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Timestamp: 2020-07-07 17:20:56+00:00

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Portal Guaraní - REINVENTANDO LA GESTIÓN PÚBLICA EN EL PARAGUAY - Por JOSÉ MARÍA IBAÑEZ / VÍCTOR MANUEL SOSA
VÍCTOR MANUEL SOSA
REINVENTANDO LA GESTIÓN PÚBLICA EN EL PARAGUAY - Por JOSÉ MARÍA IBAÑEZ / VÍCTOR MANUEL SOSA
REINVENTANDO LA GESTIÓN PÚBLICA EN EL PARAGUAY
JOSÉ MARÍA IBAÑEZ / VÍCTOR MANUEL SOSA
Cinco instrumentos para lograr eficiencia,
Transparencia y responsabilidad social.
Teléfs.: 496 991 - 449 738
E-Mail: agatti@pla.net.py
Los autores agradecen la colaboración para esta edición a
OPTIMIZA Consultores / optimiza@par.net.py
Diseño de Portada: Fernando Amengual
Diagramación: y Armado: Gilberto Riveros Arce
I.S.B.N.: 99925 - 59 - 99 – 3
2003 (264 páginas)
Nació en Asunción en 1969, casado con Rossana Cárdenas, con quien tiene tres hijos. Es Abogado por la Universidad Nacional de Asunción, Master (Magna Cum Laude) en Derecho de Estado por la Universidad Julios-Maximilians de Würzurg, Alemania; Master en Gobierno y Gerencia Pública por la Universidad de Chile y Master en Administración Pública y Relaciones Internacionales por la George Mason University del Estado de Virginia, Estados Unidos. Es especialista en Planificación Estratégica, Elaboración y Evaluación de Proyectos. Es miembro de la Federación Interamericana de Abogados de la Sociedad Americana de Derecho Internacional, de la Asociación Chilena de Ciencias Políticas y de la Sociedad Americana de Administración Pública. Es además, docente, consultor, columnista y colaborador en diversos medios de comunicación. Ha publicado libros y numerosos artículos de investigación y ensayos.
Nació en Asunción en 1964, casado con Teresita Elizabeth Vera, con quien tiene seis hijos. Es Administrador de Empresas, Post ­Grado en Negociaciones Internacionales (Universidad del Cono Sur de las Américas); Post ­Grado de Desarrollo Económico Agrario e Industrial (Programa de Formación de Funcionarios Públicos Convenio Unión Europea - Paraguay); Diplomado en Ciencias Diplomáticas. Tiene estudios de Finanzas Gubernamentales (instituto Tecnológico de Monterrey, México), y Ciencias Informáticas (Universidad Autónoma de Asunción). Es especialista en Gestión Pública e Ingeniería de Software. Es Docente y Conferencista en representación de Paraguay en Congresos, Seminarios y Encuentros de Responsables Iberoamericanos del Servicio Civil y de Expertos en Sistemas de Compras Gubernamentales. Es columnista de varios medios de comunicación. Coordinador y Consultor de Proyectos financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo, la Unión Europea y el Banco Mundial.
Parte 1: REINVENTANDO LA GESTIÓN PÚBLICA
Capítulo 1: Innovando la gestión pública
Capítulo 2: Nueva organización y función de la administración pública
Capítulo 3:Un servicio civil profesional
Parte 2: INSTRUMENTOS TÉCNICOS DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Capítulo 4: Sistema Nacional de Gestión de Recursos Humanos del Sector Público.
Capítulo 5: Sistema Nacional de Contrataciones Públicas
Capítulo 6: Sistema Tecnológico de Información Pública
Capítulo 7: Sistema Nacional de Evaluación y Control de la Gestión Pública
Capítulo 8: Sistema Nacional de Capacitación de Funcionarios Públicos
Paraguay presenta actualmente un contraste de profundidad pocas veces visto, por una parte, el Estado que el país requiere y el que sus principales dirigentes deben lograr, y por otra, la realidad de un Estado que desde múltiples puntos de vista: político, financiero e institucional, es hoy mayormente parte de los problemas del país que de sus posibles soluciones.
En efecto, el país necesita contar con un Estado respetado y res­petable, serio y confiable, que asegure estabilidad, construya un sistema de legalidad y promueva el desarrollo económico y social sostenido, ofre­ciendo seguridad jurídica tanto a sus ciudadanos como a la inversión y haciendo frente a los problemas de la pobreza y la exclusión social. La búsqueda de soluciones al conjunto de problemas que afectan al Estado y a las estructuras gubernamentales debe, entonces, abordarse de ma­nera absolutamente prioritaria y como condición previa para que el Paraguay pueda retomar la ruta del desarrollo. Este importante desafío es a su vez una gran oportunidad para el nuevo Gobierno electo democráticamente en comicios calificados como históricos en el país, que ha expresado su voluntad y compromiso político de llevar adelante una gestión pública transparente, eficiente y eficaz.
El trabajo de José María Ibanez y Víctor Manuel Sosa en su libro "Reinventando la Gestión Pública en el Paraguay" es una contribución importante en la dirección correcta. En su primera parte se discute y describe la problemática de la gestión pública bajo tres ópticas que en sí mismas invitan a la reflexión del cambio: innovar en la gestión; reor­ganizar el aparato público; y profesionalizar a los gestores públicos. En la segunda parte se presenta, analiza y documenta una serie de ins­trumentos técnicos clave, que sirven como referencia para acompañar la modernización de la gestión pública, independientemente de que los mismos puedan ser ajustados en función de su pertinencia y oportuni­dad de su implantación en el país. El trabajo concluye con un acervo de conclusiones y recomendaciones donde se plantean ideas y opciones concretas para evolucionar hacia una gestión pública moderna, que acompañe la formulación de un nuevo camino de desarrollo con equidad para el Paraguay.
Alvaro Cubillos
REPRESENTANTE DEL BID EN PARAGUAY
Los problemas más graves que afectan al Paraguay, según la percepción de la gente, son: la corrupción, la inseguridad, la impunidad, el desapego a las leyes, la improductividad y la carencia de liderazgos. En la opinión de la gente, el Gobierno es el principal culpable de esta situación (1).
Probablemente la gente tenga razón: todo parece indicar que el Gobierno es parte del problema y no parte de la solución. La institución del Gobierno como tal no ha generado la confianza como para liderar el proceso de transformación cultural que necesita nuestro país para enfrentar su propia crisis.
El Gobierno es visto como el instrumento más visible de la co­rrupción, de la inseguridad-reflejado en la complicidad de elementos de las fuerzas policiales con el crimen organizado- y de la ineficacia para la solución de los problemas de la gente. El Gobierno es, para la gente, el "enemigo" y no el aliado para resolver sus problemas.
Las aduanas, los ministros del Poder Ejecutivo y los funcionarios públicos lideran el ranking de percepción de corrupción (2); solo la In­dustria Nacional del Cemento malgastó 10 mil millones de guaraníes en dietas y gratificaciones entre 1999 y 2000 (3), según un informe de la Contraloría General de la República. Necesitamos transformar el Go­bierno y para ello debemos repensar el Gobierno y reinventar la gestión pública para ejercer una administración pública eficaz, transparente, moderna y cercana a la ciudadanía.
El Paraguay necesita una Administración creíble, un gobierno que ofrezca soluciones y garantías a los ciudadanos, que inspire con­fianza, que sea eficiente y que no sea excesivamente caro para los con­tribuyentes. Necesitamos un gobierno que funcione mejor y cueste me­nos, como lo definiera el ex vicepresidente norteamericano Al Gore en un documento que acompañó el Informe de Revisión Nacional de Re­sultados de la Administración Pública al inicio del primer período del presidente Clinton (4).
Para repensar el Gobierno y reinventar la gestión pública en nuestro país es necesaria una agenda con medidas, acciones e iniciati­vas de corto, mediano y largo plazo que permita gastar menos, producir más y mejores resultados y orientar las acciones del Estado hacia la solución de los problemas del ciudadano. Debemos iniciar el proceso de reinvención de la gestión pública, antes que envolvernos en la discusión del rol del Estado que, conforme a la experiencia en nuestro país, nos ha conducido a una pérdida de tiempo, no nos permitió desarrollar la capacidad para el cambio y nos situó en el statu quo de la inacción con respecto a los impostergables procesos de modernización que requieren con urgencia las instituciones públicas en Paraguay. Además, cada Go­bierno que asume la administración tiene su propia visión filosófica del rol del Estado.
El debate que se sostiene con respecto al rol del Estado conlleva largas e interminables discusiones que hacen perder la noción de la inmediatez para emprender estrategias que busquen mejorar la ges­tión pública.
En este marco, lo que se pretende es reinventar la manera de organizar, planificar, dirigir, ejecutar y controlar las políticas de Esta­do.
La transformación y la modernización de la gestión pública se basan fundamentalmente en la visión y en la misión de servir al ciu­dadano maximizando los resultados de su gestión, minimizando sus costes y rindiendo cuentas al público por los actos de gobierno. El Gobierno debe buscar el mayor beneficio para el ciudadano al menor costo posible.
La misión entonces estará orientada, en primer lugar, a recupe­rar la credibilidad en la institución del Gobierno y, en especial, en la Administración Pública. Para ello debería incluir en los objetivos y prio­ridades la lucha contra el fraude, la corrupción pública y privada, la malversación y mal utilización de recursos fiscales, y todo tipo de abuso gubernamental. Sólo de esta manera estaremos en condiciones de lle­var adelante reformas serias y sustentables.
Según Gary Roberts (5), uno de los indicadores fundamentales de la salud de una democracia es el grado de confianza que el público tiene en la honestidad, integridad, imparcialidad y competencia de los fun­cionarios públicos.
En segundo lugar, la misión del Gobierno debe centrarse en ge­nerar condiciones económicas y sociales que ofrezcan un bienestar mí­nimo al ciudadano. Buscar soluciones creativas e innovadoras a los vie­jos problemas de la gente es el desafío en el siglo XXI. Este desafío requiere de la Administración Pública un sistema de recursos humanos que funcione con las personas adecuadas, en los lugares adecuados y en el momento adecuado.
(2) Encuesta recogida en el marco del Proyecto de Capacitación a Periodistas Anticorrupción/Transparencia. Consultora Management Systems Internatio­nal, Universidad Internacional de la Florida, Instituto de Estudios Compara­dos en Ciencias Penales y Sociales y USAID. ABC, 3/02/02, http/www. diarioabc.com.py/eco02.htm
(3) Informe Especial de la Contraloría General de la República con relación a la ejecución presupuestaria de los ejercicios fiscales de 1999 y 2000. ABC color, 3/ 06/02, http//www. diarioabc.com.py/jud01.htm
(4) Gore, Al. From Red Tape to Result, Creating a Government that Works Better and Costs Less, Reinventing Human Resources Management, Accompanying Report of the National Performance Review. U.S. Government Printing Office, September 1993.
(5) Roberts, Gary E. "A history of the Federal Civil Service: A Values-Based Perspective", in Radical Reform of the Civil Service. Edited by Stephen E. Coundrey and Robert Maranto, p. 15, Lexington Books, Lanham, Maryland, 2001.
UN SERVICIO CIVIL PROFESIONAL
Para el desarrollo de los seis ejes estratégicos señalados se de­ben articular esfuerzos, a los efectos de contar con un servi­cio civil profesional.
David Osborne y Ted Gaebler, autores de Reinveinting Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector (18), que fue una especie de Biblia para la Revisión Nacional de los Resulta­dos de la Administración en Estados Unidos en 1993, argumentan que los funcionarios públicos no son el problema; el sistema en el cual trabajan los funcionarios sería el verdadero problema en Estados Unidos. A nuestro juicio, esta no es la misma situación de la cual padece la Ad­ministración Pública paraguaya. Nuestro problema no es sólo el sis­tema, sino la cultura y los valores que orientan la conducta de los fun­cionarios y del público que participa en el sistema.
Las transformaciones que requiere el Paraguay ponen al hombre en el centro de todos los escenarios. Las personas son primaria y final­mente la clave de los cambios y las reformas que necesitamos los pa­raguayos. Personas son los actores del cambio y personas son los be­neficiarios de la transformación.
Es aquí donde un servicio civil profesional juega un papel im­portantísimo. Nuestra tesis es que la clave para mejorar el Gobierno son las personas, sus valores y sus conductas. Estamos hablando en­tonces de la reingeniería del hombre para la reinvención de la gestión pública. Si la intención de Osborne y Gaebler era eliminar la burocracia y no a los burócratas para reinventar el Gobierno en Estados Unidos, nuestra intención es eliminar los viejos valores de corrupción, favoritis­mo, mediocridad e ineficiencia de los burócratas y la burocracia para repensar el Gobierno y reinventar la gestión pública en el Paraguay.
Cuando hablamos del personal público nos referimos a los em­pleados del Estado, tal como se define en la Ley de la Función Pública (19) a los funcionarios del Poder Ejecutivo, del Poder Judicial y del Poder Legislativo, así como de sus reparticiones y dependencias.
Debemos precisar que los funcionarios públicos administrativos que no cumplan funciones jurisdiccionales en el ámbito del Poder Judicial, sus actuaciones y relaciones laborales con el Estado deberían estar sujetas a las prescripciones de la Ley N° 1.626, De la Función Pú­blica.
La Ley N° 1.626, De la Función Pública, tiene por objeto regular la situación jurídica de los funcionarios y de los empleados públicos, el personal de confianza, el contratado y el auxiliar, que prestan servicio en la Administración Central, en los entes descentralizados, los gobier­nos departamentales y las municipalidades, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la banca privada y los demás organismos y entidades del Estado. La misma normativa exceptúa expresamente a los magistrados del Poder Judicial y al fiscal general del Estado y los agentes fiscales, quienes forman parte de la carrera judicial, conforme a prescripciones del Artículo 101 de la Constitución Nacional.
La célula básica que necesitamos cambiar en nuestro sistema es el tipo de empleados públicos que tenemos. El desafío es repensar el tipo de empleados que necesitamos para hacer que la gestión del Estado sa­tisfaga las necesidades de los ciudadanos y a la vez haga que la Administración Pública funcione mejor y cueste menos.
El tipo de empleado público que necesitamos en el Paraguay debería fundarse en los siguientes principios (20):
Servir al público con respeto y cortesía, reconociendo que el servicio al público es el objeto de la función pública.
Servir al público con integridad, honestidad y transparen­cia, a fin de inspirar confianza en el Gobierno, en la ley y en las instituciones.
Servir al público con honradez, sin admitir ningún tipo de ganancias o beneficios personales en el ejercicio de sus obligaciones.
Servir al público con profesionalismo y criterio técnico sin ningún tipo de influencia política partidaria.
Servir al público con imparcialidad, justicia, equidad y sin ningún tipo de discriminación, favoritismo o influencia.
Servir al público con eficiencia y efectividad, buscando siempre el bien general y los mejores resultados al menor costo y tiempo posibles.
Servir al público con la mayor diligencia, creatividad, de­dicación y empeño, con la finalidad de ofrecer soluciones innovadoras y responsables a los problemas de la gente.
Servir al público con actitud positiva, con mente abierta, espíritu tolerante y dispuesto a la crítica.
Servir al público con autoridad moral y evitar cualquier actividad que pueda afectar la compatibilidad de la función pública.
Estos diez principios que sugerimos como filosofía del tipo ideal de funcionario público nos llevan a replantear la manera de seleccionar, promocionar, operar y producir resultados en la Administración Públi­ca. Además, nos obligan a pensar en nuevos y más eficientes controles y mecanismos necesarios para hacer que esos empleados sean útiles a los propósitos que son contratados, designados o electos: es decir, servir al público.
Esos principios están basados en los mismos valores que han servido de cimiento del servicio civil o sistema de méritos en los Estados Unidos en diferentes períodos de su evolución (21). Algunos de esos va­lores han sido más evidentes en ciertos períodos de la historia de dicha nación.
EL SERVICIO CIVIL: ORIGEN, EVOLUCIÓN Y TENDENCIA
El servicio civil se remonta a finales del siglo XVII en los tiempos de instauración de los regímenes constitucionales en Europa y Améri­ca. El empleado público (22) deja de ser un servidor personal de la Corona para convertirse en funcionario del Estado, ente impersonal regido por leyes. El principio de la igualdad ante la ley permitirá, aunque sea en teoría, que cualquier ciudadano pueda tener acceso a la función pú­blica. En este sentido, el célebre Artículo 26 de la Declaración de los De­rechos del Hombre y del Ciudadano del 26 de agosto de 1789 proclama esta igualdad de los ciudadanos para ser admitidos a "toda clase de dignidades, puestos y empleos públicos, según su capacidad y sin otra distinción que la de sus virtudes y sus talento’’. La histórica fórmula combina los dos pilares sobre los que se fundamentará la identidad del servicio civil: la igualdad y el mérito.
De hecho, en otros países (23) es más bien el principio de recluta­miento por mérito el que va por delante. El primero de ellos fue a prin­cipios del XVIII, Prusia, donde Federico Guillermo lo impuso mediante una ordenanza de 1713. El sistema de mérito se generaliza asimismo en el Reino Unido a lo largo del siglo XIX. En 1853, Norticote y Tre­velian, comisionados por Gladstone para realizar una encuesta so­bre la función pública inglesa, se pronuncian por la implantación de un sistema de concurso abierto a todos para el reclutamiento de los ser­vicios públicos, trasladando a la metrópoli el sistema ya aplicado el mismo año en el reclutamiento para el servicio de la India. Una Order in Council de 21 de mayo de 1855 es la verdadera acta de nacimiento del servicio civil. Creaba la Civil Service Commissiony nombraba a tres comisionados, encargados de examinar a todos los candidatos, a fin de evaluar su idoneidad para el cargo.
