Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/1864
Timestamp: 2019-04-22 16:01:19+00:00

Document:
Séance en hémicycle du 30 mars 2006 à 9h30 : NosSénateurs.fr
Séance en hémicycle du 30 mars 2006 à 9h30
Garantie de la conformité du bien au contrat (voir le dossier)
Adoption définitive d'un projet de loi (voir le dossier)
Engagement national pour le logement (voir le dossier)
M. le président du Sénat a été saisi de deux demandes tendant à obtenir du Sénat l'autorisation de désigner des missions d'information par :
- M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, pour qu'une délégation puisse se rendre en Argentine pour y étudier la situation sanitaire et le régime de protection sociale de ce pays ;
- M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles, pour qu'une délégation puisse se rendre aux États-Unis afin d'y étudier l'organisation des systèmes universitaires et de recherche américains ainsi que celle des musées.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la garantie de conformité du bien au contrat due par le vendeur au consommateur et à la responsabilité du fait des produits défectueux (n°s 276, 277).
Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, l'ordonnance qu'il vous est aujourd'hui demandé de ratifier témoigne de ce que nos engagements européens, loin d'entraîner une dérégulation du marché, permettent, au contraire, d'asseoir un meilleur équilibre dans les relations entre professionnels et particuliers.
Elle participe ainsi pleinement de la politique du Gouvernent en faveur des consommateurs et du développement économique. Cette action s'est traduite, la semaine dernière, par la réforme du droit des sûretés que j'ai présentée en conseil des ministres. La présente ordonnance s'inscrit dans la même orientation.
La première garantie qu'elle apporte réside, avant tout, dans sa simplicité et sa lisibilité. Ainsi, dans le code de la consommation, l'ordonnance fusionne en un article unique la garantie des vices cachés et l'obligation de délivrance conforme. Les textes nouveaux permettent ainsi aux consommateurs de trouver une réponse immédiate et claire dès lors qu'ils ont des motifs de se plaindre d'un bien qu'ils ont acquis.
Si le bien ne correspond pas à ce qu'ils pouvaient légitimement en attendre, ils pourront en demander le remplacement ou la réparation. Dans l'hypothèse où aucune de ces mesures ne serait possible, tout au moins à court terme, le consommateur pourra obtenir la résolution du contrat.
Ces principes relèvent de la garantie légale qui, en tout état de cause, est due par le professionnel. Ce dernier peut en outre, comme cela se pratique habituellement, consentir une garantie supplémentaire, dite garantie commerciale. L'ordonnance pose, à cet égard, certaines règles que les débats parlementaires ont déjà judicieusement complétées par voie d'amendement.
En effet, le texte initial prévoyait une prorogation automatique de la durée de la garantie commerciale lorsque le bien remis en réparation était immobilisé plus d'une semaine. Toutefois, ce texte n'était applicable qu'à la garantie consentie par le vendeur lors de l'acquisition du bien. Son application a donc été étendue à la garantie qui peut à nouveau être concédée au moment de la réparation.
Pour en arriver à ce texte clair, construit et équilibré, la chancellerie a étudié les différentes possibilités de transposition pour finalement retenir un dispositif aux contours nettement définis et aux solutions concrètes.
Ainsi, il a semblé préférable de limiter le régime nouveau aux relations entre le consommateur et le professionnel plutôt que de l'appliquer à tous les contrats de vente pour lesquels les mécanismes classiques de droit civil restent adaptés. De même, les immeubles en sont exclus puisque leur vente fait déjà intervenir des professionnels qui sont le plus à même de conseiller utilement l'acheteur.
Le caractère circonscrit de cette ordonnance commandait qu'elle figure dans le code de la consommation, le code civil accueillant, pour sa part, les textes d'application générale.
Le code civil est également modifié pour tenir compte de la condamnation prononcée par la Cour de justice des Communautés européennes. Je veux parler naturellement du dossier de la responsabilité du fait des produits défectueux que nous pourrons enfin clore par le vote qui est aujourd'hui demandé au Sénat.
Ce régime de responsabilité, qui procède d'une directive de 1985, est à certains égards inclassable dans notre droit. C'est ainsi qu'il ignore la distinction traditionnelle entre les responsabilités contractuelles et les responsabilités délictuelles. De même, il permet au vendeur de s'exonérer de sa responsabilité en désignant son fournisseur ou le producteur, ce qui procède d'une conception de la responsabilité étrangère à notre droit ; je crois d'ailleurs savoir que M. Fauchon s'exprimera ultérieurement sur ce sujet.
Parce que c'est nouveau !
Il avait été estimé, lors de la loi de transposition, que la possibilité pour le vendeur d'appeler en garantie le professionnel qui était intervenu en amont répondait à ce mécanisme d'exonération. Qui plus est, il avait été décidé, afin de faciliter cet appel en garantie, que le vendeur n'aurait pas à apporter la preuve d'une faute de la part du producteur pour engager sa responsabilité.
On pouvait légitimement considérer que le régime d'exonération, prévu par la directive mais inconnu dans notre droit, était ainsi pertinemment transposé.
Or la Cour de Luxembourg ne l'a pas entendu de cette façon et a condamné notre pays il y a quelques jours, le 14 mars 2006, pour transposition incomplète.
Une astreinte de plus de 31 000 euros par jour a commencé à courir depuis deux semaines. L'article additionnel ajouté par le biais d'un amendement au présent projet de loi va permettre d'y mettre un terme. Il substitue, dans ce domaine de responsabilité, le mécanisme de l'exonération à celui de l'appel en garantie. En pratique, la différence sera ténue, voire sans conséquence réelle pour les opérateurs économiques. La Commission européenne a d'ailleurs confirmé que le texte nouveau constituera pour elle une transposition complète de la directive.
Je ne voudrais pas conclure sans remercier la Haute Assemblée de la confiance qu'elle a accordée au Gouvernement en l'habilitant à introduire, par voie d'ordonnance, la garantie de conformité du bien dans le code de la consommation.
Ainsi que l'a souligné la commission des lois du Sénat, il est assez rare qu'une ratification soit demandée dans un projet de loi destiné à cette seule fin. Cela étant dit, il était nécessaire de soumettre ce texte, qui sera d'un usage courant pour nos concitoyens, à un examen spécifique du Parlement.
Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, le Sénat est donc saisi, en première lecture, du projet de loi relatif à la garantie de conformité du bien au contrat due par le vendeur au consommateur et à la responsabilité du fait des produits défectueux - ce dernier point étant un ajout des députés - adopté par l'Assemblée nationale, le 22 mars dernier.
Ce texte a deux objets.
Il s'agit, d'une part, de ratifier l'ordonnance du 17 février 2005, qui transpose en droit français la directive du 25 mai 1999 sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation et reprend les mesures de transposition figurant dans un précédent projet de loi, renvoyé à votre commission des lois, mais qui n'a pas été inscrit à l'ordre du jour parlementaire ; c'est dire si nous connaissons bien cette législation ainsi que toutes les tentatives qui ont été menées pour transposer certaines directives.
Il s'agit, d'autre part, de modifier une disposition du code civil relative aux conditions d'exonération de la responsabilité du fournisseur d'un produit défectueux, disposition qui a été ajoutée par l'Assemblée nationale.
L'ordonnance du 17 février 2005 a été prise par le Gouvernement en vertu de l'habilitation donnée pour une durée de six mois par la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit. Elle a été déposée dans les délais prescrits à peine de caducité.
L'examen, en tant que tel, d'un projet de loi de ratification constitue une pratique peu courante. Le plus souvent, la ratification expresse d'une ordonnance est réalisée par un texte différent du projet de loi de ratification déposé dans le délai prescrit par l'habilitation.
Comme vous l'avez souligné, monsieur le garde des sceaux, une telle ratification est importante, car elle permet d'accorder une valeur législative incontestable à des dispositions qui, jusqu'alors, n'avaient qu'une portée réglementaire.
Votre commission se félicite donc de pouvoir examiner en tant que telle la ratification de l'ordonnance du 17 février 2005, d'autant plus que celle-ci a des incidences pratiques importantes et se révèle bénéfique à la protection offerte au consommateur quand il achète auprès d'un vendeur professionnel un bien meuble corporel.
En effet, cette ordonnance, qui transpose complètement et correctement la directive de 1999, concerne la vie quotidienne du consommateur. Nous pouvons en retenir les aspects suivants.
Tout d'abord, l'ordonnance était nécessaire et attendue, car, en 2004, la France, comme il arrive souvent, a été condamnée en manquement par la Cour de justice des Communautés européennes.
Elle crée, au sein du code de la consommation, une garantie légale spécifique au bénéfice du consommateur, en cas de défaut de conformité d'un bien meuble corporel qui a été vendu par un professionnel.
S'agissant des contrats d'adhésion, les plus nombreux pour l'achat d'équipements électroménagers, notamment, elle définit la notion de conformité comme étant le fait, pour un produit, d'être propre à l'usage attendu d'un bien semblable.
Enfin, l'ordonnance ne supprime pas les deux possibilités d'actions qui préexistaient en droit français, à savoir la garantie des vices cachés, désormais applicable pendant deux ans, et la responsabilité pour délivrance non conforme.
La ratification sans modification de cette ordonnance constituait l'objet initial du projet de loi. L'Assemblée nationale y a néanmoins apporté une correction bienvenue, afin d'étendre aux contrats de réparation la prorogation de la durée de garantie commerciale offerte par le vendeur lorsque la remise en état du bien vendu ne peut intervenir rapidement.
L'Assemblée nationale a inséré dans le projet de loi un article 2, monsieur Fauchon, ...
M. Pierre Fauchon. Mise en cause personnelle !
Vous verrez cela en fin de séance !
Cet article modifie le régime de la responsabilité du fait des produits défectueux et prévoit que l'assimilation du vendeur, du loueur ou du fournisseur professionnel au producteur, en matière de responsabilité du fait des produits défectueux, ne s'applique qu'en cas de défaut d'identification du producteur.
Toutefois, le vendeur, le loueur ou le fournisseur professionnel pourraient s'exonérer de leur responsabilité, s'ils désignent leur propre fournisseur, ou le producteur, dans un délai de trois mois à compter de la date à laquelle la demande de la victime leur a été notifiée.
Cette modification met un point final à une bataille juridique de plus de vingt ans, qui a vu la France et la Commission européenne s'affronter au sujet de la transposition de la directive du 25 juillet 1985, qui institue la responsabilité du producteur du fait des produits défectueux.
Dans ce dossier, la France a été condamnée trois fois pour manquement par la Cour de justice. D'abord, en 1993, pour absence totale de transposition. Ensuite, en 2002, parce que la Cour avait considéré que la loi française de transposition du 19 mai 1998 n'était pas correcte. Enfin, le 14 mars 2006, car la Cour a considéré que les modifications apportées à la loi de 1998 par l'article 24 de la loi dite « de simplification du droit » du 9 décembre 2004 étaient insuffisantes.
La différence avec le texte adopté par le législateur en 2004 tient à ce que le distributeur du produit défectueux restait, en droit français, responsable au même titre que le producteur lorsque ce dernier ne pouvait être identifié, même dans l'hypothèse où il aurait indiqué à la victime, dans un délai raisonnable, l'identité de celui qui lui a fourni le produit.
Le législateur français avait voulu concilier le régime d'exonération prévu par la directive avec le droit commun de la responsabilité, qui date de 1804, et même, sans doute, de plus loin encore.
Dans notre conception juridique de la responsabilité civile, le principe d'éviction totale de la garantie a un aspect choquant, il faut le reconnaître.
Au demeurant, il résulte d'une jurisprudence constante de la Cour de justice des Communautés européennes qu'une transposition littérale du texte d'une directive n'est pas requise en toutes circonstances, dès lors que les moyens de droit mis en oeuvre permettent de satisfaire aux obligations prévues par la directive.
Par ailleurs, il faut bien reconnaître que la faculté pour un fournisseur d'indiquer à la victime l'identité de son propre fournisseur n'a, en pratique, qu'un rôle très subsidiaire. Elle joue lorsque le producteur lui-même demeure inconnu et que, en pareil cas, ce fournisseur est en mesure d'appeler son propre fournisseur en garantie.
Cette argumentation n'a pas convaincu la Cour de justice des Communautés européennes, qui a suivi la Commission européenne et de nouveau condamné la France. Toutefois, dans l'arrêt de mars 2006, la Cour ne s'est pas contentée de constater le manquement persistant de la France. Elle l'a condamnée au paiement d'une astreinte par jour de retard dans la mise en conformité du droit français avec la directive de 1985.
L'astreinte a été fixée à 31 650 euros par jour. Elle a pris effet le 14 mars 2006. À ce jour, la France est donc redevable, si l'astreinte est liquidée, de près de 540 000 euros ! Toute journée gagnée pour le vote de ce texte peut donc permettre à notre pays de réaliser des économies.
M. Pierre Fauchon. Nous pouvons emprunter !
Il faut donc aller vite, non seulement pour ne pas creuser encore davantage le déficit des finances publiques, mais aussi pour rendre à la France une certaine respectabilité en matière d'accomplissement des obligations communautaires.
Bien souvent, quand nous transposons une directive, nous le faisons a minima, mais ce n'est plus possible désormais, apparemment, dans le domaine de la concurrence. L'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 25 avril 2002 est extrêmement précis à cet égard, puisque la juridiction a estimé que les États membres n'étaient pas autorisés à s'écarter de la directive d'harmonisation maximale, à l'occasion de sa transposition, même dans le sens d'une amélioration du niveau de protection des consommateurs victimes.
Si d'autres directives sont adoptées dans ce domaine, il faudra veiller, me semble-t-il, à ne pas s'écarter du texte communautaire, faute de quoi nous risquerions d'être de nouveau condamnés.
L'ordonnance du 17 février 2005 et l'article 2 du présent projet de loi assurant désormais une transposition complète, et non contestée par les institutions communautaires, des directives de juillet 1985 et de mai 1999, votre commission des lois vous propose d'adopter ce projet de loi sans modification.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, même si c'est à regret, je ne monte pas à cette tribune pour vous demander de rejeter ce texte. Nous ne pouvons pas faire autrement que de l'adopter, nous avons le couteau sous la gorge !
Et la non-transposition de la directive coûte cher !
M. Pierre Fauchon. Certes, monsieur le ministre, mais voilà déjà longtemps que la France fait face à d'importantes hémorragies financières grâce à l'emprunt ! Nous pouvons continuer sur cette voie, en profitant des taux d'intérêt modérés, même si les jeunes générations finissent par se rendre compte que cette politique leur coûte cher !
Il s'agit ici d'une amende !
Nous pourrions prendre cette condamnation avec une certaine philosophie, mais je comprends que tel ne soit pas votre point de vue. Puisqu'il est clair que nous devons obtempérer, faisons-le !
Mon intention n'est donc pas de vous demander de rejeter ce texte, que je voterai tout à l'heure, comme tout le monde. Je ferai toutefois deux séries de réflexions.
Mes premières remarques porteront sur le texte lui-même. Le système qui a été imaginé, et qui nous est imposé, est choquant. En effet, les acheteurs de produits de consommation courante, bien connus, ne pourront plus, dans certains cas, attaquer les vendeurs, car ceux-ci se défausseront sur leurs propres fournisseurs.
D'un point de vue juridique, c'est tout simplement monstrueux ! Quand un consommateur - c'est-à-dire, mes chers collègues, vous ou moi -, achète un téléviseur, un poste de radio, ou un autre appareil, le vendeur lui explique comment fonctionne son produit, en fait éventuellement la publicité et réalise grâce à lui un bénéfice, d'ailleurs tout à fait légitime !
Or, ce commerçant pourra désormais ne plus garantir cet appareil et se contenter de renvoyer l'acheteur vers son fournisseur, qui, par les temps qui courent, risque fort de résider à Bangalore, ou au fin fond de la Chine, un pays que je ne connais pas, mais qui me paraît vaste et profond. Comment donc, dans ces conditions, se retourner contre le fournisseur ?
C'est se moquer du monde, ou au moins du principe fondamental en vertu duquel le vendeur doit garantir la qualité de son produit ! Comment avons-nous pu abandonner cette règle ? Comment, à Bruxelles, les lobbys de la distribution sont-ils parvenus à faire adopter de telles dispositions, qui méconnaissent un principe en vigueur depuis des temps immémoriaux ?
En effet, nous nous affranchissons ici de l'adage latin spondet peritiam artis, qui signifie que le professionnel doit répondre de sa « péritie », le contraire de l'impéritie. C'est profondément choquant à une époque où les produits sont fabriqués très loin, parfois de façon éphémère, dans des conditions qui, pratiquement, interdisent tout recours.
C'est d'autant plus scandaleux que nous sommes entrés dans un monde où les produits sont de moins en moins sûrs et solides, contrairement à ce que nous pourrions croire. Si par exemple l'habitat, dont j'ai pu suivre de près l'évolution, a beaucoup progressé, grâce, notamment, à la normalisation, il n'en va pas de même des petits appareils ...
Et des véhicules !
... qui, nous le savons tous, jouent un rôle essentiel dans notre vie quotidienne ! Je ne pense pas seulement aux appareils utilisés par les maîtresses de maison, mais aussi aux postes de radio, aux chaînes hi-fi, aux ordinateurs, entre autres. Chacun peut l'observer chez soi.
