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Timestamp: 2020-04-05 10:06:17+00:00

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Prime note sul nuovo condono edilizio e “recupero” degli indirizzi giurisprudenziali – TuttoAmbiente.it
Prime note sul nuovo condono edilizio e “recupero” degli indirizzi giurisprudenziali
(di Luca Ramacci)
Con il decreto legge 30 settembre 2003, n. 269 avente ad oggetto “Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici”[1] sono state inserite nuove disposizioni in materia di condono edilizio (si veda l’articolo 32 e gli allegati).
Il decreto è stato poi convertito, con alcune modifiche, nella Legge 24 novembre 2003 n. 326[2].
Le nuove disposizioni, precedute da un serrato dibattito ampiamente documentato dalla stampa quotidiana, hanno riproposto una ipotesi di condono del tutto simile a quella introdotta con l’articolo 39 della legge 724\94 (Legge Finanziaria per l’anno 1994) dopo una serie di decreti legge più volte reiterati, mediante la quale il legislatore riapriva i termini già fissati nell’articolo 31 Legge 47\85 consentendo la sanatoria delle opere abusive ultimate entro il limite temporale del 31dicembre 1993 ed introducendo, inoltre, alcune innovazioni rispetto al complesso di norme che, nella legge del 1985, regolavano la medesima materia e che venivano espressamente richiamate.
Le devastanti conseguenze di quella improvvida scelta legislativa su un territorio martoriato dall’abusivismo edilizio sono ben note ed ancora se ne pagano le conseguenze. I motivi che avevano indotto allora il legislatore ad introdurre, di fatto, una quasi generalizzata sanatoria degli abusi, nonostante quanto affermato nella relazione di accompagnamento, non avevano alcuna attinenza con le esigenze di rilancio dell’attività urbanistica avendo quale fine unico l’incasso delle somme corrisposte a titolo di oblazione dai contravventori.
Evidentemente indifferente alla precedente negativa esperienza, il legislatore ha nuovamente introdotto il condono edilizio ignorando volutamente le conseguenze di quello di dieci anni prima.
L’esplicito richiamo alle disposizioni della legge 724\94 ed agli articoli 31 e seguenti della legge 47\85 consente di recuperare, in parte, i risultati interpretativi cui è pervenuta a suo tempo la giurisprudenza di legittimità cosicché sarà possibile una più chiara lettura delle disposizioni di nuova emanazione senza necessità di soffermarsi, per la loro pratica attuazione, su vicende già trattate.
2. Condono e sanatoria. Differenze
Come è noto la disciplina vigente prevede due diverse cause estintive del reato urbanistico che non vanno tra loro confuse. Si tratta della sanatoria, disciplinata dagli articoli 36 e 45 del T.U. 380\01 e del condono edilizio, contemplato dal capo IV della legge 47\85 ed ora richiamato, unitamente alla legge 724\94 dalle disposizioni in esame.
Il “condono” ha un’efficacia temporanea e lo scopo di regolarizzare tutti gli abusi considerati se consumati entro un limite temporale fissato dalla norma. La sanatoria, al contrario, è destinata al recupero degli interventi abusivi previo accertamento della conformità degli stessi agli strumenti urbanistici generali e di attuazione, nonché alla verifica della sussistenza di altri requisiti di legge specificamente individuati[3].
Inoltre, secondo quanto espressamente disposto dall’articolo 45 T.U., il rilascio della sanatoria “estingue i reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti” con la conseguenza che, contrariamente a quanto previsto in tema di condono, la sua efficacia estintiva riguarda esclusivamente le violazioni edilizie e non anche gli altri reati eventualmente concorrenti quali, ad esempio, quelli concernenti la tutela del paesaggio, la normativa antisismica, le aree protette etc..
Della causa estintiva si giovano inoltre tutti i soggetti responsabili dell’abuso edilizio, ciò in quanto va tenuto conto della valenza “sostanziale ed oggettiva” dell’accertamento di conformità disciplinato dall’art.36, nonché del fatto che, diversamente da quanto stabilito per la procedura di condono, la concessione in sanatoria di cui agli articoli 36 e 45 non si fonda sul pagamento di una somma a titolo di oblazione, ma sull’effettivo rilascio del provvedimento sanante[4].
Caratteristica invece comune delle cause estintive sopra esaminate è la inapplicabilità delle stesse al reato di lottizzazione abusiva.
La differenza tra i due istituti è stata peraltro ribadita in più occasioni anche dalla giurisprudenza formatasi con riferimento al condono del 1994.
Si è a tale proposito osservato che la sanatoria non si fonda su un effetto estintivo proprio connesso al pagamento di una somma a titolo di oblazione, bensì sul rilascio del titolo abilitativo sanante previo “accertamento di conformità” (o non-contrasto) delle opere abusive non assentite con gli strumenti urbanistici vigenti (approvati o anche semplicemente adottati) nel momento della realizzazione ed in quello della richiesta. È dunque un istituto di carattere generale non disciplinato da disposizioni transitorie e caratterizzato da peculiari sbarramenti amministrativi e temporali in un contesto di rigoroso controllo della sostanziale inesistenza di un danno urbanistico[5].
3. Sulla legittimità costituzionale del nuovo condono
Va preventivamente considerato come la Corte Costituzionale ebbe già a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale della Legge 724\94 e, pur riconoscendone la sussistenza, colse l’occasione per evidenziare che la decisione del legislatore era giustificata dalla natura eccezionale della normativa in considerazione alle esigenze di contestuale intervento sulla disciplina concessoria e di riassetto del territorio nonché alle contingenti e straordinarie ragioni finanziarie di cui si è detto in precedenza. Precisava tuttavia il giudice delle leggi che eventuali “ulteriori reiterazioni di una simile disciplina, soprattutto con ulteriore e persistente spostamento dei termini di riferimento delle condotte abusive, andrebbero diversamente valutate sul piano della ragionevolezza, in funzione del vanificarsi della capacità repressiva delle norme di contrasto contro quei comportamenti”[6].
Era evidente, secondo la Corte, che la possibilità di rinunciare alla potestà punitiva con riferimento a reati lesivi di beni fondamentali della società andava usata negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale.
A tale proposito veniva richiamata un’altra decisione precedentemente emessa giudicando delle disposizioni contenute nella Legge 47\85[7], ove veniva specificato che il condono edilizio non poteva essere ricondotto ai tradizionali istituti di clemenza o, comunque, estintivi del reato possedendo una particolare ragion d’essere ed una specifica fisionomia.
Nella medesima pronuncia si osservava come il legislatore del 1985, nel tentativo di porre ordine nella materia dell’edilizia, considerata l’illegalità di massa riscontrabile in tale materia, abbia voluto chiudere un periodo ormai passato consentendo la regolarizzazione degli abusi.
Anche nel 1988 i giudici costituzionali evidenziavano la natura eccezionale del condono precisando che “… la non punibilità e la non procedibilità, di cui ai moderni condoni penali, specie quando cancellano reati lesivi di beni fondamentali della comunità, va usata negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale; quest’ultimo precisa (ed in maniera non generica) fondamento, finalità e limiti dell’intervento punitivo dello Stato. Contraddire, vanificare, sia pur temporaneamente, le ragioni prime della punibilità, attraverso l’esercizio arbitrario della non punibilità, equivale non soltanto a violare l’art. 3 Cost. ma ad alterare, con il principio dell’obbligatorietà della pena, l’intero volto del sistema costituzionale in materia penale”[8].
Nel respingere dunque i dubbi sulla legittimità costituzionale del condono del 1985 sollevate da più giudici di merito, la Corte Costituzionale faceva risaltare ripetutamente l’eccezionalità del condono e le specifiche esigenze che ne avevano determinato l’emanazione: chiusura netta con un passato di illegalità e regolarizzazione della situazione attraverso il recupero degli abusi.
