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Timestamp: 2019-10-19 00:01:42+00:00

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Ejecutoria num. P./J. 43/2014 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 526319538
Localizacion: Décima Época. Pleno. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 8, Julio de 2014, Tomo I, página 46.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 200/2013. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LA PRIMERA Y LA SEGUNDA SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. 28 DE ENERO DE 2014. PONENTE: O.S.C.D.G.V.. SECRETARIO: O.J.F.D..
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintiocho de enero de dos mil catorce.
PRIMERO. Mediante escrito presentado el veinticuatro de abril de dos mil trece ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia, ********** solicitó al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, hacer suya la denuncia de la posible contradicción de tesis, entre las sustentadas por la Primera y la Segunda Salas de este Alto Tribunal.
En la denuncia de contradicción de tesis presentada, se expresó que de la resolución dictada por la Primera Sala en el amparo en revisión 349/2012, derivaron las tesis aisladas 1a. XCIII/2013 (10a.) y 1a. XCVII/2013 (10a.), de rubros: "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. LA APLICACIÓN DE ESTE DERECHO A LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES DEBE REALIZARSE CON LAS MODULACIONES NECESARIAS PARA SER COMPATIBLE CON EL CONTEXTO AL QUE SE PRETENDE APLICAR." y "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. EL ARTÍCULO 61 DE LA LEY DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE MORELOS, NO VULNERA ESTE DERECHO EN SUS VERTIENTE DE REGLA DE TRATAMIENTO, REGLA PROBATORIA Y ESTÁNDAR DE PRUEBA."
Por otro lado, se indicó que la Segunda Sala sostuvo un criterio distinto, al resolver el amparo en revisión 431/2012, del que surgieron las tesis aisladas 2a. XC/2012 (10a.) y 2a. XCI/2012 (10a.), de rubros: "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. CONSTITUYE UN PRINCIPIO CONSTITUCIONAL APLICABLE EXCLUSIVAMENTE EN EL PROCEDIMIENTO PENAL." y "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. NO ES UN PRINCIPIO APLICABLE EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR."
SEGUNDO. Por auto de veintinueve de abril de dos mil trece, el presidente de este Alto Tribunal hizo suya la denuncia de la posible contradicción de tesis, por lo que ordenó la formación y registro del expediente; asimismo, en dicho proveído se admitió a trámite la denuncia formulada, se requirió a los presidentes de las Salas de la propia Suprema Corte de Justicia para que informaran si los criterios que sustentaron en los referidos asuntos siguen vigentes; y se turnó el expediente para su estudio a la M.O.S.C. de G.V..
PRIMERO. Este Tribunal Pleno es competente para resolver la presente contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República; 226, fracción I, de la Ley de Amparo y 10, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como en la fracción VII del punto segundo del Acuerdo General Número 5/2013, emitido por el Pleno de este Alto Tribunal, publicado el veintiuno de mayo de dos mil trece en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, conforme a lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 227, fracción I, de la Ley de A., toda vez que fue formulada por el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
TERCERO. A fin de determinar si existe la contradicción de tesis denunciada y, en su caso, resolverla, es preciso transcribir, en lo conducente, los razonamientos sostenidos por las Salas de este Alto Tribunal en las ejecutorias de mérito que la motivaron.
Cabe hace notar que las ejecutorias de los amparos en revisión 624/2008 y 466/2011, se transcribirán sólo como información de referencia para mejor panorama y desarrollo del asunto, mas no así, debido a que participen en la contradicción, porque se trata de antecedentes a los que hace alusión la diversa ejecutoria, también del amparo en revisión 349/2012, que interviene en la presente contradicción de tesis.
I. La Primera Sala, al resolver los amparos en revisión 624/2008, 466/2011 y 349/2012, en sesiones de veintinueve de octubre de dos mil ocho, nueve de noviembre de dos mil once y veintiséis de septiembre de dos mil doce, respectivamente, consideró, en lo que interesa, lo siguiente:
Amparo en revisión 624/2008
"SÉPTIMO. El quejoso planteó en su demanda de amparo, que el artículo 30, primer párrafo, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas, es violatorio del principio de presunción de inocencia, pues al ordenar la ejecución inmediata de la sanción impuesta en el procedimiento administrativo de responsabilidad al servidor público, sin esperar a que dicha resolución sea definitiva, en tanto que todavía puede ser combatida a través del recurso de revocación o del juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se le considera responsable administrativamente, sin que tal situación esté definida de forma concluyente, rompiéndose con ello el principio constitucional de referencia.
"Antes de la reforma de dieciocho de junio de dos mil ocho, la Constitución Federal no reconocía expresamente el principio de presunción de inocencia, no obstante ello, el Pleno de este Alto Tribunal ha interpretado que el mismo se contenía de manera implícita en los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21, párrafo primero y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Carta Magna, pues deriva de los principios de debido proceso legal y acusatorio, dado que, si el primero reconoce el derecho de todo inculpado a su libertad y, que para privarlo de éste, es necesario cumplir con una serie de garantías mínimas otorgándole una defensa adecuada y, por su parte, el principio acusatorio implica, que es a la autoridad investigadora a la que corresponde la función persecutoria de los delitos, se tiene que ambos resguardan el principio de presunción de inocencia, pues el gobernado no tendrá la obligación de probar la licitud de su conducta, reconociendo así, a priori, el estado o condición de inocencia de los hombres.
"Criterio que se encuentra contenido en la siguiente tesis: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2002, tesis P. XXXV/2002, página 14.
"‘PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. EL PRINCIPIO RELATIVO SE CONTIENE DE MANERA IMPLÍCITA EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’ (se transcribe). Amparo en revisión 1293/2000. 15 de agosto de 2002. Once votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretarios: E.F.M.G.P. y A.M.F..
"Principio que, a partir del dieciocho de junio de dos mil ocho, se encuentra expreso en el artículo 20 del Pacto Federal, en los siguientes términos:
"Artículo 20. (se transcribe)
"Asimismo, el principio de presunción de inocencia se encuentra reconocido por diversos instrumentos internacionales de los que México es parte, como lo es la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en cuyos textos establecen, respectivamente:
"‘Artículo 11.’ (se transcribe)
"Es pertinente señalar que, si bien el ahora recurrente no señaló como artículos violados los artículos al 19, 21 y 102 constitucionales, lo cierto es que, al invocar el principio de presunción de inocencia, se advierte la suficiente causa de pedir en tal sentido, pues, como se ha sostenido, dicho principio se desprende de la interpretación armónica de tales preceptos; a más que este Alto Tribunal se encuentra facultado por el artículo 79 de la Ley de Amparo para, del examen integral de la demanda de garantías y de los agravios, resolver la cuestión efectivamente planteada.
"Como se ha sostenido, la Constitución Federal reconoce el estado o condición de inocencia de los gobernados, razón por la cual, lo protege a través del derecho de toda persona a que se presuma su inocencia, lo que significa que todo hombre debe ser tratado con tal calidad -inocente- hasta en tanto no se demuestre lo contrario; esto implica que corresponde a la autoridad desvirtuar la inocencia probando la ilicitud de la conducta, así opera desde que se inicia la investigación hasta la resolución final que la destruya.
"De ahí que, el principio de presunción de inocencia exija que para imponer una sanción sea indispensable la certeza de la culpabilidad, ya que, si lo que motiva la imposición de la sanción es cierta conducta, ante la duda de su existencia o su inexistencia misma, no existe razón para imponer la sanción.
"Por tanto, de un lado, el principio de presunción de inocencia constituye el derecho a recibir la consideración y el trato de ‘no autor o no partícipe’ en hechos de carácter delictivo o análogos a éstos y determina, por ende, el derecho a que no se apliquen las consecuencias o los efectos jurídicos aunados a hechos de tal naturaleza en las relaciones jurídicas de todo tipo y, de otro, requiere de actividad probatoria que la destruya de forma clara y rotunda.
"Sirve de apoyo la tesis: Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, mayo de 2007, tesis 2a. XXXV/2007, página 1186.
"‘PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ALCANCES DE ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL.’ (se transcribe)
"De esta forma, se tiene que dicho principio opera fundamentalmente en el campo procesal, en tanto produce un influjo decisivo en el régimen jurídico de la prueba. De este punto de vista se infieren tres cuestiones:
"a) Que toda condena debe ir precedida siempre de una actividad probatoria impidiendo la condena sin pruebas.
"b) Que las pruebas tenidas en cuenta para fundar la decisión de condena han de merecer tal concepto jurídico y ser constitucionalmente legítimas.
"c) Que la carga de la actividad probatoria pesa sobre los acusadores y que no existe nunca carga del acusado sobre la prueba de su inocencia o de su participación en los hechos.
"Por tanto, en virtud de la presunción de inocencia, ninguna persona podrá ser considerada culpable sino hasta la sentencia condenatoria que la desvirtúe plenamente, acreditando la infracción al ordenamiento jurídico, y en cuyo proceso se hayan observado todas las garantías necesarias para su adecuada defensa.
"Así las cosas, con el simple inicio del procedimiento no se menoscaba la presunción de inocencia, sino, por el contrario, ésta aparece, precisamente, en tal momento y hasta que se dicte sentencia condenatoria, que dirima de forma concluyente la responsabilidad. Es decir, solamente la sentencia condenatoria priva de la calidad de inocente.
"No obstante la evidente naturaleza procesal del principio, también vincula la actividad legislativa para que el mismo despliegue su fuerza de manera efectiva, por lo que, en ese aspecto, ordena que las leyes no otorguen consecuencias privativas de derecho propias de un condenado, a alguien que todavía no tiene ese carácter en sentencia firme.
"Se concluye que se erige el principio de presunción de inocencia como una garantía frente al ejercicio del ius puniendi, es decir, como una limitación a su ejercicio arbitrario.
"Es así que, el principio en estudio es aplicable, no únicamente a la materia penal, sino también al derecho administrativo sancionador, en tanto que éste es una manifestación de la potestad punitiva del Estado, dado que implica la imposición de una sanción en virtud de una conducta humana que infrinja el ordenamiento jurídico.
"Es aplicable la jurisprudencia siguiente: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, agosto de 2006, tesis P./J. 99/2006, página 1565.
"El artículo combatido por esta vía establece literalmente lo siguiente:
"Por su parte, el quejoso aduce que la ejecución de las sanciones administrativas de forma inmediata, sin esperar a que la resolución que las impone sea definitiva, esto es, sin esperar a que se agoten los recursos, viola el principio de presunción de inocencia, pues permite que se le imponga una sanción, sin que su responsabilidad esté determinada definitivamente.
"Cabe señalar que en el derecho procesal mexicano existen dos tipos de resoluciones, atendiendo a la autoridad de la que se encuentran investidas, a saber: la sentencia definitiva, que es aquella que decide la controversia en cuanto al fondo del asunto, pero admite todavía medios de impugnación, a través de los cuales se puede revocar, confirmar o modificar la decisión, y la sentencia firme, que es aquella que no admite ningún medio de impugnación o que ha sido consentida por no combatirse y que, por ello, ha adquirido la autoridad de cosa juzgada.
"De esto se infiere que el quejoso, al formular su concepto de violación, se refiere en realidad, a que no obstante que la resolución con que concluye el procedimiento administrativo de responsabilidad carece de firmeza, en tanto que no ha concluido el término para impugnarla o los recursos no se han resuelto, se ordena su inmediata ejecución.
"El precepto impugnado, como lo sostiene el quejoso, ordena la ejecución inmediata de la resolución que haya impuesto la sanción al servidor público, sin que sea necesario que la misma sea firme, es decir, sin que sea necesario esperar a que concluya el término para la interposición de los recursos y/o su resolución.
"Confirma lo anterior, el hecho de que tanto esta Primera Sala, como la diversa Segunda de este Alto Tribunal, al resolver los amparos en revisión 1034/2005 y 1715/2005, respectivamente, sostuvieron, respecto de la interpretación del precepto, la afirmación de referencia en los siguientes términos: (se transcribe)
"En efecto, de los artículos 21, 25 y 30 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, se observa que el procedimiento administrativo de responsabilidad culmina con la resolución definitiva, misma que podrá ser impugnada a través del recurso de revocación que se tramita ante la misma autoridad que emitió la resolución o del juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y que, a su vez, la resolución al recurso de revocación podrá ser impugnable ante el citado tribunal; no obstante, el artículo 30 ordena la ejecución inmediata de la sanción impuesta al servidor, sin que sea necesario que la resolución que la impuso sea firme.
"Ahora, como ha quedado de manifiesto, el principio de presunción de inocencia vincula a la actividad legislativa, obligando al legislador a que lo respete y emita normas que hagan efectiva su operancia, a través de reglas que no otorguen consecuencias privativas de derecho propias de un condenado, a alguien que todavía no tiene ese carácter en sentencia firme, y prevean un procedimiento donde se sigan una serie de formalidades para que sea la autoridad acusadora quien desvirtúe la presunción de inocencia.
"El punto a dilucidar radica en determinar, si el derecho a que se presuma la inocencia, opera hasta el dictado de la resolución definitiva o hasta que ésta ha adquirido el carácter de firme, de donde se seguirá que, si el principio protege hasta la resolución definitiva, entonces el precepto impugnado, al prever la inmediatez de la ejecución de la sanción no lo viola, dado que la privación de derechos será a una persona que ya tiene el carácter de responsable; o si el principio protege hasta que la resolución que impone la sanción adquiera firmeza, entonces el precepto, al prever la inmediatez de la ejecución de la sanción, estará otorgando consecuencias privativas de derecho a una persona que aún no es responsable y, por tanto, no es merecedor de las mismas, violando así el principio constitucional de mérito.
"Como se ha señalado en líneas anteriores, el principio de presunción de inocencia exige la certeza plena y absoluta respecto de la responsabilidad del procesado en ciertos hechos, por tanto, y de ahí el diverso principio de in dubio pro reo, en caso contrario habrá que absolver al sujeto.
"La principal característica de una resolución definitiva que no ha causado ejecutoria y que, por tanto, no produce los efectos de la cosa juzgada, es que aún es susceptible de ser modificada a través de algún recurso y, por tanto, lo resuelto en ella aún no es concluyente, y es justo tal característica la que la distingue de la sentencia firme, pues ésta a diferencia de aquélla es inmutable, en virtud de que ya no existe ningún medio de impugnación que tenga la capacidad de afectarla.
"En este estado de cosas, se llega a la conclusión de que la presunción de inocencia opera no sólo hasta la resolución definitiva que resuelva el fondo del asunto, sino hasta que la misma sea firme; esto es así, pues si la resolución definitiva todavía es susceptible de modificarse o revocarse, por ende, no existe certeza respecto de la responsabilidad del sujeto en la comisión de una infracción y, al no existir dicha seguridad, el principio de presunción de inocencia obliga a dar trato de no culpable, esto es, a no imponer las consecuencias privativas de derecho propias de un condenado de manera cierta e indubitable.
"Por tanto, el artículo 30 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, que permite que la sanción administrativa se ejecute de inmediato, sin que la responsabilidad del servidor en la comisión de la infracción que se le atribuye, sea cierta y sin lugar a dudas, viola el principio de presunción de inocencia, pues otorga el trato de culpable a quien aún no lo es de forma plena y concluyente.
