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Timestamp: 2017-10-24 03:48:28+00:00

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SERVICIO DE INFORMACIÓN DE LOS SUJETOS OBLIGADOS (SISO): FINANCIACIÓN DEL TERRORISMO Y DILIGENCIA DEBIDA
Aunque en la Ley 10/2010 una gran parte de las medidas de diligencia debida, de las obligaciones de información y de las medidas de control interno están diseñadas tanto para la prevención del blanqueo de capitales como para la prevención de la financiación del terrorismo, desde el punto de vista operativo conviene deslindar ambos campos de actuación, puesto que no es lo mismo el blanqueo de capitales de procedencia ilícita, que la financiación del terrorismo, que puede hacerse tanto con capitales de procedencia ilícita como con capitales de procedencia lícita, y de ahí la dificultad de su prevención para los sujetos obligados.
La mejor manera de enfrentarse profesionalmente con el trabajo de prevención de la financiación del terrorismo, es analizando esta problemática de forma independiente a la prevención del blanqueo, porque sólo así se podrán utilizar las herramientas comunes para conseguir objetivos diferentes.
Y en este análisis independiente, lo primero será acotar el significado de financiación del terrorismo.
El análisis de los dos párrafos anteriores, es decir, la definición de la financiación del terrorismo, y la definición de la prevención de la financiación del terrorismo, sugieren las siguientes reflexiones desde el punto de vista de los sujetos obligados por la Ley 10/2010.
En el actual estado de cooperación entre los sectores público y privado, resulta imposible la consecución de los objetivos de prevención de la financiación del terrorismo sin un gran coste para ambas partes y con el peligro de graves interferencias del Estado en el funcionamiento de las empresas, especialmente las del sector financiero.
Para poder desarrollar una efectiva prevención de la financiación del terrorismo con la colaboración activa de los sujetos obligados, habría que desarrollar de forma práctica la estrategia que ya está definida por el Consejo de la Unión Europea y que analizaremos en la última parte de este trabajo.
Lo que realmente pueden hacer en este momento los sujetos obligados para la prevención de la financiación del terrorismo, especialmente el sector financiero, se limita a una simple prevención pasiva, que aunque no es poco si se hace bien, reduce la potencialidad operativa que podría ofrecer este sector, si se lograra una efectiva colaboración con las instituciones públicas encargadas de la materia, compartiendo para esta finalidad, con las necesarias garantías legales, determinadas herramientas e informaciones.
LA PREVENCIÓN “PASIVA” DE LA FINANCIACIÓN DEL TERRORISMO
El próximo Reglamento de la Ley 10/2010, posiblemente haga mención a las nuevas Cuarenta Recomendaciones del GAFI publicadas en febrero de 2012, y nos obligue a tratar conjuntamente la prevención de la financiación del terrorismo y la prevención de la financiación para la proliferación de armas de destrucción masiva, que serán conceptos que estarán definitivamente unidos en la próxima Directiva AML y posterior modificación de la legislación interna de los países de la Unión, por lo que nosotros utilizaremos de forma conjunta ambos conceptos en este trabajo, aunque por comodidad sólo hablemos de financiación del terrorismo.
Recordando la definición de la financiación del terrorismo, las claves de su prevención no sólo están en el control del origen de los fondos y bienes, sino sobre todo, en el control de su destino. En esto se diferencia de la prevención del blanqueo de capitales, y radica su complejidad investigativa.
Desde un punto de vista teórico, la Ley 10/2010 hace recaer sobre los sujetos obligados la prevención activa y pasiva de la financiación del terrorismo, sin ofrecerles todas las herramientas necesarias.
La lista consolidada de los objetivos de las sanciones financieras de la UE, y las otras listas de sanciones internacionales que actualmente existen y que deben ser también consultadas por aquellos sujetos obligados que se relacionan profesionalmente con los países que las publican, no son herramientas de prevención sino herramientas de bloqueo, como analizaremos en otra parte de este trabajo.
Las medidas de prevención pasiva de la financiación del terrorismo podemos analizarlas desde tres planos:
LA PREVENCIÓN PASIVA DESDE EL CONTROL INTERNO
La primera medida de prevención que deben tomar los sujetos obligados para cumplir con la Ley 10/2010, cae dentro del control interno exigido por el Capítulo IV, y se refiere a la determinación de las políticas y procedimientos necesarios para la prevención de la financiación del terrorismo. Estas políticas y procedimientos han de aprobarse por escrito y aplicarse, por lo que conviene diferenciar esta materia de la que se refiere específicamente a la prevención del blanqueo de capitales.
No podrá aplicarse internamente una buena política de prevención, si sobre la materia de la financiación del terrorismo los directivos de las empresas pasan de puntillas, teniéndola como un añadido incómodo a la prevención del blanqueo de capitales. Son ellos los primeros que tienen que tener clara la diferenciación entre ambas materias, con el fin de diseñar de forma adecuada las políticas y procedimientos que permitan a sus empresas cumplir de forma eficiente con sus obligaciones frente al terrorismo.
Una responsabilidad importante en este cambio de mentalidad empresarial la tienen los Departamentos de Prevención del Blanqueo de Capitales y los Órganos de Control Interno y Comunicación (OCIC’s), que en el proceso de análisis operativo de los productos y servicios que prestan sus empresas, deben saber también buscar, con el apoyo y colaboración de los restantes departamentos productivos, los factores de riesgo específico que pudieran tener cada uno de ellos para la financiación del terrorismo.
Ello exige profundizar sin complejos en la esencia de lo que representa la financiación del terrorismo, poniéndose en la piel de los que podrían utilizar estos productos y servicios para sus fines delictivos.
Una vez encontrados los posibles factores de riesgo, habrá que diseñar las alertas necesarias en las plataformas tecnológicas AML para el debido control de los mismos.
Esta es la información previa que permitirá definir y documentar de forma adecuada las políticas y procedimientos necesarios para la prevención, desde un enfoque empresarial basado en el riesgo, que irá evolucionando en el tiempo mediante las nuevas normas que se dicten y los nuevos conocimientos que se obtengan.
Existe por tanto un deber de auto-formación especializada en materia de financiación del terrorismo para determinados responsables directivos, que puede ser ayudado mediante la colaboración formativa de especialistas propuesta al sector privado por las instituciones públicas, y especialmente, mediante el conocimiento de aquellos factores de riesgo que ya están estandarizados internacionalmente, o que vayan siendo publicados por el GAFI, el Comité de Basilea, o el Grupo Wolfsberg, entre otros, o en el ámbito nacional por el SEPBLAC.
Este conocimiento especializado es el que servirá también para la obtención del perfil de riesgo de los clientes, que, como sabemos, tendrá que quedar documentado en la política expresa de admisión de clientes, y concretarse en la práctica en aquellos factores de riesgo que sean necesarios para una efectiva discriminación de los clientes en base al riesgo, dentro de las plataformas tecnológicas de alerta AML.
Este trabajo de investigación sobre las políticas, procedimientos y clientes, se ha de realizar en el tiempo para cualquier nuevo perfil de cliente que quiera contratar con la empresa, y para cualquier nuevo producto o servicio que la empresa quisiera ofrecer, especialmente a través de las nuevas tecnologías, en cumplimiento del Artículo 16 de la Ley 10/2010, basado en la Recomendación 15 del GAFI.
La formación en esta materia, como indica la Ley, deberá estar incluida en un plan anual que habrá de ser diseñado en base al riesgo para cada sector de negocio, y aprobado por el OCIC.
La tercera medida de prevención dentro del control interno exigido por el Capítulo IV, será el adecuado cumplimiento del Artículo 30.2 de la Ley 10/2010, asegurando para ello altos estándares éticos en la contratación de empleados, directivos y agentes, y controlando especialmente la posible infiltración de personal incontrolado en los departamentos de riesgo en los que se maneje información sensible, que pudiera ser utilizada de forma inadecuada o que termine pasando a cualquier terrorista o grupo criminal.
