Source: http://kraken.slv.cz/1As83/2008
Timestamp: 2018-06-20 17:46:08+00:00

Document:
1As83/2008
1 As 83/2008-36
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Marie ®i¹kové a soudcù JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeòka Kühna v právní vìci ¾alobce: T. N. N., zastoupeného Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Pøíkop 8, 602 00 Brno, proti ¾alované: Policie Èeské republiky, Oblastní øeditelství slu¾by cizinecké policie Ostrava, Inspektorát cizinecké policie Pøerov, Na Hrázi 13, 750 00 Pøerov, proti rozhodnutí ¾alované ze dne 8. 4. 2008, è. j. CPOV-4622/ÈJ-2008-4066, o vylouèení odkladného úèinku odvolání, o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravì ze dne 29. 4. 2008, è. j. 22 Ca 99/2008-9,
Dne 8. 4. 2008 rozhodla ¾alovaná pod è. j. CPOV-4622/ÈJ-2008-4066 o správním vyho¹tìní ¾alobce podle § 119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona è. 326/1999 Sb., o pobytu cizincù na území Èeské republiky a o zmìnì nìkterých zákonù (dále jen zákon o pobytu cizincù ); ¾alobce toti¾ pobýval na území Èeské republiky bez platného víza, aè k tomu nebyl oprávnìn. Zároveò ¾alovaná stanovila ¾alobci dobu k vycestování, vyslovila, ¾e se na nìj nevztahuje pøeká¾ka vycestování, a ve smyslu § 85 odst. 2 správního øádu vylouèila odkladný úèinek odvolání.
®alobu, jí¾ ¾alobce napadl výrok o vylouèení odkladného úèinku odvolání, odmítl Krajský soud v Ostravì usnesením ze dne 29. 4. 2008. Napadený výrok pova¾oval krajský soud za rozhodnutí pøedbì¾né povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ø. s. a pøirovnal je k pøedbì¾nému opatøení (§ 61 správního øádu) èi k rozhodnutí o odkladném úèinku ¾aloby (§ 73 s. ø. s.). Rozhodnutí pøedbì¾né povahy jsou pøitom vylouèena ze soudního pøezkoumání.
®alobce podal proti usnesení krajského soudu kasaèní stí¾nost. Setrval zde na tom, ¾e výrok, kterým se vyluèuje odkladný úèinek odvolání, je sám o sobì rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s. Jakkoli tento výrok nesplòuje formální nále¾itosti rozhodnutí (srov. § 67 správního øádu), jedná se o rozhodnutí po materiální stránce. ®alobce upozornil na to, ¾e proti tomuto výroku není odvolání pøípustné, a je tedy zøejmé, ¾e ¾alobce vyèerpal v¹echny pøípustné øádné opravné prostøedky. Dále ¾alobce vypoèetl znaky rozhodnutí pøedbì¾né povahy, jak je dovodila judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu; výrok, který napadl ¾alobou, podle nìj nesplòuje ani materiální ani procesní znak. Výrok o vylouèení odkladného úèinku odvolání je vydáván a¾ v rámci rozhodnutí ve vìci, nikoli pøed ním, a jeho úèinky trvají a¾ do skonèení øízení (do rozhodnutí odvolacího orgánu). Odvolací orgán pøitom tento výrok zvlá¹» nepøezkoumává, tak¾e náprava jeho nezákonnosti není mo¾ná, i kdyby rozhodnutí o správním vyho¹tìní bylo zru¹eno jako celek. Pøedbì¾né opatøení èi rozhodnutí, jím¾ se pøiznává odkladný úèinek ¾alobì, jsou úkony jiného charakteru, nebo» slou¾í k doèasné úpravì pomìrù úèastníkù øízení do vydání rozhodnutí, a nikoli a¾ po jeho vydání. Pokud by ¾alobce výraznì ohro¾oval veøejný poøádek, správní orgán by na to jistì reagoval pøedbì¾ným opatøením.
®alobce se pro úplnost vyjádøil i k dùvodùm, pro nì¾ je napadený výrok nezákonný (naléhavý veøejný zájem je spatøován ve skuteènosti, o ní¾ dosud nebylo pravomocnì rozhodnuto, nebo» právì ona je pøedmìtem rozhodnutí o správním vyho¹tìní), a poukázal na vztah ustanovení § 85 odst. 2 správního øádu (mo¾nost správního orgánu vylouèit odkladný úèinek odvolání mj. tehdy, jestli¾e to naléhavì vy¾aduje veøejný zájem) a § 172 odst. 3 zákona o pobytu cizincù (zákonem stanovený odkladný úèinek ¾aloby proti rozhodnutí o správním vyho¹tìní, vyjma pøípadù, kdy je ohro¾ena bezpeènost státu). S ohledem na poslednì zmínìné ustanovení je tøeba citované ustanovení správního øádu vykládat restriktivnì.
