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Timestamp: 2019-11-12 01:42:15+00:00

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Lineamenti Di Diritto Pubblico - Franco Modugno
Costitution Day 2013
Kronstadt 61
Legalità? Chiediamolo in giro
Il Golpe Costituzionale _def
ruolo centrale parlamento nel sistema costituzionale italiano
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Societa Vitale NumeroZero
LORPELLO DELLA DEMOCRAZIA
LA RICONSIDERAZIONE DELLA FUNZIONE PARLAMENTARE QUALE STRADA OBBLIGATA
PER PUNTELLARE LA TRABALLANETE DEMOCRAZIA ITALIANA
1. Limmediata percezione del declino del Parlamento italiano
A partire dalla XIV Legislatura, e si consolida nettamente nella prima met della XVI Legislatura, la diffusa
percezione di un Parlamento, se non del tutto inoperante, certamente insignificante, poich incapace di
condizionare autonomamente il volere del Governo e quello del suo leader. proprio in forza della ritenuta
legittimazione diretta del Premier che il Premier stesso e il suo Esecutivo hanno ottenuto, in avvio della
legislatura, lapprovazione in pochi giorni di leggi ordinarie controverse sotto il profilo costituzionale e
politicamente discutibili. Questa tendenza fa leva sugli esiti del voto politico, drogato dalla semplificazione
forzosa prodotta dalle nuove regole elettorali. Dalla semplicistica interpretazione dello stato nel quale versa il
sistema politico italiano scaturiscono evidenti distorsioni costituzionali. Difficile negare questo patologico
atteggiamento istituzionale assunto dal Governo del Premier (Premierato assoluto).
Sembrerebbe pi che dimostrato come nellattuale fase storica nellordinamento italiano la centralit della
normazione si sia di fatto spostata dal Parlamento al Governo. Sembra avere poco senso parlare della riserva
di legge come garanzia apprestata dalla Costituzione.
Non pare responsabile sdrammatizzare questa evidente e pericolosa china ampliando e spostando il
ragionamento intorno a quelle che vengono indicate come opportune, improcrastinabili modificazione della
attuale struttura costituzionale del nostro ordinamento. C anche chi si preoccupa dello stress che
inevitabilmente investe i regolamenti parlamentari, in conseguenza del mutato atteggiarsi del sistema politico
italiano che da proporzionale, multipartitico e bloccato diventato tendenzialmente bipolare e permeato
dallaffermazione nella prassi del principio maggioritario in forma tali da snaturare un quadro ordinamentale
schiettamente democratico.
A DAndrea pare prioritario piuttosto insistere con forza sul perch debba essere comunque garantito un
ruolo istituzionale centrale e decisivo al Parlamento. Nel nostro Paese, a partire dagli anni ottanta, la
centralit del Parlamento non stata pi percepita come necessaria. Tale centralit stata rinnegata da quella
parte della stessa dottrina costituzionalista che ha preferito architettare soluzioni di ampia riforma che
favorissero la stabilit ad ogni costo dei Governi e la loro emancipazione dai condizionamenti parlamentari.
2. Ordinamenti democratici e funzione parlamentare
Esiste nel tempo presente un minimo garantito che, a prescindere dalla forma di governo, deve essere
salvaguardato in favore dellautonomo potere decisionale spettante allorgano rappresentativo della comunit
politica nazionale? In altri termini, negli ordinamenti democratici possibile isolare una funzione
parlamentare da esercitarsi direttamente, senza interferenze, da parte degli organi camerali?
La separazione dei poteri non pu prescindere dallacquisizione del principio del pluralismo nella
distribuzione delle funzioni proprie dello Stato democratico e nellespletamento delle funzioni spettanti ai
pubblici poteri.
evidente che qualsiasi ragionamento sul Parlamento e su quanto tale organo dovrebbe essere chiamato a
fare nellordinamento presuppone una reale e adeguata capacit rappresentativa.
Possono esserci diversi sistemi elettorali capaci di calibrare la rappresentativit in funzione, a esempio, della
necessit di evitare unaccentuata frammentazione politico-parlamentare, ma la premessa dalla quale
muovere: in democrazia operano Parlamenti eletti liberamente, la cui formazione inevitabilmente
incompatibile con meccanismi elettorali che alterano la genuinit e la consapevolezza del voto politico e che
ottengono una del tutto irragionevole delega in bianco utilizzata dai leader delle forze politiche per
lindividuazione nominativa dei parlamentari.
La riflessione sul minimo garantito da riconoscere allorgano parlamentare e che, una volta individuato,
consentirebbe di isolare la funzione parlamentare quale variabile indipendente dalla forma di governo nelle
democrazie occidentali tema rilevante.
3. Il minimo garantito connesso alla funzione parlamentare nelle democrazie occidentali
Per rispondere alla domanda sul minimo garantito pare inevitabile accompagnare la elaborazionerielaborazione sulla divisione dei poteri con una inevitabile schematizzazione delle soluzioni costituzionali
accolte negli ordinamenti c.d. di democrazia classica. In tali ordinamenti gli organi parlamentari agiscono in
contesti differenti, in nessuno dei quali il potere politico viene concentrato in un solo organo ancorch diretta
espressione del volere della maggioranza del corpo elettorale. Ci pacifico nellordinamento presidenziale
nordamericano. Se poi si ha riguardo al Parlamento inglese come titolare o contitolare della c.d. funzione
legislativa si vede come ad esso sia stato negato, ab initio, qualsiasi diretto coinvolgimento nella funzione
c.d. esecutiva lasciata nelle mani del Sovrano e del suo Gabinetto.
La derivazione popolare, dal basso, degli organi parlamentari e quanto essi sono chiamati a fare ossia le
leggi, sono il basamento che giustifica tradizionalmente la sottrazione delle Assemblee da ingerenze
esterne e da controlli riguardo alle procedure che si seguono al loro interno sino a spingersi a forme estreme
di autodichia.
Sembra si possa individuare in due voci (A e B) il minimo garantito che dovrebbe conseguire alla formazione
di un Parlamento democratico. Il centro della produzione normativa (A) sempre da rinvenirsi nel
Parlamento, sebbene lorgano centrale possa non essere lesclusivo soggetto abilitato. E ci per quella
parlamentare lunica sede nella quale si concretizza necessariamente la presenza di pluralismo politico
ritenuto indispensabile per adottare regole che si impongono alla generalit dei consociati. La norma quindi
si decide a maggioranza con un voto formale e sempre pubblico.
Per definizione la maggioranza del Parlamento decide non solo sotto gli occhi delle opposizioni ma anche al
cospetto della pubblica opinione. La maggioranza si raggiunge di volta in volta, atto per atto, a seguito della
valutazione di soggetti che conservano una insopprimibile individualit. Tale soggettivit si esprime sempre
nel voto personale, le cui motivazioni possono essere spiegate. In questo senso viene naturale riconoscere e
garantire il libero esercizio del mandato parlamentare. A tutela della possibilit di svolgere con la massima
libert il mandato parlamentare assai diffusa negli ordinamenti democratici la sottrazione dei singoli
membri delle Assemblee alle comuni responsabilit giuridiche relativamente ai comportamenti tenuti in
occasione dei dibattiti e delle votazioni parlamentari. Ciascun parlamentare e ciascun gruppo sono chiamati a
svolgere una parte della complessiva funzione parlamentare che investe prima di ogni altra cosa lesercizio
della funzione legislativa.
Laltro filone di competenza da assegnare al Parlamento che concorre a definire la funzione parlamentare,
collegato a rendere possibile la compartecipazione dellorgano rappresentativo allindirizzo politico del quale
resta pur sempre titolare il Governo. Lattuale legittimazione democratica del Governo, diretta o indiretta che
sia, non inficia, la sicura e sempre diretta legittimazione dellorgano parlamentare, giustificando la necessit
di rendere questultimo autonomo propulsore delle pi rilevanti scelte, riconducibili direttamente allo Stato.
Gli elementi considerati alle voci A e B individuano negli ordinamenti democratici linsopprimibile funzione
parlamentare e fanno s che quando si chiamati a considerare la posizione costituzionale da riconoscere al
Parlamento, garantendone lautonomia, n particolare sul versante dei rapporti con il Governo, dovranno
necessariamente preservarne la ragion dessere e risultare serventi rispetto alla difesa e allo stesso sviluppo
delle funzioni base.
Ci che non si pu fare negli ordinamenti democratici svuotare o sopprimere il significato ontologico della
funzione parlamentare, espandendo sostanzialmente la capacit di dominio istituzionale del Governo elevato
ad organo monopolista dellindirizzo politico. evidente come residui una certa flessibilit nella relazione
tra Governo e Parlamento, ben potendosi definire nellordinamento una funzione parlamentare che vada oltre
il minimo garantito. La forma di governo parlamentare nella sua versione standard prevede la derivazione
parlamentare del Governo, il quale nasce e cessa sulla base di una determinazione della maggioranza
4. La configurazione della funzione parlamentare e la sua concretizzazione giuridica allinterno del
Parlamento: cenni con riguardo allordinamento italiano
La consistenza della funzione parlamentare oggetto di norme costituzionali ed concretizzata da regole
procedurali di cui si dotano autonomamente gli organi parlamentari. Lautonomia riservata alle Assemblee
parlamentari pu altres spingersi, come accade nellordinamento italiano, sino ad ingiustificate forme di
autodichia relative a rapporti giuridici che coinvolgono soggetti che non rivestono la carica di parlamentare e
che entrano in contatto con listituzione parlamentare o che comportano lapplicazione di disposizioni
legislative ordinarie. Ancora oggi si insiste, peraltro opportunamente, nel parlare di autonomia costituzionale
da riconoscersi al Parlamento, naturale che si ritenga necessario preservare la funzione parlamentare da
improprie interferenze. Il diritto parlamentare non pu che essere la specificazione delle regole costituzionali
che si occupano del funzionamento delle Assemblee parlamentari. Non si pu derogare ad una regola
procedurale interna, a meno che non sia espressamente prevista una autorizzazione in tal senso. Lo stesso
rinvio operato dalla legge ordinaria alla fonte regolamentare si traduce in una delega impropria, che finisce
per ledere la riserva di competenza assegnata dalla vigente Costituzione ai regolamenti parlamentari.
Sussistono delle evidenti rigidit di sistema: la funzione parlamentare ha una sua autonoma configurazione
costituzionale dalla quale non possono prescindere gli ordinamenti democratici.
5. La distinzione concettuale tra parlamentarismo e forma di governo parlamentare
La vera complicazione nasce sul versante dei rapporti tra funzione parlamentare e assetto di governo.
Quando ci riferiamo al modello di governo presidenziale parliamo certamente del prototipo nordamericano: i
poteri legislativo ed esecutivo dello Stato debbono essere separati e distinti dal giudiziario e il popolo ha
diritto ad un governo unitario. Quando ragioniamo intorno al governo semipresidenziale realizzato in Francia
con la V Repubblica che sostanzialmente privo di un preesistente impianto teorico e si fonda sul
presupposto empirico di una evidente sfiducia nei riguardi dellorgano parlamentare, cui consegue la volont
di individuare nel Capo dello Stato lorgano costituzionale capace di tracciare e imprimere la direzione
complessiva dellindirizzo politico nazionale. Quando parliamo della forma di governo parlamentare non c
un prototipo ideale, posto che il tradizionale modello anglosassone che non si avvale di una Costituzione
scritta, si segnale per aver avviato il parlamentarismo da intendersi come presenza necessaria di un organo
altro, appunto il Parlamento, rappresentativo di alcuni ceti organizzati ed influenti della comunit politica
rispetto al Sovrano che destinato a non essere assoluto. Il parlamentarismo britannico rilevante e decisivo
per il costituzionalismo occidentale in quanto rappresenta la prima teorizzazione e realizzazione di un
ordinamento monarchico che ripudia la concentrazione del potere assoluto. Distingue tra parlamentarismo e
forma di governo parlamentare trattandosi di due aspetti diversi, il primo dei quali rileva essenzialmente con
riguardo a ci che si fa rientrare nella forma di Stato, il secondo attiene piuttosto a un successivo assetto
ordinamentale gi operante dentro le coordinate di uno Stato orientato in senso liberale e predisposto a
valorizzare ulteriormente il peso politico della maggioranza dellorgano rappresentativo. A differenza dei
modelli di governo diversi da quello parlamentare, sembra non essere facilmente individuabile un prototipo
del governo parlamentare. Affinch si possa considerare esistente una forma di governo parlamentare occorre
che vengano garantire condizioni istituzionali tali da consentire a una maggioranza espressa dal Parlamento
tanto di far nascere quanto di far cessare il Governo. Il Parlamento viene sciolto dal Capo dello Stato,
dellorganizzazione statuale, solo in assenza di una maggioranza di supporto al Governo; ci esclude che si
possa sciogliere anticipatamente lorgano parlamentare contro la sua volont di sostenere lEsecutivo.
Prima del Governo viene la maggioranza parlamentare; un Governo pu esserci solo se si forma una
maggioranza. La solidificazione della volont popolare per un tempo definito avviene in altri sistemi di
governo nei quali gli elettori sono chiamati a scegliere organi monocratici titolari di funzioni proprie di
indirizzo politico. Se restiamo nel contesto parlamentare il corpo elettorale, una volta proceduto alla
individuazione degli organi parlamentari, si dissolve. Sciolto il corpo elettorale si apre la strada alla
rappresentativit del Parlamento ed allesercizio della funzione parlamentare da parte dei soggetti ai quali
essa viene demandata; tale funzione si spinge sino a consentire la formazione dellEsecutivo; alla fiducia
iniziale ricevuta dallorgano potr sempre seguire la sfiducia e la nascita di altro Esecutivo.
La maggioranza parlamentare ha perci una sua mutevole soggettivit istituzionale; da questa maggioranza
dipendono la sorte dei Governi e la stessa durata della legislatura.
