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Timestamp: 2020-05-28 11:13:20+00:00

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El Derecho Constitucional Militar | Constitución | Nación
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Trabajo de Internacional , Arts 97 a 210
Trabajo Ley Art.
Sinopoli, Santiago Mario
Tesis doctoral Facultad de Derecho
Sinopoli, S. M. (2003). El derecho constitucional militar. Tesis doctoral, Universidad Católica Argentina, Facultad de
Derecho, Argentina. Recuperado el
http://bibliotecadigital.uca.edu.ar/repositorio/tesis/el-derecho-constitucional-militar.pdf
(Se recomienda indicar fecha de consulta. Ej: Recuperado el 19 de agosto de 2010).
Departamento de Posgrado y Extensión Jurídica
CURSO DE DOCTORADO EN CIENCIAS JURIDICAS
"EL DERECHO CONSTITUCIONAL MILITAR"
DOCTORANDO: SANTIAGO MARIO SINOPOLI
DIRECTOR DE TESIS: DR NESTOR PEDRO SAGÜES
CAP. 1. - Las Fuerzas Armadas y su misión constitucional
1.1. Constitución y Fuerzas Armadas
1.2. Composición y misiones de las Fuerzas Armadas en el
constitucionalismo argentino.
Precedentes históricos previos a la sanción de la
El preámbulo y el artículo 21 de la constitución nacional
1.3 Los fines de las Fuerzas Armadas en el derecho comparado
CAP. 2. – Constitución y legislación militar
2.1. La legislación militar y la constitución
2.2. Clasificación de las leyes militares.
2. Leyes de carácter político – constitucionales
3. Leyes de carácter penal, procesal y orgánico judicial
4. Leyes de carácter administrativo y disciplinario
5. Leyes de emergencia: los bandos militares
6. Leyes de carácter internacional: los usos y las costumbres de la guerra
La posible colisión entre la legislación militar y el orden
constitucional. El caso de la obediencia militar
CAP. 3. – La dirección política de las Fuerzas Armadas y el mando
3.1. La defensa y las Fuerzas Armadas como competencia exclusiva del
3.2. La dirección y la conducción administrativa de los ejércitos. Su
distinción y separación en un estado de derecho
Los órganos superiores de dirección política de las Fuerzas
Armadas, según las distintas formas de gobierno
2. En las repúblicas semipresidencialistas
3. En las monarquías parlamentarias
4. En las repúblicas parlamentarias
5. En las repúblicas presidencialistas. El sistema norteamericano y su influencia sobre el argentino
Los poderes militares previstos en la constitución; su genérica
3.5. Las atribuciones militares del presidente en la constitución argentina
3.6. Las atribuciones militares del Congreso en la constitución argentina
3.7. Otros órganos de dirección política en el sistema constitucional
Regulación de los poderes militares en el derecho constitucional
comparado iberoamericano
CAP. 4. - Los tribunales militares
4.1. La unidad jurisdiccional y las jurisdicciones especializadas
4.2. Antecedentes históricos de la jurisdicción militar
4.3. La jurisdicción militar; concepto y características
4.4. Justificación actual de la jurisdicción castrense
4.5. Ambito de aplicación de la jurisdicción castrense argentina
4.6. La jurisdicción militar de honor
CAP. 5. - La contribución ciudadana a la defensa
5.1. El derecho–deber de defensa: concepto generales y modalidades
5.2. La movilización nacional
5.3. El servicio militar
2. El servicio militar obligatorio; su actual régimen normativo
3. El servicio militar voluntario
4. Causas de exclusión y exención del servicio militar obligatorio con especial referencia a la objeción de conciencia
5. El servicio social sustitutorio
5.4. La defensa y las limitaciones al ejercicio de los derechos individuales
2. Restricciones al derecho de propiedad: expropiación y requisas
3. Restricciones a la libertad de expresión: el secreto militar
CAP. 6. – Los militares y los derechos fundamentales
Los militares y el ejercicio de los derechos fundamentales de la
La condición jurídica militar en el derecho internacional tuitivo de
Los militares y el goce de los derechos fundamentales en algunos
6.4. Los militares y algunos derechos fundamentales en particular
1. Derecho a la libertad física; detención y arresto de militares
5. Derechos de reunión y manifestación
6. Derechos de asociación y sindicación
Fuentes Bibliograficas y Documentales
A partir de 1983, con la conclusión de la última experiencia gubernativa desempeñada por militares, se inició en nuestro país un fuerte debate sobre las Fuerzas Armadas, a partir del cual se discutió, entre otros temas, sobre la necesidad de su existencia, su papel en el estado y sus fines. En este contexto signado por la reinstauración del orden constitucional cobraron vida profundas reformas jurídicas que en el ámbito castrense se orientaban en el sentido de fortalecer el elemento democrático de las instituciones armadas. Así, por ejemplo, si bien pensamos que todavía están faltando algunos de los frutos normativos en la materia a los que legítimamente corresponde aspirar la sociedad argentina en su conjunto, podemos mencionar la modificación del código de justicia militar en virtud de la ley 23.049, y el dictado de la ley 23.544 de defensa nacional. Precisamente, con motivo de este notable impulso transformador de la normativa aplicable al ámbito militar argentino –firmemente encuadrado en el principio de su completa adecuación al orden constitucional- comenzamos a darnos cuenta de la escasa atención que la doctrina vernácula, fragmentaria y esporádicamente interesada en estos temas, había venido dedicando al estudio de lo que denomino “derecho constitucional militar”.
Impulsados, como queda dicho, por el escaso interés que este tipo de asuntos suscitaba entre los cultores del derecho constitucional argentino, lo que nos propusimos demostrar con esta tesis es que en nuestro país existen concretas normas relativas al poder militar, a sus fines, a su organización y a su conducción, reglas que merecen ser objeto de un estudio autónomo como expresión de un auténtico derecho constitucional militar. En este sentido, somos conscientes que aceptadas desde la sanción de la constitución nacional en 1853 y más o menos inalteradas con motivo de las reformas de 1860, 1898, 1957 y 1994 –aquí aunque no se note se producen modificaciones de entidad- dichas disposiciones constitucionales de interés castrense –a las que cabe engrosar con la normativa infraconstitucional dictada en consecuencia- no han sido objeto de un tratamiento orgánico por parte de los sucesivos constituyentes, como sí ha sucedido en otros estados. De este modo, nuestra intención particular es la de señalar
que el primer eslabón del derecho constitucional militar patrio deriva de lo dispuesto en el preámbulo y en el artículo 21 de la Constitución, en tanto que de allí surgen como fines de las Fuerzas Armadas argentinas la defensa de la patria y la protección del dispositivo constitucional. Asimismo, que el dispositivo constitucional castrense si bien admite ciertas situaciones excepcionales respecto de lo dispuesto en el régimen constitucional común, no por ello puede considerarse ajeno al espíritu republicano y democrático de la Ley Fundamental. En consecuencia, será constante preocupación de nuestra parte a lo largo de esta tesis mostrar los más ajustados criterios constitucionales en la materia, con el objeto de señalar el camino por el que eventualmente deba transitar en lo venidero unas Fuerzas Armadas argentinas completamente integradas al ideario republicano y democrático. Incluso más, atento a lo referido en las páginas venideras no dudaremos en proponer ciertas reformas a la legislación vigente ni en recomendar futuras modificaciones al texto de nuestra constitución nacional. En síntesis, nuestra hipótesis pasa por afirmar la existencia de un derecho constitucional militar argentino en tanto que aglutinante de unas Fuerzas Armadas republicanas, dispositivo normativo superior que conforma la directriz a la cual deben adecuarse los poderes constituidos –y las reglas que éstos dicten en consecuencia- dotados de facultades para organizar, conducir y controlar los ejércitos de la patria.
En cuanto a los materiales sobre los cuales se apoyan nuestras reflexiones en la materia, los mismos giran en torno al texto constitucional, sus antecedentes y el conjunto normativo derivado que da en denominarse como “legislación constitucional”. De este modo, por ejemplo, el elemento histórico no estará ausente de nuestra investigación, aunque, claro está, ajustándose a los límites propios de un trabajo como el presente, que no se preocupa tanto por las indagaciones historiográficas como por las relativas al derecho actualmente aplicado. Desde luego, también consideraremos las decisiones judiciales, en especiales las de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, precedentes jurisprudenciales que se acrecentaron considerablemente a partir de 1983, interesándose por asuntos tales como los de la determinación de los fines de las Fuerzas Armadas, los alcances de institutos como la obediencia debida y la objeción de conciencia, el grado de adecuación de las jurisdicciones disciplinaria y penal militar al dispositivo constitucional, la necesidad de contar con la garantía de defensa en juicio en el ámbito castrense, o la posibilidad de aplicar o no contra actos propios de la autoridad
militar un recurso de hábeas corpus. Además, tampoco estarán ausentes de nuestro trabajo las opiniones que sobre el particular haya vertido nuestra doctrina constitucional y la de los Estados Unidos de América, dado que, como diremos más adelante, cabe considerar a esta última de vital importancia para comprender el verdadero sentido y alcance de las normas argentinas. Asimismo, también permaneceremos atentos a las enseñanzas surgidas del derecho comparado, en la medida en que somos conscientes de que en toda organización jurídico-política fundamental se prevé la existencia de una fuerza pública de carácter militar, de modo tal que el estudio de sus regulaciones de índole constitucional puede ofrecernos interesante información y brindarnos útiles ideas aplicables a la comprensión del caso argentino.
1. En un sentido amplio, constitución quiere decir el modo de ser o estar de una cosa que la diferencia de las demás. De este modo, la constitución de un Estado sería la forma de ser o estar organizados los distintos elementos que lo componen: territorio, población, poder, gobierno y fin último. Al respecto, dice Bidegain que “la constitución consiste en la ordenación fundamental del Estado, siendo indiferente los instrumentos, hechos o actos que la establezcan (normas escritas, costumbres, tradiciones, meros actos de mando y obediencia, etc.) y el sentido político que la inspira (liberalismo, comunismo, fascismo, etc.)” 1 . Ahora bien, en un sentido estricto, cabe entender por constitución aquella norma o conjunto de normas revestidas de una especial solemnidad que regulan los principios básicos inspiradores de todo ordenamiento jurídico y de la organización fundamental de un Estado, considerado éste tanto en sí mismo como en sus relaciones del individuo y de la sociedad. De acuerdo con lo que indica Sagüés, este concepto de constitución es producto del llamado movimiento constitucionalista, que se concreta en las tres grandes revoluciones Inglesa (del siglo XVII), Norteamericana (de los años 1776-1787) y Francesa (de los años 1789-1791) 2 y que da lugar, finalmente, a la aparición de la constitución formal y escrita, integrada con disposiciones supremas sobre el resto del ordenamiento jurídico, de modo tal que el legislador ordinario se encuentra sometido a ellas. Dentro de este concepto restringido de constitución, que comúnmente da lugar a la redacción de una parte dogmática y de otra orgánica, prácticamente en todos los sistemas constitucionales se advierte la existencia de normas
1 Carlos María Bidegain, Curso de Derecho Constitucional, t. I, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1998, pág. 11.
2 Néstor Pedro Sagüés, Elementos de Derecho Constitucional, t. I, Buenos Aires, Astrea, 1997,
referidas a los ejércitos -expresión, ésta última, que a lo largo de la presente tesis emplearé indistintamente como sinónimo de Fuerzas Armadas-, con cláusulas que configuran el denominado derecho constitucional militar 3 .
Ahora bien, no se crea que con la última expresión mencionada se pretende fundar una disciplina nueva, ajena a la materia constitucional. Por el contrario, lo que se quiere hacer es resaltar la existencia de unas normas que, propias de un nuevo “campo de estudio más que [de] una disciplina” 4 merecen una atención pormenorizada; normas que, a su vez, deberían nutrir necesariamente toda la legislación relativa a lo militar que dictase el Congreso y también el Ejecutivo, cuando este último actúe en el ejercicio de su órbita privativa en lo atinente al mando militar.
2. Prácticamente todas las constituciones escritas del mundo, sin importar cual sea su raíz ideológica, contemplan al elemento militar. Puede que ello sea de maneras distintas, pero en definitiva lo tienen normativizado. Vale decir, pues, que donde hay una constitución hay un derecho constitucional militar.
Así, nuestra constitución trata la materia tanto en su parte dogmática (artículos 17, 21, 22 y 34) como orgánica (artículo 75, inciso 27, y concordantes; artículo 99, incisos 12, 13 y 14, y concordantes; y artículo 126), presentándonos un instrumento militar de carácter pasivo en cuanto a su participación política. De análoga manera, constituciones más recientes, como la del Perú abordan la materia con un tratamiento no disperso. Así, en la carta del país referido su capítulo XII, titulado De la Seguridad y de la Defensa Nacional, condensa todo lo referido a la fuerza pública militar y policial. Por su parte, la constitución socialista de Cuba indica que el Presidente del Consejo de Estado desempeña la Jefatura Suprema de todas las instituciones armadas. También tenía su ingrediente militar la constitución de la Unión Soviética, en la que se le atribuía un rol activo en la participación política del Estado 5 . En forma análoga, pero atribuyéndole un papel activo no sólo en lo político sino también en lo religioso, la constitución iraní de 1979 establece, en su artículo 143 que las Fuerzas Armadas son responsables del ordenamiento republicano e islámico de la Nación”, mientras que en el
3 En su obra ya citada –t. II, pág. 73-, Néstor Sagüés me atribuye, en lo que se refiere a nuestro país, la autoría del uso de la denominación de “derecho constitucional militar”.
y Contemporáneo, Madrid, Alianza, 1985, pág. 10.
Olmeda, La Institución Militar en el Estado
5 Pablo Casado Burbano, Iniciación al Derecho Constitucional Militar, Madrid, EDERSA, Madrid, 1986, pág. 18.
144 preceptúa que dichas fuerzas “deberán constituir un ejército islámico, es decir un ejército adiestrado y popular”, razón por la cual en sus filas sólo “se aceptarán personas idóneas, que crean en los objetivos de la revolución islámica y estén dispuestas a sacrificarse para conseguirlos”.
Como se puede apreciar merced a esta breve alusión al derecho constitucional comparado, las referencias concretas a los ejércitos abundan en los distintos dispositivos constitucionales hoy vigentes.
1. Precedentes históricos previos a la sanción de la constitución nacional de 1853. Producido el acto de nuestra independencia, la antigua legislación militar hispánica se mantuvo prácticamente intacta y en plena vigencia, no obstante el desmoronamiento político de todo el Antiguo Régimen 6 . La España de entonces tenía sus ordenanzas, tanto para los ejércitos de tierra como para la armada, y así como la legislación común siguió rigiendo todas las relaciones de la vida civil, así también los ejércitos de la República continuaron regidos por aquéllas, con las modificaciones mínimas consiguientes al nuevo orden de cosas y a las necesidades del momento. En síntesis, el constitucionalismo precario que rigió en nuestro país entre 1810 y 1853 se limitó a adaptar las ordenanzas reales referidas a lo militar a los principios republicanos. Ello obedeció al hecho de que las ordenanzas militares españolas, complementadas por reales disposiciones y por la jurisprudencia constituían, aparte de algunas exageraciones en la represión y en los principios referentes al absolutismo de los monarcas, un cuerpo completo de legislación militar que, en un principio, no se consideró necesario reemplazar, salvo en los aspectos de jerarquía constitucional ya comentados. De este modo, esta legislación militar continuó en vigencia casi intacta hasta las postrimerías del siglo XIX, pese a las disposiciones dispersas y sucesivas que fueron abordando distintos problemas particulares, e incluso llegaron a servir de molde
6 Guillermo Palombo, Vigencia de las Ordenanzas de Carlos III en nuestro país durante el siglo pasado, Revista Militar, Nº 706 (octubre-diciembre de 1981).
jurídico para la organización y actuación de los ejércitos patriotas en el curso de la lucha emancipadora 7 .
Como ejemplo de la referida vigencia del viejo orden normativo hispánico, cabe recordar –sin pretensiones de mayor exhaustividad- que el artículo 1°, Sección 1°, del Reglamento de 22 de Octubre de 1811, disponía que la Junta Conservadora de la Soberanía de Fernando VII debía observar las leyes hispanoindianas, salvo en lo que se opusieran “al derecho supremo de la libertad civil de los pueblos americanos”, el artículo 2°, Capítulo 1°, Sección 2°, del Reglamento Provisorio de 1817 establecía que, mientras no se dispusiera lo contrario en la constitución a dictarse, en el territorio de las Provincias Unidas de Sudamérica, subsistirían “todos los códigos legislativos, cédulas, reglamentos y demás disposiciones generales y particulares del antiguo gobierno español que no estén en oposición directa o indirecta con la libertad e independencia de estas Provincias ni con este reglamento y demás disposiciones que no sean contrarias a él libradas desde el 25 de mayo de 1810”. Asimismo, cabe consignar, para una mejor comprensión de esta forma de convivencia entre la legislación española y el derecho patrio en formación, que igual temperamento aparece inserto en diversas constituciones provinciales. Así, en la de la provincia de Santa Fe que se dictó en 1841, su artículo 103 declaraba que quedaban en pleno vigor las leyes que hasta entonces estuvieron en vigencia en todos los puntos y materias que directa o indirectamente no contradijesen la expresada carta provincial.
En cuanto a la conducción militar, dice Zorraquín Becú, que: “desde el principio –y siguiendo los antecedentes virreinales- el mando de las fuerzas armadas estuvo a cargo de los sucesivos gobernantes. En el acta del 25 de mayo de 1810 Cornelio Saavedra fue nombrado Presidente de las Juntas y Comandante General de Armas, y aunque este título unipersonal quedó luego diluido en todos los miembros del Poder Ejecutivo, aquél volvió a asumir la plenitud de sus funciones después del movimiento del 5 y 6 de abril. Más tarde ejercieron esos poderes los dos Triunviratos y el Director Supremo.
Muy pronto se manifestó una tendencia contraria a esa acumulación de funciones. La Asamblea de 1813 prohibió a los miembros del Poder Ejecutivo el mando
7 Al respecto, véase el dictamen 37357 elaborado en 1924 por el entonces Auditor General de Guerra y Marina, general Carlos Risso Domínguez. Se lo reproduce parcialmente en la obra del citado autor que lleva por nombre Justicia Militar, El Presidente de la Nación y los Tribunales Militares, Buenos Aires, Tipográfica del Colegio “Luis XIII”, año 1929, pág. 13 y siguientes.
unipersonal de los ejércitos, en el Estatuto del 27 de febrero, disposición que Alvear no cumplió. Al ser derrocado este último, el Estatuto de 1815 limitó considerablemente los poderes militares del Director, y lo mismo hizo –aunque en menor medida- el Reglamento de 1817. Sin embargo, la constitución de 1819 estableció en su integridad las facultades del Ejecutivo, estampando la regla de que era “Jefe Supremo de todas las fuerzas de mar y tierra”, norma que pasó a la 1853” 8
El fenómeno de supervivencia normativa mencionado se entiende en la medida en que la Revolución de Mayo no pudo hacer sentir, sino hasta muy tarde, su influencia de reformas radicales en la legislación fundamental y adjetiva del nuevo estado que estaba fundándose en los dominios del antiguo Virreinato. Asimismo, no está de más señalar que si la subsistencia de la legislación metropolitana revistió un carácter genérico, en ninguna materia ésta apareció tan palmaria como en el ámbito militar, al punto que las ordenanzas españolas recién fueron substituidas en 1894 merced al dictado de la ley 3190.
