Source: http://lex.justice.md/md/364639/
Timestamp: 2019-09-22 20:50:51+00:00

Document:
ID intern unic: 364639
privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 53 lit. c)
din Legea nr. 158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică
şi statutul funcţionarului public şi articolului 76 lit. g) din Codul muncii
(suspendarea raporturilor de serviciu)
(Sesizarea nr. 50g/2015)
Publicat : 06.05.2016 în Monitorul Oficial Nr. 123-127 art Nr : 37 Data intrarii in vigoare : 03.03.2016
cu participarea dnei Eugenia Mîţa, grefier,
Având în vedere sesizarea depusă la 20 noiembrie 2015
1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 20 noiembrie 2015, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit. g) din Constituţie, 25 lit. d) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. d) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de Curtea Supremă de Justiţie, privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 53 lit. c) din Legea nr. 158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public şi articolului 76 lit. g) din Codul muncii, excepție ridicată de Anatolie Focşa în dosarul nr. 3-137/2015, aflat pe rolul Judecătoriei Căuşeni.
2. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate a pretins, în esenţă, că prin suspendarea raporturilor de serviciu de către autoritatea publică în temeiul art. 53 lit. c) din Legea nr. 158 din 4 iulie 2008 şi art. 76 lit. g) din Codul muncii se încalcă articolele 21, 43, 47 şi 54 din Constituţie.
3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 7 decembrie 2015 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.
5. La şedinţa publică a Curţii, sesizarea a fost susţinută de Anatolie Focşa, autorul excepţiei. Parlamentul a fost reprezentat de dl Sergiu Bivol, șef de secție în cadrul Direcției generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, viceministru al justiţiei, și dna Laura Grecu, viceministru al muncii, protecției sociale și familiei.
6. Pe rolul Judecătoriei Căuşeni se află cererea de chemare în judecată formulată de Anatolie Focşa împotriva primarului şi Primăriei or. Căuşeni privind anularea actului administrativ, plata salariului pentru perioada absenţei forţate de la serviciu şi repararea prejudiciului moral.
7. La 21 august 2012, primarul or. Căuşeni a emis o dispoziţie, prin care a suspendat raporturile de muncă cu Anatolie Focşa, care activa în calitate de jurist, până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti în cauza penală intentată împotriva acestuia.
8. La 23 august 2012, Anatolie Focşa, nefiind de acord cu dispoziţia primarului or. Căuşeni, a depus în procedura contenciosului administrativ o cerere de chemare în judecată.
9. Cauza penală în privinţa lui Focşa Anatolie a fost trimisă în judecată de către procuror la 23 ianuarie 2012. El era învinuit de comiterea infracţiunii prevăzute de art. 310 alin. (1) din Codul penal, deoarece, reprezentând interesele Primăriei or. Căuşeni într-o cauză civilă, a prezentat în instanţa de judecată în calitate de probă un raport falsificat.
10. Prin sentinţa din 10 februarie 2014, Judecătoria Căuşeni l-a recunoscut pe Focşa Anatolie culpabil de săvârşirea infracţiunii imputate şi a hotărât încetarea procesului penal în privința sa în legătură cu expirarea termenului prescripţiei de tragere la răspundere penală. Sentinţa respectivă a fost menţinută fără modificări prin decizia Curţii de Apel Chişinău din 3 februarie 2015.
11. În cadrul şedinţei din 31 iulie 2015 Anatolie Focșa a solicitat ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 53 lit. c) din Legea nr. 158 din 4 iulie 2008 şi art. 76 lit. g) din Codul muncii şi sesizarea Curţii Constituţionale pentru verificarea constituţionalităţii acestor prevederi prin prisma articolelor 21, 43 alin. (1), 47 alin. (1) şi 54 din Constituţie.
12. Prin încheierea Judecătoriei Căuşeni din 31 iulie 2015, s-a dispus suspendarea procesului şi informarea Curţii Supreme de Justiţie, în vederea sesizării Curţii Constituţionale privind verificarea constituţionalităţii prevederilor art. 53 lit. c) din Legea nr. 158 din 4 iulie 2008 şi art. 76 lit. g) din Codul muncii.
13. La 16 noiembrie 2015, Plenul Curţii Supreme de Justiţie a adoptat hotărârea nr. 11 privind ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 53 lit. c) din Legea nr. 158 din 4 iulie 2008 şi art. 76 lit. g) din Codul muncii, prezentând sesizarea Curţii Constituţionale pentru soluţionare.
