Source: https://svjt.se/svjt/1984/466
Timestamp: 2020-08-03 08:50:53+00:00

Document:
HENNING SKOVGAARD. Offentlige myndigheders erstatningsansvar. | SvJT
466 Bertil BengtssonHENNING SKOVGAARD. Offentlige myndigheders erstatningsansvar. En studie i statens og kommunernes almindelige erstatningsansvar for retmæssig/retsstridig skadeforvoldelse i professionelle forhold. Kbhvn 1983. Gads forlag. 364 s.
Det allmännas skadeståndsansvar är ett problem som inte behandlats så ofta i nordisk rättsvetenskap på senare decennier, frånsett att de nya svenska reglerna i 1972 års skadeståndslag (SkL) kommenterats. Ämnet erbjuder speciella svårigheter — och speciellt intresse — genom att både offentligrättsliga och skadeståndsrättsliga principer påverkar reglerna. Dessa kan ses ur en synvinkel som ett viktigt skydd för den enskilde mot myndigheternas ingripande, ur en annan som ett inslag i den allmänna skadeståndsrätten, där hänsyn till prevention, reparation och riskfördelning liksom annars talar för att skadorna i viss utsträckning flyttas över till den skadegörande verksamheten. Genom 1972 års lagstiftning kom vi att närma oss Danmark och Norge på detta rättsområde. I våra västliga grannländer har skadeståndsansvar för staten och för kommun gamla traditioner, inte bara i förhållanden som liknar de privaträttsliga utan också vid myndighetsutövning. — Särskilt sedan vi i regeringsformen (2 kap. 18 §) fått uttryckliga regler om det allmännas skyldighet att utge ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande, har vi också när det gäller ersättningsskyldigheten vid rättsenliga ingrepp kommit något närmare våra grannländer; där innehåller grundlagarna sedan länge bestämmelser i detta ämne.
Viktiga skillnader finns naturligtvis. Delvis sammanhänger de med att i Danmark och Norge de allmänna domstolarna är behöriga att pröva också förvaltningsbeslut, vilket medför att frågor om beslutens giltighet ofta kopplas samman med frågan om de kan medföra skadeståndsskyldighet. Av större intresse är dock i detta sammanhang, att man i Danmark saknar ett sådant lagfäst skadeståndsansvar för fel och försummelse vid myndighetsutövning som följer av 3 kap. 2 § SkL. Där gäller i stället ett ansvar, som ytterst grundas på den allmänna principen om husbondeansvar i 3-19-2 Danske lov, för staten och kommun vid vållande hos deras funktionärer. Om myndighetsutövning föreligger eller inte saknar avgörande betydelse. Inte heller förekommer sådana lagfästa regler om modifikationer och undantag från ansvaret som gäller enligt 3 kap. 3 — 7 §§ SkL. Bl. a. genom att man undgår den besvärliga gränsdragningen för begreppet myndighetsutövning kan reglerna förefalla enklare, men samtidigt gör deras allmänna vaghet att det är svårt att få överblick över rättsläget; avgörande blir en omfattande och inte så lättolkad domstolspraxis. Också när det gäller ersättningsskyldighet vid expropriationsliknande ingrepp är läget i Danmark ganska svårt att urskilja och i viss mån omstritt.
Olikheterna mellan länderna är emellertid inte större än att även svenska jurister kan ha stor nytta av att läsa det anmälda arbetet, som för övrigt ingående behandlar också främmande rätt på området — främst norsk men även svensk och västtysk rättspraxis och doktrin. Av speciellt intresse är att Skovgaard går in också på allmänna problem om ersättning vid rättsenliga myndighetsåtgärder av olika slag; vi har all anledning att i Sverige följa med
1 Se Hellner, Skadeståndsrätt, 24 kap.; Westerberg i festskriften Svensk rätt i omvandling (1976) s. 629 ff; Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutövning I (1976), II (1978); Nordenson-Bengtsson-Strömbäck, Skadestånd, 2 uppl. s. 225 ff.
HENNING SKOVGAARD. Offentlige myndigheders erstatningsansvar. 467
Anm. av Henning Skovgaard: Erstatningsansvar 467den danska debatten i dessa kontroversiella frågor, som kan väntas få större praktisk betydelse än tidigare hos oss. Det allra viktigaste skälet för att jurister, särskilt med något teoretiskt intresse, bör studera Skovgaards avhandling är dock bokens höga kvalitet. Arbetet är delvis inte så lättillgängligt, delvis också något kontroversiellt, men det visar i ovanlig grad rättsvetenskaplig talang och originalitet. Avhandlingen har gett sin författare inte bara doktorsgraden — som bekant en betydligt mera svårförvärvad merit i Danmark än i Sverige — utan numera också en professur vid Köpenhamnsuniversitet.
Som redan antytts är ämnet avgränsat på ett något ovanligt sätt. I boken behandlas på en gång statens och kommuns ansvar för fel utanför kontraktsförhållanden, för vissa avtalsbrott och för rättsenliga ingrepp som expropriation och liknande. För hela detta område vill Skovgaard formulera en "integreret ansvarsstandard" — en ansvarsprincip som skall vara generellt tilllämplig. Enligt hans mening har både culpa-regeln och principen om ersättning vid expropriativa ingrepp använts analogt på området och därigenom kommit att närma sig varandra; uppnår man en syntes, som kan förklara alla sådana fall, skulle det avsevärt förenkla hanteringen av myndighetsansvarets detaljfrågor (s. 85). I sådant syfte går han — efter en omfattande teoretisk diskussion — igenom rättspraxis vid ett stort antal typer av skadefall i offentlig verksamhet; lagstiftningen kommer däremot mera i skymundan, något som kan synas överraskande med tanke på undersökningens syfte att finna allmänt tillämpliga grundsatser. I ett avslutande parti summeras resultaten. Den integrerade ansvarsstandard han kommer fram till är inte en regel i vanlig mening utan snarare ett visst argumentationsmönster, där man lägger vikten än vid ett begånget fel av myndigheten, än vid den (icke typiska) börda som myndighetens handlade lagt på den enskilde; det avgörande är dock den samlade bedömningen av felets och skadans beskaffenhet. Enligt Skovgaard skulle framför allt följande faktorer beaktas vid prövningen av ansvarsfrågan vid skador i offentlig verksamhet:
1. Verksamhetens intensitet, närmast hur pass ingripande den är för den enskilde.
2. Skadesituationens "specifikation" — hur pass konkreta och specificerade de skadegörande besluten eller åtgärderna är.
3. Verksamhetens ändamål, exempelvis hur pass värdefull den är från det allmännas och från den enskildes synpunkt.
4. Den skadelidandes förväntningsposition, t. ex. om han kan åberopa utfästelser eller liknande förklaringar från det allmännas sida eller tvärtom av något skäl bör vara beredd på att bära en viss risk själv.
