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Timestamp: 2018-08-19 00:36:46+00:00

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﻿ SENTENCIA C-278 DE ABRIL 18 DE 2007
SENTENCIA C-278 DE 18 DE ABRIL DE 2007
CONTENIDO:DESPLAZAMIENTO FORZADO. SE ANALIZA LOS SIGUIENTES TEMAS: OBLIGACIONES DEL ESTADO COLOMBIANO FRENTE AL DESPLAZAMIENTO FORZADO. FUERZA VINCULANTE DE LOS PRINCIPIOS RECTORES DEL DESPLAZAMIENTORESPUESTA INSTITUCIONAL DEL ESTADO COLOMBIANO Y RESULTADOS DE LA POLÍTICA PÚBLICA EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO. EL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL. SE DECLARAN INEXEQUIBLES LAS EXPRESIONES "MÁXIMO" Y "EXCEPCIONALMENTE POR OTROS TRES (3) MÁS", CONTENIDAS EN EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 15 DE LA LEY 387 DE 1997 Y EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE EL RESTO DEL PARÁGRAFO, E INEXEQUIBLE EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 18 DE LA LEY 387 DE 1997.
TEMAS ESPECÍFICOS:POBLACIÓN DESPLAZADA, DESPLAZAMIENTO FORZOSO, AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA
Sentencia C-278 de abril 18 de 2007
Sentencia C-278 de 2007
Ref.: expediente D-6481
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15 (parágrafo) y 18 (parágrafo) de la Ley 387 de 1997, “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia de la República de Colombia”.
Demandantes: José Humberto Gómez Herrera, Lyda Esperanza Martín Martín y Blanca Irene López Garzón.
Bogotá, D.C., dieciocho de abril de dos mil siete.
EXTRACTOS: «II. Texto de las normas demandadas
A continuación se transcribe el texto de los artículos 15 y 18 de la Ley 387 de 1997, conforme a su publicación en el Diario Oficial 43.091, del 24 de julio de 1997, resaltando los apartes acusados:
“LEY 387 DE 1997
Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia.
De la atención humanitaria de emergencia
ART. 15.—De la atención humanitaria de emergencia. Una vez se produzca el desplazamiento, el Gobierno Nacional iniciará las acciones inmediatas tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia con la finalidad de socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas.
En todos los casos de desplazamiento, las autoridades civiles y militares que se encuentren en las zonas receptoras de población desplazada, garantizarán el libre paso de los envíos de ayuda humanitaria, el acompañamiento nacional e internacional a la población desplazada y el establecimiento de oficinas temporales o permanentes para la defensa y protección de derechos humanos y el cumplimiento de las normas del derecho internacional humanitario.
Mientras persista la situación de emergencia se auspiciará la creación y permanencia de equipos interinstitucionales conformados por entidades estatales y gubernamentales del orden nacional, departamental y municipal, para la protección del desplazado y sus bienes patrimoniales.
El Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación emprenderán de oficio las investigaciones sobre los hechos punibles que condujeron al desplazamiento.
PAR.—A la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) más.
De la cesación de la condición de desplazado forzado
ART. 18.—De la cesación de la condición de desplazado forzado. La condición de desplazado forzado por la violencia cesa cuando se logra la consolidación y estabilización socioeconómica, bien sea en su lugar de origen o en las zonas de reasentamiento.
PAR.—El desplazado cooperará en el mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización de su situación”.
De conformidad con lo establecido en el artículo 241-4 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la acción de inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que está dirigida contra disposiciones contenidas en una ley de la República.
En la presente oportunidad corresponde a la Corte establecer si el límite temporal de tres meses, prorrogable en otro tanto, para la ayuda humanitaria de emergencia a la población desplazada, así como el deber de cooperación del desarraigado en el mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización de su situación, que consagran los parágrafos de los artículos 15 y 18 de la Ley 387 de 1997, respectivamente, son contrarios al ordenamiento constitucional.
Con el fin de resolver lo planteado, la Corte considera pertinente hacer unas consideraciones previas sobre las obligaciones del Estado frente al problema del desplazamiento forzado, partiendo de la Constitución, la jurisprudencia y de documentos internacionales de valor jurídico interno, como el que contiene los principios rectores del desplazamiento. A continuación señalará cuál ha sido la respuesta institucional del Estado y los resultados de la política pública ante el desplazamiento forzado y hará alusión al estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte en esta materia.
Efectuadas esas consideraciones, analizará la validez constitucional de las normas acusadas, con consideraciones sobre los derechos a la subsistencia mínima y la participación de los desplazados en las decisiones que los afecten, precisando el alcance de la ayuda humanitaria de emergencia y del deber de cooperación en la solución de su situación.
3. Obligaciones del Estado colombiano frente al desplazamiento forzado. Fuerza vinculante de los principios rectores del desplazamiento.
La jurisprudencia constitucional se ha referido en numerosas oportunidades al desplazamiento forzado, calificándolo como “un problema de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas las personas, principiando, como es lógico, por los funcionarios del Estado” (1) ; “un verdadero estado de emergencia social”, “una tragedia nacional, que afecta los destinos de innumerables colombianos y que marcará el futuro del país durante las próximas décadas” y “un serio peligro para la sociedad política colombiana” (2) ; y, también, como un “estado de cosas inconstitucional” que “contraría la racionalidad implícita en el constitucionalismo”, al causar una “evidente tensión entre la pretensión de organización política y la prolífica declaración de valores, principios y derechos contenidas en el texto fundamental y la diaria y trágica constatación de la exclusión de ese acuerdo de millones de colombianos” (3) .
El desplazamiento forzado es en verdad un grave y complejo problema, que por sus dimensiones e impacto social demanda y demandará del Estado, mientras esa situación persista, el diseño y ejecución de un conjunto de acciones oportunas y efectivas para solucionarlo, dado que en cabeza suya está radicado el deber de prevenir las violaciones a los derechos humanos, el cual emana directamente del mandato consagrado en el artículo 2º de la Constitución Política, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 2º del Pacto internacional de derechos civiles y políticos, que consagra el deber de garantía del Estado.
