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Timestamp: 2019-07-18 11:13:24+00:00

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CORTE COSTITUZIONALE: sentenza n. 268/2017 - Medicina e Società
CORTE COSTITUZIONALE: sentenza n. 268/2017
(Corte costituzionale – 268 – 22 novembre / 14 dicembre 2017)
Tutela della salute – Soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazione antinfluenzale, non obbligatoria ma raccomandata – Diritto all’indennizzo. – Legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati) art. 1, comma 1.
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati), promosso dalla Corte d’appello di Milano, sezione lavoro, con ordinanza del 20 luglio 2016, iscritta al n. 252 del registro ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50, prima serie speciale, dell’anno 2016. Udito nella camera di consiglio del 22 novembre 2017 il Giudice relatore Nicolò Zanon.
1.- Con ordinanza del 20 luglio 2016 (r.o. n. 252 del 2016), la Corte d’appello di Milano, sezione lavoro, ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3 e 32 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati), nella parte in cui «non prevede che il diritto all’indennizzo, istituito e regolato dalla stessa legge ed alle condizioni ivi previste, spetti anche ai soggetti che abbiano subito lesioni e/o infermità, da cui siano derivati danni irreversibili all’integrità psico-fisica, per essere stati sottoposti a vaccinazione non obbligatoria, ma raccomandata, antinfluenzale».
1.1.- Le questioni di legittimità costituzionale sono state sollevate dalla Corte d’appello di Milano nell’ambito di un giudizio promosso dal Ministero della salute per impugnare la sentenza con cui il Tribunale di Milano aveva riconosciuto al ricorrente, in primo grado, il diritto all’indennizzo, a fronte della diagnosi della sindrome di Parsonage Turner, insorta a seguito di vaccinazione antinfluenzale «fortemente incentivata ai pensionati della sua fascia di età nelle campagne di sensibilizzazione del Ministero della Salute».
L’indennizzo era stato negato originariamente sia dal centro medico, sia dal Ministero, poichè la vaccinazione in oggetto non è obbligatoria, ma solo raccomandata.
Il Ministero della salute, nel ricorso in appello, ritiene, al contrario, che il Tribunale di Milano abbia illegittimamente esteso l’ambito applicativo della legge n. 210 del 1992, che riconosce il diritto all’indennizzo per le sole vaccinazioni obbligatorie e non per quelle raccomandate. Anche il riferimento alla sentenza n. 107 del 2012 della Corte costituzionale sarebbe del tutto erroneo, non potendosi assimilare rosolia, parotite e morbillo (malattie specificamente oggetto della citata sentenza della Corte costituzionale) al virus influenzale. Il Ministero, inoltre, contesta anche l’adesione del Tribunale alle conclusioni raggiunte dal consulente tecnico di ufficio sul nesso di causalità fra la vaccinazione e l’insorgere della patologia, «dovendosi ritenere che tale conclusione sia definibile in termini scientifici come mera possibilità […] e non di probabilità nè tantomeno di certezza».
1.2.- Ciò premesso, la Corte d’appello di Milano, innanzitutto, ritiene infondate le censure proposte dal Ministero della salute, relative alla mancata dimostrazione del nesso di causalità fra la vaccinazione e la patologia, affermando che l’esito della consulenza tecnica di ufficio sarebbe sostenuta dai «dati ricavabili dalla letteratura scientifica», i quali conducono a ritenere la sussistenza di una «correlazione causale» in termini di «probabilità».
1.3.- Sostiene la Corte rimettente che, sebbene la vaccinazione antinfluenzale non sia obbligatoria (come richiesto dalla disposizione censurata ai fini del diritto all’indennizzo), essa «è stata oggetto di raccomandazione da parte del Ministero della Salute» e che il ricorrente rientra in una categoria di persone «ad aumentato rischio di malattia grave» (essendo «affetto da broncopneumopatia cronica ostruttiva»).
1.4.- La Corte d’appello di Milano, in presenza di un dato letterale inequivoco che non consente indennizzo se non in presenza di menomazioni permanenti derivanti da vaccinazioni obbligatorie, non condivide la decisione del giudice di primo grado, il quale aveva riconosciuto il diritto all’indennizzo attraverso una pretesa interpretazione costituzionalmente conforme dell’art. 1, comma 1, della legge n. 210 del 1992.
2.- La Corte rimettente ritiene che le questioni sollevate siano rilevanti, sussistendo ogni altra condizione per il riconoscimento del richiesto indennizzo, così da essere decisiva per l’esito della controversia la decisione della Corte costituzionale su di esse.
