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EXONERACIONES: QUIÉN SE BENEFICIA EN COSTA RICA? - PDF
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Inmaculada Mendoza Cordero
1 EXONERACIONES: QUIÉN SE BENEFICIA EN COSTA RICA? Departamento de Servicios Parlamentarios Asamblea Legislativa Julio 20142 Contenido I.- Presentación... 3 II.- Alcance y limitaciones de la investigación... 4 III.- Contextualización del eje temático... 6 IV.- Resultados del estudio: Exoneraciones: quién se beneficia en Costa Rica? Cuál es el perfil de las exoneraciones en Costa Rica?... 9 Cuántas exoneraciones están vigentes?... 9 Sobre qué temas se exonera en nuestro país? De quién es la iniciativa? Cuál ha sido la tendencia de las leyes, cuándo se les ha dado más apoyo? Cuán utilizado ha sido el veto/ veto parcial y resello en leyes con exoneraciones? Cuáles impuestos se exoneran? De estos cómo se distribuyen a nivel de población general (impacto nacional) y cómo se distribuyen a nivel local (impacto comunal)? Cuántas leyes con exoneraciones cuentan con plazo de vigencia? Las leyes prevén mecanismos de control, qué tipos hay? Cumplen los mínimos establecidos en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios Código Tributario)? Cuántas exoneraciones corresponden a leyes derogables? En qué grupos recaen las exoneraciones en los últimos 60 años en CR? Cuáles son los tipos de beneficiarios? El perfil varía en el tiempo? El apoyo parlamentario varía en el tiempo? Cuáles perfiles se han visto beneficiados con exoneraciones de impuestos de peso fiscal? Cuántas exoneraciones corresponden a impuesto de renta, venta y consumo, y cómo varía su cantidad en el tiempo? Del total de exoneraciones cuántas son derogables, para organismos internacionales, para instituciones públicas (no empresas públicas) o municipales? V. Conclusiones finales: VI. Bibliografía Anexo N 1 Manual de Base de Datos Exoneraciones Anexo N 2 Base de datos Exoneraciones en Costa Rica Anexo N 3 Proyectos de ley en trámite en los organos legislativos relacionados con el tema de las exoneraciones Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa3 I.- Presentación En nuestro país, por lo general, el trabajo que realiza el Parlamento costarricense es medido por la comunidad de forma cuantitativa, lo que oculta la dimensión verdadera de la construcción social que existe en cada ley, así como la evolución del pensamiento político jurídico del país. Por ello, el Departamento de Servicios Parlamentarios (DSP) se ha planteado como una de sus metas divulgar la evolución de la construcción jurídico-social de algunos ejes temáticos considerados de interés. Lo anterior es posible porque durante casi 15 años este Departamento ha recopilado y brindado información sobre el quehacer del Parlamento, no solo cuantitativa sino cualitativamente, a usuarios internos y externos; igualmente, ha cumplido la función de actualizar la normativa costarricense y, también, durante los últimos 10 años ha reforzado los vínculos con el Estado de la Nación (PEN), programa del cual somos fuente de información primaria sobre el acontecer legislativo. A partir de la capacidad construida, en el último año el DSP cuenta con las siguientes investigaciones temáticas: 1.- Derecho al consumidor 2.- Exoneraciones: cuántas leyes y sobre qué materias? 3.- Espíritu del legislador detrás de las reformas constitucionales 4.- Energía: antecedentes, renovables y no renovables 5.- Reglamento de la Asamblea Legislativa 6.- La figura del veto Como consecuencia del crecimiento institucional, se han compartido con el PEN las investigaciones señaladas; de particular interés es la relacionada con la legislación vigente en materia de exoneraciones, la cual coincide con uno de los ejes temáticos de investigación que el PEN está desarrollando. La coincidencia temática, así como las condiciones profesionales y técnicas permitien dar un paso más y ampliar, en esta oportunidad, nuestra colaboración en el suministro de información primaria con la elaboración y entrega de una base de datos constituida con 410 leyes sobre la materia de exoneraciones y un informe temático descriptivo de la información preliminar de dicha base de datos. Ambos aportes se enmarcan en el respeto por parte del PEN, de los créditos intelectuales a favor del Parlamento, representado por DSP, así como la inclusión de nuestra investigación en el sitio web, como parte de los insumos que se utilizarán para el informe del presente año. Reconocemos el apoyo del equipo del PEN, José Ventura, María Fernanda Alvarado y MSc. Pamela Jiménez, en la construcción de la base de datos y gráficos utilizados en la ponencia, y a la Msc. Hannia Vega, encargada de la investigación. Lic. Ricardo Agüero, Director Departamento de Servicios Parlamentarios 3 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa4 II.- Alcance y limitaciones de la investigación Como parte de los aportes que el Departamento de Servicios Parlamentarios de la Asamblea Legislativa realiza a la sociedad en general, se presenta a la comunidad interesada una serie de investigaciones temáticas eminentemente descriptivas, cuyo fin es democratizar la información, en este caso por medio de la compilación de todas las normas actualizadas que regulan un eje temático, definido previamente por el Departamento. En esta investigación el abordaje es de carácter cuantitativo a partir del análisis de los datos estadísticos obtenidos del procesamiento de las 414 leyes que conforman una base de datos referente a la legislación en materia de exoneraciones. 1 Se presenta, entonces, una ponencia descriptiva de los resultados obtenidos del procesamiento de las variables incluidas en dicha base de datos. Estas variables están enfocadas a responder las siguientes preguntas: 1.- Cuál es el perfil de las exoneraciones en Costa Rica? 2.- Quién se beneficia de las exoneraciones en Costa Rica? La fuente primaria de información para esta investigación es el Sistema de Información Legislativa (SIL); como fuente secundaria se utilizó el acervo digital de la Unidad de Actualización Normativa del Departamento de Servicios Parlamentarios de la Asamblea Legislativa (unidad f/). También se tomaron en cuenta las investigaciones denominadas: Exoneraciones: leyes actualizadas y Exoneraciones: una política fiscal para estimular el desarrollo productivo de sectores y zonas geográficas?. La categoría de investigación utilizada es exoneraciones. El período de recolección de información en el SIL y en la Unidad F comprende de setiembre 2013 hasta marzo En total, el SIL identificó 414 leyes vinculadas con el eje temático de investigación, estas corresponden al período de 1950 a junio 2014; también, identificó 96 leyes vinculadas a la creación de impuestos que, además, contienen normas relativas a exoneraciones específicas. Respecto de los convenios internacionales, en la base de datos se incluyen solamente los que han sido rastreados, es decir, no se incluyen los que por la complejidad de identificarlos en el SIL no se localizaron. Debido a la dificultad material de identificar las exoneraciones en presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República y en los certificados de abono tributario y los tratados de libre comercio que pueden estar incluidas, se excluyen de la base de datos y del análisis. Para agrupar los datos 2 se utilizaron únicamente las leyes actualizadas, es decir, no se contabilizan las reformas o modificaciones posteriores a la ley original, por cuanto el texto actualizado ya las tiene incorporadas, de lo contrario se podría interpretar erróneamente la existencia de mayor número de leyes y por lo tanto de exoneraciones. 1 La base de datos se adjunta en formato digital, en el anexo N 2 2 En el anexo N 1: Manual de base de datos de leyes en materia de exoneración, 2014, se presentan las variables que conforman la base de datos y la definición de estas. 4 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa5 Como parámetro especial para la identificación de beneficiarios y tipo de impuesto exonerado se han considerado los artículos, incisos o acápites específicos que se refieren explícitamente a cada caso, con ello se pretende identificar uno a uno los datos. De los expedientes analizados, en esta investigación se identificó que, en la mayoría de los casos, la práctica legislativa utilizada es la de distinguir los expedientes por el número de ley y la leyenda Sin título y conocida como: exoneración ; sin embargo, para facilitar la lectura de la base de datos se omite en todos los casos la frase Sin título y conocida como y se indica únicamente la referencia específica a la exoneración de que se trata. Lic. Guillermo Vargas, Subdirector Departamento de Servicios Parlamentarios 5 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa6 III.- Contextualización del eje temático Durante tres gobiernos, el Parlamento ha recibido y discutido de forma reiterada diversas propuestas de reforma fiscal, en las que en promedio el tema exoneración ha sido escasamente focalizado; en contraste con otras instancias o instituciones públicas quienes han insistido en dimensionar esta materia en el contexto de las reformas. El Departamento de Servicios Parlamentarios ha contribuido con la temática con un estudio descriptivo denominado: Exoneraciones: leyes actualizadas (periodo 1950/2012). Este documento presenta tanto la evolución de la construcción jurídico social del tema de exoneraciones como el permanente debate político entorno a este, particularmente por medio de los vetos; además, contiene una base de datos con más de doscientas cincuenta leyes, agrupadas por categorías de análisis. En el marco de los hallazgos identificados en el XVIII Informe Estado, se planteó el reto de integrar en la discusión nacional una visión desde la perspectiva de la economía política para entender mejor el origen y las características que han justificado el uso de la exoneración. En esa línea, dicho informe inició el serie de investigaciones que permitan responder la siguiente pregunta: cuál es la economía política (quién, cuándo y cómo) del uso que el país ha hecho de las exenciones en el periodo ? La coincidencia de interés de diferentes actores nacionales, particularmente el Proyecto de Estado de la Nación y el Departamento de Servicios Parlamentarios provocó la unión de esfuerzos profesionales con el fin de ampliar el capítulo de Oportunidades, Estabilidad y Solvencia Económicas utilizando la investigación señalada y producir la primera ponencia conjunta, a saber: Exoneraciones: una política fiscal para estimular el desarrollo productivo de sectores y zonas geográficas?, la cual forma parte del Decimonoveno Informe del Programa Estado de la Nación (2013). 3 Otro gran aporte en la discusión del tema lo ha generado la Contraloría General de la República, la que, al actuar como fiscalizadora de la Hacienda Pública, ha dedicado varias investigaciones y ha hecho recomendaciones sobre este particular. A partir de ese contexto, la definición que sobre exoneraciones aplica el ente contralor es más oportuna para esta investigación: Las exenciones son instrumentos de política fiscal, establecidas por mandato de ley, que dispensan del pago de tributos a algunas actividades en las cuales se ha producido el hecho generador del tributo. Constituyen en sí, un privilegio, establecido legalmente, que goza el contribuyente y por el cual está autorizado para dejar de pagar parcial o completamente un determinado tributo. A través de ellas, el Estado interviene en la economía a efecto de estimular el desarrollo productivo y comercial de ciertos sectores sensibles para el crecimiento económico social. 