Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/cr-cfiab/02-03/c0203003.asp
Timestamp: 2019-11-19 13:14:31+00:00

Document:
Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Mardi 8 octobre 2002 (Séance de 16 heures) 1
de M. Pierre Méhaignerie, Président
- Examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2003 (n° 230)
· Affaires européennes
· Transports aériens, budget annexe de l'Aviation civile (lignes des articles 40 et 41-I et II), et article 71, rattaché à ce budget
· Sécurité intérieure et gendarmerie et article 72, rattaché à ce budget
· SGDN et Renseignement
En préambule, M. François Goulard, Président, a rappelé que ce matin même, le Président Pierre Méhaignerie avait, lors de l'audition des ministres relative aux prélèvements obligatoires, rappelé que les réponses aux questionnaires budgétaires devraient désormais être parvenues à la Commission, ce qui n'est pas le cas pour certains ministères. Il a rappelé, au moment où les délais limites expirent, la nécessité pour chaque rapporteur spécial de travailler dans des conditions satisfaisantes, les rapporteurs spéciaux pouvant faire usage de leurs pouvoirs de contrôle, voire, comme le Président Pierre Méhaignerie l'a évoqué, refuser de rapporter si la situation ne s'améliore pas sans délai.
La Commission a ensuite commencé l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2003 (n° 230).
La Commission a tout d'abord examiné, sur le rapport de M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spécial, les crédits des Affaires européennes.
M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spécial, a d'abord rappelé que le prélèvement sur recettes qui finance la participation de la France au budget des Communautés européennes serait autorisé par le vote de l'article 33 du projet de loi de finances, qui va être soumis à la commission des Finances lors de sa réunion du mercredi 9 octobre. Dans ces conditions, il n'est pas souhaitable de retarder les travaux de la Commission, en reportant la présentation du budget communautaire, même si un très petit nombre de réponses au questionnaire budgétaire est arrivé ; de ce fait, la note de présentation n'a pu être élaborée que grâce au « jaune » budgétaire. La date de réception des réponses au questionnaire se dégrade un peu plus chaque année ce qui nuit à la qualité du travail des rapporteurs spéciaux. M. Jean-Louis Dumont a fait part de ses vives protestations quant à cette situation.
Le rapport de la Cour des comptes européenne signale chaque année les erreurs commises par les États membres dans la gestion des aides communautaires. Ces erreurs sont souvent le résultat de la grande complexité des procédures, laquelle entraîne, en outre, une mauvaise consommation des crédits. Le retard dans l'exécution des budgets 2000 et 2001 et le retard annoncé pour celle du budget 2002 est aussi lié à la mise en œuvre des nouveaux programmes structurels. Les irrégularités constatées sont néanmoins globalement en baisse tant au niveau de leur nombre que de leur montant.
Les ressources propres obéissent désormais à la décision du 29 septembre 2000 qui, tout en maintenant les ressources propres traditionnelles, augmentent les frais de perception reversés aux États de 10 à 25 % et qui abaissent le taux maximal d'appel de la TVA de 1 % à 0,75 % pour 2002 et 2003. Les modalités de financement de la correction britannique ont été revues, au détriment d'un certain nombre de pays dont la France, à laquelle cette correction coûte 1,5 milliard d'euros par an.
La sous-consommation constatée sur les précédents budgets provient à la fois d'une surestimation des besoins et du report des soldes d'une année sur l'autre. En 2003, la France participera au financement du budget communautaire à hauteur de 15,8 milliards d'euros ; ce budget atteint 96 milliards d'euros de recettes. La participation française est en baisse de 6,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2002, mais en progression de 8,2 % par rapport au prélèvement qui devrait être effectivement effectué pour l'exercice 2002. En 2002, déduction faite du remboursement des frais de perception, la France aura participé au budget communautaire à hauteur de 13,9 milliards d'euros.
Les crédits de paiement ouverts par le projet de budget pour 2003 représentent 1,01 % du PNB communautaire. Les dotations destinées aux actions structurelles et aux aides de pré-adhésion sont fixées au niveau des perspectives financières, tandis que les autres dépenses dégagent une marge au-dessous de ces perspectives. L'augmentation progressive, depuis deux ans, du solde budgétaire positif pose le problème de la capacité de l'Union à développer des actions innovantes.
Les dotations en faveur de l'agriculture augmentent de 1,3 % : plus de 40 milliards d'euros iront aux dépenses de marché et 4,7 milliards d'euros au développement rural (+2,2 %). Le projet de budget n'est pas affecté par le projet de révision de la politique agricole commune, dont les incidences éventuelles ne se feront sentir qu'à partir de 2004. L'attentisme du Gouvernement sur ce dossier risque de conduire à une fragilisation de la position de la France, alors que le prochain élargissement aura des conséquences difficiles à mesurer.
Les crédits de paiement en faveur des actions structurelles, inscrits par la Commission dans l'avant-projet de budget ont finalement été réduits dans le projet final, lequel tire la conséquence de leur forte sous-consommation. Le principe de la création d'un fonds de solidarité est acquis, même si des discussions sont en cours tant sur les cas où il pourrait intervenir - le Conseil souhaitant exclure les catastrophes technologiques - que sur les seuils de mise en œuvre. Pour 2002, 500 millions d'euros devraient être débloqués pour ce fonds, qu'il est envisagé de doter d'un milliard d'euros par an à partir de 2003. Les crédits en faveur des politiques internes progressent de 1,8 % en engagements, mais diminuent de 0,7 % en paiements. Ils se concentreront sur la recherche et les réseaux transeuropéens.
La part de développement au sein des actions extérieures a nettement chuté au cours de la dernière décennie, les aides se concentrant sur les Balkans et la Méditerranée. On ne peut que déplorer le manque de coordination entre les actions menées au niveau communautaire et la politique de développement des différents États membres : l'Union européenne a ainsi consacré beaucoup de crédits au soutien à l'Autorité palestinienne, mais ses efforts ont été réduits à néant par la tension qui règne actuellement dans la zone. La destruction des réalisations communautaires montre le peu de cas qui est fait de la politique extérieure de l'Union. Les aides de pré-adhésion sont victimes d'une très forte sous-consommation, proche de 40 % en 2001. Les crédits de paiement ont été réduits par le Conseil en conséquence.
Le Rapporteur spécial a enfin salué la création au niveau communautaire de trois nouvelles agences de sécurité : l'une destinée à la sécurité alimentaire, la deuxième à la sécurité aérienne et la troisième à la sécurité maritime.
M. Alain Rodet a estimé que la sous-consommation des crédits communautaires par la France était due à des procédures trop centralisées et à l'inadéquation des zonages, qui devraient être revus en 2003.
M. Daniel Garrigue a demandé si le problème de sous-consommation touchait plus particulièrement la France.
Approuvant l'analyse de M. Alain Rodet, M. Jean-Pierre Balligand a souligné la responsabilité du système administratif français dans cette situation, considérant que l'expérimentation qui vient de débuter avec l'Alsace arrive bien tard. En Espagne, le rythme de consommation des crédits structurels est nettement plus rapide qu'en France. Dans la perspective des trois prochaines années, il convient que la Commission soit particulièrement attentive à cette question.
