Source: http://www.aadnc-aandc.gc.ca/fra/1100100011844/1100100011855
Timestamp: 2017-12-11 02:08:39+00:00

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ARCHIVÉE - Évaluation du Programme de financement des causes types
date : Le 9 février 2009
format PDF (224 Ko, 59 pages)
Intervention/Plan d'action du gestionnaire
3.0 Profil du Programme de financement des causes types
Annexe B - Options/Solutions de rechange
Le Programme de financement des causes types (PFCT) est géré par Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC). Ce programme a été conçu pour financer d'importantes causes types susceptibles de créer des précédents jurisprudentiels sur des questions autochtones. Ces précédents peuvent éclaircir des questions juridiques concernant l'interprétation des lois, des traités ou des instruments constitutionnels, et ils pourraient aider le Ministère à respecter ses responsabilités juridiques et constitutionnelles à l'égard des Autochtones. Conformément aux exigences énoncées dans la plus récente décision sur le renouvellement, une évaluation du programme a été réalisée afin d'en étudier la justification et la pertinence, la conception et la mise en œuvre, le succès et l'incidence ainsi que la rentabilité et les solutions de rechange. Bien que des documents touchant l'ensemble de l'histoire du PFCT aient été examinés, la présente évaluation s'est surtout concentrée sur les plus récentes activités du Programme, particulièrement celles des cinq derniers exercices (2003-2004 à 2007-2008). Les enjeux et les questions examinés sont décrits dans le tableau 1, à la section 2.1.
La méthodologie de l'évaluation incluait les composantes suivantes :
Un examen des dossiers et des documents au cours duquel la documentation sur le Programme et 24 dossiers acceptés et 16 dossiers refusés ont été examinés.
Trente entrevues avec des informateurs clés, y compris des représentants d'AINC, du ministère de la Justice et d'autres ministères fédéraux, des avocats spécialisés, des professeurs et des intervenants autochtones.
Un groupe de discussion formé d'avocats spécialisés ayant déjà présenté une demande de financement pour une cause type et défendu les intérêts des Autochtones à la Cour suprême du Canada.
Cinq études de cas illustrant le fonctionnement du Programme.
Profil du Programme de financement des causes types
En 1965, le gouvernement fédéral a commencé à octroyer du financement aux causes types touchant d'importantes questions juridiques non résolues touchant les Autochtones; par contre, ce n'est qu'en 1983 que AINC a pris des mesures pour adopter officiellement le Programme de financement des causes types (TCFP). En 1988, le Conseil du Trésor a approuvé la création d'un autre programme de financement associé au projet de loi C-31 afin de contribuer financièrement aux causes types découlant des modifications apportées en 1985 à la Loi sur les Indiens afin d'éliminer la discrimination sexuelle et de permettre aux bandes d'assumer le contrôle de leur effectif. En 2005, les deux programmes ont été fusionnés et ils sont maintenant gérés comme un seul programme par le Secteur des politiques et de l'orientation stratégique d'AINC.
L'objectif principal du Programme est de contribuer aux frais judiciaires et aux autres dépenses associées aux cas susceptibles de créer des précédents jurisprudentiels sur les questions autochtones. Ces précédents peuvent éclaircir des questions juridiques non résolues et aider le Ministère à s'acquitter de ses responsabilités juridiques et constitutionnelles à l'égard des Autochtones. Puisque les précédents jurisprudentiels peuvent également avoir une incidence sur l'élaboration des politiques du Ministère, le PFCT a été conçu pour être une composante clé de la stratégie générale d'AINC en matière de résolution pour gérer le répertoire des litiges. Cette stratégie inclut les litiges stratégiques et les règlements à l'amiable.
L'inventaire du financement du PFCT peut être classé dans deux catégories : les causes de base et les causes stratégiques. Les causes de base sont traitées conformément à la structure normale du Programme qui prévoit un processus d'examen visant à accepter ou à refuser une recommandation sur le financement des demandes présentées au responsable du programme. Occasionnellement, des causes stratégiques sont sélectionnées à l'interne dans le cadre de la stratégie de traitement des litiges du Ministère, et souvent ces causes n'ont pas fait l'objet d'une demande initiale de financement par un tiers. Dans plusieurs cas, un financement a été octroyé à un ou plusieurs tiers ou intervenants dans des causes stratégiques ayant une importance particulière pour le Ministère. Ces causes reçoivent souvent un financement pour être entendues par une cour de première instance et une grande partie du financement total du Programme y a été consacrée.
Jusqu'à maintenant, le PFCT a financé 170 causes, dont 50 ont fait l'objet d'une décision de la Cour suprême du Canada. Depuis 2003-2004, les dépenses moyennes du PFCT atteignent 1 million de dollars par année. En 2005, le Conseil du Trésor a renouvelé l'autorisation du Programme jusqu'au 31 mars 2010.
La justification du PFCT semble reposer sur deux éléments importants. Premièrement, les définitions des droits ancestraux et issus des traités, qui sont garantis par l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, sont très ambiguës et elles évoluent encore devant les tribunaux. Deuxièmement, même s'il existe un besoin évident de définir les responsabilités du gouvernement fédéral et les droits des Autochtones, plusieurs groupes autochtones n'ont pas les ressources financières requises pour obtenir le règlement des litiges. Le Programme permet à ces groupes d'accéder plus facilement aux tribunaux, ce qui peut faciliter la présentation de leurs points de vue pendant le processus de clarification.
La majorité des bénéficiaires du financement ont déclaré que sans le PFCT, plusieurs démarches n'auraient pas été entamées, même si certains groupes autochtones bénéficiant d'un financement pour une cause type sont quand même obligés de trouver d'autres façons (comme les campagnes de financement privées) de financer complètement leurs litiges. Parmi les autres sources gouvernementales pouvant contribuer au financement de litiges, mentionnons l'aide juridique, l'ancien Programme de contestation judiciaire et les ordonnances de paiement en avance des dépenses (les ordonnances Jules); toutefois, comme tout ce qui touche le financement privé, la plupart des informateurs ont indiqué que ces options étaient limitées et difficiles à obtenir.
Les consultations ont également révélé que certains avocats et informateurs autochtones n'envisagent plus d'utiliser le Programme ou ont cessé de présenter des demandes après avoir essuyé plusieurs refus. L'impression générale est que les ressources du Programme sont limitées et que les causes de première instance obtiennent rarement du financement. Cette perception a été confirmée par les entrevues réalisées avec les gestionnaires du Programme et l'étude de la correspondance incluse dans les dossiers, qui ont montré que le financement est souvent limité aux causes devant une cour d'appel parce qu'elles sont plus susceptibles de créer des précédents et que les coûts des causes de première instance sont souvent trop élevés pour être financés par le Programme. Les informateurs s'entendent généralement pour dire que l'incapacité du Programme de financer normalement les causes de première instance est un obstacle sérieux aux progrès des causes types susceptibles d'être importantes.
Certains informateurs soutiennent que même si les modifications apportées en 1985 à la Loi sur les Indiens (projet de loi C-31) forment un domaine important du droit des Autochtones s'appliquant à de nombreuses personnes qui aimeraient rétablir leur statut d'Indien inscrit et leur appartenance à une bande, d'autres domaines de la jurisprudence des Autochtones ont également besoin d'éclaircissements juridiques. Ces informateurs remettent en question le bien-fondé de la priorité accordée au projet de loi C-31 par le PFCT et ils soulèvent la possibilité de viser plus particulièrement d'autres importants domaines juridiques. La conclusion des responsables de l'évaluation est que les dispositions sur le financement des causes liées au projet de loi C-31 ne devraient pas être supprimées des critères du Programme.
Notre analyse a établi que les procédures administratives du Programme étaient appliquées de manière cohérente aux causes de base dans lesquelles les demandes sont présentées au responsable du programme par le biais d'un formulaire normalisé. Des avis juridiques sont demandés et les autres secteurs d'AINC et ministères touchés par la cause sont consultés par le biais de notes documentaires. Les causes stratégiques, ou celles qui sont sélectionnées dans le cadre de la stratégie générale de traitement des litiges du Ministère, sont choisies aux niveaux supérieurs. Par conséquent, elles ne sont pas assujetties au processus d'évaluation s'appliquant normalement au financement des causes types. Notre évaluation n'a pas permis de constater si une procédure officielle est utilisée pour la sélection des causes stratégiques.
Une vaste partie des informateurs, y compris des bénéficiaires du financement et des intervenants du gouvernement engagés dans le processus d'examen, était extrêmement satisfaite du processus de communication et de la rapidité de l'interaction avec le responsable du programme. De plus, tant les demandeurs ayant été acceptés que ceux ayant été refusés étaient satisfaits des exigences en matière de production de rapports décrites dans le formulaire de demande.
Bien que l'évaluation ait déterminé que la structure de mise en œuvre du PFCT était appliquée de manière cohérente, des discussions avec plusieurs informateurs montrent qu'ils perçoivent un manque de transparence, des possibilités de conflits d'intérêts ainsi que des possibilités d'influence politique excessive sur le Programme. L'évaluation n'a trouvé aucune preuve appuyant les allégations d'irrégularité; toutefois, l'évaluation recommande que le Programme adopte des mesures visant à en améliorer la transparence, les critères d'admissibilité et les procédures relatives à la documentation.
Nous avons examiné plusieurs des avantages et désavantages associés à la pratique actuelle de fournir sur demande seulement les renseignements sur le Programme. Nous avons constaté que le Programme n'est peut-être pas connu de tous les utilisateurs potentiels, et que même ceux qui sont au courant de son existence ne connaissent pas tous les aspects de sa structure et de ses processus de mise en œuvre. Certains informateurs gouvernementaux pensent qu'une promotion plus active du Programme pourrait entraîner une augmentation du nombre de demandes, ce que le budget actuel ne permet pas. Les responsables de l'évaluation remarquent que cette conséquence ne devrait pas nécessairement être considérée comme étant négative, puisqu'une augmentation de la compétition pour l'obtention de ressources limitées pourrait se traduire par une sélection plus optimale des causes susceptibles de créer des précédents. L'évaluation a permis de constater que, bien qu'il ne soit pas nécessaire de faire une promotion active du programme, les critères d'admissibilité et les renseignements concernant la présentation d'une demande de financement pour une cause type devraient être diffusés publiquement.
Perception de conflit d'intérêts
Bien que le concept du conflit d'intérêts soit habituellement appliqué seulement lorsqu'il y a possibilité de conflit entre les intérêts privés d'un fonctionnaire et l'intérêt publique, bon nombre d'informateurs ont affirmé que la participation de représentants de Justice Canada et d'autres ministères au processus d'examen pourrait favoriser les intérêts ministériels ou bureaucratiques devant l'intérêt public. L'évaluation a déterminé qu'aucune solution simple ne permettra d'atténuer cette perception tant que le Programme sera mis en œuvre par le gouvernement plutôt que par un organisme de financement externe ou indépendant. L'évaluation a aussi constaté que depuis sa création, le PFCT a adopté des mesures afin de minimiser la participation de Justice Canada au processus d'examen. Malgré ces mesures, des représentants gouvernementaux soutiennent toujours que le PFCT est obligé d'obtenir des avis juridiques de Justice Canada. L'évaluation a conclu que les allégations selon lesquelles les représentants de Justice Canada se trouvent dans des situations de conflit d'intérêts bureaucratique sont surtout hypothétiques et qu'elles ne reflètent pas la réalité du Programme.
Pouvoir décisionnel en matière de financement
Plusieurs informateurs ont soulevé des préoccupations relativement contrôle du Programme, particulièrement en ce qui a trait aux autres secteurs et directions d'AINC et au pouvoir décisionnel du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien en matière de financement. L'évaluation a constaté que la structure du processus de mise en œuvre actuel assure un contrôle complet des décisions de financement à AINC. Ce pouvoir discrétionnaire final est expressément décrit dans les critères du Programme et il ne devrait surprendre aucun demandeur. La décision de conférer au ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien les pouvoirs décisionnels en matière de financement apporte toutefois la possibilité qu'une influence politique soit exercée sur le Programme. Notre analyse des dossiers a révélé très peu d'interventions directes du ministre (à l'exception des recommandations d'approbation). Certains informateurs gouvernementaux ont laissé entendre que la structure d'autorité actuelle augmentait la sensibilisation du Cabinet à l'égard des décisions de financement et la surveillance gouvernementale. Toutefois, notre évaluation n'a pas été en mesure de cerner d'autres avantages à valeur ajoutée découlant de la participation du ministre au processus décisionnel en matière de financement.
Succès et incidence
Beaucoup d'informateurs ont affirmé qu'il était pratiquement impossible d'évaluer la portée et l'incidence des causes financées par le Programme en raison de la nature subjective et changeante de la loi. Néanmoins, la plus grande partie des informateurs partageaient l'opinion que le Programme favorise la création d'importants précédents et qu'il permet de clarifier des questions juridiques en suspens, spécialement dans le cas des causes en appel. Bon nombre d'informateurs ont déclaré que sans le TCFP, leurs causes n'auraient pas pu être entendues. Certains ont cité d'importantes causes de première instance qui ont été financées par le Programme. Toutefois, ils ont affirmé que l'incapacité du Programme de financer normalement les causes de première instance est un obstacle sérieux à la création d'importants précédents en matière de jurisprudence autochtone, puisque les causes portées en appel reposent en grande partie sur les preuves présentées en première instance.
Après avoir demandé l'opinion des spécialistes en droit autochtone, les responsables de l'évaluation ont examiné la proportion des causes concernant les questions autochtones ayant été financées par le PFCT et entendues à la Cour suprême du Canada. Depuis 1983, le Programme a financé environ 52 % de toutes les causes concernant les questions autochtones ayant été entendues à la Cour suprême du Canada, alors qu'entre 2003 et 2007, ce pourcentage était d'environ 63 %. Notre analyse n'a pas tenu compte des causes dont l'enjeu ne touchait pas précisément les droits des Autochtones ni celles qui ne s'appliquaient pas à un grand nombre d'Autochtones.
Les autres mesures utilisées pour évaluer l'importance des causes financées par le PFCT sont décrites dans un rapport interne préparé à la demande du responsable du programme. Ce rapport, réalisé en 2008 par deux entrepreneurs indépendants, examine l'importance des causes financées par le PFCT à la Cour suprême du Canada. Selon ce rapport, 84 % des causes financées par le PFCT à la Cour suprême du Canada ont été « appliquées » à au moins un jugement subséquent, tandis que 75 % ont été mentionnées plus de 50 fois (Malone et Fowler, 2008).
Bien qu'il soit difficile de mesurer l'incidence directe, les preuves suggèrent que le règlement des questions juridiques en suspens se traduit par des avantages économiques pour les Autochtones, le gouvernement, ainsi que tous les Canadiens. En particulier, les spécialistes s'entendent pour affirmer que le règlement et l'éclaircissement des enjeux touchant l'obligation de consulter et l'honneur de la Couronne, les droits issus de traités, les droits ancestraux et le titre, ainsi que l'obligation fiduciaire ont eu une grande incidence sur le développement économique et qu'ils ont influencé la politique gouvernementale sur les relations avec les Autochtones.
L'évaluation a cherché à déterminer si le niveau de financement général du Programme est suffisant pour lui permettre d'atteindre ses objectifs. À cet égard, il est évident que le Programme pourrait financer un plus grand nombre de causes s'il disposait de ressources plus importantes. Au cours des cinq dernières années, les dépenses du Programme ont été en moyenne d'un million de dollars avec une insuffisance continue de fonds, puisque son budget est de 750 000 $. Toutefois, la plupart des intervenants affirment que le niveau actuel des ressources a permis au Programme de financer plusieurs causes qui ont créé d'importants précédents sur les questions autochtones.
Après avoir examiné les débours effectués par l'ensemble du Programme, nous avons remarqué qu'une grande partie du budget de financement des causes types avait été attribuée à des causes stratégiques dans le cadre de la stratégie de traitement des litiges du Ministère. Par exemple, même si 24 causes ont été financées par le Programme entre 2003-2004 et 2007-2008, près de 46 % des dépenses totales ont été consacrées à une seule cause stratégique.
