Source: http://derechogeneral.blogspot.com/2012/02/el-gobierno-de-la-judicatura-ordinaria.html
Timestamp: 2017-10-18 20:10:56+00:00

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DERECHO EN GENERAL: EL GOBIERNO DE LA JUDICATURA ORDINARIA PERUANA Y ALGUNAS IDEAS SOBRE LA PARTICIPACIÓN
DE LA SOCIEDAD CIVIL EN ESTAS TAREAS(*)
ELOY ESPINOZA-SALDAÑA BARRERA(**)
(*) Este trabajo tiene como base un texto elaborado para el Proyecto Clínica de Acciones de Interés Público, que cuenta con el financiamiento de la Fundación Ford, de la Universidad Diego Portales de Chile y la Dirección del Doctor Gorki González Mantilla. Cabe aclarar eso sí, que el presente texto no es el mismo que hemos presentado a estas instituciones, ni compromete la opinión de las mismas sobre estos temas.
(**) Catedrático de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Nacional Mayor de San Marcos e Inca Garcilaso de la Vega. Profesor Principal de la Academia de la Magistratura.
CONTENIDO: I. Algunas consideraciones iniciales.- II. El gobierno de la judicatura ordinaria peruana: una tarea inconclusa, incompleta y al margen de los requerimientos y expectativas ciudadanas.- III. Acciones de interés público: los alcances del concepto y su aplicabilidad al tema del gobierno de la judicatura ordinaria.- IV. Anotaciones puntuales a modo de conclusión.
I. ALGUNAS CONSIDERACIONES INICIALES
En la actualidad, si existe un rasgo que se impone como central para la plasmación y fortalecimiento de todo Estado Constitucional que se precia de serlo, éste es el de la paulatina consolidación de las instituciones con atribuciones jurisdiccionales. Y es que hoy la judicatura, sea la ordinaria o eventualmente la constitucional, no solamente se encarga, a través de sus diversas manifestaciones(1), de componer conflictos o resolver situaciones de incertidumbre con relevancia jurídica, sino que además, buscando asegurar la plena vigencia de un clima de paz social en justicia, cumple una muy calificada labor de mediación bajo parámetros jurídicos ante los más graves problemas políticos, sociales o económicos dentro de una sociedad determinada.
(1) Aquí incluimos a las diferentes expresiones de la función jurisdiccional del Estado, la cual, enunciativamente, incluye temas como el de la Tutela de los Derechos Fundamentales, la protección de los derechos subjetivos, el control de las conductas punibles, la vigilancia del cumplimiento del principio de legalidad dentro de la actividad administrativa, la supervigilancia sobre cómo se desarrolla la potestad reglamentaria y, en su caso, el control difuso de la constitucionalidad de las normas
Sin embargo, no es necesario efectuar un sesudo análisis de nuestra historia para comprobar cuan lejos han estado los jueces peruanos de cumplir tan encomiable rol. Llegados a la vida republicana en un contexto de debilidad institucional, concentración del poder fundamentalmente en la figura presidencial y su entorno, y exclusión de amplios sectores de la toma de las decisiones más importantes a nivel nacional, pronto el régimen político asumido, encuadrado dentro de los parámetros más bien propios del sistema de gobierno hoy conocido Presidencialismo Latinoamericano(2), consolidó más bien un escenario en el cual, lejos de potenciarse el rol de la judicatura, en líneas generales se le mediatizó y hasta subordinó a los requerimientos del gobierno de turno, cuando no a los intereses de determinados sectores con gran poder económico y/o político.
(2) Sobre el particular recomendamos revisar NOGUEIRA ALCALÁ, Humberto – “I Regimi Presidenziali di L´América Latina”, en : Quaderni Costituzionali VIII, número 3, diciembre de 1998, especialmente pág. 507-518. Nuestra postura al respecto está recogida en diversos trabajos, entre los cuales nos parece oportuno resaltar lo expuesto en “Presidencialismo Latinoamericano: Sus alcances, los riesgos que genera a la plena vigencia del Estado de Derecho y algunas notas sobre la viabilidad de las propuestas planteadas al respecto”. En: Constitucionalismo y Derechos Humanos ( Ponencias peruanas al VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, México, D. F., 12-15 de febrero de 2002) GARCÍA BELAÚNDE, Domingo (Coordinador); Asimismo, “Algunas notas sobre la evolución del Presidencialismo latinoamericano a la luz de lo previsto por la Constitución peruana de 1993”. En: Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol , II Época, Números 20 y 21 (Verano y Otoño de 1997), especialmente págs.41-72; también “Notas acerca de la evolución del presidencialismo latinoamericano a la luz de lo ocurrido en el caso peruano sobre el particular”. En: Europa del Este – América Latina, Estatuto del individuo y sistema de gobierno, COMPLAK Krystian (Coordinador), especialmente págs.319-353
Múltiples fueron las medidas concretas tomadas para así consolidar esta línea de actuación: intervención político – partidaria en los nombramientos judiciales; uso poco cuidadoso – cuando no completamente reñido con los parámetros constitucional y legalmente entonces vigentes – de mecanismos como las de las ratificaciones y remociones de jueces y vocales; y una instrumentalización del manejo de los recursos económicos y logísticos proporcionados a la judicatura ordinaria han sido algunas de las más notorias estrategias utilizadas. Si tomamos en cuenta que estos mismos parámetros son también invocables para el tratamiento dado a otras de las instituciones involucradas con el quehacer de impartir justicia, fácil será constatar o acreditar la falta de peso específico de nuestro equívocamente llamado “Poder Judicial”(3), que dentro de la percepción del ciudadano promedio también sería aplicable a instancias como el Ministerio Público, el Consejo Nacional de la Magistratura o el Tribunal Constitucional.
