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Timestamp: 2018-03-24 12:31:11+00:00

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1 Página 1 de 63 ACCESO Y PROTECCIÓN REGISTRAL DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Charo GUARCH PRIETO Asesora Jurídica Sº de Urbanismo del Ayuntamiento de Isla Cristina Trabajo de evaluación presentado para la obtención del título de Experto en Derecho y Gestión Pública Local del CEMCI SUMARIO: Introducción 1. Normativa reguladora sobre el acceso de los bienes de dominio público al Registro de la Propiedad 2. Régimen registral del dominio público en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas 3. Efectos y protección de la inscripción registral. 4. Especial consideración de la certificación administrativa de dominio 5. Bienes de dominio público de las Entidades Locales de Andalucía 6. Caminos públicos municipales 7. Régimen específico de protección registral para determinados bienes demaniales en la legislación especial 8. La singularidad de los bienes de dominio público marítimo-terrestre 9. Acceso al Registro de la Propiedad de los bienes demaniales afectados por actuaciones de transformación urbanística 10. Doctrina del TS y la DGRN sobre protección registral de la propiedad. Limitaciones impuestas por la legislación especial a enclaves privados y terrenos colindantes con la zona marítimo-terrestre, y su acceso al RP 11. Conclusiones 12. Bibliografía
2 Trabajos de Evaluación: Acceso y protección registral de los bienes de dominio público CHARO GUARCH PRIETO Página 2 de 63 INTRODUCCIÓN. El objeto de este trabajo es dar una visión general de la normativa reguladora sobre el acceso de los bienes de dominio público al Registro de la Propiedad (RP). Por razones obvias, no podemos entrar en el detalle de toda la normativa, la general y la especial, ni tampoco de toda la demanialidad. Se trata de una materia en la que concurren intereses públicos y privados, regulados de forma prolija, como lo es la normativa de aplicación, la general, por la concurrencia de títulos competenciales, y la especial, precisamente por la naturaleza de los bienes de dominio público, cuya demanialidad tiene rango jurídico constitucional, y su incidencia en cuanto a las limitaciones y afecciones del dominio. Una vez tengamos claro los preceptos legales en los que encajar el supuesto de hecho de que se trate, nos ocuparemos del contenido y la forma del título inscribible, que es el título jurídico hábil para acceder al RP, dado que la inscripción se practicará conforme a la legislación hipotecaria. Teniendo en cuenta que los bienes demaniales son inalienables, inembargables e imprescriptibles, la Administración no ha tenido interés en acudir a una institución pensada, en principio, para la protección de derechos patrimoniales privados. Sin embargo, el RP ha devenido en instrumento eficaz de policía del dominio público, también urbanística, y de auxilio en la actividad de la Administración, sin dejar de cumplir su originaria función de tutela privada. Desde la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas de 2003, toda Administración está obligada a proteger sus bienes, y eso incluye el deber de inscribirlos en el RP. Existen bienes de dominio público en los que están implicadas diferentes Administraciones, a veces con intereses enfrentados; también bienes incluidos o colindantes con inmuebles privados sometidos a servidumbres u otras afecciones legales, o que se encuentran en zonas afectadas por actuaciones de transformación urbanística. El arbitrio judicial puede cambiar el panorama al aplicar la ley en su letra y espíritu. Ya hay alguna sentencia que ha privado a la Administración de alguno de sus bienes por no haber cumplido la obligación de inscribirlos para hacerlos oponibles frente a terceros de buena fe. En definitiva, se trata de una lógica consecuencia de la tutela judicial efectiva de los administrados. 1 1 MIQUEL SILVESTRE, José A.: El registro de los bienes públicos Registrador de la Propiedad. cincodias.com
3 Página 3 de 63 De ahí el análisis de la doctrina jurisprudencial y de la Dirección General de los Registros y del Notariado, centrándonos en la referida a la protección registral de la propiedad, y el acceso al RP de las limitaciones al dominio derivadas de la legislación especial, que será guía esencial para la práctica, para aclarar qué norma es de aplicación y, con ello, el procedimiento, tan importante, y aspectos legales cuando no exista normativa específica que afronte directamente la cuestión, y matices y particularidades propias de la misma. 1. NORMATIVA REGULADORA SOBRE EL ACCESO DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO AL REGISTRO DE LA PROPIEDAD Títulos competenciales en la materia. El artículo ª de la Constitución (CE) establece la competencia exclusiva del Estado en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas..., y, por tanto, le corresponde la regulación base del régimen jurídico de los bienes de titularidad pública. De dicho precepto constitucional trae causa la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), y a tenor de su EM, el régimen patrimonial general de todas las Administraciones Públicas tiene su núcleo fundamental en las normas que se declaran básicas por el Estado, en ejercicio de la competencia exclusiva que le atribuye el art ª CE para aprobar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, materia de la que el régimen patrimonial no constituye sino una parcela.... La Ley determina de acuerdo con los títulos competenciales a cuyo amparo se dicta (DF 2ª), qué disposiciones son de aplicación general y las de carácter básico, lo que constituye un mínimo legal a respetar por las Comunidades Autónomas (CCAA) y las Entidades Locales (EELL), siendo el resto de artículos exclusivamente aplicables a los bienes públicos del Estado. La ley ha pretendido establecer el régimen jurídico completo del patrimonio del Estado, y una regulación común de los principales aspectos de la materia aplicables a todas las Administraciones Públicas. 2 Y el TC ha sido claro al respecto 3, cuando afirma que en virtud de dicho título competencial, corresponde al Estado establecer el régimen jurídico de su patrimonio y dictar las bases del régimen jurídico del patrimonio de las Administraciones públicas, con la consecuencia de que la legislación básica estatal, actúa como límite sobre el 2 CAÑADAS BARÓN, Carmen Mª. El Patrimonio Local como objeto de Tráfico Jurídico. Estudios de Divulgación nº 141. CEMCI, Vid. Ss 58/1982, de 27 de julio, y 85/1984, de 26 de julio.
