Source: http://www.senat.fr/rap/a10-477/a10-47710.html
Timestamp: 2019-03-21 00:51:20+00:00

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TITRE IER - DROITS DES PERSONNES FAISANT L'OBJET DE SOINS PSYCHIATRIQUES
Le présent titre, constitué d'un article unique, définit les droits des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques, qu'elles aient été hospitalisées à la demande du préfet ou d'un tiers.
Article 1er (art. L. 3211-1 à L. 3211-12-5 du code de la santé publique, art. L. 111-12 du code de l'organisation judiciaire) - Modalités de prise en charge des personnes faisant l'objet de mesures de soins sans leur consentement et contrôle de ces mesures par le juge des libertés et de la détention
Pour l'essentiel, cet article réécrit le chapitre premier (« Droits des personnes hospitalisées ») du titre Ier (« Modalités d'hospitalisation ») du livre II (« Lutte contre les maladies mentales ») de la troisième partie du code de la santé publique.
Le texte du projet de loi tel que modifié par la lettre rectificative
· l'enfermement, une modalité de soins parmi d'autres
Le présent article vise, en ses alinéas 12 à 14, à diversifier les modes de prise en charge des personnes atteintes de trouble mental en ouvrant des alternatives à l'hospitalisation complète.
Autrement dit, le texte fait de l'enfermement une modalité de soins parmi d'autres alors que le droit en vigueur ne permet de prendre en charge une personne sans son consentement que sous la forme d'une hospitalisation complète, c'est-à-dire à temps plein, que la personne ait été hospitalisée dans le cadre d'une HO ou d'une HDT.
Comme le souligne très justement notre collègue député M. Guy Lefrand dans son rapport, cette réforme témoigne d'un « changement complet de paradigme » puisqu'elle met en avant la nécessité des soins psychiatriques plutôt que la forme que ceux-ci peuvent prendre : ainsi met-elle fin au primat de l'enfermement ou de l'internement.
Cette évolution permet de supprimer le dispositif critiqué des sorties d'essai. Ces dernières, qui ne doivent pas être confondues avec les sorties de courte durée22(*), sont prévues à l'article L. 3211-11 du code de la santé publique. Elles sont destinées « à favoriser la guérison, la réadaptation et la réinsertion sociale » des personnes qui ont fait l'objet d'une hospitalisation sur demande d'un tiers ou d'une hospitalisation d'office. Il s'agit de permettre à ces personnes de « bénéficier d'aménagements de leurs conditions de traitement ».
La sortie d'essai comporte une surveillance médicale. Sa durée ne peut dépasser trois mois mais elle est renouvelable indéfiniment. Le suivi de la sortie d'essai est assuré par le secteur psychiatrique compétent.
1° dans le cas d'une hospitalisation sur demande d'un tiers, par un psychiatre de l'établissement d'accueil ;
2° dans le cas d'une hospitalisation d'office, par le préfet, sur proposition écrite et motivée d'un psychiatre de l'établissement d'accueil.
La sortie d'essai constitue donc une simple suspension de l'hospitalisation contrainte d'une personne, non sa levée. En conséquence, le patient est, pendant toute la durée de la sortie d'essai, considéré comme hospitalisé sans son consentement. Il peut être réintégré au sein de l'hôpital sans aucune formalité préalable s'il cesse de se conformer à son traitement ou si son état mental le requiert.
Le dispositif des sorties d'essai est fréquemment utilisé : comme le souligne le rapport conjoint de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l'Inspection générale des services judiciaires (IGSJ)23(*), 25 % des malades admis en HDT et 31 % des malades admis en HO ont bénéficié d'une sortie d'essai. En outre, la durée des sorties d'essai a eu tendance à augmenter ces dernières années, la période de trois mois visée plus haut étant fréquemment renouvelée, au point de durer parfois plusieurs années.
En premier lieu, une personne hospitalisée, dans le cadre d'une HO comme dans celui d'une HDT, serait tout d'abord soumise à une période d'observation d'une durée maximale de soixante-douze heures (3 jours), sous forme obligatoirement d'une hospitalisation complète, c'est-à-dire d'enfermement. Pendant cette période, deux certificats médicaux doivent être réalisés par un psychiatre aux fins de confirmer ou infirmer la nécessité des soins.
Le texte distingue deux hypothèses à l'issue de cette période d'observation24(*) :
- soit deux certificats médicaux constatant l'état mental de la personne confirment la nécessité de maintenir les soins psychiatriques sous contrainte et la personne peut alors être prise en charge selon deux modalités : soit sous la forme d'une hospitalisation complète, soit sous une forme ambulatoire. Dans ce dernier cas, un protocole de soin est établi. Il est précisé que ce protocole définira :
- « le ou les types de soins » imposés au malade, qu'il s'agisse de soins ambulatoires, à domicile, en hôpital de jour, en hôpital de nuit...
- les « lieux de leur réalisation » : il pourra s'agir par exemple du service de consultations externes d'un hôpital, d'un centre médico-psychologique (CMP), du domicile du patient, d'une autre structure relevant du secteur psychiatrique, d'une structure médico-sociale ou d'un autre service hospitalier ;
- leur « périodicité ».
Il convient de noter qu'un nombre croissant de produits pharmaceutiques destinés aux traitements des troubles mentaux sont disponibles sous des formes injectables à libération prolongée, qui permettent de limiter le nombre de prises à une par mois, voire par trimestre ou par semestre. Cette évolution est particulièrement favorable au développement de soins ambulatoires, car elle permet de s'assurer qu'un patient reçoit effectivement son traitement, sans pour autant lui imposer des consultations fréquentes. Le texte entend donc tenir compte des progrès des traitements psychiatriques médicamenteux.
Enfin, est expressément ouverte la possibilité de réintégrer le patient suivi en soins ambulatoires dans une structure hospitalière, en cas de non-respect du protocole de soins. La décision serait prise par le préfet si c'est lui qui avait prononcé l'hospitalisation initiale, par le directeur de l'établissement dans les autres cas. A cet égard, les débats à l'Assemblée nationale ont mis en avant le fait que l'élaboration du protocole de soins visé plus haut devra mettre le patient en position de responsabilité : elle devra constituer l'occasion de lui indiquer qu'il devra respecter le protocole sous peine de voir sa prise en charge transformée en hospitalisation complète.
