Source: http://pedrocorvinosabogado.es/2016/09/
Timestamp: 2020-04-05 09:20:53+00:00

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septiembre 2016 - Abogado administrativo Zaragoza
¿Afecta la prohibición de incorporar nuevo personal a las plazas cubiertas por interinos? Depende
¿De qué depende? Pues del magistrado ponente de la sentencia que resuelva el pleito en el que se plantea esta cuestión.
Comenté hace unos meses en un artículo publicado en el blog Espublico una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, –sentencia 1825/2015, de 9 de diciembre– de la que fue ponente el magistrado Juan Carlos Zapata, en la que se concluye que la prohibición de incorporación de nuevo personal establecida en la Ley de Presupuestos no afecta a la obligación de incluir los puestos ocupados por interinos.
Se destacaba en este artículo el esfuerzo argumental realizado por el ponente de esta sentencia, manteniendo una interpretación que lleva a una solución contraria a la que llega el Tribunal Supremo en una sentencia dictada unos días antes –sentencia 5039/2015, de 2 de diciembre.
El ponente de la sentencia del TSJ AR, reconoce expresamente que ha tenido conocimiento de esta sentencia del TS, de la que se disiente, con fundamento en los siguientes razonamientos, que merece la pena reproducir:
“No considera este Tribunal que el juicio de inferencia establecido en la aludida Sentencia por el Tribunal Supremo, cuando indica que la prohibición de incorporación de nuevo personal, desplaza la obligación que tiene la Administración de incorporar las plazas ocupadas por interinos sea favorable a una interpretación adecuada al art. 23.2 de la Constitución , teniendo en cuenta que existiendo diferentes interpretaciones de la norma, siempre ha de acogerse la más favorable al ejercicio de ese derecho.
En primer lugar porque como ya ha razonado este Tribunal Superior de Justicia en las Leyes de Presupuestos de 2011 y anteriores se establecía que dentro de este límite se incluían las plazas ocupadas por interinos, algo que ahora no se dice. Si en esta Ley de Presupuestos, no se obliga a este cómputo de plazas, obligado es concluir que ahora esta limitación no afecta a la obligación de los arts. 10.4 del EBEP y art. 7.4 de la Ley de función pública de Aragón.
En segundo lugar porque no se vulnera la Ley de Presupuestos, dado que no hay incorporación de nuevo personal. La sistemática establecida en la norma estatal y autonómica es clara, salvo que la propia norma presupuestaria así lo diga -y ya hemos visto que aquí no-, en el mismo momento en que se cubre una plaza por interino la misma deja de estar vacante para considerarla incluida en la oferta y como dice la norma, o se incluye en la oferta o se amortiza.
En tercer lugar porque no se ataca el fin fundamental de la norma que es el ahorro público. Es más, como se dice en la demanda resulta menos oneroso para la Administración convocante, incluir la plaza en la Oferta de Empleo Público que mantenerla ocupada por un interino, que -como ocurre en tantas ocasiones-, devenga retribuciones por antigüedad, que no tiene el nuevo funcionario.
Y en cuarto lugar pero no por ello menos relevante, porque es posible una interpretación de las normas en conflicto, la Ley de Presupuestos y los preceptos ya reiterados (art. 10.4 del EBEP y art. 7.4 de la Ley de Función Pública Aragonesa) más acorde con el derecho a la igualdad en el acceso al servicio público. Si la Administración amparándose en esa prohibición de incorporación de nuevo personal, no tuviese la obligación de incorporar las plazas de interinos, estaría -como también se dice en la demanda-, desnaturalizando la estructura de nuestro sistema de incorporación en condiciones de mérito e igualdad a la función pública, permitiendo que el personal interino se mantenga indefinidamente en su puesto de trabajo, sin permitir que adquiera la condición de funcionario quien tiene más mérito y capacidad y así lo acredita en un proceso en condiciones de igualdad. Actuando de esta forma, se podrían cubrir todas las plazas vacantes con personal interino, -además sin límite en cuanto a su incorporación-, consiguiendo no solo evitar incluirlas en la siguiente Oferta de empleo público, sino incluso convirtiendo en ordinaria la provisión del puesto por interino, cuando es claramente extraordinaria. No puede olvidarse que los preceptos que este Tribunal considera que son vulnerados (art. 10.4 EBEP y art. 7.4 de la Ley de Función Pública de Aragón), obligan a la Administración a incluir estas plazas, no tanto por motivos económicos, sino para evitar el abuso de esta figura de interinaje.
