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Timestamp: 2017-11-21 00:38:57+00:00

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Il danno all’immagine pubblica
di Alberto Mingarelli [*]
NOTA ALLA SENTENZA N. 90/2011 DELLA SEZIONE GIURISDIZIONALE TOSCANA DELLA CORTE DEI CONTI
Per le pubbliche amministrazioni “il bene immagine è fondamentale, perché negli Stati contemporanei democratici esso contribuisce a garantire il rispetto reciproco tra i cittadini e le istituzioni, o tra i governanti e i governati, che è condizione per il corretto funzionamento della democrazia e delle sue regole”. È quanto scrive Alberto Mingarelli, Vice Procuratore Generale presso la Procura regionale per il Veneto della Corte dei Conti, in questo commento a una recente e innovativa sentenza della Sezione giurisdizionale della Toscana, in materia di danno all’immagine pubblica.
La sentenza affronta un’ipotesi di danno all’immagine dello Stato in presenza di un reato diverso da quelli contro la Pubblica amministrazione che, secondo un primo orientamento delle sezioni giurisdizionali della Corte dei Conti, sembravano gli unici risarcibili, giungendo a una conclusione diversa. La sentenza della Sezione giurisdizionale toscana, oltre a rifarsi a un principio di autonomia, in base al quale il giudice conserva “il potere-dovere di interpretare in piena autonomia”, ridimensiona la decisione della Corte costituzionale che nel 2010 era intervenuta in merito, e mette in rilievo che il bene immagine deve essere tutelato sempre e comunque, non solo nei casi dei reati contro la Pubblica amministrazione. Sarebbe, quindi, illogica l’esclusione della risarcibilità del danno all’immagine per tutti i reati comuni, come nel caso esaminato in questa nota. Come scrive Mingarelli, “i reati comuni possono apparire anche più odiosi e lesivi della fiducia nelle istituzioni dei cittadini degli stessi reati contro la pubblica amministrazione, che certo non meritano sconti.”
Il danno all’immagine pubblica è ancora danno erariale risarcibile con giudizio presso la Corte dei conti in presenza di qualsiasi reato compiuto dai pubblici dipendenti, nonostante il disposto dell’art. 17 comma 30 ter del Decreto legge 1 luglio 2009 n. 78 – osservazioni in merito all’orientamento di cui si è fatta portatrice la sentenza della Sezione Giurisdizionale Toscana n. 90/2011
a) Fatto e contenuto della sentenza n. 90/2011 della Sezione Giurisdizionale Toscana.
La sentenza della Sezione Giurisdizionale Toscana affronta un’ipotesi di danno all’immagine dello Stato per effetto di un reato diverso da quelli contro la P.A., che la lettera dell’art. 17 comma 30 ter del Decreto legge 1 luglio 2009 n. 78 – secondo una prima interpretazione data dalle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti -sembrava avere ritenuto gli unici risarcibili presso le Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti.
La Sezione Giurisdizionale per la Toscana giunge ad una conclusione diversa, nonostante nel frattempo sia intervenuta la sentenza della Corte Costituzionale n. 355 del 2010, che ha rigettato alcune questioni di legittimità costituzionale sollevate rispetto alla norma predetta.
Il fatto all’origine della sentenza vede un gruppo di agenti di polizia che ha commesso una serie di gravi atti a danno di un gruppo di immigrate clandestine non segnalate ed espulse come clandestine, ma sfruttate illegalmente da un privato presso cui prestavano servizio, con cui gli agenti in questione avevano rapporti di amicizia o connivenza.
Mentre per alcuni degli agenti si è configurato uno o più reati contro la Pubblica Amministrazione, che sono stati accertati con sentenza definitiva, per cui sussistevano – anche – le condizioni richieste dall’art. 17 comma 30 ter del Decreto legge 1 luglio 2009 n. 78, per uno di questi si è evidenziato il diverso reato di cui all’art. 12, comma 5, del D.lgs. n. 286 del 1998, ossia lo sfruttamento della condizione di illegalità dello straniero e il favoreggiamento alla permanenza quale clandestino sul territorio.
Tale fattispecie non rientra nel titolo del Codice penale in cui figurano i reati contro la pubblica amministrazione, inoltre al momento del giudizio presso la Sezione Giur. Toscana non si era concluso il procedimento penale per il suo accertamento.
Di fronte all’eccezione mossa dalla difesa del funzionario di polizia, che ha opposto il disposto letterale dell’art. 17 citato, il Collegio giudicante ha ritenuto improponibile la richiesta di condanna dello stesso funzionario solo perché allo stato non c’era stata ancora la sentenza di condanna per il reato in questione, non escludendo tuttavia che dopo un’eventuale condanna per il reato ex d.lgs. 286/1998, potrebbe esservi una condanna dello stesso per il danno all’immagine, nonostante il disposto del predetto art. 17.
Il collegio giudicante ha dato un’interpretazione dell’art. 17 comma 30 ter del Decreto legge 1 luglio 2009 n. 78, in combinato disposto con altre norme di legge in vigore, che consente anche oggi la condanna per danno all’immagine, anche laddove il pubblico dipendente abbia compiuto reati diversi dai reati disciplinati dal Codice penale nel titolo dei Reati contro la P. A. cui rimanda l’art. 7 della legge n. 97 del 2001, norma a cui rinvia il predetto art. 17.
La Sezione Giurisdizionale Toscana si è confrontata anche con la recente pronuncia della Corte Costituzionale (la n. 355 del 2010) che ha rigettato varie richieste di dichiarazione di incostituzionalità riguardanti il predetto art. 17, osservando preliminarmente che la stessa pronuncia non ha affatto chiuso definitivamente la questione.
La Sezione Giurisdizionale Toscana ridimensiona la portata della sentenza della Corte Costituzionale che resta solo un’autorevole ma isolata interpretazione data con una sentenza non estendibile erga omnes.
Osserva la Sezione Toscana che la sentenza della Corte Costituzionale n. 355 del 2010 è una sentenza di rigetto per cui (come anche le sentenze interpretative di rigetto) non ha – a differenza di quelle dichiarative di illegittimità costituzionale – efficacia erga omnes e, pertanto, determina un vincolo (nemmeno assoluto) solo per il giudice del procedimento nel quale la relativa questione è stata sollevata.
Invece, negli altri procedimenti, il giudice conserva il potere-dovere di interpretare in piena autonomia la norma denunciata, sempre che il risultato ermeneutico risulti adeguato ai principi espressi nella Costituzione, poiché l’interpretazione fatta propria dalla Corte Costituzionale riveste, per il giudice diverso da quello a quo solo il valore di un precedente autorevole, purché sia sorretta da argomentazioni persuasive, tali da indurlo, nell'esercizio delle sue autonome funzioni, a condividerne il contenuto e a farlo proprio, non essendo sufficiente la semplice qualificazione, da parte del giudice delle leggi, di una determinata interpretazione come costituzionalmente corretta a imporne l'osservanza al giudice stesso, essendo quest'ultimo tenuto autonomamente a verificare, con l'uso di tutti gli strumenti ermeneutici attribuitigli, se la disposizione impugnata possa realmente assumere il significato e la portata attribuitile dalla Corte costituzionale.
In tali termini ricorda la Sezione Toscana che si sono più volte espresse le Sezioni Unite della Cassazione penale (cfr. sentenza n. 23016 del 2004), con considerazioni che attengono alle sentenze interpretative di rigetto ma che ben possono estendersi alle sentenze di rigetto, quando queste, come nella specie, non si fondino sul “diritto vivente” (cioè su di un’interpretazione consolidata) ma siano anch’esse il frutto di una scelta tra più opzioni interpretative tutte, per così dire, ancora sul terreno.
