Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/pobyt-cizincu-zajisteni-cizince-scitani-dob-zajisteni.p3017.html
Timestamp: 2019-09-20 03:12:14+00:00

Document:
Pobyt cizinců: zajištění cizince; sčítání dob zajištění | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Pobyt cizinců: zajištění cizince; sčítání dob zajištění
k § 124b zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 379/2007 Sb. a č. 427/2010 Sb. (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“)
k § 27 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky
I. Zajištění cizince za účelem jeho vycestování (§ 124b zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky) nesmí v žádném případě přesáhnout celkovou délku 180 dní (§ 125 odst. 1 citovaného zákona). Možnost prodloužení této lhůty až na celkem 545 dnů (§ 125 odst. 2 a 3 téhož zákona) je zde vyloučena.
II. Předchází-li zajištění dle § 124b zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, zajištění v režimu § 27 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, je počátek zajištění nutno odvíjet již od tohoto okamžiku omezení osobní svobody cizince. Pokud jde o určení konce běhu lhůty určené v rozhodnutí o zajištění, při absenci výslovného pokynu zákona je nutno vykládat tuto otázku způsobem pro zajištěného cizince nejpříznivějším; do doby zajištění je tak nutno počítat každý, i jen započatý, den, kdy byl omezen na svobodě.
III. Je-li o zajištění cizince podle § 124b zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, rozhodováno opakovaně, přičemž je tak činěno ze stejných důvodů, právně subsumovaných pod stejnou literu odstavce 1 citovaného ustanovení, pak se jednotlivé doby zajištění sčítají a ve svémúhrnu nesmí překročit hranici 180 dnů.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2014, čj. 2 As 115/2013-59)
č. 2129/2010 Sb. NSS a č. 2524/2012 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 229/2009 Sb.; rozhodnutí Soudního dvora ze dne 30. 5. 2013, Arslan (C-534/11).
Idrissa S. proti Policii České republiky, Krajskému ředitelství policie Jihomoravského kraje, Odboru cizinecké policie, o zajištění cizince, o kasační stížnosti žalobce.
Dne 12. 10. 2013 rozhodla žalovaná o tom, že se podle § 124b odst. 4 zákona o pobytu cizinců prodlužuje doba zajištění žalobce stanovená rozhodnutím žalované ze dne 25. 7. 2013, a to o 90 dnů. Toto rozhodnutí napadl žalobce žalobou, kterou se domáhal jeho zrušení a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud v Brně žalobu rozsudkem ze dne 20. 11. 2013, čj. 32 A 69/2013-23, zamítl.
V odůvodnění krajský soud především uvedl, že aplikace § 123b zákona o pobytu cizinců, jíž se žalobce dovolává, není v případě rozhodování o prodloužení zajištění žalobce případná, neboť žalobce měl v průběhu posledních let vícekrát možnost vycestovat z území České republiky v rámci
po ukončení azylového řízení (a to dokonce na náklady České republiky), ale nikdy tak neučinil. Pokud tvrdí, že neodcestoval proto, že nedisponoval dostatečnými finančními prostředky, tím spíše je jeho zajištění namístě, neboť finanční prostředky nemůže mít ani na pobyt na území České republiky. Nájemní smlouvu na byt, uzavřenou dne 15. 7. 2013, vyhodnotil krajský soud jako ryze účelovou, a s pochybnostmi nahlížel i na žalobcem tvrzené vztahy s občankami České republiky. Co se týče nepříznivé politické situace v zemi původu žalobce, dospěl krajský soud k závěru, že nemůže jít k tíži České republiky, a to zvlášť v případě cizince, který se na jejím území pohybuje neoprávněně a odpykával si zde trest odnětí svobody. Krajský soud se proto soustředil především na posouzení, zda doba zajištění nebyla stanovena v rozporu se zákonem o pobytu cizinců. Nad rámec odůvodnění napadeného rozhodnutí odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2013, čj. 1 As 90/2011-124, č. 2936/2013 Sb. NSS, v němž byly řešeny některé otázky spojené se žádostí o udělení mezinárodní ochrany podané cizincem zajištěným v režimu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“). Uvedl, že tato směrnice se nevztahuje na státního příslušníka třetí země, který podal žádost o mezinárodní ochranu v době od podání uvedené žádosti, do přijetí rozhodnutí o ní v prvním stupni, případně do rozhodnutí o opravném prostředku podaném proti uvedenému rozhodnutí. Podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany však nemusí automaticky vést k ukončení zajištění cizince, a dokonce může dojít k novému zajištění (viz rozhodnutí Soudního dvora ze dne 30. 5. 2013,
, C-534/11). Novelizace zákona o pobytu cizinců a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, zajistila lepší provázanost zajišťovacích institutů obou právních předpisů, která se projevila v tom, že pokud cizinec, který je zajištěn podle zákona o pobytu cizinců, učiní prohlášení o mezinárodní ochraně v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců, rozhodne Ministerstvo vnitra ve lhůtě 5 dnů o povinnosti cizince setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování. Rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky ze dne 11. 7. 2013 o povinnosti žalobce setrvat v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování (maximálně však do 11. 11. 2013) se stalo důvodem k ukončení zajištění cizince v režimu zákona o pobytu cizinců [§ 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců]. Novým rozhodnutím o zajištění cizince ze dne 25. 7. 2013 (vydaným po ukončení režimu dle § 46a zákona o azylu – pozn. NSS) počala běžet nová doba jeho zajištění za účelem vycestování, kterou později žalovaná prodloužila o dalších 90 dnů. Krajský soud proto neshledal, že by o prodloužení doby zajištění bylo rozhodnuto v rozporu s § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců.