Por todo ello, procede estimar la demanda en este punto, sin que sea preciso plantear la cuestión de inconstitucionalidad que se solicita”.
La conclusión a la que llega el TSJ de Aragón en esta sentencia es clara: la prohibición de incorporación de nuevo personal establecida en la Ley de Presupuestos no afecta a la obligación de incluir los puestos ocupados por interinos.
Sorprendentemente, el TSJ de Aragón acaba de dictar una sentencia –sentencia de 22 de septiembre de 2016-, de la que es ponente el magistrado de sala de lo civil y penal, Ignacio Martinez Lasierra (sección de refuerzo), en la que al pronunciarse sobre esta cuestión llega a una solución contraria a la de la sentencia 1825/2015 de este mismo Tribunal.
La sentencia de 22 de septiembre de 2016 resuelve un recurso de apelación en el que, entre otros motivos, se argumenta que la prohibición de incorporar nuevo personal establecida en la Ley de Presupuestos no afecta a las plazas cubiertas por interinos. En este caso un Ayuntamiento había convocado un proceso selectivo para cubrir tres plazas de limpiador incluidas en la OEP de 2009 y cubiertas hasta ese momento por personal interino.
Lo sorprendente es que la sentencia de la que es ponente Martinez Lasierra resuelve la cuestión controvertida haciendo suyo el breve razonamiento utilizado en una sentencia del TSJ de Madrid –sentencia 671/2015, de 11 de noviembre-, que trata muy superficialmente la cuestión, y se desmarca, desconociéndola, al parecer, de la sentencia dictada por el propio TSJ de Aragón que, como se ha visto, aborda y trata en profundidad esta cuestión.
La sentencia del TSJ de Aragón de 22 de septiembre de 2016 da respuesta a buena parte de las cuestiones que se le plantean en el recurso de apelación, haciendo suyos los argumentados utilizados en la referida sentencia del TSJ de Madrid, que le sirve de guía al ponente. Al afrontar la cuestión de si la prohibición de incorporar nuevo personal establecida en la Ley de Presupuestos no afecta a las plazas cubiertas por interinos, se dice: “La sentencia (se refiere a la del TSJ de Madrid) da respuesta también a la alegación, también efectuada en el caso que nos ocupa, de encontrarse los puestos ocupados por interinos: ´Por último, el hecho de que los puestos convocados se encuentren cubiertos casi en su totalidad por personal interino no justifica la provisión de las plazas de modo definitivo con el argumento de que no tendría ningún efecto positivo desde la perspectiva del control del déficit. Por el contrario, el alcance de la prohibición se extiende a todas las formas de ingreso y rige, incluso, para los procesos de consolidación de empleo y es indiferente que los puestos convocados estén ocupados por personal interino porque la existencia de interinos no justifica la provisión de las plazas de modo definitivo y el gasto temporal se convertiría en estructural`.
Este argumento, que compartimos igualmente , nos lleva a rechazar la alegación realizada en nuestro asunto por la representación del Ayuntamiento de .. .”
Cabe que la Sala de lo CA del TSJ al dictar una sentencia, cambie de criterio respecto del mantenido en sentencias anteriores, explicando los motivos que han determinado ese cambio de criterio. Ahora bien, lo difícil de entender es que la Sala –en este caso la sección de refuerzo- llegue a una solución totalmente contradictoria a la que había llegado en una sentencia dictada poco antes y no se expliquen las razones que le han llevado a ese cambio de criterio. Como se ha dicho, la sentencia de la que ha sido ponente el magistrado Martinez Lasierra –sección de refuerzo- ni siquiera hace referencia a la sentencia de la que fue ponente el magistrado Juan Carlos Zapata.
Lo que está en juego con estos cambios de criterio sin motivación alguna, son los principios de seguridad jurídica, igualdad e interdicción de la arbitrariedad.
¿Es ampliable el plazo para la presentación de documentación por el licitador propuesto como adjudicatario?
