Source: https://iudictum.cz/15554/komp-1-2011-69
Timestamp: 2019-01-21 09:08:30+00:00

Document:
Komp 1/2011 - 69 — Nejvyšší správní soud — Iudictum.cz
Komp 1/2011 - 69
09. 08. 2011, Nejvyšší správní soud
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců JUDr. Jana Passera, JUDr. Jaroslava Hubáčka, JUDr. Zdeňka Kühna, JUDr. Petra Průchy, JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: Ministerstvo vnitra, se sídlem náměstí Hrdinů 3, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy,se sídlem nábř. Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ústecký kraj, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, zastoupené JUDr. Karlem Muzikářem, advokátem se sídlem Křižovnické nám. 193/2, Praha 1, o žalobě na určení pravomoci mezi ústředními správními úřady podle ustanovení § 97 odst. 1 písm. c) s. ř. s.,
I. Příslušné rozhodnout ve věci sporu ze smlouvy o závazku veřejné služby mezi společností Autobusy KAVKA a. s. a Ústeckým krajem je Ministerstvo vnitra.
II. Příslušné rozhodnout ve věci sporu ze smluv o závazku veřejné služby mezi společností Autobusy Karlovy Vary a. s. a Ústeckým krajem je Ministerstvo vnitra.
I. Rekapitulace obsahu žaloby Ministerstva vnitra
Žalobce v žalobě uvedl, že dne 7. 6. 2010 obdržel od společnosti Autobusy KAVKA a. s. návrh na zahájení sporného řízení z rámcové smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě k zajištění dopravní obslužnosti části území Ústeckého kraje na vymezených linkách – oblast Litvínovsko, uzavřené s Ústeckým krajem dne 12. 4. 2007. Spor se týkal tvrzené prokazatelné ztráty ve výši 546 718,30 Kč s příslušenstvím. Žalobce usnesením ze dne 8. 7. 2010, čj. MV-59513-3/ODK-2010, postoupil podle § 12 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), uvedený návrh pro svou nepříslušnost k vyřízení žalovanému. Ten usnesením ze dne 25. 10. 2010, čj. 52/2010-190-STSP/5, podle § 12 správního řádu vrátil věc žalobci k rozhodnutí.
Žalobce dále dne 22. 7. 2010 obdržel od společnosti Autobusy Karlovy Vary a. s. žádost o rozhodnutí sporu z veřejnoprávních smluv podle § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu. I tento spor se týkal úhrady prokazatelné ztráty vzniklé provozováním veřejné linkové dopravy na základě několika smluv o závazku veřejné služby, uzavřených v letech 2006 a 2007. Žalobce usnesením ze dne 2. 8. 2010, čj. MV-70815-2/ODK-2010, postoupil podle § 12 správního řádu tento návrh pro svou nepříslušnost k vyřízení žalovanému. Ten usnesením ze dne 24. 11. 2010, čj. 53/2010-190-STSP/4, podle § 12 správního řádu vrátil uvedenou věc žalobci k rozhodnutí.
Podle žalobce proto v popsaných případech vznikl negativní kompetenční spor mezi žalobcem a žalovaným ve smyslu § 97 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
Konstatoval, že obě společnosti dovozují své právní nároky ze smluv o závazku veřejné služby uzavřených v letech 2006 a 2007 na základě tehdy platného § 19 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silniční dopravě“). Jejich povahou se zabýval zvláštní senát pro řešení kompetenčních sporů v usnesení ze dne 21. 5. 2008, čj. Konf 31/2007 - 82, č. 1675/2008 Sb. NSS. Uzavřel přitom, že orgánem příslušným rozhodnout o sporu z těchto subordinačních veřejnoprávních smluv je podle § 169 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 178 správního řádu žalobce.
Pro určení věcně příslušného správního orgánu k vedení správního řízení je přitom podle žalobce rozhodující (nestanoví-li zákon, resp. přechodná ustanovení jinak) právní stav platný v době rozhodování věci. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 12. 2009, čj. Komp 6/2009 - 35, č. 2021/2010 Sb. NSS, dle něhož správní řád počítá s trváním místní a nikoli věcné příslušnosti. Povahu zmiňovaných smluv je proto podle žalobce nutno posuzovat ke dni, kdy je o nich ve správním řízení rozhodováno.
