Source: http://catedraseguridadsocial.blogspot.com/
Timestamp: 2013-12-12 09:59:35+00:00

Document:
CAPITALIZACIÓN Y SOLIDARIDAD, TEMA 4
Renta Universal de Vejez Luis Eduardo Díaz* La capitalización individual palidece ante la solidaridad. Las reformas que comentaremos o los proyectos en curso, rescatan el papel del Estado, generalmente vinculado con la administración de los sistemas solidarios. Queremos explorar las razones de esto. La reforma venezolana ocupará un lugar en esta ponencia naturalmente, aunque es sabido que se encuentra atascada y más que explicar las razones de la parálisis, se ensayarán algunas reflexiones a partir de la experiencia latinoamericana donde ubicaré el tema, para finalmente abordar algunas cuestiones relacionadas con el diseño de un sistema de pensiones.CAPITALIZACIÓN Y SOLIDARIDAD En la capitalización individual (en lo adelante CI), los riesgos de inversión, de los tipos de interés en el momento de adquisición de la renta, el inflacionario y el de longevidad; son asumidos por el ahorrista, normalmente un trabajador dependiente. La CI es un régimen de ahorro obligatorio donde buena parte de los riesgos son asumidos por el dueño de la inversión. La CI corresponde a un esquema de inversión financiera genuino. Se invierte para ganar, pero se puede peder, y cuando ello ocurre, los fines de la seguridad social quedan incumplidos. Se puede ser más drástico aún y decir que la CI, no es seguridad social. (Brown, 2008). Los regímenes de CI han creado, para mitigar los efectos negativos de la transferencia de riesgos, algunos dispositivos de seguridad, como lo son: 1) La garantía de una pensión mínima vital para el caso que los recursos en la cuenta de CI sean insuficientes; 2) Un margen de solvencia exigido a las administradoras; 3) Una rentabilidad real mínima que deben otorgar, independientemente del resultado del mercado; 4) El mantenimiento de una reserva de contingencia y un encaje; 5) Límites de las inversiones por instrumentos, emisor, empresas filiales o relacionadas, inversiones directas e indirectas; 6) Custodia por parte de un tercero (caja de valores), de la totalidad de los activos de inversión de los fondos que administra; 7) Las transacciones efectuadas de los títulos valores con los recursos de los fondos deben efectuarse en los mercados primarios y secundarios formales; y 8) Creación de una Superintendencia para vigilar la adecuada administración de los fondos. Pero, a septiembre de 2008, los activos combinados de las cinco Administradoras de Fondos de Pensiones chilenas (AFP´s) habían caído en un 14,9%, unos 92 mil 330 millones de dólares en términos reales. (Kouyoumdjian, 2008). Se confirma en México el bajo nivel de la proyección de las pensiones y se hace hincapié en la notoria contradicción con las altas utilidades obtenidas por las administradoras (Fernández Montt, 2008). Las operaciones de pensiones del grupo español BBVA, anotaron una caída de 43,3% en las utilidades netas de 2008; 88,5 millones de dólares, debido a la volatilidad del mercado financiero (BNamericas, 2008). En tanto que, en los sistemas solidarios, los trabajadores activos pagan cotizaciones para financiar las prestaciones a otros que ya no lo están, con la expectativa de que las futuras generaciones de cotizantes hagan lo mismo cuando los actuales pierdan su capacidad para trabajar. En los sistemas solidarios, los trabajadores se privan de consumo en el presente y aportan cotizaciones al plan de pensiones. Las cotizaciones se transfieren a los jubilados que usan este dinero para su consumo presente. Este sistema es defendido como el genuino sistema de seguridad social para pensiones. Su principal riesgo es el factor demográfico como lo es el mercado de capitales para la CI. Algunos países para atemperar los riesgos o encontrar una salida, vinculada a una decisión política, han optado por esquemas alternativos, funcionando a la vez ambos sistemas, dejándole la elección al trabajador, como ocurre en Colombia y el Perú. O se combinan los dos esquemas financieros de solidaridad y CI a la vez, como ocurre en Uruguay (Arenas de Mesa, 1997). Los países pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), han procurado soluciones no siempre felices ni populares de sus sistemas solidarios: Aumentar la edad de jubilación es una necesidad no tolerada por la opinión pública. En el caso de existir una pensión anticipada, los ciudadanos tienen que aceptar reducciones de sus pensiones y en el mejor de los casos, se han aumentado los incentivos para prolongar la actividad laboral, o, vinculando los ajustes de las pensiones a la mayor esperanza de vida (Comisión Europea, 2000). En América Latina, los regímenes solidarios no funcionaron, por erradas inversiones, errática administración y ausencia de cálculos actuariales. Pronto, después de la experiencia de Chile en los ochenta, pionera de la CI en nuestra región, una década más tarde, seríamos el laboratorio de las reformas de las pensiones. Esta vez, la causa fue el déficit público y los pasivos actuariales. Una combinación de deuda fiscal y otra actuarial. Claro que no faltaron razones ideológicas a favor de la economía de mercado. Varios países no pudieron llevar a cabo el giro a la CI por el costo fiscal que representaba; en Italia, un 343% del PIB; en Francia, un 256%; en Japón el 233%; y en Brasil, un 202% (Carvallo Pinheiro, 2001). En EE.UU., Bush asumió la reforma, anunciada en un mensaje a la nación hasta que la guerra de Irak, el peso de la opinión pública y el costo fiscal, impidieron adelantarla. En Chile, el sistema solidario se encontraba en bancarrota hasta la instauración de la CI en 1981. El régimen de pensiones, se convirtió en modelo y plataforma del crecimiento económico chileno. Las réplicas del corpus chileno fueron menos exitosas y con variados matices se aplicó (Turner, 1997; OISS, 2000; Rofman, 2005). Varios supuestos no se cumplieron o sólo se verificaron de manera parcial. Los trabajadores no se estimularon a efectuar aportes extras en sus cuentas, como se creyó, ni se interesaron los independientes, ni se estimuló la competencia, brindando más alternativas de servicios y libertades de elección. El mercado se concentró en pocas manos y las prestaciones no mejoraron para las mayorías. Las Administradoras de Fondos de Retiro (AFORES) en México, después de 12 años de la reforma que las creó, han acumulado 125 mil millones de pesos en cobro de comisiones y una ganancias netas de 28 mil 868 millones de pesos, en tanto que los trabajadores perciben menos del 5% por los recursos en cuenta depositados, en un mercado controlado por 4 firmas que concentran el 56,10% del total de los recursos, equivalente al 7% del PIB. En Colombia, el balance de la CI es insatisfactorio. La reforma de la Ley 100 duplicó las cotizaciones, sin afectar positivamente la cobertura. Las pensiones generadas por la CI no representan ni la mitad del salario promedio y acentúan las inequidades. Se plantea otra reforma que limite la modalidad privada a los grupos de medianos y altos ingresos (Sarmiento, 2008). En el propio Chile, en el gobierno de Bachelet, se ensaya en el 2008, una reforma de su arquetípico sistema, consistente en conformar un pilar solidario que establece una pensión básica universal para la población más pobre (60%), acreditando residencia en el territorio chileno por un lapso no inferior a 20 años continuos o no, contados a partir de los 20 años de edad, y, en todo caso, por un lapso no inferior a 4 años de residencia en los últimos 5 años inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la solicitud. Lo otro aprobado es un complemento a la pensión contributiva de CI., hasta un monto máximo con derecho al aporte solidario que iría en aumento en la medida que baja el monto de la pensión autofinanciada (Ley No. 20.255, 2008). Antes de esta reforma, se creó el denominado sistema de multifondos, donde un trabajador puede elegir entre diferentes opciones de inversión. (Si alguien no lo hace, se le asigna un fondo de acuerdo con la edad), son cinco; desde el tipo A, que es el más riesgoso, aunque con una mayor rentabilidad esperada, hasta el E, pretendido como el más seguro. La necesidad del modelo multifondos, dependiendo de la edad y del perfil de riesgos de cada aportante, también está planteada en Colombia. Se crearían tres tipos, con distintos portafolios de inversión y perfil de riesgo, como funciona en México y Perú. Si bien la CI encuentra resistencia, críticas políticas y actuariales, falsos supuestos que quedan al descubierto y soluciones apenas parciales; existe un amplio espectro para la misma y su típico administrador privado, dentro de un espacio complementario. Los planes de pensiones para empresas están en buen pie en Argentina, Colombia y Chile. La mitad de las compañías mexicanas y el 70% de las brasileñas, cuentan con planes de pensiones, dado que los obligatorios tienen límites sobre los cuales las contribuciones no son compensadas. La CI se ve como una herramienta adicional de retención de talento más valorada por las empresas (Porter, 2008a), pero en modo alguno parece sustituir a los regímenes solidarios.REGRESA EL ESTADO (Pero con menos Recursos Fiscales)Si hay alguna justificación para que las instituciones previsionales estatales operen y los gobiernos actúen en el terreno de las políticas públicas, es por la exclusión social de 4 de cada 10 ocupados y del 72% de los trabajadores independientes como de familiares auxiliares, que no tienen cobertura en salud o pensiones. (OIT, 2008).Se observan 2 tipos de intervención: Comenzaré con una que se caracteriza por un conjunto de transferencias y servicios dirigidos a las familias o personas pobres, costeados principalmente con ingresos fiscales. Este programa de seguridad social de financiamiento fiscal descrito por Barrientos (2006), es difícil de diferenciar de programas asistenciales. Ciertamente la distinción es tenue pero la misma tal vez radique en que el programa de previsión social es más regular en la ayuda a las familias más pobres. No corresponde a esta ponencia evaluar los resultados de estos esquemas ideados en la mesa de la política para combatir la pobreza extrema, sólo me limitaré a mencionar algunos de ellos: 1) En Brasil, la Bolsa Escolar, que consiste en transferencias condicionadas de ingresos, destinada a familias pobres con el objeto de apuntalar el consumo, aumentar e incentivar la escolarización y erradicar el trabajo infantil, alcanzando al 20% de los hogares, siendo un programa prestado por los municipios, completamente descentralizado y con financiamiento del Banco Mundial (BM). 2) Otro programa es el PETI para la evaluación del trabajo infantil, con financiamiento federal, de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), del BM y del Fondo de la Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), consistente en transferencias condicionadas de ingresos en efectivo 3) Un programa muy popular en Argentina, es el de jefes y jefas de hogar, destinado a las cabezas de familia desempleados, transfiriendo recursos condicionados al trabajo o a la formación, contando con financiamiento fiscal, y con ayuda del BM; se extendió en el peor momento de la crisis argentina de 2002, a más de 2 millones de familias. 4) En Chile, se desarrolla un programa fomentado fiscalmente y con aportes del BM de lucha contra la pobreza, llamado Chile Solidario, y 5) En Nicaragua, existe el programa RED, destinado a las familias de los municipios más pobres con el propósito de mejorar el consumo, la nutrición, la escolarización y la salud.Es necesario evaluar estos programas. Muchas veces sólo hay indicadores de cantidad y no calidad, y propaganda política, mezclada de necesidad real. Lo cierto es que los mismos están al margen de los regímenes contributivos y de la concepción asegurativa, mediante la cual; el perfil del trabajo industrial asoma como el único a ser protegido; lo que ya no es verdad, pues no hay exclusivamente trabajadores pobres, sino mujeres y familias pobres. Surge también la inquietud de si estos programas de financiamiento fiscal dentro de la órbita previsional, son sustitutorios o complementarios de los formalmente contributivos. Pero quizá allí se abre otro debate para un próximo encuentro, y es que la seguridad social contributiva se ha estancado peligrosamente. El reto más importante, apunta Barrientos, es garantizar que estos programas contribuyan a desarrollar sistemas completos de seguridad social, agrego, que existan conectores entre, digamos en el vaso venezolano, por ejemplo, las misiones y la seguridad social. Reforzar, añade Barrientos, los incentivos a la participación en los regímenes del seguro social en América Latina y, simultáneamente, redirigir los subsidios públicos de esos regímenes hacia la seguridad social financiada fiscalmente, centrada en la economía informal y la pobreza.La segunda línea de intervención de algunos gobiernos, es en la propia administración y financiamiento previsional. En Argentina, el gobierno de Cristina Fernández, puso término en el 2008 a los fondos de pensiones privados. Un año antes, la Ley 26.222 disponía la libre opción de aquellos afiliados de las administradoras de fondos, pasarse al régimen solidario; unos 700 mil la ejercieron, dejando atrás la irreversibilidad de la misma para la CI. La decisión de “nacionalización” de los fondos de pensiones en Argentina, es el acuerdo de política económica más importante de toda la administración de los Kirchner, hasta ahora.La Cámara de Diputados de Bolivia aprobaba en primera discusión, concluida estas líneas, una reforma a la ley de pensiones, que si bien no altera el régimen de CI, propone una pensión solidaria, equivalente al salario mínimo, aportando quienes ganen más de 20, y beneficiando a los que no podrán jubilarse por la CI. Aparte, el trabajador aportará a favor de su cónyuge en forma obligatoria como reconocimiento al trabajo en el hogar, pudiendo hacerlo por sus padres o parientes, o hasta por un hijo, a los fines que el beneficiario pueda contar con una jubilación. Esta pensión se propone financiarla con un 5% adicional del total percibido por el trabajador. El gobierno de Evo Morales antes ya había implementado a través de la Ley 3.791 de noviembre de 2007, la denominada Renta Dignidad, consistente en el pago anual de 2.400 bolivianos para los mayores de 60 años que no perciben ningún ingreso, y 1.800 bolivianos para quienes reciben renta de jubilación. La pensión se recibe como vitalicia, beneficiando a más de 600 mil personas. Más del 70% de los pagos efectuados a partir de enero de 2008, corresponden a ciudadanos que no reciben ningún otro tipo de ingresos. Para establecer unas líneas de demarcación en el sector privado, en el 2009, la renta no será ya cancelada por las administradoras, las que cobraban 13,20 bolivianos por cada pago, lo que les reportaba 13 millones de dólares anuales. Después de una licitación, una nueva financiera se hará cargo, con un pago de comisión de 7 bolivianos por cada cancelación (Superintendencia, 2008).En Chile se ha creado un Fondo para la Educación Provisional, mediante la Ley 20. 