4 Trabajos de Evaluación: Acceso y protección registral de los bienes de dominio público CHARO GUARCH PRIETO Página 4 de 63 legislador autonómico en materia de su propio patrimonio, según las reglas que rigen las relaciones entre los ordenamientos estatal y autonómicos en materias en que constitucionalmente está prevista su concurrencia, y con respeto en todo caso a la legislación civil, que es competencia exclusiva del Estado: «Al conferir al Estado la competencia exclusiva para establecer las bases de una materia determinada, la CE persigue que tales bases tengan una regulación normativa uniforme y de vigencia en todo el país, lo cual asegura, en aras de intereses generales superiores a los de cada CA, un común denominador normativo, a partir del cual cada una, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan». 4 Esta competencia normativa autonómica, originaria por su atribución directa de la CE, es complementaria o de desarrollo de la del Estado, sin que propiamente pueda hablarse de relación de jerarquía entre ambos grupos de normas (las básicas estatales y las de desarrollo autonómicas), pues el principio jerárquico se aplica a normas procedentes de un mismo sujeto, y por otra parte, ambas normas gozan de eficacia normativa propia y directa: La norma básica estatal es de aplicación directa, y la norma de desarrollo autonómica no requiere necesariamente para poder aprobarse y aplicarse que el Estado haya dictado previamente las correspondientes bases. En este sentido, el carácter complementario de las normas autonómicas no justifica su asimilación a normas meramente reglamentarias, y en caso de contradicción entre una norma autonómica anterior y una estatal básica posterior, no se traduce en un efecto de nulidad sobrevenida de aquélla, sino que el conflicto se resuelve, en base al principio de prevalencia de la legislación básica, mediante la técnica del desplazamiento e inaplicación de la norma autonómica. 5 En cuanto al régimen jurídico de los bienes de dominio público, el art. 132 CE remite a la Ley su regulación, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad; también su desafectación, defensa y conservación, y declara bienes demaniales los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. Es una reserva de Ley, un mandato al legislador de regular el régimen jurídico de estos bienes, da instrucciones para ello, y declara no sólo la demanialidad en todo caso de un conjunto de bienes en atención a sus características físicas o naturaleza homogénea, sino también su titularidad estatal. 4 Vid. Ss de 28 de enero, 8 de julio y 30 de noviembre de 1982; 7 de abril de 1983; 4 de julio de 1991, y 30 de abril de Vid. Sentencia del Tribunal Constitucional 1/2003, de 16 de enero.
5 Página 5 de 63 Se trata del denominado dominio público natural, que comprende aquellos bienes incluidos en el dominio público estatal por la CE (art ) o por Ley estatal, y así lo reconoce el TC: La CE ha dispuesto que algunos de los tipos de bienes que doctrinalmente se han definido como pertenecientes al demanio natural forman parte del dominio público estatal, otorgándoles importantes competencias sobre el mismo. Son bienes que, en cuanto géneros, se declaran no susceptibles de apropiación privada en atención a sus características naturales unitarias... en la inclusión genérica de categorías enteras de bienes en el demanio, es decir, en la determinación del llamado dominio público natural, subyacen prioritariamente otros fines constitucionalmente legítimos, vinculados en última instancia a la satisfacción de necesidades colectivas primarias... Cuando se trata de categorías completas de bienes formados por la naturaleza..., el art exige la demanialización por ley y sólo por ley del Estado, y por tanto, tratándose del demanio natural, es lógico que la potestad de demanializar se reserve al Estado en exclusiva, y que los géneros naturales de bienes que unitariamente lo integran se incluyan, asimismo, como unidad indivisible en el dominio público estatal. De ahí que sólo el legislador estatal pueda disponer, como condición básica que garantice la igualdad sustancial, la determinación de las categorías de bienes naturales que quedan excluidas del tráfico privado. Por otra parte, a la luz de los antecedentes históricos, la regulación de la clasificación primaria de los bienes en susceptibles o no de dominio privado constituye parte de la legislación civil, sin perjuicio del carácter público de la legislación que fije el régimen exorbitante de protección y uso de los bienes públicos. 6 El TC parece negar a las CCAA que por Ley establezcan la demanialización de categorías enteras de bienes. Los de domino público artificial7 pueden ser así declarados por el legislador estatal o autonómico, según las materias de su respectiva competencia, y afectados singularmente al domino público por decisión de cada Administración, incluida la local, conforme a la Ley. 8 Siguiendo la jurisprudencia constitucional, deben tenerse en cuenta otros títulos de alcance más limitado y aplicación más específica, sobre materias íntimamente relacionadas con la regulación de los patrimonios públicos, como el que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las CCAA de los derechos civiles, forales o 6 STC 227/88, de 29 de noviembre, en relación con la Ley de Aguas, y STC 149/91, de 4 de julio, en relación con la Ley de Costas. 7 El demanio artificial está integrado por todos los demás bienes que se consideran de dominio público en virtud de su afectación específica a un fin público (edificios públicos, etc). 8 González Ríos, Isabel. Principios rectores y notas características de los bienes demaniales. Curso de Derecho Público Local: El Patrimonio de las Entidades Locales. CEMCI. GRANADA, 2012.
