Source: http://www.senat.fr/commission/fin/pjlf2011/articles/24/240.html
Timestamp: 2018-06-19 20:35:17+00:00

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ARTICLE 24 : COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX RÉGIONS PAR ATTRIBUTION D'UNE PART DU PRODUIT DE LA TAXE INTÉRIEURE DE CONSOMMATION SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS (TIPP)
Le tableau du I de l'article 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est remplacé par le tableau suivant :
II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 2857 TOME II (2010-2011)
Le présent article a pour objet d'ajuster la compensation dont bénéficient les régions au titre des transferts de compétences résultant de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Il tire ainsi les conséquences des mesures réglementaires prises en 2009 qui ont modifié l'exercice de la compétence des régions en matière de financement du fonctionnement et de l'équipement des écoles et des instituts de formation des sages femmes et des professionnels paramédicaux.
Ces mesures, relatives à la mise en oeuvre de la réforme du diplôme d'État d'infirmier (arrêté du 31 juillet 2009 relatif au diplôme d'État), ont entraîné une augmentation des charges engagées par les régions à ce titre.
Cet article ne modifie donc pas le dispositif de compensation des transferts aux régions, tel qu'il résulte de l'article 40 de la loi de finances pour 2006 et qui repose sur le transfert à chaque région métropolitaine d'une fraction de tarif de la TIPP calculée sur une assiette régionale afin de produire une recette équivalente au droit à compensation constaté. Cependant, il souligne l'importance de l'adéquation de la méthode de détermination du montant de la compensation de charges nouvelles résultant de mesures réglementaires qui modifient l'exercice de compétences préalablement décentralisées. En effet, le calcul de ce montant nécessite d'établir une méthode d'évaluation fiable et acceptée par l'État et les collectivités concernées.
Pour rappel, la TIPP n'étant pas perçue dans les régions d'outre-mer, la compensation de ces collectivités est versée sous forme de dotation globale de décentralisation, dont les montants sont retracés dans la mission Relations avec les collectivités territoriales (programme « Concours financiers aux régions »).
I.- L'AJUSTEMENT DE LA COMPENSATION VERSÉE AUX RÉGIONS AU TITRE DE LA RÉFORME DU DIPLÔME D'ÉTAT D'INFIRMIER
A.- LA DÉTERMINATION DU DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS
AU TITRE DE LA MISE EN oeUVRE DE LA RÉFORME DU DIPLÔME D'ÉTAT D'INFIRMIER
Cet article vise à ajuster le droit à compensation des régions au titre de la modification par l'État des règles d'exercice de la compétence transférée par l'article 73 de la loi du 13 août 2004, relative au financement du fonctionnement et de l'équipement des écoles et des instituts de formation des sages femmes et des professionnels paramédicaux.
a) La détermination du coût du transfert de la compétence de financement du fonctionnement et de l'équipement des écoles et instituts de formations paramédicales et de sages femmes
Le développement ci-dessous rappelle les précédentes étapes de la fixation du montant à compenser aux régions. Ce contexte est important pour comprendre la sensibilité de ce sujet de négociation entre les régions et l'État, et notamment les enjeux liés à la définition d'une méthodologie consensuelle pour la détermination de la compensation supplémentaire prévue par cet article qui viendra s'ajouter au montant total obtenu au titre de cette compétence. Par ailleurs, les différends persistants entre les régions et l'État reposent sur les mêmes postes de dépenses qu'il s'agisse de la compensation de la compétence initiale ou de la compensation des charges nouvelles résultant de la modification réglementaire de l'exercice de cette compétence.
