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Timestamp: 2020-07-12 19:49:28+00:00

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OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 30.09.2014 - 8 A 460/13 - openJur
Urteil vom 30.09.2014 - 8 A 460/13
OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 30.09.2014 - 8 A 460/13
openJur 2014, 25882
Die Berufungen der Beklagten und der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 28. Januar 2013 werden zurückgewiesen.
Die Beklagte und die Beigeladene tragen die Kosten des Berufungsverfahrens je zur Hälfte mit Ausnahme ihrer außergerichtlichen Kosten, die sie selbst tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Klägerin wendet sich gegen die unter Ersetzung ihres gemeindlichen Einvernehmens erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung der Erweiterung des Steinbruchs der Beigeladenen in Hagen-Hohenlimburg.
Die bereits vorhandene rund 35 ha große Betriebs- und Abbaufläche der Beigeladenen liegt auf dem Gebiet der Beklagten. Das Erweiterungsvorhaben mit einer Fläche von 9,6 ha soll teilweise auf dem Gebiet der Beklagten, teilweise auf dem der Klägerin verwirklicht werden.
Der Gebietsentwicklungsplan - Regierungsbezirk Arnsberg, Teilabschnitt Oberbereiche Bochum und Hagen (Bochum, Herne, Hagen, Ennepe-Ruhr-Kreis, Märkischer Kreis) - GEP - weist im Gebiet des Steinbruchs den "Massenkalksteinbruch in Hagen-Hohenlimburg" als Bereich für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (BSAB, Abgrabungsbereich) aus. Der Abgrabungsbereich liegt innerhalb eines Reservegebiets zur Sicherung der Lagerstätten oberflächennaher nichtenergetischer Bodenschätze (hier hochreiner Kalkstein). Das Reservegebiet und der Abgrabungsbereich erstrecken sich (auch) auf das Stadtgebiet der Klägerin.
Der GEP ist wie folgt zustande gekommen: Der Bezirksplanungsrat beschloss am 12. Juni 1997, die bisherigen GEP-Teilabschnitte Bochum/Herne/Hagen/Ennepe-Ruhr-Kreis und Märkischer Kreis zusammenzufassen und als gemeinsamen Teilabschnitt Oberbereiche Bochum und Hagen (Bochum/Herne/Hagen/Ennepe-Ruhr-Kreis/Märkischer Kreis) neu aufzustellen. Aufgrund der bis zum 31. März 1997 abgegebenen Stellungnahmen der beteiligten Behörden und Stellen erarbeitete die Bezirksplanungsbehörde Ausgleichsvorschläge, die in der Zeit von April bis Juli 1999 sowie im September 1999 mit den Beteiligten erörtert wurden. Die Erörterung der Bedenken und Anregungen zur Ausweisung der Abgrabungsbereiche und Reserveflächen für oberflächennahe Bodenschätze fand am 1. September 1999 statt. Einvernehmlich erzielte Lösungen wurden in den Planentwurf eingearbeitet. Der geänderte Planentwurf lag dem Bezirksplanungsrat in der Sitzung vom 25. November 1999 mit der Sitzungsvorlage Nr. 24/99 vor.
Ziffer 21.1 der Sitzungsvorlage Nr. 24/99 erläutert, aus welchen Gründen die (verbleibenden) Bedenken der Naturschutzverbände hinsichtlich der Bedarfsermittlung und der Abgrenzung der Abgrabungs- und Reservegebiete zurückgewiesen wurden. Die langfristige landesplanerische Sicherung von Bodenschätzen sei wegen der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung der Rohstoffe erforderlich; es handele sich um eine Angebotsplanung an Wirtschaft und Verbraucher. Aufgrund der Vorgaben des Landesentwicklungsplans Nordrhein-Westfalen (LEP NRW) seien die unter technischen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten sowie unter Berücksichtigung anderer Planungen ermittelten abbauwürdigen Lagerstätten nichtenergetischer Bodenschätze als "Reservegebiete für den Abbau nichtenergetischer Bodenschätze" in den Erläuterungsbericht zum GEP aufzunehmen. Innerhalb dieser Reservegebiete seien die Abgrabungsbereiche darzustellen. Diese Bereiche seien so auszuwählen, dass die Versorgung von Wirtschaft und Bevölkerung mit nichtenergetischen Rohstoffen für 25 Jahre gesichert sei. Ein Planungshorizont für die Reservegebiete sei nicht festgelegt. Aufgrund der Erlasslage sei ein Orientierungszeitraum von insgesamt 50 Jahren zugrundezulegen. Die Bezirksregierung habe die bewährte betriebsbezogene Ermittlung des Flächenbedarfs anhand der bisher beobachteten Abbautätigkeit genehmigter Abbaubetriebe gewählt, weil dies aus ihrer Sicht die ausgereifteste Methode zur Bedarfsermittlung sei. Die Lagerstätten oberflächennaher Bodenschätze im Plangebiet seien einerseits von ökonomisch herausragender Bedeutung, andererseits wiesen sie aufgrund erheblicher siedlungs- und naturräumlicher Restriktionen auch ein relativ hohes Konfliktpotenzial auf, weshalb die Angebotsplanung nur durch möglichst landschaftsverträgliche Erweiterung der vorhandenen Steinbrüche erfolge.
Ziffer 21.2 der Sitzungsvorlage betrifft die Anregungen und Bedenken der Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten NRW (LÖBF), der Naturschutzverbände und des Wirtschaftsverbandes Naturstein-Industrie hinsichtlich des Abgrabungsbereichs "Massenkalksteinbruch Hagen-Hohenlimburg". Der Anregung des Wirtschaftsverbandes Naturstein-Industrie werde teilweise gefolgt. Dieser habe sich dafür ausgesprochen, den östlichen Teil der Kalksteinlagerstätte zwischen Hagen-Hohenlimburg und Iserlohn auch auf das Stadtgebiet der Klägerin auszuweiten, um eine maximale Ausnutzung der Lagerstätte zu ermöglichen. Im Rahmen der Erörterungen sei eine einvernehmliche Lösung gefunden worden. Der LÖBF und die Naturschutzverbände hätten demgegenüber vorgeschlagen, den Abgrabungsbereich zu verkleinern und den "Steltenberg" als Bereich für den Schutz der Natur (BSN) darzustellen. Die Bedenken der LÖBF und der Naturschutzverbände würden zurückgewiesen. Zwar sei der Bereich durch artenreiche Kalkbuchenwälder und Felswände gekennzeichnet. Mit Blick auf die hohe Qualität des an dieser Stelle gewonnenen Kalksteins sowie vor dem Hintergrund, dass die mineralischen Rohstoffe nicht vermehrbar seien und der Abbau standortgebunden sei, werde dem Belang der langfristigen Versorgung von Wirtschaft und Bevölkerung mit diesem Rohstoff jedoch der Vorrang eingeräumt. Den Belangen des Naturschutzes werde dadurch Rechnung getragen, dass der Abgrabungsbereich im Westen geringfügig zurückgenommen und im Osten erweitert werde. Die neu einbezogenen Flächen im Süden des Abgrabungsbereiches seien im Wesentlichen bereits abgebaut. Sie seien jedoch für die Erschließung des Steinbruchs von Bedeutung. Zur Sicherung der im Westen des Abgrabungsbereiches liegenden naturschutzwürdigen Flächen sei ein Bereich zum Schutz der Natur dargestellt worden, der generalisierend die im Landschaftsplan der Stadt Hagen unter Naturschutz gestellten Flächen umfasse. Aufgrund der unmittelbaren Nähe zwischen diesem Bereich und dem Abgrabungsbereich werde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Darstellungen des Gebietsentwicklungsplans nicht parzellenscharf seien. Die abschließende Entscheidung, welche Flächen abgegraben werden könnten und welche unter Naturschutz zu stellen seien, werde, soweit sie nicht bereits erfolgt sei, in den nachfolgenden fachgesetzlichen Verfahren getroffen.
Der Bezirksplanungsrat beschloss am 25. November 1999 die Aufstellung des GEP auf der Grundlage des überarbeiteten Planentwurfs. Die Genehmigungen des GEP wurden am 27. September 2000 (GV. NRW. 2000, 675) und am 17. Juli 2001 (GV. NRW. 2001, S. 482) bekannt gemacht.
Ziel 30 GEP bestimmt, dass in den in den Karten 9 A - D dargestellten Reservegebieten langfristig die Möglichkeit des Abbaus der Rohstoffe zu sichern ist. Die Reservegebiete dürfen für andere Nutzungen nur in Anspruch genommen werden, wenn die Inanspruchnahme vorübergehender Art ist, die angestrebte Nutzung nicht außerhalb dieser Gebiete realisiert werden kann und die Nutzung der Lagerstätte langfristig nicht in Frage gestellt wird. Nach Ziel 31 Absatz 1 GEP darf die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen nur innerhalb der zeichnerisch dargestellten Bereiche erfolgen. Außerhalb der Abgrabungsbereiche gelegene genehmigte Abgrabungen können ausnahmsweise erweitert werden. Nach Absatz 2 sind die Abgrabungen und Rekultivierungen/Renaturierungen zeitlich und räumlich so aufeinander abzustimmen, dass die gewünschte Wiederherstellung des Naturhaushalts und die Wiedereingliederung in die umgebende Landschaft möglichst frühzeitig erreicht werden können. Zur Erläuterung wird angeführt, dass dem besonderen Gewicht des Abbaus oberflächennaher Bodenschätze bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen die Verpflichtung gegenüberstehe, Abgrabungen unter größtmöglicher Schonung von Natur und Landschaft, der Grundwasserverhältnisse und des Klimas vorzunehmen. Um diesen Anforderungen gerecht zu werden, seien in der zeichnerischen Darstellung Abgrabungsbereiche dargestellt worden. Durch die die zeichnerische Darstellung ergänzende Regelung des Ziels 31 Absatz 1 GEP werde gewährleistet, dass die Schonung der oben genannten Schutzgüter durch grundsätzliche Beschränkung der Abgrabungen auf die dargestellten Bereiche erfolge. Lediglich maßstabsbedingt nicht dargestellte genehmigte Abgrabungen, wie die Ruhrsandsteinbrüche im Ennepe-Ruhr-Kreis und der Plattenkalksteinbruch in Iserlohn-Griesenbrauck, könnten außerhalb dieser Bereiche zulässigerweise erweitert werden. Mit der Darstellung als Abgrabungsbereich werde die regionalplanerische Zielvorstellung dokumentiert, dem Abbau oberflächennaher Bodenschätze innerhalb dieser Bereiche den Vorrang vor anderen raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen zu geben. Dies bedeute jedoch nicht, dass aus den zeichnerischen Darstellungen des GEP ein Rechtsanspruch auf Abgrabung des gesamten dargestellten Bereichs abgeleitet werden könne. Vielmehr sei im fachgesetzlichen Genehmigungsverfahren zu entscheiden, ob andere öffentliche Belange der Abgrabung in Teilbereichen entgegenstünden, so dass unter Umständen nur Teilflächen der Abgrabungsbereiche zur Gewinnung oberflächennaher Bodenschätze genutzt werden könnten. In der zeichnerischen Darstellung werde (u.a.) der Massenkalksteinbruch in Hagen-Hohenlimburg als Bereich für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze dargestellt. Die im Plangebiet gelegenen Abgrabungsbetriebe stellten zum Teil erhebliche Eingriffe in einen wertvollen Landschaftsraum dar. Um diese Auswirkungen schon während des laufenden Abgrabungsbetriebes möglichst gering zu halten, sollten die notwendigen Flächeninanspruchnahmen für Gewinnung, Aufbereitung, Transport und sonstige Betriebsanlagen, wie z.B. Halden, auf das unumgänglich notwendige Maß beschränkt werden. Die zeichnerischen Darstellungen des GEP haben den Maßstab 1:50.000. Der Abgrabungsbereich "Massenkalksteinbruch Hagen-Hohenlimburg" ist auf den Karten Blatt 3 und Blatt 6 dargestellt.
Am 29. Januar 2010 stellte die Beigeladene einen Antrag auf Erteilung einer Änderungsgenehmigung zur Erweiterung ihres Steinbruchs in Hagen-Hohenlimburg um 9,6 ha auf die Flächen Hagen, Gemarkung Hohenlimburg, Flur 8, Flurstücke 190, 197, und Iserlohn, Gemarkung Lethmathe, Flur 17, Flurstück 493.
Unter dem 17. November 2009 benannte die Bezirksregierung Arnsberg die Beklagte nach § 3 Abs. 2 VwVfG NRW als zuständige Behörde mit der Begründung, die derzeit genehmigte Abbaufläche liege auf dem Gebiet der Beklagten, die das Verfahren bereits bearbeitet habe. Das Gebiet der Klägerin sei dagegen erstmalig durch die beantragte Erweiterung betroffen.
Der Genehmigungsantrag der Beigeladenen lag in der Zeit vom 1. März 2010 bis einschließlich 31. März 2010 mit den zugehörigen Unterlagen in den Rathäusern der Klägerin und der Beklagten öffentlich aus. In der am 20. Februar 2010 veröffentlichten Bekanntmachung wurde darauf hingewiesen, dass die Möglichkeit zur Erhebung von Einwendungen in der Zeit vom 1. März 2010 bis einschließlich 15. April 2010 bestehe.
