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EUR-Lex - 52017AE5168 - EN - EUR-Lex
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Document 52017AE5168
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 92/106/CEE relativa al establecimiento de normas comunes para determinados transportes combinados de mercancías entre Estados miembros [COM(2017) 648 final/2 — 2017/0290 (COD)]
EESC 2017/05168
OJ C 262, 25.7.2018, p. 52–57 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)
C 262/52
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 92/106/CEE relativa al establecimiento de normas comunes para determinados transportes combinados de mercancías entre Estados miembros
[COM(2017) 648 final/2 — 2017/0290 (COD)]
(2018/C 262/09)
Parlamento Europeo, 29.11.2017
Consejo Europeo, 4.12.2017
Artículo 91, apartado 1, del TFUE
El CESE apoya la iniciativa de actualizar la Directiva 92/106/CEE (en lo sucesivo, «Directiva») para que el concepto de transportes combinados sea más eficiente y atractivo y para reforzar la sostenibilidad del transporte de acuerdo con los objetivos fijados en el Libro Blanco de 2011 sobre la política de transportes y los compromisos contraídos en virtud del Acuerdo de París.
El CESE es partidario de ampliar el ámbito de aplicación de la Directiva a las operaciones nacionales para seguir reduciendo el transporte por carretera.
El CESE también acoge favorablemente los esfuerzos encaminados a simplificar la Directiva para hacer más atractivo el concepto y reforzar la seguridad jurídica.
El CESE considera de especial utilidad la simplificación de la delimitación de los trayectos de transporte efectuados por carretera, incluida la opción de flexibilidad otorgada a los Estados miembros que permite la adaptación a las condiciones locales. No obstante, el CESE señala que el límite del 20 % de la distancia entre el punto de carga inicial y el punto de descarga final podría dar lugar a distancias de transporte por carretera muy superiores al límite de 300 km a partir del cual el Libro Blanco de 2011 sobre transporte preconiza un cambio modal que permita abandonar gradualmente el transporte por carretera.
Al objeto de facilitar tanto el acceso a la información sobre la aplicación de la Directiva en cada Estado miembro como la planificación de las operaciones de transporte combinado, el CESE propone imponer a los Estados miembros la obligación de publicar en un sitio web específico toda la información pertinente sobre la aplicación de la Directiva.
El CESE celebra la aclaración y simplificación que proporcionan, por un lado, la enumeración exhaustiva de los documentos que deben aportarse en los controles de conformidad y, por otro, la disposición que permite la presentación electrónica de dichos documentos. El CESE sugiere que entre la documentación que ha de presentarse deberían figurar también, en su caso, las decisiones nacionales por las que se haya autorizado un trayecto por carretera más largo.
El CESE valora positivamente la propuesta de exigir a los Estados miembros medidas de apoyo a la inversión en terminales de transbordo y, en particular, la obligación de coordinar las inversiones con los Estados miembros vecinos. Sin embargo, el CESE duda que el objetivo fijado de una distancia máxima de 150 km de cualquier punto en la UE a la terminal más próxima sea realista, habida cuenta de la situación de las zonas con baja densidad de población y redes ferroviarias y portuarias dispersas, por lo que sugiere que se ofrezca una clara opción de flexibilidad.
El CESE cree que, en aras de una mayor seguridad y para agilizar los efectos de los incentivos a esta modalidad de transporte, las medidas de apoyo a los transportes combinados deberán considerarse compatibles con el mercado interior y estar exentas de la obligación de notificación conforme a las normas sobre ayudas estatales, siempre y cuando dicho apoyo no exceda un límite máximo predefinido.
El CESE pone en tela de juicio la utilidad de la disposición propuesta en el artículo 1, apartado 2, párrafo segundo, que tiene por objeto excluir de las operaciones de transporte combinado determinados trayectos efectuados por vías navegables interiores o transporte marítimo. El CESE considera que esta propuesta es poco clara y susceptible de interpretaciones divergentes, y cuestiona asimismo su utilidad en el sentido de que no se ha estimado necesario introducir criterios de selección similares, basados claramente en la idea de excluir opciones que no precisan aliento, con respecto al transporte ferroviario.
