Source: https://www.juracademy.de/kommunalrecht-nrw/rechte-pflichten-ratsmitglieder.html
Timestamp: 2019-02-20 16:37:39+00:00

Document:
4. Rechte und Pflichten der Ratsmitglieder
aa) Freies Mandat (§ 43 Abs. 1 GO)
bb) Behinderungs- und Benachteiligungsverbot, Recht auf Freistellung und finanzielle Entschädigung
dd) Rechte als Mitglied eines bestimmten Quorums („Minderheitenrechte“)
(1) Besondere Treupflicht
(2) Vertretungsverbot
cc) Mitwirkungsverbot wegen Befangenheit
(1) Doppelter Schutzweck
(2) Gesetzliche Absicherungen des Mitwirkungsverbotes
(3) Prüfung des Mitwirkungsverbotes bei Befangenheit
dd) Offenbarungspflicht
Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen - Rechte und Pflichten der Gemeinderatsmitglieder
Kursangebot | Grundkurs Kommunalrecht NRW | Rechte und Pflichten der Gemeinderatsmitglieder
Der Rat besteht aus dem Bürgermeister (als Vorsitzendem und Mitglied kraft Gesetzes) sowie aus den gewählten Ratsmitgliedern (§ 40 Abs. 2 S. 2 GO).
Die Kenntnis der Rechte und Pflichten der Ratsmitglieder ist in Leistungsnachweisen von einiger Bedeutung. Es gibt Fallkonstellationen vor allem in drei Richtungen:
Zum einen kann die Verletzung einer Pflicht die formelle Rechtmäßigkeit eines Ratsbeschlusses gefährden (z.B. bei entscheidungserheblicher Mitwirkung eines Ratsmitglieds trotz Befangenheit).
Zweitens kann die Verletzung von Rechten oder Pflichten (gerichtliche) Auseinandersetzungen mit anderen Ratsmitgliedern bzw. anderen Gemeindeorganen zur Folge haben.
Schließlich kann eine mögliche Verletzung mitgliedschaftlicher Rechte zur Prüfung eines kommunalaufsichtlichen Einschreitens führen.
Die Rechte der Ratsmitglieder ergeben sich aus den §§ 43 bis 46 GO.
Die Ratsmitglieder werden von den Bürgern gewählt und vertreten die Bürgerschaft zusammen mit dem Bürgermeister. Da sie Vertreter der gesamten Bürgerschaft und nicht nur einer Partei oder ihrer Wähler sind, können sie an Aufträge nicht gebunden sein. Die Ratsmitglieder sind vielmehr berechtigt und auch verpflichtet, in ihrer Tätigkeit ausschließlich nach dem Gesetz und ihrer freien, nur durch Rücksicht auf das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung zu handeln (§ 43 Abs. 1 GO).
Von der statusrechtlichen Schutzgewährleistung in der öffentlich-rechtlichen Funktion als Ratsmitglied nach § 43 Abs. 1 GO ist die Frage des grundrechtlichen Schutz der hinter der Funktion stehenden Privatperson rechtlich zu unterscheiden.
Vgl. hierzu OVG NRW Urteil vom 15.9.2015 – 15 A 1961/13 –, juris m.w.N.; siehe auch Burgi in Dietlein/Burgi/Hellermann, S. 205. Das öffentlich-rechtliche Amt („Ratsmitglied der Gemeinde G“) wird zwar faktisch von einer natürlichen Person („Frau Martha Müller, die zum Ratsmitglied gewählt worden ist“) wahrgenommen. aber innerhalb der öffentlich-rechtlichen Aufgabenwahrnehmung (als Ratsmitglied) nimmt die natürliche Person („Frau Martha Müller“) nicht eigene private Grundrechte wahr, sondern öffentlich-rechtliche Statusrechte des Amtes (als Ratsmitglied, §§ 43 ff. GO). Es geht in solchen Fällen nicht um private Rechte der hinter dem Amt stehenden Privatperson, sondern um Mitgliedschaftsrechte als Ratsmitglied.
Zum freien Mandat eines Ratsmitglieds gehört im Zusammenhang mit der Ratstätigkeit insbesondere auch das Recht zu einer gegenüber der Gemeinde und ihrer Politik kritischen freien Meinungsäußerung. Es handelt sich also um eine statusrechtlich durch § 43 Abs. 1 GO geschützte Rechtsposition eines Ratsmitglieds.
Vgl. aber zu den Grenzen durch die Treupflicht eines Ratsmitgliedes zur Gemeinde OVG NRW Urteil vom 15.9.2015 – 15 A 1961/13 –, juris. Die Funktion eines „Ratsmitglieds in der Gemeinde G“ wird derzeit u.a. von Herrn Roland Knappe ausgeübt. Wenn Herr Roland Knappe wegen eines gemeindekritischen Redebeitrages in einer Ratssitzung vom Bürgermeister zur Ordnung gerufen wird, kann er sich dagegen auf sein ihm als Ratsmitglied zustehendes Statusrecht aus § 43 Abs. 1 GO berufen. Hingegen kommt das ihm als Privatperson zustehende Grundrecht auf freie Meinungsäußerung nach Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG hierbei nicht zu Anwendung. Herr Herr Roland Knappe hat in der Ratssitzung nicht als Privatperson gehandelt, sondern durch seinen Redebeitrag öffentlich-rechtliche Aufgaben als Ratsmitglied wahrgenommen. Ein öffentlich-rechtlicher Amtsträger kann sich jedoch in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben nicht auf Grundrechte berufen. Selbstverständlich steht Roland Knappe hingegen bei privaten Meinungsäußerungen außerhalb der Tätigkeit als Ratsmitglied, z.B. bei Wahlkampfveranstaltungen, sehr wohl die grundrechtliche Gewährleistung der Meinungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG zu.
Eine wichtige Folge aus der Gewährleistung des freien Mandates sind die klausurträchtigen konkreten Mitwirkungs-, Informations- und Störungsbeseitigungsansprüche, die Rechtsprechung und Literatur mangels ausdrücklicher gesetzlicher Erwähnung aus § 43 Abs. 1 GO entwickelt haben. Allgemein fasst man diese Ausprägung des freien Mandats unter dem Begriff „freies Mandatsausübungsrecht“ zusammen, da es hierbei um die rechtliche Gewährleistung einer effektiven Ausübung des Mandates geht.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 17.3.1988 – 15 B 695/88 –, NWVBl. 1989, 21; Smith in Kleerbaum/Palmen, § 43 Erl. IV.
das Teilnahme-, Rede- und Fragerecht der Ratsmitglieder (vgl. zu Letzterem auch § 47 Abs. 2 S. 2 GO),
das Informationsrecht und
der Störungsbeseitigungsanspruch gegenüber dem Ratsvorsitzenden.
Teilweise haben Bearbeiter in Klausuren das Problem, den richtigen normativen Ansatz des „§ 43 Abs. 1 GO“ zu finden, da sich diese Rechtspositionen nicht unmittelbar aus dem Wortlaut der Norm ergeben, deshalb nachfolgend einige konkretisierende Beispiele.
Bei der Wahl eines Beigeordneten wird ein privates Personalberatungsunternehmen eingeschaltet. Dieses nimmt zusammen mit einer „Findungskommission“ des Rates eine Vorauswahl geeigneter Kandidaten aus dem Bewerberkreis vor. Ein Ratsmitglied, welches nicht der Findungskommission angehört, möchte sich über den vor ausgewählten Kandidatenkreis hinaus einen Eindruck auch über die anderen Bewerber machen.
Das OVG NRW
OVG NRW Urteil vom 5.2.2002 – 15 A 2604/99 –, NVwZ-RR 2003, 225 ff. hat entschieden, dass den zur Wahl eines Beigeordneten berufenen Ratsmitgliedern das aus § 43 Abs. 1 GO abzuleitende organschaftliche Recht zustehe (freies Mandatsausübungsrecht), sich über den Kreis aller Bewerber um das Amt im Vorfeld der Wahl zu informieren. Dieses Recht schließe die Geheimhaltung von Bewerbern gegenüber dem Rat aus. Eine unter Verletzung dieses Informationsanspruches der Ratsmitglieder erfolgte Wahl sei rechtswidrig.
Wenn der Rat gemäß § 48 Abs. 2 S. 3 GO zu Unrecht den Ausschluss der Öffentlichkeit beschließt, so können andere Ratsmitglieder und Fraktionen sich auf eine Verletzung ihres subjektiven Organrechts auf Wahrung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit berufen, welches aus der freien Mandatsausübung abgeleitet wird (§ 43 Abs. 1 GO).
OVG NRW Urteile vom 25.3.2014 – 15 A 1651/12 –, DÖV 2014, 716 und vom 24.4.2001 – 15 A 3021/97 –, DVBl. 2001, 1281, 1282.
In einer Ratssitzung, in der es um den Verkauf von Anteilen der stadteigenen Stadtwerke-GmbH geht, stören die zur Sitzung erschienenen Beschäftigten der Stadtwerke-GmbH in erheblicher Weise, indem sie große Plakate und Banner hochhalten sowie durch Trillerpfeifen und Rätschen lautstark zum Ausdruck bringen, dass sie gegen den Verkauf der Anteile sind. Einige Ratsmitglieder fühlen sich in ihrer Ratstätigkeit beeinträchtigt. Der Bürgermeister schreitet aber gegen die Störer nicht ein.
Das VG Arnsberg
VG Arnsberg Urteil vom 24.8.2007 – 12 K 127/07 –, NWVBl. 2008, 113; Klausurfall von Ennuschat/Siegel NWVBl. 2008, 119 f. hat entschieden, dass den Ratsmitgliedern bei Störungen ihrer Mandatsausübung im Rahmen einer Ratssitzung ein klagbarer Anspruch gegen den Bürgermeister zustehe. Anspruchsgrundlage ist auch hier das Mitwirkungsrecht der Ratsmitglieder aus § 43 Abs. 1 GO, das im Zusammenspiel mit § 51 Abs. 1 GO einen Störungsbeseitigungsanspruch umfasse.
