Source: http://www.senat.fr/seances/s200212/s20021212/sc20021212025.html
Timestamp: 2020-01-25 07:43:17+00:00

Document:
RÉFORME DES RÈGLES BUDGÉTAIRES
ET COMPTABLES APPLICABLES
du rapport d'une commisssion
M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 87, 2002-2003) de M. Philippe Adnot, fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation sur sa proposition de loi portant réforme des règles budgétaires et comptables applicables aux départements (n° 64, 2002-2003).
M. Philippe Adnot, rapporteur de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, cette proposition de loi a pour objet de fournir un cadre législatif à la nouvelle comptabilité départementale, actuellement régie par l'instruction comptable provisoire dite « M 52 ».
Elle constitue l'aboutissement d'un travail engagé dès 1996 par un groupe de travail composé de représentants des conseils généraux, de la direction générale des collectivités locales, de la direction générale de la comptabilité publique et, dans un premier temps, de la Cour des comptes et du Conseil national de la comptabilité.
Elle s'inscrit dans un mouvement de rénovation de la comptabilité publique qui a débuté en 1997, avec la généralisation aux communes de l'instruction comptable M14, et qui, depuis l'entrée en vigueur de la loi organique du 1er août 2001, concerne désormais l'Etat. Lorsque le chantier de la comptabilité des départements sera arrivé à son terme, les régions pourront à leur tour s'engager dans le processus, et leur comptabilité sera régie par l'instruction comptable M71.
La modernisation des comptabilités publiques va dans le sens d'une plus grande sincérité grâce à la prise en compte des engagements patrimoniaux et à la description exhaustive de l'emploi qui est fait des autorisations de recettes et de dépenses inscrites au budget.
La comptabilité de la plupart des départements est encore aujourd'hui régie par les règles de l'instruction comptable M51, qui applique essentiellement les dispositions de la loi du 10 août 1871 et celles d'une instruction de 1963.
Les réflexions du groupe de travail mis en place en 1996 ont abouti à l'élaboration de l'instruction provisoire M52, dont les règles sont appliquées, depuis deux ans environ, dans seize départements - ils seront vingt-deux à compter de 2003 - et par vingt-deux services départementaux d'incendie et de secours, les SDIS.
Les résultats de cette expérimentation ont conduit à l'élaboration par l'administration de dispositions ayant vocation à devenir le support législatif de la généralisation de la M52 à l'ensemble des départements, dispositions qui ont été approuvées par l'assemblée des départements de France, puis présentées lors de sa séance du 9 juillet 2002 au Comité des finances locales, qui les a accueillies favorablement.
La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui reprend les dispositions présentées au Comité des finances locales en tenant compte des remarques qu'il a émises.
Avant de présenter les principales caractéristiques des conclusions que la commission vous soumet, je voudrais d'abord préciser que, mis à part certains aspects rédactionnels tenant en particulier à la numérotation des articles, la commission ne propose aucune modification des dispositions de la proposition de loi.
En effet, d'une part, je suis évidemment d'accord avec les propositions que j'ai formulées en déposant cette proposition de loi et, d'autre part, il serait malvenu de revenir sur un texte qui fait l'objet d'un consensus entre l'Etat et les départements et qui a recueilli l'aval du Comité des finances locales.
Ce texte contient des avancées importantes dans quatre domaines.
Elles concernent tout d'abord les modalités de vote du budget : outre que les décisions modificatives sont introduites dans le droit, il est proposé que le budget soit voté soit par nature, soit par fonction, et qu'il fasse dans tous les cas l'objet des deux modes de présentation. Le budget devra par ailleurs être accompagné d'annexes supplémentaires destinées à mettre en évidence le « hors-bilan » des départements.
Monsieur le secrétaire d'Etat, la commission a longuement débattu des conséquences du passage à la M14 sur la lisibilité des budgets communaux, notamment de celui des plus petites communes. Il est apparu que les élus s'y retrouvaient de moins en moins et que la fiabilité des consolidations était quelquefois relative.
