Source: http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2014/04/fs20140401_2bvf000112.html
Timestamp: 2018-04-25 03:10:23+00:00

Document:
Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Teils unzulässige, teils unbegründete Normenkontrollanträge gegen die Verordnung über Ausnahmen von straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften für Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge vom 19.12.2011, wonach Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen im Güterverkehr unter bestimmten Voraussetzungen länger sein dürfen als es in den sonst geltenden straßenverkehrsrechtlichen Regelungen vorgesehen ist – Erprobung sog „Gigaliner“
StartseiteEntscheidungen Beschluss vom 01. April 2014 - 2 BvF 1/12
- 2 BvF 1/12 -
- 2 BvF 3/12 -
I. festzustellen, dass die Verordnung über Ausnahmen von straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften für Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge (LKWÜberlStVAusnV) vom 19. Dezember 2011 mit dem Grundgesetz nicht
Antragsteller: 1. A...
und weitere 213 Abgeordnete des 17. Deutschen Bundestages
Prof. (em.) Dr. Dr. h.c. Ulrich Battis,
Beiersdorfer Weg 42, 12589 Berlin -
- 2 BvF 1/12 -,
II. festzustellen, dass die Verordnung über Ausnahmen von straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften für Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge (LKWÜberlStVAusnV) vom 19. Dezember 2011 mit dem Grundgesetz nicht
Antragstellerinnen: 1. Regierung des Landes Baden-Württemberg,
vertreten durch das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur,
2. Regierung des Landes Schleswig-Holstein,
vertreten durch das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit, Verkehr
und Technologie des Landes Schleswig-Holstein,
Universitätsprofessor an der Juristischen Fakultät der Universität
Tübingen, Geschwister-Scholl-Platz, 72074 Tübingen -
Soweit die Antragstellerinnen im Verfahren 2 BvF 3/12 einen Verstoß gegen Artikel 23 Absatz 1 des Grundgesetzes rügen, wird der Antrag verworfen.
Die Verordnung über Ausnahmen von straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften für Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge (LKWÜberlStVAusnV) vom 19. Dezember 2011 (elektronischer Bundesanzeiger AT144 2011 V2, veröffentlicht am 21. Dezember 2011) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
10. Einrichtungen für indirekte Sicht nach der Richtlinie 2003/97/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. November 2003 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für die Typgenehmigung von Einrichtungen für indirekte Sicht und von mit solchen Einrichtungen ausgestatteten Fahrzeugen sowie zur Änderung der Richtlinie 70/156/EWG und
zur Aufhebung der Richtlinie 71/127/EWG (ABl. L 25 vom 29.1.2004, S. 1), die zuletzt durch die Richtlinie 2006/96/EG
vom 20. November 2006 (ABl. L 363 vom 20.11.2006, S. 81) geändert worden ist,
11. Kamera-System am Heck des Fahrzeugs oder der Fahrzeugkombination sowie einem zugehörigen Monitor im Blickfeld
des Fahrers für die Sicht nach hinten,
aa) Der Vorbehalt des Art. 80 Abs. 2 GG, der Abweichungen von dem verfassungsrechtlichen Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates erlaube, dürfe nur dann genutzt werden, wenn hierfür ein sachlicher Grund, etwa in Form einer Eilbedürftigkeit der Rechtsverordnung, bestehe. Art. 80 Abs. 2 GG als Ausdruck des Bundesstaatsprinzips verfestige das im Gesetzgebungsverfahren vorgesehene Zusammenwirken der Bundesorgane, indem er die Zustimmung des Bundesrates zu Rechtsverordnungen vorschreibe, die aufgrund von zustimmungspflichtigen Bundesgesetzen ergingen. Dieser föderale Grundsatz könne nicht durch die Möglichkeit einer „anderweitigen bundesgesetzlichen Regelung“ zulasten des Bundesrates einseitig geändert werden. Dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die „anderweitige bundesgesetzliche Regelung“ ein Zustimmungsgesetz sein müsse, entbinde nicht von der Notwendigkeit eines engen Verständnisses des Vorbehalts in Art. 80 Abs. 2 GG sowie des die Befreiung erteilenden Gesetzes. § 6 Abs. 3 StVG sei demgemäß verfassungskonform dahin auszulegen, dass von dem Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates nur in begrenzten Ausnahmefällen abgesehen werden dürfe. Es könne allein darum gehen, das Änderungsverfahren bei einzelnen Details der straßenverkehrsrechtlichen Ausführungsverordnungen zu vereinfachen und zu beschleunigen, wenn eine entsprechende Notwendigkeit bestehe.
