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Timestamp: 2017-03-29 07:19:25+00:00

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Direito Administrativo e o domínio publico - Administrativo - Âmbito Jurídico
Administrativo Direito Administrativo e o domínio publico
Cynthia Alves Burlamaque
2 – (*) No direito brasileiro, a primeira classificação metódica dos bem públicos, ainda hoje subsistente, foi feita pelo Código Civil, sendo pobre, antes disso, a doutrina a respeito do assunto. O Código Civil (art.66) adotou terminologia própria, peculiar ao direito brasileiro, não seguindo o modelo estrangeiro, onde é mais comum a bipartição dos bens públicos, conforme o regime jurídico adotado. Classificação 2.1 - Sob o Aspecto Jurídico (critério quanto à destinação ou afetação dos bens):
3 - Aquisição - dá-se através dos instrumentos comuns do Direito Privado (compra, permuta, doação ou dação em pagamento) ou compulsoriamente, através de desapropriação e adjudicação em execução de sentença, e ainda através de usucapião em favor do Poder Público. Cada uma dessas modalidades de aquisição possui forma e requisitos específicos. 3.1 - Aquisição de Bens Imóveis - de um modo geral a aquisição onerosa de bens imóveis depende de (1) prévia autorização legal, (2) avaliação e (3) licitação, podendo esta ser dispensada quando o bem escolhido for o único que convenha à Administração. Os bens imóveis de uso especial e os dominiais são sujeitos à registro imobiliário; os de uso comum do povo, não, enquanto mantiverem essa destinação.
3.2 - Aquisição de Bens Móveis - quanto aos bens móveis (destinados ao serviço público), sua aquisição dispensa autorização legal, mas depende de (1) licitação, na modalidade adequada ao contrato (concorrência, tomada de preços ou convite). (*) Há, ainda, a licitação por leilão. 4 - Utilização
4.2 – Uso Especial - é a que se reconhece a determinadas pessoas para usufruírem de determinados bens, com exclusividade, mediante contrato ou ato unilateral da Administração Pública. São formas de uso especial: 4.2.1 - Autorização de Uso - é ato unilateral, gratuito ou oneroso, independente de lei, discricionário, sem forma especial, revogável precariamente pela Administração, e que não gera direitos para o particular. Ex.: autorização para ocupação de terreno baldio, retirada de água de fontes não abertas ao uso comum do povo, ou outras que não prejudiquem à coletividade e que só interessem a particulares. Inexiste interesse público.
4.2.2 - Permissão de Uso (de bem público, e não de serviços públicos) - é ato negocial (porque pode ser feito com ou sem condições, por tempo certo, etc.) unilateral, gratuito ou oneroso, independente de lei, discricionário, revogável precariamente pela Administração e que não gera direitos para o particular, salvo se o contrário se dispuser no contrato. Agora, pela nova Lei 8.666/93, exige procedimento licitatório (artigo 2º). Ex.: permissão para a instalação de uma banca de jornais em calçada, instalações particulares convenientes em logradouros, vestiários em praias, etc. 4.2.3 - Concessão de Uso - é contrato administrativo através do qual o Poder Público concede a alguém o uso exclusivo de determinado bem público para que o explore segundo sua destinação específica. O que a distingue da autorização e da permissão de uso é o seu caráter contratual e de estabilidade das relações jurídicas dela resultantes. É intuitu personae (não pode ser transferido sem prévio consentimento da Administração), pode ser gratuito ou oneroso, depende de lei e procedimento licitatório (artigo 2 da Lei 8.666/93), gera direitos para o particular, com indenização dos prejuízos eventualmente causados a ele. Ex.: uso de área de um mercado público, restaurantes em edifícios ou logradouros públicos, exploração de hotel municipal, etc.
4.2.6 - Aforamento - não se confunde com a concessão de direito real de uso, que exige finalidade específica. É um instituto civil (art. 678 a 694 do Código Civil e art. 99 a 124 do Decreto-lei 9760/46) que permite ao proprietário (no caso a Administração Pública) atribuir a outrem (no caso o particular) o domínio útil de imóvel de sua propriedade, mediante o pagamento de uma importância certa, invariável e anual, chamada foro ou pensão. Trata-se de um direito real sobre coisa alheia, em que se confere ao titular do direito - foreiro ou enfiteuta - a plena posse, uso e gozo da coisa, sem fins específicos, com poderes, inclusive, de aliená-la e transmiti-la hereditariamente, desde que pague anualmente ao senhorio direto (proprietário) chamada de foro ou pensão anual. 5 - Alienação - quando o artigo 67 do CCB diz que os bens públicos são inalienáveis, isso significa que o são somente enquanto destinados ao uso comum do povo ou a fins administrativos especiais, i. é, enquanto tiverem afetação pública (destinação pública específica), como as praças, os materiais utilizados no serviço público, etc. Desafetados os bens públicos, através de lei, eles poderão ser alienados como qualquer bem de particular, transformando-se em bens dominiais (há necessidade de lei também para alterar a finalidade do bem quando esta tiver sido determinada por lei, como por exemplo a transformação de um hospital em escola). (*) “Art. 67. Os bens de que trata o artigo antecedente só perderão a inalienabilidade, que lhes é peculiar, nos casos e forma que a lei prescrever”.