Beschluss vom 20.11.2014 – 15 B 1356/14 –, NWVBl 2015, 232. meint ebenso, dass die Anwesenheit von Nichtmandatsträgern vor allem im unmittelbaren Sitzungssaalbereich des Rates mit der freien Mandatsausübung (§ 43 Abs. 1 GO) in einem regelungsbedürftigen Spannungsverhältnis stünde. Aufgrund der Öffentlichkeit von Ratssitzungen (§ 48 Abs. 2 S. 1 GO) sind nichtstörende Zuschauer zwar erlaubt, aber im unmittelbaren Sitzungsbereich dürften sich neben den Ratsmitgliedern grundsätzlich nur die Mitglieder des Verwaltungsvorstandes (§ 70 GO i.V.m. § 69 Abs. 1 S. 1 GO) aufhalten. Meines Erachtens müssen hierzu noch andere berechtigte Personen hinzugezählt werden, denen für die Ratsarbeit nach der Gemeindeordnung entsprechende Aufgaben oder Mitwirkungsrechte zustehen wie z.B. der Schriftführer des Rates nach § 52 Abs. 1 S. 1 GO, die Gleichstellungsbeauftrage nach § 5 Abs. 4 GO und der Vorsitzende des Integrationsrates nach § 27 Abs. 8 S. 4 GO.
Die Behinderungs- und Benachteiligungsverbote des § 44 Abs. 1 GO sollen Behinderungen bei der Bewerbung, der Annahme und der Ausübung des Mandates sowie Benachteiligungen am Arbeitsplatz verhindern. Das Recht auf Freistellung von der Arbeit gemäß § 44 Abs. 2 GO ist beschränkt auf den für die Mandatsausübung erforderlichen Umfang. Bei Mandatsträgern, die innerhalb eines vorgegebenen Arbeitszeitrahmens über Lage und Dauer der individuellen Arbeitszeit selbst entscheiden können (Gleitzeitbeschäftigte), ist die Zeit der Ausübung des Mandats innerhalb dieses Arbeitszeitrahmens zur Hälfte auf ihre Arbeitszeit anzurechnen. Zur Teilnahme an kommunalpolitischen Bildungsveranstaltungen besteht ein begrenzter Anspruch auf Urlaubsgewährung nach § 44 Abs. 3 GO. In allen Freistellungsfällen kann der private Arbeitgeber den Verdienst entsprechend kürzen.
Vgl. hierzu Schütte NWVBl 2014, 245.
Die Mitglieder des Rates und auch die Mitglieder der Bezirksvertretungen und Ausschüsse sollen durch ihr kommunalpolitisches Engagement keine finanziellen Nachteile erleiden. Deshalb haben sie gemäß § 45 Abs. 1 GO einen Anspruch auf Ersatz des Verdienstausfalles, der ihnen durch die Mandatsausübung in den geschilderten Freistellungsfällen entsteht. Unabhängig davon besteht ein Anspruch auf angemessene Aufwandsentschädigung nach § 45 Abs. 5–7 GO. Die konkrete Höhe bestimmt sich nach der Entschädigungsverordnung, einer Rechtsverordnung des Landes NRW. Für bestimmte Funktionen, wie die Wahrnehmung der Ämter des ehrenamtlichen stellvertretenden Bürgermeisters oder des Vorsitzenden einer Fraktion, gibt es erhöhte Aufwandsentschädigungen (Funktionszulagen) nach § 46 GO i.V.m. der Entschädigungsverordnung.
Ein interessanter Anwendungsfall lag einer Entscheidung des VG Düsseldorf
VG Düsseldorf Urteil vom 29.10.2010 – 1 K 8272/09 –, NWVBl. 2011, 193. zugrunde. Dort nahm ein Ratsmitglied demonstrativ mehrere Monate bis zum Ende der Wahlperiode nicht mehr an Rats- und Ausschusssitzungen teil. Zudem leerte es sein Postfach im Rathaus nicht und stellte keine Anträge mehr. Der Rat beschloss daraufhin, dem Ratsmitglied keine Aufwandsentschädigung mehr zu zahlen. Das Ratsmitglied erhob Klage beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, die Stadt zu verpflichten, ihm die nicht ausgezahlten Aufwandsentschädigungen zu bewilligen. Ist die Klage begründet?
Gemäß § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO ist dies dann der Fall, wenn das Ratsmitglied einen Anspruch auf die Gewährung von Aufwandsentschädigung hat und durch die Ablehnung in seinen Rechten verletzt worden ist. Anspruchsgrundlage könnte § 45 Abs. 5 GO sein. Danach haben Ratsmitglieder einen Anspruch auf eine angemessene Aufwandsentschädigung. Anders als bei der Verdienstausfallentschädigung soll ohne Vorlage eines Nachweises im Einzelfall der gesamte finanzielle Aufwand abgegolten werden, der mit der Tätigkeit als Ratsmitglied verbunden ist.
Allerdings ist ein Anspruch ausgeschlossen, wenn das betreffende Ratsmitglied aus eigenem Entschluss keine Mandatstätigkeit mehr ausübt. Bereits nach der Wortlautauslegung setzt der Begriff „Aufwandsentschädigung“ dem Grunde nach einen entsprechenden Aufwand, d.h. mandatsbedingte Kosten, voraus. Dies wird bei der pauschalisiert gezahlten Aufwandsentschädigung zunächst einmal vermutet. Allerdings kann die Vermutung dann erschüttert werden, wenn das Ratsmitglied aus eigenem Entschluss das Mandat nicht mehr ausübt. Im vorliegenden Fall lassen die Umstände (keine Teilnahme an den Ratssitzungen, fehlende Leerung des Postfaches, keine Stellung von Anträgen) darauf schließen, dass das Ratsmitglied sein Mandat nicht nur in minderwertiger Weise, sondern aus eigenem Entschluss gar nicht ausübt. Die Klage ist mithin unbegründet.
Von den individuellen, personenbezogenen finanziellen Entschädigungsansprüchen ist die Gestellung von Sachmitteln und Kommunikationsmitteln zum Zwecke der Vorbereitung auf die Ratssitzung zu unterscheiden, die die Gemeinde gemäß § 56 Abs. 3 Sätze 5 und 6 GO in angemessenem Umfang neben den Fraktionen und Gruppen auch solchen Ratsmitgliedern gewährt, die keiner Fraktion oder Gruppe angehören.
Vgl. zum Verteilungsmaßstab des Art. 3 Abs. 1 GG bei Fraktionsgeschäftsführungszuwendungen: BVerwG Urteil vom 5.7.2012 – 8 C 22/11 –, NVwZ 2013, 442.
Neben den Frage- und Informationsrechten, die aus der Mandatsausübungsfreiheit des § 43 Abs. 1 GO abgeleitet werden, bestehen weitergehende Kontrollrechte auch einzelner Ratsmitglieder aus § 55 Abs. 1 und 5 GO. Nach Abs. 1 S. 2 ist der Bürgermeister verpflichtet, einem Ratsmitglied auf Verlangen Auskunft zu erteilen oder zu einem Tagesordnungspunkt Stellung zu nehmen. Nach Abs. 5 S. 1 ist jedem Ratsmitglied vom Bürgermeister sogar Akteneinsicht zu gewähren, sofern die Akten der Vorbereitung oder der Kontrolle von Beschlüssen des Rates oder des Ausschusses dienen, dem es angehört. Die Akteneinsicht darf dem Ratsmitglied nur verweigert werden, soweit ihr schutzwürdige Belange Betroffener oder Dritter entgegenstehen. Diese einschränkenden Voraussetzungen gelten nicht, wenn eine Fraktion oder ein Fünftel der Ratsmitglieder oder gar der Rat als Ganzes nach § 55 Abs. 4 S. 1 GO Akteneinsicht begehrt.
Ein fraktionsloses Ratsmitglied beantragt beim Bürgermeister nach § 55 Abs. 5 S. 1 GO die Einsicht in Dienstpostenbewertungen (abstrakte Bewertung ohne namtliche Zuordnung) der bei der Gemeinde vorhandenen Personalstellen. Auf der Tagesordnung der nächsten Ratssitzung ist eine Beschlussfassung über die Haushaltssatzung vorgesehen. Die Haushaltssatzung enthält auch die Festsetzung des Haushaltsplanes. Anlage des Hauhaltsplans ist der Stellenplan, der die tätsächlich besetzten Stellen ohne namentliche Zuordnung enthält. Der Bürgermeister möchte dem Ratsmitglied die Akteneinsicht nicht gewähren, weil es sich um „vertrauliche Personalangelegenheiten“ handele und zu befürchten sei, dass das Ratsmitglied diese „in der Gemeinde herausplaudere“.
Das Ratsmitglied hat einen Anspruch auf Einsicht in die Dienstpostenbewertung nach § 55 Abs. 5 S. 1 GO, wenn diese der Vorbereitung eines Ratsbeschlusses dient und ihr schutzwürdige Belange Betroffener oder Dritter nicht entgegenstehen. Die Einsichtnahme in die Dienstpostenbewertung dient der Vorbereitung über die Beschlussfassung des Haushaltsplanes inklusive des Stellenplans. Anhand der Dienstpostenbewertung kann sich das Ratsmitglied ein Bild davon machen, ob die tatsächliche Besoldung auch anforderungsgerecht erfolgt. Es bleibt die Frage, ob schutzwürdige Belange der Stelleninhaber zu erkennen sind. Diese können sich aus Grundrechten, datenschutzrechtlichen Bestimmungen oder aus der Gemeindeordnung ergeben. Im vorliegenden Fall können zwar die stellenscharfen Dienstpostenbeschreibungen Rückschlüsse auf den Stelleninhaber zulassen. Allerdings bewegt sich der Eingriff mit Blick auf den Informationsgehalt dieser Daten auf niedrigster Stufe. Es geht hierbei zum einen nicht um Personaldaten aus dem inneren Bereich des Fürsorgeverhältnisses zwischen der Gemeinde und ihren Beamten (z.B. Beihilfe- oder Personalakten). Hinzu kommt, dass sich bei Beamten die aktuelle Besoldung bereits aus der Amtsbezeichnung des Betroffenen in Verbindung mit der gesetzlich geregelten Besoldungsordnung ergibt und damit weniger schutzbedürftig ist als in privatwirtschaftlichen Arbeitsverhältnissen. Schließlich ist auch das akteneinsichtnehmende Ratsmitglied nach § 43 Abs. 2 i.V.m. § 30 Abs. 1 GO zur Verschwiegenheit verpflichtet. Dem Ratsmitglied ist deshalb die begehrte Akteneinsicht zu gewähren.
