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Timestamp: 2019-01-20 15:44:03+00:00

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﻿ Sentencia C-679 de septiembre 14 de 2011
SENTENCIA C-679 DE 14 DE SEPTIEMBRE DE 2011
CONTENIDO:LAS AUTORIDADES TERRITORIALES PUEDEN ASIGNAR A TRAVÉS DE REGLAMENTOS GENERALES LAS FUNCIONES ADMINISTRATIVAS, ACADÉMICAS O PEDAGÓGICAS ADICIONALES A FUNCIONARIOS DOCENTES DIRECTIVOS QUE OCUPAN CARGOS DE SUPERVISORES O DIRECTORES EDUCATIVOS, SIN QUE SE REQUIERA DE UNA DISPOSICIÓN DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. SE DECLARA EXEQUIBLE EL INCISO TERCERO DEL ARTÍCULO 39 DE LA LEY 715 DE 2001.
TEMAS ESPECÍFICOS:FUNCIÓN ADMINISTRATIVA, ENTIDAD TERRITORIAL, FUNCIONARIO DE ENTIDAD TERRITORIAL, SERVICIO DE EDUCACIÓN
Sentencia C-679 de septiembre 14 de 2011
Ref.: Expediente D-8446
Demanda de inconstitucionalidad: contra el artículo 39, inciso 3º de la Ley 715 de 2001
Actor: Guillermo León Gómez Peláez
Bogotá, D.C., 14 de septiembre de 2011
“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A.L. 1/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
ART. 39.—Supervisores y directores de núcleo. <Aparte tachado inexequible> El Gobierno Nacional reglamentará los procedimientos para la inspección, supervisión y vigilancia de la educación, y la destinación y provisión de las vacantes de los cargos de supervisores y directores de núcleo educativo existentes y las que se generen a partir de la vigencia de la presente ley.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, al estar dirigida contra una disposición contenida en una ley —Ley 715/2001—, en virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política.
2.2. El artículo 39 trae unas regulaciones relativas a los “supervisores y directores de núcleo” educativo. En su primer inciso —inexequible—(8) la norma legal hizo explícita la potestad reglamentaria de Gobierno Nacional en dos materias: los procedimientos de inspección, supervisión y vigilancia de la educación y la suerte —“destinación y provisión”— de los cargos de supervisores y directores de núcleo educativo.
En el segundo inciso, se ordena a los entes territoriales certificados la organización de “núcleos de desarrollo educativo u otros medios de coordinación” para la administración de la educación dentro de su jurisdicción, en función de las particulares necesidades del servicio.
Así mismo, para la financiación del servicio las entidades territoriales cuentan con recursos del sistema general de participaciones, constituido por las transferencias de ingresos de la Nación en cumplimiento de mandatos constitucionales (arts. 356 y 357). Tales entidades territoriales se hallan facultadas para dirigir, administrar y prestar el servicio educativo, administrar y distribuir los recursos del SGP, administrar las instituciones educativas, el personal docente y administrativo, pudiendo nombrarlos, trasladarlos y ascenderlos de acuerdo con las necesidades del servicio(9).
2.4. En relación con la categoría de “directivo docente”, la Ley 115/90 los definió como los educadores que ejercen funciones de dirección, de coordinación, de supervisión e inspección, de programación y de asesoría. Previó que dicho cargo de directivo docente puede ser creado por las entidades territoriales que asuman directamente la prestación de los servicios educativos estatales, en la medida que las instituciones educativas lo requieran, con las siguientes denominaciones: Rector o director de establecimiento educativo, vicerrector, coordinador, director de núcleo de desarrollo educativo o supervisor de educación (art. 126). Y su autoridad nominadora es el gobernador o el alcalde distrital o de los municipios que hayan asumido la prestación del servicio educativo (art. 127).
2.5. Finalmente, en el inciso tercero del artículo 39, la disposición demandada (i) faculta a determinadas autoridades territoriales para (ii) asignar funciones a los “docentes directivos” que fungen como supervisores o directores de núcleo educativo; tales funciones pueden ser de (iii) carácter administrativo, académico o pedagógico (Inc final del art. 39). Se observa que estos directivos docentes son funcionarios principalmente administrativos, lo que explica que en el inciso tercero demandado se haya previsto para ellos la asignación de adicionales tareas académicas o pedagógicas.