Di tali inequivocabili affermazioni non poteva non tenere conto la Corte quando si trovò ad decidere nuovamente della legittimità del condono del 1994, peraltro giustificato – senza mezzi termini – dalla necessità di recuperare denaro alle casse dello stato.
Si affermava quindi, non senza una qualche difficoltà, che una possibile giustificazione alla decisione del legislatore di riaprire dopo molti anni i termini del condono edilizio poteva essere rinvenuta nella persistenza dell’abusivismo anche successivamente alle disposizioni della legge 47\85 e nella conseguente necessità di un “recupero della legalità attraverso la regolamentazione dell’assetto del territorio, onde procedere ad un definitivo riordino della materia”[9].
Aggiunge poi la Corte: “certamente, una tale soluzione, ove fosse reiterata, soprattutto con ulteriore e persistente spostamento dei termini, riferiti all’epoca dell’abuso sanabile, non troverebbe giustificazione sul piano della ragionevolezza, in quanto finirebbe col vanificare del tutto le norme repressive di quei comportamenti che il legislatore ha considerato illegali perché contrastanti con la tutela del territorio”.
La Corte Costituzionale evidenziò anche come il condono del 1994 non poteva essere qualificato come una sanatoria generalizzata dell’abusivismo edilizio prevedendo la legge precisi limiti oggettivi e soggettivi (espressamente richiamati ed anche riferiti alle aree vincolate) alla sanatoria degli abusi e manifestando la legge un evidente intento di effettuare una revisione completa della materia del governo del territorio al fine di impedire il ripetersi del fenomeno dell’abusivismo edilizio attraverso la sua repressione intento, questo, testimoniato anche dalla previsione di procedure più semplici per il rilascio delle concessioni edilizie.
Alla ulteriore censura dell’art. 39 della legge n. 724 del 1994 (e, in quanto richiamate e fatte proprie, delle disposizioni di cui ai Capi IV e V della legge n. 47 del 1985 e successive modifiche ed integrazioni) per asserita violazione degli artt. 117, 118 e 128 Cost., quale conseguenza del fatto che il condono di abusi edilizi non solo formali, ma anche sostanziali, avrebbe impedito agli enti competenti (regioni e comuni) qualsiasi intervento di governo del territorio, costringendoli a prendere atto di scelte contrastanti con gli strumenti urbanistici adottati, la Corte rispondeva evidenziando la manifesta infondatezza del la questione sollevata richiamando una precedente pronuncia[10] nella quale aveva escluso che la riapertura e l’estensione dei termini del condono edilizio vanificasse l’azione di controllo e di repressione delle amministrazioni osservando, al contrario, che la diffusione dell’abusivismo edilizio era almeno in parte ascrivibile all’inerzia nei controlli da parte degli enti locali ed alla mancanza di una attività coordinata di polizia locale specializzata nel controllo del territorio.
La Corte Costituzionale respingeva, dunque, tutte le eccezioni sollevate dai giudici di merito con le argomentazioni che sono state sinteticamente ricordate ma poneva a fondamento della propria decisione la circostanza della eccezionalità ed unicità delle disposizioni denunciate come incostituzionali, pronunciandosi inequivocabilmente per l’inammissibilità di una eventuale reiterazione delle disposizioni che si sarebbero poste in contrasto con il principio di ragionevolezza.
Del resto l’affermazione non risulta isolata in quanto in una precedente pronuncia la Corte aveva espressamente affermato, con riferimento al condono (si trattava della decisione nella quale veniva attribuita parte della responsabilità dell’abusivismo all’inerzia degli enti locali) che “… ben diversa sarebbe, invece, la situazione in caso di altra reiterazione di una norma del genere, soprattutto con ulteriore e persistente spostamento dei termini temporali di riferimento del commesso abusivismo edilizio. Conseguentemente differenti sarebbero i risultati della valutazione sul piano della ragionevolezza, venendo meno il carattere contingente e del tutto eccezionale della norma (con le peculiari caratteristiche della singolarità ed ulteriore irripetibilità) in relazione ai valori in gioco, non solo sotto il profilo della esigenza di repressione dei comportamenti che il legislatore considera illegali e di cui mantiene la sanzionabilità in via amministrativa e penale, ma soprattutto sotto il profilo della tutela del territorio e del correlato ambiente in cui vive l’uomo. La gestione del territorio sulla base di una necessaria programmazione sarebbe certamente compromessa sul piano della ragionevolezza da una ciclica o ricorrente possibilità di condono-sanatoria con conseguente convinzione di impunità, tanto più che l’abusivismo edilizio comporta effetti permanenti (qualora non segua la demolizione o la rimessa in pristino), di modo che il semplice pagamento di oblazione non restaura mai l’ordine giuridico violato, qualora non comporti la perdita del bene abusivo o del suo equivalente almeno approssimativo sul piano patrimoniale”[11].
La giustificazione della reiterazione del condono dopo dieci anni veniva, anche successivamente, motivata dalla circostanza che l’eccezionalità e straordinarietà riscontrabili nel condono del 1985 non sarebbero venute meno a distanza di dieci anni in considerazione della persistenza del fenomeno dell’abusivismo, con conseguente esigenza di recupero della legalità.[12]
Rileggendo oggi quanto affermato dalla Corte Costituzionale e confrontandolo con i contenuti delle disposizioni appena emanate, appare di tutta evidenza come il legislatore abbia tenuto in non cale l’avvertimento dei giudici della Consulta riproponendo, in termini ancora più ampi, un condono edilizio la cui emanazione è giustificata esclusivamente dalla necessità di reperire fondi per le non floride finanze statali.
Nonostante l’artificioso riferimento alla “riqualificazione urbanistica, ambientale e paesaggistica” ed alla “incentivazione dell’attività di repressione dell’abusivismo edilizio” che introduce l’articolo 32 del decreto legge, gli unici riferimenti alle ragioni del condono riguardavano la grave situazione economica, il calcolo delle entrate (in misura più o meno ampia secondo la tipologia degli abusi che si intendeva far rientrare nel condono) e, in qualche occasione, l’esigenza di contenere gli inevitabili danni conseguenti alla sanatoria.
Mancano oggi, pertanto, quei requisiti di eccezionalità, di esigenza di porre mano definitivamente all’assetto del territorio ponendo un freno all’abusivismo, di semplificazione delle procedure (già attuata attraverso il T.U. sull’edilizia), di unicità del provvedimento che hanno consentito alla Corte Costituzionale di ritenere legittimo il condono del 1994.
Manca, soprattutto, a causa della nuova reiterazione del condono, quella ragionevolezza cui la Corte, lungimirante, faceva riferimento nel 1995.
La dimostrata inutilità dell’individuazione di limiti oggettivi e soggettivi a fronte di un fenomeno comunque distruttivo dell’assetto del territorio sotto il profilo urbanistico e paesaggistico, la inevitabile aspettativa che la ripetizione del condono, ormai con cadenza decennale, induce nei soggetti professionalmente inseriti nel settore del cemento, rendono altresì evidente che i costi sociali determinati da un manifesto disinteresse del legislatore per la tutela del territorio supereranno di gran lunga l’importo complessivo delle somme ricavate dal versamento delle oblazioni.
In altre parole, le argomentazioni già sviluppate dalla Corte Costituzionale per giustificare la reiterazione del condono nel 1994 non sembra possano essere nuovamente utilizzate per legittimare il nuovo condono.
Non si potrà affermare che l’abusivismo è conseguenza della scarsa sensibilità degli enti locali i quali, oltre ad aver già lamentato inutilmente in passato le conseguenze del condono sulla loro autonomia, vedono vanificato ogni intento di regolarizzazione dell’assetto territoriale proprio dalla invadenza di un legislatore pronto a sacrificare le esigenze di tutela dell’ambiente in cambio di denaro garantendo l’impunità ai contravventori.
