Source: https://www.telemedicus.info/urteile/Rundfunkrecht/Die-duale-Rundfunkordnung/83-BVerfG-Az-1-BvF-184-4.-Rundfunkentscheidung-Niedersachsen.html
Timestamp: 2019-04-18 11:19:52+00:00

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Aktenzeichen: 1 BvF 1/84
Verkündet am: 1986-11-04
1. § 3 Absatz 3 Satz 4 des Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes vom 23. Mai 1984 (Niedersächsisches Gesetz- und Verordnungsbl. S. 147) ist mit Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig. § 3 Absatz 3 Satz 3 des Gesetzes wird damit gegenstandslos.
Im übrigen sind § 2, § 3 Absatz 1, 3 und 4, § 5, § 6, §§ 8 bis 10, § 13, § 15, §§ 23 bis 26, § 27 Absatz 1, § 28 Absatz 1 bis 4 und Absatz 5 Satz 1, § 44 Absatz 1 bis 4 und Absatz 5 Satz 1 sowie § 46 Absatz 2 und 3 des Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes - § 6 Absatz 1 Satz 2 Nr. 3 und § 23 in der verfassungsrechtlich gebotenen Auslegung - mit dem Grundgesetz vereinbar.
b) Wenn sich damit die technischen Voraussetzungen der Veranstaltung und Verbreitung von Rundfunksendungen verbessert haben oder verbessern werden, kann Gleiches nicht für die ökonomischen Bedingungen gelten. Namentlich im Fernsehbereich führen Anfangsinvestitionen und Betrieb sowie erhebliche Aufwendungen für die Verbreitung der Programme zu hohen Kosten, während die Finanzierungsmöglichkeiten im wesentlichen auf Werbeeinnahmen beschränkt sein werden. Nach verbreiteter Ansicht werden sich zwei, höchstens drei bundesweite private, auf Werbeeinnahmen angewiesene Anbieter von Vollprogrammen behaupten können. Im Hörfunkbereich ist die Kostensituation zwar günstiger. Aber auch hier stellt sich die Frage der Finanzierbarkeit durch Wirtschaftswerbung. Im ganzen gesehen bleibt es mithin nach wie vor dabei, daß zumindest die Verbreitung von Fernsehvollprogrammen einen außergewöhnlich hohen finanziellen Aufwand erfordert. Die Teilnehmer werden ihrerseits über die Rundfunkgebühr hinaus mit den Kosten für die Anschließung an ein Kabelnetz, den Kosten für die Installation der Kabelanlage zwischen Übergabepunkt und Empfangsgerät oder die Nutzung einer kabeltauglichen Hausverteilanlage sowie den laufenden Kosten der Kabel- und Programmnutzung belastet oder müssen für den direkten Satellitenempfang Investitionen in Höhe von mehreren Tausend DM vornehmen.
(6) Der Antragsteller hat Angaben über die nach Absatz 1 Satz 2 und Absatz 2 Satz 3 erheblichen Beziehungen zu machen. Die Erlaubnisbehörde kann von dem Antragsteller verlangen, daß er durch das Anmeldeverfahren beim Bundeskartellamt nachweist, daß Vorschriften der Zusammenschlußkontrolle dem Vorhaben nicht entgegenstehen. 40
(2) Jeder Veranstalter hat sicherzustellen, daß in seiner Berichterstattung die Auffassungen der wesentlich betroffenen Personen, Gruppen oder Stellen angemessen und fair berücksichtigt werden. Wertende und analysierende Einzelbeiträge haben dem Gebot journalistischer Fairneß zu entsprechen. Ziel aller Informationssendungen ist es, sachlich und umfassend zu unterrichten und damit zur selbständigen Urteilsbildung der Bürger beizutragen.