Tras las sucesivas reformas legislativas conducentes a la simplificación de trámites administrativos en fase de licitación, adquiere gran relevancia el plazo de diez días hábiles que el artículo 151.2 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP) confiere al licitador propuesto como adjudicatario para la presentación de la documentación que permita proceder a la adjudicación del contrato a su favor: “2. El órgano de contratación requerirá al licitador que haya presentado la oferta económicamente más ventajosa para que, dentro del plazo de diez días hábiles, a contar desde el siguiente a aquél en que hubiera recibido el requerimiento, presente la documentación justificativa de hallarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social o autorice al órgano de contratación para obtener de forma directa la acreditación de ello, de disponer efectivamente de los medios que se hubiese comprometido a dedicar o adscribir a la ejecución del contrato conforme al artículo 64.2, y de haber constituido la garantía definitiva que sea procedente. …/… De no cumplimentarse adecuadamente el requerimiento en el plazo señalado, se entenderá que el licitador ha retirado su oferta, procediéndose en ese caso a recabar la misma documentación al licitador siguiente, por el orden en que hayan quedado clasificadas las ofertas.”.
A dicha documentación debe añadirse, cada vez con mayor frecuencia, la acreditativa de la capacidad, representación y solvencia o clasificación del contratista, al generalizarse la sustitución de la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos previos -que hasta hace muy poco tiempo debía acompañar a las proposiciones integrando el sobre A o sobre 1-, por una declaración responsable, de forma que tal documentación sólo se exige al licitador propuesto como adjudicatario, para lo cual los órganos de contratación tienden a emplear, por razones de economía procesal, el trámite del artículo 151.2 TRLCSP.
Es evidente, por tanto, la importancia de dicho trámite y de ahí la necesidad de determinar con claridad si el citado plazo puede ser o no objeto de ampliación y/o subsanación. La realidad es que se trata de una cuestión controvertida sobre la que no se ponen de acuerdo los órganos consultivos, tribunales de contratos y órganos jurisdiccionales, como se verá a continuación.
Se expondrá en primer lugar la controversia suscitada sobre la ampliación del plazo. Vienen considerando ampliable dicho plazo, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado (JCCA) -Informe 32/2011-, la Junta Consultiva de la C.A. de Aragón -Informe 18/2011- y el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón (TACPA) -acuerdos 24/2014 y 43/2015. En todos estos casos, se fundamenta la ampliación del plazo en la aplicación supletoria del artículo 49 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJAPyPAC) y, además, se incide en la garantía de los principios de igualdad de trato y oferta económicamente más ventajosa. El TACPA en su Acuerdo 43/2015 argumenta lo siguiente: “Del análisis del expediente, resulta probado que la voluntad del licitador propuesto como adjudicatario no fue en ningún momento la de retirar su proposición, sino todo lo contrario, al presentar dentro del plazo inicial de diez días parte de la documentación requerida, y una solicitud de prórroga para la constitución del aval. Y este Tribunal ya ha mantenido en sus Acuerdos 8/2011, 53/2012 y 24/2014, que dicho trámite administrativo debe realizarse atendiendo a los distintos principios jurídicos en juego y, en especial, el de proporcionalidad, con el efecto de no convertirlo en un trámite de exclusión; y el de confianza legítima, no pudiendo realizarse una interpretación restrictiva de los plazos que quebraría los principios de igualdad de trato y de adjudicación a la oferta económicamente más ventajosa.”
En contra de la ampliación del plazo, y siguiendo siempre la misma línea argumental, se muestra el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) -entre tras resoluciones se pueden destacar la resolución 153/2011, y entre las últimas, la resolución 640/2016. Una manifestación de este razonamiento aparece en la resolución 74/2013, que dice lo siguiente: “la ampliación está subordinada a que no se perjudiquen derechos de terceros (artículo 49.1 LPC), y esto es justamente lo que acaecería cuando, como aquí sucede, existen otros licitadores cuyas ofertas han sido admitidas y que son titulares de una indudable expectativa sobre el resultado del procedimiento.”
