Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/Autos/2004/A013-04.htm
Timestamp: 2017-11-18 10:12:49+00:00

Document:
SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Improcedencia de aclaración o adición/FALLO DE TUTELA-Viabilidad de aclaración o adición durante las instancias pero no en revisión
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Competencia para decretar la suspensión provisional de actos administrativos/JUEZ DE TUTELA-Carece de competencia para suspender actos administrativos/JUEZ DE TUTELA-Inaplicación de acto administrativo cuando vulnera derechos fundamentales/JUEZ DE TUTELA-Orden de inaplicación de acto administrativo es diferente de la suspensión provisional
SUSPENSION PROVISIONAL E INAPLICACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Diferencias
Referencia: Solicitud de adición de la sentencia SU-1070 de 2003 presentada por Equipo Universal S.A. y Castro Tcherassi S.A.
Las sociedades Equipo Universal S.A. y Castro Tcherassi S.A., representadas por apoderado judicial, solicitan a la Corte Constitucional adicionar la sentencia SU-1070 de 2003, de la siguiente manera:
Que se disponga que la jurisdicción contencioso administrativa, en concreto la Subsección “A” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, otorgue a las firmas accionantes, esto es Equipo Universal S.A. y Castro Tcherassi S.A., una nueva oportunidad para solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos cuya nulidad constituye el objeto del proceso radicado en esa jurisdicción bajo el No. 1055-02, M.P. Myriam Guerrero de Escobar, en el que actúan como demandantes las mencionadas firmas, y que además se disponga resolver tal petición de acuerdo con lo que en su criterio quedare probado.
2. La sentencia SU-1070 de 2003
En la sesión plenaria del 13 de noviembre de 2003, la Corte Constitucional aprobó la sentencia SU-1070 de 2003, en la que resolvió denegar la acción de tutela instaurada por Equipos Universal S.A. y Castro Tcherassi S.A. contra el Instituto Nacional de Vías –INVIAS (expediente T-615.901).
La Corte concluyó en esa sentencia que las firmas accionantes disponían de un medio ordinario de defensa judicial idóneo y eficaz al cual podían acudir, por lo que, al no encontrarse en riesgo de sufrir un perjuicio irremediable frente al derecho al debido proceso administrativo que invocaban, era improcedente la acción de tutela interpuesta.
Como consecuencia de lo anterior, esta Corporación resolvió revocar las sentencias proferidas por los juzgados Quinto Penal Municipal y Tercero Penal del Circuito, ambos de la ciudad de Barranquilla, que habían tutelado transitoriamente los derechos al debido proceso y la igualdad de las empresas accionantes.
La decisión del juez de primera instancia, confirmada por el ad quem, disponía lo siguiente: 1) Inaplicar, frente a las dos sociedades accionantes, las resoluciones Nos. 2282 de 2000, 4260 de 2000, 6143 de 2001 y 007 de 2002, proferidas por INVIAS; 2) Ordenar al Director General de INVIAS que, en las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia, profiriera el acto administrativo en el cual, frente a las accionantes, se dejara sin valor ni efecto lo resuelto en las resoluciones antes indicadas; 3) Advertir a las accionantes que, so pena de cesación de los efectos de la sentencia, deberían ejercer en los 4 meses siguientes la correspondiente acción de nulidad de los enunciados actos administrativos, y 4) Advertir a las partes que la sentencia permanecería vigente durante el término que la jurisdicción administrativa utilizara para decidir de fondo sobre la acción de nulidad.
3. Fundamento de la solicitud de adición de la sentencia SU-1070-03
Expresan las peticionarias que al instaurar la acción contencioso administrativa dispuesta por el a quo, no solicitaron la suspensión provisional de los correspondientes actos administrativos, debido a que ésta ya había sido ordenada por el juez de tutela y decretada por la entidad accionada.
Al respecto afirman lo siguiente: “ (...) al momento de presentarse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa aquella demanda de nulidad de las resoluciones Nos. 2282 y 4260/00, 6143/01 y 07/02, éstas ya se encontraban suspendidas, tanto porque su inaplicación fuera ordenada en el punto segundo del fallo de tutela, como por cuanto que el propio INVIAS, en cumplimiento a la orden que en él se le impartiera, ya había proferido su Resolución No. 130/02 dejando sin efecto aquellas mismas cuatro resoluciones. Así consta en el expediente”.
