Source: http://www.dgsi.pt/pgrp.nsf/6be0039071f61a61802568c000407128/79fae8846da89f3d80256cca004e5da4?OpenDocument
Timestamp: 2019-10-15 11:56:12+00:00

Document:
Nº Convencional: PGRP00002232
Parecer: P000122003
Nº do Documento: PPA27022003001200
Descritores: INSTITUTO DE SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL
SUBSCRITOR DA CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES
Pedido: 02/06/2003
Data de Distribuição: 02/07/2003
Relator: FERNANDA MAÇAS
Data da Votação: 02/27/2003
Entidades do Departamento 1: MIN DA SEGURANÇA SOCIAL E DO TRABALHO
Data da Posição 1: 04/10/2003
Data do Jornal Oficial: 05-08-2004
Nº do Jornal Oficial: 183
Nº da Página do Jornal Oficial: 11823
Indicação 3: MINISTRO DA SEGURANÇA SOCIAL E DO TRABALHO NÃO HOMOLOGOU O PARECER - 16-07-2004
Área Temática: DIR CONST* DIR FUND/ DIR ADM* ADM PUBL/ DIR SEG SOC
Ref. Pareceres: P000281989
P000661995
P000081998
P000531999
P001832001
P005152001
Legislação: CONST76 ART1 ART2 ART63 N1 N2 N3 ART269; LC 1 DE 12/12/2001 ; DL 45-A DE 22/03/2000; DL 316-A DE 07/12/2000 ART1; ART2; ART4 N1 N2 N3 N5; ART5; ART6 N2 N3; ART31; ART37 N1; ART38 N1 N4-; ART39 N1 N2; ART40 N1 N2 N3 N4 N5 N6 A) B) N7 N8 ; RECT 16-X DE 30/12/2000; DESP CONJ 540 DE 18/06/2001 ; DL 535 DE 13/12/1999 ; L 17 DE 08/08/2000 ART24 ART110; L 32 DE 20/12/2002 ART1 ART4 A) B) C) D) E) ART5 N1 N2 N3 N4 ART6 ART24 ART27 ART28 N1 ART29 ART30 ART45 N1 N2 ART47 ART50 N1 ART124 ; DL 498 DE 09/12/1972 ART1 ART2 ART3 ART4 ART5 ART6 ART7 ART139; RECT DE 13/01/1973 ; DL 508 DE 20/09/1975 ; DL 543 DE 31/12/1977 ; DL 191-A DE 25/06/1979 ; DL 75 DE 08/02/1983 ; DL 101 DE 18/02/1983 ; DL 214 DE 25/05/1983 ; DL 182 DE 28/05/1984 ; DL 198 DE 25/06/1985 ; DL 20-A DE 13/02/1986 ; DL 215 DE 29/05/1987 ; L 30-C DE 28/12/1992 ; DL 286 DE 20/08/1993 ; L 75 DE 20/12/1993 ; DL 72 DE 09/03/1994; DL 160 DE 29/06/1994 ; DL 223 DE 09/09/1995 ; DL 28 DE 23/05/1997 ; DL 241 DE 07/08/1998 ; DL 503 DE 20/11/1999 ; DL 32-B DE 30/12/2002 ; DL 8 DE 18/01/2003 ; DL 78 DE 09/03/1994 ART ÚNICO N1 N2 N3; DL 327 DE 08/08/1985 ; DL 321 DE 22/09/1988 ; PORT 1 DE 02/01/1989 ; DL 277 DE 10/08/1993 ART1 N1 ; L 114 DE 30/12/1988 ART56 N1; L 101 DE 29/12/1989 ART 53 ; L 65 DE 28/12/1990 ART53 ; DN 61 DE 22/09/1995 ; DL 370 DE 17/10/1988 ART3 ; PORT 118 DE 17/02/1989 N1 ; DESP CONJ 38 DE 28/10/2000 ART41; DL 41-A DE 09/02/1999 ART26 N2 N3 ; DL 227 DE 30/10/2002 ART10 N2 ; DL 242 DE 18/09/1997 ART37 N3 ; DL 243 DE 18/09/1997 ART35 N3 ; DL 244 DE 18/09/1997 ART36 N3 ; DL 245 DE 18/09/1997 ART33 N3 ; DL 88 DE 03/04/1998 ART36 N3 ; DL 408 DE 21/12/1998 ART33 N3 ; DL 104 DE 29/03/2001 ART43 N2 ; DL 156 DE 11/05/2001 ART30 N2 ; DL 376 DE 21/09/1999 ART28 N2 ; DL 464 DE 09/12/1982 ART9 ; DL 100 DE 31/03/1999 ; DL 427 DE 07/12/1989 ART27 ; DL 103 DE 29/03/2001 ART43 N2
Jurisprudência: AC TC 39/84, IN AC TC 3.º VOL.
AC TC 509 DE 12/02/2003, IN DR I SÉRIE, N.º 36
Conclusões: 1ª. As pessoas colectivas de direito público dotadas de autonomia administrativa e financeira, na qualidade de entidades empregadoras, encontram-se obrigadas a contribuir para o sistema previdencial gerido pela Caixa Geral de Aposentações relativamente aos seus trabalhadores abrangidos pelo regime de protecção social da função pública, nos casos legalmente previstos.
2ª. O Instituto de Solidariedade e Segurança Social, pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira, encontra-se obrigado a contribuir para o sistema de protecção social da função pública, em relação a todos os seus trabalhadores que sejam subscritores da Caixa Geral de Aposentações, com uma importância mensal igual à das quotas pagas por esses trabalhadores, nos termos do disposto nos nºs 5 e 8 dos Estatutos aprovados pelo Decreto-Lei nº 316-A/2000, de 7 de Dezembro.
Senhora Ministra de Estado e das Finanças,
Senhor Ministro da Segurança Social e do Trabalho,
Foi solicitada a emissão de parecer urgente pelo Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre a divergência existente entre a Caixa Geral de Aposentações (CGA), o Instituto de Solidariedade e Segurança Social (ISSS) e o Ministério da Segurança Social e do Trabalho, sobre o sentido e alcance do preceito constante do nº 8 do artigo 40º dos Estatutos do ISSS, quando refere que “O ISSS contribui, em qualquer caso, para o financiamento da CGA com uma importância mensal de montante igual ao das quotas pagas por esses trabalhadores.”
A CGA sustenta que resulta da mencionada norma que o “ISSS se encontra obrigado a contribuir para o financiamento do sistema de protecção social do funcionalismo público em matéria de pensões relativamente a todos os subscritores da CGA que se encontrem ao seu serviço, independentemente da forma que a vinculação daqueles ao ISSS revista, considerando ainda que «a contribuição é, invariavelmente, de montante igual ao das quotas pagas pelos trabalhadores em causa».”
Esta posição é também sufragada pelo Ministério das Finanças.
O ISSS entende que a referida norma implica que “só relativamente aos trabalhadores que exerçam funções no quadro específico, isto é, dirigentes, chefias, assessorias especializadas e situações análogas, desde que abrangidas pelo regime de protecção social da função pública, é devida pelo ISSS, comparticipação de quantia igual à das quotas pagas por esses trabalhadores.”
Para o Ministério da Segurança Social e do Trabalho, “a norma em análise deve ser interpretada no sentido segundo o qual a obrigação contributiva do ISSS, para financiamento da CGA, prevista no nº 8 do artigo 40º dos Estatutos do ISSS recai apenas sobre as seguintes categorias de trabalhadores: (i) os subscritores da CGA que, com prejuízo do seu lugar de origem, exerçam funções no ISSS, ou seja, apenas o pessoal sujeito ao regime da função pública que exerça funções no ISSS com prejuízo do exercício do respectivo lugar de origem seja este no quadro do pessoal da função pública do ISSS ou de outro organismo da Administração Pública; (ii) os subscritores da CGA que, nos termos expostos, requeiram licença sem vencimento de longa duração e exerçam funções no ISSS.”
Cumpre, com a urgência pretendida, emitir parecer.
1. O ISSS foi criado pelo Decreto-Lei nº 45-A/2000, de 22 de Março, diploma que procedeu à alteração da Lei Orgânica do Ministério do Trabalho e da Solidariedade, com o objectivo de agregar as competências e atribuições até então desempenhadas, separadamente, pelos centros regionais de segurança social e pelo Centro Nacional de Pensões.
Subjacente à criação do ISSS pesaram dois objectivos essenciais: “dar maior unidade estratégica ao conjunto do sistema de segurança social e permitir um maior nível de desconcentração de base distrital, utilizando amplamente as novas oportunidades de gestão fornecidas pelos modernos sistemas de informação e informática.”
Nesse sentido, ao ISSS caberá desenvolver de forma integrada, a coordenação dos sistemas de protecção social de cidadania – solidariedade e acção social – de protecção à família e de previdência.
