Source: https://argitalpen.ararteko.eus/index.php?leng=cast&id_l=72&id_a=2291
Timestamp: 2019-02-19 16:57:07+00:00

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ARARTEKO, 2.2.  Servicios sociales para la infancia en desprotección
2.2.1. Algunos datos cuantitativos
El mayor peso de la información recogida en este apartado se refiere a la actuación de los servicios sociales de atención secundaria, mayoritariamente de competencia foral, si bien algunas de las reflexiones y conclusiones derivadas pueden ser perfectamente extensibles (y esperamos que compartidas) por el resto de agentes institucionales implicados en la atención a niños, niñas y adolescentes en desprotección o en riesgo de desprotección. Así, la información cuantitativa y la relativa a la red de recursos de alojamiento residencial que aportamos fue solicitada a las tres diputaciones forales en noviembre de 2012.
El primer dato de interés solicitado es el de la población atendida en cada una de las diputaciones forales: los nuevos expedientes abiertos en el año y el total de expedientes atendidos, así como el número de menores de edad implicados. Esta diversidad en la solicitud atiende a la distinta práctica de las diputaciones forales, que en algunos casos atribuyen a cada persona menor un expediente, mientras que en otros el expediente identifica la familia y, por tanto, en él pueden encontrarse implicados varios menores.
Número de menores de edad nuevos atendidos por los servicios sociales forales de infancia en 2012
Fuente: elaboración propia tomando como base los datos aportados por las diputaciones forales
La tendencia observada en Bizkaia y Gipuzkoa es similar a la del pasado año, con un ligero aumento en Gipuzkoa y un ligero descenso en Bizkaia. En Gipuzkoa, se mantiene la tendencia apuntada el año pasado: el aumento de niños, niñas y adolescentes “autóctonos”, que vuelven a incrementar su porcentaje respecto al año anterior en un 7,1%, frente a un descenso del 11,7% de los menores extranjeros sin referente familiar. En Araba/Álava se ha producido un considerable aumento en el número de menores que acuden al Servicio de Infancia para la valoración de su grado de desprotección, que explica el incremento en el número de expedientes, incremento que no tiene su reflejo en el número de medidas de separación familiar, ya que una buena parte son atendidos con programas de intervención familiar, tanto forales como municipales.
Las medidas de protección aplicadas a estos menores, junto a los que ya venían siendo atendidos, son fundamentalmente cuatro: programas de intervención intensiva en familia, acogimiento familiar, acogimiento residencial y adopción. La evolución de las dos principales medidas que suponen la separación de las personas menores de sus progenitores, esto es, el acogimiento residencial y el acogimiento familiar, se aprecia en los dos gráficos siguientes:
Evolución de la medida de acogimiento residencial 1995-2012
Evolución de la medida de acogimiento familiar 1995-2012
Comparación de las medidas de acogimiento residencial y familiar en 2012 en la CAPV y por territorios
Los datos del año 2012, en los que se observa una estabilidad en el número de acogimientos familiares y cierto descenso en Bizkaia en los acogimientos residenciales, parecen confirmar la apuesta y el esfuerzo de nuestras diputaciones forales por primar la opción familiar, bien en familia extensa bien en familia ajena. En el tercer gráfico, además, podemos observar el peso relativo de cada una de estas dos medidas en 2012 en cada territorio y en la CAPV.
En lo tocante a las adopciones, se mantiene el retroceso en el número de solicitudes, tanto nacionales, como internacionales, respecto al año anterior. El dato más llamativo es el cambio en la tendencia de solicitudes presentadas para adopción nacional e internacional: por primera vez en muchos años se produce un vuelco en la proporción, siendo notablemente superiores las solicitudes presentadas para adopción nacional. Sin ser concluyentes en las interpretaciones tanto del descenso como de la preferencia en las solicitudes, no podemos obviar el impacto de la crisis económica en las familias potencialmente adoptantes, unido a un cada vez mayor conocimiento de la realidad, la complejidad y las dificultades de los procesos de adopción, que pudiera estar disuadiendo a personas que no tuvieran una decisión muy meditada.
Evolución de las solicitudes de adopción (nacional e internacional) en la CAPV 1995-2012
Fuente: elaboración propia tomando como base los datos aportados por las diputaciones forales.
Una muestra de esta complejidad, al menos de la tocante al proceso hasta su constitución, son los datos de las adopciones realmente constituidas en 2012: 27 en el ámbito nacional, 97 internacionales, que responden en todos los casos a solicitudes cursadas en años anteriores.
Número de adopciones constituidas (nacionales e internacionales) en 2012 en la CAPV y por territorios
Y un último apunte en el ámbito de la adopción, aun cuando se refiera a la vertiente normativa, para celebrar la modificación del decreto que regula el procedimiento de actuación de las diputaciones forales en esta materia. Entendemos que recoge los argumentos expuestos por esta institución en su día recomendando “que la distancia generacional no sea objeto de un límite cronológico en términos absolutos, sino que sea ponderada caso por caso, en el marco de un juicio integral e individualizado de todas las circunstancias personales y familiares que concurran en cada supuesto particular”.
2.2.2. La red de acogimiento residencial
Además de estos datos cuantitativos, que nos permiten una primera fotografía de la situación actual y la evolución (quizás incluso las tendencias) de la atención a los y las menores en desprotección, se solicitó a las diputaciones forales información sobre la configuración de la red de acogimiento residencial, más concretamente, sobre creaciones, modificaciones o supresiones de recursos acontecidas en 2012.
Conforme a la información aportada por las Diputaciones Forales de Bizkaia y Gipuzkoa, la red de recursos de atención residencial de estos dos territorios ha experimentado las siguientes modificaciones:
En Bizkaia han cesado su actividad dos recursos residenciales destinados a menores extranjeros no acompañados: el centro residencial “El Garmo” (20 plazas) y la residencia semiautónoma de San Ignacio (6 plazas). Por otra parte, el centro residencial Zabaloetxe ha reducido el número de plazas de 90 a 60, mientras que el centro residencial El Vivero ha aumentado de 27 a 30 plazas y ha habilitado un nuevo edificio anejo.
La red de acogimiento residencial de Gipuzkoa también ha sufrido modificaciones, entre las que destaca la apertura de algunos de los centros destinados hasta esa fecha exclusivamente a menores extranjeros no acompañados, a menores “autóctonos”. Además, en 2012 se ha reorganizado la red de acogimiento residencial que, partiendo de los principios de garantizar la adecuada atención, buscar el equilibrio territorial y mejorar la eficiencia económica, queda configurada por 305 plazas. Los cambios más significativos son los siguientes:
Se han eliminado los centros de acogida de urgencia para gestionar el programa de acogida de urgencia en el conjunto de los centros de la red, buscando de esta manera ofrecer estabilidad a los niños y niñas al evitar los cambios de centro.
Sí se mantiene, sin embargo, un centro específico para la acogida de urgencia de los menores extranjeros no acompañados, debido a la especificidad de su atención en los primeros momentos (regularización documental, diferencias culturales…).
Se han eliminado los centros de emancipación, para gestionar el programa de emancipación desde los centros del programa básico y del programa de atención a adolescentes con problemas de conducta.
Se ha decidido gestionar el programa de seguimiento de medidas judiciales desde el centro de Uba, en el caso de las salidas puntuales de los menores de edad que se encuentran cumpliendo medidas judiciales de internamiento, o desde la red general o especializada en el caso de la incorporación tras el cumplimiento de medidas judiciales.
La valoración de estos movimientos en la red de acogimiento residencial por parte de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia no puede ser sino positiva, dado que refleja el interés de las administraciones competentes por adaptar los recursos a la evolución de las necesidades y atender las necesidades emergentes con presteza. Por otro lado, tanto en el marco de investigación de algunas quejas individuales, como de actuaciones de oficio, hemos tenido la oportunidad de conocer in situ algunos de estos centros, corroborando la buena impresión general.
