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Timestamp: 2019-02-17 22:51:52+00:00

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Silenzio assenso > Studio Legale Sardos Albertini Scaglia - Associazione tra professionisti
Cons. Stato Sez. IV, Sent., 16-02-2012, n. 823
1. Stante la completezza del contraddittorio e la mancata opposizione delle parti rese edotte della possibilità di immediata definizione del processo, la causa può essere decisa nel merito, tenuto conto della infondatezza dell'appello.
1.1. In via preliminare è doveroso evidenziare che l'istanza di tutela cautelare è stata avanzata prospettando una "causale" distonica rispetto all'oggetto dell' odierno giudizio (volto ad accertare la legittimità del diniego di sanatoria del manufatto): eventuali problematiche di impossibile ottemperanza alla diversa e connessa sentenza n. 6155/2011, infatti, dovevano essere veicolate innanzi al giudice dell'ottemperanza che è deputato a conoscere di dette evenienze; ma la eventuale insorgenza di problematiche esecutive non può essere utilizzata come "causale" della sospensione della esecutività di un'altra decisione.
2. Ciò premesso, ritiene il Collegio che l'appello, in parte peraltro inammissibile, sia comunque integralmente infondato e meriti la reiezione.
2.1. Le singole doglianze proposte dagli appellanti, verranno partitamente esaminate, per comodità espositiva, nell'ordine dagli stessi prospettato.
2.2. In via preliminare, tuttavia, non può esimersi il Collegio dal rilevare la endemica contraddittorietà dell'atto di appello laddove questo, da un canto, sostiene la inapplicabilità alla fattispecie per cui è causa della L.R. dell'Umbria 3 novembre 2004, n. 21 in punto di omessa formazione del silenzio assenso sulla domanda di condono, per poi richiamare (non del tutto pertinentemente, peraltro) gli artt. 20 e 21 della predetta legge regionale con riferimento alle deroghe oggettive alla insanabilità dei manufatti ricadenti nei centri storici ivi previsti.
3. Venendo al merito, il primo motivo di gravame (laddove si critica la scelta del primo giudice di riunire i tre ricorsi pendenti, uno dei quali proposto dalla contro interessata) è certamente infondato: per costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, infatti, "la riunione nel giudizio di primo grado di ricorsi tra loro connessi costituisce una facoltà del giudice, il cui esercizio -nel caso di specie si trattava di un mancato esercizio- non è soggetto all'obbligo di motivazione nè si trasfonde in un vizio della decisione emanata in tal modo(ex multis Consiglio Stato , sez. V, 14 febbraio 2011 , n. 965).
Peraltro, nel caso di specie è evidente che i ricorsi erano senz'altro connessi oggettivamente e soggettivamente, né è agevole comprendere quale sia l'interesse degli appellati a dolersi della riunione disposta in primo grado.
3.1. Quanto alla seconda censura, incentrata sull'asserito malgoverno dell'art. 10 bis della L. 7 agosto 1990, n. 241 posto che, come meglio si chiarirà di seguito, il provvedimento reiettivo aveva carattere vincolato nei confronti dell'appellante, la supposta violazione dell'art. 10 bis della L. 7 agosto 1990, n. 241 (obbligo di preventiva comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza) appare inidonea a giustificare l'annullamento dell'atto impugnato non essendo consentito l'annullamento dei provvedimenti amministrativi, il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, ex art. 21 octies della stessa L. 7 agosto 1990, n. 241 come integrata con L. n. 15 del 2005: l'adempimento di cui al citato art. 10 bis, quindi, poteva ritenersi non obbligatorio, come più volte riconosciuto dalla giurisprudenza in presenza di atti vincolati (cfr. in tal senso Cons. St., sez. VI, 17.10.2008, n. 5055; Cons. St., sez. IV, 13.3.2008, n. 1098).