In questo modello non richiesto al Governo di esaurire una volta per tutte il problema della sua
legittimazione democratica e che la sua stessa ragion dessere deriva dalla capacit di tale organo di sapersi
raccordare alla maggioranza espressa dai rappresentanti del corpo elettorale, ai quali di demanda la
responsabilit delle fondamentali scelte politiche nazionali, presupponendo non solo capacit di lettura
politica della realt in costante divenire, ma anche autonoma cultura della progettazione degli indirizzi.
Accettare lidea di partenza che nellordinamento la maggioranza parlamentare ed il corrispondente Governo
possono sempre cambiare pu voler dire non sottovalutare le implicazioni connesse al vincolo solidaristico
che lega la Comunit politica alla Istituzione parlamentare. Solidariet politica tra i gruppi che agiscono in
Parlamento e la comunit politica che, anche dopo il voto, vive attraverso e grazie ad esso.
6. Il dovere della rappresentanza politica per contrastare labbassamento del livello minimo da garantire
alla funzione parlamentare nellordinamento italiano
Il sistema politico italiano incline a forma di esasperazione del pluripartitismo persino a prescindere
dallutilizzazione di un sistema elettorale proporzionale, volte a promuovere lesaltazione di un diretto,
inscindibile collegamento tra la maggioranza politica direttamente individuata dagli elettori ed il suo unico
Governo, con tanto di Premier formalmente indicato. Laccentuato pluralismo politico-partitico, che si ritiene
dannoso per il funzionamento del sistema partitico italiano, non pu essere legittimamente corretto
promuovendo esistenze blindate di Governi direttamente votati dagli elettori. La maggioranza parlamentare
si forma dentro le Camere e precede sempre la nascita di un Governo parlamentare. Resta una forzatura
impropria imbrigliare artificiosamente la dialettica politico-parlamentare, irrigidendo gli effetti di un
supposto patto con gli elettori, e bollare come un tradimento della volont popolare (ribaltone) il
cambiamento di alleanza tra gruppi parlamentari. Si tratta di un irrigidimento che proietta pericolosamente
lordinamento fuori dalla forma di governo parlamentare.
Linverarsi della innaturale saldatura tra Governo e Parlamento, avallata da tutte le principali forze politiche
tramite lassolutizzazione del principio maggioritario, comporta il venir meno di qualsiasi esigenza di
mediazione parlamentare: non occorrerebbe pi sperimentare la sussistenza di una qualsiasi maggioranza
parlamentare poich al Governo e al suo leader basta ricollegarsi alla c.d. maggioranza elettorale che, una
volta dissoltasi, impedirebbe de iure qualsiasi altra prospettiva di governo nellarco temporale della
legislatura. Scompare la soggettivit istituzionale della maggioranza parlamentare. A questa rottura del
meccanismo della forma di governo parlamentare si aggiunto il nuovo incostituzionale sistema elettorale
approvato nel 2005 che ha sostanzialmente trasformato il Parlamento da organo elettivo ad organo composto
da personalit individuate dai vertici delle forze politiche. Nella forma di governo pi presidenziale che
esista ritroviamo un parlamento molto pi forte del nostro, che non ricattabile dal voto di fiducia ma c
anche una totale indipendenza reciproca dei due organi elettivi.
Quel che non si pu pi negare la pericolosa regressione o distorsione del ruolo costituzionale delle
Camere in atto nellordinamento italiano da circa dieci anni.
Questo abbassamento non potr essere corretto solo con un mutamento delle regole parlamentari interne. La
sempre aperta questione delle modifiche dei regolamenti parlamentari per assecondare al meglio una
configurazione bipolare del sistema politico e istituzionale italiano.
Il ripristino delle condizioni di funzionalit delle Camere attraverso il recupero della loro reale
rappresentativit, del primato normativo della legge parlamentare, della capacit di influenzare
autonomamente la politica del Paese. Al momento sarebbe sufficiente superare la legge elettorale del 2005
ossia provare a contrastare non solo sul piano costituzionale ma anche politico la nefasta idea che il Governo
del Premier legittimato dal voto popolare e non pu essere sostituito da un nuovo Esecutivo espressione di
una maggioranza nata in Parlamento. Si darebbe finalmente prova dellesistenza in vita del Parlamento
pronto a riappropriarsi dei suoi poteri costituzionali senza guardare indietro al corpo elettorale che non c
pi e senza cedere il passo prima del tempo debito. Rappresentare il popolo comporta il potere non solo di
provocare la caduta del Governo in carica ma dopo la caduta anche la responsabilit ben pi gravosa di farne
nascere un altro.
I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina e onore. La
funzione parlamentare , fra le funzioni pubbliche, quella che pi direttamente consente la lievitazione
democratica di una comunit che si anima e agisce prima di dissolversi naturalmente. Pu persino essere
chiaramente individuato il dovere della rappresentanza quale corrispondente dei diritti che conseguono in
favore di chi chiamato a svolgere il mandato parlamentare. La buona politica si accompagna
necessariamente al dovere di fare quel che si deve, quando si deve.
DAndrea ha limpressione che la disposizione costituzionale, che in questo momento storico pu aiutare a
rilanciare la funzione parlamentare nel nostro Paese, sia proprio il secondo comma dellart. 54.
LA DEFORMAZIONE DEL SISTEMA DEL GOVERNO PARLAMENTARE ITALIANO
1. Il patrimonio comune del costituzionalismo e la declinazione in chiave nazionale della forma di Stato e
del sistema di governo
utile e produttivo sottolineare gli aspetti caratteristici del costituzionalismo universale. Valerio Onida
impegnato anche su questo versante e non tralascia di evidenziare come possibile il dialogo tra culture di
Le nuove Costituzioni, affermate nel secondo dopoguerra, hanno portato gran parte dellOccidente europeo
ad allinearsi, sul piano dei principi di fondo e per quanto concerne ladesione ai valori e agli ideali
liberaldemocratici, con lordinamento britannico e con quello nordamericano; anche la Costituzione italiana
del 1948 assuma questa inclinazione democratica di base.
Il traguardo stato raggiunto attraverso un processo storico che ha conosciuto la limitazione costituzionale
dei poteri della monarchia, lelaborazione teorica della separazione dei poteri e la richiesta attraverso la
rappresentanza parlamentare di partecipazione allesercitazione di una quota di potere pubblico, considerata
condizione indispensabile per sottostare al potere dellautorit di governo. Nellesperienza liberale, gli organi
legislativi, hanno affiancato o comunque limitato il potere del monarca.
In Europa il fascismo e il nazismo provarono a demolire ovunque lo Stato liberale restando dentro le
coordinate che delineano le basi giuridiche sulle si costruisce il rapporto tra lautorit e la comunit statuale,
possibile continuare a distinguere le specifiche soluzioni costituzionali apprestate da ciascuno ordinamento
democratico. Val la pena mettere in luce il carattere pi o meno accentuato dellautonomia politica
riconosciuta ai maggiori enti territoriali. Appare non secondario verificare nei diversi ordinamenti lassetto
organizzativo del potere giudiziari che inerisce alle concrete modalit con le quali si assicura la tutela
giurisdizionale dei diritti e si realizza la risposta repressiva dello stato nei riguardi di chi accusato di aver
violato la legge penale. decisivo appurare la presenza nellordinamento di un giudice costituzionale ad hoc,
distinguendo la tipologia del controllo di costituzionalit, che sconosciuto allordinamento britannico e
affidato diffusamente ai giudici comuni nellordinamento statunitense; effettivamente viene garantita la piena
libert di critica sulloperato di chi svolge attivit di rilievo istituzionale.
Si pu tuttavia far ricadere in modo inconfutabile nel comune patrimonio del costituzionalismo occidentale
la realizzazione del principio rappresentativo, in grado di saldare alleguale riconoscimento dei diritti delle
persone in quanto tali leguaglianza e luniversalismo dei diritti fondamentali la derivazione
(legittimazione) popolare degli organi parlamentari dello Stato.
Da tutto ci che deriva la necessit di prevedere unarticolata organizzazione destinata ad assicurare, piena
indipendenza al potere giurisdizionale rispetto agli organi che sono chiamati a svolgere compito di indirizzo
politico, distribuiti necessariamente tra Governo e Parlamento.
Gli ordinamenti democratici delineano le modalit attraverso le quali potr imporsi lindirizzo politico dello
Stato, si nota agevolmente come il costituzionalismo occidentale si divide in almeno tre modelli: il
presidenzialismo nordamericano, il semipresidenzialismo di derivazione francese e il parlamentarismo. Negli
ordinamenti democratici, gli organi parlamentari sono espressione della volont dellintera comunit politica.
Il Governo sempre espressione della parte maggioritaria del corpo elettorale. possibile isolare una
funzione parlamentare comunque distinta dalla funzione di governo in senso stretto. La prima abbraccia
tendenzialmente sia lattivit normativa primaria dello Stato sia lindirizzo e il controllo. La funzione di
Governo fa sempre riferimento ad un primo ministro, si riconnette allelaborazione e alla progettazione
dellindirizzo politico generale e alla cura diretta degli interessi che fanno capo allo Stato e agli enti statali.
Lelezione diretta del Presidente-Capo dello Stato, risolve alla radice il problema della leadership del
Governo e rafforza la posizione di questultimo nei confronti del Parlamento che non potr sfiduciarlo.
Lequilibrio tra funzione parlamentare e governativa una questione che tocca il confine tra forma di
governo e forma di Stato se viene alterato da opzioni costituzionali concepite per privilegiare la seconda
sulla prima, si favorisce una patologica comprensione del c.d. principio rappresentativo considerato nella sua
accezione pi rilevante. Non si pu pretendere di rimanere ancorati alla tradizione democratica occidentale
se si plasmano gli ordinamenti in modo tale da ottenere una ipertrofia della funzione di governo a scapito
delle altre rilevanti e sottolineate esigenze costituzionali con lobiettivo di consentire laffermazione della
volont del governo, prescindendo dai limiti ontologici che devono accompagnare lattivit politicoamministrativa dellEsecutivo, a cominciare dai vincoli legislativi.
2. I condizionamenti strutturali del sistema di governo parlamentare
Secondo Leopoldo Elia forma di governo e sistema politico devono essere considerati congiuntamente.
Il sistema politico dipende, a sua volta, da fattori storici e faccende peculiari ma soprattutto dalla legislazione
elettorale il cui rilievo costituzionale e la cui capacit condizionante sono facilmente riscontrabili nella prassi
che, non pu essere ignorata. Se restiamo dentro la logica che ispira la forma di governo parlamentare
garantire sempre la responsabilit politica dellEsecutivo nei confronti degli organi parlamentari, sempre in
grado di esprimersi con maggioranze diverse da quelle che sostiene il Governo il quadro costituzionale non
sufficiente a spiegare in che modo opera concretamente il raccordo tra il Parlamento e il Governo. Oltre al
sistema elettorale assumono rilevante peso le soluzioni procedurali che accompagnano il funzionamento
degli organi parlamentari, i regolamenti che esprimono lautonomia organizzativa.
Sul versante del Governo veste unimportanza considerevole la forza politica del Premier nei confronti della
maggioranza parlamentare di riferimento. Tale forza deriva dalla riconosciuta e apprezzata autorevolezza
della sua leadership politica e non pu essere preservata da nessuna regola giuridica come dimostra persino
la recente esperienza britannica nella quale, una volta giunti al termine della loro parabola politica, sono state
sostituite figure significate di Premier. Nei sistemi parlamentari non sussiste alcun impedimento
costituzionale alla sostituzione del Primo Ministro in carica e, laddove la maggioranza parlamentare
espressione di pi forze politiche, talora possibile che, nel corso di una stessa legislatura, il Governo e/o la
leadership cambino.
3. Le tormentate vicende del parlamentarismo italiano: dai Governi necessari e senza alternativa politica
ai Governi del Premier scelti dagli elettori
I meccanismi costituzionali della forma di governo parlamentare italiana presentano una oggettiva
complicazione rappresentata dalle due camere politiche chiamate a supportare fiduciariamente il Governo.
Anche il senato una camera nazionale bench eletto su base regionale ma sostanzialmente tenendo conto
della consistenza demografica di ciascuna regione. Le specifiche caratteristiche dei due sistemi elettorali
prescelti possono accentuare differenze nella configurazione numerica dei gruppi parlamentari che proprio
recentemente hanno creato problemi di tenuta al Governo in carica esclusivamente dinanzi ad una delle due
camere, evidenziando in tal modo una indiscutibile peculiarit del nostro sistema bicamerale perfetto.
I voti fiduciari nei confronti del Governo anche quando sono direttamente provocati dallesecutivo attraverso
la posizione della questione di fiducia, avvengono a maggioranza semplice, in che consente allorgano
esecutivo, soprattutto nelle situazioni di incertezza del quadro politico, di rimanere in carica anche senza
potere contare sul voto favorevole della met pi uno di una o di entrambe le camere.
possibile distinguere tre fasi distinte che, in linea con il gergo corrente, potremmo individuare come prima
repubblica, primo tempo della seconda repubblica, secondo tempo della seconda repubblica. Il secondo
tempo della seconda repubblica, avviata sul finire della XIV legislatura, quando le camere non erano ancora
state elette con la legge n.270 del 2005. Prima dellentrata in vigore di tale legge, troviamo nellordinamento
un sistema maggioritario a turno unico, corretto dallassegnazione con una peculiare forma di recupero
proporzionale di una quota residua di seggi che per ben due volte non stata eliminata per via referendaria, il
c.d. mattarellum; per le precedenti tornate elettorali il sistema utilizzato sempre stato di tipo proporzionale
e il tentativo di assegnare un premio di maggioranza non produsse alcun esito per linsufficienza dei consensi
riportati dalla coalizione pi votata.