1. Das Gesetz habe die verfassungsrechtlich gebotene gegenständliche und inhaltliche Vielfalt unzureichend geregelt und diese - namentlich im Zusammenhang der Anforderungen an die Träger von Rundfunkprogrammen, der Kontrolle im Programmbereich und der Regelung der Finanzierung - nicht wirksam gesichert. Unzureichend seien auch die Vorkehrungen gegen die Entstehung vorherrschender Meinungsmacht, die sich sowohl aus einer Konzentration im Bereich des privaten Rundfunks als auch aus einer Medienverflechtung ergeben könnte. 108
a) Das Gesetz enthalte keine Regelung über den erforderlichen Umfang der einzelnen Programmsparten. Von den bevorzugten Vollprogrammen im Hörfunk- und Fernsehbereich (§ 6 Abs. 1 LRG) habe sich der Gesetzgeber zwar die Abdeckung einer breiten Programmpalette versprochen; er könne jedoch nicht verhindern, daß dieses Programmangebot zugunsten von Sparten- und Zielgruppenprogrammen entfalle, wenn sich für Vollprogramme keine Interessenten fänden. Auch der Mindestumfang für Vollprogramme sei nicht vorgeschrieben. Daß derartige Regelungen entbehrlich seien, weil gegenständliche Vielfalt sich in einem marktwirtschaftlich orientierten Rundfunk von selbst einstellen werde, könne wegen der medienökonomischen Besonderheit des Rundfunks nicht erwartet werden.
e) Auch im übrigen seien die Regelungen des Landesrundfunkgesetzes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Was das für Vollprogramme geltende Professionalitätserfordernis des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LRG angehe, so solle dieses einen geordneten Rundfunkbetrieb gewährleisten und die Leistungsfähigkeit des privaten Rundfunks im Hinblick auf die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sichern. Eine Privilegierung der Presse um ihrer selbst willen sei damit nicht verbunden. Schließlich sei auch der Persönlichkeitsschutz gegenüber verbreiteten Programmen ausreichend. Er könne nach dem Recht des Landes begehrt werden, in dem das betreffende Programm veranstaltet werde. Diese Möglichkeit sei angesichts der entsprechenden Regelungen in den Rundfunkgesetzen der anderen Bundesländer auch hinreichend effektiv. Bezüglich ausländischer Programme müßten internationale Regelungen getroffen werden.
5. Nach Ansicht des Bundesverbandes Deutscher Zeitungsverleger können gegen das Landesrundfunkgesetz keine verfassungsrechtlichen Einwände erhoben werden. Seiner Verpflichtung zur Sicherung eines Mindestmaßes an Vielfalt sei der Gesetzgeber nachgekommen. Eine Bevorzugung von Presseunternehmen beim Zugang zum Rundfunk sei mit den gesetzlichen Regelungen - insbesondere mit § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LRG - nicht verbunden. Die gesetzlichen Sicherungen der Funktionsfähigkeit des ökonomischen Wettbewerbs seien ausreichend. Weitergehende gesetzliche Hürden für den Zugang vorhandener Medienunternehmer zum Rundfunk wären verfassungsrechtlich bedenklich, denn sie beschnitten die Presse in ihrer Konkurrenzfähigkeit auf dem Kommunikations- und Werbemarkt.
Darüber hinaus hat der Gesetzgeber Leitgrundsätze verbindlich zu machen, die ein Mindestmaß an inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung gewährleisten. Er muß eine begrenzte Staatsaufsicht vorsehen, den Zugang zur Veranstaltung privater Rundfunksendungen regeln und, solange dieser nicht jedem Bewerber eröffnet werden kann, Auswahlregelungen treffen, welche den Bewerbern eine gleiche Chance eröffnen (BVerfGE 57, 295 [324 f.]). Ob auch die Finanzierung privaten Rundfunks gesetzlicher Regelung bedarf, hat das Bundesverfassungsgericht noch nicht entschieden. Auch im vorliegenden Verfahren kann dies offenbleiben, weil das Niedersächsische Landesrundfunkgesetz die Materie geregelt hat.
