Source: http://www.senat.fr/rap/l13-201/l13-2017.html
Timestamp: 2019-08-21 08:39:30+00:00

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L'article 1er du projet de loi sollicite des habilitations en vue d'alléger certaines obligations générales ou sectorielles pesant sur les entreprises ainsi que de clarifier et sécuriser un certain nombre de textes particuliers relatifs aux entreprises. Le caractère composite de cet article apparaît d'autant plus qu'il est soumis à des délais d'habilitation variable selon les dispositions en cause.
. L'allègement des obligations comptables des petites entreprises
Dans son 1°, l'article 1er du projet de loi sollicite une habilitation en vue d'assouplir les obligations d'établissement et de publication des comptes des très petites entreprises ainsi que les obligations d'établissement des comptes des petites entreprises, faisant application des nouvelles possibilités ouvertes par la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports y afférents de certaines formes d'entreprises, modifiant la directive 2006/43/CE et abrogeant les directives 78/660/CEE et 83/349/CEE5(*). Le délai d'habilitation est fixé à quatre mois par l'article 18 du projet de loi.
On distingue classiquement l'obligation de tenue d'une comptabilité et corrélativement d'établissement de documents comptables, l'obligation de dépôt des documents comptables et l'obligation de publication de ces mêmes documents comptables, ces deux dernières formalités étant assurées auprès du registre du commerce et des sociétés. L'obligation de dépôt et de publication concernent la plupart des sociétés6(*).
Contrairement par exemple au modèle allemand, le modèle français de la comptabilité des entreprises repose sur une obligation de dépôt des comptes au registre du commerce et des sociétés, registre de publicité légale, et sur une obligation de publication. Or cette seconde obligation apparaît de plus en plus contestée, au nom du secret des affaires, car publier ses comptes revient à les révéler à ses concurrents, en particulier à ses concurrents étrangers, qui ne sont pas tous soumis à cette obligation. La publication vise cependant à informer les tiers, et notamment les créanciers, de la consistance financière d'une entreprise. En principe, sauf régimes particuliers7(*), l'obligation de dépôt et de publication concerne le bilan, le compte de résultat et l'annexe, qui complète et commente le bilan et le compte de résultat8(*).
De l'avis de l'ensemble des personnes entendues par votre rapporteur, l'obligation d'établissement des comptes, même simplifiés, comme l'obligation de dépôt des comptes ne doivent pas être remises en cause. Le dépôt au registre du commerce et des sociétés permet en particulier d'assurer un suivi statistique et de donner une base à la mission du président du tribunal de commerce en matière de prévention.
La directive 2013/34/UE autorise ainsi les États membres à exempter les micro-entreprises - souvent appelées très petites entreprises - et les petites entreprises de certaines obligations comptables. Le présent projet de loi tend à faire usage de cette possibilité. Dans ses considérants, la directive indique en effet que les micro-entreprises « subissent (...) des charges administratives qui sont disproportionnées par rapport à leur taille et, dès lors, relativement plus lourdes pour les micro-entreprises que pour d'autres petites entreprises ».
La directive définit les micro-entreprises par un seuil maximal de dix salariés, ainsi que par un seuil de total de bilan de 350 000 euros et un seuil de chiffre d'affaires net de 700 000 euros. Elle définit les petites entreprises par un seuil maximal de cinquante salariés, ainsi que par un seuil de total de bilan pouvant atteindre 6 millions d'euros et un seuil de chiffre d'affaires net pouvant atteindre 12 millions d'euros.
Ces définitions ne correspondent qu'imparfaitement à celles qui ont établies par le décret n° 2008-1354 du 18 décembre 2008 pris en application de l'article 51 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie. Ce texte prévoit en effet que la microentreprise compte moins de dix salariés et que son total de bilan ou son chiffre d'affaires n'excède pas 2 millions d'euros et, en outre, ne définit pas la catégorie des petites entreprises. Ces définitions n'ont toutefois été établies qu'à des fins d'analyse statistique et économique.
En tout état de cause, seuls les seuils fixés par la directive permettent de définir le champ des entreprises concernées par ces allègements comptables. Aussi, afin de correspondre à la terminologie de la directive, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a-t-elle adopté un amendement retenant la dénomination de microentreprises au lieu de celle de très petites entreprises.
La directive autorise les États membres à exempter les microentreprises de l'obligation d'établir une annexe aux comptes annuels et de l'obligation de publier leurs comptes annuels, sans remettre en cause leur obligation de dépôt. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, l'entreprise pourrait avoir le choix au moment du dépôt quant à la publication et pourrait opter pour la publication ou non. La directive permet aussi de simplifier les obligations comptables de ces entreprises, en leur imposant uniquement d'établir un bilan abrégé et un compte de résultat abrégé. Le projet de loi propose de faire usage de ces allègements.
Le président du conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables (CSOEC) a toutefois indiqué à votre rapporteur que l'absence de publication des comptes des très petites entreprises pouvait présenter une difficulté pour l'accès au crédit, les prêteurs n'ayant pas de certitude sur la sincérité des documents comptables transmis par un entrepreneur à l'appui de sa demande de crédit. Aussi a-t-il proposé que ces documents puissent faire l'objet d'une attestation délivrée par un expert-comptable ou un commissaire aux comptes.
Par ailleurs, la directive autorise aussi les États membres à exempter les petites entreprises de l'obligation de publier leur compte de résultat, sans remettre en cause leur obligation de dépôt, limitant ainsi la publication au bilan et à l'annexe. À juste titre, le projet de loi n'ouvre pas cette faculté pour les petites entreprises françaises. La catégorie des petites entreprises représente des entreprises d'une taille importante pour des tiers, pour lesquels la transparence de l'information comptable est importante, et qui sont capables d'assumer la charge des obligations comptables. Votre commission approuve cette attitude prudente maintenant le principe de la publication pour les petites entreprises.
En revanche, pour la catégorie des petites entreprises, le projet de loi permet de faire application de la faculté donnée par la directive de les autoriser à établir un bilan et un compte de résultat abrégés.
Selon l'étude d'impact, on recense plus d'un million de sociétés entrant dans la catégorie des microentreprises, représentant environ 80 % des sociétés commerciales en France. En y ajoutant les 250 000 sociétés entrant, outre les micoentreprises, dans la catégorie des petites entreprises, 97 % des sociétés commerciales seraient couvertes par l'un ou l'autre des dispositifs d'allègement des obligations comptables. La simplification comptable ainsi envisagée pour ces entreprises aurait par conséquent un effet massif sur le tissu économique.
. La facturation électronique pour les personnes publiques
Dans son 2°, l'article 1er du projet de loi sollicite une habilitation en vue de rendre obligatoire la facturation électronique, par la voie de la transmission dématérialisée des factures, entre les personnes publiques et leurs fournisseurs. Le délai d'habilitation est fixé à six mois par l'article 18 du projet de loi. Sont concernées par cette obligation « toutes les entreprises ou certaines d'entre elles ».
Force est de reconnaître que le champ des entreprises fournisseurs de l'État, des collectivités territoriales ou d'un de leurs établissement publics qui seraient concernées par cette nouvelle obligation n'est pas clairement défini et ne répond pas à l'exigence de précision.
Ainsi que l'ont montré les auditions menées par votre rapporteur, cette obligation de transmission dématérialisée des factures peut certes constituer une simplification pour les personnes publiques et pour les grandes entreprises, mais elle risque, tout au moins dans un premier temps, d'être une source de complexité pour les plus petites entreprises et de créer un frein supplémentaire pour elles dans l'accès aux marchés publics.
Aussi, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement prévoyant une entrée en vigueur progressive de l'obligation de facturation électronique, afin de tenir compte de la taille et des capacités des entreprises concernées. Plutôt que de confirmer une habilitation comportant une alternative entre soit toutes les entreprises soit seulement certaines d'entre elles, en fonction de critères indéterminés, il semble préférable d'inclure dans ce processus toutes les entreprises, mais de façon échelonnée.
. Autres dispositions de l'article 1er du projet de loi
Dans ses 3° à 9°, l'article 1er du projet de loi comporte également des dispositions de simplification et de clarification, qui intéressent cependant moins directement votre commission des lois, mais davantage la commission des finances, la commission des affaires économiques et la commission des affaires sociales. Le délai d'habilitation est fixé, selon les cas, entre quatre et huit mois par l'article 18 du projet de loi.
Ainsi, le projet de loi vise à favoriser le développement du financement participatif, en créant notamment un statut de conseiller en investissement participatif s'apparentant à celui de conseiller en investissement financier, afin de sécuriser ce type de financement. Il propose également de mettre en place un régime prudentiel allégé pour certains établissements de paiement.
Le projet de loi sollicite également une habilitation pour développer l'économie numérique, en mettant en conformité le droit français avec le droit européen en matière de domaines internet de premier niveau, en donnant une nouvelle base législative au pouvoir de sanction de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), censuré par une décision récente du Conseil constitutionnel9(*), et en favorisant l'établissement de lignes de communication électronique à très haut débit.
S'agissant de la mise en conformité en matière de domaines internet, votre commission a adopté un amendement présenté par son rapporteur en vue de supprimer la mention expresse aux termes de laquelle l'habilitation sollicitée s'applique à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises. En effet, une habilitation du Gouvernement donnée par le Parlement en vue de prendre des ordonnances s'appliquerait de plein droit dans les collectivités situées outre-mer régies par le principe de spécialité législative dans la mesure où cette disposition a trait aux rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels. Elle est donc destinée, en raison de son objet, à régir l'ensemble du territoire de la République10(*). Il appartiendra, en revanche, au Gouvernement de prévoir par une mention expresse l'application des dispositions adoptées par voie d'ordonnance à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises lors de l'édiction de cette ordonnance.
Le projet de loi sollicite ensuite des habilitations en vue de simplifier les obligations qui s'appliquent aux employeurs en matière d'affichage et de transmission de documents à l'administration, d'adapter les règles relatives à la rupture du contrat de travail pendant la période d'essai et de simplifier les obligations déclaratives qui s'appliquent aux employeurs au titre de leur participation à l'effort de construction.
Enfin, le projet de loi sollicite une habilitation permettant de réduire les délais de réalisation de certains projets d'immobiliers d'entreprise grâce à la création d'une procédure administrative intégrée.
L'article 2 du projet de loi sollicite une habilitation en vue de réformer divers aspects du droit des entreprises en difficulté, dans sa double dimension de prévention puis de traitement des difficultés, avec les procédures collectives. Le délai d'habilitation est fixé à neuf mois par l'article 18 du projet de loi, durée relativement raisonnable.
Même s'il estime que la réforme du droit des entreprises en difficulté mériterait un projet de loi à part entière plutôt que le renvoi aux ordonnances, votre rapporteur tient à souligner le précédent de l'ordonnance n° 2008-1345 du 18 décembre 2008, dernière réforme d'ampleur dans ce domaine, prise sur le fondement de l'article 74 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, trois ans après la loi n° 2005-845 du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises. Votre rapporteur constate toutefois que l'habilitation figurant dans la loi du 4 août 2008 était plus précise que celle qui figure aujourd'hui dans le présent projet de loi quant aux mesures envisagées.