Al CESE también le cuesta entender por qué no se ha modificado la denominada «exención de cabotaje» prevista en el artículo 4 de la Directiva. A este respecto, puesto que se trata de una cuestión relacionada con la política de transportes, el CESE se remite en primer lugar a las propuestas pendientes sobre el acceso al mercado en el sector del transporte internacional de mercancías por carretera en relación con el cabotaje y al debate en curso sobre acceso al mercado y competencia, que comprende los aspectos sociales. El CESE señala asimismo el principio general de que la prestación de servicios en un país distinto de aquel en el que se encuentre establecido el prestador de servicios debe ser de carácter temporal. A juicio del CESE, no hay nada que impida introducir una disposición por la que los trayectos de transporte de mercancías efectuados por carretera en el marco de una operación de transporte combinado se consideren operaciones de transporte independientes —salvo en el caso de que el conjunto de la operación de transporte se lleve a cabo con un solo camión o conjunto de vehículos que incluya la unidad tractora— y el Reglamento (CE) n.o 1072/2009 se aplique a todas las operaciones. El artículo 4 de la Directiva debe modificarse en consecuencia.
El CESE expresa su asombro ante el hecho de que las propuestas de modificación de la Directiva no incluyan la disposición del artículo 2 de la Directiva que obliga a los Estados miembros a liberar a los transportes combinados contemplados en el artículo 1 de todo régimen de contingentación y de autorización, a más tardar el 1 de julio de 1993. En su formulación actual y habida cuenta de la ampliación del ámbito de aplicación de la Directiva, cabría interpretar que este artículo tiene un efecto mayor del probablemente pretendido, en particular en lo referente al acceso al mercado. El CESE propone, por tanto, la reformulación o supresión del mismo.
El CESE toma nota de que la propuesta de modificación de la Directiva no se pronuncia acerca de la aplicabilidad de la Directiva 96/71/CE sobre el desplazamiento de trabajadores a los transportes combinados. El CESE presupone que dicha Directiva también se aplicará a las operaciones de transporte combinado, al igual que las normas específicas propuestas por la Comisión sobre el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera [COM(2017) 278].
El CESE desea destacar asimismo las grandes posibilidades de facilitación y promoción del transporte combinado que brinda la digitalización. Ya se han mencionado anteriormente algunos ejemplos de posibles maneras de avanzar en este ámbito, que presenta un importante potencial de desarrollo para todo el sector del transporte, incluido el transporte combinado.
El CESE recomienda, en lo que respecta a Chipre y Malta, que la Comisión estudie también una posible solución para los costes de transporte, similar a la prevista en el Reglamento (CE) n.o 1405/2006 del Consejo.
El 8 de noviembre de 2017 la Comisión Europea presentó la segunda parte de su paquete de movilidad encabezado por la Comunicación principal titulada «Hacia la consecución de una movilidad de bajas emisiones» [COM(2017) 675].
La segunda parte del paquete consta de los siguientes elementos:
una propuesta de nuevas normas sobre las emisiones de CO2 de turismos y furgonetas en el período posterior a 2020, acompañada de una propuesta de revisión del Reglamento (CE) n.o 715/2007 con normas de emisión mejoradas;
una propuesta de revisión de la Directiva 2009/33/CE sobre vehículos limpios, con objeto de reforzar las disposiciones que promueven la contratación pública de dichos vehículos;
una propuesta de modificación de la Directiva 92/106/CEE sobre los transportes combinados, con el fin de seguir fomentando esta modalidad de transporte y, de este modo, alentar conceptos de transporte que reduzcan el transporte por carretera;
una propuesta de modificación del Reglamento (CE) n.o 1073/2009, por el que se establecen normas comunes de acceso al mercado internacional de los servicios de autocares y autobuses, al objeto de proseguir con la apertura de este mercado y promover así un transporte público más económico en autobús, que permita reducir los desplazamientos en automóvil;
un plan de acción sobre la infraestructura para los combustibles alternativos, dirigido a estimular la inversión en el desarrollo de la misma y facilitar así la movilidad transfronteriza en la UE utilizando dichos combustibles.
