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Timestamp: 2019-08-26 05:14:18+00:00

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﻿ Sentencia 1995-01906 de junio 13 de 2013
SENTENCIA 1995-01906 DE 13 DE JUNIO DE 2013
CONTENIDO:CADUCIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO. PARA EFECTOS DE CONTAR LA CADUCIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO: 1) UNO ES EL SUPUESTO CUANDO SE EXPIDEN ACTOS ADMINISTRATIVOS DURANTE EL TRANSCURSO DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN Y 2) OTRO QUE LAS PARTES LIQUIDEN EL CONTRATO O LLEGUEN A ACUERDOS DURANTE ESE MISMO LAPSO. SI TRASCURRIERON DOS AÑOS SIN LLEGAR A UN ENTENDIMIENTO, PERO PASADOS ÉSTOS LO ALCANZARON, LIQUIDANDO EN COMÚN ACUERDO EL NEGOCIO, Y DEJANDO UNA SALVEDAD POR PARTE DEL CONTRATISTA, DE NINGÚN MODO AUTORIZA A REABRIR LA OPORTUNIDAD PARA DEMANDAR, PUES LA QUE TENÍAN CADUCÓ, Y EL HECHO DE QUE LIQUIDEN EXTEMPORÁNEAMENTE EL CONTRATO NO SIGNIFICA LO MISMO QUE LIQUIDARLO UNILATERALMENTE, PORQUE ES SÓLO EN ESTE EVENTO QUE SE DEBE CONTROLAR LA ACTUACIÓN UNILATERAL DE LA ADMINISTRACIÓN, PARA IMPEDIR QUE QUEDEN SIN CONTROL SUS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL, INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, CESIÓN DEL DERECHO LITIGIOSO, CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL
Sentencia 1995-01906 de junio 13 de 2013
Rad.: 05001-23-31-000-1995-01906-01 (25.439)
Demandante: Constructores Asociados de Colombia S.A.
Previo al estudio correspondiente para decidir el recurso, advierte la Sala que no se accederá a lo pretendido, y para tal efecto se expondrán las razones que conducen a ello, siendo necesario analizar: i) la competencia de la corporación para conocer del presente asunto; ii) las partes del proceso; iii) lo probado en el proceso; y iv) la excepción de caducidad de la acción, y los matices procesales frente a los actos administrativos expedidos después de que vence el plazo de liquidación.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 129(2) del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 del Consejo de Estado —modificado por el Acuerdo 55 de 2003(3)—, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias proferidas por los tribunales administrativos en las controversias de naturaleza contractual.
En el asunto que nos ocupa, la demandante presentó —en primera instancia— acción contractual contra el Instituto Nacional de Vías, por el incumplimiento en el pago de las obligaciones establecidas en el acta de liquidación bilateral suscrita el 21 de febrero de 1995. Finalmente, cuando se presentó la demanda —7 de diciembre de 1995— para que un proceso fuera de doble instancia la cuantía debía exceder de $ 9’610.000, y en el caso bajo estudio la pretensión mayor era de $ 288’588.724, por lo que podía impugnarse.
2. Las partes del proceso.
2.1. Legitimación por pasiva en el proceso, en virtud de la liquidación del Fondo Vial Nacional.
Toda vez que la entidad pública contratante fue el Fondo Vial Nacional —establecimiento público de orden nacional, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte—, que luego desapareció —durante la ejecución y posterior liquidación del contrato Nº 211 de 1984, y sus adicionales—, al ser reestructurado, adquiriendo la denominación de Instituto Nacional de Vías, Invías, mediante el Decreto 2171 de 1992 —art. 52—, “Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional”, es imprescindible precisar quién fue su sucesor procesal en el asunto sub iudice, desde el momento en que entró a regir la aludida norma. Para el efecto, se debe estudiar el artículo 60 CPC, el cual prescribe que:
“ART. 60.—(Modificado Decreto 2282 de 1989, artículo 1º. Numeral 22). Sucesión procesal. Fallecido un litigante o declarado ausente o en interdicción, el proceso continuará con el cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos, o el correspondiente curador.
“Las controversias que se susciten con ocasión del ejercicio del derecho consagrado en el artículo 1971 del Código Civil, se decidirán como incidentes” (negrillas fuera de texto).
Según esta norma, en uno de sus supuestos —el que interesa a este caso—, en el evento de que se extinga la persona jurídica que es parte en el proceso, el sucesor de esta deberá continuar con la carga procesal que ocupaba aquella. Incluso, si no comparece al proceso este continuará y producirá los efectos, como si hubiere hecho parte del mismo.
“ART. 62.—TRANS. Contratos perfeccionados. Los contratos que hayan sido perfeccionados con cargo al presupuesto del Fondo Vial Nacional, y que correspondan al objetivo y funciones del Instituto Nacional de Vías, se seguirán ejecutando con relación a este instituto, hasta el vencimiento de los mismos. Los demás contratos que hayan sido perfeccionados con cargo al presupuesto del Fondo Vial Nacional, pero que no correspondan al objetivo y funciones del Instituto Nacional de Vías, se seguirán ejecutando con relación al Ministerio de Transporte, hasta el vencimiento de los mismos” (negrillas fuera de texto).
En este orden de ideas, dentro del objetivo y las funciones asignadas al Invías por el Decreto 2171 de 1992 —arts. 53 y 58(4)—, se encuentra la ejecución de las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nación en lo que se refiere a carreteras”, de manera que la rehabilitación de la carretera Medellín - Don Diego - Aeropuerto José María Córdoba (objeto del contrato en cuestión) quedó a cargo de dicha entidad, y por eso podía ser la parte demandada en este proceso, pues las competencias que se le asignaron fueron las relacionadas con la infraestructura vial de carreteras.