También se han pronunciado en contra de la ampliación de este plazo, la Junta Consultiva de Cataluña -informe 2/2012- y la Junta Consultiva de las Islas Baleares -informe 5/2011. Este último informe reviste interés dado que formula un criterio diferente, favorable a la ampliación, en caso de licitador único, que motiva del siguiente modo: “Ello no obstante, en el caso de que sólo haya participado un único licitador, o que sólo la proposición de uno figure en la clasificación de las ofertas, parece razonable ampliar el plazo para facilitar el cumplimiento adecuado de este trámite al licitador, por un lado, porque no hay terceros que puedan resultar perjudicados ni ver defraudadas sus expectativas en relación con la adjudicación del contrato —y, por tanto, desaparece la nota que caracteriza los procedimientos de concurrencia competitiva—; por otro, porque la Ley guarda silencio sobre la posibilidad de que sólo haya un único licitador en el procedimiento (dado que obliga a requerir la misma documentación al licitador siguiente) —y, por tanto, no habría obstáculo para entender que la Ley 30/1992 puede aplicarse supletoriamente dado que no sería contraria al contenido ni a los principios de la LCSP—, y, por otro, porque el principio de economía procesal y la defensa del interés público aconsejan ampliar el plazo antes que iniciar nuevamente el procedimiento de adjudicación del contrato.”
A continuación se hará referencia a la controversia sobre la posibilidad de subsanar deficiencias en este plazo. A favor de dicha posibilidad se muestra el TACPA en su Acuerdo 24/2014, el Tribunal de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía en su Resolución 25/2012, el Informe 2/2012 de la Junta Consultiva de Cataluña, o el Informe 5/2011 de la Junta Consultiva de las Islas Baleares. Son también favorables a la posibilidad de subsanar algunos Tribunales Superiores de Justicia: Sentencia 639/2016 de 21 de julio del Tribunal Superior de Justicia de Asturias y Sentencia 162/2016 de 19 de mayo, del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja.
Interesa destacar el razonamiento utilizado por el TACPA en el Acuerdo 24/2014 para concluir que es posible la subsanación de deficiencias en este plazo; se argumenta lo siguiente: “Asimismo, siempre resultaría posible en este supuesto conceder un trámite de subsanación. Es jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo, así como doctrina unánime en todos los Tribunales de recursos contractuales (entre otros, nuestros Acuerdos 18/2011 y 44/2012), que es susceptible de subsanación aquello que existe de forma previa a la finalización del plazo de presentación, y resultan de carácter insubsanable, aquellos elementos que no existen en la finalización del plazo de presentación. Es decir, el requisito debe existir con anterioridad a la fecha en que expire el plazo de la presentación de la documentación requerida por el artículo 151.2 TRLCSP, pues su existencia no es subsanable, sólo lo es su acreditación.”
En contra de la posibilidad de subsanar deficiencias en este plazo se ha manifestado la JCCA en su Informe 15/13 de 18 de diciembre, en el que se argumenta que: “Del tenor literal de este artículo deducimos que no existe posibilidad de subsanación ya que no se prevé expresamente esta posibilidad ni se otorga plazo alguno para ella.”. Y también el TACRC en las recientes resoluciones 640/2016, 951/2015 y 954/2015; se argumenta en esta última: “En definitiva, el plazo concedido en el artículo 151.2 TRLCSP es improrrogable, no siendo posible otorgar ampliación del mismo ni plazo para la subsanación de los posibles defectos que se hayan detectado en la documentación presentada, por lo que si el órgano de contratación considera –como es el caso- que la documentación no es adecuada, la consecuencia ha de ser tener por desistido al licitador y por tanto su exclusión del procedimiento, debiendo pasar al siguiente en el orden de clasificación”.
Sin embargo, la rotundidad del TACRC presenta en otras resoluciones algunos matices que aumentan la confusión: así, en cuanto a la documentación que no figura expresamente en la redacción actual del artículo 151.2, a exigir cuando se ha optado por la declaración responsable como sustitutiva de la acreditación de requisitos previos, el TACRC, en su Resolución 58/2015, la considera susceptible de ser subsanada, insistiendo sin embargo en negar dicha posibilidad a la documentación expresamente contemplada en el artículo 151.2; en esta resolución se argumenta lo siguiente “los documentos que acreditan el cumplimiento de los requisitos de admisión son de diferente naturaleza a los que consta expresamente en el artículo 151.2 y por ello se atempera los efectos de una presentación inadecuada: en concreto, antes de proceder a la exclusión se debe conferir plazo de subsanación. Por el contrario, cuando se trata de los documentos contemplados en el artículo 151.2, entre los que se encuentran expresamente los documentos que justifiquen disponer efectivamente de los medios que se hubiese comprometido a dedicar o adscribir a la ejecución del contrato conforme al artículo 64.2 del TRLCSP, la consecuencia inevitable es considerar que el licitador ha retirado su oferta.”
