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Timestamp: 2018-05-22 00:23:40+00:00

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VerfGH Berlin, 21.10.1999 - VerfGH 42/99 - dejure.org
Teilprivatisierung der Berliner Wasserwerke
Nichtigkeitserklärung des Gesetzes zur Änderung des Berliner Betriebegesetzes, zur Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe und zur Änderung des Berliner Wassergesetzes vom 17. Mai 1999; Einbindung einer rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts in einen privatrechtlichen Konzern (Holding-Konzept); Regelungen zur Privatisierung der Berliner Wasserbetriebe (BWB) und der Regelungen zur künftigen Entgeltberechnung; Inhalt und Umfang des Normenkontrollantrages; Vereinbarkeit der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben und der Ausübung staatlicher Befugnisse mit dem Demokratieprinzip; Öffentlich- rechtliche Ausübung von Staatsgewalt im Bereich der Wasserversorgung; Begriff der Anstalt öffentlichen Rechts; Zulässigkeit des Abschlusses eines atypischen stillen Gesellschaftsvertrages im Bereich der Versorgungsbetriebe; Grundsätze des Gebührenrechts; Verfassungsrechtliche Grenzen einer Gebührenerhebung; Einbeziehung einer angemessenen kalkulatorischen Verzinsung des betriebsnotwendigen Kapitals; Verstoß gegen das rechtsstaatliche Gebot hinreichender Normenklarheit; Entstehungsgeschichte der Effizienzsteigerungsklausel; Begriff der Anleihe und (verfassungswidrige) verdeckte Kreditaufnahme
Art. 2, 3 Abs. 1, 10 Abs. 1, 59 Abs. 1, 77 Abs. 1 Satz 1, 92, 93 Abs. 2 VvB ; Art. I Nr. 1 Buchst. a, Art. II §§ 1, 3 Abs. 1-4, § 6 Ges. zur Änderung des Berliner BetriebeG, zur Te... ilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe und zur Änderung des Berliner BetriebeG v. 17.5.1999 (GVBl. S. 183)
Gesetz zur Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe/ Verfassungsmäßigkeit
VvB Art. 2, 3 Abs. 1, 10 Abs. 1, 59 Abs. 1
Die Gewährleistung der staatlichen Einflussnahme bei der Privatisierung öffentlicher Aufgaben
NVwZ 2000, 794
NJ 2000, 39 (Ls.)
DVBl 2000, 51
JR 2001, 320
Diese Grundsätze gelten auch für die verfassungsrechtliche Kontrolle der gesetzlichen Kalkulationsgrundlagen privatrechtlicher Entgelte der Berliner Wasserbetriebe (Bestätigung und Fortführung des Urteils vom 21. Oktober 1999 - VerfGH 42/99 - LVerfGE 10, 96 ff.).
Mit dem Änderungsgesetz reagierte das Abgeordnetenhaus auf das Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 21. Oktober 1999 - VerfGH 42/99 - (LVerfGE 10, 96).
47 aa) Die verfassungsrechtlichen Anforderungen, denen die landesrechtlich vorgegebene Tarifgestaltung der Berliner Wasserbetriebe unterworfen ist, hat der Verfassungsgerichtshof im Urteil vom 21. Oktober 1999 - VerfGH 42/99 - (LVerfGE 10, 96 ) im Einzelnen geklärt.
Der Gesetzgeber verfügt innerhalb seiner jeweiligen Regelungskompetenz vielmehr über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen und welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen will (Urteil vom 21. Oktober 1999, a. a. O., S. 111;… Beschluss vom 13. Juni 2003, a. a. O., S. 92; vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, NJW 2008, 2770).
Weder das Kostendeckungsprinzip noch ähnliche gebührenrechtliche Grundsätze haben Verfassungsrang (Urteil vom 21. Oktober 1999, a. a. O., S. 110;… Beschluss vom 13. Juni 2003, a. a. O., S. 92; vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 97, 332 ).
Aus dem Äquivalenzprinzip als gebührenrechtlicher Ausprägung des Verfassungsgrundsatzes der Verhältnismäßigkeit folgt darüber hinaus, dass die dem Einzelnen auferlegte Gebühr nicht außer Verhältnis zu den mit der Gebührenregelung verfolgten, verfassungsrechtlich zulässigen Zwecken stehen darf (…Beschluss vom 13. Juni 2003, a. a. O. und Urteil vom 21. Oktober 1999, a. a. O., S. 111, m. w. N.).
