Source: https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/Mietinto/Sidor/GrUB_6+2015.aspx
Timestamp: 2020-02-24 09:30:48+00:00

Document:
Talmanskonferensens förslag till lag om ändring av lagen om riksdagens tjänstemän och till nytt reglemente för riksdagens kansli (TKF 1/2015 rd): Ärendet har remitterats till grundlagsutskottet för betänkande.
Talmanskonferensen föreslår att lagen om riksdagens tjänstemän ses över och uppdateras bland annat med beaktande av de ändringar som under de senaste åren gjorts i statstjänstemannalagen.
Samtidigt föreslår talmanskonferensen ett nytt reglemente för riksdagens kansli som upphäver det gällande reglementet. Det föreslagna reglementet är mer allmänt hållet än det gällande.
De föreslagna ändringarna avses träda i kraft vid ingången av 2016.
Sammantaget sett anser utskottet propositionen vara behövlig och angelägen och tillstyrker lagförslagen, men med anmärkningarna och ändringarna nedan.
Talmanskonferensen föreslår att lagen om riksdagens tjänstemän ses över och uppdateras bland annat med beaktande av de senaste ändringarna i statstjänstemannalagen. Under de tolv år som lagen om riksdagens tjänstemän har varit i kraft har den ändrats bara på enstaka ställen exempelvis i samband med arrangemang som gällt de ämbetsverk som finns i anknytning till riksdagen. Utskottet finner det viktigt att lagen om riksdagens tjänstemän ändras så att den i alla avseenden motsvarar dagsläget och att det görs de ändringar som syftar till att förbättra personalens ställning och rättigheter och som under de gångna åren har gjorts i statstjänstemannalagen.
I talmanskonferensens förslag ingår ett förslag till nytt reglemente för riksdagens kansli, med vilket 1987 års reglemente upphävs. Det föreslagna reglementet är mer allmänt hållet än det gällande. Syftet med förslaget är att förtydliga och ajourföra reglerna för verksamheten vid riksdagens kansli samtidigt som de blir mindre detaljerade. Enligt utskottets uppfattning är det både motiverat och nödvändigt att förtydliga och uppdatera reglementet.
Behörighet att ordna riksdagens förvaltning
Enligt 34 § 3 mom. i grundlagen kan talmanskonferensen ta initiativ till stiftande av en lag om riksdagens tjänstemän och till utfärdande av en arbetsordning för riksdagen, liksom även initiativ till ändring av dem, samt lägga fram förslag till andra bestämmelser om riksdagens verksamhet. Talmanskonferensens initiativrätt i fråga om att stifta en lag är begränsad i materiellt hänseende men principiellt viktig, eftersom den kompletterar den basala tankegången i grundlagen enligt vilken initiativ till lagstiftning endast kan tas genom en regeringsproposition, en lagmotion från en riksdagsledamot eller ett medborgarinitiativ som har undertecknats av 50 000 medborgare.
Talmanskonferensens initiativrätt begränsar inte i juridisk bemärkelse på något sätt regeringens eller ledamöternas initiativrätt. Med tanke på riksdagens ställning kan det emellertid anses sakligt att beredningen av lagar som gäller riksdagens organisation i regel sker i riksdagen och inte i regeringen.
I grundlagens 52 § föreskrivs om andra riksdagsinterna bestämmelser. Riksdagen antar själv sin arbetsordning och kan dessutom utfärda reglementen för riksdagens interna förvaltning, för val som riksdagen förrättar och för annan detaljerad reglering av riksdagsarbetet. Dessutom kan riksdagen anta instruktioner för de organ som den utser.
Enligt grundlagen är det riksdagen, det vill säga plenum, som beslutar om de ovan nämnda bestämmelserna. Enligt våra konstitutionella traditioner kan delegerad makt inte delegeras vidare, om det inte finns ett särskilt bemyndigande för detta, och plenum kan därför inte exempelvis i arbetsordningen eller i ett reglemente delegera sin grundlagsenliga makt att utfärda interna normer till något annat organ.
Makten att besluta om hur riksdagens avdelningar indelas i mindre enheter, dessa enheters uppgifter och därmed också deras inbördes behörighet är ett substantiellt betydande normgivningsbemyndigande. Detta bemyndigande hör enligt grundlagens 52 § till plenum och initiativtagare är enligt grundlagens 34 § talmanskonferensen. Behandling i plenum och beredning i utskott är viktigt också med tanke på en öppen och omsorgsfull beredning.
Även om behörigheten att utfärda normer hör till plenum kan också kanslikommissionen ha vissa på lagnormer baserade rättigheter att utfärda närmare bestämmelser. Ett exempel på detta är bemyndigandet i 76 § i lagen om riksdagens tjänstemän att utfärda närmare föreskrifter bland annat om ansökningsförfarandet och utnämningsförfarandet i fråga om tjänsteförhållanden. Kanslikommissionen kan dessutom utan särskilt bemyndigande anse sig mot bakgrunden av sitt uppdrag ha fullmakt att utfärda diverse bestämmelser av teknisk och praktisk betydelse för att iakttas inom ramen för riksdagen. Beslut om riksdagens kanslis öppettider är en sådan bestämmelse.
Rätten att delta i arbetskonflikter
I talmanskonferensens förslag föreslås en ändring av 54 § i lagen om riksdagens tjänstemän. Paragrafen gäller rätten för tjänstemän vid riksdagens kansli att delta i stridsåtgärder och arbetsgivarens rätt att vidta stridsåtgärder mot dessa tjänstemän i situationer där det inte finns något gällande kollektivavtal, dvs. ett avtalslöst läge.