3.- Le questioni sarebbero, inoltre, non manifestamente infondate rispetto «al diritto-dovere di solidarietà di cui all’art. 2 Cost., al principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost. e al diritto alla salute di cui all’art. 32 Cost.»
4.- Con atto depositato il 3 gennaio 2017, è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale vengano dichiarate, «in gradato subordine, inammissibil[i], non rilevant[i] ed infondat[e]».
4.1.- L’Avvocatura generale dello Stato ritiene che le motivazioni che sostengono l’ordinanza di rimessione siano errate sia dal punto di vista medico-scientifico, sia da quello giuridico.
Innanzitutto, «l’influenza c.d. stagionale non assume nè può mai assumere il carattere di una pandemia», cioè di una epidemia «la cui diffusione interessa più aree geografiche del mondo, con un alto numero di casi gravi ed una mortalità elevata». Al contrario, l’influenza stagionale sarebbe «una malattia infettiva dal carattere ricorrente […] ma dal decorso generalmente benigno». Essa, in questa prospettiva, risulterebbe «realmente pericolosa solo per ben determinate categorie di soggetti, di regola ultrasessantacinquenni o già affetti da determinate patologie croniche». Tenendo conto di queste considerazioni specifiche, le autorità sanitarie avrebbero intrapreso campagne di sensibilizzazione tese a raccomandare la vaccinazione per le categorie a rischio, in tal modo assicurando primariamente «una tutela individuale “rafforzata”» del diritto alla salute.
Proprio in ragione della dimensione prevalentemente individuale della tutela che si intende assicurare, si farebbe ricorso alla raccomandazione amministrativa che «non è – nè può essere – fonte di obblighi per i destinatari nè, tantomeno, contempla – o può contemplare – sanzioni per coloro che non si sottopongono al trattamento sanitario raccomandato».
4.2.- Poste queste considerazioni preliminari, l’Avvocatura generale dello Stato eccepisce l’inammissibilità delle questioni per carenza di rilevanza, perchè la Corte rimettente – senza considerare il carattere determinante dell’intervento del medico di base, nella scelta del ricorrente di sottoporsi al vaccino – avrebbe invece ritenuto che a tale scelta egli si sia determinato a fronte delle raccomandazioni ministeriali.
Inoltre, le questioni sarebbero irrilevanti, poichè la Corte d’appello di Milano avrebbe dovuto distinguere fra le categorie di soggetti a rischio o non a rischio, per valutare il riconoscimento dell’indennizzo. Se per i primi, infatti, la vaccinazione antinfluenzale «è raccomandata nel loro (se non esclusivo, quantomeno) prevalente interesse», per gli altri «potrebbe eventualmente discutersi se il trattamento vaccinale è loro consigliato nel prevalente interesse generale». Solo rispetto a questi ultimi si potrebbe porre il dubbio di legittimità costituzionale derivante dal mancato riconoscimento di un indennizzo.
Ancora, la difesa statale ritiene che, in caso di accoglimento delle questioni prospettate, permarrebbe una serie di nodi irrisolti, che solo il legislatore potrebbe sciogliere, nell’esercizio della sua discrezionalità. In particolare, dovrebbero essere definiti i criteri in base ai quali individuare le categorie dei soggetti cui riconoscere l’indennizzo. Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, inoltre, la Corte rimettente non avrebbe nemmeno chiarito perchè ritiene che l’influenza stagionale abbia carattere pandemico. In questo caso, infatti, la vaccinazione avrebbe dovuto essere raccomandata o anche imposta a tutti i soggetti e non solo a quelli che rientrano in particolari categorie a rischio.
La Corte d’appello di Milano, peraltro, non avrebbe motivato le ragioni per le quali ritiene assimilabili l’influenza stagionale e le altre malattie rispetto alle quali è intervenuta la Corte costituzionale per estendere la previsione del diritto all’indennizzo. La difesa statale ritiene che tale equiparazione non sia possibile, tenuto conto del diverso grado di pericolosità delle patologie in questione, nonchè del diverso grado di pervasività delle campagne di sensibilizzazione delle rispettive pratiche vaccinali (a questo proposito viene specificamente richiamata la sentenza n. 27 del 1998 della Corte costituzionale).
