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Timestamp: 2016-10-22 16:21:47+00:00

Document:
1A.109/2006 (05.10.2006)
2. Z�rcher Heimatschutz, vertreten durch den Schweizer Heimatschutz (SHS),
Recht und Beschaffung, Rechtsanw�ltin Nora Teuwsen,
G�terbahnhof Z�rich; Verzicht auf Unterschutzstellung und Entlassung aus dem kommunalen Denkmalschutzinventar,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 23. M�rz 2006.
Der G�terbahnhof in Z�rich-Aussersihl, bestehend aus dem G�terexpeditionsgeb�ude, der G�terempfangs- und der G�terversandhalle, ist als potentielles Schutzobjekt im Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung der Stadt Z�rich aufgenommen. Eine formelle Unterschutzstellung wurde nie angeordnet.
Am 30. November 2003 nahm das Stimmvolk des Kantons Z�rich das neue Gesetz vom 7. Juli 2003 f�r ein Polizei- und Justizzentrum (PJZG) an. Damit wurde die Grundlage f�r den Bau eines Polizei- und Justizzentrums (PJZ) in Z�rich-Aussersihl geschaffen, in welchem zentrale Abteilungen der Kantonspolizei und der Strafverfolgungsbeh�rden, Ausbildungseinrichtungen der Polizei sowie das Polizeigef�ngnis und ein weiteres Bezirksgef�ngnis des Bezirks Z�rich zusammengef�hrt werden sollen (vgl. � 1 PJZG). Zur Realisierung des Zentrums erwirbt der Kanton das Areal G�terbahnhof in Z�rich Aussersihl von den Schweizerischen Bundesbahnen (SBB).
Der Kaufvertrag wurde bereits am 25. Oktober 2002 abgeschlossen. Der Besitzes�bergang erfolgt in zwei Etappen, und zwar f�r einen ersten Grundst�cksteil von 54'276 m� nach Vorliegen aller erforderlichen Bau- und Abbruchbewilligungen (fr�hestens ab 1. Juli 2007) und f�r einen zweiten Grundst�cksteil im Halte von 9'322 m� nach dessen Freistellung durch die SBB (sp�testens per 1. Januar 2020). Der Eigentums�bergang f�r das gesamte Kaufsobjekt erfolgt mit dem Besitzesantritt f�r die erste Etappe, also bei Vorliegen der rechtskr�ftigen Bau- und Abbruchbewilligungen.
F�r den Entscheid �ber die Entlassung der sich auf dem Areal befindenden sch�tzenswerten Bauten aus dem kommunalen Denkmalschutzinventar ist gem�ss � 3 PJZG die Baudirektion zust�ndig.
Am 4. Mai 2005 entschied die Baudirektion des Kantons Z�rich, den G�terbahnhof in Z�rich-Aussersihl (bestehend aus dem G�terexpeditionsgeb�ude Vers.-Nr. 2623 und den zwei G�terhallen Vers.-Nrn. 2643 und 2644) nicht unter Denkmalschutz zu stellen und aus dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung zu entlassen, sobald gest�tzt auf eine rechtskr�ftige Baubewilligung die Baufreigabe f�r das PJZ erteilt worden sei.
Gegen diese Verf�gung gelangte der Schweizerische Heimatschutz f�r sich und namens des Z�rcher Heimatschutzes am 11. Juni 2005 an den Regierungsrat mit dem Antrag, die angefochtene Verf�gung sei aufzuheben und die drei Geb�ude seien unter Denkmalschutz zu stellen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangten die Rekurrenten, zur Abkl�rung der Bedeutung des G�terbahnhofs sei ein Gutachten der Eidgen�ssischen Kommission f�r Denkmalpflege (EDK) einzuholen. Im Sinne eines Eventualantrages ersuchten sie darum, die Baudirektion anzuweisen, aufgrund des Gutachtens der EDK sowie einer ernsthaften Pr�fung von Teilerhaltungsl�sungen eine neue Interessenabw�gung vorzunehmen.
Der Regierungsrat trat am 2. November 2005 nicht auf den Rekurs ein, da die angefochtene Verf�gung das formell erlassene PJZG vollziehe und ihr daher nur deklaratorische Bedeutung zukomme. Selbst wenn das PJZG Raum f�r eine Interessenabw�gung lassen w�rde, w�re die Verf�gung materiell zu best�tigen. Auf die Auferlegung von Rekurskosten verzichtete der Regierungsrat, da die angefochtene Verf�gung zu Unrecht eine Rechtsmittelbelehrung enthalten habe.