bb) Bei der Verordnung handle es sich nicht um eine Ausnahmeverordnung im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG. Es sei nicht Sinn und Zweck dieser Vorschrift, so umfassende Regelungen wie die der Verordnung von dem Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates zu befreien. Aus dem Begriff der Ausnahme ergebe sich, dass auf diesem Wege nicht die Rechtsverordnung dauerhaft geändert und damit eine neue „Regel“ statuiert werden könne. Das geschehe aber durch die Verordnung, denn indem diese das zulässige Maß für Fahrzeugkombinationen erhöhe, ändere sie die Straßenverkehrsordnung für die Dauer von fünf Jahren. Das neue Höchstmaß stelle eine Erweiterung der bisherigen Regel dar, die zur Wahrung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs weiterer Voraussetzungen bedürfe. Die Neuregelung habe aufgrund ihrer Reichweite und ihres Umfangs ein ganz anderes Gewicht als eine Ausnahmegenehmigung im Einzelfall. Ihr Ausnahmecharakter ergebe sich auch nicht aus dem örtlich und zeitlich begrenzten Geltungsbereich der Rechtsverordnung. Anderenfalls könnte die Rechtsverordnung durch eine immer weitere Ausdehnung des zunächst beschränkten Geltungsbereichs schleichend am Bundesrat vorbei geändert werden. Ausnahmen von straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften regelten strenggenommen allein § 4, § 8 Abs. 1 und § 9 Abs. 1 der Verordnung. Sämtliche anderen Bestimmungen enthielten neue Regelungen, da sie nicht „abweichend von“ bestehenden Vorschriften gelten sollten. Mehrere Bestimmungen seien von den Ausnahmevorschriften gänzlich unabhängig und könnten demzufolge nicht als unselbständige Nebenregelung zu diesen gesehen werden. Dies sei etwa bei den Anforderungen an die Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen in §§ 5 und 6 LKWÜberlStVAusnV der Fall. Auch in § 10 LKWÜberlStVAusnV werde eine zusätzliche Handlungspflicht, nicht hingegen eine Ausnahme statuiert. § 11 LKWÜberlStVAusnV sehe umfassende Anforderungen an die Fahrer von überlangen Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen vor, die keine bloße Abweichung, sondern Zusatzvoraussetzungen zu den üblichen straßenverkehrsrechtlichen Anforderungen darstellten. Auch die als Bedingung formulierte Pflicht zur Teilnahme an der wissenschaftlichen Untersuchung des Feldversuchs (§ 12 Abs. 1 LKWÜberlStVAusnV) lege eine eigenständige Handlungspflicht fest und sei daher von § 4 LKWÜberlStVAusnV losgelöst zu betrachten. Die Festlegungen des Streckennetzes (§ 2 LKWÜberlStVAusnV i.V.m. der Anlage) sowie der teilnahmeberechtigten Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen (§ 3 LKWÜberlStVAusnV) stellten ebenfalls selbständige Bestimmungen dar, die nicht untrennbar mit der Ausnahmeregelung des § 4 LKWÜberlStVAusnV zusammenhingen.
cc) „Allgemeine Ausnahmen“ im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG seien nur solche, die auch Gegenstand einer individuellen Ausnahmegenehmigung sein könnten. Eine individuelle Ausnahmegenehmigung könne aber nicht derart umfassende und von bestehenden Vorschriften völlig unabhängige Regelungen treffen wie sie die Verordnung vorsehe. Wenn die Sicherheit des Verkehrs derart umfassende Auflagen erfordere, wie dies hier der Fall sei, lägen die Voraussetzungen für die Erteilung einer solchen Ausnahmegenehmigung nicht vor. Anderenfalls könnte die Exekutive einen neuen Regelungskomplex schaffen, ohne dass dies vom Gesetzgeber vorgesehen sei. Die Begründung für die Zustimmungsfreiheit von Verordnungen über allgemeine Ausnahmen im Gesetzentwurf (BTDrucks 1/2674, S. 29) spreche deutlich dafür, dass „Ausnahmen“ auf unbedeutende und zugleich eilig zu treffende Entscheidungen zu beschränken seien. Hieraus ergebe sich die einzig sinnvolle Unterscheidung zwischen Ausnahmen und gewöhnlichen Inhaltsänderungen. Um Änderungen, die für eine Befassung des Bundesrates nicht bedeutungsvoll genug seien, handele es sich bei der Verordnung jedoch nicht. Bei der Einräumung „allgemeiner Ausnahmen“ sei zudem das öffentliche Interesse gegen das private Interesse an der Dispenserteilung abzuwägen und dabei insbesondere die Dringlichkeit der Ausnahmesituation zu prüfen. Dass dies hier geschehen sei, sei nicht ersichtlich. Zudem liefe es dem Rechtsstaatsprinzip, dem Bestimmtheitsgebot sowie dem Prinzip des Vertrauensschutzes zuwider, wenn Ausnahmeverordnungen derart umfangreiche eigenständige Regelungen treffen könnten, dass für den Normbetroffenen die geltende Rechtslage nicht mehr klar erkennbar sei und zudem widersprüchliche Vorschriften nebeneinander existierten.
d) Zudem sei das Bestimmtheitsgebot verletzt. Die Ermächtigungsgrundlagen des § 6 Abs. 1 StVG ermöglichten lediglich pauschal technische und persönliche Regelungen über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr, sähen aber nicht die Möglichkeit vor, einen Feldversuch mit überlangen Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen durchzuführen. Angesichts der Bedeutung der Verordnung, die einen sehr groß angelegten Feldversuch initiiere und durch die Zulassung von erheblich längeren und damit auch gefährlicheren Fahrzeugen die Grundrechte der am Straßenverkehr teilnehmenden Bürgerinnen und Bürger tangiere, seien die zugrundeliegenden Vorschriften des Straßenverkehrsgesetzes nicht ausreichend bestimmt. Vielmehr hätte es - wie etwa beim Modellversuch „Begleitetes Fahren mit 17“ - eines das Programm des Feldversuchs vorgebenden Gesetzes bedurft.
1. Die Regierungen der Länder Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein, die den Normenkontrollantrag im Verfahren 2 BvF 3/12 gestellt haben, halten die Verordnung für verfassungswidrig, weil sie - unter anderem mangels Zustimmung des Bundesrates - den Anforderungen des Art. 80 GG, des Gesetzesvorbehalts, des Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG sowie des Gebots der Unionstreue nicht genüge. Sie beantragen, die Verordnung für nichtig - hilfsweise für mit dem Grundgesetz unvereinbar - zu erklären. „Äußerst hilfsweise“ begehren sie die Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union.
