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Timestamp: 2020-05-25 05:54:00+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 191 del 17/05/2006
Dictamen : 191 del 17/05/2006
C-191-2006
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio número DM-760-2006 de 5 de mayo del 2006, suscrito por el entonces Ministro de Hacienda, Sr. David Fuentes Montero, y recibido en esta Procuraduría el día 10 de mayo siguiente.
Mediante el oficio indicado, ese Ministerio solicita el dictamen favorable de esta Procuraduría sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los oficios números CLAS-719-2002 de 28 de mayo de 2002, CLAS-943-2002 de 5 de agosto de 2002, CLAS-1051-2003 de 04 de agosto de 2003 y CLAS-0574-2004 de 27 de mayo de 2004, dictados a favor de la funcionaria XXX, cédula de identidad número XXX.
Se adjunta el expediente administrativo levantado con ocasión del procedimiento iniciado, a efecto de declarar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del caso referido.
1. Que la señora XXX ocupa el puesto de Técnico en Operaciones de la Contabilidad Nacional (folio 9 del expediente administrativo)
2. Mediante acto contenido en oficio CLAS-719-2002 de fecha 28 de mayo del 2002, la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda emite Reconocimiento del Pago de Prohibición en beneficio de la señora XXX, en un porcentaje de 25%, en aplicación de las Leyes N° 5867 del 15 de diciembre de 1975, Ley N° 8131 del 18 de setiembre del 2001 (artículo 123), Decreto Ejecutivo N° 22614-H y oficio DGAF-AL-405-2002, de fecha 20 de mayo del 2002 (ver folio 3 del expediente administrativo)
3. Mediante acto contenido en oficio CLAS-943-2002 de fecha 5 de agosto del 2002, la encargada de la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda informa a la Dirección Jurídica de la misma Cartera, que procede reconocer a la señora XXX la suma de noventa mil sesenta y cinco colones con treinta y cinco céntimos, por concepto de diferencias salariales desde el dieciséis de octubre del dos mil uno al treinta de diciembre del dos mil uno, a raíz del pago de prohibición a que se alude en el punto anterior (ver folio 5 del expediente administrativo)
4. Mediante acto contenido en oficio CLAS-1051-2003 de fecha 4 de agosto del 2003, la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda emite Reconocimiento del Pago de Prohibición en beneficio de la señora XXX, en un porcentaje de 30%, en aplicación de las Leyes N° 5867 del 15 de diciembre de 1975, Ley N° 8131 del 18 de setiembre del 2001 (artículo 123). (ver folio 7 del expediente administrativo)
5. Mediante acto contenido en oficio CLAS-0574-2004 de fecha 27 de mayo de 2004, la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda emite Reconocimiento del Pago de Prohibición en beneficio de la señora XXX, en un porcentaje de 45%, en aplicación de las Leyes N° 5867 del 15 de diciembre de 1975, Ley N° 8131 del 18 de setiembre del 2001 (artículo 123) y oficio DGAF-AL-405-2002. (ver folio 9 del expediente administrativo)
6. Mediante Acuerdo número DM-012-2006 del 23 de enero del 2006, el entonces Ministro de Hacienda nombra un órgano director del procedimiento, a efecto de que inicie un procedimiento administrativo ordinario para establecer sí en la emisión de los oficios números CLAS-719-2002 de 28 de mayo de 2002, CLAS-943-2002 de 5 de agosto de 2002, CLAS-1051-2003 de 04 de agosto de 2003 y CLAS-0574-2004 de 27 de mayo de 2004, existen vicios que ameriten declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, al tenor de lo que dispone el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (folios 20 a 24 del expediente administrativo).
7. Mediante resolución del órgano director del procedimiento, número RES-ODP-MRF-01-001-2006 de las ocho horas del 15 de febrero del 2006, se ordena la apertura del procedimiento supra indicado, indicando el objeto del mismo, los documentos que conforman el expediente, y se le cita para la audiencia oral y privada para las ocho horas treinta minutos del 13 de marzo del 2006. Este acto fue notificado a la señora XXX el día 17 de febrero del 2006 (ver folios 26 a 32 del expediente administrativo)
8. Que a las ocho horas treinta minutos del día 13 de marzo del 2006, se celebró la audiencia oral y privada. El órgano director levantó un acta de la referida audiencia, en la cual se consigna que la abogada de la señora XXX aporta un escrito conformado de nueve folios y prueba documental (folios 33 a 47 del expediente administrativo).
9. Que mediante resolución número RES-ODP-MRF-01-003-2006 de 5 de abril del 2006, el Órgano Director del procedimiento emite su Informe, en el cual recomienda, al entonces señor Ministro, solicitar a esta Procuraduría el dictamen legal correspondiente para establecer si existen vicios que ameriten la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los oficios CLAS-719-2002 de 28 de mayo de 2002, CLAS-943-2002 de 5 de agosto de 2002, CLAS-1051-2003 de 04 de agosto de 2003 y CLAS-0574-2004 de 27 de mayo de 2004 (folios 63 a 80 del expediente administrativo).
