Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/15404
Timestamp: 2020-06-04 15:55:41+00:00

Document:
Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 23 novembre 2016 à 9h40
Réunion du 23 novembre 2016 à 9h40
Projet de loi de finances pour 2017- mission « direction de l'action du gouvernement »
Programme « coordination du travail gouvernemental » et budget annexe « publications officielles et information administrative » - examen du rapport pour avis (voir le dossier)
Projet de loi de finances pour 2017- mission « relations avec les collectivités territoriales »
Mission « économie » - programme « développement des entreprises et du tourisme » - examen du rapport pour avis (voir le dossier)
Michel Mercier est nommé rapporteur pour avis sur la proposition de loi n° 4118 (A.N. XIVème lég.), relative à l'extension du délit d'entrave à l'interruption volontaire de grossesse (procédure accélérée).
La commission procède tout d'abord à l'examen du rapport pour avis de M. Alain Anziani sur le projet de loi de finances pour 2017 (mission « Direction de l'action du Gouvernement », programme « Coordination du travail gouvernemental » et budget annexe « Publications officielles et information administrative »).
Mon rapport sur le programme « Coordination du travail gouvernemental » pourrait se résumer à deux observations principales et quelques observations ponctuelles.
Ma première observation est quantitative. Nous enregistrons cette année une hausse sensible des crédits, faisant suite à une augmentation à peu près identique l'année dernière. La hausse est de 6,39 % en autorisations d'engagement et de 8,46 % en crédits de paiement. Les crédits consacrés à cette mission s'élèvent désormais à plus de 700 millions d'euros.
L'essentiel de cette augmentation est absorbé par l'action relative à la sécurité et au renseignement, qui représentent plus de la moitié du budget de la mission. Les crédits sont essentiellement affectés à l'agence nationale de sécurité des systèmes d'information (ANSSI) et au groupement interministériel de contrôle (GIC).
Une autre partie de cette augmentation est consacrée à l'opération « Ségur-Fontenoy », dans le VIIème arrondissement de Paris. Il s'agit de rationaliser et de mutualiser un certain nombre de services, soit du Premier ministre, soit de certaines autorités administratives indépendantes, comme le Défenseur des droits ou la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). La première partie du projet a été livrée en juin 2016, pour une livraison définitive en août 2017. Le site regroupera au total 2 300 personnes.
En dehors de ces deux points d'augmentation, les crédits globaux pour les services rattachés au Premier ministre sont plutôt en diminution, conformément aux engagements du Premier ministre d'adopter un comportement de sobriété afin de donner l'exemple à l'ensemble du Gouvernement.
Ma deuxième observation est qualitative et a trait à l'élaboration de la loi. Par-delà la baisse tendancielle du nombre de propositions et de projets de loi, il convient de relever que l'on produit davantage de textes volumineux. Nous enregistrons un accroissement très significatif du volume des lois. Le secrétaire général du Gouvernement estime que le nombre d'articles est multiplié par trois ou par quatre après son examen parlementaire. Ce n'est pas exactement les chiffres que nous avons. Selon nos calculs, le coefficient de multiplication serait de 1,68 à 2,17, avec une accélération en fin de législature.
La loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, par exemple, est passée de 106 articles à 308. La loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique comptait 57 articles, elle en compte à présent 169.
L'augmentation est plus frappante sur les projets de loi que sur les propositions de loi. Cela tient à différents facteurs, et sans doute au fait qu'aujourd'hui les textes législatifs sont souvent hétérogènes. Plus le champ est large, plus il existe un appel d'air pour les amendements.
Mais ce phénomène tient également à la nouvelle procédure législative mise en place depuis 2009. Le Parlement est ainsi devenu l'auteur principal de la loi puisqu'il multiplie par trois, par voie d'amendements, le texte initial du Gouvernement. Il a donc désormais une force importante, qui s'accompagne d'une contrepartie négative puisque la technique de l'amendement n'est pas la plus sécurisée sur le plan du droit.
Par ailleurs, le Gouvernement n'est pas sans responsabilité dans cet accroissement du volume, car il dépose parfois un nombre considérable d'amendements.
Après ces deux observations, quantitative et qualitative, j'ajouterai quelques remarques à la volée.
La préparation du « Brexit », qui occupe beaucoup le secrétariat général des affaires européennes, coûtera au budget de la France entre 1,5 et 2 milliards d'euros, du fait de la compensation des contributions de la Grande-Bretagne, qui participait à hauteur de 7 à 9 milliards par an.
Par ailleurs, point positif, nous enregistrons une meilleure application de la loi. Il reste, au 1er octobre 2016, un stock de 400 textes réglementaires ou ordonnances à prendre. Nous espérons qu'à la fin de la législature, 85 à 90 % d'entre eux seront adoptés.
Les crédits du service d'information du Gouvernement continuent à diminuer. Cette baisse est d'autant plus significative qu'elle s'accompagne d'une augmentation très forte des crédits pour les campagnes d'information relatives à la lutte contre le terrorisme et à la radicalisation.
Pour conclure, je rappellerai que 2016 a été également l'année de la fin de la version papier du Journal officiel. Peu de difficultés ont été rencontrées à la suite de cette disparition.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », et des crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
La commission procède ensuite à l'examen du rapport pour avis de Mme Jacqueline Gourault sur le projet de loi de finances pour 2017 (mission « Relations avec les collectivités territoriales »).
Il me revient de vous présenter l'avis budgétaire sur les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2017. Cette mission est dotée de 3,73 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 3,14 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), ce qui ne représente que 3,7 % des transferts financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales, qui s'élèvent à près de 100 milliards d'euros. Ces transferts regroupent plusieurs composantes : les concours financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales, parmi lesquels la dotation globale de fonctionnement (DGF) qui s'élève à 48 milliards d'euros, les dégrèvements d'impôts locaux et la fiscalité transférée, qui représentent 44 milliards d'euros. Les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », constitués de dotations budgétaires, ne regroupent pas les crédits de la DGF, qui est un prélèvement sur recettes.
Comme les budgets précédents, le projet de loi de finances pour 2017 est marqué par la contribution des collectivités territoriales à l'effort de redressement des finances publiques. Pour rappel, dans le cadre du plan d'économies de 50 milliards d'euros prévu par le Gouvernement sur la période 2015-2017, les collectivités y participent à hauteur de 11 milliards d'euros.
Toutefois, pour 2017, la diminution de la DGF s'élèvera à « seulement » 2,8 milliards d'euros. Le président de la République a annoncé, lors du 99ème Congrès des maires, le 2 juin dernier, une réduction de moitié de la contribution du bloc communal par rapport à 2016. Cette moindre baisse s'accompagne d'une augmentation de 297 millions d'euros des crédits consacrés à la péréquation du bloc communal, en particulier par une augmentation de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et de la dotation de solidarité rurale (DSR), et d'une revalorisation du montant unitaire de la dotation d'intercommunalité des communautés d'agglomération à hauteur de 70 millions d'euros. La création de communautés d'agglomération et de communautés urbaines étant en hausse en 2016 et en 2017, cela fait baisser leurs dotations dans le cadre d'une enveloppe normée, d'où cette revalorisation de 70 millions d'euros. En revanche, la contribution des régions et des départements au redressement des finances publiques demeure inchangée.
L'année 2017 sera marquée par l'application pleine et entière de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), avec notamment la mise en place, au 1er janvier prochain, de la nouvelle carte intercommunale. C'est d'ailleurs dans ce cadre que s'inscrit le report de la réforme de la DGF du bloc communal, alors que le Gouvernement avait lancé ce chantier à la suite des conclusions du rapport de notre collègue députée Christine Pires Beaune et de notre regretté collègue Jean Germain. Par ailleurs, le Gouvernement a annoncé qu'un projet de loi spécifique serait déposé, ce dont on peut se féliciter, car il s'agissait d'une demande forte du Sénat.
Il conviendra toutefois de veiller à ce qu'une telle réforme parvienne à son terme. En effet, outre que la DGF pâtit d'une architecture peu lisible et d'une répartition inéquitable, la nouvelle carte intercommunale aura des conséquences sur les différents paramètres sur lesquels reposent la répartition et le calcul de cette dotation. Ainsi, les dotations d'intercommunalité seront affectées par une modification des coefficients d'intégration fiscale ou des potentiels fiscaux et financiers qui sont utilisés pour le calcul des dotations. C'est une conséquence directe de l'évolution des cartes. Au-delà de ces premières difficultés, des ajustements aux différents dispositifs de péréquation vont s'avérer indispensables. Il faudrait notamment prendre en compte les effets cumulés des différents dispositifs applicables aux communes et à leurs groupements à fiscalité propre afin de mieux organiser leur complémentarité.
Pour illustrer mon propos, prenons l'exemple de la contribution des collectivités territoriales au redressement des finances publiques qui repose sur les seules recettes de fonctionnement. Les effets de cette contribution sont ensuite pris en compte dans le calcul du potentiel financier intercommunal agrégé qui sert de base au calcul du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). Or, pour la répartition entre les communes, il n'est pas tenu compte des dotations de péréquation que peut percevoir une commune alors même que les baisses de la DGF liées à la contribution au redressement des finances publiques ont été compensées par des dotations de péréquation communales. En d'autres termes, l'effet correcteur des dotations de péréquation communale n'est pas pris en compte dans le calcul du potentiel financier intercommunal agrégé qui est utilisé pour la répartition du FPIC. Cela pourrait conduire à une réflexion sur l'opportunité d'une évolution de ce fonds pour le concentrer sur les disparités résiduelles, après intervention des dotations péréquatrices communales, et aurait le mérite d'organiser la complémentarité entre les différents mécanismes de péréquation, « horizontaux » et « verticaux ».
Enfin, il conviendrait également d'unifier les critères d'analyse sur lesquels chacun de ces dispositifs - les dotations de péréquation communales, la contribution au redressement des finances publiques et le FPIC - repose. En effet, les critères utilisés pour l'attribution des différentes parts de la DGF ne sont plus totalement adaptés pour apprécier les richesses territoriales et permettre une répartition équitable des dotations. Il conviendrait de procéder à une modernisation de ces outils d'analyse, dans un souci d'équité et de meilleure lisibilité.
Pour conclure, l'Assemblée nationale a adopté la prorogation des différents bonus financiers pour les communes nouvelles qui se créeront d'ici le 1er janvier 2017.
Au vu de ces observations, je m'en remets à la sagesse de notre commission pour l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
L'évolution de la DGF aux collectivités territoriales en 2017 est « moins pire » pour les communes et leurs groupements, mais s'est fortement aggravée pour les départements dont la situation est devenue intenable.
La diminution de la couverture du reste à charge des prestations sociales, associée à une augmentation des prestations légales et à une baisse des dotations, aggrave notablement les difficultés des départements. Plusieurs d'entre eux reportent d'ailleurs leur session budgétaire, car ils n'ont pas trouvé les moyens d'équilibrer leur budget pour 2017.
Tout d'abord, je suis d'accord avec vous sur la différence d'évolution de la DGF, pour 2017, entre les communes et les départements. La différence instituée par le Gouvernement vient du fait que la demande des communes était assez convergente. Ce n'est pas le cas des départements, qui connaissent des situations financières différentes. Les sources de charges et les dynamiques de recettes y sont assez dissemblables. Le Gouvernement a essayé de mener une négociation pour améliorer la situation des départements, notamment avec la reprise directe par l'État de certaines dotations de solidarité, mais il n'a pas été possible d'obtenir une convergence suffisante de l'Assemblée des départements de France. Espérons que le dialogue reprendra, car la situation des finances des départements n'est pas durablement tenable.
