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Timestamp: 2016-10-27 03:07:32+00:00

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97 I 66996. Auszug aus dem Urteil vom 17. November 1971 i.S. Schlatter gegen Gemeinde Meilen und Regierungsrat des Kantons Z�rich.
Votation communale. Principe de l'unit� de la mati�re. Quand un projet du Conseil communal, compos� de plusieurs parties, constitue-t-il une unit�? (consid. 3). Comment faut-il voter sur un projet d'ensemble lorsque, pour une partie, le vote aux urnes est prescrit, alors que les autres parties sont de la comp�tence de l'assembl�e communale? (consid. 5). Faits � partir de page 669
A.- Die Schweizerische Aluminium AG (im folgenden: Alusuisse) beabsichtigt, den Sitz ihrer Zentralverwaltung von Z�rich nach Meilen zu verlegen. Zu diesem Zweck schloss sie am 6. Februar 1970 mit dem Gemeinderat von Meilen eine Vereinbarung ab, in welcher u.a. vorgesehen ist, dass die Gemeinde bestimmte Gebiete einzonen und erschliessen und ein ihr geh�rendes Grundst�ck an die Alusuisse verkaufen werde. Der Gemeinderat berief auf den 25. M�rz 1970 eine Gemeindeversammlung ein, die �ber die Genehmigung des Vertrages und die damit zusammenh�ngenden Gesch�fte zu beschliessen hatte. In der Einladung zur Gemeindeversammlung war die Behandlung von 9 Gesch�ften vorgesehen. Die ersten 8 Gesch�fte sind im Zusammenhang, mit dem Alusuisse-Gesch�ft ohne Belang. Dieses wurde als 9. Traktandum wie folgt umschrieben: "Verlegung des Sitzes der Zentralverwaltung der Firma Schweizerische Aluminium AG Chippis/Z�rich nach Meilen. Antrag des Gemeinderats auf Genehmigung der damit im Zusammenhang stehenden Gesch�fte." Die Stimmberechtigten erhielten eine "Weisung" des Gemeinderats, in welcher das Alusuisse-Gesch�ft ausf�hrlich erl�utert war. Darin war auch BGE 97 I 669 S. 670der Antrag des Gemeinderats abgedruckt, der dahin lautete, es sei die zwischen dem Gemeinderat und der Alusuisse abgeschlossene Vereinbarung "zusammen mit den sich daraus ergebenden, nachfolgend aufgef�hrten Sachgesch�ften" zu genehmigen. Diese Sachgesch�fte wurden im einzelnen in 9 Ziffern umschrieben. Die Ziffern 1-3 betrafen die �nderung des Gemeindezonenplans und des Bebauungsplans sowie den Erlass einer Spezialbauordnung f�r das Eichholzgebiet, die Ziffern 4 und 5 die Genehmigung von Projekten f�r die Rebberg- und Rainstrasse. Ziffer 6 bezog sich auf den Verkauf eines im Eigentum der Gemeinde Meilen stehenden Areals an die Alusuisse, Ziffer 7 auf die �bernahme einer von der Alusuisse zu erstellenden sogenannten Verwaltungsstrasse. Nach Ziffer 8 sollte der Gemeinderat erm�chtigt werden, einen mit der Ausscheidung eines Gebiets f�r Sport und Erholung im Zusammenhang stehenden Vertrag �ber die Bildung einer einfachen Gesellschaft mit der Alusuisse abzuschliessen, nach Ziffer 9 erhielt der Gemeinderat den Auftrag, die "vorstehenden Beschl�sse" und die in der Vereinbarung mit der Alusuisse getroffenen Abmachungen zu vollziehen.
Am 18. M�rz 1970 erhoben verschiedene Stimmberechtigte beim Bezirksrat Meilen Rekurs mit dem Begehren, das Alusuisse-Gesch�ft den Stimmberechtigten auf dem Weg einer Urnenabstimmung zu unterbreiten, eventuell das Urnenverfahren nur f�r das in Ziffer 6 genannte Gesch�ft (Landverkauf) vorzusehen. Der Bezirksrat trat auf den Rekurs nicht ein, nahm die Eingabe aber als Aufsichtsbeschwerde entgegen und wies den Gemeinderat Meilen mit Beschluss vom 20. M�rz 1970 an, das Gesch�ft Nr. 6 (Landverkauf) der Abstimmung durch die Urne (obligatorisches Referendum) zu unterstellen; im �brigen gab er der Aufsichtsbeschwerde keine Folge.
