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Timestamp: 2019-02-18 00:25:58+00:00

Document:
N° 1868 - tome VII - Avis au nom de la commission des lois sur le projet de loi de finances pour 2005 : Collectivités d'outre-mer à statut particulier et Nouvelle-Calédonie (M. Jérôme Bignon)
Voir le numéro : 1863 (annexe 33).
L'article 49 de la loi organique du 1er août 2001 fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter du dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre. À cette date, environ 38 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur qui a pu in fine travailler avec 82 % des réponses.
I. - LA POURSUITE DE L'EFFORT EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS FRANÇAISES À STATUT PARTICULIER ET DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE 7
A. L'EFFORT BUDGÉTAIRE DE L'ÉTAT EN FAVEUR DE LA NOUVELLE CALÉDONIE 8
1. L'effort global de l'État en faveur de la Nouvelle-Calédonie 8
2. La Nouvelle-Calédonie dans le budget du Ministère de l'Outre-mer 8
B. L'EFFORT BUDGÉTAIRE DE L'ÉTAT EN FAVEUR DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE 9
1. L'effort global de l'État en faveur de la Polynésie française 9
2. La Polynésie française dans le budget du Ministère de l'Outre-mer 11
C. L'EFFORT BUDGÉTAIRE DE L'ÉTAT EN FAVEUR DE WALLIS-ET-FUTUNA 11
1. L'effort global de l'État en faveur de Wallis-et-Futuna 11
2. Wallis-et-Futuna dans le budget du ministère de l'Outre-mer 12
D. L'EFFORT BUDGÉTAIRE DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANÇAISES (T.A.A.F) 13
II. - L'ÉVOLUTION DU CONTEXTE INSTITUTIONNEL ET POLITIQUE 13
A. EN NOUVELLE CALÉDONIE : LA POURSUITE DU PROCESSUS DE NOUMÉA DANS UN NOUVEAU CONTEXTE POLITIQUE 13
1. Un paysage politique en mutation 14
2. Un rééquilibrage économique à poursuivre 16
B. EN POLYNÉSIE FRANÇAISE : UNE ANNÉE MARQUÉE PAR LA MISE EN œUVRE DU STATUT D'AUTONOMIE 17
1. La Polynésie Française devient un « pays d'outre-mer » doté d'un statut d'autonomie 17
2. La mise en œuvre du statut d'autonomie dans un contexte politique troublé 18
3. L'évolution du rôle des communes de Polynésie française 19
C. UNE ÉVOLUTION STATUTAIRE A ENVISAGER POUR WALLIS-ET-FUTUNA ET POUR LES TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANÇAISES 20
Depuis 2002, le visage de l'outre-mer français a été profondément modifié. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 sur l'organisation décentralisée de la République, la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003 et l'adoption d'un statut d'autonomie de la Polynésie française ont grandement contribué à faire entrer l'outre-mer dans la modernité.
S'agissant des anciens territoires d'outre-mer, cette évolution a eu justement pour conséquence de mettre fin à l'uniformité de cette catégorie, depuis longtemps plus apparente que réelle. Pour autant, la reconnaissance de la légitimité pour chacune de ces collectivités de disposer d'un statut tenant compte, selon les termes mêmes de l'article 74 de la Constitution, des « intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République » permet au contraire de renforcer leur ancrage particulier au sein de cette dernière. En effet, l'appartenance à la République de ces collectivités ne signifie en aucun cas la nécessité de l'uniformité et est conciliable avec un degré important d'autonomie.
Cependant, de par leur éloignement de la métropole et en raison de leurs spécificités économiques et sociales, les collectivités d'outre-mer ont besoin d'un effort de solidarité de la République à leur égard. Cet effort s'exprime principalement au niveau budgétaire, et il est d'ailleurs réalisé par un nombre très important de ministères, au-delà des dotations inscrits sur le budget du ministère de l'outre-mer, qui correspondent à un peu plus de 10 % des crédits destinés à l'outre-mer (15 % pour les collectivités concernées par ce rapport pour avis).
Le budget du Ministère de l'outre-mer joue néanmoins un rôle d'impulsion et de pilotage fondamental de l'action de l'État dans ces collectivités. En effet, ce budget a pour particularité d'être, pour plus de 90 %, un budget d'intervention, alors que l'effort consacré à l'outre-mer par les autres ministères, par l'exemple l'éducation nationale ou la défense, relève avant tout du fonctionnement. À cet égard, votre rapporteur se félicite de l'extension du périmètre du budget de l'outre-mer dans le projet de loi de finances pour 2005 : celui-ci est en augmentation de 52 % par rapport à la loi de finances pour 2004 grâce au transfert des 678 millions d'euros de crédits destinés à la compensation des exonérations de cotisations sociales dans les départements d'outre-mer, jusque là inscrits sur le budget du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale.
Bien évidemment, ce transfert ne signifie pas une hausse de 52 % des moyens mis à disposition de la politique de l'outre-mer, mais elle révèle un effort afin de rendre cette politique plus lisible et plus efficace, conformément à la philosophie de la loi organique relative aux lois de finances (lolf) du 1er août 2001. L'objectif de la lolf est de substituer une répartition des dépenses de l'État par finalité de la dépense à la nomenclature actuelle qui privilégie la nature de la dépense (fonctionnement, investissement). Ainsi, il sera beaucoup plus aisé d'évaluer l'efficacité des politiques publiques. L'aboutissement de cette logique aurait voulu que tous les crédits de l'État soient répartis en fonction de leur finalité, sans tenir compte des structures administratives existantes ; c'est d'ailleurs pourquoi la lolf a permis que les « missions », qui regrouperont les crédits destinés au financement d'une même politique publique, puissent être interministérielles.
