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BOE.es - Documento BOE-A-2017-13222
Documento BOE-A-2017-13222
Pleno. Sentencia 118/2017, de 19 de octubre de 2017. Recurso de inconstitucionalidad 2143-2016. Interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía frente a los apartados tercero a octavo de la disposición adicional sexta de la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes. Competencias sobre montes y medio ambiente: nulidad parcial de la regulación legal de los caminos naturales, interpretación conforme de la habilitación para la construcción de dichos caminos. Voto particular.
«BOE» núm. 278, de 16 de noviembre de 2017, páginas 110671 a 110688 (18 págs.)
BOE-A-2017-13222
ECLI:ES:TC:2017:118.
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2143-2016 interpuesto por la Letrada de la Junta de Andalucía, en representación del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, contra los apartados 3 a 8 de la disposición adicional sexta de la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes, por vulneración de las competencias autonómicas en materia de medio ambiente [arts. 149.1.23 CE y letras b) y e) del artículo 57 del Estatuto de Autonomía de Andalucía]. Ha sido ponente el Magistrado don Santiago Martínez-Vares García, quien expresa el parecer del Tribunal.
2. El recurso de inconstitucionalidad transcribe íntegramente la disposición adicional sexta de la Ley 21/2015 impugnada, identificando el título competencial –«legislación básica en materia del medio ambiente» (art. 149.1.23 CE)–, al amparo del que se dicta la norma. A continuación dedica una primera parte del recurso a examinar, partiendo de sucesivas citas de Sentencias de este Tribunal, el régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de medio ambiente, y, en segundo lugar, expone las razones por las que considera que los mencionados apartados han incurrido en un exceso competencial.
b) A continuación, afirma, con carácter general, que los apartados 3 a 8 de la disposición adicional sexta de la Ley 21/2015, resultan contrarios a los artículos 149.1.23 CE y 57 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAAnd). Alega, que tales apartados llegan a tal grado de detalle que no permite desarrollo legislativo alguno por las Comunidades Autónomas con competencias en materia de medio ambiente, excediendo de la función de ordenación de mínimos que han de respetarse en todo caso. Describe el contenido del apartado 3 de la disposición adicional sexta, indicando que incluye la competencia de incorporar en a la red nacional, caminos sobre los que las Comunidades Autónomas pueden ostentar otras competencias, y en relación con estos caminos definidos como de carácter básico, señala que el apartado 6 establece que el Ministerio podrá actuar de forma directa. Asevera que resulta evidente que entra de lleno en las competencias de gestión y ejecución que ostenta la Comunidad Autónoma ex artículo 57 EAAnd, pues de su contenido resulta que el Estado puede actuar directamente en caminos naturales sobre los que la Comunidad Autónoma ejerza competencias medioambientales, sobre vías pecuarias o sobre espacios naturales. Por otra parte, indica que el precepto define los de carácter secundario, como «trazados que, sin pertenecer a los de carácter básico, pueden darles continuidad, permitir la conexión entre caminos ya construidos o posibilitar el acceso a lugares de interés ambiental o cultural». En relación con esto último, se refiere al apartado siete de la disposición adicional aludiendo a su contenido al indicar que establece que «para ejecutar las actuaciones correspondientes a los trazados definidos anteriormente como de carácter secundario, la Administración del Estado podrá instar la declaración de interés general de los mismos, o bien, utilizar el procedimiento ordinario de concesión de subvenciones en especie previsto en la Ley 38/2003 mediante su tramitación en régimen de concurrencia competitiva». Explica el precepto señalando que no solo está incluyendo los itinerarios de carácter secundario, trazados –sobre los que las Comunidades Autónomas pueden ejercer sus propias competencias exclusivas, por tratarse de vías pecuarias, o espacios naturales–, sino que se reserva la declaración de interés general de los mismos, afirmando que con ello el precepto no tiene en cuenta las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma en este ámbito.
Abunda en el afirmado vaciamiento de competencias autonómicas al examinar el apartado cinco, limitándose a reproducir su contenido: «los Caminos Naturales podrán construirse a iniciativa del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente o a instancia de otras administraciones territoriales» y a reiterar que al reservarse dicha iniciativa para la construcción, sin audiencia previa o informe de la Comunidad Autónoma por cuyo territorio discurran, y sobre el que ostente otras competencias, está dejando vacías las competencias autonómicas.
Considera que existe una merma de las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma recogidas en el artículo 57.1 b) y e), en materia de vías pecuarias o de espacios naturales protegidos, justificando dicha afirmación porque la participación de las Comunidades Autónomas derivada del subapartado h) del apartado 4 no es efectiva, al depender de lo que decida en cada caso el Estado, reproduciendo en apoyo de dicha afirmación el contenido del precepto: «determinar, en colaboración en su caso con las administraciones competentes, el trazado y diseño de los caminos naturales a incluir en la Red». Continua con la trascripción del contenido del apartado 8, por el que se atribuye al Ministerio la facultad de «acordar la incorporación de otros itinerarios construidos por otras Administraciones a la Red Nacional de Caminos Naturales», al que une, sin más razonamiento, la afirmación de que dicho precepto supone claramente una vulneración del orden de distribución de competencias en materia de medio ambiente y de otros títulos competenciales íntimamente ligados con el mismo, cómo, entre otros, espacios naturales protegidos, vías pecuarias, montes públicos por citar algunos.
