Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/11001-03-06-000-2017-00067-00(c).html
Timestamp: 2019-10-18 12:19:00+00:00

Document:
Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [11001-03-06-000-2017-00067-00(C)]
CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa y la Superintendencia Nacional de Salud, Oficina de Control Disciplinario Interno / OFICINAS DE CONTROL INTERNO DISCIPINARIO – Titularidad de la acción disciplinaria / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Poder disciplinario preferente y facultativo / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Competente para investigar disciplinariamente a los Superintendentes delegados / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Competente cuando la estructura de la entidad, dependencia u organismo no permite garantizar el principio de doble instancia
Es necesario destacar lo expresado por la Sala referente a las competencias en el control disciplinario: "Conforme a lo expuesto se concluye: (i) La titularidad de la acción disciplinaria corresponde, por regla general, a las entidades a las que pertenece el servidor público sujeto a investigación por conductas sancionables disciplinariamente, y se ejerce a través de las oficinas de control interno disciplinario, sin perjuicio del poder disciplinario preferente atribuido a la Procuraduría General de la Nación, por expreso mandato de la Constitución Política de 1991 y del Código Disciplinario Único. (ii) El control disciplinario exige la presencia de una oficina o unidad de control interno del más alto nivel, conformada por funcionarios que pertenezcan, al menos, al nivel profesional, cuyo objeto es el ejercicio de funciones relacionadas con el control disciplinario dentro de cada entidad, órgano u organismo del Estado. (iii) Las oficinas de control disciplinario interno son las encargadas de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los empleados y funcionarios de la entidad, en este caso la Superintendencia Nacional de Salud. (iv) De conformidad con una interpretación sistemática y armónica del ordenamiento jurídico, un servidor público que se desempeñe en una oficina de control disciplinario interno no tiene competencia para conocer y fallar en una investigación disciplinaria en contra de un servidor público que sea su superior jerárquico, es decir, frente a quien el investigador sea su subalterno o esté en un nivel o cargo inferior dentro de la estructura organizacional. (v)La segunda instancia corresponde al nominador, salvo disposición legal en contrario o cuando en la entidad no sea posible garantizarla, circunstancia que es consecuente con los artículos 29 (debido proceso) y 31 (doble instancia) de la Constitución Política de 1991. (vi) La Superintendencia Nacional de Salud, en su condición de entidad del orden nacional, tiene el deber de organizar, dentro de su estructura interna, una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores y que, en la medida de lo posible, permita preservar la garantía de la doble instancia. (vii) La oficina de control disciplinario interno es la unidad que se encarga de ejercer el control disciplinario interno en primera instancia. (viii) El poder preferente otorgado a la Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria es excluyente (cuando lo ejerce) y su ejercicio es facultativo. (ix) Cuando quiera que la oficina de control disciplinario interno no tenga competencia para conocer y fallar una investigación en contra de un servidor público en primera instancia y no se garantice, en consecuencia, el principio de la doble instancia en la respectiva entidad, corresponderá hacerlo a la Procuraduría General de la Nación."
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 3 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 76 / LEY 489 DE 1998 / DECRETO 2462 DE 2013 – ARTÍCULO 14 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 211 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 277
Bogotá, D. C., primero (1) de agosto de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00067-00(C)
Actor: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - OFICINA DE CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar la solicitud radicada por la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud, para que se defina la autoridad competente para adelantar la actuación administrativa disciplinaria en contra de William Javier Vega Vargas, Sandra Esther Monroy Barrios, Simón Bolívar Valbuena y María Claudia Soto Franco en calidad de Jefes de la Oficina Jurídica de la Superintendencia Nacional de Salud y Gilberto Álvarez Uribe, Hernando Said Murad Valencia y Samara Roca Garavito en calidad de Superintendentes Delegados de la Superintendencia Nacional de Salud.
Con base en la información relacionada por las entidades de la referencia y el expediente adjunto, el presente conflicto se origina en los siguientes antecedentes:
A través del oficio 2013EE0061674 del 6 de agosto de 2013, el Doctor Carlos Eduardo Umaña Lizarazo actuando en su condición de Contralor Delegado para el Sector Social, remite a la Superintendencia Nacional de Salud ciertos hallazgos con alcance disciplinario, los cuales fueron evidenciados en la auditoria hecha en la vigencia 2012, de parte de ese órgano de control (Folios 9-10 del cuaderno No. 1).
