Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5528
Timestamp: 2020-01-19 22:31:17+00:00

Document:
Alla Consip S.p.A.
AG 49/2013
Oggetto: Richiesta di parere Consip – Consorzi stabili e consorzi di cooperative - Divieto di modificazione soggettiva ex art. 37, comma 9, Codice - Sostituzione delle imprese del consorzio stabile – Sostituzione delle imprese nel Consorzio di cooperative di produzione e lavoro - Corretta interpretazione delle norme – Precisazioni in merito alla modificabilità soggettiva dei partecipanti di un consorzio stabile e figure affini
Con nota acquisita al prot. n. 67274 in data 18 luglio 2013, la Consip S.p.A. ha posto un quesito giuridico in merito all’interpretazione dell’art. 37 del D.lgs 163/2006, con particolare riferimento alla legittimità della modifica soggettiva delle ditte esecutrici rispetto alle ditte partecipanti alla gara nel caso di consorzi stabili e di consorzi di cooperative di produzione e lavoro.
Nello specifico, rappresenta l’istante che, relativamente alla problematica in esame, la norma appare di chiara e pacifica interpretazione con riguardo ai consorzi ordinari. Rispetto a questi, l’Autorità, anche recentemente, ha ritenuto che il successivo ingresso di affiliati comporti una modifica della struttura organizzativa rispetto a quella risultante dall’impegno presentato in sede di offerta e violi, così, l’art. 37, comma 9, del Codice. Relativamente a tale norma, l’istante ricorda infatti che l’Autorità e la giurisprudenza riconducono tale divieto alla ratio di consentire alla P.A. appaltante di verificare il possesso dei requisiti da parte dei soggetti che partecipano alla gara e, correlativamente, di precludere modificazioni soggettive sopraggiunte ai controlli, idonee, dunque, a rendere vane le suddette verifiche preliminari. A tal riguardo, il richiedente ricorda che questa Autorità, chiamata a pronunciarsi sulla natura giuridica delle cd affiliate ai consorzi ordinari, ha affermato che il divieto di modificazione soggettiva si traduce nel divieto per il Consorzio “di modificare in senso additivo la propria struttura organizzativa quale dichiarata in sede di gara, aggregando nuovi soggetti in aggiunta o in sostituzione di quelli inizialmente indicati, giacché tale scelta si pone in contrasto con quanto statuito dal comma 9 dell’art. 37 del Codice dei contratti pubblici (…). La perentorietà del suddetto divieto è ribadita anche dalla gravità delle conseguenze previste in caso di sua inosservanza, che “comporta l’annullamento dell’aggiudicazione o la nullità del contrato, nonché l’esclusione dei concorrenti riuniti in raggruppamento o consorzio ordinario di concorrenti, concomitanti o successivi alle procedure di affidamento relative al medesimo appalto” (Deliberazione Avcp 86/2012; Deliberazione 68/2011 e Parere precontenzioso 145/2011).
Stante il succitato orientamento giurisprudenziale, il richiedente afferma che “ciò che non emerge con evidenza è la riferibilità di tale divieto ai consorzi stabili e di cooperative” e, segnalando l’urgenza di un chiarimento univoco da parte dell’Autorità in proposito, domanda parere in merito all’applicabilità dell’art. 37, comma 9, del Codice ai consorzi stabili e di cooperative.
In relazione alla predetta istanza, il Consiglio dell’Autorità, nell’adunanza del 9 ottobre 2013, ha deliberato quanto segue.
Il quesito in esame merita una particolare attenzione in quanto permette di approfondire, precisare e chiarire quanto l’Autorità ha espresso – di recente - con parere sulla normativa 30 luglio 2013, rif. AG 7/2013. In tale parere, sotto l’accennato profilo, l’Autorità ha affermato che le modifiche soggettive di un Consorzio stabile hanno un rilievo meramente interno, qualificabile alla stregua di un rapporto interorganico; e, pertanto, che tali modifiche non incidono nel rapporto tra consorzio stabile e stazione appaltante, giacché la modifica soggettiva non incide sul soggetto partecipante alla gara e/o esecutore del contratto, che rimane immutato e non appare, per questo, determinare una violazione del principio di immodificabilità soggettiva dei partecipanti alle gare.