· le contrôle juridictionnel de l'hospitalisation sous contrainte
Le présent projet de loi, qui avait été déposé le 5 mai 2010, a été complété le 26 janvier 2011 par une lettre rectificative afin de tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel n° 2010-71 (QPC) du 26 novembre 2010 qui, pour l'essentiel, a mis en avant la nécessité de placer l'hospitalisation sous contrainte sous le contrôle du juge judiciaire, gardien des libertés individuelles.
En conséquence, le présent article prévoit un contrôle de plein droit par le juge des libertés et de la détention (JLD) des hospitalisations complètes sans consentement, qu'elles aient été prononcées d'office ou à la demande d'un tiers, avant le 15ème jour, lorsque la durée de l'hospitalisation complète doit se prolonger au-delà de cette échéance. Il s'agit là d'une application stricte de l'exigence minimale fixée par le Conseil constitutionnel25(*).
Dans chacune de ces hypothèses, la lettre rectificative précise que le JLD statue à bref délai, après organisation d'un débat contradictoire.
Par ailleurs, le projet de loi prévoit que l'ordonnance du JLD est susceptible d'appel devant le premier président de la cour d'appel ou son délégué. Il pose le principe selon lequel l'appel des décisions du JLD n'est pas suspensif.
Toutefois, le texte dispose également que dans le cas où le JLD ordonne la mainlevée d'une mesure d'hospitalisation complète, le procureur de la République peut, soit d'office, soit à la requête du directeur de l'établissement d'accueil ou du préfet, demander au premier président de la cour d'appel ou à son délégué de déclarer le recours suspensif, possibilité qui n'existe pas dans le droit en vigueur.
- le procureur de la République estime que la sortie de la personne de l'hôpital, prononcée par le JLD, présente un risque grave d'atteinte à l'intégrité du malade ou d'autrui ;
- il interjette appel dans un délai de six heures à compter de la notification de l'ordonnance à l'auteur de la saisine. Dans ce cas, l'appel, accompagné de la demande faisant état de ce risque grave, est transmis au premier président de la cour d'appel ou à son délégué. Celui-ci décide, sans délai, s'il y a lieu de donner à cet appel un effet suspensif, en fonction du risque grave d'atteinte à l'intégrité du malade ou d'autrui. Il statue par une ordonnance motivée rendue contradictoirement qui n'est pas susceptible de recours. Le patient est maintenu en hospitalisation complète, jusqu'à ce que cette ordonnance soit rendue et, si elle donne un effet suspensif à l'appel, jusqu'à ce qu'il soit statué sur le fond.
Le délai de six heures évoqué plus haut mérite que l'on s'y arrête.
Notons que dans sa décision n° 2003-484 du 20 novembre 2003, le Conseil constitutionnel a validé, à propos de la rétention administrative, le principe selon lequel le procureur - et uniquement lui - peut assortir son appel d'une demande d'effet suspensif.
Le Conseil rappelle tout d'abord « qu'en principe, il résulte de l'article 66 de la Constitution que, lorsqu'un magistrat du siège a, dans la plénitude des pouvoirs que lui confère son rôle de gardien de la liberté individuelle, décidé par une décision juridictionnelle qu'une personne doit être mise en liberté, il ne peut être fait obstacle à cette décision, fût-ce dans l'attente, le cas échéant, de celle du juge d'appel ».
Toutefois, le Conseil relève que le ministère public, qui fait partie de l'autorité judiciaire, a « reçu de la loi déférée compétence pour agir dans des conditions spécifiques, qui le distinguent des parties à l'instance que sont l'étranger et le représentant de l'Etat dans le département ».
Le projet de loi prévoit un délai de six heures par harmonisation avec celui qui devrait prochainement entrer en vigueur en matière de maintien de l'étranger en zone d'attente.
Les deux assemblées ont en effet approuvé l'article 11 du projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité, qui tend à allonger - en le faisant passer de quatre heures à six heures - le délai au cours duquel le parquet a la possibilité de demander au premier président de la cour d'appel de déclarer son recours suspensif.
Notons que le délai n'est que de quatre heures en matière de « référé-détention ». Cette procédure, introduite aux articles 148-1-1 et 187-3 du code de procédure pénale par la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation de la justice, vise à permettre au ministère public d'empêcher la remise en liberté d'une personne lorsqu'une telle mesure serait de nature à produire des conséquences inopportunes. La possibilité de faire déclarer l'appel suspensif n'est ouverte qu'en cas d'ordonnance de mise en liberté prise contre les réquisitions du parquet. Le procureur de la République dispose d'un délai de quatre heures à compter de la notification pour demander au premier président de la cour d'appel de donner à l'appel un caractère suspensif. Ce dernier statue au plus tard le deuxième jour ouvrable suivant la demande. Pendant cette durée, les effets de l'ordonnance de mise en liberté sont suspendus et la personne reste détenue. Le Conseil constitutionnel a validé ce dispositif dans sa décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002.
Votre rapporteur note donc que les délais seront donc :
- six heures en matière civile (pour l'hospitalisation sous contrainte et le maintien en zone d'attente) ;
- quatre heures en matière pénale (pour le référé-détention).
D'après le ministère de la justice, cette différence de délais, source de complexité pour les professionnels du droit, tiendrait au fait que le parquet est très rarement présent aux audiences civiles devant le JLD et qu'il doit, avant de faire appel, obtenir communication du dossier, en prendre connaissance et motiver sa demande. Dans ces circonstances, le délai de quatre heures, applicable en matière pénale, serait trop court en matière civile.
Enfin, comme indiqué précédemment, le projet de loi propose d'ouvrir des alternatives à l'hospitalisation complète sous forme de soins ambulatoires.
Le texte prévoit en effet qu'à l'issue d'une période d'observations, d'une durée maximale de soixante-douze heures, un certificat médical constatant l'état mental de la personne pourrait imposer des soins psychiatriques ambulatoires sous contrainte.
Le Gouvernement a fait le choix de ne pas prévoir un recours systématique au juge judiciaire pour ce type de soins, à la différence des soins en hospitalisation complète.
