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Timestamp: 2019-06-26 01:00:29+00:00

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Giurisprudenza Costituzionale: Sentenza 288/2013
Norme impugnate: Art. 1, c. 1°, della legge della Regione autonoma Sardegna 12/10/2012, n. 19.
Atti decisi: ric. 194/2012
1.– Con ricorso notificato il 17-19 dicembre 2012, depositato il successivo 21 dicembre 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento agli artt. 117, primo e secondo comma, lettera e), della Costituzione ed in relazione agli artt. 49 e 101 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione autonoma Sardegna 12 ottobre 2012, n. 19 (Norme per la continuità delle concessioni demaniali ai fini di pesca e acquacoltura), pubblicata nel Bollettino Ufficiale di detta Regione n. 45 del 18 ottobre 2012.
2.– L’impugnato art. 1 al comma 1 stabilisce: «Le concessioni ai fini di pesca e acquacoltura nel demanio marittimo, demanio regionale e mare territoriale rilasciate dall’Amministrazione regionale nell’esercizio delle funzioni amministrative di cui al decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1965, n. 1627 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna in materia di pesca e saline sul demanio marittimo e nel mare territoriale), e successive modifiche ed integrazioni, in essere alla data 29 dicembre 2008, restano efficaci sino al 31 dicembre 2013, al fine di consentire l’ordinato avvio delle procedure di evidenza pubblica per il relativo affidamento e garantire un termine necessario e congruo per l’espletamento delle stesse»; il successivo comma 2 dispone: «La norma di cui al comma 1 non riguarda i beni per i quali tra il 29 dicembre 2008 e la data di entrata in vigore della presente legge sia stato rilasciato dall’Amministrazione regionale atto di concessione a seguito di procedura di evidenza pubblica per la comparazione delle istanze concorrenti».
3.– Si è costituita in giudizio la Regione autonoma Sardegna, che ha eccepito l’inammissibilità e comunque l’infondatezza del ricorso, insistendo per l’accoglimento di tali conclusioni nella memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica.
La resistente deduce anzitutto che «il ricorrente non ha nemmeno menzionato le disposizioni dello Statuto e di attuazione statutaria» che le garantiscono una autonomia speciale ai sensi dell’art. 116 Cost. (parametro neppure richiamato) e, quindi, ritiene applicabile il principio, che assume costantemente enunciato da questa Corte, secondo il quale la questione di legittimità costituzionale promossa in via principale è inammissibile, quando il ricorso, come nella specie, «faccia esclusivo riferimento al Titolo V della seconda parte della Costituzione, senza evocare a parametro le corrispondenti disposizioni statutarie» (vengono citate le sentenze n. 304, n. 203, n. 202 e n. 65 del 2005).
L’art. 3, primo comma, lettere i), l), ed m), dello Statuto speciale per la Regione Sardegna (approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) attribuisce, infatti, alla stessa «potestà legislativa esclusiva» nelle materie «caccia e pesca», «esercizio dei diritti demaniali della Regione sulle acque pubbliche», «esercizio dei diritti demaniali e patrimoniali della Regione relativi alle miniere, cave e saline»; il successivo art. 8, primo comma, lettera i), dispone che le entrate della Regione sono costituite, tra l’altro, «dai redditi derivanti dal proprio patrimonio e dal proprio demanio». Inoltre, ad avviso della resistente, «il ricorrente non dedica nemmeno una riflessione al decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1965, n. 1627 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna in materia di pesca e saline sul Demanio marittimo e nel mare territoriale), che ha trasferito alla Regione Sardegna «le funzioni amministrative dell’autorità marittima statale concernenti la regolamentazione della pesca, i divieti e le autorizzazioni in materia di pesca» (art. 1), stabilendo che «i provvedimenti concernenti le concessioni di pesca […] sono adottati dall’Amministrazione regionale» (art. 2, primo comma).
