Source: http://legal.legis.com.co/document.legis?fn=content&docid=jurcolconstitucion&bookmark=bf1afb3293c7f3e43feac57b107d30c51dcnf9&viewid=STD-PC
Timestamp: 2019-07-18 07:31:27+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA C-506 DE JULIO 14 DE 1999
SENTENCIA C-506 DE 14 DE JULIO DE 1999
CONTENIDO:CARRERA ADMINISTRATIVA. EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO QUE CONLLEVAN RESPONSABILIDADES DE DIRECCIÓN, CONDUCCIÓN Y ORIENTACIÓN INSTITUCIONALES MEDIANTE LA ADOPCIÓN DE POLÍTICAS Y DIRECTIVAS. RESUELVE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTÍCULOS 5 (PARCIAL) Y 6 (PARCIAL) DE LA LEY 443 DE 1998, "POR LA CUAL SE EXPIDEN NORMAS SOBRE CARRERA ADMINISTRATIVA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES". Y DEL ARTÍCULO 66 (PARCIAL) DE LA LEY 30 DE 1992 - LEY BÁSICA DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR-.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEADO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN, CARRERA ADMINISTRATIVA, DIRECCIÓN DE RESPONSABILIDAD FISCAL Y JURISDICCIÓN COACTIVA DE LA AUDITORÍA DELEGADA, VIGILANCIA DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA, RÉGIMEN ESPECIAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA
Sentencia C-506 de julio 14 de 1999
Ref.: Expedientes D-2279 y D-2281 (Acumulados)
• Hugo Alejandro Jiménez Balcázar
• Arturo Besada Lombana y José Trino Rangel Reyes
Acción pública de inconstitucionalidad en contra de los artículos 5º y 6º —parcial— de la Ley 443 de 1998, “Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”.
— La carrera administrativa y los empleos de libre nombramiento que conllevan responsabilidades de dirección, conducción y orientación institucionales mediante la adopción de políticas y directrices.
A continuación se transcriben los apartes parcialmente acusados de los artículos 5º y 6º, de la Ley 443 de 1998, de acuerdo a su publicación en el Diario Oficial 43.329 del 12 de junio de 1998:
LEY NÚMERO 443 DE 1998
ART. 5º—De la clasificación de los empleos. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera con excepción de:
a) Los de dirección conducción y orientación institucionales que adelante se indican cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices así:
“... jefe de oficinas asesoras de jurídica, planeación, prensa o de comunicaciones ... juez de instrucción penal militar, auditor de guerra, secretario de tribunal superior militar y capitán de puerto.
En la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil... administrador aeropuerto; gerente aeroportuario, director aeronáutico de área y jefe de oficina aeronáutica”.
En la administración descentralizada del nivel nacional.
Rector, vicerrector y decano de institución de educación superior, distinta a los entes universitarios autónomos, .... jefe de oficinas asesoras de jurídica, planeación, prensa o de comunicaciones; y jefe de control interno.
“... jefe de control interno; jefe de oficinas asesoras de jurídica, de planeación, de prensa o de comunicaciones... corregidor e inspector de tránsito y transportes o el que haga sus veces y personero delegado en los municipios de categoría especial y categorías uno dos y tres”.
“... rector, vicerrector y decano de institución de educación superior, distinta a los entes universitarios autónomos; jefe de oficinas asesoras de jurídica, de planeación, de prensa o comunicaciones y jefe de control interno”.
ART. 6º—Cambio de naturaleza. Cuando un empleo de libre nombramiento y remoción sea clasificado como de carrera administrativa, deberá ser provisto, mediante concurso, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la fecha en que se opere el cambio de naturaleza”.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad que dieron lugar al presente proceso, dado que versa sobre presuntos vicios de fondo contra apartes de los artículos 5º y 6º de la Ley 443 de 1998.
Debe la Corte Constitucional comenzar por poner de presente que los cargos de “juez de instrucción penal militar, auditor de guerra y secretario de tribunal superior militar” de la administración central del nivel nacional y los empleos de “corregidor e inspector de tránsito y transportes o el que haga sus veces” de la administración descentralizada, unos y otros previstos en el acusado numeral 2º, literal a) del artículo 5º de la Ley 443 de 1998 ya fueron objeto de examen constitucional, con ocasión de demandas ciudadanas tramitadas en el proceso acumulado D-2195, que culminó con la Sentencia C-368 del 27 de mayo de 1999, de la que fue ponente el honorable magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz.
3. La jurisprudencia constitucional acerca de los límites a las competencias del legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa, en desarrollo del artículo 125 C.P.
Ha sido abundante la jurisprudencia(1) de la Corte Constitucional sobre los fundamentos constitucionales del régimen de carrera administrativa y su desarrollo en la constitución política que hoy nos rige.
Así, por ejemplo, en la Sentencia C-195 de 1994, con ponencia del honorable magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, hizo un juicioso estudio que comprendió, entre otros, el estudio de sus antecedentes legales y constitucionales, así como el de los fines que con ella se persiguen.
“Teniendo en cuenta la existencia de cargos de dirección que por su naturaleza implican un régimen distinto al de carrera el constituyente prescribió en la misma norma que fija el sistema de carrera como regla general cuatro excepciones: a) Los empleos de elección popular; b) Los de libre nombramiento y remoción; c) Los trabajadores oficiales y d) Los demás que determine la ley.