(3) Como bien sabemos, en rigor conceptual el Poder del Estado es uno, lo cual no conspira contra la necesaria autonomía con la cual deben contar los organismos estatales encargados de desempeñar funciones tan relevantes como la de impartir justicia.
Siendo nuestros jueces quienes habitualmente (más no exclusivamente) cuentan con atribuciones jurisdiccionales en el Perú, concordamos con aquellos que consideran mejor denominarles judicatura ordinaria, tal como ya incluso se hace en algún texto Constitucional latinoamericano.
Hemos llegado pues a una situación de dirigismo y neutralización del quehacer jurisdiccional, situación que en la década fujimorista alcanzó ribetes realmente alarmantes. Recurriéndose a una errónea alegación sobre los alcances de la autonomía de las diferentes instituciones involucradas, las labores de impartición de justicia no son visualizadas como generadoras de un sistema(4), sino como una labor puntual, descoordinada, carente de direccionalidad y objetivos claros, y, por si fuera poco, sin mayor participación y legitimidad ciudadana. Como bien anota Gorki Gonzáles en un trabajo reciente, la historia de nuestro país, con una institucionalidad alejada del interés ciudadano mayoritario, ha producido un “Poder Judicial” sujeto a voluntades políticas que lo subordinan, desarrollándose más bien desde dichos espacios una práctica discursiva mediante la cual busca justificarse como se despoja a la judicatura ordinaria de su misma razón de ser dentro de un Estado democrático: la protección de derechos y libertades públicas, en pos de reafirmar o perfeccionar ( y añadiríamos nosotros, canalizar jurídicamente) la voluntad ciudadana(5).
(4) Ahora bien, justo es reconocer como una de las pocas veces que desde instancias gubernamentales se impulsó la necesidad de desarrollar las actividades jurisdiccionales dentro de la lógica de un sistema, ello no pasó de ser una utilización tramposa e interesada del concepto, empleada más bien para intentar legitimar uno de los más groseros operativos de intervención del quehacer jurisdiccional en la historia peruana. Justo es entonces anotar que lo dicho y hecho en su momento por alguno de los más ardorosos partidarios de la mal llamada Reforma Judicial fujimorista poco a nada tienen que ver con los alcances de este concepto, y sus innegablemente significativas repercusiones.
(5) Ver al respecto, GONZÁLES MANTILLA, Gorki – Interés Público y Legitimidad del Poder Judicial. En: GONZÁLES, Gorki (editor) – Ensayos de Interés Público. Lima, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2002, pág.251 y ss. (especialmente pág.262)
Esto sin duda es gravísimo para la propia viabilidad del Estado de Derecho en nuestro país, pues erosiona y vacía de contenido las que, por cuestión de principio, constituyen las bases mismas de todo Estado Constitucional que se precie de serlo. Y como si lo expuesto no tuviese suficiente entidad, va a ocurrir algo que es especialmente relevante en el desarrollo del tema que nos hemos propuesto desarrollar: en el Perú se va a buscar que el interés del régimen de turno, el cual erróneamente será presentado como interés público, sea visto como la pauta para configurar y orientar la actuación de la judicatura ordinaria, sin que en la configuración de esas importantes decisiones exista mayor participación de la ciudadanía, a pesar de ser ésta justamente la destinataria directa del quehacer jurisdiccional(6).
(6) En sentido similar se pronuncia GONZÁLES MANTILLA, Gorki – Op. Cit., págs.262 - 263
Si la nuestra es una fiel descripción de la situación pasada y actual de la judicatura ordinaria peruana, fácilmente pedimos concluir que uno de los temas peor apuntalados dentro de la configuración de nuestro “Poder Judicial” ha sido el de sus tareas de gobierno. Una rápida mirada de lo sucedido al respecto en el Perú nos permite comprobar como ni se ha tenido claridad en lo que implica el gobierno del “Poder Judicial”, ni sobre quiénes y cómo deben participar en dicha actividad. El objeto del presente trabajo es el, luego de explicar muy puntualmente cómo ha sido abordado el tema del gobierno del “Poder Judicial” en el Perú, plantear algunas ideas sobre cómo debería tratarse este tema, materia frente a la cual estamos convencidos de que si no se introduce un drástico cambio de perspectiva sobre el particular, poco o nada importante podrá conseguirse en la línea de fortalecer la plena vigencia de un aspecto sin duda central en el desarrollo y consolidación de todo Estado Constitucional. Pasemos pues de inmediato a asumir la tarea que nos hemos propuesto.
II. EL GOBIERNO DE LA JUDICATURA ORDINARIA PERUANA: UNA TAREA INCONCLUSA, INCOMPLETA Y AL MARGEN DE LOS REQUERIMIENTOS Y EXPECTATIVAS CIUDADANAS
Aún cuando hasta hoy no existe total consenso sobre lo que debe entenderse como atribuciones de gobierno al interior de la judicatura ordinaria, en líneas generales pueden enunciativamente considerarse como funciones gubernamentales de todo “Poder Judicial” a la fijación de políticas institucionales generales; la gestión y obtención de los recursos necesarios para llevar a cabo los diferentes objetivos institucionales; la planificación de dichas actividades; la proyección del futuro comportamiento institucional; la autorregulación reglamentaria; el control de la función judicial y el mantenimiento de las siempre necesarias relaciones interinstitucionales(7).
(7) Palabras más o menos, hacemos entonces nuestra la noción esbozada en el artículo 2 de la propuesta de Ley Orgánica del Poder Judicial peruana afortunadamente observada por el Presidente Alejandro Toledo. Aún cuando de alguna manera fuimos consultados durante su proceso de configuración, son públicamente conocidos nuestros cuestionamientos de fondo y forma de dicha propuesta. Sin embargo, sería injusto aquí negar uno de, a nuestro parecer, sus puntuales aciertos.
