Source: http://tribunalsupremo.organojudicial.gob.bo/Autos%20Supremos/civil/civil-I/2013/as201321269.html
Timestamp: 2019-03-26 08:17:42+00:00

Document:
as201321269
Auto Supremo: 269/2013
Expediente: T - 7 - 13 - A
Partes: SOIMBOL (Sociedad e Ingeniería Boliviana de Responsabilidad
Limitada). c/ Gobierno Municipal de Tarija.
Proceso: Nulidad de Procedimiento Resolutorio y consiguiente
VISTOS.- El recurso de casación en el fondo de fs. 509 a 512 vlta., interpuesto por Oscar Gerardo Montes Barzón en su calidad de Honorable Alcalde Municipal de la ciudad de Tarija y la provincia Cercado, contra el Auto de Vista Nº 06/2013 de 1 de febrero de 2013, emitido por la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, en el proceso de nulidad de procedimiento resolutorio y consiguiente cumplimiento de contrato, seguido por “SOINBOL S.RL.” en contra de la entidad recurrente, la concesión del recurso de fs. 532 los antecedentes del proceso; y:
Que, el Juez de Partido Sexto en lo Civil de Tarija, pronunció el Auto definitivo Nº 161/2012 de 21 de septiembre de 2012 cursante de fs. 470 a 471 vlta., por el que se declara su incompetencia la causa anulando obrados hasta el Auto de admisión de la demanda de fs. 210, disponiendo que la parte actora acuda a la instancia de impugnación reconocida en el procedimiento administrativo, para impugnar la Resolución contractual.
Contra la mencionada Resolución el demandante interpone recurso de apelación que previa concesión en el efecto suspensivo es resuelta mediante Auto de Vista Nº 06/2013 de 1 de febrero de 2013 que cursa de fs. 498 a 503, que revoca el Auto definitivo venido en apelación y dispone que el Juez A quo continúe con la prosecución de la presente causa hasta su conclusión, contra dicho fallo de segunda instancia recurre de casación la entidad demandada, ahora objeto de estudio.
La entidad recurrente, señala lo siguiente:
1.- El Auto de fs. 470 a 471 vlta., fue emitida en base al Auto Supremo Nº 281/2012, asumiendo la posición y lineamiento emitido por el Tribunal Supremo de Justicia, la que conoce como única instancia o vía de impugnación de los actos administrativos a los contenidos en el Procedimiento Administrativo y desconoce la competencia del órgano jurisdiccional ordinario.
Señala que el Municipio de Tarija, como entidad autónoma de Derecho Público, forma parte del Estado y contribuye a la realización de sus actividades dentro del campo del derecho administrativo, cita al tratadista Dromi, en cuanto a la personalidad de Estado.
En cuanto a la naturaleza del contrato administrativo, señala que los contratos administrativos o contrato del Estado, señala que fuera una especie dentro del género de los contratos y que una de las partes es una persona jurídica estatal, cuyo objeto es un fin público, que se sustenta en un proceso de selección, en cambio el contrato Civil, se acuerda voluntades sujeto a la libertad de los contratantes, en ese entendido sostiene que a diferencia del derecho privado, en los contratos administrativos la administración pública procura la satisfacción del interés público, cita el Auto Supremo Nº 281/2012 de 21 de agosto de 2012 y la definición de Alfonso Nava Negrete, en relación al contrato administrativo, el carácter de la competencia de los órganos ordinarios, para conocer una demanda de ineficacia de un acto administrativo como la resolución contractual; asimismo cita parte de la Sentencia Constitucional Nº 287/2007 y la Sentencia de Amparo Constitucional Nº 01/2013 emitida por la Sala Penal 2da. Del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija de 09 de enero de 2013.
2.- Refiere haberse desvirtuado lo expuesto en el Auto de Vista recurrido, señala que la carta de resolución contractual fuera una declaración de voluntad unilateral emitida por el Gobierno Municipal de Tarija, que no puede configurarse en un acto administrativo, sin embargo de ello un contrato administrativo si es un acto administrativo conforme tal como lo estipula el art. 27 de la Ley Nº 2341. Asimismo manifiesta que el Auto de Vista recurrido, menciona en que no se podría aplicar al proceso contencioso administrativo, sin embargo de ello el art. 70 de la Ley Nº 2341 señala que lo resuelto en recurso jerárquico podrá impugnarse en vía del proceso contencioso administrativo ante la Corte Suprema de Justicia.