Os centros distritais de solidariedade e segurança social serão a base organizacional e administrativa do sistema, de modo que o desempenho dos referidos sistemas de protecção social seja mais eficiente e célere e mais próximo dos cidadãos[1].
O Decreto-Lei nº 316-A/2000, de 7 de Dezembro[2], veio, no seu artigo 1º, aprovar os Estatutos do ISSS, publicados em anexo ao diploma, e extinguir o Centro Nacional de Pensões e os centros regionais de segurança social (artigo 2º).
O ISSS é definido como “uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com a natureza de instituto público” (artigo 1º dos Estatutos).
O ISSS está sujeito a tutela e superintendência do Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social (artigo 2º dos Estatutos), sendo o seu regime jurídico o de direito público.
O ISSS tem por objecto a gestão das prestações do sistema de solidariedade e segurança social em conformidade com as atribuições do artigo 4º dos Estatutos.
O ISSS desenvolve as suas atribuições e competências através dos seguintes órgãos: o conselho directivo, o conselho consultivo, a comissão fiscalizadora e os conselhos consultivos distritais de solidariedade e segurança social (artigo 5º dos Estatutos).
Os membros do conselho directivo são nomeados por Despacho do Primeiro Ministro, sob proposta do ministro da tutela (nº 2 do artigo 6º dos Estatutos)[3], o mandato tem a duração de três anos, e é-lhes aplicável o estatuto dos gestores públicos (nº 3 do artigo 6º dos Estatutos).
Sobre a gestão patrimonial e financeira do ISSS, diz o artigo 31º dos Estatutos que a mesma se rege pelo “regime jurídico aplicável às instituições de segurança social em tudo o que não for especialmente regulado no presente diploma e no seu regulamento interno.”
A gestão económica e financeira assenta no plano anual e planos plurianuais de actividades, orçamento e relatório e contas anuais, instrumentos que são homologados pelo Ministro do Trabalho e da Solidariedade (artigo 31º dos Estatutos).
Com interesse para a resolução do problema que nos é colocado, importa ainda reter o artigo 4º que, sob a epígrafe “Transição de pessoal”, tem o seguinte conteúdo:
“1- Aos funcionários públicos vinculados aos quadros de pessoal do Centro Nacional de Pensões e dos centros regionais de segurança social é facultada a possibilidade de serem integrados, nos termos e procedimentos do Decreto-Lei nº 535/99, de 13 de Dezembro, nos quadros de pessoal do ISSS abrangidos pelo regime jurídico da função pública, com salvaguarda dos direitos inerentes ao seu lugar de origem, ou, em alternativa, optarem pela passagem ao regime do contrato individual de trabalho.
2- Aos agentes com contrato administrativo de provimento com organismos extintos é facultada a possibilidade de manterem esse vínculo com o ISSS ou, em alternativa, optarem pela passagem ao regime de contrato individual de trabalho.
3- Ao pessoal abrangido pelo regime laboral dos trabalhadores das instituições de previdência é facultada a possibilidade de manterem esse vínculo, com salvaguarda dos direitos inerentes ao seu lugar de origem, ou, em alternativa, de optarem pela passagem ao regime do contrato individual de trabalho.
10- (...).”
2. Centremo-nos agora no teor das disposições dos Estatutos mais directamente implicadas no objecto do parecer.
Segundo o disposto no artigo 37º dos Estatutos, em matéria de pessoal vigora em geral o regime jurídico do contrato individual de trabalho.
Por sua vez, o artigo 38º, que tem por epígrafe “Mobilidade”, dispõe:
“1- Os funcionários do Estado, de institutos públicos e de autarquias locais, assim como os empregados, quadros ou administradores de empresas públicas ou privadas, poderão, mediante acordo prévio dos interessados e das entidades a que estiverem vinculados, desempenhar funções no ISSS, em regime de requisição ou de comissão de serviço por um período de três anos, renovável por iguais períodos, com garantia do lugar de origem e dos direitos nele adquiridos, considerando-se o período de requisição ou de comissão como tempo de serviço prestado nos quadros de que provenham, suportando o ISSS as despesas inerentes.
4- Os funcionários vinculados aos quadros de pessoal, a que se refere o nº 1 do artigo 38º e nº 2 do artigo 39º, podem exercer, no quadro específico do ISSS e no regime de comissão de serviço previsto no nº 1 do presente artigo, cargos dirigentes, funções de secretariado e de assessoria especializada ao conselho directivo e aos directores do CNP e dos centros distritais, nos termos do regulamento interno do ISSS.
5- (...).”
Segundo nº 1 do artigo 39º dos Estatutos, o ISSS dispõe de um quadro específico, para o pessoal contratado ao abrigo do regime jurídico do contrato individual de trabalho, aprovado, por despacho do ministro da tutela.
Nos termos do nº 2, “Os serviços centrais, o CNP, cada um dos serviços regionais e cada um dos centros distritais disporão do seu quadro de pessoal abrangido pelo estatuto da função pública, que serão aprovados por portaria dos Ministros das Finanças e da Solidariedade e da Reforma do Estado e da Administração Pública (...)”.
Em especial sobre o regime de protecção social, rege o artigo 40º, que tem o seguinte conteúdo:
“Artigo 40º
Protecção social do pessoal
1. Os membros do Conselho Directivo e da Comissão de Fiscalização e os directores do centro nacional de pensões e centros distritais ficam sujeitos ao regime de segurança social previsto na legislação que lhes é aplicável.
2. Os trabalhadores do ISSS que não pertençam ao quadro abrangido pelo estatuto da função pública encontram-se submetidos ao regime geral de segurança social, salvo nos casos em que outro regime decorrer da adesão deste Instituto a instrumentos de regulamentação colectiva ou se os trabalhadores, estando inscritos num outro regime de protecção social, pretendam e possam legalmente optar pela sua manutenção.
3. O pessoal a exercer funções no ISSS em regime de comissão de serviço, de destacamento ou requisição mantém o regime de protecção social inerente ao seu quadro de origem.
4. Os trabalhadores do ISSS abrangidos pelo estatuto da função pública continuam sujeitos às normas da função pública, em matéria de protecção social, designadamente no que se refere a aposentação, pensão de sobrevivência, subsídio familiar e ADSE.
5. O ISSS contribuirá para os sistemas de segurança social ou de assistência médica ou medicamentosa a que pertencerem os seus funcionários, segundo os regimes previstos nesses sistemas para as entidades empregadoras.
6. Os subscritores da Caixa Geral de Aposentações (adiante designada por “CGA”) que, com prejuízo do exercício do seu lugar de origem, exerçam funções no ISSS, bem como os que, nos termos do nº 5 do artigo 4º do diploma preambular[4], requeiram licença sem vencimento de longa duração e queiram a continuidade da contagem do tempo para os efeitos de aposentação e sobrevivência, nos termos do nº 3 do artigo 83º do Decreto-Lei nº 100/99, de 31 de Março, com a redacção que lhe foi dada pela Lei nº 117/99, de 11 de Agosto, podem optar, para efeitos das suas contribuições para a CGA e para a ADSE, por efectuar os seus descontos do seguinte modo:
a. Com base na remuneração correspondente ao seu lugar de origem.
b. Com base na remuneração efectivamente auferida no ISSS, com o limite máximo correspondente ao estatuto remuneratório de director-geral da Administração Pública.”
8. O ISSS contribui, em qualquer caso, para o financiamento da CGA com uma importância mensal de montante igual ao das quotas pagas por esses trabalhadores.”
3. A questão que vem posta está precisamente em saber em que medida se encontra o ISSS obrigado a contribuir para o financiamento do sistema de protecção social do funcionalismo público em matéria de pensões ou, mais concretamente, em relação a que trabalhadores sujeitos ao regime da função pública está o ISSS obrigado a contribuir para a CGA.
A resposta exige um excurso ainda que breve sobre o regime de protecção social da função pública e da segurança social.
1. O artigo 63º da Constituição da República[5], inserido no Título III (Direitos e deveres económicos, sociais e culturais), Capítulo II (Direitos e deveres sociais), sob a epígrafe Segurança social e solidariedade, estabelece:
“Artigo 63º
1- Todos têm direito à segurança social.
2- Incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e descentralizado, com a participação das associações sindicais, de outras organizações representativas dos trabalhadores e de associações representativas dos demais beneficiários.
3- O sistema de segurança social protege os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho.
A Lei Constitucional impõe fundamentalmente ao Estado a organização e coordenação de um sistema de segurança social que há-de revestir a característica da universalidade, porque deve cobrir todos os cidadãos. Deve ser integral para acorrer, de um modo geral, a todas as situações em que haja diminuição de meios de subsistência ou de capacidade de trabalho; deve ser unificado do ponto de vista funcional e orgânico de forma a abranger todo o tipo de prestações adequadas a garantir o cidadão em face de situações de auto-–insuficiência ou desemprego; deve ser descentralizado e participado[6].