3. Mediante providencia de 10 de mayo de 2016, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el presente recurso, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de que puedan personarse en el proceso y formular alegaciones, y ordenó la publicación de la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado»; publicación que se produjo en el núm. 121, de 19 de mayo de 2016.
El indicado escrito comienza por perfilar el objeto del recurso de inconstitucionalidad, descartando que el mismo impugne los apartados uno, dos y nueve de la disposición adicional sexta, a cuyo contenido se refiere. Pone de manifiesto, con cita de la STC 85/2016, de 28 de abril, que la impugnación de los apartados 3 y 4 no se ajusta a los criterios mínimos exigidos por el Tribunal Constitucional en orden a la fundamentación de los recursos de inconstitucionalidad. En concreto afirma, que el apartado 4 se impugna en su conjunto sin concretar los motivos por los que cada uno de sus apartados incurre en inconstitucionalidad, pues nada se dice en relación con los subapartados a) a k) del apartado 4 de la disposición, ni se detalla en la demanda los motivos por los que cada uno de tales apartados se considera inconstitucional, con la salvedad de la referencia al contenido de los preceptos de las letras c) y f) –letras que ni tan siquiera se citan–. Se limita el recurrente a indicar respecto de la letra h) que «el apartado 4 atribuye al Ministerio de Agricultura, Alimentación y medio Ambiente tal elenco de funciones, erigiéndose así el Estado en sujeto de competencias positivas, que vacía las que ostenta la Comunidad Autónoma en materia medioambiental. Basta con observar cómo se reservan competencias tales como la ejecución de la obras (sic), la incorporación de los caminos a la red natural … en el subapartado h) del apartado 4 se señala que le corresponde al Estado determinar, en colaboración en su caso con las administraciones competentes, el trazado y diseño de los caminos naturales a incluir en la Red, lo que comporta, de la dicción del precepto, una participación de las Comunidades Autónomas dependiente de lo que en su caso decida el Estado en cada supuesto». Considera que dicha falta de argumentación también se proyecta sobre el apartado 3, puesto que no se impugnan las definiciones y la propia validez de los itinerarios básicos y secundarios, sino solo las competencias que se atribuye al Estado en los apartados 6 y 7.
A continuación incluye una serie de consideraciones destinadas a contextualizar la disposición impugnada, efectuando una descripción del programa estatal de caminos rurales, en la que se destacan las prioridades del programa, las finalidades y los objetivos pretendidos, acompañando sendos informes sobre el mismo. Entiende, que la disposición adicional sexta de la Ley 21/2015, se dicta al amparo del título competencial exclusivo del Estado, previsto en el artículo 149.1.23 CE, que reserva al Estado la competencia exclusiva en legislación básica sobre protección del medio ambiente, proporcionando base jurídica para que el Estado actúe en una materia relacionada con el medio ambiente, como es la creación de una red de caminos, aprovechando los ya existentes en desuso, vías férreas fuera de servicio, caminos de dominio público o patrimonio, bien estatal –como los colindantes con el curso de los ríos–, o autonómico –como las vías pecuarias–, patrimonial o local. Desde dicha perspectiva el programa de caminos rurales tiene una indudable relación con el artículo 45 CE y la actuación del Estado podría subsumirse también en el título competencial del artículo 149.1.1 CE, en cuanto facilita el ejercicio de este derecho, no obstante el título específico es el medio ambiente, que comprende además de las competencias normativas previstas en el artículo 149.1.23 CE, en algunos casos, competencias de carácter ejecutivo.
Razona, que el ejercicio de la competencia de medio ambiente se ejerce de manera singular, sin vulnerar las competencias autonómicas de desarrollo y ejecución en esta materia, pues la intervención «ejecutiva» del Estado en la construcción de los caminos naturales, se desarrolla en aquellos casos en que se actúa sobre caminos de titularidad estatal, bien porque se trate de vías férreas desafectadas al uso del transporte, o por tratarse de caminos que se construyen sobre el dominio público estatal como es el caso del dominio público marítimo terrestre o hidráulico. Y si bien la STC 149/1991 expuso que la titularidad dominical no debe confundirse con un título competencial, el Estado tiene competencia, como titular de ese dominio, para «procurar su mantenimiento y permitir su uso público, sujeto, eso, sí, al cumplimiento de la normativa autonómica». Y en tal sentido, el Estado actúa sobre bienes de su titularidad, transformando las vías férreas, los caminos demaniales adyacentes a los ríos o al mar en caminos, con capacidad de poder ser utilizados con seguridad por los ciudadanos, permitiendo su uso, identificando los recorridos con una señalización.