Nachdem die Beklagte den Antrag der Beigeladenen mit Schreiben vom 8. Februar 2010 an die Klägerin weitergeleitet hatte, teilte diese unter dem 16. März 2010 mit, der Rat und der Ausschuss für Planung und Stadtentwicklung hätten sich in den Sitzungen vom 16. Februar 2010 und vom 11. März 2010 mit dem Vorhaben auseinandergesetzt. Sie lehnten die Erweiterung des Steinbruchs auf ihr Stadtgebiet aus grundsätzlichen Bedenken insbesondere in Bezug auf Lärm, Erschütterungen, Stäuben, Sprengtechnik, Aufbereitungsanlagen und Lagerstätten ab. Die Erweiterungsmaßnahme führe zu einem dauerhaften Verlust von rund 4 ha Waldflächen und stelle einen erheblichen Eingriff dar. Die Erlebniswirkung und die besondere Funktion des Hochplateaus mit bestimmten Biotoptypen und -formen würden nachhaltig und dauerhaft beeinträchtigt bzw. zerstört. Es sei geboten, diesen Bereich zukünftig dem Naturschutz zu widmen.
Mit Schreiben vom 18. März 2010 erklärte die Bezirksregierung Arnsberg gegenüber der Beklagten, die geplante Erweiterung des Steinbruchs entspreche den Zielen der Raumordnung. Der vorgesehene Erweiterungsbereich liege im Interpretationsspielraum des bestehenden Abgrabungsbereichs.
Die Beklagte bat die Klägerin mit Schreiben vom 26. Juli 2010, über ihr Einvernehmen nach § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB zu entscheiden.
Mit Schreiben vom 24. September 2010 verweigerte die Klägerin das gemeindliche Einvernehmen. In ihrem aktuellen Flächennutzungsplan sei die betroffene Fläche ausdrücklich nicht als sonstige Abgrabungsfläche, sondern als Fläche für die Landwirtschaft ausgewiesen; sie werde als Naherholungsgebiet genutzt. An dieser Ausweisung werde auch im Rahmen der Neuaufstellung des Flächennutzungsplans festgehalten. Auch die Festsetzungen des GEP stünden in Widerspruch zu der geplanten Erweiterung des Steinbruchs. Auf ihrem Stadtgebiet weise der GEP den Bereich der geplanten Steinbrucherweiterung vorrangig als "allgemeinen Freiraum- und Agrarbereich" aus. Als Ziel werde in der Begründung zum GEP weiterhin ausgeführt, dass die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen aufgrund der Schonung von Natur, Landschaft, Grundwasser und Klima nur innerhalb der im GEP dargestellten Bereiche erfolgen solle. Darüber hinaus seien im Stadtentwicklungskonzept aus dem Jahr 2005 für den Erweiterungsbereich die Pflege und Entwicklung der bäuerlichen Kulturlandschaft als Ziel der Stadtentwicklung festgelegt. Der Ausschuss für Planung und Stadtentwicklung habe sich in seiner Sitzung am 23. September 2010 erneut mit dieser Angelegenheit befasst und die Auffassung der Verwaltung ausdrücklich bestätigt.
Die Beklagte wies mit Schreiben vom 15. Oktober 2010 auf Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Verweigerung des Einvernehmens hin. Der GEP lege auf der Grundlage des Landesentwicklungsprogramms die regionalen Ziele der Raumordnung für die Entwicklung des Regierungsbezirks und für alle raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen im Plangebiet fest. Anhang III zum GEP zeige dazu eine Gesamtübersicht des beplanten Raums im Maßstab 1:50.000. Der GEP benenne neben allgemeinen Festlegungen auch fest umrissene Ziele, die von allen öffentlichen Stellen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu beachten seien. So lege Ziel 30 fest, dass innerhalb der in den Karten dargestellten Reservegebiete langfristig die Möglichkeit des Abbaus der Rohstoffe zu sichern sei. Dazu weise Karte 8 in einer Grobdarstellung den Steltenberg als ein Areal hochreinen Kalksteins aus. Die Darstellung auf Karte 9 A lasse deutlich erkennen, dass das Gebiet Letmathe als Rohstoffabbaugebiet gekennzeichnet sei. Diese Sichtweise decke sich mit der Stellungnahme der Bezirksregierung Arnsberg vom 18. März 2010. Weiterhin sei in Ziel 30 festgelegt, dass Reservegebiete für andere Nutzungen nur in Anspruch genommen werden dürften, wenn die Inanspruchnahme vorübergehender Art sei, die angestrebte Nutzung nicht außerhalb dieser Gebiete realisiert werden könne und die Nutzung der Lagerstätte langfristig nicht infrage gestellt werde. Bisher sei es scheinbar versäumt worden, den Flächennutzungsplan sowie das Stadtentwicklungskonzept an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung anzupassen. Es werde um Stellungnahme bis zum 19. November 2010 gebeten. Der Stadtentwicklungsausschuss der Beklagten habe in der Sitzung am 14. September 2010 für den Bereich der Beklagten das gemeindliche Einvernehmen erteilt.
Die Klägerin entgegnete mit Schreiben vom 8. November 2010, sie halte an der Versagung des Einvernehmens fest. Das Vorhaben widerspreche den Festsetzungen des GEP. Die Festlegung von Abgrabungsbereichen im Zuge eines regionalplanerischen Verfahrens erlange besondere Bedeutung, weil nach Ziel 31 Abs. 1 die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen nur innerhalb der zeichnerisch dargestellten Bereiche erfolgen dürfe. Mit einer solchen Festlegung entspreche der Planungsträger der Verpflichtung des LEP NRW, Abgrabungen nur unter größtmöglicher Schonung von Natur- und Landschaft, der Grundwasserbereiche usw. vorzunehmen. Aus der Darstellung als Reservefläche sei eine Anpassungspflicht nicht zwingend abzuleiten. Vielmehr sei es zunächst zwingend erforderlich, solche Flächen in einem hierfür vorgesehenen förmlichen Verfahren als Abgrabungsbereich festzulegen. Insofern stünden die Ausweisungen des Flächennutzungsplans sowie des Stadtentwicklungskonzepts und auch der Landschaftsplan Nr. 4 des Märkischen Kreises dem GEP nicht entgegen. Der Interpretationsspielraum bzw. eine fachgerechte Abwägung des GEP lasse hier durchaus den Schluss zu, dass sich durch die zeichnerische Darstellung eine klare Priorität zur Durchführung des Abbaus auf dem bereits nach einer förmlichen Abwägungsentscheidung des Planungsträgers dargestellten Bereich ableiten lasse. Ziel 31 GEP könne entnommen werden, dass sich aus der zeichnerischen Festlegung ein Rechtsanspruch auf Abgrabung nicht zwingend ergebe. Die Erläuterungen zu Ziel 31 GEP ließen erkennen, dass die gebotene Abwägungsentscheidung nicht ausschließlich in einem fachgesetzlichen Genehmigungsverfahren über die Zulassung eines Abbauvorhabens getroffen werden könne. Ferner sei darauf hinzuweisen, dass bereits der vorhandene Steinbruch einen enormen Eingriff in den Landschaftsraum darstelle.
Mit Bescheid vom 5. Oktober 2011 genehmigte die Beklagte die beantragte Erweiterung des Steinbruchs. Unter Abschnitt VII. Nr. 6 ersetzte die Beklagte das gemeindliche Einvernehmen der Klägerin. Diese habe das nach § 36 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BauGB erforderliche Einvernehmen rechtswidrig versagt. Die amtliche Bekanntmachung des Genehmigungsbescheides wurde am 14. Oktober 2011 in der örtlichen Presse veröffentlicht.
Die Klägerin hat am 8. November 2011 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie vorgetragen, die Beklagte habe ihr Einvernehmen zu Unrecht ersetzt. Denn das Vorhaben der Beigeladenen widerspreche den Zielen des GEP. Entgegen Ziel 31 des GEP sei es zum großen Teil außerhalb des festgesetzten Abgrabungsbereichs geplant. Aus diesem Grunde verstoße das Vorhaben auch gegen ihren Flächennutzungsplan, der mit Ziel 30 GEP vereinbar sei. Der Flächennutzungsplan habe nicht angepasst werden müssen, da die Darstellung einer Fläche für die Landwirtschaft die langfristige Möglichkeit des Rohstoffabbaus nicht behindere.
die immissionsschutzrechtliche Genehmigung der Beklagten vom 5. Oktober 2011 zur Erweiterung und zum Betrieb des Steinbruchs Steltenberg aufzuheben.
Sie hat angeführt, der GEP stehe dem Vorhaben nicht entgegen. Die Klägerin habe daher ihr Einvernehmen zu Unrecht versagt. Die Beklagte habe es ersetzen dürfen.
Sie hat geltend gemacht, die Klägerin sei mit ihren bauplanungsrechtlichen Einwendungen gegen das Vorhaben bereits nach § 10 Abs. 3 Satz 5 BImSchG präkludiert. Das Vorhaben sei im Außenbereich privilegiert. Es scheitere insbesondere nicht an § 35 Abs. 3 Sätze 2 und 3 BauGB. Zum einen fehle es an einer Raumbedeutsamkeit des Vorhabens, zum anderen widerspreche es keinen Zielen der Raumordnung. Soweit das Vorhaben außerhalb der unmittelbaren Abgrabungsfläche nach dem GEP ausgeführt werde, sei dies von dem aufgrund der Parzellenunschärfe der Darstellung gegebenen Interpretationsspielraum gedeckt.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und zur Begründung ausgeführt, die Klägerin habe ihr Einvernehmen in formeller und in materieller Hinsicht in Übereinstimmung mit den einschlägigen Vorschriften versagt. Die Klägerin sei mit ihren Einwendungen nicht präkludiert. Die Vorschrift des § 36 BauGB werde durch § 10 BImSchG nicht verdrängt. Im Übrigen habe die Klägerin innerhalb der Frist des § 10 Abs. 3 Satz 4 BImSchG genau die Einwendungen erhoben, wegen derer sie im Schreiben vom 24. September 2010 ihr Einvernehmen versagt habe. Die Stellungnahme der Gemeinde nach § 10 Abs. 5 BImSchG und ihre Einwendungen im Sinne von § 10 Abs. 3 Satz 4 BImSchG könnten in einem Schriftstück zusammengefasst werden. Das Vorhaben der Beigeladenen sei nicht mit § 35 Abs. 3 Satz 2 1. Halbsatz BauGB vereinbar. Es sei raumbedeutsam. In den Blick zu nehmen sei hierbei nicht allein die Erweiterungsfläche von 9,6 ha, sondern der Steinbruchbetrieb insgesamt, der nach der Erweiterung eine Fläche von 44,6 ha in Anspruch nehme. Das Vorhaben sei auch dann als raumbedeutsam einzustufen, wenn die zusätzliche Abgrabungsfläche isoliert betrachtet werde. Denn § 1 Satz 3 Nr. 17 Raumordnungsverordnung (RoV) schließe die Feststellung nicht aus, dass auch ein Vorhaben von weniger als 10 ha beanspruchter Fläche raumbedeutsam sein könne. Die Raumbedeutsamkeit ergebe sich daraus, dass die geplante Anlage wegen ihrer Größe und wegen der vom Standort aus bestehenden Fernsicht erheblich auf den Raum und seine Landschaft einwirke. Das Vorhaben der Beigeladenen widerspreche den Zielen der Raumordnung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB, denn es sei nicht mit Ziel 31 Absatz 1 Satz 1 GEP vereinbar. Die dort getroffene Regelung, wonach die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen nur innerhalb der zeichnerisch dargestellten Bereiche erfolgen dürfe, sei ein Ziel der Raumordnung. Die beabsichtigte Erweiterung laufe diesem Ziel zuwider, weil es nicht innerhalb des zeichnerisch dargestellten Abgrabungsbereichs ausgeführt werden solle. Ausgehend von der zeichnerischen Darstellung liege der geplante Abbaubereich außerhalb des Abgrabungsbereichs. Das Vorhaben könne auch nicht aufgrund der Ausnahmevorschrift in Ziel 31 Absatz 1 Satz 2 GEP zugelassen werden. Diese Regelung betreffe ausschließlich genehmigte Abgrabungen außerhalb der dargestellten Abgrabungsbereiche, während der genehmigte Steinbruch der Beigeladenen innerhalb des für ihn festgelegten Abgrabungsbereichs liege. Etwas anderes folge auch nicht daraus, dass die Fläche in einem so genannten Reservegebiet liege. In den Reservegebieten sei derzeit ein Abbau nicht zulässig, weil diese erst für den späteren Abbau (nach Ablauf von 25 Jahren) vorgesehen seien und es sich derzeit noch nicht um Abgrabungsbereiche handele. Die Umwandlung dieser Flächen sei einer späteren Überarbeitung des Regionalplans vorbehalten. Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.
Die Beklagte und die Beigeladene haben fristgerecht Berufung gegen das Urteil eingelegt.
