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Timestamp: 2020-07-03 23:09:11+00:00

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Sistema de gestión integral de residuos en Uruguay
Título: Sistema de gestión integral de residuos en Uruguay
Autor: Celi Frugoni, Alina
Fecha: 25-10-2019 Cita: IJ-DCCCLXIII-80
El artículo analiza la Ley N° 19.829 (Aprobación de normas de gestión integral de residuos) de Uruguay. El objeto de la norma es la protección del ambiente a través de la reducción de los impactos negativos derivados de los diferentes tipos de residuos y entre otros aspectos, crea la política nacional de residuos. La Ley N° 19.829/2019 presenta, innovaciones sociales y económicas en base al reconocimiento de las posibilidades que dicha gestión ofrece como generación de valor y de empleo, en un ámbito socioeconómico actual de promoción de la economía circular. Se utilizan los métodos inductivos y deductivos y se extraen conclusiones.
- Ir a Indice - 1. Introducción2. Principios y directrices del sistema de gestión integral de residuos3. Aspectos sociales relativos a la inclusión social, laboral y productiva de los clasificadores de residuos4. Aspectos institucionales y competenciales para la ejecución de la planificación pública5. La planificación y otros instrumentos públicos para la gestión integral de residuos6. Instrumentos de mercado utilizados para la gestión integral de residuos7. ConclusionesNotas
2. Principios y directrices del sistema de gestión integral de residuos
3. Aspectos sociales relativos a la inclusión social, laboral y productiva de los clasificadores de residuos
4. Aspectos institucionales y competenciales para la ejecución de la planificación pública
5. La planificación y otros instrumentos públicos para la gestión integral de residuos
6. Instrumentos de mercado utilizados para la gestión integral de residuos
Alina Celi Frugoni [1]
La disminución y adecuada gestión de los residuos constituye una de las máximas preocupaciones actuales. Lo señalaba R. Martín Mateo, afirmando que ello radica en la disociación de dos enfoques, el económico y el ambiental, que debieran coincidir.[2] Con la aprobación de la Ley N° 19.829/2019 (Aprobación de normas para la gestión integral de residuos)[3], se avanza hacia la solución de esa disociación, tomando como punto de partida que han de reducirse los residuos generados, mejorar su calidad en caso que ello no sea posible y gestionar los que sea necesario, bajo una visión que intenta conciliar esta realidad con la necesidad de proteger el medio ambiente, a través de la valorización de los residuos, mediante un sistema de gestión integral, que además promueva la inclusión social de una parte de la sociedad que llevan a cabo parte de las tareas de recolección y clasificación de residuos sin demasiadas garantías laborales y sanitarias.
El fundamento de la Ley N° 19.829/2019, que surge de la exposición de motivos, está en la necesidad de que los residuos sean concebidos como recursos y sean reutilizados y reciclados, generando valor y empleo. La norma, cuenta con 68 artículos en 11 capítulos que incluyen, las disposiciones generales (cap. I); normas respecto de la política nacional de gestión de residuos y sus instrumentos (cap. II); la planificación en materia de gestión de residuos (cap. III); la prevención y valorización de residuos (cap. IV); el ordenamiento de la cadena de reciclaje (cap. V); normas sobre la inclusión de los clasificadores (cap. VI); ordenación de los residuos especiales (cap. VII); financiamiento especial de la gestión de residuos (cap. VIII); disposición final de residuos (cap. IX); normas sobre información, educación y participación pública (cap. X) y otras disposiciones (cap. XI).
La reforma constitucional del año 1996 incorporó en el artículo 47 la declaración de interés general de la protección del medio ambiente y, estableció como deber de todos los habitantes la abstención de cualquier acto capaz de ocasionar depredación, degradación, destrucción o contaminación graves al medio ambiente. La reglamentación del precepto constitucional vino dada por la Ley General de Protección del Ambiente (LGPA) nro. 17.2883/2000 de 28 de noviembre[4], que declara de conformidad con la Carta, la prevención, eliminación, mitigación y la compensación de los impactos ambientales negativos (artículo 1°, literal D) reproduciendo en el artículo 3°, el deber constitucional de naturaleza colectiva, además de consagrar el derecho de los habitantes a ser protegidos en el goce de un ambiente sano y equilibrado (art. 2).
La LGPA, norma marco de la ordenación jurídica ambiental, jerarquizó e institucionalizó[5] la protección del medio ambiente; estableciendo derechos y deberes y recogiendo los principios jurídicos de la política ambiental junto a la incorporación de instrumentos de gestión ambiental. La Ley N° 19.829/2019 también consagra en el artículo 6, el deber general de minimizar la generación de residuos y de realizar su gestión, conforme a lo que establece en su texto y las reglamentaciones específicas. Este deber recae sobre la persona mayor y menor del Estado y sobre toda persona física y jurídica. Además, consagra la responsabilidad del generador también de carácter general con las únicas excepciones previstas en la ley y su reglamentación.