En sus pronunciamientos la Corte ha puesto de presente la situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta que padecen los desplazados, ya que al tener que huir de su residencia hacia otros lugares, dejando sus pertenencias y actividades económicas habituales, tales personas se ven expuestas a un desconocimiento grave, sistemático y masivo de derechos fundamentales (4) :
“No existe discusión acerca de que el desplazamiento forzado apareja una violación múltiple, masiva y continua de los derechos de las personas obligadas a migrar. Por una parte, es claro que estas personas tienen que abandonar su domicilio en razón del riesgo que observan para su vida e integridad personal, peligro que se deriva de las amenazas directas que les son formuladas o de la percepción que desarrollan por los múltiples actos de violencia que tienen lugar en sus sitios de residencia. El desplazamiento forzado comporta obviamente una vulneración del derecho de los nacionales a escoger su lugar de domicilio, al igual que de su derecho al libre desarrollo de la personalidad. Asimismo, dado el ambiente intimidatorio que precede a los desplazamientos, estas personas ven conculcados sus derechos de expresión y de asociación. De igual manera, en razón de las precarias condiciones que deben afrontar las personas que son obligadas a desplazarse, se presenta un atropello de los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de familia, de los discapacitados y de las personas de la tercera edad. Además, todas las personas forzadas a abandonar sus lugares de origen sufren un detrimento en sus ya de por sí muy afectados derechos económicos, sociales y culturales, y frecuentemente son sometidos a la dispersión de sus familias” (5) .
La jurisprudencia de esta Corte ha identificado los derechos constitucionales fundamentales que resultan amenazados o vulnerados por las situaciones de desplazamiento forzoso, los cuales aparecen reseñados en la Sentencia T-025 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, a saber:
1) El derecho a la vida en condiciones de dignidad, “dadas (i) las circunstancias infrahumanas asociadas a su movilización y a su permanencia en el lugar provisional de llegada, y (ii) los frecuentes riesgos que amenazan directamente su supervivencia”.
2) Los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de familia, los discapacitados y las personas de tercera edad, y de otros grupos especialmente protegidos, “en razón de las precarias condiciones que deben afrontar las personas que son obligadas a desplazarse”.
3) El derecho a escoger su lugar de domicilio, “en la medida en que para huir del riesgo que pesa sobre su vida e integridad personal, los desplazados se ven forzados a escapar de su sitio habitual de residencia y trabajo”.
4) Los derechos al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de expresión y de asociación, “dado el ambiente intimidatorio que precede a los desplazamientos” (6) y “las consecuencias que dichas migraciones surten sobre la materialización de los proyectos de vida de los afectados, que necesariamente deberán acoplarse a sus nuevas circunstancias de desposeimiento”.
5) El derecho a la unidad familiar.
6) El derecho a la salud, en conexidad con el derecho a la vida, “no solo porque el acceso de las personas desplazadas a los servicios esenciales de salud se ve sustancialmente dificultado por el hecho de su desplazamiento, sino porque las deplorables condiciones de vida que se ven forzados a aceptar tienen un altísimo potencial para minar su estado de salud o agravar sus enfermedades, heridas o afecciones preexistentes”.
7) El derecho a la integridad personal, “que resulta amenazado tanto por los riesgos que se ciernen sobre la salud de las personas desplazadas, como por el alto riesgo de ataques al que están expuestos por su condición misma de desposeimiento”.
8) La libertad de circulación por el territorio nacional y el derecho a permanecer en el sitio escogido para vivir, “puesto que la definición misma de desplazamiento forzado presupone el carácter no voluntario de la migración a otro punto geográfico para allí establecer un nuevo lugar de residencia”.
9) El derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio, “especialmente en el caso de los agricultores que se ven forzados a migrar a las ciudades y, en consecuencia, abandonar sus actividades habituales”.
10) El derecho a una alimentación mínima, “que resulta insatisfecho en un gran número de casos por los altísimos niveles de pobreza extrema a los que llegan numerosas personas desplazadas, que les impiden satisfacer sus necesidades biológicas más esenciales y repercuten, por ende, sobre el disfrute cabal de todos sus demás derechos fundamentales, en particular sobre los derechos a la vida, a la integridad personal y a la salud. Ello es especialmente grave cuando el afectado es un menor de edad”.
11) El derecho a la educación, “en particular el de los menores de edad que sufren un desplazamiento forzado y se han visto obligados, por ende, a interrumpir su proceso de formación”.
12) El derecho a una vivienda digna, “puesto que las personas en condiciones de desplazamiento tienen que abandonar sus propios hogares o lugares habituales de residencia y someterse a condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde se desplazan, cuando pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la intemperie”.
13) El derecho a la paz, “cuyo núcleo esencial abarca la garantía personal de no sufrir, en lo posible, los efectos de la guerra, y mucho menos cuando el conflicto desborda los cauces trazados por el derecho internacional humanitario, en particular la prohibición de dirigir ataques contra la población civil”.
14) El derecho a la personalidad jurídica, “puesto que por el hecho del desplazamiento la pérdida de los documentos de identidad dificulta su registro como desplazados y el acceso a las distintas ayudas, así como la identificación de los representantes legales, cuando se trata de menores de edad que son separados de sus familias”.
15) El derecho a la igualdad, “dado que (i) a pesar de que la única circunstancia que diferencia a la población desplazada de los demás habitantes del territorio colombiano es precisamente su situación de desplazamiento, en virtud de esta condición se ven expuestos a todas las violaciones de los derechos fundamentales que se acaban de reseñar, y también a discriminación y (ii) en no pocas oportunidades, el hecho del desplazamiento se produce por la pertenencia de la persona afectada a determinada agrupación o comunidad a la cual se le atribuye cierta orientación respecto de los actores en el conflicto armado y por sus opiniones políticas, criterios todos proscritos como factores de diferenciación por el artículo 13 de la Carta”.