"No pasan desapercibidos a esta Primera Sala, los criterios que ésta y la diversa Segunda han sostenido respecto de la constitucionalidad del precepto en análisis; sin embargo, los mismos no son obstáculo a la presente resolución, dado que no lo analizan a la luz del principio de presunción de inocencia, sino de la diversa garantía de audiencia y tutela jurisdiccional, criterios, cuyos rubros son: ‘RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 30 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, AL ESTABLECER LA EJECUCIÓN INMEDIATA DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS, CUMPLE CON LA GARANTÍA DE TUTELA JURISDICCIONAL.’, ‘RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 30 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, AL ESTABLECER LA EJECUCIÓN INMEDIATA DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS, NO TRANSGREDE LA GARANTÍA DE AUDIENCIA.’ y ‘SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 30 DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS RELATIVA, AL DISPONER QUE LA EJECUCIÓN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS SE LLEVARÁ A CABO DE INMEDIATO, NO VIOLA LAS GARANTÍAS DE AUDIENCIA Y DE SEGURIDAD JURÍDICA.’
"Por tanto, resulta procedente conceder el amparo y protección de la Justicia Federal al quejoso recurrente, en contra del artículo 30, primer párrafo, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
Resulta innecesario el estudio de los restantes agravios, dado que su estudio a nada práctico conduciría, en virtud de que al haber resultado inconstitucional el artículo 30 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, aunque fueran fundados, no le reportarían al quejoso recurrente mayor beneficio ni variaría el sentido de la presente resolución.
Amparo en revisión 466/2011
"CUARTO. A continuación, se procede arealizar el estudio de los agravios del recurrente. El argumento expuesto en el punto (2) del apartado III del considerando anterior, es fundado. Para justificar esta decisión, hay que tener en cuenta lo que establece expresamente el primer párrafo del artículo 30 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos:
"Esta Primera Sala se pronunció en el amparo en revisión 624/2008, sobre la constitucionalidad de la misma porción normativa del precepto impugnado en el presente caso. En el precedente en cuestión, se sostuvo que la presunción de inocencia es aplicable a los procedimientos administrativos sancionadores y que no sólo opera hasta que se dicte resolución definitiva que resuelve el fondo del asunto, sino hasta que la misma queda firme. En esta línea, se argumentó que, si la resolución definitiva todavía es susceptible de modificarse o revocarse, no existe certeza respecto de la responsabilidad del sujeto en la comisión de una infracción. En consecuencia, el principio de presunción de inocencia obliga a dar trato de no culpable a la persona sujeta al procedimiento sancionador, esto es, a no imponer las consecuencias privativas de derecho propias de un condenado de manera cierta e indubitable.
"De acuerdo con lo anterior, esta Primera Sala sostuvo que el artículo 30 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, que permite que la sanción administrativa se ejecute de inmediato sin que la responsabilidad del servidor en la comisión de la infracción que se le atribuye sea cierta y sin lugar a dudas, viola el principio de presunción de inocencia, al otorgar el trato de culpable a quien aún no lo es de forma plena y concluyente.
"Aunque este criterio fue suscrito por la mayoría de los miembros de la Primera Sala, la nueva integración de este órgano jurisdiccional brinda la oportunidad de realizar una nueva reflexión sobre el tema. En este sentido, se estima pertinente abandonar el precedente, con apoyo en las siguientes consideraciones:
"I. La modulación de la presunción de inocencia en el derecho administrativo sancionador
"Esta Suprema Corte ha sostenido, de forma reiterada, que los principios que rigen la materia penal deben aplicarse a los procedimientos administrativos sancionadores en la medida en que sean compatibles con éstos. En este caso, es indudable que la presunción de inocencia es un derecho fundamental compatible con el derecho administrativo sancionador, con independencia de, si se considera que se trata de un principio implícito en varios artículos constitucionales o su fundamento se deriva directamente de la actual redacción de la fracción I del apartado B del artículo 20 constitucional.
"Con todo, aun reconociendo que la protección que brinda la presunción de inocencia debe extenderse a los procedimientos sancionadores que lleva a cabo la administración pública, ello no quiere decir que este derecho deba tener el mismo alcance que en el ámbito penal. Dicho de otra manera, si la presunción de inocencia es un derecho que en principio surge para disciplinar distintos aspectos del proceso penal, su traslado al ámbito administrativo sancionador debe realizarse con las modulaciones que sean necesarias para hacer compatible este derecho con el contexto institucional al que se pretende aplicar.
"Ahora bien, para poder llevar a cabo esta modulación de la presunción de inocencia al procedimiento administrativo sancionador, resulta indispensable clarificar el contenido de este derecho en el marco del proceso penal.
"II. El carácter multifacético de la presunción de inocencia
"La presunción de inocencia es un derecho que podría calificarse de ‘poliédrico’, en el sentido de que tiene múltiples manifestaciones o vertientes cuyo contenido se encuentra asociado con garantías encaminadas a disciplinar distintos aspectos del proceso penal. Así, en la dimensión procesal de la presunción de inocencia, pueden identificarse al menos cuatro vertientes del derecho: (1) como principio informador del proceso penal; (2) como regla probatoria; (3) como estándar probatorio o regla de juicio; y, (4) como regla de trato procesal.
"1. La presunción de inocencia como principio informador
"Como principio informador del proceso penal, la presunción de inocencia constituye una directriz encaminada a disciplinar tanto al legislador como al Juez penal. En el primer caso, impone la obligación de regular el proceso penal de un cierto modo: estableciendo las garantías necesarias para que en la mayor medida posible se otorgue a los procesados un trato de ‘no autores’ de los delitos por los cuales se les acusa. En cambio, como mandato dirigido al Juez, prohíbe realizar interpretaciones legales que sean incompatibles con el contenido del derecho.
"2. La presunción de inocencia como regla probatoria
"La presunción de inocencia, como regla probatoria, es un derecho con un contenido más específico. Esta vertiente establece los requisitos que debe cumplir la actividad probatoria y las características que debe reunir cada uno de los medios de prueba para poder considerar que existe prueba de cargo válida y destruir así, el estatus de inocente que tiene todo procesado. En este sentido, por ejemplo, la actual redacción del artículo 20 de la Constitución contempla los principios de publicidad, contradicción e inmediación, principios constitucionales que regirán la práctica de las pruebas (ofrecimiento y desahogo), una vez que la reforma constitucional en materia penal haya entrado en vigor, de tal forma que toda prueba aportada por el Ministerio Público en el juicio deberá respetarlos para poder considerarse prueba de cargo válida al momento de la valoración probatoria. Con todo, cuál sea el alcance de esas disposiciones constitucionales, es algo sobre lo que no corresponde a esta Suprema Corte pronunciarse en este momento.
"3. La presunción de inocencia como estándar de prueba
"La presunción de inocencia, como estándar probatorio o regla de juicio, puede entenderse como una norma que ordena a los Jueces la absolución de los inculpados cuando durante el proceso no se han aportado pruebas de cargo suficientes para acreditar la existencia del delito y la responsabilidad de la persona. Así entendida, la presunción de inocencia no aplica al procedimiento probatorio (la prueba entendida como actividad), sino al momento de la valoración la prueba (entendida como resultado de la actividad probatoria). Al resolver el amparo directo en revisión 715/2010, esta Suprema Corte ha dicho que para poder considerar que existen indicios que constituyan prueba de cargo suficiente para enervar la presunción de inocencia, el Juez debe, entre otras cosas, cerciorarse al valorar el material probatorio disponible de que estén desvirtuadas las hipótesis de inocencia efectivamente alegadas por la defensa en el juicio y, al mismo tiempo, descartar la existencia de contraindicios que den lugar a una duda razonable sobre la hipótesis de culpabilidad sustentada por la parte acusadora.
"Desde el punto de vista técnico, pueden distinguirse dos aspectos implícitos en esta vertiente de la presunción de inocencia: (i) lo que es el estándar propiamente dicho, es decir, las condiciones que tiene que satisfacer la prueba de cargo para considerar que es suficiente para condenar; y, (ii) la regla de carga de la prueba, entendida no como la norma que determina quién debe aportar las pruebas (burden of producing evidence, en la terminología anglosajona), sino como la que establece a cuál de las partes debe perjudicar el hecho de que no se satisfaga el estándar (burden of proof).
"4. La presunción de inocencia como regla de tratamiento
"Cuando se entiende como regla de tratamiento del imputado, el contenido de este derecho fundamental consiste en establecer la forma en la que debe tratarse a una persona que está sometida a proceso penal. Aquí la finalidad de la presunción de inocencia es ‘impedir la aplicación de medidas judiciales que impliquen una equiparación de hecho entre imputado y culpable y, por tanto, cualquier tipo de resolución judicial que suponga la anticipación de la pena’. En esta lógica, la presunción de inocencia comporta el derecho a ser tratado como inocente, en tanto no haya sido declarada su culpabilidad en virtud de una sentencia judicial y se le haya seguido un proceso con todas las garantías.
"Esta faceta del derecho es a la que normalmente aluden los tratados internacionales de derechos humanos y los textos constitucionales cuando hacen referencia a la presunción de inocencia. La literalidad de la fracción I del apartado B del actual artículo 20 de la Constitución Mexicana cubre esta vertiente del derecho, al establecer que los inculpados tienen derecho a ‘que se presuma su inocencia, mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia emitida por el Juez de la causa’.
"En torno a esta vertiente de la presunción de inocencia surge la cuestión de cuándo empieza y cuándo termina la protección de la regla de tratamiento. El debate doctrinal que existe en la dogmática penal sobre la compatibilidad de la medida cautelar de prisión preventiva con la presunción de inocencia puede entenderse, precisamente, como una discusión sobre el momento en el que empieza la obligación de tratar como inocente a una persona sujeta a proceso. Los partidarios de la postura incompatibilista sostienen que dicha medida cautelar impide tratar como inocente al imputado durante el proceso penal, toda vez que la prisión preventiva implica, de alguna manera, la ‘anticipación’ del castigo. Sobre este punto, esta Suprema Corte ha asumido una posición compatibilista, de acuerdo con la cual, la medida cautelar de prisión preventiva simplemente constituye un caso donde existen razones que justifican que no se otorgue un trato de inocente a una persona sujeta a proceso.
"Al resolver el amparo en revisión 1028/1996, el Pleno de este Alto Tribunal sostuvo que ‘la prisión preventiva viene a constituir una excepción justificable a las garantías de libertad y debido proceso legal o de audiencia, así como también al principio de presunción de inocencia, previsto en el mismo artículo 14 constitucional, porque tiende a preservar el adecuado desarrollo del proceso penal y a garantizar la ejecución de la pena, en lo que la sociedad indudablemente está interesada’ (énfasis añadido). En esa línea, se sostuvo que la no contradicción de la prisión preventiva ‘con el principio de presunción de inocencia, deriva más bien de los fines que persigue que de su carácter provisional. Sus fines son preservar el desarrollo adecuado del proceso y asegurar la ejecución de la pena, además de evitar un grave e irreparable daño al ofendido y a la sociedad. Por tanto, existe, en este caso, una preponderancia del interés social al particular’.
"Al margen de la discusión sobre la tensión entre las medidas cautelares como la prisión preventiva y la presunción de inocencia, la prohibición de equiparar el trato a los procesados con el que tiene que brindarse a los culpables, sólo puede cobrar sentido mientras la persona está sujeta a proceso. Así, resulta indispensable esclarecer, para efectos de este derecho fundamental, cuándo debe considerarse que termina el proceso penal y, por tanto, cuándo concluye la obligación de tratar como inocente a la persona: ¿Con la sentencia de primera instancia?, ¿con la sentencia de segunda instancia?, ¿cuando se esté en presencia de una sentencia firme?
"Esta Suprema Corte tuvo la oportunidad de pronunciarse recientemente sobre la interpretación del apartado A de la fracción X del artículo 20 constitucional, antes de que fuera publicada la reforma de junio de dos mil ocho. Al resolver el amparo directo en revisión 2933/2010, la Primera Sala sostuvo que la prisión preventiva ‘va del momento de la detención y hasta que la sentencia de segunda instancia causa ejecutoria, es decir, cuando concluye de manera definitiva el proceso penal’. En consecuencia, puede decirse que la obligación de otorgar el trato de ‘no culpable’ a una persona sujeta a proceso derivada del derecho a la presunción de inocencia, entendida como regla de tratamiento procesal, concluye con el dictado de la sentencia de segunda instancia.
"Una vez delineado mínimamente el contenido de las distintas vertientes o facetas de la presunción de inocencia en el marco del proceso penal, es momento de establecer la forma en la que debe modularse este derecho, cuando se pretende aplicar a los procedimientos administrativos sancionadores. En este sentido, es importante resaltar que dicha modulación se hará en conexión con los argumentos alegados por el quejoso y la recurrente en sus respectivas impugnaciones. Lo que implica que no se intentará establecer las particularidades que adquieren todas las facetas de la presunción de inocencia en este tipo de procedimientos, sino únicamente aquellas que resulten relevantes para responder las cuestiones planteadas en el presente recurso de revisión.
"III. La presunción de inocencia en el procedimiento administrativo sancionador
"De acuerdo con lo dicho hasta ahora, parece indiscutible que la presunción de inocencia es un derecho fundamental cuyas distintas vertientes o facetas disciplinan otros tantos aspectos del proceso penal. En este sentido, resulta razonable concluir que, no todas ellas tienen que ver directamente con el problema que se presenta en este caso. Para poder determinar cuál de estas vertientes resulta relevante, es necesario recordar el problema jurídico que reclama solución.
"En síntesis, el quejoso sostuvo que el artículo impugnado es inconstitucional, porque da un tratamiento de culpable a una persona cuya responsabilidad aún no ha sido establecida en una resolución ‘definitiva’. Siguiendo el criterio de esta Primera Sala, recogido en el amparo en revisión 624/2008, el Juez de Distrito sostuvo que la presunción de inocencia no sólo opera hasta la resolución definitiva, sino hasta que la misma sea ‘firme’. Es este orden de ideas, se adujo que, si la resolución definitiva todavía es susceptible de modificarse o resolverse, esto significa que no existe certeza respecto de la responsabilidad del sujeto en la comisión de una infracción. Finalmente, el recurrente argumenta que en materia de sanciones administrativas, el principio de presunción de inocencia sólo se aplica hasta que exista una resolución definitiva donde se establezca la responsabilidad de la persona porque, independientemente de que la sanción aún no esté firme, la resolución que pone fin a un procedimiento administrativo tiene como característica la presunción de legalidad, ejecutividad y ejecutoriedad.
"Así, la vertiente de la presunción de inocencia a la que apela directamente el quejoso, es la de regla de tratamiento. Como se dijo, en esta faceta el contenido de este derecho fundamental consiste en establecer la forma y el periodo durante el cual debe tratarse a una persona como inocente. Más específicamente, lo que ordena la presunción de inocencia, es impedir la equiparación entre las personas que han sido declaradas culpables y aquellas quienes están sometidas a proceso penal. Para decirlo llanamente, este derecho fundamental impone la obligación de evitar en la mayor medida posible la aplicación de medidas que supongan la anticipación del eventual castigo que se impondría a la persona una vez que haya sido declarada culpable.
