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Timestamp: 2017-10-24 00:15:25+00:00

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DFR - BVerfGE 15, 1 - Seewasserstraßen
BVerfGE 3, 407 - Baugutachten A. -- I.
1. Das Gesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen vom 1 ...
2. Dieses Wasserhaushaltsgesetz will durch Rahmenvorschriften ein ...
1. Die Landesregierungen von Bayern (2 BvF 2/60), Nordrhein- West ...
2. Das Bundesverfassungsgericht hat die Verfahren durch Beschlu ...
1. Der Bundesrat hat sich das Vorbringen der Antragsteller zu eig ...
2. Die Bundesregierung hält das Reinhaltungsgesetz für ...
3. Der Bundestag hat sich dem Rechtsstandpunkt der Bundesregierun ...
1. Die Anträge sind gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG ...
2. Der Hilfsantrag der Bayerischen Staatsregierung ist nur ein Au ...
3. Die Niedersächsische Landesregierung hat sich zwar den Au ...
1. Nach Art. 97 Abs. 1 WRV war es Aufgabe des Reichs, "die dem al ...
2. Bundeswasserstraßen, die Binnenwasserstraßen sind, ...
3. Die Begriffe "Bundeswasserstraßen" (Binnenwasserstra ...
1. a) Bereits die Verwendung der Worte "Seewasserstraßen" u ...
2. Eine Beschränkung der Gesetzgebungsbefugnis auf Regelunge ...
3. Auch aus dem Zweck des Art. 74 Nr. 21 GG folgt, daß dies ...
4. a) Auch die früheren bundesstaatlichen Regelungen lassen ...
5. Auch kraft Sachzusammenhanges (vgl. BVerfGE 3, 407 [421]; 8, 1 ...
6. Das Gesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen l ...
-- 2 BvF 2/60, 1, 2, 3/61 --
1. Das Gesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen vom 17. August 1960 (BGBl. II S. 2125) -- WStrRG -- soll die Grundlagen für Maßnahmen schaffen, welche die Reinhaltung der wichtigsten Gewässer des Bundesgebietes fördern und sichern. Es erfaßt alle Binnen- und Seewasserstraßen des Bundes, zu denen auch die im Eigentum des Bundes stehenden Häfen und Talsper ren gehören, die den Zwecken der Bundeswasserstraßen dienen (§ 1).
Die §§ 23 bis 25 enthalten Vorschriften für die Ausübung von sogenannten "alten" Rechten und Befugnissen sowie anderen "alten" Benutzungen an Bundeswasserstraßen. § 26 sieht ein Ausgleichsverfahren bei der Kollision von Rechten und Befugnissen, § 27 die Duldung der Beschränkung von Rechten und Befugnissen durch Arbeiten an den Bundeswasserstraßen vor. Die §§ 28 bis 32 stellen Grundsätze über Entschädigungsleistungen auf und regeln das Entschädigungsverfahren. § 33 verpflichtet die Benutzer von Bundeswasserstraßen zur Duldung von Überwachungsmaßnah men. § 34 stellt die Schadensersatzpflicht für schädliche Veränderungen der Beschaffenheit des Wassers fest. § 35 führt für die Bundeswasserstraßen Wasserbücher ein, in die Erlaubnisse, Bewilligungen sowie alte Rechte und Befugnisse einzutragen sind.
In den Überleitungsvorschriften des § 45 wird u.a. festgestellt, daß die Bestimmungen des -- auf Grund von Art. 75 Nr. 4 GG ergangenen -- Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushaltes vom 27. Juli 1957 -- Wasserhaushaltsgesetz, WHG -- (BGBl. I S. 1110) unberührt bleiben.
