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Timestamp: 2018-08-18 11:13:56+00:00

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﻿ Sentencia C-417 de julio 2 de 2014
SENTENCIA C-417 DE 02 DE JULIO DE 2014
CONTENIDO:REGALÍAS PARA MONITOREAR PROGRAMAS DE BIODIVERSIDAD EN BUENAVENTURA ES INCONSTITUCIONAL. ESTA NORMA DESCONOCE LAS REGLAS DE DISTRIBUCIÓN Y ASIGNACIÓN DE ESTOS RECURSOS (ARTÍCULO 361 DE LA CONSTITUCIÓN, MODIFICADO POR EL ACTO LEGISLATIVO 5 DEL 2011) PORQUE CREA UN PRIVILEGIO EN CABEZA DE ESTE DISTRITO SIN UNA JUSTIFICACIÓN CONCRETA, CON AMPLIO SACRIFICIO DE VALORES Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES, COMO LA EQUIDAD DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS DE CARA A LAS ENTIDADES TERRITORIALES, LA PROMOCIÓN DEL DESARROLLO REGIONAL A TRAVÉS DE LA INVERSIÓN EN CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN, Y LOS PRINCIPIOS DE DESCENTRALIZACIÓN Y AUTONOMÍA TERRITORIAL, ASÍ COMO EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL PARÁGRAFO 3º DEL ARTÍCULO 127 DE LA LEY 1617 DEL 2013 RÉGIMEN PARA LOS DISTRITOS ESPECIALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO AMBIENTAL, FONDO NACIONAL DE REGALÍAS, DISTRIBUCIÓN DE REGALÍAS, SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS, ASOCIACIONES DE DISTRITOS ESPECIALES, FONDO NACIONAL DE FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE CIENCIA, LA TECNOLOGÍA Y LA INNOVACIÓN
Sentencia C-417 de julio 2 de 2014
Ref.: Expediente D-9906
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º del artículo 127 de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el régimen para los distritos especiales”.
ART. 127.—Investigación, control y vigilancia de la biodiversidad. Con la finalidad de garantizar la protección, recuperación y conservación de la biodiversidad, el Ministerio de Ambiente, la autoridad ambiental creada en el marco de esta ley, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, la Universidad del Pacífico, la Universidad del Valle, el Invemar, el IIAP, y la Dimar, establecerán el Comité de Monitoreo de la Biodiversidad del Distrito de Buenaventura.
PAR. 1º—La secretaría técnica del comité de biodiversidad del Distrito de Buenaventura, la realizará la autoridad ambiental del distrito.
PAR. 2º—En el marco de este artículo, el comité de biodiversidad, en el primer año de funcionamiento, debe realizar las acciones administrativas y técnicas para establecer la línea base de biodiversidad del Distrito de Buenaventura y, a partir de ello, cada año se deben realizar los respectivos monitoreos, que permitan fijar las estrategias de protección, recuperación y conservación de la biodiversidad.
PAR. 3º—De los recursos destinados por la ley de regalías para ciencia y tecnología, se debe destinar el 15% para realizar las estrategias de monitoreo, protección, recuperación, y conservación de la biodiversidad del Distrito de Buenaventura”.
2.3.1. El demandante considera que el parágrafo 3º del artículo 127 de la Ley 1617 vulnera los artículos 13 y 361 de la Constitución por las siguientes razones:
2.3.4. En este contexto, corresponde a la Sala determinar si el parágrafo 3º del artículo 127 de la Ley 1617 de 2013, en tanto prevé que el 15% de las regalías para ciencia y tecnología se deben destinar a realizar actividades de monitoreo, protección, recuperación y conservación de la biodiversidad del Distrito de Buenaventura, quebranta el principio de igualdad y la configuración del SGR contemplada en el artículo 361 de la Constitución.
Antes de resolver este interrogante, la Sala examinará el nuevo diseño del SGR introducido por el Acto Legislativo 5 de 2011, las reglas específicas que gobiernan el FCTI, y los antecedentes del parágrafo acusado; con base en este análisis se ocupará de la constitucionalidad del precepto.
2.4. Diseño constitucional del sistema general de regalías.
De acuerdo con el artículo 332 superior, “(e) l Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes”. En concordancia, los artículos 360 y 361 de la Constitución originalmente establecieron las siguientes pautas para el reparto, administración e inversión de las regalías:
2.4.1.1. Las regalías fueron concebidas como una contraprestación —un precio(1)— a favor del Estado —entendido como la Nación y las entidades territoriales(2)— que debía ser pagado a cambio de la concesión del derecho a la explotación de recursos naturales no renovables(3).
2.4.1.2. Las regalías se dividían entre directas e indirectas: las primeras se trasladaban a las entidades territoriales productoras y transportadoras(4), quienes debían emplearlas en proyectos prioritarios de orden social según sus planes de desarrollo(5). Las indirectas ingresaban al Fondo Nacional de Regalías, el cual las redistribuía entre todos los departamentos y municipios del país atendiendo a criterios como el nivel de necesidades básicas insatisfechas de la población. Estos recursos, por mandato constitucional, debían utilizarse en (i) promoción de la minería(6), (ii) preservación del ambiente(7) y (iii) proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales(8).
2.4.1.4. El destino de las regalías era la inversión y el gasto social, pues además de compensar el impacto ambiental de los proyectos extractivos(9), los constituyentes buscaron que ayudarán al desarrollo de todas las regiones y sirvieran como herramienta de redistribución del ingreso. Esta interpretación era defendida por la Corte Constitucional, quien avalaba que el legislador impusiera destinos específicos para los recursos de las regalías, siempre y cuando (i) estuvieran dentro del ámbito de la inversión social, según los mandatos de la Carta, y (ii) la regulación persiguiera el uso eficiente de los recursos(10).