En effet, comme l'ont expliqué à votre rapporteur les représentants du ministère de la justice, lors de leur audition, les soins ambulatoires sans consentement se distinguent de l'hospitalisation complète : un protocole de soin sans consentement n'a pas vocation à conduire à l'exercice d'une contrainte physique à l'égard du patient.
Le patient recevrait des soins sous contrainte mais pas des soins forcés. La nuance peut paraître subtile mais elle est capitale.
Le patient pourrait décider de ne pas se soumettre à ses obligations thérapeutiques mais il encourrait alors le risque d'une réhospitalisation complète. Pour le ministère de la justice, la contrainte est donc caractérisée, non par l'obligation pour la personne de se soigner, mais par la menace d'être internée en cas de refus.
· Une procédure spécifique pour les malades potentiellement dangereux
L'exposé des motifs du projet de loi n° 2494 souligne la nécessité d' « une vigilance accrue des professionnels et des pouvoirs publics vis-à-vis de la faible part des malades atteints de troubles mentaux susceptibles d'actes graves de violence ».
Tirant les conséquences de divers événements dramatiques survenus ces dernières années et en raison du passage de l'hospitalisation sous contrainte aux soins sans consentement, qui facilite la prise en charge en-dehors des hôpitaux, le Gouvernement prévoit des dispositions spécifiques applicables à certaines personnes susceptibles de présenter un danger pour autrui :
- les personnes qui ont été reconnues pénalement irresponsables et qui font ou ont fait l'objet d'une hospitalisation d'office dite « judiciaire » ;
· il s'agit, d'une part, de l'article L. 3213-7 du code de la santé publique, qui prévoit la possibilité pour les autorités judiciaires, lorsqu'elles estiment que l'état mental d'une personne reconnue pénalement irresponsable à raison de ses troubles mentaux « nécessite des soins et compromet la sûreté des personnes ou porte atteinte, de façon grave, à l'ordre public », de saisir le préfet, lequel doit alors prendre « sans délai toute mesure utile ».
On rappellera que la reconnaissance d'irresponsabilité pénale suppose que la personne est « atteinte, au moment des faits, d'un trouble psychique ou neuropsychique ayant aboli son discernement ou le contrôle de ses actes » (premier alinéa de l'article 122-1 du code pénal)26(*).
- d'un classement sans suite ;
- d'une décision d'irresponsabilité pénale (par exemple d'une ordonnance prononcée par un juge d'instruction) ;
- d'un jugement ou arrêt de déclaration d'irresponsabilité pénale.
· il s'agit, d'autre part, de l'article 706-135 du code de procédure pénale, introduit par la loi n° 2008-174 du 25 février 2008 sur la rétention de sûreté, qui permet à la chambre de l'instruction ou à une juridiction de jugement, lorsqu'elle prononce un arrêt ou un jugement de déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental, d'ordonner « par décision motivée » l'hospitalisation d'office de la personne « s'il est établi par une expertise psychiatrique figurant au dossier de la procédure que les troubles mentaux de l'intéressé nécessitent des soins et compromettent la sûreté des personnes ou portent atteinte, de façon grave, à l'ordre public ».
On relèvera que dans les cadres légaux décrits plus haut, l'autorité judiciaire est à l'origine de l'hospitalisation d'office, d'où le fait que ces deux procédures sont habituellement présentées comme des mesures d'hospitalisation d'office judiciaire.
Elles ne doivent toutefois pas être confondues :
- dans le cadre de l'article 706-135 du code de procédure pénale, elle est prononcée par l'autorité judiciaire elle-même alors qu'elle l'est par le préfet dans le cadre de l'article L. 3213-7 précité ;
- seule la chambre de l'instruction ou une juridiction de jugement peut ordonner une hospitalisation d'office alors que toutes les autorités judiciaires (parquet, juge d'instruction...) peuvent saisir le préfet lorsqu'elles reconnaissent une personne pénalement irresponsable ;
- comme indiqué plus haut, le préfet a pour seule obligation de prendre « sans délai toute mesure utile ». Contrairement à ce que certains députés ont pu indiquer lors des débats à l'Assemblée nationale, cette expression ne signifie pas que le préfet pourrait, sans certificat médical, prononcer une hospitalisation d'office. En fait, d'après le ministère de l'intérieur interrogé sur ce point, sa seule obligation réside dans la demande d'un certificat médical qui doit porter sur l'état actuel du malade. Le préfet a donc compétence liée pour faire examiner la personne par un psychiatre, pas pour prononcer une hospitalisation d'office. En revanche, il pourra, au vu du certificat médical circonstancié qu'il a sollicité, prononcer cette hospitalisation d'office selon les conditions du droit commun (alinéa 42) ;
Notons que dans le cadre des deux catégories d'hospitalisations d'office judiciaire, il appartient au préfet, en tant que gardien de l'ordre public, d'assurer le suivi de la mesure comme s'il en était directement à l'origine. Il pourra donc décider de maintenir la mesure d'hospitalisation, de la lever, de la faire évoluer en soins ambulatoires...
En second lieu, le projet de loi range parmi les patients susceptibles de représenter un danger pour autrui, outre les personnes qui font ou ont fait l'objet d'une hospitalisation d'office judiciaire, celles qui font ou ont fait l'objet d'une hospitalisation en unité pour malades difficiles (UMD).
Le rôle de ces unités a été défini par le décret du 14 mars 1986 relatif à la lutte contre les maladies mentales et à l'organisation de la sectorisation psychiatrique.
A vocation interrégionale, implantées dans un centre hospitalier spécialisé, elles assurent l'hospitalisation à temps complet des patients présentant pour autrui un danger tel que les soins, la surveillance et les mesures de sûreté nécessaires ne puissent être mis en oeuvre que dans une unité spécifique.