Se ha relacionado (24) el origen del servicio civil moderno con la producción histórica de cinco fenómenos: a) la separación de lo público y lo privado; b) la separación de lo político y lo administrativo; c) el desarrollo de la responsabilidad individual; d) la seguridad en el em­pleo; y e) la selección por mérito e igualdad. La concreción de estos principios en la legislación de cada país es (Sánchez Morón: 1996) un proceso largo y desigual, íntimamente ligado a la evolución social y a las concepciones políticas y culturales dominantes. El primer país que adopta un estatuto general de la función pública es España, en 1852. Italia, tras el precedente de una ley de 1853 que establece una carrera administrativa, elaborará su primer texto único en 1908. Holanda lo hace en 1929 y Bélgica, en 1937, fuertemente inspirada por el modelo británico. En Francia, si bien parte de su modelo (en particular el sis­tema de cuerpos) se prefigura en la era napoleónica, el primer estatuto no se promulgará hasta 1941, bajo el régimen de Vichy.
En los Estados Unidos el sistema de méritos en la carrera ad­ministrativa había sido introducido a finales del siglo XIX como con­secuencia de una grave desgracia nacional. El presidente Garfield había sido asesinado por un buscador de empleo público como recom­pensa a su labor política a favor de la campaña presidencial del en­tonces candidato a presidente. El asesino insistió por varios meses cobrar el retorno de su esfuerzo y, al no encontrar respuesta favorable a sus expectativas, atentó con la vida del mandatario.
La ley que introdujo en los Estados Unidos el sistema de méritos es conocida como la Ley Pendleton, y el principal objetivo era combatir el sistema de "botín político" que generaba favoritismo, padrinazgo e injerencia política en las decisiones del personal. El principal objetivo era construir una fuerza laboral políticamente (partidaria) neutral.
Con estos antecedentes, pareciera que el Paraguay se encuentra en la fase fundacional de una carrera administrativa basada en los méritos, con la finalidad de evitar los vicios señalados y que son propios del sistema de botín. Esa es la idea que ha predominado en el Paraguay por mucho tiempo: el Estado como patrimonio al servicio de las élites dominantes.
Destruir el sistema de Estado patrimonialista o "botín" es uno de los principales objetivos de una carrera administrativa basada en los méritos. Sin embargo, no es el único objetivo. A ello hay que sumar la idea de un gobierno eficiente al servicio del ciudadano. El objeto final de una carrera administrativa que busca promover el mérito es obtener una fuerza laboral que esté en condiciones de ofrecer soluciones a los problemas de la gente con capacidad profesional, excelencia, honesti­dad y sin ningún tipo de discriminación en su gestión.
La sustitución de un sistema de padrinazgo por una burocracia pública profesional es una condición no suficiente, pero sí necesaria para el desarrollo de los países. Esta burocracia "weberiana" exigiría (25) la concurrencia de tres categorías institucionales clave: a) reclutamien­to por mérito mediante pruebas competitivas; b) procedimientos espe­cíficos no políticos para contratar y despedir; y c) carrera profesional basada en promoción interna.
En cuanto a la corrupción, cuando los procedimientos promueven la profesionalización de la función pública y se desvincula de la clase política, las desprolijidades administrativas y las distorsiones declinan y los actos democráticos son más efectivos.
SISTEMAS LEGALES Y ESTRUCTURAS INSTITUCIONALES DEL EMPLEO PÚBLICO EN LOS PAÍSES DE IBEROAMÉRICA (26)
En oportunidad del II Foro de Responsables del Servicio Civil Iberoamericanos que se desarrolló en Cartagena de Indias los días 12 al 14 de marzo de 2003, se analizaron los sistemas legales imperantes en materia de relación contractual entre el trabajador público y el em­pleador público.
En muchos casos, la relación de empleo está sujeta a normas de Derecho Público, a estatutos de función pública y en algunos casos a normas de Derecho Laboral, coexistiendo también en otras relaciones de ambos tipos.
Así, se cita la existencia de un sistema de función pública, de ser­vicio civil o de carrera administrativa en la mayoría de los países, aun­que, al considerar posteriormente su ámbito, los colectivos exceptuados y los objetivos de los procesos de reforma en curso, esta declaración se matiza considerablemente.
En varios países se señala la coexistencia de ambos tipos de regímenes. En Brasil, donde la Constitución Política de 1998 establecía el "Régimen único", una enmienda constitucional posterior eliminó su obligatoriedad y, aunque dicha enmienda ha sido declarada en suspen­so por el Tribunal Federal Supremo, existe un doble régimen de "cargos públicos" y "empleos públicos". En Colombia se hace referencia a un ré­gimen legal y reglamentario para los empleados públicos al servicio del Estado y un régimen laboral de contrato de trabajo para los trabajado­res oficiales y miembros de las corporaciones públicas, y en Ecuador, a un régimen de servicio civil y un régimen contractual. En el caso de España, existe un doble régimen jurídico: un régimen de función pú­blica, que es la regla general, y un régimen laboral, que tiene carácter excepcional y limitado a determinados puestos que se recogen expresa­mente en la ley (puestos de carácter no permanente, de vigilancia, custodia y porteo, mantenimiento, entre otros).
Como casos particulares hay que citar los de México y Nicaragua. En México el régimen jurídico de los trabajadores del Estado es la le­gislación del Trabajo Burocrático, dentro del Derecho Social, y en Ni­caragua los trabajadores públicos están regulados por el régimen laboral común.
En aquellos países en que existe doble régimen jurídico se produce, lógicamente, una distinción entre los funcionarios públicos y el laboral, con distintas denominacio­nes. Es el caso del personal funcionario y el laboral en España, o de los cargos públicos y los empleos públicos en Brasil.
Dentro del personal funcionario, varios países, como España y Perú, distinguen entre el personal funcionario de carrera, de carácter permanente, y el personal funcionario interino, de carácter temporal en tanto no sea posible su desempeño por funcionarios de carrera.
Otra distinción es la que se realiza entre el personal sometido al sistema general de carrera y los sometidos a sistemas o regímenes particulares de carrera.
Existen países que señalan como tipos de personal los servidores públicos de carrera y los que no son de carrera (Panamá) o países como Guatemala, en los que, además de personal de servicio exento, hay personal de servicio por o sin oposición. Un servicio sin oposición se cita también entre los tipos de personal en Costa Rica.
Igualmente dentro del personal no sometido a un régimen de carrera administrativa, las denominaciones y los tipos de funcionarios son múltiples: funcionarios electos, designados, de libre nombramiento y remoción, de confianza, eventuales, entre otros.
La Constitución de Panamá es posiblemente la más prolija y detallada en el tema de la función pública, regulando un régimen de función pública con un conjunto de derechos, deberes y prohibiciones específicos, así como de acciones de recursos humanos, regulados por ley, para garantizar la administración de los recursos humanos del Estado, sobre la base del mérito y la eficiencia. Así, la Constitución establece, entre otras, las siguientes reglas:
Los deberes y derechos de los servidores públicos, así como los principios para los nombramientos, ascensos, las sus­pensiones, los traslados, las destituciones, la cesantía y las jubilaciones serán determinados por la ley.
Los nombramientos que recaigan en el personal de carrera se harán sobre la base del sistema de méritos.
Los servidores públicos están obligados a desempeñar per­sonalmente sus funciones, a las que dedicarán el máximo de sus capacidades y percibirán por las mismas una remuneración justa.
Son servidores públicos las personas nombradas temporal o permanentemente en cargos de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial, de los municipios, las entidades autónomas o semiautónomas y, en general, las que perciban remuneración del Estado.
Se instituyen las siguientes carreras en la función pública, conforme a los principios del sistema de méritos, cuya estructura y organización deberán realizarse por ley: carrera administrativa, carrera judicial, carrera docente, carrera diplomática y consular, carrera de las ciencias de la salud, carrera policial, carrera de las ciencias agropecuarias y carrera del servicio legislativo.
En materia de procesos de regulación y reforma del régimen de empleo público, la experiencia de España es importante, porque se da una serie de circunstancias que llevan a que exista un consenso gene­ralizado sobre la necesidad de la reforma del régimen del empleo pú­blico en algunos de sus aspectos: finalización del proceso de transferen­cias a las comunidades autónomas; impacto creciente de la integración en la Unión Europea; aparición de nuevas demandas sociales en re­lación con el medio ambiente, la inmigración y la investigación, entre otras; generalización de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación; orientación de la Administración Pública a la eficacia, la eficiencia, la productividad y la optimización de costes.
La reforma se enmarca en un proyecto más ambicioso de moder­nización y cambio de las administraciones públicas, que se ha articu­lado en el Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Públicos, aprobado por el Gobierno el 4 de febrero de 2000 y que define una nueva política de personal con las siguientes líneas esenciales:
Simplificar la organización de la función pública (nueva or­denación de la función pública, reducir y simplificar el número de cuerpos y escalas, mayor movilidad de los funcio­narios).
Agilizar y actualizar la selección y formación.
Promover el desarrollo profesional y personal.
Establecer una función pública directiva, incorporando la evaluación del desempeño de los directivos.
Impulsar el diálogo social en la función pública como práctica permanente.
Impulsar una mayor presencia en los organismos interna­cionales.
Como instrumento de la reforma y para impulsar el proceso de modernización de la Administración Pública, se ha firmado el Acuerdo de Administración de Sindicatos del 13 de noviembre de 2002, que incluye los siguientes bloques de medidas:
Medidas para aumentar la eficacia y la calidad en la pres­tación de los servicios, como la reordenación de los efecti­vos, atendiendo a áreas prioritarias, la potenciación de la movilidad o la ampliación del horario de atención al públi­co.
Medidas para apoyar la conciliación de la vida familiar y laboral, como el establecimiento de una red de guarderías, la reducción de la jornada por motivos familiares o la pres­tación de servicios a tiempo parcial.
Medidas de impulso de la carrera y la cualificación, como el fortalecimiento de la promoción interna y la potenciación de la formación especial en nuevas tecnologías e idiomas.
Medidas a favor de la estabilidad del empleo, como la fi­nalización del proceso de consolidación o la disminución de la tasa de temporalidad.
Medidas para la mejora de la calidad de vida en el trabajo, como la potenciación de la prevención de los riesgos labo­rales.
Medidas de ordenación retributiva e incentivos salariales, como la puesta en marcha de un Plan de Pensiones para el año 2004.
Medidas destinadas a mejorar el marco de las relaciones laborales en aspectos como derechos y garantías sindicales o negociaciones colectivas.
CONCLUSIONES DEL FORO DE RESPONSABLES DE SERVICIO CIVIL EN IBEROAMÉRICA (27)
La mayoría de los países señalaron la existencia de regímenes de función pública, de servicio civil o de carrera administrativa en los que la relación de empleo entre el trabajador y el empleado público está sujeta a normas de Derecho Público, siendo una minoría en los que dicha relación está sujeta exclusivamente a normas del Derecho Laboral. No obstante, a pesar de afirmarse la existencia de regímenes de función pública, la determinación de su ámbito de aplicación, los co­lectivos y las áreas excluidas o los procesos de reforma matizan posteriormente esta afirmación. En cierta medida, la preocupación gene­ral por profesionalizar a los funcionarios públicos implica el reconoci­miento, al menos, de una insuficiencia de esa profesionalidad.
Los intentos de profesionalización y reforma están dirigidos a establecer estatutos de función pública que promueven la neutralidad y la profesionalización, Así, en muchos casos, es la propia Constitución la que establece la necesidad de una función pública y un sistema de carrera, remitiendo a la ley su establecimiento. Igualmente, en muchos países se han establecido o se están estableciendo normas con rango legal que regulan con detalle el régimen de la función pública, incluyen­do los aspectos esenciales como derechos y deberes, reclutamiento y selección, promoción y carrera, incompatibilidades y régimen discipli­nario, órganos de coordinación de la gestión de recursos humanos.
En general, no existen empleados cubiertos por un estatuto o normativa en todo el sector público, distinguiendo entre distintos sec­tores públicos con normas diferentes, que se justifican por la naturaleza especial del trabajo a realizar o por el específico sector de actividad de que se trate. Así, en la mayoría de los países, determinados colectivos tienen estatutos y normas específicas: servicio exterior, órganos legis­lativos, Poder Judicial, Fuerzas Armadas, Policía o docencia.
En cuanto a la responsabilidad en materia de política de recursos humanos, es desigual. En general, se observa un movimiento opuesto a la tendencia general que se da en los modelos de función pública hacia la delegación y descentralización de responsabilidades en la política de personal. Ello se explica por los procesos de reforma y profesionalización en que están embarcado un número importante de países, que hace especialmente necesarios una coordinación y un control central para la definición, el desarrollo, la aplicación y el seguimiento del régimen ju­rídico y de las políticas de gestión de recursos humanos.
La reforma del empleo público ha tenido lugar en los últimos años en gran medida gracias al impulso y apoyo de instituciones internacio­nales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo o la Unión Europea, así como a proyectos de cooperación bilaterales, al considerarse que una administración moderna y eficaz pasa por unos empleados públicos formados y profesionales que no están sometidos al vaivén de los cambios políticos; y que el desarrollo de esta capacidad administrativa e institucional es básico para el desarrollo económico de estos países y para su capacidad de implementar reformas en todos los sectores económicos y sociales.
La reforma y la profesionalización de la función pública constitu­yen un proceso continuo que no se ha completado en muchos casos, aunque hay ejemplos de procesos de reforma decididos que están avan­zando en la creación de una administración basada en la estabilidad y la continuidad, en la igualdad y el mérito.
El reto sigue estando, en muchas ocasiones, en la implementación de las normas lo más rápidamente posible y en su aplicación real, ya que, en muchos casos, se percibe que los intentos de reforma han estado limitados en la práctica y que existe una tensión entre los enunciados normativos y las características de la realidad.
Una dificultad de los procesos de reforma viene dada también, sin duda, por la evolución general de los modelos de función pública y por el movimiento hacia la privatización del empleo público que se está dando en muchos países avanzados, lo que ha afectado a numerosos sectores de la función pública tradicional, difuminando sus límites. Así, la noción clásica de función pública está sometida a cuestionamientos, por muchos motivos. En países que tradicionalmente han contado con sistemas profesionales de función pública se plantean reformas que tienden a alinear el régimen de empleo público con el régimen laboral privado.
En todo caso, y a pesar de la llamada crisis de la función pública, el interés y la voluntad decidida de muchos países de Iberoamérica en construir sistemas de función pública dejan claro que en el siglo XXI la función pública sigue siendo necesaria y que ningún Estado puede funcionar bien sin una Administración Pública y unos servidores públicos eficaces y profesionales.
DECLARACIÓN DE LOS RESPONSABLES DEL SERVICIO CIVIL IBERO­AMERICANOS (28)
Durante al edición del Foro de Responsables del Servicio Civil Iberoamericanos en Cartagena de Indias, se elaboró y difundió una re­comendación con el listado de los temas de interés de los países pre­sentes en el foro para su posible inclusión en la resolución de la Conferencia de Ministros de Administraciones Públicas y de Reforma del Estado del 26 y 27 de junio de 2003 en Santa Cruzde la Sierra (Bolivia).
Los responsables del servicio civil de Iberoamérica presentes en el foro analizaron y debatieron en torno al documento y, luego de acor­dar su contenido, se resolvió enviar al Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), dada su condición de Secretaría Técnica de la Conferencia de Ministros, para que proceda a su incorporación al orden del día y, en su caso, a la resolución de la Con­ferencia de Ministros.
"Los integrantes del Foro de Responsables del Servicio Civil Ibe­roamericanos reunidos el 14 de marzo de 2003 en Cartagena de Indias, Colombia, bajo los auspicios de la FIIAPP (Fundación Internacional Iberoamericana de Administración y Políticas Públicas), hemos acordado dirigirnos a la Conferencia de Ministros de Administraciones Pú­blicas y de Reforma del Estado a celebrarse en el mes de junio del pre­sente año en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, para aportar las si­guientes reflexiones:
l. En primer lugar, saludamos calurosamente a los Señores Ministros, deseándoles el mejor de los éxitos en el logro de los objetivos y también en sus respectivas gestiones. Conocedores de vuestros des­velos por asegurar el mejoramiento y el fortalecimiento de las capaci­dades éticas, técnicas e institucionales de nuestras respectivas Admi­nistraciones Públicas, no podemos menos que alentar esos esfuerzos.
2. En segundo lugar, hacemos de vuestro conocimiento el Marco de Referencia adoptado en la última reunión celebrada en marzo de 2003. Dentro de las declaraciones contenidas en dicho marco, queremos enfatizar en esta ocasión aquella que refiere y orienta nuestras más profundas convicciones como responsables de las áreas bajo nuestra directa responsabilidad. Esta, nuestra declaración y compromiso, es­tablece que ‘La institucionalización y fortalecimiento de regímenes de empleo público basados en los principios de la idoneidad, honestidad, neutralidad e igualdad de trato son elementos esenciales para robus­tecer la gobernabilidad democrática al servicio de un desarrollo huma­no acorde con la dignidad, aspiraciones e intereses de nuestros respec­tivos pueblos’.
En tal sentido, nos permitimos sugerir la adopción de los más firmes y concretos compromisos para asegurar la progresiva materia­lización de estos principios, respetando las idiosincrasias y situaciones nacionales pero avanzando decididamente hacia esa dirección.
3. Con el convencimiento de que la provisión y lo aseguramiento de un marco dignificante, pero al mismo tiempo exigente para encua­drar la colaboración efectiva, honesta, rigurosa e imparcial en la apli­cación de la ley y austera de nuestros miles de servidores públicos es una condición necesaria para el fortalecimiento de nuestra convivencia democrática bajo la cual nuestros pueblos aspiran a desenvolver con­diciones económicas y socioculturales acordes con los niveles de desa­rrollo humano a los que aspiran y merecen, nos hemos permitido hacer de vuestro conocimiento un listado de temas que, en dicha reunión, hemos considerado de especial interés y urgente tratamiento.
4. Entre esos temas citamos:
4.1. El establecimiento y/o fortalecimiento de los regímenes de reclutamiento y selección de personal público mediante concursos que aseguren la comprobación fehaciente de la idoneidad y competencias laborales exigidas a todo servidor público en el marco de la igualdad de oportunidades para todo ciudadano.
4.2. El establecimiento y/o fortalecimiento de regímenes de evauación del desempeño laboral para asegurar que la idoneidad del personal público se mantenga a lo largo de las debidas prestaciones laborales y que la carrera administrativa de nuestros empleados refleje calidad, profesionalismo y mérito relativo. Igualmente, se considera conveniente introducir, a escala institucional, criterios de evaluación relativos a la calidad de los servicios que prestan a la ciudadanía.
