Source: http://www.senado.gob.mx/64/gaceta_del_senado/documento/91794
Timestamp: 2019-11-19 14:06:51+00:00

Document:
Gaceta: LXIV/1SPO-109/91794
El suscrito Senador Roberto Juan Moya Clemente, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional representado en esta LXIV Legislatura correspondiente al Senado de la República, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por lo dispuesto en los artículos 8, numeral 1, fracción I; 164, numeral 1 y 169, numeral 1, del Reglamento del Senado de la República, tengo a bien someter a la consideración de esta Honorable Soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforma el segundo, tercero y cuarto párrafo y se adiciona un párrafo quinto, un párrafo sexto, un párrafo séptimo, un párrafo octavo y un párrafo noveno, recorriéndose en sus términos el actual párrafo quinto para convertirse en el párrafo décimo, todos del artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en materia de adecuaciones presupuestarias, la cual se funda y motiva al tenor y bajo la siguiente:
1.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido la naturaleza jurídica del Presupuesto de Egresos de la Federación y, para ello, ha establecido [*] , que “el Presupuesto de Egresos debe definirse no sólo en atención a su contenido, sino también a que es el resultado del ejercicio de un determinado poder y, por tanto, en función del órgano del Estado al cual se le atribuye y del ámbito de competencia reconocido por el ordenamiento constitucional para ejercerlo. En consecuencia, el presupuesto del Estado es un acto unitario, en el que los ingresos y gastos y la ley de aprobación, forman un único acto legislativo. Ahora, en cuanto acto unitario, legislativo, el presupuesto de egresos tiene el contenido y los efectos jurídicos propios de toda ley: regular una parte de la actividad pública (el modo de gastar los medios económicos del Estado), al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de los particulares.
En tal sentido, el Presupuesto de Egresos de la Federación es ley formal, en tanto su aprobación corresponde a la Cámara de Diputados, conforme al artículo 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues cabe afirmar que es ley todo acto emanado del Poder Legislativo que cumpla las formalidades constitucionales; y es también ley material, en cuanto regula los poderes atribuidos a la administración financiera en materia de gasto, y tiene un claro contenido jurídico que afecta tanto a la propia administración como a los particulares acreedores o deudores, lo que lleva a concluir que sus normas no pueden ser sino jurídicas. En efecto, el referido presupuesto es un documento único e indivisible, emanado del órgano legislativo en el ejercicio de facultades constitucionales expresas; de ahí que no sea válido separar la parte que contiene el plan de gastos, del texto legal que lo aprueba, pues el acto legislativo es unitario por naturaleza. Además, tampoco es dable limitar la facultad legislativa del órgano correspondiente, pues en esta materia la acción legislativa es reservada, primordial, básica y originaria”.
2.- Ahora bien, respecto a la regulación constitucional y legal, así como en relación al proceso de aprobación de dicho presupuesto, es de hacer notar lo que establece tanto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la cual tiene por objeto reglamentar diversos artículos constitucionales en materia de programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos públicos federales.
El artículo 74 constitucional establece las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados y la fracción IV de dicho numeral dispone, entre otras cosas, que el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados (en términos generales) deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre y cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83 constitucional el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.
Por su parte, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria dispone que la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos serán los que apruebe el Congreso de la Unión, y la Cámara de Diputados, respectivamente, con aplicación durante el periodo de un año, a partir del 1° de enero, en el cual se aprobarán las previsiones de gasto con un nivel de agregación de ramo y programa y en el caso de las entidades, las previsiones de gasto se aprobarán por flujo de efectivo y programa.
Además, el Proyecto de Presupuesto de Egresos deberá contener la exposición de motivos, el proyecto de Decreto, los anexos y tomos y, los anexos informativos.