Sin embargo, este año hemos querido profundizar en más cuestiones relativas a la red de acogimiento residencial. Así, en el mes de octubre se inició un expediente de oficio con objeto de recabar información sobre el grado de cumplimiento del Decreto 131/2008 regulador de dichos recursos residenciales, ya que a finales del mes de agosto de 2012 había finalizado el plazo de cuatro años establecido para la adecuación de los recursos existentes a la entrada en vigor de la normativa. A pesar de que en los seguimientos realizados año a año y en las visitas cursadas a algunos recursos residenciales se ha podido comprobar el esfuerzo que han realizado las administraciones responsables para adaptarse a las exigencias del decreto regulador, algunas cuestiones difícilmente pueden ser valoradas en una visita o requieren de un análisis más detallado. Por este motivo, se cursó petición de información a las tres Diputaciones Forales, al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y al Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco. En ellas se solicitaba información detallada sobre el grado de cumplimiento de los requisitos materiales (capacidad de los recursos, accesibilidad, adecuación de los espacios), de los requisitos funcionales (medidas de protección de los residentes y documentación mínima exigida en cada centro), de los requisitos de personal (titulaciones, ratios mínimas, planes de formación y medidas para la prevención del estrés laboral y sistema de supervisión), así como de las principales dificultades para dar cumplimiento a la normativa y previsión de cumplimiento. Por otra parte, interesaba conocer los mecanismos de inspección previstos por las administraciones responsables.
No hemos dispuesto de la respuesta de todas las administraciones citadas hasta los últimos días del año, por lo que en el momento del cierre de este informe no se había podido realizar el análisis detallado y la valoración consiguiente de la situación. No obstante, sí estamos en disposición de realizar dos breves comentarios. El primero de ellos hace referencia al grado de implicación y calidad de la información aportada por las diferentes administraciones. Si la Diputación Foral de Gipuzkoa o el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz nos ofrecen información muy detallada y precisa sobre todas las cuestiones solicitadas, la respuesta de la Diputación Foral de Álava, escasa y genérica, nos va a dificultar enormemente alcanzar el objetivo de conocer el grado de cumplimiento de los requisitos del decreto en su territorio.
En segundo lugar, podemos avanzar que, aun a falta de profundizar en el análisis de la situación, los datos aportados reflejan una muy preocupante situación respecto a dos cuestiones: la primera y fundamental, la falta de adecuación de los requisitos de personal en lo referente a las titulaciones (y, por tanto, a la formación especializada por la que se adquieren las competencias profesionales) del personal educativo y auxiliar de los recursos, en una proporción bastante elevada y a la que no es ajena la circular emitida por la Dirección de Servicios Sociales de Gobierno Vasco permitiendo el acceso a la profesión a un abanico sorprendentemente amplio de titulaciones. La segunda debilidad de un número importante de recursos de la red de centros es el cumplimiento de los requisitos de accesibilidad en su totalidad, aun cuando en los tres territorios quede garantizada la atención en adecuadas condiciones de un o una menor con movilidad reducida que así lo precisara.
2.2.3. Los programas especializados
Los programas definidos en el Decreto 131/2008, de 8 de julio, regulador de los recursos de acogimiento residencial para la infancia y la adolescencia en situación de desprotección social como especializados, esto es, el programa especializado de atención a adolescentes con problemas de conducta y el programa especializado de apoyo intensivo a adolescentes con graves problemas de conducta son objeto de una especial atención y seguimiento por parte de la institución del Ararteko, ya que algunas de sus características (autorizada restricción de movimientos, posibilidad de uso de medidas de contención, tanto inmovilización física como aislamiento, etc.), vinculadas a su propia naturaleza de programa especializado pueden hacerlos más “sensibles” al riesgo de vulneración de derechos. Esta condición, y la demostrada vulneración de los derechos de los y las adolescentes residentes en centros de características parecidas en el contexto español, mantienen además el foco de atención de numerosas instituciones y organizaciones sobre ellos.
Con la intención de conocer directamente y comprobar la realidad actual de los programas especializados en la CAPV, iniciamos en 2011 un plan de visitas. Los dos primeros, visitados ese mismo año, fueron centros gipuzkoanos: Aixola, en Elgeta, y Endoia, en Deba. Teniendo en cuenta la competencia foral en la gestión de los servicios residenciales para infancia en desprotección grave y en desamparo y la consecuente diversidad en los modelos de intervención, parecía conveniente continuar el seguimiento previsto acercándonos a centros/programas de Bizkaia y Álava, con los que completar una visión más global de los programas especializados en todo el territorio autonómico.
Dentro de esta finalidad general, el plan de visitas iniciado en 2011 focaliza su atención en algunas cuestiones de especial preocupación para esta institución y que actúan a modo de guión de las visitas. Estas cuestiones son:
Programas especiales: ¿qué marca su especificidad? ¿el perfil de los y las menores? ¿intervenciones educativas “específicas”? ¿equipos profesionales distintos?...
¿Quién, cómo y cuándo se decide la entrada y la salida de estos programas especializados? ¿protocolos, pautas, indicadores?...
Participación: la voz de los chicos y chicas en la vida del centro.
Acceso a pertenencias. Personalización de espacios. Privacidad. Régimen de comunicación con el exterior.
Tiempos de ocio (autónomos / acompañados / en grupo…) y riqueza de estímulos: juegos, lecturas, actividades lúdicas…
Medidas de contención existentes y utilizadas: inmovilización física y aislamiento. Medicación.
Régimen sancionador: medidas, proporcionalidad…
El Hogar Olabarrieta, en Galdakao, con un programa especializado de atención a adolescentes con problemas de conducta, y el Hogar Laugune, en Laukiz, con un programa especializado de apoyo intensivo a adolescentes con graves problemas de conducta son los centros vizcaínos visitados en 2012. En Araba/Álava nos acercamos al centro socioeducativo Sansoheta, con un programa especializado de atención a adolescentes con problemas de conducta.
Las visitas se realizan el 12 y 14 de junio en Bizkaia y el 19 de septiembre en Araba/Álava, sin aviso previo, tal y como es práctica habitual en las visitas de inspección realizadas por el Ararteko. Asesoras de la institución se personan desde primera hora de la mañana en los recursos residenciales, entrevistando a responsables, educadores/educadoras y chicos/chicas acogidos. Se visitan las instalaciones y se solicita documentación a los servicios de infancia correspondientes, con quienes se completa y contrasta la información obtenida.
La información que trasladamos en las páginas siguientes es fundamentalmente descriptiva, lo que podría hacernos dudar de su interés en tanto en cuanto no aporta expresamente una valoración respecto a la garantía de derechos que asisten a los y las adolescentes acogidos. No obstante, creemos que es precisamente a través de esta descripción que los y las lectoras podrán concluir de qué manera concreta y en qué medida están estos derechos protegidos. Nuestra valoración, en todo caso, es positiva.
Dado que la estructura y organización de los servicios forales de infancia tienen sus diferencias en los distintos territorios, hemos preferido presentar de manera separada la información concerniente a éstos. Así, comenzaremos por los programas vizcaínos para volver a contestar a las cuestiones que nos preocupan respecto al programa alavés a continuación.
Hogar Olabarrieta
Programa especializado de atención a adolescentes con problemas de conducta.
Situado en el Barrio Olabarrieta de Galdakao
Comparte edificio con algún otro recurso comunitario y tiene pleno acceso a los recursos y servicios del entorno próximo, incluida la red de transporte público.
Capacidad: 10 plazas, con posibilidad de diferenciar el espacio de habitaciones para chicos y chicas. En el momento de la visita tiene plena ocupación.
Inicia su andadura en julio de 2006 y desde entonces es gestionado por la Asociación Bizgarri.