2.2. La parte actora, en virtud de la cesión de derechos litigiosos.
Está probado en el expediente que el representante legal de la sociedad Constructores Asociados de Colombia, cedió a Impregilo S.p.A. sucursal Colombia, los derechos litigiosos de este proceso, y ambos solicitaron al tribunal administrativo que aceptara esa condición —fls. 315 y 316, cdno. 1—. El a quo no le dio trámite a la petición, como lo exige el artículo 60 del Código de Procedimiento Civil, ni los solicitantes insistieron en ella, ni al apelar discutieron esta situación.
Para abordar este tema hay que recordar que la cesión de derechos litigiosos es un acto jurídico aleatorio en virtud del cual una de las partes de un proceso judicial —cedente— transmite a un tercero —cesionario—, a título oneroso o gratuito, el derecho incierto sobre el cual recae el interés de los extremos jurídico-procesales. Esta figura jurídica tiene por objeto el evento incierto de la litis, del que no se hace responsable el cedente, y puede ser celebrada por las partes, toda vez que cualquiera es titular de eventuales derechos. En este sentido, “La titularidad del derecho litigioso corresponde a las partes del proceso, que pueden disponer de ese derecho, a través de acto entre vivos, cediéndolo a un tercero en conformidad con lo autorizado por el artículo 1969 del Código Civil…”(5).
Efectivamente, la normativa sustancial y procesal permite negociar con un tercero la sustitución en el proceso, con la única condición de que la cesión la acepte la contraparte(6).
Ahora bien, la Sala encuentra que en el caso sub judice la cesión no se configuró, conforme a los postulados normativos y jurisprudenciales establecidos, comoquiera que a pesar de que el cedente y el cesionario suscribieron un contrato de cesión de derechos litigiosos y comunicaron su celebración al a quo, no obra en el expediente el auto que admita, inadmita o rechace, ni menos certificación de la notificación del mismo a la contraparte. Al respecto se pronunció la Sala, en auto del 6 de agosto de 2009, Expediente 17.526, en los siguientes términos:
“En cuanto a los requisitos de perfeccionamiento del contrato de cesión de derechos litigiosos, de conformidad con lo previsto en el artículo 761 del Código Civil, cabe mencionar que dicho negocio jurídico se concluye con la sola entrega del título (documento privado o público) hecha por el cedente al cesionario; no obstante, la jurisprudencia tanto de la Corte Suprema de Justicia como del Consejo de Estado, ha sostenido que para que la cesión de derechos litigiosos produzca efectos jurídicos procesales, resulta necesario que el cesionario comparezca ante el juez de la causa con el fin de que reconozca dicho negocio jurídico y dé traslado del mismo a la parte cedida, con el fin de que esta última se pronuncie respecto de la eventual sucesión procesal que en virtud de la cesión de derechos litigiosos se pudiere presentar”.
En este sentido, la Sala advierte que se pretermitieron tales actuaciones, y que el cedente y el cesionario tampoco promovieron la sucesión procesal para que la cesión pretendida se concretara en el proceso —claro está que otra cosa es el negocio sustancial mismo de cesión y los efectos que produce entre las partes—, razón por la cual no se configuró en este proceso la cesión de derechos celebrada entre Constructores Asociados de Colombia S.A. e Impregilo S.p.A. sucursal de Colombia, porque era necesario que el tercero tuviera conocimiento de la cesión, para que la aceptara o, en su defecto, se opusiera, en virtud del derecho de defensa y de contradicción. Por lo anterior, en el proceso actúa como demandante la sociedad Constructores Asociados de Colombia S.A., y como litisconsorte Impregilo S.p.A. sucursal de Colombia —art. 60 del CPC—.
Para orientar el alcance de la controversia, se hará un recuento de las pruebas aportadas y practicadas en el proceso que resultan relevantes para el caso sub iudice, y para apoyar el sentido de la decisión que se adoptará.
a. Entre el Fondo Vial Nacional y la sociedad Mora Mora y Cía. Ltda., se celebró el contrato Nº 211 de 1984, cuyo objeto fue la ejecución, por el sistema de precios unitarios, de las obras necesarias para la rehabilitación de la carretera Medellín - Don Diego - Aeropuerto José María Córdoba, conforme a los planos y especificaciones suministrados por el contratante.
El plazo de ejecución fue de 8 meses, contados a partir del perfeccionamiento del negocio, y el valor de $ 200’000.000. Estas condiciones fueron ampliadas mediante varios contratos adicionales.
Hay que señalar que el contrato fue cedido por la parte contratista a la Sociedad Constructores Asociados de Colombia S.A. —fl. 15, cdno. 1—, y esta, a su vez, cedió a Impregilo S.p.A, sucursal de Colombia, durante la primera instancia de este proceso, los derechos litigiosos.
b. A folio 15 del cuaderno 1 se encuentra el “acta de liquidación final”, del 21 de febrero de 1995, suscrita por la sociedad demandante y por el demandado, varios años después de la terminación del contrato —el plazo venció el 28 de marzo de 1991—, y se hace el balance general de las obligaciones.
4. La excepción de caducidad de la acción.
Antes de analizar el recurso de apelación, se considera necesario examinar, de oficio, la excepción de caducidad de la acción contractual, pues se advierte que de configurarse será innecesario hacer aquel otro análisis. Además, hay que tener en cuenta que la ley procesal confiere al juez la potestad de declarar las excepciones que encuentre configuradas, “… salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda” —art. 306 del CPC—.
Lo anterior significa que la excepción de caducidad es de aquellas que se declara de oficio, cuando se encuentre configurada, incluso en la segunda instancia del proceso, como lo autoriza el inciso final del artículo 164 del Código Contencioso Administrativo:
“El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la ‘reformatio in pejus’”.