Subordinační povahu smluv není možno podle žalobce dovozovat z čl. 5 odst. 5 nařízení č. 1370/2007. Je totiž třeba zohlednit specifickou a zcela mimořádnou povahu jím předvídaného opatření. Ta vylučuje, aby rozhodnutí o povinnosti vykonat přepravní služby mohlo být považováno za obecnou náhradu smlouvy o veřejných službách. O tom podle žalobce svědčí i bod 24 odůvodnění nařízení. Uložení povinnosti podle čl. 5 odst. 5 nařízení č. 1370/2007 je mimořádným, krátkodobým opatřením. Nejde o opatření, jež by bylo možné využít podle úvahy správního orgánu namísto uzavření veřejnoprávní smlouvy, ale o dočasné, nouzové opatření, které lze využít v mimořádných situacích a na nezbytně nutnou dobu. Byť by mohlo mít podle správního řádu formu rozhodnutí, není možné je pokládat za ekvivalent uzavření subordinační veřejnoprávní smlouvy. V tomto ohledu se nařízení č. 1370/2007 liší od § 161 správního řádu, které rovnocennost mezi rozhodnutím a veřejnoprávní smlouvou naopak předpokládá.
Žalovaný doplnil, že smlouvy o závazku veřejné služby uzavřené od 1. 7. 2010 zákon o veřejných službách vylučuje z režimu veřejnoprávních smluv. U smluv uzavřených do 30. 6. 2010 však na základě přechodných ustanovení (§ 35 odst. 1 zákona o veřejných službách) zůstává veřejnoprávní povaha zachována.
Žalovaný doplnil, že s ohledem na dřívější judikaturu Nejvyššího správního soudu není sporu o tom, že smlouva o závazku veřejné služby je uzavírána krajem v samostatné působnosti. Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o krajích“), svěřuje obecně dozor nad samostatnou působností krajů žalobci. I pokud by na základě § 178 odst. 1 správního řádu nebylo možné určit nadřízený správní orgán, je věcná příslušnost žalobce odvoditelná ze subsidiárně použitelného § 178 odst. 2 správního řádu. Žalovaný v tomto ohledu odkázal na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu k § 178 odst. 2 správního řádu (rozsudky č. 1555/2008 Sb. NSS, č. 1518/2008 Sb. NSS či ze dne 31. 10. 2008, čj. Komp 2/2007 - 30). Pro úplnost uvedl, že žalobce v podané žalobě uznává, že na základě § 178 správního řádu je nadřízeným správním orgánem on, mezi účastníky je však spor o tom, zda se vůbec § 178 správního řádu aplikuje.
Osoba zúčastněná na řízení byla přesvědčena, že k rozhodnutí ve věcech, které jsou předmětem kompetenčního sporu, je i nadále věcně příslušný žalobce. Předmětné smlouvy o závazcích veřejné služby naplnily znaky veřejnoprávní subordinační smlouvy podle § 161 správního řádu. Je-li pro určení povahy smlouvy rozhodující splnění příslušných podmínek v okamžiku jejího uzavření, nemohlo v důsledku účinnosti nařízení č. 1370/2007 dojít ke změně právní kvalifikace u již uzavřených veřejnoprávních smluv. Jiný výklad by byl rovněž znamenal, že by nařízení č. 1370/2007 byla přisuzována pravá retroaktivita. Pro závěr o dodatečné změně v povaze veřejnoprávní smlouvy neexistuje v nařízení č. 1370/2007 opora. Povahu právních úkonů a tedy i veřejnoprávních smluv je i podle ustálené rozhodovací praxe třeba posuzovat podle právních předpisů platných a účinných v době, kdy byl předmětný právní úkon učiněn.
Osoba zúčastněná na řízení zdůraznila, že společnosti Autobusy KAVKA a. s. a Autobusy Karlovy Vary a. s. se domáhají nároků, které jim dle jejich tvrzení vznikly v době účinnosti nařízení č. 1191/69, tj. v době, kdy smlouvy byly i podle žalobce veřejnoprávními subordinačními smlouvami.
I kdyby bylo třeba povahu smluv posuzovat v kontextu aplikace nařízení č. 1370/2007, bylo by podle osoby zúčastněné na řízení dané smlouvy nutno považovat za veřejnoprávní subordinační smlouvy, neboť nařízení nevyloučilo možnost nahradit smlouvy o veřejných službách správním rozhodnutím. Pravomoc nahradit obsah veřejnoprávní smlouvy rozhodnutím ostatně není ani nezbytným definičním znakem subordinační veřejnoprávní smlouvy. I pokud by smlouvy tuto povahu v důsledku účinnosti nařízení č. 1370/2007 ztratily, byla by podle § 133 odst. 1 správního řádu i přesto dána příslušnost žalobce, neboť do jeho působnosti spadá oblast samostatné působnosti obcí a krajů. Vzhledem k ústavním zárukám práva na samosprávu je nutno při absenci výslovného zákonného kritéria dát přednost působnosti žalobce.