À cet égard, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement visant à supprimer six occurrences du mot « notamment » au sein de l'article 2 du projet de loi, qui portent atteinte à l'exigence de précision suffisante de l'habilitation établie par le Conseil constitutionnel. Au surplus, selon les informations communiquées à votre rapporteur, les mesures qui sont envisagées par le Gouvernement correspondent à ce qui figure déjà dans la demande d'habilitation, de sorte qu'il n'y a pas lieu que d'autres mesures soient envisagées par le biais du recours au mot « notamment ».
. Les mesures de prévention des difficultés des entreprises
Dans ses 1° et 2°, l'article 2 du projet de loi vise à renforcer l'efficacité des mesures et des procédures de prévention des difficultés des entreprises, qui sont définies par le livre VI du code de commerce, mais également, s'agissant des entreprises agricoles, par le titre V du livre III du code rural et de la pêche maritime, afin de les rendre plus attractives pour les entreprises.
Votre commission insiste effectivement sur la nécessité d'anticiper le plus possible pour une entreprise en cas de difficulté, plutôt que d'attendre l'ouverture d'une procédure de redressement voire de liquidation judiciaire. Chercher à traiter les difficultés économiques le plus en amont, dans le cadre confidentiel d'une mesure ou d'une procédure de prévention, est un atout pour assurer la continuation de l'entreprise et donc la pérennité de l'emploi. Or, trop souvent, les chefs d'entreprise hésitent à s'adresser au tribunal de commerce au titre de ses compétences en matière de prévention. Votre rapporteur indique également que la prévention peut représenter un coût non négligeable pour l'entreprise concernée.
Sous la dénomination générique de la prévention des difficultés des entreprises, on regroupe divers dispositifs d'importance et de régime juridique variables : l'adhésion à un groupement de prévention agréé fournissant aux entreprises adhérentes une analyse de leurs données économiques, comptables et financières, le mécanisme de l'alerte à la disposition du président du tribunal de commerce lorsqu'il a connaissance de difficultés de nature à compromettre la continuité d'une entreprise ou lorsqu'une entreprise ne dépose pas ses comptes annuels, la procédure comparable d'alerte du commissaire aux comptes, la désignation d'un mandataire ad hoc, chargé d'une mission déterminée d'accompagnement de l'entreprise en difficulté, enfin ouverture d'une procédure de conciliation par le tribunal de commerce, entraînant la désignation d'un conciliateur chargé de trouver un accord amiable avec les créanciers de l'entreprise afin de remédier aux difficultés en cours, cet accord devant être in fine homologué par le tribunal.
L'ensemble de ces dispositifs figurent dans le code de commerce. S'y ajoute la faculté générale du président du tribunal d'accorder, le cas échéant avec des aménagements, des délais de grâce pour l'entreprise en difficulté, en application de l'article 1244-1 du code civil11(*), dans la limite de deux ans.
Ainsi, d'une part, le texte propose d'élargir le champ d'application des mesures et procédures de prévention, notamment en permettant au président du tribunal de grande instance (TGI) de recourir au mécanisme de l'alerte, pour les entreprises qui ne relèvent pas du tribunal de commerce, en particulier les agriculteurs et les professions libérales. Ce mécanisme permet au président du tribunal de convoquer les dirigeants d'une entreprise pour évoquer les moyens de redresser la situation, de façon confidentielle. Le président peut également, « nonobstant toute disposition législative ou réglementaire contraire, obtenir communication, par les commissaires aux comptes, les membres et représentants du personnel, les administrations publiques, les organismes de sécurité et de prévoyance sociales ainsi que les services chargés de la centralisation des risques bancaires et des incidents de paiement, des renseignements de nature à lui donner une exacte information sur la situation économique et financière du débiteur »12(*). Toutefois, selon les représentants des tribunaux de commerce entendus par votre rapporteur, le secret professionnel serait parfois opposé pour ne pas communiquer certains renseignements, notamment par la Banque de France. Il conviendrait que cette difficulté soit levée par l'ordonnance.
Si votre rapporteur approuve l'harmonisation du mécanisme d'alerte du fait de son extension au président du TGI, il s'interroge cependant sur la disponibilité des présidents de TGI, déjà requis par de nombreux sujets, à s'investir dans cette matière comme les présidents des tribunaux de commerce. Au surplus, ce mécanisme suppose de disposer d'informations utiles, ce qui ne semble guère évident pour les présidents de TGI.
Une telle disposition pourrait aussi permettre de renforcer l'efficacité de la procédure d'alerte du commissaire aux comptes13(*), lorsqu'il constate dans le cadre de sa mission des faits susceptibles de compromettre la continuité de l'entreprise, en élargissant son champ d'application. Cette procédure comporte différentes étapes d'information des dirigeants, du tribunal de commerce et des actionnaires, en vue de conduire à des mesures de prévention.
D'autre part, le texte prévoit de renforcer l'incitation des entreprises à recourir aux mesures et procédures de prévention, par diverses dispositions destinées à les rendre plus attractives ou à rendre leur accès plus facile. Sur la proposition de son rapporteur, votre commission adopté un amendement de caractère rédactionnel.
Ainsi, il est proposé de modifier les conditions auxquelles des délais de grâce peuvent être accordés par le président du tribunal. Plusieurs personnes entendues par votre rapporteur ont suggéré qu'en matière commerciale les délais de grâce puissent être portés à trois ans. Un tel allongement permettrait de rendre moins intéressant le fait pour un créancier de ne pas participer à la négociation d'un accord de conciliation, dès lors que les délais de grâce qui pourraient s'appliquer aux créances qu'il détient seraient susceptibles d'être plus longs que la durée de l'exécution des dispositions amiables de l'accord. Le code de commerce prévoit en outre que des délais de grâce peuvent être prononcés lorsqu'un créancier poursuit le débiteur au cours d'une conciliation14(*).
Il est également proposé que soient renforcés les droits des créanciers recherchant un accord négocié. Votre rapporteur souligne cependant que, dès lors que la conciliation reste une procédure amiable, il paraît difficile de faire des préférences entre créanciers et de lui donner un aspect plus coercitif.
Fort utilement, il est enfin prévu que soient privées d'effet les clauses contractuelles faisant obstacle au recours au mandat ad hoc ou à la procédure de conciliation et que soient mieux régulés les coûts de ces procédures. En effet, il est fréquent que les contrats de financement et les prêts bancaires comportent des clauses dissuadant de fait une entreprise de recourir aux procédures de prévention des difficultés des entreprises, par exemple une clause de déchéance du terme rendant exigibles toutes les sommes dues ou bien une clause mettant à la charge de l'entreprise des frais d'analyse financière de sa situation au profit du prêteur. En outre, même si les conditions de rémunération du mandataire ad hoc ou du conciliateur doivent être fixées par le président du tribunal avec l'accord du débiteur, elles peuvent représenter des frais importants. Des frais non moins importants peuvent résulter du recours à divers experts financiers, commissaires aux comptes ou avocats à la demande notamment des créanciers. Outre la réticence des chefs d'entreprise à s'adresser au tribunal de commerce, en dépit de la confidentialité attachée à la prévention, alors que les difficultés peuvent plus facilement être surmontées si elles sont anticipées, les dispositifs de prévention sont aussi insuffisamment utilisés en raison du coût parfois élevé qu'ils représentent pour l'entreprise.
Dès lors, votre commission approuve l'habilitation destinée à rendre moins coûteuses les procédures amiables. Elle l'a précisée en adoptant deux amendements présentés par son rapporteur, le premier pour disposer que les clauses contractuelles faisant obstacle au recours à ces procédures n'étaient pas seulement privées d'effet mais réputées non écrites, selon une formulation plus forte juridiquement, et le second pour étendre les mesures de régulation aux rémunérations des intervenants extérieurs, qui ne se limitent pas aux seuls mandataires ad hoc et conciliateurs15(*). Plusieurs pistes sont envisageables, par exemple encadrer à l'aide d'un barème les rémunérations du mandataire ad hoc et du conciliateur et faire contribuer les créanciers à la rémunération des autres intervenants extérieurs, dont ils demandent souvent eux-mêmes le concours.
En outre, l'article 2 du projet de loi vise à revaloriser le privilège dit de « new money » ou d'argent frais16(*), dont peut bénéficier un créancier qui apporte dans le cadre d'un accord de conciliation des capitaux nouveaux permettant de contribuer à améliorer la situation de l'entreprise. En cas d'ouverture d'une procédure collective, si l'accord de conciliation a été homologué, ce créancier sera payé par privilège avant tous les créanciers dont les créances sont nées avant l'ouverture de la procédure de conciliation, sous réserve des créances prioritaires que sont les salaires et les frais de justice afférents à la procédure.
Ainsi, le projet de loi propose de faciliter la recherche de nouveaux financements pour les entreprises en conciliation, en améliorant les garanties pouvant s'y rattacher. Votre commission souscrit à cette finalité. Cependant, le texte ajoute qu'en pareille hypothèse doivent être pris en compte l'intérêt des créanciers publics et de l'association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés (AGS) : cette réserve paraît peu claire. La prise en compte des créanciers publics rendrait moins intéressant le privilège de « new money », tandis que l'AGS actuellement n'intervient que dans les procédures collectives, mais pas en procédure de conciliation. Certes, l'AGS pourrait trouver intérêt à contribuer financièrement aux procédures de conciliation, censées limiter le risque ultérieur d'ouverture d'une procédure collective et le coût afférent, nécessairement plus élevé. Une telle évolution remettrait potentiellement en cause cependant l'équilibre financier de l'AGS.
Dans ces conditions, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement prévoyant, au lieu de la prise en compte des intérêts des créanciers publics et de l'AGS, que le renforcement du privilège de « new money » ne devait pas porter atteinte aux intérêts de l'AGS ni, ce que le texte ne prévoit pas, remettre en cause le privilège des créances des salariés. Ainsi, cette habilitation est davantage encadrée.
. L'amélioration de la procédure de sauvegarde
Dans son 3°, l'article 2 du projet de loi vise à renforcer l'efficacité de la procédure de sauvegarde, notamment en adaptant les effets de son ouverture sur le débiteur et ses partenaires, et à assouplir les conditions d'ouverture de la procédure de sauvegarde financière accélérée (SFA). En effet, si les dispositifs de prévention et les procédures amiables doivent être renforcés, il en est de même de la procédure de sauvegarde.
S'agissant de la sauvegarde classique instituée par la loi n° 2005-845 du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises, diverses mesures peuvent être envisagées. Serait même à l'étude la modification des règles d'ouverture de la procédure s'agissant des conditions relatives à la cessation des paiements.
Introduite à l'initiative de notre collègue Jean-Jacques Hyest lors de la discussion de la loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière, la SFA n'a pas été immédiatement opérationnelle, en raison de seuils d'ouverture imparfaitement calibrés au départ. Ces seuils ayant été revus par la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives, quatre SFA ont été ouvertes à ce jour, dont la première au tribunal de commerce de Nanterre.
En dépit d'un succès limité, la SFA suscite l'intérêt des spécialistes des procédures collectives, dans la mesure notamment où elle constitue une issue positive et rapide lorsqu'une procédure de conciliation ne parvient pas à aboutir en raison de l'opposition d'une minorité de créanciers. Aussi est-il envisageable d'assouplir ses conditions d'ouverture, y compris à l'égard de créanciers non financiers, en cas d'échec d'une procédure de conciliation. Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement précisant en ce sens l'habilitation. Celle-ci pourrait ainsi donner lieu à la mise en place d'une nouvelle procédure de sauvegarde anticipée dont l'ouverture serait conditionnée à l'engagement préalable d'une procédure de conciliation, qui ne serait pas parvenue jusqu'à la conclusion d'un accord. Cette nouvelle procédure pourrait se décliner en fonction des différentes catégories de créanciers, comme l'actuelle SFA, mais également concerner l'ensemble des créanciers. L'objectif recherché est également de rendre plus attractive la conciliation, dès lors qu'elle peut déboucher au besoin sur une sauvegarde plus efficace.
. L'équilibre entre les acteurs des procédures collectives
Dans son 4°, l'article 2 du projet de loi envisage de favoriser le maintien de l'activité d'une entreprise placée en procédure collective en ayant recours à des mesures rééquilibrant les pouvoirs entre les acteurs de la procédure ainsi qu'à des dispositions relatives au rôle des comités de créanciers, à l'information des salariés et aux droits des actionnaires.
