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Timestamp: 2018-07-22 02:52:17+00:00

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Regulacion de aparcamiento : diez años de experiencia en las ciudades española / Mikel Nistal
Lurralde :inv. espac. N. 17 (1994) p. 263-280 ISSN 1697-3070
"REGULACIÓN DE APARCAMIENTO:
EN LAS CIUDADES ESPAÑOLAS"1
Recibido: 1994-07-20
Apartado de Correos 718
Aparkamentu erregulazioa Espainiako hirietan orkortu da hasiera batetik. hiri aitzindari batzuei esker. Gaur egun bere oinarrizko beharretik abiatzen da hiriko mugikor1asun politikaren diseinuan. Ikasketa hau. alde batetik. orokor1asunaren prozesua azaltzen. eta besterik. bere diseinuan erabakitzeko dauden puntuetan eragina izaten saiatzen da.
La Regulación de Aparcamiento se ha generalizado en las ciudades españolas desde unos inicios debidos a ciudades pioneras. Hoy en día se parte de su necesidad básica en el diseño de políticas de movilidad urbana. El estudio intenta, por un lado. exponer el proceso de generalización y, por otro, incidir en los puntos que aún quedan por resolver en su diseño.
The parking policy is a large used policy in the spanish towns. The spread have origin in a very little number o! pioneer spanish cities. Actually, the parking policy is the vital axis o! urban mobility plans. This paper tries, in one hand, to show the municipal adoption and. in other hand, to explain the black holes o! the parking politics.
"Sí, pero ¿de qué sirve eso?
-iDios lo sabe! ¿Para qué sirve meter a la gente en la cárcel? -Alivia el tráfico -dije-. Si metieran en la cárcel a una cantidad suficiente de personas, .no existirían problemas de circulación en las ca//es".
"La maldición de los Dain".
Desde principios de los años ochenta son numerosas las ciudades que en España han intervenido sobre el tráfico y estacionamiento merced a la instauración de sistemas de regulación de aparcamiento. Estos, denominados O.R.A., O.T.A., S.A.RE., A.R.E.A. o parquímetros, han tenido como ejemplos a seguir los casos de diversas ciudades que han actuado como referencia. No obstante, antes de la realización del estudio se desconocían tanto la seriación de su puesta en vigor como la magnitud de estas medidas. También se partía para el análisis del conocimiento de las bases legales que han posibilitado su implantación y del establecimiento de similitudes o diferencias en cuanto a la aplicación de estos modelos en las diferentes ciudades españolas.
1. LA SITUACIÓN PREVIA A LA PUESTA EN MARCHA DE SISTEMAS ORA
En todas las ciudades se observa la existencia de un problema del estacionamiento, que se erige en uno de los fenómenos más conflictivos y que se debe a:
-carencia de lugar para estacionar en el área de residencia.
-superación de los niveles de demanda a los de oferta en determinados enclaves, con gran poder de atracción.
-existencia de diversos tipos de demanda de estacionamiento.
-incrementos de movilidad, uso del automóvil e índices de motorización.
En las zonas centrales de las ciudades la convergencia de vehículos de residentes y las dos demandas (corta y larga duración) tienen lugar en unos sectores caracterizados por su limitación de acogida. El espacio para estacionar es limitado. La administración municipal constata la problemática derivada del estacionamiento de larga duración, aquél que se deriva de los desplazamientos obligados por motivos laborales, y que inutiliza el escaso espacio disponible para estacionar durante la duración de la jornada laboral. Este hecho hace que las demanda de corta duración, por motivo de gestiones o compras, se vea imposibilitada de estacionar en estos enclaves con capacidad de atracción. De forma esquemática los resultados han sido ilegalidad en el estacionamiento, tráfico cautivo o de agitación en busca de espacio para estacionar, y congestión.
Las medidas de intervención sobre esta situación se centran en la imposibilidad de estacionar durante un período largo en la misma plaza, favoreciendo la rotación de los vehículos. Son las ORA, las cuales precisan una tarifa de uso.
2. LOS SISTEMAS ORA. DEFINICION
Los sistemas ORA parten de:
-limitación del período máximo de uso de la plaza de estacionamiento.
-uso de la plaza mediante la aplicación de una tarifa.
-existencia de mecanismos de control y vigilancia de estas disposiciones.
Derivando desde postulados contrarios en la totalidad al uso del vehículo privado en la ciudad, los sistemas ORA parten de las ventajas que la accesibilidad mediante automóvil supone a determinadas áreas de la ciudad en las cuales la actividad terciaria es importante. Las medidas ORA actúan en contra del uso indiscriminado y arbitrario del reducido espacio para estacionar en la parte central de la ciudad, cuyos condicionantes urbanísticos, históricos y sociales la convierten en el polo de atracción. La rotación o uso de la plaza por el mayor número de vehículos es la razón última de los sistemas ORA.
Para ello, cada zona regulada expone un tiempo máximo de estacionamiento, que normalmente suele estar entre hora y media y dos horas, para las zonas de máxima centralidad. Algunas otras partes de la ciudad cuentan con una posibilidad mayor debido a sus menor capacidad de atracción. Este uso está mediatizado por el pago de una tarifa que da derecho al uso de la plaza durante el período comprado, que nunca puede superar al tiempo máximo permitido en la zona de regulación. Esta compra se realiza mediante aparatos específicos (parquímetros o expendedores) o talones -tarjetas de estacionamiento.
