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Timestamp: 2020-03-31 10:20:32+00:00

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﻿ SENTENCIA T-1117 DE NOVIEMBRE 11 DE 2008
SENTENCIA T-1117 DE 11 DE NOVIEMBRE DE 2008
CONTENIDO:ACCIÓN DE TUTELA. DOCUMENTOS ALLEGADOS COMO PRUEBA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO DEBEN SER ORIGINALES O COPÍA AUTÉNTICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRIMA TÉCNICA, PROCESO ADMINISTRATIVO, VALORACIÓN DE LA PRUEBA
Sentencia T-1117 de noviembre 11 de 2008
Sentencia T-1117 de 2008
Ref.: Expediente T-1971582
Acción de tutela instaurada por el señor Hermides Efraín Ortega Rosero, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A.
Bogotá, D.C., once de noviembre de dos mil ocho.
en la revisión del fallo adoptado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Cuarta, por medio del cual fue confirmado el proferido por la sección segunda, subsección B, de esa corporación, dentro de la acción de tutela instaurada por Hermides Efraín Ortega Rosero contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A.
El expediente arribó a la Corte Constitucional por remisión efectuada por la secretaría general de la referida Sala de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo ordenado por el inciso final del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. La Sala Octava de Selección de Tutelas de esta corporación eligió el 1º de agosto de 2008, para efectos de su revisión, el asunto de la referencia.
El señor Hermides Efraín Ortega Rosero promovió acción de tutela en abril 1º de 2008, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, reclamando la protección de su derecho al debido proceso, según los hechos que a continuación son resumidos.
1. El accionante indicó que mediante Decreto Legislativo 1661 de junio 27 de 1991 y Reglamentario 2164 de septiembre 17 siguiente, el gobierno estableció “la prima técnica para empleados del Estado altamente calificados”, por lo que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante Resolución 1452 de julio 2 de 1999, “fijó los requisitos y procedimientos para la solicitud y asignación de la prima técnica”.
2. Afirmó ser funcionario público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, desempeñándose en el cargo asesor 1020-04 en la división de pasivos contingentes de la Dirección General de Crédito Público; y cumplir con “los requisitos para ser titular de la prima técnica de Formación Avanzada y Experiencia”.
3. Señaló que mediante oficios 002857 de agosto 10 de 2001 y 0421 de febrero 4 de 2002, suscritos por la subdirectora de recursos humanos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, obtuvo respuesta negativa a la solicitud elevada en mayo 11 de 2001, “informándole de la no existencia del amparo presupuestal”.
4. Refirió que con posterioridad a la solicitud elevada en mayo 11 de 2001, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público “había hecho nuevas asignaciones de prima técnica y había modificado otras ya asignadas a otros funcionarios del mismo nivel del accionante”.
5. Manifestó además que mediante oficio de mayo 8 de 2002, se dio respuesta negativa a la petición de la prima técnica “sustentándose en normas de procedimiento presupuestal en las que se resume que no existe certificado de disponibilidad presupuestal, y se le advierte además la grave crisis fiscal por la que atraviesa la Nación, para lo cual se han tomado una serie de medidas fiscales encaminadas a la racionalización del gasto público”.
6. Igualmente, mencionó que en octubre 1º de 2002 dirigió una solicitud a la secretaría general del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para obtener el reconocimiento de la prima técnica, siendo resuelta desfavorablemente en octubre 22 siguiente, “aduciendo los argumentos anteriormente expuestos”. Continuó recopilando que mediante oficio 1494 de diciembre 23 de 2002 ese ministerio adujo que “mal haría el gobierno en incrementar los gastos de personal sin conocer la decisión que iba a adoptar la Corte Constitucional y el Constituyente primario, sobre el congelamiento de los gastos de personal. Así mismo el gobierno había tomado esa decisión a través del CONPES por lo que no podía la administración acceder a la solicitud de Prima Técnica del accionante”.
7. Bajo tales supuestos, afirmó haber interpuesto en diciembre 27 de 2002 los recursos de reposición y en subsidio el de apelación, contra el Oficio 1494 de diciembre 23 de 2002, en procura de la revocatoria del referido acto administrativo y la asignación de la prima técnica a la que arguye tener derecho. Sin embargo, señaló que mediante oficio 317 de febrero 17 de 2003 la secretaría general del Ministerio de Hacienda y Crédito Público le notificó “de la resolución del recurso de reposición que confirmó la negativa de la solicitud de prima técnica”.
8. Por lo anterior, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en junio 24 de 2003 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, contra los “Actos administrativos definitivos 1494 del 23 de diciembre de 2002 y 317 del 17 de febrero de 2003”, procurando la anulación de los mismos y, como consecuencia, el reconocimiento de la prima técnica, la cual fue resuelta mediante sentencia de enero 24 de 2008 proferida por la sección segunda, subsección A del referido tribunal, negando las pretensiones de la demanda.