Par sa rédaction, cette habilitation recèle de multiples potentialités et a donné lieu à des commentaires variés de la part des personnes entendues par votre rapporteur. Il semble en tout état de cause que le Gouvernement examine sur ce point diverses hypothèses, tantôt limitées tantôt plus ambitieuses, qui permettent d'envisager de nombreuses modifications du régime des procédures collectives. Serait envisagée la possibilité pour tout ou partie des créanciers de soumettre au tribunal un plan alternatif au plan présenté par le débiteur. Les créanciers seraient ainsi incités à s'impliquer davantage dans le redressement.
L'aspect le plus controversé de cette habilitation concerne la possible remise en cause du droit des actionnaires, d'autant que celui-ci constitue une forme du droit de propriété, protégé par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen17(*). En effet, certains considèrent que les actionnaires qui ne joueraient pas leur rôle en apportant de nouveaux fonds en cas de difficulté d'une entreprise pourraient voir leurs droits minorés au nom de l'intérêt supérieur de la continuité de l'activité de l'entreprise. Sur cette question, les réflexions du Gouvernement ne semblent pas encore clairement arrêtées.
On évoque la possibilité de transformer des créanciers en actions, afin d'associer certains créanciers au redressement, mais aussi de diluer le poids des actionnaires récalcitrants. Des mécanismes incitant les actionnaires à participer de bonne foi à un plan de sauvegarde ou de redressement judiciaire plutôt qu'à attendre la liquidation seraient ainsi à l'étude.
. Une procédure de liquidation judiciaire « ultra-simplifiée »
Dans son 5°, l'article 2 du projet de loi vise à simplifier et accélérer le traitement des difficultés des entreprises en cessation des paiements dont la situation économique est irrémédiablement compromise, en instaurant une nouvelle procédure de liquidation judiciaire appelée « ultra-simplifiée » par certaines personnes entendues par votre rapporteur, en complément de la procédure existante de liquidation judiciaire simplifiée18(*).
À titre de comparaison, l'ouverture d'une procédure de liquidation simplifiée est obligatoire, en l'absence de bien immobilier, lorsque le chiffre d'affaires hors taxes n'excède pas 300 000 euros et que le nombre de salariés est au plus de un19(*). Elle est facultative, en l'absence de bien immobilier, lorsque le chiffre d'affaires hors taxes n'excède pas 750 000 euros et que le nombre de salariés n'excède pas cinq20(*).
Selon les informations communiquées à votre rapporteur, sur un total d'environ 60 000 procédures de liquidation judiciaire par an, près de la moitié concernent des entreprises sans actifs ni salariés. Il existe ainsi un vrai enjeu de bonne allocation des moyens de la justice et de renforcement de l'efficacité et de la rapidité de la justice commerciale pour le traitement de ces procédures.
Cette nouvelle procédure liquidative concernerait les débiteurs qui ne disposent pas d'actifs permettant de couvrir les frais de la procédure. Alors que la clôture d'une procédure de liquidation simplifiée a lieu au plus tard un an après l'ouverture, il est envisagé que cette nouvelle procédure dure au plus trois mois. Au vu de ses modalités et de ses délais très brefs, votre rapporteur craint que cette nouvelle procédure soit une occasion de fraude, de la part de débiteurs organisant leur insolvabilité ou souhaitant soustraire des actifs à leurs créanciers, dont la fraude serait facilitée par une clôture rapide. Sur sa proposition, votre commission a adopté un amendement prévoyant que cette nouvelle procédure devait être assortie de mécanismes de contrôle. Par ce même amendement, votre commission a clarifié la rédaction du texte.
En outre, il est proposé de créer une procédure spécifique destinée aux débiteurs qui ne disposent pas d'actifs permettant de couvrir au moins les frais de procédure. Là encore, il s'agit de mettre en place des procédures simplifiées et plus rapides. Adoptant un amendement proposé par son rapporteur, votre commission a considéré que le critère d'absence d'actif net devait être complété par un second critère d'absence de salariés, même si en pratique les entreprises concernées n'auront sans doute pas ou plus de salariés et auront sans doute déjà cessé leur activité depuis un certain temps. L'ajout du critère d'absence de salariés pour cette nouvelle procédure vise à permettre une prise en compte correcte des droits et des intérêts d'éventuels salariés, car elle ne saurait être appliquée en présence de salariés.
Enfin, il est également proposé de faciliter la clôture de la procédure de liquidation pour insuffisance d'actif lorsque le coût de la réalisation des actifs résiduels est disproportionné. Cette mesure permettrait de simplifier le traitement de nombreux dossiers impécunieux, en les clôturant plus vite, sans dommage pour les créanciers en raison de l'absence d'actif net suffisant. Là encore, cette simplification ne soit pas ignorer l'exigence de contrôle.
. L'amélioration des procédures liquidatives
Dans son 6°, l'article 2 du projet de loi propose diverses améliorations des procédures liquidatives. Il prévoit ainsi de préciser les modalités de cession de l'entreprise en liquidation.
Afin de permettre à un débiteur personne physique qui a fait l'objet d'une liquidation judiciaire de reprendre une activité en créant une nouvelle entreprise, le projet de loi propose de dissocier la durée des contraintes qui s'imposent au débiteur des opérations de réalisation et de répartition de son actif. En effet, en l'état du droit, tant que la procédure de liquidation n'est pas close, le débiteur reste en principe dessaisi, de sorte qu'il n'a pas la capacité juridique de réaliser certains actes de la vie courante, en particulier en matière commerciale. En pratique, une telle contrainte n'est guère réaliste et n'est qu'imparfaitement respectée. Ce dispositif se veut le complément de la nouvelle procédure de liquidation « ultra-simplifiée », l'objectif étant de permettre aux débiteurs de bonne foi de reprendre rapidement une activité et créer une nouvelle entreprise, quand bien même la procédure de liquidation ouverte à leur encontre n'est pas encore close.
Enfin, le projet de loi propose de supprimer les obstacles à la clôture de de la procédure de liquidation judiciaire pour extinction du passif, notamment celui qui résulte de la dissolution de plein droit de la société par l'effet d'un jugement de liquidation judiciaire, en application du 7° de l'article 1844-7 du code civil. En effet, on pourrait revenir sur cette dissolution de plein droit.
. L'amélioration du fonctionnement des tribunaux de commerce
Dans son 7°, l'article 2 du projet de loi vise à renforcer la transparence et la sécurité juridique des procédures instituées par le livre VI du code de commerce et suivies devant les tribunaux de commerce. Votre commission a adopté un amendement de nature rédactionnelle présenté par son rapporteur.
En premier lieu, le projet de loi propose de compléter les critères de renvoi d'une affaire devant une autre juridiction. Deux hypothèses peuvent notamment justifier une telle délocalisation : le débiteur peut appartenir à un groupe, de sorte qu'il serait plus pertinent de localiser dans un même tribunal toutes les procédures concernant les entités du groupe, et l'affaire peut être trop importante au regard des capacités d'un tribunal jugé insuffisamment armé21(*). Il peut ainsi être de bonne administration de la justice qu'une affaire puisse être effectivement renvoyée devant un autre tribunal.
Le renvoi est décidé par la cour d'appel sur demande du tribunal saisi, mais en pratique le renvoi est rarement demandé. Les critères de renvoi prévus par le code de commerce sont au demeurant relativement succincts, puisque le renvoi est possible « lorsque les intérêts en présence le justifient »22(*). Aussi le texte prévoit-il de rendre plus efficace la procédure de renvoi.
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a clarifié le dispositif en adoptant un amendement prévoyant que l'ordonnance devra préciser les critères de renvoi pour tenir compte de l'appartenance du débiteur à un groupe ou bien de l'importance de l'affaire. Il ne s'agit en aucun cas de prévoir un renvoi automatique de certaines affaires, qui conduirait à une spécialisation de certains tribunaux, par exemple pour les affaires les plus grosses, mais de rendre éventuellement obligatoire la saisine de la cour d'appel pour qu'elle apprécie l'opportunité de délocaliser une affaire, au regard de ces deux critères.
En deuxième lieu, le projet de loi vise à améliorer l'information du tribunal et à faciliter la prise en compte d'intérêts extérieurs à la procédure. Il serait ainsi possible au tribunal de demander à entendre toute personne qui, bien que n'étant pas liée à la procédure, est intéressée par l'affaire, à l'instar des élus locaux ou du commissaire au redressement productif, représentant les intérêts de la puissance publique.
Dans la mesure où cette habilitation vise l'ensemble des procédures du livre VI du code de commerce, elle concerne aussi les dispositifs de prévention. Dans ce cas, il conviendrait d'améliorer l'information du président du tribunal, au titre de ses prérogatives propres en matière de prévention, et pas seulement l'information du tribunal. Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement en ce sens.
En troisième lieu, le projet de loi cherche à préciser les conditions d'intervention et le rôle du ministère public et des organes de la procédure. S'agissant du parquet, dans la mesure où l'échevinage ne semble pas être une solution envisageable à moyen terme pour les tribunaux de commerce23(*), il est le seul magistrat professionnel qui peut participer aux travaux du tribunal du commerce. Le rôle du ministère public en matière commerciale vise à assurer le respect de l'ordre public économique et la régularité de la procédure.
Le parquet dispose déjà de prérogatives utiles devant les tribunaux de commerce, à condition d'être en mesure de les exercer effectivement. Il peut saisir le tribunal aux fins d'ouverture d'une procédure collective, requérir certaines décisions, en particulier pour désigner les organes de la procédure (administrateurs judiciaires et mandataires judiciaires) et le déroulement des différentes étapes de la procédure. Il dispose dans certains cas d'un droit d'opposition à certaines décisions du tribunal. Il peut présenter son avis avant que le tribunal prenne ses décisions et, le cas échéant, former appel suspensif de ces décisions. De nombreuses informations doivent lui être communiquées, à commencer par les procédures ouvertes et tous les actes de procédure qui en découlent, afin qu'il puisse exercer sa mission : l'absence d'information du parquet est une cause de nullité. Sa présence est obligatoire dans certains cas (ouverture de certaines procédures, cession d'une entreprise de taille importante dans le cadre d'une liquidation judiciaire...).
Si l'intervention du parquet devant les tribunaux de commerce vise à éviter les dysfonctionnements au sein du tribunal, il est difficile dans les petits parquets de spécialiser certains magistrats sur le contentieux commercial. En tout état de cause, les représentants des tribunaux de commerce entendus par votre rapporteur ont plaidé en faveur d'un renforcement de la présence et du rôle du ministère public. Le présent projet de loi y donne satisfaction.
En quatrième lieu, le projet de loi vise à clarifier la compétence et les pouvoirs du juge-commissaire ainsi qu'à adapter en conséquence son statut juridictionnel. Compte tenu des prérogatives attribuées au juge-commissaire dans les procédures collectives, il y a lieu en effet de s'assurer du respect de l'exigence constitutionnelle d'impartialité, en prévoyant notamment qu'il ne peut pas siéger au sein du tribunal appelé à statuer sur une procédure qu'il est chargé de suivre24(*).
Institution consulaire ancienne, le juge-commissaire « est chargé de veiller au déroulement rapide de la procédure et à la protection des intérêts en présence »25(*). Il est désigné par le tribunal à l'ouverture de la procédure afin de la suivre entièrement, de prendre certaines décisions et d'autoriser certains actes. Il peut être saisi à cette fin par les différents acteurs de la procédure, y compris le débiteur, qu'il peut saisir pour toute question, notamment l'administrateur judiciaire ou le mandataire judiciaire. Il dispose également d'un droit général de communication de toute information utile. Il peut désigner des experts.
Afin d'être éclairé, le tribunal statue généralement après avoir entendu le rapport du le juge-commissaire.
Le juge-commissaire contrôle et supervise la mission des mandataires de justice. Il est appelé à statuer sur toutes les questions qui se posent dans le cadre de la procédure (rémunération des dirigeants, paiements, arbitrage des désaccords...) et autorise toute décision importante (par exemple une cession d'actif ou les licenciements économiques en cours de procédure de liquidation). Il vérifie les créances reçues par le mandataire judiciaire et statue sur les droits des créanciers.
