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LES ACCORDS DE PAIX DU 15 AOUT 2005 ENTRE LE GAM ET LE GOUVERNEMENT INDONESIEN : UN CADRE JURIDIQUE NOUVEAU POUR UNE PAIX DURABLE? - PDF
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1 LES ACCORDS DE PAIX DU 15 AOUT 2005 ENTRE LE GAM ET LE GOUVERNEMENT INDONESIEN : UN CADRE JURIDIQUE NOUVEAU POUR UNE PAIX DURABLE? Maryse ALIE * Avocat au Barreau de Bruxelles Doctorante à l Université catholique de Louvain Le 15 août 2005, le gouvernement indonésien et le mouvement pour un Aceh libre (gerakan Aceh merdeka, mieux connu sous la dénomination «GAM») ont signé à Helsinki un mémorandum d entente dans lequel ils s'engagent à trouver une solution pacifique à un conflit qui les a opposés depuis près de 30 ans. Ce conflit interne au territoire indonésien (province d Aceh) a été généré par de multiples facteurs d'ordre économique, politique et religieux. Il est également caractérisé par des violations graves et incessantes du droit international humanitaire et des droits de l'homme ainsi que par une impunité continue. L'accord d août 2005 n'est pas la première initiative pour instaurer la paix à Aceh. Il présente cependant une stratégie inédite et globale. Il s'agit en quelque sorte d'un plan intégré qui donne au GAM suffisamment de garanties pour déposer les armes et attribue à la province d Aceh une autonomie suffisante pour s'autogérer et se développer durablement. Il s'inscrit également dans un contexte différent à savoir celui de la reconstruction de la province suite aux désastres causés par le tsunami en décembre Cette conjoncture nouvelle est sans doute plus propice au processus de paix puisqu'elle a attiré à Aceh toute une série d'organisations nationales et internationales et draine d'importants investissements. A court terme, la mise en œuvre de l'accord nécessite d'une part, la libération des prisonniers politiques, la démilitarisation des membres actifs du GAM et leur réintégration au sein de la société civile. D'autre part, au niveau des forces nationales, il est impératif que les corps non organiques de l armée et de la police quittent le territoire d'aceh 1. Les défis posés à long terme sont également nombreux. Le texte de l accord de paix appelle des changements législatifs radicaux. Ainsi, la volonté politique du GAM comme celle du gouvernement indonésien restera pour les années à venir l'élément déterminant de la réussite du processus de paix maintenant enclenché. * L auteur a travaillé en tant que spécialiste en droits de l homme pour la Mission de surveillance d Aceh (octobre-décembre 2005) mais s exprime néanmoins à titre strictement personnel. 1 Par opposition aux forces organiques qui sont normalement basées à Aceh, les corps de l'armée et de la police qualifiés de «non organiques» sont ceux n'appartenant pas au cadre en poste à Aceh et qui ont été envoyés en renfort par le gouvernement de Jakarta.
2 2 (prov.) Maryse ALIE Pour superviser le respect du mémorandum, le gouvernement indonésien, avec le soutien entier du GAM, a fait appel à l'union européenne. Le Conseil de l'union européenne, en coopération avec la Suisse, la Norvège et cinq États membres de l'asean (Brunei, Malaisie, Singapore, Thaïlande et Philippines), a ainsi mis en place une mission de surveillance à Aceh («MSA»). Il s'agit de la première mission du genre conduite par l'union européenne. Le présent article qui se veut simplement introductif, vise essentiellement, après une brève mise en contexte du conflit (I), à présenter les accords de paix et à en dégager les points forts, les faiblesses, les lacunes et les défis (II). La MSA sera analysée de manière systématique et un premier bilan des activités en cours sera dressé parallèlement à l'étude du mandat dont la mission est investie (III). I. - APERÇU HISTORIQUE, POLITIQUE ET SOCIAL La province d'aceh, située au Nord de Sumatra, couvre un territoire de mètres carrés et compte une population d un peu plus de 4 millions d habitants. Le conflit qui opposait Aceh au Gouvernement indonésien et qui a fait plus de victimes s explique par des motivations diverses de nature tant historique que politique et économique (A). Les accords de paix du 15 août 2005 succèdent en réalité à toute une série d initiatives jusqu ici avortées dont il convient de retracer les grandes lignes (B). A. - Les sources et causes du conflit d'aceh Depuis l'indépendance et, plus précisément, depuis la prise de position officielle du Président Sukarno en 1950 en faveur des lois hollandaises et du Pancasila 2 comme seules règles valides en Indonésie (par opposition aux règles gouvernant l'islam), la province d'aceh a connu différentes mouvances sécessionnistes. Les revendications allaient de l octroi d une autonomie avec pour objectif de répondre aux besoins identitaire, religieux et économique de la province d Aceh à la création d'un État indépendant de la République d Indonésie. La première insurrection contre le pouvoir centralisé de Jakarta, qui avait décidé de supprimer la province d Aceh, fut menée par Daud Beureueh. Elle remonte à 1953 et s est conclue près de 6 ans plus tard, en mai 1959, par une décision gouvernementale en vertu de laquelle Aceh fut déclarée région spéciale (Daerah Istimewa) : la province 2 Le Pancasila auquel la Constitution indonésienne fait référence au paragraphe 5 de son préambule consiste en cinq principes fondateurs de l'idéologie sur lequel repose l'etat: la croyance en un dieu suprême et unique, une humanité juste et civilisée, l'unité de l'indonésie, la démocratie ainsi que la justice sociale.
3 Les accords de paix du 15 août 2005 entre le GAM et le gouvernement indonésien [ ] 3 (prov.) bénéficiait désormais d'une large autonomie dans le domaine religieux, culturel et éducatif 3. En 1965, lorsque le général Suharto arriva au pouvoir, il établit graduellement un système centralisé (communément appelé «le nouvel ordre») basé sur un régime de terreur et une exploitation massive des ressources naturelles. La province d Aceh ne fut pas épargnée. Sous le «nouvel ordre», Aceh exporta d'énormes quantités de pétrole et de gaz. Néanmoins, l'accroissement des revenus de la province ne bénéficia nullement à la population locale et le taux de pauvreté alla en augmentant. La branche extrémiste du «nouvel ordre» opéra d'ailleurs une nationalisation drastique préjudiciant largement les sociétés basées sur le modèle acehnais 4. Au-delà de l'exploitation économique et en dépit de ses positions anti-communistes, Suharto fut loin de supporter l'autonomie d'aceh. In fine, le statut particulier accordé à la province en mai 1959 tomba en désuétude. Le manque d'autonomie politique, l'absence de développement économique au profit de la province et l'exploitation à outrance de ses ressources naturelles favorisa, au début des années 70, la naissance du GAM. Ce mouvement fut fondé par un groupe de jeunes réformistes éduqués sous le leadership d'hassan di Tiro 5. Avec peu de soutien populaire au départ et certaines divergences stratégiques avec d'autres mouvances indépendantistes dont l'objectif premier était de créer un Etat islamique indépendant 6, le GAM gagna peu à peu la conviction de la population et s'engagea dans une lutte séparatiste 7. D'après Kirsten E. Schulze, quatre idées maîtresses transparaissent des écrits et discours d'hassan di Tiro : premièrement, la reprise d'une identité et d'une histoire distincte et spécifique pour Aceh, deuxièmement un sentiment anti-javanais et anti-indonésien érigés en une sorte 3 AGUSWANDI, Aceh: Civil Society the Missing Piece of Peacebuilding, in Searching for Peace in Asia Pacific: an Overview of Conflict Prevention and Peacebuilding activities, edited by A. Heijmans, N. Simmonds, H. Van de Veen, Utrecht, Boulder, 2004, p. 382 ; K. E. SCHULZE, The Struggle for an Independent Aceh: the Ideology, Capacity and Strategy of GAM, in Studies in Conflict and Terrorism, N 26, London, Taylor & Francis, 2003, p AGUSWANDI, op. cit., p Hassan di Tiro, né le 4 septembre 1930, étudia au États-Unis où il fut homme d'affaires. Il revint à Aceh au début des années 70 pour se consacrer au combat pour l'indépendance de la province. En décembre 1976, dans un discours désormais célèbre, il proclama l'indépendance d'aceh. En 1979, il fut contraint de fuir le pays pour échapper aux forces armées indonésiennes et trouva refuge en Suède où plusieurs autres leaders du GAM le rejoignirent. Pour une introduction détaillée sur le mouvement du GAM, lire notamment K.E. SCHULZE, «The Free Aceh Movement (GAM) : Anatomy of a Separatist Organization», Policy Studies 2, East-West Center and East-West Washington, Une des faiblesses des mouvements indépendantistes d'aceh s'explique d'ailleurs par leur défaut d alliance contre le gouvernement de Jakarta. Ceci a affaibli leurs chances d acquérir l'indépendance (voir infra, note 35). 