Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document_print.jsf?docid=219670&text=&dir=&doclang=ET&part=1&occ=first&mode=DOC&pageIndex=0&cid=7888152
Timestamp: 2020-08-11 08:19:48+00:00

Document:
esitatud 31. oktoobril 2019(1)
Kohtuasi C‑715/17
Kohtuasi C‑718/17
Kohtuasi C‑719/17
Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Liikmesriigi kohustuste täitmata jätmine – Otsused (EL) 2015/1523 ja (EL) 2015/1601 – Ajutised meetmed rahvusvahelise kaitse valdkonnas Kreeka Vabariigi ja Itaalia Vabariigi toetamiseks – Hädaolukord, mida iseloomustab kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevool teatavate liikmesriikide territooriumile – Selliste kodanike ümberpaigutamine teiste liikmesriikide territooriumile – Ümberpaigutamismenetlus – Liikmesriikide kohustus korrapäraselt ja vähemalt iga kolme kuu tagant teatada, kui mitu taotlejat on võimalik kiiresti nende territooriumile ümber paigutada – Sellest tulenevad kohustused tegelikult ümber paigutada – ELTL artikkel 72 ja sisejulgeolek
1. Tavaoludes reguleerib Euroopa Liidus rahvusvahelist kaitset taotlevate isikute jaotamist liikmesriikide vahel määrus nr 604/2013 (edaspidi „Dublini III määrus“)(2). Pikaleveninud Süüria konflikti tõttu aga suurenes seda kaitset taotlevate isikute koguarv järsult.(3) Peamiseks marsruudiks, mille kaudu seesugused isikud (jt pagulaseks soovijad) liidu territooriumile sisenevad, oli ja ka on ohtlik reis üle Vahemere.(4) See liikumisteekond avaldab ränka survet kahele liidu liikmesriigile: Itaaliale ja Kreekale (edaspidi „eesliiniliikmesriigid“), kellel on mõlemal pikk Vahemere rannajoon, mida on praktikas võimatu valvata. Tavaoludes oleksid need liikmesriigid Dublini III määruse artikli 13 kohaselt(5) vastutavad nende territooriumi kaudu Euroopa Liitu sisenenud isikute esitatud rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise eest(6). Mõlemale põhjustas ülekoormust juba võimalike taotlejate arv.(7)
2. Nõukogu võttis vastavalt 14. ja 22. septembril 2015 vastu kaks otsust, millega kehtestati ajutised meetmed eesliiniliikmesriikide toetamiseks: nõukogu otsus (EL) 2015/1523(8) ja nõukogu otsus (EL) 2015/1601(9). Mõlema otsuse õiguslik alus oli ELTL artikli 78 lõige 3. Nende kahe otsusega seati sisse üksikasjalik kord vastavalt 40 000 ja 120 000 rahvusvahelise kaitse taotleja ümberpaigutamiseks. Edaspidi viitan nendele kahele otsusele koos kui „ümberpaigutamisotsustele“ ja kummalegi eraldi vaid vajaduse korral.
3. Otsuse 2015/1601 õiguspärasus vaidlustati, kuid edutult.(10)
4. Nüüd on komisjon esitanud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagid kolme liikmesriigi – Poola (kohtuasi C‑715/17), Ungari (kohtuasi C‑718/17) ja Tšehhi Vabariigi (kohtuasi C‑719/17) – vastu. Edaspidi viitan vajaduse korral nendele kolmele liikmesriigile koos kui „kolmele kostjast liikmesriigile“.
5. Nendes paralleelsetes kohtumenetlustes väidab komisjon, et kolm kostjast liikmesriiki on jätnud täitmata kas nii otsuse 2015/1523 kui ka otsuse 2015/1601 artikli 5 lõike 2 („teavitamisnõue“), nimelt Poola ja Tšehhi, või ainult otsuse 2015/1601 artikli 5 lõike 2, nimelt Ungari, ning oma sellest tulenevad kohustused, mis on ette nähtud vastavate otsuste artikli 5 lõigetes 4–11, jättes seega andmata Itaaliale ja Kreekale abi, mis pidanuks seisnema rahvusvahelise kaitse taotlejate ümberpaigutamises oma vastavatele territooriumidele, et seal edaspidi üksikud taotlused sisuliselt läbi vaadata.(11)
6. Poola, Ungari ja Tšehhi on seisukohal, et hagid ei ole vastuvõetavad. Teise võimalusena väidavad nad, et nad võivad nende otsuste (mille õiguspärasust nad praegu ei vaidlusta) kohaldamata jätmise põhjenduseks tugineda ELTL artiklile 72, sest ELTL kolmanda osa V jaotise alusel (mis sisaldab ka ümberpaigutamisotsuste õiguslikku alust, ELTL artiklit 78) võetavad liidu meetmed „ei mõjuta liikmesriikide nende kohustuste täitmist, mis on seotud avaliku korra säilitamise ja sisejulgeoleku kaitsmisega“.
7. Need kolm kohtuasja liideti ja mina esitan nendes liidetud kohtuasjades ettepaneku, mis käsitleb kõiki kolme rikkumismenetlust.
8. Ümberpaigutamisotsuseid ei saa käsitleda eraldiseisvalt. Nende taustaks on (väga keerukas) kohustuste kogum ja sellest tulenenud rahvusvahelise õiguse ja liidu õiguse kokkulepped ning Euroopa Kohtu hoolikalt kaalutletud ja üksikasjalik kohtuotsus Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu. Püüan kirjeldada seda tausta nii kokkuvõtlikult kui võimalik.
9. Inimõiguste ülddeklaratsiooni(12) artikli 14 lõikes 1 on üldsõnaliselt sätestatud, et „[i]gaühel on tagakiusamise korral õigus taotleda ja kasutada varjupaika teistes riikides“. Artikli 14 lõikes 2 aga on ette nähtud, et „[s]eda õigust ei ole mittepoliitilisest kuriteost või teost, mis on vastuolus Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni eesmärkide ja põhimõtetega, tuleneva süüdistuse puhul“(13).
10. Pagulasseisundi konventsiooni(14) artikli 1 A‑jaotise lõike 2 esimeses osas on sätestatud, et „pagulasena“ käsitatakse isikut, kes „põhjendatult kartes tagakiusamist rassi, usu, rahvuse, sotsiaalsesse gruppi kuulumise või poliitiliste veendumuste pärast viibib väljaspool kodakondsusjärgset riiki ega suuda või kartuse tõttu ei taha saada sellelt riigilt kaitset“. Teises osas on täpsustatud, et kodakondsuseta isikute puhul tähendab see „riik“ elukohariiki.
11. Artikli 1 F‑jaotises aga on sätestatud, et Genfi konventsiooni „ei kohaldata isikule, kelle osas on kaalukaid põhjusi arvata, et a) ta on pannud toime rahvusvahelistes õigusaktides määratletud rahuvastase kuriteo, sõjakuriteo või inimsusevastase kuriteo; b) ta on enne varjupaigamaale pagulasena sisselaskmist pannud toime raske mittepoliitilise kuriteo; või c) ta on süüdi ÜRO eesmärkide ja põhimõtetega vastuolus olevate tegude toimepanemises“.
12. ELL artikli 4 lõikes 2 on sätestatud: „Liit austab liikmesriikide võrdsust aluslepingute ees ning nende rahvuslikku identiteeti, mis on omane nende poliitilistele ja põhiseaduslikele põhistruktuuridele, sealhulgas piirkondlikule ja kohalikule omavalitsusele. Liit austab riigi põhifunktsioone, sealhulgas riigi territoriaalse terviklikkuse tagamist, avaliku korra säilitamist ja riigi julgeoleku kaitsmist. Eelkõige riigi julgeolek jääb iga liikmesriigi ainuvastutusse.“
13. ELTL artikkel 72 on osa ELTL V jaotise („Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala“) 1. peatükist („Üldsätted“). Selles artiklis on lühidalt sätestatud: „Käesolev jaotis ei mõjuta liikmesriikide nende kohustuste täitmist, mis on seotud avaliku korra säilitamise ja sisejulgeoleku kaitsmisega“.
14. Sama jaotise 2. peatüki („Piirikontrolli-, varjupaiga- ja sisserändepoliitika“) osaks oleva ELTL artikli 78 lõige 1 kohustab liitu „arenda[ma] välja varjupaiga, täiendava kaitse ja ajutise kaitsega seotud ühise poliitika, mille eesmärk on tagada sobiv seisund kõikidele rahvusvahelist kaitset vajavatele kolmandate riikide kodanikele ning tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte järgimine. Nimetatud poliitika peab vastama [Genfi konventsioonile] ning teistele asjakohastele lepingutele“. ELTL artikli 78 lõige 2 annab õigusliku aluse Euroopa ühise varjupaigasüsteemi (edaspidi „varjupaigasüsteem“) rajamiseks võetavatele meetmetele.(15)
15. ELTL artikli 78 lõikes 3 on ette nähtud: „Kui ühes või mitmes liikmesriigis tekib kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevoolu tõttu hädaolukord, võib nõukogu võtta komisjoni ettepaneku põhjal vastu ajutisi meetmeid asjaomase liikmesriigi või asjaomaste liikmesriikide toetamiseks. Nõukogu teeb otsuse pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga.“
16. ELTL artiklis 80 on sätestatud: „Käesolevas peatükis sätestatud liidu poliitika kavandamisel ja elluviimisel juhindutakse solidaarsuse ning vastutuse, sealhulgas finantskoormuse liikmesriikide vahelise õiglase jagamise põhimõtetest. Käesoleva peatüki põhjal vastu võetud liidu õigusaktides sisalduvad vajaduse korral asjakohased meetmed nimetatud põhimõtete rakendamiseks.“
17. Euroopa Liidu põhiõiguste harta(16) artiklis 18 on ette nähtud, et „[v]arjupaigaõigus tagatakse [Genfi konventsiooni] sätete ning [ELL] ja [ELTL] kohaselt“.
Asjakohased varjupaigaõigustiku osad
18. Arvukate liidu teisese õiguse aktidega on kehtestatud varjupaigasüsteem ja nähtud ette ühetaolised menetlus- ja materiaalõigusnormid, mida liikmesriikidel tuleb kohaldada rahvusvahelise kaitse taotlusi menetledes ja lahendades.
19. Direktiiv 2011/95 (edaspidi „kvalifitseerumisdirektiiv“)(17) sisaldab ühetaolisi nõudeid, mida tuleb kohaldada selle tuvastamisel, kas kolmandate riikide kodanikud või kodakondsuseta isikud kvalifitseeruvad pagulasseisundi või täiendava kaitse saamiseks. Samuti sisaldab see direktiiv sätteid, mis reguleerivad sellise seisundi välistamist ning võimaldavad liikmesriigil teatavatel asjaoludel selle seisundi tühistada või lõpetada või selle uuendamisest keelduda.
20. Artikli 2 punktis a on määratletud „rahvusvaheline kaitse“ kui „punktides e ja g määratletud pagulasseisund ja täiendava kaitse seisund“; artikli 2 punktis d on mõiste „pagulane“ määratletud vastavalt Genfi konventsiooni artikli 1 A‑jaotise lõike 2 esimesele lõigule; artikli 2 punktis e on selgitatud, et „pagulasseisund“ on „kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku tunnustamine pagulasena liikmesriigi poolt“; ning artikli 2 punktis f on määratletud „täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastav isik“.
21. Artikli 2 punktides h ja i on määratletud vastavalt „rahvusvahelise kaitse taotlus“ kui „kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku selline taotlus […], mida võib käsitada pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi taotlemisena“, ning „taotleja“ kui „kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse, mille kohta ei ole lõplikku otsust veel tehtud“.
22. Järgmiseks käsitleb kvalifitseerumisdirektiiv järgemööda rahvusvahelise kaitse taotluste hindamist (II peatükk, artiklid 4–8) ja pagulaseks kvalifitseerumist (III peatükk, artiklid 9–12). Artiklis 12 „Välistavad asjaolud“ on üksikasjalikult loetletud kohustuslikud põhjused, mille esinemise korral on välistatud kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku kvalifitseerumine pagulasseisundi saamiseks. Käesolevas kohtuasjas on asjakohane tähele panna sõnastust artikli 12 lõikes 2, kus on loetletud põhjused, mis laias laastus vastavad Genfi konventsiooni artikli 1 F‑jaotises ettenähtutele.(18)
23. IV peatükk „Pagulasseisund“ sisaldab mahukat artiklit 14, kus on loetletud asjaolud, mille korral võib juba antud pagulasseisundi siiski lõpetada või uuendamata jätta. Nende hulgas on see, et oleks tulnud välistada isiku tunnustamine pagulasena vastavalt artiklile 12 (artikli 14 lõike 3 punkt a); et pagulasseisundi andmisel oli määrav varasem väärteabe esitamine (artikli 14 lõike 3 punkt b); et on mõistlik põhjus käsitada asjaomast isikut „ohuna tema asukohaliikmesriigi julgeolekule“ (artikli 14 lõike 4 punkt a), ja et „olles lõpliku otsusega süüdi mõistetud eriti raskes kuriteos, kujutab [isik] endast ohtu kõnealuse liikmesriigi ühiskonnale“ (artikli 14 lõike 4 punkt b).(19)
24. V peatükis „Kvalifitseerumine täiendavale kaitsele“ sisaldab artikkel 17 niisuguseid sätteid, mis sarnanevad laias laastus pagulasseisundit käsitleva artikli 12 omadega, seoses kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku välistamisega täiendava kaitse saamisest. Kohustuslike välistamise põhjustena on lisaks sama direktiivi artiklis 12, mis kajastab Genfi konventsiooni artikli 1 F‑jaotist, ettenähtutele loetletud olukord, kus „[taotleja] ohustab oma asukohaliikmesriigi ühiskonda või julgeolekut“ (artikli 17 lõike 1 punkt d). Artikli 17 lõige 2 laiendab kohustusliku välistamissätte kohaldamisala „isikute[le], kes õhutavad [artikli 17 lõikes 1] nimetatud kuritegusid või tegusid või osalevad nendes“. Peale selle annab artikli 17 lõige 3 liikmesriikidele võimaluse välistada kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku vastavuse täiendava kaitse saamise kriteeriumidele, „kui ta on enne asjaomasesse liikmesriiki vastuvõtmist pannud toime ühe või mitu [artikli 17] lõikega 1 hõlmamata kuritegu, mille eest asjaomases liikmesriigis on karistuseks vabadusekaotus, ja kui ta lahkus oma päritoluriigist üksnes selleks, et vältida karistusi kõnealuste kuritegude eest“.
25. VI peatükis „Täiendava kaitse seisund“ sisaldab artikkel 19 sätet, mis on sarnane pagulasseisundit käsitleva artikliga 14, sest selles on loetletud asjaolud, mille puhul võib juba antud täiendava kaitse siiski lõpetada või uuendamata jätta. Seda on lubatud teha muu hulgas juhul, kui oleks võinud välistada asjaomase isiku vastavuse(20) täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavalt artikli 17 lõikele 3 (artikli 19 lõige 2) või kui oleks tulnud välistada või välistatakse tema vastavus täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavalt artikli 17 lõikele 1 või 2 (artikli 19 lõike 3 punkt a) või kui täiendava kaitse seisundi andmisel oli määrav väärteabe esitamine (artikli 19 lõike 3 punkt b).
26. Lõpuks käsitleb artikkel 21 VII peatükis „Rahvusvahelise kaitse sisu“ kaitset tagasi- ja väljasaatmise eest. Kuigi see artikkel kohustab liikmesriike „austa[ma] tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet kooskõlas oma rahvusvaheliste kohustustega“ (artikli 21 lõige 1), on artikli 21 lõikes 2 sõnaselgelt sätestatud, et „[k]ui [artikli 21] lõikes 1 nimetatud rahvusvahelised kohustused seda ei keela, võivad liikmesriigid pagulase tagasi või välja saata, olenemata sellest, kas teda on ametlikult pagulasena tunnustatud või mitte, kui a) on mõistlik põhjus käsitada teda ohuna tema asukohaliikmesriigi julgeolekule või b) olles lõpliku otsusega süüdi mõistetud eriti raskes kuriteos, kujutab ta endast ohtu kõnealuse liikmesriigi ühiskonnale“.
27. Direktiiviga 2013/32 (edaspidi „menetlusdirektiiv“)(21) on ette nähtud ühetaolised nõuded rahvusvahelise kaitse seisundi taotluste menetlemise suhtes. Selle direktiivi põhjenduses 51 on sõnaselgelt märgitud: „Kooskõlas [ELTL] artikliga 72 ei mõjuta käesolev direktiiv nende kohustuste täitmist, mis on liikmesriikidel avaliku korra säilitamiseks ja sisejulgeoleku tagamiseks“.
28. Mõiste „taotleja“ määratlus selle direktiivi artikli 2 punktis c vastab kvalifitseerumisdirektiivi artikli 2 punktis i toodud määratlusele.
29. Kuna ümberpaigutamisotsuste kohaselt ümber paigutada tulnud arvukate taotlejate hulgas oli saatjata alaealisi, tuleks mainida ka menetlusdirektiivi artikli 25 lõike 6 punkti a alapunkti iii ja punkti b alapunkti iii, mis võimaldavad liikmesriikidel teha erandeid üldjuhul kohaldatavatest menetlusnormidest, kui asjaomast saatjata alaealist „võib mõjuvatel põhjustel pidada ohuks liikmesriigi julgeolekule või avalikule korrale või [ta] on vastavalt siseriiklikule õigusele riiklikku julgeolekut või avalikku korda puudutavatel mõjuvatel põhjustel välja saadetud“.(22)
30. Üldisemalt lubab menetlusdirektiivi artikkel 31 „Taotluste läbivaatamise menetlus“ sõnaselgelt liikmesriigil kiirendada taotluste läbivaatamise menetlust ja/või viia see menetlus läbi piiril või transiiditsoonis muu hulgas juhul, kui „mõjuvatel põhjustel on alust arvata, et taotleja ohustab liikmesriigi riiklikku julgeolekut või avalikku korda või taotleja on vastavalt siseriiklikule õigusele välja saadetud riiklikku julgeolekut või avalikku korda käsitlevatel mõjuvatel põhjustel“ (artikli 31 lõike 8 punkt j).(23)
31. Direktiiv 2013/33 (edaspidi „vastuvõtudirektiiv“)(24) täiendab menetlusdirektiivi, sisaldades üksikasjalikku korda rahvusvahelise kaitse taotlejate kohtlemiseks („vastuvõtuks“) sel ajal, kui nende taotlusi menetletakse. Mõiste „taotleja“ määratlus selle direktiivi artikli 2 punktis b vastab kvalifitseerumisdirektiivi artikli 2 punktis i toodud määratlusele.
32. II peatükis „Üldsätted vastuvõtutingimuste kohta“ on artikli 7 lõikes 1 ette nähtud põhimõte, et taotlejad võivad vabalt liikuda vastuvõtva liikmesriigi territooriumil või selle liikmesriigi poolt neile määratud alal. Erandina sellest põhimõttest lubab artikli 7 lõige 2 liikmesriikidel siiski sõnaselgelt „avalike huvide või avaliku korraga seotud põhjustel või vajaduse korral määrata rahvusvahelise kaitse taotluse kiire menetlemise ja tõhusa järelevalve tagamiseks kindlaks taotleja elukoha“.
33. Artikkel 8 reguleerib taotlejate kinnipidamist. Artikli 8 lõikes 2 on sätestatud: „Liikmesriigid võivad vajaduse korral ja igat juhtumit eraldi hinnates pidada taotlejat kinni, kui muid leebemaid alternatiivseid sunnimeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada“. Ammendavas loetelus lubatavate kinnipidamise aluste kohta on artikli 8 lõike 3 punktis e ette nähtud järgmine alus: „siis, kui seda nõuab riikliku julgeoleku või avaliku korra kaitsmine“.
34. Lõpuks on juhuks, kui taotleja, keda ei ole rahvusvahelise kaitse alla võetud, jääb ebaseaduslikult liikmesriigi territooriumile, direktiivis 2008/115 (edaspidi „tagasisaatmisdirektiiv“)(25) sätestatud ühetaolised nõuded nende isikute väljasaatmiseks ja repatrieerimiseks.
35. Artiklis 1 on selgitatud, et selles direktiivis „sätestatakse ühised nõuded ja kord, mida tuleb kohaldada liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, kooskõlas [liidu] õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluvatele põhiõigustega ja rahvusvahelise õigusega, kaasa arvatud pagulaste kaitse ja inimõigustega seotud kohustustega“.
36. Artiklis 2 on sätestatud, et seda direktiivi kohaldatakse – teatavate eranditega(26) – liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike suhtes.
37. Artikli 6 lõike 1 kohustab liikmesriike tegema tagasisaatmisotsuse(27) iga kolmanda riigi kodaniku kohta, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult. Kui kolmanda riigi kodanik peab viivitamata riigist lahkuma avaliku korra või riikliku julgeoleku huvides, võidakse niisugune otsus teha isegi juhul, kui sellel isikul on muus liikmesriigis väljastatud kehtiv elamisluba või muu riigis viibimise õigust andev luba (artikli 6 lõige 2). Harilikult antakse vabatahtlikuks lahkumiseks aega 7–30 päeva (artikli 7 lõige 1), kuid „[l]iikmesriigid võivad jätta vabatahtliku lahkumise tähtaja määramata või määrata alla seitsmepäevase tähtaja, kui esineb põgenemise oht […] või kui asjaomane isik kujutab endast ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule“ (artikli 7 lõige 4). Viimase võimalusena võib isiku riigist väljasaatmiseks kasutada sunnimeetmeid (artikli 8 lõige 4).
38. Artikkel 11 käsitleb riigist väljasaatmisega kaasneva sisenemiskeelu kehtestamist. Selline keeld on kohustuslik, kui tähtaega vabatahtlikuks lahkumiseks ei ole määratud (artikli 11 lõike 1 punkt a). Sisenemiskeelu kestus „määratakse igal üksikjuhul kindlaks pärast kõigi oluliste asjaolude hoolikat kaalumist ning see ei ületa põhimõtteliselt viit aastat. Sisenemiskeelu kestus võib siiski ületada viit aastat, kui asjaomane kolmanda riigi kodanik kujutab endast tõsist ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule“ (artikli 11 lõige 2). Konkreetsetes olukordades, kus selline sunni rakendamine on proportsionaalne ja nõuetekohaselt põhjendatud, võivad liikmesriigid kolmanda riigi kodanikku riigist väljasaatmise eesmärgil kinni pidada (vt üksikasjalikud sätted artiklis 15).
Ümberpaigutamisotsused
39. Enne ümberpaigutamisotsuste vastuvõtmist võttis Euroopa Liit meetmeid üleilmseks rändekriisiks tunnistatud olukorra lahendamise eesmärgil. Pärast komisjoni 8. juuni 2015. aasta soovitust(28) leppisid 27 liikmesriiki (Ungari nende seas ei olnud) koos Islandi, Liechtensteini, Norra ja Šveitsiga (edaspidi „Dublini riigid“) 20. juulil 2015 kokku, et nad asustavad mitmepoolsete ja riiklike kavade kaudu ümber 22 504 väljastpoolt Euroopa Liitu sisserännanud isikut, kes selgelt vajasid rahvusvahelist kaitset(29). Ümberasustamise kohad jaotati liikmesriikide ja Dublini riikide vahel vastavalt kohustustele, mis olid ette nähtud 20. juuli 2015. aasta resolutsiooni lisas.(30)
40. Vastavalt 14. ja 22. septembril 2015 võttis nõukogu vastu otsused 2015/1523 ja 2015/1601, lähtudes ELTL artikli 78 lõikest 3 kui õiguslikust alusest ajutiste meetmete võtmiseks eesliiniliikmesriikide ees seisva hädaolukorra lahendamiseks. Mõlemad otsused võeti vastu komisjoni ettepaneku alusel ja pärast Euroopa Parlamendiga konsulteerimist. Otsus 2015/1523 võeti vastu ühehäälselt,(31) otsus 2015/1601 aga kvalifitseeritud häälteenamusega(32). Nende kahe ümberpaigutamisotsuse sõnastus ei ole kõikides aspektides ühesugune. Otsuse 2015/1523 kohaselt tuli Itaaliast ja Kreekast ümber paigutada 40 000 rahvusvahelise kaitse taotlejat vastavalt liikmesriikide kokkuleppele, millele oli jõutud 20. juuli 2015. aasta resolutsiooni kaudu. Otsuse 2015/1601 kohaselt tuli Itaaliast ja Kreekast ümber paigutada 120 000 rahvusvahelise kaitse taotlejat. Selle otsuse lisades oli ette nähtud konkreetne igasse liikmesriiki ümber paigutatavate isikute arv.
41. Komisjon võttis 15. detsembril 2015 vastu soovituse, mis käsitleb vabatahtlikku humanitaarsetel põhjustel vastuvõtmise kava Türgiga ja milles tehti ettepanek, et osalevad riigid võtaksid vastu Süüria konflikti tõttu lahkuma sunnitud isikuid, kes vajavad rahvusvahelist kaitset ja kelle Türgi ametivõimud on registreerinud enne 29. novembrit 2015. See kava oli mõeldud Euroopa Liidu ja Türgi 29. novembri 2015. aasta ühises tegevuskavas sätestatud vastastikuste kohustuste kõrvalmeetmeks.(33)
Otsus 2015/1523
42. Otsuse 2015/1523 põhjendustes märgiti:(34)
„(1) [ELTL] artikli 78 lõikes 3 on sätestatud, et kui ühes või mitmes liikmesriigis tekib kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevoolu tõttu hädaolukord, võib nõukogu võtta komisjoni ettepaneku põhjal ja pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga vastu ajutisi meetmeid asjaomase liikmesriigi või asjaomaste liikmesriikide toetamiseks.
