Source: http://sko-wroc.org/index.php?act=show&f=f32.html
Timestamp: 2017-10-22 00:38:17+00:00

Document:
INFORMACJA O DZIAŁALNOCI SAMORZDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO WE WROCAWIU
za okres od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 2004 r.
Podstawę prawną działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu stanowi ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, Nr 154, poz. 1799; z 2002 r., Nr 153, poz. 1271 oraz z 2005 r., Nr 33, poz. 288) oraz rozporządzenia wydane w oparciu o delegację ustawową, a także Regulamin Organizacyjny Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu uchwalony przez Zgromadzenie Ogólne Kolegium dnia 21 grudnia 1996 r., zmieniony uchwałami tegoż Zgromadzenia Ogólnego z dnia 30 marca 1999 r., z dnia 28 marca 2000 r. oraz z dnia 7 lutego 2001 r. (tekst jednolity ogłoszony zarządzeniem Nr 1/2004 Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2004 r.).
Zgodnie z powyżej wymienioną ustawą, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości samorządu terytorialnego, właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji w trybie uregulowanym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.). Kolegium orzeka również w innych sprawach na zasadach określonych w odrębnych ustawach.
Obszar właściwości miejscowej Kolegium obejmuje, zgodnie z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1999 roku w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. nr 13, poz. 115), powiaty: wrocławski, oławski, strzeliński, średzki, trzebnicki, wołowski, milicki, oleśnicki wraz z gminami objętymi tym obszarem oraz miasto na prawach powiatu - Wrocław.
W dniu 31 grudnia 2004 r. Kolegium składało się z 38 członków: 13 etatowych i 25 pozaetatowych.
A. Etatowi Członkowie Kolegium:
etatowy członek
Tytuł naukowy, ukończone aplikacje lub dodatkowa kwalifikacje
Bzoma Bogdan
Chalimoniuk Roman
wyższe prawnicze - prezes
aplikacja arbitrażowa
Finescu Sylwia
Guziński Maciej
Hojda Stanisław
wyższe prawnicze -wiceprezes
Michalak Barbara
magister administracji, podjęte studia uzupełniające prawnicze
Palus Alicja Marianna
magister prawa, aplikacja sędziowska
Pawczuk Dominika
Zagrosik Marek
Etatowy skład Kolegium w 2004 r. uległ częściowym zmianom. Trzy osoby spośród tego składu z dniem 31 grudnia 2003 r. zostały odwołane w związku z przejściem do pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu na stanowiska sędziów oraz asesora tego Sądu. Wolne etaty zostały obsadzone z dniem 1 marca 2003 r. przez pozaetatowych członków Kolegium.
B. Pozaetatowi Członkowie Kolegium:
Tytuł naukowy, ukończone aplikacje lub dodatkowe kwalifikacje
pozaetatowy
Marian Derkacz
Marek Donimirski
magister prawa, egzam. Radcowski
Maria Grabińska
Sylwia Grobelny
magister zarządzania i marketingu, podjęte studia uzupełniające prawnicze
magister prawa, aplikacja radcowska
dr nauk prawnych, aplikacja sędziowska
wyższe prawnicze i administracyjne
magister prawa i administracji, aplikacja administracyjna
magister administracji i prawa
Monika Lewandowicz - Machnikowska
mgr inż. architekt,
uprawnienia projektowe - architekt. w pełnym zakresie
Ewelina Petraniuk
Agnieszka Sieruga
Milan Uďż˝
mgr inż. geodeta,
Skład członków pozaetatowych Kolegium w roku 2004 uległ częściowym zmianom. Przede wszystkim trzy osoby przeniesione zostały z dniem 1 marca 2004 r. do składu etatowego dla uzupełnienia wakatów. Ponadto, z dniem 30 kwietnia 2004 r. wygasły mandaty 12 pozaetatowych członków Kolegium. W wyniku przeprowadzonego konkursu z dniem 1 maja 2004 r. powołano zatem 15 osób do składu pozaetatowego, w tej liczbie 7 członków Kolegium, których mandaty wygasły i 8 nowych członków wyłonionych w drodze konkursu. Z dniem 1 listopada 2004 r. jeden pozaetatowy członek Kolegium został odwołany w wyniku złożonej rezygnacji, stąd też w dniu 31 grudnia 2004 r. jeden mandat członka pozaetatowego - z liczby 26 ustalonej przez Zgromadzenie Ogólne - nie był obsadzony.
2. Biuro Kolegium składa się z 9 osób.
Chodała Monika
średnie - referent
Filinger Ewa
średnie - inspektor
Finescu Helena
średnie - główna księgowa
Grobelny Sylwia
wyższe - zarządzanie i marketing - inspektor
Hilgert Maria
wyższe polonistyczne - Kierownik Biura
Naskrent Urszula
Piwowarczyk Iwona
wyższe - zarządzanie finansami - starszy inspektor - księgowa
Szechińska Dorota
wyższe - kulturoznawstwo - starszy inspektor
Obsadę etatową Kolegium, zwłaszcza w odniesieniu do członków etatowych, uznać należy nadal za niewystarczającą. Utrzymujący się duży wpływ spraw powoduje w dalszym ciągu istnienie poważnej ilości spraw niezałatwionych w terminach ustawowych. Ilości te udało się zmniejszyć jedynie kosztem ogromnej mobilizacji pracowników i członków pozaetatowych Kolegium. W 2004 r. Kolegium wydało bowiem ponad 9000 rozstrzygnięć, podczas gdy w roku poprzednim - wydało 6000 decyzji, postanowień i orzeczeń.
Siedziba Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu mieści się w budynku Urzędu Wojewódzkiego przy pl. Powstańców Warszawy 1, w lokalu użyczonym przez Wojewodę Dolnośląskiego, za zwrotem kosztów.
Stan wyposażenia Kolegium w sprzęt biurowy i elektroniczny (komputery) ocenić należy jako umiarkowanie zadowalający.
Kolegium nie posiada samochodu służbowego.
IV. Statystyka spraw - rok 2004
A. Liczba spraw ujętych w ewidencji ogółem w 2004r. 13743
sprawy z wpływu 2003r. 9913
sprawy z wpływu 2004r. 3830
- odwołania od decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego 115
B. Rodzaje spraw ujętych w ewidencji w 2004r.
1.Liczba spraw administracyjnych 13413
Ilość spraw z 2003r.
Ilość sprawz 2004r.
podatków i opłat lokalnych, podatku rolnego, leśnego, opłaty skarbowej
gospodarki nieruchomościami, w tym
przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na Ziemiach Odzyskanych
ochrony środowiska i ochrony przyrody,
2. Liczba spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste: 208
z 2003r. 73
z 2004r. 135
3. Sprawy niepodlegające rozpatrywaniu w trybie decyzji lub postanowień,
w tym skargi i wnioski, rozpatrywane w trybie kpa: 122
A.Liczba spraw rozstrzygniętych ogółem w 2004r.8936
- w tym kolejne rozstrzygnięcia spraw ujętych
w ewidencji , jako jedna pozycja 110
B. Liczba spraw pozostałych do rozstrzygnięcia na koniec roku 4587
sprawy rozstrzygnięte merytorycznie w formie decyzji i postanowień (tzn. w sposób pozwalający na ocenę prawidłowości orzeczenia organu I instancji), ogółem
pozytywnie oceniające rozstrzygnięcia organu
I instancji, tj. decyzje utrzymujące w mocy
zaskarżone decyzje (art. 138 1 pkt. 1 kpa oraz
art. 233 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej),
negatywnie oceniające orzeczenia organu I instancji, tj. decyzje wydane w trybie art. 138 1 pkt. 2 kpa oraz art. 233 1 pkt 2a Ordynacji podatkowej (decyzje zmieniające decyzje organu I instancji oraz uchylające decyzje organu I instancji i umarzające postępowanie)
decyzje uchylające decyzje organu I instancji w całości i przekazujące sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeżeli decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 240 lub art. 247 ordynacji podatkowej (art. 233 1 pkt 2b Ordynacji podatkowej)
decyzje uchylające decyzje organu I instancji
i przekazujące sprawy do ponownego
rozpatrzenia (art. 138 2 kpa oraz art. 233 2
Ordynacji podatkowej)
decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych (art.156-158 kpa oraz art. 247-251 Ordynacji podatkowej)
decyzje stwierdzające nieważność decyzji organu I instancji oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa (art. 156-158 kpa oraz art. 247-251 Ordynacji podatkowej)
sprawy rozstrzygnięte w inny sposób, w tym:
stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 kpa oraz art. 228 Ordynacji podatkowej)
zawieszenie postępowania (art. 97 i 98 kpa oraz art. 201 i 204 Ordynacji podatkowej)
umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 1 pkt 3 kpa oraz art. 233 1 pkt 3 ordynacji podatkowej)
odmowa wznowienia postępowania (art. 149 3 kpa oraz art. 242 Ordynacji podatkowej)
odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 3 kpa oraz art. 249 3 Ordynacji podatkowej)
decyzje wydane po wznowieniu postępowania,
tj. odmawiające uchylenia decyzji, uchylające
i rozstrzygające o istocie sprawy oraz decyzje
stwierdzające wydanie decyzji przez organ
I instancji z naruszeniem prawa (art. 151 kpa
oraz art. 245 Ordynacji podatkowej)
- inne rozstrzygnięcia
postanowienia wydane w wyniku rozpatrzenia zażaleń na bezczynność organu, ogółem:
w tym uznające zażalenia za uzasadnione
VI. Liczba orzeczeń w sprawie opłat za użytkowanie wieczyste,
ogółem 156
orzeczenia 152
sprawy rozstrzygnięte w formie decyzji i postanowień 4
w tym spraw z 2003r. 73
- w tym kolejne rozstrzygnięcia spraw ujętych w ewidencji, jako jedna pozycja 3
A. Charakterystyka orzeczeń:
Zwrot akt - brak wniosku użytkownika
B. Liczba wniesionych sprzeciwów od orzeczeń Kolegium 17
C. Liczba spraw pozostałych do rozstrzygnięcia przez Kolegium 55
VII. Liczba decyzji i postanowień Kolegium zaskarżonych w 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,
ogółem	428
wskaźnik zaskarżalności w stosunku do ogólnej liczby podjętych rozstrzygnięć
podlegających zaskarżeniu	5 ,14%
VIII. Liczba skarg na bezczynność Kolegium skierowania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,
IX. Liczba skarg uwzględnionych przez Kolegium we własnym zakresie w trybie art.54 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)
X. Liczba spraw rozpoznanych w 2004 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Ogółem 546
Rozstrzygnięcia WSA dotyczące skarg na decyzje (postanowienia) Kolegium:
Sposób załatwienia skarg:
Rozstrzygnięcia WSA dotyczące skarg na bezczynność Kolegium:
XI. Informacja dodatkowa
Zamieszczone poniżej informacje dodatkowe dotyczą przede wszystkim wybranych problemów orzecznictwa Kolegium związanych zarówno z typowymi, powtarzającymi się uchybieniami popełnianymi przez organ pierwszej instancji, jaki i trudnościami interpretacyjnymi wynikającymi z budzących wątpliwości rozwiązań zawartych w stosowanym przez Kolegium materiale normatywnym. Uwagi te przedstawione zostały kolejno w odniesieniu do poszczególnych działów orzecznictwa.
W końcowej części opracowania przedstawiono również podstawowe zakresy pozaorzeczniczej działalności Kolegium.
Kolegium zajmuje się sprawami z zakresu: podatku od nieruchomości, podatku od środków transportowych, podatku od posiadania psów, opłaty targowej (ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.), podatku rolnego (ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. - t.j. Dz.U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.), podatku leśnego (ustawa z dnia 30 października 2002 - Dz.U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.), opłaty skarbowej (ustawa z dnia 9 września 2000 r. - t.j. Dz.U.z 2004 r. Nr 253, poz. 2532) oraz egzekucji administracyjnej (ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j. Dz.U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.).