Die Vorschriften über das Akteneinsichtsrecht enthalten keine Regelungen darüber, ob die Anspruchsberechtigten anlässlich oder anstatt der Akteneinsicht von den Akten Ablichtungen fertigen (lassen) können. Hieraus kann jedoch nicht abgeleitet werden, dass ein solches Recht vom Akteneinsichtsrecht nicht umfasst ist. Vielmehr ist es – ebenso wie im Anwendungsbereich des Akteneinsichtsrechts im allgemeinen Verwaltungsverfahren (§ 29 VwVfG NRW)
Vgl. hierzu Sächsisches OVG Beschluss vom 31.5.2011 – 4 A 2/10 –, juris Rn. 4; Bonk/Kallerhoff in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 29 Rn. 30. – trotz Fehlens einer ausdrücklichen Regelung anerkannt, dass der Bürgermeister nach pflichtgemäßen Ermessen die Fertigung von Ablichtungen zulassen kann. Hiermit korrespondiert ein entsprechender Anspruch auf fehlerfreie Ermessenausübung, der sich je nach den Umständen des Einzelfalls auch zugunsten des Betroffenen zu einem Anspruch verdichten kann. Hiervon ist insbesondere auszugehen, wenn es sich um sehr unfangreiche und komplexe oder auch in einer anderen Sprache abgefasste Verwaltungsvorgänge handelt.In Einzelfällen wurden die Voraussetzungen bejaht von VG Gelsenkirchen Urteil vom 18.12.2013 – 15 K 2741/11 – juris (rechtlich und tatsächlich komplexe sowie umfangreiche Vertragsakte in englicher Sprache), bwz. verneint von VG Aachen Beschluss vom 25.8.2014 – 4 L 492/14 –, juris (Aktenvermerk über eine Besprechung zum Thema der Änderung eines Flächennutzungsplanes).
Bestimmte Rechte stehen zwar nicht dem einzelnen Ratsmitglied, wohl aber einem bestimmten in der Gemeindeordnung festgelegten Quorum von Ratsmitgliedern zu. Da es hierbei auf die „Ratsmitglieder“ ankommt, zählt der Bürgermeister (der kein gewähltes Ratsmitglied ist) bei der Berechnung des Quorums nicht mit (vgl. auch § 40 Abs. 2 S. 6 GO).
Auf Verlangen eines Fünftels der Ratsmitglieder muss einem einzelnen, von den Antragstellern jeweils zu benennenden Ratsmitglied gemäß § 55 Abs. 4 S. 1 GO Akteneinsicht gewährt werden.
Gemäß § 47 Abs. 1 S. 4 GO ist der Bürgermeister verpflichtet, den Rat einzuberufen, wenn ein Fünftel der Ratsmitglieder es verlangt.
Die Ratsmitgliedschaft bringt auch die Einhaltung von Pflichten mit sich. Bei Verstößen treten verbindliche Rechtsfolgen ein.
Ratsmitglieder haben während und nach Beendigung ihrer Tätigkeit, über die ihnen dabei bekannt gewordenen geheimhaltungsbedürftigen Angelegenheiten Verschwiegenheit zu wahren. Dies ist Ausfluss aus ihrem Treueverhältnis zur Gemeinde und ist in §§ 43 Abs. 2 i.V.m. 30 GO normiert.
Die §§ 30 ff. GO regeln unmittelbar die Pflichten von ehrenamtlich Tätigen, wie z.B. für Mitglieder der Wahlvorstände („Wahlhelfer“) u.a. Die Ratsmitglieder üben eine kommunalpolitische Tätigkeit aus, zu der sie – anders als ehrenamtlich Tätige (vgl. § 28 GO) – nicht verpflichtet sind. Bei ihnen finden die §§ 30 ff. GO aber mit bestimmten Modifikationen Anwendung. Diese Modifikationen und die Anwendung der §§ 30 ff. GO sind in § 43 Abs. 2 GO geregelt. Deshalb sind bei Ratsmitgliedern die §§ 30 ff. GO immer in Verbindung mit § 43 Abs. 2 GO zu lesen und zu zitieren.
Geheimhaltungsbedürftig sind Angelegenheiten,
deren Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich,
besonders gesetzlich vorgeschrieben oder
vom Rat beschlossen ist.
Definition: Ihrer Natur nach geheim
Ihrer Natur nach geheim sind insbesondere Angelegenheiten, deren Mitteilung an andere dem Gemeinwohl oder den berechtigten Interessen einzelner Personen zuwiderlaufen würde, so ausdrücklich § 30 Abs. 1 S. 2 GO.
Beförderungen bzw. Entlassungen von Beamten, Vergabe von Aufträgen oder Ankauf von Grundstücken.
Besonders vorgeschrieben ist die Geheimhaltung, wenn dies ein Gesetz ausdrücklich bestimmt.
Gemäß § 6 Datenschutzgesetz NRW ist es untersagt, personenbezogene Daten unbefugt zu einem anderen als dem zur jeweiligen rechtmäßigen Aufgabenerfüllung gehörenden Zweck zu verarbeiten oder zu offenbaren; dies gilt auch nach Beendigung ihrer Tätigkeit.
Nach Maßgabe des § 30 Abgabenordnung besteht das Abgabengeheimnis. Dies gilt insbesondere auch für Kommunalabgaben (§ 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe c KAG NRW).
Weitere gesetzlich vorgeschriebene Geheimhaltungspflichten ergeben sich für die entsandten Vertreter der Gemeindevertretung in Beiräten, Aufsichtsräten, Gesellschafterversammlungen und ähnliche Gremien Dritter direkt aus dem Gesellschaftsrecht. In diesen Fällen besteht nur eine Offenbarungspflicht gegenüber dem Rat (§ 113 Abs. 5 GO), im Übrigen unterliegen die Angelegenheiten der Verschwiegenheitspflicht.
Vom Rat beschlossen gilt die Geheimhaltung einer Angelegenheit bereits dann, wenn dieser sie in nicht öffentlicher Sitzung behandelt hat. Problematisch können Fälle werden, in denen ein Ratsmitglied der Ansicht ist, dass der Rat eine bestimmte Angelegenheit gar nicht in nicht öffentlicher Sitzung hätte behandeln dürfen.
Der Rat der im rheinischen Braunkohlerevier gelegenen Stadt G behandelt im nichtöffentlichen Teil einen Vertrag über die Umsiedlungsbedingungen der Einwohner mit dem Braunkohleabbauunternehmen. Ratsmitglied R hält es für einen Skandal, dass eine solch wichtige Angelegenheit im nichtöffentlichen Teil behandelt wird. Sein Antrag auf Behandlung des Tagesordnungspunktes im öffentlichen Teil wird von der Ratsmehrheit abgelehnt. Er sieht sich deshalb gezwungen, „in die Öffentlichkeit zu flüchten“ und teilt einem Lokalreporter die Einzelheiten des Vertrages mit. Nachdem die Zeitschrift dies veröffentlicht, verhängt der Rat gegen R ein Ordnungsgeld in Höhe von 125 €. R erhebt dagegen Klage beim zuständigen Verwaltungsgericht. Ist diese begründet?
Die (Anfechtungs-)klage
Zum Verwaltungsaktcharakter der Ordnungsgeldfestsetzung vgl. nachfolgend Rn. 218. ist gemäß § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO begründet, wenn der das Ordnungsgeld festsetzende Ratsbeschluss rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt. Ermächtigungsgrundlage hierfür ist § 43 Abs. 2 GO i.V.m. §§ 30 Abs. 6 S. 2, 29 Abs. 3 GO. Der in nichtöffentlicher Sitzung behandelte Umsiedlungsvertrag unterlag der Geheimhaltung im Sinne des § 30 Abs. 1 S. 1 GO, da diese jedenfalls vom Rat – aufgrund der Behandlung im nichtöffentlichen Teil – (konkludent) „beschlossen“ worden ist. Der Antrag des R, den Aspekt öffentlich zu behandeln, wurde zudem ausdrücklich abgelehnt. Soweit der Kläger meint, dass der Rat unter Verstoß gegen § 48 Abs. 2 S. 1 GO zu Unrecht die Öffentlichkeit ausgeschlossen habe, ändert dies nichts an den Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage. Selbst wenn dies der Fall wäre, steht dem Ratsmitglied grundsätzlich „keine Flucht in die Öffentlichkeit“ zu. Vielmehr hätte er nach dem Grundsatz der OrgantreueVgl. hierzu unter Rn. 191. zunächst alle anderen Rechtsbehelfe ausschöpfen müssen, ohne die Öffentlichkeit über den Vertrag von sich aus herzustellen. Hierzu gehören ein Antrag an den Bürgermeister, den Beschluss zu beanstanden, ggf. die Anrufung der Kommunalaufsicht und/oder die Anrufung des Verwaltungsgerichts. Im vorliegenden Fall ist das Ratsmitglied allerdings diesen Weg nicht gegangen und hat damit seine bestehende Verschwiegenheitspflicht eigenmächtig gebrochen. Die Festsetzung des Ordnungsgeldes ist damit rechtmäßig und die Klage unbegründet.
