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Timestamp: 2016-09-28 20:31:35+00:00

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O PRINCIPIO DA ISONOMIA E DA RAZOABILIDADE APLICADOS AO PROCESSO LICITAT�RIO: DOUTRINA E POSICIONAMENTO DO TCU. - Mario Aislan Moreira Correa - JurisWay
JurisWayBusca O PRINCIPIO DA ISONOMIA E DA RAZOABILIDADE APLICADOS AO PROCESSO LICITAT�RIO: DOUTRINA E POSICIONAMENTO DO TCU.	JurisWay Sala dos Doutrinadores Monografias Licita��es e Contratos Administrativos Indique este texto a seus amigos Autoria:
Mario Aislan Moreira Correa Mestrando em Direito Publico pela Universidade FUMEC, Corretor Imobili�rio e Financeiro.envie um e-mail para este autor
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Texto enviado ao JurisWay em 28/05/2012.�ltima edi��o/atualiza��o em 06/06/2012.Indique este texto a seus amigos Quer disponibilizar seu artigo no JurisWay?Saiba como...
Princ�pios e normas - Uma distin��o necess�ria
O ordenamento legal de um pa�s � formado basicamente por normas e princ�pios. No Brasil, a Constitui��o � a base do nosso sistema legislativo, � formadora de nosso sistema jur�dico. � baseado nela, que devem se espelhar todas as normas infraconstitucionais. Nesse mesmo sentido leciona Rodrigo C�sar Rebello Pinho que "a base jur�dica da Federa��o � uma Constitui��o e n�o um tratado." [1]
Nossa Constitui��o Federal tem papel de extrema import�ncia para a forma��o pol�tico-administrativa do pa�s, uma vez que a Carta Magna servir� para sedimentar todos os atos que venham a ser praticados pelos nossos representantes, seja determinando previamente o modus operandi[2] do administrador da coisa p�blica, ou mesmo explicitando como aquele n�o deve agir.
Antes de come�armos esse trabalho � de extrema import�ncia fazer algumas considera��es sobre a distin��o entre norma e princ�pios. As normas, segundo Jos� Afonso da Silva, "s�o preceitos que tutelam situa��es subjetivas de vantagem ou de v�nculo, ou seja, reconhecem, por um lado, a pessoas ou entidades a faculdade de realizar certos interesses por ato pr�prio ou exigindo a��o ou absten��o de outrem, e, por outro lado, vinculam pessoas ou entidades � obriga��o de submeter-se �s exig�ncias de realizar uma presta��o, a��o ou absten��o em favor de outrem." [3]
J� os princ�pios podem ser considerados, em sentido amplo, como a origens das normas. S�o segundo ainda J. Afonso da Silva, "ordena��es que se irradiam e imantam os sistemas de normas." [4]
Segundo Miguel Reale "(...) os princ�pios s�o ‘verdades fundantes’ de um sistema de conhecimento, como tais admitidas, por serem evidentes ou por terem sido comprovadas, mas tamb�m por motivos de ordem pr�tica de car�ter operacional, isto �, como pressupostos exigidos pelas necessidades de pesquisa e da praxis." [5]
Conclui-se, portanto que encontraremos em nossa Constitui��o Federal, tanto princ�pios, como normas. Os Princ�pios, quando vierem de forma expressa na constitui��o, ter�o o status de normas-princ�pios. J� os princ�pios que, pelo menos diretamente, n�o estiverem relacionados em alguma norma constitucional, dever�o ser subentendidos como parte do sistema, sob pena de quebra de sua harmonia e prov�vel surgimento de situa��es desproporcionais
Corroborando com esse entendimento, o STF assim se posicionou: "Os princ�pios podem estar ou n�o explicitados em normas. Normalmente, sequer constam de texto regrado. Defluem no todo do ordenamento jur�dico. Encontram-se �nsitos, impl�citos no sistema, permeando as diversas normas regedoras de determinada mat�ria. O s� fato de um princ�pio n�o figurar no texto constitucional, n�o significa que nunca teve relev�ncia de princ�pio." [6].
As normas s�o de import�ncia �mpar em nosso ordenamento jur�dico-positivista, possuindo os princ�pios, contudo, miss�o superior, que � a de gerar o sistema de normas, seja oferecendo subs�dios para a complementa��o das leis, seja repugnando normas ileg�timas, de constitucionalidade equ�voca.
Essa monografia ser� portanto, desenvolvida para ressaltar a import�ncia dos princ�pios, voltada em especial para a an�lise daqueles aplic�veis a Administra��o P�blica, com �nfase nos Princ�pios da Legalidade e da Razoabilidade, levando em considera��o a posi��o do Tribunal de Contas da Uni�o, no que tange a aplica��o desses dois Princ�pios nos processos licitat�rios.
Cap�tulo 1 Princ�pios Administrativos
1.1 Conceito de princ�pios
Os valores[7] que todas as culturas criam, necessariamente – sejam eles bons ou ruins – constituem os pedidos de seu agrupamento coletivo, suas exig�ncias b�sicas para conviv�ncia em harmonia; s�o suas diretrizes. O direito, em seu intento de alcan�ar a justi�a, busca operacionalizar esses valores, expressando atrav�s do seu ordenamento jur�dico[8], hip�teses que contenham a estrutura��o de uma determinada ci�ncia, ou seja, os princ�pios que ir�o orientar as condutas desta.
Esses princ�pios comp�em valores morais, �ticos, religiosos e pol�ticos, que se caracterizam pela imutabilidade, ou seja, eles refletem os valores de uma sociedade em um determinado momento hist�rico.
Para o Direito, em espec�fico, os princ�pios s�o valores que ordenam o sistema jur�dico e variam conforme o momento hist�rico, social e pol�tico de uma determinada sociedade.
Segundo o De Pl�cido e Silva[9], a palavra Princ�pio possui o seguinte conceito: Constituem os princ�pios, no sentido jur�dico, as normas elementares ou os requisitos primordiais institu�dos como base, como alicerce de alguma coisa.
Os princ�pios revelam o conjunto de regras ou preceitos, que se fixaram para servir de norma a toda esp�cie de a��o jur�dica, tra�ando, assim, a conduta a ser tida em qualquer opera��o jur�dica.
Desse modo, exprimem sentido mais relevante que o da pr�pria norma ou regra jur�dica. Mostram-se a pr�pria raz�o fundamental de ser das coisas jur�dicas, convertendo-se em perfeitos axiomas.
No conceito de Calcini[10]:
Trata-se, assim, daquele cerne axiol�gico do sistema jur�dico, que lhe d� sustenta��o. S�o eles que d�o liga �s regras do ordenamento jur�dico. De forma figurada, pode-se afirmar que os princ�pios jur�dicos, em analogia, ocupam, em um pr�dio, a parte do alicerce, pois s�o eles que conferem sustenta��o a toda constru��o.
No entendimento de Miguel Reale[11] os Princ�pios s�o:
Certos enunciados l�gicos admitidos como condi��o ou base de validade das demais asser��es, que comp�em dado campo do saber. S�o verdades fundantes de um sistema de conhecimento.
Para Jose Cretella Junior[12], o conceito de princ�pios �:
Princ�pios de uma ci�ncia s�o as proposi��es b�sicas, fundamentais, t�picas que condicionam todas as estruturas subseq�entes. Principio nesse sentido s�o os alicerces da ci�ncia.
Por sua vez, Bandeira de Mello[13] preceitua que os Princ�pios s�o:
Mandamentos nucleares de um sistema, seu verdadeiro alicerce, disposi��o fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o esp�rito e servindo de crit�rio para sua exata compreens�o [...] Violar um princ�pio � muito mais grave do que transgredir uma norma qualquer. A desaten��o ao princ�pio implica ofensa n�o apenas a um espec�fico mandamento obrigat�rio, mas a todo o sistema de comandos. � a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escal�o do princ�pio atingido, porque representa insurg�ncia contra todo o sistema, subvers�o de seus valores fundamentais, contum�lia irremiss�vel a seu arcabou�o l�gico e corros�o de sua estrutura mestra.
No entendimento de Gasparini[14]:
Os princ�pios administrativos constituem-se em um conjunto de proposi��es que alicer�am ou embasam um sistema e lhe garantem a validade.
Ensina Di Pietro[15] ao tratar da import�ncia dos Princ�pios da Administra��o:
Sendo o Direito Administrativo de ‘elabora��o pretoriana’[16] e n�o codificado, os princ�pios representam papel relevante nesse ramo do direito, permitindo � Administra��o e ao Judici�rio estabelecer o necess�rio equil�brio entre os direitos dos administrados e as prerrogativas da Administra��o.
1.2 Os Princ�pios na Administra��o P�blica
At� recentemente, os princ�pios da Administra��o P�blica encontravam-se na legisla��o infraconstitucional. No entanto a Administra��o P�blica sofreu um processo de constitucionaliza��o, confirmando a import�ncias dos princ�pios no nosso ordenamento jur�dico.
No caso do Brasil especificamente, a Constitui��o federal de 1988 inovou, consagrando no art. 37 que “a administra��o p�blica direta e indireta de qualquer dos poderes da Uni�o, dos Estados, do distrito federal e dos munic�pios obedecera aos princ�pios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici�ncia [17] (...)”.
Os Princ�pios Constitucionais traduzem os direitos dos homens e os grandes Princ�pios de justi�a. Eles imp�em ao legislador, � jurisprud�ncia, � administra��o e aos particulares, a interpreta��o do Direito de acordo com os valores por eles espelhados.
Existem alguns princ�pios que aparecem de forma expressa na constitui��o, mas poder�o ser encontrados de forma impl�cita na mesma ou ate mesmo em legisla��o infraconstitucional. Nesse entendimento versa sabiamente Bandeira de Mello[18] que:
In�meros outros merecem igualmente consagra��o constitucional: uns, por constarem expressamente da Lei Maior, conquanto n�o mencionados no artigo 37, caput; outros, por nele estarem abrigados logicamente, isto �, como conseq��ncia irrefrag�vel dos aludidos princ�pios; outros, finalmente, por serem implica��es evidentes do pr�prio Estado de Direito e, pois, do sistema constitucional como um todo.
Sobre esse assunto tratou Cademartori[19]:
Os princ�pios constitucionais, expl�citos e impl�citos, desempenham um papel fundamental como reflexos normativos dos valores constitucionais, conforme j� se observou. Em outros termos, pode-se dizer que estes se traduzem juridicamente, desde a base do ordenamento jur�dico, em princ�pios, nele explicitados ou n�o, tido como verdadeiros instrumentos de implementa��o e prote��o de tais valores historicamente consagrados na maioria dos sistemas normativos ocidentais.
No contexto das leis infraconstitucionais encontraremos a Lei n� 9.784, de 29/01/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal), que faz refer�ncia aos Princ�pios da legalidade, finalidade, motiva��o, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contradit�rio, seguran�a jur�dica, interesse p�blico e efici�ncia.