Osoba zúčastněná na řízení konečně uvedla, že i kdyby problematika veřejnoprávních smluv uzavíraných v samostatné působnosti orgány kraje v oblasti dopravy mohla obecně spadat jak do působnosti žalobce, tak i do působnosti žalovaného, byla by i tak dána příslušnost žalobce posuzované věci, a to se zřetelem § 11 odst. 1 správního řádu.
IV. Replika žalobce, vyjádření osoby zúčastněné na řízení k replice
Žalobce v replice k vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení setrval na argumentaci uvedené v žalobě. Doplnil, že nečiní sporným, že v okamžiku jejich uzavření bylo možno předmětné smlouvy považovat za subordinační veřejnoprávní smlouvy. Nesouhlasil však s tvrzením ohledně pravé retroaktivity s tím, že citované závěry Ústavního soudu naopak svědčí v jeho prospěch, potvrzují-li, že od účinnosti nařízení č. 1370/2007 se právní vztahy řídí touto novou normou a jedná se tak o retroaktivitu nepravou.
Podle žalobce by bylo v rozporu s principem věcné příslušnosti, rozhodoval-li by ve všech případech, kde je účastníkem kraj v samostatné působnosti, a to bez ohledu na jejich věcnou povahu. Takový stav by podle něho odporoval samotnému smyslu institutu věcně příslušného správního úřadu, kterým má být orgán odborně a personálně vybavený k výkonu určité specializované agendy na konkrétním úseku veřejné správy.
K argumentaci žalovaného žalobce zopakoval, že v daném případě nelze aplikovat § 178 správního řádu. K polemice stran trvání věcné příslušnosti uvedl, že v daném případě nevycházel z § 11 o. s. ř., nýbrž z § 132 správního řádu, který počítá s trváním místní a nikoli věcné příslušnosti. Uvedený závěr žalobce podpořil citací z odborné literatury.
Osoba zúčastněná na řízení v duplice na repliku žalobce uvedla, že přechodná ustanovení nařízení č. 1370/2007 neumožňují ani jeho nepravou retroaktivitu. Závěry žalobce ohledně principu nepravé retroaktivity na daný případ jsou nesprávné. Nařízení neobsahuje žádné ustanovení, které by měnilo právní vztahy účastníků smluv o závazku veřejné služby. Ustanovení čl. 4 ani čl. 5 nařízení č. 1370/2007 nelze pro smlouvy uzavřené před jeho účinností použít. I ze zákona o veřejných službách lze dovodit, že ke změně právních vztahů účastníků smluv o závazku veřejné služby ani ke změně příslušnosti správních orgánů nedošlo. Ani nepravá retroaktivita nařízení č. 1370/2007 by přitom podle osoby zúčastněné na řízení ničeho nezměnila na subordinačním charakteru těchto smluv.
K argumentu žalobce, že by bylo v rozporu s principem věcné příslušnosti, kdyby rozhodoval ve sporných řízeních ve všech případech, kdy je účastníkem řízení kraj v samostatné působnosti, osoba zúčastněná na řízení podotkla, že žalobce je věcně příslušným subsidiárně za podmínky, že zvláštní předpis nestanoví jinak. Prodanou situaci je pak rozhodující, že zvláštní právní předpis (a to ani nařízení č. 1370/2007) neobsahuje ustanovení o věcné příslušnosti pro rozhodování předmětných sporů. Zajištění odborného i personálního vybavení k rozhodování ve sporných řízeních, v nichž je účastníkem kraj v samostatné působnosti, je pak čistě záležitostí žalobce. Tyto závěry podporuje i rozsudek Nejvyššího správního soudu č. 1518/2008 Sb. NSS. Argumentace žalobce ostatně podle osoby zúčastněné na řízení zcela popírá i základní zásadu stanovenou v § 94 zákona o krajích, dle níž je k přezkumu rozhodnutí v samostatné působnosti kraje příslušný žalobce, a to zásadně bez ohledu na to, zda se jedná o rozhodnutí na konkrétním specializovaném úseku veřejné správy či nikoliv.
