Source: http://kraken.slv.cz/9As92/2007
Timestamp: 2018-06-19 03:15:28+00:00

Document:
9As92/2007
9 As 92/2007-63
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì Mgr. Daniely Zemanové a soudcù JUDr. Barbary Poøízkové a JUDr. Radana Malíka v právní vìci ¾alobcù: a) J. H., b) V. H., proti ¾alovanému: Zastupitelstvo obce Zdiby, se sídlem Prùbì¾ná 11, Zdiby, zastoupené JUDr. Josefem Kadlecem, advokátem se sídlem U Prùhonu 23/1201, Praha 7, proti usnesení ¾alovaného ze dne 20. 3. 2006, ve vìci neudìlení výjimky z naøízení o stavební uzávìøe, o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 12. 6. 2007, è. j. 44 Ca 75/2006-27,
Vèas podanou kasaèní stí¾ností se Zastupitelstvo obce Zdiby (dále jen stì¾ovatel ) domáhal zru¹ení v záhlaví oznaèeného pravomocného rozsudku Krajského soudu v Praze (dále jen krajský soud ), kterým byla v souladu s ustanovením § 76 odst. 2 zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ), vyslovena nicotnost usnesení stì¾ovatele ze zasedání konaného dne 20. 3. 2006, a to v èásti týkající se rozhodování o výjimkách z naøízení obce o stavební uzávìøe.
V napadeném rozsudku krajský soud vy¹el z toho, ¾e stavební uzávìra byla podle zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu, ve znìní úèinném v rozhodné dobì (dále jen stavební zákon ), vyhla¹ována dvìma formami: 1) podle § 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona vydával stavební úøad k ochranì území územní rozhodnutí o stavební uzávìøe, pøièem¾ v odùvodnìných pøípadech a po dohodì s dotèenými orgány státní správy mohla být stavebním úøadem dle § 41 odst. 3 stavebního zákona povolena výjimka ze stavebního zákazu nebo z omezení nìkterých èinností v území; 2) podle § 33 odst. 3 stavebního zákona mohla obec nebo kraj vyhlásit stavební uzávìru naøízením obce nebo kraje. Dle názoru krajského soudu pro re¾im stavební uzávìry vyhla¹ované naøízením obce stavební zákon mo¾nost vydávání výjimek explicitnì neupravil. Postup stì¾ovatele, dle kterého zastupitelstvo obce svým usnesením ze dne 20. 3. 2006 nepovolilo výjimku ze stavební uzávìry, pùvodnì vyhlá¹ené naøízením stì¾ovatele pøijatém na jeho zasedání dne 22. 4. 2003, oznaèil proto krajský soud za postup, který nemá oporu v zákonì a je protiústavní. Krajský soud pøi svém posouzení vycházel z nálezu Ústavního soudu ze dne 1. 8. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 16/06, publikovaném pod è. 475/2006 Sb., a dostupném té¾ z http://nalus.usoud.cz, dle kterého lze státní moc uplatòovat toliko na základì zákona a v jeho mezích podle èl. 2 odst. 3 Ústavy a výkon státní správy lze svìøit podle èl. 105 Ústavy orgánùm samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon. Obec se tak v rámci výkonu pøenesené pùsobnosti musí pohybovat v mezích pøíslu¹ných právních pøedpisù. Krajský soud proto, v souladu s ustanovením § 76 odst. 2 s. ø. s. vyslovil nicotnost napadeného usnesení stì¾ovatele, a to v èásti týkající se rozhodování o výjimkách z naøízení obce o stavební uzávìøe.
V kasaèní stí¾nosti uplatnil stì¾ovatel zákonný dùvod obsa¾ený v ustanovení § 103 odst. 1 písm. b) s. ø. s., pøièem¾ zdùraznil, ¾e krajský soud svùj rozsudek opøel v podstatì pouze o shora citovaný nález Ústavního soudu. Tento se v¹ak dle názoru stì¾ovatele týká naprosto odli¹ného pøípadu a na souzenou vìc jej nelze aplikovat, nebo» obecní vyhlá¹ku o stavební uzávìøe vydalo zastupitelstvo obce Zdiby, které také rozhodovalo o udìlení pøíp. výjimek. Z uvedených dùvodù proto stì¾ovatel navrhuje, aby Nejvy¹¹í správní soud napadený rozsudek zru¹il a vìc vrátil k dal¹ímu øízení.