O direito à segurança social não é directa e imediatamente exigível por cada cidadão, encontrando-se a sua concretização e individualização dependentes da mediação do Estado, em especial do legislador, ao qual se impõe, desde logo, a emissão de legislação adequada à satisfação da imposição constitucional[7].
Como este corpo consultivo já teve oportunidade de ponderar[8], o direito à segurança social é “um típico direito positivo”, e “a principal incumbência do Estado consiste na organização do sistema de segurança social”[9] [10].
Segundo alguma doutrina, o direito à segurança social, na medida em que se afirma como um direito universal, dirigido a todos os cidadãos enquanto tais, independentemente da respectiva situação laboral ou profissional e visando assegurar, mediante uma concepção distributiva da protecção social, um determinado mínimo vital, é encarado como um autêntico direito de cidadania[11] [12].
2. A actual Lei de Bases da Segurança Social, aprovada pela Lei nº 32/2002, de 20 de Dezembro[13], define, dando cumprimento à imposição constitucional, as bases gerais em que assenta o sistema de segurança social, “bem como as atribuições prosseguidas pelas instituições de segurança social e a articulação com entidades particulares de fins análogos” (artigo 1º).
O sistema de segurança social visa prosseguir, segundo o artigo 4º, os objectivos seguintes:
b) Promover a melhoria das condições e dos níveis de protecção e o reforço da respectiva equidade;
d) Proteger as famílias através da compensação de encargos familiares;
e) Promover a eficácia social dos regimes prestacionais e a qualidade da sua gestão, bem como a eficiência e sustentabilidade financeira do sistema.”
De acordo com o artigo 5º, “o sistema de segurança social abrange o sistema público de segurança social, o sistema de acção social e o sistema complementar” (nº 1); “o sistema público de segurança social compreende o subsistema previdencial, o subsistema de solidariedade e o subsistema de protecção familiar” (nº 2); o sistema de acção social é desenvolvido por instituições públicas, designadamente pelas autarquias, e por instituições particulares sem fins lucrativos” (nº 3); “o sistema complementar compreende regimes legais, regimes e esquemas facultativos” (nº 4).
São princípios gerais do sistema o princípio da universalidade, da igualdade, da solidariedade, da equidade social, da diferenciação positiva, da subsidiariedade social, da inserção social, da coesão geracional, do primado da responsabilidade pública, da complementaridade, da unidade, da descentralização, da participação, da eficácia, da conservação dos direitos adquiridos e em formação, da garantia judiciária, e da informação (artigo 6º).
Ao Estado compete “garantir a boa administração do sistema público de segurança social e do sistema de acção social, bem como assegurar uma adequada e eficaz regulação, supervisão prudencial e fiscalização e supervisão do sistema complementar” (artigo 24º).
O subsistema previdencial, assente num princípio de solidariedade de base profissional, visa garantir as prestações pecuniárias substitutivas de rendimentos de trabalho, perdido em consequência da verificação das eventualidades que integram o seu âmbito material: doença; maternidade, paternidade e adopção; desemprego; acidentes de trabalho e doenças profissionais; invalidez; velhice; e morte (artigos 27º e 29º).
Quanto ao âmbito pessoal, “são abrangidos obrigatoriamente pelo subsistema previdencial, na qualidade de beneficiários, os trabalhadores por conta de outrem ou legalmente equiparados, e os trabalhadores independentes” (artigo 28º, nº 1).
O subsistema previdencial tem por base a obrigação legal de contribuir (princípio da contributividade) devendo ser fundamentalmente autofinanciado (artigo 30º).
A obrigação contributiva abrange os beneficiários e, no caso de actividade profissional subordinada, as respectivas entidades empregadoras (artigo 45º, nº 1), sendo que a obrigação contributiva destas se constitui no início do exercício da actividade profissional pelos trabalhadores ao seu serviço (artigo 45º, nº 2).
São as entidades empregadoras as “responsáveis pelo pagamento das contribuições por si devidas e das cotizações correspondentes aos trabalhadores ao seu serviço, devendo descontar, nas remunerações a estes pagas, o valor das cotizações” (artigo 47º).
Quanto à articulação entre o regime de segurança social e o de protecção social da função pública, destaca-se o princípio da tendencial uniformização dos regimes da função pública e do regime geral contributivo consagrado no artigo 124º, com o conteúdo seguinte: “os regimes de protecção social da função pública deverão ser regulamentados por forma a convergir com os regimes de segurança social quanto ao âmbito material, regras de formação de direitos e atribuição das prestações”[14] [15].
3. Vejamos agora em que se traduzem os regimes de protecção social da função pública e qual a sua natureza.
3.1. Como ficou consignado no Parecer nº 36/2002, “o sistema de protecção social da função pública é um sistema complexo, que engloba vários regimes, contributivos e não contributivos, que asseguram de forma sectorial a protecção social dos funcionários e agentes, no conjunto das eventualidades, com excepção do desemprego.”
O sistema comporta fundamentalmente quatro áreas de protecção[16], destacando-se as seguintes :
a) O regime contributivo de protecção previdencial, que é gerido pela Caixa Geral de Aposentações e assegura protecção nas eventualidades velhice, invalidez e morte;
b) O regime contributivo de protecção sanitária, sem prestação directa de cuidados de saúde, que é gerido pela Direcção-–Geral da Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública (ADSE).
O Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro[17], estabelece a obrigatoriedade de inscrição como subscritor da Caixa aos funcionários e agentes que, vinculados a qualquer título, exerçam funções, com subordinação à direcção e disciplina dos respectivos órgãos, na Administração central, regional e local e de outras pessoas colectivas de direito público e recebam ordenado, salário ou outra remuneração susceptível de pagamento de quota (artigos 1º e 6º)[18].
Quanto ao valor das quotas, pode ler-se no Parecer nº 36/2002 que o “Decreto-Lei nº 78/94, de 9 de Março, veio igualizar a situação contributiva dos trabalhadores da função pública com os demais trabalhadores por conta de outrem em matéria de segurança social, fixando a quotização em 10%, «percentagem que, adicionada à vigente para a ADSE, representa uma taxa global de 11%, igual à paga pelos trabalhadores do sector privado» (do preâmbulo)”[19].
O Decreto-Lei nº 78/94 dispõe no seu artigo único:
“1 – Os descontos para a aposentação e para efeito da pensão de sobrevivência, estabelecidos pelo Decreto-Lei n.º 40-A/85, de 11 de Fevereiro, passam a ser, respectivamente, de 7,5% e 2,5%.
2 – As entidades legalmente obrigadas a contribuir para o financiamento do sistema de segurança social da função pública entregarão à Caixa Geral de Aposentações as importâncias correspondentes às que resultam do disposto no número anterior.
3 – O disposto nos números anteriores produz os seus efeitos em simultâneo com as actualizações para 1994 dos vencimentos dos funcionários e agentes da Administração Pública.”
Verifica-se que, em regra, a quota, no valor de 10% (dos quais 7,5% se destinam à aposentação e 2,5% a sobrevivência), impende exclusivamente sobre os subscritores, ou seja, os beneficiários activos.
São também contribuintes entidades empregadoras de direito privado que a título excepcional se encontram abrangidas por este regime, como sejam os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo[20], bem como pessoas colectivas de direito público com autonomia financeira e nos casos legalmente previstos[21].
Note-se porém que, ao contrário do que sucede com os subscritores, as “entidades” apenas são obrigadas a contribuir para o financiamento do sistema de segurança social da função pública quando exista disposição legal expressa nesse sentido, como melhor será analisado mais adiante.
A Caixa Geral de Aposentações é, desde 1929, a entidade responsável pela gestão, em matéria de pensões, do regime de segurança social dos funcionários e agentes que, vinculados a qualquer título, exercem funções de trabalho subordinado na administração central, regional e local e noutras pessoas colectivas de direito público.
O regime jurídico da Caixa Geral de Aposentações consta do Decreto-Lei nº 277/93, de 10 de Agosto, onde a mesma é definida como “uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e com património próprio, que tem por escopo a gestão do regime de segurança social do funcionalismo público em matéria de pensões” (nº 1 do artigo 1º).
A Caixa dispõe de receitas próprias, tradicionalmente constituídas por quotas, em regra obrigatórias, pagas mensalmente pelos subscritores (beneficiários), pelas entidades de direito privado já mencionadas (caso dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo) e, fundamentalmente, por transferências do Orçamento geral do Estado[22] [23].
3.2. Impõe-se tecer algumas considerações sobre a questão do financiamento do regime de protecção previdencial gerido pela CGA.
3.2.1. No início da vigência do Estatuto, as receitas da Caixa assentavam basicamente nas cotizações dos subscritores e na contribuição do Estado[24].