Pertanto, poiché, secondo la giurisprudenza costituzionale, «le norme di attuazione degli statuti speciali possiedono un sicuro ruolo interpretativo ed integrativo delle stesse espressioni statutarie che delimitano le sfere di competenza delle Regioni ad autonomia speciale» (sentenza n. 51 del 2006), sarebbe inammissibile la censura che di esse non tiene conto, e ciò nonostante che queste ultime siano addirittura richiamate dalla disposizione impugnata. Osserva, altresì, la resistente che le attribuzioni regionali sono state, inoltre, ampliate dal decreto legislativo 6 febbraio 2004, n. 70 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della regione Sardegna concernenti il conferimento di funzioni amministrative alla Regione in materia di agricoltura), il cui art. 1 ha trasferito alla Regione autonoma Sardegna «tutte le funzioni e i compiti in materia di agricoltura – ivi comprese le cooperative e i consorzi – foreste, pesca, agriturismo, caccia, sviluppo rurale, alimentazione, svolti dal soppresso Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali, anche tramite enti o altri soggetti pubblici». In definitiva, secondo la Regione, il ricorrente avrebbe dovuto considerare anche quest’ultimo decreto, come non è accaduto, con conseguente ulteriore ragione di inammissibilità del ricorso. Il secondo motivo di censura sarebbe, inoltre, inammissibile, anche perché meramente assertivo e privo di ogni «sforzo argomentativo».
3.1.– Nel merito, la Regione deduce di essere titolare di competenza legislativa esclusiva nella materia «pesca», il cui ambito andrebbe determinato anche avendo riguardo alle norme di attuazione dello statuto (quindi, verrebbero in rilievo l’art. 1 del d.P.R. n. 1627 del 1965 ed il d.lgs. n. 70 del 2004) e, in virtù del principio del parallelismo tra esercizio di funzioni amministrative e competenze legislative di cui all’art. 6 dello statuto regionale, l’attribuzione ad essa di funzioni pubbliche in via esclusiva comporterebbe il riconoscimento della competenza legislativa esclusiva negli ambiti in cui ricadono le funzioni trasferite (sentenze n. 224 del 2012 e n. 51 del 2006).
Ad avviso della Regione, la premessa a base dell’impugnazione, consistente nella circostanza che la norma censurata avrebbe sottratto al libero mercato l’accesso alle risorse ittiche presenti nei beni demaniali, marittimi e lacuali, non sarebbe corretta. L’impugnato art. 1, comma 1, espressamente enuncia che la legge regionale n. 19 del 2012 è strumentale allo scopo «di consentire l’ordinato avvio delle procedure di evidenza pubblica per il relativo affidamento e garantire un termine necessario e congruo per l’espletamento delle stesse», conseguito mediante una proroga «assolutamente e rigidamente circoscritta», destinata a scadere il 31 dicembre 2013, disponendo che le concessioni di pesca saranno poi assegnate attraverso «procedure di evidenza pubblica» (comma 3). La particolare complessità delle procedure di rilascio delle concessioni in esame avrebbe richiesto l’approntamento di risorse umane e strumentali; a tanto si è provveduto con la delibera della Giunta regionale 17 dicembre 2012, n. 49/14 ed è stato predisposto un piano operativo nel quale sono individuate le attività necessarie per affidare i beni in questione a seguito di procedura ad evidenza pubblica, garantendo anche la funzionalità dei beni pubblici oggetto delle concessioni. A conforto della complessità delle valutazioni sottese a tali concessioni, la Regione sintetizza la vicenda relativa a quella concernente l’attività di miticoltura nelle acque del golfo interno di Olbia, in quanto caratterizzata dalla richiesta alla competente Autorità portuale dell’intenzione «di dare avvio in tempi brevi alla procedure di evidenza pubblica» (nota prot. n. 12079 dell’8 luglio 2013) e dalla risposta di quest’ultima in ordine alla necessità di una serie di attività preliminari (nota prot. n. 9047 del 12 agosto 2013), espressiva dell’imputabilità alle autorità statali del rallentamento delle procedure di assegnazione.