5.1 - Bem Imóvel - segundo a Lei 8.666/93, a alienação de bens imóveis depende de (1) prévia avaliação, (2) autorização legislativa no caso de bens de órgãos da Administração Direta e entidades autarquias e fundacionais (não precisa em relação a bens de paraestatais, salvo quando prestadoras de serviço público), e (3) licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos casos de dação em pagamento, doação para outro órgão ou entidade da Administração Pública, permuta, investidura, venda a outro órgão ou entidade da Administração Pública, e alienação, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens construídos e destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais de interesse social por órgãos e entidades da Administração Pública (artigo 17, I). (*)Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas: I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos: a) dação em pagamento; b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera de governo; c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei; d) investidura; e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo; f) alienação, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis construídos e destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais de interesse social, por órgãos ou entidades da administração pública especificamente criados para esse fim; II - quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação, dispensada esta nos seguintes casos: a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio-econômica, relativamente à escolha de outra forma de alienação; b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração Pública; c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação específica; d) venda de títulos, na forma da legislação pertinente; e) venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades da Administração Pública, em virtude de suas finalidades; f) venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da Administração Pública, sem utilização previsível por quem deles dispõe. § 1o Os imóveis doados com base na alínea "b" do inciso I deste artigo, cessadas as razões que justificaram a sua doação, reverterão ao patrimônio da pessoa jurídica doadora, vedada a sua alienação pelo beneficiário. § 2o A Administração poderá conceder direito real de uso de bens imóveis, dispensada licitação, quando o uso se destina a outro órgão ou entidade da Administração Pública. § 3o Entende-se por investidura, para os fins desta lei: I - a alienação aos proprietários de imóveis lindeiros de área remanescente ou resultante de obra pública, área esta que se tornar inaproveitável isoladamente, por preço nunca inferior ao da avaliação e desde que esse não ultrapasse a 50% (cinqüenta por cento) do valor constante da alínea "a" do inciso II do art. 23 desta lei; (Inciso incluído pela Lei nº 9.648, de 27.5.98) II - a alienação, aos legítimos possuidores diretos ou, na falta destes, ao Poder Público, de imóveis para fins residenciais construídos em núcleos urbanos anexos a usinas hidrelétricas, desde que considerados dispensáveis na fase de operação dessas unidades e não integrem a categoria de bens reversíveis ao final da concessão. (Inciso incluído pela Lei nº 9.648, de 27.5.98) § 4o A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado; § 5o Na hipótese do parágrafo anterior, caso o donatário necessite oferecer o imóvel em garantia de financiamento, a cláusula de reversão e demais obrigações serão garantidas por hipoteca em segundo grau em favor do doador. § 6o Para a venda de bens móveis avaliados, isolada ou globalmente, em quantia não superior ao limite previsto no art. 23, inciso II, alínea "b" desta Lei, a Administração poderá permitir o leilão. 5.2 - Bem Móvel - segundo a Lei 8.666/93, a alienação de bens móveis depende de (1) prévia avaliação e (2) licitação, dispensada esta nos casos de doação para fins e uso de interesse social, permuta entre órgãos e entidades da Administração Pública, venda de ações, de títulos e de bens produzidos ou comercializados por órgãos e entidades da Administração Pública em virtude de sua finalidades, ou materiais e equipamentos que não estejam sendo utilizados para outros órgãos ou entidades da Administração Pública (artigo 17, II).
