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Serviço público de radiodifusão: um estudo de direito comparado - PDF
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Liliana Alves Teixeira
1 2 Representação no Brasil Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura Representação no Brasil Serviço público de radiodifusão: um estudo de direito comparado Toby Mendel3 Publicado pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO). Esta publicação é fruto de uma parceria entre a Representação da UNESCO no Brasil e a Empresa Brasil de Comunicação. Título original: Public service broadcasting: a comparative legal survey. 2.ed. rev. updt. Paris: UNESCO, UNESCO 2011 Todos os direitos reservados Tradução: Demerval de Sena Aires Júnior Revisão Técnica: Setor de Comunicação e Informação da Representação da UNESCO no Brasil Revisão: Maria do Socorro Dias Novaes de Senne Projeto Gráfico e Diagramação: Unidade de Comunicação Visual da Representação da UNESCO no Brasil Os autores são responsáveis pela escolha e apresentação dos fatos contidos neste livro, bem como pelas opiniões nele expressas, que não são necessariamente as da UNESCO, nem comprometem a Organização. As indicações de nomes e a apresentação do material ao longo deste livro não implicam a manifestação de qualquer opinião por parte da UNESCO a respeito da condição jurídica de qualquer país, território, cidade, região ou de suas autoridades, tampouco da delimitação de suas fronteiras ou limites. Mendell, Toby Serviço público de radiodifusão: um estudo de direito comparado / Toby Mendel. -- Brasília : UNESCO, p. ISBN: Título original: Public service broadcasting: a comparative legal survey. 2.ed.rev.atual. 1. Radiodifusão 2. Setor Público 3. Legislação de Radiodifusão 4. Análise Comparativa 5. Austrália 6. Canadá 7. França 8. Japão 9. Polônia 10. África do Sul 11. Tailândia 12. Reino Unido 13. Liberdade de Expressão 14. Investimento em Comunicação 15. Governança 16. Legislação em Comunicação I. UNESCO Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura UNESCO - Representação no Brasil Representação SAUS, Quadra 5, Bloco H, Lote 6, no Ed. Brasil CNPq/IBICT/UNESCO, 9º andar Brasília - DF - Brasil Tel.: (55 61) Fax: (55 61) Site: EBC - Empresa Brasil de Comunicação SCS Quadra 08, Bloco B 50-1º Subsolo Ed. Venâncio 2000 Brasília - DF CEP: Impresso no Brasil4 Sobre o Autor Toby Mendel é diretor executivo do Center for Law and Democracy 1, uma ONG internacional de direitos humanos com sede no Canadá, cujo enfoque é prover conhecimentos sobre os direitos fundamentais para a democracia, incluindo o direito à informação e à liberdade de expressão, o direito à livre participação e os direitos à liberdade de reunião e associação. Antes de ocupar essa posição, foi, por 12 anos, diretor jurídico sênior da ARTICLE 19 2, uma ONG de direitos humanos com enfoque na liberdade de expressão e no direito à informação. Antes de integrar a ARTICLE 19, trabalhou como consultor sênior de direitos humanos na Oxfam Canada e como analista de políticas de direitos humanos na Canadian International Development Agency 3 (CIDA). Tem graduação com menção honrosa em matemática pela Universidade McGill e é bacharel em direito pela Universidade Dalhousie. Mendel tem prestado serviços especializados de alto nível sobre os direitos à informação e à liberdade de expressão, incluindo a área de serviço público de radiodifusão, para um vasto espectro de atores, incluindo o Banco Mundial, a UNESCO, a Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE) e outros órgãos da ONU e intergovernamentais. Também tem trabalhado com vários governos e ONGs em países de todo o mundo em relação a essas questões. Nesses diversos papéis, entre outras tarefas, tem assessorado governos e ONGs na redação de leis sobre radiodifusão, serviço público de radiodifusão, direito à informação e difamação, entre outras, além de ter levado casos e registrado procedimentos jurídicos como amicus curiae, diante de cortes internacionais e nacionais. Além disso, tem analisado leis, desenvolvido materiais de capacitação, conduzido seminários de treinamento e realizado diversas apresentações em conferências internacionais, seminários e workshops. Mendel tem publicado extensivamente sobre um amplo leque de questões ligadas à liberdade de expressão, ao direito à informação, aos direitos de comunicação e às questões dos refugiados. Para a UNESCO, além dessas realizações, também escreveu a obra Liberdade de informação: um estudo de direito comparado, cuja segunda edição em inglês 4 foi publicada em 2008, bem como o livro The Right to Information in Latin America: a comparative legal survey 5. Mendel é coautor da obra Broadcasting, Voice, and Accountability: a public interest approach to policy, law, and regulation 6 e autor de duas publicações pela ARTICLE 19 que são referências em serviço público de radiodifusão: Access to the Airwaves: principles on freedom of expression and broadcast regulation 7 e A Model Public Service Broadcasting Law. 8 1 NT: Centro para o Direito e a Democracia (tradução livre). 2 NT: ARTIGO 19 (tradução livre). 3 NT: Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional (tradução livre). 4 MENDEL, MENDEL, BUCKLEY; DUER; MENDEL, ARTICLE 19, ARTICLE 19, 2005.5 S umário I. Liberdade de expressão: um panorama geral 9 II. Pluralismo e diversidade 12 III. Independência 13 IV. Financiamento 17 V. As emissoras públicas e as novas tecnologias 19 Austrália 9 22 Introdução Australian Broadcasting Corporation (ABC) I. Serviços prestados II. Mandato de serviço público 23 III. Estrutura de governança IV. Financiamento 27 Special Broadcasting Services (SBS) I. Serviços prestados 27 II. Mandato de serviço público 28 III. Estrutura de governança IV. Financiamento 31 v Canadá 33 Introdução V. Serviços prestados VI. Mandato de serviço público VII. Estrutura de governança VIII. Financiamento França 41 Introdução IX. Serviços prestados X. Mandato de serviço público 43 XI. Estrutura de governança XII. Financiamento Japão 49 Introdução XIII. Serviços prestados XIV. Mandato de serviço público XV. Estrutura de governança XVI. Financiamento NT: a apresentação dos países segue a ordem alfabética da edição em inglês.6 Polônia 55 Introdução XVII. Serviços prestados 56 XVIII. Mandato de serviço público 56 XIX. Estrutura de governança XX. Financiamento África do Sul 63 Introdução XXI. Serviços prestados XXII. Mandato de serviço público 65 XXIII. Estrutura de governança XXIV. Financiamento Tailândia 71 Introdução XXV. Serviços prestados XXVI. Mandato de serviço público 72 XXVII. Estrutura de governança XXVIII. Financiamento vi Reino Unido 81 Introdução XXIX. Serviços prestados XXX. Mandato de serviço público XXXI. Estrutura de governança XXXII. Financiamento 90 Análise Comparativa 93 Introdução XXXIII. A justificativa das emissoras de serviço público XXXIV. Desafios de regulação XXXV. Financiamento 100 Conclusão 1037 Apresentação O argumento central das emissoras de serviço público é o de servir às necessidades e aos interesses de informação do público. Ainda que no curso da história, as emissoras de serviço público tenham frequentemente operado como monopólios protegidos pela lei, esses dias já deixaram de ser uma realidade há muito tempo. Nas democracias, um amplo leque de opções já está disponível ao público, e as emissoras públicas precisam justificar quase continuamente a sua existência e, em particular, os gastos de recursos públicos com