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Timestamp: 2018-08-20 01:42:35+00:00

Document:
N. 11885/2017 REG.PROV.COLL.
N. 02897/2016 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 2897 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Superbeton S.p.a, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Zambelli, Matteo Zambelli, Alessandro Gigli e prof. Franco Gaetano Scoca, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via G. Paisiello, 55;
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, presso cui domicilia in Roma, via dei Portoghesi, 12;
- Calcestruzzi S.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Siragusa, Francesca Maria Moretti e Marco Zotta, con domicilio eletto presso lo studio Cleary Gottlieb Steen & Hamilton LLP in Roma, piazza di Spagna, 15;
- F.lli De Pra S.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Pirozzi, Gennaro D'Andria e Francesco Alongi, con domicilio eletto presso lo Studio D’Andria in Roma, piazza del Popolo,18;
- General Beton Triveneta S.p.a., Mosole S.p.a., Jesolo Calcestruzzi S.r.l. in Liq., Ilsa Pacifici Remo S.p.a., F.lli Romor S.r.l., Intermodale S.r.l., non costituite in giudizio;
per l'annullamento, previa sospensione dell’efficacia,
a) del provvedimento prot. n. 0011091 del 22 dicembre 2015, comunicato in data 12 gennaio 2016, dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, la quale ha deliberato che la società ricorrente, avendo, tra le altre, posto in essere nelle aree c.d. Venezia-Mare e Provincia di Belluno complesse e continuate intese orizzontali in violazione dell’art. 2 della legge 287/90, ha irrogato alla medesima una sanzione pecuniaria pari a Euro 1.049.837,00; b) della domanda di ammissione al programma di clemenza presentata da Calcestruzzi il 17 dicembre 2014; c) della delibera n. 24750 in data 22 gennaio 2014; d) della delibera in data 7 maggio 2014; e) del provvedimento dell’AGCM assunto nell’adunanza del 13 maggio 2014; f) del processo verbale di accertamento ispettivo del 13 maggio 2014 (sottoscritto dalla parte il 14 maggio 2014); g) del provvedimento dell’AGCM assunto nell’adunanza del 13 maggio 2014; h) della delibera n. 25152 con cui l’AGCM nell’adunanza del 22 ottobre 2014 ha adottato le “linee Guida sulla modalità di applicazione dei criteri di quantificazione delle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dall’Autorità in applicazione dell’articolo 15, comma 1, della legge n. 287/90” (in una con le linee guida stesse); i) del provvedimento AGCM prot. n. 0061109; l) della richiesta di informazioni in data 23.09.2014 in merito alle aree “Treviso”, “Padova”, “Venezia”, “Mare” e “Valsugana”; m) del provvedimento AGCM di comunicazione delle risultanze istruttorie (“CRI”) e della data del termine di chiusura della fase di acquisizione degli elementi probatori (prot. 0055644); n) del provvedimento AGCM prot. n. 0060998; o) del provvedimento prot. n. 0027567 del 25 marzo 2015, comunicato in data 8 aprile 2015; p) di ogni altro atto inerente e/o conseguente, procedimentale e/o finale, anche non noto.
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, di Calcestruzzi S.p.a. e di F.lli De Pra S.p.a., con la relativa documentazione;
Vista l’ordinanza cautelare di questa Sezione n. 2365/2016 del 5 maggio 2016;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 novembre 2017 il dott. Ivo Correale e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
La controversia in esame si inserisce nel quadro di un ampio e complesso contenzioso concernente una riscontrata intesa restrittiva sui mercati di fornitura di calcestruzzo relativi a diverse aree del Nord-Est italiano.
La fattispecie traeva origine da evidenze acquisite presso la sede della Intermodale S.p.a. (Intermodale) nell’ambito di un diverso procedimento, contraddistinto dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Autorità o AGCM) come I-772, relativo ad un intesa nel medesimo settore riscontrata nel territorio del Friuli Venezia Giulia, in merito al quale, per quanto riguarda la stessa società ricorrente in questa sede, questa Sezione si è già pronunciata con la sentenza n. 8930/2016 del 2 agosto 2016.
In particolare, nell’ambito della ulteriore vicenda sopraindicata, il 7 maggio 2014 era avviato un distinto procedimento istruttorio riguardante il mercato del calcestruzzo nel Veneto, rubricato come I-780, relativo a c.d. “tavoli” nelle aree geografiche di "Venezia-Mare" e "Belluno". Dopo che il nucleo speciale della Guardia di Finanza si era recata presso la sede della Superbeton S.p.a. (Superbeton) nell'ambito del procedimento I-780 e tale società era sentita in audizione, con, in data 23 settembre 2014, ulteriore richiesta di informazioni in merito alle aree "Treviso", "Venezia-Mare" e "Valsugana", in ragione di documentazione rinvenuta presso la propria sede, l’AGCM dapprima adottava il provvedimento sanzionatorio relativo alle aree del Friuli Venezia Giulia, di cui alla su richiamata sentenza di questo Tribunale.
Successivamente, il procedimento I-780 vedeva la sua continuazione nei confronti, oltre che della ricorrente, anche delle società General Beton Triveneta S.p.a. (General Beton), Mosole S.p.a. (Mosole), Ilsa Pacifici Remo S.r.l. (Ilsa), Jesolo Calcestruzzi S.r.l. (Jesolo), F.lli De Pra S.p.a. (De Pra), F.lli Romor S.r.l. (Romor) e Intermodale, e, dopo la conclusione della fase istruttoria, che aveva visto la partecipazione procedimentale delle interessate, l’AGCM dava luogo all’adozione della delibera in questa sede impugnata, ove evidenziava che la ricorrente, oltre alle prime quattro società sopra richiamate, aveva posto in essere, in violazione dell’art. 2 l. n.287/90, una complessa e continuata intesa orizzontale avente per oggetto il coordinamento del comportamento commerciale di vendita del calcestruzzo nel mercato rilevante costituito dall’area geografica denominata “Venezia Mare”, comprensiva dei comuni di Caorle, San Donà di Piave e Jesolo; altra intesa nello stesso senso era riscontrata in relazione alla provincia di Belluno tra la società ricorrente e le ultime due sopra richiamate, oltre alla Intermodale presente in entrambe le “intese”.
In estrema sintesi, si rileva che l’AGCM aveva riscontrato che, a partire dal giugno 2010, per quanto riguardava l’area di “Venezia Mare”, e a partire dal febbraio 2013, per quanto riguardava l’area di Belluno, le imprese sopra indicate, sotto l’egida di Intermodale - si ricorda, società di consulenza che erogava servizi nell’ambito tecnologico, qualità e sicurezza e svolgeva ricerche di mercato per società operanti nel settore della commercializzazione di materiali per l’edilizia - tramite riunioni, generalmente settimanali, in cui le imprese concorrenti avevano un quadro dei cantieri contendibili grazie alle segnalazioni che ciascuna di essa aveva inviato a Intermodale, decidevano chi dovesse effettuare una determinata fornitura, ripartendosi così la clientela e fissando prezzi di riferimento per la vendita del calcestruzzo nelle specifiche aree.
Tramite ammissione di alcune parti e attraverso quanto indicato dalla stessa Intermodale, l’Autorità aveva riscontrato che esisteva presso quest’ultima un “database” contenente il complesso dei dati relativi a tutti i “tavoli” (compreso quello oggetto del su ricordato procedimento I-772). Era poi riscontrato che entrambi i tavoli di concertazione presentavano un sistema simile di funzionamento, ove le imprese partecipanti segnalavano i diversi cantieri aperti, o in apertura, a Intermodale, con le previsioni quantitative di calcestruzzo da fornire e, talvolta, anche con il possibile prezzo della fornitura o quello già quotato alla richiedente, unitamente al censimento anche di cantieri di imprese non partecipanti al coordinamento. Era risultato che le riunioni tra le imprese partecipanti avvenivano in località e in giorni diversi per i distinti tavoli, dove venivano discussi sia l’assegnazione dei cantieri di ultima segnalazione ai diversi partecipanti, sia i prezzi di riferimento, sia eventuali questioni aperte, con il tutto che confluiva nel “database” gestito da Intermodale, la quale aveva formato anche “tabulati” contenenti le assegnazioni potenziali. Questi tabulati erano consegnati “brevi manu” a ciascuno dei partecipanti, all’inizio delle riunioni, come base di partenza per le possibili discussioni e, all’esito delle stesse, ne era fornita una nuova versione che incorporava quanto emerso dagli incontri.
Risultava quindi che la partecipazione alle riunioni settimanali e l’esistenza di un flusso “bidirezionale” di informazioni tramite i tabulati sopra ricordati consentiva alle imprese partecipanti di cautelarsi da eventuali offerte dei concorrenti nei confronti della “propria” clientela. Le assegnazioni, di norma, beneficiavano un solo partecipante e spesso avvenivano alla medesima azienda che aveva segnalato il cantiere, sulla base principalmente del criterio del “fornitore storico”.
