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Timestamp: 2020-07-05 16:27:13+00:00

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¿Existe un conflicto armado interno en México según el Derecho Internacional? Los Convenios de Ginebra y su aplicación a la Guerra contra el narcotráfico (2006-2012) | RESI ¿Existe un conflicto armado interno en México según el Derecho Internacional? Los Convenios de Ginebra y su aplicación a la Guerra contra el narcotráfico (2006-2012)
Resumen: Al conmemorarse una década desde que el ex presidente Felipe Calderón (2006-2012) declaró la Guerra contra el narcotráfico en México, este trabajo analiza la pertinencia de clasificar aquel enfrentamiento como un conflicto armado interno bajo los estándares de la legislación internacional. Se plantea como hipótesis que la confrontación desarrollada en territorio mexicano no cubre los parámetros establecidos para la existencia de un conflicto armado no internacional conforme al Derecho Internacional Humanitario, calificando más bien como ‘Otra Situación de Violencia’ conforme a la terminología propuesta por el Comité Internacional de la Cruz Roja, escenario que no se encuentra contemplado en la jurisdicción internacional.
Palabras clave: Conflicto armado no Internacional; Convenios de Ginebra; Guerra contra el narcotráfico; Otras Situaciones de Violencia; México.
Title: There Exists an Armed Internal Conflict in Mexico under International Law? The Geneva Conventions and Its Application in the War on Drugs (2006-2012).
Abstract: To mark a decade since the former President Felipe Calderón (2006-2012) declared the War on Drugs in Mexico, this paper analyzes the relevance of classifying that confrontation as an internal armed conflict under the standards of International Law. It arises as a hypothesis that the confrontation developed into Mexican territory doesn’t cover the parameters established for the existence of a non-international armed conflict under International Humanitarian Law, qualifying more as Others Situations of Violence in accordance with the terminology proposed by the International Committee of the Red Cross, setting that is not contemplated in international jurisdiction.
Key words: Non-international Armed Conflict; Geneva Conventions; War on drugs; Other Situations of Violence; Mexico.
Para citar este artículo/To cite this article: Esteban Arratia, "¿Existe un conflicto armado interno en México según el Derecho Internacional? Los Convenios de Ginebra y su aplicación a la Guerra contra el narcotráfico (2006-2012)", Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 2, No. 1, (2016), pp. 21-42. http://dx.doi.org/10.18847/1.3.2
De acuerdo a un reporte elaborado por Stratfor titulado ‘Mexico: The Third War’, la ‘Guerra contra el narcotráfico’ en México debe concebirse como tres conflictos confluyentes: El primero es la batalla entre los carteles por las plazas.[1] El segundo es la batalla entre los carteles y el Estado mexicano (representado por las fuerzas federales que buscan restaurar el orden, contener la actividad criminal y llevar a los criminales ante la justicia). El tercero se refiere a los ataques perpetrados por grupos criminales contra la población civil traducidos en actos de violencia simbólica e intimidación para limitar su cooperación con el gobierno. De ese modo, conjuntamente, estas tres trincheras representarían una guerra civil virtual. Aunque la dimensión de los ataques fluctúe y el conflicto ciertamente diste de una insurrección, el resultado es un alto grado de inestabilidad, mientras que la batalla por el predominio de un cartel por sobre los demás continúa propagándose agresivamente (Burton & Stewart, 2009).
Bajo esta lógica, la cruzada emprendida por Calderón se inscribe dentro de los llamados conflictos asimétricos, cuya irregularidad se expresa mediante los siguientes rasgos característicos:
Privatización de la violencia (Resa, 2003: 10).
Consolidación de zonas al margen del poder estatal (Rodríguez y Nieto,2011:89).
Empleo de tácticas insurrectas en tanto forma violenta de combatir el Estado que se vale de diferentes medios (Jordán, 2012: 123-124).
Reforzamiento de herramientas propagandísticas como ‘Narcomantas’ (Resa,2005:5).
Adaptación a nuevas estructuras organizativas que proporcionan un alto grado de ultra-estabilidad a cárteles mexicanos (Zuñiga, 2009: 132-133).
Para alguna corriente doctrinal, esta nueva modalidad de combate “erosiona los parámetros tradicionales del ius in bello que distinguen entre actores legítimos e ilegítimos, Estados y actores no estatales, soldados y civiles, conflictos armados internos y conflictos armados internacionales” (López-Jacoiste, 2015: 4). De igual modo, la complejidad de este nuevo fenómeno no encaja en las estructuras y mecanismos actuales del Derecho internacional que rige el uso de la fuerza y el Derecho Internacional Humanitario (en adelante, DIH). En muchas ocasiones, las leyes y costumbres de la guerra resultan inaplicables a conflictos asimétricos, pues no constituyen una categoría jurídica per se, sino más bien “suponen una nueva forma de hacer la guerra, en sentido del vocablo inglés que establece la diferencia entre dos conceptos: war (guerra) y warfare (la manera de hacer la guerra)” (López-Jacoiste, 2015: 5). Incluso, el propio Comité Internacional de la Cruz Roja admite que la aplicabilidad del DIH es restringida en aquel tipo de beligerancias pues:
la falta de disciplina de algunos contendientes, el armamento de la población civil como consecuencia de la proliferación de armas, la cada vez más confusa distinción entre combatientes y no combatientes hacen que, a menudo, los enfrentamientos tengan un cariz de extrema brutalidad con muy poca cabida para la legislación internacional (CICR, 2007:18).