In difetto della proroga in esame, la Regione assume che avrebbe dovuto lasciare inutilizzati i beni pubblici, sopportando il rischio del degrado e della perdita di valore degli stessi, alternativa questa palesemente irragionevole e tale sarebbe stata anche quella di accollarsi la gestione diretta dei beni, con evidente dispendio di risorse pubbliche.
Secondo la resistente, la norma impugnata ha introdotto un sistema di concessione su base competitiva e concorrenziale, senza porre barriere o discriminazioni all’accesso degli operatori. La continuità nella gestione dei beni demaniali non preclude a coloro che non li gestivano di partecipare alle procedure di gara e neppure impedisce l’avvio di queste ultime, che è stato già disposto, proprio grazie alla proroga in esame, a seguito della delibera della Giunta regionale 31 ottobre 2012, n. 43/7, recante «Direttive per l’avvio delle procedure per le concessioni demaniali dei compendi ittici (lagune, stagni e laghi salsi e aree demaniali ad essi connesse) per finalità di pesca e acquacoltura», che ha disciplinato le procedure di evidenza pubblica in base a criteri strumentali a garantire il confronto comparativo tra gli aspiranti e l’interesse pubblico al più razionale sfruttamento economico dei beni demaniali. In seguito sono stati, quindi, approvati diversi bandi di assegnazione di beni demaniali marittimi o lacuali e stagnali e, in definitiva, sarebbe stata proprio la legge regionale n. 19 del 2012 a permettere l’apertura concorrenziale al mercato, con conseguente infondatezza delle censure.
3.2.– Ad avviso della Regione, lo Stato, con l’art. 13-bis del decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 febbraio 2012, n. 14, e con l’art. 1, comma 18, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25, ha, peraltro, previsto proroghe delle concessioni in termini ben più ampi di quello fissato dalla norma censurata. La Commissione europea aveva avviato una procedura di messa in mora – atto del 29 gennaio 2009, prot. C(2009)0328 – in relazione all’art. 37, comma 2, del codice della navigazione, in quanto, nel rilascio delle nuove concessioni demaniali, si attribuiva una preferenza ai concessionari uscenti. La procedura è stata, tuttavia, chiusa a seguito della promulgazione del d.l. n. 194 del 2009 e, quindi, se una proroga di cinque anni non è stata ritenuta censurabile, a fortiori non potrebbe esserlo quella in esame.
La resistente richiama, inoltre, alcune pronunce dei giudici amministrativi, secondo le quali le norme dell’Unione europea non consentono il rinnovo o la proroga automatica dei contratti in corso, ma l’ammettono per il tempo strettamente necessario alla stipula dei nuovi tanto che, secondo il Consiglio di Stato, il carattere transitorio della proroga, disposta «in attesa della revisione della legislazione in materia di rilascio delle concessioni di beni demaniali», conforterebbe il giudizio di manifesta infondatezza dell’eccezione di illegittimità costituzionale di detta disposizione (sezione VI, 27 dicembre 2012, n. 6882). Peraltro, rileva la Regione, la Commissione europea ha contestato la previsione del rinnovo automatico delle concessioni di sei anni in sei anni – atto di messa in mora prot. C(2010)2734 – ma la relativa procedura è stata definita a seguito della modifica realizzata dall’art. 1 della legge 15 dicembre 2011, n. 217 (Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 2010).
3.3.– Secondo la Regione, il richiamo delle sentenze di questa Corte n. 180 del 2010 e n. 213 del 2011 sarebbe erroneo, perché queste hanno censurato proroghe «fino ad un massimo di venti anni» o «da un minimo di sette anni ad un massimo di venti anni» e, quindi, all’evidenza, non sarebbero comparabili con la proroga disposta dalla norma in esame.