7 Il faut souligner que le GAM n'a obtenu qu'un soutien très limité au niveau international : seule la Libye a aidé le mouvement en formant ses cadres dans les années 80. Syed Serajul Islam explique ce peu de soutien externe : "First of all, Indonesia is itself a Muslim State, so the creation of another Muslim state within a Muslim country is not welcome. Second, GAM, the spokesperson for the Independence Movement in Aceh, is considered to be a secular organization. Obviously, the movement has no support in the Muslim world". I. SYED SERAJUL, The Islamic Independence Movement in Aceh, Indonesia, in Islamic, Hindu and Christian Fundamentalism Compared: Public Policy in Global Perspective, SANTOSH C. Saha and THOMAS K. Carr, Studies in Religion and Society, Levinston, 2003, Volume 61, pp ; voir également K. E. SCHULZE, The Struggle for an Independent Aceh, op. cit., pp
4 4 (prov.) Maryse ALIE d'opposition colonialiste, troisièmement mais dans une moindre mesure, un certain anticapitalisme et quatrièmement l'islam 8. Suite à plusieurs attaques ayant pour cible des postes militaires et policiers, le gouvernement de Suharto décréta, en mai 1990, le territoire d'aceh «zone d'opération militaire» (Daerah operasi militer, connue sous l'acronyme «DOM»). Cette politique contre-productive eut des effets désastreux sur la population civile et ne fit qu'accroître les forces et l'influence du GAM. Les exactions commises par les forces armées furent nombreuses entre exécutions extrajudiciaires, disparitions forcées, viols, tortures et extorsions 9.L'échec des gouvernements post-suharto - lié sans doute au manque de volonté politique - de répondre aux violations des droits de l'homme commises durant la période du DOM contribua certainement à renforcer l'influence du GAM 10. Le «nouvel ordre» prit fin en 1998 mais, contrairement aux attentes de la population, le gouvernement dirigé par Bacharuddin Jusuf Habibie - ni d'ailleurs par la suite celui de Megawati Soekarnoputri - ne fit d'aceh une des priorités de son mandat. Le centralisme, l'exploitation sauvage des ressources, la corruption des dirigeants locaux et la politique d'impunité persistèrent 11. Alors que le Président Habibie venait d'accorder au Timor oriental le choix entre une autonomie accrue et l'indépendance, rien de tel ne fut proposé à Aceh en dépit de l'appel au référendum lancé par différentes organisations estudiantines et non gouvernementales réunies en congrès le 30 janvier B. - Les échecs des tentatives antérieures au 15 août 2005 pour sceller la paix Les accords de paix du 15 août 2005 ne constituent pas la seule initiative pour instaurer la paix à Aceh. Néanmoins, les textes politiques et juridiques antérieurs manquaient d ambition et se limitaient davantage à des cessez-le-feu plutôt qu à proposer une solution solide et durable au conflit. Les principales tentatives sont la trêve humanitaire du 12 mai 2000 (1) et l accord cadre sur la cessation des hostilités du 9 décembre 2002 (2). 8 K. E. SCHULZE, The Struggle for an Independent Aceh, op. cit., pp ; voir également E. ASPINALL, Modernity, History and Ethnicity: Indonesian and Acehnese Nationalism in Conflict, Review of Indonesian Malaysian Affairs, N 36, 2002, pp B. WIDJAJANTO and D. KAMNEN, The Structure of Military Abuse, Inside Indonesia, N 62, April- June 1999 ; Human Rights Watch, The War in Aceh, Vol. 13, N 4, August 2001, pp. 8-9 ; Human Rights Watch, Aceh under Martial Law: inside the Secret War, Vol. 15, N 10, December 2003, p. 8. Documents consultables sur le site internet 10 Human Rights Watch, Aceh under Martial Law, op. cit., p Voir notamment : Human Rights Watch, The War in Aceh, op. cit.; Human Rights Watch, Indonesia: Why Aceh is exploding, Background Briefing, 27 August Documents consultables sur le site internet
5 Les accords de paix du 15 août 2005 entre le GAM et le gouvernement indonésien [ ] 5 (prov.) 1. - La trêve humanitaire du 12 mai 2000 Lorsque Abdurrahman Wahid arriva au pouvoir, malgré une situation toujours critique 12, la tendance était aux négociations politiques. Cependant, l'influence de l'armée et l'absence de soutien de nombreux politiciens prévalaient encore. Ces derniers refusaient d accorder au GAM une quelconque légitimité et, vu l évolution au Timor oriental, ils ne voulaient pas donner au conflit une publicité internationale 13. En dépit des opposants, le gouvernement indonésien et le GAM signèrent le 12 mai 2000, grâce à la médiation du centre Henry Dunant, une entente commune pour une pause humanitaire 14. Les objectifs de cette pause étaient aux termes de l article 3 du texte: la délivrance d une assistance d urgence au profit des civils affectés par le conflit, l adoption de mesures de sécurité pour réduire la violence et la promotion d un climat de confiance qui permettrait de trouver une solution pacifique au conflit 15. L accord entra en vigueur le 2 juin 2000 et fut renouvelé pour une nouvelle période de 3 mois en septembre Durant la première phase de la trêve, on nota une diminution du nombre de victimes 16 mais, peu après, les violences s intensifièrent. Le désaccord entre les parties quant à la mise en œuvre de cette trêve (la définition même du cessez-lefeu posait problème), conjugué à l'absence de mécanisme de surveillance indépendant 17, mena à l échec. Le 11 avril 2001, Abdurrahman Wahid prit une instruction présidentielle relative à des mesures globales pour la résolution du problème d Aceh 18. Bien qu il s agissait de mesures concernant les domaines politique, économique, social, juridique, sécuritaire et de l information, seule la politique sécuritaire fut mise en œuvre. Les militaires qui n avaient jamais vraiment marqué leur soutien à cette pause humanitaire reprirent leurs opérations Consulter entre autres : Human Rights Watch, Deteriorating Human Rights in Aceh, Press Release, 11 November Document consultable sur le site internet 13 Lire International Crisis Group, Aceh : A Fragile Peace, Asia Report, N 47, 27 February 2003, p. 2. Document consultable sur le site internet 14 Le texte de cette entente commune sur une trêve humanitaire pour Aceh est consultable sur le site internet Le Centre Henry Dunant, désormais rebaptisé Centre for Humanitarian Dialogue, est une organisation indépendante basée en Suisse qui a pour activité la médiation entre parties dans le cadre de la résolution de conflits armés. Dès 1999, ce centre a favorisé pour la première fois un dialogue entre le GAM et le gouvernement indonésien. Pour une analyse détaillée de l action du Centre Henry Dunant dans le cadre du processus de paix à Aceh, lire K. HUBER, «The HDC in Aceh, Promises and Pirtfalls of NGO Mediation and Implementation», Policy Studies 9, East-West Center and East-West Washington, Pour plus de details, voir E. ASPINALL and H. CROUCH, The Aceh Peace Process : Why it Failed, Policy Studies 1, East-West Center and East-West Washington, 2003, pp During its first three months, some sixty-nine civilians and fourteen members of the security forces were killed in Aceh, a considerable drop compared to around 300 during the first four months of the year (E. ASPINALL and H. CROUCH, The Aceh Peace Process : Why it Failed, op. cit., p. 18). 17 Paragraphes B et C de l article 3 de l accord. Voir infra point III. A Décret présidentiel N 4 du 11 avril 2001 consultable sur le site internet 19 E. ASPINALL and H. CROUCH, The Aceh Peace Process: Why it Failed, op. cit., p. 19. Pour plus de développements sur cette période, consulter notamment : International Crisis Group, Aceh: Why Military Force Won t Bring Lasting Peace, Asia Report N 17, 12 June Document consultable sur le site internet