J'ai interrogé certains de nos collègues depuis une semaine. Je leur ai demandé si tel ou tel de leurs appareils électroniques n'était pas tombé en panne au bout de sept mois, de huit mois ou d'un an, et ce qu'ils avaient fait alors. Ils m'ont répondu qu'ils étaient allés porter l'objet en cause à la FNAC, ou dans quelque autre magasin, où les vendeurs leur avaient expliqué qu'il leur en coûterait autant, ou même moins, de racheter un appareil neuf que de faire réparer l'ancien.
Par ailleurs, mes chers collègues, vous observerez que les commerçants qui vantent la qualité de leurs appareils pour les vendre invitent de plus en plus souvent les acheteurs à souscrire une garantie de fonctionnement. Nous atteignons ici un degré de cynisme invraisemblable et je m'élève contre cette dérive quelque peu effrayante.
Par ailleurs, j'observe, d'une part, que la directive de 1985 nous oblige à instituer une franchise de cinq cents euros dans le cadre de l'action en responsabilité du producteur, ce qui, pour des appareils dont le coût n'est pas très élevé, représente une somme considérable, et, d'autre part, que la garantie automatique est limitée à six mois, durée pendant laquelle le consommateur n'est tenu d'apporter aucune preuve.
Monsieur le ministre, quand je dirigeais l'INC, l'Institut national de la consommation, je militais en faveur d'une garantie automatique de deux ans pour les produits domestiques. Je continue de penser qu'une telle durée serait tout à fait justifiée, et je déposerai un jour une proposition de loi qui vous gênera beaucoup !
En effet, certains produits domestiques ne sont pas d'usage quotidien. C'est le cas, par exemple, de ceux qui servent occasionnellement dans les maisons de campagne ou de vacances, dont les défauts sont donc moins rapidement découverts.
Ce texte montre une nouvelle fois que le lobby des professionnels est beaucoup plus puissant que celui des consommateurs, ce qui m'amène à ma seconde série de remarques que, monsieur le ministre, je suis ravi d'énoncer en votre présence.
Pourquoi la défense des consommateurs est-elle de plus en plus faible en France, au point d'être presque devenue inexistante ?
Pour avoir dirigé l'INC de 1978 à 1981 - et vous comprenez ce que cette dernière date signifie ! - j'ai connu un temps où il n'en allait pas de même, où les défenseurs des consommateurs disposaient de pouvoirs et de responsabilités étendues, d'émissions de télévision et de centres d'étude.
Le ministre chargé de l'économie de l'époque, M. Monory - je suis heureux de lui rendre ici cet hommage -, soutenait alors notre action. Tandis que les professionnels affirmaient devant lui que « Monsieur F. », pour ne pas me citer, les dérangeait, notre collègue René Monory leur répondit, avec la magnifique assurance qui le caractérisait, qu'il était fort bien que l'INC dérange, car telle était sa mission, qu'il remplissait donc correctement !
Belle époque où l'on trouvait normal que la défense du consommateur dérange ! Depuis lors, de ce côté de l'hémicycle
M. Pierre Fauchon se tourne vers la gauche
Les prérogatives et les responsabilités de l'INC ont été réduites, pour faire de l'institut un service purement technique de recherche, qui réalise des études comparatives. Cette tâche est, en soi, très utile, mais la capacité d'expression autonome de l'INC a pratiquement disparu, tandis que les associations de consommateurs se sont multipliées. La fonction de défense des consommateurs a même été confiée à des syndicats de producteurs, ouvriers notamment, ce qui est tout bonnement ridicule !
Je me souviens m'être attaqué jadis aux pneus Michelin, et avoir vu alors défiler dans mon bureau les syndicalistes de cette entreprise, qui me reprochaient de ruiner leur travail. Je leur ai répondu qu'un défenseur des consommateurs devait tout de même se soucier des accidents mortels qui se produisent sur les routes ! Confier la défense des consommateurs aux producteurs est tout à fait équivoque.
Dès lors que l'on multiplie les organismes investis d'une même mission d'intérêt général, ceux-ci passent plus de temps à se concurrencer les uns les autres qu'à faire progresser la cause qui leur a été confiée. Il s'agit là d'un phénomène habituel dans notre pays, que nous pouvons observer également dans le syndicalisme, et dont les associations de consommateurs fournissent un autre exemple.
Mes chers collègues, vous noterez que les actions consuméristes ont pratiquement disparu depuis bon nombre d'années. Je dois, toutefois, rendre hommage à Que Choisir ?, qui est restée une authentique association de consommateurs, menant des actions courageuses, mais c'est l'exception qui confirme la règle.
Nous n'entendons jamais parler des autres organisations de consommateurs, dont les actions locales sont utiles, certes, mais qui ne mènent plus de combats nationaux. Le consumérisme s'affaiblit donc à l'échelle du pays, ce qui est une grande erreur dans un régime économique que nous voulons - du moins je le souhaite, pour ma part - libéral.
Une économie libérale repose sur la compétition, qui doit s'établir non seulement entre les entreprises qui produisent, mais aussi entre les consommateurs et les producteurs, dont la confrontation améliore le rapport qualité- prix des biens. Dès lors que l'un des deux compétiteurs est affaibli, ou même n'existe plus, la confrontation ne se produit pas et nous assistons à des dérives semblables à celle que celle que j'ai évoquée, et qui est désolante.
Monsieur le garde des sceaux, je me permets de vous suggérer de revoir le statut de l'INC, afin de lui restituer certaines des prérogatives qui lui avaient été confiées à l'origine par M. Michel Debré. Cela ne serait pas très difficile à réaliser.
Une telle démarche rendrait un grand service à la cause des consommateurs, qui, encore une fois, me paraît être d'intérêt général.
Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, il arrive qu'une commissaire aux finances s'intéresse au droit de la consommation. Vous allez comprendre assez rapidement pourquoi !
Nous devons aujourd'hui nous prononcer sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance du 17 février 2005 qui est une transposition de la directive 1999/44/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 tendant à harmoniser, sur certains points, le droit de la consommation.
L'objet de l'ordonnance est d'offrir au consommateur, lorsqu'il acquiert un bien auprès d'un professionnel, la possibilité d'intenter simplement une action en responsabilité contractuelle contre le vendeur dans l'hypothèse où le bien ne correspond pas à ce qu'il est en droit attendre. C'est ce qu'on appelle la garantie de conformité.
Déposé devant le bureau de l'Assemblée nationale, le 7 mai 2005, soit il y a près d'un an, le projet de loi de ratification n'a été examiné par l'Assemblée nationale que le 22 mars dernier. Bizarrerie du calendrier parlementaire, une semaine après, le Sénat en débat aujourd'hui, en raison sans doute de la condamnation de la France, par la Cour de justice des Communautés européennes, le 14 mars 2006, pour défaut de transposition, à une astreinte de 31 650 euros par jour.
L'ordonnance prévoit un nouveau régime qui pourrait remplacer les deux actions actuelles - l'action en garantie de conformité du bien au contrat et l'action en délivrance conforme - par une seule action. Or la transposition ne tend à modifier que le code de la consommation. Il s'agit d'une transposition libérale.
Il me semble pourtant que la directive unifie le régime de l'action en gommant la distinction entre l'action en garantie des vices cachés et l'action pour délivrance non conforme, ce qui modifie le code civil et le code de la consommation. Le choix qui a été opéré consiste à ne modifier que le code de la consommation.
Or je ne sais pas si une telle démarche est vraiment conforme à l'esprit de la directive, dont l'objet est d'assurer la protection du consommateur. C'est d'ailleurs dans cet objectif que mon groupe votera ce projet de loi, et ce d'autant que l'Assemblée nationale a renforcé encore les dispositions protectrices.
La philosophie à laquelle j'adhère me semble différente de celle de M. Fauchon. C'est souvent de la législation européenne que découle l'amélioration des droits des consommateurs. L'Assemblée nationale les a renforcés puisque l'article 2 du projet de loi, tel qu'il a été rédigé à l'issue de la première lecture à l'Assemblée nationale, a pour objet de modifier l'actuel article 1386-7 du code civil, selon lequel, si le producteur de biens est inconnu du consommateur, c'est le vendeur qui est responsable. L'article 2 modifie les conditions d'exonération de la responsabilité du fournisseur en cas de défaut de sécurité du produit qu'il a fourni. M. Fauchon n'a peut-être pas lu la dernière version de l'Assemblée nationale !
Cet article prévoit que, de la même manière, si le producteur du bien est inconnu du consommateur, c'est le vendeur qui est responsable à moins qu'il ne désigne son propre fournisseur ou le producteur, dans un délai de trois mois à compter de la date à laquelle la demande de la victime lui a été notifiée.
Il crée donc un nouveau cas de responsabilité qui devrait permettre aux consommateurs de se défendre plus efficacement.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel, devenu l'article 3, selon lequel il est prévu d'étendre aux contrats de réparation la prorogation de la durée de garantie commerciale offerte par le vendeur lorsque la remise en état du bien vendu ne peut intervenir rapidement.
Toutes ces mesures vont dans le sens d'une amélioration des droits du consommateur. On peut toutefois s'interroger à trois égards.
Tout d'abord, le dernier vendeur de la chaîne peut courir un risque, car il est souvent fragilisé. Il s'agit souvent d'une PME, voire d'une toute petite entreprise, d'un artisan, d'un franchisé ou d'un concessionnaire, qui a peu de recours par rapport au fournisseur ou au producteur.
Ensuite, on aurait pu choisir d'unifier le code de la consommation et le code civil. Pourquoi laisser coexister trois actions ? Cela peut paraître surabondant !
Enfin, il subsiste une interrogation sur le contenu de la présomption de connaissance du consommateur. L'article L. 211-8 prévu par l'ordonnance pour le code de la consommation dispose : « L'acheteur est en droit d'exiger la conformité du bien au contrat. Il ne peut cependant contester la conformité en invoquant un défaut qu'il connaissait ou ne pouvait ignorer lorsqu'il a contracté. » Nous verrons quel sera le contenu que la jurisprudence donnera à cette notion.
En conclusion, le dispositif prévu s'inscrit dans le droit fil des réflexions relatives à la consommation, qui sont entamées depuis de nombreuses années.
Sous le gouvernement de Lionel Jospin, en 2002, un groupe de travail avait été chargé de réfléchir à la transposition de la directive. Nous y arrivons. Il s'était plutôt prononcé en faveur d'une action nouvelle unique en garantie de conformité alors que trois actions sont maintenant prévues.
En conclusion, l'ordonnance constitue un progrès pour le consommateur, et la nécessité de transposer la directive, comme vous l'avez rappelé, monsieur le ministre, ne laissait, en termes de délai, que peu de marge de manoeuvre à la discussion.
Par ailleurs, il me semble que les consommateurs sont aujourd'hui encore démunis pour faire respecter leurs droits. Je sais que le président de la commission a organisé sur ce sujet une table ronde, il y a quelques semaines, ici même.
En conséquence, mon collègue Richard Yung, membre de la commission des lois, l'ensemble du groupe socialiste et moi-même pensons qu'une réflexion tendant à améliorer les outils de défense des consommateurs s'impose dans les litiges opposant notamment les consommateurs aux professionnels.
La réflexion du groupe de travail, mis en place à la demande du Président de la République, sur ce que nous appelons le recours collectif, et sur ce que d'autres nomment l'action collective, doit se poursuivre. Nous déposerons une proposition de loi sur ce sujet.
Les consommateurs sont confrontés à de vraies difficultés, notamment à la multiplication de petits litiges ; on ne peut pas les laisser dans une telle situation !
J'espère que l'occasion qui nous est donnée ici de débattre de ce sujet se renouvellera. Un tel problème ne connaît pas, me semble-t-il, les différences partisanes.
Des actions récentes sont présentes à notre esprit. Nous devons améliorer les droits des consommateurs pour aider ces derniers à mieux se défendre. Je pense que le recours collectif en constituera un moyen.
II. - Le premier alinéa de l'article 1386-7 du code civil est applicable en Nouvelle-Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna, à Mayotte et dans les Terres australes et antarctiques françaises. -
Dans la première phrase de l'article L. 211-16 du code de la consommation, après le mot : « consentie », sont insérés les mots : « lors de l'acquisition ou de la réparation d'un bien meuble ». -
Madame Bricq, la garantie des vices cachés prévue par le code civil demeure. L'ordonnance n'a modifié que le code de la consommation, parce qu'il s'agit des rapports entre le consommateur et le producteur ou le fournisseur professionnel.
Les dispositions sur la garantie des vices cachés, qui n'ont pas été modifiées, sauf sur un point mineur, relèvent du droit civil, qui continue à s'appliquer.
Monsieur le président, je souhaiterais apporter quelques réponses aux questions des orateurs
Monsieur Fauchon, le droit de la consommation reste un souci majeur pour la chancellerie. Indépendamment même de l'ordonnance dont nous débattons aujourd'hui, les magistrats participent de manière déterminante à l'action de la commission des clauses abusives.
De même, pour ne parler que des travaux les plus récents qui ont été menés dernièrement Place Vendôme, l'ordonnance sur la réforme des sûretés publiée la semaine dernière a été l'occasion d'améliorer la situation des emprunteurs vis-à-vis des banques.
A également été évoqué ce que vous appelez l'affaiblissement de la défense des consommateurs. À ce titre, vous avez appelé de vos voeux un changement de statut de l'INC. Monsieur Fauchon, je vous rappelle que cet institut est placé sous la tutelle du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
J'indique par ailleurs que, conformément aux voeux du Président de la République, un groupe de travail sur l'action collective d'associations de consommateurs a été mis en place à la chancellerie et au ministère des finances. Le rapport de ce groupe est actuellement soumis à une large concertation auprès des professionnels et associations de consommateurs.
Madame Bricq, vous avez fait savoir que, sous le gouvernement de M. Jospin, un groupe de travail avait été constitué pour ratifier cette ordonnance. Mon ministère regrette beaucoup - et mon budget aussi ! - que vous ne soyez pas allés jusqu'au bout puisque, à l'heure où je vous parle, je paie une très lourde astreinte.
Entre-temps, il y a eu une élection !
Monsieur Hyest, vous avez évoqué les associations de consommateurs. Je tiens à vous dire que je donne, conjointement avec mon collègue Thierry Breton, un agrément aux associations de consommateurs pour qu'elles puissent agir en justice au nom des consommateurs. Seules aujourd'hui dix-huit associations jouissent de cet agrément et leur force reste ainsi concentrée.
La parole est à M. René Beaumont, pour explication de vote.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, tout d'abord, au nom du groupe UMP, je tiens à féliciter le président de la commission des lois, M. Jean-Jacques Hyest, de son excellent rapport, clair et limpide, sur une matière qui l'est beaucoup moins.
De l'examen de ce texte, nous voulons retenir plusieurs points principaux.
Tout d'abord, nous nous félicitons de l'examen de ce projet de loi dans le cadre de l'ordre du jour prioritaire.
En effet, le Parlement s'indigne suffisamment souvent des ratifications des ordonnances à marche forcée, même si, naturellement, il a préalablement habilité le Gouvernement à les prendre, pour ne pas se réjouir aujourd'hui de pouvoir être saisi de manière autonome de la ratification de l'une d'entre elles.
Ensuite, cette procédure a permis au Parlement d'améliorer substantiellement le texte, en assurant désormais la conformité du droit interne aux dispositions européennes en matière de responsabilité du fait des produits défectueux. Comme l'a bien souligné notre excellent collègue Pierre Fauchon tout à l'heure, si nous avons pu obtenir des améliorations en ce domaine, il y a encore beaucoup à faire.
Enfin, nous voulons ici saluer un nouveau texte, qui permet de déplacer le curseur en faveur des consommateurs. Il s'agit d'ailleurs en la matière de la troisième initiative depuis le début de cette législature, après la loi du 28 janvier 2005, d'initiative parlementaire, tendant à conforter la confiance et la protection du consommateur et la loi du 26 juillet dernier pour la confiance et la modernisation de l'économie.
Notre groupe s'en félicite dans la mesure où, une nouvelle fois, ces dispositions vont dans le sens d'une harmonisation à la hausse des droits du citoyen.
Telles sont les raisons pour lesquelles nous voterons donc avec satisfaction ce projet de loi tel qu'issu des travaux du Parlement.
L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, portant engagement national pour le logement (nos 188, 270).
Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, monsieur le rapporteur, vous êtes aujourd'hui saisis en deuxième lecture du projet de loi portant engagement national pour le logement, texte que vous connaissez bien, pour avoir, voilà peu de temps, passé de nombreuses heures à l'examiner.
Si vous l'aviez déjà fortement enrichi, les députés en ont fait de même, en ajoutant une trentaine de nouveaux articles. Le texte qui revient en discussion aujourd'hui au Sénat comporte quatre-vingt-dix articles : sur cet ensemble, douze articles ont été votés conformes et n'ont plus à être examinés. L'essentiel du travail n'est donc pas terminé. Mais, finalement, nous ne pouvons que nous en réjouir. Si nous n'avons pas demandé l'urgence sur un sujet aussi important que le logement, c'est parce que nous pensons qu'une deuxième lecture donnera au Parlement, notamment au Sénat, un temps précieux d'approfondissement et de mise au point finale de ce texte.
Mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi de revenir quelques instants sur les objectifs du Gouvernement, que j'ai déjà eu l'occasion de présenter.
Nous sommes dans une situation de crise du logement, en raison des retards de construction accumulés tout au long de la précédente décennie et observés pour toutes les formes d'habitat et pour tous les secteurs. La réponse essentielle à cette situation ne peut donc que résider dans un accroissement massif de l'offre nouvelle de logements.