Rozsudek krajského soudu napadl žalobce (stěžovatel) kasační stížností. Uvedl, že žalovaná a krajský soud nesprávně posoudily otázku maximální doby jeho zajištění v případě kombinace zajištění podle § 124b zákona o pobytu cizinců a povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců dle § 46a zákona o azylu, a to zejména určení momentu, od kdy se doba zajištění v takových případech počítá. Zatímco stěžovatel je přesvědčen, že doba zajištění by měla být správně počítána od okamžiku prvotního omezení osobní svobody, tedy od 4. 7. 2013, kdy bylo vydáno první rozhodnutí o zajištění žalobce (bez ohledu na pozdější změnu zákonného důvodu pro zajištění), žalovaná se kloní k názoru, že doba zajištění se počítá až od 25. 7. 2013 a k předchozí době zajištění se nepřihlédne, neboť o omezení osobní svobody podle § 46a zákona o azylu rozhoduje Ministerstvo vnitra, nikoli žalovaná (stěžovatel vydáním rozhodnutí Ministerstva vnitra přestal být v její dispozici). Ač bylo zajištění stěžovatele fakticky ukončeno dne 15. 7. 2013, běh 180denní lhůty podle § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců se stavil a nezanikl. Stěžovatel má za to, že takový výklad naposledy zmíněného ustanovení, k němuž se přiklonil i krajský soud, je přepjatě formalistický a má za následek aplikaci normy v rozporu se standardy ochrany základních práv a svobod. Stěžovatel namítal, že účel zajištění a jeho reálný dopad do osobní svobody jednotlivce je v případě obou druhů zajištění totožný a že z pohledu zajištěného cizince je naprosto irelevantní, kdo o něm rozhoduje (tj. v dispozici kterého správního orgánu se cizinec nachází). V této souvislosti připomněl, že se cizinec o ukončení zajištění podle § 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců nedozví, protože příkaz k propuštění se mu nedoručuje. S odkazem na důvodovou zprávu k § 46a zákona o azylu, která rovněž neuvádí způsob počítání doby zajištění, podotkl, že výkladem § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, který zaujaly žalovaná i krajský soud, by mohlo docházet k prodlužování zajištění po dobu delší než 180 dnů. Takový výklad koliduje nejen s čl. 15 odst. 5 návratové směrnice (ve spojení s čl. 9 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu), ale také s článkem 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) a článkem 8 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a s konceptem „
kvality zákona
“ (jak byl vyložen v rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ze dne 27. 11. 2008,
, stížnost č. 298/07). Pokud tedy právní úprava počítání doby zajištění umožňuje více výkladů, měl by být upřednostněn ten, z něhož má prospěch osoba zbavená osobní svobody. Stěžovatel měl rovněž za to, že výklad předestřený žalovanou a krajským soudem není správný ani z hlediska historického. Pokud jde o rozsudek Soudního dvora ve věci
, na který krajský soud odkázal, stěžovatel upozornil, že ani v něm není otázka počítání doby zajištění řešena, a proto navrhl, aby zdejší soud předložil Soudnímu dvoru předběžnou otázku dle článku 267 Smlouvy o fungování Evropské unie ohledně výkladu počítání doby zajištění.
