Source: https://www.iurium.cz/2020/04/06/materialni-hledisko-prestupku-rouska-pokuta/
Timestamp: 2020-08-10 07:37:33+00:00

Document:
K formálně-materiálnímu pojetí přestupku aneb skutečně musím nosit roušku v lese? – Iurium
14 1512 0
V posledních dnech a týdnech stále častěji zaznívají otázky spojené s povinností nosit roušky na veřejnosti. V této souvislosti se vyskytují názory, že z této poměrně vágně formulované povinnosti nejsou skoro žádné výjimky a nosit roušku musíme např. i v lese, prázdném parku či opuštěné ulici.[1] Frekventovaně se také vyskytují dotazy, zda za absenci roušky v lese či parku lze dostat pokutu či zda je to vůbec nezákonné. Je nutné podotknout, že autor tohoto článku si je plně vědom společenské zodpovědnosti v oblasti ochrany veřejného zdraví spojené s bojem proti viru COVID-19 a tento článek nemá za cíl pobízet k nenošení roušek či nedodržování jiných hygienických opatření. Tento článek toliko prezentuje úvahu o významu materiálního pojetí přestupků proti veřejnému zdraví a připomíná čtenáři, že právo není tak černobílé, jak by se to mohlo zdát.
Mgr. Vladimír Sharapaev (PF UK) pracuje v mezinárodní advokátní kanceláři, kde se zaměřuje na veřejnoprávní regulatoriku, pracovní právo a právo moderních technologií. Působí rovněž jako interní doktorand na Katedře občanského práva na Právnické fakultě Univerzity Karlovy.
Zákeřná povinnost
Povinnost nošení ochranných prostředků dýchacích cest byla naposledy zavedena mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví ze dne 30. března 2020, č.j. MZDR 13894/2020-1/MIN/KAN.[2] Podle uvedeného opatření se „všem osobám se s účinností od 31. března 2020 zakazuje pohyb a pobyt na všech místech mimo bydliště, bez ochranných prostředků dýchacích cest (nos, ústa) jako je respirátor, rouška, ústenka, šátek, šál nebo jiné prostředky, které brání šíření kapének“. Z tohoto pravidla opatření stanoví pouze dvě výjimky, a sice pro děti do dvou let věku a řidiče, jsou-li sami v uzavřeném vozidle. Na prvý pohled tedy opatření zní jednoznačně: mimo bydliště pouze v roušce, pokud nejste batole nebo řidič v autě. Ve formálním pojetí tedy z tohoto pravidla kromě dvou explicitně uvedených neexistují žádné výjimky.[3]
Nedodržení shora uvedené povinnosti může být kvalifikováno jako přestupek dle § 92n odst. 1 písm. b) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“). Za tento přestupek lze přitom podle § 92n odst. 3 písm. a) uložit pokutu až do výše 3 000 000 Kč, což ostatně opakovaně (a zcela správně) zaznívá v médiích a od představitelů veřejné moci. Je asi poněkud zbytečné zdůrazňovat, že se jedná o horní hranici sazby a že za pouhé nenošení roušky tato likvidační pokuta uložena nebude a pravděpodobně ani být nemůže. Pokud však jde o otázku, zda nenošení roušek může být skutečně kvalifikováno jako přestupek ve všech případech, odpověď na tuto otázku již takto zřejmá být nemusí.