El paquete contiene un conjunto de medidas orientadas a la oferta y a la demanda, que tienen por objeto situar a Europa en la senda hacia la movilidad de bajas emisiones y reforzar la competitividad del ecosistema automovilístico y de la movilidad europeo. Su finalidad última es proporcionar una mayor seguridad política y normativa y crear unas condiciones de competencia equitativas.
La propuesta sometida a examen en el presente dictamen modifica la Directiva 92/106/CEE relativa al establecimiento de normas comunes para determinados transportes combinados de mercancías entre Estados miembros (en lo sucesivo, «Directiva») [COM(2017) 648] (en lo sucesivo, «propuesta»). Consta de los siguientes aspectos fundamentales:
Los transportes combinados ya no tienen por qué ser de carácter transfronterizo. La Comisión considera que existe un gran potencial de desarrollo en relación con las operaciones nacionales de transporte combinado en los Estados miembros.
Se suprime el requisito de distancia mínima para los trayectos no efectuados por carretera. Por otro lado, se introduce una nueva disposición que estipula que el transporte marítimo o por vías navegables interiores no se tendrá en cuenta cuando no existan otras alternativas.
En una operación de transporte combinado se podrá utilizar toda unidad de carga que cumpla los criterios establecidos en las normas ISO 6346 y EN 13044 o un vehículo de carretera transportado por ferrocarril, vías navegables interiores o transporte marítimo.
Se modifica la norma vigente por la que se limita el transporte por carretera, de forma que el trayecto inicial o final de transporte efectuado por carretera dentro de la UE no podrá superar los 150 km de distancia en línea recta o el 20 % de la distancia en línea recta entre el primer punto de carga y el último punto de descarga. Esta limitación no se aplica al transporte de una unidad de carga vacía ni al transporte al punto de recogida o a partir del punto de entrega de las mercancías.
Los Estados miembros podrán autorizar trayectos de distancias superiores a las especificadas en el punto anterior con el fin de que se pueda alcanzar la terminal más próxima que disponga de la capacidad y el equipo necesarios.
Para que un transporte por carretera sea admitido dentro de una operación de transporte combinado, el transportista deberá demostrar que dicho transporte forma parte de una operación de ese tipo. La propuesta establece que se debe aportar información sobre la operación de transporte en su conjunto y sobre las distintas partes que la componen. No se podrá solicitar información adicional. La información se podrá facilitar mediante diferentes documentos de transporte, también en formato electrónico, y deberá ser posible presentarla a los efectos de un control en carretera.
Se permitirán desviaciones justificadas de la ruta prevista.
Los Estados miembros tienen la obligación de adoptar las medidas oportunas de apoyo a las inversiones necesarias en terminales de recarga, en coordinación con los Estados miembros limítrofes.
Cada Estado miembro deberá designar una o varias autoridades responsables de la aplicación de la Directiva, que servirán de puntos de contacto para cuestiones relacionadas con dicha aplicación.
Según la propuesta, los Estados miembros también deberán presentar un informe sobre el desarrollo del transporte combinado.
La actual exención de las normas de cabotaje permanece vigente en relación con las operaciones de transporte por carretera (trayectos efectuados por carretera) que formen parte de una operación transfronteriza de transporte entre Estados miembros, pero se desarrollen enteramente en el territorio de un Estado miembro. La Comisión justifica dicha exención sobre la base de que las consultas celebradas han revelado que tal disposición contribuye a aumentar el atractivo de las soluciones de transporte combinado. La Comisión menciona, asimismo, la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 2/84 (Comisión/Italia), en la que se sostiene que el transporte combinado debe considerarse una sola operación internacional de transporte interconectado.
Por otro lado, en la exposición de motivos de la propuesta, la Comisión señala que las normas relativas al desplazamiento de trabajadores se aplicarán al transporte combinado de ámbito nacional, al igual que se aplican al cabotaje. Sin embargo, no se adopta una posición clara en cuanto a la aplicabilidad de dichas normas a las operaciones internacionales de transporte combinado.