L’odierno quesito richiede un ulteriore sforzo interpretativo e riguarda i consorzi di società di cooperative di produzione e lavoro, soggetti contemplati dal Codice all’art. 34, comma 1, lett. b), ma non destinatari di una loro propria disciplina, con riguardo alla modificabilità soggettiva nei contratti pubblici. A tal proposito si chiede di valutare se, quanto alla disciplina della modificabilità soggettiva, tali soggetti possano essere assimilati, in via interpretativo- analogica, alla categoria dei consorzi stabili oppure a quella dei consorzi ordinari oppure ancora se configurino un tertium genus.
Pare opportuno delineare il quadro normativo che interessa tali soggetti. L’art. 34, comma 1, lett. b) prevede – tra i soggetti a cui possono essere affidati i contratti pubblici - i consorzi tra società cooperative di produzione e lavoro, costituiti a norma della legge 25 giugno 1909, n. 422 e del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577, e successive modificazioni, e i consorzi tra imprese artigiane di cui alla legge 9 agosto 1985, n. 443. L’art. 37, che detta la disciplina per i raggruppamenti temporanei di imprese e consorzi ordinari di concorrenti, riserva ai soggetti di cui all’art. 34, comma 1, lett. b) una disciplina specifica, affermando che tali consorzi “sono tenuti a indicare, in sede di offerta, per quali consorziati il consorzio concorre; a questi ultimi è fatto divieto di partecipare, in qualsiasi altra forma, alla medesima gara; in caso di violazione sono esclusi dalla gara sia il consorzio, sia il consorziato; in caso di inosservanza di tale divieto, si applica l’art. 353 del codice penale”.
Ne deriva una disciplina complessa la quale, pur essendo collocata – sotto il profilo sistematico - nell’articolo dedicato ai Raggruppamenti temporanei di imprese e ai consorzi ordinari di concorrenti, appare più simile a quella che invece il Codice dedica ai consorzi stabili, di cui all’art. 36. La simmetria è evidente laddove si ponga mente alla norma che presiede alla partecipazione dei consorzi stabili alle gare, che prevede che questi “sono tenuti a indicare in sede di offerta per quali consorziati il consorzio concorre; a questi ultimi è fatto divieto di partecipare, in qualsiasi altra forma, alla medesima gara; in caso di violazione sono esclusi dalla gara sia il consorzio, sia il consorziato; in caso di inosservanza di tale divieto si applica l’articolo 353 del codice penale” (art. 36, comma 5). Peraltro, tale analogia appare confermata anche dalla norma di cui all’art. 35 ove – con riguardo ai requisiti di idoneità tecnica e finanziaria - i consorzi di cooperative e i consorzi stabili sono destinatari della medesima disciplina per la comprova finalizzata all’ammissione alle procedure di gara “secondo quando previsto dal regolamento, salvo che per quelli relativi alla disponibilità delle attrezzature e dei mezzi d’opera, nonché all’organico medio annuo, che sono computati cumulativamente in capo al consorzio, ancorché posseduti dalle singole imprese consorziate” (art. 35).
L’Autorità, ripercorrendo la genesi normativa dei consorzi stabili, ha correttamente evidenziato che la natura di questi è stata ricalcata sul modello delle società cooperative di produzione e lavoro. In un recente parere è stato, a tal riguardo, affermato che “Ai sensi dell'art. 34, comma 1, lett. c, del d.lgs. n. 163/2006, i consorzi in parola sono costituiti, anche in forma di società consortile ex art. 2615 ter cod. civ., tra imprese individuali (anche artigiane), società commerciali, società cooperative di produzione e lavoro. E' stata, in questo modo, riconosciuta a tutte le imprese di costruzione, e non più soltanto a quelle cooperative di produzione e lavoro e a quelle artigiane, la facoltà di costituire strutture stabili comuni, dotate di propria soggettività giuridica ed autonoma qualificazione e abilitate alla partecipazione alle procedure di affidamento di lavori pubblici e all'esecuzione degli stessi (cfr. art. 36, comma 1, del d.lgs. n. 163/2006). Siffatta tipologia di consorzio può, a sua volta, partecipare come è avvenuto nel caso di specie, - a raggruppamenti temporanei di imprese o ad altri consorzi (cfr. art. 34, comma 1, lett. d ed e, del d.lgs. n. 163/2006)” (Parere di precontenzioso, 10 novembre 2011, n. 197).
