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Timestamp: 2016-10-26 04:11:29+00:00

Document:
Arr�t du 29 septembre 2011
repr�sent� par Me Eric Maugu�, avocat, rue Verdaine 12, 1204 Gen�ve,
D�partement de la s�curit�, de la police et de l'environnement du canton de Gen�ve,
rue de l'H�tel-de-Ville 14, 1204 Gen�ve,
recours contre le jugement du Tribunal administratif de la R�publique et canton de Gen�ve du 2 novembre 2010.
A.a A.________, n� en 1949, a �t� engag� le 1er mai 1977 par le D�partement de la s�curit�, de la police et de l'environnement (ci-apr�s: DSPE) du canton de Gen�ve - anciennement nomm� d�partement de justice et police, puis d�partement des institutions - en qualit� de contr�leur de passeports a�roport-gare. L'int�ress� a �t� nomm� � cette fonction par le Conseil d'Etat le 12 novembre 1980. Il a ensuite �t� promu par le Conseil d'Etat, � compter du 1er juillet 1981, � la fonction de contr�leur police fronti�re puis, � compter du 1er juillet 1991, � celle de chef de groupe police fronti�re. Il �tait soumis � la loi g�n�rale relative au personnel de l'administration cantonale du 15 octobre 1987 et � son r�glement d'application du 7 d�cembre 1987 ainsi qu'� la loi concernant le traitement et les diverses prestations allou�s aux membres du personnel de l'Etat et des �tablissements hospitaliers du 21 d�cembre 1973 (ci-apr�s: LTrait) et � son r�glement d'application du 17 octobre 1979 (ci-apr�s: RTrait).
Le 9 janvier 1997, la police fronti�re (PF) a �t� int�gr�e au sein du d�tachement des gardes d'a�roport (DGA), lesquels �taient arm�s pour leur service. Leurs missions �taient d�crites aux art. 2 et 3 du R�glement concernant le d�tachement de gardes d'a�roport du 29 juin 1988 (RDGA). L'int�gration des membres de la PF dans le d�tachement des gardes de l'a�roport a fait l'objet d'une modification de ce r�glement, lequel a �t� compl�t�, le 18 d�cembre 1996, par une disposition transitoire (art. 12) qui pr�cisait que les contr�leurs de fronti�re et les chefs de groupe affect�s aupr�s du service de la PF conservaient leur statut et ne b�n�ficiaient pas des soins m�dicaux gratuits. Il �tait �galement mentionn� que les collaborateurs de la police fronti�re n'�taient pas arm�s et qu'ils n'assuraient qu'une partie des t�ches attribu�es aux gardes d'a�roport.
A.b En 2001, une profonde restructuration de la police de l'a�roport a notamment conduit � la cr�ation de la police de la s�curit� internationale (ci-apr�s: PSI), laquelle regroupe le d�tachement des gardes de l'a�roport (DGA) et les gardes de s�curit� diplomatiques (GSD). Le statut des agents de la PSI a fait l'objet d'un r�glement sp�cifique (R�glement relatif � la police de la s�curit� internationale, du 13 juin 2001 [RPSI]; RSG F 1 05.21), entr� en vigueur le 15 juillet 2001, lequel a remplac� le RDGA du 29 juin 1988.
A cette �poque, le DSPE a propos� aux membres de la PF de devenir agents de la PSI et subordonn� cette int�gration � une �valuation psychologique et � la prise de cours de tir, les agents de la PSI �tant arm�s pour leur service. Seuls deux membres de la PF ont accept� la proposition et ont suivi avec succ�s la formation n�cessaire pour devenir agent de la PSI. A.________ n'a, quant � lui, pas donn� suite � cette proposition.