Daraufhin reichten der Schweizerische und der Z�rcher Heimatschutz am 8. Dezember 2005 Beschwerde beim kantonalen Verwaltungsgericht ein und erneuerten ihre im Rekursverfahren gestellten Antr�ge. Subeventuell verlangten sie zus�tzlich, die Inventarentlassung an das Vorliegen eines rechtskr�ftigen Gestaltungsplans bzw. einer rechtskr�ftigen Baubewilligung zu kn�pfen. Gleichzeitig erhoben die beiden Beschwerdef�hrenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht (Verfahren 1A.317/2005). Das Verfahren vor Bundesgericht wurde bis zum Vorliegen des Urteils des Verwaltungsgerichts sistiert.
Mit Urteil vom 23. M�rz 2006 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich die Beschwerde ab.
Am 6. Juni 2006 zogen die Beschwerdef�hrer die am 8. Dezember 2005 gegen den regierungsr�tlichen Entscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde vor Bundesgericht zur�ck, woraufhin das Verfahren 1A.317/2005 am 8. Juni 2006 als erledigt abgeschrieben wurde.
Mit Eingabe vom 24. Mai 2006 erheben der Schweizer und der Z�rcher Heimatschutz Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Sie verlangen die Aufhebung der Verf�gung der Baudirektion vom 4. Mai 2005, des Regierungsratsentscheides vom 2. November 2005 sowie des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 23. M�rz 2006. Weiter ersuchen sie wie bereits im kantonalen Verfahren um Einholung eines Gutachtens der EDK zur Abkl�rung der Bedeutung des G�terbahnhofs. Eventualiter seien die Vorinstanzen anzuweisen, eine neue Interessenabw�gung aufgrund eines EDK-Gutachtens sowie einer ernsthaften Pr�fung von (Teil-)Erhaltungsl�sungen vorzunehmen.
Der Regierungsrat des Kantons Z�rich und die Stadt Z�rich schliessen auf Abweisung der Beschwerde, w�hrend das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden k�nne. Die Baudirektion des Kantons Z�rich und die SBB stellen Antrag auf Nichteintreten der Beschwerde. Eventualiter sei sie abzuweisen.
1.1 Als unzul�ssig erweist sich der Antrag der Beschwerdef�hrer, auch die Verf�gung der Baudirektion vom 4. Mai 2005 und den Entscheid des Regierungsrats vom 2. November 2005 aufzuheben. Diese sind durch das Urteil des Verwaltungsgerichts ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gelten als mit angefochten; ihre selbst�ndige Beanstandung ist ausgeschlossen (BGE 129 II 438 E. 1 S. 441 mit Hinweisen).
1.2 Nicht einzutreten ist sodann auf die Beschwerde des Z�rcher Heimatschutzes als Beschwerdef�hrer 2, da dieser die in Art. 12 des Bundesgesetzes �ber den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) genannten Voraussetzungen nicht erf�llt. Er stellt keine gesamtschweizerische Organisation dar, weshalb er nicht zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert ist.
1.3 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist unter Vorbehalt der Ausnahmen gem�ss Art. 99 - 102 OG zul�ssig gegen kantonal letztinstanzliche Verf�gungen, die sich auf �ffentliches Recht des Bundes st�tzen oder h�tten st�tzen sollen (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG). Zu dem im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde �berpr�fbaren Bundesrecht geh�rt auch das Bundesverfassungsrecht, soweit die R�ge eine Angelegenheit betrifft, die in die Sachzust�ndigkeit der eidgen�ssischen Verwaltungsrechtspflegeinstanz f�llt. Sodann sind im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auf unselbst�ndiges kantonales Ausf�hrungsrecht zum Bundesrecht gest�tzte Anordnungen zu �berpr�fen sowie auf �brigem kantonalen Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit hingegen dem angefochtenen Entscheid selbst�ndiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zu Grunde liegt, steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verf�gung (BGE 128 II 259 E. 1.2 S. 262; 126 II 171 E. 1a S. 173; 123 II 289 E. 1c S. 291, je mit Hinweisen). Eine mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbare Verf�gung liegt nicht schon vor, wenn bei der Anwendung selbst�ndigen kantonalen Rechts eine Bundesnorm zu beachten oder mit anzuwenden ist, sondern nur dann, wenn �ffentliches Recht des Bundes die oder eine Grundlage der angefochtenen Verf�gung bildet (BGE 128 II 259 E. 1.2 S. 262; 127 II 1 E. 2b/aa S. 3 f. mit Hinweis).