"Ahora bien, cuando se abordó el tema del alcance protector de la presunción de inocencia, entendida como regla de tratamiento en el proceso penal, se hizo alusión a dos aspectos relevantes para determinar el contenido de este derecho fundamental: la discusión en torno a cuándo comienza la protección de la regla, que en la dogmática penal se relaciona con el debate en torno a la compatibilidad de medidas cautelares como la prisión preventiva y la presunción de inocencia; y la cuestión de cuándo concluye la obligación de tratar como inocente al imputado, que se conecta con el debate sobre cuándo debe estimarse que concluye el proceso penal para estos efectos. Como se señaló anteriormente, sobre ambos temas existe una posición muy definida de esta Suprema Corte en el ámbito del derecho penal.
"Al respecto, es necesario aclarar que, en el presente caso sólo resulta relevante la discusión en torno a uno de estos temas. En efecto, como se desprende de la síntesis de los argumentos de constitucionalidad planteados por el quejoso y la recurrente, el problema jurídico a dilucidar consiste en determinar, si la ejecución de una ‘sanción’ establecida en una resolución administrativa que aún no ha quedado firme, resulta contraria a la presunción de inocencia. En esta línea, el presente caso se refiere a la imposición de una sanción definitiva, consistente en la suspensión del empleo por un término de veinte días con la consecuente afectación de las percepciones salariales.
"La suspensión del empleo a la que se refiere la impugnación del quejoso, evidentemente no constituye una ‘medida cautelar’, como las que se pueden dictar de conformidad con la fracción V del artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Por el contrario, se trata de una sanción administrativa contemplada en la fracción II del artículo 13 de la citada ley. Lo anterior significa que en este caso, la discusión que hay que trasladar al derecho administrativo es acerca de cuándo concluye la protección de la presunción de inocencia como regla de trato y, en consecuencia, en qué momento puede ejecutarse una sanción definitiva por considerar que ha concluido el periodo durante el cual existía la obligación de tratar a la persona sujeta a procedimiento administrativo sancionador, como si fuera inocente: ¿Cuándo se dicta la resolución definitiva donde se impone la sanción?, ¿Cuándo se resuelve el recurso, administrativo o jurisdiccional, que se interpone en contra de la sanción?, ¿Cuándo la resolución es firme, porque no puede ser modificada por ningún medio de impugnación?
"Este aspecto es justamente donde resulta necesario modular la presunción de inocencia para poder trasladar al procedimiento administrativo sancionador la protección que otorga como regla de trato procesal. En este sentido, la solución por la que ha optado esta Suprema Corte en el derecho penal no puede ser inmediatamente aplicable al derecho administrativo sancionador. La razón más evidente son las importantes diferencias que existen desde el punto de vista institucional entre un proceso penal y un procedimiento administrativo sancionador. Pero también existen otras diferencias no menos importantes entre ambos ejercicios del ius puniendi, como la intensidad de la intervención, la finalidad que se persigue con la actividad punitiva y los intereses que se protegen en uno y otro ámbito.
"Esta Primera Sala entiende que en el derecho administrativo sancionador esta faceta de la presunción de inocencia implica el derecho al tratamiento como no culpable durante el procedimiento administrativo sancionador. Así, el dictado de una resolución administrativa definitiva donde se establece una sanción, marca el fin del periodo durante el cual resulta obligatorio tratar como inocente a la persona, precisamente, porque esa resolución fue dictada en un procedimiento durante el cual se respetó el derecho a la defensa y contiene una declaración apoyada en pruebas de cargo suficientes para establecer la existencia de una infracción administrativa y la responsabilidad de la persona por su comisión.
"En este sentido, es importante enfatizar que, aunque en un procedimiento administrativo sancionador, como el regulado en Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, se considere que la protección de la presunción de inocencia, como regla de trato, termina con el dictado de la resolución, las otrasvertientes de este derecho fundamental (como principio informador, como regla probatoria y como estándar de prueba) siguen acompañado al funcionario sancionado en el trámite de los recursos que utilice para impugnar la decisión administrativa hasta que ésta quede firme. Dicho de otra forma, el servidor público al que se le impuso la sanción continúa beneficiándose de la protección que le otorgan las otras vertientes de la presunción de inocencia, cuya respectiva modulación no es necesario precisar en este momento. Así, la norma impugnada no entra en conflicto con ninguna de las otras facetas de la presunción de inocencia.
"En efecto, en tanto principio informador del procedimiento sancionador, la presunción de inocencia ordena realizar la interpretación de las disposiciones aplicables, de tal manera que sean compatibles con el contenido de las otras vertientes de la presunción de inocencia. Como regla probatoria exige que las pruebas de cargo cumplan con los requisitos establecidos en la ley de la materia y que sean aportadas por el órgano acusador. Como regla de juicio o estándar probatorio ordena que las pruebas de cargo sean suficientes para acreditar la infracción administrativa y la responsabilidad de la persona. Así, todos estos aspectos de la protección que otorga la presunción de inocencia, no sólo rigen durante el procedimiento administrativo sancionador, sino que siguen siendo plenamente vigentes en las instancias procesales subsiguientes hasta que la sanción impuesta haya quedado firme.
"Por otro lado, es importante señalar que, no es relevante que el funcionario sancionado en un procedimiento administrativo tenga a su disposición medios de defensa que puedan modificar la resolución. La falta de firmeza no significa que no exista certidumbre respecto de la responsabilidad del sujeto en la comisión de una infracción administrativa. Lo único que implica es que la resolución de la autoridad administrativa puede ser modificada, pero no supone, en ningún caso, que las premisas fácticas o normativas en las que se basa la sanción, no se hayan establecido de forma concluyente.
"En esta línea, existen buenas razones para justificar que la protección de la presunción de inocencia, como regla de trato, termine al emitir la resolución administrativa donde se impone la sanción al servidor público. En primer lugar, hay que tener en cuenta que, el hecho de que no pueda ejecutarse de forma inmediata una sanción administrativa puede afectar los intereses de la sociedad. Como señaló el M.J.R.C.D., en el voto particular formulado con motivo de la sentencia dictada en el amparo en revisión 624/2008 (se transcribe).
"De esta manera, algunas de las sanciones que se imponen a los funcionarios públicos son un ejemplo de este eventual riesgo, toda vez que su inejecución puede afectar el funcionamiento de la administración pública. Con todo, hay muchos otros supuestos donde podría afirmarse que los intereses de la sociedad quedan salvaguardados de mejor manera con la ejecución inmediata de la sanción.
"En segundo lugar, el procedimiento administrativo sancionador tiene que cumplir con todas las garantías derivadas del debido proceso, entre las que se incluye, de forma destacada, el derecho a la defensa. En el caso de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, el artículo 21 contempla un procedimiento en el que se respetan las garantías derivadas del debido proceso. Así, el servidor público tiene, entre otros, los siguientes derechos: a ser notificado del inicio del procedimiento, a conocer los hechos de los que se le acusan, a tener un defensor y a ofrecer las pruebas que estime pertinentes, etc. De tal manera que, no puede decirse que, la decisión donde se establece la comisión de la infracción y la responsabilidad del funcionario sea arbitraria por el simple hecho de que haya tenido lugar en el marco de un procedimiento administrativo sancionador.
"En tercer lugar, hay que partir de que la protección que otorga la presunción de inocencia, entendida como regla de trato en materia penal, es proporcional a la gravedad de las sanciones que se pueden imponer en dicha sede. En el derecho penal, las penas pueden implicar intervenciones tan intensas en los derechos fundamentales de las personas, como la privación de la libertad durante largos periodos de tiempo. Así, la idea de que en principio se prohíban las medidas judiciales que supongan una anticipación de la pena se justifica, entre otras razones, por la intensidad de la intervención que comporta su imposición. No obstante, como se señaló anteriormente, esta Suprema Corte ha sostenido que medidas cautelares, como la prisión preventiva, se consideran justificadas a la luz de los intereses sociales en juego.
"Sin que ello suponga desconocer su gravedad, las sanciones administrativas no necesariamente implican afectaciones tan intensas a los derechos fundamentales de las personas. De acuerdo con el artículo 13 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, por ejemplo, las sanciones por faltas administrativas pueden ir desde una amonestación privada, hasta la inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público. En este sentido, la ejecución de esas sanciones, cuando han sido impuestas en una resolución definitiva que no ha quedado firme, no en todos los casos supone una afectación que pueda tener efectos irreparables en la esfera jurídica del afectado.
"En conclusión, no resulta contrario a la presunción de inocencia, entendida como regla de tratamiento, permitir que se ejecute una sanción establecida en una resolución administrativa definitiva si la ley de la materia cumple con la obligación de establecer un tratamiento de inocente durante el procedimiento sancionador y respeta las garantías de defensa de la persona. El artículo 30 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, no sólo resulta conforme con esta vertiente de la presunción de inocencia, sino que también es posible afirmar, que tampoco se contrapone con las otras vertientes de este derecho fundamental, además de que éstas siguen protegiendo al servidor público en las instancias procesales ulteriores a la imposición de la sanción. Así, no existe nada en esta disposición que contravenga las facetas de la presunción de inocencia como principio informador, regla probatoria o estándar de prueba.
"Finalmente, también hay que señalar que la solución adoptada por esta Primera Sala, en relación con los alcances de la presunción de inocencia en su vertiente de regla de trato en los procedimientos administrativos sancionadores, también es consistente con criterios adoptados sobre este mismo tema en la jurisprudencia constitucional comparada. Para citar un Alto Tribunal, cuyos criterios han orientado en varias ocasiones la labor interpretativa de esta Suprema Corte, el Tribunal Constitucional español se pronunció al respecto, en una temprana sentencia, al examinar un asunto donde se alegaba que la inmediata ejecución de las sanciones administrativas era contraria a la presunción de inocencia. Al respecto, en la STC 66/1984, se sostuvo lo siguiente: (se transcribe).
"A mayor abundamiento, es importante señalar que, incluso en el supuesto de que la sanción se ejecute, el funcionario sancionado dispone todavía de la protección que le brindan otros derechos fundamentales distintos a la presunción de inocencia, como el debido proceso y el acceso a la justicia. En esta línea, tiene a su alcance medios de defensa, tanto administrativos como jurisdiccionales, que eventualmente pueden dar lugar a que se anule la sanción. Adicionalmente, el legislador ha contemplado en el artículo 27 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, la institución de la suspensión de la ejecución de la sanción. Al regularla, el legislador buscó establecer un equilibrio entre los intereses de los funcionarios sancionados y el interés de la administración pública en que se ejecuten las sanciones impuestas.
"En el caso de las sanciones económicas, la suspensión se condiciona al hecho de que se garantice el pago. En cuanto a las demás sanciones, se establecen dos requisitos que pretenden lograr el equilibrio antes indicado: (1) que la ejecución de la resolución recurrida produzca daños o perjuicios de difícil reparación en contra del recurrente; y, (2) que la suspensión no traiga como consecuencia la consumación o continuación de actos u omisiones que impliquen perjuicios al interés social o al servicio público.
Así, las consideraciones antes expuestas muestran que los intereses de los funcionarios sancionados administrativamente reciben una protección adecuada en la ley, al margen de que esa protección no derive del derecho fundamental a la presunción de inocencia, en su vertiente de regla de trato procesal.
Amparo en revisión 349/2011
"CUARTO. Estudio del concepto de violación sobre inconstitucionalidad de la ley. Una vez superado el tema de la procedencia del juicio de amparo, en este considerando se analiza el argumento donde se plantea la inconstitucionalidad de la ley aplicada en el procedimiento administrativo sancionador. Al respecto, esta Primera Sala considera infundado el concepto de violación sintetizado en el inciso número (3), donde se cuestiona la constitucionalidad del artículo 61 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Morelos, por ser contrario al derecho fundamental de presunción de inocencia.
"Para justificar esta decisión, es pertinente utilizar la metodología empleada en el amparo en revisión 466/2011, resuelto por esta Primera Sala, al tratarse de un asunto donde se invoca, en el ámbito del derecho administrativo sancionador, la protección de un derecho fundamental o garantía propia del ámbito penal. De acuerdo con lo anterior, en primer lugar, se explicará el contenido del derecho fundamental invocado por los recurrentes en materia penal para, posteriormente, trasladarlo al terreno del derecho administrativo sancionador con las modulaciones que se estimen pertinentes y poder analizar así, la ley impugnada a la luz del derecho fundamental, de acuerdo con su alcance en sede administrativa.
"I. El carácter multifacético de la presunción de inocencia
"Esta Suprema Corte ha sostenido, de forma reiterada, que los principios que rigen la materia penal deben aplicarse a los procedimientos administrativos sancionadores, en la medida en que sean compatibles con éstos. En este caso, es indudable que la presunción de inocencia es un derecho fundamental compatible con el derecho administrativo sancionador, con independencia de, si se considera que se trata de un principio implícito en varios artículos constitucionales o su fundamento, se deriva directamente de la actual redacción de la fracción I del apartado B del artículo 20 constitucional.
"Con todo, aun reconociendo que la protección que brinda la presunción de inocencia debe extenderse a los procedimientos sancionadores que lleva a cabo la administración pública, ello no quiere decir que este derecho deba tener el mismo alcance que en el ámbito penal. Dicho de otra manera, si la presunción de inocencia es un derecho que, en principio surge para disciplinar distintos aspectos del proceso penal, su traslado al ámbito administrativo sancionador debe realizarse con las modulaciones que sean necesarias para hacer compatible este derecho con el contexto institucional al que se pretende aplicar.
"Esta Primera Sala sostuvo, en el amparo en revisión 466/2011, que la presunción de inocencia es un derecho que podría calificarse de ‘poliédrico’, en el sentido de que tiene múltiples manifestaciones o vertientes, cuyo contenido se encuentra asociado con garantías encaminadas a disciplinar distintos aspectos del proceso penal. Así, en la dimensión procesal de la presunción de inocencia, pueden identificarse al menos tres vertientes del derecho: (1) como regla de trato procesal; (2) como regla probatoria; y, (3) como estándar probatorio o regla de juicio.
"1. La presunción de inocencia como regla de tratamiento
"Cuando se entiende como regla de tratamiento del imputado, el contenido de este derecho fundamental, consiste en establecer la forma en la que debe tratarse a una persona que está sometida a proceso penal. Aquí la finalidad de la presunción de inocencia es ‘impedir la aplicación de medidas judiciales que impliquen una equiparación de hecho entre imputado y culpable y, por tanto, cualquier tipo de resolución judicial que suponga la anticipación de la pena’. En esta lógica, la presunción de inocencia comporta el derecho a ser tratado como inocente en tanto no haya sido declarada su culpabilidad, en virtud de una sentencia judicial y se le haya seguido un proceso con todas las garantías. Esta faceta del derecho es a la que normalmente se alude en los tratados internacionales de derechos humanos y en los textos constitucionales cuando hacen referencia a la presunción de inocencia. En este sentido, por ejemplo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece en el artículo 8.2. que ‘toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad’. Por su parte, la literalidad de la fracción I del apartado B del actual artículo 20 de la Constitución Mexicana, cubre esta vertiente del derecho, al establecer que los inculpados tienen derecho a ‘que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia emitida por el Juez de la causa’. En torno a esta vertiente de la presunción de inocencia, surge la cuestión de cuándo empieza y cuándo termina la protección de la regla de tratamiento. El debate doctrinal que existe en la dogmática penal sobre la compatibilidad de la medida cautelar de prisión preventiva con la presunción de inocencia puede entenderse, precisamente, como una discusión sobre el momento en el que empieza la obligación de tratar como inocente a una persona sujeta a proceso.
