Source: http://www.eduardorojotorrecilla.es/2017/03/reconocimiento-del-derecho-de-reunion-y.html
Timestamp: 2017-12-12 00:50:16+00:00

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EL BLOG DE EDUARDO ROJO: Reconocimiento del derecho de reunión y manifestación de los miembros de la Guardia Civil. Notas a la sentencia del TS (C-A) de 24 de marzo de 2017.
Reconocimiento del derecho de reunión y manifestación de los miembros de la Guardia Civil. Notas a la sentencia del TS (C-A) de 24 de marzo de 2017.
1. La página web de la Asociación Unificada de Guardias Civiles (AUGC) publicaba ayer, 30 de marzo, la siguiente información: “AUGC logra que el Supremo reconozca de forma definitiva el derecho de manifestación de los guardias civiles”, y en su contenido se daba cuenta de la sentencia dictada por la Sala de loContencioso-Administrativo (sección cuarta) del Tribunal Supremo el pasado 24de marzo, de la que fue ponente el magistrado Rafael Toledano.
La satisfacción de la AUGC es claramente perceptible en el texto, en el que puede leerse que “Una vez más, AUGC ha logrado a través de la vía judicial una conquista histórica en la lucha por los derechos sociolaborales de los guardias civiles. Se trata del reconocimiento definitivo al derecho de manifestación”. Cabe señalar ya de entrada que el TS falla no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la abogacía del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (sección octava)del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictada el 6 de noviembre de 2015, de la que fue ponente el magistrado Francisco Javier González.
La noticia saltó rápidamente a los medios de comunicación y las redes sociales. Veamos algunos ejemplos a través de los titulares: “El Supremo avala el derecho de manifestación deguardias civiles y militares. El alto tribunal rechaza que se les prohíbareunirse en defensa de sus reivindicaciones profesionales” (El País); “ElSupremo reconoce el derecho de los militares a manifestarse por cuestiones profesionales”Infolibre); “El Supremo consagra el derecho de manifestación de los guardiasciviles” elderecho.com)”. En la información publicada en El País se recogen las declaraciones del secretario general en estos términos: “Alberto Moya, secretario general de la AUGC, considera que, con esta sentencia, "se consolida el derecho de manifestación para los trabajadores de la Guardia Civil, por lo que una vez más son los tribunales los que vuelven a reconocerlos como ciudadanos con derechos; y ello pese a las maniobras más que discutibles de representantes políticos y gubernamentales". Para Moya "es difícilmente justificable que se empleen recursos oficiales —como es la Abogacía del Estado— para recurrir la sentencia inicial y pleitear contra sus propios servidores públicos, es decir, contra los guardias civiles". "Si AUGC ha luchado por consolidar el derecho de reunión es para ejercerlo, por lo que si el Ministerio del Interior continúa cerrando la posibilidad de diálogo, y sin dar los pasos necesarios para que la democracia, la transparencia, y por tanto los avances profesionales que ya ostentan el resto de cuerpos policiales lleguen a la Guardia Civil, ejerceremos sin duda y de manera seria y responsable este derecho", ha añadido”.
Junto a la noticia, la página web de la AUGC ha publicado la sentencia, aún no disponible en la base de datos del CENDOJ, por lo que puede ya procederse a su atenta lectura por parte de todas las personas interesadas. El objeto de esta entrada es analizar los contenidos más relevantes de esta importante resolución judicial.
2. El litigio del que ha conocido el TS, a partir de la información disponible en los antecedentes de hecho de la sentencia de instancia, encuentra su origen en la solicitud formulada por la AUGC a la Delegación del Gobierno de Madrid, el 19 de octubre de 2015, de celebrar una manifestación en dicha ciudad el día 14 de noviembre, siendo su objeto, según el escrito presentando, el de la "realización de un acto público, dirigido a afiliados, familiares y simpatizantes de la AUGC”.
Tras recabar, y recibir, diversos informes la Delegación del Gobierno, solicitó mayor concreción a la AUGC del objeto de la manifestación, recibiendo nuevo escrito de la misma el día 23, en el que manifiesta al respecto que el objeto de la manifestación, "... está perfectamente concretado en el apartado 3 del escrito de comunicación inicial, sin que sea necesario y sin que ninguna norma legal lo exija, dar otra redacción a lo ya dicho. No obstante, el objeto ya señalado de la manifestación trata de poner en valor el asociacionismo profesional y dar a conocer las condiciones de vida y trabajo de los guardias civiles a la sociedad...". El 27 de octubre la Delegación del Gobierno denegó la autorización para celebrar la manifestación.