4 3 La ponencia se puede acceder en: 4 Ver informe Nº DFOE-SAF-IF , 23 de diciembre 2010 e Informe Nº DFOE-SAF de junio Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa7 Esta definición permite incluir la diversidad de exoneraciones identificadas en la base datos y con ello enriquecer el análisis, situación que difiere en el caso de aplicar los requisitos establecidos en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, última reforma en 1990 sobre esta materia. En nuestro país el uso reiterado del instrumento o incentivo económico denominado exoneración ha motivadó realizar el presente estudio, como tercera entrega sobre la materia, dimensionado el tema: Exoneraciones: quién se beneficia en Costa Rica? En esta ponencia se incluye una nueva versión de la base de datos ampliada con información sobre los tipos de beneficiarios, mercancías de las exoneraciones; también se pueden conocer y contabilizar las exoneraciones que incumplen esos requisitos, al fin y al cabo están vigente. Además, otro elemento en la investigación son los mecanismos de control de las exoneraciones, por ser una dicusión a nivel nacional; sobre este punto se identifican los casos en que existe una norma y si esta función recae en el ministro rector del sector beneficiario, por ejemplo. Este quizás sea uno de los temas de mayor relevancia para investigaciones futuras. Msc. Hannia Vega, Funcionaria/investigadora Departamento de Servicios Parlamentarios 7 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa8 Resumen Las leyes en materia de exoneración son muy dispersas en esta materia, responden mayoritariamente a iniciativas parlamentarias (del PLN), se concentran en el periodo de consolidación del Estado benefactor, el Poder Ejecutivo recurre en pocas oportunidades al instrumento jurídico del veto y el sistema de representación política en el Parlamento refleja que durante el periodo de auge bipartidista se concentró un porcentaje alto de estas leyes. Los datos goblales de exoneraciones por ley identifican que los perfiles de beneficiarios de las exoneraciones con mayor cantidad de exoneraciones son: Organismos internacionales; Empresas Privadas y Comerciantes y Organizaciones Sociales y de interés público. Sin embargo, la prioridad en el conjunto de las iniciativas de origen parlamentario es para perfiles diferentes: Organizaciones Sociales e interés social; Municipalidades y Población nacional y Múltiples. La única coincidencia entre ambos grupos son las Organizaciones Sociales y de interés público. Pese al mandato legal establecido Código de Normas Tributarias son pocos los casos en que se cumplen los requisitos mínimos para exoneraciones allí normados. El mínimo control con que se ha legislado no es está estandarizado. Llama la atención la existencia de un grupo relevante de exoneraciones denominado aquí como impuestos indefinidos (44%); estos casos agrupan las exoneraciones en las que la norma no indica explícitamente el tipo y la cantidad de impuestos exonerados. Respecto del impuesto de renta, este cuenta con un total de 106 casos en los que es exonerado, y el impuesto de ventas cuenta con 35 de las exoneraciones respecto del total. Descriptores Exoneración; impuesto de renta; aduanas; impuesto de ventas; impuesto de estabilidad económica; timbres; impuesto municipal; impuesto al consumo; exoneraciones no derogadas; impuesto rojo; iniciativa de ley; fracciones parlamentarias; dispensa de trámite; diplomáticos; Cruz Roja; organización de interés social; vehículos; alumbrado eléctrico; acueductos rurales; zonas vulnerables; zonas franca; control y regulación; derogatorias. 8 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa9 IV.- Resultados del estudio: Exoneraciones: quién se beneficia en Costa Rica? En materia de exoneraciones, en principio, el Estado como un todo interviene en la economía a efecto de estimular el desarrollo productivo y comercial de ciertos sectores sensibles para el crecimiento económico social. Esta investigación se ha dividido en tres secciones, la primera se construye a partir de datos cuantitativos, el perfil de las exoneraciones en Costa Rica; para ello se utilizan categorías de análisis previamente construidas. 5 En la segunda sección se identifican los grupos o sectores sociales en los que recaen las exoneraciones en los últimos 60 años en Costa Rica; en este caso también se construyó una agrupación temática por medio de la cual se identifican las 1259 exoneraciones. En la tercera sección presenta un resumen de los principales hallazgos y se definen algunas líneas de investigación futura. 1.- Cuál es el perfil de las exoneraciones en Costa Rica? El primer paso para aproximarse a la descripción técnica sobre las exoneraciones vigentes en Costa Rica es identificar el perfil de estas. Para ello, seguidamente se responderá a algunas preguntas de investigación que en conjunto lograrán construir una imagen descriptiva de esta figura. Cuántas exoneraciones están vigentes? Después de identificar las leyes y los convenios internacionales que contienen una o más exoneraciones, en conjunto con los asistentes del PEN, se logró consolidar una base de datos de 414 leyes vigentes. Esta base cuenta con un nivel de detalle informativo desarrollado en 30 variables tales como: año, número de gaceta de publicación de cada ley y el texto de la norma, inciso o acápite en la que se identifica la exoneración, lo que permite identificar una a una las exoneraciones vigentes por ley. En la base de datos conformada por legislación actualizada, se identificaron 1259 exoneraciones vigentes. También se determinó que el 44% (181) de las leyes cuentan con un único impuesto exonerado en cada ley, el 24% (99) incluyen al menos dos impuestos exonerados en cada ley, el 11% (44) incluyen hasta tres impuestos exonerados en cada ley. Estos datos se presentan a continuación en la tabla N 1. 5 Se recomienda ver el Anexo 1: Manual de base de datos de leyes en materia de Exoneración, Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa10 Tabla N 1 Exoneraciones por ley (absolutos) Exoneraciones Leyes Total de exoneraciones Total de leyes Fuente: base de datos de leyes en materia de exoneraciones Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa julio 2014 De la tabla N 1 se destacan, por la cantidad de exoneraciones con que cuentan, las siguientes leyes: Convenio de Acuerdo de Cooperación Técnica con Japón, Ley N 7036 (21 exoneraciones); Ley del Régimen de Zonas Francas, Ley N 7210 (28 exoneraciones); Aprobación del Acuerdo de Transporte Aéreo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos América, Ley N 7857 (30 exoneraciones); Ley de Impuesto sobre la Renta, Ley N 7092 (31 exoneraciones) y la Ley Reguladora de todas las Exoneraciones Vigentes, su Derogatoria y sus Excepciones, Ley N 7293 (49 exoneraciones). 6 6 Actualmente en los diferentes órganos del parlamento se tramitan 23 proyectos de ley que promueven algún tipo de exoneración. Para conocer el detalle de estos proyectos ver anexo N 3 Proyectos de ley en trámite en los órganos legislativos relacionados con el tema de las exoneraciones. 10 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa 11 Sobre qué temas se exonera en nuestro país? Las exoneraciones vigentes en nuestro país se caracterizan por la dispersión de materias en que se legisló. Con el fin de contar con una aproximación técnica de análisis, las leyes fueron agrupadas en categorías temáticas, el gráfico N 1 muestra esta información. Gráfico N 1 Leyes con exoneración por categoría temática Fuente: base de datos de leyes en materia de exoneraciones Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa. Julio 2014 Del gráfico anterior se destaca, como primer que el 64% de las exoneraciones se encuentran agrupadas en tres categorías temáticas: 1) múltiples (31%), diplomáticos (19%) y organismos de beneficiencia e interés social (14%). En el caso de la categoría de exoneraciones múltiples (31%), esta categoría temática agrupa las leyes que por su contenido combinan múltiples tipos de actores y de impuestos exonerados en una misma ley. Esta categoría cuenta, a su vez, con diez subcategorías de múltiples tipos de exoneraciones a favor elemento común. Seguidamente se presentan algunos ejemplos de las subcategorías con su respectiva ley: a.- Exoneraciones en favor de instituciones públicas, ej.: Ley de Creación del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, N Artículo 38.- Para la mejor realización de sus objetivos, el Banco gozará de la exención de tributos de toda clase, presentes y futuros. Además tendrá las siguientes prerrogativas: ( ) b) Igual exención rige para la emisión y traspaso de los títulos valores que emita o garantice. ( ) 11 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa12 b.- Exoneraciones a favor de infraestructura deportiva y exoneración a vehículos obsequiados por destacar en algún deporte, eje.: Exoneración de toda Clase de Impuestos a los Materiales que se Ocuparán en la Construcción del Estadio "Deportivo Saprissa", N Exonérase de toda clase de impuestos, nacionales y municipales, a un equipo de sonido, constante de un tocadiscos, una grabadora y un radio AM y FM, con todos sus implementos; 28 reflectores HNF002, para una red monofásica de 220 V., con sus respectivos bombillos, todo lo cual será instalado y usado en el Estadio Ricardo Saprissa, situado en Tibás de San José. (Destacado no del original) c.- Exoneraciones a favor de empresas privadas o profesionales, ej.: Exoneración de Impuestos a los Títulos de Crédito del Sistema Bancario Nacional, N Artículo 2.- El principal y los intereses de los préstamos que en cualquier forma otorguen bancos oficiales de otros países a empresas privadas costarricenses, estarán libres de todo impuesto nacional o municipal, presente o futuro, en el territorio de la República. (Destacado no es del original) d.- Exoneraciones en favor de organizaciones relacionadas con la salud pública y privada, ej.: Supresión de las exenciones de derechos de aduana, muellaje y bodegaje para las instituciones autónomas y semiautónomas del estado y las municipalidades, N Artículo 3.- No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, los Departamentos del Ministerio de Salubridad a que se refiere el artículo 6º del Código Sanitario que se dedican a medicina Asistencial y Preventiva, las Juntas de Protección Social, la Caja Costarricense de Seguro Social y los Patronatos de Hospitales de beneficencia, tendrán exención absoluta de toda clase de impuestos presentes y futuros, directos o indirectos, nacionales o municipales, sobre toda clase de artículos necesarios para el cumplimiento de sus funciones médicoasistenciales. (Destacado no es del original) e.- Exoneraciones en favor de organizaciones sociales o de interés público, ej.: Ley reguladora de todas las exoneraciones vigentes, su derogatoria y sus excepciones, N Artículo 9.- Exonérase a la Asociación Cruzada Nacional de Protección al Anciano de los impuestos de ventas y consumo. El resto de subcategorías corresponde a exoneraciones a favor de ambiente, de la compra o importación de maquinaria pesada y de servicios públicos ofrecidos en el país. 7 El segundo dato destacable es que a las exoneraciones de impuestos a diplomáticos le corresponde un 19% de las leyes. Se trata de leyes y convenios internacionales que exoneran diferentes tipos de impuestos producto de una relación recíproca diplomática, ya sea al funcionario, a su familia o a la organización. Algunos ejemplo son: 7 El detalle y la definición de las categorías y sus respectivas subcategorías se amplía en el anexo 1: Manual de base de datos de leyes en materia de exoneración, Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa13 a.