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Timestamp: 2014-10-20 12:57:04+00:00

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Haga usted las leyes, que yo aprobaré convenios. La nueva Ley del suelo 8/2007 | Blog esPublico.es
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¿Puede el Estado instruir a las Comunidades Autónomas a la hora de ejercer su función de reconocimiento respecto a cómo debe interpretarse el artículo 35 del Real Decreto Ley 20/2012, de 13 de junio?
Autor: Mª Esperanza Serrano Ferrer | Fecha: 11/06/07 19:00
Categorias: Urbanismo	8 votaciones
Si el Conde de Romanones levantara la cabeza seguro que adaptaría su famosa sentencia “haga usted las leyes y déjeme a mi hacer los reglamentos”, a los nuevos tiempos: esto es “haga usted las leyes y déjeme a mi hacer los Convenios”. Los convenios urbanísticos son acuerdos celebrados entre la Administración y los particulares en el ámbito del urbanismo que tienen por objeto la preparación de un nuevo planeamiento, la modificación del existente o pretenden la gestión y la ejecución del existente en vigor (STS de 23 Diciembre 2003). Pero no podemos perder nunca de vista que en los Convenios no vale todo ni son la solución a todo aquello que o bien no está el la ley o no nos gusta como lo regula la ley, sino que son más bien autolimitaciones por parte de las diversas Administraciones Públicas y, bien utilizados, una garantía para los particulares. El artículo 3 de la nueva Ley 8/2007 de 28 de mayo, de Suelo (entrada en vigor el 1 de Julio: DF 4ª) establece que “La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de este”. En principio la redacción de este artículo puede inducirnos a pensar en la imposibilidad de celebrar convenios urbanísticos al hablarse de “funciones públicas no susceptibles de transacción”, en los términos del artículo 88 de la Ley 30/92. Sin embargo el artículo 16.3 de la misma Ley 8/2007 se refiere a los convenios de planeamiento en los siguientes términos “Los convenios o negocios jurídicos que el promotor de la actuación celebre con la Administración correspondiente, no podrán establecer obligaciones o prestaciones adicionales ni más gravosas que las que procedan legalmente en perjuicio de los propietarios afectados. La cláusula que contenga estas reglas será nula de pleno derecho”. Además la DA 9ª de la Ley 8/2007 modifica la LBRL para añadir en el artículo 22.2.c) la aprobación de los convenios que tengan por objeto la alteración de instrumentos de planeamiento como competencia del Pleno. Siendo además obligatorio para las Administraciones Públicas tener a disposición de los ciudadanos/as copias de los convenios urbanísticos (nuevo artículo 70 ter LBRL en el mismo sentido que el artículo 11 de la Ley 8/2007). La terminación convencional es un medio de finalización de los procedimientos administrativos, expresión de la creciente importancia de la participación de los ciudadanos en las tareas administrativas. Con esta figura se pretende mejorar la eficacia administrativa a través de la colaboración de los interesados en los procedimientos, así como evitar la ulterior conflictividad, logrando el consenso previo de los eventuales destinatarios del acto. La terminación convencional parece reducirse al ejercicio de potestades discrecionales, ya que no cabe en materias que no sean susceptibles de transacción. Pueden finalizar los procedimientos administrativos de que se trate, o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución final de los mismos. La STS de 30 de abril de 1979 señala que están fuera del tráfico jurídico las potestades administrativas de ejercicio rigurosamente reglado, que como tal no pueden ser objeto de contrato válido. García Enterria señala que al no habilitar los convenios poderes a la Administración que ésta no tenga de antemano simplemente la recubren con un manto negocial para el ejercicio de potestades en el campo de actuación que venía utilizando de forma tradicional.
