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Timestamp: 2018-11-14 20:19:42+00:00

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﻿ Sentencia 2005-01330 de junio 8 de 2011
SENTENCIA 2005-01330 DE 08 DE JUNIO DE 2011
CONTENIDO:LA NATURALEZA DE LA INVERSIÓN FORZOSA ESTABLECIDA EN EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 43 DE LA LEY 99 DE 1993. LA NORMA ESTABLECE UNA ESPECIAL INVERSIÓN FORZOSA POR CONCEPTO DE LA UTILIZACIÓN DE AGUA TOMADA DIRECTAMENTE DE FUENTES NATURALES, SI BIEN EL 1% AL QUE HACE REFERENCIA EL ARTÍCULO EN MENCIÓN CORRESPONDE A RECURSOS PRIVADOS, DICHOS RECURSOS TIENEN UNA DESTINACIÓN PÚBLICA Y FORZOSA, ESTO ES, LA INVERSIÓN EN LA RECUPERACIÓN, PRESERVACIÓN Y VIGILANCIA DE LA CUENCAS HIDROGRÁFICAS. LA INSUFICIENCIA EN EL SEGUIMIENTO Y CONTROL DE LA INVERSIÓN FORZOSA AMENAZA LOS DERECHOS COLECTIVOS AL MEDIO AMBIENTE SANO Y A LA EXISTENCIA DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y EL MANEJO Y APROVECHAMIENTO RACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES PARA GARANTIZAR SU DESARROLLO SOSTENIBLE, SU CONSERVACIÓN, RESTAURACIÓN O SUSTITUCIÓN, A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA, AL PATRIMONIO PÚBLICO Y A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN POPULAR, CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, DERECHO AL MEDIO AMBIENTE SANO, MORALIDAD ADMINISTRATIVA, PROTECCIÓN AL PATRIMONIO PÚBLICO
Sentencia 2005-01330 de junio 8 de 2011
Radicación: 25000-23-26-000-2005-01330-01(AP)
“PRIMERO. Se ampara el derecho colectivo al goce de un medio ambiente sano y al equilibrio ecológico, amenazado por la conducta del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. Se ordena al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, adelantar las actuaciones administrativas necesarias para hacer efectivo el cumplimiento, por parte de la totalidad de las empresas de hidrocarburos referidas en este caso, de la inversión forzosa del 1% de los proyectos licenciados, para la recuperación, preservación y vigilancia de las cuencas hidrográficas utilizadas, prevista en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993.
PAR.—Para dar cumplimiento a la orden impartida en este numeral, se concede un término de quince (15) días, para iniciar las actuaciones administrativas que aseguren la ejecución de la inversión forzosa aludida.
TERCERO. Se conmina a la Contraloría General de la República, que efectúe el control y vigilancia fiscal a que haya lugar, sobre la gestión ambiental de Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en relación con la inversión forzosa prevista en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, a que están obligadas las empresas de hidrocarburos referidas en la demanda.
CUARTO. Se fija a favor del señor Fernando Javier García - Herreros Castañeda, a titulo de pago de incentivo, la suma de diez (10) salarios mínimos mensuales. El pago del incentivo se efectuará dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia.
QUINTO. Se integrará un comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia, en el cual participarán: el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Contraloría General de la República, las corporaciones autónomas regionales competentes en cada caso, y el demandante. El comité rendirá un informe sobre su gestión y remitirá copia de sus respectivas actas de reunión, con destino a este expediente.
SEXTO. Se niegan las demás pretensiones.
SÉPTIMO. Sin condena en costas”(1).
El día 1º de agosto de 2005, el señor Fernando García-Herreros Castañeda interpuso demanda de acción popular en contra del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Contraloría General de la República ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca(2).
Por último, el actor sostuvo que “se evidencia claramente la ocurrencia de un verdadero daño contingente, pues el riesgo o la probabilidad de que se materialice un daño es evidentemente mayor, cuando el sistema es vulnerable”.
“PRIMERO: Que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Contraloría General de la República, son responsables de la vulneración de los derechos colectivos contemplados en los literales a), b), c), e) y l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
SÉPTIMO: Que se condene a las entidades demandas al pago del incentivo económico en acciones populares por la moralidad administrativa, previsto en el artículo 40 de la Ley 472 de 1999, en consideración a la probada y conocida existencia de un detrimento del erario público como consecuencia de la negligencia en el desarrollo de las funciones que constitucional y legalmente le corresponden al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y a la Contraloría General de la República, así como por los efectos nocivos que a futuro se han de generar debido a la conducta omisiva y negligente de las autoridades anteriormente referidas” (sic).
a) Tras presentar el marco normativo que regula la naturaleza, funciones y competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el actor señaló que es obligación de dicha entidad verificar el cumplimiento de la obligación establecida en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 a cargo de los proyectos que involucren en su ejecución el uso de agua tomada directamente de fuentes naturales.