Voraussetzung für die Entstehung der Verschwiegenheitspflicht ist, dass die geheimhaltungsbedürftige Angelegenheit dem Ratsmitglied im Rahmen seiner amtlichen Tätigkeit bekannt geworden ist. Für private Kenntniserlangung kann sich eine Pflicht zur vertraulichen Behandlung allenfalls aus der allgemeinen Treupflicht der Ratsmitglieder ergeben.
Brunner in Kleerbaum/Palmen, § 30 Erl. II 6. Das Ratsmitglied darf ohne Aussagegenehmigung weder vor Gericht noch außergerichtlich über geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten Erklärungen abgeben. Die Erteilung der Aussagegenehmigung steht im pflichtgemäßen Ermessen des Rates (§ 43 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 30 Abs. 2 GO).
Die Verschwiegenheitspflicht gilt nur, wenn die Geheimhaltung der Angelegenheit noch möglich ist. Das ist erst dann nicht mehr der Fall, wenn die fragliche Tatsache offenkundig ist.
Definition: Offenkundig
Offenkundig sind nur solche Tatsachen, die im Zeitpunkt der Informationsweitergabe durch das Ratsmitglied bereits allgemein bekannt oder jederzeit feststellbar sind, von denen also ein verständiger Mensch jederzeit durch Nutzung allgemein zugänglicher Informationsquellen ohne Aufwand Kenntnis erlangen kann.
OVG NRW Beschluss vom 7.4.2011 – 15 A 441/11 –, NWVBl 2011, 346.
Ein Ratsmitglied nennt einem Journalisten einen konkreten Sponsorbetrag eines Unternehmens zugunsten einer gemeindlichen Veranstaltung. Diesen hat er aus einer schriftlichen Verwaltungsvorlage zu einem Tagesordnungspunkt aus dem nichtöffentlichen Teil einer Ratssitzung entnommen. Das Ratsmitglied meint, dass diese Tatsache offenkundig sei, da im Haushaltsplan die allgemeinen Einnahmen aus Sponsoringverträgen aufgeführt seien. Die Einlassung des Ratsmitgliedes ist dann zutreffend, wenn es sich bei den konkreten Einzelbetrag des Sponsors um eine offenkundige Tatsache handeln würde. Hiervon kann nicht ausgegangen werden, wenn es sich lediglich um einen kalkulierten Haushaltsansatz (Planung) handelt und die Haushaltseinnahmeposition in zusammengefasster Form die Beiträge aller Sponsoren nur als Summe erkennen lässt. In einem solchen Fall ist die Höhe des konkret eingenommenen einzelnen Sponsorenbeitrages dem Haushaltsplan nicht zu entnehmen. Es handelt sich mithin um eine nicht offenkundige, also verschwiegenheitspflichtige Tatsache.
Verstößt ein Ratsmitglied gegen die Verschwiegenheitspflicht, kann es mit einem Ordnungsgeld zur Verantwortung gezogen werden (§ 43 Abs. 2 GO i.V.m. § 30 Abs. 6 S. 2 GO). Das Ordnungsgeld wird vom Rat festgesetzt (§ 30 Abs. 6 S. 2 GO i.V.m. § 29 Abs. 3 S. 1 GO). Die Regelungen setzen Höchstgrenzen für das Ordnungsgeld fest. Der Rat muss deshalb Ermessenserwägungen zur Verhängung („kann“) und zur Höhe anstellen.
VG München Urteil vom 3.12.1997 – 7 K 96.4284 –, juris; Müller VR 2011, 161, 164. Diese können verwaltungsgerichtlich im Hinblick auf etwaige Ermessensfehler nach § 114 VwGO überprüft werden.
Erkennen Sie die Querzusammenhänge zwischen dem Kommunalrecht und dem Prozessrecht?
Problematisch ist der Rechtscharakter der Festsetzung des Ordnungsgeldes. Dies ist wichtig, um für das sich wehrende Ratsmitglied die richtige Klageart zu finden. Handelt es sich um einen Verwaltungsakt, dann wäre dagegen die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO statthaft.
Der Ratsbeschluss ergeht im Verhältnis zwischen dem Gemeindeorgan Rat und dem Ratsmitglied als Teil des Organs. Grundsätzlich sind Ratsbeschlüsse wegen dieser auf den organinternen Bereich beschränkten, lediglich Binnencharakter aufweisenden Rechtsqualität nicht auf unmittelbare Rechtswirkungen nach außen gerichtet, so dass ihnen in aller Regel die Verwaltungsaktqualität abzusprechen ist. Wenn der Rat es aber nicht bei der gleichfalls unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten möglichen isolierten Feststellung einer Verschwiegenheitspflichtverletzung belässt, sondern eine unmittelbar bezweckte Vermögenssanktion ausspricht, verlässt die Maßnahme den rein organinternen Bereich. Das Ratsmitglied wird nunmehr als natürliche Person verpflichtet, das Ordnungsgeld „aus eigener Tasche“ zu zahlen. Ähnlich wie ein Bußgeld kann auch das Ordnungsgeld im Verwaltungszwangsverfahren beigetrieben werden (§ 29 Abs. 3 S. 2 GO). Diese verbindliche Setzung einer vermögensbelastenden Rechtsfolge stellt eine aus dem mandatlichen Binnenverhältnis zwischen Rat und Ratsmitglied hinausreichende Maßnahme dar, die den Kläger als natürliche Person trifft. Es handelt sich damit bei der Festsetzung des Ordnungsgeldes um einen Verwaltungsakt, gegen den Anfechtungsklage statthaft ist.
VG Düsseldorf Urteil vom 14.8.2009 – 1 K 6465/08 –, www.nrwe.de m.w.N.; bestätigt durch OVG NRW Beschluss vom 23.12.2009 – 15 A 2126/09 –, NWVBl. 2010, 237.
Nach § 43 Abs. 2 i.V.m. § 32 Abs. 1 S. 1 GO trifft Ratsmitgliedern eine besondere Treupflicht gegenüber der Gemeinde.
Definition: Treupflicht
Aufgrund ihrer Treupflicht haben Ratsmitglieder alles zu unterlassen, was dem Wohl der Gemeinde und der Einwohnerschaft zuwiderläuft. Sie müssen danach alles in ihrer Macht stehende tun, um Schaden von der Gemeinde abzuhalten und das Wohl der Einwohnerschaft zu fördern.
OVG NRW Urteil vom 15.9.2015 – 15 A 1961/13 –, juris; Wansleben in Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, § 32 Erl. 1.1; Smith in Kleerbaum/Palmen, § 32 Erl. I und II.
Der Rat agiert allerdings nicht durchgehend als homogene Gemeinschaft, sondern es gibt dort naturgemäß auch der Mehrheit und dem Bürgermeister kritisch eingestellte Ratsmitglieder. Dies ist zur Kontrolle des Bürgermeisters und der Ratsmehrheit sowie im Interesse einer funktionierenden kommunalen Demokratie auch zu begrüßen. Kritische Äußerungen einzelner Ratsmitglieder im Rat oder im Zusammenhang mit der Ratstätigkeit sind daher grundsätzlich hinzunehmen und verstoßen nicht ohne Weiteres gegen deren besondere Treupflicht gegenüber der Gemeinde. Entsprechende Aussagen in den Sitzungen des Rates und seiner Untergliederungen (insbesondere Ausschüsse und Fraktionen) sowie sonstige im Zusammenhang mit der Ratstätigkeit stehende Bekundungen sind vielmehr statusrechtlich grundsätzlich vom freien Mandat nach § 43 Abs. 1 GO abgedeckt („mitgliedschaftlicher Bereich“). Außerhalb dieses Bereiches kann sich bei privaten Äußerungen die Person, die die Ratsmitgliedschaft wahrnimmt, auf das Grundrecht der freien Meinungsäußerung nach Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG berufen („privater Bereich“).
Die freie Mandatsausübung nach § 43 Abs. 1 GO schließt damit das prinzipielle Recht des Ratsmitglieds ein, Dritte über Vorgänge aus öffentlichen Ratssitzungen, die nicht der Verschwiegenheitspflicht des § 30 GO unterliegen, zu informieren sowie eigene Einschätzungen über Vorfälle im Rat und zum Abstimmungsverhalten anderer Ratsmitglieder in besonders kritischer Art kundzutun. Aus der besonderen Treupflicht nach § 43 Abs. 2 GO i.V.m. § 32 Abs. 1 S. 1 GO sowie aus der Verpflichtung auf das öffentliche Wohl nach § 43 Abs. 1 GO folgt jedoch, dass das Ratsmitglied bei solchen Äußerungen nach pflichtgemäßer Prüfung insbesondere wahrheitsgemäß und – soweit geboten – vollständig zu handeln hat und die Gemeindeorgane nicht diffamieren darf. Liegt eine Verletzung der besonderen Treupflicht vor, hat der Rat die rechtliche Befugnis, den Rechtsverstoß durch einen Beschluss festzustellen. Die Gemeindeordnung enthält hingegen keine Ermächtigungsgrundlage für den Rat, das rechtswidrige Verhalten des Ratsmitgliedes zu missbilligen, zu rügen oder gar einen Ausschluss aus dem Rat anzudrohen (keine „disziplinarischen oder disziplinarähnlichen Befugnisse“ des Rates).
OVG NRW Urteil vom 15.9.2015 – 15 A 1961/13 –, juris.
