Source: http://www.assemblee-nationale.fr/budget/plf2001/b2624-30.asp
Timestamp: 2019-08-17 23:09:06+00:00

Document:
LE PROJET DE loi de finances pour 2001 (n° 2585)
Rapporteur spécial : M. Jean VILA
I.- LES DÉPENSES DE PERSONNEL DE L'ÉTAT 7
A.- LES DÉPENSES DE PERSONNEL EN 1999 7
1.- Les rémunérations d'activité 8
2.- Les pensions 9
3.- Les charges sociales 11
B.- LES DÉPENSES DE PERSONNEL DANS LE PROJET DE BUDGET POUR 2001 12
II.- LES EFFECTIFS 17
A.- L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES 17
B.- LA RÉSORPTION DE L'EMPLOI PRÉCAIRE DOIT ÊTRE ACCÉLÉRÉE 19
1.- La mise en _uvre de l'accord de mai 1996 20
2.- Le nouveau protocole d'accord de juillet 2000 21
C.- LE CONGÉ DE FIN D'ACTIVITÉ DOIT ÊTRE PÉRENNISÉ 25
D.- LA MISE EN _UVRE DES 35 HEURES 27
E.- L'AMÉLIORATION DE LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DE L'ETAT 31
1.- La mise en _uvre d'une gestion prévisionnelle des emplois 31
2.- La dynamisation de la gestion des ressources humaines 32
III.- LES CRÉDITS DE LA FONCTION PUBLIQUE 35
A.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 1999 ET 2000 37
B.- L'ACTION SOCIALE INTERMINISTÉRIELLE 41
C.- LES ACTIONS DE FORMATION, DE PERFECTIONNEMENT, D'INSERTION ET DE MODERNISATION DES ADMINISTRATIONS 45
D.- LES SUBVENTIONS AUX ÉCOLES 49
E.- LES CRÉDITS D'ÉTUDES ET DE COMMUNICATION SUR LA GESTION PUBLIQUE 50
F.- LES DÉPENSES LIÉES AUX RÉIMPLANTATIONS D'ADMINISTRATIONS 51
G.- LA MODERNISATION DE L'ÉTAT 53
1.- Le Fonds pour la réforme de l'État 53
2.- La relance de la politique de modernisation des administrations 55
EXAMEN EN COMMISSION 56
Parce qu'il rompt enfin avec le dogme du gel de l'emploi public et parce qu'il enregistre une croissance des crédits spécifiquement consacrés à la fonction publique, le projet de budget pour 2001 répond à plusieurs des préoccupations exprimées par votre Rapporteur spécial au cours des dernières années. Force est de reconnaître qu'il correspond mieux aux discours généraux des ministres successifs, et même du premier d'entre eux, sur la nécessité de renforcer le service public.
Si la satisfaction est réelle, elle n'est néanmoins pas totale.
En premier lieu, les 18 510 créations d'emplois budgétaires, pour bienvenues qu'elles soient, ne sauraient épuiser les besoins exprimés par nos compatriotes. D'ailleurs, seulement la moitié d'entre elles environ représente un accroissement véritable des moyens humains de l'administration. L'autre moitié n'aura pas d'effet sur les effectifs effectivement présents, puisqu'il s'agit, d'une part, de la consolidation des surnombres autorisés au ministère de l'Éducation nationale et d'autre part, de la mise en _uvre du nouveau dispositif de résorption de l'emploi précaire. Ces créations restent donc insuffisantes pour mener à bien l'aménagement et la réduction du temps de travail dans la fonction publique et l'augmentation des effectifs qui doit en résulter et pour poursuivre une politique active de résorption de l'emploi précaire et de consolidation des emplois-jeunes.
En second lieu, le projet de budget ne comporte pas les crédits nécessaires à une évolution satisfaisante des rémunérations des fonctionnaires, qui permettent à ceux-ci de bénéficier des fruits de la croissance. Les informations parues dans la presse sur les intentions du Gouvernement avant l'ouverture des négociations salariales ne laissent pas d'inquiéter, tant elles témoignent du souci de ce dernier de sacrifier à un nouveau dogme, celui de la maîtrise des finances publiques exigée par l'Union économique et monétaire.
En troisième et dernier lieu, si les crédits spécifiquement consacrés à la fonction publique augmentent de plus de 8 % en 2001, soit de près de 110 millions de francs, il n'en demeure pas moins que cette progression reste insuffisante pour consolider la totalité de l'enveloppe exceptionnelle consacrée à l'actions sociale en vertu de l'accord salarial de 1998. Ainsi, une politique, pourtant indispensable et appréciée, reste injustement fragilisée.
I.- LES DÉPENSES DE PERSONNEL DE L'ÉTAT
Les dépenses des trois premières parties du titre III pour l'ensemble des budgets civils et militaires de l'État constituent une bonne approche des dépenses de personnel de l'État. Certes, le budget de l'État comporte d'autres dépenses qui sont, par nature, des dépenses de personnel et dont l'évolution est parallèle à celle des charges directes : il s'agit principalement de la majeure partie des subventions à l'enseignement privé destinée à la rémunération des maîtres, des pensions et allocations aux anciens combattants et victimes de guerre et des charges de personnel du budget annexe de l'aviation civile. Cependant, les trois premières parties du titre III, parce qu'elles constituent l'essentiel des dépenses de personnel (environ 94 %), constituent un indicateur simple.
L'exécution du budget de 1999 témoigne de la place qu'elles occupent dans l'ensemble des dépenses de l'État, puisqu'elle représentent 29,2 % des dépenses totales du budget général.
De même, le projet de loi de finances pour 2001 illustre ce poids particulier des dépenses de personnel, puisque celles-ci progresseront de 10,2 milliards de francs, soit + 1,5 %.
A.- LES DÉPENSES DE PERSONNEL EN 1999
Les dépenses nettes inscrites dans les trois premières parties du titre III se sont élevées à 600,2 milliards de francs en 1999, au lieu de 583,2 milliards de francs l'année précédente. Cette progression de 2,9 % est sensiblement inférieure à celle constatée en 1997 (+ 3,3 %). Elles ont représenté 76,9 % des dépenses du titre III, 31,8 % des dépenses ordinaires et 29,2 % des dépenses totales du budget général.
Le tableau ci-après détaille la structure des dépenses de personnel et leur évolution entre 1998 et 1999.
ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL (1)
Pensions et allocations (2)
Total budget défense
(1) dépenses des trois premières parties du titre III.
(2) les dépenses de pensions sont calculées en net, déduction faite des recettes perçues par le budget de l'État (cotisations salariales des fonctionnaires, cotisations de France Télécom, fonds de concours) et y compris la subvention de l'État au Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État .
Source : Cour des comptes : l'exécution des lois de finances pour l'année 1999.
L'augmentation de la valeur du point d'indice de la fonction publique, intervenue en 1999 () n'explique qu'une partie de la hausse des dépenses de rémunérations (3,2 milliards de francs sur 7,4) et de pensions (1,8 milliard de francs sur 6).
Pour les rémunérations, les autres facteurs d'augmentation sont le glissement-vieillesse-technicité (GVT), l'évolution des effectifs, les mesures catégorielles et l'augmentation de l'indemnité exceptionnelle destinée à empêcher que l'augmentation de la contribution sociale généralisée (CSG) ne se traduise par une diminution des rémunérations des fonctionnaires (+ 170 millions de francs).
Pour les pensions, c'est évidemment l'augmentation du nombre de bénéficiaires (+ 3,3 % en 1999) qui explique que les dépenses progressent plus vite que les rémunérations d'activité.
L'explication de l'augmentation des charges sociales (+ 3,7 %) réside dans l'alourdissement de la charge de compensation inter-régimes et dans la progression des dépenses liées à la mise en _uvre du congé de fin d'activité.
1.- Les rémunérations d'activité
Les rémunérations d'activité se sont élevées à 390,6 milliards de francs en 1999, représentant ainsi 65,1 % de l'ensemble des dépenses de personnel.
S'agissant des seuls budgets civils, qui représentent 80,4 % des rémunérations d'activité, la progression des rémunérations principales (268 milliards de francs) est passée de 1,9 % en 1997, à 2,1 % en 1998 et à 2,3 % en 1999, alors que celle des primes et indemnités (45,1 milliards de francs) s'est stabilisée à 2,9 % (3 % en 1997 et en 1998).
L'augmentation des primes et indemnités reste donc plus rapide que celle des rémunérations principales. L'impact des changements de taux de la CSG sur l'indemnité exceptionnelle (basculement de 4,75 points de cotisations maladie sur 4,1 points de CSG), l'incidence des mesures catégorielles sur la part indemnitaire de la rémunération et la poursuite du processus d'indemnisation des cessations progressives d'activité pèsent fortement sur l'augmentation constatée.
Cinq ministères (Éducation nationale, Finances, Intérieur, Enseignement supérieur et Services communs du ministère de l'Équipement) représentent près de 90 % de l'ensemble des rémunérations d'activité versées. À eux seuls, les budgets de l'Enseignement scolaire (176 milliards de francs) et de l'Enseignement supérieur (27,2 milliards de francs) regroupent plus de la moitié des dépenses salariales du budget général.
2.- Les pensions
Les dépenses nettes se sont élevées à 128 milliards de francs, ce qui représente 21,3 % de l'ensemble des dépenses de personnel.
En données brutes, les dépenses se sont élevées à 183,7 milliards de francs en 1999, au lieu de 177,7 l'année précédente. Leur progression reste plus rapide que celle des rémunérations d'activité, bien qu'elles subissent sensiblement le même impact de la hausse de la valeur du point d'indice.
Elles se décomposent en deux masses d'inégale importance : la subvention d'équilibre versée au fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE) et les pensions des personnels civils et militaires de l'État.
a) Les ouvriers de l'État
La subvention d'équilibre versée au FSPOEIE s'est élevée à 5 374,8 millions de francs en 1999, au lieu de 6 868 en 1998, soit une forte diminution de 21,7 %. Ce recul s'explique par le relèvement, à compter du 1er janvier 1999, du taux de la contribution patronale de 10,34 % à 24 %. C'est pourquoi, elle est restée inférieure aux crédits inscrits en loi de finances initiale (6 136,1 millions de francs). 761,3 millions de francs ont donc été annulés par arrêté du 24 novembre.
La subvention d'équilibre ne représente plus que 63,7 % des recettes du fonds spécial (79,3 % en 1998), les autres recettes étant constituées des cotisations patronales (2 296,2 millions de francs, soit 27,2 % des recettes, contre 11,8 % l'année précédente) et salariales (766,2 millions de francs, soit 9,1 % des recettes).
En 1999 le fonds spécial comptait 66 406 cotisants (- 7,1 % par rapport à 1998) pour 112 673 pensionnés (- 0,3 %).
b) Les fonctionnaires civils et militaires
Les dépenses de pensions des personnels civils et militaires ont atteint 178,3 milliards de francs, au lieu de 170,8 milliards de francs en 1998, ce qui représente une progression de 4,4 %, supérieure à celle observée l'année précédente (+ 4,1 %). Elles ont dépassé le montant des crédits disponibles rendant nécessaire une ouverture de crédits en loi de règlement (157,1 millions de francs).
Les pensions militaires (46,9 milliards de francs) croissent de 2,3 %, tandis que la dépense afférente aux fonctionnaires civils augmente de 5,4 % (+ 4,1 % hors variation de l'indice de la fonction publique).
En termes d'effectifs, le nombre de retraités civils de droit direct atteint, au 31 décembre 1999, 946 415, au lieu de 915 791 à la fin de l'année précédente (soit une augmentation de 30 624 et de + 3,3 %).
Les pensions versées ne sont pas totalement à la charge du budget de l'État, en raison d'un certain nombre de recettes qui ont atteint 56 milliards de francs en 1999 (au lieu de 55,7 en 1998), soit près d'un tiers des dépenses, ramenant ainsi la charge nette pour l'État à 122,6 milliards de francs.