L'arrêté du 14 octobre 1986 relatif au règlement intérieur type des UMD précise que l'hospitalisation dans ces structures est réservée à des patients nécessitant des protocoles thérapeutiques intensifs et des mesures de sûreté particulières et présentant en outre un état dangereux majeur, certain et imminent. L'entrée en UMD n'est possible que sous le régime de l'hospitalisation d'office par le biais d'un arrêté préfectoral pris à la demande d'un praticien de service de secteur avec l'accord du praticien de l'UMD. Une commission du suivi médical, composée de trois praticiens n'appartenant pas à l'UMD et d'un médecin inspecteur, formule un avis sur le maintien et la sortie des personnes hospitalisées dans l'unité. Elle doit obligatoirement statuer tous les six mois sur le dossier de chaque patient.
La sortie d'UMD fait l'objet d'un arrêté préfectoral pris sur la base d'un certificat médical d'un praticien de l'unité attestant la disparition de l'état dangereux, après avis de la commission du suivi médical. Lorsque le patient est un détenu, la levée de l'hospitalisation d'office entraîne sa remise à la disposition de la justice.
Comme le souligne un récent rapport d'information de notre assemblée27(*), la France compte aujourd'hui seulement cinq UMD ayant une capacité totale de 427 places.
La capacité des UMD
D'après les informations obtenues par votre rapporteur, cinq autres UMD sont en cours de construction. La capacité totale des UMD devrait ainsi atteindre 656 lits.
Les personnes admises en UMD le sont généralement en long séjour. Le rapport d'information précité relève ainsi que la durée moyenne de séjour à l'UMD de Villejuif, que les rapporteurs ont visitée, était de 310 jours.
Le projet de loi prévoit des dispositions spécifiques applicables aux deux catégories de patients précédemment définies, à savoir :
- les personnes qui font ou ont fait l'objet d'une hospitalisation d'office judiciaire ;
- les personnes qui font ou ont fait l'objet d'une hospitalisation en UMD.
Ces dispositions spécifiques relevant à la fois du présent article 1er et de l'article 3, votre rapporteur, dans un souci de clarté, a choisi de les présenter dans un tableau figurant dans l'exposé général28(*).
· l'information des personnes quant à la possibilité de saisine du Contrôleur général des lieux de privation de liberté
Le texte précise que la personne hospitalisée sans son consentement est informée de son droit de porter à « la connaissance du Contrôleur général des lieux de privation de liberté des faits ou situations susceptibles de relever de sa compétence » (alinéa 33).
· La visioconférence
Le présent article précise que l'audience du JLD pourrait s'effectuer, non plus exclusivement par comparution du patient au Tribunal de Grande Instance (TGI), mais également par visioconférence, le patient se trouvant dans une salle spécifique de l'établissement de santé (alinéa 91).
La visioconférence n'est contraire à aucun principe constitutionnel, comme l'a indiqué le Conseil constitutionnel dans une décision n° 2003-484 du 20 novembre 2003 (loi relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité), à condition toutefois que la salle reliée à la salle d'audience du tribunal soit « spécialement aménagée pour assurer la clarté, la sécurité et la sincérité des débats et permettre au juge de statuer publiquement ».
La publicité est en effet une exigence fondamentale. Ainsi, le Conseil constitutionnel a censuré l'article 101 du projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure qui autorisait le JLD à tenir l'audience de prolongation d'une mesure de rétention administrative au-delà de quarante-huit heures dans une salle d'audience située au sein, et non plus seulement à proximité, d'un centre de rétention administrative. Ces centres étant fermés au public, cette possibilité méconnaissait les exigences de publicité des débats et a donc été déclarée contraire à la Constitution.
La visioconférence est actuellement possible dans des cadres procéduraux proches de celui de l'hospitalisation sous contrainte : d'une part, en matière de maintien en zone d'attente et de rétention administrative, d'autre part en matière pénale.
En premier lieu, l'article L. 222-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit, en matière de maintien en zone d'attente, que « par décision du juge prise sur une proposition de l'autorité administrative à laquelle l'étranger dûment informé dans une langue qu'il comprend ne s'est pas opposé, l'audience peut se dérouler avec l'utilisation de moyens de télécommunication audiovisuelle garantissant la confidentialité de la transmission. Il est alors dressé, dans chacune des deux salles d'audience ouvertes au public, un procès-verbal des opérations effectuées. ». De la même façon, l'article L. 552-12 du même code précise, en matière de rétention administrative, que « par décision du juge prise sur une proposition de l'autorité administrative à laquelle l'étranger dûment informé dans une langue qu'il comprend ne s'est pas opposé, les audiences prévues au présent chapitre peuvent se dérouler avec l'utilisation de moyens de télécommunication audiovisuelle garantissant la confidentialité de la transmission. Il est alors dressé, dans chacune des deux salles d'audience ouvertes au public, un procès-verbal des opérations effectuées. »
D'après le ministère de l'immigration interrogé par votre rapporteur, la visioconférence n'est pratiquement pas utilisée, alors même que plusieurs salles d'audience situées à proximité des zones d'attente et des centres de rétention sont équipées en la matière : ainsi la zone d'attente de Roissy, le centre de rétention du Mesnil, près de Roissy et celui du Canet près de l'aéroport de Marseille.
En second lieu, l'article 706-71 du code de procédure pénale prévoit diverses possibilités de recours à la visioconférence en matière pénale, possibilités prévues par la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité intérieure et progressivement étendues par les lois du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation de la justice, du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité et, très récemment, par la loi du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, dite LOPPSI 2.
En l'état du droit, la visioconférence peut être utilisée pour la quasi-totalité des étapes de la procédure pénale :
- « lorsque les nécessités de l'enquête ou de l'instruction le justifient » pour l'audition ou l'interrogatoire d'une personne ainsi que la confrontation entre plusieurs personnes et, dans les mêmes conditions, pour la présentation aux fins de prolongation de la garde à vue ou de la retenue judiciaire ;
- devant la juridiction de jugement, pour l'audition des témoins, des parties civiles et des experts ;
- pour l'audition ou l'interrogatoire par le juge d'instruction d'une personne détenue, le débat contradictoire préalable au placement en détention provisoire d'une personne détenue pour une autre cause, le débat contradictoire prévu pour la prolongation de la détention provisoire, les auditions relatives au contentieux de la détention provisoire devant la chambre de l'instruction ou la juridiction de jugement, l'interrogatoire du prévenu devant le tribunal de police ou devant la juridiction de proximité si celui-ci est détenu pour une autre cause.
