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Timestamp: 2019-01-20 09:23:08+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA 2014-00074/4074-2015 DE SEPTIEMBRE 28 DE 2017
SENTENCIA 2014-00074 DE 28 DE SEPTIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:PRESUNCIÓN EN MATERIA ADMINISTRATIVA CONFORME AL ARTÍCULO 211 DE LA LEY 1437 DE 2011. SE HA PRECISADO QUE LA PRESUNCIÓN CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 211 DE LA LEY 1437 DE 2011, ESTIPULA QUE AL NO TENER EL CARÁCTER DE SER IURIS ET DE IURE, ES DECIR, DE PLENO DERECHO, PUEDE SER CONTROVERTIDA Y DESVIRTUADA, DE TAL MANERA QUE, EN ASUNTOS COMO EL PRESENTE, QUIEN PRETENDA LA DECLARATORIA DE EXISTENCIA DE UNA RELACIÓN LABORAL QUE SUBYACE DE LA EJECUCIÓN DE CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, CON BASE EN EL PRINCIPIO CONSAGRADO EN EL ARTÍCULO 53 DE LA CARTA SUPERIOR DE LA PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS, TIENE EL DEBER DE PROBANZA A FIN DE PODER QUEBRANTAR LA PRESUNCIÓN QUE SOBRE ESTA MODALIDAD DE CONTRATO ESTATAL RECAE. PARA EL CASO EN REVISIÓN, ES NECESARIO SEÑALAR QUE PARA REALIZAR EL SEGUIMIENTO DE CIERTOS LINEAMIENTOS MÍNIMOS, NO NECESARIAMENTE CONFIGURA LA SUBORDINACIÓN, PUES SI BIEN, LOS CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, LLEVAN IMPLÍCITA LA AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA EN EL MANEJO Y DESARROLLO DEL OBJETO CONTRATADO, NO QUIERE DECIR QUE COMO ATIENDE RECURSOS DEL ESTADO, NO SEA SOMETIDO A CONTROLES, SUPERVISIÓN Y SEGUIMIENTO, LO QUE GENERA UNA INTERACCIÓN ENTRE LA ENTIDAD Y EL CONTRATISTA, A FIN DE QUE EL OBJETO CONTRATADO SE EJECUTE EN LOS TÉRMINOS PACTADOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN ADMINISTRATIVA, DERECHO ADMINISTRATIVO, PRESUNCIÓN DE DERECHO, PRESUNCIÓN LEGAL, PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Sentencia 2014-00074 de septiembre 28 de 2017
Bogotá, D.C., 28 de septiembre de 2017.
Exp.: 200012333000201400074 01 (4074-2015)
Demandante: Freddy de Jesús Rivero Fragozo
Demandado: Municipio de Agustín Codazzi (Cesar)
Asunto: Contrato realidad en la labor de almacenista – prescripción de los derechos reclamados
Decisión: Confirma con modificación la sentencia del 6 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar que negó las pretensiones de la demanda
De acuerdo a los hechos expuestos en la demanda y las inconformidades planteadas en la apelación de la parte demandante, corresponde a la Sala:
Establecer si se configuró una relación laboral entre el señor Freddy de Jesús Rivero Fragozo y el municipio de Agustín Codazzi, en la ejecución de las labores de almacenista de dicho ente territorial, para el periodo comprendido entre el 2 de agosto de 2004 y el 16 de octubre de 2007, o si por el contrario, las mismas se dieron en el marco del contrato de prestación de servicios estatal.
Una vez resuelto lo anterior, se determinará si el Tribunal Administrativo del Cesar vulneró los derechos del accionante, al declarar la configuración de la prescripción extintiva respecto de los derechos reclamados.
Para dicho estudio, a la Sala le corresponderá establecer los siguientes aspectos: (i) de la presunción contenida en el inciso 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 frente a los contratos estatales y la necesidad de desvirtuarla demostrando la subordinación, (ii) De la prescripción extintiva, (iii) Término de reclamación de los derechos laborales y (iv) el caso concreto.
Legales: Ley 80/93, art. 32, num. 3º. Contratos estatales de prestación de servicios, Ley 50/90, art. 1º los elementos del contrato laboral. También se tendrán en cuenta las sentencias que por parte de esta corporación han sido proferidas en temas como el aquí abordado.(8)
(i) De la presunción contenida en el inciso 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 frente a los contratos estatales.(9)
«3. Contrato de prestación de servicios.
Ahora bien, al dilucidar si en efecto, ésta tuvo su génesis dentro del vínculo trabado, debe analizarse en detalle el acervo probatorio obrante, correspondiéndole a la parte actora demostrar el cumplimiento de un horario y el hecho de recibir instrucciones de los superiores o reportar informes sobre resultados, sin que ello signifique necesariamente la configuración del elemento de la subordinación.(10)
Lo anterior, por cuanto el seguimiento de ciertos lineamientos mínimos, no necesariamente configura la subordinación, pues si bien, los contratos de prestación de servicios, llevan implícita la autonomía e independencia en el manejo y desarrollo del objeto contratado, no quiere decir que como atiende recursos del estado, no sea sometido a controles, supervisión y seguimiento, lo que genera una interacción entre la entidad y el contratista, a fin de que el objeto contratado se ejecute en los términos pactados. La autonomía e independencia no eximen del deber que tiene la entidad de vigilar, que en efecto, el contratista cumple a cabalidad lo pactado.
