Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/kompetencni-spory-vazanost-soudu-zalobnim-petitem-nicotnost-rozhodnuti-spravniho-organu.p1502.html
Timestamp: 2019-11-12 21:16:31+00:00

Document:
Kompetenční spory: vázanost soudu žalobním petitem; nicotnost ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Kompetenční spory: vázanost soudu žalobním petitem; nicotnost rozhodnutí správního orgánu
Ej 131/2008
k § 97 a násl., § 100 odst. 2 soudního řádu správního
I. V řízení o kompetenční žalobě (§ 97 a násl. s. ř. s.) je soud vázán toliko vymezením kompetenčního sporu v žalobě; petitem žaloby vázán není. Navrhuje-li tedy žalobce, aby soud rozhodl, že žalovaný je správním orgánem, který má pravomoc vydat rozhodnutí, a soud dospěje k opačnému závěru, žalobu nezamítne, ale rozhodne, že správním orgánem, který má pravomoc vydat rozhodnutí, je žalobce.
II. Ustanovení § 100 odst. 2 s. ř. s. opravňuje soud vyslovit nicotnost kteréhokoli rozhodnutí správního orgánu v posuzované věci, které je v rozporu s výrokem o určení pravomoci, tedy i rozhodnutí vydaného jiným správním orgánem než účastníkem řízení o kompetenční žalobě. Této pravomoci však soud využije jen tam, kde nejsou k dispozici právní prostředky umožňující se s případnou nicotností vypořádat.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2008, čj. Komp 4/2006-103)
srov. nález Ústavního soudu č. 50/1994 Sb. ÚS; č. 1518/2008 Sb. NSS.
Ministerstvo vnitra proti Ministerstvu dopravy, za účasti akciové společnosti Dopravního podniku Ústeckého kraje, o určení pravomoci mezi správními úřady.
Krajský úřad Ústeckého kraje rozhodnutím dne 7. 8. 2006 uložil Dopravnímu podniku Ústeckého kraje, a.s., povinnost zachovat do 8. 9. 2006 na linkách v rozhodnutí uvedených provoz spojů linkové osobní dopravy v souladu se schválenými jízdními řády.
Dopravní podnik se proti tomuto rozhodnutí odvolal. Krajský úřad toto odvolání předložil k rozhodnutí Ministerstvu vnitra, které odvolání usnesením ze dne 25. 9. 2006 postoupilo Ministerstvu dopravy. Ministerstvo dopravy pak unesením ze dne 24. 10. 2006 odvolání dopravního podniku vrátilo Ministerstvu vnitra.
Ministerstvo vnitra jako žalobce v kompetenční žalobě mimo jiné zpochybnilo příslušnost krajského úřadu k vydání rozhodnutí o zachování závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě. Tvrdí, že smlouva podle § 19 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě (dále jen "zákon o silniční dopravě"), není smlouvou podle čl. 14 odst. 1 nařízení Rady (EHS) č. 1191/69, o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (dále jen "nařízení"), a proto orgán příslušný k uzavření smlouvy podle § 19 zákona o silniční dopravě nelze ztotožňovat s orgánem příslušným podle čl. 14 odst. 1 nařízení. Krajský úřad v daném případě svoji věcnou příslušnost vydávat rozhodnutí podle čl. 14 odst. 5 nařízení zřejmě dovodil ze své odpovědnosti za zajišťování dopravní obslužnosti na území kraje, což ale neodpovídá § 10 zákona 500/2004 Sb., správní řád (dále jen "správní řád"), podle kterého jsou správní orgány věcně příslušné jednat a rozhodovat ve věcech, které jim byly svěřeny zákonem nebo na základě zákona. Rozhodnutí krajského úřadu je proto pro nedostatek věcné příslušnosti k jeho vydání nicotné. Orgánem příslušným k vyslovení nicotnosti je pak Ministerstvo dopravy, a to na základě § 133 odst. 1 správního řádu, neboť Ministerstvo dopravy je ústředním správním úřadem, do jehož působnosti rozhodovaná věc náleží.