9. Puntualizó además que con la demanda “se anexaron los siguientes documentos: a) copia simple de los actos 1494 del 23 de diciembre de 2002 y 317 del 17 de febrero de 2003 demandados; b) copia simple del título de formación universitaria de la Universidad de Nariño que otorga el título profesional de economista; c) copia simple del título de especialización de la Universidad de los Andes que otorga el título de especialista en planificación y administración del desarrollo regional; d) copia simple del título de especialización de la Universidad Colegio Mayor del Rosario que otorga el título de especialista en preparación y evaluación de proyectos; e) copia simple de constancia de la Corporación Autónoma Regional para el desarrollo de Nariño, donde consta el tiempo de servicios del accionante. Y solicitó al tribunal para que oficiara al Ministerio de Hacienda para que allegaran al expediente: a) el oficio 0394 de febrero de 2003 que contiene la relación de primas asignadas, modificadas y no aprobadas para los años 2001 y 2002; b) el certificado de tiempo de servicio en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público del señor Hermides Efraín Ortega Rosero; c) Resolución 847 del 7 de mayo de 2001 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Estas pruebas se anexaron y se solicitaron para demostrar que el accionante cumplía con los requisitos establecidos en el Decreto 1661 de 1991 y la Resolución 1452 de julio de 1999”.
10. Luego de referir múltiple jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, planteó que en la sentencia de enero 24 de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, “nos encontramos frente a un defecto fáctico, a un defecto sustantivo o material y una violación directa de la Constitución pues (...) desconoció los alcances del derecho al debido proceso al hacer una indebida valoración de las pruebas porque dotó de unos efectos distintos a la ley al exigir unos requisitos no establecidos en ella para evaluar la prueba y le dio efectos diferentes a una norma, desconociendo el principio de la libertad probatoria y el derecho al debido proceso que rige un proceso judicial. También desconoció el artículo segundo de la Constitución ya que su conducta va en contravía de uno de los fines del Estado como es garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Además desconoció el artículo 230 que reza que los jueces están sometidos al imperio de la ley”.
Fundó su censura en el hecho que el tribunal “al momento de evaluar si se cumplía o no el segundo requisito (formación académica) no hizo una interpretación sistemática de las normas referidas a los documentos consagradas en el Código de Procedimiento Civil porque aplicó el artículo 254 con una interpretación restrictiva desconociendo los artículos 252 inciso 11, 253 y 277”.
Recordó entonces que en el fallo objeto de censura se aseveró, frente a la formación académica que se debía acreditar, que el demandante no aportó al proceso copias auténticas de los títulos de especialización, como quiera que los allegó en copia simple, “que no tiene valor probatorio de acuerdo al artículo 254 del C.P.C.”. Planteó así que acorde con la normatividad procesal civil y la doctrina sobre el valor probatorio de las copias, la presunción de autenticidad de los documentos también se “predica” de las copias, de modo que “si la ley no distingue, al intérprete no le es dado hacer diferenciaciones y no puede dársele sustento en una norma que con las reformas de la Ley 446 de 1998 y la Ley 794 de 2003 fue tácitamente derogada”.
Bajo tales argumentos, advirtió que en el presente evento dada la forma como se valoraron las pruebas se desconoció la primacía del derecho sustancial sobre las formalidades, habida cuenta que el juez “centró toda la discusión en torno a la validez o no de las copias como elementos probatorio dejando a un lado la cuestión fundamental del proceso”, esto es, si tenía derecho o no a la prima técnica de formación avanzada y experiencia.
11. Igualmente, recalcó que en el fallo del Tribunal Contencioso Administrativo, frente al requisito de experiencia altamente calificada de tres años requerida para acceder a la referida prima, se aseveró que “la certificación expedida por el Coordinador de Grupo de Nóminas y Prestaciones Sociales de la Subdirección de Recursos Humanos de fecha 29 de noviembre de 2004, solo certifica que ocupa el cargo de Jefe de División encargado y ostenta el de Asesor como titular más no determina claramente el tiempo de experiencia altamente calificada, a que hace mención la Resolución Ministerial. Tampoco se aporta la calificación de dicha experiencia con base en la documentación que el empleado acredite”. Al respecto consideró que el Tribunal no tuvo en cuenta que aportó una constancia expedida por la Corporación Autónoma de Nariño en la que certifica que laboró allí desde 1986 hasta 1990, discriminando los cargos ocupados durante ese período; a su vez, aduce que “la certificación utilizada por él para evaluar el tercer requisito fue aportada por la entidad, por solicitud del tribunal ante la negativa de entregarla al demandante, por tal motivo no es dable que se castigue al demandante por la información inexacta suministrada por el demandado”.
12. Entonces, sostuvo que en la sentencia objeto de esta acción de tutela se vulneró el debido proceso, frente a la cual procede la acción de tutela, como quiera que “la valoración del juez no fue objetiva, imparcial y ajustada a la legalidad. Por el contrario, fue un error en el juicio valorativo de la prueba ostensible, flagrante y manifiesto, y tuvo una incidencia directa en la decisión, pues como ha quedado establecido condujo a negar las pretensiones”. Recalcó además que el Ministerio Público avaló sus pretensiones, según Concepto 210 de agosto 10 de 2005, en el cual indicó que “observadas las pruebas dentro del proceso, está acreditado que el señor Hermides Efraín Ortega Rosero es funcionario activo del Ministerio de Hacienda en el cargo de Asesor 1020-04 (...) Por tanto, de acuerdo a lo expuesto anteriormente se tiene en el sub lite que al tratarse de un funcionario de nivel asesor, está cubierto por las normas que reconocen la prima técnica solicitada”.