1. Nach Art. 97 Abs. 1 WRV war es Aufgabe des Reichs, "die dem allgemeinen Verkehr dienenden Wasserstraßen" in sein Eigentum und seine Verwaltung zu übernehmen. Demgemäß sind durch das "Gesetz über den Staatsvertrag betreffend den Übergang der Wasserstraßen von den Ländern auf das Reich" vom 29. Juli 1921 (RGBl. S. 961) -- Staatsvertrag -- die in dessen Anlage A aufgeführten Binnenwasserstraßen in der dort bezeichneten Länge sowie die -- im einzelnen nicht bestimmten -- Seewasserstraßen von den Ländern auf das Reich übergegangen (§ 1 Abs. 1 Buchst. a Staatsvertrag). Durch Art. 89 Abs. 1 GG ist der Bund nunmehr Eigentümer der "bisherigen Reichswasserstraßen" geworden, die er gemäß Art. 89 Abs. 2 Satz 1 GG als "Bundeswasserstraßen" durch eigene Behörden verwaltet. Aus dem Zusammenhang dieser Vorschriften ergibt sich, daß Bundeswasserstraßen zunächst die vom Staatsvertrag und seinen Nachträgen erfaßten Wasserstraßen sind.
3. Die Begriffe "Bundeswasserstraßen" (Binnenwasserstraßen des Bundes) und "dem allgemeinen Verkehr dienende Binnenwasserstraßen" decken sich also nicht. Es kann nicht eingewandt werden, daß der Verfassungsgeber in Art. 74 Nr. 21 GG den Begriff "Bundeswasserstraßen" nur deshalb nicht gebraucht habe, weil er mit einer Erweiterung des Bestandes dieser Straßen gerechnet habe. Der Bau neuer Bundeswasserstraßen und die Erklärung vorhandener Wasserläufe zu Bundeswasserstraßen wären -- die These der Bundesregierung einmal als richtig unterstellt -- Gegenstände, die auch von einer Gesetzgebungskompetenz für die "Bundeswasserstraßen" erfaßt würden. Dabei kann offen bleiben, unter welchen Voraussetzungen solche Gesetze erlassen werden dürften.
d) Die Bundesregierung meint demgegenüber, der Zusatz "dem allgemeinen Verkehr dienend" bei den Binnenwasserstraßen in Art. 74 Nr. 21 GG bezeichne lediglich die Objekte der Gesetzgebungsbefugnis und könne deshalb nicht als Beleg für eine inhaltlich auf Verkehrsangelegenheiten beschränkte Gesetzgebungsbefugnis gewertet werden. Die räumliche Bezeichnung der Objekte sei erforderlich gewesen, weil -- im Gegensatz zu den Seewasserstraßen -- nicht alle Binnenwasserstraßen von Art. 74 Nr. 21 GG erfaßt werden sollten; entsprechend sei früher zwischen den Eisenbahnen des allgemeinen Verkehrs und den Kleinbahnen unterschieden worden (Art. 7 Nr. 19, 89 Abs. 1, 97 Abs. 1 WRV).
Zum anderen werden diejenigen Bundeswasserstraßen oder Teile von ihnen, die nicht dem allgemeinen Verkehr dienen, von der Kompetenz des Art. 74 Nr. 21 GG überhaupt nicht erfaßt. Da sie seinerzeit vom Reich ohne Rücksicht auf ihre Bedeutung für den Schiffsverkehr übernommen worden sind, um ein einheitliches Wasserstraßennetz nicht auseinanderzureißen, könnten gerade bei ihnen nur wasserwirtschaftliche Regelungen in Frage kommen, zu denen aber der Bund -- obwohl es sich um Teile des Bundeswasserstraßennetzes handelt -- wegen der räumlichen Begrenzung durch Art. 74 Nr. 21 GG nicht befugt wäre. Auch dieser Umstand spricht dafür, daß sich die Gesetzgebungskom petenz des Bundes nach Art. 74 Nr. 21 GG nicht auf die allgemeinen wasserwirtschaftlichen Funktionen der Wasserstraßen erstreckt.
Der Gedanke einer umfassenden Gesetzgebungsbefugnis für die Bundeswasserstraßen als bundeseigene Objekte käme im übrigen einer Vermutung zugunsten des Bundesgesetzgebers gleich, die den Grundsätzen der Art. 30, 70 und 83 GG widerspräche, und würde -- konsequent weiter verfolgt -- zu einer Art "territorialer Bundesunmittelbarkeit" der Bundeswasserstraßen führen. Hierfür ist nach dem Grundgesetz kein Raum.