(2) Vastavalt [ELTL] artiklile 80 tuleks liidu piirikontrolli, varjupaiga ja sisserände valdkonna poliitika kavandamisel ja elluviimisel juhinduda solidaarsuse põhimõttest ja sellest, et vastutus jagatakse liikmesriikide vahel õiglaselt ning selles valdkonnas vastu võetud liidu õigusaktid peavad sisaldama asjakohaseid meetmeid nende põhimõtete rakendamiseks.
(3) Hiljutine kriisiolukord Vahemere piirkonnas sundis liidu institutsioone viivitamatult tunnistama erakorraliste rändevoogude olemasolu selles piirkonnas ning kutsuma üles võtma konkreetseid solidaarsusmeetmeid kõige suurema surve all olevate liikmesriikide toetuseks. Komisjon esitas 20. aprillil 2015 välis‑ ja siseministrite ühisnõupidamisel kümnepunktilise plaani, mis sisaldab viivitamatuid meetmeid, mida tuleb võtta vastuseks praegusele kriisile, sealhulgas kohustust kaaluda hädaolukorras ümberpaigutamise mehhanismi loomise võimalusi.
(4) Euroopa Ülemkogu otsustas oma 23. aprilli 2015. aasta kohtumisel muu hulgas tugevdada sisemist solidaarsust ja vastutust ning eelkõige võttis endale kohustuse suurendada erakorralist abi kõige suurema surve all olevatele liikmesriikidele, kaaluda võimalusi korraldada liikmesriikide vahel vabatahtlikkuse alusel erakorraline ümberpaigutamine ja saata kõige suurema surve all olevatesse liikmesriikidesse Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiameti (EASO) meeskonnad ühiselt rahvusvahelise kaitse taotlusi menetlema, sealhulgas registreerima ja sõrmejälgi võtma.
(5) Euroopa Parlament kordas oma 28. aprilli 2015. aasta resolutsioonis, et liidu reaktsioon hiljuti Vahemerel aset leidnud tragöödiatele peab põhinema solidaarsusel ja vastutuse õiglasel jagamisel ning et liit peab suurendama oma jõupingutusi, et toetada selles valdkonnas liikmesriike, kes võtavad absoluut- või suhtarvudes vastu kõige rohkem pagulasi ja rahvusvahelise kaitse taotlejaid.
(9) Liikmesriikidest, kus esineb eriti suur surve, arvestades ka hiljutisi traagilisi sündmusi Vahemerel, on eelkõige Itaaliale ja Kreekale osaks langenud nende territooriumile saabuv enneolematu sisserändajate voog, mille hulgas on ka rahvusvahelise kaitse taotlejaid, kes ilmselgelt vajavad rahvusvahelist kaitset; see põhjustab tugevat survet nende rände- ja varjupaigasüsteemidele.
(10) Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuuri (Frontex) andmete kohaselt leidsid ebaseaduslikud piiriületused liitu 2014. aastal aset peamiselt Vahemere kesk- ja idaosa marsruutide kaudu. 2014. aastal saabus ainuüksi Itaaliasse ebaseaduslikult üle 170 000 rändaja, mis on 2013. aastaga võrreldes 277% enam. Ka Kreekasse saabuvate ebaseaduslike sisserändajate hulk on pidevalt kasvanud – riiki on neid jõudnud rohkem kui 50 000, mis tähendab 2013. aastaga võrreldes 153% kasvu. Koguarvud suurenesid veelgi 2015. aasta jooksul. 2015. aasta esimese kuue kuu jooksul suurenes Itaalia puhul ebaseaduslike piiriületuste arv eelmise aasta sama perioodiga võrreldes 5%. Kreekas suurenes ebaseaduslike piiriületuste arv järsult samal ajavahemikul, kasvades kuuekordselt 2014. aasta esimese kuue kuu jooksul (enam kui 76 000 isikut ajavahemikul jaanuarist juunini 2015. aastal võrreldes 11 336 isikuga ajavahemikul jaanuarist juunini 2014. aastal). Oluline osa neis kahes piirkonnas tuvastatud ebaseaduslikest rändajatest olid need, kelle kodakondsuse puhul on Eurostati andmetel taotluste rahuldamise määr liidu tasemel kõrge.
(13) Itaalia ja Kreeka vahetus naabruses jätkuva ebastabiilsuse ja konfliktide tõttu on väga tõenäoline, et tugev surve nende rände- ja varjupaigasüsteemidele jätkub ja kasvab veelgi ja et suur osa sisserändajaid võib vajada rahvusvahelist kaitset. See näitab tungivat vajadust näidata Itaalia ja Kreeka suhtes üles solidaarsust ja täiendada senini nende toetuseks võetud meetmeid varjupaiga ja rände valdkonnas võetavate ajutiste meetmetega.
(16) Kui mõni muu liikmesriik satub samasugusesse hädaolukorda, mille on põhjustanud kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevool, võib nõukogu komisjoni ettepaneku põhjal ja pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga võtta vastu ajutisi meetmeid asjaomase liikmesriigi toetuseks, tuginedes [ELTL] artikli 78 lõikele 3. Selliste meetmete hulka võib asjakohasel juhul kuuluda kõnealuse liikmesriigi käesolevast otsusest tulenevate kohustuste täitmise peatamine.
(17) Vastavalt [ELTL] artikli 78 lõikele 3 peaksid Itaalia ja Kreeka toetuseks kavandatavad meetmed olema ajutist laadi. 24 kuud on piisav tagamaks, et käesolevas otsuses sätestatud meetmetel oleks reaalne mõju Itaalia ja Kreeka toetamisel suurte rändevoogudega toimetulekuks nende territooriumil.
(18) Käesolevas otsuses sätestatud meetmed Itaaliast ja Kreekast isikute ümberpaigutamise kohta kujutavad endast ajutist erandit [Dublini III määruse] artikli 13 lõikes 1 kehtestatud reeglist, mille kohaselt oleksid Itaalia ja Kreeka olnud vastutavad rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest nimetatud määruse III peatükis sätestatud kriteeriumide kohaselt, samuti ajutist erandit menetluse etappidest, sealhulgas tähtaegadest, mis on sätestatud nimetatud määruse artiklites 21, 22 ja 29. [Dublini III määruse] muid sätteid, sealhulgas komisjoni määruses (EÜ) nr 1560/2003(35) ja komisjoni rakendusmääruses (EL) nr 118/2014(36) sisalduvaid rakenduseeskirju kohaldatakse jätkuvalt, sealhulgas neis sisalduvaid eeskirju, mis käsitlevad üleandvate liikmesriikide kohustust kanda kulud, mis on vajalikud taotleja üleandmiseks ümberpaigutamise sihtliikmesriiki, ning liikmesriikidevahelise üleandmisega seotud koostööd, samuti teabe edastamist elektroonilise sidevõrgu „DubliNet“ kaudu.
Käesolev otsus hõlmab ka erandit seoses Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 516/2014(37) artikli 7 lõikes 2 osutatud rahvusvahelise kaitse taotleja nõusolekuga.
(19) Ümberpaigutamismeetmed ei vabasta liikmesriike [Dublini III määruse] täielikust kohaldamisest, sealhulgas perekonna taasühinemist ja saatjata alaealiste erikaitset ning humanitaarsetel põhjustel kaalutlusõigust käsitlevate sätete kohaldamisest.
(21) Ajutised meetmed on ette nähtud selleks, et kergendada Itaalia ja Kreeka eriti suurt varjupaigataotluste koormat, eelkõige paigutades ümber suure hulga taotlejaid, kes ilmselgelt vajavad rahvusvahelist kaitset ja kes saabuvad Itaalia või Kreeka territooriumile pärast kuupäeva, mil käesolev otsus muutub kohaldatavaks. Lähtudes 2014. aastal ebaseaduslikult Itaalia või Kreeka territooriumile sisenenud kolmandate riikide kodanike üldarvust ja ilmselgelt rahvusvahelist kaitset vajavate isikute arvust, tuleks Itaaliast ja Kreekast ümber paigutada kokku 40 000 taotlejat, kes ilmselgelt vajavad rahvusvahelist kaitset. See arv vastab ligikaudu 40%‑le kolmandate riikide nende kodanike koguarvust, kes ilmselgelt vajavad rahvusvahelist kaitset ja kes 2014. aastal sisenesid ebaseaduslikult Itaaliasse või Kreekasse. Seega kujutab käesoleva otsusega kavandatav ümberpaigutamismeede endast koormuse õiglast jagamist ühelt poolt Itaalia ja Kreeka ning teiselt poolt teiste liikmesriikide vahel. Tuginedes samadele kättesaadavatele üldnäitajatele 2014. aasta ja 2015. aasta esimese nelja kuu kohta Itaalia ja Kreeka võrdluses, tuleks 60% neist taotlejatest paigutada ümber Itaaliast ja 40% Kreekast.
(24) Selleks et rakendada solidaarsuse ja vastutuse õiglase jagamise põhimõtteid ning võttes arvesse, et käesolev otsus kujutab endast poliitika edasiarendamist selles valdkonnas, on asjakohane tagada, et liikmesriigid, kes käesoleva otsuse alusel paigutavad Itaaliast või Kreekast ümber taotlejaid, kes ilmselgelt vajavad rahvusvahelist kaitset, saaksid iga ümberpaigutatud isiku eest ühekordse makse, mis on sama suur kui määruse (EL) nr 516/2014 artikliga 18 ette nähtud ühekordne makse, s.o 6000 eurot ja mida rakendatakse sama korra kohaselt. See hõlmab piiratud ja ajutist erandit määruse (EL) nr 516/2014 artiklist 18, sest ühekordne makse tuleks välja maksta mitte rahvusvahelise kaitse saajate, vaid ümberpaigutatud taotlejate eest. Selline ühekordse makse kohaldamise ajutine laiendamine näib tõepoolest olevat käesoleva otsusega kehtestatud eriolukorrale reageerimise kava lahutamatu osa.
(25) On vaja tagada, et kehtestatakse kiire ümberpaigutamismenetlus ning et ajutiste meetmete rakendamisega kaasneks tihe halduskoostöö liikmesriikide vahel ja EASO operatiivtugi.
(26) Kogu ümberpaigutamismenetluse vältel tuleks võtta arvesse riiklikku julgeolekut ja avalikku korda, kuni taotleja üleviimine on teoks saanud. Järgides täielikult taotleja põhiõigusi, sealhulgas asjakohaseid andmekaitse-eeskirju, peaksid liikmesriigid teavitama teisi liikmesriike taotlejatest, kelle puhul on põhjendatult alust arvata, et ta kujutab ohtu riigi julgeolekule või avalikule korrale.
(32) Tuleks võtta meetmeid, et vältida ümberpaigutatud isikute teisest rännet ümberpaigutamise sihtliikmesriigist teistesse liikmesriikidesse, mis võiks takistada käesoleva otsuse tõhusat kohaldamist. Eelkõige tuleks taotlejaid teavitada liikmesriikide piires ebaseadusliku edasiliikumise tagajärgedest ja asjaolust, et kui ümberpaigutamise sihtliikmesriik annab neile rahvusvahelise kaitse, on neil rahvusvahelise kaitsega kaasnevad õigused olemas põhimõtteliselt ainult selles liikmesriigis.
(41) Pidades silmas olukorra pakilisust, peaks käesolev otsus jõustuma järgmisel päeval pärast selle avaldamist Euroopa Liidu Teatajas.“
43. Artiklis 1 sätestati, et otsusega 2015/1523 „kehtestatakse rahvusvahelise kaitse valdkonnas ajutised meetmed Itaalia ja Kreeka toetuseks, et aidata neil paremini toime tulla hädaolukorraga, mille on põhjustanud kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevool nendesse liikmesriikidesse“.
44. Artiklis 2 määratleti järgmised mõisted:
„a) „rahvusvahelise kaitse taotlus“ – [kvalifitseerumisdirektiivi] artikli 2 punktis h määratletud rahvusvahelise kaitse taotlus;
c) „rahvusvaheline kaitse“ – [kvalifitseerumisdirektiivi] artikli 2 punktides e ja g määratletud pagulasseisund ja täiendava kaitse seisund;
d) „pereliikmed“ – [Dublini III määruse] artikli 2 punktis g määratletud pereliikmed;
e) „ümberpaigutamine“ – taotleja üleviimine selle liikmesriigi territooriumilt, mis [Dublini III määruse] III peatükis sätestatud kriteeriumide kohaselt on vastutav tema rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest, ümberpaigutamise sihtliikmesriigi territooriumile;
f) „ümberpaigutamise sihtliikmesriik“ – liikmesriik, kes muutub [Dublini III määruse] alusel vastutavaks rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest pärast taotleja ümberpaigutamist selle liikmesriigi territooriumile.“
45. Artikli 3 lõike 1 kohaselt paigutati otsuse 2015/1523 kohaselt ümber üksnes taotleja, kes oli esitanud oma rahvusvahelise kaitse taotluse Itaalias või Kreekas ja kelle puhul need riigid oleksid muidu olnud vastutavad liikmesriigid vastavalt Dublini III määruse III peatükis sätestatud kriteeriumidele, mille järgi määratakse kindlaks vastutav liikmesriik.
46. Artiklis 4 sätestati:
„Lähtuvalt nõukogus kokku tulnud liikmesriikide valitsuste esindajate 20. juuli 2015. aasta resolutsiooniga liikmesriikide vahel saavutatud kokkuleppest paigutada Itaaliast ja Kreekast ümber 40 000 selgelt rahvusvahelist kaitset vajavat inimest,
a) paigutatakse Itaaliast teiste liikmesriikide territooriumile ümber 24 000 taotlejat;
b) paigutatakse Kreekast teiste liikmesriikide territooriumile ümber 16 000 taotlejat.“
47. Ümberpaigutamismenetlus nähti ette artiklis 5. See säte oli koostatud väga sarnaselt otsuse 2015/1601 artikli 5 sõnastusega, mida osundan täies mahus allpool. Seepärast ei hakka ma selle sõnastust siin topelt esitama.
48. Artiklis 10 sätestati: „Ümberpaigutamise sihtliikmesriik saab iga käesoleva otsuse kohaselt ümber paigutatud isiku eest ühekordselt 6000 eurot. Seda rahalist toetust rakendatakse määruse (EL) nr 516/2014 artiklis 18 sätestatud korras“.
49. Artikli 12 kohaselt pidi komisjon liikmesriikide ja asjaomaste asutuste esitatud teabe alusel iga kuue kuu järel andma nõukogule aru otsuse 2015/1523 rakendamise kohta. Samuti pidi komisjon Itaalialt ja Kreekalt saadud teabe alusel andma nõukogule iga kuue kuu järel aru ka artiklis 8 osutatud tegevuskavade kohta.(38)
50. Artiklis 13 nähti ette, et otsus 2015/1523 jõustub 15. septembril 2015 ja seda kohaldatakse kuni 17. septembrini 2017.
Otsus 2015/1601
51. Otsuse 2015/1601 põhjendustes märgiti lisaks järgmist:(39)
„(11) 20. juulil 2015 võtsid nõukogus kokku tulnud liikmesriikide valitsuste esindajad iga liikmesriigi eriomast olukorda arvestades ühehäälselt vastu resolutsiooni, mille kohaselt tuleks paigutada Itaaliast ja Kreekast ümber 40 000 selgelt rahvusvahelist kaitset vajavat inimest. Kahe aasta jooksul paigutatakse Itaaliast ümber 24 000 inimest ja Kreekast 16 000 inimest. Nõukogu võttis 14. septembril 2015 vastu otsuse (EL) 2015/1523, millega kehtestati ilmselgelt rahvusvahelist kaitset vajavate isikute Itaaliast ja Kreekast teistesse liikmesriikidesse ümberpaigutamise ajutine ja erakorraline mehhanism.
(12) Viimastel kuudel on rändesurve lõunapoolsetel välistel maa- ja merepiiridel taas järsult suurenenud ning rändevoog on jätkuvalt nihkunud Vahemere piirkonna keskosast idaossa ja Lääne-Balkani marsruudi suunas, mille põhjuseks on Kreekasse ja Kreekast saabuvate rändajate suurenev arv. Võttes arvesse praegust olukorda, peaks olema õigustatud võtta täiendavaid ajutisi meetmeid, et kergendada varjupaigataotlejate tekitatud survet Itaaliale ja Kreekale.
(18) […] otsuses (EL) 2015/1523 pannakse Itaaliale ja Kreekale kohustus esitada struktuurseid lahendusi, et lahendada probleemid, mis seonduvad erakordse survega nende varjupaiga- ja rändesüsteemidele, kehtestades kriisiolukorrale reageerimiseks tugeva ja strateegilise raamistiku ja intensiivistades käimasolevat reformiprotsessi nendes valdkondades. Tegevuskavasid, mida Itaalia ja Kreeka on selleks esitanud, tuleks käesoleva otsuse arvesse võtmiseks ajakohastada.
(20) Alates 26. septembrist 2016 tuleks Itaaliast ja Kreekast teistesse liikmesriikidesse ümber paigutada 54 000 taotlejat. Nõukogu ja komisjon peaksid jälgima pidevalt olukorda seoses kolmandate riikide kodanike massilise sissevooluga liikmesriikidesse. Komisjon peaks asjakohasel juhul esitama ettepanekuid käesoleva otsuse muutmiseks, et võtta arvesse olukorra muutumist kohapeal ja selle mõju ümberpaigutamise mehhanismile, samuti muutuvat survet liikmesriikidele, eelkõige kõige suurema surve all olevatele liikmesriikidele. Seda tehes tuleks võtta arvesse tõenäoliselt abisaavate liikmesriikide arvamust.
(26) Ajutised meetmed on ette nähtud selleks, et kergendada Itaalia ja Kreeka eriti suurt varjupaigataotluste koormat, eelkõige paigutades ümber suure hulga taotlejaid, kes ilmselgelt vajavad rahvusvahelist kaitset ja kes saabuvad Itaalia ja Kreeka territooriumile pärast kuupäeva, mil käesolev otsus muutub kohaldatavaks. Lähtudes 2015. aastal ebaseaduslikult Itaalia ja Kreeka territooriumile sisenenud kolmandate riikide kodanike üldarvust ja ilmselgelt rahvusvahelist kaitset vajavate isikute arvust, tuleks Itaaliast ja Kreekast ümber paigutada kokku 120 000 taotlejat, kes ilmselgelt vajavad rahvusvahelist kaitset. See arv vastab ligikaudu 43%‑le nende kolmandate riikide kodanike koguarvust, kes ilmselgelt vajavad rahvusvahelist kaitset ja kes 2015. aasta juulis ja augustis sisenesid ebaseaduslikult Itaaliasse ja Kreekasse. Käesoleva otsusega ette nähtud ümberpaigutamismeede kujutab endast õiglast koormuse jagamist ühelt poolt Itaalia ja Kreeka ning teiselt poolt muude liikmesriikide vahel, tuginedes 2015. aasta kättesaadavatele üldnäitajatele ebaseaduslike piiriületuste kohta. Neid näitajaid arvesse võttes tuleks 13% neist taotlejatest paigutada ümber Itaaliast, 42% Kreekast ning 45% tuleks ümber paigutada vastavalt käesolevas otsuses sätestatule.
(44) Kuna liikmesriigid ei suuda käesoleva otsuse eesmärke piisavalt saavutada, küll aga saab neid meetmete ulatuse ja toime tõttu paremini saavutatavad liidu tasandil, võib liit võtta meetmeid kooskõlas [ELL] artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse põhimõttega. Kõnealuses artiklis sätestatud proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt ei lähe käesolev otsus nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale.
(50) Pidades silmas olukorra pakilisust, peaks käesolev otsus jõustuma järgmisel päeval pärast selle avaldamist Euroopa Liidu Teatajas.“(40)
52. Artikli 1 lõige 1 oli sõnastuselt identne otsuse 2015/1523 artikli 1 ainsa lausega (ajutiste meetmete kehtestamine). Artikli 1 lõige 2 kohustas komisjoni jälgima pidevalt olukorda seoses kolmandate riikide kodanike massilise sissevooluga liikmesriikidesse ja esitama ettepanekuid selle otsuse muutmiseks, et võtta arvesse olukorra muutumist kohapeal ja selle mõju ümberpaigutamise mehhanismile.(41)
53. Mõistete määratlused artiklis 2 vastasid määratlustele otsuse 2015/1523 artiklis 2. Ma ei hakka neid siin kordama.
54. Samuti oli artikkel 3 („Kohaldamisala“) sõnastatud otsuse 2015/1523 artikli 3 sarnaselt.
55. Artikli 4 pealkiri oli „120 000 taotleja ümberpaigutamine liikmesriikidesse“. Selles oli sätestatud:
„1. 120 000 taotlejat paigutatakse teistesse liikmesriikidesse ümber järgmiselt:
a) Itaaliast paigutatakse teiste liikmesriikide territooriumile ümber 15 600 taotlejat vastavalt I lisas esitatud tabelile;
b) Kreekast paigutatakse teiste liikmesriikide territooriumile ümber 50 400 taotlejat vastavalt II lisas esitatud tabelile;
c) 54 000 taotlejat paigutatakse teiste liikmesriikide territooriumile ümber proportsionaalselt I ja II lisas sätestatud arvudega, kas kooskõlas käesoleva artikli lõikega 2 või käesoleva otsuse muutmise teel, nagu on osutatud artikli 1 lõikes 2 ja käesoleva artikli lõikes 3.
3a. Mis puudutab lõike 1 punktis c osutatud taotlejate ümberpaigutamist, siis võivad liikmesriigid otsustada täita oma kohustusi Türgi territooriumil viibivate Süüria kodanike lubamise kaudu oma territooriumile selgelt rahvusvahelist kaitset vajavate isikute seadusliku riiki lubamise riikliku või mitmepoolse kava alusel, välja arvatud nõukogus 20. juulil 2015 kokku tulnud liikmesriikide valitsuste esindajate järeldustes käsitletud ümberasustamiskava alusel. Isikute arv, kelle liikmesriik selliselt oma territooriumile vastu võtab, toob kaasa asjaomase liikmesriigi kohustuste vastava vähendamise.
Artiklit 10 kohaldatakse mutatis mutandis selliselt, et iga seaduslik oma territooriumile lubamine toob kaasa ümberpaigutamiskohustuse vähendamise.
Liikmesriigid, kes otsustavad käesolevas lõikes sätestatud võimalust kasutada, esitavad komisjonile iga kuu aruande selle kohta, mitu inimest nad on käesolevat lõiget kohaldades oma territooriumile lubanud, ning märgivad ära, millise kava alusel ja millises õiguslikus vormis territooriumile lubamine toimus.“(42)
56. I lisas loetleti Itaaliast ümber paigutatavate rahvusvahelise kaitse taotlejate jaotumine liikmesriigiti. II lisas loetleti Kreekast ümber paigutatavate taotlejate jaotumine liikmesriigiti.
57. Artiklis 5 sätestati:
„1. Käesoleva otsuse rakendamiseks vajaliku halduskoostöö eesmärgil määrab iga liikmesriik riikliku kontaktpunkti, mille aadressi ta edastab teistele liikmesriikidele ja EASO‑le. Liikmesriigid võtavad EASOga ja muude asjaomaste asutustega kooskõlastatult kõik asjakohased meetmed, et seada sisse otsene koostöö ja teabevahetus pädevate ametiasutuste vahel, sealhulgas seoses lõikes 7 osutatud alusega.
5. Taotlejaid, kellelt tuleb määruse (EL) nr 603/2013(43) artiklis 9 sätestatud kohustuste kohaselt võtta sõrmejäljed, võib esitada ümberpaigutamiseks ainult juhul, kui neilt on võetud sõrmejäljed ja need on nimetatud määruse kohaselt edastatud Eurodaci kesksüsteemi.
9. Liidu acquis’ga kooskõlas täidavad liikmesriigid täiel määral oma kohustusi. Seepärast tagavad Itaalia ja Kreeka ümberpaigutamismenetluse jaoks isikute tuvastamise, registreerimise ja sõrmejälgede võtmise. Protsessi tõhususe ja juhitavuse tagamiseks korraldatakse nõuetekohaselt vastuvõturajatised ja ‑meetmed, nii et inimesi saaks kooskõlas liidu õigusega ajutiselt majutada, kuni tehakse kiiresti otsus nende olukorra kohta. Ümberpaigutamismenetlusest hoiduvaid taotlejaid ei paigutata ümber.(44)
Kui ümberpaigutamismenetlust ei ole selle tähtaja jooksul lõpule viidud, välja arvatud juhul, kui Itaalia ja Kreeka lepivad ümberpaigutamise sihtliikmesriigiga kokku kõnealuse tähtaja pikendamises, vastutavad Itaalia ja Kreeka endiselt rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise eest kooskõlas [Dublini III määrusega].
11. Pärast taotleja ümberpaigutamist võtab ümberpaigutamise sihtliikmesriik taotlejalt sõrmejäljed ja edastab need Eurodaci kesksüsteemi kooskõlas [Eurodaci määruse] artikliga 9 ning ajakohastab andmekogumeid kooskõlas nimetatud määruse artikliga 10 ja, kui see on asjakohane, artikliga 18.“
58. Artikli 10 kohaselt sai ümberpaigutamise sihtliikmesriik iga ümberpaigutatud isiku eest ühekordselt 6000 eurot, Itaalia või Kreeka (vastavalt olukorrale) aga ühekordselt vähemalt 500 eurot.
