Source: http://www.eduardorojotorrecilla.es/2019/09/cuando-puede-considerarse-excesiva-una.html
Timestamp: 2020-08-12 23:59:49+00:00

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EL BLOG DE EDUARDO ROJO: ¿Cuándo puede considerarse “excesiva” una sanción económica, por limitar la libre prestación de servicios? Notas a la sentencia del TJUE de 12 de septiembre de 2019 (asunto 64/18 y otros).
El interés de la resolución judicial, que continua la línea marcada por la sentencia de 13 de noviembre de 2018(asunto C-33/17) radica en la fijación de unos criterios generales para concretar cuándo una sanción económica, impuesta en principio por incumplimiento de la normativa comunitaria sobre desplazamiento de trabajadores, la normativa, puede vulnerar el derecho reconocido en el art. 56 del TFUE a la libre prestación de servicios. Y digo “en principio”, ya que el TJUE, lo adelanto, no considerará “pertinente” las referencias a las Directivas 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 1996 sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios, la ya citada núm. 2014/67/del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a la garantía de cumplimiento de la anterior, y la núm. 2006/123/CE de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (conocida por el nombre del comisario Bolkestein), para la resolución del litigio.
El resumen oficial de la sentencia es el siguiente: “Procedimiento prejudicial — Artículo 56 TFUE — Libre prestación de servicios — Desplazamiento de trabajadores — Conservación y traducción de la documentación salarial — Permiso de trabajo — Sanciones — Proporcionalidad — Multas de un importe mínimo predefinido — Acumulación — Inexistencia de límite máximo — Costas judiciales — Pena sustitutiva de privación de libertad”.
La sentencia fue dictada sin que se presentaran conclusiones por el abogado general.
2. El litigio encuentra su origen en las demandas presentadas por varios ciudadanos, de nacionalidades croata y austriaca, contra la autoridad administrativa del distrito de Murtal, con ocasión de las sanciones económicas, es decir multas, por infracción de diversas disposiciones del Derecho laboral de Austria.
La detallada exposición del supuesto fáctico se encuentra en los apartados 9 a 21 de la sentencia, a la que siguen las preguntas formuladas en la cuestión prejudicial. A los efectos de mi exposición interesa destacar en primer lugar el contrato suscrito entre una empresa con domicilio social en Austria y otra con tal domicilio en Croacia, para realizar determinadas tareas de desmontaje y montaje mecánico de calderas, en el marco de un acuerdo contractual previo entre la primera empresa y otra de la misma nacionalidad para reparar y restaurar el sistema de calderas de esta última, que había sufrido una explosión que había destruido gran parte de una caldera de recuperación. Para realizar el trabajo, la empresa croata desplazó a sus trabajadores a la localidad austriaca donde debía efectuarse la prestación de servicios, quedando constancia de que las autoridades austriacas “expidieron las confirmaciones de desplazamiento”.
Pues bien, la empresa croata no pudo finalizar en el plazo acordado las tareas encomendadas, por lo que acordó con la que había contratado sus servicios (austriaca) que otra empresa croata la reemplazaría, habiendo suscrito poco después el contrato entre esta segunda empresa y la que encargó el trabajo. Consta en los hechos probados que prestaron sus servicios 217 trabajadores entre el 14 de septiembre y 30 de octubre de 2015, y que la segunda empresa croata se hizo cargo de la totalidad del personal empleado por la empresa anterior en la obra.
Durante el período temporal referenciado, la policía financiera austriaca realizó diversos controles en la obra, no pudiendo presentarse la documentación relativa al salario de cada uno de esos trabajadores. A consecuencia de ello, en primer lugar la autoridad administrativa impuso una sanción económica, el 19 de abril de 2017, al administrador de la empresa croata por considerar, que había incumplido la obligación asumida, en cuanto que condición de empresa de origen de los trabajadores, de facilitar a la empresa austriaca los documentos salariales de tales trabajadores, imponiéndole una sanción de 3.255.000 euros de acuerdo a las reglas sobre criterios de fijación de las cuantías de las multas, en un supuesto como este, en la normativa laboral austriaca. Por otra parte, y poco después, se impusieron sanciones económicas a los cuatros miembros del consejo de administración de la empresa austriaca al amparo de la misma normativa, por no conservar los documentos salariales de aquellos trabajadores, responsabilidad asumida en su condición de empresa usuaria, y por no disponer de autorizaciones administrativas, de desplazamiento, de 200 trabajadores de nacionalidades no sólo croata sino también servía y bosnia. Las cuantías de las multas fueron de 2.604.000 euros, para el primer incumplimiento, y de 2.400.00 euros, para el segundo, para cada uno de los cuatro miembros del consejo, con indicación por parte de la autoridad competente de que en caso de incumplimiento del abono de la sanción está sería sustituida por penas privativas de libertad de 1736 y 1600 días respectivamente.
A los efectos de la resolución del caso por parte del TJUE, me parece importante destacar que la autoridad sancionadora consideró que aquello que estaba sometido a debate no era un desplazamiento de trabajadores, sino “la puesta a disposición transfronteriza” de la mano de obra de la empresa croata a la austriaca”. También es digno de mención que en las comprobaciones efectuadas por la policía financiera no había reproche jurídico alguno respecto al incumplimiento del pago del salario mínimo al que legalmente estaba obligada la empresa.
3. La interposición de varias demandas contra las citadas resoluciones, que serían acumuladas en un único procedimiento por el TJUE, motivó que el tribunal regional elevara la cuestión prejudicial, por tener dudas sobre la adecuación de la normativa austriaca al Derecho de la Unión, y más concretamente sobre aquella al principio de proporcionalidad de la sanción impuesta. Como veremos más adelante, al referirme a la normativa austriaca, el tribunal consideraba muy limitado el margen discrecional del que pudiera tener para fijar la cuantía de la sanción, por cuanto en dicha normativa se unen a la “elevada” (obviamente en apreciación del tribunal) cuantía de la multa mínima, el principio de acumulación por cada trabajador y otras circunstancias que puedan concurrir y que afectarán a tal cuantía, de tal manera que, según el tribunal remitente, “aun cuando la multa impuesta es la más baja de las que pueden imponerse, su importe total sigue siendo muy elevado”. También le suscita dudas sobre la adecuación al principio de proporcionalidad que pueda aplicarse una pena privativa de libertad, con carácter sustitutorio, por incumplimiento del pago cuando se trata de “una infracción administrativa cometida por negligencia”, Por último, la duda se acrecienta respecto a la proporcionalidad de la sanción económica impuesta cuando esta tiene un impacto importante en las costas procesales que se les impondrían a las partes demandantes si el recurso fuera desestimada, ya que se elevarían a “un importe equivalente al 20 % de la multa impuesta” o “aplicando a cada día de prisión una cuota de 100 euros” si la sanción fuer sustituida por una pena privativa de libertad, según dispone la ley de procedimiento contencioso-administrativo.
Las diversas preguntas formuladas en cada uno de los cuatro recursos presentados, posteriormente acumulados por el TJUE, fueron las siguientes:
En el asunto C 64/18:
«1) ¿Deben interpretarse el artículo 56 TFUE, la Directiva [96/71] y la Directiva [2014/67] en el sentido de que se oponen a una disposición nacional que, en caso de infracción de las obligaciones formales que se han de cumplir cuando se recurre al empleo transfronterizo de trabajadores, como la puesta a disposición de los documentos salariales por parte del cedente al empleador, impone multas de importe muy elevado y, en particular, elevadas sanciones mínimas que se aplican cumulativamente por cada trabajador afectado?
2) En caso de que no se dé una respuesta afirmativa a la primera cuestión prejudicial: ¿Deben interpretarse los artículos 56 TFUE, la Directiva [96/71] y la Directiva [2014/67] en el sentido de que se oponen, en caso de incumplimiento de las obligaciones formales aplicables al empleo transfronterizo de trabajadores, a la posibilidad de imponer multas administrativas acumulativas sin un límite máximo absoluto?»
En el asunto C 140/18:
La primera y segunda pregunta son idénticas a las anteriores.
3) En caso de que no se dé una respuesta afirmativa a la primera o a la segunda cuestión prejudicial:
¿Debe interpretarse el artículo 49, apartado 3, de la [Carta] en el sentido de que se opone a una norma nacional que castiga delitos culposos con multas pecuniarias de importe elevado sin imponer límites máximos y, en caso de impago, con penas privativas de libertad de varios años?»
En el asunto C 146/18:
«¿Deben interpretarse los artículos 47 y 49 de la [Carta] en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que establece obligatoriamente un pago en concepto de costas procesales del procedimiento de recurso equivalente al 20 % de la sanción impuesta?»
En el asunto C 148/18:
La pregunta es idéntica a la núm. 3 del segundo asunto.
4. El TJUE pasa primeramente revista a la normativa europea y estatal austriaca aplicable. De la primera, se refiere únicamente al art. 6 de la Directiva 2006/123/CE, que dispone su no afectación al Derecho Laboral y tampoco a la legislación nacional de cada Estado en materia de seguridad social, y al art. 23 de la Directiva 2014/67, que fija la fecha tope del 18 de junio de 2016 para su transposición al ordenamiento jurídico interno de cada Estado.
Especial interés tiene el conocimiento de la normativa austriaca. La Ley de adaptación de la normativa relativa al contrato de trabajo regula, por una parte, la obligación de disponer de los comprobantes de pago de salario, en lengua alemana, y tratándose de cesión transfronteriza, que es la tesis de la autoridad administrativa sancionadora, tal obligación le corresponde al empleador austriaco, en el bien entendido que el empleador cedente, es decir el croata, “deberá demostrar haber facilitado la documentación” a aquel.
La misma ley regula las sanciones económicas a imponer cuando se hayan incumplido las obligaciones anteriores, fijando una cuantía por cada trabajador, que se incrementará en caso de ser más de tres los afectados, y en ambos casos con incremento de las cuantías si se produjera una situación jurídica de reincidencia por el sujeto empleador, cedente o usuario. Las mismas sanciones están previstas en la Ley de Empleo de los extranjeros cuando estén prestando servicios trabajadores para los que no se haya expedido el permiso de trabajo.
Dado que el debate se centrará en la proporcionalidad de la cuantía de las sanciones con respecto a la gravedad de los incumplimientos, deben mencionarse aquellas: “multa de 1000 a 10 000 euros por cada trabajador; en caso de reincidencia, con multa de 2 000 a 20 000 euros por cada trabajador; en caso de ser más de tres los trabajadores afectados, con multa de 2 000 a 20 000 euros por cada trabajador y, en caso de reincidencia, con multa de 4 000 a 50 000 euros por trabajador”, y “multa de 1 000 a 10 000 euros por cada trabajador extranjero empleado sin autorización, tratándose de la primera o ulteriores reincidencias, con una multa de 2 000 a 20 000 euros por cada extranjero ilegalmente empleado; en caso de empleo ilegal de más de tres extranjeros, con una multa de 2 000 a 20 000 euros o, tratándose de la primera o ulteriores reincidencias, de 4 000 a 50 000 euros por cada extranjero ilegalmente empleado”
5. El TJUE responderá conjuntamente a todas las cuestiones planteadas, centrando con prontitud la cuestión a resolver, partiendo de las preguntas formuladas, cual es si las normas del Derecho de la UE referenciadas por el tribunal austriaco se oponen a la normativa nacional citada cuando las cuantías de las multas, y los criterios para su concreción, son los antes mencionados y se aplican a incumplimientos empresariales que entran dentro del ámbito del Derecho Laboral, más concretamente “la obtención de autorizaciones administrativas y ... la conservación de los documentos de trabajo”.
Antes de abordar el litigio en el punto concreto de la posible restricción a la libre prestación de servicios consagrada en el art. 56 del TFUE, con amplias remisiones a una sentencia anterior de 13 de noviembre de 2018 (asunto C-33/17) y a la que me referiré con detalle más adelante, el TJUE formulas las que califica de “observaciones preliminares” pero a que mi parecer no son tales en cuanto que dejarán “fuera de juego jurídico” a las directivas comunitarias mencionadas, y centrará todo el debate en la posible vulneración de aquella libertad reconocida en el derecho originario de la Unión.
En efecto, como primera cuestión relevante, el conflicto en juego no versa sobre la normativa interna aplicable a las condiciones de trabajo y empleo de los trabajadores extranjeros que prestan servicios para la empresa austriaca, sino que trata sobre cómo “garantizar la eficacia de los controles que pueden efectuar las autoridades austriacas competentes para garantizar el cumplimiento de dichas condiciones”. Pues bien, en jurisprudencia anterior el TJUE ya declaró que tales medidas de control no estaban incluidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 96/71, ya que esta “pretende coordinar las disposiciones nacionales materiales referentes a las condiciones de trabajo y empleo de los trabajadores desplazados, independientemente de las normas administrativas accesorias destinadas a permitir la comprobación de la observancia de dichas condiciones”. En la importante sentencia de 3 dediciembre de 2014 (asunto C-315/13), falló en los siguientes términos: “Los artículos 56 TFUE y 57 TFUE deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa de un Estado miembro, como la controvertida en el procedimiento principal, en virtud de la cual se impone al destinatario de servicios realizados por los trabajadores por cuenta ajena desplazados de un prestador de servicios establecido en otro Estado miembro la obligación de declarar a las autoridades competentes, antes del comienzo de la ocupación de esos trabajadores, los datos identificativos de éstos cuando ellos mismos no puedan presentar la prueba de la declaración que su empleador debería haber efectuado ante las autoridades competentes del Estado miembro de acogida antes del inicio de la prestación, siempre que dicha normativa pueda estar justificada por una razón imperiosa de interés general, como la protección de los trabajadores o la lucha contra el fraude social, y a condición de que se determine que esa normativa es adecuada para garantizar la consecución del objetivo o de los objetivos legítimos perseguidos y no va más allá de lo necesario para lograrlos, aspecto éste que incumbirá comprobar al órgano jurisdiccional remitente”.
En segundo lugar, debemos fijarnos en la fecha límite de transposición de la Directiva 2014/67/CE, que era el 18 de junio de 2016. Si los hechos ocurrieron entre septiembre y octubre de 2015, y la incorporación de la Directiva al ordenamiento interno austriaco se produjo en junio de 2016 y con entrada en vigor el 1 de enero de 2017, no es de aplicación a este supuesto ahora analizado, reiterando el criterio ya expuesto en la sentencia de 13 de noviembre de 2018. Por último, tampoco es de aplicación la Directiva 2006/123, alegada en algunos recursos, ya que justamente por aplicación de lo dispuesto en el art. 6.1 no es de aplicación al establecimiento por una normativa nacional “de medidas disuasorias para garantizar el cumplimiento de normas materiales de Derecho del Trabajo”.
6. Delimitado el objeto del litigio, el TJUE abogará si estamos en presencia de una restricción a la libre prestación de servicios, con respuesta afirmativa, tras analizar detalladamente la posible justificación, existente en la normativa comunitaria, a tal restricción.
En efecto, restricciones que puede afectar tanto al prestador de servicios como a su destinario, son en principio cualesquiera medidas que “prohíban, obstaculicen o hagan menos interesante el ejercicio de esta libertad”. La normativa laboral sobre obligaciones administrativas (elaborar y conservar documentos sociales y de trabajo) que debe cumplir una empresa que desplaza trabajadores a prestar servicios en otro Estado miembro, y más concretamente ahora el desplazamiento de trabajadores de un tercer Estado (serbios y bosnios) por una empresa ubicada en un Estado de la UE, ha sido considerada ya con anterioridad una restricción por el TJUE. Si la consecuencia del incumplimiento de tales obligaciones, tanto para la empresa que desplaza a su personal como para la empresa austriaca, es la imposición de sanciones económicas, y además de cuantía elevada y posible sustitución por pena privativa de libertad, el TJUE confirma que puede suponer una restricción a la libre prestación de servicios por “hacer menos atractivo el ejercicio de esta libertad”, en el bien entendido que sí serán justificadas, y por tanto no se opondrán al art. 56 del TFUE, si responden a estas tres reglas: “razones imperiosas de interés general, adecuadas para el objetivo perseguido, y no ir más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo”.
Buena parte de las consideraciones generales efectuadas por el TJUE sobre el cumplimiento de tales reglas, antes de llegar a su aplicación al caso concreto enjuiciado, son remisiones efectuadas a la sentencia de 13 de noviembre de 2018 (asunto C-33/15). Dicha resolución fue objeto de detallada atención por mi parte en una anteriorentrada del blog, de la que recupero ahora los contenidos que guardan más directa relación con el litigio resuelto en la sentencia de 12 de septiembre.
“La sentencia da respuesta a la cuestión prejudicial planteada, al amparo del art. 267 del Tratado de Funcionamiento de la UE, por el Tribunal de Distrito de la ciudad austriaca de Bleiburg). El gabinete de prensa del TJUE publicó una nota de prensa sobre dicha sentencia con el título “Una normativa de un Estado miembro que permita exigir, al destinatario de un servicio, que retenga el pago y constituya una fianza para garantizar el cobro de la multa que podría imponerse al prestador del servicio, establecido en otro Estado miembro, por infringir el Derecho del trabajo del primer Estado miembro, es contraria al Derecho de la Unión”, y el subtítulo “Las medidas nacionales de esas características van más allá de lo necesario para conseguir los objetivos de protección de los trabajadores, de lucha contra el fraude, en especial social, y de prevención de los abusos”.
El TJUE se adentra en la resolución sustantiva o de fondo del litigio, poniendo de manifiesto en primer lugar que no es aplicable al caso la Directiva 2014/67, cuyo plazo de transposición finalizaba el 18 de junio de 2016, por cuanto la norma austriaca de transposición, la Ley contra el dumping salarial y social, fue aprobada el 13 de junio de dicho año y entró en vigor el 1 de enero de 2017, habiéndose producido los hechos que dieron origen al litigio en marzo de 2016. La cuestión quedará acotada a determinar si hay que tomar en consideración, a efectos de determinar la compatibilidad de la medida adoptada de acuerdo al ordenamiento jurídico nacional austriaco, bien el art. 56 TFUE o bien las disposiciones antes citadas de la Directiva 2006/123/CE, la Directiva “de servicios o Bolkestein”.
¿Cómo llegará a dicha conclusión el TJUE? Lo hará tras un repaso previo sobre su jurisprudencia relativa la libre prestación de servicios y las restricciones limitadas que pueden establecerse a este principio fundamental del Derecho de la Unión, poniendo de manifiesto que son restrictivas “todas las medidas que prohíban, obstaculicen o hagan menos interesante el ejercicio de esta libertad”, y que el art. 56 TFUE confiere derechos “no solo al propio prestador de servicios sino también al destinatario de dichos servicios”.
En efecto, la medida nacional cuestionada permite imponer una fianza cuando exista una “sospecha razonable” de infracción administrativa, es decir antes de que se haya constatado efectivamente la misma y que pudiera afectar al objetivo perseguido de la protección social de los derechos de los trabajadores. En segundo lugar, al adoptar la autoridad administrativa austriaca la decisión de imponer la fianza al titular de la vivienda, no se prevé un mecanismo legal mediante el cual el prestador de servicios (la empresa contratista) pueda formular observación alguna “sobre los hechos que se le reprochan antes de la adopción de las antedichas medidas”.
7. Regreso a la sentencia de 12 de septiembre. La argumentación del gobierno austriaco para defender la conformidad de la normativa interna cuestionada al Derecho de la UE es la misma que en el litigio anterior, es decir “la de protección social de los trabajadores, de lucha contra el fraude, en particular en el ámbito social, y de prevención de los abusos”. Todos los argumentos, como principio general, son defendibles y así ya lo había manifestado el TJUE en la sentencia anteriormente explicada, por lo que aquello que deberá analizase es si la restricción impuesta, una sanción económica y una posible pena privativa de libertad, es adecuada, proporcional, a la infracción que se pretende castigar.
Aspectos importantes a considerar, y sin duda también de indudable relevancia para la aplicación de la LISOS en España y de las posibles modificaciones que pueda sufrir en un próximo futuro: de forma clara y directa, con apoyo en jurisprudencia anterior, el TJUE declara que “ “una normativa que establece sanciones cuya cuantía varía en función del número de trabajadores afectados por el incumplimiento de determinadas obligaciones en materia de Derecho laboral no resulta, en sí misma, desproporcionada”.
Pero ... después de la zanahoria, el palo. El examen de la normativa concreta en juego va a llevar a sí considerar desproporcionada la misma, o dicho más correctamente en términos jurídico, que va más allá de lo necesario para lograr los objetivos perseguidos y que por ello se opone al art. 56 del TFUE, dejándonos la duda, que deberá ser abordada por cada órgano jurisdiccional nacional según cuales sean las normas aplicables sobre sanciones económicas y sus cuantías por incumplimiento de la normativa laboral, de cuál será aquella sanción, y cuáles serán aquellos criterios, que permitan concluir que la restricción es proporcional a la gravedad de la infracción.
El TJUE llega a la conclusión del carácter desproporcionado de la sanción a partir de los datos fácticos facilitados por el órgano jurisdiccional nacional remitente y tomando en consideración la normativa interna aplicable. De esta manera, es del parecer que “la combinación de la elevada cuantía de las multas previstas para sancionar el incumplimiento de tales obligaciones con la acumulación ilimitada de las multas cuando la infracción afecta a varios trabajadores puede dar lugar a la imposición de sanciones económicas de un elevado importe, que pueden ascender a varios millones de euros, como en el presente caso”, y que “el hecho de que dichas multas no puedan en ningún caso ser inferiores a un importe predefinido puede permitir que se impongan tales sanciones en casos en que no haya quedado acreditado que los hechos denunciados son de especial gravedad”, sin olvidar que las costas pueden suponer una cuantía de hasta el 20 % de la sanción, y no menos importante, ni mucho menos que pueda ser sustituida esta por una pena privativa de libertad, “que tiene un carácter especialmente severo habida cuenta de las consecuencias que se derivan de ella para la persona afectada” .
8. ¿Alguna orientación, algún criterio interpretativo para el órgano jurisdiccional remitente de la cuestión prejudicial”. Sí, pero intuyo que son más bien para el legislador nacional, a fin de modificación inmediata de la normativa hasta ahora aplicable, ya que las medidas “menos restrictivas” pueden ser “la fijación de multas más bajas o la imposición de un límite máximo, y sin que necesariamente se establezcan penas sustitutivas de privación de libertad”.
La resolución de la cuestión en los términos expuestos llevará a no examinar una de las preguntas formuladas, cuál era la compatibilidad de la normativa interna con los arts. 47 y 49 de la CDFUE.
9. Concluyo. ¿Grado de aplicación de la sentencia a la normativa española? A mi parecer, esta, la LISOS, es suficientemente flexible para adecuarse a la normativa comunitaria, dada la regulación de la cuantía de las sanciones según su gravedad y tipicidad, si bien, nunca cabe descartar que se plantee algún litigio, mediante cuestión prejudicial, ante el TJUE. Seguiremos con atención.

References: resolución 
 resolución 
 Artículo 56
 resolución 
 artículo 56
 artículo 49
 resolución 
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