En concreto, en relación con el apartado 3, no se fundamenta la invasión competencial del apartado a), formando parte de la competencia del Estado la configuración de estos caminos que, por su supraterritorialidad o por su carácter transfronterizo, afectan a varias Comunidades Autónomas. En este sentido, la STC 329/1993, FJ 4, reconoce la intervención del Estado en esta materia, cuando se trata de proteger intereses supraterritoriales. Si la Comunidad Autónoma considera que un camino no debe ser calificado como básico podrá impugnar tal calificación cuando sean delimitados por el plan director, pero su configuración no puede presentar dudas de inconstitucionalidad porque en ellos se basa la existencia de la red nacional, no impugnada. Considera que la impugnación de este precepto, estriba en su vinculación con el apartado 6, si bien, de éste último resulta que la actuación directa para la construcción de estos caminos solo es posible en aquellos que son de titularidad estatal, no en aquellos de titularidad autonómica o local, que solo podrán ser construidos por el Estado si media convenio que lo habilite.
Entiende que la descripción que se contiene en el subapartado b) del apartado 3, en tanto que contiene una definición, en nada afecta a las competencias autonómicas. En cuanto al apartado 7, nada se argumenta específicamente sobre su inconstitucionalidad, previendo la Ley solo una posibilidad cuya impugnación es prematura, pues no se concreta a qué caminos puede afectar. En lo tocante al inciso «o bien, utilizar el procedimiento ordinario de concesión de subvenciones en especie previsto en la Ley 38/2003 mediante su tramitación en régimen de concurrencia competitiva», nada se afirma en la demanda. El texto legal prevé la posibilidad de que la ejecución de obras en estos caminos se pueda beneficiar de la financiación del Estado mediante la concesión de subvenciones en especie, sin que se concrete el modo de gestión de dichas subvenciones, que tampoco se impugna.
«3. Los caminos naturales incluidos en la Red Nacional de Caminos Naturales pueden ser:
f) Gestionar la marca registrada “Caminos Naturales” e “Itinerarios Naturales No Motorizados”.
8. El Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente podrá acordar la incorporación de otros itinerarios construidos por otras Administraciones a la Red Nacional de Caminos Naturales.»
2. Antes de abordar el fondo del recurso conviene resolver la solicitud de desestimación parcial formulada por el Abogado del Estado, que se basa en el incumplimiento por el recurrente de su carga alegatoria. Resulta necesario examinar si «la impugnación de las normas se acompaña de una fundamentación que permita a las partes a las que asiste el derecho de defensa (en este caso, al Abogado del Estado), así como a este Tribunal, conocer las razones por las cuales los recurrentes entienden que las disposiciones cuestionadas vulneran el orden constitucional» (STC 103/2013, de 25 de abril, FJ 7). Tal carga alegatoria es una condición inexcusable inherente «a la presunción de constitucionalidad de las normas con rango de ley, que no puede desvirtuarse sin una argumentación suficiente, no siendo admisibles las impugnaciones globales carentes de un razonamiento desarrollado que las sustente» (STC 185/2016, de 3 de noviembre, FJ 7 c)].
Por ello, dejando al margen –a estos fines– la exposición de la doctrina, y retomando el contenido del recurso en relación con los preceptos impugnados y con la inadmisión solicitada por el Abogado del Estado, es de observar que:
i) El subapartado a) del apartado tres, viene a definir los itinerarios de carácter básico que se incluyen en la red nacional de caminos naturales, procediendo a determinar los requisitos de los trazados para que puedan merecer dicho calificativo (que sean de largo recorrido y formen parte de algunos de los ejes vertebradores interterritoriales y/o transfronterizos que se definan en el plan director de la red nacional de caminos naturales). La Letrada de la Junta de Andalucía, se limita a describir la norma, centrando la impugnación no en el subapartado a) del apartado tres, sino en las posibilidades de actuación que en relación con los caminos definidos como de carácter básico, se atribuyen en el apartado sexto, cuando establece que el Ministerio podrá actuar sobre los mismos de forma directa. En tal sentido, en relación con este apartado indica que «entra de lleno en las competencias de gestión, ejecución que ostenta la Comunidad Autónoma … Es decir con esta redacción se permite que el Estado actúe directamente en caminos naturales sobre los que la Comunidad Autónoma ejerza competencias medioambientales, sobre vías pecuarias o sobre espacios naturales». Por lo que puede convenirse con facilidad, con el Abogado del Estado, que el recurso carece de argumentación especifica que fundamente la contradicción entre el subapartado a) del apartado tercero, y la norma fundamental, lo que conlleva que no debamos pronunciarnos sobre su acomodación al régimen de distribución de competencias.
