Source: http://www.senat.fr/dossier-legislatif/tc/ana_pjl06-125.html
Timestamp: 2019-10-23 22:41:40+00:00

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Analyse des discussions législatives et des scrutins publics : Loi organique relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats
Loi organique n° 2007-287 du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats (Journal officiel du 6 mars 2007).
Déposé en premier lieu sur le Bureau de l'Assemblée nationale (urgence déclarée), ce projet de loi organique constitue avec le projet de loi tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale l'un des deux volets de la réforme de la justice consécutive à la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'affaire d'Outreau et aux travaux du ministère de la justice sur l'éthique dans la magistrature et la responsabilité des magistrats. Il vise à responsabiliser les magistrats à tous les stades de leur carrière, en amont, durant la formation initiale et continue ou grâce à des règles de mobilité plus ouvertes, comme en aval, en cas de manquement aux obligations qui découlent de leur statut ou de pathologie incompatible avec les fonctions de magistrat.
Le projet de loi a été adopté à l'Assemblée nationale le 14 décembre2006.
Celle-ci a notamment relevé le pourcentage de magistrats recrutés sur titres, prévu un stage obligatoire de six mois pour les auditeurs de justice dans un cabinet d'avocat et autorisé le jury de classement, lors de la déclaration d'aptitude d'un auditeur de justice à exercer les fonctions judicaires, à formuler des réserves sur les fonctions qu'il pourra occuper pour son premier poste, ces observations étant versées à son dossier.
L'Assemblée nationale a en outre rétabli l'obligation pour les magistrats de suivre une formation continue, soumis à une obligation de mobilité les magistrats du premier grade souhaitant accéder aux emplois placés hors hiérarchie, et permis au parquet général de la Cour de cassation de compter dans ses rangs des avocats généraux référendaires.
Elle a ensuite précisé, à l'initiative du Gouvernement, la notion de faute disciplinaire, en prévoyant qu'il s'agissait d'une violation grave et intentionnelle de garanties essentielles des droits de la défense, à condition que l'instance soit close par une décision de justice devenue définitive, puis établi une passerelle entre la responsabilité civile de l'État et la responsabilité disciplinaire des magistrats et prévu la réalisation par le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) d'un recueil des obligations déontologiques.
L'Assemblée nationale a enfin inséré dans le statut de la magistrature une procédure d'examen des plaintes des justiciables par le Médiateur de la République qui pourrait interroger les chefs de cour pour vérifier si la plainte est susceptible de recevoir une qualification disciplinaire. Dans ce cas, elle serait transmise au garde des Sceaux aux fins de faire diligenter une enquête, un refus de sa part devant faire l'objet d'une notification motivée au Médiateur.
Le projet de loi a été examiné par le Sénat les 1er et 6 février 2007 au cours de près de 7 heures de débats. Ce texte a donné lieu au dépôt de 61 amendements dont 34 ont été adoptés, 29 d'entre eux émanant de la commission saisie au fond.
Au cours de la discussion générale commune avec celle du projet de loi tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale sont intervenus de nombreux orateurs, à la suite de M. Pascal Clément, garde des Sceaux, ministre de la justice, et de MM. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois et rapporteur du projet de loi organique, et François Zocchetto, rapporteur du projet de loi ordinaire. Se sont exprimé huit autres sénateurs en la personne de MM. Robert Badinter, Pierre Fauchon, Christian Cambon, Georges Othily, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-René Lecerf et Mme Alima Boumediene-Thiery.
À l'article 5 A (Faute disciplinaire), le Sénat, à l'initiative de la commission, a modifié la définition introduite à l'Assemblée nationale par le Gouvernement de la faute disciplinaire des magistrats, soit celle « commise dans le cadre d'une instance close par une décision de justice devenue définitive », susceptible selon lui d'introduire une confusion entre l'office des juges d'appel et de cassation et celui du CSM, instance disciplinaire, et donc de remettre en cause l'autorité des décisions de justice et de porter atteinte à l'indépendance de la justice, tout en présentant l'inconvénient de ne permettre de sanctionner les carences d'un magistrat que tardivement.
Après avoir remplacé la notion de violation intentionnelle par celle de violation délibérée, il a supprimé toute référence au délai dans lequel la poursuite disciplinaire pourrait intervenir afin de permettre au CSM de se prononcer éventuellement avant que l'instance en cours soit close, tout en exigeant que la violation ait été « constatée par une décision de justice devenue définitive » (art. 43 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature2(*)).
