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Timestamp: 2019-09-22 08:35:33+00:00

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﻿ Sentencia 2012-00001 de marzo 27 de 2014
SENTENCIA 2012-00001 DE 27 DE MARZO DE 2014
CONTENIDO:PROCESO ELECTORAL - PARTICIPACIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO. DADO A QUE EL MINISTERIO PÚBLICO ES UN SUJETO PROCESAL ESPECIAL, SU INTERVENCIÓN DEBE ESTAR MOTIVADA EN DEFENDER EL ORDEN JURÍDICO, EL PATRIMONIO PÚBLICO Y LOS DERECHOS Y GARANTÍAS FUNDAMENTALES, PORQUE SU PARTICIPACIÓN DENTRO DE LAS ACTUACIONES JUDICIALES ES INSTITUCIONAL, QUIEN INTERVIENE NO ES LA PERSONA QUE OCUPA EL CARGO, ES EL MINISTERIO PÚBLICOY, POR ELLO, SU PARTICIPACIÓN DEBE SER COHERENTE, CONSECUENTE Y SIEMPRE MOTIVADA, DEBIENDO ENTONCES EL JEFE SUPREMO DEL MINISTERIO PÚBLICO TOMAR LAS DETERMINACIONES INTERNAS QUE PERMITAN QUE TAL FUNCIÓN MISIONAL SE AJUSTE A TAL MARCO. DE ESTA MANERA, LAS ACTUACIONES DE LOS PROCURADORES JUDICIALES EN PRIMERA INSTANCIA Y LOS PROCURADORES DELEGADOS ANTE LA SEGUNDA INSTANCIA, DEBE SER COORDINADA EN VIRTUD DE LOS FINES DE LA INSTITUCIÓN QUE REPRESENTAN.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD ELECTORAL, ALCALDE, MINISTERIO PÚBLICO, PROCESO ELECTORAL, INTERVENCIÓN COADYUVANTE
Sentencia 2012-00001 de marzo 27 de 2014
Rad.: 54001-23-31-000-2012-00001-03
Actor: Santiago Liñan Nariño
Demandado: Alcalde del municipio de Cúcuta
Al emprenderse el estudio de los recursos de apelación interpuestos por los intervinientes Jorge Heriberto Moreno Granados, Luis Jesús Botello Gómez, Nuby Mayely Luna Otero, Wilfredo Grajales Rosas y el Partido Verde y por el Procurador 23 Judicial II ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, encuentra la Sala que ello no es posible por las razones que adelante se expondrán.
1.1. El 7 de diciembre de 2011, el ciudadano Santiago Liñán Nariño, en ejercicio de la acción de nulidad electoral demandó el acto por medio del cual se declaró electo al señor Don Amaris Ramírez Paris Lobo como alcalde la ciudad de San José de Cúcuta para el periodo 2012-2015, por considerar que éste se encontraba incurso en la causal de inhabilidad prevista por el numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 (reformado por el numeral 4º del artículo 37 de la L. 617/2000), por cuanto para el momento de la elección su hermano, Carlos Eduardo Ramírez Quintana, se desempeñaba como intendente regional de la Superintendencia de Sociedades en el municipio de San José de Cúcuta, ostentando autoridad “política y/o administrativa”.
1.2. El 13 de febrero de 2012, el demandante presentó escrito de desistimiento de la acción, manifestación que mediante auto de 16 de febrero de 2012 le fue aceptada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y habiéndose apelado por el Ministerio Público, la decisión fue revocada por la Sección Quinta del Consejo de Estado quien mediante auto de 18 de abril de 2012, aplicando el criterio tradicional y pacífico de esta Sección, sostuvo que estas acciones no son desistibles.
1.3. Tramitado el proceso, el 20 de noviembre de 2012 el Tribunal Administrativo de Norte de Santander profirió sentencia desestimando las excepciones y solicitudes de nulidad propuestas y negando las pretensiones de la demanda porque el registro civil de Carlos Eduardo Ramírez Quintana —única prueba idónea (pues las partidas eclesiásticas de matrimonio y de bautismo no lo son per se para acreditar el hecho propuesto)— que se aportó para demostrar el parentesco, no reunía los requisitos para probar el supuesto de consanguinidad a partir del cual se construyó la causal de inhabilidad, habida cuenta que carece de los datos de identificación de quien se señala como padre.
1.4. Estando en notificación el anterior fallo, el demandante Liñán Nariño, solicitó su “aclaración”, petición que le fue resuelta el 7 de diciembre de 2012.
1.5. Por su parte los coadyuvantes del demandante Jorge Heriberto Moreno Granados y Luis Jesús Botello Gómez, en sendos escritos y del demandado Nuby Mayely Luna Otero, Wilfredo Grajales Rosas —representante del Partido Verde en San José de Cúcuta— y el Partido Verde, en el mismo escrito; y el Procurador 23 Judicial II ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, interpusieron el recurso de apelación que luego de ser admitido llegó a la Sección Quinta del Consejo de Estado.
1.6. Durante el trámite de la primera y segunda instancia se han presentado incontables recursos, solicitudes e incidentes que han dilatado la toma de la decisión final y que han generado que en no pocas oportunidades se haga uso de los poderes disciplinarios del juez y que se compulsen copias para las investigaciones correspondientes.
1.7. Durante el trámite de la segunda instancia, el 19 de febrero de 2013, el Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado solicitó traslado y durante el término concedido, emitió concepto solicitando la confirmación del fallo de primera instancia estudiando uno a uno los argumentos propuestos por todos los apelantes.
1.8. Habiéndose presentado ponencia por el consejero a quien inicialmente le correspondió el conocimiento de este asunto, la misma no alcanzó la mayoría requerida, por lo que el 7 de marzo de 2014 se surtió el sorteo de conjueces con quienes se permitiera la toma de la decisión final.
1.9. Recompuesta la Sala y habiéndose sometido nuevamente a consideración el proyecto inicial, éste no fue aprobado y, por ello inmediatamente se dispuso el cambio de ponente correspondiéndole a quien ahora funge como tal la redacción de la decisión que obtuviera la mayoría y que corresponde a la que enseguida se sustenta y resuelve.
Para efectos de tomar la decisión que corresponde, la Sala considera necesario analizar en acápites separados las impugnaciones interpuestas por el Ministerio Público y por los coadyuvantes.
2.1. Apelación interpuesta por el Ministerio Público.
La actual función de intervención ante autoridades judiciales que le compete a la Procuraduría General de la Nación encuentra sustento constitucional en lo dispuesto por el artículo 277.7 de la Carta Política, en donde se señala que:
Y la misma se remonta a los orígenes de la institución del Ministerio Público en nuestro país(1), teniendo su más cercano antecedente en la Constitución de 1886 en la que se le asignó, entre otras funciones, la representación de los intereses de la nación, en cuyo propósito intervenía en todos los procesos bajo las directrices de las respectivas leyes procesales y las políticas del Procurador General de la Nación.
Tal función, como se observa en la transcripción de la actual norma constitucional sufrió un cambio radical, pues dejó de ser el representante de los intereses de la nación, para pasar a defender el orden jurídico, el patrimonio público y los derechos y garantías fundamentales, “cuando lo considere necesario”, por lo que en vigencia de la actual Carta su intervención en los procesos judiciales no es imperativamente permanente, como sí lo era antes de 1991.
Así, en la actualidad se reconoce al Ministerio Público como un sujeto procesal especial, por cuanto su intervención debe estar motivada en alguno de los tres supuestos que el constituyente le señaló y porque su participación dentro de las actuaciones judiciales es institucional, quien interviene no es la persona que ocupa el cargo, es el Ministerio Público; y, por ello, considera la Sala, su participación debe ser coherente, consecuente y siempre motivada en alguna de las ya referidas circunstancias constitucionalmente señaladas, debiendo entonces el jefe supremo del Ministerio Público tomar las determinaciones internas que permitan que tal función misional se ajuste a tal marco.
Bajo las anteriores precisiones, advierte la Sala que en este evento el Procurador 23 Judicial II de Cúcuta, interpuso recurso de apelación(2) en el cual solicitó revocar la sentencia(3) proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 20 de noviembre de 2012 que resolvió negar la solicitud de nulidad y declarar no probada la excepción denominada “inexistencia de presupuesto procesal para la admisión de la demanda”, en el que argumentó:
— Que la inhabilidad contenida en el numeral 4º del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, forma parte del grupo de inhabilidades encaminadas a proteger y hacer efectivos los principios de imparcialidad, moralidad, probidad y transparencia, es decir de aquellas que no tienen carácter sancionatorio, y que por lo tanto, lo único a tomar en consideración para su configuración, es la existencia misma del vínculo de familiaridad, sin necesidad de hacer miramientos sobre el manejo de la relación personal entre los parientes.
— Que conforme al criterio jurisprudencial de la Sección Quinta del Consejo de Estado sobre la prueba de parentesco, la demostración de la relación de hermanos por línea paterna entre Don Amaris París Lobo y Carlos Eduardo Ramírez Quintana no puede restringirse a una única prueba —el registro civil— máxime cuando obran en el plenario otros elementos de juicio, que conforme al artículo 175 del Código de Procedimiento Civil aplicable permiten probar que el demandado y Carlos Eduardo Ramírez Quintana tienen un mismo tronco o raíz, y por lo tanto se encuentran en segundo grado de parentesco por consanguinidad.
— Que el fallo del Tribunal Administrativo de Norte de Santander desconoce el antecedente jurisprudencial del Consejo de Estado y soslaya abiertamente el principio constitucional contenido en el artículo 230 de la Carta Política que ordena darle prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.
— Que, de acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado, son dos los criterios que caracterizan el ejercicio de la autoridad civil o administrativa: el orgánico y el funcional; y en el caso objeto de estudio el cargo de Intendente Código 138, grado 20 (Regional Cúcuta) que ocupaba Carlos Eduardo Ramírez Quintana, de conformidad con las funciones plasmadas en las resoluciones 510-052 de 24 de enero de 2003 y 165-005317 de 3 de diciembre de 2008 que incluyen “Ejecutar la funciones de inspección, vigilancia, y control de las sociedades comerciales de área de su jurisdicción...”. aparejan el ejercicio de autoridad civil y administrativa.
Sin embargo esta posición del Ministerio Público fue variada al momento en que el señor Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado, habiendo solicitado el traslado respectivo, emitió concepto ante esta instancia en el cual solicitó se confirme el fallo de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 20 de noviembre de 2012, por las razones que a continuación se sintetizan:
— Que los argumentos del apelante relacionados con la excepción denominada “inexistencia de presupuesto procesal para admisión de la demanda” no son de recibo y no están llamados a prosperar pues ellos propenden por la prevalencia de la forma y de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el mismo Consejo de Estado se hace prevalente el derecho material de acceder a la justicia sobre las formas del proceso.
— Que la interpretación restrictiva de las normas que la establecen, la interpretación de tales normas conforme al principio pro homine, y los fines del régimen de inhabilidades, considera que para que se configure la inhabilidad deben demostrarse los siguientes presupuestos: i) la existencia del vínculo por matrimonio, la unión permanente, o el parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionario público; ii) el ejercicio de la autoridad en los términos de la ley, civil, política, administrativa o militar, por parte del funcionario con quien existe el vínculo y iii) el ejercicio de la autoridad por el funcionario con quien el elegido tiene el vínculo durante los doce meses anteriores a la elección.
— Que la decisión del a quo al considerar que el documento allegado como prueba de parentesco carecía de validez porque el estado civil de las personas está sometido a una tarifa legal de pruebas, para su demostración se requiere de una prueba solemne, y que al tenor de la Ley 92 de 1938 las demás pruebas allegadas al plenario tienen el carácter de supletorias, es acertada por lo que solicita la confirmación de la sentencia de primera instancia.
— Además, alega el Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado en su concepto, que no es solo el parentesco la fuente de inhabilidad, que se debe considerar que el poder derivado del ejercicio de la función ha sido utilizado en pro de la función, porque en el caso concreto la situación probada de enemistad coloca al elegido en la situación absurda de no poder acceder a cargos de elección popular en la circunscripción no solo municipal sino departamental con carácter indefinido casi que a perpetuidad y mientras subsista el ejercicio del cargo en cabeza de quien lo inhabilita, porque con ello se desconoce el carácter fundamental del derecho a elegir y ser elegido, por lo que propende por una nueva interpretación de la norma que procure preservar el derecho fundamental en el elegido y sus electores, que más se ajuste a las reglas de hermenéutica que se imponen al abordar temas restrictivos como son las inhabilidades.
— En cuanto a las funciones asignadas a Carlos Eduardo Ramírez Quintana como Intendente, presunto hermano del demandado, concluye que de acuerdo a la jurisprudencia invisten de autoridad civil a quien las ejerce, no obstante en el caso concreto el elegido alcalde del municipio de San José de Cúcuta no se encontraba inhabilitado para ser elegido porque los presupuestos que exige la norma para efectos de la estructuración de la causal de inhabilidad derivada del parentesco con funcionario que ejerce autoridad civil, administrativa política o militar en el respectivo municipio, no se cumplen a cabalidad, y la enemistad probada entre el demandando y Carlos Eduardo Ramírez Quintana desvirtúa la presunción del legislador al establecer el parentesco como causal de inhabilidad.
Sobre tal actuación del Ministerio Público, la Sección Tercera del Consejo de Estado, se ha pronunciado en varias ocasiones de la siguiente manera(4):
Lo anterior evidencia, en consecuencia, que se trata de una intervención de carácter institucional (subrayas fuera de transcripción), razón por la cual los agentes del Ministerio Público que sucesivamente participen en un mismo proceso, han de hacerlo en forma unívoca y coordinada, pues esa función y su ejercicio no pueden entenderse “a título personal”, sino que, muy por el contrario, ha sido consagrada expresamente en la Constitución Política en cabeza del Supremo Director (C.P. art. 275), de una misma y única institución, jerárquicamente organizada.
“La suprema dirección del Ministerio Público en cabeza del Procurador General de la Nación necesariamente implica que los diferentes órganos y funcionarios que lo conforman se encuentran articulados y subordinados orgánica, funcional y técnicamente a dicha institución y concretamente al referido funcionario, quien orienta, dirige y señala las directrices o pautas generales que deben ser observadas por los referidos órganos a efecto de asegurar la coordinación de las funciones y la unidad en las correspondientes acciones y decisiones”(5). (subrayas fuera de transcripción)
“Es lógico que todos los funcionarios llamados a ejercer las funciones asignadas al Ministerio Público deban estar coordinados entre sí y esa coordinación, de acuerdo con la preceptiva constitucional, se construye a partir de la estructura jerarquizada de la Procuraduría y de la unidad de mando que se radica en cabeza del Procurador General de la Nación que es “el supremo director del Ministerio Público” y que ejerce sus funciones “por sí o por medio de sus delegados o agentes” (C.P. arts. 275 y 277).
“De ahí que los delegados y agentes del Procurador actúen en su representación y que además de las funciones que les asigne la ley, cumplan las que siendo propias del Jefe del Ministerio Público, a quien están subordinados, les sean delegadas por este”(6).
“Esta corporación ha señalado que el Ministerio Público es un órgano de control autónomo cuya dirección suprema corresponde al Procurador General de la Nación. Esta dirección del Procurador, así como el hecho de que éste ejerza sus funciones constitucionales, por sí o por medio de sus agentes o delegados, implica que la Procuraduría tiene una estructura jerarquizada y una unidad de mando.
Esta estructura jerárquica no impide que la ley atribuya una cierta autonomía a los delegados y agentes del procurador, pero esta autonomía es relativa, ya que estos funcionarios actúan en representación del Procurador y ejercen atribuciones que en principio están en cabeza del jefe del Ministerio Público”(7).
De manera que las actuaciones de los procuradores judiciales en primera instancia y de los procuradores delegados ante la segunda instancia, debe ser coordinada en virtud de los fines de la institución que representan y, por ello, hace un llamado al Ministerio Público para que encauce sus esfuerzos en esa dirección evitando así que sus actuaciones resulten generadoras de un desgaste innecesario de la jurisdicción” (resaltado fuera de texto)
Así, las razones expuestas y la comparación de los argumentos que sirvieron al Procurador Judicial para impugnar solicitando la revocatoria de la sentencia de primera instancia y la contra argumentación que expuso el procurador delegado, así como su solicitud de confirmación de la sentencia de primer grado, conducen a la Sala a colegir que la alzada fue expresamente desistida y, por contera en este momento se carece de objeto de decisión siendo entonces lo procedente aceptar tal dimisión del recurso(8), como en efecto lo hará en la resolutiva de esta providencia.
2.2. El recurso de apelación interpuesto por los coadyuvantes.
En el sub judice, como se advirtió en los antecedentes las partes demandante y demandada no interpusieron recurso de apelación contra la sentencia de 20 de noviembre de 2012. El demandante, señor Santiago Liñán Nariño, dentro del término de ejecutoria formal impetró la aclaración de tal fallo, lo que indica que lo conoció y que el hecho de no haber interpuesto la alzada, demuestra que estuvo conforme con lo decidido, actitud que también se predica de la parte accionada, quien igualmente guardó silencio dentro del término en el que legalmente podía impugnar.