Bajo ese entendido y en virtud del principio de causa petendi (11), le correspondería en este caso a la demandante la demostración de los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persigue (CGP, art. 167), para comprobar sin lugar a dudas, que una vez vistos en contexto los elementos de acatamiento de órdenes, cumplimiento de turnos y desempeño de funciones inherentes al objeto de la entidad en las mismas condiciones que los empleados de planta, es dable colegir indiscutiblemente que se configuró el elemento de la subordinación, pues dicho sea de paso, cualquiera de estos factores visto aislada y desarticuladamente no constituyen per se la dependencia predicada del contrato laboral.
(ii) De la prescripción extintiva(12)
El artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 prevé el fenómeno de la prescripción del derecho, en los siguientes términos:
«Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual».
Igualmente, el Decreto 1848 de 1969, reglamentario del anterior, en su artículo 102 preceptúa:
«Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual».
Por su parte, la sección segunda de esta corporación(13) ha precisado que «(...) la prescripción se define como la acción o efecto de ‘...adquirir un derecho real o extinguirse un derecho o acción de cualquier clase por el transcurso del tiempo en las condiciones prevista por la ley’ o en otra acepción como ‘...concluir o extinguirse una carga, obligación o deuda por el transcurso del tiempo’(14)».
En este orden de ideas, si bien en virtud del artículo 53 de la Constitución Política(15) los beneficios laborales mínimos de los trabajadores comportan carácter irrenunciable, el legislador ha previsto la prescripción extintiva de esos derechos, fundamentalmente con el propósito constitucional de salvaguardar la seguridad jurídica en relación con litigios que han de ventilarse ante los jueces frente a la inactividad del servidor de reclamar su pago oportunamente. Por lo tanto, para que opere el fenómeno prescriptivo se requiere que transcurra el interregno preestablecido durante el cual no se hayan realizado las correspondientes solicitudes.
Por otro lado, también resulta oportuno evocar el artículo 12 del convenio 95 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificado por Colombia mediante la Ley 54 de 1962, acerca de la protección del salario, que valga aclarar integra el llamado bloque de constitucionalidad(16), conforme al artículo 93 (inc. 1°) superior, dado que atañe a derechos humanos y en tal virtud prevalece en el orden interno y es de aplicación directa. Dicha disposición establece:
2. Cuando se termine el contrato de trabajo se deberá efectuar un ajuste final de todos los salarios debidos, de conformidad con la legislación nacional, un contrato colectivo o un laudo arbitral, o, en defecto de dicha legislación, contrato o laudo, dentro de un plazo razonable, habida cuenta de los términos del contrato” (negrilla de la Sala).
Sobre el fenómeno de la prescripción extintiva de los derechos laborales, la Corte Constitucional se ha pronunciado al respecto(17), en particular a través de la Sentencia C-916 de 2010, que al declarar la exequibilidad del artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, se remitió a lo considerado en la Sentencia C-072 de 1994, al guardar analogía, y sostuvo:
“5.2. En efecto, en la presente demanda el actor cuestiona el régimen de prescripción señalado por cuanto supuestamente “...desconoce la realidad, sanciona el temor de los trabajadores y premia a los empleadores incumplidos”, y porque el plazo establecido para dicha prescripción llegada la terminación del contrato de trabajo “hace imposible que el trabajador obtenga el ajuste final de todos los salarios debidos’”. Al respecto la Sentencia C-072 de 1994 afirma lo siguiente:
(vi) Las prescripciones de corto plazo buscan también la seguridad jurídica, que al ser de interés general, es prevalente (art. 1º Superior).Y hacen posible la vigencia de un orden justo (art. 2º Superior), el cual no puede ser jamás legitimador de lo que atente contra la seguridad jurídica, como sería el caso de no fijar pautas de oportunidad de la acción concreta derivada del derecho substancial.
Así las cosas, se itera, que el fenómeno jurídico de la prescripción encuentra sustento en el principio de la seguridad jurídica(18), en la medida en que busca impedir la perpetuidad de las reclamaciones referentes a reconocimientos de índole laboral, que pudieron quedar pendientes entre los extremos de la relación de trabajo al momento de su finalización, pues contrario sensu resultaría desproporcionada la situación en la que se permitiera que el trabajador exigiera de su empleador (o ex empleador) la cancelación de emolumentos que con el trascurrir de los años implicarían un desmedro excesivo del patrimonio de este (en atención a las indemnizaciones o intereses moratorios que se podrían causar) y le impediría la conservación de los elementos probatorios tendientes a desvirtuar lo demandado.
(iii) Término de reclamación de los derechos laborales(19)
Acerca de esta materia, las salas de decisión de la sección segunda de esta corporación han sostenido tesis disímiles(20), a saber:
Con sentencia de 6 de septiembre de 2013 proferida en sede de tutela, la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado estimó que la respectiva reclamación debe realizarse dentro de los tres años siguientes a la finalización del contrato so pena de declararse la prescripción de los derechos que se piden por la inactividad del solicitante(21).
