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La externalidad de red en el mercado móvil en México - PDF
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Sergio Franco Soriano
1 La externalidad de red en el mercado móvil en México Análisis y conclusiones de política pública Lester García Olvera* En telecomunicaciones, la externalidad de red se ha utilizado como argumento y mecanismo de política pública para incentivar la expansión de las redes móviles aplicándola como sobreprecio a la tarifa de terminación. Esto ha creado distorsiones en el mercado que contradicen el objetivo central de un órgano regulador. Al desarrollarse las redes móviles y llegar a cierto nivel de saturación, este sobreprecio en la tarifa pierde justificación. Se presenta un modelo sencillo que ofrece evidencia sobre el nivel de saturación del mercado móvil mexicano, restándole pertinencia al uso de la externalidad de red como sobreprecio en la tarifa de terminación. Asimismo, se argumenta sobre las distorsiones que las altas tarifas de terminación han causado. El trabajo presenta algunas conclusiones de política pública para México, lo cual es relevante, dada la necesidad del regulador mexicano de fijar una nueva política en materia de tarifas de interconexión móvil para los siguientes años. Palabras clave: política pública, telecomunicaciones, política industrial, industria de telecomunicaciones, política de precios, regulación económica, reglamentación de telecomunicaciones, precios. Network Externalities in the Mexican Mobile Market: Policy Analysis and Conclusions In telecommunications policy, network externalities have been a policy and argumentative tool to incentivize the expansion of mobile network by adding the value of the externality to the mobile termination rate. However, this has caused a series of market distortions that contradict the regulator s objective of constructing better market con- *Lester Benito García Olvera es consultor en temas de regulación y mercado de telecomunicaciones. Actualmente es profesor-investigador de la Escuela de Graduados en Administración y Política Pública (egap) del itesm, Campus Monterrey, y director de la maestría en Economía y Política Pública de la misma institución. Av. Fundadores y Rufino Tamayo s/n, piso 6, 66269, San Pedro Garza García, N.L. Tel: (81) Correo-e: Artículo recibido el 28 de abril de 2010 y aceptado para su publicación el 24 de mayo de VOLUMEN XXI. NÚMERO 1. I SEMESTRE DE PP Gestión y Política Pública 32 LESTER GARCÍA OLVERA ditions for the benefit of service users. As mobile networks reach certain level of development, network externalities premiums on the termination rate are less justified. This paper presents a simple model that shows evidence that suggests that the level of development of the Mexican mobile network offers no support for a network externalities premium on the termination rate level. Additionally, the paper presents discussion on the market distortions caused by high mobile termination rates in Mexico and offers policy conclusions, which are particularly relevant at this point, as the Mexican regulator should renew its mobile interconnection rate approach and policy. Keywords: public policy, telecommunications, industrial policy, telecommunications industry, price policy, economic regulation, telecommunications regulation, prices. INTRODUCCIÓN L as externalidades de red como concepto han estado asociadas tanto de forma teórica como práctica a las economías de redes, como son los mercados ferroviarios, la distribución de gas, de agua y, por supuesto, en las telecomunicaciones. En el caso de estas últimas, y en particular en el segmento de la telefonía móvil, tradicionalmente la externalidad de red entendida como el beneficio que representa para todos los usuarios la adición a la red de un nuevo usuario se ha utilizado con el argumento de incentivar a las redes a expandirse, al tratar de contabilizar el beneficio que cada nueva conexión tiene para el resto de los usuarios. Con la entrada en vigor de el que llama paga (eqllp) nacional e internacional en 2006, la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) definió, por medio de un modelo de costos, al igual que otros órganos reguladores en el mundo, un esquema de reducción gradual de la tarifa para un periodo de cuatro años. Esta tarifa incluía un subsidio o sobreprecio para reconocer el valor de la externalidad de red. Sin embargo, tanto en México como en el resto del mundo, la externalidad de red asociada a la tarifa de terminación móvil sigue siendo un tema polémico en la regulación de las telecomunicaciones. Mientras diversos países pugnan por una definición a nivel de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (uit) sobre la necesidad de subsidiar las redes de países emergentes a través de un subsidio por la externalidad 4 Gestión y Política Pública VOLUMEN XXI. NÚMERO 1. I SEMESTRE DE 20123 LA EXTERNALIDAD DE RED EN EL MERCADO MÓVIL EN MÉXICO de red positiva que causan a los usuarios que llaman desde los países desarrollados, millones de consumidores y operadores