Los chicos y chicas del hogar acuden diariamente a sus centros educativos, diferentes según la formación que cursen. De igual manera, participan en actividades extra-escolares y culturales, deportivas, lúdicas, etc. comunitarias y gestionan particularmente sus tiempos de ocio individuales.
Hogar Laugune
Programa especializado de apoyo intensivo a adolescentes con graves problemas de conducta.
Ubicado en un caserío del Barrio Mendiondo de Laukiz, en un entorno rural y con una amplia extensión de zona verde.
El acceso más próximo a la red de transporte público está a 2 kilómetros y es accesible para personas con movilidad reducida.
Capacidad: 8 plazas, con posibilidad de diferenciar el espacio de habitaciones para chicos y chicas.
El centro en su actual ubicación comienza su actividad en 2011, gestionado por Urgatzi.
La intervención educativa, siempre personalizada y recogida en el Plan de Intervención Individualizado, se estructura en varias fases, por las que se va accediendo progresivamente a mayores cotas de autonomía y libertad de movimientos en los distintos ámbitos de la vida cotidiana. No obstante, y como programa intensivo, la mayor parte de la actividad se desarrolla dentro del centro y los chicos y chicas permanecen supervisados por los y las educadoras prácticamente todo el tiempo. Es, por tanto, un centro en el que la convivencia es muy intensa y el programa de actividades diario está muy definido, tanto en contenido como en horario.
1. Programas especiales: ¿qué marca su especificidad?
El principal elemento diferencial de estos centros respecto a los hogares de la red básica es, fundamentalmente, el ratio de profesionales. Las necesidades de los chicos y chicas adscritos a un programa especializado se abordan con una intervención educativa más intensa, que se procura desde una mayor disponibilidad de profesionales educadores. Así lo entiende el Decreto 131/2008 y así lo entienden también los profesionales de los recursos y del Servicio de Infancia.
2. ¿Quién, cómo y cuándo se decide la entrada y la salida de estos programas especializados? ¿protocolos, pautas, indicadores?...
Las decisiones sobre las derivaciones a estos centros (cuándo y por qué se incorpora un chico o una chica al hogar) se adoptan en la Unidad de Acogimiento Residencial, con el mismo mecanismo dispuesto para toda la red de hogares. A los programas especializados llegan adolescentes procedentes de otros centros de la red de recursos para infancia en desprotección, de sus familias directamente, de recursos del sistema de justicia juvenil, etc. y a grandes rasgos diremos que es el/la coordinadora de caso la persona que presenta la propuesta, para cuya elaboración se ha nutrido de información procedente de los diferentes agentes implicados o relacionados anteriormente con el/la menor. Esta propuesta se contrasta con la Unidad de Acogimiento Residencial que, si bien formalmente su función es la asignación (distribución) de plaza, realmente realiza este contraste, en el que también participa el coordinador referente del centro de destino. La decisión se formaliza por la COPIA (Comisión de Protección de Infancia y Adolescencia).
Respecto a qué se valora para decidir asignar a un/una adolescente a estos programas es su nivel de comportamientos disruptivos y su capacidad de adaptación a un recurso normalizado. Se les asigna a estos programas porque resuelven peor sus problemas, presentan una mayor desorganización de su vida. Y si los problemas conductuales son generalizados, esto es, si no sólo se manifiestan en un espacio (el familiar, por ejemplo). La mayor dotación de profesionales educativos en estos programas permite un trabajo educativo más intensivo, una dedicación mayor a las necesidades de estos chicos y chicas.
No es un indicador determinante la presencia de trastorno psíquico, ya que un alto porcentaje (por no hablar de todos) presentan problemas psicológicos, daño emocional, etc., entendible desde las circunstancias muy difíciles en las que les está tocando crecer. Todos los que lo necesitan tienen atención psicológica y/o psiquiátrica a través del programa Adin Txikikoak y proporcionada desde recursos externos normalizados, pero el trabajo en los centros residenciales es radicalmente educativo, no terapéutico. En todo caso, el Plan de Infancia de Bizkaia establece que los programas especializados serán coordinados por profesionales con cualificación de psicólogo/psicóloga.
Con todo, nos indican que tienen en la red de hogares un centro especial para niños y niñas con trastorno mental importante. Destinado a menores en situación de desprotección que, además, tienen un trastorno mental (base psiquiátrica) importante, la realidad señala que también ingresan algunos menores que no se encuentran formalmente en desprotección, aunque las familias tienen dificultades para atenderlos. Por lo demás, echan en falta mayor número de recursos intermedios, que atiendan los momentos posteriores al alta hospitalaria tras un episodio agudo o antes de volver a casa / al hogar.
Como parte del sistema de garantía, las decisiones se revisan sistemáticamente cada cierto tiempo, de manera que se valore de nuevo y conforme a las circunstancias más actuales la conveniencia o no de permanecer en estos (u otros) programas.
Las decisiones acerca de las salidas también corresponden en última instancia a esta Unidad, aunque en este caso la opinión del hogar cobre mayor importancia porque es quien evalúa los avances alcanzados en el plan educativo individualizado.
Por el análisis de la documentación y las entrevistas con los responsables de los hogares sabemos que los tiempos de estancia máximos establecidos por el decreto regulador 131/2008 se están rebasando. La opinión de los profesionales es que es poco probable que se pueda cumplir en todos los casos, pero no por ello conviene que desaparezca. Marca una referencia, un objetivo al que acercarse, pero que debe estar en función del cumplimiento de los objetivos educativos del plan individual de cada chico o chica. Unos avanzan rápidamente por este programa, otros no tanto. Algunos establecen un vínculo positivo con el hogar que hace más adecuado continuar trabajando desde ahí, que no verse obligado a tejer de nuevo una relación de confianza con otro u otra profesional… Los lugares a los que “ir” tampoco son muchos. Esta posición, sin embargo, hay que tomarla con especial cautela y es más difícilmente sostenible en el programa intensivo, ya que la limitación de la autonomía y privacidad de los chicos y chicas es mucho mayor y es deseable un avance a programas menos restrictivos sin muchas demoras.
Si bien el Decreto 131/2008 marca con total nitidez que la escolarización de los chicos y chicas de los recursos residenciales se realizará en la red educativa ordinaria, los y las adolescentes del programa intensivo (Hogar Laugune) realizan su actividad escolar en el propio hogar en un porcentaje muy alto.
En palabras de los responsables del Servicio de Infancia, la realidad de los chicos y chicas asignados a un programa intensivo es que se encuentran mayoritariamente desvinculados (oficial o de hecho) de cualquier centro educativo o mantienen con éste relaciones muy conflictivas. En todo caso, y precisamente porque no deben perder de vista la escolarización “normalizada” con la que están totalmente de acuerdo, es éste uno de los objetivos que se trabajan con mayor intensidad y que en el caso de cada chico o chica se materializa de manera distinta: preparando el acceso a una formación determinada, preparando “por libre” (en el hogar y con el apoyo de los educadores) los contenidos que se validan en el centro educativo, etc. Por otro lado, el trabajo realizado en el hogar en torno a lo conductual o comportamental (habilidades sociales de comunicación, gestión de las emociones, etc.) contribuye a la incorporación progresiva de los chicos y chicas a entornos educativos normalizados.
4. Participación: la voz de los chicos y chicas en la vida del centro
La participación de los chicos y chicas en la vida del hogar se da, mayormente, en las tutorías semanales que todos tienen con sus tutores y tutoras de referencia. Es aquí donde se manifiestan muchos de los conflictos, propuestas o sugerencias también para la organización y convivencia en el hogar y que el equipo de educadores recoge y gestiona de la manera que entiende más idónea según sea la naturaleza del asunto: llevándolo a la asamblea, incorporando la mejora organizativa a la vida del hogar, proponiendo al Servicio de Infancia, etc. En todo caso, en todos los hogares se prevé la realización de asambleas, aunque la frecuencia, duración, peso, etc. que se le conceda varíe según el centro. Considerado como un elemento muy importante para el trabajo grupal de temas de convivencia, en hogares donde la convivencia es muy intensa, como es Laugune, las asambleas se podría decir que son capitales.
