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Timestamp: 2013-05-18 22:25:47+00:00

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Kontingentierung der Einfuhr von Rotweinen. Verordnung des Bundesrates �ber den Rebbau und den Absatz der Rebbauerzeugnisse vom 23. Dezember 1971 (Weinstatut). Ist die Beibehaltung der Kontingentierung mit Art. 23 Abs. 1 des Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober 1951 (LWG) und mit dem Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit vereinbar? 1. Zul�ssigkeit eines Feststellungsbegehrens (Art. 25 VwG) und der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Feststellungsverf�gung (Erw. 1). 2. Kompetenzen des Bundesrates nach Art. 23 Abs. 1 LWG. �berpr�fungsbefugnis des Bundesgerichtes (Erw. 4 und 5). 3. W�rdigung einer Meinungs�usserung der Schweizerischen Kartellkommission und der Gegenargumente der Beschwerdef�hrerin. Die Annahme des Bundesrates, dass durch v�llige Freigabe der Einfuhr von Rotweinen der Absatz der Inlandweine zu angemessenen Preisen gef�hrdet w�rde und dass es sich rechtfertige, deswegen die Kontingentierung weiterzuf�hren, erscheint als haltbar (Erw. 6-10). Sachverhalt ab Seite 430
A.- Die Denner AG, Z�rich, stellte am 2. Juni 1971 beim Eidg. Volkswirtschaftsdepartement (EVD) das Gesuch, ihr "die Einfuhr von roten Naturweinen in F�ssern, Korbflaschen und anderen Gebinden der Tarifnummern 2205.10/22 (und) ex 2205.30 unbeschr�nkt zu bewilligen". In der Begr�ndung f�hrte sie aus, die in der Verordnung des Bundesrates �ber den Rebbau und den Absatz der Rebbauerzeugnisse (Weinstatut) vom 18. Dezember 1953 (AS 1953 1154) festgelegte Kontingentierung der Einfuhr von Rotwein sei nicht mehr gerechtfertigt. Das EVD antwortete der Gesuchstellerin am 9. Juli 1971, die Sektion f�r Ein- und Ausfuhr k�nne ihr f�r die laufende Periode ein Zusatzkontingent zusichern; �ber die grunds�tzliche Frage, ob die Weinkontingentierung weiterzuf�hren sei, werde der Bundesrat demn�chst Beschluss fassen. Die Denner AG hielt an ihrem Gesuch fest.
Am 23. Dezember 1971 erliess der Bundesrat eine neue Verordnung �ber den Rebbau und den Absatz der Rebbauerzeugnisse (neues Weinstatut, SR 916.140), worin die Kontingentierung der Einfuhr von Rotwein (ausgenommen Flaschenwein) beibehalten wurde. Das neue Statut entspricht weitgehend den Anregungen, welche die Schweizerische Kartellkommission dem Bundesrat in einem Bericht vom 27. April 1970 (Ver�ffentlichungen der Kommission 1970 S. 87 ff.) unterbreitet hatte.
"... Mit dieser gesetzlichen Regelung wurde die von Ihnen aufgeworfene Frage beantwortet, weshalb auf eine weitere Stellungnahme unsererseits verzichtet werden kann. Die Grunds�tze �ber Zuteilung und BGE 100 Ib 429 S. 431Anpassung der Einzelkontingente sind im Weinstatut aufgestellt. Zur Handhabung dieser Kontingentsordnung haben wir der Sektion f�r Ein- und Ausfuhr Weisungen erteilt, auf Grund derer eine Lockerung der bisherigen Kontingentierung angestrebt wird..."
B.- Die Denner AG erblickt in diesem Schreiben eine Verf�gung. Sie f�hrt dagegen Verwaltungsgerichtsbeschwerde, in der sie das am 2. Juni 1971 gestellte Begehren wiederholt. Sie macht geltend, nach den heutigen und den absehbaren k�nftigen Marktverh�ltnissen gef�hrde die Einfuhr von Rotwein den Absatz des schweizerischen Weines zu angemessenen Preisen nicht mehr; deshalb sei die Kontingentierung nicht mehr durch Art. 23 LWG gedeckt. Falls anzunehmen w�re, dass doch weiterhin mit einer Gef�hrdung des Absatzes der einheimischen Erzeugnisse gerechnet werden m�sse, k�nnte eine �bernahmepflicht der Importeure oder die Erhebung von Zollzuschl�gen angeordnet werden. Das seien im Vergleich zur Weiterf�hrung der Kontingentierung mildere Mittel. Die Beschwerde st�tzt sich auf volkswirtschaftliche Gutachten von Prof. Willy B�chi (Freiburg i.Ue.), Dr. Gawronski (Schweiz. Konsumentenbund) und Prof. Otto Angehrn (ETH Z�rich).
Das EVD hat zun�chst beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Das Bundesgericht hat indes am 24. M�rz 1972 gegenteilig entschieden. Nun schliesst das EVD auf Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht hat eine Meinungs�usserung der Kartellkommission eingeholt. Die Kommission hat ihren Bericht am 6. November 1973 erstattet. Die Beschwerdef�hrerin und das EVD haben dazu Stellung genommen.