Actualmente é vasto e heterogéneo o conjunto das pessoas colectivas de direito público legalmente obrigadas a contribuir para o financiamento do sistema de protecção social da função pública.
Na verdade, o crescente agravamento do desequilíbrio financeiro da Caixa [25] motivou a procura de soluções alternativas para a questão do seu financiamento (como, aliás, da segurança social em geral).
Num primeiro momento foram adoptadas medidas correctoras de vária ordem, destacando-se a instituição da “contribuição obrigatória das Câmaras Municipais e outros serviços autónomos, na qualidade de entidades patronais”[26].
Com efeito, com vista a alcançar os princípios da universalidade e da proporcionalidade na comparticipação da Administração Pública para o financiamento dos sistemas de aposentação e sobrevivência dos seus funcionários e agentes, a partir da entrada em vigor do Orçamento do Estado para 1989[27], todas as autarquias locais e respectivos serviços municipalizados, bem como todos os serviços e organismos da administração pública regional passaram a contribuir, para a Caixa Geral de Aposentações e para o Montepio dos Servidores do Estado, sem prejuízo das quotizações a cargo daqueles trabalhadores.
A contribuição devida por tais entidades passou a ser fixada em posteriores leis do orçamento, por forma a que progressivamente viesse a igualizar as quotas deduzidas nas remunerações dos respectivos funcionários ou agentes, segundo o estatuído no nº 2 do artigo 56º da Lei nº 114/88 [28].
3.2.2. Por outro lado, nos últimos anos, a fragmentação da Administração Pública[29] levou à criação de entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, actividades administrativas destinadas à realização de fins estaduais, em muitos casos segundo o direito privado.
Esta denominada “fuga” da Administração pública para o direito privado[30] [31] atingiu a própria “privatização do emprego público[32],” através da sistemática substituição do regime jurídico laboral da função pública pelo regime do contrato individual de trabalho.
Têm na verdade proliferado, nos últimos anos, os fenómenos de alteração da forma jurídica de organização das entidades públicas, quer pela transformação de um serviço público (sem personalidade jurídica) num instituto público ou numa empresa pública, quer pela criação ex novo de pessoas colectivas privadas denominadas de mão pública (sociedades de capitais exclusivamente ou maioritariamente públicos), com a consequente alteração do regime jurídico das relações de trabalho.
Com efeito, estas novas realidades jurídicas passaram a conformar as relações de trabalho pela celebração de contratos individuais de trabalho em detrimento do regime jurídico da função pública.
Este movimento, caracterizado pela coexistência nos quadros da mesma pessoa colectiva de trabalhadores sujeitos quer ao regime jurídico do contrato individual de trabalho quer ao regime jurídico da função pública[33], tem sido acompanhado pela imposição às entidades empregadoras da obrigação de contribuírem para o financiamento da Caixa Geral de Aposentações.
A fórmula usualmente seguida na fixação daquela obrigação tem-se efectivado pela via legislativa[34], através da introdução de normas adequadas em diplomas estatutários que instituem novas pessoas jurídicas.
Com efeito, na generalidade dos casos, a obrigação de entidades empregadoras contribuirem para o financiamento da Caixa Geral de Aposentações consta dos respectivos diplomas orgânicos ou estatutários e reporta-se ao seu pessoal abrangido pelo regime de protecção social da função pública[35].
Verifica-se também que o estabelecimento da obrigação aparece normalmente acompanhado da explicitação do seu montante, com menção do princípio da equiparação entre a comparticipação da entidade e as quotas deduzidas nas remunerações do respectivo pessoal.
No Parecer nº 36/2002 refere-se que a técnica seguida pelo legislador para alcançar tal objectivo não é, porém, uniforme.
Com efeito, a técnica legislativa mais generalizada assenta na articulação de duas normas: uma a fixar a obrigação e a outra o montante.
Constitui exemplo desta fórmula legislativa, por exemplo, o artigo 26º dos Estatutos do Instituto de Informática e Estatística da Solidariedade, aprovados pelo Decreto-Lei nº 41-A/99, de 9 de Fevereiro[36], cujo conteúdo é o seguinte:
2 – O IIES contribuirá para os sistemas de segurança social ou de assistência médica ou medicamentosa a que pertencerem os seus funcionários, segundo os regimes previstos nesses sistemas para as entidades empregadoras.
3 – Relativamente aos trabalhadores abrangidos pelo regime de protecção social da função pública, o IIES contribuirá para o financiamento da Caixa Geral de Aposentações com uma importância mensal de montante igual ao das quotas pagas por esses trabalhadores.”
Outras vezes, o legislador segue uma técnica legislativa mais simplificada que assenta numa única norma. Esta norma limita-se a conter uma obrigação genérica de contribuição em relação a todos os “funcionários”, remetendo, quanto ao montante contributivo, para o respectivo regime geral[37] [38].
Neste sentido, veja-se, a título exemplificativo, o artigo 28º, nº 2, do Decreto-Lei nº 376/99, de 21 de Setembro, que criou a Administração-Geral Tributária (AGT), cujo conteúdo é o seguinte:
“A AGT contribuirá para os sistemas de segurança social ou de assistência médica e medicamentosa a que pertencerem os seus funcionários, segundo os regimes previstos nesses sistemas para as entidades empregadoras.”
Adiante-se, desde já, que os Estatutos do ISSS contêm, no nº 5 do artigo 40º, norma de teor idêntico.
Retomando a análise do artigo 28º, nº 2, do Decreto-Lei nº 376/99, cumpre realçar que este corpo consultivo, chamado a pronunciar-se sobre se estaria ou não a AGT, segundo o mencionado preceito, obrigada a contribuir para o financiamento da Caixa Geral de Aposentações, com uma contribuição mensal igual à das quotas pagas pelos seus trabalhadores abrangidos pelo regime de protecção social da função pública, concluiu, no parecer que temos vindo a seguir, em sentido afirmativo.
Para esse efeito ficou consignado, no mencionado parecer, que a expressão “sistemas de segurança social”, constante do nº 2 do artigo 28º do Decreto-Lei nº 376/99, deveria ser interpretada no sentido de abranger tanto o sistema público de protecção social como o sistema de protecção social da função pública, designadamente o regime previdencial gerido pela Caixa Geral de Aposentações.
Em abono desta tese verifica-se que as entidades em cuja orgânica se adopta uma técnica legislativa idêntica à do artigo 28º do Decreto-Lei nº 376/99[39] têm vindo a entregar à CGA quantias iguais às quotas descontadas aos seus trabalhadores sujeitos ao regime de protecção social da função pública.
3.3. Com o Parecer nº 36/2002 podemos, pois, concluir que o regime previdencial da Caixa se apoia hoje financeiramente nas seguintes contribuições :
a) cotizações pagas mensalmente pelos subscritores (beneficiários);
b) transferências do orçamento do Estado;
c) contribuições devidas pelas entidades de direito privado que, a título excepcional, se encontram abrangidas pela instituição (caso dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo);
d) contribuições devidas por pessoas colectivas de direito privado ou de direito público, dotadas de autonomia administrativa e financeira, relativamente aos seus trabalhadores abrangidos pelo regime de protecção social da função pública, nos casos legalmente previstos.
Ficou também demonstrado que, neste último caso, na ausência de uma regra geral aplicável às diversas situações, o legislador tem procedido à imposição pontual e casuística daquela obrigação, nos respectivos diplomas orgânicos ou estatutários, utilizando uma técnica legislativa não uniforme.
A resposta à questão que nos ocupa há-de girar, pois, em torno da interpretação das pertinentes normas dos Estatutos do ISSS, em especial do nº 8 do artigo 40º, tal como vem referenciado no pedido de parecer, cujo conteúdo, recorde-se, é o seguinte:
“O ISSS contribui, em qualquer caso, para o financiamento da CGA com uma importância mensal de montante igual ao das quotas pagas por esses trabalhadores.”
1. Na actividade interpretativa, a letra da lei é o primeiro estádio da interpretação, funcionando simultaneamente como ponto de partida e limite de interpretação[40].
No entanto, “a lei é um ordenamento de relações que mira a satisfazer certas necessidades e deve interpretar-se no sentido que melhor responda a essa finalidade, e portanto em toda a plenitude que assegure tal tutela.”
Por conseguinte, para determinar o alcance de uma lei, o intérprete não pode limitar-se ao “sentido aparente e imediato que resulta da conexão verbal; é indagar com profundeza o pensamento legislativo, descer da superfície verbal ao conceito íntimo que o texto encerra e desenvolvê-lo em todas as direcções possíveis (...). A missão do intérprete é justamente descobrir o conteúdo real da norma jurídica, determinar em toda a amplitude o seu valor, penetrar o mais que é possível (...) na alma do legislador, reconstituir o pensamento legislativo. Só assim a lei realiza a sua força de expansão e representa na vida social uma verdadeira força normativa”[41].
