Source: https://makroskop.eu/2020/06/binden-die-grundfreiheiten-den-unionsgesetzgeber/
Timestamp: 2020-07-04 09:49:16+00:00

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Binden die Grundfreiheiten den Unionsgesetzgeber? - MAKROSKOP
Ist der Unionsgesetzgeber bei der Ausübung seiner Binnenmarktkompetenzen ebenso eng an die Grundfreiheiten gebunden wie die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Zuständigkeiten? Darf er, wenn er harmonisiert, gegen die Grundfreiheiten auf europäischer Ebene re-regulieren? Und darf er bestimmte Regelungsbereiche aus dem Schutzbereich der Binnenmarktfreiheiten graduell oder gänzlich herauslösen, indem er eine vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) als verbotene Beschränkung qualifizierte mitgliedstaatliche Maßnahme seinerseits sekundärrechtlich autorisiert?
Wenn Sie diese Fragen an drei Professorinnen und Professoren für Europarecht richten, könnte es interessant werden. In einem ersten Schritt werden die Befragten – nennen wir sie (entschuldigen Sie den Mangel an Kreativität) Müller, Meier und Schmidt – vielleicht noch identisch reagieren: Im Grundkurs Europarecht nicht richtig aufgepasst? Das ist doch glasklar. Diese Reaktion liegt nahe, denn auf den ersten Blick wirkt die Frage nach der Grundfreiheitenbindung des Unionsgesetzgebers geradezu trivial. Nicht unwahrscheinlich ist aber, dass sich die Antworten nach dieser Feststellung in unterschiedliche Richtungen gabeln.
Beschränkungen des Binnenmarkts, könnte Prof. Müller sagen, können vom europäischen und den mitgliedstaatlichen Gesetzgebern gleichermaßen ausgehen. Damit solche Störungen des gemeinsamen Marktes möglichst unterbleiben, hält das europäische Recht beide Gesetzgeber gleichermaßen zur Beachtung der Binnenmarktfreiheiten an. Die Kompetenzen in den Binnenmarktkapiteln des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) sind Binnenmarktverwirklichungskompetenzen, keine allgemeinen Regulierungskompetenzen. Schon gar nicht sind sie ein Freibrief zur Einführung von Beschränkungen. Das schließt die Europarechtskonformität sekundärrechtlich herbeigeführter Beschränkungen natürlich nicht aus. Die betreffenden Maßnahmen müssen aber dieselben Rechtfertigungstests wie einzelstaatliche Binnenmarkthindernisse bestehen. Die Grundfreiheitenbindung des Unionsgesetzgebers ist daher vollumfänglich zu bejahen.
Prof. Meier könnte dem entgegenhalten, dass der Zweck der europäischen Marktfreiheiten gerade in der Aufdeckung und Beseitigung jener Protektionismen liegt, die außerhalb der Regelungsbefugnisse des Unionsgesetzgebers liegen. Die Grundfreiheiten adressieren daher die Mitgliedstaaten. Dem europäischen Gesetzgeber bringt das Europarecht hingegen das Vertrauen entgegen, dass seine Entscheidungen das Integrationsprogramm verwirklichen und damit auch den Binnenmarkt schützen und fortentwickeln. Dabei ist er durch vieles gebunden, namentlich durch Kompetenzgrenzen und durch die Blockadeanfälligkeit der europäischen Politik (grundlegend: Fritz W. Scharpf in Kap. 2.3 hier), nicht aber durch die Grundfreiheiten. Prof. Schmidt könnte beiden aufmerksam zugehört haben und nun zu schlichten versuchen: Die Wahrheit liegt irgendwo in der Mitte. Die vier Freiheiten binden auch den Unionsgesetzgeber, aber nicht so eng wie den mitgliedstaatlichen Gesetzgeber.
Die Implikationen der Antworten von Prof. Müller und Prof. Meier sind interessant und weitreichend. Eine vollumfängliche Bindung des europäischen Gesetzgebers würde bedeuten, dass der Demokratisierbarkeit der EU eigentümlich enge Grenzen gesetzt sind. Man könnte dann zwar das politische System der EU weiter parlamentarisieren, beispielsweise durch ein gleiches Stimmgewicht der EU-Bürgerinnen und -Bürger bei den EP-Wahlen oder durch ein Parlamentsrecht auf Gesetzesinitiativen. Die Steuerungsfähigkeit des Unionsgesetzgebers bliebe aber merkwürdig begrenzt, denn er könnte, sobald eine Materie den Binnenmarkt tangiert, fast immer nur liberalisieren. Entsprechend bedeutungsarm wäre dann der Ausgang europäischer Wahlen.
