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BOE.es - Documento BOE-A-2010-15596
Documento BOE-A-2010-15596
Pleno. Sentencia 47/2010, de 8 de septiembre de 2010. Recurso de inconstitucionalidad 9568-2006. Interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears en relación con la disposición adicional decimotercera de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Competencias sobre archivos de titularidad estatal: validez de la norma estatutaria que integra en el sistema de archivos de Cataluña los fondos propios de Cataluña situados en el Archivo de la Corona de Aragón y en el Archivo Real de Barcelona (STC 31/2010). Voto particular.
«BOE» núm. 246, de 11 de octubre de 2010, páginas 16 a 30 (15 págs.)
BOE-A-2010-15596
En el recurso de inconstitucionalidad número 9568-2006, promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears contra la disposición adicional decimotercera de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Han formulado alegaciones el Abogado del Estado, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña y el Parlamento de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Pascual Sala Sánchez, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 20 de octubre de 2006 el Letrado de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la disposición adicional decimotercera de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC). La citada disposición, bajo la rúbrica «Fondos propios y comunes con otros territorios», dispone que:
«Los fondos propios de Cataluña situados en el Archivo de la Corona de Aragón y en el Archivo Real de Barcelona se integran en el sistema de archivos de Cataluña. Para la gestión eficaz del resto de fondos comunes con otros territorios de la Corona de Aragón, la Generalitat debe colaborar con el Patronato del Archivo de la Corona de Aragón, con las demás Comunidades Autónomas que tienen fondos compartidos en el mismo y con el Estado a través de los mecanismos que se establezcan de mutuo acuerdo.»
a) La Comunidad Autónoma recurrente comienza por realizar una referencia histórica al contenido y significación del Archivo de la Corona de Aragón como archivo de titularidad estatal que conserva fondos producidos por instituciones y organismos vinculados a la monarquía aragonesa y que afectan a todos los territorios bajo la autoridad de la Corona de Aragón. Tras recalcar que en su origen nace como Archivo Real, esto es, como un archivo personal del monarca, que fue ubicado en Barcelona, repasa los principales hitos que han dado lugar a su actual conformación como archivo en el que se encuentran transcritos, sin solución de continuidad, documentos relativos a los diferentes territorios integrados en la Corona de Aragón (pese a que algunos de ellos llegaron a tener archivos propios) y que hoy constituyen la parte fundamental del Archivo de la Corona de Aragón, integrando esencialmente la sección denominada Real Cancillería. Continua relatando cómo el Archivo se vio incrementado con la documentación procedente del Consejo de Aragón, del Maestre Racional (hoy, junto con los fondos de la Bailía de Cataluña, integrantes de la sección nombrada Real Patrimonio), de la Real Audiencia, la Generalitat de Cataluña, las Órdenes Religiosas, Protocolos Notariales, Delegación de Hacienda y una sección heterogénea de Diversos y Colecciones, de suerte que el Archivo de la Corona de Aragón constituye una unidad cuya especificidad y proyección debe ser mantenida y protegida.
Los Estatutos de Autonomía de todas las Comunidades Autónomas cuyos territorios se correspondían con los antiguos de la Corona de Aragón fueron previendo su participación conjunta en su gestión: El Estatuto de Autonomía de Cataluña aprobado por Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, en su disposición adicional segunda; el de la Comunidad Autónoma Valenciana aprobado por Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, en su disposición adicional segunda; el Estatuto de Autonomía de Aragón aprobado por Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto, en su disposición adicional primera, y finalmente el de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears aprobado por Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero (hoy en la redacción dada por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears) en su disposición adicional primera, según la cual, «mediante la normativa correspondiente del Estado, y bajo su tutela, se creará y se regularán la composición y las funciones del Patronato del Archivo de la Corona de Aragón, en el cual tendrá participación la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, en igualdad con las demás Comunidades Autónomas afectadas».
