Source: http://asmaa-algarve.org/en/news/noticias/copia-do-parecer-da-procuradoria-geral-da-republica-sobre-os-contractos-da-portfuel-21-12-2016
Timestamp: 2019-12-12 18:10:42+00:00

Document:
Diário da República n.º 3/2017, Série II de 2017-01-04
Data de Publicação:2017-01-04
Páginas:333 - 351
Contrato de concessão para a prospeção, pesquisa, desenvolvimento e produção de hidrocarbonetos celebrado com a Portfuel - Petróleo e Gás de Portugal, Lda., em 25 de setembro de 2015, para as áreas onshore da Bacia do Algarve, denominadas Aljezur e Tavira
Pesquisa de Petróleo
Relatório Técnico e Financeiro
P.º n.º 12/2016
1.ª - Os contratos outorgados pelo Estado em 25/9/2015 à Portfuel - Petróleo e Gás de Portugal, Lda., são contratos administrativos de concessão do uso privativo, constituindo na esfera jurídica da cocontratante, por um lado, o direito a empreender pesquisas e sondagens de hidrocarbonetos em duas áreas que se encontravam sob oferta permanente desde 21/7/1994, e, por outro lado, o interesse legalmente protegido de, na hipótese de descoberta de petróleo a extrair de forma economicamente viável, obter o exclusivo da exploração, desenvolvimento e produção nas áreas delimitadas. Isto, mediante contrapartidas patrimoniais várias para o Estado.
2.ª - Não obstante a revogação pelo artigo 14.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, «de toda a legislação relativa às matérias reguladas pelo Código dos Contratos Públicos, seja ou não com ele incompatível», aos contratos administrativos referidos na Conclusão 1.ª aplica-se o Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril, incluindo o procedimento da sua formação, e neste, o despacho do Senhor Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e da Energia que atribuiu as concessões em 19/6/2015.
3.ª - Pese embora este corpo consultivo, no parecer n.º 72/2008, votado em 16/1/2009 (inédito), tenha concluído pela revogação das normas do Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril, sobre formação dos contratos, o certo é que, entretanto, a ordem jurídica recuou no alcance revogatório do Código dos Contratos Públicos.
4.ª - Com efeito, o legislador veio determinar a novação do Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril, ou mesmo até confessar - em interpretação autêntica - não ter tido intenção de o revogar globalmente, nem sequer de eliminar as normas sobre formação dos contratos e adjudicação. Fê-lo de modo particularmente inequívoco através do artigo 1.º, n.º 4, da Lei n.º 54/2015, de 22 de junho, mas também por via do artigo 35.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 13/2016, de 9 de março.
5.ª - Por seu turno, a Comissão Europeia reconheceu a isenção prevista no artigo 13.º, n.º 1, alínea b), do Código dos Contratos Públicos, permitindo não se aplicar aos contratos de prospeção de petróleo, em Portugal, a Parte II do referido Código.
6.ª - O ato que deferiu as duas concessões integra-se num procedimento de negociação direta, previsto no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril, iniciado por uma manifestação de interesse da parte da candidata.
7.ª - A aferição da idoneidade técnica e económica das candidatas em procedimento de concurso ou de negociação direta opera-se nos termos do artigo 11.º, cujos n.os 3 e 4, ao serem contrapostos, deixam entrever um poder discricionário do órgão competente para dispensar a apresentação de determinados elementos sem poder proceder de igual modo quanto a outros.
8.ª - Ao serem enunciados os requisitos a cumprir pelo interessado desdobrados por duas disposições normativas ordenadas consecutivamente sob o mesmo artigo (artigo 11.º) e em um deles se integra o advérbio sempre (n.º 4) está a admitir-se a contrario que o cumprimento dos outros requisitos (n.º 3) é desejável, mas nem sempre necessário, por considerações de oportunidade e conveniência para o interesse público.
9.ª - A consagração de um poder discricionário não se encontra vinculada ao uso de fórmulas típicas ou convencionais, sendo passível de identificação a partir da conjugação dos elementos literal e sistemático de normas diferentes, sobretudo quando é possível discernir sem demasiada ambiguidade o fim em vista.
10.ª - Os atos preparatórios do procedimento de formação dos dois contratos administrativos permitem identificar como motivo principalmente determinante da dispensa de apresentação de alguns elementos o interesse público no conhecimento dos recursos energéticos jacentes no subsolo. Valoriza elementos que indiciam qualificações técnico-científicas disponíveis no presente, em detrimento da experiência pretérita do concessionário ou candidato a concessionário. Num território como o português em que a produção de petróleo é nula e em que a investigação das potenciais jazidas de hidrocarbonetos no subsolo revela um estado embrionário, parece justificado o interesse público em valorizar as atividades de pesquisa e prospeção.
11.ª - Porque se trata do exercício de um poder discricionário de dispensa e sem se descortinar nenhum dos vícios próprios que podem comprometer a validade dos atos a partir do seu lastro de autonomia pública, não se confirma a preterição das formalidades essenciais enunciadas no artigo 11.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril, motivo por que se conclui que o ato não é inválido por infração deste comando jurídico.
12.ª - Em face da precedente conclusão, também não há motivo para apontar invalidade derivada à aprovação das minutas, em 9/9/2015, nem à outorga dos contratos, em 25/9/2015.
13.ª - Sobre a relevância da existência de outros interessados na concessão do uso privativo das mesmas áreas, só a formalização de um requerimento com inequívoca e tempestiva manifestação de interesse obrigaria a administração pública a ponderar a abertura de um concurso público. Mas, não mais do que a ponderar. A única previsão legal de concurso público necessário é a de serem disputadas áreas contíguas a outras zonas anteriormente concessionadas.
14.ª - As restrições de interesse público e servidões administrativas decorrentes da proteção e valorização de bens ambientais, nomeadamente a Reserva Agrícola Nacional e a Reserva Ecológica Nacional podem condicionar a exata localização das pesquisas, sondagens e eventual extração de petróleo, mas o meio adequado de controlo é o da aprovação dos planos anuais de trabalhos ou de desenvolvimento (se a concessão chegar a esse ponto) e dos projetos de trabalhos de campo. Isto se vier a confirmar-se o uso de solos classificados na Reserva Agrícola Nacional ou a afetação de bens salvaguardados pela Reserva Ecológica Nacional.
15.ª - O mesmo vale com as devidas adaptações para as limitações que possam justificar-se por via do Plano de Ordenamento do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina, diretamente ou por incorporação em plano municipal, assim como as restrições justificadas pela Zona de Proteção Especial Costa Sudoeste (PTZPE0015) ou pelo Sítio Costa Sudoeste (PTCON0012), no âmbito da Rede Natura 2000.
16.ª - Em certas áreas de proteção integral e de proteção parcial do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina, as atividades em causa encontram-se absolutamente interditas.
17.ª - Seja por analogia, seja por maioria de razão, nas áreas de proteção complementar do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina devem, no mínimo, aplicar-se as limitações impostas às perfurações para captação de águas subterrâneas.
18.ª - Nos demais casos, os impedimentos previstos na lei, em programas e planos territoriais ou em outros regulamentos raramente são absolutos ou dirimentes, admitindo comunicações prévias, pareceres vinculativos ou declarações de excecional interesse público em cujo teor se podem harmonizar interesses públicos conflituantes.
19.ª - É na apreciação de cada um dos programas anuais de trabalhos e dos projetos de trabalho de campo, em especial a partir do momento em que se já prevejam perfurações (quarto ano) que se oferecem à administração pública - em especial, à Entidade Nacional para o Mercado dos Combustíveis, E. P. E., ao Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas, I. P., à Agência Portuguesa do Ambiente, I. P. e à Entidade Regional da Reserva Agrícola Nacional - os meios e os tempos próprios para impedir operações nas áreas interditas e para ajustar a localização dos furos à conservação da natureza, à segurança ambiental e à valorização dos solos com especiais aptidões agrícolas.
20.ª - A concessão do uso privativo constitui apenas um direito de gozo sobre bens dominiais públicos, pelo que não isenta o concessionário, como também não isentaria o concedente, do cumprimento das prescrições legais e regulamentares de ordenamento do território e conservação da natureza.
21.ª - O princípio de relatividade do objeto da concessão do uso privativo de bens do domínio público é corolário do princípio da competência, que é de ordem pública, de sorte que o órgão adjudicatário invadiria os poderes e atribuições alheios, caso atribuísse a concessão sem reserva do cumprimento de prescrições legais e regulamentares cujo controlo é incumbido a outros órgãos, porventura de outras pessoas coletivas públicas.
22.ª - Conquanto a localização em área sensível possa justificar uma avaliação de impacto ambiental, este procedimento já se encontra previsto nos contratos, segundo os exatos termos que resultam da lei, ou seja, se houver necessidade de perfurações por meios não convencionais, designadamente fraturação hidráulica.
