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Sentencia T.S. (Sala 3) de 17 de julio de 1999. Responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado: Cierre del puesto aduanero y de policía - Portal Asesoría y Empresas Thomson Reuters
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Sentencia T.S. (Sala 3) de 17 de julio de 1999
Responsabilidad patrimonial de la Administración General del Estado. Cierre de puesto aduanero y de policía acordado por Acuerdo del Consejo de Ministros. Ejercicio de la dirección de la política exterior por el Gobierno de la Nación. Cuantificación de la indemnización: 50% del valor del negocio y actualización de la cantidad según IPC. Estimación del recurso.
Primero.-La Procuradora Doña Esperanza Alvaro Mateo, en nombre y representación de Don Juan Francisco, presentó, con fecha 16 de septiembre de 1995, ante esta Sala del Tribunal Supremo escrito de interposición de recurso de casación contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de junio de 1995, por el que se desestimó la solicitud de indemnización, por importe de 12.525.000 pts, presentada por el Sr. Juan Francisco como consecuencia de los daños y perjuicios causados por el cierre del puesto de control aduanero y policial de la Línea de la Concepción, acordado por el Consejo de Ministros en resolución de 6 de junio de 1969, al que se adjuntaba copia del referido acuerdo, que fue admitido a trámite por resolución de 26 de septiembre de 1995, en la que se mandaron hacer las publicaciones correspondientes y requerir el expediente administrativo a la Administración demandada y se tuvo a la Procuradora comparecida por parte en la representación ostentada.
Segundo.-Recibido el expediente administrativo con fecha 25 de enero de 1996, se ordenó hacer entrega del mismo a la representante procesal del recurrente para que, en el plazo de veinte días, formulase por escrito la demanda, lo que llevó a cabo con fecha 26 de febrero de 1996, aduciendo que Don Juan Francisco, desde el año 1928, regentaba en la plaza de Gibraltar un negocio dedicado a la venta al por mayor y menor de comestibles, para cuyo acreditamiento presenta una serie de documentos con el escrito de demanda, si bien, al residir en la Línea de la Concepción por carecer de autorización para hacerlo en Gibraltar, gozaba de autorización para cruzar diariamente la frontera y regresar al término de la jornada mercantil a su domicilio, cuyo pase le obligaba a afiliarse al Sindicado de Trabajadores Españoles en Gibraltar y al cambio de divisas en la Agencia del Banco de España en la Aduana de la Línea de la Concepción, pero el Acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros el día 6 de junio de 1969, con el consiguiente cierre de la frontera terrestre con Gibraltar, a partir de las cero horas del día 9 del mismo mes y año, determinó la imposibilidad de que pudiera tener acceso a la mencionada plaza y de poder atender, por consiguiente, el negocio del que era titular, pues quedó automáticamente sin eficacia el pase de trabajo de que disfrutaba y sólo tuvo oportunidad de entrar una sola vez en Gribaltar por vía marítima desde Algeciras antes de la susprensión de este medio de comunicación días después, por lo que el Sr. Juan Francisco se vio privado absolutamente de desarrollar la actividad mercantil hasta entonces ejercida en la citada plaza, sin que le fuese posible la venta o traspaso del negocio, con lo que perdió la fuente de ingresos que tenía para su sustento y el de su familia, lo que le causó una serie de perjuicios, por lo que, al igual que otras personas, se dirigió a la Administración del Estado en reclamación de una indemnización por los perjuicios sufridos, presentada con fecha 2 de junio de 1970, que fue extraviada por la Administración, como esta misma ha reconocido, y desestimada expresamente por el acuerdo del Consejo de Ministros que ahora se impugna, sin que las ayudas acordadas por la Administración en favor de los trabajadores por cuenta ajena alcanzasen al demandante, que era titular de un negocio en la plaza de Gibraltar, de manera que se le ha causado un daño efectivo por la actuación de la Administración, que ésta debe reparar, y que tal daño se ha incrementado al no haber resuelto la Administración la reclamación formulada en su día, sin que tal hecho evidente pueda desvirtuarse por las inconsistentes razones aducidas en el acuerdo impugnado para denegar la indemnización pedida, que en la fecha de la reclamación, día 2 de junio de 1970, se cifró en un millón seiscientas setenta mil pesetas, atendiendo al valor de las mercaderías existentes y de las instalaciones con que contaba el establecimiento así como el volumen anual de las operaciones realizadas y consiguientes beneficios obtenidos, cuya dificultad de prueba resulta patente ante la inactividad de la Administración, pero que exige tener en cuenta el daño emergente, el lucro cesante y el fondo de comercio, incluida la clientela, lo que se acredita con la documentación contable del negocio que se adjunta, si bien el perjuicio, cifrado en aquella lejana fecha en la cantidad indicada, debe ser actualizado, al menos, con su incremento monetario además del interés legal del dinero, y, después de citar los fundamentos de derecho que estimó aplicables tanto en orden a la legitimación del demandante como al fondo de la pretensión formulada, singularmente en cuanto a ésta los artículos 106 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, además del artículo 14 de la Constitución, que prohibe la discriminación en la aplicación de la ley, terminó con la súplica de que se declare el derecho de Don Juan Francisco a ser indemnizado por la Administración del Estado en la cantidad pedida en su día de un millón seiscientas setenta mil pesetas por la pérdida de su negocio, bienes y enseres del mismo con la correspondiente actualización monetaria conforme al IPC desde el año 1969 hasta la fecha de pago de dicha suma más los intereses legales correspondientes, interesando, por otrosí, el recibimiento del recurso a prueba sobre los extremos que se consignaban expresamente.