255, al detectarse, tras 28 años de funcionamiento de la CI, el amplio desconocimiento de la población respecto a ésta. La Encuesta de Protección Social de 2006, arrojó que el 60,3% de los afiliados no conoce el porcentaje de su remuneración imponible que mensualmente le descuenta su AFP por administrar sus fondos previsionales; que un 22,5% de los encuestados dice conocerlo, pero cuando se le pregunta qué porcentaje es; contestan en forma incorrecta o no saben realmente la proporción; y únicamente un 10,7% de ellos esta correctamente informado. De acuerdo a la Ley, a lo menos el 60% de los fondos que se asignen anualmente, deberán destinarse a proyectos y actividades de educación y difusión para beneficiarios que no residan en la región metropolitana. Como se sabe, las administradoras de fondos de pensiones en Chile son privadas y las únicas autorizadas para ofrecer los planes de pensión obligatorias, algunas son controladas por grupos financieros internacionales como el español BBVA, Citi y el holandés ING. El gobierno contempla el envío de un proyecto de ley que busca crear una administradora de fondo estatal (Porter, 2008b), compitiendo mediante la oferta de comisiones más bajas y mayor rentabilidad de sus fondos, puesto que las actuales se llevan cerca de un tercio de las cotizaciones de los afiliados. En Bolivia igualmente se planea una gestión estatal. Y en Colombia, la regulación es por vía judicial. En efecto, el artículo 48 de su Constitución Política establece que las pensiones no pueden congelarse o disminuirse, es decir, siempre deben mantener el poder adquisitivo y deben incrementarse con el IPC. En consecuencia, la Corte Constitucional (sentencia 1052/08), da la razón a un pensionado al que le deberán reajustar anualmente la mesada con el IPC, pese a estar bajo el régimen de ahorro programado, donde los ajustes anuales se hacen de acuerdo a la rentabilidad obtenida por el saldo de sus ahorros, según las condiciones del mercado y el balance entregado por el fondo. Las reformas dichas se producen en momentos de dificultades financieras y económicas. Es una crisis que se originó en el sector financiero con el colapso del mercado de hipotecas en EE.UU., en agosto de 2007 y se expandió a otros sectores el siguiente año, afectando la banca de inversión, las bolsas, hasta alcanzar la economía real (0IT, 2008). El problema está en quién paga la crisis, quién paga su precio y cuáles son las capacidades para afrontarla. Veamos algunos casos: 1) Brasil no reducirá los impuestos de seguridad social. Los empleadores deben afrontar el 20% del sueldo mensual del trabajador. El Instituto Nacional de Seguridad Social, retiene entre el 8-11% del salario mensual de los empleados, y una reducción gradual del 1% anual entre 2010 y el 2016, tal vez no opere. 2) Ecuador es un caso singular, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social cuenta con recursos, puestos a disposición del gobierno de Rafael Correa. Ecuador dejó de pagar 61 millones de dólares de intereses de su deuda externa en diciembre de 2008, junto con la caída estrepitosa de su barril petrolero a 17$ cuando su presupuesto de gastos para el 2009 se calculó a 85$ (Matilla Baca, 2008) y las estimaciones más optimistas no lo hacen saltar de los 40$. La mayor fuente de liquidez la representa su fondo de pensiones, el que adquirió 700 millones de dólares en bonos ecuatorianos de un total de 1.500 millones estimados (El Comercio, 2009). Ecuador financia así su presupuesto con la emisión de bonos adquiridos por el IESS, asegurando su gobierno que honrará el crédito pagando un rendimiento superior. Se sostiene de forma explicita que la seguridad social debe contribuir al desarrollo económico y social de los países en vías de desarrollo, a distancia de la dogmática constitucional venezolana que señala: Los remanentes netos del capital destinado a la salud, la educación y la seguridad social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en esos servicios. Los recursos financieros de la seguridad social no podrán ser destinados a otros fines (artículo 86). Ávido de recursos fiscales, el gobierno argentino ha ido más lejos, poniendo fin a los fondos de pensiones privados. Planea usarlos para créditos que levanten el consumo (176 millones de dólares) y la construcción de un tramo ferrocarrilero (1000 millones de $), entre otros usos negociables (Boudou, 2008). El proyecto de ley boliviana que se ha comentado antes, prevé que parte de los recursos sean destinados a las PYMES (5%) y para sociedades anónimas (20%), manteniéndose las demás inversiones en mercados autorizados. Contar con menos recursos a la larga trae como consecuencia concentrar los cada vez más escasos e insuficientes subsidios a poblaciones meta. La política social selecciona, discrimina entre la población más pobre, condicionando, -como se ha visto en los programas citados antes-; la asignación de recursos. Aplazar las prestaciones universales será el resultado y la discrecionalidad política que suele aparecer en estos programas, es lo único que parece ampliarse. Los fondos de pensiones deban ser utilizados para pagar buenas pensiones. Construir puentes o conceder créditos, sólo pueden servir para maximizar el capital generando dividendos. El peor administrador de los fondos de pensión, es el gobierno, a decir de la evidencia histórica. Pero ello ni por asomo es una concesión a que los operadores privados actúen mejor. La ineficaz gestión de riesgos, ha causado la peor crisis de la historia, producto además de una inadecuada supervisión y mercados globales que se comportaron al margen del acuerdo de Basilea de 1974 y de su creador, el Grupo de los 10, auspiciándose medidas anticíclicas a través del Grupo de los 20 que representa el 85% de la economía mundial, a más de reformas a las instituciones financieras, como el FMI y el BM para que las economías emergentes tengan mayor poder de decisión y alcanzar el libre comercio. La licuación del valor real de los recursos, cuando se utilizan para dar préstamos a tasas de interés inferiores al nivel de inflación, ha provenido mayormente del lado gubernamental, pero no importa el origen, si el efecto termina siendo el mismo; recibir un jubilado haberes inferiores a la inflación de precios. La otra posibilidad de los gobiernos que no cuentan con recursos, es aumentar las cotizaciones. Esta es una opción de financiamiento. En realidad, el promedio de carga tributaria de la región es de 18% del PIB, menos de la mitad de los países de la OCDE. Brasil encabeza la lista, con una tasa superior a 35%, seguido de Argentina con 30% del PIB, mientras bajos niveles de impuestos muestran países como Nicaragua y Honduras. Pero es el IVA el tributo de mayor importancia, entre el 35 y 40% de la recaudación fiscal de todos los países. En Venezuela, es de 44,4% para el 2008. Este tributo es regresivo, porque impacta más en las personas que tienen menos riqueza, en tanto que se observa una baja participación del impuesto sobre la renta (en Venezuela representa el 36.3 % del total para el mismo año), convirtiéndose más en un impuesto al salario que a la renta global.EL DEBATE LEGISLATIVO EN VENEZUELA.La ley derogada de seguridad social (LOSS) del año 2002, establecía varios lapsos que una vez verificados completarían una transición ordenada, de un seguro social laboralizado a una seguridad social ciudadana. Comenzaba la estrategia con el diseño de un plan de transición, que nunca fue formulado y menos aún ejecutado, las instituciones debían estar en funcionamiento en 5 años y se estimaba el doble para una integración al sistema de todos los regímenes de salud (la Asamblea Nacional ejercería mensualmente control de todo el proceso). La ley sería modificada en el 2007 para desaparecer el cronograma, el que en rigor ya estaba incumplido. La reforma dejaba a la transición sin ningún efecto real, vale decir, inexistente, por decirlo de una manera; era una transición indefinida en el tiempo. La reforma, -declaración de un fracaso-; modificaba los artículos 117, 118 y 129, sobre el plan de implantación de 6 meses, la nueva institucionalidad que debía implementarse en un plazo de 5 años y la liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) en igual período.El procedimiento transitorio no se ejecutaría principalmente por falta de voluntad política y a que el IVSS resistiría los cambios (Entrevistas a Rivas, Concheso y Rotondaro, 2008). Para tener una idea del incumplimiento, estas son algunas de las pautas normativas incumplidas: 1) Los nuevos afiliados no podían pertenecer a los antiguos regímenes, sino al nuevo. 2) No podían crearse nuevos fondos, pensando claro está el legislador en un único fondo de pensiones, salvo el de la fuerza armada, la que en virtud de la Constitución Nacional cuenta con su propio sistema (artículo 328), y los preexistentes se liquidarían, siendo sus activos consumidos para responder por las obligaciones de los actuales pensionados, hasta que se extinguiera el derecho del último sobreviviente. 3) No pueden crearse tampoco nuevos regímenes de salud para los trabajadores del sector público y las personas afiliadas a los servicios, deben contribuir a su financiamiento con un porcentaje de su salario, cuya cuantía debe ser igual o superior a la que se fijase para las personas que coticen obligatoriamente al nuevo sistema. 4) Se liquidaba el IVSS, como dispensador de 2 tipos de protección, una integral (asistencia médica y dineraria) para el sector privado industrial, básicamente, y el otro parcial, con sólo prestaciones económicas para la vejez o contingencias de invalidez y sobrevivencia para el sector público, sin asistencia médica. Pero aparte del IVSS, liquidado y transformado en otro organismo nacional de pensiones y otras asignaciones económicas, el fondo nacional de los jubilados también se liquidaba, una vez que funcionara la Tesorería de Seguridad Social, momento en el cual; se transferían los recursos a la misma, asumiendo en lo adelante el pago de las jubilaciones y pensiones. Debía además realizarse un censo de jubilados y pensionados en el sector público, para llevar el control anual del gasto y limitar la inclusión de nuevos beneficiarios (artículo 139), lo que tempranamente quedaría paralizado. Lo otro era crear una jurisdicción especial en seguridad social, para dirimir las controversias que se suscitasen con ocasión de las relaciones jurídicas derivadas de la aplicación de la Ley (artículo 141), lo que menos prosperaría y lo último, con igual desatención, era la de regirse el funcionariado por un estatuto especial, mediante el cual se crearía y regularía la carrera del funcionariado del Sistema de Seguridad Social a los fines de garantizar su desarrollo profesional. El Estado estimularía la formación de profesionales y técnicos en la materia, para lo cual se fortalecerían las instituciones y los programas (artículo 144).La institucionalidad de la ley está pendiente también y es de suponer será revisada en la siguiente reforma que apunta a tener como eje al seguro social. Es difícil que la administración propuesta opere con eficiencia, en razón del número de organismos creados, la descoordinación causada (se crean varios institutos autónomos), la falta de rectoría y la desintegración de una estructura jerárquica de mando.Todas esas reglas y órdenes legislativas están vigentes pero completamente inaplicadas. No existe intención de instrumentarlas y es preferible leerlas en tiempo pasado, antes de suponer su puesta en práctica. Pero las carencias organizativas, propias de sistemas legislativos donde el lobby tiene una influencia muy marcada, o donde los redactores son los propios administradores; son plenamente superadas cuando de arquitectura financiera se trata. En efecto, el diseño financiero en la ley está definido. En materia de pensiones, -se señala-, el régimen será de financiamiento solidario y de cotizaciones obligatorias, para las personas con o sin relación laboral de dependencia, compuesto por una pensión de beneficios definidos, de aseguramiento colectivo bajo el régimen financiero de prima media general y sobre una base contributiva de uno (1) a diez (10) salarios mínimos urbanos. A más de, cualquier persona podrá afiliarse voluntariamente a planes complementarios de pensiones de vejez, bajo administración del sector privado, público o mixto, regulado por el Estado.Existirá entonces, un régimen obligatorio solidario, para dependientes o no, y que ofertará una pensión con una base de salarios de cotización de hasta 10 salarios mínimos y después de ese tramo, comenzarán a operar opciones voluntarias que de ser de CI, no dejarían de ser contradictorias con el articulado constitucional que expresa como obligación del Estado asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas, salvo que, -para dar la otra posible lectura-; sean arreglos extra sistema, supervisados por el Estado sin involucrarse directamente, por ser medidas voluntarias del afiliado, de dónde ahorrar y cuánto ahorrar. Pero en cualquier caso, tales disposiciones no han sido implementadas.Existirá además del régimen solidario y el complementario, un régimen residual, asistencial que pagará un monto de pensión menor, lo que las leyes de seguridad social y servicios sociales, denominan asignación económica pero que no es sino una pensión no contributiva, la que debería, por otro imperativo constitucional, ser equivalente al salario mínimo. Dice en efecto, el artículo 80 que las pensiones y jubilaciones otorgadas mediante el sistema de seguridad social no podrán ser inferiores al salario mínimo urbano, pero ello como se sabe, no se cumple. Es sustituida la norma constitucional y aplicada una de menor rango por razones fiscales que sustituyen a la Constitución, cuando expresa