6 6 (prov.) Maryse ALIE 2. - L accord cadre du 9 décembre 2002 relatif à la cessation des hostilités Lorsque Megawati Soekarnoputri succéda à Abdurahman Wahid à la tête de l Indonésie, elle signa en date du 9 août 2001 une loi préparée sous le gouvernement de son prédécesseur qui accordait une certaine autonomie à Aceh, notamment dans la gestion des ressources naturelles et dans les matières religieuses et culturelles 20. Ce texte ne suffit cependant pas au GAM pour abandonner sa lutte armée. D une part, il n était pas le résultat d un accord négocié mais plutôt un instrument unilatéral des autorités 21. D autre part, il ne permettait pas, par exemple, la constitution de partis politiques locaux qui aurait permis au mouvement rebelle d opérer une transition politique 22. Les tentatives de dialogue reprirent néanmoins timidement, toujours sous la médiation du centre Henry Dunant. En février 2002, forts des leçons apprises avec la pause humanitaire, le GAM et le gouvernement indonésien marquèrent leur accord pour revenir à la table des pourparlers. Ce n'est toutefois qu en avril 2002 que des négociations reprirent réellement grâce à la pression exercée par l'union européenne, les Etats-Unis, le Japon et la Banque mondiale. Ces négociations aboutirent le 9 décembre 2002, à Genève, à la signature de l accord cadre sur la cessation des hostilités plus communément dénommé «COHA» (Cessation of Hostilities Framework Agreement) 23. Le GAM semblait désormais approuver qu Aceh fasse partie intégrante de l Etat unitaire indonésien et paraissait accepter la loi n 18/2001 sur l autonomie d Aceh comme un point de départ pour des développements législatifs futurs. L objectif premier de l accord cadre sur la cessation des hostilités était de démilitariser le territoire d Aceh, de redéfinir le rôle des brigades mobiles de la police et de poser les bases pour la poursuite des négociations entre le GAM et le gouvernement indonésien 24. Ce processus devait notamment mener à des élections libres et démocratiques. Le centre Henry Dunant avait pour charge de faciliter la mise en œuvre de l accord 25 et une mission de surveillance avec participation internationale fut établie 26. L accord cadre, accueilli avec enthousiasme, fut suivi d une réduction drastique des violences. Des zones de paix furent établies conformément à l article 4 du texte. Néanmoins, le GAM voyait davantage ce nouvel accord comme un simple cessez-le-feu dont il profita pour se réorganiser et renforcer son action. In fine, il refusa d abandonner ses aspirations à l'indépendance. Les militaires commencèrent alors à saper la mise en œuvre de l accord et la réalité des affrontements sur le terrain reprit rapidement le dessus sur les engagements politiques. Lorsque les divergences de vue entre le gouvernement et 20 Loi N 18/2001 sur l autonomie pour la province de la région spéciale d Aceh en tant que province de Nanggroe Aceh Darussalam, 9 août 2001, Gazette de la République d Indonésie, N Pour un commentaire de cette loi, lire R. McGIBBON, Secessionist Challenges in Aceh and Papua : Is Special Autonomy the Solution?, Policy Studies 10, East-West Center and East-West Washington, Sur cette question, voir infra point II. A Le texte de l accord cadre relatif à la cessation des hostilités est consultable sur le site internet 24 Article 1 B de l accord cadre. Pour une mise en contexte détaillée de l accord, voir E. ASPINALL and H. CROUCH, «The Aceh Peace Process : Why it Failed», op. cit., pp. 23 et ss. ; International Crisis Group, Aceh : A Fragile Peace, op. cit., pp. 8 et ss. 25 Article 2 E de l accord cadre. 26 Article 3 de l accord cadre.
7 Les accords de paix du 15 août 2005 entre le GAM et le gouvernement indonésien [ ] 7 (prov.) le GAM firent plus officiellement surface (notamment par rapport au statut d Aceh, aux questions liées à la démilitarisation et à la reddition des armes), il fut de plus en plus clair que les parties ne parviendraient pas à s entendre : l accord cadre sur la cessation des hostilités était, tout comme la pause humanitaire du 12 mai 2000, voué à l échec 27. Le 19 mai 2003, la présidente Megawati Soekarnoputri signa le décret présidentiel n 28 autorisant la reprise des opérations militaires contre le GAM et décréta l'application de la loi martiale pour une période de 6 mois dans la province d'aceh. L'ensemble des prérogatives du pouvoir était désormais dans les mains des forces armées. Quelques militaires et policiers furent déployés dans la province d'aceh 28. Il s'ensuivit de manière immédiate des violations massives des droits de l'homme et du droit international humanitaire perpétrées par les forces armées indonésiennes et par la police paramilitaire : exécutions arbitraires de civils sous prétexte d'une appartenance au GAM, déplacements forcés de population, viols, enlèvements, détentions arbitraires, disparitions forcées etc. 29 L armée du mouvement rebelle fut réduite de moitié. Le nombre élevé d exactions et la violation continue des droits de l'homme ne firent que renforcer les aspirations d'indépendance d'une partie de la population d'aceh. Il est important de préciser que les membres du GAM se sont eux aussi rendus coupables de nombreux délits et de violations des droits de l homme (kidnappings, confiscations de cartes d identités au profit de ses combattants, extorsions, etc.). Néanmoins, l accès au territoire d Aceh était interdit aux organisations internationales et les pressions exercées sur les ONG locales étaient tellement fortes qu il était quasi impossible de mener des enquêtes sérieuses. Il est donc laborieux de documenter les exactions commises par les membres du GAM 30. C. - Le mémorandum d entente du 15 août 2005 En 2004, les premières élections présidentielles au suffrage direct en Indonésie amenèrent Susilo Bambang Yudhonyono au pouvoir. Le nouveau président et le vice Président Jusuf 27 Pour une réflexion intéressante relative aux différentes possibilités pour mettre fin au conflit, lire International Crisis Group, «Aceh : Why the Military Option Still Won t Work», Indonesia Briefing, 9 May Document consultable sur le site internet 28 En date du 19 mai 2004, la loi martiale fut remplacée par un état d urgence civil. 29 Voir Human Rights Watch, Aceh at War :Torture, Ill Treatment and Unfair Trial, Vol. 16, N 11, September 2004 ; Human Rights Watch, Aceh Under Martial Law: Human Rights Under Fire, Briefing Paper, June 2003 ; Human Rights Watch, Aceh Under Martial Law, op. cit.; International Crisis Group, Aceh How Not to Win Hearts and Minds, Briefing Paper, 23 July Document consultable sur le site internet ; Amnesty International, New Military Operations, Old Patterns of Human Rights Abuses in Aceh, Index AI N ASA 21/033/2004, 7 October Document consultable sur le site internet Les violences commises par les militaires étaient en partie dues au fait que les hauts responsables de l'armée voulaient rapidement en finir avec le conflit armé. Les soldats, sous pression, amalgamaient les civils à des partisans du GAM, ce qui résulta en d'innombrables actes de violence, particulièrement sur les jeunes hommes. Voir Human Rights Watch, Aceh under Martial Law, op. cit., p Voir la note méthodologique relative aux abus commis par le GAM dans le rapport de Human Rights Watch, Aceh at War, op. cit., p. 7. Consulter également, International Crisis Group, Aceh How Not to Win Hearts and Minds, op. cit., pp. 1-2.