- Convenio entre el Gobierno de Costa Rica y el BID sobre Privilegios e Inmunidades Otorgadas por el Gobierno al Personal el Banco, N El Gobierno concederá a los funcionarios permanentes del Banco, los mismos privilegios e inmunidades establecidos a favor de los funcionarios de rango comparable de las Misiones Diplomáticas acreditadas en el país. Los nombres de las personas con derecho a los privilegios e inmunidades de que se trata se consignarán en una nómina oficial que llevará el Ministerio de Relaciones Exteriores. El Banco pondrá oportunamente en conocimiento del Ministerio los nombres de las personas que deban ser incluidas en la nómina o excluidas de ella. Artículo El personal permanente y los técnicos contratados a que se refiere el artículo anterior, gozarán dentro del territorio del país de los siguientes privilegios e inmunidades: ( ) b) Exención de todo impuesto directo sobre sueldos, emolumentos e indemnizaciones pagadas por el Banco;( ) Artículo El personal permanente y los técnicos contratados, gozarán dentro del territorio del país de los siguientes privilegios e inmunidades: ( ) b) Exoneración de la inscripción como extranjeros y de las restricciones a la inmigración;( ) Artículo El personal permanente del Banco, estará exento además, de cualquier impuesto directo sobre rentas procedentes de fuera de Costa Rica. Artículo 1.6. a.- El personal permanente del Banco, que preste servicios en el país y que no sea de nacionalidad costarricense, podrá importar, libre de derechos consulares, aduaneros y de otros gravámenes, prohibiciones y restricciones, en uno o varios embarques, sus muebles y efectos de uso personal, incluso un vehículo propio y usado. El beneficio de libre importación en virtud del presente Convenio origina, en su oportunidad, el beneficio de la consiguiente libre exportación; b- El personal permanente del Banco de nacionalidad costarricense que haya prestado servicio al Banco en el exterior por más de tres años disfrutará a su regreso definitivo al país, de las mismas exenciones mencionadas en la letra a) del presente artículo. Para los efectos de importación y transferencia de un sólo automóvil, que deberá ser propio y usado, se aplicarán las normas vigentes para el Cuerpo Diplomático y Consular costarricense acreditado en el exterior, a su regreso al país;( ) 13 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa14 1.-7. a.- Los técnicos contratados con fines especiales para prestar servicios en el país, que no sean de nacionalidad costarricense, podrán asimismo, importar y exportar sus muebles y efectos en las condiciones acordadas para los funcionarios permanentes, y, cuando el plazo del contrato fuere de un año o más, podrán importar igualmente el vehículo de uso personal; c.- Los técnicos de nacionalidad costarricense contratados para prestar servicios en relación con operaciones del Banco fuera de Costa Rica, tendrán derecho, a su regreso al país, a importar sus muebles y efectos personales usados, incluso su propio automóvil usado, una vez transcurrido el plazo señalado en el inciso b) anterior, y de acuerdo con las normas que dicho inciso señala. ( ) b.- Acuerdo entre la Secretaría General de la OEA y Costa Rica sobre el Funcionamiento de la Oficina Panamericana en Costa Rica, N Artículo c).- Podrán importar y exportar en franquicia muebles, efectos y además para que los usen personalmente o en el seno de su hogar familiar, así como un automóvil, cada dos años, libre del pago de derechos, pudiéndose vender dicho vehículo libre de impuestos después de transcurridos dos años desde la fecha de la importación.( ) Artículo Expedición rápida y gratuita de los visados, permisos o autorizaciones necesarios. ( ) Artículo El Secretario General y el Secretario General Adjunto de la Organización gozarán de los privilegios, inmunidades y facilidades que se otorgan a los Jefes de Misiones Diplomáticas y su condición cubre la de sus esposas e hijos menores de edad. Los Subsecretarios de la Organización y los Directores y Directores Adjuntos de Departamento y de Oficina de Servicios de la Unión gozarán de los privilegios, inmunidades y facilidades que se otorgan a los funcionarios de la Oficina. Los funcionarios de la Unión, comprendidos expertos y profesores, gozarán también de los mismos privilegios, inmunidades y facilidades, si su permanencia en el país es para un año o más. Los demás funcionarios de la Unión, comprendidos expertos y profesores, con permanencia en el país inferior a un año, así como los becarios de la Organización disfrutarán de las facilidades que señalan los artículos. Los privilegios y las prerrogativas señaladas en este artículo se otorgan exclusivamente en servicio de Costa Rica y en interés de la Organización. 14 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa15 c.- Ley para conferir el rango de misión internacional para Habitat for Humanity Internacional, inc. Ley N 8606 ARTÍCULO 5.- Exención del impuesto sobre la renta Exímese a los funcionarios extranjeros de HFHI de todo tipo de impuestos directos sobre sus rentas, remuneraciones y utilidades. Por tanto, la oficina regional de HFHI queda exenta de toda obligación de retención relacionada con lo anterior. Un tercer dato es que el 14% de las leyes se ubica en la categoría de exoneración para organizaciones de beneficencia e interés social; en este caso la información se agrupó en seis subcategorías, el elemento común, indistitamente de qué mercancía e impuesto sea exonerado quien lo recibe, es que se trata de una organización. Seguidamente se presentan algunos ejemplos de las subcategorias con su respectiva ley: a.- Exoneración a automóviles para recoger fondos para ayuda social para una comunidad u organización sin fines de lucro, ej.: Exoneración del Pago de toda Clase de Impuestos a un Vehículo que Rifará la Junta Edificadora de la Parroquia de San Antonio de Belén, N b.- Exoneración a juguetes para donar a una comunidad u organización sin fines de lucro distribuirá a una población vulnerable, ej.: Autorización al Poder Ejecutivo para Conceder Exención de Derechos de Aduana a las Municipalidades del País para la Compra de Juguetes, N c.- Exoneración de material para construcción de infraestructura de organizaciones sociales, ej.: Exención de Derechos de Aduana para la Importación de Materiales para Varias Obras, Regentadas por los rrp. Salesianos, N También se encuentran leyes con exoneración a instrumentos musicales para donar para conformar la banda musical de la comunidad; exoneración diferentes pagos de impuesto a la Iglesia Católica u otras congregaciones religiosas; exoneraciones de diferentes impuestos para organizaciones de beneficencia e interés social de casos muy concretos. Pese a que solamente hay un 3% las leyes en materia de derogación de leyes de exoneraciones, se llama la atención sobre estos casos por cuanto la ley en sus primeros artículos deroga todas las exoneraciones existentes y en los artículos siguientes inicia una serie de excepciones de la derogatoria y deja prácticamente vigentes todas las leyes. Un ejemplo es la Ley Reguladora de todas las Exoneraciones Vigentes, su derogatoria y sus excepciones, Ley N 7293, la cual señala: ARTÍCULO 1.- Derogatoria General. Se derogan todas las exenciones tributarias objetivas y subjetivas previstas en las diferentes leyes, decretos y normas legales referentes, entre otros impuestos, a los derechos arancelarios, a las ventas, a la renta, al consumo, al territorial, a la propiedad de vehículos, con las excepciones que indique la presente Ley. En virtud de lo dispuesto, únicamente quedarán vigentes las exenciones tributarias que se mencionan en el artículo siguiente. ARTÍCULO 2.- Excepciones. Se exceptúan, de la derogatoria del artículo precedente, las exenciones tributarias establecidas en la presente Ley y aquellas que: ( ) 15 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa16 Apartir del artículo 2 el texto adiciona, mantiene o amplía 49 exoneraciones para diferentes tipos de beneficiarios y para diversos tipos de impuestos. En estas adiciones se identifica una técnica legislativa ambigua y por tanto una palicación práctica compleja, por ejemplo: a.- El artículo 2 en su inciso ch) indica: ch) Se conceden a las instituciones y empresas públicas o privadas que se dediquen, en el país, al abastecimiento de agua potable para usos domiciliario, industrial y para el consumo humano, así como a la recolección, tratamiento y disposición de aguas negras y pluviales o servidas, subterráneas y de cualquier otra clase y a las actividades colaterales y complementarias de estas. b.- El artículo 3 en sus incisos indican: De los regímenes cuyas exenciones se derogan por esta Ley, quedarán vigentes únicamente las disposiciones que: a) Faculten a los órganos administrativos y demás entes o personas competentes para examinar las solicitudes, recomendar y autorizar, cuando procediera, el otorgamiento de la exención. b) Permiten la determinación del sujeto beneficiario de la exención; ch) Establecen obligaciones, limitaciones, prohibiciones y sanciones para los beneficiarios de cada régimen. d) Regulen, de cualquier modo, la actuación administrativa y la de los beneficiarios para garantizar el correcto uso y destino de los bienes sobre los que recaiga el beneficio de exención tributaria. También, se observa que solamente el 2% de las leyes en materia de exoneración agrupa las denominadas explícitamente por los legisladores como exoneración del pago impuestos para estimular el progreso económico de una comunidad, por ejemplo, la Ley de Régimen de Zonas Francas, Ley N 7210, y la Ley de Creación de un Depósito Libre Comercial en el Área Urbana de Golfito, Ley N Finalmente, el 33% restante se distribuye en rangos porcentualmente pequeños, los cuales se ubican en agrupaciones de un 8% a un 1% de las leyes de la base de datos en estudio. De quién es la iniciativa? De conformidad con el artículo 123 de la Constitución Política, el derecho de iniciativa o ley se otorga a los legisladores de la Asamblea Legislativa y al Poder Ejecutivo por medio de los ministros de gobierno. En la presente investigación se adiciona una categoría denominada convenios internacionales, la cual, si bien se deriva de las iniciativas del Poder Ejecutivo, se agrupa por separado pues corresponden a compromisos de orden internacional cuya variación o derogación implica un acuerdo supranacional. Determinar a quién pertenece la iniciativa de las leyes en materia de exoneraciones permite explicar, al menos cuantitativamente, si la iniciativa responde a una política pública de incentivo emanada del Poder Ejecutivo. A continuación se presentan los datos porcentuales sobre las leyes en materia de exoneraciones, según iniciativa de proyecto de ley. 16 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa17 Gráfico N 2 Leyes por iniciativa (porcentaje) Convenio Internacionales Poder Ejecutivo Poder Legislativo Fuente: base de datos de leyes en materia de exoneraciones Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa. Julio 2014 En este caso, se identifica que el 61% de las leyes corresponde a iniciativas de origen parlamentario, es decir, iniciativas presentadas al menos por un diputado. Respecto de las iniciativas del Poder Ejecutivo, estas corresponden a un 21% (87), más el 18% (73), ya que para efectos de esta investigación se han agrupado por separado los convenios internacionales. 8 Lo anterior no parece reflejar que exista una política pública emanada desde este el Poder Ejecutivo, salvo el caso de convenios internacionales los cuales evidencian un interes politico permanente por parte de este poder. Entonces las exoneraciones son el resultado de una estrategia?, de ser así quién las impulsa? El gráfico N 3 aporta datos relevantes respecto de los proponentes de exoneraciones. 8 El artículo 123 de la Constitución Política de Costa Rica otorga el derecho de iniciativa al Poder Ejecutivo (por medio de ministros de Gobierno). En el caso de los convenios internacionales, si bien, se identifican como iniciativas formalmente del Poder Ejecutivo, corresponden a compromisos de orden internacional y la variación o derogación implica un acuerdo supranacional. 