Nel caso specifico, peraltro, la fondatezza della censura è radicalmente esclusa dal consolidato orientamento della Sezione - dal quale il Collegio non ravvisa alcun motivo per discostarsi- secondo il quale "è legittimo il diniego di condono edilizio straordinario, ex art. 32 D.L. n. 269 del 2003 non preceduto dalla comunicazione all'interessato dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, sia in quanto la violazione dell'art. 10 bis, L. n. 241 del 1990 non è invocabile in relazione a provvedimenti di carattere vincolato, sia in quanto tale ultima norma non è applicabile a procedimenti connotati, "ex lege", da tratti di assoluta specialità."(Consiglio Stato , sez. IV, 10 ottobre 2007 , n. 5314)
Né, per le considerazioni puntualmente svolte dal primo giudice appariva sussistere alcun affidamento tutelabile nel caso di specie: affidamento che non può certo sussistere a fronte della circostanza che già con la regiudicata decisione n. 277/2001 era stata affermata la abusività dell'interevento edilizio.
3.2. Quanto alla terza alla quarta, quinta e sesta censura - che per la loro intima connessione, in quanto incentrate sull'asserita avvenuta formazione del silenzio-assenso sulla richiesta di sanatoria possono essere esaminate congiuntamente-esse sono certamente infondate.
Mentre sulla portata non viziante dell'omesso inoltro del preavviso di rigetto si è già chiarito il punto di vista del Collegio, sulla avversata eterointegrabilità delle disposizioni ex art. 32 D.L. n. 269 del 2003 ( anche in punto di formazione del silenzio-assenso) ad opera della legislazione regionale ritiene il Collegio che la critica degli appellanti a tale affermazione contenuta nella sentenza di primo grado sia smentita dal consolidato orientamento sul punto di questo Consiglio di Stato (ex multis: Consiglio Stato , sez. VI, 20 luglio 2006 , n. 4609).
Peraltro la tesi - soltanto assertivamente affermata dagli appellanti- secondo cui la detta disposizione non potrebbe trovare applicazione nel caso di specie collide con l'autorevole insegnamento della Corte Costituzionale, secondo cui "relativamente alla disciplina del condono edilizio, ex art. 32 del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, conv. con L. 24 novembre 2003, n. 326, al legislatore statale spetta regolare gli aspetti penalistici relativi agli illeciti edilizi e determinare i principi fondamentali sul governo del territorio, in quanto la materia "de qua" rientra, in base all'art. 177 cost., nel governo del territorio in cui la potestà regionale è di tipo concorrente; e, pertanto, il succitato art. 32 D.L. n. 269 del 2003 è illegittimo nella parte in cui non prevede che la l. reg. possa determinare sia la possibilità, le condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio di cui all'allegato 1 del D.L. n. 269 del 2003 (comma 26), sia i limiti volumetrici inferiori a quelli da esso stesso stabiliti (comma 25), sia la misura e le modalità di versamento dell'anticipazione degli oneri concessori (comma 38), sia la possibilità di disciplinare diversamente gli effetti del silenzio - assenso (comma 37), sia la possibilità di disciplinare le opere, situate nel territorio regionale , che insistono su aree di proprietà dello Stato o facenti parte del demanio statale (comma 14)." (Corte costituzionale, 28 giugno 2004 , n. 196)
La critica appellatoria, peraltro, è testualmente smentita dal comma 2 dell'art. 26 della citata legge regionale, che di seguito verrà riportato per esteso.
3.3. La proposta questione di legittimità costituzionale dell'art. 26 della L.R. dell'Umbria 3 novembre 2004, n. 21 è poi palesemente inammissibile e comunque infondata (in disparte l'omessa indicazione da parte degli appellanti delle norme della Costituzione violate, del parametro di illegittimità, etc) in quando fondata sulla affermazione (gravemente errata) secondo cui la detta disposizione "negherebbe il ricorso al silenzio-assenso nelle ipotesi di condono ex L. 24 novembre 2003, n. 326" .
3.3.1.E' vero invece il contrario.
Il detto articolo n. 26 della legge regionale surrichiamata così dispone: "La mancata presentazione dei documenti previsti all'articolo 23, commi 1, 2 e 5 della presente legge e dall'articolo 32 del D.L. n. 269 del 2003 entro il termine di centoventi giorni dalla data della richiesta di integrazione del dirigente o responsabile del competente ufficio comunale, comporta il conseguente diniego del titolo abilitativo a sanatoria.