2.4.1.5. El constituyente y la jurisprudencia constitucional habían hecho énfasis en que los proyectos a financiar debían ser aquellos definidos por las propias entidades territoriales como prioritarios(11). De esta forma, se buscaba promover el autogobierno de aquellas y la participación de todos los ciudadanos —articulados en el sistema de planeación— en la definición de los destinos de los departamentos, distritos y municipios.
2.4.1.6. La Constitución preveía mecanismos de vigilancia y control del uso de las regalías, con el objetivo de evitar destinaciones inadecuadas y contrarias de las áreas fijadas por el texto superior y las leyes. Inicialmente esas funciones fueron asignadas a la Comisión Nacional de Regalías y luego trasladadas al DNP(12). La Corte Constitucional avaló la existencia de controles estrictos en la materia dada la naturaleza exógena de los recursos de las regalías y la necesidad de asegurar su uso eficiente.
2.4.1.7. Siempre y cuando se respetaran los contenidos anteriores —la obligación del Estado de cobrar regalías, el derecho de las entidades territoriales a participar en ellas de forma directa o indirecta, y la destinación de esos recursos a las áreas definidas por la Carta—, el legislador gozaba de libertad de configuración para definir las formas de reparto, los criterios de distribución y los mecanismos de vigilancia y control(13).
2.4.1.8. Esa libertad de configuración del legislador concordaba con la naturaleza exógena que reconocía a las regalías; éstas no eran consideradas ingresos propios de las entidades territoriales sino recursos externos originados en un derecho de participación en la contraprestación obtenida por el Estado con ocasión de la explotación de los recursos naturales no renovables(14).
2.4.2.1. Debido a la inequidad e ineficiencia que generó el sistema de reparto de regalías que consagraba originalmente la Carta de 1991 y la necesidad de adoptar medidas para asegurar la sostenibilidad y estabilidad de las finanzas públicas nacionales y territoriales(15) —por ejemplo, mediante la reducción de los niveles de déficit y endeudamiento externo, y el control de la tasa de cambio(16)—, como parte de un paquete de reformas de orden económico y fiscal(17), el Gobierno Nacional propuso la modificación de los artículos 360 y 361 superiores.
En este orden de ideas, como se señaló en la exposición de motivos del proyecto, con la reforma se persigue (i) promover la estabilidad macroeconómica, (ii) impulsar el crecimiento económico y el desarrollo regional —de ahí que la reforma enfatice en proyectos de inversión de carácter estratégico—, (iii) hacer más equitativa la distribución de las regalías entre todas las entidades territoriales(18), (iv) mantener estable en el tiempo la inversión con cargo a esa fuente, (v) promover la contribución efectiva de esos recursos al crecimiento y la erradicación de la pobreza, y (vi) fortalecer la vigilancia y control del uso de esos importantes ingresos(19).
2.4.2.2.1. Unificó en un sólo sistema —sistema general de regalías (SGR)— el reparto de los recursos de las regalías, y desvinculó el derecho de las entidades territoriales a participar en ellas de la producción como factor principal.
•·10%: ahorro pensional territorial.
•·Hasta 30%: generación de ahorro público y estabilización.
Por otra parte, el artículo 2º dispuso que los recursos destinados a ahorro y estabilización se deben depositar en un fondo que recibe el mismo nombre, y serán administrados por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. Según el inciso 10 del artículo 2º del acto legislativo, estos recursos deben emplearse en “los períodos de desahorro”. La reforma no señaló exactamente cómo serán usados esos dineros y delegó a la ley —de iniciativa gubernamental— tal definición(20).
2.4.2.2.5. Si bien la reforma constitucional no eliminó las regalías directas, en virtud del reparto señalado en el inciso 4º del artículo 2º, las redujo. Estas asignaciones pueden ser ejecutadas directamente por la respectiva entidad territorial productora o portuaria.
2.4.2.2.8. Dispuso que en adelante el porcentaje de las regalías destinado a inversión en las entidades territoriales —los recursos administrados por los fondos de desarrollo regional y de compensación regional, y eventualmente por el FCTI— sean repartidos conforme a los siguientes criterios e institucionalidad:
En primer lugar, los recursos deben destinarse a proyectos específicos: en el caso de los recursos de los fondos de desarrollo regional y ciencia, tecnología e innovación, el destino de los dineros son “proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional” (art. 2º, inc. 8º); mientras en el caso del Fondo de Compensación Regional, deben ser “proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de necesidades básicas insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia” (art. 2º, inc. 9º). El parágrafo 2º del artículo también sugirió que las asignaciones directas deben destinarse a proyectos específicos.
En segundo lugar, como indica el parágrafo 2º del artículo 2º, tanto las asignaciones directas como los recursos de los fondos de ciencia, tecnología e innovación, desarrollo regional y compensación regional, deben utilizarse en proyectos elaborados en concordancia con el plan nacional de desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales.
Como se indicó en la Sentencia C-624 de 2013(21), una interpretación histórica, textual, sistemática y teleológica de estas últimas reglas lleva a concluir que (i) los proyectos que pueden recibir apoyo económico de los fondos mencionados deben ser acordados entre el Gobierno Nacional y las respectivas entidades territoriales, a partir de un debate en el que todas las partes sean consideradas como iguales, lo que supone que tengan la misma posibilidad de incidir en la decisión, y (ii) las entidades territoriales deben tener una representación mayoritaria con el objetivo de que su participación en la toma de decisiones sea eficaz(22).