Die Beklagte führt zur Begründung ihrer Berufung im Wesentlichen aus: Das Verwaltungsgericht habe den Genehmigungsbescheid zu Unrecht aufgehoben. Sie habe das rechtswidrig verweigerte Einvernehmen der Klägerin zulässig ersetzt. Das Vorhaben sei nicht raumbedeutsam. Die Erweiterung, die allein in den Blick zu nehmen sei, entspreche der durch die Regionalplanung langfristig verfolgten Zielsetzung in einem Bereich, der für den Abbau von oberflächennahen Rohstoffen prädestiniert sei. Selbst wenn man die Raumbedeutsamkeit des Vorhabens unterstelle, sei jedenfalls eine Unvereinbarkeit mit den Zielen der Raumordnung nicht feststellbar. Mit Rücksicht auf die fachlichen Stellungnahmen der Bezirksregierung Arnsberg vom 18. März 2010 und vom 25. September 2012, des Regionalverbandes Ruhr vom 16. März 2010 und des Umweltministers des Landes NRW aus März 2012 sei davon auszugehen, dass die streitbefangene Erweiterungsfläche von den Zielen der Raumordnung mit erfasst sei. Dass sich die Abgrabungsfläche nicht exakt innerhalb der vom GEP vorgegebenen Grenzlinien befinde, sei unschädlich. Die Ziele der regionalen Raumplanung seien nicht parzellenscharf definiert. Aufgrund der Parzellenunschärfe sei die Abgrenzung der Bereiche, innerhalb derer ein Abbau oberflächennaher Bodenschätze zulässig sei, interpretierbar und bedürfe der Konkretisierung im nachgelagerten fach- oder bauleitplanerischen Verfahren. Die Frage einer unzulässigen Überschreitung des bestehenden Interpretationsspielraums könne nicht pauschal, sondern nur einzelfallbezogen geprüft und beantwortet werden. Hierbei sei festzustellen, dass die Überschreitung im Mittel etwa 140 m betrage. Die Größe des Erweiterungsbereichs betrage etwa 10 ha, davon lägen etwa 7,4 ha außerhalb des gekennzeichneten Abgrabungsbereichs. Wenn keine besonderen Ziele der Raumordnung entgegenstünden und die Größe der außerhalb liegenden Fläche in einem angemessenen Verhältnis zur Ursprungsfläche stehe, sei in der Praxis eine Grenzüberschreitung von 200 m als Faustregel für einen maximalen Interpretationsspielraum anzusetzen. Bei Abgrabungsbereichen ergäben sich weitere Einschränkungen z.B. aufgrund der zu erwartenden Rohstoffmenge. Das Verwaltungsgericht habe es versäumt, die einschlägige Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) und des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) zur gebietsbezogenen Darstellung von Windvorrangzonen in Gebietsentwicklungsplänen heranzuziehen. Wenn das OVG NRW bei einem Maßstab von 1: 25.000 einen Interpretationsspielraum von mindestens 50 m zulasse, könne dies bei einem kleineren Maßstab von - wie hier - 1:50.000 nur bedeuten, dass in einem solchen Fall ein Interpretationsspielraum von mindestens 100 m bestehe.
das Urteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 28. Januar 2013 abzuändern und die Klage abzuweisen.
Die Beigeladene teilt die Auffassung der Beklagten, das Verwaltungsgericht habe den Genehmigungsbescheid zu Unrecht aufgehoben. Die Klägerin habe innerhalb der Einwendungsfrist des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens keine Einwendungen gegen das Erweiterungsvorhaben der Beigeladenen erhoben, insbesondere nicht dessen Unvereinbarkeit mit § 35 BauGB gerügt. Ohne förmliche Einwendungen innerhalb der Einwendungsfrist sei die Klägerin mit Abwehransprüchen gegen die erteilte Genehmigung nach § 10 Abs. 3 Satz 5 BImSchG ausgeschlossen. Der Einwendungsausschluss des § 10 Abs. 3 Satz 5 BImSchG erstrecke sich auch auf die Vorschriften des Planungsrechts und betreffe auch Gemeinden, die gegen eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung klagten. Diese könnten sich nicht damit begnügen, das Einvernehmen im Sinne von § 36 BauGB zu versagen und dann gegen eine Ersetzung des Einvernehmens zu klagen. Klagen der Gemeinden gegen eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung könnten nur dann erfolgreich sein, wenn sie nicht nur ihr Einvernehmen nach § 36 BauGB versagten, sondern innerhalb der Einwendungsfrist auch die planungsrechtliche Unzulässigkeit des Vorhabens rügten. Da die Klägerin innerhalb der Einwendungsfrist weder eine Verletzung ihrer Planungshoheit noch eine planungsrechtliche Unzulässigkeit des Erweiterungsvorhaben gerügt bzw. ihr Einvernehmen versagt habe, sei sie nicht berechtigt, eine Klage gegen die für die Erweiterung des Abgrabungsvorhabens erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung auf eine Verletzung ihrer Planungshoheit zu stützen.
Darüber hinaus habe die Beklagte das Einvernehmen zu Recht ersetzt. Das Erweiterungsvorhaben der Beigeladenen sei mit § 35 BauGB vereinbar. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei das Vorhaben nicht raumbedeutsam. Im Regelfall beginne die Raumbedeutsamkeit eines Vorhabens bezogen auf die Regionalplanung ab einer Größe von 10 ha. Dafür, dass im Regelfall erst eine Überschreitung der Schwelle von 10 ha bei einem Abbauvorhaben die Annahme rechtfertige, dass das Vorhaben raumbedeutsam sei, spreche auch § 1 Satz 3 Nr. 17 RoV. Zwar könne auch ein Vorhaben unterhalb von 10 ha für die Regionalplanung raumbedeutsam sein, dies sei jedoch als Ausnahme vom Regelfall begründungsbedürftig. Da ein mögliches raumplanerisch zu berücksichtigendes Konfliktpotenzial des vorhandenen Steinbruchs durch ein Ziel der Raumordnung im Regionalplan bereits abschließend und verbindlich planerisch bewältigt und abgewogen worden sei, komme es mit Blick auf den regionalplanerisch gesicherten Standort allein auf die Erweiterungsfläche an.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts führe Ziel 31 GEP auch nicht zu einer zwingenden Ausschlusswirkung an anderen Stellen des Plangebietes im Sinne eines Eignungsgebietes, insbesondere nicht bezogen auf das unmittelbar benachbarte Reservegebiet. Ziel 31 Absatz 1 Satz 2 GEP schwäche zudem die Beschränkung ab. Denn danach dürfen außerhalb der Abgrabungsbereiche gelegene und genehmigte Abgrabungen ausnahmsweise erweitert werden. Ziel 31 GEP solle ferner nicht eine Abgrabung in dem unmittelbar benachbarten Reservegebiet ausschließen. Dies ergebe sich in seinem Zusammenspiel mit Ziel 30 GEP. Ziel 31 GEP wolle vielmehr zunächst sicherstellen, dass die Bodenschätze innerhalb des Abgrabungsbereichs und erst danach im Reservegebiet gewonnen werden sollen. Vorliegend sei die Zielaussage detailgenau dargestellt worden. Liege keine parzellenscharfe Abgrenzung des Abgrabungsbereichs vor, könne einem Erweiterungsvorhaben, das sich aus dem durch ein Ziel der Raumordnung festgelegten Abgrabungsbereich in einen Randbereich hinein entwickle, kein Verstoß gegen diese Planung vorgeworfen werden. Die planerische Festsetzung, die für eine Konzentration von bestimmten Vorhaben auf bestimmte Flächen im Plangebiet sorgen wolle, müsse auf einer hinreichenden planerischen Abwägung beruhen. Die Notwendigkeit eines schlüssigen Gesamtkonzepts auf der Basis einer umfassenden planerischen Abwägung gelte auch für Abgrabungskonzentrationszonen. Vorliegend sei davon auszugehen, dass eine konkrete, auf nachvollziehbaren Kriterien beruhende und einen verbindlichen Ausschluss von Abgrabungen auf bestimmten Grundstücken abzielende Abwägung nicht stattgefunden habe. Es handele sich vielmehr lediglich um eine Grobplanung auf der Grundlage einer Bedarfsprognose, die einen verbindlichen Ausschluss von Abgrabungen außerhalb der Abgrabungsbereiche, insbesondere in den Reservebereichen, nicht rechtfertige. Die abschließende Entscheidung, welche Flächen abgegraben werden können, sei ausdrücklich den nachfolgenden fachgesetzlichen Verfahren überlassen. Die Bezirksregierung Arnsberg habe in ihrer Stellungnahme vom 25. September 2012 die planerischen Überlegungen, die bei der Darstellung im GEP maßgeblich gewesen seien, erläutert. Gehe man davon aus, dass die zeichnerische Darstellung und Festlegung nicht parzellenscharf sei, dann ergebe sich nach der Rechtsprechung des OVG NRW ein Interpretationsspielraum, der bei einem Maßstab von 1:25.000 bei mindestens 50 m liege. Das Verwaltungsgericht habe zudem keine umfassende Unvereinbarkeit des Erweiterungsvorhabens mit dem Ziel der Raumordnung feststellen dürfen, sondern sich darauf beschränken müssen, eine solche Unvereinbarkeit dort anzunehmen, wo es selbst die Grenze der Interpretation, die der gerichtlichen Kontrolle entzogen sei, überschritten gesehen habe. Der im Plan selbst vorgesehene Ausnahmetatbestand in Ziel 31 diene ersichtlich dem Bestandsschutz genehmigter Betriebe, der sich auch auf dessen Erweiterung erstrecken solle. Dieser Schutz genehmigter Betriebe solle nach dem Willen des Plangebers unabhängig davon gelten, ob diese Betriebe, wenn schon nicht in einem Abgrabungsbereich, so doch zumindest in einem Reservegebiet liegen.
Schließlich könne sich eine Rechtsverletzung der Klägerin ausschließlich auf ihr Gemeindegebiet beziehen. Eine vollständige Aufhebung der Erweiterungsgenehmigung - auch, soweit sie sich auf das Gebiet der Beklagten beziehe - sei daher ohnehin nicht geboten.
Zur Begründung macht sie geltend, die Präklusionsvorschrift des § 10 Abs. 3 Satz 5 BImSchG greife im vorliegenden Fall nicht ein, weil es um die Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens gemäß § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB gehe. Dies sei von ihr zu Recht aus planungsrechtlichen Gründen im Sinne des §§ 36 Abs. 2, 35 Abs. 3 BauGB versagt worden. Zwar sei eine Gemeinde im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren zur Wahrung ihrer Rechte in einem späteren Verwaltungsprozess grundsätzlich gemäß § 10 Abs. 3 Satz 4 BImSchG verpflichtet, fristgerecht Einwendungen zu erheben. Die durch die Verletzung dieser Pflicht ausgelöste Präklusion erstrecke sich jedoch nicht auf diejenigen Gründe, welche die Verweigerung des nach § 36 Abs. 1 BauGB erforderlichen gemeindlichen Einvernehmens betreffen, d.h. die in § 36 Abs. 2 Satz 1 BauGB genannten planungsrechtlichen Gründe. § 36 Abs. 1 BauGB diene der verfahrensrechtlichen Absicherung der verfassungsrechtlich gewährleisteten gemeindlichen Planungshoheit. Aufgrund der verfassungsrechtlichen Verankerung des § 36 BauGB bestehe auch keine Begründungspflicht. Die Beklagte habe das Einvernehmen zu Unrecht ersetzt, weil das Vorhaben der Beigeladenen öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 BauGB beeinträchtige. Es sei mit Ziel 31 GEP als Ziel der Raumordnung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. Halbsatz BauGB unvereinbar. Ferner widerspreche es den Darstellungen ihres Flächennutzungsplans im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB und beeinträchtige gemäß § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB die natürliche Eigenart der Landschaft und ihren Erholungswert. Schließlich werde das Landschaftsbild verunstaltet, und es sei im Gebietsentwicklungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erfolgt.
Bei der Beurteilung der Raumbedeutsamkeit des Vorhabens nach § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB sei der gesamte Steinbruch, der sich nach der Erweiterung auf eine Fläche von 44,6 ha erstrecke, zu berücksichtigen. Würde man für die Frage der Raumbedeutsamkeit eines Erweiterungsvorhabens nur die Größe der jeweiligen Erweiterungsfläche zugrunde legen, könnten die Vorschriften des Raumordnungsrechts im Zuge einer schrittweisen Erweiterung von raumrelevanten Vorhaben unterlaufen werden. Eine Mindestgröße von 10 ha, welche die Beigeladene als Voraussetzung für die Raumbedeutsamkeit eines Vorhabens einführe, sehe das Gesetz nicht vor. Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 6 ROG seien Planungen und Maßnahmen raumbedeutsam, durch die Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst werde. Die Rauminanspruchnahme sei bei einem Abbauvorhaben offensichtlich. Das Verwaltungsgericht habe in seinem Urteil zu Recht die Versuche der Beigeladenen zurückgewiesen, eine starre Grenze aus § 1 Satz 3 Nr. 17 RoV herzuleiten. Abgrabungen verbrauchten typischerweise Raum und seien zudem kontinuierlich auf Ausdehnung angelegt. Auf den vorliegenden Fall übertragen bedeute dies, dass die Raumbedeutsamkeit des Vorhabens bereits nach den genannten Kriterien trotz der Größe der Erweiterungsfläche von knapp unter 10 ha ohne weiteres gegeben sei. Eine Raumbedeutsamkeit folge zudem aus der nachhaltigen Veränderung des Geländeprofils. Die Raumbedeutsamkeit ergebe sich auch daraus, dass die Erweiterung um 9,6 ha nach dem Vortrag der Beigeladenen für die Fortführung ihres Betriebes erforderlich sei und dieser von der Erteilung der hier strittigen Erweiterungsgenehmigung abhänge.