Enligt föreslagna 54 § ska riksdagens kansli se till att riksdagen har förutsättningar att fullgöra sina uppgifter som statsorgan oberoende av stridsåtgärder. Om en stridsåtgärd hindrar eller i väsentlig grad stör riksdagens verksamhet som statsorgan ska parterna, sedan de fått kännedom om saken, utan dröjsmål vidta behövliga åtgärder för att undanröja hindret eller störningen.
I den gällande lagen anges de tjänstemän som inte får delta i stridsåtgärder utifrån den avdelning (centralkansliet, utskottssekretariatet och förvaltningsavdelningen) de jobbar på. En så pass omfattande och ospecificerad avgränsning av rätten att strejka kan emellertid vara problematisk på grund av de krav som ställs vid inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna och mänskliga rättigheterna, sägs det i motiven till den föreslagna paragrafen. Det kan också hända att organisatoriska förändringar har lett till att sådana tjänstemän uteslutits från strejkförbudet vars arbetsinsats kan vara nödvändig för att riksdagen ska ha förutsättningar att fullgöra sina uppgifter som statsorgan också medan en arbetskonflikt pågår.
Bestämmelsen bör bedömas mot bakgrunden av 13 § 2 mom. i grundlagen som tryggar den fackliga föreningsfriheten och friheten att organisera sig för att bevaka andra intressen. Artikel 28 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna föreskriver likaså att arbetstagare och arbetsgivare, eller deras respektive organisationer, har i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis rätt att förhandla och ingå kollektivavtal på lämpliga nivåer och i händelse av intressekonflikter tillgripa kollektiva åtgärder för att försvara sina intressen, inbegripet strejk. Genom Europeiska sociala stadgan har avtalsparterna förbundit sig att erkänna arbetstagarnas och arbetsgivarnas rätt att vidta kollektiva åtgärder i händelse av intressekonflikt, däri inbegripet strejk, om inte annat följer av förpliktelser enligt gällande kollektivavtal (artikel 6.4). Avtalsparterna i konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter har likaså förbundit sig att trygga strejkrätten förutsatt att den utövas i enlighet med lagstiftningen i vederbörande stat (artikel 8.1 d). Också i Internationella arbetsorganisationens (ILO) konventioner nr 87 och nr 98 och i den tillsynspraxis som gäller dem har det ansetts att strejkrätten ska tryggas.
Den föreslagna bestämmelsen skulle ersätta en bestämmelse som har tillkommit genom grundlagsutskottets medverkan (GrUU 12/2003 rd). När utskottet diskuterade förslaget till bestämmelse konstaterade det att strejkrätten är en del av den rätt till facklig föreningsfrihet som tryggas i 13 § 2 mom. i grundlagen. Det detaljerade innehållet i denna rättighet fastställs emellertid i allt väsentligt genom normer i vanlig lag. Enligt utskottets uppfattning har lagstiftaren dessutom en tämligen omfattande prövningsrätt när det gäller att bestämma strejkrättens innehåll. Begränsningar i rätten att delta i arbetskonflikter måste bedömas utifrån dels detta, dels de allmänna förutsättningarna att begränsa de grundläggande fri- och rättigheterna. Utifrån en noggrannare bedömning ansåg utskottet att bestämmelsen om förbud mot stridsåtgärder inte påverkade behandlingsordningen för lagförslaget.
Bestämmelsen i talmanskonferensens förslag innehåller inte något förbud mot stridsåtgärder och kan därför anses lindrigare än bestämmelsen i den gällande lagen. Den föreslagna bestämmelsen är formulerad på motsvarande sätt som 54 § i lagen om presidentens kansli (100/2012) och en bestämmelse med motsvarande sakinnehåll har tillkommit med grundlagsutskottets medverkan (GrUU 5/1997 rd).
Den föreslagna bestämmelsen anger inte närmare vad som avses med behövliga åtgärder. Förfarandet när åtgärderna verkställs bestäms hur som helst på grundval av lagen om medling i arbetstvister (420/1962). Syftet med bestämmelsen är enligt motiven (s. 9) att understryka parternas skyldighet att vid en hotande arbetskonflikt å ena sidan effektivare eftersträva en förhandlingsuppgörelse om kollektivavtalet och å andra sidan avgränsa stridsåtgärderna så att riksdagen har förutsättningar att fullgöra sina uppgifter som statsorgan oberoende av arbetskonflikten. Om bestämmelsen tillämpas på detta sätt anser utskottet att förslaget är motiverat och behövligt. Utskottet ser inte att förslaget skulle utgöra ett problem med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheter och mänskliga rättigheter som tryggas i grundlagen och i internationella överenskommelser.
Förbud mot besvär över utnämning till tjänst eller tjänsteförhållande
Talmanskonferensen föreslår att lagen om riksdagens tjänstemän ändras så att i 63 a § 1 mom. föreskrivs om en tjänstemans rätt att söka ändring i ett beslut som arbetsgivaren fattat avseende tjänstemannen. Beslutet ska få överklagas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen med iakttagande av förvaltningsprocesslagen (586/1996). I 2 mom. föreslås det att ett beslut inte får överklagas genom besvär om det gäller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande, tjänstledighet som är beroende av prövning eller förordnande till en uppgift när tjänstemannen har gett sitt samtycke till förordnandet. Enligt motiven motsvarar bestämmelserna i sak det som står i statstjänstemannalagen.