Tercero.-Mediante diligencia de ordenación de 5 de marzo de 1996, se tuvo por formalizada la demanda, de la que se dió traslado por copia al Abogado del Estado para que, en el plazo de veinte días, la contestase, a cuyo fin se le hizo entrega también del expediente administrativo, quien con fecha 7 de junio de 1996, presentó escrito de contestación a la demanda, remitiéndose a los hechos que obran en el expediente administrativo y aduciendo que no concurren los requisitos establecidos legal y jurisprudencialmente para que surja la obligación para la Administración de indemnizar, y concretamente no existe nexo causal entre la actuación administrativa y los daños o perjuicios reclamados, como lo demuestra que el demandante renovó la licencia de su negocio el día 31 de diciembre de 1971, a pesar de que el acuerdo de cierre del puesto fronterizo fue adoptado el 6 de junio de 1969, por lo que no existe relación directa entre este acuerdo de cierre y la terminación de la actividad del negocio del demandante, que obedeció a una decisión voluntaria de éste, por lo que pidió que se desestime el recurso contencioso-administrativo.
Cuarto.-Por auto de fecha 27 de septiembre de 1996, se acordó recibir a prueba el recurso por el término común de treinta días para proponer y practicar la que a las partes les interesase, si bien sólo la representación procesal del demandante pidió la práctica de prueba documental, a cuyo fin presentó determinados documentos y solicitó que se librasen despachos para requerir la aportación de otros al Banco de España y al Ministerio del Interior, a lo que se accedió por providencia de 13 de febrero de 1997, librándose las comunicaciones interesadas con el resultado que aparece en los autos, y posteriormente la representante procesal del demandante presentó, con fecha 8 de abril de 1997, nuevos documentos, de los que se dio traslado al Abogado del Estado y quedaron unidos a los autos al igual que los oficios recibidos del Ministerio del Interior y del Banco de España, por lo que en la misma providencia, de fecha 22 de mayo de 1997, se acordó conceder a la parte actora el plazo de quince días para que evacuase el traslado para conclusiones, lo que efectuó con fecha 18 de junio de 1997, en las que reiteró las alegaciones de la demanda, replicando a la alegación del Abogado del Estado que la renovación de la licencia del negocio tuvo la finalidad de conservar el único documento oficial expedido por la autoridades inglesas, harto difícil, por si las españolas revocaban su imprevisto y precipitado acuerdo de cierre fronterizo, terminando con la súplica de que se tuviese por evacuado el trámite conferido, y seguidamente se le concedió el mismo plazo al Abogado del Estado para idéntico fin, quien adujo que se tuviesen por reproducidas las alegaciones de su contestación a la demanda.
Quinto.-Con la diligencia de ordenación de 7 de julio de 1997, las actuaciones quedaron conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó el día 6 de julio de 1999, en que tuvo lugar con observancia en la tramitación del proceso de las reglas establecidas por la ley.
Primero.-El acto al que el demandante anuda la responsabilidad patrimonial de la administración fue el cierre del puesto aduanero y de policía de la Línea de la Concepción, ordenado por acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de junio de 1969.