5. "Normafvigelse" — antingen genom att ett fel har begåtts eller genomatt en icke typisk börda har lagts på den skadelidande.
Det ansvar som kan bli följden av en sammanvägning av dessa faktorer behöver inte innebära att ersättning utgår; följden kan också bli "realudligning" — en kompensation in natura, eventuellt genom att skadan undanröjs av myndigheten. Denna påföljd behandlar han dock bara i den mån den inträder till följd av det allmännas ansvar enligt den nyss angivna principen.
Som avslutning gör Skovgaard, efter en hastig utblick på EG-rätten, några rättspolitiska anmärkningar, vilka bl. a. går ut på att en rättsutveckling genom domstolspraxis på detta område är lämpligare än en lagstiftning om det allmännas ansvar. Det skulle här vara viktigare att uppnå konkret rimliga
468 Bertil Bengtssonresultat än att kunna säkert förutse bedömningarna i enskilda fall.
De rekommendationer arbetet utmynnar i är alltså inte så märkliga. Det är inte däri dess främsta värde ligger, utan det väsentliga är den skickliga och inträngande analysen av gällande rätt. Förf. anlägger andra perspektiv än de sedvanliga och riktar uppmärksamheten på åtskilliga frågor, som hittills varit försummade eller åtminstone undanskymda i debatten på området. För egen del får jag medge, att fast jag sysslat en del med liknande problem tidigare, Skovgaards arbete har gett mig en betydligt klarare bild av de komplicerade sammanhangen vid dessa ansvarsfall; dessutom får man ett starkt intryck av hur givande det kan vara att närmare studera dansk rättspraxis om det allmännas ansvar, ett material som jag tidigare tagit väl lätt på. Men det innebär inte att man kan hålla med om allt i arbetet. Mycket av dess stimulerande effekt beror just på att dess teser och resonemang inte sällan inbjuder till motsägelser och betänkligheter — innan man motvilligt medger det riktiga, eller åtminstone rimliga, i förf:s ståndpunkt.
Detta gäller redan Skovgaards sätt att formulera problemställningen —frågan om en integrerad ansvarsstandard skall uppställas. Den frågan kan sägas ha omedelbar betydelse också för Sveriges del. SkL:s regler om det allmännas ansvar för fel och försummelser i myndighetsutövning var visserligen ett stort framsteg från den enskildes synpunkt, när de tillkom; dessförinnan hade han ju i allmänhet bara möjlighet att göra den felande tjänstemannen ansvarig för skadan. Men reglerna innehåller luckor och ofullkomligheter, som så småningom har upptäckts och kritiserats. Att ett ansvar för vållande så pass nyss blivit lagfäst kan försvåra att ett strikt ansvar för objektivt sett felaktiga beslut och åtgärder slår igenom i vissa fall där detta ter sig angeläget;2 lagstiftaren kan sägas redan ha tagit ställning till frågan om förutsättningarna för ansvar, åtminstone i de typiska fall som lagstiftningen rör. Begränsningarna i rätten att föra talan i anledning av fel av de högsta statsmakterna (3 kap. 7 § SkL) utgör vidare en påtaglig inskränkning i medborgarnas rättsskydd, vilken dock inte är lätt att komma ifrån.3 Kunde man åtminstone vid vissa typer av myndighetsingrepp åberopa en annan grund än SkL:s ansvar för vållande, skulle skyddet inte obetydligt förstärkas. Ju mer vi får SkL:s förarbeten på avstånd, med deras skeptiska inställning till strikt ansvar över huvud taget, desto större betydelse bör möjligheten få att i särskilda fall skärpa skadeståndsskyldigheten i offentlig verksamhet. Man bör inte glömma att lagstiftaren t. o. m. vid SkL:s tillkomst trots allt räknade med att nya principer skulle utvecklas i rättstillämpningen också i fråga om strikt ansvar — om också uttalandena knappast i första hand avsåg skadestånd vid myndighetsutövning.4
Skovgaards huvudtanke framstår alltså i och för sig som mycket tilltalande också från svensk synpunkt. Samtidigt kan man tveka om dess närmare utformning. Varför är det så angeläget att ansvarsstandarden integreras? Vid första påseende framstår ju å ena sidan ansvaret för vållande, å andra sidan ansvaret för rättsenliga ingrepp av expropriationsrättslig och liknande art
2Jfr Bengtsson, a.a. II s. 212 f, 221 f. Förhållandet har påpekats av Skovgaard s. 332.
3 Kritik av Lysén i Förvaltningsrättslig tidskrift 1983 s. 140 f, 143 f, 152 ff.
4 Jfr prop. 1972:5 s. 448 ff, 623, 648 och — om det allmännas ansvar bl. a. för farliga åtgärder av polis — s. 112 f. Ang. den allmänt skeptiska inställningen till strikt ansvar ses. 101 ff.