A partir de estos hechos, el accionante solicitó el amparo del derecho al debido proceso y, en consecuencia, que se “declare la nulidad” de la sentencia de enero 24 de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, y se le “ordene proferir una nueva sentencia en derecho, teniendo en cuenta las pruebas de los títulos de formación académica expedidos por la Universidad de Nariño, Universidad de los Andes, Universidad Colegio Mayor del Rosario, el certificado de tiempo de servicio expedido por la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo de Nariño”.
C. Documentos relevantes allegados por el accionante
1. Sentencia de enero 24 de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A (fls. 22 a 39 cdno. inicial).
2. Certificaciones académicas de estudios profesionales adelantados por el actor en las universidades de Nariño, Los Andes y del Rosario (fls. 40 a 42 ibíd.).
3. Constancia de enero 29 de 1991 suscrita por el jefe de la sección de personal de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo de Nariño, donde se certifican las actividades contractuales desarrolladas por el señor Ortega Rosero (fl. 43 ibíd.).
4. Certificación laboral de diciembre 5 de 1991 suscrita por el coordinador de grupo de nóminas y prestaciones sociales de la subdirección de recursos humanos de la Dirección Administrativa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (fl. 44 ibíd.).
La Sección Segunda, Subsección B, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto de abril 4 de 2008 (fl. 47 ibíd.), admitió esta acción de tutela y dispuso notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, este último debido a que “podría afectarse con el fallo”.
A. Respuesta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Mediante escrito de abril 11 de 2008 la apoderada de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó declarar improcedente la presente acción, al no ser el mecanismo idóneo para obtener la revocatoria de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; al tiempo que no está demostrado la vulneración del derecho invocado por el accionante.
Como primer argumento señaló que el actor tuvo acceso a todas las instancias administrativas para salvaguardar su derecho, al tiempo que la valoración realizada por el tribunal “se ajusta a derecho, debido a que se rigió a las disposiciones legales existentes en materia de Prima Técnica”, luego no se afectó el debido proceso y no es acertado “decir que no obtener los resultados esperados, ni las decisiones por el actor anheladas genera violación a los derechos fundamentales del debido proceso y al acceso a la justicia”. Por ende, considera que desconocer el juicioso estudio del tribunal sobre las pretensiones del demandante sería desconocer “el trabajo, la correcta aplicación de la normatividad, la jurisdicción y competencia a ellos asignada por la Constitución y la ley, generando dudas sobre la administración de justicia en un verdadero Estado Social de Derecho profesado en nuestra Carta Magna” (fl. 55 ibíd.).
Finalmente, frente a la procedencia de esta acción constitucional indicó que no tiene lugar cuando existen otros mecanismos jurídicos tendientes a defender los intereses de los administrados, pues en su criterio “no existe excepción al hecho que la tutela solo procede cuando no exista acción administrativa o judicial pertinente” (fl. 58 ibíd.).
B. Respuesta de la magistrada ponente
La magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sandra Lisset Ibarra Vélez, en escrito de abril 11 de 2008 solicitó al a quo denegar las pretensiones del actor, al ser improcedente la tutela, dada su naturaleza residual, en aquellos eventos en los cuales existe otro mecanismo de defensa y protección, máxime cuando en casos como el presente se intenta la nulidad de una providencia dictada por esa corporación. Agregó además que una vez revisado el expediente se observó que “el accionante no hizo uso de los recursos de ley, cobrando ejecutoria la providencia que ahora pretende sea declarada nula” (fl. 66 ibíd.).
Igualmente, puntualizó que sus actuaciones son “producto de la aplicación de la normatividad pertinente al caso objeto de decisión, siendo claro que se trata de una actuación judicial contentiva de una decisión sustentada en la interpretación de las normas aplicables, y que de hecho no puede ser discutido por la vía de la acción de tutela, toda vez que atentaría contra el principio de la autonomía judicial en virtud del cual, cuando el juez aplica una ley fija el alcance de la misma al darle un sentido frente al caso concreto”. Al respecto indicó además que la Corte Constitucional, en reiterados pronunciamientos, ha precisado que “la interpretación de la normatividad que realiza el juez hace parte de su autonomía que se encuentra consagrada en la misma Constitución Política, siendo así como sus decisiones no pueden ser atacadas por vía de tutela” (fls. 66 y 67 ibíd.).
De esa forma arribó a la conclusión que los planteamientos del accionante “están orientados a atacar el criterio interpretativo del juez, argumentos que debió manifestar en los recursos ordinarios respectivos y no para fundamentar una presunta vía de hecho” (fl. 69 ibíd.).
C. Fallo de primera instancia
La Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, mediante fallo de abril 15 de 2008, rechazó por improcedente la acción instaurada al considerar que “no existe norma constitucional ni legal que sustente la procedencia de la acción” contra providencias judiciales, al haber sido declarada inexequible aquella que “contempló tal posibilidad” en la Sentencia C-543 de 1992, resaltando además que esta acción “solo procede cuando no existe un medio de defensa judicial apto para la defensa del derecho trasgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. De tal modo, si se ha tenido al alcance el mecanismo ordinario, una vez agotado, no puede pretenderse adicionar el trámite ya surtido con la tutela (fl. 77 ibíd.).
