Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/22981
Timestamp: 2020-04-08 03:48:32+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 133/2012
SENTENCIA 133/2012, de 19 de junio
ECLI:ES:TC:2012:133
A continuación, la Letrada de la Comunidad Autónoma de Canarias transcribe parcialmente el citado Voto particular a la STC 171/1998, para defender una interpretación favorable a la Comunidad Autónoma, considerando la inclusión de la lotería instantánea o presorteada en el título competencial de hacienda general como una actuación “sesgada”, máxime “en la medida que la financiación es una cuestión conexa con la actividad asistencial que la ONCE presta”; de esta manera, la norma impugnada vincula la titularidad de la competencia a la finalidad asistencial de la Organización Nacional de Ciegos de España.
2. Por providencia de la Sección Cuarta de 25 de abril de 2006, se admitió a trámite el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de Canarias, acordando dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que, en el plazo de veinte días y bajo la representación procesal que señala el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), pudiera personarse en los autos y aportar cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. Se acordó asimismo comunicar la incoación del conflicto a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, para que, de encontrarse impugnado o si se impugnare ante la misma el referido real decreto, se suspenda el curso del proceso hasta la decisión del conflicto. Igualmente, la citada providencia acordó la publicación de la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Canarias”.
Continúa la Abogacía del Estado poniendo de manifiesto la conexión entre la lotería establecida por el real decreto impugnado y el monopolio fiscal, en relación con el ámbito nacional de aquél, considerando de plena aplicación la doctrina sentada en la STC 216/1994, referida a “El Gordo de la Primitiva”.
Para alcanzar tal conclusión, partimos tanto de la incontrovertida existencia de competencias autonómicas como de la negación de un desapoderamiento competencial del Estado en la materia, señalando en primer lugar, con cita de la STC 204/2002, de 31 de octubre, que “la materia de juego, a pesar de no ser mencionada en los arts. 148.1 y 149.1 CE y en los Estatutos de Autonomía, ha sido atribuida a las Comunidades Autónomas bajo el uniforme título de ‘casinos, juegos y apuestas con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas’, en sus respectivos Estatutos. [En consecuencia], de acuerdo con el art. 149.3 CE, y dado que en el art. 149.1 no se reserva expresamente al Estado dicha materia, cabe afirmar que corresponde a las Comunidades Autónomas, de acuerdo con su Estatuto de Autonomía, la competencia exclusiva sobre los casinos, juegos y apuestas, excepto las apuestas mutuas deportivo-benéficas (STC 52/1988, FJ 4), y que la misma comprende la de organizar y autorizar la celebración de juegos en el territorio de la Comunidad Autónoma (SSTC 163/1994, FJ 3; 164/1994, FJ 4), precisamente en dicho territorio; pero no, evidentemente, la de cualquier juego en todo el territorio nacional, puesto que los Estatutos de Autonomía limitan al territorio de la Comunidad el ámbito en el que ha de desenvolver sus competencias”. Esta doctrina es trasladable en sus propios términos a la Comunidad Autónoma de Canarias, en virtud de las competencias que ostenta en la materia de acuerdo con lo dispuesto en el art. 30.28 de su Estatuto de Autonomía.
Sin embargo, precisando lo anterior, afirmamos que “ni el silencio del art. 149.1 CE respecto al género juego, ni el hecho de que los Estatutos de Autonomía califiquen de exclusiva la competencia autonómica en cuanto a juegos y apuestas, puede interpretarse como determinante de un total desapoderamiento del Estado en la materia, pues ciertas actividades que bajo otros enunciados el art. 149.1 CE atribuye a aquél, se encuentran estrechamente ligadas con el juego en general y no sólo la que le reserva el art. 149.1.14 de la Constitución respecto de la gestión y explotación en todo el territorio nacional del monopolio de la lotería nacional, sin perjuicio de las competencias de algunas Comunidades Autónomas en materia de juego (SSTC 163/1994, de 26 de mayo, FJ 4; 164/1994, de 26 de mayo, FJ 5; 216/1994, de 20 de julio, FJ 2; y 49/1995, de 16 de febrero, FJ 3)” (STC 32/2012, FJ 3).