Ahora bien, una revisión de la normativa prevista para regular la organización y el funcionamiento de la judicatura ordinaria peruana nos demuestra como históricamente nuestro “Poder Judicial” no ha contado con una idea clara sobre que implica el gobierno de la judicatura ordinaria, quién y cómo lo ejerce, y con qué competencias cuenta.
La afirmación que acabamos de hacer puede fácilmente acreditarse sólo con una rápida mirada de la normativa vigente en el Perú sobre el particular a lo largo de nuestra historia. Una siquiera puntual lectura de textos Constitución como el de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1912 o el Decreto Ley 14605 de 1963 demuestra como allí, además de confundirse los conceptos de gobierno y administración, estas labores le eran fundamentalmente confiadas al Presidente de la Corte Suprema y la Sala Plena de ese Alto Tribunal, funcionario e instancia a las cuales al mismo tiempo se les sobrecargaba de atribuciones de tipo jurisdiccional(8).
(8) Sin embargo, algunas labores de gobierno de la judicatura ordinaria tradicionalmente no han estado a cargo del mismo “Poder Judicial”, o por lo menos , han sido tareas con competencias o claras injerencias de otras entidades. El sistema de nombramientos judiciales es sin duda un buen ejemplo de lo que estamos planteando.
Es más, si miramos el Decreto Ley 14605, veremos como si bien dicha norma tiene prevista una estructura de gobierno en cada distrito judicial y a nivel provincial, la mayor parte de las atribuciones conferidas a estas instancias supuestamente descentralizadas son más bien propositivas o meramente administrativas, manteniendo así en la práctica una estructura interna tremendamente jerarquizada en la cual las tareas más relevantes estaban casi exclusivamente centralizadas en Lima(9). Si a todo lo expuesto le añadimos la falta de preparación y familiaridad de nuestros jueces con estos temas, no cuesta mayor trabajo entender las razones por las cuales las tareas gubernamentales de la judicatura ordinaria se ejercían tarde e insuficientemente, y además, sin mayor consulta o participación de la sociedad civil.
(9) La norma en comento supuestamente adjudicaba las labores de gobierno y administración (que por cierto no diferenciaba debidamente) en cada distrito judicial al Presidente de la Corte Superior correspondiente y a su Sala Plena. A nivel provincial teóricamente dichas responsabilidades estaban asignadas al Juez Decano y su Junta de Jueces. Ahora bien, la sola lectura de los preceptos vinculados con esta materia nos demuestran cuan lejos estábamos allí de un modelo descentralizado, dándose en el mejor de los casos algunas estrategias de desconcentración, salvo mejor parecer.
Afortunadamente van comenzando a aparecer vientos de cambio en el tratamiento de este tema, iniciándose un proceso de discusión de estas materias, proceso cuyo antecedente más notorio es el denominado Proyecto Alzamora, el cual por cierto nunca se convirtió en Ley(10). Atribuciones vinculadas al gobierno de los jueces seguían efectuándose a través de otros organismos ( lo previsto en materia de nombramientos judiciales, hoy en el Perú a cargo del Consejo Nacional de la Magistratura, es bastante ejemplificador al respecto), pero se confía el grueso de este tipo de responsabilidades a instancias que eran parte de la judicatura ordinaria peruana. Posteriormente se avanza aún más en esta línea de pensamiento, aunque justo es señalar sin embargo, que el texto del Decreto Legislativo 612, aún plasmando una necesaria distinción entre jurisdiccionales y órganos de gobierno ( y además, intentando potenciar órganos administrativos con cierto margen de acción propia(11)), tenía todavía muchas deficiencias en el tratamiento de una materia tan importante como delicada, como es la del gobierno de la judicatura ordinaria.
(10) Se denomina Proyecto Alzamora a una propuesta de Ley Orgánica encomendada por el Ministerio de Justicia de la época a un conjunto de expertos en la materia. La propuesta configurada en aquella ocasión, sin duda un avance cualitativo frente a lo hasta entonces previsto, fue sometido a una Comisión Consultiva del Ministerio antes mencionado, instancia que en mucho terminó desnaturalizando la originalmente presentado, generándose así un texto publicado en el Diario Oficial El Peruano del 11 de noviembre de 1986 que produjo muy serias controversias. Ello explica como es recién al término de la gestión presidencial de Alan García Pérez que mediante Decreto Legislativo 612 se aprueba un nuevo texto de Ley Orgánica, texto en muchos puntos con importantes y no siempre muy felices modificaciones a lo inicialmente recogido en el Proyecto que aquí hemos señalado.
(11) Nos referimos aquí, por ejemplo, a la en aquella ocasión creada Vocalía Administrativa de la Corte Suprema, bajo cuyo control se encontraba la Dirección General de Administración (DIGA) del “Poder Judicial”. La labor de esta vocalía y la de la Dirección General recientemente mencionada dependía a su vez del Consejo General de Gobierno del “Poder Judicial”. Por otro lado, y en aquellos distritos judiciales con sesis o más Salas Especializadas, se planteaba la existencia de una Subdirección General de Administración.
Escapa a los alcances de este trabajo el explicar con detalle alcances de esta nueva normativa sobre el particular. Sin embargo, sintéticamente aquí deberemos consignar que el modelo previsto, además de – en nuestra modesta opinión – potenciar innecesaria e inconvenientemente las atribuciones gubernamentales de la Sala Plena de la Corte Suprema(12), sigue configurando una estructura de gobierno alejada de la sociedad civil y sin requerimientos. No es en el Decreto Legislativo 767, sino recién en el Decreto Ley 25869 donde encontramos no solamente un Consejo mal llamado Ejecutivo y un Presidente de Corte Suprema fortalecidos, sino también– lo cual tiene particular interés en nuestro trabajo – una participación de instancias de la sociedad civil en el Consejo antes mencionado. Sin embargo, pronto las insuficiencias del diseño previsto, agravadas por la dación de la abiertamente inconstitucional Ley 26546 y sus modificaciones(13), aunadas al claro clima de intervención política entonces existente, restaron de inmediato toda credibilidad y viabilidad a las eventuales expectativas que eventualmente hubiesen podido surgir.