M. Bernard Carayon s'est interrogé sur la nature et l'efficacité des dispositifs de lutte contre les fraudes au budget communautaire, sur l'état de la réflexion en matière d'impôt européen et sur la manière dont la vérification des infractions à la réglementation communautaire était opérée au niveau national.
En réponse, M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spécial, a expliqué que la sous-consommation des crédits était générale dans l'Union, mais que la complexité administrative française rebutait effectivement certaines collectivités. Les élus locaux demandent depuis longtemps que les dossiers soient traités à un niveau décentralisé et ne transitent plus par Paris. Des efforts récents ont été entrepris pour assouplir la gestion des dossiers. Néanmoins, l'administration se montre exigeante, car la Commission européenne est elle-même très vigilante. La fraude est parfois, elle aussi, le résultat de la complexité administrative. Le montant des corrections financières infligées à la France a progressé tout au long des années 1990, jusqu'à atteindre 229 millions d'euros en 2000, mais elles ont baissé à 43 millions d'euros en 2001.
M. Charles de Courson a souhaité connaître les taux de consommation des fonds structurels, région par région, et a estimé nécessaire que soient réalisées des comparaisons objectives par rapport aux régions éligibles d'autres États de l'Union. L'intervention des fonds structurels est liée à la fixation par l'administration française des taux de cofinancement : bien souvent, ces taux sont bas en début de programme, ce qui entraîne une sous-consommation des crédits communautaires, et ne sont relevés qu'en fin de programme, alors qu'il est trop tard. L'interprétation des règles de cumul entre les aides nationales et les aides communautaires doit être regardée de près. Le principe du plafonnement ne pousse pas les collectivités locales à demander une participation communautaire.
M. Michel Diefenbacher a demandé si la France était plus touchée par les sanctions financières que les autres pays membres, et s'est interrogé sur l'incidence que pourrait avoir une meilleure instruction des dossiers, en amont, sur les sanctions constatées en aval.
M. Philippe Rouault a souhaité avoir des précisions sur la composition de la hausse des dépenses d'administration, les crédits de personnels n'en représentant qu'une partie.
M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spécial, a souligné le rôle déterminant du dynamisme de l'administration dans l'obtention d'une aide communautaire. L'évolution des taux en cours de programme est un aspect de la complexité administrative ; elle induit des différences de traitement entre régions françaises et entre celles-ci et les régions de l'Union européenne. Les mécanismes d'engagement des crédits risquent de se traduire, en cas de sous-consommation, par une rupture de l'éligibilité aux aides de certaines opérations. La progression des dépenses administratives est essentiellement liée à la préparation de l'élargissement, qui implique des créations d'emplois - 311 sont prévues dans le budget de 2003 - mais aussi une augmentation des dépenses de traduction et d'infrastructures. Hors élargissement, ces dépenses sont stabilisées. Le dernier pays à avoir subi ces sanctions est la Grèce.
Le Président Pierre Méhaignerie a insisté pour que l'évolution des dépenses structurelles soit l'objet d'un suivi attentif. Le débat sur la trop faible consommation des crédits n'est pas nouveau, mais rien ne paraît changer à cet égard. L'Allemagne s'oppose à certaines évolutions budgétaires ; de ce fait, puisque l'élargissement aura un coût, celui-ci risque de se traduire par des transferts de charges entre les contribuables et les consommateurs.
M. Michel Bouvard a suggéré que la Commission adopte une observation relative au problème de la sous-consommation des fonds structurels. Des acteurs toujours plus nombreux interviennent dans la procédure d'instruction des dossiers et les mesures d'assouplissement annoncées par une récente circulaire ministérielle - d'ailleurs parue au moment où les crédits du FNADT étaient gelés - ne seront pas suffisantes pour que la France atteigne les objectifs de consommation fixés par l'Union, avant de subir un dégagement d'office.
La Commission a adopté à l'unanimité une observation relative à la nécessité de prendre des mesures pour accélérer la consommation des fonds structurels. Elle a ensuite adopté, sur la proposition de son Rapporteur spécial, les crédits des Affaires européennes.
La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Charles de Courson, Rapporteur spécial, les crédits des Transports aériens, du budget annexe de l'Aviation civile, l'article 71, rattaché, ainsi que le compte spécial du Trésor n° 902-25 : Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA).
M. Charles de Courson, Rapporteur spécial, a tout d'abord souligné qu'il avait obtenu, dans les délais et de manière satisfaisante, les réponses à ses questions, contrairement à d'autres rapporteurs spéciaux. Il a ensuite présenté le budget annexe de l'Aviation civile, essentiellement caractérisé en 2003 par la faiblesse des recettes affectées, qui s'explique par les difficultés de ce secteur économique et par une activité aéronautique globalement étale sur la période 2001-2003. Par ailleurs, il a souligné que les mesures exceptionnelles inscrites en 2002 en matière de sûreté et d'aide aux compagnies aériennes sont en voie d'achèvement cette année. Malgré le ralentissement de la croissance du trafic constaté en 2001, qui s'est poursuivi durant le premier semestre 2002 (- 4,8 % en nombre de mouvements et - 6,1 % en nombre de passagers), les moyens humains et matériels à mettre en place pour assurer la fluidité et la sécurité du trafic seront maintenus.
Le produit de la taxe de l'aviation civile paraît mal évalué. En effet, l'estimation des recettes est de 232,8 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2002, alors que les estimations actuelles tablent sur une recette de d'environ 205 millions d'euros. Une demande d'explications complémentaires, permettant d'analyser une telle évolution du produit de la taxe, a été formulée. Par ailleurs, s'agissant du produit des redevances de la navigation aérienne (+ 6,7 %), les taux définitifs de ces redevances ne seront fixés que fin octobre 2002 ; il est aujourd'hui seulement possible de déterminer des taux prévisionnels d'augmentation de ces redevances, lesquelles sont actuellement débattues au sein d'Eurocontrol. Quant aux emprunts et à l'autofinancement, ils diminuent globalement de 0,2 %, malgré un montant brut de l'emprunt 2003 en progression de 15,6 % par rapport à celui de 2002.
S'agissant des dépenses du budget annexe, les moyens consacrés au fonctionnement des services baissent légèrement pour s'établir à 129,4 millions d'euros (-0,8 %). Il faut cependant s'interroger sur le contenu de la hausse des dépenses de personnel, qui s'établissent à 792,31 millions d'euros (+ 5,1 %). En effet, outre une augmentation de +2,4 % au titre des mesures acquises, cette augmentation se décompose schématiquement en +1,6 % de créations d'emplois, +1,1 % de primes et +1 % au titre du glissement vieillesse technicité.
Les 393 créations d'emplois, qui portent principalement sur la navigation aérienne, procèdent essentiellement de l'application d'un protocole d'accord signé avec les organisations syndicales le 7 décembre 2000. Au demeurant, quasiment aucune création d'emplois ne résulte de l'application des accords sur la réduction du temps de travail, sauf peut-être s'agissant des emplois administratifs. Au vu du contexte actuel des transports aériens, une pause devrait peut-être s'imposer en ce domaine.
Les dépenses d'équipement s'établissent à 210 millions d'euros en autorisations de programme (+7,7 % par rapport à 2002) et restent quasiment stables, à 195 millions d'euros en crédits de paiement.