In una con altre pronunce di questa Autorità, può essere sinteticamente rappresentato che oltre ai consorzi cooperativi ed ai consorzi artigiani che fanno parte dei soggetti singoli con idoneità e personalità giuridica individuale l’ordinamento prevede la possibilità di partecipare alle gare di altri due tipi di consorzi. Il primo appartenente ai soggetti singoli o con idoneità individuale definito dalla legge consorzio stabile ed il secondo appartenente ai soggetti plurimi o con idoneità plurisoggettiva definito dalla legge consorzio di concorrenti costituito ai sensi degli articoli 2602 del codice civile e seguenti e al quale si applicano le disposizioni di cui all'articolo 13 della legge 109/94 (associazione temporanea di imprese) e che per la sua assimilazione alla associazione temporanea nonchè per distinguerlo dal primo tipo è definibile consorzio occasionale (Determinazione 9 giugno 2004, n. 11).
Sul punto, dunque, la giurisprudenza non ha tratto conclusioni diverse. E’ in tal senso, dunque, che si è potuto affermare la specificità soggettiva dei consorzi di cooperative di produzione e lavoro quando è stato detto che questo tipo di consorzio “è dotato di soggettività giuridica autonoma e stabile, diversamente da quanto accade per le riunioni temporanee di imprese, sicché il rapporto che lega le cooperative consorziate alla struttura consortile è un rapporto di carattere organico, quindi, non è dubitabile che il consorzio sia l'unico soggetto interlocutore dell'amministrazione appaltante, che in quanto tale partecipa alla procedura non come mandatario, ma ex se come portatore di un interesse proprio, anche se finalisticamente collegato allo scopo mutualistico delle consorziate, destinato ad assumere la veste di parte del contratto, con relativa assunzione in proprio di tutti gli obblighi, gli oneri e le responsabilità” (Consiglio di Stato, VI, 29 aprile 2003, n. 2183). I consorzi di cooperative sono, in altri termini, equiparati quoad naturam ai consorzi stabili e non ai consorzi ordinari. La giurisprudenza è assai chiara in questo, affermando più esplicitamente che “l'art. 34, c. 1, lett. e), del D.Lgs. 163/2006 rinvia, in tema di partecipazione alle procedure di affidamento dei consorzi ordinari di imprese, all'art. 37 del medesimo decreto e quest'ultimo, al c. 7, stabilisce che solo i consorzi di cui alla lett. d) del suddetto art. 34 siano obbligati ad indicare, in sede di offerta, per quali consorziati concorrono. L'omissione di tale previsione riguardo i consorzi ordinari non può avere altro significato se non quello di escludere che essi possano partecipare solo per alcune delle imprese consorziate, con la conseguenza che sono obbligati a partecipare per tutte. L'interpretazione si giustifica, oltre che sotto il profilo letterale, anche sul piano sostanziale una volta che si ponga mente alla diversa natura del consorzio ordinario rispetto ai consorzi stabili ed ai consorzi tra cooperative di produzione e lavoro ed imprese artigiane. I primi infatti non hanno una propria struttura aziendale poiché il contratto di consorzio ex art. 2602 c.c. istituisce un'organizzazione comune per il coordinamento di determinate fasi dell'impresa e non è soggetto ad una limitazione temporale minima nella sua durata. Il consorzio stabile invece, ex art. 36, D.Lgs. n. 163/2006, ha una durata minima temporale di cinque anni ed una comune struttura di impresa ed anche per questa figura coerentemente, ai sensi del comma 5 del medesimo art. 36, é previsto l'obbligo di indicare per quale dei consorziati concorre. I consorzi di cooperative di produzione e lavoro sono poi regolati da una normativa speciale che li qualifica come persone giuridiche, ed ancor più palese é quindi la loro differenza rispetto ai consorzi ordinari” (TAR Toscana, Firenze, I, 14 febbraio 2011, n. 317).
Sotto il profilo sostanziale, l’analogia di disciplina tra i consorzi stabili e i consorzi di cooperative appare peraltro costituzionalmente conforme, in quanto realizza – per la partecipazione agli appalti pubblici – una di quelle forme di incentivazione alla mutualità che la Costituzione assegna alla legge per promuovere e favorire l’incremento della funzione sociale che la cooperazione rappresenta.