Bürger B wendet sich in einem beim Oberverwaltungsgericht anhängigen Normenkontrollverfahren (§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) gegen einen Bebauungsplan der Gemeinde. In seiner Antragsschrift macht er unter anderem Abwägungsmängel bei der Beschlussfassung des Rates geltend. Ratsmitglied R sieht den Bebauungsplan und die Beschlussfassung durch die Ratsmehrheit ebenso kritisch und schreibt Bürger B eine E-Mail, in dem er u.a. darauf hinweist, dass einige Ratsmitglieder trotz Kenntnis über eine angeblich fehlerhafte Protokollierung der Ratssitzung über die Beschlussfassung des Bebauungsplans das Protokoll nicht beanstanden würden. Zudem meint er in der E-Mail, dass der Rat in dieser Angelegenheit bei seiner Abstimmung gegen eine demokratische Praxis verstoßen habe und dies „viele Vermutungen“ zulasse. Der Bürger B schickt daraufhin die E-Mail zum Oberverwaltungsgericht, um damit nachzuweisen, dass dem Rat Abwägungsmängel unterlaufen sind. Die Gemeinde gewinnt trotzdem dem Prozess, weil es auf den Inhalt der E-Mail im Ergebnis nicht ankam. Der Rat ist aber über das Verhalten des Ratsmitglieds R verärgert und beschließt, das Verhalten zu missbilligen (1), es zu rügen (2) und sich vorzubehalten, ihn im Wiederholungsfalle vom Rat auszuschließen (3). Ratsmitglied R sieht sich durch die Beschlüsse in seiner freien Mandatsübung beeinträchtigt und will gerichtlich festgestellt wissen, „dass er durch seine E-Mail vom… nicht gegen seine Pflichten als Ratsmitglied aus § 43 Abs. 1 i.V.m. § 32 Abs. 1 S. 1 GO verstoßen hat“.
Die (negative) Feststellungsklage des Ratsmitgliedes R gegen den Rat ist zwar als interner Kommunalverfassungsstreit gemäß § 43 VwGO zulässig. Sie ist aber nicht begründet, da das Ratsmitglied durch seine E-Mail gegen seine Treupflicht verstoßen hat. In Anwendung der oben dargestellten Grundsätze bei gemeindekritischen Äußerungen von Ratsmitgliedern hat R nach objektiven Verständnis des E-Mailinhaltes nicht lediglich über Vorgänge aus der öffentlichen Ratssitzung informiert oder diese in zulässiger Weise kommentiert. Vielmehr hat er in der Sache behauptet und suggiert, der Rat werde sich unabhängig von der objektiven Sachlage („fehlerhaftes Protokoll“) nicht an Recht und Gesetz halten („keine Berichtigung des Protokolls“). Auch die dort enthaltene Wendung, das „gegen eine demokratische Praxis verstoßende“ Abstimmungsverhalten des Rates „lasse viele Vermutungen zu“ verstärkt die den Rat diffamierende Aussage, da R damit dem Rat pauschal unterstellt, sich bei seiner Abwägungsentscheidung von sachfremden Erwägungen leiten zu lassen. Die negative Feststellungsklage ist damit aufgrund der einschränkenden Antragsformulierung unbegründet, denn R hat gegen seine Treupflicht verstoßen.
Es bleibt aber darauf hinzuweisen, dass die drei vom Rat gefassten Beschlüsse ungeachtet dessen rechtswidrig sind. Für die Beschlüsse der Missbilligung und Rüge fehlt dem Rat eine spezielle gesetzliche Ermächtigungsgrundlage. Eine solche ist für disziplinarische und disziplinarähnliche Ansprüche aufgrund des Eingriffs in das Recht auf Mandatsausübung (§ 43 Abs. 1 GO) aber erforderlich. § 51 Abs. 1 GO steht hierfür nicht zur Verfügung, da diese Ermächtigungsgrundlage zum einen nur den Bürgermeister nicht aber den Rat ermächtigt und zum anderen keine sitzungsleitende Maßnahme in Rede steht. Der Beschluss über die Androhung eines Ausschlusses vom Rat ist ebenfalls rechtswidrig, weil der Rat eine derartige Ausschlussbefugnis nicht hat. Der Mandatsverlust eines Ratsmitgliedes ist nur aus den in § 37 KWahlG NRW genannten Gründen möglich, nicht aber durch einen Ratsbeschluss.
Ratsmitglieder haben eine besondere Treupflicht gegenüber der Gemeinde. Hierunter fällt nach § 43 Abs. 2 i.V.m. § 32 Abs. 1 S. 2 GO auch das Vertretungsverbot.
Danach dürfen Ratsmitglieder Ansprüche Dritter gegen die Gemeinde nicht geltend machen, es sei denn, dass sie als gesetzliche Vertreter handeln. Von diesem Vertretungsverbot sind insbesondere Ratsmitglieder, die hauptberuflich als Rechtsanwälte tätig sind, betroffen. Das Vertretungsverbot betrifft neben Rechtsanwälten aber auch Rechtsbeistände, Steuerberater, Steuerbevollmächtigte und sonstige Personen, die die Vertretung fremder Personen berufsmäßig betreiben. Diese Treupflicht gilt außer für Ratsmitglieder auch für Mitglieder eines Ausschusses und einer Bezirksvertretung, wenn die geltend gemachten Ansprüche im Zusammenhang mit ihren Aufgaben stehen.
Das Vertretungsverbot ist inhaltlich weit gefasst. Es soll damit verhindert werden, dass Ratsmitglieder ihren politischen Einfluss zu Gunsten der von ihnen vertretenen Personen ausnutzen.
OVG NRW Beschluss vom 23.7.1981 – 9 B 34/81 –, NJW 1982, 67 m.w.N. Jegliche gerichtliche oder außergerichtliche Geltendmachung oder Abwehr von Ansprüchen anderer gegen die Gemeinde ist dem Ratsmitglied untersagt. Darunter fallen sowohl zivilrechtliche als auch öffentlich-rechtliche Ansprüche. Umfasst sind also Leistungs-, Gestaltungs- und Feststellungsbegehren. Insbesondere die Erhebung von Anfechtungs- oder Verpflichtungsklagen gegen Verwaltungsakte der Gemeinde zählt hierzu.Hofmann/Theisen/Bätge 2.7.2.3. Das Vertretungsverbot ist trotz seines weiten Anwendungsbereiches mit der Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG zu vereinbaren. Insbesondere aufgrund des wichtigen Schutzzweckes ist der Eingriff in den Schutzbereich durch hinreichende Gründe des Gemeinwohles gerechtfertigt.BVerfG Beschluss vom 21.1.1976 – 2 BvR 572/74 –, DVBl. 1976, 389; BVerfG Beschluss vom 20.1.1981 – 2 BvR 632/78 –, DVBl. 1981, 489, 490, BVerfG Beschluss vom 7.10.1987 – 2 BvR 674/84 –, DVBl. 1988, 54.
Nicht vom Vertretungsverbot erfasst ist jedoch die anwaltliche Vertretung in Ordnungswidrigkeiten- und Strafverfahren. Hierbei geht es nicht um die Abwehr oder Geltendmachung von Ansprüchen im eigentlichen Sinne, sondern um die Abwehr einer staatlichen Sanktion.
Hofmann/Theisen/Bätge 2.7.2.3.
R ist Mitglied des Gemeinderats der Gemeinde G. Im Rahmen ihrer Tätigkeit als Rechtsanwältin vertritt sie einen ihrer Mandanten in einem Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen die Gemeinde.
Das Vertretungsverbot gilt zudem nicht im Kommunalverfassungsstreit
Vgl. hierzu im Einzelnen Rn. 325 ff.. Dabei geht es nämlich nicht um Ansprüche Dritter gegen die Gemeinde, sondern um einen gemeindeinternen Streit innerhalb eines Gemeindeorgans oder zwischen Gemeindeorganen.
Rechtsanwältin R ist Mitglied der A-Fraktion. Diese erhebt eine Leistungsklage gegen den Rat, da sie der Auffassung ist, ihr stünden aus Gründen der Gleichbehandlung mehr finanzielle Zuwendungen im Sinne des § 56 Abs. 3 S. 1 GO zu. R kann ihre Fraktion vor dem Verwaltungsgericht wirksam vertreten.
Schließlich sind Ratsmitglieder auch nicht gehindert, als Vertreter eines Bürgerbegehrens zu agieren und ggf. in dieser Funktion gegen die Gemeinde zu klagen, wenn der Rat sich weigert, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festzustellen.
Vgl. zu dieser Klage Rn. 121. Hierbei geht es um eine Vertretungsberechtigung, die nach der Spezialregelung des § 26 Abs. 2 S. 2 GO allen Bürgern zustehen kann, gleichgültig, ob sie zudem in der Gemeinde Ämter oder Mandate wahrnehmen.Vgl. OVG RhPf Urteil vom 6.2.1996 – 7 A 12861/95 –, NVwZ-RR 1997, 241 ff.
Für den Fall einer Bürogemeinschaft oder einer Anwaltssozietät ist nur derjenige Anwalt ausgeschlossen, der selbst Ratsmitglied ist. Für alle anderen Anwälte der Sozietät gilt das Vertretungsverbot nicht.
Brunner in Kleerbaum/Palmen, § 32 Erl. IV. Dies folgt aus dem bei Art. 12 Abs. 1 GG zu beachtenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Das Vertretungsverbot kann nach Auffassung der Rechtsprechung zur Ausschließung des Rechtsanwalts im gerichtlichen Verfahren führen.OVG NRW Urteil vom 5.7.1971 – VII B 69/71 –, OVGE 27, 73. Prozessuale Handlungen des Rechtsanwalts, die entgegen dem Vertretungsverbot des § 32 Abs. 1 S. 2 GO vorgenommen werden, bleiben jedoch solange rechtswirksam, bis der Bevollmächtigte durch Gerichtsbeschluss ausdrücklich zurückgewiesen wird.
Wenn ein Ratsmitglied von einer anstehenden Entscheidung im Rat persönlich besonders betroffen sein kann, so bestehen zwei Gefahren:
Zum einen steigt aufgrund der persönlichen Betroffenheit die Gefahr, dass die Entscheidung nicht mehr ausschließlich auf das öffentliche Wohl bezogen ist (§ 43 Abs. 1 GO).