59. Artikli 12 kohaselt pidi komisjon andma liikmesriikide esitatud teabe alusel iga kuue kuu järel nõukogule aru otsuse 2015/1601 rakendamise kohta.
60. Artikli 13 kohaselt jõustus otsus 2015/1601 25. septembril 2015 ja oli kohaldatav 26. septembrini 2017.
61. Sestpeale on komisjon esitanud ümberpaigutamisotsuste artiklite 12 ning komisjoni 4. märtsi 2016. aasta teatise („Tegevuskava „Tagasi Schengeni juurde““, COM(2016) 120 final) punkti 6 kohaselt 15 aruannet ümberpaigutamise ja ümberasustamise kohta.(45)
Kohtuotsus Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu
62. Slovakkia ja Ungari esitasid vastavalt 2. ja 3. detsembril 2015 hagid nõukogu vastu, paludes otsuse 2015/1601 tühistada.(46) Slovakkia tugines hagiavalduses kuuele väitele, Ungari aga esitas kümme väidet.
63. Euroopa Kohus vaatas need väited läbi, rühmitades need temaatiliselt. Kõigepealt hindas ta väidet, et ELTL artikli 78 lõige 3 ei anna otsusele 2015/1601 nõuetekohast õiguslikku alust. See hinnang jagunes järgmisteks osadeks: 1) selle otsuse seadusandlik olemus; 2) kas see otsus on ajutine ja kas selle kohaldamise aeg on ülemäära pikk; ning 3) kas see otsus vastab ELTL artikli 78 lõike 3 kohaldamise tingimustele.
64. Järgmiseks kaalus Euroopa Kohus otsuse 2015/1601 vastuvõtmise menetluse õiguspärasust. Seda tehes analüüsis ta, 1) kas seadusandja on rikkunud ELTL artiklit 68; 2) kas on rikutud olulisi menetlusnorme, näiteks kas on täidetud kohustus konsulteerida parlamendiga; 3) kas nõukogul on vastavalt ELTL artikli 293 lõikele 1 lubatud teha otsus mitte ühehäälselt; 4) kas ei ole austatud liikmesriikide parlamentide õigust esitada arvamus; ja 5) kas nõukogu järgis otsust 2015/1601 vastu võttes liidu õigusnorme, mis käsitlevad keelte kasutamist.
65. Viimane rühm väiteid, mille Euroopa Kohus läbi vaatas, puudutas Slovakkia ja Ungari sisu puudutavaid väiteid. Need olid järgmised: 1) väidetavalt on rikutud proportsionaalsuse põhimõtet; 2) väidetavalt ei ole arvesse võetud selle otsuse tagajärgi Ungaris; ja 3) väidetavalt on rikutud õiguskindluse põhimõtet ja Genfi konventsiooni.
66. Hoolikalt koostatud ja mahukas ettepanekus, mis koosneb 344 punktist, soovitas minu lugupeetud kolleeg ja sõber kohtujurist Bot, kes kahjuks hiljuti meie hulgast lahkus, Euroopa Kohtul need hagid rahuldamata jätta.(47)
67. Suurkoda lükkas 6. septembril 2017 sama hoolikalt koostatud ja mahukas kohtuotsuses, mis koosneb 347 punktist, kõik eespool nimetatud väited tagasi ja jättis hagid rahuldamata.
68. Kõigis kolmes käesolevas rikkumismenetluses algas kohtueelne menetlus suvel 2017, s.o enne, kui tehti otsus kohtuasjas Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu.(48) Hagiavaldused aga esitati vastavalt 21. detsembril 2017 (kohtuasjas komisjon vs. Poola) ja 22. detsembril 2017 (kohtuasjades komisjon vs. Ungari ja komisjon vs. Tšehhi Vabariik) – seega pärast seda, kui Euroopa Kohus oli otsuse 2015/1601 õiguspäraseks tunnistanud. Sel ajal, kui algas kirjalik menetlus Euroopa Kohtus, oli selle otsuse õiguspärasus seega väljaspool vaidlust.
69. Niisiis võib sisulise küsimuse käesolevas kolmes rikkumismenetluses ümber sõnastada järgmiselt: kas kolmel kostjast liikmesriigil on – arvestades, et otsus 2015/1601 on õiguspärane ja on seega alati olnud siduv kõikidele liikmesriikidele, kellele see otsus on adresseeritud – võimalik esitada õiguslikke argumente, mis nad ümberpaigutamisotsustest tulenevatest kohustustest vabastaksid?(49)
70. Poola lubas komisjonile 16. detsembril 2015, et ta nõustub ümber paigutama 100 taotlejat (65 Kreekast ja 35 Itaaliast). Selle alusel määrasid Kreeka ja Itaalia kindlaks vastavalt 73 ja 36 taotlejat Poolasse ümberpaigutamiseks. Komisjon aga märgib (ilma et Poola talle vastu vaidleks), et ühtegi nendest taotlejatest ei ole Poolasse ümber paigutatud ja et Poola ei ole andnud komisjonile rohkem lubadusi taotlejate ümberpaigutamise osas.
71. Komisjon märgib (ilma et Ungari oleks talle vastu vaielnud), et Ungari ei ole andnud komisjonile lubadusi taotlejate ümberpaigutamise osas ümberpaigutamisotsuste alusel.
72. Tšehhi Vabariik võttis 8. juulil 2015 – s.o enne JSK nõukogu 20. juuli 2015. aasta kohtumise järeldusi(50) – vastu otsuse nr 556, mis käsitleb ümberpaigutamist Kreekast ja Itaaliast.(51) Tšehhi Vabariik lubas 5. veebruaril 2016 komisjonile, et ta nõustub paigutama otsuse 2015/1523 alusel ümber 30 taotlejat. Ta täiendas seda lubadust 13. mail 2016 avaldusega, et ta nõustub veel 20 taotleja ümberpaigutamisega otsuse 2015/1601 alusel. Sellest lähtudes määrasid Kreeka ja Itaalia kindlaks vastavalt 30 ja 10 taotlejat ümberpaigutamiseks Tšehhi Vabariiki. Komisjon märgib (jällegi, ilma et asjaomane liikmesriik oleks sellele vastu vaielnud), et selliselt ümberpaigutamiseks määratud taotlejatest nõustus Tšehhi Vabariik vastu võtma 15 taotlejat Kreekast, kellest 12 tegelikult ümber paigutati, ega võtnud vastu ega paigutanud ümber ühtegi taotlejat Itaaliast.
73. Komisjon kutsus 10. veebruaril 2016 ühteaegu nii Poolale, Ungarile kui ka Tšehhile saadetud kirjades nimetatud kolme liikmesriiki alustama migrantide ümberpaigutamist nii kiiresti kui võimalik ja tagama, et ümberpaigutamise protsess viiakse ellu kiiresti.
74. Komisjon andis 4. märtsil 2016 (ümberpaigutamisotsuste artikli 12 alusel) välja teatise „Tegevuskava „Tagasi Schengeni juurde“(52). Järgnenud sündmuste käiku selgitavad allpool esitatud avaldused komisjoni eri aruannetes ümberpaigutamise ja ‑asustamise kohta koos avaldustega, mida sisaldab liikmesriikidega peetud kirjavahetus.
75. 16. märtsi 2016. aasta esimeses aruandes ümberpaigutamise ja ümberasustamise kohta märkis komisjon, et „seni on Itaaliast ja Kreekast ümber paigutatud ainult 937 inimest“ ning et „[m]õlema kava ebapiisava rakendamise põhjuseid on palju, sealhulgas liikmesriikides puuduv poliitiline tahe täita täielikult ja õigeaegselt oma õiguslikku kohustust ümberpaigutamise valdkonnas“.(53)
76. 15. juuni 2016. aasta neljandas ümberpaigutamise ja ümberasustamise aruandes märkis komisjon, et „[v]iis liikmesriiki (Austria, Horvaatia, Ungari, Poola ja Slovakkia) ei ole ümber paigutanud ühtki kandidaati, seitse liikmesriiki (Belgia, Bulgaaria, Tšehhi, Saksamaa, Leedu, Rumeenia ja Hispaania) on ümber paigutanud ainult 1% oma lubadusest“(54).
77. Ühteaegu nii Poolale kui ka Tšehhile 5. augustil 2016 saadetud kirjades palus komisjon nendel liikmesriikidel „täita [nende poolt ümberpaigutamisotsuste alusel antud] lubadused ja kiiresti adekvaatselt reageerida, tegeledes aktiivsemalt ja regulaarsemalt migrantide ümberpaigutamisega nii Itaaliast kui ka Kreekast“ [mitteametlik tõlge]. Samuti meenutas komisjon Ungarile tema kohustusi 5. augusti 2016. aasta kirjas, mille sõnastus oli samalaadne.
78. Sel ajal kui Malta oli nõukogu eesistujariik (jaanuarist juunini 2017), kirjutasid Malta siseminister ja komisjon 28. veebruaril 2017 kõikide teiste liikmesriikide siseministritele ühise kirja.(55) Selles kirjas märgiti: „Eeskätt nõuame tungivalt, et need liikmesriigid, kes ei ole seni ümberpaigutatuid vastu võtnud või ei ole neid vastu võtnud proportsionaalselt neile määratuga, oma jõupingutusi suurendaksid, samal ajal õhutades neid liikmesriike, kes oma kohustusi täidavad, oma jõupingutusi jätkama“ [mitteametlik tõlge].
79. Tšehhi Vabariik vastas 1. märtsil 2017 komisjonile, et ta peab oma algset ümberpaigutamisettepanekut piisavaks. Tšehhi Vabariik võttis 5. juunil 2017 vastu otsuse nr 439, mis käsitles „julgeolekuolukorra olulist halvenemist Euroopa Liidus ning häireid ümberpaigutamissüsteemi toimimises“, millega ta peatas oma varasema otsuse nr 556 (mis käsitles migrantide ümberpaigutamist Kreekast ja Itaaliast otsuse 2015/1523 alusel) täitmise. Otsusega nr 439 peatati lisaks migrantide ümberpaigutamine otsuse 2015/1601 alusel ning anti siseministrile korraldus peatada tegevus nendes valdkondades. Otsuses nr 439 põhjendati võetavaid meetmeid „häiretega [ümberpaigutamise] süsteemi toimimises“.
80. 2. märtsi 2017. aasta kümnendas aruandes ümberpaigutamise ja ümberasustamise kohta märkis komisjon, et „Ungari, Austria ja Poola keelduvad endiselt ümberpaigutamiskavas osalemast. Tšehhi Vabariik ei ole alates 2016. aasta maist lubadusi esitanud ega ole kedagi ümber paigutanud 2016. aasta augustist saadik“(56).
81. 6. septembri 2017. aasta viieteistkümnendas aruandes ümberpaigutamise ja ümberasustamise kohta märkis komisjon, et „Ungari ja Poola [on] ainsad liikmesriigid, kes ei ole ümber paigutanud mitte ühtegi inimest. Poola ei ole alates 16. detsembrist 2015 esitanud ka ühtegi vastuvõtulubadust. Tšehhi Vabariik ei ole samuti alates 2016. aasta maist lubadusi esitanud ega ole kedagi ümber paigutanud alates 2016. aasta augustist. Need riigid peaksid kohe alustama lubaduste esitamist ja ümberpaigutamist“(57).
82. Vastavalt ELTL artiklis 258 sätestatud korrale saatis komisjon kõigile kolmele kostjast liikmesriigile ametlikud kirjad.(58) Nende vastuseid arvesse võttes väljastas ta kõigile kolmele 26. juulil 2017 põhjendatud arvamused, määrates tähtpäevaks, mil nimetatud liikmesriigid peavad neid põhjendatud arvamusi järgima, 23. augusti 2017. Liikmesriigid seda ei teinud.
83. Komisjon tuletas 19. septembri 2017. aasta kirjades Poolale, Ungarile ja Tšehhi Vabariigile meelde, et „Euroopa Liidu Kohus on hiljuti kinnitanud ümberpaigutamismeetmete õiguspärasust“ kohtuotsuses Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu. Komisjon kutsus kolme kostjast liikmesriiki „kiiresti astuma samme, mida on vaja, et aidata kaasa ülejäänud kvalifitseeruvate taotlejate õigeaegseks ümberpaigutamiseks, alustades sellest, et nad nimetavad isikud, kelle [nad] kavatsevad [oma] territooriumile ümber paigutada“ [mitteametlik tõlge].
84. Ükski kolmest kostjast liikmesriigist komisjonile ei vastanud.
85. Seepeale esitas komisjon käesolevad hagid 21. detsembril 2017 (kohtuasjas C‑715/17: komisjon vs. Poola) ja 22. detsembril 2017 (kohtuasjades C‑718/17: komisjon vs. Ungari ja C‑719/17: komisjon vs. Tšehhi Vabariik).
86. Kohtuasjas C‑715/17: komisjon vs. Poola palub komisjon tuvastada, et Poola on jätnud täitmata ümberpaigutamisotsuste artiklite 5 lõigetest 2 tulenevad kohustused avaldada korrapäraselt ja vähemalt iga kolme kuu tagant nende taotlejate arvu, keda saab oma territooriumile ümber paigutada, ja mis tahes muu asjakohase teabe ning seetõttu on ta samuti rikkunud nende kahe otsuse artiklite 5 lõigetest 4–11 tulenevaid kohustusi.
87. Kohtuasjas C‑718/17: komisjon vs. Ungari palub komisjon tuvastada, et Ungari on jätnud täitmata otsuse 2015/1601 artikli 5 lõikest 2 tulenevad kohustused ja on seetõttu rikkunud oma kohustusi, mis tulenevad sama otsuse artikli 5 lõigetest 4–11.
88. Kohtuasjas C‑719/17: komisjon vs. Tšehhi Vabariik palub komisjon tuvastada sedasama, mida kohtuasjas C‑715/17: komisjon vs. Poola.
89. Kõigis kolmes kohtuasjas on läbi viidud täielik kirjalik menetlus.
90. Ühine kohtuistung peeti 15. mail 2019. Kohtuistungil olid esindatud ja esitasid oma suulised seisukohad Poola, Ungari ja Tšehhi Vabariik ning komisjon.
91. Kolm kostjast liikmesriiki väidavad, et nende vastu esitatud liikmesriigi kohustuste hagid ei ole vastuvõetavad. Sisuliselt on nad esitanud nelja liiki argumente: 1) nendel menetlustel puudub mõte, nende menetluste algatamise vastu puudub põhjendatud huvi ning rikutud on hea õigusemõistmise põhimõtet; 2) rikutud on võrdse kohtlemise põhimõtet; 3) rikutud on kaitseõigusi, kuna neile ei antud kohtueelse menetluse kestel piisavalt aega vastamiseks ja komisjoni etteheited ei ole esitatud piisava täpsusega; ning 4) (kohtuasjas C‑719/17: komisjon vs. Tšehhi Vabariik) komisjoni hagis ei ole nõuded (petitum) esitatud piisava täpsusega.
92. Seepärast käsitlen neid nelja liiki argumente, et hinnata, kas komisjoni hagid nendes rikkumismenetlustes on vastuvõetavad.
Mõtte puudumine, menetluse algatamise suhtes põhjendatud huvi puudumine ja hea õigusemõistmise põhimõtte rikkumine
93. Kolm kostjast liikmesriiki väidavad, et hagid, mille komisjon nende vastu esitas, on mõtte puudumise tõttu vastuvõetamatud, sest otsuste 2015/1523 ja 2015/1601 artikli 5 lõigetega 2 ja 4–11 pandud kohustused aegusid lõplikult vastavalt 17. ja 26. septembril 2016.
94. Poola märgib (kohtuasjas C‑715/17), et väidetav rikkumine kummagi ümberpaigutamisotsuse suhtes lakkas olemast vastavalt 18. ja 27. septembril 2017. Tunnistades, et ELTL artiklil 258 põhineva hagi kontekstis tuleb kohustuste rikkumise esinemist hinnates lähtuda liidu õigusnormidest, mis kehtivad selle tähtaja lõpus, mille komisjon määras asjaomasele liikmesriigile põhjendatud arvamuse järgimiseks(59) (käesoleval juhul 23. august 2017), on Poola seisukohal, et sellise kohtuasja mõte peab olema rikkumise lõpetamine. Poola väidab, et kuna ümberpaigutamisotsused on aegunud ja asjaomased liikmesriigid ei saa nende täitmata jätmist enam heastada, puudub käesoleval hagil mõte. Samuti väidab Poola, et kuna väidetavat rikkumist ei ole võimalik heastada, saab Euroopa Kohtu otsus olla vaid tuvastav.
95. Ungari ja Tšehhi Vabariik kasutasid oma kirjalikes seisukohtades ja kohtuistungil samalaadset lähenemisviisi.
96. Ungari sõnul (kohtuasjas C‑718/17) on rikkumismenetluse sel viisil kasutamine sobimatu, kuritarvituslik ja vastuolus hea õigusemõistmise põhimõttega, sest see võib viia põhimõttelise tuvastamiseni, millel ei ole mingit tegelikku õiguslikku tagajärge. Tšehhi Vabariik lisab (kohtuasjas C‑719/17), et rikkumismenetluse mõte ei ole viia läbi „akadeemiline arutelu“ küsimuses, kas liikmesriik on minevikus liidu õigust rikkunud või mitte.
97. Samamoodi väidavad kolm kostjast liikmesriiki, et komisjon ei ole tõendanud piisavat põhjendatud huvi nende menetluste algatamise vastu ja et tema hagidel on pelgalt poliitiline eesmärk, nimelt „häbimärgistada“ liikmesriike, kes vaidlesid avalikult vastu ümberpaigutamisotsustega kehtestatud ümberpaigutamismehhanismile.(60) Nad väidavad, et seda tehes on komisjon eiranud ELTL artikli 258 mõtet.
98. Ma ei ole nende seisukohtadega nõus.
99. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt põhineb ELTL artiklis 258 ette nähtud menetlus liidu õigusest tulenevate liikmesriigi kohustuste täitmatajätmise objektiivsel tuvastamisel.(61)
100. Kohtuotsused, mida Euroopa Kohus selle sätte alusel teeb, on sisuliselt tuvastavad.(62) Euroopa Kohtu menetluse kui sellise mõte ei ole sellisena ise kõrvaldada väidetavat rikkumist. Euroopa Kohus pelgalt tuvastab, et liikmesriik on jätnud oma kohustused täitmata, või jätab hagi rahuldamata. Kui rikkumine on tuvastatud, ei tee Euroopa Kohus asjaomasele liikmesriigile ettekirjutust. ELTL artikli 260 lõikest 1 tulenevalt on selle liikmesriigi enda kohustus vastavalt olukorrale võtta asjakohased meetmed liidu õiguse järgimiseks.
101. Samuti on kohtupraktikas välja kujunenud, et liikmesriigi kohustuste rikkumise esinemist tuleb hinnata põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemisel liikmesriigis valitsenud olukorra alusel ning Euroopa Kohus ei või seetõttu arvesse võtta hiljem toimunud muutusi.(63) Seega võib komisjon anda Euroopa Kohtusse hagi isegi juhul, kui väidetav kohustuste rikkumine on tegelikult lakanud.(64)
102. Kohtupraktika, millele Poola oma kirjalikes seisukohtades tugineb, ei ole asjakohane. Kohtuasi C‑365/97: komisjon vs. Itaalia(65) puudutas olukorda, kus kohaldatavaid liidu õigusnorme oli kohtueelse menetluse ajal muudetud. Käesoleval juhul jäid ümberpaigutamisotsused kuni põhjendatud arvamuses näidatud tähtaja lõpuni samaks. See, et need otsused hiljem aegusid, ei muuda fakti, et kolm kostjast liikmesriiki (nagu nad ka ise tunnistavad) neis otsustes sätestatud nõudeid ei täitnud. Kohtuasjas C‑177/03: komisjon vs. Prantsusmaa(66) oli põhjendatud arvamuses seatud tähtaja lõpu ja rikkumishagi esitamise vahelisel ajal muudetud vaidlusalust liikmesriigi õigusakti, mistõttu kohtuotsus oleks võinud osutuda „kasutuks“. Euroopa Kohus asus seisukohale, et sellises olukorras võiks olla soovitatav, et komisjon esitaks mitte hagi, vaid „uue põhjendatud arvamuse, milles ta täpsustataks neid etteheiteid, mida ta muutunud olukorras soovib jätkuvalt esitada“(67). Endastmõistetavalt ei ole see kohtulahend kohaldatav asjaoludele käesolevas kohtuasjas.
103. Kuna ei ole vastu vaieldud sellele, et põhjendatud arvamuses seatud tähtaja lõppedes (23. augustil 2017) esines ümberpaigutamisotsuste rikkumine, on komisjonil õigus esitada hagi nendest otsusest tulenenud kohustuste rikkumise suhtes ja paluda Euroopa Kohtul tuvastada, et see rikkumine esines. Kuna ümberpaigutamisotsused on nüüdseks aegunud, ei ole kostjast liikmesriikidel vaja võtta konkreetseid meetmeid liidu õigusnormide täitmiseks. See ei tähenda, et menetlusel puudub mõte.
104. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ei pea komisjon tõendama menetluse algatamise vastu põhjendatud huvi olemasolu ega viitama põhjendustele, miks ta liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi esitab.(68) Tõepoolest on Euroopa Kohus varem märkinud, et minevikus toime pandud rikkumise korral peab ta analüüsima, „kas komisjonil on jätkuvalt piisav põhjendatud huvi“ kohtumenetluse algatamise taotlemiseks.(69) Käesolevas asjas – nagu komisjon on õigustatult toonitanud – tekib komisjoni ja kolme kostjast liikmesriigi vahelisest vaidlusest põhjapanevaid küsimusi, muu hulgas küsimus, kas liikmesriigid võivad tugineda ELTL artiklile 72, vabanemaks neid muidu siduvatest kohustustest, mis tulenevad liidu teisesest õigusest.
105. Laiemalt tekib käesolevates menetlustes õigustatud ja olulisi küsimusi, mis puudutavad õigusriigi põhimõtte järgimist, solidaarsuse põhimõtet, ühist varjupaigapoliitikat ja komisjoni funktsiooni aluslepingute täitmise järelevalvajana. Olenemata sellest, kas rikkumine minevikus toime pandi või mitte, jäävad kõik need küsimused oluliseks. Tegu ei ole sugugi – nagu Tšehhi Vabariik on püüdnud väita – „akadeemilise“ aruteluga. Kahjuks võib ka tulevikus tekkida massimigratsiooniga toimetulekul samalaadseid probleeme nagu need, mille tõttu ümberpaigutamisotsused vastu võeti. Minu arvates on komisjoni huvi rikkumiste tuvastamise ja liikmesriikide kohustuste selgitamise vastu seega väljaspool vaidlust.(70)
106. Sellepärast olen seisukohal, et komisjoni hagidel käesolevates asjades ei puudu mõte. Komisjonil on piisav põhjendatud huvi menetluse algatamise taotlemise vastu ja tema lähenemisviisi ei saa pidada hea õigusemõistmise põhimõtte vastaseks.
107. Ungari väidab (kohtuasjas C‑718/17), et paludes algatada rikkumismenetluse vaid kolme kostjast liikmesriigi vastu, olgugi et suur enamik liikmesriike ei täitnud ümberpaigutamisotsustes ette nähtud kohustusi täielikult, on komisjon rikkunud ELL artikli 4 lõikes 2 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtet ja kuritarvitanud ELTL artiklist 258 tulenevat kaalutlusõigust.
108. Eeskätt väidab Ungari, et komisjon on meelevaldselt ja diskrimineerivalt välja valinud rühma liikmesriike, kelle suhtes taotleda rikkumismenetluse algatamist. Kui komisjoni lähenemisviis olnuks objektiivne, oleks ta palunud algatada niisugused menetlused kõikide liikmesriikide vastu, kes ümberpaigutamisotsustest tulenenud kohustusi täielikult ei täitnud, sest kõik need liikmesriigid olid sarnastes olukordades. Seda argumenti esitades läheneb Ungari küsimusele seega kui valikule kahe võimaluse vahel. Kaaluda tuleks kuuluvust vaid kahte rühma: riigid, kes on oma kohustused täielikult täitnud, ja riigid, kes ei ole oma kohustusi täitnud, olenemata sellest, kui oluline või väheoluline see täitmata jätmine on.(71) Võttes sihtmärkideks Poola, Ungari ja Tšehhi, püüab komisjon teha neist liikmesriikidest (osundan) „patuoinaid“, kelle kaela ajada ümberpaigutamisotsustega sisse seatud ümberpaigutamissüsteemi „fiasko“.
109. Poola asub (kohtuasjas C‑715/17) nendes küsimustes samalaadsele seisukohale nagu Ungari.
110. Ma ei ole selle põhjenduskäiguga nõus.
111. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on komisjonil ELTL artikli 258 alusel rikkumismenetluste osas avar kaalutlusruum: „komisjoni pädevuses on hinnata liikmesriigi suhtes menetluse algatamise otstarbekust, teha kindlaks rikutud õigusnormid ja valida hetk, mil alustada tema suhtes rikkumismenetlust, ning kaalutlused, mille alusel see valik kujuneb, ei saa hagi vastuvõetavust mõjutada“(72).