L’AGCM riferiva, inoltre, che Intermodale aveva evidenziato che il prezzo indicato nei tabulati, pur se indicato dalla segnalante sul presupposto di esserne l’assegnatario, risultava un prezzo indicativo o “di riferimento” che veniva poi discusso e contrattato tra l’impresa assegnataria e il cliente, per cui il prezzo finale poteva essere diverso, anche se comunque previamente definito tra i concorrenti, a fini sostanzialmente “spartitori”. Il sistema contemplava poi anche una fase di monitoraggio da parte di Intermodale e un sistema di “penali”, commisurate ai volumi sottratti al concorrente, qualora gli accordi non risultassero poi rispettati.
Soffermandosi sul momento economico riguardante la produzione e vendita del calcestruzzo a partire dal 2008, sulla definizione dei mercati rilevanti e delle “intese restrittive”, sulle argomentazioni espresse dalle parti nel procedimento, l’Autorità, nel provvedimento finale in questa sede impugnato, rilevava una sicura finalità anticoncorrenziale delle concertazioni, come riscontrate - comprendenti circa il 100% del mercato relativo per quanto riguardava il tavolo di “Venezia Mare” e il 50% per quanto riguardava il tavolo di Belluno – e, soffermandosi sulla “gravità” e durata delle infrazioni, previa inibitoria, irrogava le diverse sanzioni pecuniarie amministrative che, per quanto riguardava Superbeton, ammontavano a euro 701.747, per il primo tavolo, ed euro 348.090, per il secondo.
Tale società, con ricorso a questo Tribunale ritualmente notificato e depositato, chiedeva l’annullamento, previa sospensione, di tale provvedimento per quel che la riguardava, lamentando, in sintesi, quanto segue.
“1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 15 della legge n. 287 del 1990. Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 della legge n. 689 del 1981. Violazione e falsa applicazione dell’art. 14 del DPR 217/98. Eccesso di potere. Violazione degli artt. 6 e 7 della CEDU”.
Premettendo che nelle aree interessate dal procedimento in questione il margine (ante imposte) derivante dalla vendita di calcestruzzo era sempre risultato negativo, in primo luogo la ricorrente lamentava la violazione del “giusto procedimento”, in quanto, contrariamente alla scansione di cui all’art. 14 dpr n. 217/98, nel caso di specie il provvedimento finale del 22 dicembre 2015 aveva sopperito alle carenze di cui alla Comunicazione delle Risultanze Istruttorie (CRI).
L’AGCM aveva infatti indebitamente integrato la definizione del mercato rilevante, in riferimento agli impianti della ricorrente, e si era contraddetta in ordine all’effettivo e concreto rispetto del programma di “compliance” proposto dalla medesima nonché nel rilevare che la partecipazione della ricorrente era avvenuta in anni precedenti al 2011.
In secondo luogo, l’Autorità aveva errato nel valutare la condotta di Superbeton, omettendo una puntuale istruttoria riferita a ciascuna impresa e non considerando la specifica posizione della ricorrente, la quale: a) aveva mantenuto una posizione divergente e conflittuale rispetto ai concorrenti, b) non aveva mai fornito a Intermodale informazioni che anticipavano le proprie intenzioni future; c) non rientrava tra le società beneficianti di aumenti del prezzo del calcestruzzo nel periodo preso in considerazione; d) applicava una politica commerciale “aggressiva”, vendendo il proprio prodotto a prezzi inferiori rispetto ai concorrenti; e) non aveva effettuato alcuna attività “anticoncorrenziale” nel 2012, secondo accertamenti della Guardia di Finanza; f) non aveva fornito dati storici relativi al 2010 se non a partire dal 2011, con la conseguenza che non poteva aver partecipato ad alcun cartello relativo all’area di “Venezia Mare” nel 2010; g) aveva subito una duplicazione delle istruttorie, risultando i fatturati cui alle aree geografiche prese in considerazione nel procedimento I-780 già valutati come presupposto nel distinto procedimento I-772.
In sostanza, era assente qualunque elemento, anche indiziario, che potesse confermare la partecipazione sostanziale al tavolo concertativo da parte della ricorrente, con consapevolezza e intenzionalità di seguire scopi comuni sottesi al “cartello”. Risultava infatti che Superbeton non aveva mai confermato di aver partecipato a riunioni o a “incontri spartitori” fornendo dati relativi ad attività in programma, anche perché lei stessa possedeva un sistema di verifica interno che le consentiva di avere una percezione capillare del mercato, mercato caratterizzato a sua volta da peculiarità strutturali che consentivano un’immediata percezione dei clienti e dei cantieri riforniti da un’azienda concorrente e da impianti tutti conosciuti e ben visibili.
La ricorrente si era avvalsa di Intermodale soltanto in ragione delle ingenti perdite sui crediti a partire dal 2008, fornendo alla stessa dati storici propri e dei possibili clienti, per avere la prospettiva di fornire il prodotto previo sicuro pagamento dello stesso, dando luogo così ad una spiegazione alternativa valida rispetto allo scopo anticoncorrenziale, tenendo conto della fortissima crisi del settore negli anni presi in considerazione. Se scambio di informazioni era avvenuto, era stato limitato a “informazioni sul credito”, le quali, come tali, non avevano l’effetto di restringere la concorrenza.
In terzo luogo, la ricorrente contestava anche la definizione del mercato rilevante desumibile dal provvedimento impugnato.
Ciò perché risultava una sovrapposizione tra le aree dei mercati addotti nei due procedimenti, I-772 e I-780, con evidente duplicazione della sanzione, come ribadito nel corso dei due procedimenti dalla stessa ricorrente, anche in riferimento al valore delle vendite e per quanto riguardava soprattutto gli impianti di Noventa di Piave (VE), Jesolo (VE) e Sospirolo (BL).
Erroneo era anche l’ampliamento operato dall’Autorità di tale mercato rilevante rispetto a un limite “naturale” del mercato del calcestruzzo, limite collegato ad un’area di mercato che un singolo impianto di betonaggio è in grado di servire. Nel caso di specie, ben due impianti siti in provincia di Belluno (Cima Gogna e Sospirolo) dovevano essere esclusi da qualsivoglia ipotesi di “concertazione” perché posti al di fuori del perimetro di 30 km idoneo ad essere calcolato quale limite massimo di delimitazione di operatività, ferma restando la ridottissima quota complessiva del mercato dei tre soggetti asseritamente coinvolti per il tavolo di tale provincia, limitata al 20%.
Inspiegabile e contraddittoria era, quindi, la decisione dell’AGCM di non unificare le istruttorie dei due suddetti procedimenti, anche perché tale circostanza non era stata applicata per altre due ditte, le quali, pur versando nella stessa posizione della ricorrente, si erano viste addebitate la partecipazione a un solo tavolo di concertazione e in quanto era provato che le aree del Friuli e di “Venezia Mare” sottostavano alla medesima organizzazione da parte di Superbeton.
Ne derivava, perciò, un evidente violazione del principio del “ne bis in idem”, applicabile senz’altro a procedimenti come quello in esame secondo la giurisprudenza di fonte comunitaria.
Ulteriore errore era individuato dalla ricorrente anche nella determinazione della durata dell’infrazione, dato che l’AGCM aveva interpretato l’inizio del rapporto contrattuale di consulenza con Intermodale come indizio inequivoco della partecipazione e della data di decorrenza della ritenuta intesa. Tale conclusione non poteva essere condivisa, in quanto mancava un approfondimento sul comportamento di ciascuna impresa considerata individualmente ed era assente, in particolare per quel che riguardava il tavolo di Belluno, ogni considerazione sulle intervenute nevicate eccezionali nel corso del 2013 e nel gennaio 2014 che avevano isolato la zona e reso impossibile qualsivoglia attività edilizia sul territorio.
Illogico, per la ricorrente, era anche il computo delle sanzioni applicate, perché non legato al fatturato realizzato nell’ultimo esercizio chiuso anteriormente alla notificazione della diffida, che nel caso di specie doveva essere il solo 2013.
Ulteriore errore era individuato da Superbeton nella determinazione della gravità dell’infrazione, sia perché non era stata effettuata una puntuale specifica individuazione delle responsabilità imputabili a ciascuno dei soggetti partecipanti ai tavoli di concertazione, tenuto conto che la ricorrente aveva sempre evidenziato di non aver mai condiviso alcuna attività anticoncorrenziale, sia perché non era stata considerata l’incidenza dell’intesa sul mercato.
Sotto tale ultimo profilo, la ricorrente evidenziava che l’Autorità si era limitata a richiamare la circostanza che il coordinamento, in entrambi i mercati, era stato finalizzato al mantenimento della clientela storica di ogni concorrente, senza però considerare che la ricorrente non aveva aumentato i propri prezzi in ragione dell’intesa, senza danneggiare in tal modo i propri clienti.
La natura dell’infrazione quindi non poteva essere assolutamente considerata “molto grave”, come invece operato dall’AGCM, ma doveva essere valutata anche alla luce della situazione di crisi del mercato, come pure evidenziato in sede comunitaria.
La ricorrente contestava, poi, anche l’erronea determinazione delle circostanze attenuanti, in relazione alle iniziative e ai comportamenti da lei assunti, visto che risultava l’interruzione di qualsivoglia rapporto con Intermodale, l’adozione di un programma di “compliance” con identificazione del personale preposto nonché l’integrazione delle proprie regole di “governance”, secondo le indicazioni contenute nelle stesse Linee Guida applicate dall’Autorità.
