung erfolgt.
Der Begriff der Rechtsdienstleistung wird in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesgerichtshofs auf die Fälle echter Rechtsanwendung zurückgeführt. Dabei wird auch künftig der Rechtsprechung die wichtige Aufgabe zukommen, die tatbestandlichen Vorgaben des § 2 RDG anhand einzelner Fälle zu präzisieren und abzugrenzen. Mit der Neufassung der Legaldefinition soll aber eine Abkehr von der bisherigen, auch historisch begründeten Praxis vor allem der Instanzgerichte eingeleitet werden, den Verbotsbereich des Gesetzes weit auszulegen. Künftig wird es nicht mehr Zweck des Gesetzes sein, „Missbräuchen auf dem Gebiet der Rechtsberatung“ durch einen möglichst weit gehenden Ausschluss von Nichtanwälten vorzubeugen. Vielmehr wird künftig stets geprüft werden müssen, ob die Belange des Verbraucherschutzes und der Schutz des Rechtsverkehrsfür eine bestimmte Dienstleistung tatsächlich eine spezifisch juristische Tätigkeit erfordern, ob diese also ein solches Gewicht hat, dass für sie die volle Kompetenz eines Rechtsanwalts oder die besondere Sachkunde einer registrierten Person erforderlich ist.
f) Verbot der Rechtsdienstleistung bei Unvereinbarkeit mit einer anderen Leistungspflicht
Zum Schutz der Rechtsuchenden enthält der Gesetzentwurf den allgemeinen Grundsatz, dass Rechtsdienstleistungen nicht erbracht werden dürfen, wenn sie mit eineranderen Leistungspflicht unvereinbar sind.
Eine solche Unvereinbarkeit liegt dann vor, wenn die rechtliche Prüfung und Bewertung eines Sachverhalts im Rahmen einer rechtsberatenden Tätigkeit unmittelbaren Einfluss auf eine andere Leistungspflicht des Dienstleistenden haben kann. Entsprechendes gilt, wenn durch die Ausführung einer rechtsbesorgenden Tätigkeit eine eigene Leistungspflicht inhaltlich beeinflusst werden kann. Letzteres ist, wie der Bundesgerichtshof bereits im Jahr 1961 entschieden hat (BGH, II ZR 139/59, Urt. v.20.02.1962, NJW 1961, 1113), im Bereich der Rechtsschutzversicherung der Fall, wenn diese über die zur Ermittlung der Einstandspflicht erforderliche Feststellung und Prüfung des Sachverhalts hinaus für ihren Versicherungsnehmer rechtliche Verhandlungen mit der gegnerischen Seite führt. In diesen Fällen ist die sachgerechte Erbringung der Rechtsdienstleistung nicht mehr gewährleistet (vgl. dazu eingehend Begr.zu § 4).
g) Rechtsdienstleistungen im Zusammenhang mit einer anderen Tätigkeit
Die Neufassung des Gesetzes muss der Tatsache Rechnung tragen, dass neue Dienstleistungsberufe entstanden sind und künftig weiter entstehen werden, bei deren Ausübung rechtliche Fragen berührt werden.
Hier muss einerseits verhindert werden, dass die Berufsausübung unverhältnismäßig erschwert wird, andererseits muss aber der Dienstleistungsempfänger auch in diesem Bereich vor unqualifiziertem Rechtsrat geschützt werden.