LA PREVENCIÓN PASIVA DESDE LA DILIGENCIA DEBIDA
Aún reconociendo la insuficiencia de información que sobre esta materia ofrecen los organismos públicos a los sujetos obligados con el fin de que éstos puedan hacer una buena investigación de los factores de riesgo, existen algunas claves que pueden ayudar en este trabajo y que están dispersas tanto en la Ley 10/2010, como en las recomendaciones de los organismos internacionales, y que pueden servir para filtrar a través de ellas los perfiles de los clientes, y los distintos productos y servicios que presta la empresa.
Estas claves son las amenazas que se han evaluado internacionalmente como más peligrosas para la prevención de la financiación del terrorismo, a saber:
La intrazabilidad de las transferencias electrónicas de fondos.
La vulnerabilidad de las organizaciones sin fines de lucro.
Las operaciones comerciales y financieras relacionadas con los países de mayor riesgo.
Los riesgos de la banca corresponsal.
La vulnerabilidad de los nuevos métodos de pago frente a la financiación del terrorismo.
Otras amenazas indirectas:
Sistemas alternativos de envío de dinero o valores.
Actividades y profesiones de riesgo no financiero.
Correos de efectivo
LA INTRAZABILIDAD DE LAS TRANSFERENCIAS ELECTRÓNICAS DE FONDOS (Recomendación 16 del GAFI)
La Nota Interpretativa de la Recomendación 16 del GAFI explica que la misma tiene como objetivo el impedir a los terroristas y otros criminales el fácil acceso a las transferencias electrónicas para mover sus fondos, y también para que el sistema financiero pueda detectar este uso indebido, evitando así la trazabilidad de las transferencias por las autoridades e investigadores, o facilitando que las propias entidades dejen de cumplir con la obligación del bloqueo de los fondos con las alertas originadas en las plataformas AML por las listas de sanciones.
Entra también dentro de la Recomendación la utilización de tarjetas de crédito o débito o de prepago para efectuar transferencias electrónicas de persona a persona, siempre que el número de la tarjeta no acompañe a la transacción.
Puesto que aún no se ha publicado el nuevo Reglamento de la Ley 10/2010, y el retraso podría deberse a la necesidad de incluir en el mismo las nuevas 40 Recomendaciones del GAFI de febrero de 2012, resulta lógico pensar que en el texto habrá alguna referencia concreta a la obligación de incluir en las transferencias electrónicas de fondo los datos necesarios para su posible trazabilidad, exigiendo para ello concretas responsabilidades a las entidades de origen, destino, e intermediación.
Para la instituciones financieras origen de las órdenes de transferencia:
Para la instituciones financieras destino de las órdenes de transferencia:
Deben establecer en sus políticas y procedimientos las indicaciones precisas para que el personal pueda decidir sin ninguna duda:
(i) La ejecución, el rechazo o la suspensión de una transferencia electrónica cuando carezca de la información requerida según su origen nacional o internacional.
(ii) El seguimiento apropiado de las transferencias de riesgo.
(i). La ejecución, el rechazo o la suspensión de una transferencia electrónica cuando carezca de la información requerida según su origen nacional o internacional.
( ii). El seguimiento apropiado de las transferencias de riesgo.
En la actualidad esta materia está regulada por el Reglamento (CE) nº 1781/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de noviembre de 2006, relativo a la información sobre los ordenantes que acompaña a las transferencias de fondos.
Puesto que el citado Reglamento se adoptó para estimular un planteamiento coherente en el ámbito de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo dentro del contexto internacional, para lo que tuvo en cuenta las Recomendaciones del GAFI, debo indicar lo siguiente:
Una gran parte de este Reglamento coincide en su contenido con la nueva Recomendación 16 del GAFI, pero aún así, en algún momento el Parlamento Europeo y del Consejo habrá de adaptar este Reglamento comunitario a los nuevos estándares internacionales del GAFI publicados en febrero de 2012, mediante la correspondiente modificación del mismo. Con todo, pudiera ser que esta adaptación se adelante en España tras la publicación del próximo Reglamento de la Ley 10/2010.
A la espera de las modificaciones, puede resultar de interés operativo comprobar en el Reglamento Comunitario las normas que difieran en algún aspecto con la nueva Recomendación 16 del GAFI, con el fin de que los sujetos obligados las vayan valorando internamente, aunque aún no resulte obligatoria su adaptación a los nuevos estándares internacionales.
LA VULNERABILIDAD DE LAS ORGANIZACIONES SIN FINES DE LUCRO (OSFL), FRENTE A LA FINANCIACIÓN DEL TERRORISMO. (Recomendación 8 del GAFI); en España se denominan ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES (ONG)
Teniendo en cuenta la gravedad del problema planteado por el GAFI en relación con las ONG’s o Asociaciones sin fines de lucro (ASFL), resulta muy probable que en el próxima Directiva AML, a las ONG’s se les termine aplicando un sistema de control similar al de las Personas con Responsabilidad Pública (PRP o PEP), tanto a las organizaciones como a sus dirigentes, funcionarios de alto nivel, miembros de sus juntas y fideicomisos, y se inste a los sujetos obligados a crear o consultar listas confeccionadas al efecto dentro de una política de máxima transparencia, que, al igual que sucede con los PRP no presupone desconfianza, sino una protección operativa que haga menos atractivas a las ONG’s para las organizaciones criminales/terroristas, y les permitan, por tanto, tener una mayor libertad de acción en sus fines altruistas.
Una vez efectuada la clasificación, cualquier operación que tenga como origen o destino un país de riesgo producirá una alerta en los sistemas tecnológicos AML, que obligará al Departamento de Prevención del Blanqueo a efectuar el examen especial del Artículo 17, siempre que la transacción resulte compleja, inusual, o sin un propósito aparentemente económico y lícito.
La corresponsalía bancaria transfronteriza constituye un factor de riesgo según la Recomendación 13 del GAFI, reconocido como tal en la Directiva 2005/60/CE y en la Ley 10/2010 (Artículo 13).
Para poder operar a través de Banca Corresponsal hay que establecer previamente un protocolo interno de autorización jerárquica, y aplicar determinadas medidas reforzadas de diligencia debida tendentes a conseguir información suficiente sobre la entidad que va a actuar como cliente corresponsal, para conocer la naturaleza real de su actividad, su reputación y la calidad de su supervisión AML.
A partir de este trabajo de investigación previa, y una vez obtenida la autorización superior jerárquica, se entraría en la negociación directa con la entidad cliente para comprobar sus controles AML y documentar las responsabilidades respectivas mediante el correspondiente contrato de servicios.
La comprobación de los controles AML de la entidad cliente aparece estructurada en la Recomendación 13 del GAFI, en la Directiva 2005/60/CE y en la Ley 10/2010, mediante los siguientes criterios:
LA VULNERABILIDAD DE LOS NUEVOS MÉTODOS DE PAGO FRENTE A LA FINANCIACIÓN DEL TERRORISMO. (Recomendación 15 del GAFI que ha sido recogida por la Recomendación 3 del Consejo de la Unión Europea, de 17 de julio de 2008)
El GAFI, en su Recomendación 15, obliga a evaluar los riesgos AML-PT surgidos en el desarrollo de nuevos productos y prácticas comerciales, o mediante el uso de las nuevas tecnologías, recogiéndose esta recomendación en al Art. 16 de la Ley 10/2010.
El Consejo de la Unión Europea hace una especial mención a los nuevos métodos de pago, en el punto 3.2. del documento de estrategia revisada sobre financiación del terrorismo de fecha 17 de julio de 2008.
Cuando estas empresas en su operativa se interconectan con entidades financieras o con otras entidades de pago, constituyen un factor de riesgo para estas últimas, por lo que habrán de aplicarse medidas reforzadas de diligencia debida a los movimientos de ingresos y pagos de/a los clientes. Estos movimientos estarán convenientemente monitorizados para controlar el origen y destino de los fondos que mueven a través del sistema financiero, como sucede para cualquier actividad de riesgo.
La Ley exige para los productos y operaciones propicias al anonimato y para los nuevos desarrollos tecnológicos, un análisis específico sobre sus posibles riesgos AML y FT, que deberá quedar documentado y a disposición de las autoridades competentes.