2.4.2.3. En resumen, el Acto Legislativo 5 de 2011, con el propósito de hacer más equitativa y eficiente la distribución de las regalías, contribuir mediante su administración a la sostenibilidad y estabilidad de las finanzas nacionales y territoriales, y hacer más eficiente y eficaz su uso(23), introdujo en términos generales las siguientes modificaciones: unificó el sistema de reparto; eliminó la producción como principal criterio de distribución; implementó nuevos destinos como el ahorro pensional, el ahorro con miras a la sostenibilidad y la inversión en ciencia y tecnología; creó una nueva institucionalidad que busca fortalecer la vigilancia y control del uso de los recursos y asegurar su impacto efectivo en términos de desarrollo y crecimiento económico del país y las regiones.
Además, como se explicó en la Sentencia C-010 de 2013(24)al examinar una demanda contra el Acto Legislativo 5 de 2011 bajo el cargo de sustitución parcial de la Carta Política(25), las regalías en el nuevo esquema constitucional continúan siendo un recurso exógeno de las entidades territoriales, por cuanto son ingresos del Estado respecto de los cuales aquellas solamente tienen un derecho de participación. Esto explica que en el nuevo texto superior se siga otorgando al legislador una amplia libertad de configuración en materia de distribución de las regalías entre las entidades territoriales, por supuesto con estricta sujeción a las reglas mínimas elevadas a rango constitucional. Además, las regalías siguen teniendo un destino eminentemente territorial relacionado con el desarrollo regional y la erradicación de la pobreza.
2.5. Desarrollo normativo del fondo de ciencia, tecnología e innovación.
2.5.1. Como se explicó en apartes previos, el FCTI fue creado por el Acto Legislativo 5 de 2011 con el fin de distribuir los recursos de las regalías destinados a inversiones en ciencia, tecnología e innovación. Este fondo, destinatario del 10% de los ingresos del SGR, tiene la función de financiar “proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional” y que estén en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales. Los proyectos pueden ser formulados en los ámbitos departamental, municipal y distrital.
(iv) Reparto de los recursos en la misma proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los fondos de compensación regional y de desarrollo regional. La Constitución no define cómo debe hacerse esa distribución; sin embargo, establece algunas pautas a tener en cuenta en el caso del Fondo de Compensación Regional, tales como el nivel de necesidades básicas insatisfechas de las entidades territoriales, su población, la tasa de desempleo y su ubicación geográfica —ya que se ordena priorizar las zonas costeras, fronterizas y de periferia—(26).
Estas reglas imperativas, tal como se resaltó en la Sentencia C-010 de 2013(27), reducen la libertad de configuración del legislador, pues buscan evitar que la regulación del SGR se desvíe de los objetivos contemplados por el constituyente derivado. Además, estas reglas son de obligatoria observancia en tanto contribuyen a realizar otros principios constitucionales de suma importancia como los de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, y el principio democrático(28).
Precisa que el objeto del fondo es: “(…) incrementar la capacidad científica, tecnológica, de innovación y de competitividad de las regiones, mediante proyectos que contribuyan a la producción, uso, integración y apropiación del conocimiento en el aparato productivo y en la sociedad en general, incluidos proyectos relacionados con biotecnología y tecnologías de la información y las comunicaciones, contribuyendo al progreso social, al dinamismo económico, al crecimiento sostenible y una mayor prosperidad para toda la población”(29).
Asigna a Colciencias las funciones de proponer la metodología de evaluación y seguimiento de los proyectos a financiarse por el FCTI, verificar —directamente o a través de terceros— que los proyectos elegidos por el OCAD cumplan con los requisitos fijados por la comisión rectora del SGR, y ejercer la secretaría técnica del fondo.
En relación con el OCAD, (i) dispone la elección por parte de la Comisión Consultiva de Alto Nivel para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, de una de las universidades públicas que hará parte de él(30); (ii) indica que las decisiones deben tomarse con un mínimo de dos votos favorables, de un máximo tres provenientes uno del Gobierno Nacional, uno de los gobiernos departamentales y uno de las universidades; y (iii) señala que siempre debe estar presente al menos un representante de cada uno de esos sectores(31).
2.5.3. La Ley 1606 de 2012 “Por la cual se decreta el presupuesto del sistema general de regalías para el bienio del 1º de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2014” ordena a Colciencias proponer a la comisión rectora del SGR los lineamientos de política que articulen el sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación, con la política de inversión de recursos del FCTI, lineamientos que deben velar por la subvención de proyectos estratégicos de impacto regional y a los que deben sujetarse los proyectos para los que se pretenda obtener apoyo(32).
2.5.4. Las normas reglamentarias han dispuesto además que los proyectos que pueden obtener respaldo deben estar previamente viabilizados y registrados en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión del SGR administrado por el DNP, y aprobados por el respectivo OCAD(33), y han fijado pautas específicas que deben reunir los proyectos que postulen las entidades territoriales(34), entre otros aspectos.
2.6. Origen y contenido de la disposición demandada.
2.6.1. El proyecto de ley que dio origen a la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el régimen para los distritos especiales” —proyecto de Ley 147 de 2011 Cámara, 240 de 2012 Senado—, fue presentado por el Ministerio del Interior con el ánimo de consagrar “(…) normas relativas a la creación, organización y funcionamiento de estas entidades territoriales (los distritos especiales], proyecto dirigido a modernizar e integrar la legislación político-administrativa y fiscal de las mismas, fortaleciéndolas y efectivizando su sustracción del régimen municipal ordinario, para dotarlas de un verdadero régimen legal especial”(35).