5. Acceso a pertenencias. Personalización de espacios. Privacidad. Régimen de comunicación con el exterior
Todas las habitaciones de los dos hogares visitados disponen de armarios donde los chicos y chicas guardan sus pertenencias y tienen elementos decorativos particulares. Las habitaciones y baños permiten la privacidad. Sin embargo, preguntamos por las llamadas telefónicas supervisadas y las restricciones en las comunicaciones.
En el caso del Hogar Laugune, de programa intensivo, la comunicación con el exterior está mucho más restringida que en el Hogar Olabarrieta por la propia naturaleza del programa. Así y todo, el nivel de limitación y supervisión depende de la fase en la que se encuentre el chico o la chica; en la fase inicial, por ejemplo, las llamadas y cualquier otra comunicación (correo electrónico, mensajes, etc.) están suspendidas y van accediendo a este derecho en la medida en que van avanzando en su plan educativo. En el Hogar Olabarrieta, donde los chavales disponen de teléfono móvil y mantienen contacto con el exterior diariamente, sólo se suspende en situaciones especiales.
6. Tiempos de ocio (autónomos / acompañados / en grupo…) y riqueza de estímulos: juegos, lecturas, actividades lúdicas…
La consideración del tiempo libre o tiempo de ocio como tiempo educativo y, en consecuencia, la planificación de objetivos, medidas y actividades, su implementación y realización es una realidad en ambos centros. Se concreta de distinta manera conforme a las características de los programas, mediatizado fundamentalmente por el menor o mayor grado de disfrute autónomo y libertad de decisión de los chicos y chicas. La riqueza de estímulos, en todo caso, nos parece muy adecuada.
7. Medidas de contención existentes y utilizadas: inmovilización física y aislamiento. Medicación
En ambos centros afirman utilizar exclusivamente la inmovilización física, que siempre la hacen los educadores y educadoras ya que, por otro lado, no existe personal distinto al educativo. Reciben, eso sí, formación específica y cursos de reciclaje para hacerlo adecuadamente. No existe sala de aislamiento especial y revisados los registros de medicamentos no se observa nada distinto a la medicación prescrita por los facultativos.
8. Régimen sancionador: medidas, proporcionalidad…
En el Hogar Olabarrieta las principales sanciones utilizadas son las económicas, esto es, la reducción de la asignación semanal. Esta está compuesta de una parte fija y otra variable, que se “gana” en función del cumplimiento de sus obligaciones y objetivos diarios. El creditrans y las llamadas telefónicas no salen de esta asignación semanal, por lo que la comunicación no queda comprometida.
La sanción de limitación de salidas se utiliza en contadas ocasiones. La puerta de acceso al centro no se cierra (y no lo estaba cuando acudimos a la visita), salvo situaciones excepcionales. Tampoco la sanción de separación de grupo, aunque ésta por motivos distintos: no tiene mucho sentido cuando cada chico/chica lleva su propia dinámica de horarios y apenas hay actividades grupales.
En el Hogar Laugune las sanciones vinculadas a faltas graves o muy graves (además de la amonestación, el reconocimiento del hecho y disculpa ante los afectados) son: la reducción de la asignación semanal, en ocasiones ligada a la reparación del daño, la realización de actividades de interés para el grupo, la privación de las actividades de ocio o de carácter lúdico durante un corto período de tiempo o la pérdida de ciertos privilegios aparejados a la edad (dinero de bolsillo, horario de salidas, horario de acostarse, etc.). La separación de grupo es también puntualmente utilizada.
En ninguno de los casos encontramos, ni en lo observado directamente, ni en los testimonios de los chicos y chicas, elementos que nos indicaran desproporción o uso arbitrario de las medidas sancionadoras.
Centro socioeducativo Sansoheta
Situado en el nº 2 de la Carretera de Azua, perteneciente a la localidad de Arrazua-Ubarrundia, pero colindante a la ciudad de Vitoria-Gasteiz.
La proximidad a Vitoria-Gasteiz les permite beneficiarse de la red de transporte público de la capital (hacia donde mayoritariamente se dirigen para estudiar y por motivos de ocio), de mayor frecuencia que la correspondiente al municipio de Arrazua-Ubarrundia. Cuentan, además, con una furgoneta de refuerzo.
Edificación aislada y muy nueva: se inauguró en el verano de 2010 tras el derribo necesario del anterior edificio por las obras del TAV. Esta circunstancia ha asegurado la adaptación del centro a los requisitos materiales contemplados en el decreto regulador de los recursos residenciales para infancia en desprotección (Decreto 131/2008, de 8 de agosto), entre los que encontramos la accesibilidad de personas con movilidad reducida a todas las dependencias, aunque algunas concesiones al diseño “compliquen” en cierto grado el uso de algunos espacios y elementos.
Se organiza en dos módulos de 12 plazas cada uno, con espacios comunes. En el momento de la visita se encuentran ocupadas 15 plazas. Capacidad: 10 plazas, con posibilidad de diferenciar el espacio de habitaciones para chicos y chicas. En el momento de la visita tiene plena ocupación.
En estas mismas dependencias descritas se desarrolla un segundo servicio: el centro de día, con plazas para 4 chicos y/o chicas.
El centro es gestionado por la Asociación Urgatzi desde marzo de 2011.
1. Programa especializado: ¿qué marca su especificidad?
También entienden que el principal elemento diferencial de este centro respecto a los hogares de la red básica es la ratio de profesionales. Las necesidades de los chicos y chicas adscritos a un programa especializado se abordan con una intervención educativa más intensa, que se procura desde una mayor disponibilidad de profesionales educadores y un régimen interno más normativo y limitador. No obstante, en el centro socio-educativo Sansoheta disponen de la figura de psicólogo, que da soporte al equipo educativo y a cada uno de los y las educadoras que puedan necesitarlo, además de realizar una valoración inicial a la llegada al recurso o servir de interlocutora con los servicios de psiquiatría o los centros de salud mental extrahospitalaria a donde acuden algunos de los chicos y chicas.
El equipo cuenta también con una trabajadora social, que completa la visión de los educadores/educadoras y la de la psicóloga desde la perspectiva social, haciéndose cargo específicamente del contacto y el trabajo con las familias de los y las adolescentes. Esta figura es compatible con el trabajo que se pudiera estar realizando con esa familia desde otros programas del Servicio de Infancia.
Como nota aclaratoria cabe señalar que la red de recursos residenciales para infancia en desprotección de Araba/Álava no cuenta con un centro específico para el programa de adolescentes con problemas graves de conducta porque la realidad es que no tienen volumen de casos que justifique la apertura de un centro específico para ello. Los pocos casos para los que se considera adecuado este programa los solventan con la concertación de plazas en centros fuera del territorio alavés. Hay que tener en cuenta, además, que los menores extranjeros no acompañados ocupan un recurso específico (Bideberria) u otros que se abren en caso de necesidad (Estibaliz), pero sin acceder al resto de la red.
La entrada al centro socioeducativo de Sansoheta o, lo que es lo mismo, a los programas especializados, se decide y gestiona de la misma manera que la entrada al resto de recursos de la red. La Unidad de Recepción y Valoración recibe lo que llega de los servicios sociales municipales con valoración de desprotección grave o desamparo. Según la urgencia se decide sobre la asunción de guarda o tutela y la necesidad de ingreso en el centro de acogida de urgencia o no. La Comisión Técnica que estudia el caso, comisión compuesta por 4 personas en representación de las 3 Unidades organizativas del Servicio de Infancia (Valoración, Residencial y Familiar), eleva propuesta al Consejo del Menor ya con un Plan de Caso, en el que se proponen la medida o medidas y los recursos a poner en marcha. Así, los chicos y chicas de Sansoheta llegan, o bien directamente de sus familias, o bien del Centro de Acogida de Urgencia de Ibaia. En mucha menor medida se incorporan procedentes de recursos de justicia juvenil para el cumplimiento de medidas.