Zu pr�fen ist vorab, ob im vorliegenden Fall eine Verf�gung vorliegt, welche die zitierten Bedingungen erf�llt.
1.4 Gem�ss Art. 78 Abs. 1 BV sind f�r den Natur- und Heimatschutz die Kantone zust�ndig. Der Bund nimmt bei der Erf�llung seiner Aufgaben R�cksicht auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes. Er schont Landschaften, Ortsbilder, geschichtliche St�tten sowie Natur- und Kunstdenkm�ler; er erh�lt sie ungeschm�lert, wenn das �ffentliche Interesse es gebietet (Art. 78 Abs. 2 BV). Was unter der Erf�llung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV zu verstehen ist, f�hrt Art. 2 des Bundesgesetzes �ber den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) in nicht abschliessender Weise aus: Dazu geh�ren insbesondere die Planung, Errichtung und Ver�nderung von Werken und Anlagen durch den Bund, seine Anstalten und Betriebe, wie Bauten und Anlagen der Bundesverwaltung, Nationalstrassen, Bauten und Anlagen der Schweizerischen Bundesbahnen (Art. 2 Abs. 1 lit. a NHG). Der Bund, seine Anstalten und Betriebe sowie die Kantone sorgen bei der Erf�llung der Bundesaufgaben daf�r, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche St�tten sowie Natur- und Kulturdenkm�ler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen �berwiegt, ungeschm�lert erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 1 NHG). Wie die genannten K�rperschaften dieser Pflicht im Einzelnen nachkommen, zeigt Art. 3 Abs. 2 NHG auf.
Der Beschwerdef�hrer 1 vertritt sinngem�ss die Auffassung, die kantonalen Instanzen h�tten Art. 3 NHG verletzt.
1.5 W�re im vorliegenden Verfahren die Abbruchbewilligung der genannten SBB-Geb�ulichkeiten streitig, so l�ge in der Tat eine Verf�gung im Sinne von Art. 5 VwVG i.V.m. Art. 2 ff. NHG vor, welche im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens letztinstanzlich vom Bundesgericht zu �berpr�fen w�re. Im Streit liegt indessen die Verf�gung der Baudirektion vom 4. Mai 2005, mit welcher der G�terbahnhof nicht unter kantonalrechtlichen Denkmalschutz gestellt und aus dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung der Stadt Z�rich entlassen wurde. Voraussetzung daf�r ist, dass gest�tzt auf eine rechtskr�ftige Baubewilligung die Baufreigabe f�r das PJZ erteilt wird (Ziff. 1 des Dispositivs der Verf�gung vom 4. Mai 2005). Streitgegenstand ist somit der verf�gte Verzicht auf kantonale Schutzmassnahmen und die Entlassung des G�terbahnhofs aus dem kommunalen Inventar. Diese Massnahme stellt einen ersten Schritt dar bei der Realisierung des PJZ. Bau und Betrieb des geplanten Zentrums dienen der Erf�llung einer kantonalen, nicht einer Bundesaufgabe (siehe dazu die Beispiele aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei Peter H�nni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Auflage, Bern 2002, S. 389 ff.). Der Entscheid der Baudirektion ist denn auch in Anwendung des neuen PJZG i.V.m. �� 203 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG/ZH; LS 700.1) ergangen, mithin vollumf�nglich gest�tzt auf kantonales Recht. Daran �ndert nichts, dass die SBB noch immer Eigent�merinnen des Grundst�ckes sind und dieses deshalb grunds�tzlich nach wie vor unter die Bestimmungen des NHG f�llt.
Demzufolge ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht einzutreten. Praxisgem�ss werden gesamtschweizerischen ideellen Organisationen im bundesgerichtlichen Verfahren keine Kosten auferlegt. Es rechtfertigt sich, auch den Beschwerdef�hrer 2 von einer Kostentragung zu befreien. Indes haben die Beschwerdef�hrer die SBB als private Beschwerdegegnerinnen f�r das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entsch�digen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Die Beschwerdef�hrer haben die privaten Beschwerdegegnerinnen f�r das bundesgerichtliche Verfahren unter solidarischer Haftbarkeit mit Fr. 2'000.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Stadt Z�rich, der Baudirektion, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 3. Abteilung, 3. Kammer, sowie dem Bundesamt f�r Umwelt schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 12
 Art. 99
 Art. 5
 Art. 78
 Art. 78
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 5
 Art. 2