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Timestamp: 2016-10-24 20:21:21+00:00

Document:
1P.513/2006 (23.01.2007)
Arr�t du 23 janvier 2007
recourant, repr�sent� par Me Bruno de Weck, avocat,
recours de droit public contre l'arr�t de la Cour d'appel p�nal du 26 juin 2006.
Par jugement du 28 septembre 2005, le Juge de police de l'arrondissement de la Sarine a condamn� A.________ � 2000 fr. d'amende, pour contravention � la loi fribourgeoise sur la sant� (LSan; RS/FR 821.0.1). Le 26 juin 2006, la Cour d'appel p�nal du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg a confirm� ce jugement. Il est reproch� � A.________, en tant qu'administrateur des soci�t�s B.________ et C.________, d'avoir fait para�tre des panneaux et des annonces publicitaires de nature "tapageuse", au sens de l'art. 16 du r�glement cantonal concernant les fournisseurs de soins et la Commission de surveillance (le r�glement; RS/FR 821.0.12). Selon la Cour d'appel, l'interdiction faite � l'art. 91 al. 1 LSan de toute publicit� notamment pour les pharmacies, �tait jug�e disproportionn�e par la jurisprudence du Tribunal f�d�ral. Toutefois, la loi pr�voyait certaines exceptions, et le Conseil d'Etat avait fait usage de cette possibilit� en pr�voyant notamment l'interdiction de la publicit� � caract�re purement commercial (art. 16 al. 2 du r�glement), et en interdisant la diffusion de toute information trompeuse, tapageuse ou excessive (al. 3). En l'occurrence, les annonces et panneaux publicitaires contenaient certes des �l�ments objectifs quant aux prix des m�dicaments. Toutefois, il �tait fait usage de slogans criards ("Service maximum - Choix optimum - Prix minimum", "M�me vos ordonnances se transforment en argent cash", "M�me votre ordonnance se transforme en points bonus") et la pr�sentation des annonces (grandeur, couleurs, mise en �vidence de certains passages en rouge, repr�sentation de pi�ces de monnaie et de billets de banque) les faisait appara�tre comme tapageuses. L'erreur de droit a �t� ni�e.
Agissant par la voie du recours de droit public, A.________ demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t cantonal.
La cour cantonale et le Minist�re public ont renonc� � d�poser des observations.
Form� contre un arr�t rendu avant le 1er janvier 2007, le recours de droit public est soumis � la loi f�d�rale d'organisation judiciaire (art. 132 LTF).
Le recours est dirig� contre un arr�t final rendu en derni�re instance cantonale. Le recourant, dont la condamnation se trouve confirm�e par l'arr�t attaqu�, a qualit� pour agir (art. 88 OJ).
Le recourant rel�ve que, selon l'art. 91 al. 1 LSan, toute publicit� est interdite aux professionnels de la sant� dont font partie les pharmaciens. Une telle interdiction g�n�rale serait, selon la jurisprudence (ATF 123 I 201), contraire � la libert� �conomique. L'alin�a 3 de cette disposition autorise la Direction comp�tente en mati�re de sant� � adopter des directives dans certains domaines, sans rapport toutefois avec la question de la publicit�. En adoptant un r�glement qui, � son art. 16, temp�re l'interdiction absolue, le Conseil d'Etat aurait outrepass� ses comp�tences et viol� le texte de la loi. La condamnation du recourant serait d�s lors ill�gale.
3.1 Le principe de la l�galit� des d�lits et des peines, consacr� aux art. 1er CP et 7 par. 1 CEDH et �galement applicable en droit cantonal, est viol� lorsque le citoyen est poursuivi p�nalement pour un acte que la loi n'indique pas comme punissable, ou lorsqu'un acte pour lequel le citoyen est poursuivi p�nalement est bien l�galement r�prim� mais que la loi en question ne peut �tre consid�r�e comme valable, ou enfin lorsque le juge r�prime un acte selon une loi p�nale � laquelle il ne peut �tre soumis d'apr�s les principes g�n�raux du droit p�nal, et cela m�me dans le cadre d'une interpr�tation extensive (ATF 118 Ia 305 consid. 7a p. 318/319). La loi p�nale doit �tre formul�e de mani�re suffisamment claire et pr�cise pour que ses cons�quences soient reconnaissables pour tous (ATF 125 III 391 consid. 3d p. 399; 117 Ia 472 consid. 4c p. 489).