(12) La Sala Plena de la Corte Suprema, respetable instancia que por su propia naturaleza debería estar fundamentalmente circunscrita a labores jurisdiccionales, tiene en el Decreto Legislativo 612 funciones gubernamentales muy significativas, como la de la aprobación cada tres años (y a propuesta del Consejo General de Gobierno) la política general y el plan de desarrollo de la judicatura ordinaria. Le compete además aprobar el Proyecto de Presupuesto institucional; conserva importantes atribuciones disciplinarias, normativas y de organización del quehacer jurisdiccional; y era el titular de la iniciativa legislativa y la capacidad de interponer “acciones” de inconstitucionalidad en ese momento conferidas al “Poder Judicial”.
Pero como si lo expuesto no tuviese ya suficiente entidad, se habilitaba a la Sala Plena para que, en circunstancias extraordinaris, y con el voto favorable de la mitad más uno de sus integrantes, llamar la atención a los miembros del Consejo de Gobierno del Poder Judicial. Es más, si se contaba con el voto de las dos terceras partes de la Sala Plena, podía incluso removerse a alguno o a todos los integrantes del Consejo antes mencionada, salvo a su presidente. Con ello a todas luces se consolidaba un Consejo bastante debilitado frente a una muy poderosa Sala Plena de la Corte Suprema.
(13) El Decreto Ley 25869 introdujo en el tema del gobierno de la judicatura ordinaria algunas interesantes modificaciones (fortalecimiento de lo que equívocamente denominó Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, configuración de dicho Consejo con representantes de la sociedad civil, etc.), pero también consagró ciertos aspectos discutibles (la inexistencia de una clara distinción entre Gobiernos y Administración, o el hablar a nivel administrativo de una Gerencia General son dos buenos ejemplos de lo que acabamos de señalar). Sin embargo, el problema central vinculado a la vigencia de este dispositivo fue sin duda el del contexto dentro del cual se quiso aplicar, caracterizado por un progresivo intervencionismo de la judicatura ordinaria desde el gobierno de turno.
La dación de la Ley 26546 llevó esta estrategia intervencionista a niveles insospechados cuando estableció la existencia de una Comisión Ejecutiva a la cual en la práctica se le confiaban las más importantes atribuciones gubernamentales, dejándose lo previsto sobre el particular como responsabilidades del Presidente y la Sala Plena de la Corte Suprema en un plano meramente formal. Es más, la importantísima atribución de la titularidad del pliego presupuestario fue encomendada a la Secretaria Ejecutiva de la comisión reientemente mencionada. Mediante esa misma norma se suspendían además los artículos de la Ley Orgánica del “Poder Judicial” vinculados con el Consejo de Gobierno y la Gerencia General.
La estrategia de copamiento continuó con disposiciones como la Resolución Administrativa 018-CME-PJ (Reglamento de Organización y Funciones de la Comisión Ejecutiva), y la Ley 26623, mediante la cual se atribuía a la Comisión Ejecutiva todas las atribuciones correspondientes al gobierno de la judicatura ordinaria y que no encontrasen específicamente adjudicadas a alguna autoridad en particular en esa misma norma. La misma Ley 26623 instituía un Consejo de Coordinación Judicial, idea en abstracto interesante y hasta útil, pero que tal como fue plasmada buscaba hacer indiscutible, el control del fujimorismo sobre las instituciones competentes del sistema judicial peruano.
Dejando entonces el pasado y volviendo a nuestra actualidad, la situación hoy vigente sobre el particular nos lleva a un diagnóstico en el cual las tareas de gobierno de la judicatura ordinaria, salvo en honrosas y contadas excepciones, cuando es ejercida se desenvuelve bajo parámetros bastante mediatizados, y sin perfiles, objetivos o estrategias claras. La participación de la sociedad civil en un órgano de gobierno como el Consejo Ejecutivo, presencia incluso resistida por muchos jueces y vocales por considerarla una intromisión a su autonomía institucional, desafortunadamente tal como ahora está planteada y viene siendo desarrollada, no ha servido para revertir el estado de cosas sobre el particular realmente histórico y hasta al parecer endémico en el Perú. La percepción de encontrarnos frente a un poder sin poder; y que además (sin con ello cuestionar la honorabilidad y capacidad de muchos de sus miembros), tiene un quehacer mediatizado, subordinado a los requerimientos de determinados sectores políticos o económico, cuando no denunciado de estar involucrado en múltiples actos de corrupción, sigue siendo lamentablemente la perspectiva predominante dentro de la ciudadanía cuando se habla de nuestro “Poder Judicial” en general y de sus órganos de gobierno en particular.
Veamos entonces por un momento si las propuestas más recientemente esbozadas en esta materia en cierta forma están en la línea de revertir esa seguramente algo injusta percepción ciudadana. Sin duda las dos de mayor relevancia son el proyecto de Reforma Constitucional cuya discusión está hoy en trámite y la propuesta de Ley Orgánica del “Poder Judicial” inicialmente aprobada por el Congreso pero finalmente observada por el Presidente de la República. Independientemente de nuestras coincidencias y diferencias con lo allí planteado, así como con el proceso de configuración de ambos textos(14), ambas iniciativas intentan abordar este tema, aún cuando en nuestra modesta opinión con bastante relativa fortuna.