(a) An einer sachgerechten Verknüpfung fehlt es, wenn die vom Gesetzgeber verwandte Bemessungsgrundlage als willkürlich anzusehen ist (vgl. Urteil vom 21. Oktober 1999, a. a. O., S. 113; zum Bundesrecht: BVerfGE 117, 1 ).
Dieser erfasst den in Geld bewerteten Güterverzehr während einer Rechnungsperiode und umfasst damit die genannten Kostenarten nach weitgehend unbestrittener Ansicht (…vgl. Coenenberg/Fischer/Günther, Kostenrechnung und Kostenanalyse, 7. Aufl. 2009, S. 77 ff.;… Schröder, Die Erhebung von Entwässerungsgebühren in Nordrhein-Westfalen, 2003, S. 234, 330 ff.; Tettinger, in: Brede [Hrsg.], Preise und Gebühren in der Entsorgungswirtschaft, S. 17 ; s. auch Urteil vom 21. Oktober 1999, a. a. O., S. 113, 121 und OVG Lüneburg, Urteil vom 4. November 2002 - 9 LB 215/02 - juris).
Dem entspricht sowohl die Regelung des § 3 Abs. 4 Satz 1 TPrG, auf die langfristige Durchschnittsrendite zehnjähriger Bundesanleihen am Kapitalmarkt zur Ermittlung einer Mindestverzinsung abzustellen (vgl. schon Urteil vom 21. Oktober 1999, a. a. O., S. 116), als auch § 3 Abs. 4 Satz 2 TPrG, der den Zinsfuß an die Durchschnittsrendite konservativer Vermögensanlagen innerhalb eines mindestens zehnjährigen Zeitraums anbindet.
An diesen verfassungsrechtlich bedenkenfreien Gesichtspunkten muss sich die kalkulatorische Verzinsung auch der Höhe nach sachlich rechtfertigen lassen (vgl. Urteil vom 21. Oktober 1999, a. a. O., S. 115; BVerfG, NJW 2008, 2770).
Dass eine solche Anknüpfung verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, hat der Verfassungsgerichtshof bereits festgestellt (Urteil vom 21. Oktober 1999, a. a. O., S. 116).
In Bezug auf die zur Überprüfung stehende Neuregelung stellt sich deshalb wiederum nicht die anlässlich des damaligen Verzinsungsmaßstabes vom Verfassungsgerichtshof (Urteil vom 21. Oktober 1999, a. a. O., S. 116 f.) aufgeworfene, letztlich unbeantwortet gelassene Frage, ob die Beteiligung erwerbswirtschaftlich tätiger Unternehmen und deren Kapital an einer öffentlichen Einrichtung im Bereich der Daseinsvorsorge eine gesteigerte Einbeziehung erwerbswirtschaftlicher Gesichtspunkte zulässt.
Das aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit abgeleitete abgabenrechtliche Äquivalenzprinzip verbietet (lediglich), dass das ermittelte Entgelt insgesamt außer Verhältnis zu den mit der Entgeltregelung verfolgten Zwecken steht (vgl. Urteil vom 21. Oktober 1999, a. a. O., S. 111).
Er hat ausgeführt, die Wasserentgelte würden nicht aufgrund öffentlich-rechtlicher Vorschriften als Gebühr, sondern im Rahmen eines privatrechtlich ausgestalteten Benutzungsverhältnisses als privatrechtliches Entgelt erhoben (Verfassungsgerichtshof Berlin, Urteil vom 21.10.1999, VerfGH 42/99, Seite 16 des Umdrucks;… Beschluss vom 14.07.2010, VerfGH 29/07, juris, Leitsatz 1 a.E. u. Rn. 32; Beschluss vom 14.07.2010, VerfGH 29/07, juris, Leitsatz 1 a.E.; siehe auch: Beschluss vom 06.07.2005, VerfGH 205/04, juris, Orientierungssatz 2. c)).