Stěžovatel dále napadenému rozsudku vytkl, že se vůbec nezabýval tím, zda je jeho vycestování z České republiky reálné s ohledem na situaci v zemi původu, chování stěžovatele, dosavadní dobu zajištění, kroky učiněné správními orgány k vycestování a další faktory. Taktéž nezvážil alternativy k zajištění dle § 123b odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Stěžovatel připomněl, že má od 15. 7. 2013 uzavřenou nájemní smlouvu na byt v Teplicích, a tedy uložení mírnějšího opatření nic nebrání a bylo by s ohledem na zdlouhavý proces opatřování náhradního cestovního dokladu z guinejské ambasády přiměřenější, než jeho dlouhodobé zajištění v zařízení pro zajištění cizinců.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznila, že stěžovatel byl zajištěn dne 25. 7. 2013 a k jeho propuštění došlo dne 13. 1. 2014. Doba zajištění tedy trvala celkem 172 dnů, což je v souladu s § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Žalovaná nesouhlasí s tím, že k uvedené době je třeba připočítat i dobu, kdy byl stěžovatel omezen na osobní svobodě na základě rozhodnutí Ministerstva vnitra podle § 46a zákona o azylu, tj. v době od 11. 7. 2013, kdy podal žádost o udělení mezinárodní ochrany (právní moc toto rozhodnutí nabylo dne 15. 7. 2013 a až k tomuto datu bylo také stěžovateli zajištění ukončeno – pozn. NSS) do 25. 7. 2013 a dobu předchozího zajištění za účelem vycestování (tj. dobu od 4. 7. 2013 do 11. 7. 2013). Trvá na tom, že zajištění za účelem vycestování a povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců jsou dva odlišné instituty, o nichž rozhodují dva různé a na sobě nezávislé správní orgány. Tato rozdílnost vyplývá i z názoru generálního advokáta Jána Mazáka uvedeného ve stanovisku ze dne 10. 11. 2009 ve věci
(C-357/09), v bodu 88. Výklad, podle kterého by se doby zajištění podle zákona o azylu a zákona o pobytu cizinců měly sčítat, by vedl k absurdním důsledkům, jako například povinnosti zohledňovat i dobu výkonu trestu odnětí svobody nebo vazby, pokud by jejich výkon bezprostředně předcházel výkonu zajištění. Žalovaná akcentuje především rozdílný účel obou institutů, kdy smyslem § 124b zákona o pobytu cizinců je příprava vycestování (návratu) cizince, v rámci níž správní orgán činí úkony s tímto vycestováním spojené (například ověřování totožnosti, vystavení náhradního cestovního dokladu, vyžádání souhlasu s převzetím cizince do státu návratu, obstarání přepravního dokladu či zorganizování průvozu), zatímco účelem § 46a zákona o azylu je zajištění podmínek pro zdárné pokračování řízení o mezinárodní ochraně, vydání meritorního rozhodnutí o této žádosti a zjištění totožnosti; v průběhu zajištění podle § 46a zákona o azylu musí být příprava navrácení cizince pozastavena. Podle mínění žalované nemůže obstát ani argument, že cizinec setrvává v témže zařízení a že se nemá šanci dozvědět o změně důvodů zajištění. Příkaz k propuštění cizince ze zařízení pro zajištění cizinců skutečně není cizinci doručován, to ale neznamená, že by nevěděl, v čí dispozici se právě nachází a jaký je důvod omezení jeho osobní svobody. Rozhodnutí o zajištění za účelem vycestování je navíc cizincům doručováno vždy. Ani faktické umístění žadatele o mezinárodní ochranu do téhož zařízení, v jakém byl předtím zajištěn, nepovažuje žalovaná za relevantní; v opačném případě by došlo k plošnému zvýhodňování cizinců, kteří (například z kapacitních důvodů) museli být přemístěni do jiného zařízení. Co se týče rozhodnutí Soudního dvora ve věci
, žalovaná upozorňuje, že se návratová směrnice nevztahuje na cizince ze třetích zemí, kteří požádali o mezinárodní ochranu, neboť omezení osobní svobody podle § 46a zákona o azylu se děje v režimu směrnice Rady 2005/85/ES o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (dále jen „procedurální směrnice“). Jiná situace by nastala, pokud by cizinec, který požádal o mezinárodní ochranu, zůstal i nadále zajištěný podle zákona o pobytu cizinců, což ani Soudní dvůr v citované věci
nevylučuje. To však není případ stěžovatele, protože jeho zajištění bylo poté, co podal žádost o mezinárodní ochranu, v souladu s § 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců ukončeno. Žalovaná dodává, že povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců nelze uplatňovat bez dalšího na všechny žadatele o mezinárodní ochranu, ale pouze na ty, kteří naplňují předpoklady podle § 46a odst. 1 zákona o azylu; nelze proto přisvědčit argumentaci, že cizinci, kteří si požádají o udělení mezinárodní ochrany, jsou v podstatě trestáni možností ponechání v zajištění po delší dobu než ti, kteří o udělení mezinárodní ochrany nepožádají. Ze všech uvedených důvodů proto žalovaná navrhuje, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí krajského soudu i rozhodnutí žalované.