Compte tenu du poids des habitudes, ces missions interministérielles seront finalement assez peu nombreuses, mais, dans le cas de l'outre-mer, une telle mission aurait été difficile à constituer dans la mesure où la politique en faveur de l'outre-mer ne constitue pas une politique publique mais catalyse l'action de certaines de ces politiques (santé, éducation...). Ainsi, le choix d'une « mission » pour le seul ministère de l'outre-mer est judicieux dans la mesure où son périmètre a été élargi afin qu'elle regroupe l'essentiel des crédits de pilotage et d'impulsion du rôle de l'État outre-mer. Le choix des programmes qui constitueront la mission outre-mer s'inscrit donc dans cette logique (voir encadré).
la mission « outre-mer » est structurée en trois programmes :
- le programme « Emploi outre-mer » regroupe les crédits destinés à compléter, afin de prendre en compte les spécificités ultramarines, la politique nationale de l'emploi. Les moyens destinés à l'abaissement du coût du travail et au dialogue social sont inscrits dans une même action, tandis que les mesures d'insertion et d'aides directes à l'emploi font l'objet d'une action spécifique ;
- le programme « Conditions de vie outre-mer » comprend les interventions en faveur du logement (aide au logement dans les départements d'outre-mer, à Saint Pierre et Miquelon et à Mayotte), celles en faveur de l'aménagement et du désenclavement des territoires (« passeport mobilité-continuité territoriale », desserte maritime de Saint-Pierre-et-Miquelon, Fonds de développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication, investissements d'infrastructures de Guyane et de Mayotte, subvention au Fonds d'investissement des départements d'outre-mer ...), ainsi que les actions sanitaires et sociales, les régimes de protection sociale et les interventions à caractère culturel. Chacune de ces dépenses fait l'objet d'une action spécifique ;
- enfin, un programme « Intégration et valorisation de l'outre-mer » regroupe, outre les crédits de coopération régionale, les interventions en faveur des collectivités territoriales et une action de soutien (rémunérations des personnels, charges sociales du personnel, crédits de matériel et de fonctionnement des services).
Source : Rapport de la Commission des finances sur la mise en œuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (AN 1554)
Dès l'année prochaine, il deviendra donc difficile d'identifier les crédits destinés aux collectivités locales à statut particulier et à la Nouvelle-Calédonie au moment du vote de la loi de finances, puisque l'unité de vote et de spécialité des crédits sera le programme. Il est d'ailleurs vrai que les collectivités traitées dans ce rapport font l'objet de la part de l'État de politiques différentes tenant compte de leurs spécificités.
I. - LA POURSUITE DE L'EFFORT EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS FRANÇAISES À STATUT PARTICULIER ET DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
Compte tenu des différences existant entre les collectivités traitées dans ce rapport pour avis, il n'est pas possible de faire une analyse d'ensemble des dotations budgétaires qui leur sont destinées. Il faut rappeler par exemple que certaines de ces collectivités, notamment la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française disposent d'un large degré d'autonomie et de compétences étendues, y compris en matière de fiscalité : ainsi, le champ d'intervention de l'État y est beaucoup moins étendu que dans les départements d'outre-mer par exemple. À l'inverse, les Terres australes et antarctiques françaises sont dépourvues de population permanente, le fonctionnement de cette collectivité repose donc exclusivement sur des dotations budgétaires. Il a donc semblé utile à votre rapporteur de faire le point, pour chaque collectivité, sur les transferts budgétaires reçus de l'État.
Effort budgétaire de l'État en faveur des collectivités locales à statut particulier
et de la Nouvelle-Calédonie (Dépenses ordinaires et crédits de paiement)
Année 2005 (prévisions)
Équipement, transport, logement,tourisme et mer
1 073 447
A. L'EFFORT BUDGÉTAIRE DE L'ÉTAT EN FAVEUR DE LA NOUVELLE CALÉDONIE
1. L'effort global de l'État en faveur de la Nouvelle-Calédonie
Les dépenses de toute nature concourant à l'effort de l'État en Nouvelle-Calédonie devraient s'élever en 2005 à 910 millions d'euros, en hausse de 1,22 % par rapport à 2004, ce qui correspond à une dépense de 4 015 euros par habitant de la Nouvelle-Calédonie.
Parmi ces dépenses, beaucoup correspondent aux frais de fonctionnement des administrations qui relèvent encore de la compétence de l'État : c'est bien évidemment le cas pour les dépenses liées par exemple à la défense (128 millions d'euros en 2005, soit 14 % des dépenses de l'État), de la justice (16,2 millions d'euros, soit 1,8 % des dépenses) ou de l'économie des finances et de l'industrie (21,2 millions d'euros, soit 2,3 % des dépenses). D'autres types de dépenses budgétaires interviennent dans des domaines où les compétences sont partagées, tel est le cas de l'enseignement, mais où l'État conserve d'importantes prérogatives : ainsi les dépense d'enseignement scolaire représentent 33 % de l'effort de l'État en Nouvelle-Calédonie.
Un autre type de dépenses correspond aux dotations en faveur des collectivités locales. Ces dépenses ne sont bien sûr pas l'apanage des collectivités d'outre mer mais le Code général des collectivités territoriales, ainsi que la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003, prévoient des dispositions particulières favorables pour les collectivités ultramarines. Cet effort budgétaire de l'État, qui ne concerne que les communes de Nouvelle-Calédonie, se décompose entre :
- crédits inscrits sur le budget du ministère de l'Intérieur (principalement la dotation globale d'équipement) ;
- les dotations financées par prélèvement sur recettes notamment la dotation globale de fonctionnement et le fonds de compensation de la tva. Il faut noter que la dgf des collectivités d'outre-mer connaîtra une hausse de 3,28 % en 2005.
2. La Nouvelle-Calédonie dans le budget du Ministère de l'Outre-mer
Si l'ensemble des ministères participe à l'effort de l'État au profit de la Nouvelle-Calédonie, les dotations en provenance du budget de l'outre-mer jouent un rôle particulièrement important s'agissant de cette collectivité. En effet, la Nouvelle-Calédonie bénéficie de 167 millions d'euros du ministère de l'Outre-mer, ce qui correspond à 71 % des crédits de celui-ci en faveur des collectivités d'outre-mer à statut particulier.