en el mundo deben pagar tarifas elevadas dada la aplicación de este concepto a la definición de tarifas de terminación y su impacto en la tarifas finales para los usuarios. La justificación en México para dicho subsidio había sido la necesidad de expandir la red móvil en beneficio de los usuarios. La pregunta relevante es, entonces, si ante las condiciones actuales del mercado dicho subsidio tiene justificación o si esta política regulatoria incluso debería revisarse como ya ha ocurrido en otros casos, particularmente en el Reino Unido. El esquema de reducción propuesto por la autoridad llegó a su fin en 2011 y el regulador mexicano ha definido reducciones tarifarias que, aunque aún se encuentran en litigio, parecen reflejar un abandono de la anterior política de externalidad de red. A partir de la revisión de la literatura de diversos casos regulatorios y de un modelo sencillo que pretende dar luz sobre si el mercado móvil mexicano ha llegado cerca de un nivel de saturación que efectivamente ya no justifica la externalidad de red como herramienta de política pública, este documento busca analizar cuáles han sido las premisas, los efectos y el desarrollo de la externalidad de red como concepto de política regulatoria en el contexto de las tarifas de terminación móvil y su evolución como herramienta regulatoria. Finalmente, con base en los resultados obtenidos, se presentan algunas conclusiones de política pública que se vuelven relevantes dada la actual discusión sobre el tema en el seno de los órganos reguladores en el mundo y al acercarse para la autoridad la necesidad de definir cuál será su política en esta materia para los siguientes años. EXTERNALIDADES DE RED Y TELECOMUNICACIONES En economía pública, el concepto de externalidad se refiere a un efecto externo que afecta las condiciones de bienestar de una colectividad determinada. Es decir, que de la actividad económica o proceso productivo VOLUMEN XXI. NÚMERO 1. I SEMESTRE DE 2012 Gestión y Política Pública 54 LESTER GARCÍA OLVERA de un individuo, el valor de sus variables no monetarias es decidido por un tercero (Baumol y Oates, 1988, 17). Esto genera efectos o subproductos que afectan directamente a los miembros de una sociedad (o red); es decir, costos o ganancias externas. Ejemplos tradicionales de costos externos o externalidades negativas son la contaminación y las aglomeraciones, entre otros. La literatura también incluye el concepto de externalidad positiva como un beneficio externo y colectivo, como puede ser una campaña de inmunización contra una enfermedad, la defensa nacional o, precisamente, el beneficio de tener más gente a quien llamar o de quienes recibir llamadas en una red de telecomunicaciones. Efecto de red En telecomunicaciones, una externalidad de red se entiende como el incremento en el bienestar de un agente económico ante la decisión de otro agente de ingresar y formar parte de la red. Una externalidad de red positiva surge cuando el bien en cuestión tiene más valor para un usuario mientras más usuarios utilicen el mismo bien u otros compatibles (Tirole, 1988, 405). En este sentido, cuando un individuo decide formar parte de una red de telecomunicaciones, esta decisión tiene un efecto positivo en todos los otros usuarios de la misma red. Este efecto es el que ha motivado que como mecanismo de fomento al crecimiento de la red ya que esto genera beneficios colectivos se sume a la tarifa de interconexión un subsidio equivalente al valor de la externalidad (Albon y York, 2006, 372). Efecto de llamada Sin embargo, algunos autores consideran que el cálculo del efecto externo de la ampliación de la red es incompleto si sólo se ve el lado de quien hace la llamada. En este sentido, el efecto de incremento en utilidad 6 Gestión y Política Pública VOLUMEN XXI. NÚMERO 1. I SEMESTRE DE 20125 LA EXTERNALIDAD DE RED EN EL MERCADO MÓVIL EN MÉXICO existe también para aquel que la recibe (Bomsel et al., 2003, 19); es decir, en el valor de la externalidad de red también debería considerarse el beneficio que recibe el dueño de la línea por ser llamado. Desde esta perspectiva, el esquema tradicional de cobro el que llama paga no considera el efecto llamada, o sea el beneficio social que aportan las redes que llaman a las propias redes móviles. 1 Beneficios colectivos La principal característica de la externalidad de red positiva es que, por su naturaleza de bien público, representa un beneficio en utilidad para una sociedad o colectividad (Baumol y Oates, 1988, 17-18), en este caso, para los miembros de la red. De acuerdo con lo anterior, un consumidor de servicios de telecomunicaciones enfrentaría una función de utilidad como la siguiente: Ui = Ui(X,C ) Donde U = Utilidad X = el valor de la red del consumidor de servicios de telecomunicaciones C = el valor añadido por otros usuarios de la red (externalidad de red) Es importante señalar que el incremento en utilidad del consumidor afecta positivamente el valor de la red y, por lo tanto, la utilidad del consumidor. En este sentido, cuando un individuo i decide ingresar a una red, se