Je formulerai une réserve sur l'idée formulée par Mme Gourault, qui souhaite que des dotations venant compenser en partie les faiblesses financières structurelles d'une commune soient prises en compte comme une recette pour les autres péréquations. Nous savons tous, par exemple, que les attributions de DSU ne font que rapprocher partiellement les communes bénéficiaires d'une moyenne qui n'est au demeurant pas très élevée. Il ne me paraît donc pas équitable de les empêcher de bénéficier des autres péréquations.
Dernier point sur lequel j'insiste toujours, parce que nous n'arrivons pas à nous faire entendre du Gouvernement : l'idée qui consiste à appliquer la péréquation intercommunale au niveau des communautés, en effectuant ensuite une sous-répartition de la contribution entre les communes de ladite intercommunalité, présente de multiples effets négatifs. Nous ne disposons pas de données complètes et cohérentes sur la répartition finale du FPIC par les intercommunalités. La demande formulée par l'Association des maires de France en faveur de péréquations séparées des communautés et des communes assurerait un meilleur respect du principe d'égalité.
Je félicite notre rapporteur qui témoigne d'une parfaite maîtrise de la législation sur ces sujets.
Mais peut-on parler de législation en matière de dotation de l'État aux collectivités locales ? La complexité du système résulte du fait qu'on ne sait plus trop qui fait la loi pour les collectivités territoriales ! S'agit-il des associations nationales d'élus, du Congrès des maires, de quelques lobbies plus forts que les autres, du Gouvernement, de Bercy ? Le Parlement, lui, n'intervient qu'à la marge, en déposant des amendements pour régler quelques cas particuliers. Comme tout est lié, dès que l'on intervient sur un point, tous les autres sont plus ou moins modifiés.
Il faudrait que ceux qui perçoivent des dotations en comprennent le montant. C'est le principe de l'intelligibilité de la loi. L'année dernière, la transformation du statut de nombreuses communautés de communes et de communautés d'agglomération en communautés urbaines a créé une sorte de bug. Les nouvelles communautés d'agglomération créées en 2016 ont perçu un moindre montant de DGF non parce que les mécanismes auraient changé, mais en raison de l'enveloppe normée. Le ministre des collectivités territoriales a demandé 70 millions d'euros pour corriger cet état de fait. Mais notre collègue députée Christine Pires Beaune aurait fait adopter un amendement pour modifier cette disposition et atténuer les effets de justice introduits par M. Baylet dans le projet de loi de finances pour 2017. Notre rapporteur peut-elle nous dire où nous en sommes, d'autant que l'amendement en question a reçu, contre toute attente, l'avis favorable du Gouvernement ?
La sagesse me recommande d'être contre ce budget puisqu'il s'agit de poursuivre la diminution des ressources accordées aux collectivités, en particulier aux communes. Ça commence à faire beaucoup... À en croire les programmes électoraux défendus par les uns et les autres, ça ne risque d'ailleurs pas de s'améliorer, au détriment du rôle moteur que peuvent avoir les collectivités, notamment en termes d'investissements publics.
Les techniques utilisées sont toujours les mêmes : on prend des milliards d'euros d'un côté pour redistribuer quelques centaines de millions d'euros de l'autre. Quoi qu'il en soit, il y a toujours moins d'argent !
On se cache aussi derrière des débats techniques. Notre rapporteur a évoqué la nécessité de moderniser les outils d'analyse pour aboutir à une réforme équitable ; mais que veut-on faire ? La péréquation, c'est prendre aux uns pour donner aux autres. Or, en réalité, nous recréons des inégalités de traitements entre les petites et les grandes communes, grâce à des coefficients logarithmiques ! On ne tient ainsi aucun compte des effets pervers du FPIC.
Prenons l'exemple des Alpes-de-Haute-Provence, qui sont globalement contributrices alors qu'il s'agit d'un département pauvre. Dans mon département, la collectivité qui bénéficie le plus du FPIC est Toulon, la future métropole !
Le plus urgent est donc de savoir quelle politique on souhaite mettre en oeuvre. Si l'on annonce l'application d'une politique de péréquation, mais que l'on met en place des mécanismes qui en empêchent sa mise en oeuvre, tout en réduisant les dotations, ce n'est une bonne nouvelle ni pour les collectivités ni pour le pays !
Comme l'a indiqué notre rapporteur, les programmes 119 et 122 sont loin de refléter l'importance des relations entre l'État et les collectivités locales.
La baisse programmée des dotations de l'État est devenue insupportable, notamment celle de la DGF, même si cette baisse sera plus nuancée pour les communes en 2017 que pour les régions et les départements.
Pour les départements, c'est la double peine ! Ils subissent en effet à la fois la baisse à un rythme insupportable de la DGF - 40 % de moins sur trois ans ; 27 millions d'euros de moins pour mon département - et la hausse continue des charges liées aux allocations de solidarité. Cet écart continue de croître, avec l'échec des négociations entre l'État et les départements sur la renationalisation du revenu de solidarité active (RSA). Certes, le Gouvernement n'est pas seul responsable dans cette affaire, car certains présidents de départements de droite ne souhaitaient pas le maintien de l'universalité du RSA. Ils préféreraient un montant et des conditions d'attribution du RSA fixés au niveau départemental. On l'a vu en Alsace où il a été proposé de faire travailler gratuitement les allocataires du RSA, proposition condamnée d'ailleurs par les tribunaux.
Cet échec est lourd de conséquences. Afin de compenser ces allocations, 200 millions d'euros sont prévus en 2017 pour les départements en difficulté, mais le montant est dérisoire par rapport à l'ampleur du reste à charge pour les départements. Dans mon département, le reste à charge pour le seul RSA s'élève à 100 millions d'euros.
À vouloir faire supporter aux collectivités les déficits publics qui sont de la seule responsabilité de l'État, on risque de faire baisser de manière drastique les investissements, avec pour conséquence une diminution d'activité pour les entreprises, une hausse du chômage et une explosion de la fiscalité. Là encore, le contribuable sera fortement pénalisé.
Cette politique est-elle un moyen pour supprimer les départements ? Quoi qu'il en soit, on ne parviendra pas à supprimer les besoins des personnes âgées ou handicapées ni ceux des personnes en grande difficulté sociale. D'une manière ou d'une autre, il faudra bien que quelqu'un paie !
Mon analyse est peut-être sévère, mais je ne suis pas naïf. J'ai lu le programme de la droite, qui prévoit 100 à 150 milliards d'euros d'économies, soit deux à trois fois plus que le pacte actuel de responsabilité. Qu'en sera-t-il des dotations aux collectivités ?
En tout état de cause, nous ne voterons pas les crédits de cette mission.
J'ai assisté aux auditions de notre rapporteur. Les différents textes sur la réforme territoriale formaient initialement un tout indissociable, dont le volet budgétaire et financier devait en constituer la dernière part. Or on est au terme du mandat présidentiel sans avoir abordé ces questions ! La faute n'en incombe ni à Christine Pires Beaune ni à Jean Germain. Il n'y a simplement pas eu d'arbitrage sérieux sur la question de fond : s'agit-il d'une péréquation nationale - thèse défendue par Maryse Lebranchu - ou laisse-t-on les intercommunalités régler elles-mêmes la répartition ?
Je ne participerai pas à la course à l'échalote pour la labélisation « métropole » afin de ne pas diluer le concept. Y a-t-il un intérêt financier derrière tout cela ? J'ai posé cette question lors des auditions : il existe une réserve de 150 millions d'euros d'argent frais à répartir entre les métropoles. Incontestablement, ce n'est pas la notion d'aménagement du territoire qui gouverne la démarche. Sortons des faux-semblants ! Ce qui ne l'est pas, en revanche, c'est la volonté de faire apparaître progressivement un nouveau concept, celui de communautés territoriales, avec une gradation allant de la communauté de communes à la Métropole en passant par la communauté d'agglomération et la communauté urbaine. Tout se passe comme si la bonne échelle territoriale irrefragablement impliquait l'intégration intercommunale qui prendra du temps. C'est ce qui justifie à mes yeux l'existence de la compétence « solidarité territoriale » des départements. Certaines intercommunalités se contenteront de prélever et de rendre....
En termes de construction d'une solidarité territoriale, je continue de partager la position, ancienne et constante, du Sénat sur cette question.
Pour ce qui concerne le FPIC, j'approuve Alain Richard. Je suis favorable à la solidarité nationale, mais il conviendrait de prévoir un élément de pondération au sein des intercommunalités.
Pour conclure, madame le rapporteur, la direction générale des collectivités locales a-t-elle répondu à notre question sur l'état de consommation des crédits européens en France ?
À en croire les informations dont je dispose, nous serions en situation de sous-consommation, avec un risque de dégagement d'office. Voilà de l'argent, à l'heure où l'on en cherche...
C'est un problème français.
Ce système de dotations aux collectivités est devenu, au fil du temps, une usine à gaz. Il est impossible aux maires des petites communes rurales d'y comprendre quelque chose.
Avec la DGF, l'État ne fait rien d'autre que de redistribuer sous forme de dotations les ressources des collectivités. Si les collectivités avaient une véritable autonomie financière, on n'en serait pas là !
En ce qui concerne l'action n° 01 qui vise, j'imagine, la dotation globale d'équipement (DGE), résultat d'une fusion de deux autres dotations, l'évolution des AE diminue de 2,16 % tandis que les CP progressent de 30 %. Les dotations de nos départements seront-elles en diminution par rapport à celles de l'année précédente ? Cela risquerait de limiter les investissements programmés, ce qui aurait un impact sur l'emploi.
Enfin, Mme le rapporteur peut-elle nous faire connaître la DGF pour chacune des strates de collectivités et d'intercommunalités ? Quelle est la DGF par habitant pour les communes rurales, pour les communautés d'agglomération, pour les communautés urbaines, pour les métropoles et pour les communes nouvelles ? Cette fameuse « carotte » financière pourrait avoir des effets pervers, un certain nombre de collectivités s'engageant plus avant uniquement pour percevoir cette dotation !
J'ai écouté avec intérêt le rapport précis de Mme Gourault. Les difficultés sont devant nous, quelle que soit l'alternance. Mme Lebranchu affirmait dans une interview : « Nous n'avons pas réussi la réforme territoriale. »
Il est strictement impossible d'expliquer ce que décrit Mme Gourault à nos concitoyens. Or une fiscalité qui n'est pas comprise est forcément rejetée. Nous le constatons de plus en plus.
Par ailleurs, les réformes territoriales sont en totale inadéquation avec les ressources des collectivités. Il est aberrant de faire des réformes sans se préoccuper des financements. Demain, cela nous explosera à la figure !
Ce projet de budget n'est pas totalement négatif, mais les difficultés vont continuer à s'accroître, dans la suite des réformes engagées, pas seulement depuis cinq ans. Il y a de plus en plus d'iniquités entre les collectivités et entre les territoires.
Notre président a souligné à juste titre qu'une grande partie des départements est directement victime de la situation actuelle. Ces derniers ne pourront pas tenir encore trois ans dans cette situation. Michel Mercier a rappelé que les communautés d'agglomération ont vu leur situation gravement obérée en 2016, du fait d'engagements pris et non respectés. Je ne suis pas convaincu que les quelques dizaines de millions d'euros qui seront peut-être alloués pour compenser ces inégalités constitueront une solution.
J'ai rédigé un rapport avec Philippe Dallier et Charles Guené pour la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, intitulé « L'évolution des finances locales à l'horizon 2017 ». Il montre clairement que si cette situation est pérennisée, voire aggravée, les collectivités n'ont plus que trois solutions : diminuer, voire supprimer les investissements, augmenter considérablement les impôts, ou les deux à la fois !
Je ne ferai sans doute pas l'unanimité, mais ça ne me dérange pas !
