Source: http://kraken.slv.cz/4As13/2010
Timestamp: 2018-03-20 04:03:38+00:00

Document:
4As13/2010
4 As 13/2010-75
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Dagmar Nygrínové a soudcù JUDr. Jaroslava Vla¹ína a JUDr. Jiøího Pally v právní vìci ¾alobce: Obèané za ochranu kvality bydlení v Brnì-Knínièkách, Rozdrojovicích a Jinaèovicích, obèanské sdru¾ení, se sídlem U Luhu 23, Brno-Knínièky, zast. Mgr. Martinem ©ípem, advokátem, se sídlem Pøevrátilská 330, Tábor, proti ¾alovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem nábø. Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 25. 9. 2009, è. j. 11 Ca 331/2007-47,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 25. 9. 2009, è. j. 11 Ca 331/2007-47, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
®alobce se ¾alobou podanou u Mìstského soudu v Praze (dále té¾ mìstský soud ) dne 7. 12. 2007 domáhal zru¹ení rozhodnutí ¾alovaného ze dne 26. 10. 2007, è. j. 64/2007-510-RK/2. Tímto rozhodnutím ¾alovaný rozhodl o rozkladu ¾alobce proti rozhodnutí Ministerstva dopravy ze dne 7. 8. 2007, è. j. 360/2007-020-Z106, tak, ¾e rozklad zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. V odùvodnìní rozhodnutí konstatoval, ¾e povinný subjekt podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona è. 106/1999 Sb., o svobodném pøístupu k informacím (dále té¾ zákon o informacích ), mù¾e omezit poskytnutí informace, která se vztahuje výluènì k vnitøním pokynùm a personálním pøedpisùm povinného subjektu. Povinný subjekt poskytnutí informace omezit mù¾e, ale nemusí. Je tedy zcela na jeho posouzení, kdy tyto informace poskytne a kdy rozhodne o odmítnutí poskytnutí informací. Je v¹ak tøeba se vyrovnat s otázkou, zda se po¾adovaná cestovní zpráva výluènì vztahuje k vnitøním pokynùm a personálním pøedpisùm povinného subjektu. Povinnost vypracovat cestovní zprávu nevy¾aduje ani zákon è. 262/2006 Sb., zákoník práce. Tato povinnost vyplývá zamìstnancùm ministerstva dopravy pouze z vnitøního pøedpisu è. 3/2004 Smìrnice pro mezinárodní jednání zamìstnancù Ministerstva dopravy . Cestovní zpráva je zpráva o pracovní cestì vypracovaná tím, kdo pracovní cestu podnikl, a jejím úèelem je poskytnout zamìstnavateli informace spojené s výkonem práce mimo zamìstnání a s platovými otázkami.
Tyto skuteènosti svìdèí o tom, ¾e se jedná výluènì o interní zále¾itost mezi zamìstnavatelem a zamìstnanci a ministerstvo dle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o informacích nemá povinnost tyto informace sdìlovat, tedy k takovému odmítnutí zde bylo ministerstvo podle ¾alovaného oprávnìno.
®alobce v podané ¾alobì namítal, ¾e postup ¾alovaného byl nesprávný, nebo» ve svém dùsledku poru¹il právo ¾alobce na svobodný pøístup k informacím podle èl. 17 Listiny základních práv a svobod a ustanovení § 4 a § 14 odst. 3 písm. c) zákona o informacích. ®alobce vyjádøil pøesvìdèení, ¾e rozhodnutí ¾alovaného vykazuje vá¾né vady v odùvodnìní a z toho plynoucí nezákonnost výroku samého. Poukázal na ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona o informacích, podle kterého mù¾e povinný subjekt omezit poskytnutí informace, pokud se vztahuje výluènì k vnitøním pokynùm a personálním pøedpisùm povinného subjektu. Skuteènost, ¾e se v daném pøípadì jedná o informaci ve smyslu citovaného ustanovení zákona o informacích odùvodnil ¾alovaný tím, ¾e cestovní zpráva byla vyhotovena na základì vnitøního pøedpisu jako záznam o pracovní cestì vypracovaný tím, kdo pracovní cestu podnikl a jejím¾ úèelem je poskytnout zamìstnavateli informace spojené s výkonem práce mimo místo zamìstnání a s platovými otázkami. Podle názoru ¾alobce v¹ak z odùvodnìní rozhodnutí ¾alovaného není mo¾né zjistit, zda se odepøené informace skuteènì výluènì vá¾ou toliko k vnitøním pokynùm a personálním pøedpisùm povinného subjektu, nebo» nelze seznat, co je obsahem cestovní zprávy. Jestli¾e ¾alovaný v odùvodnìní svého rozhodnutí uvedl, ¾e obsahem cestovní zprávy jsou i informace spojené s platovými otázkami, pak není zøejmé, z èeho dovozuje, ¾e se jedná o informaci vztahující se k vnitøním pokynùm a ne o informaci, týkající se hospodaøení s veøejnými prostøedky, kterou nelze ¾alobci odepøít.