La commission a souhaité que soit engagée une réflexion sur l'élaboration de présentations budgétaires simplifiées et standardisées qui, sans entrer en contradiction avec le dispositif très complet que nous sommes en train d'élaborer, permettraient à la fois de faire apparaître les vrais enjeux du vote du budget et d'établir des comparaisons entre collectivités, c'est-à-dire de faire du benchmarking.
Ensuite, la procédure des autorisations de programme est étendue aux dépenses de fonctionnement, pour lesquelles elle s'appellera « autorisations d'engagement ». Alors que, pour l'Etat les autorisations de programme seront totalement remplacées, en fonctionnement comme en investissement, par les autorisations d'engagement, une distinction terminologique sera instaurée entre fonctionnement et investissement pour les départements. La procédure des autorisations d'engagement, qui est étendue également aux régions, sera limitée aux dépenses qui impliquent des engagements vis-à-vis de tiers.
Par ailleurs, les possibilités de reprise anticipée du résultat dont bénéficient les communes depuis que, sur l'initiative de la commission des finances, la loi du 28 décembre 1999 les a autorisées, seront étendues aux départements. Cette disposition est importante, car la possibilité d'anticiper le résultat peut permettre aux assemblées de ne pas augmenter les impôts autant qu'elles l'auraient dû.
Enfin - et l'on se prend à rêver qu'il en soit un jour ainsi pour l'Etat -, les dotations aux amortissements et aux provisions sont inscrites dans la liste des dépenses obligatoires des départements. Cependant, pour des raisons pratiques, cette obligation ne concernerait que les biens acquis après l'entrée en vigueur des dispositions de la proposition de loi.
Au-delà de ces quatre points majeurs, la proposition de loi procède à un « toilettage » de certaines dispositions du code général des collectivités territoriales, dont la rédaction n'a parfois pas changé depuis 1871. Elle vise également à étendre aux SDIS, lorsqu'il y a lieu, les dispositions applicables aux départements.
Il reste un point que je souhaiterais évoquer et qui n'a pas pu être réglé dans la proposition de loi, car il relève du pouvoir réglementaire : il s'agit du traitement comptable des subventions d'investissement.
En effet, en comptabilité M51, les subventions d'investissement et les fonds de concours versés par les départements sont inscrits en section d'investissement de leur budget, de la même façon que les subventions d'investissement versées par l'Etat, qui sont inscrites au titre VI du budget de l'Etat, sont considérées comme des dépenses en capital.
Le principe de l'inscription en section d'investissement des subventions d'investissement est remis en cause par la logique patrimoniale du plan comptable général de 1982, actualisé en 1999, selon laquelle seules doivent figurer en section d'investissement les dépenses qui contribuent à enrichir le patrimoine de la collectivité locale. Or les subventions d'équipement sont considérées comme enrichissant le patrimoine de celui qui les reçoit, mais pas de celui qui les verse.
En application de cette règle, d'ailleurs, les communes, dans le respect de l'instruction comptable M14, inscrivent leurs subventions d'investissement en section de fonctionnement. Il est très clair également qu'elles reçoivent plus de subventions qu'elles n'en distribuent aux autres échelons.
La transposition de cette règle aux départements dans le cadre de la future instruction comptable M52 reviendrait à afficher une forte réduction de leur effort d'investissement, dont le mode d'action privilégié est le versement de subventions et de fonds de concours, aux communes notamment.
Les départements expérimentateurs de l'instruction provisoire M52 parviennent à tourner cette difficulté en recourant à la technique complexe dite du « compte annexe », qui consiste à comptabiliser les subventions d'investissement du budget principal, tout en les « retraitant » en fonctionnement au sein d'un budget annexe, permettant ainsi de respecter formellement les règles comptables.