En este sentido, podemos mencionar que el proceso de aprobación del Presupuesto de Egresos contiene diversas fases, las cuales pueden conocerse y resumirse de la manera siguiente:
a).- En el mes de abril, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público remite al Congreso de la Unión un documento el cual contiene los principales objetivos para la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos; los escenarios sobre las principales variables macroeconómicas para el siguiente año: crecimiento, inflación, tasa de interés y precio del petróleo; los escenarios sobre el monto total del Presupuesto de Egresos y su déficit o superávit, y los programas prioritarios y sus montos.
b).- En el mes de junio, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público remite a la Cámara de Diputados, la estructura programática a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos, informando los avances físico y financiero de todos los programas y proyectos que se hayan aprobado en el Presupuesto vigente y detallará y justificará las nuevas propuestas, señalando las opciones de fuentes de recursos para llevarlas a cabo, y
c).- En el mes de septiembre, el Ejecutivo Federal remite al Congreso de la Unión, los criterios generales de política económica, la estimación del precio de la mezcla de petróleo mexicano, la iniciativa de Ley de Ingresos y, en su caso, las iniciativas de reformas legales relativas a las fuentes de ingresos para el siguiente ejercicio fiscal; y el proyecto de Presupuesto de Egresos.
Conforme a lo anterior, por regla general, la Ley de Ingresos será aprobada por la Cámara de Diputados a más tardar el 20 de octubre y, por la Cámara de Senadores, a más tardar el 31 de octubre y el Presupuesto de Egresos deberá ser aprobado por la Cámara de Diputados a más tardar el 15 de noviembre.
3.- Una vez que hemos analizado la naturaleza jurídica, la composición y el procedimiento de aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación para cada ejercicio fiscal, es necesario proceder a conocer de manera específica, para el caso que nos ocupa, el tema de las adecuaciones presupuestarias el cual se encuentra íntimamente ligado con el Presupuesto de Egresos, por lo que podemos indicar que los ejecutores de gasto deberán sujetarse a los montos autorizados precisamente en dicho Presupuesto para sus respectivos ramos, programas y flujos de efectivo, salvo que se lleven a cabo adecuaciones presupuestarias las cuales se realizan siempre que permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de las dependencias y entidades, y comprenderán:
Modificaciones a las estructuras Administrativa, Funcional y programática, Económica, y Geográfica;
Modificaciones a los calendarios de presupuesto, y
Las adecuaciones presupuestarias internas serán autorizadas por las propias dependencias y entidades, y las adecuaciones presupuestarias externas requerirán la autorización de la Secretaría de Hacienda.
Cuando las adecuaciones presupuestarias representen en su conjunto o por una sola vez una variación mayor al 5 por ciento del presupuesto total del ramo de que se trate o del presupuesto de una entidad, la Secretaría de Hacienda deberá reportarlo en los informes trimestrales y con base en esta información, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados, podrá emitir opinión sobre dichas adecuaciones.
Como podemos observar, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad contiene ciertas hipótesis normativas, las cuales debemos de tomar en consideración en razón de ser piezas clave del presente estudio y finalidad de la iniciativa que se presenta.
En este tenor, resulta pertinente subrayar y hacer especial mención de lo siguiente:
a).- Los ejecutores de gasto deberán sujetarse a los montos autorizados en el Presupuesto de Egresos, salvo que se lleven a cabo adecuaciones presupuestarias.
b).- La finalidad de llevar a cabo una adecuación presupuestaria consiste precisamente en el hecho de permitir un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de las dependencias y entidades.
c).- Si la adecuación presupuestaria representa en su conjunto o por una sola vez una variación mayor al 5% del presupuesto total del ramo o del presupuesto de una entidad, la Secretaría de Hacienda lo reportará en los informes trimestrales, y
d).- La Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados podrá emitir una opinión al respecto.
En resumen y conforme a lo expuesto en las anteriores hipótesis normativas contempladas en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, actualmente contamos con el siguiente escenario presupuestario:
a).- Las adecuaciones presupuestarias permiten llevar a cabo el cambio del monto y destino del gasto aprobado en el Presupuesto de Egresos, es decir, el Poder Ejecutivo Federal puede modificar a su libre arbitrio el Presupuesto aprobado por otro Poder, en este caso, por la Cámara de Diputados.
b).- Las adecuaciones presupuestarias son omisas en establecer el acreditamiento de que las mismas efectivamente se llevarán a cabo para permitir un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de las dependencias y entidades.
c).- La Secretaría de Hacienda sólo está obligada a reportar en los informes trimestrales la variación mayor al 5%, sin que dicha variación se encuentre sujeta a alguna aprobación por parte del ente que aprobó los montos y destino del gasto a través del Presupuesto de Egresos de la Federación, y
d).- La Comisión de Presupuesto (más no la Cámara de Diputados en su conjunto) sólo podría, si es que quiere (al ser una potestad y no una obligación) emitir una simple y llana opinión de las adecuaciones presupuestarias que se le dan a conocer en los informes trimestrales, sin tener la facultad de poder emitir una verdadera y clara autorización per se, respecto de los nuevos montos y destino de gasto realizados a través de las adecuaciones presupuestarias.