Non si potrà neanche dire che il condono rappresenta l’atto finale di una più complessa opera di legalizzazione e organizzazione del settore edilizio posto che nei precedenti venti anni i buoni propositi sono rimasti tali in attesa della successiva sanatoria e che il nuovo Testo Unico è intervenuto laddove era necessario semplificando e riscrivendo in parte la normativa di settore senza che vi sia la necessità di intervenire con sanatorie generalizzate come invece parve opportuno nel 1985.
Tenendo conto, quindi, delle indicazioni a suo tempo fornite dalla Corte Costituzionale e confidando in una valutazione da parte dei giudici costituzionali coerente con le precedenti considerazioni, sembra esservi spazio per dubitare seriamente sulla legittimità costituzionale delle nuove disposizioni.
Altre inevitabili questioni che la Corte quasi certamente dovrà affrontare con riferimento al nuovo condono edilizio riguarderanno poi la lettura delle disposizioni che lo disciplinano alla luce della nuova formulazione dell’articolo 117 Cost.
4. Gli scopi delle nuove disposizioni. Riqualificazione urbanistica e lotta all’abusivismo?
L’ambito di applicazione delle nuove disposizioni in tema di condono è indicata nei primi quattro commi dell’articolo 32.
Si fa riferimento a finalità di regolarizzazione del settore cui il legislatore vorrebbe pervenire attraverso il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria per le opere realizzate non in conformità della disciplina vigente. La contraddittorietà di una simile affermazione è di tutta evidenza anche per le ragioni che sono state precedentemente esposte.
Anche il riferimento alla circostanza che la disciplina viene emanata “nelle more dell’adeguamento della disciplina regionale” ai principi contenuti nel T.U. 380\01 in materia edilizia, al titolo V della costituzione ed alle competenze degli enti locali sul governo del territorio sembrano più che altro finalizzati a prevenire prevedibili e comprensibili azioni dei medesimi enti che non mancarono nel 1994.
Viene poi stabilito (art. 32, comma 5) che il Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti fornisca, d’intesa con le Regioni interessate, il supporto alle amministrazioni comunali per l’applicazione della normativa ed il coordinamento con la legge 47\85 e l’articolo 39 della L. 724\94.
Vengono stanziati fondi per:
1. concorrere alla partecipazione alla realizzazione delle politiche di riqualificazione urbanistica dei nuclei interessati dall’abusivismo edilizio attivate dalle regioni;
2. attivare un programma nazionale di interventi rivolto alla riqualificazione di ambiti territoriali caratterizzati da consistente degrado economico e sociale con riguardo a fenomeni di abusivismo edilizio;
3. la realizzazione di un programma di interventi di messa in sicurezza del territorio nazionale dal dissesto idrogeologico;
4. attuare un programma di interventi di ripristino e riqualificazione delle aree dei beni soggetti alle disposizioni del titolo secondo del T.U. 490\99 (beni paesaggistici e ambientali);
5. realizzare un fondo di rotazione per la concessione ai Comuni ed agli altri soggetti competenti di anticipazioni sui costi delle spese di demolizione degli immobili abusivi.
È inoltre previsto (art. 32, comma 13) che l’attività di monitoraggio e di raccolta di informazioni sul fenomeno dell’abusivismo edilizio, di competenza del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, facciano capo ad un Osservatorio nazionale dell’abusivismo edilizio.
Vengono infine stabilite forme di collaborazione tra il predetto ministero e le regioni al fine di costituire un sistema informativo a livello nazionale.
Tra le misure previste, inoltre, vi è la modifica dell’articolo 141 del D.Lv. 18 agosto 200 n. 267 “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”[13].
L’articolo, come è noto, tratta dello scioglimento e sospensione dei consigli comunali e provinciali da effettuarsi con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’interno per il compimento di atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge, nonché per gravi motivi di ordine pubblico; quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi per alcune cause espressamente indicate e quando non sia approvato nei termini il bilancio.
Il comma 7 stabilisce ora che all’articolo 141, comma primo, sia inserita la lettera c-bis) prevedendo, tra le cause di scioglimento, la mancata adozione nei termini fissati degli strumenti urbanistici da parte degli enti territoriali al di sopra dei mille abitanti e degli organi tenuti all’adozione degli strumenti urbanistici secondo una procedura espressamente definita.
L’adozione delle disposizioni appena richiamate avrebbe lo scopo di giustificare il condono bilanciandone gli effetti attraverso misure di contenimento del fenomeno dell’abusivismo la cui efficacia pratica appare alquanto dubbia a fronte della vastità e dell’incidenza del fenomeno.
Si tratta, come appare evidente, di semplici affermazioni di principio clamorosamente smentite dal fatto che – come si è più volte ricordato – altri e meno nobili sono gli scopi che hanno indotto alla reiterazione del condono e che proprio tale atteggiamento del legislatore costituisce uno dei principali incentivi al fenomeno dell’abusivismo in quanto l’ormai ciclico ricorso a questa tipologia di sanatoria induce i contravventori alle norme edilizie a confidare in future possibilità di regolarizzazione ed i soggetti preposti ai controlli ed alla repressione del fenomeno ad una meno incisiva attività nella consapevolezza che la stessa potrebbe poi essere vanificata da interventi legislativi quali quello in esame.
5. La regolarizzazione degli interventi eseguiti in aree demaniali.
Il decreto legge prevede la regolarizzazione delle opere eseguite su aree demaniali come già stabilito dall’articolo 32, quinto comma della Legge 47\85. Nella legge di conversione sono state tuttavia escluse le aree appartenenti al demanio marittimo, lacuale e fluviale e quelle gravate da uso civico).
La concessione del titolo abilitativo in sanatoria è subordinato al rilascio della disponibilità da parte dello Stato proprietario, per il tramite dell’agenzia del Demanio, rispettivamente, a cedere a titolo oneroso la proprietà dell’area appartenente al patrimonio disponibile dello Stato su cui insiste l’opera ovvero a garantire onerosamente il diritto al mantenimento dell’opera sul suolo appartenente al demanio e al patrimonio indisponibile dello Stato.
Nella legge di conversione si è altresì introdotto l’obbligo di assicurare il libero accesso al mare con il conseguente diritto pubblico di passaggio anche mediante specifiche clausole da inserire negli atti di vendita e nei provvedimenti del riconoscimento del diritto al mantenimento dell’opera.
La domanda per ottenere la dichiarazione di disponibilità va corredata dell’attestazione del pagamento all’erario della somma dovuta a titolo di indennità per l’occupazione pregressa delle aree da calcolarsi secondo i parametri indicati nelle tabelle allegate e completata dall’ulteriore documentazione richiesta (quella relativa all’illecito edilizio e la denuncia in catasto dell’immobile e del relativo frazionamento).
La presenza dei vincoli di cui all’articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 comporta altresì la necessità di disporre del parere favorevole dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo.
Vengono disciplinate anche le procedure di vendita delle aree appartenenti al patrimonio disponibile dello Stato e le formalità di rilascio del provvedimento di riconoscimento del diritto al mantenimento dell’opera sulle aree del demanio dello Stato e del patrimonio indisponibile, nonché rivalutati i canoni demaniali marittimi stanziando altresì ulteriori fondi per il miglioramento, la tutela e la valorizzazione delle aree demaniali.
Grazie all’introduzione, in sede di conversione, del comma 19bis all’articolo 32, si è prevista l’inalienabilità delle opere condonate eseguite da terzi su aree appartenenti al patrimonio disponibile dello Stato per cinque anni dalla data di perfezionamento delle procedure di vendita delle aree sulle quali dette opere insistono.