(...) Pokud jde o namítané nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], mezi účastníky je spornou především otázka, zda maximálně přípustná doba, po níž je možné cizince zajistit (tj. 180 dnů od okamžiku omezení osobní svobody; § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců), má být v dané věci počítána již od okamžiku prvního omezení osobní svobody stěžovatele (tedy od 4. 7. 2013, kdy bylo vydáno v pořadí první rozhodnutí o jeho zajištění, do 15. 7. 2013, kdy nabylo právní moci rozhodnutí o povinnosti stěžovatele setrvat v zařízení pro zajištění cizinců a kdy byl vydán příkaz k ukončení tohoto zajištění), anebo zda se počítá až od data 25. 7. 2013 (tedy od v pořadí druhého zajištění stěžovatele podle § 124b zákona o pobytu cizinců – viz dále) a k předchozímu zajištění se pro účely počítání 180denní doby stanovené v § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců nepřihlédne. Předtím, než Nejvyšší správní soud přistoupí k objasnění důvodů, pro které se přiklonil k výkladu § 124b odst. 1 a 4, ve spojení s § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců v podobě, v jaké jej předestřel stěžovatel, považuje za vhodné alespoň stručně popsat právní rámec, z něhož vycházel, a rovněž zrekapitulovat pro věc podstatné skutkové okolnosti.
Především je vhodné uvést, že Nejvyšší správní soud si je vědom mimořádnosti institutu zajištění a ve své judikatuře zohledňuje, že se fakticky jedná o omezení, nebo (v závislosti na povaze, délce, důsledcích a způsobu zajištění) dokonce zbavení osobní svobody člověka. Jde tak o citelný zásah do jednoho ze základních práv jednotlivce, zaručeného článkem 8 Listiny (a v obecné rovině i čl. 7 odst. 1 Listiny), který může být přípustný jen za podmínek přísně vymezených nejen zákonem o pobytu cizinců, ale především ústavním pořádkem [blíže viz například usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010-150, č. 2524/2012 Sb. NSS, rozsudek ze dne 22. 7. 2010, čj. 9 As 5/2010-74, č. 2129/2010 Sb. NSS, či nález Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 10/08, č. 229/2009 Sb.]. Krajní povahy tohoto institutu si byl ostatně vědom i zákonodárce, a proto § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců (navazujícím na obdobnou úpravu v čl. 15 odst. 6 návratové směrnice) striktně omezil dobu, po kterou je možné cizince omezit na svobodě, na 180 dnů, respektive (v § 125 odst. 3) až na celkově 545 dnů v případech, pokud by cizinec v průběhu zajištění zmařil výkon správního vyhoštění nebo by uváděl nepravdivé údaje, které jsou nezbytné pro zajištění náhradního cestovního dokladu. Tuto dobu má správní orgán k dispozici, aby vyhoštění, respektive vycestování cizince úspěšně uskutečnil; případný nezdar tohoto záměru přitom nemůže jít k tíži zajištěného cizince (s výhradou citovaného § 125 odst. 3 zákona o pobytu cizinců). Na tomto místě je ovšem třeba uvést, že zmiňovaná výjimka, umožňující prodloužení zajištění až na 545 dnů, se nevztahuje na případy, kdy je o zajištění cizince rozhodnuto v procesním režimu § 124b zákona o pobytu cizinců (o takový případ jde v nyní posuzované věci). Je totiž evidentní, že v § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je stanovena maximální doba zajištění jak pro případy zajištění cizince za účelem správního vyhoštění (§ 124 a § 124a zákona), tak i pro případy, kdy je cizinec zajišťován za účelem vycestování (§ 124b). Výjimka z této obecné lhůty, tedy možnost jejího (i opakovaného) překročení (§ 125 odst. 2 zákona) až do celkové délky 545 dnů (§ 125 odst. 3 zákona), se totiž jasně upíná pouze k rozhodování v režimu § 124 zákona o pobytu cizinců, neboť zde jasně stanoví, že „[p]
olicie je oprávněna prodlužovat dobu trvání zajištění
podle § 124
i nad dobu stanovenou v odstavci 1 větě první
“, za podmínek dále uvedených. Pro další úvahy týkající se posouzení dodržení maximální délky lhůty pro zajištění stěžovatele tak lze od možnosti jejího prodlužování nad hranici 180 dní odhlédnout.
