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Timestamp: 2019-01-18 15:54:54+00:00

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OVG Nordrhein-Westfalen, 11 A 1194/02: OVG NRW: körperliche unversehrtheit, rechtsschutz, klagebefugnis, eingriff, subjektives recht, grundrecht, gütliche einigung, altes recht, umweltverträglichkeitsprüfung, vorwirkung
Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 07.06.2005, 11 A 1194/02
11 A 1194/02
OVG NRW: körperliche unversehrtheit, rechtsschutz, klagebefugnis, eingriff, subjektives recht, grundrecht, gütliche einigung, altes recht, umweltverträglichkeitsprüfung, vorwirkung
Körperliche unversehrtheit, Rechtsschutz, Klagebefugnis, Eingriff, Subjektives recht, Grundrecht, Gütliche einigung, Altes recht, Umweltverträglichkeitsprüfung, Vorwirkung
Oberverwaltungsgericht NRW, 11 A 1194/02
Aktenzeichen: 11 A 1194/02
Vorinstanz: Verwaltungsgericht Aachen, 9 K 691/00
2Der Kläger wendet sich gegen die Zulassung des Rahmenbetriebsplans für den Tagebau Garzweiler I/II, Zeitraum 2001 - 2045. Er ist Eigentümer des Grundstückes Gemarkung J. Flur Flurstück . Der genannte Rahmenbetriebsplan sieht eine Inanspruchnahme des gesamten Heimatortes des Klägers und damit auch des genannten Grundstückes für den Braunkohlentagebau vor (Rahmentriebsplan vom 31.8.1995, Kap. 4.1., S. 35 f.). Nach den Angaben der Beigeladenen soll die Umsiedlung des Klägers frühestens im Jahre 2005 und die bergbauliche Inanspruchnahme der Fläche ab dem Jahr 2017 erfolgen. Der derzeit aktuelle Hauptbetriebsplan erfasst den Abbau im Bereich des Übergangs der A 44; er betrifft den Zeitraum vom 1. Juni 2005 bis 30. November 2007.
3Der Abbau im östlichen Teilbereich von Garzweiler (Garzweiler I, früher: Frimmersdorf) erfolgte zunächst auf der Grundlage von Rahmenbetriebsplänen, die in den Jahren 1976 und 1984 zugelassen worden waren, sowie auf der Grundlage des durch Erlass vom 19. September 1984 genehmigten Braunkohlenplans Frimmersdorf. Ausweislich des von der Landesplanungsbehörde mit Erlass vom 31. März 1995 genehmigten Braunkohlenplans Garzweiler II (vgl. GV. NRW. 1995 S. 202/338) soll sich der Abbaubereich des Tagebaus Garzweiler II nach den derzeitigen Planungen auf ein Gebiet von etwa 48 km2 Größe erstrecken; der Tagebau soll im Jahre 2006 beginnen und 2045 abgeschlossen sein.
Der angegriffenen Zulassung des Rahmenbetriebsplans ging folgendes Verfahren 4
5Nachdem die Beigeladene im August 1987 einen Antrag auf Aufstellung eines Braunkohlenplans Garzweiler II gestellt hatte, legte sie dem vormals zuständigen Bergamt Köln im November 1987 einen Rahmenbetriebsplan vom 5. Oktober 1987 für den Tagebau Garzweiler I/II für das sich an den seinerzeit zugelassenen Plan (Planstand 1997) anschließende Abbaugebiet von Garzweiler I sowie das seinerzeit in den Blick genommene (größere) Abbaugebiet Garzweiler II zur Zulassung vor. Im Folgenden kam es zu Verzögerungen bei der Aufstellung des Braunkohlenplans Garzweiler II, weil der Braunkohlenausschuss im Jahre 1989 eine Entkoppelung von Garzweiler I und II gefordert hatte. Deshalb reichte die Beigeladene im Mai 1992 beim Bergamt Köln einen "Rahmenbetriebsplan für den Tagebau Garzweiler I vom 5. Oktober 1987, Antrag auf Teilzulassung für den Zeitraum 1996 - 2001" zur Zulassung ein. Diese (Teil-)Zulassung erfolgte am 29. Juli 1994. Unter dem 31. August 1995 legte die Beigeladene dem Beklagten einen weiteren Antrag auf Teilzulassung, nämlich den "Rahmenbetriebsplan für den Tagebau Garzweiler I/II vom 05.10.1987 mit Änderungen und Ergänzungen vom 31. August 1995 für den Zeitraum 2001 - 2045" zur Zulassung vor. Hierin sind unter anderem Änderungen hinsichtlich der im Braunkohlenplanverfahren vorgenommenen Verkleinerung des Abbaufeldes Garzweiler II im Norden und Westen berücksichtigt. Das in diesem Rahmenbetriebsplan dargestellte Abbauvorhaben schließt an den unter dem 29. Juli 1994 zugelassenen Tagebaustand im Jahre 2001 auf dem Gebiet des Abbaufeldes Garzweiler I an.
6Der Beklagte ließ durch den streitgegenständlichen Bescheid vom 22. Dezember 1997 den o.g. Rahmenbetriebsplan bis zum 31. Dezember 2045 befristet zu. Diese Zulassung erfasst neben dem (verkleinerten) Abbaugebiet Garzweiler II eine trapezförmige Fläche, die noch zum Abbaubereich von Garzweiler I gehört.
7Hiergegen legte der Kläger am 22. Januar 1998 Widerspruch ein, den er auf eine Verletzung der Art. 2 Abs. 2 GG und Art. 11 GG stützte. Zudem bemängelte er das Fehlen einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP).
8Mit Widerspruchsbescheid vom 24. Februar 2000 wies das damals noch zuständige Landesoberbergamt Nordrhein-Westfalen (nunmehr: Bezirksregierung Arnsberg) den Widerspruch im Wesentlichen mit der Begründung zurück, es bestünden bereits erhebliche Zweifel an der Widerspruchsbefugnis, jedenfalls sei der Rahmenbetriebsplan aber rechtmäßig.
9Der Kläger hat am 28. März 2000 Klage erhoben. Er hat vorgetragen: Da mit der Zulassung des Rahmenbetriebsplans der vollständige Abbau seines Grundeigentums vorgesehen sei, ergebe sich die Klagebefugnis aus einer möglichen Verletzung in den Grundrechten aus Art. 14 Abs. 1 GG (Eigentum), Art. 11 Abs. 1 GG (Erhaltung des Wohnsitzes) und Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG (körperliche Unversehrtheit, Gesundheit) sowie des Rechts aus Art. 19 Abs. 4 GG (effektiver Rechtsschutz).