A.c Une refonte importante de la loi sur la police du 26 octobre 1957 (LPol; RSG F 1 05) a �t� adopt�e le 27 ao�t 2004 et est entr�e en vigueur au 1er janvier 2005. Se fondant sur les art. 43A ss de cette loi, le Conseil d'Etat a adopt� une nouvelle version du RPSI le 16 f�vrier 2005, qui est entr� en vigueur r�troactivement au 1er f�vrier 2005. Comme dans son ancienne teneur, cette nouvelle version pr�voit une disposition transitoire (art. 13), aux termes de laquelle les contr�leurs de fronti�re et les chefs de groupe affect�s aupr�s du service de la PF sont int�gr�s � la PSI. Ils conservent toutefois leur statut ant�rieur et n'assurent que les t�ches vis�es � l'article 2, lettres b et c du r�glement.
A.________ ainsi que cinq autres fonctionnaires faisant encore partie de la PF ont demand� au Conseil d'Etat leur int�gration pleine et enti�re dans la PSI pour pouvoir b�n�ficier du m�me statut que les agents PSI. Une proc�dure d'int�gration a alors �t� mise en place par le DSPE. Le passage d'une visite m�dicale compl�te avec �valuation psychologique ainsi qu'une formation de tir ont �t� exig�s des candidats. A.________ ayant fait l'objet d'un pr�avis �tr�s peu favorable� de la part du m�decin-conseil de l'Etat en raison, notamment, de son ob�sit� et d'un pass� m�dical important, son int�gration � la PSI a �t� refus�e par le DSPE, sans qu'aucun recours ne soit ouvert contre cette d�cision.
A.________ a contest� ce refus devant le DSPE. Le 22 janvier 2009, il a ouvert une action devant le Tribunal administratif du canton de Gen�ve (aujourd'hui: Chambre administrative de la Cour de justice), demandant � b�n�ficier des m�mes avantages que les agents de la PSI, soit notamment le paiement de ses primes d'assurance-maladie ainsi qu'une indemnit� pour inconv�nients de service, pour les cinq derni�res ann�es, correspondant � un montant total de 71'921 fr. 65 plus int�r�ts � 5 % l'an. Par arr�t du 3 novembre 2009, le Tribunal administratif a d�clar� cette action irrecevable, en raison de l'absence de d�cision pr�alable prise par le DSPE.
Par d�cision du 23 d�cembre 2009, le DSPE a rejet� les pr�tentions de A.________.
A.________ a recouru contre cette d�cision devant le Tribunal administratif en concluant � son annulation, � ce que l'Etat de Gen�ve soit condamn� � lui payer la somme de 71'921 fr. 65 avec int�r�ts � 5 % d�s le 30 juin 2006, ainsi qu'� l'octroi d'une indemnit� de proc�dure.
Le 5 f�vrier 2010, A.________ a d�missionn� de ses fonctions pour le 31 d�cembre 2010.
Par jugement du 2 novembre 2010, le Tribunal administratif a rejet� le recours.
A.________ interjette un recours en mati�re de droit public en concluant � l'annulation du jugement attaqu�. Principalement, il demande la constatation de son droit � diverses prestations pr�vues par la loi sur la police, et la condamnation de l'Etat de Gen�ve � lui payer la somme de 71'921 fr. 65 avec int�r�ts � 5 % d�s le 30 juin 2006, sous r�serve d'amplification, le tout sous suite de frais et d�pens. Subsidiairement, il conclut au renvoi de la cause � la juridiction cantonale pour qu'elle l'instruise sous l'angle du principe de l'�galit� de traitement qu'il avait invoqu� dans la proc�dure cantonale.
1.1 Le recours en mati�re de droit public n'est pas recevable contre les d�cisions en mati�re de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non p�cuniaire, sauf si elles touchent � la question de l'�galit� des sexes (art. 83 let. g LTF). S'agissant de contestations p�cuniaires, pour que le recours soit recevable, il faut encore que la valeur litigieuse atteigne le seuil minimal de 15'000 fr. (art. 85 al. 1 let. b LTF). En l'occurrence, la contestation porte sur une cr�ance de plus de 70'000 fr. Le seuil de la valeur litigieuse d�terminante est donc largement d�pass�.
1.2 Pour le surplus, interjet� en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) contre une d�cision finale (art. 90 LTF) prise en derni�re instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF), le recours en mati�re de droit public est rece-vable.