Diversos indicadores han sido utilizados como evidencia para sostener que la situación vivida durante el sexenio Calderonista podría calificarse como conflicto armado interno bajo los cánones del Derecho Internacional. Por ejemplo, el Barómetro de Conflictos 2014, elaborado por la Universidad de Heidelberg, evaluó la intensidad del escenario azteca en grado 5: guerra.[2] En esa dirección, según el Índice de Paz Global 2015, publicado por el Instituto de Economía y Paz, durante los últimos diez años México ha experimentado un descenso significativo en la medición. Entre 2005 y 2010, el país registró un nivel de paz "medio", mientras que de 2011 a 2015 fue evaluado como "muy bajo" por el Índice, situación que ha llevado a clasificarlo como el segundo país menos pacífico de Latinoamérica, ocupando el puesto 144 entre 162 a escala mundial.[3]
No obstante, desde el ángulo jurídico se ha esclarecido poco sobre la presunta existencia de un conflicto no internacional en México durante el periodo examinado. En efecto, la categoría de conflicto armado no internacional debe analizarse considerando dos fundamentos legales: el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949 y el artículo 1 del Protocolo adicional II de 1977. Igualmente, el Derecho Internacional consuetudinario se aplica tanto a los conflictos armados internacionales como no internacionales en razón de que la práctica de los Estados ha excedido “el derecho convencional vigente y las normas mínimas de humanidad que rigen el ius in bello también cuentan para los conflictos armados no internacionales, cubriendo incluso los vacíos del Protocolo adicional II sobre conducción de las hostilidades” (López-Jacoiste, 2015: 10).
Por un lado, el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra se aplica en caso de “conflictos armados que no sean de índole internacional que surjan en el territorio de una de las Altas Partes Contratantes” (ICRC, 2010:3). Mientras que el artículo 1 del Protocolo II rige para conflictos internos:
que se desarrollan en el territorio de una Alta Parte Contratante entre sus fuerzas armadas y fuerzas armadas disidentes o grupos armados organizados que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerzan sobre una parte de dicho territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas; y aplicar el presente Protocolo (ICRC, 2010: 4).
De lo anterior se deduce que un conflicto armado no internacional es aquél en el que, al menos, uno de los participantes posee un carácter no gubernamental.[4]
Lo “estatal” y su pertinencia para comprender la dinámica del conflicto Estado-cárteles
En relación a los criterios establecidos en artículo 1 del Protocolo II puede sostenerse que en suelo mexicano, la presencia permanente y efectiva de autoridades pertenecientes al sector seguridad pública y justicia en sus respectivos niveles (federal, estatal y municipal), a diferencia de las organizaciones criminales que desarrollan actividades ilícitas, cuestiona la aseveración de que estas últimas gobiernan de facto una determinada zona geográfica. De ese modo, al no existir total control territorial por parte de los narcotraficantes, no se actualiza un presupuesto esencial para que se configure un conflicto armado interno. En realidad, estos últimos realizan sus operaciones en diversas áreas del territorio nacional pues buscan rutas para el tráfico de drogas, más que plazas de distribución.
En ese sentido, cabe destacar que el caso mexicano no puede comprenderse en términos estrictamente estatales en tanto supuestamente:
al igual que en la frontera entre Estados Unidos y México, la mayor parte de la violencia vinculada al narcotráfico tiene lugar del lado sur de la frontera, en Guatemala. Es probable que esto sea así porque las drogas pasan un tiempo en el lado de Guatemala mientras son preparadas para ser transportadas a través de la frontera, y esto hace que los criminales tengan un producto por el que pelear, mientras que pasan poco tiempo en el lado mexicano de la zona fronteriza, ya que son rápidamente transportadas hacia el norte (Isacson y Meyer, 2014: 9).
Sin embargo, lo cierto es que posee una dimensión “supranacional dado que los crímenes cometidos en la frontera con Estados Unidos obedecen a causas distintas a los registrados en las cercanías de Guatemala” (Pérez, 2013: 912). Y de modo simultáneo se desarrolla a nivel local pues “está relacionado con el control que tiene el Estado a diferentes escalas municipal, estatal y federal, con los grupos armados que operan en cada territorio y las estadísticas de rutas o cultivos de bienes ilícitos” (Pérez, 2013: 900).
Por lo demás es conveniente recordar que los motivos de la violencia son endógenos, siendo:
necesario acudir a teorías del Estado y de la transición del autoritarismo a la democracia para arrojar luz sobre asuntos como el papel de algunos sectores de los poderes públicos en relación a los narcotraficantes [dado que México] tras casi un siglo de gobierno del Partido Revolucionario Institucional, se encuentra transitando de un régimen autoritario y de fuerte control social que mantenía subordinado al crimen organizado, a otro democrático, donde se da un conflicto por espacios de poder, en el que una de las partes son los cárteles (Pérez, 2013: 911).
Ante ese escenario, el Partido de Acción Nacional, gobernante en el sexenio analizado, militarizó el combate contra los cárteles, lo cual sumado al conflicto entre los grupos criminales por controlar el negocio generó un aumento de la violencia.
Ahora bien, respecto a las operaciones militares, el término “sostenidas” debe ser entendido como contrario a “esporádicas” y el concepto “concertadas” como sinónimo de “pactadas”, estableciéndose así el requisito de que éstas sean concebidas y planeadas por grupos armados organizados, debiéndose manifestar reiteradamente con el propósito de alcanzar un carácter continuo. En consecuencia, un conflicto armado no internacional, conforme a la citada definición, requiere una intensidad de “violencia armada prolongada”. En este sentido, cabe destacar que la estrategia de Calderón se basó en el empleo de la Policía Federal y crecientemente del Ejército en un modelo de olas u ofensivas temporales orientadas a la pacificación de zonas violentas con ataques concertados y rápidos mas no sostenidos por parte de los militares. Mientras que los cárteles llevan a cabo ataques que, pese a su crueldad o número de víctimas resultante, son actos inconexos e improvisados en su mayoría (Bunker & Sullivan, 2010). Por tal motivo, tampoco cumplen la condicionante vinculada al desarrollo de operaciones militares sostenidas y concertadas considerada en el Protocolo II.
