Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/SU950-14.htm
Timestamp: 2019-06-17 02:46:49+00:00

Document:
SU950-14
Sentencia SU950/14
Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación o aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de tal entidad, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales.
Frente al defecto fáctico la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado de forma reiterada que tiene lugar cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado. Y ha sostenido, de igual manera, que la acción de tutela únicamente procede cuando se hace manifiestamente irrazonable la valoración probatoria hecha por el juez en su providencia.
La Corte ha identificado, dos dimensiones del defecto fáctico: una dimensión negativa y una positiva. La primera tiene lugar cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, o simplemente omite su valoración, y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. Y la dimensión positiva, se presenta generalmente cuando el juez aprecia pruebas esenciales y determinantes para la definición del caso, que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas o cuando da por establecidas circunstancias sin que exista material probatorio que respalde su decisión.
DERECHO AL DESEMPEÑO DE CARGOS PUBLICOS-Supone derecho a renunciar al cargo
El derecho a desempeñar cargos públicos implica que el Estado tiene la obligación de permitir que la persona ocupe el cargo o que renuncie al mismo si es su decisión libre y espontánea. Esta doble visión del derecho implica que, en tal virtud, el Estado debe nombrar a la persona que, de conformidad con la normatividad aplicable, es apta para ocupar el cargo y, al mismo tiempo, garantizar su libertad para escoger el momento de su retiro. En el caso de los cargos de elección, el Estado tiene el deber de permitir a la persona elegida que ocupe el cargo y también el de respetar el derecho de cada persona de ocuparlo durante el tiempo por el que fue elegido.
VACANCIA DEL EMPLEO COMO CONSECUENCIA DE LA ACEPTACION DE RENUNCIA
La renuncia debidamente aceptada como una causal de retiro del servicio para los miembros de las corporaciones públicas, con la cual se genera vacancia absoluta o definitiva del cargo y por lo tanto una separación efectiva del mismo, con lo que se genera la posibilidad de que el miembro de la corporación sea remplazado. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido consistente al admitir que la renuncia aceptada configura vacancia absoluta del cargo, del mismo modo fue considerado por la sentencia C-532 de 1993: la renuncia expresa y formalmente aceptada de un concejal o diputado, antes de su inscripción como candidato al congreso, configura una falta absoluta en el cargo.
REGLA DE VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Importancia
SISTEMA DE VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Definición
Esta Corporación definió la votación nominal y pública como aquella en la cual cada uno de los congresistas vota siguiendo el orden alfabético de apellidos o mediante el uso de cualquier procedimiento electrónico, de suerte que de manera individual contestan de viva voz el sentido de su decisión o el mismo quedará consignado en un sistema electrónico que permita su visualización en tiempo real. Esta modalidad de votación es, por querer del constituyente, la regla general.
REGLA DE VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Finalidad
El Constituyente manifestó que su incorporación tiene como propósito visibilizar la gestión de las corporaciones públicas y aumentar la responsabilidad de sus miembros. El voto nominal y público se estableció con el propósito de fortalecer los mecanismos de transparencia y de publicidad de las actuaciones de los cuerpos colegiados de representación popular, en aras no sólo de permitir al elector ejercer control sobre la forma como actúan sus elegidos, sino también como un mecanismo para recuperar la confianza y credibilidad del legislativo frente a la ciudadanía.
INHABILIDAD-Implica restricción para el ejercicio del derecho al trabajo que se encuentra justificada en la realización de la prevalencia del interés general y en el cumplimiento de los principios que orientan la función administrativa
La jurisprudencia constitucional ha señalado que las inhabilidades tienen como objetivo la defensa del interés general y del bien común representado por las instituciones encargadas de realizar los fines del Estado. Por eso este régimen resguarda, entre otros, la defensa del buen nombre y la buena marcha de la administración, la eficiencia, la eficacia, la moralidad y la transparencia de la función administrativa para asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
INHABILIDADES DE ORIGEN SANCIONATORIO Y NO SANCIONATORIO-Diferencias
INHABILIDAD CONSECUENCIAL-Nueva forma de inhabilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN PROCESO DE NULIDAD ELECTORAL-Improcedencia al no configurarse defecto fáctico en la votación unánime con que se surtió la aceptación de la renuncia de diputado a la Asamblea, constituyó un medio idóneo para separarse del cargo
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN PROCESO DE NULIDAD ELECTORAL-Improcedencia por no configurarse defecto sustantivo, pues se interpretó de manera razonable normatividad sobre el trámite de la renuncia en corporación de elección popular
Referencia: expediente T-3205176
Acción de tutela interpuesta por Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas contra el Consejo de Estado- Sección Quinta.
Asunto: Aplicación del artículo 133 de la Constitución en la aceptación de renuncias de diputados. Coincidencia de períodos en el tiempo. Procedencia de acción de tutela por defectos sustantivos o materiales; reiteración de jurisprudencia.
Bogotá, D. C., cuatro (4) de diciembre de dos mil catorce (2014).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Luis Ernesto Vargas -Presidente-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Martha Victoria Sáchica de Moncaleano y Gloria Stella Ortiz Delgado, en uso de sus facultades constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
En el proceso de revisión del fallo del 4 de agosto de 2011, dictado por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro de la acción de tutela promovida por el ciudadano Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas contra la sentencia de única instancia del 10 de marzo de 2011, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio de la acción de nulidad electoral contra el acta por medio de la cual se declaró la elección del señor Iván Darío Agudelo Zapata como representante a la Cámara por el Departamento de Antioquia, período 2010-2014.
El expediente llegó a la Corte Constitucional remitido por el Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 86, inciso 2°, de la Constitución Política y 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991.
La Sala Once de Selección de tutelas de esta Corte, el 15 de noviembre de 2011, escogió para revisión el expediente de la referencia.
En cumplimiento de lo preceptuado en el inciso 2 del artículo 54A, modificado por el acuerdo 01 de diciembre 3 de 2008[1] del reglamento interno de la Corte Constitucional, esta Corporación en sesión de febrero 15 de 2012, determinó asumir el conocimiento del presente asunto.
Mediante auto de 20 de febrero de 2012 se suspendieron los términos en el proceso de la referencia, hasta que la Sala Plena adoptara la decisión.
El ciudadano Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas interpuso acción de tutela contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia, con ocasión del fallo proferido el 10 de marzo de 2011, mediante el cual se negaron las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio de la acción de nulidad electoral contra el acta que declaró la elección del señor Iván Darío Agudelo Zapata como Representante a la Cámara por el Departamento de Antioquia, período 2010 -2014, radicada bajo el número 2010-00020.
1. El señor Iván Darío Agudelo Zapata fue elegido Diputado de la Asamblea Departamental de Antioquia, para el período comprendido entre el 1° enero de 2008 al 31 de diciembre de 2011.
2. El 30 de julio de 2009, el citado ciudadano presentó renuncia a su cargo ante la plenaria de dicha Asamblea, con el fin de aspirar a la Cámara de Representantes para el período que se iniciaba el 20 de julio de 2010 y terminaba el 19 de julio de 2014.
3. En la sesión del 30 de julio de 2009, el Presidente de la Asamblea de Antioquia sometió a consideración de la plenaria de la Corporación la citada renuncia, que fue aceptada el mismo día, según consta en el Acta de la respectiva sesión[2].
4. El señor Iván Darío Agudelo Zapata fue elegido para ocupar el cargo de Representante a la Cámara para el período 2010 -2014, según consta en el Acta General de Escrutinio Departamental de los Delegados del Consejo Nacional Electoral para dicho Departamento, de fecha 14 de mayo de 2010, formulario E-26 CA.
5. El ciudadano Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas instauró acción de nulidad electoral ante la Sección Quinta del Consejo de Estado con el fin de obtener la nulidad del Acta E-26 CA, por medio de la cual se declaró la elección de Iván Darío Agudelo Zapata, como representante a la Cámara de Representantes por el Departamento de Antioquia, por considerar que el citado ciudadano se encontraba incurso en la inhabilidad señalada en el numeral 8° del artículo 179 de la Constitución Política[3], toda vez que fue elegido para ocupar el cargo de Diputado de la Asamblea de Antioquia para el período 2008 -2011 y, a la vez, fue elegido como Representante a la Cámara para el período 2010 -2014, presentándose, por tanto, una concurrencia de períodos para el ejercicio de tales dignidades.
El demandante advierte que si bien el ciudadano Agudelo Zapata presentó renuncia al cargo de Diputado el 30 de julio de 2009, su aceptación se surtió bajo la modalidad de votación ordinaria y no nominal y pública como lo exige el artículo 133 de la Constitución,[4] modificado por el Acto Legislativo Nº 1 de 2009, el cual se publicó el 14 de julio de 2009 en el Diario Oficial Nº 47.410. Este sistema de votación que generó, según el accionante, que: “la renuncia presentada y aceptada indebidamente, padece de invalidez y, por lo mismo, carece de la virtualidad suficiente para producir el despojo de la investidura de diputado a la Asamblea de Antioquia” lo que conlleva a que se presente la inhabilidad del candidato para ser elegido Representante a la Cámara.
Señala el peticionario que el acta de aceptación de la renuncia pura y simple fue aprobada el 30 de abril de 2010, es decir, después de haber sido elegido el ciudadano Iván Darío Agudelo Zapata como Representante a la Cámara, debiendo la misma haber sido aceptada en la última sesión antes del receso legal o, en su defecto, autorizarse a la Mesa Directiva de la Asamblea, antes de clausurarse la última sesión, para que aprobara la renuncia, según lo señala el artículo 37 del Reglamento Interno de la Asamblea del Departamento de Antioquia.
Advierte además el accionante, sobre la necesidad de que la renuncia sea justificada y aceptada por la respectiva Corporación, en cumplimiento de lo señalado por el artículo 134 de la Constitución, modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 03 de 1993 y por el artículo 6º del Acto Legislativo 01 de 2009. Para fijar el alcance de la precitada norma cita un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,[5] en donde señala que: “[E]n este orden de ideas, la sala observa que la exigencia constitucional de justificación de la renuncia confiere una connotación especial a los cargos de los miembros de corporaciones públicas de elección popular y es la de convertirlos en cargos de “forzoso desempeño”, en la medida en que significa que tales servidores no pueden apartarse de ellos con la misma facilidad que se predica de otros empleos públicos, porque su naturaleza político electoral no es comparable con la naturaleza de los demás cargos públicos(…)”, y concluye diciendo que la investidura no se pierde sino por las causales señaladas taxativamente en el artículo 134 Superior, entre ellas, la renuncia justificada y aceptada por la respectiva Corporación a través del voto nominal y público, salvo excepción legal.
