Source: http://omp.org.pl/artykul.php?artykul=131
Timestamp: 2019-01-16 22:19:43+00:00

Document:
Przystępując do rozważania problemu centralizmu i decentralizacji, należy wpierw się porozumieć co do niektórych, niejako wstępnych zagadnień. Otóż przede wszystkim na państwo można patrzeć z różnych punktów widzenia. Wszystkie te dające się pomyśleć możliwości są dopuszczalne, chodzi tylko o to, która z nich w danym wypadku okaże się produktywniejszą dla naukowego ujęcia problemu. Pod tym kątem widzenia spójrzmy na państwo ze stanowiska organizacji społecznej. Jakiż obraz roztoczy się wówczas przed naszymi oczami?
W obrębie państwa jako organizacji przymusowej i powszechnej istnieją najrozmaitsze inne organizacje, wyrosłe z różnych szczegółowych potrzeb kolektywnego współżycia zrzeszonych jednostek: jedne z nich są przymusowe, inne dobrowolne. A wszystkie one o siebie się nawzajem zazębiają, uzupełniają i tworzą wraz z państwem pewien ustrój, będący dla siebie całością. Ale ta budowa jest dla naszego zagadnienia tylko środkiem, potrzebnym dla orientacji, a raczej dla ułatwienia tej orientacji pod innym względem. Mianowicie tę budowę wypełnia wciąż i nieustannie życie, a to życie, ciągle się zmieniające i tworzące coraz to nowe sytuacje faktyczne, jest wypływem tych wspólnych potrzeb, które owej misternej budowie dały początek i z których czerpie ona uzasadnienie swego bytu. Wspólność tych potrzeb ma różne źródła i różny stopień swego zakresu. Płynie ona raz z kryteriów kulturalnych, raz z podstaw gospodarczych czy zawodowych, tworząc szersze, to ciaśniejsze koło tych potrzeb, aż przechodzi do tej formy, w której rozmaite potrzeby stają się wspólnymi dlatego, że ich zaspokojenie tkwi swoją wspólnością w fakcie współżycia na pewnym terytorium. I tu znów występuje znaczna rozciągłość – od potrzeb, zwanych sprawami komunalnymi, aż do owych zadań ułatwienia i rozwoju cywilizacji, jakie spoczywają na państwie.
Staje więc państwo przed zasadniczym pytaniem: jak najlepiej można to doniosłe zadanie spełnić? Czy może ono samo temu sprostać, i czy może nie uwzględnić tych i innych członów swej obszernej i kunsztownej budowy? A jeżeli nie, to jak działalność ich i swoją własną zharmonizować, by życie, tę budowę wypełniające, zlewało się w logiczną i zgodną całość, wzmacniając, a nie rozsadzając samej budowy. Odpowiedź na to pytanie jest zawarta w rozważanym przez nas problemie centralizmu i decentralizacji. Jak widzimy, odnosi się on do funkcji, działalności. Jest więc problemem pierwszorzędnej wagi dla administracji publicznej.
Już z poprzednich wywodów wynika, że administracja publiczna stoi, z jednej strony, wobec mnóstwa szczegółowych potrzeb powstających ze zbiorowego współżycia, z drugiej zaś, wobec potrzeb ogólnych, powszechnych. Zarząd spraw, wynikających z pierwszych – to administracja lokalna, zarząd spraw związanych z zaspokojeniem drugiej z wymienionych kategorii potrzeb – to administracja państwowa. Ze stanowiska organizacji zaspokajania tych potrzeb dadzą się stwierdzić następujące możliwości:
1) Państwowa organizacja obejmuje zarząd zaspokajania jednych i drugich potrzeb przez własne organy. Może to przeprowadzić państwo w różny sposób, a mianowicie:
a) Nie uwzględniając zupełnie różnic, wytworzonych historycznie w poszczególnych częściach swego terytorium, a mogących mieć znaczenie i dla istoty, i dla zakresu, i dla sposobu zaspokojenia tych rozmaitych potrzeb, płynących z kolektywnego współżycia ludzkiego.
b) Państwo w organizacji swego ustroju administracyjnego bierze pod uwagę tego rodzaju różnice, mające za sobą nieraz długą samoistną ewolucję.