4.3. El mejoramiento de los criterios y regímenes retributivos dentro de los parámetros de viabilidad financiera acordes con los sa­crificios de nuestra ciudadanía, para asegurar condiciones dignas de salario del personal en un marco de laboriosidad, compromiso y productividad.
4.4. La vigorización de las inversiones en capacitación continúa de nuestros trabajadores estatales para asegurar su mayor ocupabilidad y polivalencia laboral, así como una prestación más eficiente de ser­vicios públicos y de mayor calidad, ahora y en el futuro previsible.
4.5. La explotación de herramientas informáticas para constituir mejores sistemas de información de soporte a la gestión estratégica del personal y a su administración cotidiana más que a costosos centros de cómputos.
4.6. La reducción de uso de modalidades de contratación de personal al servicio de las Administraciones Públicas que han generado estructuras paralelas de dudosa eficacia y conveniencia para el interés público, en un marco de precarización laboral injustificada.
4.7. La planificación y elaboración de estructuras organizativas de nuestras Administraciones Públicas con claridad en los fines y per­tinencia respecto de las misiones asignadas, y en proporciones compa­tibles con los esfuerzos exigidos a los contribuyentes. Esa estructuración deberá permitir la adecuada previsión, en términos de cantidad y calidad profesional, de las plantillas del personal permanente o tran­sitorio que se requieren, así como la debida simplificación y mejora de la eficiencia de los procedimientos y trámites gestionados.
4.8. Planteamos la necesidad, conveniencia y urgencia de aten­der con especial énfasis el establecimiento y desarrollo de mejores re­gímenes de gerencia y carrera administrativa del personal estatal de provincias y municipios, atendiendo no sólo a su volumen, sino especial­mente a su cercanía en la atención al ciudadano y al fortalecimiento de la democracia en el ámbito local.
5. Por último, reiteramos nuestros deseos de éxitos a la Conferen­cia y nos permitimos exhortarles a la adopción de compromisos preci­sos, claros y contundentes en estas materias, seguros de que ellos con­tribuirán a brindar mayores niveles de desarrollo humano a nuestros ciudadanos".
SITUACIÓN ACTUAL DE LOS FUNCIONARIOS EN PARAGUAY
Los problemas más graves de que adolece el capital humano del Estado paraguayo son la incompetencia, la mediocridad y la falta de motivación de sus empleados. Por un lado, todo el mundo busca un puesto como empleado público como una forma de resolver el problema de un salario básico que asegure las necesidades mínimas; y, por otro lado, la mayoría de los que han sido incorporados no se sienten motivados ni capacitados para contribuir con la misión y los objetivos de su organización.
De ahí que encontramos en las oficinas públicas a muchísimos empleados leyendo periódicos, tomando un refrescante tereré (29) co­miendo suculentas empanadas, chismoseando en los pasillos, haciendo fotocopias de recetas de cocina o hablando por teléfono sobre asuntos personales.
El desperdicio que esto causa al dinero del contribuyente es inmensurable: los gastos en servicios como teléfono, electricidad, agua o muebles, equipos, infraestructura y muchos otros causan una gran sobrecarga financiera, que resulta insoportable para el aparato del Estado.
Esta situación es consecuencia, entonces, de la mala calidad y la exagerada cantidad de empleados con que cuenta el Estado paraguayo. Ambos problemas están directamente vinculados al sistema de selec­ción e incorporación de personal.
El problema de la mala calidad de empleados se sustenta en que el sistema no promueve los méritos ni la excelencia, sino el favoritismo político, el nepotismo, el amiguismo u otras consideraciones no profe­sionales ni mucho menos vinculantes a la capacidad de ejecutar eficientemente el trabajo para el cual el funcionario es contratado o de­signado. Es más, la mayoría de las veces, la designación de personal se hace sin ningún criterio institucional: ni hace falta un nuevo empleado, ni existe trabajo o función para dicho empleado; simplemente se inventa un rubro o un cargo con tal de satisfacer la demanda de empleo de los "clientes políticos" y amigos.
A manera de ejemplo, solo en el mes de enero de 2002 se registró un crecimiento del 10% en el pago de remuneraciones al personal (30). El aumento se debió a las creaciones de cargos en el Poder Judicial y al crecimiento vegetativo del número de policías, así como del número de empleados de los sectores salud y educación.
En la Administración Central los puestos de trabajo han aumen­tado en forma sostenida: en el ejercicio 1989 se registraban 118.851 puestos de trabajo; en el año 2003 se reportan 152.968 puestos de tra­bajo, un incremento de 34.117 puestos, que representa un aumento de 28,79%.
Los puestos de trabajo en el Poder Legislativo en el ejercicio 1989 eran 133 y en el año 2003 se registran 481 puestos de trabajo: el au­mento generado es de 348 puestos de trabajo, lo que totaliza un incre­mento del 26,1%.
La Cámara de Senadores en el año 1989 tenía 58 puestos de tra­bajo; en el ejercicio 2003 se reportan 216 puestos de trabajo: el aumento es de 158 puestos de trabajo, que equivale a un crecimiento del 272,4%.
La Cámara de Diputados en el ejercicio 1989 registraba 75 pues­tos de trabajo y en el año 2003 revela 259 puestos de trabajo, un au­mento de 184 puestos de trabajo, que representa un incremento del 245%.
El Poder Judicial en el año 1989 reportaba 1.726 puestos de tra­bajo y en el ejercicio 2003, 8.688 puestos de trabajo, un aumento en 6.962 puestos de trabajo, que totaliza un incremento del 403,4%.
En el año 1989 el Anexo de Personal del Poder Judicial registraba 410 magistrados judiciales; en el ejercicio 2003, 2.411 magistrados judiciales, un aumento en 2.001 puestos de trabajo, que representa un incremento del 488%.
En el ejercicio presupuestario 1992 la Corte Suprema de Justicia registraba 1.798 puestos de trabajo; en el año 2003 reporta 4.660 pues­tos de trabajo, un incremento de 2.862 puestos de trabajo, que represen­ta un crecimiento del 159,2%.
La Justicia Electoral en el ejercicio 1992 tenía 44 puestos de trabajo; en el año 2003 registra 1.341 puestos de trabajo, un aumento de 1.297 puestos de trabajo, que representa un crecimiento del 2.947,7%.
El Consejo de la Magistratura en el año 1995 tenía 2 puestos de trabajo; en el año 2003, 17 puestos de trabajo, un incremento de 15 puestos de trabajo, que representa un aumento del 750%.
La Contraloría General de la República en el año 1993 registraba 245 puestos de trabajo; en el año 2003 tiene 608 puestos de trabajo, un aumento de 363 puestos de trabajo, que representa un incremento del 148,2%.
Los puestos de trabajo para docentes en el año 1989 eran 30.493; en el ejercicio 2003 se registran 74.735 puestos para docentes, un au­mento de 44.242 puestos de trabajo para docentes, que totaliza un in­cremento del 145%.
La Policía Nacional en el año 1989 contaba con 6.766 puestos de trabajo; en el año 2003 tiene 13.010 puestos de trabajo, un aumento de 6.244 puestos de trabajo, un incremento del 92,3%.
El siguiente cuadro reporta un análisis del número de puestos de trabajo de las entidades descentralizadas con su correspondiente pro­yección. La muestra abarca los ejercicios financieros comprendidos desde 1989 al 2003.
El cuadro de proyección nos revela el modo en que se fue acre­centando la masa laboral en las entidades descentralizadas de la Ad­ministración Pública en Paraguay, partiendo desde el ejercicio 1989 hasta el ejercicio 2003. Los gobiernos departamentales, que surgen por imperio de la Constitución del año 1992, en el ejercicio 1994 registraban 348 puestos de trabajo y en el ejercicio 2003, 719 puestos de trabajo, re­velando un aumento de 371 puestos de trabajo, que representa el 106% de incremento en materia de puestos de trabajo.
Los entes autónomos y autárquicos en el ejercicio 1989 registra­ban 1.846 puestos de trabajo; en el ejercicio 2003 se revelan 2.169 puestos de trabajo, un incremento de 323 puestos de trabajo, que re­presenta el 17%.
En el Instituto de Bienestar Rural (IBR) en el ejercicio 1989 existían 809 puestos de trabajo y en el año 2003 se registran 468 puestos de trabajo: se produjo una reducción de 341 puestos de trabajo, esto es, el 72%.
En el ejercicio 1997 se incorpora en el Presupuesto General de la Nación la Comisión Nacional de Valores, con 21 puestos de trabajo.
La Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), ente regulador de las telecomunicaciones, en el período 1997 registraba 124 puestos de trabajo y en el ejercicio 2003 reporta 163 puestos de trabajo, un crecimiento del 31%.
En el ejercicio 2002 se crean 364 puestos de trabajo para la Di­rección Nacional del Transporte (DINATRAN) y para el Ente Regula­dor del Agua y Saneamiento (ERSSAN), 25 puestos de trabajo.
En el ejercicio 1993 se suprimieron 130 puestos de trabajo en el Instituto Paraguayo de la Vivienda y Urbanismo (IPVU) y en el ejer­cicio 1996 se suprimieron 36 puestos de trabajo en la Dirección de Colonización Militar.
En el marco de las entidades públicas de seguridad social, el Instituto de Previsión Social (IPS) en el ejercicio 1989 tenía 5.607 pues­tos de trabajo; en el ejercicio 2003 registra 7.280 puestos de trabajo, produciéndose un aumento de 1.673 puestos de trabajo, que representa el 29%.
La Caja de Jubilaciones y Pensiones de los Empleados Municipa­les en el ejercicio 1989 tenía 62 puestos de trabajo y en el año 2003, 132 puestos de trabajo, un aumento de 70 puestos de trabajo, que represen­ta el 112%.
Las empresas públicas como Corposana y Antelco tuvieron un proceso de retiro voluntario y jubilaciones ordinarias. En el ejercicio 1989 Corposana registraba 1.294 puestos de trabajo y en el año 2002, 1.165 puestos de trabajo, disminuyendo el 10%. En Antelco en el año 1989 se registraban 6.592 puestos de trabajo; en el año 2002 había 5.136, una disminución del 22% de puestos de trabajo.
En el ejercicio 2003, tanto Corposana como Antelco no registran puestos de trabajo, por imperio de la Ley 1.615/2000, General de Reor­ganización y Transformación de Entidades Públicas Descentralizadas y de Reforma y Modernización de Organismos de la Administración Central.
Dicha ley autorizó al Poder Ejecutivo a transformar a la Antelco en Copaco S.A. y a Corposana en ESSAP S.A., desvinculándolas del Presupuesto General de la Nación.
La ANDE registraba 2.226 puestos de trabajo en el año 1989, y en el ejercicio 2003 registra 3.297, un incremento de 1.071 puestos de trabajo, que representa el 48%.
La ANNP en el año 1989 tenía 880 puestos de trabajo; en el año 2003, 1.509 puestos de trabajo, un aumento de 629 puestos de trabajo, que representa un incremento del 71,4%.
La DINAC en el año 1992 registraba 1.160 puestos de trabajo y en el ejercicio 2003 reporta 1.376 puestos de trabajo, aumentando 216 puestos, que representa un crecimiento del 18,6%.
PETROPAR en el ejercicio 1989 registraba 307 puestos de tra­bajo y en el año 2003 posee 665 puestos de trabajo, un aumento de 358 puestos, que representa un incremento del 116,6%.
Ferrocarril Carlos Antonio López: en el año 1989 registraba 482 puestos de trabajo y como resultado de un proceso de retiro voluntario en virtud de la Ley 1.615/2000 y jubilaciones ordinarias en el año 2003 registra 80 puestos de trabajo, una disminución de 402 puestos de trabajo, que representa el 83,4%.
En el ejercicio 2003 se suprimieron los puestos de trabajo de la Flota Mercante del Estado, APAL y LAP, que suman 1.892 puestos de trabajo, resultado del proceso de participación privada en estas empre­sas del Estado.
En cuanto a las entidades financieras oficiales, el Crédito Agrí­cola de Habilitación (CAH) en el ejercicio 1989 tenía 248 puestos de tra­bajo; en el año 2003 registra 508 puestos, un incremento de 260 puestos, que representa un crecimiento del 104,8%.
En lo que respecta a las universidades nacionales, la UNA tenía 6.815 puestos de trabajo en el ejercicio 1989; en el año 2003 registra 16.065 puestos de trabajo, un incremento de 9.250 puestos, que repre­senta un aumento del 135,7%.
La UNE en el ejercicio 1989 tenía 509 puestos de trabajo; en el año 2003, 1.177 puestos, un aumento de 668 puestos, que representa un incremento del 131,2%.
La UNP en el año 1995 tenía 343 puestos de trabajo; en el ejercicio 2003 posee 601, un aumento de 258 puestos, que representa un in­cremento del 75,2%.
La UNI en el año 1998 tenía 139 puestos de trabajo; en el ejercicio 2003 registra 551 puestos, un aumento de 412 puestos de trabajo, que representa un aumento del 296,4%.
Los puestos de trabajo en las entidades descentralizadas han tenido un sostenido aumento; los puestos de trabajo en el ejercicio 1989 eran 33.956; en el ejercicio 2002 se registran 45.818 puestos de trabajo. En ese período se da un aumento de 11.862 puestos, que representa un incremento del 34,9%.
Si comparamos el ejercicio 1989, que reporta 33.956 puestos de trabajo, con relación al año 2003, que registra 34.488, se produjo un au­mento de 5.532 puestos de trabajo, que representa un incremento del 16,2%.
El problema de la cantidad exagerada de empleados está dado en que con cada nueva administración se incorpora más personal y la cantidad sigue creciendo. Las autoridades y los altos funcionarios pú­blicos, ya sean ministros, secretarios de Estado, directores de entes u oficinas gubernamentales, deben pagar sus deudas políticas con sus partidarios, amigos, financistas y familiares con el fin de "justificarse" políticamente.
Este es un círculo vicioso propio de la cultura latinoamericana muy difícil de romper. Aparentemente, todos creemos en los principios del mérito, la excelencia, la responsabilidad, el profesionalismo y el imperio de la ley, pero simultáneamente cultivamos los principios de la "lealtad" a los amigos, de los favores políticos, de los privilegios y de las excepciones como forma de demostrar liderazgo, solidaridad y poder. Aquel que no concede favores y privilegios a los "amigos" es general­mente acusado de inútil, débil e incapaz.
Esta contradicción denota un rasgo fatal de los pueblos subdesa­rrollados, donde existe un sector privado carente de fuerza, donde no existen suficientes empresas privadas que generen oportunidades de empleo competitivo. Por lo tanto, la única opción de supervivencia es el Estado, y para proveer empleo están los líderes políticos, que a la vez suelen ocupar los cargos administrativos de relevancia.
Otro de los problemas relativos a la sobredimensión de la canti­dad de personal es el de los jubilados que son vueltos a contratar o rein­tegrados al servicio por medio de ciertos mecanismos jurídicos. Además de ello, están los funcionarios que, aun cuando ya reúnen las condicio­nes para retirarse, se resisten a iniciar sus trámites de jubilación.
La Ley 1.626, De la Función Pública, enuncia: ‘‘La jubilación será obligatoria cuando el funcionario público cumpla sesenta y cinco años de edad. Será otorgada por resolución del Ministerio de Hacienda o por la autoridad administrativa facultada al efecto por leyes especiales’’.
En la misma ley se define que: ‘‘Los organismos y entidades del Estado procederán de oficio a jubilar o pensionar a los funcionarios que cumplen con los requisitos legales establecidos en la ley’’.
Conforme a prescripciones de la Ley de Organización Adminis­trativa de 1909, el Decreto Ley 11.308 de Jubilaciones y la Ley 1.626, las condiciones requeridas para acceder al beneficio de la jubilación en la Administración Pública son:
Los funcionarios que cotizan en la Caja Fiscal tienen un tope máximo para sus jubilaciones, que es la remuneración correspondiente a un ministro del Poder Ejecutivo, conforme al Anexo de Personal del Presupuesto General de la Nación, que en la actualidad es de G. 4.530.100.
Los funcionarios que aportan al Instituto de Previsión Social (IPS) podrán jubilarse hasta un tope máximo de G. 9.724.130, que co­rresponde en la actualidad a 300 jornales mínimos.
EL RETIRO VOLUNTARIO.
El retiro voluntario es un procedimiento técnico que posibilita un tratamiento racional de desvinculación de los servidores públicos de la plantilla de personal, permanente o contratado, sobre la base de una política institucional de reducción de número de funcionarios; se plantea el retiro a través de una indemnización vin­culada a los años de servicio en la institución y su remuneración.
El retiro voluntario conlleva la aceptación voluntaria del servi­dor público de la oferta de desvinculación formulada por la Adminis­tración.
Una experiencia reciente en nuestro país se desarrolló en el ejercicio 2002 en el Conavi, en el Banco Nacional de la Vivienda (BNV), en el Instituto de Desarrollo Municipal (IDM), en el INDI, en el Fe­rrocarril "Carlos Antonio López", en la Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTELCO), actualmente COPACO S.A., y en la Corporación de Obras Sanitarias (CORPOSÁNA), actualmente ESSAP S.A.
El cuadro demuestra el impacto financiero del proceso de retiros voluntarios y la cantidad de puestos de trabajo suprimidos.
La escala porcentual relacionada con los años de aporte como a la antigüedad mencionada en la Ley 1.626 de la Función Pública como retiro voluntario o anticipado faculta al Poder Ejecutivo a reorganizar la Administración Pública, previendo para los afectados un sistema de retiro voluntario basado en jubilaciones anticipadas equivalentes a los porcentajes que corresponderían de la jubilación ordinaria según el tiempo de aporte a la caja respectiva, conforme a la escala que se indica más adelante y que el funcionario tenga más de cincuenta años de edad o, alternativamente, indemnizaciones compensatorias proporcionales a su antigüedad y sujetas a los montos que al respecto establezca el Código del Trabajo para el despido injustificado.
