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Timestamp: 2020-01-29 04:12:59+00:00

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1.5 Hauptelemente der räumlichen Planung | ARL-net
Verfassung, Regierung und Verwaltung
1. Das Planungssystem im Allgemeinen
1.1	Die Geschichte des Baurechts
1.2 Die Grundprinzipien des Planungssystems
1.3 Zielsetzung, Geltungsbereich und Funktionen des Planungssystems
1.4 Hauptinstrumente des Planungssystems
1.5 Hauptelemente der räumlichen Planung
1.6 Grenzüberschreitende Aspekte
1.7 Laufende und zukünftige Veränderungen
2. Gesetzgebung und Rechtsprechung des Planungssystems
3. Allgemeine Beschreibung der Ebenen der räumlichen Planung
Hauptelemente der Planung sind typisierte Nutzungskategorien wie Siedlungs- oder Gebietstypen. Grundsätzlich können diese Kategorien in zwei verschiedene Arten unterteilt werden. Einerseits dienen sie der Erfassung der bestehenden Strukturen, andererseits zur einheitlichen Typisierung von Planungszielen auf allen Ebenen der räumlichen Planung.
Die im Raumordnungsbericht verwendeten Raumstrukturtypen des BBR dienen sowohl als Grundlage für die Analyse räumlicher Unterschiede im Bundesgebiet als auch als Basis für die Diskussion und Entwicklung von räumlichen Leitbildern und Handlungsansätzen.
Diese Gebietskategorien, die sich hauptsächlich in ihrer Bevölkerungs- und Siedlungsdichte unterscheiden, sind die Grundlage für differenzierte Raumanalysen, Raumentwicklungskonzepte und -strategien im gesamten Bundesgebiet. Die räumliche Struktur der Bundesrepublik Deutschland zeichnet sich durch eine relativ ausgewogene, dezentrale Konzentration von Bevölkerung, Arbeitstätten und Infrastruktur aus. Diese dezentrale Konzentration bezieht sich hierbei nicht nur auf das gesamte Bundesgebiet, sondern auf alle einbezogenen Raumkategorien, wie:
Stadtregionen,
Verdichtungsräume, sowie
große zusammenhängende ländliche Räume.202
Die zusätzliche Abgrenzung von Stadtregionen wurde aufgrund der besonderen Problemstellung der Stadt-Umland-Verflechtung eingeführt.
Die Entwicklung des Konzepts der Gebietskategorien, sollte das Gefälle der Bevölkerungsdichte, der Infrastruktureinrichtungen und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zwischen den ländlichen Regionen und den Verdichtungsräumen angleichen.203
Planungselemente der Landes- und Regionalplanung
Die auf der Basis der Analysen entwickelten Leitbilder, werden in den Raumordnungsplänen der Landes- und Regionalplanung (vgl. Kap. 1.3) umgesetzt und weiter konkretisiert. Eine nicht abschließende Aufzählung von Planungselementen, durch die in den Raumordnungsplänen die Grundsätze und Ziele festgelegt werden sollen, befindet sich unter § 8 ROG. Insbesondere enthält dieser Paragraph Vorschriften zu der anzustrebenden Siedlungsstruktur, der anzustrebenden Freiraumstruktur und den zu sichernden Standorten und Trassen für Infrastruktur. Zu den dafür verwendeten Planungselemente zählen vor allem:
Zentrale Orte Systeme,
Besondere Gemeindefunktionen,
Vorrang-, Vorbehalts- oder Eignungsgebiete.