El contexto socioeconómico de la ley es el de la promoción de la economía circular, entendido como un modelo alternativo, atractivo y reconstituyente al modelo económico lineal “tomar, hacer, tirar”.[6] La economía circular sustentada en los principios de, “preservar y aumentar el capital natural, optimizar el rendimiento de los recursos y, promover la efectividad del sistema” verificando y eliminando las externalidades, tiene como características clave “la reducción de los insumos y la menor utilización de recursos naturales”; el “compartir en mayor medida la energía y los recursos renovables y reciclables”; la “reducción de emisiones” y, la “disminución de pérdidas materiales y de los residuos”[7]. Pero además el modelo de economía circular presenta ventajas no solo para el medio ambiente, sino que ofrece beneficios económicos y sociales.[8]
Por ello es acertada la amplitud del ámbito de aplicación de la Ley N° 19.829/2019 (art. 4), que recae sobre todos los residuos a excepción de los radiactivos y los de la explotación minera. La gestión integral que será aplicada a los residuos comprendidos en el artículo 5, sin perjuicio de otros que establezca la reglamentación son: los domiciliarios, de limpieza de espacios públicos, los sanitarios, de actividades económico-productivas que incluyen de índole agropecuaria, industrial y comercial de actividades públicas y privadas, de obras de construcción, sedimentos provenientes del dragado y los especiales que han sido regulados mediante una gestión independiente como los de envases y embalajes, residuos plásticos, baterías y pilas, neumáticos, aceites usados (comestibles y no) y vehículos fuera de uso.
2. Principios y directrices del sistema de gestión integral de residuos [arriba]
La Ley N° 17.283/2000, recogió los principios de la Declaración de Río y declaró de interés general de conformidad con el artículo 47 de la Constitución nacional, la reducción y el adecuado manejo de sustancias tóxicas o peligrosas y de los desechos cualquiera sea su tipo. La Ley N° 17.283/2000, además, reconoce derechos y establece deberes para los habitantes y el Estado, al que le atribuye el deber fundamental de propiciar un modelo de desarrollo sostenible por medio de la protección del ambiente y en caso de su deterioro, su recuperación o la exigencia de ella. (art. 4). La LGPA, involucra en los fines de la ley tanto a los sectores públicos como privados (art. 5).
La Ley N° 19.829/2019, nace dentro del contexto legal mencionado de la LGPA y de los principios jurídicos ambientales y directrices generales y específicas, establecidas en sus artículos 11 y 12, respectivamente. Como primera orientación ha de respetarse la escala jerárquica en la gestión, partiendo de la minimización de la generación de los residuos en su origen, debiéndose buscar por medio de la utilización de las mejores técnicas disponibles y la adopción de criterios de producción y consumo sustentables. Se deberá promover la reutilización y valorización del residuo mediante el reciclado y la valorización energética junto a otras formas de valor, reservando la alternativa de la disposición final como última opción que deberá prevenir, mitigar o compensar los impactos negativos derivados. Se busca pues, optimizar el sistema de gestión en su conjunto, promoviendo el desarrollo de capacidades nacionales para estas actividades mediante la innovación tecnológica y las mejores tecnologías disponibles.
La adopción de las mejores técnicas disponibles (MTD), constituye un deber para el sector productivo, con el fin de transitar hacia una producción más limpia con la incorporación de innovación tecnológica. Como expresa A. FORTES MARTIN, la constante remisión de la normativa ambiental a estos criterios técnicos como las MDT, crea dificultades de orden jurídico, en tanto el Derecho no consigue establecer un alcance de ellos y no lo vuelve una obligación exigible por la Administración.[9] Pero el mayor desafío es que las normas exijan el uso de la MTD y lo incorporen como obligación y no solo como deber. La Ley Nº 19.829/2019, recoge las MTD y otros criterios, dentro de las directrices de prevención y gestión del riesgo, modelo característico del Derecho en su evolución actual, promoviendo las ventajas de las nuevas tecnologías.[10]
En otro orden y dentro de dichas directrices también, se deberá favorecer la inclusión social, laboral y productiva de los clasificadores, para que el cumplimiento de las actividades que desarrollan los clasificadores sea en un marco formal bajo ciertas condiciones sanitarias y ambientales, desincentivando las prácticas informales. Estas directrices incorporan instrumentos a tales fines, como la educación y la capacitación, que será responsable, participativa, eficiente y eficaz y deberá cumplirse en forma transparente.
Los planes de gestión de residuos son una figura central; instrumentos sin los cuales es impensable llevar a cabo las acciones previstas y futuras. Los mismos deben impulsar el tratamiento de residuos orgánicos y fomentar el compostaje valorizando dichos residuos. Esta modalidad, no es nueva y es bien conocida por el sector agropecuario, en particular para la mejora del suelo y usos de fertilización.
La Ley Nº 19.829/2019 observa las posibilidades de la gestión integral de residuos, para la contribución con la mitigación y adaptación al cambio climático, como para la profundización del proceso de diversificación de la matriz energética nacional, proceso que se encuentra muy avanzado teniendo en cuenta que Uruguay ha cumplido las metas propuestas y ha conseguido diversificar el 50% de dicha matriz.
En cuanto a aspectos territoriales se deberá garantizar la libre circulación de residuos en zonas y jurisdicciones nacionales, atendiendo las restricciones que existan en la región.
La Ley Nº 19829/2019, establece además directrices específicas en el artículo 12, para la gestión de residuos domiciliarios. Entre ellas establece la promoción de estos residuos organizados por áreas o regiones, la promoción de la disminución de su generación, la segregación en origen y la recolección selectiva, consagrando la responsabilidad para los habitantes, con respecto a la clasificación y segregación y de su disposición inicial.