1. Das EVD hat in der ersten Vernehmlassung die Auffassung vertreten, sein Schreiben vom 14. Januar 1972 stelle nicht eine Verf�gung im Sinne des Art. 5 VwG dar, gegen die sich nach Art. 97 Abs. 1 OG eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde richten k�nnte. Das Schreiben ordne nicht etwas an, das nach Art. 5 Abs. 1 lit. a-c VwG Gegenstand einer Verf�gung sein k�nne. Es weise im wesentlichen nur darauf hin, dass durch das vom Bundesrat am 23. Dezember 1971 erlassene neue Weinstatut die von der Denner AG aufgeworfene Grundsatzfrage beantwortet worden sei. Gegen eine solche allgemein verbindliche Ordnung k�nne aber nicht Verwaltungsgerichtsbeschwerde BGE 100 Ib 429 S. 432erhoben werden. Dieser Argumentation kann nicht zugestimmt werden.
Allerdings wendet sich die Denner AG gegen die im alten Weinstatut vorgesehene und im neuen Statut beibehaltene Kontingentierung der Einfuhr roter Naturweine, also gegen eine allgemein verbindliche Regelung. Es trifft auch zu, dass ein solcher Erlass nicht unmittelbar mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden kann. Der Importeur, der sich der Kontingentierung nicht unterwerfen will, kann sich aber auf andere Weise zur Wehr setzen. Er kann die Frage der Rechtm�ssigkeit der Kontingentierung auf dem Wege der Beschwerde gegen einen ihn betreffenden Anwendungsakt aufwerfen. Ferner kann er nach Art. 25 VwG die in der Sache zust�ndige Beh�rde ersuchen, durch Verf�gung ein f�r allemal festzustellen, dass er nicht verpflichtet sei, sich der Kontingentierung zu unterwerfen. An dieser Feststellung hat er ein schutzw�rdiges Interesse, so dass die Beh�rde auf sein dahingehendes Begehren einzutreten hat (Art. 25 Abs. 2 VwG; vgl. BGE 98 Ib 459 f., BGE 99 Ib 166).
Ein solches Begehren hat aber die Denner AG im Jahre 1971 in mehreren an das EVD gerichteten Eingaben gestellt. Das EVD ist in der Sache zust�ndig. Es hat im Antwortschreiben vom 14. Januar 1972 festgestellt, dass im neuen Weinstatut vom 23. Dezember 1971 die Kontingentierung beibehalten wird, und erkl�rt, mit dieser Regelung sei die von der Gesuchstellerin aufgeworfene Frage beantwortet, so dass es auf eine weitere Stellungnahme verzichten k�nne. Damit hat das Departement deutlich zu erkennen gegeben, dass es die Kontingentierung f�r rechtm�ssig halte. Es hat also das Begehren der Denner AG um Feststellung, dass sie der Kontingentierung nicht unterworfen sei, abgewiesen. Sein Schreiben vom 14. Januar 1972 enth�lt somit eine Verf�gung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 lit. c VwG.
Zwar ist das Schreiben entgegen dem Art. 35 VwG nicht als Verf�gung bezeichnet und nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen; dem Inhalte nach hat es aber Verf�gungscharakter, und das ist f�r die Beurteilung der Eintretensfrage entscheidend.
Gegen die getroffene Verf�gung ist nach Art. 97 Abs. 1 und Art. 98 lit. b OG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zul�ssig; es besteht keiner der in Art. 99 - 102 OG vorgesehenen BGE 100 Ib 429 S. 433Ausschlussgr�nde. Daraus folgt, dass auf die erhobene Beschwerde einzutreten ist.
4. Nach Art. 29 LWG sind die im Rahmen dieses Gesetzes vorgesehenen Massnahmen so anzuwenden, dass f�r die einheimischen landwirtschaftlichen Erzeugnisse guter Qualit�t Preise erzielt werden k�nnen, die die mittleren Produktionskosten rationell gef�hrter und zu normalen Bedingungen �bernommener landwirtschaftlicher Betriebe im Durchschnitt mehrerer Jahre decken; dabei ist auf die andern Wirtschaftszweige und auf die �konomische Lage der �brigen Bev�lkerungsschichten R�cksicht zu nehmen. Sofern der Absatz von Erzeugnissen der einheimischen Landwirtschaft zu Preisen, die nach diesen Grunds�tzen angemessen sind, durch die Einfuhr gef�hrdet wird, ist der Bundesrat nach Art. 23 Abs. 1 LWG befugt, unter R�cksichtnahme auf die andern Wirtschaftszweige a) die Einfuhr gleichartiger Erzeugnisse mengenm�ssig zu beschr�nken, d.h. der Kontingentierung zu unterwerfen; b) f�r die Einfuhr gleichartiger Erzeugnisse, die eine bestimmte Menge �berschreiten, Zollzuschl�ge zu erheben; c) die Importeure zur �bernahme gleichartiger Erzeugnisse inl�ndischer Herkunft und handels�blicher Qualit�t in einem zumutbaren Verh�ltnis zur Einfuhr zu verpflichten und das hierzu Erforderliche anzuordnen (sog. Leistungssystem). Gest�tzt auf diese Erm�chtigung hat der Bundesrat im neuen Weinstatut vom 23. Dezember 1971, wie schon im alten Statut vom 18. Dezember 1953, die Einfuhr gewisser Rebbauerzeugnisse einer Kontingentierung unterstellt und ausserdem vorgesehen, dass die �bernahme von Inlandweinen durch die Importeure angeordnet werden kann.