Žalované Ministerstvo dopravy ve svém vyjádření nesouhlasilo s odlišováním smlouvy o závazku veřejné služby ve smyslu § 19 zákona o silniční dopravě a smlouvy o veřejné službě ve smyslu čl. 14 odst. 1 nařízení. Rovněž odmítlo odlišovat příslušný orgán členského státu ve smyslu čl. 14 odst. 1 nařízení od příslušného orgánu členského státu ve smyslu 14 odst. 5 nařízení. Rozhodnutí podle čl. 14 odst. 5 se po obsahové stránce týká zajišťování základní dopravní obslužnosti území kraje. Tato oblast je dle § 19 a násl. zákona o silniční dopravě svěřena do pravomoci krajů, kterým proto náleží i pravomoc vydávat rozhodnutí podle čl. 14 odst. 5 nařízení. V těchto případech (rozhodování o dopravní obslužnosti) se pak vždy jedná o výkon samostatné působnosti; do ní náleží i stanovení rozsahu základní dopravní obslužnosti území kraje, uzavírání smluv o závazku veřejné služby i vydávání rozhodnutí podle čl. 14 odst. 5 nařízení. Tato pravomoc plyne z § 14 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), neboť se jedná o záležitost v zájmu kraje a jeho občanů. Toto ustanovení nelze chápat jenom jako ustanovení obecně definující samostatnou působnost kraje, ale je třeba na ně nahlížet jako na ustanovení kompetenční.
Ministerstvo vnitra v replice mimo jiné zdůraznilo, že Ministerstvo dopravy je příslušné k rozhodnutí o odvolání i v případě, že krajský úřad rozhodoval v samostatné působnosti. Zde je totiž zapotřebí vycházet z § 178 odst. 1 ve spojení s § 34 odst. 1 zákona o silniční dopravě. Vztah odstavce 1 a odstavce 2 ustanovení § 178 je pak vztahem subsidiárním, kdy odstavec 2 lze užít jen v případě, kdy není možné nadřízený orgán určit podle odstavce 1; to mj. koncepčně odpovídá zásadě subsidiarity správního řádu vyjádřené v jeho § 1 odst. 2. Opačný závěr (tedy vztah speciality odstavce 2 vůči odstavci 1) by vedl k
situaci, v níž by o odvolání proti všem rozhodnutím vydaným krajem v samostatné působnosti v rozporu s principem věcné příslušnosti rozhodovalo Ministerstvo vnitra. Zvláštním zákonem ve vztahu k § 178 odst. 1 správního řádu pak nemůže být § 94 odst. 1 krajského zřízení, které je obdobně jako § 178 správního řádu procesní úpravou instančních vztahů ve správním řízení. Pro vztah těchto dvou ustanovení proto platí pravidlo
posterir derogat legi priori
. Zvláštním zákonem ve vztahu k § 178 odst. 1 správního řádu je tak § 34 odst. 1 zákona o silniční dopravě, podle kterého vykonává státní odborný dozor v silniční dopravě mj. Ministerstvo dopravy (konkrétně také dozor nad financováním dopravní obslužnosti). To vedle toho podle odstavce 4 citovaného ustanovení vykonává i vrchní státní dozor, a to ve všech věcech silniční dopravy.
Nejvyšší správní soud rozhodl, že příslušné vydat rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje ze dne 7. 8. 2006 je Ministerstvo vnitra.
žaloby je nezbytnou náležitostí i kompetenční žaloby, neboť i pro toto řízení o platí § 37 odst. 3 s. ř. s., tj. že
"z každého podání musí být zřejmé, čeho se týká, kdo jej činí, proti komu směřuje, co navrhuje".
musí odpovídat § 100 odst. 2 s. ř. s., tzn. že žalobce musí navrhnout, aby soud určil, který ze správních orgánů má pravomoc vydat rozhodnutí ve věci uvedené v žalobě. Obecně formulovaný
přitom postačí. Nevyžaduje se, aby žalobce
formuloval konkrétním označením správního orgánu (patrně vždy žalovaného), jehož pravomoc má být určena, byť to bude v řadě případů nasnadě. Takovým konkretizovaným petitem však nebude soud beze zbytku vázán. Kompetenční žalobu, kterou se žalobce domáhal určení, že žalovaný je správním orgánem, který má pravomoc vydat rozhodnutí, soud v případě, že dospěje k opačnému závěru, nezamítne, ale bez dalšího rozhodne, že správním orgánem, který má pravomoc vydat rozhodnutí, je žalobce. Soudní řád správní ostatně ani nepočítá s tím, že by kompetenční žaloba měla být zamítnuta, jak je tomu v jiných žalobních řízeních podle tohoto zákona (srov. např. § 78 odst. 7, § 81 odst. 3, § 87 odst. 3). Možnost zamítat žalobu je přitom mj. spjata právě s vázaností soudu petitem této žaloby; soud nemůže být vázán petitem žaloby, jestliže nemůže žalobu zamítat.