RECETTES AFFÉRENTES AUX PENSIONS
- part agent
- part patronale
- ligne 818 (1)
- part patronale payée par divers organismes publics (fonctionnaires détachés)
- remboursement par la Poste
(1) Il s'agit du reversement au budget de l'État en provenance de l'établissement public gérant la soulte de France Télécom.
Source : Cour des comptes : l'exécution des lois de finances pour l'année 1999..
La part « agent » des retenues, 26,9 milliards de francs, représente près de la moitié des recettes et correspond à la cotisation de 7,85 % prélevée sur les traitements bruts.
La contribution versée par France Télécom est régie par les dispositions de la loi de finances pour 1996. France Télécom a versé une contribution forfaitaire exceptionnelle de 37,5 milliards de francs, qui est gérée par un établissement public qui reverse annuellement au budget de l'État (ligne 818) une somme d'un milliard de francs, majorée de 10 % chaque année (donc 1,2 milliard de francs en 1999). Elle acquitte également une contribution employeur aux charges de retraite de ses agents, égale à 36,2 % de la masse des traitements soumis à cotisation. Au total, la contribution de France Télécom a représenté 10,1 milliards de francs en 1999 (soit 18 % des recettes).
Quant à celle de La Poste, elle a atteint 14,7 milliards de francs en 1999 (soit 26,3 % des recettes). Le contrat d'objectifs et de progrès portant contrat de plan pour les années 1998-2001 prévoit que l'État stabilise « en francs constants, au niveau des charges dues au titre de 1997, les charges de retraites de La Poste ». Il est néanmoins probable, comme le souligne la Cour des comptes, que la discordance entre l'évolution de l'inflation et celles du coût des retraites des agents de La Poste devrait conduire l'État a prendre, à terme, une part croissante de celui-ci.
3.- Les charges sociales
Les dépenses de charges sociales ont atteint 81,6 milliards de francs, au lieu de 78,7 en 1998, ce qui représente une progression de 3,7 % (contre 4 % l'année précédente).
Par nature, ces dépenses se répartissent entre les cotisations sociales de l'État employeur, les prestations sociales et les prestations et versements facultatifs. Il convient également de noter le poids du versement de l'État au titre de la compensation des ressources et des charges des régimes de sécurité sociale. En effet, la compensation joue en faveur des autres régimes de sécurité sociale en raison du rapport démographique favorable du régime des fonctionnaires. Ce versement ne concerne pas seulement les fonctionnaires de l'État (fonctionnaires civils, militaires, ouvriers de l'État), mais également depuis 1997 ceux de France Télécom (en revanche, la Poste continue à verser directement sa participation aux charges de compensation).
ÉVOLUTION DES CHARGES SOCIALES
Cotisations sociales (part État)
Versement de l'État au tire de la compensation des ressources et des charges des régimes de sécurité sociale
Alors qu'elles avaient ralenti leur progression en 1998, les prestations sociales versées par l'État à ses agents ont repris une croissance soutenue en 1999 (+ 6,8 %, au lieu de + 5,6 % l'année précédente). L'augmentation constatée provient essentiellement de la prise en charge des revenus de remplacement pour les fonctionnaires en congé de fin d'activité (+ 269 millions de francs) et de la suppression de la mise sous condition de ressources des allocations familiales (+ 210 millions de francs, soit + 5,7 %).
Les prestations et versements facultatifs ont augmenté de 3,9 % en 1999 pour atteindre 3,1 milliards de francs. Les coûts de restauration du personnel (subventions de fonctionnement aux cantines administratives et prestations individuelles) et ceux liés aux aides aux vacances sont à l'origine de cette progression.
B.- LES DÉPENSES DE PERSONNEL DANS LE PROJET DE BUDGET POUR 2001
Les crédits inscrits aux trois premières parties du titre III atteindront 689,8 milliards de francs en 2001, en progression de 1,5 % par rapport à 2000 (soit + 10,2 milliards de francs), comme l'indique le tableau ci-après.
Cette évolution globale est minorée par la diminution sensible (- 6,7 %) des crédits relatifs aux charges sociales en raison de la baisse de la dotation de l'État au titre de la compensation entre régimes de sécurité sociale (- 5,9 milliards de francs). En revanche, les crédits relatifs aux rémunérations d'activité progressent plus rapidement (+ 2,4 %, soit + 9,8 milliards de francs). Il en va de même pour les pensions et allocations versées aux retraités (+ 2,9 %, soit + 5,5 milliards de francs).
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PERSONNEL
Écart 2001/2000
535.267,4
535.541,5
8.194,2
543.735,7
. Rémunérations d'activité
326.898,3
328.199,2
336.122,5
. Pensions et allocations
137.307,5
4.644,3
141.951,9
141.942,9
71.061,5
- 5.671,0
65.390,4
65.670,3
138.935,5
139.673,7
140.455,5
75.472,8
75.476,6
76.066,3
54.886,3
55.611,1
55.793,6
8.576,4
8.586,0
8.595,5
674.202,9
675.215,2
8.976,0
684.191,2
402.371,2
403.675,8
8.513,1
412.188,8
192.193,8
197.563,0
197.736,5
79.637,8
- 5.661,4
73 976,5
74.265,9
. Charges de personnel
5.368,0
5.371,44
5.573,3
679.570,8
680.586,6
689.764,5
Source : projet de loi de finances pour 2001.
Contrairement aux années précédentes, la démarche de budgétisation des dépenses de rémunérations, qui transitaient jusqu'à présent par des fonds de concours ou des comptes de tiers, semble tendre vers sa fin et n'explique plus qu'une progression de moins de 1,2 milliard de francs des crédits inscrits. Il s'agit des mesures suivantes :
- + 768 millions de francs, au titre de l'inscription des crédits nécessaires au financement des dépenses actuellement couvertes par des recettes extrabudgétaires en provenance de l'activité de collecte de l'épargne (budget de l'Économie, des finances et de l'industrie) ;
- + 401,9 millions de francs, au titre de l'inscription des crédits rattachés par voie de fonds de concours, tels que le remboursement par le compte d'emploi de la redevance de la radiodiffusion sonore et de la télévision des frais de gestion du service de la redevance et sept fonds de concours concernant la Direction générale des douanes et droits indirects (budget de l'Économie, des finances et de l'industrie) ;
- + 2,6 millions de francs, au titre de l'inscription des crédits rattachés par fonds de concours pour les sommes versées par les exploitants des services de transports terrestres de personnes au titre des frais de contrôle technique et de sécurité de l'État (budget de l'Intérieur) ;
- + 14,4 millions de francs, au titre de l'inscription des crédits rattachés par fonds de concours pour les remboursements aux services déconcentrés des frais de contrôle technique et de sécurité de l'État mis à la charge des exploitants des services de transports terrestres de personnes (budget des Services communs de l'équipement).
Le principal facteur d'évolution des crédits de personnel pour 2001 réside donc dans les créations d'emplois prévues et par les diverses mesures catégorielles concernant les fonctionnaires. En effet, le projet de budget a été élaboré sous l'hypothèse d'une stabilité de la valeur du point d'indice de la fonction publique (soit 334,19 francs). De plus, en raison de l'absence, à ce jour, de toute augmentation des traitements de la fonction publique pour 2000, il n'y a aucun effet report sur 2001.
Cependant, une mesure nouvelle de 3 020 millions de francs vient s'ajouter aux 230 millions de francs inscrits au chapitre 31-94 du budget des charges communes de 2000, à titre de provision destinée à couvrir les ajustements complémentaires de rémunérations publiques pouvant intervenir en 2001.
Il est clair que cette provision (3 250 millions de francs au total) n'a qu'une faible signification. Étant donné qu'une augmentation de 1 % de la valeur du point génère un coût d'environ 6,3 milliards de francs pour le budget de l'État, cette provision permettrait de faire face à une augmentation de moins de 0,5 % pour les deux années 2000 et 2001.
Votre Rapporteur spécial ne peut que regretter que le projet de budget ne provisionne donc que très imparfaitement le résultat des négociations salariales dans la fonction publique, annoncées par le ministre, qui devront prendre la suite de l'accord qui s'est achevé à la fin de 1999.
La presse se fait, depuis quelques jours, l'écho des discussions au sein même du Gouvernement sur la nature et l'étendue des propositions salariales qui seront faites aux organisations syndicales lors du début des négociations salariales prévues pour la fin du mois de novembre.
Ces indiscrétions ne laissent pas d'inquiéter votre Rapporteur spécial, tant les positions prêtées au ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie témoignent d'un mode de raisonnement persistant, que l'on ne peut accepter.
Le ministère de l'Économie raisonne en termes de variation de la masse salariale et non pas d'augmentation des traitements en niveau. Ce faisant, il estime que le pouvoir d'achat des fonctionnaires est garanti non seulement par les mesures générales d'augmentation, mais également par les mesures catégorielles, les mesures individuelles (résultant, pour l'essentiel, de l'avancement) et le GVT.
Or, le raisonnement en masse introduit un certain nombre de biais qui conduisent votre Rapporteur spécial à le récuser. D'une part, la prise en compte du GVT ou des mesures individuelles exclut les retraités et défavorise les agents du bas de l'échelle et ceux qui plafonnent au sommet de l'échelle indiciaire de leur classe, de leur grade ou de leur corps. D'autre part, en raison des effets de carrière, le GVT croit normalement de la catégorie C à la catégorie A : dès lors, le raisonnement en masse conduit à affirmer que le pouvoir d'achat des petites catégories est garanti par la promotion des hauts fonctionnaires.
En outre, le ministère de l'Économie insiste sur le caractère favorable du dernier accord salarial, en soulignant que les augmentations des traitements accordées ont dépassé l'inflation.
Cette référence au passé, même le plus récent, n'est pas acceptable non plus. Votre Rapporteur spécial estime qu'il n'y a aucune raison que les fonctionnaires ne bénéficient pas des fruits de la croissance retrouvée. Il importe de prendre désormais au mot le ministre de la Fonction publique qui a, à plusieurs reprises, indiqué que « 2000 ne serait pas une année blanche ».
Par ailleurs, votre Rapporteur spécial plaide au maintien du caractère autonome des négociations salariales : il ne saurait être question, comme la presse semble l'indiquer, de lier ces négociations avec d'autres dossiers, tout aussi essentiels pour l'avenir du service public, à savoir l'augmentation des effectifs et l'aménagement et la réduction du temps de travail.
DU POINT DE TRAITEMENT DE LA FONCTION PUBLIQUE
en niveau (2)
(effet report)
(2) augmentation de la valeur du point et attribution de points uniformes.
En matière de rémunérations, qu'il s'agisse des traitements de base ou du régime indemnitaire, votre Rapporteur spécial ne saurait trop insister sur la nécessité de la concertation et de la négociation. A cet égard, l'initiative de certains de nos collègues élus outre-mer, lors de la discussion du projet de loi d'orientation pour l'outre-mer, de supprimer la prime d'éloignement apparaît malheureuse. En effet, une telle disposition, dont on peut certes débattre du bien-fondé, est trop lourde de conséquence pour être prise sans concertation préalable avec les principaux intéressés.
Enfin, votre Rapporteur spécial entend attirer l'attention du Gouvernement sur le dossier des frais de déplacement et sur la nécessité de reprendre les discussions. Certes, celles-ci ont été, au cours des derniers mois, intenses négociations entre le ministère de la Fonction publique et les organisations syndicales. Des avancées ont été obtenues dans la réforme du dispositif issu du décret du 28 mai 1990, mais les améliorations concédées apparaissent notoirement insuffisantes à l'ensemble des syndicats représentatifs.
II.- LES EFFECTIFS
Depuis qu'il occupe ses fonctions, votre Rapporteur spécial a sans relâche dénoncé le dogme du gel des effectifs de la fonction publique, auquel le Gouvernement avait malheureusement sacrifié au cours des premières années de cette législature, même si, l'année dernière, l'on a pu constaté une timide éclaircie (le projet de loi de finances pour 2000 prévoyait une très légère augmentation des effectifs de ...0,02 %).