W pierwszym wypadku mamy do czynienia z centralizmem opartym o system realny, w drugim zaś z centralizmem zbudowanym na systemie prowincjonalnym. W obu zaś wypadkach może centralistyczny nastrój hołdować albo zasadzie koncentracji, albo dekoncentracji. Pierwsza z nich oddaje ostateczną decyzję władzy centralnej, podczas gdy podwładne jej instancje są tylko organami przygotowującymi i wykonawczymi, przy drugiej moc rozstrzygania służy także niższym instancjom.
Jak się przy takim systemie – obojętne, którą z przedstawionych form on przybierze – przedstawia stanowisko władzy państwowej? Da się ono krótko określić jako supremacja. Wynikają stąd doniosłe konsekwencje:
a) Przy zarządzie spraw wynikających z zaspokajania wspólnych potrzeb lokalnych nie ma tych, o których wspólne potrzeby właśnie chodzi. Nie ma współdziałania władz państwowych z ludnością, nie ma miejsca dla wytworzenia się poczucia wspólnej odpowiedzialności za administrację tych spraw, nie ma wreszcie sposobności do wykorzystania doniosłych wartości, tkwiących tak w znajomości lokalnych potrzeb i środków mogących służyć do ich zaspokojenia, jak i w psychologicznych czynnikach mających swe źródła w szczególnym zainteresowaniu dla spraw wypływających z bezpośrednio odczuwanych potrzeb współżycia.
b) Jeżeli zaś te braki wzajemnych węzłów, brak uzyskania tych wszystkich szczególnych wartości, o których poprzednio mówiłem, stwierdzamy co do administracji lokalnej, to zbyteczne dodawać, że to samo, oczywiście, ma miejsce, jeśli chodzi o administrację ogólnopaństwową.
c) Przy takim stanie rzeczy bieżąca kontrola publicznej administracji polega głównie na tych środkach, jakie same dla siebie stworzą organy tej administracji. Jest to kontrola wykonywana przez tych, którzy mają być kontrolowani, kontrola wykonywana od wypadku do wypadku czy to w formie pewnych doraźnych zarządzeń, czy też w toku instancji; kontrola z wyraźnym jej charakterem jako taka, dorywcza i często nie będąca już w stanie naprawić tego, co stwierdziła: jest kontrolą przede wszystkim represyjną.
d) A jeżeli tak jest, to wytwarzać się musi przeciwstawienie państwa społeczeństwu. Nie wyrabia się poczucie związku i współpracy, a to prowadzi – jak każda supremacja – do zwichnięcia równowagi. Słusznie też powiedział Percy AshleyI: „Tam, gdzie naród nie był przyzwyczajony do kierowania sprawami publicznymi, katastrofa wywołana bankructwem biurokracji jest tym większa, że nie ma żadnej siły, którą by można postawić na miejsce przeżytej organizacji urzędniczej”. Świeży przykład carskiej Rosji jest wymownym potwierdzeniem tych słów uczonego Anglika. Centralizm ma zawsze u końca swej drogi kataklizm.
2) Drugim możliwym sposobem rozwiązania omawianego zagadnienia jest ten, który powołuje do pracy w tym kierunku obok organów państwa także i inne organizacje społeczne; jest to ustrój decentralistyczny. Przewodnia jego myśl polega na tym, aby przede wszystkim zarząd zaspokajania potrzeb lokalnych oddać w ręce organów samorządowych. Pojęcie lokalności jest względne. Warunkiem bowiem zdrowego samorządu jest jego zdolność do sprostania tym zadaniom, chodzi więc o to, by jednostka samorządowa mogła te zadania wykonywać własnymi siłami i środkami. Do tego zaś musi mieć – obok odpowiedniego zasobu sił intelektualnych – także odpowiednią samodzielność finansową. Z tego wynika potrzeba mniejszych i większych jednostek samorządowych. Nie ma jednak w ich wzajemnym do siebie stosunku przełożeństwa i podwładności, istnieje tylko stosunek nadzoru i kontroli, poza którym tkwi ta zasadnicza myśl, by jednostka większa, zasobniejsza w siły i wyposażona lepiej w środki, obejmowała zarząd tych potrzeb komunalnych, których mniejsza jednostka nie jest w stanie zaspokoić.