10Die Klage sei auch begründet. Schon die Zulassung des Rahmenbetriebsplans verletze ihn in seinen Rechten, weil ihr - zumindest mittelbar - die Wirkung einer endgültigen Entscheidung über die Grundstücksinanspruchnahme zukomme. Denn der spätere Hauptbetriebsplan regele nur die betrieblichen Details der Betriebsführung. Demgegenüber werde die Überbaggerung, also die Grundentscheidung der Vorhabensdurchführung, nicht mehr geprüft. Das Abwarten des
Grundabtretungsverfahrens sei aus tatsächlichen und rechtlichen Gründen unzumutbar. Effektiver Rechtsschutz könne nur gegen die streitbefangene Zulassungsentscheidung gewährt werden. Denn zwischen dieser grundsätzlichen, die Inanspruchnahme der Wohnorte vorsehenden Zulassung und dem (im Übrigen nur auf das Eigentum bezogenen) Grundabtretungsverfahren gebe es keine weiteren von Seiten der Bürger angreifbaren Entscheidungen mehr. Die eigentlichen Folgen der tagebaubedingten Betroffenheit ergäben sich nicht erst durch die Grundabtretung, sondern schon durch das im Vorfeld ausgelöste Umsiedlungsgeschehen: Durch die unfreiwillige Aufgabe des Wohnsitzes werde in das Grundrecht aus Art. 11 Abs. 1 GG eingegriffen. Wegen der Gewissheit, Heimatort und Häuser räumen zu müssen, entstehe eine permanente Belastung, die zu Schlafstörungen, Krankheiten wie Depressionen und Lebenskrisen führen könnten. Suizidgefahren seien nicht auszuschließen. Infolgedessen seien auch Gesundheit und körperliche Unversehrtheit im Sinne des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG betroffen. Zu dem späten Zeitpunkt des Grundabtretungsverfahrens seien die Rechtsgüter, deren Beachtung verlangt werde, bereits unwiderruflich verletzt. Der Erhalt des formal eventuell noch vorhandenen Eigentums sei dann sinnlos geworden. Darüber hinaus würden die Grundrechte der Freizügigkeit, der Berufsfreiheit und der körperlichen Unversehrtheit im Grundabtretungsverfahren nicht berücksichtigt. Vor dem Hintergrund des Art. 19 Abs. 4 GG stellten sich die bergrechtlichen Vorschriften zum Grundabtretungsverfahren (§§ 77 ff. BBergG) als verfassungswidrig dar. Unter dem tatsächlichen und finanziellen (Umsiedlungs-)Druck des heranrückenden Tagebaus unterbleibe erfahrungsgemäß die Prüfung der Rechtmäßigkeit der bergbaulichen Inanspruchnahme im Grundabtretungsverfahren. Dies verletze das Recht auf effektiven Rechtsschutz. Die Ermächtigungsgrundlage zur Enteignung sei zudem so allgemein gefasst, dass der private Unternehmer deren Erfüllung immer in der Hand habe. Dies gelte für alle in § 79 Abs. 1 BBergG genannten Enteignungsgründe. Gegebenenfalls sei eine bloße Grundrechtsgefährdung, vor der Schutz zu bieten sei, zu bejahen. In diesem Zusammenhang könne die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Zwangspunkten bei Planfeststellungsverfahren fruchtbar gemacht werden. Danach könnten Dritte, die nicht unmittelbar durch den planfestgestellten Abschnitt betroffen würden, durch die Abschnittsbildung dann in ihren Rechten verletzt sein, wenn ein früherer Abschnitt für einen späteren einen "Zwangspunkt" setze. Mit derartigen Konstellationen sei die vorliegende Rahmenbetriebsplanzulassung vergleichbar.
11Das Bundesberggesetz enthalte mit den §§ 48 Abs. 2 und 55 BBergG auch Einfallstore für die Berücksichtigung von Grundrechten. Wenngleich die Vorschrift des § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 BBergG grundsätzlich nicht drittschützend sei, so könne trotzdem die fehlende Übereinstimmung des Tagebauvorhabens der Beigeladenen mit dem Allgemeinwohl geltend gemacht werden. Durch den vollständigen Abbau der Oberfläche komme es nicht nur zu einem Eingriff in Rechte so genannter Oberflächeneigentümer, vielmehr werde auch das Allgemeinwohl verletzt. Da der Braunkohlenplan nicht auf die Rechtsstellung der Bürger einwirke, sondern nur Ziele der Landesplanung festlege, seien die Ausführungen der Beigeladenen zum Braunkohlenplan Garzweiler II unergiebig. Dieser Plan lege im Übrigen die Erforderlichkeit einer Umsiedlung nicht fest. Der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen habe bei seiner Überprüfung des Braunkohlenplans Garzweiler II keine Aussage bezüglich einer Zulässigkeit etwaiger Grundrechtseingriffe getroffen. Entscheidend sei im Übrigen, dass die energiepolitische Notwendigkeit des Tagebaus bislang nicht gerichtlich geprüft worden sei. Derartiges sei aber zur Beantwortung der Frage, ob die mit dem Vorhaben verbundenen Grundrechtseingriffe gerechtfertigt seien, notwendig. Die Leitentscheidung der Landesregierung Nordrhein-Westfalen aus dem
Jahre 1991 sei im Hinblick auf die Liberalisierung des Strommarktes überholt. Die Rahmenbetriebsplanzulassung sei auch deswegen rechtswidrig, weil weder ein Planfeststellungsbeschluss ergangen noch eine UVP durchgeführt worden sei. Der Zulassungsantrag aus dem Jahr 1995 sei nicht mit dem ursprünglich im Jahre 1987 gestellten Antrag identisch. Für diesen neuen Antrag sei nach den einschlägigen Bestimmungen des Bundesberggesetzes eine UVP durchzuführen gewesen. Insbesondere greife § 52 Abs. 2 b BBergG, wonach ausnahmsweise eine Umweltverträglichkeitsprüfung entbehrlich sein könne, nicht ein. Denn es handele sich weder um einen "geführten Gewinnungsbetrieb" noch lege der Braunkohlenplan Garzweiler II, wie vom Gesetz gefordert, die Abbaugrenzen und Haldenflächen fest. Im Übrigen genüge die im Braunkohlenplanverfahren durchgeführte UVP nicht den Anforderungen des Bundesberggesetzes. Jedenfalls aber stelle sich die Freistellung des Vorhabens von der Durchführung einer solchen Prüfung als europarechtswidrig dar. Die Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten - UVP-Richtlinie - erfordere eine projektbezogene im Gegensatz zur hier durchgeführten planbezogenen UVP.
13die durch den Beklagten erfolgte Zulassung des Rahmenbetriebsplans für den Tagebau Garzweiler I/II (Zeitraum 2001 bis 2045) vom 22. Dezember 1997 in der Fassung der Widerspruchsbescheide des Landesoberbergamts Nordrhein-Westfalen (nunmehr: Bezirksregierung Arnsberg - Abt. 8, Bergbau und Energie in NRW -) vom 24. Februar 2000 aufzuheben.
Zur Begründung hat er vorgetragen: Es fehle schon an der Klagebefugnis. Die gerügten Grundrechtsverletzungen begründeten wegen des im mehrpoligen Verwaltungsrechtsverhältnis zu beachtenden Anwendungsvorrangs einschlägiger einfach-gesetzlicher Vorschriften keine Klagebefugnis. Der Gesetzgeber habe die kollidierenden Interessen zwischen Grundeigentümern und Bergbauunternehmern durch den Erlass des Bundesberggesetzes, im Besonderen durch die dortigen Regelungen über die Betriebsplanpflicht bergbaulicher Vorhaben und die Vorschriften über die Grundabtretung, geregelt. Auch aus einfach-gesetzlichen Normen ergebe sich keine Klagebefugnis. Zwar sei das Bundesverwaltungsgericht in verschiedenen Entscheidungen von Drittschutz bei Betriebsplanzulassungen ausgegangen. Diese Rechtsprechung sei indes nicht übertragbar, denn dort sei über den Sachgüterschutz mittelbar betroffener Grundstückseigentümer vor den Folgen des untertägigen Bergbaus entschieden worden, während es hier um die direkte Inanspruchnahme von Grundstücken für den Braunkohlentagebau gehe. Hierfür sei ein Grundabtretungsverfahren erforderlich, so dass Sachgüterschutz nicht bereits im Betriebsplanverfahren zu gewähren sei. Zwar könne der Kläger sich auf die Drittschutz vermittelnde Vorschrift des § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BBergG wegen der behaupteten Gesundheitsgefahr stützen. Dazu fehle es aber einem substantiierten Vortrag. Darüber hinaus mangele es an der erforderlichen Kausalität zwischen dem angefochtenen Verwaltungsakt und der behaupteten Rechtsverletzung. Die angefochtene Rahmenbetriebsplanzulassung verursache bezogen auf die Grundstücke und die sonstige Situation des Klägers allenfalls faktische, jedoch keine rechtlichen Wirkungen, 16
weil die Rahmenbetriebsplanzulassung die Ausführung des Abbauvorhabens noch nicht gestatte. Auch entfalte sie keine Bindungswirkung für ein etwaiges Grundabtretungsverfahren. Auch bezüglich anderer als Eigentümerrechte fehle es an der Kausalität der Rahmenbetriebsplanzulassung. Diese untersuche das Vorhaben nämlich allein unter spezifisch bergbaulichen Anforderungen, so dass ein Eingriff in das "Grundrecht auf Verbleiben am Heimatort", soweit dieses überhaupt durch Art. 11 Abs. 1 GG geschützt sei, nicht erfolge. Gleiches gelte für die Gesundheitsgefahr, die ebenso wenig durch den Rahmenbetriebsplan ausgelöst werde. Im Zusammenhang mit der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG sei darauf hinzuweisen, dass zwischen der Rahmenbetriebsplanzulassung und dem Grundabtretungsverfahren sehr wohl weitere Entscheidungen in Form von Haupt- und Sonderbetriebsplanzulassungen ergingen. Soweit beklagt werde, dass Bürger sich schon zehn Jahre vor der voraussichtlichen Inanspruchnahme ihrer Grundstücke mit der Beigeladenen einigten und wegzögen, so dass umsiedlungsunwillige Bürger isoliert in einer sich entleerenden Ortschaft verbleiben müssten, sei dies weniger eine Folge der Rahmenbetriebsplanzulassung, sondern eher des Braunkohlenplans und der Entscheidungen dieser umzugsbereiten Bürger. Der Braunkohlenplan Garzweiler II enthalte Ziele der Raumordnung und Landesplanung, insbesondere das Gebot der gemeinsamen Umsiedlung und die Durchführung der Umsiedlung in gestaffelten Zeiträumen entsprechend dem Tagebaufortschritt. Gemäß diesen Zielen müsse die Beigeladene mit den für die Umsiedlung erforderlichen Schritte in den einzelnen Ortschaften relativ früh beginnen. Zugegebenermaßen würden etwaige Grundabtretungsverfahren relativ spät eingeleitet. In der Regel beantrage die Beigeladene die Grundabtretung je nach Größe des Objekts zwei bis drei Jahre vor der Inanspruchnahme. Es sei nicht zu verkennen, dass auch ein solcher Zeitraum kurz sei. Dies beruhe jedoch darauf, dass eine Grundabtretung rechtlich nur zulässig sei, wenn die Inanspruchnahme des Grundstücks notwendig sei und die Bemühungen um eine gütliche Einigung vergeblich gewesen seien. Ein Grundabtretungsverfahren könne einerseits erst durchgeführt werden, wenn die Fläche in absehbarer Zeit benötigt werde; Enteignungen gleichsam auf Vorrat seien unzulässig. Andererseits müsse sich das Unternehmen frühzeitig um einen freihändigen Erwerb der von ihm benötigten Grundstücke bemühen.