A cette aune, le projet de budget pour 2001 constitue une première réponse, d'ailleurs annoncée par le Premier ministre en mars dernier, selon laquelle le principe global de stabilité du nombre de fonctionnaires s'entendait sous réserves de dérogations limitées, examinées au cas par cas par le Gouvernement, notamment par le biais d'une programmation des mouvements d'effectifs sur la période 2001-2003.
Cependant, il convient d'insister sur le fait que les créations d'emplois prévues par le présent projet de loi de finances, pour satisfaisantes qu'elles soient, n'épuisent pas, loin de là, les nécessités de la sauvegarde du service public et de la satisfaction des attentes exprimées par nos concitoyens. En effet, ces créations restent insuffisantes pour faire face aux besoins nés de la mise en _uvre des 35 heures - dont l'une des justifications essentielles, y compris dans la fonction publique, doit être la création d'emplois -, pour poursuivre une politique active de résorption des emplois précaires et prévoir la pérennisation, à l'issue de leur contrat de 5 ans, des emplois-jeunes.
A.- L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES
Le tableau ci-dessous présente l'évolution des effectifs budgétaires, telle qu'elle est prévue par le projet de loi de finances pour 2001.
Le projet de loi de finances prévoit donc la création de 18 510 emplois budgétaires au sein des ministères civils. Ce chiffre ne tient pas compte, en outre, de la création de 1 085 emplois non budgétaires mais néanmoins à la charge de l'État.
Par ailleurs, dans le cadre de la professionnalisation des emplois militaires, les emplois de la défense augmenteront de 4 841 unités (soit + 1,2 %), tandis que ceux d'appelés et volontaires diminueront globalement de 34 573 (soit - 43,7 %).
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES EN 2001
I.- BUDGETS CIVILS
Solde des créations et suppressions d'emplois budgtaires
Créations de postes budgétaires pour régularisation des surnombres
Créations de postes budgétaires au titre de la résorption de l'emploi précaire
= (1) + (2)+(3)+(4)
Services communs de l'équipement et logement
Intérieur et décentralisation (1)
Services généraux du Premier ministre
Secrétariat général de la défense nationale (1)
1.697.427
II.- PROFESSIONNALISATION DES EMPLOIS MILITAIRES
Flux d'engagés dans les ministères civils :
- Mer (police maritime)
- Intérieur (sécurité civile)
- Outre-mer (SMA)
Appelés et volontaires :
- 34.573
- 3.658
- Intérieur (police et sécurité civile)
- 10.894
Total pour les emplois militaires
- 29.559
(1) hors appelés et volontaires.
Cependant, il convient de relativiser ces chiffres car les mouvements de régularisation, sans effet sur les effectifs réels, représentent 51,2 % de ces créations d'emplois budgétaires. En effet, le projet de loi de finances prévoit la création « pour ordre » de 9 483 emplois budgétaires : 4 020 créations résultent de la mise en _uvre de la résorption de d'emploi précaire (dont 3 000 au sein de l'Enseignement scolaire et 520 au ministère de l'Agriculture) et 5 463 créations portent sur la régularisation de postes d'enseignants, par consolidation des surnombres.
En examinant l'évolution des emplois budgétaires par sections budgétaires, on constate que trois d'entre elles (Enseignement scolaire, Justice, Enseignement supérieur) concentrent 83,4 % des créations de postes (soit 15 446 sur 18 510).
Le premier bénéficiaire de ces créations est donc le budget de l'Enseignement scolaire, qui enregistre la création de 4 356 emplois renforçant les effectifs d'enseignants, 5 463 créations au titre de la régularisation des surnombres et 3 000 emplois au titre de la résorption de l'emploi précaire. L'évolution est également notable pour le ministère de la Justice (après une création nette de 1 237 emplois l'année dernière, 2001 verra la création de 1 378 emplois nouveaux, dont 525 pour les services judiciaires et 365 pour l'administration pénitentiaire), l'Enseignement supérieur (1 249 créations d'emplois, dont 300 enseignants-chercheurs et 813 personnels non enseignants) et le ministère de l'Intérieur (704 créations d'emplois,)
Néanmoins, votre Rapporteur spécial regrette que les créations d'emplois prévues ne concernent pas les services de l'Équipement et les services financiers, qui ont pourtant payé un lourd tribut au gel des emplois publics au cours des dernières années alors que l'évolution de leurs missions nécessiterait un effort tout particulier. Rappelons, en effet, que les effectifs budgétaires des services de l'Équipement sont passés de 100 246 en 1997 à 97 957 en 2001, soit une diminution de 2,3 %. De même, les effectifs du ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie sont passés, au cours de la même période, de 182 039 à 179 705 (soit - 2,8 %).
B.- LA RÉSORPTION DE L'EMPLOI PRÉCAIRE DOIT ÊTRE ACCÉLÉRÉE
La résorption de l'emploi précaire existant dans la fonction publique a toujours constitué, à juste titre, une préoccupation des organisations syndicales de fonctionnaires. Et ce, d'autant plus, que les efforts menés à certaines périodes pour réduire le recours aux non titulaires et organiser leur titularisation n'ont jamais totalement atteint leurs objectifs.
D'après les informations fournies à votre Rapporteur spécial, l'évolution du nombre d'agents non titulaires entre 1990 et 1998 est indiquée dans le tableau ci-dessous. Au delà des incertitudes statistiques, c'est l'importance du phénomène qui frappe.
ÉVOLUTION DU NOMBRE DE NON TITULAIRES DE L'ÉTAT (1)
(1) Hors ouvriers d'État, agents à statut local, main d'_uvre de nettoyage, militaires non titulaires. Résultats provisoires pour 1997.
De 1990 à 1998, le nombre d'agents non titulaires est donc passé de 202 256 à 184 560, ce qui représente une diminution de 17 696 agents et 8,7 % du nombre de ceux-ci. Cette diminution est le résultat de deux mouvements contradictoires :
- une baisse de 29 064 agents concentrée à près de 91 % dans six sections ministérielles (Enseignement scolaire, Équipement, Économie, Finances et industrie, Emploi et solidarité, Culture),
- une augmentation de 11 368 agents, concernant essentiellement l'Enseignement supérieur, la Recherche et la Justice.
1.- La mise en _uvre de l'accord de mai 1996
La réduction du nombre d'agents non titulaires résulte pour une grande part du plan de résorption de l'emploi précaire mis en _uvre par la loi du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire, qui a suivi l'accord sur la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique, conclu le 14 mai 1996 par le Gouvernement avec six des sept organisations syndicales les plus représentatives. Les concours réservés ouverts, pour une durée maximale de quatre ans, dans le cadre de ce plan concernaient certaines catégories d'agents recrutés à titre temporaire pour exercer soit des fonctions d'enseignement et d'éducation, soit des fonctions du niveau de la catégorie C.
Le tableau ci-dessous indique le bilan des concours réservés et des autres intégrations constatées au cours des trois premières années d'application du plan.
BILAN DE LA MISE EN _UVRE DU PLAN DE RÉSORPTION DE L'EMPLOI PRÉCAIRE
Tous ministères (hors enseignants)
dont - Agriculture
Éducation nationale (enseignants)
2.- Le nouveau protocole d'accord de juillet 2000
En dépit de la titularisation de près de 30 000 agents, l'effectif d'agents non titulaires employés par l'État était supérieur en 1998 à son niveau de 1996. Ainsi donc, les dispositions du statut général des fonctionnaires, dont l'article 3 prévoit que « sauf dérogation prévue par une disposition législative, les emplois permanents de l'État, des départements, des communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont occupés par des fonctionnaires », ne sont toujours pas respectées.
Constatant cette situation, le Gouvernement a, le 10 juillet 2000, signé avec six des sept organisations syndicales représentatives des personnels des trois fonctions publiques un protocole d'accord portant sur la résorption de l'emploi précaire et la modernisation du recrutement dans la fonction publique.
Ce protocole, d'une durée d'application de cinq ans, prévoit un dispositif de recrutement plus large et plus adapté à la structure actuelle de l'emploi précaire. Il comporte également des mesures visant à mettre en _uvre une gestion prévisionnelle des effectifs et à améliorer les modalités et les procédures habituelles de recrutement.
Ces mesures paraissent d'autant plus opportunes que la fonction publique sera, dans les dix années qui viennent, confrontée à un renouvellement massif de ses effectifs et que les recrutements devront à la fois être efficaces et répondre aux besoins des administrations et des citoyens. De ce point de vue, la création de l'Observatoire de l'emploi public doit constituer l'un des outils de la gestion prévisionnelle que le Gouvernement souhaite voir mise en _uvre au sein de la fonction publique, en concertation notamment avec les élus nationaux et territoriaux et les organisations syndicales.
Pour la mise en application de ce protocole d'accord, la Gouvernement a déposé un projet de loi sur le bureau du Sénat. Ce projet reprend, dans sa structure, les deux volets de l'accord. Par ailleurs, il prévoit, dans un troisième titre, les dispositions nécessaires à l'application de l'aménagement et de la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.
a) La résorption de l'emploi précaire
Il est proposé, par dérogation aux règles de droit commun du recrutement des fonctionnaires, de permettre aux intéressés assurant des missions de service public, normalement dévolues aux agents titulaires d'accéder aux corps et cadres d'emplois correspondant aux fonctions qu'ils exercent, selon les cas par concours spécifiques, par examen professionnel ou par voie d'accès direct, et ce, pour une durée de cinq ans à compter de la publication de la présente loi. A la différence du dispositif précédent (qui ne prévoyait l'organisation de concours que pour certains corps - notamment dans la fonction publique de l'État pour laquelle seuls les agents relevant de la catégorie C et les maîtres-auxiliaires pouvaient bénéficier du dispositif), des concours spécifiques ou des examens professionnels pourront être ouverts à tous les niveaux de recrutement de la fonction publique (encadrement supérieur de la fonction publique de l'État excepté). Cette orientation doit permettre le recrutement comme titulaires de nombreux contractuels diplômés ou remplissant des missions de catégories A ou B, écartés du précédent accord.
Les conditions d'ancienneté prévues par le projet de loi, communes aux trois fonctions publiques, sont également considérablement élargies puisque les candidats devront justifier, outre des conditions de diplômes requises, d'une présence de deux mois au cours des douze mois précédant la date de signature de l'accord, et d'une ancienneté de trois ans en équivalent temps plein sur les huit dernières années, ancienneté appréciée à la date de clôture des inscriptions au concours. Cette seconde disposition supprime ainsi, pour la prise en compte de l'ancienneté, l'effet de seuil lié à l'affichage d'une date couperet (il fallait être en fonction au 14 mai 1996 pour bénéficier de l'ancien dispositif), en permettant de considérer l'ancienneté acquise lors de l'ouverture de chaque concours. Cette règle du précédent dispositif avait ainsi contribué à écarter de nombreux agents non titulaires, recrutés trop récemment pour remplir cette condition de présence à la date de signature de l'accord, alors qu'ils ont été renouvelés par la suite.
b) La modernisation du recrutement
En signant ce protocole d'accord, le Gouvernement reconnaît que, depuis 1950, date du premier plan de titularisation, et quelle que soit l'ambition des dispositifs qui se sont succédés, aucun n'a permis réellement d'enrayer les pratiques de recours aux agents non titulaires.
Le Gouvernement, en concertation avec les organisations syndicales, s'attache donc à trouver les moyens de résoudre cette question par une meilleure gestion de l'emploi public, et notamment par la mise en _uvre d'une nouvelle gestion prévisionnelle des effectifs. Il apparaît, en effet, que les administrations ne sont pas en mesure d'anticiper les évolutions nécessaires, compte tenu notamment des délais nécessaires à la formation des fonctionnaires à recruter.