En razón de la diversidad de derechos constitucionales conculcados por el desplazamiento, que pone en evidencia la grave situación de vulnerabilidad e indefensión de quienes lo padecen, la jurisprudencia ha reconocido a los desplazados el derecho a recibir en forma urgente un trato preferente por parte del Estado (7) , el cual se debe traducir en la adopción de acciones afirmativas en su favor, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución Política, cuyos incisos 2º y 3º “permiten la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia entre distintos” (8) .
Para la Corte, este proceder estatal “de hecho constituye una de las principales obligaciones reconocidas por la jurisprudencia constitucional en cabeza del Estado” (9) , ya que “la consagración constitucional del Estado colombiano como un Estado social de derecho le exige prestar una atención especial a esta calamidad nacional, con el fin de aliviar la suerte de los colombianos afectados por esta tragedia política y social” (10) .
Ha dicho esta corporación que el deber estatal de atender en forma preferente a los desplazados tiene fundamento último “en la inhabilidad del Estado para cumplir con su deber básico de preservar las condiciones mínimas de orden público necesarias para prevenir el desplazamiento forzado de personas y garantizar la seguridad personal de los asociados” (11) , porque si “no fue capaz de impedir que sus asociados fueran expulsados de sus lugares de origen, tiene por lo menos que garantizarle a los cientos de miles de colombianos que han tenido que abandonar sus hogares y afrontar condiciones extremas de existencia la atención necesaria para reconstruir sus vidas” (12) .
Para la Corte, los esfuerzos estatales frente a la crisis humanitaria generada por el desplazamiento deben corresponder a la gravedad de la situación, lo cual significa que no solo han de concretarse en las medidas necesarias para conjurar el sufrimiento y los perjuicios derivados de abandonar el domicilio, el trabajo, el hogar, la familia, los amigos, etc., sino que las(sic) también deben “ser eficientes y eficaces, proporcionales a los daños pasados, presentes y futuros que soportan las familias obligadas a abandonar su terruño, sin que, de manera alguna, puedan desconocer o agravar su situación” (13) .
Esta corporación además ha precisado que la atención a los desplazados ha de ser integral, “esto es, debe consistir en un conjunto de actos de política pública mediante los cuales se repare moral y materialmente a las personas en situación de desplazamiento” (14) , pues no puede soslayarse que el objetivo final de los esfuerzos estatales en este ámbito es hacer efectivo, entre otros, el derecho a la reparación de esas personas como víctimas que son de violaciones a una gama amplia de derechos humanos, lo cual se obtiene mediante el restablecimiento, entendido como “el mejoramiento de la calidad de vida de la población desplazada” y “el acceso efectivo de los desplazados a bienes y servicios básicos, así como la garantía de sus derechos y libertades fundamentales” (15) .
El norte jurídico en esta materia está representado por los principios rectores de los desplazamientos internos, formulados en 1998 por el representante del secretario general de las Naciones Unidas sobre el desplazamiento interno, Francis Deng, a solicitud de la Asamblea General de las Naciones Unidas y su comisión de derechos humanos.
Dichos principios rectores “contemplan las necesidades específicas de los desplazados internos de todo el mundo” y “definen los derechos y garantías pertinentes para la protección de las personas contra el desplazamiento forzado y para su protección y asistencia durante el desplazamiento y durante el retorno o el reasentamiento y la reintegración”. Además, “reflejan y no contradicen la normativa internacional de derechos humanos y el derecho humanitario internacional” y “sirven de orientación a: a) el representante del secretario general sobre la cuestión de los desplazados internos, en el cumplimiento de su mandato; b) los Estados afectados por el fenómeno de los desplazamientos internos; c) todas las demás autoridades, grupos y personas en sus relaciones con los desplazados internos; y d) las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales en su quehacer con las poblaciones desplazadas”.
Son treinta (30) los principios rectores y comprenden, además de la formulación de principios generales (sección I), principios relativos a la protección contra los desplazamientos (sección II), principios relativos a la protección durante el desplazamiento (sección III), principios relativos a la asistencia humanitaria (sección IV) y principios relativos al regreso, el reasentamiento y la reintegración (sección V).
Por la importancia que reviste para resolver el presente asunto, conviene recordar esos principios de la asistencia humanitaria a los desplazados:
Principios relativos a la asistencia humanitaria
Así mismo, conviene tener presente la importancia que otorga este documento a la participación de los desplazados en la toma de decisiones relativas a su situación. Así, el Principio 18 se refiere a los esfuerzos especiales que deben realizarse “por asegurar la plena participación de la mujer en la planificación y distribución de estos suministros básicos”; el Principio 23 alude a “la plena e igual participación de mujeres y niñas en los programas educativos”; el Principio 28-2 dispone que “se harán esfuerzos especiales por asegurar la plena participación de los desplazados internos en la planificación y gestión de su regreso o de su reasentamiento y reintegración” y el Principio 29 establece que los desplazados “tendrán derecho a participar de manera plena e igualitaria en los asuntos públicos a todos los niveles y a disponer de acceso en condiciones de igualdad a los servicios públicos”.
Cabe resaltar que la Corte Constitucional ha reconocido fuerza vinculante a estos principios rectores, pese a que no han sido aprobados mediante un tratado internacional, “dado que ellos fundamentalmente reflejan y llenan las lagunas de lo establecido en tratados internacionales de derechos humanos y que han recibido una gran aceptación por parte de distintos organismos internacionales de derechos humanos”, por lo cual esta corporación considera que “deben ser tenidos como parámetros para la creación normativa y la interpretación en el campo de la regulación del desplazamiento forzado y la atención a las personas desplazadas por parte del Estado. Lo anterior, claro está, sin perjuicio de que todos sus preceptos que reiteran normas ya incluidas en tratados internacionales de derechos humanos y de derecho internacional humanitario aprobados por Colombia gocen de rango constitucional, como lo señala el artículo 93 de la Constitución” (16) .
