Source: http://e-publica.pt/volumes/v3n3a13.html
Timestamp: 2018-07-21 04:15:46+00:00

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Cabe-nos, agora, tomar posição. Em nosso entender mais importante que tomar uma decisão sobre qual a melhor solução, é antes iniciar o debate sobre o tema, já que o estado actual da discussão do tema na doutrina portuguesa (como deixámos claro) não facilita a tomada de uma decisão e, muito menos, assegura a maturidade necessária para uma mudança da solução actualmente em vigor. Deste modo, antes de expressarmos a nossa posição, gostaríamos de deixar o nosso modestíssimo contributo para este debate expondo 6 notas reflexivas sobre este assunto e o debate que se deve desenvolver. Em primeiro lugar é de notar que, embora alguma doutrina avente a possibilidade de haver uma interpretação extensiva do artigo 12.º LGTFP e do artigo 4.º/4 b) ETAF106 e alguma Jurisprudência107 tenha aberto as portas a uma interpretação ampla do artigo 4.º/4 b) ETAF num sentido que entende que a 1ª parte do preceito fica esvaziada de sentido já que da conjugação do ETAF com a LGTFP resulta que a jurisdição administrativa é competente para dirimir litígios emergentes de todas as relações jurídicas de emprego público (o que incluiria as situações de vínculo de emprego público, mas também aqueles que resultam de contratos de prestações de serviço ou contratos individuais de trabalho não integrados no vínculo de emprego público porque aí o mais relevante era a natureza pública do empregador) e de, embora para já ninguém o ter defendido, haver a hipótese de haver uma interpretação restritiva que implante por via interpretativa a terceira solução108, não nos parece que no quadro legal actual possa haver uma solução diferente (em termos práticos) da que está expressamente consagrada no artigo 4.º/4 b) (a 1ª solução) já que, seguindo TEIXEIRA DE SOUSA109, o elemento literal da interpretação (a chamada letra da lei) é o ponto de partida e o ponto de chegada de qualquer interpretação e, neste caso, o elemento literal do artigo 4.º/4 b) do ETAF e do artigo12.º LGTFP é claro ao determinar expressamente a existência de uma solução dual e, naturalmente, qualquer interpretação tem de ter a mínima correspondência com a letra da lei110, que é algo que em relação a estas duas possibilidades de interpretação não acontece, pelo que, embora sejam tentativas que demonstram um certo esforço e criatividade, elas não são aplicáveis (em termos práticos) face ao elemento literal (que é claro e sem margem para grandes dúvidas, como reconhecem aliás os críticos da 1ª solução111 que sublinham que a alteração da actual solução só se pode dar por via de alteração da lei). Em segundo lugar, parece-nos que o debate em torno destas três soluções é enformado e condicionado pelo debate em torno da natureza do vínculo de emprego público, das suas modalidades e dos restantes contratos de trabalho na administração pública (regulados pelo regime laboral comum) e neste ponto há que deixar claras duas notas: Por um lado, só faz sentido a defesa da 3ª solução para aqueles que, a todo o custo (muitas vezes partindo de uma subversão do Princípio da igualdade), procuram uma fuga para o direito privado, uma fuga às vinculações jurídico-públicas e uma privatização (material e formal) total do emprego público, pela nossa parte, como deixámos claro ao longo deste trabalho, entendemos que pela natureza do emprego público todo este processo de reforma do emprego público deve ser encarado como trazendo a criação de um novo paradigma de vinculação jurídico-pública (que conjuga flexibilidade com persecução do interesse público) que captura as soluções próprias do direito privado para o direito público, trazendo uma aparente privatização das soluções, mas não uma privatização material ou formal já que ainda que haja uma inquestionável fuga para o direito privado, não há (nem poderia haver) uma fuga “às vinculações jurídico-públicas, nem à prossecução dos fins próprios da função administrativa”, daí que, embora alguma Doutrina assuma como ponto de partida (nesta discussão) uma pretensa Unidade entre Direito Laboral Comum e Direito Laboral administrativo, a verdade é que continua a estar aqui em causa a aplicação de Direito Administrativo (distinto do Direito Laboral Comum), pelo que essa Unidade (mesmo que consagrada em Lei) será sempre uma “unidade Fictícia”112; e, por outro lado, embora certa Doutrina queira “desadministrativizar” à força o vínculo de emprego público e as suas modalidades (bem como os contrato de trabalho regulados pelo direito laboral comum) cunhando-lhe uniformemente e acriticamente (sem atender a um conjunto de certos factores e especificidades) uma natureza contratual (pró-privada) híbrida ou especial, a verdade é que, independentemente das sub-qualificações e especificidades de cada uma das figuras, existe aqui um traço comum que é o facto de todas estas figuras (umas com natureza contratual, outras não) serem relações jurídicas administrativas, o que portanto, na lógica do artigo 212.º/3 da CRP, faz com que o litígios dali emergentes devam ser dirimidos nos tribunais administrativos e com que, em nosso entender, a 3ª solução seja de rejeitar já que sobre ela pairará sempre uma indisfarçável sombra de inconstitucionalidade, porque, embora possam haver desvios (desde que pontuais) “para mais e para menos”113 do critério constitucional da relação jurídica administrativa, a verdade é que a 3ª solução traria um esvaziar completo deste critério, já que seria desproporcionada em termos quantitativos, injustificada (já que não nos parece que hajam “outros interesses ou valores constitucionalmente atendíveis”114 que justifiquem esta fuga para a jurisdição comum) e descaracterizaria a jurisdição administrativa como jurisdição própria das relações jurídicas administrativas e fiscais. Em terceiro lugar, devemos assinalar, seguindo o entendimento de alguma jurisprudência115, que apesar de nas relações de emprego público haver, por vezes, uma aplicação miscigenada do direito público e do direito privado que implica a análise de certos aspectos de natureza privada (que à partida poderiam caber à jurisdição comum), isso não impede que os litígios daí emergentes sejam totalmente apreciados pela jurisdição administrativa, já que as relações de emprego público são sempre relações jurídicas administrativas, pelo que deste vértice será preferível a 2ª solução (ou pelo menos a sua defesa). Em quarto lugar, importa notar, seguindo VIEIRA DE ANDRADE116, que aqui não está em causa “uma zona aberta à total liberdade do legislador” pelo que são de rejeitar alguns argumentos de natureza prática que, ora entendem que a Jurisdição Administrativa não está preparada em termos técnicos para apreciação dos litígios emergentes das relações jurídicas de emprego público (que é algo invocado pelos defensores da 1ª e da 3ª soluções) porque estas convocariam a necessidade de existirem ritos próprios para os quais os tribunais administrativos não estão preparados, ora entendem que só a Jurisdição Administrativa asseguraria a imparcialidade na apreciação do litígio (que é aquele que, no campo da 2ª solução, é invocado pela CGTP), já que estes são argumentos que assumem uma visão passadista do direito (e do direito administrativo em particular) e uma visão redutora dos tribunais administrativos, que têm em si subjacente uma lógica preconceituosa (em relação à plenitude da jurisdição administrativa e à independência dos juízes) que é de rejeitar em toda a linha já que ofusca as reais questões que aqui importa discutir. Em quinto lugar, importa sublinhar que, como assinala a doutrina defensora da 2ª solução, a solução actualmente em vigor traz uma lógica paradoxal, contraditória e contrária à ideia de simplicidade que deve existir na repartição de jurisdições117 quanto aos Contratos de Trabalho que não sejam vínculo de emprego público mas que estejam sujeitos a certas exigências de Direito Administrativo (como por exemplo, a existência numa fase pré-contratual de um procedimento administrativo), fazendo com que não haja uniformidade na apreciação das situações concretas, abrindo porta a contradições e pondo em causa a tutela jurisdicional efectiva dos autores que para verem reconhecidos os seus direitos e pretensões têm de passar uma verdadeira “via crucis”118 com elevados e previsíveis custos monetários, com uma demora (ainda maior da tutela), com elevados níveis de incerteza e com uma lógica de burocracia excessiva. Em sexto e último lugar devemos sublinhar que somos sensíveis à visão de alguma doutrina119 que vem criticando o facto de, no quadro actual, a jurisdição administrativa não ter, por exemplo, nem uma tramitação própria para os litígios emergentes do vínculo de emprego público (que atenda às especificidades desta figura) e a falta de formas processuais adequadas, o que traz o risco de uma má aplicação da justiça neste importante sector e pode constituir um factor de desigualdade entre os trabalhadores da administração pública e os trabalhadores privados, pelo que, embora defendamos (como já se vem depreendendo da posição que vamos expressando) em termos gerais a 2ª solução, a verdade é que, para além de não haver, como anteriormente referimos, a maturação suficiente no plano da discussão doutrinária, também não existe a maturação em termos práticos. Deste modo, entendemos que é necessário que, nesta matéria, se discutam e criem soluções e mecanismos processuais adequados às especificidades dos litígios aqui em causa, de modo a assegurar uma especialização dentro da especialização. Essas soluções podem ser mais básicas, como por exemplo pela criação de uma tramitação própria para estes litígios (que é algo proposto por VERA ANTUNES 120) ou como o incentivo à utilização de meios alternativos de resolução de litígios nos litígios ligados à função pública (que é algo que, sendo amplamente permitido pela LGTFP, consta, também, do Programa do XXI Governo Constitucional121, onde surgem um conjunto de medidas que asseguram uma maior utilização destes meios, o que trará, naturalmente, uma certa operacionalização das soluções que constam da LGTFP) ou por soluções mais profundas, que podem passar, por exemplo ou pela criação de tribunais especializados no domínio da Função Pública que, como assinala JORGE MIRANDA122, é algo que não é vedado pela Constituição, mas que tem necessariamente de ser bem mais discutido já que para esta solução é fundamental a ponderação do legislador ou, como propõe MIGUEL RAIMUNDO123, pela criação, em nome da tutela jurisdicional efectiva e de uma lógica de especialização, de Tribunais compostos por juízes de diferentes proveniências e especializações.
86 De notar que esta oposição ocorreu por parte dos sindicatos afectos à CGTP e dos sindicatos afectos à UGT (no caso destes últimos poder-se-á ver essa posição expressa em termos pouco desenvolvidos na seguinte ligação: ver link). Procurámos, na realização deste trabalho, contactar as duas organizações sindicais, no entanto só conseguimos chegar ao contacto com a CGTP que nos informou que os argumentos desta organização sindical foram expressos de forma mais desenvolvida oralmente nos trabalhos de discussão do anteprojecto da LGTFP. Posteriormente neste trabalho (por entendermos que é útil) referiremos, analisaremos e criticaremos a posição expressa nesta matéria pelos sindicatos afectos à CGTP.
99 Vasco Pereira da Silva, O contencioso, pp. 505-506 e Ana Fernanda Neves, O contrato, p. 144, O regime de pessoal e a mobilidade nas empresas municipais (texto disponível na seguinte ligação: ver link), 2010, p. 14 e Contencioso da função pública - Parte I, in Vasco Pereira da Silva (Coordenação), Temas e Problemas de Processo Administrativo, 2.a ed., ICJP, Setembro de 2011, pp. 263-267.
121 Programa do XXI Governo Constitucional (disponível na seguinte ligação: ver link, p. 69..

References: artigo 12
 artigo 4
 artigo 4
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 artigo 4
 artigo12
 artigo 212