el artículo 39 de la ley de servicios sociales: Las personas adultas mayores que se encuentren en estado de necesidad y con ausencia de capacidad contributiva, previa certificación de cualquiera de estas condiciones, recibirán una asignación económica, entre un mínimo de sesenta por ciento (60%) y un máximo de ochenta por ciento (80%) del salario mínimo urbano vigente.Señala la ley de seguridad social que el régimen, -como se le denomina-, de Servicios Sociales al Adulto o Adulta Mayor y Otras Categorías de Personas, será financiado con recursos fiscales y con los remanentes netos del capital, mediante la progresiva unificación de las asignaciones presupuestarias existentes en los diversos órganos y entes, y el diseño de mecanismos impositivos para este fin (artículo 61). Esta ley de servicios sociales, ampara a todos los venezolanos de sesenta o más años de edad y a los extranjeros de igual edad, siempre que residan legalmente en el país. Y cubre igualmente a los venezolanos y los extranjeros con residencia legal en el país, menores de sesenta años de edad, en estado de necesidad, no amparados por otras leyes, instituciones o programas. La preferencia por extranjeros con residencia legal, impone una severidad que la Constitución no establece y es abiertamente discriminatoria.La ley de servicios sociales despliega su cobertura subjetiva a otros segmentos, aparte de los ya mencionados, de la tercera edad y en estado de necesidad, comprende también a las amas de casa que recibirán una asignación económica, entre un mínimo de sesenta por ciento (60%) y un máximo de ochenta por ciento (80%) del salario mínimo urbano vigente; las familias en situación de desprotección económica, con ingresos inferiores al salario mínimo urbano, que atiendan a personas en situación de dependencia, mientras permanezcan integradas a la familia y en estado de necesidad, previa calificación y certificación de estas condiciones, recibiendo una asignación económica entre un mínimo de sesenta por ciento (60%) y un máximo de ochenta por ciento (80%) del salario mínimo urbano vigente, por cada persona a su cargo y hasta dos personas. En caso de tener a su cargo una tercera persona con discapacidad absoluta permanente y gran discapacidad que impida o dificulte severamente su actividad social, laboral o individual, recibirá adicionalmente una asignación económica, entre un mínimo de sesenta por ciento (60%) y un máximo de ochenta por ciento (80%) del salario mínimo urbano vigente, y por último; las personas en estado de necesidad de los pueblos indígenas, recibirán una asignación económica, entre un mínimo de sesenta por ciento (60%) y un máximo de ochenta por ciento (80%) del salario mínimo urbano vigente (artículos 41 al 43).Llegado a estas alturas de la exposición, conviene preguntarse el por qué la seguridad social se encuentra en ese punto muerto, por qué es un artefacto sin uso. Existen varias razones que podrían resumirse así:El problema venezolano, es que la pensión no es observada como un medio de acceso o de permanencia a la sociedad de consumo; sino como una prestación bondadosa y mínima, muy lejos de lo que otra parte de la sociedad, la generación más joven, aprecia y valora como símbolo de éxito. El segundo gran problema es que el Estado tiene un rol en la Constitución vigente, se exhibe como democrático, de derecho y de justicia, social, pluralista, participativo, pero la ley de servicios sociales in comento, estuvo muy desligada de ese papel, más aún, las políticas públicas, no suelen acompañar los caracteres constitucionales.El tercer problema, es que el Estado no ha querido diseñar una política fiscal alineada con las necesidades sociales. El artículo 80 Constitucional es lo más próximo que tenemos a una renta mínima universal, a la que se ha adelantado Chile, Brasil y Bolivia; una renta universal, independiente a la contribución y al trabajo, pero ello dependerá de la resolución de problemas fiscales.DISEÑO DE UN RÉGIMEN DE PENSIONES ¿Cuál es la mejor estrategia de financiamiento de un sistema de pensiones? ¿Cómo proteger al mayor número de personas o mejor aún, cómo protegerlos a todos? Conte-Grand (2008) refiere que debe existir un régimen contributivo central, acompañado de uno asistencial para las personas que menos hayan aportado, y otro componente complementario con incentivos para quienes puedan ahorrar más. Este es un esquema que se basa en las contribuciones pero no cede a su pretensión de universalizar la protección con una pensión no contributiva. Estas adquieren importancia considerable para la CEPAL (2006), mientras que para el BM (1994), la CI es el núcleo central, sería la misma; obligatoria y administrada por el sector privado, precedida de un nivel enteramente financiado con impuestos, administrado por el Estado y garantizando un ingreso mínimo. La renta universal de vejez conocida como renta dignidad en Bolivia se acerca al modelo del BM, así como su sistema de pensiones en general, siendo financiada con el 30% del impuesto directo a los hidrocarburos. La oposición al Presidente Morales señala que para no afectar los recursos generados por ese impuesto destinado a las regiones, los fondos provengan mas bien del gravamen a las transacciones financieras, de las actividades del Banco Central, de las acciones de las empresas capitalizadas y de la estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB). La concesión de una renta universal es lo que estaría planteado en Venezuela, homologada al salario mínimo, pero ello confronta dos inconvenientes. Uno, es que no se puede nivelar hacia abajo, y hasta ahora, miles de venezolanos devengan menos que eso y otros tantos, no más que eso. La renta universal o el ingreso mínimo garantizando, tendrían que tener como propósito alcanzar un nivel de vida aceptable que aumentaría en la medida que se contribuya. El segundo problema es que conectar las pensiones al salario mínimo sin ajustar este a su vez a algún marcador automático, aumenta la discrecionalidad, moviéndose la asignación entre el clientelismo y el oportunismo. El problema no es el marcador ajustado al salario mínimo mensual, sino que sea lo único a nivel contributivo. El caso brasileño podría ejemplificar mejor lo que aquí se sostiene. Los trabajadores del sector privado pertenecen a un régimen de seguro social. Los funcionarios y el personal militar tienen sus propios regímenes, pero las reformas han venido reduciendo las brechas. El diseño brasileño es parecido al venezolano, pero la diferencia está en que las personas de bajos ingresos que no están cubiertas por regímenes de seguridad social contributivos, perciben prestaciones con arreglo a una pensión que está fijada en el nivel del salario mínimo mensual, como debería ocurrir en Venezuela. Asimismo, y siguiendo con el caso venezolano, una recomendación validada empíricamente (Brown, 2008), es que el diseño del sistema de pensiones no debe fomentar abandonos innecesarios del mercado de trabajo, así que si se utilizan las misiones como vehículo de asignación de recursos, los beneficiarios deberían cotizar a la seguridad social. Los programas de financiamiento fiscal no son fáciles de mantener, si no están conectados con el sistema previsional y no deberían tampoco desplazarlos, más aún; al seguro social le correspondería aportar recursos para financiar al fisco. (Boado - Pena, et al, 2007). Otro elemento a considerar en el diseño, son los asegurados especiales, por ejemplo, trabajadores domésticos, por cuenta propia y rurales que en el caso brasileño, demarcan una cobertura en ascenso (Schwarzer, et al, 2004). El punto es que hay que ligar en nuestros países, la economía informal con la seguridad social; procurando como señala Kannan (2002), un adecuado mecanismo organizativo, existiendo, según él, un amplio margen para una asociación entre el Estado y las organizaciones no estatales. Los regimenes de los funcionarios públicos deben acercarse o alinearse al régimen general, lo que no ha pasado de ser una intención en la legislación venezolana. Para que la opción por los pobres sea válida, deben eliminarse los diversos mecanismos de solidaridad invertida engendrados por razones corporativistas. Deben activarse además fuentes de financiamiento diversas con reducción de los gravámenes que inciden en el empleo formal. La provisión de pensiones debe ser diversificada en el sentido de que no debe basarse exclusivamente las finanzas públicas de las mismas sobre una base de retención fiscal en la fuente. Por último, es menester incorporar gradualmente al sector público las técnicas de gestión adoptadas por el privado, como el control sobre los resultados, el desarrollo de indicadores de desempeño cuantitativo y cualitativo, la reducción de los niveles jerárquicos, la descentralización, la polivalencia funcional del cuerpo burocrático, la modernización de la base tecnológica , la adopción de la contabilidad general, y, el establecimiento de compromisos con instituciones privadas o del tercer sector.CONCLUSION La CI es inexistente para sectores de escasos recursos y no tiene fortaleza para sustituir a la solidaridad, ciertamente estancada, aunque es auxiliada por programas anti pobreza que deberían conectarse con ésta. Ello por si sólo justificaría la presencia e intervención del Estado, pero ello demanda capacidades y responsabilidades humanas, administrativas, fiscales y financieras combinadas. En el caso venezolano será necesario dibujar en la mesa de la política otras soluciones a las plasmadas hasta ahora, dado que el régimen legal colisiona con el constitucional, los caracteres de éste se estrellan con los tipos legales pero sobretodo, la política no ha venido acompañando a la seguridad social, lo que diluye de forma indefinida las soluciones.BIBLIOGRAFIA CITADA Arenas de Mesa, A (1997). “Learning from the privatization of social security pension system in Chile: Macroeconomic effects, lessons and challenges” Departamento de Economía. Universidad de Pittsburgh. Banco Mundial, BM (1994) “Envejecimiento sin Crisis”, Washington. BN Americas (2008). Noticias regionales. Servicio de suscripción, 29-12-08.Brown, Robert (2008) “Diseño de un régimen de pensiones de seguridad social”. En: Revista Internacional de Seguridad Social, Vol. 61, 01/2008. AISS.Barrientos, A. (2006) “Social assistance and integration with the labour market”. En: ILO – STEP (comp), Social Protection and inclusion: Experiences and policy issues. OIT – STEP. Ginebra.Boedo – Penas, María del Carmen; Domínguez – Fabián, Inmaculada; Vidal - Melia, Carlos (2007). “Cuentas nocionales de aportación definida (NSC): Solvencia y riesgo, aplicación al caso español”. En: Revista Internacional de Seguridad Social. Vol. 60, No. 4. AISS.Boudou, Armando (2009). Entrevista concedida a TELAM. Agencia de Noticias de la República Argentina, sección política.Carvalho Pinheiro, Vinicius (2001). “Seguridad Social”. En: Revista de Seguridad Social. No. 228, México.Comisión Económica para América Latina y el Caribe -CEPAL- (2006). “La protección social de cara al futuro: Acceso, financiamiento y solidaridad.” Chile. Comisión Europea (2000). “The future evolution of social protection from a long term point of view: Safe and sustainable pensions” (Commission Communication. Nº.622). Dirección General de Empleo. Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades, Bruselas. Conte-Grand, Alfredo (2008). "Hay que modificar la jubilación que ofrece el reparto." En: La Nación. Reportaje de Silvia Stang, edición de 30 de noviembre, Argentina. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999). Gaceta Oficial No. 36.860.El Comercio (2009). “Gobierno presentará a inicios de 2009 plan para renegociar deuda en mora”, sección negocios, Quito.Entrevistas (2008) a Carlos Rotondaro (presidente del IVSS), Mauricio Rivas (ex presidente) y Aurelio Concheso (representante empresarial). En: Revista Seguridad Social al Día. Año 1, No.4, diciembre, Caracas.Fernández Montt, René (2.008). “Efectos de la crisis en pensiones”. Disponible en: http://www.exonline.com.mx/diario/columna/440375. Fecha de consulta: 02-02-09.Gerstenfeld, Pascual (2008): “Acceso al Bienestar y Movilidad socioeconómica en América Latina” (capítulo 9). En: Realidades y Desafíos del desarrollo económico de América Latina (José Déniz, Omar de León y Antonio Palazuelos, coordinadores). Universidad Internacional de Andalucía. Colección Investigación y Debate, Madrid.Kannan, K.P (2002). “The welfare fund model of social security for informal sector workers: The Kerala experience”. En: Indian Journal of Labour Economics, Vol. 45. Nº2.Kouyoumdjian, Armen (2008). “Chile y la crisis internacional”: ¿Cerca o lejos?”. Disponible en: http://www.newropeansmagazine.org/content/ wiew/8727/328. Fecha de consulta: 04-02-09. Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social. (2007). G0 Nº.5867. Extraordinario. Asamblea Nacional, Caracas.Ley Número 20. 255. (2008). Publicaciones del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Subsecretaría de Previsión Social. Chile.Ley de los Servicios Sociales (2005). Gaceta Oficial No. 38.270. Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela. Mantilla Baca, Sebastián (2008). “Crisis, Gobierno y el IESS”. En El Comercio, Sección de Opinión, Quito.Oficina Internacional del Trabajo, -OIT- (2008). “Panorama laboral de América Latina y el Caribe”, Lima –Perú.Organización Iberoamericana de Seguridad Social, -OISS- (2000). Banco de Información de los Sistemas de Seguridad Social Iberoamericanos, Madrid.Porter, Jorge (2008a). “Mercer: Planes de pensiones para empresas debiesen crecer en LatAm-Regional”. En: Business News Americas, edición de 22-01-08.Porter, Jorge (2008b). “Gobierno posterga AFP estatal hasta marzo- Chile”. En: Business News Americas, edición de 29-12-08. Rofman, Rafael (2005). “Social security coverage in Latin America.” Banco Mundial.Sarmiento, Eduardo (2008) “El riesgo de los fondos privados de pensiones”. Disponible en: http:// www.elespectador.com/columna 108.633. Fecha de consulta: 14-02-09.Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros (2008). “Renta Dignidad”. Boletín Estadístico Mensual. No. 49, año 5.Schwarzer, H; Paiva, L; Liberal, R. (2004). “Cobertura previdenciária: evolucao 1999-2002 e aperfeiçoamento”. Informe de Previsión Social, Vol. 16. Nº.5. Brasil.Turner, J (1997). “Sistemas de pensiones y jubilación para diferentes entornos económicos, demográficos y políticos”. OIT. Ginebra.