De acuerdo con la jurisprudencia, estos principios rectores “pueden, entonces (i) ser normas relevantes para resolver casos específicos, y (ii) tener verdadero rango constitucional, si son preceptos que reiteran normas incluidas en tratados de derechos humanos o de derecho humanitario. El uso (i) denota que ciertos principios o algunos de sus párrafos hacen parte de lo que la Corte ha denominado bloque de constitucionalidad en sentido lato, mientras que el uso (ii) denota que algunos de entre ellos forman parte del bloque de constitucionalidad en estricto sentido, ya que tienen jerarquía constitucional e, incluso, sirven de parámetro para evaluar la constitucionalidad de las leyes” (17) .
4. Respuesta institucional del Estado colombiano y resultados de la política pública en materia de desplazamiento forzado. El estado de cosas inconstitucional.
En atención a sus obligaciones constitucionales y en consonancia con lo establecido en los estándares internacionales, el Estado colombiano ha desarrollado su política pública en materia de desplazamiento forzado, la cual está delineada principalmente en la Ley 387 de 1997 y en el Decreto 2569 de 2000, así como en documentos oficiales emanados del Conpes, resoluciones, circulares, acuerdos y directivas presidenciales.
En la citada Sentencia T-025 de 2005 (ene. 22), M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte hizo un completo análisis de la política estatal contenida en esa normatividad, de acuerdo a los siguientes elementos: i) la definición del problema, (ii) los objetivos y metas establecidos, (iii) los medios dispuestos para el cumplimiento de los fines, y (iv) las personas u organismos con los cuales las entidades gubernamentales deben participar en el desarrollo de las políticas.
En cuanto a la definición del problema, en dicha providencia se señaló que los documentos Conpes 2804 de 1995 y 3057 de 1999 contienen una descripción general de las consecuencias socioeconómicas, políticas y psicosociales del fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia y que la Ley 387 de 1997, como el Decreto 2569 de 2000, definen la condición de desplazado, establecen el sistema único de registro, y los principios y derechos de los desplazados, “a partir de los cuales debe ser interpretada la normatividad concerniente a los deberes estatales respecto de los desplazados”.
Por lo que respecta a las finalidades de esa política, se precisó que la Ley 387 de 1997, el Decreto 173 de 1998 y el Decreto 2569 de 2000 señalan los objetivos del plan nacional para la atención integral a la población desplazada, indican los fines básicos buscados en cada uno de los componentes de la atención y las estrategias para la ejecución de cada aspecto, dentro de las cuales se encuentran acciones, programas y proyectos que deben desarrollar las entidades estatales en las tres etapas en que ha sido legalmente definida la política del Estado: ayuda humanitaria, estabilización socioeconómica y retorno o restablecimiento. Dichas normas también definen los medios para lograr esos fines y señalan de manera general, los organismos responsables de su cumplimiento y los requisitos, procedimientos y condiciones para la prestación de los servicios.
Igualmente, la Corte estableció que las funciones de atención a la población desplazada, en sus diferentes niveles y componentes, son atribuidas a las entidades que componen el sistema nacional de atención integral a la población desplazada —SNAIPD—, y a las entidades territoriales, precisando que desde la expedición del Decreto 2569 de 2000 la coordinación del sistema corresponde a la Red de Solidaridad Social, hoy Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, indicando que al Consejo Nacional para la atención de la población desplazada compete, entre otras tareas, garantizar la asignación presupuestal de los programas de las entidades responsables del funcionamiento del sistema.
En lo que concierne a las etapas de atención, precisó que la ayuda humanitaria de emergencia debe ser suministrada por acción social, “ya sea de manera directa, o a través de convenios con organizaciones no gubernamentales, entidades particulares y organizaciones internacionales” y que la ejecución de programas de estabilización socioeconómica depende de la disponibilidad presupuestal, “aun cuando las entidades estatales pueden contar con la ayuda de organismos humanitarios, tanto de carácter nacional como internacional”, componente que incluye la provisión de bienes y servicios, soluciones de vivienda (D. 951/2001), generación de proyectos productivos y capacitación laboral (D. 2569/2000) y acceso y tenencia de la tierra (D. 2007/2001).
Advirtió esta Corte que el diseño y la ejecución de la política pública en este ámbito, debe realizarse contando con la participación de las comunidades desplazadas y que las entidades estatales pueden celebrar convenios con organizaciones no gubernamentales (ONG) y organismos internacionales con tal fin, sin descontar el compromiso de la sociedad civil.
Igualmente, en la mencionada providencia la Corte se refirió a los resultados de la política pública en materia de desplazamiento forzado y advirtió tajantemente que “no han logrado contrarrestar el grave deterioro de las condiciones de vulnerabilidad de los desplazados, no han asegurado el goce efectivo de sus derechos constitucionales ni han favorecido la superación de las condiciones que ocasionan la violación de tales derechos”. A tal conclusión llegó al apreciar que “según un estudio reciente (18) , las condiciones básicas de vida de dichas personas distan mucho de satisfacer los derechos reconocidos nacional e internacionalmente. El 92% de la población desplazada presenta necesidades básicas insatisfechas (NBI), y el 80% se encuentra en situación de indigencia (19) . Igualmente, el 63.5% de la población desplazada tiene una vivienda inadecuada (20) , y el 49% no cuenta con servicios idóneos (21) ”.
La corporación se fundamentó en varios de los documentos de análisis y evaluación de la política de atención a la población desplazada y de sus distintos programas, elaborados por entidades gubernamentales, organizaciones de derechos humanos y organismos internacionales y en las respuestas al cuestionario formulado por la entonces Sala Tercera de Revisión, integrada por los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, que conoció de aquella acción de tutela.