Osserva inoltre la Sezione Toscana che antecedentemente all’intervento della Corte Costituzionale, non si era ancora formato, in ordine all’interpretazione dell’art. 17, comma 30 ter, un “diritto vivente”, essendo ancora presenti, nello scenario giurisprudenziale, almeno tre opzioni interpretative:
a) per una prima opzione, l’art. 17, comma 30 ter, andava interpretato nel senso che, per effetto di esso, la tutela del danno all’immagine della pubblica amministrazione per fatto dei suoi dipendenti continua a sussistere nei soli casi direttamente previsti dall’art 7 della legge n. 97 del 2001 e, cioè, nei soli casi il cui il danno all’immagine derivi da reati contro la pubblica amministrazione, dovendosi ritenere preclusa ogni ulteriore tutela per il danno all’immagine derivante da reati diversi da quelli commessi contro la pubblica amministrazione e, a maggior ragione, per il danno all’immagine derivante da fatto illecito non costituente reato;
b) per una seconda opzione, l’art. 17, comma 30 ter, andava interpretato nel senso che, per effetto di esso, la tutela del danno all’immagine della pubblica amministrazione per fatto dei suoi dipendenti continua a sussistere non solo nei casi direttamente previsti dall’art. 7 della legge n. 97 del 2001, ma anche nel casi che lo stesso art 7 della legge n. 97 indirettamente prevede allorquando fa salvo il disposto dell’art, 129 (comma 3) disp. att. c.p.p.: continua a sussistere, quindi, sia nel caso di danno all’immagine derivante da reati contro la pubblica amministrazione che nel caso di danno all’immagine derivante da ogni altro reato, dovendosi ritenere esclusa ogni ulteriore tutela soltanto nel caso di danno all’immagine derivante da fatto illecito non costituente reato;[1]
c) per una terza opzione, infine, l’art. 17, comma 30 ter, andava interpretato nel senso che, per effetto di esso, la tutela del danno all’immagine della pubblica amministrazione per fatto dei suoi dipendenti continua a sussistere, come per la seconda opzione, nel caso di danno all’immagine derivante da qualsiasi tipo di reato (con la sola esclusione, quindi, del danno all’immagine derivante da fatto illecito non costituente reato), ma spetta alla giurisdizione del giudice contabile solo per il danno all’immagine derivante da reato contro la pubblica amministrazione, mentre spetta alla giurisdizione del giudice ordinario per il danno all’immagine derivante da reato diverso.
Con la citata .sentenza n. 355 del 2010, la Corte Costituzionale che, in casi consimili, caratterizzati dall’assenza di una interpretazione consolidata sulla norma denunciata, ha dichiarato inammissibile la questione sottopostale per non avere il giudice a quo sperimentata la possibilità di una diversa interpretazione costituzionalmente orientata, questa volta ha provveduto, invece, a scegliere direttamente una delle interpretazioni possibili e ne ha ritenuto la conformità alla Costituzione.
L’interpretazione prescelta dalla Corte Costituzionale corrisponde alla prima delle opzioni interpretative sopra richiamate, e la sua conformità a Costituzione viene affermata dal giudice delle leggi nel rilievo che la limitazione della tutela del danno all’immagine al solo caso in cui il danno sia arrecato da un reato contro la pubblica amministrazione si inserisce coerentemente in un disegno legislativo volto a ridurre i casi di responsabilità amministrativa, perché tale responsabilità se non ragionevolmente limitata in senso oggettivo, è suscettibile di determinare un rallentamento nell’efficacia e tempestività dell’azione amministrativa dei pubblici poteri, per effetto dello stato diffuso di preoccupazione che potrebbe ingenerare in coloro ai quali è demandato l’esercizio dell’attività amministrativa.
Ciò premesso, la Sezione Giurisdizionale Toscana ritiene legittimo ricercare ed eventualmente a scegliere un’interpretazione dell’art. 17, comma 30 ter, diversa da quella fatta propria dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 355 del 2010, eventualmente traendola dalle opzioni interpretative che la Corte Costituzionale o non ha considerato o ha disatteso, tra cui, segnatamente, quella accolta nell’ordinanza della Sezione Lazio n. 462 del 2009 e nelle sentenze della Sezione Lombardia nn. 640 e 641 del 2009 e nn. 16, 50, 130, 131, 132, 318 e 813 del 2010, per la quale, in adesione alla seconda delle opzioni interpretative sopra richiamate, la tutela del danno all’immagine della pubblica amministrazione continua a sussistere anche se il danno deriva non da un reato contro la pubblica amministrazione ma da un reato comune.
In questo suo sforzo interpretativo, il Collegio prende le mosse dalla constatazione che l’art. 17, comma 30 ter, non indica direttamente i casi in cui può essere esercitata l’azione contabile per danno all’immagine della pubblica amministrazione, ma rinvia ai casi (e ai modi) previsti dall’art. 7 della legge n. 97 del 2001.
Ne consegue che, per l’interpretazione dell’art. 17, comma 30 ter, diventa fondamentale individuare quali e soprattutto quanti sono i casi e i modi previsti dall’art. 7 della legge n. 97 del 2001.[2]
Orbene, l’art.7 della legge n. 97 del 2001 si compone di due periodi:
a) nel primo, si stabilisce che l’azione contabile per danno erariale da reato contro la pubblica amministrazione deve essere esercitata entro 30 giorni dalla comunicazione della sentenza penale irrevocabile di condanna;
b) nel secondo, viene fatto salvo il disposto dell’art. 129 (comma 3) disp. att. c.p.p., per il quale il pubblico ministero, quando esercita l'azione penale per un reato che ha cagionato un danno per l'erario, deve informare il procuratore generale (oggi il procuratore regionale) presso la Corte dei Conti, dando notizia della imputazione.
La lettera della norma, se è chiara quanto al contenuto dei due periodi separatamente letti, non consente invece un approdo interpretativo univoco quando si vogliono leggere i due periodi in reciproca coordinazione.
Appaiono, infatti possibili, al riguardo, almeno due approcci interpretativi, che conducono a soluzioni diametralmente opposte.
In un primo approccio interpretativo, i due periodi di cui si compone la norma potrebbero essere coordinati in modo da darne la seguente lettura: per l’esercizio dell’azione contabile per danno da reato contro la pubblica amministrazione, la nuova disciplina introdotta con il primo periodo non esclude ma si aggiunge alla disciplina dell’art. 129 (comma 3) disp. att. c.p.p., fatta salva dal secondo periodo, di modo che all’esercizio dell’azione contabile per danno da reato contro la pubblica amministrazione si applica sia la disciplina dell’art. 7 della legge n. 97 del 2001 che la disciplina dell’art. 129 (comma 3) disp. att. c.p.p.[3]
A favore di tale interpretazione depongono specifici precedenti giurisprudenziali sia anteriori (Sezione Veneto n. 104 del 2007; Sezione Prima Centrale n 4 del 2003 e n. 429 del 2008) che successivi (Sezione Lombardia n. 318 del 2010), all’entrata in vigore dell’art 17 comma 30 ter,
Se la tesi dovesse essere accolta, allora la conseguenza ovvia sarebbe che effettivamente, come si trova presupposto nella sentenza della Corte Costituzionale n. 355 del 2010, l’art. 7 della legge n. 97 del 2001 prevede soltanto “il caso” dei reati contro la pubblica amministrazione, sia quanto introduce una nuova disciplina (primo periodo), sia quanto coordina la nuova disciplina introdotta con quella preesistente (secondo periodo).
Ne risulterebbe, quindi, avallata l’interpretazione della Corte Costituzionale che attribuisce all’art. 17, comma 30 ter, l’effetto di limitare, con il richiamo all’art. 7 della legge n. 97 del 2001, la tutela del danno all’immagine della pubblica amministrazione al solo e unico “caso” del danno derivante da reato contro la pubblica amministrazione.
Ma, accolta la predetta interpretazione, proprio perché questa fa leva sul presupposto che la clausola di salvaguardia posta dal secondo periodo dell’art. 7 della legge n. 97 del 2001 ha come fine quello di assicurare, all’azione contabile per danno all’immagine derivante da reato contro la pubblica amministrazione, l’applicazione congiunta della nuova e della vecchia disciplina, diventerebbe, poi del tutto impossibile sostenere, contemporaneamente, che, per effetto del primo periodo dello stesso 7 della legge n. 97 del 2001, l’azione contabile per danno all’immagine derivante da reato contro la pubblica amministrazione può essere esercitata solo in presenza di una sentenza irrevocabile di condanna.
In un secondo approccio interpretativo, l’art. 7 della legge n. 97 del 2001, potrebbe invece essere letto nel diverso senso che la norma, mentre, col primo periodo, mira ad introdurre una nuova disciplina per i danni derivanti dai reati contro la pubblica amministrazione, si preoccupa, con il secondo periodo, di mantenere ferma, per gli altri reati, la disciplina di cui all’art. 129 (comma 3) disp. att. c.p.p.
La conseguenza sarebbe che, dovendosi, in questo secondo approccio interpretativo, considerare il richiamo all’art. 129 (comma 3) disp. att. c.p.p. in sé e, quindi, non più in quanto funzionale all’individuazione della disciplina complessivamente applicabile ai reati contro la pubblica amministrazione, allora l’art. 7 della legge n. 97 del 2001 verrebbe a riguardare, con i rispettivi “modi”, non più un solo “caso” ma due “casi” e, cioè, sia il “caso” dei reati contro la pubblica amministrazione che il “caso” dei reati comuni dei pubblici dipendenti”
E ne risulterebbe avallato, questa volta, l’orientamento delle Sezioni Lazio e Lombardia espresso nelle sentenze innanzi richiamate, per il quale, con il richiamo all’art. 7 della legge n. 97 del 2001, l’art 17, comma 30 ter, come si è già detto, avrebbe conservato la tutela dei danni all’immagine della pubblica amministrazione anche nel caso di danni derivanti da reati comuni.