Die Beschwerdef�hrerin macht in erster Linie geltend, der Absatz einheimischer Weine zu angemessenen Preisen werde nach den gegenw�rtigen und den absehbaren k�nftigen Marktverh�ltnissen durch die Einfuhr roter Naturweine in F�ssern, Korbflaschen und �hnlichen Gebinden nicht gef�hrdet, so dass die im neuen Weinstatut beibehaltene Kontingentierung dieser Einfuhr nicht mehr durch Art. 23 LWG gedeckt sei. F�r den Fall, dass doch anzunehmen w�re, eine solche Gef�hrdung bestehe weiterhin, wendet die Beschwerdef�hrerin ein, die angefochtene Kontingentierung sei mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit nicht BGE 100 Ib 429 S. 434vereinbar, weil der Bundesrat andere Massnahmen - Anordnung der �bernahmepflicht, Erhebung von Zollzuschl�gen - treffen k�nnte, die weniger einschneidend w�ren und zum Schutze des Absatzes der einheimischen Produkte gen�gen w�rden. Das Bundesgericht ist befugt, diese R�gen, welche die Gesetz- und Verfassungsm�ssigkeit eines Teils einer Ausf�hrungsverordnung des Bundesrates betreffen, zu beurteilen (BGE 92 I 433; BGE 94 I 397; BGE 99 Ib 165, 389, 410).
5. Die Gesetzgebungskompetenz, die Art. 23 Abs. 1 LWG an den Bundesrat delegiert, ist auch in zeitlicher Hinsicht beschr�nkt: Die vom Bundesrat gest�tzt auf die Erm�chtigung aufgestellten Vorschriften sollen grunds�tzlich nur so lange bestehen bleiben, als der Absatz der einheimischen landwirtschaftlichen Erzeugnisse zu angemessenen (kostendeckenden) Preisen durch die Einfuhr gef�hrdet wird (vgl. Art. 16 Abs. 1 des neuen Weinstatuts, wonach die Einfuhr von Rebbauerzeugnissen kontingentiert wird, "solange" eine solche Gef�hrdung besteht). Die Delegation bezweckt gerade auch, eine rasche Anpassung der Gesetzgebung an ver�nderte Verh�ltnisse zu erleichtern (BGE 88 I 283). Damit ist indes nicht gesagt, dass der Bundesrat bei der Aus�bung der ihm in Art. 23 LWG �bertragenen Kompetenz auch jeder bloss vor�bergehenden �nderung der Marktlage Rechnung zu tragen hat. Es kann nicht verlangt werden, dass eine auf Grund der Delegation einmal erlassene Ordnung, die im Zeitpunkt ihrer Einf�hrung als gerechtfertigt betrachtet werden konnte, ohne weiteres wieder aufzuheben ist, sobald anzunehmen ist, dass zur Zeit der Absatz der einheimischen Erzeugnisse zu angemessenen Preisen durch Freigabe der Einfuhr nicht gef�hrdet w�rde. Die Beibehaltung der eingef�hrten Ordnung kann gleichwohl gerechtfertigt sein, wenn damit zu rechnen ist, dass infolge einer Freigabe der Einfuhr doch binnen kurzem wieder eine Gef�hrdung eintr�te und in absehbarer Zeit (vgl. BGE 88 I 283) im grossen und ganzen - abgesehen von stets m�glichen vor�bergehenden �nderungen der Marktverh�ltnisse - andauern w�rde. Der Bundesrat muss die M�glichkeit haben, bei der Aus�bung der ihm in Art. 23 LWG delegierten Befugnisse die voraussehbare langfristige Entwicklung der Marktsituation zu ber�cksichtigen. Sonst k�nnte es dazu kommen, dass durch Verordnungsbestimmungen in allzu raschem Wechsel die Einfuhr beschr�nkt und wieder freigegeben BGE 100 Ib 429 S. 435w�rde, womit niemandem gedient w�re und die Verwaltung vor kaum zu bew�ltigende Schwierigkeiten gestellt w�rde.
Der Bundesrat ist also auf eine Prognose angewiesen, wenn er dar�ber zu befinden hat, ob Verordnungsvorschriften, wie sie in Art. 23 LWG vorgesehen sind, zu erlassen oder beizubehalten seien. Eine solche Entscheidung hat Ermessenscharakter; es handelt sich um "prospektives Ermessen" (IMBODEN, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 3./4. Aufl., Nr. 221 VI/VII, S. 77). Bei der �berpr�fung der vom Bundesrat gestellten Prognose muss sich das Bundesgericht daher Zur�ckhaltung auferlegen. Es hat sich auf die Pr�fung zu beschr�nken, ob der Befund des Bundesrates schlechterdings unhaltbar sei (vgl. BGE 88 I 281).
Art. 23 Abs. 1 LWG sieht drei Arten von Anordnungen zum Schutz der inl�ndischen landwirtschaftlichen Erzeugung vor, wenn und solange deren Absatz zu angemessenen Preisen durch die Einfuhr gef�hrdet wird. Der Bundesrat kann zwischen den drei M�glichkeiten w�hlen; er kann unter Umst�nden auch alle drei Massnahmen oder deren zwei miteinander kombinieren (BGE 99 Ib 168). Das Gesetz r�umt ihm in dieser Beziehung eine gewisse Entscheidungsfreiheit ein. Auch hier ist deshalb die �berpr�fungsbefugnis des Bundesgerichts beschr�nkt (BGE 99 Ib 169): Es k�nnte bloss dann einschreiten, wenn der Bundesrat eine Wahl getroffen h�tte, die offensichtlich sachwidrig w�re, sich nicht auf ernsthafte Gr�nde st�tzen liesse. Nur in diesem beschr�nkten Rahmen hat das Gericht auch zu pr�fen, ob die L�sung, f�r die sich der Bundesrat entschieden hat, gegen den Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit verstosse.