Grundlagsutskottet behandlade besvärsförbudsfrågan i sitt utlåtande (GrUU 51/2010 rd) om förslaget till ändring av statstjänstemannalagen (RP 181/2010 rd). Besvärsförbuden är betydelsefulla med avseende på 21 § 1 mom. i grundlagen som föreskriver att var och en har rätt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan, ansåg utskottet. Den betydelsefullaste begränsningen av besvärsrätten gäller utnämning till tjänst eller tjänsteförhållande.
Grundlagsutskottet har ansett att uttrycket i 21 § 1 mom. "beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter" hänger samman med omständigheter som enligt finsk rätt betraktas som rättigheter och skyldigheter. Men vilken som helst för den enskilde positiv myndighetsåtgärd är inte ett beslut som gäller den enskildes rätt i den mening som grundlagen avser. Grundlagen utgår från att lagstiftningen innefattar ett tillräckligt exakt kriterium för att det uppkommer en relation mellan den enskilde och det allmänna som kan betraktas som en rättighet (GrUU 12/1997 rd, s. 1, GrUU 16/2000 rd, s. 4). Även bestämmelserna om villkoren för rättigheter eller förmåner som i högre grad är beroende av prövning och alltså inte omfattas av så kallad subjektiv rätt kan utgöra ett tillräckligt exakt underlag för att det ska uppstå ett förhållande mellan individen och det allmänna som kan betraktas som en rättighet i den mening som 21 § 1 mom. i grundlagen avser (GrUU 42/2010 rd, s. 4). (GrUU 51/2010 rd, s. 2)
Grundlagens 21 § 1 mom. avser att trygga den rätt till rättegång i alla situationer som avses i artikel 6.1 i den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter och i artikel 14.1 i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (RP 309/1993 rd). Tillämpningsområdet för artikel 6 i Europakonventionen när det gäller tjänstemän har varit begränsat men breddats med tiden. Europadomstolen har ansett att artikeln inte nödvändigtvis är tillämplig på alla tjänstemannarättsliga konflikter, eftersom en stat kan ha ett godtagbart intresse att begränsa rätten att föra ett ärende till domstol (Vilho Eskelinen m.fl. mot Finland, 19.4.2007). I grundlagens 21 § 1 mom. finns inte någon begränsning enligt artikel 6 och det tryggar möjligheten till ordinära rättsmedel när det är fråga om sådana rättigheter och förpliktelser som avses i paragrafen. (GrUU 51/2010 rd, s. 2).
Utnämningsbeslut föregås av prövning som rätt noggrant styrs och begränsas genom lagstiftning. Utgångspunkten är 125 § 2 mom. i grundlagen som föreskriver om de allmänna utnämningsgrunderna för offentliga tjänster. I den juridiska litteraturen har det ansetts att en utnämning innefattar såväl element som är juridiskt bindande som element som influerar den administrativa prövningen. Utnämningsprövning har karaktäriserats som begränsad prövning eftersom utnämningsgrunderna bestäms i lag. (Seppo Koskinen — Heikki Kulla, Virkamiesoikeuden perusteet, 5. uudistettu painos, Talentum 2009, s. 51 och 90) Till sin natur avviker ett utnämningsbeslut inte från andra förvaltningsbeslut på ett sådant sätt att det inte skulle kunna omfattas av besvärsrätten. Ett utnämningsbeslut är av stor betydelse med tanke på den sökandes rättsliga ställning, vilket skulle tala för rätt att överklaga beslutet. För närvarande kan endast extraordinärt ändringssökande leda till att ett utnämningsbeslut upphävs. I det här avseendet är andra garantier för rättstryggheten mindre effektiva. Utskottet uppmanade följaktligen förvaltningsutskottet att överväga om överklaganderätten kunde utsträckas till att även gälla utnämning till tjänst och tjänsteförhållande. (GrUU 51/2010 rd s. 2—3).
Efter att propositionen RP 181/2010 rd förfallit lämnade regeringen en ny proposition RP 61/2011 rd i samma ärende och grundlagsutskottet upprepade i sitt utlåtande GrUU 18/2011 rd att förvaltningsutskottet skulle överväga om överklaganderätten kunde utsträckas till att även gälla utnämning till tjänst och tjänsteförhållande. I sitt betänkande FvUB 25/2012 rd stannade förvaltningsutskottet emellertid för att tillstyrka det föreslagna överklagandeförbudet i fråga om beslut om utnämning till tjänst eller tjänsteförhållande.
På de grunder som grundlagsutskottet presenterat i de ovan nämnda utlåtandena upprepar det nu sin ståndpunkt att överklaganderätten borde utvidgas till beslut om utnämning till tjänst eller tjänsteförhållande, för att man också i de situationerna bättre skulle kunna säkerställa den rätt som föreskrivs i 21 § 1 mom. i grundlagen att få ett beslut som gäller personliga rättigheter och skyldigheter behandlat av en domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. Också justitiekansler Jaakko Jonkka gjorde i våras en framställning till finansministeriet om att överklaganderätten utvidgas till statliga utnämningar. Justitiekanslern anser det motiverat med tanke på de sökandes rättstrygghet att det finns en möjlighet att överklaga utnämningsbeslut hos en domstol. Detta skulle också stärka den allmänna tilltron till att tjänsteutnämningar är sakliga och öka respekten för utövningen av offentlig makt i medborgarnas ögon. (JKÄ:s meddelande 12.2.2015).