17Wenn man die Klage für zulässig erachte, erweise sie sich als unbegründet. Die geltend gemachten Grundrechtsverletzungen lägen nicht vor. Hinsichtlich Art. 14 Abs. 1 GG fehle es an einem Eingriff in das Grundeigentum durch die Rahmenbetriebsplanzulassung. Zudem handele es sich weder bei der Rahmenbetriebsplanzulassung noch bei einer zu einem späteren Zeitpunkt erforderlichen Inanspruchnahme der Grundflächen um eine gewollt gegen die Freizügigkeit gerichtete Maßnahme und deshalb auch nicht um einen Eingriff in das Grundrecht aus Art. 11 Abs. 1 GG. Im Übrigen müsse in den Blick genommen werden, dass dem Grundrecht auf (negative) Freizügigkeit auch eine grundrechtlich geschützte Position des Bergbautreibenden gegenüberstehe. Die Beigeladene könne sich ebenfalls auf Art. 14 Abs. 1 GG berufen, weil sie Inhaberin bergrechtlicher Abbauberechtigungen sei. Hinsichtlich Art. 2 Abs. 2 GG sei bereits die Möglichkeit einer Verletzung durch die Rahmenbetriebsplanzulassung nicht ausreichend dargelegt. Es sei nicht erkennbar, dass psychische Störungen und dadurch verursachte physische Beschwerden aufträten, die über die typischerweise mit einem Orts- und Wohnungswechsel verbundenen Belastungen hinausgingen.
Schließlich verstoße die angefochtene Rahmenbetriebsplanzulassung nicht gegen 18
nationale oder europarechtliche Vorschriften über die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung, die zudem nicht drittschützend seien.
Die Beigeladene hat ebenfalls beantragt, 19
21Sie hat vorgetragen: Die Klage sei unzulässig. Das Landesplanungsgesetz NRW (LPIG) sehe in seinem IV. Abschnitt die Umsiedlung als zwangsläufige Voraussetzung des Braunkohlentagebaus im Rheinischen Braunkohlenrevier vor; § 32 Abs. 4 Satz 2 LPlG verlange Angaben zur einzelortsbezogenen Sozialverträglichkeit der Umsiedung. Damit sei die Grundentscheidung zur Umsiedlung bereits vom Gesetzgeber getroffen worden. Diese gesetzgeberischen Vorgaben seien im Braunkohlenplanverfahren "Garzweiler II" beachtet worden. Der Zulassung des Rahmenbetriebsplans komme keine gestattende Wirkung zu. Ebenso wenig entfalte er Bindungswirkungen gegenüber dem Kläger. Deshalb fehle es insoweit an der erforderlichen Klagebefugnis. Die vom Kläger dargelegte faktische Beeinträchtigung in etwaigen Rechten reiche hierfür nicht aus. Vielmehr laufe der Klägervortrag auf die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes gegen die spätere Grundstücksinanspruchnahme hinaus. Der im Rahmen des Grundabtretungsverfahrens gewährleistete Rechtsschutz sei effektiv, so dass es vorbeugenden Rechtsschutzes nicht bedürfe.
22Darüber hinaus wende der Kläger sich gegen die Umsiedlung insgesamt. Diese sei aber bereits im Braunkohlenplanverfahren geprüft und mit zahlreichen anderen Belangen abgewogen worden. An diese landesplanerische Entscheidung sei der Beklagte bei der Rahmenbetriebsplanzulassung gem. § 34 Abs. 4 LPlG gebunden. Gegenstand der Rahmenbetriebszulassung seien allein technische und bergrechtliche Fragen der Vorhabenzulassung. Im Rahmen des Grundabtretungsverfahrens nach den §§ 77 ff. BBergG werde die Zulässigkeit der Abtretung und damit letztlich des gesamten Tagebauvorhabens umfassend überprüft. Eine Klagebefugnis ergebe sich auch nicht aus § 48 Abs. 2 BBergG. Im Braunkohlentagebau könnten über § 48 Abs. 2 BBergG ausschließlich sonstige zu erwartende Auswirkungen betreffend Flächen außerhalb des aufzuschließenden Bereichs erfasst werden. Die Klagebefugnis ergebe sich auch nicht aus den Grundrechten der Art. 14, 11 und 2 Abs. 2 GG. Bezogen auf Art. 14 Abs. 1 GG präjudiziere die streitbefangene Entscheidung ein Grundabtretungsverfahren nicht. Mangels Gestattungswirkung greife die Rahmenbetriebsplanzulassung auch nicht in das Grundrecht der Freizügigkeit ein. Überdies sei die etwaige mittelbare Beschränkung der Freizügigkeit vor dem Hintergrund, dass das bergbauliche Vorhaben den landesplanerischen Vorgaben entspreche, gerechtfertigt. Schließlich komme den Gesichtspunkten der Rohstoffsicherung und Energieversorgung überragende Bedeutung zu. Wegen des fehlenden diesbezüglichen Regelungsgehalts der Rahmenbetriebsplanzulassung scheide auch ein Eingriff in das Grundrecht des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ersichtlich aus.
23Im Übrigen sei die streitbefangene Zulassungsentscheidung rechtmäßig. Bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift ergebe sich, dass Belange der Umsiedlung nicht auf der Grundlage des § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BBergG zu berücksichtigen seien. Die Umsiedlung bereite den Tagebau nur vor. Sie stelle sich nicht als dessen Betrieb dar. § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 BBergG sei nur einschlägig, wenn der Abbau Folgen verursache, deren Nachteile größer seien als der durch die Betriebshandlung erwachsende Vorteil. Ein Vergleich mit dem Steinkohlenabbau sei wegen dessen grundsätzlicher
Andersartigkeit unergiebig. Zudem habe ein Abwägungsvorgang bereits im Braunkohlenplanverfahren stattgefunden. Unzutreffend sei die Ansicht des Klägers, es habe eine Umweltverträglichkeitsprüfung und ein Planfeststellungsverfahren durchgeführt werden müssen. Insbesondere stellten die Zulassungsanträge aus den Jahren 1987, 1992 und 1995 keine eigenständigen, drei selbstständige Vorhaben betreffende Rahmenbetriebspläne dar.
24Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 27. November 2001 als unzulässig abgewiesen. Hiergegen hat der Kläger fristgerecht die Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 18. Juli 2002 hat der damals noch zuständige 21. Senat die Berufung zugelassen, die der Kläger rechtzeitig eingelegt und begründet hat.
25Der Kläger hält an seiner Auffassung fest, seine Klagebefugnis ergebe sich aus drittschützenden Vorschriften des Bundesberggesetzes sowie aus den Grundrechten. Im Übrigen seien auch die UVP-Bestimmungen drittschützend. Letzteres ergebe sich aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 16. September 1999 (C 435/97). Im Hinblick auf das Grundabtretungsverfahren führt er ergänzend aus: Auf dieses dürfe er nicht verwiesen werden, denn dessen Zeitpunkt liege allein in der Hand des Unternehmers (§ 77 Abs. 1 BBergG). Auch sei es unzumutbar, in einem verlassenen, größtenteils abgerissenen Heimatort ohne Infrastruktur auszuharren. Nur so sei es zu erklären, dass es im rheinischen Braunkohlenrevier zwischen 1948 und 1996 bei über 30.000 Umsiedlern aus 72 Ortschaften so gut wie keine Grundabtretungsverfahren - zumindest nicht in bezug auf Wohngrundstücke - gegeben habe. Auch anhand des Braunkohlentagebaus Jänschwalde könne man die Rechtschutzdefizite aufzeigen: Hier hätten sich ca. 350 Einwohner über 10 Jahre geschlossen gegen den geplanten Abbau zur Wehr gesetzt. Dennoch sei bis etwa zwei Jahre vor der geplanten Devastierung kein Grundabtretungsverfahren beantragt worden. Etwaiger Rechtschutz sei daher nur noch im Eilverfahren - mit der bekannten Beschränkung hinsichtlich der Prüfungsdichte - möglich gewesen. Angesichts des enormen Umsiedlungsdrucks seien die Betroffenen regelrecht gezwungen, auf das ihnen theoretisch zustehende Grundabtretungsverfahren, das zudem nur noch im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes überprüft werden könne, zu verzichten. Dass der Grundsatz "dulde und liquidiere" auch im Bergrecht nicht verfassungskonform sei, habe das Bundesverwaltungsgericht in der Moers-Kapellen-Entscheidung aufgezeigt. Diese Rechtsprechung sei weiterzuentwickeln. Die aus dem Planfeststellungsrecht bekannte "Zwangspunkte-Rechtsprechung" des Bundesverwaltungsgerichts sei bereits auf Plangenehmigungen übertragen worden. Auch diese Rechtsprechung müsse - ebenso wie die Rechtsprechung zu Flugrouten - für die vorliegende Konstellation weiterentwickelt werden.
26Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Dezember 1990 unterscheide sich maßgeblich von dem vorliegenden Fall, da es hier um eine "schwere und unerträgliche Veränderung des Grundstücks" gehe. Im Übrigen sei der für jede hoheitliche Planung geltende Grundsatz der Problembewältigung durch Nichtprüfung der grundrechtlichen Belange des Klägers verletzt worden.
28das Urteil des Verwaltungsgerichts Aachen vom 10.12.2001 (9 K 691/00) abzuändern und den Bescheid des Beklagten vom 22.12.1997 auf Zulassung des "Rahmenbetriebsplanes für den Abbau Garzweiler I/II" in der Fassung des
Widerspruchsbescheides aufzuheben.
30das Verfahren auszusetzen und gemäß Art. 100 Abs. 1 GG eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit der Vorschriften des BBergG über die Betriebsplanzulassung (§§ 48, 55) und Grundabtretung (§§ 77, 79) im Hinblick auf deren Vereinbarkeit mit den Grundrechten aus Art. 14 GG, Art. 11 GG, Art. 2 Abs. 2 GG und Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG einzuholen, insbesondere im Hinblick auf deren Anwendung im Verhältnis zu einem Grundrechtsträger, dessen Wohnhaus im Geltungsbereich eines nach §§ 52 Abs. 2 Nr. 1, 55, 48 BBergG zugelassenen und die vollständige Devastierung dieses Grundstückes vorsehenden Rahmenbetriebsplanes gelegen ist.
33Er hält an seinen Ausführungen fest und führt ergänzend aus: Die "Zwangspunkte- Rechtsprechung" sei nicht übertragbar, weil ein Rahmenbetriebsplan - gleich ob fakultativ oder obligatorisch - gerade keine Zwangspunkte im Sinne der straßenrechtlichen Rechtsprechung enthalte. Hierfür fehle es nicht nur an der Abschnittsbildung, sondern vor allem an einer vergleichbaren Bindungswirkung. Ein weiterer entscheidender Unterschied sei auch, dass es bei Straßen alternative Trassen gebe, während es hier allein um die Frage gehe, ob das Tagebauvorhaben realisiert werde oder nicht. Das Gebot der Konfliktbewältigung gelte bei Planungsentscheidungen mit einer echten Abwägung, nicht aber bei der hier vorliegenden gebundenen Entscheidung.
34Die vom Kläger angeführte Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs enthalte zum einen die Einschränkung, dass der Mitgliedstaat nicht grundsätzlich ausschließen dürfe, dass sich betroffene Personen auf die durch die UVP-Richtlinie auferlegte Verpflichtung berufen können. Damit bestehe noch keine Pflicht, in jedem Fall eine Klagebefugnis anzunehmen. Zum anderen sei es dort - anders als hier - um die Herausnahme bestimmter Projekte aus der UVP-Pflicht gegangen. Die bundesdeutsche Rechtsprechung halte die UVP-Regelungen auch nicht generell (im Sinne von grundsätzlich) für unbeachtlich, sondern verlange - ähnlich wie bei anderen Verfahrensfehlern -, dass sich der Fehler konkret ausgewirkt haben müsse. Diese Rechtsprechung sei europarechtskonform und verlange im vorliegenden Fall eine Darlegung, inwiefern die unterbliebene UVP zur Verneinung der Zulassungsvoraussetzungen der §§ 55, 48 BBergG geführt hätte. Im Übrigen sei die UVP-Richtlinie auch nicht verletzt worden, weil der hier angefochtene Rahmenbetriebsplan am 5. Oktober 1987 beantragt und das Verfahren mithin vor dem Inkrafttreten des BBergGÄndG am 1. August 1990 und vor dem Ablauf der Umsetzungsfrist für die UVP-Richtlinie am 3. Juli 1988 eingeleitet worden sei. Dies habe zur Folge, dass wegen der Überleitungsvorschrift des Art. 2 Satz 2 des BBergGÄndG altes Recht gelte, so dass eine Verpflichtung zur Durchführung eines UVP-pflichtigen Planfeststellungsverfahrens nicht bestanden habe.
Die Beigeladene beantragt, 35
37Zur Begründung hält sie ebenfalls an ihrer Auffassung fest, der Kläger sei schon nicht klagebefugt. Eine Konfliktbewältigung im Hinblick auf Sachgüter Dritter sei in § 55 Abs. 1 BBergG ausdrücklich nicht vorgesehen. Die von der Rechtsprechung angenommene Ausnahme zu § 48 BBergG beziehe sich auf den untertägigen Bergbau und sei nicht auf den Braunkohlentagebau übertragbar. Hierfür stehe das Instrumentarium des Grundabtretungsverfahrens zur Verfügung. Die Umsiedlung und ihre Auswirkungen seien nicht im bergrechtlichen Zulassungsverfahren zu prüfen. Schließlich komme den UVP-Bestimmungen kein drittschützender Charakter zu. Jedenfalls sei eine UVP hier aber wegen der Übergangsregelung nicht erforderlich gewesen.
38Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses und der Verfahren 11 A 1192/02 (H. ) und 11 A 1193/02 (C. ) sowie der in diesen (drei) Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.
