Source: http://guiasjuridicas.wolterskluwer.es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAAAAAAAEAMtMSbF1jTAAAUNjc1MTtbLUouLM_DxbIwMDCwNzAwuQQGZapUt-ckhlQaptWmJOcSoAuCq27TUAAAA=WKE
Timestamp: 2020-02-20 23:06:22+00:00

Document:
Doc. visitadosDerecho PenitenciarioTributa al tipo general en el IVA la venta de colchones pa...Cláusula de nación más favorecida (CNMF)Jurisprudencia sobre derecho probatorioTítulos valoresArt. 557Rectificación de errores materiales (Derecho procesal)Falsificación de moneda y efectos timbradosPersonaFalsedades
Conceptos de la enciclopedia
El artículo 105 c) de la Constitución española remite a la ley la regulación del procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado".
Rige en este punto por tanto una garantía de procedimiento, lo cual no sólo comporta que para que las Administraciones actúen lo deben hacer a través de un procedimiento, sino, más allá, que lo deben hacer en la precisa forma y con los concretos trámites que las leyes establecen. Los analizaremos a continuación.
Iniciación o incoación
El preciso trámite probatorio
a) La eficacia administrativa. Es claro que si no hubiera procedimientos organizados, prefijados, establecidos para fijar -con el auxilio de la ciencia de la organización- de entre todas las alternativas de funcionamiento posibles cuál es la más eficaz, las Administraciones vivirían en el más absoluto desorden.
b) Naturalmente ese mismo desorden no sólo se traduciría en ineficacia sino que también lo haría en indefensión para los ciudadanos. Estos no sabrían cuál sería el estado de su asunto, qué trámite abordar o cuándo resolvería la Administración (que a falta de norma que les obligase bien pudieran no hacerlo nunca).
c) Además la existencia de un procedimiento administrativo legalmente articulado garantiza que se respetarán trámites, calificables a veces de verdaderos derechos fundamentales procedimentales, como la publicidad, la contradicción, el derecho de defensa, el derecho a la práctica de los medios probatorios adecuados y pertinentes para defensa, etc. Pensemos por ejemplo en los procedimientos administrativos sancionadores, que participan de la misma sustancia que los procedimientos judiciales penales (ambos son manifestaciones del ius puniendi del Estado). En unos y otros, tales trámites de audiencia, contradicción o defensa, son también verdaderas garantías procesales o procedimentales, según los casos.
Nuestro país asumió tempranamente la garantía de procedimiento administrativo legalmente articulado. Sin necesidad de ir más allá -aunque pudiéramos hacerlo- la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 articuló un procedimiento administrativo organizado y legalizado, y, por qué no decirlo, razonablemente garantista para el administrado. En realidad sus niveles de garantía para con los administrados no dejaban de ser sorprendentes en un régimen autoritario como el que existía en aquella época.
Finalmente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que derogó la otra de 1958, estableció una regulación plenamente moderna y completamente adaptada a los principios constitucionales de nuestro procedimiento administrativo.
El de la Ley 30/1992 ha sido el marco normativo en el que se ha desenvuelto la actuación pública en los últimos 25 años. La práctica administrativa de estos últimos años ha demostrado la aparición de duplicidades e ineficiencias, con procedimientos administrativos demasiado complejos que, en ocasiones, han generado problemas de inseguridad jurídica. Para superar estas deficiencias es necesaria una reforma integral y estructural que permita ordenar y clarificar cómo se organizan y relacionan las Administraciones tanto externamente, con los ciudadanos y empresas, como internamente con el resto de Administraciones e instituciones del Estado.
En coherencia con este contexto, se propuso una reforma del ordenamiento jurídico público articulada en dos ejes fundamentales: las relaciones «ad extra» y «ad intra» de las Administraciones Públicas. Para ello se impulsan simultáneamente dos nuevas leyes que constituirán los pilares sobre los que se asentará el Derecho administrativo español: la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.
Así estuvieron las cosas en nuestro país cuando desde diferentes polos y respondiendo a iniciativas de lo más variadas empezó a incorporarse en el Derecho español el "derecho a una buena administración" que se contiene en el artículo 41 de la Carta de los Derechos de la Unión Europea. Se trata ésta de una Carta de Derechos que aunque de data muy anterior ha sido dotada de fuerza jurídica por el Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007.
a. El derecho que toda persona tiene a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
b. El derecho de audiencia,
c. El derecho de toda persona a acceder a un expediente que puede afectarle,
d. La obligación de motivar las decisiones administrativas
e. La garantía de la responsabilidad patrimonial
f. El derecho al uso de sus propias lenguas.
Bueno, pues observando ese relato de derechos compartimentados, que juntos conforman la "buena administración", llegamos a la conclusión de que no es que estuviesen presentes en nuestro ordenamiento jurídico, con mucha mayor extensión y suficiencia que en el caso indicado, es que ya formaban parte de nuestro ordenamiento administrativo desde 1958, fecha de promulgación de la vieja Ley de Procedimiento Administrativo. Y así, la garantía de imparcialidad administrativa ya se tutelaba a través de la abstención y recusación (artículo 20), el derecho de audiencia venía configurado por la posición de interesado (artículo 22), por el acceso a la documentación y, de modo mucho más claro, por los actos de instrucción (artículo 81) o de audiencia (artículo 91). El derecho de acceso al expediente se garantizaba bajo el epígrafe de instrucción y documentación (artículos 62 a 64). La obligación de motivar estaba presente con contundencia y variedad (artículo 43). La responsabilidad patrimonial administrativa estaba recogida en dos leyes: en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 (artículos 40 y 41) y en la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (artículos 121 a 123).