In der Gemeindeversammlung vom 25. M�rz 1970 wurde zun�chst beschlossen, die in den einzelnen Ziffern des Antrages des Gemeinderats genannten Gesch�fte einzeln zu beraten. Hierauf nahm die Gemeindeversammlung den vorgeschlagenen Zonenplan (Antrag Ziffer 1) unver�ndert und die Spezialbauordnung f�r das Eichholzgebiet (Antrag Ziffer 2) mit gewissen Erg�nzungen an. In der Folge wurde Abbruch der Diskussion beschlossen, worauf die Stimmberechtigten die noch verbleibenden Traktanden des Alusuisse-Gesch�fts (Ziffern 3-9) mit Ausnahme von Ziffer 6 (Landverkauf), sowie die zwischen dem BGE 97 I 669 S. 671Gemeinderat und der Alusuisse abgeschlossene Vereinbarung gesamthaft genehmigten. Auf Begehren eines Drittels der Stimmberechtigten wurden die genannten Gesch�fte nachtr�glich der Urnenabstimmung (fakultatives Referendum) unterstellt.
B.- Gegen die Beschl�sse der Gemeindeversammlung reichten Dr. E. Schlatter und andere Stimmb�rger beim Bezirksrat Meilen Rekurse ein. Der Bezirksrat hiess zwei Protokollberichtigungsrekurse gut, w�hrend er die �brigen Rekurse, soweit darauf eingetreten werden konnte, als unbegr�ndet abwies.
Hiegegen rekurrierte Dr. Schlatter an den Regierungsrat des Kantons Z�rich. Er bezeichnete es als gesetzwidrig, dass die Gemeindeversammlung nach Beratung der ersten zwei Teilgesch�fte Schluss der Diskussion und Vornahme einer Gesamtabstimmung beschlossen hatte: Da es sich bei der Alusuisse-Sache um eine Mehrheit von Gesch�ften handle, �ber welche einzeln h�tte abgestimmt werden m�ssen, sei es unzul�ssig gewesen, die erforderlichen Einzelabstimmungen durch eine Gesamtabstimmung zu ersetzen. Dadurch sei der Grundsatz der Einheit der Materie verletzt worden, was eine krasse Verletzung des Stimmrechts bedeute. Die Gemeindeversammlung habe nach Aufhebung der Beschl�sse vom 25. M�rz 1970 die Teilgesch�fte Nrn. 3-9 des Alusuisse-Traktandums neu zu beraten, das Teilgesch�ft Nr. 6 unter Vorbehalt der Schlussabstimmung durch die Urne.
C.- Der Regierungsrat des Kantons Z�rich hiess den Rekurs am 4. M�rz 1971 zusammen mit andern Rekursen im Sinne der Erw�gungen gut, hob die von der Gemeindeversammlung Meilen am 25. M�rz 1970 hinsichtlich des Alusuisse-Gesch�fts gefassten Beschl�sse auf und wies den Gemeinderat an, die Vorlage �ber die Sitzverlegung der Alusuisse als Ganzes der direkten Urnenabstimmung (obligatorisches Referendum) zu unterstellen.