Aber auch die Antwort von Prof. Meier hat es in sich. Gäbe es keinerlei Bindung des Unionsgesetzgebers an die Grundfreiheiten, dann dürfte er genau jene Binnenmarkthindernisse, die der EuGH unter Verweis auf die Grundfreiheiten beseitigt hat, durch Ausübung seiner Binnenmarktkompetenz wieder in Kraft setzen, durch Autorisierung oder europaweite Harmonisierung. Dieses Ergebnis wäre zumindest bemerkenswert. Für das politische System der EU wäre die Lösung freilich erfreulich, denn der Handlungsspielraum des Unionsgesetzgebers wäre gegenüber dem Lösungsvorschlag von Prof. Müller vergrößert. Folglich könnten dann auch Wahlen zum Europäischen Parlament (EP) zu echten Richtungsentscheiden über die Arbeitsteilung zwischen Staat und Markt in der EU werden, vorausgesetzt, dass es den europäischen Parteien gelingt, sich trotz heterogener Länderinteressen auf unterscheidbare Programme zu verständigen (ein politökonomisches, nicht aber europarechtliches Problem). Wie auch immer, die behandelte Fragestellung hat im Hinblick auf die demokratischen Potenziale der EU offenbar erhebliches Gewicht.
Tatsächlich bleibt die Befugnis des europäischen Gesetzgebers, Grundfreiheiten einzuschränken, auch rund sechzig Jahre nach Abschluss der Römischen Verträge ein unausgefochtener, aber schwelender Kompetenzkonflikt in einem im Werden begriffenen politischen System, dessen Graubereiche auch in sehr grundsätzlichen Fragen bemerkenswerte Umfänge annehmen können. Bis heute ist weder dem Primärrecht noch der Rechtsprechung des EuGH eine eindeutige Antwort zu entnehmen, und die Einschätzungen in der Fachliteratur haben eine große Spannweite. Die Antworten unserer drei imaginären Professorinnen und Professoren lassen sich konkreten Positionen in den europarechtlichen Fachdebatten zuzuordnen (was ich hier unterlasse). Angesichts der Tragweite des Problems können wir den Umfang des Graubereichs als europarechtliches und integrationspolitisches Kuriosum verbuchen.
Nur selten wird grundfreiheitenbeschränkendes Sekundärrecht zum Gegenstand von EuGH-Entscheidungen, entsprechend wenig Kontur hat die Grundfreiheitenbindung des Unionsgesetzgebers. Das zeugt meiner Einschätzung nach davon, wie viel binnenmarktbezogene Gesetzgebung bei Licht besehen aus reiner Kodifikation von Fallrecht besteht, bei der sich die Frage der Befugnis zum korrigierenden Eingriff nicht stellt (MAKROSKOP-Autorin Susanne K. Schmidt zeigt das Problem eindrucksvoll in Kapitel 4 hier). Am prominentesten durchexerziert wurde das Problem bisher in der Saga über das Tabakwerbeverbot. Die auf Grundlage der Binnenmarktkompetenz im heutigen Art. 114 AEUV verabschiedete, aber vor allem gesundheitspolitische Ziele verfolgende Richtlinie 98/43/EG wurde vom EuGH im Jahr 2000 für nichtig erklärt, weil sich dem Gericht nicht erschloss, wie etwa ein Verbot von Tabakwerbung auf Sonnenschirmen den Binnenmarkt fördere (EuGH, C-376/98). Die im Jahr 2003 in Kraft getretene korrigierte Fassung (RL 2003/33/EG) ließ der EuGH hingegen passieren (EuGH, C-380/03), obwohl nicht schrecklich viel anders war. Die Richtlinie verfuhr etwas weniger restriktiv und wartete zudem mit einer geschickteren Begründung auf, warum das Tabakwerbeverbot dem Binnenmarkt diene.
Die unklare Beinfreiheit gegenüber den Binnenmarktfreiheiten ist einer der Gründe, warum die polnischen und ungarischen Nichtigkeitsklagen gegen die 2018 beschlossene Reform (RL 2018/957) der Entsenderichtlinie (96/71/EG) weder klar erfolgversprechend noch von vornherein aussichtslos waren. Die Konstellation ist jener aus der Tabakwerbeverbots-Saga ähnlich, denn die die Reform wurde wie auch die ursprüngliche Richtlinie von 1996 auf Grundlage der Binnenmarktkompetenzen des Unionsgesetzgebers erlassen (hier Art. 53 Abs. 1 und Art. 62 AEUV), diente aber unbestreitbar vor allem dem Arbeitnehmerschutz. Am 28. Mai 2020 legte Generalanwalt (GA) Sánchez-Bordona seine Schlussanträge zu den als Rechtssachen C-620/18 (Ungarn) und C-626/18 (Polen) geführten Klagen vor (sie können hier und hier aufgerufen werden).