L'exigence de pr�cision de la norme d�coule de mani�re g�n�rale du principe de la l�galit�, ancr� � l'art. 5 al. 1 Cst. Cette exigence n'est toutefois pas absolue, car on ne saurait imposer au l�gislateur qu'il renonce totalement � recourir � des notions g�n�rales, comportant une part n�cessaire d'interpr�tation (ATF 129 I 161 consid. 2.2 p. 163). Pour d�terminer quel degr� de pr�cision on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de ses destinataires et de la gravit� des atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux. Une atteinte grave exige en principe une base l�gale formelle, claire et pr�cise, alors que les atteintes plus l�g�res peuvent, par le biais d'une d�l�gation l�gislative, figurer dans des actes de niveau inf�rieur � la loi, ou trouver leur fondement dans une clause g�n�rale (ATF 123 I 1 consid. 4b p. 5, 112 consid. 7a p. 124). En particulier, des mesures de caract�re p�nal n'impliquant pas de restriction � la libert� personnelle peuvent se trouver d�finies dans une ordonnance, pour autant que celle-ci respecte le cadre l�gal et constitutionnel (ATF 124 IV 23 consid. 1 p. 25 et les arr�ts cit�s). En outre, selon le principe de la s�paration des pouvoirs, un organe de l'Etat ne doit pas empi�ter sur les comp�tences d'un autre organe (ATF 119 Ia 28 consid. 3 in fine p. 34; 106 Ia 389 consid. 3 p. 394; arr�t 1P.404/1994 du 19 d�cembre 1994 paru � la SJ 1995 p. 285 consid. 3 p. 288); en particulier, le pouvoir ex�cutif ne peut �dicter des r�gles de droit � la place du l�gislateur que dans le cadre d'une d�l�gation valablement conf�r�e par ce dernier (ATF 118 Ia 305 consid. 1a p. 309).
3.2 Le recourant ne conteste pas, � juste titre, la comp�tence du l�gislateur cantonal pour r�glementer le domaine de la publicit� en faveur des professionnels de la sant�. Ce domaine, au contraire de la publicit� pour les m�dicaments (art. 31 et 32 de la loi f�d�rale sur les m�dicaments et les dispositifs m�dicaux, LPTh, RS 812.21), est de ceux qui peuvent, en vertu de l'art. 335 CP, faire l'objet d'une r�glementation cantonale.
3.3 La condamnation du recourant est fond�e sur l'art. 128 LSan, qui r�prime d'une amende jusqu'� 100'000 fr. ou des arr�ts jusqu'� trois mois la personne qui aura contrevenu d�lib�r�ment aux restrictions de publicit� pr�vues dans la loi, notamment � son art. 91. Cette disposition a la teneur suivante:
Art. 91 Publicit�
1 Sous r�serve de l'al. 3, la publicit� est interdite aux personnes qui pratiquent une profession de la sant� et aux institutions de sant�.
2 Est �galement interdite dans le canton toute forme de publicit� pour des activit�s relevant du domaine de la sant�, m�me si elles sont exerc�es hors du territoire cantonal.
3 La Direction [de la sant� et des affaires sociales] �tablit des directives sur les informations admises en fonction de la profession et de la cat�gorie d'institutions de sant�, notamment les heures d'ouverture, les sp�cialisations reconnues, l'autorisation de la pratique ou la cessation d'activit�, le changement de lieu de travail ou une assez longue absence ou une fermeture. Elle peut d�l�guer cette comp�tence � la Commission de surveillance des professions de la sant� et des droits des patients et patientes.
Le 21 novembre 2000, le Conseil d'Etat fribourgeois a, sur proposition de la Direction de la sant� publique et des affaires sociales, adopt� le r�glement concernant les fournisseurs de soins et la Commission de surveillance. L'art. 16 de ce r�glement est ainsi libell�:
Art. 16 Publicit�
1 Par publicit�, on entend les annonces ou r�clames dans les m�dias (presse, radio, t�l�vision, cin�ma et autres moyens �lectroniques) ainsi que par voie d'enseignes, d'affiches, de prospectus, de circulaires, de communiqu�s, d'articles, de conf�rences ou d'autres moyens analogues.
