Source: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/2005-356
Timestamp: 2018-12-13 06:50:27+00:00

Document:
Aktuální znění 15.09.2005
Nález č. 356/2005 Sb.Nález Ústavního soudu ze dne 14. července 2005 ve věci návrhu na zrušení části zákona č. 590/2004 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 2004 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a poslancům Evropského parlamentu, zvoleným na území České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 14. července 2005 v plénu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ve věci návrhu Městského soudu v Brně, za který jedná předsedkyně senátu Mgr. Š. M., na zrušení části zákona č. 590/2004 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 2004 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a poslancům Evropského parlamentu, zvoleným na území České republiky,
Ústavní soud po přezkoumání podmínek projednání návrhu zjistil, že ve věci uvedené sub a), tj. v otázce návrhu na zrušení části zákona č. 427/2003 Sb., již bylo před Ústavním soudem zahájeno řízení pod sp. zn. Pl. ÚS 43/04 (pozn. red.: nález sp. zn. Pl. ÚS 43/04 byl přijat týž den jako tento nález, tj. dne 14. července 2005). V této části proto Ústavní soud usnesením ze dne 14. dubna 2005 č. j. Pl. ÚS 9/05-9 mimo ústní jednání návrh Městského soudu v Brně odmítl ve smyslu § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), a to jako návrh nepřípustný.
Ústavní soud se tak v dalším řízení zabýval pouze návrhem uvedeným výše sub b), tj. návrhem na zrušení § 1 písm. h) zákona č. 590/2004 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 2004 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a poslancům Evropského parlamentu, zvoleným na území České republiky. Tento návrh podal navrhovatel podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, a to poté, co v souvislosti se svojí rozhodovací činností ve věci vedené pod sp. zn. 34 C 18/2005 podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) dospěl k závěru, že ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 590/2004 Sb., jehož má být při řešení této věci použito, je v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
Odejmutím dalšího platu za druhé pololetí roku 2004 došlo dle navrhovatele k nepřípustnému a opakovanému zásahu do soudcovské nezávislosti. Zákonem č. 427/2003 Sb. došlo k tomu, že soudcům byla odejmuta polovina dalšího platu náležejícího za první a druhé pololetí let 2004, 2005 a 2006 s tím, že se v uvedených letech použije platová základna ve výši dosažené podle zvláštního právního předpisu ke dni 31. prosince 2003 (což představuje „zmražení platu“). Podle § 1 písm. h) zákona č. 590/2004 Sb. byl následně soudcům odňat další plat (druhá polovina) za druhé pololetí roku 2004.
Městský soud v Brně v této souvislosti rovněž poukázal na skutečnost, že nešlo v poslední době o ojedinělý zásah do soudcovské nezávislosti. Uvedl jako příklad zákon č. 420/2002 Sb., kterým se zkracuje doba, po kterou je představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům a státním zástupcům poskytován plat při dočasné neschopnosti k výkonu funkce, a kterým se stanoví některá opatření v nemocenském pojištění (péči) a v důchodovém pojištění, jímž byla soudcům výrazně zkrácena doba, po kterou je jim poskytován plat při dočasné neschopnosti výkonu funkce, a to z původních 6 měsíců na dobu 20 pracovních dnů, přičemž i institut poskytování plného platu při dočasné neschopnosti považuje za jednu ze součástí záruk materiálního zabezpečení soudce. Za další omezení platové úrovně soudců pak označuje i důsledky, jež vyplynuly ze zákona č. 425/2002 Sb., kterým se pro rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003. Dle ustanovení § 1 uvedeného zákona se pro určení platu a dalších náhrad a výdajů spojených s výkonem funkce v roce 2003 pro vyjmenované představitele a soudce použije platová základna ve výši dosažené ke dni 31. prosince 2002, přičemž s ohledem na změnu právní úpravy platových tarifů a osobního příplatku provedenou pro zaměstnance ministerstev s účinností