Incluyo también dentro de los sistemas alternativos la utilización por los grupos terroristas/criminales de agentes que trabajan legalmente para empresas de envío de dinero y que por tanto son sujetos obligados, pero que camuflan una parte de su actividad mediante procesos de compensación fuera del control de las empresas para las que trabajan, moviendo así el dinero sin el necesario control identificativo y sin dejar rastro sobre su origen y destino. Realizan lo que en fraude bancario se denomina banca paralela.
Todas estas actividades y profesiones han de ser consideradas de riesgo, y su presencia clientelar y operativa dentro del sistema financiero ha de estar sujeta a determinadas medidas de diligencia debida, aún cuando tengan sus propias obligaciones internas de control AML, en su calidad de sujetos obligados.
EL PROCESO DE LA DILIGENCIA DEBIDA PARA LA PREVENCIÓN PASIVA DE LA FINANCIACIÓN DEL TERRORISMO
Hasta este momento nos hemos limitado a señalar dentro del proceso de DILIGENCIA DEBIDA, una serie de factores de riesgo que los especialistas en prevención de la financiación del terrorismo han de tener en cuenta para generar alertas en los sistemas tecnológicos de prevención AML que se utilizan de forma conjunta para la prevención del terrorismo y para la prevención del blanqueo de capitales.
Seguidamente vamos a abordar el proceso de investigación que debe acompañar a la DILIGENCIA DEBIDA, para obtener la necesaria información.
En la prevención de la financiación del terrorismo se ha de tener presente como hecho diferenciador de la prevención del blanqueo de capitales, la posible licitud de origen de una parte de los fondos que puede llegar a los terroristas mediante:
Actividades industriales y comerciales de empresas legales que trabajan en connivencia con ellos, o que son propiedad de las organizaciones criminales a través de testaferros. Las ganancias que generan suelen moverse internacionalmente mediante transferencias electrónicas.
Donaciones realizadas a ONG’s que son controladas por los terroristas de forma directa o indirecta. Algunas de las ayudas les llegan por patrocinios efectuados por los propios Estados occidentales, o por personas filantrópicas que terminan desgravando fiscalmente las mismas.
Colectas, eventos culturales, ventas de publicaciones, inscripciones asociativas, etc., organizadas por simpatizantes, y que pueden tener finalidades lícitas muy variadas. Normalmente una parte importante de estas recaudaciones se desvía a la actividad terrorista.
En este proceso de DILIGENCIA DEBIDA nos vamos a centrar fundamentalmente en el movimiento lícito de fondos, puesto que para los fondos obtenidos de forma ilícita se seguirán las técnicas normales de prevención del blanqueo de capitales, vg.: ganancias procedentes del tráfico de estupefacientes, del tráfico de personas y la prostitución, de las falsificaciones de documentos, bienes y productos informáticos, del secuestro, de la extorsión, de los tráficos de armas, oro y diamantes, del contrabando, y de cualquier otra actividad ilícita de las que acaba nutriéndose el terrorismo, como lo suele hacer cualquier otra organización criminal.
Para hacer un buen trabajo de DILIGENCIA DEBIDA hay que diferenciar sus cuatro medidas normales, que serán reforzadas cuando aparezcan factores de riesgo, como iremos viendo seguidamente.
Aunque el diseño operativo de las medidas se hará por el OCIC, con la colaboración especializada del Departamento de Prevención del Blanqueo de Capitales, la ejecución de las mismas corresponde a aquellos departamentos de la empresa sobre los que recae su control directo, y especialmente a su “front office” u oficinas de negocios que están en contacto con los clientes.
La primera medida es la identificación formal de los clientes
No resulta lógico que un terrorista o una organización criminal utilicen sus verdaderas identidades en el sistema financiero, para abrir una cuenta corriente, una cuenta de ahorro, una cuenta de valores, un depósito a plazo, o para obtener una tarjeta de crédito, puesto que si estuvieran incluidos en las listas de sanciones su operativa quedaría bloqueada de inmediato. Aún en los casos donde no fuera pública su condición de terroristas para las entidades financieras, podría serlo para las UIF’s y para las Unidades policiales, por lo que estas organizaciones no quieren asumir el riesgo de que sus movimientos sean conocidos y rastreados. Ellos saben que la UIF española (el SEPBLAC), contará en breve con el Fichero de Titularidades Financieras, fundamentado en el Artículo 43 de la Ley 10/2010, y que existe el Régimen de Colaboración de los Artículos 48 y 21, que abre a la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias y al SEPBLAC toda la información de las entidades públicas y privadas.
Esta es la razón por la que a los miembros de las organizaciones terroristas que ya están quemados (identificados), se les abastece de fondos mediante alguno de los sistemas alternativos que hemos analizados anteriormente: correos de efectivo, sistemas no financieros, empresas de envío de dinero en las que trabajan personas de confianza de los terroristas, tarjetas de prepago, o por cualquier otro medio que no deje rastro. Con todo, hay determinados miembros activos que necesitan de una gran autonomía de movimiento, y por ello las organizaciones criminales les dotan de identidades falsas con las que pueden mover efectivo a través del sistema financiero. A este fin se les apertura cuentas, especialmente a través de Internet o mediante banca telefónica, con las que los “equipos financieros” de las organizaciones criminales obtienen tarjetas de crédito y débito, hacen el seguimiento de los ingresos y pagos de los terroristas, los cambian de identidad, anulan cuentas quemadas, etc.
Junto a los terroristas a sueldo llamados también en España “liberados”, hay otro grupo importante de terroristas que no están identificados, “dormidos” o denominados “legales” en la jerga terrorista, que serán llamados a la actividad cuando la organización los necesite, o que realizan labores de información y de logística. Este segundo grupo también ha de ser financiado. Los fondos necesarios les llegarán, siempre que sea posible, desde fuera del sistema financiero a través de los vehículos no financieros explicados anteriormente, pero también desde dentro del sistema financiero, para lo que las organizaciones criminales suelen dotar a estos terroristas de un rol social que les sirve de tapadera, vg.: estudiantes, comerciales, etc.
Por todo ello, los sujetos obligados se han de concienciar de la importancia de hacer con profesionalidad la identificación formal de los clientes, ya sea para evitar las relaciones de negocio con identidades falsas, como para conseguir la necesaria efectividad en el seguimiento continuo de las relaciones de negocio que los terroristas y las organizaciones criminales terminen estableciendo dentro del sistema financiero. Esta diligencia resulta también imprescindible para prevenir el fraude.
No voy a profundizar en este momento sobre la forma en que ha de hacerse la verificación de la identidad de los clientes, puesto que ya he publicado otros trabajos al efecto, y sólo señalaré que la identificación de las personas físicas se realiza, mediante los procedimientos de firma electrónica o mediante la verificación física de los documentos fehacientes de identidad que presentan los clientes ante el verificador. Y la identificación de las personas jurídicas se efectúa en dos fases: Mediante la identificación formal de los representantes de las personas jurídicas a través de documentos fehacientes o mediante firma electrónica, comprobando simultáneamente la validez de su representación, y posteriormente comprobando la documentación justificativa de las personas jurídicas en fuentes institucionales y en fuentes independientes y confiables.
La primera verificación de la identidad, que debe estar controlada mediante los procedimientos eficaces que hemos señalado y,
Las verificaciones de identidad que resultan necesarias para el control puntual de las transacciones ordinarias de los clientes.
Lógicamente a las verificaciones de identidad para el control de las transacciones ordinarias, no se les exige el mismo rigor que para la primera identificación, que solamente tendrá que ser repetida de forma reforzada en los siguientes supuestos:
La Ley 10/2010, siguiendo las Directivas europeas y recogiendo las recomendaciones de los organismos internacionales, establece medidas reforzadas de diligencia debida para las relaciones de negocio y operaciones no presenciales, y para cualquier otra relación de negocio y operación que sea de riesgo, es decir, en la que aparezcan factores de riesgo de blanqueo de capitales o de financiación de terrorismo, o que sea considerada de riesgo por el propio sujeto obligado.