D'après les informations communiquées à votre rapporteur par le ministère de la justice, l'utilisation de la visioconférence pour les personnes détenues répond à la volonté de réduire le nombre d'extractions judiciaires qui mobilisent quelque 1.250 équivalents temps pleins travaillés au sein des services de gendarmerie et de police. L'objectif est de réduire de 5 % les transfèrements judiciaires.
Même si la chancellerie ne dispose pas de données globales en la matière, mais uniquement par juridiction, il apparaît que la visioconférence est fréquemment utilisée par les juridictions pénales.
Les apports de l'Assemblée nationale intéressant le champ de la compétence de la commission des lois
L'Assemblée nationale a apporté quatre modifications de fond à cet article.
En premier lieu, sur proposition de notre collègue député Mme Jacqueline Fraysse, elle a réaffirmé le principe selon lequel les soins psychiatriques libres doivent être privilégiés par rapport aux soins sous contrainte (alinéa 10).
En deuxième lieu, à l'initiative de sa commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a prévu que dans le cadre d'une saisine facultative (alinéa 77) ou obligatoire (alinéa 89), lorsque le JLD ordonne la mainlevée d'une mesure d'hospitalisation complète, sa décision prendrait effet dans un délai maximal de 48 heures, afin que le psychiatre de l'établissement d'accueil puisse, le cas échéant, établir un protocole de soins, c'est-à-dire que le patient puisse recevoir des soins psychiatriques sans son consentement sous forme ambulatoire (alinéas 77 et 89).
Notons que lors de l'examen du présent texte, la commission des affaires sociales était allée plus loin : sur proposition de son rapporteur, elle avait rétabli la possibilité, accordée au JLD dans le projet de loi initial29(*), de substituer une forme de prise en charge à une autre. Il s'agissait en particulier de permettre au JLD de lever la mesure d'hospitalisation complète tout en obligeant le patient à suivre un traitement.
Toutefois, le rapporteur, face aux difficultés concrètes d'application que pourrait entraîner une telle disposition, notamment en termes de suivi de l'application du jugement, et eu égard à la charge déjà importante incombant au JLD dans le dispositif prévu par le projet de loi, a proposé à l'Assemblée nationale, qui l'a accepté, de revenir sur cette disposition, sous réserve de prévoir, on l'a dit, une prise d'effet différée de la décision du JLD afin que le psychiatre de l'établissement d'accueil puisse, le cas échéant, établir un protocole de soins.
En troisième lieu, sur proposition de sa commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a prévu que, dans le cadre d'une saisine facultative (alinéa 76) ou obligatoire (alinéa 84), le juge aurait la possibilité de fixer les délais dans lesquels il souhaite obtenir les expertises qu'il a demandées et que, passés ces délais, il statuerait immédiatement.
Enfin, comme indiqué précédemment, le Gouvernement propose des dispositions spécifiques applicables à deux catégories de patients susceptibles de présenter un danger pour autrui :
- les personnes qui ont été reconnues pénalement irresponsables et ont fait l'objet d'une hospitalisation d'office dite « judiciaire » ;
Sur proposition du rapporteur de la commission des affaires sociales, les députés ont instauré un « droit à l'oubli » pour ces deux catégories de personnes (voir également commentaire de l'article 3). Le régime spécifique ne leur serait plus applicable lorsque ces hospitalisations remontent à un certain nombre d'années, fixé par décret en Conseil d'État. Pour le rapporteur de la commission des affaires sociales, ce droit à l'oubli permettrait « d'éviter la stigmatisation de ces personnes et de ne pas rendre plus difficile leur sortie de soins et leur réinsertion sociale ».
· Doter le JLD du pouvoir de transformer une mesure d'hospitalisation complète en soins ambulatoires
Comme indiqué précédemment, les députés ont finalement souhaité ne pas doter le JLD du pouvoir de transformer une mesure d'hospitalisation complète en soins ambulatoires, après avoir pris une position contraire en commission.
Ils ont adopté, à titre de compromis, un dispositif revenant à différer de 48 heures la décision du JLD, afin de laisser le temps au psychiatre de l'établissement d'accueil d'établir, le cas échéant, un protocole de soins.
De nombreuses personnes entendues par votre rapporteur ont jugé que ce dispositif encourait un fort risque d'inconstitutionnalité, dès lors qu'il revenait à maintenir en hospitalisation complète, pendant une durée allant jusqu'à 48 heures, une personne dont le JLD a estimé qu'elle devait être remise en liberté. Or, dans sa décision n° 2003-484 DC du 20 novembre 2003 portant sur la loi relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, le Conseil a réaffirmé le principe selon lequel « il résulte de l'article 66 de la Constitution que, lorsqu'un magistrat du siège a, dans la plénitude des pouvoirs que lui confère son rôle de gardien de la liberté individuelle, décidé par une décision juridictionnelle qu'une personne doit être mise en liberté, il ne peut être fait obstacle à cette décision, fût-ce dans l'attente, le cas échéant, de celle du juge d'appel. »
Autrement dit, il est à craindre que la durée de quarante-huit heures prévue dans la rédaction adoptée par les députés (« lorsque le juge ordonne la mainlevée d'une mesure d'hospitalisation complète, sa décision prend effet dans un délai maximal de quarante-huit heures ») constitue une détention arbitraire contraire à l'article 66 de la Constitution.
Sur proposition de son rapporteur, votre commission a donc supprimé ce dispositif au profit de celui que la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale avait elle-même prévu initialement. Autrement dit, le JLD serait en mesure de transformer une mesure d'hospitalisation complète en soins ambulatoires sans consentement.
Un tel dispositif permettrait au juge de moduler sa décision et d'éviter ainsi le « tout ou rien » : il pourrait ainsi décider que la personne ne nécessite plus d'hospitalisation complète mais qu'elle requiert des soins ambulatoires.