Utskottet ansåg det inte motiverat att i detta sammanhang göra ändringar i föreslagna 63 a § utan anser det viktigt att överklagandeförbudet upphävs samtidigt i fråga om alla statliga tjänster och tjänsteförhållanden. Utskottet förutsätter att regeringen skyndsamt bereder en proposition om ändring av statstjänstemannalagen så att överklagandeförbudet i fråga om beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande slopas. I detta sammanhang bör det även beredas ändringar i lagen om riksdagens tjänstemän och andra berörda lagar, för att den rätt som grundlagens 21 § 1 mom. tillförsäkrar var och en förverkligas också i fråga om utnämningar till tjänster eller tjänsteförhållanden inom den offentliga förvaltningen. (Utskottets förslag till uttalande)
Enligt 10 § 1 mom. i förslaget till lag om riksdagens tjänstemän sägs det att "i riksdagens arbetsordning (40/2000) föreskrivs om val av riksdagens generalsekreterare. Kanslikommissionen beslutar om utnämning till andra tjänster och tjänsteförhållanden för viss tid vid riksdagens kansli för vilka behörighetsvillkoren finns angivna i 28 § 1 mom. i reglementet för riksdagens kansli ( / ). Riksdagens generalsekreterare beslutar om utnämning till övriga tjänster och tjänsteförhållanden för viss tid vid riksdagens kansli."
I 28 § 1 mom. 1 och 2 punkten i förslaget till reglemente för riksdagens kansli föreskrivs om behörighetsvillkoren för sådana i 4 § 2 mom. i lagen om riksdagens tjänstemän avsedda tjänster som inte får inrättas, indras eller tjänstebenämningen ändras, om inte varje tjänst specificerats i statsbudgeten. I 3 punkten föreskrivs om behörighetsvillkor för de krävande chefs- och sakkunnigtjänster som preciseras i person- och tjänsteförteckningarna.
I 10 § i den gällande lagen om riksdagens tjänstemän är motsvarande hänvisning formulerad så att kanslikommissionen utnämner till de tjänster "för vilka särskilda behörighetsvillkor finns angivna i reglementet för riksdagens kansli". I 32 § 1 mom. 7—14 punkten finns bestämmelser om särskilda behörighetsvillkor för de tjänster som enligt 10 § i lagen om riksdagens tjänstemän hör till kanslikommissionens utnämningsbehörighet.
Enligt motiven till föreslagna 10 § i lagen om riksdagens tjänstemän måste "hänvisningen till reglementet ändras när det gäller kanslikommissionens befogenheter, eftersom det föreslås ändringar i behörighetsvillkoren i reglementet för riksdagens kansli. Ändringen har en ingen större inverkan på behörighetsfördelningen mellan kanslikommissionen och generalsekreteraren."
Enligt motiven till 28 § i förslaget till reglemente föreskrivs i paragrafen om särskilda behörighetsvillkor för tjänster i riksdagens kansli. Bestämmelsen har omstrukturerats så att endast de högsta tjänsterna nämns i bestämmelsen medan de andra tjänster som upptas i förteckningen i det gällande reglementets 32 § behandlas som en enda kategori i 1 mom. 3 punkten. I motiven sägs vidare att "med krävande chefstjänster enligt 1 mom. 3 punkten avses byrå- och enhetschefer och deras ställföreträdare. Krävande chefstjänster är för närvarande tjänsterna som biträdande informationschef, biträdande byråchef, datachef, personalchef, första translator, första protokollssekreterare, första informationsspecialist, ledande utredare, biträdande chef för internationella enheten, biblioteksdirektör, informationschef, dataadministrationschef, utredningschef, byråchef och företagsöverläkare." Sådana krävande sakkunnigtjänster som avses i 3 punkten är för närvarande tjänsterna som riksdagssekreterare, intendent, internationellt råd, chef för internrevisionen, företagsläkare, utskottsråd och äldre riksdagssekreterare. När en tjänst inrättas eller ändras måste det samtidigt bestämmas om det är en krävande chefs- eller sakkunnigtjänst enligt 1 mom. 3 punkten. Beslutet ska antecknas i personal- och tjänsteförteckningen.
Det har visat sig svårt att hålla förteckningen i 32 § 1 mom. 7—14 punkten i det gällande reglementet ajour, eftersom reglementet borde ändras varje gång en i förteckningen avsedd tjänstebenämning ändras eller när motsvarande tjänster inrättas eller indras.
Utskottet ser det som problematiskt att man i lagtext hänvisar till en enskild bestämmelse i en författning på klart lägre nivå (28 § 1 mom. i reglementet), i vars 3 punkt det ytterligare hänvisas till en specificering i en person- och tjänsteförteckning där det anges vilka tjänster som ska räknas som sådana krävande chefs- eller sakkunnigtjänster som avses i 3 punkten. Detta sätt att reglera ett sakförhållande är särskilt problematiskt när innehållet i en bestämmelse av lägre rang, och i sista hand ett omnämnande i en person- och tjänsteförteckning, de facto fastställer behörighetsfördelningen mellan kanslikommissionen och generalsekreteraren enligt 10 § i lagen om riksdagens tjänstemän.
