Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20160502/fin.html
Timestamp: 2020-04-08 03:54:31+00:00

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Commission des finances : compte rendu de la semaine du 2 mai 2016
La commission procède tout d'abord à l'examen du rapport de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, et à l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de loi n° 542 (2015 2016), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, réformant le système de répression des abus de marché et les propositions de loi n° 19 (2015-2016) de M. Albéric de Montgolfier et n° 20 (2015-2016) de M. Claude Raynal relatives à la répression des infractions financières.
Mme Michèle André, présidente. - Nous examinons ce matin le rapport d'Albéric de Montgolfier sur la proposition de loi réformant le système de répression des abus de marché, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, et sur les propositions de loi de même objet déposées l'année dernière par notre rapporteur général et par Claude Raynal. Nous établirons le texte de la commission à partir de celui transmis par l'Assemblée nationale.
Je souhaite la bienvenue à François Pillet, rapporteur pour avis de la commission des lois.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - La proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale réforme le système de répression des abus de marché, c'est-à-dire des délits d'initié, de la diffusion de fausses informations et de la manipulation de cours ou d'indice. Elle rejoint largement les propositions de loi identiques que Claude Raynal et moi-même avions déposées le 7 octobre dernier. Nous avions fait précéder le dépôt de ces textes de nombreuses auditions pour consulter l'ensemble des acteurs : les représentants des petits porteurs, des avocats, mais aussi le procureur de la République financier, le président de l'Autorité des marchés financiers (AMF), la Chancellerie, Bercy, etc. Pour préparer ce rapport, j'ai à nouveau rencontré le président de l'AMF et le procureur de la République financier.
La réforme du système de répression des abus de marché présente un certain caractère d'urgence, car les dispositions permettant aujourd'hui de sanctionner ces agissements ont été censurées par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 18 mars 2015, à la suite d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) dans l'affaire EADS, et seront abrogées le 1er septembre prochain, s'agissant du moins des délits d'initiés. C'est pourquoi cette réforme a été dissociée du projet de loi « Sapin II » dans lequel il était prévu qu'elle trouve sa place.
Le Conseil constitutionnel reproche à notre système actuel d'autoriser le cumul des poursuites devant l'AMF et devant le juge pénal, dans des conditions contraires au principe de nécessité des peines. Avant cela, dans un arrêt Grande Stevens de 2014, la Cour européenne des droits de l'homme avait condamné l'Italie, qui a un système identique au nôtre, au nom du principe ne bis in idem. Les conséquences de cet arrêt pour la France nous ont beaucoup occupés, Claude Raynal et moi-même, dans le cadre de la mission d'information sur les pouvoirs de sanction des régulateurs financiers que nous avons menée l'an dernier. Cette question a également agité toute la place de Paris : professionnels, avocats, universitaires, juridictions, régulateurs...
L'important travail qui a ainsi été réalisé a ouvert de nombreuses pistes de réforme et en a écarté presque autant, en particulier la dépénalisation, pour des raisons d'exemplarité, la suppression de la répression administrative, pour des raisons d'efficacité, la création d'une juridiction spéciale etc. La solution qui a recueilli le plus large assentiment est celle d'un aiguillage des poursuites fondé sur une concertation entre l'AMF et le parquet national financier. C'est celle que retient la présente proposition de loi et que retenaient également nos propres propositions de loi. Restait à définir la nature et les modalités de cet aiguillage.
Le parquet national financier défendait l'idée d'un monopole du parquet dans l'appréciation des poursuites pénales. Il proposait ainsi que le procureur puisse à tout moment et, en tout état de cause, avant l'ouverture de poursuites par l'AMF, « évoquer » une affaire pour engager les poursuites au pénal et « réquisitionner » les services de l'AMF. Le groupe de travail de l'AMF proposait quant à lui que cette répartition se fasse sur la base de critères objectifs, en particulier le montant du gain réalisé : en deçà d'un certain montant l'affaire aurait été automatiquement orientée vers l'AMF.
D'une part, la solution du parquet national financier me semble attentatoire à l'indépendance de l'AMF et peu équilibrée ; de l'autre, la solution de l'AMF présente des difficultés car, dans certaines affaires, il n'y a pas de gain quantifiable et la gravité n'est pas nécessairement question de montant. Une appréciation au cas par cas nous semblait donc préférable. D'où les propositions de loi que nous avons déposées avec Claude Raynal, prévoyant que la décision d'orientation des poursuites découle en première intention d'une concertation entre l'AMF et le parquet national financier. Aucune des deux autorités ne pourrait ainsi engager de poursuites sans que l'autre n'y consente. C'est ce schéma qui est retenu dans la proposition de loi votée par l'Assemblée nationale.
En cas de désaccord persistant, où chacun revendiquerait la possibilité de poursuivre une affaire, nous avions préconisé la création d'une instance neutre, composée à parité de magistrats du Conseil d'État et de la Cour de cassation, sur le modèle du tribunal des conflits. Cette proposition avait le mérite d'évacuer le problème de la séparation des pouvoirs, et d'avancer sur les aspects du dispositif de répression des abus de marché. Nous pensions en effet que la question de l'arbitrage présentait des enjeux pratiques assez mineurs, même si elle suscitait d'importantes crispations institutionnelles. À l'inverse, la fin du cumul des sanctions pénales et administratives exigeait des adaptations importantes de notre droit.
Depuis, la réflexion juridique a avancé. Le Conseil d'État, interrogé par le Gouvernement, a indiqué qu'il n'y avait pas d'obstacle constitutionnel à prévoir le caractère prioritaire de la voie pénale sur la voie administrative et à subordonner l'engagement de poursuites devant la commission des sanctions de l'AMF à l'accord du parquet. La présente proposition de loi consacre cette solution en confiant le rôle d'arbitre au procureur général près la Cour d'appel de Paris qui pourrait ainsi autoriser le parquet national financier à passer outre l'opposition de l'AMF en engageant des poursuites, et réciproquement.
Compte tenu de ces éléments et du consentement de l'AMF comme du parquet national financier, je vous propose de nous rallier au principe d'un arbitrage par le procureur général, en adoptant cependant un amendement pour préciser la procédure de concertation et d'arbitrage afin d'en garantir la transparence, l'efficacité et la rapidité. Pour l'instant, la détermination des modalités de cette procédure est renvoyée à un décret, ce que je ne trouve pas très satisfaisant, d'autant que sont en cause à la fois des éléments de procédure pénale et les relations entre une autorité publique indépendante et l'autorité judiciaire.
Au-delà de la question juridique du cumul de poursuites, la réforme du système de répression des abus de marché doit également être l'occasion d'améliorer celui-ci. À cet égard, il faut constater une heureuse convergence : la transposition de la directive européenne et du règlement relatif aux abus de marché - le paquet MAD-MAR - doit intervenir avant le 3 juillet prochain. Je rappelle, pour m'en féliciter, que c'est à l'initiative de notre commission et particulièrement de notre collègue Richard Yung, qui rapportait la loi Ddadue de 2014, que le Parlement a refusé au Gouvernement l'autorisation de réaliser cette transposition par voie d'ordonnance. Nous avions alors estimé que nous ne pouvions nous dessaisir de la transposition de ces textes qui conduisent à la refonte des dispositions incriminant les abus de marché, sur le plan tant pénal qu'administratif et qui fixent aux États membres des plafonds minimum de sanction. En outre, il nous semblait nécessaire que cette transposition aille de pair avec la réforme du système de cumul des poursuites. La présente proposition de loi nous donne raison. La fin du cumul implique en effet que la voie pénale soit à la fois plus rapide et plus sévère, car actuellement les amendes sont faibles - 140 000 euros en moyenne contre plus d'un million pour l'AMF - et les peines de prison restent théoriques et parfois très tardives. Au pire, il s'agit de peines avec sursis.
Si elle ne correspond pas tout à fait à ce nous proposions, la nouvelle échelle des sanctions me semble globalement satisfaisante. Les peines sont revues largement à la hausse, ce qui est le corollaire indispensable de la fin du cumul des poursuites et de l'aiguillage : il ne serait pas acceptable que les cas les plus graves, comme des délits en bande organisée, soient orientés vers une voie moins répressive. En conséquence, la proposition de loi prévoit de remonter à cinq ans, contre deux actuellement, les peines d'emprisonnement pour tous les abus de marché. Elle aligne également les sanctions pécuniaires sur celles prévues pour la voie administrative, soit 100 millions d'euros. Je proposerai de revenir à ce que nos propositions de loi prévoyaient, en créant une circonstance aggravante si les faits sont commis en bande organisée, avec dix ans de prison à la clef.
Par ailleurs, la transposition du paquet MAD-MAR crée deux incriminations spécifiques nouvelles : celle d'incitation ou recommandation à l'utilisation d'informations privilégiées, et celle de divulgation illicite d'informations privilégiées, autrefois intégrée au délit d'initié. Les autres incriminations sont maintenues même si leur définition est adaptée aux textes européens. Ces mesures correspondent globalement à ce que nous préconisions dans nos propositions de loi. Cependant, si le texte de l'Assemblée nationale permet une plus grande sévérité de la justice, il est plus lacunaire s'agissant de la rapidité de la réponse pénale. L'AMF est de ce point de vue beaucoup plus réactive. La crédibilité de cet aiguillage repose sur la capacité de la justice à traiter rapidement les affaires qu'elle sera amenée à juger.
L'amélioration passe tout d'abord par une meilleure coopération entre l'AMF et le parquet au stade de l'enquête. Je vous présenterai un amendement pour faire en sorte que les deux autorités s'informent mutuellement de l'ouverture d'une enquête et coordonnent leurs investigations, comme le prévoyaient nos propositions de loi. Je vous proposerai également d'autoriser le parquet national financier à réaliser des écoutes téléphoniques en cas de bande organisée, sous le contrôle du juge des libertés et de la détention et sans attendre l'ouverture d'une information judiciaire. J'ai consulté hier notre collègue rapporteur pour avis de la commission des lois, qui n'y voit pas d'objection.
Cependant, tout ne dépend pas de la loi : il faut aussi changer les habitudes de la justice pénale et recourir plus souvent à la citation directe devant le tribunal correctionnel ou au plaider coupable. Le procureur de la République financier comme le président du Tribunal de grande instance de Paris y sont prêts, comme ils l'ont déclaré publiquement. Je ne peux que m'en féliciter. Par souci de symétrie, je vous proposerai d'élargir aux abus de marché la possibilité pour l'AMF de conclure des accords transactionnels.