Cabe aclarar que si bien en el caso concreto se está en presencia de un apelante único, porque solo la parte demandante cuestionó la sentencia; también es cierto que la decisión le fue totalmente desfavorable, porque nada le concedió el a quo, de allí que la Sala queda autorizada por la ley: i) para confirmar la decisión, porque no se le desmejora la situación que trae; o ii) para declarar de oficio la ocurrencia de una excepción que encuentre demostrada, porque tampoco se le desmejora la situación que trae de la primera instancia, atendiendo a que el a quo no estudió ningún medio exceptivo, de manera que no resolvió algo semejante en forma favorable a sus intereses, como para impedir que en esta otra instancia se analice el tema con libertad.
Quedó probado en el proceso que entre la demandante y el Fondo Vial Nacional se celebró el contrato Nº 211 de 1984, con un plazo de 8 meses, contados a partir del vencimiento del término de 15 días, con posterioridad al perfeccionamiento; que este venció el 28 de marzo de 1991 y que las obras se recibieron —según lo indica el acta de liquidación suscrita el 12 de mayo de 1992—.
La Sala advierte que la caducidad se contará a partir de la suscripción del “acta de recibo definitivo de las obras”, porque no se tiene certeza si en fecha anterior al acta se entregaron las mismas. Por tanto, aunque el acta de liquidación bilateral establece que la fecha de vencimiento del plazo del contrato fue el 28 de marzo de 1991, esta no se tomará para el cómputo de la caducidad, porque que el artículo 287 del Decreto 222 de 1983 —aplicable al caso—, exige, para efectos de la liquidación, que se hayan cumplido o ejecutado las obligaciones derivadas del contrato, no el vencimiento del término pactado.
Ahora bien, hay oportunidades en las cuales la fecha de “terminación del plazo” coincide con la fecha de “terminación de la ejecución” de las obligaciones, evento en el cual el mismo día empieza a correr el término de seis (6) meses que tienen las partes para liquidar bilateral y/o unilateralmente el negocio. Sin embargo, como ni la demandante ni la demandada, en el sub lite, precisaron la fecha de “terminación de las obras”, se tendrá por tal la de suscripción del acta de recibo definitivo de las mismas —12 de mayo de 1992—, para contar desde allí el plazo de liquidación y luego el de caducidad, toda vez que a partir de esta fecha se tiene certeza del cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato o de la ejecución del mismo, teniendo en cuenta, además, que en la misma acta de liquidación bilateral se señaló que después de suscrita el acta de recibo definitivo se expidieron los paz y salvos —fl. 15, cdno. 1—.
Las anteriores ideas se apoyan en la diferencia que existe entre los conceptos de “terminación del contrato” y de “acta de recibo” de obras, porque si bien lo ideal es que coincida la “terminación” con la “recepción de los trabajos”, no necesariamente es así; es decir, que lo común es que en una fecha termine el contrato y sus trabajos, y que en los días o semanas siguientes se suscriba el “acta de recibo de obra”, en cuyo evento la fecha de este documento será la de suscripción material, pero en ella se debe indicar que los trabajos terminaron en fecha anterior. Esto significa que la entrega y recepción se suele hacer con posterioridad a la terminación del plazo o de la ejecución, pero en el documento en que se hace constar esto se indica la fecha anterior en la que terminaron los trabajos.
Sin embargo, en el sub lite, no se aportó el acta de recibo definitivo —para determinar, como se indicó antes, si en ella se estableció o no la fecha de terminación de la ejecución del negocio—. Por esta razón, la Sala tomará las fechas indicadas en el acta de liquidación bilateral, aportada por la demandante, en la cual se estableció que el “vencimiento del plazo” del contrato fue el 28 de marzo de 1991, y que el “acta de recibo definitivo” es del 12 de mayo de 1992.
La Sala ya se había expresado sobre este tópico, es decir respecto a la problemática de desentrañar la fecha real de entrega de una obra y la fecha del acta que da cuenta de ello —sentencia de febrero 20 de 2008, Expediente 14.650— que señaló:
“Ahora bien, tener como fecha cierta de terminación del contrato el 11 de enero de 1992 —por las manifestaciones libres que con anterioridad a la sentencia de primera instancia hizo cada parte del mismo—, tal como da cuenta el acta aludida, no es óbice para dejar de reprochar el comportamiento asumido por la entidad pública y el contratista respecto a la firma del acta de recibo final, pues si bien, en dicho documento diáfanamente se manifiesta que la obra se entrega y recibe ‘El día de hoy 11 de enero de 1992’, de la comunicación cruzada por las partes, obrante en el expediente, se deduce con claridad que el contratista solo firmó el acta el 23 de junio de 1992 y el interventor y el representante legal de la entidad en fechas posteriores.
“No obstante esto, es claro que la entrega sí se hizo en enero, sólo que el acta realmente se terminó de firmar, por todos los participantes, en fecha posterior, lo cual no constituye, per se, una irregularidad, pues perfectamente las partes de un contrato pueden hacer un acta de entrega en fecha posterior, pero dejando constancia en ella que la fecha de entrega fue anterior. En otras palabras, un acta de entrega de obra, suscrita en una fecha determinada puede hacer constar, como en el caso concreto, que lo que allí se acuerda o consta ocurrió en días anteriores.
“En otro sentido, no es jurídico ni técnicamente necesario —aunque sí lo más sano—, que el acta de entrega se haga el mismo día en que esto ocurre; basta que efectivamente aquella se haga, aunque el acta que deje constancia de ello se firme después, siempre que en la misma se diga que la entrega ocurrió días atrás.
“Entre otras cosas, la Sala reprocha la actitud del actor, quien en la demanda y en los alegatos señaló que la entrega de la obra se produjo el 11 de enero de 1992, y de hecho rubricó el acta donde afirma que la fecha de entrega había sido esa; pero al perder el proceso en primera instancia cambió sustancialmente el argumento, para empezar a contradecir sus propias afirmaciones y expresar que la entrega se hizo muchos meses después.