Agregan que no obstante estar suspendidos los efectos de los actos administrativos en referencia, con la decisión de la Corte Constitucional volvieron a recobrar su fuerza ejecutiva y ejecutoria.
Por ello, afirman que “lo que es más grave o significativo [es que] dichos actos revivieron después de estar admitida la demanda de nulidad presentada por las accionantes ante la jurisdicción contencioso administrativa (...), es decir, después de estar precluida la oportunidad para solicitar ante tal jurisdicción la suspensión de esos mismos actos administrativos”.
De forma complementaria, manifiestan que “mientras por un lado el Estado suspendió, a través del juez de primera instancia en la acción de tutela, los actos administrativos señalados como violatorios de ciertos derechos de las sociedades accionantes (...) por otro lado, ya presentada esa demanda de nulidad, y [que] por sustracción de materia fue presentada sin solicitud de suspensión provisional de esos mismos actos administrativos, puesto que para entonces ya se encontraban suspendidos, el mismo Estado le dice a aquellas sociedades, tiempo después, que les revive los actos que estaban suspendidos porque el estudio de la violación alegada es del resorte de otro juez, el administrativo, ante quien por disposición de precisas normas legales (art. 152-1 del C.C.A.) se encuentra agotada la oportunidad para solicitar la suspensión provisional de los actos revividos en aquella forma”. (subrayado fuera de texto)
Expresan finalmente que la solicitud de adición de la sentencia “se encuentra enderezada exclusivamente hacia la protección de los derechos a la igualdad y al debido proceso de las sociedades aquí accionantes y allí, ante lo contencioso administrativo, demandantes, toda vez que en este último asunto, por sustracción de materia, no tuvieron la oportunidad procesal que normalmente le confiere a todo demandante el art. 152 del C.C.A. de solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos que estuvieren acusando”.
1. Improcedencia de la solicitud de aclaración o adición de sentencias de revisión proferidas por la Corte Constitucional
De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, frente a las sentencias de revisión proferidas por la Corte Constitucional no cabe ni aclaración ni adición, a menos que al examinar ciertos argumentos y pretensiones de los accionantes, o ciertas defensas propuestas por la parte accionada, se configure una violación al debido proceso.
Esta línea jurisprudencial está recogida, de la siguiente manera, en el Auto de Sala Plena A-031A –02:
18- Lo anterior se ve confirmado por el hecho de que frente a las sentencias de revisión proferidas por la propia Corte Constitucional no cabe ni aclaración ni adición[1], aunque una primera interpretación sugeriría que esas posibilidades son válidas, como se explica a continuación.
Ahora bien, la nulidad de un acto procesal, es por sus características una medida extrema que sólo puede decretarse cuando no existe otro instrumento procesal para subsanar la irregularidad[2], como la adición o la aclaración. Una pregunta surge entonces: ¿por qué cabe contra las sentencias de la Corte el remedio extremo de la nulidad, pero no es posible el remedio procesal menor, que es la adición de la sentencia? Y una respuesta se impone: porque la adición es necesaria cuando la sentencia ha omitido la resolución de algún extremo de la relación jurídico procesal que tenía que ser decidido. Pero como en sede de revisión la Corte no tiene el deber de estudiar todos los planteamientos del actor en la solicitud de tutela, la adición es entonces improcedente. En efecto, si supusiéramos que la Corte tiene el deber de examinar en profundidad todos los aspectos propuestos, y en una sentencia esa Corporación hubiera dejado de analizar una determinada petición, entonces la solución procesal sería la adición (remedio menor), y no la nulidad (remedio extremo y residual); pero la adición no es viable, precisamente porque la Corte no tiene el deber de estudiar todos los extremos de la relación jurídico procesal, ni todas las solicitudes y argumentaciones del actor.
Según lo expuesto, la adición de sentencias proferidas por la Corte Constitucional en sede de revisión será procedente únicamente si se presentan las circunstancias excepcionales arriba señaladas.