A ello debe añadirse, que el recurrente tampoco formula reproche autónomo de inconstitucionalidad sobre el subapartado b) del apartado tercero de la disposición adicional sexta, que define los itinerarios de carácter secundario como aquellos trazados que, «sin pertenecer a los de carácter básico, pueden darles continuidad, permitir la conexión entre caminos ya construidos o posibilitar el acceso a lugares de interés ambiental o cultural», limitándose la Letrada de la Junta de Andalucía a reproducir la definición que dicho precepto contiene, reprochando las facultades de actuación que sobre tales trazados atribuye el apartado siete de la disposición impugnada, sobre el que luego volveremos, por lo que no procede que enjuiciemos su constitucionalidad.
ii) Los subapartados a), b), c), f), g), h), i), j) y k) del apartado cuarto, concretan las competencias del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente en materia de caminos naturales: «ejercer la supervisión y coordinación de la Red Nacional de Caminos Naturales» [subapartado a)], «elaborar el Plan Director de la mencionada Red, como su principal instrumento de planificación y desarrollo, cuya aprobación se realizará mediante acuerdo del Consejo de Ministros» [subapartado b)], «decidir sobre la inclusión de nuevos itinerarios en la Red Nacional de Caminos Naturales. Asimismo, decidir sobre la exclusión de alguno de ellos» [subapartado c)], «gestionar la marca registrada «Caminos Naturales» e «Itinerarios Naturales No Motorizados» [subapartado f)], «realizar el seguimiento y evaluación de la Red Nacional, particularmente en relación con el adecuado mantenimiento de los caminos naturales por parte de las administraciones promotoras» [subapartado g)], «determinar, en colaboración en su caso con las administraciones competentes, el trazado y diseño de los caminos naturales a incluir en la Red» [subapartado h)], «favorecer acuerdos para el desarrollo rural de las zonas donde se localizan los Caminos Naturales» [subapartado i)], «representar a España en las redes internacionales equivalentes», [subapartado j)] y, finalmente, «establecer el modelo de funcionamiento con el resto de las administraciones territoriales competentes» [subapartado k)].
La Letrada de la Junta de Andalucía, se limita a manifestar con carácter general que el apartado cuarto vacía las competencias que ostenta la Comunidad Autónoma en materia medio ambiental, y meramente cita como ejemplo de dicho exceso competencial la facultad relativa a incluir nuevos itinerarios en la red nacional de caminos naturales – sin tan siquiera referirse a la potestad para excluirlos, por lo que en todo caso la atribución de esta función de exclusión no será objeto de nuestro control– [parte del subapartado c)] y la de «ejecución de obras» [subapartados d) y e) respectivamente], de modo lacónico, sin cita de la concreta letra que identifica el subapartado y sin mencionar en forma alguna al resto de los subapartados, con la salvedad del contemplado en la letra h), al que reprocha, tras su reproducción literal, que «comporta … una participación de las Comunidades Autónomas dependiente de lo que en su caso decida el Estado en cada supuesto».
Ese modo de exponer el recurso, unido a la reiterada doctrina de este Tribunal, por la que no podemos «reconstruir de oficio la demanda ni suplir las razones de los recurrentes, cuando éstas no se aportan en su recurso» (STC 85/2016, de 28 de abril, FJ 2), lleva a excluir de nuestro enjuiciamiento, los subapartados incluidos en las letras a), b), f), g), i), j) y k).
Dicha objeción no es predicable, pese a su lacónica formulación –que obviamente deberá tener consecuencias en orden a la respuesta que les demos–, respecto de la impugnación que se efectúa de los subapartados c), d), e) y h) del apartado cuatro.
iii) El apartado siete indica que «para ejecutar las actuaciones correspondientes a los trazados definidos anteriormente como de carácter secundario, la Administración del Estado podrá instar la declaración de interés general de los mismos, o bien, utilizar el procedimiento ordinario de concesión de subvenciones en especie previsto en la Ley 38/2003 mediante su tramitación en régimen de concurrencia competitiva». El Abogado del Estado nuevamente reprocha que el recurrente no satisface la carga de desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la norma impugnada, pues nada argumenta específicamente sobre la inconstitucionalidad del precepto más allá de manifestar su rechazo a que el Estado pueda excepcionalmente instar la declaración de interés general.
A fin de verificar si el recurrente ha satisfecho la diligencia procesal exigible para justificar la existencia de la infracción constitucional que denuncia, es obligado retomar nuevamente el contenido del recurso, ampliamente expuesto en los antecedentes. Del mismo, es de observar que el recurrente, tras reproducir literalmente el apartado siete, se limita a efectuar una descripción de su contenido afirmando que «el Estado no sólo está incluyendo en los itinerarios de carácter secundario trazados, sobre los que las Comunidades Autónomas pueden ejercer sus propias competencias exclusivas, por tratarse de vías pecuarias, o espacios naturales, sino que además se reserva la declaración de los mismos de interés general», concluyendo con la afirmación de que dicho precepto no tiene «en cuenta las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma en este ámbito», aserción que es acompañada de otra: «la regulación estatal en ejercicio de su competencia básica no puede suponer un desapoderamiento de las competencias que ostentan las Comunidades Autónomas, y que resulta manifiesto cuando se trata de trazados, en los que concurren distintos títulos competenciales».