“La Sala ha dicho a este respecto que tal comportamiento, que contradice el obrar propio, atenta contra el principio de la buena fe y de la confianza legítima, pues de un momento a otro una persona que ha suscrito un documento, que contiene ciertos datos, cambia su versión de los hechos para tratar de favorecerse así (si) misma con sus propias contradicciones”(7).
En los términos indicados, no era extraño, en el caso concreto, que se tuviera que abordar la misma cuestión, para establecer la fecha desde la cual debe contarse el término de liquidación del contrato, y luego el de caducidad de la acción.
En ese sentido, el artículo 287 del Decreto 222 de 1983 —aplicable al caso sub iudice, porque rigió esa relación contractual— establecía que los contratos de obra pública debían liquidarse “… una vez se hayan cumplido o ejecutado las obligaciones surgidas de los mismos”. El rigor literal de esta norma ha sido aplicado constante y uniformemente por el Consejo de Estado.
Así las cosas, a partir del “cumplimiento o ejecución” se inicia el plazo con que contaban las partes para liquidar el negocio jurídico, y a continuación de este el de caducidad de la acción, teniendo en cuenta que para el momento de la celebración del contrato —e incluso de su ejecución— el término era de dos (2) años, contados a partir de la fecha en que debió liquidarse el contrato, dando aplicación al inciso final del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, vigente para ese año (D.L. 01/84):
“Las relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento” (negrillas fuera de texto).
La dificultad que existía en vigencia del Decreto 222 de 1983, debido a que no contempló un término para realizar la liquidación del contrato de obra —solo ordenaba hacerlo—, hizo que la jurisprudencia de esta corporación(8) definiera el tema de la siguiente manera —sentencia de 30 de agosto de 2001, Radicado 50001-23-31-000-1999-6256-01(16.256)—:
“La Sala ha precisado con fundamento en la ley, que el término de caducidad de las acciones contractuales se cuenta a partir de la fecha en que se produce o debió producirse la liquidación del contrato. Así, en sentencia del 8 de junio de 1995, Expediente 10.634 señaló: ‘En materia contractual habrá que distinguir los negocios que requieren de una etapa posterior a su vigencia para liquidarlos, de aquellos otros que no necesitan de la misma. En estos, vale decir, para los cuales no hay etapa posterior a su extinción, cualquier reclamación judicial deberá llevarse a cabo dentro de los dos años siguientes a su fenecimiento. Para los contratos respecto de los cuales se impone el trámite adicional de liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a contarse desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el término para liquidarlo sin que se hubiere efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración...”(9).
Ahora bien, como en el caso sub iudice las partes no establecieron en el contrato un plazo especial para realizar la liquidación, entonces aplican los términos fijados por la jurisprudencia de la época para los contratos regidos por el Decreto-Ley 222 de 1983, la cual señaló —se insiste en ello— que:
“La jurisprudencia de la Sala se había encargado de señalar como término plausible para que la administración liquidara el contrato el de cuatro meses: dos meses a partir del vencimiento del contrato para que el contratista aportara la documentación requerida para la liquidación y dos para que el trabajo se realizara por mutuo acuerdo. Vencido el último, la administración debía proceder a la liquidación unilateralmente mediante resolución debidamente motivada (sent. de ene. 29/88, Exp. 3615)(10).
“También ha precisado la Sala que dicho término no es perentorio, vale decir, que pasados ahora 6 meses de haberse vencido el plazo del contrato sin que éste se haya liquidado no se pierde competencia para hacerla. Pueden practicarla los contratantes por mutuo acuerdo o la administración unilateralmente, ya que el fin último es que el contrato se liquide y se definan las prestaciones a cargo de las partes…”(11).
Aplicada esta tesis al caso concreto —que, se insiste, era la vigente en la fecha de celebración, ejecución y liquidación del contrato—, se advierte que la caducidad de la acción se configuró el 12 de noviembre de 1994, teniendo en cuenta que la liquidación debió realizarse a más tardar el 12 de noviembre de 1992, ya que en esta fecha vencieron los seis (6) meses que la jurisprudencia introdujo para cumplir esta actuación pos contractual —contados desde el 12 de mayo de 1992, fecha en la cual se tiene certeza de la ejecución de las obras—. La demanda, por su parte, se presentó el 7 de diciembre de 1995 —un año y veinticuatro días después de configurada la caducidad—, por lo que se adoptará la decisión señalada.
De esta manera, resulta incorrecto pensar, como lo hizo la parte actora en su escrito de demanda, que la caducidad se cuenta desde que se liquidó el contrato, sin considerar las variables que se analizarán a continuación.
4.2. Diferencias entre la forma de contar la caducidad de la acción contractual cuando se dicta un acto administrativo mientras trascurre el plazo de caducidad; y cuando se suscribe un documento bilateral en el mismo lapso.
Conviene hacer una precisión respecto a este tema, uno de los más complejos de manejar en casos como el presente, y también en otras variables del mismo, que ponen a prueba la manera como se aplica la norma procesal de caducidad. Resulta que la Sala se ha preguntado, en otras ocasiones, cómo contar el plazo de caducidad de la acción contractual cuando está corriendo este término y no obstante la administración expide un acto administrativo, en el interregno, o practica la liquidación bilateral.
En la primera hipótesis se presentan dos situaciones procesales extremas, que han dado lugar a soluciones diversas, ya avaladas por esta Subsección: i) de un lado, que el acto unilateral se dicte muy cerca al inicio del cómputo de la caducidad —por ejemplo, pasado un mes— o, ii) de otro lado, que se dicte muy próximo al vencimiento de ese plazo —por ejemplo, el último día del segundo año—.