Por lo que solicita, case el Auto de Vista y disponga el archivo de obrados.
Tomando en cuenta el reclamo inserto en el recurso de casación, se pasa a considerar los siguientes puntos:
1) De la competencia para la sustanciación emergente de la contención de contratos, negociaciones o concesiones del órgano ejecutivo.-
El art. 775 del Código de Procedimiento Civil, señala: “…(Demanda).- En todos los casos en que existiere contención emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, conforme a las previsiones pertinentes de la Constitución Política del Estado, se presentará la demanda ante la Corte Suprema de Justicia con los requisitos señalados en el artículo 327”, esto quiere decir que tratándose de la existencia de controversias que se susciten a raíz de un contrato suscrito por el Poder Ejecutivo, la demanda en los términos que lo exprese el demandante, tenga que ser presentado ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, hoy Tribunal Supremo de Justicia, por otra parte el art. 778 del mismo Adjetivo Civil textualmente señala: “(Procedencia).- El proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente el del acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado”, también señala que el proceso contencioso administrativo, es entendido como la oposición entre el interés público y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho pueda acudir, también, ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, hoy Tribunal Supremo de Justicia, con la finalidad de impugnar la decisión administrativa previa impugnación de los recursos administrativos.
Competencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, anteriormente se encontraba respaldada por el art. 55 num. 10) de la abrogada Ley de Organización Judicial Nº 1455, y el propio art. 118 num. 7) de la Constitución Política del Estado abrogada, al respeto se debe manifestar que en vigencia de la nueva Constitución Política del Estado Plurinacional se ha dictado la Ley Nº 212 de 23 de diciembre de 2011, que en su art. 10 señala lo siguiente: “(Causas Contenciosas - Administrativas). I. La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia conocerá las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano Ejecutivo, y de las demandas contenciosas - administrativas, a que dieren lugar las Resoluciones del mismo; hasta que sean reguladas por Ley como Jurisdicción Especializada”, de acuerdo a ello se tiene ratificado que la competencia para el conocimiento de un proceso contencioso, resultante de contratos suscritos por el Órgano Ejecutivo, y las acciones contenciosas – administrativas, que dieren lugar las Resoluciones del mismo (actos y resoluciones administrativas), son competencia de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia.
Establecido lo anterior podemos concluir que el marco legal anterior a la Constitución Política del Estado Plurinacional y a la Ley Nº 025 Ley del Órgano Judicial (que reconocen a la jurisdicción contenciosa-administrativa como jurisdicción especializada a ser desarrollada por Ley especial), atribuía a la Corte Suprema de Justicia la competencia para conocer y resolver de los procesos contenciosos derivados de los contratos del Órgano Ejecutivo (contratos administrativos), competencia determinada por el art. 10 parágrafo I de la Ley Nº 212.
Bajo el entendimiento se infiere que la contención emergente de los contratos administrativos corresponde conocer en su trámite al Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena como proceso contencioso, jurisdicción procesal que deberá mantenerse hasta que el Órgano Legislativo dote de la normativa adecuada como una Jurisdicción especializada, dispuesta así por la actual Constitución Política del Estado, en la última parte del art. 179-I que dispone: (… existirán jurisdicciones especializadas reguladas por la ley), en ese mismo sentido por el art. 4 parágrafo I núm. 3) y en su disposición transitoria décima de la Ley del Órgano Judicial No. 025, posición legal que no es contraria al Derecho comparado, lo privado regido por la jurisdicción Civil y lo administrativo por la jurisdicción Contenciosa- Administrativa.
La jurisdicción contenciosa administrativa ha sido instituida para establecer si la Administración Pública ha sujetado su actuación al principio de legalidad; la jurisdicción contenciosa-administrativa abarca, sin excepción, a todos los actos de la administración y en particular en tratándose de controversias suscitadas a raíz de los contratos administrativos que celebra esta, la jurisdicción contencioso-administrativa, adquiere competencia para conocer y resolver dichas controversias en el marco del proceso contencioso, cuya regulación en nuestro ordenamiento jurídico se encuentra comprendido en forma respectiva en los arts. 775 y 778 del Código de Procedimiento Civil y art. 10 parágrafo I de la Ley Nº 212.
