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Timestamp: 2018-09-21 03:01:08+00:00

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SENTENCIA C-284 DE 01 DE JUNIO DE 2016
CONTENIDO:CÓDIGO GENERAL DISCIPLINARIO - OBJECIONES POR INCONSTITUCIONALIDAD AL PROYECTO DE LEY 55 DE 2014. DENTRO DE LAS OBJECIONES PRESENTADAS, EL ALTO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DECLARÓ FUNDADAS LAS CONTENIDAS EN LOS NUMERALES 1° DEL ARTÍCULO 55 Y DEL ARTÍCULO 58 Y RESPECTO DE UN APARTE DEL NUMERAL 3º DEL MISMO ARTÍCULO 55. EN EL PRIMER CASO, RELACIONADO CON LA CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, AL NO DISTINGUIR SOBRE LAS DIVERSAS CIRCUNSTANCIAS EN QUE TAL RESULTADO PUEDE PRESENTARSE. EN EL SEGUNDO, CONCERNIENTE A UNA POSIBLE OMISIÓN DE LOS COMITÉS DE CONCILIACIÓN, POR LA PARCIAL INDETERMINACIÓN DEL TEXTO OBJETADO, Y POR LA FALTA DE NECESIDAD ESTRICTA DE LA SANCIÓN FRENTE A ESTA CONDUCTA, LO QUE A SU TURNO REPERCUTE EN LA PROPORCIONALIDAD DE LA MISMA, QUE FUE LA RAZÓN DE LA OBJECIÓN FORMULADA POR EL GOBIERNO NACIONAL. Y EN EL ÚLTIMO, EN RELACIÓN CON EL CONSUMO EN LUGARES PÚBLICOS DE SUSTANCIAS PROHIBIDAS QUE PRODUZCAN DEPENDENCIA, AL OMITIR TOMAR EN CUENTA UN CONDICIONAMIENTO PLANTEADO, EN TORNO A LA POSIBILIDAD DE SANCIONAR TAL CONDUCTA, ÚNICAMENTE EN CASO DE QUE ELLA INCIDA SOBRE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO A CARGO DEL INFRACTOR. SE CONCLUYE ENTONCES, PARCIALMENTE FUNDADA LA OBJECIÓN, EN LO RELATIVO A LA EXPRESIÓN “O EN LUGARES PÚBLICOS”, EN LOS TÉRMINOS DE LA SENTENCIA C-252 DE 2003DECLARAR FUNDADA LA SEGUNDA OBJECIÓN POR INCONSTITUCIONALIDAD FORMULADA POR EL GOBIERNO NACIONAL EN RELACIÓN CON LOS NUMERALES 1° DEL ARTÍCULO 55 Y 1º DEL ARTÍCULO 58 DEL MISMO PROYECTO DE LEY, Y POR LO TANTO, DECLARAR LA INCONSTITUCIONALIDAD DE TALES DISPOSICIONES.
TEMAS ESPECÍFICOS:CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO, SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, PROYECTO DE LEY, OBJECIÓN AL PROYECTO DE LEY, PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS, COMITÉ DE CONCILIACIÓN, FALTAS GRAVÍSIMAS
Sentencia C-284 de junio 1º de 2016
Ref.: expediente OG-149.
Objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”.
EXTRACTOS: « II. Texto del proyecto de ley
A continuación se transcribe el texto de los artículos y apartes objetados(1) del proyecto de ley de la referencia:
“LEY ________
por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.
La descripción de las faltas
Disciplinarias en particular
ART. 55.—Faltas relacionadas con el servicio o la función pública.
1. Dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo.
3. Consumir, en el sitio de trabajo o en lugares públicos, sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o síquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no fuere reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave.
7. Suministrar datos inexactos o documentación con contenidos que no correspondan a la realidad u omitir información que tenga incidencia en su vinculación o permanencia en el cargo o en la carrera, o en las promociones o ascensos o para justificar una situación administrativa.
11. Incurrir injustificadamente en mora sistemática en la sustanciación y fallo de los asuntos asignados. Se entiende por mora sistemática el incumplimiento por parte de un servidor público de los términos fijados por ley o reglamento interno en la sustanciación de los asuntos a él asignados, en una proporción que represente el veinte por ciento (20%) de su carga laboral.
ART. 56.—Faltas relacionadas con el régimen de incompatibilidades, inhabilidades, impedimentos y conflictos de intereses.
ART. 57.—Faltas relacionadas con la hacienda pública.
ART. 58.—Falta relacionada con la acción de repetición.
1. No decidir, por parte del Comité de Conciliación, la procedencia de la acción de repetición dentro del término fijado en la ley.
ART. 67.—Faltas graves y leves. Constituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la incursión en prohibiciones, salvo que la conducta esté prevista como falta gravísima.
ART. 141.—Procedencia de la revocatoria directa.
PAR. 1º—Cuando se trate de faltas disciplinarias que constituyen infracciones al Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, procede la revocatoria del fallo absolutorio por parte del Procurador General de la Nación, así como del archivo de la actuación, de oficio o a petición del quejoso que tenga la calidad de víctima o perjudicado.
Régimen de los funcionarios de la rama judicial
ART. 251.—Término. La investigación disciplinaria contra funcionarios de la Rama Judicial se adelantará dentro del término de seis (6) meses, prorrogable a tres (3) más cuando en la misma actuación se investiguen varias faltas o se trate de dos o más inculpados.
ART. 253.—Reintegro del suspendido.
En este caso, con la liquidación de la nómina del periodo en el cual la entidad realice el pago de la remuneración dejada de percibir, se pagarán los aportes parafiscales y al Sistema de Seguridad Social integral sobre este valor, sin que haya lugar al pago de intereses ni multas por extemporaneidad”.
La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional, según lo disponen los artículos 167 y 241 numeral 8º de la Constitución Política.
Segunda. Los problemas jurídicos que deberán resolverse y la estructura de la presente decisión
Como se explicó, el Gobierno Nacional objetó este proyecto de ley por ocho distintas razones, las cuatro primeras por inconstitucionalidad, y las cuatro restantes por inconveniencia, lo que en su momento dio lugar a igual número de explicaciones por parte del Congreso de la República. Sin embargo, la decisión de la Corte se limitará a las dos primeras de esas objeciones, teniendo en cuenta, de una parte, su incompetencia para pronunciarse sobre los cuestionamientos por inconveniencia que en estos casos hubiere planteado el Gobierno y, de otra, la aceptación, que en este caso hizo el Congreso, de las objeciones tercera y cuarta, lo que torna innecesario cualquier decisión judicial a ese respecto. Así las cosas, la Sala se ocupará de dilucidar lo pertinente a las dos primeras objeciones únicamente.
Ahora bien, a propósito de algunos comentarios y sugerencias de los ciudadanos intervinientes, e incluso del Ministerio Público, respecto del contenido de las objeciones formuladas en este caso, y las decisiones que al respecto deberían adoptarse, antes de proseguir, la Sala considera pertinente hacer unas breves observaciones sobre el alcance y límites de la función que en este sentido compete al Gobierno Nacional.
En primer término, uno de los ciudadanos que plantearon su opinión frente al tema, criticó severamente lo que considera “…la usurpación y vaciamiento de la función legislativa por parte del Ejecutivo so pretexto de cumplir con el mandato del artículo 166 de la Carta Política” (negrillas son del texto original), términos en los que el referido ciudadano expresa su profunda discrepancia con el contenido de los cuestionamientos formulados.
A este respecto debe la Corte precisar que la presentación de objeciones frente al contenido de los proyectos de ley enviados al Gobierno Nacional para su sanción, es una atribución constitucional propia de éste, que de suyo supone desacuerdo frente a lo aprobado por el órgano legislativo, y que además de los temas de posible inconstitucionalidad, puede versar incluso (aun cuando la Corte carezca de competencia para decidir al respecto) sobre aspectos de mera conveniencia, esto es, incluir juicios eminentemente subjetivos, sin que en ningún caso ello pueda ser catalogado como invasivo o desconocedor de la autonomía legislativa.
Cosa distinta, y también de la esencia del trámite de las objeciones, es que éstas sean aceptadas o no por el Congreso de la República, el que como órgano legislativo, y conforme a los mecanismos establecidos en los artículos 165 a 168 del texto superior, tiene la posibilidad de hacer prevalecer su criterio sobre el del Gobierno Nacional, con la única excepción de cuando, tratándose de puntos de eventual inconstitucionalidad, este tribunal en desarrollo de sus funciones, encuentra fundados los cuestionamientos del Ejecutivo. En todo caso, precisamente al existir tales mecanismos, y al margen del posible desacierto del Gobierno, resulta un absoluto despropósito el solo planteamiento de que al objetar los proyectos enviados para su sanción, el Ejecutivo invade o vacía la órbita de competencia del legislador.
En segundo lugar, tanto el concepto fiscal como uno de los intervinientes proponen a la Corte adoptar decisiones de exequibilidad condicionada frente a algunos de los puntos objetados. Sin embargo, ha de recordarse que esta opción no resulta válida cuando la Corte decide sobre este tipo de cuestionamientos, pues conforme a lo previsto en el artículo 167 superior, la posibilidad de que el Congreso rehaga el proyecto en términos concordantes con el dictamen de la Corte en caso de inconstitucionalidad parcial, de suyo excluye ese remedio(4).
De otro lado, también el Ministerio Público, recomendó a la Corte declararse inhibida para decidir en relación con algunos de los cuestionamientos planteados por el Ejecutivo, pues en su concepto, no concurren en ellos los requisitos desarrollados por la jurisprudencia de esta corporación para el estudio de fondo de cargos de inconstitucionalidad(5).
Sobre esta posibilidad, y si bien es cierto que ocasionalmente este tribunal ha adoptado decisiones inhibitorias en estos escenarios(6), es importante advertir que ello solo resulta factible en situaciones extremas, en las que el contenido de la objeción aparezca verdaderamente ininteligible, pues en caso contrario, la Corte terminaría interfiriendo en el legítimo ejercicio de una atribución que es propia y discrecional del Presidente de la República, y que conforme se deriva del texto superior, no se encuentra sujeta al cumplimiento de requisitos especiales. En el presente caso no se presenta esa situación extrema, pues aunque es cierto que los cuestionamientos del Gobierno que la Corte decidirá podrían ser catalogados como superficiales, resulta posible aprehender su sentido y resolver sobre ellos.
Por último, uno de los intervinientes llama la atención sobre el hecho de que algunas de las conductas cuya calificación como falta gravísima cuestiona el Gobierno Nacional a través de la segunda objeción por inconstitucionalidad, tienen esa misma connotación en la normativa vigente hace más de catorce años (Ley 734 de 2002), hecho que, según sugiere, impediría o tornaría ilógico el que en esta ocasión se proponga tal cuestionamiento.
A este respecto, la Sala precisa que es acertada la consideración del Gobierno Nacional en el sentido de que esta circunstancia de ninguna forma inhibe la posibilidad de que esos mismos contenidos sean materia de objeción por parte del Gobierno, como ciertamente podrían ser también objeto de la acción pública de inconstitucionalidad, en cualquier tiempo. En tal escenario, la única situación que debería este tribunal tomar en cuenta, sería la ocurrencia de la llamada cosa juzgada material, esto es, la existencia de decisiones anteriores frente a un contenido normativo materialmente idéntico al que en la actualidad se cuestiona, y frente a la misma posible causa de inconstitucionalidad(7), evento que en caso de presentarse, sería reconocido por esta Sala. Pero sin duda, el solo hecho de la larga vigencia de un contenido equivalente al cuestionado, sin que sobre él haya recaído decisión alguna, de ninguna manera impide el libre ejercicio de la función gubernamental de objetar las leyes que el Congreso remita para su sanción.