Die zulässige, insbesondere fristgerecht begründete Berufung hat in der Sache insgesamt keinen Erfolg. 40
A. Hauptantrag 41
42Der auf Aufhebung der Zulassungsentscheidung vom 22. Dezember 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landesoberbergamts NRW vom 24. Februar 2000 gerichtete Hauptantrag hat keinen Erfolg.
43Der Senat kann offen lassen, ob die Klage bereits an der fehlenden Klagebefugnis scheitert, wie das Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit weiterer Rechtsprechung
44- vgl. etwa OVG Brandenburg, Beschluss vom 17. Juli 2000 - 4 A 94/99 - (S. 3 ff. des Beschlussabdrucks); bestätigt durch Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluss vom 28. Juni 2001 - VfGBbg 44/00 -, ZfB 2002, 45 (49) (keine Beschwerdebefugnis für eine Verfassungsbeschwerde) -.
45angenommen hat, was nach § 42 VwGO voraussetzen würde, dass subjektive Rechte des Klägers durch den Zulassungsbescheid offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können.
46Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8.01 -, BVerwGE 117, 93 (95) m.w.N., (std. Rspr.).
47Die Klage ist jedenfalls unbegründet, weil der Kläger durch die hier angegriffene Zulassung des Rahmenbetriebsplans nicht in seinen Rechten verletzt wird (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das folgt aus Regelungsgegenstand und -wirkung der Zulassung des Rahmenbetriebsplans.
48Das für den großflächigen Braunkohlentagebau zum hier maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (24. Februar 2000) geltende Recht ist durch ein
komplexes, teilweise gestuftes Regelungssystem gekennzeichnet, das von planerischen Festlegungen im Landesplanungsgesetz NRW (vgl. Abschnitt IV. Sondervorschriften für das Rheinische Braunkohlenplangebiet im Landesplanungsgesetz NRW - LPIG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. Juni 1994 - GV. NRW. S. 474 -, zuletzt geändert am 14. Juli 1999 - GV. NRW. S. 396), konkretisiert im Braunkohlenplan (vgl. §§ 24, 33 ff. LPlG), über verschiedene bergrechtliche Betriebspläne (§§ 51 ff. des Bundesberggesetzes - BBergG - vom 13. August 1980, BGBl. I S. 1310, zuletzt geändert am 26. Januar 1998 BGBl. I S. 164, 187) bis hin zum bergrechtlichen Grundabtretungsverfahren (§§ 77 ff. BBergG) reicht.
49Vgl. im Einzelnen zur Verfahrensstufung etwa Degenhart, Probleme der Braunkohlenplanung, in: Festschrift Hoppe, München 2000, S. 696 (704 ff.).
50Dabei erlangen die "Ziele der Raumordnung", wie sie in einem Braunkohlenplan festgelegt sind, für die systematisch und regelmäßig auch zeitlich nachgeschalteten bergrechtlichen Betriebsplanzulassungen Verbindlichkeit nach Maßgabe des § 4 Abs. 4 des Raumordnungsgesetzes - ROG - vom 18. August 1997 (BGBl. I S. 2081, 2102). Hinzu kommt in Nordrhein-Westfalen eine landesplanungsrechtliche Pflicht, die Betriebspläne der im Braunkohlenplangebiet gelegenen bergbaulichen Betriebe mit den Braunkohlenplänen in Einklang zu bringen (§ 34 Abs. 5 Satz 2 LPlG).
51In diesem System der "gestuften Betroffenheit" kommt es erst im Grundabtretungsverfahren zu einem Eingriff in das Eigentumsrecht eines vom Abbau betroffenen Oberflächeneigentümers, denn erst hier wird endgültig und mit Außenwirkung über die Zulässigkeit der Inanspruchnahme seines Grundeigentums entschieden. Der Oberflächeneigentümer kann die Rechtmäßigkeit der bergbaulichen Maßnahme, für die sein Grundstück in Anspruch genommen werden soll, im Grundabtretungsverfahren uneingeschränkt überprüfen lassen. Demgegenüber kommt der hier angegriffenen Zulassung des (fakultativen) Rahmenbetriebsplans weder Gestattungswirkung für den Bergbauunternehmer noch eine enteignende Vorwirkung in bezug auf das Oberflächeneigentum zu; auch ein Eingriff in sonstige Grundrechte ist nicht gegeben (hierzu I.). Das Gebot des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) zwingt nicht zu einer anderen Bewertung. Vielmehr hält die vom Gesetzgeber vorgesehene Verfahrensstufung, die mangels enteignender Vorwirkung auf den vorangegangenen Stufen den Rechtsschutz des Oberflächeneigentümers hinsichtlich des Zugriffs auf sein Grundstück auf die Grundabtretungsentscheidung verlagert - trotz der vom Kläger nachvollziehbar geltend gemachten faktischen Beeinträchtigungen - einer verfassungsrechtlichen Prüfung stand (hierzu II.). Schließlich ergibt sich auch aus sonstigen, insbesondere dem Naturschutz dienenden Vorschriften außerhalb des Bergrechts (UVPG, FFH-RL), keine Rechtsverletzung des Klägers (hierzu III.).
52I. Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 55, 56 BBergG. Mangels Gestattungswirkung für den Bergbauunternehmer und insbesondere mangels enteignender Vorwirkung in bezug auf das Oberflächeneigentum scheidet eine unmittelbare Verletzung sowohl des Art. 14 Abs. 1 GG (1.) als auch sonstiger Grundrechte (2.) durch die Zulassung des Rahmenbetriebsplans aus.
531. Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans verletzt den Kläger nicht in seinem Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG.
Ein Rahmenbetriebsplan enthält gem. § 52 Abs. 2 Nr. 1 BBergG nur "allgemeine 54
Angaben über das beabsichtigte Vorhaben, dessen technische Durchführung und voraussichtlichen zeitlichen Ablauf". Seine Zulassung entfaltet noch keine Gestattungswirkung, d.h. sie berechtigt nicht zur Durchführung des Vorhabens. Hierzu bedarf es vielmehr der nachfolgenden Haupt- und Sonderbetriebspläne (vgl. § 52 Abs. 1 BBergG). Der (fakultative) Rahmenbetriebsplan herkömmlicher Art enthält nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts weder ein verselbständigtes vorläufiges positives Gesamturteil im Hinblick auf das Gesamtvorhaben noch ist er einem Konzept- oder Standortvorbescheid im Sinne des Immissions- oder Atomrechts vergleichbar. Er soll in erster Linie ein "die bergbaulichen Maßnahmen ständig begleitendes behördliches Kontrollinstrument" sein. Der Regelungsgehalt der Zulassung eines Rahmenbetriebsplans erschöpft sich vielmehr in der Feststellung, dass das beabsichtigte Vorhaben die in § 55 BBergG genannten Zulassungsvoraussetzungen erfüllt.
55Vgl. BVerwG, Urteile vom 13. Dezember 1991 - 7 C 25.90 - (Gasspeicherurteil), ZfB 1992, 38 ff. - kritisch hierzu v. Mäßenhausen, ZfB 135, 119 (125 f.) -, vom 2. November 1995 - 4 C 14.94 -, BVerwGE 100, 1 (11 f.), und vom 9. November 1995 - 4 C 25.94 -, BVerwGE 100, 31; zum Verhältnis von Rahmenbetriebsplan zu weiteren Betriebsplänen vgl. auch: OVG NRW, Urteil vom 15. Mai 1998 - 21 A 7553/95 -, ZfB 1998, 146; Boldt/Weller Bundesberggesetz, Ergänzungsband 1992, § 52 Rdnrn. 19 ff. und § 57 a Rdnrn. 72 ff.; Hoppe, UVPG, Kommentar, 2. Aufl. 2002, § 18 Rdnr. 21.
56Zwar mögen die Einzelheiten der von einem Rahmenbetriebsplan für nachfolgende Betriebspläne ausgehenden Bindungswirkung nicht sämtlich geklärt sein. Auf diese Problematik kommt es im vorliegenden Verfahren aber nicht an.
57Nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts greift - dem folgend auch schon die Vorinstanz (vgl. Urteil, Seite 19 f.) - die Zulassung eines Rahmenbetriebsplans, der - wie hier - ein Vorhaben zum obertägigen Braunkohleabbau betrifft, (noch) nicht in das Eigentum der betroffenen Oberflächeneigentümer ein; vielmehr wird der Eingriff erst durch den Grundabtretungsbeschluss bewirkt (a). Soweit das Bundesverwaltungsgericht die frühere bergrechtliche Rechtsprechung für den Steinkohlebergbau im Lichte des Art. 14 GG dahingehend fortentwickelt hat, dass die im Betriebsplanzulassungsverfahren zu beachtenden Bestimmungen (§§ 48, 55 BBergG) in gewissem Umfang Drittschutz vermitteln, ist diese Rechtsprechung auf die Situation im Braunkohletagebau nicht übertragbar (b).
58a) Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 14. Dezember 1990 - 7 C 18.90 - dargelegt, dass einem bergrechtlichen Betriebsplan (dort: Sonderbetriebsplan für eine Bohrung zur Untersuchung der Lagerungsverhältnisse von Braunkohle) keine enteignende Vorwirkung für den betroffenen Oberflächeneigentümer zukommt. Aus dem Bundesberggesetz ergebe "sich eindeutig, dass über die unmittelbare Inanspruchnahme von Grundstücken für bergbauliche Vorhaben allein im Verfahren der Grundabtretung (§§ 77 ff. BBergG) zu entscheiden" sei. Insbesondere müsse in diesem Verfahren geprüft werden, ob und in welchem Umfang die Grundabtretung zur Verwirklichung des Vorhabens erforderlich sei (§§ 79, 81 Abs. 1 Satz 1 BBergG).
59BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1990 - 7 C 18.90 -, NVwZ 1991, 992 - Hervorhebung durch den Senat -.
In seinem weiteren Urteil vom 14. Dezember 1990 - 7 C 5.90 - hat sich das 60
Bundesverwaltungsgericht mit dem Grundabtretungsverfahren für die genannte Untersuchungsbohrung befasst. Dazu hat es ausgeführt, dass die Vorschriften zur bergrechtlichen Grundabtretung (§§ 77 ff. BBergG) trotz der Begrenztheit der behördlichen Betriebsplanzulassung und des Fehlens einer der Grundabtretung vorausgehenden Planfeststellung, die die Zulässigkeit bergbaulicher Maßnahmen umfassend am Maßstab aller öffentlich-rechtlichen Vorschriften und der Allgemeinwohlerforderlichkeit prüft, den Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG an ein Gesetz, das eine Administrativ-Enteignung zulässt, entsprächen. Hieraus sei allerdings zu folgern, dass eine solche umfassende Prüfung im Grundabtretungsverfahren selbst stattfinden müsse. Dies gelte selbst dann, wenn ein Braunkohlentagebau - wie im vorliegenden Fall in Nordrhein-Westfalen - in einem besonderen landesplanerischen Verfahren geprüft worden sei. Die behördliche Entscheidung im Grundabtretungsverfahren sei auch nicht durch vorangegangene Betriebsplanzulassungen gebunden. Ein zugelassener Betriebsplan habe gegenüber dem Grundabtretungspflichtigen nur Indizcharakter dafür, dass die Maßnahmen nach ihm sachgemäß ausgeführt werden und dem Bergrecht entsprechen; er bewirke keine Bindung für den Abtretungspflichtigen.
61BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1990 - 7 C 5.90 -, NVwZ 1991, 987 (988 ff.) = BVerwGE 87, 241 (251 ff.).
62Soweit der Kläger einwendet, das Grundabtretungsverfahren bestehe nur theoretisch, der hiergegen gerichtete Rechtsschutz komme zu spät, ist festzuhalten, dass sich das Bundesverwaltungsgericht mit dieser Kritik bereits in der vorgenannten Entscheidung befasst hat. Es hat hierzu ausgeführt, letztlich trage der Bergbauunternehmer das Risiko dafür, dass von ihm im Vertrauen auf bestandskräftig zugelassene Betriebspläne gemachte Aufwendungen wertlos werden könnten, weil die Inanspruchnahme fremder Grundstücke für das bergbauliche Vorhaben an den Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Grundabtretung scheitere.
63BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1990 - 7 C 18.90 -, a.a.O., 993, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 9. März 1990 - 7 C 23.89 -, BVerwGE 85, 54 (58).
64Die genannten Entscheidungen vom 14. Dezember 1990 beziehen sich zwar - wie erwähnt - auf die Zulassung eines bergrechtlichen Sonderbetriebsplans für eine Bohrung zur Untersuchung der Lagerungsverhältnisse von Braunkohle und nicht auf die Zulassung eines Rahmenbetriebsplans für ein großflächiges Braunkohleabbauvorhaben, um das es im vorliegenden Fall geht. Hierauf wird in beiden Entscheidungen auch ausdrücklich hingewiesen. So heißt es z.B. in der Entscheidung zum Sonderbetriebsplan - 7 C 18.90 - (a.a.O., 993):
65"Übrigens geht es hier noch nicht um das Verhältnis zwischen Betriebsplanzulassung und Grundabtretung für einen großflächigen Tagebau selbst, sondern für vorbereitende Tätigkeiten für einen beabsichtigten Tagebau, über dessen betriebsplanmäßige Zulassung und sonstige öffentlich- rechtliche Zulässigkeit erst noch zu entscheiden ist."
66Aus diesem Zusatz lässt sich aber nichts für die Rechtsauffassung des Klägers, er werde bereits durch die Zulassung des Rahmenbetriebsplans und nicht erst durch den Grundabtretungsbeschluss in seinen Rechten verletzt, herleiten. Denn die vom Bundesverwaltungsgericht für den Fall einer Probebohrung aufgezeigte Systematik der bergrechtlichen Bestimmungen (keine enteignende Vorwirkung des
Rahmenbetriebsplans; Eignung des Grundabtretungsverfahrens zur umfassenden Rechtmäßigkeitsprüfung) wird hierdurch nicht entkräftet.
67Zudem sprechen die Erwägungen in der Grundabtretungsentscheidung - 7 C 5.90 - dafür, dass das Bundesverwaltungsgericht mit seinem o.a. Hinweis lediglich die unterschiedliche Eingriffsintensität der beiden Maßnahmen und die hierdurch bedingte unterschiedliche Prüfungstiefe im Rahmen des Grundabtretungsverfahrens verdeutlichen, nicht aber auf einen zwingend vorzuverlagernden Rechtschutz aufmerksam machen wollte. So heißt es am Ende der Entscheidung (a.a.O., 992):
68"Die Errichtung des Tagebaus selbst wird in der Tat eine vorausgehende Prüfung am Maßstab zahlreicher öffentlich-rechtlicher Vorschriften erfordern, wie z.B. des Baurechts (vgl. §§ 29 Satz 3, 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB), des Wasserrechts (vgl. §§ 1 Abs. 1 Nr. 2, 3 Abs. 1 Nr. 6, Abs. 2 Nr. 1 WHG) und des Naturschutzrechts (vgl. § 8 BNatSchG); eine Grundabtretung für diesen Zweck wird nicht angeordnet werden dürfen, wenn die Errichtung des Tagebaus an einer dieser Vorschriften scheitern muß (vgl. BVerwGE 77, 86 <91>, keine Enteignung für ein bebauungsrechtlich unzulässiges Vorhaben). Die Untersuchungsbohrung unterliegt jedoch nicht denselben öffentlich- rechtlichen Anforderungen wie die etwaige spätere Errichtung des Tagebaus. Es ist nicht erkennbar, daß ihr öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstünden." (Hervorhebung durch den Senat)
69b) Zwar weist der Kläger zutreffend darauf hin, dass das Bundesverwaltungsgericht den Vorschriften über die Zulassung eines Rahmenbetriebsplans (§§ 48 Abs. 2 und 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BBergG) im Hinblick auf Art. 14 GG in gewissem Umfang durchaus drittschützenden Charakter zugesprochen hat. So können Kläger geltend machen, ihr grundrechtlich geschütztes Oberflächeneigentum sei durch zu erwartende Bergschäden in seinem sachlichen Substrat bedroht.