Rechtlich ausgeformt wird dieses Modell einerseits in Bestimmungen, die für alle Stufen der Entwicklung gelten und einen für alle veranstalteten Programme verbindlichen Mindeststandard festlegen (§§ 11-14), andererseits in einem Gebot der Ausgewogenheit, das je nach der erreichten Stufe Binnenpluralität vorschreibt oder eine - beschränkte - Außenpluralität genügen läßt (§ 15). Dabei wird "Binnenpluralität" nur für den Inhalt der Programme verlangt; § 15 LRG beschränkt sich auf eine materiellrechtliche Regelung. Organisatorisch und verfahrensrechtlich gesichert werden soll deren Einhaltung durch die Programmkontrolle des Landesrundfunkausschusses (§ 28 LRG), die Aufgabe der aus Vertretern gesellschaftlich bedeutsamer Organisationen und Gruppen zusammengesetzten Versammlung ist (§ 32 Abs. 1 Nr. 5, § 30 LRG).
a) Wenn nach der Vorschrift die im Geltungsbereich des Gesetzes veranstalteten und verbreiteten (inländischen) privaten Rundfunkprogramme in ihrer Gesamtheit die bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Kräfte und Gruppen angemessen zu Wort kommen lassen müssen (Satz 1), diese Gesamtheit nicht einseitig einer Partei oder Gruppe, einer Interessengemeinschaft, einem Bekenntnis oder Weltanschauung dienen darf (Satz 2) und jedes zugelassene Programm als einzelnes den Anforderungen der Sätze 1 und 2 genügen muß, sofern die Ausgewogenheit nicht in Verbindung mit den anderen Programmen gewährleistet ist (Satz 3), so entspricht dies der verfassungsrechtlichen Grundanforderung gleichgewichtiger Vielfalt, die in der Rundfunkfreiheit enthalten ist. Der Gesetzgeber schreibt nur vor, daß die Programme privater Rundfunkveranstalter dieser Anforderung genügen müssen. Soweit § 15 LRG "Programme in ihrer Gesamtheit" und eine Beurteilung der für einzelne Programme geltenden Anforderungen "in Verbindung mit anderen Programmen" voraussetzt, ist zu berücksichtigen, daß - vor allem bei der Übertragung privater Rundfunkprogramme durch Kabel - von einer den ganzen Geltungsbereich des Gesetzes umfassenden Gesamtheit von Programmen nur bedingt die Rede sein kann; externe Ausgewogenheit läßt sich allein auf das jeweilige Übertragungssystem oder auf das jeweilige Verbreitungsgebiet derjenigen Programme beziehen, von denen angenommen wird, sie glichen einander aus. Unter dieser Maßgabe lassen sich verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Vorschrift grundsätzlich nicht erheben.
bb) Nicht zu beanstanden ist demgegenüber das Maß der Bestimmtheit der Kontrollmaßstäbe des § 13 und insbesondere des § 15 Satz 3 LRG. Wenn die Antragsteller darauf hinweisen, daß der Gesetzgeber es versäumt habe, diese Maßstäbe konkreter zu umschreiben und daß die Feststellung von Verstößen dadurch ebenso wie durch die nur begrenzten Aufzeichnungs- und Auskunftspflichten der Veranstalter (§§ 17, 28 Abs. 5 LRG) unvertretbar erschwert werde, so kann dem nicht gefolgt werden. § 13 LRG normiert Sorgfaltspflichten, die einer weiteren Konkretisierung nicht bedürfen. Der Ausgewogenheitsmaßstab des § 15 Satz 3 LRG ist zwar in der Tat in hohem Maße unbestimmt; er läßt sich aber nicht näher konkretisieren. Wie oben (I 3) gezeigt, handelt es sich um einen Richt- und Annäherungswert, der den zuständigen Organen eine Aufgabe stellt, dessen Realisierungen sich indessen nach Bestand und Gewicht nicht exakt messen lassen. Auch wenn ein solcher Maßstab nur bedingt geeignet erscheinen mag, Einzelverstöße gegen § 15 Satz 3 LRG im Rahmen einer laufenden Kontrolle mit der notwendigen Klarheit aufzuweisen oder zu verhindern, ermöglicht er doch die Prüfung und Entscheidung, ob gleichgewichtige Vielfalt im Sinne des dargelegten Grundstandards im wesentlichen besteht, ob sie konkreten und ernsthaften Gefährdungen ausgesetzt ist, so daß Maßnahmen zum Schutz der Rundfunkfreiheit geboten sind. Dazu reichen auch die Aufzeichnungs- und Auskunftspflichten der Veranstalter aus. Insoweit von der Funktionsfähigkeit der Kontrolle auszugehen erscheint um so eher gerechtfertigt, als in schwerwiegenden Fällen Hinweise und Proteste nicht ausbleiben werden, die institutionelle Kontrolle also durch die Kontrolle der Öffentlichkeit gestützt werden dürfte.