En síntesis, la organización jurídico política del país a partir de 1810 mantuvo en vigencia la estructura de los poderes militares que venia de España, aunque republicanizándola. Ello hasta que se dictó la constitución de 1853, donde ya aparece reglamentado el elemento militar, sin perjuicio que ciertas normas infraconstitucionales de ascendencia colonial perdurasen más o menos inmutables hasta finales del siglo XIX, e incluso que extendiesen el influjo de los aires absolutistas hasta la normativa castrense de la actualidad –como sucede con el caso de la no previsión de la defensa técnica letrada en el proceso castrense-, lo cual implica que en el campo jurídico militar todavía hoy existen importantes asignaturas pendientes en cuanto a la adecuación de algunos de sus dispositivos a lo preceptuado por los principios republicanos.
Por ejemplo, ni con la reforma del Código de Justicia Militar introducida por ley 23.049 en el año 1984, se estableció la obligación de una defensa técnica en el fuero militar; manteniéndose vigente el artículo 97 que establece en su primera parte que:
“Ante los tribunales militares el defensor deberá ser siempre militar en servicio activo o en retiro.” Esta norma que es producto del código castrense de 1951 –ley 14029- no
8 Véase la Constitución de la Provincia de Santa Fe en María Laura Sanmartino de Dromi, Documentos Constitucionales Argentinos, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1994, pág. 1250.
Zorraquín Becú, Historia del derecho argentino – Tomo II Segunda Edición, Sexta impresión- Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1996, Pág. 242.
hizo mas que reeditar el sistema de defensa instaurado por el texto de 1898 –ley 3679-, que establecía en su artículo 106 lo siguiente: “Ante los tribunales militares el defensor debe ser siempre militar en servicio activo”
Constitucionalmente hablando, los fines de las Fuerzas Armadas argentinas están perfectamente identificados en el preámbulo y en el artículo 21 de nuestra ley fundamental.
Yendo a lo que se considera el pórtico de la constitución, observamos que las competencias de las Fuerzas Armadas están presentes cuando se habla de “constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa común, promover el bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad”. Ello así, en tanto que entendemos que en la mera “provisión de la defensa común” no se agota el único sustento de las Fuerzas Armadas. En efecto, en tanto que ultima ratio de los poderes públicos, unas Fuerzas Armadas respetuosas del orden constitucional también contribuyen al afianzamiento de la justicia, de la paz interior y del bienestar general. ¿Es que acaso no las hemos visto, por ejemplo, actuando en operaciones en apoyo de la comunidad; en el apuntalamiento de la seguridad interior 9 ; en la vigilancia de los actos electorales 10 ; o en la custodia del Presidente de la Nación 11 ?
Lo dicho arriba se integra con lo preceptuado en el artículo 21 de la constitución nacional, dispositivo que después del preámbulo constituye el primer eslabón constitucional referido a los poderes militares al disponer que “todo ciudadano argentino está obligado a armarse en defensa de la patria y de esta Constitución, conforme a las leyes que al efecto dicte el Congreso y a los decretos del Ejecutivo Nacional. Los ciudadanos por naturalización son libres de prestar o no este servicio por el término de diez años contados desde el día en que obtengan su carta de ciudadanía”. En efecto, en la norma transcripta queda evidenciado un doble fin de las Fuerzas Armadas: la defensa de la patria y la de la constitución. Además, se establece una
9 Así lo prevén los artículos 27, 28 y 32 de la ley 24059 de seguridad interior.
10 Esta misión se contempla en el artículo 70 del Código Nacional Electoral. Texto según el decreto 2235/83, con las modificaciones introducidas por las leyes 23247, 23476, 24012, 24444 y 24904.
11 Por decreto del entonces presidente José Figueroa Alcorta de fecha 17 de julio de 1907 se
Cfr. Luis Alberto Leoni,
Regimiento Granaderos a Caballo de los Andes, Historia de una Epopeya, Buenos Aires, Imprenta del Palacio del Congreso de la Nación, 1968, pág. 49. Ver también Héctor José Aguirre, Reseña Histórica de la Casa Militar de la Presidencia de la Nación Argentina, Buenos Aires, 1953, pág. 221.
designó “al Regimiento Nro. 1 Granaderos a Caballo escolta presidencial
especial dispensa en el tiempo de cumplimiento del servicio militar para los extranjeros que se hagan ciudadanos argentinos, cláusula indudablemente inspirada en la filosofía alberdiana que propiciaba el poblamiento del país con inmigrantes europeos.
En cuanto a la expresión “patria” mencionada en el recordado artículo 21, entendemos que la misma está ligada al concepto de ataque exterior, ya que el artículo 119 de la misma constitución al referirse a la traición a la patria alude a la idea de alzamiento contra la nación o al hecho de unirse a sus enemigos, prestándoles ayuda o socorro. Asimismo, se relaciona con el preámbulo en cuanto éste sostiene como objetivo la provisión de la “defensa común”. Con respecto al otro fin del órgano castrense –vale decir, la “defensa de esta constitución”- el artículo 21 está señalando que las Fuerzas Armadas también son un sostén de la carta fundamental, en la medida en que ésta sea atacada por los mismos habitantes de la nación que deben cumplirla. Va de suyo, eso sí, que la organización y conducción de las Fuerzas Armadas para el cumplimiento de la doble finalidad mencionada debe ser siempre conforme a lo preceptuado por las leyes del Congreso y a los Decretos del Ejecutivo Nacional, ya que, como lo desarrollaré más adelante, en ellos residen los poderes militares de organización y de mando.
Volviendo a la consideración del artículo 21 antes citado, consideramos que éste es el eje constitucional de los poderes militares, y que en su estructura radica el equilibrio que debe existir entre el poder militar de mando y el poder castrense de organización que ostenta el Congreso, de modo tal que en todo momento la autoridad civil se encuentre por encima de la militar. Al respecto, no es ocioso recordar que los norteamericanos fueron pioneros en la materia cuando el 2 de mayo de 1792 debieron dictar una ley para sofocar lo que dio en llamarse “Rebelión del Whisky” 12 .
Sobre la rebelión del Whisky, ver Louis Smith, La Democracia y el Poder Militar, Buenos Aires, Bibliografía Argentina, 1957, pág. 61,281 y 282.
En 1794, los agricultores de Pensilvaña, ante las dificultades que encontraban para el transporte del maíz decidieron fabricar con este cereal whisky, negándose a pagar el correspondiente impuesto pues alegaban que se trataba de maíz. El congreso dictó la ley “Calling Forth para movilizar la milicia en 1792, a fin de repeler la insurrección doméstica. El mismo congreso en 1795 autoriza al Presidente Washington para convocar a la milicia cuando sea necesario para “evitar cualquier tipo de rebeliones” y “repeler invasiones”.
Conforme Paul Schott Stevens; U.S. Armed Forces and Homeland Defense, The Legal Framework, The Center for Strategic & International Studies; Página 9, octubre 2001 (según mi propia traducción)
A esta altura de nuestro trabajo es oportuno que nos preguntemos por qué los
fines de las Fuerzas Armadas se encuentran en la parte dogmática de la constitución. Al respecto, si bien dijimos que nuestra ley fundamental ofrece un tratamiento inorgánico de la materia castrense, el dispositivo del artículo 21 –cuya importancia ya hemos señalado se ubica concretamente en el ámbito de los derechos y garantías. Ello así en la medida en que creemos que lo que el legislador constituyente quiso hacer fue acotar al
poder militar. En este sentido, no está de más recordar que los constituyentes venían de experiencias históricas conformadas por permanentes luchas armadas entre caudillos, panorama que los condujo a tratar de instaurar unas Fuerzas Armadas pasivas o neutrales políticamente hablando, carentes de representación política alguna, y completamente adaptadas al nuevo espíritu republicano. Así se entiende que el artículo 22 de la constitución nacional exprese que “el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades por esta Constitución” y que “toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione en nombre de este, comete el delito de sedición”.
4. Pese a lo que para nosotros resulta evidente, la doctrina de la doble finalidad
de las Fuerzas Armadas –que en nuestra opinión es la que más fielmente interpreta el texto constitucional y el espíritu del constituyente originario-, esto no fue así considerado por el legislador ordinario, quien el 13 de abril de 1988 dictó la ley 23544 relativa a la defensa nacional. Esta ley redujo la misión institucional de las Fuerzas Armadas, prácticamente, a la mera defensa en el caso de producirse agresiones de índole externa, criterio expuesto en su articulo dos que textualmente dice: “La defensa nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas en forma disuasiva o efectiva para enfrentar las agresiones de origen externo”. Al respecto, entiendo que el legislador no resultó intérprete fiel del preámbulo y del contundente artículo 21 de la Constitución, al regular la intervención de las Fuerzas Armadas en cuanto al marco externo, y no decir clara y concretamente, nada también en esa oportunidad –aunque sea mediante otra ley-, respecto a la intervención del órgano castrense excepcionalmente en lo doméstico.
Pero la realidad fue particularmente severa, con esta reglamentación parcial de los fines de las Fuerzas Armadas en la constitución. En efecto, cuando en 1989 se
produjo el copamiento de una unidad del Ejército Argentino con asiento en La Tablada
y los militares recuperaron la sede del regimiento en el cumplimiento de órdenes del
Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, la sola reglamentación del empleo del elemento militar solamente para el ámbito de la defensa nacional, demostró su insuficiencia, y la necesidad de comprender también, aunque sea de manera excepcionalísima el rol castrense en el interior, tal como lo prevé el articulo 21 de la constitución nacional. Ello motivó que se dictara en 1991 la ley 24059 de seguridad
interior, la cual, atendiendo a la experiencia arriba recordada, admitió la actuación de las Fuerzas Armadas tanto en el caso de ser necesaria la defensa de la jurisdicción militar (artículos 28 y 29 de la ley en cuestión) como en el de requerirse el apoyo castrense en
el ámbito de la seguridad interior (artículos 31 y 32 de la misma ley) 13 .
5. La doctrina que expresamos arriba encuentra importante apoyatura en la sentencia que la Cámara Federal de San Martín dictó el 5 de octubre de 1989, en los autos caratulados “A., J.C. y otros” 14 . En esa oportunidad, el tribunal recordado sostuvo, entre otros tópicos de interés, que no era admisible la tacha de invalidez del sumario pretendida por la defensa en virtud de la presunta ilegitimidad de la intervención de las Fuerzas Armadas, por cuanto se entendió que la orden impartida por el Presidente de la República al Jefe del Estado Mayor para que dispusiese la recuperación del Regimiento se apoyaba en el texto de la propia constitución nacional. Ello así, en tanto que la Cámara entendió que “los llamados «poderes militares» que la ley fundamental encomienda al órgano ejecutivo, comprenden todo lo vinculado con la existencia, organización y funcionamiento de las Fuerzas Armadas para cumplir su fin esencial que es defender la Patria y la Constitución”. En consecuencia, entendió que “considerar como se pretende, que el juez competente debió tomar la decisión e impartir las órdenes pertinentes para retomar la unidad militar”, era “una mera apreciación asaz irracional”. Entre otros conceptos, el Tribunal entendió, además, que se estaba en presencia de un «acto institucional», vale decir de esos que el poder ejecutivo puede dictar discrecionalmente con el fin de asegurar la organización del estado y preservar su subsistencia, y respecto de los cuales el control judicial resulta limitado. En particular, los miembros de la Cámara entendieron que la decisión adoptada por el presidente de la
13 Ver también el decreto 327/89 sobre Bases Orgánicas y Funcionales para la Preparación, Ejecución y Control de Medidas tendientes a Prevenir y Conjurar la formación o actividad de grupos armados.
14 Ver al respecto El Derecho, t. 138, pág. 100.
nación de recurrir a las Fuerzas Armadas para retomar el control del cuartel –impugnada por una de las partes sometida a proceso- no atentaba contra lo dispuesto en la ley de defensa nacional, ya que si bien su artículo 4 mandaba tener en cuenta la diferencia fundamental que separa a la defensa nacional de la seguridad interior, existiendo por aquel entonces un vacío legislativo respecto de cómo el estado debía atender a la seguridad interior, resultaba admisible la discrecionalidad del órgano constitucionalmente competente para ejecutar tal protección, y que en tal sentido ordenase a las fuerzas sometidas a su comando la represión de aquellos actos que, debido a su evidente peligrosidad, excediesen los medios operativos comunes propios de las fuerzas de seguridad para reprimir delitos”.
Evidentemente, lo que la Cámara Federal quiso indicar fue que, a pesar de la ausencia de normas jurídicas infraconstitucionales que en la oportunidad facultasen expresamente al presidente de la Nación para actuar, era por demás legítimo que éste, en su carácter de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, ordenase a contingentes de la fuerza Ejército la recuperación de una unidad militar tomada parcialmente por elementos subversivos. Dicho de otro modo, el tribunal, recurriendo a una interpretación correcta del artículo 21 de la constitución como de la normativa concordante, concluyó afirmando que los poderes militares del presidente de la Nación –en especial los relativos a la conducción y al mando- le permiten, toda vez que las circunstancias así lo aconsejen, recurrir al empleo de las Fuerzas Armadas en casos de violencia doméstica. Es que a tenor de lo establecido por nuestra carta magna es evidente que nuestro órgano castrense debe atender a un doble fin –externo e interno-, objetivo plenamente operativo que no requiere, en principio, del dictado de legislación infraconstitucional alguna para que el presidente de la Nación pueda usar de la máxima fuerza pública en su misión de enfrentar toda manifestación violenta contraria a nuestro orden constitucional.
6. Indudablemente, y tal como lo entendieron los padres fundadores de nuestra constitución, para mantener el orden interno y hacer efectiva las políticas adoptadas por la Nación el estado debe contar con una fuerza armada. Siguiendo a Juan González Calderón sobre el particular, se puede establecer que sería inadmisible que una nación contemplase con indiferencia el aumento del poderío militar de otras naciones vecinas, o que no se preparase igualmente para el caso desgraciado en que la solución de alguna dificultad internacional tuviese que ser confiada a la suerte de las armas. Como
concluía categóricamente nuestro constitucionalista –en frase de lamentable actualidad-:
“la paz entre las naciones es un bellísimo ideal, pero es, según parece, pura utopía, y jamás podrá realizarse porque los que las gobiernan sufren, naturalmente, la presión de todos los intereses regionales” 15 . Asimismo, también conserva vigencia en la materia el agudo pensamiento de Rafael Bielsa, autor que oportunamente señaló que ningún precepto positivo era “más claro ni más comprensivo en punto a la misión del ejército que el establecido en el artículo 21 de la constitución nacional” 16 . Empero, no concluía aquí la reflexión del sabio administrativista santafesino, ya que acto seguido decía que de la adecuada interpretación jurídica del citado artículo 21 se derivaba que las Fuerzas Armadas se debían hacer cargo de dos obligaciones principalísimas: la defensa del estado y la de las instituciones. Dicho de otro modo, “siendo el ejército una fuerza social y democrática, técnicamente organizada para la defensa nacional –afirmaba Bielsa-, su función defensiva o de conservación del Estado, es también general y comprensiva del orden interno, y especialmente en la defensa del orden público, concepto este opuesto al desorden y a la anarquía” y vinculado a la comisión de graves conmociones de orden institucional.
Más cercano a nosotros en el tiempo, el constitucionalista español Pablo Casado Burbano considera que toda constitución debe, antes nada, garantizar su propia existencia frente a cualquier eventual agresión, previendo para ello el empleo de mecanismos adecuados y proporcionados al riesgo presentado. Al respecto, nuestro jurista entiende que las posibles ofensas ocasionadas no siempre provendrán del extranjero, dado que no faltan las que se originan en conductas protagonizadas por los ciudadanos del propio país. Ahora bien, frente a estas últimas el orden constitucional se defiende, en principio, mediante múltiples medidas preventivas y represivas, como puede ser la tipificación de los delitos contra la constitución, o los distintos tipos de actuación policial y judicial. Empero, puede suceder que la entidad de la agresión puede sea tan fuerte que resulten ineficaces o inútiles estos remedios. “Para afrontar estas últimas eventualidades –entiende Casado Burbano-, las constituciones, en forma más o menos explícita, suelen tener previsto el recurso al uso de la fuerza, y en concreto, a la fuerza de las armas”, con la salvedad de que este “recurso extremo debe ir revestido, al
15 Juan A. González Calderón, Curso de derecho constitucional, Buenos Aires, Depalma, 1984,
16 Rafael Bielsa, Caracteres jurídicos y políticos del Ejército. Su misión esencial, Santa Fe, Universidad Nacional del Litoral, 1937, Pág. 5 y sgtes.
menos teóricamente, de las correspondientes garantías que le vienen dadas por la pertinente declaración política del estado o situación excepcional y su instrumentación efectiva” 17 . De análoga manera, Manuel María Diez sostiene que la defensa constituye un elemento “indispensable para poder realizar el bien de los súbditos, un medio necesario para poder cumplir los fines que el Estado debe perseguir y alcanzar”, principio del cual deriva el de considerar a la administración militar como un instrumento que le permite al estado asegurar que la administración civil cumpla con sus fines. Dicho de otro modo, Diez entiende que la actividad de defensa constituye un medio esencial del estado, en la medida en que “su ausencia completa puede acarrear la misma desaparición del estado” 18 .
7. A partir de lo expresado en los párrafos anteriores viene a resultar evidente la necesidad de la existencia de las Fuerzas Armadas en toda comunidad políticamente organizada, característica que es aplicable tanto en los regímenes respetuosos del estado de derecho como en aquellos otros de índole autoritaria. En consecuencia, podemos aseverar que en la vida de cada nación, sus Fuerzas Armadas cumplen con la función de garantizar la vigencia del orden político interno y la integridad territorial del estado. Vale decir, pues, que éstas representan el poder del estado puesto al servicio del mantenimiento del orden jurídico y de la integridad del mismo. La función de las Fuerzas Armadas gira, entonces, alrededor del mantenimiento del orden interno y de la defensa nacional 19 .
Respecto de esta materia, consideramos que no está de más recordar algunos de los conceptos contenidos en la sentencia que la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó en 1962 en autos «Rodríguez y otros» -también conocidos como «Ruggero» 20 -. Ello así, en tanto que en esa oportunidad nuestro máximo Tribunal sostuvo que la potestad de autodefensa propia del estado podía concebirse “como la ejecución militar de funciones civiles a requerimiento y en auxilio de las autoridades ordinarias y sin eliminarlas”, tarea que la Corte consideró de carácter auxiliar y “compatible incluso con la inexistencia en la constitución de expresas cláusulas de emergencia” en la medida en
17 Pablo Casado Burbano, ob.cit., págs. 12 y13.
18 Manuel María Diez, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Plus Ultra, 1979, t. II, págs. 718
y 719.
