Source: https://svjt.se/svjt/2014/122
Timestamp: 2020-02-17 09:09:43+00:00

Document:
Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel | SvJT
Renskötsel anses vara en förutsättning för den samiska kulturens fortsatta existens. Ökad exploatering av markområdena i Norrland har satt fokus på rättsreglerna som styr intrång i renbetesmarkerna. I artikeln analyseras de rättsregler i svensk rätt som innebär ett skydd av samisk renskötsel.
För närvarande pågår en debatt om huruvida exploateringen av olika naturresurser i Norrlands inland är så omfattande att det hotar samernas renskötsel.1 Företrädare för samiska organisationer hävdar att ”kolonisationen av lappmarken” sätter deras existens på spel2 samtidigt som Sveriges ärkebiskop uppmanar regeringen att ta ett större ansvar för samernas situation eftersom exploateringen av rennäringsområdena ”utgör ett reellt hot mot rennäringens framtid”3. Uppmaningen har stöd av slutsatserna i ett antal offentliga utredningar där behovet av ett ökat rättsligt skydd av samisk renskötsel har påpekats.4 Problematiken kring renbetesmarkernas känslighet är emellertid inte ett nytt fenomen: redan för drygt 25 år sedan konstaterade regeringen att ”rennäringens markanspråk har ofta fått träda tillbaka för andra viktiga markanvändningsintressen”, och att ”gruvbrytning, vattenkraftutbyggnad och utbyggnad av vägar har lett till förluster av renbetesmark och till att flyttningsleder stängts av.”5 Statsmakterna hade vid denna tid sett att utvecklingen i fjällområdet gick mot ett mer differentierat näringsliv där nya näringar utgjorde ett påtagligt hot mot samisk renskötsel och där rennäringen i högre grad än motstående markanvändningsintressen hade tvingats acceptera ofrivilliga förändringar och begränsningar.6 Utvecklingen med nya näringar i fjällregionen har under de efterföljande åren förstärkts och numera finns dessutom en oro för att staten kommer att sälja ut känsliga fjällmarker till privata intressen.7 Denna utveckling sker trots att riksdagen har fastställt att ”en avgörande förutsättning för att den samiska kulturen skall kunna bevaras är, […] att rennä-
1 Jfr exempelvis SVT Aktuellt, 2013-08-27. 2 DN debatt, 2013-08-21. 3 DN debatt, 2013-08-09. 4 SOU 1983:67 s. 155 ff., SOU 1989:41 s. 26–30, SOU 1999:25 s. 20. (Se även SOU 2001:101 där man föreslår att skyddet av samebyarnas markanvändning skall förtydligas, SOU 2001:101 s. 17.) 5 Prop. 1985/86:3 s. 57. 6 Prop. 1972:111 s. 143 och SOU 1983:67 s. 155. 7 Riksdag och departement, 2012-09-04, Östersundsposten, 2012-12-07.
Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 123
SvJT 2014 Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 123 ringen kan fortleva som samisk näring och att ett rimligt antal samer i framtiden kan få sin utkomst inom rennäringen”.8 Riksdagens ställningstagande innebär att det måste finnas grundläggande förutsättning för renskötsel inom varje sameby i form av tillgängliga betesresurser. Det vill säga en säker tillgång till sådana områden som har avgörande betydelse för att renskötsel skall kunna bedrivas inom både året-runt-markerna och vinterbetesmarkerna.9 Detta leder till frågan om vilket rättsligt skydd samisk renskötsel faktisk har. Jag skall i det följande dels identifiera de rättsregler som kan innebära ett skydd för renskötseln, dels redogöra för hur de aktuella rättsreglerna tillämpas av myndigheter och domstolar. Jag kommer att börja med rennäringslagen och därefter fortsätta med annan lagstiftning som innehåller bestämmelser som kan innebära ett skydd för rennäringen.
2. Allmänt om rennäringslagen
Rennäringslagen kan sägas vara en skötsellag, vars huvuduppgift är att reglera olika förhållanden i anslutning till rennäringens bedrivande.10 För att bättre förstå lagens struktur och det bakomliggande ändamålet med lagen kan det vara värt att ta vägen om den första renbeteslagen från 1886.11 Ett viktigt syfte med 1886 års lag var att rättsligt reglera förhållandet mellan två konkurrerande näringar — jordbruk och renskötsel — som i viss utsträckning gjorde anspråk på samma markområden.12 Förutom att reglera var och när renskötsel fick utövas, alltså på vilka markområden och till vilka tider, rör de flesta bestämmelserna i lagen de olika parternas rättigheter och skyldigheter: 12 av inalles 26 paragrafer rör frågan om skada och rätt till ersättning vid skada.13 Flertalet av dessa rör frågan om rennäringens skada på jordbruksmark, men åtminstone en bestämmelse rör frågan om skydd av renskötseln (17 § om samers rätt till ersättning ifall någon olovligen fäller eller misshandlar deras renar). Därnäst innehåller lagen bestämmelser om samernas skyldigheter gentemot vissa myndigheter samt vissa myndigheters befogenheter i förhållande till samernas renskötsel. 1886-års lag innehåller således dels bestämmelser som rör samernas rättigheter till delar av territoriet, dels bestämmelser som rör förhållandet mellan samerna och offentliga myndigheter, dels bestämmelser som rör förhållanden mellan två parter. Lagen innehåller således bestämmelser av offentligrättslig, förvaltningsrättslig och civilrättslig karaktär. Denna ordning för den rättsliga regleringen av sa-
8 Prop. 1976/77:80, KrU 43, rskr. 289. 9 Prop. 1985/86:3 s. 57. 10 Prop. 1985/86:3 s. 58. 11 Lagen (1886:38) angående de svenska Lapparnes rätt till renbete i Sverige. 12 För en vidare beskrivning se Torp, Eivind, The legal basis of Sami reindeer herding rights in Sweden, Arctic Review on Law and Politics, vol. 4, 1/2013 p. 42–60. 13 För en vidare diskussion av detta se Torp, Eivind, Renskötselrätten och rätten till naturresurserna — om rättslig reglering av mark- och resursanvändningen på renbetesmark i Sverige, Tromsø 2008, s. 48 ff.
124 Eivind Torp SvJT 2014 mernas renskötsel har lagstiftaren behållit när lagen därefter har skrivits om vid tre tillfällen.14 Den nuvarande rennäringslagen (RNL) bygger således på samma rättsliga överväganden och har i all huvudsak samma struktur som 1886 års lag.15 I RNL är inslaget av förvaltningsrättslig reglering emellertid betydligt större än det var i den tidigare lagstiftningen: lagen innehåller idag 101 paragrafer.16 Ren allmänt kan det sägas att den rättsliga regleringen av rätten till renskötsel i sig innebär ett viss skydd av rättigheten, exempelvis regleringen av vem som får utöva rätten. Flera bestämmelser i rennäringslagen kan ur ett sådant perspektiv anses innebära ett visst skydd för renskötseln trots att bestämmelserna egentligen reglerar befogenhet att göra intrång i renbetesmarkerna. I vilken utsträckning sådana bestämmelser innebär ett faktisk skydd eller ej, beror till viss del på hur bestämmelserna tillämpas. Jag skall strax återkomma till detta. Det som är av intresse i detta sammanhang är de rättsregler som innebär ett skydd av renskötseln som sådan. Bestämmelser som kan anses innebära ett skydd för den enskilde renägaren — exempelvis 92, 93 och 94 §§ RNL om ersättning för skada av ren, om förbud mot lösa hundar och förbud mot bland annat att skrämma renar eller stänga flyttningsled — är av mindre intresse i mitt perspektiv. Sådana frågor kommer därför inte att behandlas här.
2.1 Frågan om upplåtelse av mark och vatten
Eftersom renskötsel är en näring som kräver tillgång till stora markområden är det av intresse att klargöra vilket rättsligt skydd renbetesmarkerna har mot annat nyttjande som gör det svårare eller omöjligt att nytta marken för renskötsel. En viktig fråga i detta sammanhang är hur reglerna om upplåtelse av nyttjanderätt till mark och vatten i renbetesområdet är utformade. I det följande skall först klargöras vad rättsreglerna om nyttjanderättsupplåtelser innebär, därnäst hur reglerna tillämpas av beslutsmyndigheter och domstolar.
I den tidigare lagstiftningen var utgångspunkten att upplåtelse inte fick ske om marken användes för renskötsel eller om marken nyttjades av samerna utifrån andra rättigheter som ingår i renskötselrätten. I 56 § 1 st. i 1928 års renbeteslag hette det att de områden som ”blivit till lapparnas uteslutande begagnande anvisade” inte får upplåtas till annan. Skulle det ändå ske vore upplåtelsen ogill. Enligt 2 st. samma paragraf kunde ”bete, slåtter, grustäkt eller därmed jämförlig nyttighet” upplåtas åt annan under förutsättning dels att nyttigheten i
14 År 1898, 1928 och 1971. 15 Bengtsson, Bertil, Samerätt, Stockholm 2004, s. 38 och Torp, Eivind, The legal basis of Sami reindeer herding rights in Sweden, Arctic Review on Law and Politics, vol. 4, 1/2013 p. 42–60.16 Upphävda paragrafer ej medräknat.
Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 125
SvJT 2014 Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 125 fråga inte nyttjades av samerna, dels att det kunde ske utan intrång eller skada för renskötseln.17 Nuvarande regler för upplåtelse är i flera avseende mera liberala. Visserligen föreslog den kommitté som utredde frågan att upplåtelse av mark och vatten skulle begränsas till nyttjanderätt till jakt och fiske och i övrigt där det krävdes för den allmänna samfärdseln18 och att renskötseln inte skulle behöva vika för annat än i de fall som var särskilt angivna i lagen,19 men regeringen intog en annan inställning i frågan. Som en allmän utgångspunkt ansåg regeringen att bestämmelsen skulle ändras så att ändamålet utvidgades till att avse alla slags upplåtelser.20 Regeringens förslag, som sammanfaller med nu gällande lagstiftning, var således att upplåtelse inte borde begränsas vad gäller syftet och att särskilda skäl därför inte skulle anges i lagen.21 Vad gäller frågan om vad som skulle kunna anses vara av ”avsevärd olägenhet för renskötseln” anger regeringen ändå att bestämmelsen ”endast gälla [för] mindre omfattande nyttjanderättsupplåtelser som inte medför skada för renskötseln”.22 Samerna skulle enligt regeringen vara skyldiga att tåla smärre olägenheter, utan att man konkretiserade vad som menades med uttrycket.23 I samband med riksdagens behandling av propositionen framkom heller inget klargörande beträffande detta. En motion om att samerna skulle ges vetorätt i ärenden som rörde upplåtelser avvisades av Jordbruksutskottet.24 Rent allmänt är det så att de rättigheter som enligt bestämmelserna i rennäringslagen tillkommer samerna eller sameby inte kan upplåtas till någon annan. Rättighetshavaren saknar ganska enkelt rätt att upplåta sina rättigheter till någon annan.25 Enligt 33 § RNL har regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer rätt att besluta om upplåtelse av nyttjanderätt. Av 2 § rennäringsförordningen framgår att frågan om upplåtelse prövas av länsstyrelsen om inte annat är särskilt föreskrivet. På statens mark ovanför odlingsgränsen26 och på ren-
17 SFS 1947:225 56 §. Det var alltså nyttigheten som sådan som kunde upplåtas även om det är närliggande att tänka sig att en upplåtelse av sådana nyttigheter i vissa fall också påverkade markområdet. 18 Se SOU 1968:16 s. 19 och 206 ff. 19 Se SOU 1968:16 s. 18 f. samt jfr 12 och 13 §§. 20 Prop. 1971:51 s. 131 ff. 21 Regeringen påpekade att reglera om nyttjanderättsupplåtelser till viss del hade ändrats sedan 1928 års lag. Se härom prop. 1971:51 s. 132 och 134. 22 Prop. 1971:51 s. 132. 23 Prop. 1971:51 s. 133. Av visst intresse i sammanhanget är att regeringen anför att ”liksom gäller f.n. bör samerna alltså vara skyldiga att tåla…” vilket skapar ett felaktigt intryck av att regeringens förslag inte innebar en liberalisering av bestämmelserna om markupplåtelser. 24 JoU 1971:37 s. 47 och motion 1971:1367. 25 Ett undantag från denna huvudregel föreligger dock: sameby har rätt att upplåta rätt till jakt och fiske för husbehov utan avgift för tidigare medlem av sameby. Jfr 31 § 2 st. RNL. 26 I den aktuella bestämmelsen används formuleringen ”på sådan kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition”, jfr 32 § RNL.
126 Eivind Torp SvJT 2014 betesfjällen får nyttjanderätt av mark och vatten upplåtas endast om upplåtelsen kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln.27 Upplåtelse av rätt till jakt och fiske — rättigheter som alltså ingår i renskötselrätten — får ske endast om det är förenligt med god vilt- och fiskevård och det kan ske utan besvärande intrång i den rätt samerna har till jakt och fiske enligt 25 §.28 Upplåtelse som ej avser tillgodogörande av naturtillgångar eller skogsavverkning skall ske mot avgift om inte särskilda skäl föreligger för avgiftsfrihet. Medel som inkommer genom avgift skall fördelas mellan samefonden och sameby som berörs av upplåtelsen.29 Ifall upplåtelsen avser tillgodogörande av naturtillgångar skall staten utge ersättning för den skada eller olägenhet för renskötseln som upplåtelsen medför.30 Beslut om upplåtelse får överklagas hos regeringen.31 Bestämmelserna lämnar inga klargöranden beträffande i vilka fall en upplåtelse skall anses medföra ”avsevärd olägenhet för renskötseln”. Frågan om, och i så fall på vilket sätt, samebyarna skall involveras i beslutsprocessen om upplåtelse, framgår inte av bestämmelserna i annat fall än då det rör frågan om upplåtelse av hela fisket i visst vatten: det får endast ske om berörd sameby medger detta.32 Mot denna bakgrund är det av intresse att klargöra dels hur uttrycket ”utan avsevärd olägenhet för renskötseln” har tolkats av myndigheter och domstolar, dels vilka möjligheter rennäringen har att lämna synpunkter vid beslut om upplåtelser.
Vid tillämpning av bestämmelserna om upplåtelser har det t.ex. inte ansetts medföra avsevärd olägenhet för renskötseln att renbetesmark har upplåtits för uppförande av en observatoriebyggnad med tillhörande väg, kraftledning och där vattentäkt och avlopp skulle anläggas i anslutning till byggnaden och med tillhörande rätt att nyttja området i anslutning till byggnaden.33 I det aktuella målet ansåg samebyn att upplåtelsen skulle innebära avsevärd olägenhet för renskötseln. I ett annat mål har regeringen som utgångspunkt för sitt ställningstagande anfört att ”regeringen har att ta ställning till om själva upplåtelsen är förenlig med gällande lagstiftning, inte omfattningen eller ytan av ansökan”.34 Ett sådant ställningstagande kan anses vara i mindre god överensstämmelse med vad som anförs i förarbetena med tanke på att det där klargörs att bestämmelsen endast gäller mindre omfattande nyttjanderättsupplåtelser.35
27 32 § RNL 28 Jfr 32 § 2 st. RNL. 29 Jfr 34 § 1 st. RNL. 30 Jfr 34 § 2 st. RNL. 31 Jfr 99 § 3 st. RNL. 32 Jfr 32 § 2 st. RNL. 33 RÅ 1999 not. 234. Observatoriebyggnaden skulle uppföras för vetenskapliga syften. 34 Regeringsbeslut 2007-01-11, dnr Jo2006/1589. 35 Prop. 1971:51 s. 132 och JoU 1971:37 s. 47.
Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 127
SvJT 2014 Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 127 I mål där upplåtelse av nyttjanderätt av mark och vatten har avslagits av regeringen — vilka efter överklagan senare har prövats av Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) — har regeringens beslut främst motiverats utifrån riksdagens påpekanden om restriktivitet vad gäller etableringar i fjällområdet och i mindre grad efter prövning av frågan om eventuell olägenhet för renskötseln.36 Vad gäller beslut om upplåtelse av jakt har denna typ av beslut kommit att kompliceras sedan staten 1986 intog ett nytt ställningstagande vad gäller frågan om vilka befogenheter som tillkommer staten som markägare.37 Sedan dess är statens inställning att staten har jakträtt på fastigheter som tillhör staten. Det innebär att staten anser att det utöver den jakträtt som staten har tillerkänt samerna enligt RNL, föreligger ytterligare en jakträtt som staten har i kraft av sin äganderätt.38 Vid beslut om upplåtelse av jakt uppstår därmed jakträtt för två parter som kan utöva sin rätt inom samma geografiska område vilket kan leda till omfattande besvär.39 Enligt 3 § rennäringsförordningen skall rätt till småviltsjakt och handredskapsfiske på statens mark ovan odlingsgränsen upplåtas till den som är fast bosatt i Sverige om inte någon olägenhet av betydelse uppkommer för rennäringen. Detta innebär att det ofta uppstår meningsskiljaktigheter kring tolkningen av uttrycket ”olägenhet av betydelse” och ifall ett beslut om avlysning av småviltsjakt på upplåtit område är nödvändigt.40 Beslut om upplåtelse av jakt och fiske får enligt 99 § RNL endast överklagas av sameby.41 I och med att frågan om upplåtelse av mark och vatten berör områden som i utgångspunkten är avsatt för renskötsel blir rennäringen part i ärenden om upplåtelse.42 Det är emellertid samebyn som blir part och inte varje enskild medlem av samebyn trots att renskötselrätten tillkommer medlemmarna av samebyn.43 I sådana ärenden visar det sig dock att regeringen i flera fall inte behandlar samebyarna som sakägare. Detta kan ha sin bakgrund i hur bestämmelserna om upplåtelse är utformade: av bestämmelserna framgår inte tydligt vilka skyldigheter beslutsmyndigheterna har vad gäller kommunicering.44 I det ursprungliga lagförslaget förhöll det sig emellertid annorlunda.
36 Se exempelvis RÅ 2003 not. 70 och RÅ 2003 not. 191. Vad gäller riksdagens beslut om restriktivitet i frågor om exploatering av fjällområdet se 4 kap. 5 § MB. 37 Prop. 1986/87:58 s. 45 ff. 38 Se SOU 2005:17 för en närmare redogörelse kring detta. 39 Se RÅ 1992 ref. 14. Regeringen har utsedd en utredning som bl.a. skall överväga möjligheten att avskaffa den dubbla jakträtten, jfr dir. 2012:77. 40 Se RÅ 2009 not. 159. 41 Se RÅ 2003 not. 64, RÅ 2004 not. 143 och RÅ 2004 not. 147. 42 Jfr RÅ 2008 not. 110. 43 Jfr 15 § RNL där det framgår att det är sameby som för medlemmarnas gemensamma behov nyttjar byns betesområde för renbete och 10 § om att sameby företräder medlemmarna i frågor som rör renskötselrätten eller medlemmarnas intressen inom rennäringen i övrigt. 44 Jfr 33 § RNL.
128 Eivind Torp SvJT 2014 Där var det inskrivit i bestämmelsen att berörd sameby skulle höras.45 I utredning framförde de sakkunniga bland annat följande skäl för detta:
”För att betona vikten av att vid sådana upplåtelser nödig hänsyn tages till de samiska intressena uttalas redan i denna principförklaring att upplåtelserna skall ske ’efter hörande av berörda renbyar’.”46
Lagförslaget från utredningen47 kom i stora delar att ändras. Så även den aktuella bestämmelsen som ganska enkelt togs bort i regeringens proposition.48 I samband med riksdagens behandling av propositionen underströk emellertid Jordbruksutskottet vikten av att berörd sameby skulle beredas tillfälle att yttra sig i ärenden om upplåtelse innan beslut om detta fattas. Utskottet förutsatte att så skulle ske utan att särskild bestämmelse om detta skulle behöva infogas i lagtexten.49 Utskottets antagande i denna del har alltså visat sig vara felaktigt.