2. Son diferentes las figuras de la inaplicación y la suspensión provisional de los actos administrativos
De una parte, el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991 autoriza exclusivamente y para los casos en que la tutela se conceda como mecanismo transitorio de protección, con el fin de impedir un daño irremediable, que si el juez constitucional lo estima procedente, pueda ordenar que, mientras dure el proceso, no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita.
Así entonces, a la jurisdicción en lo contencioso administrativo le compete decretar la suspensión provisional de los actos administrativos, y en ningún evento esta atribución puede ser asumida por el juez de tutela. A este funcionario le asiste la facultad para ordenar la inaplicación, para el caso concreto, de una disposición que viole un derecho fundamental.
La jurisprudencia constitucional ha diferenciado la suspensión provisional de la inaplicación de un acto administrativo. En la sentencia T-203-93, al referirse a la aplicación del artículo 8º del Decreto 2591, se refirió al alcance de cada una de estas figuras:
(...) tratándose de actos administrativos, la consagración de esta figura no puede interpretarse en el sentido de que todo juez haya quedado autorizado para decretar la suspensión provisional de aquellos, dentro del trámite propio de las acciones de tutela. Ello implicaría una ruptura de los linderos que la propia Carta Política ha establecido entre las jurisdicciones, en cuanto disposición constitucional expresa reserva esa atribución a la Contencioso Administrativa (artículo 238 C.N.), tal como lo manifestó esta Corte en Sentencia T-01 del 3 de abril de 1992.
Ahora bien, es claro que - considerada la función que cumple la tutela como mecanismo protector de los derechos fundamentales y el contexto de la norma transcrita- la posibilidad de ejercer la acción en forma conjunta con las que proceden ante la jurisdicción Contencioso Administrativa, no puede interpretarse en el sentido de hacer que en tal caso su trámite deba surtirse forzosamente ante los tribunales administrativos, entendimiento que limitaría ostensiblemente las posibilidades de protección judicial. Lo que la norma legal permite, aunque no haya utilizado con propiedad el término "conjuntamente", es el ejercicio simultáneo de la acción ante el juez de tutela, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y de las pertinentes ante la jurisdicción especializada.
Así pues, la orden de inaplicación de un acto administrativo proferida por el juez de tutela es diferente e independiente de la suspensión provisional de los actos administrativos ordenada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo[3]. El juez de tutela no puede asumir las atribuciones dadas por el artículo 86 de la Constitución para sustituir al juez contencioso administrativo y entrar a definir sobre la suspensión provisional de los actos administrativos que hagan parte de hechos que lleguen a su conocimiento.
3. Caso concreto. Reiteración de jurisprudencia
El apoderado de las peticionarias solicita a la Corte que adicione la sentencia de unificación por la cual revocó los fallos de instancia en el proceso de revisión de tutelas T-615.901.
Con el fin de amparar los derechos de petición y debido proceso de sus representadas, solicita a la Corte Constitucional que ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad ante la cual cursa el proceso de nulidad de los actos administrativos por los cuales se dispuso la caducidad del Contrato de Concesión No. 388/97, admitir y tramitar la solicitud de suspensión provisional de dichos actos, por cuanto no tuvieron oportunidad de formular tal petición ante esa jurisdicción debido a que el juez de tutela en primera instancia ya había ordenado la inaplicación de dichas resoluciones, mientras durara el proceso contencioso administrativo.
La Corte Constitucional encuentra que esta petición es improcedente por varios motivos. En primer lugar, no se presentan los elementos señalados por la jurisprudencia en relación con la procedencia excepcional de las solicitudes de adición de sentencias proferidas en sede de revisión de tutelas. El peticionario no menciona un solo asunto que la Corte omitiera en su estudio y que considera que debía hacer parte de la sentencia de unificación.