Además, el a quo planteó que al ser la administración de justicia independiente en sus decisiones, estando los jueces solo sometidos al imperio de la ley (C.P., arts. 228 y 230), “intervenir en el sentido de la interpretación y aplicación que de la norma hace el juez natural viola sus atributos esenciales, a la vez que desconoce que la interpretación de las normas depende de la concepción política, social y jurídica del juzgador, de su criterio de lo justo y de su apreciación de la realidad, lo cual es igualmente válido respecto del juez constitucional, razón por la cual no puede aceptarse que el juez constitucional, por el hecho de serlo, no incurra en errores o posea una visión o una interpretación de naturaleza superior” (fl. 81 ibíd.).
Concluyó finalmente argumentando que en la decisión judicial objeto de censura se expresaron las razones de hecho y de derecho en las que se sustenta, por lo que no es viable acudir a la acción constitucional como instancia superior, dada la improcedencia de la acción contra providencias judiciales (fl. 82 ibíd.).
Mediante escrito de mayo 9 de 2008 (fls. 87 a 105 ibíd.), el señor Hermides Efraín Ortega Rosero impugnó el fallo del a quo, con los mismos argumentos expuestos en el libelo de la demanda, procediendo a solicitar su revocatoria, la tutela del derecho al debido proceso, la nulidad de la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, como consecuencia, se ordene “proferir una nueva sentencia en derecho, teniendo en cuenta las pruebas de los títulos de formación académica expedidos por la Universidad de Nariño, Universidad de los Andes, Universidad Colegio Mayor del Rosario y el certificado de tiempo de servicio expedido por la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo de Nariño”.
E. Fallo de segunda instancia
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de junio 12 de 2008 confirmó la sentencia objeto de impugnación, refrendando que esta acción constitucional no procede contra providencias judiciales, precisando que ha sido reiterada la posición de esa sección, en “rechazar la tutela contra providencia judicial”, por los siguientes argumentos (fls. 117 y 118 ibíd.):
2. El artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 que consagraba la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, fue declarado inexequible mediante Sentencia C-543 de octubre 1º de 1992.
3. La Corte Constitucional en la citada sentencia, consagró la posibilidad excepcional de la vía de hecho para la procedencia de la tutela contra providencia judicial, entendiéndose, como aquella decisión que, por su calidad de absurda y grosera frente a la norma jurídica que pretende aplicar, pierde su naturaleza de verdadera sentencia. Posición que esta Sala no ha compartido.
4. Mediante Sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, la Corte Constitucional desconoció el carácter de cosa juzgada constitucional de la decisión contenida en la Sentencia C-543 de 1992, y, determinó que la tutela procede contra todas las sentencias, aun las que resuelven el recurso extraordinario de casación, siempre que se den las causales de procedencia que ella misma estableció, desconociendo no solo su decisión sino la legislación imperante.
Por lo expresado y en respeto de la cosa juzgada constitucional señalada en la Sentencia C-543 de 1º de octubre de 1992, esta Sala reitera su posición jurisprudencial y rechaza como en efecto lo hace, la presente acción”.
Corresponde a esta Sala de Revisión determinar si el derecho al debido proceso invocado fue conculcado por el tribunal accionado, al proferir una sentencia en la que se denegaron las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, elevadas contra unos actos administrativos mediante los cuales fue negado el reconocimiento y pago de una prima técnica, a pesar de las pruebas documentales arrimadas junto con la demanda.
Tercera. Acción de tutela contra providencias judiciales. Supuestos excepcionales de procedibilidad
3.1. Debe recordarse que en la Sentencia C-543 de octubre 1º de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), fueron declarados inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que preveían y regulaban la acción de tutela contra decisiones judiciales que pongan fin a un proceso.
Entre otras razones, se estimó inviable el especial amparo constitucional en actuaciones dentro de las cuales están previstos, al interior del respectivo proceso, los mecanismos de protección de los derechos fundamentales. Sin embargo, en la misma providencia se hizo mención a la eventual procedencia de la tutela, ante “una actuación de hecho” perpetrada por el propio funcionario judicial.
Al respecto, al estudiar el asunto frente al tema del “principio democrático de la autonomía funcional del juez”, reconocido expresamente en la Constitución Política, esta corporación determinó en el referido pronunciamiento (en el texto original, solo está en negrilla “de hecho”, del primer párrafo que se cita):
Las razones tenidas en cuenta para apoyar esta posición jurisprudencia se encuentran consolidadas, con la fortaleza inamovible erigida por lo dispuesto en el inciso 1º del artículo 243 superior, a partir de la declaratoria de inexequibilidad de los artículos referidos del Decreto 2591 de 1991, como quiera que la parte resolutiva de dicha sentencia está protegida por la garantía de la cosa juzgada constitucional, luego es de obligatoria observancia.
En sustento de esa decisión, entre otras consideraciones convergentemente definitorias, además se tuvo en cuenta lo siguiente (no está en negrilla en el texto original):
Más adelante, en relación con el mismo asunto, y particularmente sobre el cumplimiento del proceso de una “función garantizadora del derecho”, agregó:
En la misma providencia, con fundamento en que el constituyente estableció jurisdicciones autónomas y separadas cuyo funcionamiento ha de ser desconcentrado, se puntualizó que “no encaja dentro de la preceptiva fundamental un sistema que haga posible al juez, bajo el pretexto de actuar en ejercicio de la jurisdicción constitucional, penetrar en el ámbito que la propia Carta ha reservado a jurisdicciones como la ordinaria o la contencioso administrativa a fin de resolver puntos de derecho que están o estuvieron al cuidado de estas”. (No está en negrilla en el texto original)
Paulatinamente fue conformándose la doctrina de la “vía de hecho”, con fundamento en la cual, en forma excepcionalísima, se permite acudir a la acción de tutela para remover aquellas decisiones que formal y materialmente contrarían, de manera evidente y grave, el ordenamiento constitucional, de modo que no pueden en realidad reputarse como verdaderas providencias judiciales, pues solo son arbitrariedades con apariencia de tales.