Tal decisión se adoptó en el ejercicio de las funciones de dirección de la política exterior que éste tiene encomendadas (artículo 97 de la Constitución), lo que determinó que el demandante resultase imposibilitado de entrar en la plaza de Gibraltar, en la que desde tiempo atrás era titular y regentaba un comercio de venta de comestibles al por mayor y menor, ya que no era residente en Gibraltar y acudía diariamente con una especial autorización a atender tal negocio mercantil, según se ha acreditado con la abundante documentación presentada, pues no es razonable exigirle otras pruebas ante la pasividad e incuria con que la Administración se ha comportado desde que el día dos de junio de mil novecientos setenta formulase su primera reclamación, a la que no sólo aquélla dió la callada por respuesta sino que la extravió, obligando a los interesados a presentar nueva petición, resuelta después de seis años por el acuerdo ahora impugnado, a pesar de que en el procedimiento administrativo, que debió incoarse a raíz de la primera solicitud, resultaba necesaria la apertura de un periodo de prueba, como se había interesado oportunamente por el reclamante.
Segundo.-De lo expresado se desprende que el Gobierno, en desarrollo legítimo de las funciones propias que tiene encomendadas, adoptó una medida de carácter discrecional que, por su propia naturaleza, no resultaba fiscalizable jurisdiccionalmente, pero ello no es obstáculo a que pueda dar lugar a la responsabilidad patrimonial del Estado, pues precisamente el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico, precedente del artículo 106.2 de la Constitución, establece el "derecho de los particulares a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia de la adopción de medidas no fiscalizables en la vía contenciosa", de donde deviene procedente la indemnización solicitada, habida cuenta que se ha producido el efecto dañoso, individual y efectivo, para el reclamante como consecuencia de la medida gubernamental adoptada, determinante de la brusca interrupción de la actividad empresarial que aquél desarrollaba, y cuyo efecto no tenía la obligación de soportar el actor porque el cierre de la frontera fue decretado en aras de los intereses nacionales.
Tercero.-Determinada la procedencia de la indemnización cuestionada en el proceso, la cuestión se desplaza a la cuantificación de la misma, cuyas dificultades para determinarla son en gran manera producto de la demora e inactividad de la Administración, pero como la realidad indubitada es que la lesión se ha producido, pues el recurrente hubo de abandonar su comercio de venta al mayor y menor de comestibles al haberle quedado prohibido en aquel entonces el acceso a Gibraltar para regentarlo, según venía haciendo, resulta necesario indagar la forma concreta en que la indemnización pueda ser calculada de forma objetiva y con arreglo a las actuaciones obrantes en los autos, prescindiendo de criterios voluntaristas, que aún impregnados de racionalidad y buen sentido, con el designio de no prolongar la tramitación del expediente y alcanzar la justicia material del caso, cifren en una cantidad alzada la indemnización que pueda cubrir los conceptos indemnizables en ponderación de los datos, situaciones y circunstancias que se relatan.
Cuarto.-El peticionario, en la primera reclamación que fué registrada el 2 de Junio de 1970, fijó el valor de su negocio (atendido el precio de las existencias, instalaciones, volumen anual de operaciones y consiguientes beneficios obtenidos) en 1.670.000 pesetas hasta su cierre definitivo, y en el mismo escrito ofreció las pruebas precisas para justificar dicho avalúo, incluso la pericial, sin que la Administración adoptara decisión alguna al respecto.
Ahora bién, ésta inactividad administrativa, de que ya hablábamos con anterioridad y que se mantuvo en la práctica hasta el 30 de junio de 1995, fecha en que el Consejo de Ministros adoptó la resolución impugnada en el recurso contencioso- administrativo, unida al hecho, más trascendente aún, de que no se hubiera acordado la apertura de un período de prueba, desde luego procedente en razón del "ofrecimiento" de pruebas formulado por el reclamante, de las concretas circunstancias del caso y de lo determinado en el artículo 88 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, determina que deban pararle los correspondientes perjuicios a quién con su conducta omisiva, desde todos los puntos de vista, impidió el debido acreditamiento de la evaluación concreta en su momento oportuno, que hoy no sería ya factible realizar.
Por todo ello debemos considerar, como cifra inicial de la que debemos partir para fijar la indemnización, la suma reclamada en 1970 por el demandante, esto es la de 1.670.000 pesetas, si bién de ésta cantidad procede detraer los bienes materiales existentes en el comercio, que no tuviesen carácter perecedero, y las instalaciones del establecimiento, ya que los mismos, al no perderlos el reclamante por la medida adoptada, pudieron ser realizados o traspasados desde el cierre de la frontera a pesar de haberse impedido el acceso del demandante al local, donde radicaba aquél.