®alobci se k pøedlo¾ené kasaèní stí¾nosti nevyjádøili.
Ze spisového materiálu zjistil zdej¹í soud následující pro vìc podstatné skuteènosti: Naøízením stì¾ovatele ze dne 22. 4. 2003 vyhlásila obec Zdiby na své území podle § 84 odst. 3 a § 11 odst. 1 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zøízení), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o obcích ), a § 33 stavebního zákona stavební uzávìru s výjimkou udr¾ovacích prací (dále jen Naøízení o stavební uzávìøe ). Souèasnì v¹ak v § 3 daného Naøízení o stavební uzávìøe stanovila, ¾e v odùvodnìných pøípadech mù¾e zastupitelstvo obce Zdiby povolit výjimku ze zákazu provádìní ve¹kerých staveb. Ze spisového materiálu dále vyplynulo, ¾e ¾alobci, tj. man¾elé H., nabyli na základì kupní smlouvy ze dne 16. 6. 2004 do svého vlastnictví pozemky par. è. 416/1 o výmìøe 1810 m2, orná pùda, a parc. è. 416/2 o výmìøe 2 183 m 2, trvalý porost, oba v kat. úz. Zdiby, s právními úèinky vkladu ke dni 16. 6. 2004. Ke dni pøedcházejícímu koupi pozemkù bylo vydáno usnesení zastupitelstva obce Zdiby ze zasedání konaného ve spoleèenském domì ve Veltì¾i dne 6. 5. 2004, kterým bylo mimo jiné schváleno udìlení výjimky z Naøízení o stavební uzávìøe, a to pro úèely výstavby rodinných domù vèetnì pøípojek, a to té¾ na pozemcích parcel. è. 416/1 a 416/2. Souhlas s udìlením výjimky k obìma pozemkùm byl k ¾ádosti ¾alobcù potvrzen sdìlením Obecního úøadu Zdiby ze dne 13. 12. 2005, è. j. 2170/05. Tuto ¾ádost ¾alobci podali k výzvì Stavebního úøadu Klecany ze dne 10. 10. 2005, è. j. 1255/Z/St/2005, v rámci øízení o stavební povolení pro výstavbu rodinného domu na pozemku p. è. 416/2. Následnì usnesením zastupitelstva obce Zdiby ze zasedání konaného ve spoleèenském domì ve Veltì¾i dne 20. 3. 2006 bylo pùvodní udìlení výjimky ze stavební uzávìry pro jeden z vý¹e uvedených pozemkù, a sice pro pozemek parc. è. 416/1, odòato, resp. bylo odsouhlaseno nepovolení ji¾ jednou povolené výjimky. ®alobci se ve správním soudnictví domáhali zru¹ení právì tohoto usnesení stì¾ovatele. Krajský soud dospìl k závìru, ¾e stì¾ovatel nebyl vìcnì pøíslu¹ný k udìlování èi odnímání výjimek ze stavební uzávìry vyhlá¹ené formou naøízení obce a usnesení zastupitelstva obce Zdiby vydané pøi zasedání obecního zastupitelstva dne 20. 3. 2006 v èásti týkající se rozhodování o výjimkách z Naøízení obce o stavební uzávìøe prohlásil za nicotné.
Pøedmìtem sporu v souzené vìci je tedy otázka, zda usnesení zastupitelstva obce Zdiby vydané pøi zasedání obecního zastupitelstva dne 20. 3. 2006 v èásti týkající se rozhodování o výjimkách z Naøízení obce o stavební uzávìøe je èi není nicotné. Jinými slovy, zda byl stì¾ovatel vìcnì pøíslu¹ný k rozhodování o výjimkách ze stavební uzávìry vyhlá¹ené formou naøízení obce.