A l'usage, il apparaît que la technique du « compte annexe » implique de procéder à des retraitements comptables particulièrement fastidieux et qu'il serait sans doute plus simple de considérer que, comme les subventions d'investissement versées par l'Etat, les subventions d'investissement versées par les conseils généraux peuvent être inscrites en section d'investissement.
Une telle décision, monsieur le secrétaire d'Etat, ne serait pas illégitime car, même si le versement de ces subventions ne contribue pas à enrichir le patrimoine du conseil général, il permet néanmoins d'enrichir le patrimoine du territoire départemental.
Monsieur le secrétaire d'Etat, la commission a été très attentive à ce point et, en son nom, je me permets de vous interroger : une évolution du droit budgétaire applicable aux départements est-elle envisageable en la matière ?
En terminant, mes chers collègues, je vous demanderai d'adopter cette proposition de loi telle que vous la soumet la commission des finances.
M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi tout d'abord de vous prier d'excuser mon collègue Patrick Devedjian, qui n'a malheureusement pas pu nous rejoindre en ce début de soirée. Il a en effet été retenu par les assises des libertés locales de Franche-Comté, qui ne sont pas encore achevées au moment où je vous parle. Je me réjouis de cette coïncidence qui me permet, en tant que secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat, de souligner, monsieur le rapporteur, la qualité de ce texte consensuel, fruit d'un travail commun entre les administrations et les associations d'élus locaux concernés, notamment l'Assemblée des départements de France.
Ce texte s'inscrit pleinement dans la démarche de modernisation des comptes publics des départements. Il est d'ailleurs à replacer dans un contexte plus général, celui de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances.
Votre commission des finances a pris sagement le parti de simplement réorganiser cette proposition qui émanait de ce travail commun entre les administrations et les élus départementaux, afin de réduire le nombre de ses articles sans la remettre en cause dans son principe.
Cette réforme était, en effet, comme vous l'avez souligné, devenue tout à fait indispensable. Il s'agit tout simplement de moderniser des règles budgétaires et comptables applicables aux départements, dont certaines remontaient au xixe siècle, afin de permettre à ces derniers de disposer d'une comptabilité dont les principes soient en accord avec ceux du plan comptable général. Cette nouvelle formule enrichira par ailleurs l'information financière indispensable aux gestionnaires locaux, tout en prenant en compte les spécificités des départements et des SDIS - service départemental d'incendie et de secours -, qui appliquent ces dispositions par renvoi.
Cette nouvelle comptabilité, vous l'avez dit, doit également permettre d'accroître la sincérité des comptes, notamment par l'application d'un certain nombre de principes de prudence.
Ce texte est le fruit d'un long travail, qui a commencé en 1996, et qui a notamment conduit à mettre en oeuvre une expérimentation des nouvelles nomenclatures budgétaires et comptables applicables aux départements à compter du 1er janvier 2001, nomenclatures mieux connues sous l'appellation de M 52.
L'expérimentation a été réalisée à partir d'instructions provisoires, qu'il convient maintenant de traduire en droit positif, pour permettre la généralisation de cette réforme budgétaire et comptable, qui interviendra le 1er janvier 2004.
Je voudrais dire combien l'expérimentation en cours a été utile et continuera à l'être puisqu'elle se poursuivra tout au long de l'année 2003. Ce sont 16 départements, puis 22 à compter du 1er janvier 2003 et, par ailleurs, 22 SDIS qui expérimentent déjà ces nouvelles nomenclatures budgétaires et comptables.
L'expérimentation a en effet permis de mieux appréhender la réforme et, surtout, de l'adapter en fonction des difficultés rencontrées. Le texte que vous présentez, monsieur le rapporteur, intègre précisément un certain nombre de mesures nouvelles qui tiennent compte des résultats de l'expérimentation. Je crois que c'est là l'illustration de l'excellence de la méthode expérimentale en matière de réforme des administrations publiques. Vous savez que le Gouvernement a choisi cette approche pour l'immense chantier que constitue la réforme du service public. De ce point de vue, la reconnaissance du droit à l'expérimentation par la réforme constitutionnelle en cours ne pourra qu'aider à généraliser ce type d'approche.