6 Trabajos de Evaluación: Acceso y protección registral de los bienes de dominio público CHARO GUARCH PRIETO Página 6 de 63 especiales, donde existan, y en todo caso... la ordenación de los registros... (Art ª CE). La función registral es una función del Estado manifestada en la existencia de registros; una función pública como público es el carácter de aquéllos, nota esencial a su finalidad, que es procurar la seguridad jurídica (art. 9.3 CE). La función registral por antonomasia, la que trata de cuestiones civiles sobre el tráfico jurídico de la propiedad inmobiliaria, se ha referido tradicionalmente al Derecho privado, sin embargo, no hay duda de la relación que existe entre éste y el Derecho administrativo en aquellos registros que tienen como finalidad garantizar la seguridad en el tráfico civil o mercantil; tanto es así que, desde el punto de vista hipotecarista, se hable de acto mixto de jurisdicción voluntaria y de acto de Administración Pública. 9 Testimonio de ello, es la función registral en cuanto a los bienes de naturaleza privada o pública, de ahí la existencia de registros de la Administración en los que inscribe sus bienes, que son susceptibles de inmatricularse en el Registro de la Propiedad (RP), y aquellos como éste cuyos asientos toma como referencia la Administración, en el que debe anotar sus actos, p.ej., en materia de urbanismo, manifestación de la actividad de intervención en la propiedad inmobiliaria configurada como propiedad estatuaria 10. Todos procuran la seguridad jurídica, pero los registros administrativos proporcionan una presunción de veracidad a su contenido, una finalidad de buena administración orientada a determinar el régimen jurídico, incluido el procedimiento, que la Administración debe seguir cuando actúe sobre sus bienes, y el RP atiende, principalmente, a la seguridad jurídica del tráfico de esos bienes 11. Por tanto, la legislación registral o hipotecaria es aplicable en todo el territorio nacional, al ser competencia exclusiva del Estado, y estar formada por el conjunto de normas jurídicas y principios registrales que regulan la organización y funcionamiento de los registros públicos, los derechos inscribibles y medidas cautelares o de garantía en los diversos registros, en relación con terceros Normativa general y normativa especial. Normativa general. En consecuencia, la normativa reguladora del régimen jurídico de los bienes de dominio público estará constituida por la legislación básica estatal en la materia, y la 9 García García, J.M., Derecho Inmobiliario Registral o Hipotecario. Civitas, MADRID 1999, y 2002, apud. Barrero Rodríguez, C. 10 El TC ha declarado que la CE no ha recogido una concepción abstracta de la propiedad privada (S 37/1987 de 26 de marzo), que no es una institución unitaria regulada por el Código Civil, que ha dejado de ser núcleo de la legislación civil (S 61/1997 de 20 de marzo). 11 Melián Gil, J.L., Administración Pública y Función Registral. Ruc.udc.es.REV-AD-Nº 14, 2010.
7 Página 7 de 63 legislación que puedan dictar las CCAA en el marco de la misma. El sistema normativo está constituido por la siguiente legislación: 1. El artículo 132 CE. 2. Legislación básica estatal en materia de patrimonio y régimen local: Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP): los preceptos con carácter básico (DF2ª) o de competencia plena, son de aplicación general a los bienes de todas las Administraciones Públicas, siendo el resto de artículos exclusivamente aplicables a los bienes o derechos públicos del Estado. Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), y RDLeg. 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el TR de disposiciones vigentes en materia de Régimen Local (TRRL). 3. La normativa autonómica andaluza en materia de régimen y/o patrimonio local está compuesta por: La Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (LAULA), que modifica determinados preceptos de la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de Entidades Locales de Andalucía (LBELA) y su Reglamento aprobado por Decreto 18/2006, de 24 de enero (RBELA). Los bienes de titularidad autonómica se regulan por sus respectivas Leyes de Patrimonio, en Andalucía, la Ley 4/1986, de 5 de mayo, del Patrimonio de la CA, y su Reglamento, aprobado por Decreto 276/1987, de 11 de noviembre. 12 Normativa especial. La propia LPAP reconoce su preocupación fundamental por hacer posible la articulación de una política patrimonial integral para el sector estatal, y su enfoque de globalidad, que se extiende tanto al ámbito subjetivo de aplicación como al objetivo de regulación, si bien aclara que la regulación de los bienes y derechos de dominio público..., está pensada para operar con carácter supletorio respecto de la legislación especial. Se aplicarán en primer grado sus normas, sólo en relación con los bienes demaniales por afectación que carecen de una disciplina específica... (E.M.). Esa preocupación se manifiesta en su art. 5.4 (aplicación general): los bienes y derechos de dominio público se regirán por las leyes y disposiciones especiales que les sean aplicables y, a falta de normas especiales, por la LPAP y las que la desarrollen. Las normas generales del Derecho administrativo y, en su defecto, del Derecho privado, se aplicarán como derecho supletorio. 12 Edición actualizada y revisada a febrero de Sevilla: Consejería de Hacienda y Administración Pública, Servicio de Estudios y Publicaciones, 2011.
8 Trabajos de Evaluación: Acceso y protección registral de los bienes de dominio público CHARO GUARCH PRIETO Página 8 de 63 Para la DGRN 13, el concepto de «norma especial» en el contexto de la citada Ley, debe interpretarse por referencia al sistema de fuentes que para los bienes públicos establece el citado art. 5.4, e implica que en el ámbito de los bienes públicos se distingue entre una normativa de carácter general (integrada por la LPAP y las autonómicas que la desarrollen, además de las normas generales de derecho administrativo), y otras normativas especiales de carácter sectorial para determinadas categorías de bienes públicos, a las que hace referencia la propia LPAP: normas especiales sobre minas, agua, urbanismo, costas.... En definitiva, las normas de derecho especial o sectorial han de entenderse referidas a aquellas disposiciones dictadas para una determinada clase de bienes públicos, en atención a las peculiaridades o singularidades que presentan y que aconsejan separarlas de la disciplina general. La DG, con cita de la referida jurisprudencia constitucional, manifiesta que esta conclusión se confirma por las reglas constitucionales que rigen las relaciones interordinamentales en relación con aquellas materias en que la CE atribuye al Estado competencia exclusiva para dictar la legislación básica, reglas que no se compadecen con la idea de que la legislación autonómica concurrente en esa misma materia, pueda ser considerada como «legislación especial», sino como «legislación de desarrollo», que complementa las bases estatales integrando un todo o conjunto normativo que tendrá el mismo carácter, general o especial que presente la propia norma estatal básica desarrollada. En consecuencia, la LPAP será de aplicación supletoria para las propiedades administrativas objeto de legislación especial (bienes de dominio público determinados por Ley), siendo de aplicación plena sólo en relación con los bienes demaniales por afectación que carecen de regulación específica, y por tanto, la regulación del régimen jurídico de los bienes de dominio público se completa con la normativa especial que regula bienes demaniales concretos. Los bienes públicos están sometidos a un régimen exorbitante de protección que resulta común a todos ellos y que impide asimilar el régimen de esta propiedad administrativa a la propiedad civil. 14 Además de ese régimen común de protección (potestades de la Administración para su defensa: deslinde, recuperación de oficio, inscripción, etc.), los bienes demaniales gozan de un régimen específico de protección definido fundamentalmente por las normas de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, y en la potestad ilimitada temporalmente de ejercitar la acción de recuperación de oficio de los mismos Resolución de 4 de diciembre de 2012, de la Dirección General de los Registros y del Notariado (BOE núm. 4 de 4 de enero de 2013). 14 PEÑARANDA RAMOS, José Luis; Los bienes de dominio público. Universidad Carlos III de Madrid. Revisado en marzo de Memento Práctico de Urbanismo Ediciones Francis Lefebvre, S.A.