as suas atividades. Em alguns países, emissoras públicas controladas pelo Estado ou pelo governo estão perdendo fatias de mercado e tornando-se cada vez menos relevantes para os cidadãos. Porém, em outros países, existem autênticas emissoras de serviço público que encontram forte apoio entre os cidadãos e que, às vezes, são capazes de manter fatias significativamente grandes do mercado, considerando a extensão da fragmentação do setor em quase todos os países do mundo. vii Esse contraste marcante sugere imediatamente algumas perguntas. Por que essas emissoras são populares em alguns países, e não em outros? Como fazer a transição de uma emissora pública malsucedida para uma emissora de sucesso? Como garantir que essas emissoras servirão ao interesse público e serão receptivas aos gostos do público? Que estruturas são empregadas, de modo a garantir que o seu caráter público não leve ao controle político? É mesmo possível haver independência verdadeira em um órgão público, tal independência seria mesmo apropriada? Como é possível promover uma programação que realmente atenda às necessidades públicas? Como é possível alcançar um equilíbrio apropriado entre o fomento à inovação e à criatividade, por um lado, e a prestação pública de contas, por outro? O presente livro de Toby Mendel, sobre o tema da radiodifusão pública, explora os sistemas jurídicos e regulatórios que regem as emissoras públicas em oito países diferentes em torno do mundo, examinando os serviços que elas prestam, as maneiras como os seus mandatos são definidos, seus mecanismos de governança interna, seus mecanismos de supervisão e prestação pública de contas, e a maneira como elas são financiadas. Ao selecionar esses diversos países, buscou-se garantir ampla representação geográfica, ao mesmo tempo em que foram incluídos apenas países que têm forte compromisso com o serviço público de radiodifusão. Em especial, foram enfatizadas as estratégias que surgiram ao longo dos anos, de modo a garantir que as emissoras públicas não sejam minadas por dois fenômenos cruciais: controle externo (político ou de outra natureza), especialmente sobre a sua produção editorial, e financiamento público inadequado. O livro delineia abordagens testadas na resolução desses problemas centrais, mas também destaca sistemas inovadores que estão sendo testados em diferentes países para lidar com alguns dos novos desafios enfrentados pelas emissoras públicas. Um dos principais enfoques estratégicos da UNESCO é aumentar a conscientização sobre a importância da liberdade de expressão, por meio do trabalho de monitoramento e advocacy. As ações consistem em8 prover assistência técnica aos Estados-membros e realizar a capacitação para a adoção e a aplicação dos padrões jurídicos e regulatórios internacionalmente reconhecidos em liberdade de expressão, liberdade de informação e direito à liberdade e à independência dos meios de comunicação, incluindo a radiodifusão pública. A UNESCO tem um compromisso longamente consolidado no apoio à radiodifusão pública ao redor do mundo. Parte desse compromisso tem-se mostrado nos esforços em aprender com base em experiências de diversas emissoras públicas consolidadas e de sucesso em todo o mundo, em relação à sua natureza, ao seu arcabouço jurídico, às suas fontes de financiamento e às estruturas administrativas. Tem-se prestado apoio, no sentido de promover a independência editorial e a qualidade da programação na radiodifusão pública, nos meios de comunicação comunitária e nas novas mídias digitais, por exemplo, assessorando os Estados-membros na transformação de emissoras estatais em emissoras públicas editorialmente independentes, com vistas a garantir o pluralismo nos meios de comunicação e o jornalismo de qualidade. A presente publicação parte da segunda edição deste livro em inglês, que foi originalmente publicado de maneira conjunta pela UNESCO e pelo Asia-Pacific Institute for Broadcasting Development 10 (AIBD), em A publicação original foi muito bem recebida e traduzida para diferentes línguas, tendo-se tornado referência em muitos países para defensores públicos, ativistas da sociedade civil, profissionais de direito e tomadores de decisões. Acredita-se que esta primeira edição em português continuará sendo referência útil e servirá como fonte importante de informações sobre países em torno do mundo, ou seja, como uma aliada no trabalho das emissoras, ajudando-as a resolver algumas das questões que elas podem estar enfrentando em suas próprias organizações atualmente. Conhecer os outros significa sempre conhecer a si mesmo. viii Eu gostaria de, adicionalmente, reconhecer o apoio da Empresa Brasil de Comunicação (EBC), o qual tornou possível a disponibilização dessa publicação para a comunidade lusófona. Igualmente, reconheço e agradeço a cooperação da jornalista Tereza Cruvinel, diretora-presidente da EBC, cujos esforços permitiram a preparação dessa edição em português. Toby Mendel, autor do livro, é diretor executivo do Centre for Law and Democracy (www.lawdemocracy. org), uma ONG internacional de direitos humanos, com sede no Canadá, que promove o respeito pelos direitos que estão na base da democracia, incluindo a liberdade de expressão. Ele tem trabalhado em estreita colaboração com a UNESCO em alguns países em torno do mundo, prestando aconselhamento sobre radiodifusão em geral e também sobre a legislação específica para o serviço público de radiodifusão Jānis Kārkliņš Diretor-geral assistente de Comunicação e Informação, UNESCO 10 NT: Instituto Ásia-Pacífico para o Desenvolvimento da Radiodifusão (tradução livre).9 Agradecimentos Agradeço às seguintes pessoas, que fizeram valiosos comentários sobre diversos capítulos deste livro: Steve Buckley, especialista internacional em regulação sobre radiodifusão; Dr. Karol Jakubowicz, assessor sênior do presidente do colegiado nacional de radiodifusão da Polônia; Drew MacRae, especialista australiano em radiodifusão; Julien Maillard, especialista francês em radiodifusão; Dr. Tarlach McGonagle, professor universitário do Institute for Information Law (IViR) 11, Faculdade de Direito, Universidade de Amsterdã; Lumko Mtimde, diretor executivo da Media Development and Diversity Agency 12, África do Sul; Eve Salomon, especialista internacional sobre regulação em radiodifusão, Reino Unido; Kate Skinner, coordenadora da SOS: Support Public Broadcasting Coalition 13 ; Sinfah Tunsarawuth, advogada independente sobre os meios de comunicação, Tailândia; Chris Warren, secretário federal da Media, Entertainment and Arts Alliance 14, Austrália; e Tepchai Yong, diretor administrativo do serviço tailandês de radiodifusão pública. 1 Não poderia deixar de agradecer o apoio da Empresa Brasil de Comunicação (EBC), sem o qual esta segunda edição não estaria chegando às mãos da comunidade lusófona. Gostaria de registrar meu reconhecimento especial ao papel desempenhado pela jornalista Tereza Cruvinel, diretora-presidente da EBC, cujo empenho foi fundamental para o lançamento da edição em português. Quero agradecer também à UNESCO por me inspirar e me apoiar na produção desta primeira edição em português do meu livro, estendendo os agradecimentos em especial a Wijayananda Jayaweera, diretor da Divisão de Desenvolvimento de Comunicações da UNESCO, que anteriormente inspirou a primeira edição em inglês. 11 NT: Instituto de Direito à Informação (tradução livre). 12 NT: Agência para o Desenvolvimento e a Diversidade dos Meios de Comunicação (tradução livre). 