23.ª - A avaliação de impacto ambiental, a ter lugar, precisa de um projeto e não se basta simplesmente com uma conceção, uma ideia ou uma eventualidade, de modo que a condição resolutiva estipulada no despacho ministerial de 19/6/2015 mostra-se adequada ao cumprimento do regime jurídico da avaliação de impacto ambiental.
24.ª - A publicação do Decreto-Lei n.º 13/2016, de 9 de março, transpondo a Diretiva n.º 2013/30/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de junho de 2013, embora privilegiando as atividades petrolíferas a partir do mar (offshore), contém normas que reforçam substancialmente a segurança ambiental das atividades de pesquisa e sondagem onshore (em terra emersa ou nas águas interiores), normas essas que se aplicam de imediato às concessões já outorgadas. Sobressai a intervenção de um verificador independente. Este diploma traz consigo, bem assim, a introdução de meios participativos das populações por meio de consultas públicas a promover antes de cada pesquisa ou sondagem serem aprovadas.
25.ª - Ainda que, por hipótese, o despacho de 19/6/2015 fosse inválido e, por consequência, inválidos os contratos de concessão outorgados, ter-se-ia já esgotado o prazo de seis meses para o Governo dar início à impugnação contenciosa, de acordo com o que se dispunha no artigo 41.º, n.º 2, in fine, do Código do Processo nos Tribunais Administrativos, na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, e depois deste ter entrado em vigor, no artigo 77.º-B, n.º 2.
26.ª - Sem prejuízo de o termo a quo do mesmo prazo, relativamente ao Ministério Público, ser contado apenas da tomada de conhecimento dos contratos administrativos não é intentada ação administrativa pública por não se confirmarem as invalidades apontadas.
27.ª - Este facto em nada impede a ulterior impugnação pelo Ministério Público dos atos administrativos que ilegalmente aprovem programas de trabalhos ou projetos de campo da iniciativa da concessionária com atropelo das restrições de utilidade pública, das servidões administrativas, dos programas e planos territoriais ou de alguma outra prescrição legal ou regulamentar cuja esfera de proteção conceda abrigo a valores ambientais, culturais ou de ordenamento do território.
28.ª - Embora o Governo, através do Ministro ou do Secretário de Estado com atribuições no setor, disponha de poderes próprios ou delegados para resolver unilateralmente os contratos administrativos por violação grave de deveres contratuais, por alteração anormal e imprevisível das circunstâncias, por incumprimento ou por razões de superior interesse público, não pode anular graciosamente os contratos administrativos, de acordo com o artigo 307.º, n.º 1, do Código dos Contratos Públicos, nem sequer anular os atos do procedimento de formação e adjudicação, pelo menos, depois de celebrados os contratos.
29.ª - Por imperativo do artigo 80.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril, foi convencionado um meio arbitral que, a despeito de não vincular o Ministério Público e apesar de restrito «à interpretação ou aplicação das disposições legais e contratuais que regulam as relações entre as partes na qualidade de contratantes» terá de ser tomado em linha de conta pelo Governo e pela concessionária.
Senhor Secretário de Estado da Energia, Excelência:
Entendeu Vossa Excelência(1), Senhor Secretário de Estado da Energia, pedir a este Conselho Consultivo(2) que se pronunciasse, com urgência, acerca da invalidade que encontra no despacho do Senhor Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e da Energia do XIX Governo Constitucional, que, em 19/06/2015, atribuiu à Portfuel - Petróleos e Gás de Portugal, Lda., a concessão das atividades de prospeção e pesquisa, desenvolvimento e produção de hidrocarbonetos, designadamente de petróleo, em dois locais da designada Bacia Algarvia: nos concelhos de Aljezur e de Tavira.
1 - Razão de ordem
Estes locais fazem parte das áreas declaradas disponíveis, por Aviso publicado oficialmente em 21 de julho de 1994(3).
Expõe que o procedimento administrativo, cuja disciplina se encontra no Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril (Regime Jurídico das Atividades de Prospeção, Pesquisa e Produção de Petróleo) partiu de iniciativa particular: uma manifestação de interesse na atribuição de quatro áreas de concessão para atividades de prospeção, pesquisa, desenvolvimento e produção de petróleo por parte da sociedade comercial identificada, recebida na Direção-Geral de Energia e Geologia (DGEG) em 21/11/2014(4).
A instrução do procedimento encontra-se descrita em informação da Divisão para a Pesquisa e Exploração de Petróleo, de 4/12/2014(5), apresentada ao Senhor Diretor-Geral: definição e número de lotes delimitadores das áreas requeridas, dos programas de trabalho e seus custos mínimos de investimento, da demonstração da idoneidade técnica e financeira da interessada e do acerto de rendas, taxas e outras contrapartidas.
«A empresa [...] possui idoneidade comercial e capacidade económica e financeira para os montantes(6) e fins descritos(7)».
Em 26/1/2015, voltou a rever o programa e substituiu a declaração bancária de 1/12/2014 por novas declarações de 20/1/2015, atestando idoneidade comercial e capacidade económica e financeira para um valor patrimonial muito superior ao da manifestação de interesse originária(8).
O deferimento seria proposto ao Senhor Diretor-Geral, em 9/2/2015(9), considerando que a idoneidade técnica se apresentava reforçada e que, não obstante os programas dos trabalhos deixarem a desejar do ponto de vista metodológico, para o interesse público seria importante conhecer áreas pouco ou nada prospecionadas.
Em 2/3/2015, o Senhor Diretor-Geral exarou o despacho que seguidamente se transcreve:
Depois de informado o procedimento(10) pelo Gabinete do Senhor Secretário de Estado da Energia, este remeteu-o, com a sua aprovação, ao Gabinete do Senhor Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e da Energia.
«Aprovo a atribuição de duas áreas de concessão (Aljezur e Tavira) para prospeção, pesquisa, desenvolvimento e produção de petróleo no onshore da Bacia do Algarve à Portfuel - Petróleos e Gás de Portugal, Lda.
Nas minutas dos contratos de concessão deve constar como condição contratual a sujeição a um procedimento formal de avaliação de impacte ambiental qualquer atividade (seja produção ou pesquisa) que utilize métodos não convencionais (designadamente fratura hidráulica), possibilidade prevista na alínea c) do n.º 3 do artigo 1.º do regime jurídico de avaliação de impacte ambiental.
19/06/2015 [...]»
Como entretanto tivesse sido concluída a reorganização da DGEG, a articulação das minutas dos contratos já veio a ser pedida à ENMC - Entidade Nacional para o Mercado de Combustíveis, E. P. E. (abreviadamente, ENMC, doravante).
A aprovação das minutas teve lugar em 9/9/2015, por despacho do Senhor Ministro, delegando-se a assinatura na outorga dos contratos de concessão nos Senhores Presidente e Vice-Presidente da ENMC(11), missão de que se desincumbiram na sessão pública de 25/9/2015.
Um para a área denominada "Aljezur" e o outro para a área denominada "Tavira", cada qual compreendendo um bloco composto por 16 lotes(12).
Ao longo de oito anos, a concessionária obriga-se a diferentes prestações anuais mínimas de prospeção e pesquisa, que começam pela consulta de dados geológicos e geofísicos, pelo levantamento de dados e recolha de amostras e estudos geológicos, prosseguindo com a aquisição e interpretação de dados, primeiro, geofísicos, depois, sísmicos, para passar depois à execução de sondagens de pesquisa, tudo isto, segundo planos anuais a aprovar pela ENMC(13).
Ao cabo de cinco anos, a concessionária haverá de pôr termo ao uso privativo de 50 % da área concessionada e no termo do oitavo ano, se requerer a prorrogação da concessão(14), conserva apenas 25 % da área concessionada.
A demarcação definitiva de eventuais campos petrolíferos há de encontrar-se cumprida «no prazo de cinco anos a contar da data da aprovação de cada plano geral de desenvolvimento e produção(15)».
Anualmente, fará prova de seguro de responsabilidade civil pelo risco a contratar com empresa internacional de reputação reconhecida, quando da apresentação de cada plano de trabalhos(16).
Estipulou-se que o incumprimento de cada um destes dois deveres faz incorrer a concessionária em violação grave das suas obrigações e justifica a rescisão(17).
A ser achado petróleo de exploração viável, admite-se viabilizar a produção por 25 anos, sem embargo de prorrogações num cúmulo máximo de 15 anos(18).
Só se «a concessionária obtiver a aprovação de um plano geral de desenvolvimento e produção, o prazo da concessão será acrescido de mais vinte e cinco anos a contar da data da aprovação do referido plano (expressão dos direitos aquisitivos em matéria de exploração mineira(19)».
O Estado arrecada taxas(20) como contrapartidas imediatas, rendas de superfície(21) e vários financiamentos de «programas de transferência de tecnologia, formação e ações de promoção, de aquisição e/ou contratação de equipamento e meios técnicos especializados, e de preservação e tratamento de dados e informação técnica(22)».