En ce qui concerne le FIATA, le budget 2002 a été marqué par un accroissement sensible des crédits de fonctionnement et d'investissement ouverts en matière de sûreté, avec notamment une enveloppe exceptionnelle de 25,46 millions d'euros, répartis pour 79,6 % en subventions aux aéroports et 20,4 % en dépenses directes d'investissement de l'État, et l'achèvement du plan pluriannuel de sûreté. Le budget 2003 s'inscrit logiquement en baisse (- 21,5 %) par rapport à 2002. D'autre part, le gouvernement propose en 2003 d'affecter au FIATA 23,96 % du produit de cette taxe, soit un total de 70,58 millions d'euros.
Les dépenses prévues sont en diminution, tant en fonctionnement (- 2,2 %) qu'en investissement (- 58,2 %). Ainsi, les dépenses de fonctionnement dans le domaine des aéroports sont évaluées à 41,58 millions d'euros (contre 43,6 millions d'euros en 2002, soit une baisse de 5,7 %), ce qui s'explique par la diminution du montant des subventions aux gestionnaires d'aérodromes en matière de sécurité et de sûreté, au titre de la péréquation nationale et en complément du financement assuré au moyen de la taxe d'aéroport. L'évolution à la baisse de ce poste résulte principalement de la non reconduction en 2003 des coûts d'acquisition des matériels de contrôle des bagages de soute et des mesures de fouille. S'agissant de l'équipement, le montant des dépenses directes de l'État en matière d'investissement sur le FIATA s'établit à 13 millions d'euros (en baisse de 58,2%). La baisse sensible des dépenses directes de l'État en investissement pour 2003 s'explique essentiellement par l'accélération du programme d'acquisition des matériels de sûreté entreprise dès 2002 et par la prise en charge, à partir de 2003, de ces acquisitions par les gestionnaires d'aérodromes.
Enfin, s'agissant des crédits inscrits à la section « Équipement et transports terrestres » du budget général, le montant des autorisations de programme apparaît en diminution de 20 % par rapport à l'année précédente. Cette baisse est due au fait que, contrairement aux années précédentes, les autorisations de programme correspondant à l'avance remboursable pour l'Airbus A380 n'ont été ouvertes qu'à hauteur des besoins en paiement de l'année. Le montant des crédits de paiement est, quant à lui, en hausse de près de 12,7 %. Environ les trois quarts des dotations inscrites seront utilisées pour assurer la poursuite des avances remboursables en cours ou à mettre en place dans l'année. La dotation de soutien à la recherche (58,375 millions d'euros), augmente de près de 10 % par rapport à 2002, notamment afin de contribuer à l'acquisition de technologies nouvelles en participant au financement des programmes d'études et aux projets de recherche-amont des industriels. En 2001, le montant des remboursements des avances par les industriels du secteur a été supérieur à celui des avances consenties par l'État. Au demeurant, le montant net de l'aide de l'État à l'industrie aéronautique demeure très faible, dans un contexte où les entreprises, à commencer par EADS et Airbus, s'inquiètent des retards français au regard de l'importance des aides américaines, notamment au travers de contrats militaires. Il existe un risque de rupture technologique.
L'évolution des crédits consacrés à la météorologie, qui figurent à la section « Services communs » du budget général, s'inscrit dans la logique des budgets précédents. Le montant des subventions à Météo-France pour 2003 s'élève à 186 millions d'euros, dont 132 millions d'euros au titre de la subvention de fonctionnement hors recherche (+ 1,5 %), 14,7 millions d'euros au titre de la subvention de fonctionnement du Budget civil de recherche et développement (BCRD, + 1,2 %), 2,7 millions d'euros au titre de la subvention d'investissement du BCRD (+ 5,8 %), et enfin la reconduction des 36,6 millions d'euros au titre d'EUMETSAT (organisation européenne en charge des programmes de satellites météorologiques). Ces subventions s'inscrivent dans le cadre de l'équilibre général du contrat d'objectifs pour la période 2001-2004, signé le 22 mars 2001 entre Météo-France et le Gouvernement.
M. Alain Rodet s'est interrogé sur la part et le montant des recettes extrabudgétaires de Météo-France.
Le Président Pierre Méhaignerie a souligné que cette part augmentait, ce qui témoigne d'une bonne activité contractuelle entre Météo-France et le secteur privé.
M. Alain Rodet a également souhaité connaître le devenir des efforts budgétaires fournis en faveur du programme ATR. Enfin, il s'est interrogé sur le nombre de liaisons aériennes subventionnées par le FIATA, au titre de l'aménagement du territoire.
M. François Goulard a tenu à souligner l'utilité des dépenses de sécurité et à rappeler qu'il n'échappe à personne qu'il s'agit d'un sujet délicat. D'autre part, il s'est interrogé sur les conditions d'attribution des « slots » par l'administration et des risques de comportements protectionnistes, qui pénalisent notamment les stratégies d'implantation des compagnies pratiquant des tarifs bas.
M. Michel Bouvard a précisé que des crédits étaient attribués à l'Office national d'études et de recherches aérospatiales pour la recherche et le développement en matière civile. Cet effort doit être mis en balance avec les besoins d'investissements très importants des souffleries françaises, concurrencées par les souffleries d'Europe centrale, notamment celles de Russie. Quel est le montant des inscriptions de crédits pour soutenir les souffleries françaises ? D'autre part, les règles régissant le FIATA tiennent-elles compte des distorsions induites par l'impact des changements climatiques sur les durées de vol dans certaines régions ? Enfin, il s'est interrogé sur les remboursements par l'État des avances consenties à un certain nombre de gestionnaires d'aéroport, soit dans le cadre des concessions, soit dans celui des autorisations d'occupation temporaire du domaine public. Le problème est, en effet, que certaines collectivités locales, et en particulier les départements, sont obligées de prendre le relais pour assurer seules certaines dépenses, au moment précis où les acteurs privés bénéficient d'une sorte d'effet d'aubaine lorsqu'ils reçoivent, alors qu'ils se désengagent, des remboursements.
En réponse à l'ensemble de ces interventions, M. Charles de Courson, Rapporteur spécial, a apporté les éléments suivants :
- aucune avance remboursable n'est, à sa connaissance, prévue pour soutenir l'ATR ;
- les montants inscrits au FIATA au titre de l'aménagement du territoire sont passés de 15,25 millions d'euros en 2002 à 16 millions d'euros en 2003 ;
- les recettes extrabudgétaires de l'établissement public Météo-France sont effectivement en hausse ;
- en ce qui concerne les souffleries, des crédits plus importants sont attribués en 2003 pour soutenir les souffleries ETW à hauteur de 500.000 euros en 2003 contre 457.000 euros en 2002, en autorisations de programmes comme en crédits de paiement ;
- s'agissant des critères de répartition sur le FIATA, le temps réel des vols ne tient a priori pas compte de l'impact des conditions météorologiques, mais cette question sera étudiée ;
- s'agissant des risques de distorsion de la concurrence en matière d'attribution des « slots », la commission européenne est en train de s'y intéresser et réfléchit à la mise en place d'un système de mise en concurrence, afin de faire cesser les pratiques protectionnistes existantes. Le système actuel favorise, en France, les droits acquis au détriment de la concurrence, ce qui est regrettable. On peut prendre en exemple la situation de l'aéroport d'Orly, où de nombreux crédits détenus par Air Liberté ont été gelés. Certaines compagnies sont même allées jusqu'à envisager de racheter des compagnies aériennes pour obtenir leur « slots ».