Z výčtu podmínek, za nichž je možné zajistit cizince za účelem vycestování podle § 124b odst. 1 zákona o pobytu cizinců, je zřejmé, že režim tohoto ustanovení úzce navazuje na institut mezinárodní ochrany podle zákona o azylu. Oproti zajištění cizince podle § 124 zákona o pobytu cizinců zde podmínkou zajištění není zahájení řízení o správním vyhoštění či pravomocné rozhodnutí o něm, ale zakládá se na zjištění, že cizinec i přes výzvu nepožádal o udělení mezinárodní ochrany, nebo o mezinárodní ochranu sice požádal, ale této žádosti nebylo vyhověno, anebo uplynula doba, po kterou mohl na území České republiky pobývat z titulu tzv. doplňkové ochrany. Jinými slovy, východiskem pro postup podle § 124b zákona o pobytu cizinců je stav, kdy se cizinec na území České republiky zdržuje neoprávněně, neboť již nepožívá ochrany podle zákona o azylu. Vedle kumulativního splnění tří vyjmenovaných podmínek je v § 124b odst. 1 zákona o pobytu cizinců zakotven rovněž korektiv přiměřenosti doby zajištění, což znamená, že cizince lze zajistit vždy jen na dobu, která je nezbytně nutná pro podniknutí kroků nezbytných k jeho vycestování.
Ze správního spisu vyplynulo, že stěžovatel přicestoval do České republiky dne 27. 10. 2008 na základě víza platného do 27. 10. 2009. V průběhu pobytu na území České republiky podal celkem tři neúspěšné žádosti o udělení mezinárodní ochrany (ve dnech 27. 1. 2009, 20. 12. 2012 a 12. 6. 2013). Poté, co bylo řízení o žádosti stěžovatele o udělení mezinárodní ochrany ze dne 12. 6. 2013 pro nepřípustnost zastaveno, přistoupilo Ministerstvo vnitra dne 19. 6. 2013 k vydání výjezdního příkazu (s platností do 3. 7. 2013), neboť není-li po pravomocném ukončení řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany pobyt cizince legalizován jinak (například formou krátkodobého, dlouhodobého nebo trvalého pobytu), je jeho další pobyt na území České republiky neoprávněný. Následně dne 4. 7. 2013, byl stěžovatel kontrolován policií; při této kontrole bylo zjištěno, že v České republice pobývá neoprávněně, protože i přes zmíněný výjezdní příkaz z jejího území nevycestoval. Kromě toho bylo zjištěno, že platnost jeho cestovního pasu již před cca půl rokem vypršela. Nelze proto než souhlasit s tím, že pokud stěžovatel ve stanovené lhůtě (tedy do 3. 7. 2013) z České republiky nevycestoval, byly splněny všechny nezbytné podmínky k jeho zajištění za účelem vycestování z území podle § 124b odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Přestože § 125 odst. 1 citovaného zákona umožňuje, aby zajištění cizince trvalo až 180 dnů, žalovaná (ve shodě s požadavkem, aby bylo zajištění omezeno pouze na dobu nezbytně nutnou) rozhodnutím ze dne 4. 7. 2013 rozhodla o zajištění pouze na polovinu přípustné doby (tj. 90 dnů).