15. Prevederile relevante ale Legii nr. 158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public (M.O., 2008, 230-232, art. 840) sunt următoarele:
„Raporturile de serviciu se suspendă de către autoritatea publică:
c) în cazul recunoaşterii în calitate de bănuit sau emiterii în privinţa acestuia a ordonanţei de punere sub învinuire, până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti;
16. Prevederile relevante ale Codului muncii al Republicii Moldova nr. 154-XV din 28 martie 2003 (M.O., 2003, 159-162, art. 648) sunt următoarele:
„(1) Suspendarea contractului individual de muncă poate interveni în circumstanţe ce nu depind de voinţa părţilor, prin acordul părţilor sau la iniţiativa uneia dintre părţi.
(3) Pe toată durata suspendării contractului individual de muncă, drepturile şi obligaţiile părţilor, în afară de cele prevăzute la alin.(2), continuă să existe dacă prin actele normative în vigoare, prin convenţiile colective, prin contractul colectiv şi prin cel individual de muncă nu se prevede altfel.
(4) Suspendarea contractului individual de muncă, cu excepţia cazurilor prevăzute la art.76 lit.a) şi b) şi art. 78 alin. (1) lit. d¹) şi e), se face prin ordinul (dispoziţia, decizia, hotărârea) angajatorului, care se aduce la cunoştinţa salariatului, sub semnătură, cel târziu la data suspendării.”
„Contractul individual de muncă se suspendă în circumstanţe ce nu depind de voinţa părţilor în caz de:
17. Prevederile relevante ale Codului de procedură penală al Republicii Moldova nr. 122-XV din 14 martie 2003 (republicat în M.O., 2012, nr.263-269, art.855) sunt următoarele:
„(1) În scopul asigurării ordinii stabilite de prezentul cod privind urmărirea penală, judecarea cauzei şi executarea sentinţei, organul de urmărire penală, procurorul, judecătorul de instrucţie sau instanţa, conform competenţei, sânt în drept să aplice faţă de bănuit, învinuit, inculpat alte măsuri procesuale de constrângere, cum ar fi:
Suspendarea provizorie din funcţie
„(1) Suspendarea provizorie din funcţie constă în interzicerea provizorie motivată învinuitului, inculpatului de a exercita atribuţiile de serviciu sau de a realiza activităţi cu care acesta se ocupă sau le efectuează în interesul serviciului public.
(2) Persoanei suspendate provizoriu din funcţie i se întrerupe remunerarea muncii, însă perioada de timp pentru care persoana a fost suspendată provizoriu din funcţie în calitate de măsură procesuală de constrângere se ia în calcul în vechimea generală de muncă.
(3) Suspendarea provizorie din funcţie o decide administraţia instituţiei în care activează bănuitul, învinuitul, în condiţiile legii, la demersul procurorului care conduce, sau, după caz, efectuează nemijlocit urmărirea penală. Hotărârea administraţiei instituţiei de suspendare din funcţie poate fi atacată la judecătorul de instrucţie.”
18. Prevederile relevante ale Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului (adoptată la 10 decembrie 1948, la New York, la care Republica Moldova a aderat prin Hotărârea Parlamentului nr. 217-XII din 28 iulie 1990) sunt următoarele:
„Orice persoană acuzată de comiterea unui act cu caracter penal are dreptul să fie presupusă nevinovată pînă cînd vinovăţia sa va fi stabilită în mod legal în cursul unui proces public în care i-au fost asigurate toate garanţiile necesare apărării sale.”
„Orice persoana are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii sale, la condiţii echitabile si satisfăcătoare de munca, precum si la ocrotirea împotriva şomajului.
20. Prevederile relevante ale Pactului internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale (adoptat la 16 decembrie 1966, la New York și ratificat de Republica Moldova la 28 iulie 1990, prin Hotărârea Parlamentului nr. 217-XII) sunt următoarele:
„1. Statele părţi la prezentul Pact recunosc dreptul la muncă ce cuprinde dreptul pe care îl are orice persoană de a obţine posibilitatea să-şi câştige existenţa printr-o muncă liber aleasă sau acceptată şi vor lua măsuri potrivite pentru garantarea acestui drept. […]”
21. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează în esenţă suspendarea de către angajator a raporturilor de muncă în cazul intentării unei cauze penale împotriva salariatului.
22. Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii constituţionale și internaționale interconexe, precum prezumţia nevinovăţiei, dreptul la muncă și proporționalitatea restrângerii dreptului la muncă.
23. Prin decizia sa din 7 decembrie 2015, Curtea a verificat întrunirea următoarelor condiţii de admisibilitate:
24. În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în speţă a Legii nr. 158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public şi Codului muncii, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.