Esos son los factores que delimitan la competencia del órgano, que deba conocer las demandas contenciosas emergentes de los contratos o negociaciones del Órgano Ejecutivo.
2.- De la naturaleza del contrato administrativo.-
Al efecto se podrá indicar que inicialmente sólo se sometió, el acto administrativo al control jurisdiccional de legalidad, luego dicho control se hizo extensivo a la actividad de la administración Pública, naciendo así la llamada jurisdicción contenciosa-administrativa como actualmente se la concibe y, con ello se profundizó el Estado de Derecho al predicarse la vigencia del principio de legalidad y de sujeción de la administración a la Ley.
El Tribunal Supremo de Justicia, ha emitido criterio y sentado una línea jurisprudencial considerando el carácter que revisten los contratos, se debe recordar que un contrato es un acuerdo de voluntades que crea o transmite derechos y obligaciones a las partes que lo suscriben, siendo el contrato un tipo de acto jurídico en el que intervienen dos o más personas y está destinado a crear derechos y generar obligaciones, rigiéndose por el principio de autonomía de la voluntad, según el cual, puede contratarse sobre cualquier materia no prohibida, perfeccionándose por el consentimiento y las obligaciones que nacen del contrato tienen fuerza de ley entre las partes contratantes.
La evolución de la ciencia del derecho y por ende de la jurisprudencia en sujeción a lo determinado por la Constitución Política del Estado y los nuevos principios y valores en respuesta a los nuevos objetivos del Estado, y la prevalencia del interés público por encima del interés privado, este Tribunal Supremo de Justicia ha adoptado una línea jurisprudencial emitiendo Autos Supremos como los signados con los números 286/2012, 405/2012, 419/2012, 115/2013 entre otros, encaminados a determinar que las contenciones emergentes de contratos administrativos y su correcta vía de impugnación, partiendo de varias definiciones de contrato administrativo o contrato de la administración, entendido como la declaración de voluntades productora de efectos jurídicos entre dos o más personas de las cuales una está en ejercicio de la función administrativa; resaltamos como características propias: a) el objeto del contrato administrativo vinculado directamente al interés general, es decir, que la obra o el servicio cuya realización y prestación se persigue constituye precisamente la realización de los fines de la administración; b) la participación de un órgano estatal o ente estatal en ejercicio de la función administrativa y; c) las prerrogativas especiales de la administración en orden a su interpretación, modificación, ejecución y resolución, particularidades y razonamientos que sirvieron de base para la emisión de los fallos referidos.
También corresponde señalar que, con relación a este tipo de contratos se encuentran normados por el art. 47 de la Ley 1178, de 20 de julio de 1990 que establece: “Son contratos Administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza”.
Finalmente y previo análisis del contrato del que se originó el cuestionamiento de su Resolución, queda claro y sin lugar a duda que los contratos que celebra el Estado a través de cualquiera de sus Órganos: Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Electoral o a través de cualesquier entidad pública en función de su poder de administración, y que tienen por objeto la ejecución de una obra o servicio de interés general, revisten naturaleza administrativa, por tanto sujetos a una regulación especial ajena a la regulación ordinaria Civil que sólo es aplicada en forma supletoria en cuanto no contraríe las normas y fines del derecho administrativo.
3.- Del acto administrativo impugnado, su antecedente y su naturaleza contenciosa administrativa.-
a) De obrados, se evidencia que de fs. 14 a 37, la Empresa Constructora SINBOL S.R.L. y el Gobierno Municipal de la ciudad de Tarija y la Provincia Cercado, en fecha 3 de agosto de 2009 suscribieron un contrato para “la construcción de un campo ferial multiuso de la ciudad de Tarija”, por un plazo de 180 días calendario computables desde que el supervisor de la obra emita la orden de proceder, que constará en el mencionado libro de órdenes, en la cláusula segunda se ha señalado que su antecedente fuera la Licitación Pública Nº 013/2009 efectuada bajo el Decreto Supremo Nº 29190 de Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, así pues en su cláusula décimo segunda, se ha señalado que dicho contrato fuera uno de carácter administrativo y la legislación aplicable a la misma fuera la contenida en la Ley Nº 1178, conforme al contrato base del presente litigio, se evidencia que al haber sido suscrito por un ente público, como es el Gobierno Municipal de Tarija y la Provincia Cercado, para la construcción de una obra entendida como parte de la política de gestión de dicho ente público y sujeto en base a la normativa que señala el D.S. Nº 29190, se evidencia que el mismo es un contrato administrativo.