HENNING SKOVGAARD. Offentlige myndigheders erstatningsansvar. 469
Anm. av Henning Skovgaard: Erstatningsansvar 469som två helt skilda ansvarstyper. Det är ett långt steg exempelvis från bristfällig produktkontroll eller felaktig vägran att utge socialbidrag till rekvisition av enskildas egendom eller inskränkningar i fastighetsägarens rådighet över fastigheten. Man kan tycka att det borde vara nog att behandla de olika ansvarsfallen var för sig och, i den mån man kan konstatera att vissa mellanformer utvecklats i rättspraxis, ta upp dessa till närmare analys. Att det förekommer sådana domstolsavgöranden är inte ovanligt på andra skadeståndsrättsliga gränsområden, t. ex. i kontraktsansvarets och farlighetsansvarets utkanter;5 är detta förhållande en tillräcklig motivering för att utveckla en helt ny, generell ansvarsprincip för den offentliga verksamhetens del? Lika gärna kunde man försöka finna en integrerad ansvarsprincip som gällde både i och utom kontraktsförhållanden eller både vid fysisk skada och vid ren förmögenhetsskada, eller söka ställa upp en sammanfattande formel för det strikta ansvaret och culpaansvaret i utomobligatoriska fall — i dessa exempel är det nog snarare lättare att uttrycka en gemensam grundsats.
Så ser emellertid inte Skovgaard problemet. Han framför inledningsvis åtskilliga vägande argument för avhandlingens inriktning och för den tes han driver. Ansvarssituationerna skulle enligt honom ha mera gemensamt än man brukar anse.
Till en början utgår han från vad han kallar ett grundläggande rättspolitiskt postulat, nämligen att de offentliga myndigheternas handlande över hela linjen har karaktären av professionalism; denna sakkunskap i fråga om uppgifterna skulle enligt hans mening göra allmänna principer om handlingsfrihetens gränser — deliktsprinciper — oanvändbara och påverka domstolarnas värderingar i olika frågor om myndighetsansvaret (s. 15). Detta borde sammanhållas med det privaträttsliga "professionsansvaret" för t. ex. läkare, advokater och revisorer. — Parallellen är onekligen intressant, och den borde kunna kasta ljus över åtskilliga frågor om det allmännas ansvar för fel vid myndighetsutövning; synpunkten kommer emellertid i stort sett bort i den följande framställningen. Mot Skovgaards argumentation kan här invändas, att inslaget av professionalism av naturliga skäl har mindre intresse för de rättsenliga ingripandena: när det gäller exempelvis expropriativa förfoganden spelar det knappast någon roll för ersättningsfrågan, om de präglas av mer eller mindre sakkunniga överväganden — så länge ingreppet är lagligt, lär det vara dess art och verkningar som blir avgörande. På den grunden är det svårt att motivera en enhetlig ansvarsprincip. Man kan tillägga, att också inom den utomobligatoriska skadeståndsrätten i allmänhet (den av Skovgaard berörda "deliktsrätten") frågan om professionalism får stor betydelse, bl. a. i alla de situationer där företag krävs på skadestånd på grund av påstådda yrkesmässiga fel i sin verksamhet. Problemet är sålunda knappast utmärkande just för myndigheternas och vissa yrkesgruppers ansvar utan kommer upp också annars inom skadeståndsrätten. Ett mera karakteristiskt särdrag vid bedömningen av myndigheternas handlande ligger nog i verksamhetens allmännyttiga syfte, som motiverar att man kan överse med åtgärder som annars skulle ha ansetts otillåtna eller felaktiga. Också sådana synpunkter är Skovgaard inne på, dock utan att betona dem på samma vis.
5 Förhållandet var vanligt särskilt innan ett oinskränkt principalansvar infördes i svensk rätt 1972; se bl. a. Bengtsson, Om ansvarsförsäkring i kontraktsförhållanden (1960) s.178 f, 206, 226 ff med hänvisningar och vidare minoriteten i NJA 1959 s. 280 och i NJA 1961 s. 523. Ett exempel från senare år kan sägas vara NJA 1977 s. 538.
470 Bertil Bengtsson Ett mera vägande argument som förf. anför för undersökningens uppläggning är det oklara i distinktionen mellan rättsstridiga och rättsenliga åtgärder (jfr s. 22 ff). Begreppet rättsstridighet, oftast använt i fråga om fysiskt skadevållande, är i och för sig vagt och hänförs än till det skadegörande handlandet (den klassiska nordiska uppfattningen), än till det intrång som görs i den skadelidandes rättssfär, än till båda dessa moment. I nyare nordisk skadeståndsdiskussion brukar man, förmodligen med rätta, undvika att sätta detta begrepp i centrum. Oklarheten framträder bl. a. i att man, om en farlig verksamhet anses som rättsenlig redan på den grunden att inte något vållande förelegat, kommer in på områden som är helt artskilda från expropriation. Enligt vad förf. påpekar har ju den allmänna skadeståndsrätten traditionellt tillämpats vid tillfällig och oförutsebar skadegörelse i sådana sammanhang. Av sådana skäl, menar Skovgaard, kan det förefalla omotiverat att ställa upp speciella, avvikande ansvarsprinciper för rättsenligt handlande. — Å andra sidan kan sägas att de typiska fallen av avsiktliga, lagliga intrång i annans rätt är ganska särpräglade. Gränsfallen till området för detta rättsenliga handlande verkar inte vara så många; ett sådant är att myndigheten gjort en felbedömning av intrångets tillåtlighet, ett annat att expropriation orsakar skada som inte har förutsetts, men på det hela taget är det inte svårt att hålla isär gruppen lagliga ingrepp från de myndighetsåtgärder som anses falla under allmän skadeståndsrätt. Som sagt: att vissa mellanformer förekommer är knappast tillräcklig anledning att likställa dessa ingrepp med alla möjliga situationer där myndighetens fel eller försummelser vållar skada.
Ett praktiskt skäl för att ställa upp en sådan ansvarsprincip som Skovgaard föreslår kan naturligtvis vara principens smidighet. Det allmännas ansvar aktualiseras i en mängd skiftande situationer, något som väl belyses av förf:s genomgång av rättspraxis på området. Det är inte alltid man kan komma tilllämpliga resultat vare sig genom en vanlig culparegel eller genom att anknyta till expropriationsrättsliga grundsatser. Det gäller kanske särskilt om man förordar en långtgående ersättningsskyldighet för det allmänna, av omtanke om medborgarnas rättssäkerhet eller med hänvisning till statens och kommunernas möjlighet att fördela skadan på skattebetalarna. Samtidigt har principen den fördelen att ansvaret kan modifieras i situationer där det kan tyckas naturligt att den enskilde själv bär risken. En mera allsidig bedömning, där man utom felet och skadan beaktar vad förf. kallar "supplerende moment", går på ett annat sätt än de traditionella reglerna att anpassa efter den skadegörande verksamhetens och skadesituationens särart. Som Skovgaard framhåller kan man då bl. a. lättare komma till rätta med beslut som i viss utsträckning påverkats av politiska — eller kanske snarare partipolitiska — överväganden, något som för Sveriges del får intresse främst för kommunala beslut (angående beslut av regering och riksdag jfr 3 kap. 7 § SkL). I vår skadeståndslag har lagstiftaren genom bestämmelserna i 3 kap. 3 — 5 §§ försökt att anvisa vissa sådana supplerande moment — låt vara att det här bara är fråga om olika inskränkningar av ansvaret, medan de olika momenten inte ger någon möjlighet att slå av på kraven att fel skall ha begåtts på det allmännas sida.