13 NT: Coalizão SOS Apoio à Radiodifusão Pública (tradução livre). 14 NT: Aliança para os Meios de Comunicação, o Entretenimento e as Artes (tradução livre).10 Introdução Financiadas pelo Estado por meio de recursos públicos, as emissoras nacionais têm sido, ao longo da história, componente vital do setor de radiodifusão. De fato, em muitos países, uma organização radiodifusora de propriedade estatal e mantida com o dinheiro público foi, no passado, o único meio de transmissão nacional. Ainda que elas sejam muito menos dominantes na atualidade do que já foram no passado, a justificativa para a existência dessas emissoras segue sendo forte, e elas continuam representando parte importante da cena geral de radiodifusão na maioria dos países. De modo geral, o compromisso com a radiodifusão pública continua firme, e isso reflete-se no apoio público, no financiamento governamental e nas estatísticas de audiência. Existem alguns bons motivos para apoiar emissoras publicamente mantidas e financiadas. Elas têm o potencial de proporcionar complementação efetiva aos serviços comerciais, satisfazendo as necessidades de informação e os interesses aos quais o mercado não chega a responder. Tradicionalmente, a qualidade tem sido a marca distintiva da radiodifusão pública, e é possível que isso forneça um parâmetro para o setor como um todo, incluindo as emissoras privadas. Elas podem garantir que os programas sejam transmitidos, cobrindo um amplo leque de interesses e respondendo às necessidades de todos os setores da população. Quando alcançam seu melhor potencial, elas garantem a diversidade na programação e realizam importante contribuição, no sentido de satisfazer o direito de o público saber o que acontece. Elas também servem como ponto focal na promoção de sentido de identidade nacional, promovendo cultura de democracia e respeito aos direitos. 3 Ao mesmo tempo, existe um grupo de ameaças ao sucesso das emissoras publicamente mantidas e financiadas. A primeira dessas ameaças está nas tentativas em curso em muitos países onde as autoridades governamentais buscam exercer o controle sobre essas emissoras, minando a sua independência e a qualidade das notícias e da programação. Em alguns países, o governo consegue exercer amplo controle sobre as emissoras públicas, usando-as como suas porta-vozes, ao invés de fontes independentes de informações para o público. Em outros países, os governos não têm os mesmos níveis de controle, mas, ainda assim, pressionam as emissoras públicas em momentos de importantes debates públicos. Assim, até mesmo a British Broadcasting Corporation (BBC) 15 foi fortemente pressionada, algumas vezes, durante os primeiros anos da Guerra do Iraque, em relação à sua cobertura desse evento altamente controverso. Uma segunda ameaça é o constante desejo que os governos têm de realizar cortes orçamentários, o que resulta em uma crescente pressão pela redução no nível de financiamento público recebido pelas emissoras públicas e, como consequência, na busca por fontes alternativas de financiamento. Os quatro relatores especiais internacionais para a liberdade de expressão o relator especial das Nações Unidas (ONU) sobre a Liberdade de Opinião e Expressão, o representante da OSCE para a Liberdade nos Meios de Comunicação, o relator especial da Organização dos Estados Americanos (OEA) sobre Liberdade de Expressão, e o relator especial da African Commission on Human and Peoples Rights (ACHPR) 16 sobre 15 NT: Empresa Britânica de Radiodifusão (tradução livre). 16 NT: Comissão Africana sobre Direitos Humanos e dos Povos (tradução livre).11 Liberdade de Expressão e Informação expressaram a seguinte preocupação em sua Declaração Conjunta, de fevereiro de 2010: Os desafios cada vez mais frequentes para o apoio ao financiamento público para as emissoras públicas. 17 A recente recessão global, que, em muitos países, foi descrita como a pior recessão desde a Grande Depressão, exacerbou essa ameaça. 18 Ela foi ainda mais exacerbada pela crescente pressão sobre os recursos públicos, em função dos aumentos nos preços de certos setores públicos, em particular em relação aos serviços médicos. Juntamente com essas ameaças, existem mudanças na compreensão dominante sobre o papel do governo. As decisões tomadas, no sentido de diminuir o escopo do governo e privatizar ou comercializar indústrias mantidas pelo Estado, têm sido bastante populares. Essas mudanças têm afetado, até mesmo, atividades que, no passado, já foram vistas como funções centrais do Estado, como a responsabilidade pelas rodovias e pelos monopólios estatais. Poucas emissoras públicas foram realmente privatizadas, mas muitas se transformaram em empresas públicas. Isso, em si, não é particularmente relevante, mas, em muitos casos, essa transformação também tem sido acompanhada por uma expectativa de que as emissoras públicas conseguirão aumentar o seu financiamento com base em iniciativas comerciais. Assim, o Comitê de Ministros do Conselho da Europa expressou a seguinte preocupação: Em certos países, a distinção entre a radiodifusão pública e a transmissão comercial está cada vez mais obscura, gerando o que foi chamado de convergência de programação, em detrimento da qualidade dos programas oferecidos pela radiodifusão pública Em função disso, é natural que a questão da extensão e da natureza do financiamento público direto às emissoras nacionais se esteja tornando cada vez mais frequente e que alguns países estejam explorando novas maneiras de satisfazer a necessidade de uma alternativa à programação comercialmente orientada. Uma possibilidade é impor obrigações de interesse público sobre as emissoras privadas, e, de fato, isso já é feito em diversos países. No entanto, há uma tendência geral bastante clara, no sentido de relaxar essas obrigações em parte movida pelas mudanças tecnológicas, e está tornando-se cada vez mais difícil para os governos nacionais impor condições regulatórias efetivas nesse sentido. Outra abordagem é enfocar o financiamento público para programações que servem a diversas necessidades e interesses públicos, ao invés de apoiar uma emissora pública central. Em alguns países, os produtores de programas independentes sem vínculo com uma emissora específica podem receber recursos públicos para programas individuais. Para as emissoras públicas, até mesmo para todas as emissoras, é cada vez mais comum receber pedidos de inclusão de uma proporção de programas realizados por produtores independentes na sua programação geral. De maneira alternativa, as emissoras privadas podem candidatar-se para receber financiamento de programas que sirvam ao papel de suprir o interesse público. Emissoras comunitárias também estão desempenhando uma função cada vez mais importante na satisfação de necessidades que outras formas de radiodifusão não cumprem. A rápida proliferação da radiodifusão comercial, juntamente com outras formas de radiodifusão, vem gerando, de modo crescente, um novo e dinâmico desafio para as emissoras públicas. Os desenvolvimentos tecnológicos têm modificado completamente a natureza da transmissão, e os lares de muitos países estão tendo acesso a dezenas, até mesmo centenas, de canais via cabo ou por sistemas de recepção via satélite. A tecnologia digital permite que faixas limitadas de frequência acomodem um número bem maior de sinais, abrindo o espaço das ondas de transmissão para a disseminação de um número cada vez maior 17 A Declaração