Por fim, o Estado obtém uma determinada quota da produção de petróleo líquida(23).
Para garantir o cumprimento das obrigações pela concessionária, a ENMC ficou investida em poderes de fiscalização(24) e a primeira comprometeu-se ao depósito inicial de uma caução, numa das modalidades previstas no artigo 21.º, n.º 2: depósito bancário à ordem da ENMC, garantia bancária autónoma pagável à primeira solicitação ou seguro-caução com cláusula análoga. Seguem-se cauções anuais.
Sem se terem estipulado outros factos extintivos, remeteu-se neste ponto simplesmente para o disposto no artigo 59.º do Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril:
- rescisão (ou resolução unilateral(25),
No anexo III(26) convencionou-se um tribunal arbitral ad hoc com jurisdição sobre questões de interpretação e aplicação das disposições legais e negociais e com poderes para decretar «medidas cautelares ou conservatórias» e cujas deliberações não admitem recurso.
A violação destes requisitos legais determina a anulabilidade ou nulidade do despacho de 19 de junho de 2015, do Governo com tutela pela área da energia, que aprovou a atribuição das concessões, desenvolvimento e produção de petróleo nas áreas disponíveis Aljezur e Tavira à sociedade comercial Portfuel - Petróleos e Gás de Portugal, Lda.?»
c) Se a eventual invalidade [nulidade ou anulabilidade por violação da lei referida em a)(27)] do despacho de atribuição das concessões à Portfuel, em 19.6.2015, repercute-se nos atos subsequentes, nomeadamente nas minutas e contratos de concessão celebrados com a Portfuel em 25 de setembro de 2015?
3) Manifestação de interesse da Portfuel, Lda., na concessão;
Anexo 1 - candidatura da Portfuel;
Anexo 2 - primeira retificação da candidatura da Portfuel;
Anexo 3 - informação 33-DPEP/2014 com despacho do Senhor Diretor-Geral da Energia e Geologia;
Anexo 4 - segunda retificação da candidatura da Portfuel;
Ulteriormente, por ofício de 13/5/2016(28), o Senhor Chefe do Gabinete de Vossa Excelência veio trazer um aditamento ao pedido de parecer:
«[...] solicitar que a pronúncia, para além de ter em conta na apreciação da legalidade ou validade do ato administrativo do Ministro do Ambiente, Ordenamento do Território sub judice, tratar-se de uma autorização para prospeção, pesquisa e produção de petróleo em territórios que integram a Reserva Agrícola Nacional e da Reserva Ecológica Nacional, com possibilidade de utilização de métodos não convencionais, esses territórios encontram-se ainda sujeitos a medidas especiais de proteção no âmbito do Sistema de Gestão Territorial, por integrarem o Plano de Ordenamento do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina».
Cumpre-nos apreciar as questões controvertidas - expressa ou implicitamente - e formular parecer com a urgência reconhecida pelo Senhor Vice Procurador-Geral da República, por despacho de 21/4/2016(29).
2 - Da aplicabilidade do regime contido no Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril
Na verdade, as concessões em execução - cerca de uma dezena(30) - foram todas adjudicadas ao abrigo deste regime jurídico(31).
A questão da aplicabilidade das disposições que vimos de citar do Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril, em especial, do artigo 11.º, n.º 3, deve-se, a título principal, à relação deste regime jurídico com o Código dos Contratos Públicos (CCP), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro(32).
E precisamente acerca do efeito desta norma revogatória na eficácia do Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril, deliberou este Conselho Consultivo, ao aprovar parecer no processo n.º 72/2008, em 16/1/2009(33), considerar revogadas as disposições do mesmo, no que concerne à formação de contratos de concessão, aplicando-se as normas da Parte II do CCP(34).
Como entendeu, bem assim, terem sido tacitamente revogados os Decretos-Leis n.os 90/90(35), 85/90(36), 86/90(37), 87/90(38) e 88/90(39), todos de 16 de março.
De resto, o CCP, no artigo 9.º, n.º 1, alínea b), i), qualifica como atividades no setor da energia «as relativas à exploração de uma área geográfica com a finalidade de prospetar ou proceder à extração de petróleo, gás, carvão ou outros combustíveis sólidos».
À luz deste pressuposto, o teor do artigo 12.º não deixaria dúvidas(40):
À formação dos contratos a celebrar pelas entidades adjudicantes referidas no n.º 2 do artigo 2.º que exerçam uma ou várias atividades nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais são aplicáveis as regras especiais previstas no presente Código relativas à formação dos contratos a celebrar pelas entidades adjudicantes referidas no n.º 1 do artigo 7.º, desde que esses contratos digam direta e principalmente respeito a uma dessas atividades».
Veremos se é de conservar o entendimento contrário à aplicação do Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril(41), ou se porventura ocorreu alguma vicissitude na ordem jurídica que leve a infletir a posição adotada.
3 - A lei geral não revoga a lei especial, exceto se outra for a intenção inequívoca do legislador».
Em abono desta linha de entendimento, recenseamos a posição de JOÃO AMARAL E ALMEIDA/ PEDRO FERNÁNDEZ SÁNCHEZ.(42) que, por via do artigo 280.º do CCP concluem que a norma revogatória do artigo 14.º, n.º 2, do diploma preambular confina a inequívoca intenção revogatória ao regime pré-contratual, ou seja, às matérias reguladas na Parte II.
Assim, há quem entenda (GONÇALO GUERRA TAVARES/NUNO MONTEIRO DENTE(43) que falta precisamente uma inequívoca intenção do legislador, «tendo aqui plena aplicação o disposto na parte final do n.º 3 do artigo 7.º do Código Civil. Ou seja, entendemos que a legislação especial anterior ao Código se deve considerar em vigor, a menos que se verifique inequivocamente que outra foi a intenção do legislador do CCP».
Há quem considere (PEDRO NUNES RODRIGUES(44) que o CCP não dispõe de normas relativas à concessão de usos privativos de bens do domínio público, o que deixaria o Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril, a salvo da revogação global afirmada no artigo 14.º, n.º 2, do diploma preambular.
Há ainda quem alcance a mesma conclusão a partir da diferença entre procedimentos de contratação por iniciativa pública e procedimentos cujo início decorre de uma manifestação de interesse exógena e sem haver pretensões concorrenciais (MARK KIRKBY(45)).
Por outro lado MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/ RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA(46) consideram que a revogação global tácita determinada no artigo 14.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, «deve ser procurada conjugadamente com as soluções dos artigos 4.º e seguintes do Código». Ao CCP simplesmente não interessam os contratos por si excluídos do seu âmbito, que «estejam sujeitos a este ou àquele regime de contratação. E se para o Código isso é irrelevante, então não há motivo para que ele interfira nos regimes que os vinculam, que os derrogue». E propõem um critério a empregar para sabermos se o CCP regula determinada matéria: «verificar se há no Código disposições que tenham o mesmo objeto(47)».
Para JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE/ RUI DE FIGUEIREDO MARCOS(48) deveria, em princípio, aplicar-se o CCP aos contratos de prospeção e exploração de petróleo, uma vez que esta atividade «é expressamente referida no artigo 9.º, n.º 1, b) i), como uma atividade no setor da energia para efeitos do Código, na sequência do disposto no artigo 7.º da Diretiva 2004/17/CE». Mas como a própria diretiva renuncia a sua «aplicação aos contratos de prospeção de petróleo ou de gás celebrados ao abrigo da Diretiva 94/22/CE (cf. artigo 30.º, n.º 3 e Anexo XI) - poderá então concluir-se que também o CCP não pretende abranger estes contratos, quando se fundamentem no regime especial dessa Diretiva, de modo que, na falta de revogação expressa, o Decreto-Lei n.º 109/94, embora não vise transpor a Diretiva, deve considerar-se em vigor, na medida em que seja inteiramente conforme com ela(49)».
Com efeito, a Comissão Europeia, por decisão de 20/11/2015(50), isentou a prospeção de petróleo e gás natural em Portugal da aplicação da Diretiva n.º 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais.
A interessada - ENI S.p.A. - detém uma quota modesta das reservas mundiais confirmadas (0,9 % a nível mundial, e 4 % nos territórios da União Europeia).
Mais ainda. Recentemente, o Decreto-Lei n.º 13/2016, de 9 de março, veio transpor a Diretiva n.º 2013/30/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de junho de 2013, relativa à segurança das operações 'offshore' de petróleo e gás.
Entre as disposições finais, vem fixar algumas medidas de efeito imediato para a segurança das operações 'onshore' que deixou de fora.