Asimismo, el elemento “violencia armada prolongada” resulta de suma utilidad para no encuadrar un conflicto interno en un parámetro menor que conduciría a la inaplicabilidad del Protocolo II según su artículo 1.2, apartándolo de aquello que la terminología propuesta por el Comité Internacional de la Cruz Roja denomina Otras Situaciones de Violencia (ver Figuras 1 y 2). Las cuales no alcanzan la intensidad de un conflicto armado interno, tales como tensiones interiores y disturbios internos.
Figura 1: Escalada de violencia y clasificación jurídica (CICR)
Figura 2: Marco jurídico aplicable a escaladas de violencia (CICR)
En el primer caso, se alude directamente a situaciones de tensión grave por motivos políticos, religiosos, raciales, sociales, económicos o secuelas de un conflicto armado. Cuyas principales características se exponen a continuación:
Elevado número de detenidos
Probables malos tratos
Condiciones ilegales de detención
Suspensión de garantías judiciales
Respecto al segundo escenario mencionado con anterioridad:
[…] sin que haya conflicto no internacional propiamente dicho, hay, dentro de un Estado, un enfrentamiento que presente cierta gravedad o duración e implique actos de violencia. Estos actos pueden ser de formas variables, desde actos espontáneos de rebelión hasta la lucha entre sí de grupos más o menos organizados, o contra las autoridades que están en el poder. En tales situaciones, que no necesariamente degeneren en una lucha abierta en la que se enfrentan dos partes identificadas (conflicto armado no internacional), las autoridades gubernamentales recurren a cuantiosas fuerzas policiales, incluso a las fuerzas armadas, para restablecer el orden, ocasionando con ello muchas víctimas y haciendo necesaria la aplicación de un mínimo de reglas humanitarias (Bantekas & Nash, 2007: 147).
Este último punto reviste particular interés pues, conforme a lo expresado en el artículo 3 común, las tensiones interiores se distinguen de los disturbios internos en esencia por la motivación en el uso de la fuerza por parte de las autoridades: en el primer caso se emplea como medida preventiva para resguardar el imperio de la ley sin que se observen disturbios internos. Mientras que en el segundo contexto, el Estado utiliza a las Fuerzas Armadas para mantener el orden, sin que exista un conflicto armado (internacional o no internacional). Del mismo modo, conviene resaltar que no importa el motivo u origen de la situación, o si ésta afecta a una porción o totalidad del territorio nacional. Y si bien el DIH resulta inaplicable a otros contextos que no alcancen la intensidad de un conflicto armado, tales como un disturbio interno, en esa otra situación de violencia se puede “invocar las disposiciones de los derechos humanos, así como la legislación interna” basándose en el principio de soberanía (Carreón y Téllez, 2012: 29).
De acuerdo con Michel Minning (2008) los disturbios internos pueden llegar a adoptar diversas modalidades de confrontación:
Fuerzas de seguridad y manifestantes
Grupos comunitarios entre sí mismos
Fuerzas de seguridad y bandas armadas ilegales
Fuerzas ilegales entre sí mismas
Estos enfrentamientos, a su vez, pueden traer consigo consecuencias humanitarias, tales como:
Muertos y heridos, inclusive dentro de las fuerzas de seguridad
Abusos en contra de personas
De este modo, es posible sostener que los actores involucrados en disturbios internos pueden ser:
cualquier grupo medianamente organizado por parte de la población en general; mientras que por parte del Gobierno, los grupos son las autoridades policiales o las encargadas de establecer el orden entre la población civil, y en determinado momento, las Fuerzas Armadas (Minning, 2008).
O sea, la participación militar en el combate contra los cárteles no presupone, por sí misma, la existencia de un conflicto no internacional. Si bien el “artículo 129 de la Constitución mexicana estipula que ninguna autoridad militar puede, en tiempo de paz, realizar cualquier función que no sea las que está directamente relacionada con asuntos de la defensa” (Carreón y Téllez, 2012: 31), cuestiona la legalidad de involucrar a las Fuerzas Armadas en la Guerra contra el narcotráfico. Conviene recordar que:
derivado de la acción de inconstitucionalidad 1/96, la Suprema Corte de Justicia de la Nación mexicana argumentó en su decisión, al hacer una interpretación del artículo 129 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que las Fuerzas Armadas pueden actuar en auxilio de las autoridades civiles, cuando estas soliciten el apoyo en forma expresa, fundada y motivada, y que sus labores de apoyo se encuentren siempre subordinadas a estas últimas, y de modo fundamental, al orden jurídico previsto por la Constitución (Grayson, 2013: 47).
En ese sentido, el otrora Secretario de Gobernación Alejandro Poiré aclaró que:
Ni el Ejército ni la Marina están suplantando a los cuerpos de policía. En la actualidad los elementos desplegados, en conjunto con la Policía Federal, están temporalmente ayudando a las autoridades civiles, no actúan solos […]. Será menos necesario el uso de militares para combatir al crimen organizado, cuando las policías locales mejoren su profesionalización y [logren una mayor] certificación (Baranda, 2011).
Por lo tanto, el Ejército se encuentra habilitado para “intervenir en apoyo de autoridades civiles sin usurpar competencias, limitando su actuación al orden constitucional y respetando, en todo momento, las garantías individuales” (Romero y Parás, 2013: 188). Y bajo ninguna circunstancia puede actuar por sí y ante sí en tareas de seguridad pública, sino que es fundamental que las realicen a petición de autoridades civiles, y que se encuentren subordinadas a las mismas. Como así también:
las voces que afirmaban que era el ex Presidente Calderón, quien tenía a los militares en las calles estaban equivocadas: siempre fueron los propios gobernadores de las entidades los que solicitaban la ayuda de las Fuerzas Federales para combatir a las organizaciones criminales en sus entidades una vez que los niveles de violencia incrementaron (Romero y Parás, 2013: 188).
Sirva de ejemplo mencionar que la primera intervención militar del sexenio calderonista en Michoacán se llevó a cabo por solicitud del gobernador Lázaro Cárdenas Batel en diciembre de 2006.