2.1.1 - Mar Territorial - bem público de uso comum, é a faixa de 12 milhas marítimas de largura, contadas a partir da linha do baixa-mar do litoral continental e insular do País (artigo 1 da Lei 8.617/93). 2.1.2 - Águas Correntes e Dormentes - são águas correntes os rios, riachos, canais, etc., e águas dormentes os lagos, lagoas, etc. Serão bens públicos de uso comum quando navegáveis ou flutuáveis bem como as correntes de que se façam estas águas(quando não-navegáveis e não-flutuáveis, Di Pietro diz que são águas comuns - artigo 7 do Código de Águas). São águas públicas, mas já agora como bens públicos dominicais quando, situadas em terras públicas, não forem do domínio público de uso comum, nem águas comuns. Nos demais casos, por exclusão, serão águas particulares. 2.1.2.1 - Rios Públicos Federais e Estaduais - os rios públicos serão federais quando situados em terras federais, ou quando banhem mais de um Estado, ou sirvam de limite com outros países, ou quando se estendam ou provenham de território estrangeiro (artigo 20 da CF). Nos demais casos serão estaduais (artigo 26 da CF).
2.1.2.2 - Lagos e Lagoas Federais e Estaduais - serão federais quando situados em terras federais, ou quando banhem mais de um Estado, ou sirvam de limite com outros países ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham(artigo 20 da CF). Nos demais casos serão estaduais (artigo 26 da CF). 2.1.3 - Lagos e Lagoas Particulares - os lagos e lagoas serão particulares quando situados e cercados por um prédio particular, e não forem alimentados por correntes públicas.
3.2.1 - Domínio - são bens públicos pertencentes à União, por força do artigo 20, VIII e IX, da CF. 3.2.2 - Propriedade do Solo e do Produto da Lavra - o artigo 176 da CF determina que “as jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo (que pode pertencer a particulares), para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra”. Assim, os recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica pertencem à União, podendo o solo pertencer a terceiro.
4.1.1 - Conceito - são espécie do gênero terras públicas, ao lado de tantas outras, como os terrenos reservados, terrenos de marinha, etc. Segundo a Lei Imperial n.º 601, de 1850, devolutas são as terras que não se acham no domínio particular, por qualquer título legítimo, e aquelas que não são utilizadas pelo Poder Público, nem destinadas a fins administrativos. Maria Sylvia Di Pietro diz que devoluta é a terra não-incorporada ao domínio particular e também aquela que já se incorporou ao domínio público, mas não é afetada a uma finalidade ou uso públicos. A primeira parte desse conceito abrange as terras que ainda não foram objeto de ação discriminatória; a segunda, as já incorporadas ao patrimônio público. (*) Pode-se definir as terras devolutas como sendo as que, dada a origem pública da propriedade fundiária no Brasil, pertencem ao Estado – sem estarem aplicadas a qualquer uso público – porque nem foram trespassadas do Poder Público aos particulares, ou se o foram caíram em comisso, nem se integraram no domínio privado por algum título reconhecido como legítimo. 4.1.2 - Titularidade - com a descoberta do País, todo o território nacional passou a pertencer à Coroa Portuguesa por direito de conquista, que depois o repassou ao Império e à República, mas sempre como domínio público.
4.1.2.1 - Constituição de 1891 - atribuiu aos Estados-Membros as terras devolutas situadas nos respectivos territórios, deixando para a União apenas a porção do território indispensável à defesa das fronteiras, fortificações, construções militares e estradas de ferro. Assim, era do domínio dos Estados as terras situadas no seu território, salvo as tituladas em nome de particular, e da União as terras indispensáveis à defesa das fronteiras, fortificações, construções militares e estradas de ferro. 4.1.2.2 - Constituição de 1934 - não disse, como a Carta de 1891, pertencerem à União as terras indispensáveis à defesa das fronteiras. Disse apenas que eram do domínio da União os bens a ela pertencentes nos termos da legislação em vigor, o que significava dizer que manteve o regime anterior.
4.1.3 - Faixa de Fronteira - é a faixa de terra paralela à linha divisória terrestre do território nacional indispensável à segurança nacional. 4.1.3.1 - Constituição de 1891 - não fixou a extensão da faixa de fronteira. Fê-lo a Lei Imperial n.º 601/850, julgada pelo STF compatível com a CF/1891, que a previu como sendo de 66 Km (10 léguas). 4.1.3.2 - Constituição de 1934 - aumentou a extensão da faixa de fronteira para 100 Km, e dispôs que dentro desse limite as concessões de terras dependiam de prévia audiência do Conselho Superior de Segurança Nacional. Com isso, embora a faixa de fronteira tivesse sido ampliada, permaneceu no domínio da União apenas as terras devolutas situadas dentro da extensão de 66 Km, pois somente os bens que já lhe pertenciam à data da promulgação da Constituição é que permaneceram sob o seu domínio. O restante, até completar 100 Km, ficou sob o domínio dos Estados, ficando as concessões dentro dessa área, entretanto, sujeitas à prévia audiência do CSSN - Conselho Superior de Segurança Nacional, 4.1.3.3 - Constituição de 1937 - aumentou para 150 Km a extensão da faixa de fronteira. 4.1.3.4 - Constituição de 1945 - disse que nas zonas indispensáveis à defesa do País não seria permitido, sem prévio consentimento do Conselho Superior de Segurança Nacional, qualquer ato referente à concessão de terras, conferindo ao legislador especificar quais seriam essas zonas, o que veio a ser feito pela Lei n.º 2.597/55, que manteve a extensão de 150 Km para a faixa de fronteira.