I vissa mål har HFD, med hänvisning till bestämmelserna i 7 kap. 2 § RF om kommunikationsplikten, upphävt beslut om upplåtelse ifall berörd sameby inte hade beretts möjlighet att yttra sig innan regeringen fattade beslut i ärendet.50 Att ett ärende inte har kommunicerats med berörd sameby har däremot inte ansetts utgöra sådant fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången av målet ifall ansökan om upplåtelse har avslagits.51 En sameby anses däremot sakna talerätt i mål som rör anmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken (MB) (anmälan för samråd) när beslutet i målet inte innebär några rättigheter för anmälaren och där anmälan kommer att leda till ett nytt ärende om markupplåtelse.52 I det senare ärendet blir samebyn sakägare. Man bör notera att länsstyrelsen är beslutsmyndighet i båda ärendena. En beslutsprocess i en sakfråga som rör upplåtelse av renbetesmark kan således påbörjas utan att den berörda samebyn har rätta att yttra sig i frågan. De efterföljande besluten i det aktuella ärendet antyder att förfarandet kan leda till rättsliga problem för samebyarna.53
45 SOU 1968:16 s. 18, Förslag till lag om rennäring, 11 § 2 st. Se även motion 1971:1367. 46 SOU 1968:16 s. 210–211. 47 Termen används såväl i betänkandet (SOU 1964:16) som i propositionen (1971:51). 48 Prop. 1971:51 s. 7, Förslag till rennäringslag, 32 §. 49 JoU 1971:37 s. 48. 50 RÅ 2008 not. 110 och RÅ 2008 not. 111. 51 Se RÅ 2003 not. 70, RÅ 2003 not. 133 och RÅ 2003 not. 191. Att fullt ut klarlägga de rättsliga ställningstaganden som ligger under dessa beslut kompliceras av att länsstyrelserna ofta hanterar frågan om olagligt uppförda byggnader i fjällområdet som avslag på ansökan om upplåtelse. Flera mål har således påbörjats genom en uppmaning från länsstyrelsen om att avlägsna olovligt uppförda byggnader från områden där upplåtelse saknas. I fall den som mottar uppmaningen inkommer med besvär över länsstyrelsens beslut hanterar länsstyrelserna detta som en ansökan om upplåtelse som i de flesta fall avslås. 52 MÖD 2007:35. 53 Se RÅ 2010 not. 35.
Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 129
SvJT 2014 Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 129 Från samernas sida har det under relativt lång tid uttrycks önskemål om att samebyarna skall få mer att säga till om i frågor om upplåtelse.54 Kravet har framsatts bland annat mot bakgrund av att det i flera fall har visat sig att länsstyrelserna har missbrukat sin rätt till att besluta om upplåtelser, framför allt vad gäller upplåtelse av rätt till fiske som mer eller mindre systematiskt har använts som gåva från myndigheten till högre tjänstemän i samband med deras pensionering.55 För närvarande föreligger emellertid inget förslag om ändring i nu gällande regelverk.56 Sammanfattningsvis kan det konstateras att beslutsmyndigheten och berörd sameby typiskt sett gör olika bedömningar vad gäller frågan om i vilken utsträckning renskötseln påverkas av ett beslut om upplåtelse av mark och vatten. Bestämmelserna om upplåtelse av mark och vatten har — sett ur rennäringens perspektiv — försvagats genom 1971 års lagstiftning, dels genom att antalet beslut om upplåtelser har ökat, dels genom att beslutsmyndigheten ofta underlåter att kommunicera med berörd sameby i sådana ärenden.
2.2 Frågan om renskötselrätten upphävande
I 26 § RNL finns bestämmelser om renskötselrättens upphävande. Bestämmelsen har visserligen inte tillkommit för att skydda rennäringen57 men är ändå av intresse i detta sammanhang eftersom de rättsliga förutsättningarna för renskötselns bedrivande berörs av bestämmelsen. Enligt bestämmelsen kan regeringen förordna om upphävande av renskötselrätten för visst markområde när området behövs för ändamål som avses i 2 kap. expropriationslagen.58 Ifall regeringen meddelar ett förordnande enligt 26 § kan regeringen enligt 27 § föreskriva om åtgärder för att motverka skada eller olägenhet för renskötseln. Ifall ett upphävande av renskötselrätten medför skada eller olägenhet för renskötseln eller för sådan rätt till jakt och fiske som avses i 25 §, utgår enligt 28 § ersättning för detta.
Även om olika former av intrång i renbetesmarkerna får anses vara vanligt förekommande är det sällan att frågan om upphävande av renskötselrätten aktualiseras. Det föreligger således få mål där bestämmelserna i 26, 27 eller 28 §§ har tillämpats. Det bör särskilt observeras att 26 § endast är tillämplig ifall det rör sig om ett ändamål som avses i 2 kap. expropriationslagen. Detta innebär inte att ändamål som inte redovisas i 2 kap. expropriationslagen inte kan leda till intrång i rennäringen. Av 2 kap. 4 § 2 st. expropriationslagen framgår exempelvis att gruvdrift har undantagits från la-
54 Se bl.a. Östersundsposten 2011-07-02. 55 Östersundsposten 2010-06-24. Se även JK 3823-00-21, beslutsdatum 2002-06-27. 56 Se härom i SOU 2005:116 s. 202 ff. 57 Jfr 5 § 1928 års renbeteslag. 58 Enligt andra stycket samma bestämmelse kan upphävandet begränsas till att avse viss tid eller vissa i renskötselrättens ingående befogenheter.
130 Eivind Torp SvJT 2014 gen.59 Vid beslut om exploatering av renbetesmark för gruvverksamhet — vilka i de flesta fall innebär att renskötselrätten för aktuellt område blir utan faktiskt innehåll — tillämpas främst miljöbalkens och minerallagens bestämmelser.60 Renskötselrätten kan även upphävas enligt bestämmelser i lagen om vattenverksamhet.61 Av NJA 1979 s. 1 framgår att ifall renskötselrättens upphävts med stöd andra bestämmelser än 26 § RNL så kan bestämmelserna i 28 § vara vägledande för fördelning av ersättning vid skada eller olägenhet.62 I vissa mål enligt plan- och bygglagen, eller mål om upplåtelse av renbetesmark enligt 32 § RNL, har samebyar i sina överklaganden anfört att den aktuella åtgärden eller upplåtelsen har så negativa följder för rennäringen att målet egentligen borde prövas enligt bestämmelserna i 26 § RNL om upphävande av renskötselrätten.63 Samebyarnas yttrande i detta avseende ledde inte till någon ändring i domstolarnas prövning av målen men markerar att man inom rennäringen bedömde skadeverkan av de aktuella intrången som långt allvarligare än vad beslutsmyndigheterna och domstolarna gjorde. Beslut som innebär att ett markområde inte kan nyttjas av rennäringen behöver således inte ha föregåtts av ett beslut om upphävande av renskötselrätten enligt 26 §.
3. Hushållningsbestämmelser i miljöbalken
Det tydligaste rättsliga skyddet av samisk renskötsel finns i vissa av miljöbalkens så kallade hushållningsbestämmelser. Jag skall därför ägna dessa särskilt uppmärksamhet. Jag skall först redovisa bakgrunden för bestämmelser och därefter presentera tre fall där bestämmelserna har tillämpats av HFD.
MB:s hushållningsbestämmelser återfinns i balkens 3 och 4 kapitel och syftar till ”att främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt”.64 I utgångspunkten rör det sig således om allmänna och rätt så opreciserade mål för vad som anses vara en önskad samhällsutveckling. Hushållningsbestämmelserna fokuserar på användningen av mark och vattenområden och tillhör de grundläggande materiella miljöreglerna i miljöbalken.65 Begreppet hushållning innebär i detta samman-
59 I lagförslaget från kommittén nämndes dock gruvverksamhet som ett typexempel på ett intresse som kan vara aktuellt för beslut om upphävande av renskötselrätten, jfr SOU 1968:16, s. 70 ff. 60 Se exempelvis RÅ 2010 not. 31. 61 Jfr 1 kap. 9 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. 62 Se även NJA 1979 A 2 och NJA 1981 s. 610. 63 Se RÅ 1999 not. 234, RÅ 2010 not. 31 och RÅ 2010 not. 62. 64 Prop. 1985/86:3 s. 9–10. 65 Jfr Michanek, Gabriel & Zetterberg, Charlotta, Den svenska miljörätten, Uppsala 2012, s. 136.
Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 131
SvJT 2014 Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 131 hang å ena sidan bestämmelser som avser att ge ett skydd mot exploatering av vissa naturresurser, å andra sidan bestämmelser som avser att ge ett skydd mot åtgärder som kan göra det svårare att exploatera vissa naturresurser.66 Syftet med bestämmelserna är således inte entydigt utan kan sägas vara utformade utifrån ett överordnat samhällsekonomisk perspektiv.67 Bestämmelserna skall tillämpas bland annat i ärenden om olika miljötillstånd, vid planläggning och vid beslut enligt plan- och bygglagen.
Hushållningsbestämmelserna har sin fokus dels på geografiska områden,68 dels på vissa verksamheter.69 En verksamhet som omfattas av bestämmelser är samernas renskötsel. Av 3 kap. 5 § MB framgår följande70:
”Mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket eller för vattenbruk skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande. Områden som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.”
Bakgrund till bestämmelsen är att renskötsel anses vara en förutsättning för den samiska kulturen och att riksdagen i olika sammanhang har uttalat att den samiska kulturens fortlevnad måste garanteras.71 Detta innebär att det måste finnas grundläggande förutsättningar för rennäringen inom varje sameby i form av säker tillgång till sådana områden inom både året-runt-markerna och vinterbetesmarkerna som har avgörande betydelse för möjligheterna att bedriva renskötsel.72 Lagstiftarens intention med bestämmelserna i 3 kap. 5 § MB är att ge rennäringen, yrkesfisket och vattenbruken skydd visavis andra intressen, i lagtexten uttryckt som ”åtgärder”.
Syftet med bestämmelsen i första stycket är att områdena så långt möjligt skall skyddas mot sådana åtgärder som påtagligt kan försvåra näringarnas bedrivande. Bestämmelsen avser att ge ett grundskydd för näringarna mot åtgärder i samhällsbyggandet och mot annan verksamhet som innebär oåterkalleliga ingrepp i de avsedda mark- eller vattenområdena eller som i andra avseende påtagligt försvårar näringarnas bedrivande.73 Beträffande tillämpningen av bestämmelserna i första stycket anförs följande:
66 Jfr 3 kap. 6, 7 och 8 §§ MB. 67 För en vidare diskussion se Bengtsson, Bertil, Speciell fastighetsrätt — miljöbalken, Uppsala 2007, s. 43 ff. 68 Se 4 kap. MB. 69 Se 3 kap. MB. 70 Förutom 3 kap. 5 § innebär även 3 kap. 6 § ett viss skydd för rennäringen med tanke på att vissa naturområden i kombination med viss bebyggelse kan representera ett område med särskilda kulturvärden. 71 Prop. 1985/86:3 s. 57. 72 Prop. 1985/86:3 s. 57. 73 Prop. 1985/86:3 s. 160.