Nachdem der Bundesrat bei der Beurteilung der Frage, ob im neuen Weinstatut weiterhin Einfuhrbeschr�nkungen vorzusehen seien, sich von der Kartellkommission hatte beraten lassen, hat das Bundesgericht es f�r angezeigt erachtet, diese Beh�rde auch im vorliegenden Verfahren, wo behauptet wird, die im neuen Statut beibehaltene Kontingentierung der Einfuhr von Rotwein sei nicht mehr gesetz- und verfassungsm�ssig, zur Mitarbeit heranzuziehen. Das Gericht w�rdigt den ihm von der Kartellkommission erstatteten Amtsbericht in gleicher Weise wie von ihm eingeholte Gutachten Sachverst�ndiger.
6. Das Gericht hat der Kartellkommission u.a. die Frage vorgelegt, ob eine Aufhebung der strittigen Kontingentierung den Absatz von Inlandweinen zu kostendeckenden Preisen in Normaljahren gef�hrden k�nne. Dazu f�hrt die Kommission in ihrem Bericht aus:
"Bei der Beantwortung dieser Frage ist davon auszugehen, dass die Preisstruktur der eingef�hrten Weine schon heute v�llig anders ist als bei den einheimischen Weinen... Die importierten Weine sind im Durchschnitt erheblich billiger. Im Falle der freien Einfuhr w�rden die Preise der importierten Weine noch vermehrt sinken, sei es infolge der versch�rften Konkurrenz, die sich auf die Margen der Importeure auswirkt, sei es durch die Einfuhr billigerer Provenienzen. Die entscheidende Frage ist nun, wie weit die einheimischen Weine einen eigenen Markt darstellen und damit durch ausl�ndische Weine nicht substituierbar sind. Es ist auf die Aussagen in den Hearings zu verweisen, wonach beispielsweise der schweizerische Gamay rasch durch einen ausl�ndischen Gamay im Absatz behindert werden k�nnte, der qualitativ ungef�hr gleichwertig ist, dessen Einfuhrpreis (verzollt) jedoch lediglich Fr. 1.50 pro Liter betr�gt... Nach �berwiegender Auffassung der beteiligten Kreise l�sst sich der D�le ohne weiteres durch einen Beaujolais ersetzen und auch die Provenienz "C�tes du Rh�ne" k�nnte allenfalls von Konsumenten anstelle eines schweizerischen Rotweins getrunken werden. Eine abrupte Liberalisierung k�nnte somit ohne weiteres zur Folge haben, dass schweizerische Rotweine - sofern es sich nicht um Spitzenweine handelt - in Absatzschwierigkeiten geraten w�rden. Der Absatz k�nnte h�chstens noch durch Preissenkungen garantiert werden, was aber dazu f�hren k�nnte, dass der vom Landwirtschaftsgesetz garantierte kostendeckende Produzentenpreis in Gefahr geriete. Offen ist sodann die Frage, wie weit die schweizerische Produktion im Falle einer Freigabe der Rotweinimporte qualitativ verschlechtert werden k�nnte. Dass die Qualit�t der importierten Weine mindestens vor�bergehend sinken w�rde, ist nach Auffassung der Kartellkommission eindeutig. In den Hearings wurde vielfach die Meinung ge�ussert, dass auch die schweizerischen Produzenten geneigt sein k�nnten, die Qualit�t ihrer Produkte zu senken, um preislich gegen�ber dem Importwein konkurrenzf�hig zu sein. Damit w�rden die Qualit�tsbestrebungen beim Schweizer Wein in Frage gestellt Die Kartellkommission ist der Auffassung, dass diese Gefahr nicht sehr gross ist. Der Schweizer Wein kann seinen Absatz gegen�ber den Importweinen nur wahren, wenn er qualitativ hochwertig und in dieser Hinsicht zumindest den ausl�ndischen Kurantweinen �berlegen ist. Auch Qualit�tssenkungen k�nnten zudem kaum zu einem Preisniveau f�hren, das mit demjenigen der ausl�ndischen Kurantweine vergleichbar ist.
Zusammenfassend ergibt sich, dass im Falle einer v�lligen Freigabe der Rotweinimporte der Absatz der schweizerischen Rotweine - vor allem der Durchschnittsweine und allenfalls ganzer Jahrg�nge minderer Qualit�t - gef�hrdet werden k�nnte. Damit w�ren ebenfalls preisliche Auswirkungen zu erwarten, so dass letztlich auch der kostendeckende Produzentenpreis gef�hrdet w�rde." BGE 100 Ib 429 S. 437
Sodann ist der Kartellkommission die Frage gestellt worden, ob eine Aufhebung der umstrittenen Kontingentierung den Absatz von Inlandweinen zu kostendeckenden Preisen bei Produktions�bersch�ssen in der Schweiz oder in den die Schweiz beliefernden L�ndern gef�hrden k�nnte. Dazu �ussert sich die Kommission wie folgt:
"Nachdem in der Antwort zur vorhergehenden Frage erw�hnt worden ist, dass die Freigabe der Rotweinimporte den kostendeckenden Produzentenpreis in Normaljahren gef�hrden kann, ergibt sich von selbst, dass dies umso mehr auch in Jahren der Fall sein kann, in denen der schweizerische Rotweinmarkt �bersch�sse verzeichnet oder wenn eine schlechte Ernte vorliegt...