112. Seega ei ole asjaolu, et mõne liikmesriigi vastu ei ole esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi, teise liikmesriigi vastu esitatud hagi vastuvõetavuse hindamisel asjasse puutuv.(73)
113. Samuti on Euroopa Kohus selgelt märkinud, et „liikmesriik ei saa põhjendada [ELTList] tulenevate kohustuste täitmata jätmist sellega, et ka teised liikmesriigid ei täida oma kohustusi“. Liidu õiguse rakendamine liikmesriikide poolt ei tohi liidu õiguskorras oleneda vastastikkuse tingimusest. ELTL artiklites 258 ja 259 on juhuks, kui liikmesriigid rikuvad ELTList tulenevaid kohustusi, ette nähtud sobivad õiguskaitsevahendid.(74)
114. Nii Ungari kui ka Poola on märkinud, et neid argumente esitades ei püüa nad tugineda sellele, et teised liikmesriigid ei järgi liidu õigusest tulenevaid kohustusi, põhjendamaks samade kohustuste rikkumist nende endi poolt. Mind need paljasõnalised avaldused sugugi ei veena. Mõlema liikmesriigi kirjalikest seisukohtadest nähtub, et nad just nimelt püüavad tugineda üleüldistele puudustele ümberpaigutamissüsteemi kohaldamises eesmärgiga seada vaidluse alla nii nende vastu esitatud hagide vastuvõetavus kui ka põhjendada enda keeldumist ümberpaigutamisotsuste täitmisest. Sellised üleüldised puudused, kui need tõendamist leiavad, mõjutavad nende sõnul (ex hypothesi) kõikide liikmesriikide võimalusi ümberpaigutamisotsuseid järgida. Samuti tuginevad nii Ungari kui ka Poola (oma diskrimineerimist käsitleva argumendi kaudu) sellele, et paljud teisedki liikmesriigid ei ole nendest otsustest tulenevaid kohustusi täielikult täitnud.
115. Kas komisjon on kuritarvitanud oma kaalutlusõigust enda pädevuse teostamisel? Täpsemalt väljendudes: kas saab mõistlikult öelda, et kolm kostjast liikmesriiki olid niisugustes olukordades, mis sarnanesid teiste liikmesriikide omadega, ja et komisjon ilmselgelt kuritarvitas oma kaalutlusõigust, koheldes seega põhjendamatult ebasoodsamalt kolme asjaomast liikmesriiki?
116. Minu arvates on vastus sellele küsimusele eitav.
117. Nagu komisjon oma kirjalikes ja suulistes seisukohtades märkis, olid kolm kostjast liikmesriiki ainsad, kes ei andnud kordagi ametlikku ümberpaigutamislubadust (Ungari) või ei olnud andnud ühtegi ümberpaigutamislubadust vähemalt ühe aasta jooksul (Poola ja Tšehhi Vabariik) vastavalt ümberpaigutamisotsuste artiklite 5 lõigetele 2, olgugi et komisjon oli seda korduvalt nõudnud. Kaheteistkümnes ja kolmeteistkümnes aruanne ümberpaigutamise ja ümberasustamise kohta tõendavad neid faktilisi asjaolusid küllaldaselt.
118. Järelikult saab kolme kostjast liikmesriigi olukorda kohustuste rikkumise raskuse ja kestuse poolest eristada teiste liikmesriikide olukorrast, kes on vähemalt andnud lubadused paigutada ümber teataval arvul rahvusvahelise kaitse taotlejaid, isegi kui neid lubadusi ei ole (kahetsusväärselt) tegeliku ümberpaigutamise näol praktikas süstemaatiliselt täidetud.(75)
119. Seepärast olen seisukohal, et komisjon ei ole ületanud talle ELTL artikliga 258 antud kaalutlusõiguse piire sellega, et ta esitas Poola, Ungari ja Tšehhi Vabariigi vastu liikmesriigi kohustuste rikkumise hagid ega esitanud seesuguseid hagisid ka teiste liikmesriikide vastu, kes ei olnud ümberpaigutamisotsustega ette nähtud kohustusi täielikult täitnud.
120. Lõpuks mainin siinkohal Ungari kirjalikes seisukohtades esitatud lisaargumenti. Nimetatud liikmesriik seab küsimärgi alla, kas on üldse võimalik nõuda otsusest 2015/1601 tulenevate kohustuste täitmist, kui ei ole täielikult täidetud otsusega 2015/1523 seatud kohustusi. Ungari esitatuna näib see argument mulle selgelt asjakohatu. Ungari jaoks oli tagajärgi vaid otsusel 2015/1601 ning tema vastu algatatud rikkumismenetlus puudutab talle üksnes sellest otsusest tulenenud kohustuste täitmata jätmist.
121. Seepärast järeldan, et võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisel põhinevad argumendid vastuvõetavuse kohta tuleb tagasi lükata.
122. Ungari väidab (kohtuasjas C‑718/17), et komisjon rikkus kohtueelses menetluses tema kaitseõigusi, 1) andes talle ainult 4 nädalat aega nii ametlikule kirjale kui ka põhjendatud arvamusele vastamiseks, ja 2) selgelt jättes väidetava rikkumise määratlemata, kuna komisjon ei selgitanud piisavalt seost otsuse 2015/1601 artikli 5 lõike 2 väidetava rikkumise ja sama otsuse artikli 5 lõigete 4–11 väidetava rikkumise vahel.
Komisjoni kohtueelsetele kirjadele vastamise tähtajad
123. Ungari tunnistab, et rikkumismenetluste kontekstis on komisjonil kahtlemata avar kaalutlusruum eri menetlustoimingute suhtes tähtaegade seadmisel. Ta on siiski seisukohal, et komisjon on käesoleval juhul oma kaalutlusõigust kuritarvitanud. Ungari väitel kehtestas komisjon „äärmiselt lühikesed“ tähtajad keset suve, võtmata arvesse seda, et Ungari ees seisis samal ajal veel teisi rikkumismenetlusi. Ungari väidab, et sellise teguviisi eesmärk oli muuta tal kaitseõiguste kasutamine võimatuks.
124. Samuti väidab Ungari, et komisjon ei saanud tugineda kiireloomulisele olukorrale, mille ta oli ise tekitanud sellega, et ei võtnud meetmeid varem, ning et komisjon lühendas tähtaegu vaid eesmärgiga tagada, et rikkumismenetlused, mida komisjon kindlalt soovis enne aasta lõppu Euroopa Kohtu ette tuua, oleksid vastuvõetavad.(76)
125. Lõpuks väidab Ungari, et lühikesi tähtaegu ei saa põhjendada sellega, et ta oli väidetavast rikkumisest täiesti teadlik.
126. Olen nõus komisjoniga selles, et lühikeste tähtaegade seadmisega kohtueelses menetluses ei ole Ungari kaitseõigusi rikutud.
127. Euroopa Kohus on selgitanud, et ELTL artikli 258 kohasel kohtueelsel menetlusel on topelteesmärk. Selle eesmärk on anda asjaomasele liikmesriigile võimalus esiteks täita talle liidu õigusest tulenevad kohustused ja teiseks kaitsta end tõhusalt komisjoni esitatud väidete vastu.(77) Kohtueelse menetluse nõuetekohane läbiviimine on oluline tagatis, mida ELTLiga nõutakse mitte üksnes asjaomase liikmesriigi õiguste kaitseks, vaid ka tagamaks, et võimaliku kohtuvaidluse ese oleks selgelt määratletud.(78) Seega on kohtueelse menetluse (ametlik kiri, millele järgneb põhjendatud arvamus) eesmärk piiritleda vaidluse ese ja võimaldada liikmesriigil ette valmistada oma kaitseargumendid ning samuti (mis oluline) täita oma kohustused enne menetluse algatamist Euroopa Kohtus.
128. Sellepärast peab komisjon andma liikmesriikidele mõistliku aja ametlikele kirjadele vastamiseks ja põhjendatud arvamuste järgimiseks või vajaduse korral kaitse ettevalmistamiseks. Määratud tähtaja mõistlikkust hinnates tuleb arvesse võtta juhtumi kõiki asjaolusid. Nii võivad väga lühikesed tähtajad olla põhjendatud spetsiifilistes olukordades eelkõige juhul, kui kohustuste rikkumine on vaja kiiresti kõrvaldada või kui asjaomasele liikmesriigile oli komisjoni seisukoht täielikult teada ammu enne menetluse algatamist.(79)
129. Osutan samuti, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on komisjoni pädevuses „valida hetk, mil alustada [liikmesriigi vastu] rikkumismenetlust, ning kaalutlused, mille alusel see valik kujuneb, ei saa hagi vastuvõetavust mõjutada“(80).
130. Mis puudutab kiireloomulisust, siis ümberpaigutamisotsused tehti vastuseks iseäranis kriitilisele ja tungivale olukorrale, mis seisnes massimigratsioonis ja millega põhjendati nendes otsustes ette nähtud ajutiste meetmete võtmist.
131. Komisjon on selgitanud, et ta kasutas koostööl põhinevat lähenemisviisi, mille eesmärk on ajendada liikmesriike rakendama ümberpaigutamisotsustes ette nähtud meetmeid vabatahtlikult. Samuti soovis komisjon arvesse võtta seda, kui palju aega on igal liikmesriigil vaja, et valmistuda ümberpaigutamise protsessiks, millega kaasnesid – nagu ta on õigesti märkinud – keerukad haldustoimingud, mis eeldasid tihedat koostööd liikmesriikide vahel.
132. Komisjoni aruanded ümberpaigutamise ja ümberasustamise kohta juhtisid korrapäraste ajavahemike järel liikmesriikide tähelepanu nende kohustustele.
133. Nii on loogiline, et just seetõttu, et komisjon otsustas ajendada liikmesriike ümberpaigutamisotsuseid vabatahtlikult järgima, ei alustanud ta rikkumismenetlusi varem, ümberpaigutamisotsuste rakendamiseks ette nähtud 24kuuse tähtaja kestel. Mais 2017 oli rikkumismenetluste alustamise kaalumisest tõesti saanud kiireloomuline küsimus. See ei olnud tingitud komisjonist, vaid sellest, et kolm kostjast liikmesriiki olid järjepidevalt keeldunud oma kohustusi täitmast. Seetõttu ei saa komisjoni süüdistada „tuginemises kiireloomulisele olukorrale, mille ta oli ise tekitanud“ sellega, et ei algatanud kohtueelset menetlust varem. Sel põhjusel ei ole Ungari viide kohtuasjale 293/85: komisjon vs. Belgia(81) asjakohane.
134. Meenutan samuti, et kohtuasjas C‑20/09: komisjon vs. Portugal märkis Euroopa Kohus, et komisjoni ülesanne on omal algatusel üldistes huvides tagada, et liikmesriigid kohaldavad liidu õigust, ning lasta tuvastada liidu õigusest tulenevate kohustuste võimalikud rikkumised nende lõpetamise eesmärgil.(82) Järelikult toimis komisjon õiguspäraselt, kui ta tagas – käesoleval juhul sobivate (lühikeste) tähtaegade seadmisega kohtueelses menetluses –, et asjaomased kolm kostjast liikmesriiki võetakse Euroopa Kohtus vastutusele nende teadliku valiku eest jätta ümberpaigutamisotsused rakendamata.(83)
135. Komisjoni seatud lühikesed tähtajad on põhjendatud ka seetõttu, et asjaomased kolm kostjast liikmesriiki olid komisjoni seisukohtadest täiesti teadlikud tublisti enne rikkumismenetluse ametlikku algust.(84) Komisjon oli kutsunud Ungarit otsusest 2015/1601 tulenevaid kohustusi täitma mitmes eraldi kirjas ja oma igakuistes aruannetes, enne kui ta saatis ametliku kirja. Kaheteistkümnendas (16. mail 2017 välja antud) aruandes ümberpaigutamise ja ümberasustamise kohta tehti kõikidele liikmesriikidele täiesti selgeks, et komisjon kavatseb algatada järjepideva täitmata jätmise korral rikkumismenetlused.(85)
136. Lõpuks näib mulle, et argument, mille kohaselt tuleb arvesse võtta seda, et kohtueelne menetlus peeti suvisel ajal, mil Ungari kaitses enda õigusi ka teistes rikkumismenetlustes, ei ole põhjendatud. Liikmesriik peab olema korraldanud oma halduse nii, et ta saaks kohtueelsetes menetlustes oma õigusi kaitsta mis tahes ajal, kui seda peaks vaja olema. Seda enam on see nii käesoleval juhul, kus komisjoni kavatsus algatada rikkumismenetlus oli juba nädalaid teada.
137. Järeldan, et tähtajad, mis komisjon käesolevate rikkumismenetluste kohtueelses staadiumis seadis, ei olnud ülemäära lühikesed ega takistanud Ungari kaitseõiguste kasutamist.
Väidetava rikkumise määratlemine
138. Ungari on seisukohal, et komisjon ei määratlenud väidetavat rikkumist õigel ajal ega ole eeskätt selgitanud, miks ta väidab, et peale otsuse 2015/1601 artikli 5 lõike 2 rikkumise on rikutud ka selle otsuse artikli 5 lõikeid 4–11.
139. Konkreetselt väidab Ungari selle kohta, et tal ei olnud võimalik mõista otsuse 2015/1601 artikli 5 lõike 2 (lubadused ümberpaigutatavate taotlejate arvu kohta) täitmata jätmise seost sama artikli 5 lõigete 4–11 (sellele järgnev tegelik ümberpaigutamine) täitmata jätmisega. Ungari on seisukohal, et komisjon ei selgitanud oma põhjendatud arvamuses üksikasjalikult, kuidas need kaks on omavahel seotud, ning jättis seetõttu Ungarile süüks pandava rikkumise selgelt määratlemata. Väidetavalt süvendas selguse puudust see, et Ungarile saadetud põhjendatud arvamus sisaldas ekslikke viiteid otsusele 2015/1523, mida Ungari peab asjasse puutumatuks. (Eeldatavasti juhtus see põhjusel, et ühteaegu koostati Poola ja Tšehhi Vabariigiga seotud põhjendatud arvamusi ning nendele kahele liikmesriigile heideti ette nii otsuse 2015/1523 kui ka otsuse 2015/1601 rikkumist.)
140. Panen tähele, et Ungarile adresseeritud ametliku kirja, nagu ka põhjendatud arvamuse lõpuosas oli viidatud nii otsuse 2015/1601 artikli 5 lõigetele 4–11 kui ka artikli 5 lõikele 2. Endastmõistetavat korrates märgin, et ümberpaigutamisotsuste eesmärk oli võimaldada Itaalia ja Kreeka territooriumile saabuvate taotlejate tegelikku ümberpaigutamist. Kindlasti oli kohustuslik anda lubadus võtta vastu määratud arvul taotlejaid, kuid see oli kõigest esimene samm ümberpaigutamise protsessis; sellest üksi ei piisanud. See ilmneb väga selgelt ka reast aruannetest ümberpaigutamise ja ümberasustamise kohta. Nii pidanuks argument, et otsuse 2015/1601 artikli 5 lõike 2 rikkumine tähendas de facto ka sama otsuse artikli 5 lõigete 4–11 rikkumist, olema igale heas usus lugejale endastmõistetav.(86)
141. Kolm kostjast liikmesriiki väitsid sõnaselgelt – eeskätt kohtuistungil –, et nad on „mässajate“ staatuses, kes soovisid astuda ja seista vastu ümberpaigutamismehhanismi rakendamisele. Komisjon ei eita sellist käesolevate menetlusteni viinud sündmuste kirjeldust. Ent nende liikmesriikide valitud hoiakust tulenevalt on samas raske pidada usutavaks Ungari väidet, et ta oli kuidagi teadmatuses otsuse 2015/1601 rikkumise ulatusest, mida võidakse talle ette heita.
142. Lõpuks on muidugi kahetsusväärne, et Ungarile adresseeritud põhjendatud arvamusse sattusid asjasse puutumatud viited otsusele 2015/1523. On tõenäoline, et need vead tekkisid kopeerimistoimingutest, kui ühel ja samal ajal koostati kolme põhjendatud arvamust, mis pidi saadetama Poolale, Ungarile ja Tšehhi Vabariigile. Ma ei pea neid vigu selliseks, mis muudaksid põhjendatud arvamuses Ungari vastu esitatud väited arusaamatuks. Nii ei ole ma seisukohal, et see riivas Ungari kaitseõiguste kasutamist.
143. Sellepärast järeldan, et Ungari argument tuleb tervikuna tagasi lükata, niivõrd kui see on seotud kaitseõiguste rikkumisega.
Kohtuasjas C‑719/17 esitatud nõuete (petitum) ebapiisav täpsus
144. Nii Tšehhi Vabariigile saadetud ametlikus kirjas kui ka põhjendatud arvamuses määras komisjon rikkumise alguskuupäevaks 13. augusti 2016. Hagiavalduses osutas komisjon, et pärast 13. mail 2016 esitatud teadet ei ole Tšehhi Vabariik enam esitanud teavet ümberpaigutatavate taotlejate arvu kohta, olgugi et ta oli kohustatud seda tegema vähemalt korra iga kolme kuu tagant. Komisjon järeldas, et seetõttu on Tšehhi Vabariik oma kohustused täitmata jätnud alates 13. augustist 2016.(87) Hagiavalduse petitum’is aga ei ole rikkumise alguskuupäeva näidatud.(88) Ka ühes hilisemas menetlusdokumendis viitas komisjon 13. augustile 2016 kui rikkumise alguskuupäevale.
145. Tšehhi Vabariik väidab, et petitum’i sõnastuse tõttu on võimatu kindlaks teha talle ette heidetava rikkumise ulatust.(89) Samuti väidab ta, et komisjoni kirjalikud seisukohad on ebamäärased küsimuses, kas rikkumine algas 13. mail 2016 või 13. augustil 2016.
146. Minu arvates on Tšehhi Vabariigi vastuväited põhjendamatud.
147. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt „tuleb hagiavalduses märkida hagi ese, esitatud väited ja argumendid ning lühiülevaade nendest väidetest. Nimetatud andmed peavad olema piisavalt selged ja täpsed, et võimaldada kostjal kaitset ette valmistada ning Euroopa Kohtul kontrolli teostada. Sellest tuleneb, et põhilised faktilised ja õiguslikud asjaolud, millel hagi põhineb, peavad seostatult ja arusaadavalt ilmnema hagiavalduse tekstist endast ning esitatud nõuded peavad olema sõnastatud üheti mõistetavalt, et välistada, et Euroopa Kohus teeb otsuse ultra petita või jätab mõne etteheite kohta otsuse tegemata“(90).
148. Minu arvates selgub hagiavalduse tekstist, et viimati esitas Tšehhi Vabariik ümberpaigutamisotsuste artiklite 5 lõigete 2 kohaselt teate 13. mail 2016. Kuna see säte kohustas liikmesriike esitama niisuguseid teateid vähemalt iga kolme kuu tagant, saab loogiliselt järeldada, et rikkumine algas kolme kuu möödudes sellest kuupäevast, s.o 13. augustil 2016. Komisjon viitas nii ametlikus kirjas kui ka põhjendatud arvamuses tõepoolest just sellele kuupäevale ning kinnitas seda kuupäeva ka hiljem Euroopa Kohtu menetluses esitatud kirjalikes seisukohtades. Seega tuleb 13. mai 2016. aasta ja 13. augusti 2016. aasta vaheline loogiline seos komisjoni hagiavaldusest selgelt välja.(91)
149. Mõistagi on kahetsusväärne, et petitum’is eneses ei ole sõnaselgelt viidatud 13. augustile 2016. Samas kajastab hagiavalduse tekst ikkagi põhilisi faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, millel hagi põhineb. Neid asjaolusid on kirjeldatud seostatult ja arusaadavalt ning kohtueelses menetluses peetud kirjavahetus ei ole nendega vastuolus.(92) Nendel asjaoludel ei näe ma hoolimata väljajätust petitum’is tegelikku ohtu, et Euroopa Kohus teeb otsuse ultra petita või jätab mõne etteheite kohta otsuse tegemata.
150. Samuti ei jaga ma Tšehhi Vabariigi seisukohta, et komisjoni väited rikkumise alguskuupäeva kohta on sõnastatud ebamääraselt või vastuoluliselt. Kuupäevad, millele komisjon on oma kirjalikes seisukohtades viidanud, on järjepidevad ega saa tähelepanelikku ja heauskset lugejat segadusse ajada.
151. Järeldan, et Tšehhi Vabariigi argument petitum’i ebapiisava täpsuse kohta (kohtuasjas C‑719/17) tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Järeldus vastuvõetavuse kohta
152. Nendel kaalutlustel järeldan, et kolme kostjast liikmesriigi vastu esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagid on vastuvõetavad.
153. Euroopa Kohtu ammendav analüüs otsuse 2015/1601 kohta kohtuotsuses Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu päädis selle meetme peale esitatud tühistamishagi rahuldamata jätmisega. Varasemat otsust 2015/1523 ettenähtud tähtaja jooksul ei vaidlustatud. Sellest, kuidas suurkoda otsust 2015/1601 analüüsis, järeldub tingimata, et kui otsus 2015/1523 oleks analoogsetel argumentidel vaidlustatud, oleks sellega läinud samamoodi.
154. Seetõttu tuleb asuda seisukohale, et ümberpaigutamisotsused on vaieldamatult tehtud intra vires ja kehtivad. Sellega on käesolevates menetlustes nõus ka kolm kostjast liikmesriiki.(93)
155. Mõlemad ümberpaigutamisotsused olid ELTL artikli 78 lõike 3 alusel vastu võetud ajutised meetmed. Nagu Euroopa Kohus oma otsuses Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu selgitas, „[tuleb] ELTL artikli 78 lõike 3 alusel võetavad meetmed […] kvalifitseerida „muudeks kui seadusandlikeks aktideks“, kuna neid ei võeta vastu seadusandliku menetluse tulemusel“(94).
156. ELTL artiklis 288 on sätestatud: „Otsus on tervikuna siduv. Kui otsuses täpsustatakse selle adressaadid, on see siduv vaid nimetatud adressaatidele“. Ümberpaigutamisotsustes ei ole adressaate nimetatud. Need otsused olid tervikuna siduvad ja on selge, et need kehtestasid kolmele kostjast liikmesriigile õiguslikke kohustusi.
157. Kui liikmesriik ümberpaigutamisotsustest tulenevad õiguslikud kohustused täitmata jätab (või veel enam, keeldub neid täitmast), on sellel igal juhul kahjulik mõju nende otsustega migrantide ootamatu sissevoolu lahendamiseks ette nähtud erakorralise ümberpaigutamisoperatsiooni üldisele tõhususele. See jätab abisaavad liikmesriigid (Itaalia ja Kreeka) heitlema juba ainuüksi nende territooriumile päeval ja ööl saabuvate rahvusvahelise kaitse taotlejate arvu tõttu. See teeb nende liikmesriikide ja liidu institutsioonide jaoks raskemaks ja/või võimatuks neile endile ümberpaigutamisotsustest tulenevate kohustuste täitmise.
Komisjoni hagiavaldus
158. Euroopa Kohus on järjepidevalt märkinud, et komisjonil tuleb ELTL artikli 258 alusel liikmesriigi vastu esitatud hagis „etteheited esitada ühtselt ja täpselt, et liikmesriik ja Euroopa Kohus saaksid täpselt aru liidu õiguse väidetava rikkumise ulatusest, mis on vajalik tingimus selleks, et nimetatud riik saaks tõhusalt esitada oma vastuväited ja Euroopa Kohus saaks väidetud rikkumise esinemist kontrollida“(95).
159. Komisjon on väidetavaks rikkumiseks lugenud sisuliselt ümberpaigutamisotsuste artiklite 5 lõigete 2 alusel lubaduste andmata jätmise ja sellest tulenevalt samade otsuste artiklite 5 lõigete 4–11 alusel isikute ümber paigutamata jätmise.(96)
160. Kolme kostjast liikmesriigi seast on Poola ja Tšehhi Vabariik püüdnud komisjoni faktiväidetele mingil määral vastu vaielda (õieti neid nüansseerida). Ungari ei ole sellele, kuidas komisjon on faktilisi asjaolusid kirjeldanud, sisuliselt vastu vaielnud.
161. Nii väidab Poola, et ümberpaigutamisotsuste kohaselt ei olnud võimalik kontrollida, kas potentsiaalsetel ümberpaigutatavatel on sidemeid äärmuslike või kuritegelike organisatsioonidega, mille tõttu nad võivad kujutada endast ohtu julgeolekule. Poola viitab üldiselt teistes liikmesriikides toimunud vahejuhtumitele, kus mõned pagulasseisundi saanud taotlejad olid seejärel osalenud rünnakutes ja kuritegudes. Poola väidab, et kuna puudusid usaldusväärsed dokumendid; kuna ümberpaigutatavad asusid välismaal, mitte Poolas; kuna kontaktametnikule võimaldatud aega nappis; ja kuna (mõnede potentsiaalsete ümberpaigutatavate puhul) oli võimatu korraldada ümberpaigutamiseelseid vestlusi julgeoleku tagamiseks, siis oli tal sisuliselt võimatu täita temal ELTL artikli 72 kohaselt lasuvaid kohustusi ja samas ikkagi ümberpaigutamisotsuseid kohaldada.
162. Tšehhi Vabariik on seisukohal, et paljudel potentsiaalsetel ümberpaigutatavatel, kelle Kreeka ja Itaalia olid välja valinud, ei olnud asjakohaseid isikut tõendavaid dokumente, ja et nende kahe liikmesriigi koostöö ümberpaigutamisotsuste alusel ei olnud piisav. Seetõttu ajab ta vastutuse asjaolu eest, et ümber paigutati vaid väike arv taotlejaid, Itaalia ja Kreeka kaela.