Acresce ainda o facto de o Decreto-Lei n.º 165/2013, de 16 de dezembro, ao reestruturar e redenominar a Entidade Gestora de Reservas Estratégicas de Produtos Petrolíferos, E. P. E., desde então, Entidade Nacional para o Mercado de Combustíveis, E. P. E., ter fixado entre as atribuições desta pessoa coletiva pública:
3 - A ENMC - Entidade Nacional para o Mercado de Combustíveis, E. P. E., (ENMC, EPE), na qualidade de entidade central de armazenagem nacional, mantém as atribuições em matéria de constituição, gestão e manutenção das reservas estratégicas de petróleo bruto e de produtos de petróleo e passa a prosseguir atribuições e a exercer competências respeitantes a:
5 - [...]».
Ora, no artigo 7.º da Portaria n.º 194/2013, de 28 de maio(51), cuidava-se das competências da Direção de Serviços de Recursos Hidrogeológicos, Geotérmicos e Petróleo, e justamente:
«3 - No domínio da prospeção e exploração de petróleo compet[ia] à DSRHGP:
Ou se quisermos, numa outra perspetiva, procedeu-se à novação do ato legislativo, na expressão usada por MARK KIRKBY(52), relativamente a fenómeno análogo, ocorrido com o artigo 31.º da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro(53).
3 - Contratos administrativos e licenças: da prospeção à exploração de petróleo em terra emersa ou no mar
O Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril(54), não surgiu propriamente como uma novidade na ordem jurídica portuguesa, mesmo atendo-nos ao que era considerado território metropolitano antes da independência das antigas províncias ultramarinas (1974/1975), onde, especialmente em Angola, a produção petrolífera era já ao tempo da administração portuguesa uma atividade com elevado peso económico.
Assim, por portaria de 16 de julho de 1936, toda a área do continente da República fora declarada cativa para pesquisas de hidrocarbonetos e substâncias betuminosas, com base no artigo 5.º do Decreto com força de Lei n.º 18 713, de 1 de agosto de 1930(55).
1 - Nos concursos públicos, além das condições que podem ser fixadas em cada caso, será sempre exigido de cada concorrente:
2 - O depósito [...] tornar-se-á definitivo para o concorrente a quem for feita a adjudicação, revertendo então para o Estado».
Com efeito, o regime imediatamente antecedente - vertido no Decreto-Lei n.º 141/90, de 2 de maio - ainda previa o deferimento de licenças para prospeção, pesquisa e avaliação. Apenas se outorgava um contrato de concessão no pressuposto da descoberta comercial de petróleo.
Entre um modelo e outro, ressalta o reforço das garantias de concorrência, transparência e não discriminação - todas, por seu turno, favoráveis ao interesse público - perante o primado do concurso acolhido no Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril, sem prejuízo de conservar, além da concessão, a figura da simples licença de avaliação prévia (artigo 6.º, n.º 2), a permitir um uso privativo «para a realização de estudos de avaliação prévia da documentação existente relativa a essas áreas» (artigo 9.º), ou seja, «o processamento da informação disponível nos arquivos [...] e a colheita de amostras de superfície e de sondagem existentes para a realização de análises e outros estudos conducentes a um melhor conhecimento do potencial petrolífero da área licenciada» (artigo 24.º, n.º 1).
O Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril, de algum modo, antecipava a transposição da Diretiva n.º 94/22/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 1994(56).
4 - O regime do Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril: prova das qualificações
Partiu de uma iniciativa exógena à administração pública, considerando que o onshore da Bacia Algarvia foi declarado disponível a título permanente(57) e seguiu o procedimento da negociação direta, prevista no artigo 8.º, n.º 2:
Só depois se articula a minuta do contrato, «de acordo com as bases contratuais a que se refere o artigo 18.º(58) e com as cláusulas negociais acordadas, se for o caso» (artigo 20.º, n.º 1).
Em conformidade com o disposto no artigo 20.º, n.os 4 e 5, à rubrica da minuta segue-se a aprovação ministerial, o que terá ocorrido em 9/9/2015, e só finalmente se outorga o contrato de concessão, em ato público (artigo 21.º) como sucedeu em 25/9/2015.
Se estes - que se apresentam como requisitos de habilitação - têm de ser exigidos sempre, e sem prejuízo dos requisitos de habilitação previstos nos artigos 81.º a 87.º do CCP(59) os anteriores, a contrario, podem ser dispensados.
O poder discricionário, embora em casos isolados, pode simplesmente deduzir-se «de uma interpretação sistemática do contexto global da regulação», como assinala HARTMUT MAURER(60), mas nem por isso é menos considerado.
Quando se diz que a escolha deve recair numa série limitada de comportamentos quer-se significar que nuns casos é o legislador que determina quais as opções possíveis, enquanto noutros o órgão administrativo pode optar por qualquer uma de entre todas as que se mostrem teoricamente adequáveis(61)».
Não é de estranhar que a lei confira ao órgão este poder discricionário se tivermos presente que as concessões têm sempre um interesse público subjacente, mais intensamente nas concessões de exploração do que nas de simples uso privativo de bens do domínio público(62).
«O processo de concurso estabelecido para a atribuição de concessões destina-se a selecionar empresas que tenham a capacidade técnica para realizar as atividades de pesquisa e produção, comummente designadas de "operador". Assim é que o artigo 11.º, n.º 1, exige que as entidades admitidas a concurso façam prova da sua idoneidade "técnica e económico-financeira". Sucede, porém, que poderá haver interesse em fazer participar numa determinada concessão empresas que não tenham capacidade operacional, como é o caso de entidades meramente financeiras. Nesse caso, justificar-se-ia criar dois procedimentos de concurso que poderiam ter lugar de forma sequencial: o primeiro destinado a escolher a entidade operadora e o segundo para selecionar entidades não-operadoras(63)».
5 - Da pluralidade de interessados na mesma área declarada disponível
Diversamente, o Decreto-Lei n.º 141/90, de 2 de maio, dispunha que em face de um requerimento para licença de pesquisa - e na falta de áreas em disponibilidade permanente - as autoridades fariam «publicar anúncio no Diário da República e em revista ou jornal estrangeiro da especialidade, nele indicando a legislação aplicável e identificando uma área dentro da qual se inscreve a área ou áreas pretendidas» (artigo 17.º). Seguir-se-ia um prazo de 45 dias para a receção de outras manifestações de interesse (artigo 18.º).
6 - Da salvaguarda de solos e outros recursos naturais classificados na RAN ou na REN.
Este anterior regime jurídico - Decreto-Lei n.º 141/90, de 2 de maio - também previa expressamente (artigo 84.º, n.º 1) um princípio de relatividade da concessão, deixando bem claro que a aprovação dos projetos, designadamente de pesquisa e sondagem «não dispensa o licenciado ou o concessionário de requerer as demais autorizações, aprovações ou licenças legalmente exigíveis».
Observava MARCELLO CAETANO, ao comparar as concessões de exploração de bens do domínio público e as concessões «de mera utilização da coisa pública(64)» que estas «não envolvem transferência de poderes públicos: são simples permissões de uso, dadas pela administração do domínio mediante o pagamento de taxas e nas condições estabelecidas por lei ou especialmente clausuladas(65)».
A Reserva Agrícola Nacional tem hoje o seu regime jurídico enunciado no Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março(66), onde surge qualificada, nos termos do artigo 2.º, n.º 2, como:
Trata-se de selecionar e proteger os solos com melhores aptidões agrícolas, a nível nacional. Nem todos os solos de uso agrícola, em cada município, são classificados na RAN(67), pois nem todos apresentam as mesmas qualidades, nos termos do artigo 7.º
«São interditas todas as ações que diminuam ou destruam as potencialidades para o exercício da atividade agrícola das terras e solos da RAN, tais como [...]».
- Ser respeitada a legislação específica, «nomeadamente no tocante aos planos de recuperação(68)».
De par com outros regimes de proteção de áreas sensíveis por razões ambientais, designadamente das áreas protegidas ou da orla costeira, e de salvaguarda setorial de recursos naturais, como é o caso do domínio hídrico ou da Rede Natura 2000, a Reserva Ecológica Nacional(69) tem hoje um estatuto complementar(70), mas nem por isso despiciendo.
Obedece ao Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de agosto, substancialmente modificado pelo Decreto-Lei n.º 239/2012, de 2 de novembro(71), e à Portaria n.º 419/2012, de 20 de dezembro.
1 - São nulos os atos administrativos praticados em violação do disposto no presente capítulo(72) ou que permitam a realização de ações em desconformidade com os fins que determinaram a exclusão das áreas da REN.
Absolutamente interditas são apenas as que tiverem lugar: nas praias, nas barreiras detríticas(73), em sapais, nas arribas e suas faixas de proteção, nas dunas costeiras e outras não fósseis, nos leitos de lagoas, lagos e albufeiras e, por fim, nas áreas de instabilidade e de vertentes.