Esto no es nuevo. Los parquímetros -que no se emplean en España cuentan con gran experiencia de uso en países de nuestro entorno, si bien en la actualidad son relegados por los nuevos expendedores. Estas máquinas se han generalizado en España desde 1.986, y salvo excepciones, son la modalidad empleada. Los sistemas ORA prosiguen el desempeño de la antigua zona azul, que exigía la colocación de un disco con la hora de entrada en la plaza. La diferencia entre uno y otro sistema radica en el carácter de servicio de la ORA, inexistente en la zona azul, y en el uso privativo de un bien público en la ORA, lo cual hace que se preste mediante el pago de una tarifa, sujeta al correspondiente precio público.
Existe en la ORA un cuerpo específico de control de sus disposiciones, exclusivamente centrado en este cometido. Cuando se observan irregularidades, éstas se señalan, siendo convertidas en multas. La mayoría de las ciudades opta por la prestación del servicio mediante la contratación en concesión a empresa privadas, posibilidad facultada por la legislación básica local. Otras ciudades lo gestionan a través de empresas municipales o gracias a la labor de vigilancia de la policía municipal.
3. OBJETIVOS Y METODOLOGIA DEL ESTUDIO
Se consideró oportuno separar la investigación en dos fases diferenciadas:
-1. Realización de un censo de ciudades españolas con sistemas ORA, extrayendo mediante envío de una encuesta información básica para calibrar esta extensión.
2. Estudio del desarrollo de la ORA en diversas ciudades, extraídas según particularidades ofrecidas en la primera fase, con vistas a analizar el desarrollo, actividad y gestión cotidianos en ellas.
Para la fase primera se envió un cuestionario a las ciudades que superaban los 50.000 habitantes según el censo de 1.991, ya otras, de menor tamaño, que contaban con sistemas de regulación. El diseño de la encuesta primó la simplicidad, teniendo en cuenta la amplitud del número de ciudades y las posibles reticencias a su contestación. Interesaba la consecución de datos sobre fecha de implantación, número de plazas reguladas, habitantes de la localidad, vehículos (por clases) según el impuesto municipal de circulación, la contemplación de residentes y su número, el tipo de gestión empleado, la compaginación de la ORA con otras políticas de movilidad, y ejecución y cobro de sanciones. Los resultados de esta encuesta y el estudio del panorama legal español constituyeron el grueso de la primera entrega, de julio de 1.993.
La encuesta fue remitida mediante correo certificado el 23 de febrero de 1.993 a los concejales de área de las ciudades elegidas. Con posterioridad, y observando el bajo nivel de respuestas, se realizó un segundo envío, en este caso a los servicios de tráfico; la fecha tope de recepción se amplió a 31 de mayo. La población de las ciudades que contestaron supone el 80% del objetivo fijado.
La segunda fase intentaba comparar la problemática previa de cada ciudad; para ello los criterios de elección se derivaron de la tabulación de las respuestas recibidas. La comparación de esta problemática previa con el sistema de gestión utilizado y los resultados conseguidos podría permitir el establecimiento de circunstancias comunes y el señalamiento de factores diferenciadores. Las consecuencias positivas y negativas servirían para la consecución de un diagnóstico general de la implantación ORA en España en un escenario futuro, en el cual deberían quedar solventadas las disfuncionalidades observadas, problemas sufridos tanto por los ayuntamientos como por las empresas prestatarias del servicio, con las cuales también se mantuvieron contactos. De la batería de ciudades de las que se obtuvo respuesta se eligieron algunas por tramos de población, por antigüedad del servicio, por el tipo de gestión y por la facilidad de desplazamiento.
Las ciudades elegidas fueron:
a) Menos de 50.000 habitantes: Benidorm y Fuengirola, ciudades turísticas. Se solicitó información, no recibida.
b) Entre 50.000 y 100.000 habitantes: Irún, ciudad fronteriza, Ávila y Cuenca, con importantes cascos históricos. Las tres con servicio en concesión.
c) Entre 100.000 y 250.000 habitantes: San Sebastián y Vitoria, antiguas y con gestión directa (con fuerte ampliación, concesional, en la primera) y León, reciente y privada.
d) Más de 250.000 habitantes: Vigo y Córdoba, concesionales, y Barcelona y Málaga, con empresas municipales de aparcamientos.
La información que se extraía en cada una de ellas era:
* Cartográfica, sobre todo folletos. Localización zona ORA, sectores de residentes y estacionamientos (mixtos, de rotación o de residentes) en zona ORA.
* Legal. Bandos y ordenanzas. Ordenanzas fiscales (tarifas).
* Urbanística. Contenidos de P.G.O.U. o P.E. que pudieran intervenir en el estacionamiento.
* Planes de movilidad, tráfico y/o estacionamiento, previos o posteriores a la puesta en marcha del sistema ORA.
* Pliegos del concurso de adjudicación del servicio, junto a aspectos de la oferta ganadora que desarrollaran algún punto no contemplado.
* Datos operativos del sistema: Evolución de las plazas ORA y del número de residentes, plazas en estacionamientos en el área regulada, número de controladores, número de máquina expendedoras, niveles de ocupación y rotación, tiempos de recorrido en la vigilancia, ocupación debida a los residentes, niveles de recaudación, uso o no de la grúa, capacidad de sanción, tramitación y cobro.
* Conversación con los responsables municipales de tráfico.