Entre otras directrices, la disposición final deberá ser considerada como última opción, reduciendo el número de sitios de disposición final, favoreciendo la economía de escala y orientando dicha gestión a la racionalización de la recolección y disposición final. Los sistemas de recolección de residuos especiales que se generen en el domicilio se integran a subsistemas de gestión de los residuos domiciliarios.
3. Aspectos sociales relativos a la inclusión social, laboral y productiva de los clasificadores de residuos [arriba]
La Organización Internacional del Trabajo advirtió acerca de los riesgos que representan los residuos eléctricos y electrónicos a nivel mundial para los trabajadores que, sin condiciones de seguridad, se exponen a la gestión de estos desechos. La perspectiva internacional fue discutida recientemente con el fin de establecer el diálogo de las Partes para consensuar directrices para un trabajo del sector, decente, en lugar de seguro y con perspectivas de resultados vinculantes para los Estados parte.[11] La realidad política y jurídica denota el impacto del mercado de residuos, que opera en alguna de sus etapas de forma irregular y clandestina, obteniendo las ventajas del trabajo de la población más vulnerable. Esta situación, aún más grave cuando son niños a quienes se involucra requiere medidas urgentes de los poderes públicos de los Estados omisos o en su defecto sanciones internacionales.[12]
La Ley Nº 19.829/2019, busca poner fin a estas inequidades sociales y para ello crea todo un sistema de promoción y protección del clasificador de residuos para su inclusión social. Define al clasificador de residuos en el artículo 3, literal T), como “la persona física que tiene la recolección y clasificación de residuos como uno de sus principales medios de manutención, sea que opere en carácter formalizado o se encuentre en proceso de formalización en el marco de programas de políticas públicas”. Esta definición asegura una sinergia con el resto de los programas o iniciativas públicas o privadas, o bien las que surjan de la autogestión. El Poder Ejecutivo tendrá a su cargo la regulación de dichas actividades y para ello determinará acciones, que en forma transversal involucren otras políticas públicas como las educativas, tributarias y de seguridad social.
El artículo 11, literal F de la Ley Nº 19.829/2019, dispone entre las directrices generales de gestión de residuos el deber de promover la inclusión social de los clasificadores. Los procesos de inclusión social, laboral y productiva (art. 31) tenderán a incorporar criterios de equidad; realizar el acompañamiento social, el que será transitorio y multidimensional, de forma tal de potenciar las perspectivas personales del clasificador y permitirle el acceso a sus derechos, bienes y servicios sociales. Para ello se dará apoyatura mediante capacitación y formación en tareas, con el fin de garantizar el acceso a los conocimientos y habilidades necesarias para un buen desempeño tanto individualmente como colectivamente.
La ordenación de las actividades de los clasificadores informales de residuos en la Ley Nº 19.829/2019 (cap. VI), de carácter social, laboral y productiva de acuerdo con la norma, coexiste con otras políticas públicas en la materia, como el programa Uruguay Clasifica del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) que procura la inclusión social de los hogares clasificadores de residuos, a partir del reconocimiento de su condición de trabajadores. El MIDES a través de esta iniciativa, capacita, apoya económicamente y coordina con organismos gubernamentales y otros actores actividades que dan apoyo material y técnico, a este sector de la población. A partir de la nueva ley de gestión de residuos, el MIDES, tendrá junto al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) y el Instituto Nacional de Estadística, el seguimiento de las acciones orientadas a la inclusión social, laboral y productiva de la ley (art. 30).
Otro aspecto esencial de la nueva normativa es la creación del registro de clasificadores para los controles laborales y de actividades (art. 33) y del inventario público de iniciativas que los clasificadores presenten dirigidas a la inclusión social (art. 32).
4. Aspectos institucionales y competenciales para la ejecución de la planificación pública [arriba]
Los problemas del Estado en el cumplimiento de sus deberes de protección del medio ambiente no difieren sustancialmente de otros; señala F. Garrido Falla, que dos son las cuestiones fundamentales a tener en cuenta, la primera de ellas es la determinación de los fines y la segunda atañe a la actividad que deba llevar a cabo para cumplirlos.[13] Las dificultades de la actividad ambiental del Estado por su complejidad técnica, requiere de la coordinación de múltiples organismos que atienden la problemática ambiental de un modo horizontal pero dentro de sus jerarquías. Ello se complejiza pues la gestión pública por sí sola es insuficiente y debe contar con el sector privado. En particular hay dos aspectos neurálgicos: el primero es la dependencia de la economía del sector productivo y el segundo atañe a los controles que el Estado debe llevar a cabo en dicho sector de forma tal de promover buenas prácticas, midiendo las repercusiones de índole económica.
La Ley Nº 19.829/2019 en el artículo 8 dispone que la competencia nacional en la aplicación de la ley y su control corresponde, al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) a través de la Dirección Nacional de Medio Ambiente. La ley otorga competencias también a los gobiernos departamentales, quienes deberán dictar normas complementarias para su cumplimiento (art. 9). Sin embargo, el fin de protección del medio ambiente que tiene el Estado se extiende a toda entidad pública (art. 4º LGPA).
Para que concurran al cumplimiento de estos dispositivos, son necesarios diálogos interinstitucionales que faciliten la adopción de medidas con los gobiernos departamentales y otras entidades públicas, debe existir además la capacidad de coordinación de un modo permanente, y articulada a través del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) como organismo central de competencia en la ejecución de la política ambiental nacional y de la política de gestión integral de residuos, previstas en la LGPA y la Ley Nº 19.829/2019.