Va da sé, poi, che accolta la predetta interpretazione, proprio perché questa porta a concentrare la disciplina dell’azione contabile per danno da reato contro la pubblica amministrazione nel solo primo periodo dell’art. 7 della legge n. 97 del 2001, senza che possa essere ritenuto ulteriormente applicabile l’art. 129 (comma 3) disp. att. c.p.p., sarebbe giocoforza escludere che l’azione contabile per danno all’immagine derivante da reato contro la pubblica amministrazione possa essere esercitata in assenza di una sentenza penale irrevocabile di condanna.
La conclusione della Sezione Giurisdizionale Toscana è, dunque, che l’art. 7 della legge n. 97 del 2001 presenta, sul piano letterale, una pluralità di significati, che può essere ridotta ad unità solo ricorrendo all’interpretazione logico-sistematica e, in particolare, individuando la ratio legis obiettivamente considerata.
Orbene, sotto il profilo della ratio legis, il Collegio osserva che entrambe le interpretazioni dell’art. 7 della legge n. 97 del 2001 sopra delineate si prestano ad un’analoga critica preliminare:
a) la prima interpretazione, perché attribuisce al primo periodo dell’art. 7 della legge n. 97 del 2001 un effetto acceleratorio (il procuratore regionale deve esercitare l’azione di responsabilità amministrativa entro 30 giorni……) largamente incomprensibile.
Escluso, infatti, l’intento di un appesantimento della responsabilità amministrativa dei pubblici dipendenti, sembra, parimenti doversi escludere, che la norma abbia avuto l’intento di favorire l’Erario, poiché, altrimenti, non si capirebbe perché sia stata posta soltanto per i reati contro la pubblica amministrazione e non anche per gli altri reati.
b) la seconda interpretazione, perché attribuisce alla clausola di salvaguardia di cui al secondo periodo dell’art. 7 della legge n. 97 del 2001 un significato in buona misura pleonastico, in quanto, anche in assenza della clausola in questione, sarebbe stato, in verità, difficile dubitare della sopravvivenza, per i reati comuni, dell’art. 129 (comma 3) disp. att. c.p.p.
Accantonate le critiche preliminari e proseguendo nell’indagine, va però, subito detto che, mentre la ratio della prima interpretazione continua a restare nella nebbia, la ratio della seconda interpretazione comincia ad assumere contorni precisi e soprattutto collocabili nel sistema, giacché inserisce, a pieno titolo, l’art 7 della legge n. 97 del 2001 nel disegno legislativo, di cui alla stessa sentenza della Corte Costituzionale n. 355 del 2010, volto a ridurre i casi di responsabilità amministrativa per evitare un rallentamento nell’efficacia e tempestività dell’azione dei pubblici poteri, in conseguenza dello stato diffuso di preoccupazione che potrebbe ingenerare in coloro ai quali è demandato l’esercizio dell’attività amministrativa.
Vero è, infatti, che la Corte Costituzionale richiama il predetto disegno legislativo nel contesto di un ragionamento in cui sembra ritenere funzionale, al disegno medesimo, una riduzione della responsabilità per danno all’immagine derivante da reato comune più che una riduzione della responsabilità per danno all’immagine derivante da reato contro la pubblica amministrazione, ma alla Sezione Toscana sembra, però, vero proprio l’opposto e, cioè, che sia proprio la riduzione della responsabilità amministrativa per danno derivante da reato contro la pubblica amministrazione ad essere maggiormente funzionale all’esigenza di evitare il rallentamento dell’attività amministrativa, essendo evidente, per fare un esempio, che non è la paura delle conseguenze di una violenza sessuale ma il timore di incorrere in un abuso di ufficio che più si presta a rendere meno efficace e tempestiva l’azione dei pubblici poteri .
Per il complesso delle predette considerazioni, il Collegio giudicante sceglie la seconda delle opzioni interpretative esaminate e per l’effetto conclude nei sensi:
a) che l’art. 17, comma 30 ter, va interpretato nel senso che non esclude la tutela del danno all’immagine della pubblica amministrazione derivante da reato comune;
b) che l’art. 7 della legge n. 97 del 2001 va interpretato nel senso che pone, quale condizione per l’esercizio dell’azione contabile per danno derivante da reato contro la pubblica amministrazione, la sussistenza di una sentenza penale irrevocabile di condanna.
b) Alcune considerazioni: “Il bene dell’immagine delle pubbliche amministrazioni e l’interpretazione giurisprudenziale possibile di fronte ad una disciplina ambigua e contraddittoria”
La sentenza n. 90/2011 della Sezione Toscana ripropone la questione del danno all’immagine degli enti pubblici su cui è intervenuto prima l’art. 17 del decreto legge 1º luglio 2009, n. 78 e poi la sentenza della Corte Costituzionale n. n. 355 del 2010, che ha dato un’interpretazione restrittiva rispetto alla tutela del bene predetto.
Deve ritenersi tecnicamente ineccepibile quanto osservato dalla Sezione Giur. Toscana rispetto al valore che assume nella questione la pronuncia n. 355 del 2010 della Corte Costituzionale, che ha rigettato le questioni di costituzionalità sollevate da alcuni giudici rispetto alla normativa del 2009.
La sentenza di rigetto o interpretativa di rigetto vincola solo i giudici che l’hanno sollevata e non altri giudici che conservano il potere-dovere di interpretare autonomamente, sia pure nel rispetto dei principi costituzionali, le norme di legge che sono oggetto dei loro giudizi.
Non esiste nel nostro ordinamento una sorta di principio gerarchico che imponga il prevalere di una pronuncia di un giudice, sia pure particolarmente autorevole come la Corte Costituzionale, salvo le ipotesi in cui la stessa Corte Costituzionale si pronunci per l’illegittimità.
Peraltro la pronuncia della Corte Costituzionale per diversi aspetti risulta dare delle spiegazioni solo parziali e meramente superficiali su una tematica che invece è ricca e complessa e meritava un’analisi ben maggiore.
La Corte Costituzionale si limita a negare la sussistenza del danno erariale risarcibile in caso di reati commessi da pubblici dipendenti che non rientrino nel titolo del Codice penale dei Reati contro la Pubblica Amministrazione, dunque essa si sofferma solo sulla lettera dell’ultima disposizione in materia, ossia l’art. 17, comma ter del decreto legge 1º luglio 2009, n. 78.
La Corte Costituzionale in quella sentenza non sembra concepire un danno all’immagine risarcibile per le Pubbliche Amministrazioni neppure davanti al giudice ordinario per le ipotesi in cui si esca dall’ambito dei reati contro la P.A. e si incorra in un reato diverso, ipotesi tutt’altro che rara, basti pensare ai reati come la truffa aggravata e il falso particolarmente diffusi nel nostro Paese.
Al contrario una recentissima pronuncia – sia pure parziale – delle SS.UU. della Cassazione (ordinanza 12455-2011), seguendo il ragionamento interpretativo svolto anche dalla Sezione Toscana, sembra riconoscere la sussistenza della giurisdizione contabile per danno all’immagine anche per i reati comuni.
E’ evidente che il bene immagine è ben radicato nei soggetti con personalità giuridica pubblica, così come una quasi ventennale e pacifica giurisprudenza della Corte dei conti e delle SS. UU. della Cassazione ha più volte evidenziato, stabilendone i requisiti e le condizioni.
Lo stesso legislatore, a parte lo stesso ambiguo disposto dell’art. 17 del decreto legge 1º luglio 2009, n. 78, ha previsto delle singole ipotesi di danno all’immagine legate a particolari situazioni di illecito come il falso per le attestazioni di presenza negli uffici pubblici (d.lgs. 150/2009).[4]
Questo bene immagine è fondamentale perché negli Stati contemporanei democratici contribuisce a garantire il rispetto reciproco tra i cittadini e le istituzioni, o tra i governanti e i governati, che è condizione per il corretto funzionamento della democrazia e delle sue regole.[5]
Esso in qualche modo viene delineato dalla giurisprudenza della Corte dei conti proprio all’indomani delle grandi inchieste sulla corruzione della c.d. “tangentopoli” degli anni ’90. [6]
Il bene immagine deve ritenersi suscettibile di rilevanti lesioni, secondo le numerose pronunce della Corte dei conti, almeno quando i dipendenti o amministratori si rendano protagonisti di comportamenti oggetto della maggiore riprovazione generale come appunto i reati, fermi restando gli altri presupposti, come il clamor fori e la prova dell’effettiva lesione.