Ein restriktives Verständnis der „Ausnahme“ im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG sei auch aus inhaltlichen Gründen geboten. Auf § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG könne eine Regelung nur gestützt werden, wenn ihre Bedeutung hinter derjenigen der Regelung zurückbleibe, von der abgewichen werden solle. Zudem müsse es eine sachliche Rechtfertigung dafür geben, nicht den Grundsatz des § 6 Abs. 1 StVG zur Anwendung zu bringen. Das föderale Leitbild, das hinter Art. 80 Abs. 2 GG stehe, müsse auf die Handhabung der dem Gesetzgeber nach Art. 80 Abs. 2 GG gewährten Befugnis durchschlagen. Der Gesetzgeber habe diesem Leitbild gemäß in § 6 Abs. 1 und 3 StVG eine grundsätzliche Mitwirkung des Bundesrates vorgesehen. Diese Wertung müsse in die Interpretation des § 6 Abs. 3 StVG einfließen. Die Prüfung, ob die Verordnung einen ausreichenden Sicherheits- und Funktionalitätsstandard wahre, verlange eine hochgradig komplexe prognostische Beurteilung von Entwicklungsverläufen, die im Lichte des Leitbilds des § 6 Abs. 1 StVG und angesichts grundrechtlicher Schutzpflichten die Mitsprache der Länder erfordere. Auch berühre die Zulassung des Straßenverkehrs auf dem Gebiet der Länder eine Facette ihrer Staatlichkeit und solle daher grundsätzlich nur mit der Zustimmung des Bundesrats erfolgen. Dies habe der Verordnungsgeber auch erkannt, denn er habe den Ländern - wie § 2 Abs. 2 LKWÜberlStVAusnV zeige - grundsätzlich freigestellt, an dem Feldversuch teilzunehmen. Im Fall Baden-Württembergs sei der Verordnungsgeber dem Wunsch des Landes, nicht an dem Feldversuch teilzunehmen, allerdings nicht gefolgt. Die Ausnahmegenehmigung stelle keine Möglichkeit zur Überwindung politischen Widerstands im Bundesrat dar, mit dem hinsichtlich der Verordnung zu rechnen gewesen sei. Eine Entscheidung sei vielmehr desto eher dem Anwendungsbereich des § 6 Abs. 1 StVG zuzuordnen, je eher davon auszugehen sei, dass sie im Bundesrat politischen Beratungsbedarf auslöse. Besondere Umstände - insbesondere eine Dringlichkeit -, die die Annahme einer „Ausnahme“ rechtfertigen könnten, hätten nicht vorgelegen.
Bei den Bestimmungen der Verordnung handle es sich auch nicht um allgemeine Ausnahmen im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG. Wenn man den Begriff der „Allgemeinheit“ dahin auslege, dass der Verordnungsgeber im Wege der allgemeinen Ausnahme nur Handlungsspielräume eröffnen könne, die auch im Wege einer individuellen Ausnahmegenehmigung eröffnet werden könnten, liege dieses Merkmal nicht vor. Bei der Zulassung eines neuen Verkehrskonzepts und der Sicherung seiner Verträglichkeit gehe es nicht mehr um Bedingungen und Auflagen zur Absicherung einer Ausnahme, sondern um ein aliud; eine Parallele zu § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG trage nicht. Lege man das Merkmal „allgemein“ hingegen so aus, dass hiermit die Generalität der Ausnahme angesprochen werde, so liege keine allgemeine Ausnahme vor, weil die Verordnung keinen allgemeinen Anwendungsbereich habe. Benachteiligt würden die Unternehmen, die nicht in Ländern ansässig seien, die in § 2 Abs. 2 LKWÜberlStVAusnV aufgeführt seien; zudem liefen die in der Anlage aufgeführten Nebenstrecken auf die Begünstigung eines klar abgrenzbaren und damit individuellen Personenkreises hinaus.
b) Art. 80 Abs. 1 GG sei zudem deshalb verletzt, weil die Verordnung nicht ohne unzulässige Überdehnung des § 6 Abs. 1 StVG auf diese Vorschrift gestützt werden könne. Dem Straßenverkehrsgesetz liege, wie sich aus der Verwaltungsvorschrift zu § 46 StVO ergebe, ein Konzept der Verteilung des Güterverkehrs zwischen Straße, Wasser und Schiene zugrunde, das nicht durch Ausnahmeentscheidungen unterlaufen werden dürfe. Die Verwendung überlanger Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen werde aber wahrscheinlich Verlagerungseffekte begründen. Es obliege dem Gesetzgeber, nicht dem Verordnungsgeber, zu entscheiden, inwieweit dies hinzunehmen sei. Durch die räumliche Beschränkung in § 2 LKWÜberlStVAusnV werde zudem die Rechts- und Wirtschaftseinheit der Bundesrepublik zertrennt. Auch werde der in § 6 Abs. 1 StVG eröffnete Gestaltungsspielraum überschritten, wenn die Entscheidung über die für das Projekt zur Verfügung stehenden Flächen den Ländern überlassen werde. Die Entscheidung, inwieweit der Zugang zum Straßenverkehr von Verhaltensweisen „jenseits des Straßenlandes“ - wie der Teilnahme an einer wissenschaftlichen Untersuchung (§ 12 LKWÜberlStVAusnV) - abhängig gemacht werde, müsse ebenfalls der Gesetzgeber selbst treffen.
Die Abgrenzung des Streckennetzes beruhe auf sachlichen Erwägungen. § 2 Abs. 1 LKWÜberlStVAusnV basiere auf Mitteilungen der Länder über die Eignung ihres jeweiligen Streckennetzes, die sie in eigener Zuständigkeit geprüft hätten. Lediglich § 2 Abs. 2 der Verordnung beruhe auf politischen Entscheidungen der Länder. Eine allgemeine Ausnahme im Sinne des § 6 Abs. 3 StVG setze nicht voraus, dass sie auf dem gesamten Netz der öffentlichen Straßen in Anspruch genommen werden könne. Dass die Ausnahme faktisch nur von Personen in Anspruch genommen werden könne, die mit ihren Fahrzeugen das in § 2 LKWÜberlStVAusnV bezeichnete Straßennetz erreichten, bewirke keine Einschränkung des Anwendungsbereichs nach personenbezogenen Kriterien. Die Auffassung, nach § 6 Abs. 1 StVG dürfe die Zulassung von Ausnahmen nicht „von Verhaltensweisen jenseits des Straßenlandes“ abhängig gemacht werden, sei unzutreffend.