Con tales afirmaciones, solo referidas a uno de los incisos del precepto, esto es, el que faculta a la Administración del Estado a instar la declaración de interés general para ejecutar actuaciones sobre trazados de carácter secundario, pero no al inciso que posibilita que la Administración del Estado pueda utilizar el procedimiento ordinario de concesión de subvenciones en especie previsto en la Ley 38/2003, puede considerarse que la recurrente, aunque de forma sintética, cuestiona nuevamente que el Estado se atribuya la ejecución de actuaciones sobre trazados de carácter secundario, que discurran por vías pecuarias, o espacios naturales, sobre los que las Comunidades Autónomas pueden ejercer su competencia exclusiva. Por ello debe descartarse la falta de argumentación en la impugnación del inciso por el que el Estado se reserva «instar la declaración de interés general» para ejecutar actuaciones sobre los trazados de carácter secundario.
En primer lugar, conviene contextualizar la disposición adicional sexta. La Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural, estableció las bases de una política rural propia como política de Estado, que debía adaptarse, entre otros (condicionamientos) condicionantes, a las condiciones medioambientales. En aplicación de la misma, se aprobó mediante Real Decreto 752/2010, de 4 de junio, el «primer programa de desarrollo rural», para el período 2010-2014, entre cuyos planes se encontraba la «Red Nacional de Itinerarios No Motorizados». Dicha red fue la precursora de la red nacional de caminos naturales, al tener como objetivo la «adecuación de caminos públicos, trazados de ferrocarril abandonados, vías pecuarias u otro tipo de vías infrautilizadas o en desuso como caminos para uso no motorizado, con fines de ocio en la naturaleza, recreativos, deportivos y turísticos (tránsito a pie, en bicicleta o en montura)». Una de las finalidades pretendidas era «lograr un alto nivel de calidad ambiental en el medio rural, previniendo el deterioro del patrimonio natural, del paisaje y de la biodiversidad, o facilitando su recuperación, mediante la ordenación integrada del uso del territorio para diferentes actividades, la mejora de la planificación y de la gestión de los recursos naturales y la reducción de la contaminación en las zonas rurales» [art. 2.2 e)] Ley 45/2007, al que se remite el mencionado plan).
Esto es, se trataba entonces –como también ahora con la red nacional de caminos naturales– de potenciar la conservación del patrimonio y los recursos naturales mediante una utilización que resultara compatible con el desarrollo sostenible, procurando un uso alternativo de infraestructuras públicas (vías pecuarias, líneas de ferrocarril, carreteras abandonadas o caminos «históricos»).
Interesa destacar que el Real Decreto 752/2010 que autorizó el «primer programa de desarrollo rural», y que comprendía, entre otras, la referida red nacional, se elaboró, como resulta de su exposición de motivos, en colaboración con las Comunidades Autónomas y primando singularmente la participación de las entidades locales y agentes sociales relacionados con el medio rural, así como de la población implicada. El programa fue informado por la Comisión Interministerial para el Medio Rural, el consejo para el medio rural y la mesa de asociaciones de desarrollo rural. En el mismo se acordaba, entre el Estado y las Comunidades Autónomas, que la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural intervendría en la elaboración del proyecto y ejecución de la actuación, correspondiéndole en su caso a ADIF/FEVE o a la Comunidad Autónoma el otorgamiento de la disponibilidad de los terrenos, y a esta última, en su caso, la inclusión de la necesidad de la actuación o de alguno de sus elementos relevantes en el plan de zona, así como facilitar proyecto y autorizaciones necesarias, que podía comprender, en su caso, el informe previo a la declaración de interés general, asumiendo el mantenimiento, explotación y reposición de la obra realizada.
La disposición adicional sexta de la Ley 21/2015, de 20 de julio, que modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre de montes y establece la «Red Nacional de Caminos Naturales», continúa con los fines que pretendía la que fuera su precursora –la «Red Nacional de Itinerarios No Motorizados»– siendo su objetivo, según resulta de la justificación de la enmienda núm. 201 que la introduce, «establecer las bases para la consolidación, mantenimiento, desarrollo y promoción de la Red Nacional de Caminos Naturales, integrada por los Caminos Naturales que la Administración del Estado ha venido construyendo desde el año 1993 bajo el paraguas de lo que hoy se denomina Programa de Caminos Naturales».
4. Contextualizada la norma, procede entrar en el examen del fondo del recurso, señalando que las previsiones normativas en las que se concreta la controversia competencial atribuyen al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente las siguientes funciones: i) «decidir sobre la inclusión de nuevos itinerarios en la Red Nacional de Caminos Naturales» [letra c) del apartado cuarto], ii) «ejecutar las obras y realizar el mantenimiento de los caminos naturales promovidos por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente» [letra d) del apartado cuarto], iii) «asumir la ejecución de las obras de los Caminos Naturales de nueva incorporación a la Red, salvo acuerdo distinto con las administraciones competentes» [letra e) del apartado cuarto], iv) «determinar, en colaboración en su caso con las administraciones competentes, el trazado y diseño de los caminos naturales a incluir en la Red» [letra h) del apartado cuarto], v) «la iniciativa en la construcción de los Caminos» (apartado quinto), vi) «la construcción de forma directa, o bien mediante la suscripción de los oportunos convenios de colaboración con las administraciones territoriales afectadas para las obras, de caminos naturales definidos como de carácter básico» (apartado sexto), vii) «instar la declaración de interés general para ejecutar las actuaciones correspondientes a los trazados definidos como de carácter secundario» (apartado séptimo) y viii) «acordar la incorporación de otros itinerarios construidos por otras Administraciones a la Red Nacional de Caminos Naturales» (apartado octavo).