- la création de l'Observatoire de l'emploi public
Créé par le décret du 13 juillet 2000, l'Observatoire de l'emploi public se voit assigner quatre objectifs :
- réaliser des études statistiques et prospectives relatives à l'emploi dans les trois fonctions publiques ; dans ce cadre, il présente chaque année au Parlement un état statistique annuel des effectifs de la fonction publique de l'État ;
- formuler des propositions pour la mise en place de systèmes d'informations destinés à harmoniser les données recueillies pour les trois fonctions publiques,
- élaborer les méthodes techniques nécessaires à la bonne connaissance de l'emploi public et à la gestion prévisionnelle des emplois,
- contribuer à la valorisation et à la diffusion des travaux réalisés en matière d'emploi public et notamment à leur utilisation pour des comparaisons internationales.
L'observatoire repose sur une structure délibérative, le conseil d'orientation, et sur une structure technique, le comité technique.
Le conseil d'orientation adopte le programme annuel des travaux et le rapport annuel d'activité. Il comprend 41 membres (un député et un sénateur, 20 directeurs d'administration centrale, 12 représentants des organisations syndicales, le président du Centre national de la fonction publique territoriale et le président du Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière, un représentant de l'Association des maires de France, de l'Association des régions de France et de la Fédération hospitalière de France) et est présidé par le ministre de la Fonction publique.
Le comité technique élabore et exécute le programme de travail. Il est coprésidé par le directeur général de la DGAFP et par le directeur général de l'INSEE et regroupe six directeurs d'administration centrale.
- l'adaptation des règles de gestion des contractuels
Le projet de loi modifie certaines dispositions relatives à la gestion des contractuels lorsqu'elles sont génératrices de précarité et adapte certaines procédures de recrutement, dans le but d'accentuer l'ouverture des concours et de faciliter la déconcentration de leur organisation.
Le dispositif réglementaire pris en application de la loi devrait, ensuite, contribuer à rendre plus efficaces les procédures de recrutement de fonctionnaires titulaires à la fois par une simplification des procédures, afin notamment de raccourcir les délais administratifs (il faut actuellement dix-huit mois pour réaliser un concours de recrutement dans la fonction publique de l'État), et par l'utilisation optimale des outils existants, notamment les possibilités de mobilité et les listes complémentaires.
Des pratiques, conformes à la lettre mais non à l'esprit du statut général, consistant à recruter des agents non titulaires sur des emplois à temps quasi-complet ont été relevées, notamment par la Cour des comptes. Le projet de loi vise à encadrer davantage le recrutement de ces agents contractuels à temps non complet dans les services de l'État, en posant une limite supérieure égale à 70 % à la quotité autorisée.
Le projet de loi modifie, en outre, les dispositions relatives à l'accès à la fonction publique de l'État afin d'introduire le principe de la validation des acquis professionnels pour l'admission à concourir (ce principe ne constitue pas une équivalence de diplôme, mais permet de valider, au cas par cas, une expérience professionnelle adaptée au profil recherché lors de l'ouverture d'un concours), d'autoriser l'ouverture de concours du type « troisième voie » dans des conditions fixées par les statuts particuliers des corps, de confirmer la possibilité d'organiser des concours sur titres ou sur travaux et de permettre aux ministres de déléguer, par voie d'arrêté conjoint du ministre intéressé et du ministre chargé de la Fonction publique, après consultation des instances compétentes, leur compétence en matière d'organisation des concours.
Enfin, pendant la durée de cinq ans prévue pour l'exécution du plan de résorption, le recrutement au plus bas niveau de la catégorie C, c'est-à-dire au niveau de l'échelle 2, de la fonction publique de l'État pourra avoir lieu sans concours.
C.- LE CONGÉ DE FIN D'ACTIVITÉ DOIT ÊTRE PÉRENNISÉ
A la suite de la signature d'un protocole relatif au départ anticipé pour l'emploi des jeunes en juillet 1996, le congé de fin d'activité (CFA) a été organisé par la loi du 16 décembre 1996 précitée.
Les fonctionnaires, en position d'activité ou de détachement, peuvent accéder, « sous réserve des nécessités de la continuité et du fonctionnement du service », au CFA à condition d'être âgé d'au moins 58 ans et de justifier, soit de 37,5 années de cotisations tous régimes confondus et 25 années de services effectifs, soit de 40 ans de cotisations et 15 années de services effectifs. Le CFA est également ouvert aux agents non titulaires, sous la même condition d'âge, à condition de justifier de 40 années de cotisations et de 25 ans de services effectifs.
Les bénéficiaires du CFA reçoivent un revenu de remplacement égal à 75 % du traitement brut pour les fonctionnaires et à 70 % du salaire brut pour les agents non titulaires. Le CFA cesse au plus tard à la fin du mois au cours duquel le fonctionnaire peut bénéficier d'une pension à jouissance immédiate ou atteint l'âge de 60 ans. Le temps passé en CFA n'ouvre aucun droit au titre de l'avancement ou de la retraite.
Les agents en CFA libèrent leur emploi sur lesquels sont recrutés de nouveaux agents, dans les conditions prévues par le statut général.
Les modalités prévues pour la fonction publique de l'État sont transposées aux autres fonctions publiques.
Institué pour un an par la loi de 1996, le CFA a été prolongé à trois reprises, par l'article 111 de la loi de finances pour 1998, par l'article 128 de la loi de finances pour 1999 et par l'article 111 de la loi de finances pour 2000.
Ce faisant, conformément à l'accord salarial du 10 février 1998, le bénéfice du CFA a été élargi aux agents âgés d'au moins 56 ans justifiant d'au moins 40 années de cotisations et de 15 années de services publics.
Le nombre de départs en CFA a atteint 11.999 en 1997 et 7 050 en 1998. Il a fortement augmenté en 1999, puisqu'il s'est élevé à 10 683 (+ 51,5 %). Le tableau ci-dessous précise la répartition par ministère de ces départs en CFA.
RÉPARTITION DES DÉPARTS EN CFA
dont - Éducation nationale
Parmi les bénéficiaires du CFA, la représentation par catégorie montre une part importante des fonctionnaires de catégorie A (48,6 % des départs en 1999), importance qui s'explique naturellement par le succès du CFA au sein des enseignants (ils représentent plus des deux tiers des départs enregistrés au sein de l'Éducation nationale, ministère qui concentre 63 % du total des départs en CFA). Dans les autres ministères, la réalité est différente et le CFA concerne surtout les fonctionnaires de catégorie B (42 % des départs en 1999) et C (30 %).
Le coût budgétaire du CFA est constitué par les revenus de remplacement versés aux agents bénéficiaires. Celui-ci a atteint 726,2 millions de francs en 1997, 1 534,2 millions de francs en 1998 et 1 797 millions de francs en 1999.
Cependant, il convient de souligner que le coût réel du dispositif est vraisemblablement sensiblement moindre, puisque les agents recrutés n'ont pas d'ancienneté et donc perçoivent un traitement indiciaire moins élevé que celui des bénéficiaires du CFA qu'ils remplacent.
Dans ses deux derniers rapports, votre Rapporteur spécial plaidait pour la pérennisation d'un dispositif apprécié et favorable à l'emploi des jeunes. Certes, il a été prolongé à trois reprises, mais il est regrettable que ces prolongations successives n'aient chaque fois concerné qu'une seule année et n'aient jamais figuré dans le projets de loi de finances initiaux, puisqu'elles résultent de l'adoption d'amendements déposés par le Gouvernement. Une telle attitude témoigne d'une approche pusillanime de ce dossier par le Gouvernement.
Le projet de loi de finances pour 2001 ne fait malheureusement pas exception. Aucune mesure relative au CFA n'y figure. Il semble cependant, la presse s'en fait l'écho, que le principe de sa prolongation en 2001 ait été adopté par le Gouvernement.
Votre Rapporteur spécial regrette que cette prolongation ne porte pas sur une période plus longue, afin de permettre aux personnes entrées très jeunes dans la fonction publique de partir avant l'âge de la retraite. Étant donné les recrutements opérés au cours des dernières décennies, le nombre de fonctionnaires ayant commencé à travailler à 16 ou 20 ans et demi (conditions d'âge et de durée de cotisations exigées) ne peut qu'aller en s'amenuisant, conduisant ainsi à une extinction naturelle du dispositif.
D.- LA MISE EN _UVRE DES 35 HEURES
Après la remise du rapport Roché en février 1999 et une première consultation des organisations syndicales et des associations d'élus pour connaître leurs réactions à celui-ci, le Gouvernement avait choisi la voie de la mise au point d'un accord-cadre couvrant les trois fonctions publiques et posant les principes d'une réglementation du temps de travail dans la fonction publique. Puis, sur la base de cet accord-cadre, des négociations décentralisées auraient été engagées dans chacune des trois fonctions publiques, puis dans chaque ministère, chaque établissement, chaque collectivité et chaque service.
Cette démarche n'a pu aboutir, les organisations syndicales (à l'exception de la CFDT) ayant refusé de signer le projet d'accord-cadre proposé par le Gouvernement. En effet, les syndicats contestaient l'absence de créations nettes d'emplois et de mesures pour les cadres et craignaient que l'annualisation du temps de travail ne remette en cause les jours de congés.
Devant cet échec regrettable de la négociation collective, le Gouvernement a mis en _uvre l'aménagement et la réduction du temps de travail par le décret du 29 août 2000, qui définit un cadre commun pour les trois fonctions publiques.
En premier lieu, le décret pose d'abord le principe d'un décompte annuel garantissant l'équité. La nouvelle durée du travail effectif dans la fonction publique est fixée à 35 heures par semaine au plus tard à compter du 1er janvier 2002. Le décompte du temps de travail est dorénavant réalisé sur l'année, la durée annuelle ne pouvant excéder 1 600 heures (sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être effectuées), chiffre qui correspond à une semaine de travail effectif de 35 heures en comptant 25 jours de congés annuels.
La détermination d'une durée et d'un décompte sur une base annuelle présente l'intérêt de rapprocher les situations des agents des différentes administrations. Elle garantit une égalité de traitement en ce qui concerne le temps de travail global sur l'année, tout en permettant des modes d'organisation de ce temps différents selon les administrations. Selon le Gouvernement, cette recherche d'une plus grande équité, avec une référence commune annuelle, répond au constat du rapport Roché, qui mettait en évidence de grandes différences entre administrations portant sur la durée annuelle du travail : en fonction du nombre de jours de congés accordés dans les différentes administrations, services ou corps, les durées annuelles du travail varient aujourd'hui considérablement, créant ainsi de fortes inégalités entre les agents de l'État.
Cependant, la durée du travail peut tenir compte de la pénibilité des horaires ou des conditions de travail. La durée annuelle de travail effectif peut être inférieure à 1 600 heures si, et seulement si, des sujétions particulières imposent des rythmes ou des conditions de travail que l'on peut considérer comme pénibles (par exemple, travail de nuit, le dimanche, en horaires décalés, en équipes, avec modulation importante du cycle de travail, ou travaux pénibles ou dangereux).
En second lieu, le décret fixe des bornes dans l'organisation effective du temps de travail dans les services. Il définit ainsi :
- les durées maximales de travail : durée quotidienne (10 heures maximum de travail par jour) et hebdomadaires (au cours d'une même semaine, la durée de travail ne peut dépasser 48 heures et en moyenne, sur une période quelconque de 12 semaines consécutives, la durée de travail hebdomadaire ne peut dépasser 44 heures) ;
- les durées minimales de repos : repos minimum quotidien de 11 heures et repos minimum hebdomadaire de 35 heures comprenant en principe le dimanche ; pause d'une durée minimale de 20 minutes après 6 heures de travail effectif ; l'amplitude maximale d'une journée de travail, qui comprend les temps de pause et de repas, ne peut dépasser 12 heures entre le début et la fin de la journée de travail ;
- le travail de nuit : celui-ci comprend au moins la période comprise entre 22 heures et 5 heures ou une autre période de 7 heures consécutives comprise entre 22 heures et 7 heures.
Des dérogations à ces garanties minimales peuvent être adoptées d'une part, pour les professions chargées notamment d'assurer la protection des personnes et des biens ainsi que, d'autre part, dans les cas où ces dérogations seront jugées indispensables à la continuité du service public et, enfin, en cas de circonstances exceptionnelles et pour une période limitée.
