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﻿ Sentencia S-336 de febrero 8 de 1995
SENTENCIA S-336 DE 08 DE FEBRERO DE 1995
CONTENIDO:SINDICATO. PROHIBICIÓN DE AFILIACIÓN DE LOS TRABAJADORES A MÁS DE UN SINDICATO DE LA MISMA CLASE. ALCANCE DE LA TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:TRÁMITE DEL RECURSO DE SÚPLICA, CLASES DE SINDICATO, NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO, MIEMBROS DEL SINDICATO, TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES, COEXISTENCIA DE SINDICATOS, AFILIACIÓN AL SINDICATO
Sentencia S-336 de febrero 8 de 1995
Rad. S-336
Demandado: Unión Sindical de Trabajadores de la Industria del Petróleo
Santa Fe Bogotá, D.C., ocho de febrero de mil novecientos noventa y cinco.
Se decide el recurso extraordinario de súplica oportunamente interpuesto por el apoderado de la Unión Sindical de Trabajadores de la Industria del Petróleo —Ustrapetrol— contra la sentencia de 31 de agosto de 1993, proferida por la Sección Segunda de esta corporación, mediante la cual se declaró nula la Resolución 01818 de 2 de junio de 1987, expedida por señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, acto administrativo este que al resolver una petición de revocatoria, directa, revocó la Resolución 04002 de 30 de octubre de 1986, que había reconocido personería jurídica a la organización sindical de primer grado y de industria denominada Unión Sindical de Trabajadores de la Industria del Petróleo, Ustrapetrol, y aprobado sus estatutos.
El ciudadano y abogado, José Enrique Arboleda Valencia, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante esta corporación —Sección Segunda — a fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 01818 de 2 de junio de 1987 expedida por el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, “por lo cual se resuelve una solicitud de revocación directa”, en que dispuso:
1. Revocar la Resolución 04002 de 30 de octubre de 1986, que denegó el reconocimiento de personería jurídica de la Unión Sindical de Trabajadores de la Industria del Petróleo, Ustrapetrol; 2. Reconocer personería jurídica a la precitada organización sindical de primer grado y de industria; 3. Aprobar sus estatutos, y 4. Ordenar a la división de relaciones colectivas del trabajo la anotación e inscripción en el registro sindical de la junta directiva de Ustrapetrol.
1º) Un grupo de personas solicitó al Ministro de Trabajo y Seguridad Social el reconocimiento de la personería jurídica de la citada organización en formación Ustrapetrol, la cual fue denegada por medio de la Resolución 04002 de 30 de octubre de 1986, por considerar que esta nueva asociación sindical violaba el artículo 360 del Código Sustantivo del Trabajo que prohíbe pertenecer a varios sindicatos de la misma clase o actividad pues 21 de los trabajadores peticionarios “ostentan la calidad de directivos de la organización sindicales de base, dependientes de empresas dedicadas a la actividad objeto del presente sindicato en formación...”, como son Texas Petroleum Company, Terpel Bucaramanga S.A., Esso Colombia S.A., Hocol S.A. y Anson Drilling.
2º) Contra la precitada resolución, el presidente y el secretario de la junta directiva provisional de Ustrapetrol solicitaron la revocación directa, petición a la cual accedió el Ministro de Trabajo y Seguridad Social a través de la Resolución 01818 de 2 de junio de 1987, cuya nulidad se impetra por violar el derecho objetivo de la República, concretamente el artículo 360 del Código Sustantivo del Trabajo, violación que permite acudir en acción de simple nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, puesto que el fin buscado es la protección de la legalidad trasgredida con un acto administrativo que produce efectos erga omnes en cuanto reconoce una personería jurídica que opera respecto de todos los asociados por razón de su naturaleza constitutiva de una persona moral. Además, dichos presidente y secretario del sindicato, carecían de personería para solicitar la revocatorio directa, por cuanto trascurrieron más de seis meses de su elección y más de treinta días de la notificación de la resolución que, en principio, denegó la personería al sindicato. De otra parte, no se citó a las empresas afectadas, y el acta de fundación del sindicato fue expedida en forma irregular.