132 Eivind Torp SvJT 2014 ”Bestämmelserna innebär att en sökande i ett mål eller ärende som avser åtgärder med sådana negativa effekter [oåterkalleliga ingrepp] behöver redovisa utredning som klarlägger att praktiskt och ekonomiskt rimliga alternativ inte finns.”74
Det innebär att skyddet enligt första stycket inte är tänkt att vara villkorslöst: ifall praktiskt eller ekonomiskt rimliga alternativ inte finns kan en åtgärd komma att tillåtas. Även om ett område är av betydelse för de aktuella näringarna, kan andra samhällsintressen alltså väga tyngre än behovet av skydd av området.
Vad som avses med formuleringen ”så långt som möjligt” har, för rennäringens del, aldrig fullt ut preciserats. Rent allmänt syftar uttrycket till att ge utrymme för samhällsekonomiska hänsynstaganden, till exempel i förhållande till regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska intressen.75 Med tanke på den praktiska tillämpningen av bestämmelsen i paragrafens första stycke kan man ställa sig följande fråga: vilken åtgärd i landets inlands- och fjällkommuner, kan sägas inte vara av regional- eller sysselsättningspolitiskt intresse? Det kan vara svårt att besvara frågan vilket samtidigt ger besked om den ytterst begränsade effekt som bestämmelsen kan tänkas ha. Rättsligt är bestämmelsen därför av mindre intresse och den får snaras anses vara ett exempel på den typ av svepande formuleringar som lagstiftaren kan ta till när man önskar att signalera god vilja men inte är beredd att göra förpliktande prioriteringar.76 Bestämmelsen i andra stycket är av en annan karaktär. I detta stycke har lagstiftaren gjort ett ställningstagande som innebär att vissa områden ”skall” skyddas. Bestämmelsen kan antas ha en större rättslig potential än bestämmelsen i första stycket och har ansetts innebära ett absolut skydd mot skadlig markanvändning.77 I propositionen ges exempel på områden som det är viktigt att skydda. Där heter det bland annat: ”Skyddet skall ta sikte på sådana områden som det med hänsyn till skilda led i rennäringens utövande i olika samebyar är särskilt angeläget att skydda.”78 Därefter ges följande exempel: ”Sådana områden kan omfatta t.ex. flyttningsleder, kalvningsland samt vissa områden med särskilt goda betesförhållanden.”79 Det är alltså förutsättningarna som finns i den fysiska terrängen som är avgörande i fall ett område ges status som ”riksintresseområde
74 Prop. 1985/86:3 s. 160–161. 75 Prop. 1986/86:3 s. 155. Se även Bengtsson (2007) s. 47. 76 Det har exempelvis ansetts att lagstiftaren genom att välja så diffusa begrepp bäddar för tolkningsproblem och bristande förutsebarhet i den praktiska tillämpningen av bestämmelsen, se Michanek, Gabriel & Zetterberg, Charlotta, Den svenska miljörätten, Uppsala 2012, s. 143. 77 Se Bengtsson (2007) s. 46 och 67. 78 Prop. 1985/86:3 s. 161. 79 Prop. 1985/86:3 s. 161.
Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 133
SvJT 2014 Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 133 för rennäringen”.80 Syftet är att förutsättningarna för rennäringen skall bibehållas genom att ge de viktigaste områdena inom varje sameby ett särskilt skydd. Bestämmelserna avser att ge ett skydd för näringen mot åtgärder i samhällsbyggandet och i annan verksamhet som innebär oåterkalleliga ingrepp i de avsedda markområdena.
Vad gäller tillämpningen av bestämmelserna i andra stycket anförs följande: ”Paragrafens andra stycke behandlar det skydd som bör ges åt områden som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket. Åtgärder som skulle påtagligt försvåra näringarnas bedrivande får inte tillåtas inom dessa områden.”81 I fall en åtgärd bedöms att påtagligt försvåra näringarna är den alltså otillåten. Bestämmelsen får uppfattas således att skyddet under sådana förhållanden är villkorslöst. Den intressanta frågan blir alltså var gränsen för vad som skall anses påtagligt försvåra rennäringens bedrivande går.82 I det följande skall jag redovisa tre mål från HFD som innebär beslut enligt 3 kap. 5 § 2 st. MB. I HFD prövades målen enligt lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut.83 Det innebär, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade reglera är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten.84 Ifall HFD skulle finna att regeringens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna, skall beslutet upphävas om det inte är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet.85
3.1 Etablering av turismanläggning vid flyttled
RÅ 2010 not. 6 rör frågan om etablering av en turismanläggning i ett naturområde som i övrigt är orörd och som är av riksintresse för rennäringen. Etableringen av den turistiska verksamheten skulle ske med hjälp av två anläggningar: dels beviljades bygglov och dispens från strandskyddsbestämmelserna för nybyggnad av en vildmarkscamp bestående av tre träkåtor, en tältkåta och två uthus86, dels beviljades
80 Skyddet av förutsättningarna för rennäringen är på inget sätt unikt: tillsvarande bestämmelser finns för jordbruk, skogsbruk, fiske och för anläggningar för industriell produktion, jfr 3 kap. 4, 5 och 8 §§ MB. 81 Prop. 1985/86:3 s. 161. 82 Det är i sammanhanget värt att notera att områden som är av riksintresse, skall skyddas mot åtgärder som enligt första stycket påtagligt kan försvåra näringens bedrivande. Det innebär att en ansökan om en åtgärd kan avslås ifall beslutsmyndigheten konstaterar att det föreligger en risk för att åtgärden påtagligt kommer att försvåra näringens bedrivande. 83 Lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. 84 Se prop. 1987/88:69 s. 23–25. 85 Jfr 7 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. 86 Beslut 2002-12-05 miljö- och byggnämnden Kiruna kommun.
134 Eivind Torp SvJT 2014 bygglov för nybyggnad av fyra uthyrningsstugor samt för tillbyggnad av vad som benämndes storstuga87. Båda anläggningarna skulle etableras vid strandkanten av Torneälven: 38 respektive ca 10 meter från strandlinjen. Syftet med anläggningarna var ett skapa förutsättningar för ökad skoterturism i området genom att anläggningarna skulle bli besöksmål vid utflykter med snöskoter från en närliggande hotellanläggning. Det är värt att notera att länsstyrelsen i samband med kommunens beslut i det senare ärendet avstyrkte markupplåtelse och bygglov.88 Gabna sameby överklagande båda besluten med hänvisning till i huvudsak samma argument om att den planerade skoterverksamheten skulle innebära att samebyns huvudflyttled efter älvfåran skulle bli mycket svår att nyttja under de perioder som företaget planerade att bedriva verksamhet vid anläggningarna. Detta skulle i sin tur äventyra renskötseln i hela området. Samebyn anförde vidare att det senare beslutet rörde ett område som är av riksintresse för rennäringen och att området borde detaljplaneras för att uppnå en ändamålsenlig markplanering innan enstaka bygglov beviljades. Turismföretaget gjorde i huvudsak gällande att det skulle gå att kombinera turistisk verksamhet och renskötsel i området.
Länsstyrelsen konstaterade vad gäller det första bygglovet att området hade betydelse för rennäringen och att 3 kap. 5 § 1 st. MB därför skulle tillämpas i ärendet. Vad gäller det andra bygglovet konstaterade länsstyrelsen att det aktuella området av Jordbruksverket hade angetts vara ett område av riksintresse för rennäringen och att 3 kap. 5 § 2 st. MB därför skulle tillämpas i ärendet. I båda ärendena konstaterade länsstyrelsen att byggnaderna i sig inte kunde anses påverka ”användandet av flyttleden på ett sådant sätt att de kan anses påtagligt försvåra för rennäringen”.89 Däremot ansåg länsstyrelsen ”att den verksamhet som ska bedrivas i byggnaderna kan försvåra nyttjandet av flyttleden.”90 Mot den bakgrunden beslöt länsstyrelsen att ändra kommunens beslut på så sätt att respektive bygglov skulle förenas med villkor enligt bestämmelserna i 8 kap. 26 § PBL om att verksamheten vid anläggningarna inte skulle få bedrivas under vissa perioder.91 I ärendet som rörde ett område av riksintresse för rennäringen, var länsstyrelsen särskilt tydlig med att det aktuella villkoret var en förutsättning för att åtgärden skulle kunna anses tillåtlig. 92
87 Beslut 2003-10-16 miljö- och byggnämnden Kiruna kommun. Länsstyrelsen hade i yttrande till kommunen avstyrk markupplåtelse och bygglov, se härom Länsstyrelsen i Norrbotten, dnr 403-24134-03, 2004-12-03. 88 Länsstyrelsen i Norrbotten, dnr 403-24134-03, 2004-12-03 89 Länsstyrelsen i Norrbotten dnr 403-24134-03, 2004-12-03. 90 Länsstyrelsen i Norrbotten dnr 403-24134-03, 2004-12-03 och dnr 403-1040-03, 2003-11-28. 91 Länsstyrelsen i Norrbotten dnr 403-1040-03, 2003-11-28 och dnr 403-24134-03, 2004-12-03. 92 Länsstyrelsen i Norrbotten dnr 403-24134-03.
Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 135
SvJT 2014 Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 135 Samebyn överklagade länsstyrelsens beslut dels mot bakgrund av att man ifrågasatte giltigheten av de beslutade villkoren, dels för att man ansåg att det aktuella området borde detaljplanläggas. Länsrätten upphävde byggloven med hänvisning till ”att de motstridiga markanvändningsintressena bort ha föranlett att bygglovsprövningen föregåtts av detaljplanläggning”.93 Kammarrätten, som genomförde såväl muntlig förhandling som syn i målet, avvisade detaljplankravet och konstaterade att områdena runt de aktuella bygglovsplatserna skulle anses ha avgörande betydelse för den berörde samebyns möjlighet att varaktigt bedriva renskötsel varför båda områdena skulle anses vara av riksintresse för rennäringen. Kammarrätten ställer sig därefter frågan om ”ett uppförande av de aktuella byggnaderna påtagligt kan försvåra rennäringens bedrivande”.94 Kammarrätten framhåller att det av förarbetena framgår att även relativt begränsade åtgärder — som exempelvis få och små byggnader — påtagligt kan försvåra rennäringens bedrivande men att det krävs att de störningar som görs gällande har en viss konkretion och dessutom har ett relativt nära samband med den aktuella åtgärden för att påtaglighetsrekvisitet skall kunna anses vara uppfylld. Även om det skulle godtas att renar störs av skotertrafik måste därför, enligt kammarrätten, visas att det finns ett samband mellan byggnaderna och en sådan störning. Enligt kammarrätten kompliceras detta med tanke på att det kring flyttleden kan förekomma annan aktivitet av liknande slag som inte har samband med byggnaderna i fråga. I sin slutliga bedömning tar kammarrätten stöd i det straffstadgande som finns i 94 § RNL vad gäller förbud mot åtgärder på och vid flyttled som innebär att renarnas framkomlighet hindras eller försvåras och anför därvidlag följande: ”Vid bedömning av om de åtgärder som bygglovsansökningarna avser påtagligt försvårar rennäringens bedrivande är det rimligt att utgå från att detta förbud efterlevs.”95 Mot denna bakgrund kom rätten fram till att ”byggnaderna vare sig direkt eller indirekt kommer att påtagligt försvåra rennäringens bedrivande”.