aa) Erweiterung der im Zusammenhang mit einer anderen Tätigkeit zulässigen Rechtsdienstleistungen
Der Bereich der im Zusammenhang mit einer anderen geschäftsbesorgenden Tätigkeit erlaubten Rechtsdienstleistungen wird weiter gefasst als bisher, umdem Umstand Rechnung zu tragen, dass die Besorgung wirtschaftlicher Belange vielfach notwendig mit rechtlichen Vorgängen verknüpft ist. Angesichts der rechtlichen Durchdringung aller Lebensbereiche ist - worauf auch das Bundesverfassungsgericht mehrfach hingewiesen hat - die Besorgung wirtschaftlicher Belange ohne ergänzende Rechtsberatungs- oder -besorgungstätigkeit oft nicht mehr ordnungsgemäß zu erbringen. Deshalb müssen Rechtsdienstleistungen als Teilerlaubnisfreier Geschäftsbesorgung ebenfalls erlaubnisfrei zulässig sein, soweitder Kern und Schwerpunkt der Tätigkeit insgesamt auf wirtschaftlichem Gebiet liegt. Entscheidend ist, ob die Rechtsdienstleistung eine die Tätigkeit prägende Leistung darstellt, oder ob es sich lediglich um eine Nebenleistung handelt, die zum Leistungsangebot des gewerblich oder freiberuflich tätigen Unternehmers gehört. Allein darauf, ob die Dienstleistung ohne die rechtsberatende oder rechtsbesorgende Tätigkeit nicht ordnungsgemäß erbracht werden kann, soll eskünftig nicht mehr ankommen.
Einzelfälle zulässiger Rechtsdienstleistungen im Zusammenhang mit einer anderen Tätigkeit werden, um bestimmte regelungsbedürftige Tätigkeitsfelder dem Streit darüber, ob die Rechtsdienstleistung Nebenleistung ist, zu entziehen, ausdrücklichgesetzlich geregelt.
bb) Ermöglichung neuer Formen der Zusammenarbeit mit Rechtsanwälten
In allen Fällen, in denen eine Rechtsdienstleistung nicht lediglich Nebenleistung ist, sondern gleich berechtigt neben anderen Dienstleistungen steht, soll es dem Dienstleistenden künftig möglich sein, die Rechtsdienstleistung gleichwohl alsTeil seines eigenen Leistungsangebots zu erbringen, indem er zur Erfüllung seiner spezifisch rechtsberatenden oder rechtsbesorgenden Vertragspflichten eine Rechtsanwältin oder einen Rechtsanwalt einschaltet. Dies kann entweder im Wege einer verstetigten Zusammenarbeit oder durch die einzelfallbezogene Hinzuziehung erfolgen, bei der die Rechtsanwältin oder der Rechtsanwalt die spezifisch rechtsdienstleistende Tätigkeit für den Unternehmer erbringt. Dabei hat der Rechtsanwalt die Einhaltung seiner Berufspflichten gegenüber dem Rechtsuchenden zu gewährleisten. Um neue Formen der Zusammenarbeit mit Rechtsanwälten zu ermöglichen, werden die bestehenden berufsrechtlichen Verbote gelockert und entsprechende Vorschriften in § 59a BRAO aufgenommen. Ob weitere Änderungen im anwaltlichen Berufsrecht erforderlich sind, wird im weiteren Gesetzgebungsverfahren geprüft werden.
h) Zulässigkeit unentgeltlicher Rechtsdienstleistungen
Das Verbot unentgeltlicher Rechtsberatung ist nicht zeitgemäß und steht mit dem Gedanken von bürgerschaftlichem Engagement nicht mehr im Einklang.
Aus diesem Grund soll die unentgeltliche Rechtsdienstleistung grundsätzlich erlaubt werden. Die Einbeziehung auch der unentgeltlichen Rechtsberatung in den Schutzbereich des Gesetzes zur Verhütung von Missbräuchen auf dem Gebiet der Rechtspflege im Jahr 1935 war geprägt von dem Bestreben, jede Umgehung des Verbots der rechtlichen Betätigung der damals vom Beruf des Rechtsanwalts und des Rechtsbeistands ausgeschlossenen Personen, vor allem der zahlreichen jüdischen Rechtsanwälte, zu unterbinden; Sozialrechtsberatung sollte nur noch durch die Organisationender NSDAP erbracht werden können.
Verbraucherschutzinteressen haben dieses umfassende Verbot unentgeltlicher Rechtsberatung nie gerechtfertigt:
Im Bereich der unentgeltlichen Rechtsberatung im Familien-, Nachbarschafts- oder Freundeskreis ist sich der Rechtsratsuchende bewusst, dass für seine rechtliche Angelegenheit ein Rechtsanwalt zuständig wäre. Er sieht von dessen Einschaltung nur ab, weil er durch den Rechtsrat einer tatsächlich oder vermeintlich juristisch erfahrenen Person aus der Familie, dem Freundes- und Bekanntenkreis oder auch der Nachbarschaft die Kosten des Anwalts sparen kann und will. Diese Beweggründe des Verbrauchers erfordern keinen Schutz durch eine Verbotsregelung, weil er die Risiken einer aus Gefälligkeit erfolgenden unentgeltlichen Rechtsberatung durch Familienangehörige oder Freunde kennt und bewusst in Kauf nimmt.