Como normas violadas citó los artículos 259, 360, 364, y 390 del Código Sustantivo del Trabajo y 14, 28, 30, 46, 69 y 74 del Código Contencioso Administrativo, y expuso el concepto de su presunta violación.
La demandada Unión Sindical de Trabajadores de la Industria del Petróleo, Ustrapetrol, y el abogado Alfredo Castaño Martínez como parte impugna dora, se opusieron a las pretensiones de la demanda y propusieron las excepciones de ilegitimidad de personería sustantiva del acto, trámite inadecuado de la demanda y caducidad de la acción.
El anterior proceso de única instancia, culminó con la sentencia de 31 de agosto de 1993, proferida por la Sección Segunda, que ahora se súplica, y por la cual, como se dijo ab initio de este proveído, declaró nula la Resolución 01818 de 2 de junio de 1987.
En la acción de nulidad no puede haber un interés individual y subjetivo, como sucede con la acción hoy llamada de nulidad y restablecimiento del derecho pues tiene por finalidad única la de mantener el orden jurídico en general.
En casos como el que ahora ocupa a la sala, en los que se controvierte el conocimiento de, personería jurídica a una agrupación sindical, —requisito que dicho sea de paso ya desapareció desde la vigencia de la Ley 50 de 1990— el Consejo de Estado ha variado su jurisprudencia y de tiempo atrás admite, aplicando la teoría de los móviles y finalidades, que una decisión administrativa de tal naturaleza puede ser acusada ante la jurisdicción en cualquier tiempo, en interés del orden jurídico, puesto que no cabe afirmar válidamente que quien demanda pretenda un restablecimiento de derechos particulares ni que este se produzca automáticamente.
Por tal razón, es perfectamente procedente en este caso la acción pública de nulidad y no prosperan, en consecuencia, las excepciones propuesta.
En segundo lugar, examinó el problema de fondo planteado, así:
El artículo 360 del Código Sustantivo del Trabajo prohíbe la afiliación de los trabajadores a más de un sindicato de la misma clase, y también de la misma actividad, entendiendo por tal la actividad de las empresas ante las cuales los sindicatos van a actuar. En efecto, la redacción de la norma en cuanto a este aspecto no es clara, si se piensa que la actividad de los sindicatos, sea cualquiera su clase, es muy similar. Por ello es lógico deducir que la actividad a la cual se refiere, es la de las empresas donde funciona el sindicato del cual es miembro el trabajador pretende conformar otro que tiene que ver con esa misma actividad.
En el caso concreto de autos, y según se dejó consignado en la Resolución 4002 de, 30 de octubre de 1986, quienes pretendían el reconocimiento de personería jurídica de la nueva organización sindical denominada Unión Sindical de Trabadores de la Industria del Petróleo, Ustrapetrol, se encontraban en su gran mayoría —21 de 29— afiliados a sindicatos de base de empresa dedicadas a la industria del petróleo, como son la Texas Petroleum Company, Terpel Bucaramanga S.A, Esso Colombiana S.A., Hocol S.A. y Anson Drilling.
Pero el nuevo examen que de ella se hizo no ameritaba la revocatoria de la decisión anterior, pues los trabajadores si quedarían afiliados a dos sindicatos de la misma actividad, aun cuando no fueran de la misma clase, y cualquiera de esas dos hipótesis está prohibida en el artículo 360.