foi adotada em 3 de fevereiro de O Comitê de Ministros do Conselho da Europa apontou que, em alguns países, os cortes no financiamento público para as emissoras públicas já foram realizados. Veja: Reply of the Committee of Ministers to Parliamentary Assembly Recommendation 1878 (2009), CM/AS (2010) Rec1878 final, 23 April 2010, Appendix, paragraph Declaração do Comitê de Ministros sobre a Garantia da Independência do Serviço Público de Radiodifusão nos Estados-membros, adotada em 27 de setembro de 2006, apêndice, parágrafo 9.12 de emissoras. Esses desenvolvimentos são complementados pela contínua redução nos custos de criação de uma empresa de transmissão. A internet traz em si a promessa de mudanças ainda mais empolgantes e profundas. Praticamente qualquer pessoa com acesso a um equipamento básico estará em posição efetiva de operar como uma emissora no futuro próximo. Quando a internet realmente decolar, não haverá limites ao número de canais. Esses desenvolvimentos geram uma ameaça específica para as emissoras públicas que permanecerem sob o controle governamental. Muitos cidadãos preferem ligar-se a emissoras comerciais independentes, nos lugares onde essas emissoras estão disponíveis, do que a uma emissora nacional que, na prática, funciona como uma porta-voz do governo. Isso pode levar a uma erosão significativa do apoio à radiodifusão pública, em detrimento, no longo prazo, do interesse público como um todo. Talvez seja uma ironia o fato de a própria realidade do controle governamental criar uma situação na qual esse controle já não alcança o resultado desejado ou seja, a influência sobre um amplo contingente da população, e, assim, termina-se com um círculo vicioso que, ao final, desgasta o apoio de todos os lados à radiodifusão pública. A despeito desses desafios e da crescente importância dos modelos alternativos de promoção da radiodifusão de interesse público, as emissoras públicas nacionais ainda desempenham um papel muito importante na maioria dos países. Nos lugares onde a independência dessas emissoras está assegurada na lei e de fato, onde elas recebem recursos adequados por meio de fontes públicas e onde os devidos arranjos de prestação de contas funcionam de modo a mantê-las fiéis aos seus mandatos e às perspectivas dos seus expectadores e ouvintes, elas podem realmente operar a serviço do interesse público, provendo informações variadas e de alta qualidade ao seu público, vindas de diversas fontes. As organizações radiodifusoras que cumprem essas condições são frequentemente mencionadas como emissoras de serviço público. Este livro examina a maneira como emissoras mantidas e financiadas pelo poder público são organizadas e custeadas em oito países ao redor do mundo: Austrália, Canadá, França, Japão, Polônia, África do Sul, Tailândia e Reino Unido. Esses países foram escolhidos primeiramente com base no fato de que suas emissoras públicas são reconhecidas como emissoras de serviço público no sentido estrito da expressão e, em particular, como meios independentes que prestam contas à sociedade e são adequadamente financiados. Em segundo lugar, eles foram escolhidos de modo a representar a diversidade geográfica mundial tão bem quanto possível. É importante lembrar, contudo, que duas grandes regiões do mundo não estão refletidas nessa amostragem. Em primeiro lugar, ela não inclui nenhum país da América Latina. Isso acontece porque, na região, a radiodifusão pública é relativamente subdesenvolvida, quando comparada ao restante do mundo. Em segundo lugar, ela não inclui nenhum país do Oriente Médio e do Norte da África. Isso acontece porque as emissoras públicas dessa região são caracterizadas por um forte controle governamental e, por isso, não podem ser consideradas como emissoras de serviço público. 5 A metodologia utilizada na elaboração deste livro valeu-se primariamente de pesquisa de textos. As principais leis que regem as emissoras de serviço público nos diferentes países foram estudadas, juntamente com a literatura acadêmica. O acervo de fontes complementares foi utilizado, incluindo os sítios da internet das próprias emissoras, bem como publicações e sítios oficiais da sociedade civil. Essa pesquisa de textos contou, na maioria dos casos, com a revisão dos capítulos sobre os países individuais por especialistas locais. O enfoque deste livro recai sobre os arranjos jurídicos e de políticas públicas que pautam as operações das emissoras públicas, incluindo as suas obrigações de radiodifusão, as estruturas de governança e os arranjos de financiamento. O objetivo é proporcionar às pessoas interessadas em radiodifusão pública acadêmicos, operadores de direito, representantes da sociedade civil, funcionários públicos, representantes eleitos, jornalistas ou proprietários de meios de comunicação o acesso a informações sobre os arranjos regulatórios associados ao serviço público de radiodifusão bem-sucedido. O livro traz aos leitores informações sobre os serviços que as democracias têm demandado de suas emissoras públicas e sobre as diversas maneiras como a independência dessas emissoras tem sido assegurada. Ele delineia os arranjos que os oito países em análise operacionalizaram para garantir a prestação pública de contas, descrevendo as diferentes maneiras como o financiamento do serviço público de radiodifusão tem sido assegurado.13 O primeiro capítulo do livro faz uma revisão de diferentes padrões relacionados ao serviço público de radiodifusão. Ele traz uma breve visão geral das principais características normalmente associadas ao serviço público de radiodifusão e revisa os padrões jurídicos internacionais relevantes para o serviço público de radiodifusão, com ênfase especial na sua subordinação à liberdade de expressão como um direito humano. Esse capítulo também traz uma visão geral sobre duas questões de relevância específica para o serviço público de radiodifusão: o seu financiamento e as suas atividades on-line. A parte principal do livro consiste de oito capítulos sobre os países individuais. Cada capítulo está organizado de acordo com cinco subtítulos: introdução, serviços prestados, mandato de serviço público, estrutura de governança (dividida em dois itens governança interna e mecanismos reguladores) e financiamento. A seção sobre serviços prestados descreve os principais serviços oferecidos pelas emissoras de serviço público, incluindo os canais de programas. A seção sobre o mandato de serviço público delineia as obrigações especiais jurídicas e administrativas, primariamente em relação à programação, que recaem sobre as emissoras de serviço público. A seção sobre estrutura de governança divide-se em duas subseções, descrevendo primeiramente a estrutura que rege as próprias emissoras (como os seus Colegiados Administrativos) e, em segundo lugar, os órgãos externos que exercem poder sobre elas. Por fim, é feita uma breve descrição das principais fontes de financiamento dessas emissoras de serviço público. Os capítulos sobre os países são seguidos de um capítulo contendo uma análise comparativa das diferentes abordagens do serviço público de radiodifusão nos oito países. Esse capítulo adicional revisa os principais sistemas usados para alcançar diferentes objetivos, comparando-os e contrastando-os. Ele também traz algumas indicações sobre os passos que podem ser mais apropriados para países que buscam transformar organizações estatais ou governamentais em emissoras de serviço público. 