b) Argumenta la Comunidad recurrente que los Estatutos de Autonomía pueden ser objeto de recurso de inconstitucionalidad, y que ostenta legitimación al efecto en virtud de lo dispuesto por el artículo 32.2 LOTC, pues la disposición impugnada afecta al ámbito de su autonomía en el amplio sentido atribuido por la jurisprudencia constitucional a este concepto pues el precepto impugnado, que habla de «fondos propios» de Cataluña, para distinguirlos de los «comunes» con las demás Comunidades Autónomas, permite apreciar la existencia de puntos de conexión material con las competencias de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, singularmente con la disposición adicional primera de su Estatuto, antes transcrita y que prevé la participación preeminente y en igualdad con las demás afectadas de la Comunidad Autónoma recurrente en el Patronato del Archivo de la Corona de Aragón.
Esta competencia de Comunidad Autónoma de las Illes Balears para participar en la gestión del Archivo de la Corona de Aragón sólo puede suprimirse o limitarse a través de la modificación de su propio Estatuto de Autonomía. Por este motivo, la disposición impugnada del Estatuto de Autonomía de Cataluña resulta contraria al artículo 147 CE, en la medida en que supone la modificación del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears al margen del procedimiento previsto en el propio Estatuto. Aun cuando los términos «fondos propios de Cataluña» y «fondos comunes» son ciertamente imprecisos, lo cierto es que, en todo caso, la norma impugnada integra los llamados fondos propios situados en el Archivo de la Corona de Aragón y en el Archivo Real de Barcelona en el sistema de archivos de Cataluña. De este modo y comoquiera que el artículo 127 EAC atribuye competencia exclusiva a la Generalitat de Cataluña en materia de archivos que no son de titularidad estatal (lo que comprende la creación, la gestión, la protección y el establecimiento del régimen jurídico de los centros que integran el sistema de archivos), si los eventuales «fondos propios» a los que se refiere la disposición impugnada se integran efectivamente en el sistema de archivos de Cataluña, habría que concluir entonces que la competencia exclusiva de la Generalitat excluye la competencia de gestión atribuida a la Comunidad Autónoma de las Illes Balears por su Estatuto de Autonomía, que se habría modificado de este modo sin ajustarse al procedimiento establecido en el propio Estatuto tal como exige el artículo 147 CE.
Es cierto, se añade, que, tal como se afirmaba en la STC 99/1986, de 11 de julio, un Estatuto de Autonomía (en este caso el de las Illes Balears) no constituye parámetro de constitucionalidad de otro, sino que el ajuste a la Constitución de un Estatuto depende de su contraste exclusivamente con la norma fundamental. Sin embargo lo que sucede en este supuesto es la modificación del Estatuto de las Illes Balears con vulneración del artículo 147.3 CE y sin observar el procedimiento estatutario previsto para hacerlo en el artículo 76 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, y que otorga una destacada participación al Gobierno y el Parlamento de las Illes Balears.
La Comunidad recurrente razona también que, dada la indeterminación de los fondos propios situados en el Archivo de la Corona de Aragón y en el Archivo Real de Barcelona a que alude la norma impugnada, pero que ciertamente no identifica, pudiera pensarse que dichos fondos propios son los que no guardan directa e inmediata relación con la antigua Corona de Aragón. Sin embargo, aun admitiendo esa hipótesis, la decisión de segregarlos del Archivo para atribuirlos a la gestión exclusiva de la Generalitat, correspondería adoptarla igualmente a todas las Comunidades Autónomas que tienen competencia para participar en la gestión del Archivo de la Corona de Aragón y, por tanto, también con la intervención de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.