tienen los siguientes efectos (Minpostel y atci 2007, 2): 1) se incrementa el valor de la red, por el tráfico recibido y el tráfico generado, y 2) el valor de otras redes que llaman o reciben llamadas de la red de i aumenta. Desde el punto de vista económico, resulta racional para los 1 Desde una perspectiva de política, al menos este efecto debería considerarse al momento de calcular la externalidad de red que se utiliza como subsidio en la interconexión fijo-móvil (Bomsel et al., 2003) VOLUMEN XXI. NÚMERO 1. I SEMESTRE DE 2012 Gestión y Política Pública 76 LESTER GARCÍA OLVERA GRÁFICA 1. Demanda de expectativas cumplidas y externalidades de red c, p D4 D3 p (ni, ci) D2 D1 0 n1 n2 n3 n4 ns 1 n Fuente: Economides (1996) y Jia (2007). miembros de la red promover la entrada de nuevos suscriptores, ya que los actuales miembros estarían dispuestos a pagar al menos el equivalente al incremento en bienestar que obtendrían de una nueva conexión. 2 La gráfica 1 muestra el concepto de externalidad de red a través de una curva de demanda de expectativas cumplidas (Economides, 1996, 680). Esta curva de demanda de expectativas cumplidas mide la demanda en función de las cantidades consumidas del bien y las expectativas de venta del mismo (Economides, 1996, 681). Es decir, esta gráfica muestra la construcción de la función de demanda de un bien o servicio en una economía de red donde la disponibilidad para pagar 2 Es importante destacar que esto no es exclusivo de unas redes y no de otras. Tradicionalmente, en la política regulatoria actual, esta transferencia se ha presentado de las redes fijas hacia las móviles, aunque el mismo razonamiento aplicaría al revés. Sin embargo, dicho punto no ha tenido mayor relevancia práctica porque, en las principales economías del mundo, la penetración de las redes fijas superaba en un principio a la de las redes móviles, toda vez que su expansión se financió a través de ganancias extraordinarias de monopolios públicos o privados. Ciertamente, ese no es el caso para los nuevos operadores fijos en competencia o para las redes de cable, entre otros. 8 Gestión y Política Pública VOLUMEN XXI. NÚMERO 1. I SEMESTRE DE 20127 LA EXTERNALIDAD DE RED EN EL MERCADO MÓVIL EN MÉXICO por ese bien está en función de las cantidades que se espera que se vendan de este mismo bien o p(n, c i i ), donde n representa la cantidad del bien y c la expectativa de ventas. D i representa la disponibilidad para pagar por determinada cantidad de bien n, dada una expectativa de ventas c. 3 La función de demanda p(n i, c ) se construye a partir de los puntos p(n i i, n i ) de las demandas D i. Es decir, a partir de los puntos de demanda donde se cumplen las expectativas (n = c i i ) de cada nivel de disponibilidad a pagar (demanda D i ). Como se ve claramente en la gráfica, para pequeñas cantidades de n, la demanda es creciente si existen beneficios externos de pertenecer a la red; sin embargo, para grandes cantidades de n, la demanda es decreciente. 4 En este sentido, podemos asumir que los mayores beneficios colectivos del crecimiento de la red se producen con cantidades pequeñas de n, porque aún es posible generar grandes beneficios por efecto de red cuando ésta crece. Por otra parte, ante grandes cantidades de bienes vendidos, donde los beneficios marginales crecen cada vez en menor proporción, el beneficio colectivo por el efecto de red es menor. De igual forma, a mayores niveles de n, el poder de mercado del operador es mayor. Desgraciadamente, la presencia de externalidades de red incrementa el poder de mercado de los operadores más grandes, dadas las expectativas de uso o venta, toda vez que será mayor la disponibilidad para pagar por pertenecer a las redes más grandes. De esta forma, para hacer más eficiente el desempeño del mercado, lo adecuado sería internalizar los beneficios de la externalidad de red a través de obligaciones de servicio universal y de expansión de la red para los operadores más grandes (Jia, 2007, 19). 3 En la formulación original de Economides (1996), al igual que en el ejemplo que aquí se muestra, n se encuentra normalizado para que represente cobertura de mercado en un rango de 0 a 1. 4 Esto, se intuye, sería cercano al punto de saturación, donde es tal el desarrollo de la industria que la externalidad de red es muy baja por las nuevas conexiones. Esto se observa en países con penetración cerca o incluso por encima de 100 por ciento, donde nuevas adiciones a la red no necesariamente añaden utilidad en beneficio del resto de los miembros de la misma, por lo que el crecimiento de líneas disminuye. VOLUMEN XXI. NÚMERO 1. I SEMESTRE DE 2012 Gestión y Política Pública 98 LESTER GARCÍA OLVERA REGULACIÓN Y EXTERNALIDAD DE RED: TARIFAS DE INTERCONEXIÓN MÓVIL En Europa, la externalidad de red se utilizó como una herramienta de política regulatoria en la determinación de las tarifas de terminación en redes móviles por diferentes autoridades regulatorias a partir de los noventa bajo esquemas de el que llama paga (Bomsel et al., 2003, 36 y 43). Las tarifas de interconexión móvil representan