6 As emissoras mantidas e financiadas pelo poder público são uma realidade em muitos países. Porém, como foi apontado acima, a expressão emissora de serviço público é frequentemente associada a um conjunto de condições ou características mínimas. Algumas dessas características fluem diretamente com base no direito à liberdade de expressão. Outras estão ligadas, de modo mais estreito, aos princípios gerais da democracia e da igualdade e ao fato de que os recursos públicos estão sendo empregados nessas organizações, o que implica certos princípios gerais relacionados ao gasto público. Por sua vez, outras estão mais associadas ao papel histórico desempenhado pelas emissoras de serviço público na sociedade. Essa seção delineia as principais características que historicamente definiram as emissoras de serviço público, avaliando-as em relação aos padrões e às práticas modernas. Eric Barendt apresenta uma visão histórica das principais características das emissoras de serviço público, identificando seis características principais: 1. disponibilidade geral em termos geográficos; 2. atenção à identidade e à cultura nacional; 3. independência tanto de interesses do Estado quanto comerciais; 4. imparcialidade dos programas; 5. alcance e variedade dos programas; e 6. financiamento, em grande parte, por meio de taxa geral paga pelos usuários. 20 Três dessas características lidam com o conteúdo dos programas atenção à identidade e à cultura nacional, imparcialidade dos programas e alcance e variedade dos mesmos que, em última análise, é a chave para a definição de serviço público de radiodifusão. As outras características são mais estruturais por natureza, apesar de também estarem estreitamente ligadas à questão do conteúdo da programação. A ideia de que o produto das emissoras de serviço público deve estar disponível a todos ou seja, a ideia da disponibilidade geral em termos geográficos é uma consequência direta da natureza pública do serviço. Não seria apropriado oferecer um serviço por meio de recursos públicos a apenas uma parte da população, no que se refere a termos geográficos. Essa disponibilidade geral também é parte da justificativa do serviço público de radiodifusão, uma vez que ela serve para garantir que o direito de saber do público seja igualmente cumprido ao longo de todo o território. Ela também é apoiada por declarações 20 BARENDT, E. Broadcasting Law: a comparative survey. Oxford: Clarendon Press, p. 52.14 oficiais. Por exemplo, em 1994, na Resolução n 1 da Conferência Ministerial Europeia sobre Política de Meios de Comunicação em Massa, os ministros do Conselho da Europa presentes comprometeram-se a assegurar que, pelo menos, um serviço público estaria acessível a todos os membros do público em cada país. 21 Pode-se apontar que esse princípio não significa necessariamente que todas as regiões em um país receberão serviços idênticos. De fato, uma obrigação central de muitas emissoras públicas é precisamente a de prover serviços sob medida para diferentes regiões, de modo a garantir a disponibilidade de notícias locais e questões da atualidade na programação. As novas tecnologias têm facilitado muito esse trabalho de ajustar o produto da programação às necessidades e aos interesses do público, incluindo a adaptação geográfica. Ao mesmo tempo, está claro que a prestação de um serviço universal continua sendo um ponto importante, mesmo na era da transmissão digital. 22 A necessidade de proteger as emissoras de serviço público contra interferências políticas e comerciais já é quase universalmente reconhecida. A necessidade dessa independência já está bem estabelecida como uma questão de direito internacional e comparado (veja abaixo). É em grande medida óbvio que partido político, governo ou poder do aparato estatal não deve exercer influência sobre emissora de serviço público com o objetivo de promover seus próprios interesses, uma vez que essa emissora é financiada com recursos públicos. É igualmente óbvio que isso impedirá a capacidade de as emissoras públicas cumprirem suas programações, uma vez que suas energias e recursos seriam desviados, a fim de atenderem às necessidades de seus patronos políticos. A despeito disso, em muitos países, a maior ameaça à radiodifusão pública advém precisamente das tentativas de controle das emissoras públicas pelo governo e da subordinação da transmissão dessas emissoras aos interesses dos poderes vigentes. Emissoras financiadas pelo Estado são frequentemente acusadas de se tornarem porta-vozes do governo, em detrimento do interesse público e do direito que os cidadãos têm de receberem ampla variedade de informações. Essa questão segue como um problema, até mesmo na Europa, e o Comitê de Ministros do Conselho da Europa apontou: Em alguns casos, as regulações aplicáveis não são capazes de garantir a independência editorial e a autonomia institucional das emissoras de serviço público [...] Não é possível isolar as emissoras públicas de todas as pressões comerciais. Parte central do trabalho das emissoras de serviço público é prover uma transmissão de qualidade, capaz de cumprir as necessidades de informação e entretenimento da população, respeitando e promovendo a diversidade. É impossível satisfazer essa meta, quando se espera que as emissoras públicas participem da competição por recursos da mesma maneira que as emissoras comerciais. Em outras palavras, confiar excessivamente nas fontes comerciais de recursos levaria inevitavelmente as emissoras públicas a sujeitarem suas decisões de produção e agenda de programação a testes de popularidade, ao invés de tomar essas decisões com base no interesse público. Ainda que muitas emissoras de serviço público estejam operando hoje com financiamento misto de recursos públicos e comerciais, a decisão de depender inteiramente de recursos privados minaria a capacidade de essas emissoras cumprirem seus mandados de serviço público. Pode-se apontar que existe certa tensão entre esses dois tipos de independência. O financiamento deve partir de algum lugar e, na medida em que ele não advém de fontes comerciais, deve vir de fontes públicas, incluindo o risco da interferência pelo Estado. 21 Veja também o Princípio VI da Declaração de Princípios sobre a Liberdade de Expressão na África, que afirma: As emissoras públicas devem buscar garantir que o seu sistema de transmissões cubra todo o território do país. Adotada pela Comissão Africana para os Direitos Humanos e dos Povos em sua 32ª Sessão, de 17 a 23 de outubro de 2002 (Declaração Africana). UNIÃO AFRICANA. Comissão Africana para os Direitos Humanos e dos Povos. Declaração de Princípios sobre a Liberdade de Expressão na África. Angola: Escritório dos Direitos Humanos das Nações Unidas, Disponível em: <http://library.fes.de/pdf-files/bueros/angola/hosting/upd11_05princip_liberdade.pdf>. 