2 La publicit� � caract�re purement commercial, allant au-del� de messages contenant des informations objectives et utiles au public, est interdite. Toute forme de publicit� est �galement interdite aux personnes pratiquant � titre d�pendant une profession de la sant�.
3 Les personnes autoris�es � exercer dans le canton une profession de la sant� et les institutions de sant� doivent s'abstenir de diffuser toute information trompeuse, tapageuse ou excessive. Les informations doivent se limiter aux faits objectifs et ne doivent pas comprendre d'affirmation sur les r�sultats th�rapeutiques ni de comparaison avec les soins fournis par d'autres professionnels de la sant� ou institutions de sant�.
3.4 Le texte m�me de l'art. 91 al. 1 LSan est clair, puisqu'il interdit par principe toute publicit� aux professionnels de la sant�, dont font partie les pharmaciens. Or, comme le rappelle la cour cantonale, pour autant qu'elles portent sur des faits objectifs et n'ont pas de caract�re excessif, des publicit�s portant sur des baisses de prix des m�dicaments ne peuvent �tre interdites par principe sans porter une atteinte excessive � la libert� �conomique, qu'il s'agisse de pr�venir une consommation excessive de m�dicament ou de prot�ger la dignit� de la profession (ATF 123 I 201 consid. 5a p. 206 et 6c p. 211).
3.5 La Cour cantonale a consid�r� que le l�gislateur fribourgeois n'avait pas opt� pour une interdiction absolue de la publicit�, puisqu'il avait pr�vu des exceptions � l'art. 91 al. 3 LSan. Cette disposition ne visait certes express�ment que les informations sur les heures d'ouvertures, les sp�cialisations, les autorisations, le d�but et la fin d'activit�, les changements de lieu d'exploitation ou les absences. Toutefois, le terme "notamment" faisait ressortir que cette �num�ration n'�tait pas exhaustive, ce qui laissait la place � d'autres r�gles telle que celle de l'art. 16 du r�glement. L'art. 91 LSan pouvait donc �tre interpr�t� conform�ment � la Constitution.
La cour cantonale fonde en particulier son raisonnement sur une r�f�rence au message du Conseil d'Etat frigourgeois du 23 mars 1999 � l'appui de la LSan (Bulletin officiel des s�ances du Grand Conseil, septembre 1999, p. 545-607). Or, le message consid�re que l'interdiction de la publicit� serait, selon la jurisprudence du Tribunal f�d�ral, compatible avec la libert� du commerce et de l'industrie (p. 554). R�f�rence est faite � l'arr�t 2P.386/1996 du 7 juillet 1997 (SJ 1998 p. 116). Ce dernier arr�t concerne toutefois l'interdiction d'une enseigne lumineuse pour une policlinique, interdiction jug�e disproportionn�e par le Tribunal f�d�ral. En outre, le message m�conna�t l'ATF 123 I 201, lequel traite plus sp�cifiquement de la publicit� faite par les pharmaciens. Pas plus les r�f�rences jurisprudentielles que les autres explications du message ne font donc ressortir une quelconque intention, qui pourrait �tre attribu�e au l�gislateur (l'art. 91 LSan a �t� adopt� sans discussions en premi�re et seconde lectures, BGC 1999 pp. 1144 et 1598), d'assouplir l'interdiction g�n�rale instaur�e � l'art. 91 al. 1 LSan afin de la rendre conforme � la Constitution.
Les exceptions pr�vues � l'art. 91 al. 3 LSan concernent les informations admises en fonction de la profession, notamment les heures d'ouverture les sp�cialisations, autorisations ou cessation de pratique, changement de lieu de travail, absence ou fermeture. Certes, cette �num�ration n'est pas exhaustive; les exceptions pr�vues se limitent toutefois � de simples "informations", relatives de surcro�t au d�but, � la fin et aux modalit�s d'exploitation. L'art. 91 al. 3 LSan ne permet manifestement pas d'autoriser des pratiques publicitaires relatives � l'offre et aux prix des prestations. Compte tenu du texte clair de la loi, une interpr�tation conforme n'appara�t pas possible: l'art. 91 LSan porte une atteinte disproportionn�e � la libert� �conomique en tant qu'il interdit aux pharmaciens de faire de la publicit� sur les prix des produits.