Grundlagsutskottet föreslår därför att 10 § i lagen om riksdagens tjänstemän ändras så att kanslikommissionen ska utnämna till de tjänster och tjänsteförhållanden vid riksdagens kansli som avses i 4 § 2 mom. och som specificeras i statsbudgeten samt till andra tjänster vid riksdagens kansli för vilka ett av behörighetsvillkoren är högre högskoleexamen. För närvarande utnämner generalsekreteraren också till vissa tjänster som kräver högre högskoleexamen. Ändringsförslaget innebär att det sker en smärre förskjutning i utnämningsbehörigheten från generalsekreteraren till kanslikommissionen.
Följden av den ändring utskottet föreslår i 10 § i lagen om riksdagens tjänstemän är att avgränsningen "som preciseras i person- och tjänsteförteckningen" i 28 § 1 mom. 3 punkten i förslaget till reglemente blir överflödigt och ska strykas.
Hur omorganiseringen av förvaltningsavdelningen vid riksdagens kansli genomfördes
I 10—13 a § i det gällande reglementet föreskrivs om förvaltningsavdelningen, dess enheter och enheternas uppgifter. Av dessa enheter innehåller reglementet närmare bestämmelser om förvaltningsbyrån (11 §), räkenskapsbyrån (12 §), fastighetsbyrån (13 §) och dataadministrationsbyrån (13 a §).
I talmanskonferensens förslag till nytt reglemente för riksdagens kansli föreslås det att förvaltningsavdelningens namn och organisation reformeras. Den nya förvaltnings- och serviceavdelningen ska enligt förslagets 12 § bestå av förvaltningsdirektörens ledningsstab, serviceenheten och företagshälsan samt av fastighetsbyrån och it-byrån. Förvaltningsbyrån och räkenskapsbyrån ska enligt förslaget dras in.
Riksdagens kanslikommission behandlade vid sitt möte den 18 december 2014 på föredragning av riksdagens förvaltningsdirektör förvaltningsavdelningens verksamhet och fastställde genom ett beslut omorganiseringen av förvaltningsavdelningens funktioner. Enligt den nya modellen sköts avdelningens uppgifter från den 1 januari 2015 av förvaltningsdirektörens ledningsstab, serviceenheten, fastighetsbyrån, it-byrån och företagshälsan (Kanslikommissionens protokoll 19/2014/12 §). Vid samma möte beslutade kanslikommissionen på föredragning av förvaltningsdirektören godkänna en ny indelning av ansvarsområdena i riksdagens bokföring från den 1 januari 2015, där förvaltningsavdelningens personal t.ex. i lönebokföringshänseende placeras i överensstämmelse med den planerade organisationen (Kanslikommissionens protokoll 19/2014/13 §). Kanslikommissionen beslutade vidare på föredragning av förvaltningsdirektören ändra tjänste- och uppgiftsbenämningarna för över 70 tjänstemän på förvaltningsavdelningen så att de motsvarar den nya organisationen (Kanslikommissionens protokoll 19/2014/14 §).
Av det ovan sagda framgår alltså att man vid riksdagens förvaltningsavdelning från den 1 januari 2015 har infört en ny organisationsstruktur trots att motsvarande förslag till ändring av kansliets reglemente behandlas av grundlagsutskottet först nu. Det här förfarandet kan anses ha ställt utskottet och hela riksdagen inför fullbordat faktum, vilket har försvagat de i grundlagen nämnda beslutande organens möjligheter att fritt överväga om de föreslagna ändringarna är behövliga och lämpliga. Utskottet konstaterar att ett sådant förfarande inte kan anses sakligt och godtagbart.
Utskottet understryker vikten av att iaktta legalitetsprincipen i all offentlig verksamhet. Enligt 2 § 3 mom. i grundlagen ska all utövning av offentlig makt bygga på lag och i all offentlig verksamhet ska lag noggrant iakttas. Enligt 118 § i grundlagen ansvarar en tjänsteman för att hans eller hennes ämbetsåtgärder är lagliga och en föredragande som inte har reserverat sig mot beslutet svarar för det som har beslutats på föredragningen.
Bättre beredning av talmanskonferensens förslag
Talmanskonferensens förslag innehåller inget avsnitt om lagstiftningsordningen, trots att förslaget har konsekvenser för de grundläggande fri- och rättigheterna. I någon utsträckning behandlas konsekvenserna i detaljmotiven. Grundlagsutskottet har i sin praxis inte accepterat den uppfattningen att det inte behövs något särskilt avsnitt om lagstiftningsordningen, om grundlagsfrågan behandlas i detaljmotiveringen (GrUB 2/2001 rd). Enligt utskottets uppfattning är det viktigt att talmanskonferensens förslag innehåller ett avsnitt där lagstiftningsordningen behandlas, om förslaget innehåller lagändringar som antas kunna påverka de grundläggande fri- och rättigheterna eller om det finns andra konstitutionella aspekter.
Förslaget till ändring av lagen om riksdagens tjänstemän saknar de parallelltexter som i allmänhet ingår i regeringspropositioner. Parallelltexterna gör det lättare att uppfatta och bedöma ändringsförslagen och leder i förlängningen till en bättre riksdagsbehandling. Utskottet finner det viktigt att talmanskonferensen förslag också innefattar parallelltexter för att underlätta riksdagsbehandlingen och att de anvisningar som gäller för författningsberedning i statsrådet också i övrigt följs i tillämpliga delar vid författningsberedning i riksdagen.