b) No obstante lo anterior, en la demanda se sostuvo que las siguientes empresas de hidrocarburos no han cumplido con la obligación relativa a la destinación del 1% del total de la inversión para la recuperación, preservación y vigilancia de las cuencas hidrográficas establecida en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993:
Empresas Expedientes
American International Petroleum Corporation of Colombia - AIPC 2523
Amoco 738 - 1162
BP Exploration Company (Colombia) Ltd. 745 - 1001 - 1002 - 1019 - 1145 - 1146 - 1174 - 1176 - 1177 - 1189 - 1217 - 1218 - 1231 - 1232 - 1233 - 1234 - 1247 - 1280 - 1282 - 1283 - 1390 - 1463 - 1464 - 1647 - 1651 - 1888 - 1896 - 1951 - 1960 - 1999 - 2005 - 2017 - 2032 - 2049 - 2068 - 2092 - 2130 - 2345 - 2512 - 2513
Casa Inglesa Ltda. 1736
Cepsa Colombia S.A. 2801 - 2807
Chevron Petroleum of Colombia 1100
CMS 2028
Coplex 19 - 1556
Doreal 2121
Ecogas 2501
Empresa Colombiana de Petróleos - Ecopetrol 437 - 542 - 674 - 832 - 1225 - 1324 - 1506 - 1631 - 1691 - 1705 - 1814 - 1832 - 1982 - 1983 - 2000 - 2069 - 2073 - 2076 - 2077 - 2078 - 2080 - 2095 - 2160 - 2246 - 2403 - 2471 - 2589 - 2592 - 2608
Gasoducto del Tolima 1818
Ghk Company Colombia 679
Harken de Colombia Ltd. 1080 - 1275 - 1277 - 1309 - 1698 - 1699
Hocol S.A. 1969 - 1970 - 2680
Hughes S.A. 2016
Hupecol 1820
Kappa Resoruces Colombia Ltd. 616 - 1470 - 1800 - 1926 - 2684
Lasmo / Petrobras 1175 - 1191 - 1248
Ll & E Colombia Inc. 523
Nexem 682 - 1990 - 2458
Ocensa 1226
Omimex de Colombia Ltd. 242 - 1876 - 2647
Perenco Colombia S.A. 351 - 841 - 1235 - 1274 - 1670 - 1700 - 1959 - 2541 - 2626
Petrobras Colombia Limited / Petrobras International S.A. - Braspetro 989 - 1335 - 1726- 1961 - 2256 - 2432 - 2483 - 2484 - 2485 - 2486
Petróleos Colombianos Ltd. - Petrocol 2029
Petrocomercial 2135
Petrosantander (Colombia) Ltd. 204
Petrotesting Colombia S.A. 1093
Promigas 1956 - 2093
QRCE Colombia Ltd. 2539
Ram Petroleums Ltd. 533 - 534 - 535 - 536
Refinería Sebastopol 1560
Repsol Exploración Colombia S.A. 1182 - 1901
Serpegas S.A. ESP 2163
Seven Seas Petroleum Colombia Inc. 1998
Sipetrol S.A. 1949 - 2090
Texas Petroleum Company 1190
Total Exploratie en Produktie MIJ B.V. (Colombia) 1479
Triton Colombia Inc. / Triton Resources Colombia Inc. 1059 - 1076 - 1227
Velogas 2374
c) Según el actor, “Los proyectos desarrollados por las empresas anteriormente referidas, involucran en su ejecución el uso de agua tomada directamente de fuentes naturales, motivo por el cual deben efectuar la inversión forzosa del uno por ciento (1%), contemplada en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993”.
d) Además, en opinión del demandante, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial no ha exigido a las empresas señaladas la ejecución de la inversión del uno por ciento (1%), “omitiendo así su deber de efectuar seguimiento, evaluación y control de las obligaciones derivadas de la respectiva licencia ambiental, y en especial de proteger las cuencas”. En efecto, dicha entidad “no ha procedido a tomar ninguna acción revocando o suspendiendo dichas licencias ambientales por el incumplimiento flagrante de las obligaciones contenidas en cada uno de los actos administrativos que regulan la relación del Estado con su beneficiario”, ni tampoco ha adelantado proceso alguno de jurisdicción coactiva encaminado a exigir el cumplimiento de tal obligación.
e) De otra parte, tras enunciar las disposiciones que establecen las principales funciones de la Contraloría General de la República, el actor concluyó que hasta la fecha dicha entidad “se ha abstenido de intervenir en el asunto materia de la presente demanda, circunstancia que demuestra una falencia en el control fiscal, de gestión y resultados respecto del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, lo que ha generado una prolongación injustificada en el incumplimiento de la previsión legal contenida en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993” (…) lo cual ha implicado “una amenaza al equilibrio de los recursos naturales del país”.
Mediante auto de 8 de agosto de 2005, la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó tramitarla conforme al procedimiento previsto en la ley. Dicho auto fue debidamente notificado a los representantes legales de las entidades demandadas(3).
El 12 de septiembre de 2005(4), mediante apoderado judicial, la Contraloría General de la República contestó la demanda de la referencia(5). En dicho memorial, el apoderado de tal entidad se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas por el actor por cuanto, en su sentir, “carecen enteramente de fundamento fáctico y jurídico” y formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, improcedencia de la acción e inexistencia del daño o amenaza.
En este sentido, el representante de la contraloría señaló que “la omisión imputada por el accionante, no tiene la entidad suficiente para que se derive una amenaza o trasgresión de derechos o intereses colectivos alegados” (Sic) y, en consecuencia, “lo cuestionado no puede ser objeto de la controversia mediante una acción popular, porque con ello se invadiría la competencia de otras autoridades”.
Según el apoderado de dicha entidad, el actor pretende que mediante “una acción constitucional se ordene al señor Contralor General de la República que promueva proceso de responsabilidad fiscal, en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial” lo cual, en su opinión, resulta improcedente (sic).
En la misma fecha, el representante del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial presentó escrito de contestación a la demanda, mediante el cual se opuso a todas las pretensiones formuladas por el actor y formuló las excepciones de cumplimiento de la obligación, inexistencia del daño y trámite indebido(6).
En relación con la primera excepción, el apoderado de dicha entidad señaló que se han “puesto en marcha todas las gestiones necesarias para establecer de forma clara y precisa el seguimiento a los proyectos que están obligados a cumplir con la inversión forzosa del 1% en las cuencas hidrográficas, a través de visitas, requerimientos y análisis de los planes de manejo ambiental”.
A su vez, señaló que el ministerio ha elaborado planes de ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas del país en aras de facilitar “en gran medida la gestión en la verificación de la obligación que nos ocupa a través de esta acción popular”.