Tel est bien le fond de l'ensemble de notre politique de l'habitat, en complémentarité avec le programme de rénovation urbaine, qui consiste à améliorer radicalement, tant sur le plan quantitatif que qualitatif, la situation du logement dans nos quartiers.
Ce développement de l'offre doit toucher l'ensemble des segments de la chaîne du logement, car les besoins sont importants sur chacun d'entre eux, qu'il s'agisse de l'hébergement d'urgence, du logement social, du locatif intermédiaire, de l'accession sociale et du secteur libre.
À cette fin, la politique que nous avons mise en place, avec des moyens financiers importants et la mobilisation de tous les partenaires, a donné des résultats tangibles.
Ainsi, en 2005, plus de 80 000 logements sociaux ont été financés, soit le double par rapport à 2000. Conformément aux objectifs inscrits dans de la loi de programmation pour la cohésion sociale et afin de pouvoir rattraper le retard accumulé, il est maintenant nécessaire de faire passer la production annuelle de tels logements de 80 000 à 100 000, puis à 120 000 dans trois ans.
Dans le domaine de l'accession à la propriété, nous avons amélioré considérablement les conditions d'accès aux prêts à taux zéro, dont le nombre est passé de 80 000 en 2004 à 200 000 en 2005.
En outre, l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, l'ANAH, a financé près de 30 000 nouveaux logements locatifs privés à loyers maîtrisés.
En définitive, le plan de cohésion sociale est donc mis en oeuvre de manière très précise. Je tiens à le souligner, car je me souviens très bien de mes propos lors de la présentation du plan de cohésion sociale devant la Haute Assemblée. En évoquant les logements sociaux et les seuils fixés, à savoir 80 000, puis 100 000, puis 120 000, dont 20 000 aidés par l'ANAH, j'avais rappelé que certains m'avaient comparé à Harry Potter, car, selon eux, lui seul aurait pu promettre de tels objectifs prétendument inatteignables ! Or, mesdames, messieurs les sénateurs, nous sommes bien en train de réussir !
Globalement, car le logement est un tout, selon les derniers chiffres connus, la construction de logements est passée de 277 000 voilà huit ans à 310 000 il y a quelques années, puis à 412 000 en 2005, et le nombre de logements autorisés atteint aujourd'hui 512 000. Personne ne peut le contester, cela représente un niveau inégalé en France depuis vingt-cinq ans.
Mais il nous faut aller plus loin si nous voulons réellement répondre aux besoins dans la durée. Il s'agit de prendre toutes les mesures complémentaires indispensables pour passer à une production annuelle de 500 000 logements, pour obtenir un triplement des logements sociaux dans les trois ans, conformément, d'ailleurs, à la loi de programmation pour la cohésion sociale, et, enfin, pour intervenir sur 60 000 logements par an dans le parc privé, dont 40 000 logements conventionnés, c'est-à-dire sociaux.
Telle est l'ambition du pacte national pour le logement, dont certains outils sont déjà mis en oeuvre : la délégation interministérielle, l'allongement à cinquante ans des prêts bonifiés accordés par la Caisse des dépôts et consignations, la dissociation du foncier et de la partie construction.
Il s'agit, d'abord, de libérer du foncier, pour pouvoir construire. Un inventaire des terrains de l'État disponibles a été fait, qui permettront la construction de 30 000 logements, dont plus de la moitié en Île-de-France.
Des prêts fonciers ont été mis en place par la Caisse des dépôts et consignations. Trois opérations d'intérêt national, comportant une forte dimension logement, sont d'ores et déjà lancées en Île-de-France, à la suite de la décision prise lors du Comité interministériel d'aménagement et de compétitivité des territoires du 6 mars dernier.
Le taux des prêts a été réduit au cours de l'année et leur durée allongée. À cet égard, 328 communes d'Île-de-France ont été transférées de la zone 2 à la zone 1, ce qui permet d'améliorer grandement les conditions de financement de ces opérations.
Par conséquent, chacun le reconnaît, les moyens financiers nécessaires pour construire sont en place.
Il s'agit, ensuite, de maîtriser la charge des loyers. La mise en place, depuis le 1er janvier dernier, du nouvel indice de révision des loyers évitera des variations conjoncturelles erratiques de ces révisions. Même si la situation évolue en réalité assez peu sur une longue période, nous éviterons ainsi d'avoir à déplorer des évolutions brutales.
Il s'agit, encore, de répondre à l'urgence des mal logés : d'une part, le programme national de travaux de sécurité pour les centres d'hébergement d'urgence a été financé ; d'autre part, le lancement des programmes de construction de places d'urgence et de résidences hôtelières à vocation sociale a été adopté dans le cadre de l'ordonnance « lutte contre l'habitat indigne ».
Comme ce rapide inventaire l'a mis en évidence, nous restons extrêmement actifs sur le front du logement, ce qui explique les résultats heureux actuellement observés.
Mesdames, messieurs les sénateurs, puisque chacun, ici, connaît bien le contenu de ce projet de loi, je me contenterai de résumer les principales mesures envisagées.
L'idée centrale est de répondre à une demande formulée par les collectivités locales depuis vingt ou trente ans : d'une manière générale, il faut rendre rationnel l'acte de construire pour tous, et ce sur tous les plans, qu'il s'agisse du financement, des décisions, des recours et de la fiscalité.
À cet égard, la première mesure demandée par toutes les collectivités porte sur le remboursement aux collectivités, dès la première année, de l'exonération de TFPB, la taxe foncière sur les propriétés bâties, dont bénéficient les opérations de logement social.
La deuxième mesure est la possibilité offerte aux collectivités de majorer la taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les terrains constructibles, lorsque les tensions du marché sont fortes.
La troisième mesure, elle aussi largement demandée, concerne la baisse de la TVA à 5, 5 % pour l'accession sociale à la propriété dans les quartiers en rénovation urbaine. Vous le savez, l'allongement de la durée des prêts de la Caisse des dépôts et consignations et la baisse des taux nous permettent de lancer les opérations souhaitées, notamment la maison à 100 000 euros ou l'appartement à 80 000 euros, avec un prix de remboursement en acquisition sociale égal au coût total du loyer dans un organisme HLM. Le tout est bien entendu soumis à des conditions de ressources au moins aussi strictes que dans le locatif social.
La quatrième mesure vise à créer un nouveau produit d'investissement locatif intermédiaire, que certains ont appelé le « Borloo populaire » et qui correspond à une demande unanime. Le dispositif Robien est maintenu : nous avons bien conscience que son succès a permis de relancer le logement, mais cet outil doit être quelque peu recentré. En complément, nous avons en effet besoin d'un produit complémentaire, qui tienne compte, à la fois, des plafonds de ressources et des efforts sur les loyers faits par les propriétaires.
La cinquième mesure est la déduction forfaitaire de 30 % pour les logements vacants remis sur le marché avant 2007. Il s'agit d'une opération ponctuelle, pour inciter les propriétaires à remettre leurs biens sur le marché.
La sixième mesure vise à l'élargissement du rôle de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, afin qu'elle développe le conventionnement sans travaux dans le parc locatif existant.
La septième disposition a pour objet l'interdiction des coupures d'eau, d'électricité et de gaz pour les ménages en grande difficulté pendant la période d'hiver.
La huitième et dernière mesure est le renforcement des mécanismes d'attribution de logements sociaux en faveur des ménages les plus défavorisés.
Enfin, un article du projet de loi prévoit les principes d'une réforme des sociétés anonymes de crédit immobilier, afin d'amplifier leurs actions d'intérêt général, notamment en matière d'accession sociale à la propriété, et les moyens financiers qu'elles y consacrent. Nous sommes convenus, avec les parlementaires, qu'un travail devait être conduit avec un comité des sages, travail qui a été engagé entre la première lecture du projet de loi à l'Assemblée nationale et la deuxième lecture au Sénat. Nous voulons aborder cette question dans une totale transparence et préciser le projet de cette famille du logement social.
Grâce aux débats qui ont eu lieu au cours des premières lectures, c'est donc un projet de loi complet qui vous est soumis. Dans la continuité de l'ensemble du programme de logement français, il apporte des réponses nombreuses et pertinentes aux facteurs qui actuellement freinent la mise en oeuvre de notre politique du logement.
Nous avons la volonté de surmonter ces derniers et nous sommes sur la voie de la réussite. Le projet de loi portant engagement national pour le logement nous permettra d'avancer plus vite sur cette voie. Il apporte les compléments attendus.
Je rappelle que le logement est l'un des trois facteurs clés contribuant à l'équilibre de toute personne et de toute famille. Tous les piliers de ce secteur doivent faire l'objet d'améliorations. Ils constituent une sorte de chaîne et ne peuvent pas être opposés les uns aux autres.
Sont concernés le mode de résidence, qu'il prenne la forme de l'accession à la propriété ou de la location, et les différentes catégories de bénéficiaires.
Rarement un tel effort aura été fait, sinon au cours de très lointaines périodes de crise dramatiques et de reconstruction. Tous les acteurs de la chaîne du logement peuvent être remerciés et félicités. Cependant, personne n'ignore que des progrès peuvent encore être accomplis.
Par ailleurs, le secteur du logement a un impact considérable sur l'emploi ainsi que sur le produit intérieur brut. Il a eu des incidences sur ce dernier en 2005, et il en sera de même cette année comme en 2007. C'est à la mise en oeuvre d'une importante politique de construction de logements que nos amis espagnols doivent une grande partie du rétablissement économique de leur pays.
Dominique Braye, rapporteur de la commission des affaires économiques
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la Haute Assemblée est saisie, en deuxième lecture, du projet de loi portant engagement national pour le logement, dont nous avions commencé la discussion au mois de novembre dernier.
Comme vous l'avez souligné, monsieur le ministre, ce texte porte une grande ambition pour nos concitoyens puisqu'il a pour objectif d'apporter une réponse à la grave crise du logement qui sévit dans notre pays et qui frappe l'ensemble des Français, y compris et surtout les ménages les plus modestes, voire les plus démunis.
Sans entrer dans les détails des différents apports du Sénat en première lecture, je voudrais, à ce stade de mon propos introductif, rappeler que ce texte, composé à l'origine de onze articles, a fait l'objet de très nombreux enrichissements lors du débat parlementaire.
Après le vote par le Sénat, on dénombrait soixante-trois articles, et c'est fort de quatre-vingt-douze articles qu'il nous revient de l'Assemblée nationale. À maints égards, et bien souvent grâce à votre soutien, monsieur le ministre, nous avons pu adopter des dispositifs favorables au développement d'une offre de logement adaptée aux besoins des Français.
Je pense tout particulièrement à deux mesures : la possibilité d'obtenir une décote pouvant atteindre 35 % sur les cessions de terrains publics pour les opérations locatives sociales, et la compensation des pertes de recettes, pour les collectivités territoriales, liées à l'exonération de taxe sur le foncier bâti. À l'évidence, ces deux dispositions seront de nature à renforcer l'équilibre financier des opérations de construction et viendront à l'appui des objectifs ambitieux que le Gouvernement a fixés en matière de logement dans le plan de cohésion sociale, et que vous venez de rappeler à l'instant, monsieur le ministre.
Je me réjouis que les députés aient oeuvré dans le même sens que nous, à la recherche des solutions les plus pragmatiques pour apporter une réponse concrète aux difficultés de logement que rencontre notre pays.
Je répète aujourd'hui ce que j'avais eu l'occasion d'affirmer avec force à cette tribune voilà quelques mois : il n'est pas acceptable qu'un pays développé comme le nôtre laisse subsister des situations de « mal-logement », sous toutes ses formes, aussi nombreuses et aussi dramatiques. Et je tiens à affirmer que je trouve tout aussi anormal que notre pays consacre autant de ressources financières et humaines pour maintenir nos concitoyens dans le secteur locatif quand l'immense majorité d'entre eux n'aspirent qu'à une seule chose en la matière : l'accession à la propriété.
Comment expliquer cette nouvelle exception française en ce domaine ? Comment se fait-il que chez la plupart de nos voisins européens, le nombre de propriétaires soit sans commune mesure avec le nôtre ?
Pourquoi dépenser autant d'argent public en faveur du maintien des ménages dans le secteur locatif, alors qu'en dépensant les mêmes sommes, voire des sommes inférieures, on permettrait à la majorité de nos concitoyens, assignés par notre système au statut de locataires, de devenir d'heureux propriétaires ?
M. Jean-Luc Miraux applaudit.
Selon moi, l'explication de ces paradoxes réside non seulement dans la force des habitudes, mais aussi dans la persistance d'anciens schémas idéologiques et dans l'incapacité que nous avons à remettre en cause nos raisonnements. Or, précisément, à n'en pas douter, ce projet de loi constitue une occasion unique pour poser ce problème et pour commencer, je l'espère, à remettre en cause nos habitudes pesantes et à briser certains tabous contraires à l'aspiration profonde de nos concitoyens.
À cet égard, je me félicite que les députés aient substantiellement renforcé les mesures contenues dans le projet de loi pour favoriser l'accession à la propriété.
Je pense, en premier lieu, à l'extension du taux réduit de TVA pour les opérations d'accession sociale à la propriété, qu'a proposée Patrick Ollier, président de la commission des affaires économiques. Cette disposition étant initialement limitée aux seuls quartiers faisant l'objet d'une convention avec l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, l'ANRU, les députés ont souhaité l'étendre aux îlots situés dans un rayon de deux kilomètres, pour aider les territoires se trouvant aux franges de ces quartiers, qui peuvent également connaître de graves difficultés.
Même si l'idée est bonne, nous avons néanmoins estimé, dans notre analyse, que cet élargissement allait sans doute un peu trop loin, les députés n'ayant pu, faute d'éléments concrets, quantifier et apprécier l'impact direct de cette mesure. Aussi proposerons-nous, pour conserver toute sa force à cette disposition, de la cantonner à un rayon de 500 mètres.
À l'instar du Sénat, l'Assemblée nationale a également souhaité renforcer les outils en faveur de la lutte contre l'insalubrité et la vacance des logements. Ainsi les députés ont-ils proposé l'instauration d'un permis de louer dans les zones urbaines sensibles et l'assujettissement des logements vacants depuis plus de cinq ans à la taxe d'habitation. Ces deux idées sont louables dans leurs intentions mais ne laissent que trop peu de place à la diversité des territoires, où les problèmes ne se posent jamais de la même façon, nous le savons tous dans cette enceinte.
Concernant la première mesure, nous savons tous que les situations d'habitat les plus indignes se situent le plus souvent non pas dans les zones urbaines sensibles, les ZUS, mais bel et bien dans les vieux centres-villes historiques, où les logements dégradés font la fortune des marchands de sommeil.
S'agissant de la seconde mesure, un assujettissement sans discernement des logements vacants à la taxe d'habitation ne prend pas en compte la diversité des situations, notamment celle des communes en déclin démographique, où la vacance est devenue structurelle.
C'est pourquoi, dans les deux cas, la commission des affaires économiques vous proposera un aménagement de ces dispositifs afin de redonner tout son sens et toute sa place à l'initiative locale.
En ce qui concerne les apports sur ce volet du texte, elle vous présentera, quant à elle, un amendement tendant à ratifier l'ordonnance du 15 décembre dernier améliorant les procédures de lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux.
J'en viens aux dispositifs ayant trait aux organismes de logement social.
Il n'aura échappé à personne que les députés ont, sur proposition du Gouvernement, habilité ce dernier à procéder par ordonnance à la réforme des sociétés anonymes de crédit immobilier, les SACI.
Ces structures, qui ont un pied dans le monde HLM et l'autre dans le secteur bancaire, jouent un rôle éminent en matière d'accession à la propriété, selon l'avis de tous.
De par les bénéfices qu'elles tirent de leurs activités concurrentielles, exercées par l'intermédiaire de filiales, elles remplissent des missions sociales adaptées aux spécificités de nos territoires. Nombreux, mes chers collègues, sont ceux d'entre vous qui ont appelé notre attention sur ce point. Les SACI ont toutefois besoin de s'adapter, notamment au cadre juridique communautaire et à la réalité de leur métier, nous le savons. C'est principalement à cet effet qu'une réforme est engagée.
En outre, il est préconisé, à cette occasion, de renforcer le caractère social de ces activités et de consacrer une partie de leurs fonds à des actions bénéficiant directement aux plus démunis.
Les modalités de la réforme sont en cours de concertation, sous l'égide d'un groupe de sages, constitué sur votre initiative, monsieur le ministre. Je le dis ici avec force : malgré les inquiétudes légitimes qui avaient pu s'exprimer à l'Assemblée nationale, les grandes orientations de la réforme sont arrêtées, et ce, je le crois, avec le consensus des différents acteurs intéressés.
Mes chers collègues, la commission des affaires économiques vous proposera donc d'adopter en l'état l'article 8 bis A, qui habilite le Gouvernement à procéder à la réforme des sociétés susvisées par voie d'ordonnance, mais sous deux conditions.
Monsieur le ministre, il convient, d'une part, que soit levée mon inquiétude relative à la constitutionnalité du dispositif prévu au 5° de cet article, qui autorise l'État à effectuer un prélèvement sur les fonds propres des SACI. Il convient, d'autre part, que soit pris l'engagement par le Gouvernement d'associer pleinement les parlementaires à l'élaboration de cette ordonnance.
Vous le savez, monsieur le ministre, les parlementaires sont toujours très réticents envers cette délégation de pouvoir sans assurance. Ils sont néanmoins prêts à l'entériner pour accélérer des décisions attendues et d'intérêt général quand ils ont confiance en leur ministre, ce qui est le cas aujourd'hui, et que ce dernier sait apporter des réponses apaisantes à leurs légitimes inquiétudes.