TEMA 1 CRISIS ECONÓMICA Y SU IMPACTO EN LAS RELACIONES DE TRABAJO Y LA SEGURIDAD SOCIAL
(para Gaceta Sindical)RETOS DEL DERECHO SOCIAL ANTE LA CRISIS ECONÓMICAAntonio BaylosUniversidad de Castilla la Mancha.SUMARIO: 1. El tiempo de la crisis. 2. Cómo se percibe la crisis en las relaciones de trabajo. 3. Cambios posibles y cambios necesarios en el ordenamiento laboral ante la crisis económica.1. El tiempo de la crisis.Vivimos de lleno en la crisis, con mayúscula. Se dice que es la más profunda de las que ha vivido el capitalismo desde el gran crack de 1929. Situada en el marco de los mecanismos financieros globales, se ha precipitado a la vuelta del verano del año ocho del presente siglo con las consecuencias terribles de pérdidas de rentas y de desaparición del ahorro de tantas personas, muchas de las cuales se sienten estafadas en las promesas de enriquecimiento constante prometido por la realización exitosa de valores bursátiles. La capitalización del ahorro en los fondos de pensiones privados o en los fondos de empresa se encuentra truncada y se devalúa de golpe merced a la abrupta pérdida de valor de los activos y de las inversiones efectuadas en productos financieros engañosos. La crisis se caracteriza además por la desresponsabilización de los sujetos que la han provocado y la han gestionado. Se aprecia de manera clara que quienes con su incompetencia y engaño han generado este hundimiento de la economía global quieren hacer caso omiso de su responsabilidad en el mismo. Se busca el mantenimiento de las posiciones típicas de la dirección del proceso económico sin aceptación del riesgo empresarial: los altos directivos de financieras y fondos de inversión se acogen al blindaje de sus altísimos salarios, perciben bonos millonarios y desconocen la existencia de responsabilidad de los administradores. Sucede en todas partes y con diversos matices, pero es una tendencia común a este proceso. Quienes hasta el verano del 2008 blasonaban de la infalibilidad del beneficio en una economía financierizada, hoy miran hacia otro lado al comprobar la debacle y se garantizan el futuro sobre las ruinas de sus empresas. El intervencionismo estatal / público con importantes medidas de recapitalización es exigido ahora como el único camino. Los detractores de la presencia estatal en los espacios de mercado monetario y mercantil exigen por el contrario ahora un esfuerzo común, público, que reflote el sistema financiero. Se requieren cantidades ingentes de dinero para ello, pero sin que a la vez se solicite o impulse un control público de la actividad financiera. Ahora con el concurso del Estado, se sigue manteniendo a fin de cuentas que la producción y la distribución de la riqueza deben seguir siendo guiadas por la sofisticada creatividad especulativa de los mercados financieros. De esta manera, en la crisis vivida se habla de las encrucijadas del dinero como productor de empresas y de actividad productora de bienes y de servicios. Pero no se recuerda que la situación de la que proviene la crisis, la bomba de relojería activada por la generalización de la actividad especulativa financiera a nivel global de la industria y de los servicios, ha sido la causa del incremento espectacular, el más potente de los que se recuerdan, de la desigualdad entre las personas hasta niveles intolerables. Hace mucho tiempo que la relación entre el capital y el trabajo no había estado tan descompensada a nivel global en todos los rincones del planeta. La desregulación de las relaciones de trabajo y la restricción del Estado Social están pues también en la base de esta crisis. Pero este lado oculto sólo emerge ahora de forma invertida, a través de las consecuencias del modelo de desarrollo que ha traído una visión neoliberal de la globalización. La destrucción de empleo es un efecto inmediato del fenómeno advertido. La crisis económica, de origen financiero, que produce un derrumbe de la inversión y del consumo, se traslada inmediatamente al campo de la producción y del trabajo, generalizando la pérdida masiva y contundente de puestos de trabajo. Se produce así un desplazamiento del riesgo y de la responsabilidad empresarial hacia los trabajadores, puesto que son éstos los que responden al final con la pérdida de su empleo del desmoronamiento de la forma de configurar la economía sobre bases de extrema desigualdad en la creación y distribución de la riqueza. En un corto plazo de tiempo se olvida el origen de la situación y se pone en primer plano la exigencia de un ajuste de la economía a través del empleo, realmente de la destrucción de empleo. A partir de ahí se establece que la salida de la crisis requiere importantes ajustes en el mercado de trabajo, mayor flexibilización laboral, reducción de las rentas salariales, facilidad para despedir. Se emplea la gravedad de la situación para hacer apología de la desregulación y de la flexibilidad laboral. Se plantean así de nuevo preguntas segmentadas sobre la necesidad de una respuesta legal en el específico dominio del sistema jurídico laboral. Y esta respuesta se concibe únicamente en términos estatal-nacionales, sin que la referencia a la Unión Europea pase de ser una mera alusión ritual, como si en este tema sólo pudiera poner en marcha una cierta coordinación de las respuestas que articule cada país. La crisis por tanto en este punto alienta un cierto neoproteccionismo estatal y una especie de renacionalización de la política económica en Europa (ya no europea), y ello pese a contar con instituciones centrales de dirección del mercado unificado monetariamente. Una muestra clara de este tema se puede obtener de la lectura de la exposición de motivos del Real Decreto – Ley 2/ 2009, de 6 de marzo, de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y de la protección de las personas desempleadas. El punto de vista con el que se enfoca la crisis es esencialmente el de las medidas que en España se han ido poniendo en práctica para hacer frente tanto a los aspectos financieros de la crisis como a sus repercusiones “en la economía real y en el empleo”. La Unión Europea aparece como el contexto en el que se coordinan actuaciones de los diferentes países para “proporcionar liquidez al sistema financiero”. No hay por tanto una estrategia de salida de la crisis que se diseñe en el plano de dirección común a todos los Estados que forman parte de la Unión Europea. Esa misma norma revela sus carencias. Parte de una concepción muy básica según la cual el tratamiento de la crisis se produce mediante una actuación intensa de estimulación de la economía sobre las rentas de las familias, el apoyo a las empresas y su acceso al crédito, el impulso a las inversiones públicas en municipios y entidades locales y el fomento de la liquidez del sistema financiero. Las medidas estrictamente laborales son cortas y muy limitadas, y se carece de una visión política que trascienda esta perspectiva y se plantee una acción completa sobre la tutela del trabajo y el mantenimiento de la renta salarial de millones de trabajadores que están perdiendo su trabajo o que ven amenazado su empleo. Porque además, la crisis se presenta para la población trabajadora de una forma especialmente violenta como una agresión directa los hábitos de consumo y a la forma de vida que el propio sistema económico había inducido y que el nivel de ocupación permitía mantener.2. Cómo se percibe la crisis en las relaciones de trabajo.De forma sintética, es conveniente poner de manifiesto cómo la crisis económica se viene percibiendo en sus consecuencias laborales, es decir, cómo se desplaza sobre esta esfera de vida el desmoronamiento del modelo de desarrollo económico que se ha ido prefigurando a partir del fundamentalismo neoliberal, que en España tiene además especiales repercusiones al privilegiar un crecimiento sobre bases especialmente especulativas como las que suministraba el sector de la construcción. En primer lugar, se aprecia la utilización masiva del mecanismo del despido individual improcedente con entrega de la indemnización (no controlada) como forma de eliminar plantilla. Se eluden así las disposiciones del despido objetivo y del ERE como despido colectivo. El despido no tiene causa económica real, no se relaciona con la inestabilidad económica de la empresa. En muchos casos es el despido una reacción o mecanismo reflejo para mantener o incluso aumentar el beneficio empresarial. Las empresas pueden proceder a esta práctica fraudulenta porque no hay presencia sindical ni control público (inspección de trabajo). Es importante conocer el dato estadístico: en el 2008, los despidos individuales declarados improcedentes unilateralmente por el empleador constituyen el 60 % del total de los despidos efectuados, con la repercusión en el gasto por desempleo que eso lleva aparejado. A ello se une un aumento del autoritarismo empresarial en la gestión de la fuerza de trabajo y la eliminación en la práctica de derechos laborales con la amenaza del despido como respuesta a la reivindicación del cumplimiento de la ley o del convenio colectivo. Especialmente sensible a este tema son los derechos de conciliación familiar, prácticamente inexistentes en la realidad productiva de las empresas en crisis. Muy ligado a ello se hace evidente el esfuerzo por la descolectivización forzada de la empresa como paso previo a la adopción de despidos colectivos. Esta desertización de la representación colectiva se consigue mediante despidos de representantes sindicales o imposibilidad de formar un órgano de representación de los trabajadores .- imposibilitando las listas o la propia elección – como paso previo a la iniciación de un ERE. Es decir, la crisis se manifiesta ante todo como una exasperación de la arbitrariedad y de la violencia del poder privado de la empresa sobre el derecho al trabajo de amplias capas de trabajadores.En segundo lugar, se aprecia de forma muy generalizada una inmersión de las relaciones laborales en la economía irregular: despido y no renovación de contratos que preceden a la utilización clandestina, de hecho, del trabajo, fundamentalmente en el caso de los inmigrantes. A ello se une el reverdecimiento de relaciones gratuitas, como las becas, y de la deslaboralización. Todo ello implica la percepción de la crisis como excepcionalidad social que implica la pérdida de la condición de ciudadanía social que otorga el trabajo regulado y objeto de protección legal y sindical. Por otra parte, el incremento del trabajo clandestino funciona como presión a la baja sobre el trabajo regular en importantes sectores intensivos en mano de obra.En el sector de la media y gran empresa, donde existe una presencia sindical suficiente, se aprecia una preferencia acentuada por el despido como forma de afrontar las primeras muestras de estancamiento empresarial, con la finalidad de mantener la tasa de beneficio en términos exorbitantes. Se opta por los despidos frente a otras medidas de la legislación como las regulaciones temporales de empleo y esta opción se enuncia como innegociable, sin que haya posibilidad de modificar la decisión “inapelable” del poder económico. En este mismo sentido, se recurre intensamente a la vía concursal como fórmula de abaratar despidos, despotenciar su carácter colectivo y sindical y eliminar la presencia mediadora de la Administración Pública. De nuevo el dato es muy sintomático. En el 2008, el número de procedimientos concursales se elevó un 197% con respecto al 2007 y muestra una tendencia totalmente alcista para el 2009.Este tipo de percepción es muy preocupante porque alimenta un discurso escéptico ante los mecanismos políticos de nivelación social y de protección del trabajo, y presenta a los representantes colectivos de los trabajadores, al movimiento sindical, en el mejor de los casos como entes impotentes ante la degradación de las condiciones de vida y de empleo que la crisis induce y, otras veces, les acusa injustamente de ser cómplices de estos procesos de destrucción de empleo. La voz del sindicalismo no se escucha entre el ruido producido por la violencia del poder económico y la destrucción del marco de consumo generado por la pérdida masiva del poder adquisitivo en el mercado de bienes y servicios de la población asalariada en su conjunto y especialmente los sectores más débiles y precarios de la misma. 3. Cambios posibles y cambios necesarios en el ordenamiento laboral ante la crisis..Es necesario un gran cambio en la manera de conceptuar la economía y la sociedad ante la crisis económica, y en este cambio tiene que ser determinante la política y la acción de los sujetos sociales. Por tanto es preciso ante todo un cambio en la actitud en los sujetos de las relaciones laborales. Los empresarios y financieros, mediante un esfuerzo por entender la gravedad del momento y no concebirlo como una oportunidad de ganancia. Es el momento de aplicar a la conducta empresarial y a los grupos financieros la noción de responsabilidad social. Obviamente incidir, como hace el empresariado español, en la eliminación de derechos sociales fundamentales y en la degradación de las garantías del derecho al trabajo con sus propuestas sobre el llamado “contrato único” o el abaratamiento de la indemnización por despido, no es una buena señal. Es explicable en función de ciertos reflejos atávicos sobre el dominio del sistema, y, en concreto, en la crisis de legitimación por la que está pasando el asociacionismo empresarial español, pero de ninguna manera puede ser utilizado en términos de cooperación a un cambio posible y necesario de paradigma económico y social.Los poderes públicos, a comenzar por el gobierno estatal, entendiendo que el eje de sus políticas debe pasar a partir de ahora por una actitud intervencionista en la tutela del derecho al trabajo y del mantenimiento de la renta salarial y por tanto sin limitarse a la recapitalización del sistema financiero y en la exención de ingresos tributarios. Es necesaria una mayor inspección y control de las situaciones de hecho laborales, y de la utilización de las subvenciones a las estructuras públicas autonómicas o locales. Es importante recordar que en esta crisis de ha desvinculado directamente la intervención del estado sobre el trabajo o el empleo de las conexiones que esta ha tenido en una cierta jurisprudencia del TJUE con la defensa de la competencia. Un elemento importante en este esquema de cambio es el desempeñado en nuestro país por las Comunidades Autónomas, que tienen importantes prerrogativas en el diseño y gestión de