10. Que mediante resolución número 802-2006 de las catorce horas quince minutos del 5 de mayo del 2006, el entonces Ministro de Hacienda acoge las recomendaciones contenidas en el informe dicho, y procede a remitir el expediente administrativo a esta Procuraduría, solicitando se emita el dictamen que contempla el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para determinar la existencia del vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en la emisión de los oficios CLAS-719-2002 de 28 de mayo de 2002, CLAS-943-2002 de 5 de agosto de 2002, CLAS-1051-2003 de 04 de agosto de 2003 y CLAS-0574-2004 de 27 de mayo de 2004 (sin foliatura).
Por lo expuesto, podemos afirmar que el acto declaratorio de derechos es un acto administrativo definitivo, es decir, decisorio e imperativo, y además favorable, porque produce un efecto jurídico positivo en la esfera jurídica del administrado, en el tanto le reconoce u otorga un derecho, una facultad o le libera de una limitación, deber o gravamen. Y es casualmente en función de ese administrado, y en aras de asegurarle el ejercicio legítimo y efectivo del derecho de defensa - que comprende el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión fundada y el derecho a impugnar la decisión administrativa -, que se establece el carácter garantista del procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, porque sin lugar a dudas, la declaratoria de nulidad absoluta de un acto creador de derechos incide fuertemente en la esfera jurídica del administrado (Véanse al respecto las resoluciones N°s 1563-91 de las 15 horas del 14 de agosto de 1991 y 4639-2003 de 8:30 hrs. de 23 de mayo de 2003, ambas de la Sala Constitucional, entre otras muchas).
En términos generales, podemos afirmar -según explicamos- que los actos favorables son los que amplían la esfera jurídica de los ciudadanos, por cuanto les favorecen otorgándole un derecho, una facultad o liberándoles de una carga y los gravamen los que la restringen, imponiendo al ciudadano una obligación, o una carga nueva, o privándole de un derecho o facultad. Los primeros suponen obviamente una ventaja o beneficio, los segundos un perjuicio. Los favorables se identifican con actos declarativos de derechos y su importancia radica en el procedimiento estricto establecido legalmente para su anulación o revocación. Ejemplos: admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones, dispensas, etc. Los actos gravamen son los que restringen la libertad o derechos de los individuos o les imponen sanciones. Por ello su procedimiento de producción concede muchas garantías a los ciudadanos: trámite de audiencia y motivación, siendo por el contrario su revocación muy fácil, con el único límite de que ésta no sea contraria al interés público, al principio de igualdad y que no suponga una dispensa no permitida por el ordenamiento. Ejemplos: órdenes, expropiaciones, confiscaciones, sanciones, etc.
Ahora bien, según lo ha establecido nuestra jurisprudencia administrativa, en el caso de restricciones al ejercicio liberal de profesiones -entiéndase prohibición-, en razón de régimen de incompatibilidades en el empleo público, no se está en presencia de actos declarativos de derechos, sino más bien de “actos de gravamen”, por cuanto reducen, privan o extinguen algún derecho o facultad de los administrados, hasta entonces intactos, y que cuando afecten a derechos sustanciales, deben legitimarse en preceptos de rango de ley. Razón por la cual, el trámite garantista previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, así como el mencanismo propio de autotutela administrativa, es decir, la anulación en sede administrativa, no es aplicable en estos casos.
“(...) no es posible aceptar que el acto mediante el cual se declara a un servidor determinado afecto a una prohibición -aunque como consecuencia de ello reciba una compensación económica- sea un acto declarativo de derechos. Por el contrario, se trata de un acto que impone limitaciones al ejercicio de la libertad general de que goza la persona en su ámbito privado, aún cuando sea funcionario público. La compensación que otorga el ordenamiento jurídico a favor de quienes no pueden ejercer liberalmente la profesión, confirma la tesis de que el acto que declara a un funcionario determinado afecto a la prohibición aludida, no es un acto declarativo de derechos, sino más bien un acto de gravamen.
En razón de lo anterior, el procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para la anulación en sede administrativa de un acto declarativo de derechos, no es de aplicación en este caso, porque -insistimos- no se trata de un acto con esas características.
Según se puede colegir de lo expuesto, para la Procuraduría General el acto que declara afecto al régimen de incompatibilidad -entiéndase prohibición en este caso- un determinado cargo público, es un típico acto gravamen; y si bien, el pago de la compensación económica es un efecto de la existencia de la prohibición, no puede verse lo primero independientemente de lo segundo. En razón de lo cual, se ha estimado que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública no es aplicable en situaciones en las que la Administración activa pretenda anular por esa vía procedimental aquél acto gravamen en concreto.