Questo principio di risarcibilità benché non stabilito con chiarezza da un legislatore spesso disattento o in grave ritardo rispetto alle esigenze della giustizia, era ormai un diritto vivente difficilmente discutibile e non poteva essere espunto con un’interpretazione letterale del c.d. “decreto Bernardo”, che presenta disposizioni per vero incoerenti con il sistema e poco comprensibili.
Appare pertanto convincente un ricorso ad un’interpretazione della normativa come quella utilizzata dalla Sezione Giurisdizionale Toscana nella sentenza n. 90/2011.
Impostando l’interpretazione dal punto di vista dell’argomento della coerenza e della completezza delle norme richiamate, non pare ammissibile che il bene immagine che riceve una tutela totale nel caso di persone giuridiche private (anche per semplici illeciti aquiliani) non sia un bene tutelabile nel caso delle persone giuridiche pubbliche, se non nel solo caso che vengano commessi reati contro la PA accertati con sentenza definitiva, escludendosi anche gli stessi reati contro la PA se disciplinati dal codice penale militare e non dal codice penale comune.
Per cui pare corretto il richiamo fatto dalla Sezione Toscana, preceduta anche da altre pronunce di altre sezioni giurisdizionali, ad altre norme di legge, richiamate o implicate (direttamente o indirettamente) dallo stesso art. 17 comma 30 ter, senza che lo stesso le abbia abrogate.
Tali norme sono individuate nell’art. 7 della legge n. 97/2001 e nell’art. 129 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale, dove quest’ultimo, nel precedere l’obbligo di comunicare i reati dei pubblici dipendenti, non si limita ai soli reati contro la Pubblica Amministrazione, ma li ricomprende tutti.
E’ molto interessante e condivisibile poi la riflessione che fa il giudice contabile sulla ratio legis dell’art. 17 comma ter e sulla motivazione della pronuncia della Corte Costituzionale.
Dice la Sezione Giur. Toscana – e non potrebbe essere diversamente dovendo esservi un altro valore pubblico rispetto al sacrificio nella tutela del danno – che la motivazione di norme che limitano la responsabilità per un danno all’ente pubblico, deve rinvenirsi nel fine di non creare eccessivi timori e remore alle scelte amministrative (timori che potrebbero eventualmente arrivare ad indurre inerzia dei pubblici dipendenti e perciò inefficienza), come appariva chiaro dalle sentenze della Corte Costituzionale che riguardarono le limitazioni alla responsabilità operate dalla legge 539/1996 (ossia la responsabilità per colpa grave e non anche per colpa comune, la parziarietà dell’obbligazione dei corresponsabili etc.).
Detto ciò la finalità di evitare tali eccessivi timori appare certo più evidente nella attenuazione della responsabilità per i danni da reati contro la pubblica amministrazione (quelli su cui resta oggi il danno all’immagine risarcibile sia pure dopo il giudicato della sentenza penale, almeno secondo la lettura del solo art. 17 del “decreto Bernardo”) rispetto ai reati comuni come lo stupro di un alunna da parte dell’insegnante, o lo sfruttamento della prostituzione di immigrate clandestine da parte di agenti di polizia e simili.
Dunque se il fine del “decreto Bernardo” era quello di ridurre gli eccessivi timori del pubblico dipendente limitando le ipotesi di danno all’immagine detto fine appare già ampiamente raggiunto con il prevedere la condizione della sentenza passata in giudicato che lo condanni in sede penale, mentre appare del tutto illogico e sproporzionato rispetto all’esclusione dalla risarcibilità del danno all’immagine per tutti i reati comuni.
Né certo potrebbe essere sostenibile che l’immagine pubblica sia lesa di meno quando si tratta della categoria dei reati comuni rispetto a quella dei reati contro la Pubblica Amministrazione, tesi che appare semplicemente assurda oltreché inaccettabile.
I reati comuni possono apparire anche più odiosi e lesivi della fiducia nelle istituzioni dei cittadini degli stessi reati contro la P.A., che certo non meritano sconti.
N°90/2011
Dott. Leonardo VENTURINI Consigliere relatore
Dott. Angelo BAX Consigliere
nei giudizi riuniti di responsabilità iscritti ai nn. 57842\R e 58062\R del registro di segreteria ad
istanza della Procura regionale nei confronti di BO P, GO A, MA C, D’A N;
Tenutasi la pubblica udienza il giorno 17 marzo 2010, con la presenza del PM SPG Letizia DAINELLI per la Procura regionale e gli avv.ti DI SANTO per D’A, CAMPITELLI per MA e GO e MASSARELLI per BO.
I convenuti, con due atti di citazione entrambi in data 14 maggio 2009, sono stati citati a comparire davanti a questa Sezione dalla locale Procura per ivi sentirsi condannare al pagamento della somma di euro 15.000,00 (nella misura del 50% il BO e la residua parte a carico del D’A (giudizio n. 57842 e in parte giudizio n. 58062) e della somma di euro 9.000,00 (giudizio n.57842) nella misura del 40% il BO, del 35% il GO e del 25% il MA, in favore del Ministero dell'Interno, salva ogni diversa valutazione da parte del Collegio, oltre rivalutazione, interessi legali e spese di giudizio.
I capi di imputazione penali, forniscono la più icastica descrizione della vicenda che, anche in sede di responsabilità amministrativa, si imputa ai convenuti, tutti appartenenti alla Polizia di Stato e sono divenuti imputati dei delitti di cui dappresso.
I. D’A, BO, GO, MA in concorso tra di loro e con CO P
b) del delitto di cui agli artt. 110 c.p. e 12 c.3 bis lett. a) e c) D.L.vo 286/98, perché in concorso tra loro ed al fine di trarre un profitto dalle condizioni di illegalità di numerose (più di cinque) giovani clandestine presenti nel territorio elbano, ne favorivano la permanenza illegale nel territorio nazionale in violazione delle norme che disciplinano l'immigrazione.
In particolare il Co (estraneo alla giurisdizione di questa Corte, quale soggetto non legato da rapporto di servizio con la PA ndr), in quanto esecutore materiale e titolare dell'albergo L, ospitava più di cinque extracomunitarie clandestine, prive di permesso di soggiorno (omissis) alcune delle quali occupate nel suo albergo, altre presso altri esercizi.
Il Co sottoponeva, inoltre una delle straniere (P F) a trattamenti degradanti,
consistiti nell'indurre la stessa a concedersi sessualmente in cambio di ospitalità e lavoro in nero.
Quanto ai poliziotti, per avere tutti favorito la consumazione e sopratutto la permanenza dì detto reato: ed invero – benché a conoscenza quali frequentatori dell'albergo, amici del Co ed informati da quest'ultimo della presenza delle extracomunitarie – omettevano (pur avendo l'obbligo giuridico di farlo) di attivarsi affinché venisse interrotta l'attività criminosa ed anzi continuavano a frequentare (l'ultima volta il BO la sera del 15.08.03) l'albergo; organizzavano (GO, MA, BO e D’A) ed eseguivano (BO e MA) un servizio volto a sorprendere due extracomunitarie (la M e la P) che si sospettava avessero avuto contatti con i Carabinieri, fingendo di averle sorprese casualmente o attraverso informazioni acquisite nell'esercizio delle proprie funzioni, così ottenendo (attraverso un uso distorto dei propri poteri) dal Prefetto e dal Questore di Livorno un decreto di espulsione e la relativa intimazione a lasciare il territorio nazionale delle stesse, allo scopo quindi di costringere le due donne a lasciare lo Stato e facendo venir meno il pericolo che parlassero e compromettessero il comune amico, effettivamente oggetto di indagini attivate dai Carabinieri; effettuavano quel servizio dopo numerosi
contatti telefonici intercorsi con il Co e nel corso dei quali era stato deciso, concordato e programmato l'intervento; si interessavano dopo il servizio (nel caso di specie il D’A) che l'amico albergatore fosse rimasto soddisfatto dell'intervento; programmavano di denunciarlo, omettendo tuttavia di indicare nel verbale il reale svolgimento dei fatti e concordando di contestargli una fattispecie di reato diversa; lo invitavano a riferire di non aver conosciuto lo stato di illegalità delle ragazze, preoccupandosi (il GO) di sapere se "scopassero bene ", così assicurando al Co – attraverso una condotta omissiva penalmente rilevante – la prosecuzione dell'attività criminosa e l'impunità per le condotte tenute, che integrano un reato eventualmente permanente.