Aduce el recurrente que al señalar el fallados[sic] que en la acción de nulidad no puede haber un interés individual y subjetivo como sucede con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, e igualmente haber considerado:
“En casos como el que ahora ocupa la sala, en los que se controvierte el reconocimiento de personería jurídica a una agrupación sindical - requisito que dicho sea de paso ya desapareció desde la vigencia de la Ley 50 —de 1990— el Consejo de Estado ha variado su jurisprudencia y de tiempos atrás admite, aplicando la teoría de los móviles y finalidades, que una decisión administrativa de tal naturaleza pueda ser acusada ante la jurisdicción en cualquier tiempo, en interés del orden jurídico, puesto que no cabe afirmar válidamente que quien demanda pretenda un restablecimiento de derechos particulares ni que este se produzca automáticamente.
El derecho de asociación es un derecho fundamental consagrado en la Constitución y es la sociedad en general la que tiene interés jurídico en que se ejerza, adecuadamente, pero nadie puede invocar interés particular en las resultas del juicio”.
Sentencia proferida el 10 de agosto de 1961, con ponencia del consejero doctor Carlos Gustavo Arrieta (anales 1961 - tomo 63 – Nº392 a 396 - pág. 200) y sentencia emitida el 21 de agosto de 1972, con ponencia del consejero doctor Humberto Mora Osejo (anales 1972-2º semestre tomo 83 – Nº 435, 436 pág. 372), pues en aquella se consigna que:
“III. Distinta es la situación cuando la misma acción se endereza contra actos de contenido particular, caso en el cual la doctrina de los motivos y finalidades, opera en dos formas: a) si la declaratoria de nulidad solicitada no conlleva al restablecimiento del derecho lesionado, el contencioso popular de anulación puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho, en cualquier tiempo; b) si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión acusada, el recurso objetivo no será admisible, a menos que la acción se haya instaurado dentro de los cuatro meses de que habla el inciso tercero del artículo 83 del Código Contencioso Administrativo”.
Alega enseguida que la pertenencia de las excepciones de ilegitimidad de personería inadecuada trámite y caducidad propuesta puede apreciarse teniendo cuenta que los convenios 87 y 98 con la Organización Internacional del Trabajo debidamente ratificados, son parte interna de la legislación colombiana, antes y después de la Constitución de 1991, y en ellos se consagra la autonomía sindical. Así que son las mismas leyes aprobatorias de tales convenios (L. 26/76) las que le niegan al actor de autos un interés general o particular de accionar contra la existencia de los sindicatos, es decir contra los actos administrativos, que le dan la capacidad de ejercer derechos y obligaciones como personas jurídicas.
Las únicas personas que pueden tener interés en la constitución y funcionamiento de un sindicato son sus miembros, los fundadores, adherentes y afiliados en general. Se reputa como contradictorio como el espíritu de protección al derecho de asociación la afirmación del fallo que por ser un derecho fundamental cualquier persona pueda tener interés en que se ejerza adecuadamente y por ende demanda por la vía de la nulidad los actos administrativos que le den capacidad para ser titulares de derechos y obligaciones.
Es de bulto la contradicción de la autonomía sindical con la consideración de la sentencia recurrida, pues una cosa es tener uno y todos los ciudadanos interés en que se respete el derecho de asociación, como todos los demás derechos (propiedad privada, cultura, amparo a la niñez, etc.,) y otra muy distinta tener el interés específico para darle capacidad a cualquier ciudadano para que diariamente atenta contra ese derecho en cabeza de unos trabajadores muy concretos que han fundado, un sindicato específico.
Por el simple resultado del fallo recurrido se tiene que de conformidad con la sentencia proferida con ponencia del consejero Arrieta no procede la acción de nulidad que se desenvuelve exclusivamente en tomo de dos extremos: “... la norma transgredida y el acto trasgresor, sin que las posibles situaciones jurídicas que se interpongan jueguen papel alguno en la litis, en tanto que el contencioso de plena jurisdicción es el contencioso del restablecimiento y de responsabilidad estatal, él[sic] cual se desarrolla alrededor de tres elementos la norma violada, el derecho subjetivo protegido por ella y el acto violador de aquella y este”. Ese lindero preciso demuestra que las excepciones propuestas deberían haber prosperado.