Anche in questo caso la previsione della sanatoria, ancorché subordinata al parere favorevole dell’ente preposto alla tutela del vincolo, avrà conseguenze gravi per l’assetto del territorio.
6. Individuazione degli abusi sanabili
Così come avvenne per il condono del 1994, l’applicabilità delle disposizioni di cui ai capi IV e V della Legge 47\85 (richiamate anche nel nuovo condono) avviene entro i due limiti, temporale e quantitativo.
Sono infatti condonabili le opere abusive (da intendersi come tali quelle eseguite in assenza di valido titolo o con titolo annullato, decaduto o comunque divenuto inefficace) ultimate entro il 31 marzo 2003 e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, un ampliamento superiore a 750 mc.
Il limite di cubatura, come già previsto anche nel 1994, subisce tuttavia una dannosa deroga allorché si prevede l’efficacia del limite come riferita alla singola domanda e non al complesso dell’edificio, consentendo così la sanatoria di abusi anche di rilevanti dimensioni. Le conseguenze sono state tuttavia limitate, seppure in parte, in sede di conversione del decreto laddove si è specificato che il riferimento alla singola domanda è subordinato alla condizione che la cubatura complessiva dell’immobile non superi i 3000 metri cubi.
Va inoltre colta una non irrilevante differenza rispetto al condono del 1994 laddove il testo attuale si riferisce alle “nuove costruzioni residenziali” mentre quello non conteneva tale importante specificazione.
Sembra dunque potersi ritenere che la possibilità di domande concorrenti per singole porzioni di manufatto (entro il limite massimo già ricordato di 3000 mc) ricorra solo nel caso in cui il manufatto medesimo sia ad uso residenziale, mentre resta fermo il limite di 750mc complessivi per i fabbricati aventi diversa destinazione.
Con riferimento alla cubatura massima ammissibile la Corte di cassazione[14] ha osservato, sotto la vigenza della Legge 724\94, che nel caso di un immobile che superi complessivamente la cubatura di 750 mc, ma che sia diviso in più unità immobiliari, fosse possibile presentare domanda ed ottenere il condono con riferimento a ciascuna di esse.
L’affermazione si poneva in contrasto con la sentenza n. 302 del 18-23 luglio 1996 della Corte Costituzionale nella quale si sosteneva che “uno stesso soggetto legittimato non può utilizzare separate domande di sanatoria per aggirare il limite di volumetria previsto dall’art. 39, primo comma, della legge n. 724 del 1994, dovendosi, in tal caso, necessariamente unificare le richieste quando si tratti della medesima nuova costruzione da considerarsi in senso unitario.”
La Cassazione però riteneva l’orientamento del giudice delle leggi non condivisibile in quanto non era conforme al dato letterale della norma, introduceva un doppio criterio per l’individuazione del limite di cubatura, non considerava la finalità di raggiungere la maggiore quantità d’introiti per l’Erario né la sostanziale identità del danno ambientale tanto se la sanatoria viene conseguita da diversi soggetti legittimati, quanto se da una stessa persona fisica.
Nel sostenere tale principio veniva però precisato che è comunque necessario che l’immobile nel suo complesso sia ultimato quanto meno allo stato di rustico, con la conseguenza che le possibilità di sanatoria per le parti realizzate prima della entrata in vigore della legge è riferibile a quei pochissimi casi nei quali tali parti abbiano una totale autonomia strutturale e funzionale rispetto a quelle non ancora ultimate.
Come disposto dall’articolo 31, comma secondo della Legge 47\85 si intendono come ultimati alla data indicata “gli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e completata la copertura, ovvero, quanto alle opere interne agli edifici già esistenti e a quelle non destinate alla residenza, quando esse siano state completate funzionalmente”.
Come è noto, la disposizione sopra riportata è evidentemente una disposizione di favore che non può trovare applicazione al di fuori del limitato ambito di operatività assegnatole dal legislatore con riferimento al condono[15] tanto che il concetto, per così dire “generale”, di ultimazione delle opere deve essere diversamente individuato, secondo quanto evidenziato in più occasioni da dottrina e giurisprudenza, con la concreta funzionalità dell’edificio e, pertanto, con la realizzazione anche delle semplici finiture non solo interne, ma anche esterne quali intonaci ed infissi[16].
Con riferimento alla disposizione che qui interessa, invece, la giurisprudenza ha chiarito come “la realizzazione al rustico del manufatto comporta che la copertura deve essere completata e i muri perimetrali debbono essere tamponati. Non costituisce completamento della costruzione al rustico la semplice realizzazione delle strutture portanti in cemento armato, senza le tamponature laterali.”[17]
La Corte di cassazione ha altresì precisato che, nell’ipotesi in cui entro il termine temporale fissato dalla legge sia stato eseguito il rustico e completata la copertura del fabbricato abusivo, la prosecuzione dei lavori di integrale completamento dello stabile – dopo l’entrata in vigore delle disposizioni in tema di condono – senza l’osservanza dell’art. 35 comma 14 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 determina l’applicabilità delle sanzioni penali, escluse quelle amministrative. Ciò in quanto le disposizioni emanate nel 1994 richiamavano espressamente i capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e, pertanto, anche l’art. 35, che subordina l’esecuzione delle ulteriori opere di completamento alla presentazione della domanda di sanatoria ed al versamento della seconda rata d’oblazione.
Dalla lettura delle disposizioni effettuata dalla Corte derivava che, qualora la statuizione non sia rispettata ed i lavori siano posti in essere prima del momento in cui la legge consente la loro esecuzione, il reato edilizio, che ha natura permanente, è del pari configurabile, anche se l’immobile non deve essere demolito.
Analogo richiamo ai capi IV e V della legge 47\85 è contenuto nel testo in esame cosicché i principi fissati dalla cassazione con riferimento al precedente condono devono ritenersi applicabili anche alle costruzioni contemplate da quello recentemente concesso.
Il comma 26 indica come suscettibili di sanatoria edilizia, entro i limiti indicati nel comma medesimo, le tipologie di illecito indicate nell’allegato 1 e segnatamente:
a) Tipologia 1. Opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici;
b) Tipologia 2. Opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio, ma conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici alla data di entrata in vigore del presente provvedimento;
c) Tipologia 3. Opere di ristrutturazione edilizia come definite dall’articolo 3, comma 1, lettera d) del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380[18] realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio;
d) Tipologia 4. Opere di restauro e risanamento conservativo come definite dall’articolo 3, comma 1, lettera c) del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380[19], realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio, nelle zone omogenee A di cui all’articolo 2 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444[20];
e) Tipologia 5. Opere di restauro e risanamento conservativo come definite dall’articolo 3, comma 1, lettera c) del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380[21], realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio;
f) Tipologia 6. Opere di manutenzione straordinaria, come definite all’articolo 3, comma 1, lettera b) del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380[22], realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio; opere o modalità di esecuzione non valutabili in termini di superficie o di volume.