Il s'agit sans doute du dernier budget que nous votons avant la mise en oeuvre de la loi interdisant le cumul des mandats. J'ai voté cette loi. Nous sommes des parlementaires nationaux ; nous ne devons pas agir en tant que présidents d'une région, d'un département, ou en tant que maire d'une grande ville.
Mieux vaut venir de nulle part !
M. Collombat s'est insurgé, à juste titre, contre les coefficients logarithmiques introduits subrepticement dans la répartition des aides aux communes afin d'avantager les plus grandes d'entre elles. Cette clé de répartition ne doit pas nous étonner vu le nombre de parlementaires maires de grandes agglomérations. Si nous voulons aider les petites communes, il faut réduire le poids des logarithmes ; j'espère que l'application de la loi interdisant les cumuls y contribuera.
Je suis radicalement contre le principe des métropoles. Le plus choquant, c'est l'introduction de dérogations pour certaines grandes villes. Dès lors que de telles dérogations sont votées, je vois mal pour quelle raison d'autres villes, qui sont plus importantes encore, ne bénéficieraient pas à leur tour de dérogations. L'erreur a été commise au départ ; il faut l'assumer.
Pour ce qui est des orientations budgétaires, je déplore l'insuffisance des péréquations au sein des mêmes strates de collectivités. En Moselle, le différentiel de dotations peut varier de un à sept entre deux intercommunalités voisines à population égale ! Il y a là un vrai problème, au sujet duquel on esquive toujours le moment de trancher.
De manière générale, ce qui nous est proposé s'inscrit directement dans la logique suivie depuis 15 ans, qui tend à la création de grandes régions, ce qui est à mon sens une aberration, et à la disparition des communes, ce qui est une aberration plus grave encore.
Je voterai donc contre les crédits de cette mission.
Vous n'êtes pas le seul, me semble-t-il.
Une petite question sémantique, d'abord : le terme « contribution », qui sert à désigner la participation des collectivités locales au redressement des finances publiques, gagnerait à être remplacé par le terme « ponction ».
Telle n'est pourtant pas toujours la présentation donnée par le Gouvernement. Le ministre des collectivités territoriales est allé jusqu'à parler, dans Les Échos du 27 septembre dernier - je précise que ce n'était pas dans La Dépêche du Midi -, d'un « cadeau » de 1,1 milliard d'euros offert au bloc communal ! Il ajoutait : « La baisse des dépenses de fonctionnement leur a rendu des capacités d'autofinancement » ! C'est une façon tout à fait étonnante de voir les choses. Qui croira que les ponctions ont produit le retour des capacités d'autofinancement ? La mécanique financière des collectivités locales est aux antipodes des descriptions données par le ministre.
Concernant les départements, qui ont le même souci, comme l'a rappelé l'Association des maires de France lors de son congrès, il ajoutait : « La grande majorité des départements ont profité de hausses sensibles des recettes », citant la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), qui auraient doublé depuis 2014. Mais ces recettes ne dépendent absolument pas des relations financières avec l'État. Cette présentation des choses est, là aussi, tout à fait baroque.
J'en viens à la recentralisation du RSA. À ce propos, le ministre déclarait : « Le vrai problème du RSA est lié au désengagement des départements de l'insertion. » Il ajoutait - chacun appréciera : « Le RSA ne peut être un mode de vie. » Pour couronner le tout, pour décrire la situation que connaissent aujourd'hui les collectivités locales, il affirmait : « Les collectivités ont retrouvé un bol d'oxygène. » Ceux qui, parmi nous, ont le malheur de diriger une collectivité locale, fût-elle modeste, mesureront la pertinence de ces propos.
Même si les élus locaux et nationaux ont fait la preuve de leur sens des responsabilités en acceptant le principe d'une ponction mesurée, et même si la trajectoire a été quelque peu revue, les collectivités locales vivent une période d'insuffisance respiratoire. Rien ne serait pire, lorsque le malade éprouve des difficultés, que de lui fournir, pour seul vade-mecum, la méthode du docteur Coué !
Le rapport de Jacqueline Gourault est excellent. Je ne m'associe pas aux propos de M. Masson : l'expérience locale est indispensable pour bien représenter les collectivités locales au Sénat.
Chez moi, en Aveyron, comme partout, les ressources diminuent et les charges augmentent : cela s'appelle l'« effet-ciseau ». Cette augmentation des charges, liée aux allocations de solidarité, assèche nos finances. Beaucoup de départements, comme le nôtre, ont été obligés d'augmenter leurs impôts. Au-delà des solidarités sociales, que nous sommes obligés d'assumer, nous sommes heureux de venir en aide aux communes.
Cela représente des investissements, et donc des emplois - plus de 1 000 emplois directs pour les investissements routiers en Aveyron ! Si la région, et non les départements, avait eu la charge de ces investissements, les métropoles de Toulouse et de Montpellier auraient sans doute absorbé la totalité des crédits, ce qui aurait diminué d'autant l'emploi dans notre département.
Mme Gourault a raison : on ne pourra bientôt plus investir. Il faut une véritable péréquation entre les départements. Nous l'appelons de nos voeux depuis des années. Aucune des tentatives passées n'a vraiment abouti. Il est nécessaire que les départements retrouvent des capacités à investir ; il faut surtout une bonne lisibilité de ces concours financiers. Ces derniers sont des plus en plus faibles et nous empêchent d'investir, ce qui est dommageable pour l'emploi.
Il n'est pas certain que ce budget puisse être exécuté, que ce soit dans sa version initiale ou dans sa version rectifiée. La baisse des dotations, déjà significative, a pour nos collectivités des conséquences extrêmement importantes. Nous avons comprimé les dépenses de fonctionnement, parfois au-delà du raisonnable. De nombreuses communes, appartenant à des métropoles qui connaissent une dynamique démographique positive, restreignent la construction de logements au motif qu'elles ne pourront plus, ensuite, financer ni l'investissement ni le fonctionnement des équipements qu'elles devront construire pour suivre l'augmentation de leur population. La baisse des dotations a donc un effet dépressif sur l'activité de notre pays.
Puisque nous sommes d'accord sur le constat, nous pouvons faire passer des messages. La baisse des dotations, au cours des dernières années, a certes été difficile à supporter pour nos collectivités ; encore conviendrait-il d'avertir chacun qu'à l'avenir, si d'aventure cette baisse était multipliée par deux, ce n'est plus de difficultés que nous parlerions, mais d'effondrement ! Mieux vaut faire passer les messages en amont que tirer les mouchoirs en aval !
Je conseille à M. Masson un excellent livre écrit par Laurent Davezies et Yves Morvan, intitulé Pour une grammaire de la décentralisation. Il y verra que la sociologie du Sénat n'est pas exactement celle qu'il imagine lorsqu'il prétend que les élus des grandes métropoles écraseraient les autres de leur superbe. Il n'existe au Sénat aucune surreprésentation des grandes métropoles.
À la suite des dernières lois de décentralisation, un certain nombre d'intellectuels se penchent sur l'économie des territoires. L'économie française s'incarne dans des territoires divers. Il n'existe pas une France à laquelle il faudrait appliquer des lois uniformes, mais des France diverses qu'il faut traiter de manière différenciée. Il y a la France des grandes métropoles urbaines, mais aussi une France périphérique, qui est en voie d'affaissement, et une France de l'hyper-ruralité.
S'agissant du cumul des mandats, je suis favorable à la solution allemande, laquelle est certes adossée à une tradition fédérale extrêmement ancienne. Chez notre voisin, le Bundestag correspond à notre Assemblée nationale, et le Bundesrat représente, comme devrait le faire le Sénat, les collectivités locales, c'est-à-dire, en l'occurrence, les Länder et les villes-États. Le Bundesrat n'est pas saisi de toutes les lois, mais seulement de celles qui ont une répercussion sur le fonctionnement des collectivités locales.
C'est un État fédéral !
Le travail du Bundesrat est sans effet : il se contente de reconduire les équilibres antérieurs !
Sur ces sujets, un accord doit être trouvé entre le Bundestag et le Bundesrat, ce qui a bien entendu une incidence sur l'équilibre des pouvoirs.
Si le Sénat réunissait les présidents des grandes métropoles, des conseils départementaux et des conseils régionaux, peut-être aurions-nous une meilleure vue de la diversité des territoires. L'utilité du Sénat serait peut-être plus importante qu'elle ne l'est dans le système actuel, où l'Assemblée nationale a le dernier mot.
C'est vrai, allons-y, gagnons du temps, faisons des économies !
Deux phénomènes ont des conséquences très importantes sur les ressources de nos collectivités territoriales : la contribution, ou ponction, destinée au redressement des finances publiques, et l'évolution territoriale prévue par la loi NOTRe, s'agissant tant de la taille des régions que, surtout, de l'intercommunalité.
Comme l'a dit René Vandierendonck, il est difficile d'obtenir des chiffres précis, de la part de la direction générale des collectivités locales, concernant la consommation des crédits européens, mais aussi les données par strates d'intercommunalité. Les clés de répartition des dotations sont très difficiles à comprendre. On a empilé, au fur et à mesure des années, des compensations, d'où la nécessité de la réforme.
À la suite des interventions d'Alain Richard et de René Vandierendonck, je reviens sur la question des dotations communales n'entrant pas dans le calcul du potentiel financier intercommunal agrégé. Bien sûr, il s'agit de les prendre en considération, et non de défalquer ces dotations attribuées aux communes, qui interviennent pour compenser des difficultés de situation. Ce doit être l'un des critères, mais pas le seul.
Je suis d'accord avec la remarque d'Alain Richard concernant la répartition à l'intérieur des intercommunalités.
M. Michel Mercier m'a interrogé sur les conséquences de l'amendement de Christine Pires Beaune sur la dotation d'intercommunalité des communautés d'agglomération : l'abondement de 70 millions d'euros demeure. Mme Pirès-Beaune a fait voter un amendement afin que ces 70 millions d'euros qui devaient initialement être financés par une minoration des variables d'ajustement prévues à l'article 14 du projet de loi de finances pour 2017 soient in fine pris en charge dans le budget général. Nous pouvons nous féliciter de cet amendement au nom des collectivités territoriales.
C'est en tout cas une interprétation surprenante de l'article 40 de la Constitution !
Certes, monsieur Vasselle, le soutien aux projets des communes est en baisse de 2,16 % en autorisations d'engagement. La consommation des crédits de paiement dépendra à la fois des projets des communes et de la répartition des enveloppes que proposera le Comité des finances locales. Je ne peux vous répondre à l'avance.
Je voudrais enfin dire un mot de la réflexion du président de la métropole de Lyon sur le Sénat. J'ai trouvé intéressante son évocation d'un Sénat composé de représentants des collectivités territoriales, à l'image du Bundesrat. Ce que notre collègue a dit des rapports entre Bundestag et Bundesrat est exact, mais sa vision du Sénat mettrait fin au bicamérisme à la française. Nous ne serions plus qu'une assemblée représentant les collectivités locales, et non une assemblée à part entière.
De nombreuses réserves ont accueilli la présentation de ce projet de budget. S'agissant des communes et des intercommunalités, il n'y a pas de drame dans le projet de loi de finances pour 2017, ce qui n'est pas le cas pour les autres niveaux de collectivités locales.
Je propose donc un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission.
Mes chers collègues, j'entends ici ou là dire que demain pourrait être pire qu'aujourd'hui.
Je ne partage pas ce pessimisme. Ça suffit, la déstabilisation des collectivités territoriales ! Ça suffit aussi, la baisse des dotations ! Les dotations ne sont pas des libéralités ou des cadeaux de la part de l'État, mais des compensations de transferts de compétences ou des remplacements d'impôts. La Constitution le dit : nous sommes dans le cadre d'un contrat républicain entre la Nation et ses collectivités ; ce contrat a subi, dernièrement, des coups de canif absolument sans précédent.