následující po dni 31. prosince 2002 se platová základna v uvedeném roce nezvýšila. Ačkoli tedy za normálního běhu událostí mělo dle navrhovatele od 1. ledna 2003 dojít ke zvýšení platu soudce v důsledku změny právní úpravy platových tarifů a osobního příplatku provedené pro zaměstnance ministerstev, ad hoc přijatým zákonem k tomu u soudců nedošlo. Dále navrhovatel odkázal na důvodové zprávy k uvedeným zákonům č. 420/2002 Sb. a č. 425/2002 Sb., ze kterých plyne, že jimi zákonodárce sledoval cíl „zachování srovnatelného postavení jednotlivých skupin“ osob, tj. státních zaměstnanců, představitelů státní moci a soudců, přičemž zvláštní postavení soudců, pokud jde o výši odměňování, se zákonodárci jevilo jako nespravedlivé a neproporcionální. Tento postup označil Městský soud v Brně za neústavní, stojící v rozporu s právem soudce na hmotné zabezpečení, které je jednou z garancí jeho soudcovské nezávislosti. Poukázal přitom na skutečnost, že zákonodárce požadavek na zachování „srovnatelného postavení jednotlivých skupin“ osob, uvedený ve zmíněných důvodových zprávách, později nedodržel, protože mimo jiné:
K těmto opatřením došlo v době, kdy zákonodárci bylo známo odůvodnění nálezu Ústavního soudu č. 198/2003 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 11/02), s jehož vývody se navrhovatel ztotožňuje. Poukázal zejména na závěr Ústavního soudu, podle kterého mají být platové poměry soudců v širokém smyslu stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení např. proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou. Usilování o takovou rovnost vybočuje z kategorie ústavnosti, jde o politický cíl, který nemá oporu v ústavně chápaném principu rovnosti. Tento princip nalézá v materiálním smyslu své hranice ve vyjádření, dle kterého „stejné nesmí být upravováno libovolně nestejně, avšak zároveň nestejné nesmí být upravováno libovolně stejně“. Princip rovnosti nelze chápat jako nivelizaci ve výsledku, nýbrž je třeba jej interpretovat jako garanci stejných startovních šancí. Takto vyložený princip rovnosti však zákonodárce zjevně nedodržel. I v tomto případě změny v zákonné úpravě vztahující se k platovým poměrům soudců překročily ústavní limity pro akceptaci „výjimečnosti“ aktu, jak ji definoval nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 16/2000, publikovaný pod č. 321/2000 Sb., a bylo třeba vycházet z principiální argumentace, kterou Ústavní soud vyložil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/99, publikovaném pod č. 233/1999 Sb. V této souvislosti navrhovatel poukázal na závěr nálezu č. 198/2003 Sb., podle kterého sice lze za zcela výjimečných okolností akcentovat princip rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané nezávislosti soudců, tato relace obou principů neplatí však obecně jako jednou pro vždy a za všech okolností daná.
K návrhu se rovněž vyjádřil předseda Senátu Parlamentu České republiky MUDr. Přemysl Sobotka, který stručně zrekapituloval průběh projednávání předmětného zákona Parlamentem České republiky. Připomenul, že spolu s návrhem tohoto zákona byl projednáván návrh zákona o změně některých zákonů v návaznosti na realizaci reformy veřejných financí v oblasti odměňování, jehož obsahem bylo s účinností od 1. ledna 2005 zrušit institut dalších platů a obdobných plnění ve vztahu ke všem osobám, jimž taková plnění byla poskytována (pozdější zákon č. 626/2004 Sb.), o změně některých zákonů v návaznosti na realizaci reformy veřejných financí v oblasti odměňování). Senát návrh zákona Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky vrátil s pozměňovacím návrhem (Poslanecká sněmovna. 4. volební období. Tisk 679/4), kterým měla být vypuštěna z návrhu zákona ustanovení o odnětí dalšího platu soudcům a státním zástupcům. Z 60 přítomných pro tuto změnu hlasovalo 37 a proti bylo 7 senátorů. Protože jde o obdobnou problematiku jako v předchozích případech odnětí dalších platů soudcům, odkázal na vyjádření k těmto návrhům. Závěrem konstatoval, že je na Ústavním soudu, aby ústavnost napadeného ustanovení posoudil a ve věci rozhodl.