En effet, l'une des missions du budget de l'outre-mer est d'accompagner dans les meilleures conditions l'évolution statutaire de la Nouvelle-Calédonie. Ainsi, la loi organique n°99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie prévoit le versement, par l'État aux provinces, d'une dotation globale de fonctionnement (inscrite sur le budget du ministère de l'Outre-mer, celle-ci ne constituant pas un prélèvement sur recettes). Depuis 2001, cette dotation évolue au même rythme que la dgf nationale, elle atteindra 74,6 millions d'euros en 2005. En outre, la loi organique du 19 mars 1999 a également prévu le financement du transfert des services de l'État chargés d'une compétence attribué par le nouveau statut à la Nouvelle-Calédonie : il a ainsi été décidé de créer une dotation globale de compensation, destinée au financement des services du commerce extérieur, de l'inspection du travail, du vice-rectorat et de l'institut de formation du personnel administratif (ifpa) : cette dotation est inscrite dans le plf 2005 à hauteur de 3,33 millions d'euros. Enfin, toujours dans cette logique de compensation financière des transferts opérés au profit de la Nouvelle-Calédonie, cette dernière reçoit chaque année une dotation globale de construction et d'équipement des collèges, pour un montant de 11,3 millions d'euros en 2005. Au total, les dotations à la Nouvelle-Calédonie inscrites sur le chapitre 41-56 du budget du ministère de l'Outre-mer atteindront 89 millions d'euros en 2005. Par ailleurs, les provinces de Nouvelle-Calédonie bénéficient également de subventions de la part de l'État pour un montant de 8,78 millions d'euros en 2005.
Au-delà de ces dotations spécifiques, la Nouvelle-Calédonie bénéficie aussi des politiques de l'État en faveur de l'outre-mer en général. Parmi ces dispositifs particulièrement utiles pour l'archipel néo-calédonien figure la dotation de continuité territoriale. Cette dernière vise à pallier les handicaps structurels liés à l'éloignement et à l'insularité des territoires d'outre-mer. L'une des particularités de ce dispositif est qu'il combine un nécessaire effort financier de l'État en faveur de l'outre-mer avec le respect de la libre administration, voire de l'autonomie, des collectivités. En effet, c'est aux collectivités qu'il appartient de gérer ce dispositif, dont l'objectif est d'accorder aux résidents une aide forfaitaire pour effectuer un voyage annuel aller-retour vers la métropole, qui devrait bénéficier à 6 000 personnes par an. La Nouvelle-Calédonie a ainsi reçu à ce titre en 2004 une dotation de 3,06 millions d'euros.
B. L'EFFORT BUDGÉTAIRE DE L'ÉTAT EN FAVEUR DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE
1. L'effort global de l'État en faveur de la Polynésie française
L'effort de l'État au bénéfice de la Polynésie française est comparable à celui qu'il consacre à la Nouvelle-Calédonie. D'après l'annexe « jaune » au projet de loi de finances, ces dépenses devraient s'élever en 2005 à 1 073 millions d'euros, ce qui représente une dépense de 4 277 euros par habitant de la Polynésie française et une hausse de 2,87 % par rapport à 2004.
Comme en Nouvelle-Calédonie, une part importante de cet effort relève de l'action traditionnelle de l'État, en étant consacré au fonctionnement de services qui sont restés sous la responsabilité de l'État, comme la justice (20,7 millions d'euros, soit 1,9 % des dépenses de l'État), la rémunération des enseignants (376 millions d'euros, soit 35 % des dépenses de l'État) ou la défense nationale (143 millions d'euros, soit 13,3 % des dépenses). Ces dépenses ont, comme sur l'ensemble du territoire national, un rôle important pour l'emploi et l'économie locale, mais il ne s'agit pas de dépenses spécifiquement destinées au développement de la Polynésie française. Il en est de même pour les dotations de l'État aux communes et à la collectivité de Polynésie française, qu'elles relèvent du budget ministère de l'Intérieur ou de prélèvements sur recettes, même si ces dotations possèdent des règles d'évolution particulière en ce qui concerne l'outre-mer.
En revanche, l'analyse des crédits de l'État bénéficiant à la Polynésie française révèle une part importante de crédits de paiement en provenance du budget des charges communes (340,5 millions d'euros soit 31,7 % de l'effort de l'État dans l'archipel). L'importance de ce transfert s'explique par la mise en œuvre en 2003 de la dotation globale de développement économique (dgde), qui constitue une subvention d'investissement du budget des charges communes (chapitre 68-01) vers celui de la Polynésie française. En effet, afin de compenser les pertes économiques et financières engendrées par l'arrêt des essais nucléaires en Polynésie, l'État avait mis en place en 1996 un Fonds de reconversion de l'économie de la Polynésie française (frepf), financé par le budget du ministère de la Défense, et destiné à financement des projets d'investissement pour dynamiser l'économie polynésienne. Cependant, l'État gardait un contrôle de l'affectation et du paiement de ces dépenses, ce qui n'est plus le cas dans le cadre de la dgde, qui se substitue donc au frepf et qui est versé chaque année globalement à la Polynésie française.
D'un montant total de 151 millions d'euros en 2005, la compensation effectuée sur le budget des charges communes est versée en deux parts : une première part, totalement libre d'affectation, (environ 35 millions d'euros) correspond à la perte de recettes douanières, et la seconde part, majoritaire, est destinée au financement de la dgde. Cette dernière dotation est une subvention d'investissement, elle doit servir au financement d'investissements dans certains secteurs déterminés. La Polynésie française décide dorénavant seule de l'emploi de ces fonds. Mais la suppression d'un contrôle a priori de l'État sur l'opportunité des projets ne signifie pas l'abandon de tout contrôle, notamment en matière de régularité a posteriori. Devant votre commission, la ministre de l'Outre-mer a ainsi estimé que ce contrôle était très rigoureux et elle a indiqué que « chaque projet achevé (devait) faire l'objet d'un dossier comprenant de nombreuses pièces justificatives (documents de passation des marchés, factures...), qui est ensuite transmis au Haut-commissaire et à la Chambre territoriale des comptes. Par ailleurs, le Gouvernement a décidé de réunir en 2005 le Comité de suivi État-Territoire ».