Zum anderen besteht die Gefahr eines Ansehensverlustes der öffentlichen Verwaltung, wenn Betroffene an Sachentscheidungen mitwirken und damit der „böse Schein“ einer voreingenommenen, aus individueller Betroffenheit geprägten Auffassung besteht.
Zum Schutze der Sachgerechtigkeit der Entscheidung und der Vermeidung eines Ansehensverlustes der öffentlichen Verwaltung hat deshalb der Gesetzgeber in § 50 Abs. 6 GO ausdrücklich angeordnet, dass ein Mitglied des Rates, in dessen Person ein Ausschließungsgrund nach § 31 GO besteht, weder an der Beratung noch an der Beschlussfassung einer Ratsentscheidung teilnehmen kann. In § 31 GO hat der Gesetzgeber abschließend die Ausschließungsgründe beschrieben.
Da die Ausschließungsgründe oftmals individuell-persönlicher Natur sind, müssen andere davon nicht zwangsläufig Kenntnis haben.
Das Ratsmitglied R ist Mitglied des Aufsichtsrates einer GmbH. Der Rat berät und beschließt über einen Bebauungsplan, in dessen Geltungsbereich das Betriebsgrundstück der GmbH liegt. Zwar liegt ein Mitwirkungsverbot des R gemäß § 50 Abs. 6 i.V.m. §§ 43 Abs. 2, 31 Abs. 2 Nr. 2 GO vor, da die Entscheidung der GmbH einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil bringen kann und R in maßgeblicher Funktion bei der GmbH tätig ist. Wenn aber im Rat nur R von seiner Mitgliedschaft im Aufsichtsrat wüsste und deshalb an der Entscheidung mitwirkt, so könnte das Mitwirkungsverbot zum „stumpfen Schwert“ verkommen.
Damit das Mitwirkungsverbot nach § 50 Abs. 6 GO auch wirkungsvoll ist, hat der Gesetzgeber vier Absicherungen geregelt:
In präventiver Hinsicht besteht eine allgemeine Offenbarungspflicht der Ratsmitglieder gegenüber dem Bürgermeister gemäß § 43 Abs. 3 GO über ihre wirtschaftlichen und persönlichen Verhältnisse, sofern diese für die Mandatsausübung von Bedeutung sein können. Dadurch ist eine frühzeitige Erkennung und Begegnung von Verstößen gegen das Mitwirkungsverbot möglich.
Die allgemeine Offenbarungspflicht wird ergänzt durch eine Pflicht zur Anzeige des Mitwirkungsverbotes im Einzelfall nach § 43 Abs. 2 i.V.m. § 31 Abs. 4 GO.
Wirkt ein befangenes Ratsmitglied trotz Mitwirkungsverbotes an einer Ratsentscheidung mit, so liegt ein Verfahrensfehler vor, der (aber nur) dann zur Unwirksamkeit des Beschlusses führt, wenn er für das Abstimmungsergebnis entscheidend war (§ 31 Abs. 6 GO). Dies ist dann der Fall, wenn die Stimme des Befangenen für das Abstimmungsergebnis ausschlaggebend war. Im Falle geheimer Abstimmung ist die Stimme in diesem Sinne entscheidend, wenn abstrakt die Möglichkeit besteht, dass sich ohne Mitwirkung des Befangenen das Abstimmungsergebnis verändert hätte.
Brunner in Kleerbaum/Palmen, § 31 Erl. X.3. Die bloße Mitwirkung an der Beratung (z.B. im nicht entscheidungsbefugten Ausschuss oder in der Fraktion) könnte theoretisch auch von der vorausgesetzten Entscheidungserheblichkeit sein. Dies wird aber zum einen praktisch kaum nachweisbar sein. Zum anderen übt jedes Ratsmitglied sein Stimmrecht einzeln aus und ist nicht an Aufträge gebunden (§ 43 Abs. 1 GO). Insofern liegt die vom Gesetz verlangte Erheblichkeit noch nicht vor, wenn das befangene Mitglied im Rahmen der Beratungen seine Meinung geäußert hat.OVG NRW Beschluss vom 23.12.1991 – 19 B 3089/91 –, DVBl. 1992, 448, Brunner in Kleerbaum/Palmen, § 31 Erl. X.3; a.A. Wansleben in Held/Winkel, § 31, Anm. 8.1.
Der Verfahrensfehler kann aber auch im Falle der Entscheidungserheblichkeit aus Gründen der Rechtssicherheit vom Bürgermeister gemäß § 54 Abs. 4 GO nicht mehr beanstandet werden, wenn seit der Beschlussfassung bzw. öffentlichen Bekanntmachung ein Jahr vergangen ist und eine Rüge gegenüber der Gemeinde nicht erfolgt ist. Bei Satzungen ergibt sich die Unbeachtlichkeit dieses Verfahrensfehlers bereits aus dem insoweit spezielleren § 7 Abs. 6 GO.
Die beiden Vorschriften der §§ 54 Abs. 4 und 7 Abs. 6 GO werden in Fällen, die die Befangenheitsthematik zum Gegenstand haben, teilweise übersehen. Insbesondere wenn Ihnen im Sachverhalt Daten genannt werden, sollten sie „hellhörig“ werden und an eine mögliche Fristenrelevanz denken.
Zuletzt hat der Gesetzgeber zum Schutze des Mitwirkungsverbotes in § 43 Abs. 4 Buchstabe b GO eine Schadenersatzpflicht des Ratsmitgliedes vorgesehen, welches trotz Mitwirkungsverbotes und (positiver) Kenntnis des Ausschlussgrundes an der Beschlussfassung mitgewirkt hat. Dieser ist schadenersatzpflichtig, wenn die Gemeinde durch den Ratsbeschluss einen Schaden erleidet.
Das Oberverwaltungsgericht hebt gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO einen Bebauungsplan auf, da der zugrunde liegende Satzungsbeschluss des Rates gemäß § 43 Abs. 2 i.V.m. § 31 Abs. 6 GO nichtig ist. Infolgedessen werden Amtshaftungsansprüche gegen die Gemeinde geltend gemacht. Die Gemeinde kann im Innenverhältnis zum Ratsmitglied, welches die Nichtigkeit des Ratsbeschlusses vorsätzlich oder grob fahrlässig verursacht hat, einen Regressanspruch aus § 43 Abs. 4 Buchstabe b GO herleiten.
Die Ausschließungsgründe, die ein Mitwirkungsverbot auslösen, sind in § 31 Abs. 1–3 GO beschrieben. Hierfür kann folgendes Aufbauschema herangezogen werden:
Wie prüft man: Mitwirkungsverbot bei Befangenheit
Persönlicher Anwendungsbereich (Entscheidungsträger)
Ratsmitglieder (§ 43 Abs. 2 GO)
Bürgermeister (§ 50 Abs. 6 GO)
Mitglieder der Ausschüsse und Bezirksvertretungen (§ 43 Abs. 2 GO)
Sonstige ehrenamtlich Tätige (§ 31 GO in direkter Anwendung)
Maßgeblicher Personenkreis, bei dem die Möglichkeit des Vor- oder Nachteils bestehen muss (von der Entscheidung Betroffene)
Mitglied selbst (§ 31 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 GO)
Angehörige (§ 31 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, Abs. 5 GO)
eine vom Mitglied des Rates vertretene natürliche oder juristische Person
(§ 31 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 GO)
Mitglied ist in bestimmter Funktion beschäftigt bzw. tätig
(Fälle des § 31 Abs. 2 GO)
Möglichkeit eines unmittelbaren Vor- oder Nachteils
Möglichkeit des Vor- oder Nachteils
Feststellung der Unmittelbarkeit
Kein Ausschluss nach § 31 Abs. 3 GO
Verlassen des Sitzungsraumes bzw. bei öffentlicher Sitzung Aufhalten im Zuhörerraum, § 31 Abs. 4 GO
Wenn Befangener trotz Mitwirkungsverbot mitgestimmt hat
Grundsatz: Gemäß § 31 Abs. 6 GO ist der dadurch rechtswidrige Beschluss auch nichtig, sofern die Mitwirkung für das Abstimmungsergebnis entscheidend war.
Ausnahme: Dies gilt nicht (Unbeachtlichkeit des Fehlers), wenn ein Jahr vergangen ist
bei Satzungen nach Verkündung (§ 7 Abs. 6 GO),
im Übrigen nach Beschlussfassung bzw. öffentlicher Bekanntmachung (§ 54 Abs. 4 GO).
(a) Persönlicher Anwendungsbereich. Bei den beteiligten Personen ist zwischen dem Mitglied zu unterscheiden, das an der Entscheidung mitwirkt (Entscheidungsträger) und dem Personenkreis, dem die Entscheidung einen Vor- oder Nachteil bringen kann (von der Entscheidung Betroffene).
Der persönliche Anwendungsbereich betrifft die Frage, wer an das Mitwirkungsverbot gebunden ist. § 50 Abs. 6 GO stellt klar, dass neben den Ratsmitgliedern (§ 43 Abs. 2 GO) auch der Bürgermeister als Mitglied des Rates kraft Gesetz dem Mitwirkungsverbot unterliegen kann. An das Mitwirkungsverbot gebunden sind zudem die Mitglieder der Ausschüsse und der Bezirksvertretungen (§ 43 Abs. 2 GO) sowie ehrenamtlich Tätige (§ 31 GO).
(b) Maßgeblicher Personenkreis, dem die Entscheidung einen Vor- oder Nachteil bringen kann. Der maßgebliche Personenkreis, dem die Entscheidung einen Vor- oder Nachteil bringen kann und damit zu einem Mitwirkungsverbot des Mitglieds führt, ist in § 31 Abs. 1 und 2 GO aufgeführt.