Des coups de serpe !
Ceux qui portent le soupçon sur les forces d'alternance qui pourraient être amenées, si le peuple français le décide, à prendre les rênes du gouvernement, ne voient pas qu'après une baisse cumulée de 15 % des dotations, aucune marge n'est plus disponible pour poursuivre cette baisse, si du moins nous souhaitons que nos collectivités continuent d'exister. Le pire a été fait, tant et si bien qu'on ne voit pas comment il serait possible de faire « encore mieux » dans cette direction !
Gérard Collomb ayant élargi notre débat, je ne peux résister à la tentation d'intervenir à nouveau. La théorie de Laurent Davezies est connue : c'est celle du ruissellement. La richesse serait produite dans les grandes métropoles, les autres entités vivant à leurs crochets. Cette théorie n'est étayée par aucune étude fine sur les échanges financiers entre les grandes métropoles et leur hinterland. Cette théorie a peut-être eu son heure de gloire ; aujourd'hui, elle est très loin de faire l'unanimité.
S'agissant de la réforme du Sénat, je pense qu'elle ne sonnerait pas seulement la fin de notre assemblée en tant que deuxième chambre d'un pays unitaire, mais sa transformation en un ensemble de principautés, qui vivraient chacune leur vie. Ce n'est ni notre tradition, ni l'avenir que je souhaite pour notre pays.
Je suivrai l'avis de Mme le rapporteur. Je voudrais lui demander si elle accepterait de rappeler dans son rapport que les domaines d'intervention et les taux de la dotation d'équilibre des territoires ruraux (DETR) sont fixés par une commission composée des élus, et non par le préfet. On constate une tendance fâcheuse des préfets à nous demander de décider de subventions relevant de domaines qui sont de la compétence exclusive de l'État - je pense au financement des équipements tels que les maisons médicales ou des logiciels liés à la réforme relative à la délivrance des cartes d'identité et des passeports. Les crédits qui sont consacrés à ce genre de choses ne le sont pas à d'autres investissements qui intéressent les collectivités.
Je ne souhaite pas évoquer ici les conséquences d'un éventuel changement de majorité sur les collectivités locales, ni l'avenir du Sénat et des institutions de la République. Mais je suis disponible pour en parler en d'autres lieux.
Puisqu'il s'agit du budget des collectivités locales, je dis très amicalement à Mme le rapporteur que les propositions qu'elle a faites, qui sont d'ailleurs intéressantes, ne pourront donner lieu à des amendements de sa part ; par conséquent, il est important qu'elle envoie son rapport à l'Assemblée nationale, afin que cette dernière en retire la substantifique moëlle.
Par ailleurs, au terme de 45 minutes de réflexion, Mme le rapporteur a modifié son avis, passant de la sagesse à l'avis défavorable.
J'ai écouté mes collègues.
Tout en rendant hommage à ce sens de l'écoute, je vous demande de prendre acte du soutien du groupe socialiste et républicain du Sénat au Gouvernement et donc à ce budget.
Cela méritait d'être précisé, mon cher collègue !
Il est important qu'il soit dit que nous voterons en faveur de ce projet de loi de finances.
La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, vice-président -
Puis la commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Yves Détraigne sur le projet de loi de finances pour 2017 (mission « Justice », programmes « Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice », « Conduite et pilotage de la politique de la justice » et « Conseil supérieur de la magistrature »).
Le rapport pour avis que je vous présente porte principalement sur les crédits du projet de loi de finances initial pour 2017 de la justice judiciaire, au sens étroit du terme, et de l'accès au droit. Il englobe donc l'ensemble des crédits des juridictions judiciaires ainsi que ceux de l'École nationale des greffes et la subvention versée à l'École nationale de la magistrature.
Le budget de la justice judiciaire augmente, en crédits de paiement, de 3,7 %, pour atteindre 3,329 milliards d'euros, soit 80 % des 4,113 milliards de l'ensemble des programmes examinés dans le cadre de cet avis, dont les crédits de paiement augmentent globalement de 4,8 % et les autorisations d'engagement de 4,4 %.
Le schéma d'emplois repose sur la création nette de 600 emplois, soit presque quatre fois plus que l'an passé, dont 465 emplois pour les greffes. Le solde des entrées et sorties de magistrats pour 2017, en fin d'année, serait lui aussi positif, puisqu'il s'élèverait à 238 emplois, principalement en raison de l'effort accompli dans le cadre du plan de lutte contre le terrorisme - seuls 32 emplois supplémentaires n'y sont pas dédiés. En dehors de ces 32 emplois nouveaux, une bonne partie des créations nettes d'emplois annoncées dépendent de redéploiements et d'économies de postes dont l'annonce, pour certains d'entre eux, peut paraître prématurée. Je pense aux économies escomptées de la mise en oeuvre de certaines dispositions de la loi de modernisation de la justice du XXIème siècle, comme le transfert des pactes civils de solidarité (PACS) aux officiers de l'état civil ou la suppression de l'homologation obligatoire par le juge des plans de surendettement, qui libéreraient 108 emplois susceptibles d'être redéployés. Toutefois ces deux réformes n'entreront en vigueur que le 1er novembre 2017 pour la première et le 1er janvier 2018 pour la seconde.
En outre, une interrogation demeure sur la prise en compte, dans le budget, des emplois supplémentaires dus à la mise en oeuvre de la réforme relative aux mesures de rétention des étrangers, qui modifie les conditions d'intervention du juge des libertés et de la détention.
Le programme « Accès au droit et à la justice » voit sa dotation budgétaire augmenter de plus de 12 %, aussi bien en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement. On constate notamment une augmentation de 40 millions des crédits dévolus à l'aide juridictionnelle, qui passeraient de 330 à 370 millions d'euros, complétée par la hausse des recettes affectées à cette fin au Conseil national des barreaux. Ce dernier a pour mission de reverser ces fonds aux caisses autonomes des règlements pécuniaires des avocats, lesquelles assurent le règlement aux avocats des rétributions correspondant à l'aide juridictionnelle.
Le budget de l'aide juridictionnelle atteindra 453,9 millions en 2017, dont 370,9 millions de crédits budgétaires et 83 millions de ressources extrabudgétaires.
Un amendement gouvernemental adopté à l'Assemblée nationale a porté le montant de l'unité de valeur de référence à 32 euros, soit une augmentation de plus de 20 % entre 2016 et 2017, et de 42 % depuis 2015. En outre, cette unité de valeur n'est plus modulable géographiquement.
Dans le domaine de l'accès au droit et à la justice, les crédits de paiement consacrés au « Support à l'accès au droit et à la justice » au sein du programme « Justice judiciaire », qui comprennent les dépenses salariales relatives au personnel judiciaire affecté au réseau judiciaire de proximité, régressent de 14,5 %, ce qui soulève une question s'agissant de l'affectation du personnel judiciaire dans les structures nouvellement créées.
Les crédits consacrés à l'aide aux victimes continuent d'augmenter - un montant de 10 millions d'euros est dédié au financement d'actions spécifiques dans le cadre du plan de lutte contre le terrorisme -, tout comme les crédits dédiés à la médiation familiale, qui augmentent de 23 %.
S'agissant des dépenses de personnel liées au programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice », 80 emplois supplémentaires devraient être créés au sein de l'administration centrale du ministère de la justice, dont 30 au titre du plan de lutte contre le terrorisme et 50 au bénéfice d'une réforme du secrétariat général.
Pour ce qui concerne l'immobilier, le regroupement des services de l'administration centrale sur deux sites parisiens - le parc du Millénaire, dans le 19ème arrondissement et la place Vendôme - devrait s'achever en 2017.
Si le budget de la justice est globalement en augmentation, la situation des juridictions reste difficile. Beaucoup d'entre nous en visitent régulièrement et savent ce qu'il en est de la justice au quotidien.
Le délai moyen de traitement des affaires continue d'augmenter pour l'activité civile des tribunaux de grande instance et des tribunaux d'instance, même si la hausse est plus faible qu'auparavant. Il en a été de même pour les conseils de prud'hommes, entre 2014 et 2015, ainsi que pour les affaires de première instance en matière pénale, dont le délai de traitement a augmenté de 1,6 mois pour les cours d'assises entre 2013 et 2014. Le délai a augmenté également devant les cours d'appel entre 2014 et 2015. Nous savons tous, cependant, qu'il faut prendre ces indicateurs avec beaucoup de prudence : d'une juridiction à une autre, d'une affaire à une autre, les situations peuvent être différentes.
La loi de modernisation de la justice du XXIème siècle, qui déjudiciarise certaines procédures, devrait améliorer cette situation, avec, notamment, la sanction systématique de certaines infractions routières par une amende forfaitaire, l'instauration du divorce par consentement mutuel sans juge et quelques autres mesures comme l'enregistrement des PACS par l'officier de l'état civil.
Mais d'autres textes accroissent les tâches des juridictions. Ainsi, les contestations des placements en centre de rétention administrative passent du juge administratif au juge des libertés et de la détention.
À noter également la sous-consommation récurrente, singulièrement sur les postes de magistrats, du plafond des emplois de la justice. Le taux de consommation du plafond d'emplois pour l'ensemble du programme « Justice judiciaire » était de 98,1 % en 2014 et de 97,3 % en 2015, ce qui représente une différence de 854 équivalents temps plein par rapport au plafond, contre 604 l'année précédente.
De ce fait, on assiste à un recours croissant aux agents vacataires pour des fonctions allant de l'assistant de justice - 232 vacataires en 2010, 867 en 2015 - au juge de proximité - 213 en 2010, 362 en 2015. Cette tendance va sans doute perdurer, en dépit des créations d'emplois intervenues. On remarque également une dégradation pour les postes de fonctionnaires en juridictions ou dans les services administratifs régionaux, avec un taux de vacance d'emplois passé de 4,83 % en 2008 à 7,6 % en 2016 pour les fonctionnaires et de 2,73 % à 5,99 % pour les magistrats, pour la même période.
Quelques mots sur les frais de justice, qui constituent un problème récurrent : certains auxiliaires de justice attendant trop longtemps le paiement de leurs honoraires - je pense notamment aux interprètes.
Selon le rapport annuel de performance pour 2015, les montants non payés en fin d'année étaient de 156,8 millions en 2014 et de 133,8 millions en 2015. Pour 2017, une enveloppe de 474,6 millions est prévue pour les frais de justice, en augmentation de 11,6 millions par rapport à la dotation initiale pour 2016, mais en recul de 12,7 millions par rapport à la consommation réelle au titre de cet exercice. Il faudra surveiller ce point.
Des économies sont attendues, grâce notamment à la plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ) et à la réforme de la médecine légale, mais l'inflation continue des frais de justice risque, au moins à court terme, de se poursuivre.
Le projet de loi de finances prévoit une augmentation de 10 % des crédits dédiés au fonctionnement des juridictions, destinée à accompagner la hausse des effectifs, mais aussi à financer les mesures de mise en sûreté des bâtiments dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Les dépenses d'investissement augmentent plus fortement, de 13 % en crédits de paiement et de 111 % en autorisations d'engagement.
Tel sont les principaux éléments du projet de budget des services judiciaires. Notre justice est toujours insuffisamment dotée, eu égard à ses besoins et à la comparaison de son budget à celui des pays voisins - nos systèmes judiciaires sont différents, et il faut se méfier de telles comparaisons ; malgré tout, il est clair que nous sommes toujours les bons derniers des pays occidentaux.