Este criterio jurisprudencial fue reiterado con fallo de 9 de abril de 2014(22), por la misma subsección A de la sección segunda, cuando al decidir una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, precisó que “...en efecto, se reitera que el derecho a reclamar las prestaciones derivadas de un contrato realidad solo se hace exigible a partir de la sentencia que declara la existencia de la relación laboral; también lo es que el particular debe reclamar de la administración y del juez el reconocimiento de su relación laboral, dentro de un término prudencial que no exceda la prescripción de los derechos que reclama. Lo anterior quiere decir que si finiquitó la relación que inicialmente se pactó como contractual, el interesado debe reclamar la declaración de la existencia de la relación laboral, en un término no mayor de 3 años, so pena de que prescriba el derecho a reclamar la existencia de la misma y el consecuente pago de las prestaciones que de ella se derivan”.
No obstante, un mes después(23), la subsección B de esta sección examinó el tema prescriptivo en relación con el “plazo razonable” con el que cuenta el interesado para solicitar la existencia del vínculo laboral y el correspondiente pago de los derechos laborales y, con base en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, que regulaba la figura del decaimiento de los actos administrativos, consideró como término oportuno para reclamar, cinco (5) años contados desde la terminación del último contrato, que se asimila al acto de retiro del servicio.
Empero, en providencia de 11 de marzo de 2016, la subsección B de esta sección se volvió a pronunciar sobre el asunto y explicó que “Una vez demostrada la relación laboral reclamada y de la cual, se persigue el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, surgiría la oportunidad para que se examine la procedencia del fenómeno extintivo de la prescripción, valga decir, la verificación de si la reclamación se efectuó dentro de los tres (3) años contados a partir de la finalización de la relación contractual, so pena de que prescriban los derechos prestacionales que se puedan derivar de la relación laboral”(24).
Respecto de la oportunidad a partir de la cual debe contabilizarse el aludido interregno, es del caso interpretar los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, en armonía con el mandato contenido en el artículo 12 (num. 2º) del convenio 95 de la OIT, de acuerdo con el cual los ajustes finales de los salarios debidos tienen lugar desde la terminación del nexo contractual con el empleador, por cuanto es desde ese momento en que se podrá demostrar que durante la ejecución del contrato de prestación de servicios se dieron los elementos constitutivos de una relación laboral con el Estado (prestación personal del servicio, remuneración y subordinación) y, en consecuencia, reclamar el pago de las prestaciones a las que tendría derecho de comprobarse ese vínculo, todo lo anterior en virtud de los principios de favorabilidad(25), irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales(26) y progresividad y prohibición de regresividad en materia de derechos sociales(27), así como los derechos constitucionales al trabajo en condiciones dignas(28) e irrenunciabilidad a la seguridad social(29).
Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “...primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (art. 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.
(iv). Caso concreto.
La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra del proveído anteriormente citado, alegando que el Tribunal del Cesar erró al declarar de oficio la prescripción extintiva, puesto que el municipio accionado no acudió a la audiencia de conciliación prejudicial y tampoco contestó la demanda. Además, dicha decisión solo puede ser adoptada en la audiencia inicial, según el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y lo Contencioso Administrativo.
Sobre el término para presentar la reclamación administrativa, acotó que según la providencia del 8 de mayo de 2014, expedida por el Consejo de Estado, este era de 5 y no de 3 años, por lo que su petición ante la entidad accionada fue oportuna.
Tipo Entidad Objeto Término Duración Valor total Solución de continuidad
Orden de prestación de servicios Nº 298(30) Municipio Agustín Codazzi Prestación de servicio como almacenista en la alcaldía municipal. 02/08/2004 a 31/12/2004 4 meses y 29 días $ 3.200.000 ***
Orden de prestación de servicios Nº 10(31) Municipio Agustín Codazzi Ibídem. 03/01/2005 a 31/05/2005 29 días $ 600.000 2 días
Orden de prestación de servicios Nº 108(32) Municipio Agustín Codazzi Ibídem. 01/01/2005 a 28/02/2005 28 días $ 600.000 0 días
Orden de prestación de servicios Nº 188(33) Municipio Agustín Codazzi Ibídem. 01/03/2005 a 31/03/2005 30 días $ 600.000 0 días
Orden de prestación de servicios Nº 285 Municipio Agustín Codazzi Ibídem. 01/04/2005 a 30/06/2005 3 meses $ 1.800.000 0 días
Orden de prestación de servicios Nº 009(34) Municipio Agustín Codazzi Ibídem. 01/01/2006 a 15/05/2006 4 meses y 15 días $ 3.150.000 6 meses
Orden de prestación de servicios Nº 100(35) Municipio Agustín Codazzi Ibídem. 08/06/2006 a 08/09/2005 3 meses $ 2.100.000 22 días
Orden de prestación de servicios Nº 192(36) Municipio Agustín Codazzi Ibídem. 15/09/2006 a 15/10/2006 1 mes $ 700.000 6 días
Orden de prestación de servicios Nº 256(37) Municipio Agustín Codazzi Ibídem. 01/11/2006 a 30/11/2006 1 mes $ 700.000 15 días
Orden de prestación de servicios Nº Municipio Agustín Codazzi Ibídem. 05/12/2006 a 28/12/2006 24 días $ 600.000 4 días
Orden de prestación de servicios Nº Municipio Agustín Codazzi Ibídem. 22/01/2007 a 22/04/2007 3 meses $ 2.190.000 25 días
Orden de prestación de servicios Nº 157(38) Municipio Agustín Codazzi Ibídem. 27/04/2007 a 27/05/2007 1 mes $ 730.000 4 días
Orden de prestación de servicios Nº Municipio Agustín Codazzi Ibídem. 28/05/2007 a 25/06/2007 27 días $ 730.000 0 días
Orden de prestación de servicios Nº 319(39) Municipio Agustín Codazzi Ibídem. 26/06/2007 a 26/10/2007 4 meses $ 2.920.000 0 días
— Constancias(40) suscritas por el secretario de hacienda municipal del ente referido, donde se relacionan los pagos hechos al demandante por sus labores de almacenista, para los periodos de:
• 2004: septiembre a diciembre.