Porem outras leis esparsas tamb�m fazem expressa refer�ncia a princ�pios espec�ficos de determinados processos, tal como ocorre com a Lei n�. 8.666/1993, sobre Licita��es e contratos, e com a Lei n�. 8.987/95, sobre concess�o e permiss�o de servi�o p�blico.
Assim, os Princ�pios Administrativos podem estar expressos n�o s� nas leis, mas muitas vezes, est�o impl�citos nas normas vigentes. Ent�o � caracter�stica dos princ�pios, orientar o direito, qualificando as normas dentro de determinados padr�es axiol�gicos[20].
Capitulo 2 Os princ�pios na administra��o
Nesse capitulo ser� apresentada uma breve revis�o doutrinaria dos princ�pios administrativos aplic�veis a licita��o p�blica. Os princ�pios ser�o analisados de maneira sucinta, porem ser� dado um tratamento especial ao principio da isonomia e da Razoabilidade.
Este princ�pio, juntamente com o de controle da Administra��o pelo Poder judici�rio, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais.
Di Pietro[21] defende que:
Segundo o principio da legalidade, a Administra��o Publica s� pode fazer o que a lei permite. No �mbito das rela��es entre particulares, o princ�pio aplic�vel � o da autonomia da vontade, que lhes permite fazer tudo que a lei n�o pro�be.
Para Bandeira de Mello [22]:
Este � principio capital para configura��o do regime jur�dico-administrativo. Justifica-se, pois, que seja tratado – como o ser� – com alguma extens�o e deten�a. Com efeito, enquanto princ�pio da supremacia do interesse p�blico sobre o interesse privado � da ess�ncia de qualquer Estado, de qualquer sociedade juridicamente organizada com fins pol�ticos, o da legalidade � especifico do Estado de Direito, � justamente aquele que o qualifica e que lhe da a identidade pr�pria. Por isso mesmo � o princ�pio basilar do regime jur�dico administrativo, j� que o Direito Administrativo “pelo menos aquilo que como tal se concebe” nasce com o Estado de Direito: � uma conseq��ncia dele. � o fruto da submiss�o do Estado � Lei. �, em suma: a consagra��o da id�ia de que Administra��o P�blica s� pode ser exercida na conformidade da Lei e que de conseguinte, a atividade administrativa � a atividade sub-legal, infra legal, consistente na expedi��o de comandos complementares � Lei.
Portanto, o Princ�pio da Legalidade, principalmente no Brasil, significa que o Administrador P�blico n�o pode fazer nada sen�o o que determina a lei.
2.2 Princ�pio da Moralidade
Este princ�pio � t�o importante e t�o claro na cabe�a do administrador que nem precisaria estar de forma expressa no texto constitucional. � que a moralidade deve ser vista como caracter�stica indispens�vel � atua��o de qualquer pessoa que lide com verba p�blica. A Moral � independente de qualquer dispositivo legal; ela esta intr�nseca em todos os seres humanos e � parte integrante do car�ter de cada um de nos. Contudo, at� se entende essa necessidade do constituinte, diante da realidade pol�tica do nosso pa�s, com decis�es muitas vezes desacertadas, ou porque n�o dizer imorais, tomadas por nossos administradores que frustram de maneira irrefut�vel, a id�ia de moral concebida pela nossa sociedade.
Segundo Alexandre de Moraes: [23]
Pelo princ�pio da moralidade administrativa, n�o bastar� ao administrador o estrito cumprimento da estrita legalidade, devendo ele, no exerc�cio de sua fun��o p�blica, respeitar os princ�pios �ticos de razoabilidade e justi�a, pois a moralidade constitui, a partir da Constitui��o de 1988, pressuposto de validade de todo ato da administra��o p�blica.
� portanto pass�vel de anula��o, qualquer ato que venha a ser praticado pelo Administrador P�blico sem a observ�ncia do princ�pio da moralidade.
2.3 Princ�pio da publicidade
Tamb�m previsto de forma explicita na Constitui��o Federal no art. 37, esse princ�pio prev� que os atos administrativos tenham visibilidade para que se possa viabilizar o exerc�cio pleno do controle administrativo por parte da sociedade.
A publicidade dos atos da Administra��o, no campo da licita��o p�blica, � de extrema import�ncia para os interessados, uma vez que fornece a eles a clareza do que est� ocorrendo nas diversas etapas do processo. Por outro lado, confere � Administra��o a certeza de que a competitividade restar� garantida, para a sele��o da proposta mais vantajosa.
Quanto a este princ�pio, Hely Lopes Meirelles comenta que:
Como princ�pio de administra��o p�blica, abrange toda atua��o estatal, n�o s� sob o aspecto de divulga��o oficial de seus atos como tamb�m de propicia��o de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Essa publicidade atinge, assim, os atos conclu�dos e em forma��o, os processos em andamento, os pareceres dos �rg�os t�cnicos e jur�dicos, os despachos intermedi�rios e finais, as atas de julgamentos das licita��es e os contratos em quaisquer interessados, bem como os comprovantes de despesas e as presta��es de contas submetidas aos �rg�os competentes (...) Quanto � publica��o no �rg�o oficial, s� � exigida a do ato conclu�do ou de determinadas fases de certos procedimentos administrativos como ocorre nas concorr�ncias, em que geralmente as normas pertinentes imp�em a publica��o da convoca��o dos interessados, da habilita��o, da adjudica��o e do contrato, na �ntegra ou resumidamente. [24]
2.4 Princ�pio da Efici�ncia
Em junho de 1988 a emenda constitucional n�19 acrescentou aos princ�pios da Administra��o P�blica o principio da efici�ncia. A partir da� a Administra��o P�blica, passou a ter o dever de ser eficiente.
Efici�ncia � o princ�pio constitucional que determina que o administrador escolha, dentre as diversas poss�veis solu��es, a mais eficiente.
Celson Antonio Bandeira Melo [25], entende que ele “mais parece um adorno agregado ao Art 37”, que n�o pode ser concebido “ sen�o na intimidade do principio da legalidade” e, finalmente que “� uma faceta de um principio mais amplo(...) no Direito Italiano; o principio da “Boa Administra��o”” :
Diante das v�rias situa��es concretas, uma decis�o pode ser mais acertada , no que tange a efici�ncia, do que outras. A lei, que coloca a disposi��o das autoridades p�blicas de poderes especiais, e de certa autonomia decis�ria, o faz tendo em vista a escolha da solu��o mais eficaz, a que melhor satisfa�a o interesse p�blico em quest�o.
Diante do exposto, conclui-se que os Administradores P�blicos, usando-se da discricionariedade de seus atos, deve decidir pelo “caminho” mais eficiente.
2.5 Principio da Isonomia
Esse princ�pio garante a todos os interessados o direito de competir no nas licita��es p�blicas. Ele procura igualar a todos os interessados no processo licitat�rio. Tamb�m chamado de Principio da Igualdade, de todos � um dos pilares de sustenta��o do Estado de Direito. Disciplina a nossa Constitui��o sobre o principio da igualdade, In verbis:
II - ningu�m ser� obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa sen�o em virtude de lei.
A Constitui��o Federal no art. 37 inciso XXI garante a igualdade de todos concorrentes: “... as obras, servi�os, compras e aliena��es ser�o contratados mediante processo de licita��o publica que assegure igualdade de condi��es a todos o s concorrentes”
Para Bandeira de Mello[26], o Princ�pio da Igualdade:
firma a tese de que n�o se pode desenvolver qualquer esp�cie de favoritismo ou desvalia em proveito ou detrimento de algu�m. H� de agir com obedi�ncia ao princ�pio da impessoalidade. [...] O princ�pio da isonomia da Administra��o n�o necessita para seu fundamento, da invoca��o de c�nones de ordem moral. Juridicamente se estriba na convincente raz�o de que os bens manipulados pelos �rg�os administrativos e os benef�cios que os servi�os p�blicos podem propiciar s�o bens de toda comunidade, embora por ela geridos, e benef�cios a que todos igualmente fazem jus, uma vez que os Poderes P�blicos, no Estado de Direito, s�o simples �rg�os representantes de todos os cidad�os.
Afirma ainda Bandeira de Mello[27], ao tratar do Princ�pio da Isonomia nos processos licitat�rios que:
O princ�pio da igualdade implica o dever n�o apenas de tratar isonomicamente todos os que aflu�rem ao certame, mas tamb�m o de ensejar oportunidade de disput�-lo a quaisquer interessados que, desejando dele participar, podem oferecer as indispens�veis condi��es de garantia. � o que prev� o j� referido art, 37, XXI, do Texto Constitucional. Ali�s, o �1� do art. 3� da Lei 8.666 pro�be que o ato convocat�rio do certame admita, preveja, inclua ou tolere cl�usulas ou condi��es capazes de frustrar ou restringir o car�ter competitivo do procedimento licitat�rio e veda o estabelecimento de prefer�ncias ou distin��es em raz�o da naturalidade, sede ou domic�lio dos licitantes, bem como entre empresas brasileiras ou estrangeiras, ou de qualquer outra circunst�ncia impertinente ou irrelevante para o objeto do contrato.
Leciona Gasparini que:
Todos devem ser tratados por ela igualmente tanto quando concede benef�cios, confere isen��es ou outorga vantagens como quando prescreve sacrif�cios, multas, san��es, agravos. Todos os iguais em face da lei tamb�m o s�o perante a Administra��o . Todos, portanto, t�m o direito de receber da Administra��o o mesmo tratamento, se iguais. Se iguais nada pode discrimin�-los. Imp�e-se aos iguais, por esse princ�pio, um tratamento impessoal, igualit�rio ou ison�mico. � o princ�pio que norteia, sob pena de ilegalidade, os atos e comportamentos da Administra��o direta e indireta. �, assim, um dos direitos individuais consagrados tanto � prote��o dos brasileiros como dos estrangeiros submetidos � nossa ordem jur�dica. N�o cabe levar em conta a restri��o residentes no Pa�s consignada nesse perceptivo, pois tamb�m devem ser assim tratados os estrangeiros n�o residentes, a exemplo dos turistas que apenas est�o de passagem pelo nosso territ�rio. � princ�pio aplic�vel �s pessoas f�sicas e jur�dicas, de direito p�blico ou privado, embora encimado pelo t�tulo ‘Dos Direitos e Garantias Individuais’. [...] O objetivo do princ�pio da igualdade � evitar privil�gios, e quando instalados servir de fundamento para sua extin��o. Essa igualdade, cabe observar, n�o significa nivelamento econ�mico, pois n�o se trata de uma igualdade material, mas jur�dico-formal.