70Grundlegend BVerwG, Urteil vom 16. März 1989 - 4 C 36.85 -, DVBl. 1989, 663 (Moers- Kapellen- Urteil); Urteil vom 13. Dezember 1991 - 7 C 25.90 -, BVerwGE 89, 246, 248 ff. (Gasspeicher-Urteil) vgl. zur Entwicklung dieser Rechtsprechung Gaentzsch, DVBl. 1993, 527 ff.
71Diese Rechtsprechung ist indes hier nicht übertragbar. Sie bezieht sich auf Fälle aus dem Steinkohlenbergbau, in denen - anders als im hier zu betrachtenden großflächigen Braunkohlentagebau - Grundeigentum nicht unmittelbar für das Vorhaben in Anspruch zu nehmen war, so dass es eines Grundabtretungsverfahrens gar nicht bedurfte. Im Übrigen hat sich auch das Bundesverwaltungsgericht selbst mit der Frage der Übertragbarkeit befasst und diese verneint. So hat es in der bereits mehrfach erwähnten Entscheidung vom 14. Dezember 1990 (7 C 18.90 - Sonderbetriebsplan) ausgeführt, es sehe keinen Anlass, den im Moers-Kapellen- Urteil entwickelten Rechtsgedanken auf Fälle auszuweiten, in denen der Eigentümer - wie im Probebohrungsfall - die Möglichkeit habe, in dem für die Inanspruchnahme seines Grundstücks erforderlichen Grundabtretungsverfahren die Rechtmäßigkeit der bergbaulichen Maßnahme uneingeschränkt zur Überprüfung zu stellen.
722. Nichts anderes gilt für die übrigen vom Kläger angeführten Grundrechte (Art. 2 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 1 GG). Auch in diese greift der Beklagte angesichts des beschriebenen Regelungsumfangs der Rahmenbetriebsplanzulassung nicht unmittelbar ein.
73Art. 11 GG garantiert sowohl das Recht, unbehindert durch die deutsche Staatsgewalt an jedem Ort innerhalb des Bundesgebietes Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen und auch zu diesem Zweck in das Bundesgebiet einzureisen,
BVerfG 1. Senat, Beschluss vom 7. Mai 1953 - 1 BvL 104/52 -, BVerfGE 2, 266 ff. 74
75als auch die sogenannte negative Freizügigkeit, d.h. das Verbleiben am frei gewählten Ort.
76Vgl. nur Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG- Kommentar, 7. Aufl. 2004, Art. 11 Rdnr. 3 a.E.; Pernice, in: Dreier (Hrsg.), GG-Komm., 1996, Art. 11 Rdnr. 12, jew. m.w.N.
77In dieses Recht greift der angegriffene Zulassungsbescheid nicht ein, denn es bleibt dem Kläger (zunächst noch) unbenommen, an seinem Wohnort zu verweilen. Der Senat kann die umstrittene Frage, ob planerische Entscheidungen einen mittelbaren Eingriff in Art. 11 Abs. 1 GG darstellen können,
- vgl. hierzu Jarass, a.a.O., Rdnr. 7 a und Pernice, a.a.O., Rdnr. 20 - 78
79offen lassen, denn eine solche planerische Entscheidung stellt der Zulassungsbescheid nicht dar (dazu genauer unter III.). Ebensowenig greift der Zulassungsbescheid (unmittelbar) in das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit ein.
80II. Das Gebot des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) zwingt nicht zu einer anderen Bewertung. Verfahrensstufungen zur planerischen Bewältigung komplexer raumgreifender und konfliktträchtiger Infrastrukturvorhaben sind grundsätzlich zulässig (1.). Die vom Gesetzgeber für den Braunkohlentagebau vorgesehene Verfahrensstufung hält einer verfassungsrechtlichen Prüfung stand, weil von den vorausliegenden Ebenen keine irreversiblen nachteiligen Rechtswirkungen ausgehen (2). Die vom Kläger beschriebenen faktischen Beeinträchtigungen lassen eine andere Bewertung nicht zu (3.).
811. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen der Art. 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 GG und des Art. 19 Abs. 4 GG können auch durch ein Zusammenwirken mehrerer aufeinander folgender Verfahrensstufen erfüllt werden. Es steht dem Gesetzgeber ungeachtet der verfahrensrechtlichen Garantiefunktion des Eigentumsgrundrechts und des Gemeinwohlerfordernisses jeder Enteignung frei, zur planerischen Bewältigung komplexer raumgreifender und konfliktträchtiger Infrastrukturvorhaben "Systeme vorausliegender Planungsstufen und mehrstufiger Entscheidungsverfahren" einzuführen und die Beteiligungs- sowie Klagerechte betroffener Dritter (insbesondere der Grundeigentümer) auf die letzte zur außenverbindlichen Entscheidung führende Verfahrensstufe zu begrenzen, soweit von den vorausliegenden Ebenen keine irreversiblen nachteiligen Rechtswirkungen ausgehen.
82So BVerwG, Urteile vom 11. Juli 2002 - 4 C 9.00 -, BVerwGE 116, 365 ff. (zum Energierecht) und vom 24. Oktober 2002 - 4 C 7.01 -, BVerwGE 117, 138 ff. (Transitpipeline MERO); vgl. auch Papier, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Stand Februar 2005, Rdnr. 54 zu Art. 14, sowie Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Stand Februar 2003, Art. 19 Abs. 4 Rdnr. 167.
2. Hiervon ausgehend ist die vom Gesetzgeber für den Braunkohlentagebau 83
vorgesehene Verfahrensstufung verfassungsrechtlich unbedenklich, denn für den Kläger nachteilige, irreversible Rechtswirkungen enthalten die dem Grundabtretungsverfahren vorangehenden Verfahrensschritte nicht.
84Dem Rahmenbetriebsplan kommt - wie dargelegt - keine enteignende Vorwirkung zu. Der Senat kann offen lassen, ob schon durch die Festlegung von Zielen der Raumordnung im Braunkohlenplan, die sachbedingt durch die Flächenbezogenheit der Braunkohlentagebaue auch parzellenscharf erfolgen kann,
genauer hierzu Degenhart, a.a.O., S. 705, 85
86nachteilige Rechtswirkungen erzeugt werden könnten und welche Folgerungen für den Rechtschutz daraus in Nordrhein-Westfalen ggf. zu ziehen wären, das von der Möglichkeit des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO keinen Gebrauch gemacht hat.
87Zu Zielen der Raumordnung als Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November 2003 - 4 CN 6.03 - , BVerwGE 119, 217; zu sonstigen Klagearten vgl. Kment, Rechtsschutz im Hinblick auf Raumordnungspläne, Münster 2002 S. 231 ff.; speziell zu Braunkohlenplänen: Erbguth, Die nordrheinwestfälische Braunkohlenplanung und der Parlamentsvorbehalt, VerwArch. 86 (1995), 327 (351 ff.); Keienburg, Die Öffentlichkeits-beteiligung im Bergrecht, 2004, S. 221.
88Denn zumindest bei den hier zu untersuchenden Braunkohlenplänen Frimmersdorf (1984) und Garzweiler II (1995) scheidet die Annahme einer irreversiblen Bindungswirkung zulasten des Klägers aus. Beide Pläne sind noch vor der Neufassung des Raumordnungsgesetzes (ROG) durch Art. 2 des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 (BauROG) vom 18. August 1997 (BGBl. I S. 2081) entstanden, durch das die Zielbindungen teilweise - wenngleich nach wie vor nicht uneingeschränkt gegenüber Privaten - erweitert worden sind.
89Vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Loseblattausgabe, Stand: September 2004, K § 4 Rdnrn. 447 ff. m.w.Nachw.