(14) Aprovechando lo prescrito en los artículos 32 y 206 del texto de 1993, los actuales congresistas vienen, no sin muchas dificultades, poniendo en práctica un proceso de reforma total de la Constitución actualmente vigente. No descartándose que la literalidad de los artículos antes mencionados, cabría eso sí discutir a nivel doctrinario cuáles son los alcances del poder de reforma dentro del Derecho Constitucional Contemporáneo; y además, ya en un plano más relacionado con la realidad cotidiana, si esa era la fórmula que aseguraba mayores consensos sociales y políticos para la elaboración y aprobación de una nueva Constitución para el Perú. Todo ello sin entrar a la discusión de algunos de los contenidos propuestos, tema cuyo análisis indudablemente rebasa los límites del presente trabajo.
Por otro lado, la propuesta de Ley Orgánica del “Poder Judicial” finalmente observada por el Presidente de la República tiene también sus bemoles a nivel de procedimiento de aprobación y contenidos, materia en la cual aquí lamentablemente no podemos detenernos. Recordemos entonces solamente cómo dicha propuesta fue aprobada por el Congreso a pesar de un pedido expreso del Consejo Ejecutivo del “Poder Judicial” de esperar a la conclusión del debate constitucional para tomar esa decisión, clara demostración de, por decir lo menos, poco cuidado en las relaciones interinstitucionales del Congreso con las instituciones vinculadas con la impartición de justicia en el Perú.
Expliquemos el sentido de esta nuestra última aseveración: en primer lugar, justo es reconocer como el Proyecto de Reforma Constitucional muestra una preocupación por abordar algunos temas considerados centrales para el mejor desarrollo de las labores de impartir justicia en el Perú, asunto que en otros trabajos hemos abordado con mayor detalle(15).
(15) Ver al respecto, por citar solamente un caso, nuestro “La impartición de Justicia en la propuesta de reforma constitucional hoy en trámite”. En: Revista Jurídica del Perú Nº 37. Trujillo, Normas Legales, Agosto, 2002, pág. 29 y ss.
Entre estos temas se encuentra sin duda el del gobierno de la judicatura ordinaria peruana, insistiendo en la propuesta de reforma en un escenario similar al actual con atribuciones gubernamentales compartidas entre el Consejo Nacional de la Magistratura (ahora no solamente a cargo del nombramiento de jueces y fiscales, sino también de la evaluación disciplinaria de los mismos, evaluación que se efectuará en forma permanente y no a través de las muy controvertidas ratificaciones(16)) e instancias que son parte del “Poder Judicial”. Se insiste también en conceptos equívocos, como el señalar a la Sala Plena de la Corte Suprema como el máximo órgano de deliberación del “Poder Judicial”.
(16) Como es de conocimiento general, el segundo inciso del artículo 154 de la Constitución de 1993 prescribe como función del Consejo Nacional de la Magistratura peruano la de ratificar a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años. Ahora bien, y muy aparte del abierto cuestionamiento que un mecanismo como éste implica a la autonomía del Ministerio Público y la judicatura ordinaria, así como a la independencia de los altos funcionarios integrantes de las carreras judicial y fiscal, el mismo procedimiento seguido para desarrollar ese proceso de ratificaciones en el Perú ha estado claramente marcado por vulneraciones a elementos centrales dentro de la dimensión procesal el derecho a un debido proceso, como sin duda es todo lo relacionado con la necesaria motivación de las resoluciones.
Afortunadamente la propuesta de Reforma Constitucional apunta a desaparecer de nuestro ordenamiento jurídico este tan inconveniente mecanismo de control, dejando en manos del Consejo Nacional de la Magistratura la labor de seguimiento y fiscalización cotidiana de la conducta funcional de los jueces y fiscales peruanos.
Pasando más bien al tratamiento de los preceptos donde se abordan los temas que aquí venimos desarrollando en el artículo 193 del Proyecto actualmente en debate se prescribe que el gobierno y administración (como si fuesen lo mismo) del “Poder Judicial” está a cargo de un Consejo de Gobierno presidido por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia e integrado por magistrados de los diferentes niveles y por un decano o ex – decano elegido por los Colegios de Abogados del país (el subrayado es nuestro). A renglón seguido se añade que dicha instancia contará con un Consejo Consultivo conformado por representantes de instituciones vinculadas a las labores de impartición de justicia.
Aún cuando probablemente pueda cuestionarse si estas precisiones, así como algunas otras de carácter similar(17), son necesarias dentro de un texto constitucional, lo cierto es que ellas se presentan como un avance significativo en la línea de buscar una mayor legitimidad y credibilidad ciudadana en el quehacer de la judicatura ordinaria. Ahora bien, y tal como ya mencionáramos anteriormente, múltiples problemas de diseño, así como muchas prácticas concretas están lejos de haber permitido revertir esta situación. Se podrá objetar que hay cosas que en rigor no pueden desarrollarse en una Constitución, sino más bien son materia de una ley de desarrollo. Veamos entonces si estos problemas han sido resueltos o tienen visos de ser resueltos en las propuestas de desarrollo constitucional ya hechas públicas, destacando entre ellas la propuesta de Ley Orgánica del “Poder Judicial” finalmente observada por el Presidente Alejandro Toledo.
(17) Nos referimos aquí a la determinación del número de integrantes del Consejo de Gobierno del Ministerio Público (artículo 204 de la propuesta), por citar alguna referencia que en rigor podría discutirse si es más propia de una Ley Orgánica que de un texto constitucional.
El texto al cual acabamos de hacer referencia, como no podía ser en su caso de otra manera , si dedica varios de sus preceptos para el desarrollo de este tema. Comienza entonces dando una noción en líneas generales correcta de cuáles serían las funciones de gobierno dentro de la judicatura ordinaria peruana, intentando distinguirlas tanto de aquellas de carácter jurisdiccional como de las de naturaleza administrativa(18), pero luego pasa a recoger un esquema que en el fondo no es muy diferente al del Decreto Ley 25869: estructura jerarquizada con una puntual presencia de la sociedad civil, centralización de las tareas gubernamentales en Lima y un largo etcétera.