Con estas precisiones, la Sala entra a continuación, al análisis de las dos objeciones de inconstitucionalidad sobre las cuales le corresponde decidir.
Tercera. Verificación sobre el trámite de las objeciones al proyecto de ley
Previamente, en la medida en que tales diligencias constituyen un requisito de procedibilidad de esta decisión, deberá examinar la Corte si la objeción gubernamental y la insistencia de las cámaras legislativas llenaron las formalidades previstas en la Constitución Política, el Reglamento del Congreso y las demás normas aplicables. Ello por cuanto, tal como lo ha indicado la jurisprudencia, la competencia para decidir sobre la exequibilidad de los proyectos objetados por el Gobierno Nacional no es sólo sustancial sino también procesal, en cuanto incluye la verificación del procedimiento impartido respecto de las normas constitucionales y legales que lo regulan(8).
En este caso, los trámites surtidos después de la aprobación por parte del Congreso de la República del proyecto de ley de la referencia, se resumen así:
1. Mediante oficio de junio 22 de 2015, recibido en la Presidencia de la República el día 30 del mismo mes (f. 54 cd. principal), el Secretario General del Senado remitió el proyecto de ley al señor Presidente de la República, para su sanción.
2. En escrito fechado el 28 de julio de 2015 dirigido al Presidente del Congreso de la República, recibido el mismo día en el respectivo despacho, a través de memorial que también suscribe la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, el Presidente de la República devolvió al Congreso, sin la correspondiente sanción ejecutiva, el mencionado proyecto de ley, al objetar por inconstitucionales apartes de los artículos 55, 56, 57, 58, 67, 141, 251 y 253 de este proyecto, y por inconvenientes algunos segmentos de los artículos 17, 65, 66, 83, 93, 109, 111, 121, 240 a 262 y 264 del mismo (fs. 33 a 53 ib.).
Al respecto debe tenerse en cuenta que de conformidad con el artículo 166 de la Constitución Política, desarrollado por el artículo 198 de la Ley 5ª de 1992, “el gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta”.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que los días a que hacen referencia tales disposiciones son hábiles y no calendario(9). Siguiendo esta regla, la Corte advierte que como el proyecto de ley en revisión consta de más de 50 artículos, el término para formular objeciones era de veinte (20) días hábiles y en consecuencia vencía el martes 28 de julio de 2015, término que fue cumplido por el Gobierno, ya que aquellas fueron presentadas ese mismo día.
3. Surtido el correspondiente estudio, el 10 de noviembre de 2015, el Senado de la República en sesión plenaria(10), mediante votación nominal y decisión unánime de los asistentes(11) aprobó el informe presentado por los miembros de la Comisión Accidental (publicado en la Gaceta 876 de 4 de noviembre de 2015, páginas 6 a 16), en el que se recomendó declarar infundadas las dos primeras objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional y aceptar las otras dos, así como declarar fundadas dos de las objeciones basadas en la supuesta inconveniencia de estas normas y rechazar las dos restantes.
En idéntico sentido se pronunció la plenaria de la Cámara de Representantes en su sesión del 1º de diciembre de 2015, así mismo mediante la realización de una votación nominal y pública(12).
4. El anuncio previo a la votación del informe que recomendó el rechazo de las objeciones presidenciales se realizó, en el caso del Senado de la República el día 4 de noviembre de 2015 y en la Cámara de Representantes el 25 de noviembre de 2015, según consta en las correspondientes actas de esas reuniones(13).
Para examinar la validez de los referidos anuncios, la Corte debe tener en cuenta su jurisprudencia sobre los alcances de la exigencia prevista en el artículo 160 superior(14), la cual debe observar los siguientes requisitos(15):
— Debe darlo la presidencia de la cámara o de la comisión, directamente o por instrucciones suyas, en una sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto.
— La fecha de la votación debe ser cierta, es decir, determinada o, por lo menos, determinable.
— El proyecto de ley o la correspondiente decisión sólo puede votarse en la fecha u oportunidad previamente anunciada.
— En caso de no producirse la votación en la fecha u oportunidad prevista, será necesario haber realizado un nuevo aviso con las mismas características, referido a la fecha u oportunidad en que la votación finalmente se produzca. Si ha habido aviso, incluso varias veces, pero no existe la necesaria congruencia entre el último de éstos y la efectiva votación aprobatoria, ocurre lo que la jurisprudencia ha denominado el rompimiento de la cadena de avisos.
— No existe una fórmula sacramental o frase textual que deba usarse en el Congreso para efectuar el aviso, siendo válida cualquier expresión que en forma inequívoca cumpla el objetivo de este precepto constitucional. Así por ejemplo, el uso de la expresión “anuncio”, para referirse a los avisos de proyectos que serán “considerados” o “debatidos” en otras sesiones, se entiende como revelador de la intención de votar dichos proyectos y, por tanto, de dar cumplimiento al requisito del artículo 160 constitucional.
— El contexto de las discusiones y los debates puede utilizarse como referencia de validación, para determinar si un anuncio efectivamente se hizo, si incluía la intención de debatir y votar el proyecto anunciado y, finalmente, si la sesión para la cual se anunció la votación es una fecha determinable.
— El contexto del cual pueden extraerse los criterios de validación no se limita al de la sesión en que se hizo el anuncio, sino que puede incluir otras sesiones, incluyendo aquellas en las que tuvo lugar la votación.
4.1. Sobre el anuncio surtido en este caso en la plenaria del Senado de la República, la Corte observa que éste observó los requisitos anteriormente reseñados, por lo que cumplió con su finalidad constitucional.
Respecto de los términos de ese anuncio, según se observa en la referida acta 27, el proyecto fue mencionado junto con todos sus datos identificadores en el primer lugar de la lista de proyectos anunciados en la sesión del día 4 de noviembre de 2015, siendo el único que se encontraba en esta situación (con informe de objeciones), relación leída al inicio de esa sesión legislativa, antes de lo cual el Secretario General del Senado informó que: “Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión:”, reiterándose una vez leída aquella que “Están hechos los anuncios, señora Presidenta”.
De otra parte, agotado el orden del día de la correspondiente sesión, se informó que “Siendo las 5:34 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día martes 10 de noviembre de 2015, a las 3:00 p. m.”. Como antes se indicó, la votación de este informe de objeciones tuvo lugar en la sesión de ese día, martes 10, en los mismos términos que fueron anunciados.
Se observa entonces que el aviso constitucionalmente requerido se hizo en términos suficientemente claros y explícitos, lo que a juicio de la Corte permitió que sus destinatarios (los miembros del Senado de la República) se enteraran de manera clara y precisa del objeto de tal anuncio, conforme a lo reiteradamente planteado por la jurisprudencia de esta corporación. Y de otro lado, la posterior realización de la votación anunciada en la fecha previamente informada ratifica el no rompimiento de la cadena de anuncios, y con ello la plena validez de este aviso para los efectos aquí relevantes.
4.2. En lo que atañe al anuncio realizado en la Cámara de Representantes encuentra la Corte que éste también se efectuó en los términos requeridos por la norma constitucional y la jurisprudencia de esta corporación, tal como puede observarse en el texto de la ya aludida acta 106, correspondiente a la sesión del día 25 de noviembre de 2015.
En efecto, al promediar la sesión, durante la cual se realizaba un debate de control político, se surtió el anuncio respectivo, el cual estuvo precedido de la siguiente fórmula: “Se anuncia (sic) proyectos de ley para la próxima sesión 1º de diciembre o para la siguiente cuando se debatan proyectos de ley o actos legislativos, son los siguientes:” Inmediatamente a continuación, en segundo lugar dentro de una larga lista de casi 30 proyectos, se expresó: “Informe de Objeciones: Proyecto de ley número 195 de 2014 Cámara, 055 de 2014 Senado”. Según puede comprobarse entonces, el referido anuncio cumplió a cabalidad los requisitos que más atrás quedaron expuestos.
Posteriormente, conforme a lo anunciado, y como ya quedó dicho en el aparte correspondiente, la aprobación del informe de objeciones se cumplió durante la sesión del martes 1º de diciembre (acta 107), por lo que el anuncio antes reseñado resulta válido como aviso previo a la realización de esa votación.
5. Por último, revisado el texto del informe de objeciones aprobado por las plenarias de ambas cámaras dentro de las sesiones ya referidas, se observa que aquél es preciso en la presentación de las razones a partir de las cuales el Presidente de la República objetó por inconstitucionalidad el proyecto previamente tramitado por ellas, como también en los motivos por los cuales el Congreso Nacional decide aceptar algunas de las objeciones formuladas por el Gobierno y rechazar las otras, todo lo cual ha sido ya reseñado en los correspondientes apartes de esta sentencia. Por todo lo anterior considera la Corte que en este caso hubo verdadera insistencia de las cámaras legislativas, según el entendimiento que de ello ha tenido la jurisprudencia constitucional.
6. Efectuado el anterior recuento, se observa que el trámite que se analiza, cumplido en el Congreso de la República y por el Gobierno Nacional sobre las objeciones presidenciales y la insistencia congresual, se ciñó al procedimiento establecido en la Constitución Política y la ley. No existiendo entonces duda sobre el debido cumplimiento del trámite formal de las objeciones, la Corte pasa a examinar de fondo las únicas dos objeciones al proyecto de ley de la referencia, que según lo antes explicado, le corresponde estudiar.
Cuarta. Análisis de la primera objeción, relacionada con el contenido del artículo 67 del proyecto, en cuanto a la calificación de las faltas gravísimas
Según lo afirmó el Gobierno Nacional en su escrito de objeciones, la regla contenida en el artículo 67 de este proyecto, según la cual en caso de que un determinado comportamiento sea expresamente previsto por una norma como falta gravísima, tal calificación prevalecerá frente cualquier otra regla que la catalogue como falta grave o leve, es contraria al artículo 29 superior, que consagra el derecho al debido proceso. De manera particular, rechaza el hecho de que la aplicación de esta regla conduzca a que en todos los casos en que se presente esta situación, se prefiera la norma que califica la falta cometida como gravísima, lo que impide la vigencia para este caso del principio de favorabilidad, que, como es sabido, hace parte de aquella garantía.
El escrito de objeciones señala también que “El proyecto incorpora los principios de especialidad y subsidiariedad en relación con la tipicidad disciplinaria, en el sentido de acudir a los tipos de la ley penal siempre y cuando la conducta no se adecúe especialmente a las faltas disciplinarias…”.
Frente a esta objeción la Sala encuentra, en primer lugar, que la regla en comento, contenida en el artículo 67 del proyecto de ley parcialmente objetado, ciertamente acude a la aplicación del principio de especialidad, al momento de realizar la adecuación típica de los hechos investigados, técnica que desde antaño ha sido de común aplicación, tanto en el campo del derecho penal como también en el disciplinario, y que en ningún caso se ha considerado contraria al debido proceso, ni a ninguna otra de las garantías constitucionales(16).