La Ley 30/1992 se limita a prever esta posibilidad con carácter general, exigiendo además para su aplicación en una determinada materia la existencia de una norma especial (legal o reglamentaria, estatal, autonómica o local) que la regule para ese sector de la actividad administrativa. Dicha norma reguladora deberá precisar el alcance, los efectos y el Régimen Jurídico específico de los acuerdos, pactos, convenios o contratos que se suscriban. En este sentido, la DA 4ª del TR LCAP (ver art. 3 que regula los negocios y contratos excluidos del ámbito de la Ley) al referirse a la terminación convencional de los procedimientos dispone que “se celebrarán con sujeción a lo dispuesto en esta Ley los contratos que se formalicen al amparo de lo establecido en el artículo 88 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuando tengan por objeto materias reguladas en la presente Ley”. No nos encontramos ante un contrato administrativo clásico puesto que la propia legislación de contratos excluye a éstos de su aplicación, pero tampoco nos encontramos ante un contrato privado, toda vez que el Urbanismo es una potestad y función pública, tal y como se encarga de señalar el artículo 4.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones (todavía vigente, aunque, nunca mejor dicho, con los días contados, puesto que la Ley 8/2007 de 28 de mayo, de Suelo entra en vigor el próximo 1 de julio). Puede considerarse al Convenio como un «tertium genus» entre los contratos administrativos clásicos o típicos y los contratos privados, más cercano a los primeros en la modalidad de contrato administrativo especial. Los convenios urbanísticos son acuerdos celebrados entre la Administración y los particulares en el ámbito del urbanismo que tienen por objeto la preparación de un nuevo planeamiento, la modificación del existente o pretenden la gestión y la ejecución del existente en vigor (Sentencia del Tribunal Supremo de 23 Diciembre 2003). El precepto que sirve para engarzar el concepto de Convenio urbanístico es el artículo 88 de la LRJ PAC (6 y 109 de la Ley 30/1992), en el que se alude a los Acuerdos, Pactos, Convenios o contratos celebrados entre Administraciones y personas públicas o privadas como uno de los modos de terminación de los procedimientos administrativos. De acuerdo con el tenor que se desprende de los incisos de este artículo, los actos convencionales citados serán válidos y servirán como tal instrumento de clausura siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción; tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado; respeten el alcance, efectos y Régimen Jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule; establezcan como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia; y no supongan alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos (artículo 111 del Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril y 4 del TRLCAP). Los Convenios necesitan un soporte jurídico-administrativo puesto que entran dentro del ámbito del Derecho Público controlables por los Tribunales de Justicia en virtud de los principios de los artículos 9 y 106 de la Constitución y artículo 2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Y en caso de que los convenios carezcan de valor obligacional por incurrir en nulidad, se generará responsabilidad patrimonial. Tales características pueden predicarse perfectamente de los Convenios urbanísticos, que, deben ser acordes con el Ordenamiento Jurídico; tienen por objeto satisfacer el interés público urbanístico; vienen sujetos a las determinaciones de las Normas urbanísticas, debiendo respetar, por tanto, el alcance, efectos y Régimen Jurídico que las mismas prevén en su relación; y parten del respeto a las competencias administrativas previas. Los artículos 82 a 84 de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón regulan los convenios urbanísticos de esta manera (STC 61/1997 y 164/2001): Art. 82 “La Administración de la Comunidad Autónoma y los Municipios podrán suscribir, conjunta o separadamente, convenios con otras Administraciones Públicas y con particulares, al objeto de colaborar en el mejor y más eficaz desarrollo de la actividad urbanizadora. Estos convenios tendrán carácter administrativo. Serán nulas de pleno derecho las estipulaciones de los convenios urbanísticos que contravengan normas imperativas. La negociación, la celebración y el cumplimiento de los convenios urbanísticos a que se refieren los apartados anteriores se rigen por los principios de transparencia y publicidad”. Art. 83: “Se consideran convenios sobre el planeamiento aquellos que tengan por objeto la aprobación o modificación del planeamiento urbanístico. Podrán también referirse a la ejecución del planeamiento, en los términos establecidos en el artículo siguiente. La competencia para aprobar estos convenios por parte municipal