Skutečnost, že v řízení o kompetenční žalobě soud není vázán petitem, jednoznačně vyplývá také z § 98 odst. 3 s. ř. s., který soudu stanoví povinnost přibrat do řízení jako dalšího žalovaného správní orgán, v jehož pravomoci podle předběžné úvahy soudu může být vedení řízení a vydání rozhodnutí a který přitom není v žalobě jako účastník řízení označen. Dojde-li k situaci, kdy soud přibere do řízení jako dalšího žalovaného jiný správní orgán, a následně určí, že tento další žalovaný má pravomoc vydat rozhodnutí, je zřejmé, že původní žalobní
nemohl být správný. Zamítnutí žaloby by v takovém případě bylo zcela v rozporu s zákonem, který naopak ukládá soudu, aby z úřední povinnosti
"opravil
" okruh žalovaných. (...)
V posuzované věci je předmětem sporu otázka pravomoci rozhodnout o odvolání, které proti rozhodnutí krajského úřadu podal dopravní podnik. Jakkoli se žalobce i žalovaný vyjadřují k otázce, zda byl krajský úřad vůbec příslušný k vydání rozhodnutí, které dopravní podnik posléze napadl odvoláním, a tedy k vyslovení jeho případné nicotnosti, není tato otázka předmětem souzeného kompetenčního sporu. Vyslovení nicotnosti předmětného rozhodnutí se dosud nikdo u žádného správního orgánu nedomáhal; navíc i kdyby tomu tak bylo, jednalo by se v takovém případě toliko o podnět, o němž by správní orgán nerozhodoval, ale na jehož základě by toliko uvážil, zda jsou důvody k zahájení řízení z moci úřední o prohlášení nicotnosti (§ 78 odst. 1 správního řádu).
K návrhu žalobce, aby soud sám vyslovil nicotnost rozhodnutí krajského úřadu, je třeba ještě poznamenat, že takový návrh je v zásadě možný. Soudní řád správní počítá s tím, že soud současně s výrokem o určení pravomoci vysloví nicotnost všech rozhodnutí správních orgánů nebo jejich jednotlivých výroků, pokud budou s určením pravomoci v rozporu (§ 100 odst. 2 s. ř. s.). Takový výrok soud učiní i bez návrhu (§ 76 odst. 2 s. ř. s. tu platí obdobně).
Toto ustanovení pak nemíří jen na ta rozhodnutí správních orgánů, která byla vydána účastníky řízení o kompetenční žalobě, jak je tomu např. v řízení podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (srov. § 5 odst. 2 citovaného zákona), ale skutečně soud opravňuje vyslovit nicotnost kteréhokoli rozhodnutí správního orgánu, které shledá být v rozporu s výrokem o určení pravomoci. Této pravomoci ovšem soud využije jen tam, kde nebudou k dispozici žádné regulérní mechanismy umožňující vypořádat se s případnou nicotností rozhodnutí správního orgánu. V souzené věci ovšem potřebný mechanismus existuje, neboť správní řád v § 77 a následujících podmínky a postup při vyslovení nicotnosti výslovně upravuje.
Jelikož podle těchto ustanovení nicotnost z důvodu nedostatku věcné příslušnosti správního orgánu zjišťuje a prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal, odpoví soud fakticky i na otázku, který správní orgán je příslušný k prohlášení nicotnosti rozhodnutí krajského úřadu, protože týž orgán bude příslušný k rozhodnutí o odvolání. Samostatným výrokem o této otázce však rozhodovat nebude, neboť - jak již bylo řečeno - otázka příslušnosti krajského úřadu k vydání rozhodnutí není předmětem souzeného kompetenčního sporu.