A través de la presente iniciativa se dará respuesta y solución a las anteriores circunstancias con lo cual el Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado anualmente por la Cámara de Diputados contará con lo siguiente:
i) Certeza jurídica de llevar a cabo un correcto ejercicio y una debida ejecución del gasto, acorde con la aprobación primigenia del mismo, y
ii) Se establecen dos nuevas hipótesis para el caso de sufrir alguna variación hasta el 10% y otra mayor al 10% del presupuesto total del ramo o del presupuesto de una entidad, contando, respectivamente, con la opinión de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública y con la justificación de que las adecuaciones presupuestarias realmente alcancen un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de las dependencias y entidades, así como contar con la aprobación de la Cámara de Diputados para que las dependencias y entidades puedan llevar a cabo los ajustes al Presupuesto de Egresos de la Federación que en su momento aprobó dicha Cámara.
4.- El uso excesivo e injustificado de la figura de las adecuaciones presupuestarias ha dado como resultado el hecho de llevar a cabo este tipo de reformas legales, con lo cual se pretende garantizar la debida ejecución y cumplimiento del Presupuesto de Egresos de la Federación.
Lo anterior es así, ya que, desde hace varios años al final del ejercicio fiscal, el presupuesto de egresos ejercido no se parece en nada al presupuesto de egresos aprobado, entre otras cosas, por el elevado número de ajustes que a lo largo de cada administración se realiza a dicho presupuesto.
Con ello se acredita, una vez más, que, aunque la Cámara de Diputados tenga constitucionalmente la facultad exclusiva de aprobar el presupuesto de egresos, el Poder Ejecutivo Federal tiene la facultad legal de aprobar cualquier número de cambios al citado presupuesto.
5.- Ahora bien, con la finalidad de ejemplificar, en términos generales, las adecuaciones presupuestarias que en su conjunto observaron variaciones superiores al 5 por ciento (+/-) del presupuesto total durante el período enero-diciembre de 2018, a continuación, se dan a conocer algunos resultados que se contemplan en el Cuarto Informe Trimestral 2018, sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública [*] emitido por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
01 entidad de los Ramos Autónomos superó el umbral establecido.
24 entidades de Ramos Administrativossuperaron el umbral establecido.
05 unidades responsables de los Ramos Generales superaron el umbral establecido.
Ramo 19, Aportaciones a Seguridad Social:
Ramo 23, Provisiones Salariales y Económicas:
Ramo 25, Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos:
01 entidad de las Empresas Productivas del Estado superó el umbral establecido.
Casi 180 unidades responsables llevaron a cabo adecuaciones presupuestarias a lo largo del ejercicio fiscal 2018, y
21 unidades responsables de los Ramos Administrativos superaron el umbral en MÁS DEL 100 POR CIENTO.
Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales;
Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, y
Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retito.
Servicio Nacional de Inspección y Certificación de Semillas.
Administración Portuaria Integral de Puerto Madero, S.A. de C.V.;
Servicio Postal Mexicano;
Telecomunicaciones de México, y
Patronato de Obras e Instalaciones del Instituto Politécnico Nacional.
Agencia de Investigación Criminal.
6.- Conforme al análisis efectuado a lo largo del presente documento, la iniciativa que nos ocupa tiene como finalidad reformar el segundo, tercer y cuarto párrafo y adicionar cinco párrafos más al artículo 58 de la Ley de la materia, con la finalidad de establecer el proceso que deben seguir las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal a efecto de poder solicitar y, en su caso, obtener la autorización de la Cámara de Diputados para poder llevar a cabo la realización de las adecuaciones presupuestarias que correspondan, con lo cual, además, se permitirá dar un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de las citadas dependencias y entidades.