Assim ensina Meirelles[28] que:
A igualdade entre os licitantes � princ�pio impeditivo da discrimina��o entre os participantes do certame, quer atrav�s de cl�usulas que, no edital ou convite, favore�am uns em detrimento de outros, quer mediante julgamento faccioso, que desiguale os iguais ou iguale os desiguais (art. 3�, �1�). O desatendimento a esse princ�pio constitui a forma mais insidiosa de desvio de poder, com que a Administra��o quebra a isonomia entre os licitantes, raz�o pela qual o Judici�rio tem anulado editais e julgamentos em que se descobre a persegui��o ou o favoritismo administrativo, sem nenhum objetivo ou vantagem de interesse p�blico. Todavia, n�o configura atentado ao princ�pio da igualdade entre os licitantes o estabelecimento de requisitos m�nimos de participa��o no edital ou convite, porque a Administra��o pode e deve fix�-los sempre que necess�rio � garantia da execu��o do contrato, � seguran�a e perfei��o da obra ou servi�o, � regularidade do fornecimento ou ao atendimento de qualquer outro interesse p�blico.
� de suma import�ncia que o Principio da isonomia seja trabalhado no decorrer do processo licitat�rio e n�o somente antes do mesmo. Depois de editado o ato convocat�rio, o Princ�pio da Isonomia continua aplic�vel. Trata-se, ent�o, da isonomia na execu��o da licita��o. A isonomia deve ser pilar de todo o processo licitat�rio tanto durante o ato convocat�rio, que � aberto a todos, dentre os quais ser�o selecionados os que se enquadram nas caracter�sticas necess�rias, exceto aqueles que por ato anterior estejam impossibilitados de participar, e na fase seguinte do processo, sendo que o julgamento das propostas deve ser feito baseado nos crit�rios objetivos delimitados no ato convocat�rio, sem qualquer influ�ncia subjetiva, ou prefer�ncia dos julgadores tamb�m nessa fase. 2.6 Principio da razoabilidade
Tamb�m chamado de principio da proporcionalidade, � mais uma tentativa de travar a discricionariedade da Administra��o P�blica, evitando que ocorra o excesso. Razoabilidade � um dos alicerces do direito administrativo que imp�e que as decis�es administrativas devam ser reflexo do bom senso e sejam dotadas de raz�o.
Para Hely Lopes Meirelles[29], o Princ�pio da Razoabilidade pode ser chamado de princ�pio da proibi��o de excesso, pois “objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a evitar restri��es desnecess�rias ou abusivas por parte da Administra��o P�blica, com les�o aos direitos fundamentais”.
O Princ�pio da Razoabilidade n�o est� expressamente previsto na Constitui��o Federal, mas � observado de forma indireta em outros dispositivos constitucionais.
Para Siqueira Castro[30] o principio da razoabilidade �:
Sabido que a cl�usula do devido processo legal n�o logrou ser reduzida a nenhuma f�rmula precisa e acabada nos sistemas constitucionais que a adotam, seja de maneira expl�cita ou impl�cita, essa garantia acabou se transformando num postulado gen�rico de legalidade a exigir que os atos do Poder P�blico se compatibilizem com a no��o de um direito justo, isto �, consent�neo com o conjunto de valores incorporados � ordem jur�dica democr�tica segundo a evolu��o do sentimento constitucional quanto � organiza��o do conv�vio social. Por sua serventia como mecanismo de controle da justi�a das leis, o princ�pio do devido processo legal presta um inestim�vel servi�o ao Direito P�blico moderno, cuja conquista eloq�ente � por certo a consagra��o do c�none da limita��o da soberania estatal como corol�rio dos direitos fundamentais do homem e da pr�pria organiza��o democr�tica.
Segundo Luiz Roberto Barroso[31], “� um par�metro de valora��o dos atos da Administra��o P�blica para aferir se eles est�o informados pelo valor superior inerente a todo ordenamento jur�dico: a justi�a”.
Para Di Pietro[32], o Princ�pio da Razoabilidade trata-se:
de princ�pio aplicado ao Direito Administrativo como mais uma das tentativas de impor-se limita��es � discricionariedade administrativa, ampliando-se o �mbito de aprecia��o do ato administrativo pelo Poder Judici�rio.
Enuncia-se com este Princ�pio que a Administra��o P�blica, ao atuar no exerc�cio da discri��o n�o pode desenvolver qualquer esp�cie de favoritismo ou desvalia em proveito ou detrimento de algu�m. H� de agir com obedi�ncia ao princ�pio da impessoalidade.
Acrescenta Calccini[33] que este Princ�pio � uma norma a ser empregada pelo Poder Judici�rio, a fim de permitir uma maior valora��o dos atos expedidos pela Administra��o P�blica, analisando-se a compatibilidade com o sistema de valores da Constitui��o Federal e do ordenamento jur�dico, sempre se pautando pela no��o de Direito justo, ou justi�a.
Nesse entendimento afirma Cadematori[34] que:
as ra�zes dos postulados sobre razoabilidade derivam do �mbito jur�dico-processual, mais precisamente, da garantia do due process of law (devido processo legal), a qual veio a consagrar-se como fundamento constitucional apto a permitir o controle pelo judici�rio dos atos Legislativos.
Refor�a Siqueira Castro[35]:
Ainda que assim n�o se entendesse, por excessivo apego ao m�todo literal e sobremodo prec�rio de interpreta��o das normas jur�dicas, restaria ao longo da exposi��o, que o postulado da ‘razoabilidade das leis’ (substantive due process) da cl�usula do devido processo legal, a ser empreendida com criatividade e senso de justi�a pelos �rg�os incumbidos da salvaguarda da supremacia da Constitui��o, m�xime daqueles integrantes do Excelso Poder Judici�rio.
Por conseguinte, o Princ�pio da Razoabilidade t�m o objetivo primordial de dar valor as decis�es tomadas pela Administra��o P�blica, no exerc�cio da discri��o administrativa.
Portanto, conforme exposto neste cap�tulo, os princ�pios s�o os pilares de todo um ordenamento jur�dico. Logo, os princ�pios servir�o de base para todas as decis�es dos Atos Administrativos tomados. Enfatizaram-se, neste cap�tulo, o Princ�pio da Isonomia e o Princ�pio da Razoabilidade, por serem estes as chaves mestras para todo o desenvolvimento do tema ora proposto.
Capitulo 3 O procedimento Licitat�rio
3.1 Ato Administrativo e Ato da Administra��o
Antes de falar-se sobre o Ato Administrativo propriamente dito, necess�rio se faz que se aponte a diferen�a existente entre o Ato Administrativo e os atos da administra��o. Bandeira de Mello[36] diz sobre a diferen�a entre ato da administra��o e Ato Administrativo revelando que:
A no��o de ato administrativo n�o deve depender, isto �, n�o deve ser tribut�ria, da no��o de Administra��o P�blica (conjunto de �rg�os do Poder Executivo, autarquias e demais sujeitos da Administra��o indireta), porque, de um lado, nem todo ato da Administra��o � ato administrativo e, de outro lado, nem todo ato administrativo prov�m da Administra��o P�blica.
Bandeira de Mello conceitua ato administrativo como[37]:
� uma esp�cie de ato jur�dico, marcado por caracter�sticas que o individualizam no conjunto dos atos jur�dicos. [...] O que particulariza o ato administrativo e justifica que se formule um conceito que o isole entre os demais atos jur�dicos, � a circunst�ncia de que ele tem peculiaridades (a) no que concerne �s condi��es de sua v�lida produ��o e (b) no que atina � efic�cia que lhe � pr�pria.
J� para Cretella Junior[38], Ato Administrativo �:
toda medida editada pelo Estado, por meio de seus representantes, no exerc�cio regular de suas fun��es, ou por qualquer pessoa que detenha, nas m�os, fra��o de poder delegada pelo Estado, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situa��es jur�dicas subjetivas, em mat�ria administrativa.
Di Pietro[39] define o Ato Administrativo como:
a declara��o do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jur�dicos imediatos, com observ�ncia da lei, sob o regime jur�dico de direito p�blico e sujeita a controle pelo Poder Judici�rio.
Logo, todo Ato Administrativo � um ato jur�dico, e como todo ato jur�dico deve necessariamente ter previs�o legal, uma declara��o motivada, somente advindo da fun��o administrativa, declarado segundo os ditames legais, produzindo efeitos jur�dicos reais, possuindo por alvo a realiza��o do interesse p�blico, sendo submisso ao controle jurisdicional.
3.2 Atos Vinculados e n�o vinculados
Os Atos Administrativos se dividem em: atos vinculados e Atos Administrativos n�o vinculados ou discricion�rios.
Os Atos Administrativos vinculados, no conceito de Bandeira de Mello[40] s�o:
Aqueles que, por existir pr�via e objetiva tipifica��o legal do �nico poss�vel comportamento da Administra��o em face de situa��o igualmente prevista em termos de objetividade absoluta, a Administra��o, ao expedi-los n�o interfere com aprecia��o subjetiva alguma.
Neste entendimento � o ensinamento de Gasparini[41]:
Vinculados s�o os atos administrativos praticados conforme o �nico comportamento que a lei prescreve � Administra��o P�blica. A lei prescreve, em princ�pio, se, quando e como deve a Administra��o P�blica agir ou decidir. A vontade da lei s� estar� satisfeita com esse comportamento, j� que n�o permite � Administra��o P�blica qualquer outro. Esses atos decorrem do exerc�cio de uma atribui��o vinculada ou, como prefere boa parte dos autores, do desempenho do poder vinculado, em cuja pr�tica a Administra��o P�blica n�o tem qualquer margem de liberdade.
Para Celso Ant�nio Bandeira de Mello, os atos discricion�rios, seriam os que a Administra��o P�blica pratica com certa margem de liberdade de avalia��o ou decis�o segundo crit�rios de conveni�ncia e oportunidade formulados por ela mesma, ainda que adstrita � lei reguladora da expedi��o deles[42].
Segundo Hely Lopes Meirelles, discricionariedade n�o se manifesta no ato em si, mas sim no poder de a Administra��o P�blica pratic�-lo pela maneira e nas condi��es que repute mais convenientes ao interesse p�blico[43].
Segundo Meirelles[44],
a discricionariedade administrativa encontra fundamento e justificativa na complexidade e variedade dos problemas que o Poder P�blico tem que solucionar a cada passo e para os quais a lei, por mais casual�stica que fosse, n�o poderia prever todas as solu��es, ou, pelo menos, a mais vantajosa para cada caso ocorrente.
Portanto, os Atos Administrativos n�o vinculados ou discricion�rios, seguem os crit�rios de oportunidade, conveni�ncia, justi�a, equidade, pr�prios da autoridade, porque n�o s�o claramente previstos em lei pelo legislador. Por�m, mesmo nestes atos, n�o h� a atua��o livre da autoridade administrativa, porque, sob alguns aspectos, em especial a compet�ncia, a forma e a finalidade, a lei imp�e limita��es. S�bio seria dizer, portanto que a discricionariedade implica liberdade de atua��o nos limites tra�ados pela lei; se a Administra��o ultrapassa esses limites, a sua decis�o passa a ser arbitr�ria, ou seja, contr�ria � lei[45].