9 Página 9 de 63 Y en la actualidad, la mayor parte de los bienes de dominio público reciben una protección más completa mediante la existencia de leyes específicas para cada uno de ellos, general: legislación del suelo estatal de aplicación en todo el país, o sectorial de algunos de los tipos de bienes demaniales más característicos: costas y puertos de interés general, montes y vías pecuarias, carreteras, etc., a la búsqueda de instrumentos útiles de protección del dominio público. 16 Suelo. Competencia exclusiva en materia de legislación básica (art ª, 13ª, 18ª y 23ª CE) y materias reservadas al Estado (Art ª, 8ª y 18ª CE). TR Ley de suelo (RDLeg. 2/2008, de 20 de junio), con las modificaciones introducidas por Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Costas y puertos de interés general. Materias de competencia exclusiva del Estado (art ª CE). Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y Reglamento general para su desarrollo y ejecución (RD 1471/1989, de 1 de diciembre). Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley de Costas. TR Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (RDLeg 2/2011, de 5 de septiembre). En Andalucía: Ley 21/2007, de 18 de diciembre, de régimen jurídico y económico de los Puertos de Andalucía. Montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias. Competencia exclusiva del Estado en materia de legislación básica (art ª CE). Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias. En Andalucía: Ley 2/1992, 15 de julio, Forestal, y su Reglamento (D 208/1997, de 9 de septiembre), y Reglamento de Vías Pecuarias (D 155/1998, 21 de julio). Carreteras. Competencia exclusiva del Estado cuando transcurran por el territorio de más de una CA (art ª CE). 16 Su examen deberá ser necesariamente de los aspectos esenciales, y expuesto de forma resumida, con cita, entre la normativa autonómica existente en la materia, de la aplicable en la Comunidad Autónoma de Andalucía.
10 Trabajos de Evaluación: Acceso y protección registral de los bienes de dominio público CHARO GUARCH PRIETO Página 10 de 63 Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y su Reglamento (RD 1812/1994, de 2 de septiembre). En Andalucía: Ley 8/2001, de 12 de julio, de Carreteras de Andalucía. Para la puesta en práctica de toda esta normativa, general y especial, y cuál sea la de aplicación a un bien demanial concreto, según las reglas y la jurisprudencia constitucionales citadas, su régimen será el establecido en las leyes y disposiciones especiales de aplicación; en su defecto, la normativa de carácter general, integrada por la básica estatal, y la autonómica que la desarrolle; y como derecho supletorio, las normas generales del derecho administrativo y de derecho privado por ese orden. Teniendo en cuenta que, La legislación básica estatal y la autonómica de desarrollo que la complementa, integran un todo o conjunto normativo que tendrá el mismo carácter, general o especial, que presente la propia norma estatal básica desarrollada. Las materias no atribuidas expresamente al Estado podrán corresponder a las CCAA, en virtud de sus respectivos Estatutos, y en su defecto, se aplicará directamente la legislación estatal, que prevalecerá, en caso de conflicto, en todo lo no atribuido a la exclusiva competencia autonómica. El derecho estatal se aplica, como regla, supletoriamente respecto del autonómico (art CE) Normativa registral o hipotecaria. La legislación registral o hipotecaria es el conjunto de normas que regulan la publicidad del dominio y demás derechos reales a través del RP, pues no se limita a la regulación de la hipoteca, sino que también contiene el estatuto jurídico de la publicidad de la propiedad inmueble. Aunque suele considerarse como parte del derecho civil, más concretamente, del derecho de bienes, formalmente goza de autonomía legislativa, pues una vez publicado el Código Civil, la Ley Hipotecaria subsiste como Ley especial. El RP tiene por objeto la inscripción o anotación de los actos y contratos relativos al dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles (art. 605 Ccv), y para determinar los títulos sujetos a inscripción, la forma, efectos y extinción de la misma, la llevanza del Registro y el valor de los asientos de sus libros, se remite a la legislación hipotecaria. Por su parte, el Título II LPAP, relativo a la protección y defensa del patrimonio público, supone un claro reconocimiento a la función e importancia del RP en el tráfico jurídico inmobiliario como instrumento garantizador de la propiedad. Su Capitulo IV comienza con el art. 36.1, de carácter básico, según el cual, Las Administraciones públicas (estatal, autonómica, municipal y dependiente), están obligadas a formar inventario, y a inscribir en los correspondientes registros los
11 Página 11 de 63 bienes y derechos de su patrimonio, demaniales o patrimoniales, así como todos los actos y contratos referidos a ellos que puedan tener acceso a dichos registros, conforme a la normativa hipotecaria. Este artículo, que trae causa de la obligación de todas las Administraciones de defender y proteger su patrimonio (art. 28 LPAP), supone un paso más en la inscripción de los bienes de dominio público, que pasa de ser potestativa, según el Reglamento Hipotecario (art. 5 RH) 17, a tener carácter obligatorio. La legislación hipotecaria, en lo que se refiere a los bienes inmuebles, está integrada básicamente por las siguientes normas: Ley Hipotecaria, aprobada por Decreto de 8 de febrero de Reglamento Hipotecario, aprobado por Decreto de 14 de febrero de 1947 (modificado por RD 1867/1998, de 4 de septiembre). Código Civil (fundamentalmente arts. 605 a 608). Normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística (RD 1093/1997, de 4 de julio). 2. RÉGIMEN REGISTRAL DEL DOMINIO PÚBLICO EN LA LEY DE PATRIMONIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Registro de la Propiedad como referencia para la actividad de la Administración. En ocasiones, la inscripción registral es referencia necesaria para la Administración en el ejercicio de su actividad, y toma como tal los asientos del RP, en el que debe anotar sus actos; p.ej., la expropiación forzosa. La Administración expropiante (art. 3.2 LEF), considerará propietario a quien con este carácter conste en registros públicos con presunción de titularidad, que sólo puede ser destruida judicialmente 18. En efecto, conforme a los principios registrales de legitimación y fe pública, la inscripción del dominio genera una presunción que sólo puede contradecirse en virtud de sentencia judicial dictada en procedimiento declarativo seguido contra el titular registral. 17 Los bienes inmuebles de dominio público también podrán ser objeto de inscripción, conforme a su legislación especial, redactado por R.D. 1867/1998, 4 de septiembre, («B.O.E.» 29 septiembre), por el que se modifican determinados artículos del Reglamento Hipotecario. 18 Dossier Práctico sobre Expropiación Forzosa. Ediciones Francis Lefebvre, S.A. MADRID