Por tanto, considera el accionante que los anteriores requisitos para la aceptación de la renuncia del señor Iván Darío Agudelo Zapata como Diputado de la Asamblea Departamental de Antioquia no se cumplieron, lo que genera que el citado Diputado no pudiera válidamente separarse de las responsabilidades y las obligaciones propias de dicha investidura, configurándose, en consecuencia, la inhabilidad para ser elegido Representante a la Cámara.
6. La Sección Quinta del Consejo de Estado, luego de un análisis de las pruebas obrantes en el expediente y de resolver las excepciones propuestas por el demandado, en fallo de única instancia, el 10 de marzo de 2011, negó las pretensiones de la demanda. A su juicio la finalidad del voto nominal y público es dar conocer el sentido de la decisión que los miembros de las corporaciones públicas adopten frente a los asuntos sometidos a tal modalidad, dejando a salvo sólo aquellos casos que por ley se encuentren sometidos a reserva. En este sentido cita la Ley 1431 de 2011 para hacer énfasis en que la regla general es que las decisiones tomadas por los miembros de las Corporaciones son públicas y para lo cual debe dejarse constancia de la determinación que adopta cada uno de sus miembros, bien por medio de anotación en el sentido que la acogen o por medios electrónicos, en caso de que éste opere en las corporaciones.
En la misma providencia, el Consejo de Estado hace un análisis de la inhabilidad consagrada en el numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política, alegada por el accionante, para concluir que la renuncia que presentó el ciudadano Iván Darío Agudelo Zapata, legalmente aceptada, comportó su retiro definitivo de la Asamblea Departamental de Antioquia, lo que impide que se pueda afirmar válidamente que su elección en esta última Corporación se encontrara vigente para el momento de la inscripción como aspirante a la Cámara de Representantes. En efecto, por el hecho de que las inscripciones al Congreso de la República tuvieran lugar el 2 de febrero de 2010 y las respectivas elecciones se efectuaran el 14 de mayo del mismo año, se considera que no hubo coincidencia de períodos entre las dos elecciones y, por tanto, no se configuraba la inhabilidad.
Para respaldar su posición, la Sección Quinta del Consejo de Estado hace mención de las sentencias de la Corte Constitucional C-040 de 2010 y C-093 de 1994, relacionadas con el alcance de la inhabilidad señalada en el numeral 8 del artículo 179 y cita apartes de la sentencia C-093 de 1994.
Finalmente, advierte el Consejo de Estado que la aceptación de la renuncia del señor Iván Darío Agudelo Zapata, como Diputado, se surtió a través de votación unánime de los miembros de la Asamblea Departamental de Antioquia que se encontraban presentes en la sesión donde la misma fue sometida a consideración de la Corporación, cumpliéndose así la finalidad de autorizar al citado servidor público para separarse definitivamente de sus funciones y responsabilidades del cargo, sin que el demandante lograra demostrar que la modalidad de votación que se produjo en el caso de la aceptación de la renuncia desconozca el principio de publicidad o la posibilidad de identificar el sentido del voto de cada uno de los Diputados presentes en la reunión, pues, como pudo establecer en el plenario, la decisión la tomaron en bloque los veinticuatro (24) Diputados presentes en la reunión, sin oposición por parte de ninguno de ellos, satisfaciéndose, entonces, el sentido de la exigencia legal.
7. El 21 de junio de 2011, el ciudadano Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas, por conducto de su apoderado, instauró acción de tutela contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, al considerar que la referida sentencia vulneraba sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, de defensa, de acceso a la administración de justicia y a la justicia material, consagrados en los artículos 29 y 229 de la Constitución, fundado en los siguientes argumentos:
7.1. Afirma que lo que se cuestiona no es la renuncia ni el resultado de la votación, sino la modalidad empleada para su aceptación por parte de la Asamblea Departamental de Antioquia y, además, si efectivamente se superó el impedimento que pesaba sobre la capacidad legal del señor Iván Darío Agudelo Zapata para ser elegido Representante a la Cámara, en virtud de la coincidencia de períodos.
7.2. Señala que es claro que la votación llevada a cabo para aceptar la renuncia del señor Iván Darío Agudelo Zapata fue pura y simple, y no nominal y pública, contrariando los mandatos del artículo 133 Superior.
7.3. Después de citar distintas sentencias de esta Corte en las cuales se ha estudiado la procedencia de la acción de tutela contra fallos judiciales, afirma que la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado presenta un defecto sustantivo por vulneración del debido proceso, en razón a la inadecuada y arbitraria distribución de la carga probatoria dispuesta por el fallador en el proceso de nulidad electoral. En su criterio, era al demandado a quien correspondía demostrar que la votación llevada a cabo por la Asamblea de Antioquia para la aceptación de su renuncia como Diputado[6] fue realizada de manera nominal y pública, y no al demandante, lo cual no acreditó, lo que conducía, en su parecer, a que persistiera para el momento de su inscripción como representante a la Cámara la inhabilidad alegada y, en tal consideración, el Consejo de Estado estaba llamado a declarar la nulidad de su elección en el Congreso de la República.
7.4. Expresa que la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en otro defecto sustantivo al aplicar, en la sentencia cuestionada, la Ley 1431 del 4 de enero de 2011, modificatoria de la Ley 5 de 1992, que consagró veinte (20) excepciones al voto nominal y público, aplicables a las Corporaciones Públicas, olvidando que el estudio de la renuncia presentada por el señor Agudelo Zapata al cargo de Diputado se había discutido en la sesión del 30 de julio de 2009 de la Asamblea Departamental de Antioquia y, por tanto, resultaba impertinente para el análisis del caso en estudio.
Además, estima que la excepción consagrada en el numeral 20 del artículo 1° de la Ley 1431 de 2011 resulta inconstitucional, por cuanto excluye de la votación nominal y pública a los asuntos de mero trámite y los no prescritos que puedan considerarse de similar naturaleza, con lo cual se hacen nugatorios los efectos de la reforma constitucional. Por esta razón, considera que el Consejo de Estado estaba llamado a aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de la citada norma y, consecuentemente, al no hacerlo incurrió en una vía de hecho por defecto material o sustantivo.
7.5. Advierte el actor que el fallo censurado incurrió en otro defecto sustantivo, por violación del derecho a la igualdad de trato jurídico en relación con el principio de confianza legítima, por desconocimiento del precedente. Tal defecto se configuró cuando el Consejo de Estado exigió en el proceso de nulidad electoral el enjuiciamiento de la Resolución N° 102 del 30 de julio de 2009 “Por medio de la cual se formaliza la aceptación de la renuncia elevada por un honorable diputado de la corporación”, pese a constituir un acto de trámite, no demandable en forma conjunta con el acto administrativo principal que declara la elección del señor Agudelo Zapata como Representante a la Cámara. Con ello se desconoció la jurisprudencia reiterada de la misma Corporación Judicial que señala que los actos de trámite o preparatorios no son susceptibles de control por la vía judicial.
7.6. Señala que la sentencia censurada incurrió en un defecto fáctico al desconocer el contenido material del Acta No. 28 de la sesión del 30 de julio de 2009 de la Asamblea Departamental de Antioquia, donde aparece consignado que la aceptación de la renuncia del señor Agudelo Zapata al cargo de Diputado fue ordinaria, y no nominal y pública; valoración probatoria que le hubiera permitido obtener un fallo favorable a sus intereses.
7.7. Por último, el tutelante destaca los salvamentos de voto presentados por los Consejeros María Nohemí Hernández Pinzón y el Conjuez Carlos Enrique Marín Vélez y consignados en la sentencia objeto de la presente acción de tutela, en los cuales se señala que la renuncia debidamente aceptada no hace desaparecer la inhabilidad consagrada en el numeral 8° del artículo179 de la Constitución Política. Los citados Consejeros sustentaron su posición en el salvamento de voto presentado por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa, en la sentencia C-093 de 1994.
Con fundamento en lo expuesto, el accionante solicita al juez de tutela dejar sin efecto el fallo de 10 de marzo de 2011, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado[7], declarar la nulidad de la elección del señor Iván Darío Agudelo Zapata como representante a la Cámara y ordenar la cancelación de la correspondiente credencial.
8. Actuaciones en sede de tutela
8.1. Primera instancia
Admitida la acción de tutela, fue notificado el respectivo auto admisorio a los Magistrados de la Sección Quinta del Consejo de Estado, al representante a la Cámara Iván Darío Agudelo Zapata, a los Registradores Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil en el Departamento de Antioquia, a quienes se le concedió un término común para pronunciarse sobre los hechos que originaron el debate, sin que hayan hecho uso de la oportunidad procesal señalada.
8.2. Sentencia de única instancia en sede de tutela
La Sección Primera del Consejo de Estado, en decisión del 4 de agosto de 2011, negó por improcedente la acción de tutela por dirigirse contra fallo judicial. Señala que la Corte Constitucional ha sido enfática en sostener que la acción de tutela no procede para controvertir providencias judiciales, pues se quebrantarían, entre otros, los principios de cosa juzgada, autonomía judicial y solidaridad jurídica. Para sustentar su posición cita la sentencia T- 173 de 1999 y sentencias de la Sala Plena del Consejo de Estado, en las cuales se concluyó que la acción de tutela no procede de manera alguna contra decisiones judiciales, so pena de suplantar al juez competente, usurpar la función pública de administrar justicia y atentar contra el principio de autonomía de los jueces.[8]
No obstante, manifiesta que se ha dado lugar a la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se viola el derecho de acceso a la administración de justicia, es decir cuando la persona no tuvo siquiera la oportunidad de ingresar al proceso, pues en este caso no se quebranta la seguridad jurídica ni la cosa juzgada que caracteriza las providencias judiciales que han puesto fin a un proceso. En su criterio, en el caso en estudio, se evidencia un inconformismo del actor por el fallo de la Sección Quinta, lo cual no constituye una situación excepcional que dé lugar a acceder al amparo de los derechos fundamentales.
8.3. Impugnación
El accionante mediante oficio de fecha 10 de agosto de 2011 se abstuvo de impugnar la decisión, a pesar de manifestar no estar de acuerdo con los fundamentos jurídicos del fallo de tutela, con el exclusivo propósito que fuera revisado por la Corte Constitucional.