Además, tras citar in extenso diversos apartes de la Sentencia C-495 de 1996, el representante de la entidad demandada concluyó que “no procede la jurisdicción coactiva como mecanismo de coerción para el cumplimiento de la obligación del 1%”.
De otra parte, el escrito de contestación a la demanda estableció que, en el caso concreto, “no se ha evidenciado o comprobado un peligro real o potencial a interés colectivo alguno” y no existe ningún supuesto que permita predicar “un daño contingente a los derechos e interés de la comunidad, siendo que el actor en ningún momento está demostrando que exista tal peligro y mucho menos identifica las comunidades presuntamente afectadas por un detrimento es sus derechos de tercera generación” (sic).
Mediante memorial de 19 de septiembre de 2005, el actor popular se pronunció sobre las excepciones formuladas por los representantes de las entidades demandadas(7). En primer lugar, el actor señaló que en el caso concreto resultaba procedente la acción popular interpuesta en atención a que, además del cumplimiento de la obligación establecida en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, se persigue el “control efectivo de las obligaciones derivadas de las licencias ambientales para el sector de hidrocarburos y lo más importante la protección efectiva y concreta del derecho a un medio ambiente sano de la colectividad, así como los derechos colectivos conexos señalados en el escrito de la demanda”.
De otra parte, según el demandante, de conformidad con los artículos 112 de la Ley 6ª de 1992, 68 y 79 del Código de lo Contencioso Administrativo, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial detenta la facultad de ejercer la acción ejecutiva correspondiente para perseguir el cumplimiento de la obligación establecida en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993.
Mediante auto de 7 de octubre de 2005, la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fijó fecha y hora para la realización de la audiencia de pacto de cumplimiento prevista en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998(8).
Dicha audiencia no se llevó a cabo por cuanto no asistieron el actor popular ni el representante de la Contraloría General de la República(9).
6. Período probatorio.
Mediante auto de 3 de noviembre de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó a las partes allegar al expediente las pruebas solicitadas en la demanda y los escritos de contestación a la misma(10).
El 19 de diciembre de 2005, el representante de la Contraloría General de la República allegó al despacho “copia de los informes de auditoría practicados al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en las que se efectúe seguimiento al cumplimiento de la obligación contemplada en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993”(11).
Tras el memorial de 25 de enero de 2006, a través del cual el actor popular solicitó al Tribunal que se conminara a los organismos demandados a cumplir a cabalidad con la obligación de adjuntar la totalidad de los documentos requeridos, dicho despacho requirió a tales entidades para que allegaran los documentos relacionados en el auto de 3 de noviembre de 2005(12).
Ante tal requerimiento, el 10 de febrero de 2006 la Contraloría General de la República informó al tribunal que no se adelanta proceso de responsabilidad fiscal alguno por el incumplimiento de la obligación establecida en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993(13).
Por último, el 28 de marzo de 2006 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial remitió al tribunal una relación de las resoluciones mediante las cuales se había otorgado licencia ambiental a diversas empresas de hidrocarburos(14).
El día 20 de abril de 2006, se ordenó correr traslado por el término común de 5 días para que las partes presentaran sus respectivos alegatos de conclusión(15).
Dentro del término legal, el representante de la Contraloría General de la República presentó su escrito de alegatos de conclusión mediante los cuales sostuvo que no se acreditó ninguna omisión o acción que vulnere o amenace los derechos colectivos cuya protección supuestamente pretende el actor(16).
Asimismo, el representante del ente de control señaló que “No es competencia de la Contraloría General de la República, el manejo ni la vigilancia de los recursos establecidos en el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, pues se trata de recursos propios privados que deben ser invertidos bajo las directrices de las autoridades entre otras de las corporaciones autónomas regionales como máximas autoridades ambientales en los departamentos” (sic).
A su vez, el 2 de mayo de 2006 el actor popular presentó su escrito de alegatos de conclusión en el cual reiteró los planteamientos esbozados en la demanda y en el memorial de 19 de septiembre de 2005. Además señaló que las entidades demandadas se abstuvieron de allegar las pruebas solicitadas y decretadas(17).
Una vez expirado el término legal, el 8 de junio de 2006 el representante del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial presentó sus alegatos de conclusión mediante los cuales reiteró los argumentos del escrito de contestación a la demanda(18).
El día 9 de noviembre de 2006, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia mediante la cual se ampararon los derechos colectivos al medio ambiente sano y al equilibrio ecológico(19).
Según el tribunal, “Se evidencia, por parte del MAVDT un cumplimiento tan sólo parcial frente a su obligación de realizar el seguimiento y control sobre la ejecución de cada licencia ambiental otorgada, a fin de que se materialice la inversión forzosa destinada a la recuperación, preservación y vigilancia de las cuencas hidrográficas” En efecto, según el a quo si bien en la mayoría de las licencias ambientales se ha incluido la obligación prevista en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, el seguimiento y verificación del cumplimiento de dicha obligación se ha realizado en muy pocos casos.
Dado lo anterior, el tribunal señaló que “Se acredita un daño contingente materializado en la amenaza ambiental que representa la no ejecución de programas para recuperar, preservar y vigilar las cuencas hidrográficas, tras la voluminosa y prolongada utilización de las mismas por parte de las empresas de hidrocarburos implicadas”.
Asimismo, el tribunal consideró que los hechos acreditados en el expediente no permiten concluir la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa ni al patrimonio público, por cuanto, de un lado “en el caso concreto, no se plantea en sí un uso irracional o inadecuado del recurso hídrico por parte de las empresas de hidrocarburos, sino el incumplimiento frente a la inversión forzosa posterior a la utilización de las aguas” y, de otra parte, dicha “inversión forzosa no tiene naturaleza tributaria ni fiscal, sino que consiste en una obligación de hacer que el beneficiario de la licencia ambiental debe ejecutar directamente bajo la orientación de las autoridades ambientales competentes”.