Por otro lado, la interpretación del concepto conflicto no internacional es errónea pues en México existen algunos actores armados no estatales que plantean interrogantes muy similares a un conflicto armado interno, superando en capacidad armamentística a las Fuerzas Armadas (retando el monopolio de la violencia según los cánones westfalianos), empleando tácticas tipo guerrilla como el Cártel Jalisco Nueva Generación o Los Caballeros Templarios, mientras que otros se caracterizan por exhibir ciertos rasgos de proto-insurgencia y una marcada tendencia a militarizar sus acciones como Los Zetas, pero todos ellos se comportan como ‘oponentes híbridos’, es decir, aquellos que “simultánea y adaptativamente utiliza una mezcla que fusiona armas convencionales, tácticas irregulares, terrorismo y comportamiento criminal en el espacio de batalla” (Hoffman, 2012: 3). En consecuencia, las organizaciones que desafían al Estado carecen de la intensidad y permanencia que implica un movimiento insurgente (Pérez, 2013).
De igual manera, los cárteles no representan “necesariamente una federación de organizaciones criminales con una estructura centralizada” (Carreón y Téllez, 2012: 28). En México nunca ha existido indicio alguno de una coalición de narcotraficantes cuyo objetivo sea controlar el Estado, tampoco han tenido ni tienen actualmente la capacidad para lograrlo. Al contrario, la coordinación entre ellos para oponerse a las fuerzas federales es nula, cada uno actúa por cuenta propia toda vez que la lucha encarnizada entre grupos criminales hace prácticamente imposible tal cometido. Igualmente, no han conformado una contraparte bélica pues en cada Estado poseen vínculos con distintos poderes públicos, o sea, no existe un polo que concite y alrededor del que graviten los actores no estatales, lo que genera una imprevisibilidad (Pérez, 2013). Así, el enemigo del Estado no puede ser definido como un actor unificado, sino como una serie de agrupaciones muchas veces enfrentadas entre sí en un contexto anárquico, dónde interactúan sólo algunas semi-organizadas y con líderes bien reconocidos, con otras efímeras, desorganizadas y escasamente cohesionadas. Es más, el actual panorama criminal azteca está marcado por la fragmentación y ausencia de una organización principal, ni a nivel público (al punto de no ser tolerada ninguna por el gobierno) ni por la existencia de un grupo que prevalezca sobre los demás por sus propias capacidades.
Tampoco están configurados como Fuerzas Armadas porque no poseen organigramas establecidos, ni grados o cargos oficiales,[5] el reparto de funciones surge de relaciones espontaneas entre integrantes de la organización criminal. La confianza creada mediante vínculos familiares o de ansiedad juega un rol importante, pese a ello, las relaciones de poder son inestables. Además, es conveniente resaltar que, salvo la notable excepción de Los Zetas, los carteles mexicanos no llevan a cabo operaciones de tipo militar. De tal suerte que:
al no utilizar tácticas propias de la doctrina militar así como tampoco respetar los principios de necesidad y proporcionalidad en la elección de objetivos militares o no emplear armamento o métodos de combate autorizados por el ordenamiento jurídico, ya no se configuraría un grupo organizado que -como tal- tuviese la condición de parte en un conflicto armado no internacional (Gutiérrez, 2015: 102).
Por ende, no existen ni dos ejércitos, ni un ejército contra una insurgencia, sino un Estado combatiendo grupos armados que carecen de control territorial estable para lanzar ataques sostenidos y que a su vez luchan entre sí. En ningún caso actúan dos, tres, cuatro y demás bandos establecidos que desafíen el poder estatal. De ese modo, “las organizaciones criminales plantean sólo alianzas puntuales y aprovechan el vacío estatal o la complacencia de autoridades corruptas, pero esto no significa que, de momento, posean medios para sustituir al Estado, salvo zonas de descontrol a nivel local” (Pérez, 2015a: 912).
Los cárteles en la política interna mexicana: su estructura organizacional y económica
Aunque los cárteles mexicanos son considerados grupos formalmente organizados por el Programa de Datos sobre Conflictos de la Universidad de Uppsala (UCDP, 2012), para la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (en adelante, UNODC) no caben dentro de esa categoría. Este último no sólo disocia:
las tipologías de las organizaciones criminales con un parámetro político, sino que tampoco ninguna de sus tres unidades de análisis (grupos, clusters y mercados) ni sus diez variables de las organizaciones criminales transnacionales (estructura, tamaño, actividades, operaciones transfronterizas, identidad, violencia, corrupción, influencia política, penetración en la economía legítima y cooperación con otros grupos organizados) abordan ese elemento directamente (UNODC, 2010: 8-9).
Que es vital para determinar la existencia de un conflicto armado interno bajo los cánones de la legislación internacional. En ese sentido, el único factor que puede considerarse desde ese ángulo es la influencia política que, como se indicó líneas más arriba, no se ha traducido en un control territorial efectivo, “sino que plantea una interrogante sobre quién es la máxima autoridad, contrariamente a los casos en los que la autoridad es obvia, señal de que el grupo puede haber evolucionado y tiene la capacidad de generar ataques” (Pérez, 2015a: 907).
Siguiendo a Pérez Caballero (2013), si se analizan los cárteles operativos durante el sexenio estudiado, es posible caer en cuenta que la presencia del elemento político podría observarse sólo en el Cártel de Sinaloa (arraigo territorial, capacidad de capturar instituciones basada en una red política y empresarial; y disponibilidad de recursos), Los Zetas (disponibilidad de recursos) y los Caballeros Templarios (arraigo territorial en Michoacán y exigua organización sectaria asociada a preceptos tradicionales de inspiración templaría). Sin embargo, ninguna de esas organizaciones narcotraficantes ha logrado el control territorial en estricto rigor, sino que actúan bajo el esquema de interacción entre organización criminal y Estado. Por lo tanto, no cubre el umbral requerido por los conflictos armados no internacionales.