19 Louis Smith, ob. cit., pág. 15.
20 La sentencia de la Corte Suprema, que se dictó el 24 de octubre de 1962, fue publicada en Fallos, t. 254, págs. 120 a 150.
que consideraba –siguiendo en la materia las enseñanzas de W. Willoughby, de D.Walker y de la jurisprudencia norteamericana- que el brazo militar de un gobierno podía “ser empleado para preservar la paz pública y asegurar el cumplimiento de las leyes”, siempre que así fuese requerido por una necesidad pública insusceptible de ser satisfecha por los organismos gubernamentales ordinarios.
1.3. Los fines de las Fuerzas Armadas en el derecho comparado.
1. Para una mayor ilustración de lo que venimos expresando hasta el momento, a continuación y hasta concluir con este capítulo nos dedicaremos a describir someramente –incluyendo algunas consideraciones de índole doctrinaria de nuestra parte- lo que dicen algunas constituciones extranjeras respecto de la misión de las Fuerzas Armadas.
De este modo, comenzaremos nuestro examen por la de los Estados Unidos de América, sancionada el 17 de septiembre de l787 y sucesivamente enmendada en 1791, 1795, 1804, 1865, 1868, 1870, 1913, 1919, 1920, 1933 y 1951 21 , en cuyo preámbulo los constituyentes se auto impusieron, entre otros propósitos, el de garantizar la tranquilidad nacional y la defensa común. De este modo, la sección 8 del artículo 1 de la carta norteamericana atribuyó al congreso la facultad de proveer a la defensa común, mientras que la sección 2 del artículo adjudicó al presidente la jefatura suprema del ejercito y de la armada de los Estados Unidos, así como de la milicia de los diversos estados cuando la misma se encontrase al servicio activo de los Estados Unidos.
Ahora bien, respecto del texto constitucional antes apuntado cabe que nos detengamos a efectuar un especial análisis en tanto que el impacto del mismo sobre nuestra propia constitución es vital. En este sentido, si bien coincidimos en reconocer, junto a Germán J. Bidart Campos, que, a despecho de lo sostenido retrospectivamente por uno de los redactores de la constitución de 1853, José Benjamín Gorostiaga, la constitución argentina de 1853 lejos de ser una mera copia de la norteamericana, se
21 El texto de la constitución norteamericana ha sido tomado Hermann C. Pritchett, La Constitución Americana, Buenos Aires, Tipográfica, 1965.
inspiró en ella para adecuar soluciones foráneas a imperiosas necesidades nacionales 22 , consideramos que respecto del específico tema de los poderes militares la práctica norteamericana resulta de inmediata aplicación en la Argentina, en la medida en que nuestro país adoptó el sistema constitucional militar del país del norte. Así las cosas, cabe señalar que, como derivación de situaciones excepcionales y extremas, los operadores de la constitución norteamericana, ansiosos de encuadrar la actividad militar en el marco constitucional, dieron pábulo a una costumbre constitucional que reconoce como doble finalidad de los ejércitos la defensa externa y la protección de la constitución. De este modo, por ejemplo, un autor clásico en la materia que todavía conserva plena vigencia, como William Whiting, pudo manifestar que siempre que en la constitución se utilizaba la expresión «defensa común» se aludía a toda experiencia de actual y abierta hostilidad que, al margen o no de la existencia de una guerra internacional, exigiese a la nación el empleo de todos sus poderes militares y navales en su propia defensa, “para salvar al gobierno y al país en la destrucción” 23 , reflexión con la que parece se indica que, siempre actuando dentro de la constitución, el poder de la fuerza pública militar debe proteger a la sociedad toda, ya sea que se produzca un conflicto externo o uno de índole interna.
2. Por su parte, la actual constitución española establece en su artículo 8 que:
“las Fuerzas Armadas, constituidas por el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército de Aire, tienen como misión garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional” 24 . Más adelante, en el artículo 29, se limita en el ámbito de las Fuerzas Armadas y en atención al imperio de la disciplina castrense, el ejercicio del derecho a peticionar a las autoridades, mientras que en el 97 se establece que compete al Gobierno la conducción de la Administración y la defensa del Estado.
Ahora bien, respecto del “sistema militar” de esta constitución cabe indicar que el mismo se complementa con lo dispuesto en las reales ordenanzas para las Fuerzas Armadas, instrumento normativo en el cual su artículo 3 proclama que “la razón de ser
22 Germán J. Bidart Campos, Manual de Derecho Constitucional Argentino, Ediar, Buenos Aires, pág. 35.
23 Whiting William, Los poderes de guerra bajo la constitución de los Estados Unidos de América, Buenos Aires, Imprenta Argentina de El Nacional, Buenos Aires, 1869, pág. 7.
24 El texto de esta constitución ha sido tomado de E. Sánchez Goyanes, Constitución Española Comentada, Madrid, Paraninfo, 1983.
de los Ejércitos es la defensa militar de España”, concepto bajo el cual se alude genéricamente a la soberanía e independencia del estado español, a su integridad territorial y a la preservación de su ordenamiento constitucional. En este orden de cosas, Pablo Casado Burbano entiende que el contenido de estas misiones no ofrece especiales problemas de interpretación, en la medida “que se traducen en la inmunidad frente a toda agresión exterior que pudiera anular nuestra capacidad de decisión política y en el mantenimiento incólume del territorio nacional, como soporte o ámbito espacial sobre el que se ejerce esa misma capacidad y, por otra parte, en la salvaguardia del orden jurídico–político frente a aquellas agresiones internas de quienes, por la vía de la subversión y la violencia y fuera de los cauces legalmente previstos, pretendieran trastocar el sistema” 25 . Dicho esto, se pregunta nuestro autor si con ello concluyen las misiones de las Fuerzas Armadas, interrogante frente al cual contesta que la legislación ordinaria alude a otras tareas que, no por accesorias a las principales, dejan de contar con importancia. De este modo alude tanto a las misiones para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, como al auxilio que las Fuerzas Armadas deben prestar a requerimiento de la autoridad en casos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otra necesidad pública de naturaleza análoga.
3. Yendo al análisis del actual constitucionalismo iberoamericano, podemos comenzar diciendo que la constitución política de Colombia, dictada en 1991 26 , regula en diversos artículos lo atinente al poder militar. De este modo, se adjudica al presidente de la república, magistrado en el cual se simboliza “la unidad nacional” y la vigencia de la garantía de “los derechos y libertades de todos los colombianos” (artículo 188), la dirección de la Fuerza Armada y la jefatura militar de la república, con el objeto de “proveer a la seguridad exterior de la república defendiendo la independencia y la honra de la Nación y la inviolabilidad del territorio; declarando la guerra con permiso del Senado o hacerla sin tal autorización para repeler una agresión extranjera” (artículo 189, incisos 3 y 6). Asimismo, se lo autoriza para que, acompañado por todos sus ministros, pueda declarar el estado de guerra exterior, en virtud del cual asumirá “las facultades estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los
25 Pablo Casado Burbano, ob. cit., págs. 25 y 26.
26 El texto de esta constitución, así como el de la mayor parte de las iberoamericanas aquí mencionadas, ha sido tomado de la edición de constituciones iberoamericanas efectuada en 1984 por la Universidad Nacional Autónoma de México y publicada bajo el sello editorial del Fondo de Cultura Económica.
requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento a la normalidad” (artículo 212). En otro orden de cosas, esta misma constitución impone a todos los colombianos la obligación de tomar las armas cuando las necesidades públicas lo exijan para defender la independencia nacional y las instituciones públicas (artículo 216); y reconoce la existencia de unas Fuerzas Armadas, que constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, y destinadas a la defensa de la soberanía, la independencia y la integridad nacional y a la preservación del orden constitucional (artículo 217), no pueden asumir ningún carácter deliberante, ni reunirse sino por orden de autoridad legítima, estándoles prohibido el dirigir peticiones a las autoridades, salvo que se trate de asuntos relacionados con el servicio y con la moralidad del respectivo cuerpo y siempre que las mismas se efectúen con arreglo a la ley (artículo 219). Por su parte, la constitución política de la república del Ecuador dispone que las Fuerzas Armadas “se deben a la nación”, y que el presidente de la república ejerce su máxima autoridad, pudiendo delegarla en caso de emergencia nacional, y siempre de acuerdo con la ley (artículo 130). Además, establece que la fuerza pública debe atender a la conservación de la soberanía nacional, a la defensa de la integridad e independencia del estado, a la garantía de su ordenamiento jurídico y, sin menoscabo de su misión fundamental, al desarrollo social y económico del país (artículo 131). Asimismo, esta constitución también determina que la policía nacional constituye una “fuerza auxiliar” de las instituciones armadas (artículo 132).
En cuanto a Centroamérica, podemos decir aquí que la constitución política de la república de Honduras sostiene que las Fuerzas Armadas de Honduras –integradas por el alto mando, el ejército, la fuerza naval y la fuerza de seguridad- son una institución nacional de carácter permanente, especialmente profesional, apolítica, obediente y no deliberante, instituida para defender la integridad territorial y la soberanía de la república, mantener la paz, el orden público y el imperio de la constitución, los principios del libre sufragio y la alternatividad en el ejercicio de la presidencia de la república. Asimismo, la constitución dispone que “cooperaran con el poder ejecutivo en las labores de alfabetización, educación, agricultura, conservación de recursos naturales, vialidad, comunicaciones, sanidad, reforma agraria y situaciones de emergencia” (artículos 272 a 274). Por su parte, en el articulado de la constitución política nicaragüense, dictada bajo el imperio de las autoridades Sandinistas, se afirmaba que el pueblo tenía derecho “de armarse para defender su soberanía, su independencia y sus
conquistas revolucionarias” sea “frente agresiones y amenazas de un país extranjero o de fuerzas dirigidas y apoyadas por cualquier país”, resultando obligación del estado dirigir, organizar y armar al pueblo para garantizar la plenitud del derecho mencionado con anterioridad. En consonancia con lo anterior se afirmaba que el Ejército Popular Sandinista –mediante el cual se aseguraba la participación popular en la defensa armada de la patria, tenía “carácter nacional” (artículos 92, 93, 95 y 96).
En la misma materia, la constitución chilena sostiene que las fuerzas dependientes del ministerio encargado de la defensa nacional están constituidas única y exclusivamente por las Fuerzas Armadas –integradas por el ejército, la armada y la fuerza aérea- y por las del orden y seguridad pública, todas las cuales existen para la defensa de la patria y para garantizar el orden institucional de la república. Asimismo, se impone a todos los chilenos el deber de “defender su soberanía y de contribuir a preservar la seguridad nacional y los valores esenciales de la tradición chilena”, lo que impone, entre otras cargas, la de hallarse inscriptos en los registros militares correspondientes (artículos 22 y 90). En el caso paraguayo, su anterior carta establecía, en su artículo 173, que sus Fuerzas Armadas constituyen una institución nacional de carácter permanente, profesional y no deliberante, obediente, subordinada a los poderes del estado, sujeta a las disposiciones constitucionales y legislativas, y dispuesta a custodiar la integridad territorial y a defender a las autoridades legítimamente constituidas, conforme con la constitución y las leyes. Además, se especificaba que los militares en servicio activo deberían ajustar su desempeño a lo preceptuado en las leyes y en los reglamentos, y que no podrían afiliarse a un partido o a un movimiento político, ni realizar ningún tipo de actividad política.
Lo relativo a la defensa también es considerado por el artículo 163 y concordantes de la constitución política del Perú, en los cuales se proclama que el estado garantiza la seguridad de la nación mediante un sistema integral y permanente de defensa nacional, tanto externo como interno, con el cual debe colaborar “toda persona, natural o jurídica”. En particular, el artículo 165, que alude a la integración de las Fuerzas Armadas por el ejército, la marina de guerra y la fuerza aérea, adjudica a éstas garantizar la independencia, la soberanía, y la integridad territorial, de la república, y le otorgan, eventualmente, la posibilidad de asumir el control del orden interno del país. Por otra parte, la anterior constitución brasileña consideraba que, en su artículo 142, que las Fuerzas Armadas, constituidas por la Marina, por el Ejército y por la Fuerza Aérea,
eran instituciones nacionales permanentes y regulares, organizadas sobre la base de la jerarquía y la disciplina y bajo la autoridad suprema del presidente de la república. En particular, se les adjudicaba la defensa de la patria, la garantía de los poderes constitucionales y, por iniciativa de cualquiera de éstos, de la ley y del orden. Asimismo, mientras que el artículo 207 de la constitución boliviana dice que las Fuerzas Armadas de la nación están orgánicamente constituidas por el comando en jefe, el ejército, la fuerza aérea y la fuerza naval, el 208 recuerda que ellas tienen por misión fundamental defender y conservar la independencia nacional, la seguridad y estabilidad de la república y el honor y soberanía nacionales; asegurar el imperio de la constitución política, garantizar la estabilidad del gobierno legalmente constituido y cooperar en el desarrollo integral del país.
4. Sirvan las anteriores referencias como cabal demostración de que en el derecho constitucional comparado es habitual dedicar particular atención a las Fuerzas Armadas y a los fines que le son propios. En este sentido y con distintas características, cabe advertir que los distintos instrumentos constitucionales mencionados conceden expresa atención a las Fuerzas Armadas, lo que viene a significar que el legislador constituyente no ha querido dejar librado a niveles inferiores un tema tan vital como es el de la caracterización de la máxima fuerza pública estatal y el de las tareas que la misma debe encarar. Asimismo, no está de más subrayar que todos los textos que hemos considerado nos remiten a ejércitos disciplinados, políticamente pasivos y neutrales, y siempre disponibles para afrontar los desafíos que requiera la nación. Amén de lo dicho, también es oportuno señalar que los testimonios traídos a colación confirman la extendida vigencia de un derecho constitucional militar como expresión insustituible de la organización jurídico-política de una sociedad, vale decir como requisito sine qua non para la existencia de una república.
Constitución y legislación militar
1. Vivimos inmersos en un complejo entramado de normas jurídicas, es decir, de disposiciones susceptibles de ser impuestas coactivamente, esto es valiéndose para ello del empleo de la fuerza o de la amenaza de una sanción. También el Estado, en tanto que sujeto de derecho, se encuentra compelido a observar las normas imperativas que integran el ordenamiento jurídico vigente, obligación que pesa asimismo sobre todos los poderes, instituciones y órganos que lo componen. De este modo, en un estado de derecho todas las autoridades y funcionarios están sometidos al imperio de la ley como expresión última de la voluntad general orientada al bien común.
Ahora bien, atento a lo señalado arriba, tanto las Fuerzas Armadas en su conjunto como los militares individualmente considerados se encuentran sometidos a una serie de normas jurídicas específicas que se denominan en doctrina leyes militares. Al respecto, podríamos definir a esta legislación militar como el conjunto de normas jurídicas que, derivadas de la constitución, regulan tanto la organización y funcionamiento de las Fuerzas Armadas como las relaciones de sus integrantes entre sí y de éstos con la institución castrense.
Recurriendo a la conocida imagen de la pirámide normativa de Kelsen, podríamos decir ahora que esta legislación militar ya se manifiesta en el vértice superior del sistema bajo la forma de lo que denomino en esta tesis derecho constitucional militar. Además de esto, en niveles infraconstitucionales también aparece toda una gama de normas –que van desde los tratados internacionales, las leyes y los decretos, hasta llegar a las resoluciones y a las órdenes del servicio- que conforman, en un sentido amplio, el derecho militar, y cuya naturaleza y características dependerán de los
principios que surjan de la jerarquía constitucional y del espíritu republicano en el que la última se funda.
Como se verá más adelante, el conjunto de las normas aludidas abarca campos de muy diversa naturaleza, razón por la cual no se hallan recogidas en un solo texto o cuerpo de disposiciones. Sin embargo, no es infrecuente oír hablar entre los legos en la materia sobre la existencia de un presunto Código Militar, digesto jurídico “virtual” en el que se agruparían desde disposiciones penales y disciplinarias que rigen la conducta de los militares, hasta reglas desprovistas de carácter jurídico en sentido estricto, como son aquellas que atañen a la moral militar y que no han sido dotadas del poder coercitivo del Estado.
2. Señalado lo anterior, éste es el momento de preguntarse por la razón de ser de la especificidad o peculiaridad de las leyes militares, interrogante al que respondemos aquí diciendo que la misma procede de la especial naturaleza de la misión de las Fuerzas Armadas y de las peculiares exigencias que para sus miembros se derivan de la misma y que fijan como objetivo tutelar valores que, como la disciplina, se conceptúan indispensables para la institución castrense 27 . Ahora bien, a partir de la afirmación de la especificidad de la normativa castrense ¿sería posible colegir que la legislación militar no se encuentra sujeta a los mismos principios que informan al ordenamiento jurídico general? Desde ya contestamos que no. En efecto, si bien somos más que conscientes que la organización de las Fuerzas Armadas y la conducta de sus miembros responden a patrones y criterios metodológicos muy distintos de los de otras instituciones estatales, también advertimos que es imposible que las normas reguladoras de aquella organización y comportamiento puedan carecer de sintonía o de conformidad con el resto del ordenamiento jurídico. En definitiva, se trata de un subsistema de normas jurídicas dotado de ciertas características diferentes, pero simultáneamente enlazado y encuadrado en el sistema plasmado en la ley de leyes, vale decir en la constitución. Precisamente, entendemos que éste es el espíritu que anima tanto las facultades normativas castrenses que el constituyente concedió al Congreso en virtud del artículo 75, inciso 27, de la constitución, como la jefatura militar asignada al Presidente de la Nación que se consigna en el inciso 12 del artículo 99.
Es que la misma lógica lo indica: en este sentido, recuérdese que la articulación
de los medios y de los procedimientos dispuestos en defensa de la patria y de la
constitución a los que se alude en el artículo 21 de la carta magna, sólo puede hacerse
conforme a lo preceptuado por la misma constitución y la legislación dictada en
consecuencia. En síntesis, pues, tendremos una legislación militar, especial si se quiere
y con sus particularidades, pero siempre informada por los principios constitucionales y
republicanos, o como lo presenta el texto más moderno en la materia de la constitución
italiana de 1947, por el “espíritu democrático de la República” 28 .
3. Admitido que la legislación militar debe cimentarse en los mismos principios
básicos que el resto de la legislación nacional, y guardar por esta razón especial
consideración respecto de aquellos principios que nuestra constitución proclama como
valores superiores del ordenamiento jurídico, como la libertad, la igualdad, el debido
proceso, la garantía de la efectiva defensa en juicio, o la responsabilidad del
funcionario, por no citar sino algunos, también es justo reconocer que en el ámbito de
las Fuerzas Armadas y en virtud de su especial naturaleza resultan de excepcional
relevancia valores específicos, como la jerarquía, la disciplina, la entrega hasta la
heroicidad, la cohesión o la neutralidad política. Viene a resultar así, pues, y tal como lo
ha puesto de relieve la doctrina jurídica italiana, que el hecho de que los principios
democráticos presidan o inspiren el ordenamiento jurídico propio de las Fuerzas
Armadas, no significa que éstas deban adoptar necesariamente en su organización y
funcionamiento aquellos procedimientos, técnicas o métodos que asumidos por la
comunidad como democráticos, resulten totalmente incompatibles con la esencia o con
la eficacia de las Fuerzas Armadas.