Di Pietro[46] assim conclui sobre atos administrativos vinculados e n�o vinculados:
Pode-se, pois, concluir que a atua��o da Administra��o P�blica no exerc�cio da fun��o administrativa � vinculada quando a lei estabelece a �nica solu��o poss�vel diante de determinada situa��o de fato; ela fixa todos os requisito, cuja exist�ncia a Administra��o deve limitar-se a constatar, sem qualquer margem de aprecia��o subjetiva. E a atua��o � discricion�ria quando a Administra��o, diante do caso concreto, tem a possibilidade de apreci�-lo segundo crit�rios de oportunidade e conveni�ncia e escolher uma dentre duas ou mais solu��es, todas v�lidas para o direito.
3.3 Conceito de Licita��o
A Administra��o P�blica quando pretendem adquirir, alienar, locar bens, contratar a execu��o de obras ou servi�os de engenharia, necessitam adotar um procedimento minucioso legalmente vinculado. A este processo d�-se o nome de licita��o[47].
Portanto, Licita��o � o procedimento administrativo formal do qual a Administra��o p�blica se vale para adquirir produtos e contratar servi�os necess�rios ao funcionamento do aparelho do Estado. A obrigatoriedade de licitar � uma exig�ncia prevista na Constitui��o Federal no art 37, inciso XXI, que tem como regulamenta��o a lei 8.666/93. Sabiamente define Di Pietro[48]:
A licita��o � um procedimento integrado por atos e fatos da Administra��o e atos e fatos do licitante, todos contribuindo para formar a vontade contratual. Por parte da Administra��o, o edital ou convite, o recebimento das propostas, a habilita��o, a classifica��o, a adjudica��o, al�m de outros atos intermedi�rios ou posteriores, como o julgamento de recursos interpostos pelos interessados, a revoga��o, a anula��o, os projetos, as publica��es, an�ncios, atas etc., por parte do particular, a retirada do edital, a proposta, a desist�ncia, a presta��o de garantia, a apresenta��o de recursos, as impugna��es. Conceitua Bandeira de Mello[49] a licita��o como:
um certame que as entidades governamentais devem promover e no qual abrem disputa entre os interessados em com elas travar determinadas rela��es de conte�do patrimonial, para escolher a proposta mais vantajosa �s conveni�ncias p�blicas.
Gasparini[50] assim a define:
A licita��o pode ser conceituada como o procedimento administrativo atrav�s do qual a pessoa a isso juridicamente obrigada seleciona, em raz�o de crit�rios objetivos previamente estabelecidos, de interessados que tenham atendido � sua convoca��o, a proposta mais vantajosa para o contrato ou ato de seu interesse.
A pr�pria Constitui��o Federal, em seu artigo 37, inciso XXI, preceitua a obrigatoriedade da Administra��o P�blica, ressalvados os casos especificados na legisla��o, quando da contrata��o de obras e servi�os de engenharia, ou aliena��es e compras, o fazer mediante processo licitat�rio que assegure igualdade de condi��es a todos os concorrentes, com cl�usulas que estabele�am obriga��es de pagamento, mantendo as condi��es efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir� exig�ncias de qualifica��o t�cnicas e econ�micas, indispens�veis � garantia do cumprimento das obriga��es.
A Licita��o seria portanto, um procedimento administrativo pelo qual a Administra��o P�blica chama os interessados atrav�s de um Edital ou Convite, para alienar, adquirir ou locar bens, realizar obras ou servi�os, outorgar concess�es, permiss�es de obra ou servi�o, segundo condi��es previamente estabelecidas no instrumento convocat�rio, a fim de selecionar a proposta mais vantajosa � Administra��o P�blica e oferecer igual oportunidade aos que desejam contratar com a Administra��o P�blica, consoante estabelece a Lei Federal n� 8.666/93 e suas altera��es.
3.4 Modalidades de licita��o
A Lei n� 8.666/1993, em seu art. 22, prev� cinco modalidades de Licita��o e nos cinco primeiros par�grafos contidos neste dispositivo, define cada uma dessas modalidades. A referida Lei, pro�be em seu par�grafo oitavo, a cria��o de outras modalidades de licita��o e combina��o entre elas.
Porem a medida provis�ria n 2026, como uma modalidade de uso exclusivo da Uni�o, porem a lei 10520, que converteu aquela medida provis�ria, n�o limitou essa modalidade aos outros entes federados.
As modalidades de licita��o s�o, portanto:
I – concorr�ncia; II – tomada de pre�o; III – convite; IV – concurso; V – leil�o e, VI – preg�o (a partir do advento da Lei n� 10.520/02)
Veremos ent�o as caracter�sticas principais das modalidades de Licita��o previstas na Lei Federal n� 8.666/1993.
3.4.1 Concorr�ncia
A concorr�ncia � a modalidade de licita��o que se realiza com ampla publicidade para assegurar a participa��o de quaisquer interessados que preencham os requisitos previsto no edital A concorr�ncia do conceito de Bandeira de Mello[51], “� a modalidade licitat�ria gen�rica destinada a transa��es de maior vulto, precedida de ampla publicidade, � qual podem acorrer quaisquer interessados que preencham as condi��es estabelecidas” sendo:
obrigat�ria, independentemente da magnitude do neg�cios, nos seguintes casos, na conformidade do art. 23, �3�: a) na compra de bens im�veis; b) nas aliena��es de bens im�veis para as quais n�o se haja adotado a modalidade do leil�o – procedimento, este �ltimo, ali�s, circunscrito a hip�teses em que o valor do bem n�o exceda o limite da tomada de pre�os estabelecidos para compras; c) nas concess�es de direito real de uso.
Segundo Meirelles[52] a concorr�ncia � (artigo 22, �1� da Lei n� 8.666/93)[53]:
a modalidade de licita��o pr�pria para contratos de grande valor, em que se admite a participa��o de quaisquer interessados, cadastrados ou n�o, que satisfa�am as condi��es do edital, convocados com a anteced�ncia m�nima prevista na lei, com ampla publicidade pelo �rg�o oficial e pela imprensa particular.
Nesta modalidade de Licita��o, a habilita��o dos interessados constitui fase inicial do procedimento licitat�rio, que � realizado somente ap�s sua abertura[54].
3.4.2 Tomada de pre�o
Tomada de pre�os � a modalidade de licita��o realizada entre interessados cadastrados ou que preencham os requisitos para cadastramento ate o terceiro dia anterior a data do recebimento das propostas, observada a necess�ria qualifica��o.
Define Meirelles[55] como sendo a tomada de pre�os:
Tomada de pre�os � a licita��o realizada entre interessados previamente registrados, observada a necess�ria habilita��o, convocados com a anteced�ncia m�nima prevista na lei, por aviso publicado na imprensa oficial e em jornal particular, contendo as informa��es essenciais da licita��o e o local onde pode ser obtido o edital.
Este mesmo doutrinador[56] proclama que o procedimento da tomada de pre�o � o mesmo da concorr�ncia.
Preceitua Di Pietro[57] que:
A modalidade de licita��o realizada entre interessados previa-mente cadastrados ou que preencham os requisitos para cadastramento at� o terceiro dia anterior � data do recebimento das propostas, observada a necess�ria qualifica��o (art. 22, �2�). A ‘qualifica��o’, a� referida � a de que trata o artigo 36.
S�o caracter�sticas da tomada de pre�o segundo Gasparini[58]:
a) destinar-se a contrato de vulto m�dio;
b) permitir unicamente a participa��o de interessados previamente cadastrados ou habilitados;
c) exigir publicidade;
d) requer pr�via qualifica��o dos interessados.
O que caracteriza e distingue da concorr�ncia � a exig�ncia da habilita��o pr�via dos licitantes atrav�s dos registros cadastrais, de modo que a habilita��o preliminar se resume na verifica��o dos dados constantes dos certificados de registro dos interessados e, se for o caso, se estes possuem a real capacidade operativa e financeira exigida no edital.
Para a publicidade, o prazo de divulga��o m�nimo exigido para essa modalidade � de 30 (trinta) dias quando a licita��o for do tipo “melhor t�cnica” ou “t�cnica e pre�o” e de 15 dias nos demais casos[59].
3.4.3 Convite
Convite � a modalidade de licita��o, entre, no m�nimo, tr�s interessados do ramo pertinente a seu objeto, cadastrados ou n�o, escolhidos e convidados pela unidade administrativa, e da qual podem participar tamb�m aqueles que, n�o sendo convidados, estiverem cadastrados na correspondente especialidade e manifestarem seu interesse cm anteced�ncia de 24 horas de apresenta��o das propostas.
O Convite �, segundo o par�grafo 3�, do artigo 22 da Lei n� 8.666/93,in verbis:
� 3� Convite � a modalidade de licita��o entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou n�o, escolhidos e convidados em n�mero m�nimo de 3 (tr�s) pela unidade administrativa, a qual afixar�, em lugar apropriado, c�pia do instrumento convocat�rio e o estender� aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com anteced�ncia de at� 24 (vinte e quatro) horas da apresenta��o das propostas.
No conceito de Bandeira de Mello[60], o convite �:
a modalidade licitat�ria cab�vel perante rela��es que envolver�o os valores mais baixos, na qual a Administra��o convoca para a disputa pelo menos tr�s pessoas que operam no ramo pertinente ao objeto, cadastradas ou n�o, e afixa em local pr�prio c�pia do instrumento convocat�rio, estendendo o mesmo convite aos cadastrados do ramo pertinente ao objeto que hajam manifestado seu interesse at� 24 horas antes da apresenta��o das propostas.
S�o caracter�sticas desta modalidade, segundo Gasparini[61]:
a) destinar-se a contratos de pequeno vulto;
b) exigir, no m�nimo, tr�s interessados, escolhidos pela Administra��o P�blica licitante;
c) facultar a participa��o de cadastrados que manifestarem interesse com a anteced�ncia de at� vinte e quatro horas da apresenta��o das propostas;
d) presumir a habilita��o dos interessados escolhidos;
e) inexigir publicidade no jornal oficial.