Con respecto a este último punto la norma constitucional está indicando que pueden excluirse además de los ya exceptuados expresamente por la propia constitución aquellos empleos que el legislador determine. Sobre este particular se ha pronunciado ya esta corporación en la Sentencia C-391 del 16 de septiembre de 1993.
“De acuerdo con el artículo 125 de la Carta, compete a la ley la definición de las normas que consagren excepciones al principio general de pertenencia a la carrera ...: las que determinen el sistema de nombramiento cuando considere que no debe procederse mediante concurso público; las que fijan los requisitos y condiciones para establecer los méritos y calidades de los aspirantes; las que señalen causas de retiro adicionales a las previstas por la Carta”.
Así las cosas por autorización constitucional el legislador está facultado para determinar lo relativo a los casos de excepción de la carrera administrativa ya sea a nivel territorial o nacional como son los contemplados en el artículo 1º de la Ley 61 de 1987 demandado.
Cuando la norma constitucional se refiere a los empleos de “libre nombramiento y remoción” comprende pues además de los señalados en la Constitución aquéllos que en virtud de determinación legal adquirieron tal calidad antes de la Constitución de 1991 o que la ley determine después por autorización del artículo 125 superior.
El legislador está así facultado constitucionalmente para determinar las excepciones a la carrera administrativa siempre y cuando no altere la naturaleza de las cosas es decir mientras no invierta el orden constitucional que establece como regla general la carrera administrativa ni afecte tampoco la filosofía que inspira este sistema.
3.2. Criterios para determinar hasta dónde llega la carrera administrativa
Encuentra la Corte que a la luz de la Constitución se pueden establecer unas excepciones al principio general de la carrera administrativa pero siempre conservando la prioridad del sistema de carrera connatural con los principios no sólo de eficacia y eficiencia y estabilidad administrativas sino con la justicia misma de la función pública que no es compatible con la improvisación e inestabilidad de quienes laboran para el listado y por el contrario establece el principio del merecimiento como determinante del ingreso, permanencia promoción y retiro del cargo.
Por tanto, como base para determinar cuándo un empleo puede ser de libre nombramiento y remoción, hay que señalar en primer término que tenga fundamento legal; pero además, dicha facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en excepción. En segundo lugar, debe haber un principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa de manera que la facultad concedida al nominador no obedezca a una potestad infundada. Y, por último, o hay que olvidar que por su misma naturaleza los empleos que son de libre nombramiento y remoción son aquellos que la Constitución establece y aquellos que determine la ley, (art. 125), siempre y cuando la función misma en su desarrollo esencial, exija una confianza plena y total, o implique una decisión política. En estos casos el cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las exigencias discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente vigilancia y evaluación.
En otras palabras de acuerdo con la clasificación del Decreto 1042 de 1978 que establece los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico, administrativo y operativo hay que señalar que los criterios que deben tenerse en cuenta para determinar si un empleo es de libre nombramiento y remoción son los niveles directivos y excepcionalmente los otros, siempre y cuando impliquen un grado considerable de confianza. Los demás, es decir la regla general, son de carrera. En consecuencia, los empleos señalados en la norma acusada como de libre nombramiento y remoción se juzguen válidos, en el entendido de que se trate de empleos de dirección y confianza.
“... la discrecionalidad en lo relativo a la remoción del empleo es una atribución necesaria en cabeza de algunos funcionarios que ejercen una labor eminentemente política o que requieren de colaboradores de su más absoluta confianza para el logro de sus fines”.
Dentro de la misma filosofía, en Sentencia C-514 de 1994(2), la corporación volvió a examinar la atribución constitucional de que goza el legislador para determinar, por vía de excepción, los cargos de libre nombramiento y remoción.
“... cabe la exclusión de la carrera por vía legal siempre que existan motivos fundados para consagrar distinciones entre los servidores del Estado. De lo contrario se quebranta el principio de igualdad plasmado en el artículo 13 de la Carta y por consiguiente la norma respectiva deviene necesariamente en inexequible.
En consecuencia para que la función del legislador tenga cabal desarrollo con estricto apego a la normativa fundamental es necesario que al expedirse la ley se considere de manera objetiva cuál es el papel que juegan los distintos cargos dentro de la estructura del Estado y que se evalúe el tipo de funciones a ellos asignadas con el fin de deducir cuáles resultan incompatibles con el sistema de carrera y cuáles, por el contrario, interpretado el telos de los preceptos constitucionales encajan dentro de él.
“... siendo la regla general la de la pertenencia a la carrera, según los mandatos constitucionales, las excepciones que la ley consagre solamente encuentran sustento en la medida en que por la naturaleza misma de la función que se desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo un trato en cuya virtud el nominador pueda disponer libremente de la plaza, nombrando confirmando o removiendo a su titular por fuera de las normas propias del sistema de carrera. Estos cargos de libre nombramiento y remoción, no pueden ser otros que los creados de manera específica, según el catálogo de funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades. En este último caso no se habla de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública que constituye precisamente uno de los objetivos de la carrera pues el trabajador que es nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el grado de fe institucional en su gestión, sino de la confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata. Piénsese por ejemplo en el secretario privado del Presidente de la República o en un ministro del despacho. (Énfasis fuera de texto).
Desde luego quedan excluidas del régimen de libre nombramiento y remoción las puras funciones administrativas ejecutivas o subalternas, en las que no se ejerce una función de dirección política ni resulta ser fundamental el intuito personae.