las políticas sociales. La resistencia de alguna de ellas a cualquier diseño político de nivelación de las desigualdades debería hacer reflexionar sobre la introducción de mecanismos de control de las desviaciones de estos gobiernos regionales sobre los imperativos constitucionales del Estado social.Los sindicatos, mediante una utilización inteligente de la situación de neocorporativismo de crisis en la que se encuentra el país, sin incurrir en una de las características del mismo, una centralización máxima de las políticas de contención salarial en la cumbre junto con la descentralización máxima del coste de los despidos y procesos de gestión de la crisis en las grandes empresas, con predominio de trabajadores estables sobre precarios y las categorías más débiles del mercado de trabajo. El sindicalismo confederal tiene que encontrar un espacio de visibilidad mediática y social en el que pueda presentar sus propuestas concretas de respuesta a la crisis en un marco general más amplio de explicación de su proyecto de sociedad. Lo que implica necesariamente que sobre este sujeto recae una mayor responsabilidad en la creación de un marco de coincidencias y de consensos que vaya construyendo un modelo de desarrollo tendencialmente igualitario.Pero junto a estas tendencias al cambio, es cierto que pueden hipotizarse ciertas medidas concretas en el ámbito estricto de la legislación laboral. Las que ha señalado la norma gubernamental son insuficientes. Posiblemente hay otras actuaciones de reforma más audaces, y a continuación se elencan algunas sugerencias al respecto. Pero partiendo de una constatación ineludible: En el estado español, no es posible introducir normativamente más flexibilidad. La vía por la que insiste en deslizarse el asociacionismo empresarial es un camino que no tiene recorrido. Por el contrario la situación requiere un compromiso político de amplio espectro, tanto social y económico como del estricto poder público. Se trata de enunciar un pacto global que abarque no sólo a los interlocutores sociales y al Gobierno sino al conjunto de las fuerzas políticas del país en el que se apueste por un nuevo modelo de crecimiento económico sostenible, y en el que se parta como concepto central de una nueva política de equidad y de reforma del mercado con la finalidad de reducir las desigualdades existentes. En este pacto global debería ser central un gran Acuerdo para la defensa del derecho al trabajo en la crisis económica, que acogiera medidas del tipo de las que se enuncian a continuación como fórmulas posibles de realización de ese compromiso por el derecho al trabajo.En primer lugar, se debería proceder a la reforma del sistema de despido individual en términos garantistas. En concreto, mediante la derogación del mecanismo previsto en el art. 56.2 ET no sólo como elemento disfuncional a la causalidad del despido, sino por su efectividad negativa en materia de eliminación de puestos de trabajo (el 60% de los despidos se hace por esta vía). Y, asimismo, por su repercusión negativa en el gasto de desempleo. Actualmente la mitad del gasto de desempleo viene originado por la terminación de un contrato temporal, y la otra mitad, por despidos, con un enorme peso de los individuales. Hace tan solo 5 años la distribución del gasto era 2/3 por terminación de contratos temporales y 1/3 por despido. El aumento del despido individual declarado improcedente por el empresario es el causante de esta modificación.Es también decisivo el refuerzo de los poderes colectivos del sindicato durante la crisis. Se trata de preservar las instancias de representación colectiva existentes y extender y vigorizar los derechos de información y consulta en los procedimientos de modificación y extinción de las relaciones laborales, mas allá de la reforma muy limitada del art. 64 ET que se ha realizado a partir de la trasposición de la Directiva Marco europea del año 2002 sobre derechos de información y consulta de los trabajadores. La reforma de la Ley concursal es uno de los elementos muy específicos que enlazan con la discusión que se produjo en el sindicalismo español y entre los agentes del campo jurídico – laboral en su promulgación y cuyos contornos quedan precisados mejor ante una situación como la que se está viviendo en nuestro país actualmente. Es en efecto útil recordar que al menos en los siguientes puntos se debería proceder urgentemente a la modificación de la ley: Ante todo, redefiniendo la competencia del juez mercantil, que debe quedar limitada a la esfera de la ejecución, preservando la competencia declarativa en el juez de lo social. Pero también reforzando las garantías de los créditos de los trabajadores frente al resto de los trabajadores y reformulando el papel del juez mercantil en el llamado procedimiento judicial de regulación de empleo.Es necesario actuar evitando el desempleo masivo, y utilizar los instrumentos de que se dispone como amortiguadores sociales, en especial la institución de la suspensión de contratos de trabajo y el Fondo de Garantía Salarial. Pero quizá haya que pensar en una institucionalización especialmente concebida para la crisis, de amortiguadores sociales que permitan reducciones de jornada y suspensión de contratos por un tiempo más extenso e independientemente de la antigüedad del trabajador, sobre la base de una estructuración por sectores, y que permite conservar un patrimonio de profesionalidad de los trabajadores del que podrían hacer uso las empresas en el momento de la reactivación económica. En Alemania se ha realizado un acuerdo entre el gobierno y los sindicatos para bloquear los despidos colectivos, derivando los excedentes hacia una institución de este tipo en donde la reducción de jornada no se acompaña de reducción de salario, integrado por este fondo público, o como también se está haciendo en Italia mediante la extensión de la llamada Cassa Integrazione Guadagni por tiempos muy largos y para supuestos especiales de crisis de empresas. En ese mismo sentido, es posible plantearse la creación de un Fondo Estatal de mantenimiento del empleo de duración limitada en el tiempo, que al estilo que los fondos europeos de adaptación a la globalización (FEAG) o la experiencia norteamericana de los Fondos de Ajuste al comercio permita financiar de forma extraordinaria mecanismos de amortiguación social de la destrucción de empleo causada por deslocalizaciones o ceses masivos de empresas en sectores especialmente tocados por la financiarización de la economía. Este Fondo Estatal para el mantenimiento del empleo debería financiar los procesos de formación, con asignaciones económicas para la formación, bonificar las cotizaciones de los trabajadores mayores de 55 años para evitar la afectación de las pensiones de jubilación de éstos, y en general, subvencionar las suspensiones colectivas de contratos en los casos de regulación de empleo de estas empresas.Es importante también proceder a revisar el cuadro sancionatorio público ante las conductas empresariales que defraudan la legislación y atentan contra el derecho al trabajo. La vigorización de las facultades de inspección y de control que lleva a cabo la administración laboral tiene también que completarse con un mejor diseño de la facultad sancionatoria.En este sentido, hay que explorar la generalización de sanciones no pecuniarias, que se apoyen en la limitación de la capacidad de acción de las empresas en el mercado. Asimismo, puede resultar útil la generalización de la existencia de cláusulas sociales en la licitación de la obra pública, priorizando aquellas empresas que no hubieran destruido empleo en los dos años anteriores. Y, desde luego, es prioritario en este esquema la realización de planes especiales de choque para la Inspección de Trabajo sobre fraude en los despidos y control de la economía irregular. Por último, sería precisa también la revisión y mejor delimitación penal de los delitos contra los derechos de los trabajadores.Hay otras medidas de relativo menor alcance, algunas de las cuales han sido abordadas en el reducido espacio de intercambio de pareceres en que se ha agotado el diálogo social tripartito de momento al menos. En este sentido, es oportuno traer a colación la propuesta de reposición de prestaciones por desempleo para aquellos trabajadores que vieran extinguido su contrato de trabajo después de un período de suspensión – y que ha sido recogido en el art. 3 del RDL 2/2009 en los términos allí contenidos – o la necesaria revisión y unificación (en razón de las diferentes normas autonómicas) del tratamiento fiscal de las indemnizaciones por despido colectivo o económico.Otras medidas, como las bonificaciones para la contratación indefinida de trabajadores beneficiarios de las prestaciones por desempleo, que ha previsto la exigua norma recientemente publicada, son muy criticables. El impulso a los contratos a tiempo parcial y a los fijos discontinuos, mediante las bonificaciones a los que se concierten en adelante, cuestión también presente en la norma citada, no aborda de forma completa el debate sobre la estrategia del reparto del empleo en su doble variante, esto es, como reducción de jornada y como conversión de trabajo a tiempo completo en tiempo parcial, como fórmulas complementarias que tienen que plasmarse a través de las decisiones en concreto que se adopten por la negociación colectiva. También se ha manejado, con desigual fortuna, la idea de prorrogar las subvenciones que favorecen la conversión de contratos temporales en indefinidos, que acaba en junio 2009, por dos años más.La crisis no puede amparar maniobras para deteriorar el complejo de derechos del que disfrutan, precariamente, los trabajadores. Al contrario, hay que aprovechar el tiempo de crisis para situar el trabajo y su valoración social en el centro de las relaciones sociales y de la regulación de las mismas. Un gran acuerdo político y social que recoja esta orientación es ineludible.
material de apoyo para el tema 1
LA REFORMA ARGENTINA
> CoyunturaEl 20 de noviembre de 2008, el Senadoargentino sancionó un proyectode ley enviado por el Ejecutivoy previamente aprobado con algunasenmiendas por la Cámara de Diputadosque reforma la previsión social:la Ley 26.425 elimina el sistemade capitalización individual gestionadopor administradoras privadas(Administradoras de Fondos de Jubilacióny Pensión, afjp) y lo traspasaa un sistema único integrado, dereparto y administración pública.Este artículo repasa los antecedentesLa ley de reforma de la previsiónsocial argentinaAntecedentes, razones, características y análisisde posibles resultados y riesgosCarmelo Mesa-LagoEn noviembre de 2008, el Congreso argentino aprobó la reformade la previsión social: eliminó el sistema de capitalización individualgestionado por administradoras privadas y lo traspasó a unsistema único integrado, de reparto y administración pública.El artículo analiza los antecedentes del sistema previsionalargentino y su evolución en los últimos años, discute las razonespor las cuales el gobierno impulsó su reforma y advierte sobrelos riesgos del nuevo diseño: desde la posibilidad de que losfondos se utilicen para enfrentar el déficit fiscal hasta un eventualincremento de la morosidad y los litigios judiciales.Carmelo Mesa-Lago: catedrático distinguido emérito de Economía en la Universidad de Pittsburgh,profesor-investigador visitante y conferencista en 39 países, autor de 78 libros y 270 artículosy capítulos de libros publicados en siete idiomas en 33 países. Consultor en seguridadsocial en todos los países de la región, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe(Cepal), la Organización Internacional del Trabajo (oit), la Asociación Internacional de la SeguridadSocial (aiss) y otras agencias de las Naciones Unidas y organismos financieros internacionales.Ha obtenido el Premio Inaugural Internacional de Investigación sobre Trabajo Decenteotorgado por la oit.Palabras claves: sistema previsional, reforma, capitalización, reparto, Estado, Argentina.Nota: Aunque la responsabilidad de este artículo es solo del autor, este agradece los comentarioso materiales suministrados por Alfredo Conte-Grand, Katja Hujo, Aldo Isuani, Rubén Lo Vuolo,Aníbal Pérez-Liñán y Rafael Rofman.Este artículo es copia fiel del publicado en la revista Nueva Sociedad No 219,enero-febrero de 2009, ISSN: 0251-3552, .15 Nueva Sociedad 219La ley de reforma de la previsión social argentinade la reforma, resume las razones oficialespara impulsarla y plantea otrasdiscrepantes, describe las característicasprincipales del nuevo sistema yanaliza, finalmente, sus posibles resultadosy riesgos.■■ AntecedentesEl autor fue pionero en criticar las fallasde los sistemas de capitalizaciónindividual en América Latina1. Enmedio de la crisis económica argentinade 2001, participó de una misiónde la Organización Internacional delTrabajo (oit) que preparó un diagnósticosobre la grave situación previsionale identificó puntos de consensopara enfrentarla. La reforma estructuralde 1993 (Ley 24.241/1993) habíacreado un sistema mixto: el pilarpúblico de reparto abonaba unapensión básica y el pilar de capitalización,una pensión complementariabasada en el fondo ahorradoen las cuentas individuales; además,mantuvo un sistema público «puro».Los ingresantes al mercado laboralpodían escoger entre el sistema públicoy el mixto, pero eran asignadosautomáticamente al último sino ejercían su opción (indecisos); losasegurados podían cambiarse delsistema público al mixto, pero no regresaral primero.Luego de años de implementación, elsistema de capitalización adolecía deserios defectos: caída en la coberturade los trabajadores y los ancianos,falta de solidaridad y profundizaciónde la inequidad de género, años deaportes excesivos para obtener la pensiónmínima (lo que generaba una proporciónconsiderable de aseguradosque no obtendría dicha pensión), altascomisiones administrativas, bajo cumplimientoen el pago de los aportes ysustanciales costos fiscales de la transición.El sistema público se debilitópor la reducción de los aportes debidoal traspaso del 75% de los aseguradosal sistema privado, más el recorte delas contribuciones de los empleadores.Estos problemas se agravaron durantela crisis económica de 2001, que provocóuna reducción drástica en el valordel fondo de pensiones, a lo que tambiéncontribuyó una previa intromisiónestatal2. La crisis previsional generóun amplio debate nacional delcual participaron diferentes sectoresclaves y que incluyó la publicación porla Secretaría de Seguridad Social deun «libro blanco» con todos los informestécnicos y recomendaciones. Sinembargo, el momento propicio paraaprobar una ley de reforma previsionalcomprensiva fue desaprovechado.1. C. Mesa-Lago: La reforma de la seguridad socialen América Latina y el Caribe: Hacia una disminuciónde los costos sociales del ajuste estructural,Ciedess, Santiago de Chile, 1994.2. Katja Hujo: «Reforma previsional y crisiseconómica: el caso argentino» en K. Hujo, C.Mesa-Lago y Manfred Nitsch (eds.): ¿Públicoso privados? Los sistemas de pensiones en AméricaLatina después de dos décadas de reforma, NuevaSociedad, Caracas, 2004, pp. 135-174; y C. Mesa-Lago: Reassembling Social Security: A Surveyof Pension and Health Care Reforms in Latin America,Oxford University Press, Oxford, 2008.Nueva Sociedad 219 16Carmelo Mesa-LagoEntre 2003 y 2007 se aprobaron 12 correccionespuntuales, como la moratoriapara el pago de deudas previsionales,el acceso a la jubilación paraafiliados carentes de requisitos, la jubilaciónanticipada por desempleo y elplan de inclusión previsional. Mediantela Ley 26.222/2007, se introdujo unimportante número de cambios positivos3que se resumen a continuación:- Se instauró la libre opción entre ambossistemas: se otorgó un plazo paraque los afiliados de cierta edad y confondos insuficientes en el sistema decapitalización pasaran al sistema público;se permitió el cambio entre losdos sistemas cada cinco años y conciertos requisitos, y se asignó automáticamenteal sistema público a los ingresantesal mercado laboral que nooptaran por uno de los sistemas (anteseran asignados automáticamente auna de las afjp).