Je ne doute pas, monsieur le ministre, que c'est précisément ce que vous ferez, me permettant ainsi de proposer à notre Haute Assemblée d'adopter conforme l'article 8 bis A.
J'en viens, pour terminer mon propos, à la réforme de l'article 55 de la loi SRU.
Sujet que vous connaissez bien !
Comme vous le savez, ce sujet a fait couler beaucoup d'encre...
...lors de la discussion du texte à l'Assemblée nationale, au risque, hélas ! de diluer l'essentiel des autres mesures, pourtant beaucoup plus importantes qui ont été insérées dans le texte.
Comme dans notre Haute assemblée, ce sujet a déchaîné toutes les passions, alors que la raison aurait commandé une approche ouverte et pragmatique de ce point de friction.
Mais rien ne sert de se lamenter. Notre société a ainsi évolué : elle préfère aujourd'hui la forme au fond, ce qui paraît à ce qui est, en un mot le superficiel à l'essentiel. Et personne n'y échappe, pas plus notre Haute Assemblée que les autres institutions et l'ensemble de la société. Il en est par conséquent de même en matière de logement, y compris pour l'article 55.
Alors, comme je m'y étais engagé en première lecture, mettant dans la balance mon mandat de rapporteur, la commission des affaires économiques vous présente une réforme équilibrée de l'article 55 de la loi SRU, loin des petites polémiques et des grands effets de manche, dont sont si friands tous les médias de notre pays. Cette réforme est exclusivement guidée par le souci d'efficacité et de justice.
Efficacité, tout d'abord, pour aider les communes qui rencontrent des difficultés objectives à réaliser leurs obligations triennales mais aussi pour inciter celles qui le peuvent à aller au-delà de leurs obligations, afin de sortir le plus rapidement possible de cette situation dont, très souvent, elles ne sont pas responsables.
Cette réforme est guidée, ensuite, par un souci de justice.
Justice bienveillante pour les communes qui se sont vu assigner des objectifs totalement irréalistes et qui ont été mises au ban de la République alors qu'elles ne peuvent pas atteindre lesdits objectifs malgré tous leurs efforts et leur bonne volonté.
À l'inverse, justice sévère pour les vrais réfractaires à la mixité sociale, heureusement peu nombreux, qui seront placés devant leurs responsabilités sans possibilité d'y échapper.
Laissez-moi, sur ce sujet, répéter une nouvelle fois ma conviction profonde, que j'ai exprimée très souvent à cette tribune : concernant cet article 55, je crois que l'arbre ne doit pas cacher la forêt des problèmes du logement que traverse notre pays.
Il s'agit peut-être d'un sujet important, mais l'honnêteté m'oblige à dire que je suis persuadé qu'il aurait été bien préférable de privilégier le contrat à la contrainte, l'incitation à la sanction, et la carotte au bâton.
Rappelons-nous, d'ailleurs, mes chers collègues, que le bilan de la première période triennale nous apporte un enseignement majeur : ce que certaines communes n'ont pas réalisé a très largement été dépassé par ce que les autres ont fait en plus en matière de logement social...
...puisque l'addition des deux chiffres nous donne un solde positif de près de 25 000 logements sociaux - ce qui, vous en conviendrez, est loin d'être négligeable.
Retrouvons donc tous raison sur ce dossier et avançons avec, comme je l'ai dit, le souci de l'efficacité et de la justice. La pleine justice de cette réforme serait, à n'en pas douter, la meilleure garantie de son efficacité.
Tels sont les points que je souhaitais aborder avant que nous débutions l'examen de ce texte. Forte de près de quatre-vingts amendements, la commission des affaires économiques appelle à voter le projet de loi portant engagement national pour le logement, qui, je l'espère, apportera un vrai début de solution à cette crise nationale du logement qui doit mobiliser toutes nos initiatives et toutes nos énergies.
Groupe Union pour un mouvement populaire, 75 minutes ;
Groupe Union centriste-UDF, 20 minutes ;
Groupe du rassemblement démocratique et social européen, 12 minutes.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, permettez-moi tout d'abord de saluer l'esprit de dialogue dont a fait preuve notre rapporteur, qui a eu, parfois, à gérer des allers-retours délicats et qui a constamment gardé le souci de l'équilibre ainsi que le sens de sa propre responsabilité et de ses convictions.
Nous voici réunis pour l'examen en deuxième lecture du projet de loi portant engagement national pour le logement. Le mot « engagement » souligne sans équivoque la volonté forte du Gouvernement de sortir de la crise du logement que notre pays connaît depuis de trop nombreuses années.
La politique du gouvernement auquel vous appartenez, monsieur le ministre, porte aujourd'hui ses fruits : alors que l'on construisait environ 300 000 logements en 2000, comme vous l'avez rappelé tout à l'heure, ce chiffre dépasse aujourd'hui la barre des 400 000.
En matière de logement social, nous sommes passés de 42 000 logements construits en 2000 à 80 000 en 2005, même si le logement dit intermédiaire, financé en PLS, c'est-à-dire en prêt locatif social, y tient une place non négligeable.
Les efforts que vous avez entrepris méritent donc d'être salués.
C'est aussi le cas pour la politique que vous menez en faveur des zones urbaines sensibles avec l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.
Nous savons que votre tâche est difficile et que vos objectifs sont ambitieux. La crise des banlieues nous a rappelé, s'il en était besoin, qu'il était urgent de s'engager dans cette voie.
Vous savez, monsieur le ministre, pouvoir compter sur le soutien du groupe UC-UDF pour toutes ces actions.
Cependant, au-delà du projet de loi qui nous est soumis, il me paraît essentiel de rappeler quelques principes sur lesquels doit s'appuyer une politique du logement. Ils sont à mes yeux au nombre de trois : l'équilibre, la durée et la simplification.
Je tiens, en particulier, à insister sur la notion d'équilibre, qui doit guider nos réflexions et nos décisions.
L'équilibre, c'est, tout d'abord, l'équilibre entre l'offre et la demande.
Nous savons aujourd'hui que, pour sortir de la crise que nous traversons, il faut retrouver un équilibre entre l'offre et la demande et, surtout, sortir de la pénurie d'offre qui est l'objectif principal des politiques du logement de ces trois dernières années.
Le Gouvernement a entrepris de rattraper le retard pour retrouver cet équilibre indispensable, qui constitue sans aucun doute la clef de tous nos maux.
Toutefois, cet équilibre doit aussi se combiner avec l'équilibre entre la location et l'accession à la propriété, qui s'inscrit dans l'objectif du parcours résidentiel, lequel est lui-même une composante du droit au logement.
Le logement est indiscutablement un élément majeur de cohésion sociale. Avoir un toit, c'est l'assurance d'avoir une existence sociale, c'est le cadre de vie et d'expression d'une famille.
Offrir à tous un cadre propice au parcours résidentiel passe donc par cet équilibre entre la location et l'accession à la propriété, cette dernière en constituant l'aboutissement.
C'est pourquoi, vous le comprendrez, je serai très attentif au débat concernant l'article 55 de la loi SRU.
Vous l'avez dit tout à l'heure, monsieur le rapporteur : la France est aussi l'un des pays européens où le taux de propriétaires est le plus faible. Elle ne compte en effet que 56 % de propriétaires, contre 74 % en Grèce, 78 % en Irlande ou encore 83 % en Espagne, pour ne prendre que ces exemples.
Il faut rattraper ce retard sans pour autant faire de la propriété l'unique objectif de nos politiques du logement et, surtout, en évitant d'opposer accession et location.
Aujourd'hui, mes chers collègues, vous n'ignorez pas que le prix du logement neuf a augmenté en moyenne de plus de 50 % en dix ans et qu'il est désormais impossible, en accession ou en location, de construire à moins de 1 000 euros le mètre carré habitable.
C'est pourquoi il me paraît incontournable aujourd'hui de soutenir, comme vous le faites, l'accession pour les primo-accédants afin d'offrir à toute personne la possibilité de réaliser son propre parcours résidentiel. Le prêt à taux zéro mais aussi la TVA à 5, 5 % en sont des outils moteurs.
Il est un autre équilibre indispensable : l'équilibre entre le privé et le public. Les deux domaines d'activités sont complémentaires et les opérateurs qui y expriment leur savoir-faire sont tous des acteurs du parcours résidentiel, comme l'est aussi le bailleur privé qui a investi dans un logement à louer.
C'est pourquoi il faut veiller, monsieur le ministre, à sauvegarder la capacité pour chacun d'agir dans un espace ouvert. C'est la raison pour laquelle notre groupe est opposé aux décisions unilatérales qui limiteraient les possibilités opérationnelles des crédits immobiliers locaux. Ils sont, grâce à leur savoir-faire, un véritable trait d'union entre l'activité privée et l'activité publique.
Quant aux sociétés d'HLM, nous sommes convaincus qu'il faut leur laisser un champ d'action suffisamment large pour qu'elles puissent rester les porteurs d'une véritable politique de mixité et de diversité sociales.
Oui, il faut stimuler la mobilité dans les logements sociaux ! Oui, il faut rompre avec les abus inacceptables qui empêchent de répondre à toutes les demandes et sollicitations les plus légitimes ! Oui, il faut faire sortir du parc social les personnes dont les revenus supporteraient largement le prix du marché privé !
Cependant, comme je le disais, il faut garder la mesure, faute de quoi nous perdrions de vue cet impératif d'équilibre social, en écartant du parc HLM les personnes dites de classe moyenne, empêchant ainsi un brassage nécessaire de population.
Notre groupe présentera donc des amendements afin d'éviter qu'après la constitution de quartiers ghettos nous ne créions petit à petit, sans y prendre garde, par la paupérisation de leur clientèle, des sociétés d'HLM ghettos.
L'équilibre doit aussi régir les droits entre propriétaires et locataires.
Au risque de paraître iconoclaste, j'estime que les solutions pour dépasser cette crise du logement résident également dans cet équilibre. Il s'agit sans aucun doute de l'équilibre le plus délicat à trouver, dans la mesure où il touche à deux principes constitutionnellement protégés, à savoir le respect de la propriété privée et le respect du droit au logement.
En tout état de cause, c'est à l'État d'assurer ce droit au logement sans faire porter cette responsabilité de façon un peu insidieuse aux collectivités territoriales ou aux structures HLM.
C'est faute de direction claire et précise dans ce domaine que nous laisserons libre court à des comportements de repli à la fois des propriétaires-bailleurs et des locataires.
Le logement est aussi un outil d'aménagement du territoire. J'en viens donc à l'équilibre qui doit régner entre le milieu urbain et le monde rural.
Les différents programmes de construction entrepris depuis quelques années ne doivent pas se faire au détriment de l'un ou de l'autre, ils doivent, au contraire, s'intégrer dans une politique d'aménagement du territoire globale et équilibrée qui n'oublie aucune de ses composantes.
En particulier, je crois capital de ne pas oublier le milieu rural, que ce soit dans la programmation des constructions ou dans l'adoption des différentes mesures que nous prenons pour encourager l'offre.
Ce constat est d'autant plus important quand on sait que 75 % de la population a droit à un logement HLM et que, dans les départements ruraux, le chiffre monte généralement à 90 %. Ces taux révèlent, si besoin en était, que la problématique du logement concerne l'ensemble des populations, que ce soit celles des agglomérations ou celles des zones rurales.
C'est pourquoi j'avais proposé de réformer le zonage. Je sais que cette évolution relève du domaine réglementaire, mais je tiens à insister sur ce déséquilibre, en particulier pour la délimitation des zones C.
En effet, sont regroupées dans ces zones des périphéries d'agglomérations qui, parfois, ont elles-mêmes des ZUS et présentent de grandes disparités, lesquelles entraînent un réel déséquilibre dans le montage financier des opérations, ce qui nécessite des participations financières des communes rurales, ainsi que la mobilisation non négligeable de fonds propres des sociétés d'HLM.
La réforme du zonage, qui, je le sais, a un coût, serait une excellente initiative en faveur du développement équilibré de notre territoire.
Le deuxième principe est celui de la durée et de la délégation.
Nous en sommes, en quatre ans, à la quatrième loi sur le logement. Est tant que législateur, nous avons la lourde responsabilité de rendre opérationnels tous les outils permettant d'augmenter et d'accélérer les rythmes de construction. C'est là, bien entendu, une évidence, mais le fait de le rappeler ne me semble pas inutile, dans la mesure où nous le perdons de vue de temps en temps.
À trop vouloir en faire, au lieu de trouver cette indispensable lisibilité sur la durée nécessaire aux opérateurs, nous créons un tissu réglementaire de plus en plus complexe, qui, parfois, freine les ambitions plutôt qu'il ne les stimule.
Il serait selon moi nécessaire que, en nous appuyant sur un diagnostic partagé, nous sachions bâtir sur la durée un cadre d'action qui s'appuiera à la fois sur la dynamique des territoires - lesquels, avec leur PLH, leur programme local de l'habitat, s'inscrivent dans de véritables stratégies de développement du logement -, sur les outils de politique foncière que sont les établissements publics fonciers qui permettent la constitution sur la durée de réserves foncières et, enfin, sur une réelle délégation des aides à la pierre.
Le troisième principe concerne, quant à lui, la simplification administrative.
Alors que plus de 500 amendements ont été déposés au Sénat pour la deuxième lecture de ce texte, je tiens à dire ici que si nous ne savons pas, comme le Gouvernement vient de le faire pour les permis de construire, simplifier les procédures, nous ne gagnerons pas la bataille de l'efficacité opérationnelle dont ont besoin les opérateurs pour construire plus et plus vite.
Et je ne parle pas de certains certificats d'urbanisme, dont les délais d'obtention explosent.
Concernant les normes nouvelles, nous devons avoir à l'esprit, mes chers collègues, que leur création provoque toujours un coût supplémentaire sur la construction du mètre carré habitable, qui avoisine aujourd'hui 1 000 euros le mètre carré, prix qui ne baissera pas mais ne peut malheureusement qu'augmenter.
Sur une durée de quatre ans, les nouvelles normes que nous avons votées ont entraîné un accroissement de 5 % du coût de la construction, et je n'ose imaginer celui qu'engendrera la mise en place trop rapide des normes de haute qualité environnementale, les normes HQE.
C'est pourquoi nous devons toujours avoir à l'esprit, quand nous votons ces mesures, les coûts induits sur les mètres carrés à construire. Nous devons nous demander si ces nouvelles dispositions ne nous éloignent pas trop de notre priorité première, partagée par tous, à savoir la construction de plus de logements.
Quant à la gestion du logement locatif dans les HLM, je peux vous dire, au vu de mon expérience personnelle, qu'elle est parfois devenue une véritable usine à gaz, qui coûte de l'argent aux opérateurs et mériterait sans aucun doute, elle aussi, d'être simplifiée pour gagner en efficacité.
Tels sont les différents points sur lesquels je voulais insister.
Le projet de loi que vous proposez, monsieur le ministre, contient des dispositifs intéressants, qui permettent de répondre à plusieurs problèmes.
Certaines modifications apportées par l'Assemblée nationale me semblent toutefois peu opportunes.
Je pense, tout d'abord, à la réforme de l'article 55 de la loi SRU : plutôt que de modifier cet article, il serait préférable d'accompagner les maires afin de leur permettre d'atteindre le taux de 20 % de logements sociaux dans leurs communes.
Ensuite, s'agissant du permis de louer, le ciblage des ZUS n'est pas forcément adapté à la réalité de la localisation des logements insalubres et dangereux.
En outre, la réforme des SACI, ces sociétés qui construisent là où les très grands groupes se refusent à intervenir, faute de réaliser des marges suffisantes. Si nous fragilisons les SACI, nous risquons de perdre un savoir-faire unique car, je le répète, ces sociétés construisent du logement et elles le font bien.
Enfin, la taxation des terrains non bâtis concerne toutes les communes dotées d'un document d'urbanisme alors que la pression foncière n'est pas toujours présente. Je recommande donc que ce dispositif soit modifié de telle sorte qu'il réponde à sa finalité première : libérer du foncier pour faciliter la construction.
Mettons à profit cette deuxième lecture pour analyser, discuter et améliorer ces différentes questions soulevant de véritables problèmes, dont les conséquences peuvent être très graves pour les collectivités locales.
Tout en espérant qu'un certain nombre de nos propositions recevront un écho favorable, vous pouvez compter, monsieur le ministre, sur l'engagement plein et entier de notre groupe pour participer activement à cette discussion.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, nous voici de nouveau amenés à « plancher », pour une période de trois semaines et à l'occasion de sa deuxième lecture, sur le projet de loi portant engagement national pour le logement. Je dis bien « pour le logement » et non « pour le logement pour tous » car, s'agissant de ce dernier, nous sommes loin de l'objectif.
L'assemblage hétéroclite de mesures proposées dans ce texte ne répond pas à l'ampleur des besoins et ne permet pas d'intervenir au niveau nécessaire.
Doit-on rappeler que le projet de loi initial comportait seulement onze articles, que le travail parlementaire mené au Sénat en première lecture a permis de lui donner une dimension plus acceptable en portant ce nombre à plus de soixante, et que nos collègues députés, constatant eux-mêmes certaines carences, y ont ajouté une trentaine d'articles ? Et sans doute le texte résultant de nos travaux comportera-t-il plus de cent articles.