3.1. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado que para poder pronunciarse de fondo en una demanda de inconstitucionalidad es necesario que esta contenga cargos sustentados contra la norma acusada, esto es, que permitan hacer una evaluación real de constitucionalidad de una norma. “En efecto, es necesario que los razonamientos alegados contengan unos parámetros mínimos que puedan llevar a esta Corporación a desconfiar de la constitucionalidad de la norma acusada”(10). Además de la observancia formal de los requisitos a que se refiere el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991(11), debe establecerse “el objeto de la demanda, la razón por la cual la Corte es competente para conocer de ella, y el concepto de la violación”(12).
La Corte ha establecido que la acción de inconstitucionalidad tiene un carácter público y esto implica que la demanda debe analizarse a la luz del principio pro actione, también ha indicado que en la demanda deben “concurrir unas condiciones mínimas que permitan guiar la labor del juez constitucional y orientar, así mismo, el debate de los intervinientes en el proceso que pretende instarse”(13). En tal sentido, para poder pronunciarse de fondo en una demanda de inconstitucionalidad es necesario que esta contenga cargos que sean “claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes”(14). Estos requisitos no pueden interpretarse como una decisión arbitraria de la Corte, sino como un requerimiento de idoneidad de los argumentos para poder pronunciarse. Así, el propósito específico de estas exigencias se concreta: primero, “en racionalizar el uso del derecho, impidiendo que la presunción de constitucionalidad que ampara el ordenamiento sea cuestionada sin fundamento válido y real”(15) y, segundo, “en delimitar el ámbito de competencia del juez constitucional, quien dentro del sistema previsto por la actual Carta Política, no tiene asignada la función de adelantar un control oficioso de constitucionalidad sobre la actividad legislativa”(16).
Siendo esto así, se debe entender que los cargos son claros si permiten vislumbrar el motivo de la presunta violación. Esto es, que sea posible distinguir con facilidad las ideas expuestas y que los razonamientos sean comprensibles de forma sencilla. Por su parte, la certeza hace referencia a que los cargos deben versar “sobre una proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico, que la norma acusada y no otra no mencionada en la demanda; así entonces, los cargos no pueden inferir consecuencias subjetivas de las disposiciones demandadas, ni extraer de estas efectos que ellas no contemplan objetivamente”(17). Las conjeturas, las suposiciones, las presunciones y las sospechas del demandante respecto de la norma acusada no son un cargo cierto y, por tanto, no pueden ser considerados como un argumento de inconstitucionalidad. La especificidad se refiere a que “los cargos de inconstitucionalidad deben relacionarse directamente con la norma demandada y no pueden sustentarse en exposiciones vagas, indeterminadas, indirectas, abstractas y globales que no permitan directamente realizar un juicio de constitucionalidad”(18). Los cargos son pertinentes cuando son de orden constitucional, es decir, que los cargos contraponen normas de inferior categoría a las normas constitucionales. Finalmente, los cargos deben ser suficientes, es decir, que despierten una sospecha mínima sobre la constitucionalidad de la norma demandada, de tal suerte que de inicio “realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”(19).
El problema jurídico a resolver es: ¿se vulnera el artículo 122 de la Constitución Política —según el cual los empleos públicos deben tener funciones detalladas en la ley o reglamento— al facultar el Legislador a las autoridades de entidades territoriales certificadas para la asignación de funciones administrativas, pedagógicas o académicas a los docentes directivos que se desempeñen como supervisores y directores de núcleo educativo? En otras palabras, ¿los reglamentos dictados por las entidades territoriales son desarrollo del articulo 122 C.P., o esta norma solo admite el ejercicio de la potestad reglamentaria por el propio Gobierno Nacional?
5.1.1. En esencia, el actor alega la incompetencia de las autoridades territoriales para dictar reglamentos de asignación de funciones administrativas, académicas o pedagógicas a los docentes directivos que se desempeñen como supervisores o directores de núcleo educativo. A su juicio, solo el propio Gobierno Nacional podría reglamentar las funciones de dichos servidores públicos y en modo alguno las entidades territoriales. En suma, considera que la expresión “reglamento” que trae el inciso primero del artículo 122 de la Constitución es sinónimo de potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, con exclusión de las otras autoridades como las del orden territorial.