La determinazione sulla domanda di sanatoria è adottata dal dirigente o dal responsabile del competente ufficio comunale entro il termine di trentasei mesi dalla data di scadenza del termine per la presentazione delle domande di cui al comma 32 dell'articolo 32 del D.L. n. 269 del 2003, convertito con L. n. 326 del 2003 e successive modificazioni, il quale verifica esclusivamente:
b) la corrispondenza della tipologia dell'intervento asseverato dal tecnico abilitato ai sensi dell'articolo 23, comma 1, lettera a) con le condizioni previste dal presente Titolo per la sanabilità delle opere;
Decorso inutilmente il termine di cui al comma 2, al Comune si sostituisce la Provincia, che di conseguenza beneficia di quota parte, pari al cinquanta per cento, dei proventi di cui ai commi 4 e 5 dell'articolo 24 per l'istruttoria ed il rilascio dei titoli abilitativi a sanatoria.
La Provincia si sostituisce, previa diffida al Comune ad adempiere entro congruo termine e provvede al rilascio del titolo abilitativo a sanatoria entro un anno dal termine di cui al comma 2. La Provincia in sede di rilascio del titolo abilitativo a sanatoria detta con apposito atto anche le prescrizioni ai fini previsti al comma 6 dell'articolo 23.
Il certificato di agibilità per le opere e gli interventi oggetto di titolo abilitativo in sanatoria è sostituito da una dichiarazione sottoscritta congiuntamente dall'intestatario del titolo e da tecnico abilitato attestante la rispondenza delle opere stesse alle previsioni contenute negli elaborati agli atti e alle prescrizioni del titolo abilitativi a sanatoria, con le modalità di cui all'articolo 30 della L.R. n. 1 del 2004. La dichiarazione è presentata allo Sportello unico per l'edilizia entro novanta giorni dalla data del titolo abilitativo a sanatoria o dalla scadenza del termine di cui al comma 6 dell'articolo 23.
In caso di mancata presentazione della dichiarazione di cui al comma 4 si applicano le disposizioni di cui al comma 5 dell'articolo 29 della L.R. n. 1 del 2004.
Il Comune svolge i controlli in merito alla dichiarazione di asseverazione del tecnico abilitato di cui all'articolo 23, comma 1, nonché in merito alla dichiarazione di cui al comma 4 con le stesse modalità di cui all'articolo 39 della L.R. n. 1 del 2004.".
Come è agevole riscontrare, il comma 3 della citata disposizione prevede espressamente il silenzio-assenso, normandolo dettagliatamente ed individuando anche l'Autorità chiamata a pronunciarsi in un ristretto termine in via devolutiva di tal che nessuna difformità con non meglio precisati parametri costituzionali può ravvisarsi.
3.3.2. Esclusa la fondatezza della radicale tesi secondo cui la legge regionale fosse inapplicabile, esattamente il primo giudice ha evidenziato che non si era formato alcun silenzio-assenso in carenza delle condizioni legittimanti (avvenuta presentazione della diffida da parte di alcuno).
Tale ultima circostanza è rimasta incontestata in punto di fatto, né nel gravame è stata articolata alcuna censura in proposito, dal che discende la reiezione della censure di cui al terzo quarto, quinto e sesto motivo dell'appello.
4.La settima censura ripropone il tema "sostanziale"della condonabilità dell'opera alla stregua delle disposizioni di cui agli artt. 20 e 21 della L.R. dell'Umbria 3 novembre 2004, n. 21 che di seguito appare utile riportare per esteso (art. 20: "Nell'ambito dell'intero territorio regionale, comprese le aree demaniali, sono suscettibili di sanatoria edilizia, ai fini del rilascio del titolo abilitativo a seguito del condono edilizio, di cui al D.L. n. 269 del 2003, convertito con modificazioni con la L. n. 326 del 2003 , semprechè ultimate entro il 31 marzo 2003:
3) fino a 100 metri quadrati per unità immobiliari destinate ad attività produttive o a servizi ricadenti in zone di tipo D, E ed F di cui al D.M. n. 1444 del 1968;
b) le opere riconducibili alla Tipologia n. 2 (Opere realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo, ma conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici alla data del 2 ottobre 2003) dell'allegato 1 del decreto legge medesimo, entro i limiti volumetrici previsti al comma 25 dell'articolo 32 dello stesso D.L. n. 269 del 2003;
c) le opere riconducibili alle seguenti tipologie di illecito edilizio indicate con i numeri 3, 4, 5 e 6 dell'allegato 1 al decreto legge medesimo, anche con eventuale modifica delle destinazioni d'uso, siano esse realizzate in conformità o in difformità dalle norme urbanistiche e dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici alla data del 2 ottobre 2003:
1) Tipologia n. 3; (opere di ristrutturazione edilizia come definite dall'articolo 3, comma 1, lettera d) della L.R. n. 1 del 2004) realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo;
2) Tipologia n. 4; (opere di restauro e risanamento conservativo come definite dall'articolo 3, comma 1, lettera c) della L.R. n. 1 del 2004) realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo, nelle zone omogenee A di cui all'articolo 2 del D.M. n. 1444 del 1968;
3) Tipologia n. 5; (opere di restauro e risanamento conservativo come definite dall'articolo 3, comma 1, lettera c) della L.R. n. 1 del 2004) realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo;
4) Tipologia n. 6; (opere di manutenzione straordinaria, come definite all'articolo 3, comma 1, lettera b) della L.R. n. 1 del 2004) realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo; opere o modalità di esecuzione non valutabili in termini di superficie o di volume.