Un ulteriore limite alla sanabilità delle opere viene imposto dal comma 27 alle opere:
a) che siano state eseguite dal proprietario o avente causa condannato con sentenza definitiva, per i delitti di associazione per i delitti di associazione di tipo mafioso , riciclaggio e impiego di denaro, beni o utilità di provenienza illecita o da terzi per suo conto. Il procedimento di sanatoria in tali casi è sospeso fino alla sentenza definitiva di non luogo a procedere o di proscioglimento o di assoluzione mentre, se interviene la sentenza definitiva di condanna per i delitti sopra indicati, non può essere conseguito il titolo abilitativo in sanatoria. Indipendentemente dal doveroso accertamento di ufficio in merito alle condanne riportate nel certificato generale del casellario giudiziale da effettuarsi ad opera del comune, il richiedente è comunque tenuto ad attestare, con dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà di non avere carichi pendenti in relazione ai delitti di cui in precedenza (comma 29). Inoltre l’amministratore di beni immobili oggetto di sequestro o di confisca ai sensi della legge 31 maggio 1965, n. 575 autorizzato dal giudice competente ad alienare taluno di detti beni, può essere anche autorizzato dal medesimo giudice, sentito il pubblico ministero, a riattivare il procedimento di sanatoria sospeso. In tal caso non opera nei confronti dell’amministratore o del terzo acquirente il divieto di rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria.
b) per le quali non sia possibile effettuare interventi per l’adeguamento antisismico, rispetto alle categorie previste per i comuni secondo quanto indicato dalla Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 20 marzo 2003, n. 3274, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana 8 maggio 2003, n. 105[23];
c) per le quali non sia data la disponibilità di concessione onerosa dell’area di proprietà dello Stato o degli enti pubblici territoriali, con le modalità e condizioni previste;
d) che siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici;
e) che siano state realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente importante secondo la procedura prevista dagli articoli 6 e 7 del T.U. 490\99 sui Beni culturali e ambientali;
f) che insistano sulle aree boscate interessate da incendi. Si stabilisce infatti che, fermo restando quanto previsto dalla legge 21 novembre 2000, n. 353[24] (e indipendentemente dall’approvazione del piano regionale di cui la comma 1 dell’articolo 3 della citata legge n. 353 del 2000) il comune subordina il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria alla verifica che le opere non insistano su aree boscate o su pascolo i cui soprassuoli siano stati percorsi dal fuoco. Agli effetti dell’esclusione dalla sanatoria viene ritenuta sufficiente l’acquisizione di elementi di prova, desumibili anche dagli atti e dai registri del ministero dell’Interno, che le aree interessate dall’abuso edilizio siano state, nell’ultimo decennio, percorse da uno o più incendi boschivi;
g) che siano state realizzate nei porti e nelle aree, appartenenti al demanio marittimo, di preminente interesse nazionale in relazione agli interessi della sicurezza dello Stato ed alle esigenze della navigazione marittima come identificate ai sensi del secondo comma dell’articolo 59 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
7. Domanda di condono
La domanda relativa alla definizione dell’illecito edilizio, con l’attestazione del pagamento dell’oblazione e dell’anticipazione degli oneri concessori, è presentata al comune competente, a pena di decadenza, entro il 31 marzo 2004, unitamente alla documentazione richiesta:
a)dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà del richiedente con allegata documentazione fotografica, dalla quale risulti la descrizione delle opere per le quali si chiede il titolo abilitativo edilizio in sanatoria e lo stato dei lavori relativo;
b) perizia giurata sulle dimensioni e sullo stato delle opere e una certificazione redatta da un tecnico abilitato all’esercizio della professione attestante l’idoneità statica delle opere eseguite qualora l’opera abusiva superi i 450 metri cubi;
La domanda di definizione deve essere poi integrata entro il 30 settembre 2004 dalla:
a) denuncia in catasto dell’immobile oggetto di illecito edilizio e della documentazione relativa all’attribuzione della rendita catastale e del relativo frazionamento;
b) denuncia ai fini dell’imposta comunale degli immobili di cui al D.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504;
c) ove dovuto, delle denunce ai fini della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani e per l’occupazione del suolo pubblico.
Va inoltre considerato, in ragione del richiamo generale ai capi IV e V della legge 47\85 quanto disposto in merito di adeguamento statico e sismico.
Per gli interventi sulle aree sottoposte a vincolo operano invece le disposizioni contenute nell’articolo 32 della legge 47\85 precedentemente modificato dalla legge 724\94 ed ora sostituito dal comma 43 del testo in esame che ne ha coordinato il contenuto anche con le disposizioni del nuovo T.U. in materia edilizia.
Va ricordato, a tale proposito, che la giurisprudenza formatasi in occasione del precedente condono aveva evidenziato la distinzione (peraltro pacificamente riconosciuta) tra illecito urbanistico ed illecito paesaggistico con la conseguenza, relativamente al condono, della sanabilità limitata alla sola violazione urbanistica in mancanza del provvedimento abilitativo subordinato al conseguimento delle autorizzazioni delle Amministrazioni preposte alla tutela del vincolo in caso di abuso realizzato in zone vincolate[25].
Le numerose decisioni sul punto hanno anche chiarito come la sanatoria degli abusi in zona vincolata così come disciplinata dal legislatore del 1994, riguardi soltanto gli interventi rientranti per tipologia e collocazione temporale nella disciplina del condono e non è estensibile anche alla procedura di sanatoria prevista dalla legge urbanistica (allora dagli articoli 13 e 22 della legge 47\85)[26].
Con riferimento ai termini della domanda si è evidenziato come il termine stabilito dalla legge a pena di decadenza non possa essere discrezionalmente prorogato dall’autorità amministrativa (nella fattispecie il sindaco) con conseguente improcedibilità della domanda in caso di presentazione oltre il termine[27].
I soggetti legittimati alla presentazione dell’istanza di condono vengono poi individuati nel proprietario della costruzione abusiva, nel titolare della concessione edilizia, nel committente delle opere, nel costruttore e nel direttore dei lavori prevedendosi che ciascuno di costoro, per ottenere la dichiarazione di estinzione dei reati edilizi e/o urbanistici contestatigli, “deve presentare autonoma domanda di oblazione e versare le somme di denaro personalmente dovute. Soltanto l’istanza presentata da uno degli eventuali comproprietari dell’immobile abusivo estende i propri effetti all’altro o agli altri comproprietari, mentre ciascuno degli altri soggetti su indicati deve proporre autonoma istanza”[28].
Con riferimento alla dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà da allegarsi alla domanda, si è rilevato come la stessa non sia prova sufficiente, fino a querela di falso, in ordine al requisito temporale dell’epoca di ultimazione dei lavori ben potendo il giudice valutare secondo il principio del libero convincimento di cui all’art. 192 C.P.P. le attestazioni contenute nella dichiarazione medesima e ciò in considerazione del fatto che nel processo penale non si osservano i limiti di prova stabiliti dalle leggi civili e che tale dichiarazione ha attitudine certificativa solo nei confronti della P.A.[29]
Si è poi ulteriormente precisato che “in tema di sanatoria edilizia di cui alla legge 23 dicembre 1994, n. 724 l’accertamento del tempus commissi delicti attiene al concreto esercizio della giurisdizione, poiché concerne l’indagine su uno degli estremi della contestazione mossa all’imputato. Detta indagine non può e non deve essere assegnata alla sfera d’attribuzione della P.A., alla quale la legge in materia affida il compito d’eseguire un complesso di altri controlli integrativi materiali e tecnici in ordine alla documentazione ed alla congruità dell’oblazione. Trattasi, tra l’altro, di una verifica per il cui espletamento occorre compiere un coacervo di attività e di valutazioni processuali (es. eventuale audizione di testimoni, espletamento di una perizia), che, proprio per tale carattere rientrano nei poteri doveri del giudice, al fine di stabilire la sussistenza della causa d’estinzione del reato.”[30]
Occorre inoltre ricordare come assuma un rilievo particolare la verifica della veridicità della domanda di condono.
È infatti assai frequente la presentazione di domande di condono riferite ad immobili ultimati in epoca successiva alla scadenza del limite temporale imposto dalla legge o comunque non rispondenti ai requisiti richiesti per la sanabilità degli interventi.
A tale proposito si è osservato come “le false dichiarazioni del privato, in ordine alla conclusione dei lavori entro il termine previsto dalla legge per l’applicabilità’ del condono edilizio, non costituiscono atti idonei ad indurre i competenti organi comunali al rilascio di una falsa concessione in sanatoria allorché l’induzione in errore non si sia verificata e l’autorità’ competente, lungi dal predisporre (pur senza pervenire all’emissione) il provvedimento di concessione edilizia o, comunque, qualche altra attività preliminare finalizzata all’emissione dello stesso, abbia emesso, a seguito dei necessari accertamenti, ordinanza di demolizione del manufatto”[31].