Als Raumkategorien werden Gebiete bezeichnet, die nach bestimmten Kriterien abgegrenzt sind und in denen gleichartige Strukturen vorhanden sind beziehungsweise gleichartige Ziele verfolgt werden sollen. Zu den bedeutendsten Raumkategorien zählen:
Verdichtete Räume/Verdichtungsräume,
Ordnungsräume,
Strukturschwache Räume und
Ländliche Räume204
Verdichtete Räume oder Verdichtungsräume zeichnen sich durch eine höhere Einwohnerdichte und durch einen hohen Anteil der Siedlungsflächen an der Gesamtfläche aus. Diese Einteilung erfolgte vor allem zur Sicherung der Wohn- und Arbeitsstätten.205 Verdichtungsräume bilden zusammen mit den sie umgebenden Randgebieten die Ordnungsräume. Die Abgrenzung erfolgt auf der Basis der intensiven Pendelbeziehungen zwischen den Verdichtungsräumen und ihren Randgebieten. Da diese Räume einem starken Entwicklungsdruck ausgesetzt sind, stehen hier ordnende Maßnahmen im Vordergrund, wobei die künftige Siedlungsentwicklung entlang von Achsen konzentriert werden soll. Die dazwischen liegenden Räume sind für wichtige Freiraumfunktionen zu sichern.206 Diejenigen Gebiete, in denen die Lebensbedingungen in ihrer Gesamtheit wesentlich unter dem Bundesdurchschnitt liegen, beziehungsweise ein solches Zurückbleiben zu erwarten ist, werden als strukturschwache Räume bezeichnet. Die Politik hat in diesen Räumen eine besondere Verantwortung, um dem Verfassungsgebot der gleichwertigen Lebensbedingungen gerecht zu werden.207 Die außerhalb der Ordnungsräume befindlichen Bereiche werden als ländliche Räume bezeichnet. Sie sind häufig von vielen Entwicklungsproblemen gekennzeichnet. Insbesondere trifft dies für die peripheren strukturschwachen Gebiete der Bundesrepublik zu.208
Zentrale Orte Systeme
Das Zentrale Orte System ist ein Konzept, welches die flächendeckende Versorgung der Bevölkerung mit Infrastruktureinrichtungen gewährleisten soll. Die Landes- und Regionalplanung ordnet Städte und Gemeinden einzelnen Kategorien des Zentrale Orte Systems zu. Die Versorgungsfunktion umfasst die öffentlichen und privaten Dienstleistungen und die Arbeitsplatzsituation209 und wird von so genannten Zentralen Orten unterschiedlicher Stufe wahrgenommen:
Grundzentren, Unterzentren oder Kleinzentren sind zentrale Orte zur Deckung des Grundbedarfs der Bevölkerung im Nahbereich,
Mittelzentren sind zentrale Orte zur Deckung des gehobenen Bedarfs der Bevölkerung im Mittelbereich und
Oberzentren sind zentrale Orte zur Deckung des höheren spezialisierten Bedarfs der Bevölkerung im Oberbereich.210
Zur Differenzierung der Versorgungsfunktionen der einzelnen Stufen sind durch die Raumordnung und Landesplanung entsprechende Ausstattungskataloge entwickelt worden. Einerseits bilden sie den Rahmen für die öffentlichen Planungsträger, andererseits dienen sie als Orientierungshilfe für öffentliche und private Investitionen.
Besondere Gemeindefunktionen
Im Rahmen der so genannten räumlich-funktionalen Aufgabenteilung durch die Raumordnung und Landesplanung werden den Gemeinden und Teilräumen spezifische Aufgaben zugeschrieben.
Die gemeindebezogenen Funktionen können als Haupt- oder Nebenfunktion differenziert werden. Diese Funktionen sind insbesondere:
Zentralörtliche Funktionen,
Industrie- und Gewerbefunktionen,
Dienstleistungsfunktionen,
Wohnfunktionen,
Agrarfunktionen sowie
Fremdenverkehrs- und Erholungsfunktionen.