Con base en la información remitida por el Contralor Delegado para el Sector Social la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Superintendencia Nacional de Salud expidió el Auto No. 000203 del 17 de septiembre de 2013, en el cual evaluó los siete (7) hallazgos y resolvió:
Inhibirse para iniciar actuación disciplinaria y ordenó el archivo de las diligencias respecto al hallazgo 5 denominado "Sujetos Pasivos del Proceso Administrativo Sancionatorio".
Ordenó el desglose del anexo y/o numeral correspondiente al hallazgo 6 denominado "Oportunidad para la Resolución de Recurso de vía Gubernativa", hallazgo 7 denominado "Oportunidad para adoptar Decisión de Fondo en Procesos Administrativos Sancionatorios", hallazgo 8 denominado "Traslado y Gestión de Cobro Persuasivo y Coactivo, hallazgo 18 denominado "Planeación en la gestión contractual", hallazgo 20 denominado "Comité de Conciliaciones".
A su vez ordenó el traslado de los hallazgos 6, 7 y 8 a la Procuraduría Distrital (reparto), para su conocimiento y fines pertinentes.
Abrió indagación preliminar referente al hallazgo 4. (Folios 1-8 del cuaderno1)
Oficio No. 2-2013-071070 del 18 de septiembre de 2013 por medio del cual la Superintendencia Nacional de Salud remitió el hallazgo 6 a la Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Distrital (reparto), para su conocimiento y fines pertinentes (folio 105 del cuaderno 1).
A través de oficio del 27 de marzo 2014 el Doctor Fabio Becerra Heredia, Procurador Primero Distrital de Bogotá, remitió a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa el hallazgo No. 6, el cual había sido remitido por la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Superintendencia Nacional de Salud, por considerar que no tenía la competencia para adelantar la correspondiente actuación disciplinaria de acuerdo a lo contenido en el literal a) del artículo 25 del Decreto 262 de 2002 (Folios 102-104 del cuaderno 1).
El 31 de octubre de 2014 el Procurador Segundo Delegado para la Vigilancia Administrativa emitió Auto por medio del cual resolvió abrir indagación preliminar en contra de: William Javier Vega Vargas, Sandra Esther Monroy Barrios, Simón Bolívar Valbuena y María Claudia Soto Franco como Jefes de la Oficina Jurídica de la Superintendencia Nacional de Salud y Gilberto Álvarez Uribe, Hernando Said Murad Valencia y Sandra Roca Garavito como Superintendentes Delegados para la Atención en Salud de la Superintendencia Nacional de Salud, con fundamento en el hallazgo 6 evidenciado por la Contraloría General de la República (Folios 108 a 110 del cuaderno 1).
La Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa a través de Auto del 29 de abril de 2016 resolvió remitir a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Superintendencia Nacional de Salud las diligencias adelantadas en el proceso No. IUS-2013-323728-IUC-D-2014-788-641606, las cuales se iniciaron con fundamento en el hallazgo 6 remitido por la Contraloría General de la República. La Procuraduría fundamentó su decisión en el artículo 75 de la Ley 734 de 2002, donde se estableció que corresponde a las entidades del Estado disciplinar a sus servidores, situación que es aplicable al caso concreto, asimismo, señalaron que de negarse la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud de adelantar el respectivo proceso disciplinario la Procuraduría traba desde ya el conflicto de competencias para ser elevado ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (Folios 281-290 del cuaderno 2).
Revisados los hechos señalados en los numerales 6 y 7 del presente caso, la Sala considera necesario advertir la importancia de dar cabal cumplimiento a los términos dados por la norma disciplinaria, artículo 150[1] de la Ley 734 de 2002, toda vez que se verificó dentro del expediente que reposa en esta Corporación que transcurrieron cerca de dos años donde el proceso no tuvo movimiento alguno, para luego ser devuelto a la Superintendencia Nacional de Salud.