L'objectif de la présente réforme doit être double : une AMF confortée comme régulateur avec les moyens et l'expertise nécessaires, mais également garante du bon fonctionnement des marchés financiers ; une juridiction pénale renforcée et crédibilisée par des procédures plus rapides et des sanctions plus sévères.
M. Claude Raynal. - Notre rapporteur général a rendu compte avec précision de notre travail commun. Le sujet est technique. La préparation de cette proposition de loi a été passionnante, notamment pour comprendre le fonctionnement de l'AMF et du parquet national financier. Elle a suscité des débats riches dans l'ensemble de la profession. S'agissant de l'aiguillage, la solution que nous avons proposée, dérivée du Tribunal des conflits, avait vocation à ne pas être très largement utilisée. Elle a été modifiée par l'Assemblée nationale à la suite de l'avis rendu par le Conseil d'État. La nouvelle rédaction intègre une partie des propositions que nous avions faites. Au-delà des amendements que nous examinerons, il est fondamental que la commission mixte paritaire aboutisse. Sinon, nous ne serions pas dans les temps.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Un tel sujet ne suscite pas de désaccord politique majeur. Je suis certain que la commission mixte paritaire aboutira, d'autant que nous avons largement préparé le travail des députés.
M. François Pillet, rapporteur pour avis de la commission des lois. - L'exposé du rapporteur général a été particulièrement précis sur ces questions techniques dont beaucoup sont afférentes à des règles de procédure. La commission des lois a donné son avis sur l'article 1er, l'amendement que nous avons proposé avec le rapporteur général reçoit l'accord enthousiaste de Bercy et, moyennant quelques interprétations, de la Chancellerie, mais surtout de l'AMF et du parquet, qui appliqueront ce texte.
M. Marc Laménie. - A-t-on idée du montant financier que représentent les abus de marché ?
M. Éric Bocquet. - Nous sommes favorables à ce texte. Je remercie le rapporteur général de sa présentation. Le sujet est technique ; les réponses sont concrètes. La coordination améliorée entre l'AMF et le parquet est nécessaire, l'alourdissement des sanctions l'est également. La loi doit répondre aux préoccupations et aux attentes de nos concitoyens. La création d'un fond d'indemnisation pour protéger et dédommager les lanceurs d'alerte serait également bienvenue. Une question subsiste au sujet du trading à haute fréquence, qui est un acteur essentiel sur les marchés financiers, où il représente 40 % des transactions, en échappant à tout contrôle humain : selon l'AMF, il faut six mois de travail pour contrôler cinq à dix minutes de trading haute fréquence. Certains envisagent de le supprimer. Ce sujet n'est pas évoqué : pourquoi ?
M. Richard Yung. - Je me réjouis que l'on augmente le quantum des peines. Les États-Unis utilisent cette arme non seulement comme sanction contre les délits d'initiés ou les abus de marché, mais aussi à des fins stratégiques, pour faire régner la terreur sur les entreprises et les banques françaises, en leur infligeant des pénalités de cinq, sept ou neuf milliards de dollars. Pour des raisons historiques, nous nous sommes toujours montrés plus mesurés. L'AMF progresse en termes de sanctions. Si les juges se saisissent de cet outil, on gagnera en efficacité.
M. Gérard Longuet. - Je reste perplexe devant ce texte, même si je rends hommage au travail d'Albéric de Montgolfier. Les marchés financiers obéissent à une éthique et à une technique professionnelles placées sous le contrôle de l'AMF. Les comportements délictuels relèvent du parquet : c'est une évidence. Ceux qui sont contraires à l'éthique sont du ressort de l'AMF : c'est préférable. Ce qui m'inquiète, c'est votre décision de confier au parquet le soin de s'autoproclamer juge de la poursuite ou non. Je ne voudrais pas que des comportements professionnels marginaux ou innovants puissent être sanctionnés comme délits par le parquet, alors qu'ils relèvent d'une régulation professionnelle. Le système dérivé du Tribunal des conflits est plus pertinent.
Qu'est-ce que le parquet national financier ? Est-il propriétaire du droit de poursuivre ou bien met-il en oeuvre une politique gouvernementale, tant il est vrai que l'action publique - le fait de poursuivre des délinquants - est une décision gouvernementale ? Mieux vaudrait éviter que se crée une légitimité annexe non-républicaine : d'un côté les lanceurs d'alerte qui prennent à témoin l'opinion publique relayée par Internet, de l'autre un procureur de la République financier qui se sent obligé de voler au secours de la victoire, dans un système fermé sur lui-même. Je ne suis pas certain que le Gouvernement parviendra à contrôler ce système. Je lance une alerte sur le risque de dépossession de l'action publique : je m'abstiendrai donc sur ce texte.
M. Yvon Collin. - Ce texte technique et complexe suffit-il cependant à garantir l'indépendance de l'AMF ? Je pense en particulier à la Commission des sanctions. Dans l'affaire EADS, l'échec des poursuites nous a tous surpris. Ne faudrait-il pas également renforcer la compétence du parquet national financier, en lui donnant le dernier mot, pour éviter les conflits entre les autorités administratives et judiciaires ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Marc Laménie, sur dix ans d'activité, le montant cumulé des sanctions de l'AMF atteint 117 millions et 2,9 millions pour les sanctions pénales.
La question des lanceurs d'alerte, Eric Bocquet, ne figure pas dans ce texte, dont l'objet est de répondre à une urgence. Elle sera reprise dans la loi « Sapin II ». En ce qui concerne le trading à haute fréquence, Gérard Rameix m'a confirmé la semaine dernière que l'AMF avait considérablement renforcé ses moyens informatiques de sorte qu'elle est désormais en mesure de détecter les abus. Elle est ainsi devenue le premier régulateur au monde à avoir prononcé une sanction dans ce domaine.
Richard Yung, il était effectivement paradoxal que les infractions les plus graves fassent l'objet des sanctions les moins lourdes. D'où la nécessité de corriger les textes pour aligner le plafond des sanctions.
Gérard Longuet, le texte marque un recul pour le parquet qui, pour l'instant, est libre de se saisir de toute affaire que l'AMF peut traiter par ailleurs. Le Conseil constitutionnel nous oblige à faire un choix, afin d'éviter deux poursuites pour une même infraction. Le texte restreint les pouvoirs du parquet national. L'AMF et le parquet national financier considèrent que dans 99,9 % des cas, la concertation aboutira à une solution. L'arbitrage du procureur général de Paris n'interviendra qu'en cas de désaccord à l'issue de cette concertation. Dès lors que l'aiguillage sera pris en faveur de l'AMF, le parquet sera dessaisi. Je suis d'accord avec vous : les sanctions et la régulation du marché relèvent de l'AMF. En revanche, les affaires les plus graves devront faire l'objet de poursuites pénales. Enfin, même lorsqu'une affaire sera traitée sur le plan pénal, l'AMF restera associée tout au long de la procédure. La mesure que nous proposons est une avancée par rapport au droit existant. J'espère avoir convaincu Gérard Longuet de voter ce texte.
Yvon Collin, aucune disposition du texte ne modifie la composition de la Commission des sanctions. Une meilleure concertation entre le parquet national financier et l'AMF devrait garantir une meilleure négociation. Notre système est objectivement plus répressif que dans beaucoup d'autres pays.
Richard Yung, les sanctions infligées aux banques françaises aux États-Unis portent rarement sur des délits boursiers ; elles sont plutôt prononcées par les régulateurs pour d'autres types de manquement, celui de l'État de New York en ce qui concerne BNP-Paribas, celui des assurances de Californie dans le cas de François Pinault avec Equitable Life. Très peu d'affaires boursières mettent en cause les entreprises françaises. En revanche, il est vrai que les banques françaises souffrent de la multiplicité des régulateurs dont elles dépendent aux États-Unis. La répression vise surtout leur activité lorsqu'elles font commerce avec l'Iran, par exemple.
Quant au parquet national financier, c'est à lui d'établir sa propre jurisprudence. Son pouvoir d'évocation l'autorise à se saisir des affaires les plus graves, même en matière fiscale. Le Conseil constitutionnel doit trancher dans l'affaire des questions prioritaires de constitutionnalité « Cahuzac » et « Wildenstein » : s'il décide d'appliquer le principe du ne bis in idem, il faudra trouver une solution fiscale. Le parquet national financier dispose de moyens limités. Il est essentiel qu'il ne se saisisse que des affaires les plus importantes pour éviter tout risque d'encombrement. La crédibilité de la voie judiciaire repose sur la capacité de traiter les délits dans des délais raisonnables.
Les amendements rédactionnels nos COM-1, COM-2 et COM-3 sont successivement adoptés.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° COM-14 précise la nouvelle définition de l'incrimination de fausse information.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° COM-4 fixe le taux maximum de l'amende prévue pour les personnes morales au quintuple du taux prévu pour les personnes physiques et il s'applique uniquement à l'amende exprimée en valeur absolue.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° COM-5 prévoit que les personnes qui commettent différents abus de marché seront punies de dix ans d'emprisonnement en cas de délits en bande organisée.
M. Gérard Longuet. - On passe rapidement sur des sujets qui ne sont pas sans importance. En ce qui concerne l'amendement n° COM-14, complété par l'amendement n° COM-5, nous avons très récemment été impressionnés par les variations qu'ont subis les titres automobiles de Renault et de Peugeot sur les marchés après une visite chez Renault des services de la concurrence et des fraudes laissant soupçonner des actes de négligence ou de malveillance au regard de normes sur la pollution au diesel. Par extension, PSA a fait l'objet de la même rumeur. Ces deux informations venaient de l'administration centrale. S'agissait-il de fausses informations ou non ? À qui revient la responsabilité de ces informations ? Dans notre société de l'immédiat et de la rumeur, l'origine des informations est parfois indécelable, ce qui pose problème, car l'indication fausse ou trompeuse est un délit qui doit être poursuivi.