Esa noción de “vía de hecho” se ha venido desarrollando en la jurisprudencia de la Corte (1) , de manera tal que actualmente se acude al concepto de causales de procedibilidad genéricas y especiales de la acción de tutela contra providencias judiciales, que abarca distintos supuestos que, para la mayoría de la Corte, posibilitan más ampliamente que una decisión judicial que pueda implicar vulneración grave de derechos fundamentales, sea dejada sin efectos mediante un fallo de tutela.
Cuarta. Algunas precisiones sobre la valoración probatoria en asuntos contencioso administrativos
4.1. Desde el preámbulo y particularmente en los artículos 2º, 29, 228, 229 y 250 de la Carta Política, se reclama asegurar a los integrantes de la Nación, entre otras garantías, la justicia, al tiempo que se consagra como una de las finalidades esenciales del Estado precaver no solo la efectividad de los principios, derechos y deberes, sino la vigencia de un orden justo, dentro del cual se encuentra el acceso a la administración de justicia (2) , que debe ser debida, oportuna y acertadamente impartida.
En desarrollo de esos principios y finalidades, en el artículo 29 superior se ha consagrado que el debido proceso debe aplicarse tanto a las actuaciones judiciales como a las administrativas, garantía dentro de la cual se encuentra, no solo en el ámbito del ius puniendi, como materialización de los derechos de defensa y contradicción, la potestad de toda persona de presentar pruebas y controvertir aquellas que se alleguen en su contra.
Tal facultad o potestad de la persona interesada dentro de un proceso judicial o una actuación administrativa, además de permitirle presentar las pruebas que considere necesarias para demostrar los supuestos tácticos de las normas que desea sean aplicadas o no a una situación en particular, también envuelve la garantía de que el funcionario judicial o administrativo, según el caso, les brinde el valor probatorio correspondiente, pues como se indica en los instrumentos internacionales previamente señalados, dentro de las denominadas garantías judiciales se cuenta con el derecho a ser oído por el juez o tribunal competente, en igualdad y total imparcialidad.
4.2. Por orientación del artículo 168 del Código Contencioso Administrativo, en los procesos que se tramiten ante esa jurisdicción, en materia probatoria se aplicarán en aquellos aspectos que resulten compatibles las disposiciones del procedimiento civil relacionadas con la admisibilidad de los medios de prueba, la forma de practicarlos y los criterios de valoración. Esa remisión conlleva que en materia contencioso administrativa se puedan aplicar, siempre que no resulte contrario a la Constitución y a los preceptos del Código Contencioso Administrativo, normas como las contenidas en el estatuto procesal civil en las cuales se regulen los temas referidos con antelación.
Resultan así aplicables en materia de necesidad de la prueba, entre otros, el artículo 174 del Código de Procedimiento Civil, según el cual toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, pudiéndose rechazar in limine, solo las legalmente prohibidas o ineficaces, las que versen sobre hechos notoriamente impertinentes y las manifiestamente superfluas (art. 178).
Tratándose de la valoración de las pruebas (art. 187 ibíd.) se estipula que aquellas deben ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades contenidas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos, imponiéndosele además al juez la obligación de exponer razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba.
Entonces, por remisión expresa de la norma procesal, en los procedimientos ante la jurisdicción contencioso administrativa al juez le corresponde apreciar las pruebas en conjunto, bajo los postulados de la sana critica, esto es, el prudente juicio al momento de la valoración probatoria con fundamento en la lógica, la ciencia y la experiencia, que se materializa en el fallo, garantizándole a las partes la utilización y análisis de los instrumentos o medios conducentes para la protección de sus intereses.
4.3. En cuanto a posibles manifestaciones de “vía de hecho”, en casos específicos, puede recordarse que en materia probatoria la Corte ha puntualizado que acaecen ese tipo de yerros cuando el juez omite apreciar aquellas pruebas que inciden de manera determinante en la decisión adoptada (3) :
La vía de hecho consiste en ese caso en la ruptura deliberada del equilibrio procesal, haciendo que, contra lo dispuesto en la Constitución y en los pertinentes ordenamientos legales, una de las partes quede en absoluta indefensión frente a las determinaciones que haya de adoptar el juez, en cuanto, aun existiendo pruebas a su favor que bien podrían resultar esenciales para su causa, son excluidas de antemano y la decisión judicial las ignora, fortaleciendo injustificadamente la posición contraria. Ello comporta una ruptura grave de la imparcialidad del juez y distorsiona el fallo, el cual —contra su misma esencia— no plasma un dictado de justicia sino que, por el contrario, la quebranta”.