Auch Sinn und Zweck des § 6 Abs. 3 StVG sprechen nicht dafür, die Vorschrift als Verordnungsermächtigung zu verstehen. Insbesondere erschließt sich nicht, worin der Mehrwert einer selbständigen Ermächtigung zu „Ausnahmen“ liegen sollte. Sinnvoll wäre eine selbständige Ausnahmeermächtigung nur dann, wenn damit auch Ausnahmeregelungen ermöglicht werden sollten, die nicht bereits durch eine der Ermächtigungen aus dem Katalog des § 6 Abs. 1 StVG gedeckt sind. Dann aber wäre unverständlich, warum der Verordnungsgeber gerade in den Fällen, in denen er ohne Zustimmung des Bundesrates tätig wird, nicht an die Grenzen der Ermächtigungen des § 6 Abs. 1 StVG gebunden sein sollte.
(b) Soweit § 4 Abs. 1 bis 3 in Verbindung mit § 3 LKWÜberlStVAusnV Höchstlängen für Fahrzeugkombinationen vorsehen - die als solche nicht der Zulassung unterliegen (vgl. dazu, dass Gegenstand von Betriebserlaubnissen beziehungsweise Genehmigungen und der nachfolgenden Zulassung das einzelne Fahrzeug ist, § 3 Abs. 1 Satz 2 FZV; Rebler, in: Ferner/Bachmeier/Müller, Verkehrsrecht, § 32 StVZO, Rn. 18) - können sie als Vorschriften über den Betrieb von Fahrzeugen auf § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG gestützt werden. § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG ermächtigt unter anderem zu Regelungen über den Betrieb von Fahrzeugen. Dem steht nicht entgegen, dass die in dieser Vorschrift auf das Wort „Zulassung“ folgenden Aufzählungselemente jeweils nur zulassungsbezogen zu verstehen wären. Zwar könnte für eine solche Auslegung sprechen, dass die Begründung des Gesetzentwurfs zu § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG nur mitteilt, die Vorschrift befasse sich mit „Art und Inhalt der Zulassung“, ohne noch andere Regelungsgegenstände zu erwähnen (BTDrucks 14/8766, S. 58). Hierbei dürfte es sich jedoch um eine der Fülle der Teilvorschriften des § 6 Abs. 1 StVG geschuldete Verknappung der Entwurfsbegründung handeln. Nach dem Wortlaut des § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG stehen die Aufzählungselemente der Vorschrift eindeutig in einem Verhältnis der Gleichordnung nebeneinander.
Nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a) StVG müssen die auf diese Ermächtigungsgrundlage gestützten Verordnungsbestimmungen auf die Gewährleistung der Verkehrssicherheit der Fahrzeuge und Fahrzeugteile und den Schutz der Verkehrsteilnehmer gerichtet sein. Es spricht nicht gegen eine solche Schutzrichtung der fahrzeugbezogenen Bestimmungen der §§ 3, 4 LKWÜberlStVAusnV, dass mit der darin vorgesehenen Heraufsetzung der zulässigen Höchstlängen das Schutzniveau im Vergleich zu § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 StVZO verringert worden sein könnte. Den schutzbezogenen Anforderungen des § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a) StVG genügt eine Vorschrift, wenn sie den dort genannten Schutzzwecken entspricht. Dies ist bei den fahrzeugbezogenen Bestimmungen der §§ 3, 4 LKWÜberlStVAusnV der Fall. Durch die Begrenzung der zulässigen Gesamtlänge auf bestimmte Maße dienen sie der Verkehrssicherheit und dem Schutz der Verkehrsteilnehmer. Dass sie im Vergleich zu der Rechtslage, die ohne die Ausnahmeregelung bestand, den Schutzstandard absenken, ist demgegenüber nicht entscheidend. § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a) StVG bindet den Verordnungsgeber nicht an ein einmal eingeführtes Schutzniveau; für eine eingeschränkte Zulässigkeit späterer Abänderungen dergestalt, dass fortan nur noch „strengere“ oder mindestens gleich strenge Regelungen erlassen werden dürften, bietet die Bestimmung, gleich ob es um Regel- oder um Ausnahmevorschriften geht, keinerlei Anhaltspunkt.
Die in § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG unter den einzelnen Buchstaben genannten Regelungsgegenstände sind nach dem Wortlaut der Bestimmung („unter anderem“) beispielhaft zu verstehen, so dass auch andere, dort nicht explizit aufgeführte Regelungen zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung getroffen werden können (vgl. BVerfGE 26, 259 <262 f.>; 40, 371 <381 f.>; auch BVerwGE 59, 221 <229 f.>; BVerwG, Urteil vom 16. März 1994 - 11 C 48.92 -, NZV 1994, S. 374 <375>). Von der Ermächtigung darf nur zur Regelung des Straßenverkehrs und nur dann Gebrauch gemacht werden, wenn und soweit schwerwiegende Gründe eine Regelung erfordern (vgl. BVerfGE 26, 259 <263>). Diese Voraussetzungen erfüllt das Verbot des Hinausragens von Ladungen indem es verhindert, dass Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge weitere Länge durch die Ladung dazugewinnen und damit insbesondere ein Überholen durch andere Fahrzeuge mit erhöhten Gefahren verbunden ist. Auch das Verbot bestimmter Ladungen, die ungünstige Auswirkungen auf die Fahrstabilität oder den Umfang der Schäden bei einem etwaigen Unfall haben können, ist durch schwerwiegende Gründe der Verkehrssicherheit gerechtfertigt.