17 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa18 Gráfico N 3 Proponente de la ley por fracción legislativa (porcentaje) Fuente: base de datos de leyes en materia de exoneraciones Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa junio 2014 Del total de leyes vigentes, en el primer grupo el 53% corresponden a iniciativas de la fracción del Partido Liberación Nacional (PLN), fracción con mayor cantidad de iniciativas aprobadas de 1951 a El segundo grupo corresponde a proyectos presentados al menos por dos diputados de diferentes fracciones parlamentarias. 9 Se aclara que en el caso del PUSC, este es heredero de las fuerzas políticas que alguna vez se juntaron en Unificación Nacional; sin embargo, para efectos de esta investigación se respetó el origen de la iniciativa. Existe menos de un 1% de los datos omitidos en el gráfico que corresponden a proyectos de ley que han sido clasificado como iniciativas parlamentaria, pero que en el registro no se cuenta con información del proponente, y a iniciativas que por materia (convenio internacional) deberían haber sido presentadas por el Poder Ejecutivo, se desconocen las razones por las que fueron presentados por diputados. Cuál ha sido la tendencia de las leyes, cuándo se les ha dado más apoyo? Los datos expuestos muestran que las iniciativas parlamentarias, específicamente las de la fracción parlamentaria del PLN, han aprobado mayor número de legislación que promueve algún tipo de exoneración; por ello surge la pregunta cuál ha sido la tendencia en el pasar del tiempo? 9 Según el Reglamento de la Asamblea Legislativa, la definición de fracción corresponde al artículo 7 bis. Para efectos de esta investigación se excluyen las fracciones que según la base de datos no tienen identificadas leyes cuya iniciativa sea exclusiva; en estos casos la legislación queda agrupada en la categoría de varias fracciones o fracciones unipersonales. 18 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa19 EXONERACIONES: QUIÉN SE BENEFICIA EN COSTA RICA? 2014 Para responder a esa interrogante, para cada periodo constitucional o administración de gobierno se identifica el número de iniciativas de ley aprobadas, así como el tipo de trámite de aprobación que recibió esa legislación. Particular relevancia cobra el uso de los vetos por parte del Poder Ejecutivo y los resellos, dentro de esa dinámica. En cuanto al año de presentación, destacan las Administraciones del presidente Orlich ( ) y del presidente Trejos ( ) con 77 y 69 leyes respectivamente; siguen las Administraciones Odúber ( ) con 38 y Carazo ( ) con 40. Estos periodos gubernamentales coinciden con la construcción y consolidación del Estado benefactor. Es de interés señalar que las Administraciones Arias Sánchez ( y ), Pacheco de la Espirella ( ) y Chinchilla Miranda ( ) presentan menor número de iniciativas; esto podría reflejar mayor control del uso de ese instrumento fiscal. Seguidamente se presenta la distribución de los datos absolutos por administración de gobierno. 10 Gráfico N 4 Comparativo de cantidad de leyes de exoneraciones presentadas y aprobados por Administración Leyes presentadas Leyes aprobadas Fuente: base de datos de leyes en materia de exoneraciones Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa julio 2014 Cabe mencionar que a todo proyecto de ley se le aplica un procedimiento ordinario de trámite, 11 razón por la que es usual que si bien el proyecto de ley se presenta en determinado año sea aprobado en años posteriores. 10 Ulate (1949/1953), Figueres F. (1953/1958), Echandi (1958/1962), Orlich (1962/1966), Trejos (1966/1970), Figueres F. (1970/1974), Oduber (1974/1978), Carazo (1978/1982), Monge (1982/1986), Arias (1986/1990), Calderón (1990/1994), Figueres O (1994/1998), Rodríguez (1998/2002), Pacheco (2002/2006), Arias (2006/2010), Chinchilla (2010/2014). Los periodos constitucionales rigen del 1 mayo de la primera legislatura al 30 de abril de la cuarta legislatura. En el caso de las Administraciones Ulate y Figueres F., estas no coinciden con el periodo de 4 años. 11 Dentro del tipo de trámite ordinario se agrupan las leyes cuyo proyecto fue objeto de dos debates y obtuvo la aprobación de la Asamblea Legislativa y la sanción del Poder Ejecutivo, sin aplicar procedimiento de veto y resello. Ampliar en el anexo 1: Manual de base de datos de leyes en materia de exoneración, Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa20 Según el gráfico N 4, el mayor número de iniciativas que hoy son leyes, 87 se presentaron y 86 se aprobaron la administración Orlich ( ) y en la administración Trejos ( ), 54 fueron presentadas y 56 aprobadas. 12 En estos datos destaca el año 1967, ya que en este se aprobó el mayor número de leyes en esta materia, 28 en total, pese a que en este año solamente se presentaron 20 iniciativas. Estos datos coinciden plenamente con el gráfico Nº 3, que otorga a la Administración Orlich ( ) el primer lugar en legislación aprobada en materia de exoneración. Se aclara que no necesariamente se trata de los mismos expedientes o iniciativas de leyes, aquí lo que se compara son magnitudes. Cuán utilizado ha sido el veto/ veto parcial y resello en leyes con exoneraciones? Del gráfico Nº 2 se infiere que en la iniciativa de origen parlamentaria predomina la legislacion de exoneraciones; el gráfico N 4 indica que de todo el periodo en estudio (1950/2013), durante la Administración Orlich se dio mayor énfasis al trámite de exoneraciones; este es el periodo de consolidación del Estado benefactor. Lo anterior obliga a identificar el tipo de trámite de aprobación que se otorgó a las 412 (404 leyes vigente más 8 vetos identificadas), es decir, si existió algún tipo de oposición por parte del Poder Ejecutivo. Se debe recordar que de conformidad con los artículos 125, 126, 127 y 128 de la Constitución Política y 181 del Reglamento de la Asamblea Legislativa las iniciativas pueden concluir el trámite: a.- En forma ordinaria, es decir, el proyecto es objeto de dos debates y obtiene la aprobación de la Asamblea Legislativa y la sanción del Poder Ejecutivo, sin ninguna objeción. Se aclara que por ser este tipo de materia, el Departamento de Servicios Tecnicos de la Asamblea Legislativa reitera en sus informes: 1.- Votación Este proyecto puede ser aprobado con la mayoría absoluta de los presentes que establece el artículo 119 de la Constitución Política. (Destacado no es del original) 2.- Delegación Por tratarse enteramente de materia tributaria, expresamente excluida de la posibilidad de ser delegada a conocimiento de una Comisión Legislativa con Potestad Plena, según lo dispone el artículo 124 párrafo 3 de la Constitución Política, este proyecto NO puede ser delegado y en consecuencia debe ser conocido y votado en el Plenario Legislativo. (Destacado no es del original) b.- El Poder Ejecutivo devuelve sin sanción (firma) y con las justificaciones del caso una iniciativa aprobada por el Plenario y este acepta archivando el texto, el denominado veto. c.- Una vez analizado el veto, el Plenario legislativo decide confirmar por votación la aprobación del texto, es decir, rechaza el veto del Poder Ejecutivo y resella la ley. Según el gráfico Nº 5, el 92% de leyes en estudio corresponde a leyes cuyo trámite de aprobación se identifica como ordinario; a un 7% se le aplicó el veto, por lo tanto la iniciativa de ley se archivó, y a un 1% de los casos el Parlamento resella o rechaza la voluntad del Gobierno. 12 Por tratarse de un período de estudio tan amplio, los años indicados en el eje horizontal corresponden a años guía. 20 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa21 Gráfico N 5 Exoneraciones por tipo de trámite de aprobación (porcentajes) Resello Veto Ordinaria Fuente: base de datos de leyes en materia de exoneraciones Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa junio 2014 Respecto del veto, la Constitución Política de Costa Rica establece la figura como parte del equilibrio entre Poderes. 13 El procedimiento establecido constitucionalmente para tramitar un veto se establece en el artículo 125: Artículo Si el Poder Ejecutivo no aprobare el proyecto de ley votado por la Asamblea, lo vetará y lo devolverá con las objeciones pertinentes. No procede el veto en cuanto al proyecto que aprueba el presupuesto ordinario de la República. (Constitución Política de Costa Rica, 1949) De la norma constitucional se desprende la facultad del Poder Ejecutivo de devolver sin sanción (firma) un decreto de ley y con ello dar un espacio de discusión adicional para que los parlamentarios reconsideren el texto aprobado y modifiquen o resellen el texto. Los datos del gráfico N 5 indican que pese a contar con este instrumento jurídico el Poder Ejecutivo ha utilizado el veto en pocas oportunidades. Ahora bien, si se analiza el 7% correspondiente a los 32 vetos o rechazos de las iniciativas de ley por parte del Gobierno, en la base de datos se identifica que la Administración que utilizó más esa herramienta jurídica es la administración del presidente Trejos con 19 vetos; en segundo lugar la Administración del presidente Carazo con 10 vetos. 13 Se recomiendan las investigaciones temáticas sobre la figura del veto: Recopilación de vetos y resellos tramitados en la Asamblea Legislativa (1944 a 2014) y El espíritu del legislador detrás de las reformas constitucionales: La figura del veto. Serie N 3. Ambas pueden solicitarse al Departamento de Servicios Parlamentarios de la Asamblea Legislativa. 21 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa22 Respecto del uso del resello por parte del Parlamento, es decir, votar en contra del veto, por tanto mantener el interés de la vigencia de la ley, este recurso jurídico se ha utilizado en pocas oportunidades, en un 1% (4) de los vetos, es decir el 11% de los vetos fueron resellados, (ej.: Autorización al Consejo Nacional de Producción para traspasar la Arrocera los Ángeles Ubicada en Puntarenas al Municipalidad, Ley N 6455). A partir de esos datos se puede inferir que existe tolerancia por parte del Poder Ejecutivo en la legislación en materia de exoneraciones y en el caso del Poder Legislativo existe una sólida articulación que garantiza la mayoria absoluta de los legisladores presentes en la votación de aprobacion de ley, es decir 29 votos, así como de resello del veto. 14 Cuáles impuestos se exoneran? De estos cómo se distribuyen a nivel de población general (impacto nacional) y cómo se distribuyen a nivel local (impacto comunal)? Para responder estas preguntas se aprovecha la información de la base de datos y se combinan dos variables: tipo de impacto y tipo de impuesto (en adelante los datos corresponden al número de exoneraciones por ley y no al número de leyes, como en los datos anteriores). Para la primera variable se agrupan las leyes según el tipo de impacto, a saber: a.- exoneraciones en leyes de enfoque comunal: en el contenido normativo se identifica que la exoneración se aplica a una población o comunidad específica, cuya delimitación geográfica es explícita, y b.- exoneraciones en leyes de enfoque nacional: en el contenido normativo se identifica que la exoneración se aplica a toda la población o a todo un sector, sin limitación geográfica. En el caso de los convenios internaciones, estos se identifican como no aplica. Un análisis general de la tabla N 2 permite interpretar que la visión parlamentaria detrás de esta legislación es mayoritariamente la de soluciones a demandas de índole nacional o general, para un total del 56% exoneraciones con este impacto. Los datos de la columna denominada no aplica de la tabla N 2 corresponden a legislación relativa a convenios internacionales o exoneraciones generales que solo con su aplicación se podría identificar el tipo de impacto. 14 Sobre los tipos de votación ver: Informe ST Departamento de Servicios Técnicos Asamblea Legislativa. 22 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa23 Las filas de la tabla N 2 identifican el tipo de impuestos que se exonera según el impacto. 