163. Ükski nendest faktilistest asjaoludest, millele Poola ja Tšehhi Vabariik on tuginenud, isegi kui need on tõendatud, ei vasta komisjoni väitele, et kõik kolm kostjast liikmesriiki jätsid täitmata ümberpaigutamisotsuste artiklite 5 lõigetest 2 tulenenud kohustuse anda iga kolme kuu tagant lubadusi. Selle teatamine, kui palju taotlejaid võib olla võimalik teatava aja jooksul vastu võtta, on kontseptuaalselt täiesti teine küsimus kui see, kas on põhjendatud jätta konkreetne potentsiaalne ümberpaigutatav, kelle Itaalia või Kreeka on välja pakkunud, vastu võtmata.
164. Samamoodi võiks konkreetsete probleemidega, mida Poola ja Tšehhi Vabariik on rõhutanud, üksikjuhul seletada, miks konkreetset taotlejat ei saanud ümberpaigutamiseks vastu võtta, vaatamata ümberpaigutamisotsustes ette nähtud üksikasjalikule sidepidamise ja koostöö korrale. Need on aga täiesti sobimatud, põhjendamaks nende otsuste artiklite 5 lõigetes 4–11 sätestatud kohustuste peaaegu täielikku täitmata jätmist (kõigi kolme kostjast liikmesriigi poolt).
165. Seepärast olen seisukohal, et komisjon on kolme kostjast liikmesriigi vastu esitatud väidete aluseks olevaid faktilisi asjaolusid põhjendanud.
166. Kõnealused kaks ümberpaigutamisotsust erinevad selle poolest, kuidas nendes oli ette nähtud liikmesriikide osalemine ümberpaigutamise protsessis. Nii oli otsuse 2015/1523 artiklis 4 ette nähtud vaid ümberpaigutatavate isikute koguarv (24 000 Itaaliast, 16 000 Kreekast), jättes lahtiseks, kui palju taotlejaid iga liikmesriik peaks ümberpaigutamiseks vastu võtma. Seevastu otsuse 2015/1601 artiklis 4 koostoimes sama otsuse I ja II lisaga oli ette nähtud täpsem ja üksikasjalikum mehhanism. Artikli 4 lõikes 1 oli täpsustatud, kuidas 120 000 ümberpaigutatavast isikust tuli esialgu teiste liikmesriikide vahel ära jagada 66 000 isikut (I lisa hõlmas 15 600 isiku ümberpaigutamist Itaaliast, II lisa 50 400 isiku ümberpaigutamist Kreekast). Seejärel oli artikli 4 lõikes 2 selgitatud, et ülejäänud 54 000 taotlejat tuleb ümber paigutada „proportsionaalselt I ja II lisas sätestatud arvudega“.(97)
167. Samas kohustavad ümberpaigutamisotsuste artiklite 5 lõiked 2 selgelt andma lubadusi vähemalt iga kolme kuu tagant, artiklite 5 lõigetes 4–11 aga on kehtestatud kohustus võtta (seal kehtestatud menetlusi järgides) ümberpaigutatavad isikud vastu, kui ei kohaldata konkreetseid erandeid nagu need, mis on sätestatud artiklite 5 lõigetes 7 seoses isikutega, kes kujutavad endast ohtu riigi julgeolekule.
168. Olgugi et nendes kahes ümberpaigutamisotsuses on antud liikmesriikidele (eri määral) kaalutlusruumi, nagu olen osutanud, järeldan kõhklemata, et lubadust võtta vastu 100 taotlejat (Poola),(98) 50 taotlejat (Tšehhi Vabariik)(99) või lubaduse sootuks andmata jätmist (Ungari)(100) ei ole mõeldav pidada ümberpaigutamisotsustega kehtestatud kohustuste sõnastusele või mõttele vastavaks.
169. Mida arvata komisjoni lisaväitest, et samuti rikkusid kolm kostjast liikmesriiki oma kohustusi, mis tulenesid ümberpaigutamisotsuste artiklite 5 lõigetest 4–11?
170. Mulle näib, et komisjonil on loogiliselt õigus, väites, et kui liikmesriik ei anna lubadust selle kohta, kui palju taotlejaid ta on valmis vastu võtma, jätab ta igal juhul isikud niisuguste lubaduste põhjal ümber paigutamata ja rikub seetõttu ka enda sellest johtuvaid kohustusi, mis tulenevad ümberpaigutamisotsuste artiklite 5 lõigetest 4–11. Ka ei ole kolm kostjast liikmesriiki esitanud tõsiseid vastuväiteid; seda toetab asjaolu, et kõik kolm on võtnud vastu kas äärmiselt vähe taotlejaid (Poola ja Tšehhi Vabariik) või üldse mitte ühtegi taotlejat (Ungari).
171. Järeldan, et komisjon on oma väited ELTL artikli 258 kohaselt põhjendanud. Niisiis on küsimus selles, kas asjaoludele, millele kolm kostjast liikmesriiki viitavad, saab rikkumismenetluses enda kaitseks tugineda. Siinkohal nihkub nende kaitseväidete põhjendamise koormis igal juhul asjaomaste liikmesriikide õlule.
172. Poola väidab, et ümberpaigutamisotsuste täitmine oleks takistanud tal täitmast tema kohustusi, mis tulenevad ELTL artiklist 72 koostoimes ELL artikli 4 lõikega 2 ja on seotud avaliku korra säilitamise ja sisejulgeoleku kaitsmisega, s.o küsimustega, milles talle on jäänud ainupädevus.(101) ELTL artikkel 72 kui esmase õiguse säte on ümberpaigutamisotsustest kaalukam ja tagab liikmesriikidele täieliku võimu riigisisese julgeoleku ja avaliku korra üle. Tegemist ei ole mitte pelga õiguspärasuse kontrolliga seadusandlikus menetluses, vaid kollisiooninormiga, millega pädevus on antud esmajärjekorras liikmesriikidele. Liikmesriigi pädevuses on hinnata, kas kollisioon ühes või teises konkreetses olukorras esineb. Nii võib liikmesriik ELTL artiklile 72 tuginedes vaielda vastu argumentidele, mis puudutavad ümberpaigutamisotsuste ilmajätmist nende soovitavast toimest, või üleskutsetele näidata üles solidaarsust – teiste liikmesriikide suhtes solidaarsust üles näidates enda riigi sisejulgeoleku ohtu seadmise kohustust ei ole. Kohtuotsus Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu ei võta (ega saagi võtta) liikmesriigilt võõrandamatut õigust tugineda ELTL artiklile 72, et jätta täitmata mis tahes muud väidetavad kohustused, mis tulenevad ELTL kolmanda osa V jaotise alusel võetud teisese õiguse meetmetest. Sel põhjusel on Poola sõnaselgelt mitte püüdnud esitada õigusvastasuse vastuväidet ELTL artikli 277 alusel.
173. Samamoodi tugineb ka Ungari ELTL artiklile 72 kui sättele, mis annab talle õiguse jätta ELTL artikli 78 lõikel 3 põhinev otsus kohaldamata, kui ta on seisukohal, et see otsus ei taga piisavalt riigi sisejulgeolekut. Ungari väitel piirab see, et potentsiaalsed otsuse 2015/1601 alusel ümberpaigutatavad isikud peaksid olema kodakondsuses, mille puhul rahuldatakse vähemalt 75% rahvusvahelise kaitse taotlustest (otsuse 2015/1601 artikli 3 lõige 1), tema võimalusi tugineda kaitse (pagulasseisundi või täiendava kaitse) andmise välistamise põhjustele, mis on seotud riigi julgeoleku ja avaliku korraga. See, et kohtuotsusega Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu kinnitati otsuse 2015/1601 õiguspärasust, ei puutu asjasse. Käesoleval juhul on tegu eraldi ja teistsuguse küsimusega: kas liikmesriik võib ELTL artiklile 72 tuginedes välistada või piirata isikute ümberpaigutamist otsuse 2015/1601 alusel, kui tal on kahtlusi seoses sellise ümberpaigutamise mõjuga riigi julgeolekule ja avalikule korrale oma territooriumil?
174. Tšehhi Vabariik väidab sisuliselt, et ümberpaigutamisotsustega sisse seatud ümberpaigutamismehhanism ei toiminud ja et ta on võtnud teisi, tõhusamaid meetmeid, et aidata rändekriisiga võidelda. Konkreetselt on ta andnud ulatuslikult abi kolmandatele riikidele, kust on kõige enam lahkutud, ja suunanud arvukalt politseijõudusid tööle liidu välispiiride kaitseks.
175. Komisjon tugineb peamiselt kohtuotsusele Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu, vajadusele anda ümberpaigutamisotsustele soovitav toime ning liikmesriikidevahelise solidaarsuse põhimõttele. Ta toonitab, et ümberpaigutamisotsustes olid ette nähtud sobivad mehhanismid, et võimaldada ümberpaigutamise sihtliikmesriikidel(102) võtta mis tahes konkreetse taotleja suhtes vajalikke meetmeid, kaitsmaks riigi julgeolekut ja avalikku korda oma territooriumil.
176. Järgneva analüüsi tarvis rühmitan kolme kostjast liikmesriigi esitatud argumendid järgmiselt: i) see, et kohtuotsusega Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu tunnistati otsus 2015/1601 õiguspäraseks, ei puutu asjasse (Poola ja Ungari); ii) liikmesriikidel oli õigus jätta ümberpaigutamisotsused kohaldamata (isegi kui need olid õiguspärased), lähtudes nendele jäänud pädevusest, mis tulenes ELTL artiklist 72 koostoimes ELL artikli 4 lõikega 2 (Poola ja Ungari), ning iii) ümberpaigutamisotsustega loodud süsteem ei toiminud (Tšehhi Vabariik).
i) See, et kohtuotsusega Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu tunnistati otsus 2015/1601 õiguspäraseks, ei puutu asjasse
177. Ametlikele kirjadele ja põhjendatud arvamustele vastates on Poola ja Ungari argumenteerinud, et ümberpaigutamisotsused olid kehtetud. Need argumendid esitati enne kohtuotsust Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu, kus Euroopa Kohus luges otsuse 2015/1601 õiguspäraseks. Ümberpaigutamisotsuste õiguspärasuse vaidlustamine ELTL artikli 263 alusel ei ole praegu enam tähtaja möödumise tõttu võimalik.
178. Esitatud kirjalike seisukohtade põhjal palus Euroopa Kohus menetlusosalistel käsitleda kohtuistungil küsimust, kas liikmesriik võib ELTL artikli 258 alusel algatatud rikkumismenetluses põhjendada liidu akti kohaldamata jätmist, kui selle akti õiguspärasuse vaidlustamiseks esitatud hagi (käesoleval juhul Slovakkia ja Ungari hagid, mis viisid kohtuotsuseni Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu) tulemusel ei ole selle akti toime ELTL artikli 278 alusel automaatselt peatunud ning Euroopa Kohus ei ole kohaldamise peatamist määranud. Samuti küsis Euroopa Kohus, kas liikmesriik võib ELTL artikli 258 alusel algatatud rikkumismenetluses põhjendada liidu akti kohaldamata jätmist, tuginemata seejuures ELTL artikli 277 alusel õigusvastasuse väitele, ning kas ümberpaigutamisotsuseid võib pidada üldkohaldatavateks aktideks ELTL artikli 277 tähenduses.
179. Kohtuistungil ütlesid kolm kostjast liikmesriiki selgelt, et nad ei vaidlusta ümberpaigutamisotsuste kehtivust ega püüa esitada ELTL artikli 277 alusel täiendavalt õigusvastasuse väidet. Ungari jättis Euroopa Kohtu otsustada, kas ta peab õigeks hinnata Ungari kaitseväiteid selle artikli alusel.
180. Mulle näib, et kui võtta arvesse kohtuistungil arutatut, ei ole ELTL artikli 277 suhtes tõstatatud aspektid enam õigupoolest aktuaalsed. Ehkki oleks intellektuaalselt huvitav uurida selle artikli piire, hoidun seda tegemast. See teema peaks oma juhtumit ja oma aega ootama jääma.
181. Argument, mille Poola ja Ungari on käesolevas menetluses esitanud, seisneb selles, et kohtuotsus Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu ei ole asjakohane seoses nende kaitseväidetega käesolevas asjas.
182. Selle väite hindamiseks on vaja vaadata, mida on nimetatud kohtuotsuses märgitud ELTL artikli 72 kohta ja kuidas on otsuses 2015/1601 arvesse võetud liikmesriikide pädevust täita oma kohustusi seoses julgeoleku ja avaliku korraga enda territooriumil. Kõige otstarbekam on teha seda käsitelus kaitseväidete kohta, mida Poola ja Ungari on esitanud ELTL artikli 72 alusel koostoimes ELL artikli 4 lõikega 2. Asungi nüüd selle juurde.
ii) Liikmesriikidel oli õigus jätta ümberpaigutamisotsused kohaldamata (isegi kui need olid õiguspärased), lähtudes nendele jäänud pädevusest, mis tuleneb ELTL artiklist 72 koostoimes ELL artikli 4 lõikega 2
183. Menetlusosalistele enne kohtuistungit saadetud kirjalikes küsimustes tegi Euroopa Kohus ettevalmistusi selle argumendi aruteluks, küsides komisjonilt, kas mõisteid „avalik kord“ ja „sisejulgeolek“ tuleb tõlgendada samamoodi nagu samalaadseid mõisteid, mida kasutatakse seoses põhivabadustega ja mis esinevad sellistes sätetes nagu ELTL artikkel 346.
184. Komisjon väidab, et ELTL artikkel 346 käsitleb konkreetseid informatsiooni andmise ja relvakaubandusega seotud küsimusi ning seal kasutatud „julgeoleku“ mõiste ei puutu käesolevas menetluses asjasse.
185. Samuti küsis Euroopa Kohus komisjonilt, kas liikmesriik võib ELTL artiklile 72 tuginedes põhjendada ELTL kolmanda osa V jaotise alusel vastu võetud liidu akti kohaldamata jätmist, kui selles aktis ei ole ette nähtud piisavaid meetmeid „avaliku korra“ ja „sisejulgeoleku“ kaitseks, ning samuti, kas peaks olema võimalik tugineda ELTL artiklile 72 laiemas kontekstis.
186. Komisjoni väitel väljendab ELTL artikkel 72 õiguspõhimõtet, mida tuleb arvesse võtta alati, kui liidu seadusandja tegutseb. Kui seadusandja seda ei tee, võib liikmesriik selle tulemusel kehtestatud liidu õigusakti kohtusse kaevata, lähtudes Euroopa Kohtu menetlust käsitlevatest aluslepingusätetest.
187. Samuti väidab komisjon, et ELTL artikli 72 puhul kehtivad samalaadsed piirangud nagu ELTL artikli 36, artikli 45 lõike 3 ja artikli 52 lõike 1 suhtes seoses vaba liikumisega siseturul. Ehkki need sätted võimaldavad liikmesriikidel vaba liikumist piirata, jääb iga kehtestatud piirang liidu institutsioonide, eeskätt Euroopa Kohtu kontrolli alla.
188. Seda arvesse võttes asun käsitlema tõstatatud küsimusi.
– Euroopa Kohtu praktika ELTL artikli 72 kohta
189. Minu teada on Euroopa Kohus seni kaalunud ELTL artiklit 72 kolmel korral.
190. Esiteks arutas Euroopa Kohus kohtuasjas Adil(103) küsimust, kuidas on õige tõlgendada Schengeni piirieeskirjade(104) artikli 21 punkti a, võttes arvesse ELTL artiklit 72. Ta märkis, et „[Schengeni piirieeskirjade] artikli 21 punkt a [sätestab], et piirikontrolli kaotamine sisepiiridel ei mõjuta siseriikliku õiguse kohaselt politseikohustuste täitmist liikmesriikide pädevate asutuste poolt, niivõrd kui nimetatud kohustuste täitmise toime ei ole samaväärne nagu kontrollidel piiril, ning see kehtib ka piirialadel. See [Schengeni piirieeskirjade] säte täpsustab, et politseikohustuste täitmist ei või käsitleda samaväärsena kontrollide teostamisega piiril eelkõige siis, kui politseimeetmete eesmärk ei ole piirikontroll, kui politseimeetmed põhinevad üldistel politsei andmetel ja kogemusel, mis käsitlevad võimalikke ohte avalikule julgeolekule, ning meetmete eesmärk on eelkõige võidelda piiriülese kuritegevuse vastu, kui politseimeetmed kavandatakse ja teostatakse viisil, mis erineb selgelt välispiiridel teostatavatest korrapärastest isikukontrollidest, ning kui politseimeetmed võetakse pisteliste kontrollide alusel“(105).
191. Euroopa Kohus järeldas, et kõnealuses kohtuasjas vaidluse all olnud mobiilne julgeolekukontroll ei ole Schengeni piirieeskirjade artikliga 20 keelatud „kontroll piiril“, vaid on liikmesriigi territooriumil toimuv kontroll, mis on ette nähtud Schengeni piirieeskirjade artiklis 21.(106) Hiljem kinnitas Euroopa Kohus samas kohtuotsuses veel kord, et „[Schengeni piirieeskirjade] artikli 21 punktide a–d sätted ning ELTL artikli 72 sõnastus kinnitavad, et piirikontrolli kaotamine sisepiiridel ei mõjuta liikmesriikide nende kohustuste täitmist, mis on seotud avaliku korra säilitamise ja sisejulgeoleku kaitsmisega“(107).
192. Seejärel kinnitas Euroopa Kohus kohtuotsuses Adil otsustatut kohtuotsuses A(108) (seekord seoses Saksamaal kasutatava samalaadse mobiilse julgeolekukontrolli süsteemiga).
193. Lõpuks analüüsis Euroopa Kohus oma otsuses Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu selles kohtuasjas esitatud Poola argumenti, et „vaidlustatud otsus [on] vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega, kuna see väidetavalt ei võimalda liikmesriikidel tõhusalt täita neil ELTL artikli 72 alusel lasuvaid avaliku korra säilitamise ja riigi julgeoleku kaitsmise kohustusi“(109).
194. Euroopa Kohus osutas, et otsuse 2015/1601 põhjenduses 32 on sõnaselgelt märgitud, et „[k]ogu ümberpaigutamismenetluse vältel tuleks võtta arvesse riiklikku julgeolekut ja avalikku korda, kuni taotleja üleviimine on teoks saanud“, ja et artikli 5 lõikega 7 jäeti liikmesriikidele sõnaselgelt õigus keelduda taotlejat ümber paigutamast, olgugi et üksnes juhul, kui on piisavalt alust arvata, et ta kujutab endast ohtu nende julgeolekule või avalikule korrale. Kui see mehhanism „oleks […] ebatõhus, kuna see kohustab liikmesriike kontrollima paljusid isikuid lühikese aja jooksul, ei ole sellised praktilist laadi raskused kõnealuse mehhanismiga olemuslikult seotud, vaid need tuleb vajaduse korral lahendada ümberpaigutamisest abisaavate liikmesriikide asutuste ja ümberpaigutamise sihtliikmesriikide asutuste vahelise koostöö ja vastastikuse usalduse vaimus, mis peab valitsema [otsuse 2015/1601] artiklis 5 ette nähtud ümberpaigutamismenetluse rakendamisel“(110).
195. Seega on kohtuotsuses Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu mõningal määral ette aimatud argumente, mida kolm kostjast liikmesriiki on käesolevas menetluses esitanud. Samas, kuna nende kaitseväidete keskmes on tuginemine ELTL artikli 72 alusel neile jäänud pädevusele, on mul vaja nüüd seda argumenti üksikasjalikumalt käsitleda.
– Avaliku korra ja julgeoleku mõisted
196. Mõiste avalik kord leidis käsitlemist kohtuasjas N.(111), kus Euroopa Kohus märkis, et „mõiste „avalik kord“ eeldab igal juhul lisaks ühiskondliku korra häirimisele ehk igasugusele seadusrikkumisele ka seda, et esineb tõeline, vahetu ja piisavalt tõsine oht, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi“.
197. Varasemas kohtuotsuses Zh. ja O.(112) märkis Euroopa Kohus, et seoses kolmandate riikide kodanike põhiõigustega ei saa niisuguseid mõisteid nagu julgeolek „määrata iga liikmesriik ühepoolselt, ilma liidu institutsioonide kontrollita“.
198. Võtan järgnevas analüüsis lähtepunktiks need kaks tsitaati.
199. Üldiselt näib mulle, et mõistete „avalik kord“ ja „julgeolek“ käsitlemiseks käesolevates liidetud menetlustes annab kindla aluse Euroopa Kohtu senine praktika, mis käsitleb põhivabadusi, eeskätt isikute vaba liikumist. Tuletan meelde, et varjupaigaõigustik – eeskätt Dublini III määrus(113) ja kvalifitseerumisdirektiiv(114) – käsitleb küsimusi individuaalse taotleja perspektiivist. Nagu Euroopa Kohus ammu kohtuasjas Bouchereau märkis, tuleb selle tuvastamiseks, kas esineb oht asjaomase liikmesriigi kogukonna suhtes, hinnata asjaomase isiku käitumist.(115)
200. Olen komisjoniga nõus, et ELTL artikkel 346 on aluslepingu erisäte, mis reguleerib konkreetset olukorda. Seetõttu arvan, et seda ei saa kasulikult laiendada nii, et sellest oleks abi käesolevas menetluses.
201. Tuletan siiski meelde, et ELTL artikli 78 lõige 3 on olemas just selleks, et nõukogu saaks võtta vastu ajutisi meetmeid, et abistada liikmesriiki, kus „tekib kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevoolu tõttu hädaolukord“. Niivõrd kui hädaolukorra (käsitan seda mõistet nii, et see hõlmab ka olukorda, kus ohus on avalik kord või riiklik julgeolek) võib põhjustada juba ainuüksi liikmesriiki sisenevate isikute arv, on ELTL artikli 78 lõikes 3 sätestatud vajalik õiguslik alus asjakohaste meetmete võtmiseks, mille puhul austatakse nii Genfi konventsioonist tulenevaid liikmesriikide rahvusvahelisi kohustusi kui ka kõiki kohaldatavaid liidu õiguse aluspõhimõtteid. Viimati nimetatute hulka kuuluvad nii solidaarsus kui ka õigusriigi põhimõte, mille juurde tulen tagasi käesoleva ettepaneku lõpus.
– ELTL artikli 72 funktsioon
202. ELTL artikkel 72 on osa ELTL V jaotise („Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala“) 1. peatükist „Üldsätted“. Kuna ELTL artiklis 72 on selgelt tunnustatud liikmesriikide pädevust ja kohustusi seoses avaliku korra säilitamise ja sisejulgeoleku kaitsmisega, on selle artikli eesmärk ilmselgelt teadvustada liidu seadusandjale vajadust näha igas V jaotise alusel vastu võetavas teisese õiguse aktis asjakohaselt ette liikmesriikide võimalused nende kohustuste täitmiseks. Kui liidu seadusandja õigusloomes seda kohustust eirab, annab ELTL artikkel 72 liikmesriigile selge aluse tühistamishagi esitamiseks (sel määral olen ma komisjoni väljendatud seisukohaga nõus). Ent käesoleval juhul ei ole sellist eiramist olnud.
203. Otsene vastus Poola ja Ungari kesksele argumendile leidub ümberpaigutamisotsuste endi kahes olulises sättes. Nende otsuste artiklite 5 lõigete 4 viimases lauses oli sätestatud: „Ümberpaigutamise sihtliikmesriik võib otsustada mitte heaks kiita taotleja ümberpaigutamist üksnes juhul, kui selleks on käesoleva artikli lõike 7 kohaselt piisavalt alust.“ Artiklite 5 lõigetes 7 oli seejärel ette nähtud: „Liikmesriikidel on õigus keelduda taotleja ümberpaigutamisest üksnes juhul, kui on piisavalt alust arvata, et ta kujutab endast ohtu nende julgeolekule või avalikule korrale või kui on olemas mõjuvad põhjused [kvalifitseerumisdirektiivi] artiklites 12 ja 17 sätestatud välistavate asjaolude kohaldamiseks“.
204. Lisan kõrvalmärkuse korras, et nii otsuse 2015/1523 põhjenduses 26 kui ka otsuse 2015/1601 põhjenduses 32 on märgitud, et „[k]ogu ümberpaigutamismenetluse vältel tuleks võtta arvesse riiklikku julgeolekut ja avalikku korda, kuni taotleja üleviimine on teoks saanud“, ja osutatud, et „liikmesriigid [peaksid] teavitama teisi liikmesriike taotlejatest, kelle puhul on põhjendatult alust arvata, et nad kujutavad ohtu riigi julgeolekule või avalikule korrale“. Seda tehes ilmutab potentsiaalne ümberpaigutamise sihtriik solidaarsust teiste liikmesriikidega, kellel – nagu temalgi – on kohustus kaitsta oma territooriumil riiklikku julgeolekut ja avalikku korda.
205. Nimetatud kahes olulises ümberpaigutamisotsuste lõigus oli, kui käsitada neid koostoimes, selgelt tunnistatud, et ümberpaigutamise sihtliikmesriigile jäi õigus keelduda konkreetse taotleja ümberpaigutamisest, kui 1) oli piisavalt alust arvata, et ta kujutab endast ohtu nende riiklikule julgeolekule või avalikule korrale, või 2) olid olemas mõjuvad põhjused arvata, et selle isiku saab taotletava rahvusvahelise kaitse alt seaduslikult välistada.