Esta precisión resulta de trascendental importancia en este evento, habida cuenta que los apelantes, como se anunció desde el inicio, son los coadyuvantes de las partes: de la demandante —Santiago Liñán Nariño—, Jorge Heriberto Moreno Granados (fls. 1051 y ss.) y Luis Jesús Botello Gómez (fls. 1075-1076), y de la accionada —Don Amaris Ramírez París Lobo—, Nuby Mayeli Luna Otero, Wilfredo Grajales Rosas y el Partido Verde (fls. 1078 y ss.).
Tal forma de intervención en los procesos electorales ha sido tratada por el Código Contencioso Administrativo (aplicable en este caso en virtud a que la demanda se instauró en su vigencia), en el artículo 235 (modificado por el art. 69 de la L. 96/84 y por el art. 103 de la L. 1395/2010), así:
“En los procesos electorales cualquier persona puede pedir que se le tenga como impugnador o coadyuvante.
En estos procesos, ni el demandante ni los intervinientes podrán desistir”.
Esta norma transcrita, únicamente establece quién puede participar como interviniente (coadyuvante o impugnador), hasta qué momento se admite tal intervención y la imposibilidad de desistir de la demanda, pero como nada dice sobre los límites de su participación, se hace necesario acudir, de conformidad con el artículo 251A del mismo Código Contencioso Administrativo que remite, en los aspectos no regulados del proceso contencioso-electoral, a las normas de este mismo Estatuto y en subsidio a las disposiciones del Código de Procedimiento Civil en lo que sea estrictamente compatible con la naturaleza electoral.
Así las cosas, se tiene que el artículo 235 del Código Contencioso Administrativo de manera especial en los procesos electorales y el artículo 146 del Código Contencioso Administrativo de manera general para los diferentes procesos en la jurisdicción contencioso administrativa sólo establecen los términos en los cuales los terceros pueden intervenir, por lo que, en virtud de la remisión normativa, los demás asuntos relacionados con los actos procesales en materia de coadyuvancia, están reglados en el artículo 52 del Código de Procedimiento Civil, que en su literalidad reza:
“ART. 52.—Intervenciones adhesivas y litisconsorcial. Artículo modificado por el artículo 1º, numeral 19 del Decreto 2282 de 1989. Quien tenga con una de las partes determinada relación sustancial, a la cual no se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, pero que pueda afectarse desfavorablemente si dicha parte es vencida, podrá intervenir en el proceso como coadyuvante, de ella, mientras no se haya dictado sentencia de única o segunda instancia.
La intervención anterior a la notificación del demandado, se resolverá luego de efectuada esta. El auto que acepte o niegue la intervención es apelable”.
De este tenor literal emerge claramente que los coadyuvantes pueden efectuar únicamente los actos procesales permitidos a la parte que ayudan, siempre y cuando no estén en oposición con ésta y no impliquen disposición del derecho en litigio, interpretación que coincide in integrum con la prohijada en diversos pronunciamientos por esta corporación(9), así:
La Sección Primera ha señalado que:
“...Cabe resaltar que esta corporación ha precisado que la intervención de los coadyuvantes y, particularmente, en tratándose de las acciones públicas, como la que se instauró en el evento sub examine, está limitada a la actividad del actor y supeditada a los argumentos que éste exprese en su libelo.
Así, en auto de 13 de mayo de 2010, (exp. 2008-00101, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno), expresó, frente a una solicitud de adición de una demanda por parte de un coadyuvante, que por ser éste un adherente accidental del proceso, no se encontraba legitimado para exceder los límites fijados en la demanda inicial por el demandante.
De la misma manera, la Sección Tercera de esta corporación en sentencia de 13 de agosto de 2008 (exp. AP-2004-00888, C.P. Ruth Stella Correa Palacio), expuso que las facultades del coadyuvante están concebidas para contribuir a la demanda. Es un interviniente secundario o parte accesoria, por lo que su actuación se circunscribe a reforzar los argumentos de la demanda, no pudiendo reformularla, dado que no puede actuar autónomamente.
Las anteriores precisiones, que la Sala prohíja en esta oportunidad, conducen a la conclusión de que si el coadyuvante no es autónomo de la parte a la que adhiere, no pudiendo por esta razón modificar las pretensiones ni proponer nuevos cargos, pues para ello podría perfectamente instaurar su propia demanda, tampoco puede apelar si la parte principal a la cual adhiere o de la cual depende, no lo hace”(10):
A su vez, la Sección Quinta también ha dicho(11):
“El coadyuvante, por disposición legal, solo puede realizar actos procesales de apoyo a la parte que coadyuva y, por tanto, le está vedado efectuar actos procesales que estén en oposición a ella. Así el artículo 235 del Código Contencioso Administrativo prevé esta figura para el proceso contencioso electoral y el inciso segundo del artículo 52 del Código de Procedimiento Civil consagra que el coadyuvante puede efectuar los actos procesales que le son permitidos a la parte que ayuda con dos condiciones: que no estén en oposición con las de este y que no conlleven disposición del derecho en litigio. La razón en la limitación del actuar del tercero interviniente, como coadyuvante o como opositor, responde a que no reclama un derecho propio “actúa para sostener las razones de un derecho ajeno”, su interés radica en su conveniencia personal de que la pretensión encuentre prosperidad, si es coadyuvante, o no la encuentre, si es opositor porque de ello depende su beneficio (indirecto). Como ya se mencionó el proceso contencioso electoral tiene regulación propia para esta figura procesal, que está contenida en el artículo 235 del Código Contencioso Administrativo mediante el cual se permite al tercero prohijar u oponerse a las peticiones de la demanda, claro está con las limitantes propias de la coadyuvancia, en tanto no es un cotitular de la misma pretensión del coadyuvado al carecer dentro del proceso de pretensión propia, por ende, “[su] legitimación [es] menos plena, [porque] sin facultarlo para demandar la pretensión de su coadyuvado, si lo autoriza para coadyuvarla o defenderla en el proceso iniciado por este o contra este”, por eso su condición es secundaria, accesoria y subordinada a quien coadyuva y dentro de sus restricciones esta la imposibilidad de modificar o ampliar el objeto del litigio o la litis contestatio, en razón a que no ingresa al proceso una pretensión o litis propia. En el caso concreto la sentencia de primera instancia fue denegatoria de las pretensiones, es decir, que el elegido gobernador de Arauca Dr. Luis Eduardo Ataya Arias mantuvo su investidura de primer mandatario seccional. Por otra parte, Elmer Ramiro Silva Rodríguez intervino en el proceso para oponerse a las pretensiones de la demanda así que su participación en el proceso está adherida a la actuación de la parte a la cual coadyuva, es decir, al demandado, quien no apeló porque la sentencia le fue favorable. El interés para recurrir tiene como fundamento la necesidad de que la providencia sea corregida o modificada en aquello que perjudica a quien recurre “puede aceptarse que sin interés no procede recurso. Se trata del interés especial por resultar perjudicado con la providencia. Ese perjuicio puede ser material o moral, así como puede serlo el interés para obrar en el proceso, pero concreto y actual respecto del asunto materia de la providencia. No es suficiente un interés teórico en la recta aplicación de la ley (...). [el coadyuvante] no puede interponer recursos que el coadyuvado no desee o en disconformidad con este, porque entonces hay una actuación procesal contraria a la de la parte principal”. La Sala concluye entonces que el recurso de apelación referido no será tenido en cuenta por falta de interés para recurrir”.
Planteamiento que ha sido reiterado en múltiples ocasiones así(12):
“Las facultades que el legislador extraordinario le confirió a los terceros intervinientes se reducen exclusivamente a la coadyuvancia, expresión que en términos conceptuales significa “contribuir, asistir o ayudar a la consecución de algo”, con lo que bien puede afirmarse que la participación de terceros debe limitarse a la exposición de argumentos a favor o en contra de las pretensiones de la demanda, sin que los mismos puedan, en lo que a la demanda respecta, hacerle modificación alguna, bien para adicionarle o para suprimirle cargos, dado que ello es del exclusivo resorte del accionante, quien para ello puede hacer uso de la oportunidad que le confiere el artículo 230 del Código Contencioso Administrativo si bien el artículo 235 permite que los terceros adhesivos puedan concurrir al proceso hasta la ejecutoria del auto que corre traslado para alegar, ello no puede justificar la posibilidad de que hasta ese momento procesal los coadyuvantes puedan participar formulando nuevas imputaciones contra los actos demandados, ya que además de no estar así previsto en aquélla disposición, tal posibilidad afectaría el debido proceso y subvertiría la estructura diseñada para el proceso electoral. En efecto, en una fase tan avanzada del proceso la parte demandada no tendría ninguna posibilidad de defenderse contra esos nuevos señalamientos, pues ya le habría vencido el término de fijación en lista y no tendría como solicitar o aducir pruebas de descargo, sin olvidar que con ello se pasaría por alto el principio de la eventualidad o de la preclusión, en lo relativo al término para reformar la demanda, así como al término de caducidad de la acción. De acuerdo con lo dicho, la Sala no estudiará ninguno de los planteamientos del coadyuvante de las pretensiones de la demanda, que no coincida con los cargos que fueron formulados con la demanda por el accionante”. (resaltado fuera de texto)
Quienes presentaron el recurso de alzada fueron:
i) El coadyuvante de la demanda, señor Jorge Heriberto Moreno Granados que solicita se revoque el fallo, por oponerse a la decisión del tribunal al reprochar la validez del registro civil de nacimiento del señor Carlos Eduardo Ramírez Quintana. Para tal efecto aporta como prueba certificación de la Registraduría en relación con el número de cédula del señor Carlos Julio Ramírez Paris. De otro lado, considera que el ejercicio de la autoridad administrativa está probada porque la ejerció 12 meses antes de la elección. (fls. 1051 - 1068)
ii) El coadyuvante de la demanda, señor Luis Jesús Botello Gómez(13) Granados que solicita se revoque el fallo porque considera que no se podía declarar sin valor probatorio el registro civil de nacimiento del señor Carlos Eduardo Ramírez Quintana. (fls. 1075-1076)
iii) Los impugnadores de la demanda Nuby Mayeli Luna Otero y Wilfredo Grajales Rosas) y el Partido Verde. (fls. 1078-1086).
De lo antes expuesto fuerza colegir que como los coadyuvantes no son autónomos, sino que sus actuaciones dependen de la parte a la que coadyuvan, y tales partes se hallan conformes con la decisión de primera instancia, los recursos de apelación, por ellos interpuestos, deben ser declarados improcedentes, por falta de legitimación.
1. ACEPTAR el desistimiento del recursode apelación interpuesto por el Ministerio Público, contra la sentencia de 20 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
2. DECLARAR improcedente por falta de legitimación, los recursos de apelación interpuestos por los intervinientes Jorge Heriberto Moreno Granados, Luis Jesús Botello Gomez, Nuby Mayely Luna Otero, Wilfredo Grajales Rosas y el Partido Verde contra la sentencia de 20 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
3. Como consecuencia de lo anterior, DECLARAR EN FIRME la sentencia de 20 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio de la cual negó las solicitudes de nulidad impetradas, declaró no probada la excepción “denominada inexistencia de presupuesto procesal para la admisión de la demanda” y negó las súplicas de la demanda interpuesta por Santiago Liñán Nariño en contra de la declaratoria de elección del señor Don Amaris Ramírez Paris Lobo como alcalde del municipio de San José de Cúcuta para el periodo 2012-2015.
Magistrados: Alberto Yepes Barreiro, presidente (salvamento de voto)—Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez—Susana Buitrago Valencia—Dolly Pedraza de Arenas, conjuez (salvamento de voto)—Humberto Antonio Sierra Porto, conjuez.
(1) Ley 14 de 1821 (Fiscales de la Alta Corte de Justicia); artículo 103 y ss. de la Constitución de 1830 (cap. IV); Ley 11 de 1830 (Orgánica del Ministerio Público); En las constituciones de 1832 y 1843 no se consagró la figura del Ministerio Público, pero se expidieron leyes que regularon algunas de sus funciones; en la Constitución de 1853 nuevamente aparece la figura del Procurador General de la Nación, como vocero ante la Corte Suprema de Justicia; En la Constitución de 1858 nuevamente se consagra, pero ejercido por un funcionario de la Cámara de Representantes, defendía al estado y sus intereses; en la Constitución de los estados Unidos de Colombia de 1863, se mantuvo tal como venía de la Carta anterior; en la Constitución de 1886 se le asignó la defensa de los intereses de la Nación, la procura del cumplimiento del ordenamiento jurídico y la vigilancia de la conducta oficial de los servidores públicos.
(2) Folios 1041 y siguientes del expediente.
(3) Folios 985 y siguientes del expediente.
(4) Consejo de Estado. Sección Tercera. Rad. 05001232600019930178101, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 16 de octubre de 2007. Rad. 110010326000200700046 01, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 28 de enero de 2009.
(5) Corte Constitucional, Sentencia C-245 de 1995.
(6) Corte Constitucional, Sentencia C-569 de 1997.
(7) Corte Constitucional, Sentencia C-399 de 1995
(8) Esta Sección viene admitiendo la posibilidad de desistimiento del recurso, siendo dable citar el auto proferido con ponencia del consejero Alberto Yepes Barreiro el 16 de agosto de 2011, dentro del proceso 2009-00204-01.
(9) Esta misma temática fue abordada dentro de este mismo proceso en el auto de 30 de enero de 2014, por medio del cual se resolvieron sendos recursos de súplica.
(10) Consejo de estado. Sección Primera. 28 de octubre de 2010. Expediente 2005-00521-01, Actor: José Omar Cortés Quijano, consejera ponente María Elizabeth García González).
(11) Consejo de Estado. Sección Quinta, M.P. Mauricio Torres Cuervo. Sentencia de 23 de septiembre de 2010. Rad. 07001-23-31-000-2009-00034-01. Actor: Albeiro Vanegas Osorio y otro. Demandado: gobernador del Departamento de Arauca.
(12) Consejo de Estado. Sección Quinta, M.P. María Nohemí Hernández Pinzón. Sentencia de 7 de marzo de 2011, expediente 110010328000201000006-00.
(13) De este coadyuvante nótese que según auto del 23 de febrero de 2012, el tribunal a quo refirió respecto de su solicitud de coadyuvancia que “nada se resolverá teniendo en cuenta que la misma se presentó en forma posterior a la aceptación del retiro de la demanda. Luego no existe decisión sobre la aceptación de la coadyuvancia de esta persona pero en el auto de pruebas se decretan las que este pidió.
A continuación dejamos consignadas las razones por las cuales decidimos salvar el voto frente la decisión que tomó la Sala de Sección el pasado 27 de marzo en el vocativo de la referencia, según la cual, por el hecho que el Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado hubiese presentado un concepto en el que solicitó confirmar la decisión que fue impugnada, entre otros, por el Procurador 23 Judicial II ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, debía entenderse que se presentó un desistimiento del recurso de apelación contra el fallo, lo que obligada a dejar en firme la sentencia proferida en primera instancia.
En la parte motiva se dice que la confirmación de la sentencia que solicitó el procurador delegado “...conducen a la Sala a colegir que la alzada fue expresamente desistida y por contera en este momento carece de objeto de decisión siendo lo procedente aceptar tal dimisión del recurso, como en efecto..”. Por su parte, en la parte resolutiva se afirma que “se acepta el desistimiento del recurso de apelación interpuesto por el Ministerio Público”.
Es decir, hay una contradicción, pues es evidente, como se explicará más adelante que el Procurador Delegado en su concepto no desistió del recurso de apelación, y, en consecuencia, no se podía afirmar en la parte resolutiva que se aceptaba una solicitud que nunca se presentó. En otros términos, la mayoría de Sala dedujo un desistimiento tácito de la apelación que fue presentada por el Ministerio Público, pese a que no se cumplió con ninguno de los requisitos para dicho discernimiento, equivocado, en nuestro concepto, desde la perspectiva de esta figura procesal y de la naturaleza jurídica de la intervención de la Procuraduría General de la Nación en los procesos judiciales.
En ese orden, la conclusión a la que arribó la Sala de Sección a más de convertirse en un lamentable antecedente que esperamos no se aplique nuevamente, desconoce no solo la naturaleza constitucional de la función de intervención que le asignó la Carta de 1991 a la Procuraduría General de la Nación como las decisiones de la Corte Constitucional y de esta corporación, las cuales han reivindicado el papel de ese organismo.
Esa línea jurisprudencial ha determinado que, tratándose de la defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales, la actuación diversa de sus agentes no puede entenderse como un desistimiento de la actuación anterior, por una razón natural y obvia: el Ministerio Público no tiene la capacidad de desistir ni los recursos ni las acciones, pues no actúan en defensa de un interés propio sino de la sociedad.
En consecuencia, a continuación haremos un breve análisis en relación con i) la intervención judicial del Ministerio Público en los procesos judiciales, especialmente ante el Contencioso; ii) la figura de la desconcentración y iii) el desistimiento; para demostrar que pese a su organización de carácter desconcentrado, las actuaciones de sus distintos agentes no puede catalogarse como subordinada, al extremo de entender como lo hizo la mayoría de la Sala de Sección, que una postura en forma diversa de quien en la estructura de la entidad es jerárquicamente superior, se pueda entender como un acto que revoca o deja sin efectos la del inferior.