Un ulteriore profilo di inammissibilità, «che ridonda peraltro anche in infondatezza», risiede nel fatto che il «mancato riconoscimento […] di un indennizzo […] non si traduce affatto, e di per sè, nella lesione» del diritto alla salute. In questa prospettiva, la difesa statale ricorda che è pur sempre possibile, per coloro che abbiano subito un grave pregiudizio a seguito della vaccinazione antinfluenzale, agire in giudizio per ottenere il risarcimento del danno, che coprirebbe tutte le voci di pregiudizio (patrimoniale e non patrimoniale) determinato dalla vaccinazione.
4.3.- L’Avvocatura generale dello Stato ritiene che le questioni siano comunque non fondate, perchè il ricorrente si era determinato a sottoporsi alla vaccinazione su consiglio medico, in relazione alla specifica patologia da cui è affetto, che lo colloca in una delle cosiddette “categorie a rischio”.
Nè potrebbe essere riconosciuto un indennizzo a fronte di tutte le vaccinazioni, considerando che queste soddisfano sempre una componente anche collettiva del diritto alla salute: diversamente, infatti, verrebbero stravolti «quella particolare simmetria e quel particolare bilanciamento tra benefici e costi, individuali e collettivi, che […] costituisce la ratio del riconoscimento o, per converso, della negazione della provvidenza indennitaria pubblica».
Da un secondo punto di vista, le questioni sarebbero infondate, perchè «la vaccinazione antinfluenzale non è in alcun modo assimilabile, nè quanto a pericolosità del virus nè quanto ad ampiezza, contenuto e destinatari della raccomandazione, alle tipologie di vaccinazione» per le quali la Corte costituzionale ha riconosciuto l’illegittimità costituzionale del mancato riconoscimento dell’indennizzo.
1.- La Corte d’appello di Milano, sezione lavoro, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale, in relazione agli artt. 2, 3 e 32 della Costituzione, dell’art. 1, comma 1, della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati), nella parte in cui non prevede che il diritto all’indennizzo, istituito e regolato dalla stessa legge ed alle condizioni ivi previste, spetti anche ai soggetti che abbiano subito lesioni o infermità, da cui siano derivati danni irreversibili all’integrità psico-fisica, in seguito a vaccinazione non obbligatoria, ma raccomandata, antinfluenzale.
Ritiene la Corte rimettente che, in caso di menomazione permanente dell’integrità psico-fisica derivante dalla vaccinazione raccomandata antinfluenzale, il mancato riconoscimento dell’indennizzo determini la violazione, innanzitutto, degli artt. 2 e 32 Cost. Sarebbe infatti leso «il diritto-dovere di solidarietà», poichè, in difetto di una prestazione indennitaria, il singolo danneggiato sarebbe costretto a sopportare le gravi conseguenze negative derivanti da un trattamento sanitario, raccomandato non solo a tutela della sua salute individuale, ma anche di quella collettiva.
La disposizione censurata, inoltre, violerebbe il principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., poichè determinerebbe un’irragionevole differenziazione di trattamento tra coloro che si sono sottoposti a vaccinazione in osservanza di un obbligo giuridico e coloro che, invece, a tale vaccinazione si sono determinati aderendo alle raccomandazioni delle autorità sanitarie. L’irragionevolezza deriverebbe dal riconoscimento solo ai primi, in caso di menomazioni permanenti, del diritto all’indennizzo, a fronte del medesimo rilievo che raccomandazione e obbligo assumono al fine della tutela della salute collettiva.
2.- La Corte d’appello rimettente esclude la possibilità di orientarsi verso un’interpretazione costituzionalmente conforme della disposizione censurata, che riconosca il diritto all’indennizzo sulla base dei medesimi principi che hanno condotto questa Corte, con la sentenza n. 107 del 2012, a dichiarare l’illegittimità costituzionale del medesimo art. 1, comma 1, della legge n. 210 del 1992, nella parte in cui non prevedeva quel diritto, a seguito di menomazione permanente derivante da vaccinazione contro morbillo, parotite e rosolia.
Tale modo di procedere è corretto, giacchè questa Corte ha in più occasioni affermato che quando il rimettente si prospetta la via dell’interpretazione conforme ma esclude che essa sia percorribile, la questione di legittimità costituzionale che ne deriva non può ritenersi inammissibile. Al contrario, laddove l’univoco tenore letterale della disposizione precluda un’interpretazione conforme, s’impone il sindacato di legittimità costituzionale (da ultimo, ex multis, sentenze n. 83 e n. 82 del 2017, n. 241 e n. 219 del 2016).
3.- Alcuni profili d’inammissibilità preliminarmente eccepiti dall’Avvocatura generale dello Stato involgono il merito delle questioni sollevate e sono perciò da apprezzare unitamente a quest’ultimo.