La segunda medida es la identificación del titular real
Esta es una medida de diligencia debida que afecta no sólo a las personas jurídicas, sino también a los fideicomisos e instrumentos jurídicos similares, siempre que en el momento de la identificación aparezca algún factor de riesgo de blanqueo de capitales o de financiación del terrorismo, o si durante el seguimiento continuo de la relación de negocio surgiese alguna alerta mediante el proceso de monitoreo de las operaciones. Esta medida tiene como objetivo que el sujeto obligado comprenda la estructura de propiedad de la empresa o instrumento jurídico a analizar, y por tanto pueda controlar a sus propietarios reales, siguiendo para ello las instrucciones precisas del Artículo 4 de la Ley 10/2010.
Para el cumplimiento de esta medida de diligencia debida, los sujetos obligados han de tener en cuenta también todos los factores de riesgo específico para la financiación del terrorismo que se han analizado anteriormente y que tienen que ver con los clientes, países o áreas geográficas, productos, servicios, transacciones, y canales de entrada y envío de fondos.
Esta es una de las medidas más efectivas para la prevención de la financiación del terrorismo, para el control de la transparencia frente a la corrupción y para la prevención, represión e interrupción de la proliferación de armas de destrucción masiva y su financiación, aunque también es una de las medidas más complicadas y difíciles de cumplir para los sujetos obligados puesto que carecen de las herramientas y de la información necesaria para hacer su trabajo de forma eficiente, por lo que será tratada específicamente en la parte final de este estudio, que trata de la prevención activa de la financiación del terrorismo.
La tercera medida es el conocimiento del propósito e índole de la relación de negocio
Hay un primer conocimiento básico sobre el propósito e índole de la relación de negocio a partir de los formularios que tienen que rellenar los clientes y los documentos justificativos que son exigidos por las entidades financieras antes del establecimiento de las relaciones de negocio, que, como hemos analizado anteriormente, deberán ser comprobados de forma razonable, no sólo para el cumplimiento AML, sino también para limitar el riesgo económico que asumirá la empresa con los nuevos clientes.
Ese conocimiento previo será suficiente mientras no aparezcan factores de riesgo AML, en cuyo caso los sujetos obligados aplicarán sobre esta medida una diligencia reforzada, siguiendo para ello una interpretación razonable del Artículo 5 de la Ley 10/2010.
La cuarta medida es el seguimiento continuo de la relación de negocios
El seguimiento continuo de la relación de negocios se realiza mediante la monitorización de las operaciones de los clientes. Para ello, las plataformas tecnológicas AML han de tener acoplados sus correspondientes filtros, que no son otra cosa que los factores de riesgo previamente definidos por los especialistas en prevención de la financiación del terrorismo.
Hay una serie de factores de riesgo que son comunes, tanto para la prevención de la financiación del terrorismo como para la prevención del blanqueo de capitales, y que se referencian en tres grandes grupos en la Nota Interpretativa de la Recomendación 10 del GAFI ya analizada.
Cuando son clientes compañías que tienen accionistas nominales, es decir, que actúan bajo instrucciones, o que su propiedad está representada en acciones al portador; con estas últimas no podrán establecerse relaciones de negocio salvo que el sujeto obligado determine por otros medios la estructura de propiedad o control (Artículo 4.4).
Países que no tienen implantados los controles AML.
Junto con estos factores de riesgo tanto para la prevención del blanqueo de capitales como para la financiación del terrorismo, hay que definir también en las plataformas tecnológicas AML, aquellos otros factores que son específicos de la prevención de la financiación del terrorismo que hemos analizado anteriormente y que no aparecen en el listado, como:
El objetivo de este proceso tecnificado es conseguir que se produzca la alerta que propicie el EXAMEN ESPECIAL del Artículo 17, porque exista una operación o pauta de comportamiento compleja, inusual o sin un propósito económico o lícito aparente, o que presente indicios de simulación y fraude.
El EXAMEN ESPECIAL no tiene por finalidad comprobar si la operación analizada es de financiación del terrorismo o de blanqueo de capitales, puesto que los sujetos obligados no tienen la información necesaria para ello, sino la de confirmar o desvirtuar los indicios de irregularidad detectados por la alerta, y en el caso de confirmarse, comunicarla al SEPBLAC en cumplimiento del Artículo 18.
El EXAMEN ESPECIAL en estos procesos complejos, normalmente es realizado por los analistas de la información identificados en la Ley 10/2010 como “Unidades técnicas para el tratamiento y análisis de la información”. Este es un tema polémico que la Ley promete resolver reglamentariamente para determinadas categorías de sujetos obligados, puesto que constituye una estructura humana especializada de elevado coste que no pueden permitirse todos los sujetos obligados, y que además, ha de contar con los recursos tecnológicos necesarios para poder efectuar su trabajo.
Una de las soluciones podría ser la externalización de este servicio a través de empresas especializadas, que trabajarían en régimen “outsourcing” para los sujetos obligados que necesitaran de este servicio, o permitir que estas Unidades especializadas puedan ser rentabilizadas internamente para otros temas de riesgo por los sujetos obligados que se decidan a constituirlas. Este será, con todo, un tema de reflexión en la parte de este trabajo dedicada a la prevención activa de la financiación del terrorismo.
Por motivos de seguridad, estas empresas podrían estar registradas y supervisadas por la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias.
Algunas pautas de investigación
El GAFI (Guidance for Financial Institutions in Detecting Terrorist Financing, de 24 de abril de 2002, actualizada el 27 de abril de 1012), ha recopilado y publicado numerosos ejemplos y pautas de investigación de la financiación del terrorismo, obtenidos de las investigaciones que realizan las UIF’s de todo el mundo, en España el SEPBLAC, y de la información que obtiene de las fuentes policiales y judiciales de los países.
Por su interés vamos a especificar estas pautas, con el fin de que los sujetos obligados se sensibilicen sobre la importancia que tienen el MONITOREO DE LAS OPERACIONES y el EXAMEN ESPECIAL.
Esta forma de actuar serviría para limitar los riesgos AML dentro de las entidades financieras y acrecentaría su propia seguridad. Reduciría también los efectos legales y reputacionales negativos derivados de la utilización de las entidades financieras por algún grupo terrorista, o por personas o empresas que trabajan para la financiación del terrorismo.
La cuarta medida que trata del seguimiento continuo de la relación de negocios, exige un trabajo de monitorización de operaciones, que serán filtradas a través de los factores de riesgo que hemos ido analizando. Estos factores de riesgo han de ser definidos previamente en las plataformas tecnológicas AML para que puedan producir alertas, y éstas, si fuera posible, deberían producirse en tiempo real.
LA PREVENCIÓN PASIVA DESDE LAS OBLIGACIONES DE INFORMACIÓN
Las obligaciones de información para la prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, están recogidas en el Capítulo III de la Ley 10/2010, Artículos 17 al 25, y derivan de los resultados operativos obtenidos por los sujetos obligados mediante la aplicación de las medidas de prevención que hemos estudiando con anterioridad, a saber:
Centrándonos exclusivamente en la prevención de la financiación del terrorismo, las medidas de control interno tienen como primer objetivo montar dentro de la empresa la estructura humana y tecnológica necesaria para que ese control sea efectivo, mediante el siguiente triángulo de responsabilidad:
Vértice 1: Los propios administradores y directivos de la empresa (Artículo 54 de la Ley 10/2010)
Vértice 2: El Órgano de Control Interno y Comunicación (OCIC) (Artículo 26)
Vértice 3: El Departamento de Prevención del Blanqueo de Capitales, a cargo del Representante del sujeto obligado ante el SEPBLAC (Artículo 26)
Y como segundo objetivo, desarrollar dentro de la empresa la cultura necesaria para la prevención de la financiación del terrorismo, que ha de acompañar de forma diferenciada a la cultura de prevención del blanqueo de capitales, lo que no siempre sucede en muchos sujetos obligados que tienen a la primera como un mero añadido nominal.
No olvidemos que a partir de los nuevos estándares internacionales del GAFI publicados en febrero de 2012, en el apartado de la cultura de la prevención de la financiación del terrorismo habrá que incluir la prevención de la financiación para la proliferación de armas de destrucción masiva, lo que se irá recogiendo en las sucesivas Directivas y Leyes nacionales, y sin duda aparecerá adelantado en el nuevo Reglamento de la Ley 10/2010.
