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Timestamp: 2016-10-23 23:53:25+00:00

Document:
2P.110/2006 (11.10.2006)
Beschwerdef�hrerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Fran�ois Ruckstuhl,
Politische Gemeinde Elsau, 8352 R�terschen,
Gemeindeautonomie; Standortentsch�digung f�r Kehrichtverbrennungsanlage KVA,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Z�rich vom 15. M�rz 2006.
1. Von der Kehrichtverbrennungsanlage Winterthur KVA (st�dtischer Betrieb mit eigener Betriebsrechnung) wird eine Standortentsch�digung zu Gunsten der Stadt Winterthur (allgemeine Verwaltungsrechnung) erhoben.
2. Als Abgeltung f�r den gesamten bisherigen Anlagebetrieb wird die Standortentsch�digung f�r die Jahre 2004 bis 2007 auf j�hrlich Fr. 1'500'000.-- festgelegt und der Betriebsreserve der KVA belastet.
3. Ab dem Jahr 2008 wird die Standortentsch�digung auf Fr. 2.-- pro Tonne verbrannten Kehrichts festgelegt und laufend zulasten der Betriebsrechnung der KVA erhoben. Der Stadtrat kann den Entsch�digungsansatz jeweils auf Beginn eines Kalenderjahres der Teuerung anpassen; Ausgangspunkt bildet der Stand der Teuerung am 1. Juli 2004."
Gegen diesen am 28. Oktober 2004 amtlich publizierten Beschluss reichten die Kehrichtorganisation Winterthur-Umgebung (KOWU), die Kehrichtorganisation Wyland (KEWY) sowie die Gemeinden Elgg, Elsau, Hofstetten, Schlatt, Wiesendangen und Zell beim Bezirksrat Winterthur Beschwerde ein. Die genannten Zweckverb�nde und Gemeinden sind im Bereich der Abfallentsorgung Vertragspartner der Stadt Winterthur und liefern ihre Siedlungsabf�lle an die st�dtische Kehrichtverbrennungsanlage (KVA). Der Bezirksrat Winterthur hob in Gutheissung des Rechtsmittels den angefochtenen Beschluss mit Entscheid vom 24. Juni 2005 auf.
Mit Beschluss vom 15. M�rz 2006 wies der Regierungsrat des Kantons Z�rich eine von der Stadt Winterthur gegen den Entscheid des Bezirksrates eingereichte Beschwerde ab.
Mit Eingabe vom 20. April 2006 erhebt die Stadt Winterthur staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie, mit der sie die Aufhebung des Beschlusses des Regierungsrates vom 15. M�rz 2006 beantragt. Eventualiter wird darum ersucht, den besagten Beschluss insoweit aufzuheben, als damit die Beschwerde bez�glich der Erhebung einer Standortentsch�digung bzw. bez�glich des Entsch�digungsansatzes ab 2008 (Ziffern 1 und 3 des Beschlusses des Grossen Gemeinderates von Winterthur vom 25. Oktober 2004) abgewiesen wird.
Die Baudirektion (namens des Regierungsrates) des Kantons Z�rich, der Bezirksrat Winterthur sowie die Kehrichtorganisation Winterthur-Umgebung (KOWU) schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die Kehrichtorganisation Wyland (KEWY) hat sich nicht vernehmen lassen.
1.1 Der angefochtene Hoheitsakt st�tzt sich auf kantonales Recht; als eidgen�ssisches Rechtsmittel steht einzig die staatsrechtliche Beschwerde zur Verf�gung (Art. 84 Abs. 2 OG). Ausgeschlossen ist insbesondere die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, da das Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 �ber den Umweltschutz (USG; SR 814.01) lediglich Grunds�tze �ber die Finanzierung der Siedlungsabfallentsorgung enth�lt und den Kantonen bzw. (nach Massgabe des kantonalen Rechts) den Gemeinden Raum f�r den Erlass selbst�ndigen Rechts bel�sst (vgl. Urteil 2P.266/2003 vom 5. M�rz 2004, publ. in URP 2004 S. 197 ff., E. 1.1).