Parece prudente, en armonía con el criterio seguido por esta Sala en otros supuestos análogos (Sentencias de 19 de diciembre de 1997, 7 de julio de 1999 y 15 de julio de 1999), calcularlos en un porcentaje del cincuenta por ciento (50%) del valor del negocio, dadas las características de éste, esto es en 835.000 pesetas, con lo cual la indemnización procedente asciende a la cantidad de 835.000 pesetas, cuya suma ha de ser actualizada desde el día 1 de junio del año 1970 hasta la fecha de esta sentencia conforme al incremento que haya habido en el Indice de Precios al Consumo, lo que, salvo error u omisión, asciende a la cifra de 12.693.125 pesetas, pero sin que haya lugar a reconocer el interés legal correspondiente, también reclamado, por cuanto la actualización monetaria, al momento actual, enjuga la deuda y determina, en casos como el presente, la improcedencia de aquél, cual reiteradamente ha proclamado ésta Sala (Sentencias de 14 y 22 de mayo de 1993, 22 y 29 de enero y 2 de julio de 1994, 11 y 23 de febrero y 9 de mayo de 1995, 6 de febrero y 12 de noviembre de 1996, 24 de enero, 19 de abril y 31 de mayo de 1997, 14 de febrero, 14 de marzo, 10 de noviembre y 28 de noviembre de 1998, 13 de febrero, 20 de febrero, 13 de marzo, 29 de marzo, 29 de mayo, 12 de junio de 1999 y 26 de junio de 1999), todo ello sin perjuicio de reconocer el interés legal de la cantidad señalada como indemnización desde la fecha de esta sentencia hasta el momento del efectivo abono de la misma, conforme al artículo 106.2 de la Ley de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, de 13 de julio, aplicable en su ejecución de acuerdo con la Disposición Transitoria Cuarta de la propia Ley Jurisdiccional, sin perjuicio de lo establecido en el apartado 3 del citado artículo 106 de esta misma Ley.
Quinto.-De lo expuesto se deduce la estimación del presente recurso contencioso administrativo y la anulación de la resolución impugnada por resultar disconforme con el ordenamiento jurídico, al mismo tiempo que procede estimar parcialmente las pretensiones deducidas en la demanda con el reconocimiento del derecho del recurrente a ser indemnizado en la suma de 835.000 pesetas, en valor adquisitivo de 2 de Junio de 1970 (fecha en que fué registrada la primera reclamación), actualizado su importe mediante la aplicación del Indice de Precios al Consumo hasta el momento de la presente sentencia, y que asciende, como hemos dicho, a la cantidad de 12.693.125 pesetas, y absolver a la Administración de los demás pedimentos contra ella formulados, sin que haya lugar a hacer pronunciamiento especial sobre las costas, por no existir motivos para ello, según lo dispuesto por el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956, aplicable en cuanto al abono de costas.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 37 a 84 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa en la redacción dada por Ley de 27 de diciembre de 1956.
Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Doña Esperanza Alvaro Mateo, en nombre y representación de Don Juan Francisco, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de junio de 1995, por el que se rechazó la reclamación que aquél había formulado por responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado como consecuencia de la resolución del Consejo de Ministros de 6 de junio de 1969, que determinó el cierre del puesto de control aduanero y policial de la Línea de la Concepción, al no ser el mencionado acuerdo del Consejo de Ministros impugnado ajustado a derecho, por lo que lo anulamos, al mismo tiempo que, con estimación parcial de las pretensiones formuladas en la demanda por la representante procesal de Don Juan Francisco, debemos condenar y condenamos a la Administración del Estado a que pague a Don Juan Francisco, en concepto de reparación de daños e indemnización de perjuicios, la cantidad total de doce millones seiscientas noventa y tres mil ciento veinticinco pesetas (12.693.125 pts), además del interés legal de esta suma desde la fecha de notificación de esta sentencia al representante procesal de la Administración demandada hasta su completo pago, sin perjuicio de que, en caso de impago en el plazo de tres meses, pueda incrementarse tal interés legal en dos puntos, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas.

References: resolución 
 resolución 
 artículo 14
 artículo 40
 artículo 106
 resolución 
 artículo 88
 artículo 106
 artículo 106
 resolución 
 artículo 131
 resolución