Podle názoru ¾alobce cestovní zpráva nemù¾e být sama o sobì informací, která se výluènì vztahuje k vnitøním pokynùm a personálním pøedpisùm, ale souborem informací v ní obsa¾ených. Je tudí¾ nezbytné, aby povinný subjekt zkoumal informace obsa¾ené v cestovní zprávì jednotlivì a zdùvodnil, jak se konkrétní informace obsa¾ená v cestovní zprávì vztahuje k vnitøním pokynùm a personálním pøedpisùm povinného subjektu. Jeliko¾ z odùvodnìní napadeného rozhodnutí ¾alovaného nelze seznat, jakým zpùsobem se po¾adované informace obsa¾ené v cestovní zprávì k vnitøním pokynùm a personálním pøedpisùm povinného subjektu výluènì vztahují, je podle názoru ¾alobce napadené rozhodnutí ¾alovaného absolutnì nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù. ®alobce po¾ádal o osvobození od soudních poplatkù, nebo» nemá ¾ádné prostøedky a podaná ¾aloba nesmìøuje k bezúèelnému uplatòování práva. Navrhl aby krajský soud rozhodnutí ¾alovaného zru¹il, vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení a ulo¾il ¾alovanému povinnost zaplatit ¾alobci náhradu nákladù øízení ve vý¹i 5712 Kè.
Mìstský soud usnesením ze dne 22. 12. 2008, è. j. 11 Ca 331/2007-31, ¾alobci nepøiznal osvobození od soudních poplatkù.
Rozsudkem ze dne 25. 9. 2009, è. j. 11 Ca 331/2007-47, mìstský soud ¾alobu zamítl a rozhodl dále, ¾e ¾ádný z úèastníkù nemá právo na náhradu nákladù øízení. Nepøisvìdèil námitce ¾alobce, ¾e ¾alobou napadené rozhodnutí je nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù. Shledal toti¾, ¾e z rozhodnutí ¾alovaného je zcela zøejmé, jaké dùvody vedly ¾alovaného k závìru, ¾e jedna z po¾adovaných informací nebude poskytnuta. ®ádost o poskytnutí kopie cestovní zprávy nebyla vy¾adována izolovanì, ale spolu s ostatními ¾ádostmi o informace, které se bezprostøednì týkaly tého¾, a sice cesty námìstka ministra do Bruselu. Podle mìstského soudu je nepochybné, ¾e právì odpovìdi na tyto ostatní dotazy oznaèené písmeny a) a¾ k), s výjimkou písmene h), kterému nebylo napadeným rozhodnutím vyhovìno, pokrývají z hlediska obsahu to, co ¾adatel po¾aduje pod písmenem h). Pokud ¾alobce po¾adoval informace o jím konkrétnì specifikovaných skutkových okolnostech pracovní cesty a tyto informace mu byly poskytnuty, nemohlo jeho právo na informace utrpìt tím, pokud mu nebylo vyhovìno v èásti, ve které po¾adoval rovnì¾ poskytnutí formy, ve které se mohly ji¾ poskytnuté informace objevit, slou¾ící výhradnì pro vnitøní potøebu ¾alovaného a vyhotovené na základì jeho vnitøního pøedpisu. ®alobci bylo vyhovìno, pokud byly po¾adovány konkrétní informace o konkrétních skuteènostech (korespondence pøedcházející cestì, itineráø cesty, náplò cesty, zdùvodnìní schválení cesty, kopie pøedlo¾ených dokumentù, osoby, se kterými bylo jednáno, následná korespondence, sdìlení o dosa¾eném cíli èi vyúètování cesty). ®alobci byly po¾adované informace buï poskytnuty nebo mu bylo v ka¾dém konkrétním pøípadì sdìleno, ¾e povinný subjekt (¾alovaný) po¾adovanými dokumenty nedisponuje. Ze zpùsobu vyøízení ¾ádosti proto rozhodnì nevyplývá zámìr ¾alovaného jakékoli okolnosti pøedmìtné pracovní cesty ¾alobci zatajovat, resp. informace o ní neposkytnout. Pøi posouzení, zda do¹lo v konkrétní vìci k omezení práva ¾alobce na svobodný pøístup k informacím, je tøeba pøihlí¾et nejen izolovanì ke zpùsobu vyøízení ¾ádosti v èásti, ve které informace nebyly poskytnuty, ale té¾ k tomu, jak byly vyøízeny ostatní èásti ¾ádosti a èeho se tyto èásti týkaly.
K ¾alobcem namítanému nedostateènému odùvodnìní rozhodnutí o odmítnutí poskytnutí èásti po¾adované informace, mìstský soud uvedl, ¾e ¾alobce v èásti, ve které byla jeho ¾ádost o poskytnutí informací odmítnuta pouze uvedl, ¾e ¾ádá kopii cestovní zprávy. Pokud namítá, ¾e sama zpráva není informací, ale tyto informace obsahuje, pak lze shodnì argumentovat i opaènì a sice, ¾e ¾adatel musí vìdìt jaké informace po¾aduje, nebo» nemù¾e po¾adovat formu, ve které jsou informace obsa¾eny, ale právì ony informace, které jsou v ní obsa¾eny. By» obecnì po ¾adateli nelze po¾adovat, aby pøedjímal, co pøípadnì po¾adovaná listina obsahuje, v souzené vìci je zøejmé, ¾e z hlediska obsahu, jak ji¾ bylo uvedeno, ¾adatel vìdìl, které informace po¾aduje, své po¾adavky v ¾ádosti podrobnì rozvedl a povinný (¾alovaný) tyto po¾adavky splnil. Pokud za této situace vedle devíti polo¾ek vztahujících se ke konkrétním okolnostem pracovní cesty je uplatnìn jeden po¾adavek zcela obecný, pak postaèuje rovnì¾ relativnì obecné zdùvodnìní, ¾e po¾adavku nelze vyhovìt s odkazem na ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona o poskytování informací, nebo» se po¾adovaná informace vztahuje výluènì k vnitøním pokynùm. Tento vnitøní pokyn byl specifikován a ¾alobce tak byl informován o tom, který vnitøní pøedpis problematiku pracovních cest u ¾alovaného upravuje.