15 Tabla N 2 Tipo de impuesto por impacto (porcentajes) Impuesto Comunal Nacional No Total aplica Aduanas Consumo Indefinido Municipal Otros Renta Ventas Total Fuente: base de datos de leyes en materia de exoneraciones Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa. Julio 2014 *N/A corresponde a convenios internacionales De los datos se observa que los casos de impuestos indefinidos, es decir, en que las exoneraciones son a uno o más impuestos, pero no cuentan con una distinción explícita en la ley, acumulan un total de 44% de las exoneraciones; Respecto del 19% (234), este corresponde a un impacto nacional y solamente un 11% tienen un impacto comunal el restante 14% no determina el tipo de impacto. Algunos ejemplos que ayudan a identificar esta situación son: 15 El resumen de las agrupaciones por impuesto según orden de tabla es el siguiente: 1. Aduanas: agrupa las exoneraciones del pago de derechos de aduana los cuales están definidos en el artículo 53 de la Ley General de Aduanas. 2. Consumo: agrupa las exoneraciones del impuesto selectivo de consumo, definido en el artículo 4 de la Ley N Exoneraciones no derogadas (exoneraciones que no fueron derogadas por la Ley Reguladora de todas las Exoneraciones Vigentes, su Derogatoria y sus Excepciones. N 7293). 4. Indefinido: agrupa las exoneraciones de uno o más impuestos sin distinguirlos explícitamente en la ley. 5. Municipal: agrupa exoneraciones de impuestos municipales definidos en los artículos 79, 83 y 84 de la Ley N 7794 y los de bienes inmuebles definido en los artículos 1 y 2 de la Ley N Otros: agrupa 1.-estabilidad económica (exoneraciones del impuesto de estabilización económica creado en el artículo 2 de la Ley N 4635); 2.-timbres (exoneraciones del pago de timbres fiscales establecido en el Código Fiscal, artículos 270 y 271 y derechos de registro establecido en artículo 1 de la Ley de Aranceles del Registro Nacional); específico (exoneraciones al impuesto específico creados en la Ley N 7088); salida: (exoneraciones del impuesto de salida definidos en la Ley N 8316); rojo (agrupa las exoneraciones del impuesto Cruz Roja creado en el artículo 1 de la Ley N 8690). 7. Renta: agrupa las exoneraciones del impuesto de renta el cual se define en el artículo 1 de la Ley N Ventas: agrupa las exoneraciones del impuesto de ventas definido en la Ley N Impuesto sobre el valor agregado en la venta de mercancías y en la prestación de los servicios. En el anexo 1: Manual de base de datos de leyes en materia de exoneración, 2014, en el punto 20, se encuentra la definición completa de cada caso. 23 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa24 1.- Impacto Nacional: a.- Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, N 1644 Artículo 15.- Los bancos del Estado, estarán exentos de cualquier contribución o impuesto, presente o futuro, en todo el territorio de la República. Artículo 83.- Los contratos de capitalización consisten en un convenio por el cual el ahorrante se obliga a entregar primas de ahorro, únicas y periódicas, y la Institución se compromete, en cambio a devolverle un capital determinado, cuando se cumpla el plazo fijado en el contrato, que no excederá de veinticinco años. Los ingresos que a los ahorrantes les produjeren dichos contratos estarán exentos de todo impuesto presente o futuro. ( ) Artículo Los bonos hipotecarios y sus cupones de intereses estarán exentos de todo impuesto, presente o futuro, en el territorio de la República. (Destacado no es del original) b.- Aprobación del contrato de préstamo N.º 7498-CR y sus Anexos, entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF). Ley N 8725 ARTÍCULO 15.- Exoneraciones La formalización de los negocios jurídicos, las operaciones necesarias para la ejecución de este Proyecto, así como la inscripción de los documentos en los registros que correspondan, estarán exentos del pago de impuestos, tasas, sobretasas, contribuciones o derechos de carácter nacional. Se exonera la adquisición de los bienes necesarios para ejecutar el Proyecto del pago de impuestos, tasas, sobretasas, contribuciones y derechos, siempre que estos queden incorporados al proyecto, ya sea a la UCP o a las unidades técnicas ejecutoras; dichos bienes deberán ser destinados, en forma exclusiva, a tareas directamente relacionadas con el Proyecto Limón Ciudad-Puerto. Asimismo, no estarán sujetas al pago de ninguna clase de impuestos, tasas, sobretasas, contribuciones ni derechos, las adquisiciones de materiales, equipo, bienes, repuestos y accesorios necesarios y los servicios requeridos para la implementación y operación de las unidades técnicas ejecutoras que tendrán a su cargo la ejecución del Proyecto aprobado en esta Ley. La presente exoneración no rige para los contratos suscritos con terceros; en caso de adquirir bienes a nombre de la UCP, una vez realizado el finiquito del Proyecto, estos pasarán a ser propiedad del Estado costarricense o, en su defecto, para pagar los respectivos impuestos de ley respectivos, conforme a la normativa nacional. 24 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa25 Se autoriza a la UCP y a las unidades técnicas ejecutoras para que traspasen al Estado o a las instituciones los bienes y equipos conexos y necesarios para la operación y el mantenimiento de las obras realizadas o de los servicios que a tenor de ellas se presten y que hayan sido adquiridos con los recursos del Contrato de Préstamo o con los recursos de contrapartida. (Destacado no es del original) 2.- Impacto local: a.- Autorización a la Municipalidad de Cartago para que done un terreno de su propiedad al Ministerio de Salud con el fin de construir un Cen-Cinai para la comunidad de Cocorí, Ley N 8854: Artículo 1.- Autorizase a la Municipalidad de Cartago, cédula de persona jurídica número tres-cero uno cuatro - cero cuatro dos cero ocho cero (N. º ), para que done, libre de gravámenes y anotaciones, un inmueble al Ministerio de Salud (...). El propósito de la donación de este bien inmueble es la construcción de un Cen-Cinai en la comunidad de Cocorí de Cartago. (...). Artículo 2.- La Notaría del Estado formalizará todos los trámites de esta donación; además, queda autorizada para actualizar los linderos y demás datos registrales, en caso de que sea necesario. El traspaso estará exento de impuestos, tasas o contribuciones de todo tipo, tanto registrales como de cualquier otra índole. (Destacado no es del original.) b.- Exoneración de toda clase de impuestos a la Junta de Protección Social de Alajuela para importar materiales y equipo para el pensionado y lavandería del Hospital San Rafael, Ley N 4223: Exonéranse del pago de toda clase de impuestos, el equipo y los materiales de construcción que adquiera en plaza o importe la Junta de Protección Social de Alajuela, con destino a la edificación y acondicionamiento de un pensionado y una lavandería para el Hospital San Rafael. (Destacado no es del original.) Un ejemplo que ayuda a dimensionar estos casos en la Supresión de las exenciones de derechos de aduana, muellaje y bodegaje para las instituciones autónomas y semiautónomas del Estado y las Municipalidades, Ley N 2151: No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, los Departamentos del Ministerio de Salubridad a que se refiere el artículo 6º del Código Sanitario que se dedican a medicina Asistencial y Preventiva, las Juntas de Protección Social, la Caja Costarricense de Seguro Social y los Patronatos de Hospitales de beneficencia, tendrán exención absoluta de toda clase de impuestos presentes y futuros, directos o indirectos, nacionales o municipales, sobre toda clase de artículos necesarios para el cumplimiento de sus funciones médicoasistenciales. (Destacado no es del original) 25 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa26 El restante 14% (181) agrupa los convenios internacionales o exoneraciones generales que solamente con su aplicación se puede identificar el tipo de impacto. Ahora bien, en los casos en que la ley identifica explícitamente un impuesto, por ejemplo, aduanas alcanza el segundo lugar al agrupar 24% exoneraciones; un 8% corresponde a exoneraciones cuyo impacto beneficia a las comunidades (ej.: Autorización a la Municipalidad de Liberia para Importar Libre de Derechos de Aduana, una Vagoneta de Volteo, una Central Telefónica Automática y otros Materiales, Ley Nº 3121) y el 8% (96), a exoneraciones cuyo impacto es el país en general (ej.: Exoneración de Impuestos de Importación de material didáctico y aparatos ortopédicos, Ley Nº 6180). Cuántas leyes con exoneraciones cuentan con plazo de vigencia? Generalmente las leyes no indican plazo de vigencia, por cuanto en principio se aspira a que tenga validez durante toda su historia jurídica. Para el caso de la legislación en materia de exoneraciones, por su naturaleza, el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, Nº 4755, en el artículo 62 dispone: Artículo 62.- Condiciones y requisitos exigidos. La ley que contemple exenciones debe especificar las condiciones y los requisitos fijados para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración, y si al final o en el transcurso de dicho período se pueden liberar las mercancías o si deben liquidar los impuestos, o bien si se puede autorizar el traspaso a terceros y bajo qué condiciones. 16 En todos los casos, las personas físicas o jurídicas que soliciten exenciones deberán estar al día en el pago de los impuestos que administre la Administración Tributaria del Ministerio de Hacienda, como condición para su otorgamiento. 17 (Destacado no es del original) Si bien es cierto, el artículo 62 citado ha sufrido reiteradas modificaciones, lo referente al requisito del plazo de duración ha estado presente desde el texto original, es decir, desde el 3 de mayo de En ese mismo orden de ideas, el gráfico N 6 muestra que el 86% de las leyes en materia de exoneraciones no cumple el requisito sobre el plazo dispuesto desde 1971 o algún tipo de plazo para el caso de las leyes incluidas en la base de datos y que corresponden a años anteriores Reformado por el artículo 1 de la Ley N 9069, de 10 de setiembre de Reformado por el artículo 1 de la Ley N 7900, de 3 de agosto de Se aclara al lector que el porcentaje es sobre la base de 412 iniciativas identificadas 26 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa27 Gráfico N 6 Leyes con plazo de vigencia (porcentajes) Sí No Fuente: base de datos de leyes en materia de exoneraciones Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa. Julio 2014 En el caso de las leyes que si cumplen con algún plazo este es diverso, por ejemplo, la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción, N 2035, estará exento por ocho años del pago de todo tipo de tributo : Las leyes prevén mecanismos de control, qué tipos hay? Para responder la interrogante planteada, se agruparon todas las leyes de la base de datos en dos grupos, a saber: los casos en que se identifica en el contenido cualquier mecanismo de control y seguimiento de la ejecución de la exoneración y los casos en que no contienen ningún tipo de mecanismo de control o regulación. Tal como se muestra en el gráfico N 7, solamente el 31% de las leyes evidencian algún mecanismo de control o verificación de la ejecución de la exoneración. Si bien es cierto, desde la perspectiva de madurez jurídica el amplio periodo de estudio podría explicar la carencia de mecanismos de control y regulación en la ejecución de estas leyes, en la década de los años 1950 y 1960 se comprueba la existencia de al menos la instrucción a alguna institución pública para que ejerza ese control (ejs.: Condonación por cuatro meses hasta en el tanto de un 50 % de las deudas de los comerciantes por motivo del depósito de mercaderías en las aduanas, Ley Nº 2380, y Exoneración de impuestos señalados en el arancel de aduanas para el suministro del fluido eléctrico generado fuera del país, Ley Nº 2374). 