“2. Violazione delle Linee direttrici sull’applicabilità dell’articolo 101 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli accordi di cooperazione orizzontale (Gazzetta Ufficiale C 11 del 14.1.2011). Violazione e falsa applicazione della Comunicazione della Commissione 2006/C201/02 sul calcolo delle sanzioni. Illogicità e di irragionevolezza. Difetto di istruttoria. Eccesso di potere.”.
L’AGCM, nell’irrogare la sanzione, aveva omesso di considerare la situazione concreta in cui inquadrare gli accordi in questione e le condizioni reali del funzionamento e della struttura del mercato di riferimento.
Infatti, era dubitabile che il mero scambio di informazioni storiche, come tali facilmente acquisite o acquisibili da soggetti esterni, come quelle fornite da Superbeton, potesse essere considerato contrario alle norme comunitarie in materia di concorrenza, soprattutto laddove sussistevano condizioni di mercato particolari come quelle già più volte richiamate.
“3. Violazione e falsa applicazione degli artt. 15 e 31 della legge 10 ottobre 1990 n. 287. Illogicità ed eccesso di potere. Violazione dell’art. 16 del Regolamento CE n. 1/2003. Violazione degli artt. 6 e 7 della CEDU. Violazione dell’art. 25, dell’art. 41 e dell’art. 117 Cost.”.
La ricorrente lamentava sotto tale profilo il contrasto con le norme comunitarie delle nuove “Linee guida” sulla modalità di applicazione dei criteri di quantificazione delle sanzioni applicate dall’AGCM, ai sensi dell’art. 14 d.l. n. 223/06, conv. in l. n. 248/06, con particolare riferimento al paragrafo II.2 delle stesse, ove era previsto per le intese orizzontali segrete di fissazione dei prezzi, di ripartizione dei mercati e di limitazione della produzione, un regime sanzionatorio non inferiore al 15% del valore delle vendite.
Gli orientamenti europei, infatti, fermo restando l’ampio margine discrezionale dell’organo preposto alla sanzione, prevedono che questa debba avere un necessario e sufficiente carattere dissuasivo “specifico”, avverso le imprese responsabili, e “generale”, rispetto alle altre imprese. Nelle nuove Linee guida ciò non avveniva in quanto era stato individuato un limite minimo inderogabile, senza che risultasse alcuna illustrazione delle ragioni alla base proprio della percentuale del 15% e non di altra minore, con conseguente determinazione di oneri sproporzionati per le medie imprese, quali la ricorrente. Inoltre, tale inderogabilità contrastava con il sindacato “di merito” riconosciuto al giudice amministrativo sul punto e non prendeva in considerazione che comunque i criteri comunitari di calcolo delle ammende devono essere collegati all’ampiezza del mercato considerato.
La ricorrente contestava anche l’applicabilità al procedimento oggetto del presente contenzioso delle suddette Linee guida, risultando violato altrimenti il principio di irretroattività della legge penale, applicabile anche ai procedimenti “antitrust” ex artt. 6 e 7 CEDU.
Illegittima, per la ricorrente, era anche la mancata riduzione della sanzione in considerazione della capacità contributiva dell’impresa, dato che l’AGCM non aveva preso in considerazione alcun elemento al di fuori della visione “storica” percepibile dal suo bilancio 2014, ignorando il principio comunitario, già riconosciuto anche dalla giurisprudenza nazionale, sull’”inability to pay”, legato alla solvibilità, alla liquidità, alla capitalizzazione, al risultato operativo netto e, quindi, all’impatto sulla posizione finanziaria dell’interessata.
Illegittima era anche la disposizione delle Linee guida, laddove limitava al termine di chiusura della fase di acquisizione degli elementi probatori il termine per presentare l’istanza di incapacità contributiva e così pure era del tutto evidente una marcata divergenza con gli orientamenti della Commissione europea del 2006, in ordine alla circostanza per la quale era possibile una riduzione della sanzione, mancando del tutto una distinzione sul profilo soggettivo che aveva mosso l’azienda sanzionata (intenzionalità e/o negligenza).
Da ultimo, la ricorrente contestava le conclusioni dell’Autorità che avevano escluso di riscontrare una collaborazione efficace in relazione all’adozione del programma di “compliance”, ritenendolo non attuato, dato che tale conclusione non è riscontrabile nelle fonti comunitarie di cui alla Comunicazione della Commissione 2006/C 210/02 e al Regolamento CE n. 1/2003, per cui chiedeva a questo Tribunale la trasmissione degli atti alla Corte di giustizia dell’Unione Europea, ai sensi dell’art. 267, comma 3, TFUE, nonché di verificare la conformità di tale normativa all’art. 117 Cost.
Si costituiva in giudizio l’Autorità intimata, rilevando l’infondatezza del ricorso, e così facevano Calcestruzzi e Da Pra.
Con l’ordinanza indicata in epigrafe, questa Sezione accoglieva parzialmente la domanda cautelare, riducendo di un terzo l’importo della sanzione.
Nelle more del giudizio, la ricorrente notificava rituali motivi aggiunti in seguito ad accesso documentale, determinato da sentenza del Consiglio di Stato su controversia ai sensi dell’art. 116 c.p.a., relativo essenzialmente ad alcuni verbali della Guardia di Finanza che in precedenza non erano stati da lei esaminati.
Superbeton, quindi, lamentava: “1. Violazione e falsa applicazione degli art. 2, 15 e 31 della legge n. 287 del 1990. Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 della legge n. 689 del 1981. Violazione e falsa applicazione degli artt. 13 e 14 del DPR 217/98. Violazione dell’art. 24 della l. n. 241 del 1990. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria e motivazione. Violazione degli artt. 6 e 7 della CEDU e dell’art. 41, n. 2, lett. a) e b), della carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.”
Per la ricorrente, alcuni verbali della Guardia di Finanza oggetto di ostensione evidenziavano che i riscontrati tabulati erano collegati unicamente a un sistema di verifica interno in relazione ai servizi offerti da Intermodale, ritenuti necessari allorquando le società-clienti richiedevano una flessibilità nei pagamenti, a fronte di una pesante situazione di insoluti nel settore.
Tale documentazione, quindi, rinforzava la spiegazione alternativa che la ricorrente aveva già espresso in precedenza, evidenziando che il flusso di informazioni era sempre legato unicamente a dati storici e funzionali all’analisi del mercato creditizio di clienti da fornire, che chiedevano flessibilità nei pagamenti.
In secondo luogo, emergeva che l’AGCM non aveva effettuato una puntuale ricognizione del mercato, cantiere per cantiere, con una perimetrazione dell’ambito interessato, soprattutto laddove era evidenziata assenza di imprese in ulteriori tavoli di concertazione.
Dalla documentazione acquisita, inoltre, emergeva che la scelta del fornitore da parte dei clienti era legata ad alcuni “fattori chiave”, quali le modalità di pagamento più convenienti, il rapporto complessivo con la fornitrice, la vicinanza del cantiere, l’affidabilità del servizio, la sua qualità e la “scontistica” sui prezzi.
Pienamente rilevanti erano, perciò, i documenti di cui invece l’AGCM aveva negato l’ostensione, per cui era necessario annullare il provvedimento impugnato da parte del giudice amministrativo, in quanto legato a un’attività istruttoria che non aveva consentito pienezza di difesa alla ricorrente.
Quest’ultima concludeva l’esposizione dei motivi aggiunti insistendo sui profili già espressi nel ricorso - che, a suo dire, emergevano da un documento da ultimo riscontrato - riguardanti la presenza di un “continuum” tra i cantieri oggetto dei procedimenti I-772 e I-780, l’erronea considerazione di un’intesa “per oggetto”, l’illegittima quantificazione di un coefficiente sanzionatorio minimo del 15%.
In prossimità della pubblica udienza del 5 ottobre 2016, parte ricorrente e l’Autorità resistente depositavano memorie a sostegno delle rispettive tesi.
Rinviata tale udienza per consentire la trattazione congiunta con altri ricorsi riguardanti l’analogo procedimento, in prossimità della nuova udienza dell’8 novembre 2017, erano depositate ulteriori memorie da parte di AGCM e di Superbeton (quest’ultima anche di “replica”) e, in tale data, la causa era trattenuta in decisione.
Il Collegio, al fine di inquadrare i presupposti giuridici della fattispecie, ritiene utile riportare quanto sintetizzato di recente dal Consiglio di Stato in argomento, laddove è stato posto in evidenza quanto segue.