Anders als bei der Rechtsberatung im Familien- oder Freundeskreis handelt es sich bei denjenigen, die bei aus karitativen oder ähnlichen Beweggründen handelnden privaten Personen oder Hilfsorganisationen Hilfe suchen, um Personen, die einerseits mittellos und zudem - aus welchen Gründen auch immer - nicht in der Lage sind, die unentgeltliche Beratungsmöglichkeit, die der Staat in Form von Beratungshilfe zur Verfügung stellt, in Anspruch zu nehmen (z. B. Obdachlose, Asylbewerber, Zuwandereretc.). Auch ist nicht zu verkennen, dass gerade in diesem Bereich eine ausreichende Versorgung dieser Bevölkerungsschichten durch die Anwaltschaft nicht immer sichergestellt ist, ein Monopol in diesem Bereich also allein schon deshalb nicht zu rechtfertigen ist. Rechtsberatung ist hier letztlich Teil einer allgemeinen Lebenshilfe, die sich allerdings in - für den Mittel- und Hilflosen durchaus folgenreichen - rechtlich relevanten Bereichen auswirken kann (z. B. Einhaltung von Fristen bei Antragstellungetc.). Hier darf der Staat einerseits das (objektiv notwendige) bürgerschaftliche Engagement nicht behindern, andererseits aber den Schutz der Rechtsuchenden nicht aus den Augen verlieren. Auch hilf- und mittellose Personen haben einen Anspruchauf qualitätsvolle Rechtsberatung. In diesem Bereich sind daher qualitätssichernde Vorgaben zur Sicherstellung des Verbraucherschutzes erforderlich.
Vor diesem Hintergrund sieht der Gesetzentwurf vor, dass unentgeltliche Rechtsberatung, die außerhalb des Familien- und Freundeskreises angeboten wird, nur durch eine juristisch qualifizierte Person oder jedenfalls unter Anleitung und nach Anweisung einer derartigen Person erbracht werden darf. Ergänzend sieht der Entwurf, um seinem Anspruch als Verbraucherschutzgesetz gerecht zu werden, in diesen Fällen eine Untersagungsmöglichkeit für den Fall vor, dass die Belange der Hilfesuchenden durch unqualifizierten Rechtsrat gefährdet werden. Eine Pflicht zum Abschluss einer Vermögensschadenhaftpflichtversicherung soll demgegenüber für private Personen oder Organisationen, die unentgeltlich Rechtsdienstleistungen erbringen, nicht eingeführt werden, weil sie die finanziellen Möglichkeiten kleinerer Organisationen übersteigen und bürgerschaftliches Engagement verhindern würde.
i) Erstreckung der Mitgliederberatung auch auf nicht berufliche Vereinigungen
Die im geltenden Recht enthaltene Unterscheidung zwischen beruflichen und sonstigen, nicht auf beruflicher oder berufsähnlicher Grundlage errichteten Vereinigungensoll entfallen.
Bereits nach geltendem Recht wurden teilweise Vereine zu den „berufsstandsähnlichen“ Vereinigungen gezählt, bei denen dies nicht auf den ersten Blick nahe liegt. Sol ieß sich die Einordnung der Mietervereine zu diesen Vereinigungen wohl nur im Hinblick auf die Gleichbehandlung mit den Haus- und Grundbesitzervereinen rechtfertigen. Nicht einsichtig ist dagegen, warum andere Vereinigungen, die teilweise tatsächlich jedenfalls ursprünglich berufliche Zusammenschlüsse waren, nicht hierzu zählen sollen. Dies betrifft vor allem die großen Automoblilclubs, von denen etwa der ARCD im Jahr 1928 als „Kraftfahrer-Vereinigung Deutscher Lehrer KVDL" gegründet wurde.
