Source: http://integracion-academica.org/24-volumen-5-numero-14-2017/164-consejos-participativos-de-ninez-y-adolescencia-en-costa-rica
Timestamp: 2017-12-14 20:31:50+00:00

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CONSEJOS PARTICIPATIVOS DE NIÑEZ Y ADOLESCENCIA EN COSTA RICA
CONSEJOS PARTICIPATIVOS DE NIÑEZ Y ADOLESCENCIA EN COSTA RICA. UNA ESTRATEGIA SOCIAL Y POLÍTICA PARA PROMOVER Y PROTEGER EL EJERCICIO PLENO DEL DERECHO DE PARTICIPACIÓN DE PERSONAS MENORES DE EDAD: APUNTES DESDE LA PSICOLOGÍA COMUNITARIA
Sender Herrera Sibaja
Centro de Psicología y Desarrollo Humano, Costa Rica
Esta ponencia pretende visibilizar las iniciativas nacionales e internacionales en relación con la promoción y protección del derecho de participación de personas menores de edad (en adelante PME), y su importancia para la construcción de ciudadanía y prácticas democráticas desde edades tempranas. El marco de referencia más importante será la Convención sobre los Derechos del Niño (en adelante CDN), aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas en noviembre de 1989 y ratificada en Costa Rica en julio de 1990, en la cual se plantea la doctrina de la protección integral en contraposición a la doctrina de la situación irregular.
Palabras Clave: Participación, Derechos, Niñez, Adolescencia, Autonomía.
This paper aims to visualize the national and international initiatives related to the promotion and protection of the children´s and adolescents (onwards minors) Participation Right and its importance for the construction of citizenship and democratic practices since early ages. The most important framework will be the Convention on the Rights of the Child (onwards Convention), approved by the General Assembly of the United Nations at November 1989 and ratified in Costa Rica at July 1990, which pose the integral protection doctrine on contradistinction to the irregular situation doctrine.
Key Words: Participation, Rights, Childhood, Adolescence, Autonomy.
Esta ponencia pretende visibilizar las iniciativas nacionales e internacionales en relación con la promoción y protección del derecho de participación de personas menores de edad (en adelante PME), y su importancia para la construcción de prácticas democráticas desde edades tempranas.
La participación de PME es un derecho que se encuentra consignado entre los artículos 12 al 17 de la Convención sobre los Derechos del Niño (en adelante CDN). Involucra al menos cuatro componentes: 1) ser informados/as, 2) emitir opinión, 3) ser escuchados/as e 4) incidir en las decisiones. Además de ser un derecho, en la Política Nacional de Niñez y Adolescencia de Costa Rica (en adelante PNNA) se considera también un principio de derechos de personas menores de edad (PNNA, 2009:59).
Desde el año 2007 de manera programática el Instituto Interamericano del Niño (en adelante IIN) se propuso entre sus planes la conformación de espacios de participación para la niñez y la adolescencia, para lo cual se ha promovido en los Estados partes que integran la Organización de Estados Americanos (en adelante OEA) el desarrollo y consolidación de Consejos Consultivos (en adelante CC) de PME con el fin de fortalecer las capacidades de participación, ciudadanía y democracia desde edades tempranas.
En el caso de Costa Rica, el Patronato Nacional de la Infancia (en adelante PANI) puso en marcha iniciativas y estrategias para el impulso, conformación y consolidación de Consejos Participativos de PME. Es importante acotar, que la mayor fracción de los países que forman parte de la OEA han denominado a estos espacios de participación de PME: Consejos Consultivos. Para el PANI, re-conceptualizar y re-plantear el concepto de consultivo, sustituyéndolo por participativo, implica una acción que procura no solamente garantizar el acceso de la información, emitir opinión y defender la escucha para las PME, sino además, fortalecer las capacidades de participación y organizativas de las PME para lograr incidencia en los procesos de toma de decisiones.
La participación como derecho humano: Aproximaciones conceptuales
En esta ponencia, al abordar el tema de la participación como derecho humano no se realizará una exposición acerca de los derechos humanos propiamente dicho, esto debido a la consideración de la extensión solicitada. Las personas interesadas en esta temática pueden revisar al menos: La Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, Protocolo Adicional de la Convención Americana de Derechos, Declaración sobre el Derecho de los Pueblos a la Paz y otras convenciones, declaraciones, normativas y resoluciones disponibles en el sitio oficial de las Naciones Unidas.
Una introducción necesaria a las aproximaciones conceptuales de la participación como derecho humano se encuentra en el artículo no. 6 de la Carta Democrática Interamericana (2001), la cual establece:
En este artículo se encuentran varios aspectos relevantes: 1) La participación ciudadana integra de forma circular cuatro aspectos fundamentales: Derecho, responsabilidad, toma de decisiones y desarrollo. Es decir, la participación es un derecho que cada persona tiene la responsabilidad de ejercer para formar parte de los procesos de toma de decisiones, de forma tal que coadyuven con las acciones a favor del propio desarrollo (para ampliar en el tema del desarrollo humano desde la doctrina de derechos humanos es dable revisar al menos la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo y la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social); 2) La participación ciudadana integra también de forma circular tres aspectos esenciales: Condición necesaria, ejercicio de la democracia, promoción y fomento de diversas formas de participación. En otras palabras, promover y fomentar diversas formas de participación, es una condición necesaria para el ejercicio y fortalecimiento de la democracia.
Con lo anterior mencionado, se puede presentar en perspectiva varias apreciaciones: 1) La participación como derecho (ciudadana, social, cultural, solidaria, económica y política –ver convenciones, declaraciones y otras normativas que han sido agrupadas en derechos de primera, segunda y tercera generación) requiere de tres representantes elementales: Persona, Estado y Comunidad, los cuales interactúan también de forma circular; 2) La participación como derecho requiere también que el Estado facilite las condiciones para promoverlo, fomentarlo y protegerlo.
La interacción circular de lo expuesto en los dos párrafos anteriores tiene como propósito el fortalecimiento de las prácticas democráticas, sin olvidar una premisa en relación con la doctrina de derechos humanos: El Estado no crea los derechos, sino que los reconoce, dado que estos existen de forma natural antes que positiva, por ende, es responsabilidad tanto del Estado como de la comunidad y de cada persona el ejercicio pleno de estos. Se reconoce que esta última expresión no es aceptada por muchas personas.
La participación como derecho humano de personas menores de edad
La observación no. 12 del Comité de los Derechos del Niño (2009) plantea que “De los componentes que se extraen de los artículos 12 hasta el 17 de la Convención de los Derechos del Niño se adquiere un acercamiento al concepto de participación de NNA”, en años anteriores, Espinar (2002:13) había mencionado:
La revisión de la bibliografía existente sobre el tema de la participación infantil permite observar que en la mayoría de los enfoques teóricos no se explicita conceptualmente en qué consiste la participación, y se constata que el término es empleado desde diferentes perspectivas. Podemos señalar que la mayoría de los enfoques se sitúan en el marco de la Convención Internacional de los Derechos del Niño (1989) con énfasis en uno u otro aspecto, pero no muestran una posición y concepción epistemológica de la intervención de los niños que explicite la naturaleza de la participación infantil.
Lo que el autor plantea es una dificultad conceptual en relación con la participación como derecho, ante lo cual plantea una agrupación de autores que describen el concepto de participación (Espinar, 2002:13) (Ver cuadro 1)
Además, el IIN (2010:16) menciona:
Hernández (1994) distingue tres dimensiones de la participación: ser, tener y tomar. Ser parte nos remite al lazo social que une a las personas con todos los espacios colectivos que integra durante el curso de su vida y que juegan un papel básico en la conformación de su identidad. Tener parte hace referencia al lugar que le dan “mi lugar”, “tu lugar”, “nuestro lugar” desde el cual realizar los intercambios con los demás. Tomar parte refiere al hacer, conlleva una actitud activa del sujeto que se implica en una acción o toma de decisión que asume su colectivo. Sánchez (1995) plantea que la participación, en esta acepción estricta de tomar parte, “compromete la afectividad y las capacidades cognitivas de las personas” en la elaboración y puesta en práctica de conjuntos de decisiones articuladas con un modelo de desarrollo y de convivencia.
De acuerdo con el IIN (2010:14) la participación como derecho integra el encuentro o cumplimiento de otros derechos a saber:
…el derecho a la formación de un juicio propio, a la libertad de opinión y de expresión, a ser escuchado, a buscar, recibir y difundir ideas, a ser informado y a buscar información, a la libertad de asociación y de reunión, a la libertad de pensamiento y de conciencia, a la consideración de sus puntos de vista en espacios tales como la familia, la escuela y otros espacios institucionales.