En ce qui concerne le fond du texte, je ne m'y arrêterai que très brièvement compte tenu de la présentation excellente et très complète qu'en a faite M. le rapporteur.
Il ne s'agit que d'aborder les aspects législatifs de la réforme, étant entendu que la mise en place réglementaire sera lourde et qu'il conviendra évidemment pour cela de continuer de travailler avec les élus départementaux.
Je me bornerai à rappeler les principales évolutions engagées par le texte.
D'abord, les modalités de vote du budget ont été modifiées pour permettre un vote par nature ou par fonction. Je crois que cela va dans le sens de la clarté du débat public.
Ensuite, le texte introduit le mécanisme des autorisations d'engagement et crédits de paiements en section de fonctionnement. Il s'agit là d'une réponse à une demande des départements qui est apparue utile grâce à l'expérimentation et qui sera donc mise en oeuvre à compter du 1er janvier 2004.
Il s'agit d'éviter que les départements ne soient contraints d'inscrire au budget l'ensemble de leurs engagements en dépenses de fonctionnement, alors même que certains seront mis en oeuvre sur une durée pluriannuelle. Sont concernées l'ensemble des conventions conclues avec des tiers par les départements. Actuellement, ces derniers s'engagent, certes, vis-à-vis des tiers sur des périodes pluriannuelles, mais ces engagements sont toujours conditionnés par l'ouverture annuelle des crédits correspondants.
Cette ouverture, destinée à faciliter la pluriannualisation des engagements est en parfaite cohérence, me semble-t-il, avec la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, qui doit être mise en oeuvre au plus tard en 2006. Nous souhaitons le plus possible, au-delà des départements, encourager cette contractualisation d'objectifs sur une période pluriannuelle. Tout ce qui contribue à atténuer la rigidité de l'annualité budgétaire va dans le bon sens.
Le texte prévoit des règles de reprise et d'affectation des résultats. Surtout, il fixe les conditions dans lesquelles cette reprise pourra être effectuée de manière anticipée, c'est-à-dire avant le vote du compte administratif et donc à partir d'une estimation du résultat envisagé dès le budget primitif.
Il n'échappera à personne que cette dernière mesure permettra aux départements d'ajuster leur fiscalité à leurs besoins réels.
Le texte introduit par ailleurs les principes comptables de l'amortissement et du provisionnement pour les départements. Les modalités de mise en oeuvre seront fixées ultérieurement par décret.
Enfin, comme vous l'avez vous-même indiqué, le texte sera bien sûr applicable également aux SDIS, du moins pour les règles qui peuvent leur être transposées. Le texte exclut naturellement pour ces derniers les dépenses obligatoires, qui manifestement ne les concernent pas, ou les modalités de présentation du budget selon le mode fonctionnel.
Cette proposition de loi sera suivie par la prise de mesures réglementaires, décrets d'application et arrêtés portant instructions budgétaires et comptables, auxquels les services de Patrick Devedjian, ainsi que ceux du ministre du budget travailleront pour permettre une entrée en vigueur de ce nouveau dispositif en 2004.
Ces mesures seront naturellement soumises aux associations d'élus et au comité des finances locales. A cet égard, je peux vous assurer que ces textes n'introduiront pas de dispositifs complexes et que, par ailleurs, il sera fait la plus large place aux remarques des élus locaux.
Monsieur le rapporteur, vous avez évoqué votre souci concernant la complexité de la nomenclature budgétaire et comptable M 14 pour les petites communes et votre souhait d'une présentation budgétaire simplifiée et standardisée.
Patrick Devedjian est tout à fait d'accord sur le principe de la création d'un groupe de travail qui permettra d'avancer sur cette question délicate sans abandonner - je pense que vous en conviendrez - ce qu'il y a de positif dans la M 14, qui a amené plus de rigueur dans la présentation des comptes publics. Aller vers une standardisation pour les petites communes me paraît un objectif auquel chacun ne peut qu'adhérer.