En definitiva y dicho de distinta manera, respecto de lo castrense –materia que,
como he sostenido en anteriores oportunidades, impregna siempre la completa actividad
de toda unidad militar, aún a despecho de que las acciones aisladamente consideradas
puedan parecer ajenas a la misión estrictamente castrense 29 - constituye difícil misión del
legislador encontrar un adecuado punto de equilibrio en el que, sin vulnerarse o
Jurisdiccional, Madrid, Coles 1991, pág. 7.
28 Conforme, Pablo Casado Burbano, ob. cit., pág. 34 y sgtes.
29 Cfr. Santiago Mario Sinópoli, “Algo más sobre la jurisdicción de la Justicia Provincial en una Unidad militar”; El Derecho, t. 113, nº 6246 (1985).
conculcarse los valores superiores de índole constitucional, se salvaguarden asimismo
los valores específicos que atañen al eficiente accionar de las Fuerzas Armadas.
4. Atento a que, como queda señalado, en tanto que parte de la administración
las Fuerzas Armadas son las ejecutoras de la política del estado en materia de defensa,
las misiones que les sean asignadas las conforman como instituciones de peculiares
características. Al respecto, bien señala Raúl Canosa Usera que es el hecho mismo de la
defensa nacional el que se convierte en la “apoyatura constitucional” que explica el por
qué de las indudables especialidades de la organización militar. De allí que, con afinado
criterio, sostenga nuestro autor que “bastaría, por tanto, interrogarse ante cada rasgo
distintivo de los ejércitos por su entronque con la defensa nacional; si sirve a ésta, no
cabrán dudas de su legitimidad constitucional; por el contrario, si la defensa nacional se
garantiza sin ese elemento diferencial, entonces, lo conveniente sería eliminar tal
especialidad" 30 .
De cualquier forma, y como parte de la administración, las Fuerzas Armadas
deben cumplir siempre sus funciones dentro del marco de la legalidad. De este modo,
existen numerosas normas jurídicas que determinan las características de su
organización y los requisitos atinentes a las funciones de cada uno de sus miembros.
Así, por ejemplo, en el ámbito militar la emanación y el cumplimiento de las órdenes de
mando se caracteriza por limitados márgenes de actuación, con el objeto de reducir al
máximo el margen a la discrecionalidad. En síntesis, la organización de las Fuerzas
Armadas y la conducta de sus miembros es fruto de planteamientos y de métodos muy
distintos a los de las demás entidades estatales. Empero, ello no significa que las normas
reguladoras de su organización y de su comportamiento no deban tener la menor
sintonía o conformidad con el resto del ordenamiento jurídico 31 . Vale decir que se trata
Militar”; en Revista del Poder Judicial (Madrid), 2da época, n° 34 (junio de 1994).
31 Sobre este punto, Fernández Segado analiza una sentencia del Tribunal Constitucional Español de fecha 14 de marzo de 1991, en la cual se dice que "resulta incuestionable que el enjuiciamiento militar sin perder por ello sus peculiaridades, ha de verse configurado por la Constitución vigente”. Y en este sentido concluye el autor referido que si bien la singularidad de la jurisdicción militar se traduce en un conjunto de especialidades sustantivas y procesales, tal circunstancia no es óbice para que el derecho sustantivo, penal y disciplinario como también el procesal penal y disciplinario militar hayan de encontrarse en su regulación acomodados a la Constitución. Francisco Fernández Segado, El Marco Constitucional. La Jurisdicción Militar: Su organización
“Configuración
de subsistemas de normas dotados de características propias 32 , pero que se enlazan y se
encuadran en un sistema único y armónico. De allí que se haya dicho que "nada justifica
en un estado de derecho que un derecho penal militar, sustantivo y procesal, perviva al
margen de la constitución e implique fuero privilegiado para los miembros de los
institutos armados” 33 .
Según Bidegain, la administración general se refiere a una generalidad de
materias y de servicios públicos y se encuentra en contraposición con las
administraciones especiales o especializadas que se limitan a un servicio público
determinado, como sería el caso de las Fuerzas Armadas.
Dentro de este marco, la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos
19549, en su articulo 1 dispone que la misma no se aplica a los organismos militares y
de defensa y de seguridad, pero deberán ajustar su normativa a lo dispuesto en esta ley
5. En lo que concierne al examen de las fuentes generadores de la legislación
militar podemos decir aquí que por exigencia del principio de supremacía civil 34 y en
beneficio de la armonía que debe reinar en todo el ordenamiento jurídico estatal, en los
países democráticos dicha legislación debe responder al mismo espíritu que el resto del
ordenamiento jurídico. De allí que las Fuerzas Armadas carezcan de autonomía
normativa, excepto en aquellos niveles subordinados de conducción de mando, en los
cuales la autoridad militar cuenta con autoridad como para producir actos jurídicos
conforme a lo dispuesto en las leyes de organización militar o en los decretos que el
Poder Ejecutivo se sirva generar en el ejercicio de su competencia castrense exclusiva.
En definitiva, en los sistemas políticos democráticos de tipo liberal, la facultad
de regular y de ordenar en lo fundamental los ejércitos se han atribuido siempre al Poder
Legislativo. Buen ejemplo de ello es la facultad plasmada en el artículo 67, inciso 23, de
la constitución nacional de 1853, en cuanto asigna al Congreso la misión de "fijar la
y competencia. La Jurisdicción Militar, Madrid, Consejo General del Poder Judicial, 1992, pág. 35.
32 Respecto de la existencia de subsistemas jurídicos puede verse Raúl Canosa Usera, art. cit., pág. 65.
33 Ver cita anterior.
34 Giuseppe de Vergotini aborda el proceso que condujo al éxito de este principio en “La supremacía del poder civil sobre el poder militar en las primeras constituciones liberales europeas”; en Revista Española de Derecho Constitucional, año 2, n° 6 (septiembre-diciembre de 1982).
fuerza de línea de tierra y de mar en tiempo de paz y guerra; y formar reglamentos y ordenanzas para el gobierno de dichos ejércitos", disposición que a partir de la reforma de 1994 integra con parecida redacción el articulo 75, inciso 27, de nuestra actual texto constitucional. Sin embargo, es oportuno señalar ahora que dado que la promulgación de las leyes suele ir precedida de largos y complicados procesos de elaboración, en algunas de cuyas fases resulta procedente la intervención o participación del correspondiente asesoramiento técnico en la medida en que quede a salvo la libre decisión política, no se quebrantan las reglas del juego republicano por el hecho de que en la elaboración de los anteproyectos de leyes que afectan a las Fuerzas Armadas tome parte algún personal militar. De allí la legitimidad de que hombres de nuestras instituciones armadas actúen como enlaces técnicos en el Congreso de la Nación, con el objeto de efectuar aportes profesionales cuando se estén analizando normas jurídicas relativas a lo militar; y que no sea incorrecto que las mismas Comisiones de Defensa de ambas Cámaras suelan enviar a la consideración de cada una de las Fuerzas los proyectos de ley en los que se piensan abordar tópicos de naturaleza militar.
2.2. Clasificación de las leyes militares
1. Introducción. Tradicionalmente, la ciencia jurídica ha venido distinguiendo grupos o conjuntos de normas que, por hacer referencia a determinados aspectos o sectores de actividad o que por tener determinadas características comunes, presentan cierta unidad o coherencia. De este modo, se habla del derecho público y del privado, del internacional y del interno, o del civil y del comercial. No es fácil, empero, dar carácter unitario al inmenso conjunto de normas relacionado con las Fuerzas Armadas o con sus componentes. En esta oportunidad, y aunque reconocemos que desde un punto de vista puramente especulativo podría hablarse de un "Derecho Militar" como de una categoría comprensiva de todas las normas y los principios relativos a la actividad castrense, estimamos más adecuado a la realidad científica y didáctica hablar de especialidades derivadas de las ramas jurídicas comúnmente admitidas, vale decir de un derecho constitucional militar, de uno penal militar, de uno administrativo militar, o de uno procesal militar. Ahora bien, si puede afirmarse que la legislación militar se integra
con normas de derecho público, en cuanto regulan una organización y actividad del
poder estatal y la conducta de los que en ellas intervienen, también cabe reconocer la
aparente dificultad taxonómica que entraña la existencia de algunas normas de derecho
privado que se refieren específicamente a los militares en virtud de la especial relación
en que éstos pudieran encontrarse respecto a sus relaciones particulares, cosa que
sucede, por ejemplo, con la confección de testamentos en campaña 35 . Al respecto,
opinamos que aunque las mismas estuviesen incluidas en textos legales
tradicionalmente considerados como militares, éstas no tendrían en sentido propio el
carácter de normas castrenses, sino más bien las de normas de derecho privado
aplicables a los militares en tanto que particulares.
Dicho lo anterior, a continuación esbozaremos la clasificación que, a nuestro
juicio, ameritan los distintos tipos de leyes militares, a saber:
2. Leyes de carácter político-constitucional. En sentido amplio, las normas
políticas regulan la organización y funcionamiento del poder, es decir, los elementos
básicos de la vida política. La ordenación de estos elementos suele reflejarse en un texto
o textos fundamentales: la constitución, como ya lo hemos anotado, y en las leyes que la
doctrina califica como constitucionales y que Bidegain denomina leyes
complementarias de la ordenación constitucional 36 .
Por lo que respecta a los ejércitos, podrían incluirse aquí, primordialmente, las
normas referentes a las misiones de las Fuerzas Armadas, a las competencias de los
órganos superiores en materia de defensa militar, y a las limitaciones o adecuaciones
que, en el ejercicio de los derechos fundamentales, puedan imponerse a los ciudadanos -
militares o no- por razón de esa misma defensa 37 . En el derecho argentino tendrían, por
tanto, esta consideración, entre otras, la ley de defensa nacional n° 23.554; la ley de
ministerios n° 22.520; la ley para el personal militar n° 19.101; la ley de seguridad
interior n° 24.059; la ley de bases orgánicas y funcionales para la reestructuración de las
Fuerzas Armadas n° 24.948; el Código de Justicia Militar, leyes n° 14.029 y 23.049; la
35 Para el caso español se ocupa de estas cuestiones Juan Antonio Navas Córdoba, Las competencias civiles de la jurisdicción militar, Huelva, Ministerio de Defensa, 1997.
36 Carlos María Bidegain, ob. cit., t. I, pág. 102.
37 Pablo Casado Burbano, ob. cit., pág. 38.
ley del servicio militar voluntario n° 24.429; y la ley del servicio militar obligatorio n°
17.531.
3. Leyes de carácter penal, procesal y orgánico–judicial. Sabido es que la
protección del propio orden jurídico requiere que el Estado castigue con sanciones de
especial trascendencia determinadas conductas, materia de la cual se ocupan las normas
de índole penal. Pues bien, dado que la defensa nacional exige de todos los ciudadanos
y de modo muy singular de los integrantes de las Fuerzas Armadas el cumplimento de
rigurosos deberes, universalmente su falta de observancia implica la imposición de
penas -en ocasiones muy severas-, aplicables por tribunales especiales mediante
procedimientos más ejemplares que los ordinarios, que se justifican en virtud de los
especiales objetivos a los que debe apuntar el ordenamiento penal militar y los
correspondientes derechos procesal y orgánico-judicial. Es que, como bien dice Carlos
Colombo, “si es exacto que las Fuerzas Armadas que no cuentan con elementos
materiales suficientes, solo están dotadas de una idoneidad potencial para el
cumplimiento de sus fines harto problemática, no lo es menos que las que carezcan de
disciplina, carecen en absoluto de tal aptitud” 38 . Entendido que la misión del ejército es
mantener la seguridad de la Comunidad, el derecho penal militar pasa por ser un
instrumento que facilita esa misión 39 . De este modo, se protegen la jerarquía y la
disciplina en cuanto coadyuvan a la defensa de la comunidad en una situación de
excepción, que puede encontrarse constituida por una guerra o por una situación de
peligro inminente para el orden constitucional.
En este orden de cosas, numerosas son las expresiones del derecho comparado
que abonan este criterio. Así, y por no citar aquí sino un ejemplo, cabe recordar que la
constitución española refleja la necesidad de la especialidad penal militar cuando, al
abolir la pena de muerte, excluye de tal supresión lo que puedan disponer las leyes
penales militares para tiempos de guerra (artículo 15), o cuando al proclamar la unidad
38 Carlos J. Colombo, El Derecho Penal Militar y la Disciplina, Buenos Aires, Librería Jurídica Valerio Abeledo Editor, 1953, pág. 9.
39 En este sentido, Rodolfo Venditti afirma en Il Diritto Penale Militare nel sistema penal Italiano, Milán, Giuffré Editore, Milán, 1985, pág. 5: "Hay una intrínseca instrumentalidad de la institución militar respecto de la institución estatal, que se muestra obviamente en la legislación penal militar, evidenciando su complementariedad respecto de la legislación penal común e insertándola en el cuadro general de la legislación estatal. No es un fin en sí mismo sino un medio para mantener la eficacia del Ejército como una organización de combate".
jurisdiccional establece que la ley regulará el ejercicio de la jurisdicción militar en el
ámbito estrictamente castrense y en los supuestos de estado de sitio (artículo 117.5). De
análoga manera, el código de justicia militar vigente en nuestro país contiene normas
que a diferencia del derecho penal prevén como pena máxima la de muerte, tanto en la
paz como en la guerra.
Ahora bien, el punto que nos interesa determinar ahora es si las especiales
características que conforman la coerción penal militar lo convierten en un derecho
independiente o si se trata de una parte de la coerción penal ordinaria o, dicho de otro
modo, de un derecho penal especial. Al respecto, existe un amplio consenso en la
doctrina tendiente a calificar al derecho penal militar como un derecho penal especial.
Así, Ruperto Núñez Barbero considera que no puede considerarse al derecho penal
militar “como una disciplina plenamente autónoma, sino más bien como un
complemento del derecho penal común” 40 , en tanto que otros autores observan que "la
ratio essendi del derecho penal militar ordinario es la necesidad de erigir y sostener un
cuerpo técnico, que en tiempo de paz tiene carácter preventivo, frente a la amenaza de
una situación de necesidad enorme -la guerra- y en tiempo de guerra asume carácter
defensivo frente a la actualización de esa necesidad 41 ”. Aceptar lo contrario, implicaría
afirmar la existencia de tantos derechos penales como bienes jurídicos pudiesen
reconocerse. A partir de lo dicho surge, pues, que las orientaciones que informan el
derecho penal común rigen igualmente sobre el derecho penal militar, vale decir tanto
respecto de los principios constitucionales, a los cuales ninguna rama del ordenamiento
jurídico puede sustraerse, como de los principios establecidos en la propia ley penal,
que actúa con carácter supletorio. De allí que pensemos que, no obstante la especialidad
legislativa con la que cuentan en la Argentina, el hecho de que los delitos militares se
40 Ruperto Núñez Barbero, “Derecho Penal Militar y Derecho Penal Común”; en Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales (Madrid), 1971. En este mismo sentido, José María Rodríguez Devesa entiende que el derecho penal militar no es ni puede ser «lex privata» de los militares; cfr. su Derecho Penal Español. Parte Especial, Madrid, Dykinson, 1991, pág. 1283. Por su parte, Francisco Jiménez y Jiménez expresa que "las leyes penales militares están limitadas en su ámbito por la ley penal común, respecto de la cual la ley penal militar es una ley penal especial que, aunque perviva extramuros de aquella, no puede abandonar los caracteres esenciales de toda norma punitiva, ni interpretarse sin una constante referencia a la ley penal ordinaria”; Introducción al Derecho Penal Militar, Madrid, Civitas, 1989, pág. 23.
41 Eugenio Raúl Zaffaroni y Cavallero, Derecho penal militar. Lineamientos de la parte general, Buenos Aires, Ariel, 1980, pág. 47.
encuentren fuera del código penal ordinario resulta, en cierto modo, accidental, y
técnicamente no habría inconveniente alguno en que se incluyesen dentro del mismo,
como sucede en los códigos penales de Austria y de Suiza 42 . De manera concordante, en
los derechos militares alemán y español la tónica es aplicar la parte general del derecho
penal común. Por otra parte, este carácter unitario de la normativa represiva se refleja
también en la legislación francesa, en la cual el código de justicia militar remite a la
aplicación del código penal ordinario en lo relativo a la parte general. Asimismo, en lo
atinente al derecho militar belga, Gastón Ringoet señala que las disposiciones de
derecho penal general contenidas en el libro primero del código penal ordinario
constituyen un conjunto de principios jurídicos que son susceptibles de aplicarse a todas
las infracciones castrenses 43 . Pero esto no es todo, ya que incluso en sistemas jurídicos
que admiten la doble regulación, como el italiano o el suizo, lo penal militar no integra
un ordenamiento penal distinto en la medida en que existe una absoluta congruencia
entre éste y el derecho penal común 44 .
Atento a lo expuesto hasta aquí, puede colegirse que nuestro país no ha realizado
una modernización de la materia penal castrense tal como la que se ha efectuado en
países como España. En efecto, si bien la reforma del código de justicia militar que
introdujo la ley 23.049 modificó su arquitectura fundamentalmente en lo que atañe a la
competencia militar, excluyendo para tiempo de paz el conocimiento de los delitos
comunes y estableciendo el control del poder judicial sobre la jurisdicción militar
mediante el recurso de casación previsto en el nuevo artículo 445 bis, nada se hizo con
respecto a la modernización de los tipos penales militares ni mucho menos en lo
42 Ruperto Núñez Barbero, ob. cit., pág. 723.
43 Esos principios jurídicos conciernen a la tentativa, el concurso, la participación, las causas de justificación las causas de exculpación, las circunstancias atenuantes y la prescripción. Así el artículo 58 del código penal militar establece que "las disposiciones del primer libro del Código Penal ordinario, que no se opongan a las de la presente ley, serán aplicadas a las infracciones militares". Henry Bosly y Gastón Ringoet, “Les Delits Militaires. Incriminations”, en Cuarto Congreso de Derecho Internacional, Madrid, (1967-1969), pág. 207.
44 Respecto del derecho suizo –en el que sólo cabe advertir diferencias formales y en la determinación de la pena entre los ordenamientos civil y castrense-, Hernández Orozco alude a la “íntima relación de ambos cuerpos legales, común y militar y su asimilación en cuanto a los principios inspiradores hacen que muchas de las críticas favorables que del primero se han hecho sean perfectamente aplicables al segundo”. Joaquín Hernández Orozco, “Notas sobre el Derecho Penal Militar Suizo”; en Revista Española de Derecho Militar, n° 18 (1964), pág. 80.
atinente a una profunda integración de lo represivo castrense con lo penal ordinario. En
síntesis, hoy por hoy la actualización del código de justicia militar constituye una de las
asignaturas pendientes del derecho nacional 45 .
