Source: https://supremo.vlex.es/vid/800152249
Timestamp: 2019-10-19 02:56:33+00:00

Document:
STS 1068/2019, 15 de Julio de 2019 - Jurisprudencia - VLEX 800152249
Número de Recurso: 3883/2018
Número de Resolución: 1068/2019
ASISTENCIA JURÍDICA GRATUITA. DEFENSA DE LA COMPETENCIA. El servicio de asistencia jurídica gratuita que prestan los abogados del turno de oficio, cuya organización compete a los Colegios de Abogados, no está sometido a las normas de la competencia. Este servicio lo prestan letrados específicamente formados para asistir a quienes se les reconoce el derecho a la justicia gratuita; y que en el marco de la relación profesional entablada, el beneficiario del turno de oficio no tiene posibilidad de designar a su letrado ni de fijar o pactar su remuneración, que es sufragada por el Estado. La naturaleza jurídica de la actividad de la asistencia jurídica gratuita es de servicio público de carácter prestacional. Se desestima el recurso de casación.
Sentencia núm. 1.068/2019
Número del procedimiento: 3883/2018
Fecha de Votación y Fallo: 18/06/2019
R. CASACION núm.: 3883/2018
Sentencia núm. 1068/2019
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 3883/2018 interpuesto por el la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y asistida por el Abogado del Estado, contra la sentencia de la Sección 6ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 12 de abril de 2018 dictada en el recurso contencioso-administrativo 724/2015 . Se ha personado como parte recurrida el CONSEJO GENERAL DE LA ABOGACÍA ESPAÑOLA, representado por el Procurador D. Luis de Villanueva Ferrer.
FALLAMOS.- Que estimamos el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Luis de Villanueva Ferrer, en nombre y en representación del Consejo General de la Abogacía Española, contra la resolución procedente de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de fecha 1 de septiembre de 2015 por la que se acordó sancionar al CGAE por una infracción a la Ley 15/2007 de Defensa de la Competencia cometida en la gestión del servicio de asistencia jurídica gratuita, resolución que anulamos por no ser conforme a derecho. Con expresa imposición de costas Administración demandada
La actividad de asistencia jurídica gratuita se ha visto afectada por la Directiva de Servicios, cuya transposición al ordenamiento interno español se ha llevado a cabo a través de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (conocida como Ley Paraguas), y la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (conocida como Ley Ómnibus).
En relación con el establecimiento de restricciones territoriales al ejercicio de una actividad de prestación de servicios, resulta asimismo conveniente mencionar el Artículo 11.1.a de la Ley Paraguas , indicativo de que la normativa que regule el acceso o ejercicio de una actividad de servicios no puede supeditarse a restricciones de carácter territorial. La excepción a este principio se admite mediante Ley, en situaciones en las que exista una razón imperiosa de interés general, siempre que no sea discriminatorio ni proporcionada
esta Sala de Competencia de la CNMC considera que el Art. 2.1 del Reglamento del turno de oficio, asistencia al detenido o preso y derecho a la justicia gratuita del Iltre. Colegio de Abogados de Guadalajara, en su actual redacción (vid. Hecho Acreditado Segundo), es contrario a la vigente legislación en materia de Defensa de la Competencia.
Adicionalmente, los requisitos descritos constituyen un obstáculo a la libre prestación de servicios y unidad de mercado, infringiendo el principio de no discriminación por razón de residencia o establecimiento contenido en el artículo 5 de la "Ley Paraguas " y en los artículos 3 y 18 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre , de garantía de la unidad de mercado cuyo artículo 17, por otro lado, desarrolla la instrumentación de los principios de necesidad y proporcionalidad
(...) CUARTO.- En el caso presente debe partirse de la doble naturaleza de los Colegios Profesionales lo que conlleva la doble naturaleza, también, de los actos que emanan de dichos Colegios. Esta distinción será básica a la hora de concluir en la legalidad de las exigencias sobre residencia, domicilio y experiencia profesional que la resolución recurrida considera que infringen el artículo 1 de la LDC .
La normativa europea sobre competencia, así como la normativa interna, tratan de garantizar el beneficio del consumidor en las actividades de contenido económico y garantizar que sea el consumidor el que obtenga el mayor beneficio al mejor precio; sin embargo, en materia de justicia gratuita, dicho beneficio no existe y ello puesto que ni el consumidor puede elegir quien debe prestarle el servicio que demanda, ni tampoco existe competencia real entre todos aquellos que prestan el servicio y ello pues la llamada a la prestación del servicio es por medio de un turno, de una lista, en la que se producen llamamientos sucesivos
« (...) 2º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si resulta o no aplicable la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, a la actuación y regulación de los Colegios de Abogados en sus funciones de organización del turno de oficio.