De atenerse al primer supuesto, parece posible sostener que la caducidad para demandar ese acto administrativo —que puede ser el de la liquidación unilateral o cualquier otro aspecto de inconformidad con el contrato—, es lo que resta —23 meses— del término de caducidad que ya corre, hasta completar los dos años. Pero si con esta misma tesis se resuelve el segundo supuesto la problemática se complica demasiado, porque en la práctica la administración quedaría sin control judicial, toda vez que una decisión que se dicta el último día de la caducidad es materialmente imposible de controlar, comoquiera que el afectado no tendrá la oportunidad real de ejercer el derecho de acceso a la administración de justicia: ¿acaso en un día puede preparar y presentar una demanda?
El anterior supuesto ya condujo a la corporación a señalar que, en eventos como este, la caducidad de la acción contractual se cuenta desde la ejecutoria de la decisión, y de manera independiente, de modo que se garantice el derecho de acceso a la administración de justicia y, sobre todo, el derecho a controlar las decisiones del Estado.
No obstante, esto no significa que se amplíe también el término de caducidad de la acción en relación con aquellos aspectos contractuales de inconformidad no afectados por la decisión administrativa proferida durante el transcurso de la caducidad o respecto a la liquidación que se ha hecho por mutuo acuerdo dentro del término de la caducidad e incluso cuando este ya se ha vencido —como lo pretende la demandante en el caso concreto—. Frente a esos problemas la caducidad empezó a correr una vez finalizada la ejecución de las obras y se debió liquidar el contrato —en el caso concreto desde el 12 de mayo de 2012, toda vez que a partir de esta fecha, se tiene certeza de que las obras se ejecutaron—, y no se justifica ampliarla porque por la desidia de las partes se liquidó un año y veinticuatro días después, y por mutuo acuerdo —21 de febrero de de 1995—.
Es de advertir que en el segundo supuesto —es decir, si se practica la liquidación bilateral cuando vencieron los términos para efectuarla, e incluso una vez venció el término de la acción de controversias contractuales— la caducidad para ejercer la acción no empieza a correr desde que se liquidó bilateralmente el negocio, porque quedaría abierta la posibilidad de que las partes liquiden en cualquier tiempo, incluso diez o cincuenta años después de que se ejecutó el contrato.
En razón a lo expuesto, se aclara que para efectos de contar la caducidad: i) uno es el supuesto cuando se expiden actos administrativos durante el transcurso de la caducidad de la acción y ii) otro que las partes liquiden el contrato o lleguen a acuerdos durante ese mismo lapso. En este último evento, que es el del caso concreto, es lógico entender que a partir del 12 de mayo de 1992 las partes ya conocían y entendían todos los efectos que sobre su patrimonio y respecto a las obligaciones del contrato tuvo la ejecución del mismo. Por eso, a partir de allí empezó a correr el término para liquidar el contrato —seis (6) meses—, y después el de caducidad de la acción —dos (2) años—. Si acaso las partes, en este lapso, entraron en negociaciones o no para tratar de liquidar el contrato, o para negociar las diferencias económicas que alguna parte creyera tener en su favor, y bien que hayan concretado algo o no, de ninguna manera afecta el término de caducidad, sencillamente porque está corriendo, y cada parte tiene la oportunidad de acudir a la jurisdicción para interrumpirlo o acudir ante la procuraduría para hacerlo lo mismo pero temporalmente.
Si lo que sucedió fue que trascurrieron los dos años sin llegar a un entendimiento; pero pasados estos lo alcanzaron, liquidando de común acuerdo el negocio, y dejando una salvedad por parte del contratista; de ningún modo autoriza reabrir la oportunidad para demandar, pues la que tenían caducó, y el hecho de que liquiden extemporáneamente el contrato no significa —para efectos del acceso a la jurisdicción— lo mismo que liquidarlo unilateralmente, porque es solo en este evento que se debe controlar la actuación unilateral de la administración, para impedir que queden sin control sus actos administrativos.
En cambio, si la liquidación es bilateral de ninguna manera puede sorprenderse el contratista, quien no solo tuvo a disposición dos (2) años para demandar, sino que pasados estos, es decir caducada la acción, propició una nueva relación voluntaria sobre el mismo negocio, que ya nada le podía reportar, pues pasado aquél término no es posible retomar los efectos patrimoniales del contrato, así que si él y la administración decidieron hacerlo, no solo obviaron la ley, sino que luego no pueden tratar de acceder a la jurisdicción que ya se había cerrado, por la propia inactividad o por falta de interés para demandar(12).
Por las razones expuestas, como prosperará la excepción de caducidad, la Sala se abstendrá de estudiar el recurso de apelación, tal como lo autoriza el artículo 306 del Código de Procedimiento Civil: “Si el juez encuentra probada una excepción que conduzca a rechazar todas las pretensiones de la demanda, podrá abstenerse de examinar las restantes…”, lógica normativa que aplica al resolver el recurso de apelación.
Modifícase la sentencia proferida el 1º de abril de 2003, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, la cual quedará así:
1. Declárase la caducidad de la acción contractual.
(2) “ART. 129.—El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. (…)”.
(3) “ART. 13.—Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…).
(4) “ART. 53.—Objetivo del Instituto Nacional de Vías. Corresponde al Instituto Nacional de Vías ejecutar las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nación en lo que se refiere a carreteras” (negrillas fuera de texto).
(5) Consejo de Estado, sentencia del 26 de marzo de 2007, Expediente 30.306.
(6) Al Respecto se pronunció la Corte Constitucional en Sentencia T-148 de 2010, en la que señaló: “El artículo 60 del Código de Procedimiento Civil ha sido interpretado por la jurisprudencia civil, contencioso administrativa y constitucional en el sentido de que la cesión de derechos litigiosos no da lugar automáticamente a la sucesión procesal, pues esta última requiere el consentimiento expreso de la contraparte. En otras palabras, la sustitución del cedente por el cesionario en el marco de la litis requiere el consentimiento expreso de la contraparte.