Wśród spraw, które wpłynęły w 2004 r. (ogółem 884) najwięcej dotyczyło podatku od nieruchomości, podatku od środków transportowych oraz podatku rolnego, najmniej spraw wpłynęło z zakresu podatku leśnego, opłaty skarbowej i targowej oraz egzekucji administracyjnej, nie odnotowano natomiast w ogóle wpływu spraw z zakresu podatku od posiadania psów.
Oprócz rozpatrywania spraw bieżących, Kolegium zajmuje się likwidowaniem zaległości z lat 2002-2003, które powstały w wyniku zmiany orzecznictwa w zakresie rozumienia pojęcia „nieruchomość” zawartego w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, a także były spowodowane wydawaniem przez gminny organ podatkowy w jednym dniu po kilka tysięcy decyzji określających jednemu podatnikowi zaległości z tytułu podatku od środków transportowych, od których to decyzji podatnik złożył odwołania (w sumie około 9 tys. w latach 2002 - 2003).
Uchwała pięciu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2001 r. (FPK 4/00, ONSA 2001/4/164), w której Sąd opowiedział się za przyjęciem cywilistycznego rozumienia pojęcia „nieruchomość” (art. 46 1 k.c.) w odniesieniu do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, spowodowała lawinowy wpływ do Kolegium wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji ustalających wymiar podatku od nieruchomości posiadaczom zależnym nieruchomości należących do gminy (kilka tysięcy). Rozpatrywanie tych wniosków wiązało się z koniecznością przeprowadzenia, w przeważającej części spraw, postępowania uzupełniającego w celu sprecyzowania i określenia przesłanki żądania stwierdzenia nieważności decyzji, a także powiadomienia - w każdym przypadku - o uprawnieniu wynikającym z art. 200 1 Ordynacji podatkowej. Na koniec grudnia 2004 r. pozostało około 10 wniosków do załatwienia. Należy również zwrócić uwagę, iż w 2004 r. Kolegium rozpatrywało, jako organ drugiej instancji, wnioski najemców lokali użytkowych o stwierdzenie nadpłaty w podatku od nieruchomości za okres poprzedzający uchwałę z dnia 25 czerwca 2001 r. Sprawy te były załatwiane na bieżąco.
Odnośnie natomiast odwołań od decyzji określających zaległość z tytułu podatku od środków transportowych należy zauważyć, iż Kolegium w 2004 r. sukcesywnie likwidowało zaległości, wydając w tym zakresie 5.237 rozstrzygnięć.
Pozostałe sprawy były rozpatrywane na bieżąco. Najczęstszą przyczyną uchylania przez Kolegium w 2004 r. decyzji organów pierwszej instancji było ignorowanie przez te organy zasady trwałości ostatecznych decyzji, przewidzianej w art. 128 Ordynacji podatkowej. Gminne organy podatkowe zmieniały bowiem ostateczne decyzje jedynie na podstawie art. 207 1 Ordynacji podatkowej. Nagminne było również powoływanie w podstawie prawnej przepisów dotyczących trybów nadzwyczajnych, które - z uwagi na zaistniałe w sprawie przesłanki - nie mogły znaleźć zastosowania w tych przypadkach, a także wydawanie decyzji w trybie nadzwyczajnym, bez uprzedniego wszczęcia postępowania oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w tym postępowaniu. Duże problemy organom pierwszej instancji sprawiało również opodatkowywanie podatkiem od nieruchomości i podatkiem rolnym nieruchomości znajdujących się we współwłasności. Zamiast bowiem wydawać w tym zakresie - co do zasady - odrębne decyzje na przedmioty opodatkowania, adresowane do wszystkich współwłaścicieli (art. 3 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 3 ust. 5 ustawy o podatku rolnym), organy pierwszej instancji często „doliczały” udział podatnika we współwłasności do decyzji ustalającej mu wymiar zobowiązania podatkowego za przedmioty opodatkowania będące jego wyłączną własnością. Niektóre gminy, mimo zmiany z dniem 1 stycznia 2003 r. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), nadal określały podatnikom zaległość podatkową wraz z odsetkami, zamiast określić wysokość zobowiązania podatkowego. Należy zwrócić również uwagę na uchybienie polegające na nieprzesyłaniu do Kolegium kompletnego materiału dowodowego. Istotne braki w materiale dowodowym były bowiem częstą przyczyną uchylania pierwszoinstancyjnych rozstrzygnięć. Przez kilka miesięcy, po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, Kolegium zmuszone było do uchylania decyzji w sprawie udzielania (bądź odmowy udzielania) ulg podatkowych przedsiębiorcom. Decyzje w tym zakresie nie uwzględniały bowiem, wprowadzonych z dniem 1 maja 2004 r., zmian prawnych w sposobie przyznawania pomocy publicznej przedsiębiorcom.
Jeżeli natomiast chodzi o orzecznictwo w zakresie wymienionych na wstępie podatków i opłat, należy wskazać, iż z dniem 1 stycznia 2003 r. znowelizowano: ustawę o podatkach i opłatach lokalnych (ustawa z dnia 30 października 2002 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz zmianie niektórych innych ustaw - Dz.U. Nr 200, poz. 1683), ustawę o podatku rolnym (ustawa z dnia 10 października 2002 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym - Dz.U. Nr 200, poz.1680) oraz ustawę o podatku leśnym (ustawa z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym - Dz.U. Nr 200, poz.1682). Nowelizacje te miały doprowadzić m.in. do czytelnego rozgraniczenia zakresu opodatkowania gruntów poszczególnymi podatkami. Obecnie podstawowym kryterium rozstrzygającym o sposobie opodatkowania gruntów są dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, co w znacznym stopniu ułatwiło pracę organów podatkowych.
Do czasu nowelizacji najwięcej problemów orzeczniczych dotyczyło podatku od nieruchomości. Powołana wcześniej nowelizacja ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wyeliminowała wiele niejasności. Do najważniejszych ułatwień należy zaliczyć wprowadzenie w art. 1a definicji pojęć użytych w ustawie (zwłaszcza definicji budynku), wprowadzenie w art. 7 zamkniętego katalogu zwolnień od podatku od nieruchomości (wcześniej zwolnienia znajdowały się w różnych ustawach) oraz wprowadzenie istotnych zmian w zakresie regulacji dotyczących przedmiotu opodatkowania, w tym od części nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wprowadzone do ustawy zmiany w znacznym stopniu przyczyniły się do wyeliminowania problemów interpretacyjnych. Niemniej jednak nadal pozostają kwestie, które będą wymagały wyjaśnień w drodze sądownictwa administracyjnego. Wyjaśnienia bowiem wymaga ustalenie niedookreślonego pojęcia „względy techniczne”, które zostało użyte w art. 1a pkt 3 omawianej ustawy, w odniesieniu do gruntów, budynków i budowli związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. W 2004 r. problemy stwarzało również opodatkowanie szkół niepublicznych, będących właścicielami nieruchomości szkolnych. Przede wszystkim chodziło o ustalenie czy przepis art. 83a ust. 1 z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) stanowi podstawę do odstąpienia od opodatkowania posiadanej przez osobę prowadzącą szkołę niepubliczną nieruchomości szkolnej według stawki przewidzianej dla budynków i gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stanęło na stanowisku, że nieruchomości szkolne w takim przypadku będą podlegały opodatkowaniu według stawki dla budynków i gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej.
Duże problemy interpretacyjne spowodowała również wprowadzona, z dniem 9 grudnia 2003 r., zmiana przepisu art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz.U. nr 200, poz. 1953), zgodnie z którą opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają „pasy drogowe wraz z drogami oraz obiektami budowlanymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu”. Nowelizacja ta wprowadziła poszerzenie zakresu dotychczasowego wyłączenia. Pierwotnie wyłączone z opodatkowania były bowiem „budowle dróg publicznych wraz z pasami drogowymi oraz zajęte pod nie grunty”. W konsekwencji tej zmiany, w stanie prawnym obowiązującym w 2004 r., wyłączone z opodatkowania zostały - zgodnie z wykładnią gramatyczną - drogi w szerokim rozumieniu tego pojęcia, a zatem zarówno drogi publiczne, jak też i niepubliczne.
Wątpliwości interpretacyjne budziła również kwestia zarachowania wpłat dokonywanych przez podmioty znajdujące się w upadłości na poczet zaległości podatkowych powstałych po ogłoszeniu upadłości, a w szczególności na poczet odsetek za zwłokę za ten okres. Chodziło tu mianowicie o ustalenie, czy przepisy ustawy z dnia 24 października 1934 r. - Prawo upadłościowe - Dz.U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512 ze zm. (obecnie ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze - Dz.U. Nr 60, poz. 535 ze zm.), dotyczące kolejności zaspokajania należności z masy upadłości, stanowią lex specialis w stosunku do przepisów Ordynacji podatkowej. Należy podkreślić, iż orzecznictwo sądu w tym zakresie nie było jednolite. Ostatecznie sąd uznał jednak pierwszeństwo przepisów regulujących postępowanie upadłościowe przed art. 55 2 Ordynacji podatkowej.
Końcowo należy wspomnieć, iż sporo zamieszania w orzecznictwie w zakresie udzielania ulg podatkowych wprowadziło przystąpienie, z dniem 1 maja 2004 r., Polski do Unii Europejskiej i związane z tym zmiany prawne w sposobie przyznawania pomocy publicznej przedsiębiorcom (ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - Dz. U. Nr 123, poz. 1291), a w szczególności udzielanie tych ulg podatnikom działającym w sektorze transportu i rolnictwa.
Rok 2004 r. był pierwszym pełnym rokiem kalendarzowym, w którym organy lokalizacyjne rozstrzygały sprawy na podstawie nowego stanu prawnego, tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz aktów wykonawczych do niej.
Zmieniła ona dotychczasową zasadę ustalania warunków zabudowy zagospodarowania terenu. W przeciwieństwie do poprzednio obowiązującego stanu prawnego, zgodnie z którym decyzja lokalizacyjna była obligatoryjnym elementem poprzedzającym realizację inwestycji (ustawa rozróżniała tylko tryb właściwy dla decyzji wydawanych w sytuacji braku planu miejscowego i w sytuacji, gdy plan ten obowiązywał), nowe uregulowanie przewiduje - co do zasady - obowiązek uzyskiwania decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku, gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy." Rozwiązanie to w znaczny sposób skróciło czas trwania procesu inwestycyjnego, usunięto bowiem jeden z jego etapów na terenach objętych postanowieniami planów miejscowych. Ocena taka nie jest jednak uzasadniona w stosunku do inwestycji realizowanych na obszarach nie posiadających planów miejscowych. Do tej kategorii należy przeważająca grupa zamierzeń inwestycyjnych. Z dniem 31 grudnia 2003 r. - zgodnie z art. 87 ust. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - utraciły bowiem moc miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1995 r. Tylko niewielka część terytorium gmin objęta jest w chwili obecnej planami miejscowymi, co powoduje konieczność sięgania przez organy lokalizacyjne do rozwiązań ustawowych w celu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Stosowanie nowych przepisów spotkało się ze znacznymi trudnościami ze strony organów lokalizacyjnych. Ich powodem były liczne wątpliwości interpretacyjne związane ze stosowaniem nowych procedur i rozwiązań prawnych. Wynikały one przede wszystkim z niedoskonałej techniki legislacyjnej, tj. nieprecyzyjnych sformułowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nieprzejrzystych rozwiązań prawnych w niej zawartych, które nie pozwalają na jednoznaczne odczytanie woli ustawodawcy i prawidłowe zastosowanie normy prawnej.