Materiální pojetí přestupku
Přestupek je v § 5 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „přestupkový zákon“) definován jako společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde-li o trestný čin. Tato definice zakládá tzv. formálně-materiální pojetí přestupku,[4] kde formálním znakem přestupku je naplnění skutkové podstaty stanovené zákonem, zatímco znakem materiálním je ona společenská škodlivost přestupku. Z této definice je tedy patrné, že pouhé naplnění znaků přestupku nepostačuje a spáchaný čin musí být v konkrétním případě společenský škodlivým, aby mohl být podle obecné části přestupkového práva kvalifikován jako přestupek.[5]
Kritéria pro posuzování materiálního znaku přestupku ve své judikatuře vymezil Nejvyšší správní soud, který například ve svém rozhodnutí ze dne 14. prosince 2009, č. j. 5 As 104/2008-45 judikoval, že „nelze dovodit, že by k naplnění materiálního znaku skutkové podstaty přestupku došlo vždy, když je naplněn formální znak přestupku zaviněným jednáním fyzické osoby. Pokud se k okolnostem jednání, jež naplní formální znaky skutkové podstaty přestupku, přidruží takové další významné okolnosti, které vylučují, aby takovým jednáním byl porušen nebo ohrožen právem chráněný zájem společnosti, nedojde k naplnění materiálního znaku přestupku a takové jednání potom nemůže být označeno za přestupek.“ Takovou okolností v tomto konkrétním případě bylo to, že stěžovatel coby řidič motorového vozidla překročil nejvyšší povolenou rychlost o 2 km/h, k čemuž navíc došlo na konci obce a mimo aglomeraci. V jiném judikátu ze dne 31. srpna 2017, č. j. 10 As 305/2016-46, Nejvyšší správní soud dovodil, že „skutečnost, že určité typové jednání je označeno za přestupek, […] neznamená se stoprocentní jistotou, že konkrétní jednání […], které stanovené formální znaky naplní, bude alespoň nepatrně ohrožující (materiální stránka). Znamená ale, že ve většině případů tomu tak bude, ledaže by tu byly zvláštní okolnosti, které vylučují možnost jen sebemenšího ohrožení chráněného zájmu.“
Důležitým diferenciačním znakem pro určení společenské škodlivosti konkrétního jednání dle názoru autora může být i formulace samotné skutkové podstaty přestupku, jelikož vágnější skutkové podstaty podstatně více rozšiřují okruh jednání, která naplní formální znaky toho kterého přestupku, než skutkové podstaty exaktní, které nevyvolávají pochyb o tom, které konkrétní jednání dle názoru zákonodárce představuje riziko pro právem chráněný zájem. Pokud tedy kupříkladu jde o přestupek dle § 92n odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, kterého se osoba dopustí tím, že nesplní povinnost uloženou mimořádným opatřením vydaným podle § 80 odst. 1 písm. g) nebo podle § 82 odst. 2 písm. m) k ochraně zdraví fyzických osob, je jasné, že porušení takového mimořádného opatření může dosahovat různé intenzity od zcela bagatelního porušení po vážné ohrožení veřejného zdraví. Poměrně velký prostor pro správní uvážení zde vytváří i rozmezí peněžité sankce od 0 Kč až po 3 000 000 Kč, které bezpochyby také musí umožnit správnímu orgánu v konkrétním případě zvážit závažnost spáchaného přestupku, která bude záležet především na konkrétním způsobu provedení a rozsahu ohrožení či způsobené újmy.
Vrátíme-li se k rouškám, vzhledem k vágnosti formulace mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví, které plošně nařídilo nošení roušek téměř ve všech situacích, a vzhledem k tomu, že každé, byť nepatrné porušení této povinnosti formálně naplní skutkovou podstatu přestupku podle § 92n odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, je zde o to intenzivnější zájem na posílení materiálního znaku přestupku. Vycházeje z kritérií nastíněných v judikatuře Nejvyššího správního soudu tedy můžeme říci, že jsou-li v konkrétní situaci přítomny okolnosti vylučují možnost ohrožení chráněného zájmu, nemůže být takové jednání přestupkem. Chráněným zájmem je v případě roušek nepochybně ochrana veřejného zdraví, tedy ochrana zdraví fyzických osob, s nimiž přicházíme do kontaktu v době, kdy se vyskytujeme mimo své bydliště (či uzavřené vozidlo). Je-li tedy ohrožení těchto osob v konkrétní situaci vyloučeno, nemůže se jednat o přestupek podle zákona o ochraně veřejného zdraví, jelikož takové jednání nenaplní materiální znak přestupku.