Pro rozhodnutí ve vìci bylo primárnì nutno zkoumat, jaká je povaha ¾alobou napadeného usnesení zastupitelstva obce z hlediska ustanovení § 65 s. ø. s. Podle citovaného ustanovení je ten, kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech zkrácen pøímo nebo v dùsledku poru¹ení svých práv v pøedcházejícím øízení úkonem správního orgánu, jím¾ se zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují jeho práva nebo povinnosti (dále jen rozhodnutí ), se mù¾e ¾alobou domáhat zru¹ení takového rozhodnutí, popøípadì vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvlá¹tní zákon jinak. ®alobu proti rozhodnutí správního orgánu mù¾e podat i úèastník øízení pøed správním orgánem, který není k ¾alobì oprávnìn podle odstavce 1, tvrdí-li, ¾e postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu pøíslu¹ejí, takovým zpùsobem, ¾e to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí Zdej¹í soud se ji¾ opakovanì pøiklonil k závìru, ¾e rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ø. s. je tøeba chápat v materiálním slova smyslu. V tomto smyslu je rozhodnutím jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veøejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení. Z rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 5. 2006, è. j. 1 Afs 147/2005-107, publikovaného pod è. 923/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz, plyne: námitky, ¾e rozhodnutí nemìlo pøíslu¹nou formu a nebylo vydáno v ¾ádném øízení, je nutno odmítnout ji¾ proto, ¾e potøeba soudního pøezkumu faktických správních rozhodnutí je je¹tì intenzivnìj¹í právì tam, kde správní orgán nepostupuje pøedem stanoveným a pøedvídatelným zpùsobem podle pøíslu¹ného procesního pøedpisu. K obdobným závìrùm dospìl zdej¹í soud i v rozsudku ze dne 20. 7. 2005, è. j. 8 As 10/2005-38, publikovaném pod è. 1046/2007 Sb. NSS, www.nssoud.cz. Shodný náhled na vymezení pojmu rozhodnutí má i Ústavní soud, viz napø. nález Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2001, sp. zn. III. ÚS 446/2000, dostupný z http://nalus.usoud.cz.
V daném pøípadì je zøejmé, ¾e ¾alobou napadené usnesení stì¾ovatele navazuje na stavební uzávìru vydanou formou naøízení zastupitelstva obce. Naøízení zastupitelstva obce pøedstavuje z pohledu teorie odvozený normativní akt, jako¾to jeden z pramenù správního práva, který je charakteristický tím, ¾e slou¾í k podrobnìj¹í úpravì otázek v základu upravených zmocòujícími (prvotními) normativními akty; jedná se o tzv. úpravu secundum et intra legem, tj. podzákonnou právní úpravu, jejími¾ dal¹ími charakteristickými znaky jsou abstraktnost, obecnost a jednostrannost.
Ústavní základy pro vydávání tìchto právních pøedpisù nalezneme v Ústavì, a to zejména v èl. 105 a èl. 79 odst. 3. Podle èl. 105 Ústavy lze orgánùm samosprávy svìøit výkon státní správy (tzn. v pøípadì obcí "pøenesenou pùsobnost") jen tehdy, stanoví-li tak zákon. Z èl. 79 odst. 3 Ústavy vyplývá, ¾e naøízení mohou obce vydávat v¾dy jen na základì a v mezích konkrétního zákona upravujícího výkon pøenesené pùsobnosti, který musí navíc je¹tì obsahovat zákonné zmocnìní, je¾ vydání naøízení obce výslovnì pøedpokládá. Zákon o obcích vyhrazuje vydávání naøízení obce radì obce, resp. zastupitelstvu obce tam, kde se rada obce nevolí.