12 Trabajos de Evaluación: Acceso y protección registral de los bienes de dominio público CHARO GUARCH PRIETO Página 12 de 63 Así lo entiende la jurisprudencia en relación al RP, cuyas inscripciones tienen preferencia absoluta, de ahí la necesidad de entender las diligencias con quien resulte titular registral 19, pues las inscripciones registrales tienen presunción de titularidad ante y frente a la Administración, que no tiene la carga de indagar la titularidad del bien objeto de expropiación, le basta con consultar el RP 20. Otro caso típico lo constituye la reparcelación urbanística. Conforme al art. 101 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), una de las reglas del procedimiento de aprobación de la reparcelación, será la acreditación de la titularidad y situación de las fincas iniciales mediante certificación de dominio y cargas del RP, o mediante acta de notoriedad tramitada con arreglo a la legislación notarial. La actividad urbanística se desarrolla sobre una realidad preexistente: el territorio, y deberá ejercerse de forma que respete los derechos de propiedad también preexistentes. Por tanto, la legislación sobre urbanismo y sobre el RP confluyen en un elemento común, que es el suelo y sus espacios bajo o sobre rasante. El modo en que dicha actividad incide sobre los derechos de propiedad, es expresión de la actividad de intervención de la Administración en la propiedad del suelo, configurada como propiedad estatutaria que resulta de su vinculación a concretos usos, en los términos de la legislación sobre ordenación territorial y urbanística; de ahí que resulte esencial la coordinación entre el desarrollo de dicha actividad urbanística y el RP, institución a través de la cual el Estado identifica a los titulares de los derechos de propiedad, y determina la situación de cargas a que tales derechos se hallan sujetos. 21 Reflejo de esa necesaria coordinación Urbanismo - RP es la norma dictada desde la legislación registral, que constituye su regulación más pormenorizada: el RD de 1997 que completa las normas relativas a la inscripción en el RP de actos de naturaleza urbanística 22, lo que se ha reiterado en los artículos 51 a 54 de la LS al enunciar y regular los actos inscribibles de dicha naturaleza Registro de Propiedad y bienes de dominio público. Cuestión a examinar en esta materia es la relación entre RP y las prerrogativas de la Administración en cuanto a los bienes de dominio público, cuya titularidad es causa 19 SSTS de 8 de marzo de 1991 y 14 de junio de 1995; también en otros registros públicos, como el fiscal: S de 24 de octubre de SSTS de 13 de junio de 2007, de 11 de abril de 2008 y de 20 de abril de ARNAIZ RAMOS, R. Urbanismo y Registro de la Propiedad. Curso de Planificación y Gestión Urbanística. CEMCI. GRANADA RD 1093/1997, de 4 de julio, que aprueba las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística. 23 RDLeg. 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el TR de la Ley de Suelo, en su redacción dada por Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.
13 Página 13 de 63 de particularidades respecto de la propiedad de particulares, de ahí el régimen específico de protección al que están sometidos dichos bienes, que impide asimilar el régimen de esta propiedad administrativa a la propiedad civil. No es tanto una propiedad pública en una transposición simétrica de la propiedad privada, sino un título de intervención que se reconoce a la Administración, por la Constitución o por la Ley, que justifica la atribución de unas potestades y un régimen propio y peculiar de esos bienes. 24 Ese régimen especial de protección de los bienes demaniales, que se concreta en las normas de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, y en las potestades que puede utilizar la Administración en su defensa (deslinde, recuperación de oficio, de policía o sancionadora, etc.), en ocasiones, es completado por el régimen legal de imposición de zonas de afección o influencia, o por determinadas servidumbres sobre los predios colindantes con los bienes de dominio público reguladas con detalle en la legislación sectorial. Por otra parte, la Administración ha proporcionado a sus bienes, también a los de dominio público, la protección del RP, en cuanto a la posesión de los bienes en él inscritos, ya que, como con acierto se ha observado a pesar de la demanialidad de aquéllos, la Administración se encontraba con frecuencia en una posición más débil frente al titular de la inscripción registral. 25 Se produce entonces un choque entre el RP y privilegios que el ordenamiento jurídico mantiene para el demanio derivados de tal condición, pues en caso de inscripción registral de titularidad a favor de un particular sobre un bien, que la Administración afirma ser de dominio público y, por tanto, de titularidad pública, puede prevalecer la decisión administrativa sobre el Registro? El supuesto plantea la colisión entre el ejercicio de las referidas potestades, con la posesión de los bienes inscritos a que alude el principio de legitimación registral (arts. 1 y 38 LH), y con la protección del tercero hipotecario, en aplicación del principio de fe pública registral (art. 34 LH), eje central de todo sistema registral. Veremos que la respuesta no es única al tratar la legislación sectorial sobre bienes de dominio público, que ofrece variadas soluciones Obligatoriedad de la inscripción en el Registro de la Propiedad. A tenor del artículo 36.1 LPAP, de carácter básico, Las Administraciones públicas deben inscribir en los correspondientes registros los bienes y derechos de su patrimonio, demaniales o patrimoniales, que sean 24 Villar Palasí, JL. Cfr. Melián Gil, J.L. El dominio público natural. RAP, núm. 139, HORGUÉ BAENA, Concepción. Régimen patrimonial de las Administraciones Públicas. Iustel, Madrid. 2008, pp