Las referidas previsiones se encuadran entre las que forman parte de la materia «medio ambiente. Así lo convienen las partes al coincidir en que el título competencial que consideran de aplicación para la resolución del presente proceso es el artículo 149.1.23 CE, por el que se atribuye al Estado la «legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias». Este es el título competencial más específico y prevalente, dado el uso y finalidad de los caminos naturales. En tal sentido, pese a que el preámbulo de la Ley nada indica en relación con la finalidad de los mismos –lo cual es una mera consecuencia de que la disposición adicional sexta no se encontraba incluida entre las cuatro disposiciones adicionales con las que contaba el anteproyecto de ley–, su predecesor, el Real Decreto 752/2010 por el que se aprueba el primer programa de desarrollo rural sostenible para el período 2010-2014, contemplaba la finalidad de protección medioambiental, como uno de los objetivos de la red nacional de itinerarios no motorizados, por remisión al artículo 2.2 e) de la Ley 45/2007, al pretender «lograr un alto nivel de calidad ambiental en el medio rural, previniendo el deterioro del patrimonio natural, del paisaje y de la biodiversidad, o facilitando su recuperación, mediante la ordenación integrada del uso del territorio para diferentes actividades, la mejora de la planificación y de la gestión de los recursos naturales y la reducción de la contaminación en las zonas rurales».
5. Efectuado el encuadre competencial de la materia, debemos recordar que el Estado en virtud del artículo 149.1.23 CE ostenta competencia para establecer la legislación básica sobre protección del medio ambiente y a las Comunidades Autónomas corresponde, de acuerdo con sus Estatutos, dictar normas adicionales de protección, así como la ejecución. De este modo, el artículo 57 del Estatuto de Autonomía de Andalucía reconoce a la Comunidad Autónoma «competencia exclusiva, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.23 de la Constitución, en materia de: a) Montes, explotaciones, aprovechamientos y servicios forestales y b) Vías pecuarias».
a) En cuanto a los criterios de orden material que este Tribunal ha destacado como característicos de la legislación básica de medio ambiente, sus elementos esenciales fueron sistematizados en la STC 101/2005, de 20 de abril, FJ 5 –a la que se alude en la STC 53/2017, de 11 de mayo, FJ 4–, en los siguientes términos:
«El primero de estos criterios se concreta en que “en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica, aun siendo menor que en otros ámbitos, no puede llegar, frente a lo afirmado en la STC 149/1991 [FJ 1 D) in fine] de la cual hemos de apartarnos en este punto, a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de medio ambiente, vaciándolas así de contenido” (STC 102/1995, FJ 8).
El segundo criterio consiste en “que lo básico, como propio de la competencia estatal en esta materia, cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos, como ya se dijo en la STC 170/1989.”…
El tercer criterio a tener en cuenta … es el relativo al alcance de la “afectación transversal” que las directrices básicas medioambientales pueden tener, no ya sobre las normas de desarrollo legislativo y la ejecución en la propia materia de medio ambiente, sino sobre las competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas con las que se entrecruzan y que están directamente implicadas.»
b) Por otra parte, «hemos subrayado que el contenido normativo de lo básico en esta materia no significa la exclusión de otro tipo de actuaciones que exijan la intervención estatal. Entre ellas pueden incluirse funciones ejecutivas, ésta es una solución excepcional a la cual sólo podrá llegarse cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad de [armonizar] intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables, que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad» (STC 141/2016, de 21 de julio, FJ 6).
La retención de funciones ejecutivas por el Estado en materia medioambiental es una solución excepcional que se vincula al carácter supraautonómico del fenómeno regulado. Precisamente, el carácter supraautonómico ha sido esgrimido por el Abogado del Estado para sustentar la reserva por el Estado de competencias ejecutivas sobre los caminos naturales, alegato que hace obligado recordar, que «el principio de territorialidad de las competencias autonómicas significa, en lo que aquí interesa, que esas competencias deben tener por objeto fenómenos, situaciones o relaciones radicadas en el territorio de la propia Comunidad Autónoma. Ello no implica necesariamente que cuando el fenómeno objeto de las competencias autonómicas se extiende a más de una Comunidad Autónoma, éstas pierdan en todo caso y de forma automática la competencia, y que la titularidad de la misma deba trasladarse necesariamente al Estado; semejante traslado de la titularidad, que ha de ser excepcional, sólo puede producirse cuando “no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter suprautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad de integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables, que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad” (SSTC 102/1995, de 26 de junio, FJ 8, y 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 7)» [SSTC 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 7, y 22/2014, de 13 de febrero, FJ 7].