Ale pozostaje jeszcze stosunek organów administracji państwowej do organów samorządowych. Ma on znaczenie i ze względu na zarząd spraw lokalnych, bo jego mniejsza lub większa sprawność nie może być obojętna ze stanowiska państwa, a po wtóre i dlatego, że państwo powierza organom samorządowym także szereg funkcji w zakresie administracji ogólnopaństwowej. Otóż pod tym względem są możliwe dwa systemy:
a) Zasada dualizmu władz opiera się na rozdziale władz państwowych i samorządowych. Istnieją one obok siebie równolegle i odrębnie. Ponieważ jedne i drugie nie mogą być wyposażone w egzekutywę, bo wówczas powstałyby dwa rządy, a to oznacza anarchię, przeto egzekutywę zatrzymują w tym systemie tylko państwowe władze administracyjne. Wpływa to ujemnie na sprawność administracji samorządowej w zakresie praw komunalnych i utrzymuje się przeciwstawianie społeczeństwa państwu i na odwrót.
b) Usuwa te wszystkie braki zasada zespolenia, polegająca na tym, że zwłaszcza w wykonawczych organach władz samorządowych czynnik obywatelski administruje wspólnie z fachowym czynnikiem urzędniczym, a przewodnictwo spoczywa w rękach szefów odpowiednich władz administracyjnych. Egzekutywa jest wówczas nie tylko jednolita, ale także we wszystkich sprawach publicznej administracji bezpośrednia. Lecz to nie jedyna dobra strona tego rodzaju ustroju decentralistycznego – są jeszcze inne, bodaj czy nie donioślejsze.
Jakie one są? Czynniki obywatelskie poznają z bezpośredniego doświadczenia całą trudność skomplikowanych zadań nowożytnej administracji, to zaś sprowadza je ze stanowiska samej tylko krytyki na teren pozytywnej pracy i uczy je poczucia odpowiedzialności za administrowanie na równi z zawodowym czynnikiem urzędniczym. Ten ostatni zaś dzięki ciągłej i bezpośredniej styczności z przedstawicielami ludności, obeznanymi dobrze i bezpośrednio z potrzebami tej ludności, może się łatwiej ustrzec jednostronności i szablonu, a to nie tylko w tych dziedzinach, w których administruje wspólnie z czynnikami samorządowymi, ale i w wyłącznie własnym zakresie administracji ogólnopaństwowej. Nadto staje się zbytecznym uciekanie się do systemu prowincjonalnego, bo ten zawsze podtrzymuje odrębności, nie przyuczając do poczucia jednolitości i wspólności państwowej. System zaś decentralistyczny daje szerokie pole możliwościom uwzględnienia rozmaitych różnic, które prawie w każdym państwie dadzą się stwierdzić w poszczególnych jego częściach, bez wcielania ich jednak w formę, dla jednolitości państwa mniej lub więcej niepożądaną. Ale co najważniejsze, to fakt, że tak pojęty system decentralistyczny, jak go poprzednio przedstawiłem, stwarza ciągłą kontrolę. Przez wspólną pracę w administracji publicznej czynnik fachowy i obywatelski wciąż się nawzajem kontrolują. Nie jest to zaś owa doraźna i głównie represyjna kontrola, jaką wprowadza ustrój biurokratyczny w centralizmie, ale kontrola pod postacią ciągłej wzajemnej rady, ustawicznej współpracy, wykonywanej pod wspólną odpowiedzialnością jako bonum officium. Jest to ciągła kontrola społeczeństwa przez jego organy samorządowe nad organami państwowymi i odwrotnie. Jeżeli zaś jeszcze weźmiemy pod uwagę, że w organach samorządowych znajduje się odpowiedni element dla sądownictwa administracyjnego, przez które umożliwia się kontrolowanie publicznej administracji także przez jednostkę, to dochodzimy do ważnego stwierdzenia, że w systemie decentralistycznym tkwi jeden z najdonioślejszych środków kontroli, jeden z najważniejszych hamulców, zapewniających utrzymanie równowagi. Tą drogą w miejsce przeciwstawiania państwa społeczeństwu i społeczeństwa państwu wchodzi zrozumienie wspólnej odpowiedzialności za dobrą administrację pojętą jako całość. Samorząd staje się tym sposobem czynnikiem sprzęgającym rządzący autorytet z rządzonymi, a przez to system decentralistyczny staje się elementem równowagi, zapewniającej ład i ewolucję bez kataklizmów. Spoglądając z punktu widzenia konstrukcji personifikacyjnej, zapożyczonej z prawa cywilnego, widzieć się będzie w takim ustroju administracyjnym silnie zarysowane kontury odrębnych osób prawniczych. Gdy się jednak spojrzy ze stanowiska ich funkcji, działania, administrowania publicznego, to obraz będzie inny: wysunie się na czoło nie odrębność, nie przeciwieństwo, nie walka, lecz łączność, spoistość i współdziałanie. Jest to stan pewnej – by użyć wyrażenia Leona Duguit – interdépendance sociale, stan równowagi będący wynikiem tego, że – jak to określa inny wybitny prawnik francuski Maurice Hauriou – „toute organisation qui exerce un pouvoir de cotrainte ou de requisition, fait partie de l’administration publique ou est contrôlée par l’administration publique”. W tym znaczeniu należy rozumieć Duguita, gdy powiada, że „le governement d’un pays n’est vraiment fort que lorsqu’il est l’organisation de ses forces sociales”.