4. LAS BASES LEGALES DE LA ORA
La primera implantación, en 1.980, -madrileña- fue seguida por otras localidades, como Granada, Jerez y Segovia, un par de años más tarde. Estas ciudades, así como la totalidad de los ejemplos analizados se basan en las atribuciones que a los municipios confieren la Ley de Bases del Régimen Local y el posterior Texto Refundido de las Disposiciones Legales en Materia de Régimen Locaf (4) .Esta capacidad de actuación municipal sobre tráfico y estacionamiento, no obstante, dejaba entrever las lagunas con las cuales se ha tenido que enfrentar esta modalidad, ya que las diversas disposiciones que sobre el particular se han ido señalando han parcheado los problemas detectados.
Así, desde mediados de los sesenta, los municipios españoles cuentan con el impuesto municipal de circulación, lo cual impedía el cobro de impuesto o tasa nuevos. Para solventar algunos contenciosos señalados en tal sentido, vio la luz la Ley 2/87 del 17 de marzo sobre Tasas Municipales: fiscalidad en la ordenación del tráfico urbano, que contemplaba en función de las atribuciones municipales la facultad "para establecer y exigir tasas en la regulación del tráfico urbano y estacionamiento de vehículos en el término municipal, independientemente de los tributos exigidos hasta la fecha". Estos contenidos se incluyen en una ley posterior que la deroga: la 39/88 del 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales. La Ley 8/89 del 13 de abril: Tasas y Precios Públicos, régimen jurídico, diferencia entre tasas y precios públicos, quedando englobado el uso privativo de un bien público en la segundo concepto.
La Ley de Seguridad Vial (5) tiene en su exposición, cabida para la regulación del reducido espacio disponible para el aparcamiento, permitiendo la fluidez y el tránsito. Esta y el reglamento ulterior que lo desarrolla son los últimos apuntes legales que intervienen de manera indirecta en los sistemas ORA en España.
Los ayuntamientos pueden intervenir mediante bandos y ordenanzas, y tal y como se mostrará en las conclusiones, la adopción de la ordenanza es una de los puntos a generalizar. Esta posee un matiz del que el bando carece: una situación reglamentaria que la ORA precisa. Es difícil intervenir en contra de un bando, y la ordenanza se hace preceptiva según la Ley de Seguridad Vial (6).
IMPLANTACION DE SISTEMAS ORA
n° de ciudades
5. LA PUESTA EN MARCHA DE LOS SISTEMAS ORA
Para tratar de paliar los efectos negativos que estos problemas de estacionamiento causaban a la ciudad y mejorar las pautas de transporte, dentro de las cuales se incluye el aparcamiento. Desde 1.980 en España diversas ciudades han implantado sistemas ORA. Esta limitación del tiempo de estacionamiento grava el aparcamiento en determinadas vías urbanas con una tarifa cuyo coste teórico ha de conjugar disuasión y atracción. La primera modalidad -madrileña- fue seguida por algunas ciudades, localidades que han actuado como ciudades -referencia. La compra de títulos de estacionamiento se realizaba mediante la fórmula de las tarjetas o talones de estacionamiento, con una red comercial en estancos, kioscos y otros lugares. En esta primera fase se utilizaba una modalidad de gestión directa, caracterizada por la dirección en los departamentos de tráfico y policía urbana y el empleo para las labores de vigilancia <;fel sistema de agentes de policía o, en el caso de Madrid, de excedentes de una reconversión de la EMT .
Empero, este uso de la policía municipal no ha sido seguido en la segunda fase, o de generalización de la prestación indirecta, mediante empresas privadas. Por un lado coincide en el tiempo la adopción de las primeras medidas de tipo legal tendentes a solventar las lagunas que se iban observando, y por otro, una vez vista la experiencia de los municipios que sumaban a las labores normales de la policía las de control de la ORA. La plantilla normal se queda insuficiente para garantizar convenientemente el cometido del sistema, por lo que deben ampliarse las plantillas, y ésta no es una solución que sea del agrado de los municipios, tanto por su coste como por la posibilidad de retirada del sistema si éste no funcionara. Este deseo municipal coincide en el tiempo con la aparición de las empresas privadas en este sector de actividad. Además no se utilizarán las tarjetas, sino que se empleará una nueva modalidad -que también se extenderá a la gestión directa-, basada en el uso de sistemas de venta por medio de expendedores, con lo que merced a esto es posible la consecución de estadísticas de ventas, ocupación y rotación de plazas. La irrupción con fuerza del modelo concesional -en principio por los riesgos dejados en exclusiva a la empresa concesionaria- trae como consecuencia un cierto carácter de hecho externo a lo municipal, que será desarrollado en las conclusiones.
La tendencia presente de las modalidades de gestión en las ciudades españolas parece pasar por la privatización, es decir, el empleo de la fórmula concesional. Algunas localidades poseen empresas de titularidad municipal para la prestación de este servicio, dentro de su cometido de gestión de estacionamientos (rotacionales, mixtos o de residentes). La incorporación de ciudades es mayor conforme se han solventado los iniciales problemas de orden legal.
6. El ÁMBITO DE LA ORA
La aplicación de medidas de regulación en las vías es distinta en cada caso. La forma en la cual las ciudades han implantado la ORA queda determinada por ciertas premisas como:
-el tamaño de la ciudad.
-la existencia o no de área metropolitana.
-la entidad de su actividad terciaria.
-el modo de gestión empleado.
-el uso o no de sistemas mecanizados de venta de títulos. -las pautas de movilidad urbana.
