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Timestamp: 2016-10-23 01:28:47+00:00

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112 IA 382
112 Ia 38261. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public du 16 d�cembre 1986 dans les causes 1) F�d�ration des associations de quartiers et d'habitants (FAQH) et dame Cousin, 2) dame Carrard et consorts contre Grand Conseil du canton de Gen�ve (recours de droit public)
Art. 85 let. a OJ; initiative populaire visant � inscrire dans la Constitution cantonale le droit au logement; d�claration d'irrecevabilit�. Pour garantir le droit au logement, l'initiative en cause envisage de lutter contre la sp�culation fonci�re et immobili�re, les hausses de loyer, de combattre la p�nurie de logements et de renforcer le pouvoir de d�cision des habitants: en eux-m�mes, ces moyens d'action ne sont pas contraires au droit f�d�ral (consid. 4). En revanche, les mesures concr�tes propos�es, � savoir le gel du prix des terrains et la remise obligatoire sur le march� des logements vides, rev�tent un caract�re de g�n�ralit� qui les rendent incompatibles avec le droit f�d�ral (consid. 5). Ces mesures concr�tes formant la partie essentielle de l'initiative et les autres �l�ments ne constituant que des affirmations de principes, certes conformes � la Constitution, mais de port�e mineure, la sanction d'irrecevabilit� ne viole pas en l'esp�ce le droit d'initiative des citoyens (consid. 6). Faits � partir de page 383
BGE 112 Ia 382 S. 383
Le 11 f�vrier 1982, la F�d�ration des associations de quartiers et d'habitants, � Gen�ve (ci-apr�s: la FAQH), a d�pos� � la chancellerie d'Etat du canton de Gen�ve, munie du nombre de signatures n�cessaires, une initiative populaire pour le droit au logement. Il s'agissait d'une initiative enti�rement r�dig�e, qui tendait � ins�rer dans la Constitution cantonale un nouvel art. 10A ayant la teneur suivante:
"1 Le droit au logement est garanti.
2 L'Etat avec l'aide de la population cr�e et encourage les conditions qui permettent � chacun de disposer d'un logement convenable.
3 A cette fin, il prend, entre autres, des mesures pour:
a) lutter contre la sp�culation fonci�re et immobili�re, les hausses de loyers, en gelant notamment de cas en cas le prix des terrains;
b) combattre la p�nurie de logements et notamment le ph�nom�ne des logements vides en ordonnant au besoin leur remise sur le march� du logement;
c) garantir le pouvoir de d�cision des habitants sur l'am�nagement, la r�novation et l'entretien de leur quartier, r�gion ou village en donnant notamment aux parlements communaux la comp�tence d'adopter les plans d'am�nagement."
L'�tude de l'initiative fut confi�e � la Commission du logement et MM. Alexandre Berenstein, professeur honoraire de l'Universit� de Gen�ve, et Pierre-Louis Manfrini, avocat au Barreau de Gen�ve, furent charg�s par le Conseil d'Etat d'examiner la constitutionnalit� du texte propos�. Se fondant sur les avis de droit de ces experts, la Commission du logement d�cida, par neuf voix contre quatre, de recommander au Grand Conseil de d�clarer l'initiative irrecevable parce qu'inconstitutionnelle, et proposa de ne pas entrer en mati�re sur la possibilit� de r�diger un contreprojet. La minorit� de la commission sugg�rait de d�clarer l'initiative recevable, mais de refuser d'entrer en mati�re afin de lui opposer un BGE 112 Ia 382 S. 384contreprojet. Dans sa s�ance du 19 avril 1985, le Grand Conseil genevois, suivant l'avis de la majorit� de la commission, d�clara l'initiative irrecevable.
Agissant par la voie du recours de droit public, la FAQH et Charlotte Cousin, �lectrice genevoise, ont demand� au Tribunal f�d�ral d'annuler cette d�cision. Elles invoquaient une violation des droits politiques des citoyens (art. 85 lettre a OJ), et plus pr�cis�ment du droit d'initiative garanti par la Constitution genevoise. Par un recours de droit public distinct, Anne-Claire Carrard, Jean-Claude Ludi, Denis Matthey et Daniel Marco ont �galement requis le Tribunal f�d�ral d'annuler la d�cision du Grand Conseil du 19 avril 1985. Ces recourants invoquaient une violation de l'art. 66 Cst. gen.; d'apr�s eux, le Grand Conseil �tait tenu de soumettre l'initiative au vote populaire nonobstant ses doutes sur la constitutionnalit� de certains passages du texte propos�. Le Tribunal f�d�ral a rejet� les recours dans la mesure o� ils �taient recevables.