El estudio y evaluación de los resultados de la política pública de desplazamiento fue realizado tomando también en cuenta datos oficiales sobre cobertura de cada uno de los componentes de la atención y el grado de satisfacción de la población desplazada, información que la llevó a concluir que “los niveles de cobertura de todos los componentes de la política son insuficientes”.
Para citar el caso de la atención humanitaria de emergencia, que concierne al asunto que se decide en esta providencia, halló esta Corte que “entre 1998 y 2002 tuvo una cobertura del 43% de hogares desplazados registrados por la Red de Solidaridad Social, del 25% de familias reportadas por Codhes, y ha cumplido con el 36% del nivel establecido como meta en el plan estratégico (22) . Al analizar únicamente los casos de desplazamiento individual, se observa que los datos son peores. En este caso, la cobertura es del 33% de los desplazados registrados por la Red de Solidaridad Social, y del 15.32% de los reconocidos por Codhes”.
Para la Corte los bajos resultados de la respuesta estatal, según los cuales no ha sido posible proteger integralmente los derechos de la población desplazada, “se pueden explicar de acuerdo a dos problemas principales. (i) La precariedad de la capacidad institucional para implementar la política, y (ii), la asignación insuficiente de recursos”.
Al analizar el diseño de la atención humanitaria de emergencia, observó que “hace énfasis en el factor temporal, resulta demasiado rígido para atender de manera efectiva a la población desplazada” y anotó que “el límite temporal de tres meses no responde a la realidad de la continuación de la vulneración de sus derechos, de tal forma que la prolongación en el tiempo de dicha prestación no depende de las condiciones objetivas de la necesidad de la población, sino del simple paso del tiempo” (no está en negrilla en el texto original).
En cuanto al grado de implementación de la política de atención a la población desplazada, halló una “insuficiencia de acciones concretas por parte de las entidades a las cuales se han asignado funciones”, pues varias de las instituciones comprometidas “no han creado programas especiales para la población desplazada, a pesar de que estos fueron definidos como necesarios. Por su parte, algunas de las entidades territoriales, se abstienen de asignar los recursos financieros o humanos necesarios para cumplir con sus obligaciones, y no han conformado los comités territoriales”, lo cual se evidencia en casi todos los componentes, incluyendo la atención humanitaria de emergencia, que “se presta en forma demorada y en grados de cobertura muy bajos”.
Por lo que hace al cumplimiento y continuidad de la política de atención al desplazamiento forzado, la Corte señaló que aun cuando no se es posible evaluar la puntualidad de las entidades responsables en la ejecución de los programas, por no contarse con mecanismos de seguimiento de la gestión de las distintas entidades implicadas, “las ayudas y la prestación de servicios en las distintas etapas del proceso de atención a la población desplazada se hace de manera discontinua y demorada” y agregó que según esos informes “no existe una concatenación adecuada entre algunas etapas y componentes de la atención”, problema que para la Corte está presente en casi todos los componentes de la política, incluida la atención humanitaria de emergencia, que “puede tardar hasta seis meses, mientras que los períodos de espera para acceder a programas de estabilización socioeconómica y a soluciones de vivienda son aún más prolongados (dos años). En este sentido, el período de transición entre la prestación de atención humanitaria de emergencia, y la ayuda en materia de estabilización socioeconómica es excesivamente demorado, lo cual lleva a que la población desplazada deba sobrellevar unas condiciones de vida muy precarias”.
Por último, la Corte encontró que ciertas herramientas utilizadas para implementar las políticas, han generado efectos negativos en el cumplimiento de los objetivos, como en el caso de la atención humanitaria de emergencia, donde halló que “los requisitos de visita domiciliaria impuestos para la prestación de dicho servicio han contribuido a la demora en su prestación”.
Con base en todas estas observaciones, la Corte Constitucional concluyó que la respuesta del Estado al fenómeno del desplazamiento forzado “sufre de graves deficiencias en cuanto a su capacidad institucional, que abarcan todos los niveles y componentes de la política, y por lo tanto, que impiden, de manera sistemática, la protección integral de los derechos de la población desplazada”.
Para esta corporación, la causa central de esas fallas es la escasez de recursos, además de la incapacidad institucional, que dan lugar a que el nivel de ejecución de las políticas sea insuficiente frente a las necesidades de la población desarraigada y a que los índices de cobertura de sus distintos componentes sean tan bajos, lo cual se palpa, entre otros ámbitos, en la atención humanitaria de emergencia, que tiene una cobertura del 43% de la población registrada, con lo cual “se desconocen los derechos a la vida, al mínimo vital, a la igualdad y a la salud de las personas que no acceden a dicha ayuda, es decir más de la mitad de la población desplazada registrada”.
Por todo lo anterior, la Corte declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada, dada la magnitud del fenómeno y su grave incidencia en la protección de los derechos de los afectados y, en consecuencia, expidió las que denominó “órdenes de ejecución compleja”, dirigidas a las entidades encargadas de atender a la población desplazada, para que “establezcan, en un plazo prudencial, y dentro de la órbita de sus competencias, los correctivos que sean necesarios para superar los problemas de insuficiencia de recursos destinados y de precariedad de la capacidad institucional para implementar la política estatal de atención a la población desplazada”.
Cabe precisar que la situación anteriormente descrita, que dio lugar a declarar el estado de cosas inconstitucional, continúa bajo evaluación de la Corte Constitucional, que sigue atenta a los resultados de los requerimientos, reiterados en recientes providencias de la ahora Sala Segunda de Revisión.
En base y refrendación de las consideraciones precedentes, fundamentales para el actual estudio y para el futuro de la República, procede a continuación la Corte a examinar la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas en esta oportunidad.