La crise du logement que la France traverse est profonde et d'une gravité inégalée dans son histoire, sans que nous ayons l'excuse des destructions et pénuries de l'après-guerre, qui nous avaient en effet amené à connaître une situation difficile.
Cette crise se décline en cinq points : la crise du volume de l'offre, la crise de l'inadaptation de l'offre, la crise des moyens, la crise de la dérégulation des marchés et, enfin, la crise de la solidarité nationale.
Il y a, premièrement, une crise du volume de l'offre, puisqu'il manque aujourd'hui 900 000 logements.
L'État, avec une continuité qu'il convient de noter, a très mal évalué la progression de la population française puisqu'il estimait, en 1996, à 23 millions le nombre de ménages, alors que 24 500 000 ménages ont été recensés en 1999. Cet écart considérable entre les chiffres a conduit à une sous-estimation des besoins de logements, de l'ordre de 80 000 unités par an.
L'État n'a pas non plus pris en compte l'impact des transformations du modèle familial sur le logement : divorces, décohabitations, vieillissement. Autant d'erreurs de prévision qui ont aggravé la pénurie, année après année, notamment en matière de logements sociaux. Cela a été dit à l'Assemblée nationale et mérite d'être pris en compte.
Par ailleurs, les transformations du modèle familial ont encore accru les besoins et continueront de le faire. Nous devons également en tenir compte dans l'appréciation du volume de l'offre, afin d'ajuster l'offre de logements à l'évolution du mode de vie de nos concitoyens.
J'en viens à mon deuxième point, la crise de l'inadaptation de l'offre : 40 % seulement de l'offre nouvelle est accessible aux trois quarts des Français, alors que le pourcentage dépassait les 60 % en 2001. On construit certes plus de logements, mais de moins en moins de ménages sont capables d'en assumer le coût.
Plus de 100 000 demandes de logements sociaux ont été recensées en Île-de-France, dont 75 % émanent de ménages qui disposent de revenus ne leur permettant pas d'accéder à d'autres logements que ceux qui relèvent du PLAI, le prêt locatif aidé d'intégration. Il faudra en tenir compte, monsieur le rapporteur, afin de comptabiliser de façon exacte ce qui relève vraiment du logement social au titre de l'article 55 de la loi SRU, au regard des moyens financiers de nos concitoyens.
À l'échelon national, 1 300 000 familles attendent un logement et sont inscrites à ce titre selon la procédure du numéro unique.
Il faut rappeler la situation paradoxale que nous avons connue en 2004 : la construction de 400 000 logements, qui constituait un niveau jamais atteint depuis plusieurs années, s'est accompagnée, dans le même temps, d'un effondrement de la part des logements locatifs sociaux, seuls 160 000 de ces logements étant accessibles sous condition de ressources.
M. Dominique Braye, rapporteur. C'est de la repentance ! On va l'appeler Thierry Repentant !
Et encore faut-il regarder de près votre façon de comptabiliser les logements sociaux !
Je me réjouis que nous construisions aujourd'hui un peu plus de logements réellement sociaux que dans les années 2000 à 2002.
Merci donc aux auteurs des dispositions prises à cette époque, qu'il s'agisse de la loi SRU, de la création des prêts locatifs sociaux, les PLS, ...
Il faut faire des PLS !
...mais aussi de la société foncière Habitat et Humanisme.
Ces trois mesures, qui ont été confortées, permettent aujourd'hui de construire davantage de logements sociaux. En effet, entre la création de dispositifs en matière de logement et leur application concrète sur le terrain, trois à quatre ans peuvent s'écouler.
Comme en matière d'emploi !
La troisième crise est une crise des moyens.
Utilise-t-on à bon escient les ressources budgétaires de l'État ? Permettez-nous d'en douter.
Le choix de l'utilisation du levier « aides fiscales », que nous allons visiblement créer avec ce projet de loi, est malheureusement prépondérant, avec les amortissements défiscalisés existants. Ces aides ne comportent ni compensations ni garanties - ou si peu - sur les loyers pratiqués ou les ressources des locataires, pour un coût exorbitant assumé par les collectivités locales, coût supérieur à celui que l'État supporte pour financer un logement social de type HLM.
Et encore n'est-ce pas ce gouvernement qui en supportera le coût, mais ceux qui lui succéderont et devront payer « plein pot » la facture de ces aides fiscales. De plus, il n'a été prévu dans ce dispositif ni contrôle ni suivi de l'occupation des logements construits.
Par ailleurs, il y aura un effet « boule de neige » s'agissant de la flambée des prix de l'immobilier.
Enfin, ce système privilégie le propriétaire bailleur par rapport au propriétaire occupant, ce qui est en contradiction avec le discours bien rodé en faveur de l'accession à la propriété, « rêve de tous les Français qu'il faut aider à réaliser », et cher à M. le rapporteur.
Comment ne pas déplorer le dénuement dans lequel se trouvent les exécutifs locaux qui souhaitent développer une politique volontariste en faveur du logement abordable.
Ceux-ci souffrent d'une pénurie d'outils fonciers, outils que nous souhaitons favoriser en allégeant les procédures de création, notamment sur les établissements publics fonciers locaux. Ils souffrent également d'une absence de base légale fondant la pratique de nombreuses communes, administrées souvent par des élus de gauche, mais aussi parfois de droite, tendant à imposer un minimum de logements sociaux dans chaque nouveau programme.
La crise des moyens trouve aussi sa traduction dans une baisse des capacités d'intervention foncière des communes et des EPCI en raison du renchérissement du marché de l'immobilier, avec une augmentation des prix de 25 % pour la seule année 2004, et dans l'absurdité des impôts fonciers, lesquels pénalisent les communes qui construisent et favorise celles qui détiennent du foncier constructible sans l'utiliser, en attendant une nouvelle montée des prix.
Je note néanmoins avec satisfaction deux petites avancées obtenues en première lecture : d'une part, la répartition de la plus-value, dont bénéficient en partie les communes, et, d'autre part, le système tendant à favoriser la fluidité du marché foncier. Je vous en donne acte, monsieur le ministre.
S'agissant de la crise de la dérégulation des marchés, en Île-de-France, les prix du mètre carré dans l'habitat ancien ont crû de 75 % en quatre ans dans certaines communes et les maisons ont vu leur prix doubler en cinq ans sur l'ensemble du territoire national. Or, vous en conviendrez, les revenus de nos concitoyens n'ont pas augmenté dans les mêmes proportions.
Nous constatons également une flambée des prix de l'immobilier et un emballement du marché qui aboutit au blocage des parcours résidentiels. L'inflation immobilière a engendré l'une des principales inégalités de notre République. Elle grève le pouvoir d'achat ; elle interdit à nos concitoyens le choix de leur résidence ; elle paralyse la mobilité sociale.
Le poids du logement dans le budget des ménages devient insupportable. Le prix moyen du mètre carré dans le locatif libre s'envole. Pour un ménage avec un enfant, se loger dans un trois-pièces de 75 mètres carrés représente 36 % des revenus. Nous courons le risque de l'endettement et la croissance est menacée.
Nous ne comprenons ni votre entêtement à ne pas aider davantage la pierre, et notamment le logement social, ni votre volonté de maintenir dans le dénuement les 6 millions de ménages auxquels vous refusez une revalorisation équitable des aides à la personne.
La dérégulation et la flambée des prix se sont accompagnées de la prolifération des marchands de sommeil. Des avancées sont attendues dans ce projet de loi afin de lutter contre l'habitat insalubre et indécent. Elles devront se concrétiser au travers d'outils adaptés en termes tant de gouvernance que de champ d'application.
Il n'est nul besoin de stigmatiser une fois de plus le logement social en inventant un permis de louer uniquement dans les zones urbaines sensibles qui, en général, comportent un parc de logement social bien entretenu tant par les collectivités locales que par leurs opérateurs, c'est-à-dire les organismes de logements sociaux. Lorsqu'un immeuble brûle en France, c'est rarement dans une ZUS et il s'agit tout aussi rarement de logement social.
Enfin, nous connaissons une crise de la solidarité nationale. La remise en cause, par l'Assemblée nationale, de l'article 55 de la loi SRU est inacceptable et condamnable. Il est en effet proposé que soit pris en compte pendant cinq ans, dans le calcul des 20 % de logements sociaux, les logements HLM vendus à leurs occupants, ainsi que les logements neufs en accession à la propriété financés par des aides de l'État. Bravo pour la subtilité !
À la clé, des logements extraits de facto du parc de logements sociaux disponible et des logements acquis à 2 700 euros le mètre carré à Marseille, à 4 300 euros le mètre carré à Suresnes, à 5 000 euros le mètre carré à Boulogne-Billancourt ou à 5 500 euros le mètre carré à Paris seront comptabilisés dans le logement social !
Cette « avancée » a-t-elle pour objet de soustraire les maires à leur obligation de faire du logement social ?
Monsieur le ministre, ces dispositions, votées à l'Assemblée nationale à travers un amendement inique de M. Ollier, sont révélatrices d'une conception de la politique du logement qui ne vise ni à améliorer la situation des ménages défavorisés, des 9 millions de personnes mal logées, ni à faciliter la décohabitation des jeunes adultes souhaitant quitter le domicile parental, ni à favoriser l'accès et le maintien dans le logement des classes modestes et moyennes contraintes de partir habiter toujours plus loin des centres des agglomérations.
Ça vous va bien !
M. Thierry Repentin. L'abrogation ou l'assouplissement de l'article 55 de la loi SRU, c'est l'astuce d'une ambition pour le logement qui vise à éviter aux maires, qui, pour certains, ont choisi d'être ségrégatifs, d'être sanctionnés et de payer une contribution de compensation, laquelle reste malgré tout, convenons-en, très modeste.
C'est faux ! sur plusieurs travées de l'UMP.
On ne donne pas de leçons quand on est responsable de la situation ! Gardez vos effets de manche pour les médias, monsieur Repentin !
Triste conception pour ceux qui sont à l'origine de ces « adaptations » de l'article 55 d'un engagement national pour le logement !
C'est de l'idéologie !
On est dans la régression sociale !
Sur ce sujet, je note qu'à l'occasion de la récente discussion dans cet hémicycle du projet de loi pour l'égalité des chances, on a opposé l'article 40 de la Constitution, sans exception, à tous les amendements relatifs aux aides à la personne !
On nous a même opposé l'exception d'irrecevabilité au seul motif que la question du logement n'aurait pas sa place dans un texte sur l'égalité des chances. C'est révélateur !
Les difficultés de logement touchent une grande majorité de familles, familles qui ont le plus souvent un emploi, un salaire, un statut, mais qui ont des ressources trop modestes pour faire face à l'envolée des loyers ou des statuts trop précaires pour remplir les conditions d'accession à la propriété.
Nous devons donc poser les bases d'un droit au logement opposable : nous allons nous y atteler avec détermination.
Clientélisme idéologique !
Monsieur le ministre, vous vous étiez engagé en première lecture devant cette assemblée à approfondir un certain nombre de nos propositions au cours de la navette parlementaire, notamment en ce qui concerne la caisse de garantie des risques locatifs. Nous attendons vos propositions avec intérêt. Elles seront examinées, je peux vous l'assurer, avec honnêteté.
Même si le contexte politique dans lequel la discussion s'engage nous laisse peu d'espoir quant à l'écoute que réservera le Gouvernement à des propositions qui relèvent du bon sens pour la majorité de nos concitoyens, étant optimiste par nature, j'espère encore à cet instant...
Idéalisme idéologique !
...que, contrairement, au chef du Gouvernement, qui fait de la condescendance une nouvelle ligne d'action dans la gouvernance, vous tiendrez bon pour sauvegarder les rares avancées de la première lecture, menacées par certains lobbys.
J'espère encore que cette deuxième lecture sera enfin celle de la prise en compte du logement social, au risque de paraître naïf à la tribune compte tenu du peu d'appétence de votre majorité à l'égard de ce segment du logement en France !
Monsieur Repentin, ce n'est pas bien de dire ça !
M. Repentin est un donneur de leçons idéologue !
Ma conclusion sera celle du mouvement associatif, qui, lui, « galère » chaque jour sur le terrain. Dans cinq grands quotidiens de France, ...
Nous ne légiférons pas sous pression, nous !
...il vous dit, il nous dit : « si le mot inégalité ne vous fait pas tressaillir, peut-être serez-vous plus sensibles au mot injustice !
Vous répétez ce qu'a dit l'abbé Pierre...
Et la fondation de l'abbé Pierre, qui est entouré de dangereux gauchistes, ...
...a fait de mauvais choix !
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi que nous examinons aujourd'hui en deuxième lecture est très attendu.
Il est attendu par tous ceux qui sont inscrits sur les listes de demandeurs de logements dans nos communes.
Il est attendu par les associations qui oeuvrent en faveur des plus mal logés.
Il est aussi attendu, et très attendu, par les élus locaux que nous sommes, qui, tous, sur l'ensemble de ces travées, aimeraient pouvoir satisfaire les sollicitations nombreuses et justifiées de nos concitoyens.
Ce texte est pluriel, car il propose des mesures pour agir à la fois sur le front de l'offre de logement et sur celui de l'accession à la propriété. Citons, entre autres dispositions, la mobilisation des terrains publics, la lutte contre la rétention foncière, le soutien aux maires bâtisseurs, mais aussi la relance de l'offre de logements privés à loyers modérés et la lutte contre la vacance des logements, ou, enfin, un accès facilité à un logement décent pour les personnes défavorisées.
Cependant, monsieur le ministre, je me permets de vous dire, à titre personnel, que je crains que, dans l'intitulé de votre projet de loi, l'expression « engagement national » ne crée des désillusions, particulièrement en région parisienne.
En effet, compte tenu de la définition actuelle du logement social, ce sont plus de 60 % des habitants de mon département qui pourraient y prétendre. Dans la réalité, ils ne peuvent que rêver : rêver d'avoir un appartement plus grand, rêver d'être à proximité des transports ou de l'école, rêver de rester dans leur commune et, surtout, rêver de payer moins cher !
C'est d'autant plus une utopie qu'il faut sans cesse davantage de logements sociaux, parce qu'un couple sur deux divorce en région parisienne, ce qui multiplie les besoins, et aussi parce que la région parisienne ne peut plus répondre à la demande.
L'Île-de-France est à mon avis trop dense, et la loi SRU n'a fait qu'accroître son attractivité en rendant obligatoire les logements sociaux dans les communes au-delà de 1 500 habitants. Je regrette que le texte qui nous est présenté ne revienne pas sur cette disposition, car elle est lourde de conséquences.
La course au quota va en effet entraîner l'urbanisation de nos derniers villages et, dans quelques années, les Franciliens n'auront que le béton pour horizon, à cinquante ou à quatre-vingts kilomètres à la ronde. Certes, mes chers collègues, certains d'entre vous, et particulièrement ceux qui viennent des régions rurales, penseront qu'un peu plus de béton ne changera pas grand-chose à la vie en région parisienne, mais je vous assure du contraire !
La seconde conséquence est le prix du foncier : le terrain non bâti est de plus en plus cher, au point de devenir inabordable, quand il en existe encore, et, en proche couronne, il n'en existe plus ! Le prix au mètre carré des logements est aussi prohibitif pour un individu que pour une commune qui souhaiterait préempter, sans compter les multiples recours auxquels les collectivités locales doivent faire face.
Alors, je dis à mes collègues qui ont encore du foncier, qu'ils soient de province ou même de Paris, où il existe des terrains, d'essayer de nous comprendre et d'être un peu plus tolérants avec les communes qui ne pourront jamais - je dis bien « jamais » - atteindre le seuil des 20 %.
C'était d'ailleurs le sens des amendements que j'avais déposés en première lecture. Il s'agissait non pas de poser des exceptions à la règle pour exonérer certains de leurs responsabilités, mais de faire preuve de pragmatisme, la bonne règle étant celle qui tient compte des réalités du terrain.
Il n'y a que dans ces conditions qu'une règle est juste et donc pleinement admise par tous.
Malheureusement, ces amendements ont été repoussés, ce qui a pu laisser penser que l'approche idéologique, dont parlait M. le rapporteur, ...
...consistant à opposer les méchantes villes de droite refusant de construire des logements sociaux aux vertueuses villes de gauche, était partagée par tous.
Le problème des approches idéologiques est qu'elles tombent souvent dans l'extrême, ce qui peut se retourner contre leurs adeptes. À ce titre, je crois que l'expérience que vient de vivre, entre les deux lectures du présent projet de loi, le département dont je suis élue, le Val-de-Marne, pourrait inciter à l'humilité.
Écoutez bien, chers collègues de gauche !
Beaucoup de logements sociaux dans le Val-de-Marne appartiennent à des bailleurs privés qui ont choisi de passer des conventions avec l'État. Ces logements, qui sont comptabilisés dans le calcul du quota de 20 % de la loi SRU, ne sont pourtant des logements sociaux que dans la mesure où la convention est renouvelée. Quand un bailleur institutionnel, comme ce fut le cas dans le Val-de-Marne avec ICADE, filiale de la Caisse des dépôts et consignations, décide de ne pas renouveler les conventions à leur expiration, ce sont des milliers de logements - en l'occurrence plus de 8 000 - qui disparaissent en quelques années du parc de logement social du département.
Parlez-en au ministre !
Que la ville soit administrée par un maire de gauche ou de droite ne change rien aux conséquences : les locataires des logements déconventionnés doivent accepter des augmentations de loyers ou partir.
C'est ce que je vous proposerai, monsieur Repentin !