Produktions�bersch�sse im Ausland k�nnten ebenfalls den schweizerischen (freien) Markt betr�chtlich st�ren. Insbesondere w�re zu erwarten, dass versucht w�rde, Weine schlechter Qualit�t in der Schweiz abzusetzen, m�glicherweise sogar Weine, die andernfalls dest-illiert werden m�ssten... Diese Importe k�nnten nur zu tiefsten Preisen erfolgen und w�ren geeignet, das schweizerische Marktgef�ge betr�chtlich zu st�ren."
7. Die Beschwerdef�hrerin bem�ngelt den Befund der Kartellkommission, wobei sie sich auf Stellungnahmen des Professors O. Angehrn und des Schweiz. Konsumentenbundes beruft.
a) Es wird eingewendet, die Kartellkommission habe sich einseitig orientieren lassen. Die Kommission hat nach ihrem Bericht in Hearings Vertreter des EVD (Handelsabteilung, Sektion f�r Ein- und Ausfuhr, Abteilung f�r Landwirtschaft) sowie der F�d�ration Romande des Vignerons, des Schweiz. Weinbauvereins, des Verbandes Schweiz. Weinimportgrossisten, der Soci�t� des Encaveurs de vins suisses und des Schweiz. Weinh�ndlerverbandes angeh�rt; ausserdem hat sie schriftliche Meinungs�usserungen des Schweiz. Bauernverbandes und des Pr�sidenten der parlamentarischen Gruppe zur Bek�mpfung des Alkoholismus entgegengenommen. Die Beschwerdef�hrerin r�gt, dass die Kartellkommission nicht auch Vertreter des Detailhandels, des Gastwirtschaftsgewerbes und der Konsumentenorganisationen hat zu Worte kommen lassen. Nach ihrer Meinung w�re durch Befragung dieser Kreise abzukl�ren gewesen, ob nach den Gewohnheiten und Neigungen der schweizerischen Weinverbraucher die Freigabe der Einfuhr von Rotweinen den Absatz der einheimischen Rotweine gef�hrden k�nnte, und welche inl�ndischen Sorten BGE 100 Ib 429 S. 438allenfalls betroffen w�rden. Von einer solchen Befragung w�ren jedoch keine Ergebnisse zu erwarten, welche die �berlegungen der Kartellkommission zu ersch�ttern verm�chten (vgl. lit. d hiernach). Weitere Erhebungen erscheinen nicht als angezeigt und sind daher nicht anzuordnen, zumal die Beschwerdef�hrerin in ihrer Vernehmlassung zum Bericht der Kartellkommission keine neuen konkreten Beweisantr�ge gestellt hat.
b) Die Beschwerdef�hrerin bezweifelt, dass im Falle der Freigabe der Einfuhr die Schweiz mit billigen und minderwertigen Rotweinen aus dem Ausland �berschwemmt w�rde und dass deswegen die Schweizer Rotweine einem starken Preisdruck ausgesetzt w�ren. Sie meint, der inl�ndische Qualit�tswein werde sich auch gegen�ber den in gr�sseren Mengen importierten Erzeugnissen behaupten k�nnen, da er ja schon jetzt voll abgesetzt werden k�nne, obwohl bereits billigere ausl�ndische Weine in erheblichen Quantit�ten am Markte seien. Sie macht geltend, der schweizerische Rotwein sei zum Teil zu einer echten Mangelware geworden. Detailhandel und Gastwirtschaftsgewerbe seien in keiner Weise daran interessiert, den Verkauf billigster und minderwertiger Massenweine zu forcieren und damit den Absatz guter Erzeugnisse, die von den Verbrauchern vorgezogen w�rden, zu vernachl�ssigen. Angesichts der Zunahme der Kosten sei ihnen im Gegenteil daran gelegen, eine Politik der Angebotsaufwertung zu betreiben. Sie seien daran interessiert, das Gesch�ft mit Inlandweinen, das eine gen�gende Verdienstmarge erm�gliche, nicht nur nicht zerfallen zu lassen, sondern eher noch auszudehnen.
Diese �berlegungen sind offenbar durch die folgenden Ausf�hrungen im Bericht der Kartellkommission vom 6. November 1973 veranlasst worden:
"Im versch�rften Wettbewerb w�rde mit Sicherheit danach getrachtet, Wettbewerb �ber den Preis zu betreiben. Die Folge w�re, dass billigste und damit schlechtere Ware importiert w�rde. Es ist denkbar, dass diese Auswirkung nur vor�bergehender Natur w�re. Mit der Beruhigung des Marktes auf l�ngere Sicht k�nnte allenfalls auch diese Erscheinung wieder gemildert werden. Da jedoch weiterhin eine v�llig ver�nderte Wettbewerbssituation bestehen w�rde, bei der n�tigenfalls jeder Weinh�ndler selbst importieren k�nnte, wird eine Tendenz zu preisg�nstigen Importen bestehen bleiben, was weiterhin Auswirkungen auf die Qualit�t der Importware haben k�nnte." BGE 100 Ib 429 S. 439
Es ist jedenfalls damit zu rechnen, dass die Aufhebung der Kontingentierung eine Versch�rfung des Wettbewerbes und damit ein Sinken der Preise f�r importierte Rotweine auch im Detailhandel herbeif�hren w�rde. Eine solche Entwicklung entspr�che an sich dem �ffentlichen Interesse an der Tiefhaltung der Lebenskosten; doch besteht anderseits auch ein �ffentliches Interesse daran, dass die einheimische Landwirtschaft ihre Erzeugnisse zu angemessenen Preisen absetzen kann (Art. 23 und 29 LWG). F�r die Beurteilung der Streitigkeit ist daher von Bedeutung, wie sich gewisse Preissenkungen f�r importierte Rotweine im Gross- und Detailhandel auf den Absatz der inl�ndischen Weine auswirken w�rden.