b) Art. 74 Nr. 22 GG betrifft den Straßenverkehr, das Kraftfahrwesen sowie den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen des Fernverkehrs, Art. 74 Nr. 23 GG die Schienenbahnen, soweit es sich nicht um Bundeseisenbahnen oder Bergbahnen handelt. Zu dieser Gruppe, die sich allein mit dem Verkehr befaßt und sich von der Bestimmung des Art. 74 Nr. 20 GG sowie den vorangehenden Nummern des Kompetenzkataloges inhaltlich abhebt, gehört auch die Vorschrift des Art. 74 Nr. 21 GG. Aus der Einordnung des Kompetenzgegenstandes "Wasserstraßen" in die Nummern 21 bis 23 des Art. 74 GG folgt, daß die Zuständigkeit des Bundes für die Wasserstraßen auf Verkehrsangelegenheiten beschränkt ist; denn allein bei den Schiffahrtswegen kommt zu dem Verkehrszweck noch eine weitere -- die allgemeine wasserwirtschaftliche -- Funktion hinzu.
Auch Art. 74 Nr. 22 GG unterscheidet zwischen Verkehrsarten und Verkehrswegen (Straßenverkehr, Kraftfahrwesen -- Bau und Unterhaltung von Landstraßen). Die Erwähnung des Baues und der Unterhaltung der Landstraßen in Art. 74 Nr. 22 GG kann aber nicht als Einschränkung eines auch umfassender vorstellbaren Kompetenzbereichs verstanden werden, da die Landstraßen nur dem Verkehr dienen. Für die Wasserstraßen, die nicht nur dem Verkehr dienen, hätte es also einer ausdrücklichen Erweiterung bedurft, wenn die in diesem Verkehrskomplex geordnete Kompetenz eine umfassendere sein sollte.
Bei den Schienenbahnen (Art. 74 Nr. 23 GG) -- übrigens auch bei den Bundeseisenbahnen und dem Luftverkehr (Art. 73 Nr. 6 GG) -- wird nicht zwischen Verkehrsweg und Verkehrsart unterschieden. Das fügt sich jedoch der Systematik von Art. 74 Nr. 21 und 22 GG deshalb ein, weil zur Eisenbahn der Schienenstrang als Verkehrsweg notwendigerweise gehört, während einerseits die Wasserstraßen zusammen mit der Schiffahrt nicht wie Zug und Schiene herkömmlich zu einer einheitlichen Verkehrsanstalt zusammengefaßt werden, andererseits Kraftfahrzeuge nicht nur auf Straßen fahren können und auf Straßen nicht lediglich Kraftfahrzeuge verkehren. Luftverkehrswege schließlich in der Art der Land- und Wasserstraßen gibt es nicht. Soweit Regelungen über das Verhalten im Luftraum in Betracht kommen, sind diese durch die Kompetenz für den Luftverkehr (Art. 73 Nr. 6 GG) gedeckt.
Der Wasserhaushalt eines Gebietes als Naturvorgang ist einer rechtlichen Regelung nicht zugänglich. Jedoch können die menschlichen Einwirkungen auf Oberflächen- und Grundwasser einer allgemein verbindlichen Normierung unterworfen werden. Diese Einwirkungen vermögen sowohl die Menge als auch die biologische und chemische Beschaffenheit des Wassers zu beeinflussen. Beides ist für eine ordnungsgemäße Versorgung mit Trink- und Brauchwasser und für die Landeskultur gleichermaßen von Be deutung. Die rechtliche Ordnung des Wasserhaushaltes muß also Regeln für die haushälterische Bewirtschaftung des in der Natur vorhandenen Wassers nach Menge und Güte vorsehen. Daraus ergibt sich, daß der im Grundgesetz verwendete Begriff Wasserhaushalt dem sonst verwendeten Begriff Wasserwirtschaft entspricht.
Mit der durch die Rahmenkompetenz des Bundes für den Wasserhaushalt gegebenen Beschränkung sind demnach die Länder zum Erlaß von wasserrechtlichen Regelungen zuständig. Diese Materie, die im Gegensatz zu einem "Wasserstraßenrecht" seit langem ein geschlossenes und selbständiges Rechtsgebiet ist, wird in den Gesetzgebungskatalogen des Grundgesetzes nicht genannt; sie verbleibt daher wie bisher den Ländern (Art. 30, 70 ff. GG). Wasserwirtschaftliche Regelungen sind ein Teil des Wasserrechts. Nach dem Grundsatz von Regel und Ausnahme müßte eine Bundeskompetenz für wasserwirtschaftliche Fragen bezüglich der Wasserstraßen in den Zuständigkeitskatalogen des Grundgesetzes hinreichend deutlich zum Ausdruck kommen. Daran fehlt es aber.