En outre, le temps de travail est organisé selon des cycles définis de manière explicite et programmée. Un cycle est une période de référence (semaine, quinzaine, mois, trimestre, année...) pour laquelle sont définis une durée et des horaires de travail. L'addition de ces durées sur l'année ne doit pas dépasser les 1 600 heures. La durée du travail hebdomadaire peut ainsi être différente selon les semaines de l'année, mais toujours de manière programmée et fixe. Toute heure travaillée au-delà de la durée définie dans le cycle est considérée comme une heure supplémentaire. Par exemple, si certaines semaines sont de 32 heures, la trente-troisième heure effectuée à la demande de la hiérarchie sera une heure supplémentaire. De même, pour des semaines programmées à 39 heures, la 40ème heure qui serait effectuée serait une heure supplémentaire.
Au niveau ministériel, un arrêté pris après avis du comité technique paritaire du ministère définit les cycles auxquels peuvent avoir recours les services. Les services ou établissements définissent, quant à eux, les conditions de mise en _uvre de ces cycles et les horaires de travail en résultant, après consultation du comité technique paritaire.
En troisième lieu, le décret autorise des modalités spécifiques d'application pour les cadres. Il marque la volonté de l'État de faire bénéficier ses cadres d'une réduction du temps de travail effective. Pour que cette réduction soit réelle, il peut s'avérer nécessaire de trouver des modalités spécifiques adaptées à la nature et aux contraintes de travail de certains cadres.
Chaque administration mènera une réflexion sur les dispositifs permettant à ses cadres de bénéficier d'une réduction du temps de travail sous des formes appropriées, adaptées à la nature de leur activité, la libération de jours de repos étant souvent une solution souhaitée par les cadres autonomes dans l'organisation de leur travail. Mais la définition de modalités d'aménagement et de réduction du temps de travail pour les cadres devra toujours s'accompagner d'une réflexion sur l'amélioration des modes d'organisation et de fonctionnement permettant de gagner du temps et de réduire leur charge de travail.
Enfin, le décret définit les règles et principes de base qui s'appliquent à toutes les administrations. Il identifie un certain nombre de sujets sur lesquels chaque ministère, en accord avec le ministre chargé de la Fonction publique et le ministre chargé du Budget, peut ou doit réglementer. Dans tous les cas, l'avis du comité technique paritaire ministériel doit être sollicité. De même, les décisions qui relèvent du niveau local doivent donner lieu à consultation du comité technique paritaire concerné.
Pour assurer une coordination des différentes règles fixées au niveau ministériel, un dispositif de suivi interministériel de l'aménagement et de la réduction du temps de travail dans la fonction publique a été créé. Il comprend :
- un comité de pilotage, composé de représentants des cabinets et présidé par le directeur de cabinet du ministre de la Fonction publique, chargé d'assurer la cohérence interministérielle des discussions ;
- un comité de projet, présidé par le directeur général de la DGAFP, ou son représentant, et composé de représentants des directions de personnel, chargé d'assurer le suivi opérationnel des démarches ministérielles et la mutualisation des informations ;
- un groupe de coordination constitué de représentants du ministère de la Fonction publique et du secrétariat d'État au Budget chargé notamment de préparer, avec chaque ministère compétent, les arrêtés ministériels prévus par le décret.
Votre Rapporteur spécial partage naturellement les craintes exprimées par les organisations syndicales. Surtout, il s'inquiète que la réduction du temps de travail ne soit pas accompagnée d'engagements clairs sur les créations d'emplois qui sont indispensables pour la mener à bien. De ce point de vue, il n'y a aucune raison que la fonction publique soit traitée de manière distincte du secteur privé. En ce domaine, comme dans celui des rémunérations, votre Rapporteur spécial est convaincu que l'État doit donner l'exemple.
Or, il est symptomatique à cet égard que le guide pour l'action édité par le ministère de la Fonction publique n'évoque nulle part la création d'emplois comme l'un des enjeux de l'aménagement et de la réduction du temps de travail. En effet, ne sont mentionnés que « la modernisation du service public », « la recherche d'équité et d'harmonisation », « l'enrichissement du dialogue social », « le renforcement d'une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences » et « une mobilisation de l'encadrement ».
E.- L'AMÉLIORATION DE LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DE L'ETAT
Le comité interministériel pour la réforme de l'État du 12 octobre 2000 a pris des décisions visant d'une part, à mettre en _uvre une gestion prévisionnelle des emplois et, d'autre part, à « dynamiser » la gestion des ressources humaines.
1.- La mise en _uvre d'une gestion prévisionnelle des emplois
L'objectif de mise en place d'outils de gestion prévisionnelle a été mis en avant par la circulaire du Premier ministre du 3 juin 1998 relative à la préparation des plans pluriannuels de modernisation (PPM). Les ministères ont été invités à développer une gestion des ressources humaines allant au-delà d'une simple administration du personnel, pour mieux répondre aux besoins des services et aux aspirations des agents, favoriser l'initiative et la prise de responsabilité. Chaque ministère devait se doter, d'une part, des outils de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences et, d'autre part, d'une capacité de conseil aux agents.
Dans ce cadre, plusieurs ministères ont fait des avancées significatives. Certains d'entre eux disposent ainsi d'un répertoire des métiers, d'une définition d'effectifs de référence ou d'une gestion prévisionnelle des mouvements, mais l'utilisation de ces travaux pour la gestion des agents est encore balbutiante.
Faute de généralisation de ces initiatives, il reste nécessaire que chacun d'entre eux dispose des outils utiles et assume pleinement les exigences de la gestion prévisionnelle des effectifs. Chaque ministère doit être en mesure de s'adapter aux attentes nombreuses et multiformes émanant des usagers (qui réclament plus de réactivité, d'adaptabilité et de transparence), des agents (qui expriment un besoin accru de vision à moyen terme de leur carrière) et des organisations syndicales.
Tous les ministères devront donc être dotés d'un plan de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences pour le projet de loi de finances 2003. Chaque ministère désignera en son sein un correspondant sur cette question. Un centre de ressources sera constitué au sein de la DGAFP : sa mission consistera à concevoir et à proposer une doctrine et des outils communs capables d'anticiper les évolutions et de tirer des conclusions concrètes afin d'appuyer le réseau des correspondants désignés au sein de chaque ministère. Il travaillera, en tant que de besoin, en liaison avec l'Observatoire de l'emploi public, les organisations syndicales, des prestataires extérieurs experts en gestion des ressources humaines et des gestionnaires reconnus pour leurs compétences
2.- La dynamisation de la gestion des ressources humaines
La qualité de la gestion des ressources humaines est un élément essentiel de la qualité et de l'efficacité du service public. Il doit aussi permettre l'épanouissement professionnel des agents.
L'accord sur la résorption de l'emploi précaire et une meilleure gestion de l'emploi public a illustré cette double ambition : en créant les conditions de la titularisation des agents publics en situation précaire, il s'inscrit dans la philosophie du statut général ; en définissant les voies et moyens d'une rénovation du recrutement dans les trois fonctions publiques, il entend permettre à l'administration de disposer durablement des compétences dont elle a besoin.
La modernisation du recrutement est un élément d'une politique dynamique de gestion des ressources humaines, tout comme le développement de l'évaluation, de la mobilité, de la déconcentration, de la formation continue, de la transparence, de la prise en compte des fonctions exercées et des services rendus dans la rémunération ainsi que du respect des règles déontologiques.
Les réflexions et actions conduites ces dernières années dans ces domaines ont permis de réaliser des avancées, encore insuffisantes. C'est pourquoi, dans le respect des responsabilités de gestion de chaque ministère, des impulsions seront données au plan interministériel.
En premier lieu, afin de poursuivre la mise en _uvre de ces objectifs, la gestion de l'encadrement supérieur des administrations de l'État sera rénovée. L'accent sera ensuite mis sur la mobilité et le recrutement des agents publics.
- la rénovation de la gestion de l'encadrement supérieur
Les mesures interministérielles de modernisation de la gestion de l'encadrement supérieur se déclinent en trois orientations principales :
- l'évaluation des compétences : une procédure unifiée d'évaluation des administrateurs civils sera appliquée dès 2001 sur la base d'une fiche type servant de support à un entretien annuel d'évaluation ; les critères et les méthodes d'évaluation seront progressivement étendues dans les deux ans qui viennent à l'ensemble de l'encadrement supérieur ;
- la mobilité : il a été décidé de limiter à une période de 3 ans, renouvelable une fois, la durée d'occupation d'un même emploi fonctionnel (sous-directeur ou chef de service) ; parallèlement il a été décidé de rendre obligatoire, pour les mêmes emplois, la publication d'avis de vacances de postes ciblés afin d'améliorer l'adéquation profil/postes ; afin d'assurer une plus grande fluidité des parcours professionnels entre emplois de direction en administration centrale et en services déconcentrés, l'accès à ces emplois sera rendu accessible à tous les cadres supérieurs de la fonction publique, quel que soit leur statut.
- la formation à la gestion des ressources humaines : elle sera systématisée aux différents étapes de leur carrière ; les ministères s'engageront à respecter, pour les nominations intervenant dès 2001, le principe d'une formation préalable à la gestion des ressources humaines pour tout agent accédant à un poste d'encadrement supérieur ; cette obligation s'appliquera pour tous les postes d'encadrement dès 2002.
- l'amélioration de la mobilité et du recrutement des agents
Pour favoriser une réelle dynamique de mobilité professionnelle au sein de la fonction publique, les freins statutaires à la mobilité seront supprimés : les conséquences négatives des détachements sur les carrières des agents des corps d'accueil seront neutralisés, notamment en ce qui concerne l'avancement de grade et la promotion.
Dans l'immédiat, le ministère de la Fonction publique élaborera les adaptations réglementaires nécessaires pour permettre de lever les obstacles à l'accueil en détachement figurant dans les statuts particuliers. Elles instaureront la possibilité d'un avancement de grade dans le corps d'origine comme dans le corps d'accueil durant la période de détachement et viseront à éviter que l'arrivée d'agents en détachement ne soit préjudiciable à la promotion interne au sein des corps d'accueil.
Par ailleurs, afin d'accroître la transparence sur les offres et demandes d'emplois au sein de l'administration et de certains établissements publics, la « bourse interministérielle de l'emploi dans la fonction publique de l'État » sera améliorée au cours de l'année 2001.
La professionnalisation et la diversification du recrutement constitue l'un des aspects de la mise en _uvre du protocole d'accord du 10 juillet 2000. Le projet de loi déposé au Sénat contient l'institution de concours sur titres destinés à favoriser le recrutement de personnes ayant un profil de compétences et de qualification particulièrement utile, compte tenu des missions de ces corps.
III.- LES CRÉDITS DE LA FONCTION PUBLIQUE
Au sens économique du terme, les crédits consacrés à la fonction publique sont constitués des crédits de personnel de l'État. Pour l'essentiel, il s'agit des crédits inscrits dans les trois premières parties (rémunérations d'activité, pensions et allocations et charges sociales) du titre III, étudiés dans le chapitre I du présent rapport.
Ces crédits ne relèvent évidemment pas du ministère de la Fonction publique puisqu'ils sont inscrits dans les fascicules budgétaires des différents ministères. Les crédits relevant plus spécifiquement du ministère sont inscrits dans le fascicule budgétaire des Services généraux du Premier ministre, où ils figurent dans un agrégat spécifique.
Bizarrement, cet agrégat qui rassemble les crédits gérés par la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) ne comporte pas les crédits de fonctionnement de cette même direction générale (43,5 millions de francs prévus pour 2001). Notons que ces crédits connaissent une forte progression (+ 3,2 millions de francs, soit + 7,9 %), en raison du renforcement de son personnel : six emplois (dont 3 administrateurs civils) sont créés pour un coût budgétaire de 1,5 million de francs.