La Comunidad Autónoma recurrente entiende que, además del artículo 147.3 CE, la disposición impugnada vulnera también el artículo 149.1.28 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas, al conferir a la Comunidad Autónoma de Cataluña competencias normativas (incluidas en las competencias exclusivas) sobre una parte indeterminada de un archivo de titularidad estatal. Ello es consecuencia del juego de los artículos 127.1 c), primero, y 110.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, al establecer el primero de estos preceptos que la competencia exclusiva en materia de cultura comprende en todo caso el establecimiento del régimen jurídico de los centros que integren el sistema de archivos, y el segundo que la competencia exclusiva sobre el sistema de archivos de Cataluña incluye de forma íntegra la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, correspondiendo únicamente a la Generalitat el ejercicio de estas potestades y funciones.
En estas condiciones, la disposición impugnada, al integrar en el sistema de archivos de Cataluña una parte del Archivo de la Corona de Aragón, está desbordando el marco competencial delimitado por el artículo 149.1.28 CE, ya que no cabe asumir competencias normativas sobre un archivo de titularidad estatal. Además cualquier normativa sobre el indicado Archivo, de conformidad con la disposición adicional primera del Estatuto de las Illes Balears, habrá de ser objeto de una decisión compartida de todas las Comunidades Autónomas interesadas para de este modo preservar la unidad histórica del Archivo que debe guiar la creación del Patronato encargado de su gestión.
4. Mediante escrito de fecha 21 de noviembre de 2006 el Presidente del Senado interesó que se tuviera por personada a dicha Cámara en este proceso y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.
En cuanto al inciso segundo de la disposición adicional decimotercera del Estatuto de Autonomía de Cataluña resalta que contiene un mandato dirigido exclusivamente a la Generalitat de Cataluña para que, en el supuesto eventual de que se produzca la integración de los fondos propios de Cataluña situados en el Archivo de la Corona de Aragón en el sistema de archivos de Cataluña, entonces y sólo entonces, coopere con el Patronato y con el resto de Comunidades Autónomas que tengan fondos compartidos en la gestión eficaz de éstos.
c) Concretado el alcance con el que debe ser interpretada la disposición adicional decimotercera del Estatuto de Autonomía de Cataluña, se afirma que tal disposición es competencialmente inocua y que, en consecuencia, no vulnera, ni el artículo 147.3 CE en relación con la disposición adicional primera del vigente Estatuto balear, ni el artículo 149.1.28 CE:
Es cierto que la norma impugnada distingue entre fondos propios de Cataluña y fondos comunes. Ahora bien, la decisión de fijar un régimen jurídico para una parte del fondo documental del Archivo de la Corona de Aragón y del Archivo Real de Barcelona, que sólo por razones administrativas fue allí depositado, es una decisión que corresponde al Estado como titular del archivo y que encuentra justificación en la propia naturaleza heterogénea del contenido del Archivo de la Corona de Aragón. Ello no supone alterar las previsiones del Estatuto balear, puesto que se mantiene la participación de las Comunidades Autónomas en la gestión de este Archivo (hecha efectiva con la aprobación del Real Decreto 1267/2006, de 8 de noviembre, por el que se crea el Patronato del Archivo de la Corona de Aragón) y en la gestión de los fondos comunes, sin que la unidad histórica del Archivo se vea comprometida por la previsión de la integración de parte de los fondos en el sistema de archivos de la Generalitat, por no estar relacionados con la Corona de Aragón sino con otras instituciones y periodos históricos, pese a estar depositados en el tan reiterado Archivo.