Skoro ustaliliśmy sobie istotne kryteria zajmującego nas problemu, wypada zapytać, jak się on przedstawia w świetle postanowień polskiej konstytucji z 17 marca 1921 roku? Aby na to pytanie odpowiedzieć, trzeba sobie wpierw zdać sprawę z zasad, jakie konstytucja przyjęła tak co do ustroju administracji państwowej, jak i samorządu, tudzież co do wzajemnego ich do siebie stosunku.
Co się tyczy administracji państwowej, ma być ona zorganizowana według systemu realnego, zespolenia agend pod jednym kierownictwem i na zasadzie dekoncentracji. Pod względem zaś samorządu konstytucja ustala następujące zasady:
a) Budowa samorządowa ma być trójstopniowa: gminna, powiatowa i wojewódzka.
b) Prawo stanowienia w sprawach należących do samorządu przysługuje radom obieralnym.
Wreszcie stosunek samorządu do administracji państwowej oparła konstytucja na następujących podstawach: samorząd powiatowy i wojewódzki ma mieć egzekutywę o charakterze kolegialnym, złożoną z członków wybranych przez radę powiatową, względnie wojewódzką, i z urzędników państwowej administracji powiatowej i wojewódzkiej, przy czym przodownictwo spoczywać będzie w rękach tych ostatnich. Jest to więc zasada zespolenia, której też odpowiada postanowienie co do podziału terytorialnego, według którego jednostki administracji ogólnopaństwowej mają się pokrywać z jednostkami samorządu.
Jak widać zatem, to konstytucja marcowa weszła na drogę decentralizacji, dekoncentracji, zespolenia i systemu realnego, a więc na dobrą drogę. Ale na tym stwierdzeniu zagadnienie bynajmniej się nie wyczerpuje. Konstytucja bowiem rozróżnia poza samorządem wojewódzkim, powiatowym i gminnym jeszcze samorząd mniejszości narodowych (art. 109II), samorząd wyznaniowy (art. 113III i następne), tudzież samorząd gospodarczy (art. 68IV). Zanim się tym zagadnieniom bliżej przypatrzymy, należy zaznaczyć, że pod względem ścisłego odgraniczenia pojęć i terminologii konstytucja grzeszy wielkimi brakami, a mianowicie niektóre z jej przepisów używają obok siebie terminów „samorząd” i „autonomia” albo pośrednich ich określeń, jak np. „samodzielne prowadzenie spraw wewnętrznych” lub „rządzenie się własnymi sprawami”, a to w taki sposób, jak gdyby sobie przy ich redakcji nie zdawano sprawy z tego, że samorząd i autonomia – to nie to samo. A ponieważ dla samorządu zna konstytucja – jak widzieliśmy – aż cztery kryteria, przeto brak ścisłości i jednolitości terminologicznej wprowadza w problem jeszcze więcej niejasności.