En efecto, y tal es precisamente el mecanismo que en este caso cuestiona el Gobierno como inconstitucional, se trata de que ante la posible existencia de dos o más descripciones típicas en las cuales pudiera eventualmente encuadrarse una determinada conducta sancionable, el operador jurídico opte por subsumirla en aquel de tales tipos que, de manera más clara y precisa, y con mayor grado de detalle, describa la conducta realizada(17). Esta técnica permite descartar en forma segura la aplicación de las restantes posibles normas, así como la consideración sobre la eventual ocurrencia de un concurso aparente de hechos punibles, y con ellos, la supuesta infracción del principio constitucional del non bis in ídem.
De otra parte, la Corte encuentra que le asiste razón al Congreso de la República, a uno de los ciudadanos intervinientes y a la Viceprocuradora General, al estimar improcedente la invocación del principio de favorabilidad frente al caso planteado, pues en efecto, lo que aquél regula es el caso en el que existe un conflicto de normas en el tiempo, lo que implica un explícito cambio de la voluntad legislativa que se ha manifestado en dos distintos momentos, en torno a la gravedad de una falta o la específica forma de sancionarla, que es el único escenario en el que debe siempre preferirse la norma más benigna(18).
Sin duda, no es eso lo que ocurre con la norma objetada, pues en este caso existe una sola manifestación de la voluntad legislativa, que respecto de la calificación de las distintas faltas disciplinarias, acogió un modelo complejo e integral, el contenido en los artículos 52 a 67 de este proyecto, a partir del cual puede determinarse de manera segura cuál es el tipo disciplinario al que se adecúa la conducta investigada. Contrario sensu, solo sería factible hablar de favorabilidad al comparar las distintas reglas que el nuevo código incorporará, una vez entre en vigencia, con aquellas contenidas en la norma inmediatamente anterior, esto es, el actual Código Disciplinario Único, adoptado mediante Ley 734 de 2002.
De igual manera, le asiste razón a la vista fiscal cuando explica que, en caso de acogerse el argumento a partir del cual se objeta este artículo, lo que sucedería es que en ningún caso una conducta típica en el ámbito disciplinario podría ser calificada como falta gravísima, pues en todos los eventos en que así haya sido definida, debería preferirse la norma que la considera grave o leve, según el caso. Este absurdo resultado es entonces razón adicional para confirmar la improcedencia de este argumento.
Así las cosas, no se observa en este caso transgresión alguna del artículo 29 superior, pues además de que el principio de favorabilidad resulta inaplicable, la regla que establecería el artículo 67 de este proyecto, sin duda acata los demás mandatos que en torno al concepto de debido proceso recoge el citado precepto.
Por último, debe anotarse que no se entiende la mención que el escrito de objeciones hace con respecto a “…acudir a los tipos de la ley penal siempre y cuando la conducta no se adecúe especialmente a las faltas disciplinarias…”, pues el artículo 67 objetado no contiene ninguna referencia en ese sentido. A este respecto, la Sala observa que sí existe una remisión de este tipo en el artículo 65 de este mismo proyecto, que bajo determinadas circunstancias clasifica como falta gravísima la realización de conductas previstas en la ley penal como delito sancionable. Sin embargo, teniendo en cuenta que esta norma no fue transcrita ni mencionada en forma alguna en el escrito de objeciones, y por esa misma razón tampoco fue objeto de insistencia por parte del Congreso, no resultaría posible que la Corte, dentro del ámbito del trámite que se adelanta, entrara a decidir sobre su posible inconstitucionalidad.
A partir de estas consideraciones, la Sala declarará infundada esta primera objeción, y exequible frente al cargo analizado, el artículo 67 de este proyecto, que fue objeto de aquélla.
Quinta. Análisis de la segunda objeción, relacionada con apartes de los artículos 55, 56, 57 y 58 del proyecto, a propósito de la calificación de algunas conductas como faltas gravísimas
Como ya se anotó, esta segunda objeción se fundamenta en el eventual quebrantamiento del artículo 13, que consagra el principio de igualdad y reconoce el correspondiente derecho fundamental, por cuanto, según lo considera el Gobierno, resulta contrario a ese principio que se clasifiquen de manera semejante, como faltas gravísimas, las diez conductas específicamente demandadas, junto con otras muchas infracciones definidas a lo largo de los artículos 52 a 64 de este proyecto, cuya gravedad y trascendencia resulta significativamente superior, y por tanto no comparable.
Así, según lo explica el escrito de objeciones, existe un problema de proporcionalidad en la calificación de esas diez acciones como faltas gravísimas, por cuanto a partir de ello, los autores de tales conductas recibirán un reproche disciplinario y una sanción idéntica a la que se impondrá a otros comportamientos de mucha mayor implicación, entre ellos varios que atentan contra el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario, la libertad y otros derechos fundamentales, la salud y la moralidad públicas, y otros semejantes. Sostiene que, aun cuando sin lugar a dudas, todas las conductas discutidas resultan contrarias a los principios y objetivos que rigen el servicio público, y deben por tanto ser reprobadas, evitadas y reprimidas, no resulta adecuado que ese juicio de desaprobación sea equivalente al que suscitan otras situaciones de indiscutible mayor gravedad.
Para decidir sobre este tema la Sala analizará los siguientes asuntos: i) la libertad de configuración normativa del órgano legislativo acerca de los aspectos que determinan el régimen disciplinario, y los parámetros a partir de los cuales, teniendo en cuenta tal libertad, deberán ser estudiados los cuestionamientos del Gobierno Nacional frente a estos contenidos; ii) las implicaciones que trae consigo la definición legislativa de una determinada falta disciplinaria como gravísima; iii) los precedentes jurisprudenciales en torno a la proporcionalidad en la definición de las faltas consideradas gravísimas, para finalmente, iv) realizar el estudio de los contenidos normativos objetados a la luz de estos criterios.
5.1. Libertad de configuración normativa respecto de la definición del régimen disciplinario y parámetros de control aplicables. Reiteración de jurisprudencia
A partir de lo previsto en el artículo 124 superior, en concordancia con otras disposiciones constitucionales(19), corresponde al legislador la determinación del régimen disciplinario de los servidores públicos, incluyendo la definición de las conductas que constituyen falta sancionable, de las consecuencias que cada una de ellas origina, de las autoridades que tendrán el poder de investigar la posible comisión de las faltas, deducir la correspondiente responsabilidad e imponer las sanciones(20), y de los procedimientos que en tales casos deberán adelantarse, entre otras importantes materias.
La jurisprudencia ha precisado, además, que el margen de acción autónoma del poder legislativo en la definición de todos estos asuntos es especialmente amplio, dado su carácter de órgano plural y diverso, representativo de la voluntad ciudadana, y por lo tanto idóneo para determinar las reglas por las cuales esa comunidad ha de regirse, pese a lo cual, simultáneamente ha advertido también, que tal libertad no es absoluta ni puede ejercerse de manera arbitraria, sino únicamente dentro del marco de los principios constitucionales relevantes(21).
Así las cosas, la labor del juez constitucional debe siempre tender a hallar el delicado balance entre el respeto a la autonomía legislativa y el principio democrático, y la defensa de los valores constitucionales relevantes, tales como la igualdad, la proporcionalidad entre la falta cometida y la sanción impuesta, la imparcialidad, la publicidad y el debido proceso, tanto de los servidores públicos investigados, como de los demás ciudadanos, quienes en tal condición, y conforme al artículo 92 superior, tienen un legítimo interés en la oportuna investigación y sanción de tales faltas.
En todo caso, en asuntos que como este, se caracterizan por la existencia de un amplio margen de autonomía legislativa, ese balance se sitúa en un punto en el que la voluntad legislativa ha de ser preservada, salvo en caso de una notoria disconformidad entre el contenido de las normas expedidas y los principios generales a los que antes se hizo referencia, caso en el cual, no obstante el origen democrático y participativo del precepto, deberá declararse su inexequibilidad. Se aplica en este caso un rasero cercano al de la llamada inconstitucionalidad manifiesta, que la Corte ha aplicado en ocasiones, por ejemplo en relación con materias económicas(22).
Así las cosas, al reconocer la amplia libertad con que cuenta el legislador para decidir cuáles comportamientos deben ser definidos como faltas disciplinarias, y para determinar cuál debe ser la sanción o consecuencia que afronten quienes realicen tales conductas, resulta claro que los principales parámetros a partir de los cuales habrá de dilucidarse la constitucionalidad de los distintos tipos disciplinarios serán, además de la trascendencia de las conductas sancionadas para la buena marcha del servicio público, la precisión y claridad en la descripción de aquéllas, la igualdad en su definición y en la de los sujetos que pueden realizarlas, y la proporcionalidad y razonabilidad existentes entre la falta y su correspondiente sanción.
En este sentido, le asiste razón al Gobierno Nacional en cuanto a la naturaleza de su cuestionamiento constitucional a las diez conductas antes indicadas, pues éste radica principalmente en la posible ausencia de proporcionalidad entre la falta y la sanción anunciada, así como en el quebrantamiento del principio de igualdad frente a la definición como faltas gravísimas de varias otras conductas que el Ejecutivo considera de muy distinta implicación a la de las primeras. Con todo, y como es evidente, ello no necesariamente implica la prosperidad de tales objeciones, pues ésta depende de la efectiva infracción a tales parámetros, sobre lo cual la Sala se pronunciará en el espacio correspondiente.
5.2. Implicaciones de la definición de una falta disciplinaria como falta gravísima
La validez del reproche de constitucionalidad que en este caso formula el Gobierno Nacional frente a la calificación que este proyecto de ley hace de las diez conductas objetadas, depende de las implicaciones que la definición de tales comportamientos como faltas gravísimas trae consigo. Por esta razón, más allá de lo que intuitivamente representa esta denominación, es necesario detenerse para precisar las consecuencias jurídicas que ella tiene dentro del marco del nuevo Código Disciplinario contenido en el proyecto parcialmente objetado, que por lo demás, en relación con este tema, sigue líneas semejantes a las que pueden reconocerse en el Código hoy vigente (L. 734/2002).
En primer lugar, este concepto aparece como una de las tres categorías contempladas dentro de la clasificación de las faltas disciplinarias contenida en el artículo 46 de este proyecto. Y tal como esa denominación lo sugiere, las faltas gravísimas son aquellas que, en concepto del legislador, revisten mayor implicación y trascendencia, en comparación con las otras dos categorías, que son las de las denominadas faltas graves y faltas leves.
El subsiguiente artículo 47 advierte que las faltas gravísimas serán taxativamente señaladas por la ley, lo que excluye la posibilidad de que sea el operador disciplinario quien decida dar tal calificación a un determinado comportamiento ejecutado por un servidor público. Esta regla es concordante con la establecida en el artículo 67 (sobre el cual versa la primera objeción a este proyecto, ya analizada en esta misma sentencia), que determina como faltas graves o leves varios comportamientos que se describen de manera genérica (el incumplimiento de los deberes, la extralimitación de las funciones, la incursión en prohibiciones, etc.), salvo cuando la conducta esté expresamente prevista como falta gravísima.