Mediante memorial presentado el 23 de noviembre de 2006, el actor popular interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia referida(20). Dicho recurso fue sustentado a través del memorial presentado ante esta corporación el 1º de marzo de 2007(21).
“PRIMERO: En adición al amparo del goce del derecho colectivo al medio ambiente sano, se imponga en esta oportunidad la protección de los derechos colectivos a la protección del patrimonio público, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, como consecuencia de las probadas omisiones en que han incurrido el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y la Contraloría General de la República.
CUARTA: Que se condene a las entidades demandadas al pago del incentivo económico en acciones populares por la moralidad administrativa, previsto en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, en consideración a la probada y conocida existencia de un detrimento del erario público como consecuencia de la negligencia en el desarrollo de sus funciones, en especial la relativa a la verificación del cumplimiento de la inversión forzosa del 1% de los proyectos licenciados por parte de la totalidad de las empresas de hidrocarburos referidas en el caso sub examine” (sic).
“a) Copia de los actos administrativos por medio de los cuales se suspenden o revocan las licencias ambientales señaladas anteriormente, como consecuencia del incumplimiento de la inversión forzosa contemplada en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993.
b) Copia de los planes de inversión de los proyectos de hidrocarburos anteriormente referidos.
c) Constancias de cumplimiento de las inversiones forzosas contempladas en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993.
d) Relación de los procesos de cobro coactivo iniciados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por el incumplimiento de la inversión forzosa contemplada en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993”
El día 23 de julio de 2007, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió el recurso de apelación interpuesto por el actor popular en contra de la sentencia referida y decretó las pruebas solicitadas en dicho recurso(22).
Por su parte, el 8 de febrero de 2008 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial remitió “parte de la documentación solicitada”(23). Por último, mediante oficio de 25 de febrero de 2008, dicha entidad remitió la información restante(24).
De dichas pruebas se corrió traslado a las partes por auto de 29 de febrero de 2008(25). Ante lo cual, el actor popular nuevamente resaltó que la información aportada por el ministerio en cuestión no era la requerida por el Consejo de Estado(26).
El día 23 de mayo de 2008, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado corrió traslado a las partes por el término común de 10 días para que presentaran sus alegatos de conclusión(27).
Tanto el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial(28) como el actor popular(29) presentaron dentro del término legal sus respectivos escritos de alegatos de conclusión en los que reiteraron los argumentos esbozados en los alegatos de primera instancia.
El 17 de junio de 2008 el proceso entró al despacho para la elaboración del proyecto de sentencia(30).
De conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de las acciones populares originadas en “actos, acciones u omisiones de las entidades públicas”. Además, en atención a lo previsto en el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003, corresponde a la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conocer de las acciones populares mediante las cuales se pretenda la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa.
“PAR.—Todo proyecto que involucre en su ejecución el uso del agua, tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano, recreación, riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria, deberá destinar no menos de un 1% del total de la inversión para la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica. El propietario del proyecto deberá invertir este 1% en las obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la cuenca que se determinen en la licencia ambiental del proyecto”.
Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que dicha inversión forzosa representa “una carga social que (se) desprende de la función social de la propiedad (C.P., art. 58)”(31) mediante la cual se pretende contribuir a la conservación y preservación del medio ambiente sano.
Dicha destinación del 1% del total de la inversión para la recuperación, preservación y vigilancia de las cuencas hidrográficas no puede ser considerada una obligación tributaria por cuanto no se refiere a “una relación bilateral entre un sujeto activo y un sujeto pasivo, pues, según el parágrafo aludido, es la propia persona la que ejecuta las obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la cuenca hidrográfica, bajo la orientación de la autoridad ambiental, a través de la licencia ambiental del proyecto”(32).
En reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la inversión forzosa establecida en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 por cuanto consideró que dicha carga pública “persigue una finalidad imperiosa a la luz de la Constitución, esta es, la recuperación, preservación y conservación de las cuencas hídricas del país y, por tanto, del agua como recurso limitado y fundamental para la supervivencia humana; segundo, la medida se vale de un medio idóneo para alcanzar el fin perseguido, pues ciertamente la realización de obras u otras actividades como, por ejemplo, campañas pedagógicas o labores de reforestación, contribuyen efectivamente a preservar la cuenca de la que no sólo el obligado, sino la comunidad en general y las generaciones futuras obtendrán el agua; y tercero, es proporcionada en estricto sentido, puesto que no implica una limitación desproporcionada de los derechos de los obligados y, de otro lado, permite alcanzar grandes beneficios en materia ambiental para toda la comunidad y las generaciones futuras”(33).
La acción popular es, por definición, el mecanismo de protección judicial de los intereses de grupo con objeto indivisible o derechos colectivos en sentido estricto: los intereses colectivos y los intereses difusos(34). Según la jurisprudencia constitucional estas categorías hacen referencia “a derechos o bienes indivisibles, o supraindividuales, que se caracterizan por el hecho de que se proyectan de manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda ser excluida de su goce por otras personas”(35).
Así las cosas, los derechos e intereses colectivos pueden definirse como aquellos derechos que pertenecen a la comunidad y que tienen como finalidad garantizar que las necesidades colectivas se satisfagan(36).
Ahora bien, resulta pertinente hacer algunas precisiones conceptuales. En primer lugar, si bien algún sector de la doctrina distingue entre las nociones de interés colectivo y derecho colectivo(37), lo cierto es que nuestro ordenamiento jurídico los trata como sinónimos o expresiones equivalentes.