f) Concluye sus alegaciones el Gobierno de la Generalitat de Cataluña negando que la disposición adicional decimotercera EAC comporte la modificación de la disposición adicional primera del Estatuto de las Illes Balears al margen del procedimiento estatutariamente establecido. Para ello comienza por advertir que, de acuerdo con la doctrina constitucional, en ningún caso puede convertirse un Estatuto de Autonomía en parámetro de constitucionalidad de otro, salvo en el llamado contenido esencial o necesario de los Estatutos (artículo 147.2 CE), en que sería factible la comparación entre éstos para delimitar si existió o no extralimitación. Pero es que, además, la previsión incorporada a la disposición estatutaria aquí impugnada resulta plenamente compatible con la disposición adicional primera del Estatuto de las Illes Balears, porque en aquélla se mantiene la participación de las Comunidades Autónomas en la gestión del Archivo de la Corona de Aragón, previsión estatutaria que se justifica en la preservación del patrimonio común que incorpora, pero que carece de sentido respecto de fondos relacionados exclusivamente con Cataluña. Razón por la cual el Estado, en cuanto titular del Archivo, podrá disponer de la parte de él que no constituya patrimonio común para su incorporación al sistema de archivos de Cataluña a través del procedimiento que se determine y que no tiene por qué excluir la intervención del Patronato rector del Archivo. Es más, la Comunidad de las Illes Balears no puso objeción alguna a que en 1995 se transfiriera a Cataluña la gestión del Depósito Regional de Cervera, pese a la relación existente con el Archivo de la Corona de Aragón, ni a la que en 2004 se realizó sobre la titularidad del fondo del Servicio de Recuperación del Patrimonio artístico de la Generalitat de Cataluña de la época de la II República, pese a que se trataba de un fondo documental integrado en el Archivo.
Tampoco aprecia el Parlamento de Cataluña contradicción entre la disposición adicional decimotercera EAC y el artículo 147.3 CE, pues aquélla no supone ninguna limitación o exclusión de las competencias reconocidas a la Comunidad de las Illes Balears en la disposición adicional primera de su Estatuto de Autonomía que suponga la alteración de éste al margen del procedimiento estatutariamente previsto para su modificación, según exige el precepto constitucional invocado. En efecto, de la disposición adicional impugnada no puede extraerse la conclusión de que la determinación de qué fondos son propios de Cataluña haya de ser necesariamente efectuada por Cataluña de modo unilateral o conjuntamente con el Estado sin intervención del Patronato del Archivo; ni, de otra parte, puede deducirse que la competencia autonómica de participar en la gestión del Archivo de la Corona comporte la imposibilidad de alterar el contenido de los fondos documentales de dicho Archivo, puesto que la materia objeto de la competencia es el propio Archivo y no cada uno de los documentos que lo componen.
9. En sus respectivos escritos de alegaciones las representaciones procesales del Parlamento de Cataluña y del Gobierno de la Generalitat de Cataluña solicitaron por otrosí la acumulación del presente recurso de inconstitucionalidad número 9568-2006 al tramitado bajo el número 8045-2006, con el fin de que se procediera a su tramitación y resolución conjunta.
10. El día 2 de marzo de 2007 tuvo entrada el escrito presentado por el Abogado de la Generalitat de Cataluña en el recurso de inconstitucionalidad número 8045-2006, instando la recusación del Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, por incurrir en la causa prevista en el artículo 219.13 LOPJ. La recusación se formulaba también en el presente recurso de inconstitucionalidad, así como en los tramitados con los números 8675-2006 (promovido por el Defensor del Pueblo), 8829-2006 (promovido por el Consejo de Gobierno de la Región de Murcia), 9330-2006 (promovido por el Gobierno de La Rioja), 9491-2006 (promovido por el Consejo de Gobierno de la Diputación General de Aragón) y 9501-2006 (promovido por el Consejo de la Generalidad de la Comunidad de Valencia), todos ellos contra determinados preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que se hallan en tramitación ante este Tribunal y en los que es parte el Gobierno de la Generalitat de Cataluña.
Por providencia de 6 de marzo de 2007, el Pleno acordó unir el escrito de recusación a las actuaciones, formar la correspondiente pieza separada de recusación, y suspender el curso del procedimiento número 8045-2006 hasta la resolución del incidente. Respecto del presente recurso y del resto de ellos en los que la recusación se había formulado la indicada providencia resolvió estar a lo que en su momento se acordase.