Por su parte, el artículo 48, establece las distintas consecuencias que se siguen de la realización de una falta catalogada en una de las tres categorías antes mencionadas, y según el grado de culpabilidad que se hubiere determinado. Así, esta norma establece que las faltas gravísimas realizadas con dolo o con culpa gravísima dan lugar a destitución e inhabilidad general, por espacio de diez a veinte años en el primer caso, y entre cinco y diez años en el segundo, y las realizadas con culpa leve, implican suspensión en el ejercicio del cargo por un lapso de tres a 48 meses, e inhabilidad general por el mismo término. En cambio, las faltas graves o leves solo prevén como posible sanción la suspensión y/o la multa, cuya duración o cuantía dependen del grado de culpabilidad observado.
Posteriormente, y en desarrollo de las reglas contenidas en los ya referidos artículos 47 y 67, entre los artículos 52 y 65, como también en el 72, el 77, el 242 y el 258, se enumeran de manera expresa los distintos comportamientos a los que se atribuye esta calificación.
Más adelante, se incorporan algunas otras reglas especiales que se aplicarán en caso de que la falta investigada tenga esta connotación. Así por ejemplo, el artículo 162 excluye de los beneficios que se derivan de la confesión, a las faltas gravísimas establecidas en el artículo 52; el artículo 200 asigna de manera exclusiva al Procurador General el ejercicio de las funciones de policía judicial, en los procesos por faltas gravísimas cometidas por funcionarios que gocen de fuero constitucional; y el artículo 217 establece la posibilidad, que cabe tanto en el caso de las faltas gravísimas como en las graves, de ordenar la suspensión provisional en el ejercicio del cargo, sin derecho a remuneración, durante la investigación disciplinaria y/o durante el juzgamiento, en las hipótesis de previsible obstrucción o reincidencia, allí previstas.
El anterior recuento permite valorar las consecuencias de que una determinada conducta sea normativamente catalogada como falta gravísima, ciertamente de mayor entidad que las que hayan sido clasificadas como faltas graves o leves. Así mismo, es posible apreciar cómo esa sola clasificación, si bien marca un rumbo semejante, no necesariamente implica que todas esas faltas serán objeto de la misma sanción, ni que el proceso que para su investigación debe seguirse tenga exactamente las mismas incidencias. Estas reflexiones serán tenidas en cuenta al momento de determinar la validez de las objeciones por inconstitucionalidad basadas en tal calificación.
5.3. Precedentes jurisprudenciales en relación con el señalamiento normativo de faltas gravísimas
El problema que en este caso debe resolver la Corte en relación con las diez conductas objetadas por el Gobierno Nacional ha sido recurrentemente examinado por esta corporación, al plantearse por los ciudadanos o autoridades el posible exceso del legislador al asignar la calificación de falta gravísima en relación con conductas específicas.
Así por ejemplo, a poco de entrar en vigencia el actual Código Disciplinario Único(23), la Corte resolvió sobre una demanda en la que, entre otros asuntos, se cuestionó la creación de una falta gravísima consistente en haber sido sancionado disciplinariamente con anterioridad, en tres o más ocasiones dentro de los cinco años precedentes. En la Sentencia C-1076 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), este tribunal determinó que esta regla resultaba contraria a la Constitución Política, pues al establecerla, el legislador excedió el margen de configuración normativa del que legítimamente puede hacer uso. De manera particular, consideró esta Corte que el señalamiento de esta circunstancia como constitutiva de una nueva falta, además con el carácter de gravísima, y con las severas consecuencias que ello implica, resultaba desproporcionado, al no distinguir siquiera sobre las circunstancias de las faltas anteriores, haciendo posible, por ejemplo, que se sancionara como autor de una falta gravísima a quien hubiere cometido en el pasado varias faltas, apenas catalogadas como leves. Por esa razón, el parágrafo 2° del artículo 48 de ese código fue declarado inexequible.
Años después, la sentencia C-545 de 2007 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra) declaró conforme a la Constitución la frase “aquella que constituya causal de mala conducta”, contenida en el artículo 37 de la Ley 1015 de 2006 (Régimen Disciplinario de la Policía Nacional), por la cual se determinó que tales comportamientos configuran falta gravísima, regla que había sido cuestionada por su presunta ausencia de proporcionalidad, también al no distinguir las diversas situaciones que pueden presentarse a partir del hecho de que algunas de las acciones que constituyen causal de mala conducta pueden ser cometidas con culpa grave o leve. Sin embargo, la Corte encontró que esta regla era un válido ejercicio de la libertad de configuración del legislador, que para este caso consideró pertinente la equiparación entre las causales de mala conducta y la comisión de una falta gravísima, además de lo cual, otras normas del mismo Estatuto permiten plantear la diferencia de culpas que el actor echaba de menos.
Más adelante, la sentencia C-136 de 2009 (M. P. Jaime Araújo Rentería) declaró inconstitucional una norma del Decreto 4335 de 2008, expedido en uso de las facultades del estado de emergencia económica y social, que adicionó el Código Disciplinario Único, erigiendo en falta gravísima el depósito o entrega de recursos (propios de los servidores públicos) a personas u organizaciones que desarrollaren actividades no autorizadas de captación masiva y habitual de recursos del público. En este caso, además de las consideraciones propias de una norma expedida dentro del marco de los estados de excepción, resaltó la Corte que resultaba desproporcionado establecer como falta gravísima, con todas sus serias consecuencias para el inculpado, una conducta que aunque predicable del servidor público, tenía un carácter eminentemente privado, por pertenecer a la esfera personal de éste, cuyo impacto en el servicio público no era evidente.
En la sentencia C-030 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), la Corte se pronunció sobre la exequibilidad de la falta gravísima definida en el numeral 45 del artículo 48 del mismo Código Disciplinario Único, consistente en ejercer actividades o recibir beneficios de negocios incompatibles con el buen nombre y prestigio de la institución a la que el infractor presta sus servicios. En este caso, la Corte declaró inexequible la frase “el buen nombre y prestigio de” y conforme al texto superior el resto de esa disposición. Para ello explicó, que si bien resulta razonable sancionar de esta severa forma la actuación del servidor público que emprende actividades lucrativas ajenas e incompatibles con el quehacer de la institución pública en la que trabaja, la referencia al buen nombre y prestigio de aquélla resulta tan vaga e imprecisa, que da espacio a la arbitrariedad del operador jurídico, y por ello resulta desproporcionada frente a la magnitud de las consecuencias que implica.
Más recientemente, el fallo C-794 de 2014 (M. P. Mauricio González Cuervo) declaró exequible un aparte del numeral 39 de ese mismo artículo 48, que tipifica como falta gravísima el hecho de utilizar el cargo público para participar en controversias políticas. Para llegar a esta conclusión, la Corte partió de las reglas generales contenidas en el artículo 127 superior(24), que restringen, para la mayor parte de los servidores públicos, la posibilidad de participar en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, precisando que tal restricción se refiere solo a la posibilidad de intervenir en las campañas y actividades electorales, sin perjuicio de ejercer libremente, no solo el derecho al sufragio, sino el de participar en deliberaciones o discusiones sobre temas públicos de interés general. Esta corporación explicó que la calificación de falta gravísima que se hace de esta situación tiene un claro respaldo constitucional en la necesidad de preservar el principio de imparcialidad de la función pública, asegurar la prevalencia del interés general sobre el particular, garantizar la igualdad de los ciudadanos y organizaciones políticas, proteger la libertad política del elector y del ciudadano y defender la moralidad pública, finalidades todas presentes en el texto constitucional.
Poco después, la sentencia C-951 de 2014 (M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez), por la cual se realizó la revisión automática de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria sobre derecho de petición(25), declaró inexequible la expresión gravísima, y con ella la calificación que en tal sentido se daba a la falta disciplinaria que comete el servidor público que realizara una de varias conductas, entre ellas, la desatención a los términos para resolver peticiones, la contravención a las prohibiciones, y el desconocimiento de los derechos de que trata la Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo(26). En este caso, además de otros aspectos relevantes, encontró la Corte que la norma estudiada imponía una sanción desproporcionada al no distinguir la gran diversidad de situaciones que podrían encuadrarse en las tres hipótesis en ella contempladas, las que a simple vista resultaban de muy desigual implicación, por ejemplo la de no dar respuesta a las peticiones y la de dar respuesta tardía, además de lo cual, todas esas infracciones estarían sometidas a la misma sanción aplicable a todas las demás situaciones previstas en el artículo 48 del Código Disciplinario Único, muchas de ellas de mayor calado e impacto para el servicio público. Así las cosas, concluyó la Corte, esta calificación no podía encuadrarse como un válido ejercicio de la libertad de configuración legislativa.
Finalmente, mediante sentencia C-721 de 2015 (M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), y en sentido semejante al de la decisión anterior, esta Corte declaró inconstitucional la expresión gravísima, contenida en el inciso final del artículo 86 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo(27), que impone tal connotación a la falta consistente en no resolver oportunamente los recursos interpuestos contra las decisiones administrativas. En este caso, y después de un extenso análisis sobre los alcances de la libertad de configuración normativa que en estos casos tiene el legislador, y de realizar un test de proporcionalidad sobre esta medida, concluyó la Corte que la sanción a imponer por este hecho era demasiado gravosa frente a la entidad de la falta cometida (demora en los tiempos de respuesta), no parecía necesaria para el logro del objetivo propuesto (lograr la oportuna resolución de los recursos interpuestos), y resultaba desproporcionada, en sentido estricto, en cuanto podría conducir a la destitución y a una prolongada inhabilidad del servidor público responsable, como consecuencia de una falta de comparativa menor implicación. En este caso, y en razón a la similitud de circunstancias, la Corte dijo seguir el precedente contenido en el fallo C-951 de 2014, referido en el punto anterior.
Este breve recuento jurisprudencial, refleja entonces la aplicación de los criterios descritos en el punto 5.1 anterior, tomando en cuenta también las consecuencias que conforme a lo explicado en el punto 5.2 precedente, usualmente trae consigo la calificación de una conducta como falta gravísima. Como antes se anotó, la postura desarrollada por este tribunal apunta, siempre que ello sea posible, a preservar la voluntad legislativa, expresión de la autonomía que en tal sentido se reconoce a las cámaras legislativas, a menos que existan razones de peso que demuestren exceso en el ejercicio de tal facultad, caso en el cual no queda otra opción que la exclusión de la correspondiente norma del ordenamiento jurídico.
5.4. Análisis particular de las disposiciones objetadas
A continuación la Corte analiza las diez disposiciones objetadas por el Gobierno Nacional, en cuanto establecen sendas conductas que serían normativamente definidas como falta gravísima. Sin embargo, previamente al estudio de su contenido particular, resultan pertinentes algunas observaciones aplicables a la generalidad de ellas.
En primer término, es necesario recordar que existe en este caso un amplio y considerable margen de configuración normativa a favor del órgano legislativo, a partir del cual, salvo la existencia de razones concretas y significativas que justifiquen la inexequibilidad de una norma en particular, debe primar el principio de conservación del derecho. En este contexto, debe prevalecer, al menos en principio, la normatividad que el legislador hubiere establecido.
En esta perspectiva, seguidamente es necesario destacar que el proyecto de nuevo Código Disciplinario que en este caso ha sido parcialmente objetado, si bien incorpora muchos contenidos ya existentes en la normativa vigente, plantea un nuevo sistema en relación con la definición de las faltas gravísimas, hasta ahora enumeradas en una sola disposición legal(28). Con propósitos de sistematización, y con el ánimo de destacar y hacer explícitos los valores y objetivos que en cada caso son lesionados, el futuro nuevo código propone ahora listar tales conductas en varios artículos sucesivos(29), en los que tales faltas han sido clasificadas a partir de los intereses o bienes jurídicos que en cada caso son afectados, a la manera en que tradicionalmente lo ha hecho el Código Penal.