Debe quedar claro que con nuestra posición no hemos pretendido crear una esfera o ámbito de inmunidad administrativa, en la que ciertos actos -en este caso los de contenido negativo- no puedan ser revisados o impugnados; lo cual atentaría obviamente contra el clamor doctrinal generalizado para que se reconozca y ejercite un control pleno y universal del comportamiento administrativo. Simplemente hemos establecido revisión oficiosa en esos casos resulta jurídicamente improcedente por la vía del procedimiento especial establecido en el numeral 173 de la Ley General; lo cual no enerva, de ninguna manera, la posibilidad de que el administrado ejercite los medios impugnatorios que prevé tanto la citada Ley General, para la vía gubernativa, como la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para la sede jurisdiccional, e intente conseguir la anulación de aquella conducta administrativa que lesiona ilegítimamente su esfera jurídica.
Partiendo de esa premisa conceptual - insistimos, distinta a la de los precedentes administrativos aludidos-, debemos admitir, en segundo término, que nos encontramos frente a un acto administrativo de contenido o efecto mixto; es decir, un acto que siendo aparentemente gravamen (afectación al régimen de incompatibilidades -prohibición de ejercer profesiones liberales-), produce algún efecto positivo (reconocimiento de la compensación económica por concepto de prohibición al ejercicio profesional) por el que el particular ha visto ampliada su esfera jurídica; lo que lo convierte en gravamen y parcialmente favorable. Véase que la decisión administrativa materializada en aquél acto no tiene un mero contenido gravamen, sino que produce un importante efecto favorable o declarativo de derecho para el administrado.
Nuestra jurisprudencia administrativa, así como la constitucional, han sido contundentes en señalar que toda regulación que se pretenda del derecho fundamental al ejercicio liberal de la profesión -conjunción armónica de los artículos 46 y 56 constitucionales-, que incida y condicione su disfrute o ejercicio efectivo, debe legitimarse o bien fundamentarse en preceptos normativos de rango de ley -en sentido formal y material-; esto es, lo que la doctrina ha denominado “actos gravamen” (Dictámenes C-054-2000, C-055-2001 y C-209-2002; Pronunciamientos O.J.-123-2001, O.J.-105-2002, O.J.-088-2003, entre otros; así como las resoluciones Nºs 2508-94 de las 10:27 horas del 27 de mayo de 1994, 1626-97 de las 15:21 horas del 18 de mayo de 1997 y 7123-98 de 16:33 horas del 6 de octubre de 1998, de la Sala Constitucional).
Lo anterior se ajusta plenamente a las construcciones modernas del principio de legalidad o juridicidad administrativa, que apuntan a la llamada “vinculación positiva”, según la cual “no se admite ningún poder jurídico a favor de la Administración Pública, que no sea desarrollo de una atribución normativa precedente” (DROMI, Roberto. “El procedimiento administrativo”. Primera reimpresión, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, pág. 214); es decir, aquélla sólo puede hacer lo que está permitido expresamente.
"Artículo 21.-Unidades Financieras. En cada órgano componente de la Administración Central, existirá una Unidad encargada de la administración financiera, que dependerá administrativamente de la jerarquía formal del órgano de que se trate, y técnicamente del Ministerio de Hacienda".
"Artículo 22.-Responsabilidades. Será responsabilidad de las Unidades Financieras a que se refiere el artículo anterior, el adecuado y oportuno cumplimiento de todas las etapas relacionadas con la gestión de los recursos financieros del órgano del que forman parte, que son: programación, formulación, ejecución, control y evaluación presupuestaria:
Así las cosas, resulta notorio y de fácil constatación el hecho de que el acto administrativo mixto o de doble efecto, materializado en el oficio CLAS-009-2003 de 7 de enero de 2003, de la Unidad Técnica de Recursos Humanos, deviene sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, especialmente en cuanto a su contenido favorable o declarativo de derechos, por el que se le concedió a la servidora XXX, el pago de un 65% adicional sobre su salario base como compensación económica por concepto de prohibición del ejercicio liberal de la profesión; esto con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos -Nº 8131 de 18 de setiembre de 2001-, pues resulta ostensible conforme a lo expuesto, que está totalmente desprovisto del motivo, causa, presupuesto antecedente o requisito jurídico (derecho) requerido por la normativa aplicable para su emisión (artículo 133 de la LGAP), ya que al momento en que se emitió el acto, no existía, ni existe actualmente disposición normativa alguna o resolución judicial que autorice a la Administración el pago de aquella retribución económica.