Contra la resolución de la autoridad gubernativa se interpuso recurso contencioso-administrativo, por los trámites del proceso especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, regulado en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, relativo al derecho de reunión y manifestación, celebrándose el acto del juicio el día 5 de noviembre.
Un mayor, y mejor, conocimiento del contenido del escrito denegatorio de la Delegación del Gobierno lo encontramos en el fundamento de derecho primero de la sentencia del TSJ madrileño. En el mismo puede leerse lo siguiente:
“La resolución impugnada a través del presente proceso acuerda prohibir la manifestación… esencialmente por considerar que dicha manifestación tiene la naturaleza de medida de conflicto colectivo de carácter sindical y político y por tanto constituye una actuación que infringiría el principio de neutralidad política y sindical que se impone por ley a los miembros de la Guardia Civil. Así se expone literalmente en el último párrafo del fundamento de derecho tercero de la resolución administrativa donde puede leerse textualmente: "... la celebración de esta manifestación supondría una medida de conflicto colectivo de carácter sindical e incluso político y por tanto ajena a los cauces que el Ordenamiento reconoce a la AUGC como asociación profesional para la defensa y promoción de sus derechos e intereses profesionales, económicos y sociales, constituyendo una actuación que infringiría el principio de neutralidad política y sindical que impone el art 18 de la LO 11/2007 a los miembros de la Guardia Civil, siendo contraria a los arts. 8 , 9 y 41 de dicha Ley , al art 13.1 de la LO9/2011 por remisión del art 1 de la LO 11/2011 , al art 28 de la CE y 1.3 de la LO 11/1985 ... ". Tras esta exposición el TS afirma que “la resolución considera, por tanto, que a través de la manifestación que se convoca en este supuesto concreto se está ejercitando una medida de conflicto colectivo que se encuentra extramuros de la protección del derecho de reunión y manifestación consagrado en el art. 21 CE, y que por tanto no puede ampararse en la protección dispensada por dicho derecho fundamental”.
Sobre la LO 9/2011y 11/2011 me manifesté en estos términos en una anterior entrada del blog: “Las limitaciones/prohibiciones al ejercicio del derecho de libertad sindical, tanto en su contenido esencial como adicional de acuerdo a la jurisprudencia del TC, aparecen también en otros preceptos. La libertad de expresión e información del miembro de las FF AA tiene, entre otros límites, el de no poderse pronunciar ni efectuar propaganda, ya sea a favor o en contra, de las organizaciones sindicales, mientras que el derecho constitucional de reunión y manifestación se ve restringido por la imposibilidad jurídica de participar activamente en reuniones o manifestaciones de carácter sindical, teniendo prohibido organizar, participar o asistir en lugares de tránsito público “a manifestaciones o reuniones de carácter sindical o reivindicativo (artículos 12 y 13, respectivamente).
Las prohibiciones del artículo 13.1 respecto al ejercicio del derecho de reunión y manifestación tienen especial importancia en cuanto que también serán de aplicación a la Guardia Civil, en atención a su condición de instituto armada de naturaleza militar, en virtud de lo dispuesto en la Ley Orgánica 11/2011 de 1 de agosto, publicada al día siguiente en el BOE y que entrará en vigor el 3 de noviembre (“tres meses contados a partir del día siguiente al de su publicación”, según establece la disposición final única).
3. La tesis de la abogacía del Estado no encontrará acogida por el TSJ, reiterando tesis ya expuestas en anteriores resoluciones, remitiéndose a la dictada el 16 de septiembre de2010, de la que fue ponenete el magistrado Gregorio del Portillo, , “respecto del derecho de reunión y manifestación que consagra el art. 21 CE, su diferenciación con los derechos de asociación del art. 22 CE y de sindicación ex art 28 del texto constitucional, así como las particularidades predicables en relación con el ejercicio de dicho derecho fundamental por una asociación como la que en este supuesto comunica su intención de manifestarse”. Desde la perspectiva jurídica de protección de un derecho fundamental, me interesa destacar la tesis del TSJ expuesta en los tres últimos párrafos del fundamento de derecho cuarto de la sentencia:
“Y, aunque es cierto que el art. 13.1 de la LO 9/2011 en su apartado segundo también prohíbe la posibilidad de organizar, participar o asistir en lugares de tránsito público a manifestaciones o a reuniones "... de carácter político, sindical o reivindicativo... ", por lo que pudiera pensarse que se ha ampliado la prohibición a las reivindicaciones de carácter profesional, tal interpretación no puede ser acogida.