La domanda di condono è comunque finalizzata a provare la verità dei fatti attestati, producendo immediatamente effetti rilevanti sul piano giuridico, con la conseguenza che le false attestazioni sulla data di ultimazione delle opere o sul rispetto dei limiti di cubatura sarà idonea a configurare l’ipotesi delittuosa sanzionata dall’articolo 483 c.p.[32].
La data di ultimazione delle opere, infine, deve essere espressamente indicata nella dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà e comprovata dalla documentazione allegata[33].
8. Condono e sospensione del procedimento.
Con riferimento alla sospensione del procedimento in caso di condono, si formarono originariamente due diversi orientamenti che diedero luogo a contrasto poi risolto dalle sezioni unite[34] le quali ebbero modo di affermare come la prevista sospensione non fosse in alcun caso applicabile ai procedimenti concernenti reati che, dalla contestazione o dagli atti, risultassero proseguiti dopo il 3l-12-93, data cui, come è noto, faceva riferimento la legge del 1994 quale limite temporale per l’applicabilità del condono.
Osservava la Corte che “…il dato letterale – che in particolare richiama il capo IV L. 47/85, nel quale sono compresi gli artt. 44 e 38 che prevedono la sospensione (“automatica” e “obbligatoria”) dei procedimenti penali i quali a loro volta fanno riferimento agli artt. 35 e 31 riguardanti la presentazione della domanda di “condono” – non sembra consentire interpretazione diversa da quella per la quale la data del 31-12-1993 costituisce un presupposto (uno dei presupposti) sia per conseguire la sanatoria sia per la sospensione dei procedimenti penali; con la conseguenza che, se detto presupposto venga a risultare inesistente, non solo non può essere applicata la sanatoria ma neppure può ritenersi la sospensione del procedimento penale (con le ovvie conseguenze con riguardo alla prescrizione del reato) e ciò indipendentemente dal fatto che il giudice abbia disposto o negato la sospensione del procedimento, dovendosi nel primo caso ritenere la sospensione inesistente per assenza, appunto, del suo fondamentale presupposto”.
Evidenziavano inoltre le SS.UU. la natura di norma di favore della sospensione del procedimento penale la quale ha lo scopo esclusivo di consentire all’imputato di provvedere a tutti gli adempimenti necessari per ottenere la sanatoria amministrativa e l’estinzione dei reati per oblazione, applicabile esclusivamente alle costruzioni ultimate entro il termine temporale fissato dal legislatore.
L’esclusione della automaticità dell’effetto sospensivo per la semplice presentazione della domanda di condono in sede amministrativa veniva successivamente ribadita facendo determinare tali effetti soltanto dal termine degli accertamenti consentiti al giudice ordinario e riguardanti la verifica della sussistenza dei requisiti temporali e volumetrici.
L’accertamento da parte del giudice costituisce, pertanto, il presupposto essenziale sia dell’eventuale sospensione del procedimento, sia della successiva esclusione del reato edilizio[35].
Analogamente, si è ritenuta non operante la sospensione in caso di ricorso al T.A.R. avverso il diniego di condono non essendo prevista dalla legge una pregiudiziale amministrativa ed essendo, al contrario, attribuito al giudice penale (che non è vincolato all’esito del procedimento amministrativo) il potere-dovere di espletare ogni accertamento per stabilire l’applicabilità’ della causa di estinzione del reato[36].
La mancata erronea sospensione del procedimento non produce, secondo la Suprema Corte, alcuna nullità, difettando una specifica sanzione processuale.[37]
È opportuno ricordare, inoltre, che la sospensione è stata ritenuta applicabile non solo con riferimento ai reati urbanistici “in senso stretto”, ma anche a quelle fattispecie nelle quali sia configurabile un “intervento edilizio” collegabile, ad esempio, con violazioni di disposizioni quali quelle all’epoca previste dalle leggi n. 1497 e 1089 del 1939 a tutela del paesaggio e dei beni culturali (ed ora contemplate dal T.U. 490\99), precisando che la nozione di “intervento edilizio” non va limitata ai casi di cui all’art. 20 lett. b) e c), ma anche a quelli di cui alla lettera a) ed attiene anche ai casi nei quali il reato edilizio-urbanistico non sia stato formalmente contestato[38].
Le SS.UU. hanno inoltre ribadito, richiamando una precedente giurisprudenza formatasi con riferimento al primo condono edilizio, che la sospensione deve essere inoltre applicata all’intero procedimento, qualora il giudice di merito, riconoscendo il vincolo della continuazione, abbia proceduto unitariamente per varie ipotesi di reato, delle quali alcune soltanto siano estinguibili per condono.[39]
È inoltre evidente (e la giurisprudenza lo ha confermato) che la sospensione non opera qualora la domanda sia strumentale o dilatoria e si riferisca ad un fabbricato non ultimato entro il termine stabilito dalla legge.[40]
La sospensione del procedimento a seguito di presentazione della domanda di condono produce effetti anche con riferimento alla prescrizione del reato i cui termini rimangono sospesi[41].
9. Pagamento oblazione
Con riferimento al pagamento dell’oblazione si è invece osservato che, dovendosi effettuare la corresponsione dell’oblazione dovuta interamente “nei termini previsti”, pena l’applicazione delle sanzioni di cui all’art. 40 della legge n. 47 del 1985 (compresa quella penale), trascorso inutilmente l’ultimo termine utile per l’adempimento dell’obbligo da parte dell’interessato, non è più possibile integrare o eseguire il versamento, con conseguenze del tutto analoghe a quelle della mancata presentazione della domanda di condono[42].
Va inoltre ricordato come la Cassazione abbia pure evidenziato che “qualora la domanda di oblazione ed il versamento della somma dovuta siano effettuate da persone diverse dagli imputati, questi ultimi non possono trarre vantaggio dall’iniziativa di altro soggetto, sia per il carattere personale della causa estintiva (art. 182 cod. pen.) sia per l’espresso disposto dell’art. 38, quinto comma, legge 28 febbraio 1985, n. 47 che, in applicazione di detto principio, ribadisce i limiti personali del beneficio dell’oblazione relativa al cosiddetto condono edilizio”[43].
10. Controlli demandati al giudice
Dall’esame della giurisprudenza emerge chiaramente la non automaticità della procedura di condono, prevedendosi controlli specifici demandati al giudice.
Tali necessarie verifiche sono state, in un occasione[44], così individuate:
a) il pagamento integrale dell’oblazione determinata in modo veritiero,
b) il pagamento degli oneri di concessione,
c) la presentazione della documentazione sulle opere abusive o della dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà da parte del richiedente, fatta salva la documentazione fotografica e, ove prescritte, la perizia giurata e la certificazione tecnica sull’idoneità’ statica delle opere,
d) la denuncia tempestiva ai fini dell’accatastamento,
e) il decorso del termine dall’entrata in vigore della legge 23 dicembre 1994 n. 724 (1 gennaio 1995) senza l’adozione di un provvedimento negativo della sanatoria.
Il controllo demandato al giudice sulla sussistenza dei presupposti per il condono non costituisce, secondo altra pronuncia, “l’esercizio di una potestà riservata alla P.A. (alla quale competono tutti gli accertamenti relativi alla sanatoria “amministrativa”) spettando invece al giudice penale il potere-dovere di espletare ogni accertamento per stabilire l’applicabilità della causa di estinzione del reato, sicchè, quando risulti che le opere edilizie abusive non siano state ultimate entro il termine stabilito ovvero che l’immobile superi la volumetria di settecentocinquanta metri cubi, l’imputato non può beneficiare del condono edilizio”[45].