14 Trabajos de Evaluación: Acceso y protección registral de los bienes de dominio público CHARO GUARCH PRIETO Página 14 de 63 susceptibles de inscripción, y todos los actos y contratos referidos a ellos que puedan tener acceso a dichos registros. La inscripción será potestativa en caso de arrendamientos inscribibles conforme a la legislación hipotecaria. El Consejo de Estado señaló la novedad que supuso este precepto, en cuanto a la obligatoriedad de la inscripción de todos los bienes públicos, incluidos los demaniales, dado que el TS había declarado nulos determinados artículos del RD 1867/1998, de modificación del RH, por imponer con carácter preceptivo la inscripción de bienes demaniales, lo que invadía el ámbito del régimen jurídico del dominio público reservado a la Ley 26, y afirmó que, En la medida en que ahora la preceptividad de la inscripción se declara en una norma con rango de Ley, no puede formularse objeción alguna a su legalidad, y este Consejo considera oportuna la medida desde el punto de vista de la seguridad jurídica, y de la protección de los intereses de terceros y de las propias Administraciones Públicas. Por otra parte, debe recordarse que el precepto tiene carácter básico, por lo que deberán adaptarse a lo establecido en él las leyes autonómicas... Asimismo, debería aclararse si la regla de la inscripción obligatoria se extiende a todos los bienes de dominio público, incluidos aquellos cuya legislación específica consagra exclusivamente la posibilidad de esa inscripción con carácter potestativo, como el art. 8.4 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias, o el art de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. 27 En primer lugar, el citado art. 13.2, redactado según Ley 2/2013, suprime la frase cuando lo estime conveniente con la que finalizaba el párrafo a cuyo tenor la resolución de aprobación del deslinde será título suficiente, para que la Administración proceda a la inmatriculación de los bienes de dominio público 28. En segundo lugar, conforme al sistema de fuentes previsto para los bienes demaniales en el art. 5.4 LPAP, los bienes y derechos de dominio público se regirán por las leyes y disposiciones especiales que les sean de aplicación. Con independencia del carácter de normativa básica, de aplicación general o sólo para el Estado y sus organismos, en base al principio de especialidad que instaura, la normativa específica para determinados bienes de dominio público es de aplicación preferente a la prevista en la propia LPAP, y según la comentada interpretación dada por la DG, en la citada Res. de 4 de diciembre de 2012, al concepto de «norma especial» en el contexto de la citada Ley. 26 Sentencia de 31 de enero de 2001 (RJ 1083). 27 Dictamen 805/2003, de 3 de abril, sobre el anteproyecto de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas. 28 Redactado por el número siete del artículo primero de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas («B.O.E.» 30 mayo). Vigencia: 31 mayo 2013.
15 Página 15 de 63 En tercer lugar, la inscripción se solicitará por el órgano adquirente del bien o derecho, o que dicte el acto o intervenga en el contrato que deba constar en el RP o, en su caso, que tenga su administración y gestión (art LPAP). La Administración pública deberá realizar las actuaciones necesarias para inscribir su derecho en el RP, siempre que el acto a inscribir cumpla con los requisitos materiales y formales exigidos por la normativa hipotecaria, lo que no significa que los registradores tengan obligación de proceder a dicha inscripción, como no podía ser de otro modo, pues su función calificadora no se ve condicionada por la regla de la obligatoriedad de la inscripción de los bienes públicos. 29 Por último, visto que dicho precepto no es básico, las CCAA pueden establecer en su normativa propia a qué órgano corresponde la obligación de inscripción Deber de colaboración de los registradores en defensa de los bienes La primera actuación que comprende este deber, es la promoción de la debida inscripción (art. 39 LPAP), aplicable a todos los bienes y derechos públicos y en beneficio de todas las Administraciones púbicas, y consiste en el aviso registral sobre bienes de titularidad pública no inscritos debidamente, para que por los órganos a los que compete su administración se inste lo que proceda. Otra medida general que trata de evitar inscripciones contradictorias con la titularidad pública de los bienes, en especial inscripciones de dominio a favor de terceros, es la obligación del Registrador de comunicar a la Administración las inscripciones sobre fincas colindantes con otras pertenecientes a ésta, si pueden suponer menoscabo de los bienes públicos (art. 38 LPAP). Las inscripciones que deben comunicarse son la inmatriculación y el exceso de cabida de fincas colindantes con otras de titularidad pública, sin perjuicio de hacer constar en la inscripción la limitación de efectos del art. 207 LH, de tal manera que no surtirá efecto respecto de tercero hasta transcurridos dos años desde su fecha. Por tanto, la comunicación del Registrador no cierra el RP, lo que permite a la Administración comprobar si la inscripción practicada respeta el bien público en su existencia y extensión, pues durante ese tiempo no podrá surgir la figura del tercero del art. 34 LH. Respecto al art. 38 LPAP, la DG 30 ha declarado que la obligación de notificación impuesta al Registrador, ha de verificarse después de practicada la inscripción, siendo por tanto un régimen jurídico distinto al previsto en los art. 15 de la Ley de Costas, y 22 de la Ley de Montes, como veremos. 29 HORGUÉ BAENA, C. Dominio Público y Registro de la Propiedad. Curso de Derecho Púbico Local CEMCI. GRANADA. 30 Cfr. Resoluciones de 21 de marzo, 25 de octubre, 1 y 3 de diciembre de 2007, 8 de mayo de 2010 y 12 de diciembre de 2013.