Qué duda cabe además de que la instauración de un sistema democrático y la promulgación de la Constitución de 1978 incrementó exponencialmente todas las garantías de servicialidad de la Administración para con los ciudadanos y también todos y cada uno de los trámites y derechos sustanciales de carácter procedimental.
En nuestro Derecho, y en especial por referencia a la Administración General del Estado, la regulación de ese procedimiento en las leyes se produce actualmente de manera desdoblada en otra realidad diferente de la puramente procedimental y que llamamos "régimen jurídico del Sector Público".
Las leyes a las que nos referimos son la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
Existen, pues, un procedimiento administrativo común, por una parte, y procedimientos especiales, por otra. Y aun podemos distinguir entre procedimientos especiales aplicables a la Administración General del Estado y procedimientos especiales de las administraciones de las Comunidades Autónomas, de las Administraciones Locales, corporaciones públicas, etc. En suma, que la profusa presencia de procedimientos transforma lo que era una garantía de certeza para los ciudadanos, en una verdadera maraña que sólo puede ser desenredada por medio de la detección del procedimiento adecuado a nuestro asunto. Para esa labor nos pueden ayudar las distintas relaciones de procedimientos que conforme al artículo 21 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas tiene que publicar: "Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.".
Seguidamente nos referiremos a los trámites principales que la Ley 39/2015 establece, pues es ésta la ley en la que esa secuencia ordenada se contiene:
a) De oficio significa que lo hace el propio órgano administrativo si bien el impulso a esa decisión del órgano administrativo puede venir de fuera, como, si es el caso, por una orden de otro órgano jerárquicamente superior. Un caso típico de iniciación de oficio, ya que la actividad de que se trata es reglada y rigen los principios de actuación e impulsión públicos, está en los procedimientos sancionadores.
b) Por solicitud de persona interesada. Es la otra modalidad de inicio. Pensemos en una solicitud de licencia urbanística o una petición de subvención. Son casos claramente comenzados a instancia del interesado.
La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (artículo 66.1), ordena que esas solicitudes de iniciación que se formulen contengan en su interior:
- Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así como la identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar físico en que desea que se practique la notificación.
- Lugar y fecha (en los que se realizan).
Ese es el contenido habitual de las solicitudes. No obstante, la Ley ordena que las Administraciones Públicas establezcan modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarán a disposición de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas (artículo 66.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).
La instrucción no es otra cosa que la realización de actividades y trámites racionalmente necesarios en cada caso para poder tomar una decisión. El artículo 75 de la Ley 39/2015 establece en este sentido que los actos de instrucción necesarios "para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución" (éste es, por tanto, el contenido propio de la actividad de instrucción), esos trámites, decimos, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.
En la Ley 39/2015, no se regula el de alegaciones como un trámite preciso o único que deba tener lugar después de finalizada la instrucción sino como una oportunidad de intervención que puede tener lugar en cualquier momento antes de la audiencia. De esto deducimos que alegaciones y audiencia son pues, aunque actividades de los interesados ambas y en la mayor parte de los casos por escrito las dos, son, decimos, conceptualmente diferentes.
El artículo 76 de la Ley 39/2015, dispone a ese respecto que: "los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio", y que "unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución".
El siguiente trámite de interés es el de la prueba. A este respecto la Ley 39/2015 contiene dos cosas distintas:
El derecho a la prueba se contiene en el artículo 77.1 en el que se indica que: "los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho". Luego, en el apartado 3 de este mismo artículo establece que el instructor del procedimiento "sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada".
Ya se dejó constancia más arriba de que las alegaciones y la audiencia, aunque consistentes ambas en actividades de los interesados, eran, en realidad, trámites distintos y que las alegaciones podrían producirse en cualquier momento -y cuantas veces el interesado reputase necesario- antes de la audiencia. Pues bien, este otro trámite de audiencia, al que ahora nos referimos, sí se produce en un momento y con un contenido concreto. Para ello el artículo 82 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece que: "instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes". Éstos, "en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes".
Otras maneras de terminación del procedimiento administrativo distintas de las indicadas son la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas y la terminación convencional. Refiriéndose a esta terminación convencional el artículo 86 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece que las Administraciones Públicas "podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin".
• Los trámites principales del procedimiento administrativo que la Ley 39/2015 establece son los siguientes:
1. Iniciación o incoación: los procedimientos administrativos pueden iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada.
2. Instrucción: consiste en la realización de actividades y trámites racionalmente necesarios en cada caso para poder tomar una decisión.
3. Alegaciones: el derecho a alegar es un verdadero derecho fundamental de carácter procedimental vinculado a los principios de audiencia, contradicción y el de defensa.
4. Prueba: los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho.
5. Informes: el trámite de informes no es obligado y de inexorable práctica sino que se producirá cuando la ley lo prevea de esa manera.
6. Audiencia: instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes para que éstos en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
7. Terminación: el procedimiento puede finalizar bien por resolución, por desistimiento, por renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, y por declaración de caducidad.

References: artículo 105
 artículo 41
 artículo 21
 artículo 75
 artículo 76
 artículo 77
 resolución 
 artículo 82
 artículo 86
 resolución