À l'article 6 quinquies (Examen par le Médiateur de la République des réclamations portant sur le comportement d'un magistrat), le Sénat a supprimé, contre l'avis du Gouvernement qui jugeait cohérent que le Médiateur, déjà compétent pour les dysfonctionnements de l'institution judiciaire, le soit également pour les dysfonctionnements relatifs aux comportements des magistrats, le dispositif adopté par les députés. Ce dispositif visait à permettre à tout justiciable considérant que le comportement d'un magistrat constituait une faute disciplinaire d'adresser une réclamation à un parlementaire, qui la transmettrait au Médiateur de la République, lequel pourrait la transmettre au ministre de la justice, seul habilité à engager des poursuites disciplinaires, mais dont le refus devrait faire l'objet d'une notification motivée adressée au Médiateur. La commission a jugé cette procédure trop complexe dès lors que les justiciables peuvent déjà s'adresser directement au garde des Sceaux ou aux chefs des cours d'appel ; elle a en outre estimé que l'attribution de cette compétence au Médiateur pourrait porter atteinte à l'indépendance de la magistrature et pouvait donc être considérée comme contraire à la Constitution.
Le Sénat a donc décidé d'instituer auprès du ministre de la justice, sur le modèle de la commission des requêtes près la Cour de justice de la République, une commission de transparence de la justice, finalement dénommée « commission d'examen des réclamations » à la demande de M. Badinter et du groupe socialiste, pouvant être saisie par toute personne s'estimant lésée par un fait susceptible de recevoir une qualification disciplinaire commis par un magistrat dans l'exercice de ses fonctions. Cette commission, composée de cinq membres (quatre anciens membres du CSM, dont deux personnalités n'appartenant pas à l'ordre judiciaire, désignés par le ministre de la justice, ainsi qu'une personnalité qualifiée n'appartenant pas à l'ordre judiciaire, désignée conjointement par le premier président de la Cour de cassation et par le procureur général de la Cour de cassation), nommés pour une durée de cinq ans non renouvelable et élisant un président en son sein, pourrait ordonner soit le classement de la procédure, soit sa transmission au ministre de la justice aux fins de saisine du CSM (art. 50-3).
À l'article 1er B (Augmentation du nombre maximal de postes d'auditeurs de justice pourvus par recrutement sur titre), le Sénat, à l'initiative de la commission, a clarifié le dispositif de calcul de ce plafond qui devrait passer d'un cinquième à un tiers (art. 14).
À l'article 1er C (Stage obligatoire d'immersion au sein de la profession d'avocat pour les auditeurs de justice), le Sénat, à l'initiative de la commission, a réduit de six à cinq mois la durée du stage d'immersion au sein de la profession d'avocat (art. 19).
À l'article 1er E (Versement de la recommandation et des réserves du jury de classement au dossier des magistrats), le Sénat, à l'initiative de la commission, a autorisé le versement au dossier des magistrats des observations qu'ils auraient formulées en réponse aux recommandations du jury de classement (art. 21).
À l'article 2 (Généralisation de l'obligation de suivre une formation probatoire à tous les candidats admis à l'intégration directe dans le corps judiciaire), le Sénat, à l'initiative de la commission, a prévu la motivation des décisions de la commission d'avancement défavorables à l'intégration directe (art. 25-3).
Le Sénat a ensuite inséré un article 2 ter, à l'initiative de sa commission, afin de modifier la composition de la commission d'avancement et celle du collège électoral des magistrats membres de cette commission, notamment en l'ouvrant aux magistrats hors hiérarchie, afin de tenir compte de l'évolution de la structure du corps judiciaire intervenue depuis la réforme statutaire de 2001.
À l'article 3 (Soumission des candidats retenus pour l'exercice des fonctions de magistrat à titre temporaire à une formation probatoire), le Sénat, à l'initiative de la commission, a supprimé la consultation de l'assemblée générale des magistrats du siège de la cour d'appel, jugeant suffisante la commission d'avancement, puis prévu la motivation des avis défavorables rendus par la commission d'avancement sur l'intégration d'un candidat aux fonctions de magistrat exerçant à titre temporaire lorsque la formation probatoire n'a pas été accomplie de manière satisfaisante (art. 41-12).