El CESE apoya la iniciativa de actualizar la Directiva sobre los transportes combinados para que este concepto de transporte sea más eficiente y atractivo. Este planteamiento mejorará la sostenibilidad del transporte, reducirá el transporte por carretera y las emisiones de gases de efecto invernadero y contribuirá tanto a la consecución de los objetivos fijados en el Libro Blanco de 2011 sobre la política transportes como al cumplimiento de los compromisos contraídos por la UE y sus Estados miembros en virtud del Acuerdo de París.
El CESE celebra la propuesta de ampliar el ámbito de aplicación de la Directiva mediante la inclusión de las operaciones nacionales que encierran un potencial todavía sin aprovechar para desarrollar el transporte combinado y, por ende, reducir el transporte por carretera.
El CESE también acoge favorablemente la simplificación del marco normativo del transporte combinado, con el fin de hacer más accesible este concepto y mejorar la seguridad jurídica, lo que debería aumentar su atractivo.
En este contexto, resulta de especial utilidad la mayor precisión de los criterios que describen la delimitación de los trayectos de transporte efectuados por carretera: los criterios son sencillos, claros y no parecen dar pie a interpretaciones divergentes. El CESE concluye, no obstante, que el límite del 20 % de la distancia en línea recta entre el punto de carga inicial y el punto de descarga final podría dar lugar a distancias de transporte por carretera superiores al límite de 300 km a partir del cual el Libro Blanco de 2011 sobre transporte preconiza un cambio modal que permita abandonar el transporte por carretera, en especial en las regiones con redes dispersas o largas distancias entre terminales. Sin embargo, el CESE considera que prevalecen el interés general de acrecentar el atractivo que despierta el concepto de transporte combinado entre los usuarios y el valor añadido que aporta una definición clara y sencilla, por lo que acoge favorablemente la solución propuesta.
El CESE también valora positivamente el margen de flexibilidad concedido a los Estados miembros para ampliar los trayectos de transporte efectuados por carretera en la medida necesaria para poder alcanzar la terminal de transporte geográficamente más próxima que tenga la capacidad operativa necesaria de carga o descarga en lo referente al equipo de transbordo, la capacidad de la terminal y los servicios adecuados de transporte ferroviario de mercancías.
El CESE toma nota de que, al parecer, la propuesta deja a los Estados miembros decidir si esta autorización debe concederse mediante una disposición de aplicación general o en función de cada caso. El CESE subraya la importancia de la transparencia y considera, por tanto, que las disposiciones nacionales en la materia, así como, en su caso, las decisiones adoptadas en asuntos concretos, deberían publicarse en un sitio web específico, con arreglo a lo dispuesto en el párrafo segundo del nuevo artículo 9 bis, mencionado en el artículo 1, párrafo primero, punto 7, de la propuesta.
Al objeto de facilitar la planificación de las operaciones de transporte combinado y dotar este concepto de mayor atractivo, el CESE propone que toda la información pertinente relativa a la aplicación de la Directiva en cada Estado miembro se publique en un sitio web específico en cada uno de ellos y que se introduzca una disposición a tal efecto en el artículo 9 bis, párrafo segundo, de la propuesta.
El CESE celebra la aclaración efectuada en el artículo 3 de la propuesta con respecto a los documentos que deben aportarse a los efectos de los controles de conformidad, así como la prohibición de exigir documentación adicional y la posibilidad de presentar los documentos solicitados en formato electrónico. Esta disposición facilita las operaciones y mejora la seguridad jurídica. Sin embargo, el CESE se pregunta si no se debería aportar también una copia de la decisión adoptada en aquellos casos en los que un Estado miembro haya autorizado un trayecto por carretera más largo en virtud del artículo 1, apartado 3, párrafo tercero, y haya adoptado una decisión específica a tal efecto.
El CESE valora positivamente la importancia otorgada a las inversiones en terminales de transbordo y la obligación de coordinarlas con los Estados miembros vecinos y con la Comisión a fin de asegurar una distribución geográfica equilibrada y suficiente, en particular en la RTE-T, y de dar prioridad a garantizar que ningún punto de la UE se encuentre a más de 150 km de una terminal. El CESE duda, sin embargo, que este objetivo sea realista en las zonas con baja densidad de población y una red ferroviaria y portuaria dispersa.