4. a) Dans une large mesure, les autorit�s cantonales comme les recourants sont d'accord pour reconna�tre qu'en soi l'al. 1 du texte propos� par l'initiative (le droit au logement est garanti) et l'al. 2 (l'Etat avec l'aide de la population cr�e et encourage les conditions qui permettent � chacun de disposer d'un logement convenable) ne sont pas contraires au droit f�d�ral (cf. M�morial des s�ances du Grand Conseil No 19, s�ance du 19 avril 1985 - ci-apr�s: M�morial -, p. 2082-2085, 2098-2100, 2109).
Il r�sulte du texte clair de ces deux alin�as que l'initiative entend affirmer un droit social en lui donnant rang de droit constitutionnel, tout en pr�cisant l'objectif moyennant l'inscription d'une comp�tence et d'une obligation constitutionnelles de l'Etat.
b) Les divergences commencent avec le texte de l'al. 3 du projet, qui impose � l'Etat l'obligation constitutionnelle de prendre certains moyens et mesures pour:
"a) lutter contre la sp�culation fonci�re et immobili�re, les hausses de loyers, en gelant notamment de cas en cas le prix des terrains;
b) combattre la p�nurie des logements et notamment le ph�nom�ne des logements vides, en ordonnant au besoin leur remise sur le march� du BGE 112 Ia 382 S. 385logement; c) garantir le pouvoir de d�cision des habitants sur l'am�nagement, la r�novation et l'entretien de leur quartier, r�gion ou village, en donnant notamment aux parlements communaux la comp�tence d'adopter les plans d'am�nagement."
aa) Abstraction faite de la mesure concr�te propos�e � la fin de la lettre a (gel du prix des terrains), les moyens d'action envisag�s (lutte contre la sp�culation fonci�re et immobili�re, contre les hausses de loyers) ne sont, selon l'avis de droit de M. Berenstein, "pas en eux-m�mes contraires au droit f�d�ral" (M�morial, p. 2085 ch. 16). Me Manfrini n'est pas du m�me avis en ce qui concerne la hausse des loyers; il estime qu'�tant donn� la l�gislation d�j� en vigueur � Gen�ve en mati�re de contr�le des loyers, la nouvelle disposition propos�e par l'initiative est d�nu�e de toute port�e pratique et heurte au demeurant le principe de la force d�rogatoire du droit f�d�ral (M�morial, p. 2100-2102). Toutefois, ni le rapport de la Commission du logement (M�morial, p. 2067, 2073 ch. 3) ni les interventions des d�put�s au Grand Conseil (M�morial, p. 2115 ss) ne reprennent la th�se de Me Manfrini. Il faut donc consid�rer que l'argumentation juridique du Grand Conseil, sur ce point, rejoint celle de M. Berenstein. Avec raison d'ailleurs, car a priori il n'est pas au pouvoir du Parlement de s'opposer � l'inscription d'un principe juridique dans la Constitution, pour le motif qu'actuellement le postulat en cause se trouverait d�j� pleinement r�alis� par des moyens d�termin�s pr�vus par la l�gislation cantonale en vigueur.
bb) La lutte contre la p�nurie de logements et notamment le ph�nom�ne des logements vides (al. 3 lettre b) repr�sente, selon M. Berenstein, un postulat qui, comme tel et ind�pendamment de la mesure concr�te pr�vue (remise obligatoire sur le march� des logements vides), "pourrait sans difficult� �tre inscrit dans la Constitution" (M�morial, p. 2089 ch. 26). Me Manfrini ne se prononce pas sur ce point, et limite ici son expos� aux mesures concr�tes de "r�quisition des logements vides" (M�morial, p. 2105-2107); il reconna�t toutefois que "l'objectif de la lutte contre la p�nurie de logements r�pond � un imp�ratif suffisamment fort de solidarit� sociale reconnu par le Tribunal f�d�ral pour justifier des atteintes substantielles aux libert�s constitutionnelles, mais pas au prix de d�rogations sans limite" (p. 2106).
cc) La garantie du pouvoir de d�cision des habitants en mati�re d'am�nagement et l'attribution aux communes de la comp�tence d'adopter les plans d'am�nagement (al. 3 lettre c) ne font l'objet BGE 112 Ia 382 S. 386d'aucune critique quant � leur constitutionnalit� de principe (cf. M�morial, p. 2092/2093, 2107-2109).