®alobce proto navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il napadené usnesení Krajského soudu v Ostravì a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
®alobce v prvé øadì tvrdí, ¾e výrok o vylouèení odkladného úèinku odvolání je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. (tedy rozhodnutím v materiálním pojetí, bez ohledu na formální znaky). V této èásti v¹ak kasaèní stí¾nost setrvává jen u tvrzení, ani¾ je doplòuje bli¾¹ím zdùvodnìním a argumenty. ®alobce upozoròuje slovy zákona na to, ¾e rozhodnutím je ka¾dý úkon správního orgánu, jím¾ se zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují subjektivní práva úèastníkù øízení; neuvádí v¹ak, o jaká konkrétní práva èi povinnosti by mìlo jít v jeho pøípadì, a jak konkrétnì mìla být jeho blí¾e nespecifikovaná práva napadeným výrokem dotèena. K tomuto ¾alobcovu tvrzení se tedy nelze blí¾e vyjádøit; pøedev¹ím v¹ak tato charakteristika napadeného výroku není sporná. Krajský soud uzavøel, ¾e výrok je rozhodnutím pøedbì¾né povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ø. s.; to v¹ak neznamená, ¾e by zároveò ne¹lo o rozhodnutí splòující kritéria ustanovení § 65 s. ø. s. Naopak kategorie rozhodnutí pøedbì¾né povahy zahrnuje právì takové úkony správního orgánu, které zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují subjektivní práva úèastníkù øízení; ze soudního pøezkumu je nevyluèuje jejich nezpùsobilost zasáhnout do subjektivních práv úèastníkù, nýbr¾ jejich pøedbì¾ná povaha.
K tomuto bodu kasaèní stí¾nosti ¾alobce dále zdùrazòuje, ¾e správní øád vyluèuje øádné opravné prostøedky proti tomuto výroku; je tedy podle nìj nutno dovodit, ¾e podmínka vyèerpání øádných opravných prostøedkù ve smyslu § 5 s. ø. s. u nìj byla splnìna. To je jistì pravda; vyústìní
¾alobcovy úvahy je v¹ak logicky nesprávné. ®alobce se nemýlí v tom, ¾e pod pojem vyèerpání v¹ech øádných opravných prostøedkù spadá jednak situace, v ní¾ zákon takové prostøedky upravuje a øízení o nich probìhlo [vìt¹inou z ¾alobcovy iniciativy; srov. v¹ak § 68 písm. a) s. ø. s. in fine] a bylo pravomocnì skonèeno, jednak ale i situace, v ní¾ zákon nedává ¾alobci ¾ádnou mo¾nost uplatnit proti rozhodnutí správního orgánu øádné opravné prostøedky ve správním øízení (jde tedy o rozhodnutí vydané v prvním a koneèném stupni správního øízení), a ¾alobci tak nezbývá ne¾ se rovnou obrátit na správní soud. Ka¾dé pøezkoumatelné rozhodnutí správního orgánu (splòující po¾adavky § 65 s. ø. s. a zároveò nevylouèené z pøezkumu v § 70 s. ø. s.) tedy musí být pravomocné, aby naplnilo po¾adavek ustanovení § 5 s. ø. s.; neplatí to v¹ak naopak v tom smyslu, ¾e ka¾dé pravomocné rozhodnutí správního orgánu je tím samým pøezkoumatelné, proto¾e ¾alobce pøece vyèerpal v¹echny øádné opravné prostøedky. U¾ vùbec pak není mo¾no dovozovat, ¾e rozhodnutí, proti nim¾ není pøípustné odvolání, jsou automaticky pøezkoumatelná ve správním soudnictví, co¾ se zdá vysvítat z ¾alobcovy argumentace: ¾aloba ke správnímu soudu pøece není náhra¾kou odvolání (proè by pak jinak soudy bì¾nì a ve vìt¹inì pøípadù pøezkoumávaly právì rozhodnutí, která byla vydána a¾ ve II. stupni správního øízení?) nebo snad nìjakým procesním zadostiuèinìním za to, ¾e ¾alobci nebyly dopøány dvì správní instance. Budi¾ podotknuto, ¾e aè je dvoustupòové správní øízení pøevládajícím jevem, je v¾dy jen na úvaze zákonodárce, zda se správní øízení v konkrétním okruhu vìcí bude odehrávat v jednom èi ve dvou stupních; z ústavního poøádku ani z mezinárodních smluv o lidských právech, jimi¾ je Èeská republika vázána, neplyne po¾adavek dvoustupòového správního øízení, s výjimkou øízení ve vìcech správního trestání.