La détermination du montant réel à compenser a fait l'objet d'un travail important de la part de la commission consultative sur l'évaluation des charges. En effet, si le montant du droit à compensation de ce transfert avait été initialement fixé à 535,875 millions d'euros par arrêté du 17 août 2006, des écarts avaient toutefois été relevés entre les données des budgets annexes de 20051(*) - bases du calcul du droit à compensation -, et le montant des charges effectivement supportées par les régions. La CCEC, réunie le 14 juin 2006, avait donc demandé une vérification, région par région, des dépenses de l'État avant le transfert. Ces expertises complémentaires ayant mis en évidence des incohérences, une mission d'inspection avait été diligentée afin de vérifier les budgets annexes des établissements et de chiffrer avec précision le montant des réajustements s'imposant. Le rapport de cette mission a été remis en janvier 2008 et préconisait de fixer le nouveau montant du droit à compensation à 556,7 millions d'euros. Saisie pour avis le 27 novembre 2008, la CCEC a confirmé la nécessité de procéder à un ajustement pérenne du droit à compensation des régions de 20,82 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2009. L'arrêté du 24 mars 2009 a donc procédé à la répartition par région du montant du droit à compensation ainsi réévalué.
Cependant, malgré ces avancées, la composante « élus », minoritaire au sein de la CCEC, a émis un avis défavorable au projet d'arrêté susvisé, au motif que certaines données financières n'avaient pas été prises en compte pour calculer le nouveau droit à compensation.
L'arrêté a toutefois été publié au Journal officiel le 1er avril 20092(*).
D'autres régions sont également intervenues pour contester le nouveau montant du droit à compensation, tant auprès du ministre de l'intérieur que de la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (DHOS), dans le cadre d'un recours gracieux et quatre recours contentieux ont été déposés. Dans ce contexte, et conformément à l'engagement pris par le Gouvernement devant la CCEC, une concertation locale entre l'Agence régionale d'hospitalisation (ARH) et le Conseil régional a alors été engagée dans 14 régions afin d'expliquer les modalités de calcul du droit à compensation et d'expertiser les demandes d'ajustement de chaque région.
À l'issue de ces concertations, certaines demandes de réajustement ont été jugées légitimes, liées notamment à des erreurs diverses : oubli de comptabilisation de certaines écoles, des frais de déplacement ou indemnités de stages de certains étudiants, de certains postes mis à disposition à titre gracieux par les établissements de santé, erreurs résiduelles d'imputation de certaines charges... La loi de finances rectificative pour 2009 (n° 2009-1674 du 30 décembre 2009) a donc prévu un nouvel ajustement du droit à compensation au profit de 11 régions, à hauteur de 7,2 millions d'euros( 102). Ce dernier ajustement pérenne a donc porté le droit à compensation total des régions à 564 millions d'euros.
À ce jour, le seul sujet de contentieux entre les régions et l'État est relatif à l'intégration dans ce montant des frais immobiliers (restauration de bâtiments vétustes, acquisition de foncier), les régions contestant la prise en compte de cette dépense dans le montant compensé.
Par ailleurs, ce coût ne prend pas en compte le surplus de dépenses engagé par les régions dans le cadre de la mise en oeuvre de la réforme du diplôme d'État d'infirmier (compensation de mesures réglementaires impliquant un surplus de dépenses), dont la compensation vient s'ajouter au montant présenté ci-dessus (compensation du transfert initial).
b) Le principe de compensation supplémentaire au titre de la modification des conditions d'exercice de la compétence transférée.
Le Gouvernement a pris la décision d'intégrer la formation des infirmiers dans le système universitaire LMD (licence-master-doctorat), modifiant ainsi le programme des 28 000 étudiants entamant cette formation chaque année, ainsi que le fonctionnement des 334 écoles et instituts qui en ont la charge.
La section des régions de la CCEC a reconnu lors de ses séances du 30 juin et 26 novembre 2009 que cette réforme entraîne un surplus de charges pour les régions qui doit être compensé en application de l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales selon lequel « toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l'article L. 1614-1. Toutefois, cette compensation n'intervient que pour la partie de la charge qui n'est pas déjà compensée par l'accroissement de la DGD ».
Le coût de la réforme, entrée en vigueur le 1er septembre 2009 et s'étalant sur trois années (trois promotions d'infirmiers devant se succéder pour déterminer le coût annuel définitif de la nouvelle licence d'infirmier), a été évalué selon une méthode, présentée à la CCEC le 2 décembre 2009, consistant à comparer et à valoriser la structure des enseignements et des stages tels qu'ils étaient organisés avant la réforme et tels qu'ils sont prévus dans le nouveau référentiel.