Die Genehmigung verstoße gegen Ziel 31 GEP. Dieses formuliere strikte Vorgaben. Dies werde auch nicht durch die in Satz 2 vorgesehene Ausnahme in Frage gestellt. Ziele der Raumordnung dürften eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, sofern sich die Ausnahmetatbestände zumindest aus der Begründung des Ziels eindeutig erschließen ließen. Die beantragte Steinbrucherweiterung sei schon deshalb nicht vom Ausnahmetatbestand des Ziels 31 Absatz 1 Satz 2 GEP gedeckt, weil die Erweiterung eine innerhalb eines Abgrabungsbereiches gelegene genehmigte Abgrabungsfläche betreffe. Auch die Nachbarschaft zum Reservegebiet stelle die Verbindlichkeit der Zielaussage nicht in Frage. Das Reservegebiet solle lediglich die Möglichkeit eines Abbaus durch Ausschluss entgegenstehender Nutzung für die Zukunft sichern.
Die Vorgaben für die Ausweisung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen in Flächennutzungsplänen seien auf die Ausweisung von Rohstoffbereichen in Regionalplänen nicht übertragbar. Ungeachtet dessen liege ein schlüssiges Planungskonzept vor. Wie sich aus den Erläuterungen zu Ziel 31 GEP ergebe, sei die Darstellung der einzelnen Abgrabungsbereiche das Ergebnis einer Abwägung der jeweiligen regionalplanerisch relevanten Belange, insbesondere des besonderen Gewichts des Abbaus oberflächennaher Bodenschätze einerseits und der Verpflichtung andererseits, Abgrabungen unter größtmöglicher Schonung von Natur und Landschaft, der Grundwasserschutzes und des Klimas vorzunehmen.
Die Erweiterung überschreite unstreitig die in der zeichnerischen Darstellung des GEP vorgesehene Grenze des Abgrabungsbereichs um durchschnittlich etwa 150 m. Nach dem Willen des Plangebers sei aufgrund der naturgemäß groben Darstellungsebene der Regionalplanung eine parzellenscharfe Abgrenzung des Abgrabungsbereichs nicht gewollt, sondern der Genehmigungsbehörde sollte ein gewisser Interpretationsspielraum zugestanden werden. Ziel 31 GEP nehme die zeichnerische Darstellung ausdrücklich in Bezug. Eine Überschreitung der im GEP zeichnerisch dargestellten Grenze von ca. 150 m sei vom Interpretationsspielraum der Genehmigungsbehörde nicht gedeckt.
Darüber hinaus stehe die Steinbrucherweiterung in Widerspruch zu den Darstellungen ihres Flächennutzungsplans, welcher in diesem Bereich eine Fläche für die Landwirtschaft ausweise, und verstoße insofern gegen § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB. Die Ersetzung des Einvernehmens sei schließlich auch deshalb rechtswidrig, weil das genehmigte Vorhaben zu einer schweren Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart und des Erholungswerts der Landschaft und zu einer Verunstaltung des Landschaftsbildes führe (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB).
Die Verletzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts im Sinn des Art. 28 Abs. 2 GG sei unabhängig vom Gegenstand des Einvernehmens und unteilbar. Die von der Beigeladenen ins Auge gefasste Teilabweisung der Klage wäre daher auch dann nicht möglich, wenn man als Klagegegenstand nicht die Ersetzung des Einvernehmens, sondern das beantragte Vorhaben ansähe.
Hinsichtlich des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung wird auf das Protokoll der öffentlichen Sitzung des Senats vom 30. September 2014 verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten, die von der Klägerin und der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge sowie die Aufstellungsvorgänge des Regionalverbandes Ruhr zum GEP und das Exemplar des GEP der Bezirksregierung Arnsberg.
Die Berufungen der Beklagten und der Beigeladenen haben keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage der Klägerin gegen den immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbescheid der Beklagten vom 5. Oktober 2011 zu Recht stattgegeben.
Die Klage ist begründet. Der Genehmigungsbescheid der Beklagten vom 5. Oktober 2011 hinsichtlich der Erweiterung des Steinbruchs der Beigeladenen auf die Grundstücke Stadt Hagen, Gemarkung Hohenlimburg, Flur 8, Flurstücke 190, 197, und Stadt Iserlohn, Gemarkung Letmathe, Flur 17, Flurstück 493, ist rechtswidrig, weil die Beklagte das gemeindliche Einvernehmen der Klägerin zu Unrecht ersetzt hat. Die Klägerin ist dadurch in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB wird über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben nach den §§ 31 und 33 bis 35 BauGB im bauaufsichtlichen Verfahren von den Baugenehmigungsbehörden im Einvernehmen mit der Gemeinde entschieden. Das Einvernehmen der Gemeinde ist auch erforderlich, wenn - wie hier im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren aufgrund der Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG - in einem anderen Verfahren über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit entschieden wird, § 36 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz BauGB. Es darf nach § 36 Abs. 2 Satz 1 BauGB nur aus den sich aus den §§ 31, 33, 34 und 35 BauGB ergebenden Gründen versagt werden. Wird es rechtswidrig versagt, kann die nach Landesrecht zuständige Behörde es ersetzen, § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB.
Die Beklagte durfte das Einvernehmen der Klägerin nicht nach § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB ersetzen. Die Klägerin hat ihr Einvernehmen zu Recht versagt. Das Abbauvorhaben der Beigeladenen ist bauplanungsrechtlich unzulässig.
I. Die Klägerin ist nicht gehindert, sich auf die bauplanungsrechtliche Unzulässigkeit des Vorhabens zu berufen. Sie ist mit diesem Vortrag - anders als die Beigeladene meint - nicht in Anwendung der Vorschrift des § 10 Abs. 3 Satz 5 BImSchG präkludiert.
Nach § 10 Abs. 3 Satz 4 BImSchG kann bis zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist die Öffentlichkeit gegenüber der zuständigen Behörde Einwendungen erheben. Berechtigt, Einwendungen zu erheben, ist jedermann. Die Betroffenheit in einem Recht oder einem rechtlichen Interesse ist nicht notwendig. Mit Ablauf der Einwendungsfrist sind gemäß § 10 Abs. 3 Satz 5 BImSchG alle Einwendungen ausgeschlossen, die nicht auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhen. Eine Präklusion wird nur dann vermieden, wenn und soweit die Einwendungen ausreichend begründet werden. Der Einwendende muss "in groben Zügen" das seiner Ansicht nach gefährdete Rechtsgut bezeichnen und die befürchtete Beeinträchtigung darlegen.
Vgl. zu § 10 Abs. 3 BImSchG: Jarass, BImSchG, 10. Auflage 2013, § 10 Rn. 71, 90 ff. und 97, und Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Stand 71. Lieferung 2014, § 10 BImSchG, Rn. 126 ff. und 155 ff., jeweils m.w.N.
Im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung muss auch eine (Nachbar)Gemeinde als Teil der Öffentlichkeit form- und fristgerecht - ggf. bauplanungsrechtliche - Einwendungen erheben, wenn sie sich die Möglichkeit offenhalten will, diese klageweise geltend zu machen. Dabei muss ihr Vorbringen ebenfalls so konkret sein, dass die Behörde erkennen kann, in welcher Weise sie bestimmte Belange einer näheren Betrachtung unterziehen soll.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Juli 2008 - 7 B 19.08 -, BImSchG-Rspr §10 Nr. 96, juris Rn. 10, für den Fall, dass es nicht des Einvernehmens der klagenden Stadt bedarf.
Dies gilt allerdings nicht, wenn die Gemeinde, auf deren Gebiet das Bauvorhaben verwirklicht werden soll (Standortgemeinde), sich im Zusammenhang mit ihrem gemeindlichen Einvernehmen auf die bauplanungsrechtliche Unzulässigkeit des Vorhabens beruft. Dieses Vorbringen der Gemeinde unterliegt nicht (auch) den Verfahrensvorschriften der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 10 Abs. 3 BImSchG, sondern ausschließlich dem speziellen Mitwirkungsverfahren des § 36 BauGB. § 36 Abs. 1 Satz 2 BauGB stellt klar, dass das gemeindliche Einvernehmen auch im immissionsschutzrechtlichen Verfahren ein verwaltungsinterner Mitwirkungsakt ist; es wird nicht von der Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG erfasst.
Vgl. Seibert, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Stand 71. Lieferung 2014, § 13 BImSchG, Rn. 109
Das gemeindliche Einvernehmen nach § 36 BauGB ist eine qualifizierte Form der Beteiligung der Gemeinde an der Entscheidung der (Bau)Genehmigungsbehörde. Es dient der Sicherung der gemeindlichen Planungshoheit im Genehmigungsverfahren. Die Mitwirkungsbefugnis der Gemeinde ist mehr als ein Anhörungsrecht; die Genehmigungsbehörde ist vorbehaltlich der Ersetzungsbefugnis grundsätzlich gehindert, eine Baugenehmigung zu erteilen, wenn die Gemeinde ihr Einvernehmen verweigert hat. Ist der Anwendungsbereich des § 36 Abs. 1 BauGB - wie hier - eröffnet, entfaltet sich dessen planungsrechtliche Schutzfunktion, und die materiell- und verfahrensrechtlichen Regelungen des § 36 Abs. 2 BauGB finden Anwendung.
Vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Band III, Stand Januar 2014, § 36 Rn. 9, 12, 16, 23, 26 und 43, m.w.N.; Scheidler, Rechtsnatur und Wirkungen der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung - Einbindung der Gemeinde, LKRZ 9/2010, 326, 330.
§ 36 BauGB regelt unter anderem, dass das Einvernehmen bzw. die Zustimmung der Gemeinde innerhalb von zwei Monaten nach Eingang des entsprechenden Ersuchens zu erteilen ist. Diese Frist beginnt nach der Rechtsprechung erst mit der Vorlage eines bauplanungsrechtlich beurteilungsreifen Antrags. Kommt die Gemeinde ihrer Mitwirkungslast nicht fristgemäß nach, gilt ihr Einvernehmen als erteilt, § 36 Abs. 2 S. 2 BauGB. Hat die Gemeinde das Einvernehmen rechtzeitig aus sich aus § 35 BauGB ergebenen Gründen versagt, sind dessen Voraussetzungen auf ein Rechtsmittel der Gemeinde gegen die (Bau)Genehmigung in vollem Umfang nachzuprüfen. Gegenstand eines solchen Rechtsmittelverfahrens ist die Prüfung, ob die Gemeinde ihr Einvernehmen rechtmäßig oder rechtswidrig versagt hat. Maßstab hierfür sind §§ 31, 33, 34 und 35 sowie gegebenenfalls §§ 14 und 15 BauGB. Diese Prüfung ist nicht auf die bauplanungsrechtlichen Gründe beschränkt, auf die die Gemeinde die Versagung ihres Einvernehmens gestützt hat. Das Recht der Gemeinde, ihr Einvernehmen zu einem Außenbereichsvorhaben zu verweigern, ist nicht mit der Obliegenheit verbunden, die Entscheidung zu begründen.
Vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Band III, Stand Januar 2014, § 36 Rn. 43; BVerwG, Urteile vom 16. September 2004 - 4 C 7.03 -, BVerwGE 122, 13, juris Rn. 15 ff., vom 20. Mai 2010 - 4 C 7.09 - BVerwGE 137, 74, juris Rn. 34, und vom 1. Juli 2010 - 4 C 4.08 -, BVerwGE 137, 247, juris Rn. 32.
Diese spezialgesetzlichen Regelungen zum Schutz der kommunalen Planungshoheit würden unterlaufen, wenn sie von den - einem anderen Ziel dienenden und inhaltlich abweichenden - Verfahrensvorschriften der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 10 Abs. 3 BImSchG überlagert würden.
II. Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des im Außenbereich gelegenen Vorhabens der Beigeladenen bestimmt sich vorliegend nach § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB. Danach ist ein Vorhaben im Außenbereich nur zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen, die ausreichende Erschließung gesichert ist und wenn es (unter anderem) einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb dient. Das Vorhaben erfüllt zwar den Privilegierungstatbestand des § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB (1). Ihm stehen jedoch öffentliche Belange des § 35 Abs. 3 BauGB entgegen ( 2).