Les communes voient fondre leur parc pour descendre parfois en dessous du seuil des 20 % et devenir de ce fait redevables des pénalités.
Mes collègues au conseil général - à majorité communiste et socialiste - qui avaient fustigé mes amendements, laissant entendre qu'il s'agissait de petits arrangements entre amis, ont découvert eux-mêmes, voilà deux mois, l'absurdité de la définition des logements sociaux entrant dans le calcul des 20 %.
Mme Catherine Procaccia. Les villes communistes, si fières de leur taux de logements sociaux, se trouvèrent fort dépourvues quand le déconventionnement fut venu !
Preuve que je ne suis ni rancunière ni sectaire, j'ai participé à la création d'une délégation regroupant tous les parlementaires, UMP, PS et PC, ainsi que certains maires communistes du Val-de-Marne, pour obtenir d'ICADE la suspension de la procédure de déconventionnement.
C'est ainsi que nous avons obtenu la suspension de tous les déconventionnements.
Avant même ces négociations, que j'estime fructueuses, je m'étais engagée au conseil général à présenter des amendements qui protégeront certes les villes mais surtout les locataires, dont le loyer peut augmenter de plus de 60 % en six ans.
Enfin vous découvrez la réalité !
Ce sont les communistes qui la découvrent !
Si la Caisse des dépôts et consignations a été un partenaire attentif, absolument rien dans les textes ne garantit qu'il en sera de même, dans vos communes, pour les autres bailleurs si la situation se présentait.
C'est pourquoi, soutenue par plusieurs collègues, je propose d'instaurer une meilleure information des maires, des présidents de conseils généraux...
...et des locataires.
J'espère que, dans une sagesse partagée, Gouvernement et sénateurs permettront leur adoption.
Vous le savez, monsieur le ministre, des amendements identiques seront proposés par d'autres groupes politiques que par le groupe UMP, et cela dans un parfait consensus. Cet accord au bénéfice de l'intérêt général, mais aussi l'engagement sans faille de notre rapporteur Dominique Braye, me laisse penser que nous entamons cette deuxième lecture sous de meilleurs auspices.
Monsieur le rapporteur, je ne peux que louer votre totale et réelle implication dans le dossier du déconventionnement, auquel vous avez été sensible dès le mois de février, implication qui débouche sur le dépôt d'un amendement beaucoup plus large que tous ceux que j'aurais osé proposer. Je vous en remercie, au moins au nom des parlementaires UMP de ce département, laissant à mes collègues siégeant sur les travées de l'opposition sénatoriale le soin de s'exprimer s'ils le souhaitent.
Je parlais tout à l'heure de mon combat en première lecture, comme de celui de mes collègues Christian Cambon, Sylvie Desmarescaux, Christian Demuynck et Philippe Dallier, pour rendre la règle découlant de la loi SRU plus juste.
Monsieur le rapporteur, vous nous aviez alors assuré que vous nous compreniez et que vous vous engagiez à ce qu'il soit tenu compte en deuxième lecture de certaines de nos préoccupations. Paroles de Dominique Braye valent engagement puisque vous proposez de créer une commission départementale chargée de l'examen du respect des obligations fixées par l'article 55 de la loi SRU, introduisant ainsi la notion intelligente des « réalités locales ».
Si je fais partie de celles et de ceux qui critiquent la loi SRU, c'est en effet non pas à cause de l'obligation qu'elle introduit mais à cause de la sclérose des modalités de calcul qu'elle prévoit.
Je veux croire, monsieur le rapporteur, que cette commission, qui sera présidée par le préfet et composée du maire, du président de l'EPCI ainsi que des représentants des bailleurs sociaux et des associations oeuvrant pour le logement des personnes défavorisées, pourra examiner de façon transparente et non sectaire les raisons qui ont conduit la commune à ne pas satisfaire à ses obligations.
L'absence de foncier, par exemple, le classement en zone inondable, les recours successifs et excessifs que nous connaissons en Île- de- France sont des réalités dont personne ne souhaitait tenir compte et que les préfets ne voulaient pas forcément entendre jusqu'à présent.
Cette transparence ne modifie pas le fonds de l'obligation des 20 %, mais je pense qu'elle permettra une application non aveugle des sanctions et distinguera ainsi « le bon grain de l'ivraie ». J'espère qu'un jour le Parlement se penchera objectivement sur les logements qui entrent dans le calcul des 20 % et sur ceux qui n'y entrent pas. Et si cela vient un jour en lecture, je sais aussi que notre rapporteur Dominique Braye nous aidera à avancer sur le chemin qui est celui de l'intérêt général.
Je ne doutais pas de la sincérité des propos de Dominique Braye lorsqu'il s'était engagé sur des avancées entre les deux lectures. Satisfaite de voir leur réalité, je regrette que ma première semaine de formation à l'INTEFP en tant que sénateur m'empêche d'assister, la semaine prochaine à tous les débats.
Satisfaction également en ce qui concerne les avancées en matière d'abonnement aux réseaux de chaleur. Lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2006, j'avais déposé un amendement pour que le taux de TVA réduit de 5, 5 % s'applique aux abonnés de ces réseaux mais, faute d'accord européen à l'époque, il avait été repoussé. Je me félicite, monsieur le rapporteur, que vous ayez décidé de permettre aux consommateurs de bénéficier de cette avancée certaine vers une plus grande justice, puisque la plupart d'entre eux vivent en logements collectifs sociaux.
Là encore, votre sens de l'écoute me ravit.
En conclusion, vous l'aurez compris, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, les modifications qui sont apportées à ce texte en deuxième lecture me laissent beaucoup d'espoir. Espoir pour les collectivités locales, qui, lorsqu'elles pourront construire, seront soutenues dans leur effort et qui, lorsqu'elles ne pourront malheureusement pas le faire objectivement, ne seront plus vilipendées et surtaxées. Espoir également, pour celles et ceux qui ont besoin d'un logement, d'en trouver un à un horizon pas trop éloigné.
Vifs applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.
Le projet de loi intitulé « Engagement national pour le logement » est un texte attendu et important, et nous vous donnons acte, monsieur le ministre, de l'avoir présenté devant le Parlement.
Lors de la première lecture, le Sénat l'a enrichi considérablement. Et sur un nombre de points cruciaux, parfois difficiles, nous avons émis des votes concordants, quelquefois unanimes. Sur un sujet comme celui de l'habitat, nous avons fait la preuve de l'importance que le Sénat accorde aux grands intérêts des collectivités territoriales et des citoyens.
L'Assemblée nationale - nous aurions pu avoir quelques inquiétudes - a poursuivi dans la même voie. Bien que nous ne soyons pas d'accord avec l'ensemble des votes qu'elle a émis, le texte a été de nouveau étoffé.
Nous sommes donc maintenant, en ce début de deuxième lecture, devant un projet de loi intéressant, novateur, parfois même courageux sur quelques points, et qui, pourtant, reste largement insuffisant compte tenu de l'urgence.
Il apparaît, en outre, qu'il y a un désaccord de fond au sein de notre assemblée - il suffit d'écouter les débats tels qu'ils se sont engagés pour le comprendre - sur l'importance que nous accordons à gauche à ce que l'article 55 de la loi SRU ne soit pas dénaturé - je dis bien « dénaturé » -, ce qui ne signifie pas qu'il ne puisse pas être explicité, peut-être même, à certains moments, enrichi.
Mais la loi doit s'appliquer sur l'ensemble du territoire. Elle est un gage d'égalité pour les citoyens. En vous prévalant du fait qu'alors qu'un certain nombre de communes ne se sont pas acquittées de leur devoir - généralement, très généralement, des communes de droite - il y a, par ailleurs, une croissance plus importante de l'habitat social sur le reste de la France, vous démontrez, monsieur le rapporteur, permettez-moi de vous le dire, que la ségrégation continue à s'amplifier, et vous comprendrez que nous ne puissions vous suivre sur cette voie.
Je reviens à l'urgence. Regardons lucidement la situation. Ne nous contentons pas de paroles d'experts, ou de paroles d'élus locaux, ce que nous sommes tous. Désormais, des jeunes, de plus en plus nombreux, des salariés ayant de petits revenus - sans parler des Français qui vivent de minima sociaux - sont exclus de l'accès au logement ou repoussés de plus en plus loin de leur lieu de travail. Leurs revenus, qu'il s'agisse de l'accès à la propriété ou de la location, sont amputés. Il faut regarder les chiffres qui nous sont fournis.
Alors que les revenus des salariés et des retraités stagnent, la part du logement dans la dépense familiale est de plus en plus importante. Elle va devenir bientôt exorbitante, ingérable pour les familles des classes moyennes. Je l'avais dit lors de la première lecture : nous ne parlons pas seulement des plus jeunes ou des plus démunis. Nous parlons désormais, pour certaines régions, dans tout le sud de la France - et j'en sais quelque chose en tant que maire -, de très larges catégories de Français. C'est donc à cela qu'il faut s'attaquer.
Les loyers flambent. Le prix du foncier devient exorbitant. Les prix de vente de l'immobilier connaissent des progressions déraisonnables, hors de toute validité économique. Les experts le reconnaissent, mais les Français en font l'amère constatation.
Et devant cette situation, les municipalités se trouvent trop souvent impuissantes, quand elles ne sont pas attaquées, voulant faire une politique courageuse de maîtrise du foncier, par des promoteurs privés peu scrupuleux qui font de l'accaparement de la plus-value un enjeu politique.
De ce point de vue, allons-nous tolérer longtemps, mes chers collègues, que, parmi les professionnels de l'immobilier, il y ait, outre beaucoup de gens respectables, un certain nombre d'agences immobilières et de promoteurs privés poussant sans arrêt à la hausse, désignant à la vindicte populaire ces maires qui osent essayer d'empêcher que la plus-value soit tout entière accaparée par eux et par un propriétaire foncier, lequel n'a économiquement aucune raison d'être payé au-delà de ce que représente l'évaluation des Domaines, fût-elle légèrement ou un peu plus largement augmentée ?
Voilà, mes chers collègues, la réalité que nous vivons en tant qu'élus locaux, et il va bien falloir que le Sénat, qui est la chambre des collectivités locales, se saisisse aussi de ce problème, non pas pour légiférer, mais pour engager un débat ferme, et responsabiliser, moraliser et contrôler, si nécessaire, une profession dont les dérives pèsent sur la crise du logement.
Devant un texte dont j'approuve une partie très importante, quelle est l'attitude à avoir, monsieur le ministre ? Elle est simple : c'est essayer de l'améliorer encore, de l'améliorer toujours. Je ferai donc une série de propositions que j'énumère.
Pour le principe et pour poser le problème dans toute sa dimension, et en sachant que c'est un amendement d'appel et pas plus, je proposerai un moratoire d'un an des loyers, simplement pour donner un signal, pour dire qu'on ne peut pas continuer à laisser ainsi enfler la spéculation.
Plus fondamentalement, je proposerai qu'on revienne sur cette proposition, commune à plusieurs groupes, d'un fonds de garantie pour les propriétaires, du moins ceux qui ont passé des conventions, par exemple avec l'ANAH, pour certaines catégories de population, donc, et pour certaines catégories de location qui sont complètement encadrées par l'intérêt général.
Monsieur le ministre, - et c'est peut-être plus novateur, je ne crois pas, en effet, que cela ait été proposé - je me suis attaché à regarder de près le problème de la restitution de la caution. Je proposerai cette chose évidente, c'est que, sauf litige, lors de la remise des clés, il y ait restitution de la caution. Pourquoi un délai de deux mois, quand, en plus, il est souvent allongé de façon abusive ? Non ! On remet les clés, le logement est vacant, un autre locataire peut entrer. Eh bien, la caution est rendue. Ce serait une avancée considérable dans le climat très difficile entre locataires et propriétaires.
Sur le fond du logement social, j'ai exprimé tout à l'heure ma pensée. Je ferai simplement une suggestion lors d'un amendement : il faudrait, monsieur le ministre, majorer la place des prêts pour les catégories les plus défavorisées - les PLAI, par exemple - dans le décompte du 20 % de logements sociaux. Ainsi, ces communes seraient récompensées de leurs efforts.
De même, pourquoi ne pas bonifier le montant de la DGF, la dotation globale de fonctionnement, pour encourager la bonne volonté de toutes les communes dont le nombre de logements sociaux dépasse les 20 % ?
Et puis, je proposerai cette chose évidente : c'est que, dans toutes les communes où les 20 % ne sont pas atteints, pour tout nouveau programme de construction, il y ait deux logements sociaux par tranche de dix. Ne pas prendre cette mesure, ce serait accepter que le retard ne soit pas rapidement comblé.
S'agissant du partage de la plus-value foncière, nous avons fait tous ensemble une avancée considérable, significative, et je sais bien que, du côté du ministère des finances, on n'était pas forcément d'accord. Je vous remercie donc, monsieur le ministre, de nous avoir permis d'émettre ce vote qui a été conforté. Il faut quand même aller un peu plus loin. C'est ce que je proposerai pour montrer la voie du futur.
J'aborderai aussi un sujet qui n'a pas été évoqué jusqu'ici et qui commence à faire problème : ce sont les aires de stationnement que je prends au sens du code de l'urbanisme, c'est-à-dire les parkings privés dans les immeubles. Il y a trop souvent détournement du document d'urbanisme. Je m'explique : lors du dépôt du permis de construire, le demandeur a prévu les places de stationnement exigées par le PLU. Cela lui permet d'éviter d'acquitter la taxe afférente à l'absence d'aire de stationnement. Puis, dans les huit jours qui suivent, le local est transformé en chambre ou en salle de jeux pour les enfants. Est-ce normal ?
De façon comparable, certains achètent un logement avec un droit de stationnement dans un parc privé situé à moyenne distance et revendent la place de stationnement indépendamment du logement. Évidemment, les communes connaissent ensuite des problèmes de stationnement insurmontables !
De même que la loi a confié aux communes le contrôle des équipements privés en matière d'assainissement, de même, sur la question du stationnement, la collectivité devrait être dotée d'une capacité de suivi dans la mise en oeuvre du permis de construire. Sans cela, on assiste à un détournement de la loi, un détournement connu, amplifié.
Ces deux mesures simples permettraient d'améliorer le quotidien de la vie municipale.
Pour conclure, monsieur le ministre, je souhaiterais, d'un mot, plaider pour que la politique du logement reste sur ses deux pieds : le locatif, qui n'est pas seulement social, et l'accession à la propriété. Ce projet de loi donne tout à coup l'impression - mais ce n'était pas votre volonté, monsieur le ministre - de n'être plus qu'une ode aux petits propriétaires.
Tant mieux si les petits propriétaires sont nombreux !
Alors, aidons à devenir propriétaires !
Mais avant, monsieur le rapporteur, il nous faut penser à tous ceux qui, surtout dans les conditions actuelles de revenus et vu la flambée des prix, n'ont pas accès à la propriété. Il faut donc les loger.
Il s'agit aujourd'hui de poser les bases d'un droit au logement que réclament nombre d'associations, dont l'une, monsieur le rapporteur, a à sa tête, au moins moralement, une personnalité que tous les Français respectent.
Je sais bien que la discussion de ce projet de loi ne nous permettra pas de faire tous les pas décisifs qui sont nécessaires. Je souhaite néanmoins que des avancées significatives soient réalisées, et, au final, je jugerai sur le bilan de nos travaux.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, depuis la première lecture de ce projet de loi, force est de constater que le contexte dans lequel nous débattons a fortement évolué.
La question du logement ne peut être totalement détachée de l'ensemble des préoccupations de nos compatriotes, au premier rang desquelles figure l'emploi, singulièrement l'emploi des jeunes.
Quant au fond, ce projet de loi se plaçait à l'origine dans le prolongement de la loi de programmation pour la cohésion sociale et tentait dans le même temps d'apporter une réponse aux événements que les quartiers les plus sensibles ont connus cet automne.
Depuis, nous avons débattu du projet de loi pour l'égalité des chances, dont l'une des mesures les plus emblématiques soulève depuis plusieurs semaines une large désapprobation - c'est le moins que l'on puisse dire.
Ce débat sur le logement, quant à lui, illustre le décalage croissant entre la réalité de la situation vécue par nos compatriotes et le contenu des dispositions législatives que le Gouvernement entend mettre en oeuvre. Nous nous devons ici de rappeler quelques-uns des termes de la situation.
La loi du marché, qui s'applique sans partage, se double bien souvent de toutes les discriminations, frappant de plein fouet des milliers et des milliers de familles aujourd'hui contraintes à la précarité de leurs conditions de logement. Plus de 3 500 000 personnes vivent en situation de surpeuplement, plus de 800 000 sont hébergées par des tiers, famille ou amis, et 800 000 ménages ne doivent de ne pas dormir dehors qu'à des solutions précaires d'hébergements divers. C'est dire l'immensité des problèmes !
Quelles réponses sont apportées à ces questions ?
Lors de la première lecture, nous avons examiné un texte relativement ramassé comptant 11 articles et reprenant pour l'essentiel les termes d'un projet de loi, dit « habitat pour tous », qui avait lui-même été en quelque sorte « concentré » puisqu'il comportait plus de 40 articles. Le texte issu de nos travaux en première lecture, avec 63 articles, était sensiblement augmenté et sa cohérence commençait à souffrir de la multiplication des angles d'approche.
La lecture effectuée par l'Assemblée nationale a ajouté de nouvelles dispositions au projet de loi, nous amenant à la validation de 14 articles et laissant dans le champ de cette présente lecture plus de 80 articles les plus divers.
À dire vrai, la complexité du texte est désormais telle qu'il est difficile pour quiconque de définir les éléments centraux des dispositifs décrits. Quelques lignes de force peuvent toutefois être dégagées.
La crise du logement est grave, multiforme, et touche des couches de plus en plus larges de la population, qu'il s'agisse des jeunes, des ménages les plus modestes, des familles de salariés, dans les villes du territoire les plus marquées par la tension du marché - sujet que nous évoquions encore hier soir avec la proposition de loi sur la vente à la découpe.
Et que fait-on ? On réforme les offices d'HLM en dissolvant leurs missions de service public, on transforme l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat en agence de location immobilière intermédiaire, on crée pour les investisseurs un nouvel outil d'incitation fiscale plus favorable encore que le dispositif Robien. Bien que les deux tiers des demandeurs de logement aient des ressources inférieures à 60 % des plafonds de ressources d'accès au logement social, on déploie une énergie considérable à vider de son contenu l'article 55 de la loi SRU, c'est-à-dire celui qui prévoit que les collectivités locales doivent compter sur leur territoire 20 % de logements sociaux.
L'adoption de l'amendement Ollier - du nom du président de la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale -, qui vise à permettre de comptabiliser au titre des 20 % les logements en accession sociale à la propriété et les logements HLM vendus, a soulevé une vague de protestations de la part de tous ceux qui, au quotidien, luttent pour le plein exercice du droit au logement ; notre collègue Thierry Repentin vient de faire une brillante démonstration de l'absurdité que représenterait cette mesure.
Sur la question de la construction de logements, il nous faut évidemment procéder à l'analyse de la situation, qui est loin d'être aussi séduisante que l'on tente de nous le faire croire. Ainsi, en 2005, plus de 400 000 logements auraient été construits dans notre pays. Cela conduit évidemment à s'interroger sur les aspects divers de cette situation.
En effet, parmi ces logements figurent, selon certaines sources, près de 70 000 logements financés par le dispositif Robien, c'est-à-dire à des loyers souvent proches de 1 500 euros mensuels pour des logements familiaux et de 1 000 euros pour des studios ou des logements pour jeunes couples ; une part importante de ces logements, nous le savons - et cela vient d'être dénoncé -, est inoccupée. L'argent public est donc aujourd'hui utilisé à construire des logements vides ; quel paradoxe !
S'agissant du logement social, le Gouvernement procède à une habile opération consistant à assimiler les logements financés aux logements réalisés, alors que l'on sait parfaitement qu'il existe souvent un décalage entre les deux.
Cela étant, devant l'importance de la demande, comment ne pas pointer le fait que les objectifs programmés dans le cadre de la loi dite de « cohésion sociale » ne sont pas atteints - il manque plus de 10 000 logements financés ! - et que l'augmentation la plus significative en la matière concerne les programmes en prêt locatif social, les PLS, c'est-à-dire ceux pour lesquels l'aide de l'État est la moins importante et où les loyers sont, de fait, les plus élevés ?
Ainsi, de 2002 à 2004, pour s'en tenir au logement social, le nombre de logements en PLA intégration est passé de 5 034 logements financés à 7 674, tandis que celui des logements PLUS est passé de 39 268 à 45 437... Les PLAI et PLUS, logements véritablement sociaux destinés, notamment les PLAI, aux demandeurs les plus modestes, constituaient plus de 80 % des logements financés en 2002 ; ils n'en constituent plus que 70 % en 2005.
Et encore ces chiffres ne prennent-ils pas en compte les opérations menées au titre de la rénovation urbaine, qui se traduisent concrètement par une déperdition de logements sociaux, les reconstructions ne représentant que 90 % des démolitions !
Dois-je rappeler ici qu'en petite couronne parisienne, pour un logement de 70 mètres carrés habitables, le PLAI est loué à 360 euros mensuels, le PLUS à 403 euros, le PLS à 605 euros ?
Au-delà, donc, des arguties techniques des uns et des autres relatives à l'impossibilité de construire à laquelle on se heurterait, la question qui nous est posée est toujours la même : alors qu'elle a été promulguée voilà plus de cinq ans, quand la loi SRU sera-t-elle pleinement appliquée sur l'ensemble du territoire de la République ? Les mal-logés, les jeunes, les demandeurs de logement, les locataires « découpés », les habitants d'immeubles insalubres, les précaires, les étudiants et les jeunes salariés contraints de rester chez leurs parents n'en peuvent plus d'attendre.
Il faut, avec ce projet de loi, un signe fort d'action en faveur de la relance de la construction sociale d'une tout autre portée que ce que, malheureusement, nous constatons pour le moment...
Pour l'heure, le texte qui nous est soumis n'apporte en la matière aucune réponse satisfaisante : au lieu de respecter l'exigence sociale de construction de logements, il la noie dans l'incitation au développement de la politique d'urbanisme des collectivités locales. Or il peut être l'occasion de modifier l'ordre des priorités et de s'intéresser d'abord à la demande existante et aux moyens d'y répondre avant que de soigner l'offre, notamment l'offre locative privée.
Dans un contexte tendu, le risque est grand, en effet, de voir disparaître les disponibilités foncières dont nous avons besoin, dans l'ensemble du pays, pour construire des logements sociaux, créer de nouveaux quartiers, donner sens au droit au logement et au droit à la ville pour le plus grand nombre.
Le risque est grand, également, de voir mises en oeuvre des politiques d'habitat ségrégatives ne respectant pas la réalité de la demande sociale au seul motif qu'elles correspondraient à des plans locaux d'urbanisme conçus dans le secret de quelques services municipaux ou intercommunaux, avec le concours de promoteurs avisés.
L'engagement national pour le logement, ce n'est pas la décentralisation à tout va des politiques, avec son corollaire qu'est la discrimination territoriale : c'est une politique visant, dans l'équilibre entre aménagement local et réponse aux besoins de la population, à offrir la diversité nécessaire à l'habitat, à satisfaire à cette exigence ultime et irréductible, celle de l'exercice du droit au logement pour tous et partout.
Madame Procaccia, j'ai bien entendu tout à l'heure vos propos, que je qualifierai d'« accusateurs », au sujet de la situation dans le Val-de-Marne ; il n'y a d'ailleurs pas de quoi se réjouir d'avoir raison.
Pour remédier à cette atteinte grave au logement social, vous nous proposerez par vos amendements que les maires soient informés du projet de déconventionnement. Je me pose la question : être informé, est-ce de nature à apporter la solution ? Je ne le pense pas. Pour ma part, je suis plutôt tentée d'interroger le Gouvernement : qu'allez-vous faire, monsieur le ministre, pour interdire le déconventionnement dans les communes visées par l'article 55 de la loi SRU ? De plus, j'attends avec impatience de connaître le sort que vous réserverez à l'amendement de M. le rapporteur, qui prévoit que tous les conventionnements soient reconduits pour une durée identique.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, nous développerons lors de la discussion des articles un certain nombre de propositions, défendues notamment par les acteurs du droit au logement, qui supposent de revenir sur certaines dispositions du projet de loi afin de faire valoir les exigences que je rappelais ; car c'est là ce que nous attendons de ce débat. Si elles devaient ne pas être prises en compte, nous serons évidemment amenés à rejeter les termes du projet de loi dans son ensemble.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la discussion en deuxième lecture du projet de loi portant engagement national pour le logement s'inscrit, pour notre Haute Assemblée, dans un contexte bien différent de celui de la première lecture.
Lors de celle-ci, j'ai été heureuse d'avoir pu contribuer au débat en tant que rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, aux côtés de Dominique Braye, rapporteur de la commission des affaires économiques, et de Pierre Jarlier, rapporteur pour avis de la commission des lois. Nous avons eu tous les trois à coeur d'apporter au projet de loi un nombre appréciable d'améliorations que, dans sa sagesse, le Gouvernement a accepté de retenir.
Des avancées significatives ont été réalisées pour parvenir à la libération du foncier nécessaire, en particulier dans les zones où la situation est la plus tendue, et pour encourager les maires « bâtisseurs ». De nouvelles formes de montages financiers ont été imaginées pour développer l'appétence des investisseurs et l'on peut souhaiter que le succès du « Borloo populaire » soit à la hauteur des attentes.
Des améliorations notables ont été apportées sur le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, le PDALPD, sur les impayés d'énergie, sur la vacance des logements, sur le renforcement du rôle de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, l'ANAH. Il s'agit a priori de nombreux points positifs figurant dans le texte tel qu'il avait été voté par le Sénat.
Participant récemment au colloque sur le logement organisé par ma formation, j'ai entendu répéter par nombre des acteurs du secteur comme un leitmotiv : nous manquons de logements, mais nous manquons surtout de logements à des prix convenables. J'ai également entendu parler de crise de « vacance solvable », de besoin de logements accessibles, de pause des loyers. Qu'ils aient représenté le monde du logement social, les propriétaires privés ou les grandes associations caritatives, nos interlocuteurs ont tous été d'accord pour dire que, dans la chaîne du logement, les efforts avaient été trop inéquitablement répartis, compromettant ainsi la fluidité du parcours résidentiel.
Et en cela, le recadrage de « l'amortissement Robien », que vous avez entrepris à l'article 7 bis, monsieur le ministre, est une excellente chose. Peut-être même aurait-il fallu s'interroger sur la substitution de l'un à l'autre, comme cela s'est pratiqué précédemment de « Périssol » en « Méhaignerie » ou en « Besson ».
La deuxième remarque que j'ai retenue de ce moment très instructif a été formulée par Paul-Louis Marty, délégué général de l'Union sociale pour l'habitat, parlant d'une opération réalisée en banlieue parisienne : « Trente ans pour que quelque chose change ! ». Le problème, bien sûr, c'est que trente ans, ce n'est pas le temps des hommes politiques, alors qu'à l'évidence tous ceux qui se sont un jour penchés sur l'évolution des politiques de la ville savent bien que nos actions n'ont de sens et d'efficacité que lorsqu'elles s'inscrivent dans de telles durées.
Enfin, une troisième réflexion est souvent revenue dans les propos des participants, et elle nous concerne en tant que parlementaires : « l'absence de cohérence et de lisibilité, l'empilement des dispositifs, la complication extrême de la législation et des procédures, les effets encore incertains de la décentralisation et le désengagement mal vécu de l'État. » Nous en sommes tous, au moins en partie, responsables.
Si l'effort de construction, dont M. Borloo se félicite, a bien repris, il faut constater que, hormis dans les zones de rénovation urbaine, il n'apparaît pas encore suffisamment lisible ailleurs.
Dans cette période de crise aiguë pour trouver un logement, comme en témoignent tous les rapports sur le « mal logement », le message envoyé par l'Assemblée nationale en introduisant l'accession sociale à la propriété dans le quota de l'article 55 de la loi SRU ajoute désormais à la confusion.
Je centrerai la suite de mon propos sur cette question.
Chacun me connaît dans cet hémicycle et sait que je m'efforce de ne pas céder à la tentation des discours idéologiques. En outre, à titre personnel, je suis totalement acquise au bien-fondé du renforcement des mécanismes d'accession à la propriété dans notre pays, que ce soit pour les classes moyennes qui en ont la capacité financière ou pour les familles ayant des salaires plus modestes.
A la lecture du texte adopté par l'Assemblée nationale pour l'article 5 bis B, j'ai donc essayé de comprendre quel raisonnement avait amené à combiner dans un même quota accession sociale à la propriété et logements locatifs sociaux.
J'ai lu avec attention les déclarations des uns et des autres lors de la présentation de ce qu'il est désormais convenu d'appeler « l'amendement Ollier ». J'en ai relevé la philosophie : « permettre également à ceux dont les revenus sont les plus modestes d'accéder à la propriété ». A priori pourquoi pas ?
Voyons maintenant les moyens. Monsieur le ministre, vous avez précisé qu'un décret fixerait les plafonds pour les voies de cette accession sociale à la propriété et vous avez pris l'engagement d'en fixer le montant à des niveaux de revenus équivalents ou inférieurs à ceux qui sont retenus pour l'accession au parc locatif, car sinon, avez-vous précisé, ce serait faire perdre une chance à nos compatriotes, notamment à ceux qui se situent sous le plafond de ressources, ce qui serait irresponsable et inacceptable.
Le Gouvernement voit donc dans la modification apportée par l'Assemblée nationale une chance supplémentaire donnée aux personnes les plus modestes pour se loger. Il ne faut pas se priver de cette possibilité, soit, mais encore convient-il que cette chance puisse être saisie. Et là, le souhaitable se heurte à la logique du possible.
Lors du colloque fort instructif sur le logement auquel je faisais référence tout à l'heure, j'ai entendu des remarques tout à fait pertinentes sur la question de l'accession sociale à la propriété et la sécurisation des parcours résidentiels.
Le professeur Michel Mouillart, spécialiste incontesté des questions de logement, a ainsi fait remarquer que la hausse des prix avait fermé le marché de l'accession à la propriété aux ménages à revenus modestes. Toutefois, il faut s'entendre sur le qualificatif « modestes ». « Les ménages à revenus modestes dans l'accession à la propriété » a-t-il précisé «, sont des ménages à revenus moyens dans l'ensemble des ménages. Au cours des cinq dernières années, il y en a eu 90 000 de moins chaque année qui ont pu accéder à la propriété. Et 90 000, c'est à peu près le nombre de logements locatifs sociaux qui a été financé en 2005. C'est-à-dire qu'en réalité la hausse des prix a neutralisé le dispositif d'intervention publique. »
C'est si vrai que vous avez considérablement relevé le plafond du prêt à taux zéro, le PTZ, dans la dernière loi de finances Cela montre bien que l'accession à la propriété est de plus en plus difficile pour les ménages modestes et qu'elle est réservée à des revenus importants.
Toute notre réflexion passe donc par la sécurisation des parcours résidentiels et la capacité des ménages à faire face aux accidents de la vie. Les commissions de surendettement constatent, année après année, la prépondérance du surendettement « passif » lié à un divorce, à un décès ou à une période de chômage.
Telle est la deuxième raison pour laquelle le raisonnement de nos collègues de l'Assemblée nationale me semble peut-être bien intentionné mais très risqué. Si, d'ores et déjà, des ménages à revenus moyens ont du mal à assumer l'acquisition de leur logement dans la durée, comment des ménages aux revenus beaucoup plus faibles, et de plus, souvent irréguliers - précarité et faiblesse des revenus marchent souvent de pair - pourront-ils faire face aux obligations d'un crédit, même aménagé ?
On peut désormais emprunter sur vingt-cinq ans ou même trente ans. On nous propose la dissociation de l'achat de la maison et de celle du terrain qui l'accueillera. On paiera l'une d'abord sur vingt ans, puis l'autre peut-être sur encore vingt ans.
Au bout de quarante ans, quel sera l'état de ce qui aura été si péniblement financé ? Car c'est oublier un peu vite aussi qu'un logement doit être entretenu sous peine de se dégrader. S'il se dégrade, il perdra de sa valeur alors que son occupant n'aura peut-être pas fini de le payer. Et si ce logement est en copropriété, comment cette dernière sera-t-elle gérée si certains de ses occupants, aux ressources trop incertaines, deviennent incapables de contribuer à leur quote-part de charges ?
Un groupe de travail de la commission des affaires sociales travaille actuellement sur la question des minima sociaux et de leurs droits connexes. Un des premiers sujets auquel il s'est intéressé concerne le processus des ruptures de ressources liées au changement de statut des bénéficiaires de minima et de très bas salaires et le moyen de les éviter.
Pour avoir longuement travaillé sur cette question, il me semble dangereux d'engager dans l'accession à la propriété des ménages dont les revenus n'atteignent pas déjà un niveau suffisant et, surtout, régulier. Sinon, le risque devient trop grand. Pourquoi vouloir le faire prendre à des familles qui pourraient se révéler fragiles financièrement ? C'est une question qu'il faut aborder avec beaucoup de précaution.
On voit bien, à travers ces réflexions, que les problématiques d'accession à la propriété englobent des réalités qui sont d'une autre nature que le fait d'accéder à un logement locatif social.
On peut être favorable, et même très favorable, au développement de l'accession à la propriété, sociale ou non, pour certains et ne pas le juger opportun pour d'autres. Voilà pourquoi nous vous proposerons de traiter ces deux questions séparément en sortant du décompte de l'article 55 l'accession sociale à la propriété, dès lors qu'il ne s'agit pas de la vente de logements sociaux à leurs occupants.
Si notre amendement n'est pas retenu, nous vous proposerons de porter le quota à 30 %, afin que l'effort en matière de logement locatif social puisse être maintenu.
Personnellement, je défendrai deux autres propositions. L'une sera pour imposer que, dans chaque programme d'au moins dix-neuf logements, 20 % soient réservés aux logements locatifs sociaux. Nous avions déjà proposé cet amendement en première lecture ; son adoption montrerait que notre Haute Assemblée souhaite donner un signal fort concernant l'effort à fournir en faveur du logement locatif social.
Et comme la deuxième lecture m'a donné un peu de temps pour y réfléchir, je vous proposerai également une version légèrement différente de cette même idée, en appliquant un quota de 30 % cette fois-ci sur la production globale annuelle des constructions d'une commune, ce qui lui laisserait plus de souplesse qu'avec la proposition précédente.
Enfin, comme en première lecture, et afin de donner un coup de pouce à la production de logements très sociaux, nous vous proposerons de porter à deux le coefficient appliqué à la prise en compte de chaque PLAI - prêt locatif aidé d'intégration - dans le décompte du quota de l'article 55.
Je souhaite, monsieur le ministre, que notre discussion permette de revenir à une rédaction plus satisfaisante de l'article L. 302-5, non pour la portée somme toute limitée de cet article ou pour stigmatiser certaines communes, mais plutôt parce que sa rédaction donne du sens à tout notre effort en faveur de la mixité sociale. Je suis certaine, monsieur le ministre, que vous partagez mon analyse sur cet objectif.
Monsieur le ministre, je suis sûr -et de nombreux points de votre projet de loi le montrent - que, s'agissant du problème du logement, nous partageons souvent les mêmes interrogations et que nous pouvons partager les mêmes analyses.
Le premier constat commun est qu'il existe aujourd'hui, pour toutes sortes de raisons, démographiques, sociologiques, économiques, une véritable crise du logement, qui touche presque toutes les catégories de la population. Il nous faut donc construire et les dispositions que vous avez prises dans ce projet de loi, en matière de foncier, me semblent aller dans le bon sens.
En effet, lorsque les communes changent un zonage, il me semble normal qu'intervienne un partage de la plus-value réalisée. Lorsque les communes réalisent des infrastructures publiques qui change la valeur du terrain, il me semble également normal que la plus-value soit partagée.
Le deuxième constat - et c'est le témoignage répété de l'abbé Pierre - est que, dans la crise généralisée du logement, la crise du logement social est particulièrement aiguë ; chacun sait bien que, dans nos villes, l'attente est longue pour bénéficier d'un logement social.
Mais à ces deux premières données s'en ajoute une autre : le risque, qui serait mortel, de la fracture dans nos territoires entre une ville riche, prospère, dynamique, et des banlieues ou des quartiers qui seraient en voie de paupérisation, de marginalisation et de ghettoïsation.
Cette fracture est lourde de dangers pour notre société. Les événements de novembre l'ont montré, l'intrusion d'éléments extrêmement violents dans les manifestations étudiantes contre le CPE le confirme, les statistiques officielles du ministère de l'intérieur le soulignent, qui, si elles constatent un recul de la délinquance, montrent en même temps une montée très importante de la violence et des faits de plus en plus graves.
Monsieur le ministre, si cette fracture devait s'accentuer, elle marquerait sans doute, je le crains, le début d'une véritable scission de notre société.
Le problème de ces quartiers ou de ces communes devient un problème de fond, un véritable problème national, vous le savez, monsieur le ministre, comme le sait M. Jean-Louis Borloo, qui connaît maintenant toutes les grandes agglomérations françaises. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle il a mis en place cette politique de renouvellement urbain visant à instaurer partout la mixité sociale.
Mais, monsieur le ministre, « déghettoïser » un certain nombre de nos territoires, leur apporter à nouveau une certaine mixité sociale, passe par un impératif : il faut que nous puissions réaliser des logements sociaux dans les communes et dans les quartiers qui en sont dépourvus ou qui en ont peu, en nous fixant des objectifs qui soient à la hauteur des ambitions affirmées.
C'est ce à quoi tendait l'article 55 de la loi SRU, qui n'est pas l'article couperet qu'ont voulu décrire ceux qui trouvent toujours un prétexte pour ne rien bouger. Cet article fixait aux communes l'obligation d'atteindre, dans le temps, la limite de 20 % de logement social.
Cet article a fait l'objet, au cours des années, d'assauts constants pour en obtenir la suppression ou, en tout cas, pour en réduire la portée.
Monsieur le ministre, Jean-Louis Borloo et vous-même avez souvent résisté à ces assauts. Mais finalement, en première lecture à l'Assemblée nationale, M. Ollier a réussi à faire passer son amendement, qui change assez fondamentalement la portée de cet article en introduisant dans le décompte des logements sociaux les logements en accession à la propriété.
Monsieur le ministre, qu'on ne nous fasse pas de faux procès. Personnellement, je ne suis pas opposé à l'accession sociale à la propriété ; nous allons d'ailleurs réaliser de telles opérations dans mon agglomération. Mais ces logements ne concernent pas les mêmes personnes que celles que voulait protéger l'article 55 de la loi SRU.
C'est pourquoi cet amendement a provoqué un tollé dans le pays, chez tous qui sont concernés par la question du logement social.
Je pense d'abord à l'abbé Pierre, à qui l'on avait rendu un hommage hypocrite quelques heures avant de mettre à mal tout ce qui constitue son message et son action.
Je pense ensuite à diverses associations. Permettez-moi de prendre un exemple dans la ville de Lyon. Lundi dernier, le père Bernard Devert, qui a créé l'association Habitat et humanisme, spécialisée dans la construction de logements sociaux pour les familles modestes et très modestes, organisait un rassemblement pour demander le retrait de l'amendement Ollier. Il a écrit à Jean-Louis Borloo une lettre empreinte de gravité, mais aussi de sensibilité, pour confirmer cette demande de suppression.
Ce rassemblement, qui a eu lieu dans un endroit assez symbolique, une cour des Canuts qui a été récemment réhabilitée par cette association, a vu la participation de personnalités de sensibilités diverses. Il y avait, par exemple, le cardinal Barbarin que sans doute personne dans cette enceinte ne considère comme un gauchiste outrageux.
M. Xavier Emmanuelli, président du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, a lui aussi écrit au Président de la République une lettre allant dans le même sens.
Alors, monsieur le ministre, tenez-vous en à votre position initiale, réaffirmée d'ailleurs à plusieurs reprises par le Président de la République : on ne touche pas à l'article 55 de la loi SRU !
J'ai souvent eu l'occasion d'évoquer, avec Jean-Louis Borloo, le devenir de nos grandes agglomérations, les difficultés qui leur sont inhérentes, mais aussi la possibilité de les transformer, en particulier de faire disparaître la coupure entre la ville centre et les communes de la périphérie, que l'on appelle les « banlieues », dont l'étymologie signifie « lieux de bannissement ».
Il faut effectivement faire disparaître cette coupure. En qualité de président de la communauté urbaine de Lyon, j'ai fait voter, lundi dernier, le plan local de l'habitat, le PLH, qui détaille les objectifs, acceptés par les cinquante-cinq maires de la communauté urbaine, de construction de logements sociaux dans leur commune, sur la base de l'article 55 de la loi SRU. Ce PLH a été adopté à l'unanimité de notre assemblée. Cette décision, qui a reçu l'accord de l'agglomération lyonnaise, doit pouvoir faire l'objet d'un certain consensus sur le plan national.
Jean-Louis Borloo et vous-même, monsieur le ministre, avez une capacité de conviction forte. Utilisez-la pour revenir au texte initial de la loi et soutenez les amendements de suppression de l'amendement Ollier qui seront présentés par divers groupes du Sénat et défendus, entre autres, par mon ami Michel Mercier. Nous vivons sur le même territoire et nous partageons une vue commune de son devenir.
C'est la seule façon de faire en sorte que votre politique de renouvellement urbain et de réponse à la demande de logement social puisse réellement entrer dans les faits. Alors, nous pourrons, par une mixité sociale renouvelée, reconstruire une vraie volonté de vivre ensemble dans ce pays.
Ernest Renan écrivait, dans les premières années de la iiie République, que « l'existence d'une nation [...] est un plébiscite de tous les jours ».
Faisons en sorte que, parce qu'ils s'en sentiront à nouveau membres à part entière, tous nos concitoyens retrouvent l'envie de plébisciter chaque jour notre unité nationale. Au vu de ce qui se passe aujourd'hui dans notre pays, il en est grandement besoin.
Monsieur le ministre, je ne parlerai pas ici de l'ensemble de votre projet de loi, que j'approuve globalement. Je vous ferai des propositions nouvelles dont certaines feront l'objet d'amendements. J'espère que les autres seront reprises plus tard, car je considère qu'il s'agit de mesures d'ordre pratique, nécessaires pour satisfaire les demandeurs de logements sociaux.
Je commencerai par les familles monoparentales dont la mère est au chômage, ce qui est malheureusement de plus en plus fréquent. Ces familles sont nombreuses dans ma commune. Je propose que ces femmes sans ressources puissent bénéficier de l'attribution d'un logement adapté à leur famille et que leur situation soit intégrée dans les critères généraux de priorité d'accès aux logements sociaux.
De trop nombreuses familles vivent ainsi dans des conditions inacceptables. Et vous reconnaîtrez avec moi qu'une mère qui se trouve dans une situation difficile ne peut pas élever correctement ses enfants. Cette disposition fera l'objet d'un amendement.
Par ailleurs, lorsque ces femmes finissent par trouver un emploi, elles ne peuvent plus assumer correctement leur rôle à l'égard de leurs enfants, étant absentes du foyer la plus grande partie de la journée et rentrant souvent fatiguées par leur travail et le trajet.
La protection de la famille et de l'enfant, souci majeur pour l'avenir de notre pays, devient alors inexistante. Il faudrait donc que ces femmes obtiennent un véritable salaire de mère au foyer, remplaçant les allocations familiales, et leur permettant de vivre chez elles jusqu'à ce que leur dernier enfant ait atteint l'âge de 16 ans.
Cette proposition, qui ne fait pas l'objet d'un amendement, serait de nature à assurer la stabilité de la famille et éviterait que les enfants ne soient livrés à eux-mêmes, avec tous les risques que cela comporte.
La sécurité des bâtiments dans les immeubles en copropriété ne peut pas être gérée correctement, car la décision d'effectuer les investissements nécessaires doit être prise par un vote à la majorité, voire à l'unanimité, des membres du syndicat de copropriété, représentant au moins les deux tiers des voix.
Afin de faciliter la prise de décision, dans l'intérêt de tous, il serait utile de pouvoir adopter les investissements à la majorité des voix des copropriétaires présents. Cela favoriserait la rénovation de l'intérieur des bâtiments, mais aussi de l'extérieur, le ravalement des façades ou la réfection des toitures par exemple. Cette disposition fera l'objet d'un amendement.
L'Association foncière logement, qui bénéficie du 1 % et réalise des logements sociaux, devrait pouvoir profiter du taux réduit de TVA, comme les bailleurs sociaux, dès lors que les logements construits sont conventionnés et que les locataires pourront percevoir une allocation d'aide au logement.
Cette disposition, qui fera également l'objet d'un amendement, réduirait d'autant le coût des logements.
J'en viens aux garanties d'emprunt, dont j'ai déjà parlé l'année dernière, sans succès. Aujourd'hui, une commune est contrainte de garantir un emprunt effectué par un bailleur auprès de la Caisse des dépôts et consignations. Il s'agit d'une opération fictive, qui conduit à obliger une commune à accorder une garantie financière alors que tout le monde sait qu'elle sera incapable d'en assumer la charge. On lui donne généreusement, en compensation, le contrôle de 25 % des logements construits par le bailleur sur son territoire : ce n'est pas parce que, jusqu'à présent, aucun bailleur social n'a pas rempli ses engagements qu'il faut continuer à imposer cette mesure, extrêmement dangereuse.
La loi prévoit qu'aucune commune ne peut garantir des emprunts au-delà d'un certain plafond, sauf pour les bailleurs sociaux. Cette exception ne se justifie pas. Je considère, en outre, qu'elle est inconstitutionnelle.
Je propose donc, mais cela ne fait pas l'objet d'un amendement, la suppression de cette garantie ou, du moins, l'instauration d'une contre-garantie par un organisme financier, mais sans frais pour la commune, comme c'est le cas pour la garantie d'emprunt que la commune accorde aux bailleurs, qui ne fait l'objet d'aucun financement, ce qui est également anormal.
La situation actuelle ne permet pas aux maires d'assumer leurs responsabilités à l'égard de leurs administrés dans l'attribution des logements sociaux, dont ils ne contrôlent qu'un quart. Or c'est un élément fondamental de la politique locale.
Ce n'est pas parce que certains maires contrôlent parfaitement l'attribution de leurs logements qu'il faut en faire un cas général. Moi-même, je n'ai eu aucune possibilité de refuser des candidats locataires venant d'autres communes alors que de nombreuses demandes de logement restaient insatisfaites dans ma commune.
Il faudrait donc instaurer une règle interdisant aux bailleurs et au préfet d'attribuer des logements sociaux à des locataires extérieurs à la commune sans l'accord des maires, ou lorsque des familles de la commune demandent elles-mêmes à changer de logement ou de quartier. Le refus des bailleurs est souvent considéré comme un refus du maire, qui est responsable de tout dans l'esprit de ses administrés, ce qui est loin d'être le cas, vous le savez !
Les maires devraient donc pouvoir contrôler la totalité des attributions de logements sociaux sur leur commune, avec une priorité pour les habitants de leur commune.
Cela m'amène aussi à préciser que le type de logements construits ne correspond plus aux besoins des demandeurs. C'est ainsi que les bailleurs sociaux ne construisent pratiquement jamais de studios, ni de F2, pourtant très utiles et recherchés par les célibataires ou les étudiants, et encore moins de F5, indispensables pour loger les familles nombreuses qui se multiplient. Il conviendrait donc d'imposer aux bailleurs de construire, dans chaque programme, un nombre minimal de logements de type F5.
Concernant les titulaires de contrats à durée déterminée, de contrats nouvelles embauches ou de contrat première embauche, il serait indispensable de favoriser leur accès au logement, alors que ce n'est pas le cas aujourd'hui. Cela incite beaucoup de jeunes à réclamer des contrats à durée indéterminée qui, seuls, leur permettent d'avoir accès aux logements sociaux.
Le Gouvernement a travaillé dans ce sens en mettant en place le dispositif LOCAPASS qui permet d'avancer le dépôt de garantie et constitue une véritable caution solidaire, garantissant le versement des loyers et des charges dans l'hypothèse où les titulaires perdraient leur emploi. Ce dispositif n'est pas assez précisé ni suffisamment connu des jeunes ; il serait parfaitement normal qu'il fasse l'objet d'une meilleure information.
Concernant l'application de la loi SRU, dont on parle beaucoup dans cette assemblée, elle pose nombre de problèmes aux petites communes. Si, comme c'est souvent le cas, aucun terrain n'est disponible sur leur territoire, il faudrait permettre à ces petites communes, avec l'accord du préfet, d'utiliser des terrains classés inconstructibles - il en existe toujours quelques-uns - sans passer par des révisions de PLU fastidieuses et longues à obtenir.
De plus, dans le cas où le préfet constaterait la bonne foi des maires et l'absence de terrain disponible, même non constructible - que peut faire le maire, sinon payer une pénalité ? Ce n'est pas normal ! -, il paraîtrait souhaitable de comptabiliser les logements sociaux, non plus par commune, mais en établissant une moyenne dans une communauté de communes ou d'agglomération. Dans ce cas, le seuil de logements sociaux à respecter pourrait être porté à 25 % en moyenne pour l'agglomération.
Enfin, le pouvoir de police très limité du maire ne lui permet pas de régler les troubles de voisinage, pourtant très importants. Le bailleur devrait en être tenu responsable, ce qui n'a pas l'air d'être le cas. Pour cela, il faudrait établir une règle donnant au bailleur la possibilité d'annuler le bail du contrevenant qui rend volontairement la vie impossible à ses voisins, pour toutes sortes de raisons : bruits, odeurs et même menaces.
Les maires devraient également pouvoir infliger des amendes aux contrevenants, ce qui n'est pas possible aujourd'hui. Le maire ne dispose d'aucun pouvoir pour faire cesser les troubles de voisinage ; or, les administrés pensent que c'est lui qui devrait agir, et comme il ne peut rien faire, ils lui font savoir leur mécontentement.
Ma dernière proposition concerne la prochaine loi de finances - je m'y prends un peu à l'avance - et a trait au logement à caractère social. Nombre de familles aux revenus modestes doivent payer l'impôt sur le revenu et les taxes locales. La possibilité de déduire les loyers et les impôts locaux de leur revenu imposable leur permettrait d'augmenter leurs ressources.
Car la famille devrait être considérée comme une petite entreprise dont le chiffre d'affaires est le revenu du ménage. De même qu'une entreprise ne paie pas les impôts sur son chiffre d'affaires, la famille ne devrait pas payer l'impôt sur le revenu du ménage sans avoir déduit au préalable les dépenses nécessaires à son fonctionnement, comme le loyer et même les salaires des aides familiales.
Je considère cette mesure sociale comme fondamentale. La baisse des recettes de l'impôt sur le revenu sera compensée par une augmentation des ressources des ménages qui permettra des gains de croissance car les liquidités seront réinjectées dans l'économie, à condition évidemment qu'elles ne soient pas consacrées à l'achat de produits venant de Chine !
Voilà, monsieur le ministre, les observations que je souhaitais développer à propos de votre projet de loi que j'approuve pleinement.
À ce stade de la discussion, je souhaiterais informer la Haute Assemblée que la commission des affaires économiques a demandé à ne commencer l'examen des amendements que mardi prochain, à seize heures. De la sorte, nous consacrerions la journée d'aujourd'hui à la discussion générale exclusivement et nous pourrions examiner les quelque 520 amendements qui ont été déposés sur ce texte à partir du mardi 4 avril après-midi.
Le but de la commission est de répondre à la demande générale, afin de permettre, sur un problème aussi important que celui du logement, un débat clair, en évitant de le fractionner, comme cela se produit parfois.
L'avis du Gouvernement est favorable, monsieur le président.
La séance, suspendue à douze heures trente-cinq, est reprise à quinze heures, sous la présidence de M. Christian Poncelet.

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 l'article 2
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 l'article 1386
 l'article 8
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 l'article 55
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