Proti tomuto rozsudku podal ¾alobce (dále jen stì¾ovatel ) vèas kasaèní stí¾nost z dùvodù uvedených v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ø. s. Stì¾ovatel namítal, ¾e mìstský soud v napadeném rozsudku vychází z domnìnky, ¾e v cestovní zprávì, její¾ kopie se ¾alobce domáhal, byly obsa¾eny pouze informace, které byly ¾alobci poskytnuty na základì ostatních bodù jeho ¾ádosti o informace. Vzhledem k tomu, ¾e ani sám stì¾ovatel neví, jaké informace jsou v této cestovní zprávì obsa¾eny, musel svou ¾ádost o poskytnutí informací v tomto konkrétním pøípadì formulovat obecnì, a to tak, ¾e ¾ádá poskytnutí kopie celé cestovní zprávy. Podle stì¾ovatele tedy nelze v ¾ádném pøípadì pøedjímat fakt, ¾e odmítnutím poskytnutí kopie cestovní zprávy nedo¹lo (vzhledem k poskytnutí zbylých informací), k poru¹ení práva stì¾ovatele na poskytnutí informací. Zároveò nelze pøedjímat ani fakt, ¾e ze zpùsobu vyøízení ¾ádosti stì¾ovatele o informace nevyplývá zámìr ¾alovaného zatajovat stì¾ovateli okolnosti pracovní cesty. Stì¾ovatel vyjádøil pøesvìdèení, ¾e mìstský soud vychází z domnìnek, které nebyly v øízení prokázány, resp. podlo¾eny.
Stì¾ovatel dále vyjádøil nesouhlas s argumentací mìstského soudu, ¾e pokud je v ¾ádosti o informace vedle konkrétních po¾adavkù uplatnìn jeden obecný po¾adavek týkající se cestovní zprávy, pak rovnì¾ postaèuje relativnì obecné zdùvodnìní nevyhovìní ¾ádosti. Namítal v této souvislosti, ¾e po nìm nelze po¾adovat, aby pøedjímal, jaké skuteènosti cestovní zpráva obsahuje a proto svùj po¾adavek na poskytnutí informací musel formulovat tak, ¾e ¾ádá poskytnutí kopie celé právy. Podle stì¾ovatele nelze s ohledem na ustanovení § 68 odst. 3 správního øádu (které správnímu orgánu ukládá povinnost v odùvodnìní rozhodnutí uvést dùvody výroku nebo výrokù rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán øídil pøi jejich hodnocení a pøi výkladu právních pøedpisù a informace o tom, jak se správní orgán vypoøádal s návrhy a námitkami úèastníkù a s jejich vyjádøením k podkladùm rozhodnutí) akceptovat obecné zdùvodnìní spoèívající v pouhém odkazu na zákonné ustanovení. S ohledem na vý¹e uvedené stì¾ovatel navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud napadený rozsudek Mìstského soudu v Praze zru¹il a vìc tomuto soudu vrátil k dal¹ímu øízení.
®alovaný se ve vyjádøení kasaèní stí¾nosti ztoto¾nil s odùvodnìním napadeného rozsudku mìstského soudu. Argumentaci stì¾ovatele v kasaèní stí¾nosti oznaèil za irelevantní, spekulativní a nenaplòující ¾ádný z dùvodù vymezených pro podání kasaèní stí¾nosti v ustanovení § 103 odst. 1 zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní (dále jen s. ø. s. ).
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. § 109 odst. 2 a 3 s. ø. s., vázán rozsahem a dùvody, které stì¾ovatel uplatnil ve své kasaèní stí¾nosti. Neshledal pøitom vady podle § 109 odst. 3 s. ø. s., k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti, a které by jej opravòovaly se od uplatnìných dùvodù kasaèní stí¾nosti odchýlit. Po pøezkoumání kasaèní stí¾nosti dospìl Nejvy¹¹í správní soud k závìru, ¾e je dùvodná.
Z textu kasaèní stí¾nosti vyplývá, ¾e ji stì¾ovatel podal z dùvodù uvedených v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ø. s.
Ze správního spisu Nejvy¹¹í správní soud zjistil, ¾e stì¾ovatel dne 23. 7. 2007-e-mailem-po¾ádal ¾alovaného o informace týkající se cesty námìstka ministra dopravy p. Jiøího Hodaèe do Bruselu, uskuteènìné dne 16. 7. 2007. Po¾adoval pøedat: a) kopii ve¹keré korespondence, která pøedcházela vlastní cestì námìstka Hodaèe a dal¹ích cestujících osob, b) itineráø cesty, c) sdìlení, co v¹e bylo náplní cesty, d) kopie dokumentù, kterými byla cesta zdùvodnìna a schválena, e) kopii ve¹kerých dokumentù, které úèastníci v Bruselu pøedlo¾ili, f) seznam osob, se kterými bylo jednáno, g) kopii ve¹keré korespondence, která následovala po vlastní cestì a pøímo na ni navázala, h) kopii cestovní zprávy, j) sdìlení, co vlastnì bylo cestou dosa¾eno a jaké kroky v jakém èasovém sledu se po návratu z cesty mají realizovat, h) kopii vyúètování cesty vèetnì úètu od hotelu.