Néanmoins, compte tenu de l'augmentation sensible du budget, et afin de permettre la mise en oeuvre des nouveaux recrutements, qui sont liés notamment au plan de lutte contre le terrorisme, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes étudiés, ainsi qu'à l'article 57 du projet de loi de finances qui lui est rattaché.
La commission a donné un avis défavorable à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », considérant que les crédits étaient insuffisants. Pour la justice, force est de constater les efforts considérables qui sont accomplis, même s'ils restent insuffisants, et le rapporteur propose de donner un avis favorable. Néanmoins, chers collègues de la majorité sénatoriale, vous vous garderez bien d'examiner le projet de budget en séance publique. Lorsqu'on veut donner plus de moyens aux collectivités locales ou à la justice, il faut dire comment faire, ce que vous ne faites pas ! Toutes ces questions demeurent donc ouvertes ; elles seront débattues dans les mois à venir.
Comme nous le constatons d'année en année, notre justice a accumulé des retards préjudiciables à son bon fonctionnement, donc au service des citoyens. La responsabilité de ces retards incombe à de nombreuses majorités différentes.
Nous sommes favorables au budget présenté. À s'interdire le débat dans l'hémicycle, ce que, comme Jacques Bigot, je déplore vivement, on se prive de la possibilité d'éveiller l'opinion sur la situation critique de notre justice. Il serait grand temps de prendre au sérieux cette situation et de cesser d'en faire l'otage du débat politicien.
Nous avons aussi dénoncé la façon dont le débat budgétaire est organisé cette année.
Le budget de la mission « Justice » est en hausse ; elle est restée l'une des missions sacralisées au cours de ce quinquennat. Mais la justice a besoin de beaucoup plus. Des progrès ont été réalisés ; il serait dommage que ces efforts soient balayés à l'avenir, et que nous revenions à la situation catastrophique des années précédentes. Pour répondre à la crise de confiance de nos concitoyens envers les institutions de la République, il est nécessaire de donner à la justice les moyens de faire son travail efficacement et sereinement.
Nous suivrons l'avis du rapporteur, en partageant une partie des réserves qu'il a émises.
Je voterai les crédits de cette mission. Ce budget, manifestement, donne davantage de moyens à la justice.
Quoi qu'il en soit des majorités, la justice doit rester un service public indépendant, ce qu'elle est par définition. Pendant trop d'années, les pouvoirs publics, toutes couleurs politiques confondues, ne se sont pas suffisamment préoccupés des moyens consacrés à notre justice. Que nous soyons du nord, du sud, à droite ou à gauche, géographiquement ou politiquement, nous entendons tous le même discours : il faut sanctuariser notre justice et augmenter ses moyens.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes « Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice », « Conduite et pilotage de la politique de la justice » et « Conseil supérieur de la magistrature » de la mission « Justice », ainsi qu'à l'article 57 du projet de loi de finances qui lui est rattaché.
Présidence de M. Philippe Bas, président -
La commission procède ensuite à l'examen du rapport pour avis de M. Hugues Portelli sur le projet de loi de finances pour 2017 (mission « Justice », programme « Administration pénitentiaire »).
Nous avons eu l'occasion, hier, de discuter avec le garde des sceaux. N'étant pas à la commission des finances, je vous invite à vous reporter à mon rapport si vous voulez des chiffres.
Mon rapport dénonce les politiques publiques en matière pénitentiaire. Comme disait Churchill, ce n'est pas personnel, mais professionnel ! Je trouve en effet que nous avons un très bon garde des sceaux ; le malheureux, hélas, est plombé par le bilan des années précédentes, lesquelles ne commencent pas, d'ailleurs, en 2012. Il est obligé de mettre des cautères sur des jambes de bois.
L'état du patrimoine immobilier est catastrophique. Dans bien des endroits, le patrimoine ancien est devenu totalement vétuste. Hier, nous avons visité Fresnes ; c'est immonde, tout simplement ! On marche au milieu des déjections de rats, lesquels sont suffisamment nombreux pour qu'on puisse les saluer ! Fresnes est un cas limite, mais les prisons sont, pour la plupart, dans un état insatisfaisant. Beaucoup d'entre elles, d'ailleurs, n'ont pas été construites pour être des prisons. Pour répondre à cette situation, on a cru devoir faire, ces dernières années, des partenariats public-privé, sur lesquels mon ami Jean-Pierre Sueur et moi-même avons donné un avis définitif. Non seulement on confie à des entreprises privées le soin de construire les prisons mais, surtout, on leur confie la gestion de ces établissements. Résultat : lorsqu'on rencontre des problèmes de construction, ce sont les personnels de l'entreprise qui se chargent de l'évaluation, puisqu'il n'y a plus de services techniques internes aux prisons pour le faire. Inutile de vous dire que c'est fait a minima !
Le directeur de la prison de Poitiers, qui a été construite en dépit du bon sens, a ainsi estimé que le montant des pénalités à infliger à l'entreprise Bouygues s'élevait à 1,3 million d'euros. Après une remontée du problème au niveau du ministère, ces 1,3 million sont devenus 15 000 euros. Il y a un petit problème, c'est le moins qu'on puisse dire !
Les crédits affectés aux travaux dans les prisons ont beau avoir augmenté, ce sera insuffisant : il faudrait y ajouter un zéro pour que ça commence à faire sens ! Et, quoi qu'il en soit, aurions-nous les entreprises et les régies pour accomplir ces travaux ? Je n'en suis même pas certain.
Deuxième problème : celui du personnel pénitentiaire. Certes, le budget augmente, et de façon significative. Mais, comme je le disais hier au garde des sceaux, le personnel de l'administration pénitentiaire, c'est le tonneau des Danaïdes ! Les emplois créés ne sont jamais vraiment pourvus. L'administration pénitentiaire, en effet, c'est le cadet de la fonction publique régalienne. Les candidats aux concours passent également ceux de la police et de la gendarmerie, et l'arbitrage se fait toujours au bénéfice de ces deux dernières administrations. Même pour ceux qui réussissent les concours de l'administration pénitentiaire, il s'agit bien souvent d'un choix par défaut, et cette administration sert de pont vers d'autres administrations. Résultat : beaucoup d'inscrits ne se présentent pas au concours, beaucoup d'admis n'entrent jamais en fonction ou, s'ils le font, s'en vont au bout d'un an ou deux, parce que le métier est trop difficile et souffre d'un problème d'image.
On crée donc beaucoup d'emplois, mais ceux-ci ne sont, en définitive, pas pourvus. Comment rendre attractif le métier ? En outre, la pénitentiaire a la charge de fonctions nouvelles, par exemple l'extraction des détenus, à la place de la police. Ce sont des emplois en moins pour garder les détenus.
S'agissant de l'évolution des personnels pénitentiaires, donc, sur le papier, c'est bien ; dans la réalité, ça l'est beaucoup moins.
La prison, par ailleurs, n'est pas seulement l'affaire des prisonniers et des surveillants ; c'est aussi celle des magistrats. Il serait bon que les magistrats aillent voir ce qui s'y passe. Seuls les juges de l'application des peines y vont, par obligation. Si l'on veut connaître les prisons, il faut les visiter.
Hier nous étions dans une prison où il y avait deux fois plus de détenus que de places. Le taux moyen d'occupation des prisons est de 140 %. Il est toutefois variable : la surpopulation est nulle dans les maisons centrales mais élevée dans les maisons d'arrêt, où beaucoup n'ont pas leur place : personnes atteintes de troubles mentaux, placées en détention provisoire - nous sommes le pays d'Europe dans lequel sa durée est la plus longue -, condamnées à des peines d'enfermement courtes ou inappropriées - alors que les juges pourraient, s'ils avaient adapté leur logiciel, prononcer des peines alternatives à l'enfermement... La surpopulation carcérale concerne aussi les femmes, car nous avons cessé de construire des prisons ou des quartiers de prison pour femmes. À Nice, où nous étions en juillet, j'ai compté six femmes par cellule, qui vivent dans des conditions innommables : les détenues avaient cassé les canalisations pour trouver de quoi se rafraîchir... Visiter les prisons françaises donne parfois l'impression de se trouver au Brésil ou au Salvador - les armes en moins.
La surpopulation entraîne des problèmes d'hygiène et de nature sanitaire. La nourriture est parfois jetée par les fenêtres. Ce qui entraîne aussi une surpopulation de rats et de punaises. J'ai d'ailleurs failli dire au garde des sceaux hier que plutôt que de recruter du personnel, le ministère ferait mieux de recruter des chats !
Les unités spécialisées pour détenus radicalisés ont été abandonnées après la tentative d'assassinat, dans la maison d'arrêt d'Osny, d'un surveillant par un détenu dont la dangerosité n'avait pas été évaluée. L'évaluation ne sert à rien, nous a-t-on dit, car de toute façon, les trois quarts des détenus dangereux se retrouvent mélangés au commun des mortels, ceux qui sont envoyés en unité spécialisée étant des volontaires - sans doute plus par désir de se faire remarquer de leurs codétenus et de bénéficier d'un traitement particulier et d'une cellule individuelle que par attachement soudain à la démocratie et aux droits de l'homme. De plus, l'encadrement était insuffisant. À Fresnes, un seul agent est affecté au renseignement pénitentiaire, alors qu'il en faudrait dix fois plus. Les psychologues recrutés pour l'occasion sont insuffisamment payés. Résultat : ceux qui ont essuyé les plâtres et se sont retrouvés face à des djihadistes étaient des psychologues au chômage ou sortant d'école.
Bref, face au scandale qu'est le fonctionnement de ce service public, mon avis ne peut être que défavorable.
Merci pour toutes ces informations. Il est vrai que les magistrats, sauf les juges d'application des peines, ne se rendent guère en prison. Mais la situation décrite par le rapporteur est aussi de la responsabilité des parlementaires, qui multiplient et allongent les peines d'emprisonnement, et ne réfléchissent pas suffisamment aux alternatives à la privation de liberté. Nous ne nous préoccupons pas suffisamment des conditions de vie dans les établissements pénitentiaires, et cela ne date pas d'aujourd'hui. Les efforts du garde des sceaux sont utiles, mais insuffisants.
Merci d'avoir redit votre opposition aux partenariats public-privé, dans lesquels nous avons toujours vu un danger, une illusion financière qui n'apporte aucune solution.
La difficulté de recrutement de l'administration pénitentiaire est une réalité. Nous l'avons constaté aux Baumettes : plus personne ne veut y travailler, et il y a aussi, nous a-t-on dit, des individus radicalisés au sein du personnel...
De M. Lecerf à M. Portelli, notre commission porte un intérêt à ces questions dont il faut saluer la belle continuité.
L'augmentation des moyens de la justice, du parquet antiterroriste à l'administration pénitentiaire, a aussi été initiée par notre commission. J'ai toujours dit que ce serait une oeuvre de longue haleine, supposant une loi de programmation, une volonté forte à opposer à Bercy et un accord politique au-delà des échéances électorales.
Sur les partenariats public-privé, le rapporteur a raison. Et le plus beau reste à venir : le nouveau palais de justice de Paris...
Nous avons plus de chances de respecter une programmation qui existe qu'une programmation qui n'existe pas ! Il faut en tout cas inscrire nos efforts dans la durée. Nous devons rendre hommage au garde des sceaux d'avoir contribué à la réflexion sur la hiérarchisation des moyens de la justice, mais il déplore lui-même de n'avoir qu'un seul budget à préparer, sans réformes qui plus est... Car des réformes terre-à-terre sont utiles, en matière d'organisation, de gestion du personnel, de vacances de postes, de besoins de recrutement, de lutte contre le turnover, etc. La reprise en main, durable, ne portera malheureusement pas ses fruits dans l'instant.
Nous avons déjà dénoncé les partenariats public-privé, les PPP, et leurs conséquences en termes de coût et de gestion.