Plusieurs informateurs ont soulevé des préoccupations à l'égard de certains taux établis dans les accords de contribution relativement aux dépenses admissibles. Notamment, beaucoup d'avocats ont affirmé que le taux horaire maximum établi pour les avocats principaux (150 $ l'heure) est considérablement inférieur aux taux du marché et aux taux payés aux avocats de la Couronne. Certains informateurs ont affirmé que, dans bien des cas, le financement fourni par le Programme ne couvrait les coûts du litige et ils ont proposé d'augmenter les taux ou de les rendre proportionnels à ceux des avocats de la Couronne. Les responsables de l'évaluation remarquent qu'il est raisonnable de penser qu'une augmentation des taux payés aux avocats se traduira probablement par la réduction du nombre de causes financées si les ressources du Programme ne sont pas également augmentées. Toutefois, il est possible que le Programme perde sa pertinence dans le futur s'il est incapable de verser aux avocats le financement dont ils ont besoin pour couvrir leurs frais d'exploitation. L'évaluation n'a relevé aucune préoccupation à l'égard de la contribution maximale de 1,5 million de dollars pour le traitement d'une cause à tous les échelons du système judiciaire.
Arrêt Jules
L'évaluation a tenté de déterminer si les conditions relatives à l'octroi d'une provision pour frais ou d'une ordonnance de payer en avance les dépenses énoncées dans la décision de la Cour suprême du Canada de 2003 dans l'arrêt Colombie-Britannique (ministre des Forêts) c. Bande indienne Okanagan Band et al (ci-après, l'arrêt Jules) réduisent ou pourraient éliminer l'utilité du PFCT. Nos conclusions, qui reposent sur des entrevues et une analyse, montrent que le processus Jules n'est pas un substitut au PFCT. Puisque ce processus n'en est qu'à ses débuts, il n'a pas été appliqué suffisamment pour qu'on puisse comparer sérieusement ses effets en matière de précédents jurisprudentiels autochtones créés par rapport à ceux du PFCT. De plus, beaucoup d'informateurs ont déclaré que les tribunaux ont, pour le meilleur ou pour le pire, appliqué tellement rigoureusement les conditions liées à l'octroi d'une provision pour frais et au paiement en avance des dépenses que ce processus pourrait dans bien des cas ne plus offrir une solution de rechange viable pour obtenir du financement.
Malgré la difficulté de tirer une conclusion en ce qui a trait aux possibilités d'application futures du processus Jules, il est possible de comparer la rentabilité du PFCT aux quelques exemples de causes qui ont été financées par une ordonnance Jules. Nos conclusions à cet égard indiquent qu'en comparaison avec les provisions pour frais et les ordonnances de paiement en avance des dépenses, le PFCT représente un moyen beaucoup plus économique de financer les litiges pour le gouvernement. Dans le cadre du PFCT, le taux maximum pour les services des avocats est limité à 150 $ l'heure, ce qui est beaucoup moins élevé que les taux du marché et que les taux établis par les tribunaux dans le processus Jules (les témoignages des informateurs ont confirmé que les taux établis par les ordres de Jules étaient de 1,5 à 2 fois supérieurs à ceux du PFCT). De plus, le financement total pouvant être octroyé par le PFCT à un bénéficiaire et à une cause pour tous les échelons du système judiciaire est fixé à 1,5 million de dollars, alors que les informateurs ont confirmé que les processus Jules ne comportaient aucune limite de financement. Nombre d'informateurs ont remarqué que dans ce processus, l'établissement des taux fait souvent l'objet de débats très coûteux et conflictuels entre les parties au litige.
Afin de faciliter la discussion sur les solutions de rechange possibles au PFCT, notre étude a identifié cinq options qui s'offrent au gouvernement : 1) mettre fin au PFCT; 2) poursuivre le PFCT en y apportant des améliorations opérationnelles; 3) restreindre le PFCT aux causes stratégiques; 4) remplacer le PFCT par un organisme de financement public et indépendant; 5) remplacer le PFCT par un organisme autochtone indépendant spécialisé en droit.
Nous avons examiné les principaux avantages et désavantages de chaque option sans toutefois inclure nos recommandations parce que nombre des scénarios sont hypothétiques et qu'ils exigent une analyse minutieuse en consultation avec les parties concernées. Nous avons remarqué que le choix effectué parmi ces options dépendra certainement de l'orientation stratégique que souhaite adopter le Ministère en ce qui concerne le règlement des dossiers juridiques en suspens des Autochtones.
Recommandation 1 : Les preuves présentées dans l'évaluation favorisent la poursuite du financement du Programme de financement des causes types (aucune mesure de suivi requise).
Recommandation 2 : Les preuves montrent que les conditions d'admissibilité au financement par suite des modifications apportées en 1985 à la Loi sur les Indiens (projet de loi C-31) devraient demeurer dans les critères du Programme (aucune mesure de suivi requise).
Recommandation 3 : a) Accroître la transparence du Programme en publiant les renseignements s'y rattachant sur le site Web du Ministère, et b) mieux documenter les dossiers.
Recommandation 4 : Dans le cadre du processus de renouvellement du Programme, AINC devrait étudier et mettre à jour les conditions actuelles du Programme afin de mieux définir les paramètres de financement.
Recommandation 5 : Étant donné que le budget actuel du Programme est de 750 000 $ par année, le financement devrait être réservé aux causes types devant une cour d'appel.
Recommandation 6 : Les renouvellements futurs du PFCT devraient tenir compte de la possibilité que les taux horaires de la rémunération des avocats soient indexés à l'inflation.
1. Les données présentées pour cette évaluation appuient le financement continu du Programme de financement des causes types. Aucune mesure nécessaire
2. Les données indiquent que les conditions d'admissibilité au financement associé aux changements apportés en 1985 à la Loi sur les Indiens (le projet de loi C-31) doivent continuer de faire partie des critères du Programme. On examinera les conditions d'admissibilité et on fera des recommandations sur la question de savoir si elles doivent être conservées, modifiées ou supprimées compte tenu de la décision de la Cour suprême du Canada dans Jules c.La Reine (2002) Gestionnaire, Financement des causes types Janvier 2010
a) en affichant de l'information sur le Programme dans le site Web du Ministère; a) On évaluera la pertinence d'afficher de l'information sur le Programme dans le site Web du Ministère et on fera des recommandations à cet égard. Gestionnaire, Financement des causes types 31 mars 2010
b) en documentant mieux les dossiers. b) On évaluera la possibilité de rédiger des résumés des causes en cours ou finales pour les dossiers du Programme et on fera des recommandations à ce sujet. Gestionnaire, Financement des causes types 31 mars 2010
4. Dans le cadre du processus de renouvellement des programmes, AINC devrait évaluer et actualiser les modalités actuelles du Programmes afin d'en préciser les paramètres de financement. En lien avec la recommandation 2, et la préparation possible des documents de renouvellement du Programme recommandant ou non le renouvellement du Programme de financement des causes types (qui prendra fin le 31 mars 2010), on examinera toutes les modalités du Programme relativement à sa faisabilité, à sa pertinence et à sa clarté sur les plans juridique et politique, et on fera des recommandations. Gestionnaire, Financement des causes types Janvier 2010
5. Compte tenu du budget actuel du Programme, qui est de 750 000 $ par année, le financement devrait être limité aux causes types à l'étape de l'appel. Comme dans le cas des mesures énoncées à la recommandation 4, on fera des analyses et on formulera des recommandations sur la pertinence et la faisabilité d'un financement limité aux causes à l'étape de l'appel. Gestionnaire, Financement des causes types Janvier 2010
6. À l'avenir, tout renouvellement du Programme devrait prendre en considération l'indexation des tarifs horaires payés aux avocats afin de tenir compte de l'inflation. Comme dans le cas des mesures énoncées aux recommandations 4 et 5, on fera des analyses et on formulera des recommandations sur la pertinence et la faisabilité d'une indexation des tarifs horaires payés aux avocats pour tenir compte de l'inflation. Gestionnaire, Financement des causes types 31 mars 2010
Le Programme de financement des causes types (PFCT) est géré par Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC). Le Programme a été mis sur pied en 1983 en vue du financement d'importantes causes types susceptibles de créer des précédents jurisprudentiels sur des questions autochtones. Ces précédents peuvent éclaircir des questions juridiques concernant l'interprétation des lois, des traités ou des instruments constitutionnels et ils pourraient aider le Ministère à respecter ses responsabilités juridiques et constitutionnelles à l'égard des Autochtones.
AINC est résolu à évaluer le PFCT afin de déterminer son efficacité et son incidence, de même que sa structure de mise en œuvre et sa justification. En juin 2008, le Ministère a retenu les services de la société PRA Inc. afin qu'elle participe à l'évaluation. Le présent document est le rapport final de cette évaluation. Il comprend cinq sections et des annexes.
La section 2.0 décrit la méthodologie employée pour évaluer le PFCT.
La section 3.0 décrit le Programme, notamment sa structure administrative et les ressources qu'il a exigées.
La section 4.0 expose les principales constatations de l'évaluation. La structure de celle-ci correspond aux questions et aux enjeux pertinents qui sont précisés dans le cadre d'évaluation.
La section 5.0 présente les conclusions et les recommandations qui se fondent sur les constatations de l'évaluation.
Les annexes renferment la bibliographie et l'ensemble des outils de collecte de données utilisés au cours de l'évaluation.
2.1 Enjeux et questions liés à l'évaluation
L'objectif de l'évaluation, qui est indiqué dans le cadre d'évaluation, consiste à « évaluer la pertinence et la justification du Programme de financement des causes types, sa conception et sa mise en œuvre, ses réussites et ses conséquences de même que sa rentabilité et les solutions de rechange. » Plus particulièrement, l'évaluation doit aborder les enjeux et les questions mentionnés au tableau 1.
Tableau 1 : Enjeux et questions liés à l'évaluation
Enjeu : Pertinence et justification
1. Dans quelle mesure le PFCT concorde-t-il avec les priorités actuelles du gouvernement du Canada et d'Affaires indiennes et du Nord Canada?
2. Quelle est la justification du maintien du PFCT?
3. Quelle serait la conséquence de la disparition du PFCT?
4. Est-ce que les plaignants autochtones pourraient se prévaloir de l'appareil judiciaire si le PFCT n'existait pas?
Enjeu : Conception et mise en œuvre
5. Est-ce que les activités du PFCT correspondent aux principes de la prestation efficace des programmes? Dans le cadre du Programme, des procédures efficaces et claires ont-elles été établies en ce qui a trait aux demandes de fonds, aux critères d'admissibilité et aux autres méthodes de gestion? Est-ce que les critères sont imposés de manière cohérente et transparente à toutes les demandes? Est-ce qu'on formule des recommandations de financement entièrement justifiées au sujet des cas qui respectent les critères du Programme?
6. Est-ce que le PFCT est géré d'une manière efficace pour surveiller la façon dont les fonds qu'il octroie sont administrés?
7. Est-ce que les activités et les résultats contribuent à l'atteinte de l'objectif du Programme? Quelles activités et quels résultats, le cas échéant, pourrait-on abandonner sans nuire au Programme?
8. Est-ce que les clients comprennent les exigences d'admissibilité? Sont-ils satisfaits du service et du soutien offerts par le PFCT?
Enjeu : Réussites et conséquences
9. Est-ce que le Programme produit les conséquences souhaitées? Plus particulièrement, est-ce que le Programme finance des causes susceptibles de créer des précédents jurisprudentiels? Si tel est le cas, est-ce que ces causes règlent ou clarifient des questions juridiques particulières de manière à procurer un avantage aux Autochtones et aux non-Autochtones du Canada?
10. Est-ce que l'élaboration d'un ensemble de précédents jurisprudentiels liés aux Autochtones se fait plus rapidement grâce au PFCT?
11. Est-ce que le règlement des causes importantes financées par le PFCT favorise des initiatives et activités de développement économique importantes?
Enjeu : Rentabilité et solutions de rechange
12. Est-ce que le PFCT permet d'atteindre de manière rentable l'objectif précisé, soit la constitution de précédents jurisprudentiels liés aux Autochtones? S'agit-il d'une méthode dont les coûts sont moins élevés, pour le gouvernement, que ceux d'une ordonnance Jules pour appuyer les revendications autochtones non réglées qui sont jugées d'intérêt public?
13. Est-ce que la somme maximale actuelle octroyée à une cause est suffisante pour appuyer les causes types? Est-ce que le taux horaire maximal versé aux avocats convient?
14. Existe-t-il des moyens plus efficaces pour financer les causes types? Est-ce que d'autres structures de mise en œuvre permettraient de réduire les coûts au minimum ou de diminuer le risque de conflit d'intérêt?
Étant donné que le PFCT doit prendre fin le 31 mars 2010, on s'attend à ce que les constatations de l'évaluation aident le Ministère à déterminer la stratégie qui convient en vue d'un éventuel renouvellement.
2.2 Méthodes de recherche
Le tableau 2 décrit les méthodes de recherche utilisées pour aborder les enjeux et les questions liés à l'évaluation.
Tableau 2 : Méthodologie
Examen des dossiers et documents Dans le cadre de l'évaluation, nous avons déterminé et analysé des documents et des dossiers pertinents :
Dossiers de causes :[Note 1]
Depuis 1983, le Programme a financé environ 170 causes types (plusieurs décisions de financement sont en instance). De 2003-2004 à 2007-2008, le Programme a financé 24 causes. L'examen des dossiers portait sur toutes les causes de cette période, qui étaient au nombre de 24.
Les dossiers fermés et actifs ont été envisagés pour l'examen. Étant donné que 10 causes de la période d'examen avaient débuté avant 2003-2004, l'examen a, dans bien des cas, porté sur des dossiers ouverts avant 2003.
De 2003-2004 à 2007-2008, le Programme a rejeté 31 demandes de fonds. L'examen des dossiers rejetés portait sur 16 causes (52 %) de cette période.
Documentation du Programme (critères du Programme, formulaire de demande, dossiers administratifs et financiers internes, mémoires et rapports)
Décision du Conseil du Trésor de renouveler le PFCT (31 janvier 2005)
Évaluations précédentes (Milligan & Company Inc., 1989; Oscapella & Associates, 1988)
Étude de la portée juridique des causes de la Cour suprême financées par le PFCT d'Affaires indiennes et du Nord Canada (1983–2007) — Rapport préparé pour Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) par Nicholas Malone et Rod Fowler en mai 2008
Entrevues auprès d'informateurs clés Au total, nous avons réalisé 30 entrevues auprès de divers informateurs clés :
Des employés clés d'Affaires indiennes et du Nord Canada affiliés au PFCT, notamment des gestionnaires de programme et des gestionnaires du Secteur des politiques et de l'orientation stratégique (5 au total).
Des employés clés de Justice Canada et des Services juridiques d'AINC qui ont participé à la formulation d'avis juridiques à l'intention du PFCT (6 au total).
Des employés clés de ministères fédéraux autres que AINC et Justice Canada qui ont pris part au processus d'examen des demandes du PFCT (3 au total).
Des avocats experts en droit autochtone qui ont fait la demande d'un financement de causes types (FCT) ou qui ont reçu un financement de la sorte (6 au total).
Des universitaires clés qui avaient des connaissances spécialisées en droit autochtone (5 au total).
Des intervenants autochtones qui ont fait la demande d'un FCT ou qui ont reçu un FCT (5 au total).
Groupe de discussion Nous avons réuni un groupe de discussion composé de cinq avocats experts qui ont comparu devant la Cour suprême du Canada au sujet de questions autochtones. Ce groupe de discussion avait pour but d'examiner plus à fond les questions clés touchant le PFCT et de clarifier les réponses recueillies durant les entrevues effectuées dans le cadre de l'évaluation. Les discussions ont porté sur les quatre sujets suivants : provisions pour frais et coûts payés en avance imposés par le tribunal (arrêt Jules); transparence du Programme; tendances de la jurisprudence autochtone; critères du PFCT.
Études de cas Afin de mieux exposer le fonctionnement du Programme, l'évaluation comprend cinq rapports d'études de cas (qui portent sur sept causes) qui ont eu lieu de 2003-2004 à 2007-2008. Nous nous sommes penchés sur ces causes en examinant les dossiers et en effectuant des entrevues. Nous avons choisi ces causes afin de présenter plusieurs aspects de la jurisprudence autochtone appuyés par le Programme :
obligation fiduciaire et responsabilité du fait d'autrui (pensionnats indiens);
questions constitutionnelles (statut des Métis);
droits issus de traités;
droits ancestraux et titre autochtone;
obligation de consulter et préservation de l'honneur de la Couronne;
modifications apportées en 1985 à la Loi sur les Indiens (projet de loi C-31).