Todo ello configura una determinada tipología del sistema en España, en la cual quedan integrados estos puntos, ya que la medida ORA se implanta en las áreas centrales de las ciudades españolas, sobre un enclave normalmente de ensanche decimonónico. Una excepción frente a la situación en las zonas de actividad terciaria viene determinada por localidades turísticas de la costa mediterránea que acogen este sistema en la época estival, en las inmediaciones de la playa. La tipología encontrada es:
6.1. Tipo zonal
El empleado en la mayor parte de las ciudades españolas: se caracteriza por la adopción del sistema para la mayor parte del centro de la ciudad, ocupando un importante número de plazas. Debido a este concepto de área cerrada, se tiene en cuenta a los residentes, los cuales cuentan con una tarjeta, que supone una labor burocrática. Los residentes pueden tener vías específicas de uso de estacionamiento o usar el espacio general ORA. Los residentes deben estar domiciliados en el área de regulación y tienen diversas posibilidades según la ciudad:
-gratuito y sin límite: Vitoria.
-mediante pago anual o trimestral, sin límite: modalidad general (12.000 pts./año en Vigo (la ciudad con el pago más elevado de las analizadas).
-mediante pago de tarifa reducida, día a día o jornada a jornada.
-mediante pago del 50% de la tarifa general, con iguales limitaciones de tiempo máximo que los no residentes.
6.2. Tipo nebular
Se diferencia del tipo zonal en circunscribir su actividad a un espacio bastante reducido, con un número menos amplio de plazas en regulación. Se intenta no cerrar espacios, para dejar alternativas de plazas sin pago y sin límites, tanto a residentes como a no residentes. Se escogen las localizaciones, en función de las demandas de estacionamiento del sector terciario -fundamentalmente comercial-, y por ello existen diversos emplazamientos. Existe una versión, denominada lineal, en la que son algunas vías o tramos de vías las que ofrecen plazas ORA.
7. LA EXTENSIÓN DE LAS MEDIDAS ORA EN ESPAÑA
La puesta en funcionamiento ha sido gradual. 1.988 es el año en que comienza a aumentar el nl.1mero de ciudades que las aplican cada año; éste, 1.989 y 1.990 son los años en los cuales acontece en mayor número de nuevas implantaciones, con 9 y 10 cada año. Las nuevas leyes que incidían sobre los problemas observados en las ciudades con ORA impulsaban, junto con la experiencia de las ciudades -referencia y la práctica empresarial son los principales causantes de este hecho.
No todas las ciudades han aplicado el mismo sistema ORA. Algunas lo sitúan en puntos muy concretos, y otras regulan la mayor parte de los distritos centrales. Las ciudades de menos de 50.000 habitantes presentan ciertas características especiales, como la presencia de un fuerte matiz turístico. Otras ciudades son centros comarcales. Palamós, con 150 plazas ORA por cada 1.000 habitantes es la ciudad que presenta una relación mayor, si bien como plazas específicamente de sistema ORA sólo son en vía pública 400 de las 2.000, dando como resultado 29,98 plazas ORA/1.000 habitantes. En esta categoría los mayores índices de motorización corresponden a Sant Adriá del Besós, con 740 automóviles/1.000 habitantes, seguida de Mahón (556), Palamós (465) y Sant Feliú de Guíxols (463). Frente a ésto, las plazas ORA por 1.000 habitantes alcanzan valores de 32 en Cuenca, 29 en Palamós y 21 en Rentería y las plazas ORA/1.000 coches suponen tasas de 76 en Cuenca, 69 en Rentería y 64 en Palamós.
El siguiente nivel, entre 50.000 y 100.000 habitantes, refleja las matriculaciones de Ceuta, Gerona, Granollers e Irún como las mayores en relación a su población (511, 433, 420 y 406 coches/1.000 habitantes, respectivamente). Zamora, Irún y Granollers poseen la mayor cantidad de plazas en regulación, tanto brutas como en relación a su población, pero si se hace mención al parque de automóviles, Sanlúcar de Barrameda, por su reducida motorización, hace que estos núcleos queden detrás. Los valores alcanzan las 10 plazas ORA/1.000 habitantes y 30 plazas ORA/1.000 coches en estos municipios.
Hasta los 250.000 habitantes, el siguiente grupo, ofrece una motorización media de 330 automóviles/1.000 habitantes, que llega a los 447 en Orense, 404 en La Coruña y 396 en Almería. Santander, Coruña, Vitoria, Salamanca y San Sebastián son las ciudades que regulan más plazas de estacionamiento. Si se comparan con el número de habitantes, Orense se integra en este grupo de ciudades en cabeza. Sobresalen 33 en San Sebastián, tras la ampliación de noviembre de 1.993, 31 en Santander, 25 en Coruña y 21 en Salamanca y Vitoria. Las mismas ciudades encabezan la relación plazas ORA/1.000 coches, destacando los valores de 107 en Santander y las 97 de San Sebastián.
Tabla: Valores Municipales, año 1993
Tablas. Valores municipales, año 1993
De 250.000 a 500.000 habitantes, Las Palmas de Gran Canaria y Granada son las más motorizadas (371 automóviles/1.000 habitantes en Las Palmas). Bilbao y, a mucha distancia, Las Palmas, son las mayores ofertoras de plazas en regulación, con la salvedad del importante número de residentes de la ciudad vasca. la cual está acompañada por Gijón (38 y 13, respectivamente) en la tasa plazas ORA/1.000 habitantes. El bajo nivel de motorización de Murcia le hace alcanzar las 30 plazas ORA/1.000 coches en un segmento vuelto a dominar por la capital vizcaína, con 122,5, el más elevado de todo el abanico de ciudades que ha ofrecido datos.