La Ley Nº 19.829/2019, le otorga centralidad a la coordinación en el artículo 17, vinculada al instrumento de la planificación, la que se llevará a cabo entre el MVOTMA y los gobiernos departamentales, con el objetivo de implementar los planes y las estrategias departamentales o regionales. Para ello, se crea (en el ámbito del MVOTMA) la Comisión de Coordinación y Planificación sobre Residuos, con integración mixta (del MVOTMA y del Congreso de Intendentes con 3 miembros de cada institución). Dicho órgano tendrá las competencias de coordinación, cooperación técnica y colaboración entre las administraciones públicas competentes en materia de residuos. Sus cometidos, entre otros, recaen en el asesoramiento para la elaboración y aplicación del Plan Nacional de Gestión de Residuos y de las estrategias de gestión y planes departamentales de residuos, incluidas pautas de gestión. Será además el órgano que analice la aplicación de la normativa de residuos y observará aspectos claves para lograr las metas de los planes.
La coordinación, cuyo sentido no se encuentra esclarecido en los textos constitucionales, como afirmó M. Brito, puede ser entendida según definición del autor, como “el armónico desarrollo de actividades de distintos entes u órganos en vista de la obtención de un fin común a ellos”. La adecuación de las conductas de los diversos entes u órganos comprometidos es como expresa Brito, el objeto de la coordinación. Es necesaria una coordinación puntual de las acciones de varios sujetos con sus respectivas autonomías funcionales.[14] La coordinación territorial e intersectorial definidas por Brito son esenciales en estos procesos de planificación y programación de acciones, así como para el desarrollo de actividades de normalización y control. La coordinación territorial e intersectorial definidas por Brito son esenciales en estos procesos de planificación y programación de acciones, así como para el desarrollo de actividades de normalización y control, no descartándose la aplicación de los otros tipos de coordinación mencionadas por el autor.[15]
La coordinación en la gestión de residuos y la coordinación para la planificación entre la administración ambiental (MVOTMA) y los gobiernos departamentales, responden a la necesidad que Brito menciona de concurrencia por la vía de acuerdos entre los diferentes gobiernos departamentales (y en este caso el MVOTMA), con el fin de lograr la concreción de planes y programas, que respondan a la planificación necesarios para el territorio en que cada ente ejerce su competencia.[16]
Por otra parte, si bien la planificación en materia de gestión de residuos (prevista en el capítulo III), es competencia del Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, a través de la formulación el Plan Nacional de Gestión de Residuos (específicamente trazado este instrumento a nivel nacional), ganan centralidad los gobiernos departamentales. La planificación como explica T. Ramón Fernández ha de entenderse como “la máxima expresión en la coordinación en su aspecto funcional”. [17]
En otros términos, la Ley General de Protección del Ambiente, previó la posibilidad de la delegación de competencias del MVOTMA en autoridades departamentales y locales (art. 8), con el fin de dar cumplimiento a los cometidos de gestión ambiental, lo que deberá ser con previo acuerdo con el jerarca respectivo y según se determine en cada caso conforme a lo dispuesto por esta norma. La aplicación de esta norma deberá tener en cuenta el artículo 262 de la Constitución, que autoriza los acuerdos entre los gobiernos departamentos entre sí y con el poder ejecutivo, los entes autónomos y los servicios descentralizados con el fin de organizar y prestar servicios y actividades propias o comunes, ya sea en sus respectivos territorios o bien en forma regional o interdepartamental. Como bien señala M Brito se trata de “una materia erizada de dificultades, pero de indudable urgencia y necesidad”[18], por ello habrá de verificarse en cada situación la constitucionalidad y legalidad de dicha delegación a la luz de las competencias del MVOTMA atribuidas por la Ley N° 16.112/1990 y de los gobiernos departamentales en el ámbito de sus competencias atribuidas en sus leyes orgánicas.
5. La planificación y otros instrumentos públicos para la gestión integral de residuos [arriba]
La planificación para la gestión ambiental prevista en la Ley N° 19.829/2019 (art. 13), es mencionada en la Declaración de Estocolmo como un instrumento ambiental esencial. El desarrollo de la planificación en las últimas décadas responde a la excepcional ampliación del Estado sobre materias del ámbito técnico a que refería H. GIORGI[19]. Este este proceso se debió a la intensa descentralización de las funciones del Estado, hacia las empresas y servicios industriales y comerciales.[20]
A su vez en materia de gestión, es necesario distinguir el concepto de la planificación, del plano; pues a través de la primera se conforma y racionaliza la acción del Estado de un modo conjunto y sistemático y la iniciativa privada. Mientras que el plano “es el instrumento sistemático de conformación social” que va a integrar las modalidades de la acción administrativa.[21] La planificación, tiene un perfil jurídico fundamental y el plano como resultado, tendrá un contenido jurídico de modo que pueda darse cumplimiento a su principal objetivo que no es otro que optimizar la gestión pública de la Administración y orientar la iniciativa privada.[22]
Los otros dos instrumentos, los planes y programas, se encuentran directamente vinculados a la actividad de planificación y a los principios y directrices. El artículo 18 de la Ley N° 19.829/2019, prevé la creación del Plan Nacional de Gestión de Residuos dentro de los dos años contados a partir de la entrada en vigor de la ley. El MVOTMA es el órgano competente para llevar a cabo la planificación estratégica cuya finalidad será implementar y desarrollar la política nacional de gestión de residuos. Por su parte el Plan tiene una proyección de por lo menos 10 años y será aprobado por el Poder Ejecutivo, con una actualización quinquenal. Esta medida coexiste con el Plan Departamental de Gestión de Residuos, que nuclea los planes de los municipios. (art. 15). En ambos casos los contenidos abordarán los lineamientos de la gestión pública y privada y para su elaboración tendrán en cuenta los lineamientos de la política nacional de residuos, las directrices y otras disposiciones de la reglamentación futura.