Mit der angegriffenen Rechtsverordnung sollen ausweislich ihrer von der Bundesregierung vorgelegten und von den Antragstellern nicht in Frage gestellten Begründung die rechtlichen Grundlagen dafür geschaffen werden, in einem „Feldversuch“ die Chancen und Risiken innovativer Nutzfahrzeugkonzepte im Straßenverkehr zu evaluieren. Wesentliches Ziel sei es, zu untersuchen, ob durch den Einsatz von Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge der Verkehrsträger Straße effizienter genutzt werden und ob damit ein Beitrag zur Verminderung von Emissionen geleistet werden kann. Die in § 12 der Verordnung statuierte Pflicht zur Teilnahme an der vorgesehenen wissenschaftlichen Untersuchung dient diesem Zweck, indem sie die Voraussetzungen für die Evaluation des Versuchs sicherstellt. Die Teilnahmepflicht trägt damit zwar zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung auf den öffentlichen Straßen (§ 6 Abs. 1 Nr. 3 einleitender Halbsatz StVG) und zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen (§ 6 Abs. 1 Nr. 5a StVG) nicht unmittelbar, sondern nur mittelbar insofern bei, als aus der dadurch ermöglichten Untersuchung Erkenntnisse für die Bewertung des Feldversuchs und die daran anknüpfende Entscheidung über das Ob und Wie der Fortführung der versuchsweise eröffneten zusätzlichen Möglichkeiten der Teilnahme am Straßenverkehr gewonnen werden sollen. Eine in dieser Weise vermittelte Zugehörigkeit zum Gegenstand der genannten Verordnungsermächtigungen reicht jedoch aus. Dies bestätigt die Gesetzgebungsgeschichte des § 6 Abs. 1 Nr. 16 StVG, der zu Regelungen über die Beschränkung des Straßenverkehrs zur Erforschung des Unfallgeschehens, des Verkehrsverhaltens, der Verkehrsabläufe sowie zur Erprobung geplanter verkehrssichernder oder verkehrsregelnder Regelungen und Maßnahmen ermächtigt. In der Begründung des zugrundeliegenden Regierungsentwurfs ist hierzu ausgeführt, diese Ermächtigung diene „allein der Klarstellung“. Bisher seien derartige Regelungen zu Versuchszwecken, die zwar von der Zielrichtung her der Verkehrssicherheit dienten, ohne dass ihre Wirksamkeit bereits feststünde, auf § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG (der damaligen Fassung) gestützt worden. Mögliche Zweifel, ob diese „mittelbare Beziehung zur Verkehrssicherheit“ das Sicherheitsmerkmal des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG erfülle, sollten durch die neue Ermächtigung gegenstandslos werden (vgl. BTDrucks 8/3150 S. 10). Die angesprochenen möglichen Zweifel wurden danach eindeutig nicht geteilt, sondern nur zur Kenntnis genommen und mit einer nicht konstitutiven, sondern rein klarstellenden Regelung beantwortet. Aus § 6 Abs. 1 Nr. 16 StVG ist demgemäß nicht etwa ein Gegenschluss dahin zu ziehen, dass eine Regelung wie § 12 LKWÜberlStVAusnV der in Anspruch genommenen Ermächtigungsgrundlage nicht zugeordnet werden kann, weil die Beziehung zu deren Gegenstand durch einen Versuchszusammenhang vermittelt ist. Ein solcher Gegenschluss läge im Übrigen auch angesichts der wenig systematischen Ordnung der Ermächtigungsgrundlagen des § 6 StVG fern.
Die in Art. 80 Abs. 2 GG vorgesehene grundsätzliche Zustimmungsbedürftigkeit von Verordnungen aufgrund zustimmungspflichtiger Gesetze dient dem Schutz der Mitwirkungsrechte des Bundesrates bei der Setzung von Rechtsnormen (vgl. BVerfGE 8, 71 <77 f.>; 114, 196 <231>). Zustimmungsrechte des Bundesrates sollen nicht durch Delegation der Rechtssetzung auf die Exekutive erlöschen (vgl. BVerfGE 24, 184 <189>; 114, 196 <231>). Eine „anderweitige bundesgesetzliche Regelung“ im Sinne des Art. 80 Abs. 2 GG darf demgemäß nicht in einer Weise ausgelegt werden, die dazu führt, dass der Bundesrat ohne sein Zutun Mitbestimmungsrechte verliert. Das Zustimmungserfordernis darf nur unter den Voraussetzungen entfallen, denen der Bundesrat im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zugestimmt hat. Daraus folgt allerdings nicht mehr als das, was sich aus der Bindung an die gesetzliche Regelung (Art. 20 Abs. 3 GG) ohnehin ergibt: Die Voraussetzungen, unter denen nach der „anderweitigen bundesgesetzlichen Regelung“ eine Zustimmung des Bundesrates entbehrlich ist, dürfen nicht über ihren im Wege der anerkannten Auslegungsmethoden zu ermittelnden Gehalt hinaus ausgedehnt werden.