La dgde a d'ores et déjà permis de financer un certain nombre d'investissements importants comme le nouveau centre hospitalier territorial (pour 10,9 millions d'euros), le centre hospitalier du Taaone(pour 9,7 millions d'euros) ou encore la participation à l'achat de 32 thoniers par la sem Tahiti nui Rava'ai (pour 4,2 millions d'euros).
2. La Polynésie française dans le budget du Ministère de l'Outre-mer
Sur l'ensemble des crédits du ministère de l'Outre-mer, seuls 45,5 millions d'euros seront, en 2005, directement destinés à la Polynésie française. En effet contrairement à la Nouvelle-Calédonie, le ministère de l'Outre-mer ne gère pas les dotations globales destinées aux collectivités locales. Il est en effet important de rappeler que les comparaisons entre collectivités d'outre-mer sont très délicates à réaliser, compte tenu de l'hétérogénéité de leurs statuts et des compétences qu'elles assument et en raison de la diversité des contextes économiques et politiques.
Cependant, l'évolution des dépenses du ministère de l'Outre-mer en faveur de la Polynésie française est très dynamique, puisqu'elles connaissent une augmentation de 11,2 % par rapport à 2004, en raison notamment de l'inscription dans ce budget des crédits du fonds intercommunal de péréquation de la Polynésie française (8,19 millions d'euros). En effet, le projet de loi complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française a consacré la pérennisation de la contribution de l'État à ce fonds, qui joue un rôle très important dans le financement des communes de Polynésie française, dont 65 % des ressources sont issues de dotations ou de subventions.
En outre, comme c'est le cas pour les autres collectivités ultramarines, le budget du ministère de l'Outre-mer pour 2005 permettra de financer une mesure nouvelle : la dotation de continuité territoriale, dont une partie importante des 31 millions d'euros devrait bénéficier à la Polynésie française, compte tenu de son éloignement et de son caractère archipélagique. Pour 2004, la Polynésie française recevra 3,96 millions d'euros au titre de cette dotation, ce qui devrait permettre de contribuer au financement du billet de 9 000 passagers.
C. L'EFFORT BUDGÉTAIRE DE L'ÉTAT EN FAVEUR DE WALLIS-ET-FUTUNA
1. L'effort global de l'État en faveur de Wallis-et-Futuna
Les dotations de l'État en direction de Wallis-et-Futuna devraient s'élever en 2005 à 79,8 millions d'euros, correspondant à une dépense par habitant de 5 432 euros. Ce niveau important s'explique par les spécificités de l'archipel.
En premier lieu, il faut rappeler que son statut remonte à 1961 et que les compétences de l'État y restent étendues, par comparaison avec les autres collectivités françaises du Pacifique. En toute logique, l'État prend donc en charge, à Wallis-et-Futuna, le fonctionnement de nombreux services publics. Parfois même, les compétences de l'État sont plus étendues qu'en métropole, c'est par exemple le cas dans le domaine de la santé, où toutes les prestations médicales sont gratuites et assurés par une agence de santé qui a le statut d'établissement public national à caractère administratif. Cette compétence de l'État en matière de santé explique donc l'importance des crédits destinés à Wallis-et-Futuna en provenance du ministère de la santé et de la solidarité (18 millions d'euros estimés pour 2005).
En second lieu, l'effort de l'État en faveur de Wallis-et-Futuna doit tenir compte du niveau de développement de l'archipel et notamment de la faiblesse du secteur marchand et de l'emploi salarié, liée à l'importance des productions traditionnelles et du secteur public. Afin de répondre à cette nécessité de promouvoir le développement de l'archipel, l'État et le territoire ont signé le 20 décembre 2002 une stratégie de développement durable sur quinze ans. Cette dernière a été accompagnée d'une convention de développement d'un montant de 25 millions d'euros sur la période 2003/2007. Le financement de cette convention relèvera pour moitié du ministère de l'Outre-mer et pour moitié d'autres ministères (santé, sports, éducation...).
2. Wallis-et-Futuna dans le budget du ministère de l'Outre-mer
Le caractère central du ministère de l'Outre-mer dans le financement de la convention de développement de Wallis-et-Futuna se justifie pleinement, compte tenu du rôle de pilotage et d'impulsion qui doit être celui de ce ministère. Ainsi, l'importance des crédits destinés à l'archipel dans le projet de loi de finances pour 2005 (12,35 millions d'euros pour une population de 14 600 habitants) doit permettre de contribuer à son rattrapage en matière de développement. Conformément à cette convention, une dotation spécifique de 2,5 millions d'euros pour 2005 est consacrée au développement du territoire.
Comme dans les autres collectivités, l'effort budgétaire de l'État se fait soit directement, soit par l'intermédiaire de subventions aux collectivités locales, c'est à dire à la Collectivité de Wallis-et-Futuna ou aux trois subdivisions administratives qui la composent. Wallis-et-Futuna se verra ainsi accorder en 2005 une subvention « facultative », qui se rajoute donc aux dotations habituelles de l'État, de 1,42 millions d'euros, en hausse de 54 % par rapport à 2004. Cette hausse de 500 000 euros doit permettre d'améliorer la desserte aérienne de l'archipel. Par ailleurs, cette dernière mesure se cumule avec la dotation de continuité territoriale, à laquelle Wallis-et-Futuna a également droit (à hauteur de 273 000 euros en 2004, 400 personnes devant pouvoir bénéficier de la mesure).
D. L'EFFORT BUDGÉTAIRE DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANÇAISES (T.A.A.F)
Les taaf se distinguent radicalement des autres collectivités à statut particulier du fait de l'absence de résidents permanents sur ces terres peu hospitalières de l'hémisphère Sud. Du côté des recettes il en résulte que les taaf sont totalement dépendantes de l'État. Quant aux dépenses, elles relèvent de priorités très différentes de celles que l'État privilégie dans sa politique en faveur de l'outre-mer (soutien à l'emploi, aux collectivités locales, amélioration des conditions de vie...). En effet, les dépenses de l'État dans les taaf sont d'une part destinées à assurer la présence effective de la France dans la zone, notamment pour assurer la préservation des droits liés à sa zone économique exclusive de 1 750 000 Km², et d'autre part liées aux activités scientifiques qui s'y développent. L'État devrait consacrer en 2005 34,4 millions d'Euros aux taaf.