"La presunción de inocencia, como regla probatoria, establece los requisitos que debe cumplir la actividad probatoria y las características que debe reunir cada uno de los medios de prueba aportados por el Ministerio Público para poder considerar que existe prueba de cargo válida y destruir así el estatus de inocente que tiene todo procesado. En este sentido, por ejemplo, la actual redacción del artículo 20 de la Constitución contempla los principios de publicidad, contradicción e inmediación, principios constitucionales que regirán la práctica de las pruebas (ofrecimiento y desahogo), una vez que la reforma constitucional en materia penal haya entrado en vigor, de tal forma que toda prueba aportada por el Ministerio Público en el juicio deberá respetarlos para poder considerarse prueba de cargo válida al momento de la valoración probatoria. Con todo, determinar el alcance de esas disposiciones constitucionales es algo sobre lo que no corresponde a esta Suprema Corte pronunciarse en este momento.
"Desde este punto de vista, la presunción de inocencia contiene implícita una regla que impone la carga de la prueba, entendida, en este contexto, como la norma que determina a qué parte le corresponde aportar las pruebas de cargo (burden of producing evidence, en la terminología anglosajona). En este sentido, el hecho de que las pruebas de cargo sean suministradas al proceso por la parte que tiene esa carga procesal, también constituye un requisito de validez de éstas. Como se desprende de la actual redacción de la fracción V del apartado A del artículo 20 constitucional, en el proceso penal la carga de la prueba le corresponde a la parte acusadora y, en principio, el segundo párrafo del artículo 21 de la propia Constitución asigna al Ministerio Público ese papel.
"La presunción de inocencia como estándar probatorio o regla de juicio puede entenderse como una norma que ordena a los Jueces la absolución de los inculpados cuando durante el proceso no se han aportado pruebas de cargo suficientes para acreditar la existencia del delito y la responsabilidad de la persona. Así entendida, la presunción de inocencia no aplica al procedimiento probatorio (la prueba entendida como actividad), sino al momento de la valoración de la prueba (entendida como resultado de la actividad probatoria).
"De acuerdo con lo anterior, pueden distinguirse dos aspectos implícitos en esta vertiente de la presunción de inocencia: (i) lo que es el estándar propiamente dicho: las condiciones que tiene que satisfacer la prueba de cargo para considerar que es suficiente para condenar; y, (ii) la regla de carga de la prueba, entendida en este contexto, como la norma que establece a cuál de las partes debe perjudicar procesalmente el hecho de que no se satisfaga el estándar de prueba (burden of proof, en la terminología anglosajona). En este sentido, en materia penal, la regla que establece la carga de la prueba es una regla de decisión que ordena absolver al imputado cuando no se ha satisfecho el estándar para condenar.
"Al resolver el amparo directo en revisión 715/2010, esta Suprema Corte sostuvo que, para poder considerar que existen indicios que constituyan prueba de cargo suficiente para enervar la presunción de inocencia, el Juez debe, entre otras cosas, cerciorarse al valorar el material probatorio disponible de que estén desvirtuadas las hipótesis de inocencia efectivamente alegadas por la defensa en el juicio y, al mismo tiempo, descartar la existencia de contraindicios que den lugar a una duda razonable sobre la hipótesis de culpabilidad sustentada por la parte acusadora.
"II. La modulación de la presunción de inocencia en el procedimiento administrativo sancionador
"Una vez delineado mínimamente el contenido de las distintas vertientes o facetas de la presunción de inocencia en el marco del proceso penal, es momento de establecer la forma en la que debe modularse este derecho cuando se pretende aplicar a los procedimientos administrativos sancionadores. En este sentido, resulta pertinente recordar el contenido del artículo impugnado de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Morelos. En la parte que interesa, el precepto en cuestión, establece lo siguiente:
"Conviene tener presente que el procedimiento sancionador regulado en el artículo 61 de Ley de Fiscalización Superior del Estado de Morelos tiene como antecedente el proceso de fiscalización de las cuentas públicas de los distintos órganos y niveles de gobierno en el Estado. En efecto, de conformidad con el artículo 38 de dicho ordenamiento, una vez que la Auditoría Superior del Estado de Morelos expide la resolución en la cual se señalan las irregularidades en la gestión administrativa que no fueron solventadas por la entidad fiscalizada, se procede a iniciar el procedimiento de responsabilidad en contra de los servidores públicos. Así, en términos del artículo 61, se cita personalmente a dichos funcionarios para que comparezcan al procedimiento en calidad de presuntos responsables.
"En la demanda de amparo, los quejosos afirman que, al establecer que al inicio del procedimiento administrativo sancionador se citará ‘al presunto o presuntos responsables’, el precepto en cuestión vulnera la presunción de inocencia. Para justificar esta afirmación, esgrimen, en síntesis, tres argumentos: (i) se atenta en contra de la dignidad, la libertad, la honra y el buen nombre de las personas, al considerar como presunto responsable a una persona sin que se haya acreditado su culpabilidad; (ii) este derecho fundamental distribuye la carga de la prueba, de tal suerte que corresponde a los acusadores desvirtuar la presunción de inocencia con pruebas que sepractiquen en un juicio, de conformidad con todas las garantías y formalidades previstas; y, (iii) para condenar a alguien es indispensable la certeza de la culpabilidad, toda vez que, si la inocencia se presume como cierta, es justamente la culpabilidad la que debe acreditarse bajo las condiciones del debido proceso.
"Como se señaló anteriormente, como regla de tratamiento, la presunción de inocencia tiene como finalidad impedir la equiparación entre las personas que han sido declaradas culpables y aquellas que únicamente están sometidas a proceso penal. Para decirlo claramente, este derecho fundamental impone la obligación de evitar en la mayor medida posible la aplicación de medidas que supongan la anticipación del eventual castigo reservado a quien comete un delito, una vez que ha sido declarado culpable. En este sentido, la presunción de inocencia regula la forma y el periodo durante el cual debe tratarse a una persona como inocente.
"En el presente caso, los quejosos argumentan que, al establecer el artículo 61 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Morelos, que al inicio del procedimiento administrativo sancionador se citará ‘al presunto o presuntos responsables’ se vulnera la presunción de inocencia, porque con ello se trata a las personas de una forma que es contraria a la dignidad humana, la libertad, la honra y el buen nombre de éstas, toda vez que sólo se puede considerar como presunto responsable a una persona hasta que se demuestre su culpabilidad. Como puede observarse, en esta parte del concepto de violación, se apela la presunción de inocencia en su vertiente de regla de tratamiento, toda vez que se cuestiona la forma en la que debe ser tratada una persona durante el procedimiento administrativo sancionador.
"Esta Primera Sala estima que el precepto en cuestión, no vulnera dicha vertiente de la presunción de inocencia por emplear la expresión ‘presunto o presuntos responsables’ para aludir a los funcionarios a quienes se sujeta al procedimiento administrativo sancionador. El hecho de que la ley utilice dichas expresiones no implica que al funcionario se le esté privando del tratamiento de inocente garantizado por la regla, entre otras razones, porque esa expresión no constituye una medida que suponga la anticipación del castigo reservado a esos funcionarios en caso de ser encontrados responsables. Para decirlo de una forma más expresiva, se trata simplemente de una cuestión terminológica que no afecta derechos sustantivos como la dignidad, el honor o la libertad, ni derechos procesales de los quejosos.
"El concepto ‘presunta responsabilidad’, es simplemente la forma en la que la ley administrativa hace referencia al estándar de prueba que tiene que satisfacerse para iniciar un procedimiento administrativo sancionador en contra de algún funcionario, algo similar a lo que ocurre en sede penal con el concepto de ‘probable responsabilidad’, que se utiliza para hacer referencia al estándar de prueba necesario para dictar un auto de sujeción a proceso en contra de una persona por la comisión de un delito, de conformidad con la actual redacción del artículo 19 constitucional.
"Así, la terminología utilizada por la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Morelos, sólo establece la calidad con la que comparecen dichos funcionarios al procedimiento administrativo sancionador, en la medida en que existen elementos para iniciar dicho procedimiento que acrediten su probable responsabilidad: las irregularidades no solventadas derivadas del procedimiento de fiscalización de la entidad pública a la que estaban adscritos los funcionarios, de conformidad con el artículo 38 de dicho ordenamiento. En todo caso, es en la resolución que se dicte en el procedimiento sancionador donde se esclarecerá si la persona es o no responsable de las infracciones administrativas que se le imputan.
"En conexión con lo anterior, los quejosos señalan que corresponde a los acusadores desvirtuar la presunción de inocencia con pruebas que se practiquen en juicio, de conformidad con todas las garantías y formalidades previstas en la ley. Esta parte del argumento se vincula con la presunción de inocencia en su vertiente de regla probatoria. Como se señaló en su oportunidad, esta especificación del derecho establece los requisitos que deben reunir los medios de prueba aportados para poder considerar que existe prueba de cargo válida y destruir así el estatus de inocente que tiene todo procesado. Entre estos requisitos se encuentra, precisamente, que la prueba sea suministrada por la parte acusadora.
"Esta Primera Sala considera que la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Morelos tampoco vulnera esta vertiente de la presunción de inocencia, al utilizar el término ‘presunto responsable’ para referirse a la persona sujeta al procedimiento administrativo sancionador. Como señala el recurrente, corresponde al órgano acusador aportar las pruebas de cargo válidas que desvirtúen la calidad de inocente con la que comparece el acusado al procedimiento. Si bien es cierto que, en el ámbito de los procedimientos administrativos sancionadores normalmente los órganos acusadores no son equiparables al Ministerio Público, ello se explica por las importantes diferencias que existen desde el punto de vista institucional entre un proceso penal y un procedimiento administrativo sancionador. Por lo demás, esas diferencias son el reflejo de otros aspectos que distinguen a ambos ejercicios del ius puniendi, como la intensidad en la intervención de los derechos, la finalidad que se persigue con la actividad punitiva y los intereses que se protegen en uno y otro ámbito.
"De acuerdo con el esquema diseñado en la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Morelos (artículos 61 a 96), al igual que ocurre con otros procedimientos administrativos sancionadores en el derecho mexicano, el órgano acusador es el mismo órgano encargado de instruir el procedimiento y dictar la resolución final donde se determina si el funcionario es responsable. No obstante, el hecho de que en este tipo de procedimientos el órgano que acusa sea el mismo órgano que instruye y resuelve, no significa una violación en automático de la presunción de inocencia, ni de ningún otro derecho fundamental. Dado el contexto institucional donde se dirime la responsabilidad administrativa, lo importante es distinguir la función que desempeña ese órgano en cada momento, al inicio del procedimiento como acusador, y posteriormente, como órgano encargado de instruir el procedimiento y emitir la resolución definitiva, y que en cada una de esas facetas se respeten los derechos fundamentales que resulten aplicables.
"Por otro lado, los quejosos también señalan que el artículo impugnado viola la presunción de inocencia, porque para condenar es indispensable que exista certeza sobre la culpabilidad, toda vez que si la inocencia se presume cierta, es la culpabilidad la que debe ser probada bajo las condiciones del debido proceso. Esta parte del argumento apela a la presunción de inocencia, entendida como estándar de prueba o regla de juicio. Como ya se explicó, en esta vertiente, este derecho fundamental establece las condiciones que tiene que satisfacer la prueba de cargo para considerar que es suficiente para condenar y, al mismo tiempo, implica una regla que determina a cuál de las partes debe perjudicar el hecho de que no se satisfaga el estándar.
"Desde esta perspectiva, el hecho de que Ley de Fiscalización Superior del Estado de Morelos utilice la expresión ‘presunto o presuntos responsables’, tampoco violenta la presunción de inocencia en su vertiente de estándar de prueba. Dichas expresiones no suponen, en ningún caso, que se esté relevando de la carga de la prueba al órgano acusador, ni mucho menos el establecimiento de una presunción de responsabilidad en contra de los funcionarios sujetos a procedimiento sancionador que éstos tengan que desvirtuar en la sustanciación del procedimiento. Por el contrario, la presunción de inocencia sólo se enerva en la medida en que existan pruebas suficientes que acrediten la responsabilidad del funcionario.
"Ahora bien, el hecho de que se exija la satisfacción de un estándar de prueba para establecer la responsabilidad administrativa de un funcionario, no implica que tenga que existir una certeza absoluta de su culpabilidad. Las modernas teorías de la argumentación en materia de prueba se han encargado de desmentir la idea de que pueden existir ‘certezas absolutas’, en relación con el conocimiento de los hechos, sin importar si ese conocimiento empírico se obtiene en el ámbito científico o en sede judicial. En este sentido, existe un consenso respecto del carácter probabilístico de las aserciones sobre hechos. Esto quiere decir, que la prueba de la existencia de una infracción administrativa y la responsabilidad de un funcionario sólo puede establecerse con cierto grado de probabilidad. Ni siquiera en materia penal puede exigirse que exista una certeza absoluta sobre esos hechos. En este sentido, las afirmaciones de los quejosos también resultan infundadas.
Finalmente, no pasa inadvertido, que en el recurso de revisión los quejosos señalan que el artículo 61 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Morelos, también viola la garantía penal de no autoincriminación. Con todo, esta Primera Sala no puede ocuparse de dicho argumento, toda vez que no fue planteado en la demanda de amparo. En consecuencia, se trata de un argumento novedoso, cuyo estudio no puede realizarse en esta instancia.
De esta última ejecutoria fue de la que derivaron las tesis 1a. XCIII/2013 (10a.) y 1a. XCVII/2013 (10a.) consultables, respectivamente en las páginas 968 y 967 del Tomo 1, de abril de 2013, del Libro XIX del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, cuyos rubros y textos son los siguientes:
PRESUNCIÓN DE INOCENCIA, LA APLICACIÓN DE ESTE DERECHO A LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES DEBE REALIZARSE CON LAS MODULACIONES NECESARIAS PARA SER COMPATIBLE CON EL CONTEXTO AL QUE SE PRETENDE APLICAR. Si bien la presunción de inocencia en sus distintas vertientes es aplicable a los procedimientos administrativos sancionadores, este derecho fundamental no tiene el mismo alcance que en el ámbito penal. Por tanto, su traslado al ámbito administrativo debe realizarse con las modulaciones que sean necesarias para hacerlo compatible con el contexto institucional al que se pretende aplicar.
PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. EL ARTÍCULO 61 DE LA LEY DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE MORELOS, NO VULNERA ESTE DERECHO EN SUS VERTIENTES DE REGLA DE TRATAMIENTO, REGLA PROBATORIA Y ESTÁNDAR DE PRUEBA. El citado precepto, al establecer que para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, multas y sanciones a los servidores públicos, se citará personalmente al presunto o presuntos responsables a una audiencia en las instalaciones de la Auditoría Superior, haciéndoles saber los hechos que se les imputan y que sean causa de responsabilidad, no viola el derecho de presunción de inocencia en ninguna de sus vertientes. En primer lugar, se respeta su manifestación como regla de trato procesal porque al emplear la expresión ‘presunto o presuntos responsables’ para aludir al funcionario a quien se sujeta al procedimiento administrativo sancionador no se le priva del tratamiento de inocente, ya que sólo es una cuestión terminológica que hace referencia al estándar de prueba que debe satisfacerse para iniciar un procedimiento administrativo sancionador en contra de algún funcionario, de manera análoga a lo que ocurre en el derecho penal con el estándar de ‘probable responsabilidad’ que se requiere para dictar un auto de sujeción a proceso. En segundo lugar, dicha disposición es conforme con el principio de presunción de inocencia en su vertiente de regla probatoria porque aunque en el esquema diseñado en la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Morelos el órgano acusador es el mismo encargado de instruir el procedimiento y dictar la resolución final donde se determina si el funcionario es responsable, ello no significa una violación a este derecho dado el contexto institucional en el que se dirime la responsabilidad administrativa, pues lo importante es distinguir la función que desempeñe el órgano en cada momento procesal y que en cada una de esas facetas se respeten los derechos fundamentales aplicables. Finalmente, la disposición citada no es contraria al derecho de presunción de inocencia en su faceta de estándar de prueba o regla de juicio porque la utilización de la expresión ‘presunto o presuntos responsables’ no supone una inversión de la carga de la prueba que tiene el órgano acusador, ni el establecimiento de una presunción de responsabilidad en contra de los funcionarios sujetos a un procedimiento sancionador que tengan que desvirtuar en la sustanciación de éste. Sin embargo, la satisfacción de un estándar de prueba para establecer la responsabilidad administrativa de un funcionario no implica que tenga que haber certeza absoluta de su culpabilidad, toda vez que la prueba de la existencia de una infracción administrativa y la responsabilidad de un funcionario sólo puede establecerse con cierto grado de probabilidad, en la medida en que existan pruebas suficientes para condenar.
II. Por su parte, la Segunda Sala, al resolver el amparo en revisión 431/2012, en sesión de veintinueve de agosto de dos mil doce, en lo que importa, consideró lo siguiente:
"SEXTO. Una vez precisados estos datos, se sostiene que es infundado el primero de los conceptos de violación sintetizados, en el que la parte quejosa aduce que el artículo 109 Bis 2, fracción I, de la Ley de Instituciones de Crédito, es violatorio de la garantía de audiencia, prevista en el artículo 14 constitucional.
"El precepto constitucional de referencia, en la parte que interesa, dispone:
"La disposición constitucional transcrita ha sido interpretada por este Alto Tribunal, en el sentido de que el derecho de audiencia consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente a que se emita el acto privativo.
"Al respecto, es ilustrativa la jurisprudencia sustentada por el Tribunal Pleno, con número de registro 200234, visible en la página 133 del Tomo II, correspondiente al mes de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice: ‘FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.’ (se transcribe)
"Así, del contenido del citado precepto constitucional y de la tesis de jurisprudencia que lo interpreta es dable advertir que, cuando la Constitución Federal se refiere al deber de las autoridades de cumplir las formalidades esenciales del procedimiento, a fin de hacer efectivo el derecho de audiencia y para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación, se contrae a la necesidad de que se colmen los requisitos ahí mencionados, relativos a: 1) la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) la oportunidad de alegar; y, 4) el dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas; sin embargo, no se establece, de manera expresa ni en forma tácita, la manera, los tiempos o los plazos en que ha de verificarse el cumplimiento de esas condiciones; es decir, para la plena satisfacción del derecho de audiencia consagrado en el artículo 14 constitucional, basta que la norma secundaria prevea los mecanismos procesales adecuados para que dentro de un procedimiento concreto se dé cabida a todos y cada uno de los aspectos mencionados, sin que para ello sea condición ineludible que se prevean etapas o momentos procesales independientes entre sí, dado que ese extremo dependerá del diseño legislativo propio de cada procedimiento.
"En este sentido, es posible sostener que el espíritu del artículo constitucional en examen, no puede interpretarse en el sentido de que el legislador ordinario deba ceñirse a un modelo procesal concreto, pues evidentemente el Constituyente no tuvo la intención de someterlo a un esquema procesal específico; sino únicamente al deber de respetar los elementos inherentes al derecho de audiencia hasta aquí comentado; de lo anterior se sigue que, si un precepto ordinario prevé en su texto la posibilidad de que las partes sean llamadas al procedimiento relativo, sean escuchadas, puedan ofrecer pruebas, se les permita alegar de buena prueba y se establezca el deber de la autoridad de emitir la resolución correspondiente, entonces, estará respetando las formalidades esenciales del procedimiento y, en consecuencia, cumpliendo plenamente con el derecho de audiencia consagrado en el artículo 14 constitucional, con independencia del diseño procesal que el legislador ordinario haya elegido.
"Una vez precisado lo anterior, es necesario transcribir el artículo 109 Bis 2, fracción I, de la Ley de Instituciones de Crédito reclamada:
"‘Artículo 109 Bis 2.’ (se transcribe)
"También es oportuno mencionar el texto del artículo 109 Bis del mismo ordenamiento legal.
"‘Artículo 109 Bis.’ (se transcribe)
"Del contenido de los numerales transcritos se observa que en ellos el legislador secundario reglamentó el derecho de audiencia de las partes del procedimiento administrativo de imposición de sanciones, ya que de manera expresa dispuso el deber de otorgar audiencia al infractor, otorgándole para ello un plazo de diez días hábiles, que incluso puede ampliarse en un lapso idéntico, una vez valoradas las circunstancias correspondientes, a fin de que manifieste por escrito lo que a su interés convenga, para que ofrezca pruebas y formule alegatos.
"Además, ha de resaltarse el hecho de que el también transcrito artículo 109 Bis del ordenamiento en consulta, específicamente, apunta que deben admitirse todo tipo de pruebas; que la confesional a cargo de autoridades ha de ser desahogada por escrito; que es factible la admisión de pruebas supervenientes, siempre que aún no se haya emitido la resolución correspondiente, con lo cual no sólo se regula lo relativo al tipo de pruebas que las partes pueden ofertar, sino que amplía la gama de medios probatorios que han de admitirse en el procedimiento.
"De esta manera, contrariamente a lo que sostiene la parte quejosa, ahora recurrente, el precepto reclamado es acorde con lo dispuesto en el artículo 14 constitucional, dado que su texto busca colmar el derecho de audiencia ahí consagrado, previendo un momento procesal específico para que el infractor sea oído y esté en aptitud de ofrecer las pruebas que estime oportunas y de externar los alegatos que le convengan, con lo cual indudablemente se ajusta a las formalidades esenciales del procedimiento señaladas en el aludido precepto constitucional, de tal manera que el imputado se encuentra en condiciones procesales de hacerse oír dentro del procedimiento y de aportar los elementos de convicción que estime suficientes para demostrar sus pretensiones.
"No es obstáculo para lo anterior, el hecho de que el artículo tildado de inconstitucional, no establezca de manera separada e independiente etapas específicas para ofrecer pruebas y para formular alegatos, pues, como ya se explicó, esa circunstancia no constituye un aspecto necesario para el cumplimiento de las formalidades esenciales del procedimiento, en razón de que ese extremo dependerá del diseño legislativo propio de cada procedimiento, de tal manera que basta que el precepto correspondiente otorgue a las partes -como sucede en la especie- la posibilidad y el espacio procesales de ser escuchados, de ofrecer pruebas, de exponer alegatos y de que se emita la resolución relativa, para que se satisfagan las mencionadas formalidades esenciales del procedimiento,con independencia del esquema procesal en que se den.
"Asimismo, tampoco es óbice el argumento en el sentido de que el artículo reclamado prevé un plazo, en concepto la parte quejosa, reducido e insuficiente para demostrar sus pretensiones, dado que, en primer lugar, según ya se ha dicho, el artículo 14 constitucional no establece lineamiento alguno al legislador secundario con relación al tiempo que debía otorgar a las etapas procesales para el debido cumplimiento de las formalidades esenciales del procedimiento, sino que únicamente le impone el deber de que antes de privar a algún gobernado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos se siga un juicio ante un tribunal previamente establecido, en el que han de cumplirse las formalidades esenciales del procedimiento, que, tal cual ya se precisó, son las que garantizan una adecuada y oportuna defensa contra ese acto privativo, sin que ello implique la determinación de plazos con una temporalidad específica, ya que basta que el legislador prevea los tiempos oportunos para esa defensa, quedando a su prudente arbitrio la extensión de su extensión temporal.
"En segundo lugar, el quejoso se limita a aseverar que los plazos establecidos en la ley reclamada son insuficientes, pero no explica la razón de ese extremo, sobre todo si se toma en cuenta que de acuerdo con los antecedentes del juicio de amparo, narrados anteriormente, la visita de inspección se inició con el objeto de revisar la naturaleza jurídica y financiera de las operaciones que realizaba la quejosa, con motivo de la presencia de prácticas y actividades de captación de recursos del público en el territorio nacional, sin la autorización para ello, que exige la Ley de Instituciones de Crédito; de donde se sigue que, en realidad, la materia de prueba en ese procedimiento por parte de la quejosa se centraba en la exhibición del permiso correspondiente; luego, no se advierte la necesidad de que el plazo probatorio sea extenso.
"En este orden, como el artículo 109 Bis 2, fracción I, de la Ley de Instituciones de Crédito sí establece puntualmente esos requisitos, es claro que no viola el derecho de audiencia a que se refiere el artículo 14 constitucional.
"Por otra parte, también es infundado el concepto de violación, en el que la parte quejosa sostiene que la fracción II del artículo reclamado es contrario al principio de inocencia previsto en el artículo 20, apartado B, fracción I, de la Constitución Federal, que a la letra señala:
"‘Artículo 20.’ (se transcribe).
"Como se observa, el precepto constitucional transcrito es claro al disponer que entre los derechos de toda persona imputada se encuentra el de que se presuma su inocencia, mientras no se declare su responsabilidad a través de la sentencia emitida por el Juez de la causa.
"Con la finalidad de examinar el contenido y alcances del principio de presunción de inocencia, es conveniente seguir la línea argumentativa que sustentó esta Segunda Sala, al resolver, en sesión de veintiuno de marzo de dos mil siete, por unanimidad de cinco votos, el amparo en revisión 89/2007, bajo la ponencia del Ministro G.D.G.P., donde se señaló que el referido principio surgió con la finalidad de desplazar la carga de la prueba en materia penal al acusador, de tal manera que a través de ese principio se impone la carga de la prueba a quien acusa, mediante la inclusión de una presunción iuris tantum, es decir, no es absoluta, puesto que las pruebas de cargo pueden desvirtuarla. Sin embargo, sólo puede quedar desvirtuada definitivamente cuando se dicta una sentencia que tenga ese carácter.
"Una simple lectura del contenido del precepto constitucional antes invocado da pie a sostener que dicho principio opera exclusivamente en el campo procesal penal, en tanto produce un influjo decisivo en el régimen jurídico de la prueba. De este punto de vista se infieren tres cuestiones:
"a) Que toda condena debe ir precedida siempre de una actividad probatoria, impidiendo la condena sin pruebas.
"c) Que la carga de la actividad probatoria pesa sobre los acusadores, y que no existe nunca carga del acusado sobre la prueba de su inocencia o de su participación en los hechos.
"De esta manera, lo que prohíbe la presunción de inocencia es la pérdida definitiva de un derecho por una presunción de culpabilidad, pues lo anterior haría inoperante el principio en comento. En otras palabras, la presunción de inocencia puede permitir la realización de actos de molestia sobre el procesado, pero no de privación.
"Ahora bien, la presunción de inocencia, además de constituir un criterio informador del ordenamiento procesal es, ante todo, un derecho fundamental que la Constitución reconoce y garantiza a todos, pues el alcance de este postulado trasciende la órbita exclusiva del debido proceso, puesto que con su operancia se garantiza la protección de otros derechos fundamentales que podrían resultar vulnerados como consecuencia de actuaciones penales o disciplinarias irregulares, como lo son la dignidad humana, la libertad, la honra y el buen nombre.
"Así, puede afirmarse que el principio de presunción de inocencia opera en las situaciones extraprocesales y constituye el derecho a recibir la consideración y el trato de no autor o no partícipe en hechos de carácter delictivo o análogos a éstos y determina, por ende, el derecho a que no se apliquen las consecuencias o los efectos jurídicos derivados de los hechos de tal naturaleza en las relaciones jurídicas de todo tipo.
"De esta forma, no es posible tratar igual a un procesado y a un condenado, en un ámbito distinto al penal en tanto tiene una presunción iuris tantum de que es inocente hasta que se dicte una sentencia que diga lo contrario.
"En efecto, la presunción de inocencia no permite que a aquel sobre quien pesa una acusación se atribuyan consecuencias que son propias de una persona a la que se tiene por autor de un delito en una sentencia firme.
"Por lo que hace a la configuración legislativa, este principio se traduce, en términos generales, como una prohibición para considerar como culpable a una persona hasta que así se declare en sentencia condenatoria.
"Concretando este postulado general en lo que se refiere a las leyes procesales, puede decirse que éstas deben establecer un periodo probatorio previo al dictado de sentencia, señalar qué pruebas pueden ser utilizadas, y establecer la carga de la prueba al acusador.
"Asimismo, un parámetro de constitucionalidad en la configuración legislativa respecto al principio de presunción de inocencia extraprocesal, es que las leyes no otorguen consecuencias privativas de derecho propias de un condenado a alguien que todavía no tiene ese carácter en sentencia firme.
"Al respecto, es de invocarse la siguiente tesis aislada:
"‘PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ALCANCES DE ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL.’ (se transcribe).
"Una vez precisado lo anterior, esta Segunda Sala sostiene que la presunción de inocencia fue concebida como derecho exclusivo del proceso penal, puesto que la sola lectura del citado artículo 20, apartado B, fracción I, de la Constitución Federal, transcrito anteriormente, permite advertir que el objeto de su contenido es establecer los principios constitucionales propios del proceso penal, estableciendo, entre otras cosas, la presunción de inocencia como un derecho constitucional que poseen los imputados dentro del proceso penal correspondiente.
"En efecto, debe tomarse en cuenta que, por su naturaleza, el proceso penal constituye un procedimiento reglamentado que tiende a verificar si una conducta atribuida a una persona concreta ha de considerarse o no delito, prescribiéndole cierta consecuencia o sanción; es decir, el proceso penal se refiere a un conjunto de actos procesales orientados a la aplicación de la norma sustantiva (norma penal), donde se describen las conductas humanas que han de considerarse prohibidas por la ley (delitos) y sancionadas por los medios ahí precisados.
"Lo anterior, de acuerdo con lo que establece el artículo 1o. del Código Federal de Procedimientos Penales, que describe cada uno de los procedimientos que regula dicho ordenamiento legal y, que, en su conjunto, integran el procedimiento penal.
"Dicho numeral señala a la letra lo siguiente:
"‘Artículo 1o.’ (se transcribe).
"Como se observa, el procedimiento penal está estructurado a partir de diferentes etapas procesales vinculadas entre sí de manera concatenada, de tal manera que una lleva a la siguiente en la medida en que en cada una de ellas obren elementos que, en un principio, evidencien la existencia de una conducta tipificada como delito así como la probable responsabilidad del imputado y, posteriormente, se acredite, en su caso, dicha responsabilidad, punible a través de las sanciones previstas en el Código Penal correspondiente.