4. El Examen de las acusaciones
A) ART. 5º—Empleos de libre nombramiento y remoción
• Consideraciones preliminares: La integración de la proposición jurídica completa.
A los efectos de la decisión que se adopta en este fallo, importa tener presente que en el artículo 5º, numeral 2º, literal a) de la Ley 443 de 1998, el legislador delimita en forma expresa tanto el ámbito material como la naturaleza de las funciones y responsabilidades inherentes a los empleos que, por la vía de la excepción legal, clasifica en la categoría de libre nombramiento y remoción.
Es, pues, del caso articular las frases atinentes a los cargos cuestionados, con el encabezamiento del numeral 2º y con el de su literal a). Estos guardan una inescindible relación de significado con los primeros, puesto que sirven a la función de hacer explícitos los criterios atinentes a la naturaleza de las funciones que les son propias y que tuvo en mente el legislador al clasificarlos.
a) Los de dirección conducción y orientación institucionales que adelante se indican, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices así:
En la administración central del nivel nacional. “... jefe de oficinas asesoras de jurídica, planeación, prensa o de comunicaciones ... juez de instrucción penal militar, auditor de guerra, secretario de tribunal superior militar y capitán de puerto.
En la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil... administrador aeropuerto; gerente aeroportuario director aeronáutico de área y jefe de oficina aeronáutica”
En la administración central y órganos de control del nivel territorial.
... jefe de control interno, jefe de oficinas asesoras, de jurídica, de planeación, de prensa o de comunicaciones... corregidor e inspector de tránsito y transportes o el que haga sus veces, y personero delegado en los municipios de categoría especial y categorías uno, dos y tres.
... Rector, vicerrector y decano de institución de educación superior, distinta a los entes universitarios autónomos; jefe de oficinas asesoras de jurídica, de planeación, de prensa o comunicaciones y jefe de control interno”.
c) Las superintendencias y unidades administrativas especiales con personaría jurídica;
PAR. 2º—Además de lo previsto en el literal c) del numeral 1º del presente artículo, como organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte de ella, funcionarán con carácter permanente o temporal y con representación de varias entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los que la ley determine. En el acto de constitución se indicará el ministerio o departamento administrativo al cual quedaren adscritos tales organismos.
ART. 39.—Integración de la administración pública. La administración pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del poder público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tiene a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano.
Con la salvedad que más adelante se explica, relativa a los cargos de rector, vicerrector y decano de institución de educación superior distinta a los entes universitarios autónomos, tanto en la administración descentralizada del nivel nacional como del nivel territorial, cuya constitucionalidad la corporación examinará por aparte, a la luz de la autonomía que a las instituciones de educación superior reconoce el artículo 69 de la Carta, la corporación advierte que, al regular los restantes empleos de libre nombramiento y remoción que han sido acusados, el legislador, en principio, se ha inspirado en la filosofía que informa el régimen de carrera, de acuerdo a la Constitución Política y a los lineamientos jurisprudenciales consignados por esta Corte para darles desarrollo.
En efecto, los ha caracterizado como excepciones, las cuales, vale la pena resaltar, están dotadas de la especificidad, concreción y univocidad que la jurisprudencia ha exigido, lo cual ha hecho al delimitar la naturaleza de las funciones que cumplen —de dirección y de conducción institucional y de formulación de políticas—, así como el ámbito material en el que operan —administración central y descentralizada de los niveles nacional y territorial.
A ello, seguidamente se procederá, previas unas someras anotaciones sobre los principios orientadores de la reestructuración del sector transporte, a cuya luz deben examinarse las funciones atribuidas a los cargos cuestionados, que pertenecen a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, a saber, los de administrador de aeropuerto; gerente aeroportuario, director aeronáutico de área y jefe de oficina aeronáutica; y a la Dirección General Marítima, a saber, el de capitán de puerto, puesto que uno y otro organismo pertenecen al mencionado sector.
• El cuestionamiento de las funciones asignadas a los cargos cuestionados de la Aeronáutica Civil y de la dirección general marítima, a la luz de los principios orientadores de la reestructuración del sector transporte, efectuada mediante el Decreto 2172 de 1992, en desarrollo del artículo 20 transitorio de la Constitución Política y, posteriormente, por las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996.
En punto al cuestionamiento que los actores plantean en relación con algunos cargos de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y de la dirección general marítima, importa señalar que el sector transporte fue axiológicamente reestructurado mediante el Decreto 2171 de 1992, dictado por el entonces Presidente de la República en desarrollo del artículo 20 transitorio de la Constitución Política y, posteriormente, por las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996.
Es un hecho que el transporte constituye una infraestructura estratégica de crítica importancia para el desarrollo del país, en todos los planos y niveles. Por lo demás, no puede perderse de vista que, en particular, este sector plantea especialísimos requerimientos técnicos, científicos, tecnológicos e involucra cuestiones de seguridad nacional, tanto en lo que respecta a la seguridad de los usuarios —nacionales y extranjeros—, como a la que se relaciona con la intangibilidad del territorio patrio y de la soberanía nacional, en lo relacionado en particular, con el espacio aéreo, el mar territorial, el mar patrimonial, la plataforma continental y la zona económica exclusiva, en cuanto concierne a los organismos a que pertenecen los cargos cuya constitucionalidad se cuestiona.
• El transporte es elemento básico para la unidad nacional y el desarrollo de todo el territorio colombiano y para la expansión de los intercambios internacionales del país.