La lunga fase della prima repubblica pu essere ricordata con alcune parole dordine: conventio ad
excludendum e arco costituzionale. In quella stagione operavano governi necessitati, in quanto bloccati sotto
la formula politica che, faceva obbligatoriamente perno sul partito di maggioranza relativa, la democrazia
cristiana. La dialettica interna alla maggioranza e allo stesso partito-guida della coalizione era moto
accentuata, e ci rendeva gli Esecutivi fragili e spesso ricattati anche da piccole componenti parlamentari. Le
deprecate e leggendarie logiche compromissorie di quel tempo consistevano nel coinvolgere sul terreno della
decisione parlamentare il maggior partito dopposizione, la cui consistenza elettorale e il cui peso
parlamentare erano ragguardevoli e difficilmente eludibili dalle forze di governo. Sul terreno costituzionale,
alla principale forza di opposizione era riconosciuta da tutti i partiti governativi piena affidabilit.
I propositi di revisionismo costituzionale che si sono alimentati nel nostro Paese sono pervenuti sempre da
destra. Quel che si deve notare, in questa fase, linnaturale dialettica, tutta interna alle forze di
maggioranza, in grado di ripercuotersi negativamente sul comune e pi autentico indirizzo politico di
Governi che risultavano instabili in quanto esposti a tattiche interdittive anche dei partiti minori.
Alla fine degli anni Ottanta nel nostro Paese si avvia accompagnata da una vasta partecipazione popolare,
uniniziativa referendaria, per lo pi esterna ai partiti, finalizzata a sbloccare il sistema politico che nel
frattempo aveva registrato lo scioglimento del Pci. Ed a causa del referendum elettorale del 18-19 aprile
1993 che si giunse a introdurre nellordinamento una formula prevalentemente maggioritaria, accompagnata
da collegi uninominali e abilmente ottenuta attraverso labrogazione parziale della vecchia legge elettorale
del Senato. Subito dopo, il Parlamento traspose in legge gli esiti referendari estendendoli anche alla Camera
e venne sciolto dal Presidente della Repubblica Scalfaro. un periodo turbolento e drammatico della vita
della nostra Repubblica: lo stragismo mafioso diretto in particolare contro alti magistrati, che forse nel caso
della strage di Capaci acceler lelezione proprio del Presidente Scalfaro; e la vicenda giudiziaria,
denominata tangentopoli, che port per la prima volta nella storia repubblicana ad affidare la guida del
Governo a un non parlamentare.
Franando cos i partiti storici italiani sciogliendosi, rifondandosi e in qualche caso scomparendo. Le elezioni
del 1994 si tengono con le regole elettorali appena introdotte, con lintento di ridare slancio al sistema
politico italiano. Sin dallavvio della seconda repubblica le nuove forze politiche hanno mostrato vivo
interesse a fuoriuscire dallo schema del governo parlamentare. Mutamento reso inevitabile dal nuovo sistema
politico e dal desiderio delle neonate forze politiche di recidere pi che non di mantenere un legame ideale
con i partiti storici ormai estinti. Appariva buona cosa prevedere meccanismi di investitura diretta del
Governo da parte degli elettori.
Lo sforzo riformatore culmina con il varo della speciale Commissione Bicamerale per le riforme, istituita
nella XIII legislatura. Tale Commissione per insanabili contrasti tra i gruppi anche relativi al mutamento
della forma di governo che veniva prospettato in chiave semipresidenziale allitaliana, fallisce nel 1998 nel
suo scopo di realizzare unampia modifica della parte organizzativa della Costituzione. Giunge a buon fine,
viceversa, la modifica del Titolo V della Seconda Parte del dettato costituzionale, approvata con legge cost.
n. 3 del 2001 a seguito del referendum costituzionale e votata nella sede parlamentare dalla sola maggioranza
di governo di centrosinistra e con la decisa contrariet dellopposizione. La riforma si preoccupa di
rafforzare le autonomie territoriali e in modo speciale il ruolo politico-amministrativo delle regioni. Tale
normativa pur lasciando alle regioni libert di disporre diversamente, rende costituzionale lelezione diretta
del Presidente regionale, il c.d. Governatore, e stabilisce un meccanismo standard di dipendenza esistenziale
dei Consigli regionali nei confronti di questultimo.
In questa tensione revisionista si realizza la bipolarizzazione del quadro politico. Essa correlata
allapplicazione del mattarellum e al confronto tra candidature individuali nei collegi uninominali, nei quale
lelezione si determina in un unico turno. Fatta eccezione proprio per il suo debutto accompagnato da una
competizione tripolare il mattarellum consente confronti elettorali, sia nel 1996 sia nel 2001, tra du
schieramenti alternativi di centrodestra e di centrosinistra che si alternano nella vittoria e nel Governo del
Differente strutturazione del bipolarismo italiano. In un sistema di governo parlamentare si tratta di due
ipotesi non dello stesso tipo. Solo una competizione a due e con forza politiche ben strutturate ed omogenee,
consente di avere in un colpo solo lindividuazione da parte degli elettori tanto del Premier quanto della
corrispondente maggioranza parlamentare. Il bipolarismo italiano si da subito mostrato con caratteristiche
denotanti i limiti della cogenza unificante delle coalizioni elettorali testimoniato dai ribaltoni parlamentari
avvenuti nella XIII legislatura: quattro governi per tre diversi presidenti del Consiglio, tutti dello stesso
schieramento politico. Lidea che le forze politiche dovessero indicare agli elettori il loro leader affiora da
subito ed collegata a una visione istituzionale non in linea con la lettera della Costituzione. Il voto politico
sarebbe sempre diretto anche nei confronti di un Premier che, se vittorioso insieme alla sua maggioranza
parlamentare, non potr essere ribaltato. Cambiano in tal modo i connotati genetici della relazione fiduciaria
tra Parlamento e Governo, e, pur restando lEsecutivo sempre espressione di una pluralit di forze politiche,
si vorrebbe impedire qualsiasi manovra parlamentare a queste ultime nel nome della fedelt al patto con gli
elettori. Ai ribaltoni parlamentari non si inneggia. Ci si limita a richiamarne la legittimit costituzionale
senza negare a priori che ne possa derivare un vantaggio istituzionale, anche in termini di funzionalit del
Parlamento. Quanto alla preventiva indicazione agli elettori del candidato alla guida del Governo essa pu
essere superflua o opportuna, ma non necessaria in un sistema parlamentare.
Nellaprile 2005 in occasione di una crisi di governo della maggioranza di centrodestra, che aveva mostrato
problemi di tenuta, i gruppi parlamentari dichiaravano che non sarebbe stato pi possibile realizzare nel
nostro ordinamento ribaltoni di governo, finisce il primo tempo della seconda repubblica. Si esce per via
politica dal sistema di governo parlamentare per entrare nel secondo tempo della seconda repubblica
esaltando la rigidit bipolare. Si ricava dallobbligo convenzione di rispettare la consegna elettorale
assegnata dal corpo elettorale alle forze politiche, resta in piedi solo lipotesi dello scioglimento delle
Questi intenti vengono tradotti in espliciti disposti costituzionali dalla contrastata riforma costituzionale della
seconda parte della Costituzione, approvata dalla maggioranza di centrodestra alla conclusione della XIV
legislatura e poi bocciata dagli elettori nel successivo referendum nel giugno 2006. Alla fine della cruciale
XIV legislatura viene approvata senza il concorso dei gruppi dopposizione la riforma del mattarellum,
esigenza di ogni ordinamento democratico di veder realizzata lalternativa di governo.
La legge di riforma elettorale n. 270 del 2005 applicata in occasione dellultima tornata elettorale (2008) che
ha aperto la XVI legislatura, nella quale governa il centrodestra. Lo scioglimento anticipato della breve XV
legislatura, in ossequio al principio della rigidit bipolare scaturito come conseguenza ineluttabile della
crisi della maggioranza di centrosinistra.
reintroducendo
nellordinamento italiano un irrazionale sistema politico grazie alla distribuzione dei premi di maggioranza e
alla introduzione di differenti soglie di sbarramento per le singole forze politiche.
Le recenti vicende interne allattuale maggioranza parlamentare e lintesa dialettica fra le forze di
opposizione lasciano intravedere scricchiolii dellassetto bipolare. E ci aveva lasciato intravedere la
possibilit di altro ribaltone che stato realizzato a rovescio, nel senso che avendo lattuale maggioranza di
governo perso una sua cospicua componente parlamentare passata allopposizione, lEsecutivo stato
puntellato in modo risicato da singoli parlamentari provenienti dalle liste cui lelettorato aveva affidato
compiti di opposizione.
Due sono le soluzioni: obbligatoria formalizzazione del capo della lista singola o della coalizione che si
candida a governare il Paese; infatti la nomina del Presidente del Consiglio atto che nei sistemi
parlamentari deve tenere conto solo delle dinamiche politiche che si svolgono liberamente allinterno degli
organi parlamentari. Le liste bloccate essendo destinate a operare in circoscrizioni territoriali molto ampie,
sottraggono anche per altri perfidi accorgimenti agli elettori la possibilit di scegliere i propri rappresentanti
rimettendo tale basilare funzione democratica direttamente a coloro i quali pianificano le liste elettorali.
Lassenza della reale capacit rappresentativa delle Camere la premessa dalla quale scaturisce la totale
assenza di soggettivit della maggioranza parlamentare chiamata esclusivamente a supportare il Governo del
Premier indicato dagli elettori. Tutto questo pone un grave ineludibile problema costituzionale che produce
effetti distorsivi che giungono sino a spogliare il Parlamento del primato della normazione, a espropriarlo del
pezzo della funzione pi significativa: tutto si fa con delegazione legislativa o con decretazione durgenza il
cui iter parlamentare viene blindato con lapposizione della questione di fiducia.
Il Capo dello Stato costretto a giovare un ruolo attivo che lo coinvolge ed espone sulla e nella scena
politica, organo monocratico, contano pi che mai le caratteristiche personali e le specifiche sensibilit che lo
possono orientare a svolgere il suo compito di garante. Qualsiasi eccesso nellesercitare forme di moral
suasion, indirizzata nei confronti del Governo, partendo dalla constatazione che tale organo pu comunque
disporre a suo piacimento della maggioranza parlamentare, costituisce una sostanziale rinuncia a esercitare il
potere di controllo anche in chiave dichiaratamente correttiva delle delibere governative o di quelle
legislative. Lesercizio dei suoi poteri formali consentirebbe al Capo dello stato di essere meno coinvolto in
scelte governative che gli vengono anticipate per timore di un controllo successivo sfavorevole allEsecutivo.
4. La crescente degenerazione della politica italiana
Sembrerebbe sussistere oggi in Italia un problema di tenuta costituzionale, dovuto allo svuotamento o al
superamento dei principi vigenti che attengono allorganizzazione della funzione di indirizzo politico;
esautoramento del Parlamento in favore del Governo e della sua leadership testimonia il persistere della
suddetta anomalia: il capo del Governo appare direttamente collegato al volere della maggioranza degli
elettori dalla legge elettorale, non in grado di assicurare una vera e propria capacit rappresentativa dei
membri del Parlamento bicamerale italiano. Nessuna grande convenzione pu sanare levidente
incostituzionalit di quanto emerge da una prassi che offre il seguente panorama: lo smantellamento della
derivazione parlamentare dellEsecutivo; il sostanziale venir meno dellautonoma soggettivit della
maggioranza parlamentare; lo sviamento e la neutralizzazione dellesercizio delle competenze costituzionali
delle Camere; la politicizzazione del ruolo di garanzia assegnato al Capo dello Stato. E ci per far posto al
patto tra la maggioranza del corpo elettorale e coloro che vengono investiti della potest di governare il
Lo svuotamento degli attuali principi costituzionali, che definiscono in modo aperto lorganizzazione del
sistema di governo, non problema che nasce con lapprovazione e lapplicazione della legge elettorale n.
270 del 2005. Il proposito riformatore persegue tuttavia una via italiana allammodernamento costituzionale
cos da cambiare linadeguata esistente seconda parte della Legge fondamentale e avvicinare lordinamento
italiano ad altre pi solide e felici esperienze democratiche occidentali. Tra i miti inseguiti o vagheggiati c
quello della c.d. democrazia decidente o governante o di investitura. Il mito pi recente rappresentato dalla
c.d. trasformazione federalista dello Stato. Esso partito dalla emersione di un sentimento antiunitario e
antipartitocratico con venature xenofobe, e ha trovato una certa rispondenza solo grazie alla genericit dei
concreti traguardi istituzionali raggiunti che a tuttoggi si sono limitati a consolidare e rafforzare il peso
politico-amministrativo di tutti gli enti territoriali, rimanendo lontano dalla prospettiva federale.
Questultimo tema serve solo a richiamare come il potenziamento costituzionale del ruolo di tali enti sia
strettamente collegato allintervenuta elezione dei Sindaci, dei Presidenti di Provincia e di Regione.
Quel che per adesso rischia di aggravare il segnalato problema costituzionale di sostanziale superamento
della nostra forma di governo parlamentare e di tramutarlo in una questione che tocca la forma democratica
dello Stato la inusuale concentrazione del potere politico tout court nelle mani del Governo e del suo
leader, considerati inamovibili nel corso della legislatura se non a prezzo di sciogliere anticipatamente le
Camere. Il che ha esasperato la stessa frontale contrapposizione tra il Governo e gli organi cui sono affidati
nellordinamento compiti di garanzia, a partire dalla magistratura sino a risalire alla stessa Corte
costituzionale, entrambe accusate frequentemente di intralciare lazione della maggioranza di governo scelta
costituzionalmente riconosciuta, si passati a contrapposizioni politiche di tale natura da non riuscire a
intravedere lo spazio per la determinazione di una comune politica nazione neppure di livello costituzionale.