Ústavní soud se problematikou platových restrikcí vůči soudcům ve formě odejmutí „dalšího platu“ zabýval v řadě svých rozhodnutí. Podrobná rekapitulace této judikatury je obsažena v nálezu Ústavního soudu č. 198/2003 Sb. [sp. zn. Pl. ÚS 11/02, uveřejněn též ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 30, nález č. 87]. V této souvislosti je třeba zdůraznit:
a) Nálezem sp. zn. Pl. ÚS 13/99 ze dne 15. září 1999 (Sbírka rozhodnutí, svazek 15, nález č. 125; vyhlášen pod č. 233/1999 Sb.) Ústavní soud zrušil část ustanovení § 1 zákona č. 268/1998 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1998 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry, a to ustanovení upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí 1998. Nosným důvodem nálezu byl argument principem soudcovské nezávislosti, do jehož rámce soud vztáhnul i „aspekty materiální povahy“. Argumentem dalším se stal poukaz na rozdílnost ústavního postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé.
c) Stejně tak Ústavní soud dne 3. července 2000 nálezem č. 321/2000 Sb., sp. zn. Pl. ÚS 16/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 19, nález č. 105, zamítl návrh na zrušení části ustanovení § 1 zákona č. 308/1999 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1999 a za druhé pololetí roku 2000 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry, a to ustanovení upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí roku 1999 a roku 2000. Nezměnil přitom základní východisko posuzování daného problému. Zdůraznil, že plat soudců by neměl být pohyblivým faktorem podle okamžitých představ toho či onoho vládního seskupení. Odejmutí „dalšího platu“ hodnotil proto jako výjimečný akt, který lze oprávnit pouze z vážných důvodů, za něž považoval dopad finančních potíží státu, a pouze v souvislosti s komplexem přijatých úsporných opatření týkajících se platů v celé sféře státních představitelů a zaměstnanců.
S ohledem na okolnosti projednávané věci bylo nutno za východisko vzít právní názor vyjádřený v nálezu uvedeném sub d), jak na něj rovněž odkazuje navrhovatel. Zde Ústavní soud k uvedenému závěru dospěl na základě posouzení i dalších souvisejících zákonných úprav. Zákonem č. 425/2002 Sb., kterým se pro rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003, jenž nabyl účinnosti 1. října 2002, bylo v § 1 stanoveno, že se pro určení platu a dalších náhrad a výdajů spojených s výkonem funkce v roce 2003 pro vyjmenované představitele a soudce použije platová základna ve výši dosažené k 31. prosinci 2002. V důsledku změny právní úpravy platových tarifů a osobního příplatku, provedené pro zaměstnance ministerstev s účinností následující po dni 31. prosince 2002, se platová základna v uvedeném roce nezvýšila. Ustanovení § 2 zákona obsahuje zkrácení dalšího platu týmž osobám náležejícího podle zvláštních předpisů pro rok 2003 na polovinu. Ustanovení § 3 vyloučilo pro období od 1. ledna 2003 do 31. prosince 2003 použití § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění zákona č. 309/2002 Sb. V odůvodnění nálezu č. 198/2003 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 11/02) Ústavní soud poukázal na znění důvodových zpráv k návrhům obou výše citovaných zákonů, z nichž je zřejmé, že navrhovatelem byl sledován cíl spočívající v „zachování srovnatelného postavení jednotlivých skupin“ osob, tj. státních zaměstnanců, představitelů státní moci a soudců, přičemž zvláštní postavení soudců, pokud jde o výši odměňování, se navrhovateli jevilo jako nespravedlivé a neproporcionální.