Por auto número 177/2007, de 7 de marzo, el Pleno acordó inadmitir la recusación de don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez en el recurso de inconstitucionalidad número 8045-2006, luego confirmado por ATC 224/2007, de 19 de abril. Por nuevo ATC 253/2007, de 22 de mayo, el Pleno acordó, dada la identidad de la recusación formulada, inadmitirla también en el resto de recursos en los que fue planteada, entre los cuales se encuentra el presente recurso de inconstitucionalidad.
11. El 17 de noviembre de 2008 el Magistrado de este Tribunal excmo. sr. don Pablo Pérez Tremps presentó escrito fechado el 29 de octubre inmediatamente anterior, en el que manifestó su propósito de abstenerse de intervenir en la deliberación y votación del presente recurso de inconstitucionalidad y de otros cuyo objeto coincide total o parcialmente. A tal efecto, después de reiterar que no consideraba comprometida su imparcialidad subjetiva para enjuiciar la norma recurrida, advertía que el Pleno del Tribunal, mediante auto 26/2007, de 5 de febrero, acordó que dicha imparcialidad sí estaba comprometida por concurrir la causa prevista en el apartado 13 del artículo 219 LOPJ. De ahí que, al tener el presente recurso de inconstitucionalidad un objeto parcialmente coincidente con aquel en el que se admitió su recusación, considerase difícil hacer comprender ad extra del propio Tribunal que quien había sido considerado parcial en un asunto no lo fuera en otro con objeto coincidente.
Frente a la indicada providencia, la representación del Parlamento de Cataluña formuló recurso de súplica mediante escrito registrado el 7 de junio de 2010. Recurso que, tras los trámites pertinentes, fue desestimado mediante ATC 71/2010, de 23 de junio de 2010, al que formuló voto particular concurrente el Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.
13. Por providencia de seis de septiembre de 2010 se señaló, para deliberación y votación de la presente sentencia, el ocho del mismo mes y año.
1. En el presente recurso de inconstitucionalidad la Comunidad Autónoma de las Illes Balears impugna la disposición adicional decimotercera de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), cuyo tenor literal es el siguiente:
Tal como con mayor detalle se ha expuesto en los antecedentes de esta resolución, dos son los motivos por los que la Comunidad Autónoma recurrente considera inconstitucional el precepto impugnado. De una parte considera que la integración en el sistema de archivos de Cataluña de los llamados fondos propios de esta Comunidad situados en el Archivo de la Corona de Aragón y en el Archivo Real de Barcelona, de titularidad estatal, lleva aparejada la afirmación de la competencia exclusiva de Cataluña sobre tales fondos [artículo 127.1 c)] y, consecuentemente, la exclusión de la competencia que en la gestión del Archivo de la Corona de Aragón se prevé en la disposición adicional primera del Estatuto de las Illes Balears a través de la creación del Patronato del Archivo de la Corona de Aragón que habría de crearse mediante ley estatal. De este modo se habría modificado el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears al margen del procedimiento estatutariamente previsto y, consecuentemente, se habría vulnerado el artículo 147.3 CE, según el cual «la reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación de las Cortes Generales, mediante ley orgánica.»
En segundo lugar, la Comunidad Autónoma de las Illes Balears considera que la disposición adicional impugnada vulnera también el artículo 149.1.28 CE que reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas, pues aquella disposición adicional atribuye a la Comunidad Autónoma de Cataluña competencias normativas (incluidas en las competencias exclusivas) sobre una parte indeterminada de un archivo de titularidad estatal. Ello es consecuencia del juego de los artículos 127.1 c), primero, y 110.1 del propio Estatuto, al establecer el primero de estos preceptos que la competencia exclusiva en materia de cultura comprende, en todo caso, el establecimiento del régimen jurídico de los centros que integren el sistema de archivos, y el segundo de los artículos citados que la competencia exclusiva sobre el sistema de archivos de Cataluña incluye de forma íntegra la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, correspondiendo únicamente a la Generalitat el ejercicio de estas potestades y funciones.