Quel che unisce i partiti sembra essere lormai logoro refrain: occorre fare riforme costituzionali e mettere
mano allattuale sistema parlamentare; sono pochi coloro i quali sono disposti a difendere il sistema
parlamentare cos come attualmente disciplinato.
Denuncia di Onida che avverte come nel nostro Paese si stia venendo una stagione politica impegnata a
costruire consenso a tutti i costi, politica platealmente parolaia ed esibizionista. Lattuale deformazione del
nostro sistema costituzionale, che si vuole piegato a concedere tutto a chi vince un turno elettorale e che si
ritiene compatibile con la presunta primazia di una indistinta funzione politica di estrazione puramente
elettoralistica su quel che, in un ordinamento democratico, non dovrebbe essere ricondotto, in primo luogo la
funzione giurisdizionale. Ed cos che il confronto tra partiti, sono stati e restano duramente contrapposti, si
in gran parte alimentato di una rissosit quotidiana e volgare alla ricerca di nuove briciole di consenso
attraverso la sollecitazione degli umori peggiori. Risulta giustificato chiedersi cosa fare per uscire dallo stallo
nel quale stato spinto il nostro sistema istituzionale che registra il sostanziale svuotamento della normativa
esistente e il totale disaccordo dei partiti sulle modifiche di merito da introdurre.
5. Quel che forze politiche responsabili potrebbero agevolmente fare
La visione costituzionale rifiuta una critica ricorrente mossa dalla Costituzione italiana, quella di essere
affetta da un vero e proprio peccato originale. Secondo ci la Costituzione del 1948 mostrerebbe tutta la sua
inadeguatezza storica messa a nudo dalla complessit dei problemi, essendo essa frutto di una visione
arretrata di societ polita.
Occorre rimanere saldamente agganciati alle sperimentate coordinate del costituzionalismo occidentale.
Il primo mito rappresentato proprio dalla efficienza della democrazia da ottenersi con la contrazione di gran
parte del potere politico nelle mani del Governo e, ancor meglio, di un capo di Governo per quanto di origine
elettiva. Purtroppo solo lItalia prevede connubi innaturali tra capi dellorgano esecutivo e Assemblee
rappresentative che derivano dallelezione diretta dei c.d. Governatori regionali.
La seconda fallacia, da evitare accuratamente, quella di prendere a prestito questo o quel modello di
governo e trapiantarlo nel nostro ordinamento. Lastratta combinazione di elementi non di rado tra loro
disomogenei denota in qualche caso sicura abilit tecnica, evidenza talora subalternit culturale, ma lascia
sempre trasparire una discutibile spregiudicatezza.
La risposta pi razionale al che fare oggi , quella meno elettrizzante, di debellare chirurgicamente le cause
politiche e istituzionali che, pur in presenza di un sistema politico ancora mobile determinano lo
svuotamento dei principi costituzionali che delineano la forma di governo parlamentare. Occorre recuperare
il senso normativo della Legge Fondamentale anche nelle relazioni coinvolgenti i due distinti organi di
indirizzo politico, coordinati tra loro attraverso lindispensabile fluidit del rapporto fiduciario.
Riscoprire perci la debita forma costituzionale della politica, cos da costringere i suoi interpreti al rispetto
dei supremi principi.
Un legislatore minimamente responsabile dovrebbe poter liberamente scegliere un nuovo meccanismo
elettorale tra i tanti possibili, spazzando via la vergognosa nomina parlamentare, subita dagli elettori italiani
nelle elezioni generali del 2006 e del 2008, riparando allignominia rappresentata dalla legge n. 270 del
2005. Si potrebbe in tal modo innescare una sorta di reazione a catena che con molta probabilit sortirebbe
leffetto di ripristinare un equilibrio accettabile nella distribuzione della funzione di indirizzo politico tra
Parlamento e Governo dentro il quadro accolto dalla vigente Costituzione.
noto che il costituzionalismo si afferma proprio per contrastare lidea che negli ordinamenti possa operare
indisturbato un unico centro di potere chiamato a concentrare nelle sue mani tutte o gran parte delle funzioni
pubbliche, la cui distribuzione tra pi organi dello Stato ha costituito in passo e costituisce oggi la premessa
per veder riconosciuti i diritti di ciascuno e di tutti.
QUANDO LA RETE COSTITUZIONALE FATICA A TRATTENERE LA VIS ESPANSIVA DEL C.D.
PRINCIPIO MAGGIORITARIO
Il sistema di governo maggioritario, che si progressivamente affermato in Italia a partire dal 1993, il
frutto di una serie di fattori concomitanti di natura giuridica, storica, politica, culturale e giudiziaria.
Lemersione dellEsecutivo e del suo vertice monocratico sia tendenza riscontrabile anche in altre
democrazie stabilizzate nel nostro Paese, il principio maggioritario si sviluppato in una declinazione
connotata da tratti di indubbia originalit producendo effetti pi distorcenti rispetto alle esperienze
costituzionali europee. La volont politica di contaminare con elementi di neoparlamentarismo maggioritario
anche gli assetti degli organi supremi dello Stato (oltre a quelli del governo regionale) ha influenzato il
contenuto di alcuni provvedimenti legislativi ispirati a unidea di forma di governo parlamentare affatto
diversa da quella sottesa al quadro costituzionale di riferimento e ha finito per modificare la visione
collettiva o se si vuole inconclusiva della rappresentanza democratica. La legge elettorale n. 270 del 2005 ha
alimentato la componente leaderistica del maggioritarismo italiano causando una superfetazione del ruolo del
Linsieme di questi fattori ha prodotto un evidente declino del Parlamento italiano, di cui rimesso in
discussione il ruolo minimo causando una progressiva erosione del principio di collegialit a danno dello
stesso Governo.
Le Camere legislative sono ormai incapaci di condizionare il volere del Governo e incapaci di esprimere
quellautonomia costituzionale a garanzia di una effettiva partecipazione popolare, il dato pi sorprendente
che lo stravolgimento dei rapporti di forza tra gli organi costituzionali avvenuto in un arco temporale
circoscritto e a Costituzione invariata.
Questa constatazione, prescindendo dalle riflessioni sulla portata dirompente che le riforme elettorali
possono produrre sugli assetti costituzionalmente garantiti delle forme di governo, induce a considerare con
allarmismo la reale capacit contenitiva della reta costituzionale. I tratti salienti della forma di governo
delineata in Costituzionale appaino gi corrosi da un sistema di governo maggioritario, che molta parte del
Paese ritiene descrittivo dellautentica dimensione dei rapporti intercorrenti fra gli organi costituzionali di
indirizzo politico e la cui caratteristica principale pu rinvenirsi nellinvestitura diretta di una sorta di coro
rappresentativo unitario rivestendo la qualit di capo della coalizione eletta, destinato a rivestire la carica di
Questo schema, che ha appunto trovato un appiglio normativo nella legge elettorale n. 270 del 2005 produce
due conseguenze: penetrazione dellidea che la maggioranza eletta non possa essere cambiata in corso di
legislatura, idea che pu ben ascriversi a una legittima desiderabilit politica; il Presidente del Consiglio,
coincidendo con la figura del capo della coalizione, finisce per trasferire sul piano del suo ruolo istituzionale
una forza politica e una vocazione monocratica che non gli dovrebbero appartenere in virt del dettato
costituzionale e che discendendo prepotentemente da una vittoria elettorale di cui egli appare come il
principale artefice e destinatario. Se si aggiunge che la reale capacit rappresentativa dei parlamentari e la
loro indipendenza e la loro autorevolezza sono state pesantemente minate dal sistema elettorale introdotto da
cui deriva alle leadership di partito un potere arbitrario di individuazione nominativa dei parlamentari, la
spinta verso la costruzione di un sistema di governo verticistico e populista quasi inarrestabile.
prova indiretta lo stravolgimento che, per reazione, ha colpito il ruolo del capo dello Stato, il cui
interventismo rappresenta il calco negativo di una deformazione che ha sviluppato in misura abnorme il
potere politico e materialmente costituzionale del blocco di maggioranza.
In questo contesto di efficientismo istituzionale, stabilit politica ed efficace azione di governo, volto a
rifondare il principio democratico radicandolo sul patto solenne che il leader della coalizione vincitrice ha
stretto con i suoi elettori. La forza persuasiva di questa visione della democrazia maggioritaria conduce a
vedere nel confronto parlamentare, nel principio di collegialit e nelle garanzie costituzionali, altrettanti
nemici della volont popolare, ormai personificata nella figura del Premier.
Il Presidente del Consiglio appare oggi la chiave di volta di una costruzione assai diversa dalla forma di
governo che pareva saldamente ancorata alla rigidit costituzionale.
Il legislatore ha cercato di dare parziale attuazione legislativa alla nuova forma di governo con le novelle in
materia di sospensione dei processi penali per le alte cariche dello stato.
Se la Corte costituzionale si gi espressa con la sentenza n. 262 del 2009 per ribadire la Costituzione
formale disconosce una simile primazia del Presidente del Consiglio anche vero che nel tenore letterale di
questa pronuncia si riflette la fragilit delle barriere costituzionali davanti alla forza di penetrazione del
principio maggioritario. Di qui lesigenza di difendere il Disegno del 1948. Lincedere della rivoluzione
maggioritaria stato colpevolmente assecondato da una incredibile trascuratezza giuridica che ha finito per
negare lesistenza di una forma costituzionale dello stesso confronto politico; tale confronto non pu
prescindere dallesistenza di distinte soggettivit istituzionali: il Parlamento e la sua maggioranza non
possono essere assorbiti dal Governo o dagli intendimenti del leader.
COSTITUZIONALE DELLA NOSTRA FORMA DI GOVERNO
1. Il meccanismo costituzionale del governo parlamentare
Il patriottismo costituzionale non servito per davvero a salvaguardare il patrimonio democratico, costituito
da una fitta e articolata trama normativa che regge il nostro testo costituzionale e che include lOrdinamento
della Repubblica, compresa la parte relativa alla forma di governo. Per difendere la nostra legge
fondamentale da attacchi scomposti e variamente motivati, originati da un sistema politico inadeguato
orientato a preservare una gretta conservazione di rendite di potere acquisito, basterebbe, sul piano teorici
invocarne la perdurante precettivit.
In realt una qualche responsabilit sul terreno dellanalisi e della elaborazione prettamente giuridicocostituzionale sia da addebitare alla stessa dottrina costituzionalistica italiana. Da tempo ha perduto centralit
il tema della forma di governo.
Chi se ne occupato lo ha fatto sostanzialmente prendendo atto della realt e allo scopo di ipotizzare
opportuni adeguamenti di ordine costituzionale rispetto alla prassi politica che veniva affermandosi. Ha
regione Luciani quando ci ricorda che dentro il contesto resta pur sempre da considerare il testo e la sua forza
Lo schema normativo che delinea la forma di governo non del tutto riconducibile in precetti rigidi, se si
vuole lasciare uno spazio adeguato alle forze politiche e alla capacit di spinta e di condizionamento
proveniente dalla societ civile e diretta agli organi rappresentativi. La tipologia dei partiti politici e le stesse
vicende del sistema politico restano fattori determinanti per influenzare il corso della forma di governo
sempre proiettata a fluire nellordinamento.
Tuttavia tale condizionamento non pu spingersi sino al punto da sovvertire il rendimento dei principi propri
di un sistema di governo parlamentare e da snaturarne le caratteristiche genetiche.
Tale sistema di governo consente sempre di distinguere la soggettivit della maggioranza parlamentare
dellEsecutivo che supporta, cosicch lazione, che viene svolta dai gruppi politici e parlamentari allinterno
delle assemblee elettive, non obbligatoriamente orientata a favorire il mantenimento di un equilibrio
politico e istituzionale. La flessibilit della relazione fiduciaria non consente di prevedere se la durata del
Governo e degli stessi organi parlamentari potr coincidere con la naturale conclusione della legislatura.
Questa flessibilit non implica che non possono essere previsti meccanismi di stabilizzazione del Governo
che gli ordinamenti di tipo parlamentare prevedono. La questione di fiducia oggetto di precise e dettagliate
norme non di rango costituzionale.
Libera esplicazione della funzione rappresentativa dellorgano parlamentare, dalla quale deriva una
inevitabile scissione fra il momento elettorale e lazione svolta nelle Camere dai gruppi parlamentari per il
perseguimento di un certo indirizzo che potrebbe non coincidere con quello promosso dal Governo in carica
in virt del voto di investitura fiduciaria, che potr essere sempre ritrattato ed eventualmente diversamente
indirizzato. Lindividuazione del Governo e la sua permanenza in carica rappresentano due fasi distinte di un
assetto organizzativo che prevede lo spostamento del baricentro del sistema istituzionale dal corpo elettorale
allorgano della rappresentanza politica generale non appena questa prende forma e consistenza a seguito del
pronunciamento degli elettori. Con il loro voto gli elettori determinano sempre e solo una semplice
prospettiva politica che affidano a quanti sono chiamati a compiere de iure scelte non solo politiche ma di
valenza costituzionale.
2. Lottica maggioritaria e labbandono dello schema parlamentare
Questa impostazione finisce per essere contraddetta nel nostro ordinamento dallaffermarsi della politica
maggioritaria in virt della quale la questione del Governo dovrebbe esaurirsi nel momento del voto politico
e cristallizzarsi negli organi parlamentari.
La politica maggioritaria concepita, partendo da congegni elettorali idonei finalizzati ad avere una
maggioranza governativa, per demandare agli elettori il compito di individuare contestualmente tanto il
governo quanto la corrispondente maggioranza parlamentare e si fonda sullassunto in base al quale nessuno
dei ruoli assegnati dal corpo elettorale potr essere legittimamente variato nel corso della legislatura. Viene
annullata la mediazione da effettuarsi dentro le Assemblee elettive tra il corpo elettorale e il governo, come
previsto costituzionalmente almeno con riguardo allorganizzazione dello Stato.