Desde la perspectiva organizacional, los cárteles suelen contar con “una base común a todos los grupos criminales: un grado mínimo de sofisticación consistente en aparatos directivo, logístico, coactivo, de información, financiero y de protección política” (Valdés, 2013: 239). Sin embargo, no existe una tipología única de cartel. A partir de aquellas agrupaciones que han capturado mayor atención mediática por su particular modus operandi puede sostenerse que existe un ‘modelo Sinaloa’ (ver Figura 3), construido sobre una estructura cerrada con una base regional especializada en la producción y tráfico de drogas, con un accionar en el cual prima lo local y las relaciones horizontales, siendo ésta su principal fortaleza al ofrecer su capacidad a los socios cooptados y generar alianzas de mutuo beneficio (Pérez, 2015b). En esa línea, cabe resaltar su permanente contacto con diferentes estamentos (submundo criminal, ámbitos institucionales, políticos y empresariales, sociedad civil, etc.) a objeto de garantizar la protección de sus ilícitos. Siendo esperable que el modelo Sinaloa demuestre tener más capacidad para sobrevivir en el negocio que otros modelos de organización de redes criminales en México (De La Corte y Giménez-Salinas, 2010: 265).
Como asegura Bruce Bagley (2014: 32):
a diferencia de sus predecesores y rivales actuales, el Cartel de Sinaloa [ha construido un modelo de red criminal] menos jerarquizado y más federativo en su estructura organizacional. Su líder principal, Joaquín El Chapo Guzmán, ha forjado un nuevo tipo de federación que le otorga mayor autonomía (y ganancias) a los grupos afiliados.
el despliegue de brazos armados con nombres y estructuras separados al Cártel de Sinaloa en los ataques en contra de sus rivales (que concentran la reputación negativa, en lugar del propio cártel), y la utilización de filtraciones a las autoridades en lugar de ajustes de cuentas como mecanismo de disciplina interna, contribuyen a reforzar la imagen del Cártel de Sinaloa como una organización de corte empresarial (Bagley, 2014: 33).
En este sentido, la violencia es percibida como el último ratio y como un castigo por violar las reglas del juego. Así, este cartel cuenta con la capacidad suficiente para adaptarse a una escalada de violencia por irrupción de grupos rivales.
Figura 3: Modelo Sinaloa
Fuente: Elaboración propia a partir de Mazzitelli, 2012
Como se aprecia en la Figura 4, en el extremo opuesto del espectro podemos encontrar un ‘modelo Zetas’ centralizado y piramidal, coronado por un líder único o cúpula directiva que acapara el máximo poder y establece directrices generales que guían la actividad de sus subordinados, posee relaciones internas que se ajustan a un código común de conducta cuyo cumplimiento se garantiza aplicando una fuerte disciplina. Por ejemplo, las nuevas cuadrillas son responsables de preservar el ‘buen nombre’ de Los Zetas, y es castigado con muerte el uso de la franquicia Zetas por operadores criminales no autorizados (Mazzitelli, 2012).
En palabras de Ioan Grillo (2012: 333):
Los Zetas basan inicialmente su cadena de mando en el Ejército mexicano del que procedían. Había jefes y subjefes, como en el Ejército… Tienen campos de entrenamiento, con campos de tiro y terrenos para simular ataques (donde) se han encontrado arsenales de armas pesadas, incluso cajas de bombas de mano. Los cursillos duran dos meses, y en ellos se enseña a utilizar lanzagranadas y ametralladoras de 0.5.
Figura 4: Modelo Zetas
De modo simultáneo, esta estructura se caracteriza por operar mediante un sistema expansivo de células autónomas y autosustentables a objeto de ocupar nue­vos territorios, y compensar el rezago de no acceder a rutas, contactos y protección política con una diversificación de sus ilícitos y uso de violencia para extraer rentas en territorios acotados. Otro rasgo distintivo que posee esta organización criminal es su espíritu de cuerpo plasmado en una estructura jerárquica con una promoción de cuadros intermedios y dirigentes en razón de que “[los miembros originales se conocen como Z-1, Z-2, etc.], según su rango en la organización” (Mazzitelli, 2012: 21). Sin embargo, los jefes regionales conservan un significativo margen de discrecionalidad sobre cómo lograr sus objetivos financieros anuales. Bajo esa lógica, Los Zetas pueden ser categorizados como una evolución del modelo ‘jerarquía agrupada’, cuya perspectiva militar previa constituye una franquicia que ofrece una identidad común a sus miembros. Por otra parte, si bien este grupo en particular ha sobresalido en la escena criminal por ejecutar brutales ataques y emplear tácticas que causan alarma social como el terrorismo, no es posible afirmar que ha declarado una guerra al Estado mexicano. En efecto, su comportamiento es similar al grupo delictivo colombiano Los Urabeños.[6] Y aunque pueda atribuirse una integración vertical a Los Zetas, ésta no es generalizada, operando de manera descentralizada según sus intereses económicos, por lo tanto, no cubre el requisito de constituir un grupo organizado que se encuentre bajo la dirección de un mando responsable.
También diagnosticar erróneamente la situación azteca como un conflicto armado no internacional presenta el inconveniente de otorgar legitimidad política implícita a los cárteles ya que potencialmente éstos serían considerados como ‘partes beligerantes’ frente al gobierno, convirtiéndolos en un poder de facto. En otras palabras, significaría “malinterpretar la verdadera naturaleza de los grupos criminales […], y avalar la aplicación de un régimen jurídico que desencadenaría una escalada de violencia estatal inadecuada para responder al desafío planteado por la delincuencia organizada” (Albuja y Rubio, 2011: 30). Por lo tanto, rotular a narcotraficantes como partes beligerantes es una falta de rigor técnico que supondría aplicarles determinados principios del DIH, tales como: la capacidad de firmar un cese al fuego, elemento crucial para reducir el impacto sobre la población civil, o para disminuir los flujos de desplazamiento forzado.