En réintégrant ceux-ci, les crédits gérés par la DGAFP sont récapitulés dans le tableau ci-après. Au total, ils s'élèvent à 1 466,2 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, ce qui témoigne d'une forte augmentation par rapport à 2000 (+ 8,05 %). En effet, les crédits progressent de 109,2 millions de francs. De même, les autorisations de programme augmentent de près de moitié, passant de 65 à 97 millions de francs.
La majeure partie des crédits provient de l'action sociale interministérielle (856 millions de francs, soit 58,5 % des crédits), les subventions aux écoles (375,9 millions de francs, soit 25,6 %) et le Fonds pour la réforme de l'État (109 millions de francs, soit 7,4 %).
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA FONCTION PUBLIQUE
1.354.011
1ère à 3è parties : Personnel. Direction générale de l'administration et de la fonction publique
33-94 : Action sociale interministérielle. Prestations et versements facultatifs
- article 20 : Dépenses déconcentrées
- article 30 : Prestations interministérielles d'action sociale
- article 40 : Autres prestations d'action sociale
34-94 : Actions de formation, de perfectionnement et de modernisation des administrations
- article 10 : Formation et perfectionnement des personnels
- articles 30 et 40 : Opérations interministérielles de formation
- article 50 : Fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique
36-10 : Subvention de fonctionnement
- article 11 : École nationale d'administration
- article 12 : Institut international d'administration publique
- articles 13 à 17 : Instituts régionaux d'administration
37-04 : Études et communication sur la gestion publique
37-07 : Dépenses diverses liées aux réimplantations d'administrations
37-08 : Fonds pour la réforme de l'État
43-01 : Subventions aux actions de formation des GIP et aux organisations syndicales
- article 10 : Centre des études européennes de Strasbourg
- article 20 : Organisations syndicales de la fonction publique
57-01 : Dépenses diverses liées aux réimplantations d'administrations
57-04 : Fonds pour la réforme de l'État
57-06 : Equipement : actions interministérielles
- article 10 : Action sociale interministérielle
- article 20 : Logement en Ile-de-France
- article 30 : Fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique
1.466.211
Source : projet de loi de finances 2001.
A.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 1999 ET 2000
Contrairement à 1998, les crédits spécifiques du ministère de la Fonction publique ont fait l'objet d'annulations de crédits en 1999, pour un montant total de 4,7 millions de francs. La plupart de celles-ci ont porté sur des crédits qui avaient déjà fait l'objet, en début d'exercice, d'une mesure de gel dans le cadre du contrat de gestion. Les principales annulations ont concerné les chapitres 37-04 « Études et communication sur la gestion publique » et 37-08 « Fonds pour la réforme de l'État ».
D'une manière générale, les mouvements affectant les crédits disponibles en cours d'exercice sont de faibles ampleurs :
- les reports de crédits sont concentrés sur le titre V et sur les deux chapitres du titre III qui y sont liés (37-07 « Dépenses diverses liées au réimplantations d'administrations » et 37-08 « Fonds pour la réforme de l'État ») ;
- les transferts et répartitions affectent essentiellement l'action sociale interministérielle (chapitre 33-94) et les dépenses liées aux réimplantations d'administrations (chapitre 37-07 et 57-01) ; ces deux derniers chapitres ne sont pas, en effet, des chapitres d'imputation de dépenses ; c'est également partiellement le cas pour le premier.
Globalement, les taux de consommation des crédits apparaissent satisfaisants. Ils atteignent, en effet, 94,8 % pour les actions de formation, de perfectionnement et de modernisation, l'action sociale interministérielle (99,8 %) et naturellement, les subventions aux écoles ou au Centre des études européennes de Strasbourg (100 %).
En revanche, le taux d'utilisation des crédits en ce qui concerne les dépenses liées aux réimplantations des administrations et, dans une moindre mesure, celles relatives au Fonds pour la réforme de l'État, sont largement plus faibles, témoignant de la lenteur, au cours des dernières années, des projets de réimplantations d'administrations.
ÉVOLUTION ET CONSOMMATION DES CRÉDITS DISPONIBLES EN 1999
- 85,9
33-94 Action sociale interministérielle
34-94 Actions de formation, de perfectionnement et de modernisation
36-10 Subvention aux écoles
37-04 Études et communication sur la gestion publique
37-07 Dépenses diverses liées aux réimplantations d'administrations
37-08 Fonds pour la réforme de l'État
43-01 Centre des études européennes de Strasbourg
57-06 : Action sociale interministérielle
- 204,4
57-07 : Insertion des personnes handicapées
- 370,3
(1) Ces chapitres n'étant pas des chapitres d'imputation, le taux de consommation est ici le taux de répartition des crédits, qui a, en l'occurrence, une signification analogue.
Source : DGAFP et contrôleur financier des services du Premier ministre.
L'exécution du budget pour 2000 est marquée par l'ouverture de 148,4 millions de francs par la première loi de finances rectificative, dans le cadre de la mise en _uvre de certaines mesures prises par le comité interministériel des ville du 14 décembre 1999. Ces crédits ont été inscrits sur les trois chapitres suivants :
- 33-94 « Action sociale interministérielle », à hauteur de 24 millions de francs au titre de l'octroi d'une aide et d'un prêt spécifique, ainsi que d'un prêt à l'accession à la propriété, aux agents affectés dans une zone urbaine sensible ;
- 34-94 « Actions de formation, de perfectionnement, d'insertion et de modernisation dans la fonction publique », à hauteur de 50 millions de francs au titre de la mise en place de formations spécifiques dispensées à ces mêmes agents ;
- 57-06 « Équipement : actions interministérielles », à hauteur de 74,4 millions de francs au titre du renforcement de l'effort de réservation de logements sociaux.
ÉVOLUTION ET CONSOMMATION DES CRÉDITS DISPONIBLES EN 2000
(situation au 30 septembre 2000)
1.237,7
-- 34,1
43-01 Subventions aux actions de formation des groupements d'intérêt public et aux organisations syndicales
1.316,7
1.780,8
B.- L'ACTION SOCIALE INTERMINISTÉRIELLE
Après la forte augmentation constatée en 2000, les crédits d'action sociale connaîtront une progression en 2001, puisqu'ils passeront de 775 à 856 millions de francs (sans tenir compte des crédits consacrés à l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, désormais inscrits dans un autre chapitre). Il convient de rappeler, cependant, que 24 millions de francs ont été ouverts par la première loi de finances rectificative pour 2000, pour mettre en _uvre certaines des décisions prises par le comité interministériel des villes, en décembre 1999.
Malgré cette progression, votre Rapporteur spécial ne peut que constater qu'ils ne retrouvent pas leur niveau de 1999 (890 millions de francs), l'enveloppe exceptionnelle de 230 millions de francs, accordée en 1998 et 1999 conformément à l'accord salarial de février 1998, n'étant que partiellement consolidée. Ce refus d'une consolidation totale est d'autant plus incompréhensible que les enjeux financiers sont, somme toute, minimes et que ces économies dérisoires au regard du budget de l'État, fragilise une politique sociale indispensable et appréciée par les agents de l'État. D'autant plus que cette enveloppe avait fait porter un effort tout particulier sur la construction et la rénovation des restaurants inter-administratifs et sur les réservations de logements en Ile-de-France et en province.
Le tableau ci-après récapitule la répartition des crédits d'action sociale votés en 1999 et 2000 et de ceux demandés pour 2001.
RÉPARTITION DES CRÉDITS D'ACTION SOCIALE (1)
33-94 : Action sociale interministérielle
Art. 20 : Dépenses déconcentrées (SRIAS)
Art. 30 : Prestations interministérielles
aides à l'amélioration de l'habitat des retraités
aides et prêts et installation des personnels (AIP/PIP)
aide et prêt à l'installation des personnels affectés dans les quartiers sensibles
aides ménagères à domicile des retraités
prestation de service crèches
Art. 40 : Autres prestations d'action sociale
57-06 : Équipements : actions interministérielles (3)
Art. 10 : Action sociale interministérielle
Art. 20 : Logement en Ile de France
(1) Hors crédits consacrés à l'insertion des personnes handicapées.
(2) Première loi de finances rectificative pour 2000
(3) En crédits de paiement
L'article 20 du chapitre 33-94 concerne les crédits déconcentrés, c'est-à-dire ceux qui relèvent des sections régionales interministérielles d'action sociale (SRIAS). Instituées en 1994 auprès de chaque préfet de région, elles sont chargées de proposer à celui-ci les actions à entreprendre sur le plan interministériel, en tenant compte des besoins exprimés localement, notamment dans les domaines du logement, de la restauration et de l'enfance.
La mise en place effective des SRIAS étant achevée, la déconcentration budgétaire à leur profit a permis d'attribuer à chaque SRIAS une enveloppe financière propre. Des actions de formation ont été engagées en 1999 au bénéfice de leurs secrétaires.
La plupart des sections se sont dotées de commissions techniques (restauration, logement, loisir et culture, enfance, dépendance, formation et information, surendettement, santé publique). Elles ont mené différents types d'actions (élaboration de guides ou de bulletins d'information, assistance juridique, actions en faveur des séjours de vacances des enfants, études sur les besoins en logements sociaux, recensement du parcs des restaurants administratifs en vue de leur rénovation ou de la définition de projets de création).
Comme les années précédentes, cet article sera doté de 10 millions de francs. Cette simple reconduction devrait s'avérer suffisante pour accompagner ces actions, celles-ci connaissant une lente montée en puissance depuis deux ans. Votre Rapporteur spécial s'étonne d'ailleurs de la faiblesse du taux de consommation de ces crédits (30 % seulement en 1999).
L'article 30, consacré aux prestations sociales interministérielles, sera doté de 734 millions de francs en 2001, au lieu de 709 millions de francs en 2000 (en tenant compte des crédits ouverts par la première loi de finances rectificative), ce qui représente une progression de 3,2 % d'une année sur l'autre.
Ces crédits sont destinés à financer cinq types d'actions : les aides à l'amélioration de l'habitat des retraités, les aides et prêts à l'installation des personnels en Ile-de-France, l'aide-ménagère à domicile des retraités, les chèques-vacances et les prestations service-crèche. Par ailleurs, afin de faciliter l'accès au logement locatif des agents affectés dans les zones urbaines sensibles, le comité interministériel des villes de décembre 1999 a décidé de mettre en place une aide et un prêt spécifique, ainsi qu'un prêt à l'accession à la propriété. 24 millions de francs ont été ouverts à ce titre en cours d'exercice 2000. A titre de consolidation, il est prévu d'y consacrer 30 millions de francs l'année prochaine.
Le nombre de demandes relatives aux aides à l'amélioration de l'habitat présentées par les fonctionnaires retraités ou leurs ayants-droit s'est stabilisé entre 1998 et 1999 aux environs de 1 000 dossiers par an. L'augmentation sensible des dossiers portant sur des travaux de chauffage ou de toiture est confirmée et montre que la demande des retraités paraît s'orienter, davantage que par le passé, vers des interventions plus coûteuses au détriment des travaux de papiers-peints et de peintures. Au vu du nombre de subventions versées au cours du premier semestre, le nombre d'aides accordées pour 2000 devrait approcher celui de 1999. En dépit de cette stabilisation, cette prestation qui constitue, avec l'aide ménagère à domicile, la base de la politique de maintien à domicile des personnes âgées, conserve tout son intérêt.
Les demandes d'aide ménagère à domicile des fonctionnaires civils retraités de l'État s'inscrivent en hausse sensible (36 558 bénéficiaires en 1999, soit + 20 % par rapport à 1998). La mise en _uvre de la prestation de service dépendance, au niveau de chaque département, n'a donc pas eu encore pour effet de réduire la demande globale d'aides ménagères à domicile, même si elle a eu un effet sur le montant moyen d'intervention par dossier.