Ainsi, le juge-commissaire, par voie d'ordonnance, exerce un véritable pouvoir juridictionnel. Le présent projet de loi propose utilement de l'actualiser et de l'adapter à l'exigence d'impartialité.
Enfin, en cinquième lieu, le projet de loi vise à améliorer les modalités de déclaration de leurs créances par les créanciers au mandataire judiciaire désigné par le tribunal et de vérification du passif. Ces modalités constituent en effet une source permanente de contestations et de contentieux.
. L'harmonisation entre le code de commerce et le code du travail
Dans son 8°, l'article 2 du projet de loi vise à harmoniser le code de commerce et le code du travail lorsqu'une entreprise est placée en procédure collective. En l'état du droit, en effet, des discordances entre les deux codes, par exemple en matière de délais, rendent parfois difficile l'application des textes aux entreprises concernées. Une telle clarification serait salutaire.
L'article 3 du projet de loi sollicite une habilitation en vue de simplifier et clarifier diverses dispositions de droit des sociétés. Le délai d'habilitation est fixé à huit mois par l'article 18 du projet de loi.
. La simplification du régime des conventions réglementées
Dans son 1°, l'article 3 du projet de loi envisage de simplifier et clarifier la législation applicable aux conventions réglementées, en excluant de leur champ les conventions conclues entre une société cotée et une filiale détenue, directement ou indirectement, à 100 % et en incluant dans le rapport du conseil d'administration ou directoire à l'assemblée générale des actionnaires les conventions conclues par un mandataire ou un actionnaire détenant plus de 10 % de la société-mère avec une filiale directe ou indirecte.
En application du code de commerce26(*), certaines conventions sont soumises à un régime particulier d'autorisation préalable, qui conduit à les appeler conventions réglementées dans le langage courant.
À l'exclusion des conventions portant sur des opérations courantes et conclues à des conditions normales, toute convention conclue entre la société et un dirigeant, un administrateur ou un actionnaire détenant plus 10 % des droits de vote est soumise à l'autorisation préalable du conseil d'administration. Est également soumise à autorisation toute convention entre la société et une entreprise tierce détenue ou dirigée par un dirigeant ou un administrateur de la société. L'objectif recherché est de prévenir les conflits d'intérêts et d'assurer une bonne information des organes d'administration comme des actionnaires.
Les commissaires aux comptes sont tenus informés des conventions autorisées par le conseil d'administration ou de surveillance. Ces conventions sont soumises à l'approbation de l'assemblée générale, éclairée en principe par un rapport spécial des commissaires aux comptes. Toutefois, le formalisme de cette procédure ne permet pas que le rapport spécial porte un jugement sur la justification des conventions et donc que les actionnaires statuent de façon effectivement éclairée. Le code de commerce précise que les conventions restent valables, même lorsqu'elles ne sont pas approuvées par l'assemblée générale.
Toute convention peut cependant être annulée en cas de fraude. Toute convention qui n'a pas été préalablement autorisée peut être annulée si elle a eu une conséquence dommageable pour la société. Le délai de prescription est fixé à trois ans. Un vote de l'assemblée générale peut couvrir la nullité.
Cette habilitation à simplifier et à clarifier le régime des conventions réglementées reprend certaines propositions consensuelles issues du rapport du groupe de travail de l'Autorité des marchés financiers (AMF) présidé par M. Olivier Poupart-Lafarge, membre de l'AMF, sur les assemblées générales d'actionnaires de sociétés cotées, publié en juillet 201227(*).
La proposition n° 21 de ce rapport prévoit ainsi de « modifier la loi pour exclure du champ d'application du régime des conventions réglementées les conventions conclues entre une société cotée et ses filiales détenues directement ou indirectement à 100% (ou équivalent) au moment de la conclusion de la convention, la dérogation étant applicable au niveau de la société mère comme de la filiale ». En effet, le risque de conflit d'intérêts semble particulièrement limité dans un pareil cas de figure auquel le formalisme des conventions réglementées s'impose pourtant.
La proposition n° 23 prévoit, « lorsqu'elles ne sont pas des conventions courantes conclues à des conditions normales, [de] présenter les conventions conclues par une filiale, détenue directement ou indirectement, et concernant, directement ou indirectement, un dirigeant et/ou administrateur de la société cotée, ou un actionnaire détenant plus de 10% du capital de la société cotée, dans le rapport à l'assemblée et, s'il y en a un, dans le document de référence ». Cette évolution permettrait d'assurer une information plus complète des actionnaires d'une société-mère sur les relations entre, d'une part, les dirigeants et principaux actionnaires et, d'autre part, les filiales de cette société.
Ces deux propositions ont été reprises par le projet de loi. Cependant, votre rapporteur estime que la limitation de cette simplification au seul champ des sociétés cotées, s'agissant des conventions conclues avec une filiale détenue à 100 %, n'est pas pertinente, le critère de la cotation n'étant pas en l'espèce un critère légitime et adapté de discrimination, car il n'existe pas de différence entre les sociétés cotées et les autres sur ce point. Aussi votre commission a-t-elle adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement supprimant ce critère de la cotation et procédant à une clarification rédactionnelle.
S'agissant des conventions réglementées, votre rapporteur relève que deux propositions de niveau législatif n'ont pas été reprises par le présent projet de loi, alors qu'elles semblent avoir fait l'objet d'un relatif consensus, ayant été présentées dans le rapport final de l'AMF.
Il s'agit de la proposition n° 24, qui prévoit de « motiver la décision du conseil d'administration d'autorisation des conventions réglementées en justifiant de l'intérêt de cette convention pour la société et des conditions financières qui y sont attachées », permettant de donner plus de consistance au rapport spécial établi par le commissaire aux comptes sur les conventions réglementées.
Il s'agit également de la proposition n° 27, qui prévoit de « passer en revue annuellement au conseil d'administration les conventions réglementées dont l'effet perdure dans le temps », de façon à ce que l'autorisation donnée au départ par le conseil puisse être, le cas échéant, réévaluée régulièrement.
Dans la mesure où la reprise de ces deux propositions, par ailleurs consensuelles28(*), ne serait qu'une précision à l'habilitation prévoyant déjà de simplifier et clarifier la législation applicable aux conventions réglementées, votre commission a adopté deux amendements présentés par son rapporteur en vue de rendre obligatoires la motivation des décisions autorisant une convention réglementée et la révision régulière des conventions autorisées ayant une certaine durée dans le temps.
. La législation relative aux valeurs mobilières
Dans son 2°, l'article 3 du projet de loi vise à sécuriser le régime du rachat des actions dites de préférence s'agissant des conditions de rachat de ces actions et du sort des actions ainsi rachetées.
Créées en 2004, les actions de préférence ont pour finalité d'attribuer à leurs détenteurs des droits spécifiques distincts de ceux des porteurs d'actions normales, dérogeant ainsi au principe d'égalité entre les actionnaires29(*). Ces actions peuvent être « avec ou sans droit de vote, assorties de droits particuliers de toute nature, à titre temporaire ou permanent ». Il peut s'agir par exemple de droits de vote doubles ou de dividende prioritaire. Ces actions doivent être prévues dans les statuts de la société et peuvent émises à tout moment.
Les actions de préférence peuvent être en particulier des actions sans droit de vote30(*). Cette formule permet l'entrée au capital d'investisseurs qui ne pèsent pas dans les décisions et la stratégie de la société concernée. Cette forme particulière de participation est utile pour les investisseurs en capital-risque, dont le rôle est d'apporter temporairement des capitaux en vue de contribuer au développement de la société. Se pose ensuite la question du rachat de ces actions sans droit de vote. La législation applicable au rachat de ces actions semble insuffisamment claire, ce qui explique le peu de succès des actions de préférence en matière de capital-risque et ce qui justifie l'habilitation.
Dans son 3°, l'article 3 du projet de loi propose de simplifier et clarifier la législation applicable aux valeurs mobilières donnant accès au capital ou donnant droit à l'attribution de titres de créances, déterminée par le code de commerce, ainsi que la législation applicable à l'émission de certains titres de créance et à la protection de leurs porteurs. Cette habilitation fait suite à des réflexions conduites au sein de Paris Europlace sur les valeurs mobilières complexes donnant accès au capital.
Les auditions conduites par votre rapporteur ont montré qu'en l'état de sa rédaction, cette habilitation relative à la législation applicable aux valeurs mobilières ne couvrait pas tout le champ des modifications envisageables et pouvait être précisée. Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement présenté par son rapporteur en ce sens, visant à faciliter l'identification des détenteurs de titres au porteur et adapter le régime des opérations sur titres et des droits de souscription. Sont ainsi visés l'alignement de la date à laquelle est arrêtée la liste des actionnaires admis à voter en assemblée générale sur la date limite de déclaration des prêts-emprunts d'actions par les investisseurs et l'application des standards européens en matière d'opérations sur titres, s'agissant de la gestion des actions formant « rompus »31(*) et du régime des titres non réclamés.
. Les formalités relatives à la cession de parts sociales
Dans son 6°, l'article 3 du projet de loi propose que soient simplifiées les formalités relatives à la cession de parts sociales de société en nom collectif (SNC) ou de société à responsabilité limitée (SARL).
En l'état du droit32(*), la décision de cession doit être notifiée aux autres associés puis, en principe, doit donner à une assemblée des associés en vue d'agréer le cessionnaire33(*). À défaut d'agrément de la personne proposée par le cédant, ses parts doivent être rachetées par les autres associés ou par une tierce personne agréée par eux. Outre la rédaction de l'acte de cession lui-même et la modification des statuts, diverses formalités sont requises : enregistrement de l'acte de cession auprès du service des impôts, dépôt au greffe du tribunal de commerce de deux exemplaires de l'acte de cession et des statuts modifiés, de façon à rendre la cession opposable aux tiers du fait de la publicité résultant du dépôt au registre du commerce et des sociétés et publicité au bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC), dépôt au siège social de la société de l'acte de cession pour rendre la cession opposable à la société.
Ces formalités pourraient utilement être simplifiées, s'agissant le plus souvent d'entreprises de petite taille. Toutefois, cette simplification ne saurait conduire à supprimer toute formalité de publicité, dans l'intérêt des tiers et notamment des créanciers. Le Conseil constitutionnel est d'ailleurs vigilant quant aux droits des créanciers34(*). Aussi votre commission a-t-elle, à l'initiative de son rapporteur, adopté un amendement prévoyant que la simplification des formalités relatives à la cession de parts sociales ne peut pas remettre en cause le principe de publicité de la cession, qui permet notamment de respecter la règle de l'agrément préalable d'un nouvel associé, dans l'hypothèse où le cédant n'aurait pas informé les autres associés.
. La valorisation des droits sociaux en cas de contestation
Dans son 8°, l'article 3 du projet de loi propose, afin de surmonter la jurisprudence de la Cour de cassation, de modifier l'article 1843-4 du code civil, « en ce qui concerne le rôle de l'expert » dans la valorisation de droits sociaux.
Or, dans un arrêt du 4 décembre 200735(*), la chambre commerciale de la Cour de cassation a jugé que les dispositions statutaires comportant une clause d'évaluation des droits sociaux ne s'imposaient pas à l'expert désigné en cas de contestation. En d'autres termes, cette jurisprudence fait échec à la volonté des parties exprimée dans les conventions régulièrement conclues, par exemple dans les statuts de la société ou toute autre disposition contractuelle : l'expert désigné est libre de sa méthode d'évaluation des droits sociaux.
Considérant que l'objectif recherché par l'habilitation devait être le respect par l'expert des conventions régulièrement conclues par les parties, votre commission a adopté un amendement en ce sens à l'initiative de son rapporteur.
. Autres habilitations relatives au droit des sociétés
