Source: https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/view/sprawa.xhtml?pokaz=dokumenty&sygnatura=U%204/07
Timestamp: 2020-06-01 08:50:20+00:00

Document:
Sprawa U 4/07
Metryka U 4/07
Postanowienie - umorzenie z dnia 26 listopada 2007
Sygnatura U 4/07
Data wpływu do TK 15 maj 2007
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22. 12. 2006r. zmieniające rozporządzenie w sprawie zwolnień od podatku akcyzowego
rozporządzenie w całości
Data 26 listopada 2007
Dotyczy zmiana wysokości zwolnień od podatku akcyzowego na biopaliwa
OTK ZU 10A/2007, poz. 149
Postanowienie z dnia 26 listopada 2007 r. sygn. akt U 4/07
149/10A/2007
Sygn. akt U 4/07
Marek Kotlinowski - sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2007 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:
§ 1 pkt 1, § 2 i całego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 grudnia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zwolnień od podatku akcyzowego (Dz. U. Nr 243, poz. 1766) z art. 2 Konstytucji, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.), art. 3 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/30/WE z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie wspierania użycia w transporcie biopaliw lub innych paliw odnawialnych (Dz. Urz. UE L 123 z 17.05.2003, s. 42), art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718, ze zm.), art. 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. Nr 169, poz. 1199, ze zm.) i art. 65 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 29, poz. 257, ze zm.),
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie w sprawie ze względu na niedopuszczalność orzekania.
1. Wnioskiem z 15 maja 2007 r. grupa posłów na Sejm V kadencji wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z wnioskiem o zbadanie zgodności:
– § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 grudnia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zwolnień od podatku akcyzowego (Dz. U. Nr 243, poz. 1766; dalej: rozporządzenie z 2006 r.) z art. 2 Konstytucji, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718, ze zm.; dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów) i art. 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. Nr 169, poz. 1199, ze zm.; dalej: ustawa o biopaliwach);
– rozporządzenia z 2006 r. w całości z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: Protokół nr 1)
– § 1 pkt 1 rozporządzenia z 2006 r. z art. 3 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/30/WE z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie wspierania użycia w transporcie biopaliw lub innych paliw odnawialnych (Dz. Urz. UE L 123 z 17.05.2003, s. 42; dalej: dyrektywa 2003/30/WE) i z art. 65 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 29, poz. 257, ze zm.; dalej: ustawa o podatku akcyzowym).
Pierwszy z zarzutów formułowanych przez wnioskodawcę dotyczy zbyt krótkiej vacatio legis rozporządzenia z 2006 r. Rozporządzenie zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw z 27 grudnia 2006 r. W § 2 wskazano jako datę wejścia nowych przepisów w życie 1 stycznia 2007 r. Zdaniem wnioskodawców, z uwagi na fakt, że skutkiem zmiany stanu prawnego jest zmniejszenie zwolnienia od podatku akcyzowego na biopaliwa, nastąpiło radykalne pogorszenie sytuacji rolników produkujących surowce do biopaliwa oraz podmiotów wytwarzających biokomponenty i gotowe biopaliwa. Powołując się na orzecznictwo TK, wnioskodawcy wskazali, że nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego. Tylko szczególne okoliczności, uzasadnione ważnym interesem państwa, pozwalają na zastosowanie przez ustawodawcę krótszej niż 14-dniowa vacatio legis. W niniejszym wypadku, w opinii wnioskodawców, nie zachodziła żadna z powyższych przesłanek, dlatego skrócenie 14-dniowego okresu vacatio legis uznać należy za naruszenie art. 2 Konstytucji. Ponadto przy ustalaniu vacatio legis ustawodawca naruszył art. 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o biopaliwach. Przepisy te nakładają obowiązek wykorzystywania przy wytwarzaniu biokomponentów surowców rolniczych z gospodarstwa leżącego na terenie jednego z państw Unii Europejskiej na podstawie umowy kontraktacji zawartej na okres nie krótszy niż 5 lat. Ograniczenie okresu vacatio legis jest, zdaniem wnioskodawców, nie do pogodzenia ze wskazanymi wyżej przepisami.