Tímto předmětem je jen otázka, kdo je v dané věci nadřízeným správním orgánem, který má rozhodnout o odvolání; zde soud vycházel z argumentace obsažené v rozsudku ze dne 31. 12. 2007, čj. Komp 1/2007-54*), ve kterém řešil obdobný kompetenční spor vzniklý mezi týmiž stranami. (...)
Podle § 94 odst. 1 krajského zřízení platí, že
"je-li orgánům kraje svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve věcech patřících do samostatné působnosti kraje, k řízení je příslušný krajský úřad; na jeho rozhodování se vztahuje, pokud není stanoveno jinak, správní řád. K přezkoumávání těchto rozhodnutí je příslušné ministerstvo; odvolací orgán nemůže rozhodnutí změnit".
Problematikou, která byla předmětem rozhodování, je fakticky otázka uzavírání, resp. dodržování smluv, o závazku veřejné služby podle § 19 zákona o silniční dopravě, která spadá do samostatné působnosti krajů. Tento závěr přímo vyplývá z § 4 krajského zřízení, podle něhož
"pokud zvláštní zákon upravuje působnost krajů a nestanoví, že jde o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti krajů"
. Jelikož zákon o silniční dopravě ani jiný zákon nestanoví, že by problematika, jíž se rozhodnutí týkalo, spadala do přenesené působnosti krajů, je nutné dojít k závěru, že i řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí krajského úřadu, probíhalo v samostatné působnosti kraje.
Dále je nutné se vyslovit k tomu, podle kterého zákonného ustanovení má být určeno, kdo je v tomto případě nadřízeným správním orgánem. Podle § 10 správního řádu jsou totiž
"správní orgány věcně příslušné jednat a rozhodovat ve věcech, které jim byly svěřeny zákonem nebo na základě zákona"
. Podle § 89 odst. 1 stejného zákona pak platí, že
"nestanoví-li zákon jinak, je odvolacím správním orgánem nejblíže nadřízený správní orgán"
. Nadřízený správní orgán je pak nutno určit postupem podle § 178 správního řádu. Právě v náhledu na vztah odstavců 1 a 2 tohoto ustanovení panuje mezi Ministerstvem vnitra a Ministerstvem dopravy rozpor, k jehož vyřešení byl nyní povolán Nejvyšší správní soud.
Nejvyšší správní soud vychází předně z toho, že při stanovení, kdo je nadřízeným správním orgánem, postupuje správní řád v odstavcích 1 a 2 citovaného § 178 od pravidla obecnějšího k pravidlu konkrétnějšímu. Nejprve totiž stanoví, že
"nadřízeným správním orgánem je ten správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní zákon"
. Pokud nelze nadřízený správní orgán zjistit tímto postupem, použije se pro jeho určení věta druhá odst. 1, podle
"které neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor"
. Ustanovení odst. 1 jsou tedy obecná a aplikují se na všechny správní orgány, pokud není ve speciálním ustanovení uvedeno jinak.
návaznost úpravy obsažené v ustanovení odst. 2 na úpravu zakotvenou v odst. 1. V tomto směru je tedy třeba přisvědčit Ministerstvu dopravy. Ustanovení odst. 2 navíc neobsahuje ani náznak toho, že by měl být použit pouze doplňkově (subsidiárně) tehdy, pokud nelze nadřízený správní orgán určit podle odst. 1, jak tvrdí Ministerstvo vnitra. (...)
Vzhledem k výše uvedenému je konečně potřeba zodpovědět otázku, zda existuje ustanovení zvláštního zákona, které by stanovilo, že nadřízeným správním orgánem je v této věci někdo jiný než Ministerstvo vnitra. Mezi účastníky není sporu o tom, že takové ustanovení není obsaženo v krajském zřízení. Podle názoru Ministerstva vnitra je však takovým § 34 odst. 1 a 4 zákona o silniční dopravě.