- Se incrementó el financiamiento yse redujo el costo administrativo: seigualaron los aportes a ambos sistemas(en el de capitalización se incrementaronde 7% a 11%), se aumentóel tope de remuneración imponible,se fijó un máximo de 1% para la comisiónpor la administración del programade vejez y se eliminó la primapagada a compañías de seguro comerciales,financiando los riesgos deinvalidez y muerte con un Fondo deAportes Mutuales.- Se mejoraron tanto el acceso comolas prestaciones: se flexibilizaron losrequisitos para el acceso a la pensiónmínima y con garantía estatal a todoslos beneficiarios, se expandió laprotección a los ancianos, se elevó laPrestación Adicional por Permanenciaa los que se quedaron en el sistemapúblico y se ordenó el ajuste de laspensiones de igual manera que el dela Prestación Compensatoria (por losaportes hechos antes de la reforma de1993). Una ley posterior –26.417/2007–estipuló ajustes automáticos («movilidad») dos veces al año con una fórmulacompleja basada en los salariosy la disponibilidad de recursos4.- Con los mecanismos e incentivosanteriores, entre julio de 2007 y octubrede 2008 se pasaron del sistemade capitalización al público 2,1 millonesde afiliados (1 millón de aportantes).La cobertura total se incrementóen 1,5 millones de afiliados (500.000aportantes)5.El Decreto 897/2007 estableció tresinstituciones cruciales para evitar que,3. Administración Nacional de la SeguridadSocial (Anses): Reforma del sistema previsionalargentino, Buenos Aires, 2008.4. V. Alfredo Conte-Grand: «Hay que modificarla jubilación que ofrece el reparto» en La Nación,30/11/2008. Entre 2002 y 2008 hubo variosaumentos de las pensiones por decisión del Ejecutivo.Según el diario Crítica de la Argentina, elajuste en 2008 fue inferior a la inflación, aunquela medición de esta es objeto de debate.5. En julio de 2007 había un total de 14,1 millonesde afiliados (11,7 en capitalización y 2,4 enpúblico) y 6,1 millones de aportantes (4,7 y 1,4respectivamente), mientras que las cifras enoctubre de 2008 eran 15,5 millones de afiliados(9,5 y 6) y 6,6 millones de aportantes (3,6 y 3).Fuente: safjp 2007-2008.17 Nueva Sociedad 219La ley de reforma de la previsión social argentinadebido al impacto financiero duranteuna eventual crisis, las prestacionesdel sistema de reparto «se constituyanen variable de ajuste de la economía», lo que erosionaría su valor:la primera institución es el Fondo deGarantía de Sustentabilidad del RégimenPrevisional Público de Reparto(en adelante Fondo de Garantía)para garantizar el valor, la rentabilidadde los recursos y el pago futurode las prestaciones. La segunda esel Comité de Administración de lasInversiones del Fondo de Garantía(en adelante el Comité), encargadode elaborar directrices para la tomade decisiones adecuadas que protejandicho Fondo, sobre la base delos principios de seguridad, rentabilidady diversificación de riesgos.Además, el Comité debe encargarsede preparar un informe anual detalladosobre las acciones tomadas y lasituación del Fondo, ejercer controlesperiódicos sobre su administración eimponer las acciones correctivas necesarias.La tercera institución es laComisión de Seguimiento del Fondode Garantía (en adelante la Comisión),que se ocuparía de recoger informacióny brindarla a la sociedad.El administrador del sistema público–la Administración Nacional de SeguridadSocial, Anses– está obligado,al igual que el Comité, a brindarla información que solicite la Comisión,que deberá elaborar un informesemestral que ofrezca conocimientocabal del estado del Fondo. El decretoencargó a la Anses la gestión delFondo de Garantía, y la inversión delos fondos al Banco Nación medianteun convenio con la Anses (ambosacatando las directrices del Comité),así como la preparación de un plande inversiones anual aprobado por elComité y las normas para implementarel decreto.Estas instituciones adolecen de seriosproblemas. El Comité se constituyópor sí mismo y se dio su propiareglamentación, sin discusión públicani disposiciones legales; estabaen vigor al menos desde febrerode 2008, los miembros elegidos habíandictado las normas de inversióny fijado topes máximos y publicadola composición de la carterapor instrumento6. Se ignora si la Ansesha preparado el plan de inversionesaprobado por el Comité. LaComisión tenía su reglamento, perono había información pública sobresus actividades ni sobre los miembroselegidos. Sorprende la escasainformación sobre estas dos institucionescruciales de control del Fondode Garantía, así como el hecho deque la composición de su cartera nose publicase hasta octubre de 2008,15 meses después de promulgado eldecreto.6. Anses: «Se fijaron las condiciones para invertirdel Fondo de Garantía de la SeguridadSocial», información de prensa, Anses, BuenosAires, 20 de febrero de 2008 y «Composicióndel Fondo de Garantía», información de prensa,Anses, Buenos Aires, 19 de noviembre de2008.Nueva Sociedad 219 18Carmelo Mesa-Lago■■ Las razones oficiales de lareforma y algunas opinionesdiscrepantesEl proyecto de ley de reforma previsionalde 2008 alegó las siguientesrazones; algunas se comentan brevementea continuación y otras sonanalizadas más adelante:- Según la Constitución, el Estadodebe otorgar los beneficios previsionalesen forma integral e irrenunciable.- El sistema de capitalización no hacontribuido, como se esperaba, a desarrollarel mercado de valores.- No se ha extendido la cobertura. Dehecho, la Anses informa que cayó de60% a 47%, sin especificar años7. Elautor ha estimado que la coberturade la Población Económicamente Activa(pea), basada en aportantes activos,disminuyó de 50% a 36% entre1993 y 2007 8.- Las comisiones de las afjp son muyaltas, a tal punto que en un periodoabsorbieron la mayoría de los aportes,dejando poco para el depósito enlas cuentas individuales. Esto ocurriódurante la crisis de 2001 y porla decisión estatal de reducir el porcentajedel aporte a fin de estimularel consumo9. Sin embargo, la Ley26.222/2007 ya había reducido la comisióna 9% de descuento total (81%va al depósito).- Los aportes voluntarios de los aseguradosno superan el 0,3% de losingresos de las afjp. Este argumentoes opaco y, a pesar de él, la ley mantienetales aportes.- Debido al incremento de los añosde aporte requeridos para obtenerla pensión mínima y otros factoresadversos, una alta proporción de losafiliados no podrá recibirla. Este problemafue en gran medida resueltopor la Ley 26.222/2007.- Las pensiones del sistema de capitalizaciónestán a la merced de los riesgosdel mercado financiero, pero laprevisión debe ofrecer certeza, comohace el sistema público10.Estos son los motivos esgrimidos porel gobierno para justificar la decisiónde eliminar el sistema de capitalización.Sin embargo, la prensa nacionale internacional ha mencionado otrasrazones: el gobierno argentino enfrentaproblemas financieros, comoel pago de deuda pública por us$23.000 millones en los próximos dosaños, el descenso del precio mundialde la soja, el trigo y otras exportaciones,que ha reducido los ingresostributarios, y la falta de acceso al7. Anses: Reforma del sistema previsional argentino,cit.8. C. Mesa-Lago: Reassembling Social Security:A Survey of Pension and Health Care Reforms inLatin America, cit., y «Las pensiones de seguridadsocial en América Latina después de tresdécadas de reforma» en Real Instituto Elcanode Estudios Internacionales: Anuario Iberoamericano2009, Real Instituto Elcano, Madrid,2009.9. K. Hujo: ob. cit.10. Poder Ejecutivo Nacional: Proyecto deLey No 1.732, Buenos Aires, 21 de octubre de2008.19 Nueva Sociedad 219La ley de reforma de la previsión social argentinacrédito, agravados por la crisis financieramundial11.■■ Características del nuevosistema integrado- Todos los afiliados al sistema de capitalizacióny los fondos en sus cuentasindividuales son traspasados alsistema público de reparto, que seconvierte en el Sistema IntegradoPrevisional Argentino (sipa).- Los afiliados y beneficiarios delsistema de capitalización tendrán«idéntica» cobertura y tratamientoque en el sistema público; el Estadoles garantizará, según la ley, «igualeso mejores prestaciones y beneficiosque los que gocen» a la entradaen vigor de la norma. Los años deservicios prestados por esos afiliadosles serán reconocidos en el sistemapúblico.- Los retiros programados o fraccionariosen vigor serán pagados por elsistema público, pero las rentas vitaliciascontinuarán abonándose a travésde las compañías de seguros.- Los recursos transferidos del sistemade capitalización serán administradospor la Anses, que «gozará deautonomía financiera y económica»y será supervisada por la ComisiónBicameral de Control de los Fondosde Seguridad Social del Congreso.Los recursos transferidos y losaportes obligatorios futuros irán alFondo de Garantía, que será monitoreadopor un Consejo; sus fondosserán invertidos de acuerdo con loestipulado en las leyes 24.241/1993(creadora del sistema de capitalización)y 26.222/2007.- Los aportes voluntarios hechos porlos asegurados antes de obtener el beneficiopueden transferirse a la Anseso a una afjp, que deberá «reconvertirse» (la ley no especifica cómo sehará la reconversión) con el objeto demejorar la pensión (la ley no justificael trato diferente de los aportes obligatoriosy voluntarios).- Las compensaciones que pudierancorresponder a las afjp tendrán unvalor máximo equivalente a su capitalsocial, y los accionistas de lasafjp recibirán títulos emitidos por elEstado.■■ Posibles resultados y riesgosde la reformaA continuación se analizan aspectosclaves de la ley y sus posibles resultadosy riesgos, basados en trabajosrecientes de expertos argentinos, estadísticasde la Anses, la Superintendenciade afjp y otros sistemas decapitalización de la región, artículosperiodísticos publicados en Argentinay el exterior y un trabajo en prensadel autor12.11. V. varios artículos sobre el proyecto de ley y laley sancionada por el Senado en Clarín y La Nación,Buenos Aires, 21-22/10/2008 y 21/11/2008;Aldo Isuani: «¿Reparto o capitalización?» enClarín, 3/11/2008; y «Cristina’s Looking-GlassWorld» en The Economist, 23/10/2008.12. C. Mesa-Lago: «Las pensiones de seguridadsocial en América Latina después de tresdécadas de reforma», cit.Nueva Sociedad 219 20Carmelo Mesa-LagoÁmbito de la reforma y ausencia dediálogo social. La ley no plantea unareforma integral, profunda y con laregulación y especificidad jurídica requeridas.Continúa la tradición históricade cambios legales en la previsiónsin adecuados estudios técnicos previos13,que en el pasado generaron unareducción de la cobertura y de las pensionesreales, mayores costos administrativos,déficits financieros crecientesy la utilización de los fondos previsionalespara cubrir el déficit fiscal.Al contrario del amplio debate que seprodujo en 2001 y 2002, la ley de reformano fue precedida de un diálogosocial con la participación de lossectores involucrados. El Ministeriode Trabajo y la Secretaría de SeguridadSocial han perdido influenciay no se involucraron decisivamenteen la redacción del proyecto. La leyno persigue los objetivos esencialesde la previsión, como la extensiónde la cobertura, la prevención de lapobreza y la equidad de género. Enese sentido, contrasta con la recientereforma previsional chilena (Ley20.255/2008), que sí estuvo precedidade un amplio diálogo social quepermitió elaborar una reforma comprensiva,bien estudiada y que fortalecelos principios de universalidad,solidaridad, equidad de género ysustentabilidad financiera14.Imprecisiones y vacíos jurídicos. Laley asegura que garantizará prestacionesiguales o mejores a las que losafiliados al sistema de capitalizacióngocen en el momento en que el nuevosistema comience a funcionar. Elproblema es que el sistema de capitalizaciónno otorgaba un beneficio definidosino indeterminado, en el cualincidían factores aleatorios, comola rentabilidad de las afjp. Tampocoestá claro si los retiros programadosy fraccionados pasados al sistema públicose recalcularán de acuerdo conlas reglas de este o si el Estado abonarálos mismos beneficios percibidosactualmente y durante qué periodo.Las rentas vitalicias continuaránsiendo pagadas por las compañías deseguro, pero la ley no regula este aspecto.Todo esto otorga un gran poderdiscrecional al Ejecutivo15.Riesgos del Fondo de Garantía y suinversión. El Estado captura alrededorde us$ 30.000 millones que estabanen las cuentas individuales de losafiliados a las afjp, además de unosus$ 4.500 millones anuales por aportesfuturos. De acuerdo con la ley dereforma, la Anses se convertirá enuna entidad autónoma y los recursos13. Antes de la reforma estructural de 1993se realizaron numerosos estudios técnicos yproyecciones de los costos fiscales de la transición,pero estos últimos resultaron muy optimistas.14. C. Mesa-Lago: «Protección social en Chile:reformas para mejorar la equidad social» enRevista Internacional del Trabajo vol. 127 No 4,2008.15. Rubén M. Lo Vuolo: Promesas falsas