4.1.3.7 - Terras Devolutas e Faixa de Fronteira - a Constituição de 1891 não disse pertencerem à União as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras. Foi além, e disse pertencer-lhe a porção do território nacional indispensável à defesa das fronteiras, englobando, assim, todas as terras situadas na faixa de fronteira, devolutas, ou não. Com isso, pode-se dizer que toda a faixa de fronteira, definida como sendo a faixa de terra paralela à linha divisória terrestre do território nacional indispensável à segurança nacional, pertencia, à época, à União. Esse regime foi mantido até a Constituição de 1946, que reservou para a União somente as terras devolutas situadas na faixa de fronteira, no que foi seguido pelas Constituições posteriores. Com isso, tem-se que, desde 1946, admite-se a existência de propriedade particular na faixa de fronteira, havendo apenas restrições quanto ao uso e à alienação, conforme regulado por lei, em benefício da segurança nacional. 4.1.3.7.1 - Decreto-lei n.º 9.760/46 - estatui que “são devolutas, na faixa de fronteira, nos Territórios Federais e no Distrito Federal, as terras que, não sendo próprias nem aplicadas a algum uso público federal, estadual ou municipal, não se incorporaram ao domínio privado”. Ou seja, a terra que, situada na faixa de fronteira, não for pertencente a particular e não estiver sendo aplicado a algum uso público, constitui terra devoluta.
4.1.4.3 - TRF/4ª - há uma decisão da Juíza Maria de Fátima entendendo o seguinte: são insuscetíveis de usucapião as terras devolutas, porquanto espécie dos bens públicos. No entanto, as faixas de fronteira sofrem apenas restrições de uso, uma vez que nem todo imóvel constitui-se em terra devoluta. O que o artigo 20, II, da CF/88 procurou esclarecer é que pertencem à União as terras devolutas situadas na faixa de fronteira (Revista n.º 32/63). (*) Ainda, o tribunal exige a comprovação pelo Poder Público de que a terra é devoluta, não aceitando a mera alegação: . A condição de terra devoluta não se presume, deve ser comprovada por quem a alega, como decidido pelo Supremo Tribunal Federal. Ônus da prova que incumbe à União.
4.3.1 - Terrenos Reservados da União - são os marginais de águas doces federais, que são aquelas situadas em terras de propriedade da União, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham (artigo 20, III). 4.3.2 - Terrenos Reservados dos Estados - são de propriedade dos Estados, a contrario sensu, os terrenos que não sejam marginais de rios federais.
STF - editou a Súmula n.º 479, segundo a qual “as margens dos rios navegáveis são bens públicos de uso comum, insuscetíveis de expropriação e, por isso, excluídas de indenização”. STJ - a) os terrenos marginais aos rios situados em propriedade privada são indenizáveis por servidão administrativa (desapropriação indireta), tendo em vista o disposto no artigo 11 do Código de Águas, que excetua do domínio público os terrenos reservados situados às margens das correntes públicas e que por algum título pertençam ao particular; b) os terrenos marginais aos rios navegáveis situados entre Estados, por constituírem bens do domínio público, estão fora da indenização em caso de desapropriação, salvo se pertencerem ao particular por título legítimo. As terras marginais só são indenizáveis, face ao preceito constitucional, se se reconhecer, nas instâncias ordinárias, que os expropriados usavam e dispunham das terras reservadas como se proprietários fossem, a título legítimo, delas retirando rendimentos, mediante ocupação e cultivo (1ª Turma, Demócrito Reinaldo, DJU 19-05-97). Em suma, mesmo que marginal a rio público, sendo o terreno utilizado por particular, mediante ocupação e cultivo, é indenizável.
ALVES BURLAMAQUE, Cynthia. Direito Administrativo e o domínio publico. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, IX, n. 35, dez 2006. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=1447>. Acesso em mar 2017.

References: artigo 67
 artigo 7
 artigo 20
 artigo 176
 artigo 20
 artigo 11