El apoyo a los transportes combinados debe ser notificado a la Comisión Europea y tiene que ser autorizado con arreglo a las normas sobre ayudas estatales antes de su desembolso. Debido a lo extenso de los procedimientos, el beneficiario de las ayudas las percibe, por lo general, transcurridos tres años desde la adopción de la decisión pertinente por parte de la autoridad nacional y, en ocasiones, cuando se hace necesario modificar los regímenes, el beneficiario corre el riesgo de perder todas las prestaciones. Para reducir la inseguridad y agilizar el proceso, el CESE cree que las ayudas por debajo de un determinado límite máximo, por ejemplo el 35 % del coste total, deberían considerarse automáticamente conformes al Tratado y ser eximidas de la notificación.
El CESE también llama la atención sobre las posibilidades de seguir desarrollando el transporte combinado a través de la digitalización. La propuesta da un paso adelante en este sentido al permitir la utilización de documentos electrónicos y la creación de sitios web específicos en todos los Estados miembros.
El CESE toma nota de que el artículo 1, apartado 2, párrafo segundo, de la propuesta excluye del concepto de transporte combinado aquellos trayectos efectuados por vías navegables interiores o transporte marítimo para los que no exista transporte por carretera alternativo equivalente o que sean inevitables en una operación de transporte viable desde el punto de vista comercial. Al parecer, esta disposición está relacionada con la supresión del requisito de distancia mínima con respecto a las vías navegables interiores y el transporte marítimo y concuerda con la afirmación recogida en el considerando 9 del preámbulo de que «por lo tanto, sería útil eliminar dicha distancia mínima, manteniendo al mismo tiempo la exclusión de determinadas operaciones como el transporte por alta mar o las travesías en transbordador a corta distancia». El CESE tiene dudas acerca del fondo y la forma de dicha disposición.
De la formulación actual de la Directiva se desprende que uno de los efectos del requisito de 100 km en cuanto a las vías navegables interiores y el transporte marítimo es la exclusión del transporte en transbordador a corta distancia y la navegación por alta mar, en contraposición con la navegación de corta distancia. Esto obedece al hecho de que el requisito de 100 km se aplica al transporte efectuado dentro de la UE. La propuesta formulada en el artículo 1, apartado 2, párrafo segundo, pretende indudablemente producir ese mismo efecto.
No obstante, parece probable que la disposición que se propone incluir genere incertidumbre en cuanto a su aplicación, posiblemente hasta el punto de crear un obstáculo normativo a la ejecución de proyectos de transporte combinado.
Así, el criterio de «ausencia de transporte alternativo equivalente» no especifica si la equivalencia debe determinarse en función del tiempo que requiere el trayecto, la distancia en kilómetros o el coste que supone. Del mismo modo, el criterio «inevitable en una operación de transporte viable desde el punto de vista comercial» deja un amplio margen de interpretación.
El CESE cuestiona, por tanto, la utilidad de la disposición propuesta, en particular teniendo en cuenta que no se ha estimado necesario introducir criterios de selección similares, basados claramente en la idea de excluir opciones que no precisan aliento, con respecto al transporte ferroviario.
Al CESE también le cuesta entender por qué no se ha modificado la denominada «exención de cabotaje» prevista en el artículo 4 de la Directiva. En este sentido, puesto que se trata de una cuestión relacionada con la política de transportes, el CESE se remitiría en primer lugar a las propuestas pendientes sobre el acceso al mercado en el sector del transporte internacional de mercancías por carretera en relación con el cabotaje y al actual planteamiento centrado en el acceso al mercado y la competencia, que comprende los aspectos sociales. El CESE recuerda asimismo el principio general de que la prestación de servicios en un país distinto de aquel en el que se encuentre establecido el prestador de servicios debe tener carácter temporal.
