Source: https://www.infor.pl/akt-prawny/U71.2014.087.0001020,rozstrzygniecie-nadzorcze-nr-nki4131622014mgrz-wojewody-lubuskiego.html
Timestamp: 2018-09-25 12:57:21+00:00

Document:
Rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK-I.4131.62.2014.MGrz Wojewody Lubuskiego z dnia 30 kwietnia 2014r. - Tekst pierwotny - Baza aktów prawnych - INFOR.pl - portal księgowych
Rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK-I.4131.62.2014.MGrz Wojewody Lubuskiego
Działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) stwierdzam nieważność załącznika Nr 1 do uchwały Nr XXXVIII/294/14 Rady Gminy Kłodawa z dnia 26 marca 2014 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie gminy Kłodawa w części:
- § 2,
- § 3 ust. 2 słów: "a odpowiedzialność za ich prawidłowe wykonanie ponosi osoba zlecająca wykonanie pracy",
- § 4 ust. 2 i 3,
- § 7,
Na sesji w dniu 26 marca 2014 r. Rada Gminy Kłodawa podjęła uchwałę w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie gminy Kłodawa.
Uchwała doręczona została organowi nadzoru w dniu 3 kwietnia 2014 r.
Po dokonaniu analizy prawnej organ nadzoru stwierdza, że uchwała w kwestionowanej części istotnie narusza prawo, tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.).
Na wstępie należy podnieść, że zakwestionowane przez organ nadzoru postanowienia, podjęte zostały na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż: na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W tym miejscu należy wyraźnie podkreślić, że granice swobody prawodawczej rady gminy zakreślone są nie tylko przepisami ustawy o samorządzie gminnym, ale także ustawami szczególnymi. Rada Gminy, podejmując uchwałę w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych, zobowiązana była zatem do przestrzegania przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ale także ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 170/10). Tymczasem kwestionowane przez organ nadzoru zapisy nie stanowią zasad i sposobu korzystania z cmentarzy komunalnych.
W § 2 załącznika do uchwały Rada Gminy określiła co należy do zadań administratora cmentarzy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.) utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Ponadto w myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Określenie przez Radę Gminy, w drodze uchwały, zadań administratora cmentarzy nastąpiło z istotnym naruszeniem uprawnień Wójta. Cmentarze stanowią mienie komunalne, a zgodnie z nie budzącą wątpliwości wykładnią językową, znajdującą uzasadnienie w słownikach języka polskiego przez pojęcia "gospodarowania" czy "administrowania" rozumie się "zarządzanie, kierowanie czymś", a pod pojęciem "administratora" rozumie się "osobę zarządzającą czymś, zarządcę" /patrz np. Słownik Języka Polskiego pod red. prof. M. Szymczaka, wydawn. PWN, W-wa 1978 r. str. 9/ (wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Łd 1288/05). Skoro zatem zadania związane z zarządem mieniem komunalnym należą do zadań innego organu gminy niż rada, to za pozbawione podstawy prawnej należało uznać objęcie realizacji zadań z zakresu zarządu mieniem komunalnym w uchwale rady gminy (wyrok NSA z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1008/06). Kompetencją wójta jest zatem powołanie administratora cmentarzy komunalnych jak i określenie jego zadań. Dlatego też należało również stwierdzić nieważność § 9 załącznika do uchwały, który stanowi, że nadzór nad funkcjonowaniem cmentarzy komunalnych sprawuje Wójt Gminy Kłodawa (ust. 1), oraz że do Wójta należy kierować skargi na administratora cmentarzy (ust. 2). Na podstawie normy kompetencyjnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym radzie gminy nie przysługuje uprawnienie do decydowania jaki podmiot ma sprawować nadzór nad funkcjonowaniem cmentarzy komunalnych ani do kogo należy kierować skargi na administratora cmentarza. Taka materia nie mieści się bowiem ani w pojęciu zasad, ani w pojęciu trybu korzystania z tych obiektów.