La Commission a ensuite adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits des Transports aériens, et ceux du budget annexe de l'Aviation civile figurant aux articles 40 et 41, I et II du projet de loi de finances.
Puis elle a examiné l'article 71 (Modification des tarifs de la taxe d'aéroport) rattaché à ces crédits.
M. Charles de Courson, Rapporteur spécial, a expliqué que cet article visait à modifier les taux plafonds et planchers de la taxe d'aéroport applicables aux plateformes aéroportuaires de classes 1 et 2, c'est-à-dire aux plus grands aéroports du territoire (Paris, Lyon, Marseille, Nice et Toulouse). Pour les aérodromes de classe 1, l'effet de la mesure permettrait de fixer un tarif de taxe d'aéroport compris entre 4,3 et 8,5 euros par passager (contre 2,45 à 4,7 euros aujourd'hui). Pour les aérodromes de classe 2, il permettrait de fixer un tarif de taxe d'aéroport compris entre 3,5 et 8 euros par passager (contre 1,2 à 4,7 euros, aujourd'hui). Cette augmentation est directement liée au coût croissant des mesures de sécurité et de sûreté que les aéroports sont tenus de mettre en place. L'estimation précise des coûts prévisionnels pour 2003 sur ces aéroports est toujours en cours. Toutefois, d'après des hypothèses convergentes, le besoin de financement en 2003 serait de 290 à 315 millions d'euros pour Aéroports de Paris, soit, avec une hypothèse de trafic estimé à 37 millions de passagers, un taux de taxe d'aéroport de l'ordre de 7,8 € à 8,5 € par passager (contre 3,58 € en 2002). Par ailleurs, les besoins de financement seraient de 36 à 38 millions d'euros pour Nice, soit un taux de taxe se situant entre 7,5 € et 8 € (contre 3,75 € en 2002), de 22 à 25 millions d'euros pour Lyon, soit un taux de taxe se situant entre 6,7 € et 7,8 € (contre 4,28 € en 2002), de 15 à 18 millions d'euros pour Marseille, soit un taux de taxe se situant entre 5 € et 6 € (contre 4,58 € en 2002) et de 18,5 à 20 millions d'euros pour Toulouse, soit un taux de taxe se situant entre 6,5 € et 7,2 € (contre 4,38 € en 2002).
Il n'est pas raisonnable d'augmenter autant le poids de la fiscalité aéroportuaire dans un contexte de crise du transport aérien. Il ne paraît pas non plus indispensable d'anticiper sur les normes de sécurité, là où nos principaux concurrents (à l'exception de la Grande-Bretagne) adoptent des systèmes moins contraignants. Il convient du reste de s'interroger sur l'efficacité de l'ensemble des mesures de sûreté qui ont jusqu'ici été introduites. Il serait peut-être plus efficace de consacrer certaines sommes dépensées en cette matière au renforcement des moyens de lutte contre le terrorisme.
M. Charles de Courson, Rapporteur spécial a ensuite présenté un amendement tendant à réduire les taux plafonds pour les aéroports de classes 1 et 2 respectivement à 8 et 7,5 euros, et afin d'inciter le Gouvernement à réfléchir sur les niveaux respectifs des normes françaises et internationales de sécurité et sur l'alourdissement croissant de la fiscalité. Au demeurant, l'article 71 ouvre une large possibilité de modulation, l'amendement proposé vise à un encadrement plus strict des tarifs, qui paraît mieux adapté au contexte actuel.
Le Président Pierre Méhaignerie a souligné que cet amendement s'inscrit parfaitement dans la logique que poursuit la Commission, des redéploiements de crédits, voire des économies étant toujours possibles.
La Commission a adopté l'amendement présenté par M. Charles de Courson, Rapporteur spécial, puis cet article, ainsi modifié.
La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Marc Le Fur, Rapporteur spécial, les crédits de la Sécurité intérieure et de la gendarmerie et l'article 72 rattaché à ce budget.
M. Marc Le Fur, Rapporteur spécial, a indiqué que le projet de loi de finances pour 2003 témoignait du respect par le Gouvernement des engagements qu'il avait pris au titre de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure. Celle-ci prévoit, sur la période 2003-2007, 13.000 créations d'emplois de policiers et gendarmes et 5,6 milliards d'euros de crédits supplémentaires. Le projet de loi de finances constitue donc la première tranche d'application de la loi d'orientation : les 572 millions d'euros de crédits inscrits représentent, si l'on tient compte de ceux qui constituent des mesures acquises pour les exercices suivants, près de 40 % de la programmation globale. De même, les 3.100 emplois créés équivalant au quart de l'effort prévu jusqu'en 2007 et, s'agissant des personnels administratifs, les 1.000 emplois créés dans la police représentent la moitié des engagements de la loi d'orientation.
Le projet de budget pour 2003 développe plusieurs orientations visant à rétablir les capacités opérationnelles des services de sécurité et à augmenter le nombre de fonctionnaires sur le terrain. En premier lieu, en ce qui concerne le rachat des jours d'aménagement et la réduction du temps de travail, il prévoit les crédits nécessaires pour racheter trois jours supplémentaires à titre obligatoire et deux jours à titre facultatif, le rachat d'une journée représentant 500 policiers en équivalent temps plein. En deuxième lieu, les créations d'emplois (890 gardiens de la paix et 1.100 emplois d'officiers et de sous-officiers d'active de la gendarmerie) contribueront à augmenter le nombre de fonctionnaires présents sur le terrain. De même, la création de 1.000 emplois de personnels administratifs dans la police devrait permettre de redéployer des policiers dans les services actifs. En troisième lieu, le projet de budget prévoit également le renforcement des capacités judiciaires de la police, dont la mise en place de police de proximité a montré les insuffisances : 2.000 gardiens et gradés supplémentaires pourront obtenir la qualification d'officiers de police judiciaire et la prime correspondante sera doublée.
Le projet de budget prévoit d'autres mesures visant à une meilleure reconnaissance de la spécificité des métiers (attribution de deux points supplémentaires d'indemnité de sujétions spéciales de police pour les gardiens et officiers dans la police et les sous-officiers dans la gendarmerie) et un meilleur déroulement des carrières (notamment dans le corps des commissaires).
Le projet de budget pour 2003 va permettre de sortir de la véritable situation de « paupérisation » de nombreux services de police et de gendarmerie, mise en évidence par les mouvements de protestation de l'automne 2001. S'agissant de la police, les crédits supplémentaires permettront de financer les priorités en matière de moyens de fonctionnement : doublement du nombre de gilets pare-balles, renouvellement de l'armement individuel, amélioration du taux de disponibilité du parc automobile. Ils contribueront aussi à accélérer le déploiement du réseau ACROPOL (l'objectif étant de couvrir 14 départements par an, pour un achèvement du déploiement en 2008) et de lancer la couverture des sites souterrains de la SNCF et de la RATP. En matière immobilière, les crédits supplémentaires permettront de poursuivre de grands projets immobiliers, de lancer un programme ambitieux pour la préfecture de police, et d'augmenter les capacités d'hébergement des CRS en Ile-de-France. Pour la gendarmerie, les crédits supplémentaires permettront de rétablir la sincérité budgétaire - notamment en ce qui concerne la dette de loyers impayés aux collectivités territoriales -, de renouveler l'armement individuel et de compléter le parc de gilets pare-balles.