1.2 Die Stadt Winterthur wehrt sich mit staatsrechtlicher Beschwerde gegen die Aufhebung des Beschlusses ihres Grossen Gemeinderates vom 25. Oktober 2004, welcher die kommunale Kehrichtverbrennungsanlage zur Ablieferung einer Standortentsch�digung an die Stadt Winterthur verpflichtet. Seitens des Regierungsrates wird der streitige Beschluss des Grossen Gemeinderates, obwohl er sich formell einzig an die Kehrichtverbrennungsanlage und damit an einen eigenen st�dtischen Betrieb richtet, wegen der Vielzahl der m�glicherweise davon indirekt betroffenen Gemeinden einem generell-abstrakten Geb�hrenerlass gleichgestellt, der als solcher nicht an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden k�nne. Seitens der Verfahrensbeteiligten wird dies nicht in Frage gestellt. An der Zul�ssigkeit einer Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht bestehen zumindest ernsthafte Zweifel. Der angefochtene kantonale Entscheid ist damit als kantonal letztinstanzlich zu betrachten (Art. 86 Abs. 1 OG; vgl. BGE 125 I 394 E. 3 S. 396 mit Hinweisen).
1.3 Die Stadt Winterthur wird durch den angefochtenen Entscheid des Regierungsrates in ihrer Eigenschaft als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt ber�hrt. Sie ist daher legitimiert, wegen Verletzung der Gemeindeautonomie staatsrechtliche Beschwerde zu f�hren. Ob die beanspruchte Autonomie besteht, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 129 I 410 E. 1.1 S. 412; 128 I 3 E. 1c S. 7, 136 E. 1.2 S. 139, je mit Hinweisen).
2.2 Nach � 35 Abs. 1 des z�rcherischen Gesetzes vom 25. September 1994 �ber die Abfallwirtschaft (Abfallgesetz) obliegt es den Gemeinden, f�r Erstellung und Betrieb von Anlagen f�r die Behandlung von Siedlungsabf�llen zu sorgen, wobei sie das Sammelwesen, die Behandlung der Siedlungsabf�lle sowie die Geb�hren in einer Abfallverordnung regeln, welche der Genehmigung durch die (kantonale) Baudirektion bedarf. In Bezug auf die Abfallrechnung und die Geb�hren bestimmt � 37 in den Abs. 1 und 2:
3. "Die Rechnungsf�hrung der Gemeinden �ber die Abfallwirtschaft hat eine vollst�ndige �bersicht �ber die anfallenden Kosten zu gew�hrleisten.
Die Gemeinden erheben nach Volumen oder Gewicht bemessene kostendeckende Geb�hren, wie Sack-, Marken- oder Containergeb�hren mit oder ohne pauschale Grundgeb�hr. Dabei sind regionale L�sungen anzustreben. Die Geb�hren decken die Kosten f�r Bau, Betrieb, Unterhalt, Verzinsung und Abschreibung der Abfallanlagen sowie die �brigen Kosten der Abfallwirtschaft einschliesslich der kantonalen Abgabe."
Die Stadt Winterthur besitzt im Rahmen dieser Vorgaben eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit in Bezug darauf, wie sie den Betrieb ihrer - offenbar als unselbst�ndige kommunale Anstalt organisierten ("st�dtischer Betrieb mit eigener Betriebsrechnung") - Kehrichtverbrennungsanlage finanzieren und welche Abgaben sie f�r die Ben�tzung dieser Anlage erheben will. Die Stadt Winterthur kann sich somit gegen�ber einer kantonalen Rechtsmittelinstanz, welche eine diesbez�gliche Regelung aufhebt, auf den Schutz ihrer Autonomie berufen.