8 8 (prov.) Maryse ALIE Kalla étaient tous deux personnellement impliqués dans la recherche d une solution pacifique au conflit 31. Ainsi, dès 2004, les négociations reprirent entre le gouvernement et le GAM pour aboutir le 31 octobre 2004 à un accord entre les intermédiaires des deux camps. Il s agissait d un texte en neuf points qui donnait la priorité à l application pratique de la loi N 18/2001 relative à l'autonomie d'aceh. Les autres points concernaient les moyens économiques de réintégration du GAM, le désarmement ainsi que des mesures d amnistie. Malheureusement, en l absence d une représentativité correcte du GAM, cet accord ne put être officialisé puisqu il ne constituait pas une position officielle du mouvement. Les négociations continuèrent cependant. En décembre 2004, la catastrophe naturelle liée au tsunami eut un effet accélérateur : le processus de paix bien qu initié avant le tsunami se profilait désormais comme une solution humanitaire au désastre 32. Le mouvement rebelle, conscient d avoir une chance unique d internationaliser la question d Aceh, décréta d ailleurs unilatéralement un cessez-le-feu et ne répondit que de manière strictement défensive aux attaques de l armée officielle. En janvier 2005, un nouveau round de négociations prit place sous les auspices de l'organisation non gouvernementale «Crisis Management Initiative» présidée par l'ancien Président finlandais, Martti Ahtisaari 33. En février 2005, le GAM se dît prêt à se détacher de ses aspirations à l indépendance au profit d une solution qui impliquerait un «self-government» 34. Le dialogue entre les parties déboucha le 15 août 2005 sur le mémorandum d entente d Helsinki. Une des différences majeures avec les initiatives précédentes est que l accord du 15 août 2005 semble enfin refléter la conjonction d objectifs communs entre le gouvernement indonésien et le mouvement du GAM. En l occurrence, le mémorandum va au-delà d un simple cessez-le-feu et des engagements qui l accompagnent : il établit dans un même texte les bases solides pour une solution pacifique durable. Sont ici visées entre autres dispositions : l agenda clair et précis pour la reddition des armes et la démilitarisation, les mesures d amnistie, la future gouvernance d Aceh, et surtout la possibilité de créer des partis politiques locaux. En résumé, le désarmement du GAM n est plus utilisé comme seul moyen de pression mais des mesures concrètes sont proposées en compensation. Celles-ci autorisent le GAM à penser qu il lui sera désormais possible d adresser ses 31 Lire International Crisis Group, Aceh a new chance for peace- Update briefing, Asia Briefing, N 40, 15 August 2005, p. 1. Le Président Susilo Bambang était, sous la présidence de Megawati et Abdurarahman, le ministre en charge de la coordination des affaires politiques et sécuritaires et avait été, à ce titre, impliqué dans le processus de négociations. Yusuf Kalla est un homme d affaires, ancien membre du cabinet de Megawati, qui a lui aussi eu un rôle particulièrement actif dans les pourparlers. 32 Paragraphe 3 du préambule du mémorandum entre le Gouvernement d'indonésie et le Mouvement de libération d'aceh. Pour une introduction sur les changements de la situation à Aceh après le Tsunami, consulter notamment : L. McCULLOCH, Aceh : Then and Now, Minority Rights Group International, 2005 ; R. McGIBBON, «Transforming Separatist Conflict», Georgetown Journal of International Affairs, 2006, pp Cette organisation bien que modeste avait sans doute grâce à son président et fondateur Martti Ahtisaari (vu son expérience et ses nombreuses connections politiques y compris au plus haut niveau des Nations Unies et de l Union européenne) plus de poids que le centre Henry Dunant. A ce sujet, lire : E. ASPINALL, The Helsinki Agreement : A More Promising Basis for Peace in Aceh?, Policy Studies, 1, East-West Center and East-West Washington, 2005, p E. ASPINALL, The Helsinki Agreement, op. cit., pp. viii,
9 Les accords de paix du 15 août 2005 entre le GAM et le gouvernement indonésien [ ] 9 (prov.) revendications par la voie politique et dès lors, d abandonner définitivement la lutte armée 35. II. - ANALYSE DU MEMORANDUM D ENTENTE ENTRE LE GAM ET LE GOUVERNEMENT INDONESIEN Le mémorandum d entente entre le GAM et le gouvernement indonésien est divisé en six chapitres qui seront examinés de manière systématique. Ils traitent respectivement de l'administration d'aceh (A), des droits de l'homme (B), des mesures d amnistie et de la réintégration des ex-rebelles au sein de la société civile (C), des questions sécuritaires (D), de l'établissement d'une mission de surveillance et du règlement des litiges relatifs à la mise en œuvre dudit accord de paix 36. Cet accord ne se limite donc pas, contrairement aux précédentes initiatives, à régler la cessation des combats mais prévoit les fondements économiques, sociaux, juridiques et politiques du processus de paix. A. - L'administration d'aceh Le chapitre consacré à l'administration d'aceh est de loin le plus détaillé. Il vise la loi sur la gouvernance d'aceh (1), organise la participation des citoyens à la politique locale (2), traite des questions économiques (3) et de l'état de droit à restaurer (4). Le mémorandum inscrit ainsi les accords de paix dans le cadre d un processus de développement à long terme. Il sera important dans le cadre de la présente analyse de faire le lien avec la loi n 18/2001 sur l autonomie pour la province d Aceh qui a, sans aucun doute, influencé le texte du mémorandum La loi relative à la gouvernance d'aceh A l instar de l accord cadre sur la cessation des hostilités 38, le mémorandum en sa section 1.1 envisage une nouvelle loi sur la gouvernance d'aceh. Elle a vocation à 35 Différentes analyses démontrent que l'échec des mouvements indépendantistes à Aceh est dû à l'absence de leadership fort (divisé entre l'élite laïque et l'élite religieuse et, au sein de cette dernière, les rivalités entre extrémistes et modérés) ainsi qu'à un manque d'organisation solide et internationalement appuyée. Une des conséquences a été l'impossibilité d'obtenir un soutien fort et unanime de la part de la population. Voir notamment SYED SERAJUL Islam, The Islamic Independence Movement in Aceh, Indonesia in Islamic, Hindu and Christian Fundamentalism Compared: Public Policy in Global Perspective, in SANTOSH C. Saha and THOMAS K. Carr, Studies in Religion and Society, Levinston 2003, Volume 61, p Ces deux derniers points sont analysés dans la troisième partie de la présente étude. 37 Article 1 de la loi N 18/2001 sur l autonomie pour la province. Pour plus de détails quant à cette loi, lire R. McGIBBON, Secessionist Challenges in Aceh and Papua, op. cit., pp Voir le point 1 du préambule de l accord cadre.
10 10 (prov.) Maryse ALIE remplacer la loi n 18/2001 sur l autonomie d Aceh 39 et devra également prendre en considération les dispositions contenues dans la loi n 32/2004 relative à l'autonomie régionale. Cette loi qui aurait du voir le jour avant le 31 mars a finalement été adoptée par le Parlement national, après plusieurs reports, en date du 11 juillet 2006 et signée par le Président indonésien le 1 er août Le non respect de la date butoir n'a toutefois pas été considéré comme une violation des accords de paix. La nouvelle loi relative à la gouvernance d Aceh devrait constituer l'engagement politique le plus important des accords de paix en permettant à la province d'aceh d'acquérir l'autonomie qu'elle réclame de longue date. Si, in fine, cette loi et sa mise en œuvre ne répondaient pas aux exigences posées par le GAM et, plus généralement, par l'ensemble des acteurs du processus de paix (société civile, universitaires, dirigeants et associations religieuses, etc.), le mémorandum serait vidé d'une partie de sa substance ce qui mettrait en péril le processus de paix toujours fragile 42. a. - Le contenu de la nouvelle loi à la lumière du mémorandum Si certaines compétences restent exclusivement nationales (les affaires étrangères, la défense, la sécurité nationale, les questions fiscales et monétaires, la justice, la liberté de culte ainsi que les domaines réservés au gouvernement indonésien en vertu de la Constitution 43 ), l'article a) du mémorandum donne aux autorités provinciales le pouvoir de gérer l'ensemble des affaires publiques. Cette compétence a été modalisée dans la nouvelle législation sur la gouvernance de la province. E. Aspinall relativise néanmoins cet acquis en expliquant que l article a) du mémorandum n est pas nouveau puisqu il reprend quasi mot pour mot l article 10 de la loi n 32/2004 sur l autonomie régionale et politique. Cet article transfert l ensemble du pouvoir central aux gouvernements régionaux excepté les politiques judiciaires, les affaires religieuses, la défense nationale et la sécurité, les affaires fiscales et monétaires ainsi que les relations diplomatiques 44. L article b) du mémorandum prévoit que, pour l entrée en vigueur de traités internationaux touchant les intérêts d Aceh, le pouvoir législatif provincial sera consulté et devra donner son autorisation à l adhésion. L article c) dispose par ailleurs que, pour les décisions concernant Aceh, le parlement de la République d Indonésie sera tenu de consulter le parlement provincial et d obtenir son consentement. Certains auteurs estiment que cette disposition est sujette à caution en raison de son inconstitutionnalité potentielle posée par le fait que le pouvoir législatif national risque d être remis en cause 39 Cette loi, en raison d un pouvoir local faible et corrompu, avait connu une mise en œuvre plus que faible et contestée. Pour plus de détails, lire P. McGIBBON, Secessionist Challenges in Aceh and Papua, op. cit, pp Article du mémorandum. 41 Loi n 11 relative à la gouvernance d'aceh, Gazette de la République d Indonésie, N Il faut noter le mouvement sécessionniste actuel de deux provinces d Aceh à savoir Aceh Leuser Antara et Aceh Barat Selatan. Cette problématique très spécifique n est pas analysée dans le présent article. Pour plus d informations, voir notamment : International Crisis Group, Aceh : Now for the Hard Part, Asia Briefing N 48, Jakarta/Brussels, 29 March 2006, p Voir l'article b), c) et d) du mémorandum. 44 E. ASPINALL, The Helsinki Agreement, op. cit., p. 44.