5. Análisis constitucional de las disposiciones acusadas de la Ley 387 de 1997.
5.1. Temporalidad de la ayuda humanitaria de emergencia (parágrafo del art. 15).
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997, la fase inicial de atención estatal al fenómeno del desplazamiento forzado es la atención humanitaria de emergencia, la cual está a cargo del Gobierno Nacional y busca “socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas”.
La Corte Constitucional ha señalado que con la provisión de asistencia humanitaria de emergencia, las autoridades del Estado satisfacen uno de los deberes mínimos en relación con la subsistencia digna de los desplazados, comoquiera que a través de ella hace efectivos derechos de marcado contenido prestacional, “que guardan una conexidad estrecha con la preservación de la vida en circunstancias elementales de dignidad como seres humanos distintos y autónomos (C.P., arts. 1º, 11, 12, 13, 14, 16 y 17 )” (23) .
En el asunto bajo la actual revisión, no se cuestiona la ayuda humanitaria de emergencia sino su temporalidad, pues se considera que el término máximo de tres meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres más, previsto en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997 que se acusa, es tan corto que no permite a las autoridades atender debidamente las necesidades básicas de alimentación, salud, aseo y vivienda de la población desarraigada, lo cual en opinión de los accionantes conculca los preceptos superiores citados en el escrito de demanda, que consagran derechos fundamentales y establecen la obligación del Estado de hacerlos efectivos.
Quienes intervienen en este proceso en nombre de las entidades encargadas de atender la población desplazada defienden la constitucionalidad del precepto impugnado, especialmente por considerar que la ausencia de un límite temporal para la ayuda humanitaria de emergencia genera en sus beneficiarios una vocación de dependencia y desconoce que el principal propósito de la acción estatal en este campo es lograr el restablecimiento de los afectados, mediante acciones de autogestión y autosostenibilidad.
Por su parte, otros intervinientes coinciden en que dicho término no es razonable pues, de un lado, existe una brecha entre la culminación de la ayuda humanitaria de emergencia y la incorporación efectiva de los desplazados a la etapa de restablecimiento socioeconómico y, de otro, hay discriminación hacia las víctimas del desplazamiento, ya que los beneficiarios del actual proceso de desmovilización y reincorporación a la vida civil, reciben ayuda humanitaria por un tiempo más prolongado y con mayores ventajas económicas.
Con el fin de analizar la validez constitucional de la disposición en comento, la Corte partirá de la premisa sentada en acápite anterior, referente a que las medidas que adopte el legislador para atender el desplazamiento forzado guarden correspondencia con la grave situación de vulnerabilidad de los afectados, esto es, que no solo sean necesarias sino también eficientes, eficaces y proporcionales a los daños pasados, presentes y futuros que padecen esas personas, entre otras razones, a causa de que el Estado no ha cumplido con sus fines esenciales de servicio, promoción, garantía, facilitación, protección y seguridad a la comunidad (24) .
Es de reiterar que en la ampliamente citada Sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional realizó un completo examen de los componentes de la política de atención a la población desplazada, encontrando que en punto a la ayuda humanitaria de emergencia se presentan las siguientes fallas protuberantes:
a) La ayuda se presta en forma demorada y en grados de cobertura muy bajos, pues tarda hasta seis meses en llegar y cubre el 43% del 25% de hogares desplazados registrados, con un cumplimiento del 36% del nivel establecido como meta en el plan estratégico, estadísticas que son peores en los casos de desplazamiento individual.
b) El período de transición entre la prestación de atención humanitaria de emergencia y la estabilización socioeconómica es excesivamente demorado, lo cual lleva a que la población desplazada deba sobrellevar unas condiciones de vida muy precarias.
c) La ayuda humanitaria hace énfasis en el factor temporal, de manera que la duración de dicha prestación no depende de las condiciones objetivas de la necesidad de la población, sino del simple paso del tiempo.
d) El término de tres meses de la ayuda humanitaria resulta demasiado rígido para atender de manera efectiva a la población desplazada y no responde a la realidad de la permanente vulneración de sus derechos.
Lo expuesto en esa providencia es suficiente para predicar la inconstitucionalidad del término de los tres meses y su exigua prórroga por otro tanto, que prevé la norma bajo examen, pues como lo afirma el representante en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, si la ayuda humanitaria de emergencia no se presta o se presta tardíamente, la situación de la población desplazada tiende a agravarse con el paso de los meses, por lo cual no es razonable hacer depender del factor temporal el alivio a las necesidades de los afectados y, menos aún, para liberar de responsabilidad a las autoridades comprometidas en la atención del fenómeno.
A esta apreciación se suma la observación hecha por Codhes acerca de la discontinuidad en la política de atención a la población desplazada, ya que según estudios realizados por ese organismo, la etapa de la ayuda humanitaria de emergencia de tres meses culmina sin que los afectados hayan sido incorporados a los programas de estabilización socioeconómica, entre otras razones, porque existen inconvenientes para ingresar los desplazados al sistema de atención y el problema no se presenta con una misma medida cronológica para todas las personas y familias, por ser diversas las circunstancias que se dan en esos procesos, según lo advierte el estudio efectuado por la Pontificia Universidad Javeriana, que obra en este proceso.
Para la Corte, el establecimiento de un término para la prestación de la ayuda humanitaria de emergencia no se opone por sí mismo a la Constitución, pues como manifiesta el representante de la comisión de seguimiento a la política pública frente al desplazamiento en su escrito de intervención, es indispensable que la ley determine un plazo para desarrollar acciones de asistencia, socorro y protección una vez se produzca el desplazamiento pues, al fin y al cabo, se trata de hacer efectiva una responsabilidad que ante todo le compete al Estado, a la luz de la Constitución y de uno de los principios rectores citados anteriormente, que proclama “La obligación y responsabilidad primarias de proporcionar asistencia humanitaria a los desplazados internos corresponde a las autoridades nacionales”.