5.1.2. Por su parte, el inciso primero del artículo 122 constitucional(20) —presuntamente vulnerado— dispone que: (i) las funciones de todo empleo público estarán detalladas en ley o reglamento; (ii) la previsión de un empleo en la planta correspondiente y de su remuneración en el presupuesto del caso, son prerrequisitos para la provisión de un empleo público remunerado.
5.1.3. Con base en lo anterior, se concluye que sólo el reglamento del Gobierno Nacional —Ministerio de Educación— puede detallar las “funciones administrativas, docentes o pedagógicas” de los “docentes directivos”, careciendo la autoridad territorial de competencia para dictarlas a través de sus propios actos y reglamentos.
5.2. El alcance del concepto “reglamento” en el artículo 122 de la Carta: comprensivo de actos generales dictados por autoridades administrativas diferentes al Gobierno Nacional.
5.2.1. Noción general de “reglamento”: no equivale solamente a reglamento de autoridad nacional.
Tal como lo reconoció la Corte en la Sentencia C-447 de 1996, nuestra Carta Política emplea el término reglamento con otras distintas acepciones: (i) en los artículos 122 y 123 al referirse a los reglamentos de la función pública(21); (ii) en el numeral 11 del artículo 189 superior, al referirse a la potestad reglamentaria del Presidente de la República(22); (iii) en los artículos 235, numeral 6º; 237, numeral 6º; 241, numeral 11, y 265, numeral 11, respectivamente, al referirse a los reglamentos de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional, y del Consejo Nacional Electoral(23); y (iv) en el artículo 257, al referirse a la función del Consejo Superior de la Judicatura de dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia(24). Esto sin contar con las veces en que el Constituyente atribuye al propio legislador la tarea de reglamentar una disposición constitucional.
En un sentido más preciso, ha señalado la Corte que por “reglamento” ha de entenderse “el conjunto de normas creadoras de situaciones jurídicas generales, dictadas por la Administración o por los distintos organismos del Estado que no ostentan la potestad legislativa”(25), correspondiente a la noción de “reglamentos ejecutivos o secundun legem”, por ser expedidos en ejecución de una ley preexistente, función que comprende tanto los reglamentos que detallan, desarrollan o complementan los preceptos legales, como los que preparan su aplicación.
En cuanto a la expresión “reglamento” empleada por el inciso primero del artículo 122 constitucional, esta Corporación ha indicado: “es preciso aclarar que cuando la Constitución alude en la citada norma a dicha expresión, se refiere no sólo a los decretos reglamentarios que corresponde expedir al presidente como atribución constitucional propia, sino también a una serie de actos de diversas formas: resoluciones, circulares, instrucciones, órdenes, etc, provenientes de las autoridades administrativas jerárquicamente inferiores”(26).
Así, la voz “reglamento” hace referencia a las normas de contenido general, expedidas en desarrollo de una ley preexistente por autoridades en ejercicio de funciones administrativas. En modo alguno, los reglamentos corresponden exclusivamente al ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional.
5.2.2. El concepto de “reglamento” para detallar las funciones de los empleos públicos.
Visto está que la voz “reglamento”, como fuente para la definición de las funciones de cada empleo público (C.P. 122.1), no excluye la posibilidad de tratarse de actos diferentes a los de la administración central o nacional. Pero aún más, la Corte ha precisado en su jurisprudencia “que cuando el artículo 122 exige fijar las funciones de los empleos públicos, entre otros actos por medio de reglamentos, no se está refiriendo exclusivamente a la ley que determina la estructura orgánica de la entidad pública, ni al manual general de funciones que expide el Presidente de la República, sino también al manual específico de funciones de cada entidad”(27).
Resulta apenas lógica tal interpretación. Al restringir exegéticamente la interpretación de la citada norma constitucional para admitir que la asignación de funciones únicamente procede por medio de ley o decreto expedido por el Presidente de la República o el Ministerio de Educación Nacional, por tratarse de un asunto en materia educativa, se atentaría contra los principios de eficacia, economía y celeridad que orientan la función administrativa, la cual, entre otras formas, se cumple mediante la delegación, la desconcentración y la descentralización de funciones (C.P., art 209). Un orden jurídico que atribuyera al legislador y al Gobierno Nacional la potestad de fijar las tareas propias de los empleos de todos los niveles centralizados y descentralizados de la administración nacional —por no hablar de la administración territorial— negaría el carácter de república descentralizada, participativa y autonómica que predica nuestra Constitución (C.P., art 1º).