Der Weinhandel ist Vertrauenssache; die Weinh�ndler werden daher auch bei einem wesentlich versch�rften Wettbewerb im allgemeinen wenig daran interessiert sein, den Kunden billigste und damit minderwertige Ware anzubieten. Auch im Falle der Freigabe der Einfuhr wird sich jedenfalls der Grossteil der Importeure bem�hen, die Abnehmer gut zu bedienen. Anderseits ist es nicht unwahrscheinlich, dass die Strukturver�nderung im Weinhandel, die durch eine sofortige v�llige Freigabe der Einfuhr notwendigerweise ausgel�st w�rde, dazu f�hren w�rde, dass einzelne Importeure grosse M�he h�tten, ihren Absatz zu halten. F�r sie best�nde zum mindesten die starke Versuchung, sich durch Schlagerangebote an der unteren Qualit�tsgrenze zu behelfen.
Viel wichtiger als eine allf�llige Zunahme der Einfuhren an billigsten, minderwertigen Weinen d�rfte jedoch eine andere, wahrscheinliche Folge einer v�lligen �ffnung der Grenze sein: Es muss damit gerechnet werden, dass dann in erheblich gr�sseren Mengen ausl�ndische Rotweine einer Qualit�t, die derjenigen eines Grossteils der einheimischen Rotweine ungef�hr gleichk�me und den Bed�rfnissen eines breiten schweizerischen Publikums gen�gen w�rde, eingef�hrt w�rden. Diese importierten Weine k�nnten aber wesentlich unter den Preisen f�r gleichwertige einheimische Erzeugnisse angeboten werden. Die Kartellkommission erw�hnt in diesem Zusammenhang, dass z.B. ausl�ndischer Gamay in einer Qualit�t, die ungef�hr derjenigen schweizerischen Weins dieser Sorte entspricht, zu Fr. 1.50 (verzollt) je Liter eingef�hrt werden kann, w�hrend der Produzentenpreis f�r solchen Wein in der Schweiz bedeutend h�her ist (1972: Fr. 2.50 f�r Genfer Gamay).BGE 100 Ib 429 S. 440
Unter einer Kontingentsordnung ist der Wettbewerb gedrosselt; die importierbaren Warenmengen sind bereits auf die Nachfrage ausgerichtet. Die Importeure und deren Abnehmer haben es deshalb leicht, die eingef�hrten Weine abzusetzen, auch wenn sie erhebliche Gewinnmargen einkalkulieren; sie haben daher kein Interesse, die Differenz zwischen den Einstandspreisen f�r die eingef�hrten und die einheimischen Weine an die Konsumenten weiterzugeben. Solange die Einfuhr von Rotweinen kontingentiert ist, wirkt sich diese Differenz auf den Absatz gleichwertiger Schweizer Weine nicht oder jedenfalls nur beschr�nkt aus. Wird dagegen die Einfuhr freigegeben und damit der Wettbewerb versch�rft, so ist zu gew�rtigen, dass die Differenzen zwischen den Einstandspreisen f�r importierte und f�r inl�ndische Rotweine in zunehmendem Masse auch in den Konsumentenpreisen zum Ausdruck kommen. Dann geht deshalb vom importierten Rotwein rechter Qualit�t durchaus ein Preisdruck auf schweizerische Rotweine �hnlicher Qualit�t aus. Die Kartellkommission ist nicht etwa der Meinung, dass notwendigerweise die gesamte schweizerische Rotweinproduktion unter einen solchen Preisdruck k�me. Damit eine Gef�hrdung im Sinne des Art. 23 Abs. 1 LWG angenommen werden kann, gen�gt es jedoch, dass f�r die weniger gut verk�uflichen Schweizerweine mit einem Preisdruck ernsthaft zu rechnen ist. In dieser Beziehung leuchten die Ausf�hrungen der Kartellkommission ein; sie sind durch die Gegenargumente der Beschwerdef�hrerin nicht widerlegt.
c) Es ist nicht bestritten, dass die inl�ndischen Rotweine in den letzten Jahren teilweise zu einer Mangelware geworden sind. Daher ist der Beschwerdef�hrerin zu glauben, dass sie M�he hat, f�r ihren sich vergr�ssernden Betrieb alle gefragten Qualit�ten an inl�ndischem Rotwein in ausreichendem Masse einzukaufen. Allein diese Entwicklung gestattet noch nicht den Schluss, dass die starke Nachfrage nach solchem Wein auch dann anhielte, wenn dem Publikum ausl�ndischer Rotwein vergleichbarer Qualit�t zu niedrigeren Preisen in unbeschr�nkter Menge angeboten w�rde. Es ist zu beachten, dass die letzten Jahre durch eine ausgesprochene Hochkonjunktur gekennzeichnet waren. Wenn breite Schichten der Rotweinkonsumenten wieder sch�rfer rechnen m�ssen, d�rften sie einer Abwerbung zugunsten ausl�ndischer Weinsorten rechter BGE 100 Ib 429 S. 441Qualit�t zu tieferen Preisen eher erliegen als in Zeiten eines st�ndig wachsenden Realeinkommens.