“La Corte Constitucional también se ha pronunciado sobre los requisitos de la sustitución procesal. Al respecto, en la Sentencia C-1045 de 2000, al estudiar la constitucionalidad de la expresión —también podrá sustituirlo en el proceso, siempre que la parte contraria lo acepte expresamente— del artículo 60 del Código de Procedimiento Civil, la Corte determinó que la sustitución procesal —originada en una cesión de derechos litigiosos o en cualquier otra fuente— requiere el consentimiento expreso de la contraparte, puesto que la aceptación o no de la sustitución es una garantía del derecho fundamental al debido proceso de la parte procesal que se mantiene en la Litis”.
En la misma decisión estableció —sobre la procedencia de la cesión que:— “La cesión de derechos litigiosos opera entre dos sujetos en uno de los extremos de la relación procesal, en cuya negociación no interviene la otra parte. Por este motivo, esta corporación determinó que el exigir la aceptación expresa de la contraparte para que pueda llevarse a cabo la sustitución procesal, no solamente no vulnera derecho fundamental alguno del cedente y el cesionario, sino que, por el contrario, protege a la parte procesal que no conoce quién será su nueva contraparte. Por tanto, a quien permanece en el proceso le asiste el derecho a: i) ser informada de la sustitución, y ii) manifestar si está de acuerdo o no con quien va a ser su nueva contraparte; en caso de no aceptarlo, este último podrá participar exclusivamente como coadyuvante del cedente. En ese orden de ideas, el cedente tiene la carga de informar al juez la proposición de la cesión y de la sustitución procesal, para que este se la notifique a la parte contraria para que, de acuerdo con su respuesta, se efectúe el trámite pertinente, tal y como señala el inciso final del artículo 60 del Código de Procedimiento Civil al indicar que: ―El auto que admite o rechace a un sucesor procesal es apelable”.
Y posteriormente señaló que “Para que las partes de un proceso puedan ejercer su derecho de defensa y contradecir lo que se le endilga, es indispensable que se les notifique cualquier tipo de actuación que se surta, de la forma más idónea y diligente posible, con el fin de que los interesados puedan ejercitar el derecho de contradicción. En ese contexto, en los procesos judiciales, la pretermisión de alguna comunicación no puede ser irrelevante para el fallador, pues de su estricto cumplimiento depende la efectividad del derecho fundamental al debido proceso. En casos como el que se analiza, el cambio de sujeto procesal bien sea por escisión, fusión o extinción de la persona jurídica, es indispensable que sea notificado a la parte contraria, puesto que ello le garantiza a esta última saber respecto de quién o quiénes debe ahora ejercer su derecho fundamental de defensa de manera correcta y oportuna”.
(7) Sobre la naturaleza del “acta de recibo” de obras y la del “acta de liquidación”, así como la determinación de la fecha de recibo de una obra, indicó esta misma sentencia, que complementa el estudio del caso sub iudice, que:
“2.1. Naturaleza del documento denominado por las partes ‘acta de recibo final’, y determinación de la fecha real de recibo de las obras.
“La Sala encuentra probado en el proceso, con el ‘acta de recibo final’, suscrita por las partes el 11 de enero de 1992 —fls. 20 a 22, cdno. ppal.—, que en esa fecha el contratista hizo entrega, a la entidad pública contratante, de la obra que, por lo demás, se recibió a entera satisfacción. Dice textualmente este documento que:
“‘En el día de hoy 11 de enero de 1992, se reunieron el ingeniero Iván Arroyo Irurita, en representación del establecimiento público Empresas Municipales de Cali, Emcali, y el ingeniero Rubén Darío Betancourt Caicedo, en representación de el mismo como contratista, para proceder al recibo de la siguiente obra que abajo se describe, la cual fue entregada a entera satisfacción…” (negrillas fuera de texto).
“Este documento, denominado por las partes ‘acta de recibo final’, tiene su origen en las cláusulas vigésima primera y vigésima segunda del contrato, en las cuales se acordó que: (…)
“Como se observa, las partes del contrato habían acordado suscribir periódicamente actas de obra, para los exclusivos efectos de su pago. No obstante, el nombre dado en estas cláusulas a las mismas es ambiguo, o se presta para confusión, pues el contrato denomina, por ejemplo, ‘acta de entrega y recibo parcial de obra’ a las simples actas de avance de obra, y, como si fuera poco la cláusula 21 denomina luego ‘acta de liquidación parcial de obra’ al acta de entrega y recibo parcial. Y más adelante, la cláusula 22 habla del ‘acta de recibo parcial o total de obra’, pero no esclarece cuál es la diferencia con las anteriores, de manera que resulta difícil diferenciar las unas de las otras.
“Quizá por esto Emcali, a lo largo del proceso, ha dicho que el ‘acta de recibo final’, de enero 11 de 1992, corresponde también a la de ‘liquidación del contrato’. En ese sentido, afirmó en la contestación de la demanda —fl. 323, cdno ppal.—, que: (…)
“En este mismo juego de palabras ha incurrido el actor a lo largo del proceso —lo cual incide sobre la discutida naturaleza jurídica de los actos suscritos por las partes—, pues sostuvo, a partir de la interposición del recurso de apelación, que el acta de 11 de enero de 1992 no era la liquidación del contrato, la cual solo se efectuó el 10 de noviembre de 1993, según consta en el texto que el representante legal de Emcali introdujo al acta de enero 11 de 1992.
“Debido a esta confusión, provocada por las partes del proceso, y en la cual incurrió el a quo, la Sala debe analizar cuál es la auténtica naturaleza del documento denominado ‘acta de recibo final’, de enero 11 de 1992, y qué efecto produjo el hecho de que en noviembre 10 de 1993 Emcali hubiera puesto sobre ella el texto según el cual ‘equivalía a la liquidación del contrato’.