En el pronunciamiento citado en precedencia se reiteró, con fundamento en la Sentencia T-442 de octubre 11 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) (4) , que el “gran poder discrecional” del que dispone el operador judicial al momento de valorar las pruebas no puede ser arbitrario, como quiera que debe fundamentarse en criterios objetivos, racionales, serios y responsables, de modo que constituye una arbitrariedad judicial cuando se ignora una prueba, sin una razón válida, o son valoradas de forma arbitraria, irracional y caprichosa, en detrimento directo de la justicia.
Empero, esta corporación ha puntualizado que esta clase de yerros, además de tener tal incidencia directa en la decisión, deben ser ostensibles, flagrantes y manifiestos, toda vez que el juez constitucional no puede convertirse en una instancia para revisar las decisiones de los funcionarios judiciales (5) .
De esta forma, cuando al efectuarse la valoración en conjunto de los elementos probatorios el operador judicial omite considerar, advertir, o tener en cuenta alguno que sea determinante para la decisión objeto del litigio, siempre que este haya sido allegado oportunamente al proceso, sin motivar razonablemente el origen de la exclusión, se afecta el denominado derecho a ser oído del sujeto procesal que solicitó tenerlo como prueba, por ende se conculca el debido proceso, en particular garantías como la defensa y la contradicción, según el caso. De allí que esta corporación haya señalado que en esos eventos la acción de tutela procede “en caso de que la evaluación probatoria sea ostensiblemente incorrecta y encubra una arbitrariedad palpable” (6) .
La falta de valoración impide además el acceso a la administración de justicia (art. 229 Const.), y eventualmente el derecho a la igualdad entre las partes, habida cuenta que imposibilita dirimir adecuadamente el conflicto, toda vez que coloca en desventaja a uno de los contradictores.
Quinta. El valor probatorio de los documentos privados provenientes de terceros, allegados en fotocopia
A su vez, existe otra distinción en la forma como la norma procesal interpreta la autenticidad de esas dos clases de medios de prueba, pues al tenor del artículo 252 (modif. por D. 2282/89, art. 1º y por L. 794/2003, art. 26) los documentos públicos se presumen auténticos, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad. Empero, los documentos privados son auténticos cuando: 1) han sido reconocidos ante el juez o notario, o si judicialmente se ordenó tenerlos por reconocidos; 2) han sido inscritos en un registro público a petición de quien los signó; 3) si una vez aportados a un proceso y afirmado estar suscritos, o haber sido manuscritos por la parte contra quien se oponen, esta no los tachó de falsos oportunamente, o los sucesores del causante a quien se atribuyen dejaren de hacer la manifestación contemplada en el inciso 2º del artículo 289 (7) ; 4) han sido reconocidos implícitamente de conformidad con el artículo 276 (8) ; o, 5) fueron declarados como tal mediante providencia judicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra quien se oponen en el nuevo proceso, o en la diligencia de reconocimiento de que trata el artículo 274 (9) .
Además de las otras hipótesis contenidas en la preceptiva del artículo 252 en comento, el inciso 4º establece que “en todos los procesos, los documentos privados presentados por las partes para ser incorporados a un expediente judicial con fines probatorios, se reputarán auténticos, sin necesidad de presentación personal ni autenticación. Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en relación con los documentos emanados de terceros”, esto es, aquellos señalados en el artículo 277 del Código de Procedimiento Civil, como veremos más adelante.
Tratándose del valor probatorio de las copias, el artículo 254 establece que tendrán el mismo valor probatorio del original cuando: 1) hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia auténtica; 2) hayan sido autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia auténtica que se le presente; o, 3) hayan sido compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa.
Sin embargo en el capítulo del estatuto procesal civil destinado a los documentos privados, específicamente en el artículo 268 se indica que las partes tienen una carga probatoria, cual es la de aportar el original de los documentos privados, cuando estuvieren en su poder; pudiendo aportar en copia aquellos que: 1) hayan sido protocolizados; 2) formen parte de otro proceso del que no puedan ser desglosados, siempre que las copias se expidan por orden del juez; o, 3) los originales no se encuentren en poder de quien los aporta, evento en el cual “para que la copia preste mérito probatorio será necesario que su autenticidad haya sido certificada por notario o secretario de oficina judicial, o que haya sido reconocida expresamente por la parte contraria o demostrada mediante cotejo”.
Ahora bien, en cuanto a los documentos emanados de terceros el artículo 277 (también modif. por D. 2282/89, art. 1º y por L. 794/2003, art. 27) indica que, salvo disposición en contrario, los documentos privados de terceros solo se estimarán por el juez: 1) “si siendo de naturaleza dispositiva o simplemente representativa son autenticados de conformidad con el artículo 252”, ya referido; y, 2) aquellos de contenido declarativo “se apreciarán por el juez sin necesidad de ratificar su contenido, salvo que la parte contraria solicite ratificación”.
Lo anterior sin perjuicio del artículo 279 según el cual los documentos privados auténticos tienen el mismo valor probatorio que los públicos, tanto entre quienes los suscribieron o crearon y sus causahabientes, como respecto de terceros, mientras que los desprovistos de esa calidad tendrán el carácter de prueba sumaria, si han sido suscritos ante dos testigos.
En cuanto a los documentos privados emanados de terceros, y su valor probatorio cuando son presentados en copia, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, mediante sentencia de febrero 20 de 2008 (Rad. 16247, C.P. Mauricio Fajardo Gómez), refiere que en aquellos eventos en los cuales la norma procesal no distinga entre un documento allegado en original o en copia, debe entenderse que la misma corresponde a los primeros, aunque esa posición no tenga el respaldo de la doctrina nacional.