A la planificación, los programas y planes se suman otros instrumentos contenidos en la ley de especial importancia para garantizar una gestión eficaz, eficiente y transparente como son la información respecto de los planes de gestión, la participación en la planificación, la educación y la capacitación. (Arts. 18 y 19).
La Ley N° 19.829/2019, dedica el capítulo X, a la información, educación y participación pública. El sistema de información previsto (art. 57) a desarrollarse por el MVOTMA a través de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA), tiene un doble objetivo. Por una parte, es necesaria la información para la toma de decisiones de los sectores públicos y privados; por otro lado, dicha información ha de ser pública y de acceso a todos los habitantes. La transparencia de los procedimientos de gestión de residuos y cómo ello afecta en particular al consumo, se percibe a través de la exigencia de información, de medidas como el etiquetado y de preferencias hacia productos con calidad certificada. Los consumidores se inclinan cada vez más hacia la adquisición de bienes cuyos procesos de producción sean amigables con el ambiente, exista un trato hacia los animales conforme las normas éticas y conlleven una adecuada gestión de los residuos.
En una economía en que prevalece la libre iniciativa del productor, ha de tenerse en cuenta la contracara que atañe al consumidor y su libertad de escoger, entre los bienes más adecuados a la satisfacción de sus necesidades.[23] La gestión integral de los residuos, apunta a promover también la participación de la sociedad en la prevención, la valorización y en todas las etapas de dicha gestión, como forma de control, pero también con el fin introducir valores esenciales de una comunidad. Para ello se promueve el fomento de grupos, así como su consolidación y funcionamiento, de forma que participen en el diseño e instrumentación de planes y programas. (Art. 60).
En cuanto a la educación ambiental como instrumento ampliamente recogido en el ordenamiento jurídico, la Ley N° 19829/2019, establece un deber para el MVOTMA y las autoridades educativas, de promoverla para la prevención de generación de residuos, su valorización y su gestión sostenible.
Además de estos instrumentos, la ley recoge las normas técnicas (parámetros y estándares) y criterios técnicos.
La ley ha incluido, otro instrumento de especial importancia como es la gestión del riesgo para sitios contaminados. Cabe señalar que, si bien la gestión del riesgo generalmente se concibe en los ordenamientos jurídicos como instancia técnica, guarda aspectos jurídicos especialmente los vinculados con aspectos institucionales y de procedimiento, sin perjuicio de su relación con la categoría jurídica del riesgo y la responsabilidad jurídica asociada al mismo, algo sobre lo cual poco dice la norma comentada, como se verá.
Se suma al elenco de instrumentos los económicos y financieros, incentivos y medidas de promoción, cánones, tributos, sistemas de depósito o seña con reembolso y la constitución de garantías o seguros. Por último, son también instrumentos de gestión, las auditorías para verificación del desempeño y las certificaciones de capacidades; las sanciones y otras medidas complementarias.
La Ley N° 19.892/2019 orienta la conducta de los distintos sujetos que intervendrán en el nuevo modelo de gestión integral de los residuos por medio de una cascada de medidas de incentivo. Como afirman D. A. Monroy y M. Pinzón, ha de reconocerse en parte que cuando las personas ajustan sus conductas a los incentivos, ello “implica necesariamente refutar la idea “tradicional” del derecho que supone que el individuo tiene el “deber” de cumplir y acogerse a una norma por efecto de circunstancias asociadas con la simple existencia, validez y/o valor intrínseco de la misma”. Sin embargo, el artículo 62 de la Ley N° 19.892/2019 consagra una responsabilidad objetiva por daño para las personas físicas o jurídicas, “que por la gestión de residuos puedan causar, sin perjuicio de las autorizaciones, aprobaciones o habilitaciones que puedan otorgarse de conformidad con esta ley y su reglamentación.” Es decir que la norma se sirve de los incentivos para apoyar el cumplimiento de la obligación que está asociada a la responsabilidad objetiva por daño.
Como se vio está prevista la gestión del riesgo como instrumento. Lo que lleva a interrogarse acerca de qué lugar ocupa la categoría jurídica del riesgo para la Ley N° 19.829/2019. En principio cabe decir que esta norma persigue la reducción de la generación de los residuos y prevención del daño y para ello monta todo un sistema de gestión integral en el que confluyen actividades del sector público y privado orientados hacia un objetivo y fines. Con respecto al riesgo y la tarea del Derecho, como afirma J. Esteve Pardo, son tres los momentos que han de tenerse en cuenta: el primero es la decisión de si se aceptan o no los riesgos que afectan al conjunto social; el segundo es la imputación del riesgo mediante la responsabilidad civil y penal y por último, la exoneración posible del riesgo como en el caso de los denominados riesgos del desarrollo, entendidos como los riesgos permitidos y desconocidos.[24] Si bien el riesgo, se contempla en la tipología de residuos del artículo 5 para los suelos contaminados con químicos peligrosos, se deja a cargo de la reglamentación la determinación de los criterios y estándares para determinar el riesgo inaceptable para la salud humana y el ambiente.