11 Les accords de paix du 15 août 2005 entre le GAM et le gouvernement indonésien [ ] 11 (prov.) et érodé par le pouvoir législatif provincial 45. La loi relative à la gouvernance d'aceh prévoit simplement une consultation avec le niveau provincial avec une prise en compte des opinions émises : le mouvement du GAM s'est fermement opposé à la formule finalement adoptée estimant que le consentement provincial était nécessaire 46. D'autres dispositions du mémorandum ont pris corps dans la loi relative à la gouvernance d'aceh. Il s'agit plus précisément de la délimitation des frontières provinciales 47 et de la détermination des symboles locaux importants comme le drapeau, le blason et l'hymne 48. La loi n 18/2001 sur l autonomie pour la province qui contenait des dispositions similaires précisait que ce drapeau ne pouvait en aucun cas être considéré comme un symbole de souveraineté, il en est de même dans la nouvelle loi relative à la gouvernance d'aceh 49. Sur la question de savoir s il peu s'agir du drapeau du GAM, il faut souligner que l article du mémorandum interdit aux membres du GAM d arborer des insignes ou symboles militaires après la signature des accords de paix. Cet élément démontre que les symboles locaux devront faire l objet d un choix par la population et ne devraient pas nécessairement se confondre avec ceux du mouvement rebelle. A l instar de la loi n 18/ et en vertu de l article du mémorandum, la loi relative à la gouvernance d'aceh permet également le rétablissement du «Qanun Aceh» 51. Le Qanun Aceh peut se définir comme un type de réglementation adopté au niveau local et qui vise la mise en œuvre de la législation provinciale 52. Le mémorandum et la loi relative à la gouvernance d'aceh prévoient également la remise sur pied de l'institution traditionnelle du Wali Nanggroe 53. Symbole culturel fort, l'institution du Wali Nanggroe à caractère purement civil est présidée par une personne portant le même titre et est en charge de la préservation des coutumes, de la culture et de l'unité du peuple d'aceh. Cette brève analyse démontre à suffisance que, contrairement à l accord cadre sur la cessation des hostilités qui se limitait à prévoir les bases d un dialogue global avec l ensemble de la société acehnaise, le mémorandum contient des dispositions précises qui ont permis de réviser la loi n 18/2001 sur l autonomie d Aceh. 45 E. ASPINALL, The Helsinki Agreement, op. cit., p International Crisis Group, Aceh's Local Elections: The Role of the Free Aceh Movement (GAM), Asia Briefing N 57, Jakarta/Brussels, 29 November 2006, p Article du mémorandum et article 3 de la loi relative à la gouvernance d'aceh. Sur la question assez controversée des frontières d'aceh, voir notamment International Crisis Group, «Aceh: So Far, So good», Asia Briefing N 44, Jakarta/Brussels, 13 December 2005, pp Il est également important de faire remarquer qu'il existait plusieurs mouvements qui visent à réclamer la division de la province d'aceh notamment en raison d'appartenances ethniques différentes, d éloignement géographique par rapport à Banda Aceh (capitale provinciale), des difficultés d obtenir certains services officiels ainsi qu une infrastructure convenable etc. Voir ASNA HUSIN, «Is there a Win-Win Solution to Prevent Split of Aceh? Part 1 et 2», article publié dans le quotidien Serambi, 15 et 17 novembre Articles et du mémorandum et article 248 et suivants de la loi relative à la gouvernance d'aceh. 49 Article 246 alinéa 3 de la loi relative à la gouvernance d'aceh. 50 Articles 1 paragraphes 3 et 8 et 10, de la loi N 18/2001 sur l autonomie d Aceh. 51 Article 232 et suivants de la loi relative à la gouvernance d'aceh. 52 Pour la définition du Wali Nanggroe, lire l'article 1 er alinéa 21 de la loi relative à la gouvernance d'aceh. 53 Article du mémorandum et article 96 et suivants de la loi relative à la gouvernance d'aceh. Pour la définition du Wali Nanggroe, lire l'article 1 er alinéa 17 de la loi relative à la gouvernance d'aceh.
12 12 (prov.) Maryse ALIE b. - Le processus rédactionnel Plusieurs textes relatifs à la gouvernance d'aceh ont été rédigés à un double niveau : national et régional. Au niveau national, Depdagri, Ministre de l'intérieur, était en charge de la préparation d'un projet de loi. Parallèlement, au niveau régional, on trouve trois initiatives principales : il s'agit des textes préparés respectivement par le Gouverneur ad interim de la Province d'aceh, par le parlement régional 54 et par la société civile. Ces initiatives, grâce à l'intermédiaire du Parlement régional, ont été réunies en une seule proposition longue de 209 articles. Ce document, qui a fait l'objet d'une consultation populaire informelle, a concurremment été soumis à l'attention du Ministre de l'intérieur fin novembre Bien que le GAM n'ait pas été invité dès les étapes liminaires du processus, il est clair néanmoins qu il a rapidement pris part au travail législatif. La tension la plus perceptible dans la consolidation de la proposition de loi régionale a résidé dans l'opposition entre le GAM et les dirigeants religieux. Tandis que le premier s'est opposé à l'introduction de dispositions islamiques au-delà de celles accordées par la loi n 18/2001 sur l autonomie d Aceh, les seconds souhaitaient une insertion graduelle de la Chariah pour parvenir in fine à la transposition intégrale des lois islamiques comprenant notamment un code pénal, un code de la famille et des règles bancaires spécifiques. L'introduction de la Chariah a longtemps été vue par les gouvernements nationaux successifs comme une solution potentielle à la lutte armée. Si elle fait partie des concessions accordées par loi n 18/2001 sur l autonomie pour la province 55, il serait toutefois erroné de penser que son entrée en vigueur apporterait une solution intégrale au conflit. En effet, les aspirations des indépendantistes ne sont pas nécessairement celles des autorités religieuses. Même si l'on pouvait penser que le gouvernement national risquait de s opposer à l inclusion de la Chariah dans la loi relative à la gouvernance d Aceh en raison d une incompatibilité partielle avec la législation nationale et internationale, ce nouveau texte intègre cependant des dispositions relatives à la Chariah 56. Une fois réceptionné par le Ministre de l intérieur, le projet de loi consolidé fut revu par les Ministères dont la compétence était concernée. Une lecture étroite prit de ce fait le dessus sur une approche intégrée en lien direct avec l esprit des accords de paix. En outre, le vice Président Yussuf Kalla, étant à l étranger, ne put influencer la révision. C est donc un texte affaibli qui fut envoyé le 27 janvier 2006 au Parlement indonésien. Entre autres changements importants, on note que la notion d auto- gouvernance contenue dans la version consolidée est effacée au profit du concept de province à statut spécial. Ce statut spécial prévoit une certaine autonomie pour Aceh, mais il s agit d une autonomie réduite par rapport notamment à la loi n 18/ Bien que les autorités provinciales espéraient que le Parlement accepterait de revoir le projet de loi à la lumière du texte initialement 54 Le Parlement régional est composé de 69 membres élus représentant différents partis nationaux. 55 Article 1 paragraphe 7 et articles 25 à 27 de la loi N 18/2001 sur l autonomie d Aceh. 56 Article 125 et suivants de la loi relative à la gouvernance d'aceh. Pour une étude à ce sujet lire notamment : K.E. SCHULZE, Mission Not So Impossible. The Aceh Monitoring Mission and Lessons Learned for the EU, Fiedrich Ebert Stiftung, International Policy Analysis, July 2007, p ; International Crisis Group, Islamic Law and Criminal Justice in Aceh, Asia Report N 117, 31 July Document consultable sur le site internet (30 octobre 2007). 57 Lire International Crisis Group, Aceh : Now for the Hard Part, op. cit., p. 2.