V průběhu tohoto zajištění učinil stěžovatel opětovné prohlášení o mezinárodní ochraně (dne 10. 7. 2013), a tím bylo zahájeno příslušné řízení podle zákona o azylu. Na jeho základě Ministerstvo vnitra dne 11. 7. 2013 rozhodlo, že je stěžovatel podle § 46a odst. 1 písm. c) a odst. 2 zákona o azylu povinen setrvat v ZZC Bělá–Jezová až do vycestování, maximálně však do 11. 11. 2013; toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 15. 7. 2013. Současně bylo, na základě příkazu žalované ze dne 15. 7. 2013, ukončeno (první) zajištění stěžovatele podle § 124b odst. 1 zákona o pobytu cizinců [podle § 127 odst. 1 písm. f) téhož zákona]. Z výše uvedeného vyplývá, že
stěžovatel byl v režimu § 124b odst. 1 zákona o pobytu cizinců poprvé zajištěn v období od 4. 7. 2013 do 15. 7. 2013
(nikoli do 11. 7. 2013, jak uvádí žalovaná ve svém vyjádření),
tedy po dobu 12 dnů
(toto období bude v dalším textu rozsudku označováno jako „první zajištění stěžovatele“).
Při počítání běhu předmětné lhůty vychází Nejvyšší správní soud z premisy, dle které je její počátek nutno odvíjet již od okamžiku zajištění provedeného dle § 27 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, neboť již tímto okamžikem došlo k omezení osobní svobody stěžovatele – viz dikce § 125 zákona o pobytu cizinců. V posuzované věci byl shora uvedeným postupem stěžovatel zajištěn dne 4. 7. 2013 ve 13:10 hod; rozhodnutí o zajištění dle § 124b odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců bylo vydáno téhož dne a stěžovatel je převzal ve 20:30 hod. Pokud jde o určení konce běhu lhůty určené v rozhodnutí o zajištění, při absenci výslovného pokynu zákona má Nejvyšší správní soud za to, že je nutno vykládat tuto otázku způsobem pro zajištěného cizince nejpříznivějším; za den zajištění je tak nutno pokládat každý, i jen započatý den, kdy byl omezen na osobní svobodě. Z těchto důvodů proto bylo do doby zajištění ve smyslu § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců nutno započítat jak den 4. 7. 2013, tak i 15. 7. 2013. Stejným způsobem pak bylo nahlíženo i na počítání lhůt dle následujících rozhodnutí žalované v této věci.
Jen pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že přetrvávající zajištění stěžovatele i v období po podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany (od 10. 7. 2013 do 15. 7. 2013, kdy bylo ukončeno) nelze považovat
za protiprávní, ačkoli stěžovatel, jako žadatel o mezinárodní ochranu, již nebyl osobou, která by na území České republiky pobývala neoprávněně, a měl by tedy být již vyňat z režimu správního zajištění. Možnost zajištění žadatele o mezinárodní ochranu podle zákona o pobytu cizinců totiž Soudní dvůr v již zmiňovaném rozsudku ve věci
nevyloučil: „
Jestliže se po individuálním posouzení všech relevantních okolností ukáže, že tato žádost byla podána pouze s cílem pozdržet nebo zmařit výkon rozhodnutí o navrácení a že je pokračování zajištění objektivně nutné k tomu, aby se dotyčný nemohl definitivně vyhnout svému navrácení.
“ Pokud tedy zajištění cizince, který požádal o mezinárodní ochranu, i nadále pokračuje a nedošlo-li dosud k vydání rozhodnutí dle § 46a zákona o azylu [§ 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců] nebo rozhodnutí o udělení azylu nebo doplňkové ochrany [§ 127 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců], může i takový postup obstát, je-li omezen na zcela nezbytnou dobu (odpovídající například schopnosti příslušných orgánů reálně kooperovat při vývoji v řízení o udělení mezinárodní ochrany; typicky v souvislosti s vydáním rozhodnutí o povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců podle § 46a zákona o azylu) a opírá-li se o silné důvody, respektující omezení vyslovená ve výše zmiňovaném rozsudku Soudního dvora.