Vale recordar que en la referida Sentencia T-025 de 2004, la Corte se pronunció sobre la razonabilidad del señalamiento de un término para brindar ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados dado que, de una parte, “fija una regla clara con base en la cual la persona desplazada puede planificar a corto plazo y tomar decisiones autónomas de autoorganización que le permitan acceder a posibilidades razonables de subsistencia autónoma sin estar apremiada por las necesidades inmediatas de subsistencia” y, de otra, “otorga al Estado un plazo igualmente razonable para que diseñe los programas específicos que sean del caso para satisfacer sus obligaciones en materia de ayuda para la estabilización socioeconómica de los desplazados –es decir, le otorga al Estado un término justo para programar una respuesta razonable en materia de ayuda para la autosubsistencia del desplazado y su familia”.
Pero, sin perjuicio de estas consideraciones, la Corte reitera que la duración de la medida bajo revisión presenta insuperables problemas de exequibilidad:
Al tenor de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, a la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho “por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) más”, de modo que las acciones de asistencia, socorro y protección que adelanten las autoridades comprenderán a lo sumo ese periodo, salvo eventos extraordinarios en los que se autoriza otorgar una prórroga por tres meses adicionales, lo cual, frente a las realidades nacionales, resulta notoriamente insuficiente en la gran mayoría de situaciones y, por lo mismo, no alcanza para que puedan paliarse y, finalmente, superarse los graves quebrantamientos a múltiples derechos fundamentales de la población desplazada —15 grupos de ellos fueron relacionados en la Sentencia T-025 de 2004, antes referidos en el actual fallo—, pues según se ha explicado, su situación de vulnerabilidad es tan grave y compleja, que no puede ser encasillada en un límite temporal exiguo y rígido.
Como bien anotan la Comisión Colombiana de Juristas y la Procuraduría General de la Nación, la norma atacada, tal como está concebida, lleva en la práctica a que el término para brindar ayuda humanitaria opere en contra y no a favor de los desplazados, como debe ser, pues, se repite, conforme a lo dispuesto en la Constitución y en los instrumentos internacionales, en el Estado, en cuya contra también repercutirá el escaso tiempo otorgado, recae la responsabilidad de solucionar la situación de esas personas y, por tanto, debe llevar a cabo acciones oportunas, efectivas y suficientes en tal sentido, observando, al efecto, los principios rectores de humanidad, imparcialidad y no discriminación.
No se trata de lo que pueda aparentarse como nominal solución, en un utópico término, sino de la verdadera superación de gravísimas penurias, afrontadas como resultado del vil desarraigo.
En esa Sentencia T-025 de 2004 la Corte reconoció la necesidad de seguir proveyendo ayuda humanitaria más allá de esos tres meses y hasta el momento en el cual se supere la situación de emergencia, en casos de “urgencia extraordinaria” o cuando los afectados “no estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento socioeconómica” como sucede, por ejemplo, con los niños que no tienen acudientes, las personas de la tercera edad y las mujeres cabeza de familia.
Con el mismo fundamento, ya bajo la actual perspectiva del control abstracto de constitucionalidad, la Corte estima que la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y social.
Teniendo en cuenta, entonces, que el estatus de desplazado no depende del paso del tiempo sino de una condición material, dichos programas solo pueden iniciarse cuando exista plena certeza de que el desplazado tiene satisfecho su derecho a la subsistencia mínima, al haber podido suplir sus necesidades más urgentes de alimentación, aseo personal, abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, aspectos a los que apunta este componente de atención de acuerdo con lo estipulado en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997.
El segmento restante del citado parágrafo se declarará exequible, en el entendido que la atención humanitaria de emergencia será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento.
5.2. Parágrafo del artículo 18 de la Ley 387 de 1997. Posibilidad de cooperación del desplazado en el mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización de su situación.
Lo prescrito en el parágrafo del artículo 18 de la Ley 387 de 1997, “el desplazado cooperará en el mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización de su situación”, es también atacado por los demandantes como inconstitucional, pues de acuerdo con las normas superiores que estiman infringidas, la reparación a las damnificados por el conflicto interno armado no es responsabilidad de ellos sino del Estado y por tal razón no se les puede imponer soluciones, ni sancionarlos si se muestran renuentes a colaborar.
En concepto del Procurador General encargado la norma es exequible, siempre y cuando sea interpretada a la luz del derecho constitucional a la participación (Const., art. 2º), de manera que por cooperación del desplazado debe entenderse la coordinación que ha de existir entre los afectados y las autoridades comprometidas en su atención, para así poder superar la situación de desplazamiento que los aqueja.
En el mismo sentido se pronuncian quienes intervienen en nombre de las organizaciones no gubernamentales, pues para ellos el alcance de una solución duradera al fenómeno del desplazamiento exige la participación de los afectados, para así poder adoptar correctivos que correspondan con la realidad de su situación, lo cual estiman que ha sido desconocido por el reglamento que al desarrollar la norma acusada, ha establecido la exclusión del registro de atención por el incumplimiento del desplazado de su obligación de cooperar.
Por su parte, las entidades públicas intervinientes son del criterio de que la disposición impugnada no se opone a los dictados superiores, pues en su sentir no es justo que en solitario el Estado realice todas las acciones conducentes a superar la problemática, por lo cual es necesario imponer la cooperación de los perjudicados, con base en los preceptos constitucionales que establecen el deber de colaboración y el derecho a la participación.
Para determinar la validez constitucional de la disposición impugnada, esta Corte considera importante recordar una vez más que de acuerdo con los mandatos constitucionales que consagran el deber de garantía, al igual que observando los principios rectores del desplazamiento forzado, que gozan de fuerza vinculante en nuestro ordenamiento, el Estado tiene la obligación y la responsabilidad primaria de proporcionar protección y asistencia humanitaria a los desplazados internos y estos tienen el derecho correlativo a solicitar y recibir esa protección y asistencia, “sin que sean perseguidos ni castigados por formular esa solicitud” (Principio Rector 3).