• La seguridad de las personas constituye una prioridad del sistema y del sector transporte.
• Se entiende por infraestructura del transporte a cargo de la Nación, aquella de su propiedad que cumple la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo del país, y de éste con los demás países.
— Los ríos, canales de aguas navegables, su señalización y aquellos puertos públicos fluviales de interés nacional.
— Los puertos públicos marítimos de propiedad de la Nación y sus canales de acceso.
— La red de ayudas, comunicaciones y meteorología del transporte aéreo, básicos para prestar los servicios de aeronavegación y la infraestructura aeroportuaria.
— Los faros, boyas y otros elementos de señalización para el transporte marítimo.
• Los principios y reglas que informan la modificación de las estructuras administrativas del sector transporte, incluidas las estructuras definidas por el Decreto 2171 de 1992, y, por ende, de la Unidad administrativa especial de Aeronáutica Civil y la dirección marítima del Ministerio de Defensa son los siguientes:
a) Modernización. Significa que la reestructuración del sector debe responder a los desarrollos técnicos y administrativos de administración pública y podrá apoyarse en los servicios especializados ofrecidos por particulares;
d) Colaboración. Los diferentes organismos del sector transporte deben velar porque su operación se funde en criterios de coordinación, planeación, descentralización y participación.
• El legislador dispuso que en el sector aeronáutico, adicionalmente se apliquen los siguientes principios:
b) Especialización. Se responderá a la especialización técnica que poseen las funciones de la aeronáutica.
c) Descentralización. Se tenderá a la descentralización y a la participación regional en la administración de los servicios aeroportuarios, y
d) Seguridad. Se establecerán las funciones de reglamentación y control de la seguridad aeronáutica y aeroportuaria, en los más altos niveles de la administración.
• Los empleos de administrador de aeropuerto, gerente de aeropuerto, director aeronáutico regional, director aeronáutico del área y jefe de oficina aeronáutica.
El Decreto 2724 de 1993 modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y determina las funciones de sus dependencias.
Al tenor de su artículo 1º, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, es una entidad especializada de carácter técnico adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independientes. Esta unidad administrativa especial es el resultado de la fusión del departamento administrativo de Aeronáutica Civil y el Fondo Aeronáutico Nacional, ordenada por el artículo 67 del Decreto 2171 de 1992.
Conforme al artículo 2º Ibídem, que delimita su jurisdicción y competencia, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es la autoridad en materia aeronáutica en todo el territorio nacional. En tal virtud, le compete regular, administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano por parte de la aviación civil y coordinar las relaciones de ésta con la aviación de Estado; formulando y desarrollando los planes, estrategias, políticas, normas y procedimientos sobre la materia.
De conformidad con lo preceptuado por su artículo 6º, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil tiene un nivel regional, en desarrollo de la política de descentralización y integrado por:
• Las direcciones aeronáuticas regionales.
• Las direcciones aeroportuarias.
• Las administraciones de aeropuerto.
El nivel nacional depende de la secretaría técnico-aeronáutica en cuanto a las funciones de operación aérea, telecomunicaciones e informática.
3 Proponer y ejecutar los programas de mantenimiento e instalación de la infraestructura de telecomunicaciones, informática y ayudas a la navegación aérea a nivel regional.
4 Cumplir con los procedimientos y normas de mantenimiento establecidos por la secretaría técnico-aeronáutica.
Conforme a las políticas e instrucciones del director general y del secretario aeroportuario, y de conformidad con lo previsto en el artículo 41 ibíd., son funciones de las direcciones y administraciones aeroportuarias, las siguientes:
Por el contrario, las exigencias de coherencia con los valores que postula la administración pública moderna, hacen imperativo que, al integrar el nivel el directivo de una institución, con mayor razón su máximo dirigente dé ejemplo de ceñirse a los más altos estándares para la escogencia de sus integrantes, de modo que seleccione los mejores y más capaces, atendidos los requisitos de formación y de experiencia que el idóneo ejercicio de las responsabilidades de formulación de políticas, de orientación y de conducción institucionales en su respectiva área de responsabilidad exigen en quienes liderarán el equipo de trabajo.
• El empleo de capitán de puerto.
Por su parte, la Dirección General Marítima y Portuaria, Dimar, es una dependencia del Ministerio de Defensa, agregada al comando de la Armada Nacional (D. 2324/84, art. 1º).
A este respecto, la Corte estima pertinente enfatizar que en consideración a las implicaciones que, en particular, tienen las funciones atinentes a la jurisdicción marítima en la soberanía nacional, el artículo 1º, parágrafo del Decreto 2172 de 1992, en concordancia con los artículos 116 a 118 ibídem, señalaron que la Dirección General Marítima continuaría funcionando como una dependencia del Ministerio de Defensa Nacional, en su calidad de autoridad marítima nacional, si bien formaría parte del sector transporte, por lo que en tal virtud, estaría sujeta a una relación de coordinación con el Ministerio de Transporte, en particular en lo relativo a la preparación y presentación del anteproyecto del plan modal de transporte marítimo.
La Ley 336 de 1996 que adoptó el estatuto nacional del transporte y unificó los principios y criterios que sirven de fundamento para la regulación y reglamentación —entre otros— del transporte aéreo público, marítimo y fluvial y su operación en el territorio nacional, de conformidad con la Ley 105 de 1993 reiteró en su artículo 2º que “la seguridad, especialmente la relacionada con la protección de los usuarios, constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte”.