Wydaje się, że celem powołanej ustawy było m. in. usprawnienie procesu inwestycyjnego. Jednakże wątpliwości związane ze stosowaniem w praktyce powyższej ustawy i aktów wykonawczych do niej, nie pozwalają na sprawne rozstrzyganie spraw lokalizacyjnych, a tym samym na szybkie rozpoczęcie procesu inwestycyjnego.
Zamiarem ustawodawcy było objęcie ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak największej liczby zamierzeń inwestycyjnych. Konkluzja taka wynika z brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia - w drodze decyzji - wymaga nie tylko zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, ale także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Omawiana ustawa rozróżnia dwa rodzaje decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu: decyzję o lokalizacji celu publicznego oraz decyzję ustalającą warunki zabudowy. Każda z wymienionych decyzji charakteryzuje się odrębnym uregulowaniem.
Wydaje się, że założoną przez ustawodawcę cechą decyzji o lokalizacji celu publicznego miała być niewątpliwie szybkość postępowania. W tym celu, w art. 53 ust. 1 przewidziano szczególny tryb zawiadamiania stron postępowania zarówno o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego, jak i o postanowieniach i decyzji kończącej to postępowanie. Następuje to w drodze obwieszczenia oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.
Należy pozytywnie ocenić konstrukcję powyższego rozwiązania. Przy wielości stron postępowania, jaka często ma miejsce przy tego typu inwestycjach, uproszczenie postępowania poprzez ograniczenie stosowania reguł zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego dotyczących udziału stron w postępowaniu i skupienie obowiązków "publikacyjnych" związanych z aktami administracyjnymi (w tym postanowieniami uzgadniającymi wydawanymi w trybie art. 106 kpa) wydawanymi w toku postępowania lokalizacyjnego, na organie lokalizacyjnym, wpłynęło bez wątpienia na usprawnienie procesu lokalizacyjnego oraz obniżenie jego kosztów.
Mimo powyższej regulacji, częstymi uchybieniami popełnianymi przez organy pierwszej instancji były zaniechania w zakresie informowania stron o aktach administracyjnych podejmowanych w postępowaniu. Nie podawano do wiadomości w drodze obwieszczenia oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informacji o wszczęciu postępowania, o postanowieniach oraz o wydanej decyzji. Organy mimo obowiązku zastosowania obu sposobów podania do wiadomości, wybierały tylko jeden z nich lub rezygnowały całkowicie z doręczenia w sposób powołany w przewidzianym przepisie. Szczególnie częste były zaniechania organów w zakresie publikacji postanowień uzgadniających wydawanych - zgodnie z wymogiem art. 53 ust. 4 ustawy - przez organy współdziałające, mimo że obowiązek wyraźnie usytuowano po stronie organu prowadzącego postępowania główne.
Również częsta wadą, mającym znaczący wpływ na eliminowanie przez Kolegium z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów pierwszej instancji była nieprawidłowa forma uzyskiwanych uzgodnień. Cechę charakterystyczną tego typu uchybień stanowiła okoliczność, iż popełniane przez organy uzgadniające w sposób istotny rzutowały na rozstrzygnięcia organu lokalizacyjnego. Dotyczyło to zarówno uzgodnień wydawanych na podstawie art. 53 ust. 4, jak i art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 5 tej ustawy oraz regułą wynikającą z art. 105 5 kpa, uzgodnień tych należy dokonywać w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Tymczasem organy współdziałające wielokrotnie "uzgadniały" zamierzenie inwestycyjne, nadając mu jednakże postać pisma informacyjnego a nie wymaganego postanowienia. W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienie zatem nie następowało, co uniemożliwiało uznanie pierwszoinstancyjnej decyzji za prawidłową.
Kolejnym uchybieniem popełnianym przez organy pierwszej instancji było kwalifikowanie zamierzeń jako inwestycji celu publicznego, mimo iż nie spełniały one wymogów właściwych dla tego typu inwestycji. Organy kierowały się bowiem wyłącznie wyliczeniem zawartym w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603), nie badając czy wymieniona inwestycja spełnia jednocześnie przesłanki wskazane w art. 2 pkt 5) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. czy jest ona działaniem o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym.
Znacznie większe trudności interpretacyjne organów pierwszej instancji budziły rozwiązania właściwe dla inwestycji innych, niż inwestycje celu publicznego. Ich wynikiem była znaczna liczba wyeliminowanych z obrotu prawnego decyzji o warunkach budowy.
Również tego typu decyzje wymagały uzyskania uprzedniego uzgodnienia z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4, jak i art. 60 ust. 2 powołanej wielokrotnie ustawy. Stwierdzone uchybienia również były przede wszystkim konsekwencją działań organów uzgadniających. Dotyczyły nie tylko nieprawidłowej formy uzgodnienia, ale także zaniechań w doręczaniu postanowień uzgadniających. Skoro podstawowym warunkiem wejścia aktu administracyjnego do obrotu prawnego jest jego doręczenie stronom, co do zasady, na piśmie, to brak takiego doręczenia uniemożliwił wprowadzenie postanowienia uzgadniającego do obrotu prawnego. Tym samym, decyzja lokalizacyjna wydana na podstawie takiego wadliwego postanowienia była co najmniej decyzją przedwczesną. Należy wyjaśnić, iż uchybienia te dotyczyły przede wszystkim uzgadniania zamierzeń inwestycyjnych pod względem zgodności z ewentualnymi zadaniami samorządowymi i rządowymi, o których mowa wart. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy . Wśród przyczyn uchylania pierwszoinstancyjnych decyzji uchybienia te miały swój znaczący udział. Kategoryczne sformułowanie przepisu art. 60 ust. 2 nakazywało przeprowadzanie tego typu uzgodnienia dla każdej decyzji o warunkach zabudowy.
Z tego powodu bardzo pozytywnie należy ocenić ingerencję ustawodawcy, który z dniem 22 września 2004 r., na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), dokonał zmiany dotychczasowego stanu prawnego w zakresie uzgodnień wymaganych przy wydawaniu decyzji ustalających warunki zabudowy. Uzgodnienie z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego stało się niezbędne wyłącznie w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod realizację inwestycji celu publicznego w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Jednocześnie wskazana ustawa uchyliła przepis art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący uzyskanie uzgodnienia wojewody, zarządu województwa oraz zarządu powiatu w zakresie zadań samorządowych i rządowych, o których mowa wart. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 tej ustawy. Można przypuszczać, iż przyjęte rozwiązanie uprości procedurę wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz uczyni ją bardziej przejrzystą.
Szkoda natomiast, że ustawodawca zmieniając z dniem 22 września 2004 r. ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie uczynił procesu lokalizacyjnego jeszcze bardziej klarownym poprzez ustanowienie regulacji, iż uzgodnienia z wskazanymi w ustawie organami wymagane są nie "w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego" lub przy "decyzjach o warunkach zabudowy", lecz wyłącznie w przypadku wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc decyzjach pozytywnych. Obecne brzmienie przepisów ustawy nakazuje - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - uzyskiwanie uzgodnień zarówno dla decyzji pozytywnej, jak i negatywnej. Wprowadzenie takiej regulacji wpłynęłoby niewątpliwie na szybkość i koszty postępowania w sytuacji, gdy ze zgromadzonego przez organ materiału dowodowego (np. sporządzonej analizy) wynika, iż inwestycja nie może być zrealizowana na wnioskowanym terenie z innych powodów, niż brak wymaganych uzgodnień.
Omawiana ustawa zawiera także szereg nieścisłości związanych m. in. z obowiązkiem sporządzenia analizy niezbędnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z tekstu ustawy nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny, czy jest ona wymagana dla wszystkich zamierzeń inwestycyjnych, o których mowa wart. 59 ust. 1 i 2 (np. zmiany przeznaczenia, przebudowy, rozbudowy), czy tylko - jak sugerowałoby literalne brzmienie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i tytułu rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - tylko do nowej zabudowy, a więc nowych obiektów budowlanych.
Niejasny jest także cel regulacji przewidującej, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy przygotowuje osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne (art. 50 ust. 4 ustawy), gdy tymczasem obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego, przeprowadzenia analizy tego obszaru (wraz z opracowaniem jej wyników), będącej w rzeczywistości podstawą przygotowania projektu decyzji lokalizacyjnej spoczywa na organie pierwszej instancji, tj. faktycznie na pracowniku organu, który tego typu uprawnień posiadać już nie musi ( 3 ust. 1 powołanego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.).
Szczególne wątpliwości interpretacyjne budzi także przepis art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadził on do obowiązującego porządku prawnego dwa nowe rodzaje decyzji wydawanych na podstawie powołanej ustawy: decyzję nakazującą wstrzymanie użytkowania terenu wraz z wyznaczeniem terminu do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 59 ust. 3 pkt 1) oraz decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego (art. 59 ust. 3 pkt 2). Jednakże brak jakiegokolwiek bliższego uregulowania zarówno przesłanek wydania tych decyzji, postępowania je poprzedzającego, jak i ewentualnych sankcji za niezastosowanie się do nich powoduje, iż są one rozwiązaniami niezwykle trudnymi do skutecznego zastosowania, nieadekwatnymi do celu jakiemu miały służyć (tj. zapewnieniu ładu przestrzennego).
Zasadne byłoby także podkreślenie, iż część regulacji zawartej w powołanej w ustawie wydaje się być - w obecnym stanie prawnym - martwa. Dotyczy to np. zapisów art. 64 ust. 2 ustawy nakazujących podawanie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powierzchni sprzedaży, mimo iż ustawa o planowaniu nie przewiduje żadnego szczególnego trybu wydawania decyzji lokalizacyjnej dla obiektów handlowych w zależności od ich powierzchni. Być może rozwiązania odrębne w tym zakresie przewidywać będzie przygotowywana ustawa o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych. Należy jednak zauważyć, że w projekcie tej ustawy rozwiązań takich w chwili obecnej brak.
Zagospodarowanie przestrzenne - renta planistyczna
Orzecznictwo Kolegium w tej materii było przede wszystkim kasacyjne, pomimo wystarczająco precyzyjnej regulacji materialnoprawnej - art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przyczyny były dwojakiego rodzaju. Głównie była to słabość operatu szacunkowego, którego wyniki stanowią jedyny dowód wzrostu wartości nieruchomości. Przy tym nader często chodziło o uchybienia rażące. Tytułem przykładów podać można: przyjmowanie do porównań nieruchomości niepodobnych do wycenianej (pod względem powierzchni, przeznaczenia w planie, położenia, klasy bonitacyjnej - przy nieruchomościach rolnych), uwzględnianie stanu nieruchomości na dzień sprzedaży, zamiast na dzień uchwalenia lub zmiany planu, pomijanie wyceny w części dotyczącej wartości nieruchomości po uchwaleniu (zmiany) planu i przyjmowanie "zamiast" ceny sprzedaży nieruchomości. Organy orzekające pierwszej instancji przyjmowały operaty dość bezkrytycznie, zapominając o swojej roli w postępowaniu dowodowym, wyznaczonej przepisami art. 77 1 i art. 80 k.p.a. Nadto w zbyt małym stopniu uwzględniały procesowe gwarancje udziału strony w postępowaniu, ustalone przepisami art. 10 i art. 81 k.p.a., oraz pomijały obowiązek udzielania informacji prawnej (art. 9 k.p.a.), co w przypadku renty planistycznej ma niebagatelne znaczenie, bowiem strona może zlecić sporządzenie kontroperatu albo zakwestionować operat do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
W 2004 roku dokonano istotnych zmian w zakresie udzielania pomocy materialnej osobom i rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej. Z dniem 1 maja 2004r. weszły w życie dwa akty prawne: ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) oraz ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228 poz. 2255 ze zm.). Pierwsza z tych ustaw zastąpiła dotychczasowy akt prawny, ustawę z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej. Z chwilą wejścia w życie nowej ustawy zlikwidowano część świadczeń wypłacanych dotychczas w ramach pomocy społecznej, mających charakter obligatoryjny i finansowanych z budżetu państwa. Obecnie nie istnieją już zasiłki stałe (przyznawane osobom rezygnującym z zatrudnienia w celu opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi), zasiłki okresowe gwarantowane, zasiłki macierzyńskie (jednorazowe i okresowe). W pewnym zakresie świadczenia te zostały zastąpione świadczeniami przyznawanymi w ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych, w formie dodatków do zasiłku rodzinnego i świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje również przyznawanie świadczeń, które dotychczas realizowane były na podstawie innych, nieobowiązujących już, aktów prawnych: ustawy z dnia 1 grudnia 1994r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz.U. z 1998r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), ustawy z dnia 18 lipca 1974r. o funduszu alimentacyjnym (Dz.U. z 1991r. Nr 45, poz. 200 ze zm.).