c) Finalmente, debemos traer a colación la STC 149/1991, de 4 de julio, ya citada, a la que alude el Abogado del Estado, de la que resulta que «según una doctrina que muy reiteradamente hemos sostenido [SSTC 77/1984, fundamento jurídico 3; 227/1988, fundamento jurídico 14, y 103/1989, fundamento jurídico 6 a)] la titularidad del dominio público no es, en sí misma, un criterio de delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad. Tal doctrina no significa, sin embargo, que la Constitución no establezca con absoluta precisión que es competencia propia del Estado la determinación de aquellas categorías de bienes que integran el dominio público natural y que atribuya al Estado la titularidad del mismo, como ya se declaró en la STC 227/1988 (fundamento jurídico 14).» [FJ 1 C)].
De este modo «en un Estado unitario, en efecto, la titularidad demanial es título suficiente para que la Ley habilite a la Administración una intervención plena en cualquier aspecto relativo al uso y destino del correspondiente bien, regulando, mediante concesiones, autorizaciones y reglamentaciones, las actividades públicas y privadas que se realizan utilizando porciones del dominio público … Una vez instaurado el Estado de las autonomías, sin embargo, la potencialidad expansiva del dominio público como título de intervención administrativa se ve drásticamente limitada por el orden constitucional de competencias, y así como una Comunidad Autónoma no puede enajenar un bien inmueble de su exclusiva propiedad sin atenerse a las reglas estatales cuya observancia impone el art. 149.1.18 C.E. (STC 85/1984), las leyes estatales no pueden otorgar a la Administración del Estado atribuciones sobre las actividades que se desenvuelven en el demanio natural sin respetar los ámbitos materiales que los Estatutos de Autonomía reservan a sus respectivas Administraciones (STC 103/1989, fundamento jurídico 4).
La propiedad pública de un bien es, en efecto, separable del ejercicio de aquellas competencias públicas que lo tienen como soporte natural o físico; ni las normas que distribuyen competencias entre las Comunidades Autónomas y el Estado sobre bienes del dominio público prejuzgan necesariamente que la titularidad de los mismos corresponda a éste o a aquéllas, ni la titularidad estatal del dominio público constitucionalmente establecida predetermina las competencias que sobre él tienen atribuidas el Estado y las Comunidades Autónomas (STC 227/1988, fundamentos jurídicos 14.5 y 15.1).» [FJ 4 A].
Del examen de los preceptos impugnados se aprecia la existencia de un denominador común, que no es negado por el Abogado del Estado, consistente en atribuir al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente competencias en materia de ejecución, pues no es otra la calificación que merece la función de: «decidir sobre la inclusión de nuevos itinerarios en la Red Nacional de Caminos Naturales» [letra c) del apartado cuarto], «ejecutar las obras y realizar el mantenimiento de los caminos naturales» [letra d) del apartado cuarto], «asumir la ejecución de las obras de los Caminos Naturales de nueva incorporación a la Red» [letra e) del apartado cuarto], «determinar el trazado y diseño de los caminos naturales a incluir en la Red» [letra h) del apartado cuarto], «la iniciativa en la construcción de los Caminos» (apartado quinto), «la construcción de forma directa de caminos naturales definidos como de carácter básico» (apartado sexto), «instar la declaración de interés general para ejecutar las actuaciones correspondientes a los trazados definidos como de carácter secundario» (apartado séptimo) y «acordar la incorporación de otros itinerarios construidos por otras Administraciones a la Red Nacional de Caminos Naturales» (apartado octavo).
El Abogado del Estado que, como hemos indicado, no niega la naturaleza ejecutiva de tales funciones, pretende justificar la «intervención ejecutiva del Estado» por recaer la actuación sobre caminos de titularidad estatal o bien por la necesidad de proteger intereses supraterritoriales.
Por otra parte, si bien los caminos naturales pueden extenderse y no detenerse en una Comunidad Autónoma, ello no es suficiente para desplazar la competencia en su gestión al Estado, pues como tuvimos ocasión de indicar en la STC 113/2013, de 9 de mayo, FJ 6, «hemos de recordar que este Tribunal ha afirmado que la supraterritorialidad no es un título competencial (STC 178/2011, de 8 de noviembre, FJ 5). Así, en la STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 16, recogiendo doctrina anterior, afirmamos que “es evidente que la supraterritorialidad no configura título competencial alguno en esta materia [ciertos espacios naturales supracomunitarios] … Ciertamente los espacios naturales tienden a no detenerse y mucho menos a coincidir con los límites de las Comunidades Autónomas. Pero ello no es suficiente para desplazar la competencia de su declaración y gestión al Estado, so pena de vaciar o reducir la competencia autonómica en la materia” (STC 102/1995, FJ 19).». Dicha insuficiencia atributiva se manifiesta ahora en toda su intensidad si atendemos a los precedentes normativos que, compartiendo los mismos objetivos que la disposición impugnada, tuvieron su origen, como hemos expuesto, en la colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, lo cual es buena muestra de la posibilidad de alcanzar los objetivos pretendidos mediante mecanismos de cooperación, lo que a la postre imposibilita el traslado de la titularidad competencial pretendido (SSTC 102/1995, FJ 8; 194/2004, FJ 7; 244/2012, FJ 7, y 22/2014, FJ 7).