7 Río Putumayo: desde los límites con Brasil hasta Puerto Asís, siguiendo el límite con Perú y Ecuador.
• Asesorar al gobierno en la adopción de políticas y programas relacionados con las actividades marítimas y ejecutarlas dentro de los límites de su jurisdicción.
• Dirigir, regular, controlar y promover el desarrollo de la marina mercante, la investigación científica marina y el aprovechamiento de los recursos del mar.
• Coordinar con la Armada Nacional el control del tráfico marítimo.
• Regular, dirigir y controlar las actividades del transporte marítimo internacional y de cabotaje, público o privado; asignar, modificar o cancelar rutas y servicios y establecer las condiciones para la prestación de los mismos.
• Regular, autorizar y controlar las concesiones y permisos en las aguas, terrenos de bajamar, playas y demás bienes de uso público de las áreas de su jurisdicción.
• Regular, autorizar y controlar la construcción y el uso de islas y estructuras artificiales en las áreas de su jurisdicción.
• Regular, autorizar y controlar la construcción de puertos y muelles públicos y privados y la operación de los mismos de conformidad con las normas vigentes.
• Autorizar y controlar los trabajos de dragado, relleno y demás obras de ingeniería oceánica en los terrenos de bajamar, playas y demás bienes de uso público de las áreas de su jurisdicción.
• Adelantar y fallar las investigaciones por violación a las normas de marina mercante, por siniestros marítimos, por violación a las normas de reserva de carga, por contaminación del medio marino y fluvial de su jurisdicción, por construcciones indebidas o no autorizadas en los bienes de uso público y terrenos sometidos a la jurisdicción de la Dirección General Marítima y Portuaria, por violación a otras normas que regulan las actividades marítimas e imponer las sanciones correspondientes.
7. La construcción, operación y administración de portuarias.
En conclusión: el examen de las funciones y responsabilidades de este empleo, previstas en el artículo 20 y siguientes del Decreto-Ley 2324 de 1984, que reorganiza la Dirección General Marítima y Portuaria, arroja a las claras que quien lo ejerce es la máxima autoridad marítima y portuaria en la respectiva jurisdicción.
Por delegación del director general marítimo, además ejercen de acuerdo a las resoluciones 500 de diciembre 11 de 1995 y 103 de febrero 18 de 1998, entre otras, las siguientes:
6. Practicar inspección a las naves nacionales y extranjeras a su arribo y zarpe verificando su documentación, lista de tripulación, condiciones de navegabilidad, mantenimiento equipos de navegación, equipos de salvamento, equipos de contra incendio y en general las condiciones que permitan garantizar la seguridad de la navegación y la preservación de la vida humana.
7. Investigar a petición de parte o bien de oficio, los siniestros o accidentes que ocurran en los sectores fluviales de su respectiva jurisdicción cuando en ellos estén involucradas embarcaciones marítimas o fluviales nacionales o extranjeras, plataformas, estructuras dedicadas a actividades marítimas o fluviales, conforme al procedimiento establecido en el Decreto-Ley 2324 de 1984 título IV artículos 25 y siguientes, e imponer las sanciones a que haya lugar conforme lo dispuesto en los artículos 80, 81 y 82 del mismo decreto.
8. Conceptuar y tramitar ante la Dirección General Marítima las solicitudes de flotamiento y operación de embarcaciones marítimas o fluviales de bandera extranjera que se proyecten destinar a servicio de transporte, trabajos de ingeniería fluvial, labores de investigación o exploración en los sectores de los ríos de jurisdicción de Dimar.
• Los empleos de jefe de oficinas asesoras de jurídica, planeación, prensa y de comunicaciones.
De ahí que esta Corte, en decisión anterior, hubiera enfatizado la importancia de diferenciar las funciones de gobierno de las funciones de administración en punto al correcto deslinde del ámbito que es consustancial a la carrera administrativa, y de distinguirlo de aquél que debe regentarse por la discrecionalidad del nominador.
Ciertamente, en Sentencia C-195 de 1994, con ponencia del honorable magistrado Vladimiro Naranjo, a este respecto, la corporación expresó:
2.1. Distinción entre gobierno y administración. Es conveniente hacer una distinción entre gobierno y administración, ya que el sistema de carrera no tiene una función política, sino administrativa. En efecto, el gobierno es, ante todo, una estructura política, es decir, conlleva un manejo del poder político encaminado hacia los efectos sociales de nivel general. El gobierno, pues, supone la sistematización de un programa político, así como la ejecución de los principios doctrinarios, mediante el uso del poder.
Tales responsabilidades se han dado en conocer como de “orientación y conducción institucional” pues, ciertamente comportan competencias de formulación, ejecución, monitoreo y evaluación de las políticas institucionales en el área o sector del cual es responsable el respectivo jefe de oficina asesora de jurídica, planeación, prensa o comunicaciones.
Todo ello está ínsito en el elemento confianza que corresponde al criterio que, en forma reiterada, la Corte Constitucional ha considerado que el legislador debe tener en cuenta, al ejercer su competencia de excluir cargos de la carrera administrativa.
En estos términos, esta Corte reitera las directrices jurisprudenciales que en la ya citada Sentencia C-514 de 1994, la condujeron a considerar que, en la Contraloría General de la República, el cargo de jefe de oficina —de jurídica, prensa o comunicaciones, planeación, control interno, sistemas e informática, relaciones interinstitucionales y de capacitación fiscal, y de administración de carrera administrativa— corresponde a la categoría de empleos cobijada por la facultad de libre nombramiento y remoción.