• 2005: junio y julio.
• 2006: febrero, marzo, mayo, julio, agosto, octubre, noviembre y diciembre.
• 2007: marzo, mayo, junio, julio, agosto octubre, noviembre y diciembre.
— Comprobantes de egreso(41) expedidos por el tesorero municipal, a favor del señor Freddy Rivero, en las siguientes fechas:
• 2004: agosto a diciembre.
• 2005: enero a julio.
• 2006: enero, marzo, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre.
• 2007: febrero, abril, mayo, agosto y septiembre.
— Órdenes de pago(42) expedidas por el contador municipal, para las fechas:
• 2006: noviembre y diciembre.
• 2007: marzo, mayo, junio, agosto, octubre y noviembre.
— Certificados(43) suscritos por el coordinador de recursos humanos del municipio de Agustín Codazzi, donde costa que el accionante se desempeñó como almacenista en los siguientes periodos:
• 2004: agosto, octubre, noviembre, diciembre,
• 2005: febrero, marzo, abril, mayo, junio,
• 2006: febrero, marzo, abril, mayo, julio, agosto, septiembre, septiembre, octubre y diciembre.
• 2007: enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre,
— Certificado del 5 de diciembre de 2006(44), donde el jefe de recursos humanos de la alcaldía de Agustín Codazzi certifica que dicho ente territorial no cuenta con almacenistas de planta, por lo que es necesario contratar personal para tales labores.
— Solicitudes(45) elevadas por el señor Fredy Rivero ante el coordinador de talento humano, para ausentarse en fechas: 16 de diciembre de 2004, 21 de octubre, 23 de septiembre, 17 de noviembre y 23 de diciembre de 2005, debido a diligencias de carácter personal.
— Incapacidad médica(46) expedida por 2 días, para noviembre de 2005 por el consultorio odontólogos y por el mismo término para abril de 2007 por la Clínica Pastora.(47)
— Certificados(48) de cotización al sistema de salud para mayo, junio y julio de 2005.
— Certificados(49) de cotización al sistema de pensiones para mayo y julio de 2005.
Habiendo relacionado el material probatorio relativo al vínculo que sostuvo el actor con la alcaldía del municipio de Agustín Codazzi desde el año 2004 hasta el 2007, procederá la Sala a valorar dicha evidencia y a determinar, si en efecto, de tal recaudo se puede colegir la existencia de una relación laboral, tal como lo pretende el accionante, o si en efecto, correspondió a un contrato de prestación de servicios, al tenor de lo afirmado por la entidad demandada en sus alegatos de conclusión.
De la lista de contratos suscritos entre las partes, se observa que hubo dos ciclos contractuales, con una continuidad inicial de 11 meses y luego una interrupción significativa de 6 meses entre julio y diciembre de 2005, para después iniciar el segundo ciclo por un periodo de 1 año, 4 meses y 3 semanas, que culminó en octubre de 2007. Siendo así, se deduce que, si bien, existió una ligera continuidad, ella solo se genera en cada uno de esos ciclos mencionados.
Ahora bien, respecto de las funciones a desarrollar como almacenista, aunque las mismas no fueron descritas en los referidos contratos, no se puede descartar que el actor estuviera sujeto a parámetros y directrices que dieran lugar al elemento de la subordinación, puesto que a pesar de que no se allegó el manual de funciones los almacenistas de planta de dicho ente territorial y en su página web no se encuentra descrito el cargo junto con sus respectivas funciones, según el Decreto 785 de 2005, que estableció el sistema de clasificación, funciones y requisitos de los empleos de las entidades territoriales reguladas por la Ley 909 de 2004(50), se contemplaron dentro del nivel profesional de dichos entes, los cargos de «Almacenista General» y «Almacenista Auxiliar.»
Así mismo, según el «MANUAL PARA EL MANEJO Y CONTROL DE LOS BIENES DEL MUNICIPIO DE IBAGUE»,(51) el responsable del almacén debe cumplir, entre otras, las siguientes funciones:(52)
«1. Recibir, codificar, plaquetear e ingresar bienes a bodega, previa confrontación de sus características, marcas, modelos, series, tamaños y cantidades, contra los soportes que ordenan o sustentan las operaciones de ingreso.