27 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa28 Gráfico N 7 Leyes con mecanismos de control (porcentajes) No Si No aplica Fuente: base de datos de leyes en materia de exoneraciones Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa. Julio 2014 Apartir de una lectura de los artículos dispuestos en las leyes que representan el 31% que sí cuenta con algún tipo de control, se registra una diversidad de filtros o controles, los cuales se agrupan así: 1.- La ley ordena el levantamiento de listas por parte de la institución rectora del beneficiario y la remisión de esta a otras entidades de control posterior como la Contraloría General de la República. Un ejemplo de este tipo de control es la Autorización para la condonación tributaria en el régimen municipal, Ley N 8515, la cual dispone: Artículo 6º- Dentro de los primeros treinta días hábiles posteriores a la publicación de la presente Ley, el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) deberá consultar, a todas las municipalidades del país y a los concejos municipales de distrito debidamente establecidos, respecto de su voluntad de acogerse o no a esta autorización de condonación y, mediante una adecuada campaña informativa, que recomendará al administrado acudir a la respectiva municipalidad o concejo municipal de distrito, en procura de una mayor información, hará del conocimiento público cuáles corporaciones municipales se acogerán a esta Ley. En igual forma, el IFAM deberá realizar previamente un levantamiento de información respecto de la morosidad en cada municipalidad o concejo municipal de distrito debidamente establecido, con el propósito de poder evaluar los resultados de la presente autorización de condonación tributaria. Esta evaluación deberá ser remitida a la Contraloría General de la República y a la Asamblea Legislativa, a más tardar seis meses después de concluido el plazo previsto en el primer párrafo del artículo 2 de esta Ley Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa29 El hecho de que alguna municipalidad o concejo municipal de distrito debidamente establecido no pueda o no desee responder, dentro de los plazos señalados, las solicitudes de información del IFAM, no será obstáculo para que se acoja la presente autorización de condonación tributaria. El IFAM velará por que se cumpla lo dispuesto en el artículo 4 de esta Ley, e informará de su resultado a la Contraloría General de la República y a la Asamblea Legislativa, dentro del plazo referido en el párrafo anterior. (Destacado no es del original). 2.- La responsabilidad de verificación recae en al ente rector del grupo beneficiario (eje.: Aprobación del Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Instituto Internacional de Recursos Genéticos de Plantas (Ipgri) para el establecimiento y operación de una oficina Ipgri en Costa Rica, Ley N 8145). 3.- La remisión por parte de los legisladores para la elaboración de reglamentos. Algunos ejemplos son: a.- La Ley de desarrollo, Promoción y Fomento de la actividad Agropecuaria Orgánica, Ley N 8591, en lo que interesa, señala: ARTÍCULO 26.- Exoneración de impuestos a los grupos de personas productoras orgánicas organizadas (GPO): Los GPO, debidamente registrados en el MAG, gozarán de las siguientes exoneraciones de impuestos: a) Del pago de todo tributo o impuesto que se aplique a la importación de equipo, maquinaria e insumos, debidamente avalados por el reglamento de exoneración que confeccionará el MAG y utilizados en las diferentes etapas de producción y agroindustrialización de productos agropecuarios orgánicos. (Destacado no es del original). b.- La Ley de Hidrocarburos, N 7399, en lo que interesa, señala: ARTICULO 48.- Durante el período de explotación, el contratista entregará al Estado, por medio del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, una regalía en dinero o en especie, a voluntad del Estado, en las instalaciones del campo de producción donde se efectúe la fiscalización. Se calculará en forma escalonada sobre el volumen bruto de la producción, de la siguiente manera: PRODUCCION DIARIA REGALIA (BARRILES/DIA) (%) De 0 hasta 20 no menos del 1% De 21 hasta 100 no menos del 4% De 101 hasta 300 no menos del 6% De 301 hasta 500 no menos del 8% De 501 hasta 1000 no menos del 10% De 1001 en adelante no menos del 15% 29 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa30 Después de que el contratista haga efectiva la regalía en dinero, o después de comercializados los hidrocarburos en especie, a un precio que no podrá ser menor al de los mercados internacionales para crudos equivalentes, la regalía se distribuirá así: hasta un seis por ciento para todas las municipalidades en cuya circunscripción territorial se encuentren campos comerciales en producción. Será proporcional a la extensión del territorio y a la población. Estos parámetros se valorarán de la siguiente forma: cincuenta por ciento (50%) para el territorio y cincuenta por ciento (50%) para la población de cada uno de los cantones. Para tal efecto, se atenderá a la clasificación de regiones, realizada por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica. Los recursos que por este concepto recauden las municipalidades, deberán incorporarse en el presupuesto por ser aprobado por la Contraloría General de la República. El excedente sobre el seis por ciento (6%) de regalía se destinará al Gobierno Central. Quedan exentos del pago de esta regalía: a) El gas estrictamente necesario para la extracción de petróleo crudo, siempre y cuando el contratista presente un informe completo, demostrativo y aceptado explícitamente por la Dirección General de Hidrocarburos. b) El gas que se confine al yacimiento, de acuerdo con la técnica, previa autorización de la Dirección de Hidrocarburos. c) Los gases que se destinen al consumo interno dentro del área en explotación. El procedimiento de la liquidación de las regalías, a que se refiere este artículo, se definirá en el Reglamento que emitirá el Poder Ejecutivo, por medio de los Ministerios de Hacienda y de Recursos Naturales, Energía y Minas. ARTÍCULO 49.- Los contratistas gozarán de exoneración total de tributos, generales y locales, incluidas las sobretasas para la importación de equipos, la maquinaria, los vehículos para el trabajo de campo, los instrumentos, los repuestos, los materiales y otros bienes y servicios, estrictamente necesarios para ejecutar correctamente el contrato. Esa exoneración regirá para el período de exploración y para los primeros diez años del período de explotación de los hidrocarburos; siempre y cuando los bienes por importar no se adquieran en el país, en condiciones similares de calidad, cantidad y precio, en cuyo caso serán adquiridos localmente y gozarán de igual exención. Cumplido el objetivo del contrato, los bienes importados con exoneración serán reexportados, salvo los que por su naturaleza sean fungibles o consumibles. 30 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa31 Los bienes y servicios a que se refiere este artículo serán definidos en el Reglamento que emitirá el Poder Ejecutivo, por medio de los Ministerios de Hacienda y de Recursos Naturales, Energía y Minas. (Destacado no es del original) 4.- La fiscalización del rector en materia hacendaria. Algunos ejemplos son: a.- La Ley del Patronato Nacional de Ciegos, Ley 2171, en lo que interesa, indica: La Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos elaborará anualmente, al Ministerio de Hacienda, la lista de artículos necesarios para la rehabilitación del invidente, así como los materiales indispensables para sus labores, los que estarán exentos de toda clase de impuestos, timbres y tasas... (Destacado no es del original) b.- La Ley de Creación de un Depósito Libre Comercial en el área Urbana de Golfito, N 7012, en lo que interesa, señala Artículo 4.- Dentro del área que ocupará el depósito libre comercial será aplicable, en lo que no se oponga a esta ley, la legislación vigente de orden hacendario, fiscal y aduanal. Asimismo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Hacienda, fiscalizará y evaluará, en cualquier momento, este depósito y en su caso, recomendará las disposiciones que estime necesarias para llevar a cabo un eficiente control. (Destacado no es del original) Para conocer en forma detallada esta materia, se considera prudente focalizar los esfuerzos de investigación y desarrollar en el futuro al menos una sección que permita determinar si los escasos mecanismos han tenido algún grado de evolución jurídica o cambio en el patrón de formulación de exoneraciones. Cumplen los mínimos establecidos en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios Código Tributario)? El Código Tributario en los artículos 62 y 63 define los elementos mínimos que debe contener la legislación en materia de exoneraciones, al respecto dispone: Artículo 62.- Condiciones y requisitos exigidos. La ley que contemple exenciones debe especificar las condiciones y los requisitos fijados para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración, y si al final o en el transcurso de dicho período se pueden liberar las mercancías o si deben liquidar los impuestos, o bien si se puede autorizar el traspaso a terceros y bajo qué condiciones Artículo reformado por el artículo 1 de la Ley Nº 7900, de 3 de agosto de Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa32 En todos los casos, las personas físicas o jurídicas que soliciten exenciones deberán estar al día en el pago de los impuestos que administre la Administración Tributaria del Ministerio de Hacienda, como condición para su otorgamiento. 20 Artículo 63.- Límite de aplicación. Aunque haya disposición expresa de la ley tributaria, la exención no se extiende a los tributos establecidos posteriormente a su creación. 21 (Destacado no es del original) Identificados los requisitos mínimos, se realizó una revisión en la cual se agruparon las exoneraciones que cumplen todos los requisitos establecidos en el Código y se identificaron los que los incumple, la figura N 1 muestra el resultado. Figura N 1 Requisitos definidos en el Código Tributario Se llama la atención de los elementos de eventual incumplimiento de la norma: especificar las condiciones y los requisitos fijados para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración, los datos expuestos evidencian: a.- existe un 44% de las exoneraciones con impuestos indefinidos; el 86 % de las leyes no establece plazo de vigencia del tributo, el 45% de las leyes han sido identificadas como potencialmente derogables por caducidad en objeto, y tan solo el 7% de la leyes recibieron el veto de las autoridades del Poder Ejecutivo. 