Resulta entonces importante referir los planteamientos efectuados en la providencia del Consejo de Estado, previamente citada (negrillas en el texto original):
“El artículo 11 de la Ley 446 de 1998 otorgó autenticidad a los documentos privados que fueren aportados por las partes para ser incorporados a un expediente judicial con fines probatorios, sin la exigencia de la presentación personal o autenticación, salvo lo dispuesto en relación con documentos emanados de terceros.
Esta norma ha sido reiterada por el artículo 26 de la Ley 794 de 2003, modificatoria del artículo 252 del Código de Procedimiento Civil (10) disposición que en igual sentido existía desde la vigencia el Decreto-Ley 2651 de 1991, artículo 25 (11) , cuestión que debe entenderse relacionada, claro está, con los documentos privados que se aporten en original y no respecto de las copias, tal y como lo ha precisado la Corte Constitucional según se evidencia del contenido en la Sentencia C-023 de 11 de febrero de 1998, oportunidad en la cual esa corporación puntualizó:
Si el artículo 25 hubiera querido referirse a las copias así lo habría expresado, porque en el derecho probatorio es elemental la diferencia entre documentos originales y copias. Pero, no lo hizo, como se comprueba con su lectura’”.
Vistas así las cosas, para la jurisprudencia del Consejo de Estado, los documentos de carácter privado, provenientes de terceros, deberán ser allegados en original o copia auténtica.
6.1. Corresponde a la Sala de Revisión determinar si fue conculcado el debido proceso y el acceso a la administración de justicia del señor Hermides Efraín Ortega Rosero con la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual fueron negadas las pretensiones dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra una serie de actos administrativos que le negaron el reconocimiento y pago de una prima técnica.
6.2. Tal como se advirtió resulta procedente la acción de tutela cuando el funcionario judicial, al momento de efectuar la valoración de los elementos probatorios desconoce ostensiblemente alguna o algunas pruebas oportunamente allegadas al proceso, sin motivación alguna, incurriendo en una indiscutible arbitrariedad.
6.3. En el fallo objeto de la presente acción el Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló que la prima técnica reclamada por el actor fue instituida mediante Decreto-Ley 1661 de 1991, como una forma para otorgar estímulos especiales a los mejores empleados oficiales, a la cual tienen derecho los funcionarios o empleados de la rama ejecutiva del poder público. Para tal efecto, el artículo 2º del precitado decreto establece “en forma alternativa, entre otros, el criterio denominado como a) título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en las áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años’”. Y, cuyo criterio de asignación fue reiterado en el Decreto 2164 de 1991 (art. 3º), siendo posteriormente además reglamentado el procedimiento con el artículo 9º ibídem, el Decreto 1724 de 1997 y la Resolución Ministerial 1452 de 1999, esta última que “reglamenta la asignación de la prima técnica para funcionarios del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.
Así, al proceder al análisis de las condiciones del actor, el tribunal señaló (no está en negrilla en el texto original):
“1. Ostentaba el cargo de Asesor, Código 1020, Grado 04 del ministerio, lo que nos permite concluir que el señor Hermides Efraín Ortega Rosero, acredita el primero de los requisitos nombramiento en propiedad y en un cargo de nivel asesor.
2. En cuanto a la formación académica señalados por el numeral 2º del artículo 2º de la resolución ministerial, no aportó al proceso copias auténticas de los títulos de especialización pues los aportados se encuentran en fotocopia simple en consecuencia no tienen valor probatorio de acuerdo al artículo 254 del Código de Procedimiento Civil.
3. En cuanto al requisito de experiencia altamente calificada tres (3) años a que se refiere el parágrafo segundo del artículo 2º, la certificación expedida por el coordinador de grupo de nóminas y prestaciones sociales de la subdirección de recursos humanos de fecha 29 de noviembre de 2004, solo certifica que ocupa el cargo de jefe de división encargado y que ostenta el de asesor como titular mas no se determina claramente el tiempo de experiencia altamente calificada, a que hace mención la resolución ministerial. Tampoco se aporta calificación de dicha experiencia con base en la documentación que el empleado acredite.
El anterior análisis permite concluir a la sala que el accionante no acreditó si tenía las condiciones para acceder a la prima técnica, en consecuencia se negaran las pretensiones” (fl. 38 cdno. inicial).
6.4. Encuentra la Sala que la jurisprudencia del Consejo de Estado, corporación a la cual la Constitución le ha fijado como función ser el tribunal supremo de lo contencioso administrativo (art. 237, num. 1º), reconoce que en eventos como el presente, tratándose de documentos privados de terceros, es imperativo que los mismos sean presentados en original o en copia auténtica, según las formas referidas con antelación, dándole validez a lo resuelto por el tribunal accionado.
Quiere decir lo anterior que durante el proceso contencioso incoado por el señor Ortega Rosero, aquel debía allegar la prueba documental en original o en copias auténticas, máxime cuando se trataba de documentos declarativos, provenientes de terceros, y no en copias simples como al efecto lo hizo.
De ese modo, los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no encontraron demostrados los supuestos referidos en las normas aplicables para acceder a las pretensiones de anular los actos administrativos demandados y al consecuente restablecimiento del derecho, mediante el reconocimiento y pago de la prima técnica invocada.