Em todo o caso, as ações encontram-se sempre limitadas pelos condicionalismos definidos na Portaria n.º 419/2012, de 20 de dezembro, importando fazer notar que também os caminhos de apoio exteriores à área licenciada ou concessionada não podem ter mais de seis metros de largo, têm de usar pavimento permeável ou semipermeável, adotar um traçado conforme à topografia sem aterros nem escavações relevantes, terão de respeitar a drenagem natural do terreno e garantir o enquadramento ambiental e paisagístico(74).
Diante deste contexto legislativo e regulamentar e sem dispormos de elementos que nos permitam confirmar se as áreas concessionadas à Portfuel, Lda., compreendem alguma área classificada na REN, seja pelos planos diretores municipais de Aljezur e de Tavira, seja por planos especiais de ordenamento do território que permaneçam diretamente aplicáveis(75), somos de parecer que a validade dos contratos não se encontra comprometida.
1 - Os trabalhos a que se refere o artigo anterior(76) constarão de um plano anual, devidamente pormenorizado e orçamentado, a apresentar na [ENMC, EPE] até ao final do mês de outubro do ano anterior àquele a que respeitam.
3 - Caso o contrato de concessão seja outorgado durante o 2.º semestre do ano, o plano anual deverá incluir os trabalhos a executar na restante parte desse ano e no ano imediato».
1 - Sem prejuízo da faculdade de renúncia a que se refere o artigo 63.º do DL 109/94, a Concessionária efetuará, durante o período inicial, pelo menos, os seguintes trabalhos de prospeção e pesquisa:
Primeiro ano: Consulta de dados geológicos/geofísicos, levantamento de dados e recolha de amostras e realização de estudos geológicos, com um investimento estimado de 30.000,00 (euro) (trinta mil euros).
Segundo ano: Aquisição e interpretação de dados geofísicos (gravimétricos e/ou magnéticos) e geológicos (geoquímicos) com um investimento estimado de 75.000,00 (euro) (setenta e cinco mil euros)
Terceiro ano: Aquisição e interpretação de dados sísmicos em alvos selecionados, com um investimento estimado de 150.000,00 (euro) (cento e cinquenta mil euros)
Quarto ano: Execução de uma (1) sondagem de pesquisa, com um investimento estimado de 415.000,00 (euro) (quatrocentos e quinze mil euros)[...]».
7 - Da avaliação do impacto ambiental
Do ponto de vista da prognose técnico-científica, parece provável a necessidade de virem a ser empregues meios não convencionais, uma vez que são assinaladas formações do tipo "shale gas" e visto que «as áreas apresentam geologia complexa, onde não foram adquiridos dados sísmicos nem realizadas sondagens de pesquisa».
Questiona-se porém se antes da concessão deveria ter sido obtida declaração favorável de impacto ambiental, nos termos do Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro(77), independentemente do uso, ou não, de métodos não convencionais pela concessionária.
Isto, porque, segundo o disposto no artigo 1.º, n.º 3, alínea b), ii), não são apenas os projetos enunciados no anexo I(78), como também os projetos tipificados no anexo II, desde que «se localizem parcial ou totalmente, em área sensível e sejam considerados, por decisão da autoridade de AIA, como suscetíveis de provocar impacte significativo no ambiente em função da sua localização, dimensão ou natureza, de acordo com os critérios estabelecidos no anexo III (.)».
a) "Áreas sensíveis",
i) Áreas protegidas, classificadas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de julho; [...]»
Estas alterações, segundo se determina no artigo 4.º, «aplicam-se aos procedimentos pendentes à data da entrada em vigor do presente Decreto-Lei(79), sem prejuízo dos atos já praticados e da salvaguarda dos respetivos efeitos».
Ainda que possa estender-se aquele requisito à concessão de obras públicas(80), a mesma ordem de razão não vale para a concessão de uso privativo nem para a concessão da exploração de bens do domínio público.
O que se presta a maiores dúvidas é saber se a adjudicação não deveria ter sido precedida por avaliação ambiental estratégica que é própria «dos planos e programas no ambiente» (artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de junho(81), na hipótese de o programa do concurso e o caderno de encargos deverem ser qualificados como planos ou programas a enquadrarem a «futura aprovação de projetos e que sejam qualificados como suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente» (artigo 3.º, n.º 1, alínea c(82)).
«[...] [a]os planos e programas que contenham disposições relevantes para a subsequente tomada de decisões de aprovação, nomeadamente respeitantes à sua necessidade, dimensão, localização, natureza ou condições de operação».
Por outro lado, seria forçado considerar as concessões como planos ou programas para esse efeito, uma vez que é o Estado a definir, nos termos do artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril, «as áreas destinadas ao exercício das atividades de prospeção, pesquisa, desenvolvimento e produção de petróleo e, de entre essas áreas, as consideradas disponíveis numa base permanente [...]».
Ao tê-lo feito, por meio do Aviso publicado em 21/7/1994, de certo modo aprovou-se um anteprograma, muito antes, no entanto, de a avaliação ambiental estratégica ter surgido na ordem jurídica portuguesa.
8 - Da localização parcial no perímetro do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina e em áreas da Rede Natura.
De todo o modo, em geral, resultam condicionadas por força do Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de julho(83), as atividades que possuam maior incidência ambiental:
O Plano de Ordenamento do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina foi aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 11-B/2011, de 4 de fevereiro(84).
Importa ainda saber se as operações nas áreas concessionadas brigam com áreas classificadas da Rede Natura 2000 - zonas especiais de conservação(85) ou zonas de proteção especial(86) -situação que obrigaria a um estudo de incidências ambientais, nos termos do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de abril(87).
Sob a referência PTCON0012, encontra-se classificado o denominado Sítio Costa Sudoeste, nos termos da Resolução do Conselho de Ministros n.º 142/97, de 28 de agosto, abrangendo cerca de 49 % do território municipal de Aljezur e sobrepondo-se em perto de 2/3 à área do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina(88).
É caracterizada geologicamente, de acordo com o Plano Setorial para a Rede Natura 2000(89), nos termos seguintes:
"- Perturbação e degradação dos sistemas litorais, designadamente as dunas, os matos litorais e as falésias, causada por pisoteio excessivo e uso desregrado de veículos todo-o-terreno, por vezes com vandalismo associado; estas pressões sobre os sistemas litorais decorrem do desordenamento dos acessos ao litoral e têm tendência para aumentar, dada a procura continuada de pesqueiros, praias e percursos na natureza;
Esta compreende 43 % da superfície do município de Aljezur e surge destacada fundamentalmente pelo seguinte:
«[...] é reconhecidamente uma das áreas com maior importância para a conservação da avifauna, constituindo um importante corredor migratório para as aves planadoras, aves marinhas e passeriformes migradores transarianos. A diversidade que alberga (cerca de 230 espécies de presença regular e cerca de 40 de presença irregular ou acidental, incluindo dezenas de espécies migradoras de passagem), e as particularidades que algumas populações apresentam, conferem-lhe um valor inigualável no contexto da conservação das aves a nível nacional e internacional».
A assunção do risco é própria do concessionário, como resulta do artigo 413.º do CCP ex vi do artigo 408.º que manda aplicar subsidiariamente o regime comum das concessões de obras e serviços públicos à concessão de exploração de bens do domínio público(90), entendida esta como «o contrato administrativo pelo qual um particular se encarrega de gerir ou explorar um bem do domínio público(91)».
E, por maioria de razão, aplica-se à concessão do uso privativo, prevista nos artigos 27.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto(92). Vejamos.
Na concessão da exploração de bens do domínio público há uma relação jurídica de colaboração entre o concessionário e a administração pública(93). Aquele, embora por sua conta e risco, atua como se fosse a própria administração(94). Na simples concessão do uso privativo, «o concessionário é um mero utente de um bem dominial gerido por uma entidade pública, continuando esta no exercício da sua atividade pública e o concessionário no desempenho da sua atividade privada(95)».
9 - Da transposição da Diretiva n.º 2013/30/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de junho de 2013
1 - Até à entrada em vigor do regime jurídico da segurança das operações petrolíferas onshore, o disposto no n.º 1 do artigo 16.º e no artigo 17.º, bem como nos anexos I a VI ao presente Decreto-Lei é aplicável, com as necessárias adaptações, à realização de sondagens nesse espaço territorial.
2 - Para efeitos do número anterior, cabe à ENMC, E. P. E., exercer as competências da AC(96).
3 - Quando a realização de sondagens deva ser precedida de procedimento de avaliação de impacte ambiental ou de incidências ambientais nos termos do respetivo regime jurídico, o procedimento de consulta pública do artigo 16.º é substituído por aquele que for realizado no âmbito desta avaliação ambiental.
4 - A contagem do prazo de concessão que estiver a decorrer nos termos do Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril, suspende-se durante o período fixado pela AC para efeitos de realização do procedimento de consulta pública decorrente do previsto no artigo 16.º ou do procedimento de avaliação referido no número anterior»,
Este Decreto-Lei veio transpor a Diretiva n.º 2013/30/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de junho de 2013(97), e impõe vários deveres aos concessionários que levem a cabo sondagens de pesquisa e prospeção de petróleo, mesmo usando os meios convencionais de perfuração.