Decreto por el que se reforma el segundo, tercero y cuarto párrafo y se adiciona un párrafo quinto, un párrafo sexto, un párrafo séptimo, un párrafo octavo y un párrafo noveno, recorriéndose en sus términos el actual párrafo quinto para convertirse en el párrafo décimo, todos del artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Artículo Único.- Se reforma el segundo, tercero y cuarto párrafo y se adiciona un párrafo quinto, un párrafo sexto, un párrafo séptimo, un párrafo octavo y un párrafo noveno, recorriéndose en sus términos el actual párrafo quinto para convertirse en el párrafo décimo, todos del artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria para quedar en los términos siguientes:
El Reglamento establecerá las adecuaciones presupuestarias internas y externas de las dependencias que requerirán la autorización de la Cámara de Diputados y el procedimiento correspondiente, así como aquél para las adecuaciones presupuestarias de las entidades a que se refiere el artículo siguiente.
Las adecuaciones presupuestarias internas serán autorizadas por las propias dependencias y entidades informando al respecto a la Secretaría, salvo aquellas que, en razón de su variación, requieran de la autorización de la Cámara de Diputados en los términos de lo dispuesto tanto en la presente ley como en el Reglamento.
Cuando las adecuaciones presupuestarias representen en su conjunto o por una sola vez una variación hasta del 5 por ciento del presupuesto total del ramo de que se trate o del presupuesto de una entidad, la Secretaría deberá reportarlo en los informes trimestrales. Con base en esta información, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública podrá emitir opinión sobre dichas adecuaciones.
Cuando las adecuaciones presupuestarias representen en su conjunto o por una sola vez una variación hasta del 10 por ciento del presupuesto total del ramo de que se trate o del presupuesto de una entidad, la Secretaría además de reportarlo en los informes trimestrales deberá dar aviso a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, la cual tendrá que pronunciarse al respecto y, para tal fin, emitirá una opinión fundada sobre dichas adecuaciones.
Cuando las adecuaciones presupuestarias representen en su conjunto o por una sola vez una variación mayor del 10 por ciento del presupuesto total del ramo de que se trate o del presupuesto de una entidad, la Secretaría además de reportarlo en los informes trimestrales deberá dar especial aviso a la Cámara de Diputados a efecto de que ésta una vez que lleve a cabo el análisis correspondiente, proceda a autorizar o no la realización de dichas adecuaciones presupuestarias, además de que de considerarlo pertinente, la Cámara podrá también informar de su resolución a la Auditoría Superior de la Federación para los efectos a que hubiere lugar.
El titular de la unidad responsable interesado en llevar a cabo la adecuación presupuestaria deberá, bajo su responsabilidad, hacer del conocimiento de la Secretaría dicha situación para lo cual tendrá que justificar la pertinencia, necesidad, premura o urgencia de llevar a cabo la citada adecuación, pero, sobre todo, en términos del primer párrafo del presente artículo, deberá acreditar la forma y manera en que se permitirá dar un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de las dependencias y entidades.
Una vez que la Secretaría cuente con la justificación de la adecuación presupuestaria y la acreditación de la forma y manera en dar cumplimiento a los objetivos de los programas a que se hace referencia el párrafo anterior, procederá a remitir a la Cámara de Diputados por conducto de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública los documentos antes citados, con la finalidad de que dicha Comisión dentro de los 15 días siguientes a la fecha de su recepción emita la opinión correspondiente, la cual será turnada al Pleno de la Cámara de Diputados a fin de que éste proceda a autorizar o no la solicitud formulada por parte del titular de la unidad responsable que corresponda.
La resolución adoptada por parte de la Cámara de Diputados le será comunicada a la Secretaría para que ésta, a su vez, lo informe al titular de la unidad responsable que corresponda, con la finalidad de que dicho titular instruya la realización o ejecución de la adecuación presupuestaria o, en su caso, se abstenga, bajo su responsabilidad, de llevarla a cabo.
Dado en el Salón de Sesiones del Senado de la República, a los 26 días del mes de marzo de 2019.
[*] Tesis: I.3º (I Región) 19 A (10ª.), Décima Época, Tribunales Colegiados de Circuito, Libro 1, diciembre de 2013, Tomo II, Tesis aislada Constitucional.
[*] https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/congreso/infotrim/2018/ivt/04afp/itanfp01_201804.pdf

References: artículo 71
 artículo 58
 artículo 74
 artículo 74
 artículo 83
 artículo 58
 artículo 58
 artículo 58
 resolución 
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