D.- Gegen den Entscheid des Regierungsrats hat Dr. E. Schlatter gest�tzt auf 85 lit. a OG staatsrechtliche Beschwerde erhoben mit dem Antrag, den Entscheid in dem Sinne aufzuheben, dass �ber die Antr�ge des Gemeinderats Meilen auf Genehmigung der mit der Alusuisse abgeschlossenen Vereinbarung vom 6. Februar 1970 und Genehmigung der Sachgesch�fte 1-9 laut Weisung des Gemeinderats, soweit dies nicht schon rechtsg�ltig geschehen, einzeln und je in dem durch das BGE 97 I 669 S. 672Gemeindegesetz und die Gemeindeordnung vorgeschriebenen Verfahren zu beschliessen sei. - Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
3. Da der Grundsatz der Einheit der Materie im z�rcherischen Recht nicht verankert ist, muss seine Tragweite auf Grund von Lehre und Rechtsprechung ermittelt werden. Bei einer Vorlage, die sich aus verschiedenen Elementen zusammensetzt, kann der Stimmb�rger nur mit Ja oder Nein antworten, wenn sie ihm als ein einziges Gesch�ft zum Entscheid unterbreitet wird. Es kann dabei vorkommen, dass er mit einzelnen Teilen der Vorlage einverstanden ist, mit andern nicht. Dieser differenzierten Auffassung kann er nicht Ausdruck geben. Er muss, wenn er sich entscheiden will, der Vorlage zustimmen, obschon er mit einzelnen Teilen nicht einverstanden ist, oder sie ablehnen, obschon er mit einzelnen Teilen einverstanden ist. Da auf diese Weise der Wille des Stimmberechtigten nur unzul�nglich zum Ausdruck kommt, m�ssen Vorlagen, welche nicht ein und dieselbe Materie betreffen, dem B�rger getrennt zur Abstimmung unterbreitet werden. Andernfalls besteht die Gefahr, dass der Wille des Volkes verf�lscht zum Ausdruck kommt. Besteht anderseits eine Vorlage aus verschiedenen Elementen, die ein und dieselbe Materie betreffen und innerlich in einem noch zu bestimmenden engen Zusammenhang stehen, ist das Gesch�ft als einzige Vorlage der Abstimmung zu unterstellen. Bei einem Gesetz, das eine bestimmte Materie regelt, muss der B�rger Ja oder Nein sagen, auch wenn er mit einzelnen Vorschriften nicht einverstanden bzw. einverstanden ist (vgl. AUBERT, Trait� de droit constitutionnel suisse, Band 2, N. 1133 S. 423). Nicht anders verh�lt es sich bei einzelnen Sachgesch�ften, z.B. bei einer Vorlage �ber den Bau einer Schulhausanlage. Wenn der B�rger mit dem Projekt zum Teil einverstanden, zum Teil nicht einverstanden ist, muss er sich f�r Annahme oder Verwerfung entscheiden, und es kann klarerweise nicht deshalb von einer Verletzung seines Stimmrechts gesprochen werden, weil er sich �ber Einzelheiten des Projekts nicht gesondert aussprechen kann (BGE 90 I 75).
Die entscheidende Frage ist demnach in F�llen wie dem vorliegenden die, ob es sich um eine Vorlage handelt, deren Elemente die n�mliche Materie betreffen. Lehre und Rechtsprechung BGE 97 I 669 S. 673hatten sich mit diesem Problem vor allem im Zusammenhang mit Volksinitiativen zu besch�ftigen. Die Frage stellt sich aber im wesentlichen gleich f�r alle Vorlagen, die der Volksabstimmung unterstehen (GIACOMETTI, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, S. 424 Anm. 22). Eine einheitliche Vorlage liegt nach herrschender Ansicht nicht nur dann vor, wenn der Entscheid �ber ein Teilgesch�ft nicht ohne Entscheid �ber das andere oder die andern Teilgesch�fte getroffen werden kann, sondern auch dann, wenn die Teilgesch�fte den n�mlichen Zweck verfolgen, der zwischen ihnen eine enge sachliche Verbindung schafft (BGE 90 I 74, BGE 96 I 653; HANS HUBER, ZBJV 1965 S. 339/40; BURCKHARDT, Kommentar zur BV S. 815/16; GIACOMETTI, Die Einheit der Materie, SJZ 32, 1935/36, S. 93 ff., insbes. S. 95; FLEINER/GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, S. 732). Auf jeden Fall gen�gt ein solcher Zusammenhang f�r die Annahme einer einzigen Vorlage, wenn der Antrag einer Beh�rde zur Volksabstimmung gebracht wird.