“Para la Sala el actor tiene razón al decir que dicha acta no contiene la liquidación del contrato, sino, simplemente, el recibo de la obra. Dos razones sustentan esta afirmación.
“De un lado, el hecho de que ella misma se denominó, sencillamente, como ‘acta de recibo final’, es decir, que las partes al suscribirla entendieron entregar, la una, y recibir, la otra, la obra. Mal podría deducirse de allí que además quedó liquidado el contrato, cuando no tuvieron esa intención al firmarla. En igual sentido, en el texto del acta también se expresó las partes se reunían: ‘… para proceder a recibo de la siguiente obra que abajo se describe, la cual fue entregada a entera satisfacción’.
“Por su parte, del Decreto 222 de 1983, en su título XI, sobre la ‘liquidación de los contratos’, se desprende que el negocio objeto del litigio, por tratarse de un contrato de obra, era de aquellos que requerían liquidación, una vez las obligaciones se hubieren cumplido —art. 287—. Y de los dos artículos siguientes —art. 288 y 289— se derivan las discordancias entre el contenido del ‘acta de recibo final’ y el que, en términos legales, debería contener un verdadera ‘acta de liquidación’, así:
“Según el artículo 288, quien debe liquidar un contrato es el jefe de la entidad contratante o su encargado, y el contratista o el interventor —cuando aquél se negare—. Es así como, en el acta de enero 11 de 1992 intervinieron el contratista, el interventor del contrato y el jefe del departamento de interventoría. Ninguno de los dos últimos tenía la potestad de liquidar el contrato a nombre de Emcali.
“De otro lado, según el artículo 289 del Decreto 222 de 1983(7), el acta de liquidación, cuando es de mutuo acuerdo, debe contener: i) ‘las sumas de dinero que haya recibido el contratista’ y ii) ‘la ejecución de la prestación a su cargo’. En ese orden, en el acta analizada no se incluyó esta información, de manera que de ella no pueden derivarse, como debería —según el inc. 2º del artículo aludido—, ni las obligaciones a cargo de las partes, ni si había sanciones por aplicar, ni indemnizaciones a favor del contratista, entre otros datos que por ley eran esenciales en este tipo de actos contractuales.
“En estos términos, no tiene razón Emcali, ni el tribunal de primera instancia, al decir que el acta aludida, además de recepcionar la obra también liquidó el contrato, pues ni la intencionalidad cuando se firmó fue esa, ni literalmente dispone eso, ni su contenido se ajusta a las exigencias legales para que tuviera tal naturaleza.
“Refutado el anterior argumento, y revisados los medios de prueba obrantes en el proceso, resulta claro que el a quo se equivocó al contar desde allí el término de caducidad de la acción contractual.
“Sin embargo, se debe analizar ahora si pese a todo caducó la acción, pero sobre la base de fechas y actos contractuales distintos a los que tuvo en cuenta el tribunal para llegar a dicha conclusión. En efecto, se debe indagar si este contrato, a pesar de ser de aquellos que requerían liquidación, en términos del Decreto 222 de 1983, fue posteriormente liquidado, bien sea bilateralmente o unilateralmente.
“Del contenido del ‘acta de recibo final’ a que se viene aludiendo, y de los demás documentos obrantes en el expediente, se concluye que el contrato número GO-464-90-OC-AC de junio 5 de 1991, terminó el día 11 de enero de 1992. Esto resulta determinante para contar el término de caducidad de la acción, de manera que se pasará a analizar.
“Dicha conclusión, que pareciera obvia, no lo es tanto, porque el actor, al declararse la caducidad de la acción, se empeñó en mostrar que tampoco en esa fecha se entregó y recibió la obra, pues durante los meses siguientes siguió trabajando en ella. Desde luego que este empeño hace parte de su preocupación por correr un poco el hito o instante a partir del cual se debe empezar a contar la caducidad de la acción contractual.
“No obstante el esfuerzo hecho por el actor —para lo cual se sirvió, incluso, de la prueba testimonial practicada en segunda instancia— la idea de que la entrega y recibo de la obra tuvo lugar el 11 de enero la ratifica el propio demandante, quien afirma de manera contundente esto en los mismos hechos que fundamentaron sus pretensiones en la demanda.
“En tal sentido, puntualiza en que manifestó al interventor del contrato, el 30 de enero de 1992, según consta en el libro de bitácora, que es consciente de que el contrato se venció desde el 11 de enero de 1992. Así, en el literal D) del hecho octavo de la demanda afirma que: (…)
“Adicionalmente, esto también se puede deducir del hecho de que en el contrato se requería del contratista, la constitución de algunas pólizas que tendrían por vigencia el plazo contractual y tres (3) años más, o tres años después de terminado este. Se observa, en tal sentido, que las pólizas de estabilidad de la obra y calidad del suministro, constituidas y suscritas por el contratista para dar cumplimiento a dicha obligación, son de utilidad para corroborar la fecha de finalización del contrato, toda vez que tienen un periodo de vigencia desde el 11 de enero de 1992 hasta el 11 de enero de 1995 —fls. 198 y 199, cdno. ppal.—”.
(8) Sección Tercera, sentencia del 6 de julio de 1995, Expediente 8126: “Respecto del acto de liquidación, advierte la Sala que ni en el Decreto 150 de 1976 ni en el 222 de 1983 se establecieron plazos para que la diligencia de liquidación, bilateral o unilateral, se efectuase; una disposición en tal sentido solo se encuentra a partir de la vigencia de la Ley 80 de 1993 (art. 60).