Este triángulo de control AML-PT, en el tema concreto que estamos analizando y tal como vimos en su momento, deberá:
Determinar y aprobar por escrito las políticas y procedimientos necesarios para la prevención de la financiación del terrorismo y la financiación para la proliferación de armas de destrucción masiva dentro de la empresa, así como la política expresa de admisión de clientes en relación con ambas materias; estas políticas y procedimientos deberán sustanciarse en la práctica dentro de las distintas obligaciones impuestas por la Ley 10/2010.
Establecer la estructura tecnológica imprescindible para lograr dentro de la empresa la efectividad de las políticas de prevención diseñadas, así como para el necesario control de las mismas, en cumplimiento de los Artículos 26 y 17, y siempre teniendo en cuenta el tipo de operaciones, sector de negocio, ámbito geográfico y volumen de información.
La adopción, también en estas materias específicas, de planes de formación de empleados que cumplan con los objetivos especificados en el Artículo 29, que deberán completarse con la elaboración y difusión entre directivos, empleados y agentes, de una relación de operaciones susceptibles de estar relacionadas con la financiación del terrorismo y con la financiación para la proliferación de armas de destrucción masiva, que deberá revisarse periódicamente tal como establece el Artículo 17, y que acompañará a la del blanqueo de capitales.
La adopción de medidas adecuadas para mantener la confidencialidad de las fuentes internas de información, así como para asegurar altos estándares éticos en la contratación de empleados, directivos y agentes. (Artículo 30)
El establecimiento de los controles de auditoría necesarios para evaluar la efectividad del sistema, que deberá quedar refrendada a través del Examen Externo establecido por el Artículo 28.
Por su parte, las medidas de Diligencia Debida constituyen la concreción práctica de la prevención dentro del funcionamiento general de la empresa por parte de los empleados y directivos que las tengan asignadas en su operatividad diaria, unos pertenecientes al “front office” de la empresa, que es el que está en contacto directo con los clientes, y otros pertenecientes a la estructura de análisis y control.
Realmente, la prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, al igual que sucede con la prevención del fraude, no es más que el resultado del control operativo de la información generada por la Diligencia Debida, que termina siendo filtrada a través de herramientas tecnológicas especializadas, que a su vez la confrontan con otras fuentes de datos internas y externas, unas obligatorias y otras voluntarias.
El éxito de este proceso continuo de análisis de la información, está precisamente en la seriedad del trabajo y en la profesionalidad de los empleados y directivos que han de llevar a efecto las medidas de control interno y el diseño de las medidas de diligencia debida, puesto que el caudal y la calidad de la información obtenida dependen de estos trabajos previos.
Si nos centramos exclusivamente en la prevención del terrorismo y en la prevención de la financiación para la proliferación de armas de destrucción masiva, la búsqueda de datos de interés dentro de toda la información que maneja cualquier empresa perteneciente al sector financiero, resultaría imposible sin el análisis informático de los mismos a través de los correspondientes “filtros virtuales” que han de ser implantados en aquellas herramientas tecnológicas de gestión dentro de la empresa en los que sean necesarios, y que permitirán alertar y derivar la información alertada hacia la plataforma tecnológica de prevención del blanqueo de capitales para su análisis fino. Parte de este análisis será posteriormente “manual” y será realizado por las Unidades Técnicas mediante el EXAMEN ESPECIAL.
Para la programación de toda esta estructura tecnológica resulta imprescindible la definición previa de los “factores de riesgo” en estas materias, algunos de los cuales coinciden con los del blanqueo de capitales o con el fraude, pero otros son específicos, siendo esta la razón que obliga a diferenciar operativamente el blanqueo de capitales de la financiación del terrorismo.
En las páginas anteriores hemos referenciado algunos de los factores de riesgo y recomendaciones del GAFI, comprobando que gran parte de ellos ya están recogidos en las Directivas y en la Ley 10/2010.
Las reflexiones anteriores nos van a permitir abordar con más claridad el tema concreto de este apartado, la prevención desde las obligaciones de información.
En contra de lo que algunos sujetos obligados piensan, resulta posible hacer en la empresa una buena labor de prevención pasiva de la financiación del terrorismo, al margen de comprobar las listas de sanciones, simplemente mediante una buena planificación y control de la diligencia debida, concluida en los casos necesarios mediante el EXAMEN ESPECIAL.
La Ley 10/2010 no pretende que los sujetos obligados investiguen el terrorismo o la proliferación de armas de destrucción masiva, sino simplemente que consigan obtener en su operativa de gestión diaria aquellos “filones o vetas” de información de calidad que posteriormente serán investigados por las Unidades de Inteligencia Financiera (UIF) de cada uno de los países relacionados con la misma, en el caso de España, por el SEPBLAC.
Si buscamos una imagen mecanicista del sistema estructurándolo en procesos, el EXAMEN ESPECIAL sería el tercer proceso de producción de información AML dentro de la empresa, y seguiría al proceso de control interno y al proceso de diligencia debida. El resultado de este examen especial, de ser positivo, es el que estaría sujeto a las obligaciones de comunicación.
En el proceso de control interno se diseñarían los factores de riesgo AML que habrían de establecerse en cada una de las herramientas de gestión de la empresa, con el fin de que produzcan las alertas sobre cualquier hecho u operación susceptibles de ser analizados, así como el sistema de formación necesario para potenciar la operatividad preventiva del personal de la empresa.
En el proceso de diligencia debida, en el que participa la totalidad de la empresa en sus respectivos puestos de trabajo, ya sea por la iniciativa de los propios empleados y directivos, o por los filtros de riesgo establecidos en las herramientas tecnológicas de gestión, se generarían las alertas necesarias para desviar la información alertada hacia las plataformas tecnológicas de prevención del blanqueo, que a su vez han de tener sus propios filtros de riesgo AML más finos, capaces, por tanto, de discriminar mucho mejor la información recibida.
Una parte de la información recibida en las plataformas tecnológicas AML sería devuelta a la empresa si resultara inocua, y el resto pasaría al control de las Unidades técnicas para el tratamiento y análisis de la información, por corresponder a hechos u operaciones, con independencia de su cuantía, que, por su naturaleza pudieran estar relacionados con el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo, o por ser operaciones o pautas de comportamiento complejas, inusuales, o sin un propósito económico o lícito aparente, o que presenten indicios de simulación o fraude.
El propio Artículo 17, obliga a que los resultados del examen especial sean reseñados por escrito, exigencia que se reitera formalmente en el Artículo 25 que trata de la conservación de documentos. Esta importante obligación aconseja a que para cada examen especial exista su correspondiente expediente físico o virtual, que contendrá el proceso de investigación realizado y los resultados del examen, y que servirá como justificación de la decisión positiva o negativa del deber de comunicación por indicios.
La experiencia obtenida de los exámenes especiales, según el Artículo 17 deberá servir para la elaboración y difusión entre empleados, directivos y agentes, de aquellas operaciones que dentro de la empresa se consideren susceptibles de estar relacionadas con el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo, de las que he hablado anteriormente.
Junto a la comunicación por indicios existe una comunicación sistemática que está regulada en el Artículo 20 y que tiene que ver con determinadas operaciones establecidas reglamentariamente. Con esta información se pretende que la UIF española pueda generar inteligencia y compartir datos con las restantes UIF’s a través de la Red de intercambio de información entre Unidades de Inteligencia Financiera de la Unión Europea (FIU.NET).
Están dentro también de las obligaciones de información del Capítulo III, las obligaciones de abstención de ejecución (Artículo 19), que se complementan con las obligaciones de bloqueo de transacciones y movimientos de capitales y prohibición de apertura de cuentas en entidades financieras, establecidas por la Ley 12/2003, de 21 de mayo, de bloqueo de la financiación del terrorismo que analizaremos seguidamente, así como la prohibición de revelación regulada por el Artículo 24 y la obligación de conservación de documentos especificada en el Artículo 25. Dentro de este capítulo se exencionan de responsabilidad a los propios sujetos obligados, directivos y empleados, por las comunicaciones que de buena fe hagan a las autoridades competentes en base a la Ley 10/2010. (Artículo 23)
(Nota: Este bloque de información tiene modificaciones a raíz de la publicación del Reglamento de la Ley 10/2010, por lo que sugiero la lectura de la entrada: "El bloqueo de la financiación del terrorismo y el SEPBLAC"
La Ley 10/2010, siguiendo los criterios establecidos por la Tercera Directiva o Directiva 2005/60/CE, regula en España de forma unitaria los aspectos preventivos del blanqueo de capitales y de la prevención del terrorismo, lo que hasta su entrada en vigor era regulado por dos leyes distintas:
La Ley 19/1993, de 28 de diciembre, sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, hoy derogada.