(18) Sobre el particular, cabe anotar que el texto del artículo 2 de la propuesta de Ley Orgánica del “Poder Judicial” nos señala lo siguiente:
“[…] Artículo 2°.- Conformación y estructura del Poder Judicial.
El Poder judicial está formado por órganos estructurados jerárquicamente que, de acuerdo con eta Ley, cumplen funciones jurisdiccionales, de gobierno y de administración.
[…] Son funciones de gobierno, la fijación de políticas institucionales generales, la gestión y obtención de los recursos necesarios para llevar a cabo los diferentes objetivos institucionales; la planificación de estas actividades; la proyección del futuro comportamiento institucional; la autonormación reglamentaria; el control de la función judicial y el mantenimiento de relaciones interinstitucionales.
La función administrativa implica la aplicación de las políticas, normas y reglamentos aprobados por los Órganos Jurisdiccionales y de Gobierno; la ejecución de planes y presupuestos; el dictado de medidas necesarias para asegurar el normal desenvolvimiento de la gestión judicial y la solución de cuestiones de su competencia; así como la dotación de elementos necesarios para la buena administración de justicia.”
Sin duda alguna, el hecho de admitir la participación de una representante de los Colegios de Abogados en el Consejo de Gobierno del “Poder Judicial” puede entenderse como un interesante punto de partida para, en base a ello, establecer una dinámica presencia ciudadana en la configuración de nuestro sistema judicial y así hacerlo realmente funcional al fortalecimiento del Estado Constitucional al cual dice buscar servir. Sin embargo, el creer que con solamente la medida recientemente reseñada pero, al mismo tiempo, sin introducir modificaciones a otras prescripciones normativas y, lo más importante, sin un cambio de actitud de la clase política y los más relevantes sectores ciudadanos en sus relaciones con la judicatura ordinaria, es perder completamente la perspectiva. Es aquí donde entra a tallar el invalorable potencial de actuación que nos otorgan mecanismos como las acciones de interés público, tema que desarrollaremos posteriormente.
Una constatación a la cual nos puede llevar lo aquí descrito es que, y no sin cuestionamientos y limitaciones, hoy hemos llegado a una situación en la cual, y no sin reparos y dificultades, tiende en el discurso oficial a reconocerse una presencia y participación de la ciudadanía en las labores de gobierno de la judicatura ordinaria. Justo es sin embargo volver a anotar como lo previsto fundamentalmente se limita a adjudicarle un lugar en los Consejos de Gobierno nacionales y distritales a un representante de la sociedad civil y, eventualmente, canalizar sus propuestas a través de un Consejo Consultivo que, como su nombre lo indica, no emite decisiones con carácter vinculante.
Lo reseñado no es indudablemente poca cosa. Sin embargo, resulta insuficiente si no se toma en cuenta, por ejemplo, el escenario dentro del cual todo ello es planteado. Recordemos entonces, por citar un elemento a no perder de vista, que la presencia prevista a la cual venimos haciendo referencia, muy a despecho de ser cuestionada por algunos jueces arguyendo su supuesta intención de influir en diversos procesos judiciales, no es decisiva, pues para empezar tiene un carácter claramente minoritario. Es más, basta con optar por no dinamizar estos espacios y la participación ciudadana allí consagrada poco o nada podrá hacer al respecto. Hace falta entonces mucho más que lo aquí expuesto para producir un verdadero y necesario cambio de situación.
Es pues este el contexto en el cual recurrir a las nuevas estrategias, y entre ellas a las acciones de interés público, resulta una alternativa digna de ser tomada en cuenta. Sin embargo, y tal vez para así evitar falsas interpretaciones, es oportuno aclarar que significan y para que sirven estas acciones, para así luego entender a cabalidad cuan útiles pueden ser para que la judicatura ordinaria peruana desempeñe realmente el rol que en rigor hoy ya desempeña en todo Estado Constitucional.
III. ACCIONES DE INTERÉS PÚBLICO: LOS ALCANCES DEL CONCEPTO Y SU APLICABILIDAD AL TEMA DEL GOBIERNO DE LA JUDICATURA ORDINARIA
Como ya es de conocimiento general, cuando hablamos de Acciones de Interés Público no estamos en primer lugar aplicando el concepto procesal de acción, y además, estamos deslindando con una concepción equivocada – por no decir interesada y tramposa – otorgada por algunos al concepto “Interés Público”. Aquí más bien estamos haciendo referencia al recurrir a una amplia gama de manifestaciones del derecho de petición, o, como acertadamente lo señala un destacado especialista peruano en la materia, implicaría el accionar ante cualquier autoridad con capacidad o poder suficiente para pronunciarse o decidir, influyendo positivamente sobre el asunto materia de la controversia que interesa al actor(19). Definiciones como ésta además nos permiten descartar la tan extendida como errónea idea de que al hablar de acciones de interés público únicamente nos referimos a alternativas planteadas en sede jurisdiccional contra actuaciones de omisiones de algún organismo parte del aparato estatal. Como bien anota Julieta Estremadoyro, la “acción” a la cual nos venimos refiriendo pueden ser (suelen ser diríamos nosotros) la expresión de una estrategia de defensa más completa, la que sin duda incluye el uso de las vías “lícitas” de hecho(20).
(19) Es en este sentido en el que opina GONZÁLES, Gorki – “Interés público e institucionalidad democrática: investigación para la acción”. En: Ensayos de Interés Público. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2002, pág. 13 y ss.