“L'art. 2, della L. n. 287 del 1990, punisce le intese restrittive della concorrenza, frutto dell'incontro di più volontà. È quindi sufficiente la violazione del precetto secondo cui, ferma la libertà di scelta da parte delle imprese, incluso il diritto a reagire in maniera intelligente al comportamento, constatato o atteso dei concorrenti, è sempre vietato ogni contatto, diretto o indiretto, tra gli operatori che abbia per oggetto o per effetto di influenzare il comportamento sul mercato di un concorrente o di informare tale concorrente sulla condotta che l'impresa stessa ha deciso di porre in atto. Ciò che è quindi vietata è l'iniziativa che, volta a "concordare" - tramite accordi espressi, pratiche concordate, o deliberazioni di associazioni di imprese ed altri organismi similari - le linee di azione delle singole imprese, anche in funzione dell'eliminazione di incertezze sul reciproco comportamento, finisce con il sostituire all'alea della concorrenza il vantaggio della concertazione, così erodendo i benefici che in favore dei consumatori derivano dal normale uso della leva concorrenziale. Per la sussistenza dell'illecito, è sufficiente la presenza dell'oggetto anticoncorrenziale, non anche necessariamente dell'effetto (Cons. Stato, VI, 22 marzo 2001, n. 1699). Secondo la giurisprudenza comunitaria, "accordi" e "pratiche concordate" sono forme collusive che condividono la medesima natura e si distinguono solo per la loro intensità e per le forme in cui esse si manifestano (v., ex plurimis, Corte Giust. UE, 5 dicembre 2013, C-449/11P), e possono coesistere anche nell'ambito di una stessa intesa, corrispondendo, in particolare, le "pratiche concordate" a una forma di coordinamento fra imprese che, senza essere stata spinta fino all'attuazione di un vero e proprio accordo, sostituisce consapevolmente una pratica collaborazione fra le stesse ai rischi della concorrenza. Ne consegue che l'eventuale qualificazione, da parte dell'Autorità antitrust, di una determinata situazione di fatto come "accordo", anziché come "pratica concordata", non vale ad modificare la sostanza dei fatti materiali addebitati alle imprese sanzionate per un'intesa restrittiva della concorrenza, rilevando la distinzione tra le diverse forme di manifestazione dell'intesa vietata primariamente sul piano del regime probatorio.
Sul piano probatorio, sia nell'accordo che nella pratica concordata, si richiede che: vi siano comportamenti di più imprese; detti comportamenti appaiano il frutto non di iniziative unilaterali, ma di una concertazione; gli stessi siano insuscettibili di una spiegazione alternativa rispetto allo scopo anticoncorrenziale. Va rimarcato come, per costante giurisprudenza comunitaria spetta, d'un lato, all'autorità che asserisca l'esistenza di un'infrazione alle regole di concorrenza l'onere di darne la prova, dimostrando in forma sufficiente i fatti costitutivi dell'infrazione stessa, mentre, dall'altro lato, incombe all'impresa, che invochi a proprio favore un mezzo difensivo diretto a contrastare una constatazione di infrazione, l'onere di provare che le condizioni per l'efficacia di tale mezzo difensivo sono soddisfatte, di modo che la suddetta autorità dovrà ricorrere ad altri elementi di prova (ex plurimis Trib. I grado, 18 giugno 2013, T-406/08). La giurisprudenza di questa Sezione, consapevole della rarità dell'acquisizione della prova piena (testo dell'intesa, documentazione inequivoca, confessione dei protagonisti) e della conseguente vanificazione pratica delle finalità perseguite dalla normativa antitrust che scaturirebbe da un atteggiamento troppo rigoroso, reputa sufficiente e necessaria in questa materia l'emersione di indizi, purché seri, precisi e concordanti, con la precisazione che la circostanza che la prova sia indiretta (o indiziaria) non comporta necessariamente che la stessa abbia una forza probatoria attenuata (Cons. Stato, Sez. VI, 30 giugno 2016, n. 294; id., 18 maggio 2015, n. 2514).
Quanto all'ambito e ai limiti del sindacato giurisdizionale sugli atti dell'Autorità antitrust, il giudice amministrativo, in relazione ai provvedimenti dell'AGCM, esercita un sindacato di legittimità che non si estende al merito, salvo per quanto attiene al profilo sanzionatorio: pertanto deve valutare i fatti, onde acclarare se la ricostruzione di essi operata dall'Autorità risulti immune da travisamenti e vizi logici, e accertare che le disposizioni giuridiche siano state correttamente individuate, interpretate e applicate, mentre, laddove residuino margini di opinabilità in relazione ai concetti indeterminati, il giudice amministrativo non può comunque sostituirsi all'AGCM nella definizione di tali concetti, se questa sia attendibile secondo la scienza economica e immune da vizi di travisamento dei fatti, da vizi logici e da vizi di violazione di legge (in tal senso, ex plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, 30 giugno 2016, n. 2947; id., 13 giugno 2014, n. 3032). Tali principi giurisprudenziali sono stati di recente recepiti dal legislatore con il D.Lgs. 19 gennaio 2017, n. 3, in G.U. n. 15 del 19 gennaio 2017, entrata in vigore il 3 febbraio 2017 - inapplicabile ratione temporis in via diretta al presente processo -, il cui art. 7, comma 1, per quanto qui interessa, testualmente recita: "... Il sindacato del giudice del ricorso comporta la verifica diretta dei fatti posti a fondamento della decisione impugnata e si estende anche ai profili tecnici che non presentano un oggettivo margine di opinabilità, il cui esame sia necessario per giudicare la legittimità della decisione medesima ..." (Cons. Stato, Sez. VI, 12.10.17, n. 4733; per quanto riguarda questa Sezione, da ult: 28.7.17, n. 9057).
Chiarito ciò e passando all’esame del ricorso, il Collegio rileva quanto segue.
Per quanto riguarda il primo motivo e la doglianza relativa alla lamentata violazione del giusto procedimento perché il provvedimento impugnato avrebbe sopperito a carenze della CRI, il Collegio osserva che i fatti materiali accertati nel provvedimento finale comunque corrispondono ai fatti materiali contestati alle parti nella CRI, il che è sufficiente ad escludere la denunziata divergenza tra ipotesi “accusatoria” formulata e accertamenti compiuti nel provvedimento finale, a fronte della mancata modificazione della natura sostanziale della violazione accertata, rispetto alla contestazione (in termini: TAR Lazio, Sez. I, 14.10.2016, n. 10309, confermata da Cons. Stato, Sez. VI, 28.2.17, n. 928).
Deve quindi escludersi la lamentata violazione del diritto di difesa (sotto il profilo della c.d. “parità delle armi”) come lamentato dalla ricorrente, anche perché - come evincibile dalla lettura dello stesso provvedimento impugnato, che riporta ampiamente le argomentazioni di tutte le parti – questa è stata posta in grado di fornire (ed ha fornito) il suo contributo procedimentale sia in relazione alla definizione di mercato rilevante, sia nell’indicare l’ubicazione dei suoi impianti, sia nella indicazione degli anni di fatturato da considerare, fermo restando che, ovviamente, ben il provvedimento finale può differire dall’impostazione formale della CRI, proprio perché adottato dopo la conclusione della fase istruttoria con la partecipazione delle imprese interessate e dopo l’esame delle rispettive tesi difensive, che possono aggiungere ulteriori elementi che l’Autorità ritiene di confutare motivatamente, come accaduto.
Passando ad esaminare le ulteriori doglianze legate alla configurazione della condotta della ricorrente e, quindi, alla partecipazione o meno al disegno collusivo di cui ai due “tavoli” considerati, il Collegio non può fare a meno di ricordare che su questione analoga, che coinvolgeva proprio Superbeton in merito all’intesa di cui al procedimento I-772 riguardante il Friuli Venezia Giulia (c.d. “Sinistra Piave”), questa Sezione si è già pronunciata con la sentenza n. 8930/2016 del 2.8.2016.
Valga, sul punto, ricordare che la stessa ricorrente insiste nel suo gravame, e anche nelle ultime memorie, nel ritenere che l’AGCM abbia errato nel non considerare l’unicità della fattispecie e nel dar luogo a distinti procedimenti – di cui quello I-780 oggetto del provvedimento impugnato – con ciò però confermando che le deduzioni rappresentate in detta sentenza ben possono essere considerate per la presente fattispecie, quindi, se sussisteva un comportamento “unico”.
Chiarito ciò, per quanto riguarda la ritenuta errata valutazione della condotta di Superbeton come lamentata, il Collegio rileva che già in occasione del “tavolo-Friuli” questa Sezione aveva riscontrato che “…la partecipazione di Superbeton all'intesa di Udine/Pordenone…, oltre a essere stata ammessa dalla stessa ricorrente nell'audizione resa dinanzi agli Uffici dell'Autorità il 25 luglio 2014, risulta confermata dalle dichiarazioni rese dalle altre società partecipanti al medesimo Tavolo, nonché dal database spartitorio rinvenuto presso la società di consulenza Intermodale e dalle dichiarazioni della stessa Intermodale, emergendo con chiarezza come anche SuperBeton, al pari delle altre società coinvolte, trasmettesse regolarmente i dati relativi ai propri cantieri, non solo relativamente ai dati storici (che comunque assumevano nella fattispecie un tenore anti concorrenziale, in quanto le intese accertate nel procedimento I 772 erano volte alla ripartizione dei cantieri proprio sulla base del rispetto del criterio della clientela storica), ma anche relativamente alle "richieste di offerta" ricevute, e cioè di un ‘form’ contenente informazioni sui cantieri molto dettagliate (volumi, prezzi e fornitori storici) di cui sono state rinvenute presso Intermodale copie scannerizzate provenienti anche dalla ricorrente Superbeton.”.
Ebbene, tali osservazioni possono applicarsi anche al caso di specie, ove risulta che, come riferito nel provvedimento impugnato (d’ora in avanti “p.i.”), la decisione dell’AGCM si sia incentrata essenzialmente su dati oggettivi, quali la trasmissione di dati e la partecipazione alle riunioni di coordinamento da parte di tutte le imprese coinvolte nel procedimento I-780, come confermato dalle dichiarazioni rese da Intermodale e da partecipanti, nonché il rinvenimento di un “database” contenente le informazioni sui cantieri di tutte le società coinvolte (pag. 14, p.i.).