Le nombre de demandes d'aides et prêts à l'installation des personnels de l'État en Ile-de-France (AIP/PIP) (proche de 2 500 par an) dépend étroitement du nombre de fonctionnaires stagiaires affectés en région Ile-de-France. Le relèvement de l'indice plafond d'attribution de l'aide en 1998, a permis de répondre à la demande des personnels de catégorie A en début de carrière et, incidemment, de maintenir le volume des prestations versées. L'extension du service de la prestation à la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, réalisée au 1er juillet 2000, devrait entraîner une augmentation de la demande limitée en 2000 et plus significative en 2001.
La demande de chèques-vacances a enregistré une baisse sensible entre 1998 et 1999 (- 17 %). Cette baisse est consécutive aux mesures prises en avril 1998 : modulation des taux de bonification sur l'épargne préalable, en fonction des revenus des bénéficiaires (de 25 % à 15 % au lieu de 25 % antérieurement), plan annuel unique (jusqu'à 3 plans antérieurement). Il reste que, comparé à des placements financiers faisant également appel à une épargne préalable à court terme, le taux de bonification des chèques-vacances demeure à un haut niveau, d'où le succès rencontré par cette prestation, malgré les dispositions prises pour en maîtriser le coût budgétaire. Même s'il convient de rester attentif à cet aspect budgétaire, il apparaît tout aussi indispensable de veiller à ce que la demande des agents les plus modestes puissent s'exprimer. Dans cet esprit et en concertation avec les organisations syndicales représentées au sein du Comité interministériel d'action sociale de l'État (CIAS), des mesures complémentaires ont été prises en décembre 1999 en vue d'étendre le bénéfice du chèque-vacances à l'ensemble des emplois jeunes, de réduire de 4 % à 2 % du SMIC mensuel, le niveau mensuel de l'épargne préalable pouvant être constituée par l'agent, de substituer pour la détermination du plafond d'attribution de cette aide, au montant de l'impôt sur le revenu, le critère du revenu fiscal de référence du foyer fiscal (étant tenu compte du nombre de parts fiscales du foyer du demandeur). Pour 2000, considérant que le nombre d'emplois jeunes bénéficiaires du chèque-vacances devrait rester encore limité alors que les mesures prises en avril 1998 prennent leur plein effet, la demande devrait à nouveau s'inscrire en baisse (- 8 %), même si le montant global des chèques vacances émis pour la fonction publique de l'État devrait rester quasiment stable, de l'ordre de 1,3 milliard de francs.
La prestation de service « crèches » est, à l'inverse des aides précédentes, une prestation « indirecte », versée à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) en remboursement des dépenses constatées en année n-1, pour permettre aux enfants des fonctionnaires de l'État d'être accueillis dans les crèches subventionnées par la CNAF, dans les mêmes conditions que les enfants des ressortissants de cette caisse. Entre 1998 et 1999, le nombre d'enfants accueillis dans les crèches subventionnées par la CNAF a augmenté une nouvelle fois de 5,3 %. Une augmentation comparable est attendue pour 2000. Cependant, il apparaît que la non-revalorisation de cette prestation a des répercussions sensibles pour les familles, notamment les plus démunies, qui ne peuvent assurer les séjours en vacances de leurs enfants en raison de la montée des coûts.
S'agissant des réservations de logements effectuées au profit des fonctionnaires et agents de l'État, l'accroissement substantiel des crédits disponibles en 1998 et 1999, dû à l'inscription d'une fraction importante des crédits exceptionnels issus des accords salariaux pour 1998 et 1999, a permis de réserver sur cette période de deux ans plus de 1 400 logements (dont plus de 500 dans des régions autres que l'Ile-de-France : Rhône-Alpes, Provence-Alpes Côte d'Azur, Alsace, Haute-Normandie et Martinique). Pour 2000, et compte tenu des crédits ordinaires inscrits pour le financement des réservations de logements, le nombre de ces réservations sera sensiblement moins élevé, de l'ordre de 200 logements.
L'insuffisance des crédits destinés à cette action confirme malheureusement que le développement d'une véritable politique de réservation sur tout le territoire est abandonné, malgré la montée de la demande des agents. Cette demande est vouée à continuer à augmenter puisque les prochains départs massifs à la retraite conduisent à recruter de nombreux jeunes, particulièrement intéressés par le développement de cette politique de réservation. Votre Rapporteur spécial ne saurait trop insister sur la nécessaire création d'un observatoire du logement social des fonctionnaires, seul instrument de nature à identifier les besoins criants en ce domaine.
C.- LES ACTIONS DE FORMATION, DE PERFECTIONNEMENT, D'INSERTION ET DE MODERNISATION DES ADMINISTRATIONS
Les crédits consacrés à ces actions et inscrits au chapitre 34-94 s'élèveront à 51,5 millions de francs en 2001, au lieu de 38 millions de francs en 2000. Cette très forte progression (+ 35,5 %) résulte de la consolidation d'une mesure nouvelle de 15 millions de francs (la même somme a été ouverte sur 2000 par la première loi de finances rectificative), au titre des décisions prises par le comité interministériel des villes de décembre 1999.
Il s'agit de mettre en _uvre les mesures relatives à la formation et à l'accompagnement dans leurs fonctions des agents publics affectés dans les quartiers difficiles. Les actions de formation entreprises dans ce cadre sont consacrées d'une part, à l'organisation de formations lors de la prise du poste pour l'ensemble des agents arrivant dans un quartier difficile et d'autre part, à l'organisation, pour les préfets, les chefs de services déconcentrés et les cadres, d'une formation relative à la sociologie urbaine ainsi qu'aux méthodes et aux outils de la politique de la ville.
Ces crédits permettent, par ailleurs, de financer les actions suivantes :
- les concours interministériels d'accès aux instituts régionaux d'administration (IRA) organisés par la DGAFP ;
- les cycles de préparations aux concours internes organisés par les instituts et les centres de préparation à l'administration générale fonctionnant au sein de 26 universités ;
- les stages pour des hauts fonctionnaires organisés avec le concours de l'ENA (formation des administrateurs civils nommés au tour extérieur, stages de formation des officiers intégrés dans le corps des administrateurs civils, dispositif « chèque-formation » pour les administrateurs civils) ;
- les actions d'impulsion en matière de formation continue interministérielle, tant au niveau central que déconcentré, répondant aux objectifs du troisième accord-cadre du 22 février 1996 sur la formation continue ; les actions déconcentrées sont confiées aux préfets de région et aux IRA ; trois priorités ont été définies : gestion des ressources humaines, formation liées à la qualité du service rendu aux usagers et nouvelles technologies de l'information et de la communication ; ces crédits peuvent également être utilisés pour la préparation des agents aux examens et concours administratifs et pour une formation juridique (règles financières applicables au niveau déconcentré, réglementation des marchés publics, lois relatives aux droits des usagers et politiques européennes au service du développement régional) ;
- les formations et échanges internationaux à l'intention d'agents de l'État (formations linguistiques à l'intention d'agents appelés à effectuer un stage dans une administration étrangère, stages ou échanges d'agents organisés avec des institutions de l'Union européenne) ;
- le programme de formation continue pour les agents de la DGAFP.
La répartition de ces crédits consommés au cours des trois dernières années est récapitulée dans le tableau ci-dessous.
ACTIONS DE FORMATION, DE PERFECTIONNEMENT
ET DE MODERNISATION DANS L'ADMINISTRATION
Préparation des concours internes de catégorie À
IRA - Formation continue
ENA - Haute fonction publique
Délégations aux préfectures
(1) Au 31 juillet 2000
Depuis la loi de finances pour 2000, les crédits consacrés à l'insertion professionnelle des personnes handicapées figurent également dans ce chapitre.
L'attention de votre Rapporteur spécial a été attirée sur les insuffisances de cette politique. D'ailleurs, le rapport annuel de la DGAFP reconnaît que le nombre de personnes handicapées présente au sein de la fonction publique de l'État (à peine plus de 3 % en 1997) est « très largement inférieur aux obligations réglementaires (6 % des effectifs) », cette situation étant révélatrice « de ce qui reste à faire pour que la fonction publique soit réellement ouverte aux travailleurs handicapés ».
En 1997, selon les chiffres de la DGAFP, le nombre de personnes handicapées présentes dans les ministères et un certain nombre d'établissements publics atteignait 65 809, dont plus d'un tiers au sein du ministère de l'Éducation nationale.
Certes, des initiatives ont été prises : le nombre de personnes handicapées recrutées par la voie contractuelle est en progression régulière d'une année sur l'autre (61 en 1996, 88 en 1997 et 123 en 1998) et le nombre de ministères ou d'établissements publics ayant recours à cette voie de recrutement s'élargit parallèlement (10 en 1996 et 13 en 1998). Par ailleurs, le réseau des correspondants handicap, ayant la charge de coordonner et d'impulser la politique d'insertion, a poursuivi son action sous l'impulsion de la DGAFP.
Les crédits du fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, mis en place en 1998, se sont élevés à 15 millions de francs en 1999 et 2000 et ont de prendre en charge, en totalité ou partiellement, de l'équipement ou l'aménagement de postes de travail, de financer des actions de formation et de sensibilisation sur le handicap et de rendre des locaux professionnels, voire des écoles de formation, accessibles. Ils ont également permis d'initier des actions plus innovantes, telles le recours à des personnes chargées d'assister le fonctionnaire handicapé dans sa vie professionnelle.
Ces crédits seront reconduits en 2001, 2 millions de francs étant inscrits au titre V afin de financer certaines actions qui relèvent davantage des dépenses d'investissement.
Votre Rapporteur spécial ne peut que s'inquiéter de cette simple reconduction, tant cette enveloppe est de l'avis de tous insuffisante pour mener une politique résolue et efficace, dans le respect cependant des règles statutaires.
D.- LES SUBVENTIONS AUX ÉCOLES
Les subventions de fonctionnement destinées à l'École nationale d'administration (ENA), à l'Institut international d'administration publique (IIAP) et aux cinq Instituts régionaux d'administration (IRA) augmenteront de près de 2,5 % en 2001, passant ainsi de 366,9 à 375,9 millions de francs.
La progression des crédits destinés aux IRA explique la majeure partie de cette évolution. Augmentant de 3 % (soit + 5,1 millions de francs), les subventions de fonctionnement atteindront 178,6 millions de francs. C'est l'ajustement des crédits lié à l'augmentation du nombre des élèves et à leurs rémunérations (+ 3,8 millions de francs), ainsi que la poursuite des travaux de rénovation des IRA de Metz et Bastia (1 million de francs) et la revalorisation du régime indemnitaire des directeurs des études et des stages (+ 0,2 million de francs) qui justifient cette progression.
La subvention versée à l'ENA progressera de 3,4 millions de francs (+ 2 %) pour atteindre 171,7 millions de francs. Ces crédits nouveaux s'inscrivent, d'une part, dans le cadre de la gestion courante de l'école et, d'autre part, visent à mettre en application la réforme des préparations aux concours, la réforme des concours eux-mêmes et celle de la scolarité. En ce qui concerne, la gestion de l'école, le projet de budget tire les conséquences financière de la création de 10 emplois supplémentaires d'élèves dès le concours de 1999, mesure reconduite en 2000 et 2001 (+ 2,2 millions de francs), ajuste le montant de l'indemnité de formation versée aux stagiaires recrutés (+ 240 000 francs) et solde le financement de la réforme de l'indemnité forfaitaire mensuelle versée aux élèves issus du concours interne et du troisième concours (+ 160 000 francs). Dans le cadre de la réforme de la préparation des concours, le budget de 2001 permettra de continuer à verser une quarantaine de bourses, dont le montant a été fortement revalorisé (1 723 francs mensuels au lieu de 1 200 francs)(soit + 200 000 francs). Il permettra également de recruter deux directeurs pédagogiques qui interviendront en matière d'utilisation des nouvelles technologies, de la liaison entre les enseignements à l'école et la pratique sur le terrain et de l'enseignement de la gestion quotidienne des ressources humaines, etc... (860 000 francs).
La subvention à l'IIAP augmentera plus faiblement (+ 2,1 %), en raison principalement de l'inscription, l'année dernière, à titre non reconductible, d'une dotation de 400.000 francs destinée au développement de projets informatiques et télématiques.