2.3 Mécanisme de gestion de l'évaluation
L'évaluation a été dirigée et gérée par la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen d'AINC. La Direction avait pour tâche de contribuer à l'élaboration du mandat du projet et de faciliter la consultation des documents par les évaluateurs et les rencontres avec les informateurs clés.
2.4 Incidence des exigences relatives à la protection des renseignements personnels
Les documents provenant de Justice Canada, comme les mémoires sur les décisions de la CSC, sont protégés par le secret professionnel. Les évaluateurs n'ont pas pu consulter les avis juridiques de Justice Canada ou des Services juridiques d'AINC. Ainsi, l'équipe d'évaluation n'a pas pu vérifier la qualité et la cohérence des avis fournis au sujet de la possibilité qu'a la cause d'un demandeur de créer un précédent jurisprudentiel. Toutefois, les décisions judiciaires ont été notées dans les dossiers et documents d'examen de l'évaluation, et leurs répercussions sur des questions clés en droit autochtone ont été soigneusement examinées.
Pendant les entrevues avec les informateurs clés et lors de la réunion du groupe de discussion, les évaluateurs n'ont pas communiqué de renseignements sur des causes particulières. Ainsi, afin de protéger la confidentialité et la neutralité des informations, la liste des causes financées par le PFCT n'a pas été fournie aux informateurs. Il a donc été difficile pour les informateurs et les experts de discuter de l'importance relative et des répercussions des causes qui dépassaient le cadre de leur propre expérience du Programme. En revanche, les évaluateurs ont orienté les discussions sur d'importants développements ou d'importantes décisions dans des secteurs clés de la jurisprudence autochtone, ce qui a permis aux informateurs de dresser la liste des causes et des précédents importants. Les évaluateurs ont recueilli une preuve considérable selon laquelle les décisions financées dans le cadre du PFCT appuient l'élaboration d'une jurisprudence autochtone grâce aux précédents.
Pour garantir la protection des renseignements personnels des demandeurs, des bénéficiaires et des informateurs du PFCT qui ont pris part à l'évaluation, l'information qui figure dans le présent rapport ne précise ni les causes appuyées par le Programme, ni le nom des personnes en question.
Mis sur pied en 1983, le PFCT a vu son mandat, ses activités et sa structure de gestion évoluer au fil des ans. La présente section décrit le programme actuel et donne un bref aperçu historique.
3.1 Objectifs et activités du Programme
3.1.1 Contexte historical
Dans le contexte historique et culturel élargi du Canada, on a constaté vers 1950 que la société et l'appareil judiciaires du Canada pourraient profiter d'une jurisprudence autochtone davantage contemporaine. Ainsi, AINC a commencé à financer, en 1965, des causes types qui portaient sur des questions de droit autochtone importantes et non réglées. Depuis l'élaboration de ces mesures, l'objectif de base du financement des causes types a peu changé. Toutefois, le fonctionnement courant a connu une évolution d'envergure.
En 1965, AINC et le ministère de la Justice (Justice Canada) établissaient le concept initial du Programme. Au départ, le Programme était destiné uniquement aux causes de droits issus de traités, aux questions relevant de la Loi sur les Indiens et aux accusations criminelles de meurtre. Les deux ministères ont collaboré afin d'évaluer les demandes de fonds : il s'agissait de déterminer si la cause en question portait sur une question de droit importante ayant des conséquences pour un grand nombre d'Autochtones. En tel cas, AINC versait des fonds à l'avocat des Autochtones en cause.
Pendant 17 ans, le Programme a fonctionné ainsi et a financé environ 25 causes types qui portaient sur des questions comme la définition des droits de chasse issus de traités et des Conventions relative au transfert des ressources naturelles (des Prairies); la compétence dans le domaine du droit du travail dans les réserves; l'effet de l'adoption sur le droit à l'inscription; l'imposition dans les réserves; la prépondérance des règlements portant sur la pêche pris en vertu de la Loi sur les Indiens par rapport aux règlements pris en vertu de la Loi sur les pêches. Pendant cette période, on ne disposait d'aucun ensemble précis de paramètres sur le financement global ou au sujet des différentes causes. De 1972 à 1982, le Programme a versé environ 250 000 $ pour des causes types. Il n'y a pas d'information sur les dépenses effectuées de 1965 à 1972.
Au moment de la promulgation de la Loi constitutionnelle de 1982, qui reconnaissait et confirmait les droits ancestraux et issus de traités, le milieu juridique qui définissait la relation entre le gouvernement fédéral et les Autochtones avait changé considérablement. Bien que la décision dans l'affaire Guerin n'ait pas été rendue par la Cour suprême du Canada, l'affaire laissait entrevoir la possibilité que la Couronne fédérale puisse être tenue responsable de violation de l'obligation fiduciaire dans ses relations avec des Autochtones (ou pour le compte d'Autochtones). Le Ministère a reconnu que ce nouvel aspect, en plus du nombre croissant de litiges relatifs au droit des Autochtones qui demandaient la reconnaissance de droits revendiqués et la réparation de préjudices, entraînerait sans doute une demande accrue d'aide financière de la part de plaideurs autochtones. En 1983, AINC a demandé au Conseil du Trésor d'approuver officiellement le PFCT. Le Conseil du Trésor a approuvé les modalités du Programme et a autorisé un financement annuel de 175 000 $ et une contribution maximale de 100 000 $ par bénéficiaire pour tous les niveaux de litige.
En 1985, le Parlement a promulgué des modifications à la Loi sur les Indiens afin d'éliminer la discrimination sexuelle, de rétablir les droits perdus par le passé en raison de cette discrimination et de permettre aux bandes indiennes de déterminer leurs effectifs. Le gouvernement fédéral a en outre approuvé un fonds pluriannuel de 3 millions de dollars en vue du versement d'une aide financière pour les causes types découlant des modifications. En septembre 1988, le Conseil du Trésor a approuvé le Programme de financement des causes types liées au projet de loi C-31 afin d'officialiser le processus. Le gouvernement fédéral a renouvelé èa plusieurs reprises ce programme qui fonctionnait de pair avec le PFCT initial.
En 2005, le gouvernement fédéral a fusionné le Programme de financement des causes types liées au projet de loi C-31 au PFCT initial. Les deux programmes sont désormais gérés à titre de programme unique au sein du Secteur des politiques et de l'orientation stratégique d'AINC.
3.1.2 Objectif déclaré du Programme
L'objectif du Programme demeure substantiellement le même qu'à l'époque de sa mise sur pied : contribuer aux coûts juridiques et aux autres coûts connexes des causes liées aux Autochtones, qui ont la possibilité de créer des précédents jurisprudentiels. Ces précédents peuvent préciser des questions de droit en suspens et aider AINC à s'acquitter de ses responsabilités juridiques et constitutionnelles envers les peuples autochtones. Étant donné que les précédents peuvent également faciliter le processus d'élaboration de politiques du Ministère, le PFCT constitue un élément central de la stratégie globale de résolution qui a trait à la gestion par AINC du répertoire des litiges, au traitement stratégique des litiges et à la conclusion de règlements à l'amiable.
La clause 2 précise les personnes qui peuvent tirer avantage du Programme :
« tout plaideur devant un tribunal canadien au sujet d'un litige important et non réglé relatif aux Indiens, qui s'applique de façon générale à un grand nombre d'Indiens; »
« l'éventuel bénéficiaire ne doit pas être admissible à l'aide juridique (on tiendra compte des ressources financières dont un éventuel bénéficiaire dispose ou peut disposer); »
« les intervenants ne seront en général admissibles au financement que dans des cas d'exception (par exemple dans les cas où l'intervention est le seul moyen de porter l'intérêt des Indiens devant le tribunal); »
« en ce qui concerne les litiges liés au projet de loi C-31, les intervenants ne sont admissibles que s'ils présentent un argument en appui à l'orientation de la position de l'État; »
« dans les litiges liés au projet de loi C-31, les parties qui intentent une action en justice uniquement contre l'État ne sont pas admissibles à un financement; cette mesure n'exclut pas les appels de décisions du registraire au sujet de protestations quant à l'effectif des bandes indiennes. »
Les critères du Programme précisent en outre que le financement sera offert « de manière discrétionnaire et qu'il sera tributaire des ressources disponibles; la ou les questions en cause dans le litige doivent être impossibles à régler à l'aide d'autres moyens et le règlement de la cause devant les tribunaux doit correspondre à l'intérêt des peuples indiens et du gouvernement fédéral ». De plus, on stipule que le Ministère se réserve le droit de refuser le financement de tout litige à n'importe quel stade, même si les critères et les autres facteurs d'admissibilité sont respectés et que la préférence sera accordée aux causes en appel.
3.1.3 Conséquences prévues
Le PFCT a pour objectif d'élaborer un ensemble de jurisprudence autochtone par l'établissement de précédents jurisprudentiels, dans le but de clarifier les questions de droit non réglées de longue date et de faciliter le processus d'élaboration de politique d'AINC.
En outre, il est prévu que le Programme favorise l'obtention de résultats immédiats, intermédiaires et à long terme :
À court terme, le PFCT devrait régler et préciser les questions de droit spécifiques qui se rapportent à la cause financée.
À moyen terme, le PFCT devrait susciter l'élaboration d'un ensemble de jurisprudence autochtone par l'établissement de précédents jurisprudentiels. De plus, il a pour but d'aider AINC à s'acquitter de ses responsabilités face aux peuples autochtones.
À long terme, le PFCT devrait contribuer au règlement des questions juridiques, stratégiques et sociales en suspens entre les peuples autochtones et d'autres secteurs de la société canadienne.
Enfin, le PFCT devrait appuyer la mission stratégique du Ministère qui consiste à agir en collaboration pour faire du Canada un meilleur endroit où vivre pour les Autochtones et les résidants et collectivités du Nord.
Le modèle logique du Programme est présenté à la page suivante.
Modèle logique pour le Programme de financement des causes types
La figure 1 illustre le modèle logique de l'évaluation du financement des causes types. Le modèle montre les liens entre les activités, les extrants, les résultats initiaux, intermédiaires et à long terme, et la vision stratégique du Ministère. Il énonce les incidences attendues des activités et extrants du Programme.
Les activités comprennent le repérage des causes susceptibles d'être financées en vertu de la possibilité qu'elles créent un précédent jurisprudentiel. Le Programme comporte deux principaux extrants. Le premier consiste à présenter des recommandations de financement sur ces causes et à obtenir l'autorisation du ministre ou de la haute direction pour leur financement continu, tandis que le second vise à conclure des accords de contribution avec les bénéficiaires et leur avocat pour préparer et plaider les causes financées.
Le résultat initial du Programme de financement des causes types est d'éclaircir et de régler les questions de droit particulières soulevées par les causes financées. Ce résultat mène à plusieurs résultats intermédiaires. Le premier résultat intermédiaire est d'aider AINC à atteindre ses objectifs visant à s'acquitter de ses responsabilités juridiques, légales et constitutionnelles à l'endroit des peuples autochtones, et à contribuer au processus d'élaboration des politiques au sein du Ministère. Le deuxième résultat intermédiaire est la constitution d'un fonds de jurisprudence autochtone par l'établissement de précédents jurisprudentiels, afin de contribuer à éclaircir des questions de droit en litige depuis longtemps.
Le résultat à long terme du Programme est de contribuer à la résolution de questions juridiques, sociales et de politiques encore à régler entre les Autochtones et d'autres pans de la société canadienne. Ce résultat est rattaché à la vision stratégique d'AINC, soit travailler ensemble à faire du Canada un meilleur endroit pour les Autochtones, les résidants du Nord et leurs collectivités.
3.1.4 Accords spéciaux sur le financement des litiges
En examinant les activités et les structures de dépenses du PFCT, on peut définir le financement du Programme en fonction de deux catégories différentes : les causes de base et les causes stratégiques.
Les causes de base respectent la structure normale du Programme, qui comprend un processus d'examen servant à approuver ou à rejeter une recommandation de financement formulée suite à la réception d'une demande par les responsables du Programme. Les causes stratégiques, à l'occasion, sont sélectionnées à l'interne dans le cadre de la stratégie générale de traitement des litiges du Ministère et, souvent, elles ne découlent pas d'une demande initiale ou d'une demande de financement de la part d'une partie externe. Dans bien des cas, les causes stratégiques portent sur le financement de plusieurs tiers ou intervenants dans des causes qui revêtent une importance particulière pour le Ministère. Ces causes sont souvent financées au stade du procès et elles ont représenté une part importante du financement total octroyé par le Programme.
Les causes stratégiques découlent parfois d'une demande du tribunal au sujet du financement d'une cause particulière et elles sont souvent approuvées par le Cabinet. En 1986, par exemple, on a demandé au gouvernement d'offrir une aide considérable au sujet du contentieux de trois causes portant sur des droits ancestraux en Colombie-Britannique. La somme demandée pour chaque cause dépassait le montant maximal établi par le Conseil du Trésor et le budget total du Programme. Pour répondre à ces demandes, le Ministère a demandé, et obtenu, l'approbation du Cabinet en vue d'un financement supplémentaire.
Bien que les procédures qui régissent les demandes de financement soient différentes pour les causes stratégiques et les causes de base, dans les deux cas, la responsabilité principale de la gestion et de l'examen des demandes de financement, de la préparation et de l'administration des accords de contribution, ainsi que de la correspondance et des contacts avec les bénéficiaires du financement incombe aux responsables du PFCT.
3.2 Structure de mise en œuvre
Depuis la fusion, en 2005, du PFCT initial et du Programme de financement des causes types liées au projet de loi C-31, la structure de mise en œuvre du financement du Programme a respecté, en général, les éléments et les paramètres suivants pour les causes de base standard. La figure 2 (page 11 ) indique les principaux composants de la structure de mise en œuvre du PFCT.
Le demandeur communique avec le Programme par l'entremise d'un bureau régional d'AINC ou directement avec le PFCT à l'administration centrale d'AINC. Ensuite, les responsables du Programme indiquent au demandeur éventuel les critères du Programme et lui remettent le formulaire de demande habituel, dans lequel le demandeur précise les détails de la cause (y compris les questions de droit), une estimation des besoins financiers et le calendrier du processus de litige. Puis, un entrepreneur d'AINC examine l'information fournie et demande des renseignements supplémentaires au besoin. Cette analyse préliminaire se penche sur le degré de concordance entre la cause du demandeur et les critères du Programme.
Dans les cas où on estime que la demande respecte à prime abord les critères du Programme, le gestionnaire du PFCT demande l'avis juridique du Service de coordination nationale du contentieux, de la Direction des services juridiques de Justice Canada, afin de déterminer si l'éventuelle cause a la possibilité d'établir un précédent jurisprudentiel.
Si Justice Canada conclut que la cause du demandeur ne peut pas créer un précédent jurisprudentiel autochtone, la demande est rejetée. Si Justice Canada estime que la demande a la possibilité d'établir un précédent jurisprudentiel, le gestionnaire du PFCT prépare alors une note documentaire préliminaire dans laquelle figurent les renseignements pertinents sur l'éventuelle demande de financement et un résumé de l'avis juridique de Justice Canada. On examine également les questions financières à ce stade, mais ces facteurs ne suffisent pas pour admettre ou refuser une demande.
Le gestionnaire du PFCT envoie la note d'information provisoire aux directeurs généraux des diverses régions, des secteurs et des directions d'AINC qui seront touchés par la cause type en question et, ainsi, dont l'avis quant à la validité et les répercussions globales de la cause est jugé très utile. La note est également envoyée aux directeurs généraux d'autres ministères et organismes fédéraux s'il y a lieu. Chaque partie passe en revue cette note et formule des recommandations sur le financement ou non de la cause du demandeur en fonction des éventuelles répercussions de celle-ci sur leur domaine respectif. Si les parties qui procèdent à l'examen en arrivent à un consensus, le gestionnaire du PFCT parachève la note documentaire et il l'envoie au sous-ministre afin qu'il l'examine. Si le sous-ministre est d'accord avec les recommandations, il ou elle achemine la note au ministre d'AINC qui dispose du pouvoir décisionnel au sujet des demandes de financement de causes types.