®alobce se domnívá, ¾e výrok o vylouèení odkladného úèinku odvolání nesplòuje znaky rozhodnutí pøedbì¾né povahy, jak plynou z judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu, nebo» náprava takového nesprávného výroku není mo¾ná ani pøi zru¹ení rozhodnutí jako celku. Ani zde se Nejvy¹¹í správní soud nemù¾e se ¾alobcem ztoto¾nit. Znaky rozhodnutí pøedbì¾né povahy vymezil zdej¹í soud v rozhodnutí è. 886/2006 Sb. NSS takto: Rozhodnutí pøedbì¾né povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ø. s. musí souèasnì splòovat následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánù ve vìcech veøejnoprávních, upravující pøedbì¾nì èi doèasnì pomìry osob, zaji¹»ující urèité vìci nebo osoby èi zatímnì fixující urèitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho dùsledkùm musí mít ka¾dá osoba, její¾ subjektivní práva jím byla dotèena, mo¾nost bránit se v øízení, je¾ musí nutnì probìhnout (tj. musí být následnì po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v nìm musí být pokraèováno, do¹lo-li k jeho zahájení pøed vydáním rozhodnutí nebo souèasnì s ním) pøed správním orgánem, který v dané vìci rozhodne s koneènou platností (procesní znak) . O výroku vyluèujícím odkladný úèinek odvolání nelze øíci, ¾e zaji¹»uje vìci èi osoby. Nejde ani o výrok zatímnì fixující urèitý stav-vylouèení odkladného úèinku toti¾ není pøirozenì nastávajícím stavem, který by musel být fixován, a tak uchránìn pøed procesními dùsledky, které by jinak do vìci zasáhly: naopak pøirozeným (tj. bì¾nì ze zákona nastávajícím) stavem je ten, v nìm¾ odvolání pùsobí odkladný úèinek. Výrok o vylouèení odkladného úèinku tak vytváøí stav nový, nikoli bì¾ný, který tu pøedtím nebyl. Tento výrok v¹ak mù¾e být pova¾ován za výrok doèasnì upravující pomìry osob. Stav vyvolaný tímto výrokem trvá jen do okam¾iku, ne¾ se rozhodnutí stane pravomocným (a» u¾ marným uplynutím lhùty patnácti dnù ode dne oznámení rozhodnutí vydaného v I. stupni, nebo oznámením rozhodnutí o odvolání); pak výrok o odkladném úèinku odvolání pozbývá významu a stává se jaksi neúèinným, proto¾e vykonatelnost rozhodnutí se nadále neodvozuje od nìj, nýbr¾ od právní moci.
Materiální znak rozhodnutí pøedbì¾né povahy je tedy dán; naplnìn je ale i procesní znak. ®alobci nic nebrání v tom, napadnout odvoláním rozhodnutí o správním vyho¹tìní jako celek a zpochybnit závìry správního orgánu v odvolacím øízení (tedy v øízení, v nìm¾ musí být pokraèováno pøed správním orgánem, který v dané vìci rozhodne s koneènou platností ). Shledá-li odvolací orgán, ¾e rozhodnutí vydané v I. stupni je v rozporu s právními pøedpisy nebo ¾e je nesprávné, zmìní je nebo zru¹í. Bude-li rozhodnutí zru¹eno z toho dùvodu, ¾e ¾alobce neporu¹il zákon o pobytu cizincù, mù¾e ¾alobce nadále pobývat na území Èeské republiky nebo sem opìtovnì vstoupit bez obavy, ¾e s ním bude nakládáno jako s ne¾ádoucí osobou.