"Estas circunstancias conducen a la convicción de que, por su particular finalidad, el principio de inocencia antes descrito pertenece en exclusiva al orden del procedimiento penal, pues fue concebido por el Constituyente Permanente como un derecho propio del imputado que busca protegerlo contra la posible emisión en su contra de una sentencia condenatoria, sin que se encuentre plenamente demostrada su culpabilidad, a fin de salvaguardar, entre otros, su derecho fundamental a la libertad.
"En este orden, es dable sostener que, pese a lo que aduce el recurrente en el agravio en estudio, el principio de presunción de inocencia se circunscribe al ámbito del procedimiento penal, y no es factible extender su aplicación al orden administrativo, ya que, se insiste, su objeto es evitar una sentencia condenatoria, que afecte su derecho a la libertad, sin que antes quede plenamente probada su culpabilidad; luego, es claro que su naturaleza restringe este principio al ámbito del procedimiento penal, pues sólo dentro de éste se logra el pleno cumplimiento de sus fines.
"No es obstáculo para lo anterior el hecho de que el Pleno de este Alto Tribunal haya sostenido, a través de la jurisprudencia P./J. 99/2006, del rubro: ‘DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO.’, que los principios que rigen el derecho sancionador en materia penal también son aplicables a todo acto del poder público y en cualquier materia, concretamente en la administrativa, dado que al establecer esta circunstancia, el Pleno puntualizó que ello sería posible únicamente en la medida en que los principios penales sustantivos sean compatibles con el derecho sancionador administrativo; de donde se sigue, en primer lugar, que tal criterio se refiere exclusivamente al ámbito sustantivo penal y no al adjetivo, por lo que no es dable también hacer una extensión de ese criterio a la parte procesal del derecho administrativo.
"En segundo lugar, según ya se ha precisado, como el principio de inocencia constituye un aspecto propio del procedimiento penal, dadas sus características y fines propios; entonces, es claro que no es un principio compatible con el procedimiento administrativo sancionador, pues, se reitera, la presunción de inocencia busca, ante todo, evitar la afectación del derecho constitucional a la libertad, ante la posibilidad de que se emita una sentencia condenatoria sin que se haya demostrado la culpabilidad del imputado, lo que no tiene una relación de compatibilidad directa con el procedimiento administrativo, donde no se busca restringir en modo alguno, la libertad del contribuyente, sino, en todo caso, castigar su conducta infractora a través de una sanción pecuniaria.
"Por tanto, como lo resuelto por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia de mérito no riñe con lo aquí sostenido, se califica de infundado el agravio en análisis y, por ende, se concluye que el artículo 109 Bis 2, fracción II, de la Ley de Instituciones de Crédito, al establecer que si el infractor no hace uso de su derecho de audiencia o al ejercerlo no desvirtúa las imputaciones que se le hacen, se tendrán éstas por demostradas y se procederá a imponer la sanción correspondiente, no vulnera el principio de presunción de inocencia comentado, pues éste no es aplicable dentro del procedimiento administrativo seguido en contra de la parte quejosa.
Cabe apuntar que esta determinación no implica necesariamente un principio de presunción de culpabilidad en el ámbito penal en contra de la parte quejosa, pues ésta no es la vía procesal apropiada para ello y porque, se insiste, el procedimiento administrativo tiene una naturaleza y unos fines diversos al procedimiento penal.
De la citada ejecutoria, derivaron las tesis 2a. XC/2012 (10a.) y 2a. XCI/2012 (10a.), publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XVI, Tomo 2, enero de 2013, páginas 1687 y 1688, con números de registros IUS: 2002596 y 2002597, de rubros y textos siguientes:
PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. CONSTITUYE UN PRINCIPIO CONSTITUCIONAL APLICABLE EXCLUSIVAMENTE EN EL PROCEDIMIENTO PENAL. El referido principio, previsto en el artículo 20, apartado B, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que impone la obligación de arrojar la carga de la prueba al acusador, constituye un derecho que la Ley Suprema reconoce y garantiza en general, cuyo alcance trasciende la órbita del debido proceso, pues con su aplicación se garantiza la protección de otros derechos fundamentales como son la dignidad humana, la libertad, la honra y el buen nombre, que podrían resultar vulnerados por actuaciones penales o disciplinarias irregulares. Así, este principio fue concebido como un derecho exclusivo del proceso penal, pues la sola lectura del citado precepto constitucional permite advertir que el objeto de su contenido es establecer la presunción de inocencia como un derecho constitucional de los imputados dentro del proceso penal correspondiente, el cual, en términos del artículo 1o. del Código Federal de Procedimientos Penales, constituye un procedimiento reglamentado tendente a verificar si una conducta atribuida a una determinada persona ha de considerarse o no delito, prescribiéndole cierta consecuencia o sanción; es decir, el proceso penal se refiere a un conjunto de actos procesales orientados a la aplicación de la norma sustantiva (norma penal), donde se describen las conductas humanas que han de considerarse prohibidas por la ley (delitos) y sancionadas por los medios ahí precisados. Así, el procedimiento penal se estructura a partir de diferentes etapas procesales vinculadas entre sí en forma concatenada, de manera que una lleva a la siguiente en la medida en que en cada una de ellas obren elementos que, en un principio, evidencien la existencia de una conducta tipificada como delito, así como la probable responsabilidad del imputado y, posteriormente, se acredite, en su caso, dicha responsabilidad punible a través de las sanciones previstas en el Código Penal correspondiente.
PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. NO ES UN PRINCIPIO APLICABLE EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. Si bien es cierto que el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió la jurisprudencia P./J. 99/2006, de rubro: ‘DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO.’; también lo es que en dicho criterio puntualizó que ello sería posible únicamente en la medida en que los principios penales sustantivos sean compatibles con el derecho administrativo sancionador, de donde se sigue que tal criterio se refiere exclusivamente al ámbito sustantivo penal y no al adjetivo; así, como el principio de presunción de inocencia constituye un aspecto propio del procedimiento penal, dadas sus características y fines propios, es incompatible con el procedimiento administrativo sancionador, pues la presunción de inocencia busca, ante todo, evitar la afectación del derecho constitucional a la libertad, ante la posibilidad de que se emita una sentencia condenatoria sin que se haya demostrado la culpabilidad del imputado, lo que no tiene una relación de compatibilidad directa con el procedimiento administrativo, donde no se busca restringir, en modo alguno, la libertad del contribuyente sino, en todo caso, castigar su conducta infractora a través de una sanción pecuniaria.
CUARTO. Resulta importante insistir, que la presente contradicción se constriñera a las tesis invocadas y ejecutorias de las que surgieron (AR. 349/2012 y AR. 431/2012).
Asimismo, cabe señalar que aun cuando los criterios sustentados por la Primera y Segunda Salas de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, no constituyen jurisprudencia debidamente integrada, ello no es requisito indispensable para proceder a su análisis o, establecer si existe la contradicción planteada y, en su caso, cuál criterio debe prevalecer, pues para que este Tribunal Pleno se ocupe de la denuncia de posible contradicción de tesis, basta que las S. adopten criterios divergentes, al resolver sobre el mismo punto de derecho.
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA SU INTEGRACIÓN NO ES NECESARIO QUE SE TRATE DE JURISPRUDENCIAS. Para la procedencia de una denuncia de contradicción de tesis no es presupuesto el que los criterios contendientes tengan la naturaleza de jurisprudencias, puesto que ni el artículo 107, fracción XIII, de la Constitución Federal ni el artículo 197-A de la Ley de Amparo, lo establecen así."(1)
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU EXISTENCIA REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES PLASMADOS EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A PESAR DE QUE NO SE HAYAN REDACTADO NI PUBLICADO EN LA FORMA ESTABLECIDA POR LA LEY. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, regulan la contradicción de tesis sobre una misma cuestión jurídica como forma o sistema de integración de jurisprudencia, desprendiéndose que la tesis a que se refieren es el criterio jurídico sustentado por un órgano jurisdiccional al examinar un punto concreto de derecho, cuya hipótesis, con características de generalidad y abstracción, puede actualizarse en otros asuntos; criterio que, además, en términos de lo establecido en el artículo 195 de la citada legislación, debe redactarse de manera sintética, controlarse y difundirse, formalidad que de no cumplirse no le priva del carácter de tesis, en tanto que esta investidura la adquiere por el solo hecho de reunir los requisitos inicialmente enunciados de generalidad y abstracción. Por consiguiente, puede afirmarse que no existe tesis sin ejecutoria, pero que ya existiendo ésta, hay tesis a pesar de que no se haya redactado en la forma establecida ni publicado y, en tales condiciones, es susceptible de formar parte de la contradicción que establecen los preceptos citados."(2)
Esto es así, porque de los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226 y 227 de la Ley de A., se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito, en las sentencias que pronunciensostengan tesis contradictorias, entendiéndose por tesis el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales.
a) S. tesis contradictorias, entendiéndose por tesis el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia; y,
En ese sentido, se ha pronunciado este Tribunal Pleno, en la tesis que se transcribe a continuación:
En este sentido, se considera que existe la contradicción denunciada, pues de las tesis transcritas se aprecia que las Salas de este Alto Tribunal analizaron el mismo problema jurídico y adoptaron criterios discrepantes, por lo que se satisfacen los supuestos mencionados que condicionan la existencia de la contradicción de tesis.
En efecto, la Primera y Segunda Salas de este Alto Tribunal, respectivamente, en sus fallos sostuvieron, en esencia, las razones siguientes:
I. La Primera Sala estimó, que la presunción de inocencia es un derecho fundamental compatible con el derecho administrativo sancionador, con independencia de que se considere de que se trata de un principio implícito en la Constitución o si su fundamento deriva directamente del apartado B, fracción I, del numeral 20 constitucional, lo cierto es que la protección que brinda dicho principio debe extenderse a los procedimientos sancionadores que lleva a cabo la administración pública.
Que como regla de tratamiento la presunción de inocencia tiene como finalidad impedir la equiparación entre las personas que han sido declaradas culpables con las que únicamente están sometidas a proceso penal.
Que la dimensión del principio de presunción de inocencia puede identificarse con tres vertientes del derecho, (I) como regla de trato procesal; (II) como regla probatoria; y, (III) como estándar probatorio o regla de juicio.
Que el principio de presunción de inocencia en la esfera administrativa sancionadora debe tener el mismo alcance que en el ámbito penal, pero su traslado a aquel ambiente corresponde realizarlo con las modulaciones necesarias para hacerlo compatible con el contexto institucional al que se pretende aplicar.
II. Por su parte, la Segunda Sala consideró, que el principio de presunción de inocencia constituye aspecto propio del procedimiento penal, dadas sus características y fines, el que lo hace incompatible con el procedimiento administrativo sancionador.
Que el principio de presunción de inocencia, busca evitar la afectación del derecho constitucional a la libertad ante la posibilidad de que se emita una sentencia condenatoria que se haya demostrado la culpabilidad del imputado, lo que no guarda relación directa con el procedimiento administrativo en el que no se busca restringir en modo alguno la libertad del contribuyente, sino en todo caso, castigar la conducta infractora a través de una sanción pecuniaria.
En ese sentido, la materia de la presente contradicción radica en que ambas S. sostienen sobre la misma cuestión planteada, posiciones o criterios jurídicos divergentes entre sí como es que el principio de presunción de inocencia puede extenderse al procedimiento administrativo sancionador.
Al respecto, la Primera Sala consideró que la presunción de inocencia es un derecho fundamental compatible con el ámbito administrativo sancionador y que su protección debe extenderse a los procedimientos sancionadores que lleva a cabo la administración pública que tienen que ver con aspectos disciplinarios, con las modulaciones necesarias para hacerlo compatible con el contexto institucional al que se pretende aplicar.
Mientras que la Segunda Sala determinó que el principio de presunción de inocencia constituye aspecto del procedimiento penal que busca evitar la afectación a la libertad ante la posibilidad de que se condene antes de demostrar la culpabilidad del imputado, lo que a criterio de dicha Sala no guarda relación directa con el procedimiento administrativo haciéndose incompatible éste con dicho principio.
En tales condiciones, es inconcuso que en el caso se verifica la divergencia de criterios denunciada, porque la Primera Sala sostiene que el principio de presunción de inocencia aplica modularmente al procedimiento administrativo sancionador; mientras que la Segunda Sala considera que tal principio es exclusivo del ámbito penal.
Cabe aclarar que tratándose de la modulación del principio de presunción de inocencia, para trasladar al procedimiento administrativo sancionador la protección que otorga como regla de trato, de prueba y estándar de prueba, no será materia de esta contradicción.
También es de precisarse, que a pesar de que el criterio de la Primera Sala refiera al derecho administrativo sancionador, para efectos del presente estudio se asumirá como procedimiento administrativo sancionador.
SEXTO. Descritos los criterios en contradicción y sentada la existencia de la misma, procede dilucidar el punto contradictorio suscitado.
El problema esencial de la contradicción radica, como ya quedó precisado, en establecer si el principio de presunción de inocencia puede aplicarse al procedimiento administrativo sancionador.
Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por este Tribunal Pleno conforme a lo que a continuación se expone:
Para mejor desarrollo del tema conviene referirse a lo que se entiende por procedimiento administrativo sancionador.
Procedimiento administrativo sancionador será el conjunto de actos o formalidades concatenados entre sí en forma de juicio por autoridad competente, con el objeto de conocer irregularidades o faltas ya sean de servidores públicos o particulares, cuya finalidad, en todo caso, sea imponer alguna sanción; premisa que a partir de ella se orientara el presente estudio.
Otro aspecto, que es pertinente tener en cuenta para la materia a dilucidar, es que, por debido proceso legal se puede entender, de manera general, como el conjunto de condiciones y requisitos de carácter jurídico y procesal que son necesarios para poder afectar legalmente los derechos de los gobernados.(4)
En relación con lo anterior, por infracción administrativa ha de entenderse aquel comportamiento contraventor de lo dispuesto en una norma jurídica, a la que se apareja una sanción consistente en la privación de un bien o un derecho, y que no aparece calificado en el ordenamiento jurídico como delito o falta.
Adicionalmente a ello, surge la posición relativa a la teología del principio constitucional que determina su ámbito de aplicación y no a las características de determinada materia.
Esto es, los principios constitucionales son de aplicación general y atienden a la protección de la persona, desde el punto de vista de protección de los derechos humanos.
Por su parte, en el procedimiento administrativo sancionador aplican los principios básicos del derecho penal para garantizar los derechos fundamentales de la persona, por lo que no existe una relación de subordinación entre el procedimiento de índole administrativo y la institución penal, sino que ambos se encuentran en un mismo plano, no obstante que en materia penal existe un mayor desarrollo en lo relativo al ámbito sancionador.
En efecto, debe tenerse presente que el procedimiento administrativo sancionador no debe ser construido con los materiales y con las técnicas del derecho penal, sino desde el propio ámbito administrativo, del que obviamente forma parte, y desde la matriz constitucional y del derecho público estatal.(5)
Asimismo, debe precisarse que la alusión a las potestades administrativas proporciona la base sólida al procedimiento administrativo sancionador, puesto que así queda anclado en el ámbito constitucional del Estado superando los planteamientos habituales tradicionales, que buscaban justificación dogmática en la sanción, en el ilícito o, a todo lo demás, en la organización administrativa.(6)
En el principio de todo derecho público están una potestad y un ordenamiento, y cabalmente porque existe potestad administrativa sancionadora y un ordenamiento jurídico administrativo sancionador, es por lo que se puede hablar con propiedad del procedimiento administrativo sancionador.