1 - Para a realização de operações de sondagens e de instalações de produção e de não-produção [...] de petróleo e gás, o operador deve submeter à [ENMC, EPE] a seguinte documentação:
2 - A documentação a que se refere a alínea a) do número anterior, pode ser substituída por uma adequada descrição da mesma, desde que se assegure que a política é aplicada em todas as operações [...] de petróleo e gás, incluindo instalações fora da União Europeia, através da adoção de disposições adequadas em matéria de monitorização que assegura a eficácia da política e que contenha as informações a que se referem os anexos i e iv ao presente Decreto-Lei».
10 - Dos pressupostos e requisitos da impugnação contenciosa dos despachos de 19/6/2015 e de 9/9/2015.
Pese embora não se tenha confirmado a invalidade que vinha apontada no pedido de consulta, sempre se dirá que, na falta de expressa indicação em contrário, a preterição do disposto no artigo 11.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril, apenas atingiria o ato com anulabilidade(98), a qual, por sua vez, faria do contrato anulável (artigo 283.º, n.º 2, do CCP).
Com a aprovação do CCP, o legislador continuou a renunciar absolutamente a poderes de autotutela declarativa(99) relativos não só à validade dos contratos administrativos, como também dos atos procedimentais próprios da sua formação(100).
"[...] as declarações do contraente público sobre interpretação e validade do contrato ou sobre a sua execução são meras declarações negociais, pelo que, na falta de acordo do cocontratante, o contraente público apenas pode obter os efeitos pretendidos através do recurso à ação administrativa comum».
3 - O disposto no número anterior não é aplicável quando o ato procedimental anulável em que tenha assentado a celebração do contrato se consolide na ordem jurídica, se convalide ou seja renovado, sem reincidência nas mesmas causas de invalidade.
Explica DIOGO FREITAS DO AMARAL(101), a respeito dos atos do procedimento adjudicatório que:
Em todo o caso, o termo final para a impugnação contenciosa dos contratos cumpriu-se seis meses após a sua celebração, em 25/9/2015, nos termos do artigo 41.º, n.º 2, do Código do Processo nos Tribunais Administrativos(102), segundo a redação anterior à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro(103).
Nem se oponha, a fim de insistir na tempestividade de impugnação, que se trata de contratos cujo objeto e regulamentação da situação concreta pudessem ter sido objeto de ato administrativo, nos termos do n.º 1 do artigo 285.º do CCP(104).
Maria Joana Raposo Marques Vidal - Eduardo André Folque da Costa Ferreira (Relator)- Fernando Bento - Maria Manuela Flores Ferreira - (Com declaração de voto de vencida) - Paulo Joaquim da Mota Osório Dá Mesquita - Luís Armando Bilro Verão.
Maria Manuela Flores Ferreira - votei vencida nos termos e pelas razões que a seguir, e desde logo dada a urgência, sinteticamente, diria mesmo telegraficamente, se expõem.
1 - No que concerne ao procedimento de formação do contrato em apreço, não se me afigura que as normas referenciadas no parecer inculquem que o procedimento previsto no Decreto-Lei n.º 109/94 não tenha sido revogado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008.
De todo o modo, mesmo que se considere não ser de aplicar o Código dos Contratos Públicos, entendimento que, aliás, conquanto noutro domínio, já defendemos(105), há que ter em devida conta os princípios comunitários e a jurisprudência do Tribunal de Justiça.
Usando as palavras de Cláudia Viana, a celebração de quaisquer contratos públicos, enquanto transações económicas celebrados no espaço comunitário europeu, não constitui matéria do foro "doméstico" ou meramente nacional, estando o legislador nacional vinculado à jurisprudência "principialista" do Tribunal de Justiça(106).
Ora, no caso sob consulta, a atribuição da concessão mediante negociação nos termos que nos foram apresentados traduz-se num ajuste direto. E como tal dificilmente compatível com os princípios da concorrência e da transparência(107).
2 - Para além da questão do procedimento concorrencial, o despacho de atribuição da concessão tem também de ser apreciado à luz, designadamente, dos regimes referidos nas conclusões 14.ª, 15.ª, 16.ª e 17.ª
3 - A nosso ver, após apurados aqueles contornos, deverá, ainda, ser analisada a necessidade de avaliação de impacte ambiental.
E, de todo o modo, deve, pelo menos, ser ponderado, face ao impacte, que se perspetiva, no ambiente e nas condições de vida das populações abrangidas, o dever de prévia audiência nos termos do artigo 4.º da Lei n.º 83/95, de 31 de agosto(108) - Lei da Ação Popular e Participação Procedimental.
4 - Em suma, entendo que, independentemente dos procedimentos que a execução do contrato suscite, o despacho de atribuição de concessão coloca-nos, com efeito, questões quanto à sua validade.
5 - Acrescente-se que, mesmo que os (ou alguns) eventuais vícios acarretem tão-somente a anulabilidade da adjudicação, o Ministério Público ainda está em tempo para atuar (cf. n.º 1 do artigo 58.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos)(109).
Por outro lado, relativamente ao prazo de seis meses referido no parecer(110), deve notar-se que este não pode iniciar-se, nas situações de invalidade consequente, antes do momento da invalidação do ato pré-contratual(111).
(1) Ofício do Senhor Chefe do Gabinete de Vossa Excelência n.º 1381, de 19 de abril de 2016, remetido à Senhora Chefe do Gabinete de Sua Excelência a Conselheira Procuradora-Geral da República.
(2) Nos termos do artigo 37.º, alínea a), do Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15 de outubro, na redação que lhe foi conferida pela 14.ª alteração, aprovada pela Lei n.º 9/2011, de 12 de abril.
(3) Diário da República, 3.ª série, n.º 167, de 21 de julho de 1994; Jornal Oficial da Comunidade Europeia, de 9 de agosto de 1994.
(4) O Decreto-Lei n.º 165/2013, de 16 de dezembro, procedera à reestruturação e redenominação da Entidade Gestora de Reservas Estratégicas de Produtos Petrolíferos, E. P. E., que passou a designar-se por ENMC - Entidade Nacional para o Mercado de Combustíveis, E. P. E., prevendo-se o alargamento das suas atribuições, cujos estatutos foram para o efeito publicados em anexo. Contudo, só o termo da reorganização da DGEG daria início ao exercício das atribuições devolvidas à ENMC, EPE. O Decreto-Lei n.º 165/2013, de 16 de dezembro, veio a conhecer modificações introduzidas, primeiro pelo Decreto-Lei n.º 130/2014, de 29 de agosto, e, depois, pela Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março (OE 2016).
(5) Inf. 33-DPEP/2014.
(6) (euro) 1 362 265,00.
(7) «[D]esenvolvimento de projetos de prospeção e exploração onshore de petróleo e gás».
(8) (euro) 2 300 000, 00.
(9) Inf. 09-DPEP/2015.
(10) Inf. N.º 57/GSEEnergia/2015, de 6 de março.
(11) Despacho n.º 10 629/2015, de 16 de setembro (Diário da República, 2.ª série, n.º 87, de 24 de setembro de 2015).
(12) Cf. Artigo 1.º
(13) Cf. Artigo 2.º
(14) Cf. Artigo 3.º
(15) Cf. Artigo 4.º, n.º 3.
(16) Cf. Artigo 8.º, n.º 2.
(17) Cf. Artigo 8.º, n.º 4.
(18) Cf. Artigo 11.º
(19) José Carlos Vieira de Andrade/Rui de Figueiredo Marcos (coord.), Direito do Petróleo, Universidade de Coimbra, 2013, p. 132.
(20) Cf. Artigo 13.º
(21) Cf. Artigo 15.º
(22) Cf. Artigo 17.º, n.º 1.
(23) Cf. Artigo 17.º, n.º 2.
(24) Cf. Artigos 20.º e 21.º
(25) Na terminologia do CCP, v.g. artigo 307.º, n.º 2, alínea d), artigos 330.º e seguintes.
(26) Cf. Artigo 23.º, e não o inexistente artigo 25.º invocado no próprio anexo.
(27) Trata-se da aludida violação do disposto no artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril.
(28) Ofício n.º 1724, rececionado em 16/5/2016.
(29) Veio ainda remetida a Sua Excelência a Conselheira Procuradora-Geral da República, em 2/5/2016, uma comunicação eletrónica da parte de mandatário identificado da Portfuel - Petróleo e Gás de Portugal, Lda., solicitando a atenção deste corpo consultivo para os demais contratos outorgados pelo Estado para atividades de prospeção, pesquisa, desenvolvimento e produção de petróleo. Não dispondo manifestamente a Requerente de legitimidade para ampliar o pedido de pronúncia, o relator limitou-se a juntar o expediente ao processo n.º 12/2016.