Este punto de partida enmarca a la persona menor de edad como persona, pensante, capaz de hacerse juicios y de valorar posibilidades, tomando en consideración el principio de autonomía progresiva. Esto no solamente genera cambios en relación con las percepciones asignadas a personas menores de edad, sino además, del posicionamiento del Estado y la sociedad frente a las PME. Para el IIN (2010:15): “No puede pensarse en un sujeto de derecho que no sea sujeto de enunciación, reconocido en su capacidad de tener palabra propia, de formarse ideas, de opinar, de expresar y sostener esas opiniones ante otros”.
El ejercicio de participación centrado en el proceso de toma de decisiones favorece el empoderamiento de NNA. Para el IIN (2010:16)“Aspectos centrales del desarrollo personal como la autoestima, la posibilidad de mantener conductas autónomas, el respeto y la consideración hacia los otros se ven fortalecidos y alimentados con las experiencias participativas que el niño o niña tenga oportunidad de vivir durante su desarrollo”. La participación activa permite generar pertinencia y confianza, así mismo capacidad de logro y autorrealización. De acuerdo con el IIN (2010:17):
En la medida en que los enunciados de la convención comienzan a reflejarse en prácticas reales se produce un proceso de fortalecimiento de los niños, niñas y adolescentes como sujetos activos en las diversas esferas sociales: familia, comunidad, instituciones… En el caso de los niños y niñas este proceso requiere de ciertas habilitaciones del mundo adulto; acompañamientos y facilitadores que posibilitan experiencias de reflexión, conciencia y acción colectiva.
Los escenarios de participación de NNA es amplio, pero los niveles de participación deben ser acordes con los espacios de participación, respetando principios como el Interés Superior, la No Discriminación y la Autonomía Progresiva. En relación con lo anterior, el IIN (2010:21):
A través de la participación, los niños, niñas y adolescentes comienzan a comprender que tienen derechos pero que estos vienen acompañados por responsabilidades. El ser escuchado trae la obligación de escuchar a los otros, de esta forma el niño se educa en la diversidad y la tolerancia a través de prácticas concretas.
Desde esta doctrina, el ejercicio participativo debe integrar la perspectiva de género, promoviendo desde edades tempranas relaciones iguales y equitativas entre hombres y mujeres. En esta línea, el IIN (2010:21) plantea:
En este marco los espacios participativos deben reconocer y respetar al niño o niña como portador de cultura, de valores, de experiencias; cualquiera sea su edad siempre tiene una historia, su historia, que se engarza con la de su familia, su comunidad, su etnia. La esencia de la ética de la participación es la aceptación y el respeto al otro como persona, respeto que noimplica evitar la reflexión crítica sobre sus valores y experiencias pero si ahuyentar toda idea de superioridad o arbitrariedad basada en relaciones de poder.
“La Convención no emplea directamente el término ‘participación’ de los niños, salvo en los casos en los que se les permita intervenir como parte interesada en los procedimientos de separación de sus padres (Art. 9) y en el caso de niños con impedimentos físicos o mentales (Art. 23). Sí señala con claridad, sin embargo, el derecho a la opinión (Art. 12), a la libertad de expresión y al acceso a información (Art. 13), a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión (Art. 14) y, a la de asociación (Art. 15), como condiciones que hacen que la participación pueda entenderse como intervención en las decisiones que atañen los intereses de los mismos niños”. (Espinar, 2002:13).
“La definición de participación de Hart (1992) está relacionada a la condición de ciudadanía que tienen los niños y que se visibiliza a través de su intervención en las decisiones sobre lo que les afecta individualmente y en el entorno en el que habitan. Esta definición enfatiza la idea de proceso y vía para construir la democracia como modo de vida y gobierno, sirviendo, además, como criterio o medida para evaluar la calidad de un sistema que se quiera denominar democrático. En ese sentido, la noción de participación infantil para Hart está más vinculada a la idea de participación ciudadana”. (Espinar, 2002:14).
“Crowley (1998) enfatiza el carácter civil y político que tiene el derecho a la participación, y que debe ser considerado como un fin en sí mismo, y no únicamente como un medio o un proceso. En ese sentido, y esta es también la posición de la UNICEF, la participación debe ser respetada no solo como meta, sino también como estrategia para alcanzar otros objetivos; de ahí su carácter ‘facilitador’. Siguiendo una relectura de la Convención, Crowley enfatiza que el derecho de la participación debe darse en ‘todos los asuntos’ que sean de particular interés para el niño o que puedan afectar su vida en los diferentes ámbitos de la vida social en los que está inserto, y no solo en las cuestiones tratadas explícitamente en la Convención”. (Espinar, 2002:15).
García y Mico
“A partir de perspectivas o nociones (política, psicológico-social, filosófico-ética, moral y jurídica) que fundamentan o justifican la plena participación democrática, García y Mico (1997) vinculan los conceptos de ciudadanía democrática y niñez acuñando la noción de preciudadanía. En ese sentido, los niños son parte fundamental del sistema democrático futuro y forjan sus convicciones a través de diversas formas de socialización.” (Espinar, 2002:16).
Participación como protagonismo integral
“El concepto de participación que usa el enfoque del protagonismo es considerado como una noción dependiente del paradigma social, político, económico y cultural en el que se inscribe. Señalamos los trazos que componen el concepto de participación de este enfoque: la participación es un derecho, un fin instrumental para la consecución de otros derechos; es el ejercicio concreto de actoría social y de construcción de identidad; es un principio, una práctica y un proceso que apuntan no solo a la concientización del individuo sino a la construcción de actores sociales; está vinculado al ejercicio de la ciudadanía y del poder”. (Espinar, 2002:16).
“La participación infantil se concibe, siempre, con el sustento de una organización, ya que, de forma aislada, difícilmente podrán conseguir lo que buscan”. (Espinar, 2002:20).
Cuadro 1. Acercamientos al concepto de Participación de NNA
Fuente: Elaboración propia a partir de lo descrito por Espinar (2002:13-20).
El fortalecimiento de las capacidades de participación desde edades tempranas, debe promover una ciudadanía democrática, pero no de cualquier forma, sino con perspectiva de género, lo cual permitiría proponer cambios ideológicos y culturales en función de las relaciones desiguales e inequitativas entre hombres y mujeres.
El derecho de participación de PME en la Convención sobre los Derechos del Niño
Si bien es cierto existen otros instrumentos internacionales,1 en materia de derechos de niños, niñas y adolescentes (NNA), en materia del derecho de participación de PME se parte de la CDN, instrumento que insta a los Estados a iniciar procesos de promoción y protección del derecho a participar en diferentes niveles, propiciando el reconocimiento de la ciudadanía infantil y adolescente.
También es cierto, que ni la Convención ni otros tratados de derechos humanos de personas menores de edad, como tampoco la legislación nacional (v.g. Código de la Niñez y la Adolescencia y Ley de Justicia Penal Juvenil) hacen referencia o nombramiento explícito a la participación como término o concepto, si es cierto, que los momentos metodológicos propuestos tanto en la normativa internacional como nacional dan cuenta mediante la agrupación de características y marcos conceptuales de la existencia de la participación, tanto como derecho, como principio de derechos de PME, así lo indica la Observación no.12 del Comité de los Derechos del Niño (2009):
Desde que se aprobó la Convención en 1989, se ha logrado progresar notablemente a nivel local, nacional, regional y mundial en la elaboración de leyes, políticas y metodologías destinadas a promover la aplicación del artículo 12. En los últimos años se ha ido extendiendo una práctica que se ha conceptualizado en sentido amplio como “participación”, aunque este término no aparece propiamente en el texto del artículo 12. Este término ha evolucionado y actualmente se utiliza por lo general para describir procesos permanentes, como intercambios de información y diálogos entre niños y adultos sobre la base del respeto mutuo, en que los niños puedan aprender la manera en que sus opiniones y las de los adultos se tienen en cuenta y determinan el resultado de esos procesos.
A partir de lo anterior, se plantea que la participación de PME es un derecho que se encuentra consignado principalmente entre los artículos 12 al 17 de la CDN. Involucra al menos cuatro componentes: 1) ser informados/as, 2) emitir opinión, 3) ser escuchados/as e 4) incidir en las decisiones, a saber:
Emitir opinión (artículo 12.1).
Ser escuchado (artículo 12.2).
Expresión (artículo 13).
Libertad de pensamiento, conciencia y religión (artículo 14).
Derecho a la libertad de asociación y de celebrar reuniones pacíficas (artículo 15).