La réponse de notre rapporteur général sur l'aiguillage m'a favorablement impressionné : effectivement, une fois que la procédure administrative sera retenue, le parquet ne pourra plus poursuivre. Cependant, compte tenu de la pression de l'opinion, il choisira peut-être d'adopter une attitude préventive en se saisissant de la plupart des affaires. Il faudrait établir une doctrine forte si nous voulons éviter que les marchés ne soient perturbés par la multiplication de fausses informations ou de rumeurs dont les responsables resteront insaisissables, qu'il s'agisse de journalistes se retranchant derrière la protection des sources, ou de personnes reprenant des déclarations des pouvoirs publics qui ont, par ailleurs, la responsabilité de poursuivre. Le système reste à mon sens un peu curieux.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Le délit de fausse information existe déjà dans notre droit actuel. Il est en outre prévu par la transposition de la directive européenne et du règlement européen du 16 avril 2014. La proposition de loi en précise la définition et l'amendement n° COM-14 le rapproche du droit existant. Dans le cas des constructeurs automobiles que vous citiez, la presse n'a fait que relayer une information réelle en faisant mention des perquisitions qui ont eu lieu ; en constatant un soupçon de négligence par rapport aux normes de pollution au diesel, elle ne livre pas non plus de fausse information ; ce serait en revanche le cas si un article de presse accusait sans fondement tel ou tel constructeur de truquer ses moteurs. Le droit existant prévoit des sanctions pour ce genre d'infraction. Le parquet national financier collabore avec l'AMF qui fait jouer son expertise, de sorte que dans 99,9 % des cas, il n'y aura pas de situation de conflit. D'autant que Gérard Rameix nous a confirmé disposer de moyens techniques et informatiques lourds pour surveiller les marchés. C'est un avantage sur la police et sur le parquet national financier, qui ne disposent pas de tels moyens. L'aiguillage que nous proposons est clair. Je n'ai pas beaucoup d'inquiétude sur ce sujet.
M. Gérard Longuet. - Je vous remercie de votre réponse.
L'amendement de cohérence n° COM-6 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° COM-15 prévoit que le parquet national financier peut réaliser des interceptions téléphoniques sans saisir le juge d'instruction et sans ouvrir d'information judiciaire lorsqu'un abus de marché est commis en bande organisée.
M. François Marc. - Je n'ai pas d'objection a priori. Cependant, que sont les moyens d'enquête renforcée dont il est question ? L'article 706-1-1 du code de procédure pénale prévoit déjà la possibilité d'écoutes téléphoniques et d'infiltrations. En quoi consisteraient ces infiltrations lorsqu'il s'agit d'évaluer les abus de marché ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Il s'agirait notamment d'effectuer des actes d'enquête sous une fausse identité. L'AMF a également le droit de recourir à des identités d'emprunt pour ses enquêtes.
Par ailleurs, l'AMF se mobilise pour enquêter sur les escroqueries au Forex, qui causent des préjudices très importants. Gérard Rameix nous a ainsi dit que parmi les sociétés qui proposent du trading sur les devises, 90 % se livrent à des escroqueries. Et pour ce qui est des 10 % qui restent et qui exercent leur activité de façon sérieuse, leurs opérations sont perdantes à 90 %. Dans ce domaine, les espérances de gains sont infiniment plus faibles que les risques de pertes.
M. François Marc. - Il s'agit donc de personnes physiques qui prennent une fausse identité.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Cela peut aussi concerner des personnes morales.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Les amendements identiques nos COM-7, que je vous propose, et COM-16, de François Pillet au nom de la commission des lois, devraient rassurer Gérard Longuet. Ils précisent que la phase de concertation entre le parquet national financier et l'AMF s'inscrirait au total dans un délai maximal de deux mois et quinze jours.
M. Gérard Longuet. - Me voilà rassuré.
Les amendements identiques nos COM-7 et COM-16 sont adoptés.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° COM-17 de François Pillet au nom de la commission des lois soumet à l'autorisation du juge des libertés et de la détention les demandes par lesquelles l'AMF obtient des opérateurs de téléphonie les factures détaillées, autrement appelées les fadettes, des personnes sur lesquelles elle enquête. Avis favorable : on se conforme ainsi à la décision du Conseil constitutionnel.
L'amendement n° COM-17 est adopté et devient l'article 1er bis A.
L'amendement rédactionnel n° COM-8 est adopté.
Les amendements de coordination identiques nos COM-9 et COM-18 sont adoptés.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° COM-10 étend aux abus de marché la procédure de composition administrative, car elle a fait ses preuves en termes de rapidité, d'efficacité et de sévérité.
L'amendement n° COM-10 est adopté et devient l'article 2 bis.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° COM-11 devrait également rassurer Gérard Longuet, car il renforce la coopération entre l'AMF et le parquet national financier au stade de l'enquête, en prévoyant une information réciproque systématique sur les enquêtes ouvertes et la possibilité pour l'une ou l'autre des autorités d'enquête de solliciter de l'autre autorité des actes d'enquête ou d'expertise. Cet amendement permet d'éviter des superpositions d'enquête non coordonnées.
M. Claude Raynal. - La pertinence de cet amendement n'est pas tout à fait assurée. Il entretient un déséquilibre entre le niveau d'information du parquet national financier et celui de l'AMF où seul le Secrétaire général a connaissance des ouvertures d'enquêtes, le Collège n'en étant informé qu'au stade de la notification des griefs.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Il y a une différence de nature entre les deux, car si le collège de l'AMF peut engager des poursuites et prononcer des sanctions, il n'est pas, à la différence du parquet national financier, à la fois autorité d'enquête et autorité de poursuite.
L'amendement n° COM-11 est adopté et devient l'article 2 ter.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Mon amendement n° COM-12 prévoit la possibilité d'une présence de l'AMF à l'audience de la juridiction saisie dans les cas où elle ne se porte pas partie civile, afin d'apporter son expertise sur des points techniques, formuler des observations orales ou déposer des conclusions.
M. Claude Raynal. - Il est écrit dans l'amendement que : « le président de l'Autorité des marchés financiers ou son représentant est présent » ; ce n'est pas une possibilité, qui existe d'ailleurs déjà dans les textes puisque l'AMF peut, en tant que partie civile, demander à participer aux débats. Imposer la présence du président de l'AMF à l'audience ne me semble pas opportun puisque l'on souhaite détacher la procédure judiciaire de la procédure administrative. En outre, l'AMF serait obligée de mener une enquête spécifique sur chaque dossier. Je ne soutiendrai pas cet amendement superfétatoire.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Dans ce cas, rendons cette présence facultative.
M. Claude Raynal. - On reviendrait alors au texte initial. Cette présence est de droit, puisque le président de l'AMF a la possibilité de se porter partie civile.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Cet amendement prévoit le cas, évoqué avec Gérard Rameix, où l'éclairage de l'AMF à l'audience se révèle nécessaire même si cette dernière ne se porte pas partie civile. Je propose la rédaction suivante : « le président de l'Autorité des marchés financiers ou son représentant peut être présent à l'audience de la juridiction saisie ».
M. Gérard Longuet. - La modification ne me semblait pas nécessaire. L'amendement garantit la présence à l'audience du président de l'AMF ou de son représentant ; ainsi, le point de vue professionnel est représenté. Ensuite, ce dernier est libre de prendre la parole ou de se taire ; cette rédaction donne la possibilité au président du tribunal de l'interroger.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Je vous invite à déposer en séance l'amendement de la commission dans sa forme initiale.
L'amendement rédactionnel n° COM-13 est adopté.
L'amendement de précision rédactionnelle n° COM-19 est adopté.
La séance est levée à 10 h 35.
Puis la commission entend MM. Olivier Sivieude, chef du service du contrôle fiscal de la direction générale des finances publiques (DGFiP), et Édouard Marcus, sous-directeur de la prospective et des relations internationales à la direction de la législation fiscale, sur le cadre juridique, les moyens et les résultats de la lutte contre l'évasion et la fraude fiscales internationales.
Mme Michèle André, présidente. - Nous commençons aujourd'hui notre série d'auditions pour faire suite à l'affaire des Panama Papers, qui a révélé comment des milliers de contribuables avaient dissimulé leurs avoirs derrière des trusts et des sociétés-écrans au Panama, gérés par le cabinet Mossack Fonseca. Voici la démonstration, s'il en était besoin, qu'un pays peut signer des accords de coopération fiscale conformes aux derniers standards, tout en ne changeant absolument rien à sa pratique. C'est précisément pour cela qu'en 2011, le Sénat avait rejeté la convention fiscale avec le Panama.
Aujourd'hui, la confiance dans le système financier est ébranlée. Il s'agit donc de comprendre comment ces fraudes ont été possibles malgré les instruments nouveaux dont les États se sont dotés depuis 2009, et de faire en sorte qu'elles ne le soient plus à l'avenir.
Nous débutons donc notre cycle d'auditions en entendant l'administration fiscale, la direction générale des finances publiques (DGFiP). Nous avons donc le plaisir de recevoir aujourd'hui Olivier Sivieude, chef du service du contrôle fiscal, et Édouard Marcus, sous-directeur de la prospective et des relations internationales à la direction de la législation fiscale (DLF). En substance, Édouard Marcus est chargé de l'amont, des négociations des conventions et accords internationaux, tandis qu'Olivier Sivieude est chargé de l'aval, c'est-à-dire de la coopération fiscale au jour le jour, avec des partenaires parfois peu zélés. Il nous dira ce qui a changé pour l'administration fiscale depuis quelques années... et peut-être aussi depuis quelques semaines.
Je vous suggère que nous commencions directement par les questions. Pour ma part, j'adresserai cette question à Édouard Marcus : la loi prévoit la remise chaque année d'une annexe au projet de loi de finances portant sur le réseau conventionnel de la France en matière d'échanges de renseignements. Ce document n'a pas été publié avec le projet de loi de finances 2015 ni celui pour 2016, alors même que des changements majeurs ont eu lieu. Quand ces informations seront-elles disponibles ? En outre, les informations contenues dans ce « jaune » sont très insuffisantes et ne permettent pas de juger de la bonne coopération avec tel ou tel pays. Par exemple, le document retrace le nombre de demandes envoyées, mais jamais le nombre de réponses reçues, ni le temps que cela a pris. Ni d'ailleurs les demandes adressées à la France. En outre, derrière dix demandes peut se cacher un seul dossier : impossible de le savoir. D'une manière générale, le document ne contient pas d'informations qualitatives. Qu'est-il prévu pour améliorer la qualité de ces informations ?
Olivier Sivieude pourrait-il, quant à lui, nous présenter brièvement les principaux montages qui permettent aux contribuables de dissimuler leur fortune derrière un trust ou une société-écran ? Quels sont les moyens mis en oeuvre par la DGFiP pour lutter contre de tels montages ? Quelles actions ont été entreprises depuis l'affaire des Panama Papers ? Plus particulièrement, comment assurer l'identification du « bénéficiaire effectif » qui se « cache » derrière une société écran ? Aux termes du standard international d'échange automatique d'informations, les banques ont l'obligation de communiquer cette information aux États, mais qu'en est-il en pratique ? Que pensez-vous du projet d'un registre des bénéficiaires effectifs ?