8.4. Actuación en sede de revisión
El apoderado del demandante aportó un escrito por medio del cual insiste en la revisión de la tutela y anexa copia de fallo proferido el 6 de octubre de 2011,[9] por la Sección Quinta del Consejo de Estado, señalando que en esta ocasión, en un caso similar, se tomó una decisión contraria a la del fallo objeto de acción de tutela, al declarar nula la elección de los Miembros del Consejo Nacional Electoral, por no haberse cumplido con la votación nominal y pública.
2. Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas instauró acción de nulidad electoral ante la Sección Quinta del Consejo de Estado contra la elección de Iván Darío Agudelo Zapata como representante a la Cámara de Representantes por el Departamento de Antioquia. Para el demandante, Agudelo se encontraba incurso en la inhabilidad señalada en el numeral 8° del artículo 179 de la Constitución, pues mientras fue elegido para ocupar el cargo de Diputado de la Asamblea Departamental para el período 2008 -2011, también se inscribió y fue elegido como Representante a la Cámara para el período 2010-2014, por lo que consideró que se presentaba una concurrencia de períodos para el ejercicio de tales dignidades, sin mediar una renuncia válida por no haberse aceptado mediante una votación nominal y pública.
Por tanto, el problema jurídico de la presente acción de tutela se circunscribe a establecer si la Sección Quinta del Consejo de Estado vulneró el debido proceso y el acceso a la administración de justicia del demandante, al no declarar la nulidad de una elección popular por no haberse aceptado la renuncia mediante una votación nominal y pública para aceptar la renuncia.
Para resolver el problema jurídico, serán abordados los siguientes temas: i) La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) Los defectos sustantivos y fácticos como causales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; iii) El derecho político a desempeñar y renunciar a cargos públicos; iv) La vacancia del empleo como consecuencia de la aceptación de la renuncia; v) La finalidad de la votación nominal y pública en las decisiones de las corporaciones públicas; vi) El análisis del caso concreto.
Acción de tutela contra providencias judiciales que pongan fin a un proceso. Reiteración de jurisprudencia
3. El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como mecanismo de protección de derechos fundamentales, cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por acción u omisión de cualquier autoridad pública, incluidas las autoridades judiciales.
En desarrollo de este precepto, los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991 previeron la posibilidad de que cuando los jueces emitieran decisiones que vulneraran garantías fundamentales, las mismas fueran susceptibles de verificación por vía tutelar. Sin embargo, la Corte Constitucional mediante sentencia C-543 de 1992 declaró la inexequibilidad de los referidos artículos. En ese fallo la Corte precisó que permitir el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales, transgredía la autonomía y la independencia judicial y contrariaba los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
4. No obstante, pese a declarar la inexequibilidad de las normas, esta Corporación advirtió en esa misma sentencia, que era aplicable la doctrina de las vías de hecho, mediante la cual se plantea que la acción de tutela sí puede ser invocada contra una providencia judicial, cuando ésta es producto de una manifiesta situación de hecho, creada por actos u omisiones de los jueces, que implica trasgresión o amenaza de un derecho fundamental.
En esa medida, a partir de 1992 se admitió la procedencia de la acción de tutela para atacar, por ejemplo, sentencias que se hubieran basado en normas inaplicables, proferidas con carencia absoluta de competencia o bajo un procedimiento ajeno al fijado por la legislación vigente. Tales vías de hecho fueron identificándose caso a caso[10].
5. Con posterioridad, esta Corte emitió la sentencia C-590 de 2005[11], con la cual la doctrina de las vías de hecho fue replanteada en los términos de los avances jurisprudenciales que se dieron en ese interregno. En dicho fallo, la Corte diferenció dos tipos de requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así: i) requisitos generales de naturaleza procesal y ii) causales específicas de procedibilidad de naturaleza sustantiva.
6. La Corte en la sentencia C-590 de 2005 buscó hacer compatible el control de las decisiones judiciales por vía de tutela, con los principios de cosa juzgada, independencia y autonomía judiciales y seguridad jurídica. Para ello estableció diversas condiciones procesales que deben superarse en su totalidad, a fin de avalar el estudio posterior de las denominadas causales especiales.
6.1. Frente a la exigencia de que lo discutido sea de evidente relevancia constitucional, esta Corte ha dicho que obedece al respeto por la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. Debe el juez de tutela argumentar clara y expresamente por qué el asunto puesto a su consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional, que afecta los derechos fundamentales de las partes.
6.2. El deber de agotar todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance del afectado, guarda relación con la excepcionalidad y subsidiariedad de la acción de tutela, pues de lo contrario ella se convertiría en una alternativa adicional para las partes en el proceso. Esta exigencia trae consigo la excepción consagrada en el artículo 86 Superior, en tanto puede flexibilizarse cuando se trata de evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
6.3. Adicionalmente, el juez debe verificar que la acción de tutela se invoque en un término razonable y proporcionado, contado a partir del hecho vulnerador, a fin de cumplir el requisito de la inmediatez. De no ser así, se pondrían en juego la seguridad jurídica y la institución de la cosa juzgada, pues las decisiones judiciales estarían siempre pendientes de una eventual evaluación constitucional.
6.4. Así mismo, cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta debe haber sido decisiva o determinante en la sentencia que se impugna y debe afectar los derechos fundamentales del peticionario. Este requisito busca que sólo las irregularidades verdaderamente violatorias de garantías fundamentales tengan corrección por vía de acción de tutela, de manera que se excluyan todas aquellas que pudieron subsanarse durante el trámite, bien por el paso del tiempo de las actuaciones o bien por la ausencia de su alegato.
6.5. También se exige que la parte accionante identifique razonablemente los hechos que generaron la vulneración de derechos fundamentales. Este requisito pretende que el actor ofrezca plena claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial. En este punto, es importante que el juez de tutela verifique que los argumentos se hubieren planteado al interior del proceso judicial, de haber sido esto posible.
6.6. La última exigencia de naturaleza procesal que consagró la tipología propuesta en la sentencia C-590 de 2005[12], fue que la decisión atacada no sea de tutela. Así se buscó evitar la prolongación indefinida del debate constitucional, más aún cuando todas las sentencias de tutela son sometidas a un proceso de selección ante esta Corporación; trámite después del cual se tornan definitivas, salvo las escogidas para revisión.
Causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales
7. Frente a las causales especiales de procedibilidad, el precitado fallo C-590 de 2005, explicó que basta con la configuración de alguna de ellas para que proceda el amparo respectivo. Tales causales han sido decantadas por la jurisprudencia constitucional, así:
· Defecto fáctico: se presenta cuando la decisión impugnada carece del apoyo probatorio que permita aplicar la norma en que se sustenta la decisión, o cuando se desconocen pruebas que afectarían el sentido del fallo.
· Defecto material o sustantivo: tiene lugar cuando la decisión se toma con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, cuando existe una contradicción evidente y grosera entre los fundamentos y la decisión, cuando se deja de aplicar una norma exigible para el caso o cuando se otorga a la norma jurídica un sentido que no tiene.
En atención a que en el caso sub examine se alega que la providencia del Consejo de Estado incurrió en defectos sustantivos y fácticos, a continuación la Sala efectuará una caracterización más detallada de esas modalidades.
8. Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación o aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de tal entidad, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales.
En tal sentido, el Tribunal Constitucional en sentencia T-018 de 2008[13] clasificó las condiciones de procedibilidad de la acción de tutela en el caso del defecto sustantivo de dos formas. La primera i) cuando la actuación controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable porque a) ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, b) es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, c) su aplicación al caso concreto es inconstitucional, d) ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, e) a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador.
La sentencia T-581 de 2011[14] recopila las distintas reglas jurisprudenciales sobre los defectos sustantivos, y precisa que:
“El defecto sustantivo como una circunstancia que determina cierta carencia de juridicidad de las providencias judiciales, aparece, como ya se mencionó, cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada.
(iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”[15].
Frente a la configuración de este defecto, puede concluirse que si bien es cierto que los jueces dentro de la esfera de sus competencias cuentan con autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar las normas jurídicas, dicha facultad no es en ningún caso absoluta. Por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.”
9. Frente al defecto fáctico la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado de forma reiterada que tiene lugar “cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado (...)”[16]. Y ha sostenido, de igual manera, que la acción de tutela únicamente procede cuando se hace manifiestamente irrazonable la valoración probatoria hecha por el juez en su providencia. Así, ha indicado que “el error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia (...)”[17].
La Corte ha identificado, así, dos dimensiones del defecto fáctico: una dimensión negativa y una positiva. La primera tiene lugar cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa[18], o simplemente omite su valoración[19], y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente[20]. Esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez[21]. Y la dimensión positiva, se presenta generalmente cuando el juez aprecia pruebas esenciales y determinantes para la definición del caso, que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (artículo 29 C. P.) o cuando da por establecidas circunstancias sin que exista material probatorio que respalde su decisión.[22]
Estas dimensiones configuran, a su vez, distintas modalidades de defecto fáctico, que han sido categorizadas así: (i) defecto fáctico por la omisión en el decreto y la práctica de pruebas; (ii) defecto fáctico por la no valoración del acervo probatorio y (iii) defecto fáctico por desconocimiento de las reglas de la sana crítica.
10. De otra parte, en cuanto a la carga de la prueba, la Corte Constitucional, indicó: “En todo caso, cuando se trata de una tutela contra decisiones judiciales y salvo casos de evidente arbitrariedad, la parte actora tiene la carga de demostrar que la interpretación del juez es abiertamente irrazonable o arbitraria. En este sentido, se exige de quien presenta la tutela contra una decisión judicial una mayor diligencia pues el acto que imponga es nada menos que una decisión de un juez que ha estado sometida a todas las garantías constitucionales y legales existentes.”[23]
El derecho político a desempeñar y renunciar a cargos públicos
11. La Corte tiene establecido que forman parte de los derechos políticos garantizados por la Carta: “el del sufragio, el de ser elegido, el de desempeñar cargos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción, el de participar en referendos y plebiscitos y, desde luego, el de ejercer acciones públicas, como la de inconstitucionalidad, en defensa del orden jurídico, todos los cuales están en cabeza de los nacionales, quienes los pueden ejercer únicamente a partir de la adquisición de la ciudadanía”[24]. (Resaltado de la Sala.)