2. Almacenar y embarcar materiales, materias primas, y productos terminados en forma técnica y oportuna. Y proteger los elementos bajo su custodia contra hurto, daño o deterioro.
3. Atender con prontitud los requerimientos de bienes de las diferentes dependencias, de acuerdo con los procedimientos, normas y autorizaciones establecidas en este manual.
4. Reportar oportuna y adecuadamente, a las áreas de contabilidad, contraloría municipal los resúmenes de los saldos y movimientos y la documentación relacionada con las novedades del Almacén.
5. Informar y adelantar los procedimientos establecidos para dar de baja los bienes inservibles y los no útiles u obsoletos, de conformidad con los procedimientos señalados en este manual.
6. Hacer conteos selectivos para confrontar las existencias físicas contra los registros de los sistemas de kárdex y contables.
7. Informar de manera oportuna y clara los movimientos de bienes que se presentan al interior de las dependencias de la Entidad, para que se emitan o actualicen las pólizas correspondientes en cumplimiento de salvaguardar los bienes, velar y controlar porque lo dispuesto por la ley en materia de protección se cumpla.
8. Administrar y utilizar los medios de transporte asignados por la alcaldía para el traslado, verificación y control de los bienes asignados a terceros».
De lo anterior, se observa que al tener que ejecutar sus funciones dentro de las instalaciones del municipio y bajo la constante sujeción a los parámetros, instrucciones y protocolos establecidos, velando permanentemente por la custodia e integridad de los bienes encomendados, no se puede concluir cosa diferente a que dentro del vínculo trabado se encontraba presente el elemento de la subordinación, puesto que dicha labor contiene actividades que solo pueden ser desarrolladas bajo la guía y subordinación de la entidad.
De otra parte, en lo que respecta a la subordinación ejercida por parte de la entidad contratante, que en sentir del accionante, se acreditó con las declaraciones testimoniales rendidas(53) por las señoras Matilde Jiménez García y María Isabel Mosquera Castillo, quienes manifestaron ser compañeras de trabajo del actor, se tiene que las mismas señalaron:
— Matilde Jiménez García
PREGUNTADO: sírvase hacer un relato pormenorizado de lo que le conste con relación a los hechos de la demanda. CONTESTO: trabajé en la alcaldía municipal como aseadora. Conocí al señor Freddy en marzo de 2004, cuando empezó a laborar como almacenista de la alcaldía PREGUNTADO: en qué fechas estuvo vinculado el demandante a la alcaldía y qué funciones realizaba? CONTESTO: sé que comenzó a trabajar en el 2004 y que era almacenista PREGUNTADO: indique la forma de vinculación y desvinculación del señor a la alcaldía, mediante qué modalidad? CONTESTO: mediante contratos de prestación de servicios PREGUNTADO: como se desvinculó? CONTESTO: no sé PREGUNTADO: el demandante recibía órdenes de algún jefe inmediato y estaba sometido a algún horario? CONTESTO: sí. Teníamos un jefe. El de recursos humanos, que se llama Hernando Fuentes y Álvaro Quintero PREGUNTADO: sabe sí cumplía horarios? CONTESTO: sí. De 8 a 12 y de 2 a 6. PREGUNTADO: sabe quién le entregaba los materiales al señor para realizar sus actividades? CONTESTO: el municipio. PREGUNTADO: el señor recibía algún pago? CONTESTO: los pagos normales de los sueldos. PREGUNTADO: podía realizar las actividades en forma autónoma e independiente? CONTESTO: no. PREGUNTADO: podía delegar las funciones en otra persona? CONTESTO: no podía delegar a nadie. PREGUNTADO: usted ha presentado alguna demanda contra el municipio relacionada con los hechos? CONTESTO: sí.
— María Isabel Mosquera Castillo
PREGUNTADO: sírvase decir sus generales de ley y ocupación. CONTESTO: trabajo como digitadora en una institución del municipio Agustín Codazzi. PREGUNTADO: Conoce al demandante, desde cuándo y por qué? CONTESTO: lo conozco hace años en la alcaldía cuando yo trabajaba ahí. PREGUNTADO: en qué fechas estuvo vinculado el demandado a la alcaldía y que funciones realizaba? CONTESTO: yo estuve en 2004 y 2005 y supe que él era el almacenista y nos entregaba los útiles a los auxiliares administrativos. PREGUNTADO: cuáles fueron las formas de vinculación y desvinculación del señor con el municipio? CONTESTO: que yo sepa, a todos nos hacían un contrato de prestación, pero no sé cómo fue su desvinculación porque yo me fui antes. PREGUNTADO: el demandante recibía órdenes de algún jefe inmediato y si estaba sometido a algún horario? CONTESTO: sí, todos los empleados teníamos que cumplir horario y recibíamos órdenes del jefe de recursos humanos. PREGUNTADO: cómo era el horario? CONTESTO: de 8 a 12 y de 2 a 6 de la tarde, de lunes a viernes. PREGUNTADO: sabe de quién recibía las ordenes y directrices? CONTESTO: en el tiempo en que yo estuve, Álvaro Quintero, el jefe de recursos humanos. Teníamos que cumplir lo que él dijera. PREGUNTADO: el demandante cumplía con el reglamento interno de trabajo? CONTESTO: si, todos debíamos cumplir el reglamento de la alcaldía. PREGUNTADO: el demandante podía delegar sus funciones CONTESTO: no, no se podía hacer, de una vez era un memorando. PREGUNTADO: el demandante realizaba estas actividades de forma autónoma e independiente? CONTESTO: no, él era un subordinado. PREGUNTADO: el demandante recibía algún pago? CONTESTO: sí, el sueldo mensual. PREGUNTADO: tiene algún lazo de amistad con el demandante? CONTESTO: pues amistad como tal, no. Nos saludamos. PREGUNTADO: con relación a las órdenes de prestación de servicios, ha demandado usted a la entidad? CONTESTO: sí, pero me retiré, no seguí con la demanda.