M. Édouard Marcus, sous-directeur de la prospective et des relations internationales à la direction de la législation fiscale. - Cette audition, et plus généralement les nombreux travaux conduits par le Sénat, témoignent de la coopération étroite entre le Gouvernement et le Parlement dans la lutte contre l'évasion fiscale. Par ailleurs, les affaires comme celles des Luxleaks ou des Panama Papers créent dans l'opinion un contexte qui fait progresser les choses. L'abondance et la précision des informations sont vitales. L'annexe au projet de loi de finances qui retrace l'état du réseau conventionnel de la France en matière d'échanges de renseignements existe depuis plusieurs années. Si elle n'a pas été publiée en 2015, elle le sera en 2016 - le ministère travaille actuellement dessus, afin de le publier dans les prochaines semaines.
Mme Michèle André, présidente. - Avant le mois de juillet ?
M. Édouard Marcus. - Oui, en tout état de cause avant le mois de juillet. Quelques mois sont nécessaires après la fin d'une année pour trier et analyser les informations, afin de donner une image parfaitement fidèle de la situation. Ce document, portera sur les années précédentes jusqu'à l'année 2015 ; il est élaboré à partir de l'analyse des résultats du contrôle fiscal et de l'examen de l'évolution des conventions fiscales.
Vous soulignez à juste titre la nécessité d'en enrichir le contenu. La première partie du document est qualitative, elle porte sur les demandes pour lesquelles les réponses sont plus difficiles à obtenir. La seconde partie, sous forme d'un tableau, est quantitative. Nous partageons l'idée que cette partie doit être enrichie, ce chantier est en cours et nous y attachons beaucoup d'importance. Par le passé, nous faisions figurer à la fois le nombre de demandes et le nombre de réponses, mais les choses ne sont pas binaires : les réponses peuvent aussi être insuffisantes.
M. Olivier Sivieude, chef du service du contrôle fiscal. - Les schémas utilisés sont d'une complexité variable, mais obéissent tous à la même logique : dissimuler l'existence d'un avoir à l'étranger aux yeux de l'administration fiscale.
Le schéma le plus simple découle d'un accord entre la Suisse et l'Union européenne entré en vigueur en 2005, dans le cadre de l'application de la directive sur la fiscalité de l'épargne de 2003. La Suisse y prenait l'engagement de fournir à la France l'information sur les revenus perçus par des contribuables français qui ont des comptes en Suisse, à condition que les contribuables donnent leur autorisation. Ceux qui ne donneraient pas leur autorisation se voyaient imposer une retenue à la source. Afin d'échapper à cette retenue à la source, certains intermédiaires ont conseillé à ces contribuables de constituer une société-écran, celle-ci apparaissant comme le titulaire du compte. Ces sociétés offshore sont principalement situées à Panama, pour deux raisons qui tiennent au droit de ce pays : d'une part, l'identité réelle du détenteur des parts est inconnue, car il s'agit de titres au porteur ; d'autre part, ces sociétés ne sont pas tenues de déposer des bilans.
Il existe de nombreux montages plus sophistiqués. Par exemple, un contribuable qui reçoit des dividendes d'une entreprise établie en France et ne souhaite pas payer d'impôt sur ces dividendes peut créer une holding au Luxembourg ; afin de dissimuler le propriétaire réel de cette holding, une société-écran est créée au Panama, puis parfois une deuxième dans un autre pays. Afin de rapatrier l'argent en France, cette société-écran peut ensuite accorder un « emprunt » au propriétaire réel, par exemple pour financer une acquisition immobilière, ce qui présente en outre l'avantage de diminuer son impôt de solidarité sur la fortune (ISF) tant que l'emprunt n'est pas remboursé.
Votre deuxième question était : que peut-on faire ? Le vrai problème est de savoir que ces montages existent. Une fois que l'administration en a connaissance, elle dispose des outils juridiques nécessaires pour taxer ces revenus. Le meilleur exemple en est le succès du service de traitement des déclarations fiscales rectificatives (STDR). La vraie difficulté est de savoir. Le premier moyen est l'assistance administrative internationale, qui consiste à demander au Panama, à la Suisse ou à un autre État des informations. Le moyen le plus efficace est l'échange automatique d'informations, dont on peut espérer qu'il sera généralisé d'ici 2018. À cela s'ajoutent tous les autres moyens d'investigations ; vous savez que la France a pu obtenir, dans certaines conditions, des « listes » de contribuables, qui ont donné lieu à des contrôles et à des plaintes. L'administration fiscale française, à chaque fois qu'elle a su ou qu'elle a pu savoir, a effectué les contrôles. S'agissant par exemple de la liste HSBC, vingt-cinq plaintes ont été déposées pour soupçon de fraude fiscale dans le cas d'utilisation de sociétés-écrans au Panama. La plupart des cas cités dans la presse étaient - heureusement - connus de l'administration fiscale, et ont fait l'objet de contrôles. Je n'aurais toutefois pas la prétention de dire que nous connaissons tous les cas de fraude, loin s'en faut.
Nous disposons aujourd'hui d'un registre public des trusts : il existe une obligation de déclaration dès lors que celui qui le constitue ou qui en est le bénéficiaire est domicilié en France, ou que les biens sont situés en France. Aujourd'hui, 16 000 trusts figurent dans ce registre : il s'agit d'un outil extrêmement précieux, très utilisé par les services et qui monte en puissance. D'une manière générale, tout ce qui consiste à demander de déclarer une information dont nous ne disposons pas va dans le bon sens.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - S'agissant de l'assistance administrative internationale, comment celle-ci peut-elle fonctionner le cas d'un pays comme Panama où les titres sont au porteur, c'est-à-dire où l'administration ne connaît par l'identité des bénéficiaires ? Dans ce cas, que change l'inscription sur la liste des États et territoires non coopératifs (ETNC) ?
M. Olivier Sivieude. - Lors de la signature de la convention fiscale avec la France, Panama avait pris un certain nombre d'engagements, parmi lesquels figurait l'obligation pour les banques panaméennes d'indiquer le nom du bénéficiaire effectif. J'ai rencontré il y a quelques semaines le directeur général des impôts de Panama, qui a confirmé que son pays pourrait désormais fournir cette information, et que des amendes seraient appliquées aux établissements refusant de la fournir. Selon Panama, la difficulté de l'anonymat est donc levée : il faut maintenant attendre les résultats concrets. La seconde difficulté, celle de l'absence d'obligation de déposer des bilans, doit encore être réglée.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Quelle est la marge de manoeuvre de l'administration et du Gouvernement pour établir la liste des États et territoires non coopératifs (ETNC) ? S'agit-il d'une compétence liée ? Pour être retiré de la liste, un État doit avoir signé des accords d'échanges de renseignements avec plusieurs partenaires. Mais comment, dès lors, expliquer la coïncidence de la réinscription de Panama sur la liste en avril dernier, juste au moment de l'affaire des Panama Papers ? Cela ne révèle-t-il pas finalement le caractère en partie discrétionnaire de l'établissement de la liste ?
Nous avons aujourd'hui la liste résultat de l'arrêté du 8 avril 2016, énumérant les sept États et territoires considérés comme non-coopératifs. Envisage-t-on de réinscrire d'autres États que le Panama ? Le passage à l'échange automatique d'informations va-t-il modifier les critères de cette liste ?
J'ai également une question plus générale sur les listes. Il en existe plusieurs, notamment celle de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). La liste française des ETNC emporte des effets juridiques importants en matière fiscale, mais ce n'est pas nécessairement le cas d'autres instruments de cette nature. Quelle est donc l'alternative à la politique des listes ?
Une fois que la liste française est arrêtée, on doit aussi s'interroger sur les conditions dans lesquelles on vérifie qu'elle est exhaustive : c'est le rôle du service du contrôle fiscal, qui relève d'Olivier Sivieude. Comment s'assure-t-on que les pays qui n'y figurent pas ne devraient pas y être inscrits. Y a-t-il des vérifications aléatoires ? Conduit-on une analyse systématique ou bien vérifie-t-on la conformité des pays au fil de l'eau, à l'occasion de contrôles fiscaux par exemple ?
Vous avez évoqué le service de traitement des déclarations fiscales rectificatives (STDR), dont le Gouvernement fait régulièrement état des très bons résultats. Ce système implique toutefois une démarche volontaire de la part du contribuable. Pourriez-vous nous indiquer si les accords d'échanges de renseignement ont permis de faire progresser les redressements fiscaux, hors STDR, c'est-à-dire à l'occasion des contrôles « non sollicités » ?
Une question enfin sur le Delaware. De très nombreuses sociétés y sont enregistrées pour des motifs divers, tenant à la simplicité de création et d'enregistrement, mais aussi parce qu'il y existe un secret des affaires très protecteur favorisant une certaine opacité fiscale. Le Delaware coopère-t-il avec la France ? Autrement dit, si vous vous adressez à l'administration fiscale américaine, l'Internal Revenue Service, celle-ci communique-t-il des renseignements sur des entités enregistrées au Delaware ?
M. Édouard Marcus. - Il existe bien sûr d'autres outils que les listes. Pour déterminer si un pays pratique correctement l'échange de renseignements, nous disposons des résultats des échanges bilatéraux mais aussi de tout ce qui est réalisé dans le cadre du Forum mondial de l'OCDE qui, par un examen par les pairs, vérifie et évalue le respect des standards internationaux : accès aux comptes bancaires, accès aux bénéficiaires effectifs etc. J'indique d'ailleurs que le Panama est en cours d'examen cette année par le Forum mondial de l'OCDE.
En France, nous considérons que les listes sont un outil très utile. Premièrement, elles permettent de maintenir la dynamique de mise aux normes internationales en exerçant une pression sur les États, qui ne peuvent pas rester isolés. Deuxièmement, il existe des mesures juridiques attachées à la liste française. Ces mesures permettent de pénaliser les opérations réalisées avec un État qui y figurerait : transfert de fonds, dissimulation des actifs, etc. Les mesures sont donc à la fois dissuasives et incitatives, puisqu'elles poussent l'État à se mettre en conformité. Dans les faits, nous avons obtenu des résultats positifs avec Jersey, les Bermudes, les Iles Vierges britanniques etc. On voit que l'inscription sur la liste entraîne des modifications de comportement des États concernés.