Det är tydligt att ett myndighetsansvar lämpligen bör ge ett visst utrymme för avvägningar av detta slag. Men självfallet kan man invända, liksom annars beträffande regler av denna allmänt hållna typ, att principens lösliga innehåll medför en betänklig oklarhet i rättsläget — en olägenhet vilken
HENNING SKOVGAARD. Offentlige myndigheders erstatningsansvar. 471
Anm. av Henning Skovgaard: Erstatningsansvar 471Skovgaard som sagt accepterar (s. 335). Vad särskilt gäller prövning av de politiskt färgade besluten finns också den ofta diskuterade risken att avgörandena kan påverkas, eller påstås bli påverkade, av domarens personliga värderingar; traditionellt vill man ju åtminstone i Sverige helst hålla frågor av detta slag utanför domstolarnas prövning.6 Tydligen ser man något annorlunda på saken i Danmark, vare sig detta beror på andra erfarenheter eller på att frågan där än så länge har fått ringa praktisk aktualitet. För egen del har jag inte lika lätt som Skovgaard att bortse från regelns nackdelar.
Den ansvarsprincip Skovgaard förordar bygger inte på någon direkt eller analog tillämpning av den danska grundlagsregeln om ersättning vid expropriation (§ 73 grundloven). Grunden skulle i stället vara vissa tendenser i rättspraxis, där man bl. a. dömt ut kompensation när myndighetens handlande kan sägas lägga en icke typisk börda på den skadelidande. Han anknyter här till vissa tankegångar i tidigare dansk litteratur, särskilt hos Bent Christensen.7 Enligt vad han framhåller undviker man på detta vis den annars besvärande komplikationen att en dom på skadestånd enligt expropriationsrättsliga principer skulle innebära att myndigheten handlat grundlagsstridigt (jfr s. 69). Synpunkten skulle möjligen kunna bli aktuell också för Sveriges del, i den mån en skadeståndsskyldighet för det allmänna skulle grundas direkt på principen i 2 kap. 18 § regeringsformen; sannolikt finns det dock möjlighet att utforma ansvarsregeln på sådant sätt att en dom på skadestånd inte behövde leda till slutsatser av detta slag.
Av väsentlig betydelse för värdet av Skovgaards huvudtes är naturligtvis, i vilken utsträckning den har stöd i rättspraxis. Har en ansvarsprincip av det förordade slaget visat sig fungera i praktiken? Speciellt intresse för vår del har frågan om man i fall, där en sådan börda som nyss omtalats har lagts på den enskilde, kan komma fram till ett strikt ansvar efter en allmän avvägning av olika faktorer. Skovgaards genomgång av dansk rättspraxis illustrerar åtskilliga situationer och problem som lika väl kan komma upp hos oss.
Först behandlas (i kap. II) fall av "ingrepp", varmed Skovgaard menar detoffentligas tvingande påverkan av yttre förhållanden — positiva, utifrån kommande, ofta plötsliga former av skadevållande, såsom bl. a. sättningsskador till följd av offentliga anläggningsarbeten, byggnadsmyndighetens förbud mot ett påbörjat bygge, expropriation m. m. (s. 87). Denna inledande exemplifiering kan verka något överraskande: här sammanförs oavsiktligt orsakadefysiska skador med rena förmögenhetsskador till följd av avsiktliga ingrepp(även om sedan en rad olika skadesituationer diskuteras var för sig). Fast förf.är väl medveten om att han har tagit upp en mycket heterogen samling skadefall (s. 88), behandlar han dem från vissa gemensamma synpunkter. Ett stöd för uppläggningen i denna del kunde vara att man sedan gammalt dragit paralleller mellan expropriationsrättsliga ersättningsprinciper och vissa grannelagsrättsliga regler om skadestånd — bl. a. för egendomsskador — vidtillåten miljöfarlig verksamhet: liksom man godtar att staten eller kommun tari anspråk annans egendom för ett allmännyttigt syfte men kräver att den skadelidande får kompensation för detta, accepterar man att t. ex. en luftför-
6 Lysén (a.a. s. 142 ff, 153 f) synes inte ha bekymmer av det angivna slaget; hansallmänna inställning till skadeståndsansvaret bl. a. som en kontroll av regeringsbeslut är dock mycket positiv.
7 Se bl. a. TfR 1970 s. 140 ff och i Dansk miljøret (redigerad av W.E. von Eyben) I s 149 ff.
472 Bertil Bengtssonorenande industri drivs på grund av dess nytta från samhällets synpunkt men anser industrin i gengäld böra svara strikt för skada genom allvarligare nedsmutsning o. d. i omgivningen. Denna parallell blir emellertid aktuell bara beträffande mera förutsebara skador, som utgör en naturlig och svårfrånkomlig följd av verksamheten i fråga. Vid mera oväntade, om också inte onormala skadeförlopp — t. ex. när sprängning medför sättningar i en grannbyggnad —ter sig resonemang av denna typ knappast träffande (jfr s. 90 f). Vad som legat bakom det strikta ansvaret i denna situation lär mindre vara expropriationsrättsliga tankegångar än allmänna grundsatser om farlig verksamhet, i förening med grannelagsrättsliga principer om de särskilda skyldigheter en fastighetsägare har mot omgivningen.8 Man är här långt från myndigheters lagliga ingrepp i äganderätten.