L’accadimento illecito sarebbe stato perpetrato nel corso del mese di agosto del 2003, segnatamente intorno alla metà di quel mese;
II. BO e D’A
c) del delitto di cui agli arti. 110-81 cpv. – 319 c.p. perché in concorso tra di loro ricevevano da Co P nel corso dell'inverno e della primavera del 2003, in più occasioni e perciò con più atti esecutivi dì un medesimo disegno criminoso favori – e più in generale utilità – consistiti nella concessione di luoghi (abitazioni, stanze ed imbarcazione iI F) utilizzati per incontrarsi sessualmente con la propria moglie e le proprie amanti (il D’A) e con una ragazza di nome A (il BO), strutture poste gratuitamente a disposizione degli stessi dal Co ed altresì consistiti nel consumare più volte pranzi o cene in alberghi o ristoranti del Co senza pagamento del corrispettivo del servizio prestato ed in cambio del compimento di atti contrari ai propri doveri d'ufficio, segnatamente una generale messa a disposizione nei confronti dell'amico
albergatore, così offrendo una manifesta tolleranza – in conflitto con i propri doveri d'ufficio – dell'impiego da parte del Co o di persone allo stesso collegate di extracomunitarie prive del permesso di soggiorno, alcune delle quali partecipavano alle feste (ed. sangrie) dal Co organizzate, intervenendo una volta appresa dal Co la notizia della presenza di due extracomunitarie nell'albergo la F non immediatamente – come invece previsto dalla legge –
ma con le modalità meglio descritte nel capo b) che precede e consentendo ad altre extracomunitarie (tra cui J J A), avvertite dal Co, di non essere scoperte dai poliziotti successivamente intervenuti.”
Tutto ciò risulterebbe avvenuto in Portoferraio, e consumato nell'inverno e nella primavera del 2003 con realizzazione delle condotte contrarie ai doveri d'ufficio il 14.8.2003.
La Procura si premura di esporre l’’esito dei procedimenti penali.
Un primo procedimento, il n. 4285/03, è stato definito nei confronti di BO P. GO A, MA C (e Co P) dal Tribunale di Livorno, Ufficio del Giudice per le Indagini Preliminari, con sentenza n. 423 del 21 settembre 2005, resa ai sensi dell’art. 444 c.p.p., divenuta irrevocabile il 14 novembre 2005.
Va detto anche che, nel corso dell'udienza preliminare il Pubblico Ministero aveva proceduto a modificare l'imputazione di cui al capo b), derubricandola dalla fattispecie di cui all'art. 12 c. 3 bis a quella di cui all'art. 12 c. 5 D.L.vo 286/1998.
Il Giudice ritenuta, quindi, corretta e conforme alla legge la qualificazione giuridica dei fatti e delle circostanze, ai sensi dell'art. 444 c.p.p., ha disposto per i reati di cui ai capi b) e c) di imputazione l'applicazione nei confronti di BO, GO, MA (e Co), delle seguenti pene:
– BO: mesi undici e giorni ventotto di reclusione, concesse le attenuanti generiche;
– GO: mesi sette di reclusione ed euro 3.500,00 di multa, con-cesse le attenuanti generiche;
– MA mesi sei di reclusione ed euro 2.400,00 di multa, concesse le attenuanti generiche; pena detentiva sostituita con la corrispondente pena pecuniaria.
Per quanto riguarda la sorte processuale di D’A N dirigente, all'epoca dei fatti,
del Commissariato di Portoferraio, il Tribunale di Livorno, Ufficio del Giudice per le Indagini Preliminari, con decreto datato 21 settembre 2005, disponeva il rinvio a giudizio dello stesso unitamente ad altri.
Con sentenza n. 194 del 26 febbraio 2009, depositata il 26.02.2009, il Tribunale di Livorno – Sezione Penale -, visti gli artt. 533 e 535 c.p.p., ha dichiarato D’A N colpevole del reato di cui al capo C) e lo ha condannato alla pena di anni due e mesi sei di reclusione; visto l'art. 530, 3° comma, c.p.p. ha assolto il D’ A dal reato a lui in rubrica ascritto al capo B) per non aver commesso il fatto.
L’istruttoria della Requirente porta questo Giudice a conoscenza che, a seguito della sentenza del Tribunale di Livorno n. 423/05, con decreti del Capo della Polizia – Direttore generale della Pubblica Sicurezza – datati 22.03.2006, 20.04.2006 e 20.04.2006 è stata inflitta la sanzione disciplinare della sospensione dal servizio per mesi sei all'ispettore capo della Polizia di Stato BO P e al sovrintendente della Polizia di Stato GO A e la sanzione
disciplinare della sospensione dal servizio per la durata di mesi due all'assistente della Polizia di Stato MA C.
Ancora, da quanto versato negli atti del fascicolo processuale si rileva che il Ministero dell'Interno ha ritenuto opportuno il trasferimento degli odierni convenuti, già in servizio all'epoca dei fatti di cui trattasi presso il Commissariato P.S. di Portoferraio, ad altra sede e pertanto l'ispettore BO è stato trasferito alla Questura di Grosseto, il sovrintendente GO alla Questura di Pisa e l'assistente MA alla Questura di Roma.
Le conclusioni della Procura si sostanziano nella constatazione che la vicenda penale che ha coinvolto gli agenti della Polizia di Stato ha avuto risonanza sui mezzi di informazione sia locale che nazionale la Procura: si contesta quindi nei confronti di D’A, di BO, di GO e di MA di aver arrecato con la propria condotta, connotata da dolo, un danno all'immagine dell'Amministrazione di appartenenza.
Si chiede, quindi come sopra già esposto, quale danno risarcibile, di condannare al pagamento, in favore del Ministero dell’Interno, della somma di euro 15.000,00 (da suddividersi in parti uguali tra il il BO e il D’A) per il capo di imputazione penale C e della somma di euro 9.000,00 (nella misura del 40% il BO, del 35% il GO e del 25% il MA) per il capo di imputazione B
Il BO, il GO e il MA, replicano appuntando le proprie difese sull’insufficiente valenza, a radicare una colpevolezza, della sentenza di patteggiamento, ritengono non provato il danno all’immagine e, da ultimo, invocano il disposto del D.L. 78 del 2009 , conv. in legge 1 agosto 2009, n. 102, art. 17 co. 30 bis, che non permetterebbe, come in seguito meglio di espliciterà, la condanna per i reati non previsti dall’art. 7 L. n. 97 del 2001.
Il GO e il MA eccepiscono, altresì, la prescrizione.
Il D’A, a sua volta oppone che il giudizio penale nei suoi confronti non si è concluso, eccepisce la prescrizione e sostiene che il danno all’immagine addebitatogli non sussiste.
1. I due giudizi vanno riuniti ex art. 274 c.p.c., per ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva.
2. Il Collegio premette che le fattispecie di danno erariale dedotte dal Procuratore regionale in citazione sono due, benché tra di esse strettamente collegate.
2.1. La prima fattispecie attiene a fatti per i quali sia il BO che il D’A sono
stati condannati per il reato di concussione: il primo con sentenza (emessa ex art. 444 C.P.P.) passata in giudicato; il secondo con sentenza di primo grado e, quindi, con sentenza non ancora passata in giudicato
La seconda fattispecie attiene a fatti per i quali il BO, il GO e il MA
sono stati condannati con sentenza (emessa ex art. 444 c.p.p.) passata in giudicato per il reato di cui all’art. 12, comma 5, del D.lgs. n. 286 del 1998, concernente disposizioni in materia di immigrazione clandestina.
Per entrambe le fattispecie il Procuratore regionale ha azionato un danno all’immagine della pubblica amministrazione ed entrambe le fattispecie si imbattono, quindi, nelle note problematiche relative all’interpretazione dell’art. 17, comma 30 ter, del decreto-legge 1º luglio 2009, n. 78, convertito nella legge 3 agosto 2009, n. 102, la prima perché nei confronti del D’A non è ancora intervenuta sentenza penale irrevocabile di condanna e la seconda perché il reato di cui all’art. 12, comma 5, del D.lgs. n. 286 del 1998 non è un reato contro la pubblica amministrazione.
2.2. Orbene, sulle problematiche relative al predetto art 17, comma 30 ter, è intervenuta, nelle more della presente decisione, la sentenza della Corte Costituzionale n. 355 del 2010, con approdi interpretativi ai quali occorre dare, naturalmente, il giusto peso ma che non hanno affatto chiuso definitivamente la questione.