1. Das Vorhaben der Beigeladenen ist ein ortsgebundener gewerblicher Betrieb im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB. Ein Steinbruch kann nur an der Stelle betrieben werden, an der sich das abzubauende Gestein - hier hochreiner Kalkstein - aufgrund der geologischen Eigenart der Umgebung befindet. Anhaltspunkte dafür, dass das Erweiterungsvorhaben dem Betrieb der Beigeladenen nicht dienen würde, liegen nicht vor. Das Merkmal des "Dienens" setzt voraus, dass ein vernünftiger Betriebsinhaber unter Beachtung des Gebots größtmöglicher Schonung des Außenbereichs das Vorhaben an diesem Standort und mit etwa gleichem Umfang durchführen würde. Das Erfordernis des "Dienens" ist zwar nicht schon dann erfüllt, wenn ein Vorhaben für den gewerblichen Betrieb nur förderlich ist. Andererseits verlangt es aber auch nicht, dass es für den Betrieb unentbehrlich ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 8 A 3365/99 -, NuR 2002, 625, juris Rn. 7, m.w.N.
Gemessen hieran war die Entscheidung für eine Erweiterung des Abgrabungsbetriebes sachgerecht; nach dem Vortrag der Beigeladenen ist die Erschließung neuer Abgrabungsbereiche erforderlich, weil sich die Qualität des Kalksteins in den vorhandenen Abgrabungsbereichen verschlechtert und der Abbaustandort langfristig gesichert werden soll.
2. Dem Vorhaben stehen jedoch öffentliche Belange entgegen. Aus dem Umstand, dass privilegierten Vorhaben ein besonders starkes Gewicht zukommt, folgt nicht, dass sie an jedem beliebigen Standort im Außenbereich zulässig sind. Auch für privilegierte Anlagen gilt das Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs. Mit § 35 Abs. 1 BauGB hat der Gesetzgeber den Außenbereich insbesondere nicht generell als Baubereich für privilegierte Vorhaben freigegeben, sondern die Zulässigkeit solcher Vorhaben von der Einzelfallprüfung abhängig gemacht, ob ihnen an einem konkreten Standort öffentliche Belange entgegenstehen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Juni 1991 - 4 C 11.89 -, BauR 1991, 579, juris Rn. 27, vom 20. Januar 1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311, juris Rn. 18, und vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, juris Rn. 22.
Es kann offen bleiben, ob die Erweiterung des Steinbruchs ? wie die Klägerin meint ? den Darstellungen ihres Flächennutzungsplans widerspricht (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB) oder ob sie zu einer schweren Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart und des Erholungswerts der Landschaft nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB führt. Das Vorhaben ist jedenfalls nach § 35 Abs. 3 Sätze 2 und 3 BauGB unzulässig. Ihm stehen die Festsetzungen des Gebietsentwicklungsplans Regierungsbezirk Arnsberg Teilabschnitt Oberbereiche Bochum und Hagen (Bochum, Herne, Hagen, Ennepe-Ruhr-Kreis, Märkischer Kreis), nachfolgend: GEP, entgegen.
Das Vorhaben ist raumbedeutsam im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB (dazu a). Der GEP legt in Kapitel 3.5. Ziel 31 Absatz 1 Bereiche für den Abbau oberflächennaher Bodenschätze fest, die die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für den Regelfall angeordnete Ausschlusswirkung entfalten (dazu b). Die Fläche des Erweiterungsvorhabens liegt auf dem Stadtgebiet der Klägerin teilweise außerhalb des wirksam für den Abbau hochreinen Kalksteins festgesetzten Vorranggebiets "Massenkalksteinbruch Hagen-Hohenlimburg" (dazu c). Eine Ausnahme vom Regelfall des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB liegt nicht vor (dazu d). Eine lediglich teilweise Aufhebung des angefochtenen Genehmigungsbescheides kommt nicht in Betracht (dazu e).
a) Das Vorhaben ist raumbedeutsam. Ziele der Raumordnung können die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nur bei raumbedeutsamen Vorhaben herbeiführen, vgl. § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, juris Rn. 10, und Beschluss vom 2. August 2002 - 4 B 36.02 -, BauR 2003, 837, juris Rn. 6; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, Band II, Stand: Januar 2014, § 35 Rn. 128.
Raumbedeutsam ist ein Vorhaben nach der maßgeblichen Wertung des Bundesgesetzgebers in § 3 Nr. 6 ROG in der Fassung des Bau- und Raumordnungsgesetzes vom 18. August 1997 (BGBl. I S. 2081, 2102) - ROG 1998 - dann, wenn es Raum in Anspruch nimmt oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebiets beeinflusst. Ob ein Vorhaben in diesem Sinne raumbedeutsam ist, beurteilt sich nach den tatsächlichen Umständen des Einzelfalls. Die Größe der Fläche von Abgrabungen ist dabei nur eines von mehreren Kriterien zur Beurteilung ihrer Raumbedeutsamkeit. Auch die Regelung des § 1 Satz 1, Satz 3 Nr. 17 RoV bestimmt keine zwingende flächenmäßige Untergrenze für die Raumbedeutsamkeit von Abbauvorhaben. Nach dieser Vorschrift soll für - wie hier - andere als bergbauliche Vorhaben zum Abbau von oberflächennahen Rohstoffen mit einer vom Vorhaben beanspruchten Gesamtfläche von 10 ha oder mehr ein Raumordnungsverfahren durchgeführt werden, wenn sie im Einzelfall raumbedeutsam sind und überörtliche Bedeutung haben. Schon dem Wortlaut nach besteht danach bei einer Gesamtfläche von mehr als 10 ha lediglich ein starkes Indiz, dass ein Abbauvorhaben im Rahmen einer Einzelfallwürdigung sowohl als raumbedeutsam als auch als überörtlich bedeutsam qualifiziert werden kann. Dass eine kleinere Fläche grundsätzlich nicht oder auch nur im Ausnahmefall raumbedeutsam sein könnte, wird hier weder geregelt noch unterstellt.
Weitere Kriterien für die Raumbedeutsamkeit eines Vorhabens sind dessen Standort und seine Auswirkung auf das verfolgte Planungsziel.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, juris Rn. 11; OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2009 - 20 A 628/05 -, ZfB 2010, 5, juris Rn. 103
Das Erweiterungsvorhaben der Beigeladenen beansprucht und beeinflusst nach seiner Größe, Lage und Zweckbestimmung den Raum. Die geplante Erweiterung nimmt eine Fläche von etwa 9,6 ha in Anspruch. Die beabsichtigte Abgrabung führt auf der gesamten Erweiterungsfläche zu intensiven - auch mit Rekultivierungsmaßnahmen nicht vollständig rückgängig zu machenden und den vorhandenen Raum damit letztlich verbrauchenden - Eingriffen in die Natur und Landschaft im Außenbereich. Das Verwaltungsgericht hat ferner zutreffend darauf hingewiesen, dass das Landschaftsbild durch die beabsichtigte Abgrabung einer bestehenden Anhöhe eine besonders einschneidende und nachhaltige Veränderung erfahren wird.
b) Die Ausweisung des Vorranggebiets "Massenkalksteinbruch Hagen-Hohenlimburg" für den Abbau von hochreinem Kalkstein in Ziel 31 Absatz 1 Satz 1 GEP entfaltet die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB.
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stellt u.a. die Durchführung raumbedeutsamer Abgrabungen als Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB im gemeindlichen Außenbereich unter einen Planungsvorbehalt, der sich an die Gemeinden als Träger der Flächennutzungsplanung und an die Träger der Raumordnungsplanung, insbesondere der Regionalplanung, richtet. Der Planungsvorbehalt setzt gebietsbezogene Festlegungen des Plangebers über die Festlegung von Abgrabungsbereichen an bestimmten Standorten voraus, durch die zugleich ein Ausschluss der Vorhaben an anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und festgeschrieben wird. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB macht damit die Zulässigkeit privilegierter Außenbereichsvorhaben (u.a.) ausdrücklich von den positiven und negativen Zielaussagen raumordnerischer Konzentrationsentscheidungen abhängig. Der Gesetzgeber verleiht diesen Konzentrationsentscheidungen mit der Regelung in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB über ihren raumordnungsrechtlichen Wirkungsbereich hinaus die Bindungskraft von Vorschriften, die Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG näher bestimmen. Vorhaben außerhalb der Konzentrationszonen sind damit in der Regel unzulässig.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, juris Rn. 32.
Es fehlt in Nordrhein-Westfalen nicht an einer raumordnungsrechtlichen Ermächtigungsgrundlage für die Ausweisung von Vorranggebieten mit Ausschlusswirkung (dazu aa). Die planerische Entscheidung entspricht den inhaltlichen Anforderungen an eine Ausschlusswirkung (dazu bb). Die zeichnerische Darstellung des Abgrabungsbereichs im GEP ist hinreichend bestimmt (dazu cc).
aa) Die Ermächtigung zur Festlegung regionaler Ziele der Raumordnung in den §§ 11 und 14 Abs. 1 LPlG NRW in der bei Erlass des GEP geltenden Fassung vom 29. Juni 1994 (GV. NRW. S. 474) erfasst bei sachgerechter Auslegung auch die Ermächtigung zur Festlegung von Zielen mit negativplanerischer Funktion im Sinne der rahmenrechtlichen Vorgaben des § 7 Abs. 4 ROG 1998.
Vgl. Seibert, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, in: Festschrift für Ernst Kutscheidt, 2003, S. 373, 378 f.; OVG NRW, Urteil vom 6. September 2007 - 8 A 4566/04 -, ZUR 2007, 592, juris Rn. 100; i.E. ebenso OVG NRW, Urteil vom 19. September 2006 - 10 A 973/04 -, NWVBl 2007, 225, juris Rn. 56.
bb) Die Ausweisung des Abgrabungsbereichs "Massenkalksteinbruch Hagen-Hohenlimburg" als Vorranggebiet mit Ausschlusswirkung erfüllt die inhaltlichen Anforderungen an eine Ausschlusswirkung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB.
aaa) Die regionalplanerische Ausweisung von Konzentrationsabbauflächen bedarf in entsprechender (der Sache angemessener) Anwendung der Rechtsprechung zur planerischen Konzentration von Windkraftanlagen,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Januar 2011 ? 7 B 19.10 -, NuR 2011, 284, juris Rn. 32; OVG NRW, Urteile vom 8. Mai 2012 - 20 A 3779/06 -, NuR 2013, 136, juris Rn. 83, 85, und vom 26. September 2013 - 16 A 1294/08 -, NWVBl 2014, 216, juris Rn. 70,
eines auf den gesamten Planungsraum bezogenen schlüssigen Planungskonzepts, bei dem sich bestimmte raumbedeutsame Funktionen und Nutzungen an einer Stelle und ihr Ausschluss an anderer Stelle bedingen. Die positive Komponente darf kein bloßes "Feigenblatt" sein, das auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft. Das verlangt, dass sich die betroffenen Vorhaben an den positiv ausgewiesenen Standorten gegenüber mit ihnen nicht zu vereinbarenden Nutzungen durchsetzen und ihnen in substantieller Weise Raum verschafft wird. Die Planungsentscheidung muss Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird und zudem deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von den privilegierten Anlagen freizuhalten. Diese Gründe gehören zu den tragenden Erwägungen für die im Wege der Abwägung getroffenen Entscheidungen, die im Interesse des Verständnisses und der Nachprüfbarkeit der Festlegungen offen zu legen sind. Gehen die maßgeblich gewesenen Gesichtspunkte nicht aus dem Regionalplan selbst einschließlich der als Begründung dienenden Erläuterungen (§ 14 Abs. 3 Satz 5 LPlG a. F., § 7 Abs. 8 ROG 1998) hervor, kann insoweit zur weiteren Aufklärung des Sachverhalts auch auf die aktenmäßige Dokumentation der Aufstellung zurückgegriffen werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Mai 2012 - 20 A 3779/06 -, NuR 2013, 136, juris, Rn. 92, 94, m.w.N.
Das Planungskonzept muss zudem den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht werden. Dafür ist erforderlich, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und dass weder die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gebildeten Rahmens besteht ein planerischer Gestaltungsspielraum, den der Plangeber eigenverantwortlich dadurch ausfüllen darf und muss, dass er sich bei der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen Belangs entscheidet.
Gebietsentwicklungspläne (Regionalpläne) enthalten Festlegungen auf der Grundlage des Landesentwicklungsprogramms und des Landesentwicklungsplans (§ 19 Abs. 1 Satz 1 LPlG). Sie sind aus dem Raumordnungsplan für das Landesgebiet zu entwickeln (§ 9 Abs. 2 Satz 1 ROG 1998, nunmehr § 8 Abs. 2 Satz 1 ROG). Ziele der Raumordnung sind verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen (§ 3 Nr. 2 ROG 1998, nunmehr § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG).