A suo avviso, la Corte di giustizia è costante nel ritenere ammissibile il rinnovo delle concessioni solo se giustificato da «motivi imperativi di interesse generale» (sentenza 13 settembre 2007, C-260/04, Commissione contro Italia), che sarebbero sussistenti nella specie, siccome costituiti dalle esigenze: di scegliere mediante procedure concorrenziali il contraente più idoneo; di salvaguardare l’economia regionale; di tutelare il valore del demanio e del patrimonio pubblico. La disposizione impugnata non prevede, inoltre, un rinnovo automatico, ma una brevissima proroga e la Corte di giustizia ha censurato i lunghi rinnovi e le proroghe sine die dei rapporti concessori (sentenza 9 settembre 2010, C-64/08, Engelmann), ritenendo ammissibile il prolungamento richiesto dall’esigenza di definire i rapporti in corso a condizioni accettabili dal punto di vista delle esigenze del servizio pubblico e dal punto di vista economico (sentenza 17 luglio 2008, C-347/06, ASM Brescia SpA). La norma regionale censurata sarebbe pertanto rispettosa dei principi di concorrenzialità, non discriminazione e pubblicità nell’accesso ai beni demaniali, in quanto prevede l’attribuzione delle concessioni mediante procedure di evidenza pubblica e, nell’osservanza del canone di proporzionalità, prevede una proroga di soltanto un anno.
3.4.– La Regione, nell’atto di costituzione, aveva approfondito la compatibilità della norma impugnata con l’art. 12 della direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno). Nella memoria deduce, invece, che la risposta resa in data 19 giugno 2013 dalla Commissione europea all’interrogazione 8 aprile 2013, n. E-003488-13, di due parlamentari europei, avendo affermando che «l’attività di acquacoltura in quanto tale non rientra nell’ambito di applicazione della direttiva “Servizi”», avrebbe ulteriormente confortato l’infondatezza del ricorso, dimostrando l’impossibilità di fare riferimento a detta direttiva.
Infine, conclude la resistente, la norma impugnata non concernerebbe la concorrenza, ma la materia «pesca», spettante alla competenza legislativa esclusiva della Regione. In ogni caso, la competenza statale dell’art. 117, secondo comma, Cost. non sarebbe ad essa riferibile e, comunque la censura riferita a detto parametro non sarebbe fondata, poiché la norma in esame non avrebbe inciso sulle regole di concorrenza, né sottratto un settore economico alla libera iniziativa del mercato.
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento agli artt. 117, primo e secondo comma, lettera e), della Costituzione ed in relazione agli artt. 49 e 101 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione autonoma Sardegna 12 ottobre 2012, n. 19 (Norme per la continuità delle concessioni demaniali ai fini di pesca e acquacoltura).
2.– L’impugnato art. 1, comma 1, stabilisce: «Le concessioni ai fini di pesca e acquacoltura nel demanio marittimo, demanio regionale e mare territoriale rilasciate dall’Amministrazione regionale nell’esercizio delle funzioni amministrative di cui al decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1965, n. 1627 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna in materia di pesca e saline sul demanio marittimo e nel mare territoriale), e successive modifiche ed integrazioni, in essere alla data 29 dicembre 2008, restano efficaci sino al 31 dicembre 2013, al fine di consentire l’ordinato avvio delle procedure di evidenza pubblica per il relativo affidamento e garantire un termine necessario e congruo per l’espletamento delle stesse».
Secondo il ricorrente, detta norma violerebbe l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 49 e 101 TFUE, in quanto non sarebbe «coerente con i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario in tema di libertà di stabilimento e tutela della concorrenza». La disposizione, prorogando ex lege le concessioni demaniali rilasciate, da un canto, comporterebbe una restrizione della libertà di stabilimento garantita dall’art. 49 del TFUE (il quale stabilisce il diritto di ogni persona fisica o giuridica di partecipare in modo stabile e duraturo alla vita economica di uno Stato membro diverso da quello di origine), determinando «una discriminazione in base al luogo di stabilimento»; dall’altro, recherebbe «un grave vulnus al principio di concorrenza», in quanto impedirebbe «a coloro che non gestivano in precedenza il demanio, la possibilità, alla scadenza della concessione di prendere il posto del concessionario uscente».
Detta norma si porrebbe, inoltre, in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che attribuisce allo Stato competenza legislativa esclusiva nella materia «tutela della concorrenza».