3.1 Eine Gemeinde kann sich mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie u.a. dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Beh�rde in einem Rechtsmittel- oder Genehmigungsverfahren ihre Pr�fungsbefugnis �berschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen falsch anwendet. Soweit es um die Handhabung von eidgen�ssischem oder kantonalem Verfassungsrecht geht, pr�ft das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Rechtsmittelinstanzen mit freier Kognition. Dasselbe gilt f�r die Auslegung von Vorschriften des Bundesverwaltungsrechts, soweit die Tragweite des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 BV) streitig ist. Die Handhabung von einfachem Gesetzesrecht bzw. von unterstufigen Rechtsnormen sowie die Feststellung des Sachverhalts �berpr�ft das Bundesgericht dagegen nur unter dem Gesichtswinkel der Willk�r (vgl. BGE 129 I 290 E. 2.3 S. 295 mit Hinweisen).
4.1 Der Entscheid des Bezirksrates qualifiziert die von der Gemeinde verlangte Standortentsch�digung als Geb�hr, welche als solche einer ausdr�cklichen gesetzlichen Grundlage im Umweltschutzgesetz bed�rfe.
Wie der streitige Beschluss des Grossen Gemeinderates dogmatisch einzustufen ist, kann dahingestellt bleiben. Der Argumentation des Bezirksrates, wonach es um die Festlegung einer neuen Geb�hr gehe, l�sst sich entgegenhalten, dass sich der Beschluss formell nicht an die Abfallverursacher bzw. Abfalllieferanten, sondern an die Kehrichtverbrennungsanstalt richtet, welche als st�dtischer Betrieb ohne eigene Rechtspers�nlichkeit (aber mit eigener Betriebsrechnung) ohnehin den Weisungen der Gemeinde unterworfen ist, womit der streitige Vorgang in erster Linie unter finanzhaushaltsrechtlichen Gesichtspunkten zu beurteilen w�re. Der Sache nach geht es aber darum, dass die Kehrichtverbrennungsanstalt die ihr seitens der Stadt Winterthur auferlegte Abgeltung k�nftig auf die Ben�tzer der Anlage �berw�lzen soll. Es kommen damit, wovon die kantonalen Rechtsmittelinstanzen zu Recht ausgegangen sind, die Vorschriften �ber die Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabf�llen zur Anwendung.
4.2 Der Regierungsrat gelangt im angefochtenen Entscheid zum Ergebnis, die vom Grossen Gemeinderat beschlossene Standortentsch�digung sei unvereinbar mit �bergeordnetem Recht. Zwar sei unbestritten, dass die von der Beschwerdef�hrerin angerufenen, im vorliegenden Zusammenhang massgeblichen Bestimmungen des eidgen�ssischen (Art. 32a USG) und des kantonalen Rechts (� 37 des Abfallgesetzes) keine abschliessende Aufz�hlung der Kostenfaktoren enthielten, welche bei der Ausgestaltung der Geb�hren zu ber�cksichtigen seien. In die Vollkostenrechnung k�nnten jedoch nur direkt im Zusammenhang mit der Abfallentsorgung anfallende Kosten einbezogen werden. Die von der Beschwerdef�hrerin geforderte Standortentsch�digung wolle das Planungs- und Investitionsrisiko sowie die Kosten aus dem Mehrverkehr und der Luftverunreinigung abdecken. Dabei handle es sich nicht um messbare, der Abfallentsorgung zuzurechnende Kostenfaktoren, sondern um eine Art Abgeltung immaterieller Inkonvenienzen. Weder Art. 32a USG noch � 37 des kantonalen Abfallgesetzes, welcher keine �ber den Umfang der erstgenannten Bestimmung hinausgehende M�glichkeit zum Einbezug weiterer Kostenfaktoren er�ffne, liessen Raum f�r die Erhebung einer derartigen Abgabe.