Ciò è a dirsi per l’insistito rilievo secondo il quale l’ordinanza di rimessione non avrebbe dato sufficiente conto delle motivazioni che hanno sorretto la scelta, da parte del soggetto in causa nel giudizio a quo, di sottoporsi a vaccinazione raccomandata: giacchè, ammesso che tali motivazioni siano rilevanti, qualunque riflessione su di esse comporta all’evidenza una valutazione sulla natura della raccomandazione proveniente dalle autorità sanitarie e sulla sua incidenza nello spazio di autodeterminazione del singolo, richiedendo, quindi, un giudizio sul merito delle censure di legittimità costituzionale sollevate.
4.- Inconferente per la soluzione delle questioni all’attenzione di questa Corte è l’osservazione dell’Avvocatura generale dello Stato secondo cui il soggetto che abbia subito un grave pregiudizio della propria integrità psico-fisica in conseguenza della vaccinazione antinfluenzale avrebbe comunque la possibilità di agire in giudizio per il risarcimento del danno alla salute.
L’osservazione non è infatti utile nè a fondare un’eccezione preliminare d’inammissibilità, nè a sostenere argomenti di merito per la soluzione delle questioni sollevate.
5.- Nel merito, la decisione delle questioni sollevate richiede, in primo luogo, che sia precisato sulla base di quali presupposti e a quali condizioni questa Corte ha esteso, in sue precedenti pronunce, il riconoscimento dell’indennizzo – che l’art. 1, comma 1, della legge n. 210 del 1992 testualmente riserva alle menomazioni permanenti derivanti da vaccinazioni obbligatorie – anche a fronte di gravi e permanenti lesioni all’integrità psico-fisica insorte a seguito di alcune, specificamente individuate, vaccinazioni non obbligatorie, ma raccomandate.
6.- Con le sentenze n. 107 del 2012 (in relazione alla vaccinazione contro morbillo, parotite e rosolia), n. 423 del 2000 (con riferimento alla vaccinazione, allora solo raccomandata, contro l’epatite B) e n. 27 del 1998 (quanto alla vaccinazione, anch’essa allora solo raccomandata, contro la poliomielite), questa Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3 e 32 Cost., dell’art. 1, comma 1, della legge n. 210 del 1992, nella parte in cui non prevedeva il diritto all’indennizzo – in presenza di una patologia irreversibile e previo accertamento del nesso causale tra questa e la vaccinazione – per le menomazioni permanenti derivanti dalle ricordate vaccinazioni, oggetto dei rispettivi giudizi principali.
Nel primo caso, la libera determinazione individuale viene diminuita attraverso la previsione di un obbligo, assistito da una sanzione. Tale soluzione – rimessa alla decisione delle autorità sanitarie pubbliche, fondata su obiettive e riconosciute esigenze di profilassi – non è incompatibile con l’art. 32 Cost. se il trattamento obbligatorio sia diretto non solo a migliorare o preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche quello degli altri, giacchè è proprio tale ulteriore scopo, attinente alla salute come interesse della collettività, a giustificare la compressione dell’autodeterminazione del singolo (sentenze n. 107 del 2012, n. 226 del 2000, n. 118 del 1996, n. 258 del 1994 e n. 307 del 1990).
Nel secondo caso, anzichè all’obbligo, le autorità sanitarie preferiscono fare appello all’adesione degli individui a un programma di politica sanitaria. La tecnica della raccomandazione esprime maggiore attenzione all’autodeterminazione individuale (o, nel caso di minori, alla responsabilità dei genitori) e, quindi, al profilo soggettivo del diritto fondamentale alla salute, tutelato dal primo comma dell’art. 32 Cost., ma è pur sempre indirizzata allo scopo di ottenere la migliore salvaguardia della salute come interesse (anche) collettivo.
Per quanto concerne più direttamente le vaccinazioni raccomandate, in presenza di diffuse e reiterate campagne di comunicazione a favore dei trattamenti vaccinali, è naturale che si sviluppi un affidamento nei confronti di quanto consigliato dalle autorità sanitarie: e ciò rende la scelta individuale di aderire alla raccomandazione di per sè obiettivamente votata alla salvaguardia anche dell’interesse collettivo, al di là delle particolari motivazioni che muovono i singoli.