Na toto podání reagoval ¾alovaný e-mailem ze dne 3. 8. 2007, ve kterém ¾alobci sdìlil, ¾e na základì § 14 odst. 7 písm. c) zákona o poskytování informací bude termín vyøízení ¾ádosti ¾alobce prodlou¾en o 10 dní.
Poté ¾alovaný e-mailem ze dne 7. 8. 2007 ¾alobci sdìlil k jednotlivým bodùm jeho ¾ádosti o informace následující: ad a)-V pøíloze Vám zasíláme pozièní dokument k OP Doprava, který byl zaslán z Evropské komise dne 11. 7. 2007 prostøednictvím databáze SFC2007, jiná korespondence cestì nepøedcházela, proto není nic dal¹ího, co by bylo mo¾né k pøedmìtu této èásti ¾ádosti pøedat. ad b)-Itineráø cesty nebyl zpracováván, pøedmìtem cesty bylo výhradnì jednání na Evropské komisi-DG Regio a to od 10:00 dne 16. 7. 2007. S ohledem na uvedené není nic, co by bylo mo¾né postoupit. ad c)-Náplní cesty bylo projednání pøipomínek Evropské komise k OP Doprava, které jsou uvedeny v pozièním dokumentu (viz pøíloha). ad d)-Kopii vysílacího spisu, kterým byla cesta schválena, Vám zasíláme na sdìlenou korespondenèní adresu po¹tou. ad e)-V Bruselu nebyly pøedlo¾eny ¾ádné dokumenty, stanoviska èeské strany byla sdìlena pouze v rámci jednání a nebyla pøedána v písemné podobì. Tudí¾ k tomuto bodu není nic, co by bylo mo¾né pøedat. ad f)-Seznam osob, se kterými bylo jednáno, je uveden v dokumentu T.I.C.-Struèný záznam z jednání s EK k OP Doprava pro období 2007-2013 , který naleznete v pøíloze této zprávy. ad g)-V návaznosti na jednání dne 16. èervence 2007 zatím s Evropskou komisí neprobìhla ¾ádná komunikace. Ministerstvo dopravy v souèasné dobì pøipravuje aktualizaci programového dokumentu OP doprava, který ji¾ bude reflektovat pøipomínky vznesené ze strany Evropské komise. Dokument bude v okam¾iku odeslání do Evropské komise zveøejnìn i na webových stránkách Ministerstva dopravy. Vzhledem k uvedenému není v souèasnosti k uvedenému bodu nic, co by bylo mo¾né pøedat. ad h)-Rozhodnutí ve vìci odmítnutí této èásti ¾ádosti obdr¾íte na sdìlenou korespondenèní adresu pod è. j. 360/2007-002-Z106/5. ad j)-Po¾adované informace jsou uvedeny v dokumentu T.I.C.-Struèný záznam z jednání s EK k OP Doprava pro období 2007-2013 , který zasíláme pøílohou. ad h)-Kopii vyúètování pracovní cesty do zahranièí Vám zasíláme na sdìlenou korespondenèní adresu po¹tou.
Dne 7. 8. 2007 bylo vydáno rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì è. j.: 360/2007-002-Z106/5, kterým byla ¾ádost stì¾ovatele o poskytnutí informace v bodì h) -pøedání kopie cestovní zprávy , odmítnuta na základì § 11 odst. 1 písm. a) zákona o poskytování informací, s odùvodnìním, ¾e povinnost zpracovat zprávu ze zahranièní pracovní cesty vyplývá zamìstnancùm Ministerstva dopravy ze smìrnice è. 3/2006-1 Smìrnice pro mezinárodní jednání zamìstnancù Ministerstva dopravy , která je interním pøedpisem Ministerstva dopravy a vzhledem k této skuteènosti bylo na základì cit. ustanovení zákona o poskytování informací rozhodnuto neposkytnout ¾adateli (stì¾ovateli) po¾adovanou zprávu ze zahranièní pracovní cesty námìstka ministra dopravy pro sekci investic, dopravní infrastruktury a fondù EU, p. J. H..