Weitere Maßgaben für die Auslegung des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG sind Art. 80 Abs. 2 GG nicht zu entnehmen. Die Annahme, die Möglichkeit anderweitiger gesetzlicher Regelung dürfe nur genutzt werden, wenn hierfür ein besonderer sachlicher Grund bestehe, findet weder im Wortlaut des Art. 80 Abs. 2 GG eine Stütze, noch gibt der dargestellte Zweck der Vorschrift dafür etwas her. Durch die Zustimmungsbedürftigkeit „anderweitiger gesetzlicher Regelung“ im Sinne des Art. 80 Abs. 2 GG ist gewährleistet, dass dem Bundesrat nicht Entscheidungsmöglichkeiten ohne sein Zutun entzogen werden. Weitergehenden Schutzes durch eine im Text des Grundgesetzes nicht angelegte besondere Rechtfertigungsbedürftigkeit der anderweitigen gesetzlichen Regelung im Sinne des Art. 80 Abs. 2 GG bedarf es nicht. Gegenteiliges lässt sich auch der Bezugnahme auf die sachliche Rechtfertigung des Verzichts auf die Zustimmung des Bundesrates in der Verordnungsermächtigung des § 8 Abs. 3 des Finanzverwaltungsgesetzes (vom 30. August 1971 <BGBl I S. 1426, 1427>) im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 27. Juni 2002 (BVerfGE 106, 1 <25>) nicht entnehmen; um die Auslegung des Art. 80 Abs. 2 GG ging es dort nicht.
§ 6 Abs. 3, 2. Var. StVG stellt von dem sonst bestehenden Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen über allgemeine Ausnahmen „von den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften“ frei. Die ins Auge zu fassenden Regeln sind danach die auf dem Straßenverkehrsgesetz beruhenden Rechtsvorschriften. Inwieweit dabei als die Vorschriften, von denen als „Regel“ auszugehen ist und die durch eine Ausnahmeregelung nicht gänzlich beiseitegesetzt werden dürfen, nur einzelne Bestimmungen oder auch ganze Regelungskomplexe gelten können, muss hier nicht geklärt werden. Auch bei Anlegung des strengeren Maßstabs enthält die zur Prüfung gestellte Verordnung Ausnahmeregelungen im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG. Es handelt sich um Ausnahmen von einzelnen Vorschriften der auf dem Straßenverkehrsgesetz beruhenden Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung.
(1) Dies gilt zunächst für die zentralen Vorschriften der §§ 3 und 4 LKWÜberlStVAusnV. § 4 Abs. 1 bis 3 LKWÜberlStVAusnV sieht für die in § 3 LKWÜberlStVAusnV genannten Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen Höchstlängenmaße vor, die von den in § 32 Abs. 4 StVZO angeordneten abweichen. § 4 Abs. 4 LKWÜberlStVAusnV regelt, dass abweichend von § 32a StVZO hinter Kraftfahrzeugen mehr als ein Anhänger und hinter Sattelkraftfahrzeugen ein Anhänger mitgeführt werden dürfen. Dem Ausnahmecharakter dieser Vorschriften steht nicht entgegen, dass sie die Regeln, von denen abgewichen wird, vollständig beiseitesetzten. Werden allein die Bestimmungen des § 4 LKWÜberlStVAusnV in den Blick genommen, könnten sie zwar als Regelungen erscheinen, die die Längenvorschriften des § 32 Abs. 4 StVZO für die in § 3 LKWÜberlStVAusnV aufgeführten Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen vollumfänglich verdrängen; aus den weiteren Vorschriften der Verordnung ergibt sich aber deutlich, dass die - auch formell nicht etwa gestrichene, sondern fortbestehende - „Regel“ des § 32 Abs. 4 StVZO nur partiell, nämlich nur unter Voraussetzungen außer Geltung gesetzt wird, die sicherstellen, dass in der Praxis weitestgehend die Regel maßgeblich bleibt. Indem die Verordnung umfassende Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der Höchstlängenregelung festsetzt, wird ihr Anwendungsbereich deutlich verengt. Sie gilt lediglich für die Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen, die die zahlreichen aufgeführten Voraussetzungen erfüllen, während es für alle anderen bei der Regel des § 32 Abs. 4 StVZO bleibt. Auch in räumlicher und zeitlicher Hinsicht ist der Anwendungsbereich eingeschränkt. Nach § 2 LKWÜberlStVAusnV gelten die Längenvorschriften der Verordnung nur auf bestimmten Strecken, während es für das übrige Gebiet der Bundesrepublik bei der Regel des § 32 Abs. 4 StVZO bleibt. Darüber hinaus sind die Veränderungen der zulässigen Höchstmaße bis zum 31. Dezember 2016 befristet.
(2) Gemäß der Eingangsbestimmung des § 1 LKWÜberlStVAusnV werden die in den zentralen Vorschriften der §§ 3 und 4 LKWÜberlStVAusnV vorgesehenen Ausnahmen durch die weiteren Verordnungsbestimmungen näher ausgestaltet. Die Verordnung stellt sich damit insgesamt als Regelung von „Ausnahmen“ dar.
(a) Der Begriff der „Rechtsverordnungen über …. Ausnahmen“ in § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG kann nur dahin ausgelegt werden, dass in derartigen Verordnungen auch Vorschriften enthalten sein können, die die zugelassenen Ausnahmen durch Voraussetzungen ihrer Inanspruchnahme und sonstige Randbedingungen ausgestalten. Die normativen Voraussetzungen für das Eingreifen der Ausnahme etwa sind - ganz unabhängig davon, ob sie im selben Satz oder in derselben Vorschrift geregelt sind wie die Abweichung, die den Kern der Ausnahmeregelung bildet - integraler Teil einer Ausnahmeregelung. Die Zugehörigkeit der die Abweichung näher ausgestaltenden Regelungen zu den § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG unterfallenden Ausnahmeregelungen zeigt sich besonders deutlich darin, dass es gerade diese ausgestaltenden Regelungen sind, die den Anwendungsbereich der Abweichungen im Verhältnis zu dem der „Regeln“ - hier des § 32 Abs. 4 StVZO und des § 32a StVZO - in der Weise einengen, dass von einer „Ausnahme“ im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG überhaupt gesprochen werden kann (Rn. 81).