Le budget qui consacre le plus de crédits aux taaf est celui de la recherche, pour un montant estimé à 22 millions d'euros en 2005 : cette situation est logique compte tenu de l'intérêt scientifique de ces territoires, notamment ceux d'Antarctique où sont organisées des expéditions polaires. La coordination et le soutien de ces activités sont assurés par l'institut Paul-Émile Victor.
Le ministère de l'Outre-mer consacre quant à lui 7,46 millions d'euros aux taaf, dépenses principalement consacrées aux dépenses d'administration et de logistique du territoire. Les autres ministères intéressés sont la Défense (2,99 millions d'euros), qui assure la surveillance maritime de la zee du territoire, et l'Équipement (1,95 million d'euros) en raison notamment des installations météorologiques présentes sur le territoire.
II. - L'ÉVOLUTION DU CONTEXTE INSTITUTIONNEL ET POLITIQUE
A. EN NOUVELLE CALÉDONIE : LA POURSUITE DU PROCESSUS DE NOUMÉA DANS UN NOUVEAU CONTEXTE POLITIQUE
Après une longue période d'instabilité et de violence, la Nouvelle-Calédonie a amorcé en 1988, avec la signature des accords de Matignon, un processus qui doit la conduire, dans la paix civile, vers l'autodétermination. D'abord prévu pour une durée de dix ans, la phase transitoire a été prolongée par l'accord de Nouméa, signé le 5 mai 1998, qui définit pour une période de quinze à vingt ans l'organisation politique de la Nouvelle-Calédonie, les modalités de son émancipation et les conditions d'un rééquilibrage économique et social entre le Nord et le Sud. L'accord de Nouméa a ensuite été conforté par la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998 et par la mise en place d'un nouveau statut de collectivité sui generis en 1999.
1. Un paysage politique en mutation
Des accords de Matignon à ceux de Nouméa, la recherche d'une solution consensuelle en Nouvelle-Calédonie a été portée principalement par le Rassemblement (ex rpcr) de Jacques Lafleur, majoritaire chez les Calédoniens d'origine européenne particulièrement présents dans la Province Sud, et par les indépendantistes du flnks, majoritaires dans la Province Nord et celle des Îles Loyautés. Cette relative bipolarisation a permis de fonder les bases d'un rééquilibrage politique, mais aussi économique, de la Nouvelle-Calédonie.
Or, l'année 2004 a vu la remise en cause de ce paysage politique traditionnel à l'occasion des élections territoriales et provinciales du mois de mai. En effet, ces élections ont été marquées par une division au sein de la majorité sortante et par l'émergence d'une nouvelle force politique - l'Avenir ensemble- composée notamment de dissidents du Rassemblement. Or, cette nouvelle formation politique l'a emporté dans la Province Sud, présidée par Jacques Lafleur depuis 1989, et est parvenu à faire jeu égal avec le Rassemblement au Congrès de Nouvelle-Calédonie (1).
En outre, les divisions n'ont pas épargné le camp indépendantiste, puisqu'il existe toujours une rivalité entre l'Union calédonienne (uc), en tête dans les Îles Loyauté, et l'Union nationale pour l'indépendance(uni) qui dirige, avec M. Paul Néaoutyine, la province Nord. Pour compliquer la situation, l'uni a privilégié le dialogue et la concertation avec le Rassemblement alors que l'uc se retrouve sur la ligne de l'Avenir ensemble pour critiquer la formation de M. Jacques Lafleur.
Les conséquences de l'éclatement de la vie politique calédonienne pourraient fragiliser le processus en cours :
- la première conséquence en a été un risque d'instabilité et de fragilisation des institutions, en l'absence de majorité claire, ce qui a donné beaucoup d'influence aux plus petites formations, à commencer par le Front National. De fait, il a été difficile de mettre en place l'exécutif de la Nouvelle-Calédonie : le premier gouvernement élu après les élections de mai 2004, dont il faut rappeler qu'il doit refléter la composition du Congrès, a dû démissionner dès le 10 juin suite à la démission de celui-ci de ses membres issus du rassemblement (2). Après qu'ils aient finalement accepté de siéger au Gouvernement, une première élection de son Président n'a pu aboutir le 25 juin, les indépendantistes refusant d'arbitrer une querelle interne à la mouvance anti-indépendantiste. Fort heureusement, une solution fut trouvée qui aboutit à l'élection à la présidence, le 29 juin, de Marie-Noëlle Thémereau, de l'Avenir ensemble, qui dirige, conformément au statut, un gouvernement pluraliste où figure notamment son prédécesseur, notre collègue Pierre Frogier.
- une autre conséquence du nouveau paysage politique est l'accentuation de la division politique entre un Nord indépendantiste et un Sud anti-indépendantiste. En effet, la multiplication des listes indépendantistes s'est traduite par la disparition de toute représentation issue de cette mouvance à l'assemblée de la Province Sud, aucune n'ayant pu franchir la barre des 5 % des sièges. C'est d'ailleurs principalement pour cette raison que le nombre d'élus anti-indépendantistes au Congrès a augmenté, passant de 31 à 36 (contre respectivement 23 et 18 pour les indépendantistes).