Como se puede comprobar, el elemento territorial resulta determinante para la atribución de competencias sobre juegos y apuestas a las Comunidades Autónomas y al Estado, aspecto en el que se profundizó en el fundamento jurídico 4 de la STC 32/2012, al indicar que la competencia exclusiva autonómica comprende los juegos que se desarrollen exclusivamente en su territorio, mientras que al Real Decreto impugnado precisa en su art. 1 que la modalidad de lotería que establece es de ámbito nacional, lo que, de acuerdo con lo expuesto, determina la competencia estatal sobre la misma, recordando que, como se dijo en la STC 163/1994, de 26 de mayo, FJ 8, “corresponde al Estado ex art. 149.1.14 CE ‘la gestión del monopolio de la lotería nacional, y con él la facultad para organizar loterías de ámbito nacional; y además, en cuanto suponen una derogación de la prohibición monopolística establecida a favor del Estado, el otorgamiento de las concesiones o autorizaciones administrativas para la celebración de sorteos, loterías, rifas, apuestas y combinaciones aleatorias solamente cuando su ámbito se extienda a todo el territorio del Estado y sin perjuicio de la competencia exclusiva [autonómica] para autorizar o celebrar aquellas actividades dentro de su ámbito territorial’, decisión que reiteramos en las SSTC 216/1994, de 14 de julio, FJ 2, y 171/1998, de 23 de julio, FJ 7”.
4. Mención especial merece la cuestión relativa a la afección de la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma y de su suficiencia de recursos, aspecto del que se ocupó en profundidad la STC 32/2012, en sus fundamentos jurídicos 6 y 7, para descartar que se produzca vulneración alguna en el sentido denunciado. Así, en el fundamento jurídico 6 nos referimos en primer lugar al principio de autonomía financiera consagrado en el art. 156.1 CE, con exposición de las coordenadas constitucionales en las que se sitúa, señalando que el Estado es competente “para regular no sólo sus propios tributos, sino también el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas respecto de las del propio Estado”. A ello añadimos la consideración de que la actividad financiera del Estado ha de desarrollarse dentro del orden competencial articulado en la Constitución, lo que implica “la necesidad de compatibilizar el ejercicio coordinado de las competencias financieras y las competencias materiales de los entes públicos que integran la organización territorial del Estado de modo que no se produzca el vaciamiento del ámbito competencial —material y financiero— correspondiente a las esferas respectivas de soberanía y de autonomía de los entes territoriales”.
A partir de estos presupuestos, llegamos a la conclusión de que la autonomía financiera reconocida a las Comunidades Autónomas exige también la disposición de los medios financieros precisos para ejercer sus competencias propias, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión. Ahora bien, ese principio de suficiencia financiera no es un valor absoluto, y así lo afirmamos en el fundamento jurídico 7 de la misma STC 32/2012, señalando que tiene sus propios límites, “de forma que ‘dicha suficiencia debe quedar enmarcada, como concepto relativo que es, en el marco de las posibilidades reales del sistema financiero del Estado en su conjunto’ (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 5). Por ninguna otra razón su eventual vulneración ha de valorarse siempre ‘en atención al conjunto de los recursos de que puedan disponer y de las competencias que les han sido atribuidas, así como de los servicios que gestionan, y dentro siempre de las reales disponibilidades económicas de un sistema globalmente presidido por el principio de solidaridad entre todos los españoles’ [STC 87/1993, de 11 de marzo, FJ 3 b)]. Lo que a la postre significa que la suficiencia financiera es efectivamente ‘algo muy concreto y dependiente de muchas variables’ (STC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 8) y no, por tanto, determinable en función de una singular fuente de ingresos, individualmente considerada, y su eventual reducción”.