Notons que l'argument, avancé par les représentants du ministère de la justice lors de leur audition, selon lequel il n'appartient pas au juge de se prononcer sur des soins ambulatoires, n'est pas cohérent avec le fait :
- que le préfet se voit bien reconnaître, lui, la possibilité d'apprécier les avis médicaux et de ne pas les suivre au regard des exigences liées à la sûreté des personnes et à l'ordre public : pourquoi, dans ces conditions, le juge, tout autant généraliste que le préfet, ne pourrait-il pas se livrer à une telle appréciation et décider de s'écarter, ou non, de l'avis médical en assurant une conciliation entre la liberté individuelle et l'ordre public ?
- que le projet de loi lui-même prévoit que le juge peut, s'il est saisi, se prononcer sur les soins ambulatoires sans consentement. S'il peut, dans ce cadre, apprécier l'opportunité du maintien des soins ambulatoires, pourquoi ne pourrait-il pas décider de transformer une mesure d'hospitalisation complète en soins ambulatoires ?
D'une manière générale, est-il nécessaire de rappeler que le législateur a depuis longtemps accordé au juge la possibilité de se prononcer sur la nécessité de soins ?
Ainsi l'article 132-45 du code pénal prévoit que la juridiction de condamnation ou le juge de l'application des peines peut imposer au condamné de se soumettre « à des mesures d'examen médical, de traitement ou de soins ».
Ces mesures peuvent consister en l'injonction thérapeutique prévue aux articles L. 3413-3 à L. 3413-4 du code de la santé publique, lorsqu'il apparaît que le condamné fait usage de stupéfiants ou fait une consommation habituelle et excessive de boissons alcooliques.
De même, l'injonction de soins, créée par la loi du 17 juin 1998 relative au suivi socio-judiciaire, est applicable lorsque le suivi socio-judiciaire30(*) est encouru et lorsqu'une expertise médicale conclut à la possibilité de soins, dans le cadre d'un sursis avec mise à l'épreuve, d'une libération conditionnelle, d'une surveillance judiciaire ou d'une surveillance de sûreté.
Quel que soit le cadre légal, le législateur a toujours prévu que s'il appartenait au juge de se prononcer sur le bien-fondé des soins, il ne devait pas en définir le contenu. Un médecin dit « relais » ou « coordonnateur » est en effet chargé de la mise en oeuvre de la mesure de soins prononcée par le juge, d'en arrêter les modalités et d'en contrôler le suivi sur le plan sanitaire (voir par exemple l'article L. 3413-3 du code de la santé publique).
C'est pourquoi l'amendement précité précise que lorsque le juge ordonne la mainlevée de la mesure d'hospitalisation complète en lui substituant des soins ambulatoires sous contrainte, sa décision prend effet dans un délai maximal de 24 heures pendant lequel un protocole de soins est établi par un psychiatre. Cette prise d'effet différé n'encourt aucun risque d'inconstitutionnalité puisqu'elle est la conséquence de la décision elle-même du JLD alors que dans le dispositif voté par l'Assemblée nationale, le psychiatre pouvait estimer que le protocole de soins n'était pas nécessaire : la personne aurait donc été maintenue « sous clé » sans aucun fondement pendant une durée pouvant aller jusqu'à 48 heures.
Tel n'est pas le cas dans le dispositif proposé par l'amendement : c'est le juge, gardien des libertés individuelles, qui ordonne des soins ambulatoires et laisse ainsi un temps suffisant aux équipes soignantes pour définir le protocole permettant la mise en oeuvre de ces soins. Votre rapporteur a estimé qu'un délai de 24 heures assurait un équilibre satisfaisant entre la liberté individuelle du patient et la nécessité d'établir un protocole de soins adapté à l'état de ce dernier.
· Prévoir le contrôle de plein droit par le JLD des mesures d'hospitalisation partielle sous contrainte, à compter du 1er septembre 2012
Comme indiqué précédemment, le projet de loi ne prévoit pas de recours systématique au juge judiciaire pour les soins ambulatoires, à la différence des soins en hospitalisation complète, dès lors que le patient pourrait décider de ne pas se soumettre à ses obligations thérapeutiques : il encourrait alors une réhospitalisation complète qui est, elle, systématiquement contrôlée par le juge.
Le Gouvernement estime ainsi que son projet, dans le respect de la Constitution, apporte des garanties proportionnées à chaque situation : recours systématique pour l'hospitalisation complète et recours facultatif pour les soins ambulatoires sans consentement.
A l'issue des auditions auxquelles il a procédé, votre rapporteur estime en effet que le contrôle systématique du JLD en matière de soins ambulatoires n'est pas exigé par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et que le recours facultatif, sur requête des personnes intéressées, garantit la constitutionnalité du dispositif.
Toutefois, votre rapporteur estime que ce dispositif devra, à terme, être renforcé par la mise la place d'un contrôle systématique du juge judiciaire lorsque cette prise en charge psychiatrique prend la forme d'une hospitalisation partielle, même si ce contrôle n'est pas constitutionnellement obligatoire.
Si ces formes d'hospitalisation constituent bien des alternatives à l'hospitalisation complète, elles ne portent pas moins atteinte, dans une certaine mesure, à la liberté d'aller et venir ainsi qu'à la dignité et à l'intégrité de la personne, d'autant qu'elles peuvent durer plusieurs mois, voire plusieurs années.
Si la contrainte est moindre qu'en cas d'hospitalisation complète, votre rapporteur estime qu'elle justifie un contrôle de plein droit du JLD.
A cet égard, il est possible de faire le parallèle avec le contrôle judiciaire qui présente trois similitudes avec les soins ambulatoires sous contrainte :
- il prévoit la possibilité de soumettre une personne « à des mesures d'examen, de traitement, ou de soins, même sous le régime de l'hospitalisation, notamment aux fins de désintoxication. » (article 138, 10 °, du code de procédure pénale) ;
- il vise à concilier les libertés individuelles avec la protection de la société puisque la personne placée sous contrôle judiciaire est en liberté, comme la personne qui fait l'objet de soins extrahospitaliers sous contrainte ;
- le non-respect des obligations prévues par le contrôle judiciaire l'expose à une détention provisoire, c'est-à-dire à une privation de liberté, dans l'attente du procès, tout comme le non-respect du protocole de soins peut conduire à une réhospitalisation du patient, dans l'attente de la saisine automatique du juge à échéance programmée.