El CESE toma nota de los dos argumentos esgrimidos por la Comisión en favor de la solución elegida, a saber, que las respuestas proporcionadas por las empresas durante las consultas realizadas revelan la percepción de que la solución actual mejora el atractivo del transporte combinado, y que, según la definición que figura en el texto vigente de la Directiva, una operación de transporte combinado debe considerarse una sola operación internacional de transporte. Para respaldar este último argumento, la Comisión se remite a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en concreto al asunto 2/84 (Comisión/Italia).
El CESE opina que el argumento basado en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se fundamenta sencillamente en el hecho de que el Tribunal estaba obligado por la decisión del legislador a definir el transporte combinado de forma que pudiera ser considerado una única operación o viaje. Por consiguiente, solo depende de que el legislador decida considerar la operación de transporte combinado en su conjunto o como una serie de operaciones diferentes desarrolladas en el marco de un concepto de transporte. En cualquier caso, el CESE señala que cuando se adoptó la Directiva, el legislador estimó necesario otorgar libre acceso al mercado a los transportistas con respecto a los «trayectos por carretera iniciales y finales que formen parte integrante del transporte combinado, y que supongan o no el cruce de una frontera».
A juicio del CESE, no hay nada que impida introducir una disposición por la que los trayectos de transporte de mercancías efectuados por carretera en el marco de una operación de transporte combinado se consideren operaciones de transporte independientes y el Reglamento (CE) n.o 1072/2009 se aplique a todas las operaciones de transporte por carretera. El artículo 4 de la Directiva debe modificarse en consecuencia.
En este contexto, resulta asimismo sorprendente que la propuesta no incluya la disposición contenida en el artículo 2 de la Directiva que obliga a los Estados miembros a liberar de todo régimen de contingentación y de autorización, a más tardar el 1 de julio de 1993, los transportes combinados contemplados en el artículo 1, sobre todo teniendo en cuenta que se prevé ampliar el ámbito de aplicación de la Directiva a las operaciones nacionales de transporte combinado.
Al ampliarse el ámbito de aplicación de la Directiva a las operaciones nacionales de transporte combinado, dicha disposición también será aplicable a estas últimas. La disposición se encuentra redactada en términos bastante amplios y cabría interpretar que el transporte combinado queda exento de las normas de acceso a la profesión que establece el Reglamento (CE) n. 1071/2009, así como de todas las restricciones de acceso al mercado en lo referente al transporte combinado.
El CESE presupone que tales efectos no estaban previstos y, por tanto, sugeriría, o bien, la supresión de este artículo, o bien, su reformulación de modo que quede claro que la exención de todo régimen de contingentación y de autorización es aplicable sin perjuicio de las normas de acceso a la profesión o al mercado, por lo que respecta a cada uno de los modos de transporte implicados.
El CESE observa asimismo que la propuesta no hace mención alguna de la aplicabilidad de la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores a las operaciones de transporte combinado, salvo la referencia que se hace en la exposición de motivos a la aplicabilidad de las normas específicas propuestas en relación con el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera. Esto significaría que las normas sobre el desplazamiento de trabajadores que establece la Directiva 96/71/CE serían aplicables al transporte por carretera en el contexto de las operaciones nacionales de transporte combinado.
El CESE presupone que las normas sobre el desplazamiento de trabajadores también se aplican a todo desplazamiento efectuado en el marco de una operación de transporte combinado que cumpla los criterios establecidos en el artículo 1 de la Directiva 96/71/CE y en las normas específicas propuestas, en el supuesto de que se aprueben.
El CESE toma nota de la preocupación que suscita el coste de los enlaces marítimos de larga distancia en islas periféricas como Chipre y Malta, así como de la pertinencia, a este respecto, del régimen de ayuda establecido por el Reglamento (CE) n.o 1405/2006 del Consejo para compensar los costes de transporte de los productos agrícolas procedentes de algunas de las islas menores del mar Egeo, conforme a lo expuesto por el CESE. El CESE sugiere que la Comisión también estudie una posible solución similar para Chipre y Malta.
Bruselas, 19 de abril de 2018.

References: Artículo 91
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 artículo 4
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 artículo 9
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 artículo 3
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