Asimismo, en ocasiones ha manifestado una postura favorable a permitir la subsanación de la acreditación del requisito, como por ejemplo en su Resolución 1179/2015, en la que se dice: “es preciso distinguir entre la acreditación del cumplimiento de un determinado requisito y cumplimiento mismo del requisito en cuestión y en este sentido, este Tribunal en Resoluciones como la nº 128/2011 de 27 de abril y la nº 184/2011 de 13 de julio, en consonancia con la jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas, STS de 6 de julio de 2004), se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre el carácter subsanable de los defectos de la documentación general acreditativa del cumplimiento de requisitos previos que los licitadores tienen que aportar en los procedimientos de contratación y ha configurado una doctrina favorable a la subsanación de los defectos formales en la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos de los licitadores, pero no de la existencia del requisito en el momento en que sea exigible. De acuerdo con esta doctrina, que puede considerarse aplicable a los defectos de los documentos justificativos a los que hace referencia el artículo 151.2 del TRLCSP y, teniendo en cuenta el principio de proporcionalidad, los defectos serían subsanables cuando se refieran a la adecuada acreditación de un requisito, pero no a su cumplimiento.”
Esta aparente ambigüedad del TACRC nos lleva a preguntarnos si el rechazo al trámite de subsanación que con tanta rotundidad viene predicando en sus últimas resoluciones, lo es sin distinciones o si, por el contrario, se refiere exclusivamente a aquellos casos en que falle la existencia del requisito –doctrina general sobre la subsanación–; en tal caso, se trataría de una posición coincidente, de hecho, con las que hemos denominado “favorables” a conferir trámite de subsanación en esta fase.
En fin, como conclusión, vistas las contradictorias posiciones de los órganos consultivos, tribunales administrativos de contratación, e incluso órganos judiciales, y considerando que no parece el objetivo del legislador una regulación expresa de trámite de ampliación y/o subsanación en esta fase –pues tampoco se ha recogido en el artículo 148 del borrador de Anteproyecto de LCSP–, prevalece, en nuestra opinión, la consideración del plazo del artículo 151.2 TRLCSP como improrrogable en todo caso, salvo en el caso de licitador único que no perjudique por tanto derechos de terceros, siendo subsanable la acreditación de requisitos, nunca su existencia. Aconsejamos incluir en el PCAP de forma expresa el trámite de subsanación en esta fase del procedimiento, visto que varias Resoluciones del TACRC, en apariencia contrarias al mismo, no condenan, sin embargo, dicho proceder –entre otras, Resoluciones 51/2014 y 319/2016.
Algunas cuestiones controvertidas por la demora en el desarrollo urbanístico
La crisis económica en el sector inmobiliario ha supuesto la paralización de buena parte de los desarrollos urbanísticos en marcha. La gestión urbanística se complica cuando no hay beneficios y sólo hay cargas que repartir; la solución: paralizar los desarrollos urbanísticos a la espera de mejores tiempos. La estrategia que siguen los miembros de las Juntas de Compensación es demorar la gestión y minimizar los costes.
Ante esta compleja situación, las Administraciones actuantes suelen ponerse de canto para no afrontar los problemas, tratando de eludir cualquier responsabilidad; a pesar de lo cual no han podido evitar que en algún caso se les traslade la responsabilidad, como ha sucedido con el impago del justiprecio a los expropiados por las Juntas de Compensación, comentado en este post.
La legislación urbanística no había previsto estas nuevas situaciones problemáticas y no contempla mecanismos para solucionarlas. Los problemas se van resolviendo como buenamente se puede y algunos se enquistan, sin que se les de solución.