O convite, por se tratar de procedimento mais simplificado, prev� o � 1� do artigo 32, da Lei n� 8.666/93, a dispensa “no todo ou em parte” da documenta��o arrolada nos artigos 28 a 31 da mesma Lei. Assim � que muitas entidades licitantes dispensam a fase de habilita��o, exigindo apenas a apresenta��o de um envelope contendo a proposta. Mas, apesar da letra da Lei, h� documentos que n�o podem ser dispensados, em raz�o de norma constitucional (� 3� do art. 195 Constitui��o Federal) e ordin�ria (art. 23 da Lei n� 8.036, de 11/05/90 e art. 2� da Lei n� 9.012, de 30/03/95) vedarem a contrata��o de empresas em d�bito com a Previd�ncia Social e com o Fundo de Garantia por Tempo de Servi�o – FGTS, respectivamente. Al�m destes dois documentos, outros devem ser solicitados e n�o podem ser dispensados apenas por se tratar de convite. Portanto, tal como na concorr�ncia e tomada de pre�os, no convite deve ser exigida a apresenta��o de dois envelopes, um para a documenta��o e outro para a proposta. O convite deve ser processado de acordo com o disposto no artigo 43 da Lei n� 8.666/93[62].
No tocante � publicidade, assim leciona Meirelles[63]:
O convite n�o exige publica��o, porque � feito diretamente aos escolhidos pela Administra��o atrav�s de carta-convite. A lei, por�m, determina que c�pia do instrumento convocat�rio seja afixada em local apropriado, estendendo-se automaticamente aos demais cadastrados na mesma categoria, desde que manifestem seu interesse at� vinte e quatro horas antes da apresenta��o das propostas (art. 22, �3�). Por outro lado, a cada novo convite, realizado para objeto id�ntico ou assemelhado, dever� ser convidado pelo menos outro fornecedor que n�o participou da licita��o imediatamente anterior, enquanto existirem cadastrados n�o convidados (art. 22, �6�).
Finalmente, vale ressaltar que, essa modalidade de licita��o pode ser substitu�da pela concorr�ncia e pela tomada de pre�os, sempre que a autoridade competente julgar conveniente, conforme se infere do art. 23, �4�[64], da Lei n� 8.666/93, e que pode ser utilizada para certames internacionais, nos termos do art. 23, �3�[65], desse mesmo diploma legal.[66]
3.4.4 Concurso
Esta modalidade de licita��o est� prevista no inciso IV e definida no � 4� do artigo 22 da Lei n� 8.666/93, a saber:
� 4� - concurso � a modalidade de licita��o entre quaisquer interessados para escolha de trabalho t�cnico, cient�fico ou art�stico, mediante a institui��o de pr�mios ou remunera��o aos vencedores, conforme crit�rios constantes de edital publicado na imprensa oficial com anteced�ncia m�nima de 45 (quarenta e cinco) dias.
Suas caracter�sticas s�o, segundo Gasparini[67]:
a) exigir regulamento pr�prio;
b) destinar-se � escolha de trabalho t�cnico, cient�fico ou art�stico;
c) permitir a participa��o de qualquer interessado;
d) outorgar pr�mio ou remunera��o a um ou mais vencedores;
e) exigir publicidade;
f) dire��o e julgamento por comiss�o especial.
Esta modalidade dever� ser adotada, ent�o, para a contrata��o de trabalho t�cnico, cient�fico ou art�stico. � f�cil perceber que o crit�rio para a escolha dessa modalidade � a natureza do objeto da contrata��o e n�o o seu valor estimado[68].
Segundo Di Pietro[69], a publicidade � assegurada por meio de publica��o do edital, consoante estabelece o mesmo artigo 22, �4�, com, pelo menos, 45 (quarenta e cinco) dias de anteced�ncia; esse prazo � previsto tamb�m no artigo 21, �2�, inciso I, letra “a”.
O procedimento do concurso � o previsto na Lei n� 8.666/93 e exaure-se com a classifica��o dos trabalhos e o pagamento dos pr�mios, n�o conferindo qualquer direito a contrato com a Administra��o P�blica. A execu��o do projeto escolhido ser� objeto de nova licita��o, j� agora sob a modalidade de concorr�ncia, tomada de pre�os ou convite, para realiza��o da obra ou execu��o do servi�o.[70]
3.4.5 Leil�o
Leil�o � a modalidade de licita��o entre quaisquer interessados para a venda de bens m�veis inserv�veis para a administra��o ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a aliena��o de bens im�veis prevista no Art. 19, a quem possa oferecer o maior lance, igual ou superior ao da avalia��o.
No conceito de Di Pietro[71],
leil�o � a modalidade de licita��o entre quaisquer interessados para a venda de bens im�veis inserv�veis para a Administra��o ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a aliena��o de bens im�veis prevista no art. 19, a quem possa oferecer o maior lance, igual ou superior ao da avalia��o (art. 22, � 5�[72]).
Segundo Meirelles[73] a Administra��o P�blica poder� valer-se de dois tipos de leil�o: o comum, privativo de leiloeiro oficial, onde houver; e o administrativo propriamente dito. A saber:
O leil�o comum � regido pela legisla��o federal pertinente[74], mas nas condi��es de sua realiza��o poder�o ser estabelecidas pela Administra��o interessada; o leil�o administrativo � o institu�do para a venda de mercadorias apreendidas como contrabando, ou abandonadas nas alf�ndegas[75], nos armaz�ns ferrovi�rios ou nas reparti��es p�blicas em geral[76], observadas as normas regulamentares da Administra��o interessada.
S�o suas caracter�sticas, segundo Gasparini[77]:
a) destinar-se � venda de bens im�veis inserv�veis, produtos legalmente apreendidos, bem dados em penhor e bens im�veis adquiridos judicialmente ou mediante da��o em pagamento;
b) permitir a participa��o de qualquer interessado;
c) exigir ampla publicidade;
d) dispensar, em regra, a habilita��o.
Gasparini[78] conceitua bens m�veis inserv�veis, produtos legalmente apreendidos e os bens im�veis adquiridos judicialmente, como exce��o definida no artigo 19 da Lei n� 8.666/93:
Inserv�veis s�o os bens imprest�veis, sem utilidade em si mesmo: os que, pelo uso, tornaram-se sucata. [...] Os bens inserv�veis distinguem-se dos bens ainda em condi��es de uso, mas sem utilidade para a Administra��o P�blica sua propriet�ria, por for�a da aquisi��o de um modelo de maior capacidade operacional, por exemplo. Neste caso, a aliena��o n�o pode ser por leil�o, mas mediante licita��o, cuja modalidade ser� determinada pelo valor estimado do contrato de venda a ser celebrado com o vencedor desse procedimento [...].
Bens apreendidos s�o os apropriados pela fiscaliza��o da Administra��o P�blica, a exemplo dos retirados dos seus propriet�rios-vendedores sem licen�a de ambulante ou os considerados produtos de contrabando. [...] Os bens im�veis adquiridos judicial-mente s�o os que passam a integrar o patrim�nio p�blico por for�a de decis�o judicial, a exemplo das senten�as prolatadas em a��es de usucapi�o e de desapropria��o.
Nesta modalidade de Licita��o, n�o h� necessidade de qualquer habilita��o pr�via do licitante. O essencial � que os bens a serem leiloados sejam previamente avaliados e postos � disposi��o dos interessados para exame e que o leil�o seja precedido de ampla publicidade, mediante edital que indique seu objeto e o local, dia e hora em que ser� apregoado, para atrair o maior n�mero de licitantes e evitar favoritismo na arremata��o[79].
No tocante � publicidade, o inciso III, do �2� do artigo 21, prev� que o prazo m�nimo de divulga��o de Licita��o na modalidade leil�o � de 15 (quinze) dias.
A publica��o dever� ocorrer na forma prevista no artigo 21 da Lei 8.666/93, isto �, na imprensa oficial, em jornal de grande circula��o no Estado e, ainda, em jornal de circula��o local. Ademais, o artigo 54, �4�, exige a divulga��o ampla da realiza��o do leil�o, principalmente no munic�pio em que ele se realizar�, a fim de atrair o maior n�mero de interessados. � conveniente, em raz�o da determina��o legal, que a Administra��o P�blica, al�m da publica��o j� exig�vel, utilize outros meios para ampliar a divulga��o[80].
3.4.6 Preg�o
A Medida Provis�ria n� 2.182-18, de 23/08/2001, que reeditou a Medida Provis�ria n� 2.026/00, instituiu, no �mbito da Uni�o, a nova modalidade de Licita��o, denominada preg�o, para aquisi��o de bens e servi�os comuns, quaisquer que seja o valor estimado da contrata��o, em que a disputa pelo fornecimento � feita por meio de propostas e lances em sess�o publica.
A posteriori, com o advento da Lei n� 10.520, de 17 de julho de 2002, houve a convalida��o da citada Medida Provis�ria em regra geral, determinando sua aplica��o tamb�m aos Estados, Distrito Federal e Munic�pios, dispensando estas entidades federadas de editarem leis pr�prias sobre a mat�ria.
Gasparini[81] assim discorre sobre a finalidade do preg�o:
A finalidade do preg�o � a sele��o da melhor proposta para a aquisi��o de bens e a execu��o de servi�os comuns, conforme estabelece o art. 1� da nova lei. A sele��o da melhor proposta � feita pelo crit�rio do menor pre�o, considerando-se as propostas escritas e os lances verbais, sendo esta uma das caracter�sticas da nova modalidade licitat�ria. Uma vez selecionado o vencedor, dele ser� aberto o envelope de habilita��o, cujos documentos habilitat�rios est�o indicados no inc. XIII do art. 4�, ainda que tenha declarado, conforme exige o inc. VII do art. 4�, que cumpre plenamente os requisitos de habilita��o. Essa cronologia da fase externa (abertura dos envelopes de propostas e abertura dos envelopes de habilita��o) � a segunda caracter�stica do preg�o. O conceito de bens e servi�os comuns � dado pelo par�grafo �nico desse artigo.
O preg�o � dividido em duas fases: a fase interna, tamb�m chamada de fase preparat�ria, e a fase externa.
A fase interna inicia-se com o ato da autoridade competente pelo qual se justifica a necessidade da contrata��o, define seu objeto, as exig�ncias de habilita��o, os crit�rios de aceita��o das propostas, as san��es por inadimplemento e as cl�usulas do contrato, com fixa��o dos prazos para o fornecimento (art. 3�, I, da Lei 10.520/02)[82].
Em rela��o � fase externa do preg�o, assim leciona Meirelles[83]:
A fase externa do preg�o inicia-se com a convoca��o dos interessados por meio de aviso no Di�rio Oficial da Uni�o e, facultativamente, por meios eletr�nicos (Internet) e em jornais de grande circula��o. [...] O julgamento � realizado em uma �nica sess�o, que ser� conduzida pelo pregoeiro, com o aux�lio da equipe de apoio. A ele caber� receber o envelope com as propostas de pre�os, sua abertura e classifica��o, os lances, a an�lise de sua aceitabilidade e classifica��o final, bem como a adjudica��o do objeto do certame ao vencedor [...] Encerrada essa etapa passa-se � fase da habilita��o, com a abertura dos envelopes contendo a documenta��o do autor da proposta classificada em primeiro lugar. Esta � uma das maiores vantagens do preg�o. Inverte-se a ordem procedimental: procura-se verificar primeiro quem venceu a etapa comercial, para depois conferir os documentos de habilita��o do vencedor.