25. Fiind ridicată de către Anatolie Focşa în dosarul nr. 3-137/2015, care se află pe rolul Judecătoriei Căuşeni, sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate este formulată de subiectul abilitat cu acest drept.
26. Curtea reţine că prerogativa de a soluţiona excepţiile de neconstituţionalitate, cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit. g) din Constituţie, presupune stabilirea corelaţiei dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia şi de pertinenţa prevederilor contestate pentru soluţionarea litigiului principal în instanţele de judecată.
27. Curtea observă că obiect al excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 53 lit. c) din Legea nr. 158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public şi art. 76 lit. g) din Codul muncii.
28. Curtea acceptă argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate, potrivit cărora prevederile contestate urmează a fi aplicate la soluţionarea cauzei, deoarece sub imperiul acestora s-au născut raporturi juridice care continuă să producă efecte şi sunt determinante pentru soluţionarea chestiunii privind anularea actului administrativ prin care a fost dispusă suspendarea raporturilor de serviciu cu funcționarul public.
29. Curtea reţine că prevederile contestate nu au constituit anterior obiectul controlului constituţionalităţii.
30. Urmând jurisprudenţa sa anterioară, Curtea va aborda problema de constituţionalitate a prevederilor contestate, raportate la circumstanţele concrete ale litigiului principal, prin prisma normelor constituţionale invocate de autorul excepției, luând în considerare atât principiile consacrate în Constituţie şi în dreptul intern, cât şi cele statuate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (în continuare - Curtea Europeană).
31. Curtea reiterează că, în Hotărârea nr. 55 din 14 octombrie 1999 privind interpretarea unor prevederi ale articolului 4 din Constituţia Republicii Moldova, a statuat că „această prevedere comportă consecinţe juridice, presupunând, mai întâi, că organele de drept, inclusiv Curtea Constituţională [...], sunt în drept să aplice în procesul examinării unor cauze concrete normele dreptului internaţional [...], acordând, în caz de neconcordanţă, prioritate prevederilor internaţionale”.
32. În aceeaşi ordine de idei, în Hotărârea nr. 10 din 16 aprilie 2010 pentru revizuirea Hotărârii Curţii Constituţionale nr. 16 din 28 mai 1998 „Cu privire la interpretarea art. 20 din Constituţia Republicii Moldova” în redacţia Hotărârii nr. 39 din 9 iulie 2001, Curtea Constituţională a menţionat că „practica jurisdicţională internaţională [...] este obligatorie pentru Republica Moldova, ca stat care a aderat la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale”.
33. Prin urmare, Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.
34. Astfel, pentru a elucida aspectele abordate în sesizare, Curtea va examina pretinsa încălcare a articolului 21 din Constituţie – în partea ce ţine de respectarea prezumţiei nevinovăţiei, a articolului 43 combinat cu articolul 54 din Constituţie – în partea ce ţine de restrângerea dreptului la muncă, celelalte norme constituţionale invocate de autorul excepţiei fiind irelevante în raport cu normele contestate.
I. PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 21 DIN CONSTITUŢIE
35. În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, prevederile supuse controlului constituţionalităţii încalcă articolul 21 din Constituţie, potrivit căruia:
„Orice persoană acuzată de un delict este prezumată nevinovată pînă cînd vinovăţia sa va fi dovedită în mod legal, în cursul unui proces judiciar public, în cadrul căruia i s-au asigurat toate garanţiile necesare apărării sale.”
36. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul pretinde că suspendarea din funcţie reprezintă o sancţiune, care constă în interzicerea provizorie a exercitării atribuţiilor de serviciu de către bănuit, învinuit şi, prin urmare, această măsură afectează principiul prezumţiei nevinovăţiei.
37. De asemenea, autorul excepţiei consideră că măsura suspendării din funcție reprezintă o sancţiune accesorie sancţiunii principale, ce se stabileşte prin hotărârea de condamnare definitivă şi nu poate fi anterioară acesteia.
38. În opinia sa scrisă, Parlamentul a menţionat că art. 53 lit. c) din Legea nr. 158 din 4 iulie 2008 şi art. 76 lit. g) din Codul muncii corespund dispoziţiilor articolului 21 din Constituţie.
39. Potrivit Parlamentului, suspendarea raporturilor de serviciu, reglementată de art. 53 lit. c) din Legea nr. 158 din 4 iulie 2008 şi art. 76 lit. g) din Codul muncii, nu este contrară principiului prezumţiei nevinovăţiei, întrucât existenţa ori inexistenţa vinovăţiei se stabileşte prin hotărâre judecătorească definitivă. Mai mult, suspendarea raporturilor de serviciu în această situaţie are doar un caracter temporar.