Wnioskodawcy zarzucają całemu rozporządzeniu z 2006 r. naruszenie art. 1 Protokołu nr 1, ustanawiającego ochronę mienia osób fizycznych i prawnych, a także ochronę ekspektatyw prawnych. Ich zdaniem, zarówno rolnicy, jak i producenci biopaliw i biokomponentów utracili spodziewane korzyści na skutek braku okresu adaptacyjnego, umożliwiającego przygotowanie się na zmniejszenie zwolnienia od podatku akcyzowego.
Art. 3 ust. 1 dyrektywy 2003/30/WE zobowiązuje Polskę do wspierania użycia w transporcie biopaliw. Radykalne zmniejszenie zwolnienia od podatku akcyzowego na biopaliwa czyni ich produkcję nieopłacalną, co skutkuje naruszeniem obowiązków nałożonych na Polskę przez prawo unijne. Rozporządzenie narusza też dyspozycje zawarte w art. 65 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o podatku akcyzowym, które muszą być brane pod uwagę przy obniżaniu akcyzy. W szczególności chodzi tu o sytuację poszczególnych grup podatników – w tym wypadku – producentów biopaliw, a także ochronę środowiska naturalnego wynikającą z użycia biopaliw.
2. Pismem z 22 maja 2007 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o wyrażenie opinii, czy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może wywoływać skutki wiążące się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawach, o których mowa w art. 43 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
3. W piśmie z 11 lipca 2007 r. stanowisko w sprawie zajęła Minister Finansów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnych i ustawowych wymogów dotyczących zachowania odpowiedniej vacatio legis, Minister Finansów uznała go za bezzasadny. Zakwestionowane rozporządzenie z 2006 r. nie nałożyło na podmioty żadnych nowych obowiązków i obciążeń, a jedynie zmniejszyło wysokość stosowanych fakultatywnie zwolnień od podatku akcyzowego. Nie nastąpiło więc radykalne i nagłe pogorszenie sytuacji tych podmiotów, czyniące produkcję biopaliw nieopłacalną. Skrócenie vacatio legis było, według argumentacji Minister Finansów, konieczne ze względu na ważny interes państwa. Po pierwsze, w tym samym czasie, tj. 1 stycznia 2007 r., wchodziła w życie ustawa o biopaliwach. Rozporządzenie z 2006 r. definiuje między innymi nowe nazewnictwo zawarte w ustawie o biopaliwach, przez co w ogóle możliwe jest stosowanie zwolnień od podatku akcyzowego. Rozporządzenie w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2006 r. zawierało bowiem definicje odsyłające do ustawy obowiązującej przed wejściem w życie ustawy o biopaliwach. Po drugie zaś, skrócenie vacatio legis podyktowane zostało koniecznością dostosowania prawa polskiego do unijnego, określającego dopuszczalną wysokość zwolnień od podatku akcyzowego dla biopaliw. W przeciwnym razie Polsce mógł zostać postawiony zarzut stosowania niedozwolonej pomocy publicznej, skutkujący obowiązkiem zwrotu zwolnień przez ich beneficjentów. Zastrzeżenia wobec Polski i zobowiązanie do natychmiastowej zmiany dotychczasowych przepisów zgłoszone zostały oficjalnie przez Komisję Europejską.
Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o biopaliwach, Minister Finansów zanegowała istnienie na gruncie aktualnego stanu prawnego jakiegokolwiek obowiązku kierowania się przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych przy wydawaniu przepisów dotyczących zwolnień od podatku akcyzowego terminami umów kontraktacji zawieranych przez podmioty wytwarzające biopaliwa.
Odrzucając argument naruszenia przez rozporządzenie z 2006 r. art. 1 Protokołu nr 1, Minister Finansów wskazała, że przedmiotem rozporządzenia nie jest w żadnym wypadku mienie ani jakiekolwiek prawo własności. Obniżenia wysokości zwolnień od podatku nie można więc traktować w kategoriach naruszenia istniejącego obecnie lub mogącego powstać w przyszłości prawa własności.