3.1 Le recourant invoque une violation des principes de la l�galit� et de la s�paration des pouvoirs au motif que l'art. 13 al. 2 RPSI ne respecte pas le cadre de la d�l�gation pr�vue par l'art. 43A LPol. Il fait �galement valoir que la disposition r�glementaire est contraire aux art. 43B et 43C LPol.
3.2 Le respect du principe de la l�galit� dans le cadre d'une d�l�gation de comp�tence l�gislative d�coule du principe de la s�paration des pouvoirs (ATF 118 Ia 305 consid. 2a p. 309) et doit normalement �tre invoqu� en relation avec ce dernier (ATF 134 I 322 consid. 2.1 p. 326; 129 I 161 consid. 2.1 p. 162 s.).
Le principe de la s�paration des pouvoirs est garanti, au moins implicitement, par toutes les constitutions cantonales; il repr�sente un droit constitutionnel dont peut se pr�valoir le citoyen. Sans �tre express�ment consacr� en droit genevois (sauf en ce qui concerne l'ind�pendance du pouvoir judiciaire, pos�e � l'art. 130 Cst./GE), le principe de la s�paration des pouvoirs d�coule notamment de l'art. 116 Cst./GE, selon lequel le Conseil d'�tat promulgue les lois, est charg� de leur ex�cution et prend � cet effet les r�glements et arr�t�s n�cessaires (ATF 134 I 322 consid. 2.2 et 2.3 p. 326 s.; 134 I 313 consid. 5.2).
Ce principe assure le respect des comp�tences �tablies par la constitution cantonale. Il appartient donc en premier lieu au droit public cantonal de fixer les comp�tences des autorit�s. Le principe de la s�paration des pouvoirs interdit � un organe de l'�tat d'empi�ter sur les comp�tences d'un autre organe; en particulier, il interdit au pouvoir ex�cutif d'�dicter des r�gles de droit, si ce n'est dans le cadre d'une d�l�gation valablement conf�r�e par le l�gislateur. L'ordonnance d'ex�cution ne peut disposer qu'intra legem et non pas praeter legem. Elle peut �tablir des r�gles compl�mentaires de proc�dure, pr�ciser et d�tailler certaines dispositions de la loi, �ventuellement combler de v�ritables lacunes; mais, � moins d'une d�l�gation expresse, elle ne peut poser des r�gles nouvelles qui restreindraient les droits des administr�s ou leur imposeraient des obligations, m�me si ces r�gles sont encore conformes au but de la loi (ATF 134 I 269 consid. 4.2 p. 279; 134 I 322 consid. 2.2 p. 326). Le Tribunal f�d�ral examine sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interpr�tation des dispositions en mati�re de comp�tence qui figurent dans les lois cantonales (ATF 134 I 313 consid. 5.2 p. 317).
3.3 Appel� � revoir l'interpr�tation d'une norme sous l'angle restreint de l'arbitraire, le Tribunal f�d�ral ne s'�carte de la solution retenue par l'autorit� cantonale de derni�re instance que si celle-ci appara�t insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adopt�e sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi d�fendue par l'autorit� cantonale ne s'av�re pas d�raisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la l�gislation en cause, cette interpr�tation sera confirm�e, m�me si une autre solution - �ventuellement plus judicieuse - para�t possible (ATF 132 I 175 consid. 1.2 p. 177).
3.4 Alors que le Tribunal administratif a jug� que le Conseil d'Etat n'avait pas outrepass� la d�l�gation de l'art. 43A LPol en �dictant l'art. 13 RPSI, le recourant fait valoir que l'art. 43A LPol d�l�gue au Conseil d'Etat notamment les t�ches de fixer par voie r�glementaire l'organisation de la PSI et les conditions d'engagement mais ne fait aucunement mention d'une comp�tence du Conseil d'Etat pour d�roger au r�gime l�gal en mati�re de statut et de traitement � l'�gard des membres de la PF. Or, en pr�voyant que les contr�leurs de fronti�re et les chefs de groupe affect�s aupr�s du service de la PF conservent leur statut ant�rieur, sans pouvoir b�n�ficier des m�mes avantages que les agents de la PSI en mati�re de statut et de traitement, l'art. 13 al. 2 RPSI pr�voit, selon le recourant, un r�gime d�rogatoire pour les membres de la PF, non pr�vu dans la clause de d�l�gation de l'art. 43A LPol et de surcro�t contraire aux art. 43B et 43C LPol.