Proti tomuto rozhodnutí podal stì¾ovatel rozklad, ve kterém namítal, ¾e povinný subjekt mìl plnì vyhovìt jeho ¾ádosti o informace dle zákona o poskytování informací, jeho postup spoèívá na nesprávném právním posouzení vìci a pøi rozhodování postupoval v rozporu se zákonem. Konstatoval, ¾e rozhodnutí povinného subjektu bylo odesláno po zákonné lhùtì. Pou¾ití ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona o poskytování informací oznaèil stì¾ovatel za nesprávné, nebo» cestovní zpráva není dokumentem který se vztahuje výluènì k vnitøním pokynùm a také se nevztahuje k personálním pøedpisùm. To, ¾e povinnost zpracovat cestovní zprávu vyplývá ze smìrnice, která je interním pøedpisem Ministerstva dopravy nijak nedokládá,
¾e samotná cestovní zpráva je dokumentem, který má vztah výluènì k vnitøním pokynùm. Tento pøístup není v¹eobecnì uznáván a napø. Ministerstvo pro místní rozvoj publikuje cestovní zprávy svých zamìstnancù na internetu. Argumentaci, ¾e nìjaký dokument je zpracováván podle vnitøní smìrnice povinného subjektu je podle názoru stì¾ovatele mo¾no dolo¾it jako nerelevantní i proto, ¾e je to nejen cestovní zpráva, ale mnoho dal¹ích dokumentù, jejich¾ zpracování v rámci povinného subjektu podléhá postupùm, které jsou regulovány vnitøními smìrnicemi a pøesto nelze tvrdit, ¾e tyto dokumenty nejsou vydatelné. Stì¾ovatel navrhl, aby bylo bez prodlení rozhodnuto, ¾e v¹echny po¾adované informace budou vydány.
Následnì bylo vydáno rozhodnutí ¾alovaného ze dne 26. 10. 2007, è. j. 64/2007-510-RK/2.
Z provedené rekapitulace vyplývá, ¾e v posuzovaném pøípadì se primárnì jedná o posouzení otázky, zda ¾alovaný postupoval správnì, pokud s odkazem na § 11 odst. 1 písm. a) zákona o poskytování informací neposkytl stì¾ovateli kopii cestovní zprávy z cesty.
Podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o poskytování informací, povinný subjekt mù¾e omezit poskytnutí informace, pokud se vztahuje výluènì k vnitøním pokynùm a personálním pøedpisùm povinného subjektu.
Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje za potøebné poukázat na samotný smysl a úèel zákona o informacích a smysl a úèel tímto zákonem upraveného procesu poskytování informací. Právo na informace èi na svobodný pøístup k informacím patøí v demokratických státech k ústavnì zaruèeným politickým právùm. Samotný základ právní úpravy "poskytování informací" èi "práce s informacemi" v na¹ich podmínkách v¹ak pøedstavuje Listina základních práv a svobod, vyhlá¹ená ve Sbírce zákonù pod è. 2/1993 Sb. (dále jen "Listina"), v tomto smìru navazující na Mezinárodní pakt o obèanských a politických právech (è. 120/1976 Sb.) a Úmluvu o ochranì lidských práv a základních svobod (è. 209/1992 Sb.), jimi¾ je Èeská republika vázána. Listina právo na informace, a to spoleènì se svobodou projevu, meritornì vymezuje ve svém èl. 17.
Ve smyslu tohoto ustanovení má ka¾dý právo vyjadøovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným zpùsobem, jako¾ i svobodnì vyhledávat, pøijímat a roz¹iøovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu . Cenzura je pøitom nepøípustná. Ústavnì právnímu zakotvení práva na informace, je¾ svìdèí ka¾dému, a jemu¾ je ve smyslu tohoto vymezení tøeba rozumìt jako právu na informace ve vztahu "ka¾dý-veøejná moc", musí zákonitì odpovídat i povinnost orgánù veøejné moci poskytovat, èi alespoò zpøístupnit, informace o své èinnosti. Tento po¾adavek je potom v na¹ich podmínkách vyjádøen v ust. èl. 17 odst. 5 pøedmìtného èlánku Listiny, podle nìho¾ jsou Státní orgány a orgány územní samosprávy povinny pøimìøeným zpùsobem poskytovat informace o své èinnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon. Uvedený základní ústavnì právní rozmìr "práce" s informacemi je v¹ak tøeba vnímat je¹tì ve spojení s nìkterými "omezujícími" ustanoveními Listiny. To se týká zejména èl. 17 odst. 4, podle nìho¾ Svobodu projevu a právo vyhledávat a ¹íøit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatøení v demokratické spoleènosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpeènost státu, veøejnou bezpeènost, ochranu veøejného zdraví a mravnosti. , jako¾ i èl. 10 odst. 3 , podle nìho¾ má Ka¾dý právo na ochranu pøed neoprávnìným shroma¾ïováním, zveøejòováním nebo jiným zneu¾íváním údajù o své osobì. Citovaná ustanovení Listiny se tak vzájemnì doplòují, nebo» upravují jak právo na "práci" s informacemi, tak právo na ochranu pøed neoprávnìnou "prací" s informacemi. Z demonstrovaných ustanovení Listiny, vyplývá, ¾e pøedpoklady, a stejnì tak i podmínky a limity realizace práva na informace pøíslu¹í zákonné úpravì.
Obecnou úpravou v tomto smìru je pak právì zákon o informacích. Tento zákon, který upravuje jak základní podmínky, za nich¾ mají být informace poskytovány, tak také podmínky pøístupu k tìmto informacím, podústavním zpùsobem zaji¹»uje právo veøejnosti na informace, je¾ mají k dispozici státní orgány, orgány územní samosprávy, jako¾ i dal¹í subjekty, které rozhodují na základì zákona o právech a povinnostech obèanù a právnických osob. Tyto tzv. povinné subjekty jsou zákonem zavázány pøedev¹ím k tomu, aby zveøejòovaly základní a standardní informace o své èinnosti automaticky tak, aby byly v¹eobecnì pøístupné. Mají k tomu vyu¾ívat jak tradièních prostøedkù zveøejòování informací, tak moderních prostøedkù ¹íøení informací v elektronických sítích. Ostatní informace, které mají k dispozici, vydají povinné subjekty na po¾ádání ¾adatele, tj. ka¾dé fyzické nebo právnické osoby. Výjimkou z tohoto pravidla jsou informace, jejich¾ poskytnutí zákon výslovnì vyluèuje nebo v nutné míøe omezuje. Jde zejména o informace, které jsou na základì zákona prohlá¹eny za utajované, nebo informace, které by poru¹ily ochranu osobnosti a soukromí osob.