11. Condono e procedimento di esecuzione
Altra questione ripetutamente affrontata in giurisprudenza con riferimento al precedente condono riguarda l’incidenza dello stesso rispetto alla procedura di esecuzione.
È infatti evidente come assuma rilievo la necessità di individuare gli effetti del condono rispetto alle conseguenze irreversibili prodotte dalla esecuzione dell’ordine di demolizione impartito dal giudice con la sentenza di condanna.
A tale proposito si è osservato che il completamento della procedura di condono consente la revoca dell’ordine di demolizione.[46]
Del resto la costante giurisprudenza della cassazione in tema di condono edilizio ha sempre evidenziato che “il rilascio della concessione in sanatoria, dopo il, passaggio in giudicato della sentenza di condanna, mentre non ha effetto estintivo dei reati e delle pene (rendendo operanti, rispetto ad essi, soltanto i particolari effetti di cui all’art. 38, 3° comma, della legge n. 47/1985), può comportare invece l’inapplicabilità ed anche la revoca dell’ordine di demolizione disposto ai sensi dell’art. 7, ultimo comma, della stessa legge”[47].
Nel ricordare quanto sopra evidenziato la Corte richiamava l’attenzione sull’altro fondamentale ed evidente principio in base al quale deve ritenersi che “l’ordine di demolizione, pur costituendo una statuizione sanzionatoria giurisdizionale (che, conseguentemente, deve essere eseguita dal giudice), ha natura amministrativa e non è suscettibile di passare in giudicato, essendo sempre possibile la sua revoca quando risulti assolutamente incompatibile con atti amministrativi della competente autorità, che abbia conferito all’immobile altra destinazione o abbia provveduto alla sua sanatoria”.
L’operatività del principio presuppone tuttavia l’effettiva esistenza dell’atto amministrativo di sanatoria espresso o tacito preceduto dalla presentazione di tutta la documentazione richiesta e dai pagamenti dovuti. Devono inoltre sussistere tutti i presupposti di legge per il rilascio del provvedimento. La verifica della effettiva sussistenza di tali condizioni è rimessa al giudice dell’esecuzione[48].
12. Condono e sequestri
In materia di sequestro un costante orientamento dottrinario e giurisprudenziale[49] riconosce la compatibilità della misura cautelare reale del sequestro preventivo con la presentazione dell’istanza di condono edilizio ed il pagamento dell’oblazione.
La giurisprudenza si è inoltre soffermata su un altro rilevante aspetto del problema relativo alla distinzione tra processo e procedimento contemplata dal codice di rito vigente.
Si ricorda[50], a tale proposito, che l’art. 3 C.P.P. stabilisce che “la sospensione del processo non impedisce il compimento degli atti urgenti” ivi comprese le misure cautelari tra le quali rientra il sequestro.
La Corte risolve inoltre la questione relativa all’uso delle diverse locuzioni processo o procedimento richiamando la specialità della normativa sul condono edilizio rispetto al codice di rito ed evidenziando come, considerato il particolare significato delle predette locuzioni nel codice di rito, riferentesi la seconda anche alla fase delle indagini preliminari, non deve ritenersi per ciò solo esclusa l’inapplicabilità dei principi generali, considerando anche che il processo è il nucleo centrale della procedura e la fase affidata al P.M. non costituisce neppure esercizio dell’azione penale.
Da ciò deriverebbe l’incongruità di una lettura della norma che ritenesse sospendibile un’attività, che solo attraverso numerosi filtri può entrare a far parte del processo, con conseguente piena legittimità del compimento di atti urgenti finalizzati all’acquisizione delle prove o all’esecuzione di misure cautelari.
Si evidenzia anche come fino alla completa definizione della procedura di condono apparirebbe incongruo consentire la prosecuzione di un’attività illecita pur in presenza di strumenti, quali appunto il sequestro, che ne garantiscono l’interruzione ovvero che consentono l’acquisizione delle prove (come nel caso del sequestro probatorio).
Conclude quindi la Cassazione con l’affermare il principio secondo il quale “… la disciplina del c.d. condono edilizio non incide immediatamente, quindi, né ai fini della restituzione dell’immobile abusivo sequestrato né per impedire l’emissione di un provvedimento di sequestro, giacché occorre prima accertare la sussistenza di tutti i presupposti e requisiti perché possa operare la causa estintiva ed è necessaria la sua formale dichiarazione”[51].
In altra occasione, con riferimento alla procedura prevista dall’art. 35, comma ottavo, legge 28 febbraio 1985, n. 47 per il completamento delle opere sotto la responsabilità del richiedente si è precisato che il giudice (nel caso di specie quello del riesame) nel valutare la permanenza delle esigenze cautelari che hanno determinato l’applicazione della misura cautelare reale, deve “affrontare la questione della compatibilità – in concreto – tra le dette esigenze e la procedura di “completamento” delle opere abusive verificando la sussistenza effettiva di tutte le condizioni richieste dalla norma che regola detta procedura”[52].
13. Condono e lottizzazione abusiva
Come si è in precedenza accennato, la Corte di cassazione ha ritenuto implicitamente esclusa l’applicabilità del condono al reato di lottizzazione abusiva riconoscendo, tuttavia, la possibilità di sanare i singoli manufatti abusivamente eseguiti, senza alcuna conseguenza per il reato in questione nei confronti del quale non si producono effetti estintivi[53].
Veniva inoltre precisato, altra occasione, che “l’art. 35, 7 comma, della legge n. 47-1985, con il disciplinare le condizioni per la sanatoria soltanto per le costruzioni e le altre opere, realizzate in comprensori abusivamente lottizzati, implicitamente esclude l’attività lottizzatoria, come tale, dall’ambito di applicazione della disciplina sanante. I manufatti abusivamente eseguiti, in attuazione del fine lottizzatorio e nell’ambito della lottizzazione, possono essere dunque “sanati” previa valutazione globale dell’attività lottizzatoria ma l’effetto estintivo non si estende al reato integrato dall’attività illecita di lottizzazione (mancando pure ogni previsione nella tabella predisposta per il calcolo dell’oblazione), per il “vulnus” portato alla pianificazione urbanistica”[54].
[1] Pubblicato n ella G.U. n. 229 del 2 ottobre 2003.
[2] Pubblicata nella G.U. n. 274 del 25 novembre 2003.
[3] Cfr. Cass. Sez. III 7\9\87, Scarcella nonché Cass. Sez. III 22\10\88, Serra in Riv. Giur. Ed., 1989, I, pag. 1042.
[4] Così Cass. Sez. III 20\1\1998, Lombardi in Giust. Pen. 12\1998, II, pag.700.
[5] Cass. Sez. III n.4398 del 9\4\1997, Candela.
[6] Corte costituzionale, 12 settembre 1995, n. 427.
[7] Corte Cost. sentenza n. 369 del 31 marzo 1988.
[8] Corte Cost. sentenza n. 369 del 31 marzo 1988, cit.
[9] Corte costituzionale, 12 settembre 1995, n. 427, cit.
[10] Corte Costituzionale sentenza n. 416 del 1995.
[11] Corte Costituzionale sentenza n. 416 del 1995, cit.
[12] Corte Costituzionale sent. N. 256 del 1996 che richiama anche le decisioni nn. 416 e 427 del 1995, cit.
[13] Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 227 del 28 settembre 2000 – Supplemento Ordinario n. 162.
[14] Cass. Sez. III n.9011 del 3\10\1997, Di Fiore.
[15] Sul punto v. ad es. Cass. Sez. III 15\6\1998, Picchianti in Riv. Pen. 1998, p. 887.
[16] V. per tutte Cass. Sez. III 12\5\1994 e Sez. III n.2765 del 12\7\1999, Faraci.