Quatre principaux postes de dépenses ont ainsi été étudiés :
- l'enseignement théorique, dont le volume global d'heures diminue (passant de 2 240 heures à 1 800 heures), mais se trouve enrichi par un quota d'heures assurées par des enseignants universitaires (727 heures) ;
- les stages, dont la durée diminue également ;
- le suivi pédagogique des étudiants assuré par des formateurs ;
- les équipements et investissements nécessaires (notamment matériel informatique).
Comme cela avait été le cas pour le calcul de la compensation du transfert de la compétence, les besoins immobiliers supplémentaires que susciterait cette réforme, n'ont pas été pris en compte dans la détermination de la compensation supplémentaire du fait de l'absence de données fiables. En dehors de ce point, la présente méthode a été accueillie favorablement par la parité « élus » de la CCEC.
Ce consensus méthodologique initial est en effet essentiel : le mode de calcul de la compensation doit être le même pour les trois années d'entrée en vigueur de la réforme (soit une promotion), afin de déterminer le coût définitif de cette modification réglementaire et assurer sa juste compensation aux régions. Néanmoins, cette stabilité ne s'oppose pas à des ajustements en faveur de postes de dépenses exposés par la mise en oeuvre de la réforme et qui n'auraient pas été pris en compte.
B.- LES MONTANTS ARRÊTÉS POUR LES RÉGIONS METROPOLITAINES
En application de la méthode d'évaluation présentée ci-dessus, le montant de compensation supplémentaire au titre de la première année d'application de la réforme était de 6,8 millions d'euros par an (article 50 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010).
La compensation de la mise en oeuvre de la réforme pour les étudiants de première année de la promotion 2009-2012 passant en deuxième année, ainsi que pour une nouvelle promotion d'étudiants 2010-2013 est évaluée à 8,1 millions d'euros.
Enfin, la compensation de la mise en oeuvre de la réforme pour les étudiants de la promotion 2009-2012 au titre de leur troisième année (2011-2012), les étudiants de la promotion 2010-2013 au titre de leur deuxième année et les étudiants de la promotion 2011-2014 au titre de leur première année est évaluée à 7 millions d'euros.
RÉCAPITULATIF DU COÛT DES TROIS ANNÉES DE FORMATION EXPRIMÉ EN DROIT À COMPENSATION POUR LES RÉGIONS (MÉTROPOLE ET ROM)
La diminution sensible du coût de la réforme au fil des trois années de formation s'explique par la concentration des cours théoriques, plus coûteux, sur la première année et par la baisse du temps de stage les deux années suivantes.
Les deux tableaux suivants permettent de détailler la répartition de la compensation supplémentaire ainsi déterminée.
MONTANTS PRÉVISIONNELS COMPENSATION SUPPLÉMENTAIRE AU TITRE DE LA RÉFORME HORS RÉGIONS OUTRE MER
TIPP (hors ROM)
6 805 267
1 303 947
- 1 113 461
RÉPARTITION DU DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS
AU TITRE DE LA RÉFORME LMD DU CURSUS INFIRMIER (TIPP ET DGD)
nombre d'étudiants (effectif de 28 000 réparti selon la proportion régionale du quota infirmier 2009/2010)
droit à compensation total (en €)
LFI 2012 - DC définitif
- 33 069
- 50 805
- 22 539
- 29 559
- 43 674
- 42 011
- 23 352
- 4 434
- 21 061
1 436 949
1 478 289
- 241 647
269 039
- 35 471
- 17 736
- 51 729
- 38 205
564 259
- 96 068
172 895
- 25 938
- 34 363
- 44 339
- 43 711
- 27 712
- 78 147
- 107 891
- 4 508
- 3 104
- 8 055
6 911 566
8 236 022
7 105 048
1 324 457
- 1 130 974
II.- LES FRACTIONS DE TIPP TRANSFÉRÉES AUX RÉGIONS POUR 2011
A.- LA FIXATION DES TARIFS DE TIPP PRODUISANT LA COMPENSATION ATTENDUE EN 2011
Cette répartition région par région est issue du I de l'article 40 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) qui a fixé les règles de calcul des fractions de TIPP transférées, afin de tenir compte de la régionalisation de l'assiette de la taxe à compter de 2006 :
« La fraction de tarif (...) est calculée, pour chaque région et pour la collectivité territoriale de Corse, de sorte que, appliquée aux quantités de carburants vendues aux consommateurs finals en 2006 sur le territoire de la région et de la collectivité territoriale de Corse, elle conduise à un produit égal au droit à compensation. »
Sur la base des assiettes régionales estimées de TIPP en 2006, cette formule permet d'établir la liste des fractions de tarifs fixée par le présent article. Ces fractions s'appliqueront, sous réserve de la modulation régionale, aux consommations réelles de carburants dans chaque région en 2011.