Per questo, la mancata previsione del diritto all’indennizzo in caso di patologie irreversibili derivanti da determinate vaccinazioni raccomandate si risolve in una lesione degli artt. 2, 3 e 32 Cost.: perchè le esigenze di solidarietà sociale e di tutela della salute del singolo richiedono che sia la collettività ad accollarsi l’onere del pregiudizio individuale, mentre sarebbe ingiusto consentire che siano i singoli danneggiati a sopportare il costo del beneficio anche collettivo (sentenza n. 107 del 2012).
Proprio alla luce di tali considerazioni, si può qui aggiungere che le ragioni dell’estensione del riconoscimento del diritto all’indennizzo ricavabili dalla giurisprudenza ricordata non hanno mai comportato nè comportano, da parte di questa Corte, valutazioni negative sul grado di affidabilità scientifica della somministrazione delle vaccinazioni. Al contrario, la previsione dell’indennizzo, originariamente riservata ai casi di lesioni permanenti derivanti da vaccinazioni obbligatorie, e la sua estensione (ad opera di questa Corte) ai citati casi di vaccinazioni raccomandate – pur sempre se sia accertato un nesso di causalità tra somministrazione del vaccino e menomazione permanente – completano il “patto di solidarietà” tra individuo e collettività in tema di tutela della salute e rendono più serio e affidabile ogni programma sanitario volto alla diffusione dei trattamenti vaccinali, al fine della più ampia copertura della popolazione.
7.- Non vi sono ragioni per non estendere al caso ora in esame e alle questioni di legittimità costituzionale in esso sollevate le affermazioni ricavabili dalla ricordata giurisprudenza di questa Corte.
7.1.- Alla luce di tali considerazioni, la collettività deve dunque sostenere i costi del pregiudizio individuale, anche nel caso in cui la menomazione permanente sia derivata dalla vaccinazione antinfluenzale. Sarebbe del resto irragionevole riservare a coloro che hanno aderito alle ricordate raccomandazioni delle autorità sanitarie pubbliche un trattamento deteriore rispetto a quello riconosciuto a quanti abbiano ubbidito ad un precetto (nello stesso senso, con riferimento alla vaccinazione contro la poliomielite, la sentenza n. 27 del 1998). E la traslazione sulla collettività delle conseguenze negative eventualmente derivanti dalla vaccinazione antinfluenzale (pur sempre alle condizioni e nei limiti previsti dalla legge n. 210 del 1992) consegue all’applicazione dei principi costituzionali di solidarietà (art. 2 Cost.), di tutela della salute anche collettiva (art. 32 Cost.) e di ragionevolezza (art. 3 Cost.), oltre a completare, in termini che rendono più serio e affidabile ogni programma sanitario volto alla diffusione dei trattamenti vaccinali, il ricordato “patto di solidarietà” tra individuo e collettività, al fine della più ampia copertura della popolazione. Nè si può trascurare, ancora a giustificazione della traslazione a carico della collettività dell’indennizzo in questione, che la più ampia sottoposizione a vaccinazione quale profilassi preventiva può notevolmente alleviare il carico non solo economico che le epidemie influenzali solitamente determinano sul sistema sanitario nazionale e sulle attività lavorative.
7.2.- Osserva l’Avvocatura generale dello Stato che, in caso di accoglimento del petitum come formulato dalla Corte d’appello rimettente, resterebbero insolute e incerte una serie di questioni che solo il legislatore potrebbe, nella sua discrezionalità, definire, in particolare quella relativa ai destinatari dell’estensione dell’indennizzo.
D’altra parte, le campagne di informazione e sensibilizzazione tese alla più ampia copertura vaccinale coinvolgono inevitabilmente la generalità della popolazione, a prescindere da una pregressa e specifica condizione individuale di salute, di età, di lavoro o di convivenza: giacchè, anche in questo caso, l’applicazione del trattamento consente di tutelare sia la dimensione individuale della salute, sia quella collettiva, impedendosi l’eventuale contagio fra i soggetti non a rischio e quelli a rischio e contribuendosi in tal modo anche alla protezione di coloro che non possono ricorrere alla vaccinazione a causa della propria specifica condizione di salute.
7.3.- In definitiva, alla luce dei principi individuati dalla giurisprudenza di questa Corte – che fa espresso riferimento, ai fini del riconoscimento del diritto all’indennizzo, alla tutela della salute collettiva – il fatto che la raccomandazione sia accompagnata, per alcune categorie di soggetti, dalla gratuità della somministrazione, non potrebbe fondare alcuna limitazione del novero dei destinatari dell’indennizzo.
F.to: Paolo GROSSI, Presidente Nicolò ZANON, Redattore Roberto MILANA, Cancelliere

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