“Será declarado exequible el precepto en cuanto corresponde al cargo de jefe de oficina, cuya función propia, de manejo y confianza, cae dentro de la órbita del libre nombramiento y remoción... pues tiene, dentro de la estructura de la contraloría, unas responsabilidades y atribuciones que ubican a quien desempeña dicho cargo en un nivel indudablemente directivo, de confianza y manejo.
La Ley 106 de 1993 distingue en su artículo 102 varios niveles, a saber: directivo-asesor, ejecutivo, profesional, administrativo y operativo. El empleo de jefe de oficina aparece catalogado dentro del nivel directivo-asesor que, conforme al artículo citado, “comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de dirección general, de formulación de políticas y adopción de planes y programas para su ejecución y desarrollan tareas consistentes en asistir y asesorar directamente a los funcionarios que encabezan las dependencias principales de la organización de la Contraloría”.
La estructura de la Contraloría (L. 106/93, art. 30) muestra la existencia de seis oficinas, así: jurídica, de planeación, de control interno, de sistemas e informática, de relaciones interinstitucionales y de capacitación fiscal, y de administración de carrera administrativa. A estas oficinas el artículo 12 de la Ley 106 de 1993 les atribuye como objetivo principal asesorar, conceptuar y apoyar sobre los asuntos relacionados con su actividad, elaborar o revisar proyectos de normas, resoluciones o circulares relacionadas con su objeto y asesorar, en colaboración con otras dependencias, las políticas, planes y programas del ramo.
Un análisis de las funciones que la misma ley 106 confiere a las distintas oficinas (arts. 48, 50, 53, 55, 57 y 60) corrobora los lineamientos trazados en las normas antecitadas, por cuanto, haciendo abstracción de particularidades derivadas de las tareas que cada oficina cumple en concreto, desde una perspectiva general se destacan en todos los casos labores de asistencia al despacho del contralor y, por conducto de éste, a la administración central y regional de la entidad; de asesoría directa al despacho del contralor y a las dependencias internas de la contraloría; de preparación y revisión de proyectos en las diversas áreas de que se ocupan; de recomendación y desarrollo de métodos y procedimientos; de orientación en variadas materias; de realización de estudios e investigaciones y también de evaluaciones y análisis así como de llevar a cabo ciertos controles.
El tipo de funciones que cumplen las oficinas de la contraloría, que son básicamente de asesoría directa al despacho del contralor, muestra el grado de influencia que tales dependencias —en particular sus jefes— tienen, según la normatividad vigente, sobre la política general de la institución y de la adopción de las decisiones de mayor importancia.
• El empleo de jefe de la oficina asesora de control interno.
Es del caso destacar que en el artículo 269 C.P., el constituyente de 1991 fue enfático al disponer en términos categóricos, que al interior de todas las entidades públicas debe existir un control de primer grado, que es el interno.
“ART. 269.—En las entidades públicas, las autoridades correspondientes están obligadas a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley...”.
“es uno de los componentes del sistema de control interno, de nivel gerencial o directivo, encargada de evaluar la eficiencia, eficacia y economía de los demás controles y de asesorar a la dirección en la continuidad del proceso administrativo, la revaluación de los planes establecidos y en la introducción de los correctivos necesarios para el cumplimiento de las metas u objetivos previstos...”.
“para la verificación y evaluación permanente del sistema de control interno, las entidades estatales designarán como asesor, coordinador, auditor interno o cargo similar, a un funcionario público que será adscrito al nivel jerárquico superior y designado en los términos de la presente ley”.
• Los empleos de rector, vicerrector y decano de institución de educación superior distinta a los entes universitarios autónomos, en la administración descentralizada del nivel nacional; y en la administración descentralizada del nivel territorial.
Conforme al artículo 16 de la Ley 30 de 1992, son instituciones de educación superior: las instituciones técnicas profesionales (i); las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas (ii) las universidades.
En ejercicio de su atribución de declarar la inexequibilidad de otras disposiciones que junto con la demandada conforman unidad normativa, previa integración de la proposición jurídica completa, la corporación declarará igualmente inexequible el parágrafo del artículo 66 de la Ley 30 de 1992 que constituye unidad inescindible con el precepto sub examine en cuanto contempla que “la designación del rector de las instituciones estatales u oficiales que no tienen el carácter de universidades de conformidad con la presente ley, se efectuará por parte del Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según, el caso, de ternas presentadas por el consejo directivo”.
Constata la Corte, que aun cuando la norma acusada para delimitar su campo de aplicación, excluye en forma expresa, a los entes universitarios autónomos, no por ello deja de ser inconstitucional pues, la categoría que constituye el supuesto fáctico del precepto es constitucionalmente inaceptable.
Efectivamente, la existencia teórica o fáctica de instituciones de educación superior que no sean autónomos, a más de constituir una flagrante violación de la autonomía universitaria que proclama el artículo 69 de la Carta Política, comportaría abierto desconocimiento de categórica jurisprudencia de esta Corte, acerca de su significado y alcance.