El sistema de responsabilidad compartida previsto en el artículo 10 (Política nacional de residuos) del conjunto de la sociedad en la gestión de residuos podría tener efectos positivos en la prevención del riesgo.
La ley como era previsible consagra la responsabilidad extendida (art. 41), del fabricante y el importador en la gestión de residuos especiales, con excepciones de carácter tributario, cuando los productos gravados a partir de los cuales se generen dichos residuos son gravados por el impuesto específico.
Con respecto a la responsabilidad del generador, recogida en el artículo 7, será aplicada a cualquier tipo de residuos y a todas las etapas, con los costos que suponga y con las excepciones dispuestas por la ley o la reglamentación de conformidad con la misma.
6. Instrumentos de mercado utilizados para la gestión integral de residuos [arriba]
La Agenda 21 en el año 1992, hizo hincapié en la necesidad de marcos legales y reglamentarios eficaces, con el fin de desarrollar instrumentos de mercado y dar mayor centralidad a la planificación económica[25]. Desde entonces, los Estados han venido utilizando estas medidas de promoción y fomento, que favorecen el cumplimiento de las normas, sumado a los controles que se derivan del poder de policía del Estado. Estos incentivos al sector privado buscan efectivizar las políticas ambientales y su origen puede encontrarse en las recomendaciones de la OCDE y en el sistema comunitario.[26]
Los ordenamientos jurídicos adoptan, un sistema mixto de gestión ambiental, pública y privada, en que el Estado a través de la ley dispone las directrices y orientaciones de la política nacional de residuos que deberá ser ejecutada, por los poderes públicos en un marco de colaboración con el sector privado y mediante el uso de técnicas de mercado. Destaca R. Martín Mateo, la utilidad de los instrumentos económicos (a los que califica de “cajón de sastre”) para el cumplimiento de los objetivos de la gestión pública incidiendo en la actividad privada y corrigiendo indirectamente las disfunciones ambientales.[27]
Buena parte de la Ley N° 19.829/2019, se apoya en este tipo de instrumentos. Las medidas de promoción consisten en la certificación de competencias (art. 34); el estímulo para las empresas privadas para la contratación de clasificadores registrados (art. 35) y las acciones de apoyo (art. 36), dirigidas a que los organismos públicos prioricen los procesos de adquisición de servicios de recolección de residuos, brindados por clasificadores organizados, o que los incorporen conforme a la reglamentación que se dicte.
A su vez, el Programa de Valorización de Residuos creado por la ley (art. 48), promueve la valorización de residuos a nivel nacional, mediante el desarrollo de productos que minimicen la generación de residuos.
Quizás el más destacado de los instrumentos de mercado (y polémico por su constitución en base a tributos) sea la creación del FONAGRES (Fondo Nacional de Gestión de Residuos), cuyo objetivo será financiar los programas de gestión y apoyar la gestión de residuos de los gobiernos departamentales. (arts.45 a 47). La ley autoriza al Poder Ejecutivo, su creación.
Se prevén otros mecanismos de fomento (artículos 37 y 38) a través del financiamiento y apoyo financiero para empresas, cooperativas y asociaciones autogestionadas que integren los clasificadores de residuos, con el fin de consolidar y desarrollar emprendimientos productivos que favorezcan la inclusión social, laboral y productiva. También contribuirá para ello en forma económica, el Instituto Nacional de Empleo y Formación (INEFOP) a través de instancias de capacitación.
La Ley N° 19.829/2019 crea en el capítulo II, la política nacional de gestión de residuos integrada a la política ambiental nacional, por lo que deberá cumplir como la norma lo expresa con los principios, recogidos en esta última (Ley General de Protección del Ambiente, art. 6). Dicho capítulo II, establece una serie de disposiciones que encuadran dentro de la categoría de instrumentos de promoción pública, bajo la modalidad de directivas y orientando la acción pública. Estas medidas se distinguen de las de estímulo pues como señala A. Betancor Rodríguez, su eficacia es menor estando condicionadas por el contexto en que se adoptan.[28]
Las orientaciones dadas por el legislador atañen a la visión sistémica de las regulaciones y medidas futuras, entendiéndose por tal la comprensión de distintas variables (ambientales, sociales, culturales, económicas, tecnológicas, entre otras). Como ya expresamos, la protección del medio ambiente opera desde el Derecho como orden jurídico dogmático (principios y reglas), advirtiéndose cada vez más el debate sobre la formación del Derecho y el peso de elementos exógenos que intervienen condicionando la eficacia y eficiencia de las normas jurídicas[29], por lo que ello viene a conformar un escenario complejo que se verá reflejado en el proceso de reglamentación y las dificultades que deberán ser zanjadas para que los objetivos de la política nacional de residuos, finalmente se concrete.
Otra de las directrices apunta a la naturaleza del modelo de gestión de residuos, el que deberá ser integral pues contemplará todo el ciclo de vida de los productos, minimizando la generación de residuos y valorizando los mismos.