3.– La questione di legittimità costituzionale, così come prospettata dal ricorrente, è inammissibile.
3.1.– Questa Corte, con orientamento costante, correttamente richiamato dalla resistente a conforto dell’eccezione di inammissibilità, ha più volte affermato che, qualora sia proposta impugnazione di una norma di legge di una Regione ad autonomia speciale, anche denunciandone l’eventuale contrasto con il diritto dell’Unione europea, il ricorrente ha l’onere di specificare le ragioni per cui debba prendersi in considerazione l’art. 117 Cost., in luogo del parametro ricavabile dallo statuto speciale (ex plurimis, sentenze n. 286 e 238 del 2007, n. 304 e n. 203 del 2005, n. 213 del 2003; con riferimento all’impugnazione di norme della Regione autonoma Sardegna, sentenze n. 175 del 2006, n. 202 e n. 65 del 2005), e di esplicitare in quale rapporto si trovino, ai fini dello scrutinio della disposizione impugnata, le norme della Costituzione invocate e quelle, anch’esse di rango costituzionale, contenute in quest’ultimo (sentenza n. 202 del 2005).
La giurisprudenza costituzionale ha, inoltre, precisato che siffatto requisito di ammissibilità va inteso nel senso che dal contesto del ricorso deve emergere l’esclusione della possibilità di operare il sindacato di legittimità costituzionale in base allo statuto speciale (sentenza n. 391 del 2006), ritenendo sufficiente, ma necessaria, un’indicazione sia pure sintetica al riguardo (sentenza n. 397 del 2006) ed in ordine all’estraneità della materia alla sfera di attribuzioni stabilita dallo stesso (sentenza n. 411 del 2008), nonché una pur non diffusamente argomentata evocazione dei limiti competenziali fissati da quest’ultimo (sentenza n. 16 del 2012). Tale vizio di prospettazione, è stato anche sottolineato, «non ha una valenza meramente formale, giacché – anche a prescindere dal mancato assolvimento dell’onere argomentativo imposto al ricorrente in forza dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 […], circa l’applicabilità ad una Regione ad autonomia speciale delle norme costituzionali contenute negli artt. 117 e 118 Cost. – esso impedisce di ricostruire l’esatto perimetro del thema decidendum, a causa del differente regime di riparto delle competenze normative e amministrative stabilito dalla Costituzione rispetto a quello previsto dallo statuto speciale di autonomia» (sentenza n. 220 del 2008).
Nella specie, il ricorrente ha dedotto esclusivamente la violazione del parametro costituzionale sopra richiamato, senza mai fare neppure mera menzione dello Statuto speciale, ovvero operare un riferimento anche soltanto implicito allo stesso e chiarire in quale rapporto si trovino, ai fini dello scrutinio da svolgere in questa sede, detto parametro e le norme di rango costituzionale contenute nel medesimo. E ciò nonostante che lo Statuto speciale per la Regione autonoma Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) le attribuisca potestà legislativa primaria nelle materie «pesca» ed «esercizio dei diritti demaniali della Regione sulle acque pubbliche» (art. 3, primo comma, lettere i ed l), stabilendo che questa deve essere esercitata, nel rispetto, tra l’altro, «degli obblighi internazionali», avendo le norme di attuazione statutaria trasferito «all’Amministrazione regionale della Sardegna» le funzioni amministrative «concernenti la regolamentazione della pesca, i divieti e le autorizzazioni in materia di pesca, le concessioni» (decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1965, n. 1627, recante «Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna in materia di pesca e saline sul Demanio marittimo e nel mare territoriale»).
In applicazione del suindicato principio, deve, quindi, concludersi che detta omissione determina l’inammissibilità della prospettata questione di legittimità costituzionale.
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione autonoma Sardegna 12 ottobre 2012, n. 19 (Norme per la continuità delle concessioni demaniali ai fini di pesca e acquacoltura), promossa, in riferimento agli artt. 117, primo e secondo comma, lettera e), della Costituzione ed in relazione agli artt. 49 e 101 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.

References: Sentenza 
 Art. 1
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 art. 8
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