Igual discusión se presenta respecto de los conceptos de derechos o intereses difusos y derechos o intereses colectivos, pues algunos sectores de la doctrina también sostienen que dichas categorías aluden a dos fenómenos distintos. En efecto, mientras que “el titular de un interés difuso es una comunidad más o menos determinada según las circunstancias fácticas en que ésta se encuentre y el tipo de interés difuso objeto de protección; en cambio, el titular de intereses colectivos, será una comunidad de personas determinada e identificable bajo algún principio de organización”(38).
Así las cosas, los derechos o intereses colectivos aluden en estricto sentido a un interés particular predicable de un determinado grupo, como por ejemplo, las asociaciones de vecinos o de defensores del medio ambiente. Por el contrario, los intereses o derechos difusos son aquellos respecto de los cuales no es posible predicar titularidad individual o grupal, sino comunal, noción considerada cercana al concepto de interés público; así, por ejemplo, los intereses de un conjunto de propietarios ribereños que potencialmente pueden verse afectados por los desperdicios tóxicos que una empresa deposite en el río, serán intereses difusos(39).
Así mismo, los intereses difusos también son definidos como el género, mientras los colectivos son considerados la especie. Es decir, los difusos se identifican con bienes que se refieren a todos y cada uno de los componentes de la sociedad, y los colectivos se refieren a componentes que identifican agrupaciones determinadas(40).
Por su parte, esta corporación ha querido acoger esta distinción doctrinal, señalando que los intereses o derechos difusos son aquellos que no están en cabeza de una asociación que los proteja, mientras los colectivos sí lo están(41).
No obstante lo anterior, la propia Corte Constitucional ha establecido que dicha diferenciación doctrinaria carece de relevancia constitucional en el caso colombiano. En este sentido, se ha reiterado que “la Constitución de 1991 no distingue como lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término “colectivos”. Las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común”(42).
Así las cosas, si bien el actor coincide con las órdenes impartidas a las entidades demandadas en el fallo de primera instancia, su inconformidad se fundamenta en que el Tribunal consideró que la omisión endilgada a dichos organismos únicamente atentaba contra los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano y al equilibrio ecológico, que no contra los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al patrimonio público y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
En consecuencia, solicitó que el incentivo sea fijado en atención a la trascendencia de la sentencia y a la diligencia del actor y, en todo caso, deberá ser determinado “entre diez (10) y ciento cincuenta salarios mínimos mensuales”. A su vez, resaltó que tratándose de acciones populares sobre moral administrativa el incentivo será equivalente “al quince por ciento del valor que recupere la entidad pública en razón de la acción popular” (resaltado original).
La moralidad administrativa hace parte del enunciado de derechos o intereses colectivos susceptibles de ser protegidos a través de la acción popular, al tenor de lo establecido en el artículo 88 de la Constitución Política y del artículo 4º (letra b) de la Ley 472 de 1998. Sin embargo, cabe recordar que la Ley 472 no trajo definición alguna acerca de la moralidad administrativa, a pesar de que en los antecedentes de la misma se advierte que hubo intención de hacerlo(43).
Con el fin de definir la moralidad administrativa y así establecer el objeto de protección de las acciones populares, la jurisprudencia de esta corporación ha desarrollado una intensa construcción conceptual a partir del análisis de sus relaciones con la legalidad, así como con fenómenos como el de la corrupción, la mala fe, la ética, el recto manejo de bienes y recursos del Estado y la lucha contra propósitos torcidos o espurios, entre otros(44).
Ahora bien, lo cierto es que el Consejo de Estado también ha resaltado la dificultad de definir en abstracto la noción de moralidad administrativa, ante lo cual se ha establecido que su alcance y contenido será determinado por el juez en el caso concreto “de conformidad con las condiciones fácticas, probatorias y jurídicas que rodean la supuesta vulneración o amenaza endilgada”(45).
Por otra parte, resulta importante señalar que a la luz de la Constitución Política, la moralidad administrativa ostenta naturaleza dual. En efecto, funge como principio de la función administrativa (C.P., art. 209 y L. 489/98, art. 3º) y como derecho colectivo. En el primer caso, esto es como principio, orienta la producción normativa infra-constitucional e infra-legal a la vez que se configura como precepto interpretativo de obligatoria referencia para el operador jurídico; y como derecho o interés colectivo, alcanza una connotación subjetiva, toda vez que crea expectativas en la comunidad susceptibles de ser protegidas a través de la acción popular, y así lo ha reconocido esta corporación en fallos anteriores(46).
En primer lugar, resulta necesario que se pruebe la existencia de unos bienes jurídicos afectados y su real afectación. Al entender de esta Sala dichos bienes jurídicos comprenderían la buena fe, la ética, la honestidad, la satisfacción del interés general, la negación de la corrupción, entre otros; y habrá lugar a que se configure de forma real su afectación, si se prueba el acaecimiento de una acción u omisión, de quienes ejercen funciones administrativas, con capacidad para producir una vulneración o amenaza de dichos bienes jurídicos, que se genera a causa del desconocimiento de ciertos parámetros éticos y morales sobre los cuales los asociados asienten en su aplicación”(47).
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que la moralidad administrativa no se predica únicamente del “fuero interno de los servidores públicos sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad”(48(sic)).
En segundo término, la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa han reiterado que la vulneración a la moralidad administrativa supone generalmente el quebrantamiento del principio de legalidad(49). En este sentido, el Consejo de Estado ha establecido que:
“(…) En efecto, cuando se habla de moralidad administrativa, contextualizada en el ejercicio de la función pública, debe ir acompañada de uno de los principios fundantes del Estado social de derecho, como lo es el de legalidad, que le impone al servidor público o al particular que ejerce función administrativa, como parámetros de conducta, además de cumplir con la Constitución y las leyes, observar las funciones que le han sido asignadas por ley, reglamento o contrato, por ello en el análisis siempre está presente la ilegalidad como presupuesto sine qua non, aunque no exclusivo para predicar la vulneración a la moralidad administrativa”(50).