40. În viziunea Preşedintelui Republicii Moldova, prevederile contestate nu depăşesc cadrul constituţional, iar aplicarea acestora este condiționată de circumstanțele cauzei.
41. În acelaşi timp, Guvernul a opinat că angajatorul, dispunând suspendarea raporturilor de serviciu, nu se pronunţă asupra vinovăţiei sau nevinovăţiei salariatului şi nici asupra răspunderii sale penale, acestea fiind chestiuni a căror soluţionare ţine de activitatea organelor judiciare.
42. Curtea reţine că principiul prezumţiei nevinovăţiei, consacrat de articolul 21 din Constituţie, presupune că orice persoană acuzată de un delict este prezumată nevinovată până când vinovăţia sa va fi dovedită în mod legal, în cursul unui proces judiciar public, în cadrul căruia i s-au asigurat toate garanţiile necesare apărării sale.
43. Articolele 6 din Convenţia Europeană şi 11 alin. (2) din Declaraţia Universală, de asemenea, consacră principiul prezumţiei nevinovăţiei.
44. Prin Hotărârea nr. 21 din 20 octombrie 2011 Curtea Constituţională a reţinut că:
„50. [...] în lumina jurisprudenţei Curţii Europene, prezumţia nevinovăţiei, instituită de articolul 6 § 2 din Convenţia Europeană, nu priveşte numai procesul penal în sens strict, ci are o aplicaţie mai largă, într-un dublu sens: pe de o parte, această garanţie este aplicabilă ori de câte ori fapta imputabilă unei persoane are o conotaţie penală, indiferent de calificarea atribuită de legislaţia internă a fiecărui stat [astfel, ea este aplicabilă, de exemplu, unei proceduri privitoare la frauda fiscală (Heintrich v. Franţa, §64) sau în materie de sancţiuni administrative (Lutz v. Austria, §57)]; pe de altă parte, ea impune ca orice reprezentant al statului să se abţină să declare public faptul că cel pus sub urmărire penală sau trimis în judecată este vinovat de săvârşirea infracţiunii care i se incriminează, înainte ca vinovăţia acestuia să fi fost stabilită printr-o hotărâre judecătorească definitivă (Butkevieius v. Lituania, §49)”.
45. De asemenea, în jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a constatat că atunci când o instanță judecătorească în materie civilă se bazează pe documente obținute în cadrul unei proceduri penale nu poate ridica, în sine, o problemă în sensul art. 6 § 2 din Convenție (mutatis mutandis hotărârea Vanjak v. Croația din 14 ianuarie 2010). Totuși, dacă decizia internă privind acțiunea civilă ar trebui să includă o declarație de imputare a răspunderii penale împotriva reclamantului, acest lucru ar ridica o problemă din perspectiva art. 6 § 2 din Convenție (hotărârea Teodor v. România din 4 iunie 2013).
46. Problema care urmează a fi soluţionată în acest caz este de a stabili dacă suspendarea contractului individual de muncă în condiţiile prevederilor legale criticate aduce atingere principiului prezumţiei de nevinovăţie, precum este garantat de articolul 21 din Constituţie.
47. Curtea reţine că măsurile de siguranţă, reţinerea sau arestarea preventivă, precum şi suspendarea din funcţie, deşi restrâng exercitarea unor drepturi şi libertăţi, nu pot fi considerate ca fiind contrare prezumţiei nevinovăţiei. Toate aceste măsuri, inclusiv suspendarea din funcţie, sunt necesare pentru apărarea ordinii publice şi pentru desfăşurarea procesului penal. În acest sens, în articolele 197 şi 200 din Codul de procedură penală sunt reglementate condiţiile şi temeiurile de aplicare a măsurii de suspendare provizorie din funcţie.
48. Potrivit jurisprudenței Curții Europene, o instituţie poate, în materie disciplinară, la luarea deciziei sale, să reţină fapte care ar putea fi susceptibile să acopere o calificare penală, însă în nici un caz instituţia nu poate depăşi analiza abaterii disciplinare prin formularea unor raţionamente asupra vinovăţiei penale (Dubos v. Franţa, decizie din 14 ianuarie 1998).
49. Curtea notează că măsura suspendării raporturilor de muncă poate încălca prezumţia de nevinovăţie numai în ipoteza în care autoritatea care emite decizia de suspendare formulează raţionamente sau lasă să se înţeleagă că şi-a format deja opinia asupra vinovăţiei penale a celui suspendat.