Che Superbeton nel ricorso sostenga di aver assunto una posizione “divergente e conflittuale rispetto ai concorrenti” non è circostanza esimente e rilevante, dato che ciò – oltre a confermare implicitamente la partecipazione ai “tavoli” – è stata già considerata dalla Sezione nella suddetta sentenza, con tesi pienamente condivise dal Collegio e che si riportano, nel senso che tale argomento “…non dimostra una vera e propria dissociazione dall'intesa cui la ricorrente risulta aver comunque partecipato, mentre ove risulti provato che un'impresa abbia partecipato alla conclusione di accordi di natura anticoncorrenziale, senza esservisi manifestamente opposta, «spetta a tale impresa dedurre indizi atti a dimostrare che la sua partecipazione alle dette riunioni era priva di qualunque spirito anticoncorrenziale, dimostrando che essa aveva dichiarato alle sue concorrenti di partecipare alle riunioni in un'ottica diversa dalla loro»; risultando diversamente “la responsabilità dell'impresa nell'ambito di un unico accordo, anche qualora l'impresa non abbia dato seguito ai risultati di una riunione avente un oggetto anticoncorrenziale” (Consiglio di Stato 3 giugno 2014, n. 2837 e 2838; 23 giugno 2014, nn. 3167 e 3170; 4 settembre 2014, nn. 4506, 4507, 4511, Logistica Internazionale; nonché Consiglio di Stato 18 maggio 2015, n. 2513, Cosmetici).
Analoga considerazione deve farsi per quanto sostenuto dalla ricorrente, laddove afferma di non avere mai fornito a Intermodale informazioni che potessero anticipare le proprie intenzioni future, dato che – come detto – è la mera partecipazione ai “tavoli” e la fornitura di dati, in contemporanea a concorrenti operanti nel medesimo mercato, che contraddistingue un’intesa anticoncorrenziale come quella riscontrata dall’AGCM, fermo restando che i dati forniti dalla ricorrente comunque sono stati utilizzati per formare il “database” e i relativi tabulati utilizzati da Intermodale e come tali diffusi. Inoltre, proprio dalla p.23, nota 63, del p.i. richiamata nel ricorso, emerge in realtà che le discussioni tra le parti avvenivano comunque su quanto riportato nel “database” e in tale nota 63 è esplicitamente richiamata la posizione di Superbeton, senza che risulti alcuna dissociazione di quest’ultima anche dopo eventuali discussioni sul rispetto o meno della spartizione concordata. In più, anche se la ricorrente avesse fornito solo “dati tecnici sul credito”, come da lei più volte affermato, la mera partecipazione ai “tavoli” senza esplicita dissociazione le consentiva comunque di conoscere le intenzioni e i programmi delle concorrenti, con ciò integrando anche solo sotto questo profilo una condotta anticoncorrenziale.
Per quanto riguarda la reclamata assenza di aumenti di prezzo del calcestruzzo nel periodo considerato, il Collegio rimanda a quanto infra illustrato in ordine all’entità della sanzione, mentre sulla circostanza per la quale Superbeton avrebbe applicato una politica commerciale aggressiva vendendo il proprio prodotto a prezzi inferiori rispetto ai concorrenti, può richiamarsi la suddetta sentenza n. 8930/16, laddove è stato osservato che il prezzo indicato nei tabulati rinvenuti presso Intermodale era comunque un prezzo indicativo o "di riferimento", idoneo a orientare le scelte commerciali di soggetti che avrebbero invece dovuto farsi concorrenza, con conseguente presentazione di offerte “d'appoggio” da parte di chi non doveva risultare assegnatario della specifica fornitura spartita, per cui – come già precisato – era l’accordo legato alla comunicazione di prezzi, anche solo indicativi, ad aver falsato il naturale andamento della concorrenza.
Anche sulla durata dell’infrazione e sulla ritenuta duplicazione dei procedimenti su unica fattispecie, il Collegio rimanda a quanto infra illustrato.
Quanto da ultimo motivato consente, poi, di non ritenere fondate le ulteriori osservazioni della ricorrente, secondo la quale si sarebbe dovuto provare comunque una sua “consapevolezza/intenzionalità” di contribuire alla realizzazione degli scopi comuni sottesi al cartello, che risulterebbe esclusa dalle circostanze per cui Superbeton non ha mai confermato la partecipazione a riunioni “spartitorie” e non ha mai fornito dati relativi ad attività in programma, aveva un proprio sistema di verifica interno che le consentiva di avere una percezione capillare del particolare mercato in esame, di cui erano ben conosciuti clienti, fornitori e cantieri.
In realtà, il Collegio non può che ribadire come il nucleo della contestazione di “anticoncorrenzialità” rinvenibile dalla lettura complessiva delle motivazioni di cui al p.i. riguarda la modalità comune a tutte le imprese coinvolte, che offrivano informazioni alla società di intermediazione, le quali erano recepite e poste in circolazione tra tutti i partecipanti a ogni “tavolo”, con la conseguenza di agire sulle scelte commerciali di ciascuna impresa così, in particolare, da garantire a ogni partecipante di preservare dalla concorrenza la clientela c.d. “fidelizzata” e la quota di mercato storica e questa conclusione riguarda anche Superbeton, dato che, se pure i dati forniti fossero stati solo relativi al “credito”, erano comunque oggetto di discussione e inserimento nel “database” senza che risulti che la stessa interessata si sia mai formalmente opposta con Intermodale per la diffusione degli stessi .
Come già osservato dalla Sezione: “…In altri termini, il coordinamento, organizzato per il tramite di Intermodale, aveva un chiaro oggetto anticoncorrenziale, dal momento che mirava a eliminare ogni ragionevole incertezza in merito alla politica di prezzo e di acquisizione della clientela da parte dei partecipanti ai due tavoli. Poiché i partecipanti costituivano nei due mercati geografici rilevanti la parte preponderante degli operatori ivi attivi, la concertazione aveva, per i concorrenti, una particolare valenza in termini di risultati, per tale tramite, conseguibili.” (TAR Lazio, n. 8930/16 cit.).
E’ dunque la potenzialità del sistema collusivo che è stata legittimamente sanzionata e, in merito, risultano elementi indiziari di spessore, su ricordati, che consentono di ritenere anche Superbeton parte del medesimo “sistema” nel fornire informazioni rilevanti alle potenziali concorrenti.
Che il mercato del calcestruzzo sia un mercato peculiare, in cui, nell’ambito locale di riferimento, sono noti i fornitori, i clienti e i cantieri e che la ricorrente avesse un sistema interno di verifica per una percezione capillare del mercato sono elementi che casomai confermano la collusività del sistema, dato che non si comprenderebbe altrimenti - e se non nell’ottica anticoncorrenziale individuata dall’AGCM – per quale ragione Superbeton stessa partecipava a riunioni cadenzate tra le imprese operanti “in loco”, ove si fornivano dati di previsione, si dava luogo all’esame di tabulati e si era formato persino un sistema di “penali” per chi non rispettasse gli accordi (pag. 10, nota 27, p.i.).
In sostanza, non si rileva alcuna carenza di istruttoria nel p.i., come lamentata dalla ricorrente, la cui posizione è ben assimilabile a quella delle altre imprese coinvolte.
Nel caso di specie, infatti, l’Autorità ha svolto un sufficiente approfondimento ai fini dell’individuazione di elementi indiziari gravi, precisi e concordanti ai fini della individuazione di una prassi di collaborazione tra imprese, orientata a istituire un meccanismo di ripartizione del mercato e di concertazione delle rispettive politiche di prezzo, senza necessità di valutarne gli effetti concreti, dato che l’illiceità in questione discendeva dall’oggettiva idoneità della condotta ad alterare potenzialmente la concorrenza (TAR Lazio, Sez. I, 5.4.16, n. 4095 e 11.4.12, n. 3268; Cons. Stato, Sez. VI, n. 896/11).
Risulta, quindi, che le imprese avevano dato luogo a una reciproca collaborazione allo scopo di sostituire la concorrenza con un meccanismo di concertazione delle rispettive politiche di prezzo e spartizione della clientela, eliminando l'incertezza derivante dal dispiegarsi del libero gioco della concorrenza, attraverso la fornitura di informazioni sensibili su clienti, volumi e prezzi alla società di consulenza Intermodale, in maniera sistematica e tramite lo svolgimento di riunioni periodiche (TAR Lazio, Sez. I, n. 8930/16 cit.).
Tale forma di collusione rientra tra le più gravi restrizioni della concorrenza già per il suo “oggetto” (c.d. “hardcore), senza bisogno che ne sia provato l'effetto, così come ampiamente argomentato dall’Autorità, anche nelle sue difese in questa sede, e secondo copiosa giurisprudenza (fra le tante, Cons. Stato, Sez. VI, 27.6.14, n. 3252 e 23.6.14, n. 3168, che richiama Corte di Giustizia 3.9.09, C-534/07, William Prym GmbH; Cons. Stato, Sez. VI, 13.6.14, n. 3032; 23.5.12, n. 3026; 9.2.11, n. 896; 17.1.08, n. 102; 17.12.07, n. 6469).