Portanto, esta nova modalidade de licita��o, destinada a aquisi��o de bens ou presta��o de servi�os comuns, difere-se das outras modalidades de licita��o, principalmente, pela invers�o das fases, ou seja, primeiro a apresenta��o da proposta para, posteriormente, haver a confer�ncia dos documentos; sua finalidade � a sele��o da melhor proposta de forma c�lere e eficiente.
Esta modalidade de Licita��o poder� ser realizada pela Administra��o P�blica atrav�s do Preg�o Presencial e do Preg�o Eletr�nico.
4. A jurisprud�ncia do tribunal de contas da Uni�o
4.1 Fiscaliza��o das licita��es p�blicas realizadas pelo TCU
Disp�e o Art. 70 da Constitui��o que ao Congresso Nacional, compete realizar controle externo da Administra��o direta e indireta, exercendo fiscaliza��o cont�bil, financeira, or�ament�ria, patrimonial e operacional, quanto a legalidade, legitimidade, economicidade, aplica��o das subven��es e renuncia de receitas, para o que contar� com o auxilio do Tribunal de Contas da Uni�o.
A Corte de Contas, na qualidade de �rg�o encarregado de fiscalizar os gastos p�blicos federais, rotineiramente realiza fiscaliza��es com o fim espec�fico de auditorar licita��es promovidas pelos diversos �rg�os p�blicos jurisdicionados.
Para Meirelles[84]:
O Tribunal de Contas da Uni�o tem uma posi��o singular na Administra��o brasileira, pois est� institu�do constitucionalmente como �rg�o auxiliar do poder legislativo (art. 71), mas desempenha atribui��es jurisdicionais administrativas, relacionadas com a fiscaliza��o da execu��o or�ament�ria, co aplica��o dos dinheiros p�blicos, com a legalidade dos contratos, aposentadorias e pens�es.
4.2 Posicionamento do TCU: Estudo de casos
No Primeiro caso a ser estudado, o Tribunal de Contas da Uni�o (TCU) decidiu suspender, atrav�s de medida cautelar proferida no processo TC 000.757//2005-2, dois preg�es da Caixa Econ�mica Federal, que seriam realizados no dia 26 e 28 de Janeiro de 2005, para contrata��o de servi�os e materiais para as lot�ricas.
O motivo da suspens�o � que as contrata��es ferem princ�pios fundamentais da Lei 8.666/93 (Lei de Licita��es), Lei 10.520 (Lei do Preg�o) e da pr�pria Constitui��o Federal.
O objetivo da Caixa era garantir o fornecimento de m�quinas e sistemas operacionais, do papel utilizado nas apostas e declara��es de isento da Receita Federal e do transporte de seguran�a destes.
Pretendia-se realizar uma s�rie de quatro preg�es, num valor total aproximado de R$ 1,4 bilh�o. O fornecedor atual destes objetos � a empresa GTech.
Segundo consta da representa��o enviada ao TCU, fato inicial que culminou na decis�o da suspens�o, as especifica��es contidas nos editais s�o problem�ticas e n�o respeitam os princ�pios de economicidade, efici�ncia e razoabilidade, o que as torna inconstitucionais, al�m de onerosas � Administra��o P�blica.
Os dois princ�pios s�o feridos nos preg�es da Caixa justamente na escolha do papel t�rmico e do sistema de impress�o, uma vez que o papel t�rmico n�o tem sistema de seguran�a necess�rio para sua aplicabilidade - apostas -, al�m de ser relativamente caro, e o sistema de impress�o tem vida-�til curta e seu custo de manuten��o � calculado de maneira que o torna extremamente elevado.
A op��o da solu��o em papel t�rmico/m�quina para impress�o deste papel encarece o custo da licita��o em cerca de meio bilh�o de reais.
Neste Segundo caso, o Tribunal de Contas da Uni�o determinou, por medida cautelar, que o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes , suspenda licita��o para contrata��o de empresa para execu��o de servi�os de conserva��o e recupera��o da BR-163/PA, por suspeitas de irregularidades.
As obras da rodovia foram or�adas em R$ 44.516.944,70. De acordo com o ministro Ubiratan Aguiar, relator do processo, h� ind�cios de restri��o ao car�ter competitivo da licita��o, o que pode ocasionar preju�zo ao er�rio.
Segundo o Ministro Ubiratan Aguiar no TC-016.484/2007-0 “O motivo fundamental para a concess�o da medida cautelar foi a verifica��o de que a irregularidade apontada na representa��o, se confirmada, caracteriza restri��o ao car�ter competitivo do certame, podendo, efetivamente, caso n�o elidida, ocasionar preju�zos ao Er�rio e a eventuais empresas que, em raz�o dessa restri��o, n�o se dispuseram a participar da concorr�ncia.”
Segundo palavras do mesmo Ministro “constata-se que o edital cont�m cl�usula que restringe gravemente a competitividade do certame licitat�rio. N�o se vislumbra razoabilidade e proporcionalidade na inclus�o do item "Bueiro met�lico, chapas m�ltiplas, com di�metro igual ou superior a 2 metros", entre as exig�ncias de experi�ncia anterior”.
“Tal cl�usula restritiva soa como uma forma de afastar in�meras empresas do certame licitat�rio, visto que, com rela��o � grande maioria dos servi�os a serem executados, h� centenas de empresas aptas a participarem da licita��o. O mesmo, entretanto, n�o se pode dizer com rela��o a empresas com experi�ncia em bueiros met�licos, com chapas m�ltiplas e di�metro acima de 2 metros.”
O terceiro caso versa sobre a exig�ncia edital�cia da comprova��o da capacidade t�cnica espec�fica da empresa, que � feita por meio de atestados de sua experi�ncia anterior, medida pelo hist�rico de suas atua��es em outros contratos, e pela exist�ncia de aparelhamento e pessoal adequados para a execu��o do objeto da licita��o, e da comprova��o da capacita��o t�cnico-profissional, que � decorrente de a licitante possuir em seu quadro permanente pessoal de n�vel superior ou outro devidamente reconhecido pela entidade competente, detentor de atestado de responsabilidade t�cnica por execu��o de obra ou servi�o de caracter�sticas semelhantes.
No julgamento do relat�rio de auditoria realizada na Companhia Energ�tica do Piau�, do ministro Ubiratan Aguiar, TC n� 008.569/2001-6, o Tribunal, por interm�dio do Ac�rd�o 121/2002–Plen�rio, multou a gestora p�blica que, desarrazoadamente, exigiu prova de qualifica��o t�cnica para a execu��o de servi�os de constru��o de redes el�tricas de 69 KV.
Os valores or�ados nesse item correspondiam a apenas cerca de um por cento do valor total do or�amento de cada licita��o. O Tribunal considerou a exig�ncia de prova de qualifica��o t�cnica para a execu��o de parcelas de servi�os de menor valor e relev�ncia absurda e contr�ria ao princ�pio da razoabilidade, com restri��o ao car�ter competitivo dos certames, contrariando o comando contido no inciso I do � 1� do art. 30 da Lei n� 8.666/93.
Pode-se observar nesse caso, que seria pouco razo�vel exigir a comprova��o da capacidade t�cnica espec�fica da empresa sendo que os valores referentes a esse servi�o n�o eram relevantes.
No quarto caso analisado, observa-se foram descartadas propostas mais vantajosas, simplesmente por conterem v�cios formais que poderiam ser facilmente sanados.
Na representa��o formulada por licitante de concorr�ncia promovida pela Academia BDE For�a A�rea, TC 013.431/2001-4, tamb�m da relatoria do ministro Ubiratan Aguiar, o TCU proferiu o Ac�rd�o 460/2002-Plen�rio, que aplicou multa ao gestor respons�vel pela desclassifica��o de propostas vantajosas com base no art. 48 da Lei 8.666/93, quando havia apenas v�cio formal. O Tribunal considerou que o v�cio formal poderia ser facilmente san�vel, e por isso foi ofendido o princ�pio da razoabilidade.
H� casos, no entanto, em que o Tribunal considerou pertinentes as exig�ncias de habilita��o tamb�m com base no princ�pio da razoabilidade. � o que se v� na representa��o formulada por sindicato contra licita��o promovida pela Companhia Docas do Esp�rito Santo – Codesa. Trata-se do TC 003.009/2001-8, da relatoria do ministro Marcos Vila�a. O representante questionava edital que permitia a participa��o apenas de firmas com objeto social que cont�m atividades relacionadas ao objeto da licita��o, que exigia dos licitantes a apresenta��o de declara��o de que a empresa executaria as obras de acordo com o projeto e as especifica��es fornecidas pela entidade patrocinadora da licita��o e que alocaria todos os equipamentos, pessoal t�cnico-especializado e materiais necess�rios, e declara��o de que tomaria todas as medidas para assegurar um controle de qualidade adequado.
Por interm�dio da Decis�o 528/2001-Plen�rio, o Tribunal permitiu que n�o fosse dada continuidade � licita��o p�blica representada. O relat�rio do ministro-relator reconheceu que exig�ncias de requisitos m�nimos para participa��o no certame eram pertinentes, por observarem o princ�pio da razoabilidade.
O processo TC 004.343/2001-0 � uma representa��o de equipe de auditoria contra ind�cios de direcionamento de licita��o promovida pelo Departamento de Estradas de Rodagem de Roraima, consistente na exig�ncia de comprova��o de aptid�o para execu��o dos servi�os. No relat�rio, o ministro-relator Augusto Sherman Cavalcanti enfatizou que o problema do limite de condi��es para habilita��o, mesmo tendo sido regulado em lei e tratado na doutrina, � acima de tudo quest�o de bom-senso, de razoabilidade e de proporcionalidade e que exig�ncias excessivas frustraram o car�ter competitivo da licita��o.
A exig�ncia descabida, no caso, referia-se � necessidade de comprova��o de diversos servi�os em um �nico contrato. Empresas que tivessem prestado todos os servi�os nos quantitativos indicados, mas em diversos contratos, seriam inabilitadas. Ofendido o princ�pio da razoabilidade. No julgamento, foi proferido o Ac�rd�o 307/2001-Plen�rio, que multou o gestor e inabilitou-o para o exerc�cio de cargo em comiss�o ou fun��o de confian�a por oito anos.
Neste quinto caso, foi constatada a aus�ncia do princ�pio da Isonomia onde o Tribunal de Contas da Uni�o atrav�s do TC-003.781/2008-6 suspendeu, por meio de medida cautelar, o preg�o eletr�nico realizado pela Justi�a Federal de Primeiro Grau – Se��o Judici�ria do Maranh�o. A licita��o era para a compra de cartuchos de tinta. O TCU encontrou ind�cios de que o produto oferecido pela empresa vencedora do preg�o, Alves e Lima Ltda., n�o atende �s exig�ncias previstas no edital.