Conforme al Art. 52 de la Ley 2.061/2002, que aprueba el Pre­supuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2003, en la cual se dispone que el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda, procederá a disponer la jubilación automática de todos los funcionarios de los organismos y las entidades del Estado que al 1 de enero de 2003 hayan cumplido con los requisitos de aporte para obtener jubilación ordinaria íntegra y edad establecida en la ley, uno de los procedimientos que la Administración podría desarrollar a los efectos de racionalizar el número de funcionarios públicos es proceder a la jubilación de los funcionarios que se hallan en cumplimiento de las condiciones ordina­rias de la jubilación prescripto en el Art. 1° del Decreto-Ley N° 11.308/37, que define:
• Hombres, treinta (30) años de servicios reconocidos y cin­cuenta (50) años de edad;
• Mujeres, treinta (30) años de servicios reconocidos y cua­renta y cinco (45) años de edad.
La jubilación automática o de oficio se halla sustentada en la doctrina del Derecho Administrativo. Miguel S. Marienhoff (35), en su texto Tratado de Derecho Administrativo, dice que: "Cuando el intere­sado integró los respectivos años de servicios, alcanzó la edad estable­cida y efectuó los aportes correspondientes, ese interesado ha ‘adquiri­do el derecho’ a que se le otorgue la jubilación. Cuando dicho interesado solicita que dicho beneficio le sea otorgado, tal solicitud importa ‘ejer­cicio’ de aquel derecho adquirido. Pero este último puede existir sin ser ejercido, situación que se produce, por ejemplo, cuando habiendo reu­nido los requisitos pertinentes, el funcionario o empleado continúa desempeñando sus funciones, o cuando renuncia a su cargo sin solicitar por el momento que se le otorgue el beneficio jubilatorio. Va de suyo que los derechos patrimoniales adquiridos no pueden ser alterados por leyes: la Constitución se opone a ello. Es obvio que para que un derecho exista en nuestro patrimonio, no es menester que ese derecho sea ‘ejercido’, basta con que sea ‘adquirido’
La jubilación de oficio se da cuando la Administración procede a la jubilación obligatoria por cumplimiento de condiciones o de edad o del cumplimiento del régimen de aportes.
Con respecto a la jubilación de oficio, Miguel Marienhoff (36) dice que ‘‘la jubilación de ‘oficio’ extingue la respectiva relación de empleo en su aspecto activo... El ejercicio por parte del Estado de la atribución de jubilar de ‘oficio’, que por cierto presupone el cumplimiento de los requisitos respectivos (tiempo de prestación de servicios, edad requeri­da y pago de aportes), en modo alguno afecta el derecho a la ‘estabilidad’ del agente público, pues, cumplidos los requisitos para obtener la ju­bilación, cesa el derecho a la estabilidad’’. El mismo autor en su obra (37) dice que: ‘‘Entre las causas que hacen cesar el derecho a la ‘estabilidad’, puede mencionarse el haber cumplido el agente el lapso legal para ob­tener la jubilación ordinaria: más allá de dicho lapso, el agente no puede pretender ‘estabilidad’ alguna, por cuanto desde entonces carece de interés jurídico para exigirla. La ‘estabilidad’ no es vitalicia: solo se mantiene mientras se integra el tiempo necesario para obtener la ju­bilación ordinaria, ya que con ésta concluye legalmente la ‘carrera ad­ministrativa’’’.
Varios funcionarios, quienes han cumplido las condiciones ordi­narias para el beneficio de la jubilación, no han iniciado sus gestiones jubilatorios por cuanto que una de las condiciones para el inicio de sus gestiones es la renuncia al cargo, ex ante a la resolución definitiva de sus haberes jubilatorios. El proceso administrativo dura normalmente cuatro a seis meses; durante ese tiempo el funcionario no percibe sus remuneraciones, situación que le genera mucha ansiedad tanto física como económica.
En este caso la Administración debería configurar un procedi­miento en el cual se disponga que los funcionarios que hayan cumplido las condiciones ordinarias de jubilación inicien sus gestiones ante la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Ha­cienda y, una vez cumplida la condición para incorporarse a la planilla de pasivos (jubilados), se proceda a la desvinculación del funcionario de la planilla de personal activo de la institución donde presta servicios.
Este procedimiento podría subsanar los inconvenientes surgidos tradicionalmente e iniciar el proceso de jubilación automática o de oficio en la Administración Pública.
JUBILADOS REINCORPORADOS
Con respecto a los funcionarios que han accedido a los beneficios de la jubilación y que vuelven a acceder a los cargos públicos como personal permanente o contratado, la Ley 1.626 en el Art. 43 define: “Los funcionarios que se hayan acogido al régimen jubilatorio no podrán ser incorporados a la Administración Pública. La docencia y la investiga­ción científica quedan excluidas de esta limitación”.
El ingreso de funcionarios jubilados al cuadro permanente o con­tratado se presenta como una falta de ética del funcionario afectado y revela una desprolijidad y una conducta antijurídica del administrador que designa a un jubilado para ocupar un cargo en la plantilla de per­sonal activo, en desmedro de la ley que lo prohíbe.
Esta práctica atenta contra el principio básico de promoción de la carrera administrativa; los jubilados al volver a ingresar a la función pública, perturban el ascenso de funcionarios activos y se produce una ruptura en el sistema de sucesiones ordinarias.
La situación financiera de la Caja Fiscal debe ser revisada y orientarse a un proceso de equidad en materia de años de aportes entre los diversos segmentos que la componen.
Los funcionarios del servicio civil obtienen los beneficios de la jubilación en condiciones ordinarias diferenciadas con respecto a los docentes, a los magistrados, a los militares y policías, porque cada uno de estos segmentos tiene un tratamiento distinto en el momento de proceder a sus liquidaciones de haberes jubilatorios en materia de edad y aporte.
El Estado asume un desembolso financiero mensual para honrar las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y sus herede­ros, veteranos y sus herederos, docentes, magistrados, policías y mi­litares, que se observa en el siguiente cuadro:
La situación al mes de abril de 2003 revela la existencia de 8.226 veteranos, 15.001 herederos de veteranos, 18.920 jubilados adminis­trativos, 2.233 herederos de jubilados administrativos, 3.911 jubilados de las Fuerzas Armadas, 2.827 herederos de jubilados de las Fuerzas Armadas, 2.519 jubilados de las Fuerzas Policiales y 990 herederos de jubilados de las Fuerzas Policiales, que totalizan 54.627 personas físicas que perciben sus haberes en concepto de jubilaciones o pensiones de la Caja Fiscal.
El desembolso financiero mensual para honrar las jubilaciones y pensiones de la Caja Fiscal es de 69.180.897.969 guaraníes.
La Caja Fiscal donde cotizan los funcionarios públicos sus apor­tes jubilatorios amerita un control y una administración racional, puesto que en ella se halla sustentado el traspaso de la clase activa (cuadro permanente de la Administración) a la clase pasiva (cuadro de jubilados), de todos los funcionarios que cumplan con las condiciones exigidas por la ley de edad y aporte. En un proceso de dignificación del servidor público, que ha prestado sus servicios al Estado, la desvinculación y la obtención de los beneficios de la jubilación deben ser uno de los procedimientos de mayor relevancia para el logro de la profesionalización de la función pública.
El proceso de la administración de los recursos humanos del Estado debe configurar mecanismos que se orienten a dar un trata­miento integral a los funcionarios públicos desde el momento de su ingreso a la función pública hasta su jubilación. La jubilación debe ser concebida como un paso culminante de la carrera en la Administración Pública.
Los aportes (ingresos) de los sectores contributivos vinculados a la Caja Fiscal son insuficientes para compensar los pagos (egresos) de los jubilados, pensionados y herederos que revela en el cuadro de re­sultados del ejercicio 2002 un déficit de - 573.000.000.000 de guaraníes, que representa el 1,2% del Producto Interno Bruto (PIB) y el 19,6% de los ingresos tributarios de la República del Paraguay.
(19) Ley 1.626, De la Función Pública.
(21) Ver Ingraham, Patricia W The foundation of Merit. Public Service in American Democracy. Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1995. Roberts, Gary E. "Ahistory of the Federal Civil Service: A Values-Based Perspective", in Radi­cal Reform of the Civil Service. Edited by Stephen E. Coundrey and Robert Marano, Lexington Books, Lanham, Maryland, 2001.
(22) Ver Sánchez Morón, M. Derecho de la Función Pública. Madrid, 1996. Ver: La Reforma del Servicio Civil en las democracias avanzadas. Francisco Lonjo, ESADE, Barcelona.
(23) Ver Ziller, J. Administrations comparées. Les systémes político- administratifs del Europe des Douze. París, Montchrestien, 1993. Ver Palomar, A. Planificación de los recursos humanos en el ámbito público. Madrid, 1997. Palomar, A. Derecho de la Función Pública. Régimen, Jurídico de los Funcionarios Públicos. Madrid. Dickinson, 2000.
(24) Ver Becke, H.; Perry, J.; y Toonen, T. Civil service systems in comparative perspective. Bloomington, Indiana, University Press, 1996.
(25) Ver Rauch, J.E.; y Evans, P.B. "Bureaucratic structure and Bureaucratic Per formance in lees developed countries", en Journal of Public EcoEconics, 75, pp 49-71, 2000.
(26) Estudio sobre los Sistemas Legales y Estructura Institucional del Empleo Público en los Países de la Comunidad Iberoamericana presentado en la Segunda Edición del Foro de Responsables del Servicio Civil, celebrado en Cartagena de Indias (Colombia), en el mes de marzo de 2003, realizado por la Dirección General de la Fruición Pública del Ministerio de Administraciones Públicas de España.
(27) Ver “Sistemas legales y estructura institucional del empleo público en los países de Iberoamérica”, material de trabajo utilizado en el II Foro de Responsables del Servicio Civil Iberoamericanos, pág. 16 del Capítulo IV, realizado por la Dirección General de la Función Pública de España.
(28) Declaración de los participantes del 11 Foro de Responsables del Servicio Civil, realizado en Cartagena de Indias del 12 al 14 de marzo de 2003. (Carta enviada al CLAD para su incorporación en la agenda de la Reunión de Ministros en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia).
(29) Bebida típica del Paraguay consistente en un vaso hecho de cuerno de vacuno, en el cual se vierte yerba mate y se ceba con agua helada y remedios y plantas medicinales refrescantes.
(34) Ley 1.626/2000, De la Función Pública, Artículo 142, Capítulo XVIII.
(35) Ver “Tratado de Derecho Administrativo”, de Miguel S. Marienhoff.
(36) Ver “Tratado de Derecho Administrativo”, de Miguel S. Marienhoff.
(37) Ver “Tratado de Derecho Administrativo”, de Miguel S. Marienhoff.
SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO
Otro de los instrumentos de modernización de la gestión pú­blica es la sistematización de las adquisiciones de bienes y contrataciones de obras o servicios, celebrados por los órga­nos administrativos de las entidades públicas, sean éstas de la Administración Central, de los organismos descentralizados, de la banca pública, de los gobiernos departamentales o de los gobiernos mu­nicipales.
El uso racional de los recursos financieros, orientados a adquisi­ción de bienes y contratación de obras o servicios por parte de las en­tidades públicas, es imperioso en un proceso de reformas estructurales orgánicas y funcionales de la Administración Pública.
La incorporación de tecnologías emergentes en los procesos ad­ministrativos conducirá a procedimientos más transparentes, econó­micos, dinámicos, eficaces y eficientes en lo que concierne a los actos ad­ministrativos de contrataciones públicas: la configuración y la aplica­ción de un sistema electrónico de compras gubernamentales, entendido como una herramienta de automatización de las distintas etapas del proceso de contrataciones, a través de interconexiones de computadoras y redes de datos de las distintas entidades públicas y los proveedores o contratistas, permitirán la difusión horizontal de las demandas de bienes, servicios, arrendamientos, concesiones y obras públicas de las entidades a los proveedores potenciales y habituales, como así también a los ciudadanos en general.
Los proveedores podrán acceder a las oportunidades de negocios con el Estado a través de este sistema de información pública y pre­sentar sus ofertas y propuestas técnicas a las entidades compradoras en tiempo real y con las rutinas de seguridad y confidencialidad que requieren este tipo de relaciones comerciales.
La relación Gobierno-sociedad se fortalecerá con este sistema de comunicación de los actos comerciales públicos, habida cuenta que cualquier ciudadano podrá acceder a las informaciones del proceso como ser: las convocatorias a licitaciones, concursos, compras directas, compras con fondos fijos, nómina de proveedores habituales u ocasio­nales, los pliegos, los fallos, las impugnaciones, los precios, las especi­ficaciones técnicas, marcas, modelos, origen de los bienes, obra o ser­vicios objetos de las contrataciones.
Los órganos administrativos de las entidades públicas deberán prever en sus respectivos presupuestos y planes de acción el programa anual de adquisiciones donde se detallen con precisión todos los actos administrativos comerciales que se supone se desarrollarán en el ejercicio financiero en base a las demandas de bienes, obras y servicios necesarios para el cumplimiento de la misión institucional; no deberán proceder a contratar obligaciones sin la debida disponibilidad financie­ra.
El puntual pago a los proveedores es fundamental para que el sistema funcione. Los proveedores, en general, tendrán acceso en tiempo oportuno a las informaciones, lo que les facilitará la prepara­ción de sus ofertas técnicas y económicas y les habilitará a ingresar en el proceso de competencia equitativa.
La norma que regula los actos administrativos comerciales del Estado paraguayo en su relación con los proveedores es la Ley Nº 2.051, De Contrataciones Públicas, que permite el desarrollo del comercio electrónico en el ámbito público, mediante las firmas digitales y otros medios tecnológicos.
Los montos presupuestarios asignados entre los ejercicios finan­cieros 2000-2001 a adquisiciones de bienes y contrataciones de obras o servicios fueron de aproximadamente US$ 800 millones, de los cuales se ejecutaron aproximadamente US$ 400 millones. Si desarrollamos la democratización de las ofertas de bienes, obras o servicios y motivamos a los proveedores potenciales y habituales a ingresar en el sistema, el Estado podría obtener ahorros significativos en el orden del 10 al 20% en los precios de bienes, obras o servicios, mediante procedimientos de competencia abierta. El Estado paraguayo podría ahorrar al año apro­ximadamente US$ 40 millones.
Este instrumento de modernización de la Administración Públi­ca no solo orienta a racionalizar los recursos financieros del Estado, sino que permite, por efecto de la competencia franca, adquirir bienes y contratar obras y servicios de calidad.
La simplificación de los trámites administrativos y la atención permanente en línea por parte del sistema permitirán mayor fluidez en los servicios. Los avances tecnológicos generan oportunidades y desa­fíos en la nueva era de la información.
Los actos de gobierno deben estar orientados hacia una democra­cia digital y a un gobierno electrónico.
A los efectos de configurar el Sistema Nacional de Contrataciones Públicas se desarrollaron una revisión y un diagnóstico de situación de las compras del Estado en el Paraguay, en el ámbito de la legislación y los procedimientos, observándose lo siguiente:
PRINCIPALES PROBLEMAS EN LA LEGISLACIÓN Y EN LOS PROCEDIMIENTOS DE LAS ADQUISICIONES PÚBLICAS (52)
PROBLEMAS EN LA LEGISLACIÓN
Los problemas que se mencionan a continuación son situaciones que se han revelado en las normativas y los procedimientos históricos que antecedieron a la actual Ley de Contrataciones Públicas.
• El ámbito de aplicación de las leyes no era claro, no definía su ámbito de jurisdicción.
• El requisito de que las ofertas debían ajustarse sustancial­mente a los documentos de licitación no incorporaban el concepto de errores y omisiones subsanables.
• No se establecían requisitos para la ceremonia de apertura de ofertas.
• No existía la precalificación y se establecía un plazo unifor­me para presentación de ofertas de 30 días.
• No se admitía la aceptación de una sola oferta, aunque ella se ajuste sustancialmente a los documentos de licitación.
• El criterio para adjudicar el concurso y/o la licitación era vago: "a la propuesta más ventajosa".
• Las licitaciones de obras se adjudicaban a la oferta de pre­cio más bajo, en lugar de la oferta con el precio evaluado como el más bajo.
• No existían disposiciones especiales para la contratación de consultores.
• Existían restricciones a las licitaciones públicas interna­cionales.
• Los montos para los distintos procesos de adquisición re­sultaban demasiado bajos para ser eficientes.
PROBLEMAS EN LOS PROCEDIMIENTOS Y LAS PRÁCTICAS
• No existen documentos estándar de licitación y contrata­ción uniformes para el sector público.
• Trámites engorrosos. Las empresas y los profesionales deben inscribirse en tres o cuatro registros para participar en las adquisiciones públicas.
• Toda licitación de obras públicas, cualquiera sea la entidad contratante, requiere que los respectivos pliegos sean aprobados por el Ministerio de Obras Públicas, con inter­vención de la Contraloría.
• La planificación de las adquisiciones es deficiente, lo que se traduce en demoras en la ejecución de obras y en sobrecostos.
• No existen programas de capacitación formal dentro del sector público en compras del Estado.
• Los mecanismos de control interno de las adquisiciones no son adecuados. Por ejemplo, se guardan registros relativos filas adquisiciones, pero estos no están aún computarizados.
• No se dispone de mecanismos modernos de información y difusión que permitan al sector privado informarse de manera oportuna y ágil sobre las oportunidades de nego­cios con el Estado y al ciudadano ejercer su rol de contralor.
• Los procesos para impugnar las decisiones de las entidades
contratantes no son claros y no dan seguridad. Toda protes­ta está mal vista por la Administración, lo que no ayuda a que exista un clima de transparencia.
• Las diversas modalidades de adquisiciones públicas no tienen un procedimiento único, alentando la discrecionalidad del administrador.
• Ante este diagnóstico, se propone, en primera instancia, el desarrollo de la conceptualización y de la definición del sistema de contrataciones públicas.
El sistema define el concepto de las contrataciones del sector pú­blico como el conjunto de actos administrativos celebrados en los pro­cesos de adquisiciones por cuenta del Estado, de bienes y contratacio­nes de obras y/o servicios, personales o de firmas, desde su planificación hasta la entrega del producto final. Estos procesos incluyen compra, alquiler o arrendamiento, con o sin opción a compra, venta de activos, concesiones o cualquier combinación de éstas, que estén insertos en el Presupuesto General de la Nación.