corresponde al Ayuntamiento Pleno, previa apertura de un período de información pública por plazo de un mes sobre el proyecto de convenio. El Ayuntamiento estará obligado a tramitar la aprobación o alteración del planeamiento a la que se haya comprometido, pero conservará la plenitud de su potestad de planeamiento por razones de interés público. Si, finalmente, no se aprobara definitivamente el cambio de planeamiento, el convenio se entenderá automáticamente resuelto, sin perjuicio de las indemnizaciones que pudieran proceder”. Art. 84 “Se consideran convenios de gestión urbanística aquellos que tengan por objeto exclusivamente los términos y las condiciones de ejecución del planeamiento, sin que de su cumplimiento pueda derivarse ninguna alteración del mismo. Los convenios en los que se acuerde el cumplimiento del deber legal de cesión del aprovechamiento urbanístico correspondiente al Municipio mediante el pago, siempre de manera excepcional, de cantidad sustitutoria en metálico, deberán incluir la pertinente valoración pericial. Cuando los particulares que suscriban el convenio, contando con la conformidad de todos los propietarios afectados, asuman la completa responsabilidad de la urbanización en una unidad de ejecución o en una etapa completa de la misma, podrán definir su ejecución en todos los detalles, apartándose incluso de los sistemas de actuación regulados en esta Ley. La competencia para aprobar estos convenios por parte municipal corresponde al Ayuntamiento Pleno, previa apertura de un período de información pública por plazo de veinte días sobre el proyecto de convenio”. En relación, puede también consultarse el Título V «Sistemas de actuación», Capítulo III «Sistemas de actuación indirecta» en la Sección 3.ª «Sistema de concesión de obra urbanizadora» en sus artículos 152 (Caracteres del sistema de concesión de obra urbanizadora), 153 (Adjudicación del sistema de concesión de obra urbanizadora), 154 (Responsabilidad del sistema de concesión de obra urbanizadora), 155 (Retribución del sistema de concesión de obra urbanizadora) y 156 (Ocupaciones del sistema de concesión de obra urbanizadora).
Son muchas las clasificaciones que de los Convenios urbanísticos se han realizado en la doctrina (como la distinción entre típicos y atípicos, finalizadores del procedimiento y preparatorios de la resolución…): en lo que ahora nos interesa diferenciamos entre los que tienen por objeto posibles modificaciones del planeamiento (Convenios de planeamiento: SSTS de 28 de septiembre de 1998, 24 de junio del 2000 y 15 de marzo de 1997) y los que pretenden la gestión y la ejecución del existente en vigor (Convenios de ejecución: Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 1994, 26 de septiembre de 1996 y 7 de marzo de 2000) (Informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos del Estado de 19 de noviembre de 2001). La Sentencia del Tribunal Supremo Sentencia de 24 Junio de 2000 se refiere a la distinción entre convenio de gestión urbanística y convenios de planeamiento: A) Los Convenios de planeamiento tienen por objeto bien elaborar y aprobar Planes urbanísticos íntegramente nuevos, bien reformar prescripciones de los ya vigentes haciendo uso de un instrumento de carácter convencional.
La jurisprudencia ha insistido en la imposibilidad de que el planeamiento general de un Municipio pueda aprobarse a través de un Convenio urbanístico, pues nunca la parte privada del mismo puede agotar en sí todos los intereses existentes en su territorio (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de Granada, de 18 Febrero de 2002, Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, de 15 Noviembre de 2000, Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 2 Noviembre de 2000, entre otras). En ningún caso ese Acuerdo de voluntades tiene la posibilidad de aprobar por si los Planes. La aprobación y modificación de estos sigue correspondiendo a quien señala con carácter general el Ordenamiento Jurídico. Si la aprobación definitiva de los Planes urbanísticos y de sus modificaciones corresponde a los niveles públicos que determine el Ordenamiento Jurídico y si, más concretamente, en el caso de los Planes Generales tal aprobación definitiva corresponde a la Comunidad Autónoma, es lógico concluir que esta, en un momento dado, puede negarse a ratificar lo pactado convencionalmente por otra Administración. En ningún caso la celebración de un Convenio puede alterar el reparto competencial establecido y el Poder Público, en ejercicio legítimo de sus atribuciones, puede optar por desapoderar lo acordado. La Administración no queda vinculada a lo previamente acordado (Sentencia del Tribunal Supremo de 31 Diciembre de 2003, Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, de 15 Noviembre de 2000 y Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 12 Enero de 2000); ni siquiera la