Rozporządzenie z 2006 r. nie uniemożliwia, wbrew twierdzeniom wnioskodawców, realizacji przez Polskę obowiązków wynikających z dyrektywy 2003/30/WE dotyczącej promowania przez państwa członkowskie zużycia biopaliw w transporcie. Nie istnieją obecnie przepisy wspólnotowe nakładające obowiązek wprowadzenia na rynki tych państw określonego prawem minimalnego udziału biokomponentów. Zwolnienie od akcyzy nie jest jedynym mechanizmem pomocy w rozwoju sektora biopaliw. Podstawę do opracowania kompleksowego programu pomocowego zawiera ustawa o biopaliwach.
Za bezprzedmiotowy Minister Finansów uznaje zarzut naruszenia przez rozporządzenie z 2006 r. dyspozycji z art. 65 ust. 2 ustawy o podatku akcyzowym. Przepis ten dotyczy stawek akcyzy dla paliw silnikowych i olejów opałowych oraz ciężkich olejów opałowych, gazu płynnego i metanu. Na podstawie tego przepisu zostało wydane rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie obniżenia stawek podatku akcyzowego (Dz. U. Nr 87, poz. 825, ze zm.). Natomiast zakwestionowane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 25 ust. 5 ustawy o podatku akcyzowym, zawierającego wytyczne dla określenia zwolnień od akcyzy dla biokomponentów i paliw silnikowych z udziałem biokomponentów oraz warunków stosowania tych zwolnień, nie zaś dla określenia obniżonych stawek akcyzy dla tych wyrobów.
4. W piśmie z 12 lipca 2007 r. Prezes Rady Ministrów wskazał, że zmiana rozporządzenia ograniczającego ulgi w akcyzie na biopaliwa przyczyniła się do zwiększenia o ok. 100 mln zł przewidywanych w roku 2007 wpływów do budżetu (zmniejszenie wpływów do budżetu z tytułu ulg w podatku akcyzowym spadło z ok. 482 mln zł do ok. 378 mln zł). Orzeczenie o niezgodności rozporządzenia z 2006 r. ze wskazanymi we wniosku wzorcami kontroli doprowadzi więc do uszczuplenia powyższej kwoty w roku 2007, proporcjonalnie do długości okresu, jaki pozostanie od dnia utraty mocy obowiązującej do końca roku 2007.
5. W piśmie z 24 sierpnia 2007 r. stanowisko w niniejszej sprawie zajął Prokurator Generalny. Zaczynając od kwestii formalnej, Prokurator wniósł o umorzenie postępowania w sprawie badania zgodności kwestionowanego rozporządzenia z 2006 r. z dyrektywą 2003/30/WE z uwagi na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Wskazana jako wzorzec kontroli dyrektywa nie jest bowiem ratyfikowaną umową międzynarodową, mogącą, zgodnie z art. 188 pkt 3 Konstytucji, stanowić wzorzec kontroli w postępowaniu przed TK.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, w niniejszej sprawie nie mamy w ogóle do czynienia z prawem własności ani jego ekspektatywą. Zaskarżone rozporządzenie dotyczy powszechnego i równego obowiązku ponoszenia ciężarów publicznych w postaci podatków, a wyjątkiem od tej zasady jest możliwość przyznawania ulg i zwolnień w tym zakresie. Nie znaczy to jednak, że ulgi i zwolnienia stają się prawem podmiotowym, które można oceniać w kategorii praw nabytych. Oczekiwanie, że przyznane ulgi nie będą ulegały zmianom należy, w opinii Prokuratora, uznać za nieuzasadnione. Zaskarżone rozporządzenie nie jest niegodne z art. 1 Protokołu nr 1.