El proyecto planteó algunas regulaciones específicas dirigidas al “(…) fomento del desarrollo económico y social del Distrito Portuario, Biodiverso, Industrial y Ecoturístico de Buenaventura”, en vista de que ese distrito, a diferencia de los demás, aún no contaba con un régimen político propio. Esas regulaciones fueron descritas en la exposición de motivos del proyecto así:
Que de conformidad con las políticas y regulaciones ambientales del orden constitucional y legal, el Concejo Distrital de Buenaventura, a iniciativa del Alcalde Mayor, expida normas que reglamenten lo relativo a la recuperación sanitaria del sistema de caños y lagunas interiores de la ciudad, coordinación con la dirección general marítima y las autoridades ambientales con jurisdicción en el Distrito de Buenaventura”(36) (énfasis original).
Sin embargo, el proyecto inicial no contemplaba la destinación de recursos del FCTI específicamente para el Distrito de Buenaventura(37).
2.6.2. El artículo 127 se originó en la ponencia para primer debate en Senado presentada por los senadores Hemel Hurtado Angulo, Karime Mota Morán, Roberto Gerlein y Parmenio Cuellar Bastidas(38). La justificación dada por los ponentes en respaldo del nuevo artículo fue la siguiente:
“Comentario: Teniendo en cuenta las disposiciones que integra el proyecto de ley, se pone a consideración de los Senadores que integran la comisión primera del honorable Senado incluir estos artículos nuevos dentro del título V Disposiciones específicas respecto de los distritos de Barranquilla, Buenaventura, Cartagena de Indias y Santa Marta, capítulo IV - Disposiciones relativas al fomento del desarrollo económico y social del Distrito Portuario, Biodiverso, Industrial y Ecoturístico de Buenaventura. Se modifica la numeración del articulado del proyecto de ley”(39).
2.6.3. El texto propuesto por los ponentes fue aprobado sin modificaciones en primer y segundo debate en Senado(40), y posteriormente por la comisión accidental de conciliación conformada para este caso(41). Durante los debates no se dieron discusiones a propósito del enunciado del parágrafo demandado.
2.7. Examen de constitucionalidad del parágrafo 3º del artículo 127 de la ley.
2.7.1. Examen del cargo por violación del artículo 361 de la Carta.
2.7.1.1. El Acto Legislativo 5 de 2011 modificó los artículos 360 y 361 superiores con propósitos como impulsar el crecimiento económico y el desarrollo regional, mejorar la equidad del sistema de distribución de las regalías entre las entidades territoriales, promover la estabilidad macroeconómica y de las inversiones con cargo a esa fuente de recursos, incrementar la eficiencia de su uso mediante la introducción de controles más severos, entre otros.
2.7.1.2. En vista de las reglas constitucionales para la asignación de los ingresos del FCTI, la Sala concluye que el parágrafo acusado desconoce las reglas fijadas por el artículo 361 de la Constitución, tal como fue reformado por el Acto Legislativo 5 de 2011, por las razones que siguen:
2.7.1.2.1. Para comenzar, el parágrafo 3º del artículo 127 de la Ley 1617 de 2013 desconoce el mandato de que los recursos del FCTI deben destinarse a proyectos regionales de ciencia, tecnología e innovación elaborados en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales, pues asigna un porcentaje del 15% a una actividad extraña a los propósitos del fondo, esta es la realización de “(…) estrategias de monitoreo, protección, recuperación, y conservación de la biodiversidad del Distrito de Buenaventura”. Como se puede apreciar, el precepto (i) no se refiere a actividades de inversión relacionadas con ciencia, tecnología e innovación sino a labores dirigidas a la protección del ambiente, (ii) tampoco condiciona la asignación de los recursos a la formulación de proyectos concretos por parte de la entidad territorial beneficiaria(42), (iii) ni asegura que las actividades referidas se llevan a cabo de conformidad con los planes de desarrollo nacional y local.
2.7.1.2.2. En segundo lugar, el parágrafo bajo examen suprime la competencia del OCAD del FCTI para distribuir el 15% de los recursos de la bolsa que administra, en tanto otorga una destinación específica a ese porcentaje. La Sala recuerda que la toma de decisiones en un órgano colegiado conformado por representantes tanto del Gobierno Nacional como de las entidades territoriales y, en el caso del FCTI, por el sector educativo, busca realizar los principios de autonomía y descentralización, así como el principio democrático y la equitativa distribución de los ingresos del SGR(43); por ello es un mandato imperativo que limita la libertad de configuración del legislador. En este caso, al excluir la distribución de un 15% del FCTI de la competencia del OCAD, se trasgrede ese mandato y, por esa vía, los principios ya mencionados.
2.7.1.2.3. Por último, el parágrafo se opone a la regla de distribución establecida en el artículo 361 superior según la cual los recursos del FCTI deben repartirse en la misma proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los fondos de compensación regional y de desarrollo regional. Esta regla persigue una distribución equitativa de los recursos para ciencia, tecnología e innovación entre las entidades territoriales, atendiendo a criterios como los niveles de pobreza y desempleo de aquellos entes. El parágrafo introduce una regla de distribución diferente —destinación fija de un porcentaje a una entidad territorial particular—, que no atiende a un examen de la situación socioeconómica del Distrito de Buenaventura en relación con la de otras entidades territoriales.