Die dem allgemeinen Verkehr dienenden Wasserstraßen sind als Verkehrswege Voraussetzung für die Schiffahrt. Ihre Erhal tung in einem für die Schiffahrt erforderlichen Zustand ist das notwendige Korrelat zum Schiffsverkehr. Die Regelung des einen Gebietes ist ohne einheitliche Bestimmungen für das andere nicht denkbar.
Vgl. 9. Sitzung des Ausschusses für Zuständigkeitsabgrenzung (Parl-Rat, Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung, 9. Sitzung, StenProt. S. 52). In dieser Sitzung wurden die in Art. 36 Nr. 32 bis 36 HChE noch getrennt aufgeführten "Verkehrsfragen" in drei Nummern zusammengefaßt, von denen sich eine (Nr. 16, später Nr. 22) mit der Schiffahrt und den Wasserstraßen befaßte, während sich die zwei anderen auf den Landverkehr und das Eisenbahnwesen mit Ausnahme der Bundeseisenbahnen bezogen (Nr. 17 und 18). Art. 36 Nr. 22 GG in der vom Allgemeinen Redaktionsausschuß in erster Lesung formulierten Fassung (ParlRat, Drucks. PR 11.48-279/II, S. 19). Der Allgemeine Redaktionsausschuß hatte der Bestimmung über die Schiffahrt und die Wasserstraßen als weitere Kompetenzgegenstände "die Widmung neuer, dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen einschließlich der Wasserschutzpolizei..." angefügt. 17. Sitzung des Ausschusses für Zuständigkeitsabgrenzung (ParlRat, Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung, 17. Sitzung, StenProt. S. 21). In dieser Sitzung definierte der Abg. Dr. Hoch: Wasserschutzpolizei ist "Der Schutz des Verkehrs auf der Wasserstraße" und "Die Sicherheit des Verkehrs auf der Wasserstraße. Der Schutz der Wasserstraße ist eine andere Sache." Er trat für eine Streichung des Wortes als überflüssig ein. 7. Sitzung des Hauptausschusses (ParlRat, Hauptausschuß Vhdlg. S. 95 ff.). In dieser Sitzung vertrat der Abg. Dr. Hoch in Übereinstimmung mit dem Abg. Dr. Laforet die Auffassung, es sei nicht erforderlich, die Widmung einer Wasserstraße für den allgemeinen Verkehr sowie die Wasserschutzpolizei, die "Lenkung und Sicherung des Verkehrs auf den Wasserstraßen" bedeute, in Art. 36 Nr. 22 zu nennen; beide Probleme seien "in dem Recht zur Gesetzgebung über die Binnenwasserstraßen mit enthalten. Deshalb ist es überflüssig, diese beiden Spezialfragen aus dem Gebiet des Wasserstraßenrechts besonders aufzuführen." 18. Sitzung des Ausschusses für Zuständigkeitsabgrenzung (ParlRat, Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung, 18. Sitzung, StenProt. S. 21 ff.). In dieser Sitzung wies der Abg. Dr. Laforet auf die Funktionen der "Wasserpolizei" im Gegensatz zur "Wasserschutzpolizei" hin: Für "die Frage der Einführung von Abwässern und festen Stoffen in ein Gewässer, Änderungen am Ufer, den Anbau von Kajüten und Badegelegenheiten" bleibe nach wie vor das Wasserrecht der Länder materielle Rechtsgrundlage (aaO, S. 22). Der Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung schlug unter Streichung des Zusatzes über Widmung und Wasserschutzpolizei nunmehr die heute geltende Fassung vor (aaO, S. 25). 10. Sitzung des Hauptausschusses (ParlRat, Hauptausschuß, Vhdlg. S. 113). In dieser Sitzung faßte der Abg. Dr. Laforet noch einmal zusammen, daß mit dem Zusatz über die Wasserschutzpolizei "nichts anderes gemeint sei als die Regelung des Verkehrs auf den Gewässern und die Abwehr von Gefahren für die Ordnung des Verkehrs auf diesen Gewässern". Dieser Punkt sei durch die allgemeine Fassung gedeckt und daher überflüssig. -- Der Hauptausschuß entsprach daraufhin dem Vorschlag des Ausschusses für Zuständigkeitsabgrenzung.