13 Les accords de paix du 15 août 2005 entre le GAM et le gouvernement indonésien [ ] 13 (prov.) soumis et ayant recueilli un large consensus tant au niveau du GAM que de la population civile, il n'en fut rien si ce n'est une référence à l'article 1 er de la loi à une autorité spéciale de la province pour s'autogouverner et s'administrer dans le respect de l'état unitaire indonésien 58. Le GAM n'a pas manqué de marquer son mécontentement à ce propos, estimant que la nouvelle loi relative à la gouvernance d'aceh minimise les acquis du mémorandum La participation politique Conformément aux dispositions du mémorandum, la population d'aceh aura le droit d'élire ses candidats aux postes de gouverneur et de bupatis ou walikotas 60. Des élections libres et démocratiques seront donc organisées tous les cinq ans. La participation politique est évidemment un facteur essentiel du succès des accords de paix. Elle devrait également constituer un moteur à la réintégration des ex-combattants du mouvement rebelle. Initialement prévues en avril 2006, ces élections ont été reportées à plusieurs reprises pour finalement se dérouler le 11 décembre Elles ont consacré la victoire d'un des dirigeants du GAM, Irwandi Yusuf, au poste de gouverneur, avec près de 39 % des suffrages 62. Contrairement à l accord cadre sur la cessation des hostilités qui visait tout d abord à mettre la pression sur le GAM, l'article du mémorandum prévoit une mesure tout à fait particulière qui fut l'objet de maintes réticences lors des négociations : il s'agit de l'autorisation de créer des partis politiques locaux alors que la législation indonésienne relative aux partis politiques exige une représentation au niveau national. Le gouvernement indonésien, selon les termes de l'article précité, devrait, en consultation avec le Parlement, dans le délai d'un an ou au plus tard 18 mois à dater de la signature des accords de paix, créer les conditions politiques et légales propices à l'émergence de tels partis. La proposition de loi déposée par le Gouverneur ad interim contenait des dispositions spécifiques sur la création de partis politiques locaux, dispositions reprises dans le texte soumis au Parlement 63. La nouvelle loi relative à la gouvernance d Aceh adoptée en juillet 2006 reprend la possibilité de créer des partis politiques locaux 64. Les contraintes temporelles mêlées à des barrières politiques ne permirent pas de former et d'enregistrer 58 Voir notamment l'article 4 de la loi relative à la gouvernance d'aceh. 59 International Crisis Group, Aceh: Post-Conflict Complications, Asia Report N 139, Jakarta/Brussels, 4 October 2007, p. 1. Document consultable sur le site internet 60 Article du mémorandum et article 65 et suivants de la loi relative à la gouvernance d'aceh. La province d'aceh est divisée en districts. Les bupatis sont les chefs de districts ruraux tandis que les walikotas sont les chefs de districts urbains. 61 Voir Politicians Take Aim at Decision AMM Mandate, Jakarta Post, 25 April 2006, p Pour de plus amples développements au sujet des élections de décembre 2006, voir notamment International Crisis Group, Aceh's Local Elections: the Role of the Free Aceh Movement (GAM), Asia Briefing N 57, Jakarta/Brussels, 20 November 2006 ; International Crisis Group, Indonesia: How GAM Won in Aceh, Asia Briefing N 61, Jakarta/Brussels, 4 October Documents consultables sur le site internet 63 Voir articles 67 et suivants. Si nécessaire, une loi spécifique pourrait être adoptée par la suite comme le prévoit le mémorandum. 64 Article 75 et suivants de la loi relative à la gouvernance d'aceh.
14 14 (prov.) Maryse ALIE légalement des partis politiques locaux avant les premières élections. Cette impossibilité aurait pu se révéler néfaste pour le bon déroulement du processus de paix puisque le risque reste réel pour le GAM de manquer sa reconversion politique. Néanmoins, les candidatures individuelles permirent au GAM de participer activement au processus électoral de décembre En vertu de Qanun provinciaux la présentation de candidats individuels était déjà possible, celle-ci requérait la signature de citoyens en possession d'une carte d'identité valide. Vu les difficultés de terrain, cette option semblait irréaliste. En outre, sachant que le ministère de l'intérieur avait déclaré que ce Qanun violait la loi n 32/2004 relative à l'autonomie régionale, se baser sur ce seul texte aurait sans doute conduit à une décision d'annulation de la Cour constitutionnelle nouvellement créée 65. Ainsi, bien que l'option des candidats indépendants avait été rejetée par le gouvernement 66, elle fut finalement intégrée aux articles 67 et suivants de la nouvelle loi relative à la gouvernance d'aceh. Les membres du parlement provincial d'aceh seront quant à eux élus en Un contrôle externe a été expressément prévu par le mémorandum 68. Il est certain que la constitution du GAM en parti politique sera essentielle pour l'avenir du processus de paix. Entre-temps, pour s'assurer que le pouvoir législatif provincial actuellement en fonction ne prenne aucune décision qui puisse porter préjudice à la province, le mémorandum prévoit que jusqu'en 2009, cette dernière ne pourra adopter aucune loi sans le consentement du chef de l'administration d'aceh Les questions économiques En 2003 déjà, l organisation «International Crisis Group», après avoir expliqué que beaucoup d Acehnais étaient en faveur de l indépendance, faisait le constat suivant: «Autonomy is no incentive to drop support for independence unless it delivers visible benefits». Edward Aspinall et Harold Crouch vont dans le même sens, précisant que l autonomie spéciale accordée à Aceh ne suffirait pas si elle n était accompagnée de réformes économiques et politiques majeures 70. C est précisément ces éléments dont le mémorandum a voulu tenir compte et qu il convient d analyser ici. Une première remarque d ordre général s impose : la loi n 18/2001 en ses articles 4 à 7 comprenait déjà certaines dispositions d ordre économique en faveur de la province d Aceh. Le législateur a dû, dans la nouvelle loi sur la gouvernance de la province, réviser ces articles à la lumière des dispositions contenues dans le récent accord dont nous traçons infra les grandes lignes. 65 Pour plus de détails, voir International Crisis Group, Aceh a New Chance for Peace, op. cit., pp et E. ASPINALL, The Helsinki Agreement, op. cit., p D après l International Crisis Group une telle insertion serait encore envisageable avant l adoption définitive du texte par le Parlement. Lire International Crisis Group, Aceh : Now for the Hard Part, op. cit., p Article du mémorandum. 68 Article du mémorandum. 69 Article du mémorandum. 70 E. ASPINALL and H. CROUCH, The Aceh Peace Process : why it failed, op. cit., p. xi.
15 Les accords de paix du 15 août 2005 entre le GAM et le gouvernement indonésien [ ] 15 (prov.) Longtemps exploitée par le gouvernement indonésien au profit quasi exclusif de Java, Aceh aura plein pouvoir sur les ressources naturelles de la mer territoriale entourant sa province 71. Le mémorandum prévoit également la possibilité pour les autorités provinciales de retenir jusqu'à 70 % des revenus actuels et futurs des gisements d hydrocarbures et d'autres ressources naturelles sur son territoire ainsi que dans ses eaux territoriales. Il est toutefois surprenant de constater que le mémorandum réduit le droit de perception pour la province d Aceh de 10 points : l article a) de la loi n 18/2001 sur l autonomie d Aceh prévoyait, en effet, la possibilité de retenir 80 % sur les revenus des ressources naturelles. Le mémorandum octroie à la province le droit de lever des fonds via des emprunts externes avec des intérêts différents de ceux de la Banque centrale 72, le droit d'établir et de percevoir des taxes pour financer ses activités officielles internes ainsi que la capacité de rechercher des investissements étrangers et de favoriser le tourisme 73. La possibilité pour Aceh de mener un commerce tant interne qu'international est également prévue par le texte des accords de paix 74. Enfin, les ports comme les aéroports situés dans sa zone de compétence géographique seront désormais administrés par Aceh 75. Le gouvernement indonésien s est engagé à mener une politique transparente dans la perception et la répartition des revenus entre le gouvernement central et la province. Des auditeurs externes seront compétents pour vérifier les comptes et en référeront au dirigeant de l'administration d'aceh 76. Enfin, il est intéressant de mentionner que le GAM pourra prendre une part active dans le processus de reconstruction de la province suite aux dégâts causés par le tsunami. A cet effet, il peut nommer des représentants qui participeront au travail de la commission établie pour gérer la reconstruction en cours L'État de droit Le principe fondamental à la base de l'existence et du fonctionnement de tout État de droit, à savoir la séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, est consacré par le mémorandum en son article Si la nouvelle loi sur la gouvernance d'aceh tend à refléter ces piliers de l'état de droit, le mémorandum apporte des précisions pour chacun des trois pouvoirs. Premièrement, l'article dispose que la législature d'aceh devrait revoir sa législation et l envisager désormais sur la base des principes universels des droits de l'homme tels qu'ils sont prévus par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Les articles 227 à 231 de la nouvelle loi relative à la gouvernance d'aceh ont d'ailleurs repris certaines dispositions de ces deux Pactes, bien qu'il s'agisse davantage de droits visés par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques. On peut citer : 71 Article du mémorandum. 72 E. Aspinall relève sur ce point un problème de constitutionnalité. Voir E. ASPINALL, The Helsinki Agreement, op. cit., p Article du mémorandum. 74 Article du mémorandum. 75 Article du mémorandum. 76 Article du mémorandum.