È bene, quindi, richiamare che, antecedentemente all’intervento della Corte Costituzionale, non si era ancora formato, in ordine all’interpretazione dell’art. 17, comma 30 ter, un “diritto vivente”, essendo ancora presenti, nello scenario giurisprudenziale, almeno tre opzioni interpretative:
b) per una seconda opzione, l’art. 17, comma 30 ter, andava interpretato nel senso che, per effetto di esso, la tutela del danno all’immagine della pubblica amministrazione per fatto dei suoi dipendenti continua a sussistere non solo nei casi direttamente previsti dall’art. 7 della legge n. 97 del 2001, ma anche nel casi che lo stesso art 7 della legge n. 97 indirettamente prevede allorquando fa salvo il disposto dell’art, 129 (comma 3) disp. att. c.p.p.: continua a sussistere, quindi, sia nel caso di danno all’immagine derivante da reati contro la pubblica amministrazione che nel caso di danno all’immagine derivante da ogni altro reato, dovendosi ritenere esclusa ogni ulteriore tutela soltanto nel caso di danno all’immagine derivante da fatto illecito non
costituente reato;
c) per una terza opzione, infine, l’art. 17, comma 30 ter, andava interpretato nel senso che, per effetto di esso, la tutela del danno all’immagine della pubblica amministrazione per fatto dei suoi dipendenti continua a sussistere, come per la seconda opzione, nel caso di danno all’immagine derivante da qualsiasi tipo di reato (con la sola esclusione, quindi, del danno all’immagine
derivante da fatto illecito non costituente reato), ma spetta alla giurisdizione del giudice contabile solo per il danno all’immagine derivante da reato contro la pubblica amministrazione, mentre spetta alla giurisdizione del giudice ordinario per il danno all’immagine derivante da reato diverso.
2.3. Con la citata .sentenza n. 355 del 2010, la Corte Costituzionale che, in casi consimili, caratterizzati dall’assenza di una interpretazione consolidata sulla norma denunciata, ha dichiarato (come ha fatto, del resto, in relazione ad altra questione di costituzionalità decisa con la stessa sentenza) inammissibile la questione sottopostale per non avere il giudice a quo sperimentata la possibilità di una diversa interpretazione costituzionalmente orientata, questa volta ha provveduto, invece, a scegliere direttamente una delle interpretazioni possibili e ne ha ritenuto la conformità alla Costituzione.
L’interpretazione prescelta dalla Corte Costituzionale corrisponde alla prima delle opzioni interpretative sopra richiamate, e la sua conformità a Costituzione viene affermata dal giudice delle leggi nel rilievo che la limitazione della tutela del danno all’immagine al solo caso in cui il danno sia
arrecato da un reato contro la pubblica amministrazione si inserisce coerentemente in un disegno legislativo volto a ridurre i casi di responsabilità amministrativa, perché tale responsabilità se non ragionevolmente limitata in senso oggettivo, è suscettibile di determinare un rallentamento nell’efficacia e tempestività dell’azione amministrativa dei pubblici poteri, per effetto dello stato diffuso di preoccupazione che potrebbe ingenerare in coloro ai quali è demandato l’esercizio dell’attività amministrativa.
2.4. Peraltro, la sentenza della Corte Costituzionale n. 355 del 2010 è una sentenza di rigetto (piuttosto che una sentenza interpretativa di rigetto, come si desume dalla circostanza che in essa, a differenza che nelle sentenze interpretative di rigetto, si perviene alla dichiarazione di non fondatezza della questione di costituzionalità deferita, non sulla base di un’interpretazione alternativa della norma denunciata, ma alla stregua della stessa interpretazione prospettata dal giudice a quo).
Comunque, sia le sentenze di rigetto, sia le sentenze interpretative di rigetto (siano queste ultime esplicite oppure occulte), non hanno, a differenza di quelle dichiarative di illegittimità costituzionale, efficacia erga omnes e, pertanto, determinano un vincolo (nemmeno assoluto) solo per il giudice del procedimento nel quale la relativa questione è stata sollevata.
In tali termini si sono più volte espresse le Sezioni Unite della Cassazione penale (cfr. sentenza n. 23016 del 2004), con considerazioni che attengono alle sentenze interpretative di rigetto ma che ben possono estendersi alle sentenze di rigetto, quando queste, come nella specie, non si fondino sul “diritto vivente” (cioè su di un’interpretazione consolidata) ma siano anch’esse il frutto di una scelta tra più opzioni interpretative tutte, per così dire, ancora sul terreno.
2.5. Il Collegio si ritiene, pertanto legittimato a ricercare ed eventualmente a scegliere un’interpretazione dell’art. 17, comma 30 ter, diversa da quella fatta propria dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 355 del 2010, eventualmente traendola dalle opzioni interpretative che la Corte Costituzionale o non ha considerato o ha disatteso, tra cui, segnatamente, quella accolta nell’ordinanza della Sezione Lazio n. 462 del 2009 e nelle sentenze della Sezione Lombardia nn. 640 e 641 del 2009 e nn. 16, 50, 130, 131, 132, 318 e 813 del 2010, per la quale, in adesione alla seconda delle opzioni interpretative sopra richiamate, la tutela del danno all’immagine della pubblica amministrazione continua a sussistere anche se il danno deriva non da un reato contro la pubblica amministrazione ma da un reato comune.
Ne consegue che, per l’interpretazione dell’art. 17, comma 30 ter, diventa fondamentale individuare quali e soprattutto quanti sono i casi e i modi previsti dall’art. 7 della legge n. 97 del 2001.
2.6. In un primo approccio interpretativo, i due periodi di cui si compone la norma potrebbero essere coordinati in modo da darne la seguente lettura: per l’esercizio dell’azione contabile per danno da reato contro la pubblica amministrazione, la nuova disciplina introdotta con il primo periodo non esclude ma si aggiunge alla disciplina dell’art. 129 (comma 3) disp. att. c.p.p.,
fatta salva dal secondo periodo, di modo che all’esercizio dell’azione contabile per danno da reato contro la pubblica amministrazione si applica sia la disciplina dell’art. 7 della legge n. 97 del 2001 che la disciplina dell’art. 129 (comma 3) disp. att. c.p.p.
precedenti in base quali “non è improcedibile l'azione di responsabilità esercitata dall'organo requirente anteriormente alla comunicazione di cui all'art. 7 della legge n. 97 del 2001, atteso che detta previsione – avente per oggetto la notizia al competente Procuratore regionale della Corte dei
conti delle sentenze irrevocabili di condanna pronunciate nei confronti dei dipendenti pubblici per reati contro la pubblica amministrazione – si aggiunge al preesistente meccanismo di cui all'art. 129, disp. att. c.p.p. e, quindi, deve ritenersi rafforzativa e non già limitativa delle prerogative della Procura regionale” (.Sezione Veneto n. 104 del 2007)
. Ne risulterebbe, quindi, avallata l’interpretazione della Corte Costituzionale che attribuisce all’art. 17, comma 30 ter, l’effetto di limitare, con il richiamo all’art. 7 della legge n. 97 del 2001, la tutela del danno all’immagine della pubblica amministrazione al solo e unico “caso” del danno derivante da reato contro la pubblica amministrazione.
2.7. in un secondo approccio interpretativo, l’art. 7 della legge n. 97 del 2001, potrebbe invece essere letto nel diverso senso che la norma, mentre, col primo periodo, mira ad introdurre una nuova disciplina per i danni derivanti dai reati contro la pubblica amministrazione, si preoccupa, con il secondo periodo, di mantenere ferma, per gli altri reati, la disciplina di cui all’art. 129 (comma 3) disp. att. c.p.p.
La conseguenza sarebbe che, dovendosi, in questo secondo approccio interpretativo, considerare il richiamo all’art. 129 (comma 3) disp. att. c.p.p. in sé e, quindi, non più in quanto funzionale all’individuazione della disciplina complessivamente applicabile ai reati contro la pubblica amministrazione, allora l’art. 7 della legge n. 97 del 2001 verrebbe a riguardare, con i rispettivi “modi”, non più un solo “caso” ma due “casi” e, cioè, sia il “caso” dei reati contro la pubblica amministrazione che il “caso” dei reati comuni.”
Va da sé, poi, che accolta la predetta interpretazione, proprio perché questa porta a concentrare la disciplina dell’azione contabile per danno da reato contro la pubblica nel solo primo periodo dell’art. 7 della legge n. 97 del 2001 senza che possa essere ritenuto ulteriormente applicabile l’art. 129 (comma 3) disp. att. c.p.p., sarebbe giocoforza escludere che l’azione contabile per danno all’immagine derivante da reato contro la pubblica amministrazione possa essere esercitata in presenza di una sentenza penale irrevocabile di condanna.
2.8. La conclusione è, dunque, che l’art. 7 della legge n. 97 del 2001 presenta, sul piano letterale, una pluralità di significati, che può essere ridotta ad unità solo ricorrendo all’interpretazione logico-sistematica e, in particolare, individuando la ratio legis obiettivamente considerata.
Escluso, infatti, per le ragioni che si troverebbe in contrasto con il disegno legislativo di cui si dirà appresso, l’intento di un appesantimento della responsabilità amministrativa dei pubblici dipendenti, sembra, parimenti doversi escludere, che la norma abbia avuto l’intento di favorire l’Erario, poiché, altrimenti, non si capirebbe perché sia stata posta soltanto per i reati contro la pubblica amministrazione e non anche per gli altri reati.