(30) Segundo informação divulgada pela ENMC, o mapa das concessões atuais pode resumir-se do seguinte modo: (1) Onshore - Bacia Lusitânica: três áreas. A Australis Oil & Gas Ltd. requereu a atribuição de três concessões, por negociação direta. Os contratos de concessão das áreas denominadas "Batalha" e "Pombal" foram assinados, em 30/09/2015, com a empresa Australis Oil & Gas Portugal. (2) Onshore - Bacia do Algarve: duas áreas. Os contratos de concessão foram assinados, em 25/9/2015, com a empresa Portfuel, Petróleos e Gás de Portugal Lda. (3) Deep-Offshore - Bacia do Alentejo: duas áreas. A Kosmos Energy LLC requereu a atribuição de duas concessões, por negociação direta. (4) Deep-Offshore - Bacia do Algarve: Áreas "Sapateira" e "Caranguejo". Os contratos de concessão foram assinados, em 4/09/2015, com o consórcio Repsol/Partex. (5) Deep-Offshore - Bacia do Algarve: Áreas "Lagosta" e "Lagostim". Os contratos de concessão foram assinados, em 21/10/2011, com o consórcio Repsol/RWE. Desde 13/9/2012, por aditamentos aos contratos, estas concessões são detidas pelo consórcio Repsol/Partex. (6) Deep-Offshore - Bacia de Peniche: Áreas "Camarão", "Amêijoa", "Mexilhão" e "Ostra". Os contratos de concessão foram assinados, em 18/5/2007, com o consórcio Petrobras/Galp/Partex. Desde 18/5/2013, estas concessões são detidas pelo consórcio Repsol/Kosmos/ Galp/Partex. (7) Deep-Offshore - Bacia do Alentejo: Áreas "Lavagante", "Santola" e "Gamba". Os contratos de concessão foram assinados, em 1/2/2007, com o consórcio Hardman/Galp/Partex. A partir de 25/3/2010, estas concessões transmitiram-se ao consórcio Petrobras/Galp, e desde 1/2/2014, à Galp. Desde 18/12/2014, ao consórcio ENI/Galp. Para o ano 2015/16 encontram-se previstas duas sondagens no Deep-Offshore: Bacia do Alentejo: uma sondagem de pesquisa a realizar pelo consórcio ENI /Galp; Bacia do Algarve: uma sondagem de pesquisa a realizar pelo consórcio Repsol /Partex. Fonte: http://www.enmc.pt/pt-PT/atividades/pesquisa-e-exploracao-de-recursos-petroliferos/contratos-e-concessoes/em-execucao/ (consulta em 31/5/2016).
(31) José Caramelo Gomes/Ângela Lima, Lex Petrolea - um estudo comparativo da "lei do petróleo" em países de língua oficial portuguesa, Petrony ed., Lisboa, 2013, p. 245.
(32) Com a redação retificada, nos termos da declaração de retificação n.º 18-A/2008, de 28 de março, e alterada pelo Decreto-Lei n.º 223/2009, de 11 de setembro, pelo Decreto-Lei n.º 278/2009, de 2 de outubro, pela Lei n.º 3/2010, de 27 de abril, pelo Decreto-Lei n.º 131/2010, de 14 de dezembro, pela Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 149/2012, de 12 de julho, e pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro.
(33) Aprovado por unanimidade (inédito).
(34) Cf. Em especial, a 10.ª Conclusão.
(35) Aproveitamento de recursos geológicos na crosta terrestre com exceção de hidrocarbonetos.
(36) Aproveitamento de águas mineroindustriais.
(37) Aproveitamento de águas minerais naturais.
(38) Aproveitamento de recursos geotérmicos.
(39) Aproveitamento de recursos minerais naturais.
(40) Sobre esta extensão, v. Miguel Assis Raimundo, Contratação pública no setor da energia, in Estudos sobre Contratos Públicos, AAFDL ed., Lisboa, 2010, pp. 55 e seguintes.
(41) A favor da aplicação da Parte II do CCP, por via de regra, às concessões dominiais (de exploração ou de uso privativo), v. Ana Raquel Moniz, Contrato público e domínio público, in Estudos de Contratação Pública - I (org. Pedro Gonçalves), Coimbra Ed., 2008, p. 853.
(42) O Regime Jurídico de Exploração de Jogos de Fortuna ou Azar após a entrada em vigor do Código dos Contratos Públicos e a Revogação da Legislação Avulsa, in Temas de Contratação Pública, Î, Coimbra ed., 2011, p.203.
(43) Código dos Contratos Públicos, vol. I, Regime da Contratação Pública, Comentado, Almedina Ed., 2009, Coimbra, p. 54.
(44) As propostas não solicitadas e o regime da contratação pública: reflexões a pretexto dos procedimentos de atribuição de usos privativos de recursos hídricos por iniciativa particular, in Revista de Direito Público e Regulação, CEDIPRE, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 2009 (3), pp. 59 e seguintes.
(45) Atos administrativos sujeitos a procedimentos adjudicatórios de contratação pública - o artigo 1.º, n.º 3, do Código dos Contratos Públicos, Revista de Contratos Públicos, n.º 4 (janeiro-abril 2012), pp. 103 e seguintes.
(46) Concursos e Outros Procedimentos de Contratação Pública, Almedina Ed., 2.ª reimp., Coimbra, 2016, p. 87.
(48) Ob. cit., p. 133.
(50) Decisão de Execução (UE) 2015/2177, Jornal Oficial da União Europeia, 25 de novembro de 2015 (L 307/27 a 30).
(51) Revogada pela Portaria n.º 62-A/2015, de 3 de março.
(52) Loc. cit., p. 113, nota 9.
(53) Direitos de utilização de frequências em redes e serviços de comunicações móveis.
(54) «Regulamenta o acesso e exercício das atividades de prospeção, pesquisa, desenvolvimento e produção de petróleo nas áreas disponíveis da superfície emersa do território nacional, das águas interiores, do mar territorial e da plataforma continental, bem como a realização de estudos de avaliação prévia do potencial interesse no referido exercício da atividade» (artigo 1.º, n.º 1). A redação foi retificada, nos termos da declaração de retificação n.º 64/94, de 31 de maio.
(55) Curiosamente, o primeiro alvará de concessão para pesquisa de petróleo, emitido em 1938, abrangia, além da Bacia Lusitânica, a Bacia Algarvia (cf. José Caramelo Gomes et al., ob. cit., p. 245).
(56) Jornal Oficial da Comunidade Europeia (JOCE), n.º L-164, de 30 de junho de 1994.
(57) Aviso in Diário da República, 3.ª série, n.º 167, de 21 de julho de 1994.
(58) Aprovadas pela Portaria n.º 790/94, de 5 de setembro.
(59) Normas imperativamente aplicáveis, mesmo à formação de contratos públicos excluídos do âmbito da Parte II do Código, por força do artigo 5.º, n.º 7 do CCP.
(60) Allgemeines Verwaltungsrecht, 17.ª ed., Verlag C. H. Beck, HG, 2009. Segundo a tradução castelhana, Derecho Administrativo - Parte General, Marcial Pons ed., Madrid, 2011, p. 168.
(61) Direito Administrativo, I, Almedina ed., Coimbra, 1984, p. 242.
(62) V. Ana Raquel Moniz, Contrato público e domínio público, loc. cit., p. 832.
(63) Rui Amendoeira, A revisão da legislação petrolífera, http://www.mirandalawfirm.com/uploadedfiles/39/02/0000239.pdf (consulta em 31/5/2016).
(64) Algumas notas para a interpretação da Lei n.º 2 105, in Estudos de Direito Administrativo, Ática ed., 1974, Lisboa, p. 286.
(65) Idem, p. 287.
(66) Na redação do Decreto-Lei n.º 199/2015, de 16 de setembro.
(67) Obrigatoriamente, a identificação faz-se nas plantas de condicionantes dos planos intermunicipais ou municipais (artigo 11.º) quase sempre, no plano diretor municipal que incorporou a carta RAN.
(68) O artigo 71.º do Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril, embora sob a epígrafe - Proteção do meio ambiente e recuperação paisagística - nada especifica nos seus dois números acerca desta última.
(69) V., ainda que publicado antes destas alterações, Rui Lanceiro, O novo regime da Reserva Ecológica Nacional, in O que há de novo no Direito do Ambiente? Atas das Jornadas de Direito do Ambiente, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 15 de outubro de 2008 (org. Carla Amado Gomes/Tiago Antunes) Instituto de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2009, Lisboa, pp. 59 e seguintes.
(70) Área de continuidade, na expressão de Tiago Antunes, in Singularidades de um Regime Ecológico - O regime jurídico da Rede Natura 2000 e, em particular, as deficiências da análise de incidências ambientais, Contributos para o Estudo da Proteção da Biodiversidade, Instituto de Ciências Jurídico-Políticas, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (Coord. Carla Amado Gomes), 2010, p. 158.