Naznačené změny v zákonné úpravě, vztahující se k platovým poměrům soudců, překročily dle názoru Ústavního soudu rovněž v zákoně č. 590/2004 Sb. ústavní limity pro akceptaci „výjimečnosti“ aktu, jímž došlo k odejmutí dalšího platu soudcům tak, jak tyto soud vymezil v předchozích rozhodnutích (srov. nálezy č. 321/2000 Sb. a č. 198/2003 Sb.). Znovu tak třeba konstatovat, že lze-li za zcela výjimečných okolností akcentovat princip rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané nezávislosti soudců, neplatí tato relace obou principů obecně jako jednou pro vždy a za všech okolností daná. Naopak platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení např. proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou. Jinými slovy, lze-li akceptovat aplikaci principu rovnosti ve svrchu uvedeném smyslu co do výjimečného ekonomicky odůvodněného krácení platů všech, nelze akceptovat rovnost všech svrchu uvedených skupin (ani jako cílovou kategorii) co do konečné výše platů. Usilování o takovou rovnost vybočuje z kategorie ústavnosti, jde o politický cíl, který nemá oporu v ústavně chápaném principu rovnosti. Tento princip nalézá v materiálním smyslu své hranice ve vyjádření, dle kterého „stejné nesmí být upravováno libovolně nestejně, avšak zároveň nestejné nesmí být upravováno libovolně stejně“. Princip rovnosti nelze chápat jako nivelizaci ve výsledku, nýbrž je třeba jej interpretovat jako garanci stejných startovních šancí.
Nezávislost soudců je v první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní, zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním. Tento komponent principu nezávislosti soudců byl zakotven i v doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. r. (94) 12 ze dne 13. října 1994 ohledně nezávislosti, efektivnosti a role soudců, dle něhož se mezi „řádné pracovní podmínky“ soudců řadí i „zajištění přiměřenosti postavení a odměňování soudců s ohledem na důstojnost jejich profese a pracovní zatížení“ (Zásada III, bod 1b). Obdobná maxima je obsažena i v čl. 6.1 Evropské charty o statutu soudce, přijaté účastníky multilaterálního setkání organizovaného Radou Evropy ve dnech 8. až 10. července 1998, dle něhož soudci z povolání mají právo na plat, jehož výše má být stanovena tak, aby je chránila před tlakem směřujícím k ovlivnění jejich rozhodnutí a všeobecně k ovlivnění jejich chování při nalézání práva, kterým by mohla být ohrožena jejich nezávislost a nestrannost.
Důvodem druhým podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního zajištění soudců (platových restrikcí) do rámce principu jejich nezávislosti je vyloučit možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné, resp. výkonné na rozhodování soudců. Jinými slovy, vyloučit svévolné zásahy do materiálního zajištění soudců jako eventuální formu „penalizace“ soudců ze strany legislativy a exekutivy, a tím i formu nátlaku na jejich rozhodování.
Důvody, jež vedly zákonodárce k přijetí zákona č. 416/2001 Sb., jsou přitom identické s těmi, jež jej vedly i k přijetí platové restrikce vůči soudcům v zákoně č. 427/2003 Sb. a v zákoně č. 590/2004 Sb. Byla jimi zákonodárcem tvrzená tíživá situace veřejných financí a disproporcionalita v úrovni platů soudců a jiných oblastí veřejné sféry. Dle důvodové zprávy k návrhu zákona č. 427/2003 Sb.: „Nutné úspory v prostředcích vynakládaných na platy zaměstnanců ve veřejných službách a správě ... neumožní, aby další platy poskytované v každém pololetí kalendářního roku byly ... v následujících letech vyplaceny v plné výši. Z uvedených důvodů se v předkládaném návrhu zákona navrhuje, aby se pro léta 2004, 2005 a 2006 platová základna pro určování výše platu a některých náhrad spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých dalších osob nezvyšovala, a aby jim byl další plat v každém pololetí uvedených let poskytnut (stejně jako zaměstnancům ve veřejných službách a správě) v poloviční výši. ... Navrhovaná úprava“, pokračuje dále důvodová zpráva vlády, „je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.“. Obdobně v důvodové zprávě k pozdějšímu zákonu č. 590/2004 Sb. (Poslanecká sněmovna. 4. volební období. Tisk 679/0) se uvádí, že „...na základě zákona č. 427/2003 Sb., kterým se pro léta 2004, 2005 a 2006 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, výše dalších platů těchto osob za první a druhé pololetí let 2004, 2005 a 2006, a kterým se mění některé související zákony, bude další plat za první pololetí roku 2004 uvedeným osobám vyplacen v 50% výši, navrhuje se, aby k vyrovnání postupu u zaměstnanců veřejných služeb a správy byl další plat za druhé pololetí 2004 (bez ohledu na výsledky jednání u zaměstnanců) odejmut ... Tím se ve spojení se ,zmrazením‘ platů zajistí rovný přístup k úsporným opatřením u obou skupin.“.