Derecho a la protección de la vida privada (artículo 16).
Acceso a información (artículo 17).
Esto implica un planteamiento circular que garantiza la participación protagónica más que la decorativa de PME en sus diferentes escenarios, en el tanto y cuanto se cumplan con estos cuatro momentos metodológicos. El Instituto Interamericano del Niño (en adelante IIN), en un documento denominado “La participación de niños, niñas y adolescentes en las Américas” (2010:31) cita a Hart (2006) en relación a lo que se conoce como “escalera de la participación”, lo cual es una postura teórica útil para reconocer el nivel de participación que se está asignando a cada PME, pero complejo al mismo tiempo, porque permite interpretar que para alcanzar ciertos niveles superiores de participación, ha habido que transcurrir por los niveles inferiores, y estos, son contrarios con lo que propone la CDN. Lo que permite entender la escalera de la participación son las características de los distintos niveles de participación, necesariamente esto no implica que para alcanzar un nivel se tuvo que transcurrir uno anterior, sino, comprender el nivel de participación utilizado en un determinado escenario o espacio de participación y su pertinencia en términos del interés superior y la autonomía progresiva de cada PME. A continuación se mencionan de forma general y resumida la escalera de participación de Hart (2006), citado por el IIN (2010:31):
3) La “Participación Simbólica” se refiere a aquellas instancias en las que los niños son aparentemente instados a participar pero que en realidad tienen poca o ninguna opción sobre los temas tratados o el modo en que estos serán comunicados. Están sometidos al discurso adulto.
4) “Asignados pero Informados”, el proyecto habrá de cumplir con una serie de requisitos: a) el niño debe entender las intenciones del proyecto, b) debe entender quien toma las decisiones en cuanto a su participación y por qué; c) debe tener un rol significativo y no “decorativo”; y d) debe haberse ofrecido a participar en el proyecto voluntariamente después de que el proyecto le fuera explicado con claridad.
Los niveles anteriores son considerados como "falsa participación", o “pseudo-participación”, dado que los intereses de las personas involucradas no están instalados en las iniciativas.
5) “Consultados e Informados”, el proyecto es enteramente manejado por adultos pero los niños operan como consultores. Los niños entienden los propósitos del proyecto y sus opiniones son tomadas en serio.
6) “Proyectos Iniciados por Adultos con Decisiones Compartidas con Niños”, este sexto nivel es donde se alcanza una participación plena; el niño deja de ser simplemente consultado para pasar a compartir la toma de decisiones con los adultos.
7) “Proyectos Iniciados y Dirigidos por Niños”, es difícil encontrar ejemplos en los que estos proyectos se desarrollen adecuadamente. En una primera instancia porque los adultos no responden bien a las iniciativas propias de los niños. En segunda instancia porque incluso en aquellos casos en que los adultos si acepten la iniciativa proveniente de los niños se torna difícil para aquellos no adoptar un rol directriz.
8) “Proyectos Iniciados por Niños con Decisiones Compartidas con Adultos”, este último nivel es generalmente alcanzado por aquellos que se encuentran en las últimas etapas de la adolescencia y consiste en incorporar a los adultos en proyectos que ellos mismos han concebido y desarrollado.
Dado lo anterior, se procede a revisar los componentes de la participación anteriormente mencionados: 1) ser informados/as, 2) emitir opinión, 3) ser escuchados/as e 4) incidir en las decisiones.
Ser informados implica: a) dar información pronta y oportuna; b) con un lenguaje claro; c) acorde con las formas de aprendizaje predominantes para la PME; d) su desarrollo cognitivo, e) madurez emocional y f) mediante una metodología acorde con el principio de autonomía progresiva.
Para emitir opinión deben darse las condiciones propicias para las PME, además de las anteriores: g) con disponibilidad de tiempo necesario y suficiente por parte de las personas adultas; h) en un espacio físico propio de la edad y la madurez emocional; i) y en un ambiente de confianza y empatía.
Ser escuchados y escuchadas involucra además de lo anterior: j) aplicación de técnicas de escucha activa y k) diálogos asertivos, l) no amenazantes ni atemorizantes y ll) centrados en los intereses más que en las posiciones de las partes, es decir, m) haciendo uso constante de los principios de negociación y de la n) solución alternativa y pacífica de divergencias.
El ciclo circular de estos componentes de participación se cumple con la incidencia de las PME en los procesos de toma de decisiones, para lo cual se requiere, además de lo anterior: o) disposición y voluntad de las personas adultas de ejercer, promover, garantizar y proteger el derecho y principio de derecho de participación de PME; p) explicar y procurar comprensión a las PME mediante la mayor y más pertinente información relacionada con los alcances y limitaciones de las distintas alternativas de decisión y q) plantear acuerdos consensuados que garanticen y protejan el interés superior de la PME en congruencia con el principio de autonomía progresiva.
De forma complementaria y progresiva podrían asociarse los últimos niveles de la escalera de participación de Hart (2006) adaptada por el IIN (2010), con los cuatro componentes de la participación de PME que acaba de describirse. (Ver cuadro 2)
Dado lo anterior, a continuación se ofrece una mirada de estos niveles y componentes de la participación a lo largo de la CDN.
Derecho a ser informados e informadas
En el artículo 9.4., señala que
… el Estado Parte proporcionará, cuando se le pida, a los padres, al niño o, si procede, a otro familiar, información básica acerca del paradero del familiar o familiares ausentes, a no ser que ello resultase perjudicial para el bienestar del niño. Los Estados Partes se cerciorarán, además, de que la presentación de tal petición no entrañe por sí misma consecuencias desfavorables para la persona o personas interesadas…” refiriéndose a las situaciones donde la separación de los padres, madres y personas encargadas de la PME haya sido adoptada por el Estado y cuya custodia mediante “… detención, encarcelamiento, exilio, la deportación o la muerte (incluido el fallecimiento debido a cualquier causa mientras la persona esté bajo la custodia del Estado) …
Escalera de Participación de Hart adaptada por el IIN
Componente de la Participación
Consultados e Informados.
Ser informados e informadas.
Implica una actitud receptiva de la PME de la información dada por las personas adultas. Para esto es necesario contextualizar a la PME, así como garantizar la comprensión y aceptación por parte de la PME.
Iniciativa de las personas adultas con Decisiones Compartidas con PME.
Emitir opinión.
Para lograrlo es necesario respetar los factores temporo-espaciales de las PME, así como su desarrollo cognitivo y madurez emocional.
Iniciativas de las PME dirigidas por PME.
Ser escuchados y escuchadas.
Es necesario implementar metodologías propias de la edad y de la madurez emocional.
Iniciativas de las PME con Decisiones Compartidas con Adultos.
Incidir en las decisiones.
Para que ocurra, debe existir voluntad a favor de la participación de PME por parte de las personas adultas, así como un análisis en conjunto de los alcances y limitaciones de las decisiones y la creación de una agenda compartida y consensuada de trabajo que procure satisfacer los intereses en común más que las posiciones.
Cuadro 2. Asociación de Escalera de Participación de Hart adaptada por el IIN con los Componentes de la Participación
Fuente: Elaboración propia. 2014.
Por otro lado, en el artículo no. 17 indica que “Los Estados Partes reconocen la importante función que desempeñan los medios de comunicación y velarán por que el niño tenga acceso a información y material procedentes de diversas fuentes nacionales e internacionales, en especial la información y el material que tengan por finalidad promover su bienestar social, espiritual y moral y su salud física y mental...” Para lograrlo menciona en los incisos posteriores que se alentará a los medios de comunicación para que difundan información y materiales “de interés social y cultural para el niño …”,teniendo en cuentas las “… necesidades lingüísticas del niño perteneciente a un grupo minoritario o que sea indígena …”, así como la promoción de la “… elaboración de directrices apropiadas para proteger al niño contra toda información y material perjudicial para su bienestar…”
El artículo no. 24.2., inciso e, menciona que los Estados parte asegurarán que “… todos los sectores de la sociedad, y en particular los padres y los niños, conozcan los principios básicos de la salud y la nutrición de los niños, las ventajas de la lactancia materna, la higiene y el saneamiento ambiental y las medidas de prevención de accidentes, tengan acceso a la educación pertinente y reciban apoyo en la aplicación de esos conocimientos …”
El artículo 28.1., inciso d, menciona en relación con el derecho a la educación: “Hacer que todos los niños dispongan de información y orientación en cuestiones educacionales y profesionales y tengan acceso a ellas …”
Emitir opinión
En su artículo no. 3.1., señala que se debe considerar de forma primordial el interés superior del niño en las medidas concernientes a los niños “que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos …”.Por ejemplo: en las situaciones donde las personas menores de edad deban ser separados de sus padres y madres o personas encargadas, por los motivos que se indican el artículo no. 9.1., el artículo 9.2., señala que “se ofrecerá a todas las partes interesadas la oportunidad de participar en él y de dar a conocer sus opiniones …”refiriéndose a la administración de la justicia tanto en sede administrativa como en sede judicial.