5. Reste la question de savoir si les mesures concr�tes propos�es aux al. 3a (gel du prix des terrains) et 3b (remise obligatoire sur le march� des logements vides) sont ou non conformes au droit f�d�ral. Dans cet examen, le texte de l'initiative doit �tre interpr�t� pour lui-m�me et non d'apr�s la volont� subjective des initiants (ATF 105 Ia 154 consid. 3a et 366 consid. 4), �tant rappel� que dans le cas d'une initiative r�dig�e, la marge d'interpr�tation est plus �troite que dans celui d'une initiative non r�dig�e (ATF 105 Ia 366 consid. 4). En outre, c'est en principe l'interpr�tation qui conduit � la conformit� avec le droit sup�rieur qui doit �tre retenue; toutefois, cette interpr�tation conforme ne saurait aboutir � modifier le sens litt�ral d'une norme formul�e de mani�re claire et non �quivoque (ATF 111 Ia 25 et les r�f�rences).
a) Le texte de l'al. 3 a propos� par l'initiative est d�pourvu d'ambigu�t�. Afin de r�aliser le droit de chacun au logement, l'Etat peut et doit prendre des mesures permettant de lutter contre la sp�culation fonci�re et immobili�re et les hausses de loyers, notamment le gel du prix des terrains. Sur ce point, l'initiative ne demande pas que l'Etat g�le sans aucune discrimination le prix de tous les terrains du canton, mais seulement "de cas en cas". Selon les recourantes FAQH et Cousin, cela signifie que le l�gislateur cantonal "peut et doit �valuer ponctuellement l'opportunit� d'une telle mesure lorsque l'int�r�t public l'exige, en respectant au surplus le principe de la proportionnalit� et de l'�galit� de traitement". La limitation du prix du terrain constituerait d'ailleurs un proc�d� d�j� connu, dans certaines hypoth�ses, par le droit genevois, le droit agricole connaissant de son c�t� un r�gime tr�s contraignant de contr�le des prix. Pour les recourants Carrard et consorts, le gel du prix des terrains serait une sorte de succ�dan�, moins incisif, de l'expropriation pour cause d'utilit� publique en vue de r�aliser un projet de construction de logements sociaux.
Une telle interpr�tation, qui n'admettrait le gel du prix des terrains que dans un certain nombre de cas restreint, n'appara�t toutefois pas compatible avec le texte de l'initiative formul�e. Certes, le "gel" n'est envisag� que comme une mesure de lutte contre la sp�culation et la hausse des loyers en vue d'assurer � chacun le droit au logement. L'Etat ne saurait d�cr�ter une telle mesure dans une autre perspective et avec un autre objectif. Mais BGE 112 Ia 382 S. 387le champ d'application est tr�s vaste et rien, dans le texte de l'initiative, ne permet de restreindre la port�e de la mesure dans le sens que l'Etat ne pourrait y recourir que dans des conditions particuli�res bien d�finies, et qui s'harmoniseraient avec toutes les exigences du droit sup�rieur. La comparaison avec les mesures de limitation de prix actuellement en vigueur, voire avec l'institution de l'expropriation, n'est nullement d�terminante, car ces mesures s'inscrivent pr�cis�ment dans des textes l�gaux qui en d�finissent clairement les conditions. Or le libell� de la clause litigieuse � l'al. 3 lettre a - � l'exception de la formule "de cas en cas" qui fait simplement obstacle � une application g�n�ralis�e dans tout le domaine foncier constructible - ne contient ni pr�cisions ni directives permettant d'admettre que la mesure du gel du prix des terrains dans le contexte du droit au logement, ne serait autoris�e que dans des hypoth�ses restreintes et avec des effets limit�s.
Il appartiendra peut-�tre � l'Etat "d'interpr�ter et d'appliquer cette mesure de fa�on conforme � la Constitution"; encore faudrait-il que le texte m�me de l'initiative fournisse les �l�ments n�cessaires � une telle interpr�tation et application conformes. Tel n'est pas le cas en l'esp�ce, et c'est � tort que les recourantes FAQH et Cousin invoquent l'arr�t Comit� contre la loi sur la police du 6 juillet 1983 (ATF 109 Ia 159 consid. 8b); le texte de l'art. 17E al. 4 de la loi genevoise sur la police du 18 septembre 1981, alors en discussion, contenait pr�cis�ment, encore que sommairement, les directives sp�cifiques et restrictives dont l'interpr�tation permettait de dire que la norme en cause n'�tait pas inconstitutionnelle.