16 16 (prov.) Maryse ALIE l'égalité devant la loi, la liberté d'expression, le droit de vote, l'interdiction des détentions arbitraires, l'interdiction de la torture, Deuxièmement, la nécessité d'un pouvoir judiciaire fort est mise à l'avant-plan par le mémorandum puisqu'il prévoit qu'un appareil judiciaire indépendant et impartial (en ce compris une cour d'appel) sera établi à Aceh 77. Néanmoins, gardant à l'esprit qu'aceh sera une province autonome et non pas indépendante, ces cours et tribunaux seront établis au sein du système judiciaire de la République d'indonésie 78. Il est important de relativiser la vision optimiste du mémorandum en prenant en considération les faiblesses du pouvoir judiciaire indonésien maintes fois dénoncées par diverses organisations de défense des droits de l'homme 79. Notons enfin que la nomination du chef de la police et des procureurs devra être approuvée par le chef de l'administration d'aceh. Le recrutement comme la formation des procureurs et des forces de police se feront en consultation et avec le consentement du chef de l'administration d'aceh en conformité avec les standards nationaux 80. Et pour renforcer le respect de l Etat de droit, les membres de la police organique d'aceh recevront à Aceh ainsi qu à l'étranger, une formation spécialisée qui mettra l'accent sur la protection des droits de l'homme 81. B. - Les droits de l'homme Le mémorandum consacre un chapitre entier à la promotion et au respect des droits de l homme. Il postule la ratification du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (1). Le texte prévoit également la création d une Cour des droits de l homme (2) ainsi que la mise en place d une commission vérité et réconciliation (3) La ratification des deux Pactes internationaux de 1966 et ses implications Si l Indonésie a ratifié les deux grands Pactes internationaux de 1966 (a), elle doit désormais assumer les obligations qui en découlent (b). Néanmoins, la déclaration que le gouvernement a émise risque de vider le texte d une partie de sa substance (c). a. - Les lois de ratification L'article du mémorandum marque l'engagement du gouvernement indonésien à ratifier le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et le Pacte international 77 Pour un bref aperçu de l'état du système judiciaire à Aceh durant le conflit, voir Human Rights Watch, The War in Aceh, op. cit. p. 34 à Article du mémorandum. 79 Voir par exemple Human Rights Watch, World Report 2005, New York, 2005, p Amnesty International, Acquittements pour homicide et torture témoignent d un échec de la justice, Communiqué de presse, 8 septembre 2005 (document consultable à l adresse internet 80 Article du mémorandum. 81 Article 4012 du mémorandum
17 Les accords de paix du 15 août 2005 entre le GAM et le gouvernement indonésien [ ] 17 (prov.) relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Ce fut chose faite le 30 septembre 2005, date à laquelle le parlement indonésien adopta deux lois portant respectivement la ratification de ces deux textes internationaux 82. Conformément à la loi n 24/2000 du 23 octobre 2000 relative aux accords internationaux et, en l'absence de dispositions contraires, les deux Pactes sont entrés en vigueur trois mois après la date du dépôt de ses lois de ratification auprès du Secrétaire général de l Organisation des Nations Unies 83. Le dépôt ayant eut lieu le 23 février 2006, les deux Pactes sont entrés en vigueur en date du 23 mai On peut s'étonner de la ratification tardive de ces deux Pactes par l'indonésie. En effet, malgré diverses pressions antérieures tant au niveau international qu'interne, notamment de la commission nationale des droits de l'homme, l'indonésie restait en demeure de ratifier ces Pactes. Seuls deux autres Etats asiatiques, à savoir la Chine et le Laos, n'ont pas encore ratifié le Pacte international relatif aux droits civils et politiques. L'Indonésie s'était en réalité retranchée derrière une triple barrière pour ne pas avancer dans la ratification des textes internationaux protecteurs des droits de l'homme : 1/ le Pancasila 84 qui donnait la priorité à l'etat plutôt qu'au respect des droits individuels, 2/ la protection et la primauté de la souveraineté nationale, et 3/ le refus d'une ingérence internationale dans les affaires intérieures 85. A l'évidence, les deux Pactes viennent désormais compléter de manière utile l'arsenal juridique international applicable en Indonésie. Cette utilité se manifeste à double titre. D'une part, l'indonésie n était jusque là partie qu aux quatre instruments internationaux suivants : la Convention contre la torture et tout autre traitement cruel, inhumain ou dégradant, la Convention relative aux droits de l'enfant, la Convention relative à l'élimination de toutes formes de discrimination à l'égard des femmes et la Convention relative à l'élimination de toutes formes de discrimination raciale. Et d'autre part, il n'existe pas en Asie, contrairement aux systèmes européens, interaméricains et africains, de système régional des droits de l'homme auquel l'indonésie peut se référer et grâce auquel la situation des droits de l'homme au sein de ses frontières pourrait être contrôlée ou à tout le moins mise en cause. En effet, les initiatives explorées jusqu'ici n'ont pas encore été suivies de mise en œuvre concrète jusqu à la Charte de l ASEAN du 20 novembre 2007 dont l article 14 prévoit la création d un organe de l ASEAN en charge des droits de l homme 86. Jusque là, les raisons avancées pour expliquer l'absence de système régional des droits de l'homme en Asie touchaient notamment à l'absence de 82 Loi N 11/2005 du 30 septembre 2005 portant la ratification du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et la loi N 12/2005 du 30 septembre 2005 portant la ratification du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. 83 Article 49, alinéa 2, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et article 27, alinéa 2, du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. 84 Cf. supra note P. ELDRIDGE, Human Rights in Post-Suharto Indonesia, Brown Journal of World Affairs, , Vol. 9, Issue 1, pp La Charte de l ASEAN est disponible sur le site Internet du Secrétariat de l ASEAN : Sur les efforts antérieurs à cette Charte, voir par exemple la Charte asiatique des droits de l'homme proposée par un groupe d'ong le 17 mai 1998 à Kwangju en Corée du sud. A ce propos, lire A.M.QAZILBASH, NGOS Efforts Towards the Creation of a Regional Human Rights Arrangement in the Asia-Pacific Region, Journal of International and Comparative Law, , Vol. 4, pp
18 18 (prov.) Maryse ALIE volonté politique, à la réticence de certains d'intégrer des valeurs dites «occidentales», aux arguments tirés de la souveraineté nationale, à l'insuffisance des ressources financières et aux disparités culturelles, religieuses et linguistiques entre les pays concernés 87. b. - Les obligations de l'indonésie en tant qu'état partie aux Pactes internationaux de 1966 La ratification du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels implique un ensemble d'obligations positives et d'interdictions auxquelles le gouvernement indonésien est désormais tenu de se plier 88. Ainsi, conformément à l'article 26 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, l'indonésie est désormais liée par les deux Pactes et doit assurer de bonne foi l'exécution de leurs dispositions. L'Indonésie devra, si nécessaire, adapter ses politiques, réviser l'ensemble de sa législation et en garantir une application sérieuse. Elle devra également prévoir des voies de recours ou des réparations en cas de violation desdits Pactes. Les obligations étatiques concernent l'ensemble des autorités du pays à savoir les branches exécutive, législative et judiciaire. Comme mentionné antérieurement 89, les institutions provinciales en ce compris celles d'aceh, devront dont également se conformer aux dispositions des deux Pactes qu'il s'agisse du travail législatif, judiciaire ou politique 90. Dans la mise en œuvre du Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, certaines obligations diffèrent néanmoins de celles relevant du Pacte relatif aux droits civils et politiques dans la mesure où il s'agit d'une obligation de dégager les moyens appropriés pour une mise en œuvre progressive 91. En tout état de cause, et en accord avec l'article 27 de la Convention de Vienne, l'indonésie ne pourrait invoquer les dispositions de son droit interne pour justifier la non-exécution de ces deux Pactes. Si le nombre de ratifications d'instruments internationaux par l'indonésie était particulièrement faible, il faut cependant souligner que la constitution indonésienne en 87 Lire notamment V. MUNTARBHORN, Asia, Human Rights and the New Millenium: Time for a Regional Human Rights Charter?, Transitional Law and Contemporary Problems, 1998, Vol. 8, pp ; K.D. ASKIN, Issues Surrounding the Creation of a Regional Human Rights System for the Asia- Pacific, Journal of International and Comparative Law, , Vol. 4, pp ; B.D'COSTA, Challenges for an Independent Asian Human Rights Commission, Journal of International and Comparative Law, , Vol. 4, pp ; S.R. HARRIS, Asian Human Rights: Forming a Regional Covenant, Asian-Pacific and Policy Journal, 2000, pp Sur les obligations découlant des Pactes, voir les observations générales des organes conventionnels de protection des droits de l homme des Nations Unies : Comité des droits de l homme, Observation générale n 31 du 29 mars 2004 relative à la nature de l obligation juridique générale imposée aux Etats parties au Pacte ; Comité des droits économiques sociaux et culturels, Observation générale n 3 du 14 décembre 1990 sur la nature des obligations des Etats Parties (art. 2, par. 1 du Pacte) ; Comité des droits économiques, sociaux et culturels, Observation générale du 28 décembre 1998 sur les Questions de fond au regard de la mise en œuvre du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, Observation générale n 9, 28 décembre Cf. supra point II. A Ceci peut notamment avoir des effets, entre autres, sur la mise en œuvre la Chariah. Par exemple, les châtiments corporels font partie de l'arsenal des peines contenues dans la réglementation provinciale. Ils violent clairement l'article 10 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. 91 Comité des droits économiques sociaux et culturels, Observation générale n 3, loc. cit., paragraphe 9.