La Ley 12/2003, de 21 de mayo, de prevención y bloqueo de la financiación del terrorismo, que tras la entrada en vigor de la Ley 10/2010 paso a denominarse Ley 12/2003, de 21 de mayo, de bloqueo de la financiación del terrorismo, siendo modificada en algunos artículos, y derogada en todo lo que tenía que ver con la prevención de la financiación del terrorismo.
En la materia de prevención de la financiación del terrorismo y de prevención de la financiación para la proliferación de armas de destrucción masiva, los sujetos obligados por la Ley 10/2010, además de la obligación de colaboración facilitando documentación e información a la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias, órganos de apoyo y autoridades competentes (Artículo 21), tienen el mismo deber de colaboración con la Comisión de Vigilancia de Actividades de Financiación del Terrorismo adscrita al Ministerio de Interior. (Artículo 4 de la Ley 12/2003)
(Nota: Tras la entrada en vigor del nuevo Reglamento, las comunicaciones de lo sujetos obligados con la Comisión de Vigilancia de Actividades de Financiación del Terrorismo se harán a través de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera)
Los sujetos obligados han de establecer también las medidas que permitan de forma completa y diligente, el bloqueo de transacciones y movimientos de capitales y la prohibición de apertura de cuentas en entidades financieras, con el fin de prevenir las actividades de financiación del terrorismo y del comercio ilegal de armamento. (Artículo 4 de la Ley 12/2003)
En la materia de la financiación del terrorismo, los sujetos obligados han de atender por tanto, de forma directa, el cumplimiento de:
La Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, y
La Ley 12/2003, de 21 de mayo, de bloqueo de la financiación del terrorismo.
El análisis integrado de ambas leyes es el que permitirá a los sujetos obligados establecer las políticas y procedimientos adecuados para la prevención de la financiación del terrorismo, salvando así las diferencias operativas con la prevención del blanqueo de capitales.
Conviene señalar que las listas de sancionados de la UE, OFAC, etc., no son herramientas de prevención sino herramientas de bloqueo de la financiación del terrorismo, por lo que resulta imprescindible que los sujetos obligados tengan claras y diferenciadas en su control interno, las medidas de prevención y las medidas de bloqueo, estas últimas establecidas por la Ley 12/2003, de 21 de mayo, de bloqueo de la financiación del terrorismo.
Analicemos seguidamente la Ley 12/2003, desde la perspectiva de los sujetos obligados:
El bloqueo de la financiación del terrorismo, según se indica en la propia Ley, es una “medida preventiva carente de valor sancionador, dado que no se articula para sentar un juicio de culpabilidad, sino para evitar la realización de actos criminales que, en su caso, tienen que ser enjuiciados por el juez competente, haciendo así operativa cualquier alerta temprana.”
La alerta temprana puede surgir del propio examen especial que realizan los sujetos obligados, lo que daría lugar a la “abstención de ejecución” del Artículo 19 de la Ley 10/2010 y simultáneamente una comunicación por indicios al SEPBLAC.
La abstención de ejecución puede no hacerse efectiva si resulta imposible de cumplir o pueda dificultar la investigación de la operación, lo que tendrá que justificarse ante el SEPBLAC en el momento de hacer la comunicación por indicios.
Como podemos observar, la Ley deja un margen importante de decisión a los propios sujetos obligados, que ha de ser administrado sin miedo, pero con criterios estrictamente profesionales que siempre han de estar justificados.
La abstención de ejecución se diferencia del bloqueo, en que la primera es decidida por los sujetos obligados en cumplimiento de la Ley 10/2010, mientras el bloqueo administrativo en materia de prevención de la financiación del terrorismo sólo puede ser decidido por la Comisión de Vigilancia de Actividades de Financiación del Terrorismo, a través de la Secretaría de la Comisión de Vigilancia que está dentro de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior. (Artículo 2 de la Ley 12/2003)
El concepto de bloqueo en esta materia resulta muy amplio y se especifica de forma detallada en el Artículo 1 y 2 de la Ley 12/2003:
Pueden bloquearse cuentas, saldos y posiciones financieras, transacciones y movimientos de capitales, operaciones de cobro, pago o transferencia, o bienes depositados en cajas de seguridad.
Pueden bloquearse, efectivo, valores y demás instrumentos provenientes de transacciones u operaciones financieras.
El bloqueo puede consistir en la prohibición de apertura de cuentas en entidades financieras o sus sucursales que operen en España.
O también, en la prohibición de realizar cualquier movimiento, transferencia, alteración, utilización o transacción de capitales o activos financieros que dé o pueda dar lugar a un cambio de volumen, importe, localización, propiedad, posesión, naturaleza o destino de dichos bienes o activos, o de cualquier otro cambio que pudiera facilitar su utilización, incluida la gestión de una cartera de valores.
Los sujetos obligados, en materia de financiación del terrorismo se pueden encontrar con dos tipos de bloqueos:
Los específicamente dirigidos a cada uno de ellos por la Comisión de Vigilancia de Actividades de Financiación del Terrorismo, que por efectividad operativa habría que comunicar también al SEPBLAC, sin perjuicio de la respuesta de cumplimiento a la Comisión de Vigilancia. (En este supuesto, las comunicaciones le llegarían a través de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, por disposición del Art. 48.2 del Reglamento de la Ley 10/2010)
Los bloqueos generalistas que aparecen en las listas de sanciones de la UE, o de cualquiera otra que pudiera publicar y circular confidencialmente la Comisión de Vigilancia de Actividades de Financiación del Terrorismo. Estos bloqueos darán lugar a una comunicación inmediata al SEPBLAC.
Las obligaciones de los sujetos obligados derivadas de la Ley 12/2003, quedan perfectamente definidas en el Artículo 4 de la misma. Hay dos obligaciones generales y 5 particulares, a saber:
Colaborar con la Comisión de Vigilancia de Actividades de Financiación del Terrorismo.
Llevar a cabo las medidas necesarias para hacer efectivo el bloqueo en los casos estipulados legalmente.
Al igual que sucede en la Ley 10/2010, en esta Ley existe el Artículo 5 que exenciona de responsabilidad a las personas y entidades obligadas, o a sus directivos o empleados, por el cumplimiento de estas obligaciones.
La supervisión e inspección del cumplimiento de las obligaciones de esta Ley está encomendada al Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias (SEPBLAC), y el régimen sancionador está regulado en el Capítulo VIII de la Ley 10/2010, con la particularidad de que la competencia para proponer la imposición de sanciones por la comisión de las infracciones previstas en la Ley 12/2003, corresponde al Ministerio del Interior, y la competencia para sancionar, al Consejo de Ministros.
Una vez analizada la Ley 12/2003 desde la óptica de los sujetos obligados, queda por determinar la gestión de las obligaciones reseñadas por los sujetos obligados, toda vez que algunas de ellas exigen la comunicación a la Comisión de Vigilancia de Actividades de Financiación del Terrorismo, que al ser un órgano en el que participan representantes de distintos ministerios, ha de centralizar su actividad burocrática a través de la Secretaría de la Comisión que será una de las unidades orgánicas de la Secretaría de Estado de Seguridad, aunque en el organigrama del Ministerio no aparece ninguna con estas funciones específicas, por lo que cualquier comunicación con la Comisión de Vigilancia deberá establecerse a través del GABINETE DEL SECRETARIO DE ESTADO, C/ Amador de los Ríos, 2, 28010 – Madrid, Tel.: 915371899, Fax: 915371995. (Nota: Este párrafo queda invalidado por el Art. 48.2 del Reglamento, por lo que las comunicaciones en esta materia se harán directamente a la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera)
Cuando las obligaciones de bloqueo procedan de la propia Comisión de Vigilancia, en el documento oficial que se reciba se indicará el punto de contacto en la Secretaría de Estado de Seguridad al que habrá que remitir el escrito justificativo del cumplimiento del bloqueo.(Nota: Este párrafo queda invalidado por el Art. 48.2 del Reglamento, por lo que las comunicaciones en esta materia se harán directamente a la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera)
Todo lo que tiene que ver con la prevención del terrorismo tendrá al SEPBLAC como punto de contacto, no sólo a través de los procedimientos de comunicación telemáticos establecidos, sino también mediante las comunicaciones directas que en caso de necesidad pueden establecer los sujetos obligados con el Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias, C/ Alcalá 48 - 28014 Madrid, Tel.: + 34 91-338.88.08 y Fax: + 34 91-338.68.85.