Dieses Planungselement ist durch eine Bündelung linearer Verkehrs- und Versorgungsinfrastrukturen und/oder durch eine unterschiedlich dichte Folge von Siedlungskonzentrationen charakterisiert. Die Unterscheidung in großräumige Verkehrs- bzw. Verbindungsachsen und kleinräumige Siedlungsachsen hat sich in der Fachwelt weitgehend durchgesetzt:211
Großräumig bedeutsame Achsen bzw. Verbindungsachsen haben den weit reichenden Leistungsaustausch von Waren, Dienstleistungen und Personen zum Inhalt. Sie haben die Verbindung der verdichteten mit den peripheren Räumen zur Aufgabe und sollen die von ihnen berührten Gebiete Lagevorteile vermitteln. Weiterhin sollen sie strukturelle Entwicklungsimpulse geben,
Siedlungsachsen sollen in Abstimmung mit dem Personennahverkehr die Siedlungen linear konzentrieren. Sie sind bei der Siedlungsordnung und Freiraumsicherung vor allem in den Ordnungsräumen behilflich.212
Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete
Diese Festlegungen dienen der Flächenvorsorge und bestimmen gleichzeitig Ziele oder Grundsätze der Raumordnung. In den einzelnen Bundesländern werden die Instrumente in der Planungspraxis z.T. unterschiedlich intensiv eingesetzt.
In einem Vorranggebiet, das für eine bestimmte raumbedeutsame Nutzung vorgesehen ist, sind andere raumbedeutsame Nutzungen ausgeschlossen, soweit sie mit der vorrangigen Raumnutzung unvereinbar sind. Vorranggebiete haben somit den Charakter von Zielen der Raumordnung, d.h. sie sind endgültig abgewogen und müssen beachtet werden.
Zu den Vorrangfunktionen zählen insbesondere:
Luftregeneration und Klima,
Fremdenverkehr, Freizeit und Erholung sowie
Demgegenüber haben Vorbehaltsgebiete den Charakter von Grundsätzen der Raumordnung und sind damit der Abwägung zugänglich; die jeweils festgelegten Nutzungen müssen in der Abwägung berücksichtigt werden, ihnen kommt ein besonderes Gewicht zu.
Eignungsgebiete bezeichnen Gebiete, die für bestimmte raumbedeutsame Funktionen geeignet sind und gleichzeitig diese Nutzungen an anderer Stelle im Planungsgebiet ausschließen. Der Charakter eines Ziels der Raumordnung entfaltet sich also im Gegensatz zum Vorranggebiet nicht im Eignungsgebiet selbst, sondern bezieht sich auf die nicht geeigneten Flächen außerhalb des Eignungsgebietes.
Über die unabhängige Festlegung der drei Gebiete hinaus ist eine Kombination von Vorrang- und Eignungsgebiet für eine bestimmte Nutzung auf ein und derselben Fläche möglich.
Planungselemente der kommunalen Bauleitplanung
Die kommunale Bauleitplanung gliedert sich in die vorbereitende und die verbindliche Bauleitplanung. Der Flächennutzungsplan als vorbereitender Bauleitplan trifft Darstellungen für das gesamte Gemeindegebiet in seinen Grundzügen. Der Bebauungsplan als verbindlicher Bauleitplan trifft die verbindlichen Festsetzungen für Teile des Gemeindegebiets. Der Inhalt von Flächennutzungs- und Bebauungsplänen ergibt sich aus § 5 und § 9 BauGB.
Die vielfältigen, nicht abschließend geregelten Darstellungsmöglichkeiten für die Bodennutzungen im Flächennutzungsplan sind im § 5 Abs. 2 BauGB enthalten. Dies sind insbesondere:
die für die Bebauung vorgesehenen Flächen nach der allgemeinen Art ihrer baulichen Nutzung (Bauflächen), nach der besonderen Art ihrer baulichen Nutzung (Baugebiete) sowie nach dem allgemeinen Maß der baulichen Nutzung (zur weiteren Differenzierung der Begriffe und Darstellungsmöglichkeiten ist die Baunutzungsverordnung (BauNVO) heranzuziehen),
Einrichtungen und Anlagen zur Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen des öffentlichen und privaten Bereichs, sowie insbesondere der Allgemeinheit dienenden Anlagen und Einrichtungen des Gemeinbedarfs, wie Schulen, Kirchen, sowie gesundheitliche, kulturelle und soziale Einrichtungen, sowie die Flächen für Sport- und Spielanlagen,
Flächen für den überörtlichen und örtlichen Verkehr,
Flächen für Ver- und Entsorgungseinrichtungen,
Grün-, Frei-, Sport- und Erholungsflächen,
Flächen mit Nutzungsbeschränkungen oder für Vorkehrungen zum Schutz gegen schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immisssionsschutzgesetzes,
Wasserflächen, Häfen sowie Flächen für die Wasserwirtschaft, den Hochwasserschutz und den Wasserabfluss,
Flächen für Aufschüttungen, Abgrabungen und der Gewinnung von Bodenschätzen,
Landwirtschafts- und Waldflächen und
Sowie Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft.