4. Leyes de carácter administrativo y disciplinario. Dado que la actividad
estatal en cumplimiento del interés general y que el conjunto de los órganos que la
llevan a cabo reciben el nombre de Administración, el sector de esta última encargado
en particular de la defensa militar recibe la designación de Administración Militar. De
este modo e integrando esta última, cabe incluir tanto a las Fuerzas Armadas en sentido
estricto, como a toda esa infraestructura de medios materiales y personales que les
sirven de apoyo, y que, generalmente, se engloban en la órbita del Ministerio de
Defensa y las Jefaturas de Estado Mayor 46 . Viene a resultar así que aunque la
administración del estado cuente con personalidad jurídica única, al menos
conceptualmente es posible distinguir entre una administración, que llamamos civil, y
otra que calificamos de “militar” en la medida en que ésta presenta unas características
peculiares que requieren de un tratamiento legal distinto. Dejando el campo doctrinario,
empero, el panorama no es muy claro. En efecto, nuestro derecho positivo recepta
ambos criterios. De este modo, si la unidad es la que impera en la ley de administración
financiera n° 24.156, norma en la cual no se distingue lo militar dentro de la
administración centralizada, la especialidad castrense aparece con nitidez en la ley de
procedimientos administrativos n° 19.549, cuando en su artículo 1° se excluye de su
aplicación a los organismos militares. Por otra parte, en lo atinente al derecho
comparado, podemos decir aquí que la constitución española se hace eco de la
distinción no sólo al hablar de una administración civil como distinta de la militar
(artículo 97), sino también al establecer que en el ámbito de la primera, y a diferencia de
lo que sucede con la militar, no se podrán imponer sanciones que, directa o
subsidiariamente, impliquen privación de libertad (artículo 25.3), ni se admitirá la
existencia de tribunales de honor (artículo 26).
45 Creo oportuno aclarar aquí que hace más de una década, con motivo de la celebración del seminario titulado “La Justicia Militar en el marco de la modernización de las Fuerzas Armadas y de Seguridad” –organizado por el Honorable Senado de la Nación, realizado en Buenos Aires entre agosto y septiembre de 1991, y cuyas conclusiones fueron editadas por la Dirección de Publicaciones de la Secretaría Parlamentaria del referido cuerpo-, ya me manifesté en favor de realizar una profunda reforma del código de justicia militar.
46 Aartículos 9 a 19 de la ley de defensa nacional n° 23.554.
Ahora bien, en cuanto a las Fuerzas Armadas argentinas, es dable aclarar que el régimen jurídico administrativo aplicable no es idéntico en cada una de ellas en la medida en que cuentan con reglamentos jurisdiccionales propios. No obstante, entendemos que los principios que informan a los mismos son sustancialmente análogos. En particular, y en lo atinente al caso específico de la fuerza Ejército, podemos destacar que existe un reglamento que se denomina de "Servicio Interno”, que fuera dictado en el año 1967 47 . Este cuerpo normativo -que ha sido objeto de distintos ajustes que no alteraron su espíritu-, establece conceptos fundamentales y disposiciones y reglas generales que rigen el desempeño del personal del Ejército, con relación a los reclamos que éstos pudieren realizar respecto de aquellas decisiones de la superioridad castrense que consideren afectan sus derechos. De este modo, por ejemplo, en dicho reglamento su artículo 11.002 establece que, mediante lo que se conoce como reclamo, el personal del Ejército podrá solicitar que se deje sin efecto un procedimiento o decisión que lo perjudique, o que se le acuerde lo que legítimamente le corresponde, cuando considerare que el decreto, resolución o disposición de carácter militar que se le aplica, es ilegal o injusto, o que es acreedor a que se le declare comprendido en un derecho o beneficio establecido por una prescripción legal o reglamentaria. Así las cosas, el objeto del reclamo articulado en los términos previstos en el reglamento comentado es específico, y tiene por fin que se deje sin efecto un procedimiento o decisión que perjudique a quien lo interpone, o que se le acuerde lo que legítimamente le corresponde. Al respecto, oportuno es señalar que la experiencia indica que, en su gran mayoría, los reclamos son articulados por el personal militar contra actos administrativos que -a su juicio-, le causen perjuicio económico y/o profesional. Vale decir que en algunas situaciones, mediante el reclamo, el ocurrente perseguirá impugnar un acto -por adolecer de un vicio que lo torne irregular-, y en otras simplemente que se le conceda un beneficio que le corresponde, por ejemplo una compensación en los haberes que la administración omitió liquidarle oportunamente, etc. Concluida esta descripción del reclamo administrativo que contiene el reglamento del servicio interno del Ejército, creemos que queda más o menos claro que la administración militar cuenta con particularidades que responden a las exigencias propias del estado militar de quienes integran las filas de la Fuerza.
47 RV – 200 – Servicio Interno, Buenos Aires, Instituto Geográfico Militar,
Amén de lo dicho hasta aquí, digamos ahora que integrando las normas administrativas y como un conjunto muy caracterizado, se pueden distinguir aquellas reglas disciplinarias que, al margen de fijar la posición y relaciones entre los miembros de las corporaciones públicas, prevén la imposición de sanciones a quienes infrinjan los deberes que les incumben en tanto que tales miembros, siempre y cuando las aludidas infracciones no caigan dentro de la esfera de lo penal. En este orden de cosas, debe tenerse presente que en nuestro país, a diferencia de otras naciones -como España, en donde el régimen disciplinario castrense ha sido materia contemplada en el respectivo código de justicia militar-, cada una de las Fuerzas Armadas posee un régimen disciplinario particular previsto en normativas específicas. De este modo, una vez más y siempre con la pretensión de ilustrar sobre las peculiaridades del sistema disciplinario militar, voy a tomar como ejemplo el régimen recursivo respecto de las sanciones disciplinarias aplicable en el ámbito del Ejército, el que se encuentra previsto en los números 130 a 135 de la Reglamentación de Justicia Militar 48 . En este sentido, cabe conceptualizar el recurso del ámbito administrativo disciplinario militar como el acto interpuesto por el afectado contra un castigo impuesto que se considera excesivo en relación con la falta cometida, o resultado de un error, y contra procedimientos del superior hacia su persona -en el servicio o fuera de él-, que lo afectan en su condición de subalterno.
Ahora bien, creemos que tanto este recurso como todo lo atinente a la materia disciplinaria no han sido republicanizados –si se me admite la expresión- lo suficiente. De este modo, debe tenerse en cuenta que el militar sancionado sólo tiene derecho a su defensa con posterioridad a la imposición del castigo, y carece de la posibilidad de contar con una asistencia letrada que si se admite en otros ámbitos de la administración pública. Además, y por si esto fuera poco, el articulado del código de justicia militar vigente incluye, entremezclado, disposiciones disciplinarias, penales y procesales. Va de suyo, pues, que razones de técnica legislativa y exigencias de adecuación a los tiempos imponen un rápido cambio en la materia.
Con relación a la necesidad de modernización de la denominada justicia militar, la Cámara Federal de Mar del Plata, al tramitar un habeas corpus a favor de un integrante de la Armada Argentina sancionado disciplinariamente, mediante fallo del 26/09/02 advirtió que la reglamentación de justicia militar de dicha Fuerza, (artículo
48 Cfr. Boletín Jurídico Militar, n° 13 (1966).
268 decreto 8785/67), al posibilitar un castigo sin derecho a defensa previo, vulnera el artículo 18 de la Constitución Nacional. Por tal motivo declaró inconstitucional aquella norma; y requirió al poder ejecutivo nacional que adecue los regímenes normativos militares a nuestra ley suprema y tratados internacionales que la integran.
5. Leyes de emergencia: los bandos militares. Como típico medio de defensa de los ordenamientos constitucionales, éstos suelen contener previsiones especiales para aquellos supuestos en que circunstancias extraordinarias hacen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante la aplicación de los poderes ordinarios de las autoridades competentes. De este modo, entre estas medidas extraordinarias figuran la suspensión de determinadas garantías ciudadanas, la privación o limitación en el ejercicio de algunos derechos cívicos fundamentales, y la transferencia de facultades o competencias de unas autoridades a otras. Asimismo, y dado que la gravedad de estas situaciones puede presentar diversas manifestaciones, las medidas extraordinarias a adoptar pueden revestir distinto alcance.
Al respecto, por ejemplo, la constitución española establece que una ley orgánica regulará los estados de alarma, de excepción y de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes (artículo 116.1). Por otra parte, también se establece que será el Gobierno quien "asumirá todas las facultades extraordinarias" y quien "designará la autoridad militar que, bajo su dirección, haya de ejecutar las medidas que procedan en el territorio a que el estado de sitio se refiera" (artículo 33 de la ley orgánica española de los estados de alarma, excepción y sitio). Completan estas disposiciones las contenidas en el código de justicia militar en cuanto adjudican a la jurisdicción militar el conocimiento de los procedimientos que se instruyan contra cualquier persona "por los hechos que se definan o castiguen especialmente como delitos militares en los bandos que dicten las autoridades o jefes militares, con arreglo a sus facultades, declarado que haya sido el estado de sitio" (artículo 6.8 del cuerpo normativo citado). Por su parte, el código penal militar de la madre patria recoge como delito autónomo la desobediencia a los bandos militares en tiempo de guerra o de estado de sitio, previendo penas para quienes se nieguen a obedecer o no cumplan las prescripciones u ordenes contenidas en los mismos, siempre que tales hechos, por sí solos, no constituyan delitos más graves (artículo 63).
En cuanto a la Argentina, nuestra constitución prevé, en su artículo 23, la situación del estado de sitio, estableciendo que en caso de conmoción interior o de
ataque exterior que pongan en peligro el ejercicio de la constitución y de las autoridades
creadas por ella, se declarará en estado de sitio la provincia o territorio en donde exista
la perturbación del orden, quedando suspensas allí las garantías constitucionales,
aunque durante esta suspensión no podrá el Presidente de la República condenar por sí
ni aplicar penas, limitándose sus atribuciones respecto de las personas a arrestarlas o a
trasladarlas de un punto a otro de la Nación, si ellas no prefiriesen salir fuera del
territorio argentino. Por su parte, en lo atinente a las facultades del Poder Legislativo, se
establece en su artículo 61 que "corresponde también al Senado autorizar al presidente
de la Nación para que declare en estado de sitio, uno o varios puntos de la República en
caso de ataque exterior". Además, en el artículo 75, inciso 29, se dispone que
corresponde al Congreso "declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la Nación
en caso de conmoción interior, y aprobar o suspender el estado de sitio declarado,
durante su receso, por el Poder Ejecutivo". Asimismo, en cuanto a las atribuciones
conferidas a este último poder, la constitución nacional prevé en su artículo 99, inciso
16, que el presidente de la nación está facultado para "declarar en estado de sitio uno o
varios puntos de la Nación, en caso de ataque exterior y por un término limitado, con
acuerdo del Senado. En caso de conmoción interior sólo tiene esta facultad cuando el
Congreso está en receso, porque es atribución que corresponde a este cuerpo. El
presidente la ejerce con las limitaciones prescriptas en el artículo 23”. Con esto, nuestro
texto constitucional no hace mas que receptar lo que históricamente fue una medida de
emergencia militar, que encuentra su origen en la ley francesa del 8 de julio de 1791, y
que luego evolucionó y se convirtió en una institución de carácter político y excepcional
para proteger el orden constitucional gravemente alterado 49 . Respecto de esta institución
podemos decir ahora que no obstante haber sido oportunamente sometida al control de
la autoridad civil, la misma se encuentra indisolublemente ligada a lo militar. En efecto,
ello es así desde el momento en que el estado de sitio conlleva una grave inestabilidad
institucional que casi siempre implica el uso de las Fuerzas Armadas en el orden
interno. Claro que este empleo debe ser siempre razonable y respetuoso de los límites
establecidos en su oportunidad por el legislador 50 .
49 Adolfo G. Ziulu, Estado de Sitio: ¿Emergencia necesaria o autoritarismo encubierto?, Buenos Aires, Depalma, 2000, pág. 1.
50 En cuanto a lo dicho, véanse los artículos 31, 32 y concordantes de la ley n°
24.059.
Por otra parte, vinculado con las facultades descriptas precedentemente cabe que
nos refiramos aquí a las potestades que el código de justicia castrense otorga en muy
especiales circunstancias a ciertas autoridades militares para el dictado de normas
destinadas a coadyuvar al éxito y seguridad de las operaciones. Esto es lo que se conoce
con el nombre de bandos militares 51 .
En rigor de verdad, los bandos implican, en las zonas de operaciones militares,
el traslado del poder legislativo a la máxima autoridad militar del teatro de operaciones,
con lo que vendrían a ser como una suerte de “legislación delegada” excepcionalísima
destinada a garantizar el éxito de la misión militar. Al respecto aclaremos que si antes
nuestra legislación los admitía en los casos de conmoción interna, a partir de la reforma
del código de justicia militar introducida por la ley n° 23.049, sólo son admisibles en
Entrando más en detalle, digamos ahora que los artículos 131 y siguientes del
código de justicia militar regulan lo relativo a los bandos, definiéndolos como aquellas
normas destinadas a proveer a la seguridad de las tropas y de los materiales, al mejor
éxito de las operaciones y a establecer la policía en las zonas de operaciones y de
guerra. Estos bandos son promulgados por los gobernadores militares y por los
comandantes superiores destacados en las zonas de operaciones y de guerra, y por los
comandantes de destacamentos, cuerpos o unidades del ejército, de la marina y de la
aeronáutica, cuando actúen independientemente o se hallen incomunicados. Además, el
cuerpo normativo que nos ocupa dispone que los bandos obligan con fuerza de ley a
todas las personas que se encuentren en las zonas fijadas por los mismos, sin excepción
de nacionalidad, clases, estado, condición o sexo, rigiendo desde la fecha que se
establezca en los mismos, o, en su defecto, desde su publicación. La legislación
castrense también prevé que cuando los bandos impongan la pena de muerte con el fin
de reprimir saqueos, violaciones, incendios u otros estragos, se podrá hacer uso de las
armas en el caso de que el culpable sea sorprendido in fraganti, y no se entregue a la
primera intimación o haga armas contra la autoridad. En cuanto al procedimiento para
su aplicación, se establece que el mismo será verbal, dejándose constancia en actas. Sin
51 En cuanto a todo este tema, todavía resulta de interés el valioso estudio de Oscar R. Sacheri titulado “El gobierno militar de las zonas de operaciones”. El mismo fue publicado en el Boletín Jurídico Militar, n° 4 (1954), pág. 199 y sigs.
perjuicio de ello la propia norma establece que tal procedimiento sumarísimo debe
resguardar el derecho de defensa razonablemente ejercido por el procesado.
6. Leyes de carácter internacional: los usos y las costumbres de la guerra. Si
bien se ha discutido mucho en torno al carácter obligatorio de las normas
internacionales, entendidas como aquellas que regulan las relaciones entre los estados, o
entre éstos y los organismos internacionales, como resultado de que al no existir un
poder o gobierno mundial, difícilmente éstas puedan hacerse cumplir contra la voluntad
de sus destinatarios, también es cierto que su trasgresión lleva, o puede llevar
aparejadas, muy distintas sanciones o condenas, de las cuales no es la más pequeña el
descrédito y la repulsa de la conciencia y la opinión universales. Asimismo, en la
actualidad se puede hablar de la existencia de tribunales penales de carácter
internacional. En cuanto a su origen, estas normas proceden de tratados bilaterales o
multilaterales, cuyo contenido se incorpora al derecho interno, cláusulas a las que
nuestra constitución atribuye, en su artículo 75, inciso 22, jerarquía superior a la de las
leyes. Ahora bien, de modo muy directo éstas pueden afectar a las Fuerzas Armadas,
sobre todo cuando proceden de tratados o convenios de carácter militar. Al respecto, las
mismas pueden incidir en el ejercicio de los derechos fundamentales en cuanto
impongan limitaciones o condicionamientos por razón de la defensa militar, o sobre los
modos de hacer la guerra, asunto tradicionalmente abordado por el derecho humanitario
bélico, también conocido como ius in bello. En cuanto a lo dicho en último término,
todas estas normas y costumbres tienden a mitigar los horrores de la guerra, tratando de
eliminar los sufrimientos innecesarios. Precedido por importantes documentos, empero
su desarrolló se consolidó una vez concluida la Segunda Guerra Mundial, a partir de
conferencias internacionales como las celebradas en Ginebra en 1949, y en La Haya en
1954, y más adelante con la suscripción de los Protocolos Adicionales a los Convenios
de Ginebra y el Convenio sobre ciertas Armas Convencionales en 1977 y 1980,
respectivamente 52 .
En lo atinente a la legislación argentina, si bien creemos que el tema amerita una
profunda actualización, también podemos decir que nuestro ordenamiento penal militar
recepta los principios generales del derecho internacional humanitario en los artículos
746 y concordantes del código de justicia militar, y que numerosos reglamentos internos
52 Frédéric De Mulenen, Manual sobre el Derecho de la Guerra para las Fuerzas Armadas, Ginebra, Comité Internacional de la Cruz Roja, 1991, pág. XVII.
de las Fuerzas Armadas se han hecho eco de sus principios. Por otra parte, aclaremos que la recepción del derecho internacional ha sido mucho mayor en el derecho comparado. De este modo, cabe citar como ejemplo lo dispuesto en las reales ordenanzas para la fuerzas armadas españolas, en cuanto establece en su artículo 170 que “todo militar estará obligado a observar estrictamente las normas sobre el uso legítimo de la fuerza teniendo siempre presente el respeto que merece la vida humana y los preceptos del derecho bélico y humanitario que sean de aplicación”. Asimismo, el código penal militar de la madre patria castiga, en el título que dedica a los “Delitos contra las leyes y usos de la guerra”, aquellas conductas que sean contrarias al respeto y a la protección debida a los vencidos, los rendidos, los prisioneros, los náufragos, los heridos, los muertos, la población civil, y los bienes culturales, así como al empleo de medios de combate ilícitos, como el abuso de emblemas o de banderas, o la comisión de actos hostiles contra establecimientos o personal protegidos.
2.3. La posible colisión entre la legislación militar y el orden constitucional. El caso de la obediencia militar
1. Si desde un punto de vista general y teórico no resulta difícil afirmar que las leyes militares han de formar parte de un conjunto superior, como es el del ordenamiento jurídico general de los estados, en cuyos principios se hallan inspiradas y en el que se integran de modo coherente y armónico, en la práctica, sin embargo, pueden surgir situaciones concretas en las que un mandato dado al amparo de una norma militar parezca colisionar con aquellos principios o con otra norma de ese mismo ordenamiento. En este orden de cosas, un tópico que ha suscitado particular preocupación ha sido el de las características de la obediencia militar. En efecto, siendo tradicional admitir en las Fuerzas Armadas el imperio de una rigurosa disciplina que garantice el pronto y exacto cumplimento por los inferiores de las órdenes de sus superiores, en relación con el servicio, también ha sido habitual admitir la exención del subordinado por las consecuencias del cumplimiento de un mandato con independencia de su contenido, vale decir de su legalidad o ilegalidad. Al respecto, ya en los comienzos de los primeros regímenes políticos liberales se tomó conciencia de la
posible colisión que podía surgir entre la voluntad de la ley y la del superior militar, traducida en una orden concreta a cumplir por el inferior. ¿Cómo conciliar, pues, el mantenimiento de la disciplina con el principio de supremacía de la ley? La solución no se presentaba fácil. De este modo, ya desde 1689 en el derecho inglés quedó bien sentado que las normas reguladoras del ejército no podrían interpretarse, en ningún caso, en el sentido de que los oficiales o soldados quedaban exceptuados de la aplicación de la ley ordinaria. Dicho de otro modo, que sus derechos y deberes como militares no los eximían, en ninguna ocasión, de las obligaciones que, como ciudadanos, tenían, razón por la cual las órdenes de los superiores no podían ser invocadas como excusa ante una acusación de delito, y, en un caso extremo, el soldado debía optar por obedecer la ley del país, aún a riesgo de desobedecer a sus superiores. Lógicamente, llevar este sometimiento a dos leyes y jurisdicciones hasta sus últimos extremos podría haber acarreado notorias injusticias; de allí que la propia jurisprudencia inglesa admitiese que el soldado pudiese eludir las responsabilidades surgidas del cumplimiento de las órdenes de sus jefes salvo en aquellos casos en los que toda persona, en su sano juicio, habría reconocido que lo que se le ordenaba tenía carácter delictivo. No cabe duda de que estos esfuerzos por superar el principio hasta entonces vigente de obediencia ciega llevaban consigo la necesidad, por parte del militar, de analizar el contenido de lo ordenado por sus superiores, lo que, a su vez, suponía un cierto proceso de deliberación, que podía ir en detrimento de una pronta obediencia y de una eficaz disciplina.