Existe un procedimiento específico para la gestión del bloqueo a personas y entidades incluidas en listas internacionales, que está recogido en la propia Web de la Secretaría General del Tesoro y Política financiera (http://www.tesoro.es): (La Web ha sido modificada recientemente, por lo que ya no aparece este procedimiento en la misma. Aparecía en la fecha de la entrada).
Cuando una entidad detecta, en el filtrado de las operaciones por las listas de sanciones, que el nombre de un cliente suyo coincide con el de alguna persona sometida a medidas de bloqueo, sin perjuicio de la inmediata congelación de fondos, puede iniciar las gestiones necesarias a fin de verificar si la identidad de la persona en cuestión coincide o no con la de la persona sujeta a las medidas de bloqueo.
Para ello comunicará esta petición confirmatoria a la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, (Subdirección General de Inspección y Control de Movimientos de Capitales para mayor efectividad operativa), Pº del Prado, 6, 28014 Madrid, Tel.: + 34 912099511, y Fax.: + 34 912099656. (Reglamento CE nº 2580/2001)
La Dirección General del Tesoro, solicitará información adicional a la Guardia Civil, Policía Nacional y al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación para intentar confirmar los datos de los clientes de la identidad que coinciden con los incluidos en las listas.
Recibida esta información aclaratoria, en el caso de que se haya podido obtener por la existencia de datos al respecto, se le daría traslado por el Tesoro a la entidad interesada para que esta decida, sobre esa base, si procede o no el desbloqueo de fondos.
Puesto que la Ley de Enjuiciamiento Civil establece que hay bienes inembargables y en las causas tasadas en los Reglamentos Comunitarios existen exenciones a las congelaciones de fondos (vg.: Reglamento CE nº 2580/2001), corresponderá a la Secretaría General del Tesoro determinar, a solicitud de interesado, las exenciones a las congelaciones de los fondos. ( vg.: necesidad de sufragar gastos básicos, honorarios profesionales, etc.).
LA PREVENCIÓN “ACTIVA” DE LA FINANCIACIÓN DEL TERRORISMO
Ha llegado el momento de centrar operativamente las reflexiones con las que inicié este trabajo dedicado a la prevención del terrorismo (página 2):
Reflexión sobre los costes.
Reflexión sobre la colaboración entre sector público y sector privado.
Reflexión sobre la compartición de información y herramientas, entre el sector público y privado.
La prevención de la financiación del terrorismo y de la proliferación de armas de destrucción masiva, al igual que la prevención del blanqueo de capitales con la que debe diferenciarse operativamente, obliga a las instituciones públicas y privadas a incurrir en importantes costes que deberían ser atemperados por la Administración en relación a su eficacia, mediante un análisis en el que tenga participación el sector privado afectado.
Las medidas de prevención deberían guardar un equilibrio entre los intereses en juego y la proporcionalidad de los medios a utilizar tanto por el sector público como por el sector privado. Ello también vale para la aplicación en España de cada una de las recomendaciones internacionales, puesto que a veces existen herramientas ya creadas que podrían ser aprovechadas para los mismos objetivos que se pretenden alcanzar. Un ejemplo de ello sería el Fichero de Titularidades Financieras del Artículo 43 de la Ley 10/2010, que es una iniciativa europea, teniendo como tenemos la misma información y más, en las bases de datos de la Agencia Tributaria que también está sujeta al régimen de colaboración del Artículo 48.
La Comisión Europea, en la Comunicación al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo, sobre la prevención y lucha contra la financiación terrorista a través de una mayor coordinación a nivel nacional y una mayor trasparencia del sector sin ánimo de lucro, de 29.11.2005 (COM 2005, 620), establece como ha de hacerse la coordinación entre el sector público y privado.
Para que pueda haber coordinación público-privada, primeramente se ha de mejorar la colaboración operativa entre las propias instituciones públicas, por lo que la Comisión aconseja que dentro de cada Estado se configure un mecanismo nacional que ayude a resolver este problema.
La Ley 10/2010 establece en su Capítulo VII que la dirección política de esa coordinación será la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias, pero aún quedaría por resolver la mejora de la colaboración informativo-operativa.
La colaboración operativa podría mejorarse desarrollando la idea de la Comisión Europea, de la ESTRUCTURA NACIONAL DE COORDINACIÓN que incluiría a todos los actores institucionales pertinentes en la materia, que son algunos más que los representados en la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias, puesto que entre estos actores, según la Comisión, deberán estar representados operativamente los ministerios de hacienda, justicia, interior y asuntos exteriores, el departamento del tesoro y la unidad de inteligencia financiera, la policía financiera especializada, la fiscalía, las autoridades aduaneras, los servicios fiscales, los servicios de inteligencia, las autoridades reguladoras del sector financiero y el Banco Central.
La razón que justifica la existencia de una ESTRUCTURA NACIONAL DE COORDINACIÓN radica en que la clave para la prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo está en la maximización del uso de la inteligencia financiera, y ésta podría conseguirse, en una primera fase, por las instituciones públicas, y en una segunda fase por la UNIDAD DE INTELIGENCIA FINANCIERA ESPAÑOLA (SEPBLAC), puesto que las instituciones públicas reconocidas por la Comisión Europea como actores institucionales pertinentes en la materia, son las receptoras naturales de una gran parte de la información financiera procedente del interior del país o del contexto económico internacional, y que usan, lógicamente, para su propio funcionamiento operativo.
Para que funcione la ESTRUCTURA NACIONAL DE COORDINACIÓN, sería necesario que todos los funcionarios de las instituciones públicas que la componen tuvieran el conocimiento suficiente de la exigencias derivadas de la Ley 10/2010.
Es cierto que una gran parte del funcionariado y de la alta dirección de estas instituciones públicas están plenamente concienciados con los objetivos de esta Ley, pero también es verdad que el conocimiento de la misma resulta aún insuficiente para una parte de su funcionariado, lo que sin duda terminaría debilitando la efectividad de la estructura aconsejada, puesto que la coordinación operativa en esta materia se vería reducida a determinados funcionarios y departamentos, sin el rico aporte informativo y de prevención que podría obtenerse mediante la formación de la totalidad del funcionariado en las materias de prevención del blanqueo y de la financiación del terrorismo.
Junto con la formación, el camino para alcanzar la efectividad operativa AML-FT en estas instituciones públicas, estaría en someterlas a medidas específicas de control interno AML-FT, muy similares a las que tienen establecidas los sujetos obligados no institucionales, creando también dentro de las mismas un ÓRGANO DE CONTROL INTERNO Y COMUNICACIÓN INSTITUCIONAL, que sería el responsable de la aplicación de las políticas y procedimientos, y una UNIDAD TÉCNICA PARA EL TRATAMIENTO Y ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN AML-FT, que tendría a su cargo la creación de inteligencia AML-FT dentro de su institución, que haría llegar al SEPBLAC mediante determinados protocolos, con la consiguiente reducción de costes tanto para el sector público como para el privado, puesto que se evitarían duplicidades innecesarias en la exigencia de información, si ésta ya estuviera en poder de la Administración.
La Comisión Europea, en la Comunicación que estamos analizando, también promueve la cooperación entre los sectores público y privado, aunque hemos de reconocer que la concreción práctica de esta idea por ahora constituye un simple reto, que de resolverse convertiría la prevención “pasiva” que actualmente realizan los sujetos obligados, en una prevención “activa” mucho más eficaz de cara a la creación de inteligencia financiera por parte del sector público.