1. La intervención del Ministerio Público en los procesos ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la imposibilidad que pueda desistir de los recursos que presenta.
La Procuraduría General de la Nación es un órgano autónomo, organizado de forma desconcentrada para el cumplimiento de las funciones asignadas en la Constitución Política.
En efecto, como lo advierte el fallo, a la Procuraduría General de la Nación se le asignó como una de sus funciones de carácter constitucional, la intervención en los procesos judiciales con el fin de defender el orden jurídico, el patrimonio público o los derechos y garantías fundamentales, cuando así lo considere necesario, en los términos del artículo 277 de la Constitución.
En ese sentido, ha de entenderse que la participación del Ministerio Público en los distintos procesos judiciales debe responder a una de esas finalidades, cuando ello no es así, aquella no tendría fundamento. Es por ello que la jurisprudencia de esta corporación desde 1993(1) se venía referido al interés tanto para accionar como recurrir las decisiones por parte de los agentes del Procurador General de la Nación, para señalar que cuando solo estén en juego los intereses de las partes, por ejemplo el económico y no se lesionen el orden jurídico, el patrimonio público o los derechos y garantías fundamentales, no hay razón para la intervención del representante de la sociedad.
Es decir, se entendió que la actuación del Ministerio Público no podía ser empleada para proteger los intereses de una de las partes. En ese sentido se advirtió que esta intervención no podía desplazar los deberes y cargas de aquellas(2).
En ese sentido, la Sección Tercera, que por cierto es la que más pronunciamientos tiene sobre el particular, distinguió entre los contenciosos objetivos y subjetivos, para indicar que, por su naturaleza, en los primeros, el Ministerio Público no tenía restringida su participación y, en consecuencia, habría de presumirse que su actuación siempre tendría como presupuesto el interés general o público, razón por la que aquel ostentaba la facultad no solo para demandar sino para interponer recursos(3).
Por el contrario, se dijo que en los procesos en donde mediara un interés de carácter subjetivo, individual o subjetivo, es decir, aquellos en donde se pretende la preservación de los derechos subjetivos de las personas o el restablecimiento de sus derechos, con independencia de si se trata de una entidad pública, la participación de la Procuraduría quedaba circunscrita al concepto al que se referían los artículo 210 y 212 del Código Contencioso, a efectos de no alterar el equilibrio de las partes (audiatur et altera pars).
Esa postura se modificó en la sentencia de unificación de 27 de septiembre de 2012(4), al señalar que, con independencia del sistema procesal o jurisdicción, la intervención del Ministerio Público tiene tres objetivos fundamentales: la defensa del orden jurídico; el patrimonio público o los derechos y garantías fundamentales, artículo 277 constitucional.
En consecuencia, su participación en los procesos judiciales tiene un fundamento que va más allá de la naturaleza de las partes que intervienen en él, pues ha de entenderse que este es un sujeto independiente y autónomo, que realiza una función de control jurídico y moral(5) y, por tanto, no puede ser asimilado a un coadyuvante o tercero en el proceso.
Su actuación debe ser entendida y valorada, entonces, en esa dimensión, es decir, con todas las capacidades asignadas a estos en la perspectiva de la defensa de los tres pilares en que se debe erigir su actuación. Por tanto, su intervención no se puede reducir a la presentación de un concepto que, por demás no es obligatorio, sino a interponer los recursos de ley cuando así se considere necesario en defensa de los pilares en que se funda su actuación constitucional.
La facultad de interponer recursos se definió como “una herramienta procesal a través de la que se garantiza la materialidad de los objetivos fijados por el constituyente. No quiere ello decir que el Ministerio Público pueda desplazar a las demás partes, sino que es posible que con miras a la protección del patrimonio público, del ordenamiento jurídico y de los derechos fundamentales haga uso de los instrumentos que le brinda el ordenamiento adjetivo para el cometido de sus fines”.
Por tanto, se unificó el criterio de esa Sección, en el sentido según el cual el agente del Ministerio Público siempre podrá recurrir las decisiones cuando considere que la decisión es contraria a cualquiera de los tres tópicos en que se funda su actuación en los términos de la norma constitucional, independiente de si el proceso es un contencioso subjetivo u objetivo(6).
Facultad que ha de entenderse intacta en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, pues en este, el legislador le asignó el rol de parte o sujeto procesal especial, según el caso, para la defensa de los intereses que expresamente le asignó la Carta Política y por tanto, su participación no puede circunscribirse a la simple presentación del concepto. Su intervención, entonces, “supone una permanente dialéctica con el juez, las partes y los intervinientes, en la que [el Procurador General de la Nación] será en el encargado de velar por el respeto de los cánones constitucionales y legales, la protección del erario, y de los derechos que son inherentes y esenciales a la persona”.
Bajo la concepción expuesta, es evidente que el Ministerio Público cumple un rol específico en el proceso y, su actuación debe ser valorada según la instancia en la que este se presente. Por tanto, una debe ser la valoración que hace el juez de la facultad asignada a dicho órgano para interponer recursos y otra la del concepto que está llamado a rendir en algunas instancias, que se recuerda no obliga o ata al operador jurídico, asunto este que se entiende en aplicación de la figura de la desconcentración.
2. La figura de la desconcentración y el Ministerio Público.
La Procuraduría General de la Nación es un ente autónomo que funciona en forma desconcentrada. Es decir, las funciones que le son asignadas por la Constitución son repartidas entre sus distintas dependencias y agentes, responde a una estructura jerarquizada en donde el Procurador General de la Nación es el jefe supremo y director.
La desconcentración, entendida como una técnica o herramienta para la mejor prestación de las funciones asignadas, le permite al Ministerio Público hacer presencia en todo el territorio para el cumplimiento efectivo de sus funciones, por disposición legal, en este caso, Decreto-Ley 262 de 2000, sin que aquella implique, en materia de la intervención judicial como la que consagró la norma constitucional y explicada en párrafos anteriores, que exista una relación de subordinación entre quienes actúan en una u otra instancia judicial, que obligue, como erróneamente lo indica el fallo del que nos apartamos, a suponer o presumir que las actuaciones de los agentes de dicho ente en las distintas instancias procesales deben tener la misma dirección o fundamento, so pena de aplicarle, entre otras, la figura del desistimiento de la actuación procesal cuando obren en forma diversa, pues, precisamente por tratarse de intervención judicial se les ha reconocido autonomía en su actuación.
La Corte Constitucional sobre la desconcentración consideró que:
4. El superior jerárquico no responde por los actos del órgano desconcentrado más allá de los poderes de supervisión propios de la relación jerárquica y no puede reasumir la competencia sino en virtud de nueva atribución legal(7)”.
Se colige de lo anterior que cuando de la desconcentración se trata, es la ley la que determina la función y la forma en que esta se ejercerá, razón por la que es posible que quien funja como superior pueda revisar las decisiones emitidas por quien se encuentra en la escala jerárquica inferior, pero para ello es necesario que se utilicen los recursos que en la vía administrativa se ha erigido. Los cuales no se pueden confundir con las competencias que en otras instancias tenga o le corresponda ejercer al ente en relación con la función desconcentrada.
En este caso, teniendo en cuenta la calidad de sujeto procesal especial en los procesos que se adelantan en las diversas jurisdicciones, ente otras, en el contencioso administrativo(8), al Ministerio Público se le faculta, entre otros, para impugnar las diferentes decisiones de instancia, en ejercicio de su función constitucional de defensa del orden jurídico, del patrimonio o de los derechos garantía constitucionales, numeral 7º del artículo 277 de la Carta.
La intervención del agente del Ministerio Público ante la jurisdicción, desde la óptica de la desconcentración, le permite no solo adelantar las actuaciones y los recursos ordinarios y extraordinarios que prevea la ley, sino presentar o rendir concepto cuando así lo regule expresamente la norma correspondiente. Por ejemplo, en los procesos ante las Altas Cortes, en materia penal, contenciosa y constitucional, se precisa el concepto del Procurador General de la Nación, sin que su contenido, se repite, resulte obligatorio para el juez.
En ese orden de ideas, debe entenderse que la interposición de recursos es una función desconcentrada diferente a la de rendir concepto; y, en consecuencia, no se puede entender que si en este no se aceptan los argumentos de la impugnación, independiente del sujeto que la presente, se puede hablar de un desistimiento del primero, pues, se repite, estas son actuaciones autónomas e independientes, en donde corresponde al juzgador, en últimas, definir qué intervención es la correcta o si a ninguna le asiste la razón(9).
En ese sentido, la actuación del Ministerio Público en los diversos procesos según lo dispuesto en el Decreto-Ley 262 de 2000, se realiza a través de agentes diferentes(10), dependiendo de las calidades del funcionario judicial ante la cual habrán de actuar —juzgados, tribunales o Consejo de Estado—, de manera que cada agente es distinto dependiendo de la instancia procesal en que curse el proceso, y si bien todos lo representan, sus posiciones y criterios son independientes y autónomos. Al punto que las funciones asignadas a cada uno de los cargos tienen su origen en la propia ley como es lo natural en materia de desconcentración. Por ende mal puede superponerse o jerarquizarse las competencias otorgadas a uno y otro funcionario del Ministerio Público, especialmente, cuando de la intervención judicial se trata.
Entonces, la actividad de uno y otro es una clara manifestación de la desconcentración funcional, pues cada dependencia, en este caso, cada agente debe cumplir las competencias asignadas tanto por la Constitución como por la ley y el reglamento, sin necesidad de contar con el beneplácito o aquiescencia de quien funge como superior en la jerarquía de la entidad. Es una realidad que los procuradores ante los tribunales no le solicitan el visto bueno a los delegados ante el Consejo de Estado para ejercer sus diversas actuaciones.
Por consiguiente, cuando el proceso cambia de instancia, dependiendo de la hermenéutica y de la realidad procesal, los discernimientos y razonamientos de un agente pueden ser divergentes respecto de quien ejerció la función de Ministerio Público en la instancia anterior, sin que ello pueda entenderse contradictorio ni como un desistimiento tácito de la actuación previa.
En aplicación de los fines y características de la desconcentración, la intervención procesal de los agentes del ministerio público no puede verse en la perspectiva de una relación de inferior o superior funcional. En consecuencia,ha de entenderse que su participación es autónoma de los demás agentes, siempre en procura de la defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales.
Esa realidad la entendió la Corte Constitucional cuando señaló:
“Esta estructura jerárquica no impide que la ley atribuya una cierta autonomía a los delegados y agentes del Procurador, pero esta autonomía es relativa, ya que estos funcionarios actúan en representación del Procurador y ejercen atribuciones que en principio están en cabeza del jefe del Ministerio Público”(11). (negrilla fuera de texto)
Es claro que cuando la Corte se refirió a la autonomía de los agentes o representantes del Ministerio Público, Sentencia C-245 de 1995(12), lo hizo para enfatizar en que la función que estos están llamados a ejercer ante los tribunales deben estar guiados por los principios de independencia y autonomía de los funcionarios frente a los que actúan, lo que no significa que no estén precisados a seguir las directrices que fije el director de la entidad o su delegado, en lo que respecta a los lineamientos generales de lo que debe ser la intervención de un agente.
Así, por ejemplo, es claro que si la entidad fija unos criterios en relación con la defensa de las víctimas en los procesos de restitución de tierras, a ellos deben sujetarse, pero no significa que deban consultar y sobre todo, mantener un mismo criterio en las instancias en la que están llamados a participar, pues ello es desconocer la realidad y funcionamiento del Ministerio Público.
Esa sujeción no puede entenderse en el sentido que la actuación de un funcionario que en la escala jerárquica de la entidad es superior, pueda dejar sin efecto o anular las intervenciones del inferior.
Por tanto, cuando en segunda instancia se rinde concepto en sentido contrario a lo dicho por el agente del Ministerio Público en primera instancia, aquel no invalida ni puede entenderse como un desistimiento de aquella, pues en estos casos ambos actúan con independencia, pero con un mismo objetivo: la observancia y prevalencia de los contenidos constitucionales.
Si el Ministerio Público en ejercicio de sus funciones, presenta demanda o impugna una decisión, como sujeto especial, esa actuación pone en movimiento al aparato judicial y es independiente del concepto que se rinda en la instancia subsiguiente.
La rama judicial funciona en forma similar, los jueces en cada instancia son autónomos y los superiores pueden revocar lo decidido en primera como una consecuencia de las competencias a ellos asignada, sin que esas actuaciones puedan ser entendidas como un desistimiento de lo dicho por el a quo. Son posiciones diversas que en nada contrarían la unidad que existe en la rama judicial como un poder único y desconcentrado.
Por tanto, i) en los procesos contencioso administrativo intervienen diferentes agentes del ministerio público en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales; según la instancia en donde se verifique la actuación, ii) sus actuaciones y criterios son independientes; y por tanto, iii) no se puede hablar de un desistimiento cuando la impugnación y el concepto del Ministerio Público sean divergentes.
Por tanto la figura del desistimiento del recurso no podía aplicarse a este caso.
3. La figura del desistimiento y la actuación del Ministerio Público.
El desistimiento es una declaración de voluntad y un acto jurídico procesal, en virtud del cual se eliminan los efectos jurídicos de otro acto procesal(13) de manera que por su trascendencia cuando se hace por fuera de audiencia, se exige que debe presentarse por escrito ante el secretario del juez del conocimiento(14) es decir, que debe ser expreso, sin que le sea dable al juez colegirlo, deducirlo, salvo en los casos expresamente determinados en la ley para el desistimiento tácito que implica que la parte obligada a realizar una actuación no lo ejercite, generando una parálisis del proceso, la que finalmente genera su terminación, en los términos del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil y 317 del Código General de Procedimiento. Hecho que aconteció en el caso que le correspondió analizar a la Sección.
Sobre el particular, la doctrina ha determinado:
“No es necesario usar términos especiales, ni emplear la palabra desistimiento, pero en todo caso debe aparecer claramente la voluntad de producir estos efectos jurídicos, porque el juez no puede declararlo por meras deducciones o presunciones”. (negrilla fuera de texto)(15).
Fue precisamente eso que no puede hacer el juez, en materia de desistimiento, lo que decidió aplicar la Sección, al deducir de una conducta, no estar de acuerdo con las razones de la impugnación, como una voluntad que no existía, arguyendo que la impugnación fue expresamente desistida, porque el concepto del Procurador en segunda instancia hizo razonamientos diferentes a lo que se expuso en la impugnación. Esas argumentaciones diversas, imponían a la Sección un estudio juicioso para determinar a quién le asistía la razón y de esa forma garantizar la protección del orden jurídico y los derechos en juego.
Según las normas procesales, para que exista un desistimiento se requiere que obre por escrito y que de este pueda colegirse la intención de abandonar o abdicar un derecho o una acción procesal(16). Una intervención con criterios o posturas diferentes, como sucedió en el caso de la referencia, en ningún caso se podía entender como un desistimiento.
El criterio que aplicó la Sala al aceptar un desistimiento que nunca se presentó, se tradujo en una clara denegación de justicia y una restricción a su acceso, limitándose de forma no razonada un derecho de carácter fundamental como las funciones constitucionales del ente de control.
Debemos agregar que el criterio mayoritario funda la decisión en una sentencia de la Sección Tercera(17) que transcribe in extenso, que indica que la intervención del Ministerio Público debe ser entendida en forma institucional y no personal, razón por la que sus actuaciones debería ser unívocas y coordinadas, por lo que la providencia hace un llamado para que actúen en una sola dirección.
Sin embargo, la mayoría de la Sección que suscribió la providencia en el vocativo de la referencia, no reparó en un hecho incontrovertible, esto es, que lo expuesto en dicho pronunciamiento sobre lo que debería ser la intervención del Ministerio Público, fue un simple obiter dicta, pues a reglón seguido, y precisamente en el aparte que no fue transcrito, reconoció expresamente que en razón de la naturaleza constitucional de la función que está llamado a cumplir el Ministerio Público en los procesos judiciales y teniendo en cuenta que su participación en estos tiene como fundamento la defensa de intereses superiores, no podía generar la conclusión según la cual operaba la figura de desistimiento de un recurso o actuación cuando el concepto en la segunda instancia fuere diverso a los fundamentos de aquel.
El fallo que asume como precedente la Sala de Sección para concluir que si en segunda instancia el concepto del delegado del Ministerio Público es contrario a la impugnación interpuesta por otro agente de la misma institución debe entenderse como un desistimiento del recurso, explícitamente indicó que esta figura procesal no era de aplicación, pues la intervención de ese ente no puede asimilarse al de las partes del proceso en la medida en que no es el titular de los intereses que está obligado a representar.
Se lee en la providencia que fue traída al caso de la referencia en forma inexacta:
“En circunstancias diferentes, esto es si actuaciones contradictorias como las que aquí se han destacado (recurso de apelación con un sustento contrario al concepto que presentó el delegado en segunda instancia) se radicaren en cabeza de una de las específicas partes del proceso —demandante o demandado— y no del Ministerio Público, tal proceder podría llegar a interpretarse incluso como un desistimiento —al menos tácito— de la actuación, de la pretensión o de la solicitud correspondiente que inicialmente se hubiere formulado pero que posteriormente el mismo peticionario solicita rechazar o desestimar, alcance que no le será atribuido en esta oportunidad a la situación que aquí se examina, porque estima la Sala que el Ministerio Público carece de facultades para desistir en un proceso contencioso administrativo en cuanto no es el titular de los intereses en cuya defensa actúa, como quiera que los mismos forman parte del interés general y superior, puesto que únicamente pueden responder, en los términos del citado numeral 7 del artículo 277 constitucional.