La forma di governo regionale, introdotta nel 1999 nel testo costituzionale e conosciuta come simul stabunt,
simul cadent, che lega indissolubilmente allo stesso destino il Presidente della giunta e il Consiglio regionale
e dalla quale nessuno Statuto regionale ha inteso separarsi. Si pu parlare, a questo riguardo, di un modello
presidenzialistico allitaliana.
Questa opzione introdotta dal legislatore ordinario sin dal 1993 con riferimento alla elezione diretta degli
organi di governo delle amministrazioni locali. da quel momento che si fa largo nel nostro ordinamento
una visione politico-istituzionale che tende a privilegiare il formarsi prima e il perdurare dopo di una sola
maggioranza di governo dotata di un suo leader promesso agli elettori.
Con la modifica della seconda parte della Costituzione, votata dalla maggioranza di centrodestra nel 2005
insieme con lapprovazione della nuova legge elettorale n. 270 Porcellum, contestuale individuazione del
Primo Ministro e della sua maggioranza parlamentare veniva elevata a modello di governo a livello statale.
In tal modo si sarebbe perfezionato a livello costituzionale lintento di non smentire il voto politico espresso
maggioranza dagli elettori.
Anche dopo il rigetto della riforma costituzionale, lidea dellinscindibile binomio tra Governo con leader e
la sua maggioranza parlamentare non affatto tramontata nella prassi politica italiana, anzi stata
riconosciuta come desiderabile prospettiva di tutte le forze politiche, la nomina del Governo Monti, sul finire
della XVI Legislatura, stata ritenuta possibile dal Presidente Napolitano solo in quanto lEsecutivo veniva
supportato da una maggioranza parlamentare.
3. Il mancato rilancio della rappresentanza parlamentare
Linarrestabile delegittimazione della parte organizzativa disegnata dalla vigente Costituzione bench il voto
popolare del giugno 2006 avrebbe potuto davvero rilanciare la centralit della rappresentanza parlamentare
nellassetto del governo nazionale, ridimensionando la pericolosa espansione della politica maggioritaria
destinata a sollecitare lidea che chi vince le elezioni parlamentari dovrebbe poter agevolmente imporre i
propri indirizzi di governo senza freni. Tutto da ricondurre alla valutazione negativa espressa da parte delle
attuali forze politiche riguardo alla struttura organizzativa concepita dalla Costituzione vigente che non
richiede un voto di investitura diretta del corpo elettorale in favore del Governo.
Da questa pericolosa china politica e culturale sembra derivare una qualche conseguenza di ordine pi
generale quale lo stesso riallineamento-accrescimento del peso costituzionale della funzione governativa. La
legge elettorale vigente e la prassi concretizzano oramai nellordinamento italiano una sostanziale
legittimazione diretta del Premier, differenziandolo rispetto agli altri ministri.
A conferma di quanto sia paradossale il punto di caduta della delegittimazione del vigente sistema di governo
italiano si deve ribadire la mancata pacifica affermazione nel nostro ordinamento di un principio logico dei
sistemi parlamentari. La bipolarizzazione del sistema politico, avviatasi con lutilizzazione del Mattarellum,
con il voto del 1996 e solo di recente, dopo il voto del febbraio 2013, messa in crisi. Tale criterio non
contempla leffettuazione di primarie di coalizione tra alcune personalit dello schieramento ipotizzato che
finiscono per rappresentare una sorta di ulteriore esaltazione della politica maggioritaria e leaderistica prima
ancora di verificare lesito della tornata elettorale. Come pu accadere il supporto al Governo si dovr pur
sempre ottenere nella sede parlamentare nella situazione data. Il corpo elettorale puo' essere imprevedibile.
1. La Corte costituzionale protagonista del mutamento delle regole elettorali: dallabrogazione per via
referendaria allincostituzionalit del Porcellum
A distanza di nove anni dallintroduzione del cosiddetto Porcellum e dopo tre elezioni tenute sotto limpianto
della legge n. 270 del 2005 la proposta di riforma elettorale incardinata alla Camera dei deputati frutto di
un accordo tra due delle tre pi grandi forze politiche.
necessario fornire qualche premessa costituzionale di fondo.
Il fatto che la proposta di riforma elettorale venga presentata come il punto di mediazione raggiunto dal
leader del maggior partito di maggioranza (Renzi) con il leader di uno dei maggiori partiti di opposizione
(Berlusconi) dovrebbe risultare tranquillizzante con ci correggendo opportunamente quanto accaduto in
occasione dellapprovazione della legge n. 270 del 2005 con cui alla vigilia del voto politico del 2006 venne
tolto di mezzo il sistema vigente, il Mattarellum, senza che neppure il Presidente della Repubblica di allora,
Ciampi, trovasse la forza di rinviare alle Camere quel testo di legge irragionevole.
Un disegno di riforma elettorale pu nascondere diversi obiettivi, soprattutto quando si tratta di una
autoriforma promossa da due dei tre maggiori partiti del fronte parlamentare che introducono meccanismi
favorevoli ai partiti pi grandi a danno delle formazioni minori.
Una riforma presuppone sempre il cambiamento rispetto a quello che gi esiste ed opportuno provare ad
andare oltre la banalit semplificatrice che accredita alla riforma Renzi-Berlusconi il pregio di assicurare
lindispensabile governabilit dello Stato scongiurando frammentazione polito-parlamentare, in grado di far
precipitare il Paese indietro di oltre ventanni, che si realizzerebbe qualora si andasse al voto con il sistema
elettorale che residua dopo lintervento della Corte costituzionale.
La normativa elettorale costituisce, e non solo nel nostro Paese, uno strumento indispensabile di attuazione
del dettato costituzionale, cosicch diventa inevitabile constatare che la riforma del sistema elettorale
vigente, il Porcellum, non affatto connessa ad una revisione del testo costituzionale, come al contrario si
dice a proposito del progetto Renzi-Berlusconi collegato per esplicita ammissione da parte dei suoi fautori,
alla revisione del bicameralismo perfetto e alla modificazione del Titolo V in tema di rapporti fra lo Stato e le
Regioni. Lapprovazione del cosiddetto Italicum strettamente collegata in particolare alla revisione e al
superamento del sistema bicamerale perfetto accolto nella nostra Costituzione.
La legge elettorale non viene considerata alla stregua di qualsiasi altra legge ordinaria; la peculiarit della
legislazione elettorale si pu desumere anche dal contenuto della legge n. 400 del 1988 che vieterebbe in
quella materia lutilizzo della decretazione durgenza.
Il nostro testo Costituzionale presuppone una ripartizione dei seggi parlamentari secondo criteri di stampo
proporzionale tra le forze politiche che allesito del voto daranno poi vita nelle Assemblee ai Gruppi
parlamentari di riferimento. Pur non essendo la materia elettorale specificatamente normata nella
Costituzionale formale, non aveva torto Lavagna nel sostenere lesistenza di una scelta implicita del
Costituente rispetto allo stampo di fondo che dovrebbe avere la legislazione elettorale. Quanto proporzionale
debba essere la composizione delle Camere non oggetto di precisa indicazione Costituzionale.
ragionevole attendersi che lorgano della rappresentanza politico-costituzionale non venga formato
secondo modalit eccessivamente artificiose. Distorsione che si realizza quando si impedisce laccesso in
Parlamento di alcune forze politiche, o quando si favorisce un surplus di presenza di altre formazioni
politiche, che si ottiene qualora si sterilizzi o si amplifichi il consenso raccolto dalle diverse formazioni
politiche attraverso lintroduzione di sbarramenti, di formule premiali. Il problema della ragionevolezza
dellalterazione rispetto alla rappresentativit dellorgano parlamentare che pu realizzarsi anche qualora si
utilizzi un sistema elettorale di stampo proporzionale.
Un Parlamento formatosi attraverso limpiego di meccanismi schiettamente maggioritari, che quasi sempre
presuppongono la previsione di collegi uninominali, pur potendo risultare per definizione non fedelmente
rappresentativo finisce per essere pi capillarmente rappresentativo delle specifiche realt territoriali. Il
collegamento al territorio degli eletti un tema affrontato dai sistemi maggioritari a collegi uninominali, i
quali possono dare in questi termini per un certo verso esiti migliori rispetto a meccanismi proporzionali.
Cambiare la qualit della politica italiana provando a mutare i meccanismi elettorali della rappresentanza
parlamentare costituisce loggetto del desiderio di molto. A partire dai primi anni Novanta il sistema per
eleggere Camera e Senato era di stampo proporzionale e non prevedeva clausole di sbarramento n
lattribuzione di un premio di maggioranza.
La volont di cambiare attraverso strumenti di democrazia diretta la legislazione elettorale un tema
ricorrente, la prima riforma elettorale compiutamente realizzata nellordinamento italiano stata
lapprovazione della legge n. 148 del 1953, la cosiddetta Legge truffa. Introdusse un premio di maggioranza,
per la lista o il gruppo di liste che avesse raggiunto il 50 per cento pi uno dei voti validi, consistente
nellattribuzione del 65 per cento dei seggi da attribuire alla Camera. Nelle elezioni politiche del 1953 quella
soglia non venne raggiunta dalla coalizione centrista di governo guidata da De Gasperi cosicch quella legge
premiale non produsse alcun effetto e venne abrogata lanno successivo.
LItalia del resto un Paese fratturato da sempre e non solo politicamente. Quesiti referendari abrogativi in
tema elettorale che il giudice costituzionale non ammette in nessun caso per richiedere la totale abrogazione
dei meccanismi elettorali vigenti. La Corte stata fortemente criticata per non aver ammesso nel 2012 il
referendum proposto dal Comitato Morrone-Parisi, alla fine sponsorizzato da tanti autorevoli
costituzionalisti, della reviviscenza della normativa elettorale precedentemente abrogata al fine di consentire
lo svolgimento di un referendum completamente abrogativo del Porcellum.
Nel 1999, nel 2000 e nel 2009 si sono avuti esiti sfavorevoli allabrogazione per il mancato raggiungimento
del quorum partecipativo.
Lintervento della Corte costituzionale che con la sentenza n. 1 del 2014 ha accolto le eccezioni di
costituzionalit sollevate dalla Corte di cassazione in relazione alle norme per lelezione della Camera e del
Senato cos come modificate dalla legge n. 270 del 2005, smantellando per questa via il nocciolo duro al
Porcellum. Consisteva nella nomina da parte delle oligarchie delle forze politiche dei parlamentari (impiego
di lunghe liste bloccate di candidati che concorrevano in gigantesche circoscrizioni elettorali) e
nellattribuzione di un premio di maggioranza a livello nazionale alla Camera e regionale al Senato senza
richiedere il raggiungimento di una qualsivoglia soglia minima di voti.
La sentenza della Corte costituzionale coraggiosa. Erano state espresse da autorevole dottrina anche delle
perplessit in ordine allammissibilit della questione sollevata da parte della Corte di Cassazione sulla
spinta della meritoria iniziativa di un gruppo di cittadini elettori che rivolti al giudice ordinario richiedendo
laccertamento del loro diritto di voto ritenuto conculcato dai meccanismi del Porcellum.
possibile che da qui in avanti la Corte vigili sulla legislazione elettorale non consentendo, sia pure ex post
rispetto allentrata in vigore delle norme, eccessive distorsioni nella distribuzione dei seggi avendo la
Consulta rimarcato, al fine di valutarne la legittimit, la costituzionalmente necessaria razionalit intrinseca
del sistema prescelto. Secondo la Corte non possibile adottare un sistema proporzionale distorcendolo al
punto da snaturarlo.
Quelli posti dalla Corte non sono paletti banali e vanno tenuti nel debito conto per la loro possibile
applicazione futura, anche eventualmente in riferimento alleventuale approvazione dellItalicum.
A proposito dellincostituzionalit del premio del Porcellum, la corte dice che detta disciplina non
proporzionata rispetto allobiettivo perseguito che consiste nellagevolare la formazione di una adeguata
maggioranza parlamentare, allo scopo di garantire la stabilit del governo del Paese e di rendere pi rapido il
processo decisionale. Il legislatore pu perseguire lobiettivo di agevolare la governabilit, ma questo non
pu spingere a distorcere in modo improprio la rappresentativit. Deve sussistere un ragionevole e
proporzionato rapporto tra mezzo, il premio, e fine, la governabilit. Ove questo manchi si determina una
compressione della funzione rappresentativa dellassemblea, nonch delleguale diritto di voto e tale da
produrre unalterazione profonda della composizione della rappresentanza democratica.
Costituzionalmente illegittimo era il premio di maggioranza previsto dal Porcellum che, senza prevedere la
necessit del raggiungimento di alcuna soglia minima, attribuiva automaticamente, in modo
irragionevolmente sganciato dal consenso ottenuto, alla lista o coalizione pi votata 340 seggi alla Camera e
il 55% dei seggi regionali al Senato.
Lassenza del voto di preferenza nel Porcellum, rispetto al quale la Corte compie unaltra operazione ardita,
ritenendo che la libert dellelettore potr essere garantita solo se questi in grado scegliendo la lista
quantomeno di esprimere una preferenza.
Al momento, grazie alloperazione della Corte, risulta essere vigente un sistema sostanzialmente
proporzionale con soglie di sbarramento che consente allelettore lespressione di un voto di preferenza. Alla
Camera a livello nazione il 4 per cento per le liste singole e 2 per cento per le liste di una coalizione cha bbia
ottenuto almeno il 10 per cento; al Senato a livello regionale l8 per cento per le liste singole e il 3 per cento
per le liste di una coalizione che abbia ottenuto almeno il 20 per cento, si tratta di un sistema proporzionale
ragionevolmente corretto che ha la preoccupazione comunque di stimolare laggregazione delle forze
politiche allinterno di una coalizione attraverso la previsione di una pi appetibile soglia di sbarramento in
favore delle liste coalizzate.