Neben den auf beruflicher Grundlage errichteten Vereinigungen sollen daher künftig auch andere zur Wahrung gemeinschaftlicher Interessen gegründete Vereinigungen Rechtsdienstleistungen für ihre Mitglieder erbringen dürfen. Allerdings muss sich die Mitgliederrechtsberatung dem satzungsmäßigen Aufgabenbereich unterordnen, darf also nicht Hauptzweck der Vereinigung sein. Weitere Voraussetzung ist, dass die Vereinigung aufgrund der personellen, sachlichen und finanziellen Ausstattung zurs achgerechten Mitgliederberatung in der Lage ist. Darüber hinaus ist vorgesehen,dass auch Vereinsrechtsberatung grundsätzlich nur unter juristischer Aufsicht und Anleitung erfolgt. Eine Untersagungsmöglichkeit besteht für Vereinigungen, die diese Anforderungen nicht erfüllen.
j) Rechtsdienstleistungen in Teilbereichen aufgrund besonderer Sachkunde
Die genannten gesellschaftlichen Entwicklungen, die sich auf den Rechtsdienstleistungsmarkt auswirken, erfordern auch die Überprüfung der Erlaubnistatbestände des Rechtsberatungsgesetzes.
Einige Berufsbilder haben sich verfestigt, andere klassische Erlaubnistatbestände haben an Bedeutung verloren. In den Bereichen, in denen die anwaltliche Versorgung die Nachfrage der Rechtsuchenden nicht decken kann, insbesondere weil die Tätigkeit nicht ausschließlich juristischer Natur ist, müssen Rechtsdienstleistungen durch andere sachkundige Personen erlaubt bleiben.
Dies gilt für das Gebiet der Rentenberatung und die Beratung in einem ausländischen Recht. Ebenso wenig sind Inkassounternehmen aus dem Wirtschaftsleben wegzudenken. Deshalb wird für diese Rechtsdienstleistungsberufe eine an das geltende Recht angelehnte Reglementierung beibehalten. Allerdings werden nunmehr die Rechtsdienstleistungen, die im Rahmen der Rentenberatung erbracht werden, genauer definiert. Dies trägt Auslegungsproblemen Rechnung, die den früheren Erlaubnistatbestand betrafen.
Eine andere Entwicklung haben die Berufe der Frachtprüfer und der vereidigten Versteigerergenommen. Hier hat eine Länderumfrage gezeigt, dass es bei diesen Teilerlaubnissen in den letzten 10 Jahren tatsächlich kaum Neuzulassungen gab. Deshalb verzichtet der Entwurf auf ein aufwändiges Verwaltungsverfahren. Soweit Frachtprüfer im Rahmen ihrer Tätigkeit Rechtsdienstleistungen erbringen, erscheint es vertretbar, ihre Rechtsdienstleistungsbefugnisse künftig auch ohne Registrierung unter dem Tatbestand der Rechtsdienstleistungen im Zusammenhang mit einer anderen Tätigkeit, der weiter gefasst wird als bisher, zuzulassen. Für öffentlich bestellte Versteigerer nach § 34b der Gewerbeordnung bietet § 8 Nr. 1 eine ausreichende Grundlage für die im Zusammenhang mit der Versteigerertätigkeit stehenden Rechtsdienstleistungen. Hier findet über die Vorschriften der Gewerbeordnung eine ausreichende öffentliche Kontrolle ihrer - auch rechtsdienstleistenden - Tätigkeit statt. Für bestehende Erlaubnisse von Frachtprüfern und Versteigerern sind zudem Übergangsregelungen vorgesehen.