Inför ärendets slutgiltiga avgörande inhämtade HFD yttrande från Boverket där man särskilt ville ha synpunkter på frågan om bygglovsprövningen borde ha föregåtts av en detaljplaneläggning. Boverket ansåg inte att beslutet om bygglov borde ha föregåtts av detaljplaneläggning.96 HFD anslöt sig till Boverkets uppfattning och avslog överklagandet. Som skäl för sitt avgörande anför HFD helt enkelt att man
93 Länsrätten i Norrbotten mål nr 2455-03. Två ledamöter i länsrätten var skiljaktiga och ansåg att målet borde återförvisas till länsstyrelsen. 94 Kammarrätten i Sundsvall mål nr 2319-2320-05, 2007-04-05. 95 Kammarrätten lade till grund för sina bedömningar att Jordbruksverket hade angett att en flyttled för renar markeras med en bredd om 600 meter men att detta varierar beroende på terräng, väderförhållande och dylikt. 96 Boverket, yttrande 2009-01-28 dnr 10110-4388/2008.
136 Eivind Torp SvJT 2014 gör samma bedömning som kammarrätten.97 Även om syftet med byggnaderna var att skapa en infrastruktur för skotersafaris och därmed möjliggöra en ökad skoterturism i området — vilket i sig skulle försvåra för rennäringens bedrivande — ansågs påtaglighetsrekvisitet inte ha uppnåtts. Skälen för detta var dels att det fanns annan skotertrafik i området, dels att turister på skotersafari antogs känna till och följa rennäringslagens bestämmelser.98 Man kan, i fråga om hur en ”åtgärd” kommer att bedömas av svenska domstolar i förhållande till bestämmelserna 3 kap. 5 § MB, på goda grunder anta att det kommer att ske utifrån en minimalistisk bedömning av vad begreppet ”åtgärd” kan omfatta.99
3.2 Koncession för gruvverksamhet
I RÅ 2010 not. 31 har ett aktiebolag fått bearbetningskoncession för gruvverksamhet på ett område som beräknas omfatta 50 ha100 och som är klassat som riksintresse för rennäringen på grund av områdets kvaliteter som uppsamlingsområde och betesresurser.101 Den berörda samebyn har i samtliga beslutsinstanser motsatt sig att bearbetningskoncession ges med hänvisning till att området är av riksintresse för rennäringen och att renskötsel omöjliggörs ifall gruvverksamheten genomförs.102 Alla beslutsinstanser har som grund för sina beslut bedömt att området är av riksintresse för rennäringen. Det som är av särskilt intresse i målet är att beslutsmyndigheterna har villkorat beslutet om bearbetningskoncession genom ett krav om att skydds- och kompensationsåtgärder skall genomföras i förhållande till rennäringen. I Bergstatens beslut utrycks detta på följande vis:
”Koncessionsområdet ligger i ett område som är av riksintresse också för rennäringen, som rastbete och i direkt anslutning till en flyttled. En gruva i området kommer att medföra negativa konsekvenser för rennäringen. Med relevanta skyddsåtgärder, alternativa flyttvägar och kompensationsåtgärder kan dock intrånget inte anses vara av sådan betydelse att det utgör hinder mot att meddela bearbetningskoncession.”103
Vidare anför Bergstaten att det är möjligt att vidta åtgärder för att rennäringen inte skall påverkas på ett oacceptabelt sätt men att ”frågor om ersättning för intrång prövas i samband med att mark anvisas
97 RÅ 2010 not. 6. 98 Rent konkret gällde detta alltså kännedom om innehållet i 94 § RNL. 99 Jfr mål nr M 2073-07, Östersunds tingsrätt där ett viltstängsel om 15 ha inte ansågs innebära avsevärd olägenhet för renskötseln även om domstolen gjorde bedömningen att åtgärden dels skulle göra området obrukbart för renskötsel, dels att ytterligare ett område (något större) möjligen skulle falla bort som betes- och trivselområde för rennäringen. 100 Koncessionsområde omfattar ca 22 ha men gruvverksamhet beräknas omfatta 50 ha. 101 Bergstaten dnr 22-790-06, 2007-02-12. 102 Jfr Bergstaten dnr 22-790-06 (2007-02-12), regeringen N2007/3228/FIN (200712-06), RÅ 2010 not. 31. 103 Bergstaten dnr 22-790-06 (2007-02-12).
Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 137
SvJT 2014 Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 137 för bearbetning såvida frivilliga överenskommelser inte träffats dessförinnan.”104 I det aktuella ärendet anförde Sametinget bl.a. att miljökonsekvensutredning, där frågor om kompensationsåtgärder och intrångsersättningar vanligen diskuteras, inte kunde godkännas eftersom den inte motsvarade nödvändiga kvalitetskrav.105 I sin överklagan yrkade samebyn att beslutet om koncession skulle upphävas bl.a. med hänvisning till att området är av riksintresse för rennäringen.106 Regeringen som var av samma uppfattning som Bergstaten motiverade sitt beslut på följande sätt: ”Med relevanta skydds- och kompensationsåtgärder som kan beslutas när hela gruvverksamhetens påverkan klarlagts bedöms koncessionen inte påtagligt försvåra rennäringens bedrivande.”107 Enligt beslutet var kompensationsåtgärder alltså en förutsättning för att åtgärden skulle kunna genomföras utan att rennäringens bedrivande påtagligt försvårades. I sin överklagan till HFD anförde samebyn att beslutet om koncession var i strid med bestämmelserna i 3 kap. 5 § MB med tanke på att en avvägning mellan olika intressen på så sätt som beslutsmyndigheterna hade gjort inte var förenligt med den aktuella bestämmelsen.108 I sin prövning av målet konstaterade HFD att koncessionsområdet ligger i ett område som är av riksintresse för rennäringen. HFD ifrågasatte inte att koncession kunde medföra negativa effekter för samebyn men ansåg inte ”att regeringens bedömning är sådan att beslutet skulle strida mot miljöbalken.”109 Enligt HFD är den princip som regeringen lägger till grund för sitt beslutsfattande — att man vid bedömningen av huruvida en åtgärd påtagligt kan försvåra rennäringens bedrivande kan väga in effekten av framtida skydds- och kompensationsåtgärder — förenlig med bestämmelserna i 3 kap. 5 § MB.
Mot den bakgrunden blir det av intresse att klargöra vilket rättsligt stöd som föreligger för att tillämpa den aktuella bestämmelsen på
104 Bergstaten dnr 22-790-06 (2007-02-12). 105 Regeringsbeslut N2007/3228/FIN (2007-12-06). Bergstaten har tidigare konstaterat att miljökonsekvensbeskrivning vid gruvetableringar ofta har ”påtagliga brister vad gäller påverkan på renskötseln”, jfr MKB för renskötsel vid gruvetableringar, Jordbruksverket, 2005. 106 Även Naturvårdsverket och Sametinget gjorde bedömningen att beslutet skulle upphävas, bl.a. med hänvisning till bestämmelserna om riksintresse, Regeringen N2007/3228/FIN (2007-12-06). 107 Regeringen N2007/3228/FIN (2007-12-06). 108 RÅ 2010 not. 31. 109 RÅ 2010 not. 31. Ett annat förhållande av intresse är att regeringen i det aktuella ärendet hade fattat beslut utan att man gett samebyn möjlighet att yttra sig över inhämtade yttranden. Detta var enligt HFD inte grund för att upphäva regeringens beslut eftersom domstolen ansåg att det saknades grund för att anta att kommunikation med samebyn skulle ha lett till att ärendet skulle ha fått en annan utgång. Rent allmänt finns det stöd för att samebys ställning som sakägare i mål enligt 3 kap. 5 § miljöbalken är svagare än vad som är fallet i tidigare refererade mål enligt 32 § RNL där HFD i flera fall har upphävt regeringens beslut med hänvisning till brist i kommunikationsskyldigheten.
138 Eivind Torp SvJT 2014 detta sätt. Som tidigare har påpekats framgår det av bestämmelsen att områden som är av riksintresse skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra näringens bedrivande. I det aktuella ärendet föreligger det inte bara en risk för att åtgärden kommer att påtagligt försvåra rennäringens bedrivande utan beslutsmyndigheterna har konstaterat att gruvanläggningen faktisk kommer att medför negativa effekter för rennäringen. Den avgörande frågan är emellertid huruvida åtgärden påtagligt kommer att försvåra rennäringens bedrivande. För att avklara påtalighetsrekvisitet skall förarbetena och sakförhållandena i ärendet granskas närmare. Av förarbetena framgår att bagatellartad påverkan inte omfattas av bestämmelsen. Med begreppet påtagligt åsyftas däremot sådana åtgärder ”som kan ha en bestående negativ inverkan på det aktuella intresset”.110 En gruvanläggning i form av ett dagbrott (som det är tal om i det aktuella målet) kan inte bedömas på annat sätt än att det kommer att ha en bestående negativ inverkan på rennäringen eftersom det blir omöjligt för renar att befinna sig i området. Under sådana förhållanden skall åtgärden inte tillåtas.111 Möjligheten att kompensera det aktuella intresset med hjälp av särskilda stödåtgärder för att kunna fatta beslut om en åtgärd som utan stödåtgärdernas genomförande skulle vara otillåten, diskuteras överhuvudtaget inte i förarbetena. Det hade heller inte tjänat lagstiftarens intressen att diskutera möjligheterna till kompensatoriska åtgärder i förhållande till utpekade riksintressen eftersom det skulle upphäva syftet med bestämmelsen. Även om kompensatoriska åtgärder rent allmänt förekommer vid tillämpning av miljölagstiftningen är det svårt att hitta stöd för att den möjligheten föreligger i förhållande till bestämmelsen som har tillämpats i målet. Den princip som regeringen genom sitt beslut introducerade för att kunna göra den aktuella åtgärden tillåtlig diskuteras inte av HFD. Däremot anförde HFD att man inte ansåg att regeringens beslut stred mot miljöbalken. I domsskälen påminner HFD om att ifall de tillämpade rättsreglerna är utformade så att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattande, omfattar rättsprövningen om huruvida beslutet ryms inom handlingsfriheten.112 Mot denna bakgrund är det närliggande att tänka sig att HFD anser att bestämmelserna i 3 kap. 5 § MB är av den karaktären att regeringens princip ryms inom handlingsfriheten. Innan jag återkommer till den frågan skall jag kort referera vad som anförs i förarbetena om rättsprövning. Av propositionen som HFD refererar till i domsskälen framgår att rättsprövningen i utgångspunkt skall klargöra om det beslut som prövas står i överensstämmelse med gällande rättsregel. Beträffande huruvida ett beslut ryms inom en myndighets handlingsfrihet anförs följande i propositionen:
110 Prop. 1985/86:3 s. 155. 111 Prop. 1985/86:3 s. 161. 112 HFD refererar i detta sammanhang till prop. 1987/88:69 s. 23–25.
Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 139
SvJT 2014 Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 139 ”Andra bestämmelser är utformade så att den administrativa prövningen kan utfalla på mer än ett sätt utan att något av besluten kan sägas strida mot bestämmelserna. Jag tänker närmast på det fallet att lagstiftaren, genom att ge en myndighet rätt att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut, har överlåtit åt myndigheten att forma en policy vid beslutsfattandet. Även bestämmelser av detta slag sätter dock ofta vissa gränser för myndighetens handlingsfrihet. I sådana fall bör den nya möjligheten till domstolsprövning omfatta frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten.”113
Lagrådet nyttjade formulering: ”befogenheter att välja mellan flera lagligen tänkbara alternativ” i sitt yttrande över förslaget.114 Frågan är då huruvida den aktuella bestämmelsen kan tillämpas på ett sätt som ger regeringen befogenhet att välja mellan ”flera lagligen tänkbara alternativ”. Som redan nämnts är syfte med den aktuella bestämmelsen att ge särskilt viktiga områden för rennäringen ett skydd mot åtgärder i samhällsbyggandet som är oåterkalleliga eller som påtagligt försvårar rennäringens bedrivande. I förarbetena påminns om att även förhållandevis begränsade åtgärder kan avsevärt försvåra renskötseln bedrivande.115 Möjligheten att en åtgärd kan anses tillåtlig under förutsättning att kompensationsåtgärder genomförs nämns över huvud taget inte i förarbetena. Tvärs om är propositionen kategorisk beträffande vad som skall gälla för områdena av riksintresse och fastställer följande rättsliga utgångspunkt för beslut enligt bestämmelsen: åtgärder som påtagligt försvårar näringen bedrivande får inte tillåtas inom dessa områden.116 Den situation som omtalas i propositionen om att en myndighet kan välja mellan flera lagligen tänkbara alternativ kan således inte sägas föreligga i förhållande till bestämmelserna i 3 kap. 5 § 2 st. MB.
Utöver frågan om ett beslut ryms inom myndighetens handlingsutrymme framgår av förarbetena att rättsprövningen inte skall omfatta politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening. Tanken är att domstolar ”inte kan förutsättas göra bedömningar av utpräglat skönsmässig eller politisk karaktär”.117 Även om regeringen som politiskt organ skall kunna styra utvecklingen på vissa områden genom att pröva vissa förvaltningsärenden är det svårt att se att tillämpningen av 3 kap. 5 § 2 st. MB skulle kunna innefatta den typ av bedömningar som nämns i förarbetena.
3.3 Detaljplan avseende stugby för fritidshus på betesområde
RÅ 2010 not. 62 gällde rättsprövning av ett beslut om att anta en detaljplan för 46 fritidshus i ett område som var av riksintresse för rennäringen. Området är en del av en dalgång upp mot kalfjället och ut-
113 Prop. 1987/88:69 s. 24. 114 Prop. 1987/88:69 s. 234. 115 Prop. 1985/86:3 s. 161. 116 Prop. 1985/86:3 s. 161. 117 Prop. 1987/88:69 s. 24.
140 Eivind Torp SvJT 2014 görs av en sydvästlig sluttning med fjällbjörk. Markområdet blir tidigt snöfritt på våren och har klassats som riksintresseområde på grund av särskilt goda betesförhållanden.
Samebyn motsatt sig detaljplanen då man ansåg att anläggande av 46 fritidshus med tillhörande vägnät och gemensamhetsanläggningar skulle göra det omöjligt att bedriva renskötsel i området. Man anförde dessutom att detaljplanen stred mot det köpavtal som hade upprättats i samband med att staten (genom regeringsbeslut) något år tidigare hade sålt område till ett privat bolag.118 Av avtalet framgår att ”köparen får inte vidta åtgärder som medför avsevärd olägenhet för renskötseln”.119 Samebyn ansåg att villkoret för vad som kunde anses medföra ”avsevärd olägenhet” skulle bli överträtt ifall detaljplanen genomfördes eftersom man ansåg det omöjlig att bedriva renskötsel inom en stugby.
Som skäl för att godkänna detaljplanen anförde regeringen att man inte ansåg det visat att samebyn bedrev renskötsel i det aktuella området.120 Detta kan endast förklaras som ett sakfel från regeringens sida: alla tillgängliga dokument hos kommunala och statliga myndigheter visar att området nyttjas för renskötsel.121 Därutöver var området av regerings egen expertmyndighet, Jordbruksverket, klassificerat som område av riksintresse för rennäringen vilket innebar att området var särskilt viktigt för renskötseln. Av köpekontraktet för det aktuella området — som något år innan hade fastställts av regeringen — framgår dessutom att den nya markägaren skall ta särskilda hänsyn till pågående renskötsel i området. I sitt yttrande till HFD i rättsprövningsärendet påpekade regeringen att deras beslut var grundat på det ställningstagande som hade gjorts i samband med 1973 års detaljplan, alltså 37 år tidigare. Regeringen anförde följande som sitt skäl för sitt ställningstagande: ”Regeringens utgångspunkt vid prövningen av nu aktuell detaljplan var därför att det krävdes nya omständigheter som gav anledning att göra en ny bedömning vad gäller avvägning mellan nämnda intressen.”122 Det skall i detta sammanhang påpekas att samebyn inte hade getts möjlighet att yttra sig i ärendet då regeringen beslöt om försäljning av det aktuell markområde. Samebyn var således förhindrad att lämna synpunkter då frågan om detaljplanen i realiteten avgjordes. HFD yttrar sig inte om detta förhållande i sin dom.
118 Försäljningen genomfördes trots att området tidigare hade återköpts av staten just mot bakgrund av rennäringens behov: avvittring i Härjedalen hade som bekant försatt renskötseln i en mycket besvärlig situation. 119 Punkt 13 köpeavtal, Statens fastighetsverk dnr 234-522/03. 120 Regeringsbeslut 2008-03-27, M2006/3970/F/P. 121 Regeringen kommenterar inte att samebyn i alla inlagor har dokumenterat områdets betydelse för rennäringen. 122 RÅ 2010 not. 62, aktbilaga 57.
Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 141
SvJT 2014 Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 141 I sin överklagan påpekade samebyn även att detaljplanen stred mot köpeavtalet för det aktuella området eftersom renskötselrätt, enligt kartor och i text i planen, endast förelåg på de områden som i planen hade rubricerats som ”naturmark”. Något beslut om upphävande av renskötselrätt enligt 26 § RNL hade inte fattats i målet. Samebyn ansåg att kommunens beslut om att anta detaljplanen stred mot dåvarande 5 kap. 2 § PBL eftersom planen inte tog hänsyn till befintliga fastighetsrättsliga förhållanden. Regeringen hade inför sitt beslut i målet begärt in ett särskilt yttrande från kommunen beträffande detta. Av kommunens yttrande framgår följande: ”renar får bete på de områden som är betecknade som natur i planen”.123 Trots att kommunen klargjorde att renbete enligt planen endast var tillåten på en mindre del av planområdet kom regeringen fram till ”att det inte framkommit att detaljplanen [ ] kan anses påverka eller hindra pågående markanvändning på fastigheten”.124 Samebyn ansåg att regeringens beslut stred mot nämnda bestämmelse och begärde att HFD skulle inhämta yttrande från fastighetsägaren för att bringa klarhet i de fastighetsrättsliga oklarheter som planen innebar. HFD ansåg inte att regeringens beslut stred mot dåvarande 5 kap. 2 § PBL och ansåg vidare att det saknades skäl att inhämta yttrande från fastighetsägaren.
Samebyn ansåg dessutom att regeringens beslut stred mot dåvarande bestämmelser i 5 kap. 18 § 3 st. 5 p. PBL där det ställdes krav om att miljökonsekvensbeskrivelse (MKB) skulle utfärdas ifall en detaljplan kunde antas medföra betydande miljöpåverkan.125 I ärendet saknades MKB och regeringen ansåg inte att det behövdes.126 HFD delade regeringens bedömning om att detaljplanen inte kunde anses medföra betydande miljöpåverkan. Att kommunen inte hade kommunicerat beslutet om detaljplanen enligt reglerna i 10 kap. 6 § kommunallagen ansåg HFD inte påverkade lagligheten av beslutet.127 Av handlingarna i målet framgår det att regeringen inte prövade den ansökta åtgärden i förhållande bestämmelserna i 3 kap. 5 § 2 st. MB. Detta till trots för att regeringen i sitt beslutsunderlag hade inhämtat yttrande från Sametinget av vilket det framgår att området omfattas av bestämmelsen och att ansökan därför bör återförvisas.128 HFD fann i sin prövning att målet huvudsakligen rörde två frågor: dels frågan om detaljplanen stred mot 3 kap. 5 § MB, dels om en detaljplanen innebar en betydande miljöpåverkan och om en MKB därför borde ha upprättats. Vad gäller första punkten ansåg HFD att re-
123 Aktbilaga 12, dnr M2006/3970/F/P. 124 Regeringsbeslut 2008-03-27, dnr M2006/3970/F/P. 125 HFD:s ställningstagande i denna fråga ger grund till närmare reflexioner kring vad som avses med begreppet miljöpåverkan. 126 I samrådshandlingarna i planbeskrivningen gjordes beskrivningar av vissa miljökonsekvenser men inga av dessa rörde rennäringen. 127 Domstolen hänvisade till RÅ 1975 ref. 118, jfr särskilt yttrande av regeringsrådet Petrén. 128 Sametinget, yttrande 2007-02-27, aktbilaga 8.