Die Rundfunkräte der öffentlich-rechtlichen Anstalten haben wesentlich weitergehende, wenn auch eher mittelbare Einflußmöglichkeiten auf die Programmgestaltung als der Landesrundfunkausschuß des Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes und die entsprechenden Gremien anderer Landesmediengesetze. Dies gilt für die personellen Entscheidungsbefugnisse, insbesondere die Wahl (und Wiederwahl) des Intendanten, sowie für die organisatorische Rahmensetzung der Programmarbeit, etwa den Erlaß von Programmrichtlinien, und für die haushaltsrechtlichen Befugnisse der Rundfunkräte. Insgesamt kommt ihnen eine - nicht auf die nachträgliche Kontrolle von Sendungen beschränkte - gestaltende, gegebenenfalls auch verhindernde Funktion zu, mögen sie diese auch nicht immer wahrnehmen oder mag dies nach außen nur wenig hervortreten. Die externen Organe der Programmkontrolle nach den neuen Landesmediengesetzen verfügen hingegen nur über wesentlich schwächere Einflußmöglichkeiten. Ein positiver Einfluß auf die Programmgestaltung kommt ihnen nicht zu. Ihre Funktion beschränkt sich grundsätzlich auf eine repressive Programmkontrolle, die erst jenseits der Grenze der Rechtsverletzung einsetzen kann, während Einwirkungsmöglichkeiten "im Vorfeld" weithin fehlen. Eine Ausnahme bildet ihr Einfluß auf die Zulassung der Veranstalter, wie dies auch in § 3 Abs. 3 und 4 LRG - allerdings in problematischer Weise (vgl. unten V 1 b*) - vorgesehen ist. 181
b) § 5 Abs. 6 Satz 2 LRG sucht der Gefahr einer Konzentration durch Zusammenschlüsse von Rundfunkveranstaltern Rechnung zu tragen. Danach kann die Erlaubnisbehörde von einem Antragsteller verlangen, durch das Anmeldeverfahren beim Bundeskartellamt nachzuweisen, daß Vorschriften der Zusammenschlußkontrolle dem Vorhaben nicht entgegenstehen. Diese Regelung ist verfassungsrechtlich unbedenklich. Wenn der Landesgesetzgeber davon ausgegangen ist, daß die Kontrolle der Zusammenschlüsse von Rundfunkveranstaltern sich nach dem Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen richte, so ist das nicht zu beanstanden. Der Landesgesetzgeber bleibt jedoch auf Grund seiner ausschließlichen Kompetenz für den Rundfunk zu Vorkehrungen dagegen verpflichtet, daß Meinungsmacht im Rundfunk, die sich aus einer Fusion von Rundfunkveranstaltern ergibt, zu einer vorherrschenden wird.