Tal como antes se anotó, la totalidad de las disposiciones cuestionadas a través de la segunda objeción por inconstitucionalidad se encuentran actualmente vigentes en el texto de la Ley 734 de 2002, en la mayoría de los casos bajo una redacción idéntica a la contenida en este proyecto, que ahora ha sido glosada por el Gobierno Nacional. Así las cosas, existe entonces una clara y explícita voluntad del legislador, de una parte, en el sentido de mantener vigentes las referidas conductas sancionables, y con el anuncio de la misma consecuencia jurídica hasta ahora prevista(30) y, de otra, en la intención de clasificarlas de una distinta forma, a partir de la aplicación de unos determinados criterios, voluntad que debe ser adecuadamente valorada por el juez constitucional, y que como se ha dicho, estaría llamada a prevalecer, salvo la existencia de poderosas razones en sentido contrario.
Ahora bien, es precisamente esa renovada manifestación de voluntad del legislador, la que habilita la expresión de posturas contrarias por parte del Gobierno Nacional, mediante la figura de las objeciones, que en este caso ha formulado, facultad que en modo alguno puede entenderse limitada por el hecho de que tales contenidos normativos hayan estado previamente vigentes. Aún en los casos en que se trate de textos idénticos a los precedentes, tales reproches tienen el mismo sentido e importancia de las demandas de inconstitucionalidad que en virtud de la no caducidad de la acción pública, se presentan contra disposiciones legales largamente vigentes, y que en no pocos casos han dado lugar a su expulsión del ordenamiento jurídico.
De otro lado, si la principal razón que respalda el cuestionamiento del Gobierno Nacional a estos textos es el hecho de que a partir de la definición de estas conductas como faltas gravísimas, todas ellas darán lugar a una misma sanción, especialmente severa según se deduce de tal clasificación, es pertinente recordar que conforme a lo explicado en el punto 5.2 anterior, ello no es necesariamente cierto, pues, de una parte, la consecuencia dependerá del grado de culpabilidad con que la falta haya sido cometida, y de otra, aún en hipótesis más cercanas, existirá un amplio campo de acción para el operador disciplinario en cuanto a la graduación de sanciones como las de inhabilidad y suspensión, todo lo cual reduce de manera importante la posibilidad de que se presente la identidad de sanción derivada de muy disímiles faltas disciplinarias gravísimas, como en este caso lo prevé el Gobierno en su escrito de objeciones.
Adicionalmente, teniendo en cuenta el nuevo sistema de clasificación de las faltas gravísimas propuesto en este proyecto, es importante resaltar que le asiste razón al Congreso de la República cuando explica que pese a la gran diversidad de escenarios (conductas que atentan contra los derechos humanos, contra la libertad personal y otros derechos fundamentales, la contratación pública, el servicio público, la hacienda pública, entre otros), resulta válido que en todos ellos se establezcan faltas gravísimas, y no solo en aquellos que, supuestamente, buscan la protección de intereses de mayor importancia, como sería la defensa de los derechos humanos.
Esta reflexión resulta pertinente por cuanto, ciertamente, en caso de seguirse tal razonamiento, habría de concluirse que ninguna de las faltas gravísimas cuya consagración protege otros bienes jurídicos, tendría una adecuada justificación constitucional, lo que incluiría no solo aquellas que en este caso han sido objetadas, sino también, a manera de ejemplo, las previstas en los demás numerales, no objetados, de los artículos 55, 56, 57 y 58 de este proyecto.
Del mismo modo, la Sala encuentra justificada también la reflexión que, en el terreno de la política legislativa, plantea la insistencia del Congreso, en el sentido de que si se decidiera penalizar únicamente a un menor nivel de gravedad las faltas que ofenden esos otros intereses jurídicos, entre ellas las que ocurren en la cotidianeidad del ejercicio de los cargos públicos (actos relacionados con la contratación, el manejo presupuestal, el cumplimiento de las funciones de su empleo y/o la atención al ciudadano), se enviaría a la sociedad un inconveniente mensaje, al relativizar la censura que sin duda merecen también tales comportamientos. Con todo, la Corte aclara que si bien, prima facie, este aspecto podría ser tomado como un punto de mera conveniencia, por lo tanto irrelevante para decidir sobre la constitucionalidad de los textos objetados, su importancia radica en que a través de este tipo de reflexiones resulta factible aproximarse a las razones por las cuales el legislador opta por unos determinados contenidos normativos, lo que no es otra cosa que el legítimo ejercicio de su, tantas veces referido, margen de configuración normativa, ese sí determinante como aspecto del cual depende la exequibilidad de las normas cuestionadas.
A partir de lo anterior, la Corte encuentra que lo relacionado con la posible falta de proporcionalidad en el señalamiento como faltas gravísimas de las diez conductas aquí objetadas, habría de auscultarse mediante su comparación global con las demás conductas cuya realización se censura en los demás numerales de los respectivos artículos, que según lo explicado, son las que ofenden bienes jurídicos análogos, más que con aquellos que lesionan intereses tan disímiles como los derechos humanos o la libertad personal, pues precisamente por esta razón, no resultan comparables.
Con base en estas premisas, procede entonces la Corte al análisis de los enunciados objetados, a efectos de determinar si, como lo considera el Gobierno Nacional, son contrarios al texto superior al infringir el derecho a la igualdad, previsto en su artículo 13, y el respectivo principio constitucional, conforme al cual debe existir proporcionalidad y razonabilidad entre la conducta reprochable y la sanción imponible, y entre cada una de estas normas y las demás que conforman el catálogo sancionatorio.
5.4.1. En primer término, en relación con las faltas tipificadas en varios numerales del artículo 55 de este proyecto, cuyo común denominador es la genérica circunstancia de tratarse de faltas relativas al servicio o la función pública, la Corte entiende que, al menos en el caso de las conductas previstas en los numerales 2º, 7º y 11, su definición como faltas gravísimas no resulta contraria a los criterios de proporcionalidad y razonabilidad a que se ha hecho referencia.
A este respecto, y poniendo nuevamente de presente la necesidad de ser deferente frente al particular criterio del legislador sobre la implicación y gravedad que pudiera atribuirse a estos hechos, no encuentra la Sala que su calificación como falta gravísima, con las consecuencias que, según se ha explicado, ello conlleva, exceda el marco de lo prudente y razonable, pues todas esas acciones coinciden en contener lo que podría llamarse elementos de lesividad intrínseca, cuya presencia justifica la calificación que en este caso pretende hacer el legislador.
En efecto, situaciones como la violación de la reserva de una investigación, el suministro de datos inexactos o la omisión de información con incidencia en las situaciones administrativas del servidor público implicado o la mora sistemática e injustificada en la sustanciación de los asuntos a su cargo, son, en cualquier caso, acciones de contenido negativo, con importante incidencia en el cumplimiento de las tareas encomendadas al funcionario responsable y, en sentido más amplio, con impacto en la misión que corresponde cumplir a la dependencia o entidad en la que presta sus servicios, a partir de lo cual, y aunque no sea ésta la única opción jurídicamente válida, resulta adecuada su definición como faltas gravísimas.
En el caso de la llamada mora sistemática en la sustanciación de los negocios a cargo, y teniendo en cuenta las múltiples causas que pueden afectar el oportuno rendimiento de un empleado, entre ellas, la simple acumulación de asuntos bajo su responsabilidad a partir del alto número de solicitudes ciudadanas, su estado de salud, o alguna otra razón de necesidad, resulta decisivo el hecho de que la norma precise que ha de tratarse de una tardanza injustificada, pues en caso de existir una o más circunstancias que razonablemente expliquen el retardo observado, es claro que no podrá entenderse tipificada esta falta, y no podrán imponerse al servidor público las serias consecuencias de su comisión. Así las cosas, es claro que la consagración de la falta prevista en el numeral 11 del artículo 55 de este proyecto tampoco infringe el principio de proporcionalidad.
De otra parte, al comparar estas tres conductas con algunas de las otras erigidas como falta gravísima por otros numerales del mismo artículo 55, no se observa tampoco una manifiesta desproporción frente a los demás comportamientos así sancionados, entre ellos el de adquirir bienes que deban ser enajenados en razón de las funciones a su cargo, abandonar el cumplimiento de sus funciones por un término igual o superior a cinco (5) días, omitir, alterar o suprimir anotaciones en los registros de antecedentes, sanciones y/o inhabilidades, obrar con desviación de poder o emitir decisiones que favorezcan intereses propios o ajenos en contravía del bien común, todos los cuales tienen en común el hecho de lesionar, de manera semejante dentro de su disimilitud, los intereses de la buena y eficiente administración pública. Es esta entonces una razón adicional para concluir que no debe prosperar la objeción del Gobierno Nacional en relación con estos tres numerales, 2º, 7º y 11.
5.4.2. Cosa distinta ocurre en relación con el numeral 1º y con un fragmento del numeral 3° del mismo artículo 55, que fueron también objetados por su presunta falta de proporcionalidad.
En relación con el primero de ellos, referente al hecho de haber dado lugar a la configuración del silencio administrativo positivo, la Corte llama la atención sobre el hecho de que la proporcionalidad o no de su calificación como falta gravísima depende de las circunstancias en que tal situación llegare a presentarse, precisión que es omitida por completo por el texto de la norma objetada.
En efecto, la figura del silencio administrativo positivo, regulada por el artículo 84 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo (L. 1437/2011), implica la constitución de un derecho, o al menos la aceptación de lo pedido por el solicitante. Sin embargo, no en todos los casos ello ha de considerarse negativo o perjudicial a los intereses de la administración, pues como es sabido, en algunas situaciones esta figura se utiliza como mecanismo de eficiencia administrativa que evita el desgaste de dar respuestas individuales a solicitudes que sin duda serían aprobadas por la administración, hipótesis en la cual no podría considerarse que se ha cometido falta alguna por parte del funcionario responsable. Contrario sensu, es claro que en algunos otros eventos, la consolidación del derecho solicitado sí será resultado de una actuación negligente del servidor público, que omitió expedir oportunamente la decisión que negaría u objetaría lo pretendido, caso en el cual la calificación propuesta por la norma objetada podría resultar adecuada y proporcional.
A partir de estas consideraciones, y dado que el numeral 1º objetado omite por completo cualquier precisión o salvedad sobre las circunstancias en que se hubiere configurado el silencio administrativo positivo, se observa que ello permitiría la aplicación de esta norma, severamente sancionatoria, incluso a situaciones en las que ciertamente no se justifique tal rigor. Así las cosas, concluye la Sala que esta norma, bajo su actual texto, efectivamente resulta contraria al texto constitucional, por lo cual declarará fundada esta objeción.
5.4.3. En lo que atañe al numeral 3º, relacionado con el consumo de sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o síquica, y otras conductas relacionadas, antes de proseguir, es pertinente llamar la atención sobre el hecho de que existe una anterior decisión de constitucionalidad sobre un texto legal materialmente idéntico, que es el actualmente contenido en el numeral 48 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, norma que mediante sentencia C-252 de 2003 fue declarada exequible con un puntual condicionamiento, fallo que constituiría cosa juzgada material en relación con dicho contenido normativo.