En este sentido, la potestad administrativa sancionadora, al igual que la potestad penal forma parte de un genérico derecho punible del Estado.
Hechas las precisiones anteriores, y a fin de estar en posibilidad de establecer el criterio que debe prevalecer, conviene citar en primer momento y como marco general, los artículos 1o., 14 y 17 constitucionales; 8.1 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; XVIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; y, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, para exponer la manera que en este caso permean los derechos humanos en el ámbito jurídico de nuestro país. Los textos de esos preceptos son los siguientes:
Artículo 14. ... Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.
Artículo 8. Garantías judiciales. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución o por ley.
Declaración Americana de los Derechos y
Artículo XVIII. Toda persona puede recurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente.
"8.1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un J. o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter."
El artículo 1o. constitucional establece, en esencia, que en nuestro país todos gozarán de los derechos humanos reconocidos por la propia Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección.
En efecto, su párrafo primero destaca lo ordenado, en el sentido de que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con los tratados internacionales de la materia, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia, es decir, que los derechos humanos son los reconocidos por la Constitución y los tratados internacionales suscritos por el país, y que su interpretación debe de ser en las mejores condiciones para las personas.
Por su parte, en el párrafo segundo se hace referencia al sistema interpretativo de normas, siendo expreso el Constituyente en el sentido de que las normas relativas a los derechos humanos deberán ser interpretadas de conformidad con la Constitución y con los tratados internacionales de la materia otorgando en todo tiempo a favor de las personas la protección más amplia; lo cual el propio Constituyente quiso asegurar al establecer en el párrafo tercero, que todas las autoridades tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, de conformidad, entre otros principios, con el de progresividad, que pugna por la aplicación preferente de aquel ordenamiento que mejor tutele los derechos humanos ya sea, indistintamente, un tratado internacional o la Constitución Federal, exige del operador jurídico evaluar cada caso concreto para determinar si el legislador establece medidas progresivas, esto es, acciones destinadas a reducir los ámbitos de eficacia ya alcanzados en la sociedad.
En ese sentido, existe la obligación de atender a los principios indubio pro actione y pro homine, que consisten en lo siguiente:
Consiste en facilitar al ciudadano el acceso a la justicia. Dicho principio, también considerado comode accionabilidad, establece que todo ser humano debe tener garantizada la posibilidad de exigir el respeto y cumplimiento de un derecho o libertad fundamental a través de instancias imparciales.
Este criterio de interpretación sostiene la necesidad de acudir a la norma más amplia o interpretación más extensiva, con la finalidad de reconocer derechos protegidos o no por la norma constitucional.
Conforme a este principio, el operador jurídico debe adoptar la interpretación más restringida cuando se trate de establecer límites permanentes al ejercicio de los derechos o suspensión extraordinaria de los mismos, e interpretación amplia cuando tenga que ver con la práctica de esos derechos.
La aplicación de este postulado reviste dos variantes:
1. La preferencia interpretativa, que opta por la interpretación que más optimice un derecho constitucional.
2. La preferencia de normas, aplicada para escoger la ley más favorable a la persona, con independencia de su jerarquía normativa.
De esta manera, al optimizar el derecho o elegir la norma que más beneficie, garantiza la mayor protección a los derechos humanos.
Por su parte, el artículo 17 constitucional permite establecer que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla conforme a los plazos y los términos que fijen las leyes y sus resoluciones las deberán emitir de manera pronta, completa e imparcial.
Mientras que el numeral 8.1 de la convención invocada, contiene la denominada garantía de audiencia (concerniente al debido proceso); que refiere al derecho de toda persona a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un J. o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
Bajo este esquema, podemos concluir que el derecho constitucional tiene proyección en el ámbito exterior; pues del examen de esos preceptos llevan al convencimiento de que existe cada vez más relación entre las disposiciones constitucionales y las que pertenecen al campo transnacional.(7)
Sobre ello, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado lo siguiente
"... que todas las personas son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razones étnicas o de nacionalidad, raza, sexo, religión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social que atente contra la dignidad humana y que, junto con los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos suscritos por México, reconocen el valor superior de la dignidad humana, es decir, que en el ser humano hay una dignidad que debe ser respetada en todo caso, constituyéndose como un derecho absolutamente fundamental, base y condición de todos los demás, el derecho a ser reconocido y a vivir en y con la dignidad de la persona humana, y del cual se desprenden todos los demás derechos, en cuanto son necesarios para que los individuos desarrollen integralmente su personalidad. ... Además, aun cuando estos derechos personalísimos no se enuncian expresamente en la Constitución General de la República, están implícitos en los tratados internacionales suscritos por México y, en todo caso, deben entenderse como derechos derivados del reconocimiento al derecho a la dignidad humana, pues sólo a través de su pleno respeto podrá hablarse de un ser humano en toda su dignidad."(8)
Que dentro de las garantías del debido proceso existe un "núcleo duro" en el que se incluye la garantía de audiencia, que debe observarse inexcusablemente en todo procedimiento jurisdiccional, mientras que existe otro núcleo de garantías que resultan aplicables en los procesos que impliquen un ejercicio de la potestad punitiva del Estado.(9)
Que la garantía judicial prevista en el artículo 8, numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, resulta concordante con el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entre otro, sin que llegue al extremo de ampliar las prerrogativas de audiencia en él contenida.(10)
En ese sentido, conforme a lo anterior se puede afirmar, que en la especie, los principios previstos en los instrumentos internacionales son acordes con lo dispuesto en los artículos 1o., 14 y 17 constitucionales.
Lo anterior encuentra apoyo en las tesis P. LXIX/2011(9a.), P. LXVIII/2011(9a.) y P. LXVII/2011(9a.), cuyos rubros respectivamente, son los siguientes: "PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS.",(11) "PARÁMETROS PARA EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS.";(12) y "CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD.";(13) en las que este Tribunal Pleno concluyó lo siguiente:
• Que las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal, sino también por aquellos contenidos en los instrumentos internacionales celebrados por el Estado Mexicano, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, lo que se conoce como principio pro persona.
• Que todos los Jueces nacionales deben inicialmente observar los derechos humanos establecidos en el Pacto Federal y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como acudir a los criterios interpretativos del Poder Judicial de la Federación y de la Corte Interamericana; para evaluar si existe alguno que resulte más favorecedor y procure protección más amplia del derecho que se pretenda proteger.
Lo cual cobra sentido con la presunción de inocencia, cuyo objetivo resguardado en el debido proceso, permite a los justiciables no ser etiquetados como responsable previo a su demostración.
En el ámbito internacional, la presunción de inocencia se encuentra reconocido por diversos instrumentos de los que México es parte, como en el artículo 8.2 de la invocada Convención Americana sobre Derechos Humanos; 11.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en cuyos textos establecen, respectivamente lo siguiente.
Artículo 8. Garantías judiciales. ... 2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: ...
Artículo 14. ... 2. Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley.
En relación con ello, la Corte Interamericana sobre Derechos Humanos en la jurisprudencia surgida del Caso R.C. vs, Paraguay. Fondo, R. y C., resuelto mediante sentencia de 31 de agosto de 2004, serie C No.111; estableció lo siguiente;
DEBIDO PROCESO. PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. CONCEPTO GENERAL. La corte ha señalado que el artículo 8.2 de la Convención exige que una persona no pueda ser condenada mientras no exista prueba plena de su responsabilidad penal. Si obra contra ella prueba incompleta o insuficiente, no es procedente condenarla, sino absolverla. En este sentido, la Corte ha afirmado que en el principio de presunción de inocencia subyace el propósito de las garantías judiciales, al afirmar la idea de que una persona es inocente hasta que su culpabilidad sea demostrada. La Corte considera que el derecho a la presunción de inocencia es un elemento esencial para la realización efectiva del derecho a la defensa y acompaña al acusado durante toda la tramitación del proceso hasta que una sentencia condenatoria que determine su culpabilidad quede firme. Este derecho implica que el acusado no debe demostrar que no ha cometido el delito que se le atribuye, ya que el onus probandi corresponde a quien acusa.
Sobre el principio en cuestión, cabe recordar que en nuestro país previo a la reforma de dieciocho de junio de dos mil ocho, la Constitución Federal no reconocía expresamente el principio de presunción de inocencia, no obstante ello, este Pleno estableció que el mismo se contenía de manera implícita en los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21, párrafo primero, y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Carta Magna, pues derivaba de los principios de debido proceso legal y acusatorio, dado que, si el principio de debido proceso reconoce el derecho de todo inculpado a su libertad y que para privarlo de éste es necesario cumplir con una serie de garantías mínimas otorgándole una defensa adecuada y, por su parte el principio acusatorio implica, que es a la autoridad a la que corresponde la función persecutoria de los delitos, se tiene que ambos resguardan dicho principio, pues el gobernado no tendrá la obligación de probar la licitud de su conducta, reconociendo así, a priori, el estado o condición de inocencia de los hombres.
Criterio que se encuentra contenido en la tesis siguiente:
"PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. EL PRINCIPIO RELATIVO SE CONTIENE DE MANERA IMPLÍCITA EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21, párrafo primero, y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprenden, por una parte, el principio del debido proceso legal que implica que al inculpado se le reconozca el derecho a su libertad, y que el Estado sólo podrá privarlo del mismo cuando, existiendo suficientes elementos incriminatorios, y seguido un proceso penal en su contra en el que se respeten las formalidades esenciales del procedimiento, las garantías de audiencia y la de ofrecer pruebas para desvirtuar la imputación correspondiente, el Juez pronuncie sentencia definitiva declarándolo culpable; y por otra, el principio acusatorio, mediante el cual corresponde al Ministerio Público la función persecutoria de los delitos y la obligación (carga) de buscar y presentar las pruebas que acrediten la existencia de éstos, tal y como se desprende de lo dispuesto en el artículo 19, párrafo primero, particularmente cuando previene que el auto de formal prisión deberá expresar ‘los datos que arroje la averiguación previa, los que deben ser bastantes para comprobar el cuerpo del delito y hacer probable la responsabilidad del acusado’; en el artículo 21, al disponer que ‘la investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público’; así como en el artículo 102, al disponer que corresponde al Ministerio Público de la Federación la persecución de todos los delitos del orden federal, correspondiéndole ‘buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de éstos’. En ese tenor, debe estimarse que los principios constitucionales del debido proceso legal y el acusatorio resguardan en forma implícita el diverso principio de presunción de inocencia, dando lugar a que el gobernado no esté obligado a probar la licitud de su conducta cuando se le imputa la comisión de un delito, en tanto que el acusado no tiene la carga de probar su inocencia, puesto que el sistema previsto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le reconoce, a priori, tal estado, al disponer expresamente que es al Ministerio Público a quien incumbe probar los elementos constitutivos del delito y de la culpabilidad del imputado."(14)
De este modo, si bien, el artículo 20, apartado B, fracción I, de la Carta Magna que refiere a la presunción de inocencia, aún no está vigente; lo cierto es que la resguarda.(15) Dicho precepto es del tenor siguiente:
"I. A que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia emitida por el Juez de la causa;"
De ese modo, la Constitución Federal reconoce el estado o condición de inocencia de los gobernados, razón por la cual lo protege a través del derecho de toda persona a que se presuma su inocencia, lo que significa que todo hombre debe ser tratado con tal calidad -inocente- hasta en tanto no se demuestre lo contrario.
Así, la presunción de inocencia se resguarda en el Texto Constitucional como derecho fundamental a favor de toda persona, con base en el cual se exige que para toda autoridad y ante el procedimiento al que se le sujete, no se estimen verosímiles los cargos atribuidos al gobernado respecto a la comisión de delitos, salvo decisión contraria emitida por un tribunal, dentro de la observancia del debido proceso.
En efecto, la presunción de inocencia en su génesis fue más bien considerada como principio teórico del derecho encarnado en la máxima in dubio pro reo, para con posterioridad llegar a construir un derecho de toda persona, incluido el procedimiento administrativo sancionador, a ser considerada y tratada como inocente respecto de la acusación formal en su contra. En razón de su universalidad, es que adquirió la connotación de derecho fundamental al ser conseguido como derecho inherente a toda persona, y una vez adoptado e incorporado a la Constitución se advierte como derecho fundamental de aplicación inmediata y que permea a todo el ámbito jurídico.
Este principio tendrá eficaz aplicación, sólo cuando el gobernado se enfrente a una acusación, cuyo propósito ha de ser el límite a la potestad represiva del Estado en ejercicio de su derecho punitivo, así se concebirá también a nuestro objeto de estudio como una garantía procesal a favor del imputado, dentro de todo enjuiciamiento o procedimiento del orden administrativo.
La presunción de inocencia no puede entenderse reducido al estricto campo del enjuiciamiento de conductas presuntamente delictivas, sino que debe entenderse también, que preside la adopción de cualquier resolución, tanto administrativa como jurisdiccional, que se base en la condición o conducta de las personas y de cuya apreciación se derive un resultado sancionatorio para la misma o limitación de sus derechos.
Así es, la matiz normativa de la presunción de inocencia se ubica no sólo en el capítulo penal de la Constitución Federal, sino también en diversos preceptos de la propia Carta Magna como son el 1o., 13, 14, 16, 17, 18, 19, 21 y 108; 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 11.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que articulan una posición normativa de la persona frente al Estado cuando deba ser sancionado ya sea como particular o servidor público.
En efecto, la presunción de inocencia se encuentra detallado a su vez por diversas especies de garantías o mecanismos tendentes a hacer efectiva su protección, cuya fuente se encuentra en el derecho internacional, y que consisten en las garantías judiciales y de protección efectiva previstas en el artículo 8, numerales 1 y 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, mismas que subyacen en el derecho fundamental de debido proceso previsto en los numerales 14 y 17 constitucionales.
Por tanto, atento al nuevo paradigma del orden jurídico nacional surgido a virtud de las reformas que en materia de derechos humanos se realizaron a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos mil once, en vigor al día siguiente, se estima que los artículos 8.2 de la invocada Convención Americana sobre Derechos Humanos; 11.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, prevén garantías o mecanismos que como especies de lo previsto en los diversos 14 y 17 de la Carta Magna, aquéllos subyacen en éstos, de tal manera que no constituyen cuestiones distintas o accesorias a esta prerrogativa constitucional, sino que tienden más bien a especificar y a hacer efectivo el principio mencionado; debiendo interpretarse la totalidad de dichos preceptos de modo sistemático, a fin de hacer valer para los gobernados, atento al principio pro homine o pro personae, la interpretación más favorable que les permita la mejor impartición de justicia.
De ahí que este principio recoge el ideal de que el Estado debe ejercer su potestad punitiva administrativa por sus actos y sus consecuencias en la vida social y no por su ontología; por lo que las sanciones o actos de reproche social, sin importar la materia de que se trate, sólo han de imponer por la convicción de que se ha cometido un acto administrativo lesivo.