Respecto a qué se valora para decidir asignar a un/una adolescente a estos programas es su nivel de comportamiento disruptivo, con agresividad dirigida a compañeros y profesionales, y su capacidad de adaptación a un recurso normalizado.
En lo tocante a la salida del programa, ésta es, lógicamente, variada y siempre en función del cumplimiento de los objetivos contemplados en el programa educativo individualizado y en el Plan de Caso. Con aquellos que llegan directamente de casa y su objetivo es la vuelta, cuando se considera el momento oportuno se comienza con salida progresiva y con seguimiento. Para que esto sea posible además de la intervención con el o la adolescente en el centro, es imprescindible avanzar también con la familia. Esto se hace tanto desde el propio programa del centro (la trabajadora social), como aprovechando otros recursos de intervención familiar y/o terapéuticos propios de otros programas… o incluso con terapeutas privados. Siguen siendo mayoría las familias desestructuradas, aunque también se encuentran familias reconstituidas, hijos e hijas de personas inmigrantes que se han reagrupado ya siendo mayores, algunos casos de adopciones que no han ido bien… Estos casos podrían explicar el aumento de las cesiones de guarda.
Con los chicos y chicas en los que la vuelta a la familia no es posible o se estima no recomendable, pueden continuar hasta su mayoría de edad en los pisos de emancipación o preparación a la emancipación de la red, que prolongan su “protección” una vez cumplen los 18 años a través de programas externos ya al Servicio de Infancia foral, pero con los que se mantiene coordinación.
El tiempo de estancia se sitúa normalmente entre 9 y 12 meses. En algún caso, pero excepcionalmente, la estancia ha sido más larga, por entrar muy joven al programa y no encontrar encaje adecuado en otro recurso.
En palabras de los responsables del Servicio de Infancia, la realidad de los chicos y chicas asignados a un programa intensivo es que se encuentran mayoritariamente desvinculados (oficial o de hecho) de cualquier centro educativo o mantienen con éste relaciones muy conflictivas. Precisamente por ello es éste uno de los ámbitos con más presencia en el Plan Educativo Individual y las relaciones con los centros educativos donde están escolarizados los chicos y chicas son frecuentes y en general buenas, según valoración de los responsables educativos de Sansoheta. Por otro lado, el trabajo realizado en el centro en torno a lo conductual o comportamental (habilidades sociales de comunicación, gestión de las emociones, etc.) contribuye a la mejora progresiva en la adaptación de los chicos y chicas a entornos educativos normalizados.
Las asambleas de menores se celebran todas las semanas y en ellas se ponen en común aspectos relacionados con la convivencia, se proponen actividades de ocio, la organización del centro, los horarios… Todos los temas y aspectos se pueden someter a debate y negociación, siendo el único requisito que realicen la queja o la sugerencia por escrito, de manera que continúen trabajando habilidades para exponer y defender hechos y opiniones.
En lo concerniente a la participación de los chicos y chicas en su Plan Educativo Individualizado, son las tutorías con el tutor de referencia los momentos de contraste y recogida de opiniones e impresiones.
Todas las habitaciones del centro visitado disponen de armarios donde los chicos y chicas guardan sus pertenencias y tienen elementos decorativos particulares. Las habitaciones y baños permiten la privacidad.
En lo tocante a las comunicaciones, sólo son restringidas o supervisadas en situaciones especiales, aunque sí están muy atentos a cómo quedan emocionalmente después de esas comunicaciones.
La consideración del tiempo libre o tiempo de ocio como tiempo educativo y, en consecuencia, la planificación de objetivos, medidas y actividades, su implementación y realización es una realidad en el centro. La riqueza de estímulos observada, en todo caso, nos parece adecuada.
Nos señalan que utilizan exclusivamente la inmovilización física, que siempre la hacen los educadores y educadoras ya que, por otro lado, no existe personal distinto al educativo. Es esta una información corroborada por los chicos entrevistados. No existe sala de aislamiento especial y revisados los registros de medicamentos no se observa nada distinto a la medicación prescrita por los facultativos.
Las principales sanciones utilizadas son las económicas, esto es, la reducción de la asignación semanal. En algunos casos, sin embargo, han observado que esta sanción es poco eficaz ya que tienen acceso a recursos económicos de sus familias cuando salen y van a visitarla. Utilizan, de igual manera, la pérdida de privilegios conseguidos y la limitación de salidas. La sanción de separación de grupo, cuando se utiliza, se realiza en su habitación o no participando en las actividades grupales. En conclusión no encontramos, ni en lo observado directamente, ni en los testimonios de los chicos y chicas, elementos que nos indicaran desproporción o uso arbitrario de las medidas sancionadoras.
Pero las actuaciones en torno a los programas especializados en 2012 no se terminan con las visitas a los recursos. En el mes de julio se abre una actuación de oficio sobre el centro Aixola originada por ciertos testimonios, muy coherentes y fidedignos, que nos daban cuenta de ciertas prácticas inadecuadas en el centro, entre las que destacaban dos a nuestro entender de suma gravedad: inmovilización física con esposas a los menores por parte del personal de seguridad; prácticas y actitudes vejatorias y humillantes por parte de algunos profesionales que, en todo caso, inclinaban la orientación del centro hacia objetivos más punitivos que educativos, atentando directamente al derecho a la dignidad recogido en la Convención de Derechos del Niño de las Naciones Unidas y expresamente en el artículo 14, letras b) y c) del Decreto 131/2008, regulador de los centros. Hay que tener en cuenta, por otra parte, que lo relatado resultaba compatible con ciertos riesgos ya detectados en la visita realizada por la institución al centro en 2011.
Por las características de los hechos solicitamos información por escrito a la Diputación de Gipuzkoa, pero también una reunión con los responsables forales. La respuesta del servicio foral a nuestra intervención destaca por su rapidísima reacción, tanto en la premura en la investigación de los hechos (se personan en el centro al siguiente día hábil tras nuestra llamada), como en la rapidez y contundencia (acorde a su gravedad) de las decisiones para solventar las irregularidades una vez confirmadas.
En lo tocante a la utilización de medidas de contención mecánicas (esposas), el Servicio de Infancia informa de que, según los registros del centro, sólo en 4 de las situaciones que dan lugar a medidas educativas correctoras se ha utilizado la contención mecánica durante algún tiempo. Los testimonios de los chicos, sin embargo, hablan de una práctica bastante más habitual, lo que vendría corroborado por la denuncia de la familia de uno de los chicos a uno de los profesionales de seguridad por extralimitarse en sus funciones y en la forma de realizar las que le son propias. Esta denuncia llega al servicio foral, casualmente, de manera simultánea en el tiempo a nuestra petición de información.
En relación a esta cuestión, la Diputación Foral:
1. exige a la empresa de seguridad que presta los servicios en Aixola que retire inmediatamente del servicio al profesional señalado; es además denunciado.
2. exige asimismo que el personal de seguridad desempeñe sus funciones sin llevar en el uniforme las esposas, ni las porras: no llevar, para no tener tentación/oportunidad de utilizar.
3. propone a la empresa gestora del centro la intervención sin personal de seguridad. Ante las dudas iniciales, solicitan a la empresa aborde una reflexión específica sobre el papel, la ubicación, el protocolo de actuación, etc. de este grupo de profesionales para ser discutida con el Servicio Foral de Infancia.
En cuanto a las prácticas vejatorias y humillantes por parte de algunos profesionales, lo que en nuestra comunicación era un dato a confirmar se ve efectivamente verificado por los testimonios de los chicos entrevistados, a través de los cuales se llega incluso a identificar a uno de los educadores como protagonista e incitador principal de comportamientos de este tipo. La Diputación ha dado orden a la empresa de que prescinda de este profesional en la intervención directa con los chavales.