2. Los dos motivos de impugnación esgrimidos por la Comunidad Autónoma de la Illes Balears se encuentran íntimamente relacionados. En efecto, para sostener que su Estatuto de Autonomía ha sido modificado al margen del procedimiento estatutariamente previsto y, consecuentemente, con infracción del artículo 147.3 CE, sería preciso afirmar como presupuesto que la participación de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears en la gestión del Archivo de la Corona de Aragón, prevista en la disposición adicional primera del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears (en su redacción de 1983 anterior a la reforma introducida por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero), se habría visto perjudicada por la atribución a la Comunidad Autónoma de Cataluña de competencia exclusiva sobre los fondos propios de Cataluña en el Archivo de la Corona de Aragón. Por tanto, si llegamos a la conclusión de que la disposición impugnada no incide en la competencia exclusiva del Estado respecto del Archivo de la Corona de Aragón (artículo 149.1.28 CE), ninguna consecuencia cabría predicar de dicha disposición sobre la disposición adicional primera del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears aprobado por Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero.
Consecuentemente con ello ha de analizarse primeramente la denuncia de inconstitucionalidad por vulneración de la competencia estatal sobre archivos de titularidad estatal prevista en el artículo 149.1.28 CE.
Tal cuestión ha sido ya abordada en nuestra reciente STC 31/2010, de 28 de junio, que resolvió la impugnación de un considerable número de preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, entre los que se encontraba la disposición adicional ahora impugnada y por idéntico motivo. La STC 31/2010, de 28 de junio, concluyó que la disposición adicional decimotercera EAC no vulnera el artículo 149.1.28 CE, destacando que «la integración en el sistema de archivos de Cataluña de sus fondos situados en el Archivo de la Corona de Aragón y en el Archivo Real de Barcelona no supone alteración del régimen unitario de éstos, ni conlleva afectación alguna de la competencia estatal, como expresamente reconoce la representación procesal del Parlamento de Cataluña, de manera que la prescripción estatutaria, que no puede significar la desaparición de la titularidad y libre disposición estatal de esos fondos, se limita a introducir una calificación que sólo puede añadir una sobreprotección a dichos fondos» (FJ 74).
La desestimación del anterior motivo de inconstitucionalidad hace decaer, como ya se anticipó, el otro de los motivos de impugnación. En efecto, si la competencia estatal sobre el Archivo de la Corona de Aragón no resulta desconocida ni invadida por la disposición adicional impugnada, en nada se habría visto afectada la disposición adicional primera del Estatuto de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, la cual contemplaba que una norma estatal regulase la participación de esa Comunidad Autónoma en la gestión del Archivo de la Corona de Aragón, razón por la cual el recurso de inconstitucionalidad ha de ser desestimado en su totalidad.
Desestimar el recurso de inconstitucionalidad, número 9568-2006, promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, contra la disposición adicional decimotercera de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
Voto particular que formula el Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez a la sentencia del Pleno de 8 de septiembre de 2010, en el recurso de inconstitucionalidad 9568-2006, interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears contra la disposición adicional decimotercera de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña
La norma del citado artículo 149.1.28 CE tampoco plantea dudas cuando admite, dentro de dicha competencia estatal exclusiva, la «gestión» por parte de las Comunidades Autónomas de esos archivos de titularidad estatal. El FJ 19 de la STC 17/1991, de 31 de enero, interpretó ese inciso y dijo que: «la reserva constitucional del artículo 149.1.28, en su párrafo final, establece la posibilidad de transferir la gestión de los establecimientos citados a las Comunidades Autónomas, y una vez hecho»… «son sólo las facultades de gestión lo transferido y no las reglamentarias». Basta leer los alegatos de las partes en aquel proceso y la respuesta de la STC 17/1991, en el FJ 19 citado, para advertir que la interpretación transcrita versó en forma directa e inmediata sobre el artículo 149.1. 28 de la Constitución, por lo que es válida con independencia de cualquier desarrollo en normas inferiores, ya sean éstas estatutarias o legales. Carece así de consistencia el alegato del Parlamento de Cataluña que se recoge en el antecedente 66 d) de la STC 31/2010. La doctrina de la STC 17/1991 nos vincula (regla del stare decisis) mientras no exista en nuestra jurisprudencia una advertencia razonada que, siquiera en forma mínima, advierta que rectificamos, y con qué alcance, ese precedente firme y estable.