La surpopulation, dans un pays qui se veut celui des droits de l'homme, limite les possibilités de réinsertion. Le garde des sceaux a annoncé la création de nouveaux établissements : nul doute qu'ils seront remplis, de la même façon qu'une route construite pour en désengorger une autre attire de nouveaux flux de véhicules. Bref, une politique pénale ne peut être uniquement motivée par l'amélioration des conditions de vie des détenus et des conditions de travail du personnel pénitentiaire : il faut penser au-delà de la prison, et garder à l'esprit que la déshumanisation des détenus complique leur réinsertion, ce qui est porteur de risques pour la société.
Je remercie le rapporteur pour sa présentation, peu glorieuse, de la situation de notre monde carcéral, dénoncée en son temps par Jean-René Lecerf. L'Allemagne, elle, ferme des prisons, car chaque condamnation donne lieu au déclenchement d'une prise en charge individualisée orientée vers la réinsertion. Les moyens humains étant à la hauteur des ambitions, le taux de récidive est faible. Je regrette le coup de frein porté au plan de construction d'établissements pénitentiaires lancé naguère. Dans le Haut-Rhin, où je visite souvent les maisons d'arrêt de Colmar et de Mulhouse, les conditions de vie des détenus sont indignes. Mais construire des prisons ne servira à rien en l'absence de dispositifs d'aide à la réinsertion dès le premier jour d'emprisonnement ou de mesures destinées à diagnostiquer l'état de santé, notamment mental, des détenus, pour écarter de prison ceux sur qui elle ne saurait avoir le moindre effet.
Nous savons bien que les crédits que la France consacre à cette administration sont ridicules, comparés à l'Allemagne. S'il y a une seule réforme à faire dans ce domaine, elle est financière. Nous avons raison, au sein de cette commission, de proposer des aménagements juridiques, mais c'est d'abord et avant tout d'argent que notre justice a besoin, et il reste beaucoup à faire.
J'essaierai d'être plus positive... car il faut aussi savoir dire merci à l'État. La presse nationale a évoqué la prison de Polynésie française, Faa'a-Nuutania, la plus peuplée de la République, qui est une honte avec un grand « H ». Je me réjouis par conséquent de l'inauguration par le garde des sceaux d'un nouvel établissement en février prochain, au terme d'un long combat. Je remercie également l'effort consenti pour le recrutement local des surveillants - je pense à la fameuse 190e promotion, composée de 200 Polynésiens, dont un certain nombre, sortis de l'Enap d'Agen, vont rentrer au pays.
La prison reste une sorte de boîte noire, car le travail du service pénitentiaire d'insertion et de probation - je n'en ai pas parlé mais ses moyens augmentent également - s'interrompt une fois que le détenu a purgé sa peine. Il faudrait un suivi continu, avant et après la prison. Bref, nous devons tout reprendre à zéro, en décloisonnant les services d'insertion, et en les associant par exemple aux services des collectivités.
Nous saluons la qualité du rapport de M. Portelli, mais ne pourrons suivre son avis.
Le groupe communiste républicain et citoyen s'abstiendra.
Puis la commission procède à l'examen du rapport pour avis de Mme Cécile Cukierman sur le projet de loi de finances pour 2017 (mission « Justice », programme « Protection judiciaire de la jeunesse »).
Cécile Cukierman, rapporteure pour avis
Plus qu'une analyse chiffrée du budget de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), je me bornerai à quelques remarques et orientations d'ordre général.
Le budget de la PJJ augmentera encore en 2017, suivant ainsi la dynamique engagée depuis 2012. Alors que l'administration de la PJJ avait été fortement touchée par la révision générale des politiques publiques, le plafond d'autorisation d'emplois du secteur public reviendra ainsi au niveau de 2008, essentiellement grâce au plan d'action contre la radicalisation et le terrorisme. Le garde des sceaux a indiqué hier que ce plan visait, par l'attribution de nouveaux moyens, à renforcer les services de la PJJ de droit commun pour leur permettre « d'avaler l'extraordinaire ».
La direction de la PJJ affiche la volonté d'assurer la continuité du parcours du jeune pris en charge et de faire du milieu ouvert le coeur de son intervention éducative. Reste que les moyens manquent pour répondre pleinement aux missions du quotidien, par exemple pour couvrir les frais de fonctionnement liés aux déplacements du jeune et de sa famille.
La PJJ renforce par ailleurs son partenariat avec le secteur associatif habilité par un effort budgétaire sensible et la déclinaison au niveau interrégional de la charte nationale d'engagements réciproques signée en 2015 - à ce jour, seule une charte interrégionale reste à signer. Ce partenariat devra être évalué. Sur le terrain, j'ai pu ainsi constater une amélioration du dialogue entre la PJJ et le secteur associatif habilité, dans le but de diversifier l'offre de prise en charge des jeunes, en milieu ouvert comme en milieu fermé.
Le secteur associatif habilité continue toutefois de déplorer son rôle d'exécutant des actions menées et sa faible association à l'élaboration des politiques territoriales, alors même qu'il est souvent au coeur de l'organisation de l'offre éducative. Autre nécessité : sécuriser ses financements par une budgétisation plus fine en amont plutôt que par des régularisations en aval. Les associations reconnaissent la tutelle légitime de la PJJ mais souhaiteraient sortir de ce rapport de donneur d'ordres à exécutant, au profit d'une plus grande complémentarité entre les acteurs.
Cette situation complexe nuit à la qualité de l'offre éducative et fragilise le travail des magistrats, en les plaçant le plus souvent dans une position de comptable des mesures et des places disponibles plutôt que de décideur de la meilleure réponse à apporter aux jeunes. Nous devons tendre au sur-mesure par des actions éducatives innovantes et diversifiées, et poursuivre le travail avec les autres acteurs de la jeunesse, en l'articulant avec la protection de l'enfance menée par les départements, l'insertion scolaire et l'insertion professionnelle.
Enfin, s'agissant de la prise en charge de la radicalisation, on constate une augmentation du nombre de jeunes radicalisés ou en voie de radicalisation confiés à la PJJ. Il faut ici distinguer les jeunes suivis du fait de leurs propres actions de ceux pris en charge en raison de la radicalisation de leurs parents : ces derniers étaient 48 au 1er août 2015, mais 146 au 1er août 2016. La réponse, en cours d'élaboration, doit être consolidée sur le terrain.
La spécialisation des établissements ou du personnel n'est souhaitée par personne. Il faut continuer à travailler pour garantir la professionnalisation des acteurs et la singularité de la prise en charge sans stigmatiser les jeunes.
L'évaluation de la radicalité et de la dangerosité des individus reste une difficulté. Cela nécessite du temps de formation des personnels, et des échanges de pratiques afin de favoriser la montée en qualification.
En raison de la compétence nationale du Parquet de Paris en matière de terrorisme, les juges pour enfants de Paris sont confrontés à la hausse du nombre de mineurs radicalisés, ce qui allonge le traitement des autres dossiers. Un seul poste supplémentaire a été budgété en 2017 : c'est insuffisant. Je crains que la justice se consacre à ce phénomène brûlant au détriment du reste, et que la réponse apportée plus largement à tous les jeunes qui ont besoin d'être aidés dans leur réinsertion et leur réconciliation avec la République et ses institutions en pâtisse.
Sous ces réserves, j'émettrai un avis favorable aux crédits de ce programme.
La radicalisation est une nouvelle donne qu'il nous faut tous prendre en compte...
La commission procède ensuite à l'examen du rapport pour avis de M. Thani Mohamed Soilihi sur le projet de loi de finances pour 2017 (mission « Outre-mer »).
Je me bornerai à une présentation succincte des crédits budgétaires de cette mission, d'autant plus qu'elle ne représente qu'un dixième de l'effort financier de l'État en faveur des outre-mer puisque près de 26 missions budgétaires contiennent des crédits qui leur sont destinés sans compter les prélèvements sur recettes ainsi que les dépenses fiscales.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017, les crédits de cette mission avoisinent les 2 milliards d'euros, ce qui est une constante depuis 2011. La légère augmentation de 0,8 % pour les crédits de paiement (CP) et 2,1 % pour les autorisations d'engagement (AE) en 2017 s'effectue au prix d'une modification du périmètre de la mission car, à périmètre constant, les crédits de la mission baissent légèrement. La dépense fiscale devrait, en 2017, s'élever à 4,1 milliards d'euros, soit le double des crédits inscrits dans la mission Outre-mer.
Le montant cumulé des AE consacré aux territoires ultramarins, toutes missions confondues, s'élève, pour sa part, à 16,6 milliards d'euros. En CP, il s'établit à 16,4 milliards. Cette hausse s'explique par la création de deux nouveaux programmes budgétaires. Au total, en intégrant les dépenses fiscales, l'effort financier de l'État devrait s'élever à 20,7 milliards en AE et 20,5 milliards en CP en 2017, contre 18,4 milliards en AE et 18,6 milliards en CP en 2016.
Compte tenu du maintien de l'effort budgétaire, ces éléments me conduisent à vous proposer un avis favorable à l'adoption de ces crédits.
Cette année, j'ai souhaité examiner plus en détail les moyens de la justice outre-mer. Au moment où la mission d'information créée par notre commission s'intéresse à cette question, les outre-mer ne peuvent pas être exclus de cette réflexion. J'ai questionné et entendu les représentants de la chancellerie mais aussi recueilli les observations écrites de plusieurs chefs de cour. D'une part, les moyens des juridictions judiciaires ultramarines ne prennent pas toujours en compte le contexte local. D'autre part, les spécificités du service de la justice dans les outre-mer dénotent parfois un manque d'approche globale de cette question.
Pour définir les moyens des juridictions ultramarines, le dialogue de gestion ne diffère pas de la métropole. S'agissant des ressources humaines, le bon fonctionnement des juridictions ultramarines repose sur la possibilité de disposer de façon durable et certaine de magistrats, greffiers et fonctionnaires en nombre suffisant. L'attractivité des postes, comme pour le reste de la fonction publique d'État, n'est étrangère ni au régime indemnitaire ni aux conditions de vie qu'offre la collectivité d'affectation. Or, les emplois offerts présentent un attrait variable pour les candidats, particulièrement les magistrats, y compris parfois au sein du ressort d'une même cour d'appel. Le sud du département de La Réunion est ainsi particulièrement demandé, tandis que les juridictions de Mayotte, du fait des conditions de vie et de travail difficiles, connaissent des vacances de postes renforcées par la crainte des magistrats et agents de voir leur mutation bloquée faute de candidats pour les remplacer.
La chancellerie a développé des actions d'information et de gestion des ressources humaines en renforçant l'équipe dédiée au sein de la direction des services judiciaires. Cet effort a porté ses fruits au point que l'effectif localisé outre-mer des magistrats coïncide pratiquement avec l'effectif prévu - c'est toutefois moins vrai pour les greffiers. Cet effectif localisé reste cependant théorique : il signifie qu'un magistrat est nommé sur l'emploi ouvert mais n'indique pas si ce magistrat est en congé maladie ou en congé maternité, suspendu pour des motifs disciplinaires, bénéficiant d'un temps partiel, etc.