4.1 L'art. 43A LPol autorise le Conseil d'Etat � fixer par r�glement �les missions et l'organisation de la police de la s�curit� internationale, ainsi que les conditions d'engagement et de promotion de ses agents�. Fond� sur cette disposition l�gale, le Conseil d'Etat a �dict� le RPSI, notamment l'art. 13 dont la teneur est la suivante:
1 �Les contr�leurs de fronti�re et les chefs de groupe affect�s aupr�s du service de la police fronti�re sont int�gr�s � la police de la s�curit� internationale.
2 Ils conservent leur statut ant�rieur.
3 Ils n'assurent que les t�ches vis�es � l'article 2, lettres b et c, du pr�sent r�glement�.
Quant aux art. 43B et 43C LPol, ils pr�voient que, sous r�serve de l'application par analogie de certaines dispositions de la LPol aux agents de la PSI, ceux-ci sont soumis aux dispositions de la loi g�n�rale relative au personnel de l'administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des �tablissements publics m�dicaux, du 4 d�cembre 1997 (LPAC) - laquelle a remplac� la loi g�n�rale relative au personnel de l'administration cantonale du 15 octobre 1987 -, respectivement de la LTrait.
4.2 Selon le RPSI, la PSI est organis�e militairement (art. 6 al. 1 RPSI). Elle comprend les grades �num�r�s exhaustivement � l'art. 6 al. 2 RPSI. Les membres de la PF ne figurent pas dans la liste de l'art. 6 RPSI. Ils ne sauraient en tout cas pas �tre assimil�s aux �agents� de la PSI mentionn�s � l'art. 6 al. 2 let. h RPSI puisqu'aux termes de l'art. 7 al. 1 RPSI, ces derniers portent un uniforme et sont arm�s pour leur service, ce qui n'est pas le cas des membres de la PF. Quant aux t�ches exerc�es par les membres de la PF, elles ne sont pas identiques � celles assum�es par les agents de la PSI. En effet, l'art. 13 al. 3 RPSI attribue aux agents de la PF une partie seulement des missions exerc�es par les agents de la PSI, � savoir celles vis�es � l'art. 2, let. b et c RPSI. Le recourant a d'ailleurs indiqu�, dans son m�moire de r�plique devant la juridiction cantonale, que les membres de la PF approchant l'�ge de la retraite �taient cantonn�s dans du travail de bureau, soit essentiellement l'octroi de visas et la d�livrance de passeports, t�ches correspondant au demeurant � celles vis�es par l'art. 2 let. b et c RPSI. Ainsi, bien qu'ayant �t� formellement int�gr�s � la PSI, les membres de la PF qui n'ont pas suivi la formation pour devenir agent de la PSI et ne portent par cons�quent pas d'arme, n'exercent que certaines t�ches d�volues aux agents de la PSI. Cette diff�rence dans l'�tendue des t�ches exerc�es justifie, � l'instar de ce qu'ont retenu les premiers juges, une diff�rence de statut entre les membres de la PF et les agents de la PSI.