OBJETIVOS GENERALES (53)
• El sistema desarrolla e implementa unos procedimientos sistemáticos de carácter nacional en materia de adquisicio­nes del sector público, tendientes a reducir los costos del Estado y a fortalecer la seguridad jurídica en este campo, asegurando eficiencia, transparencia, libre competencia y debido proceso en las contrataciones del Estado.
• Modernizar y uniformar los procedimientos técnicos de las contrataciones del sector público paraguayo.
• Desarrollar capacidades institucionales en los organismos involucrados en procesos de adquisiciones de bienes y contrataciones de obras y servicios.
• Estructurar orgánica y funcionalmente una entidad técnica y normativa de adquisiciones públicas, que deberá actuar como ente regulador y normador de las actuaciones de los administradores y los proveedores en el marco de las contrataciones de obras, servicios y de adquisiciones de bienes, velando por el cumplimiento estricto de las normas que regulan la libre concurrencia, la equidad, la transparencia y la legalidad de los actos administrativos; suscitados de la relación del Estado con los proveedores.
• Implementar los procedimientos técnicos que permitan la instauración del marco normativo de las adquisiciones de sector público paraguayo, a los efectos de incrementar mejorar las oportunidades de negocios del sector privado como proveedor de bienes, obras y servicios del sector público.
• Contribuir a racionalizar el uso de los recursos públicos en el marco de las compras y contrataciones del Estado.
• Aumentar el grado de participación ciudadana y mejora: los controles internos y externos de la gestión pública, mediante la introducción de un sistema de información de compras y contrataciones del Estado.
UNIVERSO DE PARTICIPANTES Y BENEFICIARIOS
Los participantes y beneficiarios directos del sistema serán los proveedores de bienes, obras y servicios del sector privado, que conta­rán con un entorno más transparente, previsible y eficaz, incrementando sus oportunidades de negocios, y las entidades del sector público, que mejorarán su gestión en materia de adquisiciones públicas, introdu­ciendo en este campo mecanismos y criterios de economía y eficiencia uniformes para todas las adquisiciones.
ROL DEL ENTE REGULADOR Y NORMADOR
• Desarrollar procedimientos que orienten a la optimización del uso de los recursos financieros en materia de adquisi­ciones del sector público.
• Potenciar la amplia participación de interesados en pro­veer servicios, bienes y obras al Estado, en condiciones de igualdad y libre competencia, así como el control ciudadano mediante la introducción de un sistema de información de compras y contrataciones del Estado.
• Adecuar los procedimientos a políticas que reflejen las me­jores prácticas internacionales en materia de adquisicio­nes públicas.
• Implementar procesos de capacitación permanente del personal encargado de los servicios de adquisiciones públi­cas del Estado.
Desarrollo de procedimientos técnicos para la implementación del marco normativo para las adquisiciones del sector público y susten­tar técnicamente el desarrollo de las acciones institucionales del ente regulador y normador; desarrollar matriz de evaluación y adoptar documentos estándar de precalificación, licitación, concursos y contra­tos, a ser utilizados de manera uniforme por los organismos del sector público.
Fortalecimiento institucional del sistema de compras del Es­tado, que incluye el diseño y la puesta en funcionamiento de un sistema de capacitación en materia de adquisiciones públicas; establecimiento de un sistema de información y difusión estratégica de las normas y el funcionamiento del sistema de adquisiciones públicas y retroalimenta­ción por parte de los usuarios.
EL SISTEMA INCORPORA CONCEPTOS Y PROCESOS TECNOLÓGICOS
Los gobiernos en internet. La incorporación de tecnología en la gestión pública dota de mayor productividad y reduce los niveles de gastos que producen los sistemas actuales.
Razones para ser “e” (gobierno electrónico).La simplifica­ción de los trámites administrativos, asegurando mejores servicios al ciudadano. Atención permanente las 24 horas.
Tendencia en el sector público.Los avances tecnológicos presentan importantes oportunidades y desafíos en la nueva era de la información. La tendencia es acompañar los cambios y modificar la cultura organizacional de las entidades públicas.
Las compras del sector público y la burocracia.Los proce­sos de adquisiciones y contrataciones deben ser menos burocráticos, más ágiles, eficientes, de bajo costo y de condiciones técnicas óptimas.
Se deben incorporar cambios estructurales, a los efectos de me­jorar sustancialmente la productividad utilizando tecnología (ejemplo, internet). Casos: EE.UU., México, Chile, Costa Rica, España.
La evolución tecnológica, el Estado y sus efectos.Ha creado un conjunto de condiciones cuyas características son:
1) Permitir a los ciudadanos la visibilidad del funcionamien­to interno de los mecanismos de las adquisiciones en la administración estatal.
2) Gestionar más eficazmente los recursos de las organizacio­nes gubernamentales.
3) Brindar mejores y más eficientes oportunidades de acceso a nuevos proveedores.
4) Reducir notablemente el gasto de las contrataciones para igual volumen de compras.
DESARROLLO TÉCNICO DEL SISTEMA NACIONAL DE CON­TRATACIONES PÚBLICAS (54)
PORTAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO
Punto de acceso en internet donde los proveedores habituales o potenciales, ciudadanos, órganos de control o entidades descentraliza­das ingresan al sistema a través del uso de un browser estándar que les permite acceder directamente a las informaciones relacionadas con los actos administrativos comerciales (contrataciones, subastas, concesio­nes, arrendamientos, etcétera), realizadas por el Gobierno.
Esta gráfica revela la nueva relación Gobierno-ciudadanos -órganos de control-proveedores: el sistema dota alciudadano de una herramienta tecnológica de fácil y libre acceso a través del internet a todos los actos administrativos comerciales de las entidades públicas; los proveedores encuentranen el sistema una base de datos amigable que contiene todas las oportunidades de negocios con el sector público, en materia de adquisiciones de bienes y contrataciones de obras y servicios; los organismos descentralizados pueden acceder al sistema como demandantes de servicios, obras o bienes e interactuar con el Estado y los ciudadanos con el propósito de transparentar sus actos de gobierno.
El Estado actúa a través de su ente normador y regulador como el árbitro genuino del cumplimiento de las normas de competencia, equidad de oportunidades y observación de las normas vigentes en materia de adquisiciones o contrataciones, por parte de cada una de las entidades públicas involucradas en los procesos.
BENEFICIOS DEL SISTEMA DE CONTRATACIONES
• Reduce y transparenta los ciclos de compras.
• Facilita el acceso a la información.
• Fortalece la transparencia de los actos comerciales admi­nistrativos y fomenta la competitividad.
• Simplifica los procedimientos.
• Disminuye los costos de gestión.
• Tecnología transmisible a municipalidades y organismos descentralizados.
• Dota al sector público de procesos sustentados por tecnolo­gías e infraestructuras modernas.
• Motiva a los proveedores potenciales y habituales a incor­porarse al proceso de competencia en base a precio y ca­lidad.
• Incorpora la cultura de productividad en base a resultados en el sector público, rindiendo cuenta sistemáticamente de los recursos administrados.
• Incrementa el número de empresas proveedoras de bienes, obras o servicios.
• Provee mayor celeridad y eficacia a los procedimientos de contrataciones.
El Sistema Nacional de Contrataciones Públicas en su aspecto jurídico está vinculado a las prescripciones legales enunciadas en la Ley N° 2.051, De Contrataciones Públicas, en cuanto a su objetivo y ámbito de aplicación.
La ley establece el Sistema de Contrataciones del Sector Público y tiene por objeto regular las acciones de planeamiento, programación, presupuesto, contratación, ejecución, erogación y control de las adqui­siciones y locaciones de todo tipo de bienes, la contratación de servicios en general, los de consultoría y de las obras públicas y los servicios relacionados con las mismas, que realicen:
los organismos de la Administración Central del Estado, integrada por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial; la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la República, el Minis­terio Público, el Consejo de la Magistratura, el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados y los órganos del Estado de naturaleza análoga;
los gobiernos departamentales; las universidades naciona­les; los entes autónomos, autárquicos, de regulación y de superintendencia; las entidades públicas de seguridad so­cial; las empresas públicas y las empresas mixtas; las en­tidades financieras oficiales; la Banca Central del Estado y las entidades de la Administración Pública descentrali­zada; y,
El diseño del Sistema Nacional de Contrataciones Públicas se halla definido conforme a los conceptos incorporados en la Ley de Con­trataciones Públicas:
A los efectos del desarrollo del sistema la ley define por:
a) Adquisiciones: todo acto jurídico que a título oneroso transfiera a los sujetos de la presente ley la propiedad de un bien mueble o inmueble, incluyendo, enunciativamente, las adquisiciones de bienes muebles que deban incorporar­se, adherirse o destinarse a un inmueble, las que sean ne­cesarias para la realización de obras públicas por adminis­tración directa o por contrato; las adquisiciones de bienes muebles que incluyan la instalación, por parte del proveedor, en inmuebles de los organismos, lasentidades y mu­nicipalidades, cuando su precio sea superior al de su ins­talación; y la reconstrucción y el mantenimiento de bienes muebles.
b) Auditoría General: la Auditoría General del Poder Eje­cutivo, la del Poder Legislativo, la del Poder Judicial, las auditorías internas de las entidades, o las de las municipa­lidades, según corresponda, facultadas a intervenir a pedi­do de parte o de oficio durante todo el proceso de las con­trataciones públicas.
c) Bienes: los considerados por el Código Civil como muebles e inmuebles por naturaleza, por destino o por disposición legal, incluyendo, de manera enunciativa y no limitativa, los objetos de cualquier índole, tales como bienes de consu­mo, bienes fungibles y no fungibles, corpóreos o incorpóreos, bienes de cambio, materias primas, productos terminados o semiterminados, maquinarias, herramientas, refaccio­nes y equipos; otros objetos en estado sólido, líquido o ga­seoso; la energía eléctrica, así como los servicios accesorios al suministro de éstos, siempre que el valor de los ser­vicios no exceda al de los propios bienes.
d) Contratación pública o contratación administrati­va: todo acuerdo, convenio o declaración de voluntad co­mún, por el que se obliga a las partes a cumplir los com­promisos a título oneroso, sobre las materias regladas en esta ley, independientemente de la modalidad adoptada para su instrumentación.
e) Contratante: todo organismo, entidad y municipalidad que como consecuencia de un procedimiento de adjudica­ción suscriba cualesquiera de los contratos regulados por la Ley de Contrataciones.
f) Contratista: la persona física o jurídica que suscriba con la contratante algún contrato para la ejecución de obras públicas, locaciones o servicios.
g) Convocante: cualquiera de los organismos, entidades y municipalidades que inicie o realice alguno de los procedi­mientos para la adquisición o locación de bienes, la contra­tación de servicios o para la ejecución de obras públicas previstas en la ley.
h) Consultor: la persona física o jurídica que preste servicios profesionales para la realización de consultorías, aseso­rías, investigaciones o estudios especializados.
i) Entidades: todas las instituciones públicas afectadas por la Ley de Contrataciones.
j) Ley: la Ley de Contrataciones Públicas.
1) Locaciones: actos jurídicos en virtud de los cuales los organismos, las entidades y las municipalidades obtengan el derecho al uso y goce temporal de bienes, incluyendo las operaciones de locación financiera, en virtud de las cuales se pueda optar por la transmisión de la prioridad del bien.
m) Licitante: organismo, entidad o municipalidad que convo­ca a participar en los procedimientos de adjudicación de contratos regulados por la ley, bajo la modalidad de licitación.
n) Municipalidades: las consideradas como tales en la Ley Orgánica Municipal.
o) Oferente: toda persona física o jurídica que presente una oferta en los términos de la ley, con el objetivo de vender o transferir, realizar una obra, dar en locación o suministrar un servicio, solicitado por la parte convocante.
p) Obras públicas: todos los trabajos relacionados con la construcción, reconstrucción, demolición, reparación, ins­talación, ampliación, remodelación, adecuación, restaura­ción, conservación, el mantenimiento, la modificación o re­novación de edificios, estructuras o instalaciones, como la preparación y limpieza del terreno, la excavación, la erec­ción, la edificación, la instalación de equipo o materiales, la decoración y el acabado de las obras; y los proyectos inte­grales o llave en mano, en los cuales el contratista se obliga desde el diseño de la obra, la construcción, el suministro de materiales y equipos, la puesta en operación y aseguramiento de la calidad, hasta su terminación total, incluyen­do hasta la transferencia de tecnología.
q) Organismos: las entidades públicas afectadas por la Ley de Contrataciones Públicas.
u) Servicios en general: los servicios de cualquier natura­leza cuya prestación genere una obligación de pago para los organismos, las entidades y municipalidades, cuyo proce­dimiento de contratación no se encuentre regulado en for­ma específica por otras disposiciones legales; considerán­dose, en forma enunciativa, la maquila, los seguros, el transporte de bienes muebles o de personas, la contrata­ción de servicios de limpieza y vigilancia; la prestación de servicios profesionales; y la contratación de los servicios de reparación o conservación de bienes muebles que se en­cuentren incorporados o adheridos a inmuebles, cuyo valor no sea superior al del propio inmueble.
v) Servicios relacionados con las obras públicas: se consideran como tales los trabajos que tengan por objetivo concebir, diseñar y calcular los elementos que integran un proyecto de obra pública; las investigaciones, los estudios, las asesorías y consultorías que se vinculen con la ejecución de las mismas; la dirección o supervisión de la ejecución de las obras y los estudios que tengan por fin rehabilitar, co­rregir o incrementar la eficiencia de las instalaciones. Asimismo, quedan comprendidos los siguientes conceptos: el planeamiento y el diseño, incluyendo los trabajos que ten­gan por mira concebir, diseñar, proyectar y calcular los ele­mentos que integran un proyecto de ingeniería básica, es­tructural, de instalaciones, de infraestructura, industrial, electromecánica y de cualquier otra especialidad de la in­geniería que se requiera para integrar un proyecto ejecuti­vo de obra pública; el planeamiento y el diseño; incluyendo los trabajos que tengan por objetivo concebir, diseñar, proyectar y calcular los elementos que integran un proyec­to urbano, arquitectónico, de diseño gráfico o artístico y de cualquier otra especialidad del diseño, la arquitectura y el urbanismo, que se requiera para integrar un proyecto eje­cutivo de obra pública; los estudios técnicos de agrología y desarrollo pecuario, hidrología, mecánica de suelos, sis­mología, topografía, geología, geodesia, geotecnia, geofísica, geotermia, meteorología, aerofotogrametría, ambientales, ecológicos y de ingeniería de tránsito; los estudios económi­cos y de planeamiento de preinversión, factibilidad técnico ­económica, ecológica o social, de evaluación, adaptación, tenencia de la tierra, financieros, de desarrollo y restitu­ción de la eficiencia de las instalaciones; los trabajos de coordinación, supervisión y control de obra; de laboratorio de análisis y control de calidad; de laboratorio de geotecnia, de resistencia de materiales y radiografías industriales; de preparación de especificaciones de construcción, de elabo­ración de presupuestos o de cualquier otro documento o trabajo para la adjudicación del contrato de obra corres­pondiente; los trabajos de organización, informática, co­municaciones, cibernética y sistemas aplicados a las obras públicas; los dictámenes, peritajes, avalúos y las auditorías técnico-normativas y los estudios aplicables a las obras públicas; los estudios que tengan por objetivo rehabilitar, corregir, sustituir o incrementar la eficiencia de las instalaciones en un bien inmueble; los estudios de apoyo tecno­lógico, incluyendo los de desarrollo y transferencia de tec­nología, entre otros, y todos aquellos de naturaleza análo­ga.
w) Unidad Central Normativa y Técnica (UCNT): es la unidad administrativa facultada para dictar las disposi­ciones para el adecuado cumplimiento de esta ley y su re­glamento.
x) Unidades Operativas de Contratación (UOC):son las unidades administrativas que en cada organismo, entidad y municipalidad se encargan de ejecutar los procedimien­tos de planeamiento, programación, presupuesto y contra­tación de las materias reguladas en esta ley.
En el ámbito tecnológico,el sistema que proponemos se ade­cua a lo prescripto en la Ley de Contrataciones Públicas en cuanto al Sistema de Información de las Contrataciones Públicas (SICP): que es el sistema informático que permite automatizar las distintas etapas de los procesos de contrataciones, desde la difusión de los requerimientos de bienes, locación, servicios u obras públicas hasta el cumplimiento total de las obligaciones contractuales y de la elaboración de datos estadísticos; la generación de información y su transmisión a través del uso de los medios remotos de comunicación electrónica de uso general, mediante la interconexión de computadoras y redes de datos, por medio de la cual los organismos, las entidades y las municipalida­des ponen a disposición de los proveedores y contratistas la información y el servicio de transmisión de documentación y la rendición de cuentas de los funcionarios y empleados públicos ante los organismos de control y la sociedad civil.
El Sistema de Contrataciones Públicas que proponemos cumple con los requerimientos legales y tecnológicos prescriptos en la Ley de Contrataciones Públicas.
A los efectos de modernizar y transparentar los procedimientos de contrataciones del sector público, proponemos el siguiente instru­mento tecnológico que está estructurado en módulos:
Circuito de Contrataciones.
Características del instrumento.
En este módulo se desarrollan todos los servicios a los que el usuario del sistema puede acceder a través del portal de contrataciones.
SISTEMA DE INFORMACIÓN DE LAS CONTRATACIONES PÚBLICAS (SICP) Y EL PROCESO DE LA DIFUSIÓN A TRAVÉS DEL SISTEMA
La Unidad Central Normativa y Técnica (UCNT) pondrá a dis­posición del público, a través de los medios de difusión electrónica de acceso masivo, la información sobre las convocatorias, bases y condicio­nes, el proceso de contratación, las adjudicaciones, cancelaciones, modificaciones, así como cualquier información relacionada, incluyen­do los contratos adjudicados, independientemente de la vía o tipo de contratación correspondiente.