Cet effort financier s'inscrit dans un contexte institutionnel et structurel prévu par la loi d'orientation. Ont été ainsi créées des unités plus opérationnelles, notamment les 28 groupements d'intervention régionaux (GIR) et la police régionale des transports en Île-de-France. La gendarmerie est également en voie de réorganisation, avec un renforcement de présence sur les zones péri-urbaines et le regroupement en communautés de ses brigades rurales. En outre, une nouvelle doctrine d'emploi des forces mobiles sera mise en place, afin de les utiliser davantage dans leur région d'implantation et d'éviter de trop nombreux déplacements.
S'agissant du budget de la sécurité civile, l'augmentation apparente (+ 29,7 %) provient d'un changement de périmètre en raison de la création d'un fonds de soutien à l'investissement des SDIS. Hors ce changement, l'augmentation du budget est de 11,6 %. Les moyens supplémentaires permettront de renforcer le groupe des moyens aériens, de financer la deuxième tranche du programme de modernisation de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris et, donc, de pérenniser le dispositif actuel de soutien à l'investissement des SDIS.
Enfin, le Rapporteur spécial a indiqué qu'il avait, avec son collègue de la commission des Lois, procédé à l'audition des syndicats de policiers qui, s'ils formulent toujours des revendications catégorielles, ont exprimé leur satisfaction devant le projet de budget et devant le respect par le Gouvernement de ses engagements.
S'il s'est réjoui de l'augmentation des moyens consacrés à la sécurité intérieure, M. François Goulard a estimé que la rigueur de gestion doit s'appliquer à tous les ministères. Le ministère de l'Intérieur ne doit donc pas faire exception, d'autant plus que plusieurs de ses services ont donné, dans le passé, des exemples de gabegie dénoncés par la Cour des comptes, par exemple s'agissant des garages. Le nombre de policiers et gendarmes par habitant est, en France, l'un des plus élevés d'Europe, alors que la présence policière sur le terrain n'est pas, toujours et partout, très visible.
M. Michel Bouvard a rappelé la pertinence de l'analyse faite à ce sujet par la MEC.
M. Alain Rodet s'est interrogé sur la répartition des nouveaux emplois de gendarmes entre la gendarmerie départementale et la gendarmerie mobile. Il a souhaité également connaître l'état d'avancement de l'implantation du nouvel atelier central automobile de la police, prévue à Limoges. Enfin, les 45 millions d'euros prévus pour le Fonds d'aide à l'investissement des SDIS lui paraissent largement insuffisants au regard des investissements réellement effectués par ceux-ci.
Tout en jugeant que le budget de la sécurité intérieure pour 2003 était un bon budget, M. Pierre Hériaud a déclaré partager les remarques de M. François Goulard. Rappelant que la sécurité civile faisait travailler ensemble de nombreuses collectivités, il a insisté sur la nécessité de renforcer la coordination entre elles, notamment sur le plan financier. Les services de la sécurité civile disposent d'un très ancien système de communication et l'harmonisation de celui-ci avec le réseau ACROPOL serait souhaitable. Police et gendarmerie disposent de deux réseaux différents et largement incompatibles. Le système RUBIS est-il opérationnel partout ?
M. Louis Giscard d'Estaing s'est interrogé sur les conditions dans lesquelles l'action des services des douanes serait mieux coordonnée avec celles des services de police et de gendarmerie. Il s'est également interrogé sur les conséquences budgétaires de la mise en œuvre d'une nouvelle doctrine d'emploi des forces mobiles.
M. Bernard Carayon a rappelé que la question de la faiblesse de la durée effective du travail effectué par les policiers avait été mise en évidence, dès le début des années 1980 par des rapports de l'Inspection générale de l'administration. Il convient donc de veiller à ce que les créations d'emplois se traduisent effectivement par une amélioration positive de l'efficacité des services de police. Il a également souhaité obtenir des précisions sur les moyens que la Direction de la surveillance du territoire consacre à la cryptologie et sur les conditions dans lesquelles son action en ce domaine se coordonne avec le programme du Secrétariat général de la Défense nationale (SGDN). Il a, enfin, souhaité que les résultats de l'activité menée par le Service de coopération internationale de la police (SCTIP) et le réseau des correspondants à l'étranger de l'Office central pour la répression du trafic illicite de stupéfiants (OCTRIS) fassent l'objet d'une évaluation.
M. Xavier Bertrand a souligné le coût, en termes d'immobilisation de personnels, que représentent les gardes statiques et s'est interrogé sur le fait de savoir si le projet de budget prévoyait des crédits pour mettre en place des systèmes de substitution. Dans le cadre de la mise en place des communautés de brigade de gendarmerie, il s'est également interrogé sur la situation des actuels chefs de brigades, qui deviendront les adjoints du chef de la communauté.
Partageant les remarques faites sur la faible efficacité des gardes statiques, M. Jérôme Chartier a néanmoins souligné l'intérêt qu'elles pouvaient parfois présenter notamment devant les lieux de culte, lors des grandes fêtes religieuses. Par ailleurs, il a fait observer que la suppression des gardes statiques devant les préfectures aurait des conséquences sur le budget de celles-ci, alors qu'aucun crédit ne leur est alloué pour acquérir du matériel de sécurité.
M. Michel Bouvard, Président, a souhaité obtenir des précisions sur la mise en place effective des centres de coopération policière et douanière aux frontières de notre pays, notamment en coopération avec l'Italie. Décidée depuis plusieurs années, cette coopération n'avance que très lentement. La mise en place des communautés de brigades devrait prendre effectivement en compte les évolutions démographiques et l'importance des mouvements saisonniers de populations, notamment dans les zones touristiques de montagne. L'augmentation des crédits destinés au paiement des loyers de la gendarmerie suffit-elle à éteindre la dette de celle-ci à l'égard des collectivités territoriales ? Enfin, en ce qui concerne la sécurité routière, il faut insister pour que les services de police ne négligent pas les contrôles en ville, notamment aux abords des écoles.