Naøízení obce je tedy (podzákonným) právním pøedpisem vydávaným orgánem územní samosprávy k plnìní úkolù ve vìcech patøících do pøenesené pùsobnosti (èl. 79 odst. 3 Ústavy a § 11 odst. 1 zákona o obcích). Pravomoc pøezkoumat naøízení obce nále¾í Ústavnímu soudu v øízení o zru¹ení zákonù a jiných právních pøedpisù, podá-li takový návrh øeditel krajského úøadu [§ 64 odst. 2 písm. i) zákona è. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù], a to po proceduøe pøedvídané v § 125 obecního zøízení. To znamená, ¾e na rozdíl od pøípadù, kdy má stavební uzávìra formu územního rozhodnutí a je pøezkoumatelná ve správním soudnictví, má-li stavební uzávìra formu právního pøedpisu, pak osoby, jejich¾ vlastnická nebo jiná práva k pozemkùm nebo stavbám na nich mohou být stavební uzávìrou pøímo dotèena, mají výraznì ztí¾enou mo¾nost, jak se proti takovému zásahu bránit. Dozorová èinnost krajského úøadu toti¾ primárnì smìøuje k ochranì objektivního veøejného práva, nikoli subjektivního veøejného práva, které se jeví jako obsah objektivního veøejného práva, nemù¾e bez nìj existovat a je jeho konkrétním výrazem.
Z vý¹e uvedeného tedy vcelku jednoznaènì vyplývá nutnost pøezkoumání vìci samé, nebo» v opaèném pøípadì by do¹lo k odmítnutí práva na soudní ochranu a v koneèném dùsledku odepøení spravedlnosti (denegatio iustitiae), co¾ v podmínkách demokratického právního státu nelze aprobovat. Právo na pøístup k soudu je jednou ze základních souèástí práva na spravedlivý proces a soudní pøezkum ka¾dého rozhodnutí správního orgánu (leda¾e by bylo zákonem výslovnì vylouèeno) je jedním z veøejných subjektivních práv explicitnì zaruèených Listinou základních práv a svobod. Dopadá na nìj i pøíkaz ústavodárce obsa¾ený v èl. 4 odst. 4 Listiny, aby pøi pou¾ívání ustanovení o mezích základních práv a svobod bylo ¹etøeno jejich podstaty a smyslu a aby taková omezení nebyla zneu¾ívána k jiným úèelùm, ne¾ pro které byla stanovena. Mezemi práva na pøístup k soudu jsou mj. kompetenèní výluky, proto pøi jejich pou¾ívání je nutno klást si v¾dy otázku, proè zákon urèitou kompetenèní výluku obsahuje, a respektovat její smysl. Nepøípustný je zejména formalistický výklad, dovolávající se textu zákona proti jeho skuteènému smyslu. Z ústavních interpretaèních pravidel zároveò plyne, ¾e v pochybnostech o tom, zda ¾alobci svìdèí právo na pøístup k soudu èi nikoliv, je nezbytné pøiklonit se k výkladu svìdèícímu ve prospìch výkonu tohoto práva (srov. usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, è. j. 6 A 25/2002-42, publikované pod è. 906/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz.).
K udìlování èi neudìlování výjimky z Naøízení o stavební uzávìøe v souzené vìci docházelo následnými usneseními zastupitelstva obce, která v¾dy parcelními èísly specifikovala pozemky, o jejich¾ vynìtí èi nevynìtí ze stavební uzávìry zastupitelstvo rozhodovalo. Skuteènost, ¾e tato usnesení mají základ v Naøízení obce o stavební uzávìøe, jeho¾ pøezkum spadá do pravomoci Ústavního soudu neznamená, ¾e zákonnost pøípadnì nicotnost tìchto aktù nemù¾e posoudit správní soud. V daném pøípadì se jedná o vrchnostenské rozhodování obce v rámci státem jí svìøené pùsobnosti, kdy výstupy tohoto rozhodování jsou dostateènì adresné, a to prostøednictvím parcelních èísel jednotlivých pozemkù, jejich¾ výèet je uzavøený, urèitý a vymezený kat. úz. Zdiby-a s ohledem na jejich dùsledky, tj. zda urèitý pozemek je èi naopak není dotèen stavební uzávìrou, se nepochybnì dotýkají subjektivních veøejných práv ¾alobcù, resp. jejich právní sféry. Ostatnì to také ¾alobci ve správní ¾alobì podané dle § 65 s. ø. s. tvrdili.