“Lo anterior permite concluir que el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio Público debe ser objeto de pronunciamiento de la Sala” (negrilla fuera de texto).
En ese orden, insistimos en que la Sala no podía inferir un desistimiento del recurso de apelación, para a reglón seguido negarse a estudiar de fondo el asunto sometido a su conocimiento, y que presentaba unos tópico interesantes frente a los cuales esta corporación como órgano de cierre, estaba obligada a pronunciarse.
Debemos indicar que ciertamente como lo expresa la sentencia de la cual discrepamos, la participación del Ministerio Público como sujeto procesal dentro de las actuaciones judiciales es institucional, pero ello no significa que sus delegados y agentes a través de los cuales se ejercen la funciones institucionales, carezcan de autonomía para intervenir en defensa del interés jurídico en el proceso en el que actúan, haciendo uso de los derechos procesales que la ley otorga a las partes.
Su función como sujeto procesal ante la jurisdicción contenciosa administrativa, se cumple efectivamente a través de delegados y agentes del Procurador por los funcionarios que actúan ante los despachos judiciales en las diferentes instancias que se surten en el proceso, en aplicación de la figura de la desconcentración, de manera que cuando el proceso se cumple en dos instancias, el Ministerio Público tiene agentes diferentes para cada una de ellas, quienes participan en forma autónoma sin que se pueda entender subordinación alguna entre ellos.
No es extraño, por tanto, que en las diferencias instancias el análisis jurídico de los agentes o delegados del Ministerio Público, no sea idéntico como puede no ser igual el criterio de los jueces. Hay que recordar que el agente del Ministerio Público es una de las partes del proceso, pero a diferencia de las que tiene un interés subjetivo o personal, es una parte imparcial que actúa como lo hace el juez, en defensa del orden jurídico y por ello se convierte en un auxiliar importante en la administración de justicia.
En consecuencia, su actuar ha de considerarse autónomo, lo que justifica que en cada uno de los despachos judiciales de instancia cuente con un agente del Ministerio Público, sin subordinación diferente a la del Procurador General que es el director supremo del Ministerio Público.
En el caso sub judice, el Ministerio Público cuyo agente actuó en primera instancia hizo uso de todos los deberes y derechos de las partes, entre ellas la de interponer recursos, como lo hizo al interponer el de apelación por considerar que la sentencia no se ajustaba a la ley.
El recurso legalmente interpuesto impulsó la segunda instancia ante el Consejo de Estado, corporación ante la cual actuó otro agente del Ministerio Público quien emitió concepto para que se confirmara la sentencia.
Entender que esta discrepancia entre los dos agentes que actuaron en el proceso implicó el desistimiento del Ministerio Público del recurso de apelación, es una deducción desacertada y contraria a la naturaleza y función asignada a ese sujeto especial, en cuanto solo la ley puede determinar los casos en que se presume un desistimiento. Trayendo al caso, por demás, un precedente que era totalmente contrario a la posición de adoptó la Sala de Sección.
No compartimos la conclusión de la sentencia, que dedujo el desistimiento de la apelación interpuesta por el agente del Ministerio Público ante el tribunal, por razón de un concepto diferente emitido por el agente del Ministerio Público ante el Consejo de Estado.
Esa discrepancia que es propia de la existencia de dos agentes diferentes, debió ser analizada por la Sala para definir mediante un pronunciamiento de fondo si la sentencia impugnada se ajustó o no a derecho, en lugar de dar prevalencia al concepto ante la segunda instancia para dejar sin resolución el asunto planteado.
El derecho fundamental de acceso a la justicia que detenta la sociedad resultó afectado, pues se acudió a la figura del desistimiento tácito con la consecuencia que la corporación se inhibió de conocer de un recurso legalmente interpuesto, aciago antecedente que no se puede volver a aplicar.
Por tanto, a continuación dejamos sentada nuestra posición respecto a la forma como ha debido fallarse el caso de la referencia, transcribiendo para el efecto los apartes pertinentes de la parte motiva del proyecto que la Sección se negó a estudiar, bajo la idea no aceptable, que operó un desistimiento que no hubo.0
Correspondía a la Sala determinar si en el presente caso se configuraban los elementos que consagra el artículo 95, numeral 4 de la Ley 136 de 1994, reformado por el numeral 4 del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, para declarar la inhabilidad por parentesco entre el demandado y un funcionario de la Superintendencia de Sociedades.
El numeral 5 del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, que reformó el numeral 4 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, establece:
Según esa disposición, los elementos que conforman la inhabilidad para ser elegido alcalde, son:
i. Parentesco o vínculo por matrimonio, o unión permanente con un funcionario (elemento de parentesco o vínculo);
ii. Ejercicio de autoridad civil, política, administrativa o militar (elemento objetivo o de autoridad)
iii. Ejercicio de autoridad dentro de los doce meses anteriores a la elección (elemento temporal);
iv. Ejercicio de autoridad en el respectivo municipio (elemento espacial o territorial).
En consecuencia, correspondía a la Sala hacer un análisis teórico y probatorio de cada uno de los elementos previstos por la norma transcrita para la configuración de la causal de inhabilidad que, según los impugnantes, se cumplieron en el caso de la referencia. En ese orden de ideas, el estudio se iniciaba con el elemento que el juez de instancia consideró no probado: el parentesco.
1.1. El parentesco como elemento esencial para la estructuración de la inhabilidad del numeral 5 del artículo 37 de la Ley 617 de 2000.
Es preciso señalar que el demandado, al oponerse a las pretensiones de la demanda, argumentó que el parentesco no estaba debidamente probado en consideración a que “la paternidad del señor Carlos Ramírez Quintana, socialmente, ha generado muchas dudas” porque el registro de su nacimiento lo hizo la madre en compañía de 2 testigos y 20 años después de su nacimiento.
Para determinar si en el proceso se demostró o no el parentesco en segundo grado de consanguinidad por línea paterna ente el demandado y el señor Carlos Ramírez Quintana, la Sala debía abordará los siguientes temas: i) la definición de parentesco y su relación con el estado civil; ii) la evolución histórica de la prueba de los actos y hechos relativos al estado civil; iii) los criterios jurisprudenciales acerca de la manera de probar el parentesco en materia de inhabilidades; y finalmente, con fundamento en lo anterior iv) se resolverá el caso concreto, respecto del elemento del parentesco.
1.1.1. El parentesco en nuestro sistema jurídico.
El artículo 35 del Código Civil señala que el parentesco de consanguinidad es la relación o conexión que existe entre las personas que descienden de un mismo tronco o raíz o que están unidas por vínculos de la sangre.
Es así como “Los hermanos pueden serlo por parte de padre y de madre, y se llaman entonces hermanos carnales; o solo por parte de padre, y se llaman entonces hermanos paternos; o solo por parte de madre, y se llaman entonces hermanos maternos o uterinos”(18).
Por otro lado, el Decreto 1260 de 1970 contiene la definición del estado civil, así:
“ART. 1º—El estado civil de una persona es su situación jurídica en la familia y la sociedad, y determina su capacidad para ejercer ciertos derechos y contraer ciertas obligaciones, es indivisible, indisponible e imprescriptible, y su asignación corresponde a la ley.
ART. 2º—El estado civil de las personas deriva de los hechos, actos y providencias que lo determinan y de la calificación legal de ellos”.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 5º del Decreto 1260 de 1970, el nacimiento es uno de los hechos y actos que se relaciona con el estado civil y por consiguiente debe registrarse; entonces, el nacimiento está sometido a prueba especial —prueba del estado civil—, por lo que resulta pertinente estudiar las regulaciones que a través de la historia han regido la prueba de los hechos y actos que determinan el estado civil.
1.1.2. Evolución histórica de la prueba de los hechos y actos que intervienen en el estado civil(19)
• En la redacción original del Código Civil:
“ART. 346.—El estado civil es la calidad de un individuo, en cuanto le habilita para ejercer ciertos derechos o contraer ciertas obligaciones civiles”.
“ART. 347.—Dicha calidad deberá constar en el registro del estado civil, cuyas actas serán las pruebas del respectivo estado”.
“ART. 348.—Los notarios públicos en los Estados y en los territorios, o los funcionarios llamados a sustituirlos, son los encargados de llevar el estado civil de las personas. Lo que en este título se dice de los notarios es aplicable a los que deben llenar sus funciones en los territorios”.
“ART. 349.—En dicho registro se asentarán:
1. Los nacimientos;
2. Las defunciones;
3. Los matrimonios;
4. El reconocimiento de hijos naturales, y
5. Las adopciones”..
“ART. 395.—La falta de los referidos documentos podrá suplirse en caso necesario por otros documentos auténticos, por declaraciones de testigos que hayan presenciado los hechos constitutivos del estado civil de que se trata, y en defecto de estas pruebas, por la notaria posesión de este estado civil”.
“ART. 398.—Para que la posesión notoria del estado civil se reciba como prueba del estado civil, deberá haber durado diez años continuos, por lo menos” (resaltado fuera del texto).
• En la Ley 57 de 1887(20):
“ART. 22.—Se tendrán y admitirán como pruebas principales del estado civil, respecto de nacimientos, o matrimonios, o defunciones de personas bautizadas, casadas, o muertas en el seno de la Iglesia católica, las certificaciones que con las formalidades legales expidan los respectivos sacerdotes párrocos, insertando las actas o partidas existentes en los libros parroquiales. Tales pruebas quedan sujetas a ser rechazadas o redargüidas y suplidas en los mismos casos y términos que aquellas a que se contrae este título, a las cuales se las asimila. La ley señala a los referidos párrocos, por derechos de las certificaciones que expidieren conforme a este artículo, ochenta centavos por cada certificación, sin incluir el valor del papel sellado, que será de cargo de los interesados. Los libros parroquiales no podrán ser examinados por orden de la autoridad civil sino á virtud de mandamiento judicial, para verificar determinado punto sometido á controversia, en los mismos casos en que las leyes facultan á los jueces para decretar la inspección parcial de los libros de las notarías públicas”(sic) (resaltado fuera del texto).
• En la Ley 153 de 1887(21), se establecen los siguientes principios cardinales:
“ART. 22.—Las pruebas del estado civil legitimado desde época pretérita por la ley posterior se subordinarán al mismo principio que se reconoce como determinante de la legitimidad de aquel estado”.
“ART. 39.—Los actos o contratos válidamente celebrados bajo el imperio de una ley podrán probarse bajo el imperio de otra, por los medios que aquella establecía para su justificación; pero la forma en que debe rendirse la prueba estará subordinada a la ley vigente al tiempo en que se rindiere”..
“ART. 79.—Respecto de matrimonios católicos celebrados en cualquier tiempo y que deban surtir efectos civiles conforme á la presente ley y á la 57 de 1887, se tendrán como pruebas principales las de origen eclesiástico, con arreglo á lo dispuesto en el artículo 22 de la misma Ley 57”(sic) (resatado fuera del texto).
• En la Ley 92 de 1938(22):
“ART. 18.—A partir de la vigencia de la presente ley solo tendrán el carácter de pruebas principales, del estado civil respecto de los nacimientos, matrimonios, defunciones, reconocimientos y adopciones que se verifiquen con posterioridad a ella, las copias auténticas de las partidas del registro del estado civil, expedidas por los funcionarios de que trata la presente ley”..
“ART. 19.—La falta de los respectivos documentos del estado civil podrá suplirse, en caso necesario, por otros documentos auténticos, o por las actas o partidas existentes en los libros parroquiales, extendidas por los respectivos curas párrocos, respecto de nacimientos, matrimonios o de defunciones de personas bautizadas, casadas o muertas en el seno de la Iglesia Católica, por declaraciones de testigos que hayan presenciado los hechos constitutivos del estado civil de que se trata, y, en defecto de estas pruebas, por la notoria posesión de ese estado civil” (resaltado fuera del texto).
· Finalmente, en el Decreto-Ley 1260 de 1970(23):
“ART. 105.—Los hechos y actos relacionados con el estado civil de las personas ocurridos con posterioridad a la vigencia de la Ley 92 de 1938, se probarán con copia de la correspondiente partida o folio, o con certificados expedidos con base en los mismos.
[Modificado por el artículo 9º del Decreto 2158 de 1970] Y en caso de falta de dichas partidas o de los folios, el funcionario competente del estado civil, previa comprobación sumaria de aquella, procederá a las inscripciones que correspondan abriendo los folios, con fundamento, en su orden: en instrumentos públicos o en copias de partidas de origen religioso, o en decisión judicial basada, ya sea en declaraciones de testigos presenciales de los hechos o actos constitutivos de estado civil de que se trate, o ya sea en la notoria posesión de ese estado civil”. (resaltado fuera de texto).
La evolución normativa descrita fue interpretada por la Corte Suprema de Justicia en los siguientes términos(24):
Las anteriores normas indican que, acerca de los actos y hechos ocurridos con posterioridad a la vigencia de la Ley 92 de 1938, las pruebas del estado civil deben tener origen en las inscripciones que llevan los respectivos funcionares estatales, con lo cual el Estado ha asumido el absoluto control de aquéllas” (resaltado fuera del texto).
Ahora bien, en aplicación de la regla de hermenéutica del artículo 39 de la Ley 153 de 1887, antes transcrita, en sentencia de ese mismo año la Corte concluyó lo siguiente(25):
“Con todo, como quiera que los hechos y actos relativos al estado civil ocurridos bajo la vigencia de la ley anterior pueden ajustarse voluntariamente a las exigencias de la ley posterior, por lo que resulta pertinente que puedan probarse según una u otra ley; pero en todo caso podrán probarse bajo el imperio de otra, por los medios que aquélla establecía para su justificación; pero la forma en que debe rendirse la prueba estará subordinada a la ley vigente al tiempo en que se rindiere”. (resaltado fuera de texto).
Con fundamento en lo anterior, resulta pertinente observar las formalidades que nuestro ordenamiento ha exigido para la expedición de registros civiles.
El artículo 3º de la Ley 92 de 1938 disponía:
“El acta de registro de nacimiento deberá expresar:
1. El día y la hora en que tuvo lugar el nacimiento;
2. El sexo, nombre y apellido del nacido y la calidad de legitimo o natural, y
3. El nombre, apellido, edad, profesión u oficio y nacionalidad del padre y de la madre, si fueren conocidos, y el nombre y apellido de los abuelos, tanto paternos como maternos. Si se trata de un hijo natural solo se expresará el nombre de la madre y de los abuelos maternos, si fueren conocidos”.
Por su parte, el artículo 11 señalaba:
“La inscripción en el registro civil de los nacimientos y defunciones, se hará con la firma de dos testigos que serán preferentemente los parientes, vecinos, comadronas o médicos que hayan asistido al respectivo caso” (negrillas fuera de texto).
Además, esta norma en el artículo 13 regula el registro de nacimientos por fuera de término; sin embargo, tal disposición no menciona cuál es el término para hacerlo. Al respecto señala:
“Cuando se pretenda el registro de un nacimiento o de una muerte, fuera de los términos prescritos, es preciso que los interesados comprueben el hecho con la declaración de dos testigos hábiles, rendida ante el juez competente, con audiencia del Ministerio Público, bajo juramento. Dichas declaraciones, lo mismo que los poderes y demás documentos de que se haga uso para la inscripción en el registro civil, se conservarán por el alcalde o funcionario respectivo y se archivarán junto con los registros”.
En este orden de ideas, si bien este precepto establecía requisitos adicionales para sentar los registros extemporáneos, aquéllos no podían ser exigibles, ante la existencia de un vacío normativo que impedía establecer a partir de qué plazo se estaba por fuera de término.
Por su parte, el Decreto 1260 de 1970 hace referencia a la información que debe consignar el registro civil, decreto que sí señala el término procedente para realizar el registro y las formalidades que se deben seguir cuando es extemporáneo.
“ART. 21.—Toda inscripción deberá expresar:
ART. 48.—La inscripción del nacimiento deberá hacerse ante el correspondiente funcionario encargado de llevar el registro del estado civil, dentro del mes siguiente a su ocurrencia” (negrillas y subrayado fuera de texto).
Entonces, en vigencia del Decreto 1260 de 1970 el término para registrar los nacimientos es de un (1) mes contado a partir del hecho; por fuera de este plazo, la norma dispone los siguientes requisitos formales para realizar el registro:
“ART. 50.—Modificado. Decreto 999 de 1988, artículo 1º. Cuando se pretenda registrar un nacimiento fuera del término prescrito, el interesado deberá acreditarlo con documentos auténticos, o con copia de las actas de las partidas parroquiales respecto de las personas bautizadas en el seno de la Iglesia Católica o de las anotaciones de origen religioso correspondientes a personas de otros credos, o en últimas, con fundamento en declaraciones juramentadas, presentadas ante el funcionario encargado del registro, por dos testigos hábiles que hayan presenciado el hecho o hayan tenido noticia directa y fidedigna de él, expresando los datos indispensables para la inscripción, en la forma establecida por el artículo 49 del presente decreto” (negrillas y subrayado fuera de texto).