Pokud jde o další průběh azylového řízení, dne 25. 7. 2013 bylo stěžovateli předáno rozhodnutí, kterým se pro nepřípustnost zastavuje řízení o jeho žádosti o udělení mezinárodní ochrany, a téhož dne rozhodla žalovaná o jeho opětovném zajištění podle § 124b odst. 1 písm. b) a odst. 3 zákona o pobytu cizinců; dobu zajištění stanovila na 90 dnů od okamžiku omezení osobní svobody stěžovatele (dále jen „druhé zajištění stěžovatele“). V mezidobí podnikala žalovaná cestou Velvyslanectví ČR a Velvyslanectví Guinejské republiky v Berlíně kroky k vystavení náhradního (nebo prodloužení platnosti stávajícího) cestovního dokladu stěžovatele, aby mohl být realizován jeho návrat do domovského státu; vzhledem ke složitosti věci dospěla k závěru o nutnosti dalšího zajištění stěžovatele, neboť důvody zajištění cizince stále trvají. O prodloužení zajištění o dalších 90 dnů pak rozhodla žalovaná rozhodnutím ze dne 12. 10. 2013 (dále jen „třetí zajištění stěžovatele“). Dne 13. 1. 2014 bylo zajištění stěžovatele ukončeno.
V období od 25. 7. 2013 do 13. 1. 2014 byl tedy stěžovatel zajištěn na dobu 173 dnů.
Co se týče v pořadí prvního zajištění stěžovatele, již bylo konstatováno, že ač bylo rozhodnutím stanoveno na (maximálně) 90 dnů, fakticky trvalo jen 12 dnů. Důvodem, proč došlo k jeho ukončení (cestou příkazu k ukončení zajištění) byl fakt, že jiný správní orgán (Ministerstvo vnitra) rozhodl o povinnosti cizince setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování podle zákona o azylu. Tato zákonná úprava [§ 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců] je vyjádřením vztahu návratové a procedurální směrnice, jak byl podán v rozsudku Soudního dvora ve věci
. Má-li tedy být cizinec, který požádal o mezinárodní ochranu, vyňat z dosahu návratové směrnice (v rovině vnitrostátního práva zákona o pobytu cizinců), musí se tento fakt projevit jednak fakticky, jednak právně. Fakticky jde o okamžité propuštění takové osoby ze zajištění; za tím účelem je policií vydán příkaz, který je nutno chápat jen jako faktický úkon, který směřuje k přímé realizaci ukončení zajištění. Z hlediska právního stavu je podstatné, že v důsledku popsaných skutečností nedochází k formálnímu zrušení či změně rozhodnutí o zajištění; toto rozhodnutí pouze fakticky „
“, neboť již nemůže dále zakládat předpokládané právní důsledky.
Nabízí se tedy nutně otázka, jak měla žalovaná postupovat za situace, kdy následně zjistila, že stěžovatel již není osobou, která může na území České republiky oprávněně pobývat (neboť řízení o jeho žádosti o azyl bylo zastaveno pro nepřípustnost). Při absenci výslovné zákonné úpravy lze akceptovat postup, kterým rozhodla o stěžovatelově opětovném zajištění podle § 124b odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, dospěla-li k závěru, že důvody pro zajištění přetrvávají. Možnost jakéhosi „
“ původního rozhodnutí o zajištění považuje zdejší soud nejen za právně problematickou (zákon nepředpokládá sistaci jeho účinků po dobu řízení o udělení mezinárodní ochrany), ale především za krajně nevhodnou z pohledu ochrany práv jeho adresáta. Jde-li o natolik intenzivní zásah do základního lidského práva, jakým je například svoboda pohybu, nelze po dotčené osobě požadovat, aby si jen domýšlela, z jakého důvodu (po skončení azylového řízení) zůstává nadále v detenci; vydání nového rozhodnutí o zajištění tak je nepochybně jediným přijatelným způsobem, jak dát pokračujícímu zajištění legální podklad.
Opírala-li se žalovaná při vydání rozhodnutí o druhém zajištění stěžovatele o stejné důvody, jako v případě prvního zajištění, a aplikovala-li i stejné ustanovení zákona o pobytu cizinců, měla tak činit s vědomím, že maximální doba, po kterou lze stěžovatele nadále zajistit, musí být počítána již od jeho prvního zajištění. Jinými slovy, novým rozhodnutím o zajištění nedošlo k pomyslnému „
“ doby, po kterou byl stěžovatel již dříve a z téhož zákonného důvodu zajištěn, neboť výše bylo vyloženo, že v daném procesním režimu lze cizince zajistit maximálně na celkem 180 dní, bez možnosti jakéhokoli prodloužení této lhůty. Existovaly zde stejné důvody pro zajištění stěžovatele jako v době vydání prvního rozhodnutí, přičemž výkon zajištění byl ukončen jen z důvodu přednostní aplikace jiného pobytového režimu, kterým byl režim žadatele o mezinárodní ochranu. Nové zajištění tak již nemohlo počítat s novou lhůtou 180 dní, ale pouze se zbytkem této lhůty, který nebyl dosud vyčerpán realizací prvního zajištění.