Für die vorgeschlagene Abschaffung der Teilerlaubnis für Versicherungsberater gibt es mehrere Gründe. Zum Einen sind die Grenzen zwischen Vermittlung und (Rechts-)Beratung zunehmend fließend geworden. Versicherungsvermittlung impliziert meistens auch eine umfassende Beratung. Auch die zunehmende Nettoisierung der Versicherungsprämien verwischt die Unterschiede zwischen den Berufsbildern. Zum Anderen decken selbständige Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler schon jetzt in großem Umfang den Beratungsbedarf der Bevölkerung ab. Die Versicherungsberatung als „traditioneller Beruf, dem angesichts der expandierenden Versicherungswirtschaftsteigende Bedeutung zukommt“ (so noch BVerfG, 1 BvR 981/81 v. 05.05.1987,BVerfGE 75, 284, 300), ist selten geworden. Gegenüber der Zahl selbständiger Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler fällt die Gruppe der Versicherungsberaterinnen und -berater zahlenmäßig nicht ins Gewicht. In der Liste des Bundesverbandes der Versicherungsberater waren Ende 2003 insgesamt 49 Personen mit Teilerlaubnissen für unterschiedliche Bereiche verzeichnet.
Schließlich trägt die Richtlinie 2002/92/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Dezember 2002 über Versicherungsvermittlung und ihre geplante Umsetzungdem Verbraucherschutzgedanken hinreichend Rechnung. Für die Versicherungsvermittlung sind ein Erlaubnistatbestand, strenge Qualitätsstandards durch eine Sachkundeprüfung, die sich auch auf rechtliche Grundlagen erstrecken soll, und eine Registrierungspflicht vorgesehen. Dies gewährleistet nicht zuletzt auch die Qualität von im Rahmen der Vermittlung erbrachten Rechtsdienstleistungen. Deshalb besteht kein Bedarf mehr für einen eigenständigen Beraterberuf nach Maßgaben des RDG. Für bestehende Erlaubnisse zur Versicherungsberatung gelten auch hier Übergangsregelungen.
Neue Berufsbilder sind bewusst nicht aufgenommen worden. Dies steht in Einklang mit dem Ziel, das Berufsrecht im Bereich der Rechtsberufe und der freien Berufe insgesamt zu entbürokratisieren und zu liberalisieren und mit den erwähnten Deregulierungsbestrebungen auf europäischer Ebene. Es sollen keine strengen Anforderungen und ein Verwaltungsverfahren geschaffen werden, wenn auch bislang kein Bedarf dafür gesehen wurde. Berufsbilder mit gemischtem Charakter, bei denen die Rechtsdienstleistungen bei der Besorgung anderer Belange nicht wegzudenken sind, sollen nicht gleich im Keim dadurch erstickt werden, dass für sie kein besonderer Tatbestandvorgesehen ist. Im Zweifel ist stattdessen zu prüfen, ob sie - wie jetzt ausdrücklichauch die Frachtprüfung - unter den Tatbestand der Rechtsdienstleistungen im Zusammenhang mit einer anderen Tätigkeit fallen. Anderenfalls ist jetzt die Möglichkeit eröffnet, den Beruf in der Weise auszuüben, dass eine Rechtsanwältin oder einRechtsanwalt den rechtsdienstleistenden Teil des Leistungsangebots ausführt (vgl.oben S. 30 f.)
k) Verfahrensrechtliche Regelungen
Das bisherige Erlaubnisverfahren wird für die Einziehung von Forderungen, die Rentenberatung und die Beratung in einem ausländischen Recht durch ein Registrierungsverfahren ersetzt.
Auch die Voraussetzungen der Berufsausübung und das Verwaltungsfahren nach geltendem Recht bedurften der Überprüfung. Die neuen Regelungen entsprechen jetzt zeitgemäßen gesetzlichen, verfassungs- und gemeinschaftsrechtlichen Standards. Für die beibehaltenen Tatbestände der Einziehung von Forderungen, der Rentenberatung und der Rechtsberatung in einem ausländischen Recht knüpft die Rechtsdienstleistungsbefugnis teilweise an bekannte, teilweise an neue Voraussetzungen an.
Nach wie vor sind besondere Sachkunde und Berufserfahrung erforderlich und nachzuweisen. Die bislang dezentral nach unterschiedlichen Maßstäben durchgeführten Überprüfungen der Nachweise unterliegen jetzt bundeseinheitlichen Vorgaben. Eine Sachkundeprüfung durch die Landesjustizverwaltungen ist nicht mehr vorgesehen; der erforderliche Nachweis der theoretischen Sachkunde kann künftig nur noch durch Zeugnisse, insbesondere durch Sachkundeprüfungen, die von den Berufsverbändender Inkassounternehmen und Rentenberater durchgeführt oder anerkannt werden, aber auch durch ausländische Studienabschlüsse und Berufsqualifikationen erfolgen.