Así mismo, el desempeño de cargos públicos constituye un desarrollo del artículo 26 Superior, según el cual toda persona es libre de escoger o dejar de lado un oficio o profesión, de acuerdo con sus intereses, sin que exista limitación distinta de aquella que pretenda salvaguardar la continuidad y la buena prestación del servicio.
De conformidad con el ordenamiento superior, el derecho político a desempeñar y renunciar a cargos públicos tiene una estrecha relación con el derecho a escoger libremente una profesión u oficio. Este es considerado por la Constitución como “uno de los estandartes de la dignidad de la persona”[25] (art. 26 C.P.). De tal manera todo sujeto puede hacer uso de ese derecho como una manifestación de la autonomía de la voluntad y de los derechos al trabajo (Art. 53, C.P.), al libre desarrollo de la personalidad (Art. 16 C.P.) y a la igualdad de oportunidades (Arts. 13 y 53, C.P.)[26] a fin de “diseñar en forma autónoma su proyecto de vida en una de las facetas más importantes de la condición humana.”[27]
De tal suerte que cada cual tiene la opción de seleccionar la labor que quiere ejercer profesionalmente, o el arte u oficio al que se quiere dedicar, sin intromisiones indebidas del Estado o de los particulares, salvo el establecimiento de ciertos límites determinados bajo la consideración de circunstancias específicas, ya sea que se trate de cargos privados o públicos, por ejemplo la regulación del riesgo social, el establecimiento de títulos de idoneidad[28] y la definición de inhabilidades e incompatibilidades. De tal forma, la jurisprudencia ha sido constante en entender que el derecho a escoger profesión u oficio no tiene un carácter absoluto sino que es susceptible de restricciones[29].
Los límites del derecho a escoger profesión u oficio en general pueden ser intrínsecos –derivados del objeto conceptual del derecho - y extrínsecos –dados por el ordenamiento jurídico a nivel constitucional o legal, como las inhabilidades-. Los límites extrínsecos pretenden “garantizar la vigencia de otros valores e intereses igualmente relevantes, como pueden ser los derechos ajenos, el orden público, el bien común y el deber correlativo al ejercicio de cada derecho”[30].
La imposición de los límites extrínsecos legales, entre ellos las inhabilidades, también está reglada y debe respetar al máximo el ámbito de aplicación del derecho. La sentencia C-149 de 2009[31] estableció que “el legislador debe imponer los requisitos estrictamente necesarios para proteger el interés general, toda vez que el ejercicio de una profesión u oficio debe permitir el mayor ámbito de libertad posible, para que en su interior se pueda dar un desarrollo espontáneo de la personalidad, en congruencia con el principio de la dignidad humana”. Como consecuencia de este entendimiento de la potestad regulatoria del legislador, cualquier límite a la libertad de ejercer profesión u oficio debe estar dirigida a aquellos aspectos que no sea posible dejar de reglamentar con el fin de armonizar la protección del interés social y el derecho subjetivo de quien desea ejercer una profesión u oficio. Esta previsión evita los excesos o la arbitrariedad en el establecimiento de los límites al ejercicio de la libertad de ejercer profesión u oficio.
Las precisiones conceptuales en torno a este derecho cobran una relevancia especial en el caso del derecho a desempeñar o renunciar a cargos públicos, pues bajo estas circunstancias se adicionan varios elementos por tratarse de un derecho político. En ese sentido deberán considerarse criterios hermenéuticos adicionales para comprender el alcance de este derecho en armonía con el derecho a ejercer una profesión u oficio, además de considerar las eventuales tensiones con el derecho político a elegir, cuya titularidad radica en los ciudadanos votantes.
En efecto, el derecho a desempeñar cargos públicos implica que el Estado tiene la obligación de permitir que la persona ocupe el cargo o que renuncie al mismo si es su decisión libre y espontánea. Esta doble visión del derecho implica que, en tal virtud, el Estado debe nombrar a la persona que, de conformidad con la normatividad aplicable, es apta para ocupar el cargo y, al mismo tiempo, garantizar su libertad para escoger el momento de su retiro. En el caso de los cargos de elección, el Estado tiene el deber de permitir a la persona elegida que ocupe el cargo y también el de respetar el derecho de cada persona de ocuparlo durante el tiempo por el que fue elegido.
El derecho a desempeñar cargos públicos supone también el derecho del sujeto a renunciar al cargo, pues constituye desarrollo de la libertad de la persona decidir si permanece o no en una posición laboral determinada. Como consecuencia de este derecho, la decisión sobre la permanencia en un cargo no puede restringirse o impedirse, pues la renuncia a un cargo público es una manifestación de la voluntad personal y una expresión del ejercicio de la libertad de un sujeto. Bajo esas circunstancias el deber de respeto de la libertad exigible al Estado comporta la obligación de aceptar, dentro de un término razonable, la renuncia.[32]
Con todo, podría pensarse que los derechos de los electores podrían verse afectados tras la renuncia del ciudadano por el que ellos han votado. En efecto, el artículo 40 C.P. establece el derecho a elegir, que implica el derecho a ser representado, mientras que la renuncia de los funcionarios electos popularmente es una posibilidad admitida en virtud del derecho a la libertad de escoger o dejar de lado una profesión u oficio (art. 26 C.P.).
El derecho a tener una representación efectiva como derecho político fundamental ha sido analizado por la sentencia T-1005 de 2006[33], este pronunciamiento determinó que
“el derecho a tener una representación efectiva en las corporaciones públicas es también un derecho político de carácter fundamental y parte esencial del criterio de democracia participativa instituida por la Constitución de 1991. Sin él no podrían cumplirse los fines del Estado democrático y social de derecho, quedaría en suspenso la realización de los principios medulares de la democracia y se afectaría el mandato constitucional del artículo 3°, al no permitir que el pueblo ejerza su soberanía por medio de sus representantes.
De la misma forma se resquebrajaría el derecho a elegir y ser elegido, con el cual existe una estrecha conexión, pues si la finalidad de este derecho consiste en poder integrar los cuerpos políticos por medio de la participación de los ciudadanos a través del voto, la ineficacia que esta acción pueda tener por la falta efectiva de la representación, le haría perder sentido y significado a su existencia. La Constitución menciona explícitamente en su artículo 133, que el elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.”
Con base en estos argumentos puede deducirse una eventual tensión entre los derechos del elector –a ser representado efectivamente en las corporaciones públicas- y del elegido, que renuncia al cargo libre y espontáneamente.
Efectivamente, como lo dijo la sentencia precitada, cuando, por cualquier motivo, el elegido no puede ejercer sus funciones “los ciudadanos a los que representa ven menguado el ejercicio del poder a través suyo, y por tanto, comienza a amenazarse uno de sus derechos políticos que, valga repetir, no desaparecen en el momento de la elección”[34]. En particular la Corte se refirió a los obstáculos exógenos, impuestos por el Estado, para lograr la posesión de quien resultó elegido. Sin embargo, la hipótesis es distinta cuando el ciudadano elegido es quien toma la decisión libre y espontánea de retirarse del cargo, pues en esos casos, la misma Constitución prevé la forma de garantizar que alguien más pueda ocupar el cargo[35] y mantener la representación de la que debe gozar el ciudadano elector sin tener que afectar el derecho del sujeto electo a renunciar, acto que exterioriza una faceta de su libertad individual.
En síntesis, del derecho a ocupar cargos públicos y a ejercer en el que se ha sido elegido, se generan los correlativos deberes del Estado de i) permitir al aspirante elegido ocupar el empleo, siempre y cuando cumpla con los requisitos y competencias exigidos por la Constitución o por la ley para desempeñarlo y ii) permitir al servidor retirarse del cargo, cuando exista la manifestación espontánea y voluntaria de separarse definitivamente del ejercicio de la función pública. Por eso no podría el Estado dejar de aceptar una renuncia u obstaculizar, sin razón alguna, la posibilidad de una persona de renunciar en debida forma.
12. En torno al tema, debe puntualizarse, en primer término, que el acto de renuncia ha sido concebido por la ley y la jurisprudencia como la expresión de la voluntad de quien la presenta de cesar en el ejercicio del cargo que viene desempeñando. En efecto, el artículo 27 del Decreto Ley 2400 de 1968 y los artículos 110 a 116 del Decreto 1950 de 1973, prevén la renuncia como una forma legítima de desvinculación de la administración pública.
Puntualmente, con relación a esta causal de retiro, el artículo 27 del Decreto Ley 2400 de 1968, señala:
“Todo el que sirva un empleo de voluntaria aceptación pueda renunciarlo libremente.
Ahora, de conformidad con lo señalado en el artículo 112 del Decreto 1950 de 1973, si presentada la renuncia la autoridad competente considera que hay motivos de conveniencia pública para no aceptarla, tiene la facultad para solicitarle al empleado el retiro de ella, pero si el renunciante insiste deberá aceptarla. Así mismo, el servidor tiene la posibilidad de retirar o desistir de la renuncia, antes de su aceptación. Una vez aceptada la renuncia el acto administrativo goza de presunción de legalidad y consolida una situación jurídica irrevocable.
13. En consecuencia, cuando la renuncia es irrevocable, libre y espontánea, para la Corte no es posible limitar el derecho que tiene un servidor público para separarse definitivamente del empleo, por cuanto el derecho político a ocupar un cargo público supone necesariamente el derecho a renunciar al mismo, en tanto constituye un claro desarrollo de la libertad de la persona para decidir si permanece o no en el ejercicio de un empleo[36]. Adicionalmente, es importante destacar que tal posibilidad no riñe con el derecho político de los votantes a ser representados.
14. No puede perderse de vista que por virtud del artículo 228 Superior las normas procesales no pueden convertirse en un obstáculo para la aplicación del derecho sustancial, en cuanto son medios para lograr la realización de los derechos subjetivos y no fines en sí mismos; por tanto, los procedimientos no podrían convertirse en obstáculos insalvables para ejercer el derecho a renunciar pues tal situación sería violatoria de los derechos constitucionales.