206. Kui ümberpaigutamise sihtliikmesriigil oli põhjendatud kahtlusi, kas ta peaks ümberpaigutatava taotleja X vastu võtma, oli ümberpaigutamisotsustes sellele liikmesriigile niisiis ette nähtud selge, ilmne ja seaduslik alus selle konkreetse ümberpaigutatava taotleja vastuvõtmisest keeldumiseks.
207. Käesolevates rikkumismenetlustes tõstatatud küsimusi kitsendavalt käsitades võib seda pidada piisavaks, et kummutada kolme kostjast liikmesriigi põhiargument, millega nad oma tegevust on põhjendanud. Neil oli täiesti võimalik säilitada oma kodanike turvalisus ja heaolu, keeldudes (ümberpaigutamisotsuste endi alusel) taotlejat X vastu võtmast, seega täites „liikmesriikide [neid] kohustus[i], mis on seotud avaliku korra säilitamise ja sisejulgeoleku kaitsmisega“ (ELTL artikkel 72).
208. Kui soovin kolme kostjast liikmesriigi suhtes õiglane olla, ei peaks ma siiski selle tõdemusega lõpetama. Ümberpaigutamisotsuste artiklite 5 lõigetes 7 sisalduvad viited kvalifitseerumisdirektiivile viivadki meid kaalul oleva põhjapanevama probleemi juurde. Pädevust, mis jääb liikmesriikidele ELTL artikli 72 kohaselt, on vaja vaadelda seoses ulatuslike ja ühetaoliste liidu teisese õiguse aktidega, mis reguleerivad rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamist ja nende lahendamise sisulisi kriteeriume (varjupaigaõigustikuga). Kas liikmesriik saab selle taustal tugineda ELTL artiklile 72 (Ungari väitel koostoimes ELL artikli 4 lõikega 2) selleks, et jätta pikemata kohaldamata ELTL artikli 78 lõike 3 alusel võetud õiguspärane liidu meede,(116) millega ta nõus ei ole?
209. Seda küsimust käsitledes jätan niisiis meelega kõrvale menetlusõiguslikud küsimused (mis on seotud näiteks otsese vaidlustamise tähtaegadega või täiendava õigusvastasuse väite parameetritega), et keskenduda kaalul olevale põhiprobleemile.
210. Iga liikmesriigi rahvusvahelised kohustused, mis tulenevad Genfi konventsioonist, on liidu tasandil ühetaoliselt väljendatud keerukas direktiivide võrgus, mille kohaldamisalasse kuuluvad rahvusvahelise kaitse taotluste menetlemine ja sisuline läbivaatamine, eeskätt kvalifitseerumisdirektiivis, menetlusdirektiivis ja vastuvõtudirektiivis. Nende meetmete õiguslik alus on ELTL artikli 78 lõige 2, mida sisaldab V jaotise 2. peatükk „Piirikontrolli‑, varjupaiga‑ ja sisserändepoliitika“. Seega on otseselt tegu küsimusega, mida üksikasjalikult reguleerivad nii ELTL ise kui ka liidu esmasel õigusel rajanev liidu teisene õigus.
211. Sellises olukorras, kus aluslepingutes on tunnustatud liikmesriikidele jäävat pädevust, ülesannet või kohustust, peavad liikmesriigid teostama oma võimu nii, et see ei satu vastuollu asjakohaste liidu õiguspõhimõtetega.
212. Seetõttu ei ole ELTL artikkel 72 kollisiooninorm, millega liikmesriigile antakse esmajärjekorras pädevus liidu seadusandja või otsustaja võetud meetmete ees – nagu väidavad Poola ja Ungari –; tegu on hoopis kooseksisteerimisnormiga. Liikmesriigile jääb pädevus võtta teatavas valdkonnas meetmeid (seda pädevust ei ole Euroopa Liidule üle antud). Sellegipoolest peavad võetavad meetmed vastama üldistele põhimõtetele, millega see liikmesriik liikmesriigiks saades nõustus, ja kõigi asjakohaste õigusnormidega aluslepingutes või liidu teisese õiguse aktides.
213. Selle teesi kinnitamiseks piisab kahest näitest.
214. Factortame’i kohtuasjadeni(117) viinud sündmuste käigus võttis Ühendkuningriik vastu kaubandusliku meresõidu 1988. aasta seaduse (Merchant Shipping Act 1988). Selle parlamendis vastu võetud seadusega tehti radikaalseid muudatusi Briti laevaregistris, võttes Hispaania omanikele kuuluvatelt kalalaevadelt õiguse olla kantud sellesse registrisse, sõita Briti merelipu all(118) ja seega kalastada Ühendkuningriigi kalapüügikvootide alusel(119). Seda tehes tugines Ühendkuningriik (keda seejärel toetasid Euroopa Kohtu menetluses Belgia ja Kreeka) rahvusvahelisest avalikust õigusest tulenevale iga riigi pädevusele määrata enda äranägemisel tingimused, mille kohaselt ta annab laevale õiguse sõita selle riigi lipu all.(120)
215. High Courti (kõrge kohus, Ühendkuningriik) esimene eelotsuse küsimus oli sõnastatud lihtsalt: „Kas [liidu] õigus mõjutab tingimusi, mille kohaselt liikmesriik kehtestab eeskirjad selle kohta, millistel laevadel on õigus olla selles riigis registreeritud, sõita selle riigi lipu all ja olla tema riikkondsuses?“
216. Sellele küsimusele vastates tõdes Euroopa Kohus sõnaselgelt, et „[liidu] õiguse praeguses arenguetapis kuulub laevade registreerimist puudutavate tingimuste kehtestamine liikmesriikide pädevusse“(121), kuid „[s]ellegipoolest peavad liikmesriigid neile jäänud pädevust teostama kooskõlas [liidu] õigusega“(122). Ühendkuningriigi argument rahvusvahelise õiguse kohta „võib olla mõnevõrra põhjendatud vaid juhul, kui [liidu] õiguses sätestatud nõuded selle kohta, kuidas liikmesriigid neile laevade registreerimisega seoses jäänud pädevust teostavad, on rahvusvahelise õiguse normidega vastuolus“(123). On selge, et Euroopa Kohus selles kohtuasjas niisugust vastuolu ei täheldanud, sest sama kohtuotsuse järgmises punktis on märgitud, et „seetõttu tuleb esimesele eelotsuse küsimusele vastata nii, et [liidu] õiguse praeguses arenguetapis on liikmesriigil pädevus määrata kooskõlas rahvusvahelise õiguse üldnormidega kindlaks tingimused, mis peavad olema täidetud laeva kandmiseks tema registritesse ja sõitmiseks tema lipu all, kuid seda pädevust teostades peavad liikmesriigid järgima [liidu] õigusnorme“(124).
217. Edasi märkis Euroopa Kohus, et kaubandusliku meresõidu 1988. aasta seaduses sätestatud nõuded riikkondsuse kohta on vastuolus asutamislepingu sätetega asutamisvabaduse ja kapitali vaba liikumise kohta ning kodakondsuse alusel diskrimineerimise üldise keeluga.
218. Uuemal ajal on Euroopa Kohus lahendanud mitu kohtuasja, mis puudutasid liikmesriikide (vaidlustamatut) pädevust tegelda seadusandlusega otsese maksustamise valdkonnas – seda küsimust ei ole liidu tasandil ühtlustatud. Mõnikord aga on kehtestatud liikmesriigi õigusnormid ebasoodsad teises liikmesriigis asuvatele maksukohustuslastele. Tarbetu oleks laskuda nende kohtuasjade tehnilistesse üksikasjadesse. Euroopa Kohus on järjepidevalt märkinud, et kuigi liikmesriikidel on otsese maksustamise pädevus, tuleb seda pädevust teostada liidu õigusega ette nähtud parameetrite piires.(125)
219. Minu arvates on liikmesriigid käesolevates liidetud rikkumismenetlustes käsitletavas olukorras samamoodi kohustatud teostama oma ELTL artiklist 72 tulenevat pädevust täita oma kohustusi, mis on seotud „avaliku korra säilitamise ja sisejulgeoleku kaitsmisega“, kooskõlas teiste asjakohaste liidu õiguse sätetega. Need sätted on ühest küljest ümberpaigutamisotsused ise (mis andsid, nagu oleme juba näinud, liikmesriigile sobiva õigusliku aluse kõigi vajalike meetmete võtmiseks individuaalsel juhul) ning teisest küljest kogu olemasolev liidu õiguse raamistik, mis reguleerib rahvusvahelise kaitse taotluse menetlemist ja liikmesriigi sisulise otsuse tegemist selle taotluse lahendamisel.
220. Nii kajastavad kvalifitseerumisdirektiivi artiklid 12 ja 17 Genfi konventsiooni ja sisaldavad üksikasjalikke aluseid, millest lähtudes võib taotleja pagulasseisundile kvalifitseerumise või täiendava kaitse alt välistada. Neid sätteid toetavad sama direktiivi artiklid 14 ja 19,(126) mis võimaldavad liikmesriigil isikule antud kaitse lõpetada, kui ta kujutab endast ohtu oma asukohariigi kogukonnale või julgeolekule. Menetlusdirektiivi kohaselt võidakse taotlusi läbi vaadata piiril või transiiditsoonis, kui on mõjuvatel põhjustel alust arvata, et taotleja ohustab liikmesriigi riiklikku julgeolekut või avalikku korda (artikli 31 lõike 8 punkt j),(127) ning isegi saatjata alaealise võib samal alusel allutada rangemale menetluskorrale (artikli 25 lõike 6 punkti a alapunkt iii ja punkti b alapunkt iii)(128). Vastuvõtudirektiiv võimaldab liikmesriikidel otsustada taotleja elukoha üle (tehes erandi tavapärasest liikumisvabadusest) muu hulgas avalike huvide või avaliku korraga seotud põhjustel (artikli 7 lõige 2).(129) Taotlejat võib kinni pidada, kui seda nõuab riikliku julgeoleku või avaliku korra kaitsmine (artikli 8 lõike 3 punkt e).(130) Ja tagasisaatmisdirektiiv lubab liikmesriigil jätta vabatahtliku lahkumise tähtaja määramata, pidada kinni edutu rahvusvahelise kaitse taotleja ja kehtestada pikendatud sisenemiskeelu, kui need (sunniviisilisemad) meetmed on riigi julgeoleku või avaliku korraga seotud kaalutlustel põhjendatud (vt artikli 7 lõige 4, artikli 8 lõige 4, artikli 11 lõige 2 ja artikkel 15).
221. Kokkuvõtlikult väljendudes on seega varjupaigaõigustikus liidu teisese õigusega ette nähtud piisav seadusandlik raamistik, milles saab seoses konkreetse rahvusvahelise kaitse taotlejaga käsitleda liikmesriigi põhjendatud muresid, mis puudutavad riigi julgeolekut, avalikku korda ja kogukonna kaitsmist. Seda arvesse võttes ei näe ma võimalust nõustuda argumendiga, et ELTL artikkel 72 annab liikmesriikidele carte blanche’i liidu teisese õiguse õiguspärase akti kohaldamata jätmiseks, kui nad sellega täiesti nõus ei ole.
222. Sellega seoses ei vii Poola tuginemine Euroopa Inimõiguste Kohtu (edaspidi „Strasbourgi kohus“) otsusele kohtuasjas N. vs. Soome (38885/02)(131) teda kaugemale edasi. Strasbourgi kohus märkis selles kohtuasjas, et „konventsiooniosalistel riikidel on väljakujunenud rahvusvahelise õiguse kohaselt ja kooskõlas oma lepinguliste kohustustega, sealhulgas nendega, mis tulenevad [Euroopa inimõiguste] konventsioonist, õigus kontrollida välismaalaste sisenemist riiki, elamist riigis ja riigist väljasaatmist“. See on väljaspool vaidlust. Ent seda, kuidas liikmesriik seda õigust kasutab, piiravad kohustused, mille ta on Euroopa Liiduga ühinedes rahvusvahelises õiguses vabatahtlikult võtnud eeskätt selleks, et täita liidu õigusest tulenevaid kohustusi.
223. Nagu olen tõendanud, pakub liidu õigus ise liikmesriigile liidu õigusest tulenevate kohustuste raamistikus külluslikult vahendeid tema põhjendatud huvide kaitseks riigi julgeoleku või avaliku korra valdkonnas seoses konkreetse taotlejaga. Siiski ei luba liidu õigus liikmesriigil neid kohustusi üleolevalt eirata ja kui kujundlikult väljenduda, seada üles silti sõnadega „chasse gardée“ (mida võib laias laastus tõlkida kui „erajahi ala – mitte siseneda“).
– ELL artikli 4 lõige 2
224. Poola ja Ungari on mõlemad märkinud, et ELL artikli 4 lõige 2 viitab „rahvuslikule identiteedile“ ja seal on sätestatud, et „[l]iit austab [liikmesriikide] riigi põhifunktsioone, sealhulgas riigi territoriaalse terviklikkuse tagamist, avaliku korra säilitamist ja riigi julgeoleku kaitsmist. Eelkõige riigi julgeolek jääb iga liikmesriigi ainuvastutusse“. Nad püüavad vähem või rohkem tugineda sellele sättele koostoimes ELTL artikliga 72 kui niisugusele, mis annab neile õiguse jätta ümberpaigutamisotsused kohaldamata, et tagada ühiskondlik ja kultuuriline ühtekuuluvus, aga ka vältida võimalikke rahvuslikke ja usulisi konflikte.
225. Selle väite saan lahendada lühidalt.
226. Kohtuasjas komisjon vs. Luksemburg(132) esitati Euroopa Kohtule samalaadne argument seoses kodakondsustingimuse kohaldamisega notaritele. Luksemburg põhjendas seda tingimust muu hulgas vajadusega tagada notari tegevuses letseburgi keele kasutamine. Seda argumenti ümber lükates märkis Euroopa Kohus, et „[k]uigi liikmesriikide rahvusliku identiteedi säilitamine kujutab endast õiguspärast eesmärki, mida liidu õiguskord austab, nagu on tunnustatud ka ELL artikli 4 lõikes 2, saab suurhertsogiriik viidatud huvi tõhusalt säilitada ka muude vahenditega kui teiste liikmesriikide kodanike üldise välistamisega“.
227. Samal põhjusel ei saa ELL artikli 4 lõige 2 anda alust lihtsalt keeldumiseks taotlejate ümberpaigutamisest vastavalt ümberpaigutamisotsustele. Liikmesriikide põhjendatud huvi ühiskondliku ja kultuurilise ühtekuuluvuse säilitamise vastu võib tõhusalt kaitsta teiste ja vähem piiravate vahenditega kui ühepoolne ja täielik keeldumine liidu õigusest tulenevate kohustuste täitmisest.
iii) Ümberpaigutamisotsustega loodi süsteem, mis ei toiminud
228. Poola ja Ungari on asetanud rõhu julgeolekuohtudele, mida kätkeb endas suure arvu rahvusvahelise kaitse taotlejate menetlemine, kellest mõni võib olla tegelikult seotud rahvusvahelise terrorismiga. Sellega seoses viitab Poola Euroopa Liidu Liikmesriikide Välispiiril Tehtava Operatiivkoostöö Juhtimise Euroopa Agentuuri (Frontex) 2016. aasta riskianalüüsile, kus on märgitud, et „tuhandete kaitsetus seisundis isikute päästmise, turvalisuse, registreerimise ja tuvastamise tagamine on äärmiselt koormav ülesanne, millega olemuslikult kaasneb teatav oht ja haavatavus välispiiridel“(133) [mitteametlik tõlge].
229. Tšehhi Vabariik on esitanud sama argumendi. Ta väidab, et Kreeka ja Itaalia määrasid ümberpaigutamiseks taotlejaid, kellel ei olnud isiklikke dokumente. Tšehhi Vabariigil ei oleks olnud võimalik hinnata riski, mida sellised dokumentideta isikud võivad endast riigi julgeolekule kujutada. Seetõttu olnuks Tšehhi Vabariigil mõttetu komisjonile teatada, kui palju taotlejaid ta on valmis vastu võtma. Ta väidab, et ümberpaigutamisotsustega sisse seatud süsteem „ei toiminud“.
230. Lükkan tagasi argumendi, et arvukate taotlejate menetlemisega kaasnenud oht vabastas kolm kostjast liikmesriiki nende õiguslikust kohustusest osaleda ümberpaigutamisotsustega sisse seatud süsteemides.
231. Nende otsuste põhjendustes on sõnaselgelt märgitud, et „liikmesriigid [peaksid] teavitama teisi liikmesriike taotlejatest, kelle puhul on põhjendatult alust arvata, et ta kujutab ohtu riigi julgeolekule või avalikule korrale“(134). Materiaalõiguslikes artiklites olid seejärel kehtestatud Kreeka ja Itaalia ametiasutustele konkreetsed kohustused seoses potentsiaalsete ümberpaigutatavate taotlejate tuvastamise ja menetlemisega.(135)
232. Samuti jätsid ümberpaigutamisotsuste artiklite 5 lõiked 7 sõnaselgelt liikmesriikidele õiguse keelduda konkreetse taotleja ümberpaigutamisest, kui on „piisavalt alust arvata, et ta kujutab endast ohtu nende riikide julgeolekule või avalikule korrale või kui on olemas mõjuvad põhjused [kvalifitseerumisdirektiivi] artiklites 12 ja 17 sätestatud välistavate asjaolude kohaldamiseks“.
233. Kohtuotsuses Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu märkis Euroopa Kohus konkreetselt, et praktilist laadi raskused „tuleb […] lahendada ümberpaigutamisest abisaavate liikmesriikide asutuste ja ümberpaigutamise sihtliikmesriikide asutuste vahelise koostöö ja vastastikuse usalduse vaimus, mis peab valitsema [otsuse 2015/1601] artiklis 5 ette nähtud ümberpaigutamismenetluse rakendamisel“(136).
234. Mulle näib, et see annab kõnesolevale argumendile täieliku vastuse. Kohaldatavas õiguses (ümberpaigutamisotsustes) oli ette nähtud asjakohane mehhanism, et lahendada keerukaid küsimusi ja väga arvukate rahvusvahelise kaitse taotlejate ümberpaigutamise logistikat eesliiniliikmesriikidest teistesse liikmesriikidesse. Seepärast ei saa otsuseid endid mõistlikult kirjeldada kui niisuguseid, mis „ei toiminud“. Olukorras, mis oli selgelt hädaolukord, oli nii eesliiniliikmesriikide kui ka potentsiaalsete ümberpaigutamise sihtliikmesriikide kohustus see mehhanism nõuetekohaselt toimima panna, et paigutataks ümber piisaval arvul taotlejaid, vähendamaks talumatut survet eesliiniliikmesriikides. Seda solidaarsus tähendabki.
235. Lisan korrektsuse huvides, et ka teatavatest ümberpaigutamisotsuste rakendamist käsitlevatest aruannetest selgub, et teised liikmesriigid, kellel oli probleeme oma ümberpaigutamiskohustuste täitmisega, nagu Austria ja Rootsi, taotlesid nendest otsustest neile tulenevate kohustuste ajutist peatamist, mida neile ka võimaldati, nagu on ette nähtud nende otsuste artiklite 4 lõigetes 5 ja 6.(137) Kui kolmel kostjast liikmesriigil oleks tõesti olnud suuri raskusi, oleks just see – mitte ühepoolne otsus ümberpaigutamisotsused täitmata jätta – selgelt olnud solidaarsuse põhimõtte järgimisel asjakohane tegutsemissuund. Tulen oma ettepaneku lõpus selle küsimuse juurde tagasi.
236. Olen teadmiseks võtnud ka kolme kostjast liikmesriigi eri väited, et nad on püüdnud abistada Kreekat ja Itaaliat teiste vahenditega, mitte ümberpaigutamisega. See argument on selgelt asjasse puutumatu. Ümberpaigutamisotsused ei sisalda õiguslikku alust lubaduste andmise nõude ja sellest tulenevate ümberpaigutamiskohustuste asendamiseks muude vahenditega.
237. Sellepärast lükkan tagasi väite, et kuna ümberpaigutamissüsteem (väidetavalt) ei toiminud, andis see liikmesriigile õiguse ümberpaigutamisotsustega kehtestatud lubaduste andmise nõude ja ümberpaigutamiskohustuste täitmise ühepoolselt peatada.
238. Lisaks konkreetsetele küsimustele, mida olen siiani käsitlenud (eeskätt seoses ELTL artikli 72 kohaldamisala ja tõlgendamisega), on käesolevates rikkumismenetlustes tekkinud põhjapaneva tähtsusega küsimusi liidu õiguskorra tunnusjoonte ja liikmesriikidel lasuvate kohustuste suhtes. Seepärast käsitlen käesolevates kokkuvõtvates märkustes selle õiguskorra kolme olulist lõime: õigusriigi põhimõtet, lojaalse koostöö kohustust ja solidaarsuse põhimõtet.
239. ELL preambulis on toonitatud, et õigusriigi põhimõte on „universaalne põhiväärtus“, mis on osa „Euroopa kultuurilisest, religioossest ja humanistlikust pärandist“(138) – väärtus, millele liikmesriigid kinnitavad oma ustavust(139). ELL artiklis 2 on need põhjendused sisustatud, selgitades, et „[l]iit rajaneb sellistel väärtustel nagu […] õigusriik […]. Need on liikmesriikide ühised väärtused“.
240. Oma põhjapanevas otsuses Les Verts vs. parlament kinnitas Euroopa Kohus esimest korda põhimõtet, et (tollase nimetusega) EMÜ „on õigusel rajanev ühendus, kuna nii selle liikmesriikide kui ka institutsioonide suhtes teostatakse järelevalvet, mille raames kontrollitakse nende õigusaktide vastavust põhiseaduslikule alusele ehk asutamislepingule“.(140)
241. Õigusriigi põhimõttel on palju olulisi osi, nagu eri võimude vahelise õiglase tasakaalu järgimine(141) ja kohtuvõimu sõltumatuse tagamine kohtunike ametist tagandamatuse teel(142). Sügavamal tasandil tähendab õigusriigi põhimõtte austamine enda õiguslike kohustuste täitmist. Nende kohustuste eiramine põhjusel, et need ei ole konkreetsel juhul teretulnud või on ebapopulaarsed, on ohtlik esimene samm õigusriigi põhimõttega reguleeritud korrastatud ja struktuurse, meie kui kodanike jaoks nauditavalt õdusa ja turvalise ühiskonna lagunemise poole. Halb eeskuju on iseäranis pahaloomuline, kui seda annab liikmesriik.
Lojaalse koostöö kohustus
242. ELL artikli 4 lõikes 3 on sätestatud:
„Kooskõlas lojaalse koostöö põhimõttega abistavad liit ja liikmesriigid täielikus vastastikuses austuses üksteist aluslepingutest tulenevate ülesannete täitmisel.
Liikmesriigid aitavad kaasa liidu ülesannete täitmisele ja hoiduvad kõigist meetmetest, mis võiksid ohustada liidu eesmärkide saavutamist.“
243. Suurkoda märkis kohtuotsuses Achmea väga selgelt, mida see tähendab: „Liidu õigus tugineb seega põhieeldusele, et igal liikmesriigil on kõikide teiste liikmesriikidega – ja ta ühtlasi tunnistab, et neil on temaga – teatud hulk ühiseid väärtusi, millel liit rajaneb, nagu on täpsustatud ELL artiklis 2. See eeldus tähendab ja põhjendab liikmesriikidevahelist vastastikust usaldust nende väärtuste tunnustamisel ja seega neid elluviiva liidu õiguse järgimisel. Just selles kontekstis on liikmesriigid kohustatud eelkõige ELL artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus sätestatud lojaalse koostöö põhimõtte kohaselt tagama liidu õiguse kohaldamise ja järgimise oma territooriumil ning võtma selleks kõik asjakohased üld- või erimeetmed, et tagada aluslepingutest või liidu institutsioonide õigusaktidest tulenevate kohustuste täitmine“(143).
244. Samuti on Euroopa Kohus selgelt öelnud, et kui liikmesriik kahtleb liidu meetme õiguspärasuses või usub, et tal võib olla veenvaid põhjusi tegutseda vastuolus selle meetmega, ei vabasta see teda kohustusest järgida lojaalse koostöö põhimõtet.(144)
245. Samuti on igal liikmesriigil lojaalse koostöö põhimõtte kohaselt õigus eeldada, et teised liikmesriigid täidavad oma kohustusi nõuetekohaselt.(145) Käesoleval juhul aga on täiesti selge, et nii see ei olnud.
246. „Euroopa projekti“ isad – Robert Schuman, Jean Monnet ja Konrad Adenauer – olid riigimehed riikidest, mis olid veidi varem olnud (nii agressori kui ka ohvritena, võitjate kui ka kaotajatena) kistud kuus aastat kestnud laastavasse ja destruktiivsesse konflikti. Ilma nende algse nägemuse ja vaimu avatuseta ei oleks Euroopa Söe‑ ja Teraseühendus (ESTÜ) ega (kuus aastat hiljem) Euroopa Majandusühendus ja Euratom ellu astunud.
247. Schumani 9. mai 1950. aasta deklaratsioonis on tuntud sõnadega tõdetud, et „Euroopat ei looda üleöö ega ühe hooga. Euroopa sünnib konkreetsete tegude kaudu, mis kõigepealt loovad reaalse ühtekuuluvuse“(146). See avaldus leidis kajastamist Euroopa Söe‑ ja Teraseühenduse asutamislepingu – ESTÜ lepingu (mis eelnes EMÜ asutamislepingule, millest on otseselt välja kasvanud ELL ja ELTL) kolmandas põhjenduses, kus on sõnaselgelt tõdetud, et „Euroopa sünnib vaid konkreetsete tegude kaudu, mis kõigepealt loovad reaalse ühtekuuluvuse, ja majandusarengule ühiste aluste panemise kaudu“(147).