Di qui in avanti sar possibile investire la Corte di questioni legate allapplicazione di norme elettorali
sospettate di incostituzionalit. La rivoluzionaria portata della sentenza n. 1 del 2014 dovrebbe riverberarsi
nella possibilit da parte del Presidente della Repubblica di tenere conto della stessa in sede di
promulgazione di leggi elettorali. Ciampi non avendo a disposizione un supporto specifico al quale riferirsi
nulla ritenne di fare nel 2005. Rinvio che in quelloccasione era stato anche precluso dalla circostanza che il
Presidente della Repubblica aveva provato ad attenuare le illegittimit costituzionali della disciplina
allesame del Parlamento, impedendo lattribuzione del premio di maggioranza a livello nazionale per quanto
concerne lelezione del Senato. Oggi, invece il Presidente della Repubblica in carica qualora fosse chiamato
a promulgare una nuova legge elettorale potr valutare lipotesi del rinvio alla luce di quanto ha detto la
2. Il sistema di governo parlamentare e il suo inesorabile snaturamento ottenuto usando la leva elettorale e
prassi politiche fraudolente
Il tentativo di riforma attualmente allesame del Parlamento vuole modificare i meccanismi elettorali vigenti
cos come scaturiti dalla sentenza n. 1 del 2014 della Corte costituzionale, essendoci ormai finalmente
liberati delle peggiori parti del Porcellum.
Le elezioni politiche in un sistema parlamentare servono a eleggere i rappresentanti dei cittadini allinterno
della/e Assemblea/e, e non certo a eleggere il Governo. Linvestitura popolare indirizzata esclusivamente
nei confronti dellorgano parlamentare, si distingue per definizione il Governo dalla carica di Capo dello
Stato. Il Governo ha una legittimazione indiretta, mediata dalle Camere.
Lesito del voto politico, pure in un sistema parlamentare incide in modo determinante rispetto alla
formazione del Governo, tanto che possibile che il leader di un partito sappia di stare per diventare il capo
del nuovo Esecutivo. La formazione del Governo dipende dalla combinazione di tre fattori: dettato
costituzionale, sistema elettorale e esito del voto. Esito del voto sempre decisivo tanto che anche in Gran
Bretagna, senza cambiare il meccanismo maggioritario, si dovuto prendere atto che ci anche non
Giova un ruolo fondamentale il sistema elettorale. Cambiare le regole elettorali poco tempo dopo che siano
state approvate produce effetti di scompenso, perch le forze politiche non hanno il tempo di metabolizzare i
nuovi meccanismi e organizzarsi rispetto ai loro stessi interessi.
Per quanto sia netta la forza politica e parlamentare di una personalit cui venga affidato il compito di
guidare lEsecutivo, che sia leader del proprio partito e che goda di un ottimo rapporto con la propria
maggioranza che sostiene il Governo, non si trasforma sol per questo in un leader direttamente eletto, ma
resta il vertice dellEsecutivo in un sistema parlamentare.
La sentenza n. 262 del 2009 ricordando allallora Presidente del Consiglio Berlusconi che il suo status
costituzionale non era diversa da quella dei ministri anche se la legge elettorale allora vigente, il Porcellum,
imponeva alle forze politiche di indicare allatto della presentazione delle candidature il capo della lista o
della coalizione. La Corte ricordava opportunamente che non si pu trarre dalla indiscutibile forza politica
del momento di un leader un argomento valido per sostenere la variazione della posizione costituzionale del
Bisogna domandarsi come il tema della governabilit si sia sviluppato e manifestato allinterno del nostro
ordinamento. La Repubblica italiana ha fino ad oggi sperimentato tre tipologie di legge elettorale: un
proporzionale pure deliberato dalla stessa Assemblea costituente, un maggioritario corretto con il
Mattarellum e un finto proporzionale con premio di maggioranza con il Porcellum. Con la competizione
elettorale, che nel 1994 si svolge per la prima volta con un sistema prevalentemente maggioritario a collegi
uninominali, le forze politiche sono completamente diverse. Il nuovo sistema elettorale variato a furor di
popolo attraverso il meccanismo referendario produce uno sconvolgimento tale da indurre anche forze
politiche che sembravano non avere nessuna particolare ragione storica per farlo a cambiare persino il loro
nome. Il sistema costituzionale resta invariato.
La grande novit emersione della figura del leader che guida il suo partito. Emerge una nuova forma di
aggregazione politica. Laspetto leaderistico si accentua al punto che i nomi dei capi trovano spazio nei
simboli delle forze politiche e vengono stampati sulle schede elettorali sulle quali lelettore chiamato ad
esprimere il voto per eleggere i propri rappresentanti in Parlamento.
Si inizia a sostenere che se esiste una maggioranza politica uscita dal voto, se esiste un vincitore della tornata
elettorale il cui leader conosciuto in anticipo dai cittadini essendo il suo nome scritto addirittura sulle
schede elettorali, nel corso della legislatura non possono variare n il Presidente del Consiglio n
Questa impostazione deformata ha cominciato a farsi sempre pi strada, venendo ammantata di una qualche
valenza costituzionale, sostenendosi che la sovranit popolare non pu essere contraddetta. Per contestare il
normale andamento ha cominciato a farsi sempre pi strada, venendo ammantata di una qualche valenza
costituzionale, sostenendosi che la sovranit popolare non pu essere contraddetta. Per contestare il normale
andamento della forma di governo parlamentare, che non consente di avere leader immutabili nel corso della
legislatura n di avere maggioranze parlamentari ibernate al momento dellesito del voto, sostenendo che
lunica alternativa al preteso illegittimo ribaltone sia lo scioglimento anticipato delle Camere.
Le primarie del 2005 tenute dal centrosinistra per investire Prodi quale capo della coalizione di centrosinistra
che si sarebbe presentata alle successive elezioni politiche. Avevano lo scopo principale di rafforzarne la
leadership rispetto agli stessi partiti che formavano la coalizione da lui guidata. Una volta caduto il secondo
Governo Prodi, questi pretese che fallisse il tentativo di creare un nuovo Esecutivo di stampo istituzionale,
guidato da Franco Marini.
Il Porcellum viene creato per perfezionare due aspetti rispetto al Mattarellum: per perfezionare da un lato le
dinamiche bipolari attraverso lintroduzione del premio di maggioranza e delle diverse soglie di sbarramento
rendendo sostanzialmente obbligatorio per le forze politiche coalizzarsi, dallaltro la leadership degli
schieramenti che si presentano nella sfida elettorale cos configurata.
Lunico vero obiettivo che sottende anche lapprovazione dellItalicum quello di cambiare i connotati della
forma di governo parlamentare senza cambiare la Costituzione.
3. Dal Porcellum allItalicum, il tentativo sempre quello di assicurare una governabilit coatta e far
vincere qualcuno purchessia
Contestualmente al Porcellum venne confezionata una riforma dellintera seconda parte della Costituzione
traducendo in disposti costituzionali quelli che erano i disposti indotti dai meccanismi elettorali.
Disegno di stampo autoritario che si voleva portare avanti fino alle sue estreme conseguenze, salvo il fatto
che nel 2006 i cittadini attraverso il referendum costituzionale boccarono quella riforma.
Quello che avvenuto con il Governo Monti, Letta e ora Renzi testimonia che in realt i meccanismi
costituzionali hanno consentito questi passaggi di consegne tra Esecutivi diversi, guidata da personalit
diverse, nel corso della stessa legislatura.
Sono proprio gli ingranaggi costituzionali che, pur nella dissoluzione del sistema politico bipolare, hanno
consentito lo svolgimento di questi passaggi anche a fronte della stessa irrazionalit illegittimit dei
meccanismi elettorali.
Lultimo leader direttamente eletto dai cittadini Berlusconi che nel 2008 vinse ampiamente le elezioni a
guida della maggioranza di centrodestra. La legittimazione di Monti, Letta e Renzi viene disegnata come una
sorta di legittimazione burocratico-formale priva dellimprescindibile imprimatur che solo il voto pu dare.
Sembra di essere in un limbo di permanenti elezioni primarie, autonomamente organizzate dalle singole
forze politiche, che dovrebbero consegnare a chi le vince una sorta di legittimazione anticipata.
Bisogna rimarcare come nel nostro Paese non potr esserci nessun Governo eletto senza unesplicita
modifica costituzionale. Con lItalicum ci si sta provando.
Con lipotesi di riforma elettorale si vuole rispondere alla preoccupazione di avere una legittimazione diretta
di un capo di una maggioranza in un contesto bipolare costituita dalla previsione del doppio turno di
LItalicum nella sua versione attuale prevede lattribuzione di un premio di maggioranza nazionale sia alla
Camera che al Senato si potrebbe anche in questo modo dare la possibilit dellemersione di due
maggioranze politiche diverse nei due rami del Parlamento ancora collegati al Governo.
Lelemento sintomatico nel quale si riassume tutto lo spirito dellItalicum costituito dalla previsione del
doppio turno di coalizione affinch si abbia sempre e comunque a favore di una lista, o pi verosimilmente di
una coalizione, lattribuzione di un numero di seggi superiore alla maggioranza assoluta dei membri di quella
Alla lista o coalizione che abbia ottenuto il maggior numero di voti e che abbia conseguito un consenso pari
almeno al 37 per cento si attribuisce un premio di maggioranza che consiste in un surplus di seggi tale da
garantirle lelezione di un numero di parlamentari compreso tra il 52 e il 55 per cento del totale dei seggi di
quella Camera; qualora al primo turno nessuna lista o coalizione raggiunga la soglia del 37 per cento dei voti
si dovr svolgere un secondo turno di ballottaggio, tra le due liste o coalizioni pi votate, che permetter alla
vincitrice di vedersi attribuire il 52 per cento dei seggi.
Essa viene solitamente applicata a livello di collegio uninominale, come avviene in Francia. Anche
nellItalicum, dietro lattribuzione di questo surplus di seggi ci sono proprio i leader delle coalizioni e delle
liste singole. Il tentativo quello di arrivare allo stesso risultato servendosi della leva elettorale.
Si cerca naturalmente anche di salvare leffetto bipolare, alzano la soglia di sbarramento all8 per cento per le
liste che corrono da sole e mantenendo pi favorevole la soglia di accesso per le liste coalizzate. Vengono
salvate anche le liste bloccate che prevedono listini che vanno da tre a sei nomi di candidati.
Pu dirsi ragionevole la soglia individuata dallItalicum? Si distorce o no la rappresentanza parlamentare
allorch con il 37% dei voti si ottiene il 52% dei seggi, impedendo lingresso in Parlamento dei partiti che
abbiano ottenuto meno dell8% o, se coalizzati, meno del 4,5%? ragionevole escludere il voto di
preferenza ove si preveda una lista con sei candidati? Lattribuzione nazionale del premio di maggioranza
squilibra in modo accettabile il voto circoscrizionale?
CAMBIARE LA COSTITUZIONE? (9 MARZO 2012)
Dopo aver casualmente ascoltato la farneticante orazione dellon. Berlusconi, in verit si trattato della
riproposizione di affermazioni ossessivamente ripetute nella loro imbarazzante approssimazione da circa
ventanni e degne non tanto di un politico di lungo corso, che ha guidato il Governo nazionale per ben
La cultura costituzionale e la sensibilit democratica sono state, nellera del berlusconismo indirizzate a
denigrare lattuale quadro costituzionale. Berlusconi rappresenta ancora sul piano politico la punta pi
avanzata del fronte antagonista rispetto alla parte ordinamentale del vigente testo costituzionale. Oggi in
Italia, secondo la vulgata berlusconiana, il Governo sarebbe prigioniero del Parlamento, organo capace di
paralizzare qualsiasi iniziative dellEsecutivo; le Camere sarebbero lente e capricciose, luna inutile
doppione dellaltra; il Capo dello Stato sarebbe in grado di frenare discrezionalmente i decreti governativi e
le norme che non gli piacciono; i pubblici ministeri di Magistratura democratica sarebbero ostili
pregiudizialmente alle scelte legislative promosse da una maggioranza di centrodestra e sempre nelle
condizioni di impugnare le norme che dovrebbero applicare e che, viceversa, spediscono alla Corte
costituzionale; la Consulta sarebbe composta in modo da avere una maggioranza di sinistra al suo interno in
grado di annullare con facilit leggi espressione di politiche liberali cos fortemente volute dalla maggioranza
del corpo elettorale, almeno da quando egli sceso in campo.
Il punto di arrivo di tutto il ragionamento berlusconiano che, grazie alla Costituzione vigente, la cultura di
sinistra riesce a insinuarsi nelle istituzioni e impedisce alle politiche liberali di affermarsi e ha impedito a lui
stesso di ben governare.
La scarsa conoscenza dei meccanismi costituzionali probabilmente induce lon. Berlusconi a desiderare per il
nostro Paese un nuovo assetto organizzativo ritagliato sulle esigenze dellorgano titolare del potere di
governo. La funzione di governo solo una delle funzioni che sono riconducibili allo Stato e che sono
distribuite tra organi distinti. Il Parlamento e la Magistratura restano del tutto separati da chi esercita specifici
poteri di governo.
Lunica riforma davvero indispensabile sarebbe cambiare la legge elettorale vigente. Una nuova legge
elettorale che consenta di avere tra poco pi di un anno un Parlamento normale, eletto, dal quale possa
nascere un sano e semplice governo politico, determinato nel perseguire e realizzare i suoi indirizzi, ma
dentro i limiti costituzionali che il suo agire incontra.