La convocatoria deberá ser publicada a través del Sistema de Información de las Contrataciones Públicas (SICP), disponible a todo público con las siguientes informaciones:
a) Nombre del organismo, entidad o municipalidad contra­tante.
b) Breve descripción del objeto de la licitación.
c) Clasificación de la licitación: si la licitación pública es in­ternacional, señalar si está sujeta a algún tratado interna­cional del que Paraguay sea parte o se aplica algún convenio de empréstito suscrito con algún organismo multilateral.
d) Fuente de financiamiento.
e) Costo del derecho de participación.
f) Lugar, fecha y hora de la junta de aclaraciones, en el su­puesto de que se realice, así como de la visita al sitio de los trabajos, en el caso de obras públicas.
g) Lugar, fecha y hora límite para la entrega de ofertas.
h) Lugar, fecha y hora para la apertura de ofertas.
i) Lugar y plazo de entrega de los bienes, de la prestación de los servicios o de la ejecución de las obras.
j) Forma de pago y, en su caso, indicación sobre si se otorga­rán o no anticipos a los proveedores y contratistas.
k) Moneda(s) de cotización.
1) La indicación de que no podrán presentar propuestas o ce­lebrar contratos las personas físicas o jurídicas que se en­cuentren en alguno de los supuestos de prohibición esta­blecidos en el Artículo 40 de la Ley de Contrataciones.
m) Lugar, fecha y horarios de consulta de los documentos concursales.
Queda establecido que el Sistema de Información de las Contra­taciones Públicas (SICP) es la meta del Sistema de Contrataciones Pú­blicas y su uso será incrementado paulatinamente, reemplazando a los sistemas manuales. Sin embargo, durante el período de transición, se utilizará en forma simultánea y a elección de los proveedores y contratistas el sistema más conveniente para sus intereses.
DE LA CONSULTA Y COMPRA DE LAS BASES
Las personas físicas y jurídicas interesadas en participar en los procesos de contratación que convoquen las Unidades Operativas de Contratación (UOC) podrán consultar y adquirir los pliegos de bases por los medios de difusión electrónica que establezca la Unidad Central Normativa y Técnica (UCNT).
DEL ENVÍO DE OFERTAS POR VÍA ELECTRÓNICA
Los sobres que contengan las ofertas que presenten los proponen­tes podrán entregarse, a elección de los mismos, por los medios remotos de comunicación electrónica, conforme a las disposiciones administra­tivas que establezca la Unidad Central Normativa y Técnica (UCNT). En este caso, el sobre será generado mediante el uso de tecnolo­gías que resguarden la confidencialidad de la información, de tal forma a que sea inviolable, conforme a las disposiciones técnicas que al efecto establezca la referida Unidad Central Normativa y Técnica (UCNT).
Módulo B. LEGISLACIÓN VIGENTE
Este instrumento de modernización de la Administración Públi­ca, denominado Sistema Nacional de Contrataciones Públicas, es compatible con la Ley 2.051 de Contrataciones Públicas, en los aspectos referentes a:
a) Economía y eficiencia:garantizarán que los organis­mos, las entidades y municipalidades se obliguen a plani­ficar y programar sus requerimientos de contratación, de modo que las necesidades públicas se satisfagan con la oportunidad, la calidad y el costo que aseguren al Estado paraguayo las mejores condiciones, sujetándose a disposi­ciones de racionalidad, austeridad y disciplina presupues­taria.
b) Igualdad y libre competencia:permitirán que todo potencial proveedor o contratista que tenga la solvencia técnica, económica y legal necesaria y que cumpla con los requisitos establecidos en esta ley, en su reglamento, en las bases o pliegos de requisitos y en las demás disposiciones administrativas, esté con posibilidad de participar sin res­tricción y en igualdad de oportunidades en los procedi­mientos de contratación pública.
c) Transparencia y publicidad:asegurarán irrestric­tamente el acceso a los proveedores y contratistas, efecti­vos o potenciales, y a la sociedad civil en general, a toda la información relacionada con la actividad de contratación pública, específicamente sobre los programas anuales de contratación, sobre los trámites y requisitos que deban sa­tisfacerse, las convocatorias y bases concursales, las diver­sas etapas de los procesos de adjudicación y firma de con­tratos; estadísticas de precios; listas de proveedores y con­tratistas; y de los reclamos recibidos.
d) Simplificación y modernización administrativa:fa­cilitarán que el acceso a los procedimientos y trámites derivados de las contrataciones públicas sea sencillo y transparente, bajo reglas generales, objetivas, claras e imparciales, a fin de hacer más eficiente el uso del Sistema de Información de las Contrataciones Públicas (SICP).
e) Desconcentración de funciones:promoverán que to­das las operaciones de contratación pública que realicen los organismos, las entidades y municipalidades se resuelvan en los lugares en los que se originan, fortaleciendo la actividad regional y una adecuada delegación de faculta­des, con base en el principio de centralización normativa y descentralización operativa.
En este módulo se inicia el proceso describiéndose la demanda de bienes, obras o servicios de las entidades públicas involucradas en el sistema; el funcionario responsable de la Unidad Operativa de Compras o Contrataciones registra la demanda del bien o del servicio deseado, definiendo las especificaciones técnicas, las partidas presu­puestarias, el objeto del gasto, fuente de financiamiento, cantidad, calidad estándar, medidas o dimensiones. El sistema provee tecnología para emitir las demandas on line de productos o servicios a través de folletos o catálogos que describan los detalles y las especificaciones pertinentes.
ELABORACIÓN DEL PLIEGO DE BASES Y CONDICIONES: el costo de las bases adquiridas a través del (SICP) deberán considerar un valor diferencial de cuando menos treinta (30) por ciento, con respecto a las bases que se obtengan directamente de los convocantes. En el pliego de bases y condiciones de la demanda de bienes, obras o servicios deberán aparecer los siguientes datos:
a) Las ofertas se presentarán en idioma castellano, pudiendo entregarse los anexos técnicos y folletos en el idioma del país de origen de los bienes o servicios, siempre que así lo determine el pliego.
b) Moneda en que se cotizará y moneda de pago. En caso de bienes y servicios que se provean desde el territorio nacio­nal, la moneda de oferta y pago será la moneda nacional. En caso de que los bienes y servicios seanproveídos por proveedores o contratistas no domiciliados en Paraguay, podrán aceptarse cotización y pago en moneda extranjera.
c) Indicación de que ninguna de las condiciones contenidas en las bases de la licitación, así como en las ofertas presenta­das por los participantes, podrá ser negociada.
d) Criterios claros y detallados para la evaluación de ofertas, de conformidad a lo establecido por el Artículo 26 de la Ley de Contrataciones Públicas.
e) Descripción completa de los bienes, las locaciones, los ser­vicios y las obras públicas, o indicación de los sistemas empleados para la identificación de los mismos; informa­ción específica que se requiera respecto a mantenimiento, asistencia técnica y capacitación; relación de refacciones que deberán cotizarse cuando sean parte integrante del contrato; aplicación de normas técnicas, referidas prefe­rentemente a parámetros internacionales; dibujos, planos, cantidades, muestras y pruebas que se realizarán, así como método para ejecutarlas.
f) En el caso de locaciones, la modalidad requerida.
g) Plazo y condiciones de entrega.
h) Forma de presentación de las ofertas.
i) Requisitos que deberán cumplir quienes deseen participar.
j) Condiciones de precio y pago, señalando el momento en que se haga exigible el mismo. Tratándose de adquisiciones de bienes muebles, podrá establecerse que el pago se cubra parte en dinero y parte en especie, siempre y cuando el numerario sea mayor.
k) Métodos y variables a ser considerados para el cálculo de los reajustes o adicionales admisibles.
1) Porcentajes y modalidades admitidas para constituir ga­rantías.
m) Período de validez de las ofertas y de las garantías de sostenimiento de ofertas, así como causas y condiciones para hacer efectivas estas últimas.
n) Anticipos y, en su caso, el porcentaje y momento en que se otorgará, el cual no podrá exceder del cincuenta por ciento del monto total del contrato.
o) Sistema de adjudicación; en su caso, si la totalidad de los bienes o servicios objeto de la licitación serán adjudicados a un solo proveedor, o bien, se empleará el sistema de abastecimiento simultáneo. En el reglamento de esta ley se es­tablecerán las bases para la aplicación de esta modalidad.
p) Cantidades mínimas y máximas de bienes o servicios a adquirir o porcentaje de presupuesto mínimo y máximo a ejercer, en el caso de los contratos abiertos. El reglamento de la ley establecerá las previsiones para la utilización de esta modalidad.
q) Penalidades convencionales por atraso en la entrega de los bienes, en la prestación de los servicios y en la ejecución de las obras.
r) Pro-forma de los contratos a ser suscritos luego de la adjudicación.
s) Supuestos en los que se puede declarar desierta la licita­ción pública.
t) Declaratoria de integridad, en la que manifiesten los ofe­rentes que por sí mismo o a través de interpósita persona se abstendrán de adoptar conductas orientadas a que los funcionarios o empleados de la convocante induzcan o al­teren las evaluaciones de las propuestas, el resultado del procedimiento u otros aspectos que les otorguen condicio­nes más ventajosas con relación a los demás participantes.
Para la participación, contratación o adjudicación en adquisicio­nes, locaciones, servicios u obras públicas, no se podrán exigir a los par­ticipantes requisitos distintos a los señalados en la ley, ni se podrán es­tablecer elementos que no resulten técnicamente indispensables, si con ello se limitan las posibilidades de concurrencia a eventuales proveedo­res o contratistas. Por consiguiente, las convocantes se abstendrán de solicitar a los oferentes la inscripción en cualquier clase de registros como requisito para participar en los procedimientos de contratación regidos por la ley, salvo lo dispuesto por el Título Quinto de la Ley de Contrataciones Públicas.
Las especificaciones técnicas, los plazos, las tolerancias, los por­centajes u otras disposiciones de similar naturaleza que deban conte­ner las bases o los pliegos de requisitos de licitación se establecerán con la mayor amplitud de acuerdo con la naturaleza específica del contrato, a fin de que concurra el mayor número de oferentes; sin embargo, de­berán ser lo suficientemente claros, objetivos e imparciales, para evitar favorecer indebidamente a algún participante. Asimismo, respecto de los tipos conocidos de materiales, artefactos o equipos, cuando única­mente puedan ser caracterizados total o parcialmente mediante no­menclatura, simbología, signos distintivos no universales o marcas, únicamente se hará a manera de referencia, procurando que la alusión se adecue a estándares internacionales comúnmente aceptados.
Para facilitar la evaluación de las ofertas; se adjuntará a las ba­ses o al pliego de requisitos un formato que contendrá una lista de ve­rificación de la información y los documentos requeridos, cuyo cumpli­miento resulte indispensable para participar en el procedimiento de contratación.
El pliego de bases y condiciones deberá estar disponible en el sistema, a los efectos de permitir que los proveedores potenciales y ha­bituales accedan a la información, como así también los ciudadanos y los órganos de control.
CONSULTA, ADQUISICIÓN Y DIFUSIÓN DE LOS PLIEGOS DE BASES Y CONDICIONES
El pliego de bases y condiciones en este módulo puede ser objeto de consultas por parte de los interesados y, por ende, modificado con­forme a las resultas del proceso interactivo de consultas y respuestas entre el Estado y los interesados en general. Una vez transcurrido el plazo y cumplido el término de dicho plazo se procede a la confección definitiva del pliego de bases y condiciones y se incorpora como acto administrativo en el Régimen de Documentaciones. El pliego se publica a través del Portal de Contrataciones del Estado, a dis­posición de los proveedores potenciales y habituales. Los proveedores que acceden a la información, ya sea por este medio o por las publi­caciones emitidas por diarios de circulación nacional o la Gaceta Ofi­cial, podrán comprar los pliegos a través del formulario de pagos por internet vía red bancaria, como también a través de las Unidades Operativas convocantes. Una vez comprado el pliego, se inicia un proceso interactivo de consultas electrónicas entre el proveedor y la Unidad Operativa Convocante. Todas las consul­tas y respuestas se circularizan a los proveedores que han comprado los pliegos y que se encuentran individualizados por el sistema. El proceso de consultas y respuestas está disponible en el sistema, es información abierta a los interesados en general (ciudadanos, órganos de control, proveedores en general).
Culminado el proceso interactivo de consultas y respuestas entre el proveedor y la Unidad Operativa Convocante, el proveedor formula su oferta económica y técnica en sobre cerrado o en formato electrónico con su respectiva clave llamada llave privada; a través del Portal de Contrataciones del Estado la oferta económica y técnica quedará de­positada en una bóveda electrónica de seguridad hasta el día, la fecha, la hora y el lugar de la apertura de la licitación. La seguridad vinculada a este proceso está consagrada por procedimientos de firma electrónica.
Cumplido el término del plazo para la apertura de la oferta eco­nómica y técnica, se procede a la protocolización del acta de apertura y se incorpora en el Régimen de Documentaciones, se reúnen los inte­grantes de la Comisión de Evaluación, quienes tienen una parte de la clave de acceso a las ofertas técnicas y económicas llamada llave pública. Una vez que se hayan “reunido” la totalidad de los integrantes de la Comisión de Evaluación y se integre la clave, se procede a la apertura y se formaliza el acto administrativo pertinente (acta) con el detalle de las ofertas recepcionadas.
Este procedimiento que consagra el sistema se halla conformado de acuerdo a las prescripciones de la Ley de Contrataciones Públicas, que enuncia que las ofertas enviadas a través del referido sistema emplearán invariablemente el medio de identificación electrónica in­violable utilizada por la Unidad Central Normativa y Técnica (UCNT), que producirá los mismos efectos que las leyes otorgan a los instrumen­tos privados con firma autógrafa correspondientes y, en consecuencia, tendrá el mismo valor probatorio y vinculatorio.
PROCEDIMIENTO DE LA CERTIFICACIÓN DE LOS MEDIOS DE IDENTIFICA­CIÓN ELECTRÓNICA
La Unidad Central Normativa y Técnica (UCNT) crearán, operará y mantendrá en funcionamiento el sistema de certificación de los me­dios de identificación electrónica que utilicen los oferentes y será res­ponsable de ejercer el control de estos medios, salvaguardando la con­fidencialidad de la información que se remita por esta vía.
El acta se remite al Organismo Técnico de Preadjudicación, don­de se analiza la oferta económica y técnica, emitiéndose con respaldo técnico el acto administrativo que formula la recomendación correspon­diente.
Si a la oferta económica y técnica se adjuntaron muestras del producto, estas se remitirán al Organismo Técnico de Preadjudicación, que incorporará su dictamen al Régimen de Documentaciones.
Una vez publicado el informe del Organismo Técnico de Pread­judicación, los proveedores pueden peticionar impugnaciones. Este procedimiento puede ser tramitado vía el Portal de Contratacio­nes del Estado o a través de la Mesa de Entrada de la Unidad Operativa Convocante. Las peticiones de reclamos e impugnaciones así como las resoluciones pertinentes se publican en el Portal de Contrataciones del Estado.
Resueltas las impugnacionesconforme a los pliegos de bases y condiciones y a los procedimientos de rigor, se emite el Informe de Adjudicación, adjuntando la instrucción de proceder a la generación de órdenes de compras a los proveedores adjudicados, que deberá con­tener fecha de emisión, plazos de entrega, cantidades, precios, especi­ficaciones técnicas y todas las condiciones expresadas en el pliego de bases y condiciones. Este procedimiento tiene carácter interno y ex­terno. En el ámbito interno se desarrolla el proceso de control y apro­bación a través de los organismos afectados, incorporando la informa­ción al Régimen de Documentaciones, y en el externo emitiéndose vía electrónica la correspondiente orden de compra al proveedor adjudica­do.
El proveedor, al recibir la orden de compra, debe hacer entrega material de los productos o servicios objeto de la licitación en tiempo y forma. La Unidad Operativa Convocante registra la recepción de los bienes y/o servicios, operándose el control de los procedimientos for­males y el contenido cualitativo de la entrega. La información deta­llada se incorpora al Régimen de Documentaciones y calificación del proveedor.
La Unidad Operativa Convocante deberá proceder a un control in situ de la entrega de los productos, la realización de los servicios o la ejecución de las obras y comprobar en forma de cruzamiento de in­formaciones la veracidad de lo actuado.
El proceso ex post de la entrega del producto, la realización del servicio o la ejecución de la obra es la presentación del instrumento de cobro (la factura) por parte del proveedor. Este instrumento de cobro ingresa en el sistema y se procede a un control automático de las can­tidades, el término del plazo, los precios y detalles consignados en el pliego de bases y condiciones contra la orden de compra. La factura es aprobada para el pago si no se revelan inconformidades.
Una vez aprobada la factura, se procede a la liquidación de la misma generando la orden de pago con las retenciones impositivas que correspondan.
Luego, se desarrolla el proceso contable de la operación con las imputaciones correspondientes de conformidad a los procedimientos configurados en el Sistema Integrado de Administración Financiera.
La arquitectura técnica del sistema es bastante sencilla y prác­tica; lo que se pretende es que no se requiera de mucha inversión y sea de fácil acceso para los proveedores potenciales, habituales, funciona­rios autorizados, organismos de control y ciudadanos. Para ingresar al sistema se precisa de una computadora personal que tenga acceso a internet (a través de navegadores). Tanto los proveedores como los funcionarios autorizados de las unidades convocantes así como los otros usuarios se vinculan al portal a través de Internet con la Unidad Central Normativa y Técnica (UCNT), que cuenta con un Servidor de Datos y un Servidor de Aplicaciones. El sistema concentra en la UCNT la infraestructura de los servidores tanto de DATOS como de APLICA­CIONES, y se desarrolla bajo la modalidad de:
Centralización normativa:de administración de la base de datos, portal, consultas, desarrollo y envío de pliegos de bases y condiciones en la UCNT.
El sistema prevé que el organismo normador verifique el cumpli­miento de las normativas legales y técnicas para que la operación se desarrolle con normalidad.
Descentralización operativa:las unidades compradoras de­finen sus demandas de bienes y/o servicios, sus pliegos, especificaciones técnicas, análisis de sus disponibilidades presupuestarias, objetos del gasto, fuente de financiamiento, plan de caja institucional, a los efectos de formalizar las contrataciones.