248. ELL artikkel 2 aitab meil jätkuvalt meeles pidada, et Euroopa Liit on rajatud jagatud väärtustele ja et „[n]eed on liikmesriikide ühised väärtused ühiskonnas, kus valitsevad pluralism, mittediskrimineerimine, sallivus, õiglus, solidaarsus ning naiste ja meeste võrdõiguslikkus“ (kohtujuristi kursiiv).
249. Euroopa Kohus on seda üleskutset solidaarsusele aastaid kajastanud. Nii selgitas Euroopa Kohus juba 1983. aastal terasekvootide kontekstis, et „õigupoolest on võimatu rääkida vajalikkuse kontseptsioonist seoses ESTÜ asutamislepingu artiklis 58 ette nähtud kvoodisüsteemiga, mis põhineb kõikide ühenduse terase-ettevõtjate solidaarsusel, kui ollakse vastamisi kriisiga, ja mille eesmärk on õiglaselt jaotada vältimatutest majanduslikest asjaoludest tulenevad ohverdused“(148). Mutatis mutandis võiks need sõnad üle kanda otse käesolevasse konteksti.
250. Veidi hiljem paluti Euroopa Kohtul seoses üksikasjaliku korraga suhkru ülejäägi likvideerimiseks(149) kohtuasjas Eridania zuccherifici nazionali jt(150) otsustada, kas kvoodisüsteem, mis tekitab Itaalia tootjatele väidetavalt suurema rahalise koormuse kui teiste liikmesriikide tootjatele, on õigusvastane. Komisjon väitis süsteemi kaitstes, et kvootide kindlaksmääramine ettevõtjate tegeliku toodangu alusel on kooskõlas tootjatevahelise solidaarsuse põhimõttega. Euroopa Kohus märkis, et „jaotades suhkrukvoodid konkreetsete ettevõtjate vahel nende tegeliku toodangu alusel, tegutses nõukogu põhjendatult […], kuna selline koormuse jaotus vastab tootjatevahelise solidaarsuse põhimõttele, sest tootmine on põhjendatud kriteerium, hindamaks tootjate majanduslikku tugevust ja kasu, mida nad süsteemist saavad“(151).
251. Nii otsustades andis Euroopa Kohus selgelt mõista, et solidaarsuse põhimõte tähendab vahel tingimata leppimist koorma jagamisega.
252. Hiljem tugines Euroopa Kohus oma otsuses Grzelczyk(152) liidu kodakondsusele seoses solidaarsusega kui alusele Belgia kohustusele võimaldada R. Grzelczykile tema viimasel õppeaastal samasugust toetust (minimex) nagu tema Belgia kaasõpilastele. Kohtuasjas Bidar(153) lähtus Euroopa Kohus sellest otsusest ja märkis, et kuigi liikmesriik võib enne rahalise solidaarsuse ilmutamist õiguspäraselt nõuda „teatud integreerumistaset“ vastuvõtvas liikmesriigis, ei saa ta kehtestada lisatingimusi, mis muudavad teistest liikmesriikidest tulnud liidu kodanikel, kes nendele elukohatingimustele vastavad, õppelaenude saamise võimatuks.
253. Solidaarsus on Euroopa projekti südameveri. Selles projektis osalemise ja Euroopa Liidu kodakondsuse kaudu on liikmesriikidel ja nende kodanikel nii kohustused kui ka hüved, nii ülesanded kui ka õigused. Osadus Euroopa „deemosega“ ei seisne aluslepingute ja teisese õiguse aktide läbilappamises, et leida sealt võimalusi nõudmiste esitamiseks. See eeldab ka õla allapanekut kollektiivsetele kohustustele ja (tõepoolest) koormatele, et aidata kaasa üldisele hüvangule.
254. „Klubi reeglite“ austamine ja oma rolli täitmine solidaarsuses kaaseurooplastega ei saa põhineda ihnsal kulude ja tulude analüüsil, umbes nagu „kui palju täpselt Euroopa Liit mulle nädalas maksma läheb ja kui palju mina sellest täpselt kasu saan?“ (mis on meile ju tuttav Brexiti pooldajate retoorikast). Sellise enesekesksusega reedetakse Euroopa projekti isade nägemus rahurikkast ja jõukast maailmajaost. See on lojaalseks liikmesriigiks olemise ja – füüsilise isikuna – ühise Euroopa kodakondsuse vääriliseks olemise antitees. Kui Euroopa projekt peab õitsema ja edenema, tuleb meil kõigil käituda paremini.
255. Lõpetuseks meenutan üht vana juudi pärimuslugu, mis väärib laiemat levikut. Seltskond mehi reisib koos paadis. Järsku võtab üks neist oherdi ja hakkab paadikeresse enda all auku puurima. Kaaslased sõitlevad: „Miks sa nii teed?“ – „Miks te kurdate?“ vastab tema. „Kas ma ei puuri auku omaenda istme alla?“ – „Jah,“ vastavad nemad, „kuid vesi voolab sisse ja ajab põhja paadi meie kõigiga“.(154)
256. Vastavalt kodukorra artikli 138 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on nõudnud kohtukulude hüvitamist kõigi kolme kostjast liikmesriigi vastu algatatud rikkumismenetluses ja iga nimetatud liikmesriik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb jätta Poola, Ungari ja Tšehhi Vabariigi kohtukulud nende endi kanda ja mõista neilt välja komisjoni kohtukulud.
257. Vastavalt kodukorra artikli 140 lõikele 1 kannavad menetlusse astuvad liikmesriigid oma kohtukulud ise.
258. Kõikidel eespool toodud kaalutlustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
Kohtuasjas C‑715/17: komisjon vs. Poola
1. Tuvastada, et kuna Poola Vabariik ei teatanud korrapäraselt ja vähemalt iga kolme kuu tagant nende taotlejate arvu, keda saab kiiresti Poola territooriumile ümber paigutada, ega andnud mis tahes muud asjakohast teavet vastavalt nõukogu 14. septembri 2015. aasta otsuse (EL) 2015/1523, millega kehtestatakse rahvusvahelise kaitse valdkonnas ajutised meetmed Itaalia ja Kreeka toetamiseks, artikli 5 lõikele 2 ning nõukogu 22. septembri 2015. aasta otsuse (EL) 2015/1601, millega kehtestatakse rahvusvahelise kaitse valdkonnas ajutised meetmed Itaalia ja Kreeka toetamiseks, artikli 5 lõikele 2, siis on Poola Vabariik jätnud täitmata oma kohustused, mis tulenevad nende otsuste artiklitest 5.
Seetõttu ei ole toimunud otsuse 2015/1523 artiklis 4 ja otsuse 2015/1601 artiklis 4 ette nähtud taotlejate ümberpaigutamist vastavalt nende otsuste artiklites 5 sätestatud ümberpaigutamise korrale. See artiklite 5 rikkumine on eeskätt takistanud Itaaliat ja Kreekat määramast konkreetseid taotlejaid, keda saaks artiklite 5 lõigete 3 kohaselt Poolasse ümber paigutada, ja tegemast selliste taotlejate ümberpaigutamise otsuseid vastavalt artiklite 5 lõigetele 4, olles seega vastuolus ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõttega.
Selle tagajärjel on Poola rikkunud ka otsuse 2015/1523 ja otsuse 2015/1601 artiklite 5 lõigetest 5–11 tulenevaid kohustusi, eeskätt artiklite 5 lõigetes 10 ette nähtud kohustust viia ümberpaigutamismenetlus läbi nii kiiresti kui võimalik.
2. Mõista kohtukulud välja Poolalt.
3. Jätta Tšehhi Vabariigi ja Ungari kohtukulud nende endi kanda.
Kohtuasjas C‑718/17: komisjon vs. Ungari
1. Tuvastada, et kuna Ungari ei teatanud korrapäraselt ja vähemalt iga kolme kuu tagant nende taotlejate arvu, keda saab kiiresti Ungari territooriumile ümber paigutada, ega andnud mis tahes muud asjakohast teavet vastavalt otsuse 2015/1601 artikli 5 lõikele 2, siis on Ungari jätnud täitmata oma kohustused, mis tulenevad selle otsuse artiklist 5.
Seetõttu ei ole toimunud otsuse 2015/1601 artiklis 4 ette nähtud taotlejate ümberpaigutamist vastavalt selle otsuse artiklis 5 sätestatud ümberpaigutamise korrale. See artikli 5 rikkumine on eeskätt takistanud Itaaliat ja Kreekat määramast konkreetseid taotlejaid, keda saaks artikli 5 lõike 3 kohaselt Ungarisse ümber paigutada, ja tegemast selliste taotlejate ümberpaigutamise otsuseid vastavalt artikli 5 lõikele 4, olles seega vastuolus ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõttega.
Selle tagajärjel on Ungari rikkunud ka otsuse 2015/1601 artikli 5 lõigetest 5–11 tulenevaid kohustusi, eeskätt artikli 5 lõikes 10 ette nähtud kohustust viia ümberpaigutamismenetlus läbi nii kiiresti kui võimalik.
2. Mõista kohtukulud välja Ungarilt.
3. Jätta Tšehhi Vabariigi ja Poola kohtukulud nende endi kanda.
Kohtuasjas C‑719/17: komisjon vs. Tšehhi Vabariik
1. Tuvastada, et kuna Tšehhi Vabariik ei teatanud korrapäraselt ja vähemalt iga kolme kuu tagant nende taotlejate arvu, keda saab kiiresti Tšehhi Vabariiki ümber paigutada, ega andnud mis tahes muud asjakohast teavet vastavalt otsuse 2015/1523 artikli 5 lõikele 2 ning otsuse 2015/1601 artikli 5 lõikele 2, siis on Tšehhi Vabariik jätnud täitmata oma kohustused, mis tulenevad nende otsuste artiklitest 5.
Seetõttu ei ole toimunud otsuse 2015/1523 artiklis 4 ja otsuse 2015/1601 artiklis 4 ette nähtud taotlejate ümberpaigutamist vastavalt nende otsuste artiklites 5 sätestatud ümberpaigutamise korrale. See artiklite 5 rikkumine on eeskätt takistanud Itaaliat ja Kreekat määramast konkreetseid taotlejaid, keda saaks artiklite 5 lõigete 3 kohaselt Tšehhi Vabariiki ümber paigutada, ja tegemast selliste taotlejate ümberpaigutamise otsuseid vastavalt artiklite 5 lõigetele 4, olles seega vastuolus ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõttega.
Selle tagajärjel on Tšehhi Vabariik rikkunud ka otsuse 2015/1523 ja otsuse 2015/1601 artiklite 5 lõigetest 5–11 tulenevaid kohustusi, eeskätt artiklite 5 lõigetes 10 ette nähtud kohustust viia ümberpaigutamismenetlus läbi nii kiiresti kui võimalik.
2. Mõista kohtukulud välja Tšehhi Vabariigilt.
3. Jätta Ungari ja Poola kohtukulud nende endi kanda.
2 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määrus (EL) nr 604/2013, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest (ELT 2013, L 180, lk 31). Dublini III määrus on kolmas selline meede, mis on ette nähtud reguleerima, milline liikmesriik peab võtma vastutuse rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest, pärast konventsiooni mõnes Euroopa ühenduste liikmesriigis esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava riigi määramise kohta (EÜT 1997, C 254, lk 1; edaspidi „Dublini konventsioon“), mis asendati nõukogu 18. veebruari 2003. aasta määrusega nr 343/2003, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest (ELT 2003, L 50, lk 1; ELT eriväljaanne 19/06, lk 109; edaspidi „Dublini II määrus“).
3 Nende sündmuste üksikasjalikumat kirjeldust vt minu ettepanekus kohtuasjas A.S. ja Jafari, C‑490/16 ja C‑646/16, EU:C:2017:443, punktid 1–18.
4 Arvukalt saabuti ka „Lääne-Balkani marsruudi“ kaudu, mida olen kirjeldanud oma ettepanekus kohtuasjas A.S. ja Jafari, C‑490/16 ja C‑646/16, EU:C:2017:443, punktid 7–18.
5 Dublini III määruse artiklis 13 on sätestatud, et „[k]ui […] taotleja on kolmandast riigist maismaa, mere või õhu kaudu tulles ebaseaduslikult ületanud mõne liikmesriigi piiri, vastutab rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest liikmesriik, kuhu sel viisil siseneti“. Laias laastus kuulus selle sätte kohaldamisalasse enamik Itaaliasse ja Kreekasse saabunud rahvusvahelise kaitse taotlejaid.
6 Oma ettepanekus kohtuasjas Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:480, punktid 69–73) juhtisin tähelepanu mõnele probleemile, mis on seotud Dublini III määruse artikli 13 kohaselt automaatse vastutuse määramisega „rannikuäärsele“ liikmesriigile, kes võtab pärast otsingu- ja päästeoperatsiooni maabujad vastu. Need (keerulised) küsimused on siiani lahendamata.
7 Juba 2011. aastal tõdes Euroopa Kohus 21. detsembri 2011. aasta kohtuotsuses N.S. jt (C‑411/10 ja C‑493/10, EU:C:2011:865, punktid 81–94), et võib tekkida olukordi, kus liikmesriigid (tookord Ühendkuningriik) ei saa varjupaigataotlejat Kreekasse tagasi saata, sest selle liikmesriigi rahvusvahelise kaitse taotluste menetlemise süsteem peab veel vaevu vastu.
8 14. septembri 2015. aasta otsus, millega kehtestatakse rahvusvahelise kaitse valdkonnas ajutised meetmed Itaalia ja Kreeka toetamiseks (ELT 2015, L 239, lk 146).
9 22. septembri 2015. aasta otsus, millega kehtestatakse rahvusvahelise kaitse valdkonnas ajutised meetmed Itaalia ja Kreeka toetamiseks (ELT 2015, L 248, lk 80).
10 6. septembri 2017. aasta kohtuotsus Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu, C‑643/15 ja C‑647/15, EU:C:2017:631 (edaspidi „kohtuotsus Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu“). Vt samuti allpool käesoleva ettepaneku punktid 62–69.
11 Igas hagis esitatud nõuete kohta vt lähemalt allpool käesoleva ettepaneku punktid 86–88.
12 Mille kuulutas välja ÜRO Peaassamblee 10. detsembril 1948 Pariisis, peaassamblee resolutsioon 217 A.
13 Olgugi et inimõiguste ülddeklaratsioon ei ole õiguslikult siduv, annab see lähtekoha nii rahvusvahelises kui ka liidu õiguses. Vt Zamfir, I., The Universal Declaration of Human Rights and its relevance for the European Union, Euroopa Parlament, 2018, EPRS_ATA (2018)628295_EN.
14 Millele kirjutati alla 28. juulil 1951 Genfis, mis jõustus 22. aprillil 1954 (United Nations Treaty Series, 189. kd, lk 137) ning mida on täiendatud 31. jaanuaril 1967 New Yorgis sõlmitud pagulasseisundi protokolliga (United Nations Treaty Series, 606. kd, lk 267), mis jõustus 4. oktoobril 1967 (edaspidi koos „Genfi konventsioon“).
15 Dublini III määruse põhjenduses 2 on kirjeldatud ühist varjupaigapoliitikat, sealhulgas varjupaigasüsteemi kui „osa Euroopa Liidu eesmärgist luua järk-järgult vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala, mis on avatud isikutele, kes neist sõltumatute asjaolude tõttu taotlevad õiguspäraselt kaitset liidus“.
16 ELT 2012, C 326, lk 391.
17 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiiv 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (ELT 2011, L 337, lk 9). Kvalifitseerumisdirektiiviga tunnistati kehtetuks varasem nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/83/EÜ miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta (ELT 2004, L 304, lk 12; ELT eriväljaanne 19/07, lk 96). Ka direktiiv 2004/83 sisaldas sätteid pagulasseisundi (artikkel 12) või täiendava kaitse (artikkel 17) välistamise kohta ning sätteid, mis võimaldasid sellise juba antud seisundi lõpetada või tühistada (artikkel 14 (pagulased) ja artikkel 19 (täiendava kaitse saajad)), kui on mõistlik põhjus käsitada teda ohuna oma asukohaliikmesriigi julgeolekule.
18 Peamised erinevused seisnevad selles, et artikli 12 lõike 2 punkt b viitab „raskele mittepoliitilisele kuriteole“, märkides, et „rasketeks mittepoliitilisteks kuritegudeks võib liigitada eriti julmad teod, isegi kui need on toime pandud väidetavalt poliitilisel eesmärgil“, ning et sama artikli 12 lõike 2 punkt c viitab sõnaselgelt „tegude[le], mis on vastuolus ÜRO põhikirja preambulis ning artiklites 1 ja 2 sätestatud ÜRO eesmärkide ja põhimõtetega“, kui välistamise alusele.
19 Vt samuti põhjendus 37, kus on selgitatud: „Riigi julgeoleku ja avaliku korra mõiste hõlmab ka juhtumeid, mille puhul kolmanda riigi kodanik kuulub rahvusvahelist terrorismi toetavasse ühingusse või toetab sellist ühingut.“
20 Artikli 19 lõikes 2 on tõtt-öelda sõnastus „oleks tulnud välistada tema vastavus […] vastavalt artikli 17 lõikele 3“ (kohtujuristi kursiiv). Ent kuna viimati nimetatud säte annab liikmesriikidele pigem võimaluse taotleja välistada, kui paneb neile sellise kohustuse, olen oma ettepaneku tekstis kasutanud sõnastust „oleks võinud“, mis näib loogilisem.
21 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (ELT 2013, L 180, lk 60).
22 Artikli 25 sõnastus on pehmelt väljendudes keeruline; soovitan huvitatud lugejatel, kes sellesse küsimusse süveneda soovivad, tutvuda kogu menetlusdirektiivi tekstiga.
23 Vt selles kontekstis ka põhjendus 20: „Selgelt määratletud juhtudel, […] kui esineb tõsine oht riigi julgeolekule või avalikule korrale, peaks liikmesriikidel olema võimalik taotluse läbivaatamise menetlust kiirendada, eelkõige kehtestades teatud menetlusetappidele lühemad mõistlikud tähtajad, ilma et see piiraks taotluse piisavat ja täielikku läbivaatamist ning taotleja tegelikku võimalust kasutada käesolevas direktiivis sätestatud aluspõhimõtteid ja tagatisi“.
24 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv 2013/33/EL, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded (ELT 2013, L 180, lk 96).
25 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiiv 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (ELT 2008, L 348, lk 98).
26 Liikmesriikidel on õigus jätta see direktiiv kohaldamata kolmandate riikide kodanikele, kes kuuluvad ühte kahest artikli 2 lõikes 2 loetletud erandist, s.o isikutele, „a) kelle suhtes rakendatakse sisenemiskeeldu vastavalt Schengeni piirieeskirjade artiklile 13 või kelle pädevad asutused on tabanud või kinni pidanud seoses liikmesriigi maismaa-, mere- või õhuvälispiiri ebaseadusliku ületamisega ning kes ei ole hiljem saanud luba või õigust kõnealuses liikmesriigis viibimiseks“, või „b) kelle suhtes rakendatakse tagasisaatmist kriminaalkaristusena või kriminaalkaristuse tagajärjena vastavalt siseriiklikule õigusele või kelle suhtes rakendatakse väljaandmismenetlust“. Peale selle ei ole see direktiiv kohaldatav „[liidu] vaba liikumise õigust omavate isikute suhtes vastavalt Schengeni piirieeskirjade artikli 2 lõikele 5“ (tõenäoliselt ei ole see erand käesolevas kohtuasjas oluline).
27 Mis on määratletud artikli 3 punktis 4 kui „haldus- või kohtuotsus või ‑akt, millega sätestatakse, et kolmanda riigi kodaniku riigisviibimine on ebaseaduslik ja kehtestatakse või sätestatakse tagasipöördumiskohustus“ („tagasisaatmine“ on üksikasjalikumalt määratletud artikli 3 punktis 3).
28 Komisjoni 8. juuni 2015. aasta soovitus Euroopa ümberasustamiskava kohta, C(2015) 3560 final.
29 Vt seletuskiri, mis on lisatud komisjoni ettepanekule: nõukogu otsus, millega muudetakse nõukogu 22. septembri 2015. aasta otsust (EL) 2015/1601, millega kehtestatakse rahvusvahelise kaitse valdkonnas ajutised meetmed Itaalia ja Kreeka toetamiseks (COM(2016) 171 final), lk 2. Koos liidu liikmesriikidega osalesid järgnenud algatuses ka Dublini riigid.
30 Nõukogu dokument 11130/15: „Nõukogus kokku tulnud liikmesriikide valitsuste esindajate järeldused 20 000 selgelt rahvusvahelist kaitset vajava isiku ümberasustamise kohta mitmepoolsete ja riigi tasandi kavade abil“ (edaspidi „20. juuli 2015. aasta resolutsioon“).
31 Vt nõukogu dokument 11969/15, PRESSE 53, PR CO 45, mis käsitleb nõukogu 3498. istungit. Vastavalt liidu lepingute protokollidele nr 21 ja 22 ei osalenud Taani, Iirimaa ega Ühendkuningriik otsuse 2015/1523 vastuvõtmisel.
32 Vt kohtuotsus Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu, punkt 11. Nõukogu muutis Ungari palvel komisjoni algset ettepanekut selle otsuse kohta, et eemaldada kõik viited Ungarile kui abisaavale liikmesriigile. Järgnenud hääletusel hääletasid Tšehhi, Ungari, Rumeenia ja Slovakkia muudetud eelnõu vastuvõtmise vastu. Soome jättis hääletamata. Nagu otsuse 2015/1523 puhul, ei osalenud Taani, Iirimaa ega Ühendkuningriik vastavalt liidu lepingute protokollidele nr 21 ja 22 ka otsuse 2015/1601 vastuvõtmisel.
33 COM(2016) 171 final, punkt 1.2, lk 2.
34 Otsuse 2015/1601 põhjendused 1–5 vastavad otsuse 2015/1523 põhjendustele 1–5. Seepärast ma neid edaspidi allpool punktis 51 ei korda. Pärast esimest viit põhjendust hakkab numeratsioon lahknema, kuid sisu on sageli olulises osas sama.
35 Komisjoni 2. septembri 2003. aasta määrus (EÜ) nr 1560/2003, millega kehtestatakse üksikasjalikud rakenduseeskirjad määrusele (EÜ) nr 343/2003 (ELT 2003, L 222, lk 3).
36 Komisjoni 30. jaanuari 2014. aasta rakendusmäärus (EL) nr 118/2014, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1560/2003 (ELT 2014, L 39, lk 1).
37 16. aprilli 2014. aasta määrus (EL) nr 516/2014, millega luuakse Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond, muudetakse nõukogu otsust 2008/381/EÜ ning tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsused nr 573/2007/EÜ ja nr 575/2007/EÜ ja nõukogu otsus 2007/435/EÜ (ELT 2014, L 150, lk 168).
38 Artikkel 8 kirjeldas täiendavaid meetmeid, mida Itaalia ja Kreeka pidid võtma ja mille kumbki liikmesriik pidi komisjonile esitama tegevuskavas 16. septembriks 2015.
39 Otsuse 2015/1601 põhjendused 1–5 kordasid otsuse 2015/1523 põhjendusi 1–5, mida olen osundanud eespool käesoleva ettepaneku punktis 42.
40 Otsuse 2015/1601 põhjendused, mis vastavad käesoleva ettepaneku punktis 42 otsuse 2015/1523 osas osundatutele, on põhjendused 10, 16, 21, 22, 23, 24, 30, 31, 32 ja 38. Korduste vältimiseks ei ole ma neid siin teist korda osundanud.
41 Otsust 2015/1601 muudeti nõuetekohaselt nõukogu otsusega (EL) 2016/1754: vt allpool käesoleva ettepaneku punkt 55 ja 42. joonealune märkus.
42 Artikli 4 lõige 3a lisati nõukogu 29. septembri 2016. aasta otsusega (EL) 2016/1754, millega muudetakse otsust 2015/1601 (ELT 2016, L 268, lk 82). Selle muudatuse eesmärk oli arvestada Türgis viibivad süürlased, kelle liikmesriigid pingutavad vastu võtta ümberasustamise, humanitaarsetel põhjustel vastuvõtmise ja muude seaduslike riiki vastuvõtmise vormide kaudu, nende rahvusvahelise kaitse taotlejate koguarvu hulka, kes tulid otsuse 2015/1601 kohaselt nende territooriumile ümber asustada. Otsuse 2015/1601 artikli 4 lõike 1 punktis c viidatud 54 000 taotleja osas võimaldas see muudatus liikmesriikidel arvata neile määratud ümberpaigutatavate taotlejate arvust maha Türgis viibinud süürlaste arvu, kelle nad olid lubanud oma territooriumile ümberasustamise, humanitaarsetel põhjustel vastuvõtmise ja muude seaduslike riiki vastuvõtmise vormide kaudu kas riikliku või mitmepoolse kava alusel, välja arvatud nõukogus 20. juulil 2015 kokku tulnud liikmesriikide valitsuste esindajate järelduste kohaselt kehtestatud ümberasustamiskava alusel. Kohaldati nõukogu otsuse (EL) 2015/1601 artiklit 10, mis tähendas, et seda võimalust kasutanud liikmesriigid said 6500 eurot iga ümberasustatud taotleja eest. Vt COM(2016) 171 final, punkt 2.1.