(20) Ahora bien, justo es coincidir con Julieta Estremadoyro cuando resalta como en las discusiones sobre la materia, es evidente el énfasis en recurrir a procesos iniciados contra el Estado, puesto que estos generan un mayor impacto público y su difusión en un contexto democrático sienta un precedente para la repetición de este tipo de iniciativas. Ver al respecto ESTREMADOYRO, Julieta: “Repensando el interés público desde una perspectiva de género” En: GONZÁLES, Gorki - ... Op. Cit , pág.99 y ss. (especialmente pág.102)
Sin embargo, la anotación tal vez más significativa en este tema gira en torno al sentido que le otorga en estos casos al concepto “interés público”. Y es aquí, a diferencia de una noción muy difundida sobre el particular, el interés público no se identifica con lo estatal, sino más bien describe a las coincidencia de los intereses de los ciudadanos(21). En pocas palabras, estaríamos ante el espacio en el cual los ciudadanos participan libremente para propiciar consensos respecto del temas de interés y necesidad compartida(22). Ello implica una diferencia de significativa entidad para países como el nuestro, en donde la debilidad institucional existente le hace pensar a algunos gobernantes que interés público es lo que ellos en función a su capricho quieran adjudicarle dicho carácter. El concepto que aquí estamos explicando va a llevarnos más bien a una noción de acciones de interés publico que apela a una conjunto de mecanismos de presión con los cuales cuenta la sociedad civil para influir en la actuación de una instancia estatal o de particulares frente a algún asunto (singular o continuado) de interés general, y además, con incidencia en la agenda política local o nacional.
(21) En ese mismo sentido opina ESTREMADOYRO, Julieta – Op. Cit., loc cit.
(22) Ver al respecto GONZÁLES, Gorki – “Interés público e institucionalidad ...” Op.cit. pág.17
Si éstos son los alcances reputados como propios de las acciones de interés público, pronto se comprenderá cuan insuficiente resulta tanto lo ya previsto como las propuestas de reforma que acabamos de reseñar. Y es que en el caso peruano, a pesar de ahora sí encontrarnos en un régimen que invoca sustentarse en el respeto de parámetros democrático, se mantiene un contexto poco favorable al fortalecimiento de estas acciones.
Un elemento que ayuda a consolidar tan desfavorable escenario es, entre otros, el de una cultura judicial poco familiarizada con este enfoque(23), y, ya con directa implicancia con lo que venimos desarrollando en el presente trabajo, por la cual suele verse a la participación de la sociedad civil en el gobierno de la judicatura ordinaria, e incluso a la misma postulación de un sistema judicial como una intromisión a su autonomía institucional, y, eventualmente, una afectación de la independencia funcional de sus integrantes.
(23) Al respecto, recomendamos revisar GONZÁLES MANTILLA, Gorki “Relatoría sobre las Acciones de Interés Público en el Perú” En: Las Acciones de Interés Público: Argentina, Chile, Colombia y Perú / Felipe Gonzáles Morales, ed. Santiago: Universidad Diego Portales. Escuela de Derecho, 1997 pág. 171
Pero allí no queda todo, pues sin duda un contexto socio – económico con altos índices de pobreza y pobreza extrema, aún cuando puede hacer más urgente el emplear estos mecanismos, tiende más bien a dificultarse alcance un debido impacto con estas medidas. Finalmente, si algo se ha hecho evidente luego de lo que hemos visto en el presente texto, es que el diseño normativo de los instrumentos jurídicos previstos en el Perú resulta todavía insuficiente para canalizar las acciones de interés público que eventualmente puedan presentarse.
Las preguntas que de inmediato se nos vienen a la mente están involucradas con el determinar que instancias o instituciones de la sociedad civil peruana podrían permitir fortalecer las acciones de interés público desde el gobierno del “Poder Judicial”, así como con el establecer qué tareas desde el mismo gobierno de la judicatura ordinaria serían útiles para favorecer la interposición con éxito de diversas acciones de interés público.
Aquí sin duda comenzamos a contestar preguntas y marcar posiciones partiendo desde un concepto tan empleado como difícil de definir como es el de Sociedad Civil. Sin correspondernos aquí efectuar la evolución que ha tenido este concepto desde su formulación profesional venido del contractualismo hasta su formulación actual, pasando por formulaciones propias del marxismo, de sus seguidores de corte gramsciano o desde perspectivas que podríamos calificar como democrático – liberales, tema abordado con detalle en otros trabajos(24), coincidimos con quienes señalan que en nuestro medio el concepto de sociedad civil, decisivo como elemento de reacción a múltiples Estados cuyos gobiernos no se han caracterizado por ser los más escrupulosamente respetuosos de los derechos fundamentales, suele usarse para denominar al conjunto de sujetos, actividades y expresiones que se despliegan en la sociedad de manera relativamente independiente del Estado y de las instancias globalizadoras de la vida colectiva.
(24) Interesante es , por ejemplo, la panorámica que sobre el particular desarrolla VIVEROS, Felipe – La participación de la Sociedad Civil en acciones de interés público. En : Ciudadanía e interés público. Enfoques desde el Derecho. La Ciencia Política y la Sociología. Cuadernos de Análisis Jurídico de la Universidad Diego Portales de Chile. Santiago de Chile, Octubre de 1998.
El quehacer de la llamada sociedad civil estaría vinculado entonces a las actividades realizadas por los individuos, las familias, las agrupaciones intermedias, las asociaciones y comunidades, las organizaciones gremiales, empresas e instituciones y toda otra entidad que no depende directamente del poder político, sin perjuicio de que mantenga relaciones con éste(25). Por ende, y en esta misma línea de pensamiento, coincidimos con quienes, por lo menos a nivel latinoamericano, identifican a la sociedad civil con un campo amplio y heterogéneo de actores sociales no estatales, portadores de valores, intereses y necesidades diversos, constituidos o no bajo una idea de organización o simplemente congregados por algún común denominador particular(26).