Ciò vale in particolar modo per il tavolo “Venezia Mare”, che comprendeva quasi il 100% delle vendite dell’area geografica interessata nel mercato di riferimento (pag. 10, nota 29, p.i.). Per quanto riguarda il tavolo di “Belluno”, si rimanda invece a quanto infra precisato.
In ordine alle argomentazioni riferite alla crisi del mercato del calcestruzzo legata alla contrazione del settore dell’edilizia e alla dimensione dei mercati coinvolti, osserva il Collegio che già tale argomento era stato esaminato nelle precedenti sentenze sull’intesa “Sinistra Piave”, per cui non può che richiamare le (ivi) convincenti argomentazioni, secondo cui “…la peculiarità della situazione economica del settore non può comunque consentire pratiche, come quella in esame, di concertazione delle politiche di prezzo e di spartizione della clientela (Consiglio di Stato 9 febbraio 2011, n. 896, Listino prezzi della pasta; Consiglio di Stato 23 giugno 2006, n. 4017, Imballaggi metallici), e… l'eventuale situazione di crisi di un settore economico non è contemplata tra i criteri rilevanti nell'ambito del giudizio di gravità dell'infrazione né negli Orientamenti UE 2006 né nelle Linee Guida, né figura negli uni e nelle altre quale circostanza attenuante, e che neppure la dimensione geografica solo locale ed infraregionale dei mercati interessati può incidere sulla valutazione di gravità dell'infrazione effettuata dall'Autorità…” (TAR Lazio, Sez. I, n. 4095/16 e 8930/16 citt.).
Che in recenti provvedimenti sanzionatori l’AGCM abbia ritenuto di applicare una riduzione percentuale della sanzione in virtù della situazione di “crisi del settore”, poi, come evidenziato nelle sue ultime memorie dalla ricorrente, è circostanza che non può rilevare nel caso di specie, attesa la piena discrezionalità dell’Autorità sul punto e l’assenza di profili probatori che consentano in questa sede un’assoluta comparabilità e sovrapponibilità delle due situazioni esaminate.
Passando a esaminare le censure relative alla definizione del mercato rilevante e alla ritenuta errata duplicazione delle istruttorie (procedimenti I-772 e I-780), il Collegio osserva quanto segue.
In primo luogo, in ordine al fatturato preso in considerazione, il Collegio rileva che nella precedente sentenza sul procedimento I-772 (“Sinistra Piave”) è emerso che la stessa Superbeton aveva direttamente fornito, in corso d’istruttoria, i volumi di vendita in quell’area, avendo quindi l'Autorità basato il calcolo dell'importo base sanzionatorio in quel provvedimento sui dati che la stessa società Superbeton aveva fornito, non risultando quindi comprovata la dedotta sovrapposizione rispetto all'istruttoria I-780, avente a oggetto le diverse aree di “Venezia Mare” e “Belluno”, né, quindi, la dedotta violazione del principio del “ne bis idem” (TAR Lazio, Sez. I, n. 8930/16 cit.), anche perché – come condivisibilmente osservato dall’AGCM nelle sue difese - tale principio concerne unicamente il divieto di sanzionare due volte una medesima condotta illecita mentre, nel caso di specie, attesa l’indipendenza dei mercati di riferimento, deducibile anche dalla circostanza stessa della separabilità dei fatturati da parte della ricorrente, caratterizzati dalla rapidità dei tempi di solidificazione del prodotto in fornitura, contenuto in un raggio di 20-50 km con l’uso di specifici “ritardanti”, risultano condotte diverse.
Così pure, per quanto riguarda il mercato rilevante come individuato nel procedimento I-780, il Collegio ribadisce quanto già osservato dalla Sezione per l’area di “Sinistra Piave”, nel senso che il mercato interessato della produzione e commercializzazione del calcestruzzo ha dimensioni geografiche limitate in ragione delle ricordate caratteristiche di deperibilità del prodotto, con impianti di betonaggio che servono usualmente clienti entro il suddetto raggio e, quindi, utilizzando tali informazioni è stato possibile per l’Autorità tracciare i "bacini di utenza" dei diversi impianti delle parti anche del procedimento I-780, risultandone l’esistenza di non sovrapposti appartenenti alle diverse parti del procedimento, che si estendevano lungo tutti i territori indicati per le distinte aree di “Sinistra Piave” (proc. I-772), “Venezia Mare” e “Belluno” (proc. I-780).
Si rammenta sul punto che, per costante giurisprudenza, in un'intesa restrittiva della concorrenza l'estensione merceologica e geografica del mercato rilevante è determinata, in primo luogo, dall'estensione del coordinamento stesso, poiché tale estensione indica l'ampiezza del mercato che i partecipanti all'intesa ritengono possibile e profittevole monopolizzare, tenuto conto dei costi di transazione da sostenere per organizzare il coordinamento stesso.
Perciò, con riferimento all'intesa cui ha preso parte Superbeton, il mercato rilevante coincide con la vendita di calcestruzzo preconfezionato nelle due zone suindicate nel procedimento I-780, ove esistevano impianti in grado di coprire le distanze chilometriche massime indicate.
Si ribadisce, infatti, che anche una porzione ristretta del territorio nazionale può assurgere a mercato rilevante, qualora in essa abbia luogo l’incontro di domanda ed offerta in condizioni di autonomia rispetto ad altri ambiti anche contigui e, quindi, esista una concorrenza suscettibile di essere alterata, per cui - diversamente dai casi di concentrazioni e di accertamenti della posizione dominante, in cui la definizione del mercato rilevante è presupposto dell’illecito - in presenza di una intesa illecita, la definizione del mercato rilevante è successiva rispetto all’individuazione dell’intesa, atteso che l’ampiezza e l’oggetto dell’intesa medesima circoscrivono il mercato (Cons. Stato, Sez. VI, 12.10.17, n. 4733; 10.3.06, n. 1272; 13.5.11, 2925).
La giurisprudenza ha pure chiarito come l’individuazione del mercato rilevante comporti, ordinariamente, un’operazione di contestualizzazione che implica margini di opinabilità, atteso il carattere di concetto giuridico indeterminato di detta nozione (Cons. Stato, Sez. VI, 13.5.11, n. 2925).
La corrispondente operazione, nel caso in esame, appare condotta in maniera logica e congruamente correlata alla condotta osservata, sia in punto di definizione merceologica, individuata nel mercato del calcestruzzo, sia in punto di definizione geografica, avendo l’Autorità individuato l’area complessiva di sovrapposizione dell’offerta delle imprese partecipanti, le quali rappresentavano quasi il 100% del mercato di riferimento per l’area di “Venezia Mare” e almeno il 50% per “Belluno”.
Rileva, in proposito, il Collegio che la delimitazione del mercato effettuata dall’AGCM, come motivata correttamente su entrambi i profili, merceologico e geografico, si è fondata su una attenta considerazione delle caratteristiche dell’accordo collusivo in esame come risultante dai sopra riportati elementi probatori, sulla base delle quali è stata delineata, in maniera estremamente netta, un’intesa “per oggetto”.
In sostanza, dal contenuto stesso dei dati raccolti e interpolati, dalla rilevata finalizzazione dell’elaborazione dei medesimi ad una forma di ingessamento e prevedibilità dei comportamenti commerciali finalizzati all’assegnazione dei cantieri e dalla collocazione geografica degli stessi su buona parte, anche se non millimetricamente su tutto, il territorio interessato, l’AGCM ha individuato l’area territoriale oggetto dell’intesa.
La natura prevalentemente endogena dell’univoco corredo probatorio emerso nel corso dell’istruttoria, ha consentito quindi all’Autorità di ricostruire il mercato rilevante con un criterio direttamente correlato allo spirito informatore del comportamento collusivo.
Nel caso in esame, inoltre, non risulta alcuna sovrapposizione con le aree interessate dal procedimento I-772, perché lì sono state considerate aree che fornivano un mercato a sé stante – vista la richiamata limitata estensione territoriale delle consegne - nelle province di Pordenone, Udine e Gorizia, nonché nella fascia della provincia di Treviso compresa tra il confine tra Friuli e Veneto e il fiume Piave (c.d. sinistra del Piave, vedi sent. n. 8930/16 cit.), come confermato anche dalla stessa ricorrente che è stata in grado di fornire all’AGCM un volume di vendita differenziato per tali aree.
Che altre due imprese non abbiano visto riservata identica conclusione, come lamentato pure dalla ricorrente, non è circostanza idonea a rilevare illegittimità del provvedimento impugnato sotto tale profilo, ben potendo l’AGCM estendere l’istruttoria anche a tali ulteriori soggetti e dato che comunque nella presente sede si disserta unicamente della posizione di Superbeton.
Sulla durata dell’infrazione, il Collegio rileva come sia condivisibile che l’inizio della concertazione sia stata individuata, per “Venezia Mare”, al 17 giugno 2010, quando risultano le prime assegnazioni, pur in presenza di invio di dati in precedenza, e la relativa conclusione al 20 giugno 2013, in cui risultano le ultime assegnazioni dal “database” di Intermodale. Così pure per “Belluno”, riguardo alle date del 25 febbraio 2013 e del 21 gennaio 2014, senza che possa assumere rilievo la circostanza delle ingenti nevicate del 2013 e del gennaio 2014, dato che risultava comunque una avvenuta spartizione, con relative ordinazioni, e l’effettiva consegna non rilevava.