el cargo que una red debe pagar a la red móvil por terminar su tráfico en esta última; por lo tanto, el nivel de la propia tarifa de terminación se vuelve de gran importancia en un mercado con competencia entre redes y operadores, pues representa la posibilidad de que un usuario tenga acceso a otra red y tiene, por lo tan to, relación directa con las tarifas al usuario fijadas por los operadores. Objetivos regulatorios Los diferentes órganos reguladores, al determinar la tarifa de interconexión móvil, buscaron tomar en consideración la externalidad de red en el precio de terminación por diferentes objetivos de política pública: 1) Para reconocer el beneficio colectivo de un nuevo usuario de la red, tratando de promover más conexiones y el crecimiento de las propias redes móviles a través de la aplicación de este subsidio. 2) Como un esquema de ajuste gradual o transición hacia tarifas a costo. 3) Como un argumento generalizable para justificar un mecanismo de ajuste o de subsidios a la telefonía móvil, dada la ausencia de evidencia de una externalidad que requiera una intervención eficiente a través de subsidios (Albon y York, 2008, 305). La intervención ante la ausencia de esta evidencia puede deberse a diferentes razones políticas o de política de los diferentes órganos reguladores y mercados. 5 5 Como en el caso de la discusión que se lleva a cabo en el seno de la uit, donde la externalidad de red añadida a la tarifa de liquidación se discute como mecanismo para financiar el desarrollo de las redes móviles de países en desarrollo. 10 Gestión y Política Pública VOLUMEN XXI. NÚMERO 1. I SEMESTRE DE 20129 LA EXTERNALIDAD DE RED EN EL MERCADO MÓVIL EN MÉXICO Casos En el Reino Unido, dado el alto nivel de las tarifas de terminación prevalecientes, la autoridad reguladora, Oftel, determinó, en conjunto con la autoridad de competencia, orientar la tarifa a costos y reducir la tarifa de terminación en 15 por ciento de forma gradual a partir de 2003 y hasta Estas autoridades determinaron, además, que dicha tarifa orientada al costo se calcularía a través de un enfoque de costo incremental de largo plazo, más su respectivo margen para cubrir costos comunes y compartidos. También se incluyó un sobreprecio de aproximadamente 10 por ciento 6 correspondiente a la externalidad de red bajo el argumento de que aunque efectivamente existía poder de mercado en la terminación por parte de los operadores móviles y, por ende, las tarifas deberían orientarse al costo, era importante subsidiar las redes móviles para promover, mediante la internalización del beneficio colectivo que producía, una nueva suscripción la expansión de la red (Rappaport, 2007, 13). A partir de este ejemplo, diversos países buscaron adoptar y adaptar a sus entornos regulatorios soluciones similares: orientar a los costos las tarifas de terminación de forma gradual e incluir un porcentaje de sobreprecio por la externalidad de red. Sin embargo, no obstante las reducciones observadas a lo largo del tiempo en las tarifas, la percepción generalizada es que éstas se mantienen muy altas 7 y por encima de los costos (Littlechild, 2006, 242 y 246). De igual forma la aplicación de un sobrecargo por externalidad de red ha sido complicada en algunos países por diferentes causas técnicas y regulatorias, y el principal problema es el cálculo del nivel del propio subsidio (Sharma, 2007, 7), entre otras causas destacan: Información insuficiente para el cálculo de la externalidad y el nivel de subsidio (Kenia, Lesoto, Rumania y Australia). 6 Inicialmente, Oftel había estimado la externalidad de red en dos centavos de libra esterlina por minuto, pero redujeron el subsidio a 0.49 centavos de libra esterlina, dada la incertidumbre en su aplicación. 7 Entre otras causas, por el efecto de monopolio de cuello de botella que ocasiona el esquema eqllp, donde no existen incentivos para reducir las tarifas de interconexión móvil a niveles de costo. VOLUMEN XXI. NÚMERO 1. I SEMESTRE DE 2012 Gestión y Política Pública 1110 LESTER GARCÍA OLVERA El nivel actual de la tarifa de terminación excede el costo de proveer el servicio, por lo que ya existe un sobrecargo implícito y un subsidio para promover nuevos suscriptores (Rumania y Suecia). De acuerdo con su regulación, no se permiten márgenes en la terminación en las redes fijas (Rumania). Sería difícil y costoso monitorear que el subsidio sea efectivamente aplicado a promover nuevas suscripciones (Perú y Australia). El marco regulatorio actual no permite subsidios cruzados de servicios regulados como la terminación a servicios no regulados, como los aparatos terminales (Chile). La gráfica 2 muestra un comparativo de tarifas de terminación móvil en el mundo para finales de 2008, para 2009, 2010 y 2011, por país. Se GRÁFICA 2. Tarifas de terminación móvil, algunos países (centavos de dólar por minuto) España Francia Unión Europea* República Checa Reino Unido México 2010 México 2011 Japón Tailandia India Malasia Indonesia Laos Chipre Colombia Rusia Brasil Fuente: Datos a octubre de 2008 para España, Francia, Unión Europea, República Checa, Reino Unido y Chipre: Comisión de las Comunidades Europeas, Progress Report on the Single European Electronic Communications Market 2008, tipo de cambio de la fecha, oecd Stats Extract, Index.aspx?datasetcode=SNA_TABLE4. Datos de 2009 para Brasil: Historical Averages Mobile Termination Charges, ovum, Datos para México: Cofetel. Tipo de cambio, cgpe, Para 2010 se muestra el dato del acuerdo establecido entre operadores y avalado por la Cofetel en algunas resoluciones. Para 2011 se muestra la tarifa definida en la resolución Telcel-Alestra de marzo de Datos de 2010 para el resto, att Internationl Rate Table imtc, febrero de *Promedio de la Unión Europea. 