Les conditions de détermination de la liste sont objectives. Elles prévues à l'article 238-0 A du code général des impôts. En substance, il y a trois façons pour un État de se retrouver inscrit sur la liste. Premièrement, y figurent les États inscrits sur la liste grise établie par l'OCDE après le sommet du G 20 de 2009. Aujourd'hui, la plupart des États qui figuraient sur cette liste en sont sortis, après avoir fait les efforts nécessaires. Deuxièmement, y sont inscrits les États auxquels la France demande de négocier un accord d'échange de renseignements et qui n'y donnent pas suite après un certain délai. Ils en sont toutefois retirés si un accord est conclu ultérieurement. Troisièmement, nous examinons l'effectivité de l'accord : il ne suffit pas de le signer, encore faut-il que l'administration fiscale française reçoive effectivement les informations demandées. Les États inscrits sur la liste des ETNC à ce titre ne peuvent en sortir qu'après avoir pris les mesures adéquates. Ces critères précis aboutissent donc à une compétence liée du Gouvernement, sans faculté d'arbitrage fondée sur d'autres dimensions.
Existe-t-il un quatrième critère lié à l'échange automatique d'informations ? Pas pour le moment. Un amendement allant dans ce sens avait été adopté il y a quelques années mais le Conseil constitutionnel avait considéré qu'en l'absence de standard international établi, l'inscription de cette disposition dans la loi était prématurée. L'échange automatique d'informations devrait constituer le standard de coopération fiscale à partir de 2017 ou 2018 selon les cas. À cette échéance, la question se posera très directement de l'inclusion de cette dimension dans les critères de la liste des ETNC.
Vous m'avez interrogé sur le meilleur niveau d'élaboration de la liste des pays non coopératifs : national ou international. Évidemment, de notre point de vue, l'échelon international ou européen serait bien plus efficace : l'effet serait plus fort si plusieurs États prenaient des mesures coordonnées. La France promeut activement cette approche et l'affaire des Panama Papers conduit à ce que le contexte soit globalement favorable pour avancer. La France et ses quatre partenaires européens que sont l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Espagne et l'Italie ont ainsi adressé conjointement une lettre au G20 pour demander la mise en place d'une liste unique au niveau international. Les conclusions du G20 reprennent pour la première fois cette préconisation - et c'est une avancée forte. La Commission européenne travaille également sur ce sujet, à travers par exemple sa récente communication sur la lutte contre l'évasion fiscale des entreprises. Je crois donc que nous avançons collectivement vers l'élaboration d'une liste commune et la définition de mesures défensives, ou à tout le moins incitatives, de façon coordonnée entre plusieurs États.
M. Olivier Sivieude. - L'assistance administrative internationale constitue un pilier fondamental de la coopération en matière de contrôle fiscal. Les progrès réalisés ces dernières années sont notables. La France est probablement le pays de l'OCDE qui fait le plus de demandes d'assistance administrative internationale, et se situe en tout cas dans le peloton de tête : 7 250 demandes ont été adressées à des États tiers en 2015, contre à 6 000 demandes il y a quatre ans. La coopération fonctionne aujourd'hui très bien avec la Suisse, alors que ce n'était pas le cas il y a quelques années. Un réel travail a été mené et de nombreuses réunions, plusieurs déplacements des ministres ont contribué à ce qu'aujourd'hui, nos échanges avec la Suisse soient tout à fait satisfaisants.
Quant à la façon dont l'effectivité des échanges est testée, je pense que le Panama fournit en réalité un assez bon exemple. En 2013, nous avons adressé aux autorités panaméennes, notamment à la suite de la liste HSBC, 37 demandes d'assistance administrative. Dans un premier temps, nous n'avons reçu aucune réponse... au motif que les questions n'auraient pas été reçues en raison de problèmes postaux.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il fallait passer par la valise diplomatique !
M. Olivier Sivieude. - Et c'est ce que nous avons fait. Après avoir transmis de nouveau nos demandes par voie diplomatique, nous avons reçu les réponses aux 37 demandes, mais quatre d'entre elles seulement étaient satisfaisantes - et concernaient d'ailleurs des filiales de sociétés françaises établies à Panama, qui y avait une activité économique réelle. En revanche, pour toutes les sociétés offshore, les réponses n'étaient pas satisfaisantes : elles n'indiquaient ni le bénéficiaire effectif, ni les actifs détenus. De nombreux échanges s'en sont ensuivis. Nous avons alerté le Panama sur les difficultés que nous rencontrions. Le ministre des finances Michel Sapin a fait état du problème lors de sa déclaration du 21 décembre 2015. Le 3 avril 2016, le jour même de la révélation des Panama Papers, j'étais moi-même à l'ambassade de Panama à Paris pour protester de la mauvaise qualité des réponses.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pour ne pas avoir réinscrit plus tôt le Panama sur la liste des ETNC dans ce cas ?
M. Olivier Sivieude. - C'est une démarche nécessairement un peu longue : il faut poser la question, attendre la réponse, porter une appréciation sur la qualité des informations transmises puis engager un dialogue avec l'État concerné pour relancer et comprendre la nature des difficultés rencontrées. Les rendez-vous n'ont pas été pris au moment de la révélation des Panama Papers ! Ce que nous faisons avec le Panama, nous le faisons avec d'autres pays : nous vérifions de façon très précise l'effectivité de la coopération fiscale.
S'agissant du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), il s'agit d'une excellente source d'information sur les montages mis en place - ce qui nous a d'ailleurs permis d'une certaine manière d'anticiper sur certains dossiers des Panama Papers. Dans un certain nombre de cas, l'examen d'un dossier peut se traduire par des contrôles et des régularisations qui concernent autre chose que les avoirs régularisés. L'exemple qui me vient en tête est celui d'un gros commerçant qui a porté à la connaissance de l'administration fiscale, via le STDR, un compte à l'étranger qui n'était jusque-là pas déclaré. Le vérificateur ayant eu à connaître du dossier avait contrôlé ce commerçant quelques années auparavant et n'avait quasiment pas fait de rappel. Quand il s'est aperçu que, pendant la période vérifiée, des sommes importantes avaient été transférées vers un compte à l'étranger, un nouveau contrôle a été engagé sur son entreprise. Ces dossiers relèvent des « fraudeurs actifs », ceux qui se voient appliquer les pénalités les plus sévères.
Quant au Delaware qu'évoquait Albéric de Montgolfier, il est vrai que nous rencontrons d'importantes difficultés quand les sociétés y sont domiciliées mais n'y mènent pas une véritable activité. Il est alors difficile d'identifier les bénéficiaires effectifs de ces sociétés, comme vous l'indiquez très justement.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'examen des mouvements d'ajout et de retrait de la liste des ETNC peut laisser songeur. Ainsi, les Bermudes ont été ajoutées en 2013 puis retirées en 2014, de même que les Îles Vierges britanniques. Est-on certain que tous les États ne figurant pas sur la liste jouent réellement le jeu ? N'est-il probable que d'autres scandales similaires à celui des Panama Papers éclatent dans d'autres pays ?
M. Olivier Sivieude. - Pour les pays que vous avez cités, nous avons constaté que leur inscription sur la liste des ETNC a eu un effet miraculeux : dans les six mois, ils se sont mis en conformité. En 2015, nous avons adressé quarante questions aux Bermudes et vingt questions aux Îles Vierges britanniques, qui ont toutes reçu une réponse.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Des réponses satisfaisantes ?
M. Olivier Sivieude. - Tout à fait.
M. François Marc. - J'ai été rapporteur pour avis, au nom de la commission des finances, de la loi du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière. Il me semblerait intéressant que vous nous rappeliez quel usage les services du contrôle fiscal peuvent faire des informations dont ils disposent dans le cadre des révélations des Panama Papers, sachant que le 9 mai prochain, les fichiers devraient être publiés. Ces documents pourront-ils être utilisés par l'administration fiscale, et dans quelles conditions précises ?
M. Richard Yung. - Je souhaitais aussi vous interroger sur les suites que vous comptez donner à l'affaire des Panama Papers. Je rappelle que la commission des finances du Sénat s'était opposée à la signature de la convention fiscale entre la France et le Panama en 2011, elle avait quand même un peu d'intuition !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il faut écouter le Sénat !
Mme Michèle André, présidente. - Il y avait de l'intuition, mais aussi des informations pour justifier notre position.
M. Richard Yung. - Sur ces nombreuses listes, il existe une sorte de gradation, ou de dégradation plutôt : le Panama et les pays qui ne coopèrent absolument pas peuvent-ils être mis sur le même plan que, par exemple, Jersey, l'île de Man, ou l'État du Delaware ? Ne faudrait-il pas faire des distinctions entre ces paradis fiscaux, en fonction de leurs agissements ? Par ailleurs, quelles sont les conséquences pour un pays inscrit sur ces listes ? Des sanctions lui sont-elles appliquées ?
S'agissant de l'optimisation pratiquée par les entreprises, maintenant que le projet relatif à l'érosion de la base d'imposition et au transfert de bénéfices, Base Erosion and Profit Shifting (BEPS), a été adopté au niveau de l'OCDE, quel est le calendrier prévu pour sa traduction concrète en France ?
M. Maurice Vincent. - Les Français peuvent actuellement voir qu'un grand nombre d'acteurs économiques utilisent ces montages qui permettent de cacher de l'argent et que beaucoup de pays continuent à abriter ce type de services. Ils ont aussi découvert - et j'ai moi-même été stupéfait - que la plupart des banques, notamment européennes, étaient impliquées dans ces montages. En tant qu'observateurs, confirmez-vous ce constat ?
M. Éric Bocquet. - Il est dommage de devoir attendre que des scandales éclatent pour que ces sujets soient abordés et que les choses avancent un peu. Le constat est connu depuis longtemps, avec les travaux du Sénat mais aussi ceux de l'Assemblée nationale et de nombreuses organisations non gouvernementales depuis de nombreuses années. On ne découvre pas ce sujet le jour où des affaires explosent dans la presse. Les Panama Papers ne concernant qu'un cabinet dans un seul paradis fiscal mais demain nous pourrions avoir un Singapour Leaks, un Jersey Leaks, un Dubai Leaks. Ainsi, rien qu'à Chypre, membre de l'Union européenne, il y a 20 000 avocats fiscalistes !