Dans son 4°, l'article 3 du projet de loi tend à permettre de prolonger le délai de tenue de l'assemblée des associés statuant sur les comptes annuels dans les sociétés à responsabilité limitée (SARL), actuellement fixé à un délai de six mois à compter de la clôture de l'exercice36(*). Il s'agit d'un assouplissement de nature à faciliter la gestion d'une SARL et permettant d'éviter les risques d'annulation de décisions prises par une assemblée générale réunie hors délai.
Dans son 5°, l'article 3 du projet de loi vise à permettre à une SARL à associé unique, autrement appelée entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL), d'être l'associé unique d'une autre EURL. Dès lors qu'est admise la possibilité de constituer une société avec un seul associé, il peut paraître logique que cet associé unique puisse être une société à associé unique. En l'état du droit, une EURL ne peut avoir pour associé unique une autre EURL, sous peine de dissolution37(*). En dehors de cette restriction, toute personne physique ou morale - dont une SARL ou une autre société - peut être associé unique d'une EURL. Ceci doit permettre de favoriser le développement des petites entreprises sous forme de société. Par dérogation avec l'article 1844-5 du code civil, la réunion en une seule main de toutes les parts d'une SARL n'entraîne pas sa dissolution judiciaire de droit. Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle.
Dans son 7°, l'article 3 du projet de loi vise à autoriser le Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C) à conclure des accords de coopération avec des organismes étrangers équivalents pour mettre en oeuvre des contrôles conjoints de l'activité des commissaires aux comptes. Cette disposition vise à prendre en compte, dans le respect du droit européen en matière d'audit, les conditions de contrôle de la profession d'auditeur financier dans des États non européens, en particulier les États-Unis. En effet, la loi américaine impose à son autorité de régulation en matière d'audit, le « Public company accounting oversight board » (PCAOB), équivalent du H3C, à procéder lui-même au contrôle des cabinets étrangers intervenant sur le territoire américain, alors que le droit européen pose le principe de la confiance mutuelle entre autorités de régulation européennes pour organiser le contrôle des autres cabinets européens. La Commission européenne a admis de façon transitoire le contrôle conjoint de l'activité d'auditeurs européens par le PCAOB et les autorités de régulation européennes, le temps que les règles américaines évoluent.
Entendu par votre rapporteur, la présidente du H3C a indiqué qu'un protocole d'accord avait été conclu en 2013 avec le PCAOB, comme l'ont fait d'autres autorités européennes de régulation de l'audit. Ce protocole prévoit que toutes les demandes d'information sur des cabinets français travaillant aux États-Unis émanant du PCAOB transitent par le H3C, préservant ainsi les intérêts des cabinets français.
Ces demandes d'habilitation n'appellent pas d'observation particulière de la part de votre rapporteur. Sans remettre en cause des principes du droit des sociétés, elles constituent des simplifications utiles.
D'autres simplifications que celles proposées par le présent article sont envisageables et pourraient faire l'objet d'une initiative parlementaire. Par exemple, l'abstention lors d'une assemblée générale d'actionnaires est comptabilisée comme un vote négatif, selon l'interprétation faite en droit français de l'article 44 de la directive 2012/30/UE du 25 octobre 2012 tendant à coordonner, pour les rendre équivalentes, les garanties qui sont exigées des sociétés en vue de la protection des intérêts tant des associés que des tiers, en ce qui concerne la constitution de la société anonyme ainsi que le maintien et les modifications de son capital. Or, dans les législations des autres États membres, l'abstention n'est pas recensée comme un suffrage exprimé, sans que la Commission européenne ait, semble-t-il, trouvé à y redire, admettant implicitement une interprétation souple de la directive. Au surplus, dans le régime de la société européenne tel qu'il a été introduit dans le code de commerce en application du droit européen, l'abstention n'est pas recensée comme un suffrage exprimé. Dans ces conditions, clarifier sur ce point le code de commerce38(*) constituerait une réelle simplification, utile au regard des droits étrangers et vis-à-vis des entreprises étrangères.
L'article 4 du projet de loi sollicite une habilitation en vue d'augmenter le nombre de notaires salariés par office de notaires. Le délai d'habilitation est fixé à huit mois par l'article 18 du projet de loi.
La loi n° 90-1259 du 31 décembre 1990 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques a permis l'exercice de la profession de notaire « en qualité de salarié d'une personne physique ou morale titulaire d'un office notarial »39(*).
Tel que complété par la loi du 31 décembre 1990 précitée, l'ordonnance n° 45-2590 du 2 novembre 1945 relative au statut du notariat précise ainsi :
« Une personne physique titulaire d'un office notarial ne peut pas employer plus d'un notaire salarié. Une personne morale titulaire d'un office de notaire ne peut pas employer un nombre de notaires salariés supérieur à celui des notaires associés y exerçant la profession. »
Entendus par votre rapporteur, les représentants du Conseil supérieur du notariat (CSN) ont indiqué qu'ils n'avaient pas d'objection à cette mesure, quand bien même ils ne l'auraient pas demandée.
Selon les informations fournies à votre rapporteur, le Gouvernement envisage de doubler le nombre maximal de notaires salariés, faisant passer de un à deux le nombre de notaires salariés d'un office notarial détenu par une personne physique.
L'article 5 du projet de loi sollicite une habilitation en vue de permettre l'exercice salarié de la profession d'avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, faculté qui n'existe pas à ce jour. Le délai d'habilitation est fixé à huit mois par l'article 18 du projet de loi.
L'ordre des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation est régi par une ordonnance de Louis XVIII du 10 septembre 1817, récemment modifiée par la loi n° 2011-331 du 28 mars 2011 de modernisation des professions judiciaires ou juridiques et certaines professions réglementées.
L'article 3 de l'ordonnance fixait à soixante le nombre de titulaires de la profession d'avocat au conseil. Le décret n° 2009-452 du 22 avril 2009 relatif à l'évolution des professions juridiques et judiciaires a supprimé ce plafond, pour prévoir que le garde des sceaux pouvait créer de nouveaux offices d'avocat au conseil, sans qu'il ait toutefois été recouru à cette faculté à ce jour. Ainsi, à ce jour, il existe soixante cabinets, représentant environ 105 avocats40(*).
L'exercice salarié d'avocat au conseil n'est pas autorisé, contrairement à la profession d'avocat à la cour depuis la loi n° 90-1259 du 31 décembre 1990 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, qui a prévu, comme pour les notaires, l'exercice « en qualité de salarié (...) d'un avocat ou d'une association ou société d'avocats »41(*), sans limitation de nombre d'avocats salariés. Cette disposition n'a pas, semble-t-il, rencontré un large succès, contrairement à la collaboration libérale.
Actuellement, les avocats au conseil peuvent recruter des avocats à la cour en tant que collaborateurs, mais pas en tant que salariés.
La profession est regroupée au sein d'un ordre des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, gouverné par un conseil de l'ordre.
Entendu par votre rapporteur, le président du conseil de l'ordre n'a pas formulé d'objection à la possibilité d'exercer la profession d'avocat au conseil sous forme salariée, tout en indiquant que certains membres de la profession y étaient hostiles. L'exercice salarié pourrait faciliter l'entrée dans la profession sans apports financiers dans un premier temps et constituer un instrument de promotion professionnelle.
Selon les informations fournies à votre rapporteur, le Gouvernement envisage de limiter à un le nombre d'avocat salarié par avocat au conseil. À titre de comparaison, il n'existe pas de limitation de cette nature pour l'exercice salarié de la profession d'avocat à la cour.
L'article 6 du projet de loi sollicite une habilitation en vue de modifier diverses dispositions relatives à la profession d'expert-comptable. Le délai d'habilitation est fixé à huit mois par l'article 18 du projet de loi.
Il s'agit par cette ordonnance de modifier l'ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 portant institution de l'ordre des experts-comptables et réglementant le titre et la profession d'expert-comptable.
Entendu par votre rapporteur, le président du conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables (CSOEC) a indiqué que les modifications envisagées concerneraient la possibilité de créer des sociétés d'expertise comptable à libre composition du capital mais avec majorité absolue de droits de vote à des experts-comptables, pour donner des garanties d'indépendance, sur le modèle des sociétés de commissariat aux comptes. Il s'agit ainsi de répondre à la critique européenne portant sur les règles actuelles de détention du capital des sociétés d'expertise comptable, considérées comme un obstacle à la concurrence et à la liberté de circulation des capitaux.
Les modifications envisagées concerneraient également la possibilité de créer un fonds de règlement des experts-comptables, à l'instar des caisses des règlements pécuniaires des avocats (CARPA), afin de pouvoir émettre des factures, recouvrer des créances et régler des fournisseurs pour le compte de clients des experts-comptables en tout sécurité. Il s'agirait également d'autoriser les honoraires d'objectif pour la rémunération des missions qui interviennent dans le champ concurrentiel, par exemple les missions de transmission ou de cession d'entreprise.
Ces mesures correspondent au champ de l'habilitation, qui prévoit de faciliter les créations de sociétés d'expertise comptable et de participation d'expertise comptable et les prises de participation dans leur capital et de sécuriser les conditions d'exercice de la profession d'expert-comptable. Dès lors, il n'y a pas lieu de mentionner le mot « notamment », comme le fait l'article 6 du projet de loi avant de préciser les finalités envisagées, ce qui au demeurant porte atteinte à la précision de l'habilitation au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
En conséquence, votre commission a adopté un amendement présenté par son rapporteur en vue de supprimer ce terme.
L'article 7 du projet de loi sollicite une habilitation en vue « de supprimer ou d'aménager » (sic) les obligations déclaratives applicables aux établissements où sont pratiquées des activités physiques et sportives ainsi que les sanctions correspondantes. Le délai d'habilitation est fixé à huit mois par l'article 18 du projet de loi.
Avant même d'aborder le fond du dispositif, votre rapporteur estime qu'une telle alternative ouverte à l'occasion d'une habilitation ne répond pas à l'exigence de précision suffisante établie par le Conseil constitutionnel.
À ce jour, la notion d'établissement où sont pratiquées des activités physiques et sportives (EAPS) n'est pas définie, mais le code du sport impose diverses obligations à ces établissements. Pour autant, plusieurs instructions du ministère des sports42(*) ont précisé qu'un EAPS se caractérise par l'organisation d'une activité physique ou sportive dans un lieu défini et sur une certaine durée, le lieu pouvant être fixe ou mobile et l'activité éventuellement discontinue. En particulier, selon ces instructions, les prestations de remise en forme relèvent du champ des EAPS43(*).
Le code du sport fixe les obligations applicables aux EAPS : obligation d'assurance responsabilité civile (article L. 321-7 à L. 321-9), garanties d'hygiène et de sécurité (article L. 322-2), obligation de déclaration de l'activité (article L. 322-3) et obligation de moralité de l'exploitant (article L. 322-1).
S'agissant des sanctions applicables, le fait d'exploiter un EAPS sans avoir procédé à la déclaration requise est puni d'un an de prison et 15 000 euros d'amende (article L. 322-4). En outre, l'administration peut aussi s'opposer à l'ouverture ou prononcer la fermeture temporaire ou définitive d'un EAPS qui ne respecterait pas les autres obligations (article L. 322-5), étant entendu que l'obligation de déclaration préalable permet ensuite d'assurer le contrôle des autres obligations auxquelles sont soumis les exploitants, et notamment celles relatives aux garanties d'hygiène et de sécurité.
En effet, les questions de sécurité sont importantes, notamment pour les établissements où des activités à risque sont pratiquées. Le développement rapide de salles de remise en forme dites « low cost », dans des conditions ne garantissant pas toujours le respect des règles de sécurité, constitue également une source d'inquiétude. Dans ces conditions, alors que le contrôle demeure indispensable, votre rapporteur estime qu'il n'est pas souhaitable d'envisager de supprimer les obligations déclaratives des EAPS.
Au demeurant, entendue le 30 octobre 2013 par la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, la ministre des sports a évoqué la dématérialisation des procédures de déclaration d'établissement accueillant des activités physiques et sportives, ce qui permettrait de la faciliter.