Mit dem Gesetz wird nach der Begründung zum Regierungs entwurf "die Grundlage für Maßnahmen geschaffen, die die Reinhaltung der wichtigsten Gewässer des Bundesgebietes fördern und sichern" (BT III/1957 Drucks. 46 S. 13). Dieser Zweck im Zusammenhang mit der Gesetzesüberschrift läßt eindeutig erkennen, daß allein ein Ausschnitt aus dem Bereich der allgemeinen Wasserwirtschaft, die Wassergütewirtschaft der Bundeswasserstraßen, Gegenstand des Gesetzes ist, zu dessen Regelung Art. 74 Nr. 21 GG nicht ermächtigt. Aus der Begründung und aus dem Inhalt des Gesetzes ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, daß das Gesetz auch den Interessen der Schiffahrt dienen soll. Das folgt auch aus dem Umstand, daß das Gesetz verschiedene Benutzungsarten der Wasserstraßen offenbar mangels Zusammenhanges mit seinem Reinhaltezweck nicht erfaßt, obwohl sie zur Wasserwirtschaft gehören, aber in besonderem Maße die Schiffahrt beeinträchtigen könnten, wie z.B. das Aufstauen von Wasser, das Absenken des Wasserspiegels und die Entnahme fester Stoffe.
Zwar mögen verschiedene Vorschriften des Gesetzes, z.B. über die Entnahme von Wasser und das Zuführen von reinem Wasser, auch für den Schiffsverkehr Bedeutung haben. Sie ließen sich jedoch nur dann auf Art. 74 Nr. 21 GG stützen, wenn ihre Zweckbestimmung erkennbar auf dem Gebiet des Verkehrs läge. Das ist weder nach der Tendenz und der Systematik des gesamten Gesetzes noch nach seinem Wortlaut der Fall. Die Regelung dieser Benutzungsarten, welche die Wassermengenwirtschaft betreffen, erklärt sich vielmehr aus dem Zusammenhang mit der Wassergütewirtschaft. So ist die Verringerung der Wassermenge in einem Gewässer für die Reinhaltung von Bedeutung, weil das nötige Wasser für die Verdünnung von zugeleitetem Abwasser fehlt, eine Zuführung von Schmutzstoffen sich also stärker auswirkt (Niehuß, a.a.O., Anm. zu § 2 Abs. 2 WStrRG, S. 23; BT III/ 1957 Drucks. 46 S. 15, Begründung zu § 2 Abs. 2 WStrRG). Durch die Zufuhr sauberen, aber heißen oder erwärmten Wassers (Kühlwasser) können die für die Selbstreinigungskraft des Wassers wichtigen natürlichen oder biologischen Vorgänge schädlich beein flußt werden (Niehuß, a.a.O.; BT III/1957 a.a.O.). Diese Auswirkungen will das Reinhaltungsgesetz verhindern.
Die sonach festzustellende Unvereinbarkeit wasserwirtschaftlicher Vollregelungen des Bundes mit dem Grundgesetz (Art. 70) führt zur Nichtigkeit des Gesetzes zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen im ganzen. Soweit sich einzelne Bestimmungen des Gesetzes (z.B. Vorschriften über die Verwaltungszuständigkeit und das Verwaltungsverfahren, zivilrechtliche Bestimmungen über Schadensersatz, Strafvorschriften, Bestimmungen über Ord nungswidrigkeiten, Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen gegen die von Schiffen ausgehende Verunreinigung) möglicherweise mit anderen als den hier erörterten Kompetenznormen rechtfertigen lassen, teilen sie die Nichtigkeit der verfassungswidrigen Bestimmungen, da sie unselbständige Teile einer Gesamtregelung sind, die für sich allein ihren Sinn verlören (BVerfGE 8, 274 [301] mit Nachweisen).

References: Art. 93
 Art. 97
 Art. 74
 § 26
 § 27
 § 33
 § 34
 § 35
 § 45
 Art. 75
 Art. 97
 Art. 89
 Art. 89
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 30
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 36
 Art. 36
 Art. 36
 Art. 74
 Art. 74
 § 2
 § 2