Por último, las ciudades que en España superan el medio millón de habitantes presentan entre sí valores similares, diferenciados entre los 429 de Barcelona y los 312 de Málaga, en lo que se refiere al nivel de motorización. Madrid es un caso aparte, tanto por el total de plazas ORA como por su oclusión operativa: ofrece 48.000 plazas (15~1.000 habitantes y 43/1.000 coches). Del resto Valencia expone 4 plazas ORA/1.000 habitantes y 11 plazas ORA/1.000 coches, y Zaragoza, 38 y 12, para los mismos conceptos.
Parece que el futuro inmediato pasa por la ampliación a localidades que, como Pamplona, están a la espera de una adopción legal por parte de la C.A.N. que posibilite la aplicación de precios públicos, o como Palencia, deje de estar en estudio para convertirse en una medida aplicada. Se adopta como mayoritario el sistema concesional privado.
8. EL SISTEMA DE GESTION
8.1. La gestión directa
Las modalidades de gestión directa se llevan mediante empresas municipales, bien generales de servicios, o bien centradas en la explotación de aparcamientos, y también, como parte de los cometidos desempeñados por la policía municipal. Por regla general, estas empresas municipales son anteriores a la implantación de la ORA, y cuando ésta surge, amplían sus cometidos para ocuparse también de ella.
Las empresas municipales de aparcamientos desarrollan una gestión que es similar a la desempeñada por las empresas privadas. Barcelona fue la primera ciudad en seguir este sistema, contando con anterioridad una empresa municipal que explotaba aparcamientos. Siguiendo esta experiencia, diversas ciudades, sobre todo del área catalana, y cercanas a Barcelona, han desarrollado esta modalidad. Entre las ciudades grandes sólo Málaga hace uso de este modo de gestión. El caso de Madrid no puede equipararse. En esta ciudad los controladores pertenecen a la EMT, con plantilla procedente de una reestructuración. Se carece del concepto de servicio, y de lo más importante, del carácter de empresa gestora.
La modalidad de gestión con uso de policías municipales como controladores del aparcamiento regulado sólo existe de forma residual. De las ciudades analizadas, Bilbao lo usó en primera instancia, para abandonarlo a los dos años. San Sebastián lo mantiene en la zona central, pero la nueva ampliación de Gros es de tipo concesional; el futuro parece pasar por la concesión, debido a la relajación en la vigilancia en el área central. Sólo Vitoria lo mantiene, con una fuerte ampliación para las labores de control. Las reticencias municipales ante un posible sobredimensionamiento de la plantilla, su carácter multifuncional (policial) y los costes de personal se apuntan como
causa de la preferencia municipal por la concesión. Además el mantenimiento de esta modalidad impide asignar costes y beneficios determinados por la gestión del sistema ya que las partidas son difíciles de consignar con exactitud. Vitoria hace cálculos simples: ingresos (venta de talones de estacionamiento) y gastos (comercialización de tarjetas, señalización y sueldos de la plantilla vigilante) y San Sebastián, para el centro, complejos: ingresos (venta de tickets), gastos directos (personal laboral, personal funcionario, grúas, dedicación de departamento de tráfico y amortizaciones) y gastos indirectos (personal guardia municipal y departamento de tráfico, gastos generales de la administración y gastos financieros municipales).
8.2. La gestión concesional
Entre las atribuciones municipales está la de poder optar por diversas modalidades de gestión de sus servicios. En virtud de ello numerosas localidades han optado por tener en concesión la prestación del servicio de aparcamiento regulado. Con nueve o diez años de experiencia, algunas de las empresas gestionan un parque de plazas importante. Además de las cuatro grandes a nivel nacional¡ existen otras de corte local que han ganado los concursos de prestación: VERDEGRUS en Fuengirola o USA y A, S.l. en Logroño. las empresas abren una delegación en la ciudad cuya ORA gestionan, oficina bajo la dirección de un delegado. la infraestructura técnica y humana de las delegaciones resulta menos gravosa cuando existe un tamaño óptimo entre las necesidades del sector ORA y las administrativas, con unos costes menores de repercusión por plaza. En ciudades con menor número de plazas este volumen de gastos fijos es más elevado. Estas delegaciones de empresa cuentan con gerencia, personal de vigilancia y control, técnicos de mantenimiento y reparación y personal administrativo.
Los concursos para la prestación, mediante pliego de bases, son la modalidad de contratación. Las empresas privadas, al igual que las públicas, presentan el mismo esquema de dirección y seguimiento de la actividad. La contratación se establece merced a un precio de prestación señalado por el ofertante, en el que se incluyen inversión básica, costes de personal, amortizaciones y financiación, costes de explotación, beneficio empresarial e IVA, que ha de pagarse a partir de la recaudación: si no se llega a ese nivel, el concesionario perderá dinero y si se supera, del 90 al 1 00% del excedente revertirá al ayuntamiento. Pueden existir, no obstante, algunas variaciones en la cantidad total a percibir en función de ciertos niveles de ocupación. En las ofertas se incluyen previsiones de ocupación y rotación y se establecen tarifas, en el caso de no aparecer en el pliego. El período de concesión es variable, pero suele ser común el de cinco años. El adjudicatario ha de costear la señalización y la publicidad de las medidas ORA.
A la hora de hacerse cargo de un sistema ORA las empresas expresan el reducido tiempo de amortización, el riesgo financiero que ello supone y el deseo de tener separadas las vías entre uso general de estacionamiento y el centrado en residentes. Las empresas que gestionan la ORA en España suelen proceder del sector de aparcamientos y además ofrecen otro tipo de productos, tales como servicio de grúa y colaboración en tramitación de sanciones.