Me referiré a continuación a una de esas situaciones complejas, provocada por la paralización de un desarrollo urbanístico y a las controvertidas cuestiones jurídicas que se plantean. El asunto ha sido abordado por el TSJ de Aragón en dos recientes sentencias, que desestiman los recursos de apelación interpuestos por las empresas afectadas.
Los hechos relevantes son, en síntesis, los que se exponen a renglón seguido. Varias empresas propietarias y titulares de derechos sobre terrenos incluidos en una unidad de ejecución, firmaron un convenio urbanístico con el Ayuntamiento en el año 2009 para la gestión urbanística de este ámbito. Se establece en el convenio que la ejecución del ámbito se llevará a cabo por el sistema de compensación. Y, por lo que aquí interesa, se reconoce una indemnización de más de 11 millones de euros, en concepto de bienes ajenos al suelo, a dos empresas propietarias de varias edificaciones destinadas a la fabricación de harinas. Las empresas quedaron obligadas a poner estas edificaciones a disposición de la Junta de Compensación para su demolición. Esta obligación quedó cumplida en el año 2011 y los edificios fueron demolidos por la Junta de Compensación en el año 2012.
La gestión urbanística del ámbito se complicó al rechazar la Junta de Compensación en el año 2012 la aprobación de la propuesta de proyecto de reparcelación. Desde ese momento el desarrollo urbanístico está paralizado. Ante esta situación, el Ayuntamiento se ha limitado a comunicar a la Junta de Compensación que debía continuar la ejecución mediante el sistema de compensación, manifestando su disposición a prorrogar los plazos de ejecución. Y mientras tanto las empresas propietarias de las edificaciones demolidas, no han recibido la indemnización establecida en el convenio urbanístico.
En resumen, las edificaciones de estas empresas fueron demolidas en el año 2012 en cumplimiento de lo establecido en el convenio urbanístico y dado que el proyecto de reparcelación no ha sido aprobado todavía, quedando paralizado el desarrollo de la unidad de ejecución, las referidas empresas no han percibido la indemnización que se les reconoce.
Las empresas afectadas han reaccionado frente a esta situación de dos formas. Por un lado, solicitaron al Ayuntamiento que declarase su derecho a percibir la indemnización que se les reconoce, por incumplimiento de las obligaciones inherentes a la gestión urbanística, al no aprobar la Junta de Compensación el proyecto de reparcelación en los plazos establecidos. Por otro lado, plantearon una reclamación de responsabilidad patrimonial por los perjuicios ocasionados como consecuencia de la paralización del desarrollo urbanístico de la unidad de ejecución.
El Ayuntamiento rechazó las pretensiones de las empresas, recurriendo éstas las resoluciones municipales ante el Juzgado de lo CA, que las desestimó. Contra las sentencias dictadas en instancia se interpusieron recursos de apelación, que han sido desestimados recientemente por el TSJ de Aragón en las sentencias objeto de este comentario. Analizaremos a continuación cada una de las cuestiones planteadas.
Sobre el nacimiento del derecho a percibir la indemnización por bienes ajenos al suelo
Una de las cuestiones controvertidas que se plantean, es si las empresas que pusieron a disposición de la Junta de Compensación las edificaciones de su propiedad para que fueran demolidas, tienen derecho a percibir la indemnización que se les reconoce sin necesidad de aprobar el proyecto de reparcelación, habida cuenta que ha quedado bloqueada la aprobación de este instrumento urbanístico.
Normalmente la demolición de las edificaciones e instalaciones que tienen la consideración de bienes ajenos al suelo, se produce una vez aprobado el proyecto de reparcelación y abonada la indemnización correspondiente. El pago de la indemnización –al igual que sucede en la expropiación- es presupuesto necesario para poder ocupar y demoler estos bienes; mientras tanto, el propietario puede seguir utilizándolos.
Es lógico, por tanto, que en estos casos el derecho del propietario a percibir la indemnización surja con la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación, que contiene la cuenta de liquidación provisional, en la que se determinan estas indemnizaciones y el resto de costes de urbanización, que quedan compensados. Así se desprende de lo establecido en el artículo 125 y en los apartados 1 y 4 del artículo 127 del Reglamento de Gestión Urbanística.