Lagen om säkerhetsskydd i riksdagen (364/2008)
Enligt talmanskonferensens förslag till nytt reglemente för riksdagens kansli ska säkerhetsenheten i fortsättningen heta säkerhetsavdelningen. Utskottet föreslår därför att riksdagens godkänner ett nytt lagförslag där 3 § 2 mom. i lagen om säkerhetsskydd i riksdagen (364/2008) ändras så att namnet säkerhetsenhet ändras till säkerhetsavdelning.
Av de skäl som nämns ovan föreslår grundlagsutskottet att 1 mom. ändras så att kanslikommissionen ska utnämna till de tjänster och tjänsteförhållanden vid riksdagens kansli som avses i 4 § 2 mom. 1 punkten och som specificeras i statsbudgeten. I riksdagens arbetsordning (40/2000) föreskrivs dock annat om val av riksdagens generalsekreterare. Dessutom ska kanslikommissionen utnämna till de tjänster vid riksdagens kansli för vilka behörighetsvillkoren är högre högskoleexamen.
Enligt talmanskonferensens förslag avses lagen träda i kraft den 1 januari 2016. Utskottet föreslår att förslaget kompletteras med en notering om detta.
Enligt ingressen i förslaget föreskrivs om reglementet med stöd av 6 § 8 punkten i riksdagens arbetsordning. I den punkten ingår emellertid inte något bemyndigande, utan endast bestämmelser om talmanskonferensens uppgift att lägga fram förslag till reglementen. I grundlagens 52 § finns däremot den bestämmelse som bemyndigar riksdagen att utfärda ett reglemente.
Enligt Lainkirjoittajan opas (s. 344), som styr författningsberedningen i statsrådet, ska grundlagen inte omnämnas i en ingress trots att författningen utfärdas med stöd av ett bemyndigande i grundlagen. Utskottet anser att samma princip ska gälla också vid författningsberedning i riksdagen. Utskottet föreslår därför att reglementets ingress ändras så att hänvisningen till 6 § 8 punkten i arbetsordningen stryks.
Enligt 21 § i grundlagen tryggas en god förvaltning genom lag. Förvaltningslagen (434/2003) kan betraktas som den grundläggande och allmänna lag som definierar begreppet god förvaltning. Enligt 2 § 2 mom. i förvaltningslagen tillämpas lagen också hos riksdagens ämbetsverk, vilka enligt 2 § 2 mom. lagen om riksdagens tjänstemän är riksdagens kansli och riksdagens justitieombudsmans kansli samt statens revisionsverk och forskningsinstitutet för internationella relationer och EU-frågor, som båda finns i anknytning till riksdagen.
Eftersom förvaltningslagen tillämpas i sin helhet hos riksdagens kansli kan den föreslagna bestämmelsen i 25 §, enligt vilken det i 7 och 8 kap. i förvaltningslagen finns föreskrifter om handläggningen av ärenden som ska avgöras på föredragning, vara ägnad att skapa osäkerhet om huruvida inte andra bestämmelser i förvaltningslagen såsom 2 kap. (Grunderna för god förvaltning), 3 kap. (Partsställning och förande av talan) samt 4—6 kap. (Om inledande, behandling och utredande av ärenden) ska tillämpas. Utskottet föreslår att den andra meningen stryks.
Enligt 28 § 1 mom. 1 punkten i förslaget till reglemente är behörighetsvillkor för generalsekreteraren, biträdande generalsekreteraren och lagstiftningsdirektören högre högskoleexamen i juridik eller annan lämplig högre högskoleexamen, god förtrogenhet med lagberedningsarbete, god kännedom om riksdagsarbetet samt god ledarskapsförmåga. Utskottet framhåller att generalsekreteraren, biträdande generalsekreteraren och lagstiftningsdirektören har till uppgift att biträda talmannen när denne leder plenum och att övervaka att grundlagen följs. Utskottet understryker betydelsen av att den som sköter dessa tjänster är förtrogen med grundlagen och riksdagens arbetsordning och har den juridiska kunskap och skicklighet vid tolkning och tillämpning som uppgiften kräver. Utskottet anser det därför viktigt att generalsekreteraren, biträdande generalsekreteraren och lagstiftningsdirektören har avlagt högre högskoleexamen i juridik. Utskottet föreslår att 1 mom. 1 punkten i fråga om behörighetsvillkoren ändras så att orden "eller annan lämplig högre högskoleexamen" stryks.
Med hänvisning till det som sägs i de allmänna motiven föreslår utskottet att orden "som preciseras i person- och tjänsteförteckningarna" i 1 mom. 3 punkten stryks. Punkten har samband med talmanskonferensens förslag till definition av behörighet. Skrivningen är överflödig eftersom utskottet föreslår att behörighetsgränserna förtydligas i 10 § i lagen om riksdagens tjänstemän på så sätt att kanslikommissionen ska utnämna till alla de tjänster och tjänsteförhållanden vid riksdagens kansli för vilka behörighetsvillkoren är högre högskoleexamen
Utskottet föreslår att riksdagens beslut om ändring av riksdagens arbetsordning träder i kraft den 1 januari 2016.