ESTACIONAMIENTOS y SERVICIOS, S.A. (grupo FCC) gestiona alrededor de 47.500 plazas ORA, con l' 750 máquinas expendedoras. Su plantilla cuenta con 600 empleados. Posee 40 oficinas y locales, 92 personas en labores de gestión y mantenimiento, 420 vigilantes y 80 conductores de grúa. Como vehículos posee 59 de asistencia técnica y 36 grúas. Ejerce su actividad desde 1.984. APARCAMIENTOS CONCERTADOS (PARCOSA) y GRUPO FCC son otras empresas del mismo grupo.
IBÉRICA DE ESTACIONAMIENTOS (grupo DRAGADOS), lleva dos años funcionando como tal. Está en proceso de reestructuración de empresas propias y participadas, principalmente gestoras de estacionamientos y de grúa.
SETEX-APARKI, S.A., comenzó su actividad en 1.985. Es la conjunción de una empresa española y otra francesa, gestionando alrededor de 19.000 plazas ORA.
DORNIER S.A., es una empresa española, surgida a partir de antiguos directivos de Parcosa. Gestiona 25.000 plazas ORA con 1.000 máquinas propias y 350 empleados en sus ramas de actividad: consultoría, control, y construcción y gestión de estacionamientos para residentes. Monta expendedores DG4 de la casa francesa Schlumberger (7).
Los costes de repercusión por plaza y mes oscilan entre las 2.500 y 5.000 pesetas, dependiendo de la adecuación del número de plazas a las necesidades de creación y mantenimiento de una delegación. La media puede ser entre 4.000 y 4.500 pesetas al mes.
9. LA ACTITUD MUNICIPAL
La puesta en marcha de sistemas ORA es una medida necesaria pero no suficiente para tratar de intervenir en el problema de la movilidad urbana, y por tanto, en el tráfico y sus problemas. El estacionamiento de los automóviles no hace sino reflejar unas pautas de movilidad urbana. Desde los iniciales conceptos de limitación del uso del vehículo privado, las tendencias actuales tienden a no cortar drásticamente su uso (generalmente éste ha sido favorecido sin límite), sino a reconducirlo de una manera práctica, equitativa y lo más amplia posible. Se ha de jugar con el peso que la accesibilidad mediante vehículo privado tiene para ciertas actividades terciarias, sobre todo de comercio, y estos sistemas de regulación ORA ayudan a incrementar esta accesibilidad al espacio mediante estancias de corta duración. Una cuestión derivada es la que se centra en el desplazamiento obligado, el vehículo que utilizaba de forma indiscriminada la plaza durante toda la jornada laboral, a cuyo usuario deben serle ofrecidas diversas opciones: estacionamientos disuasorios en la periferia, mejoras de transporte público, intercomunicadores, etc.
De lo desprendido por las contestaciones expuestas por los ayuntamientos a la encuesta, el tema de la movilidad urbana en su conjunto no aparece contemplado. De estos estudios de movilidad debería salir un patrón de actuaciones sectoriales, entre las cuales la ORA sería un brazo más, incluso el pilar fundamental. Son pocas las localidades que optan por un diagnóstico integrado de desplazamientos, circulación, transporte colectivo y estacionamientos, previo a la instalación de la ORA. Partiendo de las respuestas a la encuesta y de los ejemplos estudiados se aprecia que el criterio más seguido es la adopción de una solución concreta a un problema específico, contando con el efecto vecindad de algún municipio que ha aplicado estas medidas con anterioridad. Estos dos puntos se combinan en un intento emulador de los resultados positivos que se pudieran haber observado en otras localidades, los cuales, además, en la mayor parte de las ocasiones se suelen repetir. Como consecuencia del traslado de esta experiencia, en cada municipio es un departamento diferente el que promueve la ORA: área de servicios, policía municipal, departamentos de tráfico, vialidad y transporte, etc. Las tareas de dirección y coordinación a veces no son todo lo idóneas que debieran. Una muestra del efecto vecindad es el empleo de los pliegos para los concursos de prestación del servicio ORA: son muy similares, e incluso en ciertos ejemplos, el mismo, sin considerar las particularidades diferenciadoras de cada caso, circunstancia apreciada por las empresas que a ellos optaban. La existencia de ciudades-referencia es clara. En ciertos casos una ciudad ha tenido la idea de intentar medidas de este tipo para solucionar el estacionamiento, y ha pedido consejo a las empresas para que le orienten en cuanto a los pasos a dar, e incluso en el modelo de pliego para el concurso. La adopción de sistemas ORA se ha generalizado: se ha implantado hasta en localidades con reducido número de habitantes como cabeceras comarcales o núcleos turísticos, por la existencia de playa. Este segundo tipo utiliza la regulación para el período estacional.
Por regla general la actitud municipal ante la ORA es del todo positiva, no así el seguimiento ciudadano, ya que existen ciudades con altas tasas de ilegalidad. Aquí, el apoyo menor del deseado por parte de la policía local es advertido con temor tanto por responsables de tráfico como por los gestores de las empresas. El respaldo de las actuaciones de los vigilantes por parte policial es crucial para el sistema: refrendar los avisos como sanciones para con posterioridad ser tramitadas; si no, el sistema se resiente, deja de ser operativo.
Como observación negativa está cierta concepción municipal de "ser cosa de la empresa" la gestión ORA y los parámetros de estacionamiento conseguidos, ya que se entiende es un cometido no municipal ya que se ha dejado en concesión. En relación con esta idea, son pocas las personas que hacen algún caso de los informes mensuales de los niveles ORA ofrecidos por la empresa concesionaria o que se interesan por el asunto, lo cual es acrecentado con la falta de concreción de cuál es el departamento municipal encargado del servicio ORA y del seguimiento de la actividad concesional.