19 Les accords de paix du 15 août 2005 entre le GAM et le gouvernement indonésien [ ] 19 (prov.) son chapitre X A et surtout la loi n 39/1999 relative aux droits de l'homme contiennent déjà la reconnaissance d'une large frange de droits de l homme 92 dont le droit à la vie (article 9), le droit à la justice (articles 17 à 19), la liberté religieuse et d'opinion (articles 22 et 23), la liberté d'association (article 24), le droit à la sécurité (article 29), l'interdiction de la torture (article 32), etc. Une série de droits spécifiques aux femmes et aux enfants sont également protégés par ladite loi 93. Néanmoins, la mise en œuvre de ces dispositions reste faible : la ratification des textes internationaux ne peut qu'aider à améliorer et à renforcer les politiques et la législation nationale existante ainsi que l'application qui devrait en découler. Par ailleurs, il est important de préciser que le Pancasila reste une des sources du droit national indonésien et qu'il est parfois difficile, comme l'a souligné Philip Eldridge, de concilier son idéologie avec certaines valeurs 94. C'est le cas de la liberté religieuse. La remarque est particulièrement pertinente dans le contexte acehnais dans la mesure où le texte de la nouvelle loi relative à la gouvernance de la province intègre la Chariah Ainsi, par exemple, on peut se poser la question de la compatibilité de l'article 227 alinéa 1 c avec l'article 18 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ou encore l'article 15 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturel. En effet, l'article 227 alinéa 1 c consacre la liberté dans la conduite de recherches académiques, la création littéraire et artistique et tout autre activité culturelle à condition de que celles-ci ne soient pas en contradiction avec la Chariah Il est important de rappeler que le Comité des droits a clairement précisé que les Etats parties ne peuvent se retrancher derrière des considérations politiques, sociales, culturelles ou économiques pour justifier le défaut de se conformer au Pacte relatif aux droits civils et politiques 95. En vertu des mécanismes prévus à l'article 16 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et à l'article 40 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, le gouvernent indonésien sera tenu de faire rapport aux organes conventionnels compétents sur les mesures prises pour mettre en œuvre les deux textes internationaux. Ces mécanismes ne peuvent que mettre les autorités indonésiennes face à leurs responsabilités dans l application des droits de l'homme et contribuer à améliorer la situation dans le pays. En effet, le Comité des droits de l'homme et le Comité en charge des droits économiques, sociaux et culturels, lorsqu'ils examinent les rapports des États, dressent un bilan de la mise en œuvre des Pactes, font des observations et formulent des recommandations. Même s'il s'agit de recommandations non contraignantes, on ne peut leur dénier un certain impact. L'Indonésie devait faire rapport dans le délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur des Pactes à savoir pour le 23 mai 2007 mais, à ce jour, aucune information officielle ne semble pourtant disponible Voir les articles 27 et 28 de la section X, les articles 28A à 28J de la Section XI et les articles 31 et 32 de la section XIII de la constitution indonésienne et de ses quatre amendements datant respectivement des 19 octobre 1999, 18 août 2000, 9 novembre 2001 et 11 août 2002 ainsi que la loi N 39/1999 relative aux droits de l'homme, 23 septembre 1999, Gazette de la République d'indonésie N 165/ Pour les droits des femmes: articles 45 à 51 de la loi n 39/1999 et pour les droits de l'enfant : articles 52 à 66 de la loi N 39/ P. ELDRIDGE, Human Rights in Post-Suharto Indonesia, op. cit., p Comité des droits de l homme, Observation générale n 31 du 29 mars 2004 relative à la nature de l obligation juridique générale imposée aux Etats parties au Pacte, paragraphe Vérification effectuée dans la base de données du Haut-commissariat aux droits de l'homme consultable à l'adresse suivant : (1 er novembre 2007).
20 20 (prov.) Maryse ALIE c. - Les déclarations Les lois n 11/2005 et 12/2005 portant respectivement ratification du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et du Pacte international relatif aux droits civils et politiques précisent que l Indonésie fait une déclaration par rapport à l article 1 er commun auxdits Pactes. L article 1 er vise le droit à l autodétermination et se lit comme suit : «1. Tous les peuples ont le droit de disposer d'eux-mêmes. En vertu de ce droit, ils déterminent librement leur statut politique et assurent librement leur développement économique, social et culturel. 2. Pour atteindre leurs fins, tous les peuples peuvent disposer librement de leurs richesses et de leurs ressources naturelles, sans préjudice des obligations qui découlent de la coopération économique internationale, fondée sur le principe de l'intérêt mutuel, et du droit international. En aucun cas, un peuple ne pourra être privé de ses propres moyens de subsistance. 3. Les Etats parties au présent Pacte, y compris ceux qui ont la responsabilité d'administrer des territoires non autonomes et des territoires sous tutelle, sont tenus de faciliter la réalisation du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, et de respecter ce droit, conformément aux dispositions de la Charte des Nations Unies». On comprend sans difficulté les enjeux politiques sous-jacents à la déclaration indonésienne. En résumé, le parlement indonésien a voulu limiter les contours du droit à l autodétermination : ainsi, les lois n 11/2005 et 12/2005 précisent qu il ne peut être envisagé, pour une portion déterminée de la population au sein de l État souverain, de porter atteinte partiellement ou totalement à l intégrité territoriale ou à l unité politique de la nation. Cette déclaration pourrait cependant poser problème dans la mesure où elle concerne une disposition centrale des Pactes protégeant un droit devant être considéré comme une norme de ius cogens. Le Comité des droits de l homme, tout en soulignant le caractère inaliénable du droit à l auto-détermination, a, en outre, precisé que : The right of selfdetermination is of particular importance because its realization is an essential condition for the effective guarantee and observance of individual human rights and for the promotion and strengthening of those rights 97. Si à, l exception des contextes coloniaux, il est généralement admis que le droit à l autodétermination ne peut être étendu à un droit unilatéral de faire sécession, il faut néanmoins rester prudent quant à l application future de la déclaration postulée par l Indonésie. Quid, par exemple, si le gouvernement de Jakarta poursuivait une politique discriminatoire et non respectueuse des droits humains voire totalitaire à l encontre d Aceh? Il faut également regretter que l Indonésie n'ait pas ratifié les protocoles additionnels au Pacte relatif aux droits civils et politiques. Le premier protocole porte la reconnaissant de 97 Comité des droits de l homme, Observation générale n 12 : le droit à l autodétermination des peuples (article 1), 13 mars 1984, paragraphe 1.

References: In fine
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 l'article 1
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 l'article 4
 l'article 26
 l'article 27
 l'article 10
 l'article 227
 l'article 18
 l'article 15
 l'article 227
 l'article 16
 l'article 40