ASSETTO COSTITUZIONALE E SISTEMA POLITICO: DUE PIANI DA DISTINGUERE E NON
Lesito del recente voto nazionale ha mostrato la difficolt nella quale versa il sistema politico italiano. Una
crisi che ha prima prodotto limplosione della maggioranza di centrodestra e dopo ha provocato la nascita del
Governo Monti sostenuto dalla strana e larghissima maggioranza che ricomprendeva tanto il Pdl
berlusconiano quanto il Pd sino a quel momento posizionato allopposizione. Lo scioglimento anticipato
delle Camere determinato dal disimpegno improvviso e imprevisto del partito berlusconiano nei confronti del
Governo Monti e limpiego della pessima legge elettorale vigente non hanno consentito di avere un esecutivo
investito della fiducia parlamentare. Il nuovo Parlamento, integrato dai delegati regionali, dovr provvedere
ad eleggere il nuovo Capo dello Stato, essendo il Presidente Napolitano in scadenza di mandato; il che rende
ulteriormente precario lo stato in cui versano gli organi di indirizzo politico, non potendosi da parte di
Napolitano sciogliere le Camere e ridare con immediatezza la parola al corpo elettorale. Bisogna per forza
attendere lelezione del nuovo Capo dello Stato. Si vedr allora se le forze politiche e parlamentari
riusciranno a superare divisioni e contrapposizioni e a individuare la personalit chiamata ad assolvere
compiti di garanzia super partes. innegabile che tale sistema non sia allo stato capace di assicurare alcuna
governabilit come dimostrato dallesplosione del Movimento di Grillo che ha raccolto il suo consenso su
una esplicita e insanabile contrapposizione antipartitocratica. La Costituzione italiana non prevede lelezione
del Presidente del Consiglio e comunque del vertice del Governo ma, a scadenza fissa o anticipatamente, il
semplice rinnovo degli organi rappresentativi del corpo elettorale. Il Governo e la sua leadership
scaturiscono da un voto di investitura parlamentare. Alla nostra Costituzione non si pu proprio chiedere di
offrire, magari in tempi rapidi, soluzioni politiche che dipendono totalmente dalla volont e dagli interessi
dei partiti. Certo le norme elettorali condizionano oggettivamente la composizione delle Camere e le stesse
strategie delle forze politiche. chiaro, in Italia e laddove esiste un sistema parlamentare, che la
governabilit finisce per essere una variabile totalmente dipendente dalla legge elettorale nonch dalle
conseguenti strategie dei partiti e dagli orientamenti del corpo elettorale sovrano. Lesasperato pluralismo
partitico resta una caratteristica genetica del nostro sistema politico che, anche quando stato introdotto il
c.d. mattarellum utilizzato tra il 1994 e il 2001 in tre distinte tornate elettorali ha reso comunque
indispensabile, la formazione di governi di coalizione espressione di maggioranze variegate e rissose. Quel
che potrebbe essere imputato al vigente sistema costituzionale la presenza di due Camere politiche dotate
di eguali poteri, incluso quello decisivo di contribuire, attraverso la fiducia, alla nascita del Governo. Questa
evidente complicazione strutturale dellordinamento italiano non ha mai prodotto divaricazioni politiche tra
le due Camere almeno sino allapprovazione nel 2005 del c.d. porcellum. Al Senato, in virt del vigente
meccanismo elettorale, diversamente da quanto previsto per la Camera, la coalizione pi votata sul piano
nazionale non pu disporre di un premio di maggioranza che assicuri una maggioranza numerica certa. Il
problema, con il quale, dopo il voto del febbraio 2013, si trovato a fare i conti la coalizione di
centrosinistra, autosufficiente alla Camera ma non al Senato, era gi esploso, sin dal 2006, con la stentata
nascita del II Governo Prodi che poteva contare su di una esilissima maggioranza di senatori; tale specifica
circostanza determin molto presto la fine di quellEsecutivo, ben pi che qualsiasi altra, sofisticata ragione
di ordine politico legata, come pure si detto e si dice ancora, alla eccessiva eterogeneit e larghezza della
coalizione. Si cos, le evocate difficolt registrate nel far nascere un Governo nellordinamento italiano non
sembrano dipendere dal dettato costituzionale ma da altro e in massima parte dalla legislazione elettorale
vigente che dal 2005 altera in modo significativo nella sede parlamentare la realt politica del Paese. Le
forze politiche abbiano trovato in Parlamento tempo e modo per abrogarla e sostituirla cos da impedire la
delegittimazione del Parlamento nazionale. DAndrea trova totalmente inopportuna e metodologicamente
sbagliata liniziativa del Presidente Napolitano di affidare, nel pieno della complicatissima crisi di governo
attuale, ad un gruppo di saggi il compito di indicare alle forze politiche prospettive di riforme. Un approccio
pi prudente e consapevole sarebbe sempre auspicabile quando si ipotizzano cambiamenti dei congegni
CONVERTIRE IN LEGGE I DECRETI DEL GOVERNO. ASPETTI PROBLEMATICI DI UN DATO
PREOCCUPANTE E PROSPETTIVE ISTITUZIONALI
1. La produzione normativa primaria costituisce ancora oggi il cuore della funzione parlamentare negli
ordinamenti democratici di derivazione liberale, sebbene nel secondo dopoguerra la scelta operata a favore di
costituzioni di tipo rigido comporta una necessaria ricollocazione della legge nel sistema delle fonti, il
riconoscimento al Governo di poteri normativi di tipo primario non appare in linea di principio, una scelta
valorizzata e ricorre oramai in ipotesi sempre meno frequenti e in ambiti sempre pi circoscritti.
Il decreto-legge disciplinato dallart. 77 Cost. costituisce uno strumento normativo in grado di innestare un
cuneo tra lordinario esplicarsi della funzione legislativa distribuita, sotto il controllo del giudice
costituzionale, tra Stato e regioni e lesercizio della tipica potest regolamentare secondaria, menzionata
dallart. 87 Cost., spettante a livello centrale allorgano esecutivo.
Nellordinamento statuale italiano la possibilit per il Governo di servirsi di decreti aventi valore di legge,
deve essere considerata evenienza legittima esclusivamente alle stringenti condizioni che circoscrivono i
presupposti e determinano gli effetti di tale atto che ricade nella piena responsabilit dellEsecutivo, la cui
adozione prescinde dalla capacit del Governo di agire nella pienezza dei suoi poteri. Labuso di uno
strumento derogatorio quale il decreto-legge moltiplica gli effetti distorsivi rispetto allordinato e armonico
funzionamento delle dinamiche ordinamentali amplificando, anche per questa via, la ricorrente
delegittimazione dellassetto costituzionale vigente.
2. Recenti pronunce della Corte Costituzionale dimostrano che gli squilibri nel sistema possono trovare un
adeguato freno alla luce degli attuali principi costituzionali ulteriormente specificati dallart. 15 della legge
n. 400 del 1988. La Corte ha ridimensionato la prospettiva che il governo, una volta intervenuto con decretolegge, possa disporre della sua maggioranza parlamentare, per coprire abusi della decretazione. Il che accede
non solo se si convertono decreti non supportati dai presupposti costituzionali e/o se si regolamentano
materie precluse, ma anche ogni qualvolta la legge di conversione costituisce il pretesto per lasciarsi alle
spalle qualsiasi interrelazione funzionale con il decreto originario.
Tale rischio si corre evidentemente ogni qualvolta la conversione in legge finisca per essere un di pi rispetto
alla semplice stabilizzazione della disciplina provvisoriamente in vigore. Oggi pu dirsi prevedibile una
reazione ex post del giudice costituzionale. La Corte, in effetti, pur non potendo prevenire gli eccessi della
decretazione durgenza si messa nellottica di controllarne la portata e di sanzionarne almeno i casi pi
rilevanti della distorsione normativa.
3. Al netto degli auspici e delle denunce, non ci si pu attendere una reazione altrettanto penetrante ed
efficace da parte del Capo dello Stato al fine di impedire la stessa emanazione del decreto ove sprovvisto dei
requisiti costituzionali; resta problematico ipotizzare un sistematico intervento presidenziale allo scopo di
evitare la promulgazione della legge di conversione da ritenersi non in linea con i richiesti paramenti
La piena responsabilit dellEsecutivo nelladozione del decreto e la stessa volont politica delle Camere
chiamate ad esprimersi entro 60 giorni per consolidare gli effetti provvisori dellatto governativo rendono il
controllo presidenziale debole.
4. Resta la sensazione che allinterno delle Camere un incomprensibile lassismo procedurale abbia finito per
favorire e comunque non abbia impedito il consolidamento di prassi degenerative e di quella che ha prodotto
il cospicuo aumento dei contenuti dei decreti-legge nel corso dellesame parlamentare.
I Regolamenti parlamentari prevedono speciali modalit per consentire lesame dei disegni di legge di
conversione dei decreti a Montecitorio i Presidenti di Commissione e il Presidente della Camera potrebbero
facilmente non ammettere il voto di emendamenti e di articoli aggiuntivi non strettamente attinenti alla
materia del decreto. Ci a prescindere dalla possibilit di rigettare in tempi rapidi il disegno di legge in
questione senza alcun esame di merito. Il che avrebbe consentito di separare il controllo di legittimit
affidato allorgano affidato allorgano parlamentare a garanzia della funzione legislativa ad esso assegnata,
dalla copertura delle responsabilit assunte dal Governo il quale ricorre sistematicamente al binomio maxiemendamento/questione di fiducia dellarticolo unico del disegno di conversione senza che si oppongano con
successo motivi di forma.
5. Chiamare legge di conversione una deliberazione parlamentare dal contenuto sganciato dal testo originario
del decreto pare che contraddica il significato del dettato costituzionale che individua modi e tempi per
riportare nellalveo della legislazione ordinaria lestemporaneo ma necessario e urgente intervento normativo
assunto straordinariamente dal Governo. Il giudice costituzionale con la sentenza n. 237 del 2013 ribadiva il
limite dellomogeneit complessiva della legge rispetto alloggetto e allo scopo del decreto, ma consentendo
lintroduzione di una delega al Governo.
Lesigenza di assicurare al Governo un voto esplicito sulla conversione entro i sessanta giorni stabiliti dalla
Costituzione dovrebbe andare di pari passo con la sostanziale inemendabilit del decreto e dovrebbe
contemperare laltro principio costituzionale che assegna alle Camere la disciplina degli effetti prodotti dal
decreto ove esso non venga convertito in legge nei termini prescritti. Il Governo non ha diritto di ottenere
dalle Camere la conversione in legge del suo provvedimento e il Parlamento deve potersi riprendere la
materia per disporre della sua regolamentazione.
6. La giustificazione addotta a proposito del perch nellordinamento si realizzano le condizioni ambientali
per lo smodato intervento normativo diretto del Governo attraverso il decreto-legge e individuata nella
lamentata poca attenzione da parte delle esistenti regole procedurali allesigenza di soddisfare in tempi
ragionevolmente rapidi la realizzazione dellindirizzo politico di maggioranza.
La prassi dellabuso della decretazione durgenza serve a bypassare i dissidi interni alla maggioranza
parlamentare e a camuffare il problematico rapporto tra il Governo e la sua maggioranza, posto che
decretazione
durgenza
immediatamente in vigore rispetto alle quali i Gruppi di maggioranza vengono posti dallEsecutivo di fronte
ad un fatto compiuto con il quale fare i conti.
I saggi presidenziali suggerivano modifiche regolamentari volte a introdurre una nuova procedura durgenza
per i provvedimenti prioritari di iniziativa governativa che prevedeva il voto dellAula a data fissa, cos da
ridurre in generale le ragioni del ricorso a maxi-emendamenti e alla disomogeneit dei disegni di leggge;
partendo dal superamento del bicameralismo paritario attuale, si ipotizzava che il Governo presso la Camera
dei deputati potesse ottenere, previa delibera del Plenum, un voto a data fissa previo contingentamento dei
tempi desame. In cambio di questa prerogativa assegnata al Governo si chiedeva la formalizzazione
costituzionale dei limiti alla decretazione durgenza previsti dallart. 15 della l. n. 400 del 1988 e si
proponeva di escludere o limitare incisivamente la emendabilit dei decreti-legge e dei disegni di
conversione, fissando, il divieto di introdurre disposizioni aggiuntive al disegno di legge di conversione.
Proprio in questa direzione, ma allargando le facolt del Governo si dispone il disegno di legge
costituzionale presentato presso il Senato dal Governo Renzi. Si prefigge lesclusivit della relazione
fiduciaria della Camera con il Governo e il primato sempre della Camera rispetto al Senato
nellapprovazione delle leggi, fatta salva la legislazione costituzionale. Al Governo verrebbe riservata,
modificando lart. 72 Cost., la possibilit di chiedere alla Camera senza alcun limite numerico e di materia di
ottenere per i disegni di legge ritenuti necessari liscrizione allordine del giorno e il voto finale degli stessi
entro 60 giorni dalla richiesta. Una volta decorso tale termine, il voto articolo per articolo e con votazione
finale riguarderebbe il testo indicato dallEsecutivo.
Diventa indispensabile, da un lato, assicurare il rispetto rigoroso delle procedure regolamentari stabilite, al
cui interno la pretesa esigenza di rafforzare le prerogative governative nel procedimento legislativo dovrebbe
logicamente accompagnarsi con la presa di coscienza della necessit di innalzare le garanzie procedurali
delliter legis; dallaltro, assicurare una reale rappresentativit della Camera politica, evitando forzature
maggioritarie tali da squilibrare significativamente i reali rapporti di forza determinati dallelettorato.