Siendo suficientes las anteriores consideraciones para desestimar la posible vulneración del indicado principio, añadimos también el argumento de que la posible minoración de los ingresos autonómicos derivada de la competencia de la nueva modalidad de lotería no podía dar lugar a la lesión de ese principio. Por una parte, porque sería necesario demostrar que la nueva modalidad de lotería de ámbito estatal pone en peligro la suficiencia de los recursos financieros precisos para ejercer las competencias autonómicas en materia de juego; demostración necesaria, puesto que “no existe un derecho de las Comunidades Autónomas constitucionalmente consagrado a recibir una determinada financiación, sino un derecho a que la suma global de los recursos existentes de conformidad con el sistema aplicable en cada momento se reparta entre ellas respetando los principios de solidaridad y coordinación” (STC 13/2007, de 18 de febrero, FJ 5). Y, en el presente caso, el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias no ha acreditado dicho extremo. Por otra parte, porque, una vez confirmada la competencia del Estado para autorizar juegos de ámbito estatal, el hecho de que la autorización de una modalidad de lotería pueda eventualmente reducir los ingresos autonómicos que puedan derivar de la previa explotación por la Comunidad Autónoma en su territorio de una modalidad de lotería similar, “no permite cuestionar la legitimidad del ejercicio por el Estado de sus competencia ex art. 149.1.14 CE por el simple hecho de que, al hacerlo, no haya previsto ningún mecanismo de compensación financiera, so pena naturalmente de admitir un indebido condicionamiento en el ejercicio de las propias competencias del Estado” (STC 32/2012, FJ 7).
5. Finalmente, sobre el argumento del Gobierno de Canarias negando la existencia de un interés general nacional o el cumplimiento de fines de interés general o social en el real decreto impugnado, y que en éste se enarbola dicho interés general como justificación de la medida y no la extensión territorial del juego, hay que comenzar por señalar que, de acuerdo con su art. 2, al que ya hemos hecho mención anteriormente, “[l]os ingresos que se obtengan por la explotación de la lotería instantánea que se autoriza, deducidos los gastos relativos a los premios abonados, la retribución de los agentes vendedores y los gastos generales propios de la gestión del juego, se destinarán a los mismos fines y estarán sujetos a las mismas obligaciones de utilización establecidas para los demás juegos autorizados a la ONCE”. Y, como dijimos en el fundamento jurídico 8 de la 32/2012, respecto a la naturaleza jurídica, adscripción territorial y funciones de dicha organización, ya hemos tenido ocasión de advertir (STC 171/1998, de 23 de julio, FFJJ 4 y 5) que se trata de una organización de ámbito estatal, de carácter social y sin fin de lucro, y así lo precisa el art. 1.1 del Real Decreto 358/1991, de 15 de marzo, modificado por el Real Decreto 1359/2005, de 18 de noviembre, que la define como “una Corporación de Derecho Público, de carácter social, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, que desarrolla su actividad en todo el territorio español, bajo el Protectorado del Estado. Dicho carácter social integra los principios y valores de la solidaridad, la ausencia de ánimo de lucro y el interés general en la naturaleza y fines de la organización”. La relevancia de estos fines fue expresamente reconocida en la STC 171/1998, FJ 4, afirmando que presentan un “evidente interés público y que conectan directamente con el mandato del art. 49 de la C.E.”, justificándose la concesión, que históricamente se ha mantenido, de la explotación del “cupón pro-ciegos” como fuente de recursos financieros de la entidad, “en la necesidad de dotarle de los medios económicos suficientes para el cumplimiento de los relevantes fines de indudable interés público que ha asumido desde su creación y asume en la actualidad. Medios económicos que arbitró el Estado mediante la autorización de ese sorteo en lugar de asignar una consignación con cargo a su propio presupuesto, constituyendo así una fuente de ingresos de la O.N.C.E. que ha sido y sigue siendo el principal recurso financiero de la entidad, soporte, por lo tanto, imprescindible e indispensable para el desempeño de las actividades que realiza tendentes a la satisfacción de los fines de interés público que tiene encomendados y que son su razón de ser” (STC 171/1998, FJ 5).