(25) Una definición como ésta coincide con la de VIVEROS, Felipe – Op. cit. pág.164.
(26) En este mismo tenor opina VIVEROS, Felipe – Op. cit. pág.165.
Ahora bien, aún asumiendo como válida nuestra concepción de Sociedad Civil, justo es también reconocer que – y sobre todo en países institucionalmente débiles como el Perú – esta sociedad civil no es homogénea, lo cual debilita drásticamente su capacidad de articular acciones de interés público. Sin embargo, y a pesar de eventuales desencuentros incluso entre algunos de sus componentes, rápidamente puede esbozarse como incluso dentro de esta sociedad civil existen actores más directamente involucrados e interesados con un eficaz gobierno de la judicatura ordinaria, sectores a los cuales debiera dejárseles abiertas posibilidades de actuación que definitivamente no se agotan con asegurar una presencia minoritaria en un Consejo de Gobierno del “Poder Judicial”. Allí sin duda debemos considerar a los Colegios de Abogados, las Facultades de Derecho e inclusive a asociaciones de justiciables del Perú. La pertinencia de incorporar a otros actores seguramente dependerá de la situación específica a analizar y afrontar, salvo mejor parecer.
A nivel de las tareas a tomar en cuenta, indudablemente parecen imponerse como actividades de necesario desarrollo el del establecimiento de canales más fluidos de coordinación interinstitucional (y entre ellos, los de carácter internacional), la promoción de estudios conceptuales y empíricos sobre el tema de las acciones de interés público, y el impulso de foros y espacios que renueven las perspectivas ya existentes sobre este tema(27), asunto para el cual el manejo de una perspectiva interdisciplinaria es vital. Aun cuando también eventualmente podrán seguirse cosas a nivel jurisdiccional, el escenario para actuaciones desarrolladas fuera de dicho ámbito, como por ejemplo ante el Congreso, entidad que en algunos casos decide, y en otros, puede ejercer su influencia para fortalecer lo que se quiere apuntalar.
(27) Ver al respecto, GONZÁLES, Felipe – “Relatoría general proyecto sobre acciones de interés público”. En: Las acciones de interés público: Argentina, Chile, Colombia y Perú / Felipe Gonzáles Morales, ed. Santiago: Universidad Diego Portales. Escuela de Derecho, 1997, pág. 43 y ss.
Todo lo expuesto implica caminar en dirección de, en un contexto en el cual más que enfrentar dificultades normativas (que indudablemente existen), se debe luchar en contra de problemas de falta de efectividad de la mayoría de los mecanismos existentes para promover este tipo de acciones, no solamente buscar adaptar al ordenamiento jurídico positivo de un país, sino también trabajar con los operadores profesionales involucrados para que su concepción de lo que abarca el gobierno judicial y la organización del mismo sea más bien producto de una fluida interrelación con instancias calificadas de la ciudadanía. Estamos entonces a la espera de ver cristalizada una dinámica cuya eficacia va a ser muy trascendente par en rigor podernos encontrar ante un verdadero Estado Constitucional.
IV. ANOTACIONES PUNTUALES A MODO DE CONCLUSIÓN
Señalar hoy a la participación ciudadana como elemento central en la configuración de las más importantes decisiones políticas, económicas y sociales parece imponerse como un dato de la realidad. Sin embargo, esta participación, a la cual bien se ha considerado como un concepto fundamental en el asentamiento y mejoramiento de cualquier régimen democrático y el acceso a condiciones de vida digna (28), no es un dato que se da sin más, sino resulta de un esfuerzo muchas veces asumido deliberada y conscientemente sin estar exento de dificultades y pugnas, máxime cuando existe una restricción de lo que era el margen de actuación asumido como propio del aparato estatal(29).
(28) Revisar en este punto, lo dicho entre otros por VIVEROS, Felipe. Op. cit. pág.181.
(29) En similar sentido, VIVEROS, Felipe. Op. Cit. pág.184.
Ahora bien, grande es en el caso peruano este reto de potenciar dicha participación en un espacio con tantas particularidades como el del “Poder Judicial” peruano, cuya debilidad institucional ha sido desde siempre su rasgo distintivo más notorio(30). Y tal vez precisamente por ello, compuesto por juzgadores que suelen estar formados en una lógica de alejamiento de la realidad social existente, y además, suelen ser poco críticos del ordenamiento social y jurídico dentro del cual en rigor deben actuar. La eventual participación ciudadana en temas como el del gobierno de la judicatura es, como ya anotamos en su momento, más bien vista como una interferencia a la autonomía institucional y a la independencia funcional de cada quien, aún cuando – duro es decirlo – poco se haga luego por defender elementos con tan relevante significado.
(30) Asumimos así como nuestra una muy gráfica afirmación de GONZÁLES MANTILLA, Gorki Op. cit. pág.176.
Sin embargo, en pocos espacios como en el peruano se hace tan necesario que el juez internalice su rol de mediación social y política, aun cuando recurriendo para ello siempre a parámetros jurídicos. El desarrollo de acciones de interés público en el Perú, con su innegable carga crítica a cómo se han estado abordando o dejando de enfrentar estos temas, puede en el caso de nuestra judicatura ordinaria tener un efecto altamente beneficioso en la lógica de una adecuada consolidación de un Estado constitucional. Innegable es sin duda que el contexto actual no es precisamente el más favorable para ello. Ojalá a pesar de estas limitaciones y dificultades pueda a la brevedad posible emprenderse esta tarea a través de parámetros como aquellos que esperamos siquiera mínimamente el presente texto haya ayudado a esbozar.
Publicado por Ivan Ore en 10:38:00

References: artículo 2
 Resolución 
 artículo 154
 artículo 193
 artículo 2
 Artículo 2