16 Trabajos de Evaluación: Acceso y protección registral de los bienes de dominio público CHARO GUARCH PRIETO Página 16 de 63 Estas medidas implican una colaboración necesaria, de distinta intensidad según los casos, por parte del Registrador al punto de que en su función calificadora, además de velar por la legalidad hipotecaria, adopte una postura defensiva frente a posibles atentados a la integridad de los bienes públicos EFECTOS Y PROTECCIÓN DE LA INSCRIPCIÓN REGISTRAL Efectos de la inscripción registral La inscripción registral concede una protección jurídica específica al titular inscrito, mediante la publicidad registral que ofrece el RP, la material, en cuanto a los efectos de la inscripción, y la formal, por ser público para los que tienen legítimo interés en conocer el estado de los bienes y derechos inscritos. Y esta especial protección se deja a la voluntad de los legitimados para solicitar la inscripción, los cuales pueden decidir si inscribir o no. En nuestro sistema registral rige el principio de rogación, principio hipotecario de carácter formal, según el cual el procedimiento registral ha de iniciarse a instancia de parte. A pesar de ello, la publicidad registral ofrece una garantía o seguridad jurídica en el tráfico jurídico. El RP tiene las siguientes funciones: Inscribir los actos que afectan a la propiedad o a los derechos reales sobre bienes inmuebles, ya sean actos de titularidad pública o privada. También, determinadas concesiones administrativas y bienes de dominio público. Proporciona seguridad jurídica a los derechos inscritos, y favorece la seguridad y agilidad en el tráfico jurídico. Hace públicos los hechos, actos y derechos inscritos para quienes tengan legítimo interés en conocerlos. Por consiguiente, se aboga por la necesaria protección al tercero que de buena fe confía en la apariencia que el RP publica, de manera que no le puedan afectar los actos que, pudiendo, no han accedido a éste. Con esta finalidad, el art. 38 LH establece la presunción de pertenencia de los derechos inscritos a su titular, así como la de posesión de los mismos (legitimación registral), y la de que lo inscrito se corresponde con la realidad salvo prueba en contrario (presunción de veracidad). Por tanto, los títulos de dominio o de otros derechos reales sobre bienes inmuebles no inscritos en el RP, no perjudican a terceros (principio de inoponibilidad art. 32 LH). 31 HORGUÉ BAENA, Concepción: Dominio Público y Registro de la Propiedad. Curso de Especialización en Derecho Púbico Local. CEMCI. GRANADA
17 Página 17 de 63 Aun siendo una presunción iuris tantum, sirve de base para la protección del tercero que confía en ella antes de que haya sido desvirtuada mediante prueba en contrario, y siempre que desconozca la inexactitud del RP, es decir, que actúe de buena fe 32. Ello supone que mientras no aparezca un tercero, en caso de divergencia entre el RP y la realidad extrarregistral, prevalecerá ésta sobre aquél; con la aparición de tercero se plantea el conflicto, y es entonces, en aras de la seguridad jurídica, cuando se da preferencia a éste, siempre que reúna los requisitos que le hagan merecedor de dicha protección. La cuestión es si estos efectos de la inscripción registral, o la protección dada al tercero hipotecario, tiene aplicación frente a la condición demanial del bien que esgrime la Administración o, al contrario, si tiene aplicación para defender la propiedad privada del particular frente a la titularidad pública declarada. Sobre qué régimen debe prevalecer se ha ocupado bastante la doctrina, en la hipotecarista existen dos tesis enfrentadas: la que defiende que frente a los bienes demaniales no puede prevalecer la condición de tercero, pues la fe pública no aporta nada a su eficacia frente a todos, derivada directamente de la Ley 33 ; y la que sostiene que la inoponibilidad del tercero hipotecario al dominio público, tenía sentido cuando estos bienes no eran inscribibles, pero ahora deberán quedar sometidos al régimen ordinario de garantía de los derechos establecido para todos, reserva hecha para los casos en que exista normativa específica para determinados bienes que afronte directamente la cuestión 34. Y es que, en efecto, la legislación sectorial sobre bienes de dominio público ofrece varias soluciones Normativa especial o sectorial El art. 95 de la Ley de Aguas 35 dispone que el deslinde aprobado de los cauces de dominio público declara la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado, y su resolución será título suficiente para rectificar las inscripciones del RP contradictorias con el mismo siempre que haya intervenido en el expediente el titular registral, conforme a la legislación hipotecaria. 32 Art. 34 LH: El tercero que de buena fe adquiera a título oneroso algún derecho de persona que en el Registro de la Propiedad aparezca con facultades para transmitirlo, será mantenido en su adquisición, una vez que haya inscrito su derecho, aunque después se anule o resuelva el del otorgante por causas que no consten en el mismo Registro. La buena fe se presume siempre mientras no se pruebe que conocía la inexactitud del Registro. Los adquirentes a título gratuito no gozarán de más protección registral que la que tuviese su causante o transferente. 33 DE PABLO, P.: Artículo 39 de la Ley Hipotecaria, en Comentarios al Código Civil y Compilaciones forales. (Dir. M. Albadalejo y S. Díaz Alabart). Edersa, Tomo VII, BERNARDO DE QUIRÓS, M.P.: Derechos Reales. Derecho Hipotecario. Tomo II, Centro de Estudios Registrales. Madrid, RDLeg. 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas.
18 Trabajos de Evaluación: Acceso y protección registral de los bienes de dominio público CHARO GUARCH PRIETO Página 18 de 63 En parecidos términos, la Ley de vías pecuarias, pues las inscripciones del RP no pueden prevalecer sobre la naturaleza demanial de los bienes deslindados 36. Es ilustrativa la STSJA de 23 de diciembre de 2003, que deja claro que los derechos privados legítimamente adquiridos que cabe reconocer, y entre ellos los que traen causa del principio de fe pública registral, tienen que haberse originado antes del acto de clasificación de la vía pecuaria, pues sitúa en tal acto el momento en que los terrenos merecen ya la consideración de dominio público, tras el cual no podrá originarse una titularidad privada contradictoria, pues la eficacia de las normas civiles sobre adquisición de la propiedad se verá mermada dada la protección reforzada del dominio público. No es el caso de los montes públicos demaniales, cuyo deslinde aprobado definitivamente es título suficiente para su inmatriculación en el RP, rectificar la descripción de las fincas afectadas y cancelar anotaciones practicadas en fincas excluidas del monte deslindado, pero no para rectificar los derechos anteriormente inscritos a favor de terceros del art. 34 LH 37. El deslinde supone la delimitación del monte y declara definitivamente su estado posesorio, a reserva de lo que resulte de un juicio declarativo de propiedad. Para Ramos, en materia de montes, su ley reguladora ya obliga a la inscripción, pero no se pueden rectificar inscripciones protegidas por el art 34 LH 38. Para MELIÁN GIL 39, el art. 18 LH, a cuyo tenor la titularidad asignada a un monte en el catálogo sólo puede impugnarse en juicio declarativo de propiedad ante la jurisdicción civil, impidiendo el ejercicio de las acciones reales del art. 41 LH 40, viene a otorgar al monte catalogado una presunción de titularidad. En relación con el dominio público marítimo-terrestre, no podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias de dicho dominio, no admitiéndose más derechos que los de uso y aprovechamiento adquiridos según la LC, de ahí que a la demanial no se le puedan oponer titularidades privadas, aunque estén amparadas por asientos del RP 41. En consecuencia, el Estado deberá ejercer las acciones necesarias para la integridad y protección del demanio marítimo, no pudiendo allanarse a demandas que afecten a la titularidad de los bienes que lo integran Artículo 8.3 y 4 de Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias. 37 Artículo 21 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. 38 DELGADO RAMOS, Joaquín. Protección Registral del Medio Ambiente Administración Pública y Función Registral. ruc.udc.es.rev-ad-nº 14, Artículo 41 redactado por la D. F. 9.ª de la Ley 1/2000, 7 enero, de Enjuiciamiento Civil («B.O.E.» 8 enero).vigencia: 8 enero Artículos 8 y 9 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. 42 Artículo 13 del RD 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el reglamento general para desarrollo y ejecución de la Ley 28/1988, de 28 de julio, de Costas.