I limiti dimensionali di cui al comma 1, lettere a) e b) non trovano applicazione e sono aggiuntivi relativamente agli interventi di:
Le opere di cui al comma 1, lett. a) e b) e al comma 2 non possono comunque comportare il superamento dei limiti volumetrici massimi stabiliti all'articolo 32, comma 25 del D.L. n. 269 del 2003.";
art. 21: " Fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della L. n. 47 del 1985, dal comma 27 dell'articolo 32 del D.L. n. 269 del 2003, non sono suscettibili di sanatoria:
d) la realizzazione di nuovi edifici, salvo quanto previsto all'articolo 20, comma 1, lettera b);
e) gli interventi di cui all'articolo 20, comma 1, lettera a) concernenti l'ampliamento di edifici oggetto di titolo abilitativo a sanatoria conseguente a precedenti condoni edilizi di intere nuove abitazioni o attività produttive o servizi;
g) gli interventi di nuova costruzione o di ampliamento su beni culturali di cui alla Parte Seconda, Titolo I del D.Lgs. n. 42 del 2004;
h) gli interventi di nuova costruzione o di ampliamento nelle zone omogenee A di cui al D.M. n. 1444 del 1968, nonché nei centri storici, nei siti archeologici, nell'edificato civile di particolare rilievo architettonico e paesistico indicati nelle carte 23, 24 e 25 e all'articolo 29 della L.R. 24 marzo 2000, n. 27, con esclusione di quelli di cui all'articolo 20, comma 2. ").
4.1. Essa appare infondata ai limiti della temerarietà.
4.2. Incontestata la circostanza che l'immobile ricadesse nel centro storico del Comune di Narni (e pertanto nell'alveo generale del divieto di cui alla lett. h dell'art. 21 della legge regionale citata) il primo giudice ha chiarito che la deroga di cui all'art. 20 comma 2 non era applicabile prima facie ai manufatti in questione, e che neppure gli odierni appellanti avevano chiarito a quale delle due fattispecie normate dall'art. 20 avrebbero preteso di ascrivere il proprio manufatto.
A tale condivisibile asserzione gli appellanti hanno replicato reiterando il motivo già respinto e non fornendo alcun chiarimento neppure in appello in ordine alla ascrivibilità categoriale del manufatto da essi realizzato.
La censura quindi, prima che palesemente infondata (all'evidenza l'opus non è seminterrato né "chiude logge o portici") appare inammissibile, in armonia con il consolidato principio per cui "è inammissibile la mera riproposizione, in base a semplice e generico rinvio alle censure e deduzioni svolte in primo grado, del motivo del ricorso avulso da qualsivoglia specifica e concreta critica della sentenza."(ex multis, si veda Consiglio Stato , sez. VI, 28 luglio 2008 , n. 3710).