15. Mediante los Actos Legislativos N° 3 de 1993 y 01 de 2009 se modificaron los artículos 134 y 261 de la Carta, los cuales se aplican a todas las corporaciones públicas, quedando claro que constituyen faltas absolutas: las que se causen por muerte; incapacidad física absoluta para el ejercicio del cargo, declaratoria de nulidad de la elección, renuncia motivada y aceptada por la respectiva corporación; la sanción disciplinaria consistente en destitución, pérdida de la investidura; condena penal o medida de aseguramiento por delitos distintos a los relacionados con pertenencia, promoción o financiación por grupos armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad o cuando el miembro de una corporación pública decida presentarse por un partido distinto según lo planteado en el parágrafo transitorio 1° del artículo 107 de la Constitución.
La jurisprudencia de esta Corporación ha sido consistente al admitir que la renuncia aceptada configura vacancia absoluta del cargo[37], del mismo modo fue considerado por la sentencia C-532 de 1993: la renuncia expresa y formalmente aceptada de un concejal o diputado, antes de su inscripción como candidato al congreso, configura una falta absoluta en el cargo. Además la citada sentencia anotó que el acto de renuncia y las gestiones adelantadas ante las autoridades correspondientes están amparados por el principio de la buena fe (art. 83 C.P.).
La finalidad de la votación nominal y pública en las decisiones de las corporaciones públicas
16. El Acto Legislativo 01 de 2009 modificó el artículo 133 de la Constitución Política, para fijar la siguiente regla de actuación en los cuerpos colegiados de elección popular: “El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley”.
Esta Corporación, en sentencia C-1040 de 2005,[38] definió la votación nominal y pública como aquella en la cual cada uno de los congresistas vota siguiendo el orden alfabético de apellidos o mediante el uso de cualquier procedimiento electrónico, de suerte que de manera individual contestan de viva voz el sentido de su decisión o el mismo quedará consignado en un sistema electrónico que permita su visualización en tiempo real. Esta modalidad de votación es, por querer del constituyente, la regla general. Sin embargo, en la misma disposición Superior en la que se expresó este mandato, se delegó al legislador el señalamiento de las excepciones en las cuales dicha votación no sería exigible.
Al pronunciarse sobre el alcance de esta regla de actuación en los cuerpos colegiados de elección popular, el Constituyente manifestó que su incorporación tiene como propósito visibilizar la gestión de las corporaciones públicas y aumentar la responsabilidad de sus miembros. Al respecto, dijo que:
“se introduce en la reforma al artículo 133 Constitucional como regla general el voto público de los miembros de los cuerpos colegiados. Con esta medida se afianza en la responsabilidad y seriedad en la toma de decisiones por parte de los elegidos, aunque el ideal con la reforma era establecer un voto no sólo público sino nominal como sistema de evaluación que permitiera a los ciudadanos verificar el cumplimiento, en la toma de decisiones, de los objetivos de igualdad social, política y económica, propios de un Estado Social de Derecho”[39].
De lo anterior se deduce que el voto nominal y público se estableció con el propósito de fortalecer los mecanismos de transparencia y de publicidad de las actuaciones de los cuerpos colegiados de representación popular, en aras no sólo de permitir al elector ejercer control sobre la forma como actúan sus elegidos, sino también como un mecanismo para recuperar la confianza y credibilidad del legislativo frente a la ciudadanía.
17. De igual manera, es necesario tener en cuenta que con anterioridad a la citada reforma, también se había aprobado el Acto Legislativo 01 de 2003, que introdujo el régimen de bancadas en las corporaciones públicas de elección popular (CP art. 108, incisos 5 y 6). Esta reforma limitó el campo de acción de los integrantes de los partidos y movimientos políticos, pues a partir de su aprobación quedaron sometidos a las decisiones que adoptan las mayorías, por lo que se restringió la actuación individual –en principio– únicamente a los asuntos de conciencia. A partir de lo expuesto, se generó una amplia discusión doctrinal y jurisprudencial encaminada a verificar si el carácter secreto de las votaciones resultaba compatible con la exigencia constitucional de la actuación en bancadas, pues, en ese escenario, las organizaciones políticas no tendrían como constatar si sus miembros cumplieron o no con las directrices por ellas adoptadas de forma democrática.
A partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2003, los miembros del Congreso de la República elegidos por un mismo partido o movimiento político deben actuar en bancada, incluso en lo referente al ejercicio de la función electoral. La única excepción al citado régimen la constituyen los asuntos de conciencia, cuya definición le corresponde a los estatutos internos de cada partido o movimiento político, según la jurisprudencia proferida por esta Corporación.
Paralelo a lo anterior la reforma constitucional introducida mediante el Acto Legislativo 01 de 2003 permite que los estatutos internos de los partidos y movimientos políticos puedan “establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices” (C.P. art. 108).
18. En ese orden de ideas, la reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2009, también se introdujo con la finalidad de fortalecer la transparencia en la toma de decisiones legislativas, pues no solo se busca que los partidos políticos tengan control efectivo respecto de las actuaciones de sus militantes, sino también permitir que los ciudadanos verifiquen la forma como se desempeñan sus elegidos, tales son las finalidades últimas de este sistema de votación al interior de las corporaciones de elección popular.
El alcance de la inhabilidad señalada en el artículo 179 numeral 8 de la Constitución
19. Para realizar una interpretación acorde con el régimen de inhabilidades, vale la pena recordar su definición, objetivos y clasificación a fin de comprender el esquema hermenéutico de este régimen. La sentencia C-1016 de 2012[40] ha reiterado la definición de las inhabilidades establecida en la sentencia C-558 de 1994 según la cual
“circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida, o designada para un cargo público y, en ciertos casos, impiden que la persona que ya viene vinculada al servicio público continúe en él. Esta figura tiene como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos”[41].
En efecto, las inhabilidades pueden impedir al servidor público o al particular el ingreso y permanencia en la función pública, la celebración de contratos o el despliegue de ciertas conductas jurídicas respecto de entidades estatales debido al conflicto que puede generarse entre sus intereses personales y los públicos.[42]
La jurisprudencia constitucional ha señalado que las inhabilidades tienen como objetivo la defensa del interés general y del bien común representado por las instituciones encargadas de realizar los fines del Estado (Art. 2º C.P.). Por eso este régimen resguarda, entre otros, la defensa del buen nombre y la buena marcha de la administración, la eficiencia, la eficacia, la moralidad y la transparencia de la función administrativa (Art. 209 C.P.) para asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.[43]
Esta Corte ha identificado tres tipologías de inhabilidad[44] según la procedencia jurídica y la finalidad que persigue: las sancionatorias, las no sancionatorias[45] –o inhabilidades requisito- y en la sentencia C-1016 de 2012[46] fue determinada una tercera clasificación: la inhabilidad consecuencial.
Ya que las inhabilidades son un límite al ejercicio de derechos fundamentales y de libertades públicas, sus circunstancias generadoras y sus consecuencias deben estar señaladas en la ley y son de una hermenéutica restrictiva, tanto por el legislador, que tiene potestad para desarrollarlas[47], como por cualquier otro intérprete. De tal manera, “la validez de una inhabilidad o incompatibilidad dependerá de un análisis de correspondencia entre la finalidad que persiga y el grado de afectación de otro u otros derechos, lo cual exige evaluar cada medida en el contexto de la actividad que se pretende desarrollar”[48].
En efecto, la sentencia C-325 de 2009[49] reconstruye la línea jurisprudencial que muestra los dos principales límites al legislador. Estos pueden resumirse en que (i) no modifique ni altere el alcance y los límites de las inhabilidades fijadas directamente por la Carta Política y, (ii) ni tampoco incurra en regulaciones irrazonables o desproporcionadas -con respecto a la finalidad que se persigue- que terminen por desconocer valores, principios y derechos garantizados constitucionalmente.[50]
En este sentido, esta Corporación ha hecho énfasis, en que la sujeción de la ley al principio de la supremacía de la Constitución Política, impide que se consagren regulaciones contrarias a la Carta o que modifiquen los preceptos en ella dispuestos[51]; en todo caso el legislador
“no está constitucionalmente autorizado para regular de cualquier forma los requisitos para el desempeño de la función pública, puesto que debe armonizar, de un lado, la defensa de los intereses colectivos ínsita en la consagración de las causales de inelegibilidad y, de otro lado, el derecho político fundamental[52] de acceder a los cargos públicos (C.P. art. 40-7)”[53].
Por tanto, la facultad que se reconoce al órgano legislativo para determinar causales de inhabilidad diversas a las que expresamente ha fijado el Constituyente, han de ser interpretadas en forma restrictiva (sentencias C-320 de 1994 y C-147 de 1998, entre otras), en el sentido de dar prevalencia a los derechos a la igualdad y al acceso a funciones y cargos públicos. No significa lo anterior, el desconocimiento de la facultad discrecional que, en esta materia, se le reconoce al legislador (sentencias C-367 de 1996, C-509 de 1997, entre otras), dado que si bien corresponde a él señalar causales de inhabilidad diversas a las establecidas por el Constituyente, cuando ello se considere conveniente para el desempeño probo de la función pública, esa competencia tiene un límite objetivo: el no desconocimiento de los mencionados derechos.” (Sentencia C-1372 de 2000).”
La jurisprudencia vigente podría resumirse en lo dicho por la sentencia C-903 de 2008[54] que estableció que “por la índole excepcional de las inhabilidades e incompatibilidades, las normas que las contemplan deben ser interpretadas y aplicadas con un criterio restrictivo y, por ende, con exclusión de un criterio extensivo”. Por eso las restricciones de acceso a cargos públicos -que finalmente son límites al ejercicio de los derechos políticos- deben ser concordantes con principios constitucionales como la proporcionalidad, la razonabilidad y la necesidad y deben estar encaminadas a la obtención de los fines establecidos en la Carta: la garantía de la moralidad, la transparencia y la imparcialidad de la función administrativa, entre otros.[55]
20. En relación con la inhabilidad alegada en este caso, el numeral 8° del artículo 179 superior señala que nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente.
Esta Corporación fijó el alcance de la anterior prohibición en la sentencia C-093 de 1994[56], cuando señaló:
“De conformidad con el numeral 8°, del artículo 179 de la Constitución, le está prohibido a cualquier ciudadano ser elegido simultáneamente para más de una corporación o cargo público, o para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente. De ahí que la norma en referencia utiliza la expresión "nadie podrá", para cobijar en la mencionada prohibición a todos los ciudadanos.