c) In den durch das Gesetz nicht ausdrücklich geregelten sonstigen Fällen der Entstehung vorherrschender Meinungsmacht im privaten Rundfunk verhält es sich nicht anders. In diesen wie auch bei einem die Meinungsvielfalt gefährdenden Zusammenschluß reichen indessen die Verpflichtung zur Binnenpluralität und die Mittel des § 28 LRG zu der gebotenen Sicherung nicht ohne weiteres aus. Grundsätzlich müssen die gesetzlichen Vorkehrungen zur Erhaltung der Meinungsvielfalt um so effektiver sein, je weiter der private Rundfunk von einer Lage funktionierender Außenpluralität entfernt ist; dies entspricht auch der Logik des niedersächsischen Übergangsmodells. Solange mehrere Anbieter im Lande veranstalteter privater Fernseh- oder Hörfunkprogramme miteinander konkurrieren, sind die genannten Sicherungen als ausreichend zu erachten. Die Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht erscheint auch noch gewährleistet, wenn es sich bei einem alleinigen Veranstalter um eine Anbietergemeinschaft handelt, in der durch Vertrag oder Satzung ein vorherrschender Einfluß eines Gesellschafters auf das Programm ausgeschlossen ist. In Fällen hingegen, in denen ein solcher Einfluß von einem alleinigen Veranstalter ausgeübt werden könnte, kann das nicht gelten; hier bedarf es weiterer Sicherungen, etwa der Verpflichtung zur Bildung eines Programmbeirates, dem wirksamer Einfluß auf das Programm zukommt, wie das beispielsweise § 22 Abs. 2 des Landesmediengesetzes Baden-Württemberg vorsieht. Dieser Aufgabe hat auch der niedersächsische Gesetzgeber durch eine ergänzende Regelung Rechnung zu tragen.
a) Insofern greift im Falle eines Zusammenschlusses von Zeitungsverlegern zur Veranstaltung von Rundfunksendungen das Kartellrecht ein, auf das § 5 Abs. 6 Satz 2 LRG Bezug nimmt. Dehnt sich hingegen ein Printmedienunternehmen in den Bereich der elektronischen Medien, insbesondere des Rundfunks, aus, dann fehlt es an einem Tatbestand des geltenden Kartellrechts. Ob der Bundesgesetzgeber verfassungsrechtlich verpflichtet ist, diese Lücke dadurch zu schließen, daß er das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen um eine kartellrechtliche Prüfung vor Erteilung der Lizenz ergänzt, wie die Monopolkommission das empfohlen hat (Sondergutachten 11, 1981, Tz. 20 ff.; 5. Hauptgutachten 1982/1983, Tz. 596 ff.), ist im vorliegenden Normenkontrollverfahren, dessen Gegenstand ein Landesrundfunkgesetz ist, nicht zu entscheiden. Für den Landesgesetzgeber kann im Rahmen seiner Rundfunkgesetzgebung eine Verpflichtung zu Vorkehrungen nur bestehen, soweit die Entstehung multimedialer Meinungsmacht zu Gefahren für die Meinungsvielfalt im Rundfunk zu führen droht. Die verfassungsrechtliche Prüfung eines Rundfunkgesetzes hat sich infolgedessen auf die Frage zu beschränken, ob der Landesgesetzgeber dieser Verpflichtung nachgekommen ist.