y necesidadesciertas: Acerca del proyecto de creación delSistema Integrado de Previsión Argentino, SerieAnálisis de Coyuntura No 18, Ciepp, BuenosAires, octubre de 2008.21 Nueva Sociedad 219La ley de reforma de la previsión social argentinatraspasados se depositarán en el Fondode Garantía establecido por el Decreto897/2007.Probablemente debido a las críticasformuladas al proyecto de ley enrelación con la falta de seguridad ycautela en la inversión del Fondo deGarantía, la ley de reforma añadióun artículo, el 8, que no figuraba enel proyecto original enviado por elEjecutivo. Este artículo establece, «enel ámbito de la Anses», un Consejodel Fondo de Garantía para «el monitoreode los recursos del sistema».Sin embargo, la ley no menciona alComité ni a la Comisión, por lo quese ignora cuáles serán las relacionesentre las tres entidades. El nuevoConsejo estará integrado por 13 representantesdesignados por el Ejecutivoa propuesta de diferentes sectores:cuatro del Estado, tres de lostrabajadores, dos de los jubilados ypensionados, dos de los empresariosy dos de la banca. La ley estipula que«la totalidad de los recursos [transferidos]únicamente podrán ser utilizadospara pagos de los beneficios» delsistema integrado. Sin embargo, aunquedispone que el activo del Fondosea invertido, de acuerdo con la Ley26.222/2007, aplicando criterios deseguridad y rentabilidad, tambiénagrega: «contribuyendo al desarrollosustentable de la economía». Lasinversiones permitidas serán las previstasen la Ley 24.241/1993 (que establecióel sistema de capitalización),con sus limitaciones y prohibiciones:incluye hasta 50% en títulos públicosdel Estado y hasta 30% en títulos delas provincias, municipios y entidadesautónomas, pero prohíbe la inversiónen instrumentos extranjeros.Se dispone la supervisión de laAnses por parte de la Comisión Bicameralde Control de los Fondos deSeguridad Social del Congreso. Sinembargo, sus decisiones no seránvinculantes.El Fondo de Garantía estaba invertido,en octubre de 2008, de la siguienteforma: 52,4% en títulos de deudapública (us$ 3.874 millones), 9,7% enemisiones del Banco Central y 5,7%en préstamos para infraestructura,para un total de us$ 5.000 millones(67,8%) en instrumentos públicos,una proporción mucho mayor que el55% invertido por el sistema de capitalización16.No obstante, las reglas delFondo de Garantía permiten invertirel 100% (legalmente 125%) en títulosde deuda pública, letras, notas y depósitosen el Banco Central y operacionesde crédito público17. Esto implica másque el tope de 80% que se permite alos fondos capitalizados transferidos,de manera que habría que separar losfondos anteriores a la reforma y lostransferidos, pero la ley no disponenada al respecto. La Anses, por ejemplo,concedió un préstamo sustancial16. Anses: «Composición del Fondo de Garantía», cit.17. Anses: «Se fijaron las condiciones para invertirdel Fondo de Garantía de la SeguridadSocial», cit.Nueva Sociedad 219 22Carmelo Mesa-Lagoa Agua y Saneamientos Argentinos(AySA), empresa de la provincia deBuenos Aires, a pesar de un dictamenprevio del Ministerio de Economíade que carecía de garantía derepago; también se reporta que larentabilidad real de los títulos públicoses negativa: entre 8,4% y 8,9%frente a una inflación de 25%18.La transferencia de las cuentas decapitalización al Fondo de Garantía,con los riesgos ya señalados, facilitaríauna mayor inversión en títulosde deuda y proyectos públicos, queayudarían a enfrentar el déficit fiscalen momentos de baja liquidez y envíspera de pagos sustanciales de ladeuda nacional. El director ejecutivode la Anses, Amado Boudou, declaródespués de sancionada la ley de reformaque los recursos de las cuentascapitalizadas a transferirse al Fondode Garantía se utilizarán «parainversiones de largo plazo de manode obra intensiva y para sostener laeconomía de la Argentina en este periodo[de crisis] que se vive». El exsecretarioejecutivo de la Cepal, JoséLuis Machinea, expresó al respectoque «confiscar activos no es la manerade hacer política anticíclica en unpaís», y puso como ejemplos a «Chiley Uruguay, con estrategias correctasde políticas anticíclicas»19.En vista de la escasa y postergada informaciónpública disponible sobre elComité y la Comisión ordenados porel Decreto 897/2007, cabe preguntarsequé ocurrirá con el nuevo Consejoestipulado por la ley. Por otra parte,la ley no especifica las funciones deese Consejo (solo dice «monitoreo»,mientras que el decreto determinaen detalle las funciones del Comité).Sus decisiones, al parecer, no seríanvinculantes. La ley habilita un plazode 60 días a la Anses para dictar lasmedidas necesarias relativas a aportesy beneficios, pero no mencionaal Consejo y sus funciones. Además,la Cámara de Diputados suprimióel artículo 17 del proyecto original,que instaba al Ejecutivo a elaborar eltexto ordenado de la Ley 24.241/1993y sus modificaciones, adaptándolas ala nueva ley de reforma. Queda, entonces,un vacío legal importante, yparece haberse creado una dualidadConsejo/Comité, reglas y topes paralos recursos del Fondo de Garantía,antes y después de la reforma.El experto argentino Rubén Lo Vuoloadvierte sobre otros riesgos financierosde la reforma. En primer lugar,en el pasado múltiples fondos de capitalizaciónparcial colectiva y carácterpúblico, similares al Fondo de Garantía,fueron descapitalizados porque seinvirtieron en títulos de deuda públicacon rentabilidad real negativa. Ensegundo lugar, Lo Vuolo señala queexisten varias disposiciones legalesque no son claras en cuanto al uso18. Varios artículos en Crítica de la Argentina,11/8/2008, Buenos Aires.19. La Nación, 21/11/2008.23 Nueva Sociedad 219La ley de reforma de la previsión social argentinade los recursos del Fondo de Garantía:se necesita establecer de maneradiáfana que los excedentes despuésdel pago de los beneficios se invertiránmaximizando su seguridad y minimizandosus riesgos. Finalmente,debido a las razones anteriores, laAnses no debería gestionar el Fondode Garantía, que debería ser completamenteautónomo, separado de laAnses y de los recursos del Estado, yadministrado por un organismo técnicocolegiado sin injerencia gubernamentaly siguiendo normas legalesestrictas.El ex-secretario de Seguridad SocialAlfredo Conte-Grand recomienda medidaspara evitar el uso indebido delos fondos previsionales: instituir unacorporación totalmente autónoma (uncuerpo directivo tripartito) que manejelos fondos y base sus decisionesen un actuario jefe del sistema,independiente de la Anses, que certifiqueel costo de las prestaciones yel excedente a invertir y vigile constantementeel equilibrio del sistemaintegrado; establecer un ConsejoSuperior que diseñe planes estratégicosde inversiones maximizandola rentabilidad y minimizando elriesgo, y que además asegure quelas inversiones en títulos públicossean en instrumentos autorizados,con calificación de riesgo previa ynegociados en mercados acreditadospor la Comisión de Valores; establecerun régimen en el que los aportantestengan una cuenta individual,con una parte garantizada por el Estadoy otra en el mercado financiero,a fin de distribuir riesgos (incumplimientoestatal y volatilidad del mercado)y fortalecer el componente contributivodel sistema integrado20.¿El riesgo de caída en la rentabilidaddel sistema de capitalización justificósu cierre? Una razón alegada en elpreámbulo del proyecto de ley parala eliminación del sistema de capitalizaciónes que sus pensiones estabansometidas al riesgo del mercadofinanciero acentuado por la crisismundial. Esto es cierto, pero debecontrapesarse con el riesgo de queel Estado no gestione bien el sistemapúblico y la inversión de los fondosy, por lo tanto, no garantice laspensiones a largo plazo. Antes de lacrisis de 2001, el gobierno de CarlosMenem presionó a las afjp para queaumentaran sus inversiones en deudapública (hasta 77% de la cartera)y convirtieran instrumentos dolarizadosen pesos «garantizados»; laposterior devaluación del peso y lareducción de la tasa de interés provocaronuna caída de 44% en el valor delos fondos, lo que demostró que la injerenciaestatal había sido adversa21.20. A. Conte-Grand: «Comentarios sobre elMensaje del Poder Ejecutivo al HonorableCongreso Nacional No 1.732», Suplemento dela revista La Ley, Buenos Aires, 27/10/2008; y«Hay que modificar la jubilación que ofrece elreparto» en La Nación, 30/11/2008.21. K. Hujo: ob. cit.; C. Mesa-Lago: ReassemblingSocial Security: A Survey of Pension and HealthCare Reforms in Latin America, cit.Nueva Sociedad 219 24Carmelo Mesa-LagoEl fondo capitalizado se recuperó yalcanzó us$ 30.000 millones (11,5%del pib) a fines de 2007, el valor másalto (después del de Chile y México)entre los diez sistemas de capitalizaciónen la región22. A septiembre de2008, dicho fondo estaba invertidode la siguiente manera: 56% en deudagubernamental (básicamente delEstado), 14% en acciones, 7% en depósitosa plazo fijo, 7% en emisionesextranjeras, 6% en fideicomisos, 5%en fondos mutuos y 5% en otros instrumentos23.En comparación con ladistribución en los otros nueve sistemasde capitalización que existían enAmérica Latina en 2007, la participaciónen deuda pública argentina erala quinta menor24. Comparada con laparticipación en deuda pública en laArgentina en medio de la crisis de2001-2002, había ocurrido una reducciónnotable, de 77% a 56% en 2008, yla cartera estaba más diversificada.Ahora bien, si 56% de la cartera estabaen deuda pública y solo 27%en acciones, emisiones extranjeras yfondos mutuos, el riesgo de mercadodebía ser relativamente bajo enArgentina antes de que se desatarala crisis internacional, al menos encomparación con Chile y Perú, quetenían una mayor exposición a losmercados de valores nacional e internacional(siempre que el Estadoargentino no reduzca drásticamentela tasa de interés, como hizo en 2001-2002). La rentabilidad real históricadel fondo (promedio anual ajustadoa la inflación desde la implantacióndel sistema de capitalización en agostode 1994 hasta diciembre de cada año)ha oscilado, pero con una tendenciadeclinante: 12,5% en 1999, 7,9% en mediode la crisis de 2001, 10,5% despuésde la recuperación de 2003, 9,2% en2007, y 6,6% al 31 de octubre de 2008.No obstante, a fines de 2007 la rentabilidadargentina (9,2%) era la cuartamás alta, después de las de Chile, Perúy Uruguay, que rondaban 10%25.Por otra parte, la rentabilidad real argentinaen los últimos 12 meses (octubrede 2007 a octubre de 2008) fuede -25,4%26 comparada con -11,7% durantela crisis de 200127. Pero en Chilela rentabilidad entre noviembre de2007 y octubre de 2008 fue de -45,1 enel fondo con riesgo mayor y -34,2%en el segundo28. Y en Estados Unidos,el Dow Jones cayó 40% entre octubre22. Fuente: aios 2008.23. Fuente: safjp 2008.24. Fuente: aios 2008.25. Asociación Internacional de Organismosde Supervisión de Fondos de Pensiones (aios):Boletín Estadístico aios No 1 a 18 (diciembre),1999 a 2008.26. A fines de septiembre de 2008, la rentabilidadanual real era -10,1%. El anuncio delproyecto de ley en octubre provocó una caídade 24% en la Bolsa de Valores argentinay una venta masiva de bonos estatales, conun impacto adverso en la rentabilidad. V.«Cristina’s Looking-Glass World» en The Economist,23/10/2008.27. Fuente: aios 2002; safjp 2008.28. La rentabilidad por fondo fue: -45,7% en A,-34,2% en B, -21,2% en C, -12,1% en D y 2,8%en E, donde está la mayoría de los aseguradospróximos al retiro. Fuente: Superintendenciade Pensiones (sp): Centro de Estadísticas, Santiago,14/11/2008.25 Nueva Sociedad 219La ley de reforma de la previsión social argentinade 2007 y octubre de 2008. El valordel fondo de pensiones en Argentinaera de 78.000 millones de pesos al 30de octubre de 2008, cuando ya habíaocurrido el desplome de las bolsasinternacionales, 21% inferior al valorhistórico más alto, 98.808 millonesde pesos el 30 de junio de 200829. Si lahistoria se repite, habría que esperaruna recuperación de la rentabilidaden Argentina, tal como ocurrió despuésde la crisis de 2001.En resumen, el declive en la rentabilidadreal histórica, especialmente enel último año, ha sido mayor que durantela crisis de 2001, pero inferiora la caída en la rentabilidad del fondoen Chile y el Dow Jones, mientrasque la disminución en el valor totaldel fondo ha sido la mitad que en lacrisis de 2001-2002. Estas comparacionesy la fuerte recuperación de larentabilidad argentina tras superarla crisis de 2001 podrían contrarrestarel argumento oficial de que eranecesario eliminar el sistema de capitalizacióndebido al riesgo del mercadofinanciero. Una alternativa parareducir ese riesgo individual hubiesesido crear multifondos, como se hizoen Chile, México y Perú, donde la inversiónen instrumentos de riesgo mayorse reduce según el asegurado seaproxima a la jubilación (el fondo demenor riesgo en Chile tuvo una rentabilidadpositiva en el último año).Por último, las cifras oficiales indicanque la inversión en títulos de deudapública en Argentina no protegió lacartera más que otros instrumentos,como acciones: en octubre de 2008, larentabilidad de los títulos públicosno garantizados fue -25% y su participaciónen la rentabilidad global-5%, las cifras respectivas de títulospúblicos garantizados fueron -35% y-1%, mientras que las de acciones desociedades anónimas fueron -18% y-2%, las de acciones extranjeras -21%y -1%, y las de fci extranjeros -14% y0,2%30. En otras palabras, una mayorinversión futura en deuda públicano necesariamente protegerá mejoral Fondo de Garantía contra los riesgosdel mercado de valores, especialmentesi se hace sin las cautelas explicadasmás arriba.Riesgo para la sustentabilidad financiera-actuarial a largo plazo. El traspasode los fondos del sistema de capitalizaciónal sistema público reducirála deuda pública neta pero aumentarála deuda implícita previsional, yaque el Estado será el responsable delpago de las futuras jubilaciones ypensiones de los afiliados transferidosal sistema público. La reforma de1993 hizo explícita la deuda implícitadel sistema de capitalización, pero nola del sistema público. El sistema decapitalización es de contribución definida,fully funded, por lo que teóricamentees sostenible financieramente29. Fuente: aios 2001-2002; safjp 2008.30. Anses: Reforma del sistema previsional argentino,cit.Nueva Sociedad 219 26Carmelo Mesa-Lagopor tiempo indefinido31. Pero la privatizaciónparcial del sistema públicoargentino en 1993 generó un costode transición considerable que fue financiadopor el Estado, debido al déficitoperacional, el costo de las contribucioneshechas al sistema públicopor afiliados