De lo manifestado, se obtiene que las mismas eran compañeras de trabajo del actor, una se desempeñaba como aseadora en la alcaldía del municipio y la otra no especificó su cargo. Igualmente, indicaron que este cumplía horarios de trabajo y además, no gozaba de autonomía en el desarrollo de su actividad.
Sobre el particular, se observa que de las versiones rendidas, no se obtiene plena certeza sobre la subordinación alegada, pues aunque las testigos aseveraron que el actor ejecutaba personalmente sus labores, acatando los mandatos impartidos por el jefe de recursos humanos y así mismo, cumplía horario de 8 a 12 y de 2 a 6; la señora Matilde Jiménez García manifestó haber interpuesto una demanda de pretensiones similares contra el municipio antedicho y la señora María Isabel Mosquera Castillo adujo que aunque presentó una acción judicial de contornos similares, había decidido desistir de la misma, sin especificar los motivos. Adicionalmente, no puntualizaron el periodo de tiempo en el que se desempeñó el actor, pues se limitaron a indicar que tenían conocimiento de que se vinculó a la alcaldía en el 2004 y que desconocían su forma y fecha de desvinculación.
Frente a las declaraciones, se concluye que no acreditaron la subordinación referida, habida cuenta de que como se expuso ut supra, debido a la continuidad, permanencia y naturaleza del objeto contractual, dicho factor se encuentra demostrado. No obstante, aunque no se evidencia que las testigos hayan dado elementos valorativos e indicativos de la subordinación, del análisis del componente funcional de dicho empleo, se extrae el carácter subordinado del mismo.
Respecto de las solicitudes presentadas por el señor Fredy Rivero ante el coordinador de talento humano del municipio para ausentarse en diversas fechas de diciembre de 2004 y el último cuatrimestre de 2005, se evidencia que las mismas denotan subordinación, pues dan a entender que el accionante requería de una autorización previa para ausentarse de su lugar de trabajo y que la misma debía ser aprobada por el coordinador respectivo. Lo mismo puede predicarse de las incapacidades médicas aportadas para noviembre de 2005 y abril de 2007, haciendo la salvedad de que para la primera fecha, no consta la existencia de contrato entre las partes, pues obedeció a la interrupción de los 6 meses entre las vinculaciones, abordada más arriba.
En cuanto a las constancias de pagos, los comprobantes de egreso y los certificados de tiempo laborado, se observa que aunque no tienen identidad total de periodos entre ellos, fueron suscritos por la alcaldía del mentado municipio para pagar los respectivos servicios de almacenista pactados en los contratos de prestación de servicios suscritos, acreditando así la ejecución de la labor contratada.
En lo atinente a los certificados de cotización al sistema de salud y pensión para mayo, junio y julio de 2005, se entiende que los mismos eran necesarios para pagarle sus honorarios como contratista.
En suma, la Sala observa que se acreditó que la labor de almacenista, llevada a cabo continuamente por el señor Freddy Rivero en la alcaldía del municipio de Agustín Codazzi, tuvo carácter permanente dentro de dicha entidad. También se probó que ejecutaba sus funciones bajo la subordinación de la entidad demandada, por lo que se concluye que en el presente asunto, se configuró una verdadera relación laboral, porque evidentemente la administración utilizó la modalidad contractual de prestación de servicios para la ejecución de labores constantes.
Ahora bien, probado como se tiene, que en el presente caso se dio aplicación al principio de la primacía de la realidad sobre las formas, es pertinente referirse al fenómeno de la prescripción extintiva, toda vez que el demandante hace alusión al mismo en su recurso de alzada.