Entonces, la Corte Constitucional no incurrió en una omisión por dejar de estudiar pretensiones o argumentos de la acción de tutela, que de haber sido resueltos en la sentencia hubiesen llevado a una decisión diferente. Y menos pudo omitir tal eventual análisis, si en la providencia se concluye que en el caso concreto la acción de tutela era improcedente. Por ende, la Corte no vulneró el debido proceso de las accionantes, lo que se traduce, a su vez, en la improcedencia de la petición de adición de la precitada sentencia.
En segundo lugar, el peticionario confunde la suspensión provisional de los actos administrativos con la orden de inaplicación del acto administrativo emitida por el juez constitucional. Tal como se señala en el acápite precedente, éstas son dos figuras jurídicas diferentes y autónomas.
Además, el juez de tutela no resolvió en primera instancia sobre la suspensión provisional de los actos administrativos en cuestión, como lo sostiene el peticionario. Lo que ordenó, con ocasión de la protección de los derechos al debido proceso y la igualdad, fue la no aplicación, respecto de las sociedades accionantes, de lo resuelto por INVIAS en las correspondientes resoluciones.
Tampoco la entidad accionada, al dar cumplimiento al fallo de tutela, decreta en la Resolución 1030 de 2002 la suspensión provisional de los mencionados actos administrativos. En ese acto INVIAS incorpora la parte resolutiva del fallo de primera instancia y dispone dejar sin valor ni efecto, frente a las firmas accionantes, lo resuelto en aquellas resoluciones, pero precisando que el acto administrativo no constituye reconocimiento de derecho subjetivo alguno a favor de tales sociedades, distinto del derivado del cumplimiento del fallo de tutela. Y fue explícito en advertir en el artículo tercero que “en el evento que el fallo de tutela pierda vigencia, o cesen sus efectos por cualquier causa, INVIAS discrecionalmente podrá revocarlo, sin atender el consentimiento de los tutelados”.
Así mismo, al no impugnarse la decisión de la sentencia SU-1070 de 2003 ni sus fundamentos, sino los efectos que acarrea el cumplimiento de la sentencia, no puede considerarse que la Corte Constitucional haya incurrido en vulneración del debido proceso a las peticionarias. La manera como ellas hubieren acudido ante la jurisdicción contencioso administrativo para dar cumplimiento a lo ordenado por el juez de tutela en primera instancia, no era un asunto que debiera ser resuelto por la jurisdicción constitucional.
Tampoco se aprecia que las firmas accionantes no hayan tenido la oportunidad de solicitar la suspensión provisional de los mencionados actos administrativos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como lo afirma su apoderado. Por el contrario, esa jurisdicción garantizó su acceso, como lo comprueba el hecho de haber dispuesto la admisión de la correspondiente demanda de nulidad.
Finalmente, en respuesta al cuestionamiento según el cual el Estado revivió los efectos de los actos administrativos que eran inaplicables, debe señalarse que si bien la revisión no constituye una instancia en las acciones de tutela, el examen de constitucionalidad de la Corte en tal evento exige que el caso particular sea resuelto y que se confirmen, modifiquen o revoquen los fallos de instancia. Por ende, la Corte no revivió los efectos de los actos administrativos, sino que revocó los fallos de instancia, por no ser procedente, en ese caso, la acción de tutela.
Entonces, en consideración a la autonomía de las dos jurisdicciones, la procedencia o improcedencia de la acción de tutela es indiferente para la procedencia de la suspensión provisional o la nulidad de los actos administrativos; así mismo, el que la suspensión provisional prospere o no, es asunto ajeno a la procedencia de la tutela[4].
De conformidad con lo expuesto, se rechazará la solicitud de la referencia.
Rechazar la solicitud de adición de la Sentencia SU-1070 de 2003, formulada por las firmas Equipo Universal S.A. y Castro Tcherassi S.A.
[1] Ver entre otros, la sentencia C-113 de 1993 y los autos A-28 de 1995, A-41 de 1999 y A-79 de 1999
[2] Sobre el principio de residualidad de las nulidades ver, entre otras, las sentencias de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, de julio 12 de 1989 y de marzo 2 de 1993.
[3] Cfr. Sentencias T-440-94, T-223-95, T-048-99 y T-151-01.
[4] Cfr. Sentencia T-449-98, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

References: Resolución 
 resolución 
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 86
 Resolución