El planteamiento del suplicante en tomo a las presuntas infracciones de los convenios de la Organización Internacional del Trabajo, para deducir una presunta violación de las leyes aprobatorias de los mismos, y derivar de ello un sustento para respaldar la viabilidad de las excepciones propuestas como razones para enervar la pretensión demandatoria, es materia o asunto ajeno por completo al recurso extraordinario de súplica que no constituye, como lo ha reiterado esta corporación, una nueva instancia que permita hacer un estudio de la demanda ni de las razones de la defensa, sino que solamente está orientando a establecer si hubo la contradicción jurisprudencial que se invoca como fundamento del mismo, en tomo a la interpretación de un mismo punto de derecho y en el que se requiere de identidad de materia.
Se examinará entonces solo lo referente al cargo que el recurrente endilga a la sentencia de la Sección Segunda basado en que en la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, de 10 de Agosto de 1961, se consignó:
“III. Distinta es la situación cuando la misma acción se endereza contra actos de contenido particular, caso en el cual la doctrina de los motivos y finalidades opera en dos formas: a) si la declaratoria de nulidad solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho lesionado, el contencioso popular de anulación puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho, en cualquier tiempo;
b) Si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión acusada, el recurso objetivo no será admisible, a menos que la acción haya instaurado dentro de los cuatro meses de que habla el inciso tercero del artículo 83 del Código Contencioso Administrativo”.
“... La norma transgredida y el acto trasgresor, sin que las posibles situaciones jurídicas que se interpongan jueguen papel alguno en la litis, en tanto que el contencioso de plena jurisdicción es el contencioso del restablecimiento y de la responsabilidad estatal, el cual se desarrolla alrededor de tres elementos: la norma violada, el derecho subjetivo protegido por ella y el acto violador de aquella y este”, que son los que existen en el caso de autos”.
Precisa señalar que aparte de las pretranscritas citas jurisprudenciales que se estiman contrariadas por la sentencia de la Sección Segunda, contenidas en el fallo de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 10 de agosto de 1961, dictado con ponencia del consejero doctor Carlos Gustavo Arrieta, el suplicante también invoca como desconocida la doctrina contenida en el auto (no sentencia, como afirma recurrente) de 21 de agosto de 1972 (correspondiente a la sesión de 8 de los mismo mes y año) proferido por la Sala Plena de lo Contencioso administrativo, aunque respecto de esta providencia omite señalar fragmento alguno en especial.
Sin embargo, hay que destacar que esta última providencia reitera la anterior en lo que a la esencia del cargo se refiere, con algunas aclaraciones relativas a las diferencias entre la acción de lo contencioso objetivo y la acción de lo contencioso subjetivo.
“La diferencia fundamental entre las acciones de nulidad y plena jurisdicción consiste en que mientras aquella tiene por objeto tutelar el orden jurídico abstracto sobre la base de la vigencia del principio de la jerarquía normativa y origina un proceso que, en principio, no implica litigio o contraposición de pretensiones, porque el interés procesal del actor se confunde con el de la colectividad, a la cual en el fondo representa, con el objeto de que la jurisdicción también en interés público, declare la verdad, esta, por el contrario, tiene por finalidad la garantía de derechos privados, civiles o administrativos, violado o conculcados por actos, hechos u operaciones administrativas mediante sentencia que condene la administración a restablecer el derecho o a resarcir el daño (...) Mientras la acción de nulidad puede promoverse por cualquiera persona y en cualquier tiempo, salvo la de nulidad electoral que tiene término de caducidad e interés público, la de plena jurisdicción debe proponerse o incoarse por el interesado dentro de los correspondientes términos legales, que varían según la pretensión de que se trata (...) En la acción de nulidad cualquiera persona puede hacerse parte, en procura del orden jurídico, para coadyuvarla o impugnarla, pero en la plena jurisdicción debe acreditar un interés directo en las resultas del juicio, que puede contradecirse”.