In einem Bebauungsplan können die in § 9 BauGB abschließend geregelten Festsetzungen getroffen werden. Hierzu gehören insbesondere:
Bauweise, (nicht) überbaubare Grundstücksfläche und die Stellung der baulichen Anlagen,
vom Bauordnungsrecht abweichende Maße der Tiefe der Abstandsflächen,
Größe, Breite und Tiefe der Baugrundstücke Mindestmaße und aus Gründen des sparsamen und schonenden Umgangs mit Grund und Boden für Wohnbaugrundstücke auch Höchstmaße,
Flächen für Nebenanlagen, die auf Grund anderer Vorschriften für die Nutzung von Grundstücken erforderlich sind (Spiel, Freizeit und Erholungsflächen sowie Stellflächen, Garagen und Einfahrten,
Flächen für den Gemeinbedarf sowie Sport- und Spielanlagen,
Höchstzulässige Zahl der Wohnungen in Wohngebäuden
Flächen, auf denen ganz oder teilweise nur Wohngebäude, die mit Mitteln der sozialen Wohnraumförderung gefördert werden könnten, errichtet werden dürften,
einzelne Flächen, auf denen ganz oder teilweise nur Wohngebäude errichtet werden dürfen, die für Persongruppen mit besonderem Wohnbedarf bestimmt sind,
der besondere Nutzungszweck von Flächen,
Flächen, die von Bebauung freizuhalten sind, und ihr Nutzung,
Verkehrflächen sowie Verkehrsflächen mit besonderer Zweckbestimmung,
Führung von oberirdischen oder unterirdischen Versorgungsanlagen und –leitungen,
Flächen für Abfall- und Abwasserbeseitigung sowie für Rückhaltung und Versickerung von Niederschlagswasser,
öffentliche und private Grünflächen,
Wasserflächen sowie Flächen für die Wasserwirtschaft, für Hochwasserschutzanlagen und für die Regelung des Wasserabflusses,
Flächen für Aufschüttung, Ausgrabung oder für die Gewinnung von Steinen, Erden und anderen Bodenschätzen,
Flächen für die Errichtung von Anlagen für die Kleintierhaltung wie Ausstellungs- und Zuchtanlagen,
Flächen oder Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft,
Geh-, Fahr- und Leistungsrechte zugunsten der Allgemeinheit, eines Erschließungsträgers oder eines beschränkten Personenkreises zu belastende Fläche,
Flächen für Gemeinschaftsanlagen für bestimmte räumliche Bereiche wie Kinderspielplätze, Freizeiteinrichtungen, Stellplätze und Garagen,
Gebiete, in denen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes bestimmte luftverunreinigende Stoffe nicht oder nur beschränkt verwendet werden dürfen,
Gebiete, in denen bei der Errichtung von Gebäuden bestimmte bauliche Maßnahmen für den Einsatz erneuerbarer Energien wie insbesondere Solarenergie getroffen werden müssen,
von der Bebauung freizuhaltenden Schutzflächen und ihre Nutzung, die Flächen für besondere Anlagen und Vorkehrungen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen und sonstigen Gefahren im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes sowie die zum Schutz vor solchen Einwirkungen oder zur Vermeidung oder Minderung solcher Einwirkungen zu treffenden baulichen und sonstigen technischen Vorkehrungen,
für einzelne Flächen oder für ein Bebauungsplangebiet oder Teile davon sowie für teile baulicher Anlagen mit Ausnahme der für landwirtschaftliche Nutzungen oder Wald festgesetzten Flächen,
Anpflanzungen und Erhaltung von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen,
Flächen für Aufschüttung, Abgrabungen und Stützmauern, soweit sie zur Herstellung des Straßenkörpers erforderlich sind,
Befristung und Bedingung von Festsetzungen bei Vorliegen besonderer städtebaulicher Gründe.