50. În acest context, Curtea menţionează că, potrivit art. 76 lit. g) din Codul muncii, contractul individual de muncă se suspendă în circumstanţe ce nu depind de voinţa părţilor în caz de trimitere în instanţa de judecată a dosarului penal privind comiterea de către salariat a unei infracţiuni incompatibile cu munca prestată, până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti.
51. În acelaşi timp, Curtea observă că raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici se suspendă de către autoritatea publică în temeiul art. 53 lit. c) din Legea nr. 158 din 4 iulie 2008, inclusiv în cazul recunoaşterii în calitate de bănuit sau emiterii în privinţa acestuia a ordonanţei de punere sub învinuire, până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti.
52. Astfel, Curtea menţionează că suspendarea provizorie din funcţie se dispune atunci când săvârşirea de către salariat a unei infracţiuni intenţionate l-ar face incompatibil cu exercitarea funcţiei, aceasta fiind o măsură de protejare a intereselor instituţiei în care este angajat faţă de pericolul continuării activităţii ilicite şi al extinderii consecinţelor periculoase ale unei fapte penale, prin prevenirea săvârşirii de noi fapte similare şi pe cale de consecinţă, pentru păstrarea prestigiului instituţiei.
53. De asemenea, Curtea reține că, în conformitate cu prevederile contestate, la suspendarea raporturilor de serviciu, conducătorul instituţiei nu se pronunţă asupra vinovăţiei sau nevinovăţiei funcţionarului public şi nici asupra răspunderii sale penale, acestea fiind chestiuni a căror soluţionare intră în sfera de activitate a organelor judiciare.
54. Deşi suspendarea este obligatorie şi automată potrivit prevederilor criticate, nimic din aceste norme legale nu arată că scopul măsurii de suspendare este punitiv, ci mai degrabă de precauţie şi provizoriu, în măsura în care priveşte apărarea interesului public prin suspendarea din funcţie a unei persoane acuzate de comiterea unei infracţiuni de serviciu sau în legătură cu serviciul (Ţehanciuc v. România, § 19, decizie din 22 noiembrie 2011).
55. Având în vedere natura administrativă a acestei măsuri, decizia de a suspenda raporturile de serviciu luată de către autoritatea publică nu implică o presupunere asupra vinovăţiei angajatului şi nici nu exprimă o îndoială asupra nevinovăţiei acestuia, cerinţă care de altfel trebuie respectată pe toată durata desfăşurării procesului penal pornit împotriva unei persoane, până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti.
56. În această ordine de idei, Curtea menţionează că prin suspendarea din funcţie nu se încalcă per se prezumţia de nevinovăţie, întrucât aceste dispoziţii legale pot avea un caracter necesar atunci când sunt determinate de situaţii cu caracter temporar ce fac imposibilă exercitarea funcţiei.
57. Prin urmare, Curtea reține că dispoziţiile art. 53 lit. c) din Legea nr. 158-XVI din 4 iulie 2008 şi art. 76 lit. g) din Codul muncii nu contravin art.21 din Constituţie.
II. PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 43 COMBINAT CU ARTICOLUL 54 DIN CONSTITUŢIE
58. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate susţine că art. 53 lit. c) din Legea nr. 158 din 4 iulie 2008 şi art. 76 lit. g) din Codul muncii încalcă articolul 43 alin. (1) din Constituţie, care prevede că:
„(1) Orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiţii echitabile şi satisfăcătoare de muncă, precum şi la protecţia împotriva şomajului. [...]”
59. La fel, autorul excepţiei pretinde că normele contestate contravin articolului 54 din Constituţie, potrivit căruia:
A. Argumentele autorului excepţiei
60. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate menționează, în esenţă, că prevederile contestate sunt contrare normelor constituţionale referitoare la dreptul la muncă.
61. De asemenea, autorul excepţiei susține că prevederile art. 53 lit. c) din Legea nr. 158 din 4 iulie 2008 şi art. 76 lit. g) din Codul muncii sunt disproporţionate în sensul articolului 54 din Constituţie.
62. Parlamentul, în opinia sa, consideră că prevederile art. 53 lit. c) din Legea nr. 158 din 4 iulie 2008 şi art. 76 lit. g) din Codul muncii corespund dispoziţiilor articolelor 43 alin. (1) şi 54 din Constituţie. Astfel, suspendarea din funcție a acestor salariați este o măsură legală care protejează angajatorul față de pericolul continuării activității ilicite și al extinderii consecințelor periculoase ale unei fapte penale.
63. Potrivit opiniei scrise a Președintelui Republicii Moldova, este absolut necesar ca un funcţionar public, care se află sub urmărire penală, să fie suspendat din funcţie, deoarece ar putea fi afectată credibilitatea instituţiei, în cazul în care continuă să-şi exercite funcţia. În aceste situații trebuie să existe o preeminență a interesului public.