V.1 Splnění procesních podmínek řízení
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda se v daném případě jedná o kompetenční spor, k jehož projednání je příslušný. Podle § 97 odst. 1 s. ř. s. soud rozhoduje kladný nebo záporný kompetenční spor, jehož stranami jsou správní úřad a orgán územní, zájmové nebo profesní samosprávy, orgány územní, zájmové nebo profesní samosprávy navzájem, anebo ústřední správní úřady navzájem. Žalovaný ani žalobce zjevně nejsou orgány samosprávy. Prvé dva případy kompetenčních sporů tedy nepřipadají v úvahu. Ústředními správními úřady ve smyslu ustanovení § 97 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jsou pak jen ty ústřední orgány státní správy, které jsou zákonem za takové prohlášeny (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2004, čj. Komp 1/2004 - 70, č. 339/2004 Sb. NSS). Pojem „ústřední správní úřad“ soudní řád správní nevymezil ani nepoukázal na jiný právní předpis, který by takové vymezení obsahoval, nicméně jde o výraz obsahově totožný s pojmem „ústředního orgánu státní správy“ ve smyslu kompetenčního zákona. Podle ustanovení § 17 odst. 1 tohoto zákona je Ministerstvo dopravy ústředním orgánem státní správy. Podle § 12 odst. 1 je ústředním orgánem státní správy rovněž Ministerstvo vnitra. Žalobce i žalovaný jsou tedy ústředními správními úřady. Lze tak učinit závěr, že se jedná o kompetenční spor ve smyslu ustanovení § 97 odst. 1 písm. c) s. ř. s. (srov. obdobně např. shora zmiňovaný rozsudek č. 1518/2008 Sb. NSS).
V.2 Vlastní argumentace soudu ke kompetenčnímu sporu
Jádrem sporu mezi účastníky je posouzení právní otázky věcné příslušnosti k rozhodování ve věcech sporů ze smluv o závazcích veřejné služby ve veřejné linkové dopravě, které s osobou zúčastněnou na řízení uzavřely v letech 2006 a 2007 společnosti Autobusy KAVKA a. s. a Autobusy Karlovy Vary a. s.
Jak je ostatně účastníkům řízení dle obsahu jejich podání známo, obdobnou právní otázkou se soudy v minulosti opakovaně zabývaly. Zvláštní senát pro řešení kompetenčních sporů v usnesení ze dne 21. 5. 2008, čj. Konf 31/2007 - 82, č. 1675/2008 Sb. NSS, uzavřel, že smlouva o závazku veřejné služby podle § 19 zákona o silniční dopravě je veřejnoprávní smlouvou - dvoustranným právním úkonem, jenž ve smyslu § 159 odst. 1 správního řádu zakládá práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Zdůraznil, že smlouva o závazku veřejné služby je ve smyslu § 161 odst. 1 správního řádu veřejnoprávní smlouvou subordinačního charakteru a rozhodnout ve sporném řízení mezi stranami takové smlouvy proto přísluší správnímu orgánu určenému ustanovením § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu. Na podrobnější argumentaci zvláštního senátu podporující vyslovené právní závěry lze na tomto místě pro stručnost odkázat.
Otázkou určení nadřízeného správního orgánu (konkrétně otázkou vzájemného vztahu odstavců 1 a 2 ustanovení § 178 správního řádu), jež zvláštní senát v odkazovaném usnesení ponechal stranou své úvahy, se zabýval Nejvyšší správní soud ve shora zmiňovaných rozsudcích č. 1555/2008 Sb. NSS, č. 1518/2008 Sb. NSS a rozsudku ze dne 31. 10. 2008, čj. Komp 2/2007 - 30. I tato rozhodnutí přitom byla vydána ve věcech dotýkajících se problematiky smluv o závazcích veřejné služby v linkové dopravě.
S premisou, že uzavírání smluv o závazku veřejné služby podle § 19 zákona o silniční dopravě spadá do samostatné působnosti krajů, Nejvyšší správní soud v rozsudku č. 1518/2008 Sb. NSS konstatoval, že pokud zvláštní zákon nestanoví jinak, je nadřízeným správním orgánem kraje v řízení vedeném v samostatné působnosti Ministerstvo vnitra, a to bez ohledu na jeho věcnou povahu. Výjimku z tohoto pravidla by pak mohl stanovit pouze zvláštní zákon. Fakt, že i v samostatné působnosti mohou být řešeny (a v praxi také řešeny bývají) otázky, které jsou z hlediska odbornosti bližší jinému ministerstvu, přitom podle Nejvyššího správního soudu na učiněném závěru nic nemění. Nejvyšší správní soud současně uvedl, že v pochybnostech je třeba dát přednost řešení, které lépe zajistí respektování práva na územní samosprávu. Shodné právní závěry soud posléze vyslovil i v rozsudku č. 1555/2008 Sb. NSS, resp. rozsudku ze dne 31. 10. 2008, čj. Komp 2/2007 - 30.