No obstante lo anterior, el gobierno y la sociedad civil mexicana se muestran escépticos ante la idea de promover un diálogo humanitario con organizaciones criminales, a pesar de la creciente indignación y el imperativo de hacerlo. La posibilidad de que los “líderes e integrantes de este particular gremio estén dispuestos a renunciar al uso de mecanismos de intimidación y tortura, no suma muchos adeptos” (Albuja y Rubio, 2011: 24). Ante todo predomina la postura (no menos fundada) de que la dignidad humana es la última de las prioridades de los narcotraficantes. Más aún, la herramienta que los cárteles usan para establecer su presencia, dominio y administrar sus actividades ilícitas, consiste precisamente en quebrantar la dignidad humana (Bangerter, 2012).
Debido a que su aspecto organizacional es incierto, no queda claro si los cárteles están en posición de firmar acuerdos o entregar armas en el caso de que existiera voluntad de dialogar con ellos. Si bien es comprensible que el gobierno se rehúse a pactar o negociar con grupos criminales que operan en el plano ilegal, es necesario, según el DIH, intentar crear arreglos mínimos con actores armados no estatales para que se respete o establezca un código de conducta. A mayor abundamiento, además de la incierta posibilidad de que estos actores armados no estatales se apeguen a mínimos humanitarios, existe el inconveniente (no menor) de su falta de voluntad para cumplir lo pactado, tanto con el Estado como con otros actores.
en circunstancias excepcionales, la violencia armada de las organizaciones criminales puede caer dentro del ámbito del Derecho Internacional Humanitario. Como regla general, sin embargo, este cuerpo legal no es aplicable en los esfuerzos para luchar contra estos actores armados no estatales (Hauck & Peterke, 2010: 430).
Por lo tanto, los integrantes de organizaciones narcotraficantes son perseguidos conforme a la legislación penal del país donde se encuentran operativas.
Consecuencias humanitarias…señales engañosas
En estrecha relación con lo anterior, cabe mencionar que en su informe ‘Forced Displacement Linked to Transnational Organized Crime in Mexico’, Internal Displacement Monitoring Centre (IDMC, por sus siglas en inglés) advierte que “la violencia perpetrada por razones criminales es una de las principales causas del desplazamiento interno en México” (2012: 3). Como señalan Albuja y Rubio (2011: 24) “en el país hay un número creciente de personas y, en ocasiones, comunidades enteras que prefieren abandonar sus casas, tierras y negocios, a vivir con miedo por la violencia” asociada al narcotráfico. Los cuales terminan convirtiéndose “en refugiados dentro de su propio país, en lo que el Derecho internacional llama desplazados internos (o en su acrónimo DPI, Personas Desplazadas Internamente)” (Albuja y Rubio, 2011:25). De esa manera, la Guerra contra el narcotráfico ha tenido efectos muy similares a los ocasionados por un conflicto bélico porque si bien las motivaciones de la violencia “pueden variar en su carácter si se comparan con las de los conflictos armados, las consecuencias humanitarias suelen ser, a menudo las mismas, tanto en forma como en complejidad e intensidad" (Cawley, 2014b). O sea, pese a no haber cruzado el umbral jurídico requerido y carecer de raíces políticas, los enfrentamientos entre fuerzas de seguridad y grupos armados ilegales durante disturbios internos, como los registrados en territorio mexicano, también pueden traer consigo aquella consecuencia humanitaria. Por lo tanto, la mera existencia de desplazados internos no implica la existencia de un conflicto armado no internacional.
De igual modo, vale recordar que México ha atravesado por tres olas de desplazamiento interno (Atuesta, 2014: 5):
Durante la Revolución Mexicana (1910 - 1940)
Durante el levantamiento del Movimiento Zapatista (1994 - presente)
Durante la Guerra contra el narcotráfico (2006 - presente)
Sin embargo, cabe subrayar que las DPI ha sido generalmente una de las consecuencias menos visibles de la Guerra contra el narcotráfico por varias razones. En primer lugar, los medios de comunicación le han brindado mayor atención a los abusos cometidos tanto por las organizaciones narcotraficantes, así como aquellos cometidos por las fuerzas federales (principalmente Ejército y Marina). Segundo, “durante el gobierno de Calderón el problema se negaba” (Beauregard, 2015), debido a que simbolizaban las consecuencias no deseadas que un enfoque militarizado contra los cárteles de la droga podía tener sobre población civil. Tercero, reconocer que existía un problema de desplazamiento equivalía a aceptar que el país vivía una situación de extrema violencia, un hecho de por sí políticamente sensible (Albuja y Rubio, 2011). En este sentido, Felipe Calderón negó sistemáticamente la existencia de un conflicto armado en México y solamente se limitó a admitir la existencia de zonas inestables, esto debido a que constituía una narrativa contraria al mensaje que se pretendía enviar internacionalmente para atraer mayor inversión extranjera: la seguridad del país está mejorando.
Por último, resta subrayar que aún persiste un vacío conceptual, legal e institucional con respecto a DPI. De acuerdo a los Principios Guía de Naciones Unidas:
[…] la característica distintiva del desplazamiento interno es el movimiento bajo coerción o involuntario, que tiene lugar dentro de las fronteras nacionales. Las razones para huir pueden variar e incluyen el conflicto armado, situaciones de violencia generalizada, violaciones de derechos humanos y desastres naturales o desencadenados por el ser humano. [En otras palabras] se entiende por desplazados internos a personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida. En algunos casos el desplazamiento interno puede ser causado por una combinación de factores coercitivos y económicos (Castro y Salazar, 2014: 62).