El artículo no. 12.1., expresa que los Estados parte garantizarán a la PME “… el derecho de expresar su opinión libremente en todos los asuntos que afectan al niño, teniéndose debidamente en cuenta las opiniones del niño, en función de la edad y madurez del niño …”, para tal efecto plantea la condición de las PME de “… formarse un juicio propio …”.
Así también, el artículo no. 13.1., expresa que “El niño tendrá derecho a la libertad de expresión; ese derecho incluirá la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de todo tipo, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o impresas, en forma artística o por cualquier otro medio elegido por el niño”.
En los siguientes párrafos del mismo artículo se plantean algunas condiciones o restricciones centradas en garantizar el respeto, la reputación de los demás y la protección de la salud, la moral y el orden público y la seguridad nacional.
Derecho a ser escuchados y escuchadas
Haciendo referencia a los indicado en el artículo no. 12.1, el artículo 12.2., indica: “Con tal fin, se dará en particular al niño oportunidad de ser escuchado, en todo procedimiento judicial o administrativo que afecte al niño, ya sea directamente o por medio de un representante o de un órgano apropiado, en consonancia con las normas de procedimiento de la ley nacional”.
Justamente la escucha activa a partir del derecho de emitir opinión resulta necesario para garantizar el artículo no. 16.1., el cual reza: “Ningún niño será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia ni de ataques ilegales a su honra y a su reputación”. Para tal efecto el párrafo dos manifiesta que “El niño tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o ataques”.
Así también se aprecia en el artículo 26.2., en relación con el tema de la seguridad social: “Las prestaciones deberían concederse, cuando corresponda, teniendo en cuenta los recursos y la situación del niño y de las personas que sean responsables del mantenimiento del niño, así como cualquier otra consideración pertinente a una solicitud de prestaciones hecha por el niño o en su nombre”
Incidir en las decisiones
El artículo no. 10.1., menciona que “… toda solicitud hecha por un niño o por sus padres para entrar en un Estado Parte o para salir de él a los efectos de la reunión de la familia será atendida por los Estados Partes de manera positiva, humanitaria y expeditiva …”, esto en relación con lo señalado en el artículo 9.1., con referencia a la separación de las PME de sus padres, madres o personas encargadas.
Por otro lado el artículo no. 14.1., describe que “Los Estados Partes respetarán el derecho del niño a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión”. Para tal efecto señala en el párrafo 2 que “Los Estados Partes respetarán los derechos y deberes de los padres y, en su caso, de los representantes legales, de guiar al niño en el ejercicio de su derecho …”, de conformidad con “… la evolución de sus facultades”, bajo las condiciones señaladas en el párrafo 3: “… estará sujeta únicamente a las limitaciones prescritas por la ley que sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la moral o la salud públicos o los derechos y libertades fundamentales de los demás”.
De la misma manera y con las mismas condiciones y restricciones el artículo no. 15.1., menciona que “Los Estados Partes reconocen los derechos del niño a la libertad de asociación y a la libertad de celebrar reuniones pacíficas”.
La anterior fórmula, integración de los componentes de participación, aunado con los niveles de aplicación y el intento de encontrarlos interactuando en la CDN, requiere al menos de un elemento más: los espacios de participación, al respecto en la Observación General no.5 (2003) del Comité de los Derechos del Niño, se expresa:
Los acontecimientos únicos o regulares como los parlamentos de los niños pueden ser alentadores y suscitar la concienciación general. Ahora bien, el artículo 12 exige que las disposiciones sean sistemáticas y permanentes. La participación de los niños y las consultas con los niños tienen también que tratar de no ser meramente simbólicas y han de estar dirigidas a determinar unas opiniones que sean representativas. El énfasis que se hace en el párrafo 1 del artículo 12 en “los asuntos que afectan al niño” implica que se trate de conocer la opinión de determinados grupos de niños sobre cuestiones concretas; por ejemplo la opinión de los niños que tienen experiencia con el sistema de justicia de menores sobre las propuestas de modificación de las leyes aplicables en esa esfera, o la opinión de los niños adoptados y de los niños que se encuentran en familias de adopción sobre las leyes y las políticas en materia de adopción. Es importante que los gobiernos establezcan una relación directa con los niños, y no simplemente una relación por conducto de ONG o de instituciones de derechos humanos.En los primeros años de vigencia de la Convención, las ONG desempeñaron una importante función innovadora al adoptar estrategias en las que se daba participación a los niños, pero interesa tanto a los gobiernos como a los niños que se establezcan los contactos directos apropiados.
Ahora bien, teniendo claridad de algunos aspectos propios de la participación como derecho, conceptualización, componentes, niveles y espacios de participación, es dable considerar los aspectos metodológicos para su implementación con PME. En el 2002, Save the Children Suecia financió un proyecto de investigación en Perú, siendo el coordinador del mismo Ángel Espinar, del cual surgió el documento: El ejercicio del poder compartido. Estudio para la elaboración de indicadores e instrumentos para analizar el componente de participación de niños y niñas en proyectos sociales. El estudio tuvo los siguientes objetivos: “1) elaborar un marco de comprensión conceptual de la participación infantil, 2) construir una tipología de las diversas formas de participación que tienen los niños y, 3) diseñar indicadores que permitan visualizar la participación infantil”. (Espinar, 2002:4). Uno de los hallazgos de este estudio fue destacar la importancia de realizar diseños metodológicos de consulta adaptados para la niñez y la adolescencia, asimismo, la relevancia de construir diseños metodológicos de investigación cualitativos para la indagación.
La promoción y la protección del derecho de participación en las Américas y el Caribe
Para América y el Caribe, la inclusión de la participación en la agenda política está liderada por la OEA a través del IIN, organismo especializado en políticas de infancia y la adolescencia. El IIN, Organismo Especializado de la Organización de Estados Americanos (OEA) en materia de niñez y adolescencia, en su plan de acción 2007-2011, desarrolló la línea temática de Participación donde se definen objetivos para realizar “acciones a favor del derecho a la participación y la educación ciudadana en la niñez y adolescencia”. El 2008 fue el punto de partida del proceso, el IIN con la colaboración de UNICEF convoca el Foro Interamericano de NNA en Querétaro (México) titulado “Mi derecho a participar”, constituyéndose un diálogo para 35 PME participantes provenientes de 13 Estados de la Región (IIN-OEA, 2009:5).
A partir de estas acciones y de la construcción de instrumentos,2 el IIN impulsó la iniciativa de conformación de consejos consultivos de NNA en cada país de las Américas, a continuación se exponen algunos avances.
En el documento “La participación de niños, niñas y adolescentes en las Américas (OEA-IIN, 2010) se expone la situación de la participación infantil y adolescente en los países de América, a 20 años de la CDN, los resultados se obtuvieron de los informes que cada Estado envío al IIN durante el 01 de junio y el 14 de agosto del 2009, en total fueron enviados 15 informes, distribuidos así:
América Central: Costa Rica, El Salvador y Panamá.
América del Norte: México y Canadá.
América del Sur: Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela.
Caribe: República Dominicana y Jamaica.
A cada Estado se le solicitó que fundamentara los informes a partir de las siguientes características: marco normativo, la participación infantil y adolescente en las Políticas Públicas de los Estados, participación e institucionalidad, recursos financieros asignados, recurso humano capacitado, aportes para una definición de participación, ¿quiénes y dónde participan?, acerca de los asuntos sobre los cuales participan y evaluación de impactos.
Los resultados del análisis de tendencias a partir de la información suministrada por cada Estado se pueden resumir de la siguiente forma de acuerdo con el interés de este trabajo de investigación:
“Los informes incluyen solo aquellas experiencias que tienen visibilidad desde el Estado y que se encuentran debidamente sistematizados. Esto da cuenta de la rigurosidad con que los Estados informantes asumieron la tarea, pero, a su vez nos lleva a reconocer las limitaciones al momento de dar cuenta de los niveles de participación infantil que se dan en ámbitos menos institucionalizados pero de enorme relevancia al momento de pensar en una cultura de derechos…” (OEA-IIN, 2010:63).
