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Timestamp: 2016-10-20 19:50:07+00:00

Document:
2C_1136/2014 (28.05.2015)
2C_1136/2014 � � Arr�t du 28 mai 2015
repr�sent�e par Me Pierre Martin-Achard, avocat,
1. Syndicat UNIA,
2. SYNA Syndicat interprofessionnel,
tous les deux repr�sent�s par Me V�ronique Aeby, avocate,
C.________ SA.
Frais et d�pens,
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIIe Cour administrative, du 11 novembre 2014.
Au d�but de l'ann�e 2009, le Secr�tariat d'Etat � l'�conomie (ci-apr�s: le Seco) a inform� A.________ SA de D.________, qu'en vertu de sa nouvelle interpr�tation de l'art. 29 de l'Ordonnance 2 relative � la loi sur le travail, il pourrait d�sormais ouvrir le dimanche s'il consacrait au moins 80% de la surface de vente ouverte � la vente de fleurs et de plantes. En 2012, le Service public de l'emploi du canton de Fribourg (ci-apr�s: le Service cantonal), appliquant les m�mes crit�res d'appr�ciation que le Seco, a inform� A.________ SA, le B.________, � E.________, et le C.________ SA, � F.________, qu'ils pourraient occuper des travailleurs le dimanche sans autorisation sp�ciale de sa part si moins de 20% de la surface de vente ouverte �tait consacr�e � d'autres marchandises que des fleurs et des plantes.
Sur demande des syndicats UNIA et SYNA Syndicat interprofessionnel (ci-apr�s: les Syndicats), le Service cantonal a formalis� sa position en rendant, les 14 juin et 9 juillet 2012, une d�cision pour chacun des trois garden center concern�s au sujet de l'ouverture dominicale. Les Syndicats ont �lev� r�clamations contre ces d�cisions, qui ont �t� rejet�es par le Service cantonal le 20 mars 2013. Le 3 mai 2013, les Syndicats ont interjet� recours contre la d�cision du 20 mars 2013 du Service cantonal aupr�s du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIIe Cour administrative (ci-apr�s: le Tribunal cantonal), concluant � son annulation et � ce qu'il soit constat� que les trois garden center concern�s et tout autre garden center ne pouvaient occuper des travailleurs le dimanche sans autorisation. Au cours de la proc�dure d'instruction, le Service cantonal a d�pos� des observations et conclu au rejet du recours. Les trois garden center ont �galement �t� invit�s � se d�terminer. Seul A.________ SA a donn� suite � cette invitation, pour conclure au rejet du recours.
�Par arr�t du 11 novembre 2014, le Tribunal cantonal a admis le recours des Syndicats, annul� la d�cision sur r�clamation du Service cantonal du 20 mars 2013 et les d�cisions des 14 juin et 9 juillet 2012, et constat� que A.________ SA, le B.________ et C.________ SA n'�taient pas habilit�s � employer du personnel le dimanche sans autorisations sp�ciales. Les juges cantonaux ont mis l'entier des frais de proc�dure, par 2'000 fr. (chiffre II du dispositif), et de l'indemnit� de partie, par 8'917 fr. 25 (chiffre III du dispositif), � la charge de A.________ SA.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, la soci�t� A.________ SA (ci-apr�s : la recourante) demande au Tribunal f�d�ral, sous suite de frais et d�pens � charge des Syndicats, � titre principal, d'annuler les chiffres II et III du dispositif de l'arr�t du 11 novembre 2014 du Tribunal cantonal et de l'exon�rer des frais de proc�dure et de l'indemnit� de partie; subsidiairement, de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour qu'il statue � nouveau dans le sens des consid�rants.
�Le Tribunal cantonal a renvoy� aux consid�rants de son arr�t et conclu au rejet du recours. Les Syndicats s'en remettent � justice. Le Service cantonal, le B.________ et C.________ SA ne se sont pas d�termin�s.
La demande d'effet suspensif contenue dans le recours a �t� rejet�e le 4 f�vrier 2015 par d�cision du Pr�sident de la Cour de c�ans.