10. LOS PUNTOS A SOLVENTAR
En un futuro próximo ha de realizarse una labor de puntualización y concreción legal de ciertos aspectos pendientes que hipotecan del desarrollo del sistema ORA. Algunas de estas deficiencias ya han sido superadas -incluso mediante leyes especificas- en países de nuestro entorno, con mayor experiencia en este campo, y un uso previo de los parquímetros tradicionales. Aquí, en España, se han ido solucionando diversos problemas conforme han sido evidentes las disfuncionalidades que originaba a las localidades que habían instaurado el sistema ORA. Como ejemplo está la promulgación de una ley que facultaba a los ayuntamientos a señalar tasas por el uso de estacionamiento de ciertas vías.
10.1. La prestación ORA
Nos encontramos ante un nuevo tipo de servicio, un servicio público que hasta hace poco no era conocido y que algunas voces disconformes con la ORA lo consideran no contenido dentro de dicha categoría. Otra base que esgrimen los detractores está en que conjuga elementos distintos, cada una con bases legales y procedimentales diferentes: tráfico, contratos públicos, ordenanzas, concepto de vigilancia, atentados contra la igualdad al considerar a residentes y no a trabajadores, e instrumentos de tipo fiscal.
El sistema ORA, cuando un ayuntamiento decide implantarlo y gestionarlo por medio de concesión, ha de estar de manera previa explicitado, por medio de documentos homogeneizadores. La coordinación municipal ha de ser notable, por medio de la FEMP: definiendo el concepto y hecho regulatorios. Antes de la implantación los usuarios y ciudadanos en general, así como las empresas optantes han de conocer los mecanismos para su desarrollo y así evitar cambios de orientación que son apreciables conforme aparecen las ordenanzas, los pliegos, la oferta o las ordenanzas fiscales. La homogeneidad o concordancia municipal es algo exigible, no causa buena imagen y traslada confusión a la ciudadanía, usuarios y empresas prestatarias. Estas disfuncionalidades son fácilmente evitables con la definición previa de conceptos como definición del servicio, modalidad de contratación, pasos legales que se siguen, derechos y deberes del prestatario y usuario.
Debe sustituirse el binomio bando-ordenanza fiscal en aquellas ciudades que lo mantienen. Una ordenanza específica de ORA debe existir, combinada con las ordenanzas fiscales donde se expresan las tarifas del servicio, pero es más aconsejable el empleo de una ordenanza de uso de vías y tráfico, donde la ORA queda integrada dentro del hecho circulatorio.
Las localidades que todavía emplean el concepto de tasa por uso de vía pública para estacionar deberían aplicar los contenidos de la Ley de Haciendas Locales, que distinguía entre esta definición y precio público, para aplicar esta acepción.
Por último, debe definirse por parte municipal el tipo de vínculo que une empresa y consistorio, ya que los pliegos indican que es "prestación de servicio" en ocasiones, y también "concesión" o "contratación del servicio". Tanto los criterios de la FEMP como una ley específica regularían este hecho. Los ayuntamientos han de ver la gestión del sistema ORA como algo suyo, en el que el medio es privado, y no considerar casi como ajeno el sistema de regulación, en concesión.
Debe exigirse a los ayuntamientos la completa señalización, tanto vertical como horizontal, del principio y fin del área de regulación. La señalización está estandarizada y regulada: el Reglamento General de Circulación, Real Decreto 13/92, de 17 de enero, en su artículo 154 señala la referencia R-309, que es la utilizada para el inicio y la R-504, usada para el fin de la regulación. El logotipo de la mano con la moneda es común. El color azul en el pavimento, también. Sin embargo, se observan ausencias en algunos casos.
10.2. Controladores y sanciones
Los vigilantes son el mayor escollo. ¿Cuál es su categoría? ¿Qué potestades sancionadoras tienen dentro de la filosofía del sistema ORA? Según las leyes de régimen local, actualmente carecen de poder sancionador, ya que no son sino simples ciudadanos, tal y como basándose en esta premisa han señalado diversos tribunales. Sus anotaciones no son denuncias, sino avisos, con categoría de denuncia voluntaria, a la cual hay que oponer lo expresado por el inculpado, a menos que exista refrendo por parte policial. Su papel debe equilibrarse, cuando menos, al de los inspectores de tren o autobús. En la actualidad sus avisos se trasladan a la policía municipal, y ésta señala las infracciones, aprobando de facto la labor de los controladores ORA; con posterioridad se tramita la multa. A todos los efectos resulta paradójico que un sistema cuya base radica en el control, efectuado por personal específicamente centrado en ese fin, pueda haber sido creado sin haber posibilitado antes que este personal pudiera actuar tal y como lo exige la definición del sistema. Ahora se depende de la policía, y cuando esta confianza no existe, el sistema queda bloqueado y es inoperante. Algunos ayuntamientos asignan personal policial que acude a la llamada de un controlador ante una infracción apreciada, pero esta medida es un poco chocante: no se asigna policía, pero se contrata a una empresa cuyos controladores carecen de potestad y que dependen de la policía, en un círculo vicioso. Como soluciones, además de otorgar a los controladores ORA carácter de inspectores de transporte, ¿podrían depender orgánicamente de la policía? , ¿sería posible que la empresa concesionaria pagara la parte proporcional de este gasto de personal al ayuntamiento, como un coste más?