In diesem Zusammenhang berücksichtigt die Betroffene inzwischen - nach der 5. Änderungsvereinbarung vom 24.10.2003 zum Konsortialvertrag vom 18.06.1999, die durch das Urteil des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin vom 21.10.1999 (VerfGH 42/99) veranlasst wurde, welcher das Gesetz zur Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe in der Fassung vom 17.05.1999 teilweise für nichtig erklärt hatte - Wiederbeschaffungszeitwerte und nicht mehr nur Wiederbeschaffungswerte, um urteilsbedingte Reduzierung der erstrebten Gewinne zu kompensieren.
Das demokratische Prinzip der Landesverfassung verlangt, daß die Befugnis zur Ausübung öffentlicher Gewalt unmittelbar oder mittelbar auf die Wahl durch das Volk zurückgeht und daß, zusätzlich zu dieser personellen Legitimation, die sachlich-inhaltliche Legitimation in Gestalt der Bindung der hoheitlich handelnden Amtsträger an den Willen und die Weisungen einer parlamentarisch verantwortlichen Regierung stattfindet (BVerfGE 83, 60 [73]; 93, 37 [66 ff.]; BVerwGE 106, 64 [74]; BerlVerfGH NVwZ 2000, S. 794).
Neben verschiedenen Varianten der Aufsicht gegenüber den beauftragten Privaten (…hierzu Schuppert, DÖV 1998, S. 831 ff. [832 ff.];… Pitschas, DÖV 1998, S. 907 ff. [910 ff.]) kommen als weitere rechtliche Instrumente der Wahrung der Gemeinwohlbindung teilweise oder vollständig privater Unternehmen beispielsweise das Erfordernis doppelter Mehrheiten für bedeutsame, insbesondere die Aufgabenverantwortung des Staates berührende Entscheidungen in den Organen von Gesellschaften mit gemischter öffentlich-privater Beteiligung, Stimmrechtsbindungsverträge, aufgabenspezifische Kooperationsverträge zwischen dem Staat und dem beliehenen Unternehmen oder die Schaffung von Kooperationsorganen in Betracht (vgl. die Beispiele in BerlVerfGH NVwZ 2000, S. 794; Heinz/Scholz, Public Private Partnership im Städtebau: Erfahrungen aus der kommunalen Praxis, 1996;… Wahl, Privatorganisationsrecht als Steuerungsinstrument bei der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben, in Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem [Hg.] Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource, 1997, S. 301 ff.; Mehde, VerwArch. Bd. 91 [2000], S. 540 ff.).
Die ursprüngliche Fassung des § 3 Abs. 4 TPrG vom 17. Mai 1999 (GVBl. S. 183), wonach als angemessene kalkulatorische Verzinsung die durchschnittliche Rendite zehnjähriger deutscher Bundesanleihen in einem Zeitraum von 20 Jahren vor der jeweiligen Kalkulationsperiode zuzüglich 2 Prozentpunkte galt, hatte der Verfassungsgerichtshof mit Urteil vom 21. Oktober 1999 - VerfGH 42/99 - (LVerfGE 10, 96 ff.) hinsichtlich der Worte "zuzüglich 2 Prozentpunkte" für nichtig erklärt.
Dies entspreche dem Prozentsatz, den der Verfassungsgerichtshof in dem Urteil vom 21. Oktober 2009 - VerfGH 42/99 - im Falle einer pauschalen zusätzlichen Verzinsung für verfassungswidrig erklärt habe.
Diese Gesichtspunkte unterliegen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (Urteil vom 21. Oktober 1999 - VerfGH 42/99 -, LVerfGE 10, 96 ;… Beschluss vom 14. Juli 2010 - VerfGH 39/09 - Rn. 61).
Für die Erhebung von Gebühren und diesen ähnlichen Entgelten (vgl. zu diesen: BVerfGE 79, 1 ) ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, der sich der Verfassungsgerichtshof anschließt, anerkannt, daß der Gesetzgeber innerhalb seiner jeweiligen Regelungskompetenzen über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum verfügt, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen und welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen will (vgl. BVerfGE 50, 217 ; 97, 332 ; Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 21. Oktober 1999 - VerfGH 42/99 - LVerfGE 10, 96 ).
Aus der Zweckbestimmung einer Gebühr, Einnahmen zu erzielen, um speziell die Kosten individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen ganz oder teilweise zu decken, folgt von Verfassungs wegen nicht, daß die Gebührenhöhe durch die Kosten der Leistung der öffentlichen Hand allgemein oder im Einzelfall in der Weise begrenzt sein müsse, daß Gebühren diese Kosten nicht übersteigen oder nicht unterschreiten dürfen; das Kostendeckungsprinzip und ähnliche gebührenrechtliche Prinzipien sind keine Grundsätze mit verfassungsrechtlichem Rang (vgl. Urteil vom 21. Oktober 1999, a.a.O., m. w. N.).