Skoro zaś zasady, ustalone w konstytucji, mają być dopiero przeprowadzone w osobnych ustawach, przeto właściwe zadanie jest dopiero do spełnienia. Aby się w nim zorientować, trzeba sobie wpierw zdać sprawę z najważniejszych wątpliwości: zaczynamy od samorządu mniejszości narodowych, gdyż tego rodzaju „autonomiczne związki o charakterze prawno-publicznym” mają istnieć „w obrębie związków samorządu powszechnego”, a celem ich ma być zabezpieczenie tym mniejszościom „pełnego i swobodnego rozwoju ich właściwości narodowościowych”. Otóż osobne ustawy, przewidziane w tej kwestii w art. 109 konstytucji, będą musiały rozstrzygnąć następujące pytania, co do których konstytucja nie zawiera jasnych postanowień:
a) Co to znaczy „mniejszość narodowa” w rozumieniu art. 109 konstytucji?
b) Co to znaczy „autonomiczny” związek mniejszości narodowościowej, tj. czy ma on mieć legislatywę, czy nie, a w danym razie jakim ma być zakres autonomii, względnie samorządu?
c) Co to znaczy „w obrębie samorządu powszechnego”? Czy mają takie związki mniejszości narodowościowych powstać na wszystkich trzech stopniach samorządu powszechnego, a jeżeli nie, to na których?
d) W jaki sposób ma być rozwiązane stanowisko takiego związku mniejszości w obrębie odpowiedniej jednostki samorządu powszechnego, i jaki ma być ich wzajemny do siebie stosunek? Czy ma się to stać na zasadzie kurii narodowościowych lub podziału pewnych organów samorządu powszechnego dla pewnych spraw na sekcje narodowościowe, czy może jeszcze w jakiś inny sposób?
e) Skoro te związki mają powstać w obrębie jednostek samorządu powszechnego, to czy mają one także objąć odpowiednią część agend administracji ogólnopaństwowej, sprawowanych przez organy ostatnio wymienionych jednostek? A jeżeli tak, to które to będą organy i jak ma wyglądać stosunek władz administracji państwowej do organów obu związków samorządowych, powszechnego i specjalnego narodowościowego, a to ze względu na stosunek zasady zespolenia, tudzież stosunek organów obu samorządów do siebie, skoro związek mniejszości narodowej ma istnieć i działać w obrębie samorządu powszechnego?
f) Kolejne pytanie brzmi: czy oba związki będą miały odrębny aparat administracyjny, czy nie?
g) Wreszcie ostatnim jest zagadnienie władztwa finansowego: czy związek mniejszości narodowościowej będzie miał samoistne prawo nakładania podatków, dodatków od podatków, opłat? A jeżeli tak, to w jakim zakresie i w jakim stosunku do analogicznych uprawnień tej jednostki samorządu powszechnego, w obrębie której podobny związek mniejszości będzie istniał.
Widać z powyższego przeglądu najważniejszych tylko pytań, które się nasuwają w przedmiocie samorządu mniejszości narodowościowych, że każde z nich odnosi się do zagadnień natury zasadniczej, i że konstytucja wypowiedziała się pod tym względem i niejasno, i niewystarczająco. Czego należy więc żądać od owych osobnych ustaw, które, normując ustrój samorządu mniejszości narodowościowych, dadzą naprawdę dopiero sens ogólników, określeniem art. 109 konstytucji? Aby zachowały spoistość ustroju samorządu powszechnego i stworzyły takie jednostki samorządu powszechnego i mniejszości narodowościowych, aby były zdolne do spełnienia powierzonych im zadań. W tym celu jednak należy najpierw ustalić i wprowadzić w życie ustrój samorządu powszechnego. W ogóle cała ta kwestia łączy się z inną jeszcze, również doniosłą: z urządzeniem ustroju niektórych części państwa polskiego na kresach. W tym ostatnim wypadku chodzi o wyjątek w stosunku do zasady. Chcąc przeto unormować wyjątek, trzeba wpierw ustalić zasadę, a pod tym względem zaczęto u nas odwrotnie. Mianowicie statut organiczny dla województwa śląskiegoV uchwalono jeszcze przed konstytucją marcową, nie mówiąc już o tym, że nie wiadomo dotąd, jak zasady tej konstytucji co do samorządu i autonomii będą wyglądały w urządzeniu ustaw specjalnych. Do zajęcia się najpierw wyjątkiem zmusił nacisk stosunków, zemściło się niezdecydowanie i zwlekanie z zasadniczym urządzeniem samorządu i autonomii w państwie. Otóż ważną jest rzeczą, by nie brnięto dalej na drodze wyjątkowych urządzeń, bo może się snadniej okazać, że wyjątki wyrosły ponad zasadę i że nie będzie tej harmonijnej całości, której istotę stanowi równowaga, będąca podstawą normalnego rozwoju państwa.