Je ne remets pas en cause la qualité des services de la DGFiP qui effectuent un bon travail, mais avec les moyens dont vous disposez, l'essentiel des infractions fiscales n'échappent-elles pas aux poursuites ? Je rappelle les chiffres : 52 000 enquêtes par an, 16 000 fraudes apparentes détectées, 4 000 cas transmis aux directions départementales des finances publiques (DDFiP) puis 1 200 au niveau national, pour un examen de la commission des infractions fiscales (CIF), et 1 000 dossiers finalement transmis à l'autorité judiciaire. Pour rappel, le « verrou de Bercy » confère un monopole des poursuites au ministre des finances pour le déclenchement de l'action pénale, ce privilège étant une spécificité française qui pose de vraies difficultés. En outre, lors des poursuites judiciaires, le recours à la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) est maintenant utilisé pour retarder les jugements, comme dans les affaires Wildenstein et Cahuzac.
Les gens ne supportent plus ces pratiques. Comment modifier les procédures, les moyens, le régime des sanctions ? Ces dernières paraissent d'ailleurs parfois légères en France - chacun se souvient du cas de Silvio Berlusconi, condamné en Italie à des travaux d'intérêt général après avoir été reconnu coupable de fraude fiscale.
S'agissant des listes, pourquoi en existe-t-il plusieurs ? Ce n'est pas très sérieux. Il conviendrait de s'entendre au niveau international, au niveau du FMI, de l'OCDE... De même, pourquoi ajouter des pays comme les Bermudes et Jersey pour les retirer seulement quelques mois après ? Connaît-on aujourd'hui l'identité des détenteurs des trusts établis à Jersey et leur contenu ? Si tel n'est pas le cas, comment peut-on le retirer de la liste des paradis fiscaux ?
Enfin, je rappelle que le Panama a été retiré de la liste par le précédent gouvernement et n'a pas été réinscrit par l'actuel : je renvoie les deux majorités dos à dos. Je terminerai donc par la lecture du communiqué de presse publié le 8 avril dernier par la Présidence de la République : « François Hollande s'est entretenu avec le président de la République du Panama. Il lui a précisé les raisons qui ont justifié la réinscription du Panama sur la liste française des États et territoires non-coopératifs (ETNC). Le Président a vivement encouragé le Panama à répondre aux demandes d'informations des autorités fiscales françaises. Il a par ailleurs confirmé que la France avait demandé la tenue la semaine prochaine d'une réunion des experts de haut niveau de l'OCDE pour travailler à une action coordonnée des administrations fiscales suite aux informations révélées dans la presse internationale. Enfin, sur un plan plus global, le Président de la République a insisté sur le respect des engagements pris par les États de passer, le plus rapidement possible, à l'échange automatique de renseignements entre administrations fiscales. » Le Panama a dû trembler sur ses fondations à la lecture d'une telle déclaration... Nos réponses ne sont pas à la hauteur des scandales qui nous sont révélés. Il conviendra un jour de s'attaquer radicalement au problème.
Je finirai mon propos en signalant que Donald Trump et Hillary Clinton ont tous les deux des sociétés immatriculées au Delaware - voilà qui donne de l'espoir pour l'avenir...
Mme Michèle André, présidente. - Je tiens à rappeler que notre commission des finances s'est depuis longtemps - et bien avant que je n'en assure la présidence - intéressée à la fraude fiscale. Nous avions rejeté la convention fiscale avec le Panama en 2011. Les travaux que vous avez menés dans le cadre de votre commission d'enquête ont également été très utiles.
M. Édouard Marcus. - Tout d'abord, nous souscrivons tout à fait à l'idée d'une liste commune, fondés sur des travaux internationaux tels que ceux du Forum mondial de l'OCDE qui évalue la transparence des États. Une éventuelle liste européenne pourrait également être utilisée à partir de la notion de sous-imposition par rapport à l'imposition « normale », en retenant les pays qui ont des pratiques dommageables dans leur fiscalité.
Faut-il pour autant établir un « dégradé » dans la liste des États et territoires non coopératifs, qui distingueraient les paradis fiscaux en fonction de leurs pratiques ? C'est une vraie question. Le fait d'avertir les pays du risque d'y être inscrit, comme le ministre des finances l'a fait le 21 décembre dernier avec le Panama, constitue déjà un signal assez fort, comme un avertissement avant inscription.
Être inscrit sur cette liste des ETNC a des conséquences, inscrites dans la loi française et applicables sans préjudice des conventions fiscales : des retenues à la source pouvant aller jusqu'à 75 %, l'exclusion du régime mère-fille (la remontée des dividendes ne bénéficie pas de l'exonération), ou encore des obligations documentaires renforcées pour les transactions intragroupes.
Quelles réactions face aux révélations des Panama Papers ? Cette affaire ne nous apprend rien sur le phénomène de l'évasion fiscale, bien sûr, mais elle met une nouvelle fois en évidence les dommages massifs causés par ces pratiques.
Quelle réaction devons-nous avoir ? Le premier volet est d'identifier les États qui ne jouent pas le jeu, et d'essayer de les ramener dans le rang.
Ensuite, deuxième volet, il s'agit d'identifier les bénéficiaires effectifs : des progrès importants peuvent encore être réalisés à l'échelle mondiale, même si beaucoup a déjà été fait par le Forum mondial. Par ailleurs, la Commission européenne a annoncé la révision prochaine de la quatrième directive anti-blanchiment de 2015, qui comporte des dispositions concernant la connaissance des bénéficiaires effectifs. Le G20 a également demandé des travaux sur les standards de transparence des bénéficiaires effectifs au niveau mondial.
Enfin, troisième volet, les entreprises doivent se voir imposer une déclaration publique pays par pays de leur activité (« reporting pays par pays »), au niveau international et européen.
Tous ces points figurent dans le plan d'action rappelé par Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics, le 11 avril dernier.
S'agissant de la lutte contre l'optimisation fiscale des multinationales, qui constitue un autre sujet majeur, la France n'a pas attendu 2015 et les conclusions du projet « BEPS » pour prendre des mesures : dès 2012, l'article 209 B du code général des impôts, qui concerne les bénéfices délocalisés dans des zones à faible imposition, a été réformé. En 2014, des mesures de lutte contre les instruments hybrides ont été prises. Le Parlement ratifie régulièrement des conventions fiscales dans lesquelles nous veillons à inscrire tous les dispositifs anti-abus nécessaires, sous votre contrôle vigilant. Enfin, les services du contrôle fiscal vérifient le bon usage des prix de transferts. Les résultats du projet « BEPS » vont nous permettre de conforter cette approche, et surtout de traiter les difficultés avec nos voisins : pour lutter contre l'évasion fiscale, il ne suffit pas de prendre des mesures chez soi, il faut aussi combler les lacunes dans d'autres législations qui permettent les montages et les pratiques dommageables.
La loi de finances pour 2016 prévoit le principe de l'échange automatique entre administrations fiscales des déclarations pays par pays : cette disposition découle directement du projet « BEPS ». En outre, l'échange automatique d'informations sur les comptes des particuliers, dans lequel plus de 90 pays se sont engagés et qui se concrétisera en 2017 et 2018, constitue un levier majeur de lutte contre la fraude. Sur ce sujet, le Parlement a apporté une contribution importante.
M. Olivier Sivieude. - Que ferons-nous quand nous disposerons, le 9 mai, de la liste issue des Panama Papers ? Nous ferons comme nous l'avons fait jusqu'à présent. J'insiste sur un point : la charge de la preuve incombe à l'administration fiscale, et ce n'est pas parce qu'un nom apparaît dans un journal qu'il y a forcément des rappels. En fonction des éléments dont nous disposons et des enjeux, nous adaptons les moyens à notre disposition : dans certains cas, nous engageons un contrôle fiscal ; nous pouvons aussi réaliser une enquête préalable pour savoir si les faits sont sérieux, ou encore formuler une demande d'assistance administrative internationale, voire déposer une plainte pour soupçon de fraude fiscale. Il faut être prudent et sérieux ; chaque cas nécessite un mode d'action spécifique. Le lendemain de la publication de l'article du Monde sur les Panama Papers, nous avons organisé une réunion avec le parquet national financier (PNF) pour déterminer le mode d'action à réserver à chaque nom. L'administration fiscale, la police et la justice françaises travaillent donc ensemble sur ces questions de façon, je crois, assez efficace.
Quelques jours après l'événement, les administrations fiscales de trente-sept pays se sont réunies à l'OCDE pour faire le point sur ce qu'elles savaient et ce qu'elles devaient faire. Il s'est avéré qu'aucune administration ne possédait d'informations sur les contribuables des autres pays ; chaque pays a néanmoins pris l'engagement de fournir ces informations s'il en disposait. Surtout, chacun a montré sa détermination et j'ai ressenti que la France était particulièrement déterminée ; j'ai aussi été frappé par le fait que tout le monde partage l'idée selon laquelle les gens n'ont pas trouvé tout seuls ces montages très sophistiqués. Des banques, des avocats, des spécialistes les ont conseillés.
Le plan d'action présenté par Michel Sapin est aussi tourné vers ceux qui ont permis ce type de fraude. Vous savez qu'aujourd'hui, nous n'hésitons plus, dans le cadre d'une plainte pour fraude fiscale, à porter dans la plainte le nom de ceux qui l'ont facilitée, pour complicité ou blanchiment de fraude fiscale. Il y a d'ailleurs eu récemment une condamnation très médiatisée, suite à une plainte de l'administration fiscale.
Le « verrou de Bercy » est un sujet majeur. Pour être très bref, la voie judiciaire n'est pas la seule voie possible. Certes, il est possible de porter plainte pour fraude fiscale ou de saisir la police fiscale pour soupçon de fraude fiscale, mais il existe également de nombreux cas où des sanctions administratives très lourdes sont prononcées. Un tiers des contrôles fiscaux sont assortis de pénalités d'au moins 40 %, voire 80 %.
Par ailleurs, nous diversifions beaucoup le type de plaintes que nous déposons, afin de couvrir tous les types de fraudes, de la plus petite à la plus grande : aucune fraude ne doit être omise dans le spectre car le but de la plainte est la dissuasion. Les exemples que vous avez cités montrent que l'administration fiscale porte plainte sur des sujets aux enjeux considérables, et d'autres vont suivre. Sur ce point, nous travaillons très bien avec les juges, qui sanctionnent de plus en plus. Je ne peux m'exprimer qu'au titre de mes propres fonctions, mais je vous confirme que depuis 2014, les juges sanctionnent davantage, peut-être parce que les dossiers soumis sont de meilleure qualité, plus divers, portent sur des faits plus graves. La police fiscale est un outil d'investigation excellent. En 2015, nous avons saisi la police fiscale de 100 plaintes pour soupçon de fraude fiscale, ce qui est considérable. Je crois que sur la sanction de la fraude fiscale, aujourd'hui, nous sommes passés à la vitesse supérieure.