Gegen die Einzelbestimmungen über Werbung sind Bedenken nicht ersichtlich: Ob eine Unterbrechungswerbung schlechthin verfassungsrechtlich zulässig wäre, bedarf keiner Entscheidung; die Zulässigkeit einmaliger Unterbrechung bei Sendungen von über 100 Minuten Dauer (§ 26 Abs. 1 Satz 3 LRG) begründet jedenfalls keine konkrete und ernsthafte Gefahr für die Rundfunkfreiheit, zumal die Zeit der Unterbrechung im voraus anzugeben ist. Die Beschränkung der Werbezeit durch § 26 Abs. 2 LRG ist ohne praktische Bedeutung, weil kein privater Veranstalter einen Anteil von 20 vom Hundert erreichen dürfte und die Teilnehmer ein derart mit Werbung überladenes Programm kaum akzeptieren würden; es besteht mithin auch kein Anlaß, den Anteil von 20 vom Hundert zu beanstanden. Bei der durch Art. 26 Abs. 3 LRG begründeten "Transparenzpflicht" mag zwar zweifelhaft sein, wann eine Sponsorsendung "den Interessen des Dritten dient", so daß die Verpflichtung zur Namensnennung eintritt. Verfassungsrechtlich wäre eine solche Verpflichtung jedoch ohnehin nur geboten, wenn sie zum Schutz der Meinungsvielfalt erforderlich wäre. Dafür ist derzeit kein Anhaltspunkt ersichtlich. Infolgedessen kann es auch nicht, wie die Antragsteller meinen, darauf ankommen, daß Abs. 3 nur "Sendungen", nicht aber ganze Programme erfaßt. Das in § 26 Abs. 4 LRG ausgesprochene Verbot einer Einflußnahme dürfte allenfalls in Fällen schwerwiegender Verstöße praktische Bedeutung gewinnen; da seine Einhaltung vom Landesrundfunkausschuß zu überwachen ist (§ 28 Abs. 1 LRG), fehlen auch nicht verfassungsrechtliche Vorkehrungen zu seiner Sicherung. Daß schließlich die Werbung das ganze Verbreitungsgebiet umfassen und mindestens landesweiten Bezug haben muß (Abs. 5), ist um so weniger zu beanstanden, als die Vorschrift dem Schutz der örtlichen und regionalen Presse dient (LTDrucks. 10/1120, S. 42) und damit zu einem Teil mögliche Rückwirkungen auf die Presse ausschließt.
Demgegenüber erscheinen § 3 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 5 Abs. 5 Satz 2 LRG mit dem Gebot der Staatsfreiheit noch vereinbar. Nach dieser Bestimmung muß der Antragsteller erwarten lassen, daß er wirtschaftlich in der Lage ist, die Veranstaltung entsprechend dem Antrag durchzuführen. Hierbei sind die Möglichkeiten einer Wertung begrenzt: Die bereits vorhandenen Programme erlauben es, einen gewissen Kostenrahmen für die Veranstaltung von Rundfunkprogrammen abzugeben; auch handelt es sich zum Teil um Kosten, deren Höhe eindeutig zu bestimmen ist, wie etwa die Gebühren für die Kanalnutzung und Programmzuführung oder die Personalkosten. Im übrigen hat die Erlaubnisbehörde das beabsichtigte Programm zugrunde zu legen und die Angemessenheit der vorgelegten Finanzierungsvorstellungen zu prüfen. Ein unmittelbarer Einfluß auf das Programm ist ihr damit nicht eröffnet. Die Gefahr einer mittelbaren Einflußnahme auf den Programminhalt erscheint im Vergleich zu der Prüfung nach § 5 Abs. 4 LRG gering, weil die Erlaubnisbehörde im Falle nach ihrer Auffassung bestehender Mängel jedenfalls nicht vorschreiben könnte, auf welche Weise der Veranstalter die Finanzierung - etwa durch zeitliche Programmreduzierung, Verzicht auf bestimmte Programmformen, Verminderung des Personals - sicherzustellen habe. Infolgedessen wird das Gebot der Staatsfreiheit nicht verletzt.