Lo expuesto permite concluir que, en vigencia de la Ley 92 de 1938, todos los registros civiles se regían por las mismas formalidades sin importar el tiempo que haya transcurrido entre la ocurrencia del hecho y el momento de rendirlo; mientras que con el Decreto 1260 de 1970 se tiene un plazo de un (1) mes para sentar el registro, contados a partir del hecho, en caso de superar dicho término se deben cumplir las formalidades señaladas en el artículo 50 de ese decreto.
Conviene precisar que la prueba de los hechos y actos constitutivos del estado civil “corresponde a uno de los casos de excepción a las reglas de la sana crítica y de libertad probatoria, contempladas en el artículo 187 del Código de Procedimiento Civil y que esa misma disposición autoriza, al prever que la aplicación de los referidos principios tiene lugar ‘sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos’. Síguese, entonces que la muerte de una persona es un hecho sometido, en lo que hace a su demostración, a la ‘tarifa legal’, en el entendido de que su acreditamiento (sic) solo procede con los específicos documentos señalados en el transcrito artículo 105 del Decreto 1260 de 1970”(26) (subrayas y negrillas fuera del texto).
Para sintetizar lo expuesto, esta Sección en sentencia de 13 de agosto de 2009(27) acogió las reglas jurisprudenciales elaboradas por la Corte Suprema de Justicia al interpretar la evolución normativa en materia de prueba de los hechos y actos relacionados con el estado civil, así:
a) Respecto de los hechos y actos relacionados con el estado civil ocurridos al amparo de la Ley 57 de 1887, vigente desde el 21 de abril de 1887 hasta el 15 de junio de 1938, tanto las actas del registro civil como las partidas eclesiásticas tienen idéntica eficacia probatoria (art. 22).
b) Respecto de los hechos y actos relacionados con el estado civil ocurridos al amparo de la Ley 92 de 1938, vigente desde el 16 de junio de 1938 hasta el 5 de agosto de 1970, las actas del registro civil son pruebas principales, en tanto que las partidas eclesiásticas, las declaraciones de testigos que hayan presenciado los hechos constitutivos del estado civil de que se trata y, en defecto de estas, por la notoria posesión de ese estado civil son pruebas supletorias (arts. 18 y 19).
Esto significa que solo a falta de prueba principal proceden las supletorias enunciadas, porque en el evento que exista prueba principal no es válido acudir a la prueba subsidiaria para acreditar el estado civil. De suerte que las supletorias solamente proceden ante la inexistencia de la prueba principal bien sea porque no se hizo el registro o porque este se destruyó y no fue reconstruido.
En este sentido, la noción de prueba supletoria que la doctrina ha adoptado y esta sala acoge, es la siguiente(28):
“Desde un punto de vista similar al anterior, puede hablarse de pruebas principales y supletorias o sucedáneas, cuando la ley dispone que solo a falta de las primeras por motivos especiales, es posible probar el hecho con las segundas. En Colombia tenemos un ejemplo en las pruebas del estado civil: solo cuando no existe la partida o acta civil de nacimiento o matrimonio, puede probarse aquel o este con la partida eclesiástica o con la partida eclesiástica o con la posesión de estado civil; lo mismo ocurre cuando por destrucción del protocolo de una notaría, puede demostrarse la existencia de la escritura pública con la certificación que sobre su registro dé el registrador de tales instrumentos o con copia de otra copia (...). La prueba supletoria solo tiene valor cuando se demuestra la inexistencia de la principal” (negrillas fuera de texto).
c) Respecto de los hechos y actos relacionados con el estado civil ocurridos al amparo del Decreto Ley 1260 de 1970, vigente desde el 5 de agosto de 1970, solo el registro civil es admisible como medio de prueba (art. 105), en tanto que las pruebas supletorias a las que se refería la normatividad anterior ‘podrían obrar hoy solamente ante los funcionarios competentes del registro civil, para efectos de reconstruir el registro o abrir uno nuevo”(29) (negrillas y subrayado fuera de texto)(30). En concordancia con el artículo 105 de este decreto que después de su vigencia señaló que incluso los actos ocurridos en vigencia de la Ley 92 de 1938 se prueban con el registro civil.
Es claro, entonces, que “La legislación colombiana sobre la prueba del estado civil muestra cierta dinámica y evolución que va pareja con las necesidades y posibilidades del Estado de otorgarle la mayor seguridad jurídica a los diferentes medios probatorios, los cuales inicialmente fueron organizados en pruebas principales y supletorias (éstos últimos a falta de aquéllos) hasta llegar finalmente al sistema único de prueba del estado civil”(31) (subrayas fuera del texto).
1.1.2. Criterio jurisprudencial respecto de la prueba del parentesco en materia de inhabilidades.
Una vez esclarecida la manera como se demuestra el estado civil y las formalidades que debe contener su registro, dependiendo del momento en el que este se sienta, es importante determinar la manera cómo se entiende probado el parentesco en materia de inhabilidades.
El régimen de inhabilidades que consagró la Constitución y desarrollado por la ley, puede definirse como el conjunto de circunstancias, hechos o causas, que limitan o restringen el derecho fundamental de acceso y ejercicio de la función pública, artículo 40 constitucional, en procura de garantizar las condiciones de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad en que los que se fundan, precisamente, el ingreso y permanencia a dicha función.
Su finalidad consiste en evitar que los intereses privados o personales —parentesco, gestión de negocios, intervención en contratación, ejercicio de autoridad, entre otros—, se antepongan a los intereses públicos que guían el ejercicio de la función pública, razón que justifica su limitación para el acceso a esta.
En efecto, las inhabilidades que se basan en las relaciones de parentesco pretenden evitar el nepotismo y per se que los servidores investidos de autoridad la utilicen para favorecer intereses de personas de su núcleo familiar, con quienes tienen vínculos en los grados allí señalados, conducta que de no ser prevenida rompería el principio de imparcialidad, empañaría el proceso político electoral y comprometería de manera grave el derecho a la igualdad de oportunidades de los candidatos para acceder al ejercicio de funciones y cargos públicos, inclinando la balanza a favor de sus allegados, facilitando así la propagación de dinastías electorales familiares(32).
Así como el parentesco es uno de los elementos que conforman algunas de las inhabilidades, y la que se discute en el caso en estudio, la prueba de esteresulta de especial relevancia para establecer su configuración.
Sobre el particular, existen dos posiciones expuestas en la jurisprudencia de esta corporación respecto de la forma cómo se debe demostrar el parentesco.
• La Sección Primera(33) y la Sala Plena(34) han considerado que el parentesco y el estado civil, si bien en algunos casos están íntimamente relacionados, son dos situaciones diferentes, de manera que se prueban de formas distintas.
En ese orden, el estado civil se demuestra con el registro civil o los documentos permitidos según la norma vigente al momento de sentar el hecho o el acto, y se exige que sea probado de esta manera cuando se trata de discusiones acerca de los derechos y deberes que se desprenden del estado civil de las personas; mientras que el parentesco se puede probar mediante el registro civil o cualquier otro medio de prueba de los consagrados en nuestro ordenamiento jurídico; en consecuencia, frente a la inhabilidad relacionada con el parentesco, existe libertad probatoria para demostrarlo.
• Esta Sección(35), en contraposición a la tesis expuesta, ha sido coherente e inequívoca en exigir como única prueba para acreditar el parentesco: la del estado civil que estuviese vigente al momento de sentarlo, por cuanto aquél depende del nacimiento ocurrido en personas que descienden de un mismo tronco o raíz, de manera que es la prueba del nacimiento la que, en consecuencia, puede demostrarlo.
A continuación, la Sala procederá a desarrollar cada una de estas posiciones.
• El parentesco y el estado civil son situaciones diferentes y en consecuencia están sometidos a diferentes sistemas probatorios.
Esta posición jurisprudencial sostiene que el estado civil de las personas se prueba de conformidad con lo dispuesto en las normas vigentes al momento de sentar el hecho o el acto; mientras el parentesco se puede demostrar mediante cualquier medio probatorio, pues si bien, en algunos casos el estado civil y el este están directamente relacionados, son dos circunstancias diferentes que se acreditan de forma distinta.
Esta tesis fue expuesta por la Sección Primera en sentencia de 24 de agosto de 2006, en la cual expuso(36):
“Respecto de la segunda cuestión planteada, la Sala pone de presente que ella se circunscribe al parentesco que con el concejal (...), se le atribuye al diputado demandado, señor (...), entre quienes se predica vínculo consanguíneo en tercer grado.
Para verificar su ocurrencia es menester tener en cuenta que esa circunstancia corresponde al ámbito de las relaciones familiares, que es un supuesto distinto al del estado civil, aunque ambos constituyen los dos aspectos básicos de la estructura jurídica familiar, los cuales se deben distinguir en este caso debido a que el régimen de la prueba de uno y otro es diferente en nuestro ordenamiento jurídico.
Lo anterior obedece a diferencias fácticas entre dichos fenómenos, de allí que si bien la mayoría de los estados civiles se funda en una relación de parentesco, v. gr. el estado civil de hijo, la ley también reconoce relaciones familiares que no generan estados civiles propiamente dichos, que es el caso de las relaciones familiares de afinidad (cuñado, suegra, etc.) y las de compañero o compañera permanente; así como igualmente prevé estados civiles que no surgen del parentesco, como ocurre con el estado civil de cónyuge (arts. 5º, 44, 67 y concordantes del Decreto 1260 de 1970). Quiere ello decir que, no son dos aspectos inescindibles o inseparables, sino que pueden darse el uno sin el otro. Puede haber relación de parentesco sin que se produzca un correspondiente estado civil o, contrario sensu, un estado civil determinado sin una relación de parentesco que lo hubiera originado. Esa diferencia probatoria también está determinada por el fin que se persigue con la invocación del estado civil o de la relación familiar. Es así que cuando el estado civil se aduce como fuente de “derechos” y de “obligaciones” (D. 1260/70, art. 1º) es necesario acudir a su régimen probatorio, establecido en los artículos 101 y ss. del Decreto 1260 de 1970, tal como se explica adelante; mientras que cuando se aduce “una relación parental” o “parentesco” para deducir consecuencias jurídicas distintas de las antes mencionadas, como las concernientes a inhabilidades o incompatibilidades electorales, el parentesco de que se trate puede demostrarse con la prueba del estado civil correspondiente, si lo hay, o mediante cualquiera de los demás medios probatorios legales, previstos en el artículo 175 del Código de Procedimiento Civil” (negrilla y subrayado fuera de texto).
El anterior criterio fue objeto de ratificación por la Sala Plena de esta corporación en sentencia de 22 de enero de 2008(37), en la que se dijo:
“(...) en esta medida el parentesco como generador de inhabilidades o incompatibilidades, sin que implique una controversia sobre el estado civil, es susceptible de establecerse procesalmente mediante todos los instrumentos de prueba legal posibles en el derecho procesal” (negrilla y subrayado fuera de texto)(38).
En este orden de ideas, cuando se trata del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, la prueba del parentesco puede ser la del estado civil, pero esta no es la única, pues se puede acudir a cualquier otro medio probatorio.
• El parentesco solamente se prueba con el registro civil o el documento idóneo para demostrar el estado civil de conformidad con la norma vigente al momento de rendirse.
La Sala anticipa que esta es la posición que se adoptará para abordar el caso concreto, por cuanto es el nacimiento ocurrido entre personas que descienden de un mismo tronco o raíz es el que configura el parentesco, de manera que solamente la prueba especial que el ordenamiento jurídico exige para demostrar este, de acuerdo con la norma vigente al momento de sentar el registro, es la permitida para acreditar el parentesco en materia de inhabilidades.
Así, lo ha dispuesto esta Sección en reiteradas sentencias, entre otras, las que se transcribe a continuación:
“(...) en este proceso no logró la parte demandante demostrar el parentesco que según ella existe entre el actual Representante a la Cámara señor (...) y (...), parentesco que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 105 y 115 del Decreto 1260 de 1970 solamente es posible demostrar a partir de la ley 92 de 1938 “...con copia de las correspondientes partida o folio, o con certificados expedidos con base en los mismos” por los notarios a cuyo cargo está el registro de nacimiento. De ahí que tiene razón el señor apoderado del demandado cuando en su alegato de conclusión afirma no estar demostrado parentesco entre su representado y el Director de la Clínica (...)”(39).
Lo expuesto permite corroborar que para acreditar el parentesco esta Sección ha acudido a la prueba del estado civil, según la normativa vigente al momento del registro ha dispuesto.
En el mismo sentido, en un pronunciamiento reciente y que fue citado en otro aparte de esta providencia, esta Sección dijo(40):
“Tal referencia a la definición legal del estado civil resulta pertinente porque, de conformidad con la ley, el nacimiento hace parte del catálogo de hechos y actos relativos al estado civil de las personas; en consecuencia, la prueba del nacimiento, por tratarse de un hecho relativo al estado civil de las personas, se encuentra sometida a la tarifa legal como lo ordenan las disposiciones que históricamente han regido la prueba de los hechos y actos que determinan el estado civil” (negrilla y subrayado en el texto original).
En este fallo, la Sala concluyó:
“Así las cosas, como el demandante no demostró la inexistencia de la prueba principal a que se refiere el artículo 18 de la Ley 92 de 1938, y a pesar de ello, tampoco aportó ningún medio probatorio previsto como supletorio, se impone concluir que el parentesco no está acreditado con las pruebas válida y oportunamente allegadas al proceso” (negrillas fuera de texto).
Este criterio, entonces, exige que el parentesco se demuestre de conformidad con las normas pertinentes para acreditar el estado civil; tesis respaldada tanto por la Corte Suprema como por la Corte Constitucional que en Sentencia T-501 de 2010, no accedió al amparo solicitado, por cuanto el parentesco no se acreditó conforme a las normas relativas al estado civil de las personas. Sobre este punto se dijo:
“Sin embargo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 1703 de 2002, para que la entidad demandada proceda a dar trámite a la solicitud de afiliación presentada por la accionante, se deberá adjuntar copia de su registro civil de nacimiento como prueba del parentesco, el cual, de conformidad con el Decreto 1260 de 1970, no puede suplirse con la presentación de otro documento, a no ser que se trate de personas nacidas antes de 1938, año en el cual entró en vigencia la Ley de 92 ‘por la cual se dictan algunas disposiciones sobre el registro civil y cementerios’, quienes no están obligadas a tramitar el registro civil de nacimiento” (negrilla fuera de texto).
Lo expuesto en precedencia, y reiterando que esta Sección mantiene su discernimiento según el cual para efectos de las inhabilidades que tienen entre sus supuestos el parentesco, este se prueba con el registro civil que acredita el hecho del nacimiento, la Sección procede a analizar si en el caso concreto se acreditó el parentesco en segundo grado por línea paterna entre el demandado y el señor Carlos Eduardo Ramírez Quintana.
1.1.3. Del parentesco en el caso concreto.
Para demostrar el parentesco entre el demandado y el señor Carlos Eduardo Ramírez Quintana, obra copia de los respectivos registros civiles (fl. 626 y 7).
El a quo consideró que no estaba demostrado el parentesco, por cuanto el registro civil del señor Carlos Eduardo Ramírez Quintana no era válido debido a que fue sentado extemporáneamente, esto es, el 8 de agosto de 1967, luego de transcurridos 20 años del nacimiento, que ocurrió el 13 de septiembre de 1947. Entonces, para el tribunal, comoquiera que a la fecha del registro estaba vigente la Ley 92 de 1938, este debía cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 13(41) de esta ley, y concluyó que ante la ausencia de estas formalidades, el documento no tenía validez.
En efecto el a quo expuso:
“el registro civil de nacimiento del señor Carlos Eduardo Ramírez Quintana (...) no es válido por cuanto fue sentado el 08 de agosto de 1967 por la señora Alicia Quintana de Ramírez, esto es, por fuera de los términos legalmente prescritos atendiendo a la fecha de su nacimiento [transcurridos casi 20 años], lo cual implicaba para su validez, el cumplimiento de los requisitos del artículo 13 de la Ley 92 de 1938, esto es, acudir a declaraciones de dos testigos hábiles, rendidas ante el juez competente, con audiencia del Ministerio Público, para que, bajo la gravedad del juramento, comprobaran el hecho del nacimiento y la filiación del señor Carlos Eduardo”.
Esta Sala se aparta de los considerados del tribunal, toda vez que, como se señaló en el acápite anterior, la Ley 92 de 1938 —vigente para la fecha en la cual se sentó el registro civil de Carlos Eduardo Ramírez Quintana— si bien disponía de unas formalidades especiales para sentar los registros civiles extemporáneos, no estableció cuál era el término oportuno para realizarlo.
En consecuencia, al no existir el mandato sobre el particular, no era posible determinar a partir de qué momento se trataba de un registro extemporáneo y por ende, gobernado por las formalidades que preveía el artículo 13 de esa norma.