Módulo E CARACTERÍSTICAS DEL INSTRUMENTO
El sistema desarrolla procedimientos que permiten que las operaciones se lleven a cabo en el marco de los siguientes principios:
•Modular.
• Interactiva.
• Tecnología abierta.
Módulo F. IMPLEMENTACIÓN
• Por etapas.
• Desarrollo del proceso de compras internas.
• Portal de contrataciones del Estado.
• Proceso de Réplica a otros entes.
• Metodología PP (paso a paso).
• Equipo interaccionado de responsables de la ejecución del sistema, autoridades de los organismos de control y de la Unidad Normativa y Técnica.
La experiencia en México con el sistema denominado compranet
El Sistema Electrónico de Contrataciones Gubernamentales de México, considerado como uno de los pioneros en la materia, ha de­sarrollado un proceso horizontal de oportunidades de negocios con el Gobierno Federal. Los proveedores han encontrado en el sistema un medio idóneo para relacionarse comercialmente con el Estado, y el Go­bierno experimentó mayor poder de compra y racionalización. La can­tidad y la calidad se han visto mejoradas notablemente, la competencia que generó la democratización de la información ha dado resultados satisfactorios.
El sistema es desarrollado por la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo de México (55),con la finalidad de dar trans­parencia y eficiencia a los procesos de contrataciones de bienes, servi­cios, arrendamientos y obras públicas del Gobierno Federal.
a) Contar con mecanismos más ágiles en las dependencias y entidades para los procesos de contrataciones.
b) Disponer de un mecanismo transparente de información sobre las compras del Gobierno para la sociedad.
c) Facilitar la participación de las empresas en las contrata­ciones gubernamentales.
En cuanto a las licitaciones electrónicas, los proveedores pueden optar por enviar por medios electrónicos sus propuestas técnicas y económicas a través del sistema, utilizando firma electrónica.
También pueden dar seguimiento a los procesos completos de las licitaciones.
Indicadores del uso de Compranet:
• Más de 13.500 visitas a la página diariamente.
• 32.000 proveedores utilizan Compranet.
• 7.000 bases de licitación se obtienen cada día.
• 1.8.500 formatos de pago de bases de licitación en bancos se generan mensualmente.
• Más de 600 licitaciones electrónicas.
Beneficios para el Gobierno:
• Procedimientos de trabajo más eficientes y estandarizados.
• Agilidad y transparencia en los procesos.
• Mecanismos de control y seguimiento.
• Participa mayor cantidad de proveedores.
• Mejores condiciones de calidad y precio.
• Mayores posibilidades de participar en licitaciones públi­cas.
• Mecanismos más fáciles para obtener información y dar seguimiento a los procesos.
• Ahorros en el costo de las bases.
• Evitan viajes y desplazamientos.
• Disponibilidad de mecanismos transparentes de rendición de cuentas de las compras gubernamentales.
• No se trata de un problema técnico.
• La normatividad no es un obstáculo para iniciar.
• Hay que vencer celos institucionales y oposición de intere­ses.
• Crear alianzas estratégicas.
• Evitar mitos y falsas expectativas.
• Medir para luego evaluar.
El Sistema de Contratación y Compras Públicas se denomina Chile Compra. Sostienen los ejecutores que la era digital implica trans­parencia y ahorro para el Estado (Ver Chile Compra Informa, Año 1 - mayo 2003). Tecnología, eficiencia, transparen­cia, probidad y ahorro son la meta de Chile Compra. El número de proveedores que usan el portal de Chile Compra ha tenido un aumento considerable. En octubre de 2002, eran aproximadamente 8.000 pro­veedores y en seis meses, a fines de marzo (2003), han aumentado a aproximadamente 13.000.
El avance en la transparencia de los procesos de compra es evi­dente. En 2002 se informaron a través del Sistema de Compras Pú­blicas Chile Compra más de 100 mil operaciones realizadas por los or­ganismos públicos, por alrededor de US$ 800 millones. Cinco veces más operaciones informadas que en el año 2001; casi la totalidad de lo que pueden informar los actuales organismos que participan en Chile Compra.
La ciudadanía tiene acceso a gran cantidad de información sobre las compras de los organismos públicos.
Chile asume el desafío de transformar esta crisis en una (Ver Chile Compra Informa. Opinión de Tomás Campero, director de Chile Compra, mayo 2003.) Fortalecer el derecho de los ciudadanos con la entrega de información por parte de la administración del Estado genera confian­za en que las cosas se están haciendo del modo correcto por funcionarios probos.
El Estado chileno se halla en proceso de contratación de una plataforma de avanzada de comercio electrónico que apoye los procesos de compras y permita cubrir digitalmente el ciclo de compras.
La nueva plataforma será la mejor fuente de información, punto de encuentro e interacciones entre compradores y proveedores, a fin de llevar a cabo sus adquisiciones y contrataciones, logrando las mejores condiciones de calidad, precio y plazo de entrega y garantizando así la mayor difusión, transparencia, eficiencia y equidad en el acceso a las demandas y los requerimientos del sector público.
Se trata de colocar oportunamente en Chile Compra todos los anuncios de cotizaciones y licitaciones. Esto involucra a un total de 200 mil operaciones del Gobierno Central, correspondientes a US$ 2.500 millones. La intención es lograr ahorros para el Estado cercanos a los 7.000 millones de pesos en el año 2003 y duplicar este ahorro durante el 2004.
Es importante considerar que los proveedores que operan con Chile Compra no solo accederán al mercado de compras públicas na­cional, sino que, fruto de los acuerdos internacionales suscritos durante el 2002, y que se implementarán este año, se les abrirán los mercados de Europa, Estados Unidos y Asia, entre otros.
Se espera que a fines del 2003 los usuarios de Chile Compra accedan a más de 30.000 posibilidades de negocios en el exterior, y en el 2004 duplicar esta cifra. Oportunidades que en la Unión Europea representan negocios del orden de los 1.300.000 millones de euros, casi veinte veces al PIB chileno.
Adjuntamos la página de la portada en internet del Sistema de Información de Compras Públicas del Gobierno de Chile.
EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA Y AHORRO PROYECTADO EN PARAGUAY
El cuadro que adjuntamos nos demuestra el impacto financiero que se puede lograr en materia de ahorros con la implementación del Sistema Nacional de Contrataciones Públicas en nuestro país; además de la libre concurrencia, la transparencia, la equidad, la competencia se podrían obtener considerando la ejecución presupuestaria de los ejercicios fenecidos 2000-2001, ahorros equivalentes a 104.849.844.137, que representa el 10% de lo ejecutado en el ejercicio 2001.
RESULTADOS A SER OBTENIDOS POR LOS GOBIERNOS EN LA UTILIZA­CIÓN DE ESTE INSTRUMENTO TÉCNICO
• Aumentar eficiencias administrativas.
• Transparencia en las contrataciones, promoviendo la par­ticipación de la sociedad civil.
• Desarrollo de nuevos proveedores.
• Compras consolidadas, fortaleciendo el poder de compras del Estado.
• Fortalecimiento de los organismos técnicos del sector pú­blico en el área de contrataciones; y el desarrollo del portal de contrataciones del Estado (diseño, implementación y sostenibilidad técnica y financiera).
Las compras consolidadas son procedimientos que responden a principios de economicidad, transparencia, eficiencia y eficacia. Expe­riencias desarrolladas en otros países nos convoca a incorporarlos en nuestros procedimientos como mejores prácticas. Los Municipios de un Departamento determinado podrían agruparse y formar un cuerpo importante de demandantes de productos, bienes, obras y/o servicios a los efectos de potenciar su poder de contrataciones y así negociar con mayor capacidad con los proveedores. El agrupamiento de Municipios para la contratación de Bienes, Obras y/o servicios estándares o de uso común. (Ej: formularios continuos para impresión, hojas, insumos para fotocopiadoras, útiles de oficina, mantenimientos, reparaciones menores, etc.), constituirá un núcleo de compradores fuertes por la capacidad de compra que redundará en menores precios y mejoramien­to sustancial de la calidad de las provisiones.
En España (58), el Ministerio de Hacienda a través de la Subsecre­taría de la Dirección General del Patrimonio del Estado y la Subdirección General de Compras desarrollo el Sistema de Adquisición Centralizada de Bienes y Servicios de Utilización Común, que se define como un sistema de adquisición centralizada cómo modelo de contratación específico dirigido a la adquisición de bienes y servicios que por sus especialescaracterísticas son susceptibles de serutilizados con carácter general por todos los órganos administrativos de compras. Son los denominados bienes y servicios de utilización común que entre otras, tienen las siguientes características:
• Municipalidad de modelos similares.
• Pluralidad de proveedores.
• Sin problemas de compatibilidad.
• Adquisición recurrente por parte de las diferentes unida­des administrativas.
• Asociados al funcionamiento de los servicios.
TIPOS DE PRODUCTOS DISPONIBLES:
- Microordenadores
-Unidades centrales de proceso
-Equipo lógico
-Servicios para la implantación de la Administración Elec­trónica.
-Vehículos industriales
-Servicios de alojamiento Web
Define el sistema, el catálogo como: el conjunto de bienes y ser­vicios, seleccionados mediante concurso, que pueden ser contratados por todos los centros incluidos en el sistema, a través de la Subdirección General de Compras de la Dirección General de Patrimonio del Estado que incluyen:
• 70.000 productos entre principales y complementos.
• 350 empresas.
• 2.000 usuarios.
• Más de 21.000 contratos anuales.
• 650 millones de euros de tramitación.
Evolución de la Contratación a través del sistema:
• En el ejercicio financiero del año 1996 se celebraron contra­tos por valor de 282 millones de euros, en el año 1999 se contrataron por valor de 553 millones de euros y en el año 2001, 650 millones de euros.
• Agilidad en la contratación.
El sistema permite tiempos de contratación inferiores a 15 días.
Ahorros en las compras públicas.
A los organismos 10% de media sobre precios de mercado. Derivados de economías de escala 43,87 millones de euros.
• A las empresas:
Más de 24 millones de euros en gestión.
Derivados de la simplificación de los procedimientos. Celebración de un máximo de 18 concursos anuales en lugar de más de 4.000.
• En la actualidad se está finalizando el proyecto de licita­ción y contratación electrónica de bienes y servicios de adquisición centralizada (CONECTA-PATRIMONIO) lo que permitirá:
• Incorporar medios electrónicos en todas las fases de la licitación y la contratación.
• Reducción de tiempos de resolución de concursos, de trami­tación de peticiones y de información sobre procesos.
• Seguimiento del ciclo completo de compra.
• Sistemas de información en tiempo real.
(52) Análisis técnico desarrollado por el Equipo de Trabajo del Programa Apoyo al Sistema de Fortalecimiento de las Adquisiciones Públicas (BID-SNRE-UEP), 2001.
(53) Ver Resumen Ejecutivo del Programa Sistema de Fortalecimiento de las Adquisiciones Públicas en la República del Paraguay. Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
(54) Diseño de las gráficas y conceptos formulados por Excelsis S.A.CIG - e­procurement-As.py.
(55) Material distribuido en el proceso de capacitación de Compranet, Ciudad de México - SECODAM, 2002, www. compranet.gob.mx
(58) Sistema presentado por la Subsecretaría Dirección General del Patrimonio del Estado del Ministerio de Hacienda del gobierno de España en el Seminario de los procesos de Licitación y Contrataciones Electrónicas en las Administraciones Públicas, Estudio especial de las Compras Centralizadas, 5-8 Mayo-2003, Antigua Guatemala.
SISTEMA NACIONAL DE CAPACITACIÓN DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS
La eficacia y la eficiencia de la gestión pública son demandas cotidianas de una sociedad democrática que aspira vivir en desarrollo permanente y en adecuación sistemática a los complejos escenarios internacionales.
El sistema dinámico de cambios al que no pueden estar ajenas las instituciones públicas convoca a la definición de procesos de valoración constante del capital humano que se halla al servicio del Estado.
Si se pretende desarrollar un proceso de modernización de la Administración Pública, la capacitación productiva de los funcionarios públicos debe ser prioritaria. La capacitación productiva debe tener por objeto el fomento de la formación continua, especializada, cualificada y motivadora de los talentos humanos del sector público, a fin de de­sarrollar su condición profesional, personal y administrativo, para po­tenciar la productividad de las entidades públicas en la que presta servicios y concretar una relación interaccionada más fecunda con la sociedad e incrementar la tasa de ahorro de los recursos públicos en base a una mayor prolijidad y racionalización.
El Gobierno que pretenda ser eficaz y eficiente deberá indefecti­blemente dotarse de funcionarios capaces y motivados. La concreción de las directivas de gobierno, las políticas de Estado y las políticas pú­blicas serán ejecutadas con solvencia y transparencia a medida que los talentos humanos se hallen calificados, motivados e incentivados.
La administracióngerencial que conduce a desarrollos de proce­sos sustentados por servicios al ciudadano se diferencia de las adminis­traciones tradicionales-patrimonialistas, en las que se desarrolla una administración de poder y autoridad que excluye las demandas de la sociedad. Transitar de un sistema tradicional a uno gerencial demanda servidores públicos suficientemente calificados para caminar por el sendero de la modernización de la gestión pública.
Las normas y los instrumentos de mejoras de gestión se deberán implementar a través del sistema de servicio civil, en el cual todas las instituciones del sector público deben estar adscriptas, con definiciones claras de sus respectivas visiones, misiones, objetivos estratégicos y resultados a obtener en el corto y mediano plazo. El Sistema Nacional de Capacitación es el instrumento idóneo para la concreción de la pro­fesionalización de los funcionarios públicos, quienes deben dar res­puesta a la demanda de los ciudadanos de poseer un Estado gobernado en forma eficaz, eficiente y transparente.
El Sistema Nacional de Capacitación tiene el propósito de orga­nizar, planificar y controlar los planes y programas de capacitación para los funcionarios públicos, a los efectos de que se desarrollen pro­cesos de formación con contenidos estructurados, solvencia académica y pertinencia conforme a las demandas institucionales y servicios que reclaman los ciudadanos.
• Vincular la capacitación de los servidores públicos con el Sistema de Evaluación de Gestión y el Sistema de Incenti­vos, para lograr resultados específicos de gestión con res­pecto a los objetivos de la institución donde prestan servi­cios. La sistematización de la evaluación consagra un aprendizaje continuo.
• La capacitación debe estar estrechamente ligada al Siste­ma Nacional de Gestión de Recursos Humanos del Sector Público, que define la clasificación de los cargos y el perfil ocupacional de cada uno de los funcionarios públicos. Los procesos de desarrollo institucional y personal en cuanto a actividades de actualización profesional, técnica o de capa­citación para la prestación eficiente de los servicios objeto de las entidades públicas se deben implementar conforme a las necesidades detectadas y de acuerdo a la estructura de niveles jerárquicos.
• Fomentar la interacción entre el Gobierno y las entidades privadas (universidades, fundaciones, centros de forma­ción, institutos, etcétera), para coordinar y organizar las ofertas educativas del sector privado en materia de capa­citación. La formación de vínculos institucionales públi­cos-privados mejorará la capacidad de gestión del sector público y la formulación, ejecución y evaluación de políti­cas públicas, mediante la investigación, el debate y la do­cencia.
• Definir un Programa de Capacitación en Desarrollo de Políticas Públicas y Desarrollo Gerencial del Sector Públi­co, enfatizando la gestión por resultados y el desarrollo del potencial humano.
• Construir sistemas de pasantías en el sector público como instrumento de inducción a los ciudadanos interesados en la función pública, para comprender los servicios que presta cada una de las instituciones públicas, fortaleciendo la relación de formación académica con la práctica en el ámbito público.
• Sistematizar y centralizar las ofertas educativas de forma­ción a nivel nacional e internacional dirigidas a funciona­rios públicos por los organismos internacionales, los cen­tros de formación de los diversos países, las fundaciones, las universidades, etcétera.
• Conformar un equipo técnico especializado para la selec­ción de los funcionarios públicos a ser becados a nivel na­cional e internacional, de acuerdo a su formación académi­ca, antecedentes laborales y pertinencia conforme al nivel jerárquico institucional y su ámbito laboral.
• La capacitación de los funcionarios debe desarrollarse en base a las necesidades percibidas en cada una de las ins­tituciones públicas conforme a la oportunidad, pertinencia y calidad.
• Potenciar las capacidades de los talentos humanos, a los efectos de perfeccionar sus aptitudes y actitudes en el de­sempeño de las actividades propias de la institución donde prestan servicio.
Objetivos de las entidades públicas
Los objetivos que posee cada una de las instituciones públicas podrán ser alcanzados a medida que los funcionarios tengan la posibi­lidad de obtener conocimiento, práctica y conducta que orienten al cumplimiento de las metas institucionales. El proceso de modernización en las organizaciones públicas debe estar acompañado indefecti­blemente de un enfoque sistémico de capacitación, adiestramiento y perfeccionamiento, a los efectos de adquirir habilidades que hagan factible el cumplimiento de las metas en el marco de la productividad y la efectividad requeridas.
Los recursos humanos que brindan servicios públicos, sean estos directivos, técnicos, personal administrativo o de servicios deben com­prender adecuadamente los fenómenos de cambio y deben estar prepa­rados para una acción eficaz en la implementación de los procesos administrativos que aspiran a la modernización de las estructuras orgánicas y funcionales de las entidades públicas, conforme a las demandas de los ciudadanos.
EL PERFIL IDEAL DEL FUNCIONARIO PÚBLICO
El perfil que planteamos a continuación fue formulado por En­rique Cabrero Mendoza, en su obra Del administrador al gerente pú­blico, de México.
El funcionario público debe poseer:
CAPACIDADES CIENTÍFICO-TECNOLÓGICAS,para procesarde forma más innovativa la gestión estatal y crear capacidades propias para la generación de tecnologías administrativas, acorde con los problemas específicos de cada administración. Asimismo, para desarrollar po­tencialidades dirigidas a una transferencia eficiente de tecnología, destinadas a producir condiciones para el máximo aprovechamiento de las posibilidades de innovación do­méstica.