Así, la Corte Constitucional encuentra que en la providencia atacada el fallador sí expresó las razones para adoptar la decisión que culminó el proceso, tal como lo impone el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, según el cual la sentencia debe ser motivada, analizado los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones, con el objeto de resolver todas las peticiones, concluyendo que las falencias probatorias son imputables exclusivamente al demandante, manteniendo incólume la legalidad de los actos administrativos censurados.
De esta forma no existen las “vías de hecho” sugeridas por el actor, pues se trata de la interpretación razonada de normas jurídicas y de la libre apreciación probatoria debidamente sustentada por el juez contencioso, a través de lo cual desarrolla su función judicial.
Entonces, con la actuación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se afectó el debido proceso del demandante, como quiera que se respetaron las formas procesales y el derecho a presentar pruebas ejercido por el señor Ortega Rosero, a través de su apoderado, quien pudo desplegar el mecanismo idóneo para la defensa de sus intereses; de modo que el no cumplimiento de las normas procesales por el interesado dista de ser una arbitrariedad imputable a la parte accionada.
Al fundamentar lo decidido, sin hallar irregularidad que invalidara la actuación, no se manifiesta situación alguna que pudiese constituir vía de hecho y remotamente conllevare la remoción de las decisiones adoptadas por el tribunal accionado cuando resolvió de fondo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada.
Con fundamento en las anteriores consideraciones y ante la improcedencia de la acción de tutela contra la providencia judicial censurada, se confirmará el fallo proferido por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de junio 12 de 2008, mediante el cual fue confirmado lo resuelto por la sección segunda, subsección B, de esa misma sala, en abril 15 del mismo año.
1. CONFIRMAR el fallo de junio 12 de 2008, proferido por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por medio de la cual fue confirmado el de abril 15 del mismo año, de la Sección Segunda, Subsección B, de esa misma Sala, dentro de la acción de tutela instaurada por el señor Hermides Efraín Ortega Rosero contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Magistrado: Nilson Pinilla Pinilla—Humberto Antonio Sierra Porto—Clara Inés Vargas Hernández.
(1) Cfr. entre muchas otras, T-079 y T-173 de 1993; T-231 de 1994; T-492 y T-518 de 1995; T-008 de 1998; T-260 de 1999; T-1072 de 2000; T-1009 y SU-1184 de 2001; SU-132 y SU-159 de 2002; T-481, C-590 y SU-881 de 2005; T-088, T-196, T-332, T-539, T-565, T-590, T-591, T-643, T-723, T-780 y T-840 de 2006, en algunas de estas últimas con salvedad de voto de quien obra como ponente de este fallo.
(2) Según el preámbulo de la Declaración Universal de Derechos Humanos, además de la libertad, la justicia y la paz en el mundo “tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana”. Así, se consagra el derecho de toda persona a contar con un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o por la ley (art. 8º).
(3) T-329 de julio 25 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(4) Igualmente reiterada en Sentencia SU-477 de septiembre 25 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía, entre otras.
(5) T-204 de mayo 13 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara.
(6) T-419 de abril 30 de 2008, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(7) “ART. 289.—Procedencia de la tacha de falsedad. La parte contra quien se presente un documento público o privado, podrá tacharlo de falso en la contestación de la demanda, si se acompañó a esta, y en los demás casos, dentro de los cinco días siguientes a la notificación del auto que ordene tenerlo como prueba, o al día siguiente al en que haya sido aportado en audiencia o diligencia.
(8) “ART. 276.—Reconocimiento implícito. La parte que aporte al proceso un documento privado, en original o en copia, reconoce con ello su autenticidad y no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad.
(9) “ART. 274.—Renuencia del citado. Si el citado no concurre a la diligencia, o si a pesar de comparecer se niega a prestar juramento o a declarar, o dar respuestas evasivas, no obstante la amonestación del juez, se tendrá por surtido el reconocimiento, y así se declarará en nota puesta al pie del documento.
(10) “En la parte pertinente el artículo 26 de la Ley 794 de 2003 prescribe ‘En todos los procesos, los documentos privados presentados por las partes para ser incorporados a un expediente judicial con fines probatorios, se reputarán auténticos, sin necesidad de presentación personal ni autenticación. Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en relación con los documentos emanados de terceros’”.
(11) “El artículo 25 del Decreto-Ley 2651 de 1991 consagraba ‘Los documentos presentados por las partes para ser incorporados a un expediente judicial, tuvieren o no como destino servir de prueba se reputarán auténticos sin necesidad de presentación personal ni autenticación, salvo los poderes otorgados a los representantes judiciales. Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en relación con documentos emanados de terceros’”.

References: artículo 32
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 230
 artículo 254
 artículo 254
 Resolución 
 artículo 40
 artículo 243
 artículo 29
 artículo 168
e contrario
 artículo 174
 artículo 252
 artículo 289
 artículo 276
 artículo 274
 artículo 252
 artículo 277
 artículo 254
 artículo 268
 artículo 277
 artículo 252
 artículo 279
 artículo 11
 artículo 26
 artículo 252
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 2
 artículo 9
 Resolución 
 artículo 2
 resolución 
 artículo 254
 artículo 2
 resolución 
 artículo 170
 artículo 26
 artículo 25