An die Stelle der im Rechtsberatungsgesetz vorgesehenen, öffentlich bekannt zu machenden Erlaubniserteilung tritt die konstitutive Eintragung in das Rechtsdienstleistungsregister (Registrierung). Die Landesjustizverwaltungen sollen das Registrierungsverfahren durchführen. Das Register, das jedem Rechtsuchenden einen elektronischen Abruf der Daten ermöglicht, soll möglichst länderübergreifend elektronisch geführt werden. Dem Schutz der Rechtsuchenden dient auch die einheitliche Regelungder zu führenden Berufsbezeichnungen und die Pflicht zum Abschluss einer Berufshaftpflichtversicherung. Für den Widerruf der Registrierung sind einzelne Tatbestände aufgeführt, die ergänzend neben die Vorschriften des für das Verfahren im Übrigen anwendbaren Verwaltungsverfahrensgesetzes treten.
l) Wegfall des Bußgeldtatbestands
Die Sicherung des Verbraucherschutzes erfordert keinen Bußgeldtatbestand. Die Folgen einer unerlaubten Rechtsberatung sind ausreichend durch zivil- und wettbewerbsrechtliche Vorschriften sanktioniert.
Der im derzeitigen Rechtsberatungsgesetz bestehende Ordnungswidrigkeitentatbestand ist in der Praxis wenig bedeutsam; Gerichtsentscheidungen gibt es kaum. Vielmehr hat die Vergangenheit gezeigt, dass sich die Kontrolle unerlaubter Rechtsberatungfast ausschließlich im Bereich des Wettbewerbsrechts durch Klagen von Rechtsanwälten und Rechtsanwaltskammern vollzieht. Im Verbraucherbereich kommt die Unterlassungsklagebefugnis der Verbraucherzentralen hinzu. Daher soll auf einen Bußgeldtatbestand insgesamt verzichtet werden.
m) Folgeänderungen in weiteren Gesetzen
Abgesehen von der Neuregelung der Zusammenarbeit von Rechtsanwälten mit Angehörigen anderer Berufe in § 59a BRAO und einem Vorschlag zur Gebührenregelung für den Antrag auf Eintragung in das Rechtsdienstleistungsregister enthält der vorliegende Diskussionsentwurf noch keine Folgeänderungen in anderen Gesetzen. Auf den Anpassungsbedarf in den Verfahrensordnungen wurde bereits hingewiesen. Diese und weitere erforderliche Änderungen sollen im weiteren Gesetzgebungsverfahrenin den Gesetzentwurf aufgenommen werden.
3. Auswirkungen des Gesetzentwurfs auf die Einnahmen und Ausgaben deröffentlichen Haushalte, Kosten für die Wirtschaftsunternehmen und Auswirkungenauf das Preisniveau
Zusätzliche Belastungen für die öffentlichen Haushalte sind von dem Gesetzentwurf nicht zu erwarten. Der Aufwand für die Einrichtung und Unterhaltung des Rechtsdienstleistungsregisters wird durch die gleichzeitig vorgenommene Zentralisierung dieser Aufgabe und durch die Einschränkung des Prüfungsaufwands der Landesjustizverwaltungen bei gleichzeitiger Zurückführung der Rechtsdienstleistungsbefugnisse aufgrund besonderer Sachkunde kompensiert. Kosten für die Wirtschaftsunternehmen entstehen in dem Registrierungsverfahren. Dabei sollen die Gebühren für eine Registrierung gegenüber dernach geltendem Recht für die Erlaubniserteilung erhobenen Gebühr im Wesentlichen unverändert bleiben.
Auswirkungen auf das Preisniveau sind mit dem Gesetzentwurf nicht verbunden.