Préparation d'un accord de contribution
Lorsqu'une demande est approuvée par le ministre en vue d'un financement, le PFCT prépare un accord de contribution, lequel précise les exigences de base et les responsabilités de toutes les parties. L'accord de contribution consiste toujours en un contrat à trois entre AINC, le bénéficiaire nominal et l'avocat du bénéficiaire nominal. Cet accord respecte les conditions de l'approbation accordée par le ministre et les modalités du Programme approuvées par le Conseil du Trésor.
Supervision de l'accord de contribution
Cette étape de l'exécution du Programme englobe un large éventail d'activités de gestion et de mise à jour. Le personnel du Programme tient des dossiers sur la cause en cours, qui comprend en général la correspondance, des documents d'information, des jugements, des détails du financement (par exemple les factures et les reçus pour remboursement) et l'accord de contribution.
Le processus de supervision comprend un examen constant de ces dossiers, qui vise à ce que les activités mises de l'avant et les services et dépenses à rembourser soient conformes à l'accord de contribution. Les contributions sont versées à titre de remboursement directement à l'avocat du bénéficiaire nominal. Les accords de contribution sont gérés et renouvelés (au besoin) à chaque exercice.
Principaux composants de la structure de mise en œuvre du Programme
La figure 2 illustre les éléments clés de la structure de prestation du Programme de financement des causes types et précise quelles sont les personnes et organisations responsables de l'exécution de ces éléments. En lecture horizontale, le diagramme indique les responsabilités, ainsi que les personnes et organisations du gouvernement fédéral responsables des divers éléments du Programme. Il s'agit notamment du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, de l'administration du Programme, du ministère de la Justice, des secteurs d'AINC, d'autres ministères, et du sous-ministre adjoint principal et du sous-ministre d'AINC.
Les éléments du Programme sont énoncés verticalement dans l'ordre, des résultats immédiats aux résultats clés attendus. Dans la première séquence de résultats immédiats, l'administration du Programme traite une demande de financement. Le ministère de la Justice étudie ensuite la cause et produit un avis sur son potentiel de création de précédent. Si l'on estime que la cause est susceptible de créer un précédent, l'administration du Programme prépare une note documentaire qui est communiquée aux secteurs d'AINC et ailleurs au gouvernement. Les secteurs en question commentent les incidences stratégiques et opérationnelles de la cause pour AINC et le gouvernement fédéral.
En plus de traiter la demande de financement, l'administration du Programme est également chargée d'en faire l'analyse juridique initiale. Ensuite, l'administration effectue une analyse stratégique et juridique révisée et la version finale de la note documentaire est produite après examen par le ministère de la Justice, les secteurs d'AINC et d'autres secteurs au gouvernement. À partir de ces commentaires, l'administration du Programme présente une recommandation sur le financement de la demande. Une recommandation finale est formulée, avec la contribution du sous-ministre adjoint principal et du sous-ministre. Cette recommandation est examinée par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, qui rend la décision finale sur le financement de la demande.
Un résultat clé attendu découlant de la séquence de résultats immédiats est la création d'un précédent jurisprudentiel lié aux Autochtones. Collectivement, ces précédents créent l'ultime résultat clé, soit la constitution d'un fonds jurisprudentiel lié aux Autochtones.
Le PFCT est géré à l'administration centrale d'AINC, au sein du Secteur des politiques et de l'orientation stratégique qui relève de la Direction générale de la gestion et du règlement des litiges et de la Direction de la planification stratégique et du règlement des litiges. À l'heure actuelle, son personnel se compose d'un gestionnaire PM-06 et d'un agent des opérations PM-02.
Depuis 1983, le PFCT a effectué des dépenses annuelles moyennes d'environ 750 000 $, bien que le niveau de référence officiel du Programme ait été fixé à 500 000 $. Les hausses de dépenses ont été prises en compte à l'aide de défalcations internes. De 2000 à 2005, 250 000 $ de ces fonds ont été fournis par l'Initiative de l'intégrité des programmes. Après l'arrêt de cette initiative à la fin de 2003-2004, le PFCT est revenu à son financement initial des services votés de 500 000 $.
Le renouvellement du Programme, en janvier 2005, a autorisé un transfert de 250 000 $ du crédit 1 (Dépenses de fonctionnement) au crédit 10 (Subventions et contributions), de sorte que le budget annuel passe de 500 000 $ à 750 000 $. Cette décision a également fait grimper le plafond de financement à 1,5 million de dollars, par rapport à 1 million de dollars, pour tout bénéficiaire et pour toute cause à tous les échelons de l'organisation judicaire. En juin de la même année, le Conseil du Trésor a approuvé une somme d'environ 15 millions de dollars en vue de la mise en œuvre de Powley – Une approche stratégique (PAS), dans la foulée de la décision de 2003 de la Cour suprême du Canada dans la cause R. c.Powley, qui confirmait que la collectivité métisse de Sault Ste. Marie, en Ontario, disposait d'un droit protégé constitutionnellement de récolter des denrées alimentaires. Cette approche comprenait une somme additionnelle de 250 000 $ pour le PFCT, pour 2005-2006 et 2006-2007, en appui aux causes types des Métis et des Indiens non inscrits.
La figure 3 indique où se situe le Programme dans la hiérarchie organisationnelle d'Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC). Le Programme est géré par la Direction de la planification stratégique et du règlement des litiges. La Direction relève de la Direction générale de la gestion et du règlement des litiges, qui elle-même fait partie du Secteur des politiques et de l'orientation stratégique d'AINC.
Depuis 2003-2004, le PFCT a effectué en moyenne des dépenses de 1 million de dollars, ce qui représente un manque permanent. Le tableau ci-dessous présente l'ensemble des fonds versés par le Programme au cours des cinq dernières années.
Tableau 3 : Historique de financement du PFCT
Budget du PFCT
Surplus/(manque)
2003-2004 14 790 505,32 $ 500 000 $ (290 505,32) $
2004-2005 8 754 870,90 $ 500 000 $ (254 870,90) $
2005-2006 11 1 100 493,09 $ 1 000 000 $
(base + PSA) (100 493,09) $
2006-2007 7 1 579 954,31 $ 1 000 000 $
(base +PSA) (579 954,31) $
2007-2008 4 883 154,36 $ 750 000 $ (133 154,36) $
TOTAL N/D 5 108 977,98 $ 2 750 000 $ (1 358 977,98) $
Sont présentées ci-après les constatations de l'évaluation, qui se fondent sur l'examen des dossiers et des documents, sur les entrevues auprès d'informateurs clés, sur la réunion du groupe de discussion avec des avocats experts et sur des études de cas. Les enjeux et les questions de l'évaluation précisés dans le cadre d'évaluation (voir le tableau 1) définissent la structure de l'information présentée aux prochaines sections.
4.1 Pertinence et justification
Répercussions du Programme sur les priorités actuelles du gouvernement
AINC est l'un des ministères fédéraux responsables du respect des obligations et des engagements du Canada envers les Premières nations, les Inuits et les Métis, de même que des responsabilités constitutionnelles du gouvernement du Canada dans le Nord. Les responsabilités du Ministère sont en bonne partie déterminées par diverses lois, des accords négociés et des décisions judiciaires correspondantes.
AINC a élaboré une vision stratégique de collaboration destinée à améliorer la situation, au Canada, pour les peuples et les collectivités autochtones et du Nord. Cette vision est appuyée par son mandat de soutien des peuples autochtones (Premières nations, Inuits et Métis) et des résidants du Nord dans le cadre de l'objectif du Canada de mise en place de collectivités saines et durables et de développement économique et social global. On prévoit que ces objectifs permettront aux peuples autochtones et aux résidants du Nord :
d'établir des collectivités saines et plus durables;
de participer plus pleinement au développement politique, social et économique du Canada, au bénéfice de tous les Canadiens. [Note 2]
Dans le cadre de ces objectifs généraux, AINC a la responsabilité de régler les différends en suspens entre les peuples autochtones et le gouvernement au moyen de négociations sur des revendications (particulières, spéciales et globales) et l'autonomie gouvernementale, de commissions des traités, de tables de discussion sur les traités, des relations avec les Inuits, ainsi que de la consultation et de l'accommodement. [Note 3]
Le Secteur des politiques et de l'orientation stratégique d'AINC participe à plusieurs activités qui appuient les efforts du Ministère visant le règlement des différends en suspens. Le PFCT fait partie de ces activités. À moyen terme, on prévoit que le Programme aidera AINC à atteindre ses objectifs relatifs à ses responsabilités juridiques et constitutionnelles envers les peuples autochtones; à faciliter le processus d'élaboration de politique d'AINC et à constituer un ensemble de jurisprudence autochtone par l'établissement de précédents jurisprudentiels destinés à éclaircir les questions de droit non réglées de longue date. À long terme, ces résultats devraient mener à la réconciliation, à la précision des responsabilités et au règlement des questions et différends en suspens entre le gouvernement fédéral, les peuples autochtones et d'autres secteurs de la société canadienne.
Les consultations avec des représentants d'AINC confirment que ce point de vue est généralisé. Tous les informateurs clés d'AINC qui ont été consultés estiment que le Programme concorde clairement avec le mandat du Ministère, car il favorise le règlement des différends en suspens, ce qu'on a estimé être un élément nécessaire de la mise en place de collectivités saines et du développement économique et social. Les informateurs de l'extérieur du gouvernement étaient pour la plupart réticents à parler des priorités du gouvernements.
Financement des litiges des groupes d'intérêts
Le bien-fondé de fournir un soutien gouvernemental à des groupes et des particuliers qui souhaitent contester leur propre gouvernement a fait l'objet d'un débat. En mentionnant constamment la notion de « litige de groupe d'intérêts », plusieurs universitaires se sont penchés sur l'incidence de groupes et de particuliers qui portent à l'attention des tribunaux des questions délicates, et souvent controversées, plutôt que de laisser le Parlement ou les assemblées législatives provinciales traiter celles-ci. La documentation précise les avantages suivants des litiges des groupes d'intérêts dans le contexte de la jurisprudence autochtone : [Note 4]
Sur la scène politique, le déséquilibre du pouvoir rend les intérêts minoritaires vulnérables à l'exclusion. Les tribunaux peuvent atténuer ce risque en faisant en sorte que les intérêts minoritaires soient entendus.
Les contentieux relatifs aux droits ancestraux (et à la Charte) sont coûteux. Si on ne dispose pas de programmes comme le PFCT, seuls les groupes et les particuliers qui ont des avantages financiers et politiques pourraient présenter des questions aux tribunaux.
Les litiges des groupes d'intérêts font en sorte que la cour entende un large éventail de points de vue avant de prendre une décision à l'égard d'une question donnée. Les litiges peuvent donc avoir pour effet de rendre des institutions publiques plus accessibles, transparentes et adaptées.
Les institutions élues ne correspondent pas toujours à la diversité de la société canadienne. Si les tribunaux n'appliquent pas les garanties constitutionnelles, le gouvernement pourrait faire des choix qui nuisent aux minorités.
S'il n'y a pas de groupes disposés à présenter une contestation, les dispositions de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 pourraient n'avoir qu'une incidence négligeable. La Loi constitutionnelle est un document, et les documents ne s'appliquent pas d'eux-mêmes. Les litiges des groupes d'intérêts permettent de contrôler et d'équilibrer les actes du gouvernement.
En même temps, d'autres avancent que le fait de soutenir les litiges des groupes d'intérêts ne favorise pas un accès plus grand aux institutions publiques ni plus de transparence de la part de ces dernières et qu'il ne s'agit peut-être pas du meilleur moyen de régler de complexes problèmes de politique sociale. [Note 5] Dans la documentation, on relève quelques préoccupations à ce propos :
Certains sont d'avis que les litiges des groupes d'intérêts sont antidémocratiques en ce sens qu'ils laissent des groupes d'intérêts particuliers à la merci des tribunaux, ce qui a pour effet d'exclure d'autres groupes et membres du public.
Le soutien des litiges des groupes d'intérêts par le gouvernement intensifie la rhétorique de droite, ce qui pourrait avoir pour effet de limiter le débat et la présentation de points de vue divergents au Parlement. Selon ce point de vue, le Parlement est l'endroit idéal où débattre de questions relatives à la politique sociale.
De nombreuses contestations soulèvent de difficiles questions morales, économiques et politiques. Ces revendications controversées risquent de liguer les tribunaux contre les organismes composés d'élus en ce sens qu'on demande aux juges de nuancer ou même de rejeter les décisions prises par les représentants élus.
Lorsqu'il met en œuvre un programme qui facilite l'accès aux tribunaux, par exemple le PFCT, le gouvernement doit déterminer quels groupes auront accès au financement, l'importance de ce dernier et les types de causes admissibles. Dans ce contexte, il peut se révéler difficile d'assurer l'équité.
Les informateurs ont mentionné, dans le cadre des discussions sur le contexte global propre au PFCT, bon nombre des idées indiquées dans la documentation.
Justification du Programme de financement des causes types
La justification du PFCT semble relever de deux aspects principaux :
Clarification des droits : Dans les années 1970, les tribunaux canadiens ont commencé à reconnaître que l'occupation des terres par les peuples autochtones avant l'arrivée des Européens leur conférait des droits juridiques qui n'étaient pas prévus dans des traités ni dans des lois. Ces droits sont façonnés par les pratiques, les traditions et les coutumes générales qui distinguent la culture unique des groupes des Premières nations avant l'arrivée des Européens. Les droits ancestraux et issus de traités, qui sont garantis en vertu de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, font toujours preuve d'une ambiguïté importante. L'article 35 ne créait pas de droits : il reconnaissait plutôt et affirmait les « droits existants – ancestraux ou issus de traités » des peuples autochtones du Canada. La définition précise et l'interprétation de ces droits ont fait l'objet de processus de négociation longs et complexes et le règlement s'est fait par le biais de contentieux en cour. Les questions qui se rapportent au titre autochtone, y compris l'ampleur de l'obligation du gouvernement de consulter les peuples autochtones, la portée du pouvoir gouvernemental de réglementer l'exercice des droits issus de traités, le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale et les autres questions qui sont d'un intérêt crucial pour les peuples autochtones, sont couramment soumises aux tribunaux canadiens.
Accès à l'organisation judiciaire : Bien qu'on remarque une nécessité importante de définir les responsabilités fédérales et les droits ancestraux, de nombreux groupes autochtones ne disposent pas des ressources financières nécessaires pour faire progresser les litiges. Plusieurs informateurs ont indiqué que la difficulté de se prévaloir de l'organisation judiciaire est plus grande, dans bien des cas, car les causes ne se prêtent pas bien aux méthodes normales de rémunération des avocats des groupes autochtones (autrement dit les accords sur les honoraires conditionnels). En effet, le recours demandé ne peut pas servir à payer les honoraires d'avocat (par exemple dans le cas d'une terre qui est protégée contre la saisie ou la vente ou encore d'un droit ancestral qui ne présente aucune valeur économique inhérente). Tous les informateurs ont mentionné que le Programme permet de se prévaloir plus facilement de l'organisation judiciaire pour les groupes qui peuvent faciliter la présentation de leurs points de vue à examiner dans le cadre du processus de clarification.
Tous les informateurs clés ont précisé que le processus de clarification des droits ancestraux et issus de traités est encore en évolution. La plupart d'entre eux ont en outre avancé que le contentieux est un moyen important de régler les questions en suspens. Pratiquement tous les informateurs ont exprimé la nécessité d'un financement gouvernemental pour garantir que les groupes défavorisés puissent faire appel à la justice.
La plupart des bénéficiaires de fonds ont souligné que, sans le PFCT, de nombreuses causes n'auraient pas pu progresser. Qui plus est, même avec le financement des causes types, dans certains cas, les groupes autochtones doivent tenter d'obtenir un financement à l'extérieur, notamment à l'aide d'une campagne de financement privée, pour financer l'ensemble de leur litige. Parmi les autres modes de financement gouvernemental des litiges, mentionnons l'aide juridique, l'ancien Programme de contestation judiciaire et les ordonnances de paiement en avance imposé par le tribunal (ordonnances Jules). Toutefois, comme c'est le cas pour le financement privé, la plupart des informateurs ont précisé que ces moyens sont limités et donc difficiles à utiliser.