b) En el tenor de la demanda de fs. 167 a 176 vlta., la Empresa Constructora SINBOL S.R.L., señala en lo más relevante que luego de haber suscrito el mencionado contrato, surgieron diferencias y controversias y que la conducta del Municipio no le ha permitido ejecutar normalmente la obra, pues la entidad pública resolvió el contrato, en forma arbitraria e ilegal, mediante resolución por requerimiento invocando argumentos carentes de sustento jurídico, por lo que impugnan la nulidad de la Resolución de contrato efectuada y por ende, que se repare la irregular conducta administrativa, de la ejecución contractual, dando lugar a que se les reconozca los días de ampliación de plazo que les corresponde legítimamente, al efecto refiere que al habérseles comunicado el 13 de diciembre de 2010 con la intención de resolver el contrato, dicha nota fue respondida en su oportunidad en fecha del 31 de diciembre de 2010, que desvirtuó el argumento de resolver el contrato; continúa señalando que, posteriormente, en fecha 8 de febrero de 2011, supuestamente el Municipio de Tarija intentó resolver el contrato, que no fue materializado y nunca se concluyó ni efectivizó la intención de resolver el mismo, aspecto que fuera comunicado al Alcalde en fecha del 2 de marzo de 2011, adjuntando la nota de la Notario de Gobierno que no se pudo efectuar la notificación.
Por otra parte señala en su demanda, que una vez emitida la orden de proceder, a raíz de varios tropiezos se realizaron mejoras en el diseño final lo que repercutió en el plazo previsto, y el tiempo empleado en un anterior diseño, efectuado en vigencia del contrato, diferente al ejecutado debe ser compensado, sosteniendo que se efectuaron varias excavaciones y relleno como se encuentran en el libro de órdenes, empero cuando el mismo fue insertado en la orden de cambio Nº 1, solo fue reconocida la ampliación del plazo por tiempo de paralización, no se añade la ampliación de plazo por modificación en los volúmenes de obra a ser ejecutados del nuevo diseño, sobre el cual se reclamó la suscripción de contrato modificatorio, pese a la existencia de morosidades en la aprobación del contrato modificatorio para restituir plazos y ajustar el proyecto, la Alcaldía decidió iniciar el procedimiento para la Resolución de contrato, sin considerar los reclamos pendientes de definición referidos a la ampliación de plazo y los volúmenes que no podían ser invocados como causal de resolución de contrato por no ser imputables al contratista, describiendo fundamentos de su demanda, tal cual lo explica en el rótulo del fundamento jurídico, para peticionar: 1) la nulidad del ilegal procedimiento resolutorio de contrato de obra, 2) la declaratoria de viabilidad jurídica del reconocimiento del plazo adicional previsto y, 3) en aplicación del art. 568 del Código Civil el cumplimiento del contrato dentro del plazo razonable que fije la Autoridad judicial.
c) Consecuentemente de deduce entre las partes en litigio, en fecha 3 de agosto de 2009 suscribieron un contrato de obra para “la construcción de un campo ferial multiuso de la ciudad de Tarija” sujeto a la norma descrita en el Decreto Supremo Nº 29190 (contrato administrativo), sobre la cual la entidad del Municipio de Tarija, efectuó el proceso de resolución de contrato, razón por la cual disolvió el mencionado contrato, ahora lo que se pretende con la demanda es solicitar la nulidad del procedimiento resolutorio, efectuado en base al mencionado contrato administrativo, que al ser considerado como un acto administrativo, el Juez ordinario en materia Civil y comercial, no tiene competencia para conocer la contienda, como se ha expuesto en el punto 1) de los fundamentos de la presente resolución, máxime si a ello se suma las peticiones adicionales de declaratoria de viabilidad jurídica del reconocimiento del plazo adicional previsto y el consiguiente cumplimiento del contrato administrativo.