Desde un punto de vista distinto, aunque en esta misma línea, los franceses de la revolución temieron que la posibilidad de análisis o enjuiciamiento de las ordenes de los superiores militares pusiera en peligro el principio de supremacía civil, puesto que en el seno de los ejércitos podía nacer y crecer una voluntad distinta de la general, que representaba la ley; de ahí la formulación de aquel axioma, expresado en las constituciones de Francia y de otros países que las imitaron, de que el ejército era esencialmente obediente y no podía deliberar.
Por su parte, en España las ordenanzas de Carlos III, en 1768, siguiendo la tradición al uso, castigaban con severas penas los delitos de “inobediencia”, si bien para incurrir en los mismos era necesario que lo ordenado se refiriese al servicio y que proviniese de superiores propios. Al advenimiento del primer régimen liberal en ese país, surgió la cuestión en los debates que precedieron a la constitución de 1812 cuando
se trató de configurar una nueva fuerza armada que no estuviese integrada por ejércitos
mercenarios, sino por ciudadanos que difícilmente podrían atentar contra las leyes
promulgadas y queridas por ellos mismos. Sin embargo no fue sino hasta que se dictó la
primera ley constitutiva del ejército, en 1821, que se abordó de modo expreso el tema,
aceptándose como criterio general el de la obediencia, pero admitiendo la desobediencia
en casos concretos y muy determinados, precisamente para defender los elementos
básicos del nuevo orden político liberal. Así, los artículos 7 y 8 del referido instrumento
normativo establecieron que ningún militar sería obligado a obedecer al superior que
abusase de la fuerza armada en los casos siguientes: “para ofender la persona sagrada
del Rey”; “para impedir la libre elección de Diputados de Cortes”; “para suspender o
disolver las Cortes o la Diputación permanente de las mismas” o “para embarazar de
cualquier manera las sesiones o deliberaciones de las Cortes o de su Diputación
permanente”. De esta manera, los primeros Códigos Penales del Ejército y de la Marina
españoles de finales del siglo XIX recogieron, al igual que los Códigos Penales
comunes, la circunstancia eximente de responsabilidad criminal a aplicar a aquellos que
obrasen “en virtud de obediencia debida”. La jurisprudencia y la doctrina entendieron
que no era “debida” la obediencia cuando lo ordenado no cayera dentro de las
atribuciones del superior, no tuviese relación con el servicio, fuese notoriamente ilícito
o constituyese delito o falta.
En cuanto al tratamiento de la cuestión en el ámbito argentino, merece traerse a
colación la fundada opinión de Raúl Alberto Ramayo 53 , autor que caracteriza la
obediencia debida por la presencia de un inferior jerárquico a quien la ley le impone la
obligación de acatar y cumplir las órdenes de los superiores jerárquicos a los cuales la
misma ley los subordina (vínculo de subordinación); de una orden no sólo dictada por
superiores jerárquicos dentro de los límites fijados por la ley a su capacidad de mandar
(competencia), sino además comprendida entre aquellas acciones que la ley obliga al
inferior jerárquico a obedecer y exteriorizada en debida forma; y de la posibilidad de
imponer sanciones (a veces de naturaleza penal para los casos de extralimitación del que
manda y de desobediencia del subordinado).
Al tratar esta materia, Ramayo es claro a la hora de señalar que no existen
diferencias esenciales entre la desobediencia cometida en el ámbito civil y en el militar,
53 Raúl Alberto Ramayo, “La obediencia debida en el Código de Justicia Militar”; en Boletín Jurídico Militar, n° 14 (1967), pág. 9 y sigs.
con lo cual descarta de plano cualquier intento dirigido a admitir la “obediencia ciega” en materia castrense. Empero, nuestro autor no deja de reconocer que la potestad militar de mandar y la obligación de obedecer, “abarcan zonas notoriamente más amplias que las que se dan en el campo civil”, y que, dada la especial naturaleza de las Fuerzas Armadas, las consecuencias de una desobediencia castrense son mayores que las que pueden darse en el mundo civil. Otra característica de este instituto es que para considerar configurada la exención en función de obediencia debida, no basta la simple existencia de un vínculo de subalternidad. En efecto, es esencial que se produzca una orden que el superior tenga derecho a impartir y que el inferior tenga la obligación de cumplimentar. Atento lo referido, no está de más distinguir la mera relación de subalternidad de la de subordinación. En efecto, mientras que la primera presupone la existencia de una estructura jerárquica en la que el subalterno ocupa un escalón inferior respecto del superior, la segunda consiste en la existencia de un vínculo directo entre subordinado y superior en razón del cargo o función que ambos ostentan, sin la interferencia de instancias intermedias.
Asimismo, deviene imperioso a esta altura de nuestro análisis abordar algunas consideraciones en torno a la obediencia ciega y a la facultad de los inferiores para revisar o no las órdenes de sus superiores, asuntos en los cuales procede que nuevamente recurramos a Ramayo, quien nos explica que el subordinado está facultado para examinar la legitimidad “de la orden que le imparte el superior en sus dos aspectos, formal y material, siendo entonces lícita su negativa a cumplirla si la orden no es impartida por las vías y con las formalidades legalmente previstas, o su contenido es ajeno a la competencia del que manda o al recinto de los deberes jurídicos del inferior jerárquico”. Desde luego, ello no significa, empero, que el estrecho “derecho de inspección” del subordinado pueda extenderse más allá, hasta el punto de abarcar la bondad intrínseca de la orden adjudicada. Claro ha sido a este respecto nuestro Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas al establecer que la potestad de mando y el deber de obedecer no han sido atribuidos en nuestro derecho de manera discrecional. En efecto, según nuestro máximo tribunal castrense la facultad de mandar no se concede a la voluntad omnímoda del jefe ni en obsequio a su persona, sino en bien del servicio, y correlativamente, ni es posible obedecer adecuadamente fuera de la órbita del derecho y del deber militar, que se concibe como la única forma de que ambos elementos, poder de
mando y obediencia, “puedan armónicamente complementarse sin lesionar el interés público y social, fin superior de todo servicio público” 54 .
En concordancia con lo que venimos diciendo, el artículo 514 del código de justicia militar establece, en el capítulo relacionado con la complicidad, que “cuando se haya cometido delito por la ejecución de una orden del servicio, el superior que la hubiere dado será el único responsable, solo será considerado cómplice el inferior, cuando éste se hubiere excedido en el cumplimiento de dicha orden”. Sin perjuicio de la crítica que merece la ubicación de este precepto en el código, por cuanto hubiera sido más feliz su inclusión en el capítulo siguiente, en el que se trata de los atenuantes, de los agravantes y de los eximentes de responsabilidad en los delitos militares, lo que aquí sí procede es efectuar una crítica a su redacción, en razón de que su lectura podría dar lugar a interpretar que sería posible que una conducta delictiva emanase del cumplimiento de una orden del servicio, cosa que, en rigor de verdad, no resulta aceptable. De este modo, la interpretación más adecuada que la lectura del artículo 514 del código de justicia militar nos impone es que la orden del servicio a que el mismo se refiere no lo es en sentido estricto, pues no resulta en definitiva una orden legítima, sin perjuicio de que, en la interpretación del inferior llamado a cumplirla, así aparezca. Asimismo, cabe destacar el hecho de que si todo subordinado tiene el derecho y la obligación de rehusarse a cumplir una orden ilegal, aún en mayor medida debe negarse a acatar una orden cuyo cumplimiento genera un delito. Al respecto, siguiendo nuevamente a Ramayo, es dable consignar que “hay órdenes que por sí mismas se denuncian como delictivas, pero no es menos cierto que hay muchas más que para el subordinado pueda saber que lo son, precisaría estar al tanto de ciertas circunstancias cuyo conocimiento no le es accesible”; de allí que sólo sea “el subordinado que sabe, a ciencia cierta, que la orden que se le imparte es delictiva” el que no pueda recurrir a la figura de la obediencia debida para excusarse por su responsabilidad penal.
2. Concluimos diciendo que el tema de la obediencia debida es complejo, pero que no por ello debe dejar de estar inspirado en los principios que la constitución impone. En este sentido consideramos que no es propio de una república que la obediencia castrense sea ciega, ni que quien cumpla con una función pública como la
54 Cfr. Boletín Jurídico Militar, n° 1 (1953), pág. 77.
militar pierda su individualidad para convertirse en un autómata. Por el contrario, lo que corresponde a un sistema democrático es que las órdenes militares respondan a razones del servicio y no a voluntades individuales, criterio que si debe tenerse en cuenta en toda la administración pública, resulta particularmente relevante en materia militar, en tanto que las Fuerzas Armadas controlan el mayor poder de coerción estatal. De allí que nos inclinemos entusiastamente en pro de una profunda modernización del concepto de obediencia debida en nuestro derecho positivo y de la consiguiente reforma del código de justicia militar.
Respecto a lo expresado corresponde a modo de cierre del tema, comentar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación se ha manifestado en forma contundente y clara con relación a la materia obediencia debida. En honor a la brevedad citaré los siguientes sumarios de fallos:
“La obediencia ciega y nuestro orden constitucional se excluyen mutuamente. Como la función de la Corte Suprema es aplicar la constitución la hermenéutica que realice de las normas de derecho militar no podrá ser ajena a los principios republicanos y democráticos; ni a la tradición jurídica milenaria que también en esta materia, postula ante todo, el reconocimiento en el subordinado de su calidad de ser razonable, y por ello le exige que así se comporte, no excusándolo con pretextos que denigran la calidad de ciudadanos que necesariamente poseen en una República quienes deben dedicarse a la honrosa profesión de las armas (del voto de los Dres. Petracchi y Bacque)” (CS, junio 22 1987).
“La obediencia debida a las órdenes está condicionada a que éstas sean dadas en un acto de servicio entendido de acuerdo con lo prescripto en el artículo 878 del código de justicia militar, que exige que se vinculen a las funciones específicas que a cada militar corresponde por el hecho de pertenecer a las fuerzas armadas (del voto del Dr. Fayt)” (CS, junio 22 1987).
La dirección política de las Fuerzas Armadas y el mando militar
1. Una de las características de los regímenes políticos democráticos es la de que, en ellos, el estado es el único titular del poder de organización militar. En este sentido ni las personas, ni los grupos o entidades, ni las asociaciones o partidos políticos pueden tener Fuerzas Armadas propias. Este monopolio estatal del máximo poder de coerción, representado por la posibilidad de disponer de las Fuerzas Armadas, tiene su fundamento en la propia concepción democrática de la soberanía nacional. Ciertamente, sólo se es soberano en la medida en que se es capaz de auto defenderse, y por lo tanto, si en el pueblo reside esta soberanía, sólo a él le corresponde a través de la organización política que ha querido darse, el ejercicio libre de aquel máximo poder, sin las intimidaciones o interferencias que pudieran provenir de otras organizaciones armadas.
Aunque, desde una perspectiva funcional, existan diversos órganos estatales a los que se les atribuyen distintas parcelas de competencia en materia de defensa y militar, por razones obvias de estabilidad política interna y de eficiencia operativa, las Fuerzas Armadas obedecen a una única dirección política. Históricamente, sin embargo, en los comienzos de los regímenes liberales, fue frecuente la existencia de diferentes Fuerzas Armadas –tal como quedará explicado en detalle más adelante-, vinculadas y dependientes de distintos órganos constitucionales. Tales eran los casos de las milicias parlamentarias de Inglaterra o de las milicias nacionales españolas de principios del siglo XIX, que constituían contingentes de tropas a disposición del poder legislativo para neutralizar las posibles extralimitaciones del Poder Ejecutivo, entonces en manos del monarca. Viene a resultar así que el monopolio estatal de las Fuerzas Armadas es algo que se observa en el constitucionalismo contemporáneo. De este modo, por
ejemplo, mientras que la constitución italiana de 1947 declara, en su artículo 18, que están prohibidas todas aquellas asociaciones “que persigan, aunque sea indirectamente, finalidades políticas mediante organizaciones de carácter militar”, la española, siguiendo una pauta análoga, establece, en el apartado 5 del artículo 22, la prohibición de las asociaciones de carácter paramilitar. En cuanto a nuestro texto constitucional, la idea que nos ocupa se encuentra plasmada en el artículo 22, cuando se dispone que “el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución” y que “toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione a nombre de este, comete delito de sedición”.
2. No terminan aquí, sin embargo, las cuestiones que plantea la atribución de las competencias referentes a la defensa militar del Estado, ya que éste distribuye el ejercicio de sus poderes, tanto desde el punto de vista funcional, como desde el punto de vista territorial, entre múltiples instituciones, entidades y órganos.
De este modo, en lo relativo a la organización territorial de un estado como el nuestro, vale decir de estructura federal, cabe consignar que las competencias relativas a la defensa del estado en general, y a la defensa militar en particular, se atribuyen primordialmente a los órganos estatales centrales. En este orden de cosas, es evidente que la existencia de entidades territoriales autónomas, tales como las provincias y los municipios, podrían plantear en la práctica una multiplicidad de problemas en relación a la defensa y a las Fuerzas Armadas, los que, a su vez, podrían revestir las más variadas características. Así las cosas, frente a ellos sólo cabe adoptar una actitud, y es la de que de los bienes y los valores en juego deben primar en interés del bien común los relativos a la defensa, aunque de esto resulte un menoscabo de los intereses particulares de un determinado territorio. Esto, como veremos posteriormente, no obsta a que los estados locales o provincias puedan contar con Fuerzas Armadas transitorias o no permanentes. Al respecto, desde ya anticipo que nuestro sistema constitucional prevé la existencia de estas guardias nacionales o también llamadas milicias provinciales.
3.2. La dirección política y la conducción administrativa de los ejércitos. Su distinción y separación en un estado de derecho.
1. La actuación del poder público se desenvuelve de formas muy diversas y a través de diferentes fases o estadios. En términos generales, podríamos distinguir dos grandes áreas: una atinente a lo político, a cuyo cargo corresponde la determinación de objetivos, la orientación, la elección libre de condicionamientos entre posibles opciones, y la fijación de los medios para conseguir esta meta; y otra relativa a lo administrativo, a la que corresponde el cumplimento de lo decidido, y llevar a cabo lo pretendido mediante la aplicación y el empleo de los medios que sean necesarios. Podríamos resumir lo relatado hasta aquí diciendo que, en definitiva, a la política le competen las grandes decisiones y a la administración la gestión para ponerlas en práctica. Política y administración, sin embargo, están íntimamente relacionadas, en la medida en que ambas miran al mismo fin aunque actúen o procedan por medios diferentes. Así, no siempre resulta fácil deslindar uno y otro campo, como ocurre con los altos cargos de la administración, en los que un mismo órgano desempeña funciones políticas y administrativas. Empero, y a despecho de sus posibles imperfecciones, esta distinción básica es aplicable también a la actuación del poder público en relación con la defensa, y, de modo especial, con la defensa militar y con la estructura operativa prevista para garantizarla, constituida, fundamentalmente, por las Fuerzas Armadas.
De este modo, podemos hablar por una parte de la política relativa a la defensa como aquella que determina los objetivos de la defensa nacional y los recursos y acciones necesarios para obtenerlos, tal como lo definen las leyes 23.554 de Defensa Nacional, y la 24.948 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas, y por el otro de la administración de defensa y de la administración militar como aquel complejo de normas que regulan los medios personales y materiales de organización y de actividad destinados a hacer realidad aquellas respectivas determinaciones, entre las cuales podríamos mencionar las leyes 19.101 para el Personal Militar, 14.029 mediante la cual se aprobó el Código de Justicia Militar, o el decreto 23.056/28, que en su momento puso en vigencia la Reglamentación de Justicia Militar que actualmente rige para el Ejercito Argentino.
En cuanto a sus características, la administración militar debe acatar necesariamente la supremacía civil, principio que implica que corresponde a los órganos políticos del estado la adopción de las decisiones y determinaciones en el ámbito de las políticas de defensa, debiendo el mando militar abstenerse de ejercer cualquier tipo de
interferencia en la libre adopción de las mismas y sin perjuicio de prestar la información y el asesoramiento pertinentes. Simultáneamente, y por requerirlo además tanto el principio de neutralidad política de los militares como evidentes razones de eficiencia operativa, el mando castrense en sentido estricto se atribuye a órganos administrativos de carácter técnico o especializado, sin que en su ejercicio deban inmiscuirse los órganos políticos, tal como surge del artículo 24 de la ley de Defensa Nacional. Ahora bien, es dable destacar que nos estamos refiriendo aquí al mando militar técnico, porque también la palabra mando o sus derivados se utilizan con sentido político, cuando, por ejemplo, se habla de comandante en jefe, para referirse a funciones netamente políticas, ejercidas por órganos políticos, que no dejan de tener este carácter aunque en ocasiones, especialmente en tiempos de guerra, puedan tener una incidencia muy directa en la conducción de las operaciones militares (Artículo 99 inciso 12 de la constitución nacional). Con lo antedicho, se busca demostrar que no solo la conducción es técnico administrativa, sino que también es política.
3.3. Los órganos superiores de dirección política de las Fuerzas Armadas, según las distintas formas de gobierno.
1. Introducción. Dada la importancia decisiva de las facultades en materia militar, no es de extrañar que, en los umbrales de los regímenes políticos de tipo liberal- democrático, se plantease ya el tema de su reparto a la hora de distribuir competencias entre los distintos poderes del estado, con el objeto de evitar el riesgo de que la atribución de tales facultades a uno sólo de ellos pudiera generar o dar lugar a un nuevo tipo de absolutismo. De este modo, en los orígenes del constitucionalismo inglés y como freno a los posibles avances de la corona, se estableció que sólo al Parlamento, y en forma anual, correspondía legalizar la existencia del ejército en la metrópoli. También Montesquieu, al formular la famosa doctrina de la separación de poderes y con base en la propia experiencia política inglesa, tras calificar la cuestión como una de las más importantes, sostuvo que incumbía al Poder Legislativo la facultad de establecer temporalmente los ejércitos, si bien, una vez establecidos, su disposición y dirección debían confiarse al Ejecutivo.
Ahora bien, el criterio de distribuir o repartir las facultades en materia militar entre los poderes legislativo y ejecutivo, unido al de reservar al judicial la potestad de juzgar y de hacer ejecutar lo juzgado, han pervivido a lo largo de la evolución histórica del llamado estado liberal-democrático. Nada mejor para comprobarlo, que examinar la regulación de estos asuntos en distintos regímenes político constitucionales.