Riksdagen godkänner lagförslaget i talmanskonferensens förslag (TKF 1/2015 rd) med ändringar. (Utskottets ändringsförslag)
Riksdagen godkänner förslaget till reglemente för riksdagens kansli i talmanskonferensens förslag (TKF 1/2015 rd) med ändringar. (Utskottets ändringsförslag)
Riksdagen godkänner ett nytt lagförslag. (Utskottets nya lagförslag)
upphävs i lagen om riksdagens tjänstemän (1197/2003) 40 § 2 mom., 68 § 3 mom. och 76 § 4 punkten,
ändras 3 § 1 mom., 4 § 2 mom. 1 punkten, 8 § 1 och 3 mom., 10 § 1 mom., 13 § 2 mom., 24 §, 29 § 1 punkten, 33 § 3 mom. och 43, 54, 58, 61, 63 och 69 §,
av dem 3 § 1 mom. sådant det lyder i lag 608/2007, 4 § 2 mom. 1 punkten sådan den lyder i lag 537/2011, 24 § sådan den lyder i lag 193/2005 och 29 § 1 punkten sådan den lyder i lag 537/2011, och
fogas till lagen nya 26 a och 26 b §, till 38 §, sådan den lyder i lag 1190/2004, ett nytt 3 mom. och till lagen nya 63 a och 68 a § som följer:
Tjänster vid riksdagens kansli och de tjänster vid riksdagens justitieombudsmans kansli, statens revisionsverk och forskningsinstitutet för internationella relationer och EU-frågor som specificeras i statsbudgeten inrättas, ändras och indras genom beslut av riksdagens kanslikommission (kanslikommissionen). Övriga tjänster vid justitieombudsmannens kansli, revisionsverket och forskningsinstitutet inrättas, ändras och indras genom beslut av riksdagens justitieombudsman, revisionsverkets generaldirektör respektive forskningsinstitutets direktör.
1) vid riksdagens kansli tjänsterna som riksdagens generalsekreterare, riksdagens biträdande generalsekreterare, riksdagens förvaltningsdirektör, riksdagens lagstiftningsdirektör, utrednings- och informationsdirektör, direktör för internationella avdelningen och säkerhetsdirektör,
En person kan utnämnas till tjänsteman för viss tid eller annars tidsbegränsat, om arbetets art, ett vikariat, interimistisk skötsel av uppgifter som hör till en vakant tjänst eller praktik förutsätter ett tjänsteförhållande för viss tid. Tjänstemannen utnämns då inte till en tjänst utan till ett tjänsteförhållande för viss tid. Av grundad anledning kan en utnämning till ett tjänsteförhållande för viss tid på högst ett år ske utan offentligt ansökningsförfarande.
När en tjänsteman med stöd av 1 eller 2 mom. utnämns för viss tid ska grunden för det framgå av utnämningsbeslutet. Tjänstemannen ska utnämnas för hela den tid som utgör grund för visstidsanställningen, om inte något annat beslutas av särskilda skäl.
I riksdagens arbetsordning (40/2000) föreskrivs om val av riksdagens generalsekreterare. Kanslikommissionen beslutar om utnämning till andra tjänster och tjänsteförhållanden för viss tid som nämns i 4 § 2 mom. 1 punkten och som ska specificeras i statsbudgeten samt till övriga tjänster och tjänsteförhållanden för viss tid vid riksdagens kansli för vilka behörighetsvillkoren är högre högskoleexamen. Riksdagens generalsekreterare beslutar om utnämning till övriga tjänster och tjänsteförhållanden för viss tid vid riksdagens kansli.
De uppgifter om en persons ekonomiska ställning som har lämnats till arbetsgivaren ska hemlighållas.
1) riksdagens kansli: riksdagens generalsekreterare, riksdagens biträdande generalsekreterare, riksdagens förvaltningsdirektör, riksdagens lagstiftningsdirektör, utrednings- och informationsdirektören, direktören för internationella avdelningen, säkerhetsdirektören, talmannens specialmedarbetare och vice talmännens specialmedarbetare,
Om en tjänsteman på basis av ett tjänsteförhållande har beviljats full invalidpension tills vidare, upphör tjänsteförhållandet utan uppsägning eller någon annan åtgärd vars syfte är att tjänsteförhållandet ska upphöra, vid utgången av den kalendermånad under vilken tjänstemannens rätt till lön under sjukdomstiden har upphört eller, om arbetsgivaren har fått del av beslutet om invalidpension senare, vid utgången av månaden för delfåendet.
Riksdagens kansli ska se till att riksdagen har förutsättningar att fullgöra sina uppgifter som statsorgan oberoende av stridsåtgärder. Om en stridsåtgärd hindrar eller i väsentlig grad stör riks-dagens verksamhet som statsorgan ska parterna, sedan de fått kännedom om saken, utan dröjsmål vidta behövliga åtgärder för att undanröja hindret eller störningen.
Om en tjänsteman med stöd av en tjänstemannaförenings beslut deltar i en stridsåtgärd som vid-tas av föreningen ska detta inte anses som ett tjänstebrott eller som en grund för att häva tjänsteförhållandet.
En tjänsteman får överklaga beslut som arbetsgivaren fattar och som gäller tjänstemannen själv genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen i enlighet med förvaltningsprocesslagen (586/1996). Beslutet ska iakttas trots besvären om inte något annat sägs i beslutet eller högsta förvaltningsdomstolen beslutar något annat. Besvären ska behandlas i brådskande ordning.
Om det genom ett lagakraftvunnet beslut av högsta förvaltningsdomstolen slagits fast att ett tjänsteförhållande har avslutats i strid med lag ska tjänstemannen betalas den inkomst som denne har gått miste om på grund av avslutandet.
Tjänstemannen är skyldig att lämna arbetsgivaren en tillförlitlig redogörelse för utbetalning av den inkomst som tjänstemannen har gått miste om med anledning av att tjänsteförhållandet avslutats i strid med lag. Redogörelsen ska uppge alla andra inkomster som tjänstemannen förvärvat i annan anställning, som yrkesutövare eller som företagare plus dagpenningsförmåner enligt sjukförsäkringslagen till den del arbetsgivaren skulle ha haft rätt till förmånerna för motsvarande tid med stöd av 7 kap. 4 § 1 mom. i den lagen.