Podle ustálené judikatury Ústavního soudu obecnì platí, ¾e ustanovení naøízení obce o stavební uzávìøe, je¾ umo¾òuje povolit výjimku ze zákazu provádìní ve¹kerých staveb, vyjma udr¾ovacích prací, v území obce, je v rozporu se stavebním zákonem, jako¾ i s Ústavou (srov. napø. nálezy Ústavního soudu ze dne 31. 5. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 35/04, ze dne 1. 8. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 16/06, dostupné na http://nalus.usoud.cz.). Zakotvením § 3 umo¾òujícímu obci rozhodovat o výjimkách z Naøízení o stavební uzávìøe tak stì¾ovatel nepøípustnì roz¹íøil své oprávnìní, nebo» na základì zákonného zmocnìní (§ 33 odst. 3 stavebního zákona) byl oprávnìn vyhlásit naøízením toliko stavební uzávìru, nikoli udìlovat (odnímat) z ní výjimky. Naøízení obce o stavební uzávìøe toti¾ stanoví obecná omezení èi zákazy týkající se urèitého typu pøípadné budoucí stavební èinnosti v území. Pøedmìtné naøízení nestanoví podmínky pro umís»ování jakékoli konkrétní stavby, ale jako obecnì závazný právní pøedpis obce, vydaný na základì zákonného zmocnìní dle § 33 odst. 3 stavebního zákona, vymezuje obecnì závazná pravidla pro pøípad urèitého typu budoucí stavební èinnosti ve vymezeném území. Jak ji¾ bylo shora øeèeno, dle èl. 79 odst. 3 Ústavy obce mohou vydávat naøízení, jen jsou-li k tomu výslovnì zmocnìny zákonem a v mezích takového zákona. Bez konkrétního zmocnìní v zákonì nemù¾e obec vydat naøízení v pøenesené pùsobnosti. Bylo-li tedy ¾alobou napadené usnesení stì¾ovatele vydáno na základì ustanovení § 3 Naøízení o stavební uzávìøe, které je mimo jemu svìøenou pravomoc, jedná se o rozhodnutí nicotné.
Závìrem pova¾uje kasaèní soud za nutné poznamenat, ¾e pomìrnì úspornou argumentaci stì¾ovatele v kasaèní stí¾nosti opírající se zejména o to, ¾e krajským soudem citovaný nález Ústavního soudu se týká naprosto odli¹ného pøípadu, nelze akceptovat, nebo» jeho ratio decidendi postihuje naopak v zásadì stejnou situaci a skuteènost, ¾e Naøízení o stavební uzávìøe v daném pøípadì nevydala rada, ale zastupitelstvo obce (v návaznosti na § 84 odst. 3 obecního zøízení) je pro souzenou vìc zcela irelevantní.
Ve svìtle vý¹e uvedeného nemohl Nejvy¹¹í správní soud kasaèním námitkám stì¾ovatele týkajícím se právního posouzení pøezkoumávané vìci pøisvìdèit. Lze naopak uzavøít, ¾e krajský soud nepochybil a vìc posoudil v souladu s tím, jak na ni nahlí¾í i zdej¹í soud. Nejvy¹¹í správní soud proto kasaèní stí¾nost jako nedùvodnou podle ustanovení § 110 odst. 1 s. ø. s. zamítl.
Výrok o nákladech øízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 s. ø. s., ve spojení s § 120 s. ø. s., kdy¾ stì¾ovateli, který ve vìci nemìl úspìch, nevzniklo právo na náhradu nákladù øízení a ¾alobcùm jako druhému úèastníku øízení o kasaèní stí¾nosti ¾ádné náklady nevznikly.

References: soud 
 soud 
 § 76
 soud 
 § 32
 § 41
 § 33
 soud 
 soud 
 soud 
 § 76
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 § 84
 § 11
 § 33
 § 3
 soud 
 § 65
 soud 
 § 65
 soud 
 § 11
 § 125
 § 65
 § 3
 § 33
 § 3
 soud 
 § 84
 soud 
 soud 
 soud 
 § 110
 § 60
 § 120