W § 4 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały Rada postanowiła, że pracownicy firmy świadczącej usługi pogrzebowe są zobowiązaniu do doprowadzenia otoczenia miejsca pochówku do stanu poprzedniego, a ponadto firmy prowadzące na cmentarzu wszelkie roboty kamieniarskie i budowlane zobowiązane są do zagospodarowania i zutylizowania zdemontowanych elementów nagrobka we własnym zakresie oraz do uporządkowania terenu, na którym były prowadzone prace. W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja nie znajduje uzasadnienia w normie kompetencyjnej upoważniającej do podjęcia przedmiotowej uchwały. Nie można bowiem stwierdzić, że doprecyzowywanie obowiązków podmiotów świadczących usługi pogrzebowe stanowi regulację dotyczącą korzystania z cmentarza komunalnego jako obiektu użyteczności publicznej, do czego Rada była uprawniona na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślenia wymaga, że kwestia, o której mowa w § 4 załącznika do uchwały stanowi zagadnienie podlegające regulacji na mocy umowy, jaka może zostać zawarta pomiędzy zarządcą cmentarza i podmiotem świadczącym usługi pogrzebowe dokonującym pochówku na tym cmentarzu. Zgodnie bowiem z art. 3531Kodeksu cywilnego, strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Rada stanowiąc regulamin korzystania z obiektu użyteczności publicznej nie jest zatem władna do wkraczania w uprawnienia zarządcy cmentarza i doprecyzowywania wskazanych obowiązków podmiotów świadczących usługi pogrzebowe. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować zastosowaniem środków nadzorczych. Tym samym uznać należy, iż Rada we wskazanym wyżej zakresie, przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który daje Radzie kompetencje wyłącznie do uregulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Tym samym należało stwierdzić nieważność również § 3 ust. 2 załącznika do uchwały, odnoszącego się do odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie prac na terenie cmentarza, którą ponosi osoba zlecająca ich wykonanie. Organ stanowiący gminy nie może w akcie określającym zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej regulować kwestii odpowiedzialności wykonawców usług za prawidłowe wykonanie prac. Rada, wprowadzając do uchwały postanowienia, w przytoczonym powyżej brzmieniu, wykroczyła więc poza zakres przyznanego jej upoważnienia do uregulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
W § 7 załącznika do uchwały zostały zawarte zapisy dotyczące opłat za korzystanie z cmentarza. W ocenie organu nadzoru umieszczając w regulaminie cmentarzy postanowienia dotyczące opłat za korzystanie z cmentarza Rada również przekroczyła przyznane jej kompetencje do uregulowania aktem prawa miejscowego zasad korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej. Obecnie obowiązujące przepisy prawa przyznają radzie gminy kompetencję do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego w trybie art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Wszelkie regulacje dotyczące opłat za cmentarze komunalne winny jednak znaleźć się w odrębnej uchwale, nie zaś w regulaminie korzystania z cmentarzy komunalnych.
W odniesieniu do zakwestionowanych przez organ nadzoru postanowień § 8 załącznika do uchwały, zauważyć należy, że Rada w sposób nieuprawniony ustanowiła własne zasady postępowania z grobami w przypadku nieuiszczenia opłaty przewidzianej za pochowanie zwłok ze skutkiem na kolejne 20 lat. Rada Gminy w takiej sytuacji przewidziała procedurę likwidacji grobu. Postanowienia uchwały wprowadzające tę procedurę pozostają w rażącej sprzeczności z ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która w art. 7 reguluje skutki nieuiszczenia wskazanej opłaty. Stosownie do wskazanego przepisu, grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20, a po upływie tego okresu ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Stosownie natomiast do ustępu 3 analizowanego przepisu ustawy, dozwolone są umowy przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania. Przywołana regulacja oznacza, że w żadnym wypadku nie można decydować o likwidacji grobu na skutek upływu wskazanego dwudziestoletniego terminu i nieuiszczenia kolejnej opłaty za pochowanie zwłok. W takiej sytuacji przy braku dodatkowo sprzeciwu osoby zainteresowanej prawodawca przewiduje jedynie utratę prawa do grobu. Utrata prawa do grobu nie oznacza jednak jego likwidacji lecz przejawia się tylko uprawnieniem do ponownego użycia grobu do chowania. Tak więc postanowienia uchwały dopuszczające możliwość likwidacji grobu, pozostają w rażącej sprzeczności ze wskazaną regulacją ustawową, co z kolei obligowało organ nadzoru do stwierdzenia ich nieważności. Ponadto zaakcentować należy, że nawet przy założeniu, że na kanwie badanej uchwały "likwidacja grobu" oznacza de facto "uprawnienie do ponownego użycia grobu" to i tak lokalny prawodawca wbrew regulacji ustawowej nie przewidział, że wskazane uprawnienie nie ma zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały rady gminy wstrzymuje jej wykonanie w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

References: art. 91
 art. 40
 art. 40
 art. 40
 art. 2
 art. 30
 FSK 
 art. 40
 art. 40
 art. 3531
 art. 40
 art. 4
 art. 7
 art. 92