Nicht zuletzt angesichts des exzeptionellen Grades an Politisierung des Konflikts kommt der Vorschlag des GA, die Nichtigkeitsklagen abzuweisen, nicht überraschend. So hatten wir es antizipiert. Ein Jahrzehnt hatten die Gewerkschaften für eine Maximierung der Arbeits- und Sozialstandards gekämpft, die Empfängerländer auf aus anderen Mitgliedstaaten entsandte Beschäftigte anwenden dürfen, und damit für eine politische Revision der restriktiven Auslegung der europäischen Entsenderegeln durch den EuGH gestritten (wir berichteten). Die Kommission Juncker hatte sich diesem Ziel angeschlossen. Niemand hatte erwartet, dass der EuGH diesen Kraftakt untergraben würde. Interessant ist in unserem Zusammenhang aber, wie der GA zu seinem Ergebnis gelangte, speziell: Welche Art von Test musste die Reform in der Abwägung des GA bestehen, um vor den Grundfreiheiten Bestand zu behalten? Wie, mit anderen Worten, hätte er den imaginären Disput zwischen unseren Expertinnen und Experten Müller, Meier und Schmidt entschieden? Auf diesen Teilaspekt der reichhaltigen Schlussanträge wollen wir uns nachfolgend konzentrieren.
Folgt der EuGH diesem Vorschlag, was wir hier annehmen wollen, ist Prof. Meier aus dem Rennen. Das ging schnell. Der Unionsgesetzgeber ist demnach an die Grundfreiheiten gebunden. Prof. Meier möge aber sicherheitshalber in Hörweite bleiben, bis wir mehr über die Kontur des an die Unionsorgane gerichteten Verbots wissen.
Es bleiben Prof. Müller (vollumfängliche Bindung an die Grundfreiheiten) und Prof. Schmidt (lockere Bindung). In den Rn. 33-34 des Schlussantrags zur polnischen Klage, sachlich im Einklang mit den Rn. 105 und 107 des Schlussantrags zur Klage Ungarns, äußert sich GA Sánchez-Bordona wie folgt:
In dieser Klarheit haben wir das noch nicht gelesen: Der Unionsgesetzgeber ist befugt, genau jene Binnenmarktbeschränkungen einzuführen, die der EuGH auf mitgliedstaatlicher Ebene verboten hat. Genau das hatte Prof. Meier, den wir gerade freundlich verabschiedeten, vertreten. Zwar geht es hier zunächst nur um die Dienstleistungsfreiheit, aber bekanntlich strebt der EuGH nach Kohärenz über die einzelnen Grundfreiheiten hinweg. Die Einsicht hat erhebliches integrationspolitisches Gewicht. Erinnern wir uns etwa an das Polbud-Urteil (EuGH, C-106/16), das in die Niederlassungsfreiheit ein Recht auf ungestörtes regime shopping im Gesellschaftsrecht hineinlas (wir berichteten). Verhält es sich so, wie der GA hier vorschlägt, spräche zumindest grundsätzlich nichts dagegen, die betreffenden Beschränkungen des regime shoppings auf europäischer Ebene wieder einzuführen. Oder denken wir an das Teilverbot des griechischen Kündigungsschutzes bei Massenentlassungen in AGET Iraklis (EuGH, C-201/15): Was immer dort im Detail verboten wurde, ließe sich im Prinzip auf europäischer Ebene harmonisieren, ohne an den Grundfreiheiten zu scheitern.
Hinzu kommt noch, dass der Unionsgesetzgeber bei der Befähigung zur Übertragung ganzer Tarifgitter auf Entsandte zum Mittel der Autorisierung greift, also zur Maximierung einer Wahlfreiheit der Empfängerländer. In der geänderten Fassung von Art. 3, Abs. 8 der Entsenderichtlinie heißt es an der betreffenden Stelle: Es „können die Mitgliedstaaten auch beschließen…“.[1] Diese Autorisierung macht nur dann einen Unterschied, wenn die Entscheidungen der Mitgliedstaaten nicht im Anschluss vom EuGH unter Verweis auf die Dienstleistungsfreiheit verboten werden dürfen. Es handelt sich um einen Akt des „Freiräumens“ mitgliedstaatlicher Entscheidungsalternativen, man könnte auch sagen: um einen Akt sekundärrechtlicher Steuerung des Anwendungsbereichs der Grundfreiheiten. Solche Strategien sind, folgt man dem GA, nicht per se grundfreiheitenwidrig – ein potenziell wichtiger Gesichtspunkt bei der Erschließung sozialer Reformpotenziale.