d) Die Kartellkommission hat nicht ohne Grund davon abgesehen, ihre Prognose st�rker zu konkretisieren. Einl�sslichere Untersuchungen �ber die Verhaltenstendenzen der Schweizer Weinkonsumenten auf Grund eines vertieften, die verschiedenen Rotweinsorten in- und ausl�ndischer Herkunft erfassenden Qualit�ts- und Preisvergleiches w�ren sehr schwierig durchzuf�hren, und es ist nicht anzunehmen, dass sich aus ihnen ein Befund ergeben k�nnte, der sicher genug w�re. In dieser Beziehung sind denn auch von keiner Seite neue, fundierte Unterlagen beigebracht worden.
e) Die W�rdigung der Ausf�hrungen der Kartellkommission und der Gegenargumente der Denner AG f�hrt zum Schluss, dass mit einer in absehbarer Zeit anhaltenden Gef�hrdung des Absatzes der inl�ndischen Rotweinproduktion zu angemessenen Preisen ernsthaft gerechnet werden muss, wenn die Einfuhr v�llig freigegeben wird. Die von der Kartellkommission best�tigte Prognose des Bundesrates kann somit zum mindesten nicht als unhaltbar erachtet werden.
8. F�r den Fall, dass angenommen werden kann, die Freigabe der Einfuhr von Rotweinen w�rde den Absatz der einheimischen Erzeugnisse zu kostendeckenden Preisen gef�hrden, macht die Beschwerdef�hrerin geltend, die Beibehaltung der Kontingentierung w�re gleichwohl nicht zul�ssig, da sie gegen den Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit verstiesse. Die inl�ndische Produktion k�nnte nach der Meinung der Beschwerdef�hrerin durch Massnahmen, die f�r die Importeure weniger einschneidend als die Kontingentierung w�ren, ausreichend gesch�tzt werden, vor allem durch Anordnung der �bernahmepflicht, allenfalls auch durch Erhebung von Zollzuschl�gen.
a) Die H�he der Z�lle und der allf�lligen Zollzuschl�ge ist durch Vereinbarungen im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) beschr�nkt. Es kommt daher nicht in Betracht, dass zum Schutz der inl�ndischen Weinerzeugung Zollzuschl�ge, wie sie in Art. 23 Abs. 1 lit. b LWG vorgesehen sind, erhoben werden.
b) Der Bundesrat hat in Art. 28 und 30 des neuen Weinstatuts gest�tzt auf Art. 23 Abs. 1 lit. c LWG verordnet, dass die Importeure verpflichtet werden k�nnen, �bersch�sse an BGE 100 Ib 429 S. 442inl�ndischen Weinen zu bestimmten Bedingungen zu �bernehmen. Das EVD h�lt jedoch daf�r, dass diese Verordnungsvorschriften nur ausnahmsweise, als "Sicherheitsventil", angewandt werden sollten und dass sie nicht geeignet seien, f�r sich allein, anstelle der bestehenden Kontingentsordnung, den kostendeckenden Absatz der inl�ndischen Rotweinernte sicherzustellen.
EVD und Kartellkommission gehen davon aus, dass eine �bernahmepflicht f�r �bersch�sse an einheimischem Rotwein nicht alle Importeure im gleichen Grade empfindlich trifft. Diese Annahme erscheint in der Tat als begr�ndet. Am ehesten zuzumuten ist die �bernahme den importierenden Grossverteilern, zu denen die Beschwerdef�hrerin geh�rt. Diese Importeure besitzen bereits eine K�uferschaft f�r Inlandwein und k�nnen verh�ltnism�ssig leicht zus�tzliche Mengen solchen Weins absetzen. Indes wird der Inlandwein in weitem Umfange durch die Verwerterorganisationen der Produzenten vermarktet. Zahlreiche Weinimporteure handeln denn auch �berhaupt nicht mit ihm. Um bei Einf�hrung einer allgemeinen �bernahmepflicht weiter importieren zu k�nnen, m�ssten sie in einen Gesch�ftszweig einsteigen, den sie bisher noch gar nicht betrieben haben und den sie nach den Erhebungen der Kartellkommission auch nicht betreiben m�chten.
Prof. O. Angehrn findet zwar, dass einem Importeur eine derartige Umstellung leicht m�glich sein sollte. Wie es scheint, untersch�tzt er aber die damit verbundenen Schwierigkeiten. Im Weinhandel spielen die angestammten Lieferbeziehungen eine grosse Rolle. Deshalb d�rfte es den Importeuren, die bislang nicht mit Inlandwein gehandelt haben, nicht so leicht fallen, mit gelegentlich �bernommener �berschussware richtig ins Gesch�ft zu kommen. Die Beschwerdef�hrerin weist darauf hin, dass das sog. Leistungssystem z.B. auf dem Eier- und Gefl�gelmarkt zur Zufriedenheit der Beteiligten spiele. Das mag zutreffen, erlaubt aber nicht ohne weiteres den Schluss, dass es sich im Weinhandel gleich verhielte. Die Weine sind hinsichtlich Herkunft und Qualit�t sehr verschieden, und dementsprechend bestehen auch erhebliche Preisdifferenzen, was die unumg�ngliche Festsetzung von �bernahmepreisen erschwert. Es unterliegt keinem Zweifel, dass die Anordnung der �bernahmepflicht f�r Weine einen bedeutenden administrativen Aufwand verursachen w�rde.BGE 100 Ib 429 S. 443
Freilich hat der Bundesrat angenommen, es sei zul�ssig, gest�tzt auf Art. 23 Abs. 1 lit. c LWG Importeure, die nicht in der Lage sind, inl�ndische Ware in einem zumutbaren Verh�ltnis zu ihren Einfuhren zu �bernehmen, gegen Leistung einer Ersatzabgabe von der �bernahmepflicht zu befreien. Er hat in Art. 28 Abs. 2 des neuen Weinstatuts vorgesehen, dass Importeure, die ausschliesslich Qualit�tsweine einf�hren, auf diese Weise von der �bernahmepflicht f�r Weissweine entbunden werden k�nnen (vgl. auch Art. 31 der Schlachtviehordnung vom 27. September 1971). Ob die Belastung von Weinimporteuren mit Ersatzabgaben als "n�tige Massnahme" im Sinne von Art. 23 Abs. 1 lit. c LWG betrachtet werden kann und ob sie, wie das EVD annimmt, wegen der Bindungen im GATT ohnehin ausser Betracht fiele, kann offengelassen werden. Jedenfalls k�nnten nicht alle Weinimporteure, welche bisher nicht mit inl�ndischem Rotwein gehandelt haben, gegen Leistung einer Ersatzabgabe von der �bernahmepflicht f�r solchen Wein befreit werden, weil sonst die Wirksamkeit der �berschussverwertung in Frage gestellt w�re.