En esa ocasión, este tribunal analizó las distintas hipótesis de conductas sancionables previstas en la norma, encontrando que la mayoría de ellas se ajustaban al texto constitucional, incluyendo las de consumir en el lugar de trabajo sustancias prohibidas que produzcan dependencia, o asistir al mismo encontrándose bajo el influjo de esas sustancias o en estado de embriaguez. La Corte explicó que la sanción de tales conductas, incluso con el carácter de faltas gravísimas, no resultaba desproporcionada, por cuanto más que censurar en sí misma la ingestión de determinadas sustancias, lo que evidentemente interferiría en la autonomía del individuo, la situación que se busca evitar es la alteración que ese acto genera en las percepciones y la capacidad de determinar la propia conducta, así como en la posibilidad de cumplir en forma oportuna y eficiente las tareas que incumben a cada servidor público, todo lo cual, sin duda afecta la adecuada prestación del servicio público de que se trate, cualquiera que él sea. En tal medida, al ajustarse plenamente a las finalidades del derecho disciplinario, se declaró exequible la definición como falta gravísima de tales conductas.
Sin embargo, en lo relativo al consumo de sustancias prohibidas en lugares públicos, la misma sentencia precisó que la penalización de esa conducta como falta gravísima solo resultaba acorde al texto superior, en los casos en que tal situación afecte el ejercicio de la correspondiente función pública, pues de no ocurrir así, la sanción que se anuncia sería desproporcionada, en cuanto lesionaría el libre ejercicio de la personalidad y la autonomía del individuo.
Ahora bien, pese a que hace más de trece años esta Corte precisó las condiciones bajo las cuales la norma entonces acusada resultaba exequible, advirtiendo que en ausencia de tal condicionamiento ese mandato sería contrario a la Constitución, en este caso el Congreso nuevamente ha aprobado una norma de idéntico contenido, sin tomar en cuenta tal circunstancia. La objeción del Gobierno Nacional respecto de esta norma no hizo expresa mención de la referida decisión, sin embargo cuestionó el hecho de que se sancionara el consumo de tales sustancias en lugares públicos, pues según explicó, esa conducta ha sido considerada por este tribunal como válida expresión del libre desarrollo de la personalidad, aún después de la expedición del Acto Legislativo 02 de 2009, en apoyo de lo cual invocó la sentencia C-491 de 2012, relacionada con la penalización al porte de dosis personal de drogas.
Al mismo tiempo, la Corte debe examinar si la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo, que con posterioridad al fallo C-252 de 2003, adicionó el artículo 49 de la Constitución respecto de los efectos sobre la salud del consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas, podría conducir a conclusiones diferentes a las entonces alcanzadas en relación con la adecuación constitucional de la sanción disciplinaria de estos comportamientos.
Desde distintos ángulos, la Corte ha analizado de manera particular el contenido y efectos de este Acto Legislativo, especialmente en tres providencias, la C-574 de 2011 (M. P. Juan Carlos Henao Pérez), C-882 de 2011 (M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y la antes citada C-491 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva). En la primera de estas sentencias, la Corte realizó un profundo análisis, en particular sobre el inciso 6° del artículo 49 superior así modificado, aplicando para ello distintos métodos de interpretación. A partir de este ejercicio, la Corte concluyó que si bien la parte inicial de la norma pareciera tener un carácter imperativo, en realidad esto no resulta exacto, por cuanto las medidas y tratamientos administrativos que al respecto prevé la misma norma constitucional, solo pueden aplicarse previo el consentimiento informado del interesado. La citada sentencia C-491 de 2012 ratificó estas conclusiones, y expresamente señaló que la expedición de este acto legislativo no trajo consigo un cambio en el parámetro constitucional aplicable al porte de drogas en cantidades definidas como dosis personal.
Más allá de ello, es claro que en realidad este cambio constitucional no tiene incidencia en el análisis de la norma objetada, pues aunque ciertamente las conductas sancionables suponen el porte de las sustancias cuyo consumo se sanciona, la realidad es, como antes se explicó, que la razón de ser de esta norma disciplinaria es el interés por mantener el ejercicio de la función pública alejado de las dificultades que pueden generarse a partir de las alteraciones de conducta que el consumo de tales sustancias produciría en el servidor público, por lo que el hecho sancionado no es ni el porte, ni aún el mero consumo de tales sustancias, sino las circunstancias en las que el mismo tiene lugar.
Por lo anterior, la Corte encuentra que mantienen vigencia las conclusiones a que ella misma llegó al analizar en la sentencia C-252 de 2003 una norma legal de idéntico contenido a la que ahora ha sido objetada. Es decir, que resulta conforme a la Constitución que se sancione como falta gravísima el consumo de sustancias prohibidas en el lugar de trabajo, o el hecho de acudir a éste bajo los efectos de tales sustancias o en estado de embriaguez, por los efectos que ello necesariamente ocasiona en el cumplimiento de las funciones de tal servidor público. Pero también, que resulta desproporcionado que se imponga la misma sanción por el simple consumo de tales sustancias en un lugar público, en los casos en que ello no incida en el correcto ejercicio de tales funciones públicas.
Teniendo en cuenta que la norma objetada omite cualquier precisión en tal sentido, con lo cual podría ser sancionado como falta gravísima el consumo de sustancias prohibidas en lugares públicos, aun cuando ello no genere impacto alguno en el servicio público, la Corte declarará fundada la objeción en relación con la frase “o en lugares públicos”, e infundada en lo que atañe al resto del numeral tercero en comento.
5.4.4. Con respecto al numeral 4° del artículo 56 de este proyecto, relacionado con la prestación de servicios de asistencia, representación o asesoría en asuntos relacionados con las funciones propias de su cargo, y otras conductas asimilables, antes de analizar su eventual adecuación constitucional, la Corte debe tomar en cuenta varios importantes antecedentes, pues el actual Código Disciplinario Único incluye una disposición equivalente a esta.
En efecto, desde la expedición de dicho código, contenido en la Ley 734 de 2002, se incluyó una norma de sentido semejante a la ahora objetada, aunque con algunas importantes diferencias, de una parte, su carácter mucho más genérico y menos detallado, y de otra, el hecho de que esta actuación no fue directamente definida como una falta gravísima, como ahora se dispondría, sino como una prohibición, contenida en el numeral 22 de su artículo 35, cuya transgresión generaría una falta, grave o leve, según el caso.
Poco después, esa norma fue acusada por su presunta inconstitucionalidad, debido a su posible falta de proporcionalidad, entre otras razones por establecer una prohibición en cabeza de quien ya no es servidor público. Esta Corte, mediante sentencia C-893 de 2003 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra) la declaró exequible, al considerar que esa prohibición era plenamente acorde con las finalidades del régimen disciplinario, al procurar evitar situaciones de tráfico de influencias, que de suyo rompen la igualdad que debe caracterizar la relación entre los ciudadanos individualmente considerados, y el Estado y la administración pública. Encontró la Corte que esta disposición tenía un sólido fundamento constitucional, dado que a través de esta restricción al servidor público o a quien recientemente ha dejado de serlo, se busca materializar caros y basilares principios del Estado de derecho, tales como la moralidad administrativa, la igualdad ante la ley, la imparcialidad, y la transparencia de la función pública.
Esta sentencia agregó además, a manera de condicionamiento, algunos criterios hasta entonces no contenidos en la norma acusada, entre ellos la precisión de que esa prohibición regiría por tiempo indefinido respecto de los asuntos concretos de los cuales el servidor hubiere conocido en ejercicio de sus funciones, y que sería de un año solo en relación con los demás asuntos, así como la advertencia de que esa restricción se extiende también a la posibilidad de asistir, representar o asesorar a personas o empresas sujetos a la inspección, vigilancia, control o regulación de la entidad a la cual prestó sus servicios.
Años después, la Ley 1474 de 2011 modificó esta norma, ampliando a dos años el término de duración de las restricciones en ella establecidas, e introdujo algunas otras precisiones, que fundamentalmente consistieron en incorporar formalmente a su texto los criterios que, bajo la forma de un condicionamiento, había añadido esta corporación en la ya reseñada sentencia C-893 de 2003, y que fueron mencionados en el párrafo precedente, esto es la duración indefinida de la prohibición en lo relativo a casos concretos, y la imposibilidad de asesorar a sujetos vigilados o regulados por la institución a la que el servidor público antes estuvo vinculado. Esa nueva norma es idéntica al texto ahora objetado, salvo en dos aspectos, que continuó haciendo parte de la lista de prohibiciones y no de las faltas, como ahora sería, y respecto de la duración del deber de abstención, que como se dijo, se estableció en dos años contados a partir de la fecha del retiro, al paso que la nueva norma la reduce nuevamente a un año.
Esta norma fue también demandada por razones semejantes a las de su versión original, es decir por las restricciones, posiblemente desproporcionadas que ella implicaría frente a los derechos al trabajo y a escoger profesión u oficio, acentuadas en este caso por el hecho de la mayor duración de la inhabilidad. En razón a que los cambios introducidos al texto de la norma impedían hablar de la existencia de cosa juzgada, en la sentencia C-257 de 2013 (Conjuez ponente Jaime Córdoba Triviño), la Corte hizo un nuevo análisis de este tema, llegando en todo caso a conclusiones semejantes a las de la primera sentencia, que fue tomada como precedente relevante. En ese caso, este tribunal se concentró más que todo en determinar si el hecho de que las restricciones tuvieran ahora una duración de dos años, podría tornar en inconstitucionales estas reglas, sobre lo cual concluyó, que si bien ciertamente la medida es mucho más gravosa que la original, los fines constitucionales que ella persigue, avalan estas limitaciones.
Ahora bien, en razón a la identidad del supuesto que en este caso origina la sanción, resultan plenamente aplicables las reflexiones contenidas en los dos fallos antes referidos, C-893 de 2003 y C-257 de 2013, que declararon exequibles las normas precedentes, teniendo en cuenta además la gran cercanía existente entre los cargos que en su momento resolvieron tales sentencias y las razones que en este caso sustentan la objeción del Gobierno Nacional. Con todo, existen dos importantes diferencias entre la norma hoy vigente, y la que ahora ha aprobado el legislador, que como en el caso anterior, hacen necesario un nuevo análisis del tema. De una parte, el hecho de que la otrora prohibición se transforma ahora en una falta, que además tiene el carácter de gravísima, con las severas consecuencias que más atrás quedaron explicadas. De otra, una diferencia menor desde el punto de vista práctico, la reducción del tiempo por el cual estarán vigentes las restricciones impuestas a quien ha dejado de ser servidor público, la cual vuelve a ser de solo un año, como en la norma originalmente expedida en 2002.
Sobre lo primero, la Corte estima que el cambio de ubicación de esta regla, que de antigua prohibición se convierte ahora en falta, si bien implica una explícita manifestación de voluntad del legislador en tal sentido, no tiene en realidad tan notables consecuencias, dado que, según se ha explicado, usualmente la transgresión a las prohibiciones se traduce en la comisión de una falta, de carácter grave o leve. Es más significativa, en cambio, la variación de su calificación, que como se ha dicho, pasará a ser la de una falta gravísima, cuyo efecto y consecuencias son así mismo serios y limitativos.