En primer lugar, porque dicha extensión solo opera según el tenor literal del precepto cuando el ejercicio de estos derechos se realice "vistiendo el uniforme o haciendo uso de su condición militar", circunstancias que no consta acreditado que concurran en el supuesto que nos ocupa. Ni tampoco puede identificarse el "hacer uso de la condición de militar" con el mero hecho de que los organizadores sean guardias civiles o la convocatoria este dirigida a este colectivo, pues por esta vía se estaría prohibiendo todo ejercicio del derecho de manifestación a los miembros de este Cuerpo, lo que sería contrario al núcleo esencial del derecho en los términos que ya hemos señalado anteriormente dejando además sin contenido alguno el apartado primero del precepto.
En segundo lugar y fundamentalmente, porque el término " reivindicativo" no puede comprender cualquier tipo de reivindicación pues ello excluiría toda reivindicación de carácter profesional, social o económico que, como ya se ha indicado, están amparadas como contenido mínimo del derecho de asociación. Lo contrario dejaría vacío de contenido el derecho de reunión y manifestación (ex art. 21 CE) de los miembros integrantes de la Guardia Civil, como señaló el representante del Ministerio Publico en el acto de la vista del presente proceso. O, dicho de otro modo, en todo ejercicio del derecho de reunión y manifestación que - no ha de olvidarse- es una manifestación a su vez del derecho a la libertad de expresión, hay inevitablemente un componente de reivindicación, pero para respetar un contenido mínimo del derecho fundamental que se ejercita (máxime si se trata de su ejercicio por una asociación profesional) se habrá de diferenciar entre la reivindicación meramente profesional, social o económica de la netamente sindical o política, pues en otro caso toda reunión profesional resultaría per se excluida del ejercicio del derecho y, por ende, se dejaría vacío de todo contenido el derecho esencial que se examina”.
Finalmente, la manifestación se celebró el día previsto, y según datos de la AUGC reunió a más de doce mil miembros de la guardia civil y familiares.
4. Contra la sentencia de instancia se interpuso recurso de casación en interés de ley por la abogacía general del Estado, al amparo de la normativa vigente en aquel momento. Cabe señalar que la
Ley Orgánica 7/2015, de21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, delPoder Judicial,, procedió, por medio de lo dispuesto en su disposición final tercera, a modificar la LJCA, procediendo a una nueva regulación del recurso de casación y suprimiendo “las secciones 4.ª y 5.ª del capítulo III del título IV, integradas por los artículos 96 a 101”.
El recurso se interpuso al amparo del art. 100.1 (“Las sentencias dictadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso-administrativo y las pronunciadas por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional, que no sean susceptibles de los recursos de casación a que se refieren las dos Secciones anteriores, podrán ser impugnadas por la Administración pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto y por las Entidades o Corporaciones que ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo y tuviesen interés legítimo en el asunto, por el Ministerio Fiscal y por la Administración General del Estado, en interés de la Ley, mediante un recurso de casación, cuando estimen gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada”).
La parte recurrente fundamentaba el carácter erróneo de la doctrina y su carácter gravemente dañosa para el interés general en el hecho de haber dejado sin efecto un precepto de la Ley Orgánica 11/201, a la que en seguida me referiré, siendo su concreta petición la de que la Sala CA del TS fijara la siguiente doctrina legal: “A los efectos previstos en el artículo 13.1 de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas, aplicables a los miembros del cuerpo de la Guardia Civil en virtud de lo establecido en el artículo 1 de la Ley Orgánica 11/2011, de 1 de agosto, tendrán la consideración de manifestaciones o reuniones en lugares de tránsito público de carácter reivindicativo las que tengan por objeto reivindicaciones profesionales”.
Resulta especialmente relevante destacar que el Ministerio Fiscal, en su escrito de alegaciones, solicitó la desestimación de la pretensión, tanto por razones formales (no concurrencia de, al menos, uno de los requisitos del art. 100 LJCA entonces vigente) como por razones sustantivas o de fondo, en cuanto que la doctrina propuesta “no resuelve la duda interpretativa que realmente plantea la norma, permitiendo soluciones como la que ha ofrecido el TSJ de Madrid. Y por tanto no resulta … útil para resolver el problema hermenéutico planteado…”
5. ¿Cuál es, en síntesis, la normativa legal que está en juego, además obviamente del alcance del derecho constitucional (art. 21) de reunión y manifestación? Debemos acudir en primer lugar a la normativa reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, en concreto la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, cuyo art. 8 regulaba los derechos de reunión y manifestación, disponiendo en su apartado 1 que “Los Guardias Civiles no podrán organizar manifestaciones o reuniones de carácter político o sindical”.
Dicho precepto fue derogado por el art. 2 de la Ley Orgánica 11/2011, de 1 de agosto, para la aplicación a la Guardia Civil del artículo 13.1 de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas, que en su art. 1 dispuso que “La regulación contenida en el artículo 13.1 de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas, será también de aplicación a la Guardia Civil, en su condición de instituto armado de naturaleza militar”. El citado art. 13.1, regulador del derecho de reunión y manifestación, dispone que “1. El militar podrá ejercer el derecho de reunión, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del Derecho de Reunión, pero no podrá organizar ni participar activamente en reuniones o manifestaciones de carácter político o sindical. Vistiendo el uniforme o haciendo uso de su condición militar, no podrá organizar, participar ni asistir en lugares de tránsito público a manifestaciones o a reuniones de carácter político, sindical o reivindicativo”.
El TS pasa revista en primer lugar a los requisitos que debe reunir un recurso de casación en interés de ley, que califica de “muy estrictos”, acudiendo a la doctrina sentada en su sentencia de 25 de octubre de 2016 (Rec. 702/2015), de la que fue ponente el magistrado Pablo María Lucas, que es ampliamente transcrita, interesándome ahora resaltar su concreta referencia al alcance del enjuiciamiento que pueda hacer, “… que sólo puede extenderse a la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido”. Para la Sala, los “severos” requisitos requeridos para su interposición lleva obligatoriamente a que el Tribunal deba “exigir con rigor su observancia para cumplir fielmente las determinaciones del legislador”.
¿Y cómo se concreta dicha observancia? Acudiendo nuevamente a su propia doctrina, la Sala va desgranando los requisitos que debe cumplir, debiendo ahora destacarse que el “grave daño al interés general”, requerido para su interposición, ha de ser justificado por el recurrente “de forma concreta y precisa, sin que valgan las referencias a perjuicios futuros o hipotéticos o la simple afirmación de su sentencia”. Respecto a la doctrina cuya fijación se pretende, cabe reseñar que una de las tesis sostenidas por la Sala para negar la validez del recurso es que se pretenda establecer “una doctrina legal contraria a la mantenida por el Tribunal Supremo y aplicada correctamente por la sentencia cuestionada”.
6. La abogacía del Estado, en el escrito de recurso, reitera argumentos expuestos por la Delegación del Gobierno para denegar la autorización de la manifestación, poniendo el acento que se trataría de una de carácter reivindicativo dirigida contra un gobierno por quienes ostentan la condición de militar (Ley Orgánica2/1986, art. 13: “El Cuerpo de la Guardia Civil se estructura jerárquicamente según los diferentes empleos, de conformidad con su naturaleza militar. El régimen estatutario de la Guardia Civil será el establecido en la presente ley, en las normas que la desarrollan y en el ordenamiento militar”; Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen delPersonal de la Guardia Civil. “Art. 1. Objeto: Esta Ley tiene por objeto establecer el régimen del personal de la Guardia Civil, y específicamente la carrera profesional de sus miembros y todos aquellos aspectos que la conforman, con el fin de que este Cuerpo de Seguridad del Estado de naturaleza militar, esté en condiciones de cumplir con la misión que el artículo 104.1 de la Constitución encomienda a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y las funciones que le atribuyen los artículos 11 y 12 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, que lo desarrollan, así como las misiones de carácter militar que se le asignen, de acuerdo con lo previsto en la citada Ley Orgánica y en la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional”.), lo que “afectaría al principio de neutralidad política” y supondría “un grave daño al interés general”.
Siempre según el escrito del recurso, recogido ampliamente en el fundamento de derecho quinto, también se vulnerarían los principios de jerarquía, disciplina y unidad, consustanciales al Cuerpo, de tal manera que una manifestación como la llevada a cabo, y la autorización concedida en virtud de una determinada interpretación de la normativa vigente como la que efectuó el TSJ madrileño “colisiona frontalmente con las exigencias impuestas por los principios de disciplina, jerarquía y unidad que… constituyen bienes jurídicos esenciales que se tutelan en la norma antes relacionada”, concluyendo el recurso que si la doctrina de la Sala CA del TSJ madrileño se reiterara en posteriores sentencias supondría “un grave daño para el principio de neutralidad política que debe presidir la actuación de la Guardia Civil”.
Directamente y sin circunloquios, la Sala inicia su argumentación de respuesta al recurso con la afirmación de no compartir sus argumentos, con lo que se alinea con las mismas tesis defendidas por el Ministerio Fiscal. Para la Sala, de acuerdo con su consolidada doctrina, “tiene que ser razonadamente previsible la reiteración de actuaciones administrativas iguales a la que ha sido enjuiciada por la sentencia impugnada en interés de la Ley o la existencia de un número importante de afectados por el criterio que se pide al Tribunal Supremo que altere, fijando la oportuna doctrina legal”. Pero además de la reiteración, el daño derivado de la repetición del criterio de la sentencia impugnada ha de ser “grave”, o lo que es lo mismo, “que multiplique su efecto en contra del interés general defendido por la Administración”.
Ahora bien, en el caso enjuiciado se da una circunstancia que opera justamente en contra del criterio sostenido en el recurso, ya que en dos ocasiones anteriores al litigio ahora analizado la autoridad gubernativa autorizó manifestaciones, tal como señala la Sala, “en condiciones y con finalidad sustancialmente similares a las que aparentemente concurrían en el supuesto de autos”, y es especialmente relevante reseñar que las citadas autorizaciones se produjeron para manifestaciones celebradas en noviembre de 2014 y febrero de 2015, fechas posteriores (“notoria posterioridad” es la expresión utilizada en la sentencia) a la entrada en vigor de la LO 11/2011, en la que en el recurso, es decir, en 2016, “ahora apoya la Abogacía del Estado su tesis de que la interpretación judicial del Derecho aplicable es errónea”.
No se da, pues, el requisito de fijación de una doctrina que pueda ser reiterada en posteriores resoluciones judiciales y provocar “daño grave” al interés general, en cuanto que la tesis ahora aplicada ya se mantuvo en anteriores resoluciones judiciales. Es ciertamente importante también a mi parecer que la Administración no justifique qué diferencias pueden existir entre los criterios sostenidos en los casos de 2014 y 2015 y el de 2016, y por qué en aquellas ocasiones se autorizaron las manifestaciones y en esta no, sin aportarse pruebas o justificación debida del por qué la autorización judicial de la manifestación de 2016 sería dañosa para el interés general , entendido este a juicio de la parte recurrente como la defensa de la “neutralidad política y disciplina en el cuerpo de la Guardia Civil”, y no lo fuera en casos sustancialmente semejantes con anterioridad, es decir en supuestos de autorización de celebración de manifestaciones “a la misma asociación convocante y para análogos objetivos”.
7. La conclusión de todo lo anteriormente expuesto es que la Sala no considera acreditado “el grave perjuicio para el interés generales que pudiera derivarse de la sentencia recurrida”. Que durante la manifestación sus convocantes y las personas asistentes se hubieran podido separar del objetivo formalmente declarado de la misma, y a tal efecto, tal como se afirma en el escrito del recurso, promocionando y reivindicando la sindicalización de la guardia civil y criticando a las autoridades políticas, serían circunstancias, concluye la Sala, “ajenas a la doctrina de la sentencia, y que ninguna relación guardan con la doctrina que se propone sea fijada por esta Sala”.

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 13
 resolución 
 artículo 13
 artículo 1
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 104