“En casos como el que ahora ocupa la Sala, en los que se controvierte el reconocimiento de personería jurídica a una agrupación sindical, —requisito que dicho sea de paso ya desapareció desde la vigencia de la Ley 50 de 1990— el Consejo de Estado ha variado su jurisprudencia y de tiempo atrás admite, aplicando la teoría de los móviles y finalidades, que una decisión administrativa de tal naturaleza pueda ser acusada ante la jurisdicción en cualquier tiempo, en interés del orden jurídico, puesto que no cabe afirmar válidamente que quien demanda pretenda un restablecimiento de derechos particulares ni que se produzca automáticamente.
“Es decir, que el sentenciador de única instancia tuvo en consideración que el actor, según los términos de la demanda, tuvo como finalidad en el ejercicio de la acción que promovía, única y exclusivamente la defensa del orden jurídico en general, y las circunstancias de que él no pretendía restablecimiento de ningún derecho en particular, y que este tampoco se produciría automáticamente con la declaración de nulidad del acto acusado.
Tampoco puede perderse de vista qué el fallo suplicado contiene el argumento relativo al derecho fundamental de asociación consagrado en la Constitución Política, el cual relaciona con el aducido ejercicio de la acción de simple nulidad particular elemento de sustentación que hace deducir por este aspecto más bien de semejanza con la jurisprudencia invocada como desconocida, razón más para concluir inequívocamente con la improsperidad del recurso interpuesto.
En suma, pues de la confrontación entre el contenido de la jurisprudencia destacada como contrariada y el lineamiento doctrinario de la providencia impugnada, jamás puede inferirse con inferencia lógica que esta contraríe aquella. Basta la simple lectura de sus textos para percatarse de este aserto.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
NO PROSPERA el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el apoderado de la Unión Sindical de Trabajadores de la Industria del Petróleo, Ustrapetrol, contra la sentencia de única instancia 31 de agosto de 1993, proferida por la Sección Segunda de esta corporación dentro del expediente radicado bajo el número 3393.
Magistrados: Daniel Suárez Hernández—Jaime Abella Zárate, Vicepresidente—Ernesto R. Ariza muñoz—Carlos Betancur J.—Guillermo Chachín Lizcano—Miren de La Lombana de M.—Delio Gomez Leiva Miguel González R.—Luis E. Jaramillo Muela—Juan de Dios Montes H.—Libardo Rodríguez R.—Yesid Rojas Serrano—Consuelo H. Sarria Olcos— Julio César Uribe A.—Miguel Viana Patiño—Amado Gutiérrez V., ausente—.
En el presente caso es evidente que el recurso extraordinario, interpuesto no podía prosperar, en razón de no encontrarse contradicción alguna con la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la corporación, reiterada desde la sentencia proferida con fecha 10 de agosto de 1961, con ponencia del entonces consejero Carlos Gustavo Arrieta A. Y en razón de ello di mi voto favorable al proyecto de sentencia finalmente aprobado.
Como las razones de mi aclaración de voto en mi condición de miembro de la Sección Primera de la corporación son las mismas que expresó el honorable consejero Miguel González Rodríguez en el escrito de aclaración que antecede, en aras de la economía procesal con la venia del citado consejero adhiero a, su escrito.
Como quiera que las razones de mi aclaración de voto son las misma expresadas por el señor Consejero doctor Miguel González Rodríguez, con su venia, adhiero a su aclaración, dado que recoge con fidelidad la posición que ha venido sosteniendo uniformemente la Sección primera de esta corporación, de la cual formo parte, a partir del auto del 2 de agosto de 1990 con ponencia del consejero doctor Pablo Cáceres Corrales, Expediente 1482, y es que la acción de nulidad solamente procede contra los actos de carácter individual, particular y concreto en los casos que expresamente señala, y señale en el futuro, la ley.

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 84
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 360
 Resolución 
 artículo 360
 resolución 
 Resolución 
 artículo 360
 Resolución 
 artículo 360
 artículo 83
 artículo 83