En relación, cabe precisar que cuando se analizó y valoró la prueba para establecer la continuidad o no de la actividad contratada, se observó que hubo una solución de continuidad desde el 1º de julio de 2005 hasta el 31 de diciembre de la misma anualidad, tal como se observa:
Bloque Objeto Término Duración Solicitud administrativa Tiempo transcurrido Prescripción
1 Almacenista en la alcaldía municipal. 02/08/2004 a 30/06/2005 11 meses 03/10/2013 8 años y 3 meses SI
Interrupción 6 meses:
1º de julio de 2005 a 31 de diciembre de 2005
2 Almacenista en la alcaldía municipal. 01/01/2006 a 26/10/2007 1 año, 4 meses y 3 semanas 5 años y 11 meses SI
Así entonces, y teniendo en cuenta lo expuesto en el acápite de la prescripción extintiva de los derechos, se observa frente al primer ciclo contractual suscrito entre las partes, que el mismo feneció el 30 de junio de 2005, de tal suerte que el término prescriptivo empezó a correr a partir del día siguiente, encontrándose que la petición solo fue presentada hasta el 3 de octubre de 2013, cuando ya habían transcurrido en demasía los 3 años. De igual manera, frente al segundo ciclo contractual, se tiene que finalizó el 26 de octubre de 2007 y la petición de reclamación igualmente fue radicada el 3 de octubre de 2013, fecha para la cual también se encontraba vencido el término de 3 años para reclamar el derecho.
Ahora bien, se tiene que el demandante controvirtió la facultad del a quo para declarar la prescripción extintiva de oficio, así como la omisión de la entidad accionada para acudir a la audiencia de conciliación prejudicial y contestar la demanda. En cuanto al primer señalamiento, debe resaltarse que tal prerrogativa tiene origen legal, tal como se expuso en el acápite relativo a la prescripción, por ende, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador y que vulneraría el principio de seguridad jurídica.
Frente a la no concurrencia del municipio de Agustín Codazzi a la conciliación prejudicial, la no contestación a la demanda y la ausencia del planteamiento de excepciones, se precisa que dichos planteamientos en nada deslegitiman la facultad del juez para declarar de oficio las excepciones que encuentre probadas, pues al tenor de lo enunciado por el inciso 2º del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo:
«ART. 187.—Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus» (Subrayado fuera de texto).
Ahora bien, en cuanto al término para presentar la reclamación administrativa, que según la providencia del 8 de mayo de 2014, expedida por el Consejo de Estado, era de 5 y no de 3 años, dicha posición fue revaluada a través de la providencia de 11 de marzo de 2016, en donde la subsección B de esta sección se volvió a pronunciar sobre el asunto y explicó que «Una vez demostrada la relación laboral reclamada y de la cual, se persigue el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, surgiría la oportunidad para que se examine la procedencia del fenómeno extintivo de la prescripción, valga decir, la verificación de si la reclamación se efectuó dentro de los tres (3) años contados a partir de la finalización de la relación contractual, so pena de que prescriban los derechos prestacionales que se puedan derivar de la relación laboral»(54).
En relación con lo anterior, se confirmará el fallo del Tribunal Administrativo del Cesar del 6 de agosto de 2015 que declaró la prescripción extintiva sobre los derechos del señor Freddy de Jesús Rivero Fragozo.
Ahora bien, en cuanto a la procedencia de la condena en costas, esta Sala se atendrá al precedente fijado, en el sentido de que no estuvo demostrada la temeridad, ni mala fe por parte de la parte demandante, por lo que se procederá a revocar el numeral 3º de la sentencia apelada.(55)
1. CONFIRMAR CON MODIFICACIÓN la sentencia de fecha 6 de agosto de 2015, expedida por el Tribunal Administrativo del Cesar, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Freddy de Jesús Rivero Fragozo contra el municipio de Agustín Codazzi, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. REVOCAR el numeral 3º, por cuanto no procede la condena en costas.
Consejeros: Sandra Lisset Ibarra Vélez—César Palomino Cortés—Carmelo Perdomo Cuéter, salvamento de voto».
8 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 30 de marzo de 2017, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez: el contrato de prestación de servicios no excluye per se la presencia de un componente mínimo de coordinación entre las partes, en aras de cumplir satisfactoriamente el objeto contratado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 25 de agosto de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter: el término para reclamar los derechos ante la administración es de 3 años contados a partir de la terminación del vínculo; Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 18 de mayo de 2017, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez: De la presunción contenida en el inciso 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 frente a los contratos estatales. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 21 de abril de 2016, C.P. Gabriel Valbuena Hernández: La carga de la prueba le corresponde a quien solicita la declaratoria de un contrato realidad, debiendo desvirtuar el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez (18) de mayo de (2017), Exp. 660012333000201300408 01 (0090-2015) Demandante: Roberto Carlos Martínez O´byrne. Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA.
10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Bogotá, D.C., veintiuno (21) de abril dos mil dieciséis (2016) Rad. 68001-23-33-000-2013-00646-01(2949-14) Actor: Elodia González Sanmiguel. Demandado: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.
11 La razón fáctica en la que el demandante apoya sus pretensiones.
12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016) Rad. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16 Actor: Lucinda María Cordero Causil. Demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba).
13 Consejo de Estado, Sala Plena Contenciosa Administrativa, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 9 de mayo de 2013, Exp. 08001-23-31-000-2011-00176-01 (1219-12), M.P. Gerardo Arenas Monsalve.
14 Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, Vigésima Primera Edición, Madrid 1992.
15 “ART. 53.—El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:
16 Corte Constitucional, Sentencia SU-995 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz. “Las fuentes positivas que permiten desarrollar la noción integral del salario, no sólo se encuentran en los artículos de la Constitución y la legislación interna; es menester acudir a instrumentos de derecho internacional que se encargan de desarrollar materias laborales y que, por virtud del artículo 93 de la Carta Política, hacen parte de la normatividad iusfundamental vigente en nuestro país, a través de lo que se ha denominado bloque de constitucionalidad...”.