- enfin, certains craignent la fragilisation du processus de Nouméa dans son ensemble, dans la mesure où celui-ci reposait largement sur le compromis trouvé entre les deux grandes forces politiques traditionnelles ; ce qui avait ainsi permis l'émergence d'un véritable climat de confiance réciproque. Une difficulté très concrète se pose par exemple pour la réunion annuelle du Comité des signataires de l'accord de Nouméa, en raison de la scission au sein de l'un de ses signataires. Il n'a donc pas été convoqué depuis juin 2003, même si la ministre de l'Outre-mer a indiqué devant votre Commission que le Gouvernement mettait tout en œuvre pour trouver une solution consensuelle quant à la composition du Comité, afin de pouvoir le convoquer d'ici fin 2004 ou au tout début de 2005. En outre, d'après le statut de 1999, les compétences de la Nouvelle-Calédonie devaient pouvoir être étendues, après les élections de 2004 puis de 2009 (3), par le vote d'une loi du pays à la majorité des trois cinquièmes dans les six premiers mois suivant l'élection du nouveau Congrès. Dans le contexte politique actuel, il est peu probable qu'une telle loi du pays puisse être adoptée.
Le Congrès et les Provinces élus en 1999 ont mis en œuvre de façon satisfaisante le nouveau statut issu des accords de Nouméa. Il faut donc souhaiter que les élus de toute tendance puissent continuer à travailler dans ce sens, afin que la Nouvelle-Calédonie reste l'exemple d'un processus réussi vers l'autodétermination. Votre rapporteur souhaite notamment qu'une solution concertée et partagée par l'ensemble de la société néo-calédonienne puisse être trouvée sur la question de la définition du corps électoral restreint pour les élections au congrès et aux assemblées de province. En effet, l'accord de Nouméa du 5 mai 1998 avait prévu que ne pourraient participer à ces élections que les électeurs présents en Nouvelle-Calédonie depuis plus de dix ans (4). La question est de savoir si le corps électoral restreint est « figé » ou « glissant », c'est-à-dire si la condition de dix années de résidence en Nouvelle-Calédonie pour participer aux scrutins en question s'apprécie à partir de 1998 ou en fonction de la date des élections à venir.
Dans sa décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 rendue sur le projet de loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie, le Conseil constitutionnel a interprété cette disposition dans le sens d'un corps électoral dit glissant. Cette interprétation est loin d'avoir fait l'unanimité et sa conformité aux accords de Nouméa a été fortement mise en cause. À l'occasion de son voyage en Nouvelle-Calédonie en juillet 2003, le Président de la République s'est engagé à régler ce problème en concertation très étroite avec l'ensemble des calédoniens avant la fin de son mandat, ce qui passera nécessairement par une révision constitutionnelle (5).
Compte tenu du caractère très sensible de cette question et des mutations récentes du paysage politique calédonien, il convient d'avoir une approche prudente sur ce dossier et de ne pas agir dans la précipitation, d'autant que la Cour européenne des droits de l'homme, saisie d'une requête sur ce sujet en 2001, n'a toujours pas rendu son arrêt.
2. Un rééquilibrage économique à poursuivre
Parmi les causes des tensions qui ont longtemps perturbé la Nouvelle-Calédonie, le déséquilibre économique entre le Nord et le Sud n'est pas le moindre. Par conséquent, la recherche d'un rééquilibrage économique en faveur du Nord fait partie intégrante du processus de Nouméa, le flnks avait d'ailleurs fait, en 1996, de la question de l'accès aux ressources minières un préalable à la reprise des négociations sur le statut institutionnel (6). Le projet de construction d'une usine métallurgique dans le Nord de la Nouvelle-Calédonie est donc décisif tant pour des raisons purement économiques relatives au développement de la Province Nord, que pour des raisons politiques et symboliques.
Afin de permettre le développement du secteur du nickel dans la province Nord, l'État a tout d'abord racheté à Jacques Lafleur la Société minière du Sud Pacifique (smsp) qu'il a ensuite cédé pour 87 % à la société d'économie mixte de la province Nord, la sofinor. Ensuite, la smsp a procédé à un échange de massifs miniers avec la sln afin d'assurer l'approvisionnement d'une future usine métallurgique dans le Nord, par l'accord de Bercy, en février 1998. Cet accord a été rendu possible par le versement à la sln par l'État d'une soulte de 152 millions d'euros. Mais l'échange de droits ne deviendra définitif que si le projet de construction d'une usine dans le Nord, à hauteur de 6 milliards de francs de 1998, est effectivement mis en œuvre au 1er janvier 2006 (100 millions de dollars devront avoir été engagés). Ce projet doit être réalisé par une alliance entre la smsp (pour 51 %) et la société canadienne Falconbridge, troisième producteur mondial de nickel.
Alors que l'échéance du début 2006 se rapproche, il est donc essentiel de s'interroger sur la faisabilité d'un projet si important pour l'avenir économique du Nord de la Nouvelle-Calédonie. En effet, le respect de ce calendrier requiert au préalable la publication par Falconbridge d'une étude de faisabilité bancaire de la réalisation de cet investissement avant fin novembre 2004. Une décision définitive de lancement du projet devrait donc pouvoir être prise au début 2005, avec un soutien du Gouvernement français, qui pourrait atteindre 630 millions de dollars sous forme de défiscalisation.
B. EN POLYNÉSIE FRANÇAISE : UNE ANNÉE MARQUÉE PAR LA MISE EN œUVRE DU STATUT D'AUTONOMIE
1. La Polynésie Française devient un « pays d'outre-mer » doté d'un statut d'autonomie
Le nouvel article 74 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, permet de doter les collectivités qu'il régit d'un statut sur mesure adapté à leurs spécificités. Il prévoit en outre que certaines collectivités peuvent accéder à « l'autonomie », qui est ainsi consacrée par le texte constitutionnel.
Pour la Polynésie française, cette évolution s'est poursuivie avec la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie. Elle a donc bénéficié la première d'un nouveau statut qui confortera les acquis des précédentes lois statutaires et lui permettra d'affirmer sa personnalité et ses intérêts propres au sein de la République, conformément à la volonté de sa population, majoritairement attachée à la France dans le respect de son identité culturelle.