En revanche, l'habilitation pourrait être utilement étendue à l'ensemble des obligations qui incombent aux EAPS et pas uniquement à leurs obligations déclaratives, ainsi qu'aux sanctions dont elles sont assorties.
Par conséquent, votre commission a adopté un amendement présenté par son rapporteur en vue à la fois de restreindre et d'étendre le champ de l'habilitation à la seule adaptation, et non la suppression, de l'ensemble des obligations applicables aux établissements où sont pratiquées des activités physiques et sportives ainsi qu'aux sanctions correspondantes.
L'article 8 du projet de loi sollicite une habilitation dans le domaine du transport concernant la Société du Grand Paris. Sont concernées les modalités de financement des projets, la coopération avec le syndicat des transports d'Ile-de-France et la procédure de modification du schéma du réseau de transport public du Grand Paris. Le délai d'habilitation est fixé à six mois par l'article 18 du projet de loi.
Cet article a été délégué au fond à la commission du développement durable par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission du développement durable a rejeté cet article.
En conséquence, votre commission a supprimé l'article 8.
L'article 9 du projet de loi vise à adapter les modalités selon lesquelles les informations à caractère social et environnemental doivent être publiées par les mutuelles et les établissements de crédit, sur le modèle de ce que prévoit le code de commerce, avec des seuils d'exonération pour les sociétés plus petites et des modalités particulières consolidées au sein des groupes de sociétés.
Le cinquième alinéa de l'article L. 225-102-1 du code de commerce prévoit que le rapport du conseil d'administration à l'assemblée générale des actionnaires comporte « des informations sur la manière dont la société prend en compte les conséquences sociales et environnementales de son activité ainsi que sur ses engagements sociétaux en faveur du développement durable et en faveur de la lutte contre les discriminations et de la promotion des diversités ». Il s'agit de l'obligation dite de « reporting social et environnemental », traduisant la responsabilité sociale et environnementale (RSE) des entreprises.
Le sixième alinéa du même article précise que cette obligation s'impose « aux sociétés dont les titres sont admis aux négociations sur un marché réglementé ainsi qu'aux sociétés dont le total de bilan ou le chiffre d'affaires et le nombre de salariés excèdent des seuils fixés par décret en Conseil d'État ». Ainsi, si toutes les sociétés cotées sont tenues de publier de telles informations, seules les sociétés non cotes les plus importantes y sont astreintes. L'article R. 225-104 du code a fixé ces seuils à 100 millions d'euros pour le total du bilan, 100 millions d'euros pour le montant net du chiffre d'affaires et 500 pour le nombre moyen de salariés permanents employés au cours de l'exercice.
En outre, le même sixième alinéa dispense les filiales de publier ces informations lorsque leur société-mère établit des comptes consolidés et fournit ces informations pour l'ensemble du groupe, « dès lors que ces informations sont publiées par la société qui les contrôle (...) de manière détaillée par filiale ou par société contrôlée et que ces filiales ou sociétés contrôlées indiquent comment y accéder dans leur propre rapport de gestion ».
Or, s'agissant des règles applicables aux mutuelles, en application de l'article L. 114-17 du code de la mutualité, et aux établissements de crédit, en application de L. 511-35 du code monétaire et financier, de telles adaptations n'existent pas. L'objet du présent article est d'étendre ces adaptations et ces dispenses prévues à l'article L. 225-102-1 du code de commerce aux mutuelles44(*) et aux établissements de crédit, entreprises d'investissement et compagnies financières, par cohérence et conformément au principe d'égalité.
Dans la version initiale du texte, l'article 9 demandait une habilitation pour procéder à cette modification. Toutefois, à l'initiative de notre collègue rapporteur à l'Assemblée nationale, la demande d'habilitation a été remplacée par une modification directe du droit en vigueur, pour des motifs d'urgence. En effet, sans cette modification directe, l'obligation entrerait en vigueur à compter de l'exercice 2013, c'est-à-dire à compter du 1er janvier 2014. Passer par une ordonnance renverrait à une date bien postérieure à celle-ci.
Par cohérence, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement visant à étendre la même dispense aux ensembles d'institutions de prévoyance, d'unions d'institutions de prévoyance ou de groupements paritaires de prévoyance régis par le code de la sécurité sociale, en incluant une disposition spécifique au sein de l'article L. 931-15 de ce code.
L'article 10 du projet de loi sollicite une habilitation pour « moderniser la gouvernance » des entreprises dans lesquelles l'État détient une participation ainsi que les règles concernant les opérations en capital relatives à de telles entreprises, l'objectif recherché étant une plus grande efficacité dans la gestion des participations de l'État. Le délai d'habilitation est fixé à huit mois par l'article 18 du projet de loi.
Cette habilitation se situe dans le prolongement des réflexions menées, notamment par l'APE, sur le rôle de l'État actionnaire, appelé à se recentrer sur les questions économiques et stratégiques plutôt qu'administratives.
Entendu par votre rapporteur, le commissaire aux participations de l'État, directeur de l'agence des participations de l'État (APE), a indiqué que la législation relative aux entreprises dont l'État était actionnaire, en particulier les entreprises publiques relevant de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public45(*), pouvait s'avérer obsolète sur certains points et source de rigidités que la protection des intérêts de l'État ou des salariés des entreprises concernées ne justifiait plus aujourd'hui.
Plusieurs dispositions peuvent illustrer ce constat : la nécessité d'une autorisation de certains actes par arrêté ministériel, héritée du régime de tutelle, la rigidité des règles de fonctionnement des conseils d'administration comme de nomination des dirigeants, qui ne permettent pas de s'adapter aux diverses situations concrètes rencontrées et d'assurer une continuité dans la direction de l'entreprise (décès en cours de mandat, impossibilité de dissocier les fonctions de président et de directeur général...), la rigidité des règles de désignation des représentants de l'État, selon lesquelles seuls des fonctionnaires ou retraités de la fonction publique peuvent être désignés, alors qu'il serait opportun d'élargir aujourd'hui le vivier, ainsi que la lourdeur de la composition des conseils.
Dans les conditions, la logique de l'APE consiste à proposer autant que possible un rapprochement avec le droit commun des sociétés, sous réserve du maintien de prérogatives spécifiques pour l'État actionnaire et de garanties de représentation pour les salariés, en ne gardant que les dispositions dérogatoires qui demeurent objectivement nécessaires. L'État pourrait par exemple être considéré comme n'importe quel autre actionnaire personne morale et disposer d'un rôle de proposition dans la désignation des administrateurs.
De même, les règles relatives aux opérations en capital concernant ces entreprises, pour les mêmes motifs de protection des intérêts de l'État, ne sont plus adaptées aux exigences actuelles de l'État actionnaire et mériteraient d'être clarifiées en raison de leur complexité. À cette occasion, les compétences de la commission des participations et des transferts pourraient être réévaluées et élargies en cas d'acquisition d'une participation par l'État.
Selon le commissaire aux participations de l'État, la complexité et la lourdeur des règles ralentissent beaucoup les opérations de l'APE. L'objectif recherché est ainsi de fixer un régime juridique plus souple et plus unifié.
Partageant cette finalité de modernisation de la gestion des entreprises dans lesquelles l'État détient une participation, votre commission a adopté un amendement présenté par son rapporteur en vue de la faire apparaître plus clairement les finalités recherchées, en clarifiant la rédaction de l'article 10 du projet de loi, conformément à l'exigence constitutionnelle de précision. Ainsi, cet amendement prévoit que l'habilitation porte sur la simplification des règles applicables aux entreprises dans lesquelles l'État détient une participation et sur leur rapprochement du droit commun des sociétés, sur l'adaptation des règles de composition des conseils ainsi que de désignation des dirigeants et des représentants de l'État, sur la clarification des règles concernant les opérations en capital ainsi que sur l'adaptation des compétences de la commission des participations et des transferts.
En outre, votre commission a adopté deux amendements présentés par la commission des affaires économiques, complémentaires de celui présenté par son rapporteur. Le premier visait à préciser le fait que l'habilitation portait sur l'ensemble des entreprises dans lesquelles l'État, mais aussi ses établissements publics, détiennent une participation, seuls ou conjointement. Le second visait à écarter toute possibilité de remettre en cause les seuils de détention publique de certaines entreprises publiques prévus par la loi.
L'article 11 du projet de loi sollicite une habilitation afin de transposer la directive 2013/36/UE du 26 juin 2013 relative aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement, de mettre en conformité le droit français avec le règlement (UE) n° 575/2013 du 26 juin 2013 sur les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement, de transposer la directive 2011/89/UE du 16 novembre 2011 sur la surveillance complémentaire des entités financières, de faire application de ces textes outre-mer, ainsi que de réformer les modalités de calcul du taux d'intérêt légal. Le délai d'habilitation est fixé à huit mois par l'article 18 du projet de loi.
Cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois.
Votre rapporteur relève toutefois avec satisfaction que l'habilitation demandée à l'article 11 a été étendue par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, à la réforme du taux d'intérêt légal, dont les modalités de calcul sont fixées par le code monétaire et financier.
En effet, compte tenu de son mode de calcul et du niveau actuel très faible des taux d'intérêt, le taux d'intérêt légal apparaît trop bas aujourd'hui pour jouer efficacement son rôle d'indice de référence pour les pénalités en matière civile et commerciale, en particulier dans les contrats commerciaux et assurer un équilibre entre les parties en cas de manquement.
Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.
En conséquence, votre commission a adopté l'article 11 sans modification.
L'article 12 du projet de loi vise à mettre en conformité la législation française avec les règles européennes concernant les missions de la Banque centrale européenne en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit, y compris dans les collectivités d'outre-mer. Il s'agit de mettre en oeuvre les textes européens relatifs à l'union bancaire. Le délai d'habilitation, initialement fixé à quinze mois par l'article 18 du projet de loi, a été ramené à huit mois par l'adoption d'un amendement présenté par la commission des finances à l'article 18 et adopté par votre commission.
Cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par son rapporteur, destiné à restreindre cette habilitation aux seuls textes européens déjà adoptés en la matière.
En conséquence, votre commission a adopté cet amendement et l'article 12 ainsi modifié.
L'article 13 du projet de loi sollicite une habilitation en vue de mettre en place, à titre expérimental, pour une durée de trois ans et dans un nombre limité de régions, un « certificat de projet » permettant de garantir à un porteur de projet la stabilité des normes applicables pendant la réalisation du projet. Le délai d'habilitation est fixé à huit mois par l'article 18 du projet de loi.
Les états généraux de la modernisation du droit de l'environnement, organisés à la suite de la conférence environnementale des 14 et 15 septembre 2012, ont mis en exergue les difficultés rencontrées par les porteurs de projet à connaître le cadre juridique en matière environnementale en vigueur. C'est pourquoi, dans un souci de stabilité et de sécurité juridiques indispensables à la mise en oeuvre de projets économiques, les états généraux ont conclu à la nécessité d'une simplification des démarches. Le « certificat de projet » vise à répondre à cette attente.
Le certificat de projet serait un document délivré aux porteurs de projet contenant une liste exhaustive des différentes législations applicables à une demande et qui les « cristalliserait » pendant la période de réalisation du projet. En d'autres termes, ce certificat garantirait une sécurité juridique et une stabilité des normes applicables dans les dix-huit mois suivant sa délivrance.
Ce certificat comporterait un certain nombre de dispositions :
- la liste des autorisations et des consultations nécessaires pour la réalisation d'un projet ;
- les différentes législations applicables ;
- les conditions de recevabilité et de régularité du dossier ;