A través del Auto No. 000625 del 29 de septiembre de 2016 la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Superintendencia Nacional de Salud resolvió declarar la falta de competencia de ese despacho para adelantar la actuación disciplinaria contenida en el expediente NRCD: 0001-1-00010913, debido a que el numeral 2º del artículo 14 del Decreto 2462 de 2013 exceptúa de su competencia los procesos disciplinarios donde se encuentren involucrados el Superintendente Nacional de Salud, los Superintendentes Delegados, los Jefes de Oficina y el Secretario General de la Superintendencia Nacional de Salud. Con base en lo anterior, decidió devolver por competencia a la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa para su conocimiento y fines pertinentes (Folios 307-310 cuaderno 2).
La Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa emitió Auto del 21 de noviembre de 2016 por medio del cual nuevamente remite a la Oficina de Control Interno Disciplinario el expediente No. IUS-2013-323728-IUC-D-2014-788-641606, por considerar que no tiene la competencia para ello conforme ya lo había expuesto en anteriores oportunidades (Folios 313-314 cuaderno 2).
La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud por medio del Auto No. 000139 del 20 de marzo de 2017, propuso conflicto negativo de competencias con el fin de que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimiera el citado conflicto propuesto entre la Superintendencia Nacional de Salud y la Procuraduría General de la Nación. Así las cosas, a través del oficio No. 2-2017-030282 del 5 de abril de 2017 la Superintendencia Nacional de Salud remitió a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el presunto conflicto de competencias para que se tramitara conforme al artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (Folio 327 cuaderno 2).
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (Folio 12 del cuaderno principal).
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Procuraduría General de la Nación-Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Contraloría General de la República, a la Doctora Sandra Roca Garavito, el Doctor Hernando Said Murad Valencia, el Doctor Gilberto Álvarez Uribe, el Doctor William Javier Vega Vargas, la Doctora María Claudia Soto Franco, la Doctora Sandra Esther Monroy Barrios y el Doctor Simón Bolívar Valbuena con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (Folios 13 a 22 del cuaderno principal).
Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto se recibieron alegaciones de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la oficina de control disciplinario interno de la Superintendencia Nacional de Salud (Folios 23 a 27 del cuaderno principal).
1.	De la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud-SNS
La doctora Marcela Gómez Martínez, asesora del Superintendente Nacional de Salud, señala en sus consideraciones que la oficina de control disciplinario interno no tiene la competencia para adelantar el proceso disciplinario en contra de William Javier Vega Vargas, Sandra Esther Monroy Barrios, Simón Bolívar Valbuena y María Claudia Soto Franco como Jefes de la Oficina Jurídica de la Superintendencia Nacional de Salud y Gilberto Álvarez Uribe, Hernando Said Murad Valencia y Sandra Roca Garavito como Superintendentes Delegados para la Atención en Salud de la Superintendencia Nacional de Salud, toda vez que el Decreto 2462 de 2013, "Por medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud", en su artículo 14 establece la competencia de la oficina de control disciplinario interno para adelantar procesos disciplinarios y específicamente señala:
"(...) 2. Adelantar y resolver en primera instancia todos los procesos disciplinarios respecto de aquellas conductas en que incurran los servidores en el ejercicio de sus funciones y exfuncionarios, que afecten la correcta prestación del servicio y el cumplimiento de los fines y funciones, a excepción del Superintendente Nacional de Salud, Superintendentes Delegados, Jefes de Oficina y Secretario General, quienes por disposición legal serán adelantados por la Procuraduría General de la Nación."
Lo anterior, evidencia que la oficina de control disciplinario interno no tiene la competencia para investigar disciplinariamente a los Jefes de la Oficina Jurídica y Superintendentes Delegados, presuntamente involucrados en el proceso disciplinario que se generó como consecuencia del hallazgo 6 evidenciado por la Contraloría General de la República, por lo que señalan que:
"(...) Esbozado el panorama fáctico y jurídico que dio lugar al traslado de los expedientes disciplinarios a la Procuraduría General de la Nación, considera esta Oficina que carece de competencia disciplinaria para adoptar cualquier decisión que involucre a funcionarios o ex -funcionarios que ostenten o hayan ejercido el cargo de Superintendente Nacional de Salud, Superintendentes Delegados, Jefes de Oficina y Secretario General, por lo que esta oficina, reitera los argumentos esbozados en el Auto No. 000139 del 30de marzo de 2017, por medio del cual la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud, propuso conflicto negativo de competencia en la actuación disciplinaria NRCD: 0001-1-00010913, soportando este criterio, no solo en el marco constitucional del Debido Proceso y el Juez Natural, sino también en las consideraciones que a continuación se reiteran:
-El artículo 14 del Decreto 2462 del 7 de Noviembre de 2013, determina las funciones de esta Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud y en el numeral segundo ibídem define la competencia de esta dependencia, delimitándola para adelantar y resolver en primera instancia todos los procesos disciplinarios respecto de aquellas conductas en que incurran los servidores en el ejercicio de sus funciones y, ex funcionarios que afectan la correcta prestación del servicio y el cumplimiento de los fines y funciones, a excepción del Superintendente Nacional de Salud, Superintendentes Delegados, Jefes de Oficina y Secretario General quienes por disposición legal serán adelantados por la Procuraduría General de la Nación.