Över huvud taget kan man känna sig något tveksam till det bruk Skovgaard i avhandlingen gör av rättspraxis om skada i grannförhållanden. Det gäller ju här situationer som, åtminstone typiskt sett, inte präglas av den offentliga verksamheten; precis samma skador skulle kunna inträffa exempelvis vid privata byggnadsföretag. Såvitt jag kan förstå tyder inget på att staten eller en kommun som byggherre skulle bedömas annorlunda än en industri. Det harvisserligen stort intresse att göra jämförelser mellan det privaträttsligt präglade skadeståndsansvar som här blir aktuellt och ansvaret vid myndighetsutövning av olika slag; men åtminstone från svensk synpunkt har man knappast fog för att dra slutsatser från rättsläget i det förra fallet till vad som skulle gälla i det senare, och jag undrar om saken bör ses annorlunda i Danmark. Allra minst förefaller sådana slutsatser motiverade när ansvaret i grannförhållanden inte ens ålagts ett offentligt rättssubjekt. Det ledande rättsfallet om skakningsskador på Ålborgs kloster (UfR 1968. 84 H), som Skovgaard ofta återkommer till och fäster stor vikt vid, gällde sålunda en tvist mellan enskilda parter. — I den mån man alls kan finna något enhetligt betraktelsesätt hos danska domstolar i dessa artskilda skadeståndsfall, tycks det bli fråga om så allmänna och vaga likheter att de knappast kan ge ledning för bedömningen av särskilda situationer (jfr § 21.1 och 22.3). Möjligheten till strikt ansvar vid immissioner av vissa slag lär sålunda ha en begränsad betydelse när det gäller sådant skadevållande som byggnadsförbud av myndighet. Och det är svårt att t. ex. av tendensen att i grannförhållanden beakta "närheten" mellan den skadegörande verksamheten och den skadade egendomen (s. 95 f) sluta sig till att liknande tankegångar får betydelse vid skador på grund av felaktiga beslut (jfr nedan om faktorerna "intensitet" och "specifikation" i Skovgaards förut återgivna ansvarsprincip).
Av större intresse för huvudfrågan är diskussionen om sådana ingrepp av det allmänna mot farlig egendom o. likn. som vid handlingstidpunkten ter sig befogade men senare visar sig felaktiga (s. 99 ff). Här kan förf. åberopa vissa exempel på en skadeståndsskyldighet som ligger mellan strikt ansvar — närmast på grund av farlig verksamhet — och ansvar för vållande, såsom UfR 1948.253 angående en farlig och extraordinär åtgärd av en polis (skjutning mot en flyende bil) och kanske även UfR 1950.1029 H, som dock gällde isbrytning (alltså inte egentlig myndighetsutövning). Man kan instämma i att ett ansvar grundat på ingreppets allvarliga konsekvenser för den skadelidande
8 En annan sak är att i Sverige miljöskyddslagens regler om strikt ansvar kommit att gälla i båda fallen. Jfr SOU 1983: 7 s. 125 ff.
HENNING SKOVGAARD. Offentlige myndigheders erstatningsansvar. 473
Anm. av Henning Skovgaard: Erstatningsansvar 473synes tilltalande. I Danmark, där ett strikt ansvar på grund av farlighet normalt inte erkänns, verkar det dock svårt att de lege lata komma till ett sådant resultat. Och frågan är om möjligheterna är så mycket större för Sveriges del; i fråga om riskabla handlingar av detta slag ter sig SkL:s reglering otillräcklig9, och farligheten måste nog vara betydande för att man utan lagstöd skall kunna ålägga ansvar oberoende av vållande9a — i så fall oavsett hur stor skadan blivit.
En viss offentligrättslig prägel har också dansk praxis om väganläggningar eller vägarbeten som försvårar en fastighets tillgänglighet. Även här kan förf. finna stöd för sin tes om strikt ansvar vid mera långtgående ingrepp (§ 22.2, 24.2). När dessa inte inneburit att annans mark har tagits i anspråk, går det inte att utan vidare tillämpa grundsatsen om ersättning för expropriativa ingrepp i en fastighetsägares rätt, men det är naturligt att liknande synpunkter gör sig gällande (jfr särskilt UfR 1933. 644 H, där butiks- och kontorslokaler hamnat djupt under gatans nivå, samt UfR 1974.30 H och UfR 1976.86 H). Domstolarnas praxis har här motiverat att loven om offentligeveje ändrades för att ersättningsmöjligheten skulle inskränkas — ett syfte som Skovgaard tydligen har haft svårt att acceptera.10 Strikt ansvar kan också förekomma vid immissioner genom vägtrafik; även då är man dock så långt borta från myndighetsutövningens område att avgörandena knappast kan ses som belägg för en särskild offentligrättslig ansvarsregel.
Vad sedan angår inskränkningar i markanvändningen genom olika myndighetsbeslut synes det inte helt lätt att här finna någon dansk rättspraxis som ger klart stöd för förf:s tes. När han gör gällande att också utanför det lagreglerade området ersättning kan krävas för mera betungande ingrepp vare sig mark har avståtts eller ej, kan han framför allt åberopa ett par rättsfall från Norge (s. 120 f), där ju utgångsläget inte är helt detsamma. Däremot fäster en del avgöranden vikt vid sådana förhållanden på den skadelidandes sida som kan motivera att han själv bär risken; det är alltså fråga om "supplerende moment" som inskränker ansvaret för fel. När det gäller betungande ingrepp i pågående verksamheter förefaller det möjligt att i särskilda situationer ålägga strikt ansvar, trots att ingreppet inte avser egendom i egentlig mening (se särskilt landsretsdomen UfR 1980. 955 om statsmonopol på Grönlandstrafik som drabbade ett enskilt företag; § 73 grundloven har åberopats). Av betydelse tycks här ha varit att monopolet var till viss vinning för staten. I huvudsak är det dock, åtminstone formellt, ett vållandeansvar som dominerar också vid ingrepp i näringsverksamhet. — Att detsamma gäller i Sverige torde stå klart. För vår del är det tveksamt om ens vid vinningsmonopol staten är rättsligen förpliktad att utge ersättning; en annan sak är att skadelidande företagare brukat gottgöras av billighetsskäl.10a
Nästa grupp, behandlad i kap. III, utgör "dispositiver" — en av Skovgaard
9Jfr Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutövning II s. 222 ff.