Le nouveau statut de la Polynésie française, désormais, est fixé par les lois organique n° 2004-1912 et ordinaire n° 2004-193 du 27 février 2004.Ce nouveau statut clarifie la répartition des compétences entre l'État et la Polynésie française, de manière à renforcer l'autonomie de cette dernière. Son article premier dispose ainsi que « Pays d'outre-mer au sein de la République, la Polynésie française constitue une collectivité d'outre-mer dont l'autonomie est régie par l'article 74 de la Constitution. »
Tout d'abord, le statut permet de mettre en œuvre les nouveaux principes constitutionnels issus de révision de 2003. Il autorise par exemple l'assemblée de la Polynésie française à adopter des « lois du pays » soumises au contrôle du Conseil d'État dans un certain nombre de domaines visés à l'article 140. Conformément à l'avant-dernier alinéa de l'article 74 de la Constitution, il permettra également à la Polynésie française de participer à l'exercice de certaines compétences de l'État dans certaines matières (7). Enfin, comme la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française sera habilitée à favoriser l'accès à l'emploi privé aux résidents polynésiens.
La loi organique du 27 février 2004 organise par ailleurs de nouveaux transferts de compétences au profit de la Polynésie française dans onze domaines (8). Par ailleurs, les compétences de la Polynésie en matière internationale sont renforcées puisque le Gouvernement de Polynésie pourra négocier des accords avec l'État dans les domaines de compétence de la Polynésie française, sans avoir à obtenir, au préalable, des pouvoirs spécifiques des autorités de la République.
Le fonctionnement des institutions de la Polynésie française demeure, pour l'essentiel, celui défini par la loi organique du 12 avril 1996 : le président, élu par l'assemblée, désigne les membres du gouvernement ; ensemble, ils sont responsables devant l'assemblée. Le gouvernement, qui dispose d'un important pouvoir réglementaire, « détermine et conduit la politique de la Polynésie française ». L'assemblée, élue pour cinq ans, exerce la compétence de droit commun. Elle vote le budget, approuve les comptes de la collectivité et contrôle l'action du président et du gouvernement. Un conseil économique, social et culturel est doté d'attributions consultatives. Toutefois, désormais, le président issu de l'élection n'est plus le « président du gouvernement » mais est devenu le « président de la Polynésie française ».
La loi a introduit dans le statut de la Polynésie française des garanties démocratiques qui n'y figuraient pas jusqu'alors : les droits des élus minoritaires sont confortés, à l'instar des dispositions en vigueur dans les autres collectivités ; le Médiateur de la République et le Défenseur des enfants sont désormais compétents pour connaître des réclamations des administrés dirigées contre la Polynésie française. Par ailleurs le droit de pétition et le référendum décisionnel sur les affaires locales sont prévus dans le nouveau statut.
Le contrôle de légalité est conforté par l'extension de dispositions qui ne s'appliquaient pas en Polynésie française, notamment par le renforcement de l'obligation de transmission des actes des autorités du pays au haut-commissaire de la République. Le rôle et les compétences des communes sont réaffirmés et renforcés avec un certains nombre de compétences garanties.
2. La mise en œuvre du statut d'autonomie dans un contexte politique troublé
Comme cela a été le cas lors des précédents changements de statut, l'assemblée de la Polynésie française a été dissoute par décret du Président de la République du 2 avril 2004 afin de pouvoir organiser de nouvelles élections et ainsi mettre en œuvre au plus vite le nouveau statut de l'archipel.
Les élections à l'assemblée de la Polynésie française ont eu lieu le 23 mai 2004 mais n'ont pas permis de dégager de majorité claire. Si le parti de M. Gaston Flosse, le Tahoeraa Huiraatira, a obtenu 28 sièges à l'assemblée, l'Union pour la démocratie - Tapura Amui No Te Faatereraa Manahune de M. Oscar Temaru, en a obtenu 27 et les autonomistes de Fetia Api et de No Oe E Te Nunaa, un siège chacun. Dans un premier temps, une alliance entre indépendantistes et autonomistes a permis à M. Temaru de disposer d'une majorité absolue d'une voix et de devenir le premier « président de la Polynésie française ». Mais compte tenu du caractère parlementaire du régime institutionnel polynésien et de la division de l'assemblée, le gouvernement de M. Temaru était dans une situation de relative fragilité. De fait une motion de censure a été adoptée le 9 octobre dernier, suivie de l'élection à la présidence de la Polynésie le 22 octobre, avec 29 voix, de M. Flosse.
3. L'évolution du rôle des communes de Polynésie française
Autant la collectivité territoriale de Polynésie française a pu être considéré depuis une vingtaine d'années comme un laboratoire de la décentralisation, autant les communes polynésiennes sont encore aujourd'hui très en retard dans ce domaine par rapport à leurs homologues métropolitaines. Ainsi, les communes polynésiennes sont encore sous le régime de la tutelle administrative a priori et de la tutelle budgétaire, et disposent de très peu de ressources propres.
L'évolution de la Polynésie vers l'autonomie rendait de plus en plus anachronique la situation juridique des communes de l'archipel. D'ailleurs, la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003 a autorisé le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable, concernant notamment le régime communal de la Polynésie française. Une telle ordonnance est prévue, elle supprimera la tutelle sur les communes et instituera un contrôle a posteriori de leurs actes. De plus, la réforme du régime communal devrait prévoir de donner aux communes polynésiennes de nouvelles ressources par l'instauration d'une fiscalité territoriale propre aux communes.
Cette rénovation du rôle des communes polynésiennes devra nécessairement s'accompagner de la mise en place d'une véritable fonction publique communale. Actuellement, les 3627 agents des 48 communes de Polynésie relèvent du droit privé, ont des niveaux de rémunération très hétérogènes, des grades et fonctions mal définis. La loi du 27 février 2004 a ainsi autorisé le Gouvernement à définir par ordonnance le statut des fonctionnaires civils des administrations des communes de la Polynésie française et de leurs établissements publics. Une ordonnance de ce type est actuellement examinée par le Conseil d'État et devrait être adoptée avant la fin 2004 : elle reconnaîtra aux agents des communes polynésiennes des droits et obligations conformes à ceux attribués aux fonctionnaires de l'État et des collectivités locales de métropole. En outre, un centre de gestion et de formation de la fonction publique communale de Polynésie française sera institué. À cet égard, votre rapporteur se félicite que le Gouvernement ait fait droit à la demande des maires polynésiens afin que cette mission puisse être assumée par le Syndicat de promotion des communes de Polynésie française.