En tjänsteman vid riksdagen anses ha avgått från sin tidigare tjänst räknat från den tidpunkt då han eller hon utnämnts till en annan tjänst vid riksdagen eller till en statlig tjänst enligt statstjänstemannalagen (750/1994), om inte annat bestäms någon annanstans i lag. När det hör en prövotid till den nya tjänsten ska tjänstemannen anses ha avgått från sin tidigare tjänst vid riksdagen när prövotiden har upphört, om inte det nya tjänsteförhållandet har upplösts under prövotiden. Tjänstemannen är tjänstledig från sin tidigare tjänst vid riksdagen till dess att prövotiden upphör i den nya statliga tjänsten eller nya tjänsten vid riksdagen.
I enlighet med riksdagens beslut föreskrivs med stöd av 6 § 8 punkten i riksdagens arbetsordning (40/2000):
Riksdagens generalsekreterare är chef för riksdagens kansli. Bestämmelser om generalsekreterarens uppgifter i anslutning till riksdagens verksamhet ingår i 75 § i riksdagens arbetsordning.
I talmanskonferensens allmänna anvisningar föreskrivs närmare om de uppgifter utskottens sekreterare ska sköta.
Förvaltnings- och serviceavdelningen ska förbereda kanslikommissionens och kansliets ledningsgrupps möten, svara för beredningen av kansliets verksamhets- och ekonomiplaner, sköta kansliets personalförvaltning, ekonomiförvaltning, fastighets- och lokalförvaltning och it-förvaltning samt svara för arbetarskyddet, företagshälsovården och arbetshälsan och för andra arbetsgivaråtaganden. Förvaltnings- och serviceavdelningen svarar också för de administrativa stöd-tjänster som inte hör till någon annan enhet.
Förvaltningsdirektören leder förvaltnings- och serviceavdelningen och är föredragande i kanslikommissionen.
Internrevisionen har i uppgift att ta fram information till den högsta ledningen om huruvida risk-hanteringen, den interna kontrollen samt ledningen och förvaltningen är tillräckliga, tillförlitliga och fungerande. Internrevisionen kan gälla alla funktioner och enheter i riksdagens kansli.
Tjänstemännen vid riksdagens kansli avgör på föredragning de ärenden som med stöd av bestämmelser eller kanslikommissionens beslut hör till dem. I 7 och 8 kap. i förvaltningslagen (434/2003) finns föreskrifter om handläggningen av ärenden som ska avgöras på föredragning.
Kanslikommissionen kan på eget initiativ eller på föredragning av generalsekreteraren i enskilda fall överta ett ärende som annars skulle höra till en tjänsteman.
En part som är missnöjd med ett beslut av en tjänsteman vid riksdagens kansli får begära om-prövning hos kanslikommissionen. Bestämmelser om omprövningsförfarandet finns i 7 a kap. i förvaltningslagen (434/2003).
1) för generalsekreteraren, biträdande generalsekreteraren och lagstiftningsdirektören högre högskoleexamen i juridik eller annan lämplig högre högskoleexamen, god förtrogenhet med lag-beredningsarbete, god kännedom om riksdagsarbetet och god ledarskapsförmåga,
3) för de krävande chefs- och sakkunnigtjänster som preciseras i person- och tjänsteförteckningarna lämplig högre högskoleexamen och god förtrogenhet med de uppgifter som hör till tjänsten.
Bestämmelserna om behörighetsvillkor i 28 § i detta reglemente gäller inte en tjänsteman i den tjänst, befattning eller uppgift som han eller hon innehar då reglementet träder i kraft eller som han eller hon utnämnts till före ikraftträdandet.
om ändring av 3 § i lagen om säkerhetsskydd i riksdagen
ändras i lagen om säkerhetsskydd i riksdagen (364/2008) 3 § 2 mom. som följer:
Den som i enlighet med 1 mom. blivit godkänd som säkerhetskontrollör får ett säkerhetskontrollörskort av riksdagens säkerhetsavdelning. När säkerhetskontrollörer handhar säkerhetskontrollörsuppdrag ska de ha med sig kortet och på begäran visa upp det.
Riksdagen förutsätter att regeringen skyndsamt tar fram en proposition med förslag till lag om ändring av statstjänstemannalagen för att slopa besvärsförbudet i fråga om beslut som gäller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande. I det sammanhanget bör också förslag om ändring av lagen om riksdagens tjänstemän och andra relevanta lagar beredas så att den rättighet som var och en garanteras genom 21 § 1 mom. i grundlagen tillgodoses varje gång beslut fattas om att utnämna någon till en tjänst eller ett tjänsteförhållande inom den offentliga förvaltningen.
Helsingfors 19.11.2015
Senast publicerat 24.8.2016 13:52

References: § 3
 § 2
 § 2
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 2
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 2
 § 1
 § 1
 § 1
 § 2
 § 1
 § 3
 § 2
 § 2
 § 8
 § 8
 § 2
 § 2
 § 1
 § 2
 § 3
 § 4
 § 1
 § 2
 § 1
 § 1
 § 2
 § 1
 § 3
 § 1
 § 2
 § 1
 § 2
 § 1
 § 8
 § 2
 § 1