En consecuencia, mal podría el juez de lo contencioso administrativo exigir unos requisitos adicionales por considerar que el registro es “extemporáneo” cuando la norma no dispuso cuál era el término para sentar el registro y cuándo el mismo debía entenderse como tal. En ese orden de ideas, la Sala verificará si los registros civiles aportados al proceso cumplieron los requisitos del artículo 3º de la Ley 92 de 1938, que dispone:
El registro civil de Carlos Eduardo Ramírez Quintana, visible a folio 7, cumplió con los requisitos señalados en el artículo 3º de la Ley 92 de 1938, toda vez que informó: i) el día y la hora en que tuvo lugar el nacimiento —”trece (13) del mes de septiembre de mil novecientos cuarenta y siente, siendo las 7:45 de la mañana”; ii) el sexo, nombre y apellido del nacido y la calidad de legitimo o natural— “nació en el Barrio Popular del municipio de Cúcuta, República de Colombia, un niño de sexo masculino, a quien se le ha dado el nombre de Carlos Eduardo, hijo legítimo (...)”; y, iii) El nombre, apellido, edad, profesión u oficio y nacionalidad del padre y de la madre, y el nombre y apellido de los abuelos, tanto paternos como maternos —”hijo legítimo del señor Carlos Ramírez Paris de 33 años de edad, natural de Cúcuta, República de Colombia, de profesión comerciante y la señora Alicia Quintana de 30 años de edad, natural de Cúcuta, República de Colombia de profesión hogar, siendo abuelos paternos Carlos Julio Ramírez y Mercedes Paris y abuelos maternos Mario Quintana y María Castro—”.
Finalmente, en cumplimiento del artículo 11 de la Ley 92 de 1938(42), fue suscrito de la siguiente manera:
“En fe de lo expuesto se firma la presente acta. El declarante (firma Alicia Ramírez C.C. 27561939 Cúcuta); el testigo (firma Víctor Gómez C.C. 1918125 de Cúcuta); el testigo (Firma —nombre ilegible— cédula 5353845); firma y cédula del funcionario que hace el registro”.
Esta sección, entonces, se aparta de lo señalado por el a quo, puesto que resulta evidente el cumplimiento de los requisitos exigidos por la norma vigente al momento del nacimiento de Ramírez Quintana, esto es, la Ley 92 de 1938, de manera que la validez de su registro civil para demostrar su estado civil no podía ser discutida.
Igualmente, el tribunal señaló que tampoco existía certeza en cuanto a la identidad del padre, pues manifestó que el registro civil de Ramírez Quintana no indicó el número de cédula de este para establecer que se trataba del mismo progenitor; sobre el particular, el a quo señaló: “Se advierte también que el registro civil de nacimiento de Carlos Eduardo no cumple con los requisitos legales, al presentar una inconsistencia relacionada con la falta de identificación de quien se menciona como su padre, el señor Carlos Ramírez Paris, debido a la ausencia de los datos como sobre su cédula de ciudadanía que impide establecer claramente su identidad, por lo que, el instrumento aportado es inválido y carece de eficacia para probar el parentesco” (negrillas fuera de texto).
Esta Sala se aparta del anterior aserto, por cuanto el artículo 3º de la Ley 92 de 1938 no exigía el número de identificación de los padres, pues solo se requería informar “El nombre, apellido, edad, profesión u oficio y nacionalidad del padre y de la madre, si fueren conocidos”, nada se dijo en relación con la identificación que echó de menos el a quo.
No se puede aceptar, por tanto, la afirmación del tribunal, según la cual, el registro “no cumple con los requisitos legales” por no indicar el número de cédula del padre, pues se reitera, esta no era una formalidad contenida en la norma vigente al momento de sentar el registro.
Aunado a la validez del registro civil del señor Carlos Eduardo Ramírez Quintana, en el expediente obran los siguientes documentos:
· Copia original del Acta Parroquial de bautismo libro 45 folio 33 marginal 77 de Carlos Eduardo Ramírez Quintana expedida por la Parroquia de San José de la Diócesis de Cúcuta, en la que se menciona: “(a cinco de mayo de mil novecientos cuarenta y ocho, el Presbítero Guillermo Blanco, bautizó a un niño nacido el día 13 de septiembre de mil novecientos cuarenta y siete a quien llamó Carlos Eduardo Ramírez Quintana, padres: Carlos Ramírez Paris y Alicia Quintana; abuelos paternos (...)”.
· Partida eclesiástica de matrimonio libro 1 folio 77 número 231 emanada de la Parroquia Cristo Rey del corregimiento Doña Juana, municipio Bochalema, Norte de Santander correspondiente a Carlos Julio Ramírez con Alicia Quintana, el 19 de abril de 1939.
Estos documentos si bien no son los idóneos para demostrar el parentesco, como ya se explicó, sí confirman que Carlos Eduardo Ramírez Quintana nació dentro del matrimonio de sus padres Carlos Julio Ramírez con Alicia Quintana y que en virtud de la presunción legal(43) del artículo 92 del Código Civil el hijo habido dentro del matrimonio se presume del esposo; presunción que no fue desvirtuada, o por lo menos no obra prueba en el expediente de ello.
Por último, corresponde analizar el registro civil del demandado para establecer su validez y si de este se puede desprender el parentesco objeto de estudio.
A folio 626 consta el registro civil reconstruido el 28 de agosto de 2012 del demandado Don Amaris Ramírez Paris Lobo, por deterioro del registro original.
Este registro reemplazó el de fecha 4 de julio de 1991, en el cual aquel cambió su nombre —antes se llamaba Fernando Don Amaris—. En todo caso, debido a la fecha en la cual se sentaron los dos últimos registros, se tiene que la norma aplicable era el Decreto 1260 de 1970.
Al respecto, el artículo 21 de esta norma señala:
“Toda inscripción deberá expresar:
4. La firma de los comparecientes y la del funcionario”.
En la copia que obra en el expediente, se hace constar que Ramírez Paris Lobo nació el 8 de agosto de 1962 en la ciudad de Cúcuta, hijo de Consuelo Lobo Gaitán, identificada con la cédula de ciudadanía 27’581.953 y Carlos Ramírez Paris, identificado con la cédula de ciudadanía 5’392.163; se destaca que este documento se encuentra firmado por la correspondiente notaria que es la funcionaria competente para suscribir el documento de reemplazo del registro original.
Por tanto, fuerza concluir que el registro civil allegado al proceso contiene las formalidades exigidas por el Decreto 1260 de 1970 y, en consecuencia, es el documento idóneo para acreditar que el demandado es hijo de Carlos Ramírez Paris, al igual que Carlos Eduardo Ramírez Quintana, lo que permite demostrar su calidad de hermanos por línea paterna.
3.2. El ejercicio de autoridad.
Se afirma en el escrito de demanda que Ramírez Paris Lobo estaba inhabilitado para ser electo alcalde municipal de San José de Cúcuta, porque su hermano Carlos Ramírez Paris, parentesco que ya está dilucidado, se desempeñaba como funcionario de la Superintendencia de Sociedades en el cargo de intendente regional en el Norte de Santander, plaza desde la cual ejercía autoridad política y/o administrativa, al imponer, por ejemplo, sanciones o multas sucesivas a quienes incumplan sus órdenes, la ley o los estatutos.
Para demostrar su aserto, el demandante cita en la demanda uno de los casos en que el intendente impuso una sanción de multa (fl. 3).
En consecuencia, corresponde a la Sección determinar: i) qué debe entenderse por autoridad, ii) si como se afirma en la demanda, el señor Carlos Ramírez Paris ejerció algún cargo que comportara autoridad política y/o administrativa como se afirma en la demanda y, finalmente, iii) si se configura la inhabilidad que se alega como causal de nulidad.
3.2.1. Diferentes nociones de autoridad.
En la jurisprudencia y la doctrina se ha discutido el alcance de este concepto y su clasificación, en la medida en que diferentes normas que establecen las inhabilidades para el ejercicio de determinados cargos públicos se refieren a ella en sus acepciones de política, civil, administrativa o militar, como causal inhabilitante.
Así, por ejemplo, el artículo 179 de la Constitución, en el numeral 1 hace alusión a todas las clases de autoridad como causal de inhabilidad para los congresistas y, en el numeral 5, solo enuncia el ejercicio de la autoridad civil o política, en lo que hace al ejercicio de esta por parte de los consanguíneos, o quienes tengan relaciones de afinidad o parentesco civil con el candidato.
Por su parte, la Ley 136 de 1994, en el artículo 95, numerales 2 y 4, en relación con las inhabilidades para ser alcalde se refiere igualmente al ejercicio de autoridad política, civil, administrativa o militar. En igual sentido la Ley 617 de 2000, para los gobernadores.
La pregunta que la jurisprudencia y la doctrina siempre se han hecho, es qué diferencia una y otra clase de autoridad. Por tanto, se hará una somera descripción de lo que se ha entendido por cada una de ellas. No sin antes advertir que autoridad, en términos generales, hace referencia a la potestad, el poder o mando para hacer alguna cosa y referida a las personas, es aquel sujeto revestido de la facultad de mando, de poder o de magistratura(44).
Autoridad viene del latín auctoritas que significa imponer, mantener, someter. Y se entiende como el atributo del gobierno y de las personas que lo representan, por el cual pueden dictar disposiciones o resoluciones y obligar a cumplirlas(45).
Ahora bien, en lo que hace a nuestra legislación ha de advertirse que no existe una definición ni de autoridad ni de cada una de las variantes a las que hace referencia la Constitución y la ley, salvo el caso de la autoridad civil que expresamente fue desarrollada por el legislador en la Ley 136 de 1994, como se explicará en su oportunidad.
3.2.1.1. Autoridad política.
Se ha entendido como la potestad que proviene del ejercicio de la soberanía popular, en la que el pueblo, en uso de sus potestades, elige a sus representantes para que en su nombre y representación cumplan las funciones esenciales dentro del Estado. En ese sentido, se ha dicho que esta clase de autoridad la ejercen los alcaldes, los gobernadores, el Presidente de la República, etc.
3.2.1.2. Autoridad civil.
Como se advirtió, esta es la única que está definida por el legislador en los siguientes términos:
A partir de esta definición, la jurisprudencia ha intentado esbozar algunas de sus características. Así, por ejemplo, se ha dicho que consiste en el “i) poder público en función de mando, que, por consiguiente, ubica en un extremo a los particulares obligados a obedecer, aún por medio de la fuerza pública;... y ii) la facultad para contratar, “nombrar y remover libremente empleados subordinados, aún por medio de delegación; y que autoriza sancionar a los empleados con suspensiones, multas y destituciones”(46).
En ese sentido, se ha sugerido que la autoridad civil es el ejercicio de poder y mando sobre la comunidad en general y sobre los ciudadanos en particular(47).
Igualmente que comporta las facultades de policía administrativa “por lo que no sólo implica la posibilidad de dar órdenes a los administrados y el consecuente deber para éstos de acatarlas, sino la facultad de hacerlas cumplir con el apoyo de la fuerza pública por eso coincide con los empleos en los que se tiene la condición de jefe de la policía, a saber: Presidente, gobernador, alcalde, etc”(48).
3.2.1.3. Autoridad administrativa.
Son numerosos los pronunciamientos en donde se ha intentado desarrollar la noción de esta clase de autoridad. Basta hacer referencia a algunos de ellos.
La Sala Plena ha indicado, por ejemplo, que la autoridad administrativa se ejerce para ‘hacer que la administración funcione, también ejerciendo mando y dirección sobre los órganos del aparato administrativo, nombrando y removiendo sus agentes, celebrando contratos, supervigilando la prestación de servicios, castigando infracciones al reglamento, etc. Todo eso y más, es la autoridad administrativa’(49).
La Sala de Consulta y Servicio Civil(50), siguiendo ese precedente jurisprudencial y otros, afirmó que “...la autoridad administrativa se ejerce para hacer que la administración funcione, también ejerciendo mando y dirección sobre los órganos del aparato administrativo, nombrando y removiendo sus agentes, celebrando contratos, supervigilando la prestación de servicios, castigando infracciones al reglamento, etc”.
Por su parte, esta Sección ha indicado que esta autoridad debe ser entendida como “...el poder del cual está investido un funcionario para que dentro de su ámbito territorial y marco funcional y con el objeto del manejo de las personas, bienes o patrimonio a su cargo, dé aplicación a las medidas necesarias para el cumplimiento inmediato de las normas y la satisfacción y preservación de la necesidades e intereses de sus administrados”(51).
En otra providencia manifestó que “La autoridad administrativa es aquella que ejercen quienes desempeñan cargos de la administración nacional, general y municipal o de los órganos electorales y de control que impliquen poderes decisorios de mando o imposición sobre los subordinados o la sociedad”(52).
En desarrollo de las definiciones antes reseñadas, en reciente fallo de la Sección(53), se argumentó que la autoridad administrativa “representa el ejercicio de competencias administrativas para decidir sobre los demás asuntos que atañen a la misma función administrativa en orden a definir cómo se cumple, por eso se entiende consustancial a facultades trascendentes como la contratación, el poder disciplinario, o el ejercicio de la facultad nominadora”.
Estos lineamentos conceptuales de la autoridad administrativa se han estructurado a partir de la definición de dirección administrativa que hace el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, que no puede confundirse con una definición legal de autoridad administrativa. Este precepto establece que:
Se ha dicho que en esta norma hay una descripción de las actividades que pueden comportar autoridad administrativa sin que sean las únicas.
“... quien ejerce dirección administrativa, conforme al artículo 190 de la Ley 136 de 1994, tiene igualmente autoridad administrativa. Sin embargo, el concepto de autoridad administrativa es más amplio que el de dirección administrativa y comprende, por tanto, el ejercicio de funciones que no se encuentran incluidas dentro de las mencionadas por el citado artículo 190, tales como las que impliquen otros poderes decisorios de mando o imposición sobre los subordinados o la sociedad. (...)”(54).
Así, a partir de las nociones de autoridad civil —legal— y administrativa —jurisprudencial—, se ha preguntado qué diferencia hay entre una y otra, pues en ocasiones se confunden, en la medida en que en ambas hacen relación a poderes decisorios de mando o de imposición sobre los subordinados o la sociedad.
En fallo de esta Sección, proferido recientemente, se adujo que la diferencia entre una y otra, radica en que la autoridad civil tiene implícita la posibilidad de ejercer medidas de coacción respecto de los coasociados, mientras que la administrativa incorpora la facultad de determinar el rumbo de la administración”(55).
No obstante las diferencias que ha intentado establecer la jurisprudencia entre una y otra clase de autoridad, lo cierto es que las fronteras entre estas no son fácilmente determinables, por lo que corresponde al juez en cada caso hacer el análisis correspondiente. Es posible si, admitir que el sujeto que ejerce autoridad civil ejerce igualmente autoridad administrativa, pero no sucede lo mismo con quien ostenta autoridad administrativa, pues este no siempre está investido de la civil.
Por ejemplo, quien tiene la función de contratación en una entidad pública puede no tener la competencia para imponer sanciones a personas ajenas a la entidad, o prescribir conductas de obligatorio cumplimiento como si lo puede hacer un alcalde, quien además tiene otras funciones como la disponer del gasto público como ordenador, que son típicamente atribuciones de la autoridad administrativa.
Lo cierto es que la jurisprudencia en su empeño por distinguir una y otra, sí ha sido puntual en precisar que para establecer si un determinado cargo comporta autoridad, no basta con establecer en la estructura administrativa correspondiente, exclusivamente la categoría en que se encuentra el respectivo cargo —criterio orgánico—, en la medida en que existen algunos empleos que pese a no pertenecer a un nivel directivo tienen asignadas funciones que comportan autoridad, porque directamente la ley, el reglamento o el manual de funciones así lo disponen, o por efectos de la figura de la delegación —criterio funcional—.
El criterio orgánico, entonces, si bien permite señalar que el ejercicio de autoridad indefectiblemente coincide con el ejercicio de las funciones de cargos del nivel directivo que son aquellos que “comprenden los empleos a los cuales corresponden funciones de dirección general, de formulación de políticas institucionales y de adopción de planes, programas y proyectos”. (D. 770 y 785/2005, art. 4º, num. 4.1), no así el de otros empleos que no siendo de dirección en la correspondiente estructura comportan el ejercicio de autoridad —criterio funcional o material— por tener señalas atribuciones que implican el ejercicio de autoridad, ya que, desde esta perspectiva su existencia pende del “...conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado (...)” (L. 909/2004, art. 19), de las que puede derivarse y establecerse el ejercicio de autoridad.
Por tanto, cuando se pretenda indagar si determinada persona ejerció o no autoridad, no basta con determinar la categoría que su cargo tiene en la estructura de la administración, pues si bien aquel puede no hacer parte del nivel directivo, del cual siempre se puede predicar el ejercicio de autoridad, es posible que por las competencias asignadas a este se pueda determinar la presencia de aquella, por tenerlas expresamente atribuidas a ese cargo, en la ley, el reglamento o el correspondiente manual de funciones.
Sobre el particular, esta Sección ha indicado que:
Corresponde al juez determinar en cada caso concreto si un servidor público ejerce o no autoridad administrativa, en consideración con el análisis de dos elementos fácticos. De una parte, debe estudiarse el carácter funcional del cargo, o dicho de otro modo, debe averiguar qué tipo de funciones tiene asignadas y, de otro lado, debe analizar el grado de autonomía en la toma de decisiones, esto es, la estructura orgánica del empleo. De tal manera que si las funciones y el diseño jerárquico del cargo le otorgan a su titular potestad de mando, de dirección y autonomía decisoria, se podría concluir que el servidor público ejerce autoridad administrativa'(56).