Vzhledem ke shora uvedenému lze dospět k závěru, že jsou-li v konkrétní situaci přítomny okolnosti, které zcela vylučují ohrožení jiných osob, přestupek spáchán nebude. Takovou okolností může být kupříkladu to, že k porušení povinnosti nosit roušku dojde v místě, kde se jiné osoby nevyskytují anebo je jejich výskyt velice nepravděpodobný. Není přitom dle autora tohoto článku rozhodné, zda k tomu dojde v lese, v parku, či např. na vyprázdněné ulici v nočních hodinách, jelikož se společenská škodlivost v tomto případě neodvíjí od konkrétního místa, nýbrž od přítomnosti (resp. nepřítomnosti) jiných osob v bezprostřední blízkosti nechráněné osoby. Jelikož je však výskyt dalších osob méně pravděpodobný v lese či velkém parku, lze obecně říci, že v těchto místech je riziko ohrožení chráněného zájmu poměrně malé. Posouzení otázky společenské škodlivosti však v žádném případě nelze paušalizovat a naplnění materiálního znaku přestupku je nutné zkoumat vždy v každém konkrétním případě s přihlédnutím ke všem okolnostem, což zdůrazňuje i Nejvyšší správní soud.[6]
Ačkoliv se v poslední době objevují názory, že nošení roušek platí bezvýjimečně a že porušení povinnosti nosit roušku v bezlidných místech je třeba vždy kvalifikovat jako přestupek, není tomu dle názoru autora vždy tak. I u přestupků proti veřejnému zdraví se vždy musí posuzovat naplnění materiálního znaku přestupků, kterým je společenská škodlivost. Pokud společenská škodlivost jednání spočívajícího v nedodržení povinnosti nosit roušku v konkrétním případě absentuje, tedy jsou přítomny zvláštní okolnosti, které vylučují možnost ohrožení chráněného zájmu, nemůže být takové jednání kvalifikováno jako přestupek, byť formálně znaky přestupku splňuje. Takovou zvláštní okolností může dle názoru autora být kupříkladu nepřítomnost dalších lidí na místě, na kterém k porušení povinnosti nosit ochranu dýchacích cest došlo.
[1] Např. ZÍTA, Martin. Roušku noste i při procházce v parku. Nikdy nevíte, jestli někoho nepotkáte, říká hlavní hygienička. iROZHLAS [cit. 03.04.2020]. Dostupné z: https://www.irozhlas.cz/zpravy-domov/koronavirus-nemoc-nakaza-rousky-respiratory-cesko-hygiena_2003200600_zit.
[2] Dostupné z: http://www.mzcr.cz/dokumenty/mimoradne-opatreni-noseni-ochrannych-prostredku-dychacich-cest_18875_4135_1.html [cit. 03.04.2020]. Jedná se přitom o nejnovější opatření s tím, že dříve byla povinnost nosit roušku již zavedena krizovým opatřením vlády.
[3] Pro úplnost je třeba dodat, že z povinnosti nošení ochranných prostředků dýchacích cest existují i další než v mimořádném opatření Ministerstva zdravotnictví uvedené výjimky. Příkladem takového lex specialis může být např. povinnost identifikace podle zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, která podle stanoviska Finančního analytického úřadu ze dne 27. března 2020 nemůže být prolomena povinností zakrývat dýchací cesty a identifikovaná osoba tedy musí při osobní identifikaci roušku sundat.
[4] Srov. PRÁŠKOVÁ, Helena. Základy odpovědnosti za správní delikty. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 185 a násl.
[5] Srov. PRÁŠKOVÁ, Helena. Nové přestupkové právo. Praha: Leges, 2017. Teoretik, str. 98-100.
[6] Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2012, č. j. 5 As 106/2011-77.
chráněný zájem
materiální pojetí
rouška na opuštěném místě
rouška v lese
rouška v parku
124 57293 0
13 11104 1

References: § 92
 zákona č. 258
 § 92
 § 5
 zákona č. 250
 soud 
 § 92
 § 80
 § 82
 § 92
 zákona č. 253