N'�tant soumise � aucune condition ni contrepartie quelconque, la mesure du gel du prix des terrains propos�e par l'initiative rev�t un caract�re de g�n�ralit� qui la rend incompatible avec le droit f�d�ral. En effet, dans le syst�me du Code des obligations, le prix de vente est en principe librement fix� par la volont� des parties, exprim�e de mani�re concordante (art. 19 et 184 CO). Les cantons ne peuvent d�roger � cette r�gle, par des dispositions de droit public, qu'aux conditions de l'art. 6 CC, qui exige notamment que de telles dispositions de droit public n'�ludent pas le droit f�d�ral ni n'en contredisent le sens ou l'esprit. Le gel du prix des terrains voulu par l'initiative, avec son caract�re de g�n�ralit�, implique directement une restriction majeure � la libert� contractuelle, sans aucune contrepartie; il est donc contraire au droit f�d�ral (notamment art. 2 Disp. trans. Cst., art. 6 CC). C'est d�s lors avec BGE 112 Ia 382 S. 388raison que le Grand Conseil a d�clar� l'initiative irrecevable sur ce point.
b) L'argumentation qui vient d'�tre d�velopp�e � propos du gel du prix des terrains s'applique aussi, mutatis mutandis, � la mesure concr�te de la remise obligatoire sur le march� des logements vides, pr�conis�e � l'al. 3 lettre b. Ici aussi, le texte est clair et sa port�e g�n�rale n'est limit�e que par la clause vague selon laquelle la remise sur le march� des logements vides ne devrait �tre ordonn�e qu'"au besoin". Aucune indication n'est donn�e sur les conditions et les modalit�s d'exercice de cette mesure. Le Tribunal f�d�ral ne saurait donc, par le biais d'une interpr�tation conforme, en limiter la port�e en l'assortissant de restrictions qui ne trouvent aucun fondement dans le texte.
A l'�vidence, il s'agit d'une location forc�e, impos�e par l'Etat aux propri�taires, contre leur gr�. Une telle mesure indiff�renci�e viderait le droit de propri�t� (art. 641 CC) ainsi que le principe de la libert� contractuelle de leur substance essentielle. Une atteinte aussi grave ne pourrait se justifier que dans les cas, aux conditions et selon les modalit�s d'une expropriation, dont les principes sont d�j� fix�s dans le droit f�d�ral et le droit genevois. Toutefois, rien dans le texte et la structure g�n�rale de l'initiative ne permet de l'interpr�ter en ce sens que l'ordre de remettre sur le march� un logement vide ne pourrait �tre donn� par l'Etat qu'aux conditions et selon les formes de l'expropriation. Le fait que l'objectif vis� pourrait �tre atteint d'une autre fa�on, � savoir pr�cis�ment, sous certaines conditions, par la voie de l'expropriation pour cause d'utilit� publique n'est manifestement pas de nature � justifier la mesure diff�rente et inconditionn�e pr�conis�e par l'initiative (cf. M�morial, p. 2091 No 30).
C'est d�s lors � juste titre que, sur ce point aussi, le Grand Conseil a d�cid� que l'initiative �tait irrecevable.
6. L'initiative en cause �tant partiellement recevable (consid. 4 ci-dessus) et partiellement irrecevable (consid. 5), la question se pose de savoir quelle conclusion le Grand Conseil devait en tirer.
a) En l'absence - comme en l'esp�ce - d'une r�glementation cantonale ad hoc, la jurisprudence constante du Tribunal f�d�ral admet que le Parlement cantonal a la facult�, mais pas l'obligation, de d�clarer irrecevable et donc de refuser de soumettre � la votation populaire une initiative contraire au droit f�d�ral. Il est toutefois difficilement compr�hensible que le l�gislateur cantonal BGE 112 Ia 382 S. 389soit habilit� � soustraire une initiative au vote populaire pour des motifs juridiques, mais que la voie de la nullit� partielle, plus respectueuse de la volont� des auteurs de l'initiative, lui soit interdite. Aussi bien, selon la jurisprudence r�cente, l'autorit� charg�e de l'examen d'une initiative doit-elle s'en tenir � une simple d�claration de nullit� partielle lorsque l'on peut admettre de fa�on raisonnable que les signataires de l'initiative auraient aussi souscrit � la seule partie restante de l'initiative. Dans l'arr�t Cristin du 28 septembre 1979 (ATF 105 Ia 365 consid. 3), le Tribunal f�d�ral a notamment expos� � cet �gard que "la sanction doit demeurer proportionn�e � l'inobservation de la norme juridique; or, si le vice ne frappe qu'une partie mineure de l'initiative sans en atteindre le fondement ou la raison d'�tre, une d�claration d'irrecevabilit� totale pourrait para�tre une sanction excessive, au regard du droit f�d�ral. Il faut observer d'autre part que le respect de la volont� des signataires de l'initiative emp�che qu'on soumette au vote populaire une initiative amput�e d'une partie de son contenu sans leur accord expr�s... ou pr�sum� (lorsqu'on peut raisonnablement admettre que les signataires auraient donn� leur accord � l'initiative, m�me sans sa partie vici�e)." Cette solution, qui sauvegarde aussi bien le respect de la volont� des signataires que le principe de la proportionnalit�, a recueilli l'approbation de la plupart des auteurs (ATF 110 Ia 182 avec les arr�ts et la doctrine cit�s).