B.- LA MODULATION RÉGIONALE DE LA TIPP EN 2011
1.- Les choix des régions en 2007, 2008, 2009 et 2010
Depuis 2007, les régions se sont substituées à l'État pour exploiter les marges de réduction différenciée de la TIPP concédées par l'Union européenne.
La réglementation en matière de carburants faisant l'objet d'un encadrement communautaire relatif, notamment, à la fixation de tarif minima, la France a dû engager auprès de ses partenaires européens des négociations poussées, afin d'obtenir l'autorisation d'appliquer des tarifs de TIPP différents entre chaque région. Le 25 octobre 2005, le Conseil des ministres de l'Union européenne a autorisé la France à appliquer, pour une durée de trois ans et de façon encadrée, des tarifs différenciés au niveau régional. L'article 84 de loi de finances rectificative pour 2005, modifié par l'article 112 de la loi de finances rectificative pour 2006, a précisé les modalités techniques de cette différenciation régionale.
Jusqu'en 2008, la capacité de modulation était doublement encadrée par la loi :
- par la fourchette de réduction autorisée par l'Union européenne (2,30 euros/hl de gazole et 3,54 euros/hl de super sans plomb), la modulation ne pouvant donc dépasser en valeur absolue 1,15 euro pour le gazole, et 1,77 euro pour le super sans plomb ;
- par une deuxième fourchette se rapportant à leur propre droit à compensation, chaque région ne pouvant moduler le tarif de TIPP qu'à concurrence de la fraction qui lui avait été attribuée à titre de compensation.
En 2007, sur 22 régions, deux avaient renoncé à la modulation (la collectivité territoriale de Corse et la région Poitou-Charentes), tandis que les vingt autres avaient augmenté leurs fractions de tarif, dont trois dans des limites inférieures aux plafonds (Alsace, Bourgogne et Aquitaine) et 17 jusqu'aux valeurs maximales autorisées.
En 2008, sur 22 régions, deux ont renoncé à la modulation (la collectivité territoriale de Corse et la région Poitou-Charentes), tandis que les autres ont augmenté leurs fractions de tarif jusqu'aux valeurs maximales autorisées, à l'exception de la Franche-Comté, qui les a augmentées dans des limites inférieures aux plafonds.
En 2009, sur 22 régions, une seule a renoncé à la modulation (la région Poitou-Charentes), tandis que les autres ont augmenté leur fraction de tarif jusqu'aux valeurs maximales autorisées, à l'exception de la région territoriale de Corse, qui l'a augmentée dans des limites inférieures aux plafonds.