“En algunos casos se incluyen políticas de participación juvenil. La juventud es entendida como una franja etaria que abarca entre los 15 y los 25 años, llegando en algunos casos hasta los 35 años. Incluye adolescentes y adultos jóvenes. Esto dificulta visualizar la verdadera participación que en esos programas tienen las personas menores de 18 años”. (OEA-IIN, 2010:63).
“Varios Estados incluyen entre sus acciones el reconocimiento de los niños, niñas y adolescentes como titulares de derechos a través de actos administrativos tales como autorizarlos a iniciar acciones judiciales, solicitar protección, denunciar situaciones de maltrato o abuso, tramitar documentación. Si bien estos pueden considerarse pasos significativos en el reconocimiento del niño como actor social, resulta discutible su inclusión dentro de las prácticas participativas”. (OEA-IIN, 2010:63).
“La mayor parte de las experiencias así como documentos referidos a la participación infantil y adolescente datan de la última década”. (OEA-IIN, 2010:64).
“Existen puntos en que los Estados muestran dificultades importantes para brindar información clara. Es el caso de las metodologías utilizadas, los recursos destinados y la evaluación de los impactos que las experiencias tienen en sus protagonistas”. (OEA-IIN, 2010:64).
“A partir de la entrada en vigencia de la Convención, en 1990, se aprueban en el Continente, un conjunto de Códigos referidos a la niñez y la adolescencia que introducen la Doctrina de la Protección Integral en el ordenamiento jurídico de los Estados. No en todos los países estos cuerpos jurídicos consagran explícitamente a la participación entre los derechos de los niños, niñas y adolescentes reflejando matices importantes al respecto”. (OEA-IIN, 2010:65).
“Al momento de informar sobre las políticas públicas los Estados tienden a enmarcar la participación dentro de políticas integrales de protección de derechos. En algunos casos esto lleva a que la participación sea considerada en un sentido muy amplio y que, como tal pierda visibilidad”. (OEA-IIN, 2010:65).
“En muchos casos los niños participan en distintos eventos a nivel nacional o incluso internacional, pero no quedan claros los mecanismos de representación ni de devolución de estas experiencias en sus grupos de origen. No está claro que pueda decirse que los grupos participan a través de sus representantes o si la selección y la participación es a nivel individual”. (OEA-IIN, 2010:66).
“En los informes aportados por los Estados se observa una diferencia en cuanto a la jerarquización de las reformas legales y su relación con la efectiva implementación de las políticas. Mientras unos identifican las políticas con la formulación y aprobación de normas, otros esbozan una crítica en el sentido de las limitaciones que estas normas tienen en la transformación de realidades culturales y relaciones de poder. La distancia entre normativa e implementación de acciones es reconocida por una amplia mayoría de los Estados”. (OEA-IIN, 2010:66).
“Las transformaciones institucionales recientes o en curso en un número importante de Estados confirma la apreciación ya realizada de que el proceso de reconocimiento de la participación como un derecho de los niños niñas y adolescentes, y la implementación de políticas acordes con dicho reconocimiento toma fuerza aproximadamente una década después de aprobada la Convención”. (OEA-IIN, 2010:67).
“Los únicos Estados que informan la participación de niños y adolescentes en la distribución de los recursos presupuestales son Costa Rica y Perú. Los Estados ejecutan los recursos a través de transferencias a gobiernos locales y, en muchos casos a ONG´s. El predominio, entre los países informantes de situaciones de no asignación de recursos específicos para programas de promoción de la participación infantil y adolescente estaría indicando una escasa institucionalización de los espacios que, dentro de las instituciones de infancia, trabajan en este tema”. (OEA-IIN, 2010:67).
“Algunos informes reflejan preocupación por situaciones que se generan cuando los procesos se ponen en marcha sin contar con personal debidamente capacitado. También se señala una cierta incongruencia cuando se asigna al sistema educativo la responsabilidad de promover y garantizar los derechos, entre ellos el referido a la participación sin contar el personal docente con la capacitación mínima necesaria. El material recogido refleja un cierto consenso en considerar la capacitación tanto de los protagonistas como del personal adulto como una de las claves para desarrollar estrategias exitosas en el campo de la participación”. (OEA-IIN, 2010:68).
“Las ambigüedades e indefiniciones en torno a qué es y qué no es participación infantil y adolescente, han demostrado convertirse en una dificultad al momento de evaluar el grado de cumplimiento de este principio/derecho por parte de los Estados. De hecho, los propios Estados al momento de confeccionar los ‘Informes País’ solicitados han reflejado esta dificultad para delimitar con mayor precisión aquellas acciones y experiencias pertinentes en relación a la participación de otras que se enmarcan dentro de la protección integral, que pueden generar condiciones de mayor inclusión e incluso reafirmar a los destinatarios en su calidad de titulares de derechos pero que, con una mínima rigurosidad no pueden considerarse como experiencias de participación”. (OEA-IIN, 2010:68).
“En muchas de las experiencias no queda claro el poder de decisión que tienen los participantes. En este sentido se destacan por su potencial las que se desarrollan a nivel de gobiernos locales, las que recogen propuestas acerca de las problemáticas urbanas, los gobiernos estudiantiles de los Centros de estudio, la inclusión de adolescentes en Consejos locales y nacionales de Protección, y las experiencias de presupuesto participativo. Por la información aportada existirían varias experiencias en que la participación infantil y adolescente se encuentra acotada a espacios y formas predeterminadas por los adultos; se trataría de casos de participación ‘asignada’”. (OEA-IIN, 2010:70).
“Los Estados reconocen las dificultades para alcanzar cierta equidad en el ejercicio del derecho a la participación. Existen dificultades para alcanzar al conjunto de los territorios nacionales, en especial los niños, niñas y adolescentes que habitan las zonas rurales no tienen las mismas oportunidades que los que residen en las ciudades. Esto se asocia a las carencias de recursos humanos capacitados y a la fragilidad de las instituciones. Una carencia significativa es la falta de formación en la concepción de derechos y en especial en participación de los maestros, profesores y personal que trabaja con niños, niñas y adolescentes. No se trata de que todos se especialicen en el tema sino que incorporen los “mínimos operativos” necesarios para reconocer, aceptar y promover la participación como componente que transversaliza todas las actividades con niños, niñas y adolescentes”. (OEA-IIN, 2010:71).
“Entre las experiencias informadas por los Estados se incluyen algunas acciones de reafirmación de derechos que si bien pueden poner a los niños, niñas y adolescentes en condiciones de mayor inclusión, acceso a la información, autoestima y otras condiciones que favorecen la participación no son, en sí mismas experiencias de participación”. (OEA-IIN, 2010:71).
“Otro grupo importante de experiencias que se reiteran en distintos Estados son las ‘versiones infantiles’ de las formas de participación adultas. Nos referimos a elecciones infantiles; parlamentos infantiles o juveniles; alcaldías infantiles, y otras experiencias en que se procura el involucramiento de la niñez en los mecanismos formales de los adultos pero cuyas consecuencias en la vida real son diferentes según como se desarrollen los procesos previos y posteriores que, por lo general tienen menor visibilidad. Cabría preguntarse si estas propuestas responden a los intereses de los participantes o parten de las inquietudes de los adultos por transmitir a las nuevas generaciones sus modalidades de participación”. (OEA-IIN, 2010:71).
“Cabe observar que los informes no incluyen experiencias en que explícitamente se trabaje la perspectiva de género. En ese sentido la expresión ‘niños, niñas’ utilizada en español en forma casi automática podría estar encubriendo inequidades de género en el acceso a la participación”. (OEA-IIN, 2010:71).
“Los informes recibidos confirman las dificultades de los Estados para sistematizar las experiencias y, especialmente para realizar su seguimiento y evaluación. La mayor parte de ellos no da cuenta de evaluaciones sistemáticas. Las respuestas sobre los impactos se organizan más en torno a impresiones personales y supuestas evidencias cualitativas que a datos cuantitativos”. (OEA-IIN, 2010:72).
“Ante la pregunta de si los niños y niñas participantes tienen oportunidad de expresar sus opiniones y puntos de vista sobre las experiencias, todos responden afirmativamente pero no dan cuenta de las opiniones recogidas. Solo existen algunas referencias al componente placentero que para los participantes tienen estas experiencias. Esto nos lleva a reflexionar acerca de la contradicción que encierra el hecho de que al momento de evaluar las experiencias de participación no parece jerarquizarse las opiniones de los niños, niñas y adolescentes participantes”. (OEA-IIN, 2010:73).