5. Analoghe considerazioni si attagliano, in ultimo, alla doglianza fondata sull'asserito malgoverno del disposto di cui all'art. 9 della L. 24 marzo 1989, n. 122 comma 1 ("i proprietari di immobili possono realizzare nel sottosuolo degli stessi ovvero nei locali siti al piano terreno dei fabbricati parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unità immobiliari, anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti. Tali parcheggi possono essere realizzati, ad uso esclusivo dei residenti, anche nel sottosuolo di aree pertinenziali esterne al fabbricato, purché non in contrasto con i piani urbani del traffico, tenuto conto dell'uso della superficie sovrastante e compatibilmente con la tutela dei corpi idrici. Restano in ogni caso fermi i vincoli previsti dalla legislazione in materia paesaggistica ed ambientale ed i poteri attribuiti dalla medesima legislazione alle regioni e ai Ministeri dell'ambiente e per i beni culturali ed ambientali da esercitare motivatamente nel termine di 90 giorni. I parcheggi stessi, ove i piani urbani del traffico non siano stati redatti, potranno comunque essere realizzati nel rispetto delle indicazioni di cui al periodo precedente").
Al di fuori di un generico richiamo al concetto di pertinenzialità, l'appello non contiene alcuna decisiva critica al decisum di primo grado che ha escluso la condonabilità dell'opera sotto tal profilo (né potrebbe per il vero, anche in questo caso, stante la evidente diversità dell'intervento realizzato rispetto a quelli contemplati dal citato comma 1).
5.1. Ribadisce sul punto il Collegio che la realizzazione di autorimesse nel sottosuolo dei fabbricati, la modifica -con o senza opere- della destinazione d'uso dei locali posti al piano terreno, la realizzazione di autorimesse nel sottosuolo delle aree pertinenziali ai fabbricati (queste e solo queste sono e previsioni contenute nella norma di cui all'art. 9 in ultimo citata) non consente di ricomprendervi la realizzazione di autorimesse insistenti non sotto ma "sopra" le aree pertinenziali, mediante interventi di nuova costruzione o di ampliamento e, dunque, la creazione di nuovi volumi, di guisa che la censura è, prima che palesemente infondata proprio avuto riguardo alla tipologia del manufatto realizzato, inammissibile in quanto nessuna decisiva critica alla sentenza di primo grado è ivi contenuta.
6.Quanto alla avversata condanna alle spese pronunciata a carico degli appellanti in primo grado, la censura non merita accoglimento alla stregua del tradizionale orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo il quale "il giudice amministrativo ha ampi poteri discrezionali in ordine al riconoscimento sul piano equitativo, dei giusti motivi per far luogo alla compensazione delle spese giudiziali, ovvero per escluderla, con il solo limite, in pratica, che non può condannare alle spese la parte risultata vittoriosa in giudizio; tale discrezionalità è sindacabile in sede di appello nei limiti in cui la statuizione sulle spese possa ritenersi illogica o comunque errata, alla stregua della eventuale motivazione adottata, ovvero tenendo conto, da un lato, in punto di diritto, del cennato principio in base al quale, di regola, le spese seguono la soccombenza e dall'altro, in punto di fatto, della vicenda e delle circostanze emergenti dal giudizio. "(Consiglio Stato , sez. IV, 27 settembre 1993, n. 798).
Tale principio è stato ancora di recente rimarcato dalla giurisprudenza amministrativa, che ha ribadito che "la statuizione del Tar sulle spese e sugli onorari di giudizio costituisce espressione di un ampio potere discrezionale anche quando il soccombente sia stato condannato al relativo pagamento, per cui in sede di appello può essere sindacata la statuizione relativa a tale condanna solo quando essa sia stata posta a carico di una parte non soccombente oppure risulti manifestamente irrazionale." (Consiglio Stato , sez. IV, 22 giugno 2004, n. 4471, ma si veda anche C.d.S., VI Sez., n. 4506/00 C.d.S., IV Sez., n. 961/03).
A ciò può aggiungersi che la pervicacia degli appellanti nell'impugnare provvedimenti legittimi, e nel cercare di portare a compimento un intervento palesemente abusivo e lesivo della specifica posizione della contro interessata appare legittimare la pronunciata condanna.
7.Conclusivamente, l'appello va integralmente disatteso.
8. Le spese processuali seguono la soccombenza e pertanto gli appellanti devono essere condannati in solido al pagamento delle medesime in favore dell'appellata amministrazione, in misura che appare equo quantificare in Euro millecinquecento (Euro 1500,00) oltre accessori di legge, se dovuti.

References: sentenza 
 art. 21
 art. 10
 art. 32
 art. 32
 sentenza 
 art. 32
 art. 32

art. 21
 sentenza