En consecuencia, debemos ser claros en advertir que la nulidad de pleno derecho declarada en este caso no comporta una variación del contenido gravamen o limitativo de derechos del acto impugnado, en cuanto declara afecto al régimen de incompatibilidades de la función pública, y más concretamente a la prohibición del ejercicio profesional, el cargo ocupado por la señora XXX; el cual debe ser mantenido como válido y eficaz, máxime cuando este logra la finalidad querida por el legislador (artículo 123 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos -Nº 8131 de 18 de setiembre de 2001-).” (Dictamen número C-336-2005 de 27 de setiembre de 2005. Lo resaltado no es del original)
En el caso que nos ocupa, el análisis que recién se ha citado tiene perfecta coincidencia con la situación particular de los actos administrativos dictados a favor de la señora XXX, específicamente en el vicio que representa la utilización del artículo 123 de la Ley N° 8131 como si ésta contemplara una autorización para fijar, concomitantemente, una compensación económica por la prohibición que establece para el conjunto de funcionarios públicos que allí se enlistan.
Así, tanto en el CLAS-719-2006 en cuanto reconoce un 25% de beneficio, como el CLAS-1051-2003 en cuanto modifica el porcentaje a un 30% y, por último, el CLAS-0574-2004, que termina por fijar el monto porcentual en 45%, suponen un quebranto del mandato contenido en el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública, puesto que no hay sustento normativo para haber fijado los porcentajes de compensación económica por la pertenencia de la plaza que ocupa la funcionaria al régimen de prohibición que establece el tantas veces citado artículo 123 de la Ley N° 8131. Ello violenta el elemento motivo del acto administrativo, y se traduce, a su vez, en una afectación del elemento contenido (artículo 132 de la Ley General ya citada), puesto que, como se ha reiterado, la base porcentual que se fijó a la funcionaria no encuentra respaldo en norma alguna del Ordenamiento Jurídico que específicamente atienda al tipo de puesto que desarrolla la señora XXX. Por último, el fin del acto administrativo (artículo 131 de la Ley General) se ve afectado, puesto que la distorsión de los anteriores elementos reseñados tornan en cuestionable que el acto efectivamente sea conforme al interés público.
Destacamos que en lo que atañe al acto CLAS-943-2002, en el que se reconoce una diferencia salarial retroactiva por un período en el que no se pagó la compensación económica que se indica en el párrafo precedente, ostenta los mismos defectos reseñados, siendo que se trata de una consecuencia, improcedente por demás, de los defectos apuntados sobre el acto que reconoció la compensación económica sobre la que se viene comentando.
De suerte tal que, al pronunciarnos positivamente sobre la naturaleza evidente y manifiesta de la nulidad, nuestro criterio alcance a los cuatro actos cuestionados, tres de ellos en los que se varía el monto porcentual de la prohibición, y el otro relacionado con el reconocimiento retroactivo a que se aludió. Para concluir, resaltamos el hecho de que la interpretación del artículo 123 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos ha permitido, en otro caso, reiterar la necesaria distinción entre la norma que impone la restricción (prohibición) y la retribución o compensación económica que por tal limitación se puede reconocer al funcionario (que igualmente debe ser contenida en norma de rango legal). Al efecto, puede remitirse a la opinión jurídica número OJ-190-2003 del 13 de octubre del 2003, lo cual revela que, sobre el punto, se ha mantenido una línea interpretativa consecuente sobre la existencia de la distinción apuntada.
De conformidad con lo establecido en el artículo 173 y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, esta Procuraduría General rinde dictamen favorable, a fin de que se proceda a declarar, en vía administrativa, la nulidad absoluta, por evidente y manifiesta, de los actos administrativos contenidos en los oficios CLAS-719-2002 de 28 de mayo de 2002, CLAS-943-2002 de 5 de agosto de 2002, CLAS-1051-2003 de 04 de agosto de 2003 y CLAS-0574-2004 de 27 de mayo de 2004, relativos al reconocimiento del pago de prohibición y el pago de las diferencias salariales derivadas de dicho concepto, a la funcionaria XXX, cédula de identidad número XXX.
En atención al inciso 5) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, se advierte al Sr. Ministro sobre la caducidad de la potestad anulatoria, que se fija en cuatro años contados a partir de la fecha de emisión del acto. Cobra especial relevancia dicha disposición en atención a que el acto CLAS-719-2002 fuera emitido en fecha 28 de mayo del 2002, razón por la cual su decisión final en este asunto deberá producirse antes de que se cumpla el plazo indicado.
PROCURADOR ADMINISTRATIVO ABOGADA DE PROCURADURIA
Ivr-ssh

References: artículo 173
 resolución 
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 artículo 173
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 artículo 173
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 artículo 123
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 artículo 123
 artículo 133
 artículo 123
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 artículo 173
 artículo 173