Und in Rn. 36 des Schlussantrags zur polnischen Klage, sachlich identisch mit Rn. 111 des Schlussantrags zur ungarischen Klage, führt GA Sánchez-Bordona aus:
Der eigentlich bemerkenswerte Umstand ist die Lockerheit der Restbindung an die Grundfreiheiten. Fast sind wir versucht, den sich noch in Hörweite aufhaltenden Prof. Meier trotz der nominellen Bejahung einer spezifischen Grundfreiheitenbindung des Unionsgesetzgebers in unseren Kreis zurückzubitten, um ihn anschließend zum Sieger zu küren. Denn dass die Ausübung der Unionskompetenzen durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz aus Art. 5 Abs. 4 EUV begrenzt wird, davon gingen wir alle aus – auch ohne Grundfreiheiten. Und schon gar nicht nahmen wir an, dass der EuGH dem europäischen Gesetzgeber erlaubt, von irgendeiner seiner Gesetzgebungskompetenzen offensichtlich unangemessenen Gebrauch zu machen. Auch das hat aber mit den Grundfreiheiten erst einmal nichts zu tun. In derselben Logik gehen wir davon aus, dass der Unionsgesetzgeber das Subsidiaritätsprinzip nicht offenkundig missachten und keine offenen Diskriminierungen aus Gründen der Staatsangehörigkeit autorisieren darf.
Wären wir also nicht zu denselben Ergebnissen gelangt, hätte der GA die nominelle Bestätigung der Grundfreiheitenbindung des europäischen Gesetzgebers unterlassen? Eine Deutung könnte lauten, dass Sánchez-Bordona hier unterstreichen wollte, dass auch die Grundfreiheitenträger im Test auf Verhältnismäßigkeit hinreichende Berücksichtigung finden müssen. Man kann es vielleicht so ausdrücken: Mit der Ausübung der Binnenmarktkompetenzen muss mindestens eine Marktpflege bezweckt werden, eine bewahrende Gestaltung der Rahmenbedingungen, unter denen sich Grundfreiheiten überhaupt erst ausüben lassen. Der Unionsgesetzgeber ist keinem Liberalisierungsgebot unterworfen, aber der Bezug zur Weiterentwicklung des Binnenmarkts darf auch nicht vollständig verloren gehen. Alles andere würde aus den Binnenmarktkompetenzen Generalermächtigungen für gesetzgeberisches Handeln in allen Feldern machen, von denen sich nur irgendein Marktbezug behaupten lässt. Diese Deutung passt zum Ausgang der ersten Sequenz des Dramas um das Tabakwerbeverbot: Reine Gesundheitspolitik darf mit den Binnenmarktkompetenzen nicht betrieben werden.
So bemerkenswert wie erfreulich ist im Ergebnis Klarheit, mit der GA Sánchez-Bordona die Gebundenheit des Unionsgesetzgebers an den für mitgliedstaatliche Binnenmarktbeschränkungen konstruierten Rechtfertigungstest verneint. Als Grundfreiheitenbindung des europäischen Gesetzgebers verbleibt lediglich eine vage Restbindung, die schwer von jenen Begrenzungen seiner Handlungsspielräume zu unterscheiden sind, die es auch ohne Grundfreiheiten gäbe. Erste Konturen eines an den Unionsgesetzgeber anzulegenden, äußerst lockeren, im Kern als Missbrauchskontrolle zu verstehenden Grundfreiheitentest sehen wir nur unscharf aufscheinen. Folgt der EuGH den Schlussanträgen des EuGH, ist eine verstärkte Fachdebatte über die Einzelheiten der Grundfreiheitenbindung des Unionsgesetzgebers zu erwarten.
Dieser Beitrag erscheint auch in gekürzter Fassung auf dem Portal Verfassungsblog. Ich danke Florian Rödl für wertvolle Kommentare zu einer früheren Fassung.
[1] Allerdings vernachlässige ich hier, dass der Unionsgesetzgeber an dieser Stelle kodifiziert: Die Möglichkeit der Übertragung ganzer Tarifgitter hatte der EuGH bereits im Zuge seiner Interpretation des unklaren Begriffs der Mindestlohnsätze eröffnet, der, mit dem Ziel der Beseitigung der verbliebenen Unklarheiten, nun durch den Begriff der Entlohnung ersetzt wurde. Ob der europäische Gesetzgeber auch ohne das hier maßgebliche EuGH-Urteil Sähköalojen ammattiliitto (C-396/13) zur Autorisierungsstrategie hätte greifen dürfen, lässt sich den Schlussanträgen des GA nicht entnehmen.

References: EuGH 
 EuGH 
 Art. 114
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 53
 Art. 62
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 3
 EuGH 
 Art. 5
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH