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Timestamp: 2016-10-23 12:12:12+00:00

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112 V 36364. Urteil vom 5. November 1986 i.S. Krankenkasse ARGOVIA und Kons. gegen Bundesamt f�r Sozialversicherung und Eidgen�ssisches Departement des Innern
Art. 35 ss LAMA et art. 30 al. 1 Ord. I; Art. 6 de l'arr�t� f�d�ral du 20 juin 1980 r�duisant certaines prestations de la Conf�d�ration pour les ann�es 1980 � 1985. L'art. 6 de l'arr�t� f�d�ral, qui permet, en tant que l'exige le respect des cr�dits vot�s, de diff�rer d'un an au plus les paiements �chus de prestations de la Conf�d�ration, s'applique �galement aux avances sur les prestations. Les caisses-maladie reconnues ne sauraient donc, pendant la dur�e de validit� de l'arr�t� f�d�ral, pr�tendre les avances (ou des int�r�ts sur les avances non pay�es) pr�vues par l'art. 30 al. 1 Ord. I, dans sa version en vigueur jusqu'au 24 avril 1986. Faits � partir de page 363
A.- Gem�ss Art. 35 KUVG gew�hrt der Bund den anerkannten Krankenkassen j�hrliche Grundbeitr�ge, zu denen in Berggebieten ein j�hrlicher Bergzuschlag je Versicherten tritt (Art. 38 KUVG). Die Verordnung I �ber die Krankenversicherung betreffend das Rechnungswesen und die Kontrolle der vom Bund anerkannten Krankenkassen und R�ckversicherungsverb�nde sowie BGE 112 V 363 S. 364die Berechnung der Bundesbeitr�ge vom 22. Dezember 1964 (Vo I; SR 832.190) enth�lt n�here Vorschriften �ber die Festsetzung und Abrechnung der Bundesbeitr�ge (Art. 22 ff. Vo I). Nach dieser Ordnung haben die Krankenkassen die Bundesbeitr�ge beim Bundesamt f�r Sozialversicherung (BSV) mit einem Kassenausweis geltend zu machen, welcher auf der j�hrlich zu erneuernden Pr�mien- und Mitgliederkontrolle beruht. Nach Pr�fung der eingereichten Kassenausweise erstellt das BSV die Abrechnung f�r die Auszahlung der Bundesbeitr�ge f�r das abgelaufene Jahr. Art. 30 Abs. 1 Vo I in der bis 24. April 1986 g�ltig gewesenen Fassung sah vor, dass das BSV den Krankenkassen f�r das laufende Jahr einen Vorschuss auf die Grundbeitr�ge gew�hrte, der in der Regel 80% des Bruttobetrages des abgerechneten Kassenausweises betr�gt. Von dieser Verordnungsbestimmung machte das BSV bis 1977 Gebrauch.
Im Rahmen der Massnahmen zum Ausgleich des Bundeshaushaltes wurden ab 1978 f�r die einzelnen Kopfbeitr�ge H�chstgrenzen festgelegt, die Subventionen an die Kassen ab 1981 um 5% gek�rzt und in den Voranschl�gen des Parlamentes die Bundesbeitr�ge plafoniert. Mit dem Wirksamwerden dieser Massnahmen setzte das BSV die Vorsch�sse von bisher 80% j�hrlich stufenweise herab, wobei die Zahlen im einzelnen seit 1980 betragen: 59,3% (1980), 47,52% (1981), 41,52% (1982), 33,19% (1983), 23,89% (1984) und 17,64% (1985).
Am 10. Juni 1985 und sp�ter erliess das BSV zu Lasten der Krankenkasse ARGOVIA und 52 weiteren Krankenkassen eine Verf�gung in dem Sinne, dass es die Vorschusszahlungen f�r das Betriebsjahr 1984 auf 23,89% festlegte und die Verzinsung der geforderten Vorsch�sse der Jahre 1980 bis 1984 ablehnte, soweit diese 80% nicht erreicht hatten.
B.- Namens der 53 Krankenkassen focht das Konkordat der schweizerischen Krankenkassen diese Verf�gung beschwerdeweise beim Eidgen�ssischen Departement des Innern (EDI) an, dies mit dem Antrag, es seien die Vorsch�sse f�r die Bundesbeitr�ge gem�ss Art. 35 bis 38 KUVG auf je 80% der f�r das Jahr 1983 abgerechneten Beitr�ge festzulegen. Das Begehren um Verzinsung schr�nkte das Konkordat ein, indem es lediglich die Verzinsung des f�r 1984 nachgeforderten Vorschussanteiles ab 1. Januar 1985 beantragte. Mit Entscheid vom 5. Dezember 1985 wies das EDI die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
C.- Das Konkordat f�hrt namens der Krankenkassen Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit folgendem Rechtsbegehren:
2. Es sei festzustellen, dass den Beschwerdef�hrern f�r das Jahr 1984 je ein Vorschuss im Umfang von 80% der f�r das Jahr 1983 abgerechneten Bundesbeitr�ge (Art. 35/38 KUVG) zustand.
3. Es sei den Beschwerdef�hrern auf den gem�ss Ziffer 2 geschuldeten Bundesbeitr�gen ein Verzugszins von 5% f�r die Zeit vom 1. Januar 1985 bis zum Zeitpunkt der Auszahlung der Bundesbeitr�ge pro 1984 zuzuerkennen.
4. (Kosten- und Entsch�digungspunkt)."
1. a) Das EDI wirft in seiner Vernehmlassung die Frage auf, ob die Sache nicht auf den Weg der verwaltungsrechtlichen Klage zu verweisen sei, nachdem die Beschwerdef�hrerinnen die Handlungsweise des BSV anscheinend als rechtm�ssig anerkennen und lediglich die ungen�gende Bereitstellung von Bundesmitteln durch das Parlament r�gen w�rden. Die Frage, ob vorliegend die Verwaltungsgerichtsbeschwerde durch die verwaltungsrechtliche Klage - sei es an das Eidg. Versicherungsgericht (Art. 130 OG), sei es an das Bundesgericht (Art. 129 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 102 lit. a OG) - ausgeschlossen ist, hat das Eidg. Versicherungsgericht, wie alle Eintretensvoraussetzungen, von Amtes wegen zu pr�fen (BGE 111 V 151 Erw. 1a mit Hinweisen).
Das Bundesgericht beurteilt auf verwaltungsrechtliche Klage hin Streitigkeiten aus den in Art. 116 lit. a-k OG erw�hnten Tatbest�nden. Das Eidg. Versicherungsgericht beurteilt als einzige Instanz verwaltungsrechtliche Klagen im Sinne von Art. 116 lit. b-h und k OG auf dem Gebiete der Sozialversicherung (Art. 130 OG). Keiner dieser Tatbest�nde liegt hier vor, insbesondere nicht der Art. 116 lit. e OG, welcher die Auszahlung bewilligter oder die R�ckerstattung ausbezahlter Zuwendungen und die Herausgabe unrechtm�ssig erworbener anderer �ffentlichrechtlicher Verm�gensvorteile betrifft (vgl. BGE 104 Ib 160 Erw. 1). Anfechtungsgegenstand sind vielmehr die vorinstanzlich best�tigten Verf�gungen, mit denen das BSV die Begehren auf h�here Bevorschussung und Verzinsung der nicht vorsch�ssig ausgerichteten Bundesbeitr�ge an die 53 anerkannten Krankenkassen ablehnte. Daher handelt BGE 112 V 363 S. 366es sich beim angefochtenen Departementsentscheid um eine Verf�gung auf dem Gebiete der Sozialversicherung (Art. 128 in Verbindung mit Art. 97 OG und Art. 5 VwVG), gegen welche die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zul�ssig ist (vgl. BGE 110 Ib 148 und 297).
b) Fraglich ist allerdings, ob der Ausschlussgrund des Art. 129 Abs. 1 lit. c OG zutrifft, geht es doch vorliegend nicht um die Bundesbeitr�ge als solche - auf welche die anerkannten Krankenkassen bei Erf�llung der gesetzlichen Voraussetzungen fraglos Anspruch haben (Art. 1 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 35 ff. KUVG) -, sondern um die Bevorschussung bzw. die Verzinsung nicht vorsch�ssig ausgerichteter Bundesbeitr�ge. Ob Art. 30 Abs. 1 Satz 2 Vo I in der bis 24. April 1986 g�ltig gewesenen Fassung im Lichte der Eintretensvoraussetzung des Art. 129 Abs. 1 lit. c OG einen Anspruch auf Bevorschussung bzw. Verzinsung begr�ndet (vgl. - zu Art. 99 lit. h OG - BGE 110 Ib 300 Erw. 1), kann vorliegend offenbleiben, weil die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ohnehin abzuweisen ist, wie sich aus Erw. 2 ergibt.
c) Im vorinstanzlichen Verfahren beantragten die Beschwerdef�hrerinnen - im Sinne eines Leistungsbegehrens -, es sei ihnen f�r das Jahr 1984 je ein Vorschuss im Umfange von 80% der f�r das Jahr 1983 abgerechneten Bundesbeitr�ge zu gew�hren. Im Zeitpunkt der Beschwerdeentscheidung durch das EDI waren die Bundesbeitr�ge f�r 1984 bereits abgerechnet und ausbezahlt, womit dieser Leistungsantrag gegenstandslos geworden war. Das Departement liess im Entscheid vom 5. Dezember 1985 die Frage offen, ob auf den entsprechenden Antrag der Beschwerdef�hrerinnen eingetreten werden k�nnte. Vor dem Eidg. Versicherungsgericht �ndern die Beschwerdef�hrerinnen ihren Antrag hinsichtlich des Vorschussanspruches f�r 1984 in ein Feststellungsbegehren um. Nach der Rechtsprechung zu Art. 25 Abs. 2 VwVG ist der Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverf�gung nur dann gegeben, wenn der Gesuchsteller ein rechtliches und aktuelles Interesse an der sofortigen Feststellung seines Rechtes hat (BGE BGE 102 V 149 Erw. 1, BGE 100 Ib 327; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 144). Ob ein Fall vorliegt, in dem eine Feststellung trotz Wegfalls des aktuellen Rechtsschutzinteresses angebracht ist (BGE 107 Ib 275 Erw. 1c mit Hinweisen; GYGI, a.a.O., S. 154 f.), kann offenbleiben; denn ob den Beschwerdef�hrerinnen f�r 1984 ein Vorschuss in der von ihnen beantragten H�he zustand, muss notwendigerweise als Vorfrage bei der Beurteilung des BGE 112 V 363 S. 367Zins-Leistungsbegehrens (Ziff. 3 der Beschwerdeantr�ge) entschieden werden.
d) Die vorliegend streitigen Fragen im Zusammenhang mit der Bevorschussung und Verzinsung hat das Eidg. Versicherungsgericht als Fragen des Bundesrechts frei zu pr�fen (Art. 132 in Verbindung mit Art. 104 lit. a OG).
2. a) Die Bundesbeitr�ge nach Art. 35 ff. KUVG setzen ihrer Natur nach eine Abrechnung voraus, weshalb sie denn auch gem�ss Art. 39 KUVG j�hrlich aufgrund der durch die Kantonsregierungen aufzustellenden Ausweise festgesetzt werden. Die Beitr�ge k�nnen erst nach erfolgter Abrechnung und daher grunds�tzlich nur nachsch�ssig ausgerichtet werden. In �bereinstimmung mit dieser gesetzlichen Regelung sieht Art. 28 Abs. 2 Vo I vor, dass die Kassen f�r das abgelaufene Betriebsjahr sp�testens bis zum 31. M�rz der zust�ndigen kantonalen Stelle die Kassenausweise einzureichen haben. Die Kantonsregierungen stellen auf dieser Grundlage den kantonalen Ausweis aus und reichen diesen zusammen mit den Kassenausweisen sp�testens bis zum 30. April dem BSV ein (Art. 29 Vo I), welches die Auszahlung der Bundesbeitr�ge im 4. Quartal des entsprechenden Jahres vornimmt (Art. 31 Abs. 1 Vo I in der bis 24. April 1986 g�ltig gewesenen Fassung; vgl. AS 1964 1299 und 1986 I 688). Der Bundesrat hat, ohne vom Gesetz her dazu verpflichtet zu sein, in Art. 30 Abs. 1 Vo I (ebenfalls in der bis 24. April 1986 g�ltig gewesenen Fassung) die Leistung von Vorsch�ssen vorgesehen, welche die mit der nachsch�ssigen Beitragsentrichtung verbundenen Nachteile mildern soll. Diese Vorsch�sse werden den Kassen gleichzeitig mit den Bundesbeitr�gen f�r das Vorjahr (Abrechnungsjahr), verringert um den bereits im Vorjahr hieran geleisteten Vorschuss, ausbezahlt. Veranschaulichend kann gesagt werden, dass nach der bisherigen Ordnung die Bundesbeitr�ge an die Krankenkassen aufgrund der Ausweise ein knappes Jahr sp�ter ausgerichtet werden, als die Kassen ihre Leistungen erbracht haben, dass sie aber f�r das laufende Jahr Vorsch�sse, allerdings erst im 4. Quartal des Jahres, erhalten.
b) Die Beschwerdef�hrerinnen berufen sich auf Art. 30 Abs. 1 Vo I, nach dessen bisheriger Fassung das BSV den Krankenkassen auf die Grundbeitr�ge f�r das laufende Jahr einen Vorschuss gew�hrte, der "in der Regel" 80% des Bruttobetrages des abgerechneten Kassenausweises betr�gt. Ausnahmen von dieser Regel seien praxisgem�ss nur unter besonderen, einschr�nkenden BGE 112 V 363 S. 368Umst�nden zuzulassen. Entgegen der vorinstanzlichen Auffassung rechtfertige es die schlechte Finanzlage des Bundes nicht, �ber Jahre hinweg vom Grundsatz der 80%igen Bevorschussung abzuweichen. Das Departement verm�ge seinen Entscheid auch nicht durch den Hinweis auf Art. 31 Abs. 2 des Finanzhaushaltsgesetzes (FHG, SR 611.0) zu st�tzen, wonach die Dienststellen nur im Rahmen bewilligter Kredite Zahlungen leisten d�rften. Diese Bestimmung in Verbindung mit den vom Parlament ungen�gend bewilligten Krediten verm�ge zwar das Handeln des BSV zu rechtfertigen. Allein es sei vorfrageweise zu entscheiden, ob das Parlament �berhaupt berechtigt gewesen sei, auf dem Wege des Kreditbeschlusses den gesetzlichen Vorschussanspruch der Krankenkassen zu beschneiden. Das FHG verleihe dem Parlament diese Befugnis nicht. Auch der Bundesbeschluss �ber die Herabsetzung der Bundesleistungen in den Jahren 1981 bis 1985 w�rde nur die Herabsetzung der Bundesbeitr�ge als solche erlauben, nicht aber die Reduktion oder gar Aufhebung der Vorsch�sse. Somit stehe Art. 30 Abs. 1 Satz 2 Vo I als materielle Gesetzesbestimmung unver�ndert in Kraft. Die Bevorschussung sei sachlich gerechtfertigt, weil die Krankenkassen sonst Bankkredite aufnehmen m�ssten, eine Konsequenz, welche nicht in der Absicht des Gesetzgebers gelegen habe. Der Bundesbeschluss �ber die Herabsetzung der Bundesleistungen in den Jahren 1981 bis 1985 sei zwar geeignet, in andern Erlassen festgesetzte Anspr�che aufzuheben oder hinauszuschieben. Es erscheine indessen fraglich, ob der entsprechende Artikel 6 vorliegend zur Anwendung gelange; denn dies w�rde im Ergebnis bedeuten, dass der Anspruch auf Vorschusszahlungen f�r die Geltungsdauer des Beschlusses g�nzlich aufgehoben sei. Diese weitreichende Folge entspreche nicht der Absicht des Gesetzgebers.
c) Der Bundesbeschluss vom 20. Juni 1980 �ber die Herabsetzung von Bundesleistungen in den Jahren 1981, 1982 und 1983 (AS 1980 II 1492 f.), der durch �nderung vom 17. Dezember 1982 bis Ende 1985 verl�ngert wurde (AS 1983 I 347 f. und 1985 I 660, 669), sieht in Art. 6 vor: Soweit die Einhaltung der bewilligten Kredite es erfordert, k�nnen w�hrend der Geltungsdauer dieses Beschlusses f�llige Zahlungen h�chstens ein Jahr aufgeschoben werden, ohne dass der Bund Verzugszinse schuldet. Wie die Beschwerdef�hrerinnen in �bereinstimmung mit dem EDI zu Recht anerkennen, vermag dieser allgemeinverbindliche Bundesbeschluss - als befristeter rechtsetzender Erlass (Art. 6 Gesch�ftsverkehrsgesetz, BGE 112 V 363 S. 369SR 171.11) - in andern Erlassen enthaltene Bestimmungen aufzuheben oder abzu�ndern, jedenfalls solche, die in einer bundesr�tlichen Rechtsverordnung enthalten sind. Dies ergibt sich ohne weiteres aus dem Prinzip des Vorranges des Gesetzes, wonach kein Rechtssatz einem rangh�heren Rechtssatz widersprechen darf. Die Auslegung der Verordnungsbestimmung hat sich demnach an den Grunds�tzen und Regeln des �bergeordneten formellen Gesetzes zu orientieren (BGE 111 V 314 Erw. 2b mit Hinweisen). Wenn aufgrund von Art. 6 dieses allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses die Zahlung der Bundesleistungen als solche bis ein Jahr �ber den Zeitpunkt der F�lligkeit hinaus aufgeschoben werden kann, ist nicht einzusehen, weshalb dies f�r Vorsch�sse auf solche Bundesleistungen nicht gelten soll. Wer die Zahlung der f�lligen Schuld aufzuschieben befugt ist, muss hiezu erst recht f�r die Zahlung von Vorsch�ssen berechtigt sein. In der Botschaft �ber Massnahmen zur Entlastung des Bundeshaushalts (Sparmassnahmen 1980) vom 24. Januar 1980 hat der Bundesrat zu erkennen gegeben, dass der Aufschub sowohl f�r die Zahlung der Bundesleistungen wie auch f�r die Vorsch�sse und Teilzahlungen gelten soll, indem er ausf�hrte:
"Damit das K�rzungsziel bereits im Jahre 1981 erreicht werden kann, wird der Bund unter Umst�nden aber auch Vorsch�sse oder Teilzahlungen reduzieren m�ssen. F�r den Fall, dass dies nicht im erforderlichen Ausmasse m�glich ist, muss der Bund zus�tzlich erm�chtigt werden, notfalls f�llige Zahlungen ohne Anspruch auf Verzugszinse um h�chstens ein Jahr aufzuschieben... (BBl 1980 I 525)."
Auf diese schl�ssigen, mit Wortlaut und Zweck von Art. 6 des Bundesbeschlusses vereinbarlichen Gesetzesmaterialien darf abgestellt werden (BGE 111 V 155 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 111 II 152 Erw. 4a). Sie zeigen deutlich, dass die gesetzgebenden Organe bei Erlass der Sparbeschl�sse bewusst die Sistierung von Bevorschussungen in Kauf nahmen, wie sie z.B. Art. 30 Abs. 1 Vo I vorgesehen hat. Der Bundesbeschluss hat diese - aus welchen Gr�nden auch immer - unver�ndert belassene, formell bis zum 24. April 1986 in Kraft stehende Verordnungsbestimmung derogiert. Angesichts dieser �nderung des �bergeordneten Gesetzesrechts k�nnen sich die Beschwerdef�hrerinnen auch nicht auf den Vertrauensschutz berufen (BGE 110 V 155 Erw. 4b Ziff. 5).
3. Zusammenfassend ergibt sich, dass den Beschwerdef�hrerinnen kraft Art. 6 des Bundesbeschlusses vom 20. Juni 1980 kein Anspruch auf Gew�hrung der in Art. 30 Abs. 1 Satz 2 Vo I BGE 112 V 363 S. 370vorgesehenen Vorsch�sse und folglich auch kein Verzugszinsanspruch auf den nicht entrichteten Vorsch�ssen zusteht. S�mtliche weiteren Vorbringen in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde verm�gen hieran nichts zu �ndern.
104 IB 160,
110 IB 300 suite... ,
102 V 149,
111 V 155,
Art. 35 ss LAMA,
Art. 38 KUVG,
Art. 39 KUVG

References: Art. 35
 art. 30
 Art. 6
 Art. 35
 BGE 
 Art. 30
 Art. 35
 Art. 102
 Art. 116
 Art. 116
 Art. 116
 BGE 
 BGE 
 Art. 97
 Art. 5
 BGE 
 Art. 129
 Art. 35
 Art. 30
 Art. 129
 Art. 99
 BGE 
 Art. 25
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 104
 Art. 35
 Art. 39
 Art. 28
 Art. 30
 Art. 30
 BGE 
 Art. 31
 Art. 30
 Art. 6
 BGE 
 Art. 6
 Art. 6
 BGE 
 Art. 30
 Art. 6
 Art. 30
 BGE 

Art. 35

Art. 38

Art. 39