misma instancia pública que ha participado como parte en el Convenio queda vinculada a lo previamente acordado, considerando que la misma debe actuar alineada con un interés general que puede variar, mediando indemnización por las expectativas que se crean para la contraparte del Poder Público en un Acuerdo sobre planeamiento urbanístico y su frustración: puede plantear una reclamación de resarcimiento de daños, siempre que aquellas expectativas discurriesen en paralelo del interés general. Dicho con otras palabras: si el contenido del Convenio se alineaba con este interés y, con posterioridad, la Administración se desvincula del mismo por causas imputables solo a ella, la otra parte podrá pedir que el Poder Público responda contractualmente. Distinto es si se trata de una alteración de los intereses públicos imperantes en el momento de la celebración del Convenio, ya que aquí la Administración podrá hacer uso del ius variandi propio de la contratación administrativa, indemnizando lo que corresponda en función del daño producido (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 30 Diciembre de 2003). La Sentencia del Tribunal Supremo de 3 Febrero de 2003 se refiere a la naturaleza de los convenios urbanísticos y a los límites al ius variandi de la Administración que no puede declarar urbano un suelo que es rústico: “Septimo…Pero en el ejercicio de ese «ius variandi» la Administración, está sujeta a las limitaciones derivadas de las exigencias y limites legalmente establecidos. Y así, la clasificación de un terreno como suelo urbano en el que concurran las circunstancias señaladas por la normativa urbanística … es de obligado acatamiento para la Administración…” La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de Las Palmas de Gran Canaria de 9 Julio de 2006 considera la denegación de indemnización por daños y perjuicios ocasionados por la imposibilidad de materializar los aprovechamientos urbanísticos acordados en convenio urbanístico en contrapartida a las cesiones de los terrenos ofrecidos y ocupados ya por el Ayuntamiento. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 27 Marzo de 2006 nos recuerda que la potestad de las administraciones para realizar convenios de planeamiento han de procurar el interés general y la mejor ordenación posible (en el mismo sentido la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 11 Octubre de 1999, y la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de Santa Cruz de Tenerife, de 5 Octubre de 1999).
Aún en los supuestos de permuta, la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 Octubre de 2002 considera, a propósito de la aprobación definitiva de revisión de plan general de ordenación urbana, que la existencia de un convenio urbanístico con permuta no puede vincular en ningún caso la potestad municipal de planeamiento, porque la Administración no se encuentra limitada al aprobar la revisión de un plan general por los convenios urbanísticos previos, aún de planeamiento, que haya concertado con los administrados. De tal manera que, producido el trueque de derechos de propiedad en que consistió la permuta, el adquirente ostentaba los derechos sobre el bien permutado que le atribuía el planeamiento en vigor pero no ostentaba ningún derecho a que ese planeamiento se mantuviera inmutable en el futuro ni otro derecho por las alteraciones de dicho planeamiento que los que derivan de la ley con carácter general: “Primero… Citando las sentencias de esta Sala de 15 Mar. 1997, 23 Jun. 1994 y 19 Mar. y 13 Feb. 1992 concluye la sentencia que la invocación de la doctrina de los propios actos no puede ser esgrimida válidamente en el caso ya que, cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que un Ayuntamiento llegue con los administrados, la potestad de planeamiento siempre ha de ejercerse en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible por lo que, sin perjuicio de las consecuencias indemnizatorias…”. Sobre convenios urbanísticos de permuta ver también la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 Enero de 2007, y la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 Julio de 2002 que al referirse a la denegación de indemnización por daños y perjuicios ocasionados por la no aprobación de convenio por el Ayuntamiento para la permuta de terrenos, considera que el Ayuntamiento, no sólo no adquirió compromiso alguno, sino que la posibilidad de la adquisición de terrenos era una simple expectativa de resultados inseguros y desprovistos de certidumbre. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 2 Noviembre de 2000 considera que: “Segundo … los incumplimientos de un convenio urbanístico no son directamente exigibles, sino generadores de daños y perjuicios evaluables, a no ser que sus pactos se integren en instrumentos específicos del planeamiento que son los que tienen carácter normativo”.