No obstante, la Sala encuentra que la tipificación de estos hechos como falta gravísima, a más de ser el producto de la voluntad legislativa, que como es sabido, en relación con estos temas debe ser preservada salvo la presencia de poderosas razones en contrario, no resulta en sí misma desproporcionada, pues cualquiera de las actuaciones listadas en la norma, entre ellas el asesoramiento o representación de terceros que gestionan asuntos ante la entidad con la que el servidor público está o estuvo vinculado, es en sí misma altamente censurable, puesto que envuelve el uso indebido de información privilegiada, rompe el equilibrio entre los ciudadanos, empaña la transparencia que debe caracterizar la administración pública, e implica un acto de deslealtad hacia dicha entidad, que además puede tener efectos negativos o perjudiciales para ella. Para la Corte, estas son razones suficientes para considerar adecuadas y razonables las consecuencias que la calificación como falta gravísima trae consigo.
Dicho lo anterior, la otra diferencia trazada por la nueva norma, una reducción efectiva en el período de restricción, resulta intrascendente para los efectos de la glosa que se analiza, o mejor aún, es un elemento que refuerza su carácter infundado, pues es evidente que si con anterioridad se encontró conforme al texto superior una restricción aún más prolongada que la que ahora se impondrá, a fortiori debe considerarse adecuada esta última.
En consecuencia, la Corte declarará infundada la objeción propuesta por el Gobierno Nacional con respecto al numeral 4° del artículo 56 de este proyecto.
5.4.5. Corresponde ahora examinar el carácter posiblemente desproporcionado del establecimiento como falta gravísima de tres distintas conductas, que en el nuevo sistema, son ahora clasificadas como contrarias a la hacienda pública, e incluidas en los numerales 6°, 10 y 13 del artículo 57.
La primera de ellas se refiere a la omisión en que puede incurrir el servidor público que al elaborar el presupuesto anual de su entidad, deja de incluir en él las apropiaciones necesarias para atender algunos importantes conceptos, entre ellos, el alivio del déficit fiscal, el servicio de la deuda pública, o la atención de los pagos resultantes de condenas, laudos y/o conciliaciones. La segunda tiene que ver con la ejecución de actos u omisiones tendientes a la evasión de impuestos o a la violación del régimen aduanero o cambiario. Y la última, se relaciona con omisiones que tengan por efecto un menor valor en el aseguramiento de bienes del Estado, o en su caso, la ausencia de las apropiaciones presupuestales necesarias para cubrir las primas de tales seguros.
A este respecto, cabe anotar, en primer término, que ninguna de estas disposiciones resulta en realidad novedosa, pues todas estas conductas habían sido ya previstas como faltas gravísimas desde la expedición de la Ley 734 de 2002, en los numerales 24, 50 y 63 del artículo 48 respectivamente. Sin embargo, a diferencia de otros de los textos objetados, no existe, respecto de ellas, un pronunciamiento de esta Corte sobre su constitucionalidad.
Para valorar la proporcionalidad de estas medidas, debe también resaltarse, que por su naturaleza, la mayor parte de estas conductas, y de las demás que en el nuevo texto se clasificarían como relacionadas con la hacienda pública, no pueden ser cometidas por la generalidad de los servidores públicos, sino únicamente por aquellos que tienen a su cargo las responsabilidades de ordenación del gasto que en cada caso son desatendidas o imperfectamente cumplidas. Se trata entonces de tipos disciplinarios de sujeto activo calificado, pues suponen la existencia y la infracción de deberes específicos, que no incumben a todos los servidores públicos, sino solo a algunos. Así las cosas, la directa infracción de estas obligaciones particulares, es un hecho que contribuye a explicar la especial gravedad que se le atribuye a estas conductas.
De otra parte, y recordando los supuestos bajo los cuales se plantea el nuevo sistema de clasificación de las faltas gravísimas, es evidente, como antes se dijo, que no podría pretenderse que todas estas infracciones u omisiones (en este caso las que lesionan el buen funcionamiento de la hacienda pública) sean necesariamente estimadas como poco trascendentes, pues sin ninguna duda, lo son en alto grado. El hecho de que se asigne la misma calificación o conductas cuya ocurrencia tiene lugar en contextos de mucho mayor impacto social, como es por ejemplo el relacionado con la observancia o violación de los derechos humanos, no puede ser razón que impida que ella también se atribuya a otros comportamientos, que como estos, inciden también en el cumplimiento de importantes mandatos constitucionales, como son los atinentes a la correcta, eficiente y oportuna administración financiera de las entidades públicas, que encuentran fundamento en los artículos 209 y 345 y siguientes del texto superior.
De otra parte, al comparar estas conductas con las demás previstas en el mismo artículo 57 en el que aquellas se ubican, todas relacionadas con el manejo presupuestal y de la hacienda pública, entre ellas, las de autorizar gastos no especificados, asumir gastos sin contar con las correspondientes apropiaciones, invertir los recursos públicos en condiciones que no ofrezcan seguridad suficiente, incumplir las normas que buscan garantizar la sostenibilidad macro-económica, o los acuerdos sobre reestructuración de pasivos y saneamiento fiscal, ninguna de las cuales fue objetada por el Gobierno por las mismas razones que éstas, no se aprecia tampoco un manifiesto desbalance en la aplicación de las razones a partir de las cuales se han definido tales faltas y su calificación como gravísimas, con todas sus consecuencias. Antes bien, se observa uniformidad de criterio, en el sentido de que todas estas actuaciones u omisiones, pese a su efecto fundamentalmente financiero, resultan ser de alta incidencia para la buena marcha de la respectiva entidad, y de la administración pública como un todo, lo que con creces explica dicha clasificación.
A partir de lo anterior, se declarará así mismo infundada la objeción presidencial, relacionada con los numerales 6º, 10 y 13 del artículo 57.
5.4.6. Finalmente, la última conducta cuya consagración como falta gravísima controvierte el Gobierno a través de su escrito de objeciones, es la relacionada con no decidir, por parte del Comité de Conciliación, la procedencia de la acción de repetición dentro del término fijado en la ley. Esta hipótesis aparece contemplada en el artículo 58 de este proyecto, que lista las faltas relacionadas con la acción de repetición, que son solo dos, siendo la única otra conducta así sancionada, la de no instaurar en forma oportuna la referida acción, en caso de ser ella procedente.
A partir del análisis de las normas de la Ley 678 de 2001, que reglamentó la referida acción constitucional, sostiene la objeción que el anuncio de esta sanción resulta desproporcionado, por cuanto ni siquiera es claro cuál es el término a que la norma hace referencia, y el plazo de seis meses a que alude el artículo 8° de esta ley se refiere al ejercicio mismo de la acción, no a la decisión del comité, que deberá ser previa a tal acto. Señala además que ese plazo es apenas de impulsión, por cuanto, según lo establece la misma ley, el término de caducidad de esta acción es de dos años contados a partir del último pago, por lo que no parece proporcionado que se sancione tan gravemente a las personas responsables, por su supuesta negligencia para decidir al respecto.
Sobre este particular, debe, en primer lugar, anotarse que, a diferencia de lo que ocurre con los demás apartes objetados, en este caso se trata de una norma enteramente nueva, sin antecedentes en el actual Código Disciplinario Único. Sí aparecía ya prevista, en el numeral 36 del artículo 48, la otra conducta que ahora hará parte del artículo 58 del nuevo código, relacionada con la no instauración de la acción de repetición.
Ahora bien, no obstante la gran importancia que el texto superior le atribuye a la acción de repetición, establecida como una obligación del Estado en las hipótesis previstas en su artículo 90, y desarrollada por la ya citada Ley 678 de 2001, estima la Corte que en este punto le asiste razón al Gobierno al objetar la creación de esta nueva falta gravísima, pues en efecto ella resulta desproporcionada, por las razones que a continuación se explican.
En primer término, la Corte encuentra que la conducta descrita en el numeral 1°, materia de esta objeción, adolece de indeterminación parcial, por cuanto no aparece claramente previsto en alguna norma legal cuál es el término con que cuenta el Comité de Conciliación para tomar una decisión sobre la procedencia de esta acción, ya que es acertada la precisión del Gobierno en el sentido de que el plazo establecido en el artículo 8° se refiere a la presentación de la demanda. Esta razón sería suficiente para concluir la falta de proporcionalidad de la severa sanción que en este caso se anuncia, pues no resulta adecuado que se penalice por el incumplimiento de un término cuya duración no se encuentra claramente establecida en la norma aplicable.
Sin embargo, este texto es indeterminado también por otro motivo, como es el referente a quiénes, en concreto, serían objeto de esta sanción, frente a lo cual podría concluirse, aunque no con total certeza, que ella afectaría a todos los miembros del respectivo Comité de Conciliación. Por lo demás, en este evento, la sanción podría resultar desproporcionada e injusta frente a algunos de ellos, dependiendo del tiempo en que cada uno haya hecho parte de aquel Comité, o de las razones por las cuales no se hubiere tomado decisión oportuna sobre la procedencia de la acción en un determinado caso, y a quién sean ellas atribuibles.
Finalmente, y más allá de estos aspectos, existe una razón más por la cual resulta excesivo imponer esta grave sanción a quienes hubieren dejado de tomar esta decisión, y es el hecho de que la ley sanciona también la no oportuna presentación de la correspondiente demanda, que en realidad es el hecho que en este caso resulta determinante para cumplir a cabalidad el mandato contenido en el artículo 90 superior. A partir de esta reflexión, estima la Corte que no resulta necesario para garantizar el oportuno ejercicio de esta acción, penalizar de manera separada la posible inacción del Comité de Conciliación, consideración que a su turno resulta determinante para dilucidar la proporcionalidad que pudiera atribuirse a la falta gravísima cuya objeción ahora se analiza.
Así las cosas, la Corte concluye que debe prosperar la objeción formulada por el Gobierno en relación con la norma contenida en el numeral 1° del artículo 58 de este proyecto, por lo que así se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.
Sexta. Conclusión y decisión a adoptar
Analizadas las dos objeciones de inconstitucionalidad que se encuentran pendientes de resolución, de entre aquellas que en su momento propuso el Gobierno Nacional en relación con el proyecto de nuevo Código General Disciplinario, remitido por el Congreso de la República para su sanción, la Corte ha determinado lo siguiente:
Que la primera objeción, relacionada con el artículo 67 de este proyecto, que establece la prevalencia de las reglas que califiquen una determinada conducta sancionable como falta gravísima, resulta infundada en razón al incorrecto entendimiento que en este caso se hizo del principio de favorabilidad, que por tal razón resulta improcedente frente a esta norma, mientras que el principio de especialidad, que la regla objetada pretende aplicar, resulta plenamente acorde con la preceptiva constitucional.
Que la segunda objeción, atinente a la calificación como falta gravísima de diez distintas conductas listadas en los artículos 55 a 58 de este proyecto resulta también infundada frente a siete de ellas, pues no se observa que tales tipos disciplinarios resulten contrarios a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y por tanto, no existen razones de peso que permitan descalificar las decisiones que al respecto ha aprobado el órgano legislativo, en ejercicio de su autonomía de configuración normativa.