20 Párrafo reformado por el artículo 1 de la Ley Nº 9069, de 10 de setiembre de 2012, publicada en el Alcance Digital Nº 143 de La Gaceta Nº 188, de 28 de setiembre de Reformado por el artículo 50 de la Ley Nº 7293, de 26 de marzo de Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa33 A continuación, en la tabla N 3, se presentan las 53 leyes (148 exoneraciones) de casos identificados. Tabla N 3 Leyes que cumplen los requisitos definidos en el Código Tributario N de ley Q de Título de la ley exonerac CONDONACIÓN POR CUATRO MESES HASTA EN EL TANTO DE UN 50 % DE LAS DEUDAS DE LOS COMERCIANTES POR MOTIVO DEL DEPÓSITO DE MERCADERÍAS EN LAS ADUANAS EXONERACIÓN DE LOS DERECHOS DE BODEGAJE CONTEMPLADOS EN LOS ARTÍCULOS 104 Y 106 DEL CAPÍTULO FISCAL EXONERACIÓN DE LOS DERECHOS DE BODEGAJE POR UN PLAZO DE 60 DÍAS A LOS DEPÓSITOS DE MERCADERÍAS EN LAS ADUANAS, SEGÚN ARTÍCULOS 104 Y 106 DEL CÓDIGO FISCAL RATIFICACIÓN DEL CONVENIO PARA EL ESTABLECIMIENTO DE LA ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA AMÉRICA CENTRAL (ESAPAC) EXONERACIÓN DE LOS DERECHOS DE BODEGAJE ORIGINADOS POR DEPÓSITOS DE MERCADERÍAS EN LAS ADUANAS DE CONFORMIDAD CON LOS ARTÍCULOS 104 Y 106 DEL CÓDIGO FISCAL RATIFICACIÓN DEL CONVENIO FIRMADO ENTRE EL MINISTERIO DE SALUBRIDAD PÚBLICA Y EL CENTRO INTERAMERICANO DE INVESTIGACIÓN MÉDICA Y ADIESTRAMIENTO RATIFICACIÓN DEL CONVENIO GENERAL PARA AYUDA ECONÓMICA TÉCNICA Y PARA PROPÓSITOS ENTRE EL GOBIERNO DE COSTA RICA Y EL DE E.E.U.U AUTORIZACIÓN AL PODER EJECUTIVO PARA CONCEDER EXENCIÓN DE DERECHOS DE ADUANA A LAS MUNICIPALIDADES DEL PAÍS PARA LA COMPRA DE JUGUETES RATIFICACIÓN DEL ACUERDO REGIONAL PARA LA IMPORTACIÓN TEMPORAL, DE VEHÍCULOS POR CARRETERA, FIRMADO EN SAN SALVADOR EN CONVENIO CONSTITUTIVO DEL BANCO CENTROAMERICANO DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA AUTORIZACIÓN AL PODER EJECUTIVO PARA OTORGAR EXENCIONES PARCIALES DE LOS GRAVÁMENES A LA IMPORTACIÓN DEL PAPEL PARA PERIÓDICOS RATIFICACIÓN DE LA CONVENCIÓN DE VIENA SOBRE RELACIONES DIPLOMÁTICAS Y EL PROTOCOLO FACULTATIVO SOBRE LA JURISDICCIÓN OBLIGATORIA PARA LA SOLUCIÓN DE LAS CONTROVERSIAS 33 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa34 N Ley Q Título de ley exoneración CONVENIO SOBRE COOPERACIÓN TÉCNICA CON LA REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA CONVENCIÓN DE VIENA SOBRE RELACIONES CONSULARES ACUERDO ENTRE LA SECRETARÍA GENERAL DE LA O.E.A. Y COSTA RICA, SOBRE EL FUNCIONAMIENTO DE LA OFICINA PANAMERICANA EN COSTA RICA ACUERDO DE COOPERACIÓN CULTURAL Y TÉCNICA ENTRE LOS GOBIERNOS DE FRANCIA Y COSTA RICA Y CREACIÓN DEL LICEO FRANCO COSTARRICENSE CONVENIO ENTRE EL GOBIERNO DE COSTA RICA Y EL B.I.D SOBRE PRIVILEGIOS E INMUNIDADES OTROGADAS POR EL GOBIERNO AL PERSONAL EL BANCO AUTORIZACIÓN A LAS MUNICIPALIDADES PARA EXONERAR DEL PAGO DE IMPUESTOS, AQUELLOS LOTES VACÍOS Y CUYOS PROPIETARIOS CONVENGAN QUE SEAN TEMPORALMENTE OCUPADOS Y DESTINADOS A CAMPOS DE JUEGOS INFANTILES ACUERDO DE COOPERACIÓN TÉCNICA Y CIENTÍFICA ENTRE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y LA CONFEDERACIÓN SUIZA OTORGAMIENTO DE LOS BENEFICIOS DEL CONVENIO CENTROAMERICANO DE INCENTIVOS FISCALES AL DESARROLLO INDUSTRIAL A LA FIRMA "CALHIDRA S.A" PARA EL ESTABLECIMIENTO DE UNA FÁBRICA DE CEMENTO APRUEBA EL D.E MEIC, QUE OTORGA BENEFICIOS A LA FIRMA "CEMENTOS DEL PACÍFICO, S.A" ACUERDO CON EL "CIME" COMITÉ INTERGUBERNAMENTAL PARA LAS MIGRACIONES EUROPEAS SOBRE PRIVILEGIOS E INMUNIDADES DE ESTA ORGANIZACIÓN EN COSTA RICA ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE COSTA RICA Y EL PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO SUSCRITO EN SAN JOSÉ EL 07 DE AGOSTO DE ACUERDO ENTRE LAS NACIONES UNIDAS Y EL GOBIERNO DE COSTA RICA PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL INSTITUTO LATINOAMERICANO NACIONES UNIDAS PARA PREVENCIÓN DEL DELITO Y TRATAMIENTO DEL DELINCUENTE (ILANUD) AUTORIZASE LA RATIFICACIÓN, POR PARTE DE COSTA RICA, AL CONVENIO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y LA LIGA DE SOCIEDADES DE LA CRUZ ROJA, EN GINEBRA, PARA ESTABLECER LA SEDE DE LA OFICINA REGIONAL INTERAMERICANA DE LA LIGA EN SA CONVENIO ENTRE EL GOBIERNO DE COSTA RICA Y LA FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES PARA EL ESTABLECIMIENTO DE LA SEDE DE LA SECRETARÍA GENERAL DE LA FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES (FLACSO), SUSCRITO EN SAN JOSÉ EL 8 DE F CONVENIO DE COOPERACIÓN CULTURAL ENTRE LOS GOBIERNOS DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y EL PRINCIPADO DE LIECHTENSTEIN+B252 SUSCRITO EN VADUZ EL 10 DE ENERO DE APRUÉBASE EL ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE COSTA RICA Y EL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS REFUGIADOS, RELATIVO A LA OFICINA DEL REPRESENTANTE REGIONAL DEL ALTO COMISIONADO PARA EL NORTE DE AMÉRICA LATINA, SUSCRITO EN SAN JOSÉ, CONVENIO ENTRE LA REPÚBLICA DE COSTA RICAY LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, SUSCRITO EN SAN JOSÉ, A LOS 10 DE SETIEMBRE DE Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa35 N Ley Q. Título de ley Exoneraciones RATIFICACIÓN DEL ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE COSTA RICA Y LA ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACIÓN, CIENCIA, Y CULTURA "UNESCO", RELATIVO A LA OFICINA SUBREGIONAL DE "UNESCO" PARA CENTROAMÉRICA Y PANAMÁ CONVENIO SOBRE EL RÉGIMEN ARANCELARIO Y ADUANERO CENTROAMERICANO, SUSCRITO EN CIUDAD GUATEMALA, EL 14 DE DICIEMBRE DE RATIFICACIÓN DEL ANEXO A, AL CONVENIO SOBRE EL RÉGIMEN ARANCELARIO Y ADUANERO CENTROAMERICANO: "ARANCEL CENTROAMERICANO DE IMPORTACIÓN", APROBADO POR RESOLUCIÓN NO. 2 DEL CONSEJO ARANCELARIO Y ADUANERO CENTROAMERICANO ACUERDO DE COOPERACIÓN TÉCNICA CON JAPÓN EXONERACION DE TODA CLASE DE IMPUESTOS TASAS Y CONTRIBUCIONES FISCALES O MUNICIPALES A TECHNOSERVE INCORPORATED Y A TRES DE SU FUNCIONARIOS LEY DE RÉGIMEN DE ZONAS FRANCAS APROBACIÓN DEL CONVENIO SOBRE LA CONSTITUCIÓN DEL ORGANISMO INTERNACIONAL REGIONAL SANIDAD AGROPECUARIA (OIRSA), SUSCRITO EN LA CIUDAD DE GUATEMALA, EL 15 DE MAYO DE IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES APROBACIÓN DEL CONVENIO DE COOPERACIÓN TÉCNICA ENTRE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y EL REINO DE PAÍSES BAJOS APROBACIÓN DEL CONVENIO DE COOPERACIÓN TÉCNICA ENTRE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y LA REPÚBLICA DE CHINA, SUSCRITO EL 10 DE NOVIEMBRE DE AMNISTIA TRIBUTARIA EN LA MUNICIPALIDAD DE ABANGARES AUTORIZACIÓN PARA CONDONAR INTERESES Y MULTAS MUNICIPALES, ADEUDADOS POR LOS ARRENDATARIOS DEL MERCADO MUNICIPAL DE CARTAGO AMNISTÍA TRIBUTARIA EN LA MUNICIPALIDAD DE CAÑAS AMNISTÍA TRIBUTARIA EN LA MUNICIPALIDAD DE PUNTARENAS EXONERACIÓN DEL PAGO DE MULTAS E INTERESES ADEUDADOS A LA MUNICIPALIDAD DE CARTAGO AMNISTÍA TRIBUTARIA EN LA MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA AMNISTÍA TRIBUTARIA EN LA MUNICIPALIDAD DE PALMARES AUTORIZACIÓN PARA LA CONDONACIÓN TRIBUTARIA EN EL RÉGIMEN MUNICIPAL APROBACIÓN DEL ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y EL INSTITUTO INTERNACIONAL DE RECURSOS GENÉTICOS DE PLANTAS (IPGRI) PARA EL ESTABLECIMIENTO Y OPERACIÓN DE UNA OFICINA IPGRI EN COSTA RICA DESARROLLO, PROMOCIÓN Y FOMENTO DE LA ACTIVIDAD AGROPECUARIA ORGÁNICA LEY PARA CONFERIR EL RANGO DE MISIÓN INTERNACIONAL PARA HABITAT FOR HUMANITY INTERNACIONAL, INC IMPUESTO A LAS PERSONAS JURÍDICAS 35 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa36 N Ley Q de Título de Ley exoneraciones LEY PARA LA EXONERACIÓN DE IMPUESTOS Y CONDONACIÓN DE DEUDAS PARA LOS HABITANTES DE LAS COMUNIDADES AFECTADAS POR EL TERREMOTO DEL 8 DE ENERO DE EXENCIÓN DE IMPUESTOS Y ORGANIZACIÓN PARA LA REALIZACIÓN Y PROMOCIÓN DE LA COPA MUNDIAL FEMENINA DE FÚTBOL SUB Fuente: base de datos de leyes en materia de exoneraciones Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa. Julio 2014 Cuántas exoneraciones corresponden a leyes derogables? Durante el periodo constitucional , a solicitud de la diputada Gloria Bejarano Almada, el Directorio legislativo, en la sesión ordinaria Nº de 22 de setiembre de 2011, tomó el acuerdo de autorizar la creación de una comisión para analizar la legislación vigente y así poder detectar leyes desactualizadas, obsoletas, en desuso y en situación de duplicidad, que pudieran ser derogadas. Como parte de ese esfuerzo de coordinación entre los Poderes del Estado, organizaciones sectoriales y entes especializados, la Asamblea Legislativa firmó un convenio de cooperación con el Colegio de Abogados y la Procuraduría General de la República para coadyuvar en el estudio de más de 8 mil leyes, con el fin de preparar proyectos de ley que liberen el ordenamiento jurídico de tales normas por la vía de la derogación. Producto de ese trabajo, a la fecha se han tramitado en el Parlamento nueve proyectos de ley, entre ellos; Derogatoria de Leyes Caducas o Históricamente Obsoletas para la Depuración del Ordenamiento Jurídico (II parte-exoneraciones), expediente Nº Actualmente cuenta con un texto sustitutivo y espera el trámite respectivo en la Comisión de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa. Esa iniciativa es parte de la colaboración del Departamento de Servicios Parlamentarios con la Comisión Interdisciplinaria para Promover la Depuración del Ordenamiento Jurídico. En esta iniciativa se identifican leyes vigentes que por su contenido son obsoletas, están en desuso, o bien, han sido afectadas mediante modificaciones, elementos que dificultan el acceso, la interpretación y la aplicación de nuestro ordenamiento. Este proyecto de ley corresponde al 45% de las leyes indicadas en el gráfico N Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa 37 Gráfico N 8 Leyes en exoneraciones con perfil derogable Fuente: base de datos de leyes en materia de exoneraciones Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa. Julio En qué grupos recaen las exoneraciones en los últimos 60 años en CR? Durante el año 2013, en el Departamento de Servcios Parlamentarios (DSP) se realizaron dos investigaciones en materia de exoneraciones; en estas se logró responder las interrogantes: Cuántas leyes en materia de exoneraciones están vigentes y sobre qué temas se legisló en materia de exoneraciones. Ambos estudios, aunque tienen énfasis diferentes, permiten contar con una introducción descriptiva en la materia. En la presente investigación se pretende identificar a los beneficiarios de la legislación por exoneración. Para ello, y guiados por el título de la ley, se adicionó a la base de datos original la información referente a los siguientes perfiles de beneficiarios: organizaciones sociales o de interés social; instituciones públicas; empresas estatales o de interés público; infraestructura, energía y acueductos; iglesias o congregaciones religiosas; Cruz Roja y bomberos; empresas privadas; comerciantes; zonas francas; municipalidades; diplomáticos y/o sus familiares; organizaciones internacionales sin fines de lucro; funcionarios de organismos internacionales; onu; educación, cultura y ciencia; salud (pública o privada); deporte; múltiples; población general; población local; entidades financieras (públicas o privadas); organizaciones internacionales; profesionales; servicios públicos; personas específicas. 22 Estos perfiles de exoneraciones, quizás un tanto fraccionados, permiten indentificar una a una las exoneraciones, información que se requiere en este apartado. En los casos en que se requiere visualizar el comportamiento o las variaciones en el tiempo, se opta por una agrupación temática de los perfiles, así como una agrupación por periodos de gobierno En el anexo 1: Manual de base de datos de leyes en materia de exoneración 2014, se podrá identificar, en el punto 21, la definición completa de cada categoría. 