Wreszcie z kwestii łączących się z powszechnym samorządem terytorialnym pozostaje do rozpatrzenia jeszcze jedna. Konstytucja stanowi, że jednostki tego samorządu mogą się łączyć w związki dla przeprowadzenia zadań wchodzących w zakres samorządu, i że takie związki mogą otrzymywać charakter publiczno-prawny tylko na podstawie osobnej ustawy. Jakie nasuwają się tutaj wątpliwości?
1) Jeżeli związek dojdzie do skutku w pierwszy z dwu przez konstytucję przewidzianych sposobów, tj. bez ustawy, to w takim razie związane ze sobą jednostki samorządowe zachowują swoją odrębność, a ich organy swój zakres działania. Jeżeli będzie chodzić o jakąś poszczególną konkretną sprawę, np. o szpital, sytuacja będzie jeszcze mniej skomplikowana, bo może ją uregulować wzajemny układ. Ale przecież konstytucja nie wyklucza związku nawet co do wszystkich spraw. A jeżeli tak, to czy da się pomyśleć podobny związek bez ustawy?
2) Ustawa zaś nadająca związkowi jednostek samorządowych charakter prawno-publiczny stworzy jakąś wyższą ponad nimi jednostkę samorządową. Otóż stajemy zaraz przed pytaniem, czy jest potrzebny jeszcze czwarty stopień w budowie samorządowej? A drugie pytanie: czy da się pomyśleć ze stanowiska jednostki państwa wprowadzenie podobnych wielkich jednostek samorządowych w pewnych tylko częściach państwa? Nie wiadomo, czy autorzy konstytucji przemyśleli te konsekwencje dostatecznie i co właściwie mieli na myśli. Jeżeli przyświecał im wzór francuskiej région, nad którą we Francji już się od dłuższego czasu zastanawiano, aż ją wprowadzono do projektu reformy administracji, to przeoczono, że we Francji jest tylko samorząd dwustopniowy, i że potrzebę stworzenia trzeciego wyższego stopnia wyniosły na porządek dzienny potrzeby życia. Nie dopatrzono się też tego, że we Francji postawiono od razu sprawę jasno, tak co do zakresu owej région, jak i co do jej charakteru prawnego, gdyż przewidziano nadanie jej osobowości prawnej i stworzenie ustawą ustalonych organów. Szkoda też wielka, że nie zwrócono uwagi na ustawę czesko-słowacką z 29 lutego 1920 r. (nr 126 Zbioru ustaw i rozporządzeń) o ustroju władz powiatowych i obwodowych. Otóż ta ustawa przewiduje możność łączenia się powiatów samorządowych dla przeprowadzenia wspólnych urządzeń, stanowi jednak, że bliższe przepisy o takim połączeniu i wykonaniu wspólnych urządzeń wyda w poszczególnych wypadkach starosta obwodowy, względnie minister spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem robót publicznych. Zna powyższa ustawa także związki obwodów dla takich spraw, wchodzących w zakres samorządowego obwodu, które wskutek swego zakresu przekraczają potrzeby poszczególnych obwodów, odnoszą się do interesów większej części obszaru związku obwodów, a nie mają znaczenia ogólnopaństwowego. O tym jednak, które to są tego rodzaju sprawy, ma się rozstrzygać w drodze rozporządzenia. Nadto ustawa z góry ustala trzy ich grupy: właściwą czeską, potem drugą, obejmującą obwody na Morawach, na Śląsku i w częściach należących dawniej do Austrii Dolnej, wreszcie trzecią, złożoną z obwodów słowackich. Zatem ustawa czechosłowacka wprowadziła bliższe postanowienia co do zakresu merytorycznego, przy związkach obwodów także co do terytorium, i oddała decyzję w podstawowych kwestiach rządowi. Mogła tak zrobić, gdyż konstytucja Rzpltej Czechosłowackiej z 29 lutego 1920 r. (nr 121 Zb. ustaw i rozp.) nie skrępowała ustawodawcy, odsyłając w § 89 ustrój władz administracyjnych, państwowych i samorządowych do osobnej ustawy i stanowiąc, że ta osobna ustawa przekaże