Lo anterior implica, no solamente la imposibilidad de ejercer simultáneamente dos cargos, para más de una corporación o empleo público, sino también, la prohibición previa de la elección como congresista en las circunstancias anotadas, lo que equivale a entender que quien aspire a esta dignidad, no podrá encontrarse como Concejal o Diputado, ni tampoco tener la calidad de servidor público, en el momento de la inscripción como candidato al Congreso, salvo la de Senador o Representante a esa corporación. En dicho caso, se requiere haberse formalizado la renuncia correspondiente en ese momento, a fin de evitar que el Concejal o Diputado o Servidor Público candidato a Congresista pudiese estar dentro de la prohibición de que trata el numeral 8° del artículo 179 de la Constitución Política.
Ya esta Corporación ha admitido que la renuncia aceptada constituye vacancia absoluta y por consiguiente, es aplicable lo dispuesto en el artículo 261 de la Carta Política según el cual "ningún cargo de elección popular tendrá suplente. Las vacancias absolutas serán ocupadas por los candidatos no elegidos en la misma lista, en orden de inscripción", sucesivo y descendente. (Sentencia D-236. M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara).
Además, debe agregarse que, si los Concejales y Diputados cuyo período constitucional se encontraba vigente para la fecha de la inscripción de su candidatura al Congreso de la República, renunciaron expresamente a sus respectivos cargos y su dimisión fue aceptada formalmente, habiéndose configurado de esta manera, la falta absoluta para el resto del período, rige el principio de la buena fe, consagrado en el artículo 83 de la Constitución, la cual se presume en las gestiones que adelantaron ante las autoridades electorales.” (Resaltado no original)
21. El citado artículo fue objeto de una primera modificación a través del artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003, el cual señalaba:
“Artículo 10. El numeral 8 de artículo 179 de la Constitución Política quedará así:
Parágrafo transitorio. Lo dispuesto en el numeral 8 del presente artículo no se aplicará a quienes hubiesen renunciado con anterioridad a la vigencia del presente Acto Legislativo.”
No obstante, en la sentencia C-332 de 2005,[57] la Corte estudió la constitucionalidad del trámite que precedió a la aprobación del citado artículo y lo declaró inexequible por lo siguiente:
“… es claro que el artículo 10 del Acto Legislativo de 2003 en ningún momento derogó el numeral 8° del artículo 179 de la CP, tan sólo reiteró el texto constitucional por razones de claridad en el trámite legislativo. La norma del Acto Legislativo no alteró la vigencia del numeral 8°, únicamente adicionó una frase final y un parágrafo.
En conclusión, el numeral 8° del artículo 179 de la Constitución Política se encuentra vigente desde el momento en que fue expedido por la Asamblea Nacional Constituyente hasta el día de hoy, sin solución de continuidad.
Finalmente, como la presente sentencia se limitó a analizar los cargos formulados por la demanda presentada contra el artículo 10 del Acto Legislativo de 2003, en razón a las violaciones por vicios de procedimiento, no implica un pronunciamiento sobre si la renuncia elimina la inhabilidad. La jurisprudencia que ha interpretado los alcances del numeral 8°, se ha encargado de abordar la cuestión. (Resaltado no original)
22. Una segunda modificación al numeral 8 del artículo 179 de la Constitución se tramitó con el artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2009, el cual señaló:
“Artículo 13. El numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política, quedará así:
Parágrafo Transitorio. La inhabilidad establecida en el numeral anterior no aplicará para quienes hayan renunciado al menos seis (6) meses antes del último día de inscripciones para la realización de las elecciones al Congreso de la República en el año 2010.” (Subrayado no original)
Esta segunda reforma, también fue declarada inexequible por esta Corporación en sentencia C-040 de 2010, decisión en la cual reiteró la vigencia del numeral octavo del artículo 179 de la Constitución Política desde la fecha de promulgación de la Carta y hasta el día de hoy, sin solución de continuidad.
23. En consecuencia, la norma vigente es la inicialmente citada y el alcance de la inhabilidad es el señalado en el Sentencia C-093 de 1994, por cuanto esta Corporación no condicionó la declaratoria de exequibilidad.
Estos elementos también son relevantes si se tiene en cuenta que la no presentación o aceptación de renuncias en debida forma pueden configurar inhabilidades. Como la jurisprudencia constitucional lo ha establecido, las inhabilidades pretenden salvaguardar la probidad y la transparencia de la administración pública. Sin embargo, por tratarse de restricciones a derechos (por ejemplo de acceso y permanencia en cargos públicos) son de interpretación restrictiva. Es ese sentido existen límites para el legislador en su libertad de configuración sobre la materia y límites para cualquier intérprete. En particular deben considerarse estos rasgos cuando se trata de inhabilidades que limitan los derechos políticos, por ejemplo el derecho a ser elegido.
Bajo estos parámetros la Corte entra al estudio del caso concreto.
25. Corresponde ahora a la Sala analizar si la Sección Quinta del Consejo de Estado desconoció los derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia, con ocasión del fallo proferido el 10 de marzo de 2011, por haber incurrido en vías de hecho en la fundamentación de la decisión dictada dentro de la acción de nulidad electoral instaurada por el ahora accionante.
Antes de examinar los defectos alegados por el demandante corresponde a la Sala verificar la presencia de las causales genéricas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales en el asunto objeto de examen. Sobre este extremo se constata:
26. Las cuestiones que el tutelante discute son de evidente relevancia constitucional, en la medida en que la controversia versa sobre la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, lo cual es suficiente para dar por cumplido el requisito.
27. El artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de tutela es un mecanismo judicial preferente y sumario para la protección de los derechos fundamentales, en tanto vía judicial residual y subsidiaria], que ofrece una protección inmediata y efectiva en ausencia de otros medios ordinarios de defensa judicial, o en presencia de estos, cuando se tramita como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales.[58]
Uno de los presupuestos generales de la acción de tutela es la subsidiariedad de la acción, que consiste en que el recurso sólo procede cuando se hayan agotado los medios de defensa disponibles para el efecto en la legislación[59]. Esta exigencia pretende asegurar que la acción constitucional no se convierta en una instancia más ni en un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador, como tampoco es un instrumento para solventar errores u omisiones de las partes o para habilitar oportunidades precluidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios.
En el caso en estudio, la sentencia cuestionada no es susceptible de apelación. Así mismo, se considera ineficaz la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión, consagrado en el anterior artículo 185 del Código Contencioso Administrativo, contra la sentencia que decidió la acción electoral, pues si bien se trata de una sentencia ejecutoriada proferida por una Sección del Consejo de Estado, ninguna de las causales que en forma taxativa contemplaba el artículo 188 del mismo estatuto, vigente para la época de los hechos, posibilita la infirmación de la sentencia censurada por el accionante, por las razones que dieron lugar a la tutela u otras semejantes.
Tampoco se podría interponer el recurso extraordinario de súplica, que como mecanismo procesal procedía contra esta clase de providencias, porque fue derogado de manera expresa por el artículo 2° de la Ley 954 del 27 de abril de 2005.
De tal manera que, en el caso concreto, la Sala encuentra que la acción de tutela sí es procedente como mecanismo subsidiario ya que el accionante no cuenta con otro recurso judicial ordinario o extraordinario para controvertir la decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado.
28. Esta exigencia jurisprudencial reclama la verificación de una correlación temporal entre la solicitud de tutela y el hecho judicial vulnerador de los derechos fundamentales. De tal manera que la acción de tutela solo será procedente cuando se interpone en un plazo razonable, prudencial y proporcionado respecto a la vulneración del derecho que se dio con la providencia judicial.[60]
En la presente acción, se cumple con el requisito de inmediatez, como quiera que la tutela se interpuso el 21 de junio de 2011, es decir, dentro de un término próximo a la fecha de ejecutoria del fallo de la Sección Quinta del Consejo de Estado de fecha 10 de marzo de 2011.
29. La Sala observa que la presente acción se dirige contra un fallo judicial dictado dentro de una acción de nulidad electoral y no contra una sentencia de tutela, que haga inviable el ejercicio de la acción.
30. De esta manera, la Corte encuentra cumplidos los requisitos generales de procedibilidad para dar trámite a la acción de tutela contra providencia judicial y, en tal consideración, procederá, entonces, a examinar los requisitos sustanciales y los defectos formulados por el accionante contra la sentencia dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro de la acción electoral promovida por Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas. Para el efecto, la Sala se concentrará en los puntos que son discutidos por el actor, así:
31. Cuestiona el tutelante la modalidad de votación empleada en la aceptación de la renuncia, en cuanto debiendo hacerse de manera nominal y pública, se surtió de forma ordinaria, afectando la validez de la misma. De esta manera, estima que el señor Agudelo Zapata se encontraba inhabilitado para inscribirse como aspirante a la Cámara de Representantes. Por tanto, la sentencia censurada incurrió en un defecto fáctico al desconocer en su análisis el contenido del Acta No. 28 de 2009.
Para resolver la anterior inconformidad, la Sala observa que
i) la renuncia de los Diputados está sujeta a la aceptación del órgano competente, en el caso en estudio de la Asamblea Departamental de Antioquia a la que pertenecía el cargo desempeñado por el demandado;
ii) La renuncia del señor Agudelo Zapata fue leída en la sesión del 30 de julio de 2009, por ende fue del conocimiento pleno de los miembros presentes de esa Colectividad;
iii) no hubo ninguna manifestación contraria a su aceptación, por tanto hubo pleno consenso sobre su procedencia;
iv) Todo el diligenciamiento posterior que se le dio a la renuncia, en especial con la expedición de la Resolución 102 de la misma fecha,” Por medio de la cual se formaliza la aceptación de la renuncia elevada por un honorable diputado de la corporación”, es una clara e inequívoca manifestación de que la renuncia fue aceptada sin ninguna salvedad.
32. En consecuencia, como la renuncia a un cargo público es una forma de manifestación de la voluntad personal, y paralelamente una expresión del ejercicio de su libertad, su presentación comporta para el Estado la obligación de aceptarla dentro de un término razonable. En estas condiciones, la actuación de la Asamblea, antes que erigirse en una violación de los derechos fundamentales del tutelante, evidencia y da cumplimiento al deber de respeto institucional de los derechos políticos y de elección de empleo y profesión que garantizada la Carta Política, que se concreta en la posibilidad que tiene todo servidor público de separarse voluntariamente del empleo que desempeña sin que ello implique una afectación de los derechos políticos de los electores.