Es pertinente resaltar que lo anterior es distinto de la precisión de las tareas concretas que le asigne la autoridad administrativa correspondiente dentro del marco de las funciones generales previamente definidas en la ley o en el reglamento. En efecto, la autoridad competente podrá detallar las tareas que le correspondan a los docentes con arreglo a dicho marco, sin que ello implique que se estén definiendo funciones ad hoc o contrarias a la premisa de generalidad que deben tener los reglamentos.
5.3. La competencia de la autoridad territorial para asignar funciones en materia de educación y, específicamente, a través de reglamento, a los “docentes directivos”.
5.3.1. Nuestro ordenamiento constitucional en el título XI, capítulo I, que las entidades territoriales, gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la Ley, destacando el derecho de “ejercer las competencias que les correspondan” (C.P., art. 287). La Constitución Política señala como una de las finalidades del Estado asegurar la eficiente prestación de los servicios públicos a la totalidad de los habitantes del territorio nacional (C.P., art. 365). Cuando la responsabilidad la prestación de un servicio sea compartida por la Nación y las entidades territoriales, las competencias de éstas se ejercen de acuerdo con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (C.P., 288).
5.3.2. En materia educativa, el Acto Legislativo 1 de 2001, que modificó el artículo 356 de la Constitución, ordenó al legislador fijar los servicios a cargo de la Nación y de los departamentos, distritos y municipios, y para ello creó el sistema general de participaciones —SGP—, con el fin de proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación. A su vez, la Ley 715/2001 distribuyó las competencias entre la Nación y las entidades territoriales —departamentos, distritos y municipios certificados y no certificados—, asignando a la Nación aquellas referidas a la formulación de políticas, la expedición de la regulación, el diseño de mecanismos de medición de la calidad, la vigilancia y control, administración, distribución y regulación del sistema general de participaciones, entre otros. Los entes territoriales certificados, por su parte, quedaron a cargo de la prestación misma del servicio educativo, con la facultad de dirigir y administrar sus instituciones educativas, el personal docente y administrativo, y determinar los nombramientos, traslados y ascensos del personal, de acuerdo con las necesidades del servicio(28).
5.3.3. En desarrollo de la facultad constitucional para la prestación de los servicios públicos asignados, las Asambleas departamentales y los concejos municipales son competentes para la determinación de la estructura de la administración, las funciones de las dependencias y las escalas de remuneración a las distintas categorías de empleos (C.P., arts. 300 y 131), y específicamente, para reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios de educación a cargo del ente territorial correspondiente. A su vez, los gobernadores y alcaldes, para asegurar su cumplimiento, tienen potestad de crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley, a las ordenanzas y acuerdos correspondientes (C.P., arts. 305 y 315), entre ellas las propias del servicio educativo. Así, corresponde a los entes territoriales la prestación del servicio público de la educación, de conformidad con las facultades y competencias otorgadas por la Constitución y desarrolladas por el Legislador, para lo cual cuentan con autonomía para la gestión de los establecimientos educativos que forman parte del sistema oficial de su jurisdicción. Específicamente, las autoridades territoriales están facultadas para la asignación de las funciones y el régimen de novedades del personal educativo de su jurisdicción, de acuerdo con las necesidades del servicio, dentro del marco constitucional y legal.
5.3.4. Es menester confirmar la competencia de las autoridades territoriales para asignar las funciones cuya constitucionalidad se cuestiona, por lo siguiente: (i) las entidades territoriales cuentan con facultades constitucionales y legales para ejercer competencias en materia educativa; (ii) tienen atribuciones legales generales para la prestación del servicio de educación preescolar, primaria y media (L. 715, arts. 5º y 6º); (iii) son competentes —en cuanto entidades territoriales certificadas— para organizar “para la administración de la educación en su jurisdicción, núcleos educativos u otra modalidad de coordinación” (L. 715, art. 39, inc. 2º); y, finalmente, (iv) están legalmente habilitadas para la creación del cargo de docente directivo —rector o director de establecimiento educativo, vicerrector, coordinador, director de núcleo o supervisor de educación—, siendo su autoridad nominadora el gobernador o el alcalde distrital o de los municipios que hayan asumido la prestación del servicio educativo (L. 115/94, arts. 126 y 127). Forzoso es concluir que, en el ámbito de su jurisdicción, las autoridades territoriales pueden asignar las funciones administrativas, académicas o pedagógicas adicionales a funcionarios docentes directivos que ocupan cargos de supervisores o directores educativos.