2.7.1.2.4. En suma, el parágrafo 3º del artículo 127 de la Ley 1617 en tanto prevé que el 15% de los recursos del FCTI se debe dedicar a “realizar las estrategias de monitoreo, protección, recuperación, y conservación de la biodiversidad del Distrito de Buenaventura”, trasgrede los artículos 13 y 361 de la Carta, toda vez que (i) prevé la asignación de un porcentaje del FCTI a un destino diferente a la promoción de la ciencia, tecnología e innovación, y sin previa formulación de proyectos regionales concretos acordes con los planes de desarrollo nacional y locales; (iii) restringe la competencia del OCAD del FCTI para seleccionar los proyectos a financiar por el fondo, con lo que a su turno se lesionan los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, así como el principio democrático; y (iii) se alteran los criterios de reparto de los recursos del fondo entre los departamentos, con lo que a su vez se afecta la equidad de la distribución.
2.7.2. Estudio del cargo por desconocimiento del principio de igualdad.
2.7.2.1. El artículo 13 de la Carta proscribe todo tratamiento diferenciado injustificado, es decir, el que se presenta cuando (i) existe una distinción, exclusión o restricción basada directa o indirectamente en criterios inconstitucionales —tales como raza, género, origen étnico, religión, opinión política, entre otros— o injustificados, y (ii) cuya intención o efecto es la vulneración del reconocimiento, disfrute o ejercicio, en un plano de igualdad, de derechos o principios constitucionales(44).
2.7.2.2.1. En este caso el demandante propone una comparación entre el Distrito de Buenaventura y las demás entidades territoriales como beneficiarias del FCTI. A juicio de la Sala, esta comparación es procedente en vista de que el constituyente derivado, al reformar los artículos 360 y 361 superiores, precisamente buscó incrementar la equidad del reparto de los ingresos del SGR entre las entidades territoriales. La reforma solamente otorgó un tratamiento favorable a las entidades territoriales productoras y transportadoras del producto de la explotación de recursos naturales no renovables a través de la figura de las asignaciones directas —asignaciones que en todo caso son de menor monta que las antiguas regalías directas—, y a las entidades territoriales más pobres quienes tienen preferencia en la asignación de los recursos del Fondo de Compensación Regional. Los demás entes gozan prima facie de igualdad para beneficiarse de los ingresos del SGR y, en particular, del FCTI y, por ende, pueden ser materia de comparación.
Ahora bien, aunque la distinción persigue una finalidad constitucionalmente importante —promover actividades de protección del ambiente en el Distrito de Buenaventura—, y se vale de un medio conducente para el efecto —destinación de un porcentaje de recursos para financiar las actividades—, sacrifica de forma amplia otros principios constitucionales. En primer lugar, se opone al propósito del Acto Legislativo 5 de 2011 de promover la equidad en la distribución de los recursos del SGR mediante la creación de reglas que permitan a todas las entidades territoriales beneficiarse en mayor medida de tan importante fuente de ingresos. También contraría el espíritu del constituyente derivado de incentivar el desarrollo regional a través del estímulo de la inversión en ciencia, tecnología e innovación. Finalmente, tal como se viene mencionando, afecta la participación de las entidades territoriales en la toma de las decisiones sobre los destinos del FCTI, y desarticula la financiación de los planes de desarrollo de los órdenes nacional y local.
El parágrafo 3º del artículo 127 de la Ley 1617, en tanto prevé que el 15% de los recursos del FCTI se debe dedicar a “realizar las estrategias de monitoreo, protección, recuperación, y conservación de la biodiversidad del Distrito de Buenaventura”, trasgrede los artículos 13 y 361 de la Carta, toda vez que (i) prevé la asignación de un porcentaje del FCTI a un destino diferente a la promoción de la ciencia, tecnología e innovación, y sin previa formulación de proyectos regionales concretos acordes con los planes de desarrollo nacional y locales; (iii) restringe la competencia del OCAD del FCTI para seleccionar los proyectos a financiar por el fondo, con lo que a su turno se lesionan los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, así como el principio democrático; (iii) se alteran los criterios de reparto de los recursos del fondo entre los departamentos, con lo que a su vez se afecta la equidad de la distribución; y (iv) crea un privilegio en cabeza del Distrito de Buenaventura sin una justificación concreta y con amplio sacrificio de valores y principios constitucionales, como la equidad del SGR de cara a las entidades territoriales, la promoción del desarrollo regional a través de la inversión en ciencia, tecnología e innovación, y los principios de descentralización y autonomía territorial, así como el principio democrático.
Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 3º del artículo 127 de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el régimen para los distritos especiales”.
(1) Ver Sentencia C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(2) Ver Sentencia C-251 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(3) En la Sentencia C-402 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, la Corte explicó: “(…) esta corporación ha calificado la naturaleza jurídica de las regalías como una contraprestación económica que recibe la Nación por la explotación de un recurso natural no renovable, que se extingue con el tiempo y que debe generar por ello beneficios sustitutivos, los cuales pueden ser administrados directamente por la Nación o a través de las empresas industriales o comerciales del Estado, titulares de los aportes donde se encuentren las minas. Por lo tanto, las regalías constituyen un beneficio económico para la Nación y los entes territoriales, como quiera que con tales ingresos fiscales se atienden objetivos sociales y diversos cometidos estatales”.
(4) El inciso tercero del artículo 360 disponía: “Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones”. Nótese que el texto constitucional no señalaba el destino de las regalías directas.