Por nuestra parte, sostenemos desde hace tiempo grandes dudas respecto a que lo dispuesto en el artículo 109.1 b) del Decreto 131/2008 sobre “la posibilidad de integrar a personal técnico educativo especialmente formado en intervención con inmovilización física que actuará únicamente a solicitud expresa del educador o de la educadora” pueda ser realizado por profesionales de seguridad, carentes, en principio, de formación alguna sobre aspectos educativos.
Dicho esto, es nuestra intención realizar un seguimiento muy estrecho de estas situaciones, verificando que las decisiones adoptadas se ejecutan y mantienen en el futuro. A este seguimiento se unirá otro ya previsto al centro Iturriotz-azpi: tras más de 6 meses con informaciones muy preocupantes sobre la situación que podían estar viviendo los y las menores acogidos en el centro, nos mantenemos expectantes ante el cambio de entidad gestora, a la que concedemos un plazo razonable para la solución de los problemas detectados.
Finalizamos este apartado relativo a la red de acogimiento residencial con el seguimiento a los dos protocolos directamente relacionados con estos que aún quedan por elaborar. Según nos informan, superado el problema de la designación de representantes del Departamento de Interior, era intención de la Dirección de Servicios Sociales del Gobierno Vasco, elaborar conjuntamente el protocolo común de actuación para los casos de ausencias no autorizadas y el protocolo de actuación de los servicios de vigilancia y seguridad de los centros residenciales de menores en desprotección. Sin embargo, esta postura no cuenta con el acuerdo del Departamento de Interior, por lo que aún se encuentran en el punto preliminar de decidir cómo trabajarlos. Por otra parte, falta también la designación de representantes de EUDEL, con un papel significativo por su competencia en los servicios sociales municipales y, sobre todo, la Policía Municipal.
2.2.4. La atención específica a los menores extranjeros no acompañados
En relación a las necesidades específicas de los menores de edad extranjeros no acompañados se solicitó a las diputaciones forales una serie de datos cuantitativos (población atendida, datos sobre la situación y regularización administrativa…) y algunas valoraciones o informaciones de carácter cualitativo. Junto a esta información, presentamos a continuación el resultado de algunas actuaciones derivadas de la tramitación de las quejas referidas a la situación de los menores y jóvenes extranjeros no acompañados.
El dato más relevante en cuanto al número de menores extranjeros atendidos es que en el año 2012 ha aumentado ligeramente el número de menores nuevos atendidos, tanto en Bizkaia como en Gipuzkoa y a diferencia de lo ocurrido en Araba/Álava, donde ha descendido notablemente. Sin embargo, el número de chicos atendidos en la red vasca a 31 de diciembre era algo inferior a la del año anterior. Ciertamente, la tendencia descendente observada en la CAPV desde 2009 en el número de menores extranjeros no acompañados en recursos residenciales ha continuado hasta situarse en 2012 en cifras similares a las del año 2006. La caída de las llegadas en estos años, unido al acceso a la emancipación de los que lo hicieron en años anteriores puede explicar este dato.
Evolución del número de menores extranjeros no acompañados “nuevos” acogidos por los servicios sociales forales de infancia 2005-2012
Evolución del número de menores extranjeros no acompañados acogidos por los servicios sociales forales de infancia a 31 de diciembre, 2005-2012
Respecto a cambios en el perfil o las características de las personas menores extranjeras atendidas, Bizkaia da cuenta de un cambio progresivo a lo largo de 2012. Los chicos procedentes de Marruecos llegan de familias desestructuradas y sin un proyecto migratorio definido cada vez en mayor proporción. También constatan ingresos de chicos que llevan períodos de tiempo en el Estado conviviendo con familiares que, tras retornar éstos a su país, quedan sin referente familiar adulto. Por otra parte, ha aumentado el número de chicos procedentes de Argelia. En Araba/Álava también se ha apreciado un cambio en la distribución según el origen de los menores extranjeros: si el pasado año el 73% procedía de países subsaharianos, este año son el 34%, habiendo aumentado los de origen magrebí (del 24% al 56%).
El dato que ya en 2011 aportaba el servicio foral de infancia gipuzkoano respecto a la consideración de la estancia en sus recursos como una etapa de tránsito en el camino hacia otras latitudes donde establecerse, parece estarse observando también en Bizkaia, donde constatan un aumento de los abandonos voluntarios de los centros, especialmente del centro de primera acogida.
La tendencia descendente en el número de las personas menores extranjeras en los recursos residenciales vuelve a estar en la base del cierre de los recursos residenciales específicos en Bizkaia y de las modificaciones en la red de centros gipuzkoana, ambas cuestiones expuestas en el apartado siguiente de este informe.
Respecto a la determinación de la edad, resulta muy preocupante a juicio de esta institución la modificación en los criterios establecidos por la Fiscalía (atendiendo a los cambios producidos a nivel estatal) según los cuales prevalecen los resultados de las pruebas de determinación de la edad sobre cualquier otra documentación, lo que ha supuesto la modificación de los criterios de actuación y coordinación que se habían establecido hasta la fecha en el territorio.
Esta institución ha señalado reiteradamente que no comparte el criterio de que se lleven a cabo de manera sistemática pruebas de determinación de edad a las personas que declaran ser menores de edad y disponen de un pasaporte que no tiene indicios de falsedad o en los casos en los que, de manera indubitada, su aspecto físico así lo corrobora. Los datos aportados por los servicios forales confirman que, efectivamente, no se está procediendo a la determinación de la edad a través de estas pruebas en la totalidad de los casos, pero que en Gipuzkoa el 60% de los menores sea sometido a éstas mantiene las dudas y la preocupación, precisamente cuando, finalmente, sólo 8 de los 83 a los que se determina la edad por esta vía son declarados mayores de edad.
Número de menores extranjeros no acompañados (y porcentajes relativos) a los que se ha practicado pruebas para la determinación de la edad en 2012
Nº menores “nuevos” acogidos a lo largo de 2012 59 340 138
Nº de pruebas realizadas para determinación de la edad 48 48 83
% de pruebas practicadas sobre total de menores 81,40% 14% 60%
Nº de mayorías de edad decretadas tras las pruebas 41 8 8
% de mayorías de edad sobre pruebas practicadas 85,40% 17% 10%
% de mayorías de edad respecto a total de menores 69,50% 2,36% 5,80%
Fuente: elaboración propia a partir de los datos aportados por los servicios de infancia forales
Ante la existencia de un pasaporte que tiene indicios de falsedad o hay dudas sobre la veracidad de los datos, continuamos manifestando que es preferible hacer una solicitud de información a su Consulado o Embajada para que certifique la veracidad del documento y de los datos que contiene. Otra posibilidad sería la petición de aportación al menor de otros certificados relativos a su edad, como es el libro de familia o el certificado de nacimiento o la cédula de identidad. La petición de estos documentos es muy habitual en los casos de menores indocumentados, ya que son documentos que se necesitan para expedir el pasaporte, en los casos en los que no dispone del mismo.
En relación con este tema, por otra parte, esta institución ha trasladado su preocupación por la situación de indefensión en que se deja a las personas a las que se cesa la tutela en base al decreto de fiscalía por el que se determina su mayoría de edad, pero tiene pasaporte en el que se indica que es menor de edad.