que se pasaron al sistemaprivado y las pensiones básicasgarantizadas en ese sistema32.Con la reforma de 2008, al traspasarse9,5 millones de afiliados (3,6 millonesde aportantes activos) del sistemade capitalización al público, este recibiráuna inyección financiera a corto yquizás mediano plazo. Sin embargo,a largo plazo enfrentará la carga delas pensiones de los transferidos: losaportes y contribuciones futuros puedenser insuficientes para el pago delas obligaciones (por el envejecimientopoblacional, el incremento de la esperanzade vida, la severa caída de la relaciónactivo/pasivo33 y el riesgo de unamenor rentabilidad de la inversión).En ese caso, el Estado tendría quetransferir cuantiosos recursos para elpago de los beneficios, que podríandeteriorarse: la ley de 2008 disponeque todas las prestaciones (del anteriorsistema de capitalización y delpúblico) se ajusten dos veces al añousando una fórmula compleja queincluye la evolución de los salariospero también la disponibilidad derecursos, lo que da cierto poder discrecionalal gobierno. Se ha informadooficialmente que solo 23% de losbeneficiarios del sistema de capitalizaciónfinancian su prestación por símismos y 77% recibe una transferenciafiscal34. Pero si el sistema de capitalizaciónno podía autofinanciarse yrequería de ayuda estatal, es probableque su cierre y traspaso al sistema dereparto aumente el peso fiscal a largoplazo. Todo lo anterior se agrava porla ausencia de cálculos actuariales yproyecciones previas a la reforma afin de determinar la sustentabilidaddel sistema integrado, el costo fiscalde la reforma y la garantía del pago yajuste de las pensiones futuras.El sistema público es cada vez másdependiente de las transferencias fiscalesy menos de las contribuciones/aportes: 32% y 66% en 1994, pero 58%y 41% en 2006. Según la Anses, el costode las prestaciones previsionales comoporcentaje del pib aumentó de 5,1% en2006 a 6,9% en 2008 (debido a las mejorasde la Ley 26.222/2007)35. Se proyectaun incremento a 7,6% en 2009 (¿comoefecto de la Ley 26.425 de 2008?), lo queimplica un alza de 2,5 puntos porcentualesen tres años. Las proyeccionesdel costo fiscal de la reforma de 199331. No obstante, el envejecimiento demográficoy el aumento de la esperanza de vida eventualmenteforzarían un aumento en la contribución,una reducción en la pensión o unacombinación de ambos.32. C. Mesa-Lago: Reassembling Social Security:A Survey of Pension and Health Care Reforms inLatin America, cit.33. Según Aldo Isuani, la relación actual es caside un aportante por cada jubilado o pensionado.34. Anses: Reforma del sistema previsional argentino,cit.35. Ibíd.27 Nueva Sociedad 219La ley de reforma de la previsión social argentinaresultaron optimistas, pues dicho costofue superior.Riesgo de reclamos judiciales. Puedeargüirse que los aportes en las cuentasindividuales capitalizadas son propiedadde los trabajadores y han sidotransferidos sin su consentimiento alsistema público36. En 2007 se abrió laopción a los asegurados en el sistemade capitalización a cambiarse al sistemapúblico, pero 82% de los afiliados y78% de los aportantes decidieron permaneceren el sistema de capitalización37.Esto, junto con los argumentosde las secciones anteriores, implica unalto riesgo de que se interpongan numerososlitigios judiciales, que tienenuna larga y costosa tradición en el país.Entre 1981 y 1991, el Estado incumplióla obligación legal de ajustar las pensionesal 70%-82% del salario base, loque, agravado por una fuerte inflación,provocó una caída de casi la mitad delvalor real de esas pensiones y generómás de 20.000 pleitos ganados por losjubilados (además de otros 60.000 queestaban pendientes). En 1991, el gobiernoaceptó pagar us$ 7.000 millones poresa deuda, pero esta siguió creciendoen us$ 2.400 millones anuales38. Lasafjp han exhortado a sus afiliados aque reclamen en los tribunales contrala nacionalización de sus fondos depensiones, lo que sugiere una repeticiónde lo ocurrido en los 8039.Riesgo de mayor incumplimiento delpago de aportes y evasión. Argentinatiene un récord histórico de altaevasión y morosidad, fenómenos quese incrementan en momentos de crisiseconómica o desconfianza con el sistemaprevisional. Las encuestas handemostrado la escasa credibilidadde las afjp, pero también la del sistemapúblico. En diciembre de 2007,solo 40,6% de los afiliados al sistemade capitalización había aportado esemes, inferior al promedio de 42,3%en los diez sistemas de capitalizaciónlatinoamericanos, pero creciente enla Argentina comparado con 33,2%en 2002 durante la crisis40. La proporciónde contribuyentes había caído,en octubre de 2008, a 38,2%, todavíasuperior al 33,2% en 200241. Con estosantecedentes, la transferencia de losasegurados y los fondos del sistemade capitalización individual al sistemapúblico sin las cautelas descriptaspodría provocar un descenso enla confianza en el sistema de previsiónsocial que, a su vez, podría generarun incremento de la evasión ydel incumplimiento en el pago de los36. Según Conte-Grand, el aporte obligatoriocrea un derecho pero no la propiedad de losdepósitos, mientras que el aporte voluntariosí genera propiedad (uno es contribución yel otro es ahorro). A. Conte-Grand: «Comentariossobre el Mensaje del Poder Ejecutivo alHonorable Congreso Nacional No 1.732», cit.37. Comparando el total de afiliados y aportantesen el sistema de capitalización individualen julio de 2007 y octubre de 2008 (basado ensafjp 2007-2008).38. C. Mesa-Lago: La reforma de la seguridad socialen América Latina y el Caribe, cit.39. V. varios artículos sobre el proyecto de leyy la ley sancionada por el Senado en Clarín, 21-22/10/2008 y 21/11/2008.40. Fuente: aios 2002, 2008.41. Fuente: safjp 2008.Nueva Sociedad 219 28Carmelo Mesa-Lagoaportes. De verificarse este pronóstico,la cobertura del sistema públicointegrado disminuiría y este enfrentaríaun problema adicional de sustentabilidadfinanciera.■■ Conclusiones y recomendacionesEl sistema de capitalización individualadolecía de fallas graves, variasde las cuales fueron aminoradas oresueltas por las diferentes correccionesaplicadas entre 2003 y 2007,con lo que se lograron avances notables:aumento en la cobertura de 1,5millones de afiliados (500.000 aportantes),libre opción entre los dossistemas (eliminando la preferenciaprevia al sistema de capitalización),igualdad de los aportes e incrementode sus ingresos, mayor acceso y nivelde la pensión mínima, mejoras en elmonto de las prestaciones y su ajuste,y reducción de la comisión administrativa.La ley de reforma 26.425de 2008, que eliminó el sistema decapitalización individual y traspasótodos sus afiliados y sus fondos capitalizadosa un sistema integradopúblico de reparto (sipa), genera problemasy riesgos potenciales:- La ley alega razones que en algunoscasos eran ciertas en el pasado,pero que no necesariamente justificanla eliminación del sistema de capitalizaciónindividual. Por ejemplo,la baja cobertura, el excesivo númerode años para obtener la pensiónmínima y las altas comisiones. Estasfallas habían sido aliviadas o resueltaspor la Ley 26.222/2007. Otras fallaspendientes podrían haberse atacadocon correcciones puntuales ocon una reforma comprensiva al estilochileno.- La ley adolece de serias lagunas eimprecisiones jurídicas que habilitanun amplio espacio discrecional alEstado, el cual puede actuar por razonesdistintas del bienestar de losasegurados activos, jubilados y pensionados,como sugiere la historia dela previsión social argentina.- El proyecto no fue impulsado luegode un diálogo social con una activaparticipación de los trabajadores, beneficiariosy otros actores claves, comose hizo después de la crisis de 2001.La ley traspasa al sistema público losfondos de pensiones depositados encuentas individuales que pertenecen alos trabajadores, a pesar de que 78% delos aportantes en 2008 se mantenía enel sistema de capitalización individualaun con la opción de cambiarse al sistemapúblico (o haber sido asignadosautomáticamente a este).- La ley genera riesgos serios encuanto a la inversión de los fondos.Crea un Consejo para monitorear elFondo de Garantía, pero sin determinarsus funciones, que parecen no servinculantes. Además, no menciona alComité ni la Comisión creados por elDecreto 897/2007, por lo que se ignoracuáles serán las relaciones entrelas tres entidades. La Anses funcionacomo el administrador del Fondoy debe ser supervisado por una29 Nueva Sociedad 219La ley de reforma de la previsión social argentinaComisión Bicameral del Congreso,pero que no tiene poder vinculante.Las inversiones del Fondo deben realizarsede acuerdo con la ley originalde reforma de 1993 (prohibiendo lainversión en instrumentos foráneos).Si dentro del Fondo no se separan losrecursos previos a la reforma de 2008de los transferidos después de esta,se corre el riesgo de que la Anses, habiendoinvertido 68% del Fondo deGarantía en títulos de deuda y préstamosa entidades públicas (legalmentepuede invertir 100%), siga lamisma práctica con los fondos capitalizadostransferidos. Esto le permitiríaal gobierno financiar la deudapública interna y externa. Por eso, laAnses no debería gestionar el Fondo,que tendría que ser completamenteautónomo, separado de los recursosdel Estado y gestionado por un organismotécnico sin injerencia gubernamental,siguiendo normas legalesestrictas que maximicen su seguridady minimicen el riesgo de la inversión.El Consejo estipulado en laley debe ser implementado y sus funcionesnormadas. Finalmente, deberíaestablecerse un reglamento quegarantice el trato diferente de la inversiónde los recursos depositadosen el Fondo de Garantía antes y despuésde la reforma.- El argumento de que los riesgos demercado afectan a las pensiones debidoa una disminución en la rentabilidaddel fondo invertido poruna crisis coyuntural no justifica elcierre del sistema de capitalización.En contraposición a dicho alegato,hay que recordar que la rentabilidadreal histórica del fondo de pensionesfue de 6,6% (a fines de 2007 era 9,2%, lacuarta más alta entre los diez sistemasprivados que existen en América Latina);la caída en el valor del fondo porcausa de la crisis financiera mundialen 2008 fue la mitad que durante la crisisargentina de 2001-2002; el descensode la rentabilidad en el último año fuemuy inferior al sufrido por el fondochileno y el Dow Jones; la inversiónen títulos de deuda pública tuvo unarentabilidad real negativa peor que larentabilidad de la inversión en accionesnacionales y foráneas; y el fondose recuperó con fuerza después de lacrisis de 2001. Además, hay que contrapesarlos riesgos de mercado con elriesgo de que el Estado utilice los fondosprevisionales para reducir el déficitfiscal o pagar la deuda pública. Laintroducción de multifondos, como serealizó en varios países latinoamericanos,podría haber sido una alternativapara reducir el riesgo de mercado a losasegurados próximos a la jubilación.- El traspaso de aportantes y fondosdel sistema de capitalización al sistemapúblico tendrá efectos diversosen el tiempo: a corto y quizás medianoplazo, supondrá una inyección derecursos al sistema público integrado.Sin embargo, en el largo plazo elEstado será el responsable del pagode las pensiones de todos los transferidos;sus aportes, eventualmente,podrían ser insuficientes para financiarlas,por lo que tendría que cubrirNueva Sociedad 219 30Carmelo Mesa-Lagoel déficit con transferencias cuantiosasy crecientes. Esto abre la posibilidadde que se erosione el valor real delos beneficios, como ocurrió en el pasado.Para evitarlo, antes de la reformadeberían haberse hecho cálculosy proyecciones actuariales sometidasal escrutinio público, para asegurar lasustentabilidad del sistema integrado,el cálculo del costo fiscal y la garantíadel pago de las pensiones en el futuro.Habría que hacer dichos cálculos yproyecciones de inmediato a los efectosde transferencia y para estimar loscostos futuros y cómo se financiarán.- Hay un alto riesgo de que, debido atodas las razones anteriores, se planteendecenas de miles de litigios judiciales,sobre los cuales hay una largay costosa tradición en Argentina, especialmenteteniendo en cuenta quelas afjp han exhortado a sus afiliadosa reclamar ante los tribunales.- La historia argentina indica unafalta de credibilidad en el sistemaprevisional, público o privado. En estemarco, la reforma podría agravar ladesconfianza de los trabajadores, lo quegeneraría un incremento de la evasióny la morosidad, la disminución de la coberturadel sistema público integrado yel deterioro de su sustentabilidad.BibliografíaAsociación Internacional de Organismos de Supervisiónde Fondos de Pensiones (aios):Boletín Estadístico aios No 1 a 18 (diciembre),1999 a 2008.Ley 26.222, Buenos Aires, 1 de abril de 2007.Ley 26.425, Buenos Aires, 9 de diciembre de2008.Organización Internacional del Trabajo (oit):Diagnóstico institucional del sistema previsionalargentino y pautas para enfrentar la crisis,oit, Buenos Aires-Ginebra, 2002.Poder Ejecutivo Nacional: Decreto No 897, BuenosAires, 12 de julio de 2007.Senado de la Nación: «Cuadro comparativoProyecto de Ley sobre Creación del SistemaIntegrado Previsional Argentino»,Comisión de Trabajo y Previsión Social,Buenos Aires, noviembre de 2008.Superintendencia de Administradoras de Fondosde Jubilaciones y Pensiones (safjp):Boletín Estadístico Mensual vol. 13 No 1 a 12,1-12/2007; vol. 14 No 1 a 11, 1-11/2008.Noviembre de 2008 Lima No 43ANÁLISIS Y ALTERNATIVAS: Espejismos desarrollistas y autonomía comunal: El impacto delos proyecto de desarrollo en el Lago Titicaca (1930-2006), Armando Guevara Gil. La movilizaciónde los agricultores frente al tlc Perú-Estados Unidos: Hipótesis para la discusión, MaríaLuisa Burneo de la Rocha. ¿Quiénes son los pequeños productores que tienen éxito? Dos casosde territorios vinculados a los mercados mundiales en el Perú, Evelyne Mesclier y Jean-LouisChaleard. ¿Cómo y por qué votaron los campesinos? Las elecciones generales y regionales del2006 en el campo cajamarquino, Lewis Taylor. INTERNACIONAL: Bolivia: El gobierno del masy la «Revolución Agraria», Enrique Ormachea. México: Transformación de las actividadesagrícolas y agroindustriales en el marco de los acuerdos de libre comercio, Estela MartínezBorrego. ADEMÁS: Publicaciones recibidas y sitios web sobre acuerdos de libre comercio.Debate Agrario es una publicación del Cepes: Av. Salaverry 818, Lima 11, Perú. Tel.: (51-1)433-6610. Fax: (51-1) 433-1744. Correo electrónico: .

References: artículo 48
 artículo 80
 artículo 39
 artículo 80
 resolución 
 Real Decreto 
 artículo 17