Es ist klar, dass der zwischen der Gemeinde Meilen und der Alusuisse abgeschlossenen Vereinbarung der Charakter eines Grundgesch�fts zukommt, in welchem die Teilgesch�fte Nrn. 1-9 bereits enthalten und einzeln aufgef�hrt sind. Nach den Erw�gungen des angefochtenen Entscheids besteht zwischen den einzelnen Teilgesch�ften und dem Grundgesch�ft, aber auch zwischen den einzelnen Teilgesch�ften unter sich eine notwendige innere Verbindung, indem jedes Teilgesch�ft das andere bedingt. Kein einziges Teilgesch�ft w�re den Stimmberechtigten vorgelegt worden, wenn es sich nicht darum gehandelt h�tte, die Grundlage f�r die Ansiedlung der Alusuisse im Eichholz zu schaffen. Die einzelnen Teilgesch�fte waren demnach die notwendige Folge aus dem Grundgesch�ft (Vereinbarung mit der Alusuisse), sie waren alle auf den n�mlichen Zweck bezogen, und dieser schuf zwischen ihnen eine derart enge Beziehung, dass jedes Teilgesch�ft das andere bedingte. Der Beschwerdef�hrer anerkennt das im Grunde selber, wenn er ausf�hrt: "Es ist unbestritten, dass die Antr�ge in einem engen sachlichen Zusammenhang stehen, ein sachliches Ganzes bilden, und dass kein Teil ohne die andern vorgeschlagen worden w�re. Es bestand und besteht auch Einigkeit dar�ber, dass das Gesch�ft als Ganzes nur zustandekommt, wenn allen Teilen zugestimmt wird." Damit untergr�bt er selber seine These, dass der Regierungsrat den Grundsatz der Einheit der Materie verletzt habe.
BGE 97 I 669 S. 674Wenn mehrere Gesch�fte derart aufeinander bezogen und miteinander verbunden sind, wie es der Beschwerdef�hrer darstellt, ist nach dem Gesagten der Grundsatz der Einheit der Materie gewahrt.
4. Was der Beschwerdef�hrer dagegen vorbringt, schl�gt nicht durch (wird n�her ausgef�hrt).
5. a) Wird das Alusuisse-Gesch�ft als eine Gesamtvorlage betrachtet, so muss, wie der Regierungsrat ausf�hrte, dar�ber entschieden werden, ob das Gesch�ft der Gemeindeversammlung oder der Urnenabstimmung zu unterbreiten ist. Der Regierungsrat f�hrte aus, in derartigen F�llen lasse sich das Verfahren nicht in genereller Weise festlegen. Es sei vielmehr in erster Linie nach inhaltlichen Gesichtspunkten zu bestimmen, indem festgestellt werde, welcher Teil der Vorlage f�r die Erreichung des Zwecks der massgebende sei. Als dieser Teil m�sse im vorliegenden Fall das Teilgesch�ft Nr. 6 (Verkauf von Gemeindeland) gelten, weshalb das f�r dieses Teilgesch�ft vorgeschriebene Verfahren der Urnenabstimmung auf die ganze Vorlage anzuwenden sei. Der Regierungsrat h�tte sich diese auf die Dissertation von STREIFF (Die Gemeindeorganisation mit Urnenabstimmung im Kanton Z�rich, Diss. ZH 1959 S. 175) gest�tzte Erw�gung ersparen k�nnen, da nach der gesetzlichen Ordnung von vorneherein nur die Urnenabstimmung in Frage kommt. Wenn eine Gemeindeordnung wie jene von Meilen gest�tzt auf � 116 des z�rcherischen Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG) vorschreibt, dass Antr�ge �ber Kreditbegehren f�r einmalige Ausgaben oder entsprechende Einnahmenausf�lle im Betrag von mehr als Fr. 500 000.