Por ello, en sentir de esta corporación, la regulación normativa en comento, riñe con las directrices jurisprudenciales que sobre esta temática la corporación trazó en las sentencias C-195 de 1994(3) y C-475 de 1999(4) en las que, tratándose de entes universitarios autónomos había considerado que la inclusión del rector, vicerrector y decano como empleados de libre nombramiento y remoción, contradice de manera manifiesta la autonomía universitaria consagrada en el artículo 69 superior, sobre la base de los siguientes razonamientos:
“... las entidades de educación superior dedicadas a la formación universal, tanto docente como investigativa, gozan de la prerrogativa constitucional de “darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley”. La comunidad científica que conforma el estamento universitario, es autónoma en la dirección de sus destinos, aunque tal autonomía no es absoluta y no excluye la intervención adecuada del Estado en la educación, pues éste tiene el deber de “regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos”. (C.P., art. 67, inc. 5º) lo cual se entiende mejor cuando la Carta impone al Estado el deber de fortalecer la investigación científica en las universidades oficiales y privadas, ofreciendo las condiciones especiales para su desarrollo (Cfr. art. 69, inc. 3º).
Igualmente nada obsta para que en virtud de la misma autonomía universitaria, se establezca que los cargos directivos puedan ser de libre nombramiento y remoción, siempre y cuando —se repite— dicha determinación emane de la comunidad universitaria. Esa es la razón por la cual el inciso primero del artículo 69 superior expresa: “podrán darse sus directivas”, como una facultad, no como una imposición constitucional. Además, en desarrollo de la misma autonomía universitaria se pueden determinar cuáles cargos son de libre nombramiento y remoción.
Los tratadistas señalan como necesidad básica, la distinción entre dichos estatutos básicos, y los llamados estatutos internos, los cuales no pueden ser considerados, en el sentido estricto de la palabra como estatutos, como lo señaló la Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 15 de septiembre de 1973. “Mejor sería —señala esta corporación— llamar a esos documentos reglamentos internos o, como concesión al uso referido, estatutos internos o de organización interna, los cuales pueden adoptarse por la junta directiva u otros órganos o funcionarios, con arreglo a la ley o a los estatutos básicos cuando estos no los consigne”.
Cabe a este respecto, además, anotar que en la Sentencia C-475 de julio 7 de 1999, con ponencia de la honorable magistrada Martha Sáchica, que constituye su último pronunciamiento y remoción sobre cargos de libre nombramiento y remoción a la luz de la autonomía universitaria que consagra el artículo 69 de la Carta, la corporación señaló:
De conformidad con ese mandato constitucional y según la interpretación que del mismo se ha hecho por la jurisprudencia ya sentada por esta corporación, se tiene que la inclusión de los empleos de rector, vicerrector y decano de los institutos de educación superior constituidos como establecimientos públicos, dentro de la categoría de cargos de libre nombramiento y remoción, riñe con el principio constitucional que consagro para ellos una autonomía administrativa que implica la facultad de “darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley”.
“Igualmente, nada obsta para que, en virtud de la misma autonomía universitaria, se establezca que los cargos directivos puedan ser de libre nombramiento y remoción, siempre y cuando —se repite— dicha determinación emane de la comunidad universitaria. Esa es la razón por la cual el inciso primero del artículo 69 superior expresa: “podrán darse sus directivas”, como una facultad, no como una imposición constitucional. Además, en desarrollo de la misma autonomía universitaria se pueden determinar cuáles cargos son de libre nombramiento y remoción”. (Subraya la Sala).
“Estos mismos argumentos son aplicables al caso sub examine, de suerte que la clasificación como del nivel directivo de los empleos de decano de escuela tecnológica, decano de institución universitaria, decano de universidad director de escuela, o de instituto, o de centro de universidad, rector de institución universitaria o escuela tecnológica, rector de universidad, vicerrector de institución universitaria y vicerrector de universidad, que el legislador extraordinario efectuó en la norma demandada, ignora la prerrogativa especial de estas entidades para definir, a través de las directivas de estos institutos de educación superior, sobre la categorización de los empleos de sus respectivas funciones.
Cabe reiterar la importancia de la vigencia y respeto a esa autonomía universitaria en el desarrollo de la cultura de las sociedades actuales(5) y por los fines que a continuación se destacan:
...el artículo 69 de la Constitución garantiza la autonomía universitaria, la cual encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso a la formulación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo.
En síntesis el concepto de autonomía universitaria implica la consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar previstas en la ley, según lo establece con claridad el artículo citado.
El papel del legislador en la materia es bien importante, ya que es en las normas legales en donde se encuentran los límites de la señalada autonomía a efectos de que las universidades no se constituyan en islas dentro del sistema jurídico y, por el contrario, cumplan la función social que corresponde a la educación (C.N. art. 67) y a la tarea común de promover el desarrollo armónico de la persona...” (Sent. T-492/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
• Los empleos de personero delegado en los municipios de categoría especial y categorías 1, 2 y 3.
La Ley 53 de 1990, en su artículo 4º que modificó el artículo 150 del Decreto 1333 de 1986, previó la creación en las cabeceras de distrito y circuito judicial de cargos de personeros delegados, especialmente en lo penal, con el carácter de libre nombramiento y remoción.
Posteriormente la Ley 136 de 1994, en su artículo 180 estableció que “los concejos a iniciativa de los personeros y previo concepto favorable de la procuraduría delegada para personeros podrían crear personerías delegadas de acuerdo con las necesidades del municipio”.
Los personeros, por delegación, cumplen las funciones que la Constitución y las leyes asignan a los personeros. En otros términos ejercen las funciones de Ministerio Público junto con el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los procuradores delegados y los agentes del Ministerio Público.