En otro fallo, se reiteró el criterio según el cual para determinar si se ejerció autoridad no bastaba con acudir al criterio orgánico sino que debía verificarse la presencia de autoridad mediante la aplicación del criterio funcional:
“(...) para establecer si un funcionario se halla investido de autoridad civil o política, o si cuenta con dirección administrativa, es necesario acudir a dos criterios fundamentales. Uno de ellos corresponde al criterio orgánico, por virtud del cual el legislador entiende que determinados funcionarios de la administración, pertenecientes a niveles superiores de la misma, se hallan revestidos de esas prerrogativas, las que a nivel local están dadas a los alcaldes, los secretarios de despacho, jefes de departamento administrativo, gerentes de entidades descentralizadas y jefes de unidades administrativas especiales; llevando lo anterior al nivel seccional es claro que bajo ese criterio orgánico lo mismo se puede predicar de los gobernadores, sus secretarios de despacho y demás jefes o gerentes de las entidades precitadas, a quienes no les resulta extraño el ejercicio de la autoridad que se examinan.
De otra parte, lo que igualmente viene a determinar si un funcionario ejerce autoridad civil o política, o dirección administrativa, viene a ser el criterio funcional. Así, son las funciones que efectivamente desempeñe un servidor público las que pueden reconocerle el ejercicio de esas facultades, las que como lo dice el propio legislador corresponden al poder de dictar medidas de política y hacerlas cumplir incluso con el auxilio de la fuerza pública, ser ordenador de gasto, tener poder de nominación o poder disciplinar al personal bajo su mando”(57) (negrillas fuera de texto).
En virtud de estos desarrollos jurisprudenciales, se colige que el ejercicio de autoridad está determinado no solo por la categoría del cargo, sino por las funciones asignadas bien por disposición legal, reglamentaria o del respectivo manual de funciones o por delegación, pues si tiene encomendada alguna que implique un despliegue de autoridad, se configurará la inhabilidad en análisis.
En consecuencia, el ejercicio de autoridad tiene como presupuesto la interrelación entre el criterio orgánico y el funcional, en donde este último es de gran relevancia, pues la función en sí misma, permitiría una definición especifica del respectivo asunto.
Finalmente, es necesario indicar que la jurisprudencia ha sido enfática en prescribir que para que se configure la causal inhabilitante no se requiere que efectivamente el sujeto frente al que se predica aquella la despliegue o ejecute materialmente. En otros términos, no es un requisito sine qua non para la estructuración la inhabilidad el ejercicio efectivo de la autoridad, basta con que el cargo pertenezca a la categoría o nivel directivo o tenga funciones de las cuales se pueda predicar aquella para entender ineluctablemente que esta existe y sobreviene a la vida jurídica.
“De acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta corporación, las funciones delegada o propia, que llevan implícito el ejercicio de autoridad administrativa no debe probarse que dicha atribución se realizó o cumplió efectivamente, pues basta demostrar que se tuvo asignada”(58).
Lo expuesto hasta este punto permite analizar si, como se enuncia en el escrito de demanda, el pariente en segundo grado de consanguinidad del alcalde de San José de Cúcuta, ejerció autoridad en el período prescrito por la Ley 136 de 1994, artículo 95, numeral 4, reformada por la Ley 617 de 2000, artículo 37.
3.2.2. Análisis del ejercicio de autoridad en el caso concreto
En el escrito de demanda se afirma que el señor Carlos Eduardo Ramírez Quintana, hermano del alcalde demandado ejerció “autoridad política y/o administrativa” en el período inhabilitantante.
Lo primero que debe advertir la Sala, por la naturaleza pública de la acción de nulidad electoral, es que el demandante que puede ser cualquier persona –natural y/o jurídica-, si bien está obligado a indicar las razones de su demanda, es decir, a determinar el cargo de violación, ello no significa que esté obligado a exponer profusos y elaborados argumentos para su configuración. Basta con que cumpla esta carga procesal de manera mínima, inteligible, indicando de manera clara, concisa las razones por las que considera hay un desconocimiento de la legalidad para que se entienda cumplido uno de los requisitos de la demanda.
Es decir, si bien el demandante tiene una carga procesal en lo que hace a la determinación del cargo de violación, no se puede extremar esa exigencia al punto de hacer nugatorio el derecho político de acceder a la administración de justicia en defensa de la Constitución y la ley, artículo 40, numeral 6, porque ello implicaría su desconocimiento, como del principio que informa que debe prevalecer el derecho sustancial sobre el formal, artículo 228 de la Constitución.
Así lo indicó el Alto Tribunal en Sentencia C-197 de 1999, que al analizar la constitucionalidad del requisito contenido en el numeral 4 del artículo 137 del Decreto 01 de 1984, numeral que reprodujo el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, CPACA, expresó:
“Debe advertir la Corte que en virtud del principio de la prevalencia del derecho sustancial, no se debe extremar la aplicación de la norma acusada, al punto tal que aplique un rigorismo procesal que atente contra dicho principio. En tal virtud, defectos tales como la cita errónea de una disposición legal que por su contenido sea fácilmente identificable por el juez, o el concepto de la violación insuficiente pero comprensible, no puede conducir a desestimar un cargo de nulidad(59)”.
Lo anterior, descendiendo al caso de la referencia, permite afirmar que como el actor en el cargo de violación indicó que el pariente del alcalde ejerció funciones que implicaban “autoridad política y/o administrativa” y ejemplificó las razones por las cuales, en su criterio, se ejerció la autoridad que proscribe el numeral 4 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, cumplió a cabalidad el requisito exigido en el numeral 4 del artículo 137 del Decreto 1 de 1984, vigente para la época en que se interpuso la demanda.
Corresponde, entonces, al juez electoral determinar qué clase de autoridad fue la que ejerció el consanguíneo del demandado, a partir de los elementos enunciados por el actor. Ejercicio este que no puede catalogarse contrario a las competencias del funcionario judicial, pues, como acontece en el caso de la referencia, existen insumos claros y específicos aportados por el demandante para efectuar el estudio sobre el ejercicio de autoridad como causal inhabilitante.
En ese orden, en aplicación del criterio orgánico, podemos decir que revisado el Decreto 1080 de 1996, artículo 3º —norma de carácter nacional que no requiere prueba—, y que regula la estructura interna de la Superintendencia de Sociedades, se encuentra que las intendencias regionales hacen parte del nivel directivo de la mencionada entidad. Veamos:
“ART. 3º—Estructura interna. La Superintendencia de Sociedades tendrá la siguiente estructura interna:
“ÓRGANOS DE ASESORÍA Y COORDINACIÓN”. (negrilla fuera de texto, mayúsculas del texto)
De la norma transcrita los intendentes regionales hacen parte del nivel directivo de la Superintendencia de Sociedades, por ende, y en principio, podría predicarse de ese nivel jerárquico el ejercicio de autoridad, el cual debe complementarse con el funcional, para llegar a su efectiva determinación.
Desde la perspectiva funcional, y según la certificación allegada al proceso por el coadyuvante Moreno Granados y suscrita por la Coordinadora de Recursos Humanos de la Superintendencia de Sociedades (fl. 179), que obra en copia autenticada y que no fue objeto de tacha, se tiene que el cargo de Intendente Regional tiene asignadas las siguientes funciones:
“De conformidad con el artículo 12 del Decreto 1080 de 1996, son funciones de las intendencias regionales:
— Ejecutar las funciones de inspección, vigilancia y control de las sociedades comerciales del área de su jurisdicción, de acuerdo con los lineamientos establecidos por el Superintendente de Sociedades;
— Expedir los actos administrativos que le correspondan dentro de la respectiva área territorial, cuando así lo delegue el superintendente;
— Absolver dentro del área de su jurisdicción las consultas que se formulen en los asuntos de su competencia de la Superintendencia de Sociedades, de acuerdo con los parámetros establecidos por el superintendente;
— Dirigir la elaboración y ejecución de los planes, programas y proyectos de la dependencia;
Según lo establecido en la Resolución 510-012336 del 24 de diciembre de 2010, corresponden al cargo de Intendente Regional Código 0138, Grado 15, las siguientes funciones esenciales:
“— Dirigir y controlar el cumplimiento de las funciones de inspección, vigilancia y control de las sociedades comerciales en el área de su jurisdicción, de acuerdo con los lineamientos establecidos por el Superintendente de Sociedades.
— Expedir conforme a la normatividad los actos administrativos que le correspondan dentro de la respectiva área territorial (...).
— Administrar los recursos físicos, documentales, tecnológicos y humanos de la Intendencia Regional, según los lineamientos establecidos por la administración central.
— Garantizar la realización de visitas de inspección a las sociedades de su área territorial ordenando que se tomen las medidas a que haya lugar para subsanar las irregularidades que se observen durante la práctica de estas.
(...)” (negrillas fuera de texto)
Como se desprende del anterior recuento, es claro que un intendente regional de la Superintendencia de Sociedades ejerce desde el criterio orgánico y funcional autoridad administrativa, en la medida que por sus funciones tiene poderes de mando y dirección no solo en la entidad de la que hace parte sino frente a terceros. Aserto que es fácilmente comprobable con la simple lectura del manual de funciones que expresamente le asigna, ente otros, la competencia de “Expedir conforme a la normatividad los actos administrativos que le correspondan dentro de la respectiva área territorial”. Es decir, actos obligatorios frente a terceros.
En efecto, dicho cargo tiene asignadas funciones de dirección y control en relación con las sociedades comerciales en el área de su jurisdicción, es decir, frente a los terceros sometidos a su vigilancia como frente a las personas que trabajan en dicha dependencia. Esas tareas, si bien deben ser cumplidas según las directrices generales que dicte el Superintendente de Sociedades, ello no le resta el carácter autónomo que ostentan estos funcionarios para su desarrollo, pues el jefe de la Superintendencia dicta esas regulaciones y los intendentes están en la obligación de hacerlas cumplir.
No otra conclusión se desprende de la lectura de las tareas relacionadas con la dirección y control frente a las funciones de inspección, vigilancia y control de las sociedades comerciales en el área de su competencia, como la administración entre otros, del recurso humano, en su calidad de superior jerárquico, de manera que también tiene la función de administrar personal.
Estas funciones por no analizar otras, tienen características claras y evidentes de ejercicio de autoridad ya que implican poderes decisorios de mando o de imposición sobre los subordinados y frente a las sociedades comerciales sometidas a su vigilancia y control, lo que permite concluir sin hesitación alguna que el cargo de Intendente Regional de la Superintendencia de Sociedades sí ejerce autoridad administrativa.
Finalmente, es importante señalar que desde la Resolución 300-002789 de 18 de mayo de 2011, es decir, dentro del período inhabilitante, los intendentes regionales pueden suscribir directamente los actos administrativos que en materia de inspección, vigilancia y control deban ser expedidos en el ámbito de su competencia, con excepción de las competencias atribuidas directamente al Superintendente (fl. 181).
Estos actos administrativos tienen como fundamento las funciones de inspección, control y vigilancia que ejerce la Superintendencia y que están descritas en los artículos 83, 84 y 85 de la Ley 222 de 1995.
La función de inspección consiste en la atribución que se le otorga a la Superintendencia y, por ende, a sus intendentes regionales, para solicitar, confirmar y analizar de manera ocasional, la información que requiera sobre la situación jurídica, contable, económica y administrativa de cualquier sociedad comercial no vigilada por otra superintendencia. De esta manera, puede practicar investigaciones administrativas a dichas sociedades.
La función de vigilancia tiene por finalidad que las sociedades no sometidas a la vigilancia de otras superintendencias, en su formación y funcionamiento y en el desarrollo de su objeto social, se ajusten a la ley y a los estatutos. Esta función se ejerce de forma permanente. Y a partir de ella tiene una serie de atribuciones que están enlistadas en el artículo 84 de la Ley 222 de 1995, entre otras, las de “5. Decretar la disolución, y ordenar la liquidación, cuando se cumplan los supuestos previstos en la ley y en los estatutos, y adoptar las medidas a que haya lugar”. (negrillas fuera de texto)
La función de control consiste en la posibilidad de ordenar los correctivos necesarios para subsanar una situación crítica de orden jurídico, contable, económico o administrativo de cualquier sociedad comercial no vigilada por otra superintendencia, cuando así lo determine el Superintendente de Sociedades mediante acto administrativo de carácter particular y en ejercicio de esta, puede:
“4. Ordenar la remoción de los administradores, revisor fiscal y empleados, según sea el caso, por incumplimiento de las órdenes de la Superintendencia de Sociedades, o de los deberes previstos en la ley o en los estatutos, de oficio o a petición de parte, mediante providencia motivada en la cual designará su reemplazo de las listas que elabore la Superintendencia de Sociedades. La remoción ordenada por la Superintendencia de Sociedades implicará una inhabilidad para ejercer el comercio, hasta por diez (10) años, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo correspondiente.
“5. Conminar bajo apremio de multas a los administradores para que se abstengan de realizar actos contrarios a la ley, los estatutos, las decisiones del máximo órgano social o junta directiva, o que deterioren la prenda común de los acreedores u ordenar la suspensión de los mismos”. (negrillas fuera de texto)
Finalmente, el artículo 86 de la Ley 222 de 1995 fija otras funciones como las de “Imponer sanciones o multas, sucesivas o no, hasta de doscientos salarios mínimos legales mensuales, cualquiera sea el caso, a quienes incumplan sus órdenes, la ley o los estatutos”.
En ese orden de ideas, sin mayores elucubraciones, la Sección debe concluir que el cargo ocupado por el señor Carlos Eduardo Ramírez Quintana como Intendente de la Regional Cúcuta de la Superintendencia de Sociedades, tiene el ejercicio de autoridad administrativa y, por tanto, no se requiere demostrar su ejercicio efectivo o material, como expresamente lo ha indicado en forma reiterada la jurisprudencia de esta corporación.
En consecuencia, la Sala no estima necesario analizar las resoluciones mediante las cuales el mencionado funcionario impuso sanciones a algunas sociedades, allegadas en copia simple por uno de los coadyuvantes, pues de las funciones que fueron certificadas se puede inferir sin profusos argumentos que el cargo que ejercía y ejerce el pariente del alcalde de San José de Cúcuta, implica el ejercicio de autoridad administrativa, la que no requiere de una materialización efectiva en un caso concreto, pues, se reitera, basta con que el cargo tenga asignada la función que implique autoridad para que se tenga por configurado uno de los elementos de la causal inhabilitante. Sobre el particular, en reciente pronunciamiento de esta Sección, concluyó que:
“la interpretación de la expresión “hayan ejercido” a que se refiere la causal de inhabilidad objeto de estudio, no implica ni conlleva la realización de actuaciones específicas y concretas que evidencien, por parte del funcionario pariente, el ejercicio material de las funciones a él atribuidas”.
En suma, para la Sala Electoral, la autoridad se tiene como ejercida con el solo requisito de demostrar que las funciones atribuidas al cargo la implican, de forma que, la misma, se ejerce por el solo hecho de detentarla”(60).
Demostrado entonces el ejercicio de autoridad, es necesario analizar si se configuran los otros elementos, es decir, el temporal y el espacial.
3.3. Elemento temporal.
Frente a este punto, el numeral 4 del artículo 37 de la Ley 617 de 2000 establece que, para efectos de la configuración de la causal de inhabilidad, es necesario que la persona con la cual se tenga el vínculo de parentesco o afinidad en los grados señalados en la ley, haya ejercido autoridad dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha en la que tuvo lugar la elección.
En el caso en estudio, se tiene que las elecciones territoriales para la elección de gobernadores, alcaldes, diputados y concejales se realizaron el 30 de octubre de 2011, por tanto, el periodo inhabilitante para efectos de la procedencia de la causal en análisis, comenzó el 30 de octubre de 2010 y terminó el día de las elecciones.
Descendiendo al asunto de la referencia, se tiene que sí se configuró el elemento temporal, toda vez que durante el periodo inhabilitante el señor Carlos Eduardo Ramírez Quintana se desempeñaba en el cargo de intendente 0138-15 de la Intendencia Regional de Cúcuta, cargo que ocupa desde el año 2007. En efecto, obra prueba en el plenario que fue nombrado mediante Resolución 510-154 de 20 de abril de 2007 y su posesión se consignó en Acta 1135 de fecha 30 de abril de 2007 ante el señor gobernador del Departamento de Norte de Santander y que seguía vinculado a dicha entidad para la fecha en que se verificaron las elecciones en el departamento del Norte de Santander para alcaldes. (fls. 179 a 182 y 186).
3.4. Elemento espacial o territorial.
En relación con el elemento territorial, se tiene que se requiere que la autoridad se “ejerza” en el municipio en donde se efectuó o realizó la elección. Es decir, para que se configure el elemento espacial, es preciso que la autoridad que se predica del pariente del demandado se hubiese ejercido en la jurisdicción del municipio de San José de Cúcuta.
En el caso concreto este elemento también se configuró, toda vez que el señor Carlos Eduardo Ramírez Quintana, durante el periodo inhabilitante se desempeñó en el cargo de Intendente 0138-15 de la Intendencia Regional de Cúcuta, ejerciendo sus funciones en el área del ente territorial.