9a Ett exempel på detta kan dock vara just situationen i UfR 1948: 253; jfr prop. 1972: 5s. 112 f och Bengtsson, a.a. s. 214 f.
10 Skovgaards sätt att tolka bort lagändringen synes något diskutabel. Jfr om ändringens syfte Abitz i Dansk miljøret IV s. 219 ff.
10a Jfr SOU 1975:75 s. 420 ff med hänvisningar. Nuvarande grundlag ger inget klart stöd för ersättning ens vid ingrepp i koncessionerad verksamhet. Se om äldre rätt även bl. a. Jägerskiöld, Statens ersättningsskyldighet vid införande av monopol (1947), med utförliga referat av diskussionen i tidigare litteratur.
474 Bertil Bengtssonskapad beteckning på förklaringar och andra handlingar som har föranlett den skadelidande enskilde till en förlustbringande disposition. Ofta är det fråga om upplysningar eller löften. Normalt synes ansvaret bero av vållande; undantag utgör uttalanden från en myndighets sida om kommande ingrepp, något som i vissa fall kan fa liknande effekt som en långtgående rådighetsinskränkning. För Sveriges del kommer man att tänka på det omskrivna Sporrong-Lönnrothmålet, avdömt av Europadomstolen11 — också detta exempel på att de hänsyn som ligger bakom expropriationsrättens ersättningsprinciper framträder i en situation som inte lagen täcker. — Även avsnittet om"ydelser" (kap. IV), som behandlar ansvaret för att individuella prestationer från det allmännas sida fördröjs eller faller bort, tyder på att ett ansvar förvållande är huvudregeln; vid objektiva fel till följd av myndighetens rättsvillfarelse synes dock strikt ansvar inte otänkbart, fast aktuella domar formellt grundar ersättningsskyldigheten på culpa (jfr UfR 1939.87 H, om felaktigtvägrat byggnadslov, och UfR 1948.486 H, om myndighets sent varslade vägran att överta spannmålsparti). Också beträffande dessa situationer anser sig Skovgaard, med något stöd i rättspraxis, kunna konstatera att de supplerande momenten modifierar culparegeln (s. 207 f). — Att ansvaret normalt beror på vållande framträder ännu tydligare i avsnittet om kontroll (kap. V), där förf. behandlar underlåtenhet att avvärja fara i vad han kallar externa förhållanden — beträffande både offentliga anläggningar eller institutioner etc. och privat verksamhet. De förstnämnda situationerna har knappast några offentligrättsliga drag. Med svenskt och tydligen även danskt betraktelsesätt motsvarar det allmännas ansvar för bristfälliga anordningar i egna lokaler och på egna områden väsentligen vad som gäller för privata fastighetsägare (jfr s.214). Denna rättspraxis kan knappast tillmätas större betydelse för de frågor förf. diskuterar.
Som framgår är det bara på speciella områden som Skovgaard kunnat finna belägg i rättspraxis för en tes om ett strikt "byrdeansvar". När det alls varit fråga om en offentligrättsligt färgad skadeståndsskyldighet, har avgörandena i allmänhet rört vissa gränssituationer, där det legat nära till hands att tillämpa expropriationsrättsliga grundsatser om ersättning för rättsenliga ingrepp men inte alla de rekvisit varit uppfyllda som traditionellt fordras för sådan ersättningsskyldighet. Det är framför allt i sådana fall som domstolarna — ofta med ganska dunkla formuleringar — vågat ta ett steg utanför culparegelns område.— Däremot förefaller det klart att de "supplerende" momenten spelat en stor roll i åtskilliga situationer, där ett fel kunnat konstateras på myndighetens sida.
När Skovgaard efter denna genomgång tar upp frågan om man på grundval härav kan formulera en ansvarsprincip för hela myndighetsansvarets område, söker han ledning dels i expropriationsteorin, som enligt honom innebär ett värdefullt metodiskt paradigm genom sin skönsmässiga avvägning av ett flertal moment, dels i culpaansvaret (s. 224). Han vill visa det ringa avståndet mellan dessa två principer med hjälp av — som han säger — "bevidst tendentiöse resuméer" av rättsläget, vilka går på att tankebanorna är parallella. — I förbigående sagt ställer jag mig för egen del något skeptisk till en sådan metod, om också förf. vill använda den bara i en mindre del av
11 Här uppkom dock skadan genom ett beslut om ingrepp, inte genom "dispositiv" i Skovgaards mening. — Se om fallet närmare Opsahl och Fribergh i SvJT 1983 s. 401 ff.
HENNING SKOVGAARD. Offentlige myndigheders erstatningsansvar. 475
Anm. av Henning Skovgaard: Erstatningsansvar 475undersökningen. Det är inte lätt att avväga de medvetet tendentiösa resonemangen så att de enbart fyller funktionen som uppslag när en modell skall utformas, och inte ger en missvisande bild av det verkliga läget. Att Skovgaard, med sin kunnighet och talang, kan klara denna balansgång innebär inte att man kan rekommendera den för avhandlingsförfattare i allmänhet.
På en del punkter synes också Skovgaard pressa materialet och de juridiska begreppens traditionella innebörd väl mycket i sin sammanfattning. Jag har svårt att instämma i att expropriationsersättningens grundläggande betingelse skulle kunna konstrueras som ett fel (s. 225), detta som en sorts parallell till culpabedömningen. Detsamma gäller ett invecklat resonemang om att skadegörande ingrepp i grannförhållanden visserligen brukar uppfattas som uttryck för objektiva fel men att felansvaret här också kunde konstrueras som ett ansvar för "atypisk byrde", vari då felet skulle ingå som ett tillräckligt element. En argumentation som bygger på en sådan uttänjning av termernater sig mera fyndig än övertygande. Också annars verkar parallellen mellande två huvudgrunderna för ansvaret ibland ganska ansträngd, även om den som sagt är medvetet tillspetsad. Och när Skovgaard hänvisar till den privaträttsliga grannelagsrättens förutsättningar om en toleransgräns som ett mönster för en kombinerad bedömning av fel och skada (s. 227), kan det återigen invändas att de speciella skadeståndsreglerna på detta område knappast har så mycket gemensamt med de komplicerade grundsatser om myndighetsansvar som framgår av Skovgaards undersökning, utom just ansvarsregelns allmänna vaghet. Man kan hålla med om att även i grannelagsrätten än felet, än skadan kan få avgörande betydelse — något som ännu klarare framgår av den svenska regeln i 30 § miljöskyddslagen — men det tycks också vara allt.