3.°) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, los artículos 1 y 4 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia , en relación con los artículos 3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales , 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre , sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, y 25 de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita.»
(...) Que la actuación y regulación de los Consejos y Colegios de Abogados en sus funciones de organización del turno de oficio constituye una actividad económica de interés general sujeta a las normas de competencia, siendo las restricciones territoriales y profesionales de dicha regulación contrarias al artículo 1 LDC y no amparadas por el artículo 4 LDC ; fijando la jurisprudencia correspondiente en los términos solicitados o, en los que pueda considerar esa Sala y Sección más ajustados a Derecho; y, con arreglo a dicha doctrina case y anule la sentencia recurrida, para, en su lugar dictar nueva sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso interpuesto en la instancia y se confirme la Resolución de la CNMC, de 1 de septiembre de 2015 (expediente S/0491/13)
Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación, en particular la señalada en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 24 de septiembre de 2018 , en el que, como vimos, se declara que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en « (...) determinar si resulta o no aplicable la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, a la actuación y regulación de los Colegios de Abogados en sus funciones de organización del turno de oficio».
La resolución de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia a la que se refiere la controversia vino a sancionar tanto al Consejo General de la Abogacía Española, entidad aquí recurrente en casación, como al Colegio de Abogados de Guadalajara. Y la propia resolución sancionadora viene a establecer un diferente título de imputación, pues mientras al Colegio de Abogados de Guadalajara le reprocha el haber aprobado la reglamentación que se considera vulneradora de la competencia ("Reglamento del turno de oficio, asistencia al detenido o preso y derecho de justicia gratuita" aprobado en sesión de la Junta General del citado Colegio celebrada el 18 de diciembre de 1998), la conducta por la que se sanciona al Consejo General de la Abogacía Española consiste, en síntesis, en haber emitido, y puesto en conocimiento de los diferentes colegios territoriales, una interpretación orientadora acerca de los requisitos que han de reunir los abogados que quieran acceder al turno de oficio en cualquier Colegio, lo que, según la resolución sancionadora, &lt;&lt;... equivale a un recomendación cuyo objeto es homogeneizar la conducta de los Colegios a fin de que todos ellos exijan despacho y residencia en su demarcación, compartimentando el mercado e impidiendo de forma injustificada el acceso al turno de oficio a los abogados que no cumplan esos requisitos " (F.J. cuarto de la resolución de la CNMC).
Sostiene la Abogacía del Estado que la Ley de Defensa de la Competencia resulta de aplicación a la actuación y regulación de los Colegios de Abogados en sus funciones de organización del turno de oficio, en cuanto que, conforme a dicho texto legal, están únicamente exceptuados los servicios no económicos de interés general y la prestación del turno de oficio no constituye un servicio público, puesto que no existe publicatio del mismo, sino una actividad económica desarrollada por abogados en un mercado constituido por los servicios profesionales prestados por los abogados inscritos en el turno de oficio. Y aduce además que, según el artículo 50 del Tratado de la Comunidad Europea (actual artículo 57 TFUE ), las actividades propias de las profesionales liberales se incluyen, a tal efecto, como servicios.
En el caso de desplazamiento temporal de un profesional de otro Estado miembro de la Unión Europea, se estará a lo dispuesto en la normativa vigente en aplicación del Derecho comunitario relativa al reconocimiento de cualificaciones.".
La subordinación de la celebración de contratos a la aceptación de prestaciones suplementarias que, por su naturaleza o con arreglo a los usos de comercio, no guar-den relación con el objeto de tales contratos
Asimismo, el Gobierno podrá declarar mediante Real Decreto la aplicación del apartado 3 del presente artículo a determinadas categorías de conductas, previo informe del Consejo de Defensa de la Competencia y de la Comisión Nacional de la Competencia.".
Las prohibiciones del presente capítulo se aplicarán a las situaciones de restricción de competencia que se deriven del ejercicio de otras potestades administrativas o sean causadas por la actuación de los poderes públicos o las empresas públicas sin dicho amparo legal."
Los Estados miembros velarán por que se proporcione formación adecuada al personal que intervenga en la toma de decisiones sobre la asistencia jurídica gratuita en los procesos penales y en los procedimientos de orden europea de detención.
Con el debido respeto por la independencia de la profesión jurídica y la función de los responsables de la formación de los abogados, los Estados miembros adoptarán medidas adecuadas para promover que los letrados que presten que presten jurídica gratuita reciban una formación apropiada.
Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los sospechosos, acusados y las personas buscadas tengan derecho a que, si lo solicitan, se sustituya al letrado que les haya sido asignado para prestar los servicios de asistencia jurídica gratuita, cuando así lo justifiquen las circunstancias específicas.".