Skrócenie 14-dniowego okresu vacatio legis jest, w ocenie Prokuratora Generalnego, w niniejszej sprawie usprawiedliwione tym, że 1 stycznia 2007 r. weszła także w życie nowa ustawa o biopaliwach. Było konieczne, aby podatek akcyzowy określony w rozporządzeniu z 2006 r., również wszedł w życie z tą datą. Rozporządzenie z 2006 r. jest zgodne z art. 2 Konstytucji i art. 4 ust. 2 (we wniosku, zdaniem Prokuratora, omyłkowo wskazano ust. 1, który mówi o warunkach dopuszczających wejście w życie aktu w dniu jego ogłoszenia) ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.
Prokurator wskazał, że z prac legislacyjnych nad ustawą o biokomponentach jednoznacznie wynika, że intencją ustawodawcy nie było powiązanie co najmniej 5-letnich okresów umów kontraktacji bądź dostawy z bezwzględnym zakazem dokonywania niekorzystnych zmian w zwolnieniach od podatku akcyzowego. Kwoty zwolnień od podatku akcyzowego nie uległy zmianie przez okres 3 lat, od 1 stycznia 2004 r. do dnia wejścia w życie kwestionowanego rozporządzenia z 2006 r. Wejście Polski do Unii Europejskiej spowodowało konieczność dostosowania prawa polskiego do prawa wspólnotowego, nie można więc mówić o pogorszeniu sytuacji podmiotów objętych zwolnieniem w sposób arbitralny. Domaganie się przez wnioskodawcę oceny zakwestionowanego rozporządzenia z uwagi na okres trwania umów dostawy i kontraktacji (art. 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o biopaliwach) dotyczy w istocie, zdaniem Prokuratora, oceny braku przepisów intertemporalnych, które pozwoliłyby na dalsze stosowanie poprzednio obowiązujących zasad zwolnień od akcyzy do czasu upływu terminów w zawartych wcześniej umowach. W ocenie Prokuratora, mamy w tej sytuacji do czynienia z nieadekwatnością wzorca kontroli.
Podobnie jest w odniesieniu do wskazanego jako wzorzec art. 65 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o podatku akcyzowym. Przepis ten upoważnia Ministra Finansów do obniżenia stawek akcyzy, nie dotyczy natomiast zwolnień od akcyzy. Na jego podstawie zostało wydane rozporządzenie z 22 kwietnia 2004 r. w sprawie obniżenie stawek podatku akcyzowego. Zakwestionowane rozporządzenie z 2006 r. zostało wydane na podstawie art. 25 ust. 5 ustawy o podatku akcyzowym.
Uchwałą z dnia 7 września 2007 r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1154) Sejm Rzeczypospolitej Polskiej postanowił na podstawie art. 98 ust. 3 Konstytucji o skróceniu swojej kadencji. Postanowieniem z dnia 24 października 2007 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1145), wydanym stosownie do art. 98 ust. 5 zdania drugiego Konstytucji, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zwołał pierwsze posiedzenie Sejmu wybranego 21 października na 5 listopada 2007 r.
W związku z powyższym, zgodnie z art. 98 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji, zakończyła się V kadencja Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, na skutek czego wygasły mandaty posłów tej kadencji.
Zgodnie z ustalonym w Trybunale Konstytucyjnym orzecznictwem parlamentarzyści zachowują uprawnienie do występowania w charakterze wnioskodawców do momentu wygaśnięcia ich mandatów w danej kadencji (zob. postanowienia TK z: 5 listopada 1997 r., sygn. K. 4/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 53; 14 listopada 2001 r., sygn. K 10/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 262; 8 listopada 2005 r., sygn. K 3/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 121; 15 listopada 2005 r., sygn. K 8/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 124).
Utrata legitymacji wnioskodawców nie pozwala na merytoryczne rozpoznanie sprawy i dlatego zachodzi konieczność umorzenia postępowania (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.).

References: art. 2
 art. 1
 art. 3
 art. 4
 art. 11
 art. 65
 art. 39
 art. 2
 art. 4
 art. 11
 art. 1
 art. 3
 art. 65
 art. 2
 art. 11
 art. 1

Art. 3
 art. 65
 art. 43
 art. 1
 art. 65
 art. 25
 art. 188
 art. 1
 art. 2
 art. 4
 art. 65
 art. 25
 art. 98
 art. 98
 art. 98