Ahora bien, la Sala encuentra que si la votación nominal y pública tiene como propósito la constatación del cumplimiento del régimen de bancadas y el control político y ciudadano del quehacer legislativo y administrativo de los miembros de las Corporaciones Públicas, no resulta razonable ni proporcionado pretender exigir el agotamiento de aquella modalidad de votación en el trámite de aceptación de las renuncias presentadas a la respectiva curul por los integrantes de un cuerpo colegiado, cuando esta determinación, amén de corresponder a una decisión libre, autónoma y justificada de separarse del ejercicio de la función pública en una determinada posición, que encuentra respaldo en los artículos 26, 40-7 y 134 de la Constitución Política, no puede ser controvertida ni sometida a control de ninguna índole por la Corporación llamada a aceptarla ni por la ciudadanía en general.
Por tanto, mal puede exigirse una formalidad calificada o un trámite especial para la aprobación de una renuncia, cuando, en cualquier caso, la misma está llamada a ser irrevocable una vez aceptada por el nominador o la autoridad competente, en la medida en que constituye una prerrogativa constitucional de quien desempeña un empleo y quiere separarse del mismo de manera irrevocable, y no una atribución que pueda o no ser aceptada por la autoridad que adopta la decisión de aceptación.
De esta manera, la votación unánime con que se surtió la aceptación de la renuncia del señor Agudelo Zapata a la Asamblea del Departamento de Antioquia constituyó un medio idóneo para separarse del cargo y dejar de ejercer las funciones atribuidas al mismo.
Así mismo, no debe desconocerse que los jueces gozan en el ejercicio de sus competencias de libertad para valorar el material probatorio con sujeción al principio de la sana crítica. En el presente caso, la Sala considera que la Sección Quinta del Consejo de Estado no fue arbitraria en la interpretación de las pruebas y, por lo tanto, no incurrió en el defecto fáctico alegado por el actor por cuanto no se apartó de los hechos debidamente probados, ni desconoció el acta de la respectiva reunión, pues su decisión tuvo fundamento en la misma.
33. Afirma el actor que el fallo presenta un defecto sustantivo por vulneración del debido proceso, en razón a la inadecuada y arbitraria distribución de la carga probatoria, pues impuso al demandante el deber de demostrar la ilegalidad del procedimiento de aceptación de la renuncia, y no al demandado quien reamente la tenía.
Sobre el particular, debe tenerse en cuenta que el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, normativa vigente al momento de la sentencia impugnada para los asuntos contencioso administrativos, señalaba: “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba.”
En consecuencia, como el proceso de nulidad electoral es de naturaleza eminentemente rogada, la carga de la prueba compete a la parte que alega la existencia del vicio, en este caso al demandante. Razón por la cual el cuestionamiento alegado por el actor no puede ser compartido por la Corte.
34. El demandante señala que la Sección Quinta del Consejo de Estado incurre en un defecto sustantivo en la fundamentación de la sentencia al haberse aplicado al caso sub judice una excepción al trámite de la renuncia nominal y pública que no se encontraba vigente para la fecha de su aceptación por parte de la Asamblea (art.1°, numeral 20, L.1431/11), debiendo, por el contario, inaplicarla por inconstitucional.
La Sala, al revisar el expediente, encuentra que si bien la Sección Quinta hizo alusión en el fallo a la Ley 1431 de 2011, “Por la cual se establecen las excepciones a que se refiere el artículo 133 de la Constitución Política” lo hizo para hacer una interpretación teleológica de la norma constitucional, es decir para determinar su alcance, para lo cual utilizó esta disposición como argumento de refuerzo para explicar la votación nominal en las decisiones de las corporaciones públicas, citando para el efecto el artículo 2º de la referida ley. Sin embargo, resulta claro que el Consejo de Estado no sustentó su decisión en las excepciones consagradas en el numeral 20 del artículo 1° de la Ley 1431 de 2011, como lo afirma equivocadamente el tutelante, y, por tanto, mal podía inaplicar por inconstitucional dicha normativa, lo que genera que no se configure en el caso en estudio el defecto sustantivo alegado por el actor.
Adicionalmente, es importante notar que con esta modalidad no cualificada de votación para la aceptación de las renuncias en corporaciones de elección popular no se afectan los principios y valores que pretende proteger la votación nominal y pública y, en cambio, si esta modalidad se exigiera sí se afectarían derechos constitucionales relacionados con el derecho a renunciar y a aspirar a un cargo de elección popular. Por lo tanto, mal podrían sacrificarse estos derechos en aras de una formalidad que, en esta situación, no afecta ningún principio constitucional. Se impone acoger una interpretación razonable para lograr el equilibrio que mejor satisfaga los principios y valores constitucionales que el procedimiento de renuncia y el establecimiento de inhabilidades (que es de interpretación restrictiva) quieren proteger.
35. Señala el demandante que el fallo del Consejo de Estado incurre en defecto sustantivo, por desconocimiento del precedente de la misma Corporación, al exigir al actor el enjuiciamiento de un acto de simple trámite o preparatorio, como lo es la Resolución N° 102 del 30 de julio de 2009, que no es susceptible de control de legalidad por la vía judicial.
Al respecto, es necesario indicar que el Consejo de Estado no desconoció el citado precedente, pues en ninguna parte de la sentencia se ordena demandar la Resolución Nº102 de 2009, expedida por la Asamblea de Antioquia.
El cuestionamiento fue planteado directamente por el emplazado en su escrito de alegatos de conclusión al señalar que la demanda no cumplía con los requisitos y formalidades establecidas en el Código Contencioso Administrativo, toda vez que el actor no hacia reparo de carácter legal contra el acto administrativo particular y concreto, esto es la Resolución Nº102 del 30 de julio de 2009, por la cual la Asamblea Departamental le aceptó la renuncia al cargo al Diputado de la Asamblea, ni tampoco contra el acto por medio del cual el Consejo Nacional Electoral resolvió de manera desfavorable una petición que elevó para impugnar la inscripción del elegido.
A pesar de que las situaciones anteriores no se plantearon en la contestación de la demanda como excepciones, el Consejo de Estado se pronunció sobre el requisito de procedibilidad consagrado en el parágrafo del artículo 237 de la Constitución, señalando que el mismo no es aplicable al caso en estudio, por cuanto en la demanda se cuestiona una elección popular por falta de las calidades del elegido y no por irregularidades en el proceso de votación y en el escrutinio, caso en el cual la Constitución exige, como requisito de procedibilidad de la acción de nulidad electoral, que se haya agotado el examen por parte de la autoridad administrativa correspondiente que encabeza el Consejo Nacional Electoral, con lo cual desestimó el alegato presentado por el demandado.
Por el contrario, en relación con la Resolución Nº 102 del 30 de julio de 2009, simplemente el fallo señaló que la misma gozaba de presunción de legalidad, sin que haya lugar a entender que la procedibilidad de la acción estaba sujeta a la demanda del citado acto administrativo, tanto es así que hubo un pronunciamiento de fondo y no inhibitorio por inepta demanda. Por lo expuesto, la Sala concluye que no se configura el defecto sustantivo alegado por el accionante.
36. Destaca el tutelante el contenido de los salvamentos de voto consignados en la sentencia C-093 de 1994 de la Corte, donde se advierte que la aceptación de la renuncia no hace desaparecer la inhabilidad consagrada en el numeral 8° del artículo179 de la Constitución Política.
Sin embargo, olvida mencionar el tutelante que, tal como se señaló en la parte considerativa de la sentencia C-093 de 1994, esta Corte, al estudiar la constitucionalidad del artículo 280 de la Ley 5 de 1992, fijó el alcance de la inhabilidad contemplada en el numeral 8° del artículo179 de la Constitución, indicando, con toda claridad, que la restricción se entiende superada si la inscripción y elección en el nuevo cargo está precedida de la aceptación de la renuncia del cargo anterior.
En consecuencia, el Consejo de Estado no desconoció ningún precedente de la Corte, pues su obligación frente a la sentencia C-093 de 1994 era acoger la fundamentación mayoritaria que dio lugar al fallo y no sus salvamentos. Por lo tanto, la Sección Quinta del Consejo de Estado no incurrió en ninguna vía de hecho, por cuanto aplicó en su decisión la jurisprudencia de esta Corporación.
Es de anotar que en reiterada jurisprudencia esta Corporación ha definido los aspectos que son vinculantes de sus sentencias, es así como en sentencia C- 539 de 2011[61], señaló:
“En síntesis, respecto de la obligatoriedad de la jurisprudencia constitucional, se reitera aquí, que esta se fundamenta en (i) el respeto al principio de la seguridad jurídica, el cual implica el respecto por las normas superiores y la unidad y armonía de las demás normas con éstas, de manera que al ser la Corte Constitucional el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, “sus determinaciones resultan ser fuente de derecho para las autoridades y particulares, cuando a través de sus competencias constitucionales establece interpretaciones vinculantes de los preceptos de la Carta”; (ii) la diferencia entre decissum, ratio decidendi y obiter dicta, ratificando la obligatoriedad no solo de la parte resolutiva sino de los contenidos de la parte motiva de las sentencias, en el control abstracto de constitucionalidad como en el concreto, que son determinantes para la decisión o constituyen la ratio decidendi del fallo; y (iii) las características de la ratio decidendi y, por tanto, de la jurisprudencia como fuente de derecho, por cuanto “la ratio decidendi de las sentencias de la Corte Constitucional, en la medida en que se proyecta más allá del caso concreto, tiene fuerza y valor de precedente para todos los jueces en sus decisiones, por lo que puede ser considerada una fuente de derecho que integra la norma constitucional”.[62] (Resalta la Sala)
Como se puede observar los fallos de la Corte Constitucional tanto en ejercicio del control concreto como abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante, en su parte resolutiva (erga ommes en el caso de los fallos de control de constitucionalidad de leyes, e inter partes para los fallos de tutela) y, en ambos casos, las consideraciones de la ratio decidendi tienen fuerza vinculante para todas las autoridades públicas; no así los salvamentos de voto, en el cual se deja consignado el criterio particular de la autoridad judicial que se aparta de las mayorías.
En consecuencia, para la Sala la supuesta regla que pretende hacer valer el peticionario en el caso de tener en cuenta los salvamentos de voto, carece de fuerza vinculante.