Il est difficile de caractériser la fraude fiscale, mais aussi de la chiffrer : il me semble que seule l'administration fiscale peut le faire. Il est donc logique que ce soit à elle d'en tirer toutes les conséquences en termes de sanctions, y compris lorsqu'il s'agit de porter plainte devant l'autorité judiciaire.
M. Jacques Chiron. - Je souhaiterais citer un exemple précis de fraude tiré dans le domaine du e-commerce. Ayant effectué un achat en ligne sur un site français, j'ai constaté sur mon relevé bancaire des frais de paiement à l'étranger, hors Union européenne, et plus précisément vers une île dépendant de la couronne britannique. J'ai contacté le site internet, qui m'a répondu que ces frais allaient m'être remboursés mais que cela prendrait du temps car ce paiement serait effectué par Londres. Je vous pose donc cette question évidente : existe-t-il des plateformes dont la fonction est en quelque sorte d' « égaliser » la fiscalité applicable, quel que soit le pays où est établi l'acheteur ? Il semble qu'au sein même de l'Union européenne, certains États favorisent l'implantation de ce type de plateforme. Deuxièmement, des services bancaires sont-ils derrière ces plateformes ?
Le groupe de travail de la commission des finances du Sénat sur le recouvrement de l'impôt à l'heure de l'économie numérique, dont je suis membre avec quelques collègues, avait proposé en septembre 2015 de prélever à la source la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Cela permettrait notamment de reconstituer les chiffres d'affaires de ces sociétés, et donc de prélever le véritable impôt dû par ces dernières.
M. Michel Bouvard. - Concernant les conventions fiscales prévoyant l'échange de renseignements, nous avons compris que les enjeux sont le respect des termes de l'accord et la qualité des informations échangées. S'agissant de Panama, il n'y a pas eu de respect de l'accord dans un premier temps ; des informations de moindre qualité ont été fournies dans un second temps, ce qui a conduit à les réinscrire sur la liste des États et territoires non coopératifs. À chaque fois, chaque État traite donc ces affaires de manière indépendante : si par exemple l'Allemagne reçoit des informations insuffisantes d'un partenaire non coopératif, elle ne va pas forcément en informer la France. Ne pourrait-on donc pas avoir une position commune, au niveau de l'Union européenne, dès lors que l'un des États n'a pas reçu les informations qu'il était en droit d'attendre du fait de la convention fiscale ? Par ailleurs, les conventions fiscales sont-elles harmonisées entre États membres ?
Deuxièmement, comme l'a relevé Jacques Chiron, il y a des États « facilitateurs » au sein de l'Union européenne - sans même parler de Jersey ou de l'île de Man - qui servent de plateformes pour des opérations d'optimisation fiscale. Comment peut-on encore admettre cela ? Ce sujet est-il discuté dans les enceintes européennes ?
M. André Gattolin. - Ma question s'adresse à Olivier Sivieude, dans le prolongement de la question du rapporteur général : comment peut-on identifier, dans les régularisations, ce qui relève d'une démarche volontaire ? Vous avez donné un exemple, mais il ne nous éclaire pas sur le volume. Par ailleurs, au sein des recettes tirées de la lutte contre l'évasion fiscale, peut-on distinguer celles ayant un caractère ponctuel, non reconductible, des recettes ayant un caractère pérenne pour les finances publiques, par exemple celles conduisant à un élargissement de la base de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) à la suite du rapatriement de capitaux en France ? À combien estimez-vous le volume de capitaux qui n'ont pas encore été régularisés et les recettes afférentes ?
M. Marc Laménie. - Je salue la qualité des intervenants sur ces questions extrêmement complexes. A-t-on une idée du nombre de « mauvais élèves », des montants estimés de fraude et du manque à gagner pour les finances publiques ?
M. Édouard Marcus. - Le problème de l'économie numérique, sur lequel la commission des finances du Sénat a travaillé, constitue un sujet essentiel. Elle met au défi le système fiscal et en particulier la fiscalité internationale, conçue dans un autre environnement. Des évolutions ont déjà été mises en oeuvre, comme la taxation de la TVA dans le pays de consommation, désormais en place dans l'Union européenne depuis 2015. Nous sommes cependant persuadés que de grands progrès restent à réaliser, et c'est la position que nous soutenons dans les instances internationales.
Comme le soulignait le Conseil national du numérique dans un rapport de 2013, l'enjeu est de taxer en France les bénéfices que les multinationales déclarent à l'étranger, c'est-à-dire d'établir qu'il existe bien un lien fiscal entre leurs activités et la France. Dans le cadre juridique actuel, cela relève seulement du contrôle fiscal. Pour l'avenir, des chantiers sont en cours afin de réfléchir sur la notion même de territorialité : les travaux menés à l'OCDE vont dans ce sens.
Mme Michèle André, présidente. - C'est un sujet qui nous tient très à coeur, et dont nous nous efforçons de cerner les multiples facettes. Sans doute serons-nous d'ailleurs amenés à vous entendre de nouveau sur ce sujet précis, qui n'est pas tout à fait celui de notre audition ce matin.
M. Édouard Marcus. - Je me tiens naturellement à votre disposition sur ce sujet.
Pour répondre à Michel Bouvard, au niveau international, l'article qui prévoit l'échange de renseignements au sein d'une convention fiscale obéit à des standards très précis fixés par l'OCDE. Les conventions sont donc a priori normalisées, et un État qui ne respecterait pas ces règles risquerait d'être considéré « non conforme » par le Forum mondial de l'OCDE.
Bien sûr, la coordination entre les pays européens pourrait être améliorée. La Commission européenne publie déjà, sur son site, une carte des listes noires des différents pays européens à l'égard des pays tiers : est indiquée, pour chaque État membre, la liste des États qu'il considère comme non coopératifs. On constate que les listes présentent beaucoup de points communs, et quelques divergences. Notre objectif, je le répète, est celui d'une liste européenne unique. Mais l'harmonisation n'exclut pas la coordination. C'est un sujet qui est sur la table.
S'agissant de l'optimisation fiscale, je tiens à souligner qu'elle ne met pas seulement en jeu des États situés hors de l'Union européenne, mais aussi des États au sein même de l'Union européenne. C'est une situation particulière car le marché intérieur et les libertés de circulation doivent être préservés, sans que cela ne vienne alimenter la fraude. La proposition de directive présentée par la Commission européenne en janvier 2016, qu'évoquait Richard Yung, devrait permettre de lutter contre les pratiques d'optimisation existantes au sein même de l'Union. Il s'agit de mettre en oeuvre les recommandations du projet « BEPS ».
Quant aux territoires dépendants ou associés à l'Union européenne, comme Jersey, nous jouons sur tous les leviers possibles afin d'améliorer la coopération fiscale : nous négocions au niveau bilatéral, mais aussi au niveau de l'Union européenne pour que ces États respectent les règles de transparence et pour éviter que leurs systèmes fiscaux nous causent une concurrence déloyale. Ces démarches incluent d'ailleurs les États qui ne sont pas membres de l'Union européenne, c'est-à-dire la Suisse, Monaco, Andorre, le Lichtenstein ou Saint-Marin.
Concernant la demande de Marc Laménie sur l'estimation de la fraude fiscale, je veux d'abord indiquer à titre préliminaire que les montages visent à éviter l'impôt non pas dans un, mais dans tous les pays. Aussi la perte fiscale ne doit-elle pas être mesurée à la seule échelle d'un État. D'après les rapports de l'OCDE, c'est jusqu'à 10 % du rendement de l'impôt sur les sociétés, au niveau mondial, qui est perdu en raison des pratiques d'optimisation fiscale agressive.
M. Olivier Sivieude. - S'agissant du e-commerce, nous disposons désormais grâce au législateur d'un droit de communication « non nominatif », qui permet d'interroger tout opérateur sur les ventes qu'il a réalisées, ses clients, ses fournisseurs, etc. Ce moyen est à notre disposition depuis la parution du décret en Conseil d'État il y a six mois. À ce jour, nous avons ainsi interrogé plus de cinq cents organismes en France, parmi lesquels toutes les plateformes de e-commerce établis en France, ainsi que les fréteurs. La plupart d'entre eux nous ont répondu et nous disposons ainsi de listes de personnes ayant réalisé des ventes via ces plateformes, et nous allons les exploiter très vite. Le droit de communication non nominatif constitue ainsi un outil d'investigation extrêmement précieux pour l'administration fiscale dans le cadre de ses contrôles.
S'agissant du dispositif de régularisation, le STDR fonctionne remarquablement bien et correspond à des sommes assez considérables. Le montant des rappels établis dans ce cadre s'est ainsi élevé à 2,6 milliards d'euros en 2015, et atteint déjà plus d'un milliard d'euros cette année, avec encore plus de 300 demandes de régularisation par mois. On ne calcule pas l'impact indirect de ces régularisations sur les impôts, tels que l'imposition sur la fortune.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Quels sont les rappels en matière de fraude fiscale internationale des particuliers, mais hors démarche volontaire auprès du STDR ?
M. Olivier Sivieude. - Je ne dispose pas de cette information.
Il est difficile d'estimer la perte induite par la fraude qui, par définition, n'est pas déclarée. Je peux juste indiquer que, pour l'impôt sur les sociétés uniquement, les rappels réalisés sur les prix de transferts au titre de l'article 57 du code général des impôts, représentaient 5,2 milliards d'euros en base, ce qui constitue une somme conséquente. Je remarque d'ailleurs un déplacement : auparavant, les redressements sur les prix de transfert concernaient principalement des grandes entreprises internationales, mais aujourd'hui des petites et moyennes entreprises, appartenant parfois à de grands groupes internationaux, utilisent les prix de transferts et en usent parfois abusivement.
Mme Fabienne Keller. - La lutte contre la fraude et l'évasion fiscales constituent une préoccupation majeure de nos concitoyens. Que fait l'Union européenne au juste ? Vous avez en partie répondu, mais existe-t-il une démarche proactive des vingt-huit pays européens concernant l'échange automatique d'informations, par rapport aux autres pays qui s'y sont engagés ? Qu'en est-il de la coopération avec des pays tels que l'Irlande, les îles anglo-normandes, le Luxembourg et peut-être aussi la Suisse ? Qui assure le secrétariat général du Forum mondial sur la transparence de l'échange de renseignements ?