Schließlich ergibt sich aus dem Äquivalenzprinzip, das eine gebührenrechtliche Ausprägung des Verfassungsgrundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist, daß die dem Einzelnen auferlegte Gebühr nicht außer Verhältnis zu den mit der Gebührenregelung verfolgten, verfassungsrechtlich zulässigen Zwecken stehen darf (Urteil vom 21. Oktober 1999, a.a.O., n. w. N.).
Ungeachtet der Frage, wie der Begriff des "Kernbereichs der Wasserwirtschaft" im Einzelnen zu definieren ist, bezieht er sich im Wesentlichen auf die Wasserversorgung und die Abwasserbeseitigung, beides seit jeher Bestandteile zentraler staatlicher Daseinsvorsorge (vgl. Urteil vom 21. Oktober 1999 - VerfGH 42/99 - LVerfGE 10, 96 und - wie alle im Folgenden zitierten Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs - unter www.gerichtsentscheidungen.berlin-brandenburg.de).
Der Beschwerdeführer macht nämlich geltend, dass die Tarifvorgaben des Teilprivatisierungsgesetzes mit grundlegenden Prinzipien öffentlichen Finanzgebarens, insbesondere mit den Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Äquivalenz, unvereinbar sind (vgl. dazu Urteil vom 21. Oktober 1999 - VerfGH 42/99 - LVerfGE 10, 96 ).
Diese Grundsätze gelten auch für die verfassungsrechtliche Kontrolle der gesetzlichen Kalkulationsgrundlagen privatrechtlicher Entgelte der Berliner Wasserbetriebe (Bestätigung und Fortführung des Urteils vom 21. Oktober 1999 - VerfGH 42/99 - LVerfGE 10, 96).
Der Verfassungsgerichtshof hat seinerzeit nur den pauschalen Zuschlag von zwei Prozentpunkten nach § 3 Abs. 4 Satz 1 TPrG a. F. (1999) beanstandet, weil hierfür keine tragfähige sachliche Rechtfertigung - jenseits der umstrittenen Frage einer Gewinnerzielungsmöglichkeit für beteiligte Privatunternehmen - bestand (a. a. O., LVerfGE 10, 96 ).
Mit Gesetz zur Änderung des Teilprivatisierungsgesetzes vom 11. Dezember 2003 (GVBl. S. 591) wurde das Teilprivatisierungsgesetz novelliert, nachdem der Verfassungsgerichtshof einzelne Regelungen zur Gebührenkalkulation für nichtig erklärt hatte (Urteil vom 21. Oktober 1999 - VerfGH 42/99 - LVerfGE 10, 96).
Auf einen bereits bei Abschluss des Konsortialvertrags anhängigen Normenkontrollantrag erklärte der Verfassungsgerichtshof mit Urteil vom 21. Oktober 1999 - VerfGH 42/99 - (LVerfGE 10, 96) § 3 Abs. 4 TPrG hinsichtlich der Höhe des kalkulatorischen Zinssatzes teilweise für nichtig.
Zugleich wurde in Ziffer II.5 der Änderungsvereinbarung festgehalten, dass keine Partei Ansprüche gleich welcher Art, einschließlich solcher aufgrund § 23.7 Konsortialvertrag, aus oder im Zusammenhang mit dem Urteil des Verfassungsgerichtshofes von Berlin vom 21. Oktober 1999 (VerfGH 42/99) habe, mit Ausnahme solcher Ansprüche, die ausdrücklich in der Änderungsvereinbarung geregelt seien.
Danach hat der Gesetzgeber im Verhältnis zwischen Staat und Bürgern alle wesentlichen, insbesondere grundrechtsrelevanten Entscheidungen selbst zu treffen (vgl. Beschluss vom 6. Dezember 1994 - VerfGH 65/93 - LVerfGE 1, 131 [zu Art. 45 Abs. 1 VvB a. F.]; Urteil vom 21. Oktober 1999 - VerfGH 42/99 - Rn. 33).

References: Art. 2
 § 6
 Art. 2
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 23
 Art. 45