Ahora bien, distinta es la conclusión que debe alcanzarse en relación con la función de la determinación del trazado y diseño de los caminos naturales a incluir en la red. Dicho cometido entronca con el objetivo de garantizar los requisitos a través de los cuales se define el camino natural, y a los que se alude en el apartado 1 de la disposición adicional sexta –no impugnado–. Su finalidad es preservar una ordenación mínima que responda a las exigencias de planificación de la red nacional de caminos naturales, por lo que se debe confirmar su carácter básico.
iii) La redacción del apartado quinto atribuye al Ministerio de Agricultura Alimentación y Medio Ambiente la iniciativa en la construcción de los caminos naturales, aunque también posibilita que sean otras administraciones territoriales las que lleven la iniciativa en la construcción. Su tenor literal: «los Caminos Naturales podrán construirse a iniciativa del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente o a instancia de otras administraciones territoriales».
Lo expuesto determina que los incisos «de forma directa, o bien» del apartado 6, e «instar la declaración de interés general de los mismos, o bien,» del apartado 7 de la disposición adicional sexta de la Ley 21/2015, deban declararse inconstitucionales y nulos.
1.º Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad, y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los siguientes apartados, subapartados e incisos de la disposición adicional sexta de la Ley 21/2015 de 20 de julio:
– Los subapartados d) y e) del apartado cuarto.
– El inciso «de forma directa, o bien» del apartado sexto.
– El inciso «instar la declaración de interés general de los mismos, o bien,» del apartado séptimo.
2.º Declarar la constitucionalidad del apartado quinto de la disposición adicional sexta de la Ley 21/2015, interpretado conforme al fundamento jurídico 6 de la presente Sentencia.
Dada en Madrid, a diecinueve de octubre de dos mil diecisiete.–Juan José González Rivas.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Antonio Narváez Rodríguez.–Alfredo Montoya Melgar.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formulan la Vicepresidenta de este Tribunal doña Encarnación Roca Trías y los Magistrados don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan Antonio Xiol Ríos a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2143-2016
Los citados preceptos atribuyen al Estado la decisión de incluir o incorporar itinerarios nuevos o preexistentes a la red nacional de caminos naturales, o la determinación de su trazado y diseño, sin participación alguna de las Comunidades Autónomas por las que discurren estos itinerarios (o con su colaboración eventual, «en su caso»). Son funciones que a nuestro juicio no se pueden calificar de «ordenación mediante mínimos», sino que constituyen una clara invasión de las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas.
Es obligado recordar que, según doctrina constante del Tribunal Constitucional, en un Estado de estructura plural la persecución del interés general se ha de materializar «a través de», no «a pesar de» las reglas de reparto de competencias articuladas en la Constitución. Nos parece claro que, en la disposición enjuiciada en este proceso, la reserva de competencias ejecutivas al Estado carece de toda justificación, al no concurrir las razones rigurosamente excepcionales a las que alude la jurisprudencia invocada en el fundamento jurídico 5 b) de la Sentencia de la que nos apartamos. Tratándose de itinerarios físicos que discurren sobre el territorio de una o más Comunidades Autónomas, y que deben ajustarse a los requisitos que se fijen reglamentariamente, en las decisiones relativas a su inclusión o incorporación a la red, o a su trazado, resulta perfectamente posible establecer los puntos de conexión que permitan el ejercicio de las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas, y acudir a mecanismos de cooperación o coordinación para resolver las eventuales circunstancias derivadas de la supraterritorialidad, pero sin que ello pueda implicar el desplazamiento de la competencia de gestión al Estado, como se pone de manifiesto en el fundamento jurídico 6 de la propia Sentencia.
En definitiva, entendemos que no concurren las circunstancias excepcionales admitidas por la jurisprudencia constitucional para la reserva de funciones ejecutivas, ni estamos ante una «ordenación» mínima o mediante mínimos, pues este concepto responde a la dimensión normativa de la competencia estatal, que a todas luces no es la ejercida en los apartados discutidos.
Madrid, a diecinueve de octubre de dos mil diecisiete.–Encarnación Roca Trías.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el Recurso 2143/2016 (Ref. BOE-A-2016-4774).
DECLARA la inconstitucionalidad y nulidad de los subapartados e incisos indicados de la disposición adicional 6 y la constitucionalidad de su apartado 5 conforme al fj 6 de la Ley 21/2015, de 20 de julio (Ref. BOE-A-2015-8146).

References: artículo 57
 artículo 57
 artículo 57
 artículo 149
 artículo 45
 artículo 149
 artículo 149
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 149
 Real Decreto 
 artículo 2
 artículo 149
 artículo 57
 artículo 149
in fine