(5) La normativa de orden legal (L. 141/94 y L. 1283/2009) precisó que, a nivel departamental, las regalías directas debían invertirse en labores dirigidas a alcanzar coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y alcantarillado, y en proyectos de nutrición y seguridad alimentaria; mientras a nivel municipal, debían destinarse a proyectos de saneamiento ambiental, de construcción y ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales; deconstrucción, mantenimiento y mejoramiento de la red terciaria; de nutrición y seguridad alimentaria; y a proyectos productivos que beneficiaran a la comunidad.
(6) Con el rubro de promoción de la minería, el legislador buscó favorecer principalmente la elaboración de estudios y a la realización de labores de prospección, exploración, diseño, promoción, supervisión y ejecución de proyectos mineros, con énfasis en la pequeña y mediana minería; y la ejecución de proyectos mineros especiales y comunitarios (L. 141/94 y L. 756/2002).
(7) Las actividades específicas del rubro de preservación del ambiente eran, entre otras, saneamiento ambiental, especialmente en regiones como la Amazonía, Chocó y el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y en los resguardos indígenas ubicadas en zonas de especial significación ambiental; recuperación y conservación de las cuencas hidrográficas, descontaminación de ríos; saneamiento básico de acueducto y alcantarillado; y tratamiento y reuso de las aguas residuales (L. 141/94 y L. 756/2002).
(8) El rubro de proyectos de desarrollo regional —el que recibía el porcentaje más alto de recursos— comprendía principalmente actividades como las siguientes identificadas como prioritarias en el plan de desarrollo de la respectiva entidad territorial: energización; construcción, recuperación y mantenimiento de la red vial secundaria y terciaria; desarrollo de proyectos fluviales y aeroportuarios; y construcción de infraestructura de distribución para la prestación del servicio público de gas combustible en los estratos 1 y 2 (L. 141/94, L. 344/96, L. 508/99 y L. 756/2002).
(9) Ver por ejemplo la Sentencia C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(10) Por ejemplo, en la Sentencia C-567 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz, la Corte avaló que el legislador señalara en la Ley 141 de 1994 como áreas prioritarias destinatarias de las regalías directas, el saneamiento ambiental y la construcción y ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales. Luego, en la Sentencia C-207 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, la corporación encontró ajustado a la Carta que la Ley 141 también señalara como destino de las regalías indirectas los proyectos de energización. En la Sentencia C-509 de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo, este tribunal, con argumentos similares, declaró exequibles disposiciones de la Ley 141 que ordenaban la transferencia específica de cierto porcentaje de regalías indirectas a la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, con el fin de realizar labores de preservación y protección del ambiente en su jurisdicción. Posteriormente, en la Sentencia C-240 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se avaló la redistribución de algunos recursos del Fondo Nacional de Regalías para mitigar los daños causados por una fuerte ola invernal, evitar la propagación de sus efectos y prevenir desastres futuros. Sin embargo, la normativa y la jurisprudencia permitían a las entidades territoriales elegir los proyectos específicos a financiar con las regalías, a través de la definición de áreas prioritarias dentro de sus planes de desarrollo.
(11) Ver por ejemplo la Sentencia C-781 de 2007, M.P. Humberto Sierra Porto.
(12) En la Sentencia C-781 de 2007, M.P. Humberto Sierra Porto, la Corte declaró exequible ese traslado de funciones al DNP.
(13) Ver, entre otras, las sentencias C-567 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz; C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-207 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-293 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-1548 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-240 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
(14) Ver la Sentencia C-447 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(15) En la exposición de motivos del proyecto que luego se convertiría en el Acto Legislativo 5 de 2011, se relacionó la propuesta de modificación del sistema de administración y reparto de las regalías con el aseguramiento de la sostenibilidad fiscal y la reducción del nivel de deuda. Al respecto se explicó: “Ello complementaría la estrategia del Gobierno Nacional para fortalecer las finanzas públicas mediante la adopción de una regla fiscal. La regla propuesta permitiría, a través de un mecanismo de ahorro similar al que se propone para las regalías ahorrar parte de los recursos excedentarios producto de la actividad minero-energética y garantizar un manejo contra-cíclico de la política fiscal, lo cual favorecerá la estabilidad macroeconómica del país”. Adicionalmente, la exposición de motivos contiene un capítulo específico sobre la relación entre la reforma de las regalías y las reglas fiscales, en el que se hace un llamado para que se creen sistemas de ahorro con finalidades contracíclicas en las regiones, similares al contenido en el proyecto que luego se convertiría en el Acto Legislativo 5 de 2011. Sobre este punto se indicó: “Es importante resaltar que, tal y como se ha expresado a lo largo de esta exposición de motivos, un mecanismo de ahorro diseñado únicamente para garantizar la sostenibilidad de las finanzas del Gobierno Nacional Central, no es suficiente estrategia para promover la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica del país. Es indispensable que así como para el Gobierno Nacional se diseñó un mecanismo de ahorro para administrar los recursos de la minería, se adopte un esquema de ahorro en las regiones, por medio del cual ahorren recursos en épocas de auge para luego disponer de estos en épocas de escasez. Ello les permitirá cumplir con el deber constitucional de garantizar establemente a la población el acceso a los bienes y servicios a los que tienen derecho, cuidando la sostenibilidad fiscal y garantizando la estabilidad macroeconómica del país”. Ver Gaceta del Congreso 577 del 31 de agosto de 2010.