12 Gestión y Política Pública VOLUMEN XXI. NÚMERO 1. I SEMESTRE DE 201211 LA EXTERNALIDAD DE RED EN EL MERCADO MÓVIL EN MÉXICO GRÁFICA 2.1. Centavos de dólar (ppp) España Francia República Checa Reino Unido México 2010 México 2011 Chipre Colombia Brasil Fuente: ovum. Datos para México 2011: cálculos propios con datos de la Cofetel y el fmi. CUADRO 1. Penetración móvil, algunos países usuarios por cada cien habitantes País Q Q Tasa de crecimiento 4Q07 a 4Q09 (%) España Francia Rep. Checa Reino Unido México Japón Tailandia India Malasia Fuente: Merril Lynch Global Wireless Matrix 4Q 2007 y 4Q muestran datos en dólares y en dólares ppa (paridad de poder adquisitivo) para hacer comparaciones. Aunque se puede ver que hay niveles muy diversos de tarifas de interconexión, el crecimiento de las líneas se ha mantenido por igual en países con VOLUMEN XXI. NÚMERO 1. I SEMESTRE DE 2012 Gestión y Política Pública 1312 LESTER GARCÍA OLVERA altas tarifas, que incluyen sobreprecios por el efecto de la externalidad, y en otros donde las tarifas son muy bajas, como muestra el cuadro 1. Efectos en el mercado El crecimiento de la industria móvil en el mundo ha sido notable en los últimos años. Este crecimiento se ha observado en países con niveles de tarifas relativamente altas, como República Checa, y en otros con tarifas muy bajas, como la India. Sin embargo, se puede notar que la saturación en algunos mercados se refleja en menores crecimientos de penetración. Incluso en entornos regulatorios que antes favorecían la externalidad de red como herramienta de política, como es el caso del Reino Unido, sugiere que ya no es necesaria su utilización. De acuerdo con su propio análisis, la Competition Commission del Reino Unido considera que los ingresos que ya generan los operadores móviles por terminar llamadas, aun sin incluir la externalidad de red, crearían incentivos para competir por atraer nuevos usuarios, incluso a través del subsidio a los aparatos terminales (Competition Commission, 2009, 163). En este sentido, la aplicación de la externalidad de red como sobreprecio de terminación móvil ha tenido diferentes repercusiones en el mercado, que deben analizarse a fin de diseñar el enfoque regulatorio más eficiente de acuerdo con los objetivos regulatorios. De esta forma, el impacto en el mercado de la determinación de las tarifas de interconexión móvil pasa por las características del entorno, como el mecanismo de internalización de la externalidad por aplicar (oecd, 2009, 14), el nivel de desarrollo de la industria (Albon y York, 2008, 302) y otros factores como el entorno institucional (Xu Yan, 2001, 530). Internalización de la externalidad La internalización de la externalidad puede definirse como la forma de descontar o tomar en cuenta la externalidad, en este caso positiva, dentro del sistema de precios; es decir, compensar o gravar el efecto de la externalidad (Baumol y Oates, 1988, 23). En este sentido, la aplicación 14 Gestión y Política Pública VOLUMEN XXI. NÚMERO 1. I SEMESTRE DE 201213 LA EXTERNALIDAD DE RED EN EL MERCADO MÓVIL EN MÉXICO de un sobreprecio a la tarifa de interconexión equivalente a la externalidad de red es un mecanismo de internalización, probablemente no el más eficiente, del efecto de la externalidad positiva, al cubrir monetariamente el usuario que llama el efecto de red positivo que le produce una nueva conexión a la red (oecd, 2009, p. 4). Sin embargo, si como la teoría indica, existe un efecto llamada, equivalente en el sentido de que también existe un beneficio en los nuevos usuarios al poder recibir llamadas, entonces los usuarios móviles deberían a su vez pagar o internalizar ese beneficio, lo que podría en su caso anular el efecto de la externalidad de red positiva como sobreprecio a la terminación móvil. De acuerdo con el regulador mexicano de las telecomunicaciones (Cofetel), uno de los argumentos utilizados para promover la ampliación del esquema el que llama paga al tráfico nacional e internacional es que éste generaría un incremento no sólo en conexiones, sino también en tráfico, y acabaría con el problema de una gran cantidad de teléfonos móviles que permanecían apagados o que no contestaban llamadas de larga distancia por no contar con crédito para pagarla o para no generar cargos en sus propias líneas. 