In ordine alla determinazione dell’anno di riferimento per il fatturato preso in considerazione, il Collegio rileva che non illogicamente l’AGCM ha preso in considerazione, come illustrato nel p.i., l’ultimo anno intero di partecipazione all’infrazione, quindi il 2012 per “Venezia Mare” e il 2013 per “Belluno”.
Per quanto riguarda la “gravità” dell’infrazione, il Collegio ritiene di scindere le determinazioni sui due “tavoli”, riprendendo, così, anche le argomentazioni della ricorrente su cui si è fatto rimando.
Su “Venezia Mare”, si rileva che non si rinvengono elementi oggettivi idonei a configurare una partecipazione di grado diverso della ricorrente rispetto alle altre imprese sanzionate, dato che – come sopra illustrato – la condotta sanzionabile era quella relativa alla partecipazione ai “tavoli” e allo scambio di informazioni al fine di concertazione delle politiche di prezzo e di spartizione della clientela, come confermato dalle stesse note 62 e 63 del p.i. richiamate dalla ricorrente nel ricorso, in cui, comunque, si rilevava che un determinato codice identificava Superbeton, la quale, partecipando alle riunioni, risultava consapevole della condotta pianificata o quantomeno perfettamente in grado di prevederla, in virtù della sua esperienza professionale e della sua partecipazione anche a “tavoli” per le altre aree merceologiche di “Sinistra Piave”, per cui non poteva non constatare come vi fosse, dalla distribuzione dei tabulati a tutte le imprese e dalla discussione sugli stessi, un atteggiamento anticompetitivo delle imprese potenzialmente concorrenti, senza che per questo fosse mai emersa una sua volontà di dissociazione.
Prendendo spunto da tale ultimo profilo, poi, emerge con evidenza come l’intesa abbia assunto carattere di segretezza, in quanto il contenuto del “database” riscontrato presso Intermodale era tutt’altro che di facile leggibilità, a causa dell’utilizzo di codici identificativi, decrittabili solo sulla base di apposito “file” contenuto nel medesimo “database”, ma separato dagli altri, e ciò depone, inequivocabilmente, per la volontà di tenere segreti gli elementi collazionati, con ciò riscontrando l’ipotesi di cui al par. II.2, punto 12 delle Linee Guida applicate, ove è evidenziato che l’Autorità ritiene che le intese orizzontali “segrete” di fissazione dei prezzi, di ripartizione dei mercati e di limitazione della produzione costituiscano le “più gravi” restrizioni della concorrenza e che, al riguardo, l’eventuale segretezza della pratica illecita ha una diretta relazione con la probabilità di scoperta della stessa e, pertanto, con la sanzione attesa.
Nel caso di specie, infatti, l’intesa è stata scoperta solo grazie a ispezione presso Intermodale nell’ambito dell’altro procedimento I-772, a sua volta originato da iniziativa di una (sola) impresa terza, a seguito di una richiesta di ammissione al programma di clemenza (Tar Lazio, Sez. I, n. 4095/16 cit.), per cui la “segretezza” della stessa era di palmare evidenza, tenuto anche conto che gli incontri tra i rappresentanti delle imprese coinvolte avvenivano non presso le sedi delle società ma presso bar, hotel o, talvolta, presso Intermodale stessa, tramite previ contatti telefonici tra gli interessati, in maniera “molto variabile e decisa sul momento” (dichiarazione di Intermodale, pagg. 12 e 13, p.i.).
La rilevante gravità dell’intesa su “Venezia Mare” è poi riscontrabile anche perché le imprese interessate coprivano quasi il 100% del mercato, come affermato dall’AGCM e non smentito con dati oggettivi dalle Parti.
Risulta quindi coerente con le Linee guida l’operato dell’AGCM che ha ritenuto l’intesa su “Venezia Mare” “molto grave”, in virtù della “segretezza” della stessa e della copertura pressoché integrale del mercato di riferimento.
Per quanto riguarda la mancata considerazione degli effetti “in concreto” che non avrebbero poi portato ad aumenti di prezzo accertati, pure reclamata dalla ricorrente con il secondo motivo di ricorso, il Collegio osserva che, come confermato nelle difese dell’Autorità, essi sono stati in realtà considerati nell’applicare la percentuale minima del 15% di cui al paragrafo II.2, punto 12, nella “forbice” estendibile fino al 30% ai sensi del medesimo paragrafo, punto 11, delle Linee guida applicate.
In ordine a tale percentuale minima del 15%, che la ricorrente contesta nel terzo motivo di ricorso, il Collegio condivide l’impostazione difensiva dell’AGCM, laddove è stato evidenziato che l’individuazione di tale percentuale è conforme agli orientamenti in sede comunitaria che individuano come la proporzione del valore delle vendite da considerare per infrazioni (“molto gravi”) di questo tipo (accordi orizzontali di fissazione dei prezzi) deve situarsi ai valori più alti previsti (TAR Lazio, Sez. I, 26.2.16, n. 2668).
Questa Sezione, inoltre, nella più volte ricordata sentenza n. 8930/16, si è già pronunciata in merito, evidenziando che “…proprio alla stregua dei principi di logicità e ragionevolezza che regolano l'azione amministrativa (artt. 97 Cost., 41 Carta di Nizza e 1 legge n. 241 del 1990), l’AGCM abbia legittimamente dato attuazione ai principi (costituzionali e comunitari) di proporzionalità e graduazione della pena in funzione dell'elemento soggettivo e oggettivo della violazione (artt. 3 Cost., 49 Carta di Nizza e 7 CEDU), applicando le proprie Linee Guida del 2014 e, quindi, un parametro iniziale di calcolo della sanzione pari al minimo edittale comunitario del 15% del fatturato riferito all’attività sanzionata, peraltro poi ridotto, in ossequio al limite edittale posto dalla legge nazionale, al minore importo corrispondente al 10% del fatturato complessivo dell’impresa, restando in tal modo assorbita anche la – minore - riduzione che secondo la ricorrente avrebbe dovuto essere disposta in relazione al grado del proprio coinvolgimento ed al proprio comportamento collaborativo nel corso del procedimento davanti all’Autorità.
La sanzione comminata dall’Autorità nell’osservanza delle proprie linee guida risulta pertanto conforme, da un lato, agli Orientamenti comunitari in materia sanzionatoria e, dall’altro, ai principi comunitari e nazionali di gradualità e proporzionalità della sanzione, misurata nella sua oggettiva gravità secondo la giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia di intese orizzontali restrittive della concorrenza.
A tale riguardo, ha osservato altresì la Sezione che la commisurazione della sanzione alla oggettiva gravità della partecipazione ad un’intesa orizzontale restrittiva della concorrenza, consentita dall’utilizzo del fatturato interessato come parametro di riferimento, non muta qualora tale fatturato esaurisca o quasi il fatturato complessivo dell’impresa (c.d. impresa monoprodotto)…”.
Non risulta, poi, che tale impostazione, tendente ad individuare la suddetta percentuale “minima”, possa influenzare e limitare il sindacato di merito riconosciuto all’autorità giudiziaria amministrativa dall’art. 134, lett. c), c.p.a., in quanto ben può il Giudice provvedere a ridurre direttamente la sanzione finale “degradando” l’intesa, come spesso accaduto anche in vigenza delle Linee guida in esame, in presenza di determinati presupposti (TAR Lazio, Sez. I, n. 10309/16 cit.), che però, per l’intesa su “Venezia Mare”, il Collegio non riscontra nel caso concreto per quanto detto, salvo quanto invece infra per “Belluno”.
Per quanto riguarda l’applicabilità stessa delle Linee Guida alla presente fattispecie, la Sezione ha già precisato di avere “…escluso la violazione dell'art. 7 CEDU sotto il profilo di una possibile introduzione retroattiva di un trattamento sanzionatorio peggiorativo rispetto alla consolidata prassi precedente, considerato che le Linee Guida sono applicabili, per loro espressa previsione, ai procedimenti "in corso" al momento della loro adozione, ovvero «nei quali non sia stata notificata alle parti la comunicazione delle risultanze istruttorie”, secondo il medesimo regime transitorio già adottato dalla Commissione per gli Orientamenti sulle ammende 2006, la cui legittimità è stata confermata anche dal giudice amministrativo (tra le altre, Tar Lazio 7 aprile 2008, n. 2900, confermata da Consiglio di Stato 20 aprile 2011, n. 2438, Telecom-Vodafone-Wind), fermo restando che le stesse Linee Guida si sono limitate a formalizzare orientamenti giurisprudenziali oramai noti e consolidati sul carattere dissuasivo e sull'efficacia deterrente della sanzione antitrust e sulla gravità delle c.d. intese hardcore, impedendo di individuare la violazione di un legittimo affidamento degli interessati e, quindi, di proporre la dedotta questione comunitaria, in quanto ritenuta dalla Sezione manifestamente non fondata…”(TAR Lazio, n. 8930/17 cit.).