Toutefois, les similitudes s'arrêtent là dans le projet de loi qui nous est soumis : en effet, alors que le contrôle judiciaire est prononcé par le juge judiciaire (en l'espèce le juge d'instruction ou le JLD), les soins ambulatoires ne feraient l'objet d'aucun contrôle systématique du juge, même lorsqu'ils prennent la forme d'une hospitalisation partielle.
Votre rapporteur estime, comme la plupart des personnes entendues, qu'un tel contrôle doit voir le jour pour mieux protéger les personnes atteintes d'un trouble mental.
En conséquence, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur prévoyant un contrôle systématique, mais allégé, du juge en matière d'hospitalisations partielles.
En effet, le contrôle de ces hospitalisations n'a pas à être aussi fréquent que celui qui prévaut en matière d'hospitalisation complète, d'une part, parce que le régime de contrainte est moindre, d'autre part, parce que si la personne est en hospitalisation partielle, cela signifie qu'elle est probablement en capacité de saisir le juge sur requête. L'amendement garantit que la personne aura un contact rapide, avant le 15ème jour suivant l'hospitalisation initiale, avec un juge, ce dernier pouvant, à l'occasion de l'audience, lui indiquer que le recours facultatif lui sera ouvert ultérieurement à tout moment.
· La possibilité pour le JLD de statuer en chambre du conseil et non publiquement
Par un amendement de son rapporteur, votre commission a précisé que le JLD, lorsqu'il se prononce sur une mesure de soins psychiatriques sous contrainte, pourrait faire application de la loi n° 72-626 du 5 juillet 1972 qui ouvre la faculté au juge civil de ne pas statuer publiquement mais en chambre du conseil (alinéa 92).
Cette précision paraît importante dès lors que la publicité de l'audience pourrait avoir de lourdes conséquences pour les personnes concernées, dans le cas, par exemple, de conflits familiaux et de personnes connues localement...
· La possibilité pour le JLD de statuer dans une salle d'audience située dans l'hôpital psychiatrique dès lors que cette salle a été « spécialement aménagée »
Par un amendement de son rapporteur (alinéa 94), votre commission a prévu que si une salle d'audience a été spécialement aménagée sur l'emprise de l'hôpital psychiatrique pour assurer la clarté, la sécurité et la sincérité des débats et permettre au juge de statuer publiquement, celui-ci peut statuer dans cette salle. Cet aménagement spécial peut être sommaire (accessibilité pour le public, signalétique adaptée, affichage du rôle à l'entrée de la salle...) mais il est essentiel pour garantir que la salle soit clairement identifiée comme un lieu de justice.
· Un recours à la visioconférence adapté à la situation des personnes souffrant de troubles mentaux
Par deux amendements proposés par votre rapporteur (alinéa 94), votre commission a triplement encadré le recours à la visioconférence, qui a été fortement critiqué lors des auditions.
En second lieu, elle a prévu que le JLD ne pourrait décider que l'audience se déroule par visioconférence que si un avis médical a attesté que l'état mental de la personne ne fait pas obstacle à ce procédé et que, en conséquence, la personne est en capacité d'exprimer son opposition à ce procédé, comme le prévoit le projet de loi. Cet avis médical ne serait pas nécessairement un avis dédié : il pourrait ainsi n'être qu'une mention de l'avis conjoint rendu par deux psychiatres qui accompagne la saisine du juge dans le cadre du recours de plein droit.
D'après les magistrats et les psychiatres rencontrés par votre rapporteur, ce dispositif se justifie par le fait que non seulement les personnes atteintes de troubles mentaux pourraient être dans l'incapacité de comprendre les enjeux et le sens de la visioconférence, mais, pis encore, la présence d'un écran et d'une caméra pourrait aggraver leurs troubles, dans le cas, par exemple, de personnes schizophrènes, paranoïaques, phobiques... En outre, si, d'après les JLD contactés par votre rapporteur, la visioconférence, telle qu'elle est pratiquée aujourd'hui, par exemple en matière pénale, ne pose pas de difficultés techniques particulières, certains défauts mineurs (voix légèrement déformées, échos, coupures, décalages de sons...) pourraient prendre pour ces patients des proportions considérables et altérer l'échange avec le magistrat. Rappelons, à cet égard, que le droit à l'accès au juge a été affirmé à plusieurs reprises dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. La Cour considère que le droit de comparaître devant le juge appelé à apprécier le bien-fondé de la privation de liberté constitue une garantie procédurale et qu'il ne peut y être dérogé que par la nécessité de sauvegarder un intérêt légitime.
Enfin, votre commission a prévu que si le patient est assisté par un avocat, celui-ci ne peut se tenir qu'auprès de l'intéressé. Elle a ainsi supprimé la faculté que le texte reconnaît à l'avocat de se trouver auprès du magistrat, possibilité manifestement incompatible avec le contact humain qui doit s'établir, lors d'une audience, entre un conseil et son client, lorsque ce dernier souffre de troubles mentaux.
· Ne pas déroger aux règles de procédure pénale de droit commun en matière d'appel des décisions du JLD
Le projet de loi prévoit que, lorsque la sortie immédiate du patient présente un risque grave d'atteinte à sa propre intégrité ou à celle d'autrui, le procureur peut demander, soit d'office, soit à la « requête » du directeur d'établissement ou du préfet, que l'appel soit déclaré suspensif.
Certes, conformément aux exigences constitutionnelles, seul le parquet peut former un recours suspensif contre une décision de mise en liberté. Le ministère public n'est donc pas lié par la requête éventuelle du directeur d'établissement ou du préfet.
Toutefois, il ne paraît pas souhaitable de permettre au directeur d'établissement ou au préfet d'adresser des demandes au parquet, seul compétent pour apprécier l'opportunité de faire appel d'une décision du JLD et d'assortir, en l'espèce, cet appel d'une demande d'effet suspensif.
Signalons en outre qu'un tel dispositif créerait un précédent, aucun texte en vigueur ne prévoyant la possibilité pour une autorité administrative d'adresser une demande au parquet dans le cadre d'un appel d'une ordonnance du JLD.
En conséquence, à l'initiative de votre rapporteur, la commission des lois a adopté un amendement supprimant cette possibilité (alinéa 97).