Av stort intresse är Skovgaards analyser av de fem förut nämnda huvudfaktorer som skulle påverka ansvaret. Vad först angår intensiteten (nr 1), skulle denna faktor uttrycka en värdering av den aktuella myndighetsverksamhetens generella betydelse för eller inflytande på privatsfären med bortseende från eventuellt förekommande fel och skada (s. 230). Närmare bestämt är det enligt förf. fråga om gradskillnader i fysisk eller kemisk kraft, i "närhet" med hänsyn till orsakssammanhanget, samt i tvång eller beroendeförhållande som påverkar enskildas handlingsfrihet — detta som en parallell till vårt svenska ansvarsrekvisit "myndighetsutövning" (s. 235, jfr s. 233). Enligt vad Skovgaard påpekar använder olika författare, och emellanåt också domstolar, gärna uttrycket i sådana sammanhang; användningen är dock knappast konsekvent och ger inte begreppet så mycket fastare konturer. — Gränsen är svår att urskilja mellan denna faktor och den andra huvudfaktorn, specifikation, som också kan beskrivas som "närhet" i orsakssambandet — här dock närmast den konkreta och preciserade karaktären av ett skadegörande myndighetsbeslut. Begreppet tar sikte på bl. a. skillnaden mellan mera generella normer, uppställda av lagstiftaren eller en myndighet, och speciella beslut som avser en begränsad krets av enskilda. Också sådana synpunkter spelar viss roll för den svenska rättens del, både i fråga om rättsenliga ingrepp och vid tillämpning av SkL — här dock främst vid avgränsningen av den ersättningsberättigade kretsen av skadelidande.12
12 Jfr om rättsenliga ingrepp t. ex. redogörelsen för gällande rätt i SOU 1975: 75 s. 420 ff och om SkL Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutövning I s. 377 ff (jfr även s. 286). Se även Lysén, a.a.s. 143 ff. där en längre gående ersättningsskyldighet förordas — ett tilltalande förslag, som dock inte stämmer så väl med lagmotivens inställning.
476 Bertil Bengtsson Vad angår verksamhetens ändamål (huvudfaktor nr 3) står det klart att detta har betydelse i vart fall för vållandebedömningen. Däremot ter det sigåtminstone från svensk synpunkt något osäkert om ändamålet spelar samma roll för ett strikt ansvar på grund av expropriationsrättsliga principer, i den utsträckning ett sådant kan förekomma; ett undantag utgör sådana speciellafall som det nämnda landsretsavgörandet UfR 1980.955 om Grönlandstrafiken, där enligt vad Skovgaard framhållit (s. 140) ett visst felmoment kan ha inverkat och domstolen f. ö. inte var enig. Direkta ingrepp i äganderätt grundar ju ersättningsskyldighet också när de görs i allmännyttigt syfte, om inte särskilda omständigheter föreligger som motiverar att den skadelidande får stå risken själv. — Vi är då inne på den fjärde faktorn, den skadelidandes förväntningsposition — i Skovgaards framställning en samlande beteckning för alla förhållanden på den skadelidandes sida som påverkar hans ställning ipositiv eller negativ riktning. Hit hör sålunda hans förvärvade rättigheter och hans befogade tilltro till myndighetens förklaringar, men också medverkan av olika slag till skadan och ett mer eller mindre konstruerat risktagande från hans sida. Betydelsen av sådana moment är uppenbar i både expropriations och skadeståndssammanhang; det hindrar inte att faktorn är ganska svår attfå grepp om, liksom resonemang om "egenrisk" och liknande i den allmänna skadeståndsrätten.13
Vad slutligen gäller normavvikelsen, den femte huvudfaktorn vid bedömningen av ersättningsfrågan, utgör den självfallet ett väsentligt inslag i culpaansvaret. Här förekommer emellertid ett resonemang från Skovgaards sida som jag ställer mig ganska frågande till. Enligt honom skulle också den inträffade skadans mer eller mindre allvarliga slag dras in i vållandebedömningen, och detta inte bara på myndighetsutövningens område utan också vid tillämpningen av allmänna skadeståndsregler utom kontraktsförhållanden (s. 259 f, 265 och även s. 215 f, där synpunkten betonas med sikte på skadeståndsrätten i stort). Som förf. synes medge står det från teoretisk synpunkt klart att det är risken för skada, inte hur denna risk kommit att förverkligas, som skall vara avgörande för culpaprövningen, åtminstone i utomobligatoriska sammanhang. Tydligen fäster han vikt vid att domstolarna kan tänkas bli påverkade, ofta väl omedvetet, av skadans art och det ersättningsbehov som på grund härav föreligger för den skadelidande. Oavsett hur det förhåller sig med detta lär svenska domare, och förmodligen även danska, ha alldeles klart för sig att sådana synpunkter egentligen inte hör hemma i tillämpningen av culparegeln. Skadans allvarliga karaktär kan på sin höjd vara ett indicium för att skadegörarens handlande faktiskt varit i hög grad riskabelt. Det är alltså knappast riktigt när förf. gör gällande att exempelvis i det svenska rättsfallet NJA 1979s. 179 (angående bristande varning för grunt vatten på en kommunal badplats) den svåra kroppsskadan — bestående förlamning — varit utslagsgivande. Utgången lär ha blivit densamma om den dykande bara stukat axeln el. likn., förutsatt att han skulle ha brytt sig om att processa om något sådant (vilket inte så ofta blir aktuellt). På sin höjd kan personskadans omfattningpåverka utgången när det gäller tillämpningen av den svenska medvållanderegeln i 6 kap. 1 §,11 och denna saknar motsvarighet i dansk rätt.