Bajo ese razonamiento y afirmada como está la existencia de la jurisdicción especializada contencioso-administrativo, y recordando que el contrato administrativo o contrato de administración (reconocido por el art. 47 de la Ley No. 1178), si bien tiene elementos comunes al contrato privado, empero tiene varias variantes que dependen de su contenido, de su fin, de los distintos intereses que afecta y de su régimen jurídico propio. Como sostiene el Autor Roberto Dromi, en su obra Derecho Administrativo; establecimos que en caso de controversias suscitadas a raíz de un contrato administrativo, la jurisdicción que deberá dirimir esa controversia es la contencioso-administrativa.
En el sub lite, se reitera que el tenor de la demanda y la base del mismo que resulta ser un contrato administrativo, se peticiona por la nulidad del procedimiento resolutorio de contrato, la declaratoria de viabilidad jurídica del reconocimiento del plazo adicional previsto, que presuntamente hubiera sido acordado en ejecución de ese contrato administrativo y también se peticiona por el cumplimiento del mencionado contrato administrativo, todas estas peticiones se refieren a un acto administrativo efectuado en base al contrato administrativo, realizado por servidores públicos y además la otra petición de reconocimiento de plazo y cumplimiento de contrato, se refieren al mismo contrato administrativo, que como se ha dicho, la competencia para el conocimiento de la presente causa es la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia,
Dentro de ese contexto corresponde señalar que en materia contenciosa y contenciosa-administrativa el Código de Procedimiento Civil en su Título VII, Capítulo V y VI, desarrolla las normas que regulan el trámite y sustanciación de los procesos “contencioso y resultante de los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo” y del “proceso contencioso administrativo a que dieren lugar las Resoluciones del Poder Ejecutivo”, respectivamente, no es que dicha impugnación se la deba efectuar en base a un proceso coactivo fiscal, como erróneamente se encuentra trascrito en la cláusula vigésima segunda del mencionado contrato, pues dicho procedimiento, solo faculta a una entidad pública a interponer acción en base a un dictamen de responsabilidad Civil, que no es aplicable al caso presente.
De lo referido se establece que las normas Constitucionales anterior y actual así como la normativa que rigen la materia, no confirieron ni confieren a la jurisdicción ordinaria Civil la competencia para la tramitación de contención derivada de contratos administrativos ni actos administrativos, precisamente por la naturaleza de estos; por lo que la entidad demandante al haber planteado su demanda ante el Juez ordinario en materia Civil, ha sido errónea, sin embargo de ello el operador de primera instancia, aunque con criterio diferente, ha expuesto su incompetencia para el conocimiento de la presente contienda, sin señalar al Tribunal competente, el presente fallo aclara que el mismo resulta ser la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, aspecto que no ha sido entendido por el Tribunal Ad quem, quien revocó el Auto interlocutorio definitivo, aspecto que corresponde ser enmendado.
En consecuencia éste Tribunal Supremo de Justicia, con los razonamientos expuestos, corresponde emitir Resolución bajo la forma establecida en aplicación de los arts. 271 núm., 4) 274 del Código de Procedimiento Civil, con relación al art. 41 de la Ley Nº 025 del Órgano Judicial, aplicable en cuanto al número de votos para el presente fallo, y conforme a la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 2537/2012 de 14 de diciembre de 2012.
POR TANTO: La Sala Civil del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, con la facultad conferida por el art. 41 y 42 parágrafo I núm. 1 de la Ley del Órgano Judicial de 24 de junio de 2010, y en aplicación de los arts. 271 núm. 4) y 274 del Código de Procedimiento Civil, CASA el Auto de Vista Nº 06/2013 de 1 de febrero de 2013, emitido por la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, y mantiene subsistente el Auto definitivo de 21 de septiembre 2012 de fs. 470 a 471 vlta., pudiendo la parte actora acudir, en procura de su pretensión, a la jurisdicción especializada.
No siendo excusable el error se impone multa de un día de haber para los Vocales suscriptores del Auto de Vista, a tal efecto notifíquese con la presente Resolución a la Dirección General Administrativa y Financiera del Órgano Judicial.

References: Resolución 
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