In conclusione, con riguardo alla legittimità della modifica soggettiva delle ditte esecutrici rispetto alle ditte indicate in sede di gara, si deve ritenere che la normativa dettata per i consorzi stabili all’art. 36, sia applicabile analogicamente al caso delle cooperative di produzione e lavoro, in virtù della loro identità ontologica. In tal senso, deve considerarsi consentita, in quanto legittima, la modifica soggettiva, anche in senso additivo, aggregando nuovi soggetti in aggiunta o in sostituzione, rispetto a quelli inizialmente indicati in sede di gara.
Tale conclusione merita, tuttavia, alcuni chiarimenti volti a scongiurarne un’errata applicazione. Occorre, infatti, chiarire che l’apertura interpretativa nel senso della modificabilità soggettiva dei consorzi stabili (e dei consorzi di cooperative di produzione e lavoro) non può consentire di configurare una facoltà rimessa al mero arbitrio del concorrente, al quale sarebbe così consentito di modificare senza alcun limite in corso di esecuzione i soggetti indicati in fase di gara.
La suddetta interpretazione, infatti, deve pur sempre muovere dalla ratio di fondo del principio secondo cui sono precluse modificazioni soggettive sopraggiunte, idonee a rendere vane le verifiche preliminari. Una diversa interpretazione confliggerebbe, infatti, con i più elementari principi in materia di contratti pubblici e, in particolare, con il principio che impone che il contraente sia sottoposto a controlli a garanzia della moralità dell’impresa.
Occorre, dunque, in primo luogo riaffermare che “l'immodificabilità soggettiva dei partecipanti alle gare pubbliche è preordinata a garantire l'amministrazione appaltante in ordine alla verifica dei requisiti di idoneità morale, tecnico organizzativa ed economica, nonché alla legittimazione delle imprese che hanno partecipato alla gara, non potendo ammettersi la sanatoria di irregolarità che avrebbero precluso ad una impresa di partecipare alla gara fin dall'inizio. Per tali ragioni, l'art. 37, co. 9, del D.Lgs n. 163/2006 (Codice degli appalti) stabilisce il divieto di modificare la composizione dei raggruppamenti temporanei e le eccezioni previste ai commi 18 e 19 (fallimento del mandante, del mandatario e, se si tratta di imprenditore individuale, morte, interdizione o inabilitazione, nonché le ipotesi previste dalla normativa antimafia) sono ammissibili in quanto, riguardano motivi indipendenti dalla volontà del soggetto partecipante alla gara e trovano giustificazione nell'interesse della stazione appaltante alla continuazione della stessa. Pertanto, al di fuori di tali ipotesi, non è ammissibile alcuna modifica della composizione del raggruppamento affidatario” (Cons. Stato, V, 20 aprile 2012, n. 2328).
Posto dunque che la ratio che presiede al principio della immodificabilità soggettiva risiede nell’esigenza di controllo dei requisiti di moralità, non si può certamente ammettere che la modificazione soggettiva sia uno strumento per aggirare tale controllo. Appare indubitabile, infatti, che la modificazione soggettiva non possa configurare come ordinario meccanismo per eludere i controlli che la stazione appaltante deve operare sui soggetti partecipanti alla gara e sul soggetto aggiudicatario. Con riguardo alle modifiche soggettive di tutte le forme aggregate di partecipazione, l’Autorità ha già affermato con chiarezza che “tale limitata facoltà può essere esercitata (cfr. Cons. St., ad. plen. n. 8/2012) a condizione che la modifica della compagine soggettiva, in senso riduttivo, avvenga per esigenze organizzative proprie del raggruppamento o del consorzio e non per evitare una sanzione di esclusione dalla gara per difetto dei requisiti in capo al componente che recede (sul punto, si veda anche Cons. St., sez. VI, 16 febbraio 2010, n. 842). In altri termini, il recesso dell’impresa componente, nel corso della procedura di gara, non può mai valere a sanare ex post una situazione di preclusione all’ammissione alla procedura in ragione della esistenza, a suo carico, di cause di esclusione” (Determinazione 10 ottobre 2012, n. 4).
Sulla scorta di ciò, si deve riaffermare, allora, in primo luogo che le modifiche sono consentite soltanto per motivi sopravvenuti e non certo per motivi già sussistenti al momento della gara: non è, ammissibile infatti, un comportamento del consorzio preordinato a sottoporre a controlli determinate imprese, perché poi siano sostituite con altre in fase di esecuzione.