Aparte de que «fondos» de un archivo histórico del relieve del que nos ocupa no son en este caso documentos, sino un conjunto orgánico de ellos ya ordenado en un archivo bajo una dirección técnica y bajo el principio de unidad archivística, la distinción que critico no supone una «sobreprotección», como afirma el FJ 74 de la STC 31/2010, y reproduce la actual, sino una «fragmentación» presente o futura de la unidad del Archivo de la Corona de Aragón denunciada por la Comunidad Autónoma de las Illes Balears recurrente.
8. Al integrar los llamados «fondos propios de Cataluña» en el sistema de archivos de Cataluña se atraen los mismos a una competencia exclusiva de la Generalitat en materia de archivos que contempla el artículo 127.1 c) EAC. Aunque es obvio que esa exclusividad del artículo 127.1 EAC es paladinamente inconstitucional a la luz del artículo 149.2 CE y de nuestra jurisprudencia (por todas, SSTC 49/1984, de 5 de abril, FJ 6, o 13/1992, de 3 de marzo, FJ 13), resulta que el FJ 73, segundo párrafo, de la STC 31/2010 ha desestimado la impugnación, aunque parezca compartir lo aquí se dice (aplicando la técnica de «Sentencia oculta» explicada en el FJ 7 de mi Voto particular a la STC 31/2010). En cualquier caso, y para lo que ahora interesa, la asunción unilateral de esos fondos implica que dejarán de ser de titularidad estatal y abandonarán, por tanto, el Archivo General de la Corona de Aragón.
9. El Abogado del Estado (antecedente 6), el representante de la Generalitat de Cataluña (antecedente 7), y la representación del Parlamento catalán (antecedente 8) ilustran, en este proceso constitucional, sobre el alcance de la disposición impugnada desde la perspectiva que acabo de indicar. La sentencia de la que discrepo lo ignora y se limita a hacer una transcripción parcial del FJ 74 de la STC 31/2010 en la que el Parlamento de Cataluña habría corroborado –allí– que no se alteraría el régimen unitario de los archivos ni se afectaría la competencia estatal. No parece afortunada esa transcripción porque en este recurso el Parlamento sostiene exactamente lo contrario: El Archivo de la Corona de Aragón sería un «archivo de archivos», con una documentación de carácter fragmentario según «los expertos», y existiría en él un contenido que afecta exclusivamente a Cataluña, con fondos que son fondos propios de Cataluña y deben ser gestionados, en consecuencia, por la Comunidad Autónoma de Cataluña (A de H 8, § 2).
No es necesario razonar, como hace el Abogado del Estado, sobre la adecuación al 149.1.28 CE de la asunción –que también parece establecer la disposición impugnada– limitada a una hipotética gestión futura de los restantes «fondos comunes» del archivo de titularidad estatal. Lo expuesto basta para concluir que el EAC ha ejercido competencias normativas y de ejecución sobre un archivo de titularidad estatal que la CE no contempla, en clara contravención del artículo 149.1.28 CE. Aunque no lo hayan apreciado así la sentencia de la que discrepo, ni la sentencia a la que se remite, el motivo de inconstitucionalidad debió ser acogido.
10. La estimación de ese motivo de inconstitucionalidad trae a primer plano el otro motivo suscitado en el recurso, que ahora no decae como sostiene la sentencia de la que discrepo.