De esa manera, técnicamente existe un impedimento al reconocimiento del DPI en México pues no se cumple una característica distintiva que es la violencia generalizada. En efecto, los actos violentos derivados del narcotráfico ocurren sólo a escala estatal y municipal, no tienen carácter simultáneo, ni homogéneo y no siempre se enmaran en enfrentamientos entre las mismas organizaciones criminales. Razón por la cual los desplazados internos en territorio azteca no recibían ninguna ayuda humanitaria internacional y usualmente, el gobierno tampoco les prestaba asistencia. No es de extrañar entonces que la respuesta de Calderón a esta problemática haya sido un tanto débil, llevándose a cabo solamente las siguientes iniciativas durante su administración:
Fuente: Elaboración propia a partir de Benavides y Patargo, 2012
Y aunque el Gobierno Federal no contaba con una cifra oficial de personas que huyeron a causa de la violencia asociada al narcotráfico, “la poca información disponible sugiere que un gran número de personas en las áreas más afectadas por la violencia asociada con los carteles de la droga han ido abandonado sus hogares a un ritmo constante, buscando seguridad en otro lugar” (Brodzinsky, 2012), según IDMC. No obstante, las estadísticas sobre la cantidad de desplazados internos durante el periodo examinado varían, el centro de pensamiento mexicano Parametría estima que cerca de 1.65 millones de DPI entre 2006 y 2012, o sea, un equivalente al 0.2% de la población total (ver Gráfico 1). Mientras que el IDMC reportó que en 2011 aproximadamente 160 mil mexicanos abandonaron sus lugares de residencia como indica el Gráfico 2. Sin embargo, al desglosar dicha cifra, se observa que 25.000 correspondían a movilizaciones prolongadas de chiapanecos desde el levantamiento zapatista en 1994, mientras que sólo 141.900 eran desplazamientos relacionados con la violencia perpetrada por los cárteles (IDMC,2012:8).
Gráfico 1: Desplazados Internos en Latinoamérica 2012
Fuente: Elaboración propia a partir de IDMC, 2012.
Gráfico 2: Desplazados Internos en México (2007-2011)
Por otro lado, la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para Refugiados (ACNUR) sostiene que desde 2006, al menos doce entidades federativas han registrado los mayores índices de desplazamiento vinculado a la violencia asociada al narcotráfico, a saber: Baja California, Chihuahua, Nuevo León, Durango, Tamaulipas, Coahuila, Guerrero, Michoacán, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora y Veracruz (todos con alto grado de actividad del crimen organizado) como se aprecia en la Figura 5. Sin embargo, esto no implica que la configuración del DPI sea igual en todas ellas. En efecto, Rubio Díaz-Leal y Pérez Vásquez (2016) afirman que el éxodo de personas fue particularmente intenso en la segunda mitad del sexenio calderonista, periodo en que se vivió una fuerte alza en la violencia por rivalidad inter-cartel que aterrorizó a campesinos, ganaderos, pequeños y medianos empresarios en el denominado Triángulo Dorado (Sinaloa, Durango y Chihuahua), en Tierra Caliente (Michoacán y Guerrero), en el noreste (Nuevo León, Tamaulipas y Coahuila) y el Golfo (Veracruz) de la República mexicana.
Figura 5: Estados con mayor número de DPI a causa del crimen organizado en México (2006-2012)
Fuente: Reynolds, 2014
De acuerdo al artículo Desplazados del narco en México realizado por Animal Político, en colaboración con Insight Crime (2013), el incremento de los indicadores de criminalidad y homicidios estaba acompañado de un aumento de DPI. En efecto, la correlación existente entre la violencia asociada al narcotráfico y el desplazamiento fue aún más nítida a nivel municipal. Los datos de IDMC muestran que dentro de los estados más afectados, los 100 municipios con los más altos índices de violencia experimentaron los mayores niveles de pérdida de población, la gente huyó de aquellos municipios violentos a un ritmo 4.5 veces superior en comparación a los no violentos. De esa manera, los desplazados internos tienden a trasladarse a Ciudad de México y a otras zonas urbanas de estados menos afectados por la violencia de los carteles, incluyendo los estados al sur del país como Chiapas.
En esa línea, cabe destacar que los altos índices de violencia registrados en México no sólo obligaron a las personas a desplazarse de las zonas rurales hacia centros urbanos y viceversa, sino también de forma paralela generaron una nueva ola de migración transfronteriza (ya no puramente económica, sino forzada) hacia Estados Unidos. Según el Departamento de Justicia estadounidense, México pasó de ser la nación con mayor cantidad de peticiones de refugio en 2006 a la segunda en 2012, siendo superada únicamente por China (Zehnder, 2012). De acuerdo con las estadísticas del referido organismo gubernamental, el número de mexicanos que buscaron asilo al otro lado del Río Bravo como resultado de la violencia criminal aumentó de 2.490 en 2009 a 8.569 en 2013, alcanzando un peak de 10.542 en 2012 (Guevara, 2014: 8). Pasando de constituir el 8.26% de las requerimientos totales en 2009, a representar 23.36% en 2013, pero tan sólo el 2% de las solicitudes fueron aceptadas durante ambos años (56 y 155 personas, respectivamente) (Reynolds, 2014:8). Es así como “para algunas personas, puede parecer improbable un pedido de protección basado en la persecución por parte de grupos del crimen organizado, y esta suposición ciertamente se refleja en gran parte de la jurisprudencia estadounidense” (Reynolds, 2014:9). Bajo esa lógica, quienes otorgan la condición de asilado:
deben analizar los casos a mayor profundidad, aplicando con justicia los elementos de la ley de asilo, y extendiendo protección sólo a aquellas personas que demuestren un temor fundamentado de persecución relacionado a una razón considerada materia de protección (Reynolds, 2014: 9).
O sea, el gobierno norteamericano se ha mostrado reticente a aceptar las peticiones de refugio elevadas como consecuencia de la Guerra contra el narcotráfico por temor a verse atiborrado de solicitudes provenientes del otro lado de la frontera.
De hecho, las peticiones de asilo han sido rechazadas sistemáticamente en Estados Unidos argumentado que la Convención sobre el Estatuto de Refugiados (1951) es inaplicable a víctimas de la criminalidad organizada. En ese sentido, la referida Convención establece que:
[…] como resultado de los acontecimientos ocurridos antes del 1º de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él (ACNUR, 1951).