Bli¾¹í pohled na obsah zákona o informacích, a jeho dùvodovou zprávu, pøedev¹ím ukazuje, ¾e tento zákon na prvním místì zdùrazòuje povinnost poskytovat informace, a v souladu s tím potom subjekty, kterým je tato povinnost adresována, oznaèuje jako povinné subjekty. Tìmito povinnými subjekty jsou, ve shodì se shora cit. ust. èl. 17 odst. 5 Listiny, pøedev¹ím státní orgány a orgány územní samosprávy.
S ohledem na vý¹e uvedené tak Nejvy¹¹í správní soud uzavírá, ¾e úèelem zákona o informacích je upravit postup pøi poskytování informací povinnými subjekty a stanovit podmínky, za nich¾ lze právo na informace omezit, èemu¾ ostatnì koresponduje také ust. § 1 zákona o informacích podle kterého tento zákon upravuje podmínky práva svobodného pøístupu k informacím a stanoví základní podmínky, za nich¾ jsou informace poskytovány. Koncepce zákona je pøitom taková, ¾e se poskytují ve¹keré informace, s výjimkou tìch informací, o nich¾ zákon výslovnì stanoví, ¾e se neposkytují (napø. ust § 7-ochrana utajovaných informací, § 9-ochrana obchodního tajemství). Podstatné je v¾dy urèit a posoudit to, o jaké informace je ¾ádáno, zda, a v jakém rozsahu byly po¾adované informace poskytnuty èi nikoliv, zda je mo¾né po¾adované informace poskytnout, èi zda je nutné v souladu se zákonem o informacích poskytnutí po¾adované informace odepøít.
K povaze vnitøních pokynù a personálních pøedpisù Nejvy¹¹í správní soud konstatuje, ¾e vnitøní pøedpis ve veøejné správì pøedstavuje souhrnné oznaèení pro akty abstraktní povahy, které slou¾í k uspoøádání pomìrù uvnitø jedné nebo více organizaèních jednotek nebo zaøízení veøejné správy a jejich¾ vydání se opírá o právnì zakotvený vztah podøízenosti k vydavateli aktu (viz Hendrych. D.: Správní právo, C. H. BECK, Praha 2003, str. 113).
Vydávání instrukcí (interních pokynù, smìrnic, apod.) správním orgánem je tak pouhou realizací oprávnìní øídit èinnost svých zamìstnancù a jejich plnìní je zachováváním právní povinnosti øídit se ve slu¾ební èinnosti pøíkazy zamìstnavatele (nadøízených pracovníkù). Interními instrukcemi se konkretizují úkoly a povinnosti pøíslu¹ných pracovníkù nebo podøízených slo¾ek.
Pøedmìtem vnitøního pøedpisu mohou být rùzné skuteènosti. Zpravidla se jedná o organizaèní øád, spisový øád, skartaèní øád, docházkový systém, popø. dal¹í pøedpisy týkající se organizace a chodu uvnitø úøadu. Není na druhou stranu vylouèeno, aby interním pøedpisem byly upraveny i pracovní postupy a konkretizace úkolù, vyplývající z pùsobnosti úøadu; mohou v nich být stanoveny interní toky informací a konkrétní instrukce. V¾dy se v¹ak bude jednat o takové akty, které se dotýkají pouze pracovníkù, kteøí jimi jsou vázáni (akty øízení). Pøi naplnìní uvedených skuteèností lze za takový akt pova¾ovat nepochybnì i Smìrnici pro mezinárodní jednání zamìstnancù Ministerstva dopravy .
V posuzované vìci stì¾ovatel po¾adoval poskytnout kopii cestovní zprávy. ®alovaný v¹ak dospìl k závìru, ¾e v pøípadì cestovní zprávy se jedná výluènì o interní zále¾itost mezi zamìstnavatelem a zamìstnanci a ministerstvo dle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o informacích nemá povinnost tyto informace sdìlovat.
Pracovní cesta námìstka ministra dopravy pro sekci investic, dopravní infrastruktury a fondù EU, p. Jiøího Hodaèe na jednání do Bruselu byla podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu bezesporu výkonem veøejné správy v oblasti pùsobnosti ministerstva dopravy, by» výsledkem této èinnosti námìstka nebylo vydání správního rozhodnutí, jako¾to individuálního právního aktu. Je tudí¾ tøeba, aby tato èinnost byla provádìna transparentním zpùsobem a pod pøimìøenou kontrolou veøejnosti. Cestovní zpráva pak pøedstavuje jeden z výstupù uvedené pracovní cesty a jedná se nepochybnì o informaci ve smyslu § 3 odst. 3 zákona o poskytování informací, podle kterého se informací pro úèely tohoto zákona rozumí jakýkoliv obsah nebo jeho èást v jakékoliv podobì, zaznamenaný na jakémkoliv nosièi, zejména obsah písemného záznamu na listinì, záznamu ulo¾eného v elektronické podobì nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního.