Wejście w życie obu nowych ustaw i radykalna zmiana dotycząca zasad udzielania wsparcia osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, spowodowała znaczny wzrost spraw wpływających do Kolegium, szczególnie w zakresie świadczeń rodzinnych. Nowe przepisy prawa okazały się jednak niedoskonałe, co było powodem trudności w orzekaniu (zarówno organów pierwszej instancji jak też Kolegium) i problemów z ich interpretacją. W mniejszym zakresie dotyczy to nowej ustawy o pomocy społecznej, która w pewnym stopniu porządkuje dotychczasowy stan prawny w tej dziedzinie. W trakcie orzekania w sprawach pomocy społecznej pojawiały się jednak wątpliwości, m.in. dotyczące art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że za dochód osoby lub rodziny ubiegającej się o wsparcie uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenie społeczne, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przepis ten nie wspomina o możliwości odliczenia od przychodu kosztów jego uzyskania, co zostało wyraźnie zaznaczone w odniesieniu do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 8 ust. 5). Powstaje więc wątpliwość, czy jest to tylko niedopatrzenie ustawodawcy, czy działanie celowe, zwłaszcza, że przy ustalaniu prawa do świadczeń we wszystkich aktach prawnych (np. w ustawie o dodatkach mieszkaniowych czy o świadczeniach rodzinnych) koszty uzyskania przychodu podlegają odliczeniu.
Przepis art. 38 ustawy o pomocy społecznej przewiduje możliwość udzielenia zasiłku okresowego. W poprzednio obowiązującej ustawie świadczenie to traktowane było jako świadczenie fakultatywne. Nowa regulacja prawna dotycząca tego świadczenia przewiduje, że „zasiłek okresowy przysługuje ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego”. Obecne brzmienie przepisu art. 38 ust. 1 sugeruje, że ustawodawca zasiłek ten traktuje jak świadczenie obligatoryjne. Oznaczałoby to w praktyce, że każda osoba lub rodzina spełniająca ustawowe kryterium dochodowe i w odniesieniu do której nie istnieją przesłanki negatywne do udzielenia pomocy, musiałaby być objęta pomocą gminy w tej właśnie formie. Nie jest to jednak do pogodzenia z uzupełniającą rolą pomocy społecznej i ograniczonymi możliwościami organów pomocy społecznej.
Wątpliwości przy orzekaniu wzbudzał także przepis art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z zapisu tego wynika, że w przypadku, gdy usługi opiekuńcze świadczone przez gminę okażą się niewystarczające, zobowiązana jest ona do zapewnienia opieki w domu pomocy społecznej, bez względu na to, czy osoba wymagająca takiej pomocy ma rodzinę, która może zapewnić całodobową opiekę czy też nie. Poprzednia ustawa o pomocy społecznej stanowiła wyraźnie, że zapewnienie opieki w domu pomocy społecznej może nastąpić wówczas, gdy usługi świadczone przez rodzinę i gminę okażą się niewystarczające. W aktualnym stanie prawa, gdy gminy zobowiązane są do ponoszenia znacznych kosztów pobytu swych mieszkańców w domach pomocy społecznej, zapis art. 54 ust. 1 wydaje się kontrowersyjny.
Największe problemy w pracy orzeczniczej wzbudziła jednak ustawa o świadczeniach rodzinnych. Wątpliwości pojawiały się nie tylko w związku z niefortunną redakcją przepisów w niej zawartych, ale także z brakiem pewnych regulacji utrudniających realizację tych świadczeń.
Problemy pojawiały się już na etapie definiowania zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych pojęć. Np. zgodnie z tą ustawą za członków rodziny uważa się małżonków, bez względu na to czy prowadzą wspólne gospodarstwo domowe i czy razem zamieszkują. Pojawia się zatem problem, jak ustalać dochód małżonków w takich sytuacjach, szczególnie wtedy, gdy miejsce pobytu jednego z nich nie jest znane. Przepisy prawa tylko w jednym przypadku udzielają odpowiedzi na to pytanie, w 17 rozporządzenia wykonawczego do ustawy, stanowiąc, że w przypadku, gdy małżonek zaginął, należy dołączyć do wniosku zaświadczenie Policji o przyjęciu zgłoszenia zaginięcia małżonka - wówczas nie uwzględnia się zaginionego małżonka w składzie rodziny. Zdaniem Ministerstwa Polityki Społecznej w sytuacjach, gdy osoba pozostaje w związku małżeńskim z małżonkiem, który został zobowiązany przez sąd do alimentacji lub została zawarta przed sądem ugoda w tej kwestii, wówczas należy uwzględniać jako dochód małżonka kwotę zasądzonych alimentów. Wtedy również do składu rodziny nie wlicza się tego małżonka. Rozwiązanie takie nie znajduje jednak odzwierciedlenia w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych a ponadto, nie jest jasne, co należy zrobić w sytuacji, gdy alimenty zasądzone (lub ustalone ugodą sądową) płacone są w kwocie niższej i czy ma tu zastosowanie 19 rozporządzenia, zgodnie z którym do dochodu wlicza się alimenty w otrzymywanej wysokości.
Osoby samotnie wychowujące dzieci, zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych, uprawnione są do otrzymania dodatków z tego tytułu. Przepis art. 3 pkt. 17 tej ustawy stanowi, że samotne wychowywanie dziecka to wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę rozwiedzioną, wdowę, wdowca, osobę pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem - jeżeli nie wychowuje dziecka wspólnie z jego ojcem lub matką. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia „wychowywanie”, w związku z czym w praktyce pojawiło się wiele wątpliwości przy ustalaniu występowania tej przesłanki w odniesieniu do rodziców dziecka, nie będących małżonkami. O ile w przypadku rodziców dziecka nie mieszkających razem okoliczność ta była łatwiejsza do przesądzenia, to w odniesieniu do osób mieszkających wspólnie i składających oświadczenia, że nie wychowują dziecka razem budziło to zastrzeżenia organów i jest trudne do udowodnienia.
Dziecku przebywającemu w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie nie przysługuje ani zasiłek rodzinny ani zasiłek pielęgnacyjny. Zgodnie z ustawą, instytucją taką jest między innymi placówka opiekuńczo wychowawcza. Z ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika precyzyjnie, czy chodzi tu o placówki opiekuńczo wychowawcze działające na podstawie ustawy o pomocy społecznej i czy mieszczą się w tej kategorii również ośrodki szkolno - wychowawcze działające na podstawie ustawy o systemie oświaty, w których dzieci kwalifikujące się do kształcenia specjalnego realizują obowiązek szkolny.
Przyznanie świadczenia rodzinnego zależy od spełnienia wyznaczonego ustawą kryterium dochodowego. Przepis art. 5 ust. 4 stanowi, że w przypadku utraty dochodu prawo do świadczeń ustala się na podstawie dochodu pomniejszonego o dochód utracony. Ustawa nie definiuje co należy rozumieć przez dochód utracony, a więc czy chodzi tu o utratę źródła dochodu czy tylko o jego zmniejszenie. Wątpliwości pojawiały się w przypadku osób prowadzących działalność gospodarczą, które deklarują, że ich dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku uległ zmniejszeniu.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera przepisu pozwalającego na zmianę lub uchylenie decyzji bez zgody strony w przypadku wystąpienia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń w trakcie trwania okresu zasiłkowego. Pojawiają się zatem trudności, w przypadku gdy sytuacje takie zaistnieją, a nie ma podstaw do zweryfikowania decyzji na zasadach ogólnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji). Tylko jeden przepis ustawy (art. 28) pozwala na wstrzymanie wypłaty świadczenia, ale wyłącznie w sytuacji, gdy osoba pobierająca świadczenie odmówiła udzielenia lub nie udzieliła w wyznaczonym terminie wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń. Pewnym rozwiązaniem w tej sytuacji jest 14 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do ustawy, stanowiący, że gdy osoba otrzymująca świadczenie udzieliła informacji o zmianie sytuacji rodziny powodującej ustanie prawa do świadczeń, wypłatę świadczenia wstrzymuje się od najbliższego terminu płatności. Problem pojawia się natomiast wówczas, gdy informacja taka nie zostanie przez świadczeniobiorcę udzielona niezwłocznie i za pewien okres świadczenia zostały pobrane nienależnie a także wtedy, gdy udzielone informacje (na podstawie art. 28 lub 14 ust. 2 rozporządzenia) są niezgodne z tym, co ustalił w trakcie postępowania organ (np. strona informuje, że jest osobą samotnie wychowująca dziecko, a z ustaleń organu wynika, że tak nie jest).
W świetle powyższego pojawia się także pytanie, czy na podstawie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w ust. 2 pkt 1 stanowi, że świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo ich wstrzymanie uważa się za świadczenia nienależnie pobrane, możliwe jest wydanie decyzji określającej wysokość tych świadczeń i żądanie ich zwrotu bez uprzedniej eliminacji z obrotu prawnego decyzji przyznającej świadczenia.
Brak odpowiednich regulacji w ustawie o świadczeniach rodzinnych powodował, że organy pierwszej instancji nie radziły sobie z weryfikacją decyzji przyznających świadczenia, w przypadku gdy okazało się, że pobierane są one nienależnie. Do Kolegium trafiało wiele odwołań od decyzji uchylających ostateczne decyzje przyznające zasiłki, w których organy powoływały się jedynie na art. 163 kodeksu postępowania administracyjnego lub wstrzymywały wypłatę świadczeń pomimo braku przesłanek zawartych w ustawie i rozporządzeniu. Duża liczba osób ubiegających się o przyznanie świadczeń rodzinnych, konieczność szybkiego załatwiania wniosków (przed ustalonym w ustawie terminem płatności), jak też problemy z interpretacją przepisów, powodowały, że niejednokrotnie świadczenia przyznawane były przez organy pierwszej instancji osobom nie spełniającym wszystkich ustawowych przesłanek. Skutkowało to napływem do Kolegium sygnalizacji o konieczności stwierdzenia nieważności wadliwych decyzji.
Jak dowiodła praktyka pomimo blisko dwuletniego obowiązywania ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734) nie przestała ona być ustawa dyskusyjną, co potwierdzały nie tylko głosy krytyki ze strony społeczeństwa, ale też organów w tym zakresie orzekających. Znalazło to potwierdzenie w podjętej w dniu 8 października 2004 r. ustawie o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 240, poz. 2406), uwzględniającej w znacznym zakresie wnioski wynikające z doświadczenia organów w jej stosowaniu, dotychczasową wykładnie przepisów ustawy oraz orzecznictwo administracyjne i sądowe. Za koniecznością wprowadzenia zmian do ustawy przemawiały nie tylko wątpliwości w stosowaniu niektórych jej przepisów, ale przede wszystkim fakt zaskarżenia przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego przepisów wydanego na podstawie art. 9 ustawy~ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 165, poz. 1817), jako niezgodnych z upoważnieniem ustawowym. Ustawa przed nowelizacją (art. 6 ust. 4), do świadczeń okresowych ponoszonych przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego zaliczała czynsz, opłaty za świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego, opłaty eksploatacyjne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki płacone przez właścicieli lokali mieszkalnych na koszty związane z nieruchomością wspólną, świadczenia związane z eksploatacją domu rodzinnego oraz inne wydatki wynikające z odrębnych przepisów. Wydane na podstawie art. 9 ustawy rozporządzenie wyłączyło z nich wydatki na ubezpieczenie~ podatek od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów oraz wydatki za gaz i energię elektryczną, a więc w sposób samoistny uregulowało materię istotną dla obywateli.