22 Veja, por exemplo, a Recomendação Rec(2003)9 do Comitê de Ministros dos Estados Membros sobre medidas para promover a contribuição democrática e social da transmissão digital, adotada em 28 de maio de 2003, Apêndice, Princípio Declaração do Comitê de Ministros sobre a garantia da independência do serviço público de radiodifusão nos Estados-membros, adotada em 27 de setembro de As declarações e outros documentos do Conselho da Europa relacionados à mídia e à sociedade da informação podem ser encontrados em: <http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media/doc/cm_en.asp>.15 Isso conduz à próxima característica central das emissoras de serviço público: o apoio público ao seu trabalho, ainda que seja prestado de maneira que não atrapalhe a característica anterior, ou seja, a independência. Assim como no caso da independência, essa característica flui, entre outras coisas, com base na garantia da liberdade de expressão. Barendt aponta para o estabelecimento de uma cobrança feita aos usuários, normalmente sob a forma de taxa de licença de uso televisivo, como a base dessa característica. Porém, como fica claro na prática comparativa dos Estados examinados, a maneira de financiar o serviço público de radiodifusão varia consideravelmente de um Estado para outro. Em muitos países, por exemplo, o órgão legislativo nacional, ou Parlamento, vota diretamente os recursos para essas emissoras, ao invés de aceitar que elas sejam custeadas por meio de uma taxa imposta aos usuários. A questão do financiamento do serviço público de radiodifusão é discutida em maior detalhe mais adiante. Por fim, chega-se às três características vistas por Barendt como diretamente ligadas ao conteúdo: a atenção à identidade e à cultura nacional, a imparcialidade dos programas e o alcance e a variedade dos programas. Os dois últimos imparcialidade e diversidade da programação conformam valores centrais do serviço público que refletem fortemente sobre os padrões internacionais, incluindo o direito à liberdade de expressão, bem como a própria justificativa por trás do serviço público de radiodifusão. Além disso, é provavelmente justo afirmar que a atenção à identidade e à cultura nacional como parte das obrigações de programação da maioria das emissoras de serviço público é, ao mesmo tempo, um bom exemplo de algumas das muitas obrigações de programação que devem ser atendidas por esses tipos de emissoras. A ideia de pluralismo e diversidade como valores centrais ligados à liberdade de expressão é mais desenvolvida a seguir. Essa ideia deriva, em essência, do direito de receber informações e ideias, que subjaz ao direito de saber e fundamenta o direito de o público ter acesso à informação sobre ampla variedade de questões e preocupações, vista por diferentes perspectivas. A sua capacidade de contribuir ao pluralismo é uma das principais justificativas para as emissoras de serviço público, e também será desenvolvida mais adiante no texto. 8 A necessidade que as emissoras de serviço público têm de respeitar os padrões de equilíbrio e imparcialidade em suas programações está estreitamente ligada à ideia da independência. Não é apropriado que os governos façam uso de emissoras públicas na promoção de seus próprios interesses, e, em função do seu mandato público, é tampouco apropriado que uma emissora de serviço público promova posição ou apoio a um partido político específico. Essa ideia também é mais desenvolvida abaixo, na seção sobre independência. A promoção da identidade e da cultura nacional tem sido e continua sendo bastante associada ao serviço público de radiodifusão e é uma obrigação explícita em muitos países. Por um lado, existe uma tendência de adicionar a programação culturalmente orientada ao tradicional trio de metas do serviço público de radiodifusão: educar, informar e entreter. 24 Por outro lado, a identidade nacional vem-se desenvolvendo gradualmente, por meio dos ideais da promoção da coesão social e da integração, e do combate à discriminação. 25 O ponto mais amplo em questão, no entanto, é que essas são apenas duas entre muitas obrigações de programação colocadas pelos Estados para as emissoras de serviço público. Outras obrigações expressas pela Resolução n 1 incluem o provimento de: um ponto de referência para todos os membros do público; um fórum para o debate público; um serviço abrangente de notícias; uma programação que seja ética, pluralista, inovadora e de alta qualidade; uma programação que tenha tanto um apelo amplo quanto um direcionamento às audiências especializadas; o acesso a diferentes crenças filosóficas e religiosas; e uma programação que contribua à valorização da diversidade da herança nacional e europeia. 26 Ao mesmo tempo, reconhece-se que os Estados devem ter a liberdade de definir as transmissões específicas de suas emissoras públicas, contanto que elas estejam claramente definidas e reflitam o interesse público Veja, por exemplo, a Recomendação Rec(2003)9, parágrafo Veja, por exemplo, a Resolução n 1 da Conferência Ministerial Europeia de Política de Meios de Comunicação de Massa sobre o Financiamento do Serviço Público de Radiodifusão, parágrafo 5. Veja também GOODWIN, P. Public Service Broadcasting and new Media Technology: what the BBC has done and what is should have done. The Public, v. 59, n. 4, p. 72, Princípio II. 27 Veja a Declaração do Comitê de Ministros sobre a Garantia da Independência do Serviço Público de Radiodifusão nos Estados-membros, parágrafo 8.16 Padrões centrais para o serviço público de radiodifusão O presente capítulo salienta os padrões centrais que têm sido reconhecidos, no contexto do serviço público de radiodifusão, e que ajudam a defini-lo. Em alguns casos, eles fluem diretamente do direito internacional. Em outros, eles apoiam-se nos termos de declarações relevantes, por exemplo, as adotadas pelo Conselho da Europa, ou nos relatórios internacionais especiais oficiais para a liberdade de expressão da ONU, OEA, OSCE e Comissão Africana. I. Liberdade de expressão: um panorama geral 9 O direito à liberdade de expressão é garantido pelo artigo 19 da Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH) com as seguintes palavras: Toda pessoa tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e procurar, receber e transmitir informações e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras. 28 Na condição de Resolução da Assembleia Geral da ONU, a DUDH não tem um caráter vinculante sobre os Estados. Entretanto, certas partes dela, incluindo o artigo 19, são amplamente reconhecidas como tendo a força jurídica de um costume de direito internacional desde a sua adoção em Esse direito também é garantido no Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos (PIDCP), um tratado ratificado por 167 Estados 30, que também afirma em seu artigo 19: (1) Toda pessoa deve ter direito à liberdade de opinião. (2) Toda pessoa tem direito à liberdade de expressão; este direito deve incluir a liberdade de procurar, receber e divulgar informações e ideias de todos os tipos, independentemente de fronteiras, seja por meio oral, escrito ou impresso, em forma artística ou através de qualquer meio de comunicação de sua escolha Resolução n 217A (III) da Assembleia Geral das Nações Unidas 10 de dezembro de Veja, por exemplo, Barcelona Traction, Light and Power Company Limited Case (Belgium v. Spain) (Second Phase), ICJ Rep (International Court of Justice) e Namibia Opinion, ICJ Rep , Separate Opinion, Judge Ammoun (International Court of Justice). 