Al mismo tiempo, la Corte encontró fundada esta segunda objeción respecto de tres de las conductas que han sido definidas como falta gravísima, específicamente las contenidas en los numerales 1° del artículo 55 y del artículo 58, y respecto de un aparte del numeral 3º del mismo artículo 55. En el primer caso, relacionado con la configuración del silencio administrativo positivo, al no distinguir sobre las diversas circunstancias en que tal resultado puede presentarse. En el segundo, concerniente a una posible omisión de los Comités de Conciliación, por la parcial indeterminación del texto objetado, y por la falta de necesidad estricta de la sanción frente a esta conducta, lo que a su turno repercute en la proporcionalidad de la misma, que fue la razón de la objeción formulada por el Gobierno Nacional. Y en el último, en relación con el consumo en lugares públicos de sustancias prohibidas que produzcan dependencia, al omitir tomar en cuenta un condicionamiento planteado de tiempo atrás por esta Corte, en torno a la posibilidad de sancionar tal conducta, únicamente en caso de que ella incida sobre la prestación del servicio público a cargo del infractor.
En consecuencia, la Corte tomará las decisiones relativas a cuáles de estas objeciones resultan fundadas y cuáles no, y teniendo en cuenta lo previsto en el último inciso del artículo 167 superior, devolverá este proyecto de ley al Senado de la República, cámara legislativa en la que tuvo origen, para que una vez oído el ministro del ramo correspondiente, el Congreso rehaga el texto de este proyecto en términos concordante con esta decisión y lo envíe nuevamente a la Corte para fallo definitivo.
1. Declarar INFUNDADA la PRIMERA de las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al Proyecto de Ley 55 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”, y por lo tanto, declarar la constitucionalidad del artículo 67 de dicho proyecto, en relación con el aspecto analizado.
2. Declarar INFUNDADA la SEGUNDA de las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional, en relación con los numerales 2º, 7º y 11 del artículo 55, 4º del artículo 56 y 6º, 10 y 13 del artículo 57 del mismo proyecto de ley, y por lo tanto, declarar la constitucionalidad de tales disposiciones en relación con los aspectos analizados en esta providencia.
3. Declarar parcialmente INFUNDADA la SEGUNDA objeción por inconstitucionalidad formulada por el Gobierno Nacional, en relación con el numeral 3° del artículo 55 del mismo proyecto de ley. En consecuencia, declarar la constitucionalidad parcial del texto reproducido en el numeral 3º del artículo 55 de este proyecto de ley, y parcialmente FUNDADA esta objeción, en lo relativo a la expresión “o en lugares públicos”, en los términos de la sentencia C-252 de 2003.
4. Declarar FUNDADA la SEGUNDA objeción por inconstitucionalidad formulada por el Gobierno Nacional en relación con los numerales 1° del artículo 55 y 1º del artículo 58 del mismo proyecto de ley, y por lo tanto, declarar la inconstitucionalidad de tales disposiciones.
5. DESE cumplimiento a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución Política.
1 El texto completo de este proyecto de ley, tal como se envió para sanción presidencial, que no se transcribe en razón de su considerable extensión y lo limitado de las objeciones gubernamentales presentadas, aparece publicado en la Gaceta del Congreso 409 del 16 de junio de 2015, páginas 7 a 38.
2 En relación con esta segunda objeción, el Gobierno Nacional reconoce que varios de las conductas cuya definición como falta gravísima ahora se cuestiona, tienen actualmente esa misma calificación, en el texto de la Ley 734 de 2002, pese a lo cual entiende que este hecho no impide que contra estos contenidos se presente la objeción gubernamental, al tratarse de un nuevo proyecto de ley, que como tal debe surtir las etapas de sanción presidencial, o en su defecto objeción. En algunos casos sostiene, además, que los correspondientes contenidos son en sí mismos inconstitucionales, al margen de que durante su tiempo de vigencia no se haya ejercido contra ellos la acción pública de inconstitucionalidad.
3 El Senado de la República aprobó el referido informe en sesión del día 10 de noviembre de 2015, de cuyo desarrollo da cuenta el acta 28, publicada en la Gaceta 15 de febrero 15 de 2016, mientras que la Cámara de Representantes lo hizo durante su sesión plenaria de diciembre 1º de 2015, según se observa en el acta 107, publicada en la Gaceta 27 de febrero 18 de 2016.
4 La Corte se ha referido a la improcedencia de las decisiones de exequibilidad condicionada al decidir sobre objeciones gubernamentales en las sentencias C-321 de 2009, C-766 de 2010, C-821 de 2011 (M. P. en todas estas Humberto Antonio Sierra Porto) y C-233 de 2014 (M. P. Alberto Rojas Ríos), entre otras.
5 En relación con este punto la vista fiscal citó la sentencia C-1052 de 2001.
6 Cfr. en este sentido, entre otros, los fallos C-321 de 2009 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-662 de 2009 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-239 de 2010 (M. P. Mauricio González Cuervo) y C-398 de 2010 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
7 Sobre el concepto de cosa juzgada material, ver, entre muchas otras, las sentencias C-311 de 2002 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-1038 de 2003 (M. P. Rodrigo Escobar Gil), C-969 de 2012 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y C-829 de 2014 (M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez).
8 Cfr., entre otros, los fallos C-923 de 2000 (M. P. José Gregorio Hernández), C-1249 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-070 de 2004 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández), C-887 de 2007 y C-741 de 2012 (en ambas M. P. Nilson Pinilla Pinilla) y C-290 de 2009 y C-398 de 2010 (M. P. Gabriel E. Mendoza Martelo).
9 Cfr. entre otras las sentencias C-268 y C-380 de 1995 (en ambas M P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-292 de 1996 (M. P. Julio César Ortiz Gutiérrez y C-028 de 1997 (M. P. Alejandro Martínez Caballero).
10 Cuyo desarrollo consta en el acta Nº 28, publicada en la Gaceta 15 de 15 de febrero de 2016, acta que fue aprobada en plenaria de marzo 16 de 2016 (acta 45, publicada en la Gaceta Nº 179 de abril 22 de 2016).
11 Según se observa en el acta 28, cuya copia obra en el expediente (página 15 de la Gaceta 15 de 2016), la aprobación del informe que rechaza las objeciones fue respaldada por el voto de 55 Senadores, lo que a su turno implica la presencia de quórum decisorio.
12 Según se observa en el acta 107 (páginas 22 a 27 de la Gaceta 27 de 2016), el Informe de Objeciones fue aprobado mediante el voto nominal y público de 93 Representantes y el voto negativo, así mismo nominal y público de otro más, lo que también en este caso implica la existencia de quórum decisorio. Esta acta fue aprobada por la plenaria de la Cámara durante la sesión del día 19 de abril de 2016, según lo certificó el Secretario General de esa corporación el día 11 de mayo de 2016 (folio 237 del cuaderno original del expediente).
13 En el caso del Senado ver acta 27, publicada en la Gaceta 1048 de diciembre 11 de 2015 (página 6) y en la Cámara de Representantes el acta 106, publicada en la Gaceta 149 de abril 14 de 2016 (página 65).
14 El último inciso del artículo 160 constitucional, introducido por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 dispone: “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.”
15 Ver sobre este tema, entre muchos otros, el auto A-311 de 2006 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y las sentencias C-741 de 2012 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla), C-305 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-032 y C-930 de 2014 (en ambas M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
16 Sobre el uso de este mecanismo en el más exigente campo del Derecho Penal, ver entre otras, las sentencias C-133 de 1999 (M. P. Carlos Gaviria Díaz), C-121 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-464 de 2014 (M. P. Alberto Rojas Ríos), en las que este principio ha sido ampliamente explicado, sin generar en ningún caso reproche alguno de constitucionalidad.
17 De hecho el actual Código Único Disciplinario (Ley 734 de 2002), aun cuando no contiene una regla expresa semejante a la ahora cuestionada, en el fondo emplea el mismo sistema, pues en su artículo 43 establece que las faltas gravísimas se encuentran taxativamente señaladas en ese código, a partir de lo cual se entiende que cualquiera otra que no haya sido definida de esa manera se considerará falta grave o leve. Ver también, en sentido semejante los artículos 25 y siguientes del anterior código (Ley 200 de 1995).
18 Sobre el auténtico sentido de este principio, en cuanto garantía del debido proceso, ver, entre muchísimas otras, las sentencias T-139 de 2010, T-704 de 2012 y T-672 de 2013, en lo relativo al ámbito penal, y SU-637 de 1996, C-987 de 2006, T-152 de 2009 y T-319A de 2012, en lo atinente al disciplinario.
19 Artículos 92, 125, 150 numerales 1º, 2º y 23, 277 y 278, además de los artículos 185, 217, 218 253 y 279, entre otros, en lo relativo a los regímenes disciplinarios especiales.
20 En relación con el señalamiento de competencias disciplinarias, la Constitución establece algunas reglas generales y usualmente no exhaustivas, que en tal medida pueden ser complementadas, más no modificadas, por el legislador.
21 Ver a este respecto, entre muchas otras importantes decisiones, las sentencias C-095 de 1998 (M. P. Hernando Herrera Vergara), C-181 de 2002 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-1076 de 2002 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández), C-252 de 2003 y C-819 de 2006 M. P. Jaime Córdoba Triviño), C-500 de 2014 (M. P. Mauricio González Cuervo), C-315 de 2012 y C-532 de 2015 (M. P. María Victoria Calle Correa).
22 Cfr. en relación con este aspecto, las sentencias C-265 de 1994, C-707 de 2005, C-543 de 2007, C-1007 de 2008, entre otras.
23 Contenido en la Ley 734 de 2002.
24 Que para la fecha de esta sentencia contenía las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 02 de 2004, pero aún no las que luego generó la aprobación del Acto legislativo 02 de 2015.
25 Luego sancionado como Ley 1755 de 2015.
26 Contenido en la Ley 1437 de 2011.
27 Adoptado mediante Ley 1437 de 2011.
28 Artículo 48 de la Ley 734 de 2002, vigente a la fecha con algunas adiciones y reformas puntuales.
29 Artículos 52 a 64 del proyecto parcialmente objetado.
30 Ocho de estas diez conductas se encuentran actualmente definidas como faltas gravísimas en distintos numerales del artículo 48 antes citado, mientras que solo una de ellas, la contenida en el numeral 4° del artículo 56 de este proyecto, aparece actualmente definida como una prohibición, cuya trasgresión, según lo explicado, implica la comisión de una falta grave o leve, según el caso, y la restante (numeral 1º del artículo 58) es novedosa.

References: ARTÍCULO 55
 ARTÍCULO 58
 ARTÍCULO 55
 ARTÍCULO 55
 ARTÍCULO 58
 artículo 166
 artículo 167
 artículo 166
 artículo 198
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 67
 artículo 67
 artículo 29
 artículo 67
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 artículo 65
 artículo 67
 artículo 13
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 artículo 92
 artículo 46
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 artículo 52
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 artículo 48
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 resolución 
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 artículo 55
 artículo 55
 artículo 55
 artículo 55
 artículo 84
 artículo 48
 artículo 49
 artículo 49
 artículo 56
 artículo 35
 artículo 56
 artículo 57
 artículo 48
 artículo 57
 artículo 57
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 artículo 8
 artículo 48
 artículo 58
 artículo 90
 artículo 8
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 artículo 58
 artículo 55
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 artículo 55
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 artículo 55
 artículo 55
 artículo 55
 artículo 58
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 Artículo 48
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 artículo 56
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