Soweit Ziele der Raumordnung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB - ohne dass es der Zwischenebene der gemeindlichen Planung bedürfte - unmittelbar auf die Vorhabenzulassung im Einzelfall durchschlagen, bedingt dies erhöhte Anforderungen an die inhaltliche Qualität und Bestimmtheit der Zielaussagen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es sich um eine Regionalplanung handelt, die in der Regel nicht detailgenau ist, sondern der örtlichen Bauleitplanung noch Raum für eigene Abwägungsentscheidungen lässt. Daraus folgt grundsätzlich, dass die Raumordnungsbehörde ihre Abwägung an mehr oder weniger global und pauschalierend festgelegten Kriterien ausrichten kann. Je konkreter die raumordnerische Zielsetzung und je höher ihr Verbindlichkeitsgrad ist, desto mehr nähern sich die an die raumordnerische Abwägung zu stellenden Anforderungen den für die Bauleitplanung entwickelten Vorgaben allerdings an.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. September 2007 ? 8 A 4566/04 -, ZUR 2007, 592, juris Rn. 151 ff., m.w.N.
Die Ausarbeitung des Planungskonzepts vollzieht sich abschnittsweise.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 2013 - 4 CN 2.12 -, NuR 2013, 489, juris Rn. 5, m.w.N.
In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als "Tabuzonen" zu ermitteln, die für die angestrebte Nutzung nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in "harte" und "weiche" untergliedern. Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Teilen des Planungsraums, die für eine Nutzung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht in Betracht kommen, mithin für die angestrebte Nutzung schlechthin ungeeignet sind. Mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Plangebiets erfasst, in denen nach dem Willen des Plangebers aus unterschiedlichen Gründen die betroffenen Vorhaben von vornherein ausgeschlossen werden sollen. Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig bleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der angestrebten Nutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 3 oder 5 BauGB gerecht wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 ? 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231, juris Rn. 14; OVG NRW, Urteil vom 26. September 2013 ? 16 A 1294/08 -, NWVBl 2014, 216, juris Rn. 73.
Einer ausdrücklichen (terminologischen) Unterscheidung zwischen harten und weichen Tabuzonen bedarf es nicht. Es reicht aus, wenn der Plangeber sich inhaltlich an den von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien orientiert hat.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. September 2013 ? 16 A 1294/08 -, NWVBl 2014, 216, juris Rn. 79, unter Hinweis auf Hess. VGH, Urteil vom 17. März 2011 - 4 C 883/10.N -, ZNER 2011, 351, juris, Rn. 38.
Es kann daher dahinstehen, ob eine Verwendung dieser Begriffe vorliegend schon deshalb nicht erwartet werden kann, weil der GEP vor der entsprechenden Rechtsprechung des BVerwG aufgestellt worden ist.
bbb) Gemessen hieran ist die Ausweisung des Abgrabungsbereichs "Massenkalksteinbruch Hagen-Hohenlimburg" als Vorranggebiet mit Ausschlusswirkung rechtlich nicht zu beanstanden.
(1) Ziel 31 Absatz 1 Satz 1 GEP dient der planerischen räumlichen Steuerung von Abgrabungen durch die Konzentration dieser Vorhaben auf konkrete Standorte; es ist als Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG 1998 konzipiert. Die Abbaustandorte sind als Vorranggebiete für den Abbau oberflächennaher Bodenschätze gemäß § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ROG 1998 zu qualifizieren, nämlich als Gebiete, die für bestimmte, raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen vorgesehen sind und andere raumbedeutsame Nutzungen in diesem Gebiet ausschließen, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen, Nutzungen oder Zielen der Raumordnung nicht vereinbar sind. Sie sollen nach dem Willen des Plangebers zugleich Ausschlusswirkung für andere Bereiche entfalten, vgl. § 7 Abs. 4 Satz 2 ROG 1998.
Ziel 31 Absatz 1 Satz 1 GEP bestimmt ausdrücklich, dass Abgrabungen nur innerhalb der zeichnerisch dargestellten Abgrabungsbereiche erfolgen sollen. Abgrabungen außerhalb der zeichnerisch dargestellten Abgrabungsbereiche sind damit strikt ausgeschlossen. Der Plangeber hat ausweislich der Erläuterungen darauf abgestellt, dass dem besonderen Gewicht des Abbaus oberflächennaher Bodenschätze die Verpflichtung gegenüber steht, Abgrabungen unter größtmöglicher Schonung von Natur und Landschaft, der Grundwasserverhältnisse und des Klimas vorzunehmen. Dem trägt die Darstellung von Abgrabungsbereichen Rechnung. Ziel 31 Absatz 1 soll dabei gewährleisten, dass die Schonung der oben genannten Schutzgüter durch grundsätzliche Beschränkung der Abgrabungen auf die dargestellten Bereiche erfolgt. Mit der Darstellung als Abgrabungsbereich soll zudem die regionalplanerische Zielvorstellung dokumentiert werden, dem Abbau oberflächennaher Bodenschätze innerhalb dieser Bereiche den Vorrang vor anderen raumbedeutsamen Funktionen und Nutzungen zu geben.
Die Ausschlusswirkung gilt auch gegenüber den Restflächen des Reservegebiets, in dem der jeweilige Abgrabungsbereich liegt. Dort wird nach dem Willen des Plangebers derzeit noch kein Abbau angeboten und ermöglicht, sondern nur die Möglichkeit eines zukünftigen Abbaus gesichert. Ausweislich der Erläuterung zu Ziel 30 Absatz 2 GEP dienen die Reservegebiete vorrangig dem späteren Abbau oberflächennaher Bodenschätze, weshalb langfristig sichergestellt werden müsse, dass - derzeit - nur solche Nutzungen zugelassen werden können, die den vorgesehenen späteren Abbau langfristig nicht in Frage stellen.
Die Ausschlusswirkung der Vorranggebiete wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass Ziel 31 Absatz 1 Satz 2 GEP eine Ausnahme vorsieht. Danach können nur außerhalb der Abgrabungsbereiche gelegene, genehmigte Abgrabungen ausnahmsweise erweitert werden. Nach den Erläuterungen gilt diese Ausnahme für maßstabsbedingt nicht dargestellte genehmigte Abgrabungen, die außerhalb der Abgrabungsbereiche zulässigerweise erweitert werden. Die Ausnahme eröffnet damit legalen, im Bestand geschützten Abbauvorhaben Erweiterungsmöglichkeiten, die ihnen nach Satz 1 an sich nicht zustehen. Diese Ausnahmevorschrift rundet die - unten näher dargestellte - konzeptionelle Angebotsplanung für die im Planungsraum bereits bestehende Abbauvorhaben unter Gesichtspunkten der Gleichbehandlung und des (erweiterten) Bestands- und Investitionsschutzes ab. Sie ist auf klar umrissene Einzelfälle begrenzt und von untergeordneter Bedeutung.
(2) Die Ausweisung des Abgrabungsbereichs beruht auf einem schlüssigen gesamträumlichen Konzept, das auch den landesplanerischen Vorgaben zum Umgang mit heimischen Bodenschätzen in Kapitel C.IV LEP NRW Rechnung trägt (dazu (a)). Weder der Abwägungsvorgang noch das Abwägungsergebnis weisen Fehler auf (dazu (b)).
(a) Ziel der Planung von Kapitel 3.5 Ziel 30 und Ziel 31 GEP ist ausweislich der Erläuterungen und der vorliegenden Planungsunterlagen die Sicherung der im gesamten Planungsraum vorhandenen Lagerstätten oberflächennaher, abbauwürdiger Bodenschätze zur Gewährleistung der langfristigen Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft in der Region mit den nicht vermehrbaren und ortsgebundenen Rohstoffen bei größtmöglicher Schonung von Natur und Landschaft. Diese Zielsetzung steht mit der Zielsetzung des LEP NRW Abschnitt C.IV in Einklang, die abbauwürdigen heimischen Bodenschätze zur langfristigen Versorgung mit wirtschaftlich wertvollen, aber begrenzten und nicht vermehrbaren heimischen Rohstoffen zu sichern und gleichzeitig der Verpflichtung zu einem verantwortungsvollen und sparsamen Umgang mit den Bodenschätzen Rechnung zu tragen. Der GEP setzt dieses Ziel konzeptionell mit der räumlich begrenzten Bereitstellung von Erweiterungsmöglichkeiten (Angebotsplanung) für bereits aktive Abbaubereiche - bezogen auf einen Bedarfs- und Versorgungszeitraum von 25 Jahren - um. Die Beschränkung des Erweiterungsangebots auf die zeichnerisch dargestellten Vorranggebiete für den Abbau oberflächennaher Bodenschätze soll der ökonomisch und ökologisch verträglichen Steuerung des Abbaus von Bodenschätzen dienen. Auf diese Weise soll bei Aufrechterhaltung einer ausreichenden Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft mit den Rohstoffen zum einen eine für Natur, Umgebung und Landschaft belastende Errichtung neuer Produktions- und Infrastrukturanlagen vermieden und zum anderen den bereits produzierenden Betrieben am Standort Bestands- und Investitionssicherheit gegeben werden. Dieses gesamträumliche Planungskonzept führt zu einer örtlichen Bindung der Abgrabungsbereiche an die im Planungsraum vorhandenen abbauwürdigen Lagerstätten (und dort an die vorhandenen Abgrabungsbereiche) und damit auch gleichzeitig zum Ausschluss des restlichen Planungsraums. Das vom GEP gewählte In- und Nebeneinander von Reservegebieten und Bereichen für den oberirdischen Abbau der Bodenschätze entspricht der Vorentscheidung des LEP NRW. Nach C.IV. 2.2.3 des LEP NRW sind in den Gebietsentwicklungsplänen Bereiche für den oberirdischen Abbau von Bodenschätzen darzustellen und in Abhängigkeit von der Entwicklung des Rohstoffbedarfs fortzuschreiben. Diese Fortschreibung soll in den Gebieten vorgenommen werden, die aufgrund ihrer grundsätzlichen Ausstattung die notwendigen Voraussetzungen bieten (Reservegebiete). Dasselbe gilt - zumindest mittelbar - für die Beschränkung der Erweiterungsmöglichkeiten auf bereits vorhandene Abbaubereiche. Nach C.IV.2.2.3 sollen die zukünftigen Abgrabungsbereiche in Zuordnung zu bislang dargestellten Bereichen für den oberirdischen Abbau von Bodenschätzen räumlich konzentriert werden.
(b) Die Festsetzung der Reservegebiete und der Vorranggebiete betreffend hochreinen Kalkstein weist keine relevanten Abwägungsmängel auf.
Die Ausweisung der Reservegebiete (und mittelbar auch der Vorranggebiete) beruht auf einer ausreichenden Erkenntnisgrundlage. Die der Sache nach erforderliche und ausreichende angemessene Berücksichtigung der abbauwürdigen Lagerstätten oberflächennaher nichtenergetischer Bodenschätze setzt nach C.IV.3.1 LEP NRW voraus, dass diese unter technischen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten sowie unter Berücksichtigung anderer Planungen ermittelt werden. Erst bei ausreichender Kenntnis der abbauwürdigen Lagerstätten oberflächennaher nichtenergetischer Bodenschätze, z.B. der Massenrohstoffe wie Kies und Sand oder von Kalkstein, lassen sich Bedeutung, Schutzwürdigkeit und Notwendigkeit ihrer landesplanerischen Sicherung angemessen beurteilen. Deshalb ist es erforderlich, diese zunächst nach räumlicher Verbreitung, Qualität und Quantität insgesamt zu erfassen und unter Berücksichtigung konkurrierender Planungen in eine Karte aufzunehmen, C.IV.3.4. Die einzelnen Bodenschätze sind jeweils nach ihrem Verwendungszweck bzw. nach den Vorräten und Lagerstättenverhältnissen zu beurteilen. Zu beachten sind unter anderem Gesichtspunkte sicherheitstechnischer Art und solche der Verkehrsanbindung und Transportsituation, C.IV.3.5.
Die der Festlegung der Reserveflächen für hochreinen Kalkstein, wie sie in der Karte 9 Blatt A und B zeichnerisch dargestellt sind, und damit mittelbar auch der Vorranggebiete, zugrundeliegenden Ermittlungen entsprechen diesen Anforderungen. Der Plangeber hat sich ausreichende Kenntnisse über die abbauwürdigen Lagerstätten oberflächennaher Bodenschätze im gesamten Planungsraum verschafft. Zunächst wurden sämtliche Lagerstätten - Rohstoffvorkommen von gesamtwirtschaftlicher Bedeutung im Bereich der Kalksteine (hochreiner Kalkstein, Kalkstein, Dolomitstein) und des Grauwackensandsteins - anhand von Erkenntnissen des Geologischen Landesamts NRW ermittelt und in Karte 8 dargestellt. Diese wurden dann unter Berücksichtigung ihrer wirtschaftlichen und historischen Bedeutung nach ihrer Ausbreitung, ihrer Größe, ihrer Lage sowie der Qualität der Gesteine differenziert in den Blick genommen. Dies lässt sich unter anderem der Erläuterung zu Ziel 30 entnehmen. Hier wird auf die besondere Bedeutung der hochreinen Kalksteine zwischen Herne und Balve (Karte 9 B) unter den dargestellten Rohstoffvorkommen hingewiesen. Die nächstgelegenen rohstofflich und ökonomisch vergleichbare Lagerstätten im westlichen Bergischen Land seien voraussichtlich in etwa 30 bis 40 Jahren erschöpft.