43 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määrus (EL) nr 603/2013, millega luuakse sõrmejälgede võrdlemise Eurodac-süsteem määruse nr 604/2013 tõhusaks kohaldamiseks ning mis käsitleb liikmesriikide õiguskaitseasutuste ja Europoli taotlusi sõrmejälgede andmete võrdlemiseks Eurodac-süsteemi andmetega õiguskaitse eesmärgil ning millega muudetakse määrust (EL) nr 1077/2011, millega asutatakse Euroopa amet vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala suuremahuliste IT-süsteemide operatiivjuhtimiseks (ELT 2013, L 180, lk 1; edaspidi „Eurodaci määrus“). Selle artikli 9 lõikes 1 on ette nähtud, et „[i]ga liikmesriik võtab viivitamata kõikidelt vähemalt 14‑aastastelt rahvusvahelise kaitse taotlejatelt kõikide sõrmede sõrmejäljed“.
44 Otsuse 2015/1601 artikli 5 lõige 9 oli sisuliselt üksikasjalikum versioon otsuse 2015/1523 artikli 5 lõikest 9.
45 Vt samuti allpool käesoleva ettepaneku punkt 74. Loetlen need aruanded järgnevalt viitamise huvides: esimene aruanne, 16. märts 2016, COM(2016) 165 final; teine aruanne, 12. aprill 2016, COM(2016) 222 final; kolmas aruanne, 18. mai 2016, COM(2016) 360 final; neljas aruanne, 15. juuni 2016, COM(2016) 416 final; viies aruanne, 13. juuli 2016, COM(2016) 480 final; kuues aruanne, 28. september 2016, COM(2016) 636 final; seitsmes aruanne, 9. november 2016, COM(2016) 720 final; kaheksas aruanne, 8. detsember 2016, COM(2016) 791 final; üheksas aruanne, 8. veebruar 2017, COM(2017) 74 final; kümnes aruanne, 2. märts 2017, COM(2017) 202 final; üheteistkümnes aruanne, 12. aprill 2017, COM(2017) 212 final; kaheteistkümnes aruanne, 16. mai 2017, COM(2017) 260 final; kolmeteistkümnes aruanne, 13. juuni 2017, COM(2017) 330 final; neljateistkümnes aruanne, 26. juuli 2017, COM(2017) 405 final, ja viieteistkümnes aruanne, 6. september 2017, COM(2017) 465 final. Seejärel, lähtudes komisjoni 13. mai 2015. aasta teatisest „Euroopa rände tegevuskava“, COM(2015) 240 final, on komisjon väljastanud 15. novembril 2017 esimese aruande, COM(2017) 669 final, 14. märtsil 2018 teise aruande, COM(2018) 250 final, 16. mail 2018 kolmanda aruande, COM(2018) 301 final, ja 6. märtsil 2019 neljanda aruande, COM(2019) 126 final.
46 Poola astus menetlusse Slovakkia ja Ungari nõuete toetuseks. Belgia, Itaalia, Kreeka, Luksemburg, Prantsusmaa, Rootsi ja Saksamaa ning komisjon toetasid nõukogu otsuse 2015/1601 kaitsel.
47 Kohtujurist Boti ettepanek liidetud kohtuasjades Slovakkia vs. nõukogu ja Ungari vs. nõukogu, C‑643/15 ja C‑647/15, EU:C:2017:618.
48 Kohtueelse menetluse kohta vt allpool käesoleva ettepaneku punktid 82–90.
49 Täpsuse huvides meenutan, et kohtuotsus Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu puudutas ainult otsust 2015/1601. Sellele otsusele eelnenud otsuse 2015/1523 vaidlustamise tähtaeg on ammu möödas ning olulises osas on need kaks otsust sarnased. Poola ja Tšehhi on ainsad liikmesriigid, kellepoolne otsuse 2015/1523 täitmata jätmise küsimus on praegu Euroopa Kohtu menetluses. Riskides olla pigem pragmaatik kui purist, ei näe ma, kuidas saaks realistlikult eeldada – arvestades hoolikalt koostatud ja mahukat kohtuotsust Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu –, et kumbki neist saaks esitada uusi argumente, millega õnnestuks seada küsimuse alla otsuse 2015/1523 õiguspärasus (ja kumbki nimetatud liikmesriik ei ole ka püüdnud seda teha).
50 Vt eespool käesoleva ettepaneku punkt 39 ja 29. joonealune märkus.
51 Euroopa Kohtule ei ole esitatud tõendeid selle otsuse sisu kohta. Vt samuti käesoleva ettepaneku punkt 79 allpool.
52 Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, Euroopa Ülemkogule ja nõukogule, COM(2016) 120 final. Selle teatise alusel koostati aruanded, millele on viidatud eespool käesoleva ettepaneku 45. joonealuses märkuses ja mida on osundatud ettepaneku punktides 75, 76, 80 ja 81.
53 Vt eespool käesoleva ettepaneku 45. joonealune märkus; selle aruande 1. jagu, lk 2.
54 Vt eespool käesoleva ettepaneku 45. joonealune märkus; selle aruande 2. jagu, lk 3.
55 Ares(2017)2738421 – 31.5.2017.
56 Vt eespool käesoleva ettepaneku 45. joonealune märkus; selle aruande 2. jagu, lk 4.
57 Vt eespool käesoleva ettepaneku 45. joonealune märkus; selle aruande 2. jagu, lk 3.
58 Nende kirjade kuupäevad olid vastavalt 15. juuni 2017 (kohtuasjad C‑718/17: komisjon vs. Ungari ja C‑719/17: komisjon vs. Tšehhi Vabariik) ning 16. juuni 2017 (kohtuasi C‑715/17: komisjon vs. Poola).
59 Vt 24. mai 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka, C‑61/08, EU:C:2011:340, punkt 122 ja seal viidatud kohtupraktika.
60 Vt samuti allpool käesoleva ettepaneku punktid 107–110, mis puudutavad väidetavat võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumist.
61 24. aprilli 2007. aasta kohtuotsus komisjon vs. Madalmaad, C‑523/04, EU:C:2007:244, punkt 28.
62 Vt von Bardeleben, E., Donnat, F., ja Siritzky, D., La Cour de justice de l’Union européenne et le droit du contentieux européen, Pariis, La Documentation française, 2012, lk 196.
63 Vt 19. septembri 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa, C‑552/15, EU:C:2017:698, punkt 35 ja seal viidatud kohtupraktika.
64 9. juuli 1970. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa, 26/69, EU:C:1970:67, punktid 9 ja 10.
65 9. novembri 1999. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia, C‑365/97, EU:C:1999:544.
66 9. detsembri 2004. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa, C‑177/03, EU:C:2004:784.
67 9. detsembri 2004. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa, C‑177/03, EU:C:2004:784, punkt 21.
68 3. märtsi 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Malta, C‑12/14, EU:C:2016:135, punkt 26, ja 6. oktoobri 2009. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania, C‑562/07, EU:C:2009:614, punkt 25 ja seal viidatud kohtupraktika.
69 9. juuli 1970. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa, 26/69, EU:C:1970:67, punkt 10 (kohtujuristi kursiiv).
70 Nagu Euroopa Kohus on märkinud 15. novembri 2012. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Portugal (C‑34/11, EU:C:2012:712, punkt 36), millele Poola on oma väidetes viidanud, võib komisjon saada niisugusest selgitusest kasu, isegi kui see puudutab minevast olukorda.
71 Ungari on esitanud veel ka ühe tehnilise argumendi, mis on tema juhtumile eriomane ja mida käsitlen lühidalt allpool käesoleva ettepaneku punktis 120.
72 Vt 19. septembri 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa, C‑552/15, EU:C:2017:698, punkt 34 ja seal viidatud kohtupraktika.
73 3. märtsi 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Malta, C‑12/14, EU:C:2016:135, punkt 25.
74 Vt 11. juuli 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Belgia, C‑356/15, EU:C:2018:555, punkt 106 ja seal viidatud kohtupraktika.
75 Nii näiteks nähtub kolmeteistkümnendast aruandest ümberpaigutamise ja ümberasustamise kohta, et Austria andis oma esimese ja viimase ametliku ümberpaigutamislubaduse mais 2017. Nagu näha, puudutas see lubadus 50 inimest Itaaliast, kellest 15 ka tegelikult Austria territooriumile ümber paigutati (vt kolmeteistkümnenda aruande lisa 2).
76 Samamoodi heitis Poola oma kirjalikes seisukohtades ette talle kohtueelsetele kirjadele vastamiseks seatud lühikesi tähtaegu, väitmata siiski, et tema kaitseõigusi on rikutud. Saan Poola väidete sellest osast aru nii, et nende eesmärk on tõendada, et komisjon püüdis näidata, et kolm kostjast liikmesriiki on pannud toime rikkumised eesmärgiga häbimärgistada neid ümberpaigutamisotsustega kehtestatud ümberpaigutamismehhanismile vastupanu osutamise eest.
77 Vt 19. septembri 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa, C‑552/15, EU:C:2017:698, punkt 28 ja seal viidatud kohtupraktika.
78 Vt 19. septembri 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa, C‑552/15, EU:C:2017:698, punkt 29 ja seal viidatud kohtupraktika.
79 13. detsembri 2001. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa, C‑1/00, EU:C:2001:687, punkt 65 ja seal viidatud kohtupraktika; kohtujuristi kursiiv.
80 Vt 19. septembri 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa, C‑552/15, EU:C:2017:698, punkt 34 ja seal viidatud kohtupraktika.
81 2. veebruari 1988. aasta kohtuotsus komisjon vs. Belgia, 293/85, EU:C:1988:40.
82 7. aprilli 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Portugal, C‑20/09, EU:C:2011:214, punkt 41.
83 Meenutan, et Ungari kohtuasjas on vaidluse all ainult otsus 2015/1601.
84 Väidetava rikkumise määratlemisega seoses vt samuti käesoleva ettepaneku punktid 138–143.
85 Täielikkuse huvides märgin, et argumendid, mida kolm kostjast liikmesriiki on Euroopa Kohtus esitanud (kostja vastustes, vasturepliikides ja menetlusse astuja seisukohtades), sarnanevad nendega, mida nad esitasid oma vastustes ametlikele kirjadele ja põhjendatud arvamustele. See kinnitab minu järeldust, et kuigi kohtueelse menetluse kestel olid komisjoni kirjadele vastamiseks seatud suhteliselt lühikesed tähtajad, ei ole liikmesriikide kaitseõigusi riivatud.
86 Vt samuti allpool käesoleva ettepaneku punktid 169–171.
87 Komisjoni hagiavalduse punktis 21 on nende kahe asjasse puutuva kuupäeva (13. mai ja 13. august 2016) vahelist seost selgitatud.
88 Euroopa Liidu Teatajas (ELT 2018, C 112, lk 19) avaldatud teade.
89 Tšehhi Vabariik on osutanud, et ka Ungari vastu (kohtuasjas C‑718/17) esitatud hagiavalduse petitum’is ei ole rikkumise alguskuupäeva nimetatud. Ungari oma kostja vastuses sellele asjaolule ei viidanud. Täheldan, et nii Poola kui ka Tšehhi Vabariik on mõlemad esitanud ümberpaigutamisotsuste artiklite 5 lõigete 2 alusel piiratud arvul teateid, Ungari aga ei ole üldse, ka mitte osaliselt täitnud oma kohustusi, mis tulenevad otsusest 2015/1601. Seetõttu ei olnud vaja (või olnuks vaid vormitäide) Ungari suhtes rikkumise alguskuupäeva näidata.
90 Vt 19. septembri 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa, C‑552/15, EU:C:2017:698, punkt 38 ja seal viidatud kohtupraktika.
91 Hagiavalduse punktides 21 ja 33.
92 Kordan, et „liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi ese [on] piiratud […] kohtueelse menetlusega, mistõttu hagi peab rajanema samadel põhjendustel ja väidetel, mis sisalduvad põhjendatud arvamuses“ (vt 8. detsembri 2005. aasta kohtuotsus komisjon vs. Luksemburg, C‑33/04, EU:C:2005:750, punkt 36).
93 Vt allpool käesoleva ettepaneku punktid 172–176.
94 Kohtuotsuse punkt 66. Edasi analüüsis Euroopa Kohus punktides 70–74 lähemalt ELTL artikli 78 lõike 3 alusel võetavate „ajutiste meetmete“ olemust ja selgitas, et artikli 78 lõiked 2 ja 3 on liidu esmase õiguse kaks eraldiseisvat sätet, millel on erinevad eesmärgid. ELTL artikli 78 lõike 3 alusel võetavad meetmed on „muu[d] kui seadusandlik[ud] ajutis[ed] meetme[d], mille eesmärk on reageerida lühikese tähtaja jooksul konkreetsele hädaolukorrale, millesse liikmesriigid on sattunud“ (punkt 73). Vt samuti kohtujurist Boti ettepanek nendes kohtuasjades, EU:C:2017:618, punktid 64–68.
95 Vt 22. oktoobri 2014. aasta kohtuotsus komisjon vs. Madalmaad, C‑252/13, EU:C:2014:2312, punkt 34; 16. jaanuari 2014. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania, C‑67/12, EU:C:2014:5, punkt 42, ja 16. juuli 2009. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola, C‑165/08, EU:C:2009:473, punkt 43.
96 Täpsete etteheidete ja petitum’i kohta igas kolmes rikkumismenetluses vt eespool käesoleva ettepaneku punktid 86–88.
97 Seoses otsusega 2015/1754 otsuse 2015/1601 artiklisse 4 lisatud lõike 3a mõjuga vt 42. joonealune märkus.
98 Vt eespool käesoleva ettepaneku punkt 70.
99 Vt eespool käesoleva ettepaneku punkt 72.
100 Vt eespool käesoleva ettepaneku punkt 71.
101 Siinjuures viitab Poola 9. detsembri 1997. aasta kohtuotsusele komisjon vs. Prantsusmaa, C‑265/95, EU:C:1997:595, punkt 33.
102 „Ümberpaigutamise sihtliikmesriik“ on kohtuotsuses Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu kasutatud termin liikmesriigi kohta, kuhu isikuid eesliiniliikmesriigist ümber paigutatakse. Vt nt punkt 290.
103 19. juuli 2012. aasta kohtuotsus Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508.
104 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta määrus (EÜ) nr 562/2006, millega kehtestatakse isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad (Schengeni piirieeskirjad) (ELT 2006, L 105, lk 1).
105 19. juuli 2012. aasta kohtuotsus Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, punktid 53 ja 54.
106 19. juuli 2012. aasta kohtuotsus Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, punkt 56.
107 19. juuli 2012. aasta kohtuotsus Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, punkt 66.
108 21. juuni 2017. aasta kohtuotsus A, C‑9/16, EU:C:2017:483.
109 Poola argument, nagu see on jäädvustatud sama kohtuotsuse punktis 306.
110 Kohtuotsus Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu, punkt 309.
111 15. veebruari 2016. aasta kohtuotsus N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 65.
112 11. juuni 2015. aasta kohtuotsus Zh. ja O., C‑554/13, EU:C:2015:377, punkt 48.
113 Vt minu ettepanek liidetud kohtuasjades A. S. ja Jafari, C‑490/16 ja C‑646/16, EU:C:2017:443, punkt 4.
114 Vt eespool käesoleva ettepaneku punkt 19.
115 Vt (passim) 27. oktoobri 1977. aasta kohtuotsus Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172 (see kohtuasi puudutas direktiivi 64/221/EMÜ artiklite 2 ja 3 tõlgendamist). Tänapäevastest õigusaktidest vt samas, isikute vaba liikumise kontekstis Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT 2004, L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46; edaspidi „kodanike õiguste direktiiv“), artikli 27 lõige 2.
116 Otsuse 2015/1601 õiguspärasust on mõistagi kinnitanud suurkoda kohtuotsuses Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu.
117 Euroopa Kohtule esitatud eelotsusetaotluste tulemusel tehti nendes kohtuasjades järgmised kohtuotsused: 19. juuni 1990. aasta kohtuotsus Factortame jt, C‑213/89, EU:C:1990:257 (ajutiste meetmete kohaldamine); 25. juuli 1991. aasta kohtuotsus Factortame jt, C‑221/89, EU:C:1991:320 (sisuline kohtuasi); ja 5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du Pêcheur ja Factortame, C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79 (kahjuhüvitisnõue). Tutvumist väärib eeskätt kohtujurist Mischo hoolikalt koostatud ettepanek kohtuasjas Factortame jt (C‑221/89, ei avaldata, EU:C:1991:113). Ka komisjon palus algatada Ühendkuningriigi vastu rikkumismenetluse (4. oktoobri 1991. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ühendkuningriik, C‑246/89, EU:C:1991:375) ja esitas sellega paralleelselt (eduka) ajutiste meetmete kohaldamise taotluse (10. oktoobri 1989. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ühendkuningriik, 246/89 R, EU:C:1989:368).
118 [Eesti keeles ei puutu asjasse.]
119 Kohtumenetlused puudutasid 95 laeva, mis olid seni olnud registreeritud Briti laevadena vastavalt kaubandusliku meresõidu 1894. aasta seadusele (Merchant Shipping Act 1894). Nende laevade hulgast 53 olid algul registreeritud Hispaanias ja sõitnud Hispaania lipu all, kuid eri aegadel alates 1980. aastast kantud Briti registrisse. Ülejäänud 42 laeva olid alati olnud registreeritud Ühendkuningriigis, kuid eri aegadel ostetud Hispaania äriühingute poolt. Üks äriühing, Rawlings Trawling – mida Nicholas Forwood, QC (kes kandis sel ajal seda tiitlit) ajutiste meetmete kohaldamise osas (C‑213/89) peetud kohtuistungil „juhuslikuks saagiks“ nimetas – ei olnud Hispaania äriühing, kuid sattus järgnenud õiguslikku segadusse. Vt samuti 25. juuli 1991. aasta kohtuotsus Factortame jt, C‑221/89, EU:C:1991:320, punktid 3–10.
120 Liikmesriigid viitasid 29. aprilli 1958. aasta Genfi avamere konventsiooni (United Nations Treaty Series, 450. kd, lk 11) artikli 5 lõikele 1: „Iga riik määrab kindlaks tingimused laevadele riikkondsuse andmiseks, laevade registreerimiseks tema territooriumil ja tema lipu all sõitmiseks. Laevad on selle riigi riikkondsuses, kelle lipu all on neil õigus sõita. Riigi ja laeva vahel peab olema tegelik seos; muu hulgas peab riik saama teostada tema lipu all sõitvate laevade suhtes haldus‑, tehnilistes ja sotsiaalküsimustes oma jurisdiktsiooni ja kontrolli“. [mitteametlik tõlge]
121 25. juuli 1991. aasta kohtuotsus Factorame jt, C‑221/89, EU:C:1991:320, punkt 13. Euroopa Kohus oli 19. jaanuari 1988. aasta kohtuotsuses Pesca Valentia vs. Minister for Fisheries and Forestry (223/86, EU:C:1988:14, punkt 13) juba märkinud, et nõukogu määruses ühise struktuuripoliitika kehtestamise kohta kalamajanduses on jäetud selles määruses kasutatud mõisted „liikmesriigi lipu all sõitev“ ja „registreeritud“ liikmesriikide õigusaktide määratleda.
122 25. juuli 1991. aasta kohtuotsus Factorame jt, C‑221/89, EU:C:1991:320, punkt 14 ja seal viidatud kohtupraktika.
123 25. juuli 1991. aasta kohtuotsus Factorame jt, C‑221/89, EU:C:1991:320, punkt 16.
124 25. juuli 1991. aasta kohtuotsus Factorame jt, C‑221/89, EU:C:1991:320, punkt 17 ja resolutsiooni esimene punkt, kohtujuristi kursiiv.
125 Vt 26. mai 2016. aasta kohtuotsus NN (L) International, C‑48/15, EU:C:2016:356, punkt 43, ja 23. veebruari 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari, C‑179/14, EU:C:2016:108, punkt 171 ja seal viidatud kohtupraktika.
126 Viitan iseäranis artikli 14 lõike 4 punktidele a ja b (vt eespool käesoleva ettepaneku punkt 23) ja artikli 19 lõike 3 punktile a (vt eespool käesoleva ettepaneku punkt 25).
127 Vt eespool käesoleva ettepaneku punkt 30.
128 Vt eespool käesoleva ettepaneku punkt 29.
129 Vt eespool käesoleva ettepaneku punkt 32.
130 Vt eespool käesoleva ettepaneku punkt 33.
131 26. juuli 2005. aasta kohtuotsus, CE:ECHR:2005:0726JUD003888502, punkt 158.
132 24. mai 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Luksemburg, C‑51/08, EU:C:2011:336, punkt 124.
133 Risk Analysis for 2016, Frontex, 2016, ISBN 978-92-95205-47-5, lk 5.
134 Vt otsuse 2015/1523 põhjendus 26 ja otsuse 2015/1601 põhjendus 32.
135 Vt eeskätt otsuste artiklite 5 lõiked 4, 5 ja 9. Peale selle lubavad artiklite 5 lõiked 8 määrata ümberpaigutamise protsessi hõlbustamiseks kontaktametnikud.
136 Punkt 309. Vastastikuse usalduse põhimõte on nüüd osa liidu õiguse alustaladest ning sellele toetub suur osa liikmesriikide vahelisest koostööst vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala raames. Vt 18. detsembri 2014. aasta arvamus 2/13 (Euroopa Liidu ühinemine Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga), EU:C:2014:2454, punkt 191. Samuti on Euroopa Kohus selgitanud, et vastastikune usaldus ei ole pime usaldus: vt 5. aprilli 2016. aasta kohtuotsus Aranyosi ja Căldăraru, C‑404/15 ja C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, punktid 78–82.
137 Vt nõukogu 10. märtsi 2016. aasta rakendusotsus (EL) 2016/408, mis käsitleb 30% otsusega 2015/1601 Austriale määratud taotlejate ümberpaigutamise ajutist peatamist (ELT 2016, L 74, lk 36), ja nõukogu 9. juuni 2016. aasta otsus (EL) 2016/946, millega kehtestatakse rahvusvahelise kaitse valdkonnas ajutised meetmed Rootsi toetamiseks vastavalt otsuse 2015/1523 artiklile 9 ja otsuse 2015/1601 artiklile 9 (ELT 2016, L 157, lk 23).
138 Teine põhjendus.
139 Neljas põhjendus.
140 23. aprilli 1986. aasta kohtuotsus Les Verts vs. parlament, 294/83, EU:C:1986:166, punkt 23.
141 Ere hiljutine näide minu päritoluliikmesriigist on Supreme Courti (kõrgeim kohus, Ühendkuningriik) otsus kohtuasjas R (Miller) vs. The Prime Minister ja Cherry vs. Advocate General for Scotland, [2019] UKSC 41.
142 Vt 24. juuni 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kõrgeima kohtu sõltumatus), C‑619/18, EU:C:2019:531.
143 6. märtsi 2018. aasta kohtuotsus Achmea, C‑284/16, EU:C:2018:158, punkt 34 ja seal viidatud kohtupraktika, kohtujuristi kursiiv. Vt samuti 14. septembri 2017. aasta sarnane kohtuotsus The Trustees of the BT Pension Scheme, C‑628/15, EU:C:2017:687, punkt 47.
144 Vt pikk ja üksikasjalik 27. märtsi 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, C‑620/16, EU:C:2019:256, eriti järeldus punktides 98–100.
145 Vt nt 6. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Altun jt, C‑359/16, EU:C:2018:63, punkt 42, ja 3. märtsi 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Malta, C‑12/14, EU:C:2016:135, punkt 37.
146 Deklaratsiooni täielik eestikeelne tekst on veebis aadressil https://europa.eu/european-union/about-eu/symbols/europe-day/schuman-declaration_et.
148 14. detsembri 1983. aasta kohtuotsus Klöckner-Werke vs. komisjon, 263/82, EU:C:1983:373, punkt 17 (kohtujuristi kursiiv). Tutvumist väärivad ka punktid 18–20.
149 Sestpeale, kui ma 2006. aastal Euroopa Kohtusse tulin, on mul olnud kaheldava väärtusega privileeg analüüsida reas ettepanekutes mõningaid selle korra aspekte ning suunan lugeja, kes soovib suhkruturu toimimisest rohkem teada saada, nende tekstide juurde. Vt nt minu ettepanekud kohtuasjades Zuckerfabrik Jülich (C‑5/06 ja C‑23/06–C‑36/06, EU:C:1007:346) ning Zuckerfabrik Jülich jt (C‑113/10, C‑147/10 ja C‑234/10, EU:C:2011:701).
150 22. jaanuari 1986. aasta kohtuotsus Eridania zuccherifici nazionali jt, 250/84, EU:C:1986:22.
151 22. jaanuari 1986. aasta kohtuotsus Eridania zuccherifici nazionali jt, 250/84, EU:C:1986:22, punkt 20.
152 20. septembri 2001. aasta kohtuotsus Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458. Vt ulatuslik ja hoolikalt koostatud analüüs punktides 31–46 ja konkreetne viide „vastuvõtva liikmesriigi kodanike teatava[le] rahalis[ele] solidaarsus[ele] teiste liikmesriikide kodanikega“ punktis 44.
153 15. märtsi 2005. aasta kohtuotsus Bidar, C‑209/03, EU:C:2005:169. Vt eeskätt punktid 56–63.
154 Rabi Shimon bar Yochai õpetusest („Rashbi“, 2. sajand pKr), mida tsiteerib Midrash, Vayikra Rabbah 4:6. Vt https://www.sefaria.org/Vayikra_Rabbah.1.1?lang=bi&with=all&lang2=en. Veidi mugandatud tõlge.

References: Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus 
 Kohus