bliższe uregulowanie tej kwestii na drogę rozporządzeń. Uchwalono tam konstytucję i ustawę o władzach obwodowych i powiatowych tego samego dnia. Znaczy to, że w Czechosłowacji od razu ustalono zasadniczy ustrój administracyjny. Zyskano tym samym jednolity punkt widzenia, z którego będzie się urządzać ustroje wyjątkowe, jak np. przewidziany w § 3 konstytucji dla Rusi Przykarpackiej. U nas – jak już wspomniałem – stało się inaczej. Jednak ogólnikowe przepisy naszej konstytucji dopuszczają różne możliwości, chodzi więc o to, by przy uchwaleniu owych specjalnych ustaw, przewidzianych w konstytucji, wybrać z tych możliwości te, które będą w stanie zapewnić równowagę jako podstawę ładu i zdrowego rozwoju państwa.
Dwa pozostałe samorządy, wyznaniowy i gospodarczy, wychodzą poza ramy powszechnego samorządu terytorialnego. Co się tyczy pierwszego z nich, to podstawową kwestią jest sprawa uznania związku religijnego przez państwo. Kościół rzymskokatolicki takiego uznania nie potrzebuje, inne zaś związki religijne mogą być przez państwo uznane, jeżeli nie są przeciwne porządkowi publicznemu ani obyczajności publicznej. Z uznaniem łączy się kwestia samorządu i autonomii.
Mianowicie związek religijny uznany przez państwo ma osobowość prawną, to znaczy, że może posiadać majątek ruchomy i nieruchomy, posiadać i używać swoich fundacji i funduszów, tudzież zakładów dla celów wyznaniowych, naukowych i dobroczynnych. Samorząd takich związków odnosi się do zarządu ich majątku i wymienionych zakładów i fundacji i do samodzielnego prowadzenia swych spraw wewnętrznych. Nadto mają one prawo urządzać zbiorowe i publiczne nabożeństwa. Pod względem zaś autonomii to konstytucja od razu przyznała Kościołowi rzymskokatolickiemu prawo rządzenia się własnymi prawami, podczas gdy inne związki religijne muszą wpierw uzyskać uznanie przez państwo ich własnych ustaw, czego państwo nie może odmówić, jeżeli te ustawy nie zawierają postanowień sprzecznych z prawem. Wreszcie stosunek Kościoła rzymskokatolickiego do państwa ma być ustalony na podstawie konkordatu, a stosunek innych związków religijnych
w drodze ustawy, wprawdzie po porozumieniu się z ich prawnymi reprezentacjami, ale przecież jednostronnie.
Wreszcie co się tyczy samorządu gospodarczego, to będzie on stworzony dla poszczególnych dziedzin życia gospodarczego, a z organów jego ma wyjść drogą wyborów pośrednich Naczelna Izba Gospodarcza Rzeczypospolitej. Zadaniem jej ma być współpraca z państwowymi władzami w kierowaniu życiem gospodarczym, i prawo inicjatywy w dziedzinie legislatywy w zakresie gospodarczym. Otóż trzeba zauważyć, że, skoro konstytucja marcowa przewidziała samorząd gospodarczy, powinna była pójść jeszcze o krok dalej i liczyć się już ze stanem istniejącym na ziemiach państwa polskiego. Twórcy konstytucji zapomnieli, że są pewne zawodowe związki samorządowe, których zadania ani nie wyczerpują się w zakresie potrzeb gospodarczych, ani nawet nie zmierzają przede wszystkim do ich zaspokojenia, lecz są nawet wyposażone w pewne władztwo, objawiające się np. w dyscyplinarnej władzy wykonywanej wobec członków związku. Należą tu przede wszystkim związki niektórych zawodów wolnych, jak izby adwokackie, notarialne lub lekarskie. Są one charakterystycznym wynikiem ewolucji i pominąć ich nie można. Rozumiem, że ich tworzenie, działalność i rozwój mają się odbywać drogą zwykłych ustaw. Skoro jednak konstytucja zawiera zasadnicze przepisy o samorządzie gospodarczym, to nie powinna była przeoczyć samorządu zawodowego i o tyle jest za ciasna.