Ne deriva che la modificazione soggettiva del partecipante è consentita tra la fase di gara e la fase di esecuzione, alla stessa stregua di quanto prescritto dall’art. 37, comma 9, il quale afferma che “salvo quanto disposto dai commi 18 e 19, è vietata qualsiasi modificazione della composizione dei raggruppamenti temporanei e dei consorzi ordinari di concorrenti rispetto a quella risultante dall’impegno presentato in sede di offerta”: nel caso in esame, infatti, i limiti imposti alla modificabilità soggettiva sono più ampi di quelli previsti per i consorzi ordinari e RTI, ma tuttavia devono essere esercitati laddove, tra le due fasi, eventi sopravvenuti non consentano al consorzio aggiudicatario di mantenere la medesima formazione.
In nessun caso, può ritenersi consentita una modifica in fase di gara, per ovviare ad un provvedimento di esclusione che dipende dalla mancanza dei requisiti morali di un soggetto, candidatosi come concorrente: una interpretazione del genere sarebbe, infatti, in palese contrasto con il principio di parità di trattamento dei concorrenti. In tal senso, pare opportuno sottolineare che il Consiglio di Stato afferma che “ammettere quindi la sostituzione successiva della consorziata, in caso di esito negativo della verifica sul possesso dei requisiti generali, significherebbe eludere le finalità sottese alle menzionate prescrizioni di gara e, di fatto, rendere vano il controllo preventivo ex art. 38, d.lgs. 163 del 2006 in capo alla ditta originariamente indicata nella domanda di partecipazione” (Ad pl. 8/2102).
Ne deriva ancora quale pacifico principio che, successivamente alla intervenuta modifica, le stazioni appaltanti devono procedere al controllo dei requisiti morali del soggetto intervenuto ed, eventualmente, procedere alla esclusione del consorzio, in caso di mancanza degli stessi.
Si può infine ricordare, insieme alla più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, che la deroga prevista per i consorzi stabili (e affini) al principio di immodificabilità soggettiva deve ritenersi limitata ai caratteri intrinseci di tali figure soggettive e non può rivolgersi al di fuori di esse. Il Consiglio di Stato, in sede di adunanza plenaria, ha infatti ritenuto non ammissibili designazioni cd “a cascata”, per tali dovendosi intendere i casi in cui i consorziati designati dal consorzio in sede di offerta indichino a loro volta, a catena, soggetti terzi, non concorrenti direttamente alla gara, ad eseguire i lavori (Cons. Stato, Ad. pl., 20 maggio 2013, n. 14).
Alla luce di tutto quanto precede, si possono riassumere le seguenti sintetiche conclusioni. Salvo quanto disposto all’art. 37, commi 18 e 19, è vietata qualsiasi modificazione alla composizione dei raggruppamenti temporanei e dei consorzi ordinari di concorrenti rispetto a quella risultante dall’impegno presentato in sede di gara; per i consorzi stabili, le modifiche soggettive delle ditte esecutrici rispetto a quanto dichiarato in sede di gara sono ammesse al di fuori dei suddetti limiti, ma non possono tuttavia considerarsi illimitate; la disciplina applicabile ai consorzi stabili è applicabile anche ai consorzi di cooperative di produzione e lavoro e altre figure affini, in virtù delle disposizioni degli artt. 35, 36, 37 del Codice, ove tali soggetti sono assimilati quanto alla disciplina ai consorzi stabili; le modifiche soggettive sono consentite soltanto per motivi sopravvenuti e non devono configurare uno strumento per eludere il necessario controllo preventivo di moralità delle imprese in fase di gara, ex art. 38; in nessun caso, le modifiche soggettive sono ammesse per ovviare ad un controllo con esito negativo in fase di gara; le modifiche soggettive non sono ammesse in fase di gara ma possono intervenire tra la fase di gara e l’esecuzione; il controllo di moralità deve essere effettuato nei confronti delle nuove imprese intervenute; non sono ammissibili le designazioni cd “a cascata”, rivolte a soggetti terzi, non concorrenti direttamente alla gara.
Visto: Il Segretario Generale Daniela Galli

References: art. 37
 art. 2615
 art. 36
 art. 34
 art. 34
 art. 2602
 art. 36
 art. 36
 art. 38
 art. 38