“En cuanto al conocimiento conceptual y metodológico acumulado hasta el momento se hacen evidentes algunas carencias. La bibliografía abunda en referencias a la Convención, citas de textos legales y fundamentos de principios que legitiman el derecho a la participación de niños, niñas y adolescentes, pero muestra vacíos en referencia a: Contar con una caracterización que permita consensuar acerca de qué es y qué no es participación. No contar con dicho acuerdo llevaba a que la consagración de este derecho a nivel normativo no garantizara su ejercicio en tanto dejaba su interpretación a la discrecionalidad adulta. En este sentido la caracterización consensuada alcanzada a partir del trabajo realizado por el IIN constituye un paso significativo y da la base a los Estados para la implementación de políticas en base a criterios compartidos a nivel regional. Lo antedicho es condición necesaria para la elaboración de sistemas de evaluación y monitoreo que, entre otras cosas permitan analizar el grado de cumplimiento de los Estados en relación a los mandatos de la Convención. No es posible dimensionar la existencia de algo que no tiene clara definición. Los documentos e informes recibidos no dan cuenta de las metodologías utilizadas”. (OEA-IIN, 2010:74).
Una explicación posible de lo anterior “es que mientras algunas facetas de las experiencias llegan a las autoridades que elaboran los ‘Informes País’; las referidas más al ‘cara a cara’ durante el proceso quedan en la memoria de los operadores dificultando su sistematización y socialización”. (OEA-IIN, 2010:75).
De acuerdo con lo anterior, la situación actual de los Estados Partes de la OEA en relación con el derecho de participación de NNA ofrece oportunidades y riesgos, siendo el interés y las experiencias descritas como parte de la oportunidad y la perpetuación de una visión adultocéntrica como riesgo. Esta situación adultocéntrica como una heredera del patriarcado, debe ser analizada necesariamente desde la perspectiva de género.
Dado lo anterior, una forma civil y social organizativa se ha instaurado como una ruta estratégica para garantizar el derecho de participación de PME: los consejos consultivos. Tal cual como se planteó en la Introducción, en Costa Rica, el PANI se propuso re-conceptualizar y re-plantear el concepto de consultivo, sustituyéndolo por participativo, lo cual implica una acción que procura no solamente garantizar el acceso de la información, emitir opinión y defender la escucha para las PME, sino además, fortalecer las capacidades de participación y organizativas de las PME para lograr incidencia en los procesos de toma de decisiones.
A continuación se hará un breve resumen de las experiencias desarrolladas en algunos países de América con la finalidad de destacar sus logros y oportunidades para su implementación en Costa Rica:
En Ecuador, desde el año 2003 el Código de la Niñez y la Adolescencia contemplaban:
… la creación de los Consejos Consultivos Nacionales de la Niñez y la Adolescencia. En el art. 198 se establece que el Consejo Nacional será quien establezca el funcionamiento de los consejos consultivos en todos sus niveles, tanto el Consejo Nacional, como el Concejo Cantonal promoverán la formación de Consejos Consultivos de niños, niñas y adolescentes en sus respectivos niveles, seccionales y nacionales”, para que garantice “los derechos de opinión y participación de los niños niñas y adolescentes dentro del sistema teniendo un rol de consulta, denuncia, veeduría ciudadana y fortalecimiento del Movimiento Nacional de niños, niñas y adolescentes.3
Lamentablemente el Código de la Niñez y la Adolescencia de Costa Rica no hace mención explícita en relación con el derecho de participación, mucho menos con relación a la conformación de consejos consultivos.
El Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia (2011) de Quito, Ecuador, a través del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y la Adolescencia (SNDPINA), publicó una “Propuesta metodológica para la conformación de consejos consultivos (CC) de NNA”. En este documento se plantea el proceso de conformación a partir de lo establecido en la Constitución de la República del Ecuador (2008), el Código de la Niñez y la Adolescencia de Ecuador (2003) y la Ley Orgánica de Participación Ciudadana de Ecuador (2010). El documento propone los siguientes pasos metodológicos (2011:10):
Diagnóstico de espacios de participación de NNA … validación de diagnóstico de de espacios de participación de NNA … conformación del equipo impulsor … identificar temas y actividades de interés de NNA … Diagnóstico de percepciones de NNA … priorización de temas de interés de NNA … Presentación de la agenda cantonal de NNA … Discusión del reglamento para la elección de representantes y funcionamiento del CC de NNA … aprobación del reglamento de elección de representantes del CC cantonal de NNA … conformación de la comisión electoral y elaboración del cronograma del proceso … elección de representantes … posesión de los representantes del CC de NNA … definir mecanismos de evaluación y consulta permanente … elaboración del informe anual de rendición de cuentas del CC cantonal de NNA y presentación pública del informe de rendición de cuentas del CC cantonal de NNA.
En este proceso de conformación y consolidación de CC de NNA existen criterios relacionados con la edad, no así visiblemente desde la condición de género.
En Paraguay, desde el 2008 se creó la Dirección de Participación Protagónica con la intención de sumar a las diferentes experiencias de organización y participación de niñas, niños y adolescentes impulsadas y acompañadas desde la Secretaría Nacional de la Niñez y Adolescencia (SNNA). La SNNA propuso desde el Plan Estratégico 2009-2013, en su objetivo estratégico número tres:
Promoción de procesos de participación protagónica, de niñas, niños, adolescentes y adultos referentes en comunidades, asentamientos, barrios y compañías, reconociéndolos como actores de la realidad que les afecta. Durante el 2009 esta dirección promovió los Aty Ñomongetara (Asambleas de Diálogos) como espacios de análisis, discusión y propuestas envistas a la elaboración del Segundo Plan Nacional de Acción de la Niñez y Adolescencia. Esta actividad fue llevada a cabo junto con la sociedad civil.4
Es Costa Rica, lo más cercano a la experiencia de Paraguay es la Ley de la Persona Joven (8261), comprendiendo edades entre los 12 hasta los 35 años. Sin embargo, es importante acotar: En la Segunda Encuesta Nacional de Juventudes: Informe de Principales Resultados. Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven, 2013, la muestra seleccionada en cuanto a edades osciló entre los 15 a los 35 años de edad. De esto se podría inferir un sesgo adultocéntrico que excluyó a PME de 12 a 15 años de edad.
En el contexto del XX Congreso Panamericano del Niño, la Niña y Adolescentes y el 1º Foro Panamericano del Niño, la Niña y Adolescentes, realizado en Lima, Perú, en el 2009, el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) se propuso crear el Consejo Asesor y Consultivo (CAC) del Directorio del INAU, conformado por adolescentes de todo el país, el cual tendría como cometido principal asesorarlo en políticas de infancia y adolescencia.5
Desde el año 2010 existe en Perú el Consejo Consultivo de Niñas, Niños y Adolescentes (CCONNA), y tiene como objetivo “Promover prácticas de organización y participación democrática que inicie a niñas, niños y adolescentes en el ejercicio de sus deberes y derechos ciudadanos” y tiene como principales funciones:
Asesorar a la Dirección de Niñas, Niños y Adolescentes (DINNA), participar expresando opinión en los temas de políticas públicas sobre infancia y adolescencia. Elevar propuestas en materia de niñez y adolescencia. Vigilar los derechos del niño, la niña y adolescente., formado por Delegados de cada.6
En el 2010, en el contexto del Encuentro Regional Intergeneracional de Participación Infantil y Adolescente realizado en Bogotá, los países participantes firmaron un Acuerdo de Voluntades donde se comprometieron entre otros asuntos a: “… promover la creación e implementación de los Consejos Consultivos en los países donde aún no existen, con el fin de proporcionar y garantizar la efectiva y real participación de niños, niñas y adolescentes en sus contextos sociales”.7
Costa Rica también firmó este documento, a través de representantes de la Gerencia Técnica del Patronato Nacional de la Infancia.
A propósito de lo mencionado en acápites anteriores, aunado a la exposición de las experiencias en las Américas, se desea resaltar el aporte Villagrasa (2008), el cual elabora el documento: Los derechos de la infancia y la adolescencia: La participación social de la infancia y la adolescencia, por su incorporación a la ciudadanía activa, señalando que los Estados deben generar:
… un mayor desarrollo efectivo, en aras del cumplimiento real de la Convención sobre los Derechos del Niño, poniéndose especialmente de relieve que su derecho de participación en todos los ámbitos que son de su interés, aún resulta inaplicado de forma general, incluso en la elaboración de los informes que, sobre la aplicación de la Convención, deben presentar los estados ante el Comité de los Derechos del Niño, en los que se obvia de forma general su opinión sobre los asuntos que realmente les afectan.