Der Vergleich einer in einer Verordnung enthaltenen Ausnahme mit einer behördlichen Ausnahmegenehmigung bestätigt diese Auslegung. Für die behördliche Ausnahmegenehmigung bestimmt § 71 StVZO, dass die Genehmigung von Ausnahmen mit Auflagen verbunden werden kann, denen der Betroffene nachzukommen hat. Andere Nebenbestimmungen können - gestützt auf § 36 VwVfG - ebenfalls mit der Ausnahmegenehmigung verbunden werden (vgl. Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 41. Aufl. 2011, § 71 StVZO, Rn. 2; Rebler, in: Ferner/Bachmeier/Müller, Verkehrsrecht, Köln 2009, § 71 StVZO, Rn. 1 und 2; Rebler, SVR 2008, S. 148; Rebler/Borzym, SVR 2008, S. 133; a.A. OLG Bamberg, Beschluss vom 14. Mai 2007 - 2 Ss OWi 597/06 -, NZV 2007, S. 638 <639>). § 46 Abs. 3 Satz 1 StVO bestimmt, dass Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis unter dem Vorbehalt des Widerrufs erteilt und mit Nebenbestimmungen (Bedingungen, Befristungen, Auflagen) versehen werden können. Dass der Gesetzgeber davon ausging, dass zwar die behördliche Ausnahmegenehmigung Nebenbestimmungen enthalten kann, bei der Regelung von Ausnahmen in einer Verordnung funktional äquivalente Bestimmungen aber nicht enthalten sein würden, kann nicht angenommen werden. Auch würde es den Schutzzwecken des § 6 StVG widersprechen, wenn der Verordnungsgeber bei der Gewährung von Ausnahmen nicht auch zugleich „Nebenbestimmungen“ regeln könnte, um beispielsweise von den Ausnahmen ausgehende Gefahren zu vermindern.
Der Einwand, an einer großen Zahl von „Nebenbestimmungen“ zeige sich, dass es sich nicht mehr um eine Ausnahme, sondern um ein Sonderregime handle, greift hier nicht durch. Quantitative Abgrenzungskriterien wären nicht zuletzt deshalb sinnwidrig, weil sie dazu führen würden, dass der besonders vorsichtige Verordnungsgeber, der die geplante Abweichung besonders umsichtig beschränken möchte, auf die Zustimmung des Bundesrates angewiesen wäre, während die kürzere Ausnahmeverordnung des sorgloseren Verordnungsgebers ohne Zustimmung des Bundesrates ergehen könnte.
§ 2 LKWÜberlStVAusnV ist nicht als Nebenbestimmung zur Ausnahmeregelung des § 4 LKWÜberlStVAusnV zu verstehen, sondern gehört noch zur Bestimmung des Inhalts der Ausnahme. § 5 LKWÜberlStVAusnV dient durch die Normierung besonderer technischer Anforderungen dem Zweck der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung und des Straßenverkehrsgesetzes, die Sicherheit des Verkehrs und der Verkehrsteilnehmer sicherzustellen; gleichzeitig schafft die Vorschrift die Voraussetzungen für die Ausnahme nach § 4 LKWÜberlStVAusnV, die der Verordnungsgeber offenbar anderenfalls als zu gefahrträchtig bewertet. Dasselbe gilt für die Vorschrift über die Ladung in § 8 LKWÜberlStVAusnV und für das Überholverbot in § 9 LKWÜberlStVAusnV. § 6 LKWÜberlStVAusnV zielt auf die Vermeidung schädlicher Umweltfolgen aus dem mit der Zulassung überlanger Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen verbundenen erhöhten wirtschaftlichen Anreiz, für Transportzwecke den Straßenverkehr zu nutzen. § 7 LKWÜberlStVAusnV, nach dem die Einhaltung der in § 4 und § 5 LKWÜberlStVAusnV festgelegten Voraussetzungen durch die Einholung eines während der Fahrt mitzuführenden Sachverständigengutachtens nachzuweisen ist, hält sich ebenfalls im Rahmen zulässiger „Nebenbestimmungen“. Die Vorschrift dient der Überprüfbarkeit der Einhaltung der Längenmaße und der zusätzlichen technischen Voraussetzungen und damit der Sicherheit des Verkehrs und ist deshalb nicht als unzulässige „selbständige“ Verhaltenspflicht zu qualifizieren. Entsprechendes gilt im Hinblick auf § 10 LKWÜberlStVAusnV, der die Überprüfung der beabsichtigten Strecke vor Fahrtantritt anordnet. § 11 LKWÜberlStVAusnV stellt persönliche Anforderungen an die Fahrer von Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge auf. Auch hiermit soll den aus der Ausnahme des § 4 LKWÜberlStVAusnV fließenden Gefahren begegnet werden, indem geregelt wird, dass besonders erfahrene und speziell geschulte Fahrer die entsprechenden Fahrzeuge führen. Um eine zweckentsprechende Ausgestaltung der Ausnahme handelt es sich schließlich auch bei der Regelung des § 12 LKWÜberlStVAusnV, die der Evaluation der versuchsweise eingeführten Ausnahmeregelung mit Blick auf das Ob und Wie ihrer Fortführung dient.