2. En las repúblicas semipresidencialistas. Al respecto, nos podría servir como prototipo el sistema de la V República francesa. Digamos, así, que en pura teoría el régimen francés se sitúa dentro de los cánones de los regímenes parlamentarios, en cuanto que el Primer Ministro y los demás ministros forman un gabinete responsable ante la Asamblea Nacional, la cual puede forzarle a dimitir por un voto de desconfianza. Junto a esta estructura, sin embargo, el presidente de la república y jefe del estado es elegido mediante sufragio universal directo, llegando a poseer unos poderes que exceden abiertamente a los de un jefe de estado propio de los estados parlamentarios tradicionales. El presidente de la república preside los consejos de ministros, ya que el gobierno solo puede ejercer su poder de decisión de manera colectiva, y tiene atribuidas, sin necesidad de refrendo, determinadas facultades; asimismo, goza también de poderes excepcionales en casos de emergencia, en los que frecuentemente llega a decidir la adopción de medidas militares.
Refiriéndose de modo expreso a la materia que nos ocupa, la constitución francesa establece que el presidente de la república es el comandante en jefe de las Fuerzas Armadas, y que preside los consejos y juntas de la defensa nacional. Junto con ello, el gobierno, que es el que determina y conduce la política de la nación, dispone de las Fuerzas Armadas, y, a su vez, el primer ministro, que dirige la acción del gobierno, es quien responde por la gestión de la defensa nacional, designa a los titulares de los principales cargos militares, y suple, en su caso, al presidente de la república en la conducción de los consejos y juntas relativas a la defensa. Asimismo, cabe señalar que a partir de 1964 las facultades castrenses del presidente de la república se realzaron aún más al ponerse en funcionamiento la “Fuerza Nuclear Estratégica”, cuyo empleo depende de su exclusiva voluntad. A tal fin, el propio jefe de estado dispone de una compleja red de comunicaciones que le permite estar, en todo tiempo, informado de cualquier alerta eventual y de dar todas las ordenes pertinentes al mando de las Fuerzas Armadas.
3. En las monarquías parlamentarias. Como hemos apuntado, en las primeras fases del estado liberal el rey conservó en exclusiva el poder ejecutivo. Sin embargo, paulatinamente se fue produciendo un progresivo vaciamiento de las facultades del monarca en favor de órganos investidos, directa o indirectamente, de la confianza del electorado. Pues bien, en este proceso histórico las facultades militares han tenido una especial relevancia. Así, se afirma que, cuando en 1782 el rey inglés Jorge III aceptó la dimisión de su primer ministro, Lord North, tras la derrota militar sufrida a manos de los colonos norteamericanos, lo hizo no porque hubiese perdido la confianza en él, sino porque consideró que éste ya no contaba con la confianza de los Comunes, dando con ello origen consuetudinariamente al nacimiento de la llamada monarquía parlamentaria. Cabe señalar, pues, que en una primera fase, por estimarse que los asuntos militares se hallaban estrechamente ligados a los internacionales y quedar éstos en el ámbito de competencia propio de la Corona, los monarcas europeos continuaron considerándose titulares del poder de disposición de los ejércitos y de las armadas y de su mando supremo, y así lo reconocieron los correspondientes textos constitucionales. Paulatinamente, empero, y por razones contingentes, se fueron separando los campos de las relaciones internacionales de lo militar, interviniendo el Parlamento en lo primero, mediante la atribución de la facultad de ratificar los tratados, pero quedando todavía en manos del rey, como materia residual y sustraída al control parlamentario, todo lo relacionado con el mando y disposición de las Fuerzas Armadas. Así, durante un amplio periodo se admitió la costumbre constitucional de que el nombramiento de los ministros militares se hiciera directamente por los monarcas, lo que trajo aparejado consigo que dichos ministros no pocas veces invocasen en su favor una cierta autonomía fundados en su dependencia directa de la voluntad regia. Superado todo esto, actualmente puede decirse que consolidados los sistemas parlamentarios y democráticos, estas facultades residuales han pasado, en términos generales, a manos de los gobiernos. No obstante ello, las constituciones danesas y sueca todavía siguen atribuyendo al rey, aunque más no sea nominalmente, el mando supremo de las Fuerzas Armadas de sus respectivos países.
4. En las repúblicas parlamentarias. En los regímenes parlamentarios republicanos el punto de partida histórico ha sido, obviamente, muy distinto al de los regímenes monárquicos. Empero, la problemática de fondo puede ser muy semejante a la de las monarquías.
En estos sistemas políticos la jefatura del estado, encarnada en el presidente de la república, ofrece indudables ventajas para afirmar en lo interno la supremacía del poder civil, y en lo externo para representar al estado en sus relaciones internacionales. De allí que no sea de extrañar que muchas de las constituciones republicanas, en especial aquellas que fueron sancionadas inmediatamente después de terminada la Primera Guerra Mundial, atribuyesen a aquél el mando supremo de los ejércitos. El alcance de esta atribución, empero, no solía rebasar el carácter de honorífico o formal, y en ningún caso comprendía la posibilidad del ejercicio del mando en sentido técnico. Sin embargo, la situación cambió drásticamente después de la Segunda Guerra Mundial. De este modo, la constitución italiana de 1947 estableció que el presidente de la república cuenta con el mando de las Fuerzas Armadas, preside el Consejo Supremo de Defensa, y declara el estado de guerra si así lo acuerdan las cámaras legislativas, facultades que, según la doctrina constitucional italiana, no son meramente honoríficas
y que constituyen una reafirmación específica de la responsabilidad formal del jefe de
estado, dirigida a garantizar que los actos dispositivos de la Fuerza Armada no serán ejercidos con fines partidarios, sino en interés de toda la república. Por su parte, la constitución de Alemania atribuye al ministro federal de defensa la jefatura de las Fuerzas Armadas, y en el caso de que se declarase el estado de defensa –equivalente al tradicional estado de guerra, que implica un ataque al territorio federal o la amenaza directa de serlo- dicha jefatura se traslada al canciller federal o jefe de gobierno.
5. En las repúblicas presidencialistas. El sistema norteamericano y su influencia sobre el argentino. Avanzado el examen del derecho comparado en lo atinente a la conducción política de las Fuerzas Armadas, corresponde ver ahora cómo se ocupa de la cuestión el derecho constitucional de los regímenes republicanos
presidencialistas. Al respecto, cabe señalar primero que en la mayoría de estos sistemas, la jefatura de estado y de gobierno coincide en la misma persona, siendo quizás el régimen político norteamericano el más representativo de estos sistemas, el mismo que,
a no dudarlo, fue la fuente de inspiración en la materia de nuestra constitución nacional. Sin embargo, como es público y notorio, el sistema argentino, originariamente análogo al norteamericano, fue substituido por el constituyente de 1994, quien introdujo la figura del jefe de gabinete.
Ahora bien, desde una perspectiva histórica puede decirse que, la figura del presidente creado por el sistema constitucional norteamericano, es como una
continuación de la jefatura militar del monarca constitucional inglés, de la primera hora del liberalismo político, cuando este último actuaba como titular exclusivo del Poder Ejecutivo. En este orden de cosas, no sorprende que la constitución del país del norte sea especialmente meticulosa en el deslinde de las competencias castrenses del Congreso respecto de las que son propias del Presidente. Es que los constituyentes norteamericanos participaron de la idea de que las instituciones armadas debían respetar las estructuras republicanas, en las cuales sólo resultaba admisible como único elemento de decisión política la voluntad del pueblo orgánicamente expresada por los medios específicamente previstos en la constitución. Vale decir, pues, que atento a este tipo de concepciones los ejércitos no deben tener intervención alguna ni en la dirección, ni en la realización política, o dicho de otro modo, que las Fuerzas Armadas son inconcebibles como órganos deliberativos, en tanto que como órganos ejecutivos sólo se les admite una actuación en tanto que mero instrumento de las directivas impartidas por los representantes del pueblo y de las autoridades constituidas de acuerdo con la constitución del estado. De allí que en un gobierno de esta índole la deliberación o la acción política de la Fuerza Armada, intentando subrogar a los órganos normales de expresión de la voluntad popular, merezca ser calificada como delito de sedición. Precisamente, en el estado constitucional los ejércitos deben colocarse en las antípodas de esta desviación, para cumplir el trascendental papel de defensoras de la constitución y de la soberanía de la Nación pero bajo el estricto control de las autoridades civiles.
En cuanto a la caracterización del modelo norteamericano, nada mejor que recurrir a las enseñanzas de la doctrina especializada. En este sentido, Edward Corwin considera que si bien el presidente de los Estados Unidos generalmente delega su autoridad castrense directa no existe razón constitucional alguna que lo obligue a ello, afirmación que funda en experiencias históricas como la de la rebelión del Whisky, la de la guerra civil norteamericana, o la de las operaciones llevadas a cabo en el frente francés durante la Primera Guerra Mundial. Es más, el autor mencionado considera que frente a un enemigo en el campo de batalla, el Presidente de los Estados Unidos posee los poderes de todo comandante supremo -aún cuando la interpretación final de esos poderes teóricamente parecería corresponder al Congreso-, así como también la facultad de confiscar propiedades y de exigir los servicios de los ciudadanos estadounidenses y de los extranjeros amigos cuando la necesidad lo requiera. En este sentido, Corwin considera que, en realidad, el Congreso norteamericano nunca adoptó una actitud que
pudiera menoscabar seriamente la autoridad castrense de un presidente que pretendiera quebrar la resistencia de un enemigo o que tratara de garantizar la seguridad de las fuerzas nacionales. Asimismo, nuestro autor indica que el presidente norteamericano goza, además, de la facultad propia de todo comandante supremo, en el sentido de concluir las hostilidades concretando un armisticio, facultad que en ocasiones se ha confundido con una facultad diferente, como es la de negociar la paz final. Por otra parte, el presidente también es el jefe ejecutivo de las normas y de las reglamentaciones que adoptadas para el gobierno interno de las fuerzas de mar y tierra, y para su seguridad y bienestar. Además, en ausencia de una legislación contradictoria puede, incluso, dictar normativa de carácter disciplinario. De esta manera, por ejemplo, a comienzos del siglo XX el senador Spooner pudo sostener, sin ser rebatido, "que en aquellos casos en que el Congreso no ha dictado normas disciplinarias para el ejército, el poder de comando conferido al Presidente le asigna a la vez autoridad para emitir una orden absolutamente necesaria para la disciplina del ejército” 55 .
Ocupándose del mismo tema, Louis Smith afirma que no existe ninguna duda sobre la completa preeminencia legal del presidente de los Estados Unidos sobre el conjunto de las instituciones militares 56 . Al respecto, no está de más recordar lo que Alexander Hamilton dejó asentado durante los primeros días del constitucionalismo norteamericano, vale decir que la autoridad del presidente implicaba el ejercicio del mando castrense y la dirección suprema naval y militar “en calidad de primer general y almirante de la confederación” 57 . Pese a lo dicho, sin embargo, no han faltado las cuestiones acerca del derecho constitucional del presidente de asumir el comando directo del ejército en campaña. En este sentido, lo que se acepta comúnmente es que el Presidente trabaje por medio de sus subordinados y que no intente reemplazarlos en la conducción directa 58 .
En cuanto al valor que los arriba recordados precedentes norteamericanos pudieran tener en la inteligencia de nuestro propio orden constitucional –asunto que la doctrina nacional viene discutiendo desde tiempo atrás, y que nosotros consideramos de capital importancia-, se nos ocurre que todavía es posible recurrir a los conceptos que
55 Cfr. Edward S. Corwin, El Poder Ejecutivo Función y Poderes, 1787–1957, Buenos Aires, Editorial Bibliográfica Argentina, 1959.
56 Louis Smith, La democracia y el poder militar, Buenos Aires, Editorial Bibliográfica Argentina, 1957, pág. 60.
57 Edward S. Corwin, ob. cit., pág. 263.
58 Louis Smith, ob. cit., pág. 61 y sgte.
nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación manifestó en julio de 1948 con motivo de pronunciarse en autos «Merck Química Argentina» 59 . Ello así, en tanto que en esa oportunidad nuestro máximo tribunal sostuvo que el constitucionalismo norteamericano había sido fuente del texto constitucional argentino, razón por la cual resulta válido recurrir a los precedentes jurisprudenciales o interpretativos de la carta del país del norte para aplicarlos a la realidad nacional, criterio que ha permanecido inconmovible tras las reformas constitucionales del 1957 y 1994, en la medida en que ésta no alteraron en forma significativa la arquitectura constitucional relativa a los poderes militares. Así las cosas, en la oportunidad referida la Corte indicó que “prescindiendo de los antecedentes patrios y las probables fuentes de los ensayos locales” no era posible desconocer que las cláusulas constitucionales argentinas relativas a poderes de guerra “han sido trasladadas casi al pie de la letra o por lo menos con identidad de propósitos, de análogas o parecidas prescripciones adoptadas por la constitución federal de los Estados Unidos de Norteamérica (artículo I, sección octava, cláusulas 10, 11, 12, 13, 14 y 15, y art. II, sección segunda, inciso 1). Por cuya razón y sin caer dentro de la clásica polémica entre Alberdi y Sarmiento acerca del valor o la obligatoriedad de la doctrina y jurisprudencia de aquel país, tal como ha sido insinuado en autos 60 , no sería empero prudente –sigue diciendo el Tribunal- subestimar los valiosos elementos de interpretación y aplicación que allí sirvieron para aquilatar el alcance de los preceptos constitucionales relacionadas con los poderes de guerra. Que a ese mismo respecto, y si bien como se ha hecho expreso mérito en la litis, esta Corte Suprema tiene dicho en cuanto a la importancia y practicidad de la doctrina y la jurisprudencia norteamericanas, que “podemos y debemos utilizar en todo aquello que no hayamos querido alterar por disposiciones peculiares” (Fallos, t. 19, pág. 231) o más terminantemente aún: “cuyos precedentes y cuya jurisprudencia deben servirnos de modelo, también lo es que en todo lo que expresamente nos hemos separado de aquel (modelo), nuestras instituciones son originales, y no tienen más precedentes y jurisprudencia que los que se establecen en nuestros tribunales” (Fallos, t. 68, pág. 227), igualmente no es menos cierto que por ajustada adopción de esta doctrina de la Corte, frente al silencio que guardan las respectivas actas del Congreso general Constituyente de 1853 (sesiones del 28 y 29 de abril), el laconismo del texto constitucional y la inadecuada jurisprudencia federal
59 Fallos, t. 211, págs. 193 a 227.
60 Respecto de este asunto, véase María Magdalena Huertas, El Modelo Constitucional Norteamericano en los Fallos de la Corte Suprema de Justicia de La Nación (1863-1903), Buenos Aires, Instituto de Investigaciones de Historia del Derecho, 2001, pág. 36 y sgtes.
argentina al caso de autos que para otras circunstancias o soluciones se registran los
fallos que han sido citados por la parte actora, la raíz y la orientación originaria de nuestros poderes de guerra, autorizan a recurrir a aquellas únicas fuentes interpretativas,
tanto más cuanto que las sucesivas guerras en que se ha visto envuelta aquella Nación
desde los albores de su independencia hasta nuestros días –que implican por consiguiente la conducción de la guerra dentro de los viejos y de los nuevos principios auspiciados o estructurados por el derecho constitucional- le han permitido elaborar una
constante doctrina adaptable a todas las naciones americanas que en esa parte siguieron
casi exclusivamente aquel modelo y que en ausencia de una doctrina estable
acondicionada a las necesidades de la guerra moderna, encuentran en aquellos antecedentes una apreciable guía de esclarecimiento para resolver sus propios y casi novedosos problemas bélicos”
En cuanto a los antecedentes patrios aludidos en el pronunciamiento «Merck», digamos ahora que en su proyecto de constitución Juan Bautista Alberdi había previsto lo siguiente: que la fuerza armada no podía deliberar, en la medida en que su papel era “completamente pasivo” (artículo 25); que toda persona o reunión de personas que asumiese la representación del pueblo, se arrogase sus derechos o peticionase en su nombre, cometería delito de sedición (artículo 26); y que toda autoridad usurpada “es ineficaz”, resultando en consecuencia nulos todos sus actos (articulo 27) 61 .
Indudablemente, tanto el gravitante espíritu del constituyente norteamericano como el de nuestros propios juristas se orientaron en el sentido de promover un órgano militar adecuado al espíritu republicano. De allí que nuestra constitución nacional estableciese en su artículo 21 que “todo ciudadano argentino está obligado a armarse en defensa de la Patria y de esta Constitución, conforme a las leyes que al efecto dicte el Congreso y a los decretos del Ejecutivo Nacional. Los ciudadanos por naturalización
son libres de prestar o no este servicio por el término de diez años contados desde el día en que obtengan su carta de ciudadanía”, mientras que el 22, prescribía que “El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes. Toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione a nombre de
comete delito de sedición”. En definitiva, desde su sanción a mediados del siglo
nuestro ordenamiento supremo establece que las Fuerzas Armadas, igual que el
61 Para todas las citas de las Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina de Juan Bautista Alberdi, tomamos la edición de porteña de Orientación Cultural Editores, aparecida en 1960.
resto de los organismos estatales, deben operar secundum legem. Es que como sostiene Hanson W. Baldwin para el caso norteamericano, “la autoridad civil debe ser el poder esencial; el militar debe ser fuerte, pero no todopoderoso”, lo que significa que “debe tener influencia, pero no decidir” 62 .
En este orden de ideas, Smith recomienda la articulación de un contralor civil permanente de las Fuerzas Armadas, el cual tiene lugar cuando: 1) Los jefes del gobierno son civiles y representan a la mayoría de los ciudadanos ante quienes son responsables; 2) Los profesionales de las Fuerzas Armadas actúan bajo el control del poder civil de un modo efectivo; 3) La administración militar ejercida por civiles está sometida al control de responsabilidad; 4) Los representantes elegidos por el pueblo son los que conducen la política general en materia de defensa y confieren los eventuales poderes de emergencia que sean necesarios; 5) Los tribunales del poder judicial gozan de competencia para examinar si la conducta de los militares se ajusta o no a los lineamientos constitucionales básicos 63 .
1. A esta altura de nuestro trabajo resulta de utilidad preguntarnos sobre qué es lo que debemos entender por “poderes militares”. En este sentido, cabe señalar que la característica esencial de todo gobierno, sea cual fuere su forma, es la autoridad, la cual en última instancia descansa en su coactividad, motivo por el cual se ha afirmado, con razón, que el gobierno es la fuerza organizada. En este orden de cosas, la expresión “poderes militares” alude al sistema de atribuciones vinculadas con la existencia, organización y funcionamiento de las Fuerzas Armadas, cuyo ejercicio la constitución nacional asigna exclusivamente a los órganos legislativo y ejecutivo, con el propósito esencial y específico de la defensa de la patria y del orden constitucional. Al respecto, cabe indicar que la denominación “poderes militares” resulta más genérica que “poderes
62 Hanson W. Baldwin, The price of the power, New York, 1977, pág. 323.
63 Louis Smith, ob.cit, págs. 27 y 28.
de guerra”, pues, además de estos últimos, comprende el ejercicio de facultades castrenses en épocas de paz.