6.1. El concepto de “reglamento” incluido en el artículo 122 de la Carta, no equivale solamente a reglamento de autoridad central del orden nacional. Por el contrario, es comprensivo de actos generales dictados por autoridades administrativas diferentes al Gobierno Nacional.
6.2. Los reglamentos que deben detallar las funciones inherentes a un cargo público —inciso 1º del artículo 122 Constitucional—, pueden adquirir diversa forma según se trate de resoluciones, circulares, instrucciones, órdenes, etc., provenientes de diferentes autoridades no legislativas del orden nacional o del orden territorial, central o descentralizado. Y pueden consistir en manuales generales de la administración o en manuales específicos de funciones generales de cada entidad o dependencia.
6.3. Las entidades territoriales departamentales, distritales y municipales —certificadas— son competentes organizar la prestación del servicio educativo en el ámbito de su jurisdicción y, particularmente, para establecer núcleos educativos u otras modalidades de coordinación del mismo. También sus autoridades tienen competencia para crear, suprimir y fusionar cargos en el área educativa y asignarles funciones a los mismos, en el marco de las disposiciones legales que los regulan. Específicamente, cuentan los gobernadores y alcaldes con tal atribución respecto del cargo de docente directivo.
6.3. El otorgamiento de facultades por parte del Legislador a las autoridades territoriales para asignar funciones administrativas, docentes y académicas a los directivos docentes que se desempeñen como supervisores o directores de núcleo educativo, representa un desarrollo legal de las competencias constitucionales del Legislador en materia educativa (C.P., art. 67) y una concreción de sus facultades generales de dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales por parte de las autoridades territoriales.
1. Declarar la exequibilidad del aparte demandado del inciso 3º del artículo 39 de la Ley 715 de 2001, por el cargo formulado.
(8) La razón de la inexequibilidad: siendo atribución del Congreso la expedición de la ley a la que debe sujetarse el Gobierno para ejercer las funciones de inspección y vigilancia, en el inciso primero del artículo 39 de la Ley 715 “se observa que el legislador le entregó a la facultad reglamentaria del Presidente una competencia que sólo le corresponde al Congreso”, razón por la cual se halló inconstitucional tal disposición (C-617/2002).
(9) Artículos 6º, 7º y 8º de la Ley 715/2001.
(10) Ver Auto 32/2005.
(11) “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional.
(12) Sentencias C-1052/2001 y C-717/2008.
(13) Sentencia C-717/2008.
(14) Sentencia C-1052/2001.
(15) Sentencia C-1115/2004.
(17) Auto 32/2005.
(19) C-1052 de 2001 Al respecto pueden consultarse: C-918/2002, C-150, C-332 y C-569 , estas últimas de 2003.
(20) ART. 122.—No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
(21) ART. 122.—No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento. ART. 123.—Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.
(22) ART. 189.—Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa: (...) 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.
(23) ART. 235.—Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: (...) 6. Darse su propio reglamento. ART. 237.—Son atribuciones del Consejo de Estado: (...) 6. Darse su propio reglamento y ejercer las demás funciones que determine la ley. ART. 241.—A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (...) 11. Darse su propio reglamento. ART. 265.—El Consejo Nacional Electoral tendrá, de conformidad con la ley, las siguientes atribuciones especiales: (...) 11. Darse su propio reglamento.
(24) ART. 257.—Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones: (...) 3. Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.
(25) C-447 de 1996 y C-312 de 2003, entre otras.
(26) Sentencia C-447 de 1996.
(28) Artículos 6º, 7º y 8º de la Ley 715/2001.

References: ARTÍCULO 39
 artículo 39
 artículo 241
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 2
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 189
 artículo 257
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 356
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 39
 artículo 39