Le Tribunal f�d�ral examine d'office sa comp�tence (art. 29 al. 1 LTF) et contr�le librement les conditions de recevabilit� des recours qui lui sont soumis (ATF 140 IV 57 consid. 2 p. 60).
1.1.�La voie de recours ouverte sur les questions principales devant le Tribunal f�d�ral l'est en principe �galement sur les questions accessoires, telles que celles qui portent sur les frais et les d�pens (ATF 134 I 159 consid. 1.1 p. 160; arr�t 2C_788/2014 du 17 f�vrier 2015 consid. 1.1). En l'esp�ce, le litige rel�ve, sur le plan mat�riel, de l'application de l'art. 29 de l'Ordonnance 2 du 10 mai 2000 relative � la loi sur le travail (OLT 2; RS 822.112), soit d'une norme qui ressortit au droit public, de sorte que l'arr�t cantonal entrepris �tait susceptible de faire l'objet, au fond, d'un recours en mati�re de droit public (art. 82 let. a LTF), aucune exception de l'art. 83 LTF ne trouvant application. C'est partant � juste titre que la recourante a form� un tel recours en l'esp�ce.
1.2.�En proc�dure administrative fribourgeoise, la fixation du montant des frais de proc�dure, de l'indemnit� de partie ou de l'indemnit� allou�e au d�fenseur d�sign� peut faire l'objet d'une r�clamation aupr�s de l'autorit� qui a statu�, lorsque seule cette partie de la d�cision est contest�e (art. 148 al. 1 du Code de proc�dure et de juridiction administrative du 23 mai 1991 du canton de Fribourg [CPJA/FR; RSF 150.1]). La voie de la r�clamation de droit cantonal est en revanche ferm�e lorsque c'est le principe m�me de l'obligation de payer le montant r�clam� qui est contest� (cf. Christian Pfammatter, L'indemnit� de partie devant le Tribunal administratif fribourgeois, in RFJ 1993 p. 133). En l'esp�ce, la recourante ne s'en prend pas � la fixation du montant des frais de proc�dure et de l'indemnit� de partie, mais conteste �tre d�bitrice de frais de proc�dure et consid�re que l'indemnit� de partie aurait d� faire l'objet d'une r�partition avec le Service cantonal. La voie de la r�clamation n'�tait partant pas ouverte, de sorte que la d�cision attaqu�e a bien �t� rendue en derni�re instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF; arr�ts 2C_826/2014 du 24 janvier 2015 consid. 1.1; 1P.120/2005 du 15 f�vrier 2006 consid. 1). Elle constitue par ailleurs une d�cision finale (art. 90 LTF), qui a �t� prononc�e par un tribunal sup�rieur (art. 86 al. 2 LTF). Le recours a en outre �t� d�pos� en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites (art. 42 LTF) par la recourante, qui a pris part � la proc�dure devant l'autorit� pr�c�dente, est particuli�rement atteinte par celle-ci et a un int�r�t digne de protection � son annulation ou � sa modification, de sorte qu'elle a qualit� pour recourir (cf. art. 89 al. 1 LTF). Il convient donc d'entrer en mati�re.
Sauf dans les cas pr�vus � l'art. 95 let. c et d LTF, un recours devant le Tribunal f�d�ral ne peut pas �tre form� pour violation du droit cantonal en tant que tel. Il est en revanche possible de faire valoir que son application consacre une violation du droit f�d�ral, comme la protection contre l'arbitraire (art. 9 Cst.) ou la garantie d'autres droits constitutionnels (ATF 137 V 143 consid. 1.2 p. 145; 134 II 349 consid. 3 p. 351; arr�t 2C_692/2014 du 17 avril 2015 consid. 1.4.1). Le Tribunal f�d�ral n'examine cependant de tels moyens que s'ils sont formul�s conform�ment aux exigences de motivation qualifi�e pr�vues � l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 138 I 225 consid. 3.2 p. 228; 133 II 249 consid. 1.4.2 p. 254), soit, sous peine d'irrecevabilit�, de mani�re claire et d�taill�e et en pr�cisant en quoi consiste la violation (ATF 139 I 229 consid. 2.2 p. 232; 138 I 232 consid. 3 p. 237; 136 II 304 consid. 2.5 p. 314).
�Selon la jurisprudence, l'arbitraire, prohib� par l'art. 9 Cst., ne r�sulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en consid�ration ou m�me qu'elle serait pr�f�rable; le Tribunal f�d�ral n'annule la d�cision attaqu�e que lorsque celle-ci est manifestement insoutenable, qu'elle se trouve en contradiction claire avec la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique indiscut�, ou encore lorsqu'elle heurte de mani�re choquante le sentiment de la justice et de l'�quit�. Pour qu'une d�cision soit annul�e pour cause d'arbitraire, il ne suffit pas que la motivation formul�e soit insoutenable, il faut encore que la d�cision apparaisse arbitraire dans son r�sultat (ATF 137 I 1 consid 2.4 p. 5; 136 III 552 consid. 4.2 p. 560), ce qu'il appartient � la partie recourante de d�montrer en vertu de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 138 I 232 consid. 6.2 p. 239; 133 II 396 consid. 3.2 p. 400).
La recourante reproche au Tribunal cantonal d'avoir arbitrairement appliqu� le droit cantonal en ne l'exon�rant pas du paiement des frais de proc�dure et en mettant � sa seule charge l'indemnit� de partie, soit les d�pens, au motif qu'elle �tait la seule intim�e qui s'�tait oppos�e au recours des Syndicats et qui succombait.
�Ces deux volets du litige seront trait�s successivement ci-apr�s.
Les frais de proc�dure sont r�gl�s aux art. 127 � 136 CPJA. Il en ressort en particulier que la partie qui succombe supporte les frais de proc�dure (cf. art. 131 al. 1 CPJA), que lorsque plusieurs parties � la proc�dure succombent, les frais sont r�partis entre elles, compte tenu de leur int�r�t � la proc�dure et du sort fait � leurs conclusions (art. 132 al. 1 CPJA), et que des frais de proc�dure ne peuvent pas �tre exig�s de collectivit�s publiques ou d'institutions priv�es charg�es de t�ches de droit public, � moins que leurs int�r�ts patrimoniaux ne soient en cause (cf. art. 133 CPJA). Par ailleurs, selon l'art. 129 CPJA, les frais de proc�dure peuvent, d'office ou sur requ�te, �tre r�duits ou remis lorsque l'exigence de leur paiement serait d'une rigueur excessive, notamment en raison de l'indigence de la partie (let. a), lorsque la requ�te �mane d'une institution priv�e d'utilit� publique (let. b) et lorsque d'autres motifs particuliers le justifient, notamment lorsque la requ�te �tait principalement destin�e � satisfaire un int�r�t public (let. c).
4.1.�La recourante fait grief au Tribunal cantonal de n'avoir arbitrairement pas appliqu� l'art. 129 let. c CPJA. Elle soutient que la condition de l'int�r�t public pr�vue par cette disposition �tait remplie en l'esp�ce, d�s lors qu'il y avait un int�r�t public pour le Service cantonal � ce que la validit� de l'interpr�tation faite par le Seco de l'art. 29 OLT 2 soit examin�e sur territoire fribourgeois. Le Tribunal cantonal aurait partant fait preuve d'arbitraire en omettant d'appliquer cette disposition, ce qui aboutirait au r�sultat �galement arbitraire de mettre � sa charge les frais de proc�dure, alors qu'elle n'a pas �t� � l'origine du litige relatif � l'interpr�tation de l'art. 29 OLT 2, puisqu'elle s'est limit�e � se fier de bonne foi aux renseignements et aux d�cisions que lui avaient fournis d'office le Seco et le Service cantonal au sujet de l'ouverture dominicale des garden center.
4.2.�Les travaux pr�paratoires li�s � l'adoption du CPJA ne fournissent pas d'indications quant � la port�e � donner � l'art. 129 let. c CPJA (cf. Message n� 231 accompagnant le projet de code de proc�dure et de juridiction administrative du 4 septembre 1990 et les d�bats parlementaires du Grand Conseil, in Bulletin officiel des s�ances du Grand conseil, 1991, pp. 230, 996 s. et 1610), et la doctrine ne semble pas avoir proc�d� � l'interpr�tation de cette disposition (cf. en particulier Denis Loertscher, La nouvelle proc�dure administrative fribourgeoise, in RFJ 1992 p. 101; Jacques Ducarroz, La nouvelle juridiction administrative fribourgeoise, in RFJ 1992 p. 135 et Christian Pfammatter, in op. cit.). Cela �tant, on peut raisonnablement la comprendre en ce sens que la personne susceptible d'obtenir une remise des frais de proc�dure est la partie qui poursuit un int�r�t public et qui succombe. C'est d'ailleurs en ce sens que le Tribunal cantonal fribourgeois a statu� lorsqu'il a proc�d� � la remise des frais de proc�dure en faveur de l'association " Pro Fribourg ", qui avait perdu son recours contre un plan d'am�nagement de d�tail envisag� par la ville de Fribourg, au motif que cette association poursuivait un but id�al (arr�t du 3 mai 1993, in RFJ 1993, p. 353 consid. 10; cf. �galement Carlos Ja�co Carranza/S�bastien Micotti, Code de proc�dure et de juridiction administrative fribourgeois annot�, 2006, ad art. 129 al. 3 CPJA).
�Il en d�coule que, m�me si le Tribunal cantonal aurait pu retenir une autre solution vu les circonstances du cas d'esp�ce, le fait de ne pas avoir appliqu� l'art. 129 let. c CPJA � la recourante n'est pas insoutenable, d�s lors qu'en tant que soci�t� anonyme � but lucratif, elle ne saurait pr�tendre poursuivre un but d'int�r�t public. Au demeurant, m�me si la recourante avait r�alis� le crit�re pr�vu � l'art. 129 let. c CPJA, il aurait encore fallu qu'elle d�montre que le Tribunal cantonal a fait preuve d'arbitraire dans l'application de la loi en ne lui accordant pas de remise des frais de proc�dure, alors que la formulation potestative de l'art. 129 CPJA (les frais de proc�dure " peuvent " �tre r�duits ou remis) indique qu'il s'agit l� d'une simple facult�, et non pas une obligation de la part de l'autorit� qui statue.
�Le grief d'arbitraire dans l'application du droit cantonal, mal fond�, est partant rejet� en tant qu'il concerne les frais de proc�dure.
La recourante soutient ensuite que l'arr�t attaqu� a arbitrairement viol� les art. 132 al. 2 (recte: 1) et 141 al. 1 CPJA en mettant � sa seule charge l'entier de l'indemnit� de partie, sans la r�partir avec le Service cantonal, alors que ces dispositions auraient d� amener le Tribunal cantonal � proc�der � une r�partition de ce montant entre eux.
5.1.�Selon l'art. 141 al. 1 CPJA, l'indemnit� de partie est mise � la charge de la ou des parties qui succombent. Lorsque plusieurs parties sont tenues au paiement de l'indemnit�, la r�partition s'op�re conform�ment � l'art. 132 CPJA, applicable par analogie (sur l'art. 132 al. 1, cf. supra consid. 4). La qualit� de partie est d�finie � l'art. 11 CPJA. Elle inclut en particulier les personnes dont les droits et obligations pourraient �tre atteints par la d�cision � prendre (al. 1 let. a) et, dans une proc�dure de recours, l'autorit� qui a pris la d�cision attaqu�e (al. 2). Il en d�coule que l'art. 141 al. 1 CPJA est �galement applicable � l'autorit� qui a pris la d�cision attaqu�e. Par ailleurs, le CPJA ne contient pas, dans son chapitre consacr� � l'indemnit� de partie, de norme comparable � l'art. 133 CPJA qui excepte les collectivit�s publiques des frais de proc�dure � moins que leurs int�r�ts patrimoniaux ne soient en cause (cf. supra consid. 4), ni de renvoi � cette derni�re disposition qui serait applicable par analogie. La collectivit� publique qui succombe est donc susceptible de devoir verser une indemnit� � la partie qui a obtenu gain de cause (cf. en ce sens Pfammater, in op. cit., p. 128). Cet auteur, cit� par la recourante, pr�cise que cette r�gle s'applique m�me si d'autres parties adverses d�bout�es sont d�bitrices de l'indemnit� de proc�dure, le CPJA ne connaissant pas de r�gle comparable � celle de l'art. 64 de la loi f�d�rale sur la proc�dure administrative (PA; RS 172.021), selon laquelle les d�pens ne sont mis que subsidiairement � la charge de la collectivit� publique d�savou�e (op. cit., eo loco).
5.2.�En l'esp�ce, le Service cantonal avait, comme la recourante, qualit� de partie dans la proc�dure devant le Tribunal cantonal, au terme de laquelle il a, comme celle-ci, succomb�, le recours des Syndicats ayant �t� admis. Le Tribunal cantonal devait en cons�quence mettre �galement � la charge du Service cantonal l'indemnit� de partie, en application de l'art. 141 al. 1 CPJA, et proc�der � une r�partition de ce montant entre les deux parties succombantes, conform�ment � l'art. 132 al. 1 CPJA. En omettant d'effectuer une telle r�partition, en violation manifeste et partant arbitraire du droit cantonal, l'arr�t attaqu� a conduit au r�sultat �galement arbitraire de mettre � la seule charge de la recourante le montant de 8'917 fr. 25 d� � titre d'indemnit� de partie. Un tel r�sultat est d'autant plus choquant qu'il ressort des faits de la cause que c'est le Service cantonal qui a, en quelque sorte, initi� la proc�dure en informant la recourante en 2012 qu'elle pourrait d�sormais ouvrir le dimanche sans autorisation sp�ciale, et qu'au cours de la proc�dure de recours devant le Tribunal cantonal, la recourante s'est content�e d'appuyer la position du Service cantonal face aux Syndicats recourants. Le grief d'arbitraire form� par la recourante s'av�re partant fond� en ce qui concerne l'indemnit� de partie.
Ce qui pr�c�de conduit � l'admission partielle du recours. Le chiffre III du dispositif de l'arr�t attaqu� doit �tre annul� en tant qu'il met � la seule charge de la recourante l'indemnit� de partie par 8'917 fr. 25 et l'arr�t attaqu� confirm� pour le surplus.
�Dans la mesure o� l'art. 132 al. 1 CPJA pr�voit que la r�partition des frais entre les parties succombantes d�pend de leur int�r�t � la proc�dure et du sort fait � leurs conclusions, ce qui conf�re une libert� d'appr�ciation au Tribunal cantonal, la Cour de c�ans n'effectuera pas elle-m�me la r�partition de l'indemnit� de partie de 8'917 fr. 25 entre la recourante et le Service cantonal, mais renverra la cause au Tribunal cantonal pour qu'il y proc�de.
Compte tenu de l'issue du litige, des frais judiciaires r�duits seront mis � la charge de la recourante (art. 66 al. 1 LTF). En tant qu'il succombe partiellement, le canton de Fribourg lui versera des d�pens correspondants (art. 68 al. 1 LTF), aucun frais n'�tant mis � la charge de ce canton et aucun d�pens ne lui �tant allou� (art. 66 al. 4 et 68 al. 3 LTF).
B.______ et C.________ SA n'�tant pas intervenus dans la proc�dure, aucun frais n'est mis � leur charge ni aucun d�pens ne leur est allou� (cf. ATF 130 III 571 consid. 6 p. 578 a fortiori).
Le recours est partiellement admis. Le chiffre III de l'arr�t du 11 novembre 2014 du Tribunal cantonal est annul� en tant qu'il met � la seule charge de la recourante l'indemnit� de partie par 8'917 fr. 25. La cause est renvoy�e au Tribunal cantonal pour qu'il proc�de � une r�partition de ce montant dans le sens des consid�rants. Le recours est rejet� et l'arr�t confirm� pour le surplus.
Des frais judiciaires r�duits, arr�t�s � 1'000 fr., sont mis � la charge de la recourante.
Le canton de Fribourg versera � la recourante une indemnit� de 1'000 fr. � titre de d�pens.
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire de la recourante, au Service public de l'emploi, � B.________, au C.________ SA, au mandataire des syndicats UNIA et Syna Syndicat interprofessionnel et au Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIIe Cour administrative.

References: art. 89
 art. 127
 art. 131
 art. 133
 art. 129
 art. 132
 ATF