M. Éric Doligé. - Puisque l'inscription sur la liste repose sur l'insuffisance des réponses fournies, ne risque-t-on d'aboutir à une situation paradoxale dans laquelle la DGFiP renonce à faire des demandes d'informations car elle sait qu'elle n'aura pas de réponse pertinente, ce qui a finalement pour conséquence la non-inscription de ce pays sur la liste ?
L'accord de coopération fiscale avec Panama est, en théorie, conforme aux standards de l'OCDE. Existe-t-il, avec le Panama, ou avec d'autres États, un échange de lettres comparable à celui de février 2010 avec la Suisse qui vidait de sa substance le dispositif d'échange ? En effet cet échange de lettres excluait les « demandes groupées », et imposait l'identification préalable de la banque détenant les informations.
M. Philippe Dallier. - Ce qui choque le plus nos concitoyens, ce n'est peut-être pas tant qu'il y ait des fraudeurs et des paradis fiscaux, mais surtout que certains pays européens s'y sont prêtés à coup sûr, et s'y prêtent peut-être encore. Je lisais hier qu'on estime à quelques 221 milliards de dollars les montants « déplacés » par les entreprises pour des raisons d'optimisation fiscale. En Europe, ce sont le Luxembourg et les Pays-Bas qui en sont les principaux destinataires. D'ailleurs, on a observé pour ces deux pays, au dernier trimestre de l'année 2015, une importante « décollecte » fiscale, suite aux changements en cours des règles applicables. Ces deux pays sont-ils vraiment engagés dans la lutte contre la fraude fiscale ? Va-t-il falloir encore attendre de longues années pour être rassurés sur leur volonté d'agir en commun ?
M. Philippe Dominati. - Avec Éric Bocquet, nous avons le privilège de rencontrer Édouard Marcus deux fois cette semaine, dans la perspective de l'examen de la proposition de loi tendant à assurer la transparence financière et fiscale des entreprises à vocation internationale. Édouard Marcus vient de parler de l'engagement de la France et notamment en ce qui concerne les déclarations pays par pays : quelle est la position des États-Unis par rapport à celle de l'Union européenne ? Le rôle moteur de la France au sein de l'Union européenne ne devrait pas être destructeur pour la compétitivité de nos entreprises, notamment vis-à-vis des États-Unis. Il s'agit d'un aspect distinct du sujet qui nous occupe aujourd'hui : à ma connaissance, dans l'affaire des Panama Papers, il n'y a pas d'entreprises concernées, alors que la déclaration pays par pays concerne la fiscalité des entreprises.
Mme Michèle André, présidente. - Nous nous sommes tous réjouis de la signature des accords signés en 2013 avec les États-Unis en application de la loi « FATCA » (Foreign Account Tax Compliance Act) de 2010. Toutefois, nous avions analysé que la réciprocité des échanges d'informations n'était pas toujours assurée : pouvez-vous nous dire ce qu'il en est aujourd'hui ?
Puisque vous évoquez les entreprises, l'article 136 de la loi de finances pour 2011 prévoyait la remise d'un rapport annuel au Parlement sur l'utilisation des différentes mesures de lutte contre l'évasion fiscale. Quand ce rapport sera-t-il disponible cette année ?
Enfin, je souhaiterais revenir sur la question posée par Maurice Vincent : au regard des dossiers que vous avez eu à traiter, avez-vous constaté une implication effective des banques, en particulier les banques européennes et françaises ?
M. Édouard Marcus. - Que fait l'Union européenne pour lutter contre l'évasion et la fraude fiscales ? Les ministres des finances du G5 ont adressé, en 2014, une lettre au commissaire européen chargé des affaires économiques et financière, de la fiscalité et des douanes, Pierre Moscovici, demandant que l'Union européenne joue un rôle de premier plan.
Depuis lors, une série de mesures ont été adoptées. Dès 2014, des clauses anti-abus ont été insérées dans la directive « mères-filles » à l'occasion de sa révision. En décembre 2014, les vingt-huit pays de l'Union européenne se sont engagés à appliquer l'échange automatique d'informations financières dès 2017, c'est-à-dire dans la première vague. Seule l'Autriche a obtenu un délai optionnel de six mois. En 2015, l'Union européenne a adopté la directive européenne sur la transparence des tax rulings : désormais, lorsqu'un État membre rend une décision particulière à l'égard d'une entreprise internationale et qui peut avoir des conséquences sur la fiscalité européenne, il doit communiquer celle-ci aux autres États membres. Cette directive entre actuellement en application. En mars 2016, un accord a été conclu au Conseil « Affaires économiques et financières » (Ecofin) sur l'échange de déclarations pays par pays sur les entreprises entre les administrations fiscales des États membres, conformément aux recommandations du projet « BEPS ».
Quels sont les autres textes en cours de discussion ? Il y a la directive sur la lutte contre l'évasion fiscale, prise à la suite des recommandations du projet « BEPS », qui contient des mesures telles que les clauses anti-abus ou encore la limitation de la déductibilité des intérêts, et dont les négociations devraient aboutir dans les prochains mois. La Commission européenne a également proposé, le 12 avril dernier, la publicité des déclarations pays par pays. Les négociations commencent. La France milite également en faveur de la révision de la quatrième directive « anti-blanchiment », qui pourrait permettre d'avoir un meilleur accès aux bénéficiaires effectifs.
S'agissant de la convention fiscale franco-panaméenne, à ma connaissance, les difficultés ne viennent pas du texte de la convention mais de son application. Néanmoins, nous allons commencer avec le Panama un travail sur le texte de la convention, à la demande du ministre des finances et des comptes publics, Michel Sapin. Il s'agit de rendre l'échange de renseignements le plus fluide possible. Il n'y a pas, à ma connaissance, d'échange de lettres administratives sur l'interprétation de cette convention.
S'agissant des pratiques de certains États membres de l'Union européenne, cette question est toujours délicate. Dans l'Union européenne, il y a un mouvement d'ensemble pour progresser sur le sujet de l'évasion fiscale, notamment grâce à la dynamique impulsée par le Parlement européen et de sa commission dédiée aux rescrits fiscaux et aux autres mesures similaires par leur nature ou leur effet (commission TAXE). Par ailleurs, tous les États membres de l'Union européenne sont également membres de l'OCDE, qui mène le projet « BEPS ». Cela n'empêche pas qu'il y ait, évidemment, des intérêts économiques et politiques qui varient selon les pays. D'où la nécessité pour la France d'avoir un rôle moteur et de travailler avec la Commission européenne et le Parlement européen afin de faire progresser ces sujets.
Les États-Unis vont appliquer l'échange de déclarations pays par pays entre administrations fiscales. Ils se sont engagés fermement sur la date du 30 juin 2016. Concernant la déclaration pays par pays publique, la France la promeut comme un standard mondial, mais le projet n'existe à ce stade qu'au niveau de l'Union européenne.
M. Philippe Dominati. - Et il suscite même une opposition virulente de la part d'autres pays dans le monde.
M. Édouard Marcus. - Il demeure en effet une certaine réticence au niveau mondial sur la publicité des déclarations. À cet égard, les États-Unis ne se distinguent pas vraiment des autres grands partenaires économiques mondiaux.
Vous avez à plusieurs reprises posé la question de la bonne application de l'accord FATCA par les États-Unis. Je vous indique que les échanges se déroulent. Olivier Sivieude, qui en est le destinataire, pourra vous en dire plus. S'agissant de la réciprocité, elle n'inclut pas en effet le solde des comptes, ce qui nous contraint à les demander ensuite au cas par cas. Les États-Unis n'ont pas pu à ce jour adopter la mesure qui leur permettrait de transmettre le solde des comptes, bien qu'ils s'y soient engagés.
M. Olivier Sivieude. - L'engagement de certains États membres de l'Union européenne de donner des informations régulières sur les rulings conclus est tout à fait concret et fonctionne bien. Par exemple, le Luxembourg nous adresse spontanément ses rulings sans qu'il n'y ait besoin de formuler une demande spécifique pour cela. Nous en avons reçu quelques dizaines en 2015.
L'amélioration des échanges de renseignements fiscaux avec la Suisse constitue un vrai miracle. Elle répond vite et bien aux demandes de la France ; c'est désormais un pays exemplaire. Grâce à l'avenant ratifié récemment, nous allons pouvoir interroger la Suisse sur des comptes même si nous ignorons l'identité du propriétaire du compte et que nous ne connaissons que le numéro du compte et la banque concernée. Inutile de vous dire que nous allons très vite utiliser cette possibilité.
Quand un pays ne répond pas, on risque de cesser de lui adresser des demandes : vous soulignez en effet un problème important, et c'est pourquoi nous demandons aux services, à chaque investigation, d'envoyer des demandes même quand on sait que les autorités de l'État concerné ne répondront pas. L'envoi de ces questions, même si elles demeurent sans réponse, permet de prendre date et de mettre l'État face à ses responsabilités. C'est la politique que nous avions avec la Suisse et c'est la politique que nous aurons avec le Panama.
Les États-Unis nous ont en effet envoyé la liste des comptes dans le cadre de l'accord FATCA, comme l'a indiqué Édouard Marcus. Nous ne l'avons reçue que récemment en raison de problèmes informatiques compliqués à résoudre. Cette liste porte sur des dizaines de milliers de comptes détenus par des contribuables français aux États-Unis.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Ces comptes peuvent être tout à fait réguliers bien sûr. Il y a de nombreux Franco-américains.
M. Olivier Sivieude. - Tout à fait, ces comptes ne correspondent pas nécessairement à des cas de fraude. D'ailleurs, plus généralement, les échanges automatiques nous permettent de constater que dans de nombreux cas, les contribuables ont bien déclaré leurs comptes à l'étranger.
Mme Michèle André, présidente. - Des banques européennes, voire françaises, pourraient-elles être impliquées dans des montages d'optimisation fiscale ?
M. Olivier Sivieude. - Je me bornerai à dire qu'un contribuable ne peut pas procéder à de tels montages tout seul. Il faut donc que l'on l'y aide et souvent, c'est l'établissement dans lequel il a ses comptes qui lui apporte cette « assistance ».

References: l'article 1
 L'article 706
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 238
 l'article 209
 l'article 57
 l'article 136