30 Em dezembro de Resolução n 2200A(XXI) da Assembleia Geral da ONU, adotada em 16 de dezembro de 1966, em vigor em 23 de março de 1967.17 A liberdade de expressão também é protegida nos três tratados regionais de direitos humanos, especificamente no artigo 13 da Convenção Americana de Direitos Humanos 32, no artigo 10 da Convenção Europeia de Direitos Humanos (CEDH) 33 e no artigo 9 da Carta Africana de Direitos Humanos e dos Povos (CADHP) 34. É difícil superestimar a importância da liberdade de expressão. Onde não é permitido que informações e ideias fluam livremente, outros direitos humanos, incluindo a própria democracia, tornam-se ameaçados. Os mecanismos de participação dependem do fluxo livre de informações e ideias, uma vez que o engajamento do cidadão só pode se tornar efetivo, quando as pessoas estiverem bem informadas e tiverem os meios para expressarem-se. Outros valores sociais incluindo a boa governança, a prestação pública de contas, a realização individual e o combate à corrupção também dependem do respeito à liberdade de expressão. Os órgãos e as cortes internacionais já deixaram muito claro que o direito à liberdade de expressão é um direito humano fundamental. Em sua primeira sessão, em 1946, a Assembleia Geral das Nações Unidas adotou a Resolução n 59(l), que se refere à liberdade de expressão em seu sentido mais amplo e afirma: A liberdade de informação é um direito humano fundamental e [...] a pedra de toque de todas as liberdades às quais a Organização das Nações Unidas é consagrada. 35 Como essa Resolução aponta, a liberdade de expressão tem uma importância fundamental tanto como um direito humano quanto como um direito indispensável ao exercício de todos os outros direitos. Essa visão tem sido sustentada por órgãos internacionais de direitos humanos. Por exemplo, a Comissão de Direitos Humanos da ONU 36, criada para monitorar a implementação do PIDCP, afirmou que: 10 O direito à liberdade de expressão é de suma importância para qualquer sociedade democrática. 37 Declarações dessa natureza são bastante frequentes na jurisprudência de cortes e tribunais de direitos humanos em torno do mundo. A Corte Interamericana de Direitos Humanos afirmou: A liberdade de expressão é a pedra angular sobre a qual a própria existência da sociedade democrática está assentada. 38 E a Corte Europeia de Direitos Humanos afirmou: A liberdade de expressão constitui uma das fundações essenciais de uma sociedade [democrática], e é uma das condições básicas para o seu progresso e para o desenvolvimento de cada ser humano. 39 O escopo de proteção das garantias internacionais da liberdade de expressão é amplo, cobrindo não apenas as manifestações que possam ser consideradas de interesse público, mas também as manifestações consideradas por muitos, ou até mesmo por todos, como ofensivas e não palatáveis. De fato, essa noção está, em certa medida, na base da importância da liberdade de expressão. Como deixa claro a Corte Europeia: A liberdade de expressão [...] se aplica não apenas a informações ou ideias que tenham uma recepção favorável [...] mas também àquelas que ofendem, choquem ou perturbem o Estado ou qualquer outro setor da população. Tais são as demandas do pluralismo, da tolerância e da abertura mental sem as quais uma sociedade democrática não existe Adotada em San José, Costa Rica, em 22 de novembro de 1969, em vigor em 18 de julho de Adotada em 4 de novembro de 1950, em vigor em 3 de setembro de Adotada em Nairobi, Quênia, em 26 de junho de 1981, em vigor em 21 de outubro de de dezembro de NT: Em 2006, a Comissão de Direitos Humanos da ONU foi extinta e substituída pelo Conselho de Direitos Humanos da ONU, conforme Resolução nº 60/251 da Assembleia Geral. 37 Tae-Hoon Park v. Republic of Korea, 20 October 1998, Communication No. 628/1995, parágrafo COMPULSORY MEMBERSHIP IN AN ASSOCIATION PRESCRIBED BY LAW FOR THE PRACTICE OF JOURNALISM. Advisory Opinion OC-5/85 of 13 November 1985, Series A, No. 5, parágrafo Handyside v. the United Kingdom, 7 December 1976, Application No. 5493/72, parágrafo Idem.18 A liberdade de expressão tem uma natureza dual, uma vez que ela protege não apenas o direito de comunicar informações e ideias (o direito do emissor), mas também os direitos de buscar e receber informações e ideias (os direitos do receptor). Essa dualidade tem sido claramente desenvolvida pela Corte Interamericana de Direitos Humanos: Quando a liberdade de expressão de um indivíduo é restringida de maneira ilegal, não é apenas o direito daquele indivíduo que está sendo violado, mas também o direito de todos a receber informações e ideias. Como consequência, o direito protegido pelo artigo 13 tem um escopo e uma natureza especiais, que se tornam evidentes pelo aspecto dual da liberdade de expressão. Ele requer, por um lado, que ninguém seja arbitrariamente limitado ou impedido de expressar seus próprios pensamentos. Nesse sentido, ele é um direito que pertence a cada indivíduo. O seu segundo aspecto, por outro lado, implica um direito coletivo de receber toda e qualquer informação, e de ter acesso aos pensamentos expressos pelos outros. [...] Em sua dimensão social, a liberdade de expressão é um meio para o intercâmbio de ideias e informações entre os seres humanos e para a comunicação de massa. 41 A garantia da liberdade de expressão aplica-se com especial força aos meios de comunicação, incluindo os meios de radiodifusão e o serviço público de radiodifusão. O motivo disso é simples: na maioria dos países, os meios de comunicação de massa são os principais canais de discussão pública sobre toda e qualquer questão. A Corte Interamericana de Direitos Humanos afirmou: São os meios de comunicação de massa que fazem do exercício da liberdade de expressão uma realidade. 42 A Corte Europeia de Direitos Humanos referiu-se ao papel preeminente da imprensa em um Estado governado pelo Estado de Direito. 43 Em parte, os meios de comunicação, como um todo, merecem proteção especial, por conta do seu papel de tornar públicas informações e ideias sobre questões de interesse público. Não apenas [a imprensa] tem a tarefa de compartilhar essas informações e ideias: o público também tem o direito de recebê-las. Se fosse de outro modo, a imprensa não seria capaz de desempenhar o seu papel vital de guardiã do público De maneira semelhante, na sua Declaração de Princípios sobre a Liberdade de Expressão, adotada em 2003, a Comissão Africana enfatizou o papel central da mídia e dos outros meios de comunicação em garantir o pleno respeito à liberdade de expressão, promover o livre fluxo de informações e ideias, auxiliar as pessoas na tomada de decisões bem informadas e facilitar e fortalecer a democracia. 45 A mídia desempenha um papel muito importante na sustentação da democracia, incluindo os períodos de eleições. A Comissão da ONU para os Direitos Humanos sublinhou a importância de uma mídia livre para o processo político: A comunicação livre de informações e ideias sobre questões públicas e políticas entre os cidadãos, os candidatos e os representantes eleitos é essencial. Isso implica imprensa livre e outros meios de comunicação capazes de comentar as questões públicas sem censura ou cerceamento e de informar a opinião pública COMPULSORY MEMBERSHIP IN AN ASSOCIATION PRESCRIBED BY LAW FOR THE PRACTICE OF JOURNALISM. Nota 10, parágrafos COMPULSORY MEMBERSHIP IN AN ASSOCIATION PRESCRIBED BY LAW FOR THE PRACTICE OF JOURNALISM. Nota 10, parágrafo Thorgeir Thorgeirson v. Iceland, 25 June 1992, 14 EHRR 843, parágrafo Idem. 45 Adotada pela Comissão Africana sobre os Direitos Humanos e dos Povos em sua 32ª Sessão, de 17 a 23 de outubro de UN HUMAN RIGHTS COMMITTEE. General Comment 25, emitido em 12 de julho de 1996.19 De maneira semelhante, a Corte Europeia enfatizou: A liberdade da imprensa proporciona ao público uma das melhores maneiras de redescobrir e formar opinião sobre ideias e atitudes de seus líderes políticos. Em particular, ela dá aos políticos a oportunidade de refletir e comentar sobre as preocupações da opinião pública; desse modo, ela permite que todos participem de um debate político livre um elemento que está no centro do conceito de sociedade democrática. 