-- "an Stelle der Gemeindeversammlung durch die Urnenabstimmung" (� 116 GG) erledigt werden m�ssen, so kann nicht zweifelhaft sein, dass �ber eine Vorlage, die wie diejenige �ber das Alusuisse-Gesch�ft unbestrittenermassen auch einen solchen Antrag enth�lt, an der Urne und nicht in der Gemeindeversammlung abzustimmen ist. Das entspricht offenbar nicht nur dem Wortlaut, sondern auch dem Sinn der geltenden Vorschriften. Die Abstimmung an der Urne ist nach der gesetzlichen Ordnung die qualifiziertere Form der demokratischen Willensbildung als die Abstimmung in der Gemeindeversammlung, was sich vor allem darin zeigt, dass nach � 116 Abs. 1 GG in politischen Gemeinden (und Schulgemeinden), die mehr als 2000 Einwohner z�hlen, wozu die politische Gemeinde Meilen geh�rt, die Gemeindeordnung BGE 97 I 669 S. 675und ihre �nderung, also die "Verfassung" der Gemeinde, der Urnenabstimmung unterstehen. �ber den wichtigsten Gemeindeerlass muss demnach obligatorisch an der Urne abgestimmt werden, und das l�sst sich nur damit erkl�ren, dass der kantonale Gesetzgeber bei grossen Gemeinden die Urnenabstimmung als die f�r wichtige Fragen am besten geeignete Form demokratischer Willensbildung betrachtet (vgl. METTLER, Das Z�rcher Gemeindegesetz, 2. Auflage S. 266, sowie BGE vom 30. April 1958, ver�ffentlicht in ZBl 59/1958, S. 368 ff. insb. E. 5). Enth�lt eine aus Teilen zusammengesetzte Gesamtvorlage auch nur einen Teil, f�r den die qualifizierte Form der demokratischen Willensbildung, die Urnenabstimmung, zwingend vorgeschrieben ist, so muss �ber sie an der Urne entschieden werden. Der Regierungsrat h�tte wohl mit der Anordnung, �ber die Vorlage sei in der Gemeindeversammlung zu entscheiden, Regeln �ber das politische Stimmrecht verletzt (vgl. BGE 96 I 214 E. 3 und 218 am Ende), w�hrend die von ihm getroffene Anordnung - Entscheid an der Urne - schon unter dem genannten Gesichtspunkt richtig und damit nicht verfassungswidrig scheint.
b) Der Regierungsrat nimmt an, eine Gesamtvorlage k�nne als Ganzes entweder der Gemeindeversammlung oder der Urnenabstimmung unterstellt werden, wenn sie Teilgesch�fte enthalte, die, falls �ber sie einzeln abzustimmen w�re, teils an der Urne, teils in der Gemeindeversammlung genehmigt werden m�ssten. Auch wenn das kantonale Recht diese Alternative offen liesse, w�re der angefochtene Entscheid nicht zu beanstanden. Nach der Ansicht des Regierungsrats gibt beim Entscheid der Frage "Gemeindeversammlung oder Urne" den Ausschlag, welcher Teil der Vorlage f�r die Erreichung des Zwecks grundlegende Bedeutung hat. Welches Teilgesch�ft in einem konkreten Fall in diesem Sinne als das massgebende zu betrachten ist, h�ngt von der W�rdigung der tats�chlichen Verh�ltnisse ab, die das Bundesgericht nur auf Willk�r hin �berpr�fen kann. Der Regierungsrat nahm an, das Teilgesch�ft von grundlegender Bedeutung sei der Verkauf des Gemeindelandes an die Alusuisse (Nr. 6), und diese Ansicht ist keineswegs unhaltbar, denn f�r die Sitzverlegung der Alusuisse ist in erster Linie von Bedeutung, dass ihr das Land zur Verf�gung steht, um darauf die geplanten Geb�ude f�r die Zentralverwaltung zu errichten. Selbst wenn der Landverkauf nicht das grundlegende, BGE 97 I 669 S. 676sondern nur ein wesentliches Teilgesch�ft bilden w�rde, w�re im �brigen der Entscheid des Regierungsrats nicht zu beanstanden. In diesem Fall w�re, wie die kantonale Instanz �berzeugend dartut, das Verfahren zu w�hlen, das den Willen der Stimmberechtigten am besten zum Ausdruck bringt, und das ist, wie ausgef�hrt, bei grossen Gemeinden die Abstimmung an der Urne. Deshalb rechtfertigt es sich auch unter diesem Gesichtspunkt, die Vorlage der Urnenabstimmung zu unterbreiten. Erfahrungsgem�ss ist zudem nach der unbestrittenen Darstellung des Regierungsrats die Stimmbeteiligung bei Urneng�ngen h�her als in der Gemeindeversammlung. Auch unter der Annahme, dass das kantonale Recht in F�llen wie dem zu beurteilenden eine Alternative offen l�sst, ist demnach die Beschwerde unbegr�ndet.
90 I 74,
96 I 653,
96 I 214

References: BGE 
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