Para esse efeito, na tarefa de fixar o sentido e alcance com que deve valer uma norma jurídica, intervêm, para além do elemento gramatical (o texto, a letra da lei), elementos lógicos, que a doutrina subdivide em elementos de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica [42].
O elemento teleológico consiste na razão de ser da lei (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao elaborar a norma.
Segundo BAPTISTA MACHADO[43], “o conhecimento desse fim, sobretudo quando acompanhado do conhecimento das circunstâncias (políticas, sociais, económicas, morais, etc.) em que a norma foi elaborada ou da conjuntura político-económico-social que motivou a “decisão” legislativa (occasio legis) constitui um subsídio da maior importância para determinar o sentido da norma. Basta lembrar que o esclarecimento da ratio legis nos revela a “valoração” ou ponderação dos diversos interesses que a norma regula e, portanto, o peso relativo desses interesses, a opção entre eles traduzida pela solução que a norma exprime. Sem esquecer ainda que, pela descoberta daquela “racionalidade” que (por vezes inconscientemente) inspirou o legislador na fixação de certo regime jurídico particular, o intérprete se apodera de um ponto de referência que ao mesmo tempo o habilita a definir o exacto alcance da norma e a discriminar outras situações típicas com o mesmo ou com diferente recorte.”
Toda a norma jurídica assenta, pois, em um certo fundamento, em uma certa razão de ser que é a finalidade a que se dirige[44], sendo a ratio legis reveladora da valoração ou ponderação dos diversos interesses que a norma jurídica disciplina.
O elemento sistemático “funda-se na circunstância de que um preceito jurídico não existe por si só, isoladamente, antes se encontrando ligado a vários outros de modo a constituirem todos eles, um sistema”[45].
Assim sendo, se cada preceito jurídico se encontra vinculado a todos os demais, há que confrontá-lo com todos aqueles de que é interdependente, o que pode vir a revelar um nexo de subordinação, uma relação de analogia ou paralelismo (lugares paralelos) ou ainda um certo grau de conexão.
Nomeadamente o recurso aos lugares paralelos pode revestir grande utilidade, pois parte-se do princípio de que dois ou mais casos previstos, quando análogos, devem ter também uma regulamentação idêntica. Sucede com frequência que num desses casos a fórmula legislativa emerge mais clara e explícita, pelo que, em homenagem à coerência de todo o sistema jurídico, a interpretação deve realizar-se recorrendo à norma mais clara para fixar o sentido da norma mais ambígua, supondo-se que o legislador sendo coerente consigo mesmo, terá querido consagrar soluções semelhantes para casos semelhantes[46].
2. Por tudo o que vai exposto, uma correcta interpretação da norma em causa exige que se comece por perceber qual o regime jurídico laboral dos seus trabalhadores e respectivo sistema de protecção social.
Especificamente quanto aos regimes jurídico-laborais existentes no ISSS, podemos traçar o quadro que se segue.
Os membros do conselho directivo ficam subordinados ao estatuto dos gestores públicos, aprovado pelo Decreto-Lei nº 464/82, de 9 de Dezembro (artigo 9º daquele Decreto-Lei), encontrando-se sujeitos ao regime de segurança social previsto na legislação que lhes é aplicável (artigo 40º , nº 1, dos Estatutos) .
O pessoal rege-se, na generalidade, pelo regime do contrato individual de trabalho[47], para o qual o ISSS disporá de quadro específico; e encontra-se submetido ao regime geral de segurança social.
Além disso, existe pessoal que continua abrangido pelo estatuto da função pública.
Trata-se dos trabalhadores vinculados aos anteriores quadros de pessoal do Centro Nacional de Pensões e dos centros regionais de segurança social que transitaram para o ISSS e não optaram pelo regime do contrato individual de trabalho[48]. Tais trabalhadores continuam sujeitos às normas da função pública, em matéria de protecção social, designadamente no que se refere a aposentação, pensão de sobrevivência, subsídio familiar e ADSE (artigo 40º, nº 4, dos Estatutos).
Finalmente existem trabalhadores em regime de comissão de serviço, de destacamento ou requisição, que mantêm o regime de protecção social inerente ao lugar de origem (artigo 40º, nº 3, dos Estatutos).
O ISSS pode ainda dispor de trabalhadores abrangidos pelo regime jurídico laboral das instituições de previdência, que será afecto a um quadro específico adequado aos efectivos existentes nessa situação. Estes trabalhadores gozam igualmente da faculdade de opção pelo regime do contrato individual de trabalho[49].
Centrando a nossa análise no artigo 40º dos Estatutos, podemos desta forma subsumir o pessoal afecto ao ISSS sujeito ao regime da função pública fundamentalmente em duas categorias:
- numa primeira categoria podemos inscrever o pessoal que não optou pelo regime jurídico do contrato individual de trabalho.
- numa segunda categoria abranger o pessoal a exercer funções no ISSS em regime de comissão de serviço, de destacamento ou requisição, que tem um lugar de origem num dos organismos da Administração Pública.
3. A questão central que se coloca é a de saber se estará o ISSS obrigado a contribuir para a CGA em relação a todos os trabalhadores sujeitos ao regime da função pública ou se, pelo contrário, tal obrigação se restringe aos funcionários na situação prevista no nº 6 do artigo 40º dos Estatutos.
3.1.O mencionado preceito refere-se aos subscritores da CGA que, com prejuízo do exercício do seu lugar de origem, exerçam funções no ISSS, bem como os que, nos termos do nº 5 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 316-A/2000, requeiram a continuidade da contagem de tempo para efeitos de aposentação e sobrevivência nos termos do Decreto-Lei nº 100/99.
Adiante-se desde já que uma eventual tese da restrição da obrigação contributiva do ISSS em relação ao pessoal mencionado no nº 6 do artigo 40º dos Estatutos carece de fundamento, como passamos a demonstrar.
Em primeiro lugar, o nº 6 do artigo 40º dos Estatutos não tem vocação para determinar o âmbito da obrigação contributiva do ISSS em relação à CGA.
O preceito refere-se, como vimos, a duas categorias de trabalhadores que se encontram numa situação especial, diferente da que caracteriza a generalidade.
Com efeito, os trabalhadores que se encontram em comissão de serviço auferem, no ISSS, remuneração diferente e em princípio superior à correspondente ao lugar de origem[50].
Os trabalhadores que se encontram em situação de licença de longa duração não auferem do ISSS qualquer remuneração.
Torna-se, por conseguinte necessário determinar, tanto para uns como para outros, qual a remuneração que há-de servir de referência ao cálculo das contribuições para a CGA.
O preceito tem como objectivo fornecer uma base, ao mesmo tempo que faculta aos trabalhadores em causa a possibilidade de escolherem efectuar descontos tendo por base a remuneração correspondente ao lugar de origem ou a remuneração efectivamente auferida no ISSS[51].
Assim sendo, não faz qualquer sentido interpretar a expressão “esses trabalhadores“, a que se refere a parte final do nº 8 do artigo 40º dos Estatutos, como sendo especialmente dirigida aos trabalhadores referenciados no nº 6.
Que assim é, resulta ainda de forma inequívoca do facto de tal norma constituir, pelo menos na parte final, reprodução integral de outras constantes de leis orgânicas ou estatutárias atrás referenciadas[52].
Em todas essas normas, o sentido da expressão “esses trabalhadores” tem o mesmo e único referente: os trabalhadores abrangidos pelo regime de protecção social da função pública e subscritores da CGA[53].
Além do mais, não se descortina fundamento material bastante para isentar o ISSS de contribuir para o financiamento da CGA em relação a trabalhadores que se encontram sujeitos ao mesmo regime jurídico, ou seja, que são igualmente funcionários públicos e subscritores da CGA[54]
3.2. Em segundo lugar, note-se que também do nº 8 do artigo 40º dos Estatutos não pode extrair-se a consagração de uma obrigação geral contributiva do ISSS em relação à CGA.
O mencionado preceito limita-se a receber o critério geral enunciado no artigo único, nº 2, do Decreto-Lei nº 78/94, no que se refere ao montante a que se encontram obrigadas as entidades empregadoras a contribuir para o financiamento da CGA.
Recorde-se que, segundo o referido preceito, as entidades legalmente obrigadas a contribuir para o financiamento do sistema de segurança social da função pública entregarão à CGA importâncias iguais às que são devidas pelos subscritores.
Estabelecida a obrigatoriedade legal de uma entidade empregadora contribuir para o financiamento do sistema de segurança social da função pública, torna-se desnecessário, em bom rigor, a fixação do montante legal da contribuição, uma vez que este se encontra genericamente pré-determinado.
Ou seja, a norma, encarada de forma isolada, seria perfeitamente dispensável.
Vimos, no entanto, tratar-se de uma técnica legislativa seguida em muitos dos lugares paralelos atrás recenseados[55].