Při zohlednění 12 dnů, po které byl stěžovatel zajištěn poprvé, tedy mohla žalovaná stěžovatele zajistit již jen na celkově 168 dnů.
Dlužno v této souvislosti doplnit, že ničemu neodporovalo, aby žalovaná uvedený zůstatek vyčerpala prostřednictvím více rozhodnutí, neboť zákon o pobytu cizinců s prodlužováním původně stanové lhůty k zajištění výslovně počítá v § 124b odst. 4. Stále však platí, že nesmí dojít k překročení mezní doby 180 dnů. Pokud tedy žalovaná v pořadí druhým zajištěním stěžovatele vyčerpala z maximální doby zajištění dalších 90 dnů,
pro další (v pořadí třetí) zajištění disponovala již jen 78 dny
. Prodloužila-li potom (žalobou napadeným) rozhodnutím ze dne 12. 10. 2013 zajištění stěžovatele o dalších 90 dnů, v celkovém souhrnu
překročila maximální dobu, po kterou lze cizince
podle § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, v návaznosti na čl. 15 odst. 6 návratové směrnice,
zajistit, o 12 dnů
. Žalovaná sice takto prodlouženou dobu zajištění bezezbytku nevyužila, neboť stěžovatele ze zajištění propustila již dne 13. 1. 2014, přesto k tomuto datu
trvalo faktické zajištění stěžovatele v úhrnu již 185. den
S ohledem na shora uvedené považuje Nejvyšší správní soud za nutné zdůraznit, že z pohledu předmětu nyní vedeného soudního řízení, kterým bylo v prvém stupni posuzování zákonnosti rozhodnutí žalované o prodloužení druhého zajištění,
otázka, zda byl stěžovatel v jeho důsledku fakticky zajištěn déle, než zákon připouští, případně po jakou dobu toto nedovolené zajištění trvalo, není rozhodující. Je-li předmětem soudního přezkumu posouzení zákonnosti správního rozhodnutí, pak i kdyby nežádoucí následek ve formě reálného překročení limitní doby zajištění v individuálním případě nenastal, nezákonnost rozhodnutí o prodloužení zajištění zakládá již jen fakt, že toto rozhodnutí pro takový nezákonný postup otevíralo prostor.
Lze tedy všechny shora vyslovené závěry shrnout tak, že jednotlivé doby, po které byl cizinec (třeba i opakovaně) zajištěn pro jeden a týž důvod, právně subsumovaný pod stejnou literou § 124b odst. 1 zákona o pobytu cizinců, se sčítají a ve svém úhrnu nesmí překročit maximální dobu zajištění stanovenou v § 125 odst. 1 téhož zákona. Porušení § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, čl. 15 odst. 6 návratové směrnice a čl. 8 Listiny zakládá nejen faktické zajištění cizince na dobu delší než 180 dnů, ale i jen samotná existence rozhodnutí, které takové nezákonné zajištění umožňuje. (...)

References: § 124
 zákona č. 326
 § 27
 zákona č. 273
 zákona č. 326
 § 124
 zákona č. 326
 § 27
 zákona č. 273
 § 124
 zákona č. 326
 § 124
 soud 
 soud 
 § 123
 soud 
 soud 
 soud 
 zákona č. 325
 § 46
 soud 
 § 125
 soud 
 § 124
 § 46
 § 46
 § 125
 § 127
 § 46
 § 125
 čl. 15
 čl. 9
 soud 
 soud 
 § 123
 § 125
 § 46
 § 124
 § 46
 § 46
 § 46
 § 127
 § 46
 soud 
 § 125
 § 124
 § 125
 soud 
 § 124
 § 125
 soud 
 čl. 7
 § 125
 čl. 15
 § 125
 § 125
 § 124
 § 125
 § 124
 § 124
 § 124
 § 124
 § 124
 § 124
 § 124
 § 124
 § 125
 § 46
 § 124
 § 127
 § 124
 soud 
 § 27
 zákona č. 273
 § 125
 § 124
 soud 
 § 125
 soud 
 § 46
 § 46
 § 124
 § 124
 soud 
 § 124
 § 125
 čl. 15
 soud 
 § 124
 § 125
 § 125
 čl. 15
 čl. 8