b) Les al. 1 et 2 de l'initiative se pr�sentent comme des dispositions-programmes, le premier pr�voyant la garantie d'un droit au logement, le second l'intervention de l'Etat en la mati�re. Cette affirmation de principes r�pond peut-�tre � la tendance r�cente qui veut que l'on inscrive des droits sociaux dans les constitutions modernes (cf. initiative f�d�rale du Mouvement populaire des familles de 1967 concernant l'inscription d'un tel droit dans la Constitution f�d�rale, rejet�e par le peuple et les cantons, mais soutenue par le peuple genevois � 78,4%; art. 26 al. 1 lettre e proj. Cst. CExp. 1977, FF 1985 III 181; art. 22 Cst. jur.; � 25 al. 2 lettre c Cst. arg. du 25 juin 1980). Toutefois, dans le cas particulier, l'objectif des initiants n'a pas �t� de proposer l'inscription de principes qui �taient d�j� appliqu�s, dans le cadre de l'action men�e par les pouvoirs publics en mati�re de politique de logement, mais de faire adopter des moyens nouveaux, plus incisifs, "entre autres" le gel du prix des terrains (al. 3 lettre a), la relocation obligatoire des logements vides (al. 3 lettre b) BGE 112 Ia 382 S. 390et l'attribution aux parlements communaux de la comp�tence d'adopter les plans d'am�nagement (al. 3 lettre c). Dans l'expos� des motifs de l'initiative, les auteurs disaient eux-m�mes que la garantie du droit au logement ... "n'est pas suffisant(e), encore faut-il qu'il y ait des logements bon march�. Pour cela, il est n�cessaire de geler le prix des terrains. Seule cette mesure permettra d'emp�cher de sp�culer sur les terrains, c'est-�-dire que le fait d'�tre propri�taire n'entra�nera pas le droit d'acheter et de revendre des terrains en les faisant chaque fois augmenter de valeur ...". L'objectif �tait donc clair. Il est d'ailleurs significatif que les deux seuls exemples cit�s - hormis celui de la lettre c non critiqu� et � port�e limit�e (simple r�gle attributive de comp�tence) -, alors que le texte en sugg�rerait �ventuellement d'autres par les expressions "entre autres" et "notamment", sont pr�cis�ment les deux mesures jug�es inconstitutionnelles: le gel du prix des terrains et la relocation obligatoire. Comme l'ont relev� de mani�re pertinente et digne de confiance les experts consult�s en l'esp�ce, ces deux moyens d'action concrets forment en r�alit� la partie essentielle de l'initiative, son noyau, les autres �l�ments ne constituant que des affirmations de principes, certes conformes � la Constitution, mais de port�e mineure. D�s lors, �liminer du texte les seules parties jug�es inconstitutionnelles, mais essentielles, c'�tait d'une part trahir la volont� des auteurs de l'initiative, qui voyaient en elles le seul moyen de modifier le droit en vigueur. D'autre part, se borner � inscrire dans la Constitution cantonale des principes d�j� connus et appliqu�s pouvait amener les signataires de l'initiative � consid�rer que leur attente avait �t� tromp�e.
Par cons�quent, en d�clarant l'initiative irrecevable - m�me amput�e des membres de phrase "en gelant notamment de cas en cas le prix des terrains" (al. 3 lettre a) et "en ordonnant au besoin leur remise sur le march� du logement" (al. 3 lettre b) -, le Grand Conseil genevois n'a pas viol� le droit d'initiative des citoyens garanti par les art. 64 ss Cst. gen.
105 IA 154,
105 IA 366,
109 IA 159 suite... ,
105 IA 365,
110 IA 182
art. 66 Cst.,
art. 19 et 184 CO suite... ,
art. 22 Cst.,
art. 64 ss Cst.

References: Art. 85
 art. 10
 art. 2
 art. 6
 art. 26
 art. 22
 art. 64

art. 66

art. 19

art. 22

art. 64