8 Según este argumento, es claro que los usuarios de teléfonos móviles que no recibían llamadas para no pagar por ellas recibieron un beneficio por efecto llamada al igual que aquellos usuarios de conexiones nuevas que fueron generadas por la expectativa de no pagar por llamadas de larga distancia recibidas. 9 En la práctica, no existe un esquema de internalización de la externalidad para fomentar la realización de llamadas a las redes móviles, dado el beneficio colectivo que producen a través del efecto llamada, como sí existe para internalizar el efecto red, como ya se analizó. 8 De acuerdo con la Cofetel, en la Manifestación de impacto regulatorio sobre la introducción de eqllpn ante Cofemer, el impacto por la introducción del esquema sería de 3 por ciento de crecimiento adicional en líneas, y de 5 por ciento adicional en tráfico. 9 En este sentido, el efecto llamada pudo haberse calculado a través de la magnitud del crecimiento del tráfico por este nuevo esquema e internalizado más adelante, como efectivamente se hizo con la externalidad de red en las condiciones de interconexión. VOLUMEN XXI. NÚMERO 1. I SEMESTRE DE 2012 Gestión y Política Pública 1514 LESTER GARCÍA OLVERA Otro caso de interés es el de China, donde la existencia de externalidades de red ha beneficiado al operador más grande, haciéndolo aún más fuerte, dado el incentivo a nuevas conexiones creado por el tamaño de su red (Jia, 2007, 14); el autor propone la internalización del beneficio obtenido por la externalidad de red por parte de los operadores principales (sea fijo o móvil) a través del establecimiento de obligaciones de servicio universal y de reducción de la brecha digital. Sin embargo, el cálculo de las externalidades de red no sólo se vuelve excesivamente complejo por cuestiones técnicas, sino también por la naturaleza cambiante del mercado. Las actuales redes convergentes y multiservicio superan por mucho los beneficios públicos y privados que ofrecía la telefonía tradicional (oecd, 2009, 20). En este sentido, la internalización de la externalidad de red, sea a través del efecto llamada o del efecto red, se vuelve poco relevante, si consideramos las diferentes formas que el mercado ha encontrado para internalizar el valor de una externalidad. Desde publicidad a través de sms, comunicación interactiva, como por ejemplo Twitter, servicios públicos, información, aplicaciones y servicios por la red y teléfonos inteligentes internalizan ya el efecto de red que crean las nuevas conexiones. Usuarios que antes se mantenían ajenos o no compensados por el efecto red que generaba su conexión, hoy son compensados con servicios de información, contenido, o menores precios al aceptar recibir publicidad, etc. (oecd, 2009, 21 y 22). De esta forma, la cada vez más compleja interrelación entre servicios, operadores y usuarios vuelve incompleto e inapropiado el reconocimiento de una externalidad de red que probablemente ya se ha internalizado a través de otros mecanismos. Saturación Si el objetivo regulatorio en determinado mercado de telecomunicaciones es el de desarrollar la penetración de la telefonía móvil por medio de un subsidio que internalice la externalidad, el desarrollo del mercado es también una variable fundamental en el cálculo del nivel de externalidad o subsidio que se aplica a esta tarifa de terminación móvil. En un merca- 16 Gestión y Política Pública VOLUMEN XXI. NÚMERO 1. I SEMESTRE DE 201215 LA EXTERNALIDAD DE RED EN EL MERCADO MÓVIL EN MÉXICO do en el que el nivel de penetración se ha desarrollado de forma importante, la aplicación de un subsidio para internalizar la externalidad de red tiene menos sentido (Albon y York, 2008, 302). Esto se podía intuir desde el análisis económico realizado en secciones anteriores respecto a la externalidad de red y a la demanda de expectativas cumplidas que incrementaba los incentivos por pertenecer a la misma. Al aumentar de forma significativa el tamaño de la red, el beneficio colectivo por una nueva conexión se vuelve marginal, hasta el punto de saturación, donde la red ya es tan grande que no hay beneficio por incluir a nuevos usuarios marginales. De esta forma, la disponibilidad para pagar del usuario que llama a una red madura es cada vez menor, al recibir cada vez menos beneficios de una conexión nueva. En mercados maduros, donde el nivel de penetración ha llegado incluso a rebasar 100 por ciento (como Italia u otros países de Europa, por ejemplo), es dudosa la existencia de un beneficio colectivo por una nueva conexión, 10 de igual forma la disponibilidad para pagar de los usuarios de la red que llama se vuelve mucho menor, al darse cuenta de que una conexión adicional a la red ya no trae beneficios importantes (Albon y York, 2008, 299). En este caso es tan grande el tamaño de la red, que un nuevo usuario se vuelve marginal y no existen incentivos para pagar por tenerlo dentro de la misma. Es importante también considerar el efecto que otros tipos de externalidades tienen sobre una red con mayor madurez. Por ejemplo, en este tipo de mercados, el desarrollo de las redes y servicios ha llegado a tal punto que la competencia por usuarios se hace incluso desde el tipo de aparatos terminales que cada compañía tiene disponibles 11 o de aplicaciones y contenidos. Esto, como ya se había comentado, añade a la in- 10 Por ejemplo, en países con penetración superior a 100 por ciento o en casos en que un padre de familia compre un móvil para uno de sus hijos, el beneficio colectivo sería casi cero, si tomamos en cuenta que el resto de la red ya tenía acceso a esta familia a través de la conexión del padre, y lo que verdaderamente existe es un beneficio privado para los padres de familia y el hijo al estar conectados entre ellos. Ese beneficio privado está siendo pagado por la red que llama, al abaratar la nueva conexión a través del cargo por subsidio en la tarifa de interconexión móvil. 