El pasaporte es un documento de identificación válido, siempre que no exista una resolución judicial señalando lo contrario, fundamental ante cualquier Administración Pública. El hecho de que para la Fiscalía no tenga validez en el proceso de determinación de la edad no implica que sea un documento falso o inválido, cuestión para la que se requeriría tramitar el correspondiente procedimiento penal. Por ello, se plantea la paradoja de que para la Fiscalía esta persona ha sido declarada mayor de edad, pero para otras administraciones públicas continúa siendo menor de edad, como lo atestigua su pasaporte, que no ha sido declarado falso. Por ejemplo, estas personas no van a poder solicitar ninguna autorización de residencia ante el Ministerio de Interior porque para presentar una solicitud de autorización de residencia tiene que aportar el pasaporte y, en este caso, el pasaporte corresponde a una persona menor de edad. Tampoco tendría capacidad de obrar plena para realizar negocios jurídicos con eficacia o para hacer cualquier otra solicitud ante la Administración.
El documento que identifica a la persona extranjera es el pasaporte y la única autoridad que puede expedir un nuevo documento es la de su país de origen. Si esa Administración mantiene que la edad correcta es la que consta en el pasaporte, no podría disponer de un documento identificativo como persona mayor de edad. Por ello, y como hemos señalado anteriormente, consideramos que es la autoridad del país de origen la que debería certificar la realidad de los datos que constan en el pasaporte.
A lo largo de 2012 se han recibido un importante número de quejas de jóvenes extranjeros no acompañados que, tras haber estado acogidos durante períodos de tiempo en general cortos en recursos residenciales para menores en desprotección, se encontraban con especiales dificultades a su salida.
Uno de los motivos de las queja se refería a la no entrega de documentación señalando el cese de la tutela, contando sólo con el decreto de fiscalía que señalaba su mayoría de edad. La realidad es que la Diputación Foral de Álava les venía entregando la orden foral en la que se señalaba el cese del acogimiento residencial en virtud del decreto de fiscalía que declaraba su mayoría de edad, orden en la que no se citaba que dicha resolución es ya recurrible. Trasladamos esta información a los jóvenes, orientándoles a recurrir la anterior resolución ante el Juzgado de Familia de Vitoria-Gasteiz, para lo que debían acudir al Servicio de Orientación Jurídica a fin de solicitar el nombramiento de un abogado y procurador de oficio y el beneficio de justicia gratuita.
En todo caso, nos dirigimos a la Diputación Foral de Álava con el objeto de trasladarle la necesidad de que la resolución administrativa que decide el cese del acogimiento residencial también incorpore la comunicación anteriormente mencionada y añada que es recurrible, así como el plazo y Juzgado ante el que debe dirigirse. Porque, como ya se viene diciendo, en opinión de esta institución en estos casos debe dictarse resolución del cese de tutela que tenga como motivo el decreto de determinación de edad de la Fiscalía. Dicha resolución debe ser debidamente notificada y contener, tanto los motivos por los que se acuerda el cese, como el recurso que cabe interponer frente a ella.
Un segundo motivo de las quejas se refería a la negativa de la Diputación Foral de Álava de la emisión de recomendación para la solicitud de autorización de residencia por circunstancias excepcionales, tras haber estado acogido en recursos residenciales de infancia en desprotección durante un corto espacio de tiempo, tiempo en el que no había obtenido su permiso de residencia. Se daba incluso algún caso en el que en la documentación se refería a un adecuado aprovechamiento del programa de trabajo del centro, pero se negaba la recomendación porque el tiempo de estancia era insuficiente.
A este respecto comunicábamos a la administración que, en pos de la garantía de derechos, la administración debe motivar suficientemente cualquier postura que adopte, de manera que la persona pueda ejercer su defensa tomando como base esos motivos conocidos. En opinión de esta institución, el indicador de un tiempo de estancia, por sí solo, no obedece a ninguna previsión legal y genera indefensión. La Administración debe actuar en cumplimiento del principio de legalidad y no cabe una interpretación restrictiva de derechos. Si bien es cierto que el art. 198 del Reglamento dice que el servicio de protección de menores podrá recomendar (esto es, que es potestativo), también lo es que en ningún lugar de este artículo, ni del apartado 3 del artículo 197 al que se remite, está previsto que el tiempo en el que la persona haya estado acogido o tutelado sea el que indique el nivel de aprovechamiento de los recursos formativos.
El tiempo es un dato más, junto a otros como son la asistencia y continuidad de la formación, su esfuerzo por formarse, el rendimiento académico, etc. Abundando en esta idea, hasta puede darse que haya sido acogido durante un largo periodo de tiempo pero que no cumpla la previsión legal porque no ha habido un aprovechamiento. En definitiva, se trata de valorar el esfuerzo realizado, sin que quepa darle otro contenido a la previsión legal.
Es la Delegación o Subdelegación del Gobierno a quien corresponde resolver sobre el procedimiento, para lo que puede contar con información facilitada por el servicio de protección de menores, así como de otros órganos e instituciones (véase sentencia 25/2010 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Donostia-San Sebastián) con el fin último de conocer con mayor precisión “su esfuerzo de integración, la continuidad de la formación o estudios que se estuvieran realizando, así como su incorporación, efectiva o potencial, al mercado de trabajo” (artículo 35.9 de la Ley Orgánica 2/2009). Cobra de este modo una especial importancia el aporte documental y de información que la entidad pública que veló durante un tiempo por su protección y seguridad pueda realizar.
Con todo esto, parecería razonable la emisión por parte del servicio de protección de menores donde estos y estas jóvenes hayan estado acogidos hasta su mayoría de edad de un informe descriptivo de los aspectos citables y más objetivables en una buena parte (por ejemplo, tiempo de permanencia, actividades formativas y de cualquier otro tipo en las que haya participado) y con un posicionamiento final favorable o desfavorable, pero en todos los casos motivado.
Es ésta una práctica que hemos conocido se realiza en los otros dos territorios históricos, que se manifiestan con la información que poseen, más o menos extensa según el caso, dejando a la consideración de la Subdelegación la valoración global de las circunstancias que concurren en esa persona y de su nivel de integración social.
El tercer motivo procedía de las, a su entender, carencias importantes en la atención que el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz les procuraba a la salida de los recursos para infancia en desprotección y tras ser considerados en riesgo grave de exclusión social.
Gracias a la información facilitada, tanto por las propias personas que interpusieron las quejas, como por el Ayuntamiento en respuesta a nuestras solicitudes, supimos que todas estas personas (con alguna excepción, por haber abandonado la ciudad) terminaron siendo atendidas por los servicios sociales municipales en los recursos y con los programas/servicios que tiene dispuestos para las personas que se encuentran en situación o riesgo de exclusión social, lo que valoramos como positivo.
A pesar de ello, aprovechamos aquel momento para señalar las que, desde nuestra perspectiva, se dibujan como carencias o elementos endebles en el apoyo que consideramos imprescindible, a las personas en situación de especial vulnerabilidad social y con las que, como venimos reiterando en todos nuestros informes, se ha de proceder con especial sensibilidad. Sobre todo por tratarse de personas jóvenes que requieren de un acompañamiento en el proceso de adquirir la autonomía: una respuesta adecuada en un momento de enorme vulnerabilidad como es el paso a ser personas adultas va a influir enormemente en las posibilidades de inclusión social. En este caso se añade, además, que tienen que integrarse en una cultura y una sociedad con una estructura social y administrativa diferente a la de su país de origen.
Así, desde hace tiempo venimos insistiendo en la necesidad de fortalecer los programas de salida y emancipación, refiriéndonos claramente a programas de autonomía progresiva para adolescentes y jóvenes que no cuentan con recursos propios suficientes, con apoyos o personas adultas de referencia. Se puede dar el caso, y de hecho se da, de periodos más o menos largos en los que se ha venido avanzando en objetivos de integración, que quedan comprometidos y/o en riesgo por: un cambio de estatus administrativo (cumplir 18 años y pasar de ser menor objeto de protección –dependiente de personas adultas- a ser adulto autónomo capaz de administrar su vida con recursos y criterio); un cambio en las circunstancias o contingencias de necesidad que lleva aparejado unos departamentos, instituciones u organizaciones proveedoras distintos; etc.