Ahora bien, toda vez que los personeros delegados, como su nombre lo connota, en virtud de delegación cumplen las mismas funciones que la constitución asigna a los personeros (C.P. art. 313, num. 8º), es lo acorde con la Constitución, que la ley los cobije dentro de los cargos de libre nombramiento y remoción, cuando ejerzan sus funciones en los municipios de categoría especial, uno, dos y tres.
“Al analizar las funciones que de manera similar se han establecido en los municipios para el personero delegado (en el caso del Distrito Capital, el ya citado Acuerdo 34 de 1994 y la Resolución 153 de 1992(6), se advierte que este cargo pertenece claramente al nivel directivo de las personerías, en cuanto cumplen las funciones propias del personero como integrante del Ministerio Público en el correspondiente municipio (C.P. art. 118) en virtud de la delegación de funciones de la cual son destinatarios. El grado de responsabilidad y confianza que exige el cumplimiento de estas funciones delegadas, hace evidente que se trata de empleos que deben ser de libre nombramiento y remoción”.
ART. 6º—Término para efectuar la convocatoria a concurso de empleos que pasan a ser de carrera administrativa. Juzga la Corte que lo que sí implicaría franca transgresión de los mandatos constitucionales y flagrante violación del artículo 125 de la Constitución Política, sería que la ley no previera para las entidades el deber de convocar dichos empleos a concurso y que no les fijase un término para el efecto. Ciertamente, ello equivaldría a hacer nugatoria la carrera para dichos empleos, a causa de la permanencia indefinida en ellos de personas que fueron designadas libremente por el nominador.
En ese evento, de contera resultaría infringido el artículo 13 de la Constitución Política, pues, al permitirles su permanencia en ellos, se estaría dando un tratamiento privilegiado, sin justificación jurídicamente atendible, a las personas que los venían ocupando, en desmedro del derecho de aquellos a quienes les asiste el derecho legítimo de aspirar a su vinculación a la carrera, sobre la base del mérito y de concursar en igualdad de condiciones.
Por lo demás, esta Corte encuentra que la protección del derecho al trabajo y a la igualdad de oportunidades, se hacen efectivas mediante la previsión que consigna la misma Ley 443 de 1998 en orden a que el funcionario que desempeñaba el cargo que cambia de naturaleza se mantenga en el mismo mediante nombramiento provisional mientras se provee al concurso (art. 8º); y, la que le asegura el derecho de participar en el concurso para proveer dicho cargo (art. 16).
Por el contrario, esta Corte considera que al expedir lo acusado del artículo 6º de la Ley 443 de 1998, el legislador se ciñó a los preceptos constitucionales que regulan la carrera administrativa.
1. ESTÉSE A LO RESUELTO en sentencia C-368 de 1999 en relación con el literal a) del artículo 5º de la Ley 443 de 1998, en lo concerniente a los cargos de “juez de instrucción penal militar, auditor de guerra y secretario de Tribunal Superior Militar” de la administración central del nivel nacional y los de “corregidor e inspector de tránsito y transportes o el que haga sus veces” de la administración descentralizada.
2. Del artículo 5º, literal a) de la Ley 443 de 1998, declarar EXEQUIBLES, en los términos y bajo los condicionamientos consignados en la parte motiva de esta sentencia, las siguientes frases:
“Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera, con excepción de:
... jefe de oficinas asesoras de jurídica, planeación, prensa o de comunicaciones ... y capitán de puerto.
“En la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil... administrador aeropuerto; gerente aeroportuario, director aeronáutico de área y jefe de oficina aeronáutica”.
“... jefe de control interno; jefe de oficinas asesoras de jurídica, de planeación, de prensa o de comunicaciones... y personero delegado en los municipios de categoría especial y categorías uno, dos y tres”.
... jefe de oficinas asesoras de jurídica, de planeación, de prensa o comunicaciones y jefe de control interno”.
3. Del artículo 5º, literal a) de la Ley 443 de 1998, declarar INEXEQUIBLES las siguientes frases:
4. Declarar INEXEQUIBLE del parágrafo del artículo 66 de la Ley 30 de 1992, la frase que dice:
“... por parte del Presidente de la República, el gobernador, o el alcalde, según el caso...”.
5. Del artículo 6º de la Ley 443 de 1998, declarar EXEQUIBLE la frase “dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la fecha en que se opere el cambio de naturaleza”.
Cópiese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».
(1) Ver, entre otras, las sentencias; C-391/93, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-479/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero; C-129/93, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-514/94, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-041/95, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-108/95, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-306/95, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-096 y C-387/96, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-036/97, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-063/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-570/97, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-112/97, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-368 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-369/99, M.P. José Gregorio Hernádez Galindo y C-370/99, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(4) M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
(5) Ver la Sentencia C-220/97, M.P. Fabio Morón Díaz.
(6) Por la cual se adoptó el manual específico de funciones y requisitos de la Personería de Santafé de Bogotá.

References: ARTÍCULO 66
 artículo 241
 artículo 5
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 1
 artículo 125
 artículo 13
 artículo 5
 artículo 69
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 1
 artículo 67
 artículo 2
 artículo 6
 artículo 41
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 20
 artículo 102
 artículo 12
 artículo 269
 artículo 16
 artículo 66
 artículo 69
 artículo 69
 artículo 69
 artículo 69
 artículo 69
 artículo 69
 artículo 4
 artículo 150
 artículo 180
 Resolución 
 artículo 125
 artículo 13
 artículo 6
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 66
 artículo 6