4.3 Il reste � examiner s'il existe une base l�gale suffisante pour autoriser le Conseil d'Etat � maintenir un statut particulier pour les membres de la PF. On a vu que l'art. 43A LPol chargeait notamment le Conseil d'Etat de fixer par r�glement l'organisation de la PSI et les conditions d'engagement de ses agents. Il n'est pas arbitraire de soutenir, comme l'a jug� le Tribunal administratif, que l'art. 13 al. 2 RPSI rel�ve de l'organisation au sens de l'art. 43A LPol. Contrairement � ce que soutient le recourant, les questions d'organisation ne se limitent pas n�cessairement � des questions li�es � la hi�rarchie, au port d'arme ou encore � l'horaire de travail trait�es aux art. 6 � 8 RPSI. Elle laisse en tout cas une certaine latitude � l'autorit� ex�cutive qui n'interdit pas, a priori, de r�gler diff�remment le statut d'agents qui, bien qu'int�gr�s dans un m�me corps, n'ex�cutent pas les m�mes t�ches que les agents de la PSI. Au reste, on arrive � un m�me r�sultat si l'on consid�re que la d�l�gation du l�gislateur donne aussi au Conseil d'Etat la comp�tence de fixer les conditions d'engagement des agents de la PSI. Comprise dans un sens large, la notion de �conditions d'engagement� inclut non seulement les conditions personnelles ou subjectives que doit remplir un agent ou un fonctionnaire de l'Etat mais se r�f�re g�n�ralement aussi � son statut et/ou son traitement. Il ne serait en tout cas pas insoutenable d'admettre que les questions ayant trait au statut et au traitement d'une personne font partie des conditions d'engagement de celles-ci. Compte tenu de ce qui pr�c�de, les premiers juges n'ont pas fait preuve d'arbitraire en consid�rant que l'art. 13 al. 2 RPSI �tait couvert par la clause de d�l�gation de l'art. 43A LPol. Il n'y a pas lieu d'examiner ici plus en d�tails quel est le statut et le traitement auxquels renvoie l'art. 13 al. 2 RPSI puisque les premiers juges ont trait� cette question et que leur argumentation n'est pas remise en cause par le recourant.
Enfin, dans la mesure o� le Conseil d'Etat pouvait pr�voir un statut diff�rent pour les membres de la PF, l'art. 13 RPSI ne viole pas les art. 43B et 43C LPol et l'argumentation contraire du recourant sur ce point est par cons�quent sans objet.
Selon le recourant, les premiers juges ont par ailleurs viol� son droit d'�tre entendu en refusant, sans motifs, de donner suite � ses offres de preuves destin�es � prouver que les t�ches qui lui avaient �t� d�volues au fil des ans exc�daient largement celles auxquelles renvoie l'art. 13 al. 3 RPSI.
5.1 Le droit d'�tre entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment pour le justiciable le droit de s'exprimer sur les �l�ments pertinents avant qu'une d�cision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valablement offertes, de participer � l'administration des preuves essentielles et de se d�terminer sur son r�sultat lorsque cela est de nature � influer sur la d�cision � rendre (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16; 124 I 49 consid. 3a p. 51). Par ailleurs, m�me si la proc�dure administrative est r�gie essentiellement par la maxime inquisitoire, les parties ont le devoir de collaborer � l'�tablissement des faits (ATF 128 II 139 consid. 2b p. 142) et l'autorit� peut mettre un terme � l'instruction lorsque les preuves administr�es lui ont permis de former sa conviction (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les arr�ts cit�s).
5.2 En l'occurrence, il ressort des preuves disponibles au dossier que le recourant n'exerce plus les diverses missions �num�r�es � titre d'offres de preuve. Selon l'intim�, ces t�ches ne seraient plus exerc�es depuis une quinzaine d'ann�es. Comme on l'a vu, le recourant a lui-m�me indiqu� dans son m�moire de r�plique devant la juridiction cantonale que depuis son int�gration � la PSI, il �tait cantonn� dans du travail de bureau. Par cons�quent, dans la mesure o� ses offres de preuve se rapportent � des t�ches exerc�es avant l'entr�e en vigueur du RPSI au 1er f�vrier 2005, elles sont sans pertinence pour l'issue de la cause. Le refus du Tribunal administratif de proc�der � l'administration de telles preuves proc�de ainsi d'une appr�ciation anticip�e des preuves. Partant, le grief de la violation du droit d'�tre entendu est infond� et doit �tre rejet�.
Succombant, le recourant doit supporter les frais de la proc�dure (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas allou� d'indemnit� de d�pens � l'intim� (art. 68 al. 3 LTF).

References: art. 2
 art. 43
 l'article 2
 art. 43
 art. 43
 l'article 2
 art. 43
 art. 6
 art. 43