Die BauNVO213 konkretisiert bestimmte Darstellungsmöglichkeiten des Flächennutzungsplans sowie Festsetzungsmöglichkeiten des Bebauungsplans. Die Art der baulichen Nutzung kann nach der allgemeinen (Bauflächen) und der besonderen Art (Baugebiete) ihrer baulichen Nutzung festgelegt werden. Während im Flächennutzungsplan in der Regel Bauflächen dargestellt werden, sind die Baugebiete Gegenstand der Festsetzung zur Art der baulichen Nutzung im Bebauungsplan.214 Nach der allgemeinen Art ihrer baulichen Nutzung können folgende Darstellungen getroffen werden:
Sonderbauflächen.215
Nach der besonderen Art ihrer baulichen Nutzung können folgende Festsetzungen getroffen werden:
besondere Wohngebiete,
Sondergebiete.216
Mit Ausnahme der Sondergebiete sind alle übrigen Baugebiete bezüglich ihrer Zweckbestimmung und der allgemein und ausnahmsweise zulässigen Nutzungen abschließend definiert. Die Gemeinden sind jedoch – unter Wahrung der allgemeinen Zweckbestimmung des Baugebiets – befugt, die zulässigen Nutzungsarten nach § 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO einzuschränken und zu modifizieren sowie nach § 1 Abs. 10 BauNVO auch nach der Gebietstypik an sich unzulässige Nutzungen in dem betreffenden Gebiet auf Dauer planungsrechtlich zu sichern.217
Wird im Flächennutzungsplan das allgemeine Maß der baulichen Nutzung dargestellt, genügt die Angabe von:
Geschossflächenzahl,
Baumassenzahl oder
Höhe der baulichen Anlagen.218
Im Bebauungsplan kann das Maß der baulichen Nutzung festgesetzt werden durch die:
Grundflächenzahl (GRZ) oder Größe der Grundflächen (GR) der baulichen Anlagen,
Geschossflächenzahl (GFZ) oder Größe der Geschossfläche (GF), der Baumassenzahl (BMZ) oder Baumasse (BM),
Zahl der Vollgeschosse,
Höhe der baulichen Anlagen.219
Im Bebauungsplan stets festzusetzen ist die Grundflächenzahl oder die Größe der Grundflächen der baulichen Anlagen, dagegen die Zahl der Vollgeschosse oder die Höhe der baulichen Anlagen nur, wenn ohne ihre Festsetzung öffentliche Belange, insbesondere das Orts- und Landschaftsbild, beeinträchtigt werden können.220 Hinsichtlich der Definition und Berechnung dieser Festsetzungsmöglichkeiten vgl. §§ 16 – 21a BauNVO.
Die Bauweise kann im Bebauungsplan festgesetzt werden als:
abweichende Bauweise.221
Die überbaubare Grundstücksfläche kann im Bebauungsplan bestimmt werden durch die Festsetzung von:
Baugrenzen und
Bebauungstiefen.222
Die Darstellungen des Flächennutzungsplans und die Festsetzungen des Bebauungsplans können zeichnerisch oder textlich getroffen werden. Wie die zeichnerischen Darstellungen bzw. Festsetzungen zu treffen sind, ergibt sich aus der bundesweit geltenden Planzeichenverordnung.