Cette nouvelle fonction publique communale connaîtra dans un premier temps un déficit d'encadrement, compte tenu du profil des agents actuels des communes de Polynésie française. Pour pallier cette difficulté, sans faire obstacle à la constitution progressive d'un encadrement polynésien, l'ordonnance prévoira la possibilité pour les communes d'accueillir en détachement des cadres A de la fonction publique locale ou de la fonction publique territoriale pendant une durée de dix ans.
C. UNE ÉVOLUTION STATUTAIRE A ENVISAGER POUR WALLIS-ET-FUTUNA ET POUR LES TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANÇAISES
Les îles Wallis et Futuna sont, pour l'essentiel, régies par un statut issu de la loi du 29 juillet 1961. Ce statut a pour particularité de faire peu de place à l'autonomie administrative (l'exécutif de la collectivité est confié au représentant de l'État et les compétences de cette collectivité sont relativement limités) tout en reconnaissant une très large place à la coutume (reconnaissance des trois royaumes traditionnels, statut personnel de droit local majoritaire...).
Depuis de nombreuses années le thème d'une modification du statut est évoqué sans que des propositions concrètes soient formulées par les autorités et les forces vives du territoire. Une commission d'études et de propositions sur le statut, sous la responsabilité du représentant de l'État, s'est réunie à plusieurs reprises en 2000 et 2001. Mais, il semble que le statut actuel donne globalement satisfaction, notamment en ce qu'il est respectueux de la tradition incarnée par la coutume. D'ailleurs, le thème du statut n'a pratiquement pas été évoqué au cours des campagnes électorales qui se sont déroulées depuis 2002.
Pour autant, sans affecter les grands équilibres du statut actuel de Wallis-et-Futuna, une clarification et une actualisation des dispositions actuellement applicables apparaissent cependant nécessaires pour tenir compte de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. Conformément à l'article 74 de la Constitution, ces modifications statutaires relèvent désormais de la loi organique. Devant votre Commission, la ministre de l'outre-mer a indiqué que ces modifications pourraient intervenir à l'occasion de la discussion du projet de loi prévu sur le nouveau statut de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy. Elle a cependant précisé que, pour aller plus loin qu'un simple toilettage, il faudrait au préalable mener une concertation auprès des acteurs locaux et que ceux-ci expriment une demande en ce sens.
Les Terres australes et antarctiques françaises (taaf) sont régies par une loi du 6 août 1955 qui les qualifie de territoire d'outre-mer. Compte tenu de l'absence de populations permanentes dans les taaf, leur organisation administrative se distingue radicalement de celle des autres collectivités d'outre-mer. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a ainsi mis fin à la situation, largement fictive dans les faits, qui consistait à considérer que les taaf faisaient partie de la même catégorie juridique que la Polynésie française et Wallis-et-Futuna. Il en résulte que les Terres australes et antarctiques françaises ne relèvent plus de la catégorie des ex-territoires d'outre-mer, désormais régis par l'article 74 de la Constitution. Les taaf constituent une collectivité sui generis, régie par la seule loi ordinaire. Comme c'est le cas pour Wallis-et-Futuna, son statut devra donc être modifié en fonction de l'évolution constitutionnelle intervenue en 2003, mais aussi pour prendre en compte la défense de nos intérêts nationaux pour la gestion des zones économiques exclusives et la protection de nos richesses halieutiques.
Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission des Lois a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de l'Outre-mer pour 2005 (collectivités d'outre-mer à statut particulier et Nouvelle-Calédonie).
1 () La répartition des 54 sièges du Congrès de Nouvelle-Calédonie suite aux élections de mai 2004 est la suivante : 16 sièges pour l'Avenir ensemble, 16 pour le Rassemblement, 9 pour l'UNI-FLNKS, 7 pour l'UC, 4 FN et 2 indépendantistes divers.
2 () Le Gouvernement compte 11 membres : 4 élus de l'Avenir ensemble, 4 du rassemblement, 2 UNI et 1 UC.
3 () Police et sécurité en matière de circulation aérienne intérieure et de circulation maritime dans les eaux territoriales, enseignement du second degré public et privé -à l'exception de la réalisation et de l'entretien des collèges- enseignement primaire privé, droit civil et droit commercial et, enfin, sécurité civile.
4 () Cf. l'avis sur le projet de loi de finances pour 2004 de votre rapporteur (n° 1115 tome 8), pp. 20-23.
5 () Un projet de loi constitutionnelle relatif à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie, qui clarifiait notamment cette question, a été adopté dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et par le Sénat en 1999, mais il n'a jamais été soumis au Congrès du Parlement.
6 () La Nouvelle-Calédonie possède d'immenses ressources en nickel (11 % de la production et 25 % des réserves mondiales), minerai qui connaît une demande en forte hausse. Or la seule usine du territoire, celle de la SLN (filiale d'Eramet) se trouve à Nouméa.
7 () Droit civil ; recherche et constatation des infractions et des dispositions de droit pénal en matière de jeux de hasard ; entrée et séjour des étrangers, à l'exception du droit d'asile, de l'éloignement des étrangers et de la circulation des citoyens de l'Union européenne ; la communication audiovisuelle ; services financiers et établissements postaux.
8 () En matière de droit civil, droit du travail, réglementation des hydrocarbures, desserte aérienne,·fiscalité et réglementation applicable aux marchés des communes, délégation de compétences aux communes en matière d'urbanisme et de logements sociaux, placement des fonds libres des établissements publics de la Polynésie française en valeurs d'État ou en valeurs garanties par l'État, constatation de l'état de catastrophe naturelle, création d'amendes forfaitaires et de contraventions de grande voirie, règles applicables aux loteries, tombolas et paris, fixation de l'heure légale et de l'heure saisonnière.

References: L'article 49
in fine
 l'article 74
sui generis
 l'article 74
 l'article 140
 l'article 74
 l'article 74
 l'article 74
sui generis