Die Beschwerdef�hrerin qualifiziert demgegen�ber die streitige Standortabgabe als ein zul�ssiges Kostenelement im Rahmen der von Art. 32a Abs. 1 USG geforderten Vollkostenrechnung. Die vom Regierungsrat genannte Voraussetzung der "direkt im Zusammenhang mit der Abfallentsorgung" anfallenden Kosten sei dem Verursacherprinzip fremd; die mit der Standortentsch�digung abgegoltenen Mehrkosten im Bereich der Infrastruktur st�nden mindestens ebenso "direkt" im Zusammenhang mit der Abfallentsorgung wie die in � 37 Abs. 2 des Abfallgesetzes erw�hnte kantonale Abgabe oder die in den regierungsr�tlichen Weisungen zum Abfallgesetz als Beispiel f�r die "�brigen Kosten der Abfallwirtschaft" aufgef�hrten Kosten f�r "Drucksachen und Information". Unhaltbar sei �berdies das Argument, die der Standortgemeinde entstehenden Nachteile seien nicht "messbar". Die betreffenden Mehrleistungen in den Bereichen Bereitstellung und Unterhalt der Verkehrsinfrastruktur, Gesundheit, Polizei, Geb�udereinigung, Strassenreinigung usw. seien durchaus ermittelbar, jedoch w�ren die entsprechenden Erhebungen mit einem unverh�ltnism�ssigen Aufwand verbunden; gerade in solchen F�llen lasse die Rechtsprechung eine gewisse Schematisierung und Pauschalierung zu. Die Auffassung des Regierungsrates, wonach es sich bei den durchaus "messbaren" Mehrleistungen der Standortgemeinde um blosse "immaterielle Inkonvenienzen" handle, sei von vornherein unhaltbar. Falsch sei zudem, dass der Regierungsrat "immaterielle Inkonvenienzen" als Kostenfaktoren nach Massgabe von Art. 32a USG ausschliesse, sei doch das Verursacherprinzip als "Kostenzurechnungsprinzip" auch auf die Verminderung (immaterieller) Umweltbeeintr�chtigungen ausgerichtet. Den Schwierigkeiten der Quantifizierung habe die Beschwerdef�hrerin dadurch Rechnung getragen, dass sie die Standortentsch�digung mit Fr. 2.--/Tonne im Verh�ltnis zur in den Abnahmevertr�gen vereinbarten Entsch�digung von Fr. 160.--/Tonne �usserst tief und bescheiden festgelegt habe.
5.1 Nach Art. 32a USG sorgen die Kantone daf�r, dass die Kosten f�r die Entsorgung der Siedlungsabf�lle durch Geb�hren oder andere Abgaben den Verursachern �berbunden werden. Das Gewicht der Regelung liegt auf dem Anliegen, dass diese Aufgabe nicht aus Steuermitteln, sondern durch verursachergerechte und kostendeckende Abgaben finanziert werden soll (vgl. Urteil 2P.63/2006 vom 24. Juli 2006, E. 3.3). Nach der bundesr�tlichen Botschaft zu Art. 32a USG sind in die Berechnung der Kosten einer Anlage - im Sinne einer Vollkostenrechnung - sowohl die Ausgaben f�r Sammlung und Transport der Abf�lle, f�r Bau und Betrieb der Anlagen als auch von Sanierung, Ersatz und Abschreibungen zu ber�cksichtigen; nicht einzubeziehen sind demgegen�ber sachfremde Ausgaben wie etwa der Bau und Betrieb von Fernw�rmenetzen oder allf�llige Kostenbeitr�ge an die Entsorgung von Sonderabf�llen (BBl 1996 IV S. 1234; vgl. zur Beschr�nkung auf notwendige Kosten auch: Hansj�rg Seiler, in: USG-Kommentar, N. 83 zu Art. 2; Martin Frick, Das Verursacherprinzip in Verfassung und Gesetz, Diss. Bern 2004, S. 72 ff.). M�glich, sofern in engem Zusammenhang mit der Aufgabenerf�llung stehend, ist auch die Ber�cksichtigung von zuk�nftig anfallenden Kosten, etwa des geplanten Investitionsbedarfs f�r Erneuerung oder Erweiterung einer Anlage bzw. Anpassungen an den aktuellen Stand der Technik oder an neue, strengere Umweltstandards (vgl. Art. 32a Abs. 1 lit. e USG; BGE 125 I 449 E. 3b/dd S. 456; Seiler, a.a.O., N. 82 zu Art. 2; Frick, a.a.O., S. 74; Richtlinie des Bundesamtes f�r Umwelt, Wald und Landschaft betreffend verursachergerechte Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabf�llen, Bern 2001, S. 29 ff.). Kritisch �ussert sich die Lehre hingegen in Bezug auf die Anlastungsf�higkeit von sog. mittelbaren Kosten, welche lediglich indirekte Folge einer Massnahmenverrichtung darstellen (vgl. Seiler, a.a.O., N. 81 zu Art. 2; Frick, a.a.O., S. 74 f.). F�r den Bereich der Siedlungsabfallentsorgung sieht die einschl�gige Richtlinie des Bundesamtes f�r Umwelt, Wald und Landschaft vor, dass Kosten f�r Bau und Betrieb von Anlagen sowie f�r Dienstleistungen, welche nicht direkt mit der Entsorgung von Siedlungsabf�llen in Zusammenhang stehen, nicht �ber Abfallgeb�hren nach Art. 32a USG gedeckt werden d�rfen (Richtlinie, a.a.O., S. 18 f.).