Certains informateurs ont avancé que les modifications apportées en 1985 à la Loi sur les Indiens (projet de loi C-31), bien qu'elles représentent un aspect important du droit autochtone qui touche de nombreuses personnes souhaitant rétablir leur statut d'Indien et leur appartenance à une bande indienne, ne sont qu'un des volets importants de la jurisprudence autochtone qui exige des éclaircissements juridiques. Ces informateurs ont mis en doute le bien-fondé de la priorité accordée par le PFCT au projet de loi C-31 et ont mentionné qu'il pourrait également y avoir lieu de cibler spécifiquement d'autres secteurs importants du droit.
Les consultations ont permis de constater que certains avocats et informateurs autochtones n'envisagent pas le recours au Programme ou encore ne présentent plus de demandes au Programme après avoir essuyé de nombreux refus. Ils estiment de façon générale que les ressources du Programme sont restreintes et que les causes qui en sont au stade du procès sont rarement financées. Cette perception est ressortie des entrevues auprès de la direction du Programme ainsi que de la correspondance qui figurent dans les dossiers des causes, car souvent le financement n'est consenti qu'aux causes en appel puisque celles-ci risquent davantage de créer un précédent et, par ailleurs, les causes au stade du procès sont souvent trop coûteuses pour le Programme. Ces informateurs s'entendent généralement pour dire que l'incapacité du Programme de financer de façon normale les causes qui en sont au stade du procès constitue un obstacle de taille à la progression des causes types pouvant s'avérer importantes.
Conformité à la structure de mise en œuvre du Programme
Les responsables du Programme ont établi différents processus administratifs afin de faciliter l'utilisation du PFCT et de favoriser un processus d'examen efficace (voir la section 3.2). Notre analyse a établi que ces procédures sont appliquées de manière cohérente aux causes de base pour lesquelles un demandeur présente un formulaire de demande standard aux responsables du Programme. Même si nous n'avons pas pu consulter les avis juridiques donnés par Justice Canada, l'analyse des dossiers du PFCT a révélé que les responsables du Programme respectent cette procédure et consultent d'autres secteurs d'AINC et du gouvernement fédéral dans le but de formuler une recommandation quant au financement à l'intention du ministre d'AINC. Les causes stratégiques, ou celles choisies à l'interne en appui à la stratégie générale de traitement des litiges du Ministère, font l'objet d'une décision aux échelons supérieurs et, ainsi, elles ne sont pas soumises au processus d'examen normal qui régit le financement des causes types. L'évaluation n'a pas permis de déterminer si une procédure officielle est en place pour la sélection des causes stratégiques. Aux fins de l'analyse, les causes ont été jugées stratégiques si l'examen du dossier de ces causes révélait que leur sélection ne respectait pas le processus habituel de demande et d'examen. Le tableau 4 présente la répartition des cas financés de 2003-2004 à 2007-2008.
Tableau 4 : Causes financées de 2003-2004 à 2007-2008
Causes de base
Échelon du système judiciaire
% (de toutes les causes)
Cour suprême du Canada 10 42 1 379 445,30 $ 27 Droits ancestraux et titre autochtone
Exemption fiscale et insaisissabilité
Obligation fiduciaire et responsabilité du fait d'autrui
Coût du litige
Préserver l'honneur de la Couronne et obligation de consulter
Application des lois provinciales aux Indiens et aux terres réservées pour les Indiens
Cour d'appel provinciale 2 8 59 660,59 $ 1 Droits issus de traités
Cour fédérale – stade du procès 5 21 998 740,66 $ 20 Modifications apportées en 1985 à la Loi sur les Indiens (projet de loi C-31)
Métis et Indiens non inscrits (Loi constitutionnelle de 1982 et Loi sur les Indiens)
TOTAL DES CAUSES DE BASE 17 71 2 437 846,55 $ 48
Causes stratégiques
Cour d'appel provinciale 1 4 149 725,17 $ 3 Droits issus de traités
Cour supérieure provinciale 3 13 30 613,87 $ 1 Droits issus de traités
Cour fédérale – stade du procès 3 13 2 490 792,39 $ 49 Droits issus de traités
Modifications apportées en 1985 à la Loi sur les Indiens (projet de loi C-31)
Total des causes stratégiques 7 29 2 671 131,43 $ 52
Remarque : Les totaux peuvent ne pas correspondre à 100 % en raison de l'arrondissement.
La plupart des informateurs, y compris les bénéficiaires de financement et les intervenants gouvernementaux qui ont pris part au processus d'examen, ont indiqué être satisfaits du processus de communication et du moment des interactions entre eux et les responsables du Programme. En outre, les demandeurs retenus et rejetés ont été satisfaits des exigences quant à la production de rapports qui sont décrites dans le formulaire de demande.
Les responsables du Programme effectuent la gestion financière des causes. Les contributions sont versées à titre de remboursement, directement à l'avocat du bénéficiaire nominal. Cette tâche comprend l'examen des reçus et des demandes de remboursement présentés par les bénéficiaires de fonds, pour veiller à ce que les coûts réclamés soient conformes aux modalités de l'accord de contribution. Les bénéficiaires de financement ont signalé très peu de problèmes quant à la gestion financière et à l'administration du Programme. Pendant l'examen des dossiers du Programme, des différends au sujet de versements, bien que très rares, ont été signalés dans quelques cas. Dans ces cas, les responsables du Programme ont informé le bénéficiaire de fonds au sujet des versements auxquels il était admissible et ils ont ajusté les comptes en fonction des taux précisés dans l'accord de contribution.
En outre, plusieurs informateurs du gouvernement ont indiqué que l'affectation des ressources humaines du Programme est efficace si on la compare à d'autres programmes fédéraux de taille équivalente.
Efficacité de la structure de mise en œu
Bien que l'évaluation ait révélé que la structure de mise en œuvre du PFCT est respectée de manière cohérente, des discussions avec plusieurs informateurs ont indiqué qu'on estime que la transparence n'est pas à la hauteur. Parmi les autres doutes mentionnés par les informateurs, mentionnons la perception d'éventuels conflits d'intérêts et la possibilité qu'une influence politique excessive soit exercée sur le Programme. Il se peut que ces deux perceptions découlent notamment d'une mauvaise compréhension du Programme, qui peut en bout de ligne être causée par un problème de transparence. L'évaluation n'a pas permis de trouver des preuves qui auraient corroboré les allégations d'irrégularités, mais les recommandations présentées à la section 5.0 peuvent permettre d'atténuer ces préoccupations.
Le Programme fonctionne de manière réactive plutôt que proactive. La direction du PFCT met l'information sur le Programme et ses critères de financement à la disposition du public sur demande (au lieu de faire la promotion active du Programme ou de présenter l'information sur Internet). L'évaluation a cerné plusieurs avantages et désavantages éventuels en ce qui concerne la diffusion de l'information sur demande uniquement.
Plusieurs informateurs du gouvernement ont expliqué que le PFCT demeure discret, car on ne souhaite pas ce qu'il soit perçu comme incitant les litiges. Les informateurs soutiennent aussi tous que la promotion active peut attirer un nombre de demandes trop élevé qui ne pourrait pas être pris en charge par le budget actuel. En outre, il se peut que la promotion active entraîne des coûts inutiles pour le gouvernement si les peuples autochtones, ainsi que les avocats qui traitent les questions autochtones, sont déjà suffisamment au courant du Programme.
On a aussi exprimé à maintes reprises une crainte connexe, soit la possibilité que les peuples autochtones, ainsi que les avocats qui traitent des questions autochtones, ne soient pas suffisamment informés au sujet du Programme. À ce sujet, nos résultats ne sont pas concluants. Un nombre important d'experts ont laissé entendre que de nombreux avocats qui œuvrent dans le domaine du droit des Autochtones ne connaissent pas le Programme. Toutefois, un nombre considérable d'informateurs se sont demandés si les Autochtones ou les petites bandes sont au courant de son existence.
Malgré la question de la connaissance du PFCT, de nombreux informateurs ont indiqué qu'à titre de programme financé à même les fonds publics qui traite des remboursements, il doit faire preuve d'une plus grande transparence. L'évaluation a révélé que pratiquement tous les informateurs qui ne faisaient pas partie du gouvernement n'étaient pas au courant de nombreux aspects de la structure de mise en œuvre, par exemple la méthode de traitement des demandes et de prise de décisions au sujet de l'acceptation ou du refus des demandes. En plus d'une meilleure promotion du Programme dans un milieu public, de nombreux informateurs ont mentionné que le PFCT doit revoir ses critères de financement afin de favoriser une meilleure compréhension des processus correspondants.
Perception d'un conflit d'intérêts bureaucratique
La méthode actuelle d'examen des demandes comprend des consultations avec divers intervenants, dans le but de déterminer si une cause peut entraîner un précédent jurisprudentiel et si on doit envoyer au ministre d'AINC une recommandation de financement d'une cause particulière. Plusieurs informateurs ont mentionné des craintes au sujet d'éventuels conflits d'intérêts pouvant influer sur la décision de financer ou non une cause particulière. Bien que le concept de conflit d'intérêts ne prévale que dans les cas où les intérêts personnels d'un fonctionnaire risquent d'être contraires à l'intérêt public, ces informateurs n'ont pas allégué de gain financier personnel qui influencerait le comportement; ils ont plutôt précisé que la participation à l'examen de représentants de Justice Canada et d'autres ministères risque d'avoir pour conséquence que ceux-ci fassent passer les intérêts de leur ministère et leurs intérêts bureaucratiques avant l'intérêt public. Ces informateurs émettent l'hypothèse que ces intérêts ministériels et bureaucratiques peuvent empêcher ou protéger le gouvernement ou un ministère fédéral en ce qui concerne le financement d'une cause particulière afin d'éviter une éventuelle étude minutieuse ou une responsabilité financière découlant d'une décision rendue contre le Canada.
On peut percevoir ce type de conflit d'intérêts comme un facteur omniprésent dans toute la structure du Programme, notamment en raison du fait que le gouvernement décide de financer ou non des causes dont il peut être l'une des parties ou dont le résultat peut avoir une incidence négative sur sa situation. Les résultats de l'évaluation indiquent qu'à cet égard, le Programme suscite une perception répandue dans les institutions au sujet de ce type de conflit d'intérêts éventuel, même si on ne peut pas l'éviter sauf si le Programme est géré et offert à l'extérieur du gouvernement. Les modalités et conditions du Programme, ainsi que ses critères de financement, sont explicites et précisent que le règlement en cour des causes éventuelles doit correspondre à l'intérêt du gouvernement fédéral et que AINC conserve un pouvoir discrétionnaire intégral de refuser le financement sans justification.
Toutefois, la perception de la possibilité d'un conflit d'intérêts de cette nature peut être, et a été, gérée par le contrôle du degré de participation des personnes ou des ministères qui ont un intérêt particulier dans le résultat du processus d'examen du PFCT au sujet de causes éventuelles. Les entrevues auprès des gestionnaires du Programme ont révélé que l'ampleur de la participation du personnel de Justice Canada au processus d'examen du PFCT a été freinée pendant toute la durée du Programme. Avant 1998, on demandait à des représentants de Justice Canada de recommander ou non le financement des causes types. Toutefois, leur participation actuelle au PFCT se borne à donner un avis juridique sur la valeur de précédent à prime abord d'une cause particulière. De plus, en 2001, on a modifié la structure de mise en œuvre afin d'éliminer la participation du personnel de Justice Canada en « imposant » les comptes des bénéficiaires de financement (en vérifiant si les dépenses étaient en bon ordre).
De nombreux informateurs ont précisé que la structure de mise en œuvre actuelle du Programme présume que les avocats de Justice Canada vont agir de bonne foi et évaluer chaque cause sans égard à leurs propres intérêts bureaucratiques ou ministériels si on leur demande de donner un avis juridique au sujet de la possibilité qu'une cause particulière puisse entraîner un précédent jurisprudentiel. Les critiques du processus, dont des universitaires spécialisés, des intervenants autochtones et d'autres, ont suggéré que AINC doit, à ce stade, demander l'avis d'avocats indépendants qui ne font pas partie du gouvernement.
Les entrevues réalisées avec des responsables du gouvernement ont confirmé que la participation de Justice Canada au processus d'examen du PFCT ne constitue pas un conflit d'intérêts pour plusieurs raisons. Premièrement, à la différence du secteur privé, Justice Canada ne respecte pas une structure qui priorise la victoire. Les informateurs du Ministère ont précisé que leurs avocats sont des fonctionnaires et qu'ils ne tirent aucun gain personnel (financier ou autre) du résultat d'une cause particulière ou de la communication d'un avis juridique. Deuxièmement, plusieurs informateurs ont avancé que la notion de conflit d'intérêts ne s'applique pas car le ministère de la Justice a pour tâche de veiller à ce que le système juridique du Canada soit aussi équitable, accessible et efficace que possible. Troisièmement, des informateurs de Justice Canada ont mentionné que lorsque des représentants de Justice Canada donnent un avis juridique, celui-ci se base sur le bien-fondé de la cause du plaignant et non sur celle de la Couronne. Quatrièmement, de nombreux informateurs d'AINC et de Justice Canada ont précisé qu'en conformité avec l'article 5b de la Loi sur le ministère de la Justice (S.R., 1985, c. J-2), tous les avis juridiques donnés pour le gouvernement du Canada doivent provenir de Justice Canada car celui-ci agit en qualité de conseiller juridique du gouvernement : « Le procureur général du Canada doit conseiller les chefs des divers ministères sur toutes les questions de droit qui concernent ceux-ci. » [Note 6]
D'après plusieurs informateurs du gouvernement, Justice Canada peut retenir les services d'avocats externes. Toutefois, AINC a l'obligation de demander d'abord l'avis de Justice Canada au sujet de la nécessité ou non de se prévaloir des services juridiques d'un avocat du secteur privé.
On a formulé quelques critiques au sujet de la participation d'autres intervenants d'AINC et d'autres ministères fédéraux au processus visant à établir si une recommandation de financement d'une cause doit être présentée au ministre d'AINC. Notre évaluation a conclu que la question du pouvoir décisionnel en matière de financement est déterminée par les modalités actuelles du Programme, qui permettent à AINC de conserver un pouvoir général et discrétionnaire considérable au sujet de l'interprétation de ses propres critères de financement des litiges, qui précisent que « le règlement de la cause devant les tribunaux doit correspondre à l'intérêt des peuples indiens et du gouvernement fédéral ».
Une autre crainte mentionnée souvent par les informateurs avait trait à la question à savoir si le pouvoir décisionnel final en matière de financement doit incomber au ministre d'AINC qui, dans bien des cas, sera le défendeur et peut ainsi devoir composer avec une pression politique d'octroyer ou de refuser le financement de causes particulières. La discussion que nous avons eue avec des responsables du gouvernement a révélé que cette pratique a débuté en 2001. Avant ce moment, le sous-ministre avait pour tâche de prendre les décisions finales. Notre analyse des dossiers des causes a révélé très peu de cas de participation directe du ministre (sauf pour l'autorisation des recommandations) dans les causes de base (tant pour les dossiers acceptés que rejetés). Certains informateurs du gouvernement ont laissé entendre que la structure de pouvoir actuelle peut mieux informer le Cabinet au sujet des décisions de financement et améliorer la surveillance du gouvernement. Toutefois, l'évaluation n'a pas permis de cerner d'autres avantages à valeur ajoutée de la participation du ministre au processus décisionnel en matière de financement.
Application des critères du Programme
Depuis sa mise sur pied en 1983, le PFCT a financé 170 causes types. De 2003-2004 à 2007-2008, 24 causes ont été financées (dont 10 avaient commencé auparavant) et 31 demandes ont été rejetées.
Le tableau 5 indique la répartition des dossiers du Programme d'après leur échelon du système judiciaire.
Tableau 5 : Causes du PFCT de 2003 à 2008
Cour suprême du Canada 10 42
Cour d'appel provinciale 3 13
Cour d'appel fédérale 0 0
Cour supérieure provinciale 8 33
Cour provinciale 3 13
Cour fédérale – stade du procès 0 0
Les données démontrent que le PFCT, bien qu'il donne l'impression qu'il finance normalement uniquement les causes qui sont en appel, appuie en fait un nombre important de causes qui en sont à l'échelon du procès et de la cour supérieure (46 %). Cette discordance peut s'expliquer par le nombre considérable de causes stratégiques qui représentent 55 % (2 521 406,26 $) des causes financées à l'échelon du procès et de la cour supérieure. L'examen des dossiers du Programme a révélé en outre que toutes ces causes stratégiques avaient débuté avant 2003.