Lo que es acorde con el Estado democrático de derecho, con el que se pretende que sea la responsabilidad y no la inocencia la que deba probarse; de ahí que este derecho tiene efectos trascendentales en cualquier procedimiento o proceso en el que se pretenda acusar a alguien, así como en cada una de sus fases, independientemente sin importar la etapa en la que se encuentre, por lo que el principio de presunción de inocencia se traduce en tres significados garantistas fundamentales:
1. El primero, como una regla probatoria que impone la carga de la prueba para quien acusa y, por ende, la absolución en caso de duda.
2. El segundo, como regla de tratamiento al acusado que excluye o restringe al máximo la limitación de sus derechos fundamentales, sobre todo los que inciden en su libertad personal, con motivo del proceso que se instaura en su contra.
3. El tercero, como estándar probatorio o regla de juicio que puede entenderse como una norma que ordena a los Jueces la absolución de los inculpados cuando durante el proceso no se han aportado pruebas de cargo suficientes para acreditar la existencia del delito y la responsabilidad de la persona. Así entendida, la presunción de inocencia no aplica al procedimiento probatorio (la prueba entendida como actividad), sino al momento de la valoración la prueba (entendida como resultado de la actividad probatoria).
En esta cuestión radica la plena vigencia del principio de presunción de inocencia, en tanto implica en general que nadie será considerado culpable hasta la existencia de sentencia firme que determine su plena responsabilidad en la comisión del delito atribuido; esto es, corresponde a la autoridad competente desvirtuar la inocencia probando la ilicitud de la conducta, lo que opera a partir de que inicia la investigación hasta la resolución final.
Es deber que en cualquier investigación exista la presunción de inocencia como un derecho legítimo y reconocido a favor de las personas. Esto ocurre porque se encuentra inserto tanto en la Constitución Federal como en los tratados internacionales. De ahí que el principio de presunción de inocencia exija que para imponer una sanción sea indispensable la certeza de la culpabilidad, ya que si lo que motiva es sancionarcierta conducta, ante la duda de su existencia no existe razón para imponerla.
Así tenemos que, por un lado, el principio de presunción de inocencia constituye el derecho a recibir la consideración y el trato de "no autor o no partícipe" en hechos de carácter delictivo o análogos a éstos y determina, por ende, el derecho a que no se apliquen las consecuencias o los efectos jurídicos relacionados a hechos de tal naturaleza en las relaciones jurídicas de todo tipo y, por otro, requiere de actividad probatoria de autoridad competente que la destruya de forma clara y rotunda.
En ese orden podemos afirmar que uno de los principios rectores del derecho, que debe ser aplicable en todos los procedimientos de cuyo resultado pudiera derivar alguna pena o sanción como resultado del "ius puniendi" del Estado, es el principio de inocencia como derecho fundamental de todo ciudadano, aplicable y reconocible a las personas que pudiesen estar sometidas a un proceso o procedimiento administrativo sancionador y, en consecuencia, soportar el poder sancionador del Estado, a través de autoridad competente.
Lo cual cobra sentido dado el carácter de ser considerado al derecho penal como la ultima ratio, existe junto a éste, otra manifestación con semejantes características como es el procedimiento administrativo sancionador, el que, con algunos matices, ejerce el derecho sancionador o el castigo derivado del Estado en algunos supuestos, como la facultad con la que cuenta para imponer penas, sanciones o medidas de seguridad ante la comisión de actitudes contrarias a derecho.
En ese sentido, la facultad sancionadora del Estado es una expresión latina utilizada para referirse a la facultad sancionadora del Estado. De forma desglosada encontramos por un lado que, la expresión "ius" equivale a decir "derecho", mientras que la expresión "puniendi" corresponde a "castigar"; por tanto, se puede traducir literalmente como derecho a penar o derecho a sancionar cuya expresión se utiliza siempre en referencia al Estado frente a los ciudadanos.
Bajo esos parámetros, se considera por un lado, que mediante el procedimiento administrativo sancionador el Estado ejercita su potestad punitiva y es indudable que en este marco, en el que como consecuencia de dicho procedimiento puede el ciudadano verse sancionado, los derechos y garantías propias del procedimiento han de ser observadas con rigor; por otro, que entre esos derechos destaca el principio multicitado, surgido para resistir la facultad punitiva de la autoridad como tutela en el debido proceso.
Sin que la inobservancia de tal principio de presunción de inocencia pueda justificarse, dado que, como se dijo, la propia dignidad humana necesariamente requiere de su reconocimiento al derivar de la propia Constitución Federal; siendo importante señalar que tal principio ha de aplicarse al ámbito administrativo sancionador con matices o modulaciones, según sea el caso.
De este modo, la presunción de inocencia aplica, modularmente, al procedimiento administrativo sancionador debido (I) a la naturaleza de éste que es gravoso; (II) a la cualidad punitiva del Estado con la que participa en este tipo de procedimientos; (III) por la defensa e interpretación más amplia de la calidad de inocente derivado de los artículos 1o., 14 y 17 constitucionales, como en los diversos 8.2 de la invocada Convención Americana sobre Derechos Humanos; 11.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y, (IV) así porque este principio debe ser reconocido en todo procedimiento de cuyo resultado pudiera resultar una pena o sanción, derivado de la garantía de debido proceso.
Cabe aclarar, que la presunción de inocencia es un derecho fundamental, cuyo contenido debe modularse dependiendo del contexto en el que se aplique, de tal manera que no tiene el mismo alcance cuando se aplica a la actuación de la autoridad desplegada en forma de juicio que cuando se trata de actos unilaterales, pues en este tipo de actos, como todo principio formulado en la forma de un mandato de maximización, requiere una concreción en cada caso concreto y, en su caso, de una posible minimización que en cuya situación atenderá a las características de cada asunto en concreto.
Así, como ya se dijo, en nuestro derecho, la presunción de inocencia es considerada como derecho fundamental y, por ende, derecho de aplicación directa e inmediata, cuyo contenido vincula la actuación de toda autoridad a velar por su debida aplicación adoptando para ello la interpretación más favorable que procure la mayor protección de ese derecho que se pretende proteger, correspondiendo su titularidad al presunto responsable o sujeto pasivo del procedimiento administrativo sancionador, ya sea particular o en su carácter de servidor público.
En definitiva, lo que exige también este principio es que en el procedimiento administrativo sancionador exista acervo probatorio suficiente, recayendo sobre la autoridad la carga probatoria tanto de la comisión de la infracción o falta como de la participación del probable responsable, sin que a éste pueda exigírsele una prueba de hechos negativos.
Así es, este principio produce una inmediata consecuencia procesal que consiste en desplazar la carga de la prueba en el órgano acusador; es a él al que en un procedimiento contradictorio, con participación y audiencia del interesado inculpado, debe suministrar, recoger y aportar los elementos probatorios a través de los medios comunes que sirvan de soporte al supuesto de hecho cuya clasificación como falta administrativa se pretende.
Dicho de otro modo, en el caso de que tal actividad probatoria no se haya producido, es evidente que el relato o descripción de los acaecimientos por la autoridad o sus agentes no conlleva una presunción de veracidad que obligue al inculpado a demostrar su inocencia (a parte la imposibilidad de hacer respecto de hechos negativos) invirtiendo así la carga de la prueba.
La presunción de inocencia no sólo tiene que ver con la prueba de la autoría de los hechos, aunque sea su vertiente más usual de aplicación, sino que además se relaciona con la culpabilidad imputable al que, en su caso, lo realiza, sin que pueda acantonarse el ámbito de su funcionalidad en aquel primer plano de demostración de los hechos, ya que toda resolución sancionadora administrativa, requiere a la par certeza de los hechos imputados, obtenida mediante pruebas de cargo, y certeza del juicio de culpabilidad sobre esos mismos hechos.
Por último, de conformidad con la interpretación más favorable, si en el procedimiento administrativo sancionatorio se dejara de atender el principio de presunción de inocencia, se surtiría violación a derechos humanos; lo cual cobra sentido, en atención tanto al derecho de debido proceso, como a la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, a que se refiere el principio de progresividad y los instrumentos internacionales citados.
En suma, si en el procedimiento administrativo sancionador, se tiene en cuenta el debido proceso, la naturaleza de la potestad sancionadora del Estado y que el principio constitucional es de aplicación general -dirigido como valor superior de la dignidad humana-; es de donde se puede concluir que la presunción de inocencia aplica al ámbito administrativo sancionador, bajo la óptica de cada caso en concreto, porque en este tipo de procedimiento no sólo se deben respetar los derechos y garantías propias del procedimiento administrativo común, sino que al mismo debe ser añadido la presunción de inocencia debido a la exigencia general del modelo de Estado Constitucional de derecho para tratar a los particulares o servidores públicos de determinada manera en cualquier materia al someterlas a evaluación por determinada conducta sancionada por la ley.
Así, debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, en términos del artículo 217, párrafo primero, de la Ley de Amparo, el criterio que sustenta este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación.
PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada P.X., sostuvo que, de la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21, párrafo primero y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en su texto anterior a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008), deriva implícitamente el principio de presunción de inocencia; el cual se contiene de modo expreso en los diversos artículos 8, numeral 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14, numeral 2, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; de ahí que, al ser acordes dichos preceptos -porque tienden a especificar y a hacer efectiva la presunción de inocencia-, deben interpretarse de modo sistemático, a fin de hacer valer para los gobernados la interpretación más favorable que permita una mejor impartición de justicia de conformidad con el numeral 1o. constitucional. Ahora bien, uno de los principios rectores del derecho, que debe ser aplicable en todos los procedimientos de cuyo resultado pudiera derivar alguna pena o sanción como resultado de la facultad punitiva del Estado, es el de presunción de inocencia como derecho fundamental de toda persona, aplicable y reconocible a quienes pudiesen estar sometidos a un procedimiento administrativo sancionador y, en consecuencia, soportar el poder correctivo del Estado, a través de autoridad competente. En ese sentido, el principio de presunción de inocencia es aplicable al procedimiento administrativo sancionador -con matices o modulaciones, según el caso- debido a su naturaleza gravosa, por la calidad de inocente de la persona que debe reconocérsele en todo procedimiento de cuyo resultado pudiera surgir una pena o sanción cuya consecuencia procesal, entre otras, es desplazar la carga de la prueba a la autoridad, en atención al derecho al debido proceso.
Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, la tesis sustentada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Dése publicidad a la tesis jurisprudencial que se sustenta en esta resolución, en términos del artículo 219 de la Ley de Amparo.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros: G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M., respecto de los considerandos primero, segundo, tercero y cuarto relativos, respectivamente, a la competencia, a la legitimidad, a la transcripción de los criterios contendientes y a la cuestión previa.
Se aprobó por mayoría de diez votos de los señores Ministros: G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., V.H., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M., respecto del considerando quinto, relativo a la existencia de la contradicción de tesis denunciada. El señor M.A.M. votó en contra.
Se aprobó por mayoría de diez votos de los señores Ministros G.O.M., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M., respecto del considerando sexto, relativo al punto contradictorio suscitado. El señor M.C.D. votó en contra.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros: G.O.M. en contra de algunas consideraciones, C.D. en contra de algunas consideraciones, L.R. en contra de algunas consideraciones, F.G.S. en contra de algunas consideraciones, Z.L. de L., P.R. en contra de algunas consideraciones, V.H., S.C. de G.V. y presidente S.M., la propuesta modificada del estudio de fondo del proyecto. Los señores Ministros: A.M. y P.D. votaron en contra. Los señores M.G.O.M., C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.R., V.H. y presidente S.M. reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes; el señor M.A.M. anunció voto particular.
Octava Época. N.. Registro IUS: 205420. Instancia: Pleno. Tesis aislada. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 83, noviembre de 1994, materia común, tesis P. L/94, página 35.
Novena Época. N.. Registro IUS: 190917. Instancia: Segunda Sala. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2000, materia común, tesis 2a./J. 94/2000, página 319.
Novena Época. N.. Registro IUS: 164120. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2010, materia común, tesis P./J. 72/2010, página 7.
Cfr. Jurisprudencia 1a./J. 11/2014 (10a.), pendiente de publicar, aprobada en sesión privada de siete de febrero de dos mil catorce, y tesis aisladas 1a. CCLXXVI/2013 (10a.), consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XXIV, septiembre de 2013, Tomo I, página 986; sustentadas por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Nieto G., A.. Derecho Administrativo Sancionador, ed. Tecnos (Grupo Anaya, Sociedad Anónima), España, 1993, página 32.
Í., página 85.
Cfr. M.C., Justicia constitucional transnacional, trad. de L.D.T., en el libro del mismo autor, La justicia constitucional (Estudios de derecho comparado), cit. nota 2, páginas 215-242.
Criterio pronunciado por el Pleno de este Alto Tribunal, localizable con los datos siguientes: Novena Época, Núm. Registro IUS: 165813, Instancia: Pleno, tesis aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, diciembre de 2009, materia constitucional, tesis P. LXV/2009, página 8.
Jurisprudencia 11/2014 (10a.), pendiente de publicar, aprobada en sesión privada de siete de febrero de dos mil catorce, sustentada por la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Tesis 2a. CV/2007, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página seiscientos treinta y cinco, Tomo XXVI, agosto de dos mil siete, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Décima Época. N.. Registro IUS: 160525. Instancia: Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro III, Tomo 1, diciembre de 2011, materia constitucional, tesis P. LXIX/2011(9a.), página 552.
Décima Época. N.. Registro IUS: 160526. Instancia: Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro III, Tomo 1, diciembre de 2011, materia constitucional, tesis P. LXVIII/2011 (9a.), página 551.
Décima Época. N.. Registro IUS: 160589. Instancia: Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro III, Tomo 1, diciembre de 2011, materia constitucional, tesis P. LXVII/2011(9a.), página 535.
Novena Época. N.. Registro IUS: 186185. Instancia: Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2002, materias constitucional y penal, tesis P. XXXV/2002, página 14.
Í.. Contradicción de tesis 36/2012.

References: resolución 
 ARTÍCULO 61
 artículo 30
 resolución 
 artículo 20
 artículo 79
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 30
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
in dubio
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 30
 ARTÍCULO 30
 ARTÍCULO 30
 ARTÍCULO 30
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 30
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 resolución 
 artículo 30
 artículo 20
 artículo 20
 resolución 
 artículo 20
 artículo 14
 artículo 20
 resolución 
 resolución 
 resolución 
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 resolución 
 resolución 
 artículo 21
 artículo 13
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 21
 artículo 13
 resolución 
 resolución 
 artículo 30
 artículo 27
 resolución 
 artículo 61
 artículo 20
 resolución 
 artículo 8
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 21
 artículo 61
 artículo 38
 resolución 
 artículo 61
 artículo 61
 artículo 19
 artículo 38
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 61
 ARTÍCULO 61
 resolución 
 artículo 109
 artículo 14
 resolución 
 artículo 14
 resolución 
 artículo 14
 artículo 109
 artículo 109
 artículo 109
 resolución 
 artículo 14
 resolución 
 artículo 14
 artículo 109
 artículo 14
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 1
 artículo 109
 artículo 20
 artículo 1
 artículo 107
 artículo 197
 artículo 195

Artículo 14

Artículo 8
 artículo 1
 artículo 17
 artículo 8
 artículo 17
 artículo 8

Artículo 8

Artículo 14
 artículo 8
 artículo 19
 artículo 21
 artículo 102
 artículo 20
in dubio
 artículo 8
 resolución 
 resolución 
 artículo 217
 artículo 219