64. Totodată, Guvernul consideră că suspendarea raporturilor de serviciu constituie o măsură adecvată în împrejurările în care menţinerea în funcţie a salariatului ar fi de natură să atragă consecinţe negative pentru drepturile şi interesele angajatorului.
65. Legea Supremă, prin articolul 43, garantează că orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiții echitabile și satisfăcătoare de muncă, precum și la protecția împotriva șomajului.
66. Curtea reţine că la nivel internaţional dreptul la muncă este recunoscut şi protejat de art. 23 din Declaraţia Universală și de art. 6 alin. 1 din Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, însă acesta nu este un drept absolut şi nelimitat.
67. Având în vedere specificul dreptului la muncă, dar şi al poziţionării subiecţilor raporturilor de muncă, atât normele naţionale, cât şi cele internaţionale stabilesc un minim de garanţii, menite să asigure un echilibru dintre angajaţi şi angajatori şi o protecţie adecvată a demnităţii, securităţii şi stabilităţii angajaţilor.
68. Curtea reiterează că dreptul la muncă, alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupaţiei, precum şi a locului de muncă vizează posibilitatea oricărei persoane de a exercita profesia sau meseria pe care o doreşte, în anumite condiţii stabilite de legiuitor (Hotărârea nr.5 din 23 aprilie 2013).
69. Astfel, Codul muncii, în scopul asigurării stabilităţii raporturilor de muncă, prevede garanţii menite să împiedice comportamentul abuziv al angajatorilor, printre care foarte importantă este stricta reglementare a condiţiilor de încetare şi suspendare a contractului individual de muncă.
70. Curtea observă că legislaţia muncii condiţionează încadrarea în câmpul muncii de întrunirea anumitor cerințe, precum şi stabileşte situaţiile de suspendare şi încetare a raporturilor de muncă.
71. În Hotărârea nr. 8 din 11 mai 2015 Curtea a reţinut:
„72. Condiţiile de exercitare a acestui drept fundamental sunt susceptibile de a fi modificate conform necesităţilor dictate de realităţile societăţii, fiind totodată reglementate uniform de legislaţie. Or, dreptul la muncă trebuie exercitat în condiţiile legii, iar nerespectarea prevederilor legale are drept consecinţă imposibilitatea desfăşurării unui gen de activitate sau a ocupării unor anumite funcţii.”
72. Totodată, Curtea notează că, deși legislația muncii permite anumite limitări ale drepturilor salariatului, totuși, ele trebuie să aibă o justificare, să fie necesare, să răspundă unui interes general.
73. Curtea reţine că art. 53 lit. c) din Legea nr. 158 din 4 iulie 2008 stabileşte că raporturile de serviciu se suspendă de către autoritatea publică în cazul recunoaşterii în calitate de bănuit sau emiterii în privinţa funcţionarului public a ordonanţei de punere sub învinuire. Spre deosebire de reglementarea enunţată, dispoziţiile art. 76 lit. g) din Codul muncii prevăd că contractul individual de muncă se suspendă în circumstanţe ce nu depind de voinţa părţilor în caz de trimitere în instanţa de judecată a dosarului penal privind comiterea de către salariat a unei infracţiuni incompatibile cu munca prestată.
74. Prin urmare, Curtea observă că dispoziţiile de lege supuse controlului de constituţionalitate aduc „atingere” sau o „restricţie” privind exerciţiul dreptului la muncă protejat de articolul 43 din Constituţie.
75. Întrucât acest drept nu este unul absolut, pe cale de consecinţă, se impune examinarea în cauză a respectării principiului proporţionalităţii, o cerinţă imperativă necesar a fi respectată în cazurile de restrângere a exerciţiului unor drepturi sau libertăţi fundamentale ale omului, prevăzută de art. 54 alin. (2) din Constituţie.
76. Pentru a fi compatibilă cu art. 54 alin. (2), o astfel de restricţie sau ingerinţă trebuie să fie „prevăzută de lege”, să urmărească unul sau mai multe scopuri legitime, dintre cele enumerate de alineatul doi, şi să fie „necesară într-o societate democratică”, în vederea realizării acelui scop sau a acelor scopuri.
77. În acest context, Curtea va efectua testul de proporţionalitate, ca o metodă logică destinată să ajute în stabilirea echilibrului corect între restricţiile impuse de măsura suspendării din funcţie şi gradul de severitate al măsurii aplicate, analizând dacă dreptul la muncă a suferit o limitare ce nu se încadrează în condiţiile impuse de Constituţie. De asemenea, Curtea va analiza dacă limitele aplicate de către legiuitor asupra dreptului la muncă prin reglementarea suspendării din funcţie în cazul săvârşirii unor presupuse fapte penale reprezintă o limitare rezonabilă și nedisproporţionată în raport cu scopul urmărit.