Un échantillon de 16 des 31 demandes de financement rejetées de 2003-2004 à 2007-2008 a révélé que la plupart des causes (69 %) refusées en sont à un stade précédant l'appel.
Tableau 6 : Demandes de financement rejetées de 2003-2004 à 2007-2008 (échelon du système judiciaire)
Cour suprême du Canada 1 6
Cour d'appel provinciale 3 19
Cour d'appel fédérale 1 6
Cour supérieure provinciale 3 19
Cour provinciale 4 25
Cour fédérale – stade du procès 3 19
Cour canadienne de l'impôt 1 6
L'examen des dossiers rejetés indique en outre que plusieurs motifs sont invoqués pour le refus du financement d'une cause à titre de cause type.
Tableau 7 : Demandes de financement rejetées de 2003-2004 à 2007-2008 (motifs de rejet)
Valeur jurisprudentielle insuffisante (évaluation de Justice Canada) 5 31
Coût du litige trop élevé 5 31
Les autres parties du processus de note documentaire ne recommandent pas le financement 3 19
Valeur jurisprudentielle insuffisante (évaluation initiale du gestionnaire du Programme et du consultant externe) 1 6
Non admissible au financement (non conforme aux critères du Programme) 2 13
L'évaluation a révélé que les demandeurs sont informés rapidement du rejet de leur demande par les responsables du Programme. Dans la plupart des cas, les motifs du rejet concordaient avec la justification qui figurait dans le dossier de la cause. Toutefois, le responsable invoquait souvent des motifs généraux pour le rejet, par exemple : le financement n'est normalement consenti que pour les causes qui sont en appel, les fonds du Programme sont insuffisants, l'examen n'a pas établi une solide valeur jurisprudentielle, et AINC se réserve le droit d'octroyer un financement de manière discrétionnaire.
Plusieurs informateurs qui avaient présenté une demande de financement ont avancé que les critères du Programme étaient trop généraux et qu'on pourrait les restreindre afin de favoriser la compréhension des types de causes qui sont acceptées.
4.3 Réussites et conséquences
Conséquences du PFCT
Le PFCT a pour but de financer les causes qui peuvent entraîner des précédents jurisprudentiels liés aux Autochtones. Depuis la création du Programme en 1983, il ne fait nul doute que les tribunaux ont eu de nombreuses occasions d'étudier et de clarifier certains aspects des droits visés par le Programme. Dans ce contexte, la tâche des évaluateurs consiste à déterminer dans quelle mesure cette clarification est attribuable, au moins en partie, à l'existence du PFCT. Comme c'est souvent le cas pour une évaluation de programme, établir l'incidence revient essentiellement à déterminer la causalité. [Note 7] Autrement dit, il est pratiquement impossible d'établir un lien causal absolu entre le Programme lui-même et les résultats escomptés. La discussion devient plus prometteuse lorsqu'on pose plutôt le problème du point de vue de la probabilité :
« Dans les sciences sociales, les relations causales s'expriment ordinairement sous forme de probabilités. Ainsi, l'énoncé ‘A est une cause de B' signifie habituellement que, si nous introduisons A, nous obtiendrons plus vraisemblablement un résultat B que si nous n'introduisons pas A. L'énoncé ne signifie pas que B résulte toujours de l'introduction de A ni que B n'est obtenu que si A est introduit. » [Traduction] [Note 8]
Aux fins de la présente évaluation, la question consiste à savoir si la création de précédents liés aux Autochtones est plus probable avec le PFCT que sans lui. Comme on l'a indiqué ci-dessus, il ne s'ensuit pas nécessairement que le Programme entraîne toujours une clarification (techniquement, il n'y aurait peut-être pas de clarification si les groupes et les particuliers éprouvaient de la difficulté à accéder au Programme ou si le soutien n'était pas suffisant) ni qu'il n'y aurait pas de clarification sans l'existence du PFCT.
Il importe de reconnaître que dans le contexte du fonctionnement du PFCT, la mesure du rendement est difficile car le résultat escompté le plus rapidement pour le Programme (un jugement établissant un précédent) n'est pas du ressort d'AINC mais d'une autorité judiciaire indépendante. De plus, la définition du précédent jurisprudentiel est par ailleurs un concept subjectif. À certains égards, toutes les décisions judiciaires revêtent une importance jurisprudentielle, peu importe la partie avantagée par la décision du tribunal. On pourrait ainsi avancer que le Programme a pour but de créer des précédents importants en raison de leur utilité dans l'éclaircissement de l'interprétation des lois, des traités et des instruments constitutionnels. Malgré ces préoccupations, plusieurs mesures sont en place pour évaluer l'importance relative des causes financées par le PFCT.
De nombreux informateurs ont indiqué qu'il était pratiquement impossible d'évaluer avec précision les répercussions et l'importance des causes financées par le Programme en raison de la nature subjective et changeante de la loi. Néanmoins, la plus grande partie des intervenants partageaient l'opinion que le Programme favorise la création d'importants précédents et qu'il permet de clarifier des questions juridiques en suspens, particulièrement dans le cas des causes en appel. Plusieurs intervenants ont déclaré que sans le PFCT, leurs causes n'auraient pas pu être entendues. Certains informateurs ont cité d'importantes causes de première instance qui ont été financées par le Programme. Toutefois, ils ont affirmé que l'incapacité du Programme de financer normalement les causes de première instance est un obstacle sérieux à la création d'importants précédents en matière de jurisprudence autochtone, puisque les causes portées en appel reposent en grande partie sur les preuves présentées en première instance.
Après avoir demandé l'opinion de spécialistes en droit autochtone, les responsables de l'évaluation ont examiné la proportion des causes liées aux Autochtones ayant été financées par le PFCT et entendues à la Cour suprême du Canada. Depuis 1983, le Programme a financé environ 52 % de toutes les causes concernant les Autochtones ayant été entendues à la Cour suprême du Canada, tandis qu'entre 2003 et 2007, ce pourcentage était d'environ 63 %. Il importe de préciser que les méthodes de quantification de la proportion de causes liées aux Autochtones financées par le Programme doivent être utilisées avec précaution, car elles sont tributaires de classifications subjectives au sujet de ce qui constitue une cause pertinente liée aux Autochtones. Notre analyse a exclu les causes qui pouvaient porter sur des peuples autochtones mais qui n'étaient pas axées particulièrement sur une question touchant les droits des Autochtones ou qui ne pouvaient pas être appliquées à un grand nombre de peuples autochtones.
D'autres mesures utilisées pour évaluer l'importance des causes financées par le PFCT sont décrites dans un rapport interne préparé à la demande du responsable du Programme. Ce rapport, réalisé en 2008 par deux entrepreneurs indépendants, examine l'importance des causes financées par le PFCT à la Cour suprême du Canada. Selon ce rapport, 84 % des causes financées par le PFCT à la Cour suprême du Canada ont été « appliquées » à au moins un jugement subséquent, tandis que 75 % ont été mentionnées plus de 50 fois (Malone et Fowler, 2008).
L'évaluation n'a pas pu évaluer l'importance des causes financées à l'échelon du procès et de la cour supérieure avec la même rigueur que pour les causes de la Cour suprême du Canada, pour différentes raisons. Bien que les informateurs aient indiqué plusieurs précédents importants qui avaient découlé de ces causes (dans bien des cas suite à la demande adressée par la Couronne au gouvernement en vue d'une offre de fonds), pour la période comprise entre 2003-2004 et 2007-2008, 7 sur 11 de ces causes sont en cours, ont été ajournées ou ont été retirées par l'une des parties. De plus, en raison des contraintes et de la complexité qui prévalent, l'évaluation n'a pas tenté de classer et de comparer l'importance relative des causes liées aux Autochtones qui sont financées par le Programme à l'échelon du procès et de la cour supérieure et qui remontent à une période avant 2003.
Aspects du droit des Autochtones financés par le Programme
L'évaluation a révélé que depuis sa mise sur pied, le PFCT a octroyé des fonds pour de nombreuses causes qui ont entraîné la création de précédents importants dans divers domaines de la jurisprudence liée aux Autochtones, notamment les droits issus de traités, les droits ancestraux et le titre autochtone, l'obligation fiduciaire, la préservation de l'honneur de la Couronne et l'obligation de consulter, le coût du litige et l'exemption fiscale, et l'insaisissabilité. D'autres causes ont servi à éclaircir des éléments de la Loi sur les Indiens et ont défini les droits des Métis et des Indiens non inscrits. Une classification des causes financées de 2003-2004 à 2007-2008 est présentée au tableau 8.
Tableau 8 : Sujet des causes financées de 2003-2004 à 2007-2008
Droits issus de traités 7 30
Droits ancestraux et titre autochtone 5 22
Modifications apportées en 1985 à la Loi sur les Indiens (projet de loi C-31) 4 17
Application des lois provinciales aux Indiens et aux terres réservées pour les Indiens 3 13
Préservation de l'honneur de la Couronne/obligation de consulter 2 9
Métis et Indiens non inscrits (Loi constitutionnelle de 1982 et Loi sur les Indiens) 2 9
Coût du litige 1 4
Exemption fiscale et insaisissabilité 1 4
Obligation fiduciaire et responsabilité du fait d'autrui 1 4
Remarque : Certaines causes types en question peuvent porter sur plus d'une question (total > 24; 100 %)
Les données indiquent que les questions les plus importantes des causes financées par le Programme de 2003-2004 à 2007-2008 ont trait aux droits issus de traités, aux droits ancestraux et au titre autochtone ainsi qu'aux modifications apportées en 1985 à la Loi sur les Indiens (projet de loi C-31).
Conséquences du Programme sur l'économie et la politique gouvernementale
Bien que l'incidence directe soit difficile à cerner, les preuves suggèrent que le règlement des questions juridiques en suspens a entraîné des retombées économiques pour les groupes autochtones, le gouvernement et les Canadiens. Plus particulièrement, les spécialistes s'entendent pour dire que le règlement et l'éclaircissement des questions se rapportant à l'obligation de consulter et à la préservation de l'honneur de la Couronne, aux droits issus de traités, aux droits ancestraux et au titre autochtone ainsi qu'à l'obligation fiduciaire, ont eu une influence particulière sur le développement économique et ont façonné la politique gouvernementale qui influe sur les rapports du gouvernement avec les peuples autochtones :
Honneur de la Couronne et obligation de celle-ci de consulter les groupes autochtones : les spécialistes avancent que des décisions importantes dans ces domaines vont sans doute avoir une incidence sur toutes les négociations futures entre le gouvernement fédéral et les groupes autochtones au sujet de projets qui ont des répercussions économiques.
Droits issus de traités : une proportion importante des causes types financées par le Programme ont trait à des litiges portés devant la cour en vue de l'interprétation des droits garantis expressément et implicitement et convenus par des traités conclus avec les groupes des Premières nations. De nombreux informateurs ont indiqué que le Programme a financé des causes qui ont créé des précédents importants; toutefois, de nombreuses revendications n'ont pas encore été réglées.
Obligation fiduciaire et responsabilité du fait d'autrui : on prévoit que le règlement des questions en suspens conservera sa pertinence pour plus de 12 000 revendications de peuples autochtones qui ont été victimes du réseau des pensionnats canadiens.
Droits ancestraux et titre autochtone : les informateurs ont avancé que les décisions dans ces domaines seront sans doute importantes pour de nombreux groupes qui revendiquent des droits protégés en vertu de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et vont avoir une incidence sur des droits civils comme le droit de vendre ou de récolter des ressources en vue d'un usage personnel, l'autonomie gouvernementale et le droit de faire du commerce.
Les modifications apportées en 1985 à la Loi sur les Indiens (projet de loi C-31) : plus de 90 000 noms ont déjà été adjoints au Registre des Indiens et, ainsi, on peut s'attendre à ce que les règles qui se rapportent à l'effectif des bandes, une fois qu'elles auront été clarifiées, modifieront le profil de différentes collectivités autochtones et entraîneront des répercussions financières.
Métis et Indiens non inscrits : un autre changement notable à l'environnement du PFCT qui a eu lieu au cours des 10 dernières années a trait à l'augmentation du nombre de litiges liés à la reconnaissance des droits des Métis et des Indiens non inscrits. Plusieurs informateurs du gouvernement ont fait remarquer que les causes clés financées par le PFCT ont entraîné des discussions qui ont influencé la nomination, en 2004, du ministre d'Affaires indiennes et du Nord canadien en qualité d'interlocuteur auprès des Métis et des Indiens non inscrits (MINI) (qui permet un premier contact entre les organismes des MINI et le gouvernement fédéral) ainsi qu'une réorientation stratégique importante du Ministère.
4.4 Rentabilité et solutions de rechange
Cette question doit être abordée à plusieurs niveaux distincts. Tout d'abord, l'évaluation doit déterminer si l'ensemble des fonds du Programme (soit 750 000 $ par année) conviennent à l'atteinte de l'objectif du Programme. Ensuite, on doit se pencher sur la rentabilité des solutions de rechange au PFCT, qui peuvent également entraîner la création de précédents jurisprudentiels liés aux Indiens. Bien qu'on ne dispose d'aucun programme comparable qui pourrait servir de référence et à l'aide duquel on pourrait réaliser une analyse comparative, d'autres processus peuvent faciliter la création de précédents jurisprudentiels liés aux Indiens.
Est-ce que les ressources actuelles suffisent à atteindre l'objectif du Programme?
La très grande majorité des informateurs clés ont fait remarquer que le Programme pourrait appuyer un plus grand nombre de causes s'il disposait de plus de ressources. Toutefois, la plupart de ceux-ci affirment que le niveau actuel des ressources a permis au Programme de financer plusieurs causes qui ont créé d'importants précédents sur les questions autochtones. De plus, pratiquement tous les informateurs ont convenu que le Programme est rentable pour le gouvernement. Un point important à cet égard a trait à la perception générale qui prévaut à l'extérieur du gouvernement à l'effet que le Programme dispose de fonds insuffisants et qu'ainsi il n'est pas en mesure d'appuyer de nombreuses causes faisant l'objet d'un procès. Si on élargissait le Programme afin de prendre en compte un plus grand nombre de causes faisant l'objet d'un procès, on devrait accroître les ressources.
Un examen des dépenses du Programme de 2003-2004 à 2007-2008 indique que sa contribution prescrite de services votés (qui s'est située entre 500 000 $ et 1 000 000 $, voir la section 3.3) qui est actuellement fixée à 750 000 $ a été insuffisante pour permettre le respect de ses obligations en matière de financement. Au cours de cette période, les dépenses du PFCT ont été en moyenne de 1 million de dollars par année, ce qui représente une insuffisance continue de fonds. Après avoir examiné les débours effectués par l'ensemble du Programme, nous avons remarqué qu'une grande partie du budget de financement des causes types avait été attribuée à des causes stratégiques dans le cadre de la stratégie de traitement des litiges du Ministère. Par exemple, même si 24 causes ont été financées par le Programme entre 2003-2004 et 2007-2008, près de 46 % des dépenses totales ont été consacrées à une seule cause stratégique. On a en outre remarqué un écart important quant au montant du financement : pendant cette période, les trois causes les plus coûteuses ont représenté environ 70 % des dépenses du Programme (voir le tableau 9).
Tableau 9 : Dépenses pour les causes financées de 2003-2004 à 2007-2008
1 2 385 227,56 $ 46,69 %
2 930 991,79 $ 64,91 %
3 255 405,51 $ 69,91 %
4 200 000,00 $ 73,82 %
5 200 000,00 $ 77,74 %
6 175 000,00 $ 81,16 %
7 165 423,83 $ 84,40 %
8 150 000,00 $ 87,34 %
9 149 725,17 $ 90,27 %
10 75 000,00 $ 91,74 %
11 65 208,36 $ 93,01 %
12 63 400,51 $ 94,25 %
13 63 254,72 $ 95,49 %
14 45 500,00 $ 96,38 %
15 42 310,11 $ 97,21 %
16 37 046,92 $ 97,94 %
17 30 007,09 $ 98,52 %
18 20 000,00 $ 98,91 %
19 19 991,62 $ 99,31 %
20 14 160,59 $ 99,58 %
21 9 086,60 $ 99,76 %
22 6 800,00 $ 99,89 %
23 3 822,25 $ 99,97 %
24 1 615,35 $ 100,00 %
TOTAL 5 108 977,98
Est-ce que le montant du financement octroyé à chaque cause convient?