(16) Al presentar el proyecto de reforma constitucional, el Gobierno también buscaba crear un mecanismo que impidiera que en virtud del “boom” de la actividad minero energética proyectada para los próximos 5 a 10 años, específicamente por el incremento de las divisas que ingresarían al país, se generaran problemas como inflación y reevaluación de la moneda. En la exposición de motivos se explican algunas posibles consecuencia de esa bonanza así: se “ha demostrado que un crecimiento insostenible del gasto público, motivado por ingresos inesperados cuya presencia inicialmente se presume permanente, como es el caso de los ingresos adicionales por la explotación de recursos naturales no renovables, puede conllevar a ajustes macroeconómicos indeseables a través de incrementos en la inflación o movimientos bruscos en la tasa de cambio. Así, las familias, las empresas y el gobierno, aumentan sus gastos por encima de sus ingresos, acumulando deudas que se hacen vulnerables financieramente”. Más adelante se agrega: “los episodios de bonanza en la producción de bienes primarios en el país en décadas pasadas, indican que estos condujeron a volatilidad macroeconómica y períodos posteriores de recesión, para los cuales no se contaba con fuentes de ahorro que permitieran amortiguar la caída”. Finalmente, se resaltó: “La evidencia histórica en países en desarrollo muestra que un manejo inadecuado de los ingresos provenientes de recursos naturales, particularmente en épocas de bonanza, ha producido significativas apreciaciones del tipo de cambio y desequilibrios macroeconómicos”. Cfr. Gaceta del Congreso 577 del 31 de agosto de 2010.
(17) De este paquete de reformas también hace parte el Acto Legislativo 3 de 2011 por medio del cual se introdujo en la Constitución el criterio de sostenibilidad fiscal.
(18) Sobre este aspecto se explicó lo siguiente en la exposición de motivos: “Otro de los objetivos que se busca con la modificación al régimen actual de regalías y compensaciones es el de utilizar recursos que se espera sean crecientes, por efecto de la dinámica de la actividad minero energética, para impulsar el crecimiento regional, la equidad entre regiones, disminuir los índices de pobreza y aumentar la competitividad del país. Como se dijo arriba, tres criterios de equidad deben guiar el diseño del nuevo uso de las regalías: la equidad regional, la equidad social y la equidad intergeneracional. Partiendo del principio de que el subsuelo de la Nación pertenece a todos los colombianos, los ingresos que se generen por su explotación también deberán ser distribuidos entre toda la población. Desde luego, no se pretende despojar a las regiones productoras y a aquellas que presentan algún daño ambiental por estar en zonas de actividad minera pero sí se espera que los recursos generados por esta actividad contribuyan al desarrollo regional del país, privilegiando a las regiones más pobres, a través de un fondo de compensación regional que premie la asignación de recursos a estas. || El Gobierno Nacional pretende plantear una opción de organización regional para que las entidades territoriales opten por la mejor alternativa de gestión de los recursos que se generen por cuenta de las regalías en beneficio del desarrollo regional y del país. Se plantean entonces escenarios flexibles que promueven el mejoramiento en la capacidad de gestión de las entidades territoriales, evitando la duplicidad de tareas y los esfuerzos aislados de territorios muy próximos en sus condiciones, generando economías de escala que facilitan menores costos y mayores niveles de ahorro a sus presupuestos, y recalcando también los principios de eficiencia y de racionalidad en el gasto como parte elemental del concepto de buen gobierno”. Ver Gaceta del Congreso 577 del 31 de agosto de 2010.
(19) Ver Gaceta del Congreso 577 del 31 de agosto de 2010.
(20) Sin embargo, de la exposición de motivos de la reforma se puede deducir que la intención del Gobierno al presentar el proyecto fue (i) que mediante el ahorro de parte de las regalías se controle el ingreso de divisas con fines monetarios y de protección cambiaria, (ii) que esos ahorros sirvan en épocas de escasez para mantener cierto nivel de inversión con origen en el SGR, (iii) que ese ahorro también sirva como factor de creación de confianza en la economía nacional en tanto es muestra de que Colombia puede honrar su deuda, lo cual debe contribuir a obtener condiciones más favorables para el endeudamiento externo. Ver Gaceta del Congreso 577 del 31 de agosto de 2010.
(22) Con fundamento en estas consideraciones, en la Sentencia C-624 de 2013, se declaró inexequible el artículo 31 de la Ley 1606, el cual otorgaba un poder de veto al Gobierno Nacional para decidir los proyectos susceptibles de financiación por los fondos de desarrollo regional, ciencia, tecnología e innovación y compensación regional, así como su ejecutor. La corporación concluyó que el precepto se oponía a la Carta Política, ya que aunque perseguía una finalidad importante —el uso eficiente de las regalías—, se valía de un medio que no era efectivamente conducente para el efecto y, dada la existencia de otros múltiples mecanismos de control, terminaba sacrificando de forma desproporcionada los principios democrático, de descentralización y autonomía, así como los mandatos del artículo 361 de la Carta.
(23) En la Sentencia C-010 de 2013, se resaltaron así las importantes finalidades de la reforma constitucional: “Vistos los antecedentes del acto legislativo, es claro que su finalidad fue corregir las inequidades del régimen anterior de distribución y administración de las regalías, que son recursos del Estado y evitar la incorrecta utilización y en algunos casos despilfarro de los mismos, enmarcada en objetivos constitucionales como la equidad y la prosperidad general”.