Enfin, la subvention au Centre des études européennes de Strasbourg est reconduite à son niveau de 1999, soit 2 millions de francs.
E.- LES CRÉDITS D'ÉTUDES ET DE COMMUNICATION SUR LA GESTION PUBLIQUE
Les crédits inscrits au chapitre 37-04 sont utilisés pour l'organisation et la participation à diverses manifestations (salons « emplois », journées d'études, réunions de travail, ...), la politique de communication écrite et télématique du ministère (revue Service public, fiches techniques, ...), l'attribution de subventions à des opérations de modernisation de la fonction publique ou qui constituent des expériences susceptibles de faire progresser les dossiers dont le ministère a la responsabilité, et des études et des enquêtes.
L'utilisation de ces crédits est décrite dans le tableau ci-dessous.
UTILISATION DES CRÉDITS D'ÉTUDES ET DE COMMUNICATION
- revue « Service public »
(1) au 30 juin 2000
En 2001, la dotation est amputée de 0,7 million de francs pour atteindre 13,1 millions de francs. En effet, cette somme a été transférée au chapitre 34-98 « Moyens de fonctionnement des services », pour être affectée à l'hébergement du site Internet de la DGAFP.
F.- LES DÉPENSES LIÉES AUX RÉIMPLANTATIONS D'ADMINISTRATIONS
Le financement des mesures de délocalisations hors Paris est notamment assuré par l'ouverture de crédits constituant le Fonds des délocalisations publiques. Ce fonds est piloté par un comité interministériel présidé par le secrétaire général du Gouvernement et composé des représentants des ministères de la Fonction publique, de l'Aménagement du territoire, du Logement, de l'Intérieur et du Budget. La mission des délocalisation publiques assure l'instruction des dossiers en qualité de rapporteur devant le comité de gestion du Fonds.
Afin de financer les dépenses de transfert, les lois de finances ont prévu, de 1992 à 1994, des dotations provisionnelles de 205,9 millions de francs inscrites au chapitre 37-07 pour les mesures d'accompagnement social. Pour les investissements, ont été ouverts 1.011,4 millions de francs d'autorisations de programme et 946,9 millions de francs de crédits de paiement entre 1992 et 1998, inscrits au chapitre 57-01.
La consommation des crédits de délocalisation est décrite dans le tableau ci-dessous :
CONSOMMATION DES CRÉDITS DE DÉLOCALISATION
Chapitre 37-07
Chapitre 57-01
Arrêtés de transfert en instance
Total consommé ou affecté (au 30/06/2000)
Solde disponible au 30 juin 2000
Retours attendus en loi de finances rectificative
Dépenses attendues (2ème semestre 2000)
Solde attendu (à fin 2000)
Si l'on tient compte des « retours » () attendus en loi de finances rectificative pour 2000 et des financements nécessaires, au titre de l'exercice 2000, à la poursuite et l'achèvement des opérations déjà engagées, les crédits disponibles sur ces deux chapitres, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement, devraient suffire à couvrir les dépenses nouvelles prévues pour l'exercice 2001, ce qui explique que le projet de budget ne prévoit aucune ouverture de crédit supplémentaire.
Depuis le lancement de la politique de délocalisation en 1991 et au fil des comités interministériels d'aménagement du territoire (CIAT) successifs, ce sont 35 000 emplois dont le transfert a été approuvé après déduction d'un certain nombre d'opérations suspendues. Le nombre d'emplois transférés ou en voie de l'être, qui s'élevaient à 18 287 au 30 juin 1999, s'établit à 22 752 à la fin du premier semestre de 2000, ce qui représente environ 54 % du programme.
G.- LA MODERNISATION DE L'ÉTAT
1.- Le Fonds pour la réforme de l'État
Créé en 1996, par une décision du comité interministériel pour la réforme de l'État (CIRE) en date du 29 mai 1996, le Fonds pour la réforme de l'État a pour vocation d'accompagner les chantiers de modernisation et de réorganisation des administrations centrales et déconcentrées.
Il comporte deux sections : une section centrale consacrée au financement d'opérations à caractère national, correspondant à des réformes particulièrement importantes ou exemplaires et une section territoriale destinée à favoriser des opérations à caractère local.
Les crédits de la seconde section se décomposent, depuis 1997, en deux parties : une part déconcentrée, qui fait l'objet d'une délégation globale aux préfets de département en début d'exercice budgétaire et une part correspondant à des projets examinés au niveau central.
De 1996 à 2000, les crédits ouverts au titre du Fonds se sont élevés à 466,3 millions de francs. Pour 2001, la dotation du Fonds prévue par le projet de loi de finances est de 109 millions de francs sur le titre III, la répartition envisagée entre les deux sections de ce fonds étant de 35 millions de francs pour les opérations à caractère national et de 74 millions de francs pour les opérations à caractère local. Aucune dotation n'est prévue sur le titre V dans la mesure où la mise en _uvre des orientations actuelles de la réforme de l'État requiert essentiellement des crédits du titre III.
CRÉDITS DU FONDS DE MODERNISATION DE L'ÉTAT
Cette dotation répond au souci de sélectivité et d'exemplarité des actions financées par le fonds. Elle répond à la nécessité de conforter la dynamique de modernisation déjà enclenchée (notamment en soutenant son extension à d'autres services) et d'accompagner les préfets dans la réorganisation des services déconcentrés.
Cette dotation répond aux objectifs essentiels suivants : inscrire l'action de l'administration dans une logique de performance, soutenir la mise en _uvre de la stratégie territoriale de l'État et renforcer l'efficacité des services déconcentrés, ancrer davantage encore les services dans la société de l'information, stimuler les pratiques d'échange d'expériences et de travail en commun.
Ces ressources devraient financer, pour la section centrale, des opérations portant sur les thèmes suivants :
- amélioration du service rendu aux usagers, notamment par le soutien à la généralisation des démarches de qualité, l'amplification des simplifications administratives et l'amélioration de la qualité réglementaire ;
- dynamisation de la gestion des ressources humaines, développement de la gestion prévisionnelle des effectifs, emplois et compétences et innovation dans les modes d'organisation du travail ;
- modernisation des procédures budgétaires, généralisation des pratiques de contrôle de gestion et extension de la contractualisation, consolidation des systèmes d'information budgétaire et comptable ;
- achèvement du programme gouvernemental sur la société de l'information (développement des téléprocédures, enrichissement des sites internet publics, meilleure diffusion des données publiques, promotion des outils coopératifs d'information et de travail...) ;
- accompagnement de la réorganisation des services liée à la redéfinition de leurs missions et méthodes et au développement de la déconcentration.
Les crédits de la section territoriale devraient être consacrés pour une grande part à des opérations liées aux nouvelles technologies de l'information et de la communication (consolidation des systèmes d'information territoriaux, développement des sites internet, extension des téléprocédures, renforcement des coopérations inter-services...), à des projets visant à améliorer la qualité des services de proximité (développement de maisons des services publics dans les quartiers relevant de la politique de la ville ou en zone rurale) et l'accueil des usagers et à l'accompagnement des services déconcentrés dans l'élaboration et la mise en _uvre de leur projet territorial.
2.- La relance de la politique de modernisation des administrations
Le comité interministériel pour la réforme de l'État (CIRE) du 12 octobre 2000 a arrêté plusieurs décisions qui illustrent la volonté du Gouvernement de poursuivre et d'approfondir la modernisation engagée depuis trois ans.
Ces décisions répondent à une priorité (répondre aux nouvelles attentes du citoyen), une exigence (une gestion plus transparente et plus efficace) et un choix (s'appuyer sur les agents, acteurs de la modernisation).
Plusieurs actions seront mises en _uvre pour mettre en place une administration au service du citoyen :
- alléger les démarches administratives pour faciliter la vie quotidienne des usagers et réduire la charge des services de l'État : avant le 1er décembre, les fiches d'état civil (60 millions de fiches délivrées chaque année) seront supprimées et la production de quittances ou de factures ne sera plus nécessaire pour justifier de son domicile,
- placer la qualité au c_ur de l'action de l'État : les ministères et les services déconcentrés s'engageront sur un niveau de qualité établi avec et pour les usagers,
- donner une impulsion nouvelle à l'administration électronique : service-public.fr, le nouveau portail de l'administration, a été ouvert le 23 octobre.
Ce nouveau portail Internet de l'administration permet d'accéder aux 2 600 sites publics français (1 100 des administrations d'État et 1 600 des collectivités territoriales) et 2 000 sites européens et internationaux. Il offre à l'usager un point d'entrée unique, organisé autour de thèmes pratiques, vers l'ensemble des prestations administratives en ligne. Un moteur de recherche permettra d'accéder à l'ensemble des ressources publiques, quelle qu'en soit la nature.
En outre, toutes les préfectures ouvriront, d'ici à l'été 2001, un site Internet qui présentera l'action de l'État dans le département ou la région et assurera une fonction de portail public local. Les autres services déconcentrés développeront également leurs sites Internet.
La généralisation des téléprocédures est une priorité du Gouvernement. Dès 2001, plus de vingt téléprocédures seront mises en _uvre. Elles concerneront des démarches courantes des particuliers (mensualisation de l'impôt sur le revenu, bourses d'enseignement supérieur ou de logement, inscription au permis de conduire par les auto-écoles, inscription aux concours d'enseignants et de chercheurs, etc...) et des entreprises (TVA, déclaration d'échanges de biens, autorisation de transports exceptionnels, déclarations sociales, crédit d'impôt recherche, etc...). L'ensemble des informations sur les concours administratifs seront disponibles à compter du 1er janvier 2001 et l'inscription en ligne sera possible à partir du 1er janvier 2002. Par ailleurs, la réforme du code des marchés publics que prépare le ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie ouvrira la possibilité de dématérialisation de la commande publique par voie électronique et rendra possibles les enchères en ligne.
Donner un caractère plus transparent et plus efficace à la gestion publique constitue le deuxième axe des décisions prises. Les procédures budgétaires et les modes de gestion seront profondément rénovés :
- modernisation de la gestion de l'État : une proposition de loi de réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances a été déposée. Son adoption devrait permettre de rendre les gestionnaires publics plus autonomes ; pour préparer d'ores et déjà cette réforme, le contrôle de gestion sera généralisé et la contractualisation sera développée dans l'administration ;
- les ministères mettront en _uvre une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences ; les freins statutaires à la mobilité des agents seront supprimés et les recrutements diversifiés (cf. chapitre II).
Reconnaissant aux agents publics un rôle majeur dans cette modernisation, un soutien aux agents innovateurs sera mis en place par l'amélioration de la formation des agents publics et la modernisation des méthodes de travail : chaque service de l'État sera doté d'une adresse électronique et chaque agent équipé d'un poste de travail informatique aura accès aux Intranets ministériels.
Lors de sa séance du 25 octobre 2000, votre commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné les crédits de la Fonction publique.
Après que votre Rapporteur spécial ait présenté les grandes lignes de son rapport, votre Commission a adopté, sur sa proposition, les crédits de la Fonction publique pour 2001 et vous demande d'émettre une vote favorable à leur adoption.
2624-30 Rapport de M. Jean Vila (commission des finances) sur le projet de loi de finances pour 2001 :fonction publique
() La valeur du point a été revalorisée à deux reprises, 0,5 % au 1er avril et 0,8 % au 1er décembre, ce qui représente une augmentation moyenne de 0,44 % sur l'année.
(1) Les crédits qualifiés de « retours » correspondent aux produits résultant de la réalisation de divers immeubles franciliens libérés par des services délocalisés, qui viennent abonder le fonds des délocalisations publiques (c'est-à-dire les chapitres figurant au tableau ci-dessus) ou encore à la contrepartie budgétaire de la réaffectation des immeubles à d'autres administrations.

References: l'article 3
 l'article 111
 l'article 128
 l'article 111

Art. 20

Art. 30

Art. 40

Art. 10

Art. 20

L'article 20

L'article 30