A la luz de esos mandatos superiores también está claro que los desplazados tienen derecho a participar en las decisiones relativas a la solución de la problemática que los afecta, siendo libres en el ejercicio de ese derecho, por lo cual no pueden ser compelidos ni constreñidos por las autoridades a intervenir o prestar colaboración, pues deben ser tratados como lo exige su grave situación de vulnerabilidad, esto es, con arreglo a los principios de humanidad, dignidad y no discriminación. Admitir lo contrario equivaldría a hacer recaer sobre esas personas una especie de doble victimización, que repugna a los más elementales dictados de la justicia.
Indudablemente estas disposiciones están llamadas a impactar la política pública de atención a la población desplazada, de tal modo que lejos de constituir una imposición unilateral, el Estado deberá asumir un enfoque participativo (25) que valore la intervención libre, espontánea y decidida de los desplazados en el diseño y ejecución de las medidas necesarias para enfrentar el flagelo del desarraigo, lo cual de todas formas no lo exime de su primaria responsabilidad provisora.
Con base en lo anterior y revisado el contenido normativo del precepto bajo revisión, advierte la Corte que en él se dispone que el desplazado “cooperará” en el mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización de su situación, mandato que, dado el carácter perentorio de la inflexión empleada, consagra una orden imperativa de obligatorio cumplimiento que, conforme al desarrollo reglamentario, acarrea consecuencias negativas en caso de no ser obedecida, lo cual según se analizó anteriormente, resulta contrario a las normas superiores que obligan al Estado a respetar la humanidad y la dignidad de las víctimas del desplazamiento.
Se invierte así la obligación primigenia que corresponde al Estado frente a la población desplazada de obtener el restablecimiento de su situación, comoquiera que lo acusado determina una suerte de corresponsabilidad en cabeza de sujetos de especial protección como son los desplazados, a quienes, por el contrario, se debe garantizar el goce efectivo de sus derechos en aplicación de los mandatos superiores mencionados.
Para la Corte, el imperativo “cooperará” en que la norma bajo análisis pone al desarraigado, representa una carga desproporcionada, pues lo hace responsable de la obtención de su restablecimiento, desmontando así al Estado de su deber primario de garantía y olvidando que se trata de víctimas de violaciones a derechos humanos y, por ende, sujetos de especial protección que merecen ser tratados con toda la consideración que impone su particular condición.
Por tal motivo, la Corte Constitucional declarará inexequible el parágrafo del artículo 18 de la Ley 387 de 1997, advirtiendo eso sí, que tal determinación no enerva la actitud de los desplazados para participar y obrar juntamente con los organismos estatales, privados y personas que coadyuven con el fin de conseguir el mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización de su situación, colaborando voluntariamente en lo que esté a su alcance para mejorar su situación, sin que su negativa pueda comportar una sanción para quienes lo que necesitan es promoción y solidaridad.
1. Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, contenidas en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, y EXEQUIBLE el resto del parágrafo, en el entendido que el término de la atención humanitaria de emergencia previsto en esa disposición será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento.
2. Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 18 de la Ley 387 de 1997.
(1) T-227 de 1997 (mayo 5), M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(2) SU-1150 de 2000 (ago. 30), M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(3) T-215 de 2002 (mar. 21), M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(4) T-419 de 2003 (mayo 22), M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(5) Sentencia SU-1150 de 2000 (ago. 30), M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(6) Sentencia SU-1150 de 2000, precitada.
(7) T-025 de 2004 (ene. 22), M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(8) T-098 de 2002 (feb. 14), M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(9) T-025 de 2004 (ene. 22), M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(10) SU-1150 de 2000 (ago. 30), M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(11) T-721 de 2003 (ago. 20), M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(12) SU-1150 de 2000 (ene. 22), M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(13) T-086 de 2006 (feb. 9), M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(14) T-602 de 2003 (jul. 23), M.P. Jaime Araújo Rentería.
(15) T-025 de 2004 (ene. 22), M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(16) SU-1150 de 2000 (ene. 22), M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(17) T-602 de 2003 (jul. 23), M.P. Jaime Araújo Rentería.
(18) Cita en la cita. Naciones Unidas, programa mundial de alimentos, PMA, vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria de la población desplazada por la violencia en Colombia, informe de 2003. Estudio contratado por el PMA, consistente en encuestas y pruebas fisiológicas (perímetro braquial, que mide la reserva grasa y la proteína somática o muscular del individuo) realizadas a 1503 hogares desplazados, seleccionados aleatoriamente en 41 municipios. Los indicadores para dicho estudio fueron realizados por la firma Econometría S.A., y tienen un nivel de confianza del 99% y un error absoluto máximo del 3% calculado sobre el total de la muestra. Adicionalmente al estudio se realizó una investigación cualitativa con 18 grupos focales compuestos por 148 jefes de hogar o cónyuges y 22 entrevistas a líderes comunitarios (p. 1 del estudio).
(19) Cita en la cita. La situación de la población desplazada se constata significativamente peor que la del quintil más pobre urbano en Colombia. En este sentido se observa que el 30% del quintil más pobre presenta necesidades básicas insatisfechas, mientras que el 39% de este grupo se encuentra en situación de indigencia.
(20) Cita en la cita. Dicha proporción para el quintil más pobre urbano es de 7.1%. La adecuación de la vivienda y de los servicios a los que tiene acceso la población desplazada, es un criterio utilizado por el PMA, en el que se mide que la vivienda o los servicios cumplan con ciertos requisitos mínimos.
(21) Cita en la cita. 6% para el quintil pobre urbano.
(22) Cita en la cita. Entre 1998 y 2002, la Red de Solidaridad Social prestó atención humanitaria de emergencia a 69.054 hogares, lo cual representa el 36% de las 194.000 familias que pretendió el plan estratégico.
(23) T-025 de 2004 (ene. 22), M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(24) Artículo 2º de la Constitución Política.
(25) T-025 de 2004 (ene. 22), M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

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