A empresa Microsens LTDA interessada neste caso, com fulcro no art. 113, � 1�, da Lei n�. 8.666/93, c/c art. 237, inciso VII, do Regimento Interno do TCU, formulou representa��o contra a Justi�a Federal, se��o judici�ria do maranh�o, alegando que n�o houve observ�ncia do princ�pio da Isonomia, no qual conseguiram medida cautelar favor�vel.
O ministro Raimundo Carreiro, decidiu in verbis “Diante da exist�ncia de periculum in mora e de fumus boni juris, por haver ind�cios claros de que o art. 20 do Decreto n�. 5.450/2005 n�o foi respeitado e por existir risco iminente de dano em raz�o da conclus�o do certame e da emiss�o da Nota de Empenho em favor da adjudicat�ria, a medida cautelar foi concedida inaudita altera pars para suspender o Preg�o Eletr�nico - Sidec 69/2007 at� a delibera��o definitiva desta Corte de Contas sobre a mat�ria”.
Este sexto caso versa sobre o Princ�pio da isonomia, onde o Tribunal de Contas da Uni�o determinou por meio de medida cautelar, no dia 03 de abril de 2007, suspens�o de preg�o do Banco Nacional de Desenvolvimento Econ�mico e Social (BNDES) para a contrata��o de entidade especializada na loca��o de m�o-de-obra terceirizada, para prestar servi�os de programa��o de sistemas informatizados. A medida decorreu de representa��o da empresa Montana Solu��es Corporativas Ltda. sobre irregularidades na concorr�ncia.
Segundo a empresa, o objeto social do Instituto Brasileiro de Difus�o do Conhecimento (Ibdcon), vencedor do certame, n�o � compat�vel com o da licita��o, al�m de os privil�gios tribut�rios do Instituto afrontarem o princ�pio da isonomia. O S�timo caso, tamb�m sobre o princ�pio da Isonomia, onde, atrav�s do TC 002.086/2000-4, aferiu-se a representa��o formulada por parlamentar contra ind�cios de irregularidades em licita��o de concess�o para explorar rodovia federal mediante cobran�a de ped�gio.
A irregularidade em pauta foi a desobedi�ncia ao princ�pio da igualdade entre os licitantes e da publicidade dos atos, consubstanciada na altera��o das normas de pr�-qualifica��o do edital, permitindo o ingresso de terceiros interessados que participaram da licita��o no capital social da concession�ria, sem que fosse dado conhecimento a todos os participantes da licita��o.
Processo de relatoria do ministro Walton Alencar Rodrigues, proferido o Ac�rd�o 182/2001-Plen�rio, que aplicou ao respons�vel, ex-diretor-geral do extinto Departamento Nacional de Estradas de Rodagem – DNER, respons�vel pela concess�o, multa prevista no inciso III do art. 58 da Lei 8.443/92.
H�, na jurisprud�ncia do TCU, casos em que o princ�pio da isonomia foi ofendido em licita��o internacional cujo edital proibia expressamente a participa��o de empresas brasileiras, por ser a aquisi��o financiada com recursos estrangeiros. O TC 014.642/2001-3, de relatoria do ministro Lincoln Magalh�es da Rocha, trata de representa��o formulada pela 3� Secex sobre licita��o promovida pelo Minist�rio da Defesa/Comando da Marinha com o objetivo de adquirir equipamentos destinados aos hospitais da Marinha. O edital proibia expressamente a participa��o de empresas brasileiras no certame.
O ministro-relator acompanhou entendimento do Minist�rio P�blico junto ao TCU, segundo o qual n�o se pode dar preval�ncia total �s normas dos organismos internacionais, em fun��o apenas da reda��o literal do � 5�, do art. 42, da Lei n� 8.666/93. H� que se observar todas as demais normas atinentes �s licita��es internacionais, contempladas pela mesma lei, bem como os demais princ�pios da licita��o, que ou decorrem do princ�pio do julgamento objetivo ou na pr�pria Constitui��o Federal, como � o caso do princ�pio da igualdade dos concorrentes. Aduziu o senhor ministro-relator que n�o se poderia afrontar o princ�pio da isonomia para introduzir cl�usulas prejudiciais � participa��o de empresas nacionais. Podem ser adotadas regras que tornem mais acess�vel a participa��o de licitantes sediados no estrangeiro, mas n�o se poder� dificultar o acesso dos licitantes nacionais. Esse entendimento foi encampado pelo Plen�rio do TCU no Ac�rd�o 135/2003-Plen�rio, que proibiu a veda��o � participa��o de empresas brasileiras em licita��es promovidas pela entidade representada.
No oitavo e ultimo caso, O TC 018.338/2002-0, de relatoria do ministro Benjamin Zymler, refere-se a representa��o formulada por participante de licita��o promovida pela Coordena��o Geral de Recursos Log�sticos do Minist�rio do Planejamento, Or�amento e Gest�o, que tinha por objeto a presta��o de servi�os de engenharia especializada em rede l�gica e el�trica para inform�tica. A licitante alegava que os requisitos m�nimos necess�rios para a contrata��o e os crit�rios de an�lise da proposta t�cnica da concorr�ncia, de itens pontu�veis, favoreceriam empresas de maior porte. Segundo esse entendimento, estariam afrontados o princ�pio da isonomia e a Lei 8.666/93 em seu art 3�, � 1�.
Tratava-se de uma licita��o de t�cnica e pre�o, na qual � feita a pondera��o de itens conforme crit�rios estabelecidos no edital. O senhor ministro-relator, em seu voto, observou que os crit�rios de classifica��o das propostas revelam-se compat�veis com a natureza e dimens�o do objeto licitado. Os crit�rios ponder�veis foram os seguintes: n�mero de funcion�rios do quadro permanente da empresa licitante com certificados de treinamento e cursos t�cnicos de n�vel superior relacionados � �rea do objeto (7% da pontua��o m�xima); disponibiliza��o de servi�o 0800 (menos de 1% da pontua��o total); frota pr�pria para agilizar a presta��o de servi�os (3% da pontua��o total).
O senhor ministro-relator considerou que o edital estabeleceu a documenta��o necess�ria para a qualifica��o t�cnica nos termos estabelecidos pelo art. 30 da Lei 8.666/93 e que n�o houve restri��o ou frustra��o ao car�ter competitivo da licita��o nem ofensa ao princ�pio da isonomia. O objetivo da habilita��o, apurar a idoneidade e a capacita��o de quem se prop�e a contratar com a Administra��o P�blica, foi atingido. Entendeu tamb�m que as exig�ncias edital�cias para a habilita��o eram aquelas indispens�veis � garantia do cumprimento das obriga��es, conforme prev� o inciso XXI do art. 37 da CF. O Tribunal, por interm�dio do Ac�rd�o 325/2003 – Plen�rio, julgou a representa��o improcedente. Tamb�m o patroc�nio de estatais a clubes de futebol foi analisado sob a �tica dos princ�pios administrativos constantes da Lei 8.666/93. O TC 008.450/2002-7, de relatoria do ministro Adylson Motta, cuida de auditoria realizada na Petrobr�s Distribuidora S/A, na �rea de contratos de publicidade e propaganda. Essa estatal mant�m, h� anos, contrato de patroc�nio ao Clube de Regatas do Flamengo. Esse contrato era seguidamente reajustado e prorrogado, sem que houvesse previs�o no edital de licita��o. Al�m disso, n�o havia a verifica��o da regularidade fiscal da associa��o desportiva.
Tamb�m n�o era realizada a avalia��o pr�via do custo/benef�cio desse patroc�nio.
Por identificar ofensa ao princ�pio constitucional da isonomia e tamb�m aos princ�pios da legalidade, da impessoalidade e da moralidade, �nsitos no art. 3� da Lei n� 8.666/93, por interm�dio do Ac�rd�o 999/2003-Plen�rio, o Tribunal determinou � empresa estatal que:
 realize estudos peri�dicos sobre a aceita��o no mercado da divulga��o adotada e da efici�ncia e do efetivo retorno para a empresa dos investimentos em propaganda e publicidade, visando � sele��o da proposta mais vantajosa para a Administra��o;
 avalie previamente, nos casos de patroc�nios, fazendo constar do respectivo processo, a rela��o custo/benef�cio de cada poss�vel contrata��o, visando � sele��o da proposta mais vantajosa para a Administra��o.
Ap�s a revis�o da doutrina e da jurisprud�ncia, conclui-se que os princ�pios s�o as bases que alicer�am todo o ordena-mento jur�dico de uma sociedade. A observ�ncia dos princ�pios administrativos nas licita��es e contratos p�blicos � fator essencial para a legalidade e a regularidade das contrata��es p�blicas.
Viu-se que os princ�pios originam-se dos costumes e valores humanos, e, por isso, s�o mut�veis ao longo do tempo e da hist�ria.
Alguns princ�pios j� foram inclu�dos no texto constitucional em seu Art. 37, a saber: o princ�pio da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, publicidade e efici�ncia. Outros, porem, j� foram introduzidos no texto da lei; a Lei de Licita��es elencou os princ�pios administrativos aplic�veis.
O Princ�pio da Isonomia, previsto no art. 5�, caput, da Constitui��o Federal, traz que todos s�o iguais perante a lei e, portanto, todos os interessados em contratar com a Administra��o P�blica devem competir em igualdade de condi��es.
O Princ�pio da Razoabilidade n�o est� expressamente previsto na Constitui��o Federal, por�m, pode-se auferi-lo implicitamente em outros dispositivos constitucionais tal como o inciso LIV, art. 5� da Constitui��o Federal .
Viu-se que em licita��es p�blicas, o descumprimento de um princ�pio quase sempre implica o descumprimento de outros princ�pios e de normas positivadas na legisla��o aplicada a licita��es e contratos p�blicos.
Viu-se ainda que para executar um procedimento legal, o administrador p�blico deve se guiar por valores acima da lei: os princ�pios.
Os Atos Administrativos,s�o medidas editadas pelo Estado ou por qualquer pessoa com poderes delegados pelo Estado, para criar, conhecer, modificar, resguardar ou extinguir situa��es jur�dicas subjetivas, no �mbito da Administra��o P�blica.
Os Atos Administrativos se dividem em vinculados e n�o vinculados sendo: os vinculados s�o aqueles que est�o previamente e objetivamente tipificados na legisla��o como �nico comportamento da Administra��o P�blica em determinadas situa��es e, os n�o vinculados s�o os Atos Administrativos Discricion�rios.