“Tal circunstancia impuso que el juez administrativo tuviese que precisar los términos, frente al silencio de la ley; así lo hizo, por ejemplo, en sentencia de 29 de enero de 1988, Expediente 3615, C.P. Dr. Carlos Betancur Jaramillo, actor Darío Vargas Sanz, con esta fórmula:
“‘Aquí surge un escollo, aparentemente creado por un vacío legal. ¿Qué plazo tiene la administración para liquidar el contrato?
“‘Aunque la ley no lo diga no quiere significar esto que la administración pueda hacerlo a su arbitrio, en cualquier tiempo. No, en esto la jurisprudencia ya ha tomado también partido. Se ha considerado como término plausible el de cuatro meses; dos, a partir del vencimiento del contrato para que el contratista aporte la documentación adecuada para la liquidación y dos para que el trabajo se haga de común acuerdo.
“‘Si vence este último la administración no podrá esperar más y deberá proceder a la liquidación unilateral, mediante resolución administrativa debidamente motivada’.
“Luego, en sentencia de 9 de noviembre de 1989, actor: Consorcio Cimelek - Incol Ltda., se agregaría que ‘a falta de acuerdo, estima la Sala que la entidad contratante debe proceder a la liquidación unilateral dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del término para hacer la liquidación de común acuerdo. Aunque este nuevo plazo no está previsto por la ley de manera específica, coincide con el consagrado legalmente para que se produzca el fenómeno del silencio administrativo negativo (D.L. 2304/89, arts. 1º y 7º), y, por esta razón, lo adopta la Sala para eventos como el que aquí se presenta’.
(9) En el mismo sentido, ver sentencia de la Sección Tercera del 31 de octubre de 2001, Radicado 25000-23-26-000-1991-7666-01 (12.278).
(10) La Ley 80 de 1993 recogió esta pauta jurisprudencial al establecer en el artículo 60 que el término para liquidar el contrato debe fijarse “en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o la fecha del acuerdo que la disponga”.
(11) Sentencia de 16 de agosto de 2001. Radicado 25000-23-26-000-1996-4384-01 (14.384).
(12) Acerca de la posibilidad de interrumpir la caducidad de la acción en virtud de las relaciones o tratos que se presentan entre las partes durante el trascurso del plazo de caducidad, ha expresado la Sala —sentencia del 27 de septiembre de 2012, Expediente 21.424—: “Respecto a este tema ha dicho la Sala —Sentencia de 25 de julio de 2002. Radicado 07001-23-31-000-1995-3893-01(13.893)—: ‘Se precisa además que las peticiones de pago hechas a la administración y las respuestas dadas por esta no modifican lo dispuesto en la ley respecto del término de caducidad, ni lo relativo a la fecha desde la cual se debe contar el mismo. Igualmente, las manifestaciones que haga la administración en torno a la vigencia del contrato, a la existencia de obligaciones o a la inexistencia de las mismas no determinan el inicio del cómputo del término de caducidad de la correspondiente acción; este pende de lo dispuesto en la ley. Por las mismas razones, tampoco es dable considerar que el término de caducidad solo empieza a correr desde la fecha en la cual el municipio expidió al interesado copia auténtica de documentos que solicitó’.
“Con anterioridad había dicho esta misma Sala, en auto proferido el día 29 de abril de 1999(12); que ‘Precisa finalmente la Sala que la sola circunstancia de que el entonces director de Foncolpuertos hubiese manifestado mediante oficio del 26 de noviembre de 1996, que el contrato estaba vigente, no revive un negocio jurídico que había terminado el 1º de agosto de 1993, por vencimiento final del plazo. La suerte jurídica del contrato estatal no depende de apreciaciones, opiniones o conceptos, muchas veces equivocados o erróneos, de los administradores públicos’.
“Así mismo, se expresó en la sentencia del 6 de abril de 2000(12) que ‘Aceptar que el término de caducidad de la acción era igualmente de dos años, pero contados a partir del vencimiento de los tres meses que tenía la administración para resolver la petición que presentó el demandante el 27 de noviembre de 1989 con miras a obtener el pago de los servicios prestados (CCA, art. 40), sería atentar contra las normas de orden público que fijan la caducidad de la acción, o más grave aún, tornarlo en un término que quedaría a la voluntad del demandante, por cuanto al reclamar a la administración en la fecha que a bien lo considere, sólo a partir del momento en que opere su silencio nacería para él la oportunidad procesal de reclamar ante el juez administrativo el reconocimiento esperado. Se aclara que el momento para el cómputo del término de caducidad es el general que establece el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, a ‘partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento’, toda vez que como el contrato no se perfeccionó, la no aprobación del mismo no encuadra en ninguna de las situaciones particulares que inicialmente tuvieron desarrollo jurisprudencial recogidas hoy en el nuevo texto del artículo 136 numeral 10 de la Ley 446 de 1998. Como lo consideró el Ministerio Público, ‘en nuestro sistema, a diferencia del francés, no procede la decisión prealable, o sea la exigencia legal de obtener un pronunciamiento administrativo previo al ejercicio de la acción. Una cosa es que el administrado acuda a la administración en ejercicio del derecho constitucional de petición, y otra es que pretenda un pronunciamiento sobre el reconocimiento de un derecho que debe ser objeto de la pretensión procesal’. En estas condiciones, el término procesal para el ejercicio de la acción permanecía inmodificable y para que el demandante no dejara caducar la acción, no debió perder de vista la circunstancia que dio origen a sus pretensiones. Por tal motivo, habrá de revocarse la sentencia apelada y en su lugar declarar probada la caducidad de la acción’”.

References: artículo 129
 artículo 13
 artículo 60
 artículo 1
 artículo 1971
 artículo 60
 artículo 1969
 artículo 761
 artículo 164
 artículo 287
 artículo 287
 artículo 136
 resolución 
 artículo 306
 artículo 60
 artículo 60
 artículo 60
 artículo 288
 artículo 289
 resolución 
 artículo 60
 artículo 136
 artículo 136