À l'article 6 bis (Réforme de l'organisation du parquet général de la Cour de cassation - Assouplissement des règles d'accès aux emplois hors hiérarchie à la Cour de cassation au bénéfice des anciens conseillers ou avocats généraux référendaires), le Sénat, à l'initiative de la commission, a assoupli les possibilités de retour des anciens conseillers référendaires ou des avocats généraux référendaires à la Cour de cassation (art. 3, 28, 28-1, 39 et 80-1).
Le Sénat a ensuite inséré, à l'initiative de la commission, un article 6 quater A tendant à soumettre à l'avis du CSM les demandes de départ d'un magistrat vers le secteur privé et le secteur public concurrentiel, afin d'examiner la compatibilité des futures fonctions avec celles précédemment exercées (art. 20-1).
À l'article 6 quater (Passerelle entre la responsabilité civile de l'État pour fonctionnement défectueux du service public de la justice et la responsabilité disciplinaire des magistrats), le Sénat, à l'initiative de la commission, a complété le dispositif introduit par les députés prévoyant la transmission automatique aux chefs de cour d'appel et aux magistrats intéressés des décisions de condamnation définitives pour fonctionnement défectueux du service public de la justice, en ajoutant la transmission automatique des condamnations de la France par la Cour européenne des droits de l'homme révélant des dysfonctionnements de l'institution judiciaire méritant d'être analysés et le cas échéant de donner lieu à des sanctions disciplinaires, et élargi l'information concernant les dysfonctionnements mis en évidence par une décision définitive condamnant l'État à tous les magistrats intéressés, et non aux seuls concernés (art. 48-1).
À l'article 7 (Accès de droit des procureurs généraux de cours d'appel aux emplois hors hiérarchie du parquet de la Cour de cassation), le Sénat, à l'initiative de la commission et de M. Badinter et du groupe socialiste, a précisé que la nomination dans un emploi hors hiérarchie du parquet de la Cour de cassation des procureurs généraux près les cours d'appel n'ayant pas reçu de nouvelle affectation à l'issue de sept années d'exercice dans la même cour d'appel, quoique automatique, devrait être soumise à l'avis du CSM (art. 38-1).
À l'article 8 (Suspension d'un magistrat en raison de son état de santé), le Sénat, à l'initiative de la commission, a remplacé les commissions de réforme départementales, a jugées trop lourdes et inadaptées, par un comité médical auprès du garde des Sceaux chargé de trancher les cas des magistrats dont le comportement pathologique est incompatible avec l'exercice des fonctions (art. 69).
À l'article 8 bis (Mobilité statutaire préalable à l'accès aux emplois placés hors hiérarchie), le Sénat, tout en approuvant à son tour la mobilité statutaire obligatoire, a précisé à l'initiative de sa commission que, constituant une condition préalable à l'accès aux emplois placés hors hiérarchie, elle pourrait être effectuée après au moins quatre années de services effectifs dans le corps judiciaire, pour une durée d'un an renouvelable une fois, les magistrats justifiant de sept années au moins d'activité professionnelle avant leur entrée dans le corps judiciaire en étant exemptés (art. 39 et 76-4).
À l'article 8 ter (Extension des possibilités de détachement judiciaire), le Sénat, à l'initiative de MM. Juilhard et Lecerf, a autorisé les agents de direction des organismes de sécurité sociale recrutés par la voie de l'École nationale supérieure de sécurité sociale à être détachés pour exercer des fonctions de magistrat aux premier ou second grades pour une durée de cinq ans non renouvelable, alors même que le Gouvernement s'en remettait à la sagesse du Sénat en faisant observer que ces personnes, n'ayant pas le statut de fonctionnaires, ne pouvaient être détachées (art. 41).
- à l'initiative de la commission, un article 8 quater A, tendant à opérer des coordinations avec l'ouverture du détachement judiciaire décidée par l'Assemblée nationale à des fonctionnaires appartenant aux fonctions publiques parlementaire, de l'État, territoriale ou hospitalière ;
- à l'initiative de MM. Juilhard et Lecerf, un article 8 quater B, afin de prévoir la motivation d'une éventuelle décision défavorable de la commission d'avancement sur une demande de détachement judiciaire.
À l'article 11 (Entrée en vigueur de la loi), le Sénat, à l'initiative de la commission, a précisé la disposition tendant à allonger la durée du stage accompli par les auditeurs de justice dans un cabinet d'avocats ou auprès d'un barreau, qui doit s'appliquer à compter du 1er janvier 2008.