Die Ermittlung der Reservegebiete weist weder hinsichtlich der konkreten Lage noch hinsichtlich der Größe Defizite auf. Der Plangeber hat zumindest der Sache nach bei der Suche nach potenziellen Reserveflächen zwischen abwägungsfesten und der Abwägung zugänglichen Auswahlkriterien unterschieden. Das Nichtvorhandensein von Bodenschätzen ist dabei zu Recht als abwägungsfestes Kriterium gewertet worden. Es ist schon aus in der Natur der Sache liegenden, tatsächlichen Gründen gerechtfertigt, den Suchraum für Reserveflächen auf die im Planungsraum vorhandenen abbauwürdigen Lagerstätten hochreinen Kalksteins zu beschränken. Ein Abbau von Rohstoffen kann nur an Orten stattfinden, an denen der Rohstoff sich auch befindet. Der Plangeber hat ferner zu Recht angenommen, dass dasselbe gilt, soweit vorhandene Lagerstätten von Bodenschätzen bereits besiedelt sind. Als der Abwägung zugängliche Kriterien sind insbesondere das Vorhandensein (potenzieller) Naturschutzbereiche und das Nichtvorhandensein von Infrastruktur- und (Abbau-)Produktionsanlagen gewertet worden. Die Entscheidung, die Reserveflächen unter Berücksichtigung dieser Kriterien innerhalb der Lagerstätten örtlich an bereits vorhandene Abbaubereiche anzubinden und grundsätzlich - von einzelnen, klar umrissenen Ausnahmen abgesehen - nur hier Erweiterungsmöglichkeiten für den Rohstoffabbau anzubieten, beruht auf einer Abwägung der Interessen der Wirtschaft und der Bevölkerung an einer ausreichenden Versorgung mit den betroffenen Rohstoffen sowie des Natur- und Landschaftschutzes. Dies sind die Belange, die bei notwendig im Außenbereich angesiedelten Abgrabungsvorhaben sachlich im Vordergrund stehen. Dass diese Belange fehlerhaft gewichtet worden wären oder andere wesentliche Belange - insbesondere der Schutz der Bevölkerung vor Lärm, Schmutz und Staub - nicht in die Abwägung eingestellt worden wären, ist angesichts der umfassenden Auseinandersetzung mit den im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung vorgebrachten Anregungen im Aufstellungsverfahren nicht zu erkennen.
Auch die konkrete Ausdehnung der Reservegebiete für hochreinen Kalkstein ist nicht zu beanstanden. Sie trägt sowohl dem Bedürfnis nach einer langfristigen Versorgung der Wirtschaft und der Bevölkerung mit heimischen Bodenschätzen als auch der hohen wirtschaftlichen Bedeutung der heimischen Bodenschätze für die Abbauindustrie und der Verpflichtung zu einem verantwortungsvollen und sparsamen Umgang mit den Bodenschätzen Rechnung. Der regionale Bedarf wurde für die Dauer von 50 Jahren - differenziert nach der jeweiligen Gesteinssorte - anhand der Genehmigungslage der vorhandenen Betriebe und dem in der Vergangenheit beobachteten Abbaufortschritt prognostiziert. Diese Prognose ist unstreitig langfristig. Die methodischrechnerische Grundannahme des Plangebers, dass die Unternehmen auch bislang nur die Menge Gestein produziert haben, die am Markt absetzbar ist, ist unter Berücksichtigung der ohnehin mit einer derart langfristigen Prognose verbundenen Schwierigkeiten jedenfalls plausibel. Der betriebsbezogene Ansatz ist nicht nur vor dem Hintergrund der nicht zu beanstandenden planerischen Vorentscheidung für eine Angebotsplanung zugunsten der bereits vorhandenen Abbaubetriebe sachlich gerechtfertigt, er bietet zudem angesichts des Fehlens anderer aussagekräftigerer rechnerischer Ansätze eine ausreichende Gewähr für eine zuverlässige Prognose.
Auch das Erfordernis der Sicherung der Versorgung durch auf 25 Jahre angelegte Bereiche für den Abbau von Bodenschätzen ist kein mit letzter mathematischer Genauigkeit zu erfüllendes Gebot. Der Zeitrahmen von 25 Jahren findet sich lediglich in den Erläuterungen des LEP NRW. Auch wenn die Erläuterungen Bestandteil des LEP NRW sind und damit authentisch über die Regelungsabsichten des Plangebers unterrichten, handelt es sich um bloße Hinweise zum gleichmäßigen Vollzug der Ziele (A. III. 2 LEP NRW). Sie interpretieren die auf eine langfristige Versorgung ausgerichteten Zielvorgaben, stellen aber nicht selbst verbindliche Vorgaben dar. Vielmehr sind sie ein Mittel zum Verständnis dessen, was anderweitig regelnd festgelegt ist. Die sich daraus ergebende Relativierung ihrer Verbindlichkeit bedeutet, dass mit dem Zeithorizont von 25 Jahren der vom Plangeber zu berücksichtigende Zeitraum lediglich in seiner Größenordnung eingegrenzt ist. Hierfür spricht auch, dass die Kriterien, anhand derer die Sicherung der Versorgung für diesen Zeitraum zu bemessen ist, ihrerseits im LEP NRW nicht bestimmt und abschließend geregelt sind. Der Gesichtspunkt der Versorgung bezieht sich auf den Rohstoffbedarf von Wirtschaft und Bevölkerung im Land Nordrhein-Westfalen. Er belässt für die Regionalplanung Spielräume hinsichtlich der Beurteilung dessen, was angesichts der auch auf einen sparsamen Umgang mit Bodenschätzen ausgerichteten Zielsetzungen und des prognostisch zu betrachtenden langen Zeitraums im Einzelnen in die Bedarfsberechnung einzustellen und als Bedarf anzuerkennen ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2009 ? 20 A 628/05 -, ZfB 2010, 5, juris Rn. 112.
Der GEP sichert in Ziel 30 Absatz 2 schließlich auch die weitere Zielvorgabe des LEP NRW C.IV.2.2.3, wonach die Inanspruchnahme der Reservegebiete für andere Nutzungen nur in Betracht kommen soll, soweit die Inanspruchnahme vorübergehender Art ist und die Nutzung der Lagerstätte langfristig nicht in Frage gestellt wird. Dass dem Abbau oberflächennaher Bodenschätze damit kein substantieller Raum geboten würde, ist angesichts der an dem bisherigen Abbaufortschritt orientierten Bedarfsplanung für 50 Jahre für die Reservegebiete bzw. 25 Jahre für die Abgrabungsbereiche (s.u.) nicht zu erkennen.
Vor diesem Hintergrund begegnet auch die Ausweisung der Abgrabungsbereiche (Vorranggebiete) für hochreinen Kalkstein keinen Bedenken. Sie steht in Einklang mit den Erläuterungen in C.IV.3.6 LEP NRW. Die Bereiche für den oberirdischen Abbau von Bodenschätzen sind danach innerhalb der Reservegebiete darzustellen und so auszuwählen, dass ihre Inanspruchnahme die Versorgung von Wirtschaft und Bevölkerung mit nicht energetischen Rohstoffen für 25 Jahre sichert und unter Berücksichtigung der Beschaffenheit der Lagerstätten und der späteren Zweckbestimmung des in Anspruch genommenen Geländes der Abbau oberflächennaher Bodenschätze räumlich zusammengefasst werden können. Die Darstellung von Bereichen für den oberirdischen Abbau von Bodenschätzen in den Gebietsentwicklungsplänen soll sicherstellen, dass ein Abbau außerhalb dieser Bereiche nicht bzw. noch nicht stattfindet.
Die Abgrabungsbereiche Hagen-Hohenlimburg und im Hönnetal, nördlich Balve, sind diesen Vorgaben entsprechend innerhalb der zuvor rechtmäßig ermittelten Reservegebiete dargestellt worden. Entsprechend dieser planerischen Konzeption finden auf die konkrete Standortbestimmung für den Abgrabungsbereich innerhalb des jeweiligen Reservegebiets zu Recht dieselben weichen Tabukriterien Anwendung wie bei der Ausweisung der jeweiligen Reservefläche. In die Abwägung der konkreten Ausweisung des Abgrabungsbereichs Hagen-Hohenlimburg ist daher die Entscheidung für eine örtliche Anbindung an den vorhandenen Abbaubereich der Beigeladenen ebenso eingeflossen wie die Belange der angrenzenden Naturschutzbereiche. Die Planungsunterlagen geben Aufschluss über den Abwägungsvorgang hinsichtlich der Belange von Wirtschaft, Bevölkerung und Naturschutzverbänden bei der konkreten Abgrenzung des Abgrabungsbereichs. Auch an dieser Stelle ist nicht zu erkennen, dass Belange nicht oder fehlerhaft gewichtet worden wären. Der Plangeber hat weder unbesehen den Wunsch der Wirtschaft nach der größtmöglichen Ausdehnung des Abgrabungsbereichs übernommen, noch hat er die Naturschutzbelange außer Betracht gelassen. Den Belangen der Wirtschaft wurde im Kompromisswege durch eine maßvolle Ausdehnung des Gebiets in Richtung Osten Rechnung getragen. Die Belange der Naturschutzverbände wurden zwar mit Blick auf die Standortgebundenheit des Abbaubetriebs bis auf eine geringfügige Zurücknahme des Vorrangbereichs im Westen zurückgewiesen, jedoch mit der Maßgabe, dass mit der nicht parzellenscharfen Grenzziehung über die konkrete Nutzung der einzelnen Flächen (Abbau oder Naturschutz) nicht endgültig entschieden sei. In vergleichbarer Weise wurden den Belangen der Wirtschaft, der Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten NRW (LÖBF) und der Naturschutzverbände bei der Festlegung der Kalksteinabgrabungsbereiche im Hönnetal Rechnung getragen.
Die Abgrabungsbereiche sind auch so dimensioniert, dass bei einer - ebenfalls sachlich gerechtfertigten - überschlägigen Hochrechnung auf der Grundlage der Genehmigungslage und des bisher beobachteten Abbaufortschritts die Versorgung von Wirtschaft und Bevölkerung für 25 Jahre gesichert ist. Dass die vom Plangeber erhobenen Daten unrichtig bzw. unvollständig wären oder die Berechnungen relevante Fehler aufweisen würden, ist insbesondere nach der auf Nachfrage des Senats erfolgten eingehenden Erläuterung der vorgelegten Tabellen nicht ersichtlich.
cc) Die gebietsbezogene Darstellung der Abgrabungsbereiche ist hinreichend bestimmt. Dies gilt insbesondere für den gewählten Maßstab von 1: 50.000. Dieser Maßstab entspricht zum einen den Anforderungen des § 35 Abs. 1 der Verordnung zur Durchführung des Landesplanungsgesetzes (LPlG DVO). Zum anderen ist eine parzellenscharfe Ausweisung und Darstellung auch deshalb nicht erforderlich, weil Regionalpläne einen größeren Raum betreffen als etwa Bebauungspläne oder auch Flächennutzungspläne, deren Festsetzungen Vorhaben in einem kleineren räumlichen Bereich zum Teil standortgenau steuern sollen. Regionalpläne und darin enthaltene zeichnerische Darstellungen von Zielen der Raumordnung dienen grundsätzlich keiner solchen Feinsteuerung. Die Raumordnungskarten haben damit notwendigerweise einen kleineren Maßstab bei der zeichnerischen Darstellung der Vorranggebiete.
Der Darstellung im Maßstab 1:50.000 kann hinreichend deutlich entnommen werden, auf welchen Bereich sich die Festlegung bezieht. Eine endgültige parzellenscharfe Festlegung der späteren konkreten Nutzung der Flächen ist nicht erforderlich. Bei Abgrabungsvorhaben ist eine parzellenscharfe Abgrenzung auch deshalb nicht notwendig, weil Abgrabungen als raumbedeutsame Maßnahmen in aller Regel nicht nur kleinräumig, sondern großräumig Grund und Boden in Anspruch nehmen.
c) Das geplante Erweiterungsvorhaben liegt auf dem Gebiet der Klägerin zumindest teilweise außerhalb des festgesetzten Abgrabungsbereichs Massenkalksteinbruch Hagen-Hohenlimburg. Nach den Aufstellungsunterlagen und der zeichnerischen Darstellung des GEP in den Karten Blatt 3 und Blatt 6 reicht das Vorranggebiet mit dem nordöstlichen Teil in das Stadtgebiet der Klägerin. Die Grenze des Vorranggebiets ist auch nördlich der Kreuzung der Wirtschaftswege nicht ganz oder fast mit der Stadtgrenze identisch, sondern sie überschreitet diese Grenze knapp östlich dieser Kreuzung und verläuft danach für etwa 300 m schräg in nordöstlicher Richtung auf dem Stadtgebiet der Klägerin; erst danach wendet sie sich wieder nach Südwesten ab und erreicht die Stadtgrenze.