Esta misma idea de cooperación público-privada también aparece en la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, sobre prevención y la lucha contra la financiación del terrorismo (COM 2004, 700 de 20.10.2004), y en la Nota del Coordinador de la lucha contra el terrorismo al Consejo, de 17 de julio de 2008, de estrategia revisada sobre financiación del terrorismo, así como en otros documentos comunitarios. En todos ellos se aconseja reforzar aún más la cooperación y puesta en común de datos entre todas las partes pertinentes de los sectores público y privado para combatir con éxito la financiación del terrorismo.
También aconseja la Comisión fomentar el funcionamiento de COMITÉS DE ENLACE, entre representantes de una o más instituciones pertenecientes a la ESTRUCTURA NACIONAL DE COORDINACIÓN y representantes de las entidades financieras y de crédito y otros organismos de información, que podrían concretarse en reuniones regulares presididas por un representante del organismo nacional de coordinación de la lucha contra la financiación del terrorismo y/o la UIF (COM 2005, 620 de 29.11.2005).
Estas reuniones regulares de los sectores, público y privado, permitirían mejorar también los mecanismos de intercambio de información y de respuesta, a partir de un conocimiento mucho más preciso tanto del funcionamiento de las instituciones públicas como de las privadas, aumentando por consiguiente la confianza entre las partes. A partir de estas reuniones se podrían propiciar comisiones de servicio, tal como pide la Comisión, para reforzar “la compresión del sector público acerca de la gestión de datos del sector privado, y acerca de la facilidad o dificultad de participar en la recuperación de determinados tipos de información”, lo que racionalizaría aún más las obligaciones de colaboración establecidas por el Artículo 21 de la Ley 10/2010.
A este respecto resulta de interés la Recomendación 6 hecha por el Coordinador de la lucha contra el terrorismo al Consejo con fecha 17 de julio de 2008, (11778/1/08 REV 1) y que trata de la cooperación con el sector privado:
Para resolver este problema, que a veces tiene connotaciones legales que habría que salvar, previamente deberían ponerse en marcha las iniciativas legislativas que fueran necesarias y que permitieran, de una vez por todas, la mejora en el intercambio de información entre la Administración y el Sector financiero, respetando, como es lógico, la legislación sobre protección de datos de carácter personal.
Esta mejora resulta imprescindible para la prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, y también para la prevención del fraude, que operativamente está unida a la primera puesto que las obligaciones de diligencia debida afectan al funcionamiento operativo de las propias empresas, y por tanto, no puede existir una dicotomía artificial entre la prevención AML y la prevención del fraude.
Las barreras legales que impiden un tratamiento unitario de la protección de datos de carácter personal dentro de las empresas financieras, para las materias de prevención del blanqueo y de prevención del fraude, ya han comenzado a resquebrajarse bajo la interpretación que las Autoridades Judiciales europeas y el Tribunal Supremo español han hecho recientemente del interés legítimo en relación con la Directiva y Ley actualmente vigentes de protección de datos de carácter personal, y que esperemos se refleje definitivamente en los nuevos Reglamentos y Directivas de la Unión Europea.
Este tratamiento unitario de los datos de carácter personal dentro de las empresas financieras, con total respeto a la legislación sobre la protección de los mismos, potenciará la prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, al ser las empresas menos reacias a invertir en personal especializado y en herramientas tecnológicas de prevención, puesto que los rentabilizarán tanto para el cumplimiento de la Ley 10/2010, como para su propia protección y supervivencia, convirtiendo de esta manera a la legislación sobre prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo en la piedra angular de su código deontológico, lo que terminará siendo beneficioso para toda la Sociedad.
Junto con una gran parte de las medidas señaladas arriba que son organizativas y legislativas, y que por tanto necesitan del correspondiente impulso político, hay otras que son mucho más cercanas a la capacidad de decisión de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias y de sus Órganos de apoyo, como serían las siguientes:
Fomento del funcionamiento de Comités de Enlace, entre representantes de una o más instituciones pertenecientes a la ESTRUCTURA NACIONAL DE COORDINACIÓN y representantes de las entidades de financieras y de crédito y otros organismos de información, lo que favorecería un mejor conocimiento mutuo de cara al perfeccionamiento de la respectiva operatividad.
Podría conseguirse también mediante esta colaboración, que la investigación y la prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, así como la investigación y prevención del fraude, se convirtieran en estudios universitarios de segundo ciclo o de especialización, con el consiguiente beneficio profesional tanto para los investigadores públicos, como para los especialistas privados dentro de sus respectivas empresas, y se potenciaría el interés por estos temas en los alumnos universitarios que buscan especialización para su futuro profesional.
Como indico en otra parte de este estudio, al analizar la importancia de la identificación del Titular de real para la efectividad de la prevención de la financiación del terrorismo, deberían buscarse conjuntamente entre el sector público y privado herramientas y bases de datos que faciliten a las entidades financieras y a los investigadores institucionales este tipo de gestiones, pudiendo ser la clave que solucione este problema la iniciativa en la que está trabajando el Órgano Centralizado de Prevención en materia de blanqueo de capitales en el Consejo General del Notariado, que debería ser apoyada por las instituciones públicas y privadas para su desarrollo legal, tecnológico y económico, y que permitiría el necesario intercambio de información en esta materia, perfectamente controlada por la actividad notarial.
La Ley 10/2010, en su Artículo 33, da un importante impulso al intercambio de información entre sujetos obligados y apoya el uso de los ficheros centralizados de prevención del fraude, lo que ha permitido la existencia en España de un primer Repositorio de intercambio de información en base al apartado 2 del citado Artículo, que ha sido impulsado y desarrollado por la iniciativa de una de las Asociaciones del sector financiero bajo el control de las propias autoridades competentes en materia de prevención del blanqueo de capitales y de protección de datos de carácter personal.
Teniendo en cuenta, como se indica en otra parte de este estudio, la importancia que tiene el EXAMEN ESPECIAL, y la complejidad investigativa de determinadas investigaciones que requieren la utilización de especialistas y sofisticada tecnología, podría ser de interés la posible externalización de este servicio en régimen de subcontratación o “outsourcing” en los casos que los sujetos obligados consideraran necesario, lo que podría mejorar los resultados de ciertas investigaciones y reduciría los costes de estructura en las propias entidades financieras.
Esta posibilidad de externalización debería estar controlada y regulada por las Autoridades competentes en la materia, y podría ser realizada por consultoras o empresas especializadas que estuviesen sometidas a registro oficial y a un código deontológico y tecnológico apropiado a su función, con el fin de preservar la calidad de las investigaciones, la confidencialidad de las mismas y para asegurar los altos estándares éticos de sus directivos, investigadores y agentes.
Esta colaboración público-privada podría ampliarse al sector tecnológico nacional e internacional para el desarrollo de las herramientas necesarias para la investigación y control de la prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, desde la posición de los usuarios de las mismas, lo que las haría mucho más eficaces porque podrían ser diseñadas entre operativos y tecnólogos, aunándose así la experiencia operativa y la mejor tecnología existente en el mercado.
Esta forma de desarrollo tecnológico no siempre se practica en la actualidad, y por ello muchas herramientas están siendo comercializadas habiendo sido diseñadas bajo una interpretación simplemente tecnológica de las leyes y reglamentos, pero sin el aporte de la información contrastada procedente de los investigadores que deben utilizarlas, lo que obliga a estos a adaptarse a las herramientas, cuando deberían ser las herramientas las que se adaptaran a los investigadores, con lo que se conseguiría una mayor eficacia en su funcionamiento.

References: Artículo 16
 Artículo 30
in fine
IN FINE
in fine
 Artículo 17
 Artículo 43
 Artículo 4
 Artículo 5
 Artículo 17
 Artículo 18
 Artículo 29
 Artículo 17
 Artículo 28
 Artículo 17
 Artículo 25
 Artículo 17
 Artículo 20
 Artículo 24
 Artículo 25
 Artículo 19
 Artículo 1
 Artículo 4
 Artículo 5
 Artículo 43
 Artículo 48
 Artículo 21
 Artículo 33