Durch die Vorschriften des Gesetzes werden, soweit es den Zugang zu einem rechtsdienstleistenden Beruf regelt, Frauen und Männer in gleicher Weise betroffen. Im Bereichder Freigabe unentgeltlicher Rechtsdienstleistungen werden Belange von Frauen berührt, soweit private Initiativen besondere Angebote für Frauen vorhalten, die auch mit einerrechtlichen Beratung verbunden sein können, etwa im Bereich der Frauenhäuser oder beiBeratungsstellen für misshandelte oder missbrauchte Frauen und Mädchen.
Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes folgt aus Artikel 74 Abs. 1 Nr. 1 des Grundgesetzes (Rechtsberatung, Rechtsanwaltschaft). Der Bund kann diese konkurrierende Gesetzgebungskompetenznach Art. 72 Abs. 2 GG in Anspruch nehmen.
Bundeseinheitliche Regelungen sind zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit erforderlich,weil eine Rechtszersplitterung durch unterschiedliche Anforderungen an die Zulässigkeit von Rechtsdienstleistungen die Gefahr eine Qualitätsgefälles innerhalb Deutschlands in sich birgt und außerdem Wettbewerbsverzerrungen entstehen ließe. Das RDG ersetzt geltende Vorschriften des Bundesrechts, namentlich das Rechtsberatungsgesetz und seine Ausführungsverordnungen. Wie die abgelösten bestimmen auch die neuen Regelungen, wer unter welchen Voraussetzungen rechtsbesorgende Tätigkeiten erbringen darf. Die erlaubten Rechtsdienstleistungen sind Ausschnitte aus dem Berufsbild der Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte, die ihrerseits Organe der Rechtspflege sind. Das RDG soll den bestehenden hohen Qualitätsstandard der Rechtsberatung in Deutschlandauch außerhalb der Anwaltschaft sichern. Dieses Ziel lässt sich nur erreichen, wennder Rechtsberatungsmarkt nicht völlig freigegeben wird und bundeseinheitliche Standardsgelten.
Außerdem ist der Tätigkeitsradius der Personen, die Rechtsdienstleistungen nach dem RDG erbringen dürfen, nicht begrenzt. Der Rechtsverkehr in ganz Deutschland braucht die gleichen, verlässlichen und klar strukturierten Kriterien, an denen die Zulässigkeit von Rechtsdienstleistungen gemessen werden kann. Rechtsdienstleistende müssen wissen, dass sie in allen Ländern unter den gleichen Voraussetzungen tätig sein dürfen, weil bei einer Rechtszersplitterung erhebliche Rechtsunsicherheit bestünde, die nicht im Interesseder Rechtsuchenden und des länderübergreifenden Rechtsverkehrs wäre. Gleichzeitig müssen bundeseinheitliche Maßstäbe für die Untersagung von Rechtsdienstleistungengelten, damit die in den Ländern zuständigen Stellen bei gleichgelagerten Sachverhalten zu gleichen Ergebnissen kommen. Es wäre unbefriedigend, wenn es einer Person in einem Land untersagt wäre, Rechtsdienstleistungen zu erbringen, in einem anderen Landwegen unterschiedlicher Maßstäbe aber nicht.
Bundeseinheitliche Maßstäbe sind insbesondere auch für die Erbringung von Rechtsdienstleistungen erforderlich, die nur nach Registrierung in einem Rechtsdienstleistungsregister erbracht werden dürfen. Die erforderliche Überprüfung der Zuverlässigkeit, der Nachweise praktischer und theoretischer Sachkunde und der Berufshaftpflichtversicherung sollen zwar zuständige Stellen in den Ländern durchführen. Eine Rechtszersplitterung wegen unterschiedlicher Anforderungen an die Registrierung in den Ländern würde jedoch zu Wettbewerbsverzerrungen führen. Deshalb sind im Interesse des Bundes und der Länder die Voraussetzungen der Registrierung und ihres Widerrufs sowie der Inhalt des Rechtsdienstleistungsregisters, das der Information der Rechtsuchenden aus ganz Deutschland dienen soll, bundeseinheitlich zu gestalten.

References: § 1
 EuGH 
 § 8
 § 8
 § 134
 § 3
 § 9
 § 2
 § 2
 § 4
 § 59
 § 34
 § 8
 § 59
 Art. 72