Lo excepcional en el caso que nos ocupa es que los bienes fueron previamente demolidos en cumplimiento de lo establecido en el convenio urbanístico, la indemnización había sido ya fijada en el convenio y la aprobación del proyecto de reparcelación estaba paralizada sine die. Precisamente la cuestión que se suscita es si la concurrencia de estas circunstancias excepcionales, permiten reconocer que el derecho a percibir la indemnización surge antes de la aprobación del proyecto de reparcelación, como pretenden las empresas apelantes.
El TSJ de Aragón mantiene en la sentencia 504/2016, de 13 de junio, que el derecho a percibir la indemnización surge con la aprobación del proyecto de reparcelación, aun cuando los bienes ajenos al suelo hayan sido ya demolidos, se haya fijado previamente la indemnización y esté paralizada la aprobación de este instrumento urbanístico. Se argumenta lo siguiente:
“Como tampoco cambia la naturaleza de la deuda derivada del coste de demolición de las edificaciones cedidas, la anticipación de la puesta a disposición de las mismas a la Junta de Compensación, precisamente para tal demolición anticipada. Para empezar, no se trata de una puesta a disposición a favor de tercero, sino que supone el adelanto de tareas de demolición de construcciones sobre suelos de propiedad d las apelantes que, forzosamente, han sido afectados por el proceso urbanístico y han sido aportados al mismo, para, finalmente la obtención de las consiguientes parcelas de resultado, ajustadas al Planeamiento urbanístico, con los consiguientes derechos de tal naturaleza. No se pone a disposición de tercero, sino que se pone en común, para la ejecución de tareas previas, en la debida ejecución de un proceso de transformación urbanística en el que resulta afectado, junto con otros. A lo que debe añadirse que, por otra parte, así se pactó mediante Convenio urbanístico previamente.
Podrá traerse al proyecto de reparcelación la valoración previa que los firmantes del Convenio acordaron, pero eso no significa que se adelante la tasación de las edificaciones a un momento anterior al del proyecto de reparcelación -artículo 152.1 LUA/09 y 98.3 del RGU-. Como tampoco la demolición anticipada de las edificaciones en cuestión, permiten concluir con la anticipación del nacimiento de una deuda, su exigibilidad y liquidez al margen del resto de las demás cargas o gastos de urbanización”.
La conclusión a la que llega la sentencia es que derecho a percibir la indemnización por bienes ajenos al suelo, es exigible una vez aprobado el proyecto de reparcelación, aun cuando el procedimiento de aprobación de este instrumento esté paralizado sine die y se hayan demolido anticipadamente los bienes que den lugar a la indemnización. Se precisa además que sólo puede exigirse el saldo que resulte de compensar la indemnización con los costes de urbanización correspondientes. En consecuencia, tampoco cabe exigir el devengo anticipado de intereses.
Eso sí, se reconoce en la sentencia que es “… legítimo a las apelantes intentar un resarcimiento por los perjuicios que hayan podido irrogárseles por causa de una fallida -está por ver- gestión urbanística, pero no por la vía de pretender una declaración de deuda a su favor al margen del sistema de gestión elegido, anticipando la liquidación de un crédito o de una deuda que, en puridad, no existe y a la que no tiene derecho”.
Resulta curioso que la sentencia sugiera utilizar la vía de la reclamación de responsabilidad patrimonial, cuando la propia Sala en una sentencia dictada unos meses antes había rechazado esta posibilidad, como se verá a continuación.
Responsabilidad patrimonial por la demora en el desarrollo urbanístico
Como ya se ha dicho, las empresas afectadas plantearon también una reclamación de responsabilidad patrimonial por los perjuicios ocasionados como consecuencia de la paralización del desarrollo urbanístico de la unidad de ejecución. La reclamación se dirige contra el Ayuntamiento –Administración actuante- y contra la Junta de Compensación.
Sobre esta reclamación se ha pronunciado el TSJ de Aragón en la sentencia 397/2016, de 6 de abril, al resolver el recurso de apelación interpuesto por las empresas reclamantes contra la sentencia dictada en primera instancia. Se analizan en la sentencia tres cuestiones: la efectiva realidad del daño; la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración pública y el daño producido y, por último, la antijuridicidad del daño.