Enfin, je voudrais répondre à votre interrogation très précise, monsieur le rapporteur, sur le traitement des subventions d'équipement.
Je souscris pleinement à votre remarque sur la complexité du dispositif mis en oeuvre lors de l'expérimentation pour répondre aux impératifs de la norme comptable. Ces impératifs interdisent qu'une subvention d'équipement soit comptabilisée en section d'investissement car elle n'implique aucun enrichissement du patrimoine départemental.
Je pense, comme vous, que cette analyse est en partie inexacte.
Je rappelle que les départements consacrent près de 30 % de leur section d'investissement aux subventions d'équipement, notamment en faveur des communes. Ils interviennent ainsi de façon déterminante à l'amélioration du cadre de vie ou des conditions de développement économique de l'ensemble du territoire départemental.
C'est pourquoi, après avoir consulté le Conseil national de la comptabilité et en parfait accord avec Alain Lambert, ministre du budget, Patrick Devedjian m'a demandé de vous annoncer qu'il sera dorénavant possible de considérer, comme vous le souhaitez, que les subventions d'équipement versées par les départements soient comptabilisées en section d'investissement, selon des modalités qui restent naturellement à définir et à la définition desquelles vous serez bien entendu associés.
Compte tenu de l'ensemble de ces remarques, le Gouvernement émet un avis très favorable sur le texte qui est présenté.
En conclusion, je voudrais redire à quel point, en ma qualité de secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat, je me réjouis de cet acte de modernisation. Les réformes les plus pertinentes sont souvent celles qui résultent d'un travail discret, consensuel, souvent ingrat et bien éloigné des effets d'annonce médiatiques. Ce texte fait partie de ceux qui aideront les collectivités départementales à mieux travailler dans le sens de ce que souhaitent nos concitoyens. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
La discusion générale est close.
M. le président. « Art. 1er. - I. - L'article L. 3311-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :
« Art. L. 3311-1. - Le budget du département est établi en section de fonctionnement et section d'investissement, tant en recettes qu'en dépenses. Certaines interventions, activités ou services sont individualisés au sein de budgets annexes.
« II. - Les quatre derniers alinéas de l'article L. 3312-1 du même code sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :
« III. - L'article L. 3312-2 du même code est ainsi rédigé :
« IV. - L'article L. 3312-3 du même code est ainsi rédigé :
M. le président. « Art. 2. - I. - Le chapitre II du titre Ier du livre III de la troisième partie du code général des collectivités territoriales est complété par un article L. 3312-4 ainsi rédigé :
« La faculté prévue au premier alinéa du présent II est réservée aux seules dépenses résultant de conventions, de délibérations ou de décisions au titre desquelles le département s'engage, au-delà d'un exercice budgétaire, dans le cadre de l'exercice de ses compétences, à verser une subvention, une participation ou une rémunération à un tiers, à l'exclusion des frais de personnel.
« Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d'engagement correspondants.
« II. - L'article L. 4311-3 du même code est ainsi modifié :
« 1° L'article est complété par un II ainsi rédigé :
« 2° En conséquence, le début de l'article est précédé de la mention : "I. -" ». - (Adopté).
M. le président. « Art. 3. - Le chapitre II du titre Ier du livre III de la troisième partie du code général des collectivités territoriales est complété par un article L. 3312-5 ainsi rédigé :
« Art. L. 3312-5. - Le président du conseil général présente annuellement le compte administratif au conseil général qui en débat sous la présidence de l'un de ses membres.
« Préalablement, le conseil général arrête le compte de gestion de l'exercice clos. » - (Adopté.)
M. le président. « Art. 4. - I. - Le chapitre II du titre Ier du livre III de la troisième partie du code général des collectivités territoriales est complété par un article L. 3312-6 ainsi rédigé :
« Entre la date limite de mandatement fixée au dernier alinéa de l'article L. 1612-11 et la date limite de vote des taux des impositions locales prévue à l'article 1639 A du code général des impôts, le conseil général peut, au titre de l'exercice clos et avant l'adoption de son compte administratif, reporter de manière anticipée au budget le résultat de la section de fonctionnement, le besoin de financement de la section d'investissement, ou, le cas échéant, l'excédent de la section d'investissement, ainsi que la prévision d'affectation.
« II. - L'article L. 3331-1 du même code est abrogé. » - (Adopté.)
M. le président. « Art. 5 - L'article L. 3321-1 du code général des collectivités territoriales est complété par quatre alinéas ainsi rédigés :
« 21° La reprise des subventions d'équipements reçues.
« Un décret détermine les modalités d'application des dispositions des 19°, 20° et 21°. » - (Adopté.)
M. le président. « Art. 6. - A l'article L. 3321-2 du code général des collectivités territoriales, avant les mots : "à l'allocation personnalisée d'autonomie", sont insérés les mots : "au revenu minimum d'insertion et". » - (Adopté.)
M. le président. « Art. 7. - I. - Le b de l'article L. 3332-1 du code général des collectivités territoriales est complété par trois alinéas ainsi rédigés :
« 5° Le droit de consommation sur les tabacs prévu à l'article 268 bis du code des douanes pour les départements visés aux articles L. 3431-2 et L. 3441-2 ;
« 7° La taxe sur les carburants prévue à l'article 266 quater du code des douanes et répartie dans les conditions prévues à l'article L. 4434-3. »
« II. - L'article L. 3332-2 du même code est ainsi modifié :
« A. - Le premier alinéa est complété par le mot : "notamment".
« B. - Au 6°, les mots : "pour les dépenses annuelles et permanentes d'utilité départementale" sont remplacés par les mots : "aux dépenses de fonctionnement".
« C. - L'article est complété par quatre alinéas ainsi rédigés :
« 10° Du produit du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie mentionnée à l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles ;
« 11° Des dons et legs en espèces, hormis ceux visés au 7° de l'article L. 3332-3. »
« III. - L'article L. 3332-3 du même code est ainsi rédigé :
« 12° Du virement prévisionnel de la section de fonctionnement et du produit de l'affectation du résultat de fonctionnement conformément à l'article L. 3312-6. » - (Adopté.)
M. le président. « Art. 8. - I. - L'article L. 3342-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :
« II. - L'article L. 3342-2 du même code est abrogé. » - (Adopté.)
M. le président. « Art. 9. - L'article L. 3241-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :
« 2° Par les chapitres II et V du titre III du livre III de la troisième partie à l'exception de l'article L. 3332-1, du 2° au 6° et du 10° de l'article L. 3332-2 et des 2°, 4° et 10° de l'article L. 3332-3 ;
« 3° Par le titre IV du livre III de la troisième partie. » - (Adopté.)
M. le président. « Art. 10. - I. - Sous réserve des dispositions du II ci-dessous, les dispositions de la présente loi sont applicables à compter du 1er janvier 2004.
« II. - Les dispositions des 19° et 21° de l'article L. 3321-1 et du 11° de l'article L. 3332-3 du code général des collectivités territoriales sont applicables à compter de l'exercice 2005 pour les immobilisations acquises à compter du 1er janvier 2004 et pour les subventions reçues en financement de ces immobilisations.
« III. - A l'article L. 5722-1 du même code, la référence : "L. 3312-2" est remplacée par la référence : "L. 3312-4". » - (Adopté.)
M. le président. « Art. 11. - Des décrets en Conseil d'Etat précisent en tant que de besoin les modalités d'application de la présente loi. » - (Adopté.)
Je constate que ces onze articles ont été adoptés à l'unanimité des suffrages exprimés.

References: Art. 1
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 4
 l'article 1639
 Art. 5
 Art. 6
 Art. 7
 l'article 268
 l'article 266
 Art. 8
 Art. 9
 Art. 10
 Art. 11