37. Finalmente, y respecto de la manifestación del actor en el sentido de que posterior al fallo impugnado el Consejo de Estado, Sección Quinta, falló un caso similar en diferente sentido, encuentra la Sala que la decisión del 6 de octubre de 2011[63] no constituye precedente por dos razones: i) Se trataba una situación fáctica diferente y ii) La decisión de nulidad se sustentó en el no cumplimiento, por parte de los miembros de los partidos y movimientos, de las directrices impartidas por éstos para la votación.
En conclusión, considera la Sala que los defectos alegados por el demandante no tienen la identidad suficiente para afectar los derechos fundamentales aducidos como vulnerados.
En consecuencia, se procederá a confirmar la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, que negó por improcedente la acción de tutela incoada por el ciudadano Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas, por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO.- CONFIRMAR, por las razones expuestas en la presente providencia, la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso administrativo, Sección Primera, el 4 de agosto de 2011, mediante el cual negó por improcedente la acción de tutela promovida por el señor Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas contra el fallo de 10 de marzo de 2011, proferido por la Sección Quinta de esa misma Corporación.
TERCERO.- Por Secretaría General de esta Corporación, LÍBRENSE las comunicaciones indicadas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
[1] El referido inciso señala: “Adicionalmente, para los fines establecidos en las normas vigentes, después de haber sido escogidos autónomamente por la Sala de Selección competente, los fallos sobre acciones de tutela instauradas contra providencias de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado deberán ser llevados por el magistrado a quien le corresponda en reparto a la Sala Plena, la cual determinará si asume su conocimiento con base en el informe mensual que sea presentado a partir de la sala de selección de marzo de 2009.
[2] Acta No. 28 de fecha 30 de julio de 2009, que a folio 59 hace constar: “JOHN JAIRO CARDONA TOBON, Presidente, Va a cerrarse la discusión de la renuncia del Honorable Diputado Iván Darío Agudelo Zapata, queda cerrada, aprueban los honorables Diputados la renuncia. PABLO IGLESIAS ESCORCE, Secretario General, si se aprueba señor presidente:…”
[3] Artículo 179 (…) 8. Nadie podrá ser elegido para más de una Corporación o cargo público, ni para una Corporación y un cargo si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente.
[4] “Art. 133.- Modificado .A.L. 1 de 2009, articulo5. Los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley….”
[5] Concepto Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, número 1975 del 4 de febrero de 2010. M.P. Gustavo Aponte Santos.
[6] En la sesión de fecha 30 de julio de 2009.
[7] C.P. Susana Buitrago Valencia, Expediente No. 2010-00020,
[8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de junio de 2004. M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda.
[9] Radicación N° 11001-03-28-000-2010-00120-00 M.P. Alberto Yepes Barreiro
[10] Al respecto ver, entre otras, las sentencias SU-159 de 2002 y T-522 de 2001, en ambas M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-462 de 2003 y T-1031 de 2001, en ambas M. P. Eduardo Montealegre Lynett y T-1625 de 2000, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[11] M. P. Jaime Córdoba Triviño. En este fallo se declaró inexequible una expresión del artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que impedía el ejercicio de cualquier acción, incluida la tutela, contra las sentencias proferidas por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
[12] M.P. Jaime Córdoba.
[14] M.P. Jorge Ignacio Pretelt.
[15] Sentencia SU-159 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[16] Sentencia T 567 de 1998- M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[17] T- 567 de 1998 M.P. Humberto Sierra Porto.
[19] Sentencia T-239 de 1996. M.P Vladimiro Naranjo Mesa.
[20] Sentencia T-576 de 1993. M.P. Jorge Arango Mejía.
[21] Sentencia T-442 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[22] Sentencia T-538 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[23] Sentencia T-230 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[24] Sentencia C-275 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[25] Sentencia C-819 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio.
[26] Sobre el tema también puede verse la sentencia C-1125 de 2008 M.P. Humberto Sierra.
[27] Sentencia C-819 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio.
[28] Ver, entre muchas otras, la sentencia T-040 de 2012 M.P. María Victoria Calle.
[29] Ver la sentencia C-398 de 2011 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
[30] Ver la sentencia C-393 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil, citada por la sentencia C-149 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza, que a su vez cita las sentencias C-606 de 1992 M.P. Ciro Angarita, T-525 de 1994 M.P. Vladimiro Naranjo, T-047 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo y C-964 de 1999 M.P. Alejandro Martínez.
[31] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
[32] Sentencia T-374 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[33] M.P. Clara Inés Vargas.
[34] Sentencia T-1005 de 2006.
[35] Artículo 261 C.P. “Las faltas absolutas serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción, o de votación, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral, según se trate de listas cerradas o con voto preferente.”
[37] Sentencia C-093 de 1994 Ms. Ps. José Gregorio Hernández y Hernando Herrera Vergara.
[38] Sentencia C-1040 de 2005. Ms.Ps. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil; Marco Gerardo Monroy Cabra; Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández “(…) La votación puede manifestarse de manera ordinaria, nominal o secreta. De acuerdo con el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, la votación ordinaria se efectúa cuando los congresistas dan un golpe sobre el pupitre con la mano y se conoce comúnmente como “pupitrazo”. Si ningún parlamentario solicita inmediatamente la verificación del informe expresado previamente por el secretario, éste se tendrá por exacto. Si, en cambio, algún parlamentario solicita la verificación, se sigue el procedimiento previsto en dicho artículo para confirmar el resultado obtenido. La verificación persigue determinar el número de votos proferidos a favor o en contra, y la referida norma señala un método para establecerlo: “los que quieran el SI se pondrán de pie, permaneciendo en esta postura mientras son contados por el Secretario y se publica su número. Sentados, se procederá seguidamente con los que quieran el NO y se ponen a su vez de pie; el Secretario los cuenta e informa su número y el resultado de la votación.” Este modo de votación “se usará en todos los casos en que la Constitución, la ley o el reglamento no hubieren requerido votación nominal”, según el artículo 128 del Reglamento del Congreso. (…) De acuerdo con la disposición anteriormente citada, la votación nominal es aquélla en la cual cada uno de los Congresistas vota siguiendo el orden alfabético de apellidos y opera de la siguiente manera: se anuncia en orden alfabético el apellido de cada uno de los congresistas, quienes de manera individual contestarán “SI” o “NO” a la iniciativa sometida a aprobación. El sentido del voto de cada uno de los congresistas quedará registrado en el acta en el mismo orden en el que se haya realizado, con expresión del voto que cada uno hubiere dado…”
[39] Gaceta del Congreso 227 de 2009, p. 4. Como consecuencia de los argumentos expuestos se aprobó la reincorporación de la expresión “nominal”, como exigencia del voto en las corporaciones públicas. De allí en adelante se preservó dicha categorización hasta la aprobación definitiva de la reforma, como se observa en las Gacetas del Congreso 241, 427 y 533 de 2009.
[40] M.P. Jorge Iván Palacio.
[41] Sentencia C-558 de 1994 M.P. Carlos Gaviria.
[42] Sentencias C-468 de 2008 M.P. Margo Gerardo Monroy, C-564 de 1997 M.P. Antonio Barrera, C-311 de 2004 M.P. Álvaro Tafur. Citadas por la sentencia C-325 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
[43] Ver la sentencia C-348 de 2004 M.P. Jorge Alberto Rojas. A su vez, los criterios expuestos en dicho fallo se apoyan en las Sentencias C-380 de 1997 M.P. Hernando Herrera, C-200 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-1212 de 2001 M.P. Jaime Araujo, entre otras. Citadas por la sentencia C-325 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
[44] Sentencia C-652 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy.
[45] La jurisprudencia ha precisado que éstas no constituyen una pena ni una sanción, sino una garantía de protección del interés general y de la idoneidad, probidad, imparcialidad, transparencia y moralidad del aspirante a ejercer un cargo público, de manera que para el acceso y permanencia en el mismo se requiera no estar incurso en las causales de inelegibilidad previamente definidas por el ordenamiento. Sentencias C- 348 de 2004, C-798 de 2003 y C-780 de 2001, citadas por la sentencia C-325 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
[46] M.P. Jorge Iván Palacio.
[47] La sentencia C-325 de 2009 ha establecido que en caso de las inhabilidades que rigen el acceso a determinados cargos públicos, son la Constitución y la ley las encargadas de fijarlo. Al respecto, ha expresado la Corte que, el mismo texto Superior, a través de distintas disposiciones (C.P. arts. 6°, 123 y 150-23), le reconoce al legislador amplias facultades de configuración política para completar ese régimen constitucional.
[48] Sentencia C-819 de 2010, citada por la sentencia C-398 de 2011 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
[49] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
[50] Consultar, entre otras, las Sentencias C-509 de 1997 M.P. Jaime Córdoba, C-617 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández, C-1412 de 2000 M.P. Martha Victoria Sáchica, C-200 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, C-247 de 2001 M.P. Carlos Gaviria, C-540 de 2001 M.P. Jaime Córdoba, C-952 de 2001 M.P. Álvaro Tafur, C-064 de 2003 M.P. Jaime Araujo, C-015 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda, C-311 de 2004 M.P. Álvaro Tafur, C-348 de 2004 M.P. Jaime Córdoba, C-179 de 2005 y C-468 de 2008 en los dos caso el magistrado ponente fue el Dr. Marco Gerardo Monroy.
[51] La sentencia C-325 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza, retoma varios casos en los que la Corte consideró inconstitucionales o condicionó la exequibilidad de algunas regulaciones legislativas por exceder los límites de su libertad de configuración, ver también las sentencias C-540 de 2001 M.P. Jaime Córdoba, C-311 de 2004 M.P. Álvaro Tafur, C-468 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy.
[52] Al respecto, pueden consultarse las sentencias T-181 de 1994, T-058 de 1997 y T-759 de 1999.
[53] Sentencia C-200 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[54] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[55] Sentencia C-468 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy.
[56] Ms.Ps. José Gregorio Hernández Galindo y Hernando Herrera Vergara.
[57] M.P. Manuel José Cepeda.
[58] Ver entre otras las sentencias T-827 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T -648 de 2005 M.P. Manuel José cepeda espinosa; T-1089 de 2005.M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-691 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-015 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T. 570 de 2005.M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[59] Ver sentencias T-441 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T -742 de 2002: M.P. Clara Inés Vargas, entre otras.
[60] Sentencia T-377 de 2009. M.P. María Victoria Calle.
[62] Sentencia T-292 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda.
[63] M.P. Alberto Yepes Berrio. Radicación interna Nª 2010-00120.

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