Do jakiego więc wyniku dochodzimy? Konstytucja marcowa przyjęła dla ustroju administracyjnego zasady dobre i mogące zapewnić na równowadze oparty normalny rozwój państwa. Sposób jednak określenia tych zasad nasuwa wiele wątpliwości i otwiera szerokie pole różnym możliwościom. Zależeć więc będzie od specjalnych ustaw, czy te dobre zasady zostaną wypaczone, czy raczej potrafi się z nich wykrzesać podstawy dla zdrowego ustroju administracyjnego.
I Percy Ashley (1876-1945), profesor London School of Economics and Political Science, autor m.in.: Letter to Mr. Balfour (1903), Local and Central Government. Comparative Study of England, France, Prussia, and the United States (1906), Modern Tariff History: Germany – United States – France (1904).
I I Konstytucja RP z 17 III 1921 r., art. 109: „Każdy obywatel ma prawo zachowania swej narodowości i pielęgnowania swojej mowy i właściwości narodowych. Osobne ustawy państwowe zabezpieczą mniejszościom w Państwie Polskim pełny i swobodny rozwój ich właściwości narodowościowych przy pomocy autonomicznych związków mniejszości o charakterze publiczno-prawnym w obrębie związków samorządu powszechnego. Państwo będzie miało w stosunku do ich działalności prawo kontroli oraz uzupełnienia w razie potrzeby ich środków finansowych”.
I I I Konstytucja RP z 17 III 1921 r., art. 113: „Każdy związek religijny uznany przez Państwo ma prawo urządzać zbiorowe i publiczne nabożeństwa, może samodzielnie prowadzić swe sprawy wewnętrzne, może posiadać i nabywać majątek ruchomy i nieruchomy, zarządzać nim i rozporządzać, pozostaje w posiadaniu i używaniu swoich fundacji i funduszów, tudzież zakładów dla celów wyznaniowych, naukowych i dobroczynnych. Żaden związek religijny jednak nie może stawać w sprzeczności z ustawami Państwa”.
IV Konstytucja RP z 17 III 1921 r., art. 68 „Obok samorządu terytorialnego osobna ustawa powoła samorząd gospodarczy dla poszczególnych dziedzin życia gospodarczego, a mianowicie: Izby rolnicze, handlowe, przemysłowe, rzemieślnicze, pracy najemnej i inne, połączone w Naczelną Izbę Gospodarczą Rzeczypospolitej, których współpracę z władzami państwowymi w kierowaniu życiem gospodarczym i w zakresie zamierzeń ustawodawczych określą ustawy”.
V Statut Organiczny Województwa Śląskiego uchwalony przez Sejm Ustawodawczy 15 VII 1920 r. przewidywał powstanie autonomii na terenie województwa śląskiego. Organami autonomicznymi były Sejm Śląski i Śląska Rada Wojewódzka. Do kompetencji Sejmu Śląskiego należały m.in.: sprawy ustroju władz administracyjnych i samorządowych, szkolnictwa, policji, ustalanie corocznego budżetu oraz kwestie podatkowe. Śląska Rada Wojewódzka, w skład której wchodzili: wojewoda, wicewojewoda i pięciu członków wybranych przez Sejm Śląski, współdziałała
w wykonywaniu funkcji administracyjnych z wojewodą. Z kompetencji autonomicznych wyłączono sprawy polityki zagranicznej, sprawy wojskowe i sądownictwo oraz kwestie przemysłu i skarbowości.
tekst opublikowany [w:] Ankieta Konstytucji 17 marca 1921 r., red. W. L. Jaworski, Kraków 1924, s. 151-161, przedrukowany w wyborze pism K. W. Kumanieckiego W poszukiwaniu suwerena, wydanym w Bibliotece Klasyki Polskiej Myśli Politycznej

References: art. 109
 art. 109
 art. 109
 art. 109
 art. 113
 art. 68