La vigilancia del sistema ORA no puede ser entendida como susceptible de originar culpa in vigilancia, responsabilizando a ayuntamiento, controladores y empresa de los vehículos. Según esta concepción, en la vigilancia queda incluida esta guarda de bienes. La labor de vigilancia no es sino de control de funcionamiento de un sistema. Ambos conceptos han de ser explicitados o en la normas generales de ORA o en la ley que la desarrolle.
De forma genérica hay tres sanciones al sistema ORA: 1/estacionar sin ticket, 2/sobrepasar el tiempo límite, y 3/estacionar más tiempo del abonado. Otro tipo de hechos, como las falsificaciones de tarjetas de residente o minusválido, afortunadamente no suelen ocurrir. Quizás fuera conveniente establecer una gradación en las sanciones ya que éstas se circunscriben a estacionar de más y a hacerlo sin justificante, contando con mayor gravedad sobrepasar el límite de la zona que ocupar unos minutos más la plaza. Cuando ambos hechos coincidan, debería darse más peso al sobrepasar el límite temporal.
Las sanciones pueden ser entendidas como hechos administrativos o de tráfico. La experiencia cotidiana en España las equipara a las segundas, lo cual sería más claro si se contara en la ciudad con una ordenanza sobre tráfico y usos de la vía que incluyera entre sus disposiciones la regulación. Entrarían las especificaciones de la Ley de Procedimiento Administrativo si se tratara de vulneraciones exclusivas a las ordenanzas municipales, pero al ser consideradas como medidas de tráfico, éstas no tienen razón de ser. No obstante, considerando la variedad del mecanismo legal por el cual se ha introducido la ORA en ciertas ciudades, puede que aparezcan lagunas en la redacción y desarrollo de la normativa que permitieran una actuación en el primer sentido. En tal caso, ha de señalarse su adscripción a las medidas de tráfico.
La posibilidad de intervención de la grúa debería generalizarse: ser considerado servicio público el sistema ORA, aparecer en la ordenanza de tráfico y uso de la vía, al igual que en las ordenanzas fiscales, haberse señalado la infracción (considerando el actual rol del controlador, llamada por la policía municipal) y existir voluntad política de aplicarla, no sólo a los que carezcan de ticket, sino a los que exceden el tiempo. Para esta posibilidad deben expresarse claramente unos criterios de tiempo (30-40 minutos de más, por ejemplo) a partir de los cuales el uso será factible. Recordemos que un vehículo estacionado ilegalmente impide el acceso a la plaza de otro a la vez que interfiere en los resultados de explotación ORA.
11. ¿UNA LEY ESPECIFICA?
No sería descabellado contar con una ley sobre estacionamiento regulado en ciertos ámbitos de dominio municipal. Con anterioridad, una vez vistos ciertos problemas, se creó una ley que facultaba el cobro de tasas, referida exclusivamente a la ORA, lo cual era uno de los múltiples aspectos que en ella intervienen. Ciertos argumentos contrarios a la limitación arguyen constituir una aberración el uso de instrumentos fiscales para conseguir resultados de normas de circulación; opiniones que no tienen claro el fin de la ORA. La confluencia de aspectos varios en la ORA aconsejan el planteamiento integrador.
El ejemplo holandés posee una ley de tasas de estacionamiento municipal desde enero de 1.991, aplicando contenidos ya expuestos en otra ley de 1.966: aplica contenidos de la legislación básica local. El pago se realiza en el parquímetro o expendedor, siendo. una infracción no realizarlo, y siendo susceptible de exigir el cobro de ese estacionamiento. Los criterios fueron explicitados por la Asociación de Municipios en marzo del mismo año. Con anterioridad había entrado en vigor una nueva ley de tráfico en julio de 1.989. En Holanda se planteaba la discusión en cómo averiguar el tiempo real de estacionamiento de un vehículo del que se carecía de referencia -ticket-, con lo que se tomó como base para ello el paso del control. El responsable del vehículo es el titular del mismo, salvo prueba en contra. Los controladores pueden pertenecer a empresas privadas.
La toma en consideración de este ejemplo, y de otros por Europa pueden ayudar a la consecución de un marco legal que aúne la disparidad de desarrollos ORA y solucione los problemas que han ido surgiendo con el desempeño de la función reguladora.
1. El presente artículo expone los contenidos del documento síntesis correspondiente al trabajo del mismo título, beneficiario de una ayuda a la investigación sobre temas de política territorial, en la convocatoria de 1.992, de la Secretaria General de Planificación y Concertación Territorial del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, finalizado en diciembre de 1.993.
2. Serán denominados de forma genérica ORA, por ser la acepción más extendida.
3. Artículo 171 del Real Decreto 1.467/81, de 8 de mayo.
4. Ley 7/85 del2 de abril y Real Decreto Legislativo 781/86 del18 de abril.
5. Ley de Circulación Urbana e Interurbana, sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, Real Decreto Legislativo 339/90, del2 de marzo.
6. Artículo 38.4. El régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas se podrá regular mediante ordenanza municipal, pudiendo adoptar las medidas necesarias para evitar el entorpecimiento del tráfico, incluida la retirada del vehículo.
7. La otra máquina utilizada es la 18-3100 de Amper-Ibersegur. El coste de las máquinas se acerca al millón de pesetas, totalmente equipadas, incluyendo lector de tarjetas, luna irrompible, impresora de tickets, memoria, reloj y caja fuerte de seguridad. Pueden ser de baterías o conectadas a red, existiendo unidades con células solares. Admite tarjetas y varias posibilidades tanto de monedas como de tarifas, de ahí su versatilidad.

References: Real Decreto 
 artículo 154
 Artículo 171
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Artículo 38