- En armonía con lo previsto en los artículos 6,29, 122, 209,272 y 277 de la Constitución Política de Colombia y, los artículo 6, 74 y 75 de la Ley 734 de 2002, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud, se aparta de la postura jurídica de la Procuraduría General de la Nación y considera que a pesar de que el Decreto 2462 de 2013, se encuentra en un grado legal inferior al de la Ley 734 de 2002, no se desconoce en el numeral 2 del artículo 14 ibídem, el principio de reserva de ley, por el contrario tiene plena vigencia y validez jurídica, puesto que, al no tener en cuenta la competencia allí prevista, podría generar eventualmente la nulidad de los procesos a cargo, presentar extralimitación en el ejercicio de las funciones encomendadas y la incursión en conductas tipificadas como falta disciplinaria y/o delito, desconociendo las atribuciones del juez natural y el debido proceso que debe ser garantizado al Superintendente Nacional de Salud, Superintendente Delegado, Jefe de Oficina y/o Secretario General, para ser investigados y/o juzgados por el funcionario competente para resolver "
2.	De la Procuraduría General de la Nación-Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa
El Procurador Segundo Delegado para la Vigilancia Administrativa, no presentó alegatos o consideraciones en el término previsto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. No obstante, se tomaran en cuenta las consideraciones hechas dentro de los actos administrativos que reposan en el expediente.
La posición de esta entidad se fundamenta en señalar que el artículo 75 de la Ley 734 de 2002, determinó que a cada entidad del Estado le corresponde disciplinar a sus servidores, razón por la cual la competencia para continuar con la investigación disciplinaria del presente caso está en cabeza de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Superintendencia Nacional de Salud, porque así lo estipula la norma disciplinaria, a saber:
"Artículo 75. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios, disciplinar a sus servidores o miembros.
Así las cosas, consideran que el Decreto 2462 de 2013 no puede desconocer el postulado de la norma disciplinaria y restringir la competencia que se encuentra en cabeza de la Oficina de Control Interno Disciplinario para adelantar el proceso disciplinario No. IUS-2013-323728-IUC-D-2014-788-641606.
De acuerdo con estas disposiciones se ha reiterado[2] que esta Sala es competente para resolver los conflictos de competencias (i) que se presenten entre autoridades nacionales o en que esté involucrada por lo menos una entidad de ese orden; (ii) que se refieran a un asunto de naturaleza administrativa; y que (iii) versen sobre un asunto particular y concreto.
En ese orden de ideas, la Sala es competente para conocer de la presente actuación, primero, por tratarse de un conflicto suscitado entre dos autoridades del orden nacional como son la Procuraduría General de la Nación-Delegada Segunda para la Vigilancia Administrativa y la Superintendencia Nacional de Salud- Oficina de Control Disciplinario Interno; y segundo, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto consistente en determinar cuál es la autoridad competente para adelantar el proceso disciplinario de William Javier Vega Vargas, Sandra Esther Monroy Barrios, Simón Bolívar Valbuena y María Claudia Soto Franco como Jefes de la Oficina Jurídica de la Superintendencia Nacional de Salud y Gilberto Álvarez Uribe, Hernando Said Murad Valencia y Sandra Roca Garavito como Superintendentes Delegados para la Atención en Salud de la Superintendencia Nacional de Salud.
El problema jurídico que plantea el presente asunto consiste en determinar cuál es la autoridad competente para adelantar el proceso disