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Timestamp: 2020-08-04 17:06:04+00:00

Document:
Ação Direta Inconst 1.0000.17.092348-6/000 0923486-59.2017.8.13.0000 (1)
Des.(a) Belizário de Lacerda
JULGARAM PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO, COM MODULAÇÃO DOS EFEITOS, VENCIDO EM PARTE O DES. EDGARD PENNA AMORIM
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MUNICÍPIO DE SANTANA DO PARAÍSO - CARGOS EM COMISSÃO - ASSESSOR JURÍDICO E COORDENADOR DE CRECHE - NATUREZA EMINENTEMENTE TÉCNICA - OFENSA AO ART. 23 DA CEMG - INSTITUIÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO SEM DESCRIÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES INERENTES - NÃO ATENDIMENTO AO REQUISITO CONSTITUCIONAL - VICE-DIRETOR ESCOLAR - FUNÇÃO DE CONFIANÇA QUE NÃO SE CONFUNDE COM CARGO COMISSIONADO - REPRESENTAÇÃO PARCIALMENTE ACOLHIDA, COM MODULAÇÃO DOS EFEITOS.
- As atribuições reservadas ao cargo em comissão de Assessor Jurídico previsto na Lei nº 335/05 e ao cargo de Coordenador de Creche instituído pela Lei nº 544/11, ambas do Município de Santana do Paraíso, reportam claramente ao desempenho de funções meramente técnicas, sem caráter de direção, chefia ou assessoramento, não pressupondo, ademais, a necessária relação de fidúcia com a autoridade nomeante, razão pela qual não se harmonizam com o princípio da livre nomeação e exoneração.
- Revelam-se inconstitucionais os dispositivos da Lei Municipal nº335/05 que criaram os cargos em comissão de Diretor de Departamento, Gerente de Seção, Procurador-Geral, Controlador Geral, Chefe de Gabinete do Prefeito, Assessor de Comunicação, Gerente de Direção da Unidade de Saúde e Assessor de Gabinete sem definir as atribuições a estes inerentes.
- Não ofende o disposto nos arts. 13, 21, §1º, 23 e 165, §1º, da Constituição do Estado de Minas Gerais a instituição de função de confiança de Vice-Diretor Escolar, a ser exercida exclusivamente por servidor ocupante de cargo efetivo.
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CARGO COMISSIONADO DE COORDENADOR DE CRECHE - MUNICÍPIO DE SANTANA DO PARAÍSO - ATRIBUIÇÕES DE CHEFIA E DIREÇÃO - INCONSTITUCIONALIDADE - CHEFIA - RELAÇÃO DE CONFIANÇA - COORDENAÇÃO DE CRECHE - ART. 23 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS - INCOMPATIBILIDADE - INEXISTÊNCIA - REJEIÇÃO PARCIAL.
A descrição legal da s atribuições do cargo em comissão de Coordenador de Creche, inserido na estrutura organizacional do Município de Santana do Paraíso, permite concluir que ele não contraria os limites previstos no art. 23 da CEMG, diferentemente dos demais cargos censurados.
A descrição legal das atribuições do cargo em comissão de Coordenador de Creche, inserido na estrutura organizacional do Município de Santana do Paraíso, permite concluir que ele não contraria os limites previstos no art. 23 da CEMG, diferentemente dos demais cargos censurados.
AÇÃO DIRETA INCONST Nº 1.0000.17.092348-6/000 - COMARCA DE IPATINGA - REQUERENTE(S): PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA - REQUERIDO(A)(S): MUNICÍPIO DE SANTANA DO PARAÍSO, PREFEITO MUNÍCIPIO SANTANA DO PARAÍSO, PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL ATRIBUIÇÃO DA PARTE EM BRANCO DE SANTANA DO PARAÍSO
Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade aforada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de Minas Gerais em que se pleiteia a declaração de inconstitucionalidade do art. 8º, 58 e Anexos I, II e III, da Lei nº 335/2005, nos itens que preveem a criação dos cargos comissionados de Assessor Jurídico, Diretor de Departamento, Gerente de Seção, Procurador- Geral, Controlador Geral, Chefe de Gabinete do Prefeito, Assessor de Comunicação, Gerente de Direção da Unidade de Saúde, Assessor de Gabinete, bem como dos artigos 24, 31 e Anexo III da Lei nº 544/2011, nos itens em que preveem a criação dos cargos comissionados de Coordenador de Creche e Vice Diretor, todas do Município de Santana do Paraíso, por ofensa aos artigos 13, 21, §1º, 23 e 165, §1º, da Constituição do Estado de Minas Gerais.
Afirmou, em síntese, que os cargos de Assessor Jurídico, de Coordenador de Creche e Vice-Diretor, criados no âmbito da administração no Município de Santana do Paraíso, não se coadunam com os vetores norteadores do sistema pátrio, no que toca ao provimento em comissão, em flagrante afronta ao art. 37, caput e incisos II e V, da Constituição Federal e aos artigos 13;21, §1º; e 23 da Constituição do Estado de Minas Gerais, na medida em que se afastaram dos direcionamentos constitucionais e doutrinários traçados para o cargo em comissão, haja vista que que criaram cargos para os quais não se exige o vínculo de confiança entre a autoridade nomeante e as pessoas que exercerão as atribuições inerentes àqueles.
Argumentou que essa criação de cargos comissionados contrapõe-se ao princípio insculpido no art. 21, §1º, da Constituição Estadual, que consagra a prévia aprovação em concurso público como condição de acesso aos cargos públicos, facultada a livre nomeação apenas para funções relevantes, de direção e assessoramento, cujo exercício reclame uma relação de confiança entre nomeante e nomeado.
Alegou que ao se examinar o teor da legislação em voga, que regulamenta os cargos em comissão de Assessor Jurídico, Coordenador de Creche e Vice-Diretor, percebe-se que as atribuições a eles afetas são meramente técnicas, não estando vinculadas ao estabelecimento das diretrizes decisórias da cúpula da Administra Municipal, sendo certo que as funções atinentes a tais cargos não discriminam situações que, em relação aos seus ocupantes, exijam vínculo de confiança superior ao que se espera de todo e qualquer servidor ocupante de cargo efetivo.
Aduziu, outrossim, que tais atribuições sequer exigem o contato direto com a cúpula da Administração Municipal, o que ressalta o caráter meramente técnico, subalterno, operacional e rotineiro daqueles cargos; ressaltou que são lotações que não se situam na administração superior do Município de Santana do Paraíso, nem demandam estrita confiança envolvendo a autoridade nomeante e o servidor nomeado, sendo que, na verdade, constituem atividades a serem realizadas por servidores de carreira, até mesmo para não haver solução de continuidade, por sucessão de administradores.
Tocante aos cargos de Diretor de Departamento, Gerente de Seção, Procurador-Geral, Controlador Geral, Chefe do Gabinete do Prefeito, Assessor de Comunicação, Assessor de Gabinete e Gerente de Unidade de Saúde, sequer foram especificadas atribuições por lei, em manifesta violação aos princípios da legalidade, da moralidade administrativa e da impessoalidade.
A Câmara Municipal de Santana do Paraíso prestou informações noticiando que as Leis Municipais 335/2005 e 544/2011 se originaram, respectivamente, dos Projetos de Lei 393/2005 e 632/2010, que tramitaram conforme procedimento legislativo previsto no Regimento Interno e Lei Orgânica Municipal, obtendo parecer de legalidade e constitucionalidade pelas comissões próprias (doc. de ordem 12).
O Município de Santana do Paraíso prestou informações alegando que todos os cargos citados possuem atribuições de direção, chefia e assessoramento; especificamente em relação ao cargo de Procurador-Geral, afirmou ser notória a natureza política do cargo; pugnou pela improcedência do pedido; no caso de procedência do pedido, requereu que sejam modulados "os efeitos da declaração de inconstitucionalidade nos termos do artigo 27 da Lei 9.868/1999, para que os cargos sejam extintos no prazo de 06 (seis) meses após o trânsito em julgado da decisão, tendo em vista ser imprescindível considerar que o imediato desligamento de diversos servidores poderá provocar graves prejuízos à continuidade da prestação de relevantes serviços públicos, razão pela qual, aliando-se à hipótese de Segurança Jurídica, verifica-se presente o excepcional interesse social na modulação dos efeitos na Ação Direta de Inconstitucionalidade".
A douta Procuradoria-Geral de Justiça emitiu judicioso parecer por meio do qual opinou pela procedência do pedido deduzido na peça vestibular (doc.de ordem 25).
Feito o relato do essencial, passo a proferir o meu voto.
De acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a exigência de concurso para a investidura em cargo público deve ser interpretada com o máximo de rigor, de modo que o provimento em comissão se restrinja somente a cargos de direção, chefia e assessoramento e que demandem especial vínculo de confiança.
"AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. LEI MUNICIPAL QUE CRIOU CARGOS EM COMISSÃO REFERENTES A FUNÇÕES QUE NÃO DEPENDEM DE VÍNCULO DE CONFIANÇA PESSOAL. INADMISSIBILIDADE. PRECEDENTES. - A criação de cargos em comissão referentes a funções para cujo desempenho não é necessária a confiança pessoal viola o disposto no art. 37, inciso II, da Constituição Federal. - Jurisprudência pacífica desta Suprema Corte nesse sentido. - Agravo regimental não provido (STF, AI 309399 AgR/SP, Relator(a): Min. Dias Toffoli, julgado em 20/03/2012, Primeira Turma)."
O conceito de direção, chefia e assessoramento é explicado por Plácido e Silva:
Direção - Derivado do latim directio, de dirigere (dirigir, traçar, ordenar), exprime o governo ou comando que se atribui a uma pessoa para a execução de uma certa soma de atos ou para administração de certos negócios. Na terminologia administrativa, seja pública ou particular, direção conduz também, o sentido de chefia, para mostrar que a ela se comete o poder ou a autoridade de dispor sobre todos os fatos, pertinentes à gestão, que nela se compreende. E, no sentido mercantil, tem a mesma significação de gerência, quando individualmente desempenhada, ou de diretoria, quando composta de um corpo de diretores ou administradores. A idéia de direção está conjugada com a de administração, pois que esta é consequente dos atributos que fazem o conteúdo da primeira. Dirigir e administrar, assim, mostram-se equivalentes.
Chefe - É o vocábulo, como sinônimo de cabeça, geralmente empregado para indicar e significar toda pessoa que se encontra à frente de uma instituição, associação ou sociedade, como a principal figura ou a que enfeixa em suas mãos o poder de mando, em virtude do que lhe atribuem os poderes de direção e de administração de todos os seus interesses. Desse modo, chefe é sempre tido como a pessoa que, num agrupamento ou numa coletividade, exerce a autoridade de mando.
Assessor - Assim se diz de pessoa que é colocada como adjunto, assistente ou participante das funções de outrem. Diz-se, principalmente, da pessoa graduada em direito e perita na jurisprudência que se põe como adjunta de um profissional de outra especialidade. É tomado, pois, na significação de consultor ou de conselheiro.
Acerca do vínculo de confiança que deve existir entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado para o cargo em comissão, Alexandre de Moraes ensina que:
"A previsão legal para cargos em comissão declarados de livre nomeação e exoneração é de iniciativa do Chefe do Poder respectivo e deve, obrigatoriamente, respeitar a existência de vínculo de confiança entre a função a ser realizada e a autoridade nomeante, pois nas demais hipóteses deverão ser realizados por concursos públicos, sob pena de inconstitucionalidade". (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. São Paulo: Atlas, 2002, p. 157).
Para Diógenes Gasparini:
"Os cargos de provimento em comissão são próprios para a direção, comando ou chefia de certos órgãos, para os quais se necessita de um agente que sobre ser de confiança da autoridade nomeante se disponha a seguir sua orientação, ajudando-a a promover a direção superior da Administração. Também destinam-se ao assessoramento (art. 37, V, da CF)"(Direito Administrativo. 9ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2004, p. 257.)
O vínculo de confiança é acentuado e caracterizado pela imprescindível fidelidade ideológica que deve haver entre a autoridade nomeante e o ocupante do cargo de direção, chefia ou assessoramento, motivo pelo qual as suas atribuições não podem estar relacionadas com a prática de atos meramente burocráticos ou técnicos, próprios do serviço público permanente. É justamente a partir do cotejo desses conceitos com as atribuições conferidas aos cargos de provimento em comissão que se pode realizar o controle abstrato da constitucionalidade da norma, porquanto esses elementos permitem verificar se os cargos de natureza excepcional são destinados ao exercício de funções de direção, chefia e assessoramento e se existe o vínculo de confiança com a autoridade nomeante. Sobre o assunto, Wallace Paiva Martins Junior anota que:
"Não é lícito à lei declarar a liberdade de provimento de qualquer cargo ou emprego público, somente àqueles que requeiram relação de confiança nas atribuições de natureza política de assessoramento, chefia e direção (art. 37, V), e não nos meramente burocráticos, definitivos, operacionais, técnicos, de natureza profissional e permanente. Portanto, tem a ver com essas atribuições de natureza especial (assessoramento, chefia e direção em nível superior), para as quais se exige relação de confiança, pouco importando a denominação e a forma de provimento atribuídas, pois verba non mutant substantiam rei [o que pode ser traduzido da seguinte forma: a palavra não altera a substância da coisa]. Necessária é a análise de sua naturezaexcepcional, a qual não se satisfaz com a mera declaração do legislador. O essencial é análise do plexo de atribuições das funções públicas. É dizer: os cargos de provimento em comissão devem ser restritos às atribuições de assessoramento, chefia e direção em nível superior, nas quais esteja presente a necessidade de relação de confiança com os agentes políticos para o desempenho de tarefas de articulação, coordenação, supervisão e controle de diretrizes político-governamentais. Não coaduna a criação de cargos desse jaez - cuja qualificação é matéria da reserva legal absoluta - com atribuições ou funções profissionais, operacionais, burocráticas, técnicas, administrativas ou rotineiras. [...] Por isso, é assaz importante, no controle de constitucionalidade, a visita à descrição ao plexo de funções de cada cargo para a verificação de uma autêntica relação de confiança a ministrar a criação do cargo respectivo, demonstrativa de sua natureza de assessoramento, chefia e direção. Ora, tendo uma descrição que não a indique ou não tendo essa descrição, soa ilegítima sua criação, ainda que os cargos tenham denominação de coordenação e de assessoria. Se não há dado algum evidenciando que desempenharão funções de natureza política no seio administrativo em que o requisito da confiança justifique a liberdade de provimento - se carecem da definição de suas atribuições a revelar alguma dessas hipóteses -, não se revela razoável sua instituição pela impossibilidade de aferição do exercício de funções políticas ou de funções técnicas, burocráticas, permanentes, profissionais (estas reservadas ontologicamente a cargos de provimento efetivo). É corolário do princípio da legalidade que se irradia sobre a criação de cargos públicos, mormente os de provimento comissionado, ex vi dos arts. 37, II e V, e 61, § 1º, II, a, da Constituição Federal de 1988, que a lei específica deve conter, para além de lotação, valor de vencimentos, exigências de provimento, definição de jornada de trabalho, e, entre outros, as atribuições do cargo. (MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Cargos de Provimento em Comissão. Revista Síntese Direito Administrativo, São Paulo, n. 64, p. 10 a 16, abr. 2011.)
No mesmo sentido, Márcio Cammarosano entende que a mera denominação do cargo não sugere, necessariamente, que suas atribuições sejam de direção, chefia ou assessoramento:
[...] ofende a ordem jurídica em vigor criar cargos em comissão que não consubstanciem competências de direção, chefia e assessoramento, ainda que a denominação que se lhes atribua seja própria de cargos daquelas espécies, pois o que importa não é o rótulo, mas a substância de cada qual. Em outras palavras: denominar cargos públicos como sendo de diretor, chefe ou assessor não lhes atribui, por si só, a natureza que os permita ser de provimento em comissão. Faz-se necessário examinar as atribuições a serem exercidas por seus titulares, pois cargos públicos consubstanciam, como já assinalado, plexos de competência. Se estas não forem de direção, chefia ou assessoramento, haverá descompasso entre a denominação e as atribuições inerentes ao mesmo, entre o rótulo e a substância. Estar-se-á diante de expediente artificioso, mal disfarçada burla à exigência constitucional de concurso [...].(CAMMAROSANO, Marcio. Cargos em Comissão: breves considerações quanto aos limites à sua criação. Interesse Público, Porto Alegre, n. 38, p. 27 a 31, jul./ago. 2006.)
A este respeito o Supremo Tribunal Federal decidiu que "É necessário que a legislação demonstre, de forma efetiva, que as atribuições dos cargos a serem criados se harmonizam com o princípio da livre nomeação e exoneração. Caráter de direção, chefia e assessoramento." (AI n. 656.666-AgR, rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 05/03/2012).
Outrossim, consoante elucidativa lição de José dos Santos Carvalho, "não pode ser instituído cargo com funções aleatórias ou indefinidas: é a prévia indicação das funções que confere garantia ao servidor e ao Poder Público" (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21ª ed. Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2009, p. 581.)
No que se refere aos cargos de Diretor de Departamento, Gerente de Seção, Procurador-Geral, Controlador Geral, Chefe do Gabinete do Prefeito, Assessor de Comunicação, Assessor de Gabinete e Gerente de Unidade de Saúde, inexiste qualquer descrição em relação às atribuições a estes inerentes, o que inviabiliza o cotejo das funções de cada cargo específico com os requisitos constitucionais para a criação de cargos comissionados e impõe, por conseguinte, o reconhecimento da inconstitucionalidade dos dispositivos que os instituiu.
Acerca do cargo de Coordenador de Creche, estabelece o art. 31 e Anexo III da Lei nº 544/2011, que:
Art. 31. Os ocupantes do cargo de COORDENADOR DE CRECHE terão as seguintes atribuições:
I. Executar atividades diárias de recreação com crianças e trabalhos educacionais de artes diversas;
II. Acompanhar as crianças em passeios, visitas e festividades sociais;
III. Proceder, orientar e auxiliar as crianças no que se refere à higiene pessoal;
IV. Participar dos encontros promovidos pela Secretaria de Educação;
V. Manter contato com a Secretaria de Educação, informando irregularidades ocorridas, fornecendo relatórios solicitados;
VI. Auxiliar a criança a desenvolver a coordenação motora;
VII. Observar a saúde e o bem estar das crianças, levando-as quando necessário para atendimento médico e ambulatorial;
VIII. Ministrar medicamentos conforme prescrição médica, prestar primeiros socorros;
IX. Orientar os pais quanto à higiene infantil, comunicando-lhes os acontecimentos do dia;
X. Levar ao conhecimento do chefe imediato qualquer incidente ou dificuldade ocorrida;
XI. Acompanhar e supervisionar o trabalho dos profissionais das creches e centros de educação infantil que trabalham com as crianças;
XII. Apurar a frequência diária e mensal dos servidores da unidade;
XIII. Organizar, conservar e cuidar da higienização do material lúdico-pedagógico, equipamentos e quaisquer outros materiais utilizados pelas crianças;
XIV. Acompanhar atividades educativas, participar do planejamento de jogos, recreação e atividades musicais, textos e materiais pedagógicos, para o desenvolvimento da coordenação motora;
XV. Executar outras atribuições afins.
Já o art. 8º da Lei nº335/2005, em relação ao cargo de assessor jurídico, assim estabelece:
Art. 8º - Ao Assessor Jurídico compete:
I - Assessorar o (a) Procurador (a) do Município;
II - Prestar assistência e assessoria jurídica aos Órgãos da Prefeitura, nos assuntos que envolvem questões legais, nas suas relações internas e externas, analisando, instruindo, emitindo pareceres e sugerindo os procedimentos pertinentes;
III - Acompanhar os processos administrativos e judiciais em todas as suas fases, comparecendo a audiências e outros atos, e requerendo seu andamento através de petições específicas, para garantir seu trâmite legal até a decisão final;
IV - Defender a Prefeitura em juízo ou apresentar recursos em qualquer instância, para assegurar os seus direitos ou interesses;
V - Analisar e participar da elaboração e redação e de resoluções, portarias, regulamentos e outros administrativos, para assegurar a legalidade e a correção jurídica dos mesmos;
VI - Fazer estudos e atualização permanente das leis e decisões jurisprudenciais relacionadas com andamento de processo de interesse da Prefeitura, para adequá-los à legislação aplicada;
VII - Prestar assistência judiciária gratuita à população carente e residente no Município de Santana do Paraíso (acrescido conforme emenda aditiva 001/05).
Tocante aos cargos de Assessor Jurídico e Coordenador de Creche, tenho que embora especificadas na lei as suas atribuições, estas se reportam ao desempenho de funções meramente técnicas, sem caráter de direção, chefia ou assessoramento, não pressupondo, ademais, a necessária relação de fidúcia com a autoridade nomeante, razão pela qual não se harmonizam com o princípio da livre nomeação e exoneração.
Lado outro, sem razão o Requerente ao postular a declaração de inconstitucionalidade do "cargo" de Vice-Diretor, haja vista que nos termos do art. 3º, X, da Lei 544/11 se trata, na verdade, de função de confiança, a ser exercida exclusivamente por servidor ocupante de cargo efetivo, não se confundindo com cargo comissionado de recrutamento amplo, de modo que inexiste motivo para que seja reconhecida sua inconstitucionalidade.
Destarte, imperiosa a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade.
Como é cediço, no sistema jurídico brasileiro tem-se desenvolvido técnicas de interpretação constitucional que permitem a suspensão dos efeitos da lei em caráter excepcional, até que a decisão definitiva seja prolatada, além de possibilitar que o STF module os efeitos de suas decisões, por meio de técnicas de declarações parciais ou totais de constitucionalidade ou inconstitucionalidade, efeitos "ex tunc", "ex nunc", e interpretação conforme a constituição.
Historicamente o Supremo Tribunal Federal já havia proferido decisões com modulações de seus efeitos. Todavia, com o advento da Lei 9.868, de 1999, essa questão foi, enfim, positivada. O artigo 27 da referida lei estabeleceu que:
No mesmo sentido dispõe o art. 337 do RITJMG ao possibilitar também a este Órgão Especial a modulação dos efeitos de suas decisões que importem na declaração de inconstitucionalidade em sede de controle concentrado.
Nesse diapasão, ressalta-se que este col. Órgão Especial tem ainda, sistematicamente, procedido à modulação de efeitos e concedido efeitos "pro futuro" às declarações de inconstitucionalidade de leis análogas, tendo em vista a necessidade de concessão de prazo para a reformulação da legislação municipal e realização de concurso público, quando necessário, com fincas a não comprometer a prestação dos serviços públicos e o funcionamento da máquina pública do Município.
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MUNICÍPIO DE BARBACENA - LEI DELEGADA Nº 33/2013 - CRIAÇÃO DE CARGOS COMISSIONADOS - AUSÊNCIA DE ATRIBUIÇÕES DE DIREÇÃO, CHEFIA, E ASSESSORAMENTO - FUNÇÕES MERAMENTE TÉCNICAS E OPERACIONAIS - AUSÊNCIA DO NECESSÁRIO ELEMENTO DE CONFIANÇA PESSOAL DA AUTORIDADE NOMEANTE - NECESSIDADE DE PROVIMENTO ATRAVÉS DE CONCURSO PÚBLICO - VULNERAÇÃO DOS ARTIGOS 21, § 1º E 23, "CAPUT", DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS - INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA - PREVISÃO DAS ATRIBUIÇÕES DOS CARGOS NO DECRETO MUNICIPAL N 7.887/2015 - VULNERAÇÃO DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ESTRITA - INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA - REPRESENTAÇÃO JULGADA PROCEDENTE - MODULAÇÃO DOS EFEITOS - CABIMENTO - SEGURANÇA JURÍDICA E EXCEPCIONAL INTERESSE PÚBLICO - LEGISLAÇÃO IMPUGNADA QUE CONTEMPLA NOMEAÇÕES DE CARGOS EM COMISSÃO PARA IMPLEMENTO DE SERVIÇOS ESSÊNCIAIS DE FORNECIMENTO DE ÁGUA E SANEAMENTO BÁSICO - PRAZO - DOZE MESES - JURISPRUDÊNCIA DO COL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - REPRESENTAÇÃO JULGADA PROCEDENTE, COM A CONCESSÃO DE EFEITOS PROSPECTIVOS. [...]
5- Legislação impugnada que contempla hipóteses de nomeação de cargos comissionados, para prover serviços essenciais à população, de nítido interesse público, fornecimento de água e saneamento básico, razão pela qual a aplicação imediata dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, sem oportunidade de o Município adequar-se aos ditames constitucionais, será nociva à sociedade.
6- Concessão da modulação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade, para preservar os contratos já firmados até a data do julgamento, pelo período de 12 (doze) meses, a partir da publicação do acórdão, na esteira da jurisprudência do col. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. (TJMG - Ação Direta Inconst 1.0000.16.068970-9/000, Relator(a): Des.(a) Sandra Fonseca , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 27/09/2017, publicação da súmula em 18/10/2017)
Na hipótese, entendo que a declaração de inconstitucionalidade deve produzir efeitos a partir de 12 (doze) meses após o presente julgamento, a fim de que o Município de Santana do Paraíso possa ajustar sua legislação e promover a realização de concurso público.
Mediante tais fundamentos é que JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO para declarar a inconstitucionalidade do art. 8º, 58 e Anexos I, II e III, da Lei nº 335/2005, nos itens que preveem a criação dos cargos comissionados de Assessor Jurídico, Diretor de Departamento, Gerente de Seção, Procurador-Geral, Controlador Geral, Chefe de Gabinete do Prefeito, Assessor de Comunicação, Gerente de Direção da Unidade de Saúde e Assessor de Gabinete, bem como do artigo 31 e Anexo III da Lei nº 544/2011, no item em que prevê a criação do cargo comissionado de Coordenador de Creche, todas do Município de Santana do Paraíso.
Outrossim, modulo os efeitos desta decisão, a fim de que a presente declaração de inconstitucionalidade produza efeitos a partir de 12 (doze) meses após o presente julgamento, conforme fundamentação deduzida no corpo deste voto.
Pedi vista na sessão de 23 de janeiro de 2019 para examinar a representação de inconstitucionalidade dos cargos comissionados de Assessor Jurídico, Diretor de Departamento, Gerente de Seção, Procurador-Geral, Controlador Geral, Chefe de Gabinete do Prefeito, Assessor de Comunicação, Gerente de Direção da Unidade de Saúde e Assessor de Gabinete, e o artigo 31 e Anexo III da Lei nº 544/2011, com relação ao cargo de Coordenador de Creche, do Município de Santana do Paraíso.
Após o exame, cheguei à mesma conclusão alcançada pelo em. Relator, salvo no tocante ao cargo de Coordenador de Creche, após examinar as suas atribuições, à luz do art. 23 da Constituição do Estado, com redação dada pelo art. 5º da Emenda à Constituição nº 49, de 13/6/2001, "in verbis":
Com efeito, trata-se de dispositivo que reproduz norma contida na Constituição da República sobre a natureza das funções atribuíveis aos cargos comissionados, nos seguintes termos:
(...) o titular de cargo em comissão mantém vínculo profissional e funcional temporário com as atribuições do cargo; são dirigentes e assessores cuja investidura durará enquanto for íntegra a relação de confiança que gerou o comissionamento; exaurida a relação, são exoneráveis ao critério da autoridade competente.
("In" Da reforma administrativa constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 89).
Portanto, não se me afigura possível negar o instituto do cargo comissionado em sede de controle de constitucionalidade, mas, tão somente, a partir do exame casuístico - repita-se -, identificar os excessos do legislador infraconstitucional ou omissões quanto à criação dos referidos cargos, a descrição das atribuições e limites percentuais para cargos de recrutamento amplo, levando-se em consideração as especificidades de cada função e de cada ente público.
Na espécie, tem-se que os cargos comissionados de Diretor de Departamento, Gerente de Seção, Procurador-Geral, Controlador Geral, Chefe de Gabinete do Prefeito, Assessor de Comunicação, Gerente de Direção da Unidade de Saúde e Assessor de Gabinete não possuem descrição legal suficiente de suas atribuições, consoante asseverado pelo em. Relator.
Como visto, embora indicadas as atribuições de direção, chefia, gerência, supervisão a diversos setores da Administração Pública Municipal, a leitura dos normativos do Município revela insuficiência da descrição das atribuições dos cargos, a serem relacionadas com as funções.
Já no tocante ao cargo de Assessor Jurídico, consoante afirmado pelo em. Des. Vogal EDILSON FERNANDES, estão previstas atribuições próprias de Defensoria Pública para o cargo, em manifesta incompatibilidade com o regime do cargo comissionado de cunho Municipal.
Ademais, a previsão tão somente de "prestar assistência e assessoria jurídica aos Órgãos da Prefeitura" não é suficiente para os fins do art. 23 da CEMG.
Por fim, no tocante ao cargo de Coordenador de Creche, vê-se que a Lei Local prevê as seguintes atribuições:
I - executar atividades diárias de recreação com crianças e trabalhos educacionais de artes diversas;
II - acompanhar as crianças em passeios, visitas e festividades sociais;
III - proceder, orientar e auxiliar as crianças no que se refere à higiene pessoal;
IV - participar dos encontros promovidos pela Secretaria de Educação;
V - manter contato com a Secretaria de Educação, informando irregularidade ocorridas, fornecendo relatórios solicitados;
VI - auxiliar a criança a desenvolver a coordenação motora;
VI - observar a saúde e o bem estar das crianças, levando-as quando necessário para atendimento médico e ambulatorial;
VIII - Ministrar medicamentos conforme prescrição médica; prestar primeiros socorros;
IX - Orientar os pais quanto à higiene infantil, comunicando-lhes os acontecimentos do dia;
X - levar ao conhecimento do chefe imediato qualquer incidente ou dificuldade ocorrida;
XI - acompanhar e supervisionar o trabalho dos profissionais das creches e centros de educação infantil que trabalham com as crianças;
XII - apurar a frequência diária e mensal dos servidores da unidade;
XIII - organizar, conservar e cuidar da higienização do material lúdico-pedagógico, equipamentos e quaisquer outros materiais utilizados pelas crianças;
XIV - acompanhar as atividades educativas, participar do planejamento de jogos, recreação e atividades musicais, textos e materiais pedagógicos, para o desenvolvimento da coordenação motora.
XV - executar outras atribuições afins.
(Sublinhas deste voto.)
Com a devida vênia do em. Relator, o cargo de coordenação à frente da creche infantil, com atribuições que envolvem a chefia dos profissionais da creche, o contato e a intermediação com a Secretaria de Educação com a unidade escolar não são incompatíveis com o cargo de chefia previsto no art. 23 da CEMG, para o exercício do qual o legislador local entendeu ser o caso de cargo de confiança e cujas atribuições se assemelham semanticamente à atuação de Diretor de Escola.
Nestes termos, renovadas as vênias ao em. Relator, acolho parcialmente a representação no tocante aos cargos comissionados de Assessor Jurídico, Diretor de Departamento, Gerente de Seção, Procurador-Geral, Controlador Geral, Chefe de Gabinete do Prefeito, Assessor de Comunicação, Gerente de Direção da Unidade de Saúde e Assessor de Gabinete e rejeito a representação no tocante ao cargo de Coordenador de Creche. Na mesma esteira, acolho a modulação proposta, para que produza seus efeitos após o prazo de doze meses, contados da data do presente julgamento.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA objetivando impugnar a validade dos artigos 8º, 58, e Anexos I, II e III da Lei nº 335/2005, e artigos 24, 31 e Anexo III da Lei nº 544/2011, todos do Município de Santana do Paraíso, que dispõe sobre a criação de cargos de provimento em comissão.
O artigo 58 da Lei Municipal nº 335/2005 instituiu os cargos comissionados de Diretor de Departamento, Gerente de Seção, Procurador Geral, Controlador Geral, Chefe de Gabinete do Prefeito, Assessor de Comunicação e de Gerente de Direção da Unidade de Saúde, sem, contudo, definir suas atribuições.
Tratando-se de vaga a ser provida por meio de cargo comissionado deve constar necessariamente da aludida norma legal, e de forma expressa, todas as funções inerentes ao exercício do respectivo cargo, de modo a descrever suas atribuições da forma mais completa possível.
O artigo 8º da Lei nº 335/2005 dispõe sobre o cargo de Assessor Jurídico, figurando como uma de suas atribuições a "prestar assistência e assessoria jurídica aos Órgãos da Prefeitura", além de "assistência judiciária gratuita à população carente" (documento nº 02, pp. 03 e 05).
O servidor nomeado para ocupar cargo comissionado deve atender aos interesses da autoridade superior única, sendo inviável que o Assessor Jurídico Municipal possa, cumulativamente, exercer a confiança pessoal de vários superiores lotados em diversos "órgãos da Prefeitura".
Embora a prestação de "assistência jurídica gratuita" não seja de competência exclusiva da Defensoria Pública - instituição essencial à função jurisdicional do Estado - aludido órgão deve ser criado apenas no nível federal e estadual (e no Distrito Federal), por meio de lei complementar, assegurada a autonomia funcional e administrativa, além da iniciativa de sua proposta orçamentária, cujos cargos de carreira são providos, na classe inicial, mediante concurso público de provas e títulos, vedado o exercício da advocacia fora das atribuições institucionais.
Logo, há incompatibilidade formal já que a lei que cria a Defensoria Pública deve ser a complementar, e material visto que somente aos Estados e à União competem organizar aquela instituição.
Mesmo considerando louvável a atitude do Poder Público Municipal em disponibilizar um Advogado para o atendimento jurídico à população de baixa renda, é certo que a investidura do referido cargo não pode ocorrer a título precário, por meio de cargo comissionado de livre nomeação e exoneração, mas sim mediante provimento efetivo, circunstância que dará mais credibilidade ao ocupante do cargo que não estará vinculado às vicissitudes da autoridade nomeante (Chefe do Executivo), mas apenas e tão somente às atribuições do nobre cargo de assessoria jurídica aos cidadãos que comprovarem insuficiência de recursos, tendo em vista a imprescindibilidade da independência funcional.
Da leitura das funções atribuídas pelo artigo 31 e Anexo III da Lei nº 544/2011 ao cargo e Coordenador de Creche (documento nº 03, p. 28), anoto que as atividades a serem desenvolvidas tratam-se de funções técnicas, burocráticas ou operacionais, de natureza puramente profissional, fora dos níveis de direção, chefia e assessoramento, tampouco exigem relação de confiança entre o nomeado e a autoridade nomeante, requisito intrínseco aos cargos de provimento em comissão.
Com relação ao cargo de Vice-Diretor de Escola previsto no artigo 24 da Lei nº 544/2011 (documento nº 03, pp. 19/20), verifico que as atribuições correspondentes encerram conteúdo semântico de natureza comissionada, pois as funções a serem exercidas pelo respectivo titular são consideradas de confiança do Chefe do Poder Executivo.
Por fim, diante da necessidade de resguardar os princípios da segurança jurídica e a boa-fé presumida dos servidores já nomeados, constato a plausibilidade de se modular os efeitos para 12 (doze) meses da data do julgamento da presente ação direta de inconstitucionalidade.
Com essas considerações, acompanho na integralidade o judicioso voto proferido pelo eminente Desembargador Relator para julgar parcialmente procedente o pedido contido na presente ação a fim de declarar a inconstitucionalidade do artigo 8º, 58 e Anexos I, II e III, da Lei nº 335/2005, no tocante à criação dos cargos comissionados de: Assessor Jurídico, Diretor de Departamento, Gerente de Seção, Procurador-Geral, Controlador Geral, Chefe de Gabinete do Prefeito, Assessor de Comunicação, Gerente de Direção da Unidade de Saúde e Assessor de Gabinete, e o artigo 31 e Anexo III da Lei nº 544/2011, com relação ao cargo de Coordenador de Creche, todos do Município de Santana do Paraíso, atribuindo-lhe efeitos prospectivos de 12 (doze) meses a partir da data do presente julgamento colegiado.
Em exame, ação direta de inconstitucionalidade que objetiva reconhecer a invalidade dos artigos 8º, 58, e Anexos I, II e III da Lei nº 335/2005, e artigos 24, 31 e Anexo III da Lei nº 544/2011, todos do Município de Santana do Paraíso, que dispõem sobre a criação de cargos de provimento em comissão, por ofensa aos artigos 13, 21, §1º, 23 e 165, §1º, da Constituição do Estado de Minas Gerais.
Os dispositivos de lei referidos criaram os cargos comissionados de recrutamento amplo de Assessor Jurídico, Diretor de Departamento, Gerente de Seção, Procurador-Geral, Controlador Geral, Chefe de Gabinete do Prefeito, Assessor de Comunicação, Gerente de Direção da Unidade de Saúde, Assessor de Gabinete, Coordenador de Creche e Vice Diretor.
Sabe-se que para a criação de cargos de confiança de recrutamento amplo exige-se que as atribuições dos respectivos cargos requeiram, entre nomeante e nomeado, vínculo de fidúcia superior àquele que se espera do servidor ocupante de cargo efetivo. Não se olvidando, ainda, que a função dos referidos cargos deve ser eminentemente de direção e assessoramento, sendo vedado que se limite a atos meramente burocráticos ou técnicos próprios do serviço público permanente.
No caso dos cargos em comissão de Assessor Jurídico e Coordenador de Creche verifica-se que as atribuições a eles afetas são meramente técnicas, sem caráter de direção, chefia ou assessoramento, não possuindo vínculo com as diretrizes decisórias da cúpula da Administração Municipal.
Por isso, sua criação com natureza de provimento em comissão de livre nomeação e exoneração ocorre em flagrante afronta ao art. 37, caput e incisos II e V, da Constituição Federal, bem como aos artigos 13, 21, §1º e 23 da Constituição Estadual.
Quanto aos cargos de Diretor de Departamento, Gerente de Seção, Procurador-Geral, Controlador Geral, Chefe do Gabinete do Prefeito, Assessor de Comunicação, Assessor de Gabinete e Gerente de Unidade de Saúde, como muito bem observou o e. relator, a norma impugnada sequer se preocupou em descrever as atribuições dos cargos, o que inviabiliza verificar se transbordam ou não os limites constitucionais, impondo-se o reconhecimento da inconstitucionalidade de sua criação, porque em afronta ao entendimento consolidado do Pretório Excelso que no AI n. 656.666-AgR, rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 05/03/2012, estabeleceu que "é necessário que a legislação demonstre, de forma efetiva, que as atribuições dos cargos a serem criados se harmonizam com o princípio da livre nomeação e exoneração. Caráter de direção, chefia e assessoramento."
Também estou de acordo com o e. relator quando rejeita a alegação de inconstitucionalidade do inc. X, do art. 3º, da Lei 544/11, cuja previsão é de criação de uma função de confiança de Vice Diretor, a ser exercida exclusivamente por servidor ocupante de cargo efetivo, não de cargo em comissão.
Por derradeiro, entendo que a modulação dos efeitos da declaração determinada pelo relator é medida que se impõe como forma de observar preservar a continuidade do serviço público até que o Município proceda aos ajustes legislativos e realize concurso público.
Posso isso, acompanho o e. relator, Des. Belizário de Lacerda, para JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO e declarar a inconstitucionalidade do art. 8º, 58 e Anexos I, II e III, da Lei nº 335/2005, nos itens que preveem a criação dos cargos comissionados de Assessor Jurídico, Diretor de Departamento, Gerente de Seção, Procurador-Geral, Controlador Geral, Chefe de Gabinete do Prefeito, Assessor de Comunicação, Gerente de Direção da Unidade de Saúde e Assessor de Gabinete, bem como do artigo 31 e Anexo III da Lei nº 544/2011, no item em que prevê a criação do cargo comissionado de Coordenador de Creche, todas do Município de Santana do Paraíso, com modulação dos efeitos.>
Manifesto-me de acordo com o voto do e. Des. Relator, por entender, na esteira de seus judiciosos fundamentos, que a presente representação deve ser julgada parcialmente procedente.
Como é sabido, a aprovação em concurso público é requisito imprescindível para ingresso nos quadros da carreira pública. Há algumas situações especiais em que a Constituição dispensa a aprovação prévia em concurso público, dentre as quais se inclui o provimento de cargos em comissão. Porém, tais situações são excepcionais e atendem apenas a estratégia política do Constituinte.
A discricionariedade administrativa para a criação de cargos comissionados não equivale, pois, a um "cheque em branco" conferido ao Chefe do Executivo, notadamente porque a Constituição Federal (art. 37, II) impõe que estes sejam destinados às funções de chefia, direção e assessoramento.
In casu, os cargos de Diretor de Departamento, Gerente de Seção, Procurador-Geral, Controlador Geral, Chefe do Gabinete do Prefeito, Assessor de Comunicação, Assessor de Gabinete e Gerente de Unidade de Saúde, foram criados pela Lei 544/2011 do Município de Santana do Paraíso, sem que houvesse a descrição das atribuições a serem desempenhadas pelos servidores.
Dessa forma, não é possível aferir se há qualquer relação com funções de direção, chefia e assessoramento, em que pese a nomenclatura atribuída aos cargos.
Ora, sendo a regra o ingresso do servidor público por meio de concursos públicos de provas e títulos, a criação de cargos de provimento em comissão deve ser devidamente justificada na lei, que deve descrever as atribuições relacionadas às funções de direção, chefia e assessoramento.
Por conseguinte, a ausência de especificação das atribuições do cargo comissionado implica vício de inconstitucionalidade material, por violação ao art. 37,II da CF.
Em relação aos cargos de Coordenador de Creche e Assessor Jurídico, o que se observa das atribuições é a prestação de serviço eminentemente técnico, não havendo qualquer óbice para que seja ocupado por servidor efetivo.
Outrossim, sequer é possível identificar, pela leitura das atribuições dos cargos, a existência de subordinação com a autoridade nomeante, que justifique a relação de confiança que se exige dos cargos de provimento em comissão.
Cediço que, quando ocorre criação indiscriminada de cargos em comissão, em franco desequilíbrio com as próprias carreiras destinadas ao provimento efetivo, cuja lei sequer discrimina a autoridade nomeante perante a qual será exercida a função de confiança, constata-se a inconstitucionalidade da norma que os instituiu, impondo-se a sustação de sua eficácia.
Como bem exposto pelo douto Relator, o mesmo não se verifica em relação ao Vice-Diretor de estabelecimento educacional, porquanto não se trata de cargo de provimento em comissão, e sim de função de confiança, a ser ocupada por servidor efetivo.
Isso posto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE A PRESENTE REPRESENTAÇÃO, nos termos do voto do e. Relator.
Neste caso, os cargos de Diretor de Departamento, Gerente de Seção, Procurador-Geral, Controlador-Geral, Chefe de Gabinete do Prefeito, Assessor de Comunicação, Assessor de Gabinete e Gerente de Unidade de Saúde, criados pela Lei 544/2011 do Município de Santana do Paraíso, foram instituídos sem a devida descrição de suas atribuições.
Quanto ao cargo em comissão de Assessor Jurídico, verifica-se que suas atribuições se assemelham às do defensor público, inexistindo a atribuição de direção, chefia ou assessoramento a caracterizá-lo como cargo em comissão.
Do mesmo modo, em relação ao cargo de Coordenador de Creche, trata-se de função de confiança a ser exercida exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo e não de cargo em comissão, uma vez que não possui como características a direção, chefia ou assessoramento.
As atribuições descritas para o cargo de Coordenador de Creche, em grande parte, referem-se à supervisão e orientação das atividades com as crianças e servidores que trabalham nas creches, que se somam ao contato com a Secretaria de Educação, a quem se subordina.
Desse modo, acompanho o eminente Relator, para julgar parcialmente a representação, com modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade.>
SÚMULA: "POR MAIORIA, JULGARAM PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, COM MODULAÇÃO DOS EFEITOS"
(TJMG - Ação Direta Inconst 1.0000.17.092348-6/000, Relator(a): Des.(a) Belizário de Lacerda , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 13/02/2019, publicação da súmula em 19/02/2019)

References: artigo 27
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 artigo 31
 artigo 31
 artigo 58
 artigo 8
 artigo 31
 artigo 24
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 artigo 31
 artigo 31
In casu