Por último, la jurisprudencia ha reiterado que la vulneración de la moralidad administrativa coincide con “el propósito particular que desvíe el cumplimiento del interés general al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero”(51), noción que sin duda se acerca a la desviación de poder(52).
El derecho colectivo al patrimonio público alude no solo a “la eficiencia y transparencia en el manejo y administración de los recursos públicos sino también a la utilización de los mismos de acuerdo con su objeto y, en especial, con la finalidad social del Estado”(53). En tal virtud, si el funcionario público o el particular administraron indebidamente recursos públicos, bien “porque lo hizo en forma negligente o ineficiente, o porque los destinó a gastos diferentes a los expresamente señalados en las normas, afectaron el patrimonio público”(54).
El concepto de patrimonio público “cobija la totalidad de bienes, derechos y obligaciones, que son propiedad del Estado y que se emplean para el cumplimiento de sus atribuciones de conformidad con el ordenamiento normativo”(55). Adicionalmente, el Consejo de Estado ha reconocido que el concepto de patrimonio público también se integra por “bienes que no son susceptibles de apreciación pecuniaria y que, adicionalmente, no involucran la relación de dominio que se extrae del derecho de propiedad, sino que implica una relación especial que se ve más clara en su interconexión con la comunidad en general que con el Estado como ente administrativo, legislador o judicial, como por ejemplo, cuando se trata del mar territorial, del espacio aéreo, del espectro electromagnético etc., en donde el papel del Estado es de regulador, controlador y proteccionista, pero que indudablemente está en cabeza de toda la población”(56).
Asimismo, el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público implica que los recursos públicos sean administrados de manera eficiente, oportuna y responsable, de acuerdo con las normas presupuestales, con lo cual se evita el detrimento patrimonial(57).
A su vez, el Consejo de Estado ha concluido en múltiples ocasiones “que la afectación de patrimonio público implica de suyo la vulneración al derecho colectivo de la moralidad administrativa” por cuanto generalmente supone “la falta de honestidad y pulcritud en las actuaciones administrativas en el manejo de recursos públicos”(58).
Por último, es preciso resaltar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que el derecho a la defensa del patrimonio público ostenta doble finalidad: “la primera, el mantenimiento de la integridad de su contenido, es decir prevenir y combatir su detrimento; y la segunda, que sus elementos sean eficiente y responsablemente administrados; todo ello, obviamente, conforme lo dispone la normatividad respectiva”(59).
El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente pretende garantizar que la sociedad no esté expuesta a padecer posibles o inminentes alteraciones de las condiciones normales de vida(60) o daños graves causados “por fenómenos naturales y efectos catastróficos de la acción accidental del hombre, que demanden acciones preventivas, restablecedoras, de carácter humanitario o social, constituyéndose en un derecho de naturaleza eminentemente preventiva”(61).
Además, conforme a lo previsto en los artículos 2º, 43, 49, 50 y 52 de la Ley 99 de 1993, al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial le corresponde la función de otorgar licencias ambientales en relación con las actividades de explotación minera y de hidrocarburos y, por consiguiente, la competencia para ejecutar todas las medidas tendientes a lograr el efectivo cumplimiento de las obligaciones que allí se establecen.
En efecto, la Sala advierte que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ha incluido la obligación prevista en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 en casi la totalidad de las licencias ambientales otorgadas a empresas de hidrocarburos. Además, expresamente ha conminado al beneficiario de la licencia de la que se trate, a que invierta el 1% del costo total del proyecto “en actividades de preservación recuperación y vigilancia de las cuencas y fuentes de agua” y, para el efecto, ha establecido que “deberá presentar a este ministerio para su aprobación dentro de los (…) meses siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, un plan de inversiones con su respectivo cronograma de actividades en el que se especifique cual de las siguientes actividades desarrollará: reforestación, obras de control de erosión y recuperación de suelos, actividades de manejo de zonas de bosque en proceso de regeneración. Estas actividades deben concertarse con la corporación autónoma regional de (…) y ejecutarse directamente por la empresa beneficiaria de la licencia ambiental” (resaltado fuera del texto).
“La oferta hídrica experimenta en la actualidad una reducción progresiva a causa de las limitaciones de uso que implica la alteración de la calidad del agua por contaminación debida a los procesos de la actividad socioeconómica e industrial, los cuales vierten por lo general sus efluentes sin tratamiento previo; además, a estos mismos cuerpos receptores llegan, en muchos casos, volúmenes altos de sedimentos, como resultado de procesos de erosión natural o derivados de la acción antrópica. De otra parte, la disponibilidad del agua está afectada por los procesos de degradación de las cuencas, con la disminución progresiva de la regulación natural del régimen hidrológico que hace más prolongados los periodos de estiaje y mayores las crecientes.
Muchos de los sistemas hídricos que actualmente abastecen a la población colombiana evidencian una vulnerabilidad alta para mantener su disponibilidad de agua. Según los estimativos generales para condiciones hidrológicas medias (gráficos 5 y 6), cerca del 50% de la población de las áreas urbanas municipales está expuesta a sufrir problemas de abastecimiento de agua a causa de las condiciones de disponibilidad, regulación y presión que existen sobre los sistemas hídricos que las atienden. Esta situación se hace aún más crítica cuando las condiciones son las de un año seco, período durante el cual esta cifra puede llegar hasta el 80%.
Basados en los escenarios futuros —proyecciones de la situación de escasez y vulnerabilidad para 2015 y 2025—, de no tomarse medidas importantes de conservación, ordenamiento y manejo de los recursos naturales, así como de disminución de la contaminación, el país tendría en algunas regiones del país serias dificultades para el abastecimiento de agua a la población y para otras actividades”(62) (sic) (resaltado fuera del texto).