5.2 Ob Art. 32a USG die verlangte Kostendeckung zwingend zugleich als allgemeine Obergrenze f�r die Abgabenbemessung statuiert bzw. wieweit eine allf�llige Gewinnerzielung - zum Beispiel bei der marktwirtschaftlich motivierten Entsorgung von Abf�llen aus anderen Kantonen oder aus dem Ausland - von Bundesrechts wegen nicht ausgeschlossen w�re, bedarf vorliegend keiner weiteren Untersuchung. Es entspricht schon einem Grundsatz des Kausalabgabenrechts, dass die Geb�hren f�r die (obligatorische) Entsorgung von aus dem (durch das zust�ndige Gemeinwesen festgelegten) Einzugsgebiet einer Anlage stammenden Abf�llen als kostenabh�ngige Kausalabgaben dem Kostendeckungsprinzip unterworfen sind. Danach darf der Ertrag der Geb�hren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht oder nur geringf�gig �bersteigen (vgl. BGE 126 I 180 E. 3a/aa S. 188 mit Hinweisen); das erw�hnte Prinzip kommt bei Abgaben der vorliegenden Art jedenfalls dann zum Tragen, wenn die massgebende Gesetzgebung nichts anderes bestimmt (vgl. Adrian Hungerb�hler, Grunds�tze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003 S. 521, mit Hinweisen; zum Verh�ltnis von Verursacher- und Kostendeckungsprinzip: Seiler, a.a.O., N. 84 zu Art. 2; Ursula Brunner, in: USG-Kommentar, N. 45 zu Art. 32a; Alain Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Z�rich 2001, S. 243, Nr. 336; Frick, a.a.O., S. 79 ff.; Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht I, 2. Aufl., Z�rich 2002, S. 41 f.; dieselbe, Umweltrecht II, 2. Aufl., Z�rich 2006, S. 99 f.; Richtlinie des Bundesamtes f�r Umwelt, Wald und Landschaft, a.a.O., S. 21).