En réponses aux différents intervenants, M. Marc Le Fur, Rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :
- le ministère de l'Intérieur ne peut, en effet, s'exonérer d'une gestion rigoureuse et des économies sont tout à fait possibles en matière de police et de gendarmerie ; l'externalisation de certaines tâches, notamment en matière d'entretien automobile, permettra de sortir de la culture de la régie directe de ces services et de réduire les coûts ; le recrutement de personnels administratifs, moins bien rémunérés que les personnels actifs de la police, est un autre moyen d'améliorer l'utilisation des effectifs, même si la substitution ne sera pas toujours facile en raison des habitudes prises et supposera, dans certains cas, d'attendre les départs naturels en retraite ; de même, l'alourdissement de la procédure pénale et les lacunes dans l'utilisation des fichiers - notamment des fichiers génétiques, limités aux récidivistes - rendent plus difficiles les enquêtes judiciaires et accaparent de manière inutile les policiers des services de police judiciaire ; enfin, si les gardes statiques ne sont pas toujours d'une grande efficacité, il convient de reconnaître que ce sont souvent les élus eux-mêmes qui demandent leur mise en place ;
- les emplois créés dans la gendarmerie serviront à renforcer les effectifs de la gendarmerie départementale dans les zones périurbaines, qui connaissent une augmentation de leur population et de la délinquance, et les effectifs des unités de police judiciaire ;
- la mise en place des communautés de brigades va au-delà des actuelles expériences de jumelage qui n'avaient pour objectif que de maintenir une permanence les dimanches et la nuit ; au contraire, la logique des communautés de brigade est plus fonctionnelle et plus opérationnelle et consiste en une véritable mutualisation des moyens ;
- l'apport des douanes à la sécurité intérieure est important et les GIR constituent, par exemple, une des modalités possibles de leur coopération avec la police ou la gendarmerie ;
- la loi organique permettra de construire, à Limoges, une installation moderne pour le futur atelier central automobile ; dès 2003, 5 millions d'euros seront consacrés à l'acquisition des terrains nécessaires : l'atelier devrait être opérationnel vers 2005 ;
- le réseau ACROPOL sera progressivement étendu au SDIS, et l'interconnexion entre celui-ci et le réseau RUBIS de la gendarmerie est actuellement assuré par des « valises d'interconnexion » ; il est clair que, pour des investissements aussi lourds et d'une durée de vie aussi longue, les difficultés ne pourront être pleinement résolues que lors du remplacement des réseaux actuels ;
- le nouveau fonds de soutien à l'investissement des SDIS permettra de rompre avec le saupoudrage des crédits auquel aboutit le dispositif actuel, pour concentrer les subventions sur les investissements jugés prioritaires au niveau de chaque zone ;
- la mise en place du système RUBIS est achevée ;
- il faudra, en effet, s'interroger sur la justification des antennes des services de police dans les pays étrangers, qui sont particulièrement dévoreurs de personnels d'un niveau hiérarchique élevé, pour une utilité dont la pertinence mériterait d'être établie.
La Commission a ensuite adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits de la Sécurité intérieure et de la gendarmerie.
Article additionnel avant l'article 72 : Évaluation de l'exécution et de la réalisation de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure
M. Marc Le Fur, Rapporteur spécial, a présenté un amendement proposant une nouvelle rédaction du dispositif d'évaluation, initialement prévu par l'article 7 de la loi organique, que le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution en considérant, du fait de sa rédaction, qu'il s'agissait une disposition anticipant l'application de la loi organique sur les lois de finances. La rédaction retenue prend en compte la motivation de cette décision.
M. Michel Bouvard, Président, a indiqué que, ce faisant, le Conseil constitutionnel avait fait preuve d'une certaine forme d'intégrisme textuel.
La Commission a alors adopté l'amendement du Rapporteur spécial.
Puis, elle a examiné l'article 72 (Création d'un fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) rattaché à ces crédits.
La Commission a adopté cet article, sans modification.
La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Bernard Carayon, Rapporteur spécial, les crédits du Secrétariat Général de la Défense nationale et du renseignement.
M. Bernard Carayon, Rapporteur spécial, s'est félicité de ce que, pour la première fois, un rapport spécial présente l'ensemble des acteurs du renseignement, à l'exception de ceux relevant du ministère de l'intérieur, ce qui devrait contribuer à normaliser l'appréciation de l'action des services de renseignement. Pour autant, il faut se garder d'adopter une attitude anglo-saxonne à l'égard du monde du renseignement. Il convient de s'opposer à la constitution de délégations parlementaires ou de missions parlementaires permanentes sur le renseignement, domaine qui relève avant tout de la responsabilité de l'exécutif. De même, il s'est déclaré hostile à la création de la commission de vérification des fonds spéciaux prévue par la loi de finances initiale de 2002, qui serait composée de deux députés, deux sénateurs et de deux membres de la Cour des comptes. L'examen budgétaire du renseignement doit permettre d'analyser les options stratégiques et géostratégiques, l'évolution des effectifs et le statut des personnels, la coordination des services et la coordination gouvernementale. Le présent projet de budget, en forte hausse, traduit la prise en compte par le gouvernement d'un contexte international mouvant.
Les crédits de l'agrégat « Renseignement » du budget du ministère de la défense progressent de 5,3 %, tandis que ceux du SGDN progressent de 15 %, à périmètre constant.
La direction générale de la sécurité extérieure bénéficiera en 2003 d'un budget en hausse de presque 5 % par rapport à 2002. En sus des moyens inscrits au fascicule de la Défense, la DGSE bénéficie de fonds spéciaux en provenance du fascicule des Services généraux du Premier ministre pour un montant de 33,2 millions d'euros, soit un montant identique à celui de 2002. Ce montant semble adapté aux besoins exprimés par les services. La direction du renseignement militaire, créée en 1992, est rattachée au chef d'état-major des armées, même si son directeur rend compte directement au ministre. Elle assure des missions de veille stratégique, d'aide à la planification des opérations et de soutien à l'engagement des forces en leur fournissant des renseignements tactiques ou stratégiques. Les crédits du titre V progressent fortement, de 32 %. La Direction de la protection et de la sécurité de la défense, ex-Sécurité militaire, a pour mission la sécurité du personnel, des informations, des matériels et des installations sensibles. La Direction a réduit ses effectifs au cours de l'exécution de la loi de programmation militaire 1997-2002, mais dans des proportions bien moindres (à peine 10 %) que le format des forces armées.
S'agissant du SGDN, le projet de loi de finances pour 2003 se traduit par une stabilisation des postes budgétaires (pour un effectif global de 278 postes en 2003), dans la droite ligne de la réforme menée par M. Jean Picq, et une croissance importante des moyens d'équipement, au-delà de la montée en puissance des crédits consacrés à la cryptologie. Les crédits de fonctionnement passent de 9,4 millions d'euros en 2002 à 10 millions d'euros en 2003, soit une forte hausse de 7 %. Cette dotation regroupe les crédits mobilisés par le comité interministériel du renseignement pour un montant de 4,53 millions d'euros.
Enfin la subvention attribuée à l'Institut des hautes études de la défense nationale (IHEDN) augmentera fortement en 2003 pour s'établir à 1,79 million d'euros (+ 19,7 %)
Les crédits d'équipement du SGDN devraient augmenter fortement en 2003 puisqu'ils s'établiraient à 20,2 millions d'euros. Cette croissance relève pour l'essentiel de la montée en puissance des moyens consacrés à la cryptologie, mais aussi de la réhabilitation du programme civil de défense. Le SGDN a été désigné pour piloter cette politique, tant en raison de son caractère interministériel que de sa tutelle sur la direction centrale de la sécurité des systèmes d'information. S'agissant de la cryptologie, le projet de budget pour 2003 constitue une nouvelle étape d'un processus lancé il y a deux ans. La loi de finances rectificative du 30 décembre 2000 avait, en effet, procédé à une ouverture importante de crédits au bénéfice du SGDN sous l'appellation de « capacités techniques interministérielles. » Ces dépenses seraient affectées au développement de capacités de cryptologie. Les crédits du centre de transmission gouvernemental s'élèveront à 1,5 million d'euros en 2003, comme en 2002. Ces crédits permettront de consolider le financement des trois priorités que sont les aménagements du réseau « Rimbaud », le programme interministériel de lutte contre le terrorisme nucléaire, radiologique, biologique et chimique, et, enfin, la poursuite de la mise en place de salles opérationnelles pour les états-majors de zone.