De otra parte, es preciso resaltar que de conformidad con el artículo 267 de la Constitución Política de 1991, la Contraloría General de la República es el órgano encargado “de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación” la cual incluye “el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales”.
En concordancia con lo anterior, el Decreto-Ley 267 de 2000 (art. 3º) establece como objetivo de dicha entidad la evaluación de los resultados obtenidos por las diferentes organizaciones y entidades del Estado en la correcta, eficiente, económica, eficaz y equitativa administración del patrimonio público, de los recursos naturales y del medio ambiente.
Por otra parte, el mismo decreto (art. 4º) señala como sujetos sometidos a la vigilancia y control fiscal de la Contraloría General de la República las entidades u organismos que integran la rama ejecutiva del poder público tanto del sector central como del descentralizado por servicios, del orden nacional, conforme a lo previsto en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.
En consecuencia, no cabe duda que la Contraloría General de la República está llamada a vigilar y controlar que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, cumpla con sus obligaciones legales no solo en lo que tiene que ver con la administración del patrimonio púbico; sino también, con el manejo de los recursos naturales y el medio ambiente.
Ahora, la Sala advierte que si bien el 1% al que hace referencia el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 corresponde a recursos privados, dichos recursos tienen una destinación pública y forzosa, esto es, la inversión en la recuperación, preservación y vigilancia de la cuencas hidrográficas, de allí su necesario control y vigilancia por parte de la Contraloría General de la República.
Se reitera que si bien el actor comparte las órdenes impartidas a las entidades demandadas en el fallo de primera instancia, su inconformidad se fundamenta en que el tribunal consideró que la omisión endilgada a dichos organismos únicamente atentaba contra los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano y al equilibrio ecológico, que no contra los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al patrimonio público y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
De otra parte, es preciso resaltar que si bien los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 establecían el incentivo para los actores populares, dichas disposiciones fueron derogadas por la Ley 1425 de 2010. Así, en el primer artículo de dicha ley se estableció: “Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998”; y en el segundo que: “La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias”.
Lo anterior por cuanto para la fecha de expedición de la presente sentencia la solicitud relativa al incentivo carece de fundamento legal en atención a la derogatoria en comento(63).
Además, es preciso resaltar que la sentencia de primera instancia mediante la cual se reconoció a titulo de incentivo “la suma de diez (10) salarios mínimos mensuales” no hizo transito a cosa juzgada y, por lo tanto, no consolidó un derecho subjetivo definitivo a favor del actor popular.
En efecto, de conformidad con los artículos 332 del Código de Procedimiento Civil y 175 del Código Contencioso Administrativo, “no es posible volver sobre una decisión tomada en providencia ejecutoriada, dentro del mismo proceso, o en otro en el que se debata la misma causa petendi y fundamentos jurídicos, lo anterior, para garantizar la estabilidad y la seguridad propia de la esencia del orden jurídico”(64). Pues bien, en el caso concreto la sentencia de primera instancia no se encuentra ejecutoriada en razón del recurso de apelación que ahora se resuelve, en consecuencia el incentivo allí reconocido no adquirió carácter definitivo.
1. MODIFÍCASE la sentencia de 9 de noviembre de 2006 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, cuya parte resolutiva será:
“PRIMERO. Se amparan los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano y al equilibrio ecológico, a la moralidad administrativa, al patrimonio público y a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles los cuales son amenazados por la conducta del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO. Se niega el incentivo solicitado por el actor.
SÉPTIMO. Sin condena en costas”.
(1) Folios 712 a 728 del cuaderno 2.
(2) Folios 1 a 21 del cuaderno 1.
(4) Según el sello del Sección Tercera del referido tribunal, dicha contestación fue presentada el día 12 de septiembre de 2004. Sin embargo, habida cuenta de la fecha en que se profirió el auto admisorio en el trámite de la referencia, dicha contestación se presentó el 12 de septiembre de 2005.
(5) Folios 62 a 73 del cuaderno 1.
(6) Folios 119 a 130 del cuaderno 1.
(7) Folios 586 a 588 del cuaderno 1.
(8) Folios 590 del cuaderno 1.
(9) Folio 591 del cuaderno 1.
(10) Folios 592 y 593 del cuaderno 1.
(11) Folios 601 a 633 del cuaderno 1.
(12) Folios 635 a 642 del cuaderno 1.
(13) Folio 647 del cuaderno 1.
(14) Folios 651 a 660 del cuaderno 1.
(15) Folio 685 del cuaderno 1.
(16) Folios 686 a 694 del cuaderno 1.
(17) Folios 695 a 708 del cuaderno 1.
(18) Folio 710 del cuaderno 1.
(19) Folios 712 a 728 del cuaderno 2.
(20) Folio 730 del cuaderno 2.
(21) Folios 739 a 754 del cuaderno 2.
(22) Folios 756 a 759 del cuaderno 2.
(23) Folios 770 a 790 del cuaderno 2.
(24) Folios 793 a 795 del cuaderno 2.
(25) Folio 796 del cuaderno 2.
(26) Folios 797 y 798 del cuaderno 2.
(27) Folios 804 y 805 del cuaderno 2.
(28) Folios 806 y 808 del cuaderno 2.
(29) Folios 814 y 835 del cuaderno 2.
(30) Folio 836 del cuaderno 2.
(31) Corte Constitucional. Sentencia C-495 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.
(33) Corte Constitucional. Sentencia C-220 de 2011. Comunicado de prensa Nº 15 de 1º de abril de 2011.
(34) Ver. Bujosa Vadell Lorenzo, “La protección jurisdiccional de los intereses de grupo”; Barcelona, Bosch, 1999. Hernández Martínez, María del Pilar. “Mecanismos de tutela de los intereses difusos y colectivos”. México, UNAM, 1997. Mac-Gregor, Eduardo Ferrer. “Juicio de amparo e interés legítimo: la tutela de los derechos difusos y colectivos”. México, Porrúa, 2003, pág. 33 y ss.