Le Sénat a par ailleurs adopté dix amendements d'ordre rédactionnel, de précision, de correction d'erreur matérielle ou de coordination aux articles 1er C (Stage obligatoire d'immersion au sein de la profession d'avocat pour les auditeurs de justice), 1er (Soumission des candidats issus des concours complémentaires à une formation initiale probatoire), 2 (Généralisation de l'obligation de suivre une formation probatoire à tous les candidats admis à l'intégration directe dans le corps judiciaire), 3 (Soumission des candidats retenus pour l'exercice des fonctions de magistrat à titre temporaire à une formation probatoire), 6 (Extension de la dérogation au principe de non-cumul des peines - Renforcement de la portée de la mise à la retraite d'office), 6 quater (Passerelle entre la responsabilité civile de l'État pour fonctionnement défectueux du service public de la justice et la responsabilité disciplinaire des magistrats), 7 A (Actualisation d'une référence à l'outre-mer au sein de l'ordonnance du 22 décembre 1958), 9 (Coordination avec l'interdiction de l'honorariat pour les magistrats mis à la retraite d'office) et 9 bis (Coordination avec la création des avocats généraux référendaires).
Le Sénat a adopté sans modification les articles 1er A (Soumission des magistrats à une obligation de formation continue), 1er D (Contenu de l'avis du jury chargé du classement des auditeurs de justice aptes à l'exercice des fonctions judiciaires), 1er bis et 1er ter (Augmentation du nombre maximal de recrutements au titre de l'intégration directe dans le corps judiciaire), 2 bis (Interdiction de choisir un premier poste ayant fait l'objet de réserves de la part du jury de classement des auditeurs de justice), 4 (Soumission des candidats retenus pour l'exercice des fonctions de juge de proximité à une formation probatoire), 5 (Élargissement de la liste des sanctions disciplinaires applicables aux magistrats), 6 ter (Élaboration par le CSM d'un recueil des obligations déontologiques des magistrats), 6 sexies (Rapport annuel sur les actions en responsabilité engagées contre l'État du fait des dysfonctionnements du service public de la justice), 7 bis (Augmentation de la durée maximale d'exercice des conseillers et avocats généraux en service extraordinaire à la Cour de cassation), 8 quater (Exclusion de la mobilité statutaire de la limitation du nombre de magistrats en position de détachement), 10 (Entrée en vigueur du rattachement des procureurs généraux aux emplois hors hiérarchie de la Cour de cassation) et 10 bis (Abrogation).
Après les explications de vote de MM. Dreyfus-Schmidt et Alfonsi et de Mme Borvo Cohen-Seat, le Sénat a adopté le projet de loi ainsi modifié.
Réunie au Sénat le 16 février 2007, la commission mixte paritaire est parvenue à l'élaboration d'un texte commun sur les 18 articles du projet de loi restant en discussion (le texte adopté par l'Assemblée nationale en comptant 21).
S'agissant de l'article 5 A, la commission, après un long débat et en dépit des inquiétudes renouvelées du rapporteur pour le Sénat, M. Jean-Jacques Hyest, quant au risque de censure du Conseil constitutionnel, a adopté la rédaction de l'Assemblée nationale sous réserve des apports rédactionnels du Sénat. Elle a considéré que le dispositif du Sénat, en requérant le constat préalable de la faute disciplinaire par une décision de justice, priverait le dispositif de toute portée effective.
À l'article 6 quinquies, la commission a adopté un dispositif de compromis autorisant tout justiciable incriminant le comportement d'un magistrat à saisir le Médiateur de la République, ce dernier étant assisté, pour l'examen de cette réclamation, d'une commission qu'il préside, constituée de deux personnalités qualifiées n'appartenant pas à l'ordre judiciaire, désignées respectivement par le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat, d'une personnalité qualifiée désignée par le Médiateur de la République, et d'une personnalité qualifiée n'appartenant pas à l'ordre judiciaire, désignée conjointement par le premier président de la Cour de cassation et par le procureur général près cette cour. Le Médiateur de la République pourrait solliciter tout élément d'information utile auprès des chefs de cour. En l'absence de saisine du CSM par ces derniers, il lui appartiendrait de transmettre la réclamation au ministre de la justice aux fins de saisine du CSM s'il estime qu'elle est susceptible de recevoir une qualification disciplinaire.