Es l�sst sich somit nicht bestreiten, dass die obligatorische �bernahme inl�ndischen Rotweins f�r einen beachtlichen Teil der Importeure bedeutende H�rten mit sich br�chte. W�rde die Kontingentierung aufgehoben, so w�re aber damit zu rechnen, dass die �bernahmepflicht h�ufiger als im Fall der Beibehaltung der bisherigen Regelung angeordnet werden m�sste. Das h�tte zur Folge, dass eine betr�chtliche Anzahl Importeure gezwungen w�rde, sich gegen ihren Willen f�r l�ngere Zeit der Vermarktung von Inlandwein zuzuwenden. Unter diesen Umst�nden ist die Auffassung zum mindesten vertretbar, es bedeute einen schwereren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit, wenn auf solche Weise eine einschneidende �nderung der Handelsstruktur herbeigef�hrt wird, als wenn den Grossverteilern, wie der Beschwerdef�hrerin, verunm�glicht wird, ihren Rotweinbedarf vollumf�nglich durch direkte Eink�ufe zu decken, sie vielmehr f�r einen Teil ihres Bedarfes auf eine Belieferung durch andere Kontingentsinhaber angewiesen sind.
Das Gericht hat daher keinen Anlass, zu beanstanden, dass der Bundesrat es vorzieht, die Kontingentierung der Einfuhr von Rotwein bis auf weiteres beizubehalten, statt sie durch BGE 100 Ib 429 S. 444eine allgemeine �bernahmepflicht der Importeure zu ersetzen. Es kann nicht gesagt werden, dass diese L�sung sich nicht auf ernsthafte Gr�nde st�tzen lasse, und auch nicht, dass sie dem Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit zuwiderlaufe.
9. Die Kartellkommission hatte schon in ihrem Bericht vom 27. April 1970 darauf hingewiesen, dass n�her gepr�ft werden sollte, ob es m�glich w�re, wenigstens die Einfuhr von Rotweinen unterhalb eines bestimmten Preisbandes zu liberalisieren, ohne dass dadurch der Absatz der Inlandweine zu kostendeckenden Preisen gef�hrdet w�rde. Im Bericht vom 6. November 1973 h�lt die Kommission an dieser Anregung fest.
Das EVD wendet ein, dass eine solche Teilliberalisierung nicht gangbar sei, weil es sehr schwierig w�re. das massgebende Preisband festzulegen und die Einhaltung der Preise zu kontrollieren. Die Beschwerdef�hrerin anerkennt ausdr�cklich, dass die Festlegung eines Preisbandes auf grosse praktische Schwierigkeiten stossen w�rde. Unter diesen Umst�nden kann nicht beanstandet werden, dass der Bundesrat bisher jener Anregung der Kartellkommission nicht gefolgt ist.
10. Die Kontingentierung der Weineinfuhr ist von der Schweiz seit jeher als Instrument der Aussenhandelspolitik eingesetzt worden, und zwar vor allem zur Verteidigung der Interessen der inl�ndischen Landwirtschaft gegen�ber den L�ndern, die uns mit Wein beliefern. Das EVD betont, dass die Kontingentierung auch unter diesem Gesichtspunkt beibehalten werden sollte: es nimmt an, sie k�nnte, wenn sie einmal aufgehoben w�re, nicht mehr oder nur sehr schwer wieder eingef�hrt werden, da mit Widerst�nden seitens der Wein liefernden L�nder zu rechnen w�re. Hiezu braucht indes nicht Stellung genommen zu werden; denn f�r die Beurteilung der Beschwerde ist allein entscheidend, ob gen�gende Gr�nde f�r die Annahme bestehen, dass durch die v�llige Freigabe der Einfuhr von Rotweinen der Absatz der einheimischen Erzeugnisse zu kostendeckenden Preisen gef�hrdet w�rde und dass es sich rechtfertige, deswegen die strittige Kontingentsordnung einstweilen beizubehalten. Beides ist nach dem oben Ausgef�hrten zu bejahen.
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Art. 97 Abs. 1 OG mehr... ,

References: Art. 23
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 Art. 97
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 Art. 25
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 Art. 97
 Art. 98
 Art. 99
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 Art. 16
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 Art. 28
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 Art. 28
 Art. 31
 Art. 23
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Art. 97