CAPACIDADES PARA LA TOMA DE DECISIONES,especialmente en situaciones complejas que incluyen uni­versos estrechos con un alto nivel de presión política y un ritmo acelerado que caracteriza la dinámica institucional, donde el servidor público deberá tener la capacidad para actuar corno un elaborador de políticas organizacionales y de tomar decisiones eficientes. Ello significará que deberá estar preparado para realizar tareas como: el análisis en profundidad de la realidad sobre la que debe actuar, el discernimiento de las grandes fuerzas determinantes de sus tendencias de desarrollo, la identificación de las alternativas de acción mediante la construcción de escenarios que evalúen sistemáticamente los resultados de las decisio­nes y políticas y la consiguiente retroalimentación a nuevos procesos de decisión.
APTITUDES DE LIDERAZGO:que implica disponer de sólidas capacidades en el campo de la conducción de grupos humanos, dado que su eficiencia en ese aspecto determina­rá en gran medida los resultados finales de su actividad. Aun con adecuadas capacidades en materia de creación y transferencia de conocimiento administrativo y buenas potencialidades para la toma de decisiones, si estas facul­tades no van acompañadas de las condiciones necesarias para la dirección de recursos humanos, tendrá serias di­ficultades para alcanzar las metas que deba cumplir. La ca­pacidad de liderazgo involucra elementos como: el dominio de conceptos, categorías, modelos que permitan compren­der el comportamiento humano en las organizaciones, el manejo fluido de técnicas de liderazgo compartido, la ca­pacidad de generar en el grupo un continuo proceso de aprendizaje social a partir de las experiencias del mismo, potencialidades para motivar y organizar formas de parti­cipación y calidades para la relación humana interpersonal.
PREPARACIÓN PARA EL CAMBIO, de tal manera que se desarrollen capacidades para la percepción de los proce­sos de cambio, la investigación dinámica de sus ca­racterísticas, el aprendizaje en función de ella y la readaptación de sus conductas y mecanismos de acción.El funcionario público debe estar atento a la dinámica de los cambios, a la evolución de la tecnología que impacta en las estructuras orgánicas y convoca a la redefinición de roles y servicios de las instituciones públicas.La Administración Pública debe acompañar a los procesos de cambios vertiginosos producidos por la incorporación masiva de tecnologías en la rutina de la sociedad.Se debe desarrollar la cultura del aprendizaje sistemático, continuo y permanente en las organizaciones públicas prestadoras de servicios. El ciudadano, contribuyente, debe ser concebido como la razón de ser de las entidades públi­cas.
VALORES. Si el funcionario público dispone de importan­tes capacidades en todos los aspectos antes expuestos y su utilización no está guiada permanentemente por sólidas creencias y valores éticos de carácter colectivo e individual, simplemente será eso: un funcionario público y no un ser­vidor público, que es lo que demanda la sociedad".
Los proyectos de capacitación tradicionales deben cambiar sus enfoques, deben responder a la realidad nacional en cuanto a las de­mandas puntuales de los ciudadanos, orientarse a disciplinas de ges­tión pública cuyas metas y resultados puedan ser sistemáticamente medidos, incorporando políticas de adiestramiento en materia de tec­nologías de avanzada, fomentando la creatividad y la productividad, potenciando la capacidad de investigación en cada uno de los talentos humanos del sector público.
Los procesos de capacitación deben estar diseñados en base a:
1. Capacitación con objetivos claros y pertinentes, con propó­sitos bien definidos
2. Orientados a desarrollar las directivas y políticas del Estado y del Gobierno
3. Definición clara de los responsables de la planificación, ejecución y el control de los procesos de capacitación
4. Previsibles en cuanto a la evaluación de logros de metas, indicadores y resultados esperados
OPORTUNIDADES DE CAPACITACIÓN FORMULADAS POR ORGANISMOS NACIONALES O EXTRANJEROS
Las ofertas de formación, actualización o perfeccionamiento del funcionario público otorgados por los Estados, los organismos interna­cionales, las Universidades, los gremios, las organizaciones civiles de­berían estar sistematizados y ser orientados racionalmente en base al perfil del funcionario y las funciones que desarrolla en la institución en que presta servicios.
La concentración de las ofertas de capacitación para funciona­rios públicos en una institución rector que podría ser la Secretaria de la Función Pública, permitirá una mayor racionalización sobre la base de la selección oportuna y pertinente de los servidores públicos en relación de las necesidades puntuales de la institución en el marco del desarrollo organizacional.
Ante la tendencia cada vez más creciente de integración entre los países, la cooperación horizontal de asistencia técnica es una he­rramienta de capacitación fundamental, nuestro país debería desarro­llar una política firme en la búsqueda de interaccionar y relacionar a organismos del Estado con organismos de otros Estados, que han desarrollado experiencias de capacitación exitosas o de mejores prácti­cas.
La incorporación de instrumentos de modernización tecnológica de gestión en el modo de gerenciamiento público ha aparejado la constante implementación de nuevos sistemas de administración fi­nanciera y de control, la desburocratización de los trámites administra­tivos, incorporando sistemas de calidad de servicios y atención al ciu­dadano. Estos factores inducen a definir sistemas de capacitación a nivel nacional que incluyan definitivamente Programas que incentiven la eficiencia a fin de hacer del accionar administrativo una solución concreta; potenciar la calidad para proveer servicios públicos que be­neficien al ciudadano; y motivar las innovaciones y la creatividad en los funcionarios públicos.
Los programas deben reflejar la necesidad de formación derivada de la función concreta desarrollada por los funcionarios seleccionados y deben estar orientadas conforme a la estructura organizacional en cuanto a su misión institucional, disponibilidad tecnológica y resulta­dos a ser logrados.
En el marco del Sistema Nacional de Capacitación y con el fin de desarrollar y potenciar las atribuciones de gestión y competencias institucionales es importante que los funcionarios comprendan aca­badamente los efectos de la nueva Gerencia Pública que pretende me­jorar las instituciones públicas desarrollando capacidades que asegu­ren desempeños organizacionales con calidad, eficiencia, eficacia, pro­ductividad y respuestas con responsabilidad social.
Los programas y actividades deben orientarse a la formación y actualización permanente y continúa de los Gerentes Públicos que de­ben formular, planificar, ejecutar y controlar políticas públicas en una sociedad dinámica y con demanda creciente.
PROPUESTA DE PROGRAMAS DE CAPACITACIÓN EN ÁREAS ESTRATÉ­GICAS (66)
FORMACIÓN EN ALTA GERENCIA PÚBLICA:
Objetivo: Desarrollo de competencias de gestión con énfasis en la dirección y gerenciamiento de las organizaciones y políticas públicas.
Beneficiarios: Funcionarios con funciones ejecutivas, de aseso­ramiento y asistencia técnica.
FORMACIÓN EN TÉCNOLOGIAS DE INFORMACIÓN ORIEN­TADAS A LA GESTIÓN PÚBLICA:
Objetivo: formar y actualizar a los funcionarios de niveles ge­renciales para la administración de las tecnologías informáticas de avanzada.
Beneficiarios: Funcionarios de niveles Gerenciales, Asesora­miento y Mandos Medios.
FORMACIÓN DE ADMINISTRADORES GUBERNAMENTALES:
Objetivo: Formar un cuerpo de funcionarios de distintas profe­siones, capaces de insertarse en cargos de decisión de las distintas de­pendencias de los organismos públicos. Potenciando su visión sistémica e interdisciplinaria de las políticas públicas.
Este cuerpo de administradores gubernamentales deberá estar capacitado para actuar en los organismos técnicos o administrativos de los distintos Ministerios o Entes Descentralizados. Incluye el proceso de capacitación pasantías en las instituciones públicas a fin de conocer in situ la realidad cotidiana y las particularidades de las instituciones.
Los programas de Capacitación deberán contener áreas temáti­cas como:
a) Visión de los nuevos escenarios internacionales.
b) Nuevos Roles del Estado en el marco de una Gerencia Pública Dinámica.
c) Tecnologías de Gestión.
d) La Calidad en la Gestión Pública.
e) Ética y Democracia en la Administración.
f) Fundamentos del nuevo Modelo de Gerencia Pública.
Los talleres de Actualización son mecanismos fundamentales para el desarrollo integral de un proceso de capacitación, sirven como instrumento de circularización de información y experiencia que forta­lezcan tanto al desempeño individual como a la Organización.
Los talleres de desarrollo competencial podrían ser:
a) Estrategias de Gerenciamiento de procesos de Cambio Or­ganizacional
b) Culturas Organizacionales y Procesos de Innovación en la Gerencia Pública.
c) Planeamiento Estratégico.
d) Auditoría Legal.
e) Gerenciamiento de la Calidad.
f) Programación Presupuestaria.
g) Estrategias de Planeamiento de Sistemas de Información
h) Formulación de Políticas Públicas con énfasis en lo social.
El proceso de capacitación debe incorporar cursos de Especializa­ción como:
a) Negociaciones Internacionales.
b) Procesos de Integración Económica.
c) Oferta Nacional versus Demanda Internacional.
e) Informática Jurídica.
En las áreas específicas de formación en materia de Tecnología Informáticas para el Gerenciamiento Público es fundamental desarro­llar en la oferta educativa cursos destinados a fortalecer la visión, el rol y la relevancia de las tecnologías informáticas en el ámbito de la Gerencia Pública.
Las tecnologías racionalmente utilizadas promueven una ges­tión más coordinada y dota de mayor integridad a las Organizaciones Públicas. Los servicios públicos se perciben con mayor productividad, de mejor calidad y fácil acceso. Las organizaciones se hallan más in­tegradas y articuladas revelando mejor servicio al ciudadano.
Los contenidos de los cursos en este ámbito deberán incluir:
a) Correo Electrónico e Internet en el Sector Público.
b) Sistemas de Procesamiento de Imágenes.
c) Planeamiento estratégico de sistemas de información.
d) Administración de Proyectos informáticos.
e) Arquitectura del Computador hardware-software.
f) La firma Digital.
g) Las tecnologías informáticas como herramienta de ges­tión
(66) Ver Programa de Formación Permanente en Alta Gerencia Pública del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) de la República Argentina.
Una nueva cultura organizacional y un nuevo estilo de lideraz­go político e institucional serán obviamente la clave para sos­tener el proceso de cambio que nos permita reinventar la ges­tión pública en el Paraguay.
El momento que vive el país, de renovación de las autoridades y de un clima de mucha esperanza y alto nivel de confianza en el gobierno electo, es el escenario más apropiado para iniciar el proceso de trans­formación de la República.
Quinientos años atrás, Machiavello afirmaba que "no existe nada más difícil, de resultados dudosos y nada más peligroso que llevar cam­bios a la constitución del Estado. El innovador convierte en enemigos a todos aquellos que prosperaban en el viejo orden y sólo obtiene un leve apoyo de aquellos que se beneficiarían del nuevo". Queda la impresión que Machiavello pudo ver desde lejos lo que nos esperaba a los pueblos del mundo contemporáneo frente a los desafíos de transformación y modernización del Estado.
Estos procesos no son fáciles y, por lo general, son conflictivos y contradictorios. Lo importante es no olvidar que intentar dar el gusto a todo el mundo es el camino más directo al fracaso. Las víctimas del cambio se volverán contra el proceso y buscarán por todos los medios impedir el cambio para no perder sus privilegios. Por momentos puede parecer que los que están en contra del cambio son más de los que real­mente desean la transformación. Esto genera incluso una terrible con­fusión tanto en los actores del cambio como en los espectadores del pro­ceso.
Tal es así que, tanto ciudadanos como autoridades, debemos estar preparados para avanzar dos pasos adelante y, a veces, retroceder uno.
Entre los beneficios del cambio que proponemos para reinventar la gestión pública debemos mencionar la creación de un servicio civil profesional, efectivo, receptivo a las necesidades de los ciudadanos con el fin de lograr una Administración creíble y confiable para el ciudada­no-contribuyente-cliente y para la comunidad internacional.
Teniendo un servicio público competente y cualificado estaremos en condiciones de ofrecer un buen gobierno, estabilidad política y a la vez gobernabilidad democrática con el fin de restaurar la economía na­cional, promover el desarrollo económico y social, alentando las inver­siones, creando nuevos empleos, generado bienestar y avanzando hacia la era del conocimiento.
Para ello necesitamos invertir en nuestro pueblo, una mejor educada y mejor entrenada fuerza de trabajo para hacer de nuestra gente más productiva y de nuestro país más competitivo para triunfar en un mercado cada vez más abierto y en un mundo cada vez más glo­balizado.
Algunas de las tareas pendientes para hacer de la gestión pública más moderna, eficiente y profesional son las siguientes:
Establecer una ley que obligue a las distintas instituciones de la Administración Central y entes descentralizados a desarrollar una pla­nificación estratégica y medición de desempeño con indicadores cuan­tificables por lo menos cada cinco años, a fin de revisar la misión y las metas de las instituciones, así como el cumplimiento de los objetivos estratégicos para corregir y mejorar la eficiencia, la efectividad y el im­pacto social de las políticas públicas y los servicios prestados. Esto permitirá al Congreso de la Nación y a los ciudadanos en general medir la eficacia de los programas ejecutados y de ese modo tomar mejores decisiones de transferencia de recursos a las instituciones y los progra­mas que de veras cumplan con sus objetivos y a la vez redefinir la existencia o la misión de aquellas organizaciones o programas que no cumplan con sus objetivos con eficiencia, eficacia y efectividad.
Preparar un plan integral de racionalización de la Administra­ción Pública. Esto puede incluir un plan de reducción de gastos su­perfluos, un plan de eliminación de dobles remuneraciones (67), un plan de desvinculación de funcionarios en condiciones ordinarias de jubila­ción (68), un plan racional y viable de retiro voluntario con un componen­te de capacitación para orientar esos recursos humanos hacia activida­des vinculadas con los pequeños y medianos emprendimientos. Todo esto buscando siempre minimizar los costos e impactos sociales nega­tivos.
Por otro lado, la profesionalizaron de la Administración Pública requiere una política de recursos humanos y de capacitación de éstos que posibilite determinar un mecanismo de toma de decisiones basado únicamente en criterios profesionales, minimizando las consideracio­nes no relacionadas con el trabajo (partidarios, amigos, familiares, etcétera).
Aquí podemos incluir la necesidad de elaboración de modelos de examen para medir los méritos, las habilidades, los conocimientos y la experiencia de los candidatos para el ingreso en la Administración Pú­blica.
La modificación positiva de la Ley 1626, De la Función Pública, es una de las prioridades más urgentes para destrabar la implementación del sistema de méritos en el Paraguay. En esta ley debería ser incorpo­rado el concepto de la medición del desempeño del funcionario estable­ciendo objetivos y metas de productividad, eficiencia y desempeño ali­neados con las metas y los objetivos establecidos en el plan estratégico de la institución.
Para dar mayor soporte de implementación a este aspecto, es de vital importancia la creación de reconocimiento y motivación a la ex­celencia del empleado público, en algunos casos, incluso, se justifica la implementación de sistemas de pago por resultado. Pero ello a la vez precisa de la creación de una escala progresiva de sanciones para aque­llos empleados que no cumplan con el standard de rendimiento espera­do.
Otros aspectos a ser considerados con el fin de modernizar la gestión pública en nuestro país es la incorporación de la diversidad en relación con el género, las etnias y los minusválidos. Para ello se debería adoptar algún mecanismo de discriminación positiva a favor de las mu­jeres, los indígenas y los minusválidos, acompañado de alguna política de capacitación y clasificación de tipos de empleos disponibles para estas minorías generalmente marginadas y discriminadas del merca­do laboral.
Según Ronald P. Sanders (69),se identifican cinco características, actitudes que tipifican a líderes que han transformado estados, empre­sas u organizaciones: sentido de propósito o pertenencia a la historia, visión estratégica, persistencia, disposición al riesgo y voluntad de delegar y compartir el poder.
El liderazgo necesario para administrar los cambios en momen­tos de crisis, amenazas, turbulencias e incertidumbres es aquel que articula una visión, genera alianzas, construye consensos, alinea a los seguidores detrás de la visión y enfrenta los riesgos políticos y persona­les a sabiendas de que todos los días, con cada acto y cada decisión, se está escribiendo la nueva historia.
El liderazgo para el cambio exige, además, la selección correcta de los miembros del equipo que llevará adelante la ejecución de los pla­nes para el cambio. Esto implica que las personas tengan las habilida­des, los conocimientos y las cualidades necesarias para el trabajo específico.
Otro detalle importante es no establecer metas y expectativas de cambio y transformación muy elevadas y radicales a corto plazo, pues por lo general los cambios no se dan sino como consecuencia de procesos culturales que la mayoría de las veces son graduales, lentos y contradictorios. Y ello puede generar una percepción de fracaso en los ciu­dadanos y en los medios de comunicación.
La modernización de la gestión pública en el Paraguay será po­sible en la medida en que los instrumentos técnicos formados en este documento, más otros nuevos, sean aplicados y ejecutados de manera consistente.
Los cinco instrumentos técnicos de modernización que propone­mos para reinventar la gestión pública en el Paraguay apuntan a cons­truir una Administración Pública que funcione mejor, con mayor efi­ciencia, transparencia, efectividad y eficacia en la solución de los pro­blemas y al mismo tiempo cueste menos al ciudadano-cliente-contribu­yente.
(67) Según un cruzamiento preliminar de datos realizado por los autores, se podría ahorrar cerca de seis millones de dólares anuales en gastos corrientes, eliminando los dobles salarios, excluyendo las actividades docentes.
(68) Según un estudio preliminar de los autores existen cerca de 1000 personas en condiciones de jubilación ordinaria conforme a la normativa vigente. Esto permitirá un ahorro relativo importante en el rubro de Servicios Personales del presupuesto general de la Nación.
69) Sanders, Ronald P. Heroes of the revolution, en el capítulo 2 de Transforming Government, Lessons from the Reinvention Laboratories, Editors Patricia W Ingraham, Janes R. Thompson, Ronald P. Sanders, Jossey-Bass Publisher. San Francisco, 1998.

References: Artículo 101
 Artículo 26
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Artículo 142
 Artículo 40
 Artículo 26
 resolución