Po nowelizacji ustawa w sposób wyraźny uregulowała, że nie stanowią wydatków, wydatki poniesione z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów oraz z tytułu opłat za gaz przewodowy i energię elektryczną dostarczane do lokalu mieszkalnego na cele bytowe (art. 6 ust. 4a). Zmiana ustawy nie pociągnęła za sobą zmian w sposobie obliczania dodatków mieszkaniowych - podstawę stanowić będą te rodzaje świadczeń, które były brane pod uwagę przed nowelizacją. Można zwrócić jedynie uwagę na zapis zaliczający do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego wydatków stanowiących podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału (art. 6 ust 4 pkt 7). W poprzednim stanie prawnym ustawa tego nie regulowała, co powodowało wątpliwości dotyczące słuszności zaliczenia tych wydatków do podstawy obliczenia dodatku. Pomimo ustawowego uregulowania kwestii wyłączeń wydatków, których nieuwzględnia się przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, niewykluczone są jednak problemy związane z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, który podzielił pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, i orzekł, że w odniesieniu do członków spółdzielni, najemców mieszkań spółdzielczych oraz właścicieli mieszkań przy ustalaniu wydatków organy gminy winne były uwzględniać także wydatki ponoszone na opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu, ubezpieczenie oraz podatek od nieruchomości. Dotyczy to jednak tylko tych, których sprawy nie zakończyły się przed dniem 23 listopada 2004 r. (czyli przed dniem wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy).
Nowelizacja ustawy zmieniła treść 'przepisu art. 7 ust. 3. Po tej zmianie wójt, burmistrz lub prezydent miasta odmawia - i jest to jego obowiązek, podczas gdy do tej pory przepis mówił jedynie o możliwości odmowy - przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domku jednorodzinnego), wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe lub faktyczna liczba osób wspólnie stale zamieszkujących gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza niż wykazano w deklaracji. Przepis przewidujący możliwość odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego ze względu na rażącą dysproporcję sprawiał i - pomimo próby jego doprecyzowania - jak należy się domyślać nadal będzie sprawiał trudności w praktycznym stosowaniu ze względu na brak zdefiniowania pojęcia "rażąca dysproporcja". Warto też zwrócić uwagę, iż decyzje organów pierwszej instancji odmawiające przyznania dodatku mieszkaniowego właśnie z powodu rażącej dysproporcji są decyzjami najczęściej uchylanymi przez organ odwoławczy z powodu braków w przeprowadzonym przez organ postępowaniu dowodowym, którego celem było ustalenie rażącej dysproporcji.
Nie do końca jasna jest intencją ustawodawcy, dodania do art. 7 ustawy ustępu 1 a, stanowiącego o możliwości upoważnienia przez wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta innej osoby do wydawania decyzji w sprawach dodatków mieszkaniowych. Dotychczas o ile sprawami z zakresu dodatków mieszkaniowych zajmowały się wydzielone komórki organizacyjne (wydziały, referaty) urzędu miasta lub gminy, upoważnienie takie wynikało z art. 39 ustawy o samorządzie gminy. W sytuacji zaś, gdy sprawami dodatków mieszkaniowych zajmowały się Ośrodki Pomocy Społecznej, kierownik ośrodka legitymować się musiał stosownym upoważnieniem rady gminy. Powstaje wiec pytanie, czy po wejściu w życie nowelizacji właśnie w związku z art. 7 ust. 1a ustawy ustawowy piastun kompetencji może także upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej, czy tez nadal jest wymagane upoważnienie rady gminy.
W końcu zostały rozwiane wątpliwości związane z osobą przeprowadzająca wywiad środowiskowy. Przed nowelizacją wywiad przeprowadzał upoważniony pracownik socjalny. To właśnie określenie "pracownik socjalny" wprowadziło w gminach wiele zamieszania. Część gmin powierzyła przeprowadzenie wywiadów pracownikom tych komórek organizacyjnych (wydziałów, referatów) urzędu miasta lub gminy, które merytorycznie zajmowały się dodatkami mieszkaniowymi. W innych natomiast obowiązek spoczywał na pracownikach organów pomocy społecznej, bo to im przysługuje status pracowników społecznych. Będąc jednak pracownikami ośrodków pomocy społecznej nie mogli wywiadów przeprowadzać w ramach swoich normalnych obowiązków służbowych. W obecnym brzmieniu ustawy nie mówi się już o pracowniku socjalnym tylko o upoważnionym pracowniku. Tak jak do tej pory podczas wywiadu środowiskowego osoba przeprowadzająca wywiad może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy jest obowiązany uprzedzić osobę składającą oświadczenie o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego zeznania.
Uściślone zostało pojęcie gospodarstwa domowego - jest nim w myśl znowelizowanych przepisów - gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stałe z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Ujednolicono również termin obowiązywania kwoty najniższej emerytury przyjmowanej dla celów przyznania dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 3 ust. 2 ustawy, przy wydawaniu decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego uwzględnia się kwotę najniższej emerytury obowiązującą w dniu złożenia wniosku (do tej pory obowiązująca w pierwszym dniu miesiąca, od którego dodatek był przyznany).
Wiele zastrzeżeń budził w praktyce sposób dokumentowania uprawnień do dodatkowej. powierzchni normatywnej w wysokości 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna, poruszająca się na wózku inwalidzkim lub osoba niepełnosprawną, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Z dniem wejścia w życie noweli do ustawy o dodatkach mieszkaniowych o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekać będą powiatowe zespoły do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Jedynie osoby niepełnosprawne legitymujące się orzeczeniem zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wydanym przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz osoby legitymujące się orzeczeniami o jakich mowa wart. 5 i art. 62 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.), konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju nadał będą mogły udokumentować zaświadczeniami lekarskimi lub opinia biegłego. Oznacza to, że nadal będą pojawiać się wątpliwości odnoszące się do poprawności j zasadności wydanych przez lekarzy zaświadczeń.
W założeniu przyjętym przez projektodawców ustawa z dnia 6 września 2001 r. o- dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) miała być ustawą ustrojową, której celem było skonkretyzowanie, zapisanego w Konstytucji RP (art. 61), prawa obywateli do informacji publicznej. W praktyce jednak ustawa ze względu na swoją nieprecyzyjność i ocenność użytych w niej sformułowań wywołuje szereg wątpliwości przy jej stosowaniu. Organy nie wypracowały jednolitego stanowiska wobec uprawnień obywateli wynikających z ustawy. Nic dziwnego skoro wątpliwości pojawiają się już na etapie ustalania jej zakresu przedmiotowego i podmiotowego np. przedmiot ustawy, jakim są udzielane informacje publiczne określony został w art. 1 ust. 1 poprzez sformułowanie, które niestety niczego nie wyjaśnia, a będący jego dopełnieniem wart. 6 ustawy określa przedmiot w sposób jednie przykładowy, na co wskazuje zwrot „w szczególności”. Natomiast wymienione w art. 4 ustawy, podmioty zobowiązane do udzielania informacji określono przy pomocy terminologii nie opartej na precyzyjnych kryteriach, co z kolei powoduje niejasności w zakresie dopuszczalnej procedury i stosowanych środków zaskarżenia.
Ustawa opiera się na założeniu, iż udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej, a odmowa jej udostępnienia w formie decyzji. W odniesieniu do trybu wydawania decyzji i ich zaskarżania ustawa odwołuje się do uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Można więc powiedzieć, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek mamy do czynienia z dwoma postępowaniami o różnym charakterze i dwiema sprawami administracyjnymi. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej może zakończyć się więc czynnością materialno - techniczną, jaką jest udzielenie informacji bądź wydaniem aktu przybierającego postać pisma, wskazującego na to, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej, wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż jej nie posiada, istnieje odrębny tryb dostępu. Może ono zakończyć się również przesłaniem pisma do organu właściwego i uruchomieniem innego postępowania toczącego się na podstawie odrębnych przepisów, bądź uruchomieniem drugiego postępowania w nowej sprawie administracyjnej, jaką jest sprawa odmowy udzielenia informacji publicznej. Może się też kończyć wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Z uwagi na to, że udzielenie informacji jest czynnością materialno - techniczną powstają problemy dotyczące jej jakości (może to dotyczyć to zarówno udzielenia informacji niewłaściwej lub niepełnej), jak również brakiem czynności ze strony podmiotu zobowiązanego. Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w sprawach udostępnienia informacji publicznej, najczęściej wnoszone są zażalenia na niezałatwienie przez organ sprawy w terminie. W takiej sytuacji, właściwą drogą jest jednak zaskarżenie bezczynności organu (po uprzednim wezwaniu organu) do WSA. Zwraca też uwagę, iż zażalenia te składane są natychmiast po upływie 14-dniowego terminu załatwienia sprawy, mijając się z pismami organów udzielających stronom odpowiedzi lub żądanej informacji.
Zasadą jest bezpłatność udzielania informacji. W sytuacji jednak gdy podmiot zobowiązany w wyniku jej udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia tub koniecznością przekształcenia informacji może pobrać od wnioskodawcy opłatę (art. 15 ust. 1 ustawy). Wprawdzie nie można z tego powodu, że ktoś nie uiścił opłaty wydać - decyzji odmawiającej udzielenia informacji, lub pozostawić sprawę bez rozpatrzenia (nie stosuje się tu kpa), to nieuiszczone opłaty podlegają ściągnięciu w drodze ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Brak jest tu przepisów chroniących strony przed nadmiernym fiskalizmem ze strony organów. Występuje, więc luka związana z brakiem przepisów procesowych odnoszących się do czynności materialno technicznych.
Jak już wspomniano postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznych może zakończyć się przesłaniem do wnioskodawcy pisma zawierającego informację np. że żądane informacje nie są informacjami publicznymi. Jak można zaobserwować organy mają trudności w sformułowaniu takich pism informacyjnych, przeto nierzadko zdarza się, iż nie mając takiej intencji wydają w istocie decyzję administracyjną, odmawiającą udostępnienia informacji publicznej.
Organy wydając decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej najczęściej powołują się na tajemnicę skarbową, służbową oraz ochronę danych osobowych (a więc tajemnicę ustawowo chroniona). Decyzje te w większości są uchylane ze względu na niewystarczająco dokładne przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego (np. trudności w ustaleniu granic prywatności, nieuzasadnione zasłanianie się tajemnica służbową). Problem pojawia się jednak wtedy, gdy uchylenie ze względu na braki w postępowaniu dowodowym jest niemożliwe, bo występuje jedynie mylna ocena dowodów lub błąd w wykładni prawa i decyzji kasacyjnej wydać nie można. Decyzja uchylająca (zawierająca ocenę prawną i wskazania prawne) organu odwoławczego nie jest dla organu pierwszej instancji wiążąca, żaden bowiem przepis nie przewiduje możliwości nakazania organowi dokonania czynności materialno - technicznej (czyli udostępnienia informacji). W konsekwencji organ pierwszej instancji mógłby wielokrotnie odmawiać udzielenia informacji. Wydaje się, że w takich przypadkach należałoby wydawać decyzję uchylającą poprzednie rozstrzygnięcie i umarzającą postępowanie.
Ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) wprowadzono istotne zmiany w regulacjach prawnych zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086). W wyniku nowelizacji wiele kwestii zostało uregulowanych bardziej przejrzyście i szczegółowo - przede wszystkim do ustawy o drogach publicznych przeniesiono szereg uregulowań zawartych dotychczas w rozporządzeniu wykonawczym, wprowadzono więcej definicji legalnych. Mimo to pojawiały się wątpliwości interpretacyjne, choć nie one stanowiły główny powód kasacyjnych rozstrzygnięć Kolegium. Zasadniczym powodem w tej kwestii było nieprawidłowe - niezgodne z przepisami prawa procesowego - prowadzenie postępowania administracyjnego przez zarządców dróg.
Inne problemy orzecznicze organów administracyjnych związane były z następującymi kwestiami:
Już na samym początku funkcjonowania znowelizowanej ustawy pojawiły się problemy interpretacyjne w szeroko rozumianych sprawach przejazdów pojazdami nienormatywnymi. Zgodnie z art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianieniektórych innych ustaw, przepisy art. 1 pkt 13- 15 tej ustawy weszły w życie z dniem jej ogłoszenia, a więc w dniu 24 listopada 2003 r. Wskazane przepisy radykalnie zmieniły brzmienie art. 13 (pkt 13), art. 13b (pkt 14) i wprowadziły do ustawy o drogach publicznych nowe uregulowania, zawarte w art. 13c do art. 13g (pkt 15). Zgodnie z art. 10 ustawy o drogach publicznych, przepisy dotychczasowe stosować można było od tego momentu jedynie do spraw wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.
W poprzednim stanie prawnym właściwość zarządców dróg do działania w formach władczych w sprawach kar pieniężnych za przejazd pojazdów nienormatywnych nie budziła wątpliwości:
przepis art. 20 ust. 8 ustawy o drogach publicznych stanowił, że do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych,
w art. 13 ust. 2a wskazywano, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów z ładunkiem lub bez ładunku, o masie naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w zezwoleniu pobiera się kary pieniężne, ustalane zgodnie z art. 13 ust. 2b,
opłaty pochodzące ze źródeł, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 2-5, i kary pieniężne określone w art. 13 ust. 2a, a także opłaty i kary pieniężne określone w art. 40 ust. 4 stanowiły dochody środków specjalnych zarządców dróg przeznaczonych na utrzymanie dróg (art. 40a ust. 1),
zgodnie z art. 40 c ustawy, że inspektor Inspekcji Transportu Drogowego miał również prawo nakładania i pobierania kary pieniężnej ustalonej zgodnie z art. 13 ust. 2b, w razie stwierdzenia że pojazd przekracza dopuszczalną masę, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami Prawa o ruchu drogowym.
Ustawodawca nie wskazywał wprawdzie wprost formy działania zarządcy drogi, jednak fakt, że działanie to polegało na nałożeniu obowiązku na przewoźnika, a w art. 13 ust. 2a posługiwano się formą czasownikową „pobiera się”, nie pozostawiał wątpliwości, iż pobieranie kary pieniężnej następuje w formie decyzji administracyjnej.
W znowelizowanej ustawie przepisy te nie były już tak spójne:
w art. 20 ust. 8 powtórzono regulację, że do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych,
w art. 13 g ust. 1 wskazano już jednak, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego w przepisach o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu „wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej”,
w art. 40 c pominięto sformułowanie „również”,wskazując, że „w przypadkustwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym,inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz funkcjonariusz policji mają prawo wymierzania i pobieraniakary pieniężnej ustalonej zgodnie z art. 13 g ust. 2”,
zgodnie z art. 40a ust. 1, opłaty określone w art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 13 f ust. 1 i art. 40 ust. 3 oraz kary pieniężne określone w art. 13 g ust. 1, art. 29a ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 12, a także opłaty z tytułu umów zawieranych na podstawie art. 22 ust. 2 i art. 39 ust. 7, stanowią przychody środków specjalnych odpowiednich zarządów dróg, przeznaczonych na budowę, remont, utrzymanie i ochronę dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych,
dokonujący przejazdu pojazdem nienormatywnym zarejestrowanym w kraju uiszcza wymierzoną karę pieniężną w terminie 21 dni od dnia jej wymierzeniaoraz jest zobowiązany do niezwłocznego przekazania dowodu uiszczenia kary pieniężnej organowi, który ją wymierzył(art. 13g ust. 4), karę pieniężną uiszcza w formie gotówkowej za pomocą przekazu na właściwy rachunek bankowy lub za pomocą karty płatniczej, z tym że w przypadku przedsiębiorców zagranicznych możliwe jest uiszczenie kary pieniężnej w formie gotówkowej bezpośrednio organowi, który ją wymierzył(art. 13g ust. 5),
zgodnie z art. 13g ust. 8, w przypadku uwzględnienia odwołania uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi z rachunku środka specjalnego, o którym mowa w art. 40a ust. 1,w terminie 14 dni od dnia uchylenia decyzji wymierzającej karę.
Z treści znowelizowanej ustawy w sposób wyraźny wynikało, że ustawodawca rozróżnia dwa pojęcia - „wymierzanie kary pieniężnej” (określenie wysokości należności) i „pobranie kary pieniężnej” (przyjęcie, otrzymanie już wymierzonej kary), pozostawiając zarządcy drogi jedynie kompetencję do pobrania kary pieniężnej.
Na tle innych przepisów ustawy o drogach publicznych nie można było przyjąć, że rozróżnienie przez ustawodawcę tych dwóch czynności jest działaniem przypadkowym (art. 40 ust. 12, art. 13c ust. 8-14). Przyjęto więc, że wolą ustawodawcy jest, aby formy władcze działania organu administrującego (forma decyzji administracyjnej) dotyczyły wyłącznie czynności wymierzenia kary pieniężnej (a także ustalenia opłaty), a czynności będące konsekwencją wykonania przez adresata decyzji wymierzającej karę (a więc pobranie kary) miały wyłącznie charakter czynności materialno-technicznych. Było to - w opinii Kolegium - logiczne rozróżnienie. Działanie polegające na „wymierzaniu kary pieniężnej” jest przecież działaniem prawnym, natomiast pobranie już wymierzonej kary pieniężnej jest jedynie działaniem faktycznym.
Mogłoby oczywiście powstać pytanie, czy rozróżnienie dwóch czynności - wymierzania kary pieniężnej i jej pobierania - ma istotnie wpływ na ustalenie organu właściwego do sankcjonowania, w drodze decyzji administracyjnej, przejazdu pojazdem nienormatywnym po drodze publicznej. Niesporne jest przecież, że pobranie kary pieniężnej również w poprzednim stanie prawnym wiązało się z koniecznością ustalenia jej wysokości, a więc wymierzenia kary pieniężnej.
Oczywiście, gdyby ustawodawca poprzestał jedynie na zmianie sformułowania „pobiera się kary pieniężne” na „wymierza się, w drodze decyzji, kary pieniężne”,można by było rozważać takie stanowisko. Nie były to jednak jedyne zmiany prawa w tym zakresie.
Przede wszystkim, na co wyżej zwracano uwagę, w znowelizowanej ustawie ustawodawca nie posługuje się już sformułowaniem „również” w odniesieniu do prawa wymierzania i pobierania kar pieniężnych, przyznanych w sposób jednoznaczny inspektorowi Inspekcji Transportu Drogowego i funkcjonariuszowi Policji (art. 40c), jest konsekwentny w określaniu organu działającego na podstawie art. 13g ust. 1 jako organu, który wymierzył karę, a w art. 13g ust. 8 mówi o „decyzji wymierzającej karę”.
Istotna była również - w ocenie Kolegium - inna część obowiązującego w 2004 r. przepisu art. 13g ust. 8, dotycząca rachunku, z którego zwraca się karę pieniężną w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji wymierzającej karę za przejazd pojazdem nienormatywnym.
Zgodnie z wolą ustawodawcy, każda pobrana kara pieniężna za przejazd pojazdem nienormatywnym, niezależnie od tego, jaki organ wydał decyzję wymierzającą karę, podlegała w 2004 r. - w przypadku uwzględnienia odwołania - zwrotowi z rachunku środka specjalnego zarządcy drogi. Z jednej strony można uznać, że jest to uregulowanie konsekwentne, skoro w art. 40a ust. 1 jednym z przychodów tego środka specjalnego są właśnie kary pieniężne określone w art. 13g ust. 1. Z drugiej jednak, powstaje pytanie, jak ta regulacja ma się do treści art. 40c. W ustawie brak przepisów wyjaśniających, na jakich zasadach kary pieniężne wymierzane i pobierane przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego i funkcjonariuszy policji mają znaleźć się na rachunku środka specjalnego zarządcy drogi. W efekcie, przy takim brzmieniu przepisów zarządca drogi - nie wiadomo, w jaki sposób identyfikowany - będzie zobowiązany zwrócić, po uwzględnieniu odwołania, karę pieniężną wymierzoną i pobraną przez na przykład inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, będącej przecież jednostką budżetową.
Z wątpliwości tych nie można było jednak wywodzić - w opinii Kolegium - wniosku, że zamiarem ustawodawcy było przyznanie uprawnień do wymierzania kar pieniężnych wskazanych w art. 13 g ust. 1 również zarządcom dróg. Takie założenie w żaden sposób nie wyjaśniałoby przecież treści art. 13 g ust. 8.
Logicznym wytłumaczeniem takiej regulacji mogłaby być następująca teza - odbierając zarządcom drogi uprawnienie do decyzyjnego wymierzania (a więc ustalania wysokości) kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym, ustawodawca nie miał zamiaru pozbawić ich wpływów z tych kar (prawa dokonanie czynności materialno-technicznej - pobrania od strony ustalonej kary), choć ze znowelizowanej ustawy nie wynika, w jaki sposób miałoby to nastąpić. Do czynności wymierzenia kary powołane zostały organy specjalizujące się w kontroli ruchu drogowego, natomiast uzyskane wpływy z tych kar stanowią przychód środka specjalnego odpowiednich - w zależności najprawdopodobniej od miejsca dokonania kontroli - zarządów dróg. Takie stwierdzenie uzasadniałoby wprowadzenie obowiązku niezwłocznego przekazania dowodu wpłaty organowi, który wymierzył karę (art. 13 g ust. 4), a więc regulacji, która w sposób wyraźny rozróżnia organ wymierzający karę i organ, na którego rachunek (właściwy rachunek - art. 13g ust. 5) należy uiścić wymierzoną karę pieniężną.
Podkreślenia wymaga, że w innym przepisie ustawy o drogach publicznych, w którym ustawodawca posłużył się pojęciem „wymierzania”kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12), przypisując tę kompetencję jednoznacznie zarządcy drogi, nie zawarto podobnych regulacji. Takie działanie jest zrozumiałe, skoro w tym wypadku mamy do czynienia z tożsamością organów - wymierzającego karę pieniężną i pobierającego tę karę.
Kolegium zauważa, że z uwagi na fakt, iż zakres działania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego i funkcjonariuszy policji nie został ograniczony do dróg krajowych, przyznanie prawa wymierzania kar pieniężnych zarządcom dróg prowadziło by do sytuacji konkurencyjności tych dwóch służb i - hipotetycznej oczywiście - możliwości podwójnego karania przewoźników (na tej samej drodze mogliby przecież dokonywać kontroli zarówno inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego, jak i pracownicy zarządu drogi).