Para las empresas reclamantes el perjuicio cuya reparación solicitan consiste en el retraso en la percepción de la indemnización por los bienes ajenos al suelo, fijada en el convenio urbanístico, como consecuencia del retraso producido en la gestión del proceso urbanístico; se cuantifican estos perjuicios en más de 300.000 euros. El Tribunal rechaza la existencia de este perjuicio con el discutible argumento de que estas empresas no tenían derecho a exigir la indemnización por bienes ajenos al suelo hasta la aprobación del proyecto de reparcelación. Es el mismo argumento utilizado en la sentencia 504/2016 para de rechazar la pretensión de estas empresas de que se declarase el derecho a percibir la indemnización antes de la aprobación del proyecto de urbanización.
Lo cierto es que, más allá del momento en que nace el derecho a percibir la indemnización por bienes ajenos al suelo, existe un perjuicio efectivo a las empresas reclamantes. Estas empresas al poner sus edificaciones a disposición de la Junta para su demolición antes de percibir la indemnización, en cumplimiento de la obligación asumida al firmar el convenio urbanístico, se ven privadas de poder utilizarlas durante el tiempo que medie hasta la aprobación del proyecto de reparcelación. En una situación normal, como ya se ha dicho, los propietarios de bienes ajenos al suelo pueden mantenerlos y utilizarlos hasta que se aprueba el proyecto de reparcelación y se les abona el saldo que resulta de compensar la indemnización que les corresponde con los gastos de urbanización. El no poder utilizar durante todo este tiempo unas edificaciones ya demolidas, sin haber percibido la correspondiente indemnización, supone un perjuicio efectivo.
Otra cosa es si existe relación de causalidad entre la actuación –o la inactividad- de las administraciones actuantes y el daño producido. Y si daño producido es o no antijurídico.
Para el Tribunal ni hay nexo causal ni el daño es antijurídico; el argumento utilizado es que el Ayuntamiento no tiene “… la carga de poner término a la paralización de la ejecución, sino tal (sic) solo la adopción la modalidad de gestión urbanística más adecuada, atendidas las características de la actuación y las exigencias derivadas de los intereses públicos, esto es, en función de las circunstancias concurrentes y en salvaguarda del interés público; y en el presente caso el expediente muestra que la administración no estimó procedente ante la situación creada por el rechazo del proyecto de reparcelación el cambio de sistema de gestión, sino la oportunidad de conceder prórrogas para que pudiera ser llevada a término, si bien, como se destaca en el recurso, haya omitido la resolución expresa y motivada, y no ha sido acreditado que tal decisión fuera contraria a derecho no fuera razonable atendidas las circunstancias del caso”.
Entiende el Tribunal que el Ayuntamiento actuó como tenía que actuar y les reprocha a las empresas reclamantes, en su condición de miembros de la Junta de Compensación, el ser responsables de la paralización del desarrollo urbanístico. Por ello, se considera que estas empresas tienen el deber de soportar los daños derivados de la paralización de la gestión urbanística.
Tras la lectura de estas sentencias a uno le surgen varias dudas: ¿Qué pueden hacer estas empresas para percibir su indemnización ante el bloqueo interesado por parte tanto del Ayuntamiento como de la Junta de Compensación? ¿Solicitar un cambio de sistema? Pero si el Tribunal entiende que el Ayuntamiento ha actuado correctamente al prorrogar el sistema de compensación. ¿Y se le puede reprochar a estas empresas que son responsables de la paralización del desarrollo urbanístico? ¿No será acaso responsable la Junta de Compensación, algunos de cuyos miembros se verían obligados a participar en la indemnización por los bienes ajenos al suelo al aprobarse el proyecto de reparcelación? ¿Cuánto tiempo puede durar esta situación de bloqueo en el desarrollo urbanístico sin que se derive alguna responsabilidad?
By pedro|Derecho Urbanístico e Inmobiliario, Responsabilidad patrimonial|0 Comments

References: artículo 151
 artículo 64
 artículo 151
 artículo 49
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 151
 artículo 151
 artículo 151
 Resolución 
 artículo 151
 resolución 
 artículo 151
 artículo 151
 artículo 64
 Resolución 
 artículo 151
 artículo 148
 artículo 151
 artículo 125
 artículo 127
 resolución