(35) Corte Constitucional. Sentencia. C-569 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
(36) Corte Constitucional. Sentencia T-254 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(37) Bejarano Guzmán, Ramiro. Las acciones populares. Bogotá, Ediciones Jurídicas Forum Pacis, 1993, pág. 30.
(38) Bujosa Vadell, Lorenzo, La protección jurisdiccional de los intereses de grupo, Barcelona. Op. cit., pág. 33 y ss.
(39) Ibíd. Pág. 65.
(40) Rincón Córdoba, Jorge Iván. “Los derechos colectivos y la acción de la administración pública. En Memorias de las III Jornadas de Derecho Constitucional y Administrativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2003, pág. 496.
(41) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de marzo 17 de 2000, expediente AP-019, C.P. Olga Inés Navarrete.
(42) Corte Constitucional. Sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica (E) y C-569 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
(43) Cfr. Gaceta del Congreso Nº 277 de septiembre 5/95, pág. 1, se la define como: “derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público sea manejado de acuerdo a la legislación vigente, con la diligencia y cuidado propios de un buen funcionario”. En este sentido véase Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de octubre 16 de 2007, expediente 19001233100020050098001, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
(44) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 21 de febrero de 2007, expediente 76001-23-31-000-2005-00549-01.
(45) Véase, entre otras sentencias, Consejo de Estado. Sala de los Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 16 de mayo de 2007, expediente AP 2002-2943, C.P. Ramiro Saavedra Becerra y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 2 de septiembre de 2009.
(46) En este sentido véase Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 21 de febrero de 2007, expediente 76001-23-31-000-2005-00549-01 y sentencia de 2 de septiembre de 2009.
(47) Ibídem. “Así las cosas, la moralidad administrativa entendida como derecho colectivo permite censurar la actividad de la administración pública o de los particulares en ejercicio de función pública, puesto que el juicio en estos eventos se relacionará con el respeto por los parámetros éticos que, desde la perspectiva de los principios, valores y reglas constitucionales y legales, deben regir el cumplimiento de la función pública. En esa perspectiva, no corresponderá al juez de la acción popular imponer una postura subjetiva o individual de la moralidad, sino que, conforme a la multiplicidad de principios y valores reconocidos expresamente a lo largo del texto constitucional, junto con el sentido común (sensus communis), definir si en el caso concreto se vulneró o trasgredió el derecho”.
(Sic) 3 Corte Constitucional. Sentencia C-046 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(49) Corte Constitucional. Sentencia SU-913 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, expediente AP-166 de 2001, C.P. Alier Hernández.
(50) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 21 de febrero de 2007, expediente 35501 y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 31 de mayo de 2002. “Toda vez que como se dejó anotado, por tratarse de una norma abierta, cuya aplicación al caso concreto se deriva de la interpretación que sobre ésta efectúe el juez atendiendo los principios generales del derecho y la justificación de la función administrativa, esta Sala estima que para que se concrete la vulneración de la ‘moralidad administrativa” con la conducta activa o pasiva, ejercida por la autoridad o el particular, debe existir una trasgresión al ordenamiento jurídico, a los principios legales y constitucionales que inspiran su regulación, especialmente a los relacionados con la administración pública”.
(51) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 26 de enero de 2005, expediente AP-03113. “En consecuencia y tratándose de trasgresiones contra el derecho colectivo a la moralidad administrativa, el comportamiento de la autoridad administrativa o del particular en ejercicio de función administrativa, debidamente comprobado y alejado de los propósitos de esta función, e impulsado por intereses y fines privados, propios o de terceros, tiene relevancia para efectos de activar el aparato judicial en torno a la protección del derecho o interés colectivo de la moralidad administrativa”.
(52) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 4 de noviembre de 2004, expediente AP-2305-01, C.P. Ricardo Hoyos Duque. En el mismo sentido, véase sentencia del 6 de octubre de 2005, expediente AP-2214, C.P. Ruth Stella Correa.
(53) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 13 de febrero de 2006, expediente AP-1594 de 2001.
(54) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 6 de septiembre de 2001, expediente AP-163 de 2001, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.
(55) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 31 de mayo de 2002, expediente 13601, C.P. Ligia López Díaz.
(56) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 21 de febrero de 2007, expediente AP-2004-00413, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 21 de mayo de 2008, expediente 01423-01. C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
(57) Ibídem. Véase también la sentencia del 31 de mayo de 2002, expediente AP-300 que “(…) la regulación legal de la defensa del patrimonio público tiene una finalidad garantista que asegura la protección normativa de los intereses colectivos, en consecuencia toda actividad pública está sometida a dicho control, la cual, si afecta el patrimonio público u otros derechos colectivos, podrá ser objeto de análisis judicial por medio de la acción popular”.
(58) Véase Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. 12 de octubre de 2006, expediente AP-857-01, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(59) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 21 de mayo de 2008, expediente 01423-01, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. “De allí su consagración expresa en el literal e) y f) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, como derecho a la “defensa del patrimonio público” y “defensa del patrimonio cultural de la Nación”.
(60) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 11 de junio de 2004, expediente 01423-01, C.P. Ligia López Díaz.
(61) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 22 de enero de 2009, expediente 03002-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso.
(62) Instituto de Hidrología, Meteorología Estudios Ambientales (Ideam). Estudio Nacional del Agua. Año 2010.
(63) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 24 de enero 2011, expediente AP-0917-01, C.P. Enrique Gil Botero.
(64) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 19 de octubre 2007, expediente 29273, C.P. Enrique Gil Botero.

References: ARTÍCULO 43
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