En conclusión, en el caso concreto, se configuraron cada uno de los elementos que exige la inhabilidad que establece el artículo 95, numeral 5 de la Ley 136 de 1994, reformado por el 37, numeral 5 de la Ley 617 de 2000 y, por tanto, debe entenderse comprobada la causal que fue alegada en la demanda como fundamento para declarar la nulidad de la elección del alcalde del municipio de San José de Cúcuta.
4. La enemistad no permite la inaplicación de la causal inhabilitante.
En la contestación de la demanda se argumentó que la relación con el “supuesto hermano” se ha caracterizado por la enemistad, “sentimientos dañinos” y en el campo político “Carlos Eduardo ha sido un enemigo histórico, permanentemente activo y enconado en contra de Don Amaris”.
Por lo anterior, el demandado solicitó “con fundamento en el artículo 4 de la Constitución Política, la inaplicación en el presente caso del artículo 95, numeral 4, de la Ley 136 de 1994 (modificado por el art. 37 de la L. 617/2000), en cuanto establece la causal de inhabilidad por parentesco que se le endilga al demandado, por cuanto su aplicación afecta de manera definitiva y absoluta del derecho fundamental del demandado a ser elegido (...)”.
Agregó que “Tal presunción de que por razones de afecto y solidaridad familiar los parientes se ayudan entre sí y de que la autoridad que eventualmente ejerzan podría ser puesta al servicio de parientes que aspiran a cargos de elección popular. Pero nada más alejado de la realidad, nunca, en sus años de existencia, han sostenido una relación ni siquiera cercana a la que se presume entre parientes, por el contrario, constituye un hecho notorio en la ciudad de Cúcuta la agresividad y la enemistad manifiesta que de toda la vida existe entre Carlos Eduardo Ramírez Quintana y el demandado (...)”.
Por tanto, el demandado solicitó inaplicar la norma que dispone la inhabilidad estudiada, en consideración a que en su caso no se cumpliría con la finalidad de la prohibición, que es la de prevenir que el candidato obtenga ventajas electorales provenientes del ejercicio de autoridad de sus parientes; lo anterior, porque el supuesto parentesco con su hermano no le trajo ningún beneficio político debido a su relación de profunda enemistad. Inaplicación que coadyuva el agente del Ministerio Público en el concepto rendido ante esta instancia.
Sobre esta solicitud, conviene precisar que la finalidad de las inhabilidades e incompatibilidades es asegurar la gestión del interés público con arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad en los términos del artículo 209 constitucional, para que prime el interés general de la comunidad(61)y no el individual del servidor o particular que ejerce la función pública.
Por tanto, se le ha reconocido al legislador una amplia competencia para establecer el régimen de inhabilidades, subordinada sí, a los valores, principios y derechos constitucionalmente reconocidos. Razón por la que la Corte ha advertido que:
“...el resultado del ejercicio de la misma no puede ser irrazonable ni desproporcionado frente a la finalidad que se persigue, y mucho menos desconocer otros derechos fundamentales estrechamente relacionados, como ocurre con el derecho a la igualdad, al trabajo y a la libertad de escoger profesión u oficio”(62).
Se entiende, entonces, que basta la verificación de esos elementos para entender que el individuo está incurso en la respectiva causal, y al operador o intérprete no le es dado analizar las circunstancias del caso concreto para definir si efectivamente se transgredieron los principios que el constituyente o legislador buscan proteger con su establecimiento, es decir, el régimen de inhabilidades no se puede tornar en subjetivo, caso a caso, pues perdería su razón de ser y, en ese orden, se haría nugatoria su regulación e inocua su consagración.
Así, por ejemplo, al juez no le es dable constatar que en efecto un individuo contrató con el Estado en el período inhabilitante pero que pese a esa contratación, esta no influyó en el electorado porque hay evidencia que demuestra que perdió en la jurisdicción en donde se celebró o ejecutó el contrato.
Esa clase de análisis desvirtuaría el régimen de las inhabilidades porque independientemente del resultado, la persona que se presentó y estaba incursa en la inhabilidad, puso, por ese solo hecho, en entredicho la transparencia, igualdad y moralidad del respectivo proceso electoral.
Admitir esta clase de valoraciones subjetivas, sería aceptar que el juez debe entrar en todo un entramado probatorio que atentaría contra la finalidad misma del régimen de inhabilidades fundada en el principio de prevalencia del interés general y no en la casuística particular que jamás podría prevalecer sobre los valores que el régimen protege en aras de salvaguardar la democracia y en el que la jurisprudencia ha insistido reiteradamente en forma permanente y constante(63).
Es por ello que se afirma que el régimen de inhabilidades es objetivo, pues solo se requiere constatar la existencia de sus elementos, para arribar a la conclusión según la cual un determinado sujeto no puede acceder al cargo público o función, en la medida que el constituyente o legislador al establecerla analizó su proporcionalidad y razonabilidad frente al interés público que se buscaba proteger con su consagración; no siendo dable al juez, por más activismo que desarrolle, tornar en casuística la inhabilidad, para aplicarla o no según la situación particular del estado de las relaciones sociales del elegido y de sus familiares.
Ello por la potísima razón que de hacerlo, no solo desconocería el juicio hecho por el constituyente y legislador, al consagrar la inhabilidad, sino que evidentemente desquiciaría todo el sistema jurídico que la regula, desconociéndose de contera, nada más ni nada menos que uno de los fines funcionales más preciados del derecho: la seguridad jurídica.
Todo lo anterior, partiendo de un hecho incontrovertible, esto es, que la fijación de ese régimen implica, en sí mismo, la restricción al derecho fundamental a elegir y ser elegido, y por tanto, el mayor o menor grado de limitación de este corresponde definirlo al constituyente o al legislador ordinario, sin que el juez pueda dejar de aplicarlo a un caso por razones personales, particulares o casuísticas so pena, se repite, de desquiciar en su totalidad el régimen jurídico de las inhabilidades electorales.
La Corte Constitucional en Sentencia T-720 de 2010, expresamente indicó que no era procedente inaplicar inhabilidades con fundamento en el estudio de elementos subjetivos, como la enemistad o el desafecto entre los parientes. En dicha providencia consideró:
“Las inhabilidades generadas por relaciones de parentesco se fundamentan en la presunción de que las personas ligadas por estos vínculos están naturalmente inclinadas a favorecer a los demás miembros de su familia, resulta improcedente argüir en contra so pretexto de eventuales o reales distanciamientos entre ellas.
Ello por cuanto, según se ha explicado, la consagración de tales inhabilidades tiene un propósito eminentemente preventivo y de preservación de la confianza en la administración, que se resentiría por la sola inferencia de nepotismo. También por cuanto, aun ante la cabal demostración de la animadversión o falta de afecto entre los parientes, esa circunstancia es esencialmente mudable y en ocasiones imperceptible o inverosímil para la comunidad, precisamente por mediar un vínculo familiar que es objetivo, resultando muy difícil el conocimiento para agentes externos a ellos, al igual que la prueba y el control.
Así, concluye la Sala que carece de sentido la pretensión de que las inhabilidades constitucionales o legales basadas en el parentesco devengan inaplicables por la supuesta o real existencia de desafecto u otras circunstancias que, apenas en gracia de discusión, podrían excluir la intención de mutuo apoyo entre las personas de quienes tales inhabilidades se predican” (negrillas fuera de texto).
En ese orden de ideas, la Sala considera que no es procedente jurídicamente acceder a la solicitud del demandado consistente en inaplicar al caso concreto la inhabilidad objeto de estudio, pues, como se señaló, su aplicación es de naturaleza objetiva, de manera que no es posible, para el juez entrar a determinar elementos subjetivos como, por ejemplo, que la relación de parentesco contribuyó o no en forma efectiva a lograr el acceso al cargo de elección popular.
Lo expuesto hasta este punto, lleva a la Sala a una única conclusión: el demandado estaba incurso en la inhabilidad contenida en el numeral 4 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, reformado por el numeral 4 del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, razón por la que se accederá a las pretensiones de la demanda.
En ese orden de ideas, se debía revocar la sentencia de primera instancia y se declarara la nulidad de la elección como alcalde municipio de San José de Cúcuta del demandado, Don Amaris Ramírez Paris Lobo.
(1) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 14 de mayo de 1993. Expediente 6995, C.P. Carlos Betancur Jaramillo.
(2) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 23 de junio de 2011. Expediente 19945, C.P. Mauricio Fajardo. En el mismo sentido, Sección Tercera. Sentencia de 26 de mayo de 2010. Expediente 18800, C.P. Mauricio Fajardo
(4) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 27 de septiembre de 2012. Expediente 2008-00557-01, C.P. Enrique Gil Botero.
(5) Sobre el particular se hace referencia al discurso del libertador Simón Bolívar en el Congreso de Angostura de 1819, en el que indicó que se requería establecer un poder moral como lo que se tenían en la antigüedad, en referencia, a la figura romana del Procurator ficti, protector del erario y bienes públicos.
(6) De esta manera, la Sección vuelve sobre la tesis que había sostenido en un auto de 25 de septiembre de 2005. Expediente 29677.
(7) Corte Constitucional, Sentencia C-727 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(8) Artículo 303 del CPACA.
(9) Artículos 181, 247 y 293-2 del CPACA
(10) Artículo 180 del Decreto-Ley 262 de 2000.
(11) Corte Constitucional, Sentencia C-399 de 1995.
(13) Fairén Guillén. Estudios de Derecho Procesal.
(14) Código General de Procedimiento, artículo 316.
(15) Hernando Devis Echandía. Teoría General del Proceso.
(16) rae.es/drae/?val=desistir
(17) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 28 de enero de 2009. Expediente 2007-00046-01, C.P. Mauricio Fajardo. En el mismo sentido, Sección Tercera. Sentencia de 26 de mayo de 2010. Expediente 18800, C.P. Mauricio Fajardo.
(18) Artículo 54 del Código Civil.
(19) Este estudio de la evolución normativa de la prueba del estado civil fue abordado por esta Sección en Sentencia de 13 de agosto de 2009, Exp. 41001-23-31-000-2007-00342-01.
(20) Vigente a partir de su publicación en el Diario Oficial 7019 del 20 de abril de 1887.
(21) Vigente a partir de su publicación en los diarios oficiales 7.151 y 7.152 del 28 de agosto de 1887.
(22) Vigente a partir de su publicación en el Diario Oficial 23.803 del 15 de junio de 1938.
(23) Vigente a partir de su publicación en el Diario Oficial número 33.118 del 5 de agosto de 1970.
(24) Sentencia del 29 de abril de 1988. Gaceta Judicial Tomo CXCII. Primer Semestre.
(25) Sentencia del 12 de julio de 1988. Gaceta Judicial Tomo CXCII. Segundo Semestre.
(26) Sentencia del 22 de agosto de 2002. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. Expediente 6734.
(27) Expediente 41001-23-31-000-2007-00342-01.
(28) Hernando Devis Echandía. Teoría General de la Prueba Judicial. Tomo I. Editorial Temis S.A. Bogotá, Quinta Edición, 2002.
(29) Sentencia del 8 de marzo de 2004. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. Expediente 21501.
(30) Texto citado de la Sentencia de esta Sección del 13 de agosto de 2009. Expediente 41001-23-31-000-2007-00342-01.
(31) Sentencia del 12 de julio de 1988. Sala de Casación Civil. Gaceta Judicial Tomo CXCII. Segundo Semestre.
(32) Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 5 de noviembre de 2009. Expediente 20001-23-31-000-2008-00127-01.
(33) Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 24 de agosto de 2006. Expediente 25000-23-15-000-2005-01477-01(PI) y Sección Primera, sentencia de 26 de febrero de 2008; Expediente 73001-23-31-000-2008-00149-01(PI).
(34) Sentencia de 22 de enero de 2008; Expediente 11001-03-15-000-2007-00163-00; C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
(35) Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 2 de septiembre de 1992. Radicación 614 y Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de esta Sección del 13 de agosto de 2009. Expediente 41001-23-31-000-2007-00342-01.
(36) Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 24 de agosto de 2006. Expediente 25000-23-15-000-2005-01477-01(PI).
(37) Sentencia de 22 de enero de 2008; Expediente 11001-03-15-000-2007-00163-00; C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
(38) Esta posición también fue expuesta por la Sección Primera en diversos pronunciamientos, como puede observarse, entre otros, en sentencia de 26 de febrero de 2008; Expediente 73001-23-31-000-2008-00149-01(PI).
(39) Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 2 de septiembre de 1992. Radicación 614.
(40) Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de esta Sección del 13 de agosto de 2009. Expediente 41001-23-31-000-2007-00342-01.
(41) “ART. 13.—Cuando se pretenda el registro de un nacimiento o de una muerte, fuera de los términos prescritos, es preciso que los interesados comprueben el hecho con la declaración de dos testigos hábiles, rendida ante el juez competente, con audiencia del ministerio público, bajo juramento. Dichas declaraciones, lo mismo que los poderes y demás documentos de que se haga uso para la inscripción en el registro civil, se conservarán por el alcalde o funcionario respectivo y se archivarán junto con los registros”.
(42) ART. 11.—La inscripción en el registro civil de los nacimientos y defunciones, se hará con la firma de dos testigos que serán preferentemente los parientes, vecinos, comadronas o médicos que hayan asistido al respectivo caso.
(43) Se aclara que la Corte Constitucional en Sentencia C-04 de 1998 declaró inexequible la expresión “de derecho” para señalar que la presunción admite prueba en contrario.
(44) Cabanellas, Guillermo. “Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual”. Editorial Heliasta, pág. 424.
(45) Moliner, María. “Diccionario del Uso del Español”. Editorial Gredos. Tomo 1, pág. 304.
(46) Sentencias del 29 de abril de 2005, expediente 3182 y del 3 de diciembre de 1999, expediente 2334.
(47) Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 11 de febrero de 2008. Radicación 11001-03-15-0002007-00287-00.
(48) Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia de 3 de mayo de 2013; Expediente 47001-23-31-000- 2012-00009-00 (Acumulado 2012-00001).
(49) Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia del 9 de junio de 1998, expediente AC-5779.
(50) Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 5 de julio de 2007, rad. 11001-03-06-000-2007-00046-00 (1831), C.P. Gustavo Aponte Santos.
(51) Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia de 23 de octubre de 2008, C.P. Mauricio Torres Cuervo.
(52) Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia de 20 de febrero de 2009, C.P. Susana Buitrago Valencia.
(53) Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia de 2 de mayo de 2013, C.P. Mauricio Torres Cuervo.
(56) Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia de 28 de febrero de 2002. Expediente 2804.
(57) Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia de 5 de junio de 2003. Expediente 3090.
(58) Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia de 11 de junio de 2009. Expediente 225.
(59) Este criterio sobre la obligación del juez electoral de analizar el cargo de violación de una forma amplia y no sujeta a rigorismos que hagan nugatorio el derecho constitucional no solo de acceso a la administración sino el político de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley, fue expuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 6 marzo de 2012, al resolver la demanda contra la elección de la Fiscal General de la Nación. Expediente Radicación: 11001-03-28-000-2011-00003-00. Actor: Ferleyn Espinosa Benavides, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila y reiterado por el ponente de esta decisión en el salvamento de voto a la misma providencia.
(60) Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia de 6 de mayo de 2013. Expediente 17001-23-31-000-2011-00637-01(Acumulado), C.P. Alberto Yepes Barreiro.
(61) Corte Constitucional. Sentencia C-564 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(62) Sentencia C-952 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas.
(63) Este mismo criterio fue expuesto recientemente en la sentencia de 6 de mayo de 2013. Radicación 17001-23-31-000-2011-00637-01(Acumulado). Radicado Interno 2011-0637 (Acumulado). Demandante: Pilar Rosario Ruíz Castaño y otro. Demandado: Guido Echeverry Piedrahita. En el que se solicitaba la inaplicación de la causal inhabilitante porque supuestamente estaba demostrado el ejercicio de autoridad no influyó en la decisión del electorado.

References: artículo 95
 artículo 37
 artículo 277
 artículo 37
 artículo 175
 artículo 230
 artículo 235
 artículo 251
 artículo 235
 artículo 146
 artículo 52
 artículo 1
 artículo 235
 artículo 52
 artículo 235
 artículo 230
 artículo 235
 artículo 103
 artículo 277
 artículo 210
 artículo 277
 artículo 277
 artículo 346
 artículo 277
e contrario
 resolución 
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 37
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 35
 artículo 5
 artículo 22
 artículo 9
 artículo 39
 artículo 3
 artículo 11
 artículo 13
 artículo 1
 artículo 49
 artículo 50
 artículo 187
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 40
 artículo 175
 artículo 18
 artículo 3
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 11
 artículo 3
 artículo 92
 artículo 21
 artículo 179
 artículo 95
 artículo 190
 artículo 190
 artículo 190
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 40
 artículo 228
 artículo 137
 artículo 162
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 137
e contrario
 artículo 3
 artículo 12
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 84
 artículo 86
 artículo 37
 Resolución 
 artículo 95
 artículo 4
 artículo 95
 artículo 209
 artículo 95
 artículo 37
 Artículo 303
 Artículo 180
 artículo 316
 Artículo 54