Především je třeba žalovanému i osobě zúčastněné na řízení přitakat, že pro určení povahy předmětných smluv o závazcích veřejné služby je rozhodující naplnění znaků veřejnoprávní subordinační smlouvy podle § 161 odst. 1 správního řádu v okamžiku jejího uzavření.
V obou věcech uzavřeli s osobou zúčastněnou na řízení smlouvy o závazku veřejné služby dopravci, tj. osoby, které by jinak mohly být účastníky správního řízení. Smlouvy o závazku veřejné služby byly uzavřeny, aniž by bylo o závazku veřejné služby vydáno správní rozhodnutí, resp. aniž by bylo vydání takového rozhodnutí třeba. Se zřetelem k výše shrnuté dosavadní rozhodovací činnosti soudů byly předmětné smlouvy v okamžiku jejich uzavření veřejnoprávními smlouvami subordinačního charakteru.
Z ustálené rozhodovací praxe soudu přitom plyne, že pro vznik právních vztahů existujících před nebytím účinnosti nové právní normy je třeba posuzovat právní nároky, které z takových právních vztahů vznikly, jakož i již vykonané právní úkony, podle původní právní normy (srov. mj. žalovaným připomenutý nález Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, http://nalus.usoud.cz). Toto východisko, opakovaně zdůrazňované ve vztahu k právním úkonům, je v tomto směru se zřetelem k požadavku jednoty a nerozpornosti právního řádu nutno aplikovat i ve vztahu k veřejnoprávním smlouvám. Ani specifický charakter těchto právních úkonů totiž odchylný přístup k ochraně právní jistoty, resp. legitimního očekávání smluvních stran nikterak neodůvodňuje. Žalobce ostatně v tomto směru neuvedl ve svých podáních žádný relevantní důvod pro opačný závěr.
Za této situace neshledal Nejvyšší správní soud důvod odchýlit se od dříve vyslovených závěrů. Z uvedených důvodů je žalobce i nadále věcně příslušný k rozhodnutí ve sporech ze smluv o závazcích veřejné služby, uzavřených v letech 2006 a 2007 podle § 19 zákona o silniční dopravě, tj. za účinnosti nařízení č. 1191/69. Se zřetelem k vysloveným závěrům pak není třeba zkoumat, zda by i případná ztráta subordinační povahy předmětných smluv o závazku veřejné služby založila věcnou příslušnost žalovaného. Namítá-li přitom opakovaně žalobce, že je v rozporu s principem věcné příslušnosti, rozhoduje-li ve všech případech, kde je účastníkem kraj v samostatné působnosti, lze pro stručnost připomenout shora rekapitulované závěry soudu vyslovené v rozsudku č. 1518/2008 Sb. NSS.
Ve vztahu k usnesením ze dne 8. 7. 2010, čj. MV-59513-3/ODK-2010, a ze dne 2. 8. 2010, čj. MV-70815-2/ODK-2010), jimiž žalobce popřel svoji pravomoc, ač je podle rozhodnutí o kompetenční žalobě jeho pravomoc dána, lze odkázat na závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. 1555/2008 Sb. NSS, dle nichž je usneseními o postoupení věci podle § 12 správního řádu toliko upravováno vedení řízení. Obě usnesení tedy není třeba rušit, neboť nemohou založit překážku věci rozhodnuté ve smyslu § 48 odst. 2 správního řádu (v podrobnostech srov. posledně uvedený rozsudek).
V Brně 9. srpna 2011
Zdroj: Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2011, sp. zn. Komp 1/2011 - 69, dostupné na www.nssoud.cz. Jedná se o neautentické znění, které bylo soudem poskytnuto bezplatně.

References: soud 
 soud

 soud 
 § 97
 § 12
 zákona č. 500
 § 12
 § 169
 § 12
 § 12
 § 97
 § 19
 zákona č. 111
 § 169
 § 178
 čl. 5
 čl. 5
 § 161
 § 178
 § 178
 § 178
 § 178
 § 178
 § 161
 § 133
 § 11
 § 178
 § 11
 § 132
 čl. 4
 čl. 5
 § 94
 soud 
 § 97
 soud 
 § 97
 § 17
 § 12
 § 97
 § 19
 § 159
 § 161
 § 169
 § 178
 soud 
 § 19
 soud 
 soud 
 soud 
 § 161
 soud 
 § 19
 § 12
 § 48