90Das Landesplanungsgesetz NRW sieht bis heute keine Bindungswirkung von Braunkohlenplänen gegenüber Privaten vor (vgl. § 34 Abs. 4 Satz 2 LPlG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. Februar 2001, GV. NRW. S. 50 -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. Februar 2004, GV. NRW. S. 96 ). Auch das Bundesverfassungsgericht hat 1991 eine Verfassungsbeschwerde gegen einen nordrhein-westfälischen Braunkohlenplan und die darin enthaltene Umsiedlungsplanung mangels unmittelbarer rechtlicher Auswirkungen nicht zur Entscheidung angenommen. Wenngleich es im dortigen Fall um einen Anspruch auf Umsiedlung ging, haben die allgemeinen Aussagen zum nordrhein-westfälischen Planungsrecht Geltung. Das Gericht hat ausgeführt, der Braunkohlenplan lege nach § 24 Abs. 1 LPlG Ziele der Raumordnung und Landesplanung fest, die zwar von der öffentlichen Verwaltung bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu beachten seien (§ 13 Abs. 6 LPlG). Durch sie werde aber nicht unmittelbar in die Rechtsstellung der Bürger im Plangebiet eingegriffen.
91BVerfG, Beschluss vom 3. Mai 1991 - 1 BvR 756/90 -, NVwZ 1991, 978; ebenso VerfGH NRW, Urteil vom 29. April 1997 - 9/95 -, NVWBl. 1997, 247 (251).
923. Die vom Kläger beschriebenen faktischen Beeinträchtigungen führen im Ergebnis zu keiner anderen Bewertung. Die von ihm angeführte Rechtsprechung zur Berücksichtigung auch "faktischer Zwänge", hält der Senat nicht für übertragbar (a). Der Senat verkennt allerdings nicht, dass die vom Gesetzgeber für den Braunkohlentagebau vorgesehene Verlagerung des Rechtsschutzes auf das Grundabtretungsverfahren unter rechtstaatlichen Aspekten wenig befriedigend erscheint (b). Die Schwelle eines Verstoßes gegen das verfassungsrechtliche Gebot effektiven Rechtsschutzes ist aber nach Auffassung des Senats noch nicht erreicht (c).
93a) Soweit der Kläger für seine Auffassung auf einen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 1. August 1980 zu "faktischen Zwangsläufigkeiten" im Zusammenhang mit Planungsentscheidungen hinweist,
94BVerfG, Beschluss vom 1. August 1980 - 2 BvR 1366/79 -, DVBl. 1981, 374 f.; kritisch hierzu Schmidt-Aßmann, DVBl. 1981, 334 (335).
95ist zunächst anzumerken, dass es sich diesbezüglich lediglich um ein obiter dictum handelte, und die oben zitierten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Dezember 1990 zeitlich nachfolgend und damit in Kenntnis dieses Beschlusses ergingen. Im Übrigen hat die Vorinstanz zutreffend auf die erheblichen Unterschiede zwischen einer luftverkehrsrechtlichen Planfeststellung und dem bergrechtlichen System gestaffelter Betriebspläne, denen keine enteignende Wirkung zukommt und bei denen auch kein Planungsermessen besteht, hingewiesen. Der Senat nimmt auf diese Ausführungen (Urteil, S. 37 f.) zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug.
96Ähnliches gilt für die vom Kläger angeführte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu "Zwangspunkten" im Zusammenhang mit der Abschnittsbildung bei Fernstraßen. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Rechtsprechung selbst zusammenfassend als "Abwehrrechte gegen eine heranrückende Planung" bezeichnet
- BVerwG, Beschluss vom 2. November 1992 - 4 B 205.92 -, NVwZ 1993, 887 -, 97
98so dass eine Übertragung auf die hier vorliegende Fallgestaltung - Rechtschutz gegen einen heranrückenden Braunkohlentagebau - auf den ersten Blick nahe liegen könnte.
99In seiner grundlegenden Entscheidung zur Abschnittsbildung hat das Bundesverwaltungsgericht zunächst ausgeführt, die fernstraßenrechtliche Planung müsse in einem dichtbesiedelten Land wie der Bundesrepublik notwendigerweise von zahlreichen faktisch und rechtlich vorgegebenen Planungsbindungen ausgehen. Zu solchen Planungsbindungen gehörten auch die der Planung eines Streckenabschnitts vorausgehenden bestandskräftigen Planfeststellungen früherer Abschnitte sowie die aufgrund solcher Planfeststellungen ausgeführten Straßenbaumaßnahmen. Derartige Planungsbindungen seien jedoch als solche weder rechtswidrig noch könnten sie grundsätzlich das Bedürfnis nach vorbeugendem Rechtsschutz für die erst durch spätere Streckenabschnitte potentiell Betroffenen begründen. Allerdings bedürfe es der Hervorhebung, dass ein potentiell Planbetroffener mit der Begründung, die in einem früheren Abschnitt - rechtswidrig - geschaffenen Planungsbindungen müssten im weiteren Planungsverlauf zwangsläufig zu einer Verletzung seiner Rechte führen, zulässigerweise auch schon den insoweit maßgebenden früheren
Planfeststellungsbeschluss anfechten könne.
100BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1981 - 4 C 5.78 -, BVerwGE 62, 342 (353 ff.); Beschluss vom 2. November 1992 - 4 B 205.92 -, a.a.O., (888).
101Trotz einer vergleichbaren Fragestellung - vorbeugender Rechtsschutz gegen eine heranrückende Planung - ergeben sich danach aber gewichtige Unterschiede, die einer Übertragung der "Zwangspunkte"-Rechtsprechung entgegenstehen. Das Verwaltungsgericht hat bereits auf die unterschiedlichen Rechtswirkungen eines mit enteignender Vorwirkung versehenen Planfeststellungs-beschlusses und dem hier zu untersuchenden Rahmenbetriebsplan hingewiesen (Urteil, Seite 20). Auch insoweit schließt sich der Senat den Ausführungen an. Darüber hinaus sind aber auch die "faktischen Planungsbindungen", die das Bundesverwaltungsgericht zur Begründung seiner "Zwangspunkte"-Recht-sprechung angeführt hat, hier nicht gegeben. Denn bei einem Vorhaben zum großflächigen Braunkohlenabbau geht es - anders als bei der Straßenplanung - nicht um ein abschnittweise zuzulassendes Vorhaben, das sinnvollerweise nur in einer bestimmten Linie (Trasse) weitergeführt werden kann. Dementsprechend steht die Klagebefugnis nach der beschriebenen "Zwangspunkte"- Rechtsprechung auch nur demjenigen zu, bei dem die geschaffenen Zwangspunkte bei Verwirklichung des Planungskonzepts in einem späteren Planungsschritt unausweichlich dazu führen, dass er in abwägungsrelevanter Weise betroffen wird. Insoweit sei es durch Würdigung der "Verhältnisse in planerisch-tatsächlicher Hinsicht" (Ausbaustandard, Kurvenradien, Überholsichtweiten u.ä.) möglich, im unmittelbaren Anschluss an den planfestgestellten Abschnitt einen bestimmten Korridor abzugrenzen, dessen Inanspruchnahme im folgenden Planungsabschnitt unumgänglich sei.
BVerwG, Beschluss vom 2. November 1992 - 4 B 205.92 -, a.a.O., (888). 102
103Die vom Kläger schließlich angeführte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Abflugrouten, derzufolge betroffene Flughafenanwohner Rechtsschutz im Wege der Feststellungsklage gegen die Festlegung von An- und Abflugstrecken durch eine Rechtsverordnung erlangen können,
BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 -, BVerwGE 111, 276 (280 ff.), 104
105ist im Ergebnis ebenfalls nicht übertragbar. Zwar sind auch hier die beiden Ausgangsfragen vergleichbar, da es in der Entscheidung einerseits darum ging, ob

References: Art. 2
 Art. 11
 Art. 14
 Art. 11
 Art. 2
 Art. 19
 Art. 11
 Art. 2
 Art. 19
 § 79
 § 55
 § 52
 § 55
 Art. 11
 Art. 19
 Art. 14
 Art. 11
 Art. 14
 Art. 2
 § 32
 § 34
 § 48
 § 48
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 2
 § 55
 § 55
 Art. 100
 Art. 14
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 Art. 2
 Art. 19
 Art. 2
 § 55
 § 48
 § 42
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 § 52
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 § 18
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 § 8
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