Los acuerdos o decisiones prohibidos por el presente artículo serán nulos de pleno derecho.
No obstante, las disposiciones del apartado 1 podrán ser declaradas inaplicables a:
ofrezcan a dichas empresas la posibilidad de eliminar la competencia respecto de una parte sustancial de los productos de que se trate.".
subordinar la celebración de contratos a la aceptación, por los otros contratantes, de prestaciones suplementarias que, por su naturaleza o según los usos mercantiles, no guarden relación alguna con el objeto de dichos contratos.".
La sentencia del Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2008 (RC 5837/2005 ) enjuicia la legalidad del artículo 16 del Código Deontológico de la Abogacía , que prohibía la cuota litis en sentido estricto, es decir, todo acuerdo entre abogado y cliente formalizado con anterioridad a terminar el asunto, en virtud del cual el cliente se compromete a pagar al abogado únicamente un porcentaje del resultado del asunto. Concluye la sentencia que la prohibición cntrovertida, en la medida que supone imponer la obligación de mantener al menos unos honorarios profesionales mínimos, resulta contrario a la libertad de fijación de honorarios y, por ende, "choca formalmente con lo establecido en el artículo 1.1 a) de la Ley de Defensa de la competencia ".
En relación con la aplicabilidad del artículo 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a los Colegios profesionales, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en la sentencia de 28 de febrero de 2013 (Asunto C-1/12 ), ha declarado que un reglamento que establece un sistema de formación obligatoria de los expertos contables para garantizar la calidad de los servicios prestados por éstos, como el Reglamento sobre la obtención de créditos, adoptado por un colegio profesional como la Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas , constituye una restricción de la competencia prohibida por el artículo 101 TFUE , en la medida en que, como corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente, elimine la competencia en una parte sustancial del mercado pertinente en beneficio de dicho colegio profesional e imponga en la otra parte de este mercado condiciones discriminatorias en detrimento de sus competidores, y, asimismo, ha precisado que la circunstancia de que estas normas no tengan influencia directa en la actividad económica de los miembros de dicho colegio profesional no afecta a la aplicación del artículo 101 TFUE , cuando la infracción imputada al mismo colegio profesional se refiere a un mercado en el que el propio colegio profesional desarrolle una actividad económica.
- La organización de los servicios de asistencia jurídica gratuita a que se refieren los artículos 22 y siguientes de la Ley 1/1996, de 10 de enero , de asistencia jurídica gratuita, tiene como finalidad garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva y a la prosecución de un proceso justo y equitativo, así como el derecho de defensa respecto de aquellas personas a las que se les reconozca, debido a la insuficiencia de recursos económicos para litigar, el derecho a la justicia gratuita. Las decisiones adoptadas en este ámbito regulatorio son legítimas en cuanto sean necesarias para el buen ejercicio de la abogacía y se justifiquen por pretender satisfacer el derecho a una correcta administración de justicia.
- Las prohibiciones contenidas en el artículo 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia no resultan aplicables a los servicios de asistencia jurídica gratuita que prestan los abogados del turno de oficio, cuya regulación organizativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita, compete a los Colegios de Abogados.
Con la debida consideración al criterio mayoritario en la Sala, discrepo del planteamiento y razonamientos que han llevado al fallo en los tres procedimientos indicados, fallo que comparto. Creo además, tal como expuse en la deliberación, que incluso dentro del planteamiento adoptado por la sentencia, determinados argumentos que expongo en este voto particular no son contradictorios con la ratio decidendi de la sentencia y debían haber sido incorporados a la misma, a fin de dar una plena respuesta al litigio planteado por las partes y no sólo al auto de admisión.
Sobre el planteamiento de la sentencia.
El planteamiento de la sentencia es que el servicio de justicia gratuita queda fuera, lisa y llanamente, del derecho de la competencia. En consecuencia, su regulación, si bien sometida in genere al resto del ordenamiento jurídico -lo que es una obviedad- no está sometida a ninguna verificación de idoneidad y proporcionalidad. En particular en el presente litigio, en el que las partes recurrentes han planteado la ilegalidad de determinados requisitos en la organización del servicio de justicia gratuita, tales alegaciones no han obtenido respuesta de la Sala como consecuencia del citado planteamiento, al estar enfocado el litigio precisamente desde la perspectiva del derecho de la competencia, al provenir de una sanción de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia por infracción del artículo 1 de la Ley de la Competencia .
Sobre determinadas alegaciones no respondidas en la sentencia.

References: resolución 
 resolución 
 Artículo 11
 artículo 5
 artículo 17
 resolución 
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 4
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 50
 artículo 57
 Real Decreto 
 artículo 16
 artículo 1
 artículo 101
 artículo 101
 artículo 101
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1