Ahora bien, dicho esto, hay que añadir a continuación que no se encuentra en el real decreto impugnado o en la contestación del Gobierno al requerimiento de incompetencia de la Comunidad Autónoma de Canarias mención alguna que pretenda justificar la aprobación de la lotería presorteada de que se trata exclusivamente en razones de interés general, sino que, antes al contrario, se autoriza una lotería “de ámbito nacional” (art. 1 del Real Decreto 1336/2005), que se justifica por el Gobierno de la Nación, como no podía ser de otra forma, en atención a la existencia de las competencias estatales, que se extienden, según se ha expuesto anteriormente, a los juegos y apuestas de carácter nacional, con independencia de los fines de interés general y social a que responde la autorización de la comercialización de la lotería a la ONCE, que son evidentemente tenidos en cuenta a la hora de adoptar esa medida.
Tipo y número de registro Conflicto positivo de competencia 3133-2006
Planteado por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias con respecto al Real Decreto 1336/2005, de 11 de noviembre, por el que se autoriza a la Organización Nacional de Ciegos Españoles la explotación de una lotería instantánea o presorteada.
Competencias en materia de juego: validez del reglamento estatal (STC 32/2012).
Reitera la doctrina sobre la delimitación competencial en materia de juegos y apuestas de la SSTC 32/2012 [FJ 3].
Doctrina sobre la competencia del Estado, ex art. 149.1.14 CE, en la gestión del monopolio de la lotería nacional, la facultad para organizar loterías de ámbito nacional y el otorgamiento de las concesiones o autorizaciones administrativas para la celebración de sorteos, loterías, rifas, apuestas y combinaciones aleatorias en dicho ámbito (SSTC 163/1994, 171/1998) [FJ 3].
Dada la competencia del Estado para autorizar juegos de ámbito estatal, el que la autorización de una modalidad de lotería pueda eventualmente reducir los ingresos autonómicos que puedan derivar de la previa explotación por la Comunidad Autónoma en su territorio de una modalidad de lotería similar, no permite cuestionar la legitimidad del ejercicio por el Estado de sus competencia ex art. 149.1.14 CE por el simple hecho de que no haya previsto ningún mecanismo de compensación financiera (STC 32/2012) [FJ 4].
No existe un derecho de las Comunidades Autónomas constitucionalmente consagrado a recibir una determinada financiación, sino un derecho a que la suma global de los recursos existentes de conformidad con el sistema aplicable en cada momento se reparta entre ellas respetando los principios de solidaridad y coordinación (STC 13/2007) [FJ 4].
El Estado es competente para regular no sólo sus propios tributos, sino también el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas respecto de las del propio Estado (STC 32/2012) [FJ 4].
Aplica la doctrina sobre los principios de autonomía y suficiencia financiera de las Comunidades autónomas (SSTC 135/1992, 32/2012) [FJ 4].
Resulta patente el cumplimiento por el real decreto de los fines de interés general o social que discute el Gobierno de Canarias, en cuanto crea una modalidad de lotería destinada a financiar las actividades que desarrolla y los fines que persigue la ONCE, que presentan un indudable interés público [FJ 5].
Doctrina sobre la pervivencia del objeto en conflictos competenciales cuando, tras la modificación de la norma, sigue viva la controversia sobre la titularidad competencial (STC 99/2012) [FJ 2].
Artículo 30.28 (redactado por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre), ff. 1, 3
Artículo 1.1 (redactado por el Real Decreto 1359/2005, de 18 de noviembre), f. 5
Artículo 2 (redactado por el Real Decreto 1706/2011, de 18 de noviembre), ff. 2, 3, 5
Artículo 3 apartados 3, 4 y 6 (redactado por el Real Decreto 1706/2011, de 18 de noviembre), f. 2
Artículo 3 apartados 3, 4, 6 (redactado por el Real Decreto 1706/2011, de 18 de noviembre), f. 2
Real Decreto 1706/2011, de 18 de noviembre. Modifica el Real Decreto 1336/2005, de 11 de noviembre, por el que se autoriza a la Organización Nacional de Ciegos Españoles la explotación de una lotería instantánea o presorteada
Competencias en materia de juegos de azarCompetencias en materia de juegos de azar, ff. 3, 4, 5

References: real decreto 
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Artículo 30

Artículo 1
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Artículo 2
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Artículo 3
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Artículo 3
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