À l'article 8 ter, la commission a adopté la rédaction de l'Assemblée nationale, de même qu'à l'article 1er C, sous réserve d'une précision rédactionnelle.
La commission a ensuite adopté dans la rédaction du Sénat les articles 1er B, 1er E, 1er, 2, 2 ter, 6, 6 bis, 7 A, 7, 8, 8 bis, 8 quater A, 8 quater B, 9, 9 bis et 11.
Elle a enfin adopté dans la rédaction du Sénat, sous réserve de précisions rédactionnelles, les articles 3, 6 quater A et 6 quater.
Les conclusions de la CMP ont été adoptées par l'Assemblée nationale puis par le Sénat, qui a définitivement adopté le projet de loi organique le 22 février 2007.
Saisi en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, par le Premier ministre, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2007-551 DC du 1er mars 2007, a jugé contraires à la Constitution les articles 14, 21, 24 et 34.
Concernant l'article 14, relatif à la nouvelle définition de la faute disciplinaire pour les magistrats, résultant d'un amendement du Gouvernement présenté à l'Assemblée nationale, le Conseil constitutionnel a considéré que l'indépendance de l'autorité judiciaire et le principe de la séparation des pouvoirs, s'ils n'interdisaient pas au législateur organique d'étendre la responsabilité disciplinaire des magistrats à leur activité juridictionnelle, faisaient obstacle à l'engagement de poursuites disciplinaires lorsque la violation grave et délibérée d'une règle de procédure constituant une garantie essentielle des droits des parties n'avait pas été constatée par une décision de justice devenue définitive, ce qui était d'ailleurs la position défendue par le Sénat.
S'agissant de l'article 21, relatif à l'examen par le Médiateur de la République des réclamations des justiciables portant sur le comportement d'un magistrat, le Conseil a considéré que les prérogatives confiées au Médiateur de la République, autorité administrative, méconnaissaient tant le principe de la séparation des pouvoirs que celui de l'indépendance de l'autorité judiciaire, comme l'avait pressenti la commission des lois du Sénat.
Enfin, il a déclaré contraires à la Constitution l'article 24, prévoyant une procédure de nomination de droit de magistrats du parquet, ainsi que l'article 34 qui en est inséparable, au motif que cette automaticité priverait d'effet l'avis du CSM prévu par l'article 65 de la Constitution.
Projet de loi (n° 3391)
Rapport de M. Philippe Houillon, au nom de la commission des lois (n° 3499)
Discussion et adoption, après déclaration d'urgence, le 14 décembre 2006 (T.A. n°635)
Projet de loi adopté par l'Assemblée nationale (n° 125, 2006-2007)
Rapport de M. Jean-Jacques Hyest, au nom de la commission des lois (n° 176, 2006-2007)
Discussion les 1er et 6 février et adoption le 6 février 2007 (T.A. n° 63, 2006-2007)
Nombre d'amendements déposés 61
Nombre d'amendements adoptés 34
Nombre d'amendements retenus par la C.M.P. 30
(Scrutin n° 99)
Projet de loi modifié par le Sénat (n° 3673)
Rapport de M. Philippe Houillon, au nom de la commission mixte paritaire (n° 3733)
Discussion et adoption le 22 février 2007 (T.A. n° 697)
Rapport de M. Jean-Jacques Hyest, au nom de la commission mixte paritaire (n° 248 2006-2007)
Discussion et adoption le 22 février 2007 (T.A. n° 92, 2006-2007)
(Scrutin n° 110)
Décision n° 2007-551 DC du 1er mars 2007 (Journal officiel du 6 mars 2007)
6 quater A
8 quater A
8 quater B
Nombre de votants ......................................................................... 320
Suffrages exprimés ........................................................................ 298
Pour ................................................................ 195
Contre ............................................................. 103
Abstention .................................................................................. 22
N'ont pas pris part au vote .......................................................... 7
Analyse politique du scrutin n° 1103(*)
sur l'ensemble du projet de loi organique relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats, dans la rédaction du texte proposé par la commission mixte paritaire.
Nombre de votants ......................................................................... 321
Suffrages exprimés ........................................................................ 296
Pour ................................................................ 193

References: l'article 5
 l'article 6
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 3
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 7
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 11
 l'article 5
 l'article 6
 l'article 8
 l'article 1
 l'article 61
 l'article 14
 l'article 21
 l'article 24
 l'article 34
 l'article 65