Einschränkende inhaltliche Voraussetzungen für das Vorliegen oder die Zulässigkeit einer Ausnahme im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG ergeben sich auch nicht aus der Gesetzgebungsgeschichte. Zwar ging nach der Entwurfsbegründung zu Art. 5 Abs. 2 des Gesetzes zur Sicherung des Straßenverkehrs vom 19. Dezember 1952 (BGBl I S. 832), der Vorläufervorschrift des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG, der historische Gesetzgeber davon aus, dass die erfassten Ausnahmen „nicht bedeutungsvoll genug“ seien, um den Bundesrat damit zu befassen; auch müssten „die Ausnahmen häufig, um schwere wirtschaftliche Schäden zu vermeiden, schnell getroffen werden“ (BTDrucks 1/2674, S. 20). Dieses gesetzgeberische Motiv ist jedoch in gesetzliche Kriterien gerade nicht überführt worden. Im Wortlaut des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG und seiner Vorgängervorschrift hat es keinen Ausdruck gefunden, obwohl dies ohne weiteres möglich gewesen wäre und entsprechende Einschränkungen andernorts auch statuiert sind (vgl. etwa für Regelungen, nach denen das Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates zu einer Rechtsverordnung nur bei Eilbedürftigkeit der Verordnungsregelung entfällt, § 72 Abs. 1 Pflanzenschutzgesetz, § 17c Abs. 3 und § 79 Abs. 1a Tierseuchengesetz). Die Erwägung, dass es sich bei den Ausnahmen „häufig“, also keineswegs immer, um Eilbedürftiges handeln werde, zeigt vielmehr, dass die Eilbedürftigkeit einer Verordnung kein notwendiges Merkmal ihres Charakters als Ausnahmeverordnung sein sollte.
(4) Ob eine Regelung besonders umstritten ist oder sein könnte, ist für die Möglichkeit ihrer Einordnung als Regelung über Ausnahmen im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG nicht maßgebend. Die - ohnehin begrenzte - Bedeutung, die diesem Gesichtspunkt für die Beurteilung einer Regelung als „wesentlich“ und daher dem Vorbehalt des Gesetzes unterliegend zugemessen wird (vgl. BVerfGE 108, 282 <312>), kommt ihm für die Frage der Zustimmungsbedürftigkeit gesetzlicher und verordnungsrechtlicher Regelungen nicht zu. Die Zuständigkeitsverteilung im Verhältnis von Legislative und Exekutive hat andere Gründe und folgt anderen Regeln als die Bestimmung der Mitwirkungsbefugnisse des Bundesrats in Normsetzungsverfahren.
d) Bei der zur Prüfung gestellten Verordnung handelt es sich auch um eine Rechtsverordnung über „allgemeine“ Ausnahmen. Es werden für eine unbekannte Vielzahl von Fällen Regelungen getroffen, die an einen unbestimmten Personenkreis gerichtet sind (zu diesen Kriterien vgl. etwa Ruffert, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2010, § 21, Rn. 32 ff.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 35, Rn. 121). Der Einwand, die Verordnung sei nicht allgemein, denn die Unternehmen, die nicht in Ländern ansässig seien, die in § 2 Abs. 2 LKWÜberlStVAusnV aufgeführt seien, würden benachteiligt und die in der Anlage aufgeführten Nebenstrecken liefen auf die Begünstigung eines klar abgrenzbaren und damit individuellen Personenkreises hinaus, ist nicht zutreffend. Die Benutzung der in § 2 LKWÜberlStVAusnV aufgeführten Strecken ist jedem erlaubt, der die übrigen Voraussetzungen der Verordnung erfüllt. Ob es der Einstufung der Verordnung als „allgemeine“ Ausnahmen regelnd entgegenstünde, wenn sie gezielt im Hinblick auf einen bestimmten Personenkreis - etwa bestimmte Unternehmen - ergangen wäre und damit einer verdeckten Einzelfallregelung nahekäme, muss nicht erörtert werden, da hierfür nichts ersichtlich ist.
3. Die Verordnung verstößt nicht gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. Die dort verankerte Verpflichtung, in der Rechtsverordnung deren Rechtsgrundlage anzugeben, bedeutet, dass nicht nur das Gesetzeswerk, in dem sich die Ermächtigungsgrundlage findet, sondern die ermächtigende gesetzliche Einzelvorschrift in der Verordnung genannt wird (vgl. BVerfGE 24, 184 <196>; 101, 1 <42>). Eine Verordnung, die auf mehreren Ermächtigungsgrundlagen beruht, muss diese vollständig zitieren und bei inhaltlicher Überschneidung mehrerer Ermächtigungsgrundlagen diese gemeinsam angeben. Allerdings muss nicht zu jeder
Bestimmung der Verordnung im einzelnen angegeben werden, auf welcher der Ermächtigungen sie beruht (vgl. BVerfGE 20, 283 <292>; 101, 1 <42>, Bauer, in: Dreier, Grundgesetz, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 80, Rn. 44; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 12. Aufl. 2012, Art. 80, Rn. 16; Mann, in: Sachs, Grundgesetz, 6. Aufl. 2011, Art. 80, Rn. 31). Der Verordnungsgeber wird durch die Pflicht zur Angabe der Ermächtigungsgrundlage angehalten, sich der Reichweite seiner Rechtsetzungsbefugnis zu vergewissern; Normadressaten und Gerichten wird ermöglicht, zu prüfen, ob der Verordnungsgeber bei Erlass der Norm von einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage Gebrauch machen wollte und ob die getroffene Regelung sich im Rahmen der Ermächtigung gehalten hat (vgl. BVerfGE 24, 184 <196>, 101, 1 <42>).
ECLI:DE:BVerfG:2014:fs20140401.2bvf000112
- 2 BvF 1/12 - Rn. (1-112),
http://www.bverfg.de/e/fs20140401_2bvf000112.html
BVerfGE 136, 69 - 119

References: Art. 80
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 § 6
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 § 4
 § 8
 § 9
 § 10
 § 11
 § 4
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 Art. 23
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 § 2
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 § 12
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 § 8
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 § 4
 § 3
 § 32
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