19 Página 19 de 63 No obstante, para ello se requiere la aprobación del deslinde administrativo, que tiene el efecto declarativo de la posesión y la titularidad dominical del demanio marítimo a favor del Estado. Así, mientras no se efectúe el deslinde, las inscripciones registrales despliegan todos sus efectos en cuanto al principio de legitimación y, en general, en el terreno posesorio provisional 43. La resolución aprobando el deslinde será título suficiente para rectificar las inscripciones registrales contradictorias, y, asimismo, para inmatricular los bienes deslindados, sin perjuicio de que los titulares inscritos afectados puedan ejercitar las acciones pertinentes en defensa de sus derechos, siendo susceptible de anotación preventiva la reclamación judicial (art LC).44 Resulta evidente que no es posible llegar a una conclusión válida para todas las categorías de bienes demaniales, pues se dan matices y particularidades propias en su normativa específica; sí puede sostenerse que serán los Tribunales civiles los que aclaren si es de aplicación, y cuál ha de ser la protección del tercero en base al principio de fe pública registral, aunque sea un bien demanial, al tener reservadas las competencias para conocer de los derechos de propiedad y la correspondiente rectificación registral, en su caso. Como ya había adelantado BERNARDO DE QUIRÓS 45, la producción de efectos de las inscripciones en el RP tanto a favor de la Administración, como de los particulares, ha llevado a la jurisdicción a sostener que los asientos registrales son un límite para el despliegue de todos los efectos derivados del ejercicio de las prerrogativas de la Administración, salvo que expresamente se reconozca legalmente, como sucede en la LC sobre dominio público marítimo-terrestre ESPECIAL CONSIDERACIÓN DE LA CERTIFICACIÓN ADMINISTRATIVA DE DOMINIO Títulos inscribibles La legislación patrimonial es complementaria de la prevista en la hipotecaria en cuanto a títulos inscribibles en el RP, si bien amplía los supuestos en que la certificación es inscribible, incidiendo en la virtualidad de la misma para la inscripción del dominio 43 PAREJO GAMIR, R.: Aspectos registrales de la nueva Ley de Costas, en Libro Homenaje al profesor Villar Palasí, Madrid, Redactado por el número siete del artículo primero de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas («B.O.E.» 30 mayo). Vigencia: 31 mayo Derechos Reales. Derecho Hipotecario. Tomo II, Centro de Estudios Registrales. Madrid, HORGUÉ BAENA, C.: Régimen patrimonial de las Administraciones Públicas. Iustel. Madrid, 2008.
20 Trabajos de Evaluación: Acceso y protección registral de los bienes de dominio público CHARO GUARCH PRIETO Página 20 de 63 del bien a favor de la Administración titular, en la que se expresará el título de adquisición o el modo en que fueron adquiridos. La inscripción en el RP se practicará conforme a la legislación hipotecaria y la LPAP (art. 37.1), de ahí que con carácter general será la normativa hipotecaria la que determine cuál deba ser el título formal hábil para inscribir en el RP los derechos sobre bienes públicos. Para ello, la legislación hipotecaria establece, en palabras de Díez Picazo, un medio privilegiado de acceso al RP a favor de la Administración, de carácter excepcional y que, con los requisitos exigidos, permite la inscripción en los supuestos en que carece de otro título formal apto para ello: la certificación administrativa de dominio regulada en el art. 206 LH. Los supuestos más importantes son: 1.- Inmatriculación La certificación administrativa regulada en los arts. 206 LH y 303 a 307 RH, constituye un título formal válido que suple la falta del título público de adquisición, normalmente la escritura pública o documento judicial, a los fines de inmatricular los bienes de las Administraciones públicas (art. 199 LH). 47 Según el citado art LH el Estado, el Municipio y las demás entidades señaladas, cuando carezcan de título escrito de dominio, podrán inscribir el de los bienes inmuebles que les pertenezcan, mediante certificación librada por el funcionario a cuyo cargo esté su administración, en la que se expresará el título de adquisición o el modo en que fueron adquiridos. La legislación especial orientada a la protección del dominio público, establece la necesidad de obtener determinadas certificaciones o planos para la práctica de la inscripción, y cuyo ámbito fundamental se ciñe a las fincas colindantes con los montes públicos y con el dominio marítimo-terrestre, cuyas leyes especiales reconocen como título especial inmatriculador el certificado expedido por la Administración correspondiente siempre que reúna los requisitos exigidos por la legislación hipotecaria y la sectorial. 2.- Actos edificatorios y alteración de superficie de inmuebles La Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social de 1996, añade un nuevo párrafo al art. 206 LH, en virtud del cual la certificación administrativa es también título formal válido para la inscripción de la declaración de obra nueva, mejoras y división horizontal de fincas urbanas y, siempre que no afecten a terceros, la agrupación, división, agregación y segregación de fincas del Estado y demás entes públicos estatales certificantes. En el mismo sentido, el art LPAP, en cuanto a que 47 En el supuesto de que el bien acceda por primera vez al Registro de la Propiedad, a esta inscripción se denomina inmatriculación.

References: artículo 132
 Resolución 
 artículo 36
 resolución 
 resolución 
 Artículo 39
 Artículo 8
 Artículo 21
 Artículo 41
 Artículo 13
 resolución