(71) Com alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 96/2013, de 19 de julho, e pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 11 de maio.
(72) Artigos 20.º a 27.º
(73) Restingas, barreiras soldadas e ilhas-barreira.
(74) Cfr. Anexo I, Secção VI, alínea f).
(75) V.g. Planos de ordenamento da orla costeira, planos de ordenamento de albufeiras de águas públicas.
(76) Trata-se dos trabalhos descritos no artigo 30.º - os trabalhos de prospeção e pesquisa que são "todos os trabalhos de gabinete, de laboratório e de campo executados na área de concessão, com objetivos conducentes à descoberta e ou avaliação de acumulações de petróleo que não estejam diretamente abrangidos pelo plano geral de desenvolvimento e produção a que se refere o artigo 39.º».
(77) Regime Jurídico da Avaliação do Impacte Ambiental, com alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 47/2014, de 24 de março, e pelo Decreto-Lei n.º 179/2015, de 29 de agosto.
(78) Onde figura no §14.º, não a pesquisa nem a exploração, mas apenas a extração de petróleo para fins comerciais e apenas se forem extraídas mais de 500 t/dia.
(79) O prazo corrente: no termo da vacatio legis.
(80) Neste sentido, v. Miguel Assis Raimundo, A avaliação de impacto ambiental na formação e execução de contratos públicos, in O Direito, 142.º (2010), p. 207.
(81) Com alterações do Decreto-Lei n.º 58/2011, de 4 de maio.
(82) Os demais planos e programas, previstos nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 3.º parecem fora de causa. Os primeiros pressupõem o enquadramento de projetos que, por sua vez, encontram-se sob avaliação de impacto ambiental, de acordo com os pertinentes anexos do Decreto-Lei n.º 151-A/2013, de 31 de outubro. Visto que tudo depende do uso, ou não, de métodos não convencionais de perfuração, não pode afirmar-se, à partida, que seja necessária a avaliação ambiental estratégica. De resto, o despacho de 19/6/2015 acautelou a avaliação do impacto ambiental como condição resolutiva. Os segundos pressupõem a necessidade de uma avaliação de incidências ambientais, nos termos do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de abril, na redação do Decreto-Lei n.º 49/2005, de 24 de fevereiro, o que importaria saber de antemão que as operações de pesquisa e sondagem afetariam um sítio de interesse comunitário ou uma zona de proteção especial.
(83) Redação alterada e republicada pelo Decreto-Lei n.º 242/2015, de 15 de outubro.
(84) Em vias de ser vertido nos planos territoriais municipais ou intermunicipais, pelo menos as normas diretamente vinculativas dos particulares (artigo 78.º, n.º 1 e n.º 2, da Lei n.º 31/2014, de 30 de maio (Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo).
(85) Trata-se de executar a Diretiva Habitats (Diretiva n.º 92/43/CEE, do Conselho, de 21 de maio de 1992, inicialmente transposta pelo Decreto-Lei n.º 226/97, de 27 de agosto). A delimitação destas áreas resulta de uma prévia apresentação pelos Estados-Membros da lista nacional dos sítios ou, então, de deliberação do Conselho sob proposta da Comissão Europeia. Uma vez aprovada a lista dos sítios de interesse comunitário, cumpre a cada Estado classificar como zonas especiais de conservação as áreas respetivas, entre nós, por decreto regulamentar.
(86) Em execução da Diretiva Aves (Diretiva n.º 79/409/CEE, do Conselho, de 2 de abril de 1979) inicialmente transposta pelo Decreto-Lei n.º 75/91, de 14 de fevereiro.
(87) Na redação alterada pelo Decreto-Lei n.º 49/2005, de 24 de fevereiro, e pelo Decreto-Lei n.º 156-A/2013, de 8 de novembro.
(88) Fonte: www.icnf.pt
(89) Resolução do Conselho de Ministros n.º 115-A/2008, de 21 de julho.
(90) Qualificação que merece o acolhimento de Fernando Alves Correia para os contratos administrativos outorgados sob a disciplina do Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril, por pressupor um uso qualificado, para fins produtivos, das coisas públicas dominiais (cf. A Concessão de Uso Privativo do Domínio Público: Breves notas sobre o regime jurídico de um instrumento de valorização e rentabilização dos bens dominiais, in Direito e Justiça (volume especial) VI Colóquio Luso-Espanhol de Direito Administrativo, Universidade Católica Portuguesa, Lisboa, 2005, p. 101. Por seu turno, Suzana Tavares da Silva qualifica os contratos administrativos outorgados nos termos do Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril, como concessões de exploração do domínio público em regime de serviço público (v. Direito da Energia, Coimbra ed., 2011, p. 51) por razões que se prendem com os poderes exorbitantes do concedente na aprovação dos planos de trabalho e em toda a orientação e controlo da execução do contrato. A verdade é que nem o uso qualificado nem as prerrogativas do concedente o exercício destes poderes na pesquisa e exploração petrolífera afastam a centralidade do uso privativo. O que parece estar em causa, fundamentalmente é garantir que a atribuição de um direito de exclusivo não é desperdiçada nem afeta excessivamente bens ambientais e culturais de superior valia para o interesse público.
(91) Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II, 2.ª ed., Almedina ed., 2014, p. 576.
(92) Regime Jurídico do Património Imobiliário Público, na redação outorgada pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro.
(93) V. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Pleno da 1.ª Secção, de 12 de dezembro de 2001 (proc. 45 766): «À atividade administrativa relativa à concessão da exploração de depósitos minerais está ligado o interesse público no seu aproveitamento e assenta numa colaboração entre o Estado e os particulares interessados».
(94) Diogo Freitas do Amaral, ob. cit., p. 578.
(96) Autoridade competente: segundo a definição do artigo 2.º, alínea g), «a autoridade pública responsável pelas atribuições que lhe são conferidas pelo presente Decreto-Lei».
(97) Jornal Oficial da União Europeia, de 28 de junho de 2013, L 178/66 e seguintes.
(98) Não se encontraria motivo para a enquadrar em nenhuma das previsões do artigo 161.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-lLei n.º 4/2015, de 7 de janeiro.
(99) V. Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos, Contratos Públicos - Direito Administrativo Geral, Tomo III, D. Quixote ed., Lisboa, 2008, p. 139.
(100) Um setor minoritário da doutrina admite a anulação administrativa de atos do procedimento de escolha do cocontratante e do procedimento de adjudicação, mas nunca depois da celebração do contrato (cf. Alexandra Leitão, Lições de Direito dos Contratos Públicos, AAFDL, ed., Lisboa, 2014, p. 266).
(101) Curso de Direito Administrativo, II, loc. cit., pp. 611-612.
(102) Aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, alterado pela Lei n.º 4-A/2003, de 19 de fevereiro, pela Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, e pela Lei n.º 63/2011, de 14 de dezembro.
(103) Em todo o caso, o artigo 77.º-B, n.º 2, conserva prazo idêntico, assim como a nova redação atribuída ao artigo 285.º, n.º 2, do CCP pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro.
(104) Na redação do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro: «Aos contratos com objeto passível de ato administrativo é aplicável o regime da invalidade previsto para o ato com o mesmo objeto e idêntica regulamentação na situação concreta», o que suportaria o prazo de um ano para impugnar os próprios contratos.
(105) Ver voto de vencida produzido no Parecer n.º 18/2013, de 16 de janeiro de 2014.
(106) "O procedimento de ajuste direto no Código dos Contratos Públicos (e sua aplicação às autarquias locais)", in Direito Regional e Local, 6, abril/junho 2009, pág. 5. Ver da mesma Autora Os princípios comunitários na contratação pública, Coimbra Editora, 2007, págs. 25 e ss.
(107) Para mais desenvolvimento, ver o referido voto de vencida.
(108) Alterada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro.
(109) E não se coloca aqui a aplicação de prazo mais reduzido.
(110) Embora aqui se tenha de atender à cláusula arbitral, sem prejuízo da apreciação que ela mereça.
(111) Vide, neste sentido, Mário Aroso de Almeida/Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, pág. 212, a propósito do então n.º 2 do artigo 41.º, que corresponde ao atual n.º 2 do artigo 77.º-B, que, porém, acrescentou a referência ao Ministério Público. Assim, no que respeita ao Ministério Público, aquele prazo de seis meses, quando aplicável, só se inicia com o respetivo conhecimento.
Este Parecer Foi Homologado Por Despacho de 7 de dezembro de 2016, de Sua Excelência o Secretário de Estado da Energia.
Lisboa, 21 de dezembro de 2016. - O Secretário da Procuradoria-Geral da República, Carlos Adérito da Silva Teixeira.
210112471
Source: PGR - Diario da Republica
E-mails: PS responde ao Apelo à declaração de nulidade dos contratos de prospecção e exploração de petróleo e gás
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