Ahora bien, los poderes militares pueden clasificarse, de acuerdo con la oportunidad en la que se ejercen, en permanentes y excepcionales. A su vez, los poderes permanentes se subdividen en poderes de mando y en poderes de organización. En este sentido, los poderes de mando relativos a la concreta aplicación de los instrumentos castrenses, mientras que los poderes de organización son aquellos que tienen en mira diseñar los grandes lineamientos en virtud de los cuales se establece la “arquitectura” del sistema militar nacional. En cuanto a los poderes excepcionales, podemos decir aquí que éstos son los que tiene el Congreso para autorizar al Ejecutivo a declarar la guerra y a hacer la paz, o para autorizar la introducción de tropas extranjeras en el territorio nacional y la salida de las fuerzas propias fuera de él. De lo dicho cabe apreciar que originalmente los poderes excepcionales corresponden al Congreso en tanto que órgano típicamente representativo de la soberanía nacional y de las autonomías provinciales, aunque sea el presidente a quien le corresponda ejercerlos en concreto, sujetándose entonces a lo dispuesto en las normas constitucionales y legales, y a los principios de derecho constitucional, bien que admitiéndosele una discrecionalidad en la materia.
Volviendo al comentario de los poderes militares permanentes, téngase en cuenta que, en principio, los poderes de mando corresponden exclusivamente al titular del Ejecutivo, mientras que los de organización son compartidos por el Congreso y el Presidente, correspondiendo al primero el aspecto legislativo de la función, y al segundo el meramente ejecutivo. Dicho en otras palabras, corresponde a las cámaras sancionar las leyes que sean necesarias para poner en ejercicio los poderes militares de organización, mientras que es propio del presidente el ejercicio de dichos poderes, o lo que sería lo mismo, que es atribución del Congreso todo lo que comúnmente tiene un carácter manifiestamente legislativo, y del Presidente lo que es de naturaleza ejecutiva, tal como corresponde al objeto institucional de cada uno de estos poderes respectivamente. Viene a resultar así que entre los poderes militares del Congreso quedan comprendidos todos los que impliquen el dictado de reglas fundamentales destinadas a hacer efectiva la organización de la fuerza armada, mientras que los poderes militares que corresponden al Presidente son los de aplicación y reglamentación de esas normas, atribuciones que éste ejerce por sí mediante el dictado de decretos, o recurriendo a la actuación del ministro del ramo o a la de los funcionarios castrenses
que son sus agentes de mando militar. Pese a lo dicho, empero, en algunas oportunidades la delimitación de la frontera entre los ámbitos que corresponden a cada uno de los poderes del estado no resulta sencilla, y puede dar lugar a conflictos de competencia.
1. Sabido es que el artículo 99 de la constitución atribuye al Presidente de la Nación competencia concreta en materia militar mediante el expediente de conferirle
atribuciones como Comandante en Jefe de todas las Fuerzas Armadas de la Nación (inciso 12); de autorizarlo a proveer los empleos militares, atribución que debe compartir con el Senado en la concesión de los empleos o grados de oficiales superiores de las Fuerzas Armadas –excepto que se encuentre en un campo de batalla- (inciso 13);
y de facultarlo a disponer de las Fuerzas Armadas, y a correr con su organización y distribución según las necesidades de la Nación (inciso 14).
Ahora bien, nada mejor antes de entrar en particular en el análisis de los arriba recordados poderes militares del Presidente de la Nación, que caracterizar genéricamente las atribuciones del Ejecutivo. Al respecto, podemos decir que el
Presidente cuenta con un poder de contenido incierto, vale decir no uniforme en cuanto
a su extensión si se lo compara con las precisas atribuciones del legislativo o del
judicial, todo lo cual ha conducido a Pendelton Herring a afirmar que el papel del presidente como Comandante constitucional de las Fuerzas Armadas “ha sido descifrado lentamente por la experiencia, por medio de pruebas y de errores” 64 . Se trata, pues, de un poder más elástico, que presenta como característica particular la indeterminación de sus competencias. En suma, es un poder residual ampliamente discrecional –aunque no arbitrario-, por lo que en algunas áreas el mismo se encuentra eximido del control judicial aunque sujeto a un contralor político. Así las cosas, no se olvide que integrando la órbita del Poder Ejecutivo nacional buena parte de sus facultades militares corresponden antes a atribuciones preferentemente políticas que a las de corte administrativo.
2. Cuando a finales del siglo XVIII Alexander Hamilton advirtió que de todas las preocupaciones o intereses del gobierno, la dirección de la guerra exigía particularmente el ejercicio del poder por parte de una sola mano, difícilmente pudo prever que, con el correr del tiempo, ello derivaría en una extraordinaria concentración de poderes en manos de un poder ejecutivo 65 que no dudaría en recurrir a su carácter de comandante en jefe de las Fuerzas Armadas para invocar crecientes atribuciones 66 .
Ahora bien, lo cierto es que a raíz del impresionante conjunto de prerrogativas que integran los poderes militares de tiempos de paz y de guerra, el Presidente tiene bajo su dependencia a unas Fuerzas Armadas que si bien integran el Poder Ejecutivo, lo hacen por un andarivel distinto al del resto de la Administración Pública. En este sentido, el ya recordado inciso 12 del artículo 99 de la constitución establece que el Presidente es el “Comandante en Jefe de todas las Fuerzas Armadas de la Nación”. En particular, este inciso lo que hace es consagrar el ejercicio del poder de mando militar presidencial, que le pertenece de modo exclusivo. En este sentido, pensamos que no está de más recordar que la palabra “mando” puede definirse como la autoridad y responsabilidad con que se ha investido a una determinada persona para conducir a un conjunto de personas, y poder merced a ello cumplir con una misión determinada. Así, pues, si el término comandante designa a quien “ejerce el mando”, el presidente en tanto que comandante en jefe de las Fuerzas Armadas es quien desempeña la autoridad superior que manda al elemento castrense, tanto en lo administrativo como en lo táctico operacional. Digamos, además, que es en su papel como comandante de los ejércitos en el que se advierte con mayor definición el carácter de jefe supremo de la nación que la constitución le acuerda al Presidente. En este sentido, el mando de las Fuerzas Armadas viene a constituir una de las principales funciones ejecutivas del presidente.
En concreto, el Presidente manda mediante órdenes, las que desde el punto de vista de las formas jurídicas de la actividad administrativa constituyen actos administrativos o actos políticos, según sea el contenido de aquella. En este sentido, el nombramiento de personal militar constituiría un ejemplo de los primeros, en tanto que la orden de despliegue de una unidad militar sería uno de naturaleza política.
64 Pendelton Herring, The impact of war, New York, Farrar y Kimehart Inc., 1941, pág. 140.
65 Hermann Pritchett, ob. cit., pág. 461 y sgtes.
66 Carlos Risso Domínguez, Ley de disciplina militar, información sobre el proyecto presentado por el Poder Ejecutivo al Honorable Congreso de la Nación, Buenos Aires, Talleres Gráficos de Uis Bernard, 1927, pág. 93.
3. Las fuerzas que el presidente manda, son naturalmente las que fija anualmente la ley de presupuesto, en tiempo de paz y de guerra, según lo que dispone el artículo 75 inciso 27. Estas fuerzas de línea son los cuadros permanentes de las Fuerzas Armadas, vale decir el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, como así también su reserva. En cuanto al ámbito temporal del poder del Presidente como comandante, éste comprende la totalidad del período de sus funciones, con independencia del estado de guerra o de paz durante el cual ellas se desarrollen. Al respecto, y como bien lo dice Bidegain, tal comandancia no implica la obligación de asumir personalmente la dirección de las fuerzas en campaña. En este orden de cosas, según nuestra constitución -lo mismo que la norteamericana-, queda librado al solo arbitrio del Presidente el ponerse al frente del ejército nacional en tiempo de guerra, cosa que dependerá de las condiciones personales del mandatario y de las circunstancias. Así, por ejemplo, entre nosotros fue el General Mitre quien asumió personalmente el mando del ejército como comandante de las fuerzas aliadas durante la Guerra contra el Paraguay 67 . Por otra parte, no ha de ser esta la regla habitual, ni es de desear que el Presidente abandone su cargo constitucional y la administración general de país para desempeñar una función de guerra, ni sería provechoso que lo hiciera cuando no estuviera técnica y prácticamente preparado para ello.
En lo que respecta a la conducción de las Fuerzas Armadas en forma personal, es interesante el precedente de la constitución de 1826, que disponía que el presidente no podría “mandar en persona al ejército sin permiso del Congreso con el sufragio de las dos terceras partes de cada Cámara” (artículo 86), cláusula que pasible de una doble interpretación: o bien se trataba de que el Presidente no corriera riesgos innecesarios en la dirección de los ejércitos; o bien era una norma que pretendía profundizar la republicanización de la conducción de las Fuerzas Armadas, evitando que el Presidente pudiese disponer fácilmente su conducción personal, criterio que pensamos fue el que en definitiva primó.
Volviendo a lo que podemos llamar la cláusula del Comandante en Jefe, cabe consignar que la misma fue tomada de la Constitución norteamericana por Alberdi (artículo 85, inciso 18, de su proyecto). Al respecto, es menester decir que este poder de mando, al igual que en la constitución madre, nos lleva al desarrollo de la teoría de los
Sobre el particular se consultó a Juan Beverina, Guerra del Paraguay (1865-1870), Buenos Aires, Círculo Militar, 1973.
poderes implícitos. En otras palabras, la lacónica norma que otorga el poder militar de mando tiene una profundidad, en materia de facultades, insospechada. Al respecto, recordemos que la teoría de los poderes implícitos en la constitución norteamericana fue desarrollada en forma concluyente y decisiva por el Juez Marshall en el caso «Mc Culloch v. Maryland». Es bajo ese sentido que se ha considerado que el poder del Presidente como comandante en Jefe es indiscutible para dictar normas destinadas al gobierno del Ejército, sin otra limitación que la de no poder hacer disposiciones de carácter legislativo. Correlativamente, el Congreso puede dictar leyes referidas a las Fuerzas Armadas, pero está impedido de ejercer el mando de las mismas, o de quitar al Presidente el ejercicio de esa facultad. Así las cosas, las disposiciones de justicia militar, que analizaré en el capítulo siguiente han especificado los poderes del Presidente con respecto a las sentencias de los tribunales militares.
4. Del ejercicio del mando supremo de las Fuerzas Armadas por el Presidente tenemos como consecuencia sus facultades en materia de organización, disciplina, servicio y administración. Es que el poder de mando implica disponer del poder necesario para hacer efectiva la disciplina de la fuerza armada, cuestión que resulta vital para mantener incólume toda la estructura castrense, y que es la que permite la aplicación de un orden disciplinario específico, que comúnmente se denomina justicia militar. Aquí, sin perjuicio de todo lo que posteriormente aclaremos sobre este punto, desde ya anticipamos que la misma se compone de dos vertientes con sustento constitucional distinto. De este modo, la meramente disciplinaria deriva de las facultades del Presidente en tanto que Comandante en Jefe, mientras que la que tiene sustancia penal emerge del poder de organización que en materia militar tiene el Congreso. Al respecto, este enfoque ha sido magistralmente expuesto en sendos trabajos efectuados por Raúl A. Ramayo 68 . Además de lo dicho, también hay quienes entienden que entre los llamados poderes militares del presidente está comprendido el de proclamar la ley marcial en los lugares donde se efectúan operaciones bélicas.
Ahora bien, continuando con el tratamiento de los poderes militares implícitos comúnmente aceptados, no podemos dejar de aludir al nombramiento de personal militar. En este sentido, recordemos que dentro del encuadramiento legislativo establecido por el Congreso –la República así lo requiere-, el Presidente o sus agentes del mando en caso son quienes determinarán qué personas ocuparán tal o cual cargo, y
68 Véanse La Ley, t. 122, y El Derecho, t. 119.
quiénes estarán en condiciones de ascender a tal o cual grado. Al respecto, este poder discrecional –que no arbitrario- sólo encuentra un límite en cuanto al ascenso de grados de oficiales superiores, ya que en estos supuestos se necesita el acuerdo del Senado, salvo en especialísimas circunstancias de tiempo de guerra. Cabe aclarar ahora que con lo del acuerdo del Senado lo que la constitución ha querido imposibilitar es que el Presidente refuerce su posición predominante en el gobierno nacional otorgando por su voluntad exclusiva los más altos grados militares a sus simpatizantes, lo que podría derivar en la formación de una “guardia pretoriana” de oficiales superiores. En resumen, en los grados superiores, el Presidente necesita del acuerdo del Senado, pero los ascensos de grados inferiores, los concede por sí solo. Asimismo, el sistema también permite que el Presidente remueva de sus cargos a los militares, aunque de hacerlo por razones disciplinarias se deberán seguir los precisos procedimientos administrativos que sobre el particular establece la legislación sobre justicia militar. En lo atinente a este tema, es dable citar el caso del subteniente Domingo Aguirre, que suscitó un importante pronunciamiento de nuestra Corte Suprema de Justicia. En efecto, en esa oportunidad el máximo tribunal argentino entendió que así como la constitución nacional había conferido al presidente la atribución de proveer por sí solo los empleos militares de la Nación mientras que no fuesen los de oficiales superiores del ejército y la armada, con la concesión de esta atribución estaba implícita y virtualmente comprendida la facultad remover o destituir al personal castrense. Dicho de otro modo, la facultad de remover los empleos militares es tan eficaz para el ejercicio del comando superior de las Fuerzas Armadas y para el mantenimiento de la disciplina, como la de proveer a los empleos, debiendo considerársela involucrada en los poderes militares con los que cuenta el presidente. En este sentido no puede decirse que la resolución adoptada por la Corte afectase el principio constitucional de inviolabilidad de la propiedad, ya que aunque se considere al grado militar como una “propiedad”, ésta reviste caracteres propios que la distinguen de la propiedad del derecho común, debiendo sometérsela al régimen de limitaciones establecidas en las mismas leyes militares a las que debe su origen.
5. Continuando con nuestro análisis, recordemos que el artículo 99 de la constitución, en su inciso 14, establece que el Presidente “dispone de las Fuerzas Armadas”, y que “corre con su organización y distribución según las necesidades de la Nación”, principio que concuerda con lo dispuesto en el inciso 27 del artículo 75, en el
cual se atribuye al Congreso la misión de “fijar las Fuerzas Armadas en tiempo de paz y guerra”, y la de “dictar las normas para su organización y gobierno”.
Lo primero que tenemos que señalar con respecto a este asunto es que la facultad presidencial de disponer de las Fuerzas Armadas no puede ser restringida por el Congreso. Ello así en tanto que desde que el Presidente es comandante en jefe de todas las Fuerzas Armadas y que ejerce las demás atribuciones militares que le confiere la constitución, cuenta con la libre disposición y distribución de aquellas fuerzas. Dicho de otro modo, como su jefe superior puede disponer de ellas y distribuirlas según su propio criterio porque la carta magna le otorga en esta cláusula facultades amplias y directas, lo que significa que ningún otro poder estatal está habilitado para apreciar mejor sus necesidades y exigencias que el Presidente, que es quien tiene a su cargo la dirección de las operaciones y quien deberá hacer frente a las eventuales responsabilidades que surjan del éxito o fracaso de su gestión castrense.
Si bien no han sido discutidos los fundamentos que sustentan esta facultad del Presidente, el uso que se ha hecho de ella ha ocasionado algunas acaloradas controversias, llegando hasta el punto de sostenerse en una oportunidad que el Congreso contaba con facultades para controlar su ejercicio. De este modo y en referencia a este tema, el Doctor Montes de Oca observaba acertadamente que dar cartas en el asunto al legislativo podría perjudicar la gestión operativa de las Fuerzas Armadas, por deficiencias de los legisladores en materia de táctica o conspirar contra el sigilo que no pocas veces las decisiones castrenses requieren 69 . En definitiva, no es la del artículo 99 inciso 14 de la constitución, una facultad que pueda ser restringida por el Congreso en cuanto a la distribución de las Fuerzas Armadas.
En otro orden de cosas, téngase presente que en la facultad de disponer de las Fuerzas Armadas cabe considerar están el manejo y la baja de las tropas reclutadas. Al respecto, señala Joaquín V. González que “durante la paz, o en épocas normales; el Presidente dispone de las fuerzas militares, no solo para instruirlas y mantener la seguridad de las fronteras, hacer estudios y exploraciones, sino para hacer observar fielmente la Constitución Nacional, los tratados y leyes del Congreso. Tiene a su cargo, el mantenimiento de la paz interior contra insurrecciones, ataques exteriores, hostilidades de hecho entre las Provincias, y en general, todo movimiento armado o
69 Juan A. González Calderón, Curso de Derecho Constitucional, Buenos Aires, Depalma, 1984,
pág. 410.
amenaza inminente contra el orden inconstitucional. Pero si tratándose de guerra exterior sus poderes militares son indudables, y limitados solo por la necesidad misma y los usos de las naciones cultas en caso de perturbaciones internas, están limitados por la Constitución”, y más adelante agrega que “como comandante en jefe dicho poder se extiende a todos los actos que sean necesarios para sofocar la conmoción interior, la perturbación del orden, el ataque exterior, las hostilidades entre provincias, o contra el Gobierno de la Nación; y respecto de la cantidad necesaria de fuerza para dominar la resistencia, sólo es juez el comandante en jefe de las armas, director de la fuerza, conforme a las leyes de la guerra, dentro de su acepción técnica y usual” 70 .
En particular, la facultad de distribuir consiste en movilizar las tropas de una jurisdicción a otra, actividad que comprende la traslación, concentración y permanencia de las fuerzas militares. De este modo, en uso de la atribución del artículo 99, inciso 14, de la constitución, el Presidente puede ordenar el desplazamiento de fuerzas militares a cualquier punto del territorio, según lo exijan las necesidades de la Nación. Asimismo, en atención a este principio rector, la ley 24.429 de Servicio Militar Voluntario dispone, en su artículo 3, que “la cantidad de soldados voluntarios que se requiera incorporar y el cupo para cada una de las Fuerzas Armadas, será fijada anualmente por el Presidente de la Nación a propuesta del Ministro de Defensa”, mientras que en su artículo 19 prevé que “en el caso excepcional que no se llegaran a cubrir con soldados voluntarios los cupos fijados de acuerdo con el artículo 3º, el Poder Ejecutivo podrá convocar, en los términos establecidos por la Ley 17.531 (Ley de Servicio Militar Obligatorio), a los ciudadanos que en el año de la prestación cumplan 18 años de edad y por un período que no podrá exceder de un año”.
6. Como ya fuera expuesto, dentro de los poderes del Presidente, también se encuentran los llamados poderes de guerra, los que constituyen drástica manifestación del poder militar. Así, por ejemplo, el inciso 15 del artículo 99 de la constitución capacita al Presidente a declarar la guerra y ordenar represalias con autorización y aprobación del Congreso. Atiéndase, en este caso, que el poder de declarar la guerra está exclusivamente delegado al gobierno federal, y vedado a las provincias a las que, además, se les niegan atribuciones para levantar ejércitos o armar buques de guerra,
Joaquin V. González, Manual de la Constitución Argentina, 24ª ed., Buenos Aires, Estrada,

References: artículo 21
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 artículo 143
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 artículo 2
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 artículo 97
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 artículo 21
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