Los Estados compuestos –ya sean federales o autonómicos– son dinámicos y se encuentran en un proceso de evolución normativa y jurisprudencial constante (federalizing process, en conocida doctrina científica). Ese proceso consiente el máximo posible de libertad a las Comunidades territoriales que los integran pero con el único límite de que –si es democrático– debe desarrollarse con un respeto exquisito a la Constitución rígida que siempre lo preside y bajo la salvaguardia de un Tribunal Constitucional.
Si la disposición adicional decimotercera EAC ha invadido en 2006 la competencia estatal del artículo 149.1.28 CE, como se acaba de razonar, es evidente que también ha sido afectada la disposición adicional primera del Estatuto de Autonomía de Illes Balears que –dice la sentencia de la mayoría– «contemplaba que una norma estatal regulase la participación de esa Comunidad Autónoma en la gestión del Archivo de la Corona de Aragón».
Es significativo que, durante la tramitación de este proceso de inconstitucionalidad, la Comunidad Autónoma de las Illes Balears haya reaccionado y en 2007 haya reformado su Estatuto (Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero) para blindarse frente a la reforma del EAC citada. Esta modificación debería haberse examinado jurisdiccionalmente para determinar, por ejemplo, cómo incide en la subsistencia del objeto de este motivo. Y es que, en la actualidad, se atribuyen por el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears reformado un mandato sobre la composición del Patronato del Archivo de la Corona de Aragón, pese a ser archivo de titularidad estatal. Se establece ahora que «mediante la normativa correspondiente del Estado y bajo su tutela, se creará y se regularan la composición y las funciones del Patronato del Archivo de la Corona de Aragón, en el cual tendrá participación la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, en igualdad con el resto de las comunidades autónomas afectadas» y que «Los poderes públicos de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears emprenderán las acciones necesarias para hacer efectiva la constitución del Patronato».
La sentencia de la mayoría no trata esta cuestión, aunque sea de importancia en el caso. Como he señalado en mi Voto particular a la sentencia de esta misma fecha, dictada en el recurso de inconstitucionalidad 9491-2006 promovido por el Gobierno de Aragón, en el proceso evolutivo constante en el que se encuentran todos los sistemas federo-regionales, esta reforma –y la del Estatuto de Aragón– plantea, una vez más, el fenómeno de suplencia (supplenza) de la inactividad del Estado en la salvaguardia de sus competencias cuando aprueba reformas sucesiva de Estatutos de Autonomía. La pasividad estatal se contrarresta con un exceso de actividad de otros órganos constitucionales implicados: en este caso, la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, en otros de las Comunidades de Aragón o, también, de la Comunitat Valenciana.
Así ocurrió también en el caso del derecho al agua de calidad enjuiciado en la STC 247/2007, de 12 de diciembre (cfr., FJ 10 de mi voto particular a la STC 247/2007). La abdicación por el Estado de las competencias que le atribuye el artículo 149.1.28 CE –al aprobar la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del EAC en los términos que he expuesto– llevará a las Comunidades Autónomas a ocupar también, como las de Aragón, Illes Balears y Comunitat Valenciana, en las reformas posteriores de sus Estatutos esas mismas competencias estatales como mecanismo lógico para defender las suyas frente a los vecinos. Se resentirá el sistema de fuentes del Derecho: Cuando el Estado atienda las invitaciones que admitió en uno de esos Estatutos vulnerará las que se hayan hecho en los demás.
DICTADA en el RECURSO 9568/2006 (Ref. BOE-A-2006-20148).

References: artículo 32
 artículo 147
 artículo 127
 artículo 147
 artículo 147
 artículo 76
 artículo 147
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 88
 artículo 147
 artículo 149
 Real Decreto 
 artículo 147
 resolución 
 artículo 219
 resolución 
 artículo 219
 artículo 147
 artículo 149
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