All’ulteriore doglianza sulla mancata considerazione delle condizioni economiche dell’impresa, pure nella suddetta sentenza sul procedimento I-772 questa Sezione ha avuto modo di precisare che: “…quanto alla dedotta mancata considerazione delle condizioni economiche dell’impresa, l'infondatezza della doglianza è già stata rilevata da questa Sezione nelle citate sentenze nn. 4095, 4096, 4097, 4098, secondo le quali l'Autorità «non è tenuta, in sede di determinazione dell'importo delle sanzioni pecuniarie, a prendere in considerazione la situazione economica dell'impresa interessata, dal momento che il riconoscimento di un obbligo del genere si risolverebbe nel procurare un vantaggio concorrenziale ingiustificato alle imprese meno efficienti e adattate alle condizioni del mercato.” (TAR Lazio, n. 8930/17 cit.).
Per quanto riguarda la problematica relativa all’”inability to pay”, il Collegio osserva che eventuali richiami alla stessa a fondamento dell’adozione di passati provvedimenti cautelari non possono rilevare nella presente sede di merito, ove non è in delibazione il profilo dell’immediato “pregiudizio”, che assume invece una connotazione “centrale” nel provvedimenti ex art. 55 c.p.a.
Al caso di specie, inoltre, si può applicare quanto dedotto nella sentenza n. 8930/16 riguardante il ricorso di Superbeton per il procedimento I-772, pressoché coevo al I-780, ove è stato evidenziato che “…Ancora in merito alle dedotte condizioni disagiate dell’impresa, le medesime sentenze hanno già chiarito la inapplicabilità alla fattispecie della invocata disciplina sulla capacità contributiva (inability to pay), che a giudizio della Sezione mantiene una connotazione eccezionale e residuale imponendo all’impresa l’onere di provare che la sanzione ne pregiudicherebbe irrimediabilmente la redditività economica, potendo pertanto determinarne l'uscita dal mercato, condizione che peraltro non risulta essere stata fornita di idonei elementi di prova nella circostanza considerata dal ricorso in esame.”
Non risulta quindi che la ricorrente abbia fornito anche in questo giudizio prova di una certa uscita dal mercato in relazione alla sanzione ricevuta, la quale deve comunque pur sempre avere quella funzione dissuasiva deterrente, di ordine “specifico” e “generale” per quanto sopra illustrato, più volte riconosciuta dalla giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. VI, 4.9.14, n. 4506).
Da ultimo, per quel che riguarda la ritenuta mancata adozione di un programma di “compliance”, il Collegio rileva che è nella piena discrezionalità dell’AGCM valutare la congruità del medesimo e non appare illogica la determinazione che ha portato l’Autorità a ritenere non attuato quello proposto - peraltro tardivamente rispetto all’avvio dell’istruttoria, tenuto conto della sussistenza anche dell’altro procedimento I-772 - dalla ricorrente che non ha provato l’effettiva messa in opera di quanto solo prospettato in astratto.
Quanto finora da ultimo illustrato sulla compatibilità con la normativa della UE sotto i vari profili evidenziati, consente di ritenere manifestamente non fondate la questione di costituzionalità ex art. 117 Cost. e la domanda di rimessione degli atti alla Corte di giustizia UE ex art. 267, comma 3, TFUE proposte dalla ricorrente.
Chiarito ciò sulla infondatezza del ricorso per quanto riguarda il “tavolo” di “Venezia Mare”, il Collegio riscontra anche l’infondatezza dei motivi aggiunti.
Deve, infatti, osservarsi come, diversamente da quanto prospettato dalla ricorrente, i documenti dei quali essa ha avuto conoscenza solo a seguito dell’accoglimento da parte del Consiglio di Stato, dopo l’emanazione del provvedimento impugnato, del ricorso ex art. 116 c.p.a. per l’accesso ai documenti, non costituiscono prova dell’inesistenza dell’intesa.
Alla luce di quanto sopra osservato in ordine alla idoneità delle emergenze raccolte nella fase istruttoria che ha preceduto l’emanazione dell’atto gravato a provare efficacemente la sussistenza della fattispecie collusiva nella specifica tipologia delle intese “per oggetto”, appare evidente come le ulteriori emergenze istruttorie invocate dalla ricorrente non appaiono idonee a far venir meno la c.d. “congruenza narrativa” dell’ipotesi ricostruttiva dell’Autorità nel p.i., ossia la rispondenza della stessa a leggi economiche e massime di esperienza, nonché la correlazione a plurimi indizi concordanti, tale per cui l’interpretazione proposta sia l'unica a dare un senso accettabile alla storia che si propone per la ricostruzione dell'intesa illecita.
Nello specifico, come dettagliatamente evidenziato dalla difesa erariale, la tenuta logica complessiva del provvedimento non è scalfita dalle eventuali devianze dallo schema dell’accordo di determinate forniture o determinati cantieri (peraltro minimali e, nella maggior parte dei casi, fuori dall’area territoriale di riferimento), atteso che le stesse non possono elidere il riscontrato meccanismo di comunicazione ed elaborazione di dati, finalizzato a rendere trasparente e prevedibile il mercato del calcestruzzo nelle aree individuate.
Ne deriva l’irrilevanza della lamentata violazione delle garanzie partecipative, atteso che la conoscenza dei documenti nel corso dell’istruttoria, alla luce di quanto osservato, non avrebbe potuto condurre ad un diverso esito procedimentale né, tantomeno, all’annullamento, per tale ragione, del p.i., atteso che la ricorrente ha avuto modo di esporre adeguatamente la sua posizione nel corso del procedimento sui fattori che hanno determinato la decisione dell’Autorità sulla legittimità dell’accertamento della ricorrenza della fattispecie collusiva.
Né la documentazione in questione è idonea a far pervenire a diverse conclusioni, per quanto lamentato ulteriormente, alla luce dell’analisi compiuta in precedenza sulle doglianze relative alla presenza di un “continuum” tra i cantieri oggetto dei procedimenti I-772 e I-780, all’erronea considerazione di un’intesa “per oggetto”, all’illegittima quantificazione di un coefficiente sanzionatorio minimo del 15%.
Premesso tutto quanto illustrato e relativo alla legittimità e congruità della sanzione su “Venezia Mare”, il Collegio ritiene invece di pervenire a diversa conclusione per l’area di “Belluno”, in ordine al profilo legato alla quantificazione della sanzione.
Ha infatti rilevato il giudice amministrativo che, se è vero, come detto in precedenza e come riconosciuto pure dalla giurisprudenza comunitaria, che, nel caso di intesa avente un oggetto anticoncorrenziale, non è necessario, perché la stessa possa essere qualificata come illecita, effettuare ulteriori valutazioni sugli effetti concreti che la stessa ha avuto sul mercato, la suddetta qualificazione conseguendo al riscontro dell'oggettiva idoneità della stessa ad alterare la concorrenza”, è pur vero che l’analisi degli effetti prodotti sul mercato ben può incidere sulla valutazione di gravità della intesa illecita e, di conseguenza, sulla quantificazione della sanzione pecuniaria (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 12 ottobre 2017, n. 4733, che richiama precedente decisione della medesima sezione, 3 aprile 2009, n. 2092).
Nel caso in esame gli effetti dell’intesa non possono non essere collegati alla percentuale di mercato rappresentata dagli operatori considerati parte dell’accordo, ai sensi del paragrafo II.2, punto 14, delle Linee Guida applicate che, nell’individuare ulteriori criteri di qualificazione della gravità, richiama anche la rilevanza dell’effettivo impatto economico “sul mercato”, qualora l’Autorità disponga di elementi che consentano una stima attendibile degli stessi.
Si tratta, per contro, di elemento che, senza certo poter condizionare, per le ragioni sopra ampiamente illustrate, la valutazione da svolgere in sede di verifica della sussistenza dell’illecito anticoncorrenziale “per oggetto” riscontrato nel caso di specie, poteva in sede di quantificazione della sanzione da irrogare ben essere considerato, dato che per stessa ammissione dell’Autorità il “tavolo di Belluno” riguardava solo il 50% del mercato rilevante
Ne deriva, alla luce del ricordato art. 134, comma 1, lett. c), del c.p.a., che riconosce in materia al giudice amministrativo una cognizione estesa al merito, che la misura della sanzione pecuniaria comminata dall’AGCM, considerata anche l’intervenuta misura sanzionatoria per il tavolo di “Venezia Mare”, debba essere ridotta del 60% dell’importo irrogato nel provvedimento gravato, in quanto l’intesa su “Belluno” era idonea a condizionare solo parzialmente l’andamento del mercato di riferimento.
Alla luce di quanto dedotto, quindi, il gravame deve essere accolto parzialmente, nei sensi ora indicati, con conseguente compensazione integrale delle spese di lite per la reciproca soccombenza.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e i motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, accoglie parzialmente il ricorso nei sensi di cui in motivazione e rigetta i motivi aggiunti, e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato nella parte in cui irroga alla ricorrente Superbeton la sanzione pecuniaria nella misura di cui alla lett. e) del relativo dispositivo, rideterminando la sanzione finale in questione in euro 139.236 (centotrentanovemiladuecentotrentasei).

References: sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 2
 art. 7
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 55
 sentenza 
 art. 117
 art. 267
 art. 116
 art. 134