Además, señala que (Villagrasa, 2008):
… es preciso promover una nueva cultura de acercamiento a los derechos de la infancia, desde la concienciada importancia de la convivencia pacífica y desde el respeto a los derechos humanos, de manera que se les dote de los mecanismos precisos para tomar decisiones de acuerdo con sus necesidades, como deseable ejercicio de su ciudadanía y en cumplimiento de sus responsabilidades como sujetos de pleno derecho.
Esto implica garantizar la doctrina de protección integral desde la perspectiva de las PME, minimizando las visiones adultocéntricas, propias de una cultura patriarcal.
La promoción y la protección del derecho de participación en Costa Rica
El artículo no. 9 de la Constitución Política de Costa Rica establece que el Gobierno de la República “es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial”.
En 1998 se publica en Costa Rica la Ley 7739 Código de la Niñez y la Adolescencia, cuyos principios en materia de derechos humanos de personas menores de edad se basan en la Convención sobre los Derechos del Niño firmada en 1989 en la Asamblea General de las Naciones Unidas.
El Código de la Niñez y la Adolescencia (CNA), expresa en el artículo no. 14 el derecho a la libertad, el cual comprende:
a) Tener sus propias ideas, creencias y culto religioso y ejercerlo bajo la orientación de sus padres o encargados, según la evolución de sus facultades y con las limitaciones y garantías consagradas por el ordenamiento jurídico. b) Expresar su opinión en los ámbitos de su vida cotidiana, especialmente en la familia, la comunidad y la escuela; también como usuarios de todos los servicios públicos y, con las limitaciones de la ley, en todos los procesos judiciales y administrativos que puedan afectar sus derechos.
Asimismo, el CNA expresa en el artículo no. 20 el derecho a la información, el cual reza:
Las personas menores de edad tendrán el derecho de obtener la información, sin importar su fuente y modo de expresión, en especial la que promueva su bienestar social, espiritual y emocional, así como su salud física y mental. El ejercicio de este derecho deberá ejecutarse de manera responsable y bajo la orientación de los padres, representantes o educadores.
En su título IV, capítulo I, el Código de la Niñez y la Adolescencia establece la creación del Sistema Nacional de Protección Integral, cuyo propósito principal es:
… la protección integral de los derechos de las personas menores de edad en el diseño de las políticas públicas y la ejecución de programas destinados a su atención, prevención y defensa,por medio de las instituciones gubernamentales y sociales que conforman el Sistema Nacional de Protección Integral de los Derechos de la Niñez y de la Adolescencia8”.
De acuerdo con el artículo no. 169 del Código de la Niñez y la Adolescencia, el Sistema Nacional de Protección Integral estará conformado por las siguientes organizaciones:
El Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia.9
Las instituciones gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil representadas ante el Consejo de la Niñez.10
Las Juntas de Protección de la Infancia.11
Los Comités tutelares de los derechos de la niñez y la adolescencia.12
La Ley 8261, Ley General de la Persona Joven indica acerca de sus objetivos planteados en el artículo no. 1 que estos: “… se entenderán como complementarios de la política integral que se define para los adolescentes, en el Código de la Niñez y Adolescencia, en lo que resulte compatible y con prevalencia de esta última etapa de la vida …”
El inciso C del mismo artículo dice: “Propiciar la participación política, social, cultural y económica de las personas jóvenes, en condiciones de solidaridad, equidad y bienestar.”
En su artículo no. 2, Definiciones, se refiere a la persona joven como: “Personas con edades comprendidas entre los doce y treinta y cinco años, llámense adolescentes, jóvenes o adultos jóvenes; lo anterior sin perjuicio de lo que dispongan otras leyes en beneficio de los niños y adolescentes”.
Y a adolescente como “Persona mayor de doce años y menor de dieciocho años de edad”. En el artículo no. 4, Derechos de la Personas Jóvenes, inciso b) menciona: “El derecho a la participación, formulación y aplicación de políticas que le permitan integrarse a los procesos de toma de decisión en los distintos niveles y sectores de la vida nacional, en las áreas vitales para su desarrollo humano”
Así también en su artículo no. 9, Coordinación con la sociedad civil, establece:
El Estado y la sociedad civil, con la participación de las personas jóvenes, coordinará una política integral y permanente, así como planes y programas que contribuyan a la plena integración social, económica, cultural y política de la persona joven, por medio de estrategias claras, oportunas y precisas.
También en el año 2009 se publica la Política Nacional para la Niñez y la Adolescencia que comprende un período entre el 2009 hasta el 2021, donde se proponen las aspiraciones, responsabilidades, ejes, lineamientos estratégicos y criterios para la evaluación de logros con el fin de garantizar el cumplimiento de los derechos de personas menores de edad.
La Política Nacional para la Niñez y la Adolescencia (PNNA), establece la dirección estratégica del Estado costarricense en la promoción, respeto y garantía de los derechos humanos de todos los niños, niñas y adolescentes.
Dentro de su justificación jurídica establece el Paradigma de Protección Integral el cual enfatiza cuatro categorías de derechos de aplicación universal, entre ellos, el punto c: Derechos relacionados con la participación que enfatiza que las personas menores de edad (PME):
En tanto sujetos activos y protagónicos de derechos, se les debe garantizar el bienestar y la seguridad social, así como las oportunidades y el acceso a participar en la gestación y toma de decisiones en todo asunto que les afecte, tanto dentro del ámbito de la familia, la escuela, la comunidad, así como de la sociedad en general.
Los derechos asociadas a la participación son considerados como la “columna vertebral” de la CDN (PNNA, 2009:28). Los principios orientadores del Modelo de Gestión de PNNA consolidan la promoción de la participación de las PME (PNNA, 2009:59, 92).
De acuerdo con los Ejes y Lineamientos de la PNNA, el eje de Institucionalidad Democrática introduce lineamientos asociados a la participación de las PME (PNNA, 2009:62):
… b. Promoción y garantía de la participación de la niñez y la adolescencia como sujetos activos de derechos; … Lineamiento m. Acceso a la información para las personas menores de edad; … Lineamiento f. Fortalecimiento del Sistema Nacional de Protección Integral.
Para el año 2011, el Ministerio de Descentralización y Desarrollo Local y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal publican el documento denominado “Plan para el Fortalecimiento de los Gobiernos Locales e Impulso a los Procesos de Descentralización y Desarrollo Local 2011-2014”, el cual contiene “la ruta de la seguridad humana a través sobre la cual, se impulsarán las acciones y estrategias para el fortalecimiento de las municipalidades” (IFAM, 2011:5), e incluyen ejes y metas estratégicas, entre las cuales se cita el Eje de Seguridad Social y Bienestar, que tiene como meta la Protección de la Niñez y la Adolescencia, específicamente dicta: (IFAM, 2011:28):
Para el 2013 al menos 25 Gobiernos Locales crean entornos protectores de la niñez y la adolescencia capaces de prevenir, disminuir riesgos y de realizar acciones de atención y protección posibilitando al Sistema de Protección Integral cumplir su mandato de asegurar en el país la garantía de protección integral de las personas menores de edad. Para el 2014 al menos en 50 Gobiernos Locales se han fortalecido los mecanismos nacionales para estimular el trabajo en red y la sinergia entre organizaciones de la sociedad civil, instituciones estatales y gobiernos municipales para la promoción y defensa de los derechos de la niñez y la adolescencia en los municipios. Para el 2014 al menos el 25% de los Gobiernos Locales participan y propician acciones con los Consejos de la Persona Joven. Para el 2014 el 25% de los Gobiernos Locales estén participando en el “Programa Cantones Amigos de la Infancia” y estén promoviendo ambientes protectores para la niñez y la adolescencia.
Además, menciona el documento (IFAM, 2011: 28) que “Los municipios propician espacios y mecanismos para promover la participación activa infantil y adolescente involucrando los Consejos de la Persona Joven”,estableciendo como una de sus estrategias para el proceso de inclusión de los derechos de la niñez y la adolescencia en la agenda local: “La búsqueda constante y la promoción de la participación de las personas menores de edad” (IFAM, 2011: 29).
En el Marco del Proyecto del MEP (2012): “Ética, Estética y Ciudadanía”, Programas de Estudio de Educación Cívica, Tercer Ciclo de Educación General Básica y Educación Diversificada, Dimensión Formativa, establece la democracia como un valor, el aprecio de espacios de participación / representación como una actitud y la participación social y política como una práctica a desarrollar con las PME.
Un avance y logro importante en relación con esta temática es la Política Judicial dirigida al Mejoramiento del Acceso a la Justicia de las Niñas, Niños y Adolescentes en Costa Rica (2010), la cual da énfasis al derecho de participación de PME en procesos judiciales, consignado tanto en el enfoque de la política, sus lineamientos estratégicos, así como en el proceso de implementación de esta.