· Étendre et préciser le droit à l'oubli
Comme indiqué précédemment, le projet de loi propose des dispositions spécifiques applicables à deux catégories de patients susceptibles de présenter un danger pour autrui :
- les personnes qui ont été reconnues pénalement irresponsables et font ou ont fait l'objet d'une « hospitalisation d'office judiciaire » ;
Les députés ont instauré un « droit à l'oubli » pour ces deux catégories de personnes. Le régime spécifique ne leur serait plus applicable lorsque ces hospitalisations remontent à un certain nombre d'années, fixé par décret en Conseil d'État.
Votre commission a adopté deux amendements de son rapporteur afin de :
- clarifier le droit à l'oubli en précisant que le point de départ de la période à l'issue de laquelle il s'exercera est nécessairement la fin des hospitalisations des personnes concernées (alinéas 74, 76, 86 et 89) ;
- étendre ce droit à l'oubli aux autorisations implicites du préfet en cas de sorties de courte durée dont peuvent bénéficier les patients : en effet, le projet de loi prévoit que, dans le cas des personnes en HO, l'autorisation de sortie de courte durée est accordée sauf veto exprès du préfet. Le texte renverse cette logique pour les personnes potentiellement dangereuses évoquées plus haut en prévoyant qu'une autorisation explicite du préfet est alors requise. Votre commission a estimé que, lorsque l'hospitalisation de ces personnes a pris fin depuis un certain nombre d'années, celles-ci devaient, quels que soient leurs antécédents, être soumises au régime de l'autorisation préfectorale implicite, c'est-dire au droit commun (article 1er, alinéa 59).
· Des précisions ou clarifications
Sur proposition de votre rapporteur, la commission a adopté plusieurs amendements de coordination ou de clarification ainsi que cinq amendements tendant à :
- remplacer l'intitulé actuel du livre II de la troisième partie du code de la santé publique « Lutte contre les maladies mentales » par un intitulé moins stigmatisant pour les personnes atteintes d'un trouble mental et qui, en outre, met l'accent sur l'intervention désormais systématique du juge judiciaire en cas d'hospitalisation sous contrainte. Le titre proposé, par coordination avec l'intitulé du projet de loi, est « Droits et protection des personnes atteintes d'un trouble mental » (alinéa avant l'alinéa 1er) ;
- dresser la liste exhaustive des dispositions législatives qui permettent de déroger au principe du consentement, ce qui implique de viser les cas d'hospitalisation sous contrainte des détenus (chapitre IV du titre 1er du livre II de la troisième partie du code de la santé publique) et ceux prononcés par l'autorité judiciaire en cas d'irresponsabilité pénale (article 706-135 du code de procédure pénale) [alinéa 5] ;
- renforcer les droits des personnes admises en soins sans consentement en précisant que les restrictions apportées à l'exercice de leurs libertés individuelles doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées non seulement à la mise en oeuvre du traitement requis, comme le prévoit le texte, mais également à leur état mental (alinéa 23) ;
- harmoniser la procédure suivie devant le premier président de la cour d'appel avec celle applicable en première instance devant le juge des libertés et de la détention.
Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 1er sous réserve de l'adoption de ses amendements.
* 22 Les sorties de courte durée, prévues à l'article L. 3211-11-1 du code de la santé publique, sont accordées pour une période de douze heures maximum et fondées sur un motif thérapeutique ou destinées à permettre au patient d'effectuer une démarche extérieure à l'établissement. Ces sorties sont accompagnées d'un ou plusieurs membres du personnel de l'établissement pendant toute leur durée. L'autorisation de sortie de courte durée est donnée par le directeur de l'établissement, après avis favorable du psychiatre, sauf opposition du préfet, dans le cas des personnes en hospitalisation d'office.
* 23 Propositions de réforme de la loi du 27 juin 1990 relative aux droits et à la protection des personnes hospitalisées en raison de troubles mentaux et à leurs conditions d'hospitalisation », rapport présenté par M. Alain Lopez et Mme Isabelle Yeni, membres de l'IGAS, et par Mme Martine Valdes-Boulouque et M. Fabrice Castoldi, membres de l'IGSJ, n° 2005-064 et n° 11/05, mai 2005.
* 24 Voir en annexe le schéma résumé de la procédure.
* 25 On peut donc noter que le Gouvernement a décidé de ne pas prévoir l'intervention ab initio du juge judiciaire. Ce choix apparaît très consensuel : ainsi, notre collègue député M. Serge Blisko a indiqué, lors de la discussion générale sur le projet de loi : « Le groupe socialiste, fidèle à la tradition médicale française, et contrairement à beaucoup de nos voisins européens, ne souhaite pas judiciariser l'entrée dans l'hôpital psychiatrique. ».
* 26 Le même article 122-1 du code pénal prévoit, en son second alinéa, que lorsque le trouble a altéré - et non aboli - le discernement de la personne, cette dernière demeure punissable.
* 27 Prison et troubles mentaux : Comment remédier aux dérives du système français ? Rapport d'information de M. Gilbert BARBIER, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Jean-René LECERF et Jean-Pierre MICHEL, fait au nom de la commission des lois et de la commission des affaires sociales n° 434 (2009-2010) - 5 mai 2010 http://www.senat.fr/notice-rapport/2009/r09-434-notice.html
* 28 cf supra. : troisième partie du B.
* 29 La lettre rectificative est revenue sur ce point.
* 30 Le suivi socio-judiciaire constitue une peine complémentaire aux peines privatives de liberté criminelles. Il emporte pour le condamné, l'obligation de se soumettre, sous le contrôle du juge de l'application des peines, à des mesures de surveillance et d'assistance destinées à prévenir la récidive, éventuellement à l'issue de la peine privative de liberté. La peine de suivi socio-judiciaire ne peut être prononcée que pour des infractions graves, telles que l'assassinat d'un mineur, un viol, la diffusion d'images pornographiques de mineurs...

References: l'article 66
 l'article 11
 l'article 122
 l'article 706
 l'article 706
 l'article 3
 l'article 101
 l'article 706
 l'article 3
 l'article 66
 l'article 66
 l'article 132
 l'article 1