dd) Demgegenüber stehen die Ausschreibung der Übertragungskapazitäten (§ 3 Abs. 2 LRG) und die Erteilung der Erlaubnis entsprechend einer Auswahlentscheidung des Landesrundfunkausschusses nicht im Ermessen der Erlaubnisbehörde. Ebensowenig kommt ihr ein für den Inhalt der Programme bedeutsamer Entscheidungsspielraum bei der Bestimmung der Modalitäten der Erlaubnis zu (§ 7 LRG). Es handelt sich vielmehr nach Wortlaut und Systematik der maßgeblichen Vorschriften um gebundene Entscheidungen, die keine auf den Inhalt der Programme bezogenen Wertungen erfordern. Die Regelungen sind daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
a) Das gilt zunächst für die Erlaubnisvoraussetzungen des § 5 LRG. Abgesehen von den zu beanstandenden Mängeln in den Absätzen 2 und 4, die bereits erörtert wurden (oben III 1 a* und V 1 b aa*), bestehen gegen die Regelungen dieser Vorschrift keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Auch die nach Ansicht der Antragsteller und der ARD zu enge Beschränkung des Kreises der Personen und Vereinigungen, denen eine Erlaubnis erteilt werden darf (§ 5 Abs. 1 LRG), verstößt nicht gegen Verfassungsrecht. 222
aa) Das Bundesverfassungsgericht ist im Urteil vom 16. Juni 1981 davon ausgegangen, daß dem Gesetzgeber die Wahl zwischen einem System mit Vollprogrammen und einem solchen mit Teil- und Spartenprogrammen offensteht (BVerfGE a.a.O.). Demgemäß ist gegen die Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LRG nichts einzuwenden, zumal erst in dem damit maßgebenden Zeitraum von 10 Jahren (§ 7 Abs. 2 Satz 1 LRG) eine Amortisation der hohen Investitionen erwartet werden kann und es sachlich gerechtfertigt erscheint, die im Vordergrund des Interesses stehenden, aber nach wie vor knappen terrestrischen Frequenzen nur an solche Bewerber zu vergeben, die an einem langfristigem Engagement im Rundfunkbereich interessiert und hierzu auch fähig sind (vgl. auch § 5 Abs. 5 Satz 2 LRG (oben 1 b). Ebensowenig läßt sich das in § 6 Abs. 2 Satz 1 LRG festgelegte primäre Auswahlkriterium der weitestmöglichen Ausnutzung der Sendezeit beanstanden. Dieses Merkmal steht neben demjenigen des Beitrags zu größtmöglicher Vielfalt (§ 6 Abs. 2 Satz 2 LRG). Der systematische Zusammenhang zwischen Satz 1 und Satz 2 legte es nahe, die vielfaltsorientierte Auswahl nach Satz 2 zwischen denjenigen Bewerbern vorzusehen, welche die Sendezeit ähnlich weit in Anspruch zu nehmen beabsichtigen. Das Gesetz schwächt also die Bedeutung des Sendezeitkriteriums gegenüber dem Vielfaltkriterium wesentlich ab. Endlich ist zu berücksichtigen, daß der Vorrang von Vollprogrammen nicht zu der von den Antragstellern offenbar befürchteten Zulassung finanzkräftiger, schon jetzt marktbeeinflussender oder gar marktbeherrschender Einzelanbieter führen muß. Die relativ hohe Zugangsschwelle kann - wie das erste niedersächsische Erlaubnisverfahren gezeigt hat - auch von einer Anbietergemeinschaft überwunden werden, die dann im Hinblick auf die Vielfaltsanforderungen des Art. 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und Abs. 2 Satz 2 und 3 LRG gegenüber Einzelanbietern ohnehin im Vorteil sein wird.
Entgegen der Auffassung der Antragsteller normiert § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LRG auch kein verdecktes Presseprivileg, das ebenso verfassungswidrig wäre wie ein offenes. Eine solche Auslegung erscheint zwar nicht schlechthin ausgeschlossen; "Professionalität" kann jedoch auch als Maßstab der Sicherstellung eines technischen und formalen Mindeststandards für die Veranstaltung von Rundfunksendungen verstanden werden, der eine bestimmte Sachausstattung und ausreichend ausgebildetes und angeleitetes Personal voraussetzt. Zur Erfüllung dieses Standards sind Erfahrungen des Unternehmers im Printmedienbereich weder hinreichend noch notwendig: Sie gewährleisten keineswegs, daß er in der Lage sein wird, insbesondere die technischen Anforderungen an die Veranstaltungen von Rundfunkprogrammen zu bewältigen; andererseits kann ein Interessent durch Verpflichtung von Personal aus dem journalistischen, künstlerischen und technischen Bereich und den Ankauf von Sachmitteln auch ohne bisherige eigene Medienerfahrung ein leistungsfähiges Rundfunkunternehmen aufbauen. Diese Auslegung wird durch die Entstehungsgeschichte des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LRG bestätigt: Bereits in der Begründung des Regierungsentwurfs wird angeführt, daß sich Professionalität "aus der personellen Zusammensetzung des Antragstellers" ergebe, "aber auch aus dem Kreis der Mitarbeiter, die von ihm für den Fall der Erteilung der Erlaubnis vertraglich verpflichtet worden sind" (LTDrucks. 10/1120, S. 34). Nach Auffassung des Landtagsausschusses für Medienfragen handelt es sich "um eine Klausel, die lediglich schlichten Dilettantismus verhindern soll"; weitergehende Zwecke dürften mit der Vorschrift nicht verfolgt werden (Schriftlicher Bericht des Landtagsausschusses für Medienfragen, LTDrucks. 10/2770, S. 3). Der Ausschuß gibt noch ergänzend die vor ihm geäußerte Auffassung der Regierung wieder, wonach das Merkmal einen gewissen Leistungsstandard für die besonders wichtigen Vollprogramme der beiden zuerst verfügbaren Hörfunk- und Fernsehübertragungsmöglichkeiten sichern solle; wer als Veranstalter nicht selber über die erforderlichen Kenntnisse und Erfahrungen verfüge, könne dem Anspruch der Vorschrift ohne weiteres durch den Einsatz sachkundigen Personals genügen.