A Licita��o � o certame que a Administra��o P�blica promove a fim de contratar determinado objeto, selecionando, em raz�o de crit�rios objetivos previamente estabelecidos, a proposta mais vantajosa que atenda ao interesse da Administra��o P�blica.
Entende-se por Discricionariedade Administrativa a liberdade legalmente prevista � Administra��o P�blica na escolha de sua conveni�ncia, oportunidade e conte�do diante de determinada situa��o.
Por�m, esta liberdade n�o � total; a liberdade ser� sempre a prevista nos limites da lei.
Visando o combate � arbitrariedade nos Atos Administrativos, � que se determinou que todos os Atos Administrativos Discricion�rios est�o sujeitos � aprecia��o do controle jurisdicional.
Esse controle, muitas vezes ser� realizado pelo Tribunal de Contas da Uni�o, que, na qualidade de �rg�o encarregado de fiscalizar os gastos p�blicos federais, rotineiramente realiza fiscaliza��es com o fim espec�fico de auditorar licita��es promovidas pelos diversos �rg�os p�blicos jurisdicionados.
Finalmente, conclui-se, em raz�o da proposta do presente trabalho que, o Princ�pio da Isonomia e o Princ�pio da Razoabilidade, s�o fatores de pondera��o dos Atos Administrativos e que o Tribunal de Contas da Uni�o observa o efetivo cumprimento desses princ�pios administrativos nas licita��es e contratos p�blicos, sendo a sua inobserv�ncia motivo suficiente para penaliza��es e at� mesmo para a declara��o de nulidade dos correspondentes atos e contratos administrativos.
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TC 004.343/2001-0
TC 000.757/2005-2
TC-016.484/2007-0
[1] SINOPSES JUR�DICAS, Vol. 18, Saraiva, S�o Paulo, 2000, p. 02.
[2] Modus operandi � uma express�o em Latim que significa "modo de opera��o". � algu�m ou algo que usa o mesmo jeito e aplica��o em todas as coisas que realiza, faz tudo do mesmo jeito de uma mesma forma, de maneira que se identifique por quem foi feito aquele determinado trabalho.
[3] CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO, Malheiros, 9� ed., S�o Paulo, 1994, p. 84 e 85.
[4] CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO, Malheiros, 9� ed., S�o Paulo, 1994, p. 84 e 85.
[5] LI��ES PRELIMINARES DE DIREITO, Saraiva, 7� ed., S�o Paulo, 1980, p. 299.
[6] STF, RExtr n� 160.381/SP, 2� T., Rel. Min. Marco Aur�lio, RTJ 153/1.030.
[7] No esc�lio de Cademartori, os valores devem ser entendidos como prefer�ncias compartilhadas intersubjetivamente, pois, expressam prefer�ncias tidas como dignas de serem desejadas em dado contexto social e realiz�veis teleologicamente. (CADEMARTORI, Luiz Henrique Urquhart. Discricionariedade administrativa no estado constitucional de direito. Curitiba: Juru�, 2004. p. 76).
[8] No conceito de Bobbio, ordenamento jur�dico � o conjunto ou complexo de normas que, dentro de um contexto de rela��es sociais, outorgam sentido a cada uma dessas prescri��es que o integram. (BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento jur�dico. Tradu��o: Maria Celeste Cordeiro. Bras�lia. UnB, 1996. p. 158).
[9] E SILVA, De Pl�cido. Voc�bulo jur�dico. v. 4 Rio de Janeiro: Forense, 1993.
[10] CALCINI, F�bio Pallaretti. O princ�pio da razoabilidade: um limite � discricionariedade administrativa. Campinas, SP: Millennium Editora, 2003. p. 133.
[11] REALE, Miguel. Li��es preliminares de direito. 23 ed. S�o Paulo: Saraiva, 1996. p. 299.
[12] Revista de Informa��o Legislativa, v. 97:7.
[13] BANDEIRA DE MELLO, Celso Ant�nio. Curso de direito administrativo. 17. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2004. p. 841-842.
[14] GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9 ed. rev. e atual. S�o Paulo: Saraiva, 2004. p. 6.
[15] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17. ed. S�o Paulo: Atlas, 2004. p. 67.
[16] Interpreta��o derivada dos Tribunais.
[17] Princ�pio Administrativo introduzido pela Emenda Constitucional n� 19.
[18] BANDEIRA DE MELLO, Celso Ant�nio. Curso de direito administrativo. 17. ed. 2004. p. 86.
[19]CADEMARTORI, Luiz Henrique Urquhart. Discricionariedade administrativa no estado constitucional de direito, p. 80.
[20] Concernente aos valores.
[21] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17. ed. 2004. p. 69.
[22] BANDEIRA DE MELLO, Celso Ant�nio. Curso de direito administrativo. 17. ed. 2004.p 90-91
[23] DIREITO CONSTITUCIONAL, Atlas, 6� ed., S�o Paulo, 1999, p. 293
[24] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2004. p. 72 a74.
[25] BANDEIRA DE MELLO, Celso Ant�nio. Curso de direito administrativo. 17. ed. 2004.p 104
[26] BANDEIRA DE MELLO, Celso Ant�nio. Curso de direito administrativo. 17. ed. 2004. p. 73-74.
[27] BANDEIRA DE MELLO, Celso Ant�nio. Curso de direito administrativo. 17. ed. 2004. p. 73-74.
[28] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2004. p. 268.
[29] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo. 29. ed. 2004. p. 92.
[30] SIQUEIRA CASTRO, Carlos Roberto da. O devido processo legal e a razoabilidade das leis na nova Constitui��o do Brasil. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1989. p. 152.
[31] BARROSO, Lu�s Roberto. Os princ�pios da razoabilidade e proporcionalidade no direito constitucional. Cadernos de Direito Constitucional e Ci�ncia Pol�tica. S�o Paulo: RT, n. 23, p. 69, abr./jun. 1998.
[32] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17. ed. 2004. p. 80.
[33] CALCINI, F�bio Pallaretti. O princ�pio da razoabilidade: um limite � discricionariedade administrativa, p. 146.
[34] CADEMARTORI, Luiz Henrique Urquhart. Discricionariedade administrativa no estado constitucional de direito, p. 115.
[35] SIQUEIRA CASTRO, Carlos Roberto da. O devido processo legal e a razoabilidade das leis na nova Constitui��o do Brasil, p. 381.
[36] BANDEIRA DE MELLO, Celso Ant�nio. Curso de direito administrativo. 11. ed. S�o Paulo: Malheiros, 1999. p. 271.
[37] BANDEIRA DE MELLO, Celso Ant�nio. Curso de direito administrativo. 17. ed. 2004. p. 339.
[38] CRETELLA JUNIOR, Jos�. Curso de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 193.
[39] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 12 ed. S�o Paulo: Atlas, 2000. p. 181.
[40] BANDEIRA DE MELLO, Celso Ant�nio. Curso de direito administrativo. 17. ed. 2004. p. 394.
[41] GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9. ed. 2004. p. 93.
[42] BANDEIRA DE MELLO, Celso Ant�nio. Curso de direito administrativo. 17. ed. 2004. p. 394.
[43] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 2 ed. 1966. p. 174.
[44] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 2. ed. 2004. p. 174.
[45] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17. ed. 2004. p. 205.
[46] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17. ed. 2004. p. 205.
[47] BANDEIRA DE MELLO, Celso Ant�nio. Curso de direito administrativo. 17. ed. 2004. p. 483.
[48] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17. ed. 2004. p. 299.
[49] BANDEIRA DE MELLO, Celso Ant�nio. Curso de direito administrativo. 17. ed. 2004. p. 483.
[50] GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9. ed. 2004. p. 412.
[51] BANDEIRA DE MELLO, Celso Ant�nio. Curso de direito administrativo. 17. ed. 2004. p. 512.
[52] MEIRELLES, Helly Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. 2004. p. 304.
[53] �1� do Art. 22 da Lei n� 8.666/93 – Concorr�ncia � a modalidade de licita��o entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilita��o preliminar, comprovem possuir os requisitos m�nimos de qualifica��o exigidos no edital para execu��o de seu objeto.
[54] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. 2004. p. 306.
[55] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. 2004. p. 310.
[56] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. 2004. p. 311.
[57] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17. ed. 2004. p. 325-326.
[58] GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9. ed. 2004. p. 485.
[59] Ciclo Integral dos Procedimentos da Contrata��o P�blica, p. 23.
[60] BANDEIRA DE MELLO, Celso Ant�nio. Curso de direito administrativo. 17. ed. 2004. p. 514.
[61] GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9. ed. 2004. p. 488.
[62] Ciclo Integral dos Procedimentos da Contrata��o P�blica, p. 24.
[63] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. 2004. p. 312.
[64] Art. 23, �4� - “Nos casos em que couber convite, a Administra��o poder� utilizar a tomada de pre�os e, em qualquer caso, a concorr�ncia”.
[65] Art. 23, �3� - “A concorr�ncia � a modalidade de licita��o cab�vel, qualquer que seja o valor de seu objeto, tanto na compra ou aliena��o de bens im�veis, ressalvando o disposto no art. 19, como nas concess�es de direito real de uso e nas licita��es internacionais, admitindo-se neste �ltimo caso, observados os limites deste artigo, a tomada de pre�os, quando o �rg�o ou entidade dispuser de cadastro internacional de fornecedores, ou convite, quando n�o houver fornecedor do bem ou servi�o no Pa�s”.
[66] GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9. ed. 2004. p. 490.
[67] GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9. ed. 2004. p. 491.
[68] Ciclo Integral dos Procedimentos da Contrata��o P�blica, p. 24.
[69] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17. ed. 2004. p. 329.
[70] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. 2004. p. 313.
[71] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17. ed. 2004. p. 329.
[72] Art. 22, �5� “Leil�o � a modalidade de licita��o aberta com ampla publicidade, precipuamente indicada para a venda de bens m�veis inserv�veis, produtos legalmente apreendidos, bens dados em penhor e bens im�veis adquiridos judicialmente ou mediante da��o em pagamento, que admite qualquer interessado, independentemente, como regra, de habilita��o, em que o vencedor � o que oferecer o maior lance, desde que igual ou superior � avalia��o”.
[73] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. 2004. p. 313.
[74] Decretos 21.981, de 19/10/32 que aprova o regulamento da profiss�o de leiloeiro.
[75] Decreto-Lei 37, de 18/11/66, artigos 63 a 70.
[76] Decreto 21.981, de 19/10/32, artigo 45, par�grafo �nico.
[77] GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9. ed. 2004. p. 492.
[78] GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9. ed. 2004. p. 493.
[79] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. 2004. p. 314.
[80] Ciclo Integral dos Procedimentos da Contrata��o P�blica, p. 26.
[81] GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9. ed. 2004. p. 496.
[82] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. 2004. p. 316.
[83] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. 2004. p. 317.
[84] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. 2004. p. 732.
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