Plusieurs informateurs ont soulevé des préoccupations à l'égard de certains taux établis dans les accords de contribution relativement aux dépenses admissibles. Notamment, plusieurs avocats ont affirmé que le taux horaire maximum établi pour les avocats principaux (150 $ l'heure) est considérablement inférieur aux taux du marché et aux taux payés aux avocats de la Couronne. Certains informateurs ont affirmé que, dans bien des cas, le financement fourni par le Programme ne couvrait pas tous les coûts du litige et ils ont proposé d'augmenter les taux ou de les rendre proportionnels à ceux des avocats de la Couronne. Les responsables de l'évaluation remarquent qu'il est raisonnable de penser qu'une augmentation des taux payés aux avocats se traduira probablement par la réduction du nombre de causes financées si les ressources du Programme ne sont pas également augmentées. Toutefois, il est possible que le Programme perde sa pertinence dans l'avenir s'il est incapable de verser aux avocats le financement dont ils ont besoin pour couvrir leurs frais d'exploitation. L'évaluation n'a relevé aucune préoccupation à l'égard de la contribution maximale de 1,5 million de dollars pour le traitement d'une cause à tous les échelons du système judiciaire.
En 2003, la Cour suprême du Canada a rendu une décision dans la cause Colombie-Britannique (Ministre des Forêts) c.Bande indienne Okanagan et coll. (ci-après, arrêt Jules). Dans cette cause, les plaignants ont demandé au tribunal d'exiger que la Couronne verse des fonds pour les actions se rapportant aux décisions sur les forêts provinciales de la Colombie-Britannique qui, selon eux, étaient contradictoires à leurs droits ancestraux. La Cour suprême du Canada a statué en faveur des plaignants et, par conséquent, établissait un précédent jurisprudentiel précisant que les tribunaux sont autorisés à ordonner à la Couronne de payer, sans discrétion, les coûts supportés par les plaideurs autochtones dans les cas où il n'existe aucun autre moyen de financement, si les trois critères ci-dessous sont respectés :
la partie demandant la provision pour frais n'a véritablement pas les moyens de payer les frais occasionnés par le litige et ne dispose d'aucune autre source de financement réaliste qui lui permettrait de soumettre les questions en cause au tribunal;
la demande mérite à prime abord d'être instruite, c'est-à-dire qu'elle paraît au moins suffisamment valable et, de ce fait, il serait contraire aux intérêts de la justice que le plaideur renonce à agir en justice parce qu'il n'en a pas les moyens financiers;
les questions soulevées dépassent le cadre des intérêts du plaideur, revêtent une importance pour le public et n'ont pas encore été tranchées dans le cadre de causes précédentes.
Cette décision [Jules], que bien des informateurs estiment être une cause critique en matière de litige portant sur l'intérêt public, peut entraîner d'éventuelles répercussions pour le PFCT. Plus particulièrement, l'évaluation visait à examiner :
les différences et les points communs entre les critères de financement du processus Jules et ceux du PFCT;
l'interaction entre les deux processus de financement et les incidences réciproques;
si le processus Jules mine ou même annule l'utilité du PFCT;
les coûts comparatifs des deux processus de financement.
Répercussions de la décision de Jules
L'évaluation a conclu que bien que le PFCT et le processus Jules servent de mécanismes de financement des litiges qui sont d'intérêt public, leurs critères diffèrent considérablement en ce qui concerne plusieurs points cruciaux. Premièrement, les critères précisés dans l'arrêt Jules n'imposent pas de restriction quant à la question ou à l'échelon de la cause dans l'organisation judiciaire. À ce sujet, les critères Jules ne font qu'indiquer que les questions de la cause doivent être uniques, avoir une importance pour le public et transcender les intérêts du plaideur en question. Plusieurs causes pour lesquelles il peut être impossible d'obtenir un financement à titre de cause type (par exemple parce que le PFCT ne finance en général que les causes en appel) peuvent être admissibles à un financement en vertu du processus Jules. Deuxièmement, les critères Jules relatifs à l'indigence des plaideurs ne sont pas imposés en vertu du PFCT. Les critères du Programme précisent « qu'on tiendra compte des ressources financières dont un éventuel bénéficiaire dispose ou peut disposer » et que « l'éventuel bénéficiaire ne doit pas être admissible à l'aide juridique ». Toutefois, l'évaluation a conclu qu'il est impossible de déterminer si le PFCT tient compte des ressources financières d'un éventuel demandeur et, si c'est le cas, de quelle façon. À la section 8a du formulaire de demande du PFCT, les demandeurs éventuels doivent préciser d'autres sources de financement auxquelles ils pourraient faire appel pour financer l'action et ils doivent indiquer s'ils ont présenté une demande d'aide juridique. Cependant, aucun autre mécanisme ne semble être en place pour évaluer les besoins financiers du demandeur. Troisièmement, il est raisonnable de présumer que les critères qui revêtent une importance pour le public et qui font partie du PFCT et du processus de Jules peuvent être interprétés différemment par AINC et les tribunaux. Par exemple, à la différence du PFCT, le processus de Jules n'exige pas que la ou les questions en cause correspondent à l'intérêt du gouvernement fédéral pour qu'elles soient réglées par l'entremise d'un litige.
Pendant les entrevues auprès des informateurs, de nombreux spécialistes du droit autochtone, y compris des universitaires et des avocats, ont exprimé que depuis 2003, les tribunaux se sont montrés prudents dans l'application du test Jules pour déterminer s'il convenait d'accorder des provisions pour frais ou des paiements des dépenses en avance. [Note 9] De nombreux informateurs ont mentionné la cause Little Sisters Book and Art Emporium c.Canada (2007), pour laquelle la Cour suprême du Canada a revu la question des ordonnances de paiement en avance dans le contexte d'une décision rendue en 2004 par le Cour d'appel de la Colombie-Britannique (BCAA) en vue du renversement d'une ordonnance de paiement des dépenses en avance accordé par la Cour suprême de la Colombie-Britannique à Little Sisters. La BCCA a rejeté l'ordonnance en stipulant que même si le demandeur avait établi que sa revendication était à prime abord justifiée, il n'avait pas respecté les deux autres critères du test de Jules. La Cour suprême du Canada a confirmé la décision de la BCCA en avançant que l'octroi de paiement des dépenses en avance était une mesure exceptionnelle qui n'était pas justifiée dans le cas de Little Sisters (Little Sisters Book and Art Emporium c.Canada [Commissaire des Douanes et du Revenu]). La Cour a en outre confirmé que le respect des trois conditions énumérées est nécessaire mais pas suffisant pour justifier une ordonnance de paiement des dépenses en avance et que le test Jules exige que les sommes payées ne doivent être accordées qu'en dernier recours pour protéger l'intérêt public. Comme on l'indique à l'article 78 de la décision de 2007 :
La règle de l'arrêt Okanagan découlait d'un ensemble de faits très particuliers et déterminants qui engendraient une situation qui ne devrait guère se reproduire. Comme notre Cour l'a décidé dans l'arrêt Okanagan, la provision pour frais ne devrait être accordée qu'en dernier recours.
Plusieurs informateurs ont mentionné que peu de causes liées aux Autochtones ont fait l'objet d'ordonnances Jules. Deux exceptions sont dignes de mention, soit Xeni First Nations c.Colombie-Britannique (Roger William c.La Reine), pour laquelle on a avancé des fonds en appui à une revendication de titre en cours de la part d'une bande autochtone de la région de Chilcotin en Colombie-Britannique, et Joseph c.Canada, qui a trait à un différend au sujet de droits de pêche dans le village de Hagwilget en Colombie-Britannique. Plusieurs informateurs ont fait remarquer que la Cour suprême du Canada a appliqué la décision de Jules de manière à exiger que les éventuels demandeurs épuisent tous les autres moyens de financement pour qu'une ordonnance de Jules soit accordée. Comme on le précise à l'article 40 de la décision de la cause Joseph c.Canada sur l'octroi d'un paiement en avance :
Il importe que la provision pour frais demeure une mesure exceptionnelle; elle doit être conforme aux intérêts de la justice. Par conséquent, le demandeur doit étudier toutes les autres possibilités de financement, ce qui inclut, sans y être limité, les sources de financement public telles que l'aide juridique et les autres programmes destinés à aider divers groupes à ester en justice. Une provision pour frais ne représente ni un substitut ni un complément de ces programmes. Le demandeur doit également pouvoir démontrer qu'il a tenté, mais en vain, d'obtenir du financement privé au moyen d'une levée de fonds, d'une demande de prêt, d'une convention d'honoraires conditionnels et de toute autre source disponible. Le demandeur qui n'a pas les moyens de payer tous les frais du litige, mais qui n'est pas dépourvu de ressources, doit s'engager à fournir une contribution.
Un informateur qui a participé à des causes pour lesquelles un financement Jules a été octroyé a précisé qu'il s'est servi de la lettre de rejet du PFCT comme preuve de l'indigence de la partie exigée en vertu de la procédure Jules.
Rentabilité du processus Jules par rapport au Programme de financement des causes types
L'évaluation a tenté de déterminer si le processus Jules réduit ou pourrait éliminer l'utilité du PFCT. Nos conclusions, qui reposent sur des entrevues et une analyse, montrent que le processus Jules n'est pas un substitut au PFCT. Puisque ce processus n'en est qu'à ses débuts, il n'a pas été appliqué suffisamment pour qu'on puisse comparer sérieusement ses effets en matière de précédents jurisprudentiels autochtones créés par rapport à ceux du PFCT. De plus, plusieurs intervenants ont déclaré que les tribunaux ont, pour le meilleur ou pour le pire, appliqué tellement rigoureusement les conditions liées à l'octroi d'une provision pour frais et au paiement en avance des dépenses que ce processus pourrait dans bien des cas ne plus offrir une solution de rechange viable au financement.
Malgré la difficulté de tirer une conclusion en ce qui a trait aux possibilités d'application futures du processus Jules, il est possible de comparer la rentabilité du PFCT aux quelques exemples de causes qui ont été financées par une ordonnance Jules. Nos conclusions à cet égard indiquent qu'en comparaison avec les provisions pour frais et les ordonnances de paiement en avance des dépenses, le PFCT représente un moyen beaucoup plus économique de financer les litiges pour le gouvernement. Dans le cadre du PFCT, le taux maximum pour les services des avocats est limité à 150 $ l'heure, ce qui est beaucoup moins élevé que les taux du marché et que les taux établis par les tribunaux dans le processus de Jules (les témoignages des intervenants ont confirmé que les taux établis par les ordonnances de Jules étaient de 1,5 à 2 fois supérieurs à ceux du PFCT). De plus, le financement total pouvant être octroyé par le PFCT à un bénéficiaire et à une cause pour tous les échelons du système judiciaire est fixé à 1,5 million alors que les intervenants ont confirmé que les processus de Jules ne comportaient aucune limite de financement. Plusieurs intervenants ont remarqué que dans ce processus, l'établissement des taux fait souvent l'objet de débats très coûteux et conflictuels entre les parties au litige.
Afin de faciliter la discussion sur les solutions de rechange possibles au PFCT, notre étude a cerné cinq options qui s'offrent au gouvernement : 1) mettre fin au PFCT; 2) poursuivre le PFCT en y apportant des améliorations opérationnelles; 3) restreindre le PFCT aux causes stratégiques; 4) remplacer le PFCT par un organisme de financement public et indépendant; 5) remplacer le PFCT par un organisme autochtone indépendant spécialisé en droit.
L'évaluation a déterminé les principaux avantages et désavantages de chaque option. Le choix effectué parmi ces options dépendra certainement de l'orientation stratégique que souhaite adopter AINC en ce qui concerne le règlement des dossiers juridiques autochtones. L'annexe B présente les questions dont on peut tenir compte pour chaque solution de rechange ou option.
5.0 Constatations, conclusions et recommandations
La présente section renferme un ensemble des constatations, des conclusions et des recommandations qui se fondent sur l'analyse décrite à la section 4.0.
5.1 Pertinence et justification
Les constatations indiquent que la principale justification du Programme consiste à appuyer la stratégie de traitement des litiges d'AINC en finançant des causes types qui peuvent clarifier des questions juridiques et créer des précédents qui vont aider AINC à atteindre ses objectifs relatifs à ses responsabilités juridiques et constitutionnelles envers les peuples autochtones.
Les informateurs ont exprimé une opinion répandue à l'effet que de nombreux groupes autochtones ne disposent pas des ressources financières pour faire progresser les litiges. Le fait de faciliter l'accès au système judiciaire par les groupes défavorisés semble ainsi constituer une solide justification de l'appui de causes types importantes. Toutefois, l'évaluation a révélé que le Programme ne s'articule certes pas autour d'une structure semblable à l'aide juridique. Ce point est précisé expressément dans les critères du Programme et il est appuyé par les conclusions qui indiquent qu'il n'existe aucun mécanisme en place qui tient compte de la situation financière des demandeurs, sauf une question du formulaire de demande qui stipule d'énumérer d'autres possibilités de financement pour le litige.
Plusieurs informateurs ont soulevé la question à savoir si l'importance particulière accordée par le Programme aux modifications apportées en 1985 à la Loi sur les Indiens (projet de loi C-31) est appropriée étant donné la foule d'aspects du droit des Autochtones qui exige des éclaircissements.
L'évaluation indique que le PFCT concorde avec les priorités actuelles d'AINC. Les activités du Programme correspondent directement aux objectifs stratégiques généraux du Ministère en ce qui concerne le règlement des différends en suspens entre les peuples autochtones et le gouvernement.
Les résultats de l'évaluation précisent en outre que l'éclaircissement des droits touchant les peuples autochtones à l'aide d'un litige est un processus constant qui va se poursuivre dans un avenir prévisible.
L'évaluation a conclu que le Programme ne doit pas changer sa position à cet égard pour plusieurs raisons. Premièrement, l'adjonction de dispositions portant sur un financement en vertu du projet de loi C-31 aux critères du Programme n'a pas empêché celui-ci de financer des causes portant sur d'autres aspects du droit autochtone. Deuxièmement, de nombreuses personnes interrogées ont confirmé que la question du projet de loi C-31 demeure presciente, car elle n'a pas été entièrement réglée et elle serait sans doute utile au gouvernement, à plusieurs bandes et à de nombreuses personnes qui tentent de retrouver le statut d'Indien et l'appartenance à une bande. Troisièmement, en adjoignant des dispositions sur le financement des questions relevant du projet de loi C-31 aux critères du Programme, AINC offre des éclaircissements aux demandeurs au sujet des conditions d'admissibilité des causes en vue d'un financement. Si le Programme retirait la mention du projet de loi C-31 de ses critères, il conserverait toujours le pouvoir d'accorder ou de refuser le financement des demandes relatives à cette question. Toutefois, les conditions d'admissibilité seraient alors plus floues pour les éventuels demandeurs..
Recommandation 1 : Les observations présentées dans l'évaluation favorisent la poursuite du financement du Programme de financement des causes types (aucune action requise).
Recommandation 2 : Les observations montrent que les conditions d'admissibilité pour obtenir un financement en raison des modifications apportées en 1985 à la Loi sur les Indiens (projet de loi C-31) devraient demeurer dans les critères du Programme (aucune action requise).
5.2 Conception et mise en œuvre
Notre analyse a déterminé que les procédures administratives du Programme étaient appliquées de manière cohérente aux causes de base dans lesquelles les demandes sont présentées au responsable du programme au moyen d'un formulaire normalisé. Des avis juridiques sont demandés et les autres secteurs d'AINC et les ministères touchés par la cause sont consultés au moyen de notes d'information. Les causes stratégiques, ou celles qui sont sélectionnées dans le cadre de la stratégie générale de traitement des litiges du Ministère, sont choisies aux niveaux supérieurs. Par conséquent, elles ne sont pas assujetties au processus d'évaluation s'appliquant normalement au financement des causes types. Notre évaluation n'a pas permis de constater si une procédure officielle est utilisée pour la sélection des causes stratégiques.