Podstatným znakem rozhodnutí pøedbì¾né povahy (resp. výroku pøedbì¾né povahy) pak není to-jak se ¾alobce domnívá-¾e je vydáváno nutnì pøed vydáním rozhodnutí ve vìci samé, aèkoli tomu tak èasto bývá. Napøíklad zaji¹»ovací pøíkaz podle § 71 zákona è. 337/1992 Sb., o správì daní a poplatkù (k jeho pøedbì¾né povaze srov. è. 143/2004 Sb. NSS), mù¾e být vydán pøedtím, ne¾ vùbec bude platebním výmìrem stanovena daò; správce danì jím v¹ak mù¾e zajistit i daò, o ní¾ ji¾ sice bylo rozhodnuto, ov¹em dosud není splatná. ®alobcovy úvahy-i kdy¾ jsou podlo¾eny teoretickými právními argumenty-jsou v¹ak podle mínìní soudu motivovány pøedev¹ím pragmaticky. ®alobce se zøejmì cítí být dotèen nejvíce tím (aèkoli to takto výslovnì neformuluje), ¾e k jeho vyho¹tìní dojde døíve, ne¾ ve vìci rozhodne odvolací orgán; tento dùsledek by v¹ak se stejnou pravdìpodobností nastal i v pøípadì, ¾e by zákon pøipou¹tìl, aby výrok o vylouèení odkladného úèinku odvolání pøezkoumával správní soud. ®alobce tak ve své podstatì brojí proti pravidlu upravenému v § 85 správního øádu, který správnímu orgánu umo¾òuje vylouèit odkladný úèinek odvolání mj. z dùvodu naléhavého veøejného zájmu a který zároveò úèastníku znemo¾òuje napadnout takový výrok odvoláním. Úkolem správního soudu v¹ak není postihovat ve¹keré konání správních orgánù podle zákonných procesních pravidel, by» by tøeba mìly pochyby o jeho vhodnosti, a v jeho moci není odklízet ve¹kerá rozhodnutí správních orgánù èi jednotlivé jejich výroky, by» by se mu i mohly jevit nepodlo¾ené. Správní soud není tøetí pøezkumnou instancí a jeho vstup do veøejnoprávní sféry úèastníka øízení by nemìl být chápán jako pravidlo: v dané vìci toti¾ ji¾ rozhodly správní orgány, a jejich aktùm svìdèí presumpce správnosti. I proto se správním soudùm k pøezkumu nenabízejí ve¹kerá rozhodnutí správních orgánù, a proto se právní pomìry úèastníka, který byl dotèen rozhodnutím s doèasnými úèinky, posuzují a¾ v rámci pøezkoumání koneèného rozhodnutí. Správní soud pøitom nemù¾e roz¹iøovat svou pøezkumnou pravomoc s poukazem na leckdy významné a nepøíjemné faktické dùsledky, které bývají rozhodnutími pøedbì¾né povahy vyvolány, resp. nemù¾e bez ohledu na pøedbì¾nou povahu napadeného rozhodnutí (výroku) zasahovat tam, kde jsou k nápravì urèeny jiné právní prostøedky. Z praktického hlediska je pochopitelné, ¾e ¾alobce ponese tí¾ivì faktické vyho¹tìní z Èeské republiky, pokud je pøesvìdèen o nezákonnosti rozhodnutí ve vìci vyho¹tìní, a ¾e pro nìj mù¾e být z ekonomických èi jiných osobních dùvodù obtí¾né absolvovat cestu zpìt, pokud se rozhodnutí ve vìci vyho¹tìní skuteènì uká¾e být nezákonným; ani pak v¹ak ¾alobce nezùstává bez prostøedku nápravy tohoto stavu, vzniklého nezákonným postupem správních orgánù. Vznikla-li mu toti¾ ¹koda v dùsledku pøedbì¾né vykonatelnosti rozhodnutí, které bylo pozdìji shledáno nezákonným, mù¾e se jí domáhat postupem podle zákona è. 82/1998 Sb., o odpovìdnosti za ¹kodu zpùsobenou pøi výkonu veøejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úøedním postupem.
Nejvy¹¹í správní soud tedy pøisvìdèil krajskému soudu v tom, ¾e napadené rozhodnutí (výrok) je jako rozhodnutí pøedbì¾né povahy ze soudního pøezkoumání vylouèeno; z tohoto dùvodu nezkoumal ¾alobcem uvádìné dùvody nezákonnosti tohoto výroku, ani se nezabýval vztahem mezi ustanovením § 85 odst. 2 správního øádu a ustanovením § 172 odst. 3 zákona o pobytu cizincù. Jen pro doplnìní zdej¹í soud pøipomíná, ¾e podle § 171 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizincù jsou z pøezkoumání soudem ve správním soudnictví vylouèena rozhodnutí o správním vyho¹tìní, pokud se pøed zahájením øízení o tomto vyho¹tìní zdr¾oval cizinec na území nebo v tranzitním prostoru mezinárodního leti¹tì neoprávnìnì; podle odùvodnìní rozhodnutí ¾alovaného se pøitom ¾alobce nacházel právì v takové situaci. Nelze jistì pøedjímat, zda odvolací orgán rozhodne pro ¾alobce nepøíznivì; pokud by se ale tak stalo, bylo by jeho rozhodnutí vylouèeno ze soudního pøezkumu. Bylo by pak nesmyslné, aby soudnímu pøezkumu podléhal výrok o vylouèení odkladného úèinku odvolání, zatímco na výroky rozhodnutí ve vìci samé by se vztahovala kompetenèní výluka dle § 70 písm. f) s. ø. s.

References: soud 
 § 119
 § 85
 soud 
 soud 
 § 70
 § 65
 § 67
 § 85
 § 172
 soud 
 § 65
 soud 
 § 70
 § 65
 § 5
 § 68
in fine
 § 65
 § 70
 § 5
 soud 
 soud 
 § 70
 § 71
 § 85
 soud 
 soud 
 soud 
 § 85
 § 172
 soud 
 § 171
 § 70