2. a) Das Niedersächsische Landesrundfunkgesetz normiert in § 44 Abs. 1 den Grundsatz freier Weiterverbreitung; der Gesetzgeber verfolgt damit das Ziel, den Zugang des Bürgers zu anderen Rundfunkprogrammen des In- und Auslands zu verbessern (LTDrucks. 10/1120, S. 26). Dies unterliegt keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Verfassungsrechtlich unbedenklich ist ferner die in § 46 Abs. 2 und 3 LRG getroffene Regelung, nach der für weiterzuverbreitende Programme im Falle nicht ausreichender Kapazitäten eine Auswahl vorgesehen ist, bei welcher den mehrheitlichen Wünschen der Teilnehmer Rechnung zu tragen ist. Damit hat der Gesetzgeber dem Erfordernis von Auswahlgrundsätzen (BVerfGE 57, 295 [327]) entsprochen und die Kriterien der Auswahl in hinreichender Weise bestimmt.
Unproblematisch ist diese Regelung für herangeführte Programme, die nach dem Recht, nach dem sie veranstaltet werden, dem Erfordernis inhaltlicher Binnenpluralität entsprechen müssen; deren Verbreitung ist zulässig. Stört ein anzeigepflichtiges Tendenzprogramm in erheblichem Maße die Ausgewogenheit der übrigen Programme, so daß seine Einspeisung mit § 44 Abs. 3 Satz 2 LRG nicht in Einklang steht, und wird die Verbreitung des Programms aus diesem Grunde untersagt (§ 44 Abs. 4 Satz 1 LRG), so unterliegt das verfassungsrechtlich keinen Bedenken.
dd) Die insgesamt niedrigeren Anforderungen, die das Landesrundfunkgesetz an die Verbreitung von Programmen stellt, könnten allerdings, wie die Antragsteller zutreffend hervorheben, Anlaß geben, die strengeren Bestimmungen über die Veranstaltung von Rundfunksendungen, insbesondere auch die Gebote des § 15 LRG zu umgehen; die Anbieter könnten die Programme an einem Ort veranstalten, an dem sie nur geringfügigen Einschränkungen unterliegen, und sie dann nach § 44 Abs. 3 LRG in niedersächsische Kabelanlagen einspeisen lassen. Dies gilt namentlich für Programme deutscher Veranstalter, die aus dem Ausland herangeführt werden.
Tags: Duale Rundfunkordnung, Grundversorgung, Meinungsvielfalt, Rundfunkfreiheit, Rundfunkrecht
Weitere Fundstellen: BVerfGE 73, 118.
Link zu dieser Entscheidung: http://tlmd.in/u/83

References: § 3
 § 3
 § 2
 § 3
 § 5
 § 6
 § 13
 § 15
 § 27
 § 28
 § 44
 § 46
 § 6
 § 23
 § 6
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 § 30
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 § 26
 Art. 26
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 § 3
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