Une contrainte s'ajoute à la gestion des affectations des magistrats : la règle purement prétorienne forgée par le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) généralement résumée par l'adage « outre-mer sur outre-mer ne vaut », qui signifie que le CSM se refuse à des nominations successives au sein de plusieurs juridictions ultramarines. Cette précaution peut se comprendre pour éviter le nomadisme ultramarin ou des carrières exclusivement ultramarines mais elle me semble soulever des objections de principe relativement importantes. D'une part, elle fait obstacle à ce que des affectations moins attractives soient compensées par des affectations davantage souhaitées, y compris dans le même ressort. D'autre part, être affecté successivement dans deux collectivités ultramarines est plus contraignant que dans deux ressorts de cour d'appel en métropole... Il ne s'agit donc pas d'un traitement de faveur. Faire un sort particulier à l'outre-mer en général nie l'extrême diversité des situations locales rencontrées outre-mer. Le CSM s'interroge lui-même sur la pérennité de cette doctrine et sur les assouplissements qu'il pourrait y apporter. Il en a d'ailleurs fait part dans son dernier rapport d'activité. Je ne peux que l'encourager : une interdiction de principe ne me parait pas avoir de sens. Le rôle du CSM est justement d'apprécier chaque demande en fonction du dossier qui lui est présenté.
En matière d'immobilier et d'équipements, plusieurs représentants du monde judiciaire ont relevé que la chancellerie pouvait adopter une approche standardisée vis-à-vis des outre-mer, qui font objectivement face à des contraintes particulières. Ainsi, à Mayotte, pour équiper le palais de justice de Mamoudzou, les chefs de juridiction ont dû passer par le marché conclu avec l'Union des groupements d'achat public (UGAP) au niveau national, ce qui s'est révélé coûteux en temps, en moyens et en organisation puisque ce prestataire n'assurait pas le transport jusqu'à Mayotte. De plus, les conditions climatiques mettent à rude épreuve les bâtiments et les équipements, informatiques notamment. En général, l'absence de prise en compte de ce facteur à la conception entraîne des surcoûts de fonctionnement pour la maintenance et l'entretien des locaux. On peut même estimer qu'un équipement conçu pour dix ans en métropole se traduit outre-mer par une durée de vie réduite de moitié.
Une partie de mon rapport est consacrée aux spécificités de l'organisation judiciaire ou procédurales outre-mer qui, sous l'effet de questions prioritaires de constitutionnalité, peuvent être soumises à l'examen du Conseil constitutionnel. En 2016, ce dernier a rendu une décision, le 1er avril, sur la formation correctionnelle dans les îles Wallis et Futuna qui ne comptait qu'un magistrat pour deux assesseurs et, le 3 juin, sur la composition et la majorité requise à la cour d'assises de Mayotte. Il a prononcé deux censures. Or, en examinant les règles applicables à d'autres juridictions ultramarines, notamment à Saint-Pierre-et-Miquelon, certaines dispositions similaires pourraient connaître le même sort. Les conséquences juridiques de ces décisions n'ont pas encore été pleinement tirées. Une initiative législative est pourtant plus que souhaitable.
Dans ce domaine comme dans d'autres, l'État n'a pas d'approche globale de la question de la justice outre-mer. Il faut dire que le ministère des outre-mer n'a pas toujours l'expertise complète pour aborder les difficultés auxquelles sont confrontés les outre-mer et que les autres ministères portent à ces questions une attention distraite, pour ne pas dire plus.
Les particularités des juridictions ultramarines sont peu exploitées et abordées alors qu'elles sont, pour certaines, au coeur des réflexions en cours sur le fonctionnement de la justice. Le tribunal de première instance comme juridiction généraliste existe à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Wallis-et-Futuna, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, sans être réservé à des collectivités faiblement peuplées. Lorsqu'ils existent, les tribunaux de commerce et les tribunaux du travail sont systématiquement échevinés avec un magistrat à leur tête. C'est également outre-mer qu'ont été créées les chambres détachées qui ont essaimé en 2014 en métropole. Autant de spécificités qu'il serait utile de verser au débat et qui pourtant sont méconnues. Je le regrette sincèrement et j'espère que les travaux sénatoriaux pourront y remédier.
Je salue l'excellent travail réalisé par M. Mohamed Soilihi, qui expose bien les spécificités des collectivités d'outre-mer - leur diversité ne saurait se résumer à la situation de Mayotte...
Je rejoins notre rapporteur sur le fonctionnement de la justice outre-mer. Il serait bon que les parlementaires métropolitains s'y rendent pour l'observer, car on hallucine parfois en constatant l'écart entre ce qui se passe à Paris et ce qui se passe sous nos cocotiers, au point de se demander - je pense ici à la Polynésie française - si nous n'avons pas une justice à deux vitesses. Certains magistrats se considèrent manifestement comme les patrons de la collectivité. Monsieur le président, une mission sénatoriale sur le fonctionnement de la justice outre-mer serait opportune.
Vous avez raison. Ce serait un comble que notre commission, compétente en matière de justice et d'outre-mer, se désintéresse de la justice outre-mer. Nous avons d'ailleurs inscrit un déplacement en Polynésie française au programme de l'année prochaine. La délégation de notre commission sera composée de trois sénateurs, et accordera une attention particulière au fonctionnement de la justice.
Le rapporteur nous a habitués à des rapports de grande qualité.
Malgré les efforts faits par ce gouvernement, qui s'est toujours intéressé aux outre-mer et a maintenu à la hausse, quoique parfois insensible, les crédits qui y sont consacrés, il reste beaucoup à faire compte tenu du retard accumulé par ces territoires dans de nombreux domaines. Une délégation de sénateurs socialistes en mission l'a récemment constaté, notamment en Guadeloupe.
Les gouvernements passés n'ont pas toujours manifesté le même intérêt pour les outre-mer. À la veille d'échéances électorales importantes, rappelons que les outre-mer méritent toute notre attention. La délégation sénatoriale à l'outre-mer a d'ailleurs adopté un rapport pour alerter sur l'inadaptation des normes européennes à nos territoires, en matière agricole ou commerciale par exemple. Nous suivrons le rapporteur, mais restons conscients que les outre-mer progressent trop lentement et que leurs spécificités ne sont pas assez prises en compte. Quelle que soit la majorité, restons mobilisés pour les outre-mer.
J'ai pour ma part hérité d'un intérêt certain pour les outre-mer de Jacques Chirac qui a toujours témoigné d'un profond respect et d'une grande considération pour ses habitants.
Madame Tetuanui, mon rapport évoque les difficultés rencontrées pour l'installation du tribunal foncier de la Polynésie française.
Monsieur Desplan, je suis d'accord avec vous : les outre-mer ont toujours de nombreux défis à relever, et je plaiderai également pour que l'intérêt à leur égard ne faiblisse pas.
Enfin, la commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. André Reichardt sur le projet de loi de finances pour 2016 (mission « Économie », programme « Développement des entreprises et du tourisme »).
Le programme « Développement des entreprises et du tourisme » regroupe l'ensemble des dépenses fiscales consacrées aux entreprises, ainsi que les crédits destinés à la protection des consommateurs et à la régulation concurrentielle des marchés. Sa mise en oeuvre incombe, pour une large part, à la direction générale des entreprises (DGE) et à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), en administration centrale et dans les services déconcentrés, ainsi qu'à l'Autorité de la concurrence.
En dépit d'une hausse apparente en raison de variations de périmètre, ce programme connaîtra une nouvelle réduction de ses crédits en 2017. À périmètre constant, les autorisations d'engagement devraient diminuer d'environ 2,5 % et les crédits de paiement de plus de 1 %. En raison de ces effets de périmètre, les crédits du programme vont toutefois atteindre le milliard d'euros.
Cette année, dans la continuité de l'année précédente, j'ai plus spécialement étudié la mise en oeuvre par l'Autorité de la concurrence de ses nouvelles prérogatives à l'égard des professions réglementées du droit. J'ai aussi poursuivi mon étude des politiques d'accompagnement des entreprises dans les territoires. Enfin, je me suis interrogé sur les missions de la nouvelle Agence France Entrepreneurs (AFE) et sur la reconfiguration du dispositif gouvernemental en matière d'intelligence économique.
Après plusieurs années d'érosion régulière de ses crédits et de ses effectifs, ce qui a fragilisé ses capacités de contrôle, l'Autorité de la concurrence devrait, comme en 2016, bénéficier d'une hausse importante de son budget afin de soutenir ses missions à l'égard de certaines professions juridiques et judiciaires réglementées, qui lui ont été confiées par la « loi Macron » du 6 août 2015. Pour l'exercice de ses nouvelles missions, l'Autorité a été amenée à créer au sein de ses services une unité dédiée aux professions règlementées, composée de sept agents et comportant des juristes, des économistes et des agents provenant de la DGCCRF, dont le recrutement a été engagé à la fin de l'année 2015. Le plafond d'emplois de l'Autorité a été relevé à 192 au 1er janvier 2016, soit 10 emplois supplémentaires par rapport à l'année précédente, et devrait passer à 197 au 1er janvier 2017.
Conformément à la « loi Macron », l'Autorité de la concurrence doit rendre un avis sur les tarifs des commissaires-priseurs judiciaires, des greffiers de tribunal de commerce, des huissiers de justice, des administrateurs et mandataires judiciaires et des notaires, ainsi que sur les droits et émoluments des avocats en matière de saisie immobilière, de partage, de licitation et de sûretés judiciaires. Elle doit aussi rendre un avis sur la liberté d'installation des notaires, des huissiers de justice et des commissaires-priseurs judiciaires, comportant des recommandations pour augmenter « de façon progressive » le nombre d'offices et une cartographie pour définir des zones d'implantation de nouveaux professionnels, ainsi qu'un avis sur la liberté d'installation des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, comportant des recommandations pour augmenter de même le nombre d'offices. Ces avis doivent être rendus tous les deux ans.
À ce jour, l'Autorité a rendu plusieurs des avis requis par la loi mais deux avis sont encore attendus d'ici la fin de l'année.
Entendu par votre rapporteur, la nouvelle présidente de l'Autorité a indiqué, s'agissant des tarifs, que la préférence de l'Autorité allait vers une méthode globale de fixation des tarifs, permettant une certaine mutualisation entre les tarifs des différents actes. Hélas, le Conseil d'État a jugé que la tarification devait être appréhendée acte par acte, de sorte que les premiers textes tarifaires se sont bornés à moduler à la baisse les tarifs existants, faute de temps pour procéder à une évaluation des coûts directs et indirects acte par acte. Cette seconde méthode sera mise en oeuvre d'ici la prochaine révision des tarifs, mais sera plus complexe et devra s'appuyer sur une comptabilité analytique fiable chez les professionnels concernés.
Concernant l'installation des notaires, l'Autorité a recommandé une augmentation de 20 % du nombre de notaires titulaires ou associés d'ici 2018, soit 1 650, progression qui m'apparaît particulièrement ambitieuse. Dans deux ans, l'Autorité se prononcera à nouveau sur l'installation des notaires, au vu du bilan de la phase actuelle.
Il faut relever que le Gouvernement s'en est remis entièrement à l'appréciation formulée par l'Autorité de la concurrence dans les textes réglementaires qu'il a pris en application de la loi du 6 août 2015, s'agissant des tarifs comme du nombre de nouveaux notaires et de leurs zones d'installation. Ainsi, le Gouvernement a identifié un total de 247 zones sur 307 pour l'installation des 1 650 nouveaux notaires d'ici 2018. Pour établir une certaine progressivité, il a prévu la création de 1 002 nouveaux offices au plus la première année. Je m'interroge sur l'absence de critères sérieux relatifs à la progressivité, pourtant prévus dans la loi : 20 % en deux ans, c'est énorme !
Concernant les tarifs, le Gouvernement a fait le choix d'une baisse homothétique de 2,5 % de tous les tarifs existants, reportant à la prochaine révision des tarifs la mise en place d'une tarification intégrant les coûts acte par acte.
