Source: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2009/2009-594-dc/saisine-par-60-senateurs.101822.html
Timestamp: 2017-10-19 18:00:17+00:00

Document:
Saisine par 60 sénateurs - 2009-594 DC
En critiquant les dispositions de cet article 5, introduites par un amendement gouvernemental déposé quatre jours avant la lecture devant l'Assemblée Nationale, les auteurs de la saisine appellent le Conseil Constitutionnel à exercer toute sa vigilance à l'égard d'un texte de loi qui, initialement et au stade du projet de loi examiné en procédure d'urgence devant le Sénat, avait pour objet l'organisation et la régulation des transports ferroviaires et qui finalement comporte des dispositions plus larges, allant au-delà de la mise en conformité des textes nationaux avec les dispositions du règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transports de voyageurs par chemin de fer et par route.
1. Sur la non-conformité des dispositions de l'article 5 au principe de libre administration des collectivités locales
1) Dispositions se rapportant à la maîtrise d'ouvrage " divisée " entre le Syndicat des transports d'IIe-de-France (STlF) et la Régie autonome des transports parisiens (RATP)
Or, l'article 5 de la loi vient modifier ces règles en prévoyant une nouvelle rédaction du dernier alinéa du Il de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France.
Ce nouvel alinéa prévoit un régime obligatoire de maîtrise d'ouvrage " divisée " entre le STIF et la RATP en ce qui concerne les opérations, non décidées au 1er janvier 2010, " ayant pour objet les aménagements, les extensions ou les prolongements directs, dépendants ou accessoires des lignes, ouvrages ou installations existant à la même date ".
Dans le cadre de cette maîtrise d'ouvrage " divisée ", le STIF s'assurera de la faisabilité et de l'opportunité de l'opération, il en déterminera la localisation, le programme et l'enveloppe financière prévisionnelle et il en assurera le financement. Pour sa part, la RATP choisira le processus selon lequel les infrastructures et les matériels seront réalisés ou acquis, en assurera ou en fera assurer la maîtrise d'œuvre et conclura les contrats ayant pour objet les études et l'exécution des travaux. Pour chaque opération, une convention passée entre le STIF et la RATP précisera les conditions d'organisation de cette division de la maîtrise d'ouvrage.
A l'article 2 de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France, l'article 5 de la loi prévoit un dispositif de financement par le STIF des missions de gestionnaire d'infrastructure conférées à la RATP.
Ainsi et plus particulièrement, le principe d'une " rémunération appropriée des capitaux engagés " est particulièrement vague et, selon les bases retenues et le mode de calcul de cette rémunération, elle est susceptible de conduire le STIF à devoir apporter des financements considérables à la RATP. Dés lors que la charge qui pèserait sur le STIF, en raison de ces dispositions, est susceptible de remettre en cause la capacité même du STIF à remplir les autres missions qui lui ont été conférées par la loi, lesdites dispositions portent atteinte au principe de libre administration des collectivités locales.
1) Dispositions se rapportant à la maîtrise d'ouvrage " divisée " entre le STIF et la RATP
Il convient ainsi de relever que le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions de l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen relatives au droit de propriété s'appliquent non seulement à la propriété privée mais également au domaine public de l'État et des autres personnes publiques. Le Conseil constitutionnel a rappelé ce principe dans plusieurs décisions dont celle du 26 juin 2003 relative à la loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit (2003-473 DC) :" (considérant qu'if ressort des travaux parlementaires) que (cette habilitation) n'autorise pas le Gouvernement à priver de garanties légales les exigences constitutionnelles qui s'attachent à la protection du domaine public ; que ces exigences résident en particulier dans l'existence et la continuité des services publics dont ce domaine est le siège, dans les droits et libertés des personnes à l'usage desquelles il est affecté, ainsi que dans la protection du droit de propriété que l'article 17 de la Déclaration de 1789 accorde aux propriétés publiques comme aux propriétés privées ; que, dans ces conditions, l'article 34 de la loi déférée n'est pas contraire à l'article 38 de la Constitution ".
Le Conseil constitutionnel en a déduit que le domaine public " ne pouvait être durablement grevé de droits réels sans contrepartie appropriée eu égard à la valeur réelle de ce patrimoine comme aux missions de service public auxquelles il est affecté " (Décision n° 94-346 DC du 21 juillet 1994).