78. Conform testului de proporţionalitate, măsura luată trebuie să fie adecvată – să poată în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului, necesară - indispensabilă pentru îndeplinirea scopului, şi proporţională – să asigure justul echilibru între interesele concrete pentru a fi corespunzătoare scopului urmărit.
2.1. Prevăzută de lege
79. Curtea observă că atât art. 53 din Legea nr. 158 din 4 iulie 2008, cât şi art. 76 din Codul muncii reglementează situaţiile de suspendare a contractului individual de muncă, inclusiv în cazul săvârşirii unor presupuse fapte penale.
80. De asemenea, Curtea reţine caracterul general al Codului muncii, acesta reglementând raporturile de muncă aplicabile salariaţilor şi angajatorilor persoane fizice sau juridice din sectorul public, privat sau mixt, care folosesc munca salariată, iar Legea nr. 158 din 4 iulie 2008 este o lege specială care reglementează statutul funcţionarului public, precum şi raporturile juridice dintre funcţionarii publici şi autorităţile publice.
81. Totodată, Curtea observă că în art. 53 lit c) din Legea nr. 158 din 4 iulie 2008 sunt reglementate în mod diferit, în raport cu Codul muncii, atât condițiile în care autoritatea publică poate suspenda raporturile de serviciu, cât şi momentul de la care poate fi aplicată această măsură în privinţa funcţionarului public.
2.2. Scopul legitim
82. Analiza ansamblului reglementărilor referitoare la suspendarea contractului individual de muncă (art.76 lit. g) din Codul muncii) sau a raporturilor de serviciu (art.53 lit. c) din Legea nr.158) denotă, ca regulă generală, că această măsură este impusă de situaţii cu caracter temporar, ce fac imposibilă desfăşurarea activităţii ori a exercitării funcţiei.
83. Curtea constată că scopul pentru care a fost reglementată posibilitatea suspendării contractului individual de muncă, în caz de trimitere în instanţa de judecată a dosarului penal privind comiterea de către salariat a unei infracţiuni incompatibile cu munca prestată, este acela ca angajatorul să împiedice salariatul ca în exercitarea atribuțiilor de serviciu pe care le are să mai continue să săvârșească fapte de natura celor pentru care este cercetat penal și să îl împiedice să mai producă prejudicii. În plus, prevederile în cauză tind la protejarea intereselor angajatorului ori a instituţiei în care îşi desfăşoară activitatea salariatul.
84. Referitor la reglementările privind suspendarea raporturilor de serviciu cu funcţionarul public, în cazul recunoaşterii în calitate de bănuit sau emiterii în privinţa acestuia a ordonanţei de punere sub învinuire, Curtea observă că măsura are ca scop, printre altele, protejarea prestigiului profesiei ori a funcţiei exercitate, textul legal neimpunând alte condiții precum ar fi săvârşirea de infracţiuni incompatibile cu funcţia deţinută.
85. Curtea observă că restrângerea dreptului la muncă prin suspendarea raporturilor de serviciu este aplicată pentru salvgardarea „altui drept”, în particular, protejarea instituției și a prestigiului profesiei, prin urmare această finalitate corespunde scopului legitim, la care face referire cel de-al doilea alineat al articolului 54 din Constituție.
86. Având în vedere considerentele de mai sus, este important de a cunoaște faptul dacă această ingerință este „necesară într-o societate democratică” și Curtea va elucida în continuare acest aspect.
2.3. Necesară într-o societate democratică
87. Curtea apreciază că datorită naturii şi specificului acestei măsuri, din moment ce legiuitorul consideră necesară prin considerarea anumitor raţionamente suspendarea contractului de muncă sau a raporturilor de serviciu, prin ea însăşi această măsură nu contravine dreptului la muncă. Constituţia nu interzice suspendarea raporturilor de muncă, cu condiţia însă ca aceasta să fie însoţită de garanţii şi să respecte principiul proporţionalităţii.
88. Totuși, Curtea menționează că legea nu trebuie să lase la libera opţiune a angajatorului sau a autorității publice decizia de a suspenda sau nu unilateral raporturile de serviciu fără a fi stabilite condiții, modalități și criterii clare și precise (a se vedea mutatis mutandis hotărârea CEDO Milojević şi alţii v. Serbia din 30 ianuarie 2016).