Im Flächennutzungsplan und Bebauungsplan sollen Flächen gekennzeichnet werden, die entweder eingeschränkt, oder nur unter besonderen baulichen Vorkehrungsmaßnahmen genutzt werden können. Im Unterschied zu den Darstellungen bzw. Festsetzungen bestimmen diese nicht die Nutzbarkeit der Grundstücksoberfläche, sondern geben Hinweise auf Einwirkungen, die aus dem Untergrund oder der Nachbarschaft des Grundstücks kommen können.223 Dies sind:
Flächen, bei deren Bebauung besondere bauliche Vorkehrungen gegen äußere Einwirkungen oder bei denen besondere bauliche Sicherungsmaßnahmen gegen Naturgewalten erforderlich sind,
Flächen, unter denen der Bergbau umgeht oder die für den Abbau von Mineralien bestimmt sind,
für bauliche Nutzungen vorgesehene Flächen, deren Böden erheblich mit umweltgefährdenden Stoffen belastet sind.224
In den Flächennutzungsplan bzw. Bebauungsplan sollen Planungen und sonstige Nutzungsregelungen nachrichtlich übernommen werden , die auf einer anderen gesetzlichen Grundlage festgesetzt sind. Hierzu zählen auch nach Landesrecht denkmalgeschützte Mehrheiten von baulichen Anlagen (Flächennutzungsplan) bzw. Denkmäler nach Landesrecht (Bebauungsplan).225
In den Bebauungsplan können auch landesrechtliche Festsetzungen (§ 9 Abs. 4 BauGB) aufgenommen werden. Auf diese Weise können örtliche Bauvorschriften in den Bebauungsplan integriert werden.
Weitere Ausführungen zur kommunalen Bauleitplanung erfolgen in Kapitel 3.2.
202 Milke, Raumordnung/Raumordnungspolitik, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung
(Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 359.
203 Vgl. Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (Hrsg.): Raumkategorien,
http://www.bbr.bund.de/index.html?/raumordnung/raumentwicklung/instrumente.htm, Zugriff am 04.10.05.
204 Vgl. Turowski/Lehmkühler, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Grundriss
der Landes- und Regionalplanung, S. 160.
205 Vgl. Turowski/Lehmkühler, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Grundriss
der Landes- und Regionalplanung, S. 161.
206 Vgl. Turowski/Lehmkühler, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Grundriss
207 Vgl. Turowski/Lehmkühler, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Grundriss
der Landes- und Regionalplanung, S. 162.
208 Vgl. Turowski/Lehmkühler, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Grundriss
209 Vgl. Turowski/Lehmkühler, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Grundriss
210 Vgl. Turowski/Lehmkühler, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Grundriss
der Landes- und Regionalplanung, S. 163.
211 Vgl. Turowski/Lehmkühler, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Grundriss
der Landes- und Regionalplanung, S. 164.
212 Vgl. Turowski/Lehmkühler, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Grundriss
213 Vgl. Stich, Rudolf, Die Baunutzungsverordnung und die Planzeichenverordnung – Ein Leitfaden für die Bauleitplanung und Zulassung von Vorhaben auf der Grundlage der neueren Rechtssprechung.
214 Vgl. dazu im Einzelnen §§ 1 – 14 BauNVO.
215 Vgl. § 1 Abs. 1 BauNVO.
216 Vgl. § 1 Abs. 2 BauNVO.
217 Vgl. Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 528.
218 Vgl. § 16 Abs. 1 BauNVO.
219 Vgl. § 16 Abs. 2 BauNVO.
220 Vgl. § 16 Abs. 3 BauNVO.
221 Vgl. § 22 BauNVO.
222 Vgl. § 23 BauNVO.
223 Vgl. Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 5 Rn. 36.
224 § 5 Abs. 3 bzw. § 9 Abs. 5 BauGB.
225 § 5 Abs. 4 bzw. § 9 Abs. 6 BauGB.
‹ 1.4 Hauptinstrumente des Planungssystems nach oben 1.6 Grenzüberschreitende Aspekte ›

References: § 8
 § 5
 § 9
 § 5
 § 9
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 16
 § 16
 § 16
 § 22
 § 23
 § 5
 § 5
 § 9
 § 5
 § 9