[17] Cass. Sez. III n.5452 del 17/03/1999, Somma. V. anche Sez. III n. 9011 del 12\8\1997.
[18] La norma citata indica come “interventi di ristrutturazione edilizia”, gli interventi “rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica” (la lettera d) è stata così modificata dal d.lgs. n. 301 del 2002).
[19] La norma citata indica come “interventi di restauro e di risanamento conservativo”, gli interventi edilizi “rivolti a conservare l’organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo stesso, ne consentano destinazioni d’uso con essi compatibili. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio, l’inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell’uso, l’eliminazione degli elementi estranei all’organismo edilizio”.
[20] art. 2 – Zone territoriali omogenee. Sono considerate zone territoriali omogenee, ai sensi e per gli effetti dell’art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765: A) le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestano carattere storico, artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi; B) le parti del territorio totalmente o parzialmente edificate, diverse dalle zone A): si considerano parzialmente edificate le zone in cui la superficie coperta degli edifici esistenti non sia inferiore al 12,5% (un ottavo) della superficie fondiaria della zona e nelle quali la densità territoriale sia superiore ad 1,5 mc/mq; C) le parti del territorio destinate a nuovi complessi insediativi, che risultino inedificate o nelle quali l’edificazione preesistente non raggiunga i limiti di superficie e densità di cui alla precedente lettera B); D) le parti del territorio destinate a nuovi insediamenti per impianti industriali o ad essi assimilati; E) le parti del territorio destinate ad usi agricoli, escluse quelle in cui – fermo restando il carattere agricolo delle stesse – il frazionamento delle proprietà richieda insediamenti da considerare come zone C); F) le parti del territorio destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale
[21]La norma citata indica come interventi di restauro e di risanamento conservativo, “gli interventi edilizi rivolti a conservare l’organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo stesso, ne consentano destinazioni d’uso con essi compatibili. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio, l’inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell’uso, l’eliminazione degli elementi estranei all’organismo edilizio”.
[22] La norma citata indica come interventi di manutenzione straordinaria “le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le superfici delle singole unità immobiliari e non comportino modifiche delle destinazioni di uso”.
[23] ORDINANZA del Presidente del Consiglio dei ministri 20 marzo 2003, n. 3274 “Primi elementi in materia di criteri generali per la classificazione sismica del territorio nazionale e di normative tecniche per le costruzioni in zona sismica”. (G.U. n. 105 del 8 maggio 2003 – S.o. n.72).
[24] Legge 21 novembre 2000, n. 353 “Legge quadro in materia di incendi boschivi” (G.U. n. 280 del 30 novembre 2000) che al fine di prevenire il fenomeno impone limiti particolarmente restrittivi alla destinazione diversa da quella preesistente all’evento dei suoli interessati da incendi
[25] Cass. Sez. III sent. 11965 del 20\10\1999, Poltronieri.
[26] V. per tutte Cass. Sez. III sent. 6943 del 9\7\1996, P.M. in proc. Barisione.
[27] Cass. Sez. III sent. 10969 del 26\10\2000, Knight.
[28] Cass. Sez. III sent. 6333 del 2\7\1997, Tiano.
[29] Cass. Sez. III sent. 4444 dell’11\3\1998, Di Lorenzo V ed altro.
[30] Cass. Sez. III n. 3689 del 25\3\1998, Bisceglia.
[31] Cass. Sez. V n. 41205 del 10\12\2002, Di Giuseppe.
[32] V. Cass. Sez. V n. 3762 del 23\3\2000, Bazzichi. V. anche Sez. V n. 10377 dell’1\9\1999, Di Paolo.
[33] Cass. Sez. V n. 34815 del 26\9\2001, Di Bari.
[34] Cass. Sez. Un. n. 22 del 16/12/1999, Sadini.
[35] Così Cass. Sez. V n. 3762 del 23/03/2000, Bazzichi.
[36] Cass. Sez. III n. 1188 del 2/2/2000, Fornaca.
[37] Cass. Sez. III n. 7847 del 3\7\1998, Todesco ed altri. V.anche Sez. III n. 556 del 18/01/1996; Sez. III n. 8545 del 27/07/1995, D’Apice; Sez. III n.7021 del 20\6\1995, Spettro.
[38] Cass. Sez. III n. 556 del 18\1\1996, Visini. V. anche, ex pl., Sez. III n. 11254 del 20\10\1995, Di Cintio.
[39] Cass. S.U. ord. 9080 del 24\8\1995, Luongo: Il precedente richiamato è invece Cass. Sez. III, 18 febbraio 1986, in Cass. pen., 1987, p. 635.
[40] Cfr. Cass. Sez. III n. 5452 del 29\4\1999, Somma.
[41] Per le valutazioni della giurisprudenza con riferimento alle precedenti disposizioni in materia v. Cass. S.U. n.1283 del 13\2\1997, Sellitto Cass. Sez. III n. 5882 del 19\5\1998, Salutari; Sez. VI n. 3396 del 18\3\1998, Calisse. In tema di momento di cessazione della sospensione v. Cass. Sez. III n. 8903 del 2\10\1997, Lucci.
[42] Cass. S.U. n. 714 del 3\2\1997, Luongo. Nella motivazione si evidenzia che l’interpretazione fornita è imposta dal tenore letterale dell’art. 39 della legge n. 724 del 1994, che è diverso da quello dell’art. 40 della legge n. 47 del 1985 e non permette più, con la sua perentoria formulazione, di dare ingresso alla possibilità di eseguire il versamento nel più ampio limite temporale costituito dal termine ultimo per il formarsi del silenzio-assenso e cioè nei ventiquattro mesi dalla presentazione della domanda, aggiungendo che la verifica della sussistenza dei presupposti e delle condizioni attinenti all’estinzione dei reati rimane di spettanza esclusiva del giudice penale.
[43] Cass. Sez. III n. 3982 del 12\4\1995, Getuli.
[44] Cass. Sez. III n. 13836 del 5\4\2001, P.M. in proc. Vetturini. V. anche Sez. III sent. 9367 del 17\10\1997, Pm in proc Testa.
[45] Cass. Sez. III n. 5031 del 27\4\2000, Forliano. V. anche Sez. III sent. 5376 del 7\5\1998, P.M. in proc Ribisi.
[46] Cfr. Cass. Sez I n. 3784 del 12\11\2002, Mortillaro.
[47] Così Cass. Sez. III n. 3683 del 4\2\2000, P.M. in proc. Basile che in motivazione richiama anche Sez. III 20.6.1997, n. 2475; 20.6.1997, n. 2474; 20.6.1997, n.2472; 28.11.1996; 15.3.1996, n. 1264; 5.2.1996; 2.3.1995 ricordando come trattasi di decisioni tutte conformi alla motivazione della sentenza delle Sezioni Unite 24.7.1996.
[48] Sul punto v. anche Sez. III sent. 4065 del 15\1\1997, Ilardi ed altri.
[49] V. ad es. Cass. Sez. III 13\7\1992, Santulli; Sez. III 1\3\1995, Matera, Sez. III 14 \4\1995, Clemente e Sez. III 13\2\1996, Russo.
[50] Le considerazioni che seguono sono formulate in Cass. Sez. III sent. 2885 del 7\8\1996, De Santis.
[51] Nello stesso senso v. Cass. Sez. III sent.556 del 5\3\1996, Fusco; Sez. III 4262 del 16\1\1996, Cascarino e Sez. III 14\4\1995, Clemente cit.
[52] Cass. Sez. III sent. 2887 dell’8\8\1996, Genzano
[53] Cass. Sez. III sent.8557 del 21\2\2003, Chicchella
[54] Così Cass. Sez. III sent.11249 del 30\12\1996, PM in proc. Urtis e altri

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