Die östliche Grenze des Erweiterungsvorhabens liegt außerhalb des Abgrabungsbereichs. Für den im klägerischen Gebiet gelegenen Bereich südlich der Kreuzung ist dies schon deshalb der Fall, weil die Grenze des Vorranggebiets hier - sich von der Stadtgrenze entfernend - auf dem Stadtgebiet der Beklagten verläuft. Nichts anderes gilt für den nördlich der Kreuzung gelegenen Teil des Erweiterungsvorhabens. Die Grenze des Vorranggebiets verläuft nach der zeichnerischen Darstellung nämlich westlich der - östlich der Stadtgrenze verlaufenden - Freileitung. Diese wird von der zeichnerischen Begrenzung des Vorranggebiets an keiner Stelle tangiert, während sie die dargestellte Fläche des Erweiterungsvorhabens kreuzt und vorhabenbedingt verlegt werden müsste. Dieser Verlauf der Grenze des Abgrabungsbereichs ist das Ergebnis des Abwägungsvorgangs im Aufstellungsverfahren zwischen den Belangen des Wirtschaftsverbands Naturstein-Industrie und der Naturschutzverbände sowie der LÖBF. Der Wirtschaftsverband Naturstein-Industrie hatte angeregt, den östlichen Teil des Vorranggebiets abweichend vom ursprünglichen Entwurf auch auf dem Gebiet der Klägerin darzustellen. Diesem Begehren wurde - einvernehmlich - (nur) teilweise entsprochen. Selbst die kartenmäßig dokumentierte Vorstellung des Wirtschaftsverbands Naturstein-Industrie hinsichtlich der ursprünglich gewünschten Ausdehnung des Abbaugebiets sah eine Einbeziehung der Freileitung (und der Flächen des Reservegebiets östlich hiervon) in das Vorranggebiet nicht vor.
Das Erweiterungsvorhaben liegt auch nicht deshalb im Abgrabungsbreich, weil die hier in Rede stehende Grenze dieses Gebiets im Rahmen eines Interpretationsspielraums flexibel und entsprechend weit bestimmt werden könnte. Insoweit kommt es nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob ein solcher Interpretationsspielraum besteht und wie groß er bezogen auf den Maßstab der zeichnerischen Darstellung ist.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 6. September 2007 - 8 A 4566/04 -, ZUR 2007, 592, juris Rn. 39.
Ein "Interpretationsspielraum" kommt jedenfalls dort nicht in Betracht, wo sich jenseits einer maßstabsbedingten Unschärfe der zeichnerischen Darstellung aus anderen Umständen der Grenzverlauf genauer ergibt. Dies kann etwa der Fall sein, wenn die Gebietsgrenze sich erkennbar an natürlichen Gegebenheiten wie einem Flusslauf, an bereits vorhandener Infrastruktur oder an einer geographischen Grenze orientiert. Entsprechende Hinweise können sich nicht nur aus der zeichnerischen Darstellung, sondern auch aus den Planerläuterungen oder Aufstellungsunterlagen ergeben. Hier lässt sich den zeichnerischen Darstellungen im GEP Karten Blatt 3 und Blatt 6 in einer Zusammenschau mit den Aufstellungsunterlagen - insbesondere mit den im Rahmen des Erörterungstermins am 1. September 1999 genutzten Folien - hinreichend deutlich entnehmen, dass die Grenze des Vorranggebiets östlich der Kreuzung die Stadtgrenze zum Stadtgebiet der Beklagten quert und dass sie nördlich der Kreuzung auf dem Stadtgebiet der Klägerin westlich der Freileitung verläuft. Angesichts dieser kartographisch dokumentierten Besonderheiten bleibt für einen - diese Umstände außer Acht lassenden - Interpretationsspielraum kein Raum.
d) Eine Ausnahme vom Regelfall des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB liegt nicht vor.
Die Ausschlusswirkung der in einem Regionalplan festgelegten Vorranggebiete steht einem gebietsexternen Abbauvorhaben nicht strikt und unabdingbar, sondern nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB (nur) "in der Regel" entgegen. Der Planungsvorbehalt steht unter einem gesetzlichen Ausnahmevorbehalt, der die Möglichkeit zur Abweichung in atypischen Einzelfällen eröffnet. Dieser Ausnahmevorbehalt stellt ein Korrektiv dar, das unverhältnismäßigen (unzumutbaren) Beschränkungen des Grundeigentümers in Sonderfällen vorbeugt, ohne dass die Grundzüge der Planung in Frage gestellt werden. Die "Regel"-Formulierung ermöglicht die Feindifferenzierung, für die das Abwägungsmodell auf der Stufe der Regionalplanung naturgemäß keinen Raum lässt. Das verlangt, dass unter Berücksichtigung der konkreten Gegebenheiten das private Interesse an der Verwirklichung des Vorhabens den öffentlichen Belangen der Nutzungskonzentration an anderer Stelle gegenübergestellt wird. Dies läuft, in ähnlicher Weise wie bei § 35 Abs. 1 BauGB, auf eine nachvollziehende Abwägung hinaus, freilich unter umgekehrten Vorzeichen. Während der Gesetzgeber mit dem Tatbestandsmerkmal "entgegensteht" die besondere Bedeutung der Privilegierung hervorhebt, die tendenziell zu Gunsten des Vorhabens zu Buche schlägt, bringt er mit der Regel-Ausnahme-Formel in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zum Ausdruck, dass außerhalb der Konzentrationsflächen dem Freihalteinteresse grundsätzlich der Vorrang gebührt. Diese Wertung darf nicht konterkariert werden. Eine Abweichung im Einzelfall ist zwar möglich, sie steht aber unter dem Vorbehalt, dass die Konzeption, die der Planung zugrundeliegt, als solche nicht in Frage gestellt wird. Was die vom planerisch erfassten Regelfall abweichende Sonderkonstellation ausmacht, lässt sich nicht in eine allgemeine Formel kleiden. Größe und Funktion des Vorhabens können etwa ebenso von Bedeutung sein wie Bestandsschutzgesichtspunkte oder Besonderheiten der Umgebung oder der Topographie.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, juris Rn. 35 und vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, juris Rn. 47 ff.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6. November 2006 - 3 S 2115/04 -, ZUR 2007, 92, juris Rn. 46.
Im vorliegenden Einzelfall sind keine atypischen Besonderheiten zu erkennen, die ein Überwiegen der privaten Interessen der Beigeladenen an der Verwirklichung des Vorhabens begründen würden und damit eine Abweichung vom Regelfall rechtfertigen könnten. Die unmittelbare Nachbarschaft des Vorhabengebiets zu dem ausgewiesenen Abgrabungsbereich begründet für sich allein keine Atypik. Es ist dem Wesen einer Konzentrationsfläche im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB immanent, dass die Flächen, die von außen an ihre Grenze stoßen und daher nicht innerhalb des Vorranggebiets liegen, von der betreffenden Nutzung frei bleiben sollen. Daran ändert vorliegend auch der Umstand nichts, dass die Nachbarflächen im Reservegebiet liegen und damit langfristig ebenfalls dem Abbau dienen sollen. Wie oben bereits dargestellt, sollen die nach Ausweisung der Vorranggebiete verbleibenden Flächen des Reservegebiets nach der Konzeption der Planung erst nach der auf 25 Jahre prognostizierten Nutzung der derzeit ausgewiesenen Vorranggebiete für einen Abbau für weitere 25 Jahre in Anspruch genommen werden. Diese Konzeption kann grundsätzlich nur der Plangeber ändern bzw. fortentwickeln, der die Reservegebiete dazu als Abgrabungsbereiche ausweisen müsste. Das In- und Nebeneinander von Reserve- und Abgrabungsbereichen ist integraler und typischer Bestandteil der Planungskonzeption des GEP, die ohne das Hinzutreten anderer atypischer Besonderheiten im Einzelfall nicht durch die Gewährung von Ausnahmen in Frage gestellt werden darf.
Die Beigeladene kann sich auch nicht mit Erfolg auf eine Ausnahme nach Ziel 31 Abs. 1 Satz 2 GEP berufen. Sie gehört nicht zu den hier privilegierten Vorhaben, weil sie keine außerhalb eines Abgrabungsbereichs gelegene Abgrabung betreibt. Eine entsprechende Anwendung der Ausnahmevorschrift kommt auch unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nicht in Betracht. Dass das Vorhaben der Beigeladene nicht unter die Ausnahmeregelung fällt, beruht auf einem sachlichen Grund. Die Ausnahme trägt dem Bedürfnis nach einer (wettbewerbsmäßigen) Gleichstellung von außerhalb von Abgrabungsbereichen bereits genehmigten Abgrabungen Rechnung, die ansonsten aufgrund der Ausschlusswirkung der Vorranggebiete - anders als die innerhalb der Abgrabungsbereiche genehmigten Abgrabungen wie die der Beigeladenen - von jeglichen Erweiterungsmöglichkeiten ausgeschlossen wären.
Dass der Beigeladenen durch die Beschränkung ihrer Erweiterungsmöglichkeiten unmittelbar unzumutbare wirtschaftliche oder sonstige Nachteile drohen würden, ist nicht zu erkennen.
e) Der Verstoß gegen den öffentlichen Belang des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB führt zur bauplanungsrechtlichen Unzulässigkeit des gesamten Erweiterungsvorhabens, also auch hinsichtlich der Flächen, die auf den Stadtgebieten der Klägerin und der Beklagten jeweils innerhalb des Vorranggebiets und auf dem Stadtgebiet der Beklagten außerhalb des Vorranggebiets liegen. Die von der Beigeladenen angeregte lediglich teilweise Aufhebung der angefochtenen immissionsschutzrechtlichen Genehmigung kommt nicht in Betracht.
Gegenstand der bauplanungsrechtlichen Prüfung ist das Vorhaben, wie es der Vorhabenträger zur Genehmigung und zur Prüfung stellt. Das Gericht hat, wie die Genehmigungsbehörde, zu prüfen, ob diesem Vorhaben öffentlichrechtliche Vorschriften entgegenstehen. Es ist - innerhalb der Grenzen, die einer Zusammenfassung oder Trennung objektiv gesetzt sind - Sache des jeweiligen Vorhabenträgers, durch seinen Genehmigungsantrag festzulegen, was "das Vorhaben" und damit der zu beurteilende Verfahrensgegenstand sein soll. Ein in einem Genehmigungsantrag zusammengefasstes Vorhaben stellt regelmäßig ein einheitliches Ganzes dar, sei es, dass dessen einzelne Teile unter Nutzungsgesichtspunkten eine enge funktionale Verbindung aufweisen, sei es, dass der eine Bestandteil ohne den anderen baurechtlich nicht zulässig ist, oder sei es, dass die Einheitlichkeit des Vorhabens dem ausdrücklich geäußerten oder jedenfalls erkennbaren Willen des Vorhabenträgers entspricht.
Dies zugrundegelegt ist das Vorhaben nicht teilbar. Die Beigeladene hat das Vorhaben in dem Genehmigungsantrag vom 29. Januar 2010 mit dem erkennbaren Willen zusammengefasst, die Erweiterung einheitlich zu verwirklichen. Dem Vorhaben liegt eine umfassende Planungsvorstellung der Beigeladenen zur langfristigen Sicherung ihres Abbaustandorts zugrunde. Die Erreichung des Ziels der vorliegenden Erweiterung, nämlich den Standort zumindest für die nächsten 8 Jahre zu sichern, hängt maßgeblich von der Menge des gewinnbaren Vorrats und damit von der zur Verfügung stehenden Abbaufläche ab. Es setzt nach den Berechnungen der Beigeladenen eine Abbautätigkeit in dem gesamten Erweiterungsbereich voraus. Eine nur teilweise Umsetzung des Vorhabens würde aus ihrer Sicht dieses Ziel verfehlen.
Eine nur teilweise Aufhebung der angefochtenen Genehmigung scheidet auch aus anderen Gründen aus. Für ein geändertes Vorhaben fehlt es an einem nach § 15 BNatSchG erforderlichen Landschaftspflegerischen Begleitplan. Der vorliegende Begleitplan in der Fassung von Januar 2011, der nach Abschnitt III Ziffer 12.1 der Genehmigung vom 5. Oktober 2011 Bestandteil der Genehmigung ist, legt bei der Bestimmung der erforderlichen Kompensationsmaßnahmen die Lage und Größe des konkret beantragten Vorhabens zugrunde. Er wird bei einer Änderung des Vorhabens gegenstandslos. Denn der Flächenbedarf für die Kompensationsmaßnahmen wird in Abhängigkeit von den in Anspruch genommenen Flächen ermittelt und die Höhe der Kompensationsfaktoren richtet sich nach der Art und Wertigkeit der in Anspruch genommenen Biotoptypen. Die Berechnungen werden bei einer Änderung der in Anspruch genommen Flächen und Biotoptypen hinfällig.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.
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 § 35
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 § 10
 § 35
 § 35
 § 35
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 § 35
 § 3
 § 1
 § 35

§ 35
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 § 35
 § 35
 Art. 14
 § 7
 § 35
 § 7
 § 8
 § 3
 § 35
 § 35
 § 3
 § 7
 § 7
 § 35
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 § 35
 § 35
 § 15
 § 167