Finalmente, habrán de tenerse en cuenta además de los principios, instrumentos y directrices generales y especiales, los criterios aplicables a los programas de residuos especiales (art.43).
La Ley N° 19.829/2019, es el primer paso para concretar un modelo social económico y jurídico de gestión integral de residuos en el contexto de transición de una economía lineal hacia una economía circular. Ello representa sin lugar a duda un gran esfuerzo del sistema jurídico y político, a ser reconocido.
Además, la norma representa una alternativa y posible solución a un problema de derechos humanos acuciante, como es la ausencia de garantías que padecen los trabajadores informales que realizan las diferentes tareas de recolección y reciclaje de residuos. La promoción de la inclusión social dará mayor transparencia a las actividades informales en la gestión de residuos que conllevan serios riesgos para la salud humana y el ambiente.
Buena parte de la eficacia y eficiencia de las disposiciones descansan en la futura reglamentación. En particular dependerán de dicha reglamentación, lo referente al ordenamiento de la cadena de reciclaje del capítulo, las medidas concretas para la inclusión social, laboral y de producción de los clasificadores, al igual que todos los aspectos vinculados a los instrumentos económicos, en particular los que dicen relación con tributos.
Especial complejidad reflejan los mecanismos a través de los cuales se aplicará dicha reglamentación, ante la diversidad de sujetos que concurren, desde el Estado persona mayor, comprendiendo además el sector productivo público y privado y muy especialmente los gobiernos departamentales. Los contextos de coordinación en todas suAnclas variables serán necesarios para la consecución de los fines de la ley.
La planificación, los planes y programas se presenta como los instrumentos claves de la gestión integral de residuos y para ello además del compromiso político, se requerirán la conformación de contextos que posibiliten los diálogos interinstitucionales, integrando al sector privado y la ciudadanía, con el fin de cumplir el objetivo de la ley.
Se prevé que el sistema normativo actual, se vea frecuentemente actualizado y modificado en función de la centralidad que cada vez más tendrá esta norma frente a otras ya existentes, que regulan situaciones particulares o bien han sido expresamente excluidos de la Ley N° 19.829/2019; lo que no significa en este último caso que sean susceptibles de ser mejoradas a partir de la experiencia de la nueva normativa.[30]
A excepción de los supuestos por responsabilidad previstos, la ley presenta ausencias importantes con respecto a la responsabilidad jurídica derivada de los riesgos ambientales, en la salud y otros bienes jurídicos que pudieran verse afectados, por el no cumplimiento de la ley.
[1] Doctora en Derecho Ambiental (Universidad de Alicante). Profesora de la Universidad de la Empresa, (UDE, Montevideo). alina.celi@gmail.com.
[2] R. MARTIN MATEO, El marco público de la economía de mercado, 2da. Ed. THOMSON ARANZADI, Navarra, p.400.
[3] D.O.30.09.2019.
[4] D.O. 12.12.2000.
[5] A. BETANCOR RODRIGUEZ. Instituciones de Derecho Ambiental. La Ley, Madrid, 2001, p.528. El autor concibe la naturaleza como bien jurídico unitario y habla de la institucionalización jurídica de la misma.
[6] E. CERDÁ y A. KHALILOVA. “Economía circular”. Economía industrial, n. 401, 2016, pp. 11-20.
[7] Ibidem. Los autores reproducen el concepto, los principios y las características clave de la economía circular elaborados por la Fundación Ellen McArthur.
[8] M. RUIZ SAIZ-AJA, B. FABRELLAS RODRÍGUEZ, S. DÁVILA SENA, G. SANTERVÁS GÓMEZ, A. CABRERA MARIANINI, G. PEDRERO, C. TAPIA CARRASCO Y A. CALLABA DE ROA. “La economía circular”. Ambienta, 117, diciembre 2016, pp.4-21.
[9] A. FORTES MARTIN. “En torno al empleo de las mejores técnicas disponibles como vestigio del moderno Derecho Administrativo Ambiental”. Revista General de Derecho Administrativo, iustel.com (febrero 2007), n.14, pp.1-51. Como las denomina el autor, las MTD, “cláusula jurídica de complejos mimbres técnicos”, estableciendo como el escenario para contrastar la virtualidad jurídica y técnica, el régimen ambiental de prevención y control integrados de la contaminación, refiriéndose a la Directiva 96/61 de 26 de setiembre. El concepto alude al uso de las mejores técnicas disponibles (limpias) en oposición a la técnica end of pipe, que supone hacer frente a la contaminación cuando ya se ha producido, como explica el autor.
[10] A. CELI. Cambio tecnológico, riesgos ambientales asociados y una perspectiva jurídica (global) sustentable. Derecho global y tecnología, (Coord. A. CELI), Montevideo, UNIVERSIDAD DE MONTEVIDEO, pp.65-81.
[11] OIT. Foro de diálogo mundial sobre el trabajo decente em la gestión de los desechos eléctricos y electrónicos, 9-11 abril, 2019, Ginebra-Suiza. http://www.ilo.org/sector/activivities/sectorial-meetings/WCMS_667227/Lang-es/index.htm. Acceso en 10.10.2019.
[12] OIT. “Un futuro sin trabajo infantil”. Informe del Director General. Conferencia Internacional del Trabajo, 90ª. Reunión 2002. http://www.ilo.org/declaration. Acceso en 10.09.2019.