Poza wskazanymi wyżej przesłankami, o prawidłowości wykładni dokonanej przez Kolegium świadczy również jeszcze jeden fakt:
Niesporne jest, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje zadania zarządcy dróg krajowych (art.18 ust. 1 pkt 1). Również więc i do Generalnego Dyrektora ma zastosowanie przepis art. 20 pkt 8, mówiący o ogólnej kompetencji pobierania kar pieniężnych. Tymczasem, zgodnie z art. 108 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), do końca 2004 r. wojewodowie z mocy prawa przejmą na własność urządzenia techniczne do ważenia pojazdów, będące we władaniu Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych. Urządzenia te zostaną powierzone Inspekcji Transportu Drogowego. Przyjęcie założenia, że zadania Dyrektora w zakresie kontroli i sankcjonowania przejazdów nienormatywnych przejęła Inspekcja Transportu Drogowego, jednak zarządcy innych dróg publicznych (wojewódzkich, powiatowych i gminnych) zadania te mają nadal prawo wykonywać, naraża się na zarzut niekonsekwencji, tym bardziej że zakres działania Inspekcji nie został ograniczony w tym przedmiocie do dróg krajowych.
Mając na względzie wyżej powiedziane po 24 listopada 2003 r. Kolegium uznało, że zarządcy dróg gminnych, powiatowych i wojewódzkich nie posiadają kompetencji do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie przejazdu pojazdami nienormatywnymi i podejmowało rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 1 pkt 2.
Na marginesie należy zauważyć, że ustawą z dnia 25 listopada 2004 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (art. 6, Dz. U. Nr 273, poz. 2703), z dniem 1 stycznia 2005 r. dokonano następujących zmian w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych:
1)	w art. 13g ust. 8 otrzymał brzmienie:
"8.	W przypadku uwzględnienia odwołania uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi odpowiednio z budżetu jednostki samorządu terytorialnego lub z rachunku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad,o którym mowa w art. 40a ust. 1, w terminie 14 dni od dnia uchylenia decyzji wymierzającej karę."
2)	art. 40a otrzymuje brzmienie:
"Art. 40a. 1.	Opłaty określone w art. 13 ust. 1 i 2, art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3 oraz kary pieniężne określone w art. 13g ust. 1, art. 29a ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 12, a także opłaty z tytułu umów zawieranych na podstawie art. 22 ust. 2 i art. 39 ust. 7, są przekazywane odpowiednio do budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.
2.	Opłaty za przejazdy pojazdów nienormatywnych, których trasa przebiega przez granicę państwa, określone w art. 13c ust. 1 pkt 2, i kary, o których mowa w art. 13g ust. 1, dotyczące tych pojazdów, są przekazywane na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, o którym mowa w ust. 1.
Środki z opłat i kar gromadzone na wyodrębnionym rachunku bankowym Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, o którym mowa w ust. 1, są przekazywane w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu ich otrzymania na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego, z przeznaczeniem na budowę, przebudowę, remont, utrzymanie i ochronę dróg krajowych, drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz na zakup urządzeń do ważenia pojazdów.".
Nowelizacja ta nie wyjaśniła jednak wskazywanych wyżej wątpliwości Kolegium.
2. Zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego.
Szereg trudności interpretacyjnych - jak wykazywała praktyka orzecznicza w 2004 r. - budziły i budzą nadal przepisy art. 40 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a więc regulacje dotyczące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie ze wskazanym art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłatyza zajęcie 1 m pasa drogowego. Ową roczną stawkę opłaty ustala, zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.
Pierwszy problem, jaki pojawił się w związku ze stosowaniem tych przepisów to możliwość stosowania proporcjonalnej stawki rocznej opłaty, na przykład w sytuacji, gdy zajęcie pasa drogowego trwało - na przykład - tylko jeden miesiąc w danym roku. W przeciwieństwie do innych przepisów (art. 40 ust. 4 i 6), we wskazanym art. 40 ust. 5 ustawodawca nie posłużył się pojęciem liczby dni zajęcia pasa drogowego, jako elementu „równania” stosowanego do obliczenia wysokości opłaty. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - w 3 ust. 3 - wskazano, że roczne stawki opłat obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia, a za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalniedo liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Regulacja ta dotyczy jednak wyłącznie dróg krajowych. Organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego nie posiadają delegacji ustawowej do uchwalenia podobnych regulacji w odniesieniu do dróg gminnych, powiatowych i wojewódzkich będących w zarządzie ich organów. Zgodnie z art. 40 ust. 8 ustalają one w drodze uchwały wyłącznie wysokość stawekopłaty za zajęcie pasa drogowego. W konsekwencji, kierując się przede wszystkim zasadą równości społecznej, niektóre organy jednostek samorządu terytorialnego również orzekają o proporcjonalnych opłatach rocznych, inne zaś nie stosują zasady proporcjonalności. Jednolite uregulowanie tej kwestii w odniesieniu do wszystkich kategorii dróg publicznych wydaje się więc konieczne.
Drugi problem związany z wskazanymi wyżej regulacjami to kwestia terminu na jaki ma być wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i - tym samym - okresu, jaki ma obejmować opłata za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego. Z wyjaśnień Sekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury wynika, że opłata ta jest „opłatą stałą coroczną”, wprowadzoną na wniosek samorządów w miejsce opłaty jednorazowej, a opłatę pobiera się przez cały okres istnienia takiego urządzenia w pasie drogowym (wyjaśnienie w związku z oświadczeniem senator Ireny Kurzępy złożonym na 71. Posiedzeniu Senatu - strony internetowe Ministerstwa). W konsekwencji braku jednoznacznej regulacji ustawowej, niektóre organy administracyjne wydają decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego wyłącznie na jeden rok kalendarzowy (w „równaniu” nie ma przecież liczby lat), co budzi kontrowersje wśród administrowanych, szczególnie posiadających wiele urządzeń w pasie drogowym, wnioskujących o dłuższy - a czasem nieokreślony - okres obowiązywania zezwolenia, inne zaś ustalają nadal opłatę jednorazową za nieokreślony czas zajęcia pasa drogowego. Bardziej precyzyjne uregulowanie tej kwestii w akcie powszechnie obowiązującego prawa niewątpliwie wpłynęłoby na jednolitość orzecznictwa organów administracyjnych pierwszej instancji w tej kwestii.
Na marginesie można dodać, że niewątpliwie celowe byłoby również zdefiniowanie i ujednolicenie pojęć „urządzenia techniczne” (art. 4 pkt 1), „urządzenia” (art. 4 pkt 2), „urządzenia infrastruktury technicznej” (art. 40 ust. 2 pkt 2, również w art. 39 ust. 6), w świetle wyróżnienia jako urządzeń typu liniowego w szczególności linii energetycznej lub telekomunikacyjnej, rurociągu i taśmociągu (art. 32 ust. 1).
3. Zjazd z drogi publicznej
Pewne problemy budziła także treść art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi. Właściciel lub użytkownik staje się więc uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej, a organ może odmówić wydania zezwolenia ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych (art. 29 ust. 3). Takie określenie kręgu uprawnionych sprawiało pewne problemy interpretacyjne w przypadku, gdy użytkownik działa wbrew woli właściciela nieruchomości lub wbrew woli innych użytkowników nieruchomości.
4. Powierzchnia reklamy
Niewątpliwie celowym w świetle dotychczasowej praktyki orzeczniczej było wprowadzenie do ustawy o drogach publicznych definicji reklamy w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Stosownie do art. 40 ust. 6 ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym reklam ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m pasa drogowego. Również w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) prawodawca konsekwentnie posługuje się pojęciem „powierzchni reklamy” ( 1 ust. 2 pkt 3, 1 ust. 3 pkt 1, 2 ust. 1 pkt 3). Zestawienie tego pojęcia z cytowaną wyżej definicją reklamy nasuwa pytanie, w jaki sposób - chcąc zastosować przepisy prawa w ramach wykładni gramatycznej - obliczyć powierzchnię nośnika informacji wizualnej wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Przyjęcie wyłącznie powierzchni samego nośnika informacji (przede wszystkim tablicy) nie będzie przecież odpowiadało legalnej definicji reklamy. Odpowiedzi na to pytanie nie dają obowiązujące przepisy o drogach publicznych. Problem może wydawać się nadmiernie formalistyczny, należy jednak zauważyć, że jednym z podstawowych założeń interpretacji prawa administracyjnego jest dokonywanie interpretacji przepisów w taki sposób, aby nie przeczyła literze prawa i niedopuszczalność interpretacji normy prawnej w oderwaniu od całej ustawy i całego systemu prawa. Nie ulega również wątpliwości, że wykładnia celowościowa nie może być stosowana w oderwaniu od wykładni językowej i wbrew tej wykładni.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088) budzi od samego początku jej obowiązywania szereg wątpliwości interpretacyjnych. W ramach niniejszego opracowania nie jest możliwe wskazanie wszystkich trudności organów administracyjnych powstających na tle orzekania na podstawie wskazanego aktu prawnego. Na uwagę zasługują jednak następujące kwestie:
Przede wszystkim, stanowiąc w art. 104, że zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc, ustawodawca nie zawarł żadnej regulacji pozwalającej na ustalenie bytu prawnego tych zezwoleń w stanie prawnym regulowanym ustawą o transporcie drogowym. Nie wiadomo więc w istocie, jak i czy można obecnie zmienić takie „stare” zezwolenie, w jaki sposób sankcjonować naruszanie jego warunków, i czy wreszcie na przykład cofnięcie takiego zezwolenia powoduje konsekwencje przypisane cofnięciu licencji. Taka regulacja - przy braku przepisów przejściowych - zmusza organy administracyjne do stosowania wykładni celowościowej, co niewątpliwie nie było zamiarem ustawodawcy i nie sprzyja jednolitości orzecznictwa.
Nie wiadomo jaki w intencji ustawodawcy był cel uzależnienia wydania przez starostów i marszałków województw zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych od „uzgodnienia” z wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast oraz marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej (art.. 18 ust. 1 pkt e, f, g). Sformułowanie „uzgodnienie” utożsamiane jest z wymogiem uzyskania wiążącego stanowiska pozytywnego, nie wiadomo jednak, jaki jest skutek braku takiego „uzgodnienia”. W art. 22a ustawy wskazano w sposób enumeratywny przesłanki obligatoryjnej i fakultatywnej odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia. Brak wśród nich uregulowania sytuacji nieuzyskania uzgodnienia właściwych organów. W konsekwencji nie można odmówić wydania lub zmiany zezwolenia w przypadku braku uzgodnień, a jednocześnie zezwolenie wydaje się „w uzgodnieniu”. Należy też zauważyć, że duża dowolność orzecznicza organów dokonujących uzgodnień wynika niewątpliwie z faktu, że brak wyraźnych przesłanek warunkujących „uzgodnienie”. W rezultacie, organy wydające zezwolenia są związane treścią art. 22a ustawy, organy uzgadniające zaś czasem stosują przesłanki z art. 22a (choć dotyczą jedynie organów orzekających w kwestii zezwolenia), czasem zaś w sposób zupełnie dowolny uzasadniają swoje stanowiska.
Dużą dowolność orzekania organów administracyjnych powoduje również niekonsekwentne posługiwanie się we wspomnianym art. 22a pojęciami niedookreślonymi. W ust. 2 pkt a jako jedną z przesłanek odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia wskazuje się „zagrożenie dla już istniejących linii regularnych”, a w ust. 2 pkt b mowa jest o „rentowności porównywalnych usług kolejowych”. Organy podejmują próby odniesienia pojęć „rentowności” i „zagrożenia” do pojęć „konkurencji”, „zagrożenia upadłością”, co jednak związane jest z narażeniem się na zarzut nieuprawnionej wykładni rozszerzającej.
Wątpliwy jest wzajemny stosunek pojęcia „linii regularnej” i definicji linii komunikacyjnej zawartej w art. 4 pkt 8. Skoro w ustawie zawarto legalną definicję linii komunikacyjnej, niezrozumiałe jest konsekwentne posługiwanie się chociażby w art. 22, art. 24 pojęciem „linii regularnej”, niezdefiniowanym ustawowo.
Wskazane wyżej problemy interpretacyjne stanowiły podstawowe powody kasacyjnych rozstrzygnięć Kolegium w 2004 r.