Nach � 37 des kantonalen Abfallgesetzes erheben die Gemeinden von den Abfallverursachern "kostendeckende Geb�hren". Daraus durfte der Regierungsrat ohne Willk�r ableiten, dass die Beschwerdef�hrerin bei der Festlegung der Ans�tze f�r die Ben�tzung der von ihr betriebenen Kehrichtverbrennungsanlage, jedenfalls soweit es sich um die betroffenen Zweckverb�nde bzw. die im Einzugsgebiet liegenden Gemeinden handelt (vgl. � 24 des Abfallgesetzes), an das Kostendeckungsprinzip gebunden ist. Wohl ist es auch nach Massgabe dieses Prinzips zul�ssig, angemessene R�ckstellungen f�r die Erneuerung bestehender und die Bereitstellung k�nftiger Infrastrukturanlagen in die Kostenrechnung einzubeziehen (vgl. BGE 125 I 449 E. 3b/ff S. 457 mit Hinweisen). Die vorliegend zur Diskussion stehende Standortentsch�digung liefe aber darauf hinaus, von den an der regionalen Kehrichtorganisation beteiligten Gemeinden und damit indirekt von den "Verursachern" der Abf�lle eine Abgeltung zu erheben, deren Gegenstand nicht mehr den Kosten der Abfallentsorgung zugeordnet werden kann und insofern das Kostendeckungsprinzip missachten w�rde. Der Regierungsrat durfte zul�ssigerweise annehmen, bei den seitens der Stadt Winterthur geltend gemachten Standortnachteilen (L�rm und Luftverschmutzung durch die Anlage selbst sowie den daraus resultierenden Mehrverkehr) handle es sich allenfalls um immaterielle Inkonvenienzen, aber nicht um internalisierbare Kosten im Sinne von Art. 32a USG und � 37 des kantonalen Abfallgesetzes, welche durch entsprechende Erh�hung der Ben�tzungsgeb�hren den Abfallverursachern �berw�lzt werden d�rften und m�ssten. Gleiches muss f�r den von der Beschwerdef�hrerin ebenfalls als Teil der Standortentsch�digung beanspruchten Ausgleich des Investitions- und Planungsrisikos f�r die Anlage gelten, zumal Betriebsrisiken bis zu einem gewissen Grad bereits mit (zul�ssigen) R�ckstellungen Rechnung getragen werden kann (vgl. dazu die Richtlinie des Bundesamtes f�r Umwelt, Wald und Landschaft, a.a.O., S. 29 ff.). Was die Beschwerdef�hrerin in diesem Zusammenhang einwendet, dringt nicht durch. Auch die Vorbringen hinsichtlich eines vermehrten Verwaltungsaufwandes zulasten der Standortgemeinde (soweit es sich dabei nicht ohnehin um vor Bundesgericht erstmals vorgebrachte und damit unzul�ssige Nova handelt) verm�gen nichts am Ergebnis zu �ndern.
5.3 Entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrerin durfte die Abgeltung von den kantonalen Rechtsmittelinstanzen auch insoweit als unzul�ssig erachtet werden, als sie sich auf den vergangenen Zeitraum bzw. auf den Zeitraum bis Ende 2007 bezieht. Der Abzug der bisher gebildeten Betriebsreserve h�tte ebenfalls einen Einfluss auf die k�nftige Gestaltung der Geb�hren, weshalb diesbez�glich die gleichen Grunds�tze zur Anwendung gebracht werden durften.
Wieweit die mit dem Betrieb einer Kehrichtverbrennungsanlage f�r die Standortgemeinde verbundenen immateriellen Nachteile allenfalls im Rahmen einer vertraglichen L�sung durch besondere (sich nicht in den Ben�tzungsgeb�hren niederschlagende) Leistungen der anderen beteiligten Gemeinden abgegolten werden k�nnen, bedarf hier keiner weiteren Pr�fung; das Vorliegen einer dahingehenden (freiwilligen) Vereinbarung mit den Gemeinden wird seitens der Beschwerdef�hrerin nicht geltend gemacht.
Dem Verfahrensausgang entsprechend wird die unterliegende Beschwerdef�hrerin, welche mit ihrer Beschwerde verm�gensrechtliche Interessen wahrgenommen hat, kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 und 2, Art. 153 sowie Art. 153a OG). Eine Entsch�digung an die vor Bundesgericht nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerinnen, welche mit �ffentlichrechtlichen Aufgaben betraute Organisationen bzw. Gemeinden sind, ist nicht auszurichten (Art. 159 Abs. 2 OG analog).
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bezirksrat Winterthur und dem Regierungsrat des Kantons Z�rich schriftlich mitgeteilt.

References: BGE 
 BGE 
 Art. 32
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 Art. 2
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 Art. 2
 Art. 2
 Art. 32
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 Art. 2
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 Art. 32
 Art. 153
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