Le Conseil supérieur du notariat (CSN) critique cette approche systématique, considérant que le tarif actuel ne couvrait déjà pas aujourd'hui le coût de revient de certains actes, au risque de fragiliser l'équilibre économique de certains petits offices, notamment ruraux, qui ne pratiquent pas d'importantes transactions immobilières. Plusieurs centaines d'offices étaient déjà en difficulté avant même cette loi. Le CSN s'interroge pour l'avenir : il estime que la création massive de nouveaux offices sur une brève période risque d'allonger les délais pour atteindre l'équilibre économique dans les nouveaux offices et globalement de fragiliser davantage les petits offices. Le CSN a formé un recours contre l'arrêté délimitant les zones d'installation, contestant la notion statistique de bassin d'emploi retenue par l'Autorité de la concurrence, puis le Gouvernement.
S'agissant des huissiers de justice, la Chambre nationale des huissiers de justice (CNHJ) a exprimé des critiques et des interrogations sur la méthode retenue par l'Autorité de la concurrence.
Ces professions considèrent que l'Autorité a été exclusivement guidée par une exigence de renforcement de la concurrence entre les professionnels, méconnaissant la spécificité de leurs métiers. Ce nouveau processus apparaît très complexe puisqu'il se partage entre l'Autorité de la concurrence, le ministère de la justice et celui de l'économie. Le rôle décisionnel semble largement dilué, même si l'Autorité est moteur dans le processus, mais quid de la DGCCRF, qui se préoccupe des tarifs, et de la chancellerie qui semble rester en retrait ?
De plus, le dialogue semble difficile et très complexe entre l'Autorité de la concurrence et les professions dont elle a désormais la charge. Du point de vue de la méthode, la présidente de l'Autorité a précisé que des échanges réguliers et fournis avaient eu lieu avec les représentants de la profession tout en précisant qu'aucun projet d'avis ne leur avait été soumis au préalable, dans la mesure où le rôle de l'Autorité n'est que consultatif. Une phase contradictoire sur un projet d'avis aurait amélioré le dialogue avec les professions, d'autant que le Gouvernement s'en est entièrement remis in fine à l'avis de l'Autorité dans ses textes réglementaires.
En conclusion, je constate que l'Autorité se retrouve de facto, en raison des choix réglementaires faits par le Gouvernement qui s'en est remis à sa seule analyse, au centre d'un mécanisme de régulation plus administré, lourd et complexe qu'auparavant, en particulier pour les professions concernées, au nom pourtant d'une plus grande liberté d'activité et d'installation des membres de ces professions. Je suis réservé sur cette façon de faire.
Dans la continuité de mes analyses de l'année dernière, je me suis intéressé aux services déconcentrés de la DGE, c'est-à-dire le « pôle 3E » des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRRECTE), ainsi qu'à la réorganisation du dispositif gouvernemental en matière d'intelligence économique. Enfin, j'ai tenu à étudier la nouvelle Agence France Entrepreneurs (AFE), qui a pris la suite de l'Agence pour la création d'entreprises (APCE).
Dans ces domaines, au vu de mes auditions, je ne peux que réitérer les éléments de constat que j'avais formulés l'année dernière : j'émets un doute sérieux quant à l'efficacité de la pluralité des acteurs et de leur coordination dans l'accompagnement des entreprises sur les territoires. Comment l'État peut-il maintenir une présence de proximité pour les PME et les ETI ? Je m'interroge sur la capacité des services déconcentrés à continuer à assumer dans les territoires des missions de développement économique et d'accompagnement des entreprises. La « loi NOTRe » du 7 août 2015 charge les régions d'être les principaux soutiens des entreprises dans les territoires. Elles sont en train d'élaborer leurs schémas régionaux de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII). Une clarification du partage des responsabilités entre l'État et les régions doit intervenir. Si l'État doit conserver au niveau national un rôle stratégique d'impulsion et de soutien aux filières, dans le cadre d'une politique économique et industrielle nationale, il appartient aux régions d'exercer la responsabilité des différentes composantes de l'action économique de proximité auprès des PME et des ETI. Cette clarification doit être assortie d'une réelle rationalisation des différents acteurs publics compétents, sous la prééminence des régions, et pourrait se traduire par un transfert d'agents de l'État vers les régions. À chaque fois que j'ai évoqué cette solution, mes interlocuteurs m'ont répondu qu'il était urgent d'attendre. Un nouveau modèle d'action économique local doit être élaboré et il appartient à l'État d'anticiper cette évolution. Vu la restriction des fonds publics, plutôt que de maintenir une administration déconcentrée dont les capacités d'action se réduisent année après année, pourquoi ne pas en tirer les conséquences ? La réforme envisagée du pilotage des pôles de compétitivité s'inscrit d'ailleurs dans la perspective d'une telle évolution, mais je déplore que le Gouvernement n'ait pas encore arbitré une telle réforme, alors que les régions sont en train d'élaborer leurs SRDEII. Il convient de rééquilibrer les rôles respectifs de l'État et des régions dans le pilotage des pôles, puisque la « loi NOTRe » a confié à ces dernières une mission de soutien du fonctionnement des pôles.
S'agissant de l'AFE, je considère que sa création et la montée en puissance des crédits qui lui sont attribués témoignent d'une dispersion des acteurs publics et donc de leurs moyens dans le champ du soutien aux entreprises, alors que la priorité devrait porter sur leur rationalisation et leur simplification. À la fin de 2015, l'AFE a pris la suite de l'APCE, dont la pérennité avait même un temps été discutée, compte tenu de son coût pour le budget de l'État au regard des actions réalisées. Or, l'AFE reprend les missions de l'APCE et en ajoute de nouvelles avec la lutte contre les inégalités territoriales en matière de développement économique et le renforcement de l'accompagnement des jeunes entreprises. Cette agence dispose en 2016 de 6 millions de budget, mais le projet de loi de finances rectificative pour 2016 devrait lui attribuer une enveloppe de 20 millions de crédits d'intervention supplémentaires pour financer des organismes de soutien à la création d'entreprises ainsi que des projets nationaux, sans plus de précisions. Je formule les plus vives réserves sur une telle organisation dotée de crédits importants, alors que la réduction des crédits publics devrait inciter à la rationalisation des actions.
S'agissant du nouveau dispositif gouvernemental en matière d'intelligence économique, le Gouvernement a remplacé début 2016 une délégation interministérielle à l'intelligence économique rattachée à Matignon par un service ministériel, rattaché à Bercy, de l'information stratégique et de la sécurité économiques (SISSE). Je m'interroge sur les missions de cette nouvelle entité administrative placée sous la direction d'un commissaire à l'information stratégique et à la sécurité économiques, directement rattaché au ministre et doté de certaines compétences interministérielles. Comprenne qui peut... Cette rationalisation apparaît comme un recentrage, voire un repli, du dispositif gouvernemental sur une approche plus régalienne de la question de l'intelligence économique. J'ai interrogé les chambres de commerce et le Medef : certes l'intelligence économique concerne l'État dans la mesure où il convient d'identifier les entreprises stratégiques et d'éclairer les décisions économiques de l'État, par exemple lors d'une cession d'une entreprise française à un investisseur étranger, mais quid des missions qui intéressent plus directement les entreprises elles-mêmes comme leur sensibilisation et leur accompagnement à l'intelligence économique ? Il est surprenant de créer un tel service aux missions recentrées mais restreintes, alors que, selon mes auditions, les entreprises ont besoin de pédagogie sur ces enjeux d'intelligence économique, qui sont aussi un facteur de compétitivité, tant d'un point de vue défensif qu'offensif. Dans ces conditions, je m'interroge sur la mission des 22 correspondants régionaux actuels du SISSE, placés au sein des DIRECCTE. Que vont-ils faire ?
Alors que notre commission, sur ma proposition, avait émis un avis favorable sur les crédits de ce programme l'an passé, je suis malheureusement obligé d'être plus sévère cette année en vous proposant de rejeter ces crédits. J'espère que l'État va enfin anticiper les conséquences de la « loi NOTRe ».
Notre rapporteur est sincèrement navré de donner un avis défavorable. Nous devons préserver l'accès au droit et défendre les Français face à un État qui multiplie les entraves à l'activité économique, d'où leur attente de la libération des énergies dans notre pays...
Je n'ai pas la même analyse. Le groupe socialiste et républicain estime que l'État a fait d'importants efforts de simplification pour donner plus de marges de manoeuvres aux entreprises. Bien sûr, l'effort devra être poursuivi.
Certes, il faut protéger les petites études notariales rurales, mais en région parisienne, le besoin de nouvelles études est criant dans les zones denses.
La « loi NOTRe » est une loi d'organisation territoriale, mais pas un texte de décentralisation. Les régions sont désormais en charge de l'action économique : il nous faudra aller vers une nouvelle étape de la décentralisation avec un transfert de la gestion de proximité, ce qui implique des transferts de personnels mais aussi de crédits pour que les régions soient en charge de ce domaine. L'État doit donner l'exemple en confiant aux régions cette compétence. Le mille-feuille doit être simplifié et les doublons supprimés. Laissons à la « loi NOTRe » le temps de produire tous ses effets, mais la perspective est bien celle proposée par le rapporteur.
Le groupe socialiste et républicain votera ces crédits en regrettant que la majorité sénatoriale ait choisi de ne pas en débattre en séance publique. C'est la première fois depuis 1992 !
Jamais, depuis 1992, nos collègues de la commission des finances n'ont eu à examiner un budget aussi insincère ! En outre, ce budget ne sera pas appliqué car il ne peut l'être...
Je vous remercie de vos commentaires sur ce programme. Si la question préalable est adoptée, cela ne signifie nullement que le projet de loi de finances n'aura pas été examiné : bien au contraire, c'est bien parce qu'il l'a été que les deux groupes de la majorité sénatoriale ont décidé de le rejeter. N'inversons pas l'ordre des facteurs ! Nos rapporteurs ont procédé à de nombreuses auditions et à un travail de grande ampleur. Ne dénigrons pas le travail sénatorial.
Tout ce travail méritait un débat en séance publique et l'examen d'amendements. Je comprends que la majorité sénatoriale ne soit pas satisfaite par ce budget, mais elle aurait dû proposer de le corriger, élaborer un contre-budget...
C'est habituellement ce que nous faisons, mais la tâche ici s'avérait trop lourde. Les prochaines échéances électorales ne sont sans doute pas étrangères à l'insincérité du budget, que la Cour des comptes a d'ailleurs relevée.
Notre décision s'est appuyée sur des éléments sérieux et objectifs. C'est à contrecoeur et acculés à cette solution par le Gouvernement que nous avons été conduits à demander le rejet de ce projet de loi de finances.
Je salue les efforts de simplification du Gouvernement, comme l'avait fait les gouvernements précédents et comme le feront sans aucun doute les gouvernements à venir.
Les notaires ne disconviennent pas qu'il faille créer de nouveaux offices dans les zones urbaines, mais ils s'interrogent sur les 1 650 études qu'il est prévu de créer en deux ans. Je considère que c'est trop brutal. Notre collègue a raison de dire qu'il faut protéger les petites études rurales.
Certes, la « loi NOTRe » n'est pas une loi de décentralisation, mais pourquoi attendre la mise en place des SRDEII ? Pourquoi avoir créé l'AFE alors qu'il faut réduire les dépenses publiques ? J'aurais aimé donner un avis favorable, mais ce n'est pas possible.
C'est un problème de conscience pour notre rapporteur et je salue son esprit de responsabilité.
Que font les professions réglementées dans le programme « Développement des entreprises et du tourisme » ?
L'Autorité de la concurrence entre dans la compétence de la commission des lois et ses crédits se trouvent dans ce programme. Or, elle est chargée aujourd'hui de ces professions : il nous appartient donc de nous prononcer.
La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie ».
La réunion est close à 13 h 05

References: l'article 14
in fine
 l'article 40
 l'article 57
 l'article 57
in fine