Není pøitom rozhodné, na základì èeho (jakého pokynu, instrukce) byla tato cestovní zpráva vypracována. Rozhodující je, zda pøedmìtná cestovní zpráva obsahuje také informace týkající se výkonu veøejné správy navenek èi se vztahuje výluènì k vnitøním pokynùm a personálním pøedpisùm povinného subjektu a její obsah je tak výluènì organizaèní, metodický nebo øídící, který zásadnì nemù¾e ovlivnit subjekty jiné, ne¾ ty, které mu z hlediska pracovnìprávního vztahu èi slu¾ební podøízenosti podléhají.
Je tedy tøeba od sebe rozli¹it povahu pøedmìtné smìrnice, která pøedstavuje vnitøní pokyn ¾alovaného a která dle sdìlení ¾alovaného ukládá jeho zamìstnancùm povinnost vypracovat cestovní zprávu, od samotné cestovní zprávy, která popisuje èinnost a výsledky slu¾ební cesty zamìstnance ¾alovaného. Z jazykového významu pojmu cestovní zpráva plyne, ¾e cestovní zpráva primárnì popisuje prùbìh pracovní cesty a shrnuje její výsledky. Obsahem cestovní zprávy tedy obecnì nejsou informace vztahující se výluènì k vnitøním pokynùm a personálním pøedpisùm povinného subjektu, jak o tom hovoøí § 11 odst. 1 písm. a) zákona o poskytování informací, by» samozøejmì nelze vylouèit, ¾e cestovní zpráva mù¾e i tyto informace obsahovat. Podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu se v¹ak cestovní zpráva jen stì¾í bude týkat v ý l u è n ì vnitøních pokynù a personálních pøedpisù (za tyto informace je tøeba pova¾ovat napø. organizaèní øád, spisový øád, skartaèní øád, docházkový systém, popø. dal¹í pøedpisy týkající se organizace a chodu uvnitø úøadu). Tento závìr platí také v právì posuzované vìci, kdy cestovní zpráva byla poøizována o pracovní cestì námìstka ministra dopravy do Bruselu a tam uskuteènìných jednáních s jinými subjekty, netýká se tedy pøímo organizace a chodu správního orgánu (¾alovaného) a nelze tudí¾ pøedpokládat, ¾e by se její obsah týkal výluènì vnitøních pokynù a personálních pøedpisù ¾alovaného. V posuzované vìci z vnitøního pøedpisu ¾alovaného (shora zmínìná smìrnice) pouze vyplývá povinnost jeho zamìstnancù cestovní zprávu vypracovat. Jinými slovy øeèeno, pøi aplikaci ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona o poskytování informací je tøeba peèlivì rozli¹ovat to, zda se jedná o informaci vztahující se výluènì k vnitøním pokynùm a personálním pøedpisùm povinného subjektu, èi zda se jedná informaci vypracovanou na základì pøíkazu stanoveného vnitøním pokynem èi personálním pøedpisem. Pøisvìdèení argumentaci ¾alovaného by ve svém dùsledku ad absurdum znamenalo, ¾e poskytnutí jakékoli informace vypracované na základì vnitøního pokynu èi personálního pøedpisu by bylo mo¾né odmítnout s poukazem na ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona o poskytování informací, co¾ z cit. ustanovení v ¾ádném pøípadì nevyplývá.
Na tomto místì je tøeba zdùraznit, ¾e stì¾ovatel nepo¾adoval poskytnutí informace spoèívající v pøedání Smìrnice pro mezinárodní jednání zamìstnancù Ministerstva dopravy , tj. vnitøního pøedpisu ¾alovaného, ze kterého vyplývá povinnost zamìstnancù ¾alovaného vypracovávat cestovní zprávy o slu¾ebních cestách, stì¾ovatel po¾adoval pøedat kopii cestovní zprávy. S ohledem na vý¹e uvedené je zøejmé, ¾e pøedmìtná cestovní zpráva nepøedstavovala informaci vztahující se výluènì k vnitøním pokynùm a personálním pøedpisùm povinného subjektu ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona o poskytování informací a ¾alovaný pochybil, pokud informaci (uvedenou cestovní zprávu) s poukazem na cit. ustanovení stì¾ovateli neposkytnul. Pochybení se dopustil rovnì¾ mìstský soud, který ¾alobu proti napadenému rozhodnutí ¾alovaného zamítl. Námitce stì¾ovatele na nesprávné posouzení vìci mìstským soudem je tedy tøeba pøisvìdèit.
Pøisvìdèit je tøeba rovnì¾ námitce stì¾ovatele, v ní¾ vyjádøil nesouhlas s argumentací mìstského soudu, ¾e odmítnutím poskytnutí kopie cestovní zprávy nedo¹lo (vzhledem k poskytnutí zbylých informací) k poru¹ení práva stì¾ovatele na poskytnutí informací.