89. Curtea apreciază că reglementarea situaţiilor de suspendare a raporturilor de serviciu nu trebuie să admită posibilitatea emiterii unor decizii arbitrare ori nejustificate pentru că protecţia dreptului la muncă presupune, între altele, ca restrângerea exerciţiului acestui drept să respecte cerinţele constituţionale impuse de art. 54 alin. (4) referitoare la proporţionalitate, şi nu doar asigurarea unor măsuri cu caracter reparator ori a unor soluţii alternative.
90. Curtea reţine că, potrivit Codului muncii, suspendarea operează doar în situaţia în care cauza penală este trimisă în instanţa de judecată, iar infracţiunea este incompatibilă cu munca prestată, însă Legea nr. 158 din 4 iulie 2008 dispune suspendarea chiar de la etapa recunoaşterii în calitate de bănuit şi în lipsa existenţei unui raport de cauzalitate între activitatea desfăşurată şi infracţiunea săvârşită.
91. Curtea constată că prevederile art. 76 lit. g) din Codul muncii sunt instituite pentru protejarea interesului public, prin înlăturarea persoanei dintr-o anumită funcţie, fiind acuzată de comiterea unei infracţiuni legată de funcţia respectivă, astfel împiedicând alte asemenea fapte sau consecinţele unor asemenea fapte.
92. Respectiv, fiind adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, norma art. 76 lit. g) din Codul muncii, supusă controlului constituţionalităţii, nu constituie o încălcare a dreptului la muncă, prevăzut de articolul 43 din Constituţie combinat cu articolul 54.
93. Spre deosebire de art. 76 lit. g) din Codul muncii, la aplicarea art. 53 lit. c) din Legea nr. 158 din 4 iulie 2008 aprecierea temeiului de suspendare a raporturilor de muncă rămâne la discreția autorităţii publice, aceasta nefiind obligată în vreun fel să ţină cont de legătura intrinsecă a presupusei infracțiuni comise cu funcţia pe care o exercită funcționarul public.
94. În acest sens, Curtea menționează că simplul fapt că persoana a fost recunoscută în calitate de bănuit pentru săvârşirea unei infracțiuni extrinsecă raporturilor sale cu activitatea profesională pe care o desfăşoară şi autoritatea publică din care face parte nu poate constitui drept temei pentru suspendarea raporturilor de serviciu.
95. Curtea observă că prin efectul dispoziţiilor legii contestate se produce un dezechilibru în defavoarea funcționarului public, în sensul că acestuia i se pot suspenda raporturile de muncă în cazul intentării oricărei cauze penale.
96. De asemenea, Curtea observă că, în maniera în care este reglementată suspendarea raporturilor de serviciu la art. 53 lit. c) din Legea nr. 158 din 4 iulie 2008, măsura nu oferă garanţii suficiente care să excludă acţiunile arbitrare sau abuzive ale autorității publice, fiind susceptibilă a fi calificată drept subiectivă, mai ales în contextul raporturilor de muncă, care presupun o subordonare a salariatului faţă de angajator. Or, lipsa de claritate a prevederilor legale şi a unor garanţii jurisdicţionale suficiente împotriva arbitrarului poate fi calificată ca o încălcare a art. 43 din Constituție combinat cu art. 54.
97. În concluzie, Curtea reţine că dispoziţiile art. 53 lit. c) din Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, care oferă dreptul autorităţii publice de a suspenda raporturile de serviciu până la remiterea cauzei în instanţa de judecată şi în lipsa unei legături intrinseci a presupusei fapte penale comise cu funcţia deţinută, transgresează principiul proporţionalităţii, măsura fiind excesivă în raport cu obiectivul ce trebuie atins, şi prin aceasta fiind contrar articolului 43 combinat cu articolul 54 din Constituţie.
Din aceste motive, în temeiul articolului 140 din Constituţie şi articolului 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, articolelor 6, 61, 62 lit. a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională
1. Se admite parţial excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Anatolie Focşa în dosarul nr. 3-137/2015, pendinte la Judecătoria Căuşeni, care a fost depusă de Curtea Supremă de Justiţie.
2. Se declară neconstituţional articolul 53 lit. c) din Legea nr. 158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public.
3. Se recunoaşte constituţional articolul 76 lit. g) din Codul muncii al Republicii Moldova nr.154-XV din 28 martie 2003.
Nr. 6. Chişinău, 3 martie 2016.

References: articolul 135
 articolul 135
 articolul 54
 articolul 21
 articolul 21
 articolul 6
 articolul 21
 ARTICOLUL 54
 articolul 43
 articolul 43
 articolul 43
 articolul 43
 articolul 54
 articolul 54
 articolul 53
 articolul 76