Accantonate le critiche preliminari e proseguendo nell’indagine, va però, subito detto che, mentre la ratio della prima interpretazione continua a restare nella nebbia, la ratio della seconda interpretazione comincia ad assumere contorni precisi e soprattutto collocabili nel sistema,
giacché inserisce, a pieno titolo, l’art 7 della legge n. 97 del 2001 nel disegno legislativo, di cui alla stessa sentenza della Corte Costituzionale n. 355 del 2010, volto a ridurre i casi di responsabilità amministrativa per evitare un rallentamento nell’efficacia e tempestività dell’azione dei pubblici poteri, in conseguenza dello stato diffuso di preoccupazione che potrebbe ingenerare in coloro ai quali è demandato l’esercizio dell’attività amministrativa.
Vero è, infatti, che la Corte Costituzionale richiama il predetto disegno legislativo nel contesto di un ragionamento in cui sembra ritenere funzionale, al disegno medesimo, una riduzione della responsabilità per danno all’immagine derivante da reato comune più che una riduzione della responsabilità per danno all’immagine derivante da reato contro la pubblica
amministrazione, ma a questo Collegio sembra, però, vero proprio l’opposto e, cioè, che sia proprio la riduzione della responsabilità amministrativa per danno derivante da reato contro la pubblica amministrazione ad essere maggiormente funzionale all’esigenza di evitare il rallentamento dell’attività amministrativa, essendo evidente, per fare un esempio, che non è la paura delle conseguenze di una violenza sessuale ma il timore di incorrere in un abuso di ufficio che più si presta a rendere meno efficace e tempestiva l’azione dei pubblici poteri .
2.9. Per il complesso della suesposte considerazione, il Collegio accede alla seconda delle opzioni interpretative esaminate e per l’effetto conclude nei sensi:
3. Le conclusioni raggiunte al precedente punto 2 consentono di definire immediatamente la posizione del D’A, per il quale, alla stato, non è ancora intervenuta una sentenza penale irrevocabile di condanna.
Il Collegio richiama in merito la recente sentenza n. 481 del 2010, con la quale la Sezione, da un lato, ha configurato la presenza di una sentenza penale irrevocabile di condanna come una condizione dell’azione contabile per danno da reato contro la pubblica amministrazione e, dall’altro, ha ritenuto che il regime delle nullità processuali previsto dall’art. 17, comma 30 ter, si applica soltanto alla violazione delle norme sui requisiti della notizia di danno e non anche alla violazione dalle norme sul danno all’immagine.
Conseguentemente, il Collegio, nella presente fattispecie, senza procedere ad alcuna dichiarazione di nullità ex art. 17, comma 30 ter, dichiara, comunque, la domanda attrice improponibile, in quanto la sentenza penale irrevocabile di condanna non è intervenuta nemmeno nelle more del giudizio.
Ciò premesso, il Collegio deve ad ogni buon fine precisare che le decisioni che ritengono inesistenti le condizioni dell’azione, quale che ne sia la natura, non precludono la possibilità di proporre, quando tali condizioni si siano verificate, una nuova ed identica domanda.
E ne discende come ulteriore corollario che le predette decisioni non costituiscono proscioglimento nel merito ai sensi e per gli effetti dell’art. 10 bis del d.l. n. 203/2005, convertito nella legge n. 248/2005.
4. Il giudizio deve invece proseguire:
a) nei confronti del BO per il danno all’immagine derivante dal reato di concussione, per il quale è intervenuta sentenza penale patteggiata irrevocabile;
b) nei confronti dello stesso BO, nonché del GO e del MA per il danno
all’immagine derivante dal reato di cui all’art. 12, comma 5, del D.lgs. n. 286 del 1998, concernente disposizioni in materia di immigrazione clandestina, per il quale anche è intervenuta sentenza penale patteggiata irrevocabile.
4.1. Preliminarmente, va esaminata l’eccezione di prescrizione sollevata dal GO e dal MA , nel rilievo che tra il clamor fori e l’invito a dedurre sono intervenuti più cinque anni.
L’eccezione, secondo il Collegio, è infondata.
Poiché, infatti, per le considerazioni sopra abbondantemente svolte, l’azione contabile può essere esercitata solo in presenza di una sentenza irrevocabile di condanna, nella fattispecie, il termine quinquennale di prescrizione non decorre dal clamor fori, come ritenuto dai convenuti, ma dalla data in cui il procuratore regionale è venuto a conoscenza della sentenza patteggiata passata in giudicato.
Ne è una conferma lo stesso art 17, comma 30 ter, laddove dispone che il “decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell'art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e' sospeso fino alla conclusione del procedimento penale”.
4.2. Parimenti infondate sono le deduzioni che tutti convenuti oppongono all’atto di citazione sul piano dell’efficacia probatoria, nel giudizio contabile, delle sentenze penali di patteggiamento.
In merito, il Collegio richiama la giurisprudenza della Sezione secondo cui, pur se la sentenza penale di patteggiamento, non può costituire un accertamento invincibile di responsabilità come nell'ipotesi di giudicato penale ex art. 651 c.p.p., tuttavia gli elementi di prova contenuti nella stessa possono essere disattesi solo attraverso la dimostrazione della inattendibilità della veridicità dei fatti versati nel giudizio penale (sentenza n. 213/2010).
Intendendo riconfermare il suesposto indirizzo interpretativo, il Collegio, quindi, si limita, ad osservare che, nella fattispecie, i convenuti (soprattutto il BO) si dilungano a illustrare i motivi per i quali si sono determinati ad accettare il rito del patteggiamento ma, nella sostanza, non introducono alcun elemento atto ad inficiare le risultanze emergenti dagli atti del processo penale.
5. Vanno, infine, esaminate le questioni relative all’an al quantum del danno per cui è stata formulata dal Procuratore regionale richiesta di condanna.
In merito, il Collegio richiama, quanto, sul piano generale, ha avuto modo di osservare in tema di danno all’immagine della pubblica amministrazione nella già citata sentenza n.481 del 2010.
Nella predetta pronuncia, la Sezione ha aderito alla giurisprudenza di cui alla sentenza della Sezione Terza Giurisdizionale Centrale d’Appello n. 143 del 2009, la quale, partendo dall’orientamento accolto dalle S.S.R.R. nella sentenza n. 10 QM del 2003, ha rivisitato la nozione di danno all’immagine perseguibile dinanzi la Corte dei Conti, configurandolo, come danno patrimoniale da “perdita di immagine”, di tipo contrattuale, avente natura di danno conseguenza (tale comunque da superare una “soglia minima di pregiudizio”) e la cui prova potrà essere fornita anche per presunzioni e mediante il ricorso a nozioni di comune esperienza.
Ma, nell’aderire a tale orientamento giurisprudenziale, la Sezione ha puntualizzato, però, che, al di là di ogni problematica relativa alla distinzione tra danno evento e danno conseguenza, il danno all’immagine, similmente al danno biologico, resta un danno essenzialmente presunto, nel senso che, come nel danno biologico (per il quale vedi Corte Cost., sentenza n. 372 del 1994), la prova della lesione è, in re ipsa, prova dell'esistenza del danno, anche se tale prova non è sufficiente ai fini del risarcimento, essendo necessaria la prova ulteriore dell'entità del danno (cfr. Sezione Prima Centrale appello n. 303/2008).
A tale orientamento il Collegio intende uniformarsi, pur dando atto che la Corte Costituzionale, nella sentenza n. 355 del 2010, ha avallato, peraltro con un obiter dictum, l’opposta tesi del danno all’immagine alla pubblica amministrazione come danno (esistenziale) non patrimoniale.
Il Collegio, preferisce, infatti, rimanere in un’ottica di patrimonialità, poiché, a prescindere dall’ovvia considerazione che tra patrimonialità e non patrimonialità il rapporto non è di tipo alternativo (nella lesione dell’immagine della pubblica amministrazione possono essere presenti contemporaneamente sia danni patrimoniali che danni non patrimoniali) è in un’ottica di patrimonialità che da tempo la Corte regolatrice ha riconosciuto la giurisdizione della Corte dei conti sul danno all’immagine della Pubblica amministrazione, quale danno conseguente alla grave perdita di prestigio ed al grave detrimento dell’immagine e della personalità pubblica che, anche se non comporta una diminuzione patrimoniale diretta, è tuttavia suscettibile di una valutazione patrimoniale, sotto il profilo della spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso (cfr. SS.UU. Cass., n. 5668/1997 e successivo consolidato indirizzo, per il quale si veda, tra le tante, SS.UU.
Cass., n. 744/1999; Id., n. 17078/2003; Id., n. 14990/2005; Id., n. 20886/2006; Id., n. 8098/2007).
Né tali conclusioni contrastano con le indicazioni che sull’argomento emergono dalla recente sentenza delle Sezioni Riunite n. 1 del 2011, che, comunque è una sentenza, non nel merito, ma di inammissibilità.