11 Un buen ejemplo es el IPhone de Apple, que hoy en día se puede conseguir en México también en paquetes de prepago. Al inicio en México, sólo Telcel tenía disponible el IPhone de Apple. VOLUMEN XXI. NÚMERO 1. I SEMESTRE DE 2012 Gestión y Política Pública 1716 LESTER GARCÍA OLVERA ternalización de la externalidad, pero en este caso no se contabiliza. De igual forma, está el caso de la externalidad de llamada también ya discutida (Albon y York, 2008, 298), donde es razonable pensar que, en una red madura, esta externalidad sea superior a la externalidad de red que se busca compensar con el sobreprecio de la tarifa de terminación. Estos mismos autores consideran que una tarifa de terminación móvil alta perjudicará a las redes móviles maduras, al volver muy caro llamar a estas redes. De igual forma, citan evidencia empírica de algunos mercados que comprueba que el subsidio que se añade a la tarifa de terminación como externalidad de red, en vez de generar nuevas conexiones, incentiva sólo la lealtad a la marca por el deseo de acceder a nuevos aparatos terminales más modernos, convirtiéndose no en una herramienta de desarrollo sino de competencia (Albon y York, 2008, ). De esta forma, valdría la pena analizar los efectos de este mecanismo de competencia, así como el efecto que tiene la política de sobreprecio a la tarifa de terminación móvil sobre las redes fijas, que en muchos de los casos deben traspasar a sus usuarios el sobreprecio. Otros autores hablan sobre la manera en que el esquema de el que llama paga crea menores incentivos que el que recibe paga para el desarrollo de las redes móviles (Crandall y Sidak, 2004, 313) y que en el caso de este último esquema, esto se ha llevado a cabo con tarifas más bajas. Aunque es innegable el desarrollo que la telefonía móvil en México ha tenido desde la introducción del esquema el que llama paga, también es destacable que la penetración del servicio, el avance tecnológico y el tipo de servicios hacen suponer que ésta es cada vez una red más madura y, por ende, el nivel de subsidio o sobreprecio se vuelve cada vez menos relevante para mantener el nivel de desarrollo del mercado. Entorno institucional Un argumento adicional para entender la aplicación de un sobreprecio a la tarifa de terminación móvil como política regulatoria es el entorno institucional en el que se lleva a cabo. De tal suerte que la mayor independencia del regulador u otras condiciones, como la participación de gru- 18 Gestión y Política Pública VOLUMEN XXI. NÚMERO 1. I SEMESTRE DE 201217 LA EXTERNALIDAD DE RED EN EL MERCADO MÓVIL EN MÉXICO pos de interés en el entorno regulatorio, afecten la forma de las decisiones que toman las autoridades (García, 2007, 239; Xu Yan, 2001, 530). Desde cierta perspectiva, la externalidad de red ha servido como un argumento generalizable para justificar que las tarifas de terminación móvil deben ser altas (Albon y York, 2008, 305). Los propios órganos reguladores encuentran muy complicado calcular la externalidad de red (Sharma, 2007, 7) o explicar cómo la calculan; sin embargo, gran número de órganos reguladores han utilizado esta herramienta para justificar tarifas de terminación altas. EL CASO DE MÉXICO México fue uno de los países en que se incluyó la externalidad de red como componente de la tarifa de terminación móvil para incentivar las nuevas conexiones y promover el crecimiento del segmento de móviles. Regulación de las tarifas de terminación móvil Como muchos otros países, México aplica el esquema eqllp desde 1999, fecha en que el regulador del sector (Cofetel) resolvió un desacuerdo de interconexión entre operadores fijos y móviles, estableciendo un nivel de tarifas de interconexión de 1.90 pesos, el cual aplicó hasta La tarifa que la Cofetel fijó en 1999 no se basó en un modelo de costos ni tampoco contabilizó un nivel de externalidades de red, de hecho es probable que esa tarifa no reflejara necesariamente el nivel de costos. El cálculo que se realizó fue básicamente el de tomar la tarifa al usuario de llamadas entre móviles y restarle un estimado de costos evitados. La telefonía móvil tuvo un avance importante posterior a la aplicación de eqllp y el establecimiento de la tarifa de terminación en el nivel citado. 