En conclusion, la réflexion doit se poursuivre dans trois directions :
- la coordination des services qui doit être un sujet de préoccupation majeure. Les rapports du Congrès des États-Unis ont en effet montré qu'un déficit de coordination existait entre la CIA et le FBI ;
- le développement de l'intelligence économique, qui est une priorité chez les anglo-saxons, mais qui reste sous-estimé en France ;
- l'image et le contenu de la communauté du renseignement qui doivent être améliorés, notamment par la revalorisation des carrières proposées et par l'optimisation des liens entre les acteurs publics et les sociétés privées assurant la protection de ressortissants français à l'étranger ou exploitant des informations ouvertes ou fermées.
M. Marc Le Fur s'est interrogé sur le niveau de coordination des services de renseignement du ministère de la défense avec ceux relevant du ministère de l'intérieur et sur la possibilité de mise en place de l'évaluation de l'action publique dans le domaine du renseignement. Comment mettre en regard, en la matière, des moyens et des résultats ?
M. Alain Rodet a souhaité savoir quelles sont la part des civils dans l'effectif de la DGSE et les perspectives d'un rattachement de la direction générale à une autorité autre que le ministère de la défense.
Après s'être félicité du fait que ce rapport spécial permette d'avoir une vision synthétique du monde du renseignement, M. Pierre Hériaud a rappelé que deux missions majeures étaient dévolues au SGDN : la sécurité des systèmes informatiques et la protection contre le risque nucléaire, radiologique, biologique et chimique. Il s'est interrogé sur le devenir des trinômes académiques développés par l'IHEDN, qui regroupent, dans les régions, les rectorats, les responsables militaires et les anciens auditeurs, afin de contribuer à l'affermissement du lien armée-Nation et sur l'objet de l'augmentation des moyens (+ 20 %) de l'institut.
M. Louis Giscard d'Estaing s'est interrogé sur le champ de compétence de la brigade de renseignement de l'armée de terre, ainsi que sur le développement des sessions régionales de l'IHEDN.
En réponse aux différents intervenants, M. Bernard Carayon, Rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :
- la coordination des services de renseignement devrait être du ressort d'un conseil supérieur du renseignement, présidé par le Président de la République. Aujourd'hui, la coordination repose, bien souvent, sur de bonnes relations personnelles entre les différents acteurs ; le système dyarchique au sommet de l'exécutif est un facteur de complexité, voire de risque en période de cohabitation ;
- il n'existe aujourd'hui pas d'indicateur permettant d'évaluer l'efficacité des services de renseignement. Compte tenu du secret qui s'attache à leurs opérations, un tel mécanisme semble difficilement pertinent ;
- les effectifs de la DGSE, en 2002, comprennent, outre 3.244 civils, un effectif militaire de 1.457 personnes, dont 505 officiers et 940 sous-officiers, soit 4.701 personnes au total.
- les missions de sécurité des systèmes informatiques et la protection contre le risque nucléaire, radiologique, biologique et chimique sont effectivement très importantes. Pour autant, le comité interministériel du renseignement n'est pas une instance de coordination politique. Il instruit les dossiers permettant à l'exécutif de prendre ses décisions ;
- s'agissant de l'IHEDN, l'augmentation de la dotation permet notamment de développer les sessions régionales, les séminaires et les colloques de nature à favoriser l'esprit de défense ;
- la brigade de renseignement est une structure militaire classique, qui n'a pas de relation opérationnelle avec la DGSE. Le seul élément de contact entre l'armée de terre et la direction générale repose sur les deux régiments rattachés au commandement des opérations spéciales.
La Commission a ensuite adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits du Secrétariat Général de la Défense nationale.
La Commission a enfin examiné, sur le rapport de M. Michel Vaxès, Rapporteur spécial, les crédits de la Mer.
M. Michel Vaxès, Rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué la difficulté qu'il avait eu à travailler sans la totalité des réponses à son questionnaire, parfois parvenues très récemment. Le projet de loi de finances pour 2003 prévoit de doter le budget de la mer de 1.033 millions d'euros contre 1.019 millions d'euros en 2002, ce qui représente une hausse de 1,39 %. Pourtant, hors Établissement national des invalides de la marine (ENIM) et hors personnel, les dotations prévues sont en baisse de 1,86 %. Les marges de manœuvre du budget de la mer sont donc en réalité amoindries. Les crédits de paiement sont en augmentation de 14 % mais les autorisations de programme, qui ont déjà baissé en 2002, devraient enregistrer une baisse importante de 16,65 % principalement due à la fin du programme « Port 2000 » relatif au Havre.
Parmi les priorités du budget 2003 se trouve d'abord la sécurité maritime dont les moyens augmentent de 8 % en autorisations de programme et de 14 % en crédits de paiement. Mais les investissements consacrés à l'entretien du système de signalisation maritimes seront tout au plus stabilisés. Les autorisations de programme du plan de modernisation des phares et balises sont en léger recul par rapport à 2002. Le réseau des unités littorales des affaires maritimes nécessitera d'ici 2006 la création de 9 unités nouvelles et de 91 emplois dont une petite partie seulement (15 emplois et 2 unités) est prévue dans le projet de budget pour 2003, ce qui obère la possibilité de respecter les engagements d'ici à 2006.
L'objectif affiché est le contrôle de 25 % des navires étrangers faisant escale dans les ports français. Le Comité interministériel de la mer du 28 février 2000 préconisait le doublement des effectifs des inspecteurs des affaires maritimes sur trois ans. Quatre postes ont été prévus pour 2003 contre seize en 2001 et trente-quatre en 2002 ce qui semble insuffisant pour promouvoir la sécurité. D'ailleurs, les emplois créés ne sont pas nécessairement pourvus (15 sur 16 en 2001 et 20 sur 34 en 2002).
Les centres régionaux opérationnels de sauvetage et de surveillance (CROSS) bénéficient d'un programme d'investissement de 36,4 millions d'euros dont une tranche de 6,3 millions d'euros est inscrite en autorisations de programme pour 2003, mais les crédits de paiement pour 2003 sont en baisse de 38,25 %. Comment, dès lors, parler de priorité ?
S'agissant de la sécurité et de la modernisation portuaire, le projet de loi de finances pour 2003 propose la création de 7 postes d'officiers de port et officiers de port adjoints. Mais la perspective d'application de la directive européenne sur l'accès aux marchés des services portuaires fait peser des incertitudes dans ce domaine. La France a, certes, obtenu que le pilotage puisse continuer à être assuré par le prestataire unique, mais non le remorquage ni le lamanage.