Verifica-se que o legislador, em muitas situações, estabelece não só a obrigação de as entidades empregadoras contribuírem para o financiamento da Caixa como o quantum dessa obrigação.
Assim sendo, o preceito em análise poderá fazer algum sentido se interpretado em conexão com uma norma que estabeleça a obrigatoriedade legal do ISSS contribuir para o financiamento da CGA.
3.3. Essa norma vamos encontrá-la no nº 5 do artigo 40º, cujo conteúdo, é o seguinte:
“O ISSS contribuirá para os sistemas de segurança social ou de assistência médica ou medicamentosa a que pertencerem os seus funcionários, segundo os regimes previstos nesses sistemas para as entidades empregadoras.”
Retira-se do primeiro segmento do preceito, ao estabelecer que “o ISSS contribuirá para os sistemas de segurança social ou de assistência médica ou medicamentosa a que pertencerem os seus funcionários (...)”, uma obrigação genérica de o ISSS contribuir para os sistemas de segurança social ou de assistência médica e medicamentosa de todos os seus trabalhadores qualquer que seja o sistema de protecção social.
Com efeito, tal como ficou consignado no Parecer nº 36/2002, “a expressão sistemas de segurança social, pelo seu teor literal, pelo seu carácter abrangente e pela conexão ou relação de pertença feita com os seus funcionários, abrange tanto o sistema público de protecção social como o sistema de protecção social da função pública, designadamente o regime previdencial da Caixa Geral de Aposentações.”
Por outro lado, a expressão seus “funcionários” não pode ser entendida num sentido restrito enquanto trabalhadores da função pública que integram o quadro de um organismo ou serviço[56].
A coexistência no ISSS de regimes laborais diferenciados associada ao facto de se usar apenas a expressão “funcionários” e não “funcionários públicos”, leva-nos a propender para defender que o preceito se dirige a todos os “trabalhadores”[57], independentemente do regime jurídico-laboral que os ligue ao ISSS.
Podemos até adiantar que uma dimensão da utilidade do nº 5 do artigo 40º reside precisamente na imposição da obrigação de o ISSS contribuir para o sistema de protecção previdencial gerido pela CGA, em relação aos seus trabalhadores abrangidos pelo regime de protecção social da função pública, uma vez que tal obrigação, em relação ao sistema geral de segurança social e relativa aos trabalhadores abrangidos pelo contrato individual de trabalho já resultava do artigo 45º, nº 1, da Lei nº 32/2002.
Este entendimento é o que melhor corresponde ao movimento que referimos atrás no sentido da generalização da obrigatoriedade de as entidades empregadoras públicas contribuírem, quanto aos seus funcionários e agentes, para o financiamento da CGA.
Movimento que encontra a sua razão de ser no propósito do legislador de reforçar a sustentabilidade financeira dos sistemas de segurança social, em homenagem aos princípios da contributividade e da universalidade.
No segundo segmento estabelece-se o critério de contribuição, mediante a remissão para os regimes previstos nesses sistemas para as entidades empregadoras.
Já vimos que este segundo segmento dispensaria, pelo menos, o segundo segmento da norma do nº 8 do artigo 40º, o que significa que o legislador utilizou aqui, novamente, talvez mais por preocupação de certeza do que por inércia[58], uma técnica que apesar de tudo encontra paralelo nos muitos exemplos atrás referenciados.
Sempre se dirá, no entanto, que o primeiro segmento da norma, quando refere “o ISSS contribui em qualquer caso” ganha significado lido em conexão com o primeiro segmento do nº 5 do artigo 40º, segundo a interpretação atrás explicitada.
Com efeito, dirigindo-se o preceito a explicitar o critério da contribuição referente aos subscritores da CGA, a expressão “em qualquer caso,” significará, neste contexto, que o ISSS contribuirá “qualquer que seja a situação desses subscritores, para o financiamento da CGA.
3.4. Por tudo quanto é exposto, concluímos, em suma, que o ISSS se encontra obrigado a contribuir para o sistema de protecção social da função pública, em relação a todos os seus trabalhadores que sejam subscritores da CGA, com uma importância mensal igual à das quotas pagas por esses trabalhadores, nos termos das disposições conjugadas constantes dos nºs 5 e 8 do artigo 40º dos Estatutos.
O entendimento a que se chegou sobre o sentido e alcance dos nºs 8 e 5 do artigo 40º dos Estatutos, é o mais razoável e aquele que melhor eficácia prática lhes atribui, considerando os elementos literal, lógico-racional e lugares paralelos fornecidos pelas soluções legislativas referenciadas no texto.
1ª. As pessoas colectivas de direito público dotadas de autonomia administrativa e financeira, na qualidade de entidades empregadoras, encontram-se obrigadas a contribuir para o sistema previdencial gerido pela Caixa Geral de Aposentações relativamente aos seus trabalhadores abrangidos pelo regime de protecção social da função pública, nos casos legalmente previstos.
[1]) Cfr. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 316-A/ 2000.
[2]) Diploma rectificado por Declaração de Rectificação nº 16-X/2000, Diário da República, I Série-A, nº 300, de 30 de Dezembro de 2000.
[3]) Cfr. Despacho conjunto nº 540/2001, Diário da República, II Série nº 139, de 18 de Junho de 2001.
[4]) Afigura-se que a remissão só faz sentido se respeitar ao artigo 5º, nº 1.
[5]) Cuja anterior redacção foi mantida pela Lei Constitucional nº 1/2001, de 12 de Dezembro (5ª revisão).
[6]) Cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 1993, pp. 338/9.
[7]) No entanto, “a partir do momento em que o Estado cumpre (total ou parcialmente) as tarefas constitucionalmente impostas para realizar um direito social, o respeito constitucional deste deixa de constituir (ou deixa de constituir apenas) numa obrigação positiva para se transformar ou passar também a ser uma obrigação negativa. O Estado, que estava obrigado a actuar para dar satisfação ao direito social, passa a estar obrigado a abster-se de atentar contra a realização dada ao direito social”, cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 39/84 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 3º vol., p. 95), jurisprudência reiterada no Acórdão nº 509/2002, Diário da República, I Série-A, nº 36, de 12 de Fevereiro, de 2003. Sobre a eficácia jurídico-constitucional dos “direitos sociais”, cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituição, Coimbra Editora, Coimbra, 1991, pp.130 ss.; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 6ª ed., Almedina, Coimbra, 2002, pp. 477 ss.; VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 2ª ed., Almedina, Coimbra, 2001, pp. 379 ss.
[8]) Seguimos de perto o Parecer nº 36/2002, de 31 de Janeiro de 2002. Para uma visão geral sobre a evolução histórica e o quadro actual do sistema de segurança social, cfr. o Parecer do Conselho Consultivo nº 183/2001, de 28 de Fevereiro de 2002, pontos III-IV e, mais recentemente, o Parecer nº 1/2003, de 13 de Fevereiro de 2003. Sobre o tema ver também os pareceres do Conselho Consultivo nºs 58/91, de 28 de Fevereiro de 1992 (Diário da República, II Série, nº 218, de 21 de Setembro de 1992), 448/200 de 14 de Março de 2002.
[9]) Cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, ob. cit., p. 338.
[10]) Para uma visão geral sobre a evolução histórica e o quadro actual do sistema de segurança social, cfr. Comissão do Livro Branco da Segurança Social, Livro Branco da Segurança Social, Versão final, Janeiro 98, pp. 54 ss.
[11]) Cfr. NAZARÉ DA COSTA CABRAL, “A Nova Lei de Bases do Sistema de Solidariedade e Segurança Social (Enquadramento e inovações a nível do financiamento)”, em Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, vol. II, Coimbra Editora, 2001, pp. 86/87. A autora referia-se em especial ao subsistema de “Protecção Social de Cidadania”, consagrado no artigo 24º da anterior Lei de Bases da Segurança Social, a Lei nº 17/2000, dado que “abrangendo a generalidade dos cidadãos, visa assegurar direitos básicos e a igualdade de oportunidades, o direito a mínimos vitais dos cidadãos em situação de carência económica e bem assim a prevenção das situações de pobreza e de exclusão, com vista à promoção do bem-estar e coesão sociais”. A actual lei de bases, como melhor será analisado mais adiante, em vez de subsistema de “Protecção Social de Cidadania”, fala, no artigo 50º, em “Subsistema de solidariedade” que tem praticamente o mesmo conteúdo e visa os mesmos objectivos. É o seguinte o conteúdo do preceito: “1- O subsistema de solidariedade destina-se a assegurar, com base na solidariedade de toda a comunidade, direitos essenciais por forma a prevenir e a erradicar situações de pobreza e de exclusão e a promover o bem-estar e a coesão sociais, bem como a garantir prestações em situações de comprovada necessidade pessoal ou familiar, não incluídas no subsistema previdencial.”