17 Véanse las sentencias C-072 de 1994, C-412 de 1997 y C-745 de 1999, en las que se avala la prescripción de corto plazo con fundamento en los criterios de (i) la seguridad jurídica, (ii) la inmediatez y prontitud, (ii) la tenencia o conservación de las pruebas para un eventual juicio y (iii) la oportunidad.
18 En similares términos, también se pronunció la Corte Constitucional, en Sentencia T-084 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa, al afirmar que “En primer lugar respecto de las finalidades de la interpretación, podría decirse que son esencialmente dos: la seguridad jurídica y la recta administración de justicia. Efectivamente, tanto la doctrina universal como la jurisprudencia colombiana han señalado, por una parte, que la prescripción extintiva de las acciones persigue garantizar la seguridad jurídica, entendida como la orden que deben cumplir las autoridades de la República de evitar que permanezca abierta indefinidamente la posibilidad de someter los conflictos sustanciales ante los jueces...”.
19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016) Rad. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16 Actor: Lucinda María Cordero Causil. Demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba).
20 Cabe anotar que con posterioridad a la sentencia de la sección segunda de esta corporación de 19 de febrero de 2009 (Exp. 73001-23-31-000-2000-03449-01[3074-05]), C.P. Bertha Lucia Ramírez De Páez, según la cual “En situaciones como la presente en las cuales no hay fecha a partir de la cual se pueda predicar la exigibilidad del derecho, no es procedente sancionar al beneficiario con la prescripción o extinción del derecho que reclama; en efecto, en estos asuntos en los cuales se reclaman derechos laborales no obstante mediar un contrato de prestación de servicios, no hay un referente para afirmar la exigibilidad de salarios o prestaciones distintos al valor pactado en el contrato”.
21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 6 de septiembre de 2013, M.P. Alfonso Vargas Rincón, Exp. 11001-03-15-000-2013-01662-00, demandante: Rosa Istmenia Moreno de Palacios, demandado: Tribunal Administrativo del Chocó.
22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, sentencia de 9 de abril de 2014, Exp. 20001-23-31-000-2011-00142-01(0131-13), actora: Rosalba Jiménez Pérez, demandado: Departamento del Cesar.
23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E), sentencia de 8 de mayo de 2014, Exp. 080012331000201202445 01 (2725-2012), actor: Jesús María Palma Parejo, demandado: ISS. Tesis reiterada por la subsección A, en la sentencia del 19 de enero de 2015, Exp. 47001-23-33-000-2012-00016-01(3160-13), actor: Esteban Paternostro Andrade, demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).
24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto de 11 de marzo de 2016, Exp. 47001233300020140015601 (2744-2015), actora: Ana Eleuteria Oliveros Carpio, demandado: Municipio de Santa Ana (Magdalena).
25 Constitución Política, art. 53.
27 Corte Constitucional, Sentencia C-1141 de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto. “El principio de progresividad y la prohibición de regresividad representa un componente esencial de la garantía de los derechos económicos, sociales y culturales, y dentro de ellos los derechos de seguridad social. La exigibilidad judicial de la protección de un derecho social, debe ser complementada con la posibilidad de conformar contenidos o estándares mínimos constituidos por prestaciones concretas, cuya garantía se pueda posicionar de manera general como un punto sobre el cual avanzar, y de no retorno en cuanto al carácter incuestionable de su satisfacción”.
28 Constitución Política, art. 25.
29 Ibídem. artículo 48, inc. 2°.
30 Fl. 3.
31 Fl. 5.
32 Fl. 6.
33 Fl. 7.
34 Fls. 10 y 10-A.
35 Fl. 10-B.
36 Fl. 11.
37 Fl. 12.
38 Fl. 15
39 Fl. 17.
40 Fls. 18-19.
41 Fls. 21-63.
42 Fls. 64-73.
43 Fls. 69-100.
44 Fl. 101.
45 Fls. 108-112.
46 Fl. 122.
47 Fl. 123.
48 Fl. 125-127.
49 Fls. 128-131.
50 «por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.
51 Si bien, no operó en el municipio demandado, se toma como referencia para establecer en términos generales el componente funcional que servirá para el estudio del carácter subordinado o no del cargo de almacenista.
52 Consultado el 22 de septiembre de 2017 en: http://www.ibague.gov.co/portal/admin/archivos/publicaciones/2015/12313-DOC-20151130.pdf
53 Aunque a folios 191 a 199 del expediente, se encuentra el acta de la audiencia de pruebas, no obra CD de la misma, por lo que la transcripción de los testimonios fue extraída de dicha constancia escrita.
54 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto de 11 de marzo de 2016, Exp. 47001233300020140015601 (2744-2015), actora: Ana Eleuteria Oliveros Carpio, demandado: Municipio de Santa Ana (Magdalena).
55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez (E) Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio dos mil quince (2015). Rad. 25000-23-42-000-2013-00455-01(4044-13) Actor: Nubia Inés Gualí Tello. Demandado: Ministerio de Defensa – Policía Nacional.

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