Hierzu gehört zunächst einmal der Fall, dass die Entscheidung dem Mitglied selbst einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil bringen kann (§ 31 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 GO).
Ratsmitglied R ist Eigentümer eines Grundstückes, welches nach geltendem Planungsrecht als Grünfläche ausgewiesen ist. Im Rat steht die Entscheidung über die Aufstellung eines Bebauungsplanes an, der eine Ausweisung als „Allgemeines Wohngebiet“ vorsieht. Dadurch erfährt das Grundstück des R eine erhebliche Wertsteigerung. R darf deshalb bei der Angelegenheit weder beratend noch entscheidend mitwirken.
Die Mitwirkungsverbote sind nicht strikt „egoistisch“ ausgerichtet. Es reicht aus, dass die Entscheidung auch einer Person aus einem bestimmten anderen – dem Entscheidungsträger abstrakt nahestehenden – Personenkreis (Angehörige, Vertretene, Arbeitgeber etc.) einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil bringen kann.
Das Mitglied ist auch dann von der Beratung und Entscheidung ausgeschlossen, wenn die Entscheidung einem seiner Angehörigen einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil bringen kann. Da das Mitglied diesem Personenkreis abstrakt besonders nahe steht, ist auch in diesen Fällen der oben dargestellte doppelte Schutzzweck des Mitwirkungsverbotes berührt.
Die Angehörigeneigenschaft ist in § 31 Abs. 5 GO legal definiert.
Ratsmitglied R wirkt an der Beschlussfassung über einen Bebauungsplan mit, in dessen Geltungsbereich sein Schwager S Eigentümer eines Grundstückes ist.
Nach § 31 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 GO ist das Mitglied auch ausgeschlossen, wenn die Entscheidung einer von ihm kraft Gesetzes oder kraft Vollmacht vertretenen natürlichen oder juristischen Person einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil bringen kann. Bei Bevollmächtigungen gilt dies aber nur, wenn sich die Vollmacht auch auf diejenigen Angelegenheiten bezieht, deren Entscheidung dem Vollmachtgeber einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil bringen kann.
Zu den Vertretenen gehören solche,
die kraft Vollmacht vertreten werden (z.B. der Rechtsanwalt, der kraft Anwaltsvertrages vertraglich bevollmächtigt ist) und
die kraft Gesetzes vertreten werden (z.B. der Verein durch den Alleinvorstand nach § 26 BGB oder die GmbH durch den Geschäftsführer nach § 35 GmbHG; sofern zur Vertretung ein kollegiales Organ – z.B. mehrköpfiger Vorstand – berufen ist, folgt die Befangenheit aus der spezielleren Regelung des § 31 Abs. 2 Nr. 2 GO).
Bei den Ausschließungsgründen nach § 31 Abs. 2 GO ist das Mitglied in bestimmter Funktion für einen Dritten beschäftigt oder tätig. Das Mitwirkungsverbot greift dann, wenn der Dritte durch die Mitwirkung des Mitglieds einen unmittelbaren Vor -oder Nachteil erlangen kann.
Eine Besonderheit gilt für § 31 Abs. 2 Nr. 1 GO. Bei einer Beschäftigung des Mitgliedes als Arbeitnehmer für den Dritten (Arbeitgeber) ist der Ausschließungsgrund nur dann gegeben, „wenn nach den tatsächlichen Umständen, insbesondere der Art seiner Beschäftigung, ein Interessenwiderstreit anzunehmen ist“. Insoweit sind die Umstände des Einzelfalles wie die Stellung des Arbeitnehmers innerhalb des Betriebes, seine Weisungsabhängigkeit, die Sachnähe und dienstliche Befassung mit der Angelegenheit entscheidend.
Brunner in Kleerbaum/Palmen § 31 Erl. V.
Bei „einfachen“ Arbeitnehmern wird ein Ausschließungsgrund nur dann vorliegen, wenn es bei der Entscheidung des Rates um Auswirkungen für den individuellen Arbeitsplatz oder für den Bestand des Betriebes im Ganzen (und damit gleichzeitig für den eigenen Arbeitsplatz) geht.
Bei kleineren Betrieben oder bei individuell besonderer Betroffenheit ist regelmäßig die Vergabe eines Auftrages an den Arbeitgeber ein Ausschließungsgrund für das dort beschäftigte Mitglied.
Bei Lehrern, die beim Land beschäftigt sind, und bei Entscheidungen im Gemeinderat über Schulträgerangelegenheiten mitwirken, ist regelmäßig kein Vor- oder Nachteil für das Land nach § 31 Abs. 2 GO zu erwarten.
Bei der Auflösung einer Schule durch den Rat, kann allerdings der Lehrer, der selbst in der Schule unterrichtet, nach § 31 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 GO befangen sein.
Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch § 31 Anm. III.2.
Anders als bei dem Befangenheitsgrund nach § 31 Abs. 2 Nr. 1 GO muss im Falle des § 31 Abs. 2 Nr. 2 GO kein konkreter Interessenkonflikt über die Tätigkeit beim Dritten hinaus festgestellt werden. Wenn also der Entscheidungsträger Mitglied eines Organs einer juristischen Person oder Vereinigung ist, der die Entscheidung einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil bringen kann, so ist ohne weiteres ein Mitwirkungsverbot gegeben. Eine in der Praxis wichtige Ausnahme gilt nur, wenn der Betreffende dort als Vertreter der Gemeinde tätig ist.
Ratsmitglied R kann im Rat nicht mitwirken, wenn es dort um den Verkauf eines städtischen Grundstücks an die G-GmbH geht, bei der er Mitglied des Aufsichtsrates ist.
Sofern er aber vom Rat als Vertreter in den Aufsichtsrat der Stadtwerke-GmbH entsandt wird, könnte er bei einem solchen Ratsbeschluss mitwirken.
Des Weiteren schließt nach § 31 Abs. 2 Nr. 3 GO die private Gutachtenerstellung oder sonstige Tätigkeit in der Angelegenheit eine Mitwirkung aus. Das Gesetz vermutet bei privaten oder beruflichen Tätigwerden in nichtöffentlicher Eigenschaft grundsätzlich einen Verlust der gebotenen Neutralität. Das Mitwirkungsverbot gilt insbesondere für private Sachverständige und Gutachter und kann z.B. Architekten, Beratende Ingenieure, Steuerberater und Rechtsanwälte treffen. Um eine zu extensive Auslegung zu vermeiden, die eine übermäßige Veränderung der politischen Mehrheitsverhältnisse mit sich bringen könnte, ist bei der „sonstigen“ Vorbefassung mit der Angelegenheit eine enge sachliche, örtliche und sachliche Übereinstimmung mit dem Beschlussgegenstand zu fordern.
Smith in Kleerbaum/Palmen, § 31 Erl. IV. 5 m.w.N. auch zur Rechtsprechung.
Rechtsanwalt R hat sich gegen ein Entgelt rechtsgutachterlich über die Frage der baurechtlichen Zulässigkeit einer Flüchtlingsunterkunft in der Nähe eines Wohngebietes geäußert. Er darf deshalb als Ratsmitglied nicht an der Beschlussfassung über die Frage des Standortes mitwirken.
(c) Möglichkeit eines unmittelbaren Vor- oder Nachteils. Die Begriffe des Vor- und Nachteils sind grundsätzlich weit auszulegen.
OVG NRW Urteil vom 12.9.1962 – III A 537/62 –, OVGE 8, 104. Zu berücksichtigen ist auch, dass die Möglichkeit dafür ausreicht. Es ist deshalb nicht maßgeblich, ob tatsächlich eine individuelle Betroffenheit besteht oder nicht. Erforderlich, aber auch ausreichend ist vielmehr, dass der Eintritt eines Vorteils oder Nachteils aufgrund der fraglichen Entscheidung aus objektiver Sicht konkret möglich und hinreichend wahrscheinlich erscheint.
Die vom Rat zu entscheidende Schließung eines Schulstandortes, an dem die Tochter eines Ratsmitgliedes Schülerin ist, würde zu einer räumlichen Ausdehnung des Schulweges seiner Tochter von 1,1 km auf 3,7 km führen. Aufgrund der Busverbindungen und der Lage der Bushaltestellen versucht das Ratsmitglied nachzuweisen, dass trotz der unstrittig vorliegenden Verlängerung des Schulweges dies nicht zu einem nennenswerten Zeitverlust oder steigenden Buskosten für seine Tochter führen würde. Diese Einlassung ist zurückzuweisen, da bei objektivierender Betrachtung mit der Schulwegverlängerung um 2,6 km potentiell ein konkreter, nicht unerheblichenr zeitlicher Mehraufwand einhergeht. Das Ratsmitglied darf daher an dieser Entscheidung nicht mitwirken.
Diese weite Auslegung folgt aus dem Schutzzweck der Norm, bei dem bereits der mögliche „böse Schein“ einer aufgrund persönlicher Betroffenheit nicht am Gemeinwohl ausgerichteten Mitwirkung vermieden werden soll.
Definition: Vorteil
Unter Vorteil ist jede Vergünstigung oder Verbesserung der rechtlichen, wirtschaftlichen, sozialen oder sonstigen Lage der betroffenen Person (Mitglied selbst bzw. Dritter im Sinne des § 31 Abs. 1, 2 und 5 GO) zu verstehen.
Brunner in Kleerbaum/Palmen, § 31 Erl. II 1. Ein Nachteil ist jegliche entsprechende Schlechterstellung.
Maßgeblich ist das individuelle Sonderinteresse, welches vom allgemeinen gesellschaftlichen, weltanschaulichen oder politischen Allgemeininteresse abzugrenzen ist.
Das weitere Merkmal der Unmittelbarkeit des Vor- oder Nachteils wird vom Gesetzgeber in § 31 Abs. 1 S. 2 GO legal definiert.