Mìstský soud argumentoval tím, ¾e v cestovní zprávì, její¾ kopie se ¾alobce domáhal, byly obsa¾eny pouze informace, které byly ¾alobci poskytnuty na základì ostatních bodù jeho ¾ádosti o informace, nebo mu bylo sdìleno, ¾e povinný subjekt (¾alovaný) po¾adovanými dokumenty nedisponuje. Uvedl dále, ¾e právo stì¾ovatele na informace nemohlo utrpìt tím, pokud mu nebylo vyhovìno v èásti, v ní¾ po¾adoval rovnì¾ poskytnutí formy, ve které se mohly ji¾ poskytnuté informace objevit, slou¾ící výhradnì pro vnitøní potøebu ¾alovaného a vyhotovené na základì vnitøního pøedpisu ¾alovaného. Dodal, ¾e ze zpùsobu vyøízení ¾ádosti nevyplývá zámìr ¾alovaného jakékoli okolnosti pøedmìtné pracovní cesty stì¾ovateli zatajovat, resp. informace o ní neposkytnout.
Rovnì¾ v pøípadì této námitky Nejvy¹¹í správní soud znovu zdùrazòuje, ¾e ¾alovaný stì¾ovateli neposkytl informaci (cestovní zprávu) s poukazem na ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona o poskytování informací. Ji¾ vý¹e v¹ak bylo vysvìtleno, ¾e v posuzovaném pøípadì nebylo mo¾né odmítnout poskytnutí cestovní zprávy s poukazem na citované ustanovení zákona, nebo» se nejedná o informaci vztahující se výluènì k vnitøním pokynùm a personálním pøedpisùm povinného subjektu. Mìstský soud oznaèil cestovní zprávu za formu, ve které se mohly ji¾ poskytnuté informace objevit. K tomu lze dodat, ¾e pøi poskytování informací je potøeba zohledòovat charakter samotné informace (zda lze pøedmìtnou informaci poskytnout), pøièem¾ forma v ní¾ se tato informace nachází (napø. písemná, elektronická podoba) nemù¾e pøi rozhodování, zda informaci poskytnout èi nikoli, hrát roli.
Mìstský soud ve svém rozhodnutí pouze poukázal na skuteènost, ¾e ostatním bodùm stì¾ovatelovy ¾ádosti o informace ¾alovaný vyhovìl a po¾adované informace mu poskytl, z èeho¾ dovodil, ¾e poskytnuté informace pokrývají z hlediska obsahu také obsah cestovní zprávy. Tento závìr mìstského soudu, ¾e v cestovní zprávì, její¾ kopie se ¾alobce domáhal, byly obsa¾eny pouze informace, které ji¾ byly ¾alobci poskytnuty na základì ostatních bodù jeho ¾ádosti o informace shledává Nejvy¹¹í správní soud nepodlo¾ený. Jediný zpùsob, jak by mohl mìstský soud odùvodnit svùj vý¹e uvedený závìr je porovnat obsah cestovní zprávy s obsahem informací, je¾ byly stì¾ovateli ¾alovaným poskytnuty. Z napadeného rozsudku v¹ak je zøejmé, ¾e mìstský soud takto nepostupoval a po¾adovanou zprávu k dispozici nemìl. Nelze tedy vylouèit, ¾e v cestovní zprávì mohou být obsa¾eny informace, které stì¾ovateli dosud poskytnuty nebyly. Na celou zále¾itost, lze ostatnì nahlí¾et i z toho úhlu pohledu, ¾e pokud by se v cestovní zprávì skuteènì nacházely pouze informace, které ji¾ stì¾ovateli byly poskytnuty na základì jiných bodù jeho ¾ádosti o poskytnutí informací, pak by ¾alovaný nemìl ¾ádný dùvod stì¾ovateli cestovní zprávu neposkytnout (nemìlo by to toti¾ ¾ádný význam, nebo» informace v cestovní zprávì, by ji¾ stì¾ovateli poskytnuty byly) s odùvodnìním, ¾e se vztahuje výluènì k jeho vnitøním pokynùm a cestovní zprávu by mu poskytl spolu s ostatními informacemi.
Nejvy¹¹í správní soud tak uzavírá, ¾e dùvod k odmítnutí poskytnutí informace (cestovní zprávy) podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o informacích nebyl v posuzované vìci dán.
Nejvy¹¹í správní soud rozhodnutí Mìstského soudu v Praze podle § 110 odst. 1 za pou¾ití § 109 odst. 3 s. ø. s. zru¹il a vìc vrátil tomuto soudu k dal¹ímu øízení. V nìm Mìstský soud v Praze rozhodne vázán právním názorem vysloveným Nejvy¹¹ím správním soudem v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ø. s.), tedy zejména bude vycházet z toho, ¾e cestovní zpráva v posuzovaném pøípadì nepøedstavuje informaci vztahující se výluènì k vnitøním pokynùm a personálním pøedpisùm povinného subjektu ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona o poskytování informací, by» byla na podkladì takových vnitøních pøedpisù zpracována.

References: soud 
 soud 
 § 11
 § 11
 § 4
 § 14
 § 11
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 11
 § 103
 soud 
 soud 
 § 68
 soud 
 § 103
 soud 
 § 109
 § 109
 soud 
 § 103
 soud 
 § 14
 § 11
 § 11
 § 11
 § 11
 soud 
 soud 
 § 1
 § 7
 § 9
 soud 
 § 11
 § 3
 § 11
 § 11
 § 11
 § 11
 soud 
 soud 
 § 11
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 11
 soud 
 § 110
 § 109
 soud 
 § 11