12 En 2004 hubo un acuerdo entre concesionarios móviles y Telmex para reducir las tarifas en 10 por ciento durante los siguientes cuatro años. Este acuerdo fue independiente del que años después se establecería por los desacuerdos de interconexión que surgieron de la aprobación de eqllp. VOLUMEN XXI. NÚMERO 1. I SEMESTRE DE 2012 Gestión y Política Pública 1918 LESTER GARCÍA OLVERA Fue en 2005 cuando, ante la inminente entrada en vigor de la ampliación del esquema eqllp al tráfico de larga distancia nacional e internacional, surgieron nuevos desacuerdos de interconexión entre los operadores fijos y los móviles, haciendo necesaria la intervención de la autoridad para fijar nuevamente las tarifas de interconexión. La Cofetel siempre ha resuelto los desacuerdos de interconexión a partir de tres criterios: 1) basar las condiciones en las propias condiciones del mercado mexicano; 2) tomar en cuenta la experiencia internacional y los comparativos con otras decisiones similares de otros órganos reguladores en el mundo, y 3) orientar las tarifas al costo de proveer la interconexión. A partir de 2006, año en que se resuelve el primer desacuerdo de interconexión fijo-móvil, la Cofetel define una orientación gradual a los costos en un periodo de cuatro años y añade un componente de externalidad de red como sobreprecio a la tarifa de terminación para fomentar el desarrollo de la industria móvil. Dicho esquema era similar a otros ya establecidos en el mundo, particularmente al ya comentado caso de Ofcom. Sin embargo, en el caso de México no se calculó un nivel de externalidad a priori, más bien la Cofetel, después de determinar que el costo de proveer el servicio era de 0.90 pesos, fijó unas tarifas de interconexión por encima de ese nivel y justificó esos incrementos utilizando el concepto de externalidades de red. Después, la autoridad fijó dos agendas de reducción de tarifas de interconexión, una para el operador más grande (Telcel) en septiembre de 2006 y otra para el resto de los operadores de menor tamaño en marzo de La gráfica 3 muestra las tarifas definidas para Telcel, el operador más grande, y el resto de los operadores. Con el argumento de que los costos para las empresas más pequeñas eran mayores y que éstas necesitaban mayor apoyo por parte del regulador, se definieron ambas agendas en dos diferentes actos de autoridad. Sin embargo, la que aplicaba entre la mayoría de los operadores es la segunda, ya que los operadores móviles y la mayoría de los fijos así lo acordaron. En este sentido, la propia autoridad, según este esquema, de forma indirecta habría desestimado el uso de la 20 Gestión y Política Pública VOLUMEN XXI. NÚMERO 1. I SEMESTRE DE 201219 LA EXTERNALIDAD DE RED EN EL MERCADO MÓVIL EN MÉXICO GRÁFICA 3. Esquema de reducción de tarifas de interconexión Cofetel 2006*-2010 (cifras en pesos por minuto) Telcel Resto Fuente: Cofetel. *Las tarifas se definieron en 2006, pero para 2005 y 2006 se fijaron las vigentes. externalidad de red como una herramienta para fijar la tarifa a partir de Sin embargo, existían argumentos para pensar que la determinación de costos en 0.90 y 1.00 peso se encontraba sobreestimada y debería ser más baja. Este proceso ha sido motivo de múltiples litigios, discusiones y resoluciones. De tal forma, existieron diferentes actos de autoridad, como el recurso de revisión resuelto por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la posterior determinación del nivel actual que redujeron la tarifa aún más. Hoy la tarifa vigente para la autoridad es de.3912 centavos de peso por minuto de interconexión. Evolución y desarrollo del mercado Como ya se ha mencionado, la evolución del mercado móvil se disparó con la entrada en vigor de eqllp en 1999 y, adicionalmente, con la am- VOLUMEN XXI. NÚMERO 1. I SEMESTRE DE 2012 Gestión y Política Pública 2120 LESTER GARCÍA OLVERA GRÁFICA 4. Penetración de la telefonía móvil en México, usuarios por cada 100 habitantes ( *) Introducción de EQLLPN Introducción de EQLLP Fuente: Cofetel. *Datos a febrero de P/ Feb-2011 pliación del esquema para el tráfico de larga distancia nacional en internacional, para el que la autoridad calculó un impulso adicional de 5 por ciento de crecimiento en el tráfico y 3 por ciento en usuarios (Cofetel, 2007, 37). Aunque la penetración todavía se encuentra por debajo de 100 por ciento (se cuenta con cerca de 92 millones de líneas móviles a diciembre de 2010 para una penetración de 81.3 por ciento), es claro el crecimiento que ha tenido en los últimos años, desde la ampliación del esquema eqllp al tráfico de larga distancia, por lo que es previsible, de acuerdo con la empresa de consultoría Pyramid (2009), que la penetración en suscriptores alcance 99 por ciento para De acuerdo con Albon y York (2008, 303), un nivel de penetración móvil de alrededor de 100 podría suponer la saturación del mercado y, por lo tanto, la disminución de la disponibilidad para pagar por nuevas conexiones móviles a través de la tarifa de terminación. En este sentido, tanto la externalidad de red como una tarifa de terminación alejada del 22 Gestión y Política Pública VOLUMEN XXI. NÚMERO 1. I SEMESTRE DE 2012 Mostrar más
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