Le soutien à la formation maritime se concrétise par la création de 10 emplois d'enseignants et une augmentation de 44 % des subventions à l'enseignement maritime. Pourtant, les 10 emplois créés résultent de la transformation de 4 emplois de contrôleur des affaires maritimes et de 6 emplois de syndic des gens de mer. L'augmentation des crédits provient, quant à elle, de la création d'un article spécifique destiné à assurer la reprise, par l'État, des activités de l'Association pour la gérance des écoles maritimes et aquacoles (AGEMA), association gérant jusqu'alors la formation maritime. Cette reprise est plus que compensée par une baisse de 1,35 millions d'euros des interventions publiques à l'enseignement maritime secondaire. Les crédits de l'enseignement maritime sont donc en baisse, au contraire de la subvention de fonctionnement des écoles nationales de la marine marchande, qui enregistre une progression de 17,7 %.
La protection du littoral voit ses moyens augmenter d'une manière différenciée : les subventions d'investissement augmentent de 55 % en autorisations de programme, principalement pour le rétablissement du caractère maritime de la baie du Mont Saint Michel, mais les subventions d'investissement de l'État sont en baisse de 16,38 % alors que l'investissement prévu pour la lutte contre la pollution accidentelle augmente de 42 % en crédits de paiement. On a donc du mal à comprendre la cohérence qui régit le budget dans ce domaine.
Le soutien à la flotte de commerce se caractérisera en 2003 par une augmentation des crédits de 3,8 %. Les incitations à destination des armateurs sont nombreuses : passage du remboursement au dégrèvement de la part maritime de la taxe professionnelle, remboursement des cotisations d'allocations familiales et d'assurance chômage et remboursement des contributions sociales patronales afférentes aux risques vieillesse, maladie et accident du travail du personnel navigant. Un nouveau dispositif fiscal de taxe au tonnage annoncé par le Gouvernement, est susceptible d'être introduit dans la loi de finances par voie d'amendement. Il permettra aux armateurs d'être imposés en fonction du tonnage de leur navire. Cette mesure devrait tout de même coûter environ 7 millions d'euros à l'État et l'on peut s'interroger sur les conséquences sociales de cette taxe dont les effets néfastes ont déjà été soulignés en Grande-Bretagne. Dans le même temps, la promotion du cabotage ne bénéficie que d'un crédit, dérisoire, de 1 million d'euros.
En matière sociale, le projet de loi de finances se limite à reconduire la mesure d'aide d'urgence de 300.000 euros destinée à soutenir les associations et à effectuer des avances sur salaire au bénéfice des marins abandonnés dans les ports français, en attendant la mise en place d'un système d'assurance international en discussion au sein de l'Organisation maritime internationale. Cette aide est clairement insuffisante pour faire face au drame humain que de telles situations engendrent.
M. Pierre Hériaud a souligné que l'importance de ce budget n'est certes pas comparable à la surface de la mer dans la géographie française. L'augmentation apparente est en effet de 1,39 %, mais il y a un blocage des crédits de fonctionnement entraînant un report sur l'investissement. Ce report, notamment du titre IV, risque d'occasionner des mécontentements, par exemple de la part des associations de formation. S'agissant des investissements, l'évolution est positive, même si elle porte sur de petites sommes. La baisse des crédits destinés aux ports autonomes et aux ports non autonomes montre que les besoins qui ont été mis en évidence au moment du naufrage de l'Erika demeurent insatisfaits. La France a en effet besoin d'installations portuaires pour éviter que les navires dérivent vers d'autres zones de trafic.
M. Alain Rodet a demandé si des investissements sont prévus pour le port de la Rochelle-La Palisse.
Usant de la faculté que l'article 38 du Règlement de l'Assemblée nationale confère aux députés d'assister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres, M. Louis Guédon a souligné que le budget ne traite pas les problèmes de fond de la politique de la mer. La France possède 5.000 kilomètres de côtes, mais sa flotte n'est qu'à la 28ème place mondiale, sans que ce projet de budget puisse réellement permettre de l'améliorer. La taxe au tonnage est, certes, un moyen positif qui reprend d'ailleurs la suite des quirats qui avaient eu comme effets sensibles une augmentation de 11 % du tonnage en un an. La France pourrait pratiquer un pavillon bis comme le font tous les pays du monde, afin de relancer les navires à capitaux français.
S'agissant de la formation des jeunes, il existe, en dehors de l'AGEMA, des départements où aucune formation maritime n'est assurée, y compris pour des départements côtiers, comme en Vendée. Certains fonds structurels européens sont apparemment sans emploi : il y aurait là un moyen de les utiliser.
La question du cabotage mérite qu'on s'y arrête. Il s'agit là de l'avenir de la sécurité, du désenclavement maritime et de la promotion des petits ports.
En matière de sécurité, le naufrage de l'Erika doit inciter à une réflexion d'ensemble, notamment sur le droit du pavillon et le droit du port. Chaque pays doit vérifier qu'un bateau qui accoste dans ses ports peut naviguer en toute sécurité. En France, ce contrôle est très insuffisant : il n'y a pas assez de personnel et, surtout, les contrôleurs, directement issus de concours, sont trop inexpérimentés. On peut se demander si des personnes ayant une meilleure connaissance concrète, d'anciens capitaines de première classe de la marine marchande ou des ingénieurs en chef de machines, par exemple, ne pourraient pas assurer des missions de sécurité.
M. Michel Bouvard s'est déclaré d'accord avec l'appréciation de M. Louis Guédon sur l'inadaptation des contrôleurs issus de concours administratifs pour effectuer, d'emblée, des contrôles nécessitant une expérience pratique. Par ailleurs, les crédits de la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM) sont-ils bien inscrits dans le projet de loi de finances ?
M. Michel Vaxès, Rapporteur spécial, a répondu que les crédits relatifs à la SNSM étaient effectivement inscrits dans le budget. S'agissant de la taxe au tonnage, sa mise en place permettrait d'augmenter le nombre de navires du pavillon ; elle est donc également envisageable pour la France, sauf s'il n'existe pas de contrepartie réelle aux 7 millions d'euros de baisse de recettes qu'elle occasionne, notamment en matière sociale et de créations d'emplois . S'il n'y a pas de telles contreparties, il est peu probable que la taxe au tonnage ait des effets positifs en matière de sécurité.
La formation des jeunes pâtit d'un manque d'infrastructures, puisqu'il faut, par exemple, envoyer les étudiants dans l'Hérault. Le cabotage doit être développé en urgence et les moyens prévus sont insuffisants. L'opération « Port 2000 » mériterait d'être relayée par une autre opération sur la façade méditerranéenne. Le port de Marseille prend, en effet, du retard par rapport à Gênes et Barcelone. Le développement du contrôle maritime est fondamental, mais il ne semble pas opportun de faire appel à des retraités pour pourvoir les postes.
M. Michel Bouvard a proposé l'adoption d'une observation de la commission des Finances visant à constater la faiblesse des contrôles des navires dans les ports français, les risques graves que cette situation engendre, et proposant que des personnes expérimentées puissent être adjointes aux contrôleurs.
Après que M. Michel Vaxès, Rapporteur spécial, a rappelé que cette mesure pourrait avoir des effets positifs, mais qu'elle ne doit pas s'appliquer au détriment du statut général des fonctionnaires, la commission a adopté cette observation. Puis, elle a adopté les crédits de la mer, contre l'avis du Rapporteur spécial.

References: l'article 33
 l'article 71
 l'article 71
 l'article 71
 l'article 72
 l'article 72
 l'article 7
 l'article 72
 l'article 38