[12]) Se do artigo 63º da CRP não decorre de forma imediata o direito a “um mínimo de sobrevivência”, tal direito há-de resultar da conexão do direito à segurança social (artigo 63º, nºs 1 e 3), com o princípio da dignidade da pessoa humana (artigo 1º da CRP) e princípio do Estado de direito democrático (artigo 2º da CRP), neste sentido concluiu o Tribunal Constitucional no Acórdão nº 509/2002, pelo direito a um mínimo de existência condigna. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 388, fala a este propósito num direito à sobrevivência, enquanto direito social de personalidade. Sobre o tema, cfr. GEORGES KASSIMATIS, “Origines et évolution de l’Etat social”, La protection des droits sociaux fondamentaux dans les Etats membres de L’Union européenne, Editions Ant. N. Sakkoulas Athènes, Bruxelas, 2000, pp. 22 ss. e o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 509/2002, onde se faz uma exposição circunstanciada sobre o ponto de situação na doutrina bem como na jurisprudência sobretudo alemã e francesa.
[13]) Este diploma revogou a anterior Lei de Bases, a Lei nº 17/2002, de 8 de Agosto. Sobre os condicionalismos culturais, demográficos e sócio-económicos deste diploma, cfr. NAZARÉ DA COSTA CABRAL, ob. cit., pp. 71/78.
[14]) Idêntico preceito já constava do artigo 110º da Lei nº 17/2000.
[15]) Para maiores desenvolvimentos, cfr. ILÍDIO DAS NEVES, Direito da Segurança Social, Coimbra Editora, Coimbra,1996, pp. 824 ss.
[16]) Cfr. ILÍDIO DAS NEVES, Dicionário Técnico e Jurídico de Protecção Social, Coimbra Editora, 2001, pp. 675/76.
[17]) Rectificado por Declaração de rectificação publicada no Diário da República, I Série, nº 11, de 13 de Janeiro de 1973. O Decreto-Lei nº 498/72 foi objecto de numerosas alterações, designadamente, pelos Decretos-Leis nºs 508/75, de 20 de Setembro; 543/77, de 31 de Dezembro; 191-A/79, de 25 de Junho; 75/83, de 8 de Fevereiro; 101/83, de 18 de Fevereiro; 214/83, de 25 de Maio; 182/84, de 28 de Maio; 198/85, de 25 de Junho; 20-A/86, de 13 de Fevereiro; 215/87, de 29 de Maio; pela Lei nº 30-C/92, de 28 de Dezembro; pelo Decreto-Lei nº 286/93, de 20 de Agosto; pela Lei nº 75/93, de 20 de Dezembro; pelos Decretos-Leis nºs 72/94, de 9 de Março; 160/94, de 29 de Junho; 223/95, de 8 de Setembro; 28/97, de 23 de Maio; 241/98, de 7 de Agosto; 503/99, de 20 de Novembro; Decreto-Lei nº 32-B/2002, de 30 de Dezembro e Decreto-Lei nº 8/2003, de 18 de Janeiro.
[18]) Sobre a quota para a aposentação, ver o artigo 5º do Estatuto da Aposentação e o artigo único, nº 1, do Decreto-Lei nº 78/94, de 9 de Março. Sobre o desconto da quota rege o artigo 7º daquele Estatuto. Em geral sobre os descontos para a CGA, cfr. JOÃO ALFAIA, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, Almedina, Coimbra, 1988, vol. II, pp. 959 ss.
[19]) No preâmbulo do diploma destaca-se que o objectivo visado é a intensificação da harmonização do regime da função pública com o regime vigente para os demais trabalhadores por conta de outrem.
[20]) Sobre o respectivo regime, cfr. o Decreto-Lei nº 327/85, de 8 de Agosto (ensino superior), e o Decreto-Lei nº 321/88, de 22 de Setembro, e a Portaria nº 1/89, de 2 de Janeiro (ensino não superior).
[21]) Cfr. ILÍDIO DAS NEVES, Dicionário Técnico e Jurídico, ob. cit., pp. 134 ss.
[22]) Contribuição prevista no artigo 139º do Estatuto.
[23]) No preâmbulo do Decreto-Lei nº 498/72 pode ler-se que “a receita proveniente das buo-tas dos subscritores da Caixa Geral das Aposentações, por si só insuficiente para acorrer aos encargos com as pensões, deverá continuar a ser completada com a contribuição do Estado, a qual já excede, presentemente, 400 000 contos anuais”. Mais adiante acrescenta-se que “o montante dessa contribuição terá de ser, agora, reforçado de modo apreciável, para assegurar à Caixa o equilíbrio financeiro que as consideráveis melhorias introduzidas pelo presente Estatuto no regime da aposentação naturalmente comprometeriam.”
[24]) O artigo 5º do Estatuto e o artigo único, nº 1, do Decreto-Lei nº 78/94, de 9 de Março, referem-se às cotizações dos subscritores. A contribuição do Estado para a Caixa está regulada no artigo 139º do Estatuto.
[25]) Em 1995, foram transferidos do orçamento do Estado para a Caixa 256 milhões de contos, prevendo-se que o montante a transferir em 2010 seja de 996, 8 milhões de contos (cfr. Comissão do Livro Branco da Segurança Social, Livro Branco da Segurança Social, ob. cit., p. 133).
[26]) Cfr. Comissão do Livro Branco da Segurança Social, Livro Branco da Segurança Social, ob. cit., p. 76.
[27]) Cfr. nº 1 do artigo 56º da Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro.
[28]) Cfr. o artigo 53º da Lei nº 101/89, de 29 de Dezembro (aprova o Orçamento do Estado para 1990) e 53º da Lei nº 65/90, de 28 de Dezembro (aprova o Orçamento do Estado para 1991).
[29]) Sobre as razões que têm conduzido á proliferação de institutos públicos de regime misto ou tendencialmente privado que têm engrossado a administração estadual indirecta, cfr. RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA/VITAL MOREIRA, Relatório e Proposta de Lei-–Quadro Sobre os Institutos Públicos, Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública, Lisboa, 2001, pp.16 ss.
[30]) Para uma análise das diferentes modalidades de privatização da Administração Pública, cfr. PAULO OTERO, “Coordenadas Jurídicas da Privatização da Administração Pública,” Os Caminhos da Privatização da Administração Pública, Boletim da Faculdade de Direito, Stvdia Ivridica 60, Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, 2001, pp. 36 ss.
[31]) De entre as razões da administração em forma jurídico-privada, destaca-se a facilidade na criação e extinção; a rentabilidade e economicidade; flexibilidade através da libertação das regras orçamentais e contabilísticas públicas; razões fiscais etc. Para maiores desenvolvimentos, cfr. VITAL MOREIRA, Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra Editora, Coimbra, 1997, pp. 282 ss.; PAULO OTERO, ob. cit., pp. 47 ss. e LESSANDRA SILVEIRA, “O falso problema da fuga para o direito privado (?),” Scientia Ivridica, Tomo L, nº 289, 2001, pp. 40 ss.
[32]) Cfr. ANA FERNANDA NEVES, Relação Jurídica de Emprego Público, Coimbra Editora, Coimbra, 1999, pp. 47 ss. e “A Privatização das Relações de Trabalho na Administração Pública,” Os caminhos da Privatização da Administração Pública, ob. cit., pp. 177 ss. Ver também FERNANDA MAÇÃS, “A Relação Jurídica de Emprego Público. Tendências Actuais,” Novas Perspectivas de Direito Público, IGAT, Lisboa, 1999, pp. 13/14.
[33]) Em regra é dada a possibilidade aos funcionários públicos de optarem pelo regime jurídico da função pública. ANA FERNANDA NEVES, ob. cit., pp. 42 ss., nota (116) apresenta vários exemplos de leis orgânicas de institutos públicos nesse sentido.
[34]) Nem sempre o legislador segue a via legislativa pura. Em alguns casos recorre-se à articulação entre um diploma de natureza legal e outro de natureza regulamentar. Veja-–se, por exemplo, no caso de pessoal da Lusoponte proveniente da Junta Autónoma de Estradas, em que a obrigação (quantificada) de contribuição para o financiamento da CGA consta do Despacho Normativo nº 61/95, de 22 de Setembro de 1995 (Diário da República, I-B Série, nº 235, de 11 de Outubro de 1995); também quanto ao pessoal do Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do Estado, o artigo 3º do Decreto-Lei nº 370/88, de 17 de Outubro, impõe ao Cofre a obrigação de contribuir para o financiamento do sistema e o nº 1º da Portaria nº 118/89, de 17 de Fevereiro, fixa a contribuição em «quantias iguais às quotas deduzidas nas remunerações do respectivo pessoal»; relativamente ao pessoal do Instituto Nacional de Aviação Civil, cfr. o artigo 41º do Regulamento de Carreiras aprovado pelo Despacho Conjunto nº 38/2000, de 28 de Outubro de 1999 (Diário da República, II Série, nº 11, de 14 de Janeiro de 2000).