(24) M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. S.V. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(25) En la Sentencia C-010 de 2013, la mayoría de la Sala concluyó que no se sustituyó la Carta, pues el nuevo régimen mantuvo los aspectos esenciales del régimen de regalías: (i) la propiedad del Estado de los recursos constitutivos de regalías; (ii) la existencia de un derecho de participación de las entidades territoriales respecto a esos recursos; (iii) la deferencia al Legislador para que determine la distribución específica de los recursos, sometido a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, al igual que al cumplimiento de mandatos constitucionales específicos; y (iv) la preferencia de las entidades territoriales en el reparto de los recursos con miras al desarrollo regional. Además, se indicó que la reforma no desvirtúa el núcleo esencial de la descentralización y autonomía territorial, en la medida en que solamente efectúa ajustes en materia de administración, destinación y control de las regalías.
(26) Los artículos 33 y 34 de la Ley 1530 de 2012 establecen los criterios de distribución entre los departamentos de los fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional.
(28) Ver Sentencia C-624 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(29) Artículo 29.
(30) Parágrafo primero del artículo 30.
(31) El artículo 31 del capítulo II “Recursos provenientes del Fondo de Ciencia Tecnología e Innovación” señala: “Decisiones del órgano colegiado. Las decisiones del órgano colegiado de administración y decisión, se adoptarán con un mínimo de dos votos favorables. El número de votos será máximo tres (3). Uno del Gobierno Nacional, uno del gobierno departamental y uno de las universidades. Es necesaria la presencia de al menos uno de los miembros de cada nivel de gobierno y de las universidades para la toma de decisión”.
(32) Ver artículo 29 de la Ley 1606.
(33) Ver Decreto 1949 de 2012.
(34) Ver Acuerdo 16 de 2013.
(35) Ver Gaceta del Congreso 876 del 22 de noviembre de 2011.
(36) Cfr. Gaceta del Congreso 876 del 22 de noviembre de 2011.
(37) El proyecto de ley proponía solamente las siguientes disposiciones en relación con el Distrito de Buenaventura: “ART. 93.—El Gobierno Nacional podrá, previo concepto favorable del Conpes, impulsar los proyectos de infraestructura vial tendientes a comunicar al Distrito Especial de Buenaventura con los diferentes centros de producción tanto regionales como nacionales, con el objeto de fortalecer el desarrollo y consolidación del transporte multimodal en el Distrito. || Para el cumplimiento de tales propósitos, en cada vigencia presupuestal, el Gobierno Nacional podrá considerar la apropiación de partidas de inversión, dando prioridad a la asignación de recursos para la construcción y mantenimiento de las vías terrestres, ferroviarias y fluviales que se requieran, así como las obras de infraestructura, mejoramiento y acondicionamiento de los puertos y aeropuertos que permitan el desarrollo del Distrito.
ART. 94.—Las ventajas establecidas en la presente ley en materia industrial, portuaria, biodiverso y turístico, se extenderán a los municipios que formen parte del área metropolitana del Distrito de Buenaventura, en el evento que estos decidan incorporar su territorio al del Distrito, acogiéndose al régimen de aquella. Tales beneficios comenzarán a operar a partir del momento en que se protocolice tal adhesión, de conformidad con la ley.
ART. 95.—Del manejo, recuperación, fomento y conservación de los cuerpos de aguas y lagunas interiores. De conformidad con las políticas y regulaciones ambientales del orden constitucional y legal, el Concejo Distrital de Buenaventura, a iniciativa del Alcalde Mayor, expedirá las normas que reglamenten lo relativo a la recuperación sanitaria del sistema de caños y lagunas interiores de la ciudad, mediante acuerdo que deberá adoptarse en coordinación con la Dirección General Marítima y las autoridades ambientales con jurisdicción en el Distrito de Buenaventura. La administración distrital deberá presentar dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia de la presente ley, el proyecto de acuerdo respectivo. || Así mismo y de conformidad con las políticas y regulaciones ambientales del orden superior, deberán señalarse las obras de relleno y dragado que resulten indispensables para la recuperación de estas áreas, así como la destinación y uso que se les dará a los terrenos que surjan como resultado de tales obras.
ART. 96.—Centro de estudios internacionales para el área del Pacífico. Se promoverá la celebración de convenios y tratados internacionales para la organización y funcionamiento de un Centro de Estudios Internacionales para el Área del Pacífico, cuya sede principal será el Distrito de Buenaventura. || Para ello, las Autoridades Distritales, procederán en estrecha coordinación y asocio con el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Educación Nacional, instituciones de educación superior, asociaciones cívicas, gremiales y demás entidades públicas que se requieran”.
(38) Ver Gaceta del Congreso 645 del 27 de septiembre de 2012.
(39) Cfr. Gaceta del Congreso 645 del 27 de septiembre de 2012.
(40) Ver gacetas del Congreso 901 del 7 de diciembre de 2012 —artículo 127 del proyecto aprobado— y 922 del 11 de diciembre de 2012 —artículo 128 del texto aprobado—.
(41) Ver Gaceta del Congreso 271 del 10 de mayo de 2013.
(42) El Diccionario de la Real Academia de la Lengua define el término proyecto de la siguiente forma: “Conjunto de escritos, cálculos y dibujos que se hacen para dar idea de cómo ha de ser y lo que ha de costar una obra de arquitectura o de ingeniería. || (…) Primer esquema o plan de cualquier trabajo que se hace a veces como prueba antes de darle la forma definitiva” (http://lema.rae.es/drae/?val=proyecto consultado jun. 25/2014), de donde se sigue que un proyecto implica al menos la definición de unos objetivos concretos y de plan de trabajo para cumplirlos.
(43) Ver Sentencia C-624 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(44) Ver las sentencias C-114 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-826 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-434 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.

References: ARTÍCULO 127
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 artículo 361
 artículo 332
 artículo 2
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 Artículo 29
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