Es así como los jueces estadounidenses aducen que aun cuando los casos encajaran en la Convención y su Protocolo (lo cual no creen ellos que sea el caso) como el conflicto no es generalizado en el territorio nacional, los afectados siempre pueden evitar la persecución mudándose a otra ciudad. Además, los requerimientos de asilo fueron impugnados bajo la premisa de que México posee la capacidad y voluntad para otorgar protección a sus ciudadanos solicitantes de asilo (Zehnder, 2012). En consecuencia, si bien el gobierno norteamericano reconoce que la colusión del crimen organizado con las instituciones de seguridad pública es grave, al mismo tiempo es tajante al declarar que esa situación no constituye una causal en el marco de su legislación sobre asilo y refugio. Para ellos, si alguien es perseguido por un determinado cártel, puede acudir a las instituciones de justicia y buscar apoyo, o trasladarse a otra entidad federativa de la República mexicana.
En primer lugar, una vez culminado el análisis lógico de encasillamiento de La Guerra contra el narcotráfico en México, se puede concluir que ésta se inscribe dentro de los llamados conflictos asimétricos, en el sentido de que aquel conflicto es protagonizado por cárteles que utilizan la violencia como una opción entre muchas otras. De igual modo, la complejidad de este nuevo fenómeno no encaja en las estructuras y mecanismos actuales del Derecho Internacional que rige el uso de la fuerza y el Derecho Internacional Humanitario. En muchas ocasiones las leyes y costumbres de la guerra resultan inaplicables a este tipo de fenómenos pues no constituyen una categoría jurídica per se.
En segundo lugar, si bien se observa una tendencia a interpretar laxamente la situación mexicana, lo cierto es que la violencia asociada a la Guerra contra el narcotráfico no cubre los parámetros establecidos para la existencia de un conflicto armado no internacional conforme al Derecho Internacional Humanitario. En definitiva, la confrontación desarrollada en territorio mexicano califica más bien como un disturbio interno, cayendo así en la esfera de Otras Situaciones de Violencia conforme a la terminología propuesta por el Comité Internacional de la Cruz Roja, escenario que no se encuentra contemplado en la jurisdicción internacional.
Por último, cabe resaltar que la coordinación entre cárteles para oponerse a los militares es inexistente. Cada grupo criminal actúa por cuenta propia, es decir, no han conformado una contraparte bélica, de manera tal que el enemigo del Estado no puede ser definido como un actor unificado, sino como una serie de agrupaciones muchas veces enfrentadas entre sí en un contexto anárquico, dentro del cual interactúan sólo algunas semi-organizadas y con líderes bien reconocidos, con otras efímeras, desorganizadas y escasamente cohesionadas. Tampoco se encuentran configurados como Fuerzas Armadas porque no poseen organigramas establecidos, ni grados o cargos oficiales y el reparto de funciones surge de relaciones espontaneas entre los integrantes de la organización criminal. En consecuencia, no existen ni dos ejércitos, ni un ejército contra insurgente, sino un Estado combatiendo grupos armados que carecen de control territorial estable como para lanzar ataques sostenidos y que, a su vez, luchan entre sí.
Esteban Arratia Sandoval es analista en Políticas y Asuntos Internacionales mención en Seguridad y Defensa. Universidad de Santiago. Magíster en Estudios Internacionales. Universidad de Santiago. Investigador Asociado Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, Santiago de Chile.
Este artículo es un producto del Proyecto IN201503, “¿Tropas en la calle? Fuerzas Armadas en seguridad pública en México y El Salvador: Una visión comparada”. Financiado por la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE).
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[1] El concepto plaza ha sido utilizado para describir los territorios donde se trafican drogas a lo largo de la frontera de Estados Unidos con México. La mayoría de los principales carteles fueron asociados a una plaza específica, normalmente centrada en una de las dos ciudades fronterizas gemelas. Controlar la plaza conlleva un importante flujo de ingresos asociados. Ver: UNODC,2012:19
[2] Según la escala de medición de este índice, la categoría guerra limitada corresponde a un conflicto violento en el que la fuerza violenta se usa con cierta continuidad de manera organizada y sistemática. Las partes en conflicto ejercen amplias medidas, dependiendo de la situación. El grado de destrucción es masivo y de larga duración. Ver: HIIK,2015
[3] Este ranking analiza 162 naciones (donde 1 =más pacífico, y 162 = menos pacífico) basándose en 23 indicadores, agrupados en tres categorías: militarización; conflictos domésticos e internacionales; seguridad en general y seguridad ciudadana. La metodología utilizada por el ranking parece dar mayor peso a los países con un alto presupuesto militar. En México el gasto en defensa ha aumentado significativamente, lo cual podría explicar por qué su medición de "paz", mediante la evaluación del IPG, empeora cada vez más. Ver: Gagne, 2015.
[4] Un conflicto puede reunir las condiciones de aplicación establecidas en el artículo 3 sin cumplir con los requisitos de aplicación del Protocolo adicional II. De manera inversa, todos los conflictos armados contemplados en el Protocolo adicional II están también cubiertos por el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra. Ver: Bantekas & Nash,2007:147
[5] Si bien los cárteles no tienen índole militar, el sitio web Global Fire Power publicó un ranking de las diez principales Fuerzas Armadas a nivel mundial conforme a sus recursos económicos basado en cálculos realizados por la CIA. De acuerdo al listado, estas organizaciones criminales ocupan la novena posición con un presupuesto anual de 40 mil millones de dólares. Según la misma fuente, los fondos que posee el narcotráfico mexicano sextuplican la partida del Ejército, estimada en 6 mil millones de dólares aproximadamente. Ver: Animal Político, 2011.
[6] Los Urabeños o Autodefensas Gaitanistas de Colombia, son una banda criminal compuesta por ex mandos medios paramilitares, actualmente está considerada por la Corte Penal Internacional como el grupo delictual con mayor nivel de organización y capacidad de daño existente en el país. Ver: Cawley, 2014a.

References: artículo 3
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