Appliquées aux consommations régionales enregistrées, ces modulations ont permis, en 2009, de dégager, par une surtaxation du carburant dans les régions, les surcroîts de recettes retracés dans le tableau suivant :
PRODUIT DE LA MODULATION RÉGIONALE DE LA TIPP EN 2009
49 007 829
26 181 290
75 189 119
12 340 126
3 994 599
16 334 725
14 004 644
5 125 366
19 130 010
14 713 580
5 680 855
20 394 435
21 692 970
9 136 066
30 829 036
12 378 162
5 006 197
17 384 360
15 491 952
6 478 273
21 970 225
24 316 475
8 974 662
33 291 136
15 109 954
6 225 382
21 335 336
12 911 725
19 426 899
9 334 988
3 308 161
12 643 148
29 956 778
12 128 598
42 085 376
26 184 404
10 130 992
36 315 396
25 918 243
10 989 650
36 907 894
21 025 538
8 966 856
29 992 394
5 980 962
2 586 465
8 567 427
82 - RHÔNE-ALPES
47 173 055
20 284 399
67 457 455
10 763 102
4 597 864
15 360 967
19 567 960
9 380 970
28 948 930
34 238 843
19 819 950
54 058 793
2 049 616
423 247 835
186 424 840
609 672 675
2.- La marge de manoeuvre des régions en 2011
Le mécanisme de modulation s'applique chaque année aux fractions de tarifs en vigueur, retracées dans le tableau du I de l'article 40 de la loi de finances pour 2006 tel que modifié par la loi de finances la plus récente. Par conséquent, il faut considérer que les décisions de modulation sont en quelque sorte « remises à zéro » par la fixation de nouvelles fractions opérée par le présent article.
Les délibérations que les régions peuvent prendre, si elles souhaitent moduler, avant le 30 novembre 2010 s'appliqueront donc aux fractions résultant du présent article. Il faut souligner que le pouvoir de modulation demeure théoriquement encadré par les mêmes règles qu'à l'origine.
Cependant, depuis 2008, compte tenu de l'ampleur prise par les transferts et leurs compensations, la limite du doublement du droit à compensation n'emporte plus aucune conséquence pour les régions, pour lesquelles la fourchette autorisée par le droit communautaire est davantage sévère.
À cet égard, la dérogation accordée à la France en faveur de la modulation par le Conseil de l'Union européenne est arrivée à échéance le 31 décembre 2009. À la suite de négociation engagée avec la Commission européenne, celle-ci a proposé au Conseil de reconduire ce dispositif pour les trois années à venir. À ce jour, aucune décision n'a cependant été prise. Dans le cas où une décision négative serait annoncée, il serait possible de supprimer toute référence à une modulation à la baisse des fractions de tarifs en vigueur (puisque seules ces baisses nécessitent une autorisation du Conseil) et de conserver la possibilité de moduler à la hausse. La quasi-totalité des régions ayant augmenté leur tarif (tandis qu'aucune ne l'a baissé), la pratique de la modulation semble pouvoir perdurer, en application de l'article 84 de loi de finances rectificative pour 2005 modifié par l'article 112 de la loi de finances rectificative pour 2006, même dans le cas d'un non renouvellement de la dérogation.
Pour rappel, une deuxième possibilité de modulation de la TIPP a été introduite l'année passée :
Issue de l'article 94 de la LFI pour 2010, elle prévoit que les régions de métropole peuvent engager une modulation supplémentaire des tarifs de la TIPP pour le financement de grands projets d'infrastructures de transport alternatifs à la route dans le cadre du Grenelle de l'environnement. Les modulations de chacune de ces tranches sont indépendantes l'une de l'autre, mais leur cumul ne peut dépasser une amplitude de modulation de la TIPP régionale de 2,5 euros par hectolitre pour l'ensemble des carburants concernés.
* 1 Ces budgets annexes ont été présentés pour la première fois l'année même du transfert de compétences. Les dépenses liées à la formation des infirmiers étaient en effet intégrées à un budget unique relatif aux établissements de santé.
* 2 Arrêté du 24 mars 2009 abrogeant l'arrêté du 17 août 2006 et constatant le montant du droit à compensation résultant pour les régions et la collectivité territoriale de Corse du transfert du fonctionnement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes en application des articles L. 4151-9, L. 4244-1 et L. 4383-5 du code de la santé publique

References: l'article 40
 l'article 40
 l'article 73
 l'article 40
 L'article 84
 l'article 112
 l'article 40
 l'article 84
 l'article 112
 l'article 94