Tomuto názoru nicméně Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit. Argumentace Ministerstva vnitra totiž stojí na premise, že § 178 odst. 1 je speciálním ustanovením k odst. 2. Pokud by tomu tak bylo, pak by podle § 178 odst. 1 věty druhé skutečně postačovalo, aby bylo ve zvláštním zákoně stanoveno, že určitý orgán vykonává dozor. S otázkou speciality a subsidiarity obou odstavců se však soud již shora vypořádal. Bylo tak řečeno, že specialita ustanovení zvláštního zákona by musela vyplývat přímo z jeho povahy, a nikoliv zprostředkovaně z § 178 odst. 1. Nyní je tedy otázkou, zda to, že podle § 34 odst. 4 zákona o silniční dopravě vykonává Ministerstvo dopravy vrchní dozor, implikuje, že Ministerstvo dopravy je nadřízeným správním orgánem i v oblasti samostatné působnosti. Je nejprve nutné vzít v úvahu, že faktický rozsah dozoru prováděného Ministerstvem dopravy je stanoven nařízením vlády č. 493/2004 Sb. Existence omezeného dozoru není skutečností, která by bez dalšího znamenala, že orgán dozor provádějící je nadřízeným správním orgánem ve smyslu § 178 správního řádu. K tomu by totiž bylo potřeba, aby zvláštní zákon jasně stanovil, že jde o nadřízený správní orgán, anebo aby se tak stalo prostřednictvím § 178 odst. 1 správního řádu. Jak však již bylo uvedeno, úprava nadřízeného správního orgánu pro řízení ve věcech v samostatné působnosti kraje je úpravou, která je ve vztahu k § 178 odst. 1 správního řádu speciální.
Závěr, že z toho, že Ministerstvo dopravy vykonává podle § 34 odst. 4 zákona o silniční dopravě dozor, automaticky neplyne, že by zároveň bylo nadřízeným správním orgánem ve smyslu § 178 správního řádu, je ostatně podpořen i významem dělení působnosti obce na přenesenou a samostatnou. Dělení působnosti krajů na samostatnou a přenesenou má své opodstatnění a je nutné k němu přihlížet. Zatímco v přenesené působnosti vystupuje orgán kraje jako klasický správní orgán, vykonávající státní moc, v samostatné působnosti jde o výkon práva na samosprávu, konstituovaného již v čl. 8 Ústavy a rozvedeného v dalších ustanoveních Ústavy, ústavních zákonů i běžných zákonů. Jedním z projevů respektování práva na územní samosprávu je pak nutně i to, že odvolací správní orgán, jímž je ohledně věcí spadajících do samostatné působnosti Ministerstvo vnitra, podle § 94 odst. 1 krajského zřízení i podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu nemůže ve správním řízení rozhodnutí krajského úřadu jako orgánu I. stupně ve věcech samostatné působnosti kraje změnit. Pokud by tomu tak nebylo, rozhodování v oblasti samosprávy a samostatné působnosti by mohlo být nahrazeno státní správou. V pochybnostech je tedy třeba dát přednost řešení, které lépe zajistí respektování práva na územní samosprávu. Ostatně i ze znění § 4 krajského zřízení vyplývá, že přenesená působnost je výjimkou z pravidla. Není tedy možné přisvědčit Ministerstvu vnitra, které tvrdí, že
"působnost Ministerstva dopravy (...) je dána bez ohledu na působnost kraje (samostatnou či přenesenou), v níž bylo napadené usnesení vydáno"
. Řešením, které právo na územní samosprávu respektuje, je proto v nyní projednávaném případě to, které povede k vyslovení příslušnosti Ministerstva vnitra. (...)

References: § 97
 § 100
 soud 
 soud 
 soud 
 § 100
 soud 
 soud 
 § 19
 zákona č. 111
 čl. 14
 § 19
 čl. 14
 čl. 14
 § 10
 § 133
 § 19
 čl. 14
 čl. 14
 čl. 14
 § 19
 čl. 14
 čl. 14
 § 14
 zákona č. 129
 § 178
 § 34
 § 178
 § 1
 § 178
 § 94
 § 178
 § 178
 § 34
 soud 
 § 37
 § 100
 soud 
 soud 
 soud 
 § 78
 § 81
 § 87
 soud 
 soud 
 § 98
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 zákona č. 131
 § 5
 soud 
 soud 
 § 77
 soud 
 soud 
 § 94
 § 19
 § 4
 § 10
 § 89
 § 178
 soud 
 § 178
 § 34
 soud 
 § 178
 § 178
 soud 
 § 178
 § 34
 § 178
 § 178
 § 178
 § 34
 § 178
 čl. 8
 § 94
 § 90
 § 4