Vláda v pozici navrhovatele přitom zpochybnila výše uvedená východiska zákona č. 427/2003 Sb., a to navýšením stupnice platových tarifů zaměstnanců veřejné sféry s účinností od 1. ledna 2003 (nařízeními vlády č. 582/2002 Sb., č. 583/2002 Sb., č. 584/2002 Sb. a č. 330/2003 Sb.), příp. prohlášením Zdeňka Škromacha, ministra práce a sociálních věcí, ve 2. čtení projednávání návrhu zákona č. 427/2003 Sb. Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky dne 24. září 2003: „Pro příští rok i přes problémy, které dneska existují, se navýší platy o více než 3,6 %. Takže nárůst i v rozpočtové a příspěvkové sféře bude.“ (Těsnopisecká zpráva o 20. schůzi Poslanecké sněmovny, s. 168). Dle tabulkové přílohy návrhu státního rozpočtu na rok 2004 (Poslanecká sněmovna. IV. volební období. Tisk č. 460/0), předloženého vládou Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, pak pro zaměstnance v ústředních orgánech státní správy představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 4840899 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 5669263 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 5916963 tis. Kč (tabulka č. 9), v organizačních složkách státu představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 8755060 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 10319286 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 10524110 tis. Kč (tabulka č. 10), ve složkách obrany, bezpečnosti, celní a právní ochrany představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 26 999 082 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 29161674 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 30156796 tis. Kč (tabulka č. 11), v tzv. ostatních organizačních složkách státu představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 11406195 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 12545862 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 13205240 tis. Kč (tabulka č. 12). Dále možno uvést přílohu k vládnímu návrhu zákona o státním rozpočtu na rok 2004 (na adrese http://www.psp.cz/cgi-bin/win/docs/tisky/tmp/T0460j0.doc, pod rubrikou 3.2.6. Výdaje na platy zaměstnanců a ostatní platby za provedenou práci), kde se uvádí, že platy ve státní správě se oproti schválenému rozpočtu na rok 2003 v návrhu rozpočtu na rok 2004 zvyšují o 4,2 %.
Za těchto okolností lze stěží akceptovat tezi o „nutných úsporách v prostředcích vynakládaných na platy zaměstnanců ve veřejných službách a správě“ obecně, speciálně pro platové restrikce soudců pak posuzovaná zákonná úprava postrádá jakýkoli argument „výjimečnými okolnostmi“, jež by odůvodňovaly prioritu principu rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané nezávislosti soudců.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k odůvodnění rozhodnutí pléna soudci Stanislav Balík a Miloslav Výborný.

References: zákona č. 590
 soud 
 zákona č. 590
 soud 
 zákona č. 427
 soud 
 § 43
 § 43
 zákona č. 182
 soud 
 § 1
 zákona č. 590
 § 64
 čl. 95
 § 1
 zákona č. 590
 čl. 1
 čl. 82
 čl. 1
 § 1
 zákona č. 590
 soud 
 zákona č. 425
 § 1
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 1
 zákona č. 268
 soud 
 soud 
 § 1
 zákona č. 308
 soud 
 § 1
 § 2
 § 3
 § 3
 zákona č. 236
 zákona č. 309
 soud 
 soud 
 čl. 6
 zákona č. 416
 zákona č. 427
 zákona č. 427
 zákona č. 427
 zákona č. 427
 § 14
 zákona č. 182