[13] F. GARRIDO FALLA. Tratado de Derecho Administrativo, vol. II, Parte General, 5ta. Edición, Estudios de Administración, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1975, p. 139.
[14] M. BRITO. Derecho Administrativo: su permanencia, contemporaneidad, prospectiva. Montevideo, UNIVERSIDAD DE MONTEVIDEO, 2004, pp. 567-576.
[15] Ibidem, p. 575. La tipología de la coordinación según Brito, puede clasificarse en: a) coordinación interna o vertical donde la acción que se persigue coherente y armónica opera dentro de una misma administración pública y cuyos límites están en los poderes del jerarca; b) la coordinación horizontal que refiere a órganos o entes con descentralización, con límites establecidos por la descentralización del ente o servicio, su especialidad o bien las limitaciones establecidas en la Constitución; c) la coordinación de la descentralización territorial que busca superar la demarcación territorial, en las que destacan problemas vinculados a “la armonización de soluciones orgánicas e institucionales de la coordinación para el desarrollo regional con las autonomías departamentales de jerarquía constitucional” y la delimitación de las competencias que deben respetar las autonomías de los entes; y d) la coordinación intersectorial, que posibilita la concurrencia del sector privado, que como bien expresa M. Brito, plantea, “toda la problemática de la armonización entre la eficacia de la acción conformadora del Estado en el orden económico y social, y las exigencias de la libertad, tan caras a un Estado de Derecho. En éste y respecto del sector privado, la coordinación se va a mover en el ámbito de la planificación indicativa.”
[16] Ibidem, p. 574.
[17] E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T. RAMÓN FERNÁNDEZ, Curso de Derecho Administrativo, t. I, décima ed., CIVITAS, Madrid, p. 330.
[18] M. BRITO, Derecho Administrativo, su permanencia, contemporaneidad, prospectiva. Montevideo, UNIVERSIDAD DE MONTEVIDEO, 2004, p. 575.
[19] H. GIORGI, La nueva Administración pública, AMALIO FERNÁNDEZ, Montevideo, 1965, p. 96.
[20] Ibidem, p. 149.
[21] F. DE AZEVEDO MARQUES NETO y J. E. LOPES QUEIROZ. Curso de direito administrativo económico, vol. II, MALHEIROS, São Paulo, 2006, p.45, cit., G. ARIÑO ORTIZ, Principios de Derecho Público Económico.
[23] L. BETTI Jr. “Análise económica do direito á informação para o consumo e a construção de um modelo de desenvolvimento sustentável”. Direito e desenvolvimento. Biomedicina, tecnologia e sociedade globalizada. (Coord: J. M. LEAL DE MEIRELLES, M. C. PEREIRA RIBEIRO, EDITORA FORUM, Belo Horizonte, 2011, pp.297-316.
[24] J. ESTEVE PARDO. Técnica, Riesgo y Desarrollo. Tratamiento del riesgo tecnológico en el Derecho Ambiental, ARIEL, Barcelona, 1999, p. 37.
[25] CNUMAD, Integración del Medio Ambiente y el Desarrollo en la Adopción de Decisiones. Documento A/CONF, 151/26 (Vol. I), 12 de agosto de 1992. Derecho ambiental internacional, BID, Santiago de Chile, 1993, p.20.
[26] R. MARTIN MATEO. Tratado de Derecho Ambiental, vol. I, TRIVIUM, Madrid, 1992, pp. 121-122.
[28] A. CELI FRUGONI. “Instrumentos públicos económicos para la producción y el uso de biodiesel en Brasil, en el marco de la crisis energética mundial y del cambio climático”. Revista de Derecho, año IX, (2010), n. 18. Universidad de Montevideo, Facultad de Derecho, cit. A. BETANCOR RODRIGUEZ, Instituciones de Derecho Ambiental.
[29] A. CELI FRUGONI. “Aspectos estructurales y funcionales del derecho ambiental para su adaptación a la sociedad global”. El derecho del medio ambiente y los instrumentos de tutela administrativo. Libro homenaje al maestro Ramón Martín Mateo. (Coord. D. ZEGARRA VALDIVIA), CIRCULO DE DERECHO ADMINISTRATIVO-THOMSON REUTERS, Lima, 2015, pp.53-64.
[30] Sin perjuicio de las normas departamentales, es el caso de: la Ley 17.220 /1999 (que prohíbe introducir a la jurisdicción residuos peligrosos);Ley 17.849/2004 (ley de reciclaje de envases); decreto 260/007 de 23 de julio (regula la inclusión social de los clasificadores de residuos); decreto 133/999 de 18 de mayo y su actualización decreto 586/2009 de 21 de diciembre (gestión de residuos en centros de atención a la salud); decreto 373/003 de 10 de setiembre, (sobre residuos de baterías de plomo-ácido); decreto 152/2013 de 21 de mayo (envases de agroquímicos y productos obsoletos utilizados en la producción animal y vegetal; decreto 358/2015 de 28 de diciembre (gestión de neumáticos fuera de uso).

References: artículo 47
 artículo 3
 artículo 6
 artículo 5
 artículo 47
 artículo 12
 artículo 3
 artículo 11
 artículo 8
 artículo 17
 artículo 262
 artículo 18
 artículo 62
 artículo 5
 artículo 10
 artículo 7