Orzecznictwo Kolegium dotyczące ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) natykało się na cały szereg wątpliwości interpretacyjnych wynikających głownie z nieprezycyjnych uregulowań ustawy.
Wątpliwości budzi między innymi forma przedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości przewidzianego w art. 62 ust. 4 ustawy. Z regulacji ustawowej nie wynika bowiem, czy termin ten powinien być przedłużony w formie cywilnoprawnej (aneks do umowy), czy też w drodze decyzji administracyjnej. Wydaje się, że forma ta powinna umożliwiać użytkownikowi wieczystemu ochronę jego interesu prawnego i ewentualne kwestionowanie oceny dokonanej przez właściciela.
Nie jest też jasno uregulowana forma wyznaczania terminu dodatkowego zagospodarowania nieruchomości (art. 63 ust. 1 ustawy). Wprawdzie w art. 63 ust. 3 ustawy wspomniano o decyzji, nie jest jednak oczywiste, czy regulacja ta dotyczy również sytuacji uregulowanej w art. 62 ust. 4 ustawy, o czym wspomniano wyżej.
Poważne wątpliwości interpretacyjne budzie również w dalszym ciągu ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 z późn. zm.), wątpliwości te istnieją mimo kolejnych nowelizacji ustawy - zwłaszcza ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592). Omawiana ustawa w jej pierwotnej wersji była przykładem wyjątkowo nieprecyzyjnej i niezrozumiałej legislacji. Obecne wątpliwości dotyczą przede wszystkim pojęcia następców prawnych występującego w art. 1 ust. 2 ustawy, uregulowanego zbyt wąsko - biorąc pod uwagę ratio legis - i wywołującego rozbieżności interpretacyjne także na gruncie orzecznictwa WSA i NSA.
Na wstępie należałoby podkreślić, że biorąc pod uwagę doświadczenia w pracy orzeczniczej w zakresie aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste w roku 2004, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), regulujące zasady i tryb tego rodzaju postępowania, zostały skonstruowane precyzyjnie i nie nasuwały większych problemów interpretacyjnych zarówno Kolegium, jak i stronom stosunku prawnego użytkowania wieczystego, tj. organom reprezentującym właścicieli nieruchomości gruntowych: jednostkom samorządu terytorialnego i Skarbowi Państwa oraz samym użytkownikom wieczystym. Podobnie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924), które utraciło moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), jak i - obowiązującego od dnia 22 września 2004 r. - rozporządzenia Rady Ministrów dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2108 i 2109), określające zasady wyceny nieruchomości i tryb sporządzania operatów szacunkowych, stanowiących podstawę aktualizacji, można ocenić jako sformułowane jednoznacznie i klarownie.
Umorzenia postępowań z przyczyn formalnych w tego rodzaju sprawach najczęściej związane były z niedochowaniem terminów wypowiedzenia, czy wniesienia do Kolegium wniosków o ustalenie. Zdarzały się również orzeczenia Kolegium, że aktualizacja jest nieuzasadniona z tego względu, iż organy reprezentujące właścicieli nieruchomości nie zostały poinformowane o zmianach po stronie użytkownika wieczystego konkretnej nieruchomości gruntowej, gdyż - jak podnosiły - nie otrzymywały w takich sytuacjach aktualnych wypisów z ksiąg wieczystych.
Zasadniczy problem w prowadzonych przed Kolegium postępowaniach w sprawie aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste stanowiła jakość operatów szacunkowych, będących podstawowym materiałem dowodowym w tego rodzaju postępowaniach. Organy reprezentujące właścicieli nieruchomości twierdzą, że wyłaniają rzeczoznawców majątkowych, którzy sporządzają operaty szacunkowe dla celów aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste w trybie przetargów i jedynym kryterium, jakie decyduje o wyborze rzeczoznawcy, jest cena sporządzenia takiego operatu. W konsekwencji prowadzi to do sytuacji, że większość operatów szacunkowych sporządzana jest z naruszeniem obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa. Z doświadczenia Kolegium wynika, że rzeczoznawcy majątkowi niedostatecznie stosują się do przepisów powołanej na wstępie ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzeń wykonawczych oraz Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych, korzystają często z jednej bazy danych, bez względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości. Błędy popełniane przy wycenie nieruchomości powodują, że Kolegium, dokonując oceny merytorycznej operatów, nie może uznać ich za dowód aktualnej wartości rynkowej nieruchomości i orzeka, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Tym samym właściciele nieruchomości, mimo, iż często są to pierwsze aktualizacje opłat rocznych na przestrzeni kilku lat, kiedy powszechnie wiadomo, iż ceny nieruchomości generalnie rosły, i mimo poniesionych kosztów sporządzenia operatów szacunkowych, zostają pozbawieni opłat rocznych za użytkowanie wieczyste w wysokości, która odpowiada aktualnej wartości rynkowej gruntu, co stanowi automatycznie obniżenie dochodów tych jednostek. W tym miejscu warto byłoby również zwrócić uwagę na fakt, że organy reprezentujące właścicieli nieruchomości gruntowych, które wypowiadają wysokość dotychczasowych opłat rocznych i przedstawiają jako dowód w sprawie operat szacunkowy, nie wymagają od rzeczoznawców majątkowych obecności na rozprawach przed Kolegium. Doprowadza to często do sytuacji, że Kolegium - tylko na podstawie przedłożonych akt sprawy, a w szczególności operatu szacunkowego - nie jest w stanie ustalić istotnych dla sprawy okoliczności, a związanych ściśle ze sposobem przeprowadzenia wyceny i wymagających specjalistycznej wiedzy rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawcy majątkowi nie mają wprawdzie obowiązku uczestniczenia w rozprawach przed Kolegium, ale często ten brak dodatkowych informacji sprzyja orzeczeniu, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona.
Tylko jedną sprawę rozpatrywało Kolegium w tej dziedzinie. Warto jednak zwrócić na nią uwagę. Otóż brak jest w ustawie z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.) podstawy do decyzyjnego zakazania prowadzenia strzelnicy (w ogóle lub na czas oznaczony, celem usunięcia uchybień). W efekcie trzeba poszukiwać pośrednich możliwości wpływu na działalność strzelnicy, poprzez na przykład regulacje w zakresu ochrony środowiska, czy prawnobudowlane. Nie sprzyja to ani orzecznictwu, ani - jak w konkretnym przypadku rozpatrywanym przez Kolegium - uzasadnionemu oczekiwaniu obywateli na szybką reakcję prawa w obliczu odczuwanego przez tych obywateli zagrożenia spowodowanego działalnością strzelnicy.
Niewielka liczba odwołań świadczy najpewniej o tym, że wnioski o zarejestrowanie lub wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej załatwiane są pozytywnie. Sprzyja temu czytelna regulacja prawna, tj. ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.). Uchylenia zaskarżonych decyzji motywowane były zasadniczo dwoma powodami. Po pierwsze, w zakresie materialnoprawnym chodziło o wykreślanie z ewidencji działalności gospodarczej z dniem zgłoszenia, choć przedsiębiorcy wskazywali daty wcześniejsze, a wykreślenie z mocą wsteczną dopuszczono w orzecznictwie administracyjnym i sądowoadministracyjnym, aczkolwiek w ograniczonym zakresie. Po drugie, miały miejsce przypadki podejmowania decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym treści żądań stron, zatem z naruszeniem art. 7 i art. 77 1 k.p.a.
Działalność pozaorzecznicza
Członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w roku 2004 prowadzili działalność pozaorzeczniczą ściśle związaną z działalnością Kolegium. Przede wszystkim polegała ona na kontynuowaniu działalności wydawniczej. Prezes Kolegium uczestniczył w pracach kierowanych przez prof. dr hab. Leona Kieresa kolegium redakcyjnego kwartalnika „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych”, zawierającego publikacje, dotyczących działalności samorządu terytorialnego, wyroków Trybunału Konstytucyjnego, orzeczeń Samorządowych Kolegiów Odwoławczych i Regionalnych Izb Obrachunkowych oraz rozstrzygnięć nadzorczych Wojewodów. Wydawnictwo to ma już wieloletnią tradycję i jest jedynym tego typu organem publikacyjnym w kraju.
Wiceprezes Kolegium pełni natomiast funkcję przewodniczącego redakcji „Nowych Zeszytów Samorządowych” - dwumiesięcznika publikującego artykuły i opinie prawne dotyczące organizacji i funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego.
Ponadto, Prezes Kolegium jest członkiem rady naukowej miesięcznika „Samorząd Terytorialny”.
Należy również wspomnieć, iż niektórzy członkowie Kolegium są nadal poszukiwanymi i cenionymi wykładowcami. Prowadzą między innymi:
zajęcia kursowe na aplikacji radcowskiej organizowanej przez Okręgową Izbę Radców Prawnych we Wrocławiu,
zajęcia na aplikacji dla służby cywilnej, organizowane przez Międzywojewódzkie Centrum Szkolenia Administracji Publicznej i Obrony Cywilnej,
zajęcia na aplikacji dla służby cywilnej, prowadzone przez Regionalny Ośrodek Doskonalenia Kadr przy Dolnośląskiej Izbie Skarbowej,
szkolenia z zakresu prawa podatkowego, organizowane przez Dolnośląskie Centrum Rozwoju Lokalnego.
Ponadto, Wiceprezes i część członków Kolegium prowadzi zajęcia kursowe na studiach stacjonarnych, zaocznych i podyplomowych na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskieo.
Liczba odsłon niniejszego tekstu: 9484 Wersja do druku

References: art. 233
 art. 138
 art. 233
 art. 240
 art. 247
 art. 233
 art. 247
 art. 247
 art. 228
 art. 201
 art. 233
 art. 242
 art. 249
 art. 245
 art.54
 art. 200
 art. 128
 art. 207
 art. 3
 art. 1
 art. 7
 art. 1
 art. 83
 art. 2
 art. 55
 art. 87
 art. 59
 art. 53
 art. 106
 art. 53
 art. 53
 art. 60
 art. 53
 art. 105
 art. 6
 art. 2
 art. 53
 art. 60
 art. 48
 art. 60
 art. 67
 art. 60
 art. 48
 art. 61
 art. 59
 art. 64
 art. 36
 art. 37
 art. 77
 art. 80
 art. 10
 art. 81
 art. 8
 art. 38
 art. 38
 art. 54
 art. 54
 art. 3
 art. 5
 art. 28
 art. 30
 art. 163
 art. 9
 art. 9
 art. 7
 art. 7
 art. 39
 art. 7
 art. 3
 art. 62
 art. 1
 art. 4
 art. 13
 art. 1
 art. 13
 art. 13
 art. 13
 art. 13
 art. 10
 art. 20
 art. 13
 art. 13
 art. 13
 art. 13
 art. 40
 art. 40
 art. 13
 art. 13
 art. 20
 art. 13
 art. 40
 art. 13
 art. 40
 art. 13
 art. 13
 art. 40
 art. 13
 art. 29
 art. 40
 art. 22
 art. 39
 art. 13
 art. 40
 art. 13
 art. 13
 art. 13
 art. 13
 art. 40
 art. 13
 art. 40
 art. 13
 art. 13
 art. 13
 art. 20
 art. 108
 art. 138
 art. 13
 art. 40
	art. 40
 art. 13
 art. 13
 art. 40
 art. 13
 art. 29
 art. 40
 art. 22
 art. 39
 art. 13
 art. 13
 art. 40
 art. 40
 art. 40
 art. 40
 art. 40
 art. 40
 art. 39
 art. 29
 art. 4
 art. 40
 art. 104
 art. 22
 art. 22
 art. 22
 art. 22
 art. 4
 art. 22
 art. 24
 art. 62
 art. 63
 art. 62
 art. 1
 art. 7
 art. 77