7. Sarebbe non aderente alla realt affermare che nellordinamento italiano la posizione costituzionale del
Governo in Parlamento risulterebbe attualmente priva di specifica considerazione. Credo che non si possa
prescindere nel ragionare di questa questione dal richiamare lattribuzione in capo allEsecutivo per via
costituzionale degli strumenti normativi aventi valore di legge e della stessa possibilit di poter ricorrere
largamente al procedimento legislativo in Commissione in sede deliberante e redigente. Il Governo, anche
successivamente alla prestazione di un progetto di legge, pu facilmente ottenere tanto alla Camera quanto al
Senato grazie alla maggioranza semplice del Plenum la dichiarazione durgenza; ai Gruppi che sostengono il
Governo sempre possibile programmare i tempi desame dei progetti di legge, inclusi quelli in materia
costituzionale ed elettorale; infine il Governo pu ricorrere dinanzi al Plenum alla questione di fiducia che
incide notevolmente sui tempi e sulle modalit di esame del procedimento legislativo. Credo che si possa
agevolmente condividere lopinione di Ravenna secondo il quale accade sovente di ascoltare anche dai pi
alti rappresentanti delle Istituzioni la espressione di unesigenza forte dei Regolamenti parlamentari in nome
di una maggiore efficienza del processo decisionale. Gi oggi la panoplia degli strumenti offerti dai
Regolamenti parlamentari sia tale da assicurare la possibilit che i processi decisionali del Parlamento siano
celeri. Il fatto che certe proposte di legge possano arenarsi nelle varie fasi delliter ha a che vedere pi con i
problemi interni al Governo, fra il Governo e la sua maggioranza. Presidenza e Capigruppo possono imporre
alle Aule calendari a tempi certi e assicurarne il rispetto.
SUPERAMENTO DEL BICAMERALISMO PARITARIO E REVISIONE DEL TITOLO V DELLA
SECONDA PARTE DELLA COSTITUZIONE
1. Configurazione della forma di governo e specificit storiche della Costituzione
Il compito specifico della Costituzione quello di configurare i diritti e di assicurare libert fondamentali
agli individui, ma anche di definire la struttura organizzativa dello Stato; ci implica di distribuire a organi
distinti le funzioni sovrane dellordinamento sciogliendo il nodo della forma di governo, come pure, di
prevedere la presenza di organi di garanzia il giudice costituzionale il cui ruolo quello di controllare che
il potere concretamente esercitato non fuoriesca dallalveo costituzionale cos da rispettare i superiori precetti
delineati dalla normativa di rango costituzionale.
2. La frequente violazione nellordinamento italiano della procedura di revisione costituzionale
Un conto sono le condizioni che determinano il clima costituente e favoriscono una concordia nazionale
indispensabile per scrivere insieme le regole del gioco in virt delle quali chiudere unepoca buia e
oppressiva, altra cosa , come nel tempo presente, ipotizzare revisioni costituzionali promosse direttamente
dal Governo e indirizzate a fare recuperare funzionalit al sistema istituzionale sul presupposto che in
mancanza di quei mutamenti proposti risulter impossibile la realizzazione dellindirizzo politico di
maggioranza e la stessa possibilit di riuscire ad avere una maggioranza di governo. Le Costituzioni non
sono immutabili e possono essere legittimamente emendate. La prima regola quella che descrive le
procedure attraverso le quali si possono introdurre variazioni al testo costituzionale vigente. Come noto, il
procedimento di revisione costituzionale stato in qualche caso materialmente eluso e, in qualche caso,
sospeso, sia pure una tantum, sotto il profilo procedurale grazie allapprovazione di norme costituzionali ad
hoc. In verit, anche nella presente diciassettesima legislatura si stati a un passo dallapprovazione di altro
procedimento speciale derogatorio rispetto allart. 138 Cost., al fine di promuovere modificazioni della
seconda parte della Costituzione concernenti i Titoli I, II, III, V. in tal caso, lapprovazione parlamentare del
procedimento derogatorio si arrestata dinanzi alla Camera dei deputati. Di questa stagione resta la corposa
relazione finale della Commissione ministeriale istituita dal Presidente Letta allo scopo di supportare i lavori
3. Il contesto nel quale collocare la revisione promossa dal Governo Renzi
Se si guarda al progetto di riforma costituzionale, varato dal Governo in carica, approvato in prima lettura dal
Senato e attualmente allesame della Camera, bench non si stia derogando alle norme procedurali vigenti,
affronta temi diversi che dovrebbero costituire oggetto di distinte deliberazioni parlamentari al fine di
consentire agli elettori di pronunciarsi pi consapevolmente sulle variazioni introdotte nellipotesi venga
richiesto il referendum confermativo.
Il contesto istituzionale, nel quale si colloca liniziativa di revisione del Governo Renzi, sconta perci, in
primo luogo, la pressoch incessante richiesta di riforme strutturali delle quali, viene detto, il nostro Paese
avrebbe estremo bisogno per come testimoniato dalla stessa attivit parlamentare. A ci si aggiunge la
ricaduta politica dei fatti prodotti dal superamento dellEsecutivo Letta e dal risultato del voto europeo del
maggio scorso, assai favorevole al Presidente Renzi. A occuparsi dellampia riforma promossa dallattuale
governo chiamato il Parlamento eletto in virt di una legge che stata valutata dalla Corte costituzionale
non conforme a Costituzione e perci parzialmente annullata in virt degli effetti distorsivi provocati
dallapplicazione di premi di maggioranza illegittimi.
4. Quel che bene mantenere inalterato del dettato costituzionale nel tempo presente
Il governo della comunit statuale presuppone assetti organizzati che ruotano intorno a regole costituzionali.
La legittimazione dal basso dellindirizzo politico e la divisione del potere nei due sensi, orizzontale e
verticale restano punti irrinunciabili della grande regola armonizzatrice di una Comunit politica che voglia
mantenersi coerente con quella ispirazione.
La pi rilevante tra le funzioni sovrane resta ancora oggi lesercizio dellattivit legislativa assegnata al
Parlamento, lorgano plurale di origine elettiva, rappresentativo e mai in posizione di dipendenza dallorgano
esecutivo. Una democrazia matura oggi di tipo rappresentativo, pur ammettendo, iniezioni di decisioni
direttamente assunte dal corpo elettorale. Un ordinamento democratico non riconduce mai al Governo, e
meno che mai al suo leader, la normazione primaria neppure nei sistemi di governo che contemplano la
scelta diretta del vertice del Governo, come avviene nel sistema presidenziale e in quelli semipresidenziali. Il
ruolo rappresentativo del corpo elettorale non mai affidato allorgano monocratico elettivo, ma viene
assegnato allorgano parlamentare.
Molte sono le possibili combinazioni nelle relazioni tra la Camera bassa e quella alta in particolare a
proposito dello svolgimento dellattivit legislativa. I principi costituzionali non possono dispiegare appieno
i loro effetti senza che sia data completa attuazione e ne venga assicurato coerente sviluppato da parte del
Parlamento legislatore.
5. Linestricabile connessione tra riforma costituzionale e riforma elettorale nelliniziativa del Governo
legittimo domandarsi se sussistono in questo momento le necessarie condizioni di funzionalit che
consentono a qualcuno di quei soggetti di assumere la responsabilit di governo della cosa pubblica senza
dover fuoriuscire dal quadro costituzionale di riferimento. La rielezione del Presidente Napolitano, la genesi
del governo Letta e la stessa formazione dellEsecutivo in carica sono elementi dai quali desumere
linsussistenza delle condizioni di tenuta o di accettabile funzionalit del nostro sistema politico-istituzionale.
Il Governo Renzi si mosso lungo due direttrici che debbono convergere in un unico punto di approdo:
superare il bicameralismo perfetto e trasformare il Senato nel ramo del Parlamento rappresentativo delle
istituzioni territoriali; introduce un nuovo sistema elettorale per la sola Camera dei deputati che superi
lattuale consultellum senza variare il vigente sistema di governo parlamentare. Cos facendo si eviterebbe la
doppia fiducia parlamentare.
Pare dunque evidente come sia indispensabile utilizzare la leva elettorale per rimuovere la causa che produce
un funzionamento poco apprezzabile dellassetto organizzativo prevede un congegno litalicum capace di
dare un vincitore, eventualmente a seguito di n turno di ballottaggio nazionale tra due liste o due coalizioni di
liste. Per vincitore deve intendersi una maggioranza parlamentare presumibilmente accompagnata da un
leader conosciuto agli elettori un surplus artificioso di seggi; maggioranza e leader che si spera possano
restare invariati nel corso della legislatura in virt del rispetto della volont popolare.
6. Un senato marginale e, ancor prima, delle Regioni indebolite: la ricetta per governare meglio il Paese
attraverso la Camera maggioritaria
Nellattuale proposta di revisione costituzionale si cambia la configurazione dellautonomia da riconoscere
alle Regioni, invertendo la direzione federale dellassetto della Repubblica. Questa correzione in senso
centralista del rapporto fra Stato e Regioni, passa dalla riduzione degli ambiti riservati alla legge e ai
regolamenti regionali. Il Senato diventerebbe diretta espressione dei Consigli regionali, dei Sindaci operanti
nella Regione, cessando di avere una sua specifica diretta rappresentativit degli elettori di quel territorio.
Tentativo del Governo di attenuare per questa via la sforbiciata delle competenze normative delle Regioni,
volendo evidentemente non tradire linnovativa ispirazione regionalista della nostra Costituzione.
Non credo che il suddetto obiettivo possa dirsi raggiunto. Viene confermato il ruolo recessivo del nuovo
Senato rispetto alla Camera. Lorganizzazione e le attribuzioni degli Enti territoriali, a cominciare dalle
Regioni, dipendono dalla legge statale approvata con procedimento, nel quale destinato a prevalere la
volont della Camera dei deputati. sottratta alla legge bicamerale la stessa approvazione delliniziativa
riconosciuta al Governo centrale per intervenire in materie assegnate alla competenza regionale.
Ogniqualvolta un terzo dei senatori ottenga il richiamo di un progetto di legge, gi approvato dalla Camera,
comunque solo per proporre eventuali modifiche; ove il Senato intendesse respingere il disegno gi
deliberato dalla Camera, la normativa costituzionale proposta non chiarisce cosa accadrebbe.
Una visione ancillare del Senato rispetto alla Camera confermata dalla sproporzione del numero dei deputati
elettivi rispetto ai novantacinque senatori designati dai rispettivi Consigli regionali di provenienza, posto che,
solo il Senato, ad essere concepito come rappresentativo delle istituzioni territoriali.
Quanto alla perseguita riduzione della conflittualit tra Stato e Regioni, tutto da dimostrare che ci
potrebbe scaturire dal superamento della competenza legislativa concorrente di queste ultime. In molti casi
alla legge parlamentare si affida lapprovazione di disposizioni generali e comuni rispetto a materie
naturalmente controverse e da sempre rivendicate dalle Regioni.
7. A futura memoria: quel che non si otterrebbe comunque con questa riforma costituzionale pi lItalicum
Se in presenza di una sola Camera politica il sistema di governo parlamentare sar in grado di funzionare
meglio di come accade attualmente, eventualmente lo valuteremo. Si pu sin da subito affermare che ci
dipender da come potr essere forgiato il sistema politico italiano dalla legge elettorale che si vuole
approvare. Altro dire che litalicum un meccanismo capace di restituire autonomia e autorevolezza
allorgano parlamentare. LEsecutivo erroneamente descritto come debole canna al vento quando in realt il
procedimento legislativo da tempo utilizzato per arrivare, alla velocit della luce, a conferire, proprio
allEsecutivo, deleghe ampie e a convertire i suoi decreti legge omnibus. Altra cosa ancora domandarsi se
con litalicum saranno soddisfatti i rilievi di costituzionalit, mossi dal giudice costituzionale alla precedente
normativa riguardo alla necessaria rappresentativit dellorgano parlamentare qualora non si introduca un
sistema elettorale maggioritario.
Presentante le dimissioni da parte di Napolitano (14/1/2015) le Camere in seduta comune, integrate dai
delegati regionali, dovranno provvedere, per la seconda volta nella stessa Legislatura, a individuare il nuovo
Presidente della Repubblica. Nel frattempo ha attecchito una maggioranza parlamentare che appoggia senza
disagio il Governo Renzi e pare determinata ad approvare riforme rilevanti.
Si pu constatare lo strano destino riservato al Parlamento della XVII Legislatura, divenuto governabilissimo
da quando stato investito in pieno dalla sentenza n. 1 del 2014 del Giudice costituzionale. La debolezza
rappresentativa di buona parte dei parlamentari nominati e la stessa pesante alterazione dei rapporti numerici
nella distribuzione dei seggi avrebbero dovuto consigliare a tutti gli attori istituzionali di non spingersi
troppo in avanti nel consentire la prosecuzione di una Legislatura viziata allorigine. La Corte costituzionale
si preoccupata di non contestare la capacit operativa dellattuale Parlamento, ricorrendo allargomento
dellesaurimento della procedura elettorale e dei sottostanti rapporti giuridici. Non volendo mettere in
discussione la funzionalit formale delle attuali Camere, far ricadere su questo Parlamento virtualmente
rappresentativo il peso di una doppia elezione presidenziale e spingere per lapprovazione di un impegnativo
programma riformatore significa voler agire con disinvolta spregiudicatezza e sottovalutare gli incontestabili
dubbi che accompagneranno leventuale approvazione delle indispensabili riforma promosse da Renzi.
Servirebbe che il nostro Paese contribuisse significativamente a preservare i tratti qualificativi di una
organizzazione statuale collocata nella tradizione democratica e occidentale che divide e controlla lesercizio
del potere politico e apre le porte della rappresentanza parlamentare alla sempre pi variegata Comunit,
coinvolgendo le sue componenti nelle scelte che la maggioranza ha il diritto di imporre ma solo dopo aver
discusso insieme e nel rispetto dei precetti costituzionali di cui non pu liberamente disporre.
La riconquista dellautorevolezza dellorgano parlamentare presuppone la condizione che da troppo tempo
manca nel nostro ordinamento, cio la verificata legittimazione popolare degli eletti.
Solo in tal modo si favorirebbe nella cornice costituzionale di tipo parlamentare la rigenerazione del sistema
politico che contempli non un manipolo di leader e una pletora di figuranti, ma soggetti collettivi proiettati
alla ricerca di un radicamento popolare attraverso i loro esponenti pi significativi in reale competizione tra
loro e senza paracadute di comodo.
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