Con la finalidad de crear estrategias sociales para promover la Protección Integral de Personas Menores de edad y operacionalizar en lo local el Sistema Nacional de Protección Integral, el Consejo Nacional de Niñez y la Adolescencia aprobó el 14 de mayo del 2009 el documento denominado “Subsistemas Locales de Protección como Base Comunitaria del Sistema Nacional de Protección Integral de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia” que define al Subsistema Local de Protección como (2009:1):
… una apuesta a la descentralización, desconcentración, corresponsabilidad y participación ciudadana en las políticas programas y servicios orientados a la prevención, atención y defensa de los derechos de la niñez y la adolescencia, en consonancia con lineamientos nacionales.
Los Subsistemas Locales de Protección interaccionan con el Modelo de Gestión del Patronato Nacional de la Infancia tanto a nivel nacional, regional como local para articular las Instituciones instaladas en cada comunidad, Gobiernos Locales y Organizaciones Sociales con el fin de promover y proteger los derechos de las personas menores de edad.
En esta línea, en noviembre del 2009 la Presidencia de la República firma el Decreto Ejecutivo no. 35876-S denominado “Lineamiento para el Sector Social y Lucha contra la Pobreza: Implementación de los Subsistemas Locales de Protección a la Niñez y la Adolescencia en las once comunidades prioritarias”, en su artículo 4º establece que:
Las instituciones del sector deberán asegurar la participación ciudadana en la implementación del Subsistema Local de Protección en el marco del Sistema Nacional de Protección Integral, garantizando especialmente la participación de las personas menores de edad con derecho a opinar, a ser escuchados y a ser tomados en cuenta en los asuntos que involucren a estos grupos etáreos.
Asimismo, establece la operacionalización de cuatro ejes para la articulación de los SSLP, siendo uno de ellos la participación de las personas menores de edad y dice: “La participación, como derecho, transforma las relaciones de poder entre los niños, niñas y adolescentes y los adultos y favorece la capacidad de esta población para influir en sus familias, comunidades e instituciones”.
Entre los principales productos esperados en este eje se encuentran:
1) Niñas, niños y adolescentes opinando y participando en la toma de decisiones de las acciones vinculadas al Subsistema Local de protección; 2) Niños, niñas y adolescentes participando activamente en la exigibilidad de sus derechos, 3) Personas menores de edad organizadas ejecutando proyectos dirigidos a los niños, niñas y adolescentes de la comunidad.
Por tal razón, las orientaciones del PANI desde el área de Promoción y Prevención para el 2016 se centran en dos grandes propósitos: 1) Conformar y consolidar los SSLP, 2) Conformar y consolidar los Consejos Participativos de PME.
La plataforma de servicios del Patronato Nacional de la Infancia (PANI), tiene disponible el Centro de Orientación e Información (COI), que impulsa desde el año 2009 la línea telefónica gratuita 1147 para NNA, la cual tiene como objetivo:
Facilitar espacios de comunicación para que los niños, las niñas, los y las adolescentes accionen la defensa y garantía de sus derechos y ejerzan su participación ciudadana, mediante la expresión de sus inquietudes, consultas o denuncias.
El Eje de Promoción del Plan Estratégico Institucional del PANI (2008-2012), establece como una de sus características la participación de las PME.
De acuerdo con el Decreto Ejecutivo no. 35494-S DEL 26/06/2009: Reglamento de las Juntas de Protección a la Niñez y la Adolescencia, CAPÍTULO I, Disposiciones preliminares, en el artículo 2º—Principios, el inciso d) menciona el “… reconocimiento y el fomento del valor de la participación de los niños, niñas y adolescentes, sus familias y las comunidades en la promoción y defensa de los derechos de las personas menores de edad”.
En al año 2011, el Patronato Nacional de la Infancia publicó las Guías Metodológicas para crear diagnósticos participativos cantonales de derechos de personas menores de edad, mapeos de espacios de participación de PME13 y la ruta para la conformación de consejos participativos de NNA, con la finalidad de conformar y consolidar los Subsistemas Local de Protección.
Para el 2012 el Patronato Nacional de la Infancia impulsó desde el Área de Promoción y Prevención la consulta de opinión diagnóstica y participativa de los derechos de personas menores de edad, sistematizando la información con la finalidad de extraer de ella las líneas de acción para implementarlas a partir del año 2013 con el fin de alcanzar estos dos propósitos: Conformar-consolidar los Subsistemas Locales de Protección y Conformar los Consejos Participativos de Personas Menores de Edad en todos los cantones que cuenten con Juntas de Protección de Niñez y Adolescencia activas.
Durante el 2013, el PANI se ha propuesto validar de forma participativa con las PME, las comunidades y representantes Interinstitucionales los resultados obtenidos de los diagnósticos participativos de la situación de derechos de NNA, identificación de espacios de participación de PME y mapeo de recursos afines con las competencias del Código de la Niñez y la Adolescencia, así como la construcción de agendas cantonales participativas e intergeneracionales.
En resumen, en Costa Rica, la conformación de consejos participativos de NNA, se han planteado los siguientes momentos metodológicos:
Elaboración del Diagnóstico Participativo Local
I momento: planeando nuestro diagnóstico participativo y el mapeo de recursos
II momento: divulgando y sensibilizando a actores institucionales y comunales
III momento: informando y capacitando a nuestros aliados y aliadas para el diagnóstico participativo y el mapeo de recursos
IV momento: recolectando la información para el diagnóstico participativo y el mapeo de recursos y actores
V momento: ordenamiento, análisis, priorización de la información recopilada y redacción del documento final
VI momento: validando y presentando los resultados a la comunidad e instituciones
Construyendo un mapa de actores y recursos institucionales y comunales
Conformación de Consejos Participativos de PM
Momento I: Diagnóstico de Espacios de Participación de NNA.
Momento II: Validación del Diagnóstico de Espacios de Participación de NNA.
Momento III: Diagnóstico del Estado de Derechos de PME.
Momento IV: Priorización de Temas de Interés de NNA y Aprobación de la Agenda Cantonal.
Momento V: Conformando el CCC-NNA.
Este es un proyecto nacional, impulsado a través de las JPNA y configurado desde la estrategia de los SSLP.
En la actualidad, a nivel comunitario se ha establecido en Costa Rica vehiculizar la promoción de los derechos humanos de niñez y adolescencia a través de los Consejos Participativos de NNA, e instaurar la prevención desde la conformación, consolidación y desarrollo de los SSLP.
Existe una amplia normativa internacional y nacional en materia de derechos humanos y derechos de personas menores de edad que garantizan y protegen el ejercicio pleno del derecho y principio de participación de PME. La implementación de iniciativas que fortalezcan las capacidades de participación de personas menores de edad, deben acompañarse de acciones que promueven cambios ideológicos y culturales en función de las formas de relacionarse entre las personas adultas y las PME.
El ciclo de participación de PME no inicia y termina con la garantía del derecho de a la información, emitir opinión y ser escuchados/as, debe garantizarse además la incidencia en los procesos de toma de decisiones con la participación activa de las PME.
Los espacios y formas de participación de PME serán reales en el tanto y cuanto las personas adultas instauren mecanismos adaptados a las diferentes franjas de edades y sus características, de manera tal que se garantice el principio de autonomía progresiva en las iniciativas para promover y proteger el derecho de participación de NNA.
El ejercicio de la ciudadanía y las prácticas democráticas deben instalarse desde edades tempranas, pero esto no se hace de cualquier manera, debe hacerse desde la perspectiva de género.
Es necesario, al menos, constituir las iniciativas de Consejos Participativos como parte de los Programas Nacionales, y no proyectos aislados. Una ruta de trabajo para garantizar este derecho es promocionarlo desde el escenario familiar, creando las condiciones de empoderamiento para ejercerlo en los demás escenarios propios de los aparatos ideológicos secundarios.
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8. Artículo no. 168 del Código de la Niñez y la Adolescencia.
9. Artículos no. 170 y 171 del Código de la Niñez y la Adolescencia.
10. Artículo no. 173 del Código de la Niñez y la Adolescencia.
11. Artículos no. 179 y 180 del Código de la Niñez y la Adolescencia.
12. Artículos no. 181 hasta 183 del Código de la Niñez y la Adolescencia.
13. En cumplimiento con lo consignado en el VII Estado de los derechos de la niñez y la adolescencia en Costa Rica. Hacia el cumplimiento de la Política nacional para la niñez y adolescencia (2009-2021).
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References: artículo 12
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