La plupart des informateurs, y compris les bénéficiaires de fonds et les intervenants gouvernementaux qui ont pris part au processus d'examen, ont indiqué être satisfaits du processus de communication et du moment des interactions entre eux et les responsables du Programme. En outre, les demandeurs retenus et rejetés ont été satisfaits des exigences quant à la production de rapports qui sont décrites dans le formulaire de demande.
Bien que l'évaluation ait révélé que la structure de mise en œuvre du PFCT est respectée de manière cohérente, des discussions avec plusieurs informateurs ont indiqué que la transparence n'est pas jugée être à la hauteur, qu'il y a possibilité d'influence politique excessive sur le Programme et une possibilité de conflits d'intérêts bureaucratiques (intérêts ministériels et bureaucratiques pouvant empêcher ou protéger le gouvernement ou un ministère fédéral en ce qui concerne le financement d'une cause particulière dans le but d'éviter une éventuelle étude minutieuse ou une responsabilité financière découlant d'une décision rendue contre le Canada). L'évaluation n'a trouvé aucune preuve appuyant les allégations d'irrégularité; toutefois, l'évaluation recommande que le Programme adopte des mesures visant à en améliorer la transparence, les critères d'admissibilité et les procédures relatives à la documentation.
Des discussions avec plusieurs informateurs ont indiqué que des gens qui ne font pas partie du gouvernement estiment que le Programme fait preuve d'une transparence insuffisante. Nous avons examiné plusieurs des avantages et désavantages associés à la pratique actuelle de fournir les renseignements sur le Programme sur demande seulement. Nous avons constaté que le Programme n'est peut-être pas connu de tous les utilisateurs éventuels, et que même ceux qui sont au courant de son existence ne connaissent pas tous les aspects de sa structure et de ses processus de mise en œuvre. Certains intervenants gouvernementaux pensent qu'une promotion plus active du programme pourrait entraîner une hausse du nombre de demandes, ce que le budget actuel ne peut accepter. Toutefois, on ne doit pas nécessairement considérer ce résultat comme étant négatif, puisqu'une augmentation de la compétition pour l'obtention des ressources limitées du Programme pourrait se traduire par une sélection plus optimale des causes susceptibles de créer des précédents. Les conclusions de l'évaluation sont que bien qu'il ne soit pas nécessaire de faire une promotion active du programme, les critères d'admissibilité et les renseignements concernant la présentation d'une demande de financement pour une cause type devraient être diffusés publiquement.
Étant donné que le Ministère vise à améliorer la transparence du Programme, il peut envisager de se servir du processus de renouvellement de programme pour clarifier les modalités et conditions actuelles du PFCT. Pour le moment, ces modalités et conditions ont toujours trait au « droit jurisprudentiel indien », bien que l'expérience à ce jour indique que le Programme ait été axé davantage, de façon générale, sur la jurisprudence autochtone (notamment la jurisprudence relative aux Métis). De plus, bien que le Ministère puisse en bout de ligne souhaiter conserver une discrétion au sujet des causes à financer, puisque le PFCT est un programme financé à même les fonds publics, les conditions de financement (bénéficiaires admissibles, processus décisionnel et paramètres de financement) doivent être précisées de manière suffisamment détaillée pour permettre une mise en œuvre adéquate du Programme et la surveillance de celui-ci. Ainsi, les modalités et conditions actuelles du Programme tireraient avantage d'un examen destiné à régler les préoccupations au sujet des éléments appuyés ou non par le Programme.
Bien que plusieurs informateurs aient avancé que des aspects de la structure de mise en œuvre du Programme risquent d'entraîner des conflits d'intérêts (notamment que les intérêts ministériels et bureaucratiques peuvent avoir la priorité sur l'intérêt public), l'évaluation a révélé qu'il n'y a aucune solution facile pour atténuer cette perception, tant que le Programme est offert par le gouvernement plutôt que par un organisme de financement externe ou un organe indépendant. L'évaluation a également établi que depuis sa mise sur pied, le PFCT a pris des mesures pour réduire au minimum la participation de Justice Canada au processus d'examen. Malgré ces mesures, des représentants gouvernementaux affirment encore que le PFCT doit se procurer des avis juridiques de Justice Canada. L'évaluation conclut que les allégations selon lesquelles les représentants de Justice Canada se trouvent dans des situations de conflits d'intérêts sont surtout hypothétiques et qu'elles ne correspondent pas à la réalité du Programme.
Plusieurs informateurs ont soulevé des préoccupations relativement au contrôle du Programme, particulièrement en ce qui a trait aux autres secteurs et directions d'AINC et au pouvoir décisionnel du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien en matière de financement. L'évaluation a constaté que la structure du processus de mise en œuvre actuel assure un contrôle complet des décisions de financement à AINC. Ce pouvoir discrétionnaire final est expressément décrit dans les critères du Programme et il ne devrait surprendre aucun demandeur. La décision de conférer au ministre d'AINC les pouvoirs décisionnels en matière de financement apporte toutefois la possibilité qu'une influence politique soit exercée sur le Programme. Notre analyse des dossiers a révélé très peu d'interventions directes du ministre (à l'exception des recommandations d'approbation). Certains informateurs gouvernementaux ont laissé entendre que la structure d'autorité actuelle augmentait la sensibilisation du cabinet à l'égard des décisions de financement et la surveillance gouvernementale. Toutefois, notre évaluation n'a pas été en mesure de cerner d'autres avantages à valeur ajoutée découlant de la participation du ministre au processus décisionnel en matière de financement.
Bien qu'il ne constitue pas un aspect important de l'évaluation, l'examen de la structure de gestion des dossiers du Programme a révélé que les causes sont séparées en dossiers financiers, qui renferment des renseignements sur les accords de contribution, les débours et les dossiers de litige, qui contiennent tous les autres documents. Dans certains cas, les dossiers de litige sont fermés subitement sans explication. Les conclusions de l'évaluation laissent entendre que les responsables du Programme prennent périodiquement part à la préparation de courts résumés de cause qui donnent des détails pertinents sur la situation actuelle de la cause. Une fois qu'une cause est terminée ou que le financement a cessé, un résumé final du dossier peut être joint à la fin du dossier. Bien que l'évaluation ait conclu que les responsables actuels du Programme sont en mesure d'atteindre les objectifs fixés en vertu du système actuel de gestion des dossiers, ces suggestions peuvent s'avérer utiles si de nouveaux employés ou des évaluateurs ou vérificateurs futurs doivent examiner les dossiers du Programme. La préparation de résumés peut porter notamment sur des indicateurs de mesure du rendement, qui peuvent servir d'outil pour AINC et les responsables du Programme en vue d'une évaluation destinée à déterminer si les résultats escomptés du Programme ont été obtenus.
Recommandation 3: a) Accroître la transparence du Programme en publiant les renseignements s'y rattachant au site Web du Ministère, et b) mieux documenter les dossiers.
Recommandation 4: Dans le cadre du processus de renouvellement du Programme, AINC devrait étudier et mettre à jour les conditions actuelles du Programme afin de mieux définir les paramètres de financement.
5.3 Réussites et conséquences
L'évaluation a révélé que, depuis sa mise sur pied le PFCT a octroyé des fonds pour de nombreuses causes qui ont entraîné la création de précédents importants dans divers domaines de la jurisprudence liée aux Autochtones, notamment les droits issus de traités, les droits ancestraux et le titre autochtone, l'obligation fiduciaire, la préservation de l'honneur de la Couronne et l'obligation de consulter, le coût du litige et l'exemption fiscale et l'insaisissabilité. De nombreux informateurs ont confirmé que le règlement de ces causes a eu des incidences considérables sur le développement économique et ont influencé l'élaboration de politiques par le gouvernement.
L'évaluation a également examiné la proportion des causes concernant les questions autochtones ayant été financées par le PFCT et entendues à la Cour suprême du Canada. Depuis 1983, le Programme a financé environ 52 % de toutes les causes liées aux Autochtones ayant été entendues à la Cour suprême du Canada, alors qu'entre 2003 et 2007, ce pourcentage était d'environ 63 %.
Malgré plusieurs problèmes de méthodologie en rapport avec l'évaluation de l'incidence du PFCT, les informateurs ont souvent fait remarquer que le Programme a réussi à financer de nombreuses causes qui ont créé des précédents jurisprudentiels importants. De plus, bien des informateurs ont précisé que bien des causes importantes n'auraient pas pu être traitées sans l'appui du PFCT. L'évaluation a permis de constater que de nombreux précédents importants liés aux Autochtones ont découlé de causes qui n'étaient pas financées par l'entremise du PFCT. Toutefois, ce financement en lui-même n'amenuise pas l'incidence du PFCT.
5.4 Rentabilité et solutions de rechange
Bien qu'une très grande majorité des informateurs clés aient signalé que le Programme pourrait appuyer un plus grand nombre de causes s'il disposait de ressources supplémentaires, la plupart de ceux-ci ont convenu que les ressources actuelles ont permis au Programme de financer différentes causes importantes qui ont résulté en des précédents importants liés aux Autochtones. De plus, pratiquement tous les informateurs ont convenu que le Programme est rentable pour le bénéficiaires, même si l'évaluation a révélé qu'on estime en général, à l'extérieur du gouvernement, que le financement consenti au Programme est insuffisant et l'empêche d'appuyer de nombreuses causes qui en sont au stade du procès (qui sont souvent plus coûteuses que les causes en appel).
Certains informateurs ont indiqué que dans bien des cas, le financement octroyé par le Programme ne correspondait pas à tous les coûts du litige et que l'avocat du bénéficiaire devait donc souvent agir en bonne partie à titre de bénévole. Plusieurs informateurs ont suggéré d'augmenter les taux ou de faire en sorte qu'ils correspondent à ceux versés aux avocats de la Couronne. Il est raisonnable de penser qu'une augmentation des taux payés aux avocats se traduira probablement par la réduction du nombre de causes financées si les ressources du Programme ne sont pas également augmentées. Toutefois, il est possible que le Programme perde sa pertinence dans le futur s'il est incapable de verser aux avocats le financement dont ils ont besoin pour couvrir leurs frais d'exploitation.
Malgré la difficulté de tirer des conclusions en ce qui a trait aux possibilités d'application futures du processus de Jules, la comparaison de la rentabilité du PFCT aux quelques exemples de causes qui ont été financées par une ordonnance de Jules indique que le PFCT est un mécanisme beaucoup plus rentable pour le gouvernement en vue du financement des litiges. AINC et le PFCT devront absolument surveiller l'évolution du processus de Jules devant les tribunaux afin d'élaborer une stratégie adéquate destinée à optimiser la création de précédents importants liés aux Indiens et de réduire au minimum le coût pour le public.
L'évaluation a cerné plusieurs solutions de rechange au PFCT actuel, que le gouvernement peut souhaiter examiner. Les principaux avantages et désavantages sont précisés pour chaque option. Toutefois, les recommandations ne sont pas incluses, car bon nombre de ces scénarios sont hypothétiques et ils exigent une analyse minutieuse en consultation avec les parties concernées. Nous avons remarqué que le choix effectué parmi ces options dépendra certainement du niveau d'influence que le gouvernement souhaite exercer sur la capacité des Autochtones à obtenir le règlement de leurs griefs par le biais du processus judiciaire.
Recommandation 5: Étant donné que le budget actuel du Programme est de 750 000 $ par année, le financement devrait être réservé aux causes types devant une cour d'appel.
Recommandation 6: Les renouvellements futurs du PFCT devraient envisager la possibilité que les taux horaires de la rémunération des avocats soient indexés à l'inflation.
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Tollefson, C., D. Gilliland et J. DeMarco. 2004. « Towards a Costs Jurisprudence in Public Interest Litigation », Revue du Barreau canadien, 83(2), 473–514.
Causes et lois citées
Colombie-Britannique (Ministre des Forêts) c.Bande indienne Okanagan [2003] R.C.S. 371
Little Sisters Book and Art Emporium c.Canada (Commissaire des Douanes et du Revenu), [2007] 1 R.C.S. 38, 2007 CSC 2
Joseph c. Canada, [2008] C.F. 574
Xeni Gwet'in First Nations c. Colombie-Britannique, [2002] BCCA 434, 2004 BCSC 963
Loi sur le ministère de la Justice, L.R.C. 1985, c. J-2
Tableau 10 : Options/Solutions de rechange
(1) Mettre fin au PFCT
Les engagements financiers déjà pris seraient respectés, mais aucune nouvelle cause ne serait financée.
Cette option pourrait être justifiée si les inconvénients du programme l'emportaient sur les avantages. Élimination d'allégations potentielles selon lesquelles le programme serait inconvenant et constituerait une ingérence dans le système de justice
Économies des dépenses annuelles du PFCT à Les ressources pourraient être affectées à d'autres priorités. Le choix de cette option provoquerait probablement des critiques de la part des organismes autochtones et des organismes juridiques.
Option probablement plus coûteuse pour le gouvernement si les ordonnances de paiement en avance/intérimaire des dépenses (ordonnances du juge Jules) devenaient plus fréquentes.
Réduction du nombre d'importantes causes à valeur de précédent présentées en raison des limites financières de nombreux groupes autochtones (surtout si les ordonnances du juge Jules demeurent peu fréquentes)
(2) Maintenir le PFCT avec des améliorations opérationnelles (solution de rechange recommandée)
Le programme serait maintenu avec les améliorations opérationnelles recommandées dans l'évaluation. Maintien d'un programme, qui de toute évidence, produit les résultats voulus, c'est-à-dire appuyer d'importantes causes autochtones créant des précédents
Option potentiellement moins coûteuse que de la création ou le financement de nouvelles entités (options 4 et 5)
AINC continue d'influer sur les décisions de financement (comparativement aux options 4 et 5). La perception de conflits d'intérêts potentiels demeure un sujet de préoccupation.
La perception d'influence politique potentielle demeure un sujet de préoccupation.
(3) Limiter le PFCT à des causes stratégiques
Le PFCT serait maintenu, mais ne financerait que des causes liées à des questions ou des domaines que le Ministère considère stratégiques et juge utile de régler par des litiges. Concentration plus grande pour appuyer les causes qui auront l'influence la plus considérable pour le gouvernement. Perception accrue de conflit d'intérêts (comparativement aux options 2, 4 et 5)
Perception accrue d'influence politique (comparativement aux options 2, 4 et 5)
(4) Remplacer le PFCT par un organisme public de financement indépendant
Le PFCT serait remplacé par un organisme externe de financement indépendant qui pourrait être modelé sur l'ancien Programme de contestation judiciaire. Il faudrait probablement une somme considérable de temps et d'argent pour déterminer les critères précis qui gouverneraient une telle organisation (pouvoirs, structure de gouvernance, mandat, types de causes admissibles au financement, budget, etc.) Faible perception de conflit d'intérêts
Faible perception d'influence politique dans les décisions de financement Coûts de démarrage initialement
Latitude réduite en ce qui concerne les décisions de financement
Option potentiellement plus coûteuse qu'un programme administré au sein d'AINC (l'organisme aurait probablement besoin de ressources additionnelles)
La sélection des membres de l'organe directeur pourrait prêter à controverse.
Les évaluateurs n'ont pas pu consulter les avis juridiques de Justice Canada et des Services juridiques d'AINC. (retourner au paragraphe source de la note)
Pour de plus amples renseignements sur la mission et les objectifs stratégiques du Ministère. (retourner au paragraphe source de la note)
Voir l'Architecture des activités de programme de 2009-2010. (retourner au paragraphe source de la note)
Cette information est tirée de Hein (2000), Brodie (2001), Peltz (1997) et Eid et coll. (2001). (retourner au paragraphe source de la note)
Eid et coll. (2001). (retourner au paragraphe source de la note)
Pour le texte complet de la Loi . (retourner au paragraphe source de la note)
Rossi, P.H., H.E. Freeman et M.W. Lipsey. 1999. Evaluation: A Systematic Approach. Sage Publications, page 238. (retourner au paragraphe source de la note)
Ibdem. (retourner au paragraphe source de la note)
Pour d'autres commentaires, reportez-vous à Tollefson, Costs and the Public Interest Litigant: Okanagan Indian Band and Beyond. (retourner au paragraphe source de la note)

References: l'article 35
 l'article 35
 l'article 35
 L'article 35
 l'article 5
 l'article 35
 l'article 78
 l'article 40
 CSC