47 Pode-se apontar que a obrigação de respeitar a liberdade de expressão é um dever dos Estados, e não dos meios de comunicação no sentido estrito. Porém, essas obrigações aplicam-se também às emissoras públicas. Em função da sua ligação com o Estado, essas emissoras estão diretamente incluídas no escopo das garantias internacionais de direitos humanos. Além disso, as emissoras públicas estão em posição especial de satisfazer o direito do público de saber e de garantir o pluralismo e o acesso. Por isso, é particularmente importante que elas promovam esses direitos. II. Pluralismo e diversidade 12 O pluralismo e a diversidade nos meios de comunicação são princípios fundamentais do direito internacional. A necessidade de pluralidade flui do direito de buscar e receber informações e ideias. Um elemento central nesse aspecto do direito à liberdade de expressão é a ideia de que os cidadãos devem ter acesso a um amplo espectro de diferentes perspectivas e análises pelos meios de comunicação; em outras palavras, devem ter acesso a uma mídia diversificada. É por terem disponível um leque de pontos de vista que os indivíduos podem exercitar a plena cidadania, escolhendo entre perspectivas concorrentes, à medida que se engajam no processo de tomada de decisões públicas. Em relação à radiodifusão, as ondas de rádio são um recurso público e devem ser usadas em benefício do público como um todo, incluindo as visões ou os interesses das minorias. O artigo 2 do PIDCP atribui aos Estados a obrigação de adotar tais medidas legislativas ou de outra natureza, conforme necessárias, de modo a efetivar os direitos reconhecidos por este Pacto. Isso significa que os Estados devem não apenas se abster de interferir nos direitos, mas também dar passos positivos, de modo a garantir que os direitos, incluindo o da liberdade de expressão, sejam respeitados. De fato, os governos são obrigados a criar um ambiente no qual uma mídia diversificada e independente possa florescer, satisfazendo, assim, o direito de saber do público. Essa demanda é amparada por uma profusão de padrões internacionais de forte referência. Como declarou a Corte Europeia de Direitos Humanos, [o compartilhamento] de informações e ideias de interesse geral (...) não pode ser alcançado de maneira bem-sucedida, a não ser que ele esteja ancorado pelo princípio do pluralismo. 48 A Corte Interamericana tem defendido que a liberdade de expressão requer que os meios de comunicação sejam potencialmente abertos a todos sem qualquer discriminação, ou, mais precisamente, que não fiquem indivíduos ou grupos excluídos do acesso a esses meios. 49 E a Declaração Africana afirma: A liberdade de expressão impõe uma obrigação sobre as autoridades, para que tomem medidas positivas na promoção da diversidade. 50 A Recomendação 2007(2) do Conselho da Europa sobre pluralismo e diversidade no conteúdo dos meios de comunicação dedica-se a desenvolver a questão da importância do pluralismo na mídia e as medidas para promovê-lo. O documento afirma: 47 Castells v. Spain, 24 April 1992, Application No /85, parágrafo Informationsverein Lentia and Others v. Austria, 24 November 1993, 17 EHRR 93, parágrafo COMPULSORY MEMBERSHIP IN AN ASSOCIATION PRESCRIBED BY LAW FOR THE PRACTICE OF JOURNALISM. Nota 10, parágrafo Princípio III.20 Os Estados-membros devem encorajar o desenvolvimento de outros meios de comunicação capazes de realizar uma contribuição ao pluralismo e à diversidade, e de promover um espaço para o diálogo. Esses meios de comunicação poderiam, por exemplo, ter o formato de meios de comunicação comunitários, locais, de minorias ou sociais. 51 Uma das principais justificativas para o serviço público de radiodifusão é que ele realiza uma importante contribuição ao pluralismo. O Tribunal Constitucional Federal da Alemanha defendeu, até mesmo, que a garantia da variedade e a promoção da diversidade são obrigações constitucionais das organizações do serviço público de radiodifusão. 52 Diversos instrumentos internacionais enfatizam a importante contribuição que as emissoras de serviço público fazem à promoção da diversidade e do pluralismo. A cada ano, os quatro relatores especiais internacionais para a liberdade de expressão o relator especial da ONU para a Liberdade de Opinião e Expressão, o representante da OSCE para a Liberdade nos Meios de Comunicação, o relator especial da OEA para a Liberdade de Expressão, e o relator especial da ACHPR para a Liberdade de Expressão e Informação adotam uma Declaração Conjunta, desenvolvendo os temas centrais ligados à liberdade de expressão. Em sua Declaração Conjunta de 2007, os mandatários especiais enfatizaram o papel das emissoras de serviço público na contribuição à diversidade, incluindo a tarefa de dar voz e servir às necessidades e aos interesses de todos os setores da sociedade. 53 Os relatores reiteraram esse ponto na sua Declaração Conjunta de 2010, expressando preocupação com as ameaças a esse papel. 54 De maneira semelhante, a Resolução n 1: o Futuro do Serviço Público de Radiodifusão da 4ª Conferência Ministerial do Conselho da Europa sobre Política dos Meios de Comunicação de Massa enfatiza a função vital do serviço público de radiodifusão como fator essencial da comunicação pluralista, acessível a todos. 55 O documento traz uma lista de maneiras específicas como as emissoras públicas contribuem à diversidade, incluindo o provimento de uma programação pluralista, inovadora e diversificada e serviços no interesse de um amplo público, sem descuidar das necessidades dos grupos de minorias. A ideia de contribuir à diversidade, de uma maneira ou de outra, está presente em praticamente todas as declarações do Conselho da Europa sobre o mandato das emissoras de serviço público. 13 Na Europa, o financiamento das emissoras de serviço público pelos Estados está isento dos dispositivos gerais do Tratado de Amsterdã, em parte por conta da contribuição que fazem à diversidade. Uma Resolução do Conselho e dos Representantes dos Governos dos Estados- Membros relativa ao serviço público de radiodifusão, aprovada pela União Europeia, reconhece o importante papel desempenhado pelas organizações do serviço público de radiodifusão em garantir um fluxo de informações, por meio de diversas fontes, ao público. Ao isentar essas emissoras dos dispositivos do Tratado de Amsterdã, o Protocolo aponta que elas têm relevância direta para a democracia e para as necessidades sociais e culturais, bem como para a necessidade de preservar-se o pluralismo nos meios de comunicação. 56 III. Independência Existem áreas nas quais a regulação e/ou supervisão pelo Estado é apropriada em relação à radiodifusão. O licenciamento das emissoras é necessário para garantir o uso ordenado das ondas de rádio, e, naturalmente, deve haver a supervisão das emissoras públicas, entre outras coisas, para garantir o uso apropriado dos recursos públicos. No entanto, os procedimentos de licenciamento e supervisão das emissoras públicas 51 Princípio Veja em: BARENDT, Op cit, p. 58, Fourth Television case, 87 BverfGE 181 (1992), e o Fifth Broadcasting case (Baden-Württemberg Private Broadcasting Case), 1 BvR 147, 478/86, 1 BvR 147, 478/865 (1987) de dezembro de de fevereiro de Preâmbulo. 56 Diário Oficial 1999/C 30/01, 5 de fevereiro de 1999. Exibir mais
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