6. Applicando al presente giudizio i criteri e i principi di cui al precedente punto 5, il Collegio conclusivamente ritiene che il pubblico ministero:
– abbia sicuramente provato, allegando numerosi articoli di stampa, la lesione dell’immagine e, per presunzione, l’an del danno che ne è conseguito;
– nonché, in assenza di spese già effettuate, abbia correttamente liquidato in via equitativa (ex art. 1226 c.c.) le spese necessarie per il ripristino
Soltanto, il Collegio, aderendo parzialmente alle tesi difensive, giudica che effettivamente le due poste di danno siano state sovrastimate, atteso che la vicende penali si sono successivamente ridimensionate e considerato, per quanto riguarda il danno all’immagine conseguente al reato di cui all’art. 12, comma 5, del D.lgs. n. 286 del 1998, la non eccessiva gravità del reato.
La prima posta di danno, quindi, può essere ridotta da euro 15.000,00 a euro 7.500,00 e la seconda da euro 9.000,00 a euro 4.500,00.
Prima di procedere a formulare la condanna, il Collegio rileva che, trattandosi di illeciti dolosi, le richieste del Procuratore regionale debbono intendersi come richieste di condanna in solido, con ripartizione in quote ai soli fini del rapporto interno.
a) per la prima posta di danno, il BO, essendo stata la domanda dichiarata improponibile nei confronti del condebitore in solido D’A, va condannato all’intero importo di euro 7.500,00;
b) per la seconda posta di danno, il BO, il GO e il MA, vanno condannati in
solido alla somma di euro 4.500,00, ripartite ai fini del rapporto interno nella misura del 40% a carico del BO, del 35% a carico del GO e del 25% a carco del MA
Sulle somme per cui è condanna va calcolata la rivalutazione monetaria secondo l’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati (FOI), a decorrere dalla data di verificazione dell’evento dannoso che, nella fattispecie, va individuata nella data (7 marzo 2009) in cui è stato pubblicato l’ultimo articolo di stampa allegato dal Procuratore regionale, fino alla pubblicazione della presente sentenza.
Per le ragioni indicate al precedente punto 3 non vi è luogo a provvedere alla liquidazione, a favore del D’A, delle spese legali ex art. 10 bis del d.l. n. 203/2005, convertito nella legge n. 248/2005.
La Corte dei Conti – Sezione Giurisdizionale per la Regione Toscana, definitivamente
pronunciando;
– dichiara improponibile la domanda nei confronti di D’A N;
– condanna BO P a risarcire all’erario la somma di euro 7.500,00, con interessi e rivalutazione come in parte motiva;
– condanna BO P,GO A, MA C, in solido tra loro, a risarcire
all’erario la somma di euro 4.500,00 (ripartita ai fini del rapporto interno nella misura del 40% a carico del BO, del 35% a carico del GO e del 25% a carico del MA), con interessi e rivalutazione come in parte motiva;
– condanna altresì, sempre in solido, BO P, GO A, MA C al
pagamento delle spese di giudizio che, fino alla data di pubblicazione della presente sentenza, si liquidano in euro 582,30.=(Euro cinquecentottantadue/30.=)
Così deciso in Firenze, nelle Camere di Consiglio del 17 marzo 2010, del 31 marzo 2010, del 1° ottobre 2010 e del 7 febbraio 2011.
Depositata in Segreteria il 18 MARZO 2011
Chi è Alberto Mingarelli:
Nato a Velletri (Roma) nel 1963, Alberto Mingarelli è magistrato della Corte dei conti dal dicembre del 1997. Fino al luglio del 2002 è stato membro della Sezione Regionale di controllo per il Veneto, per poi passare alla Procura regionale per il Veneto, dove presta servizio attualmente con il grado di Vice Procuratore generale.
Collabora con diverse riviste giuridiche: in particolare figura nel Comitato scientifico delle seguenti: “lagazzettadeglientilocali.it”, “Comuni d’Italia”, “Diritto.it”.
Ha pubblicato, in particolare sulle predette riviste ed altre, oltre duecento articoli di dottrina, commenti a sentenze in materia amministrativa e di contabilità pubblica.
È inoltre coautore di “Programma e progetto nell’urbanistica governata”, a cura di Gianfranco Perulli, (Cedam 2006); coautore de “Il ruolo del privato nel dialogo con le Pubbliche Amministrazioni” (Halley 2006); coautore del testo “Servizi pubblici e società partecipate” (Halley 2008).
[1] L’art. 129, comma 3 delle disposizioni di attuazione del c.p.p. prevede “Informazioni sull’azione penale” : “1. Quando esercita l’azione penale nei confronti di un impiegato dello Stato o di altro ente pubblico, il pubblico ministero informa l’autorità da cui l’impiegato dipende, dando notizia dell’imputazione. Quando si tratta di personale dipendente dai servizi per le informazioni e la sicurezza militare o democratica, ne dà comunicazione anche al comitato parlamentare per i servizi di informazione e sicurezza e per il segreto di Stato. …3. Quando esercita l’azione penale per un reato che ha cagionato un danno per l’erario, il pubblico ministero informa il procuratore generale presso la Corte dei Conti, dando notizia della imputazione”.
[2] L’art. 7 della legge n. 97/2001 prevede: “La sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti indicati nell'articolo 3 per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale è comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti affinché promuova entro trenta giorni l'eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato. Resta salvo quanto disposto dall'articolo 129 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271”.
[3] Per tali precedenti: “non è improcedibile l'azione di responsabilità esercitata dall'organo requirente anteriormente alla comunicazione di cui all'art. 7 della legge n. 97 del 2001, atteso che detta previsione – avente per oggetto la notizia al competente Procuratore regionale della Corte dei conti delle sentenze irrevocabili di condanna pronunciate nei confronti dei dipendenti pubblici per reati contro la pubblica amministrazione – si aggiunge al preesistente meccanismo di cui all'art. 129, disp. att. c.p.p. e, quindi, deve ritenersi rafforzativa e non già limitativa delle prerogative della Procura regionale” (.Sezione Veneto n. 104 del 2007)
[4] Art. 55-quinquies (False attestazioni o certificazioni). – 1. Fermo quanto previsto dal codice penale, il lavoratore dipendente di una pubblica amministrazione che attesta falsamente la propria presenza in servizio, mediante l'alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente, ovvero giustifica l'assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o falsamente attestante uno stato di malattia e' punito con la reclusione da uno a cinque anni e con la multa da euro 400 ad euro 1.600. La medesima pena si applica al medico e a chiunque altro concorre nella commissione del delitto. 2. Nei casi di cui al comma 1, il lavoratore, ferme la responsabilità penale e disciplinare e le relative sanzioni, e' obbligato a risarcire il danno patrimoniale, pari al compenso corrisposto a titolo di retribuzione nei periodi per i quali sia accertata la mancata prestazione, nonche' il danno all'immagine subiti dall'amministrazione.
[5] Il potere anche se assoluto (e probabilmente in maggior misura in questo caso) ha sempre guardato con molta attenzione alla sua immagine da millenni, basta leggere alcune pagine del Principe di N. Machiavelli per averne la conferma..
In una democrazia l’immagine pubblica non deve garantire la conquista ed il mantenimento del potere ma che le autorità agiscano sempre nell’interesse generale (della polis) e non per interesse proprio o solo di alcuni più forti e organizzati, forse l’immagine più chiara a rendere questo concetto è quella della risposta del mugnaio al tempo di Federico II di Prussia che risponde senza paura al re che gli voleva abbattere il suo mulino: “Maestà, ricordi che c’è un giudice a Berlino”.
Qualsiasi torto un qualunque cittadino abbia subito e chiunque lo abbia compiuto, egli sa che c’è un giudice naturale e perciò imparziale che gli darà giustizia, per cui deve solo aspettare che le istituzioni facciano il loro corso.
[6] Le prime decisioni delle sezioni giurisdizionali risalgono al 1994, con due contemporanee decisioni che affermano appartenere alla Corte dei conti la giurisdizione sul danno c.d. morale, quale effetto lesivo, consistente nel discredito subito dall’ente pubblico in conseguenza del comportamento illecito penalmente rilevante, pregiudizio ulteriore rispetto al danno patrimoniale arrecato alla pubblica amministrazione dall’attività illecita dei propri amministratori o dipendenti (Sez. I, 7 marzo 1994, n. 55 e Sez. giur. Lombardia 24 marzo 1994, n. 31; subito successiva Sez. II 27 aprile 1994, n. 114;).

References: SENTENZA 
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 art. 17
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 art. 274
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 art. 444
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 art. 651
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 sentenza 
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 art. 1226
 art. 10
 sentenza 
 Art. 55