3.6 L'art. 16 du r�glement ne permet pas non plus de rem�dier au caract�re absolu de la loi. En effet, le Conseil d'Etat devrait, pour assouplir le r�gime l�gal, disposer d'une d�l�gation l�gislative suffisante. Or, en d�pit d'une comp�tence g�n�rale d'ex�cution rappel�e � l'art. 140 LSan, le Conseil d'Etat n'est au b�n�fice de d�l�gations l�gislatives qu'en rapport avec certaines dispositions d�termin�es: d�finition de la comp�tence, de l'organisation et de la composition des diff�rentes commissions institu�es par la loi (art. 14 al. 2, 15 al. 3, 16 al. 3, 17 al. 4, 69 al. 2 LSan); protection juridique des patients (art. 43 al. 3); mesures de contrainte (art. 53 al. 3); dossiers des patients (art. 57 al. 2 et 3); liste des professions de la sant� (art. 75 al. 3); pratiques alternatives et publicit� y relative (art. 76 al. 3); responsables de formation et �coles (art. 77 al. 3 et 98 al. 2 et 3); conditions d'autori-sation d'exploitation pour les institutions de sant� (art. 100 al. 4 et 101 al. 2); proc�dure d'autorisation des agents th�rapeutiques (art. 110 al. 4); police sanitaire (art. 118 � 123).
Il en ressort que le l�gislateur n'a pas voulu permettre au Conseil d'Etat d'assouplir le r�gime d'interdiction qui pr�vaut en mati�re de publicit� pour les professionnels de la sant�, en dehors des exceptions mentionn�es sp�cifiquement � l'art. 91 al. 3 LSan. Par cons�quent, l'art. 16 du r�glement est certes admissible dans la mesure o� il pr�cise la notion de publicit�, dans un sens qui n'est pas en contradiction avec le texte l�gal (al. 1), ainsi que dans la mesure o� il confirme l'interdiction de la publicit� � caract�re commercial allant au-del� des informations objectives mentionn�es � l'art. 91 al. 3 LSan. En revanche, il se r�v�le contraire � la loi lorsqu'il autorise, � certaines conditions, les publicit�s portant sur le prix des m�dicaments (art. 16 al. 3 a contrario). Le texte r�glementaire a certes �t� adopt� dans le but de permettre une application de la loi qui soit conforme � la Constitution, puisqu'il reprend les termes de l'ATF 123 I 201 (publicit� "tapageuse et excessive", informations "objectives et utiles au public"). Il n'en est pas moins contraire � la disposition l�gislative sur laquelle il entend se fonder.
Dans la mesure o� la loi instaure une interdiction assortie de sanctions p�nales, le principe strict de la l�galit� des peines commande non seulement que le principe de l'interdiction figure dans la loi, mais aussi que la possibilit� pour l'organe ex�cutif d'assouplir le r�gime l�gal fasse l'objet d'une d�l�gation l�gislative suffisante. La coexistence d'une norme l�gale stricte et d'une disposition r�glementaire apparemment plus souple peut au demeurant conduire � des incertitudes et ne permet pas au justiciable d'adapter son comportement en connaissance de cause.
Sur le vu de ce qui pr�c�de, il appara�t que la condamnation du recourant est contraire � l'art. 27 Cst. en tant qu'elle repose sur l'art. 91 LSan, et au principe de l�galit� en tant qu'elle se fonde sur l'art. 16 du r�glement.
Le recours doit par cons�quent �tre admis pour cette raison, et l'arr�t attaqu� est annul�. Le recourant, qui obtient gain de cause, a droit � des d�pens, mis � la charge de l'Etat de Fribourg. Conform�ment � l'art. 156 al. 2 OJ, il n'est pas per�u d'�molument judiciaire.
Une indemnit� de d�pens de 2000 fr. est allou�e au recourant, � la charge de l'Etat de Fribourg.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au mandataire du recourant, au Minist�re public et � la Cour d'appel p�nal du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg.

References: art. 16
 art. 1
in fine
 art. 91

Art. 91

Art. 16