- un cadrage des éléments qui devraient figurer dans le dossier de demande d'autorisation ;
- un engagement de l'État sur le délai de délivrance des autorisations requises ainsi que la mention des effets d'un dépassement éventuel de ce délai.
Ce certificat aurait par ailleurs valeur de certificat d'urbanisme pour une opération déterminée et servirait d'avis de cadrage préalable à l'étude d'impact environnemental lorsque celle-ci serait requise et d'avis d'information du demandeur sur les difficultés d'ores et déjà identifiées par les services de l'État au stade de l'instruction.
Le certificat produirait ses effets pendant une durée de dix-huit mois et, en raison de son opposabilité à l'administration et aux tiers, aurait vocation à être publié. Dans les situations dans lesquelles ce certificat serait mis en oeuvre, il ferait échec à l'application des lois ou règlements adoptés postérieurement à la délivrance du certificat.
Cette expérimentation s'appliquerait dans un nombre limité de régions. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, les régions Aquitaine, Franche-Comté et Champagne-Ardenne pourraient être pressenties pour cette expérimentation.
Votre commission se félicite de l'expérimentation du certificat de projet afin de prendre en compte les difficultés des porteurs de projet à appliquer un droit de l'environnement de plus en plus complexe et mouvant.
Toutefois, votre commission regrette l'insuffisante clarté de cet article, dont certaines dispositions méritent d'être précisées. En outre, l'habilitation n'aborde pas la question du contentieux qui pourrait résulter de ce nouvel outil. Sans remettre en cause le droit de recours des tiers à l'encontre des certificats de projet, il apparaît utile de prévoir des modalités spécifiques d'exercice de ce droit afin d'éviter tout recours abusif.
Ainsi, votre commission a adopté un amendement du Gouvernement permettant de répondre à ce double objectif et qui s'inspire des conclusions du rapport du Conseil d'État sur le rescrit, qui sera prochainement publié. Cet amendement prévoit, d'une part, que l'ordonnance préciserait, pour chacune des régions d'expérimentation, les dispositions qui devraient figurer dans le certificat de projet. D'autre part, il précise les conditions dans lesquelles les recours contre les certificats de projet pourraient être exercés, les pouvoirs du juge administratif saisi de ces recours et l'invocabilité du certificat de projet par la voie de l'exception.
L'article 14 du projet de loi sollicite une habilitation en vue de mettre en place, à titre expérimental, pour une durée de trois ans et dans un nombre limité de régions, une procédure unique intégrée applicable aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE). Le délai d'habilitation est fixé à huit mois par l'article 18 du projet de loi.
Les porteurs de projets portant sur une ICPE sont conduits à déposer de nombreuses demandes d'autorisation ou de délégation au titre du code de l'environnement, du code de l'urbanisme, du code forestier ou encore du code de l'énergie. Les différentes procédures auxquelles sont soumis les porteurs de projets sont souvent traitées par des services différents, dont les décisions peuvent diverger.
Pour répondre à ces difficultés, il est proposé une expérimentation par habilitation qui revêtirait deux formes :
- pour les installations de production d'énergie renouvelable, l'expérimentation tendrait à la mise en place d'une procédure unique, organisée autour d'une procédure d'autorisation relative aux ICPE qui intègrerait toutes les autorisations requises au titre des différentes législations ;
- pour les autres projets relatifs à une ICPE, serait expérimentée une procédure unique qui intègrerait uniquement les autorisations requises par le code de l'environnement et le code forestier et non par le code de l'urbanisme.
La première expérimentation pourrait être mise en place dans les régions de Basse-Normandie, Champagne-Ardenne, Nord-Pas-de-Calais et Picardie, qui représentent le quart des projets éoliens nationaux, tandis que la seconde pourrait être réalisée en Champagne-Ardenne.
Tout en approuvant l'objectif du présent article, votre commission a adopté deux amendements du Gouvernement.
Le premier amendement tend à préciser les dispositions applicables en matière de contrôle et de sanction, tant en matière administrative que pénale, ainsi que de recours contentieux. L'objectif est d'apporter une sécurité juridique suffisante aux porteurs de projet.
Le second amendement vise à élargir l'expérimentation proposée aux projets de méthanisation injectant du biométhane et à ceux qui valorisent du biogaz autrement que par méthanisation.
Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement présenté par le Gouvernement, l'article 14 bis sollicite une habilitation en vue d'expérimenter toutes les mesures permettant la mise en place d'une procédure unique intégrée, dans le domaine de l'eau, conduisant à une décision unique du préfet de département, qui regrouperait l'ensemble des décisions de l'État au titre du code de l'environnement. Le délai d'habilitation est fixé à douze mois par l'article 18 du projet de loi.
La mise en oeuvre de ce « permis environnemental unique » viserait à mieux articuler les procédures, les autorisations environnementales et les autorisations d'urbanisme, à éviter les doublons d'instruction et de consultation et, in fine, à simplifier les procédures pour les porteurs de projets.
Plus précisément, cette expérimentation conduirait à l'édiction d'une décision unique du préfet de département, pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumises à autorisation au titre de la loi sur l'eau, qui regrouperait l'ensemble des décisions relevant de l'État au titre du code de l'environnement et du code forestier.
Les modalités de délivrance des autorisations nécessaires au titre des dispositions relatives à l'urbanisme, la santé publique, la propriété des personnes publiques feraient l'objet d'une harmonisation avec cette nouvelle procédure d'autorisation unique environnementale.
Une structure de projet serait mise en place dans les départements expérimentateurs entre les services de l'État afin de définir un interlocuteur unique pour le porteur de projet. Seraient également définies des règles de procédures simplifiées et harmonisées.
L'objectif de cette expérimentation est la simplification et l'accélération des projets tout en assurant un contrôle attentif des services de l'État sur la bonne prise en compte des réglementations applicables et la consultation des parties intéressées et du public.
La commission a adopté l'article 14 bis ainsi rédigé.
Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement présenté par le Gouvernement, l'article 14 ter sollicite une habilitation en vue d'expérimenter un nouvel outil dénommé « opération d'intérêt économique et écologique » (OIEE). Le délai d'habilitation est fixé à quinze mois par l'article 18 du projet de loi.
Cette expérimentation permettrait à un aménageur de procéder, en amont de son projet, aux diagnostics environnementaux sur le territoire sur lequel s'appliquerait une OIEE. Les données qui seraient ainsi acquises seraient mises à la disposition de l'administration et des maîtres d'ouvrage dont les projets s'inscrivent dans une OIEE. La durée de validité de ces études serait de cinq ans minimum.
L'aménageur pourrait également diligenter, au niveau de l'OIEE, les procédures de dérogation à l'interdiction d'atteinte aux espèces et habitats protégés, dès lors que les caractéristiques et les impacts des projets seraient suffisamment précisés. Il bénéficierait d'une stabilité de la réglementation applicable, à compter de l'approbation du plan d'aménagement de l'OIEE, en dehors des évolutions rendues nécessaires par des engagements internationaux ou européens ou par la protection de la santé, de la sécurité et de la salubrité publiques.
Dans le cadre de l'expérimentation, une commission régionale ad hoc serait constituée et saisie pour avis sur le plan d'aménagement. Le conseil scientifique régional du patrimoine naturel (CSRPN) serait également associé pour la validation des inventaires écologiques.
L'objectif de cette expérimentation est de rechercher un développement équilibré des territoires, à travers une meilleure intégration de la biodiversité dans l'aménagement et la lutte contre l'artificialisation des sols. Il s'agit par ailleurs d'améliorer l'intelligibilité du droit de l'environnement et d'assurer une plus grande sécurité juridique des porteurs de projet.
La commission a adopté l'article 14 ter ainsi rédigé.
Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement présenté par le Gouvernement, l'article 14 quater sollicite une habilitation en vue de créer un nouveau produit d'assurance sur la vie dénommé contrat « euro-croissance ». Le délai d'habilitation est fixé à six mois par l'article 18 du projet de loi.
Reprenant une recommandation formulée par nos collègues députés Karine Berger et Dominique Lefebvre, il s'agit d'orienter davantage l'épargne des ménages, par le biais de l'adaptation de la législation relative à l'assurance sur la vie, vers le financement de l'économie. Il s'agit de créer au sein du code des assurances la faculté de constituer une provision de diversification dans le cadre d'un contrat d'assurance sur la vie.
La commission a adopté l'article 14 quater ainsi rédigé.
L'article 15 du projet de loi vise à ratifier l'ordonnance n° 2011-1012 du 24 août 2011 relative aux communications électroniques ainsi qu'à ratifier, avec une modification, l'ordonnance n° 2013-544 du 27 juin 2013 relative aux établissements de crédit et aux sociétés de financement.
Cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté deux amendements rédactionnels présentés par son rapporteur.
En conséquence, votre commission a adopté ces deux amendements et l'article 15 ainsi modifié.
L'article 16 du projet de loi modifie l'article L. 541-10-5 du code de l'environnement pour reporter au 1er janvier 2015 l'obligation pour tout producteur d'apposer une signalétique informant le consommateur sur le tri du produit qu'il met sur le marché, issue de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle 2 ».
Cet article a été délégué au fond à la commission du développement durable par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission du développement durable a adopté trois amendements identiques présentés par nos collègues Jean-Jacques Hyest, Daniel Laurent et André Reichardt, ayant pour effet de supprimer toute obligation de mettre en place une signalétique commune sur les produits de consommation informant sur le tri.
En conséquence, votre commission a adopté ces trois amendements et l'article 16 ainsi modifié.
L'article 17 du projet de loi vise à supprimer le régime de déclaration préalable imposé en l'état du droit aux commerçants étrangers ne résidant pas en France. Il abroge à cette fin les articles L. 122-1, L. 122-2, L. 911-1 et L. 951-1 du code de commerce.
Les articles L. 122-1 et L. 122-2 du code de commerce prévoient, sous peine de six mois de prison, de 3 750 euros d'amende et de la fermeture de l'établissement, qu'un étranger qui exerce sur le territoire français, sans y résider, une profession commerciale, industrielle ou artisanale qui requiert une inscription au registre du commerce et des sociétés ou au répertoire des métiers doit en faire la déclaration au préfet du département dans lequel il envisage d'exercer son activité. Les ressortissants de l'Union européenne sont exonérés de cette obligation.
L'article L. 911-1 rend applicable ce régime à Saint-Pierre-et-Miquelon et l'article L. 951-1 dans les îles Wallis et Futuna. Le projet de loi précise que l'abrogation du régime de déclaration préalable des commerçants étrangers est applicable dans les îles Wallis et Futuna.
À ce jour, plus rien ne justifie ce régime spécial de déclaration préalable en préfecture des commerçants étrangers. Aussi votre commission considère-t-elle sa suppression bienvenue.
L'article 18 du projet de loi regroupe au sein d'un même article tous les délais fixés pour les différentes habilitations sollicitées par le projet de loi, à savoir celles sollicitées par les articles 1er, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13 et 14, ainsi que par les nouveaux articles 14 bis, 14 ter et 14 quater.
Votre rapporteur tient à relever que les délais d'habilitation sont fixés de façon relativement raisonnable, entre quatre et huit mois dans la plupart des cas. Le délai d'habilitation pour réformer le droit des entreprises en difficulté est fixé, quant à lui, à neuf mois, ce qui se justifie aisément par la complexité de la matière, tandis que le délai d'habilitation pour mettre en conformité la loi française avec le droit européen en matière de responsabilités prudentielles de la Banque centrale européenne est fixé à quinze mois.
À la suite de l'adoption d'un amendement à l'article 12, délégué au fond à la commission des finances, votre commission a adopté un amendement présenté par la commission des finances pour ramener de quinze à huit mois le délai d'habilitation ouvert pour mettre en conformité le droit français avec les textes européens relatifs à l'union bancaire, confiant à la Banque centrale européenne de nouvelles missions de surveillance prudentielle.