V. Sur la méconnaissance, par la procédure d'adoption de l'article 5, des dispositions des articles 24 et 39 de la Constitution
Enfin, il est donné l'occasion au Conseil Constitutionnel de se pencher sur la valeur de plusieurs dispositions constitutionnelles relatives aux procédures d'adoption des lois ayant pour objet principal l'organisation des collectivités territoriales.
Le transport, en Ile-de-France comme partout ailleurs, est une compétence partagée entre l'Etat et les collectivités territoriales. La région Ile-de-France fait figure d'exception, puisqu'elle détient une compétence spécifique, étendue et définie par l'article L. 4413-3 du code général des collectivités territoriales. C'est à ce titre qu'elle est devenue majoritaire au sein du Conseil d'administration du STIF en juillet 2005, au terme d'un processus de décentralisation plus long que pour les autres régions de France. Nul besoin de démontrer encore que l'article 5 ici contesté a pour objet principal l'organisation des collectivités territoriales d'Ile-de-France. Il modifie profondément le paysage des transports en commun et bouleverse de fond en comble les principes de gouvernance de la compétence.
Aux termes de l'article 24 de la Constitution, le Sénat " assure la représentation des collectivités territoriales de la République ".
En outre, l'article 4 de la Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République avait ajouté un alinéa à l'article 39 de la Constitution pour préciser que " sans préjudice du premier alinéa de l'article 44, les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat. ".
Aucune loi organique n'est jamais venue préciser les conditions d'application de cette disposition constitutionnelle. L'usage voulait jusqu'à présent que cette règle fut relativement bien respectée par le gouvernement.
Depuis quelques temps cependant, cet article 39 n'est plus respecté : certains textes sont soumis en premier lieu au Sénat, sans avoir pour objet principal l'organisation des collectivités locales (c'est le cas, par exemple, du projet de loi relatif à l'entreprise publique La Poste et aux activités postales actuellement en discussion) quand d'autres, intéressant particulièrement l'organisation des collectivités locales, sont présentés d'abord à l'Assemblée Nationale. Les sénateurs se sont par exemple inquiétés auprès du Président du Sénat des raisons pour lesquelles le projet de loi sur le Grand Paris avait été présenté en premier lieu à l'Assemblée Nationale, alors qu'il a pour objet de " permettre la réalisation du Grand Paris ".
Les parlementaires soussignés ne peuvent pas se résoudre aux arguments du Président du Sénat (réponse adressée aux sénateurs de l'opposition le 4 novembre 2009) qui interprète l'article 39 de la Constitution de la manière suivante les textes " ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales " se réduiraient à ceux qui modifieraient " directement le code général des collectivités territoriales ".
Dans une République décentralisée, cette interprétation n'est pas satisfaisante. Sans disposer de pouvoir législatif ni règlementaire, les collectivités exercent des compétences dans les conditions fixées par la loi. Il y a lieu de considérer que les textes législatifs ayant pour objet principal les conditions d'exercice de leurs compétences concernent aussi directement " leur organisation ", a fortiori quand les compétences en questions font l'objet d'une répartition entre plusieurs collectivités comme c'est le cas pour les transports.
S'agissant précisément de l'article 5, il a été inséré à l'Assemblée nationale en cours d'examen du projet de loi par voie d'amendement (amendement 119 rectifié du gouvernement), et n'a même pas pu être examiné en tant que tel par les sénateurs. A fortiori, n'a-t-il pas été soumis " en premier lieu " au Sénat.
Certes, il a été introduit conformément au droit d'amendement dont dispose le gouvernement. Mais un tel mésusage du droit d'amendement est préjudiciable à la qualité des textes, parce qu'il ne permet pas la production d'étude d'impact, et parce qu'il contourne l'examen de la Chambre Haute, précisément attachée à évaluer les conséquences de son adoption sur les collectivités locales.
Le gouvernement a justifié cette méthode par l'urgence, alors même que le projet de loi avait été déposé le 10 septembre 2008 au Sénat et que l'échéance d'entrée en vigueur du règlement dit " OSP " était connue depuis le 3 décembre 2007.
Pour ces motifs, plaise au Conseil d'invalider cet article.

References: l'article 5
 l'article 5
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 5
 l'article 17
 l'article 17
 l'article 34
 l'article 38
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 24
 l'article 4
 l'article 39
 l'article 44
 l'article 39
 l'article 5