Unmittelbar ist der Vor- oder Nachteil, wenn die Entscheidung die relevante natürliche oder juristische Person direkt berührt.
Nutzen Sie den Service, den Ihnen der Gesetzgeber mittels Legaldefinitionen bietet und zitieren Sie diese zu Beginn einer jeden Auslegung und Subsumtion des Begriffes.
Voraussetzung ist also eine direkte Kausalbeziehung zwischen der zu treffenden Entscheidung und dem möglichen daraus resultierenden Vor- oder Nachteil. Daran fehlt es, wenn noch ein weiterer wesentlicher Zwischenschritt – wie etwa selbstständige (autonome) Entscheidungen oder das Handeln Dritter – notwendig sind.
Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch § 31 Anm. II.2. An solchen wesentlichen selbstständigen Zwischenschritten fehlt es aber insbesondere dann, wenn der Ratsbeschluss notwendigerweise nur noch der Umsetzung durch den Bürgermeister bedarf.
Ratsmitglied R wirkt an der Beschlussfassung des Rates über den Verkauf eines städtischen Grundstückes mit, das an seine Tochter verkauft werden soll. Obwohl der nachfolgende Abschluss des Kaufvertrages erst noch durch den Bürgermeister zu erfolgen hat (§§ 63, 64 GO), ist eine Unmittelbarkeit gegeben, da die Durchführungshandlung des Bürgermeisters lediglich ein formaler Akt ist. Der Ratsbeschluss bestimmt die Modalitäten des Kaufvertrages und der Bürgermeister ist zu seiner Umsetzung verpflichtet (§ 62 Abs. 2 S. 2 GO).
Bei der Aufstellung eines Bebauungsplanes können planbetroffene Eigentümer einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil erlangen. Die Festsetzungen des Bebauungsplanes haben unmittelbare Auswirkungen auf die Bebaubarkeit der im Plangebiet gelegenen Grundstücke und beeinflussen allein dadurch auch den Wert der Grundstücke. Hierfür ist insbesondere keine Baugenehmigung abzuwarten.
Auch außerhalb des Plangebietes können sich für benachbarte Grundstücke unmittelbare Folgen ergeben, wie etwa Wertsteigerungen durch eine bessere Erschließung oder Wertminderungen durch Festsetzung von Industriegebieten. Auch die Frage der Grenzziehung des Plangebietes ist insoweit von Bedeutung.
OVG NRW Urteil vom 24.2.1995 – 10a 40/90 –, NWVBl 1995, 339.
Bei Mietern im Plangebiet ist eine Befangenheit dann zu bejahen, wenn sie ein erhebliches Eigeninteresse an einer planungsrechtlichen Situation haben, wie z.B. bei der Festsetzung einer Fußgängerzone bei vorhandenem gewerblichem Mietbesitz eines Einzelhandelsgeschäftes auf der Straße.
(d) Kein Ausschluss nach § 31 Abs. 3 GO. Die Ausschlussgründe des § 31 Abs. 1 und 2 GO gelten nicht, wenn die Ausnahmen nach § 31 Abs. 3 GO greifen. Vor allem bei einem reinen Gruppeninteresse (wenn der Vor- oder Nachteil nur darauf beruht, dass jemand einer Berufs- oder Bevölkerungsgruppe angehört, deren gemeinsame Interessen berührt werden) kann nicht mehr von dem erforderlichen individuellen Sonderinteresse gesprochen werden, § 31 Abs. 3 Nr. 1 GO. Gemeinsame kollektive Interessen eines nach allgemeinen Gesichtspunkten abgrenzbaren Personenkreises, die gleichgerichtete und typischerweise übereinstimmende Ziele zum Inhalt haben, werden daher nicht von den Mitwirkungsverboten umfasst (z.B. die „Hundehalter“, die „Senioren“ etc.).
Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch § 31 Anm. IV.
Ratsmitglied R ist Grundstückseigentümer in der Gemeinde. Trotzdem kann er bei der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung auch über die Höhe der Grundsteuer mitwirken. Er gehört lediglich zu der allgemeinen Gruppe der Grundstückseigentümer und hat kein davon zu unterscheidendes Sonderinteresse.
Ratsmitglied R betreibt ein Gewerbe in der Gemeinde. Er ist nicht gehindert, bei der Beschlussfassung über die Hebesätze der Gewerbesteuer mitzuwirken. Als Mitglied der allgemeinen Gruppe der Gewerbetreibenden hat er kein darüber hinausgehendes Sonderinteresse.
(e) Rechtsfolge bei Mitwirkung trotz Verbotes.
Liegt ein Mitwirkungsverbot vor, so darf der davon Betroffene weder beratend noch entscheidend mitwirken (§ 31 Abs. 1 S. 1 GO). Sofern die Angelegenheit im öffentlichen Teil der Sitzung behandelt wird, reicht es, wenn er sich in den Zuhörerbereich begibt. Handelt es sich um eine Angelegenheit des nichtöffentlichen Teils, hat er den Sitzungsraum zu verlassen (§ 31 Abs. 4 S. 1 GO).
Besteht Streit über die Frage des Vorliegens eines Mitwirkungsverbotes bei Mandatsträgern, so entscheidet bei Ratsmitgliedern der Rat, bei Bezirksvertretern die Bezirksvertretung und bei Ausschussmitgliedern der Ausschuss über Ausschließungsgründe gemäß § 43 Abs. 2 Nr. 4 GO. Gegen die Ausschließungsentscheidung kann der Ausgeschlossene im Wege des Kommunalverfassungsstreits Feststellungsklage erheben (vgl. dazu im Einzelnen Rn. 325). Sein Begehren ist in diesem Fall darauf gerichtet, gerichtlich festgestellt zu bekommen, dass er nicht befangen ist und damit die Ausschließungsentscheidung rechtswidrig ist.
Gemäß § 43 Abs. 3 GO haben die Ratsmitglieder gegenüber dem Bürgermeister Auskunft über ihre wirtschaftlichen und persönlichen Verhältnisse zu geben, sofern das für die Mandatsausübung von Bedeutung sein kann. Die gilt auch für Ausschussmitglieder. Mitglieder der Bezirksvertretungen haben diese Offenbarungspflicht gegenüber dem Bezirksvorsteher. Ergänzend und unabhängig hiervon bestehen Auskunftspflichten nach dem Korruptionsbekämpfungsgesetz NRW.
Die Schutzzwecke der Auskunftspflichten sind zu unterscheiden. Zweck der Offenbarungspflicht nach § 43 Abs. 3 GO ist eine frühzeitige Erkennung von Interessenkollisionen sowie drohende Verstöße gegen das Mitwirkungsverbot wegen Befangenheit abzuwehren. Die Zielrichtung des Korruptionsbekämpfungsgesetzes NRW ist dagegen die Bekämpfung von Korruptionsgefahren.
Was ist hinsichtlich der Rechte und Pflichten einzelner Ratsmitglieder richtig?
Rechte der Ratsmitglieder ergeben sich v.a. auch aus konkreten Mitwirkungs-, Informations- und Störungsbeseitigungsansprüchen.
Die Ratsmitglieder sind berechtigt und auch verpflichtet, in ihrer Tätigkeit ausschließlich nach dem Gesetz und ihrer freien, nur durch Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmten Überzeugung zu handeln.
Die Ratsmitglieder sind an die Aufträge von Parteien bzw. deren Wählern gebunden.
Welche der folgenden Rechte erkennt die h. M. als wehrfähige Innenrechtspositionen eines Ratsmitglieds an?
Recht auf Teilnahme an den Ratssitzungen
innerorgansisatorischer Störungsbeseitigungsanspruch
Anspruch auf Beschlussfassung ohne andere befangene Ratsmitglieder
Anspruch auf Teilnahme an der Abstimmung bei fehlerhaftem Ausschluss wegen Befangenheit
Ratsmitglied R ist Nichtraucher und fühlt sich dadurch gestört, dass einige seiner Kollegen auch während der Ratssitzung rauchen. Er verlangt vom Bürgermeister die Anordnung eines Rauchverbots. Wie ist die Rechtslage?
Ein Anspruch auf Einschreiten könnte sich aus dem öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruch ergeben.
R kann sich nach h. M. nicht auf Art. 2 II 1 GG berufen, selbst wenn er gesundheitlich durch das Rauchen beeinträchtigt ist.
Der Antrag des R ist bereits unzulässig. Nur Fraktionen oder Gruppen von Ratsmitgliedern können ein generelles Rauchverbot verlangen.
R darf die Ratssitzung verlassen, sobald wieder jemand anfängt zu rauchen.

References: § 43
 § 43
 § 43
 Art. 5
 Art. 5
 § 43
 § 43
 § 47
 § 43
 § 48
 § 43
 § 51
 § 69
 § 52
 § 5
 § 27
 § 44
 § 44
 § 44
 § 45
 § 45
 § 46
 § 113
 § 45
 § 56
 Art. 3
 § 43
 § 55
 § 55
 § 55
 § 55
 § 43
 § 30
 § 29
 § 40
 § 55
 § 47
 § 28
 § 43
 § 43
 § 30
 § 6
 § 30
 § 113
 § 43
 § 30
 § 48
 § 30
 § 30
 § 30
 § 29
 § 114
 § 42
 § 43
 § 32
 § 32
 § 32
 § 43
 Art. 5
 § 43
 § 30
 § 43
 § 32
 § 43
 § 43
 § 32
 § 43
 § 51
 § 37
 § 43
 § 32
 Art. 12
 § 56
 § 26
 § 32
 Art. 12
 § 32
 § 50
 § 31
 § 31
 § 50
 § 50
 § 43
 § 43
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 54
 § 7
 § 43
 § 47
 § 43
 § 31
 § 43
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 50
 § 31
 § 31
 § 31
 § 26
 § 35
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 43
 § 43
 § 43
 Art. 2