23 Las agrupaciones temáticas son: organismos internacionales se incluyen diplomáticos; funcionarios diplomáticos, ONU; empresas privadas, incluyen los comerciantes; otros, incluyen salud, deporte, congregaciones religiosas, educación, cultura y ciencia. Las agrupaciones por impuestos serían para la categoría de otros, se incluyen todos los 37 Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa38 Seguidamente se presentan los principales resultados. Cuáles son los tipos de beneficiarios? Según la agrupación de perfiles del gráfico N 9, en primer lugar se encuentran los organismos internacionales como los mayores beneficiarios de las exoneraciones aprobadas, alcanzan el 28%. Ese porcentaje lo conforman las exoneraciones que benefician a organismos sin fines de lucro (ej.: Ley Reguladora de todas las Exoneraciones Vigentes, su Derogatoria y sus Excepciones. Ley N 7293), las exoneraciones para diplomáticos y sus familiares (ej.: Aprobación del Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Instituto Internacional de Recursos Genéticos de Plantas (IPGRI) para el Establecimiento y Operación de una Oficina IPGRI en Costa Rica) y las organizaciones multilaterales como la ONU (ej.: Aprobación del Acuerdo Básico de Cooperación entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, Ley N 8254). En segundo lugar se identifica como grupo beneficiario las empresas privadas y comerciantes, las cuales alcanzan el 12% del total de las exoneraciones (ejs.: Ley de Fomento del Turismo Rural Comunitario, Ley N 8724, y Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica, Ley N 8591). En el tercer lugar se destacan como sectores beneficiados las organizaciones sociales y de interés público, con el 10% de las exoneraciones (ej.: Exoneración a las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales, Ley N 8776). Gráfico N 9 Grupos de beneficiarios de las exoneraciones (porcentajes) Organismos internacionales Empresa privada y comerciantes Organizaciones Sociales Empresas/Inst. estatales Multiples Poblacion general Poblacion local Municipalidades Educacion, cultura y ciencia Iglesias o congregaciones religiosas Otros Deporte Salud Zonas Francas Fuente: base de datos de leyes en materia de exoneraciones Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa. Julio 2014 impuestos excepto renta, venta, aduanas y consumo. Las agrupaciones por periodo son de cada 20 años, es decir, de mayo 1953 a abril 1974; de mayo 1974 a abril 1994 y de mayo 1994 a abril Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa39 En el extremo inferior del gráfico N 9 se identifican, con el 2%, las zonas francas, en las que la Ley de Zonas Francas es el marco jurídico por excelencias, Ley N 7210, con un total de 27 exoneraciones. El perfil varía en el tiempo? Una vez agrupadas las exoneraciones en perfiles, se pueden identificar en cuáles grupos beneficiados se concentran las exoneraciones, a saber: organismos internacionales, empresas privadas o comerciales y organizaciones sociales e interés social. Ahora bien, si se avanza en el análisis y se identifica si la composición varía en el tiempo, esto permite conocer, al menos cuantitativamente, cuáles beneficiarios se logran sostener en el transcurso del tiempo y si estos corresponden a los primeros datos generales presentados en el gráfico N 9. Para determinar la variación en el tiempo se agruparon en tres bloques cada uno de veinte años y para cada caso se clasificaron las exoneraciones por perfil de beneficiario. La tabla N 4 presenta el porcentaje de exoneraciones aprobadas para cada categoría de beneficiarios respecto del total de exoneraciones de dicho periodo. Tabla N 4 Composición del perfil de beneficiarios por periodo (porcentaje) Beneficiario Periodo Periodo Periodo Organismos internacionales Organizaciones Sociales Empresa privada y comerciantes Municipalidades Población local Empresas/Inst. estatales Población general Iglesias o congregaciones religiosas Múltiples Deporte Educación, cultura y ciencia Salud Otros Zonas francas Total Fuente: base de datos de leyes en materia de exoneraciones Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa. Julio Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa40 La tabla N 4 confirma que los organismos internacionales son el sector más beneficiado durante todo el periodo de estudio, mantuvo un importante porcentaje del total de exoneraciones aprobadas. Se destaca que el segundo periodo ( ) este sector obtuvo un repunte (mayor nivel alcanzado), alcanzó el 31% de las exoneraciones. 24 Situación similar se encuentra en los perfiles de beneficiarios identificados como empresa privada y comerciantes, los cuales, al igual que en el punto anterior, ocupan el tercer lugar del total de las exoneraciones. En este caso las agrupaciones por periodo para los beneficiarios empresa privada evidencian que si bien mantiene un segundo puesto hay una leve tendencia a la disminución conforme avanzan los periodos de gobiernos, pasan del 10% al 8% y finalizan con un 17%; aumentando así el beneficio aconforme pasan los años. También, se destaca que el segundo lugar, es ocupado por las organizaciones sociales e interés social, aumentando en un lugar la tendencia respecto de los datos generales expuestos en el gráfico N 9 (de 3 pasa a 2), cuando se analiza cada periodo se identifica claramente una variación negativa en el tiempo, pasa de ser beneficiado del 14% de las exoneraciones en el primer periodo a alcanzar el 8% en el último; este aumento se da respecto a cada periodo. Finalmente, en el extremo superior de la tabla N 4 se destaca la situación de los beneficiarios de exoneraciones en salud, esta categoria de beneficiario evidencia un leve aumento en el número de exoneraciones aprobadas por periodo, de 2% en el primer periodo a 2% en el segundo y 4% en el tercero (eje: Regulación de la compensación de derechos de aduana, muellaje y bodegaje que la Caja Costarricense de Seguro Social había de pagar al Estado por los pedidos al exterior, Ley N 3220). El apoyo parlamentario varía en el tiempo? Una vez identificado la composición de beneficiarios por periodos (tabla N 4), así como que la iniciativa parlamentaria es la de mayor recurrencia (gráfico N 2), se puede hacer un segunda estimación para distinguir el apoyo del parlamento según el tipo de beneficiario. En este caso se recurre a la agrupación por periodos utilizada en la tabla N 4 y se analizan únicamente las iniciativas de origen parlamentario, de manera que se cuente con una visión del apoyo y de la composición en el tiempo. El resultado se presenta en la tabla N Se aclara que si bien desde el punto de vista de beneficiario el 25% corresponde a una disminución porcentual respecto del periodo anterior, este corresponde al porcentaje más alto en el periodo 1994 a Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa41 Tabla N 5 Exoneraciones por beneficiario de iniciativas parlamentaria por periodo (absolutos) Beneficiario Periodo Periodo Periodo Total Organizaciones Sociales Múltiples Municipalidades Población local Educación, cultura y Deporte Iglesias o congregaciones Empresas/Inst. estatales Población general Zonas Francas Empresa privada y comercio Organismos internacionales Salud Otros Fuente: base de datos de leyes en materia de exoneraciones Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa. Julio 2014 La tabla N 5 evidencia que el primer lugar de prioridad en el apoyo a beneficiarios de exoneraciones por parte de los legisladores difiere de los datos totales expuestos en el gráfico N 9 (donde se incluyen todas las exoneraciones del Poder Ejecutivo y de convenios internacionales) y la tabla N 4 Mientras que los datos totales generales priorizan a las organizaciones internacionales, para los parlamentarios las organizaciones sociales e interés social son las que cuentan con un apoyo mayoritario (110 exoneraciones) y prioritario en el primer y tercer periodo así lo respaldan las 77 y 26 exoneraciones identificadas en la tabla N 5. Situación particular ocurre en el segundo periodo 1982 a 1994 donde se evidencia una caida determinante. El segundo lugar de prioridad tiene el mismo valor entre los beneficiarios múltiples, municipalidades y población nacional. Se aclara que es absolutamente lógica la sustitución de prioridad de este perfil, en el tanto las iniciativas de ley del perfil organismos internacionales corresponden jurídicamente a una iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo. Sin embargo se detactan 21 exoneraciones que corresponden a este tipo de beneficiarios y que por razones que se desconocen fueron presentadas por uno o varios legisladores. La novedad de los datos corresponde al giro respecto a los beneficiarios del segundo lugar de prioridad de los diputados. Se destaca el extremo inferior de la tabla N 5 a los beneficiarios denominados empresa privada y comerciantes, por cuanto estos tienden a aumentar conforme avanzan los periodos de estudio, un ejmplo resiente de este tipo de exoneración se encuentra en la ley exención de impuestos y organización para la realización y promoción de la copa mundial femenina de fútbol sub Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa42 ARTÍCULO 11.- Impuesto a las remesas al exterior Se exoneran del pago del impuesto a las remesas al exterior a las personas jurídicas nacionales que patrocinen oficialmente las actividades relacionadas con la Copa Mundial Femenina Sub 17 de la FIFA, Costa Rica 2014, correspondientes al pago de estos patrocinios en concordancia con el artículo 4 de la presente ley. (Destacado no es del original) Ahora bien, cuál fracción genera ese apoyo, varía en el tiempo?. En el gráfico N 3 se indica que la fracción del PLN es la fracción que mayor número de exoneraciones logró aprobar, indistintamente del tipo o perfil de beneficiario. Para contar con mayor detalle se decidió utilizar como ejemplo los tres perfiles de beneficiarios que cuentan mayor número de exoneraciones de prioridad parlamentaria identificadas en la tabla N 5; esto con el fin de identificar si esta fracción es la que dicta la pauta de apoyo político en el tiempo. Seguidamente se presenta el análisis de cada caso. Caso de perfil de beneficiarios de iniciativa parlamentaria: organizaciones sociales o de interés social En el caso de las organizaciones sociales o de intéres social, estas agrupan las exoneraciones que por su contenido benefician a cualquier tipo de organizaciones sociales costarricenses sin fines de lucro, por ejemplo: juntas comunales y asociaciones de desarrollo, entre otros. 25 La distribución de los datos absolutos de exoneraciones para este perfil de beneficiario según fracción proponente por periodo, se presenta a continuación: Gráfico N 10 Exoneraciones de iniciativa parlamentaria para organizaciones sociales por fracción y periodo (absolutos) Fuente: base de datos de leyes en materia de exoneraciones Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa. Julio Para ampliar el detalle de los perfiles de beneficiarios, ver el anexo 1: manual de base de datos de leyes en materia de exoneración Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa Estado Benefactor Reestructuración del Estado Estado Regulador PLN PUSC Unificación nacional Unipersonales Varias fracciones 11 1 43 En el análisis del gráfico N 10 se indentifica la fracción del PLN únicamente para el periodo Estado Benefactor ( ) con una mayoría abrumadora de exoneraciones (49) convertidas en ley. El segundo periodo de estudio denomindo Reestruccturación del Estado (1982 a 1994) demuestra una importante disminución en el número de iniciativas respecto al primer periodo, 7 en total, de estas 5 corresponden a iniciativas de la fracción del PLN. Finalmente, en el periodo de Estado Regulador (1994 a 2014) se evidencia un repunte en el número de exoneraciones propuestas por los legisladores de varias fracciones, pero como fracción el PLN mantiene el segundo lugar de iniciativas de exoneraciones covertidas en ley. En resumen, para este perfil de beneficiarios el comportamiento de apoyo de la fracción del PLN es relevante; sin embargo, se destaca el uso de la figura de apoyo de estas iniciativas a varias fracciones (donde el PLN tambien participa). Caso de perfil de beneficiarios de iniciativa parlamentaria: municipalidades Respecto de las municipalidades como beneficiarias, estos datos corresponden a las exoneraciones de impuestos que benefician a una municipalidad o a los proyectos de una municipalidad, es decir, no se trata de la exoneración del impuesto municipal propiamente dicho. El gráfico N 11 presenta datos son coincidentes con la premisa nacional o general, es decir, la fracción del PLN es la proponente, por excelencia, de estas exoneraciones en cada periódo y en el acumulado. Gráfico N 11 Exoneraciones de iniciativa parlamentaria para municipalidades por fracción y periodo (absolutos) Estado Benefactor Reestructuración del Estado 3 6 Estado Regulador PLN PUSC Unificación nacional Unipersonales Varias fracciones Fuente: base de datos de leyes en materia de exoneraciones Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa. Julio Departamento de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa Mostrar más
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