Esto supone trabajar con un plan individualizado de salida que se habrá de dar en todos los casos, con independencia del tiempo de permanencia previa y de cuestiones relativas a la edad que pueden estar en discusión al encontrarse recurridas en vía judicial. Es cierto que el trabajo realizado hasta ese momento en el programa de origen (y, por tanto, el tiempo de estancia) tiene su relevancia, pero la “personalización” del plan atenderá precisamente a las necesidades y características particulares de cada persona.
Y requiere ineludiblemente de la coordinación y el trabajo en colaboración de recursos, servicios, departamentos e instituciones. Sólo así se podrá garantizar el “continuo de atención” e impedir que un funcionamiento excesivamente sectorial y departamentalizado trunque, demore u obstaculice los procesos de autonomía e integración social de estos jóvenes. La participación de profesionales, tanto del programa del que parte, como de aquel o aquellos previstos para su continuidad es imprescindible para garantizar el alojamiento, la manutención y la cobertura del resto de necesidades básicas de la persona sin ningún tipo de interrupción temporal.
Y para garantizar la cobertura de necesidades básicas, alojamiento y manutención en este marco de progresiva asunción de la autonomía personal, es imprescindible contar con un mínimo de recursos económicos que cubran el coste “de mercado” de un alojamiento, de la alimentación, así como de ropa, medicinas, material escolar o laboral, transporte al centro educativo o de trabajo… Existen referencias en la Comunidad Autónoma Vasca que pueden orientar en el establecimiento de este mínimo (la Renta de Garantía de Ingresos, sin ir más lejos) y por debajo de las cuales es difícil imaginar la posibilidad de una vida digna. Por otro lado, la cuantía de estos recursos económicos mínimos tiene un gran impacto en la situación administrativa de estos y estas jóvenes. Nos referimos concretamente a la posibilidad de renovar (o no) su autorización de residencia o de acceder a ésta por circunstancias excepcionales. Una minoración de los recursos económicos por debajo de los indicadores exigidos (IPREM) en un momento crucial de renovación o acceso a la autorización de residencia, sitúa a la persona de nuevo en situación de irregularidad administrativa y “en la casilla de salida”, dando al traste con todos los avances alcanzados hasta ese momento en el proceso de integración social y en la consolidación de su proyecto migratorio. No tiene sentido que el apoyo recibido hasta ese momento se vuelva inoperante por no poder renovar la autorización de residencia, lo que les impide acceder a un empleo.
La forma en la que se reciben estos recursos tampoco es indiferente, ni desde la óptica estrictamente económica, ni desde la educativa. A diferencia de etapas anteriores, los jóvenes que ya no tienen alojamiento colectivo han pasado de recibir una asignación mensual de 625 € a 325 € más un vale de comedor social valorado en 300 €. Esto supone que con 325 € han de hacer frente al pago del alquiler de habitaciones (que en Vitoria-Gasteiz en rara ocasión baja de 250 €) y con el resto, a todos los demás gastos de ropa, medicinas, transporte, material escolar o laboral… a nuestro juicio totalmente insuficiente. Desde la perspectiva educativa, avanzar en el proceso de autonomía personal requiere ir tomando progresivamente decisiones desde la libertad personal de elección, para lo que resulta imprescindible ir afrontando situaciones que le coloquen en la tesitura de decidir, planificar, priorizar, organizarse…. Garantizar la manutención sólo vía comedor social no contribuye a esta progresiva autonomía, además de incorporar otros perjuicios para las personas, también señalados en informes precedentes de esta institución, que tienen que ver con la imposibilidad de conciliar los horarios del comedor con horarios formativos y laborales.
Junto a los recursos económicos mínimos referidos, otro elemento fundamental en el proceso de crecimiento personal e integración social de estos jóvenes es la capacitación, tanto personal como profesional y social. Es imprescindible, en este sentido, facilitar el acceso a las competencias lingüísticas suficientes y a la cualificación profesional, que deberán tener en cuenta las características particulares de estos jóvenes y adaptar sus ritmos y formatos de la misma manera que se atiende al resto de situaciones de diversidad en el ámbito educativo. La eliminación o reducción de los programas de socio-educativos y formativos en los que venían participando, junto a otros, estos jóvenes (véase lo relatado en el apartado 2.2.2.1. Educación sobre la disolución del Consorcio para la Educación Compensatoria y Formación Ocupacional de Vitoria-Gasteiz) no parece caminar en este sentido y es un nuevo obstáculo en la senda de la integración.
Por último, no podemos dejar de reclamar el acompañamiento estable y referencial durante el proceso. La intensidad del acompañamiento sigue una lógica decreciente, aunque no siempre la vida transcurre de manera tan lineal y se puedan dar momentos que requieran apoyos más intensos que los precedentes. En esta tarea es sumamente interesante la colaboración con el tejido social, porque estar integrado socialmente tiene que ver también con tener vínculos y relaciones sólidas con la comunidad, función para la que las organizaciones sociales están mucho mejor dotadas –por naturaleza- que la administración. Trabajar en la misma dirección sólo traerá beneficios a las personas.
Un último grupo de quejas vuelve sobre una cuestión que, en materia de personas extranjeras, es más que recurrente: el empadronamiento. La realidad está siendo que la obligación de las diputaciones forales (que, recordemos, son las que tutelan) de documentar a estos menores se suele demorar en el tiempo por la necesidad de cumplir los requisitos que los consulados o embajadas exigen a sus nacionales. Esto, en ocasiones, ha supuesto un obstáculo para su inscripción en el padrón municipal, capital para la vida de las personas en la medida en que es puerta de entrada para el ejercicio de derechos (educación, sanidad, participación social…) y para sus relaciones con las administraciones públicas.
A esta problemática vino a responder la Recomendación General del Ararteko 5/2011, de 17 de octubre, en la que, estudiada la normativa que regula la inscripción en el padrón y la práctica diversa de los ayuntamientos, se invitaba de manera general a éstos a incorporar aquellas prácticas que interpreten la normativa de aplicación en el sentido más favorable a los intereses de las personas y a elaborar un protocolo de actuación (en diálogo con su Diputación) que tenga en cuenta las obligaciones que tienen las administraciones públicas en materia de infancia, que no pueden obviarse porque el menor no esté documentado, ni porque haya más menores que plazas concertadas en un momento dado.
Transcurrido algo más de un año desde la difusión de la recomendación, constatamos que permanecen las dificultades en unos pocos municipios vizcaínos y tampoco en todas las ocasiones, por lo que tenemos intención de ponernos en contacto en breve para solventar en cada caso concreto los obstáculos existentes.
En la primera mitad del año llegaron también a esta institución quejas referidas a una supuesta negativa por parte del ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz a empadronar en los recursos residenciales para personas en exclusión social a cerca de una docena de jóvenes extranjeros, tras haber abandonado los recursos de protección de menores. Puestos en contacto con el servicio municipal se constató que el protocolo de empadronamiento se estaba cumpliendo adecuadamente y que las quejas se habían interpuesto en el período de tramitación administrativa, por lo que al término del plazo establecido en el protocolo municipal las personas se encontraban ya debidamente empadronadas.
Como cierre de este apartado referido a la atención a los menores extranjeros no acompañados, no vamos a referir al proceso de elaboración del protocolo de acogida de urgencia para menores extranjeros no acompañados previsto en la disposición adicional sexta del Decreto 131/2008, regulador de los recursos de acogimiento residencial. La Dirección de Inmigración y gestión de la diversidad del Gobierno Vasco nos ha mantenido informados de los avances que se han ido produciendo en esta materia y que aún no han alcanzado el grado de consenso suficiente como para proceder a su aprobación. No obstante, parece que nos encontramos ya en la antesala del acuerdo, al que esperamos asistir en 2013, y en unos términos acordes con la posición reiteradamente expuesta por esta institución en años anteriores.

References: artículo 14
 artículo 109
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 197