L'article 19 du projet de loi prévoit de façon homogène pour toutes les ordonnances qui seront prises sur le fondement du présent projet de loi que le projet de loi de ratification de chaque ordonnance déposé en application du deuxième alinéa de l'article 38 de la Constitution devra l'être dans un délai de cinq mois à compter de la publication de l'ordonnance.
Si ce délai semble plus long qu'usuellement, le délai de trois mois étant fréquent, il demeure limité. Votre rapporteur souhaite que ces projets de loi de ratification soient l'occasion pour les assemblées d'examiner au fond certaines des ordonnances, en particulier celles sur le droit des difficultés des entreprises.
Introduit par amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale, l'article 20 du projet de loi vise à permettre la création définitive d'une caisse commune de sécurité sociale dans certains départements ruraux à l'issue d'une période d'expérimentation. Il crée à cette fin un article L. 216-7 dans le code de la sécurité sociale.
L'article 141 de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 a introduit trois articles L. 216-4 à L. 261-6 dans le code de la sécurité sociale pour expérimenter la création d'une telle caisse dans les départements dont toutes les communes sont classées en zone de revitalisation rurale (ZRR). Sur demande des conseils d'administration des caisses souhaitant engager l'expérimentation, un arrêté crée la caisse commune pour une durée maximale de cinq ans.
À l'origine, cette disposition visait à répondre à une demande locale. En effet, la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM), la caisse d'allocations familiales (CAF) et l'union pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) de Lozère souhaitaient se regrouper pour répondre au contexte rural particulier de ce département.
Un arrêté du 17 juin 2008 a ainsi créé une caisse commune de sécurité sociale dans le département de la Lozère, qui a permis la mise en place d'un guichet unique du régime général pour l'assurance maladie, la branche famille et le recouvrement des cotisations. Alors que la Creuse et le Lot auraient pu engager le même processus de mutualisation, au vu des critères fixés par la loi, seule la Lozère a créé une telle caisse commune.
Votre rapporteur considère qu'il s'agit là d'une disposition innovante qui permet d'assurer le maintien des services publics en zone rurale et qui constitue une simplification, y compris pour les entreprises, de sorte qu'elle présente bien un lien avec le présent projet de loi.
Pour autant, les dispositions adoptées dans la loi de financement pour 2007 ne relèvent que de l'expérimentation et ont donc une durée limitée, comme le prévoit la Constitution. De ce fait, la caisse commune de sécurité sociale de Lozère, effectivement créée le 1er janvier 2009, n'aura plus d'existence juridique en tant que telle au 1er janvier 2014.
Afin de combler ce vide juridique, le nouvel article L. 216-7 du code de la sécurité sociale complète les dispositions prévues en 2006. Il prévoit qu'à l'issue de l'expérimentation, le ministre chargé de la sécurité sociale peut, après avis des conseils d'administration concernés, constituer de manière définitive la caisse commune qui sera chargée d'assurer tout ou partie des missions exercées durant l'expérimentation.
Votre commission approuve cette mesure, tout en regrettant qu'elle soit si tardive, à quelques semaines seulement du terme de l'expérimentation pourtant engagée en 2009. Le regroupement des services publics dans les zones rurales constitue une réponse à la désertification et à l'isolement de certains territoires. Sans mutualisation, le risque aurait été grand que les branches concernées ferment leur implantation en zone rurale pour la transférer dans un département plus peuplé. Le regroupement « inter-branches » de la sécurité sociale permet d'éviter un regroupement territorial qui se réalise toujours au détriment des zones rurales.
Pour autant, les caisses nationales sont plutôt réticentes à élargir ce type de structure « inter-branches », car elles privilégient une logique de réseau. Qui plus est, une structure unique nécessite d'adapter les politiques menées par la caisse nationale, par exemple en ce qui concerne les ressources humaines.
Introduit par amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale, l'article 21 du projet de loi vise à ratifier l'ordonnance n° 2013-676 du 25 juillet 2013 modifiant le cadre juridique de la gestion d'actifs. Il procède en outre à une longue série de modifications rédactionnelles du code monétaire et financier, corrigeant ainsi des erreurs matérielles issues de l'ordonnance.
Cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par son rapporteur, visant à corriger des erreurs matérielles et apporter des clarifications rédactionnelles.
En conséquence, votre commission a adopté cet amendement et l'article 21 ainsi modifié.
L'intitulé du projet de loi vise l'habilitation à prendre par ordonnances diverses mesures de simplification et de sécurisation de la vie des entreprises.
Une telle rédaction de l'intitulé a semblé quelque peu compliquée à votre rapporteur. En outre, les précédentes lois d'habilitation présentées par le Gouvernement en 2013 étaient dotées d'un intitulé plus simple.
Aussi votre commission a-t-elle, à l'initiative de son rapporteur, adopté un amendement visant à simplifier l'intitulé du texte et clarifier son objet, selon la rédaction suivante : projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser le droit des entreprises. Cet intitulé reprend la formulation retenue pour la loi n° 2013-569 du 1er juillet 2013 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction et pour la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens.
Votre commission a adopté le projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances diverses mesures de simplification et de sécurisation de la vie des entreprises ainsi modifié.
* 5 Le texte de cette directive est consultable à l'adresse suivante :
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:182:0019:0076:FR:PDF
* 6 Ainsi que les entrepreneurs individuels à responsabilité limitée (EIRL).
* 7 Régime réel simplifié d'imposition ou régime fiscal de la micro-entreprise.
* 8 Voir articles L. 123-23 et suivants du code de commerce. Lorsqu'il doit être établi, le rapport de gestion n'a plus aujourd'hui à être déposé. Il vise à informer les associés et les actionnaires.
* 9 Décision n° 2013-331 QPC du 5 juillet 2013, par laquelle le Conseil constitutionnel a considéré que les dispositions relatives au statut de l'ARCEP, « qui n'assurent pas la séparation au sein de l'Autorité entre, d'une part, les fonctions de poursuite et d'instruction des éventuels manquements et, d'autre part, les fonctions de jugement des mêmes manquements, méconnaissent le principe d'impartialité ».
* 10 Voir à cet égard les décisions du Conseil constitutionnel n° 2004-490 DC du 12 février 2004 et n° 2007-547 DC du 15 février 2007.
* 11 L'article 1244-1 du code civil dispose notamment :
« Par décision spéciale et motivée, le juge peut prescrire que les sommes correspondant aux échéances reportées porteront intérêt à un taux réduit qui ne peut être inférieur au taux légal ou que les paiements s'imputeront d'abord sur le capital.
« En outre, il peut subordonner ces mesures à l'accomplissement, par le débiteur, d'actes propres à faciliter ou à garantir le paiement de la dette. »
* 12 Article L. 611-2 du code de commerce.
* 13 Articles L. 234-1 et suivants du code de commerce.
* 14 Article L. 611-7 du code de commerce.
* 15 Si les conditions prévues par l'article L. 611-13 du code de commerce fixe des conditions souples pour le choix du mandataire ad hoc ou du conciliateur, ces fonctions peuvent être exercées par des administrateurs ou des mandataires judiciaires.
* 16 Article L. 611-11 du code de commerce.
* 17 L'article 17 de la Déclaration dispose ainsi :
* 18 Articles L. 644-1 à L. 644-6 du code de commerce.
* 19 Articles L. 641-2 et D. 641-10 du code de commerce.
* 20 Articles L. 641-2-1 et D. 641-10 du code de commerce.
* 21 La même préoccupation peut s'exprimer lorsque les administrateurs et mandataires judiciaires du ressort du tribunal ne sont pas en mesure de gérer un gros dossier, quand bien même en principe le tribunal n'est pas tenu de désigner un administrateur ou un mandataire dans son ressort.
* 22 L'article L. 662-2 du code de commerce dispose :
« Lorsque les intérêts en présence le justifient, la cour d'appel peut décider de renvoyer l'affaire devant une autre juridiction de même nature, compétente dans le ressort de la cour, pour connaître du mandat ad hoc, de la procédure de conciliation ou des procédures de sauvegarde, de redressement judiciaire ou de liquidation judiciaire, dans des conditions fixées par décret. La Cour de cassation, saisie dans les mêmes conditions, peut renvoyer l'affaire devant une juridiction du ressort d'une autre cour d'appel. »
* 23 Voir notamment le rapport d'information n° 54 (2013-2014) fait au nom de la commission des lois sur la justice de première instance par nos collègues Yves Détraigne et Virginie Klès. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r13-054/r13-054.html
* 24 En l'état du droit, le juge-commissaire est exclu de la formation de jugement dans quelques cas ponctuels seulement.
* 25 Article L. 621-9 du code de commerce.
* 26 Articles L. 225-38 et suivants et L. 225-86 et suivants du code de commerce.
* 27 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
* 28 Le rapport de l'AMF indique en effet : « Les propositions finalement retenues ont fait l'objet d'un large consensus au sein des membres du groupe de travail. »
* 29 Articles L. 228-11 et suivants du code de commerce.
* 30 L'article L. 228-11 précise que « les actions de préférence sans droit de vote ne peuvent représenter plus de la moitié du capital social, et dans les sociétés dont les actions sont admises aux négociations sur un marché réglementé, plus du quart du capital social ».
* 31 Les actions formant « rompus » sont les fractions d'actions qui demeurent non attribuées à l'issue de certaines opérations, en particulier en cas d'échange de titres.
* 32 Articles L. 223-13 et suivants du code de commerce pour les parts sociales de SARL.
* 33 L'agrément n'est pas requis en cas de cession entre associés ou entre membres d'une même famille, sauf dispositions contraires des statuts.
* 34 Voir la décision n° 2010-607 DC du 10 juin 2010 sur la loi relative à l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée (considérant 9), dans laquelle le Conseil constitutionnel insiste sur l'information des créanciers et sur leur faculté de former opposition.
* 35 Arrêt n° 06-13912.
* 36 Article L. 223-26 du code de commerce.
* 37 Article L. 223-5 du code de commerce.
* 38 Les articles L. 225-96 et L. 225-98 du code de commerce disposent que l'assemblée générale extraordinaire et l'assemblée générale ordinaire statuent, respectivement, à la majorité des deux tiers ou à la majorité simple « des voix dont disposent les actionnaires présents ou représentés ». L'article L. 225-107 ajoute que les formulaires de vote par correspondance « ne donnant aucun sens de vote ou exprimant une abstention sont considérés comme des votes négatifs ».
* 39 Entrée en vigueur le 1er janvier 1992.
* 40 Ce chiffre est à comparer aux 57 000 avocats à la cour environ pour la France entière, dont 26 000 pour le seul barreau de Paris.
* 41 Entrée en vigueur le 1er janvier 1992.
* 42 Par exemple instruction n° 94-049 du 7 mars 1994 ou instruction n° DS/DSB2/2012/175 du 24 avril 2012 relative aux dispositions applicables aux salles de remise en forme.
* 43 Un avis de la commission de la sécurité des consommateurs d'avril 2000 considère que les salles de remise en forme et clubs sportifs relèvent bien de la réglementation sur les EAPS.
* 44 Les sociétés d'assurance régies par le code des assurances sont déjà couvertes par une telle dispense.
* 45 Seraient également concernées la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ainsi que la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques.

References: l'article 1
 l'article 18
 l'article 51
 l'article 1
 l'article 18
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 18

L'article 2
 l'article 18
 l'article 74
 l'article 2
 l'article 2
in fine
 l'article 1244
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 1844
 l'article 2
 l'article 2

L'article 3
 l'article 18
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 1843
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 1844
 l'article 3
 l'article 44

L'article 4
 l'article 18

L'article 5
 l'article 18

L'article 3

L'article 6
 l'article 18
 l'article 6

L'article 7
 l'article 18

L'article 8
 l'article 18
 l'article 8

L'article 9
 l'article 9

L'article 10
 l'article 18
 l'article 10

L'article 11
 l'article 18
 l'article 11
 l'article 11

L'article 12
 l'article 18
 l'article 18
 l'article 12

L'article 13
 l'article 18

L'article 14
 l'article 18
 l'article 14
 l'article 18
in fine
 l'article 14
 l'article 14
 l'article 18
 l'article 14
 l'article 14
 l'article 18
 l'article 14

L'article 15
 l'article 15

L'article 16
 l'article 16

L'article 17

L'article 18
 l'article 12

L'article 19
 l'article 38
 l'article 20

L'article 141
 l'article 21
 l'article 21
 L'article 1244
 L'article 17