Däremot kan det finnas anledning att ställa frågan, om inte de lege ferenda
13 Jfr Bengtsson, Om jämkning av skadestånd (1982) s. 200 ff.14 Detta vid jämkningsprövningen, jfr Bengtsson, a.a.s. 90 ff.
HENNING SKOVGAARD. Offentlige myndigheders erstatningsansvar. 477
Anm. av Henning Skovgaard: Erstatningsansvar 477synpunkten om skadans omfattning borde erkännas som ett medverkande moment vid prövningen av frågan om ansvar föreligger, åtminstone vid myndighetsansvar men kanske också annars (jfr s. 265). I varje fall vid fysisk skada, även inom myndighetsutövningens område, skulle det dock medföra praktiska svårigheter. Som exempel kan nämnas situationen då en från början obetydlig skada på person eller sak med tiden visar sig medföra allvarliga konsekvenser; kan det från början ansvarsfria handlandet då gå över till att bli skadeståndsgrundande? Och skall man resonera på omvänt sätt, om en skadad person kommer lindrigare undan än man från början väntat sig? Att handlingens effekt inverkar på detta sätt när det är fråga om straffansvar är väl tyvärr ofrånkomligt (jfr t. ex. 3 kap. 7 och 8 § § brottsbalken); men för skadeståndsrättens del riskerar man att i onödan upplösa regelsystemet, om man i fall av denna typ skulle hänvisa till en sådan vag skälighetsprincip som förf. diskuterar — och detta vid sidan av alla övriga skälighetsregler som gäller (se för Sveriges del bl. a. 2 kap. 2 och 3 §§, 3 kap. 6 §, 4 kap. 1 §, 6 kap. 1 och 2 §§ SkL).
Vad åter angår ren förmögenhetsskada, särskilt vid myndighetsutövning, kan däremot sådana tankegångar ha större värde. Onekligen har Skovgaardbeträffande sådana skadefall kunnat hänvisa till en rad domar, där felet varit obetydligt och där de speciella förhållandena i den enskilda tvisten, bl. a. skadans storlek, kan ha spelat en väsentlig roll för utgången (s. 261 ff). I svensk rätt har resonemang av ungefär samma slag kommit till uttryck i "standardregeln" i 3 kap. 3 § SkL och i dess motiv. Frågan är dock om inte skadans art och omfattning här väsentligen får den betydelsen att den skadelidande anses själv böra bära risken för olägenheter av vissa slag. Man godtar knappast ett klart vårdslöst handlande från myndighetens sida bara på den grunden att skadan råkade bli liten, om den annars är av sådan typ att den utan vidare ersätts.15 I sådana fall lär vår centrala skadereglerande myndighet, justitiekanslern, villigt betala även småbelopp.
Det följande avsnittet (§47) om ansvarspåföljden "realudligning" har av naturliga skäl mindre intresse för svensk rätt. Att ålägga det allmänna offentligrättsliga prestationer är ju hos oss vanligen inte domstolarnas sak — ibland inte ens när avtal eller annan privaträttslig grund åberopas till stöd för yrkandet.16 Sådana frågor hålls därför isär från skadeståndsskyldigheten, och det kommer knappast i fråga att låta förutsättningarna för den ena påföljden påverka vad som fordras för den andra. — I avsnittet om ersättning för förlusten ("tabudligning"; §48) söker Skovgaard visa att det inte råder några egentliga skillnader mellan expropriations- och skadeståndsrätten, när det gäller ersättningens omfattning; bl. a. skulle samma adekvans- och värderingsprinciper gälla på båda håll. I huvudsak stämmer väl detta med den svenska uppfattningen, frånsett när lagen ger direkt stöd för en avvikande bedömning (t. ex. 3:5 SkL och 4:3 expropriationslagen). Om grundsatserna hos oss helt överensstämmer med varandra är dock något osäkert och skulle fordra en närmare analys, som inte kan göras här.
Avslutningsvis betonar Skovgaard avhandlingens syfte att bidra till en bättre "instrumentering" av ansvaret: domstolarna skulle ha fått medel att
15 Jfr t. ex. prop. 1972: 5 s. 325 ff, 517 ff. Se även om en liknande grannelagsrättslig fråga SOU 1983:7 s. 157.
16 Jfr NJA 1983 s. 680, där emellertid motiveringen inriktar sig på socialhjälpslagens regler och knappast ger anledning till slutsatser i någon riktning utanför detta område.
478 Anm. av Henning Skovgaard: Erstatningsansvardels motivera en mera långtgående ersättningsskyldighet än vad som framgår av allmänna skadestånds- och expropriationsprinciper, dels begränsa ett sådant ansvar på lämpligt sätt (s. 330). I det syftet måste han sägas ha lyckats. Även om det kan verka osäkert om hans ansvarsprincip kan anses vedertagen i gällande dansk rätt, bör den kunna bli till god hjälp vid en rättsutveckling i praxis. Att de huvudfaktorer som han hänvisar till är ganska vaga och delvis svåra att hålla isär spelar mindre roll när det gäller en allmän avvägning av den typ han förordar. Om man skall föredra en smidig men löslig regel av detta slag framför en mera preciserad, är kanske närmast en värderingsfråga; de skeptiska synpunkter som här har anförts mot Skovgaards princip behöverinte väga tungt. Inte heller bör man fästa större vikt vid min invändning attSkovgaard ibland tolkar materialet väl förmånligt för sin egen tes; den kan sammanhänga med att vi i svensk litteratur traditionellt brukar utnyttja rättspraxis på ett försiktigare sätt. I alla händelser har Skovgaards arbete långt bättre än några tidigare framställningar om dessa frågor visat domstolarnas möjligheter att utforma det offentligrättsliga ansvaret på lämpligt sätt— framför allt i Danmark, men även i Norden i övrigt. Som framgått har hans skarpsinniga och självständiga analyser gett en helt ny belysning av ett rättsområde, som hör till skadeståndsrättens besvärligaste och minst utredda.Arbetet kan väntas få väsentlig betydelse för nordiska juristers syn på dessa frågor.

References: § 21
de lege lata
 § 73
 domstolen 
de lege ferenda
 §48