B) A diferencia de los Convenios de planeamiento, los de gestión solo pretenden hacer efectivas las previsiones ya fijadas en los Planes urbanísticos, sin cuestionarlas ni intentar proceder a cambio alguno en su contenido. Por ello puede decirse que el elemento que significa a los Convenios de gestión es su carácter ejecutivo, sustitutorio de las actuaciones unilaterales que, a menudo y con este fin, lleva a cabo la Administración. Diferenciamos los convenios sobre cesión del aprovechamiento urbanístico y los convenios para la urbanización de unidades de ejecución: En los convenios sobre cesión del aprovechamiento urbanístico, la obligación legal de que los titulares de suelo urbano y urbanizable cedan un porcentaje del aprovechamiento urbanístico en favor de la Administración como modo de revertir en la comunidad parte de la plusvalía derivada del proceso urbanizador y generada, sobre todo, por las recalificaciones del suelo, aparece recogida tradicionalmente en la Normativa urbanística: el Ordenamiento Jurídico permite reemplazar esa posibilidad por el pago de una cantidad de dinero, siendo el Convenio urbanístico el instrumento adecuado (artículo 16.1.a in fine Ley 8/2007 matiza esta posibilidad; vigor 1 de julio). Estos Convenios se usan entonces cuando ya se han realizado todos los cálculos que permiten fijar el aprovechamiento del ámbito y lo único que queda es ejecutarlo. En todo caso además de su uso excepcional, es necesaria la inclusión de una valoración pericial para individualizar el montante de la suma sustitutoria (art. 84 de la Ley 5/99 urbanística de Aragón), para evitar el enriquecimiento injusto de cualquiera de las partes.
Los convenios no han de resultar contrarios al Ordenamiento jurídico y no pueden versar sobre materias no susceptibles de transacción. Hay una restricción casi absoluta para que la Administración pública transija sobre los bienes o derechos de su patrimonio (ver el artículo 31 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, Ley modificada, por cierto, por la Ley 8/2007): y fuera de los bienes y de los derechos patrimoniales pocas materias serían susceptibles de transacción porque no lo podrían ser ni las potestades administrativas, salvo las discrecionales, ni las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios públicos (artículo 88 citado y STS 28 de marzo de 1998). Los convenios no pueden enajenar o condicionar las potestades públicas. Es el principio de indisponibilidad de las potestades de planeamiento por vía contractual: por ello, los convenios de planeamiento han de verse sometidos, a una implícita o explícita condición suspensiva de que el instrumento definitivamente aprobado haga posible el cumplimiento del propio convenio.
Ha que respetar también las normas sobre tramitación de los diferentes instrumentos de ordenación urbanística, y las relativas a la elaboración, modificación o revisión de los mismos (STS 16 de febrero de 1993, y de 15 de marzo de 1997), las reglas sobre competencia de los órganos administrativos en materia urbanística (STS 15 de noviembre de 1988), el principio de jerarquía entre las diferentes figuras del planeamiento, los llamados «estándares urbanísticos», el principio de justa distribución de las cargas y beneficios, y, por supuesto, el principio de legalidad con carácter general. Los convenios no podrán desatender los controles de la discrecionalidad administrativa, las técnicas procedimentales y procesales que garantizan la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, y entre ellas, la justificación y motivación expresas de la elección por la Administración de la solución legal y más oportuna de entre las limitadas soluciones posibles que le otorga su potestad discrecional: será anulable todo convenio urbanístico que incurra en desviación de poder (art. 63 de la LRJPA), entendiendo por tal el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico (por todas, STS de 4 de marzo de 1996).
4 comentarios	Más artículos en: Urbanismo
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4 respuestas a Haga usted las leyes, que yo aprobaré convenios. La nueva Ley del suelo 8/2007
José Melchor Gómez Lorenzo dice:	14 junio, 2007 en 15:11
Hay que reconocer que el articulo es muy bueno e interesante, con solo su lectura,ya se esta adquiriendo un grado de conocimientos que no adquirimos en muchos de los cuross a los que nos vemos obligados a asistir Garcias
Responder	abogado dice:	19 octubre, 2007 en 8:40
Responder	francisco gonzalez jimenez dice:	6 diciembre, 2007 en 15:49
Responder	rafael dice:	10 febrero, 2013 en 10:15
Hacienda Local (171)
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 artículo 3
 artículo 88
 artículo 16
 artículo 22
 artículo 70
 artículo 11
 resolución 
 artículo 88
 artículo 4
 artículo 88
 Real Decreto 
 artículo 2
in fine
 artículo 31