[35]) No Parecer nº 36/2002, nota (30) faz-se enumeração exaustiva dos vários institutos pú-blicos cujas leis orgânicas constituem exemplo do afirmado no texto e para o qual se remete.
[36]) Seguimos o exemplo apontado no Parecer nº 36/2002. Num sentido aproximado, aponta-–se a solução recentemente encontrada para o caso da fusão no Instituto de Estradas de Portugal, do Instituto para a Construção Rodoviária e do Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária, operada pelo Decreto-Lei nº 227/2002, de 30 de Outubro de 2002. O artigo 10º sob a epígrafe “Subscritores da Caixa Geral de Aposentações”, dispõe no nº 2:”Relativamente aos trabalhadores abrangidos pelo regime de protecção social da função pública, o IEP contribui para o financiamento da Caixa Geral de Aposentações com uma importância mensal de montante igual aos das quotas pagas por esses trabalhadores.”
[37]) Apesar de menos generalizada, um conjunto de diplomas relativos a organismos da área do Ministério da Cultura segue esta mesma técnica legislativa, conforme se concluiu no Parecer nº 36/2002 – artigo 37º, nº 3, do Decreto-Lei nº 242/97, de 18 de Setembro (Teatro Nacional de São João); artigo 35º, nº 3, do Decreto-Lei nº 243/97, de 18 de Setembro (Orquestra Nacional do Porto); artigo 36º, nº 3, do Decreto-Lei nº 244/97, de 18 de Setembro (Teatro Nacional de D. Maria II); artigo 33º, nº 3, do Decreto-Lei nº 245/97, de 18 de Setembro (Companhia Nacional de Bailado); artigo 36º, nº 3, do Decreto-Lei nº 88/98, de 3 de Abril (Teatro Nacional de S. Carlos); artigo 33º, nº 3, do Decreto-Lei nº 408/98, de 21 de Dezembro (Instituto do Cinema, do Audiovisual e do Multimédia). E outros da área do Ministério da Justiça – artigo 43º, nº 2, dos Estatutos do Instituto das Tecnologias de Informação da Justiça, aprovados pelo Decreto-Lei nº 104/01, de 29 de Março; e o artigo 30º, nº 2, dos Estatutos do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça, aprovados pelo Decreto-Lei nº 156/01, de 11 de Maio.
[38]) Apesar da diversidade explicitada verifica-se existir uniformidade quanto ao valor da contribuição mensal das entidades empregadoras: em obediência ao princípio da equiparação estabelecido no nº 2 do artigo único do Decreto-Lei nº 78/94, o montante da contribuição para a Caixa é igual ao das quotas deduzidas nas remunerações do pessoal.
[39]) Vejam-se as entidades referenciadas na nota (37).
[40]) Cfr. Parecer nº 326/2000, de 29 de Maio de 2002. Sobre interpretação da lei cfr., do Conselho Consultivo, entre outros, os pareceres nºs 70/99, de 27 de Janeiro de 2000 (Diário da República, II Série, nº 115, de 18 de Maio de 2000); 61/91, de 14 de Maio de 1992 (Diário da República, II Série, nº 274, de 26 de Novembro de 1992); 66/95, de 20 de Março de 1996, nº 8/98, de 7 de Outubro de 1998 (Diário da República, II Série, nº 64, de 17 de Março de 1999); e 53/99, de 11 de Novembro de 1999.
[41]) FRANCISCO FERRARA, Interpretação e aplicação das leis, 4ª ed., Arménio Amado, Coimbra, 1989, traduzido por Manuel de Andrade, p. 128.
[42]) Cfr. o Parecer nº 36/2002 e doutrina nele mencionado. Ver também o Parecer nº 328/2000, de 16 de Agosto.
[43]) Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1990, pp. 182/183.
[44]) Cfr. JOSÉ DIAS MARQUES, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1994, p. 141. Para KARL LARENZ, Metodologia da Ciência do Direito, 3ª ed., Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, 1997, traduzido por José Lamego, p. 475, a expressão ratio legis tem várias acepções, significando “tanto o escopo como o ‘fundamento racional’, o princípio de uma regulação.”
[45]) JOSÉ DIAS MARQUES, ob.cit. p.147; A. SANTOS JUSTO, Introdução ao Estudo do Direito, Coimbra Editora, 2001, pp. 328 ss.; JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÂO, O Direito – Introdução e Teoria Geral, 10.ª ed., Almedina, Coimbra, 1997, pp. 403 ss.; JOÃO DE CASTRO MENDES, Introdução ao Estudo do Direito, Edição revista por Miguel Teixeira de Sousa, Lisboa, 1994,
[46]) Cfr. JOSÉ DIAS MARQUES, ob.cit., pp. 143-144 e BAPTISTA MACHADO, ob.cit., pp. 183-–184.
[47]) Regime complementado pelo estatuído em regulamentos internos do ISSS (cfr. nº 1 do artigo 37º dos Estatutos).
[48]) Recorde-se o nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 316-A/2000 conjugado com o nº 4 do artigo 40º dos Estatutos.
[49]) Cfr. nº 3 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 316-A/2000.
[50]) O pessoal em causa é constituído essencialmente por trabalhadores que desempenham cargos dirigentes, funções de secretariado e de assessoria especializada (cfr. nºs 1 e 4 do artigo 38º dos Estatutos), cujo lugar de origem pode pertencer aos quadros do ISSS ou de outro organismo da Administração Pública.
[51]) Em relação aos trabalhadores que se encontrem na situação de licença de longa dura-ção, o preceito tem de ser interpretado com as devidas adaptações.
[52]) Recorde-se o exemplo mencionado no texto e na nota (36).
[53]) Repare-se que nos lugares paralelos mencionados este é o resultado inequívoco que resulta das próprias palavras utilizadas pelo legislador. Com efeito, recorde-se que em regra o legislador inicia o preceito com esta frase “Relativamente aos trabalhadores abrangidos pelo regime de protecção social da função pública (...) contribui para o financiamento da Caixa Geral de Aposentações com uma importância mensal de montante igual aos das quotas pagas por esses trabalhadores.” No caso em apreço, o nº 8 do artigo 40º começa com a expressão “ o ISSS contribui, em qualquer caso....”.
[54]) Ressalvam-se os trabalhadores que se encontram em regime de destacamento, uma vez que os encargos são suportados pelo serviço de origem, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 27º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro.
[55]) Cfr. os exemplos mencionados na nota (35). A título exemplificativo, cfr. o artigo 30º, nº 2, do Decreto-Lei nº 156/2001 (aprovou os Estatutos do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça), cujo conteúdo é o seguinte: ”O IGFPJ contribui para os sistemas de segurança social ou de assistência médica ou medicamentosa a que pertencerem os seus funcionários, segundo os regimes previstos nesses sistemas para as entidades empregadoras.” No mesmo sentido, o artigo 43º, nº 2, do Decreto-Lei nº 103/2001, de 29 de Março, (aprova os Estatutos do Instituto das Tecnologias de Informação na Justiça), dispõe: “O ITIJ contribuirá para os sistemas de segurança social ou assistência médica ou medicamentosa a que pertencerem os seus funcionários, segundo os regimes previstos nesses sistemas para as entidades empregadoras.” Por sua vez, o artigo 36º, nº 3, do Decreto-Lei nº 88/98, de 3 de Abril (instituiu o Teatro Nacional de São Carlos), dispõe: “O TNSC contribui para os sistemas de segurança social ou de assistência médica e medicamentosa a que pertencerem os seus funcionários, segundo o respectivo regime legal.”
[56]) Sobre o conceito de funcionário público cfr., entre outros, os pareceres do Conselho Consultivo nºs 8/2000, de 28 de Setembro de 2000; 28/89, de 10 de Fevereiro de 2000; 598/2000, de 15 de Junho de 2001; e 97/2002, de 5 de Dezembro de 2002.
[57]) A expressão funcionário aproxima-se do conceito de “trabalhador da Administração Pública,” a que se refere o artigo 269º da CRP. Trabalhadores da Administração Pública são as pessoas físicas que, contra retribuição, prestam actividade de trabalho sob a autoridade e direcção de uma entidade pública, qualquer que seja o carácter público ou privado do título pelo qual o indivíduo exerce a sua actividade (cfr. FERNANDA MAÇÃS, ob. cit., p. 7). Sobre o tema ver também os pareceres do Conselho Consultivo nºs 28/99, e 598/2000 e Acórdão doTribunal Constitucional nº 515/2001, Diário da República, II Série, nº 293, de 20 de Dezembro de 2001.
[58]) Cfr. Parecer nº 36/2002.

References: artigo 40
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 artigo 6
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 artigo 31
 artigo 4
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 artigo 39
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