142 Eivind Torp SvJT 2014 geringen i det klandrade beslutet visserligen inte uttryckligen hänfört sig till 3 kap. 5 § MB men att det av beslutet framgår att ”detaljplanens påverkan på rennäringen har beaktats” och att regeringens beslut av det skälet inte stred mot bestämmelsen. Det får i sammanhanget anses som besvärande för HFD att regeringen i sitt yttrande till domstolen klargör att man inte har prövat åtgärden i förhållande till den aktuella bestämmelsen eftersom man förutsatta att sådan prövning hade skett av länsstyrelsen enligt bestämmelserna i 12 kap. PBL.129 Av kommunens yttrande till regeringen framgår att inte heller kommunen hade tillämpat bestämmelserna i 3 kap. 5 § MB.130 Vad därnäst gäller den andra punkten kan inte annan slutsats dras än att HFD menar att detaljplanen inte kan anses medföra en betydande miljöpåverkan trots att renskötselverksamhet numera inte kan bedrivas i området. En annan dom från HFD är i detta sammanhang av intresse: i ett rättsprövningsärende där regeringen skulle väga två intressen mot varandra där båda var riksintresse enlig bestämmelserna i 3 kap. MB, kom HFD fram till det ”mot bakgrund av att bestämmelsen reglerar motsättningar mellan särskilt prioriterade intressen måste en sådan avvägning tydligt redovisas”.131 Även om domstolen anser att regeringens beslut i båda fallen ryms inom handlingsfrihet är det, enligt HFD, uppenbart av större rättslig betydelse att regeringens bedömning redovisas när två intressen står mot varandra där båda är riksintressen, än när två intressen står mot varandra men där endast ett är riksintresse. Sammanfattningsvis får det anses vara en i juridiska hänseenden rätt så krävande uppgift att förstå HFD:s bedömning vad gäller det aktuella beslutets förenlighet med rättsordningen i förhållande till kraven om maktutövnings lagbundenhet.
Slutligen bör det noteras att de redovisade HFD-målen är så kallade notisfall. Justitierådens uppfattning är således att avgörandena inte bör uppfattas som vägledande eller bedömts vara av principiellt intresse. Det föreligger å andra sidan inga mål som rör områden av riksintresse för rennäringen där HFD har bedömt att frågan skall ha prejudikatvärde.132 Vi är således — med nödvändiga reservationer vad gäller just detta — hänvisade till att bedöma rättsläget utifrån de avgöranden som är tillgängliga.
4. Skogsvårdslagen
Samernas rätt till att bedriva renskötsel är principiellt sett skilt från frågan om vem som äger marken där renskötsel bedrivs.133 Renskötsel
129 Regeringsbeslut 32, 2010-04-29, yttrande till Regeringsrätten. 130 Härjedalens kommun, kommunstyrelsens yttrande 2007-06-13, aktbilaga 12. 131 HFD 2012 not. 27. 132 RÅ 2006 ref. 1 rör visserligen riksintressebestämmelserna men det är förfarandet kring hur handlingar har kommunicerats som skall anses ha prejudikatvärde i målet. 133 För en närmare redogörelse om grunden till samernas rätt till renskötsel se Torp, Eivind, Renskötselrättens grunder, SvJT 2012 s. 706 ff.
Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 143
SvJT 2014 Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 143 bedrivs delvis på statligt ägt mark och delvis på privat ägt mark.134 En stor del av renbetesmarken utgörs alltså av skogsmark som ägs av privata fastighetsägare.135 Rätten till renskötsel föreligger oberoende av avtal med fastighetsägaren. En konsekvens av detta förhållande — att två rättighetshavare oberoende av avtal har rättigheter visavis samma naturresurs — är att motsättningar och konflikter lätt kan uppstå mellan rättighetshavarna.136 Studier visar att renbete kan påverka ungskog genom trampskador och så kallad fejning.137 Samtidigt påverkar skogsbruket förutsättningarna för hur renskötsel kan bedrivas och i vissa fall om renskötsel över huvudtaget kan bedrivas.138 Vad gäller det senare är det inte bara frågan om avverkning utan också en rad andra i skogsbruket ingående moment som anläggande av skogsvägar, hyggesplöjning, hur återplantering sker, skogsgödsling, besprutning och så vidare.139 För att minska motsättningarna mellan skogsbruk och renskötsel infördes 1991 och 1994 särskilda regler i skogsvårdslagen om hänsyn till rennäringen.140 Bestämmelserna ändrades 2010.141 Skogsvårdslagen innehåller för närvarande en generell regel om hänsyn till rennäringen vid skogsskötsel.142 Bestämmelsen gäller skogsskötsel på året-runtmark och på vinterbetesmark och innebär att anpassning skall ske i förhållande till vad som är uppenbart påkallat med hänsyn till rennäringen. Av bestämmelsen framgår vidare att man vid planering och genomförande av åtgärder skall eftersträva att varje sameby årligen skall ha tillgång till sammanhängande betesområden och till vegetation som behövs inom områden för samling, flyttning och rastning av renarna. I övrigt finns en bestämmelse om att sameby som berörs av avverkning inom sina året-runt-marker skall beredas tillfälle till samråd innan avverkning sker.143 Därutöver finns ytterligare en bestämmelse om att en ansökan om tillstånd till avverkning skall innehålla en redovisning av vad sökande avser att göra för att tillgodose rennäringens intressen.144 Av Skogsstyrelsens föreskrifter framgår att för
134 Renbetesområdet i Sverige är alltså inte geografiskt fastlagt. Jfr 3 § RNL. 135 De under senare åren mest uppmärksammade domstolsprocesserna beträffande samernas rättigheter har rört just frågan om samernas rätt till renskötsel på privatägt mark. Jfr T 58-96 Hovrätten för Nedre Norrland och NJA 2011 s. 109. 136 För en vidare diskussion av de rättsliga följderna av detta se Bengtsson, Bertil, Samerätt, Stockholm, 2004, s. 54 ff. 137 Se Renskador i plant och ungskog — en litteraturöversikt och analys av taxeringsmetod, Skogsstyrelsen rapport 2007:6. 138 Se SOU 2001:1 s. 230 och Effekter av skogsbruket på rennäringen — en litteraturstudie, Skogsstyrelsen rapport 2008:18. 139 Se Mattsson, Leif, Relationen skogsbruk — renskötsel. Om framväxten av en markanvändningskonflikt, SLU 1981 och Relationen skogsbruk — renskötsel. Om skogstillståndet och föränderlighet i ett ”harmoniområde” och ett ”konfliktområde”, SLU 1983. 140 SFS 1990:1379 och SFS 1993:553. Jag vill i detta sammanhang påminna om att regler om hänsyn till rennäringen i viss utsträckning även fanns tidigare, jfr Skogsstyrelsen, Allmänna råd (SKSFS 1982:2) och (SKSFS 1986:6). 141 SFS 2010:930. 142 Jfr 31 § skogsvårdslagen. 143 Jfr 20 § skogsvårdslagen. 144 Jfr 16 § skogsvårdslagen.
144 Eivind Torp SvJT 2014 brukningsenheter som är mindre än 500 hektar produktiv skogsmark så behöver inget tillfälle till samråd beredas för hyggen som är mindre än 20 hektar inom brukningsenheten. Samråd krävs dock om avverkningen berör för rennäringen särskilt viktig hänglavbärande skog, rastbete, arbetshage, flyttled eller om hygget ansluter till kalmark eller plantskog som tillsammans med det planerade hygget överstiger 20 hektar inom brukningsenheten.145 I områden med fjällnära skog skall en ansökan om tillstånd till avverkning bl.a. innehålla en redovisning över hur rennäringens intressen avses tillgodosedda.146 När tillstånd till avverkning ges skall Skogsstyrelsen besluta om vilka hänsyn som skall tas till rennäringens intressen.147 Villkoren får dock inte avse annat än vad som uppenbart behövs med hänsyn till renskötselrätten.148 Inom året-runt-markerna får avverkning inte ske om det medför ett sådant väsentligt bortfall av renbete att möjligheterna att hålla tillåtet renantal påverkas eller om det omöjliggör sedvanlig samling och flyttning av renhjord.149 Bestämmelsen har i sin nuvarande utformning inte prövats i domstol.150 Frågan om skogsbrukets hänsyn till rennäringen har dock i enskilda fall prövats i domstol. I RH 1990:18 väckte en sameby enskilt åtal151 mot en regionchef vid dåvarande Domänverket som hade beslutat om slutavverkning av 354 ha fjällnära skog. Avverkningen och därefter följande hyggesplöjning och harvning innebar, enligt samebyn, ändrad markanvändning i den mening som avses i 30 § RNL. Åtgärderna skulle därför anses utgöra skada på egendom enligt 12 kap. 1 § BrB. Det var ostridigt att samråd hade genomförts enligt Skogsstyrelsens råd och att samebyn kraftfullt hade motsatt sig avverkning. HovR ansåg visserligen att det var möjligt att skogsbruksåtgärder skulle kunna innebära sådan ändrad markanvändning som avses i 30 § RNL men att det i målet inte hade visats att 30 § RNL var åsidosatt.
I målen 1349–1355-2000152 överklagade en sameby ett antal tillstånd till avverkning av fjällnära skog med hänvisning till dels att besluten stred mot dåvarande bestämmelserna i 21 och 31 §§ i skogsvårdslag, dels att genomförda samråd inte uppfyllde de krav som föreskrevs i 20 § i samma lag. Grunden för överklagan var bl.a. att tidigare avverkningar hade gjort att markbetet var begränsad varför beståndet av hänglavbärande skog utgjorde ett särskilt viktigt vinterbete. En följd av avverkning skulle, enligt samebyn, bli att man inte hade tillgång på sammanhängande bete (31 §) och att samebyn skulle tvingas minska antalet renar (21 §). Med stöd av proportionalitetsprincipen, där kon-
145 SKSFS 2011:7, 4 kap. 3 §. 146 16 § skogsvårdslagen. 147 18 b § skogsvårdslagen. 148 18 b § 3 st. skogsvårdslagen. 149 13 b § skogsvårdslagen. 150 Skogsstyrelsen, Meddelanden 5/2011, s. 19 f. 151 I utgångspunkten var regionchefen ställt under åtal av åklagare men riksåklagaren förklarade att åtalet skulle nedläggas. 152 Kammarrätten i Sundsvall mål nr 1349–1355-2000.
Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 145
SvJT 2014 Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 145 sekvenserna av avverkningarna för samebyn vägdes mot det allmännas intresse av avkastning på skog, upphävde länsrätten avverkningstillstånden. Kammarrätten ändrade därefter länsrättens dom med hänvisning till att proportionalitetsprincipen inte var tillämplig i målet: tillstånden kunde vägras endast utifrån de omständigheter som anfördes i 21 § skogsvårdslagen.153 Eftersom nuvarande bestämmelser i skogsvårdslagen i liten grad har prövats i domstol — till exempel saknas utslag av prejudicerande karaktär vad gäller bestämmelsen i 31 § — är det svårt att få en klar uppfattning om vilket faktiskt skydd lagstiftningen innebär för rennäringen. Att lagstiftaren har valt att upphäva den enda bestämmelsen som ställde relativt konkreta krav på skogsbrukets hänsyn till rennäringen, innebär att det rättsliga skyddet under senare åren har försvagats.154 Vad gäller villkor som Skogsstyrelsen kan besluta om enligt 16 § kan det konstateras att dessa i regel har formulerats på ett sätt som i juridisk mening motsvarar ett gott råd men där faktisk beslutsinnebörd saknas.155
5. Renskötselns skydd enligt vissa bestämmelser i grundlagen
Sedan 2010 nämns samerna särskilt i den svenska grundlagen.156 Av 1 kap. 2 § 6 st. regeringsformen framgår att samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv skall främjas. Syftet med bestämmelsen är bl.a. att lagstiftaren önskar att betona samernas särskilda ställning bland de nationella minoriteterna.157 Av 2 kap. 17 § 2 st. framgår vidare att samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag. Syfte med bestämmelsen är att lagstiftaren vill markera att samernas exklusiva rätt till att bedriva renskötsel inte anses stå i konflikt med närings- och yrkesfriheten som regleras i samma paragraf.158 I förhållande till tidigare formuleringar i regeringsformen159 om etniska minoriteters möjlighet att utveckla sitt eget kulturliv har det ofta framförts att samernas renskötsel omfattas av begreppet ”kulturliv”.160 De tidigare bestämmelserna utgjorde inte något faktiskt rättsligt skydd av samisk renskötsel och de åberopades sällan i rättegång på annat sätt än som stöd för tolkning av andra bestämmelser.161 De nya bestämmelserna torde i detta avseende fungera på samma sätt som tidigare bestämmelser. För samerna är det dock en politisk framgång att
153 21 § har upphävts genom lag (2010:930). 154 Jfr 21 § skogsvårdslagen. 155 Skogsstyrelsen, Meddelanden 5/2011, s. 19. 156 Samerättsutredningen (1982–1991) lämnade förslag om grundlagsreglering av samernas ställning som urbefolkning, jfr SOU 1989:41 s. 122 f., men regeringen har inte ansett att en sådan markering är nödvändigt, jfr prop. 1992/93:32 s. 30 f. 157 Prop. 2009/10:80 s. 190. 158 Prop. 1993/94:117 s. 22. 159 1 kap. 2 § lag (1976:871). 160 Prop. 1975/76:209 s. 138. 161 Jfr Bengtson, Bertil, Samerätt, Stockholm 2004, s. 15.
146 Eivind Torp SvJT 2014 det samiska folkets särskilda ställning i det svenska samhället numera lyfts fram i grundlagen och att den tidigare formuleringen ”bör” nu har ersatts med ”ska”.162
6. Renskötselns skydd enligt internationell rätt
Vilket rättsligt skydd samisk renskötsel har enligt internationella konventioner har för Sveriges del i liten grad klargjorts. Detta har sin bakgrund i att internationella konventioner kring urbefolkningars rättigheter i liten grad har gjorts gällande i svensk rätt: dels har lagstiftaren inte visat något större iver i att avklara betydelsen av internationella konventioner i förhållande till svensk rätt på detta område, dels har svenska domstolar i liten grad beaktat internationella konventioner i mål där sådana har åberopats.163 Ett förhållande som ytterligare förstärker oklarheterna kring frågan är att det är samerna som folk (eller minoritet) samt deras kultur, som är rättsobjektet i aktuella internationella konventioner, och endast indirekt deras näringsfång. Sverige har som bekant inte tagit slutlig ställning vare sig i fråga om ratificering av ILO-konvention 169 eller i fråga om förslaget till Nordisk samekonvention.164 Båda dessa konventioner innehåller regler för skydd av samisk renskötsel. Det mesta tyder emellertid på att Sverige inte kommer att ansluta till någon av dessa konventioner.
Det har i olika utredningar påpekats att Sverige enligt artikel 27 i FN-konventionen om politiska och medborgerliga rättigheter har sådana förpliktelser mot samerna att ingrepp i naturen som medför att förutsättningarna för rennäringens bedrivande äventyras, inte får tilllåtas.165 Lagstiftaren inställning har emellertid varit att samisk renskötsel har ett starkare skydd enligt svensk lagstiftning än vad som följer av folkrätten.166 Mot bakgrund av lagstiftarens inställning i frågan är följande mål av särskilt intresse. Ett bolag hade fått tillstånd för att etablera fem vindkraftsparker inom en samebys vinterbetesområde.167 Miljödomstolen beslöt att arealen för en av parkerna skulle reduceras med cirka 75 procent med hänsyn till rennäringen. Av domsskälen framgår att miljödomstolen ansåg att det inte förelåg hinder enligt miljöbalken till uppförande av ansökta vindkraftsparker, men att (i ett av fallen) ”ett tillstånd till vindkraftspark [får] anses stå i strid med artikel 27 ICCPR”.168 Mark- och miljööverdomstolen fastställde miljödomstolens dom i denna del men uttalade beträffande domsskälen
162 För en närmare redogörelse av innebörden av lagändringen se Eka, Hirschfeldt, Jermsten & Starrsjö, Regeringsformen med kommentarer, Stockholm, 2012 s. 30– 31. 163 Se exempelvis NJA 2011 s. 109, T 58-96 Hovrätten för Nedre Norrland, T 97704 Östersunds tingsrätt. 164 Frågan om svensk anslutning till ILO-konvention nr 169 utreddes av en offentlig utredning under åren 1997–1999, jfr SOU 1999:25. Därefter har frågan ”bearbetats” inom regeringen. 165 SOU 1986:36, 1989:41 s. 269 ff. och SOU 1999:25 s. 48. 166 Prop. 1992/93:32 s. 102 ff. 167 Det samlade antal vindkraftverk var i utgångspunkten ca 400. 168 Miljödomstolen, Östersunds tingsrätt M 145-10 s. 40.
Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 147
SvJT 2014 Det rättsliga skyddet av samisk renskötsel 147 följande: ”Mark- och miljööverdomstolen delar länsstyrelsens uppfattning att tillämpningen av miljöbalkens regler tillgodoser de åtaganden Sverige har enligt ICCPR.”169 Mark- och miljööverdomstolen har till synes gjort en fördragskonform tolkning av den aktuella bestämmelsen och domstolens ställningstagande är så till vida representativt för svenska domstolars inställning vad gäller förhållandet mellan svensk rätt och internationell rätt i frågan om samernas rättigheter.170
Som granskningen visar återfinns de rättsregler som avser att skydda rennäringen i olika lagar. Bestämmelser som innebär ett skydd för rennäringen har således tillkommit i olika syften och under olika tider. Rennäringslagens bestämmelser fastställdes exempelvis för mer än 40 år sedan, i en tid då konkurrensen om markområdena såg annorlunda ut och behovet av rättslig skydd för rennäringen var betydligt mindre. Bestämmelsernas utformning samt avsaknaden av samordning mellan olika lagar innebär att det rättsliga skyddet av samisk renskötsel generellt sett är svagt. En utveckling mot ett starkare rättsligt skydd för rennäringen — som flera utredningar påpekar att det föreligger ett behov för — kan emellertid inte skönjas. De bestämmelser i miljöbalken som för drygt 20 år sedan tillkom för att skydda renbetesmarkerna i förhållande till andra intressen i det moderna samhället, innebär inte det skydd som lagtexten ger intrycket av och som många har trott.171 Erfarenheterna från hur bestämmelsen i 3 kap. 5 § 2 st. MB tillämpas i domstolar ger stöd åt den kritik som tidigare har framförts från lagrådet vad gäller hur bestämmelserna utformades från lagstiftarens sida. Lagrådet ansåg att ”det undantagslösa skyddet för områden av riksintresse” borde tas in i en egen paragraf; främst mot bakgrund av att lagtexten innehöll så oprecisa uttryck ”att det inte är godtagbart [ ] för att ange när en avvikelse från skyddsreglerna kan ske”.172 Lagrådets kritik får mot bakgrund av de redovisade exemplen anses vara mycket träffande.
Inom vissa samebyar pågår diskussioner kring behovet att pröva skyddet av samisk renskötsel i förhållande till internationell rätt. Trots att kostnaderna för att föra mål vid en internationell domstol är mycket omfattande kan det inte bortses från att detta kan innebära rättsliga framgångar för samerna. Det kan heller inte uteslutas att en prövning av det rättsliga skyddet av samisk renskötsel enligt interna-
169 Mark- och miljööverdomstolen, Svea hovrätt M 824-11. 170 Beträffande domstolarnas förhållningssätt till internationella konventioner och svensk rätt se RÅ 1996 ref. 97, RÅ 2010 not. 31. 171 Bertil Bengtsson har uttryckt sin inställning på följande vis: ”Rennäringen och yrkesfisket utgör hårt trängda näringar, som här [genom införandet av den aktuella bestämmelsen] får ett välbehövligt stöd” men tillade för säkerhets skuld ”— vad det nu kan betyda i praktiken.” Bengtsson, Bertil, Speciell fastighetsrätt — miljöbalken, Uppsala 2007, s. 47. 172 Prop. 1997/98:45 s. 243.
148 Eivind Torp SvJT 2014 tionell rätt kan leda till en utveckling inom svensk rätt som vissa nationella utredningar har lämnat förslag om via det politiska beslutssystemet.173
173 Se SOU 1989:41, SOU 1999:25, SOU 2006:14 s. 508, samt Nordisk samekonvention — Utkast fra finsk-norsk-svensk-samisk ekspertgruppen, avgitt 27. oktober 2005.
SvJT 2014 s. 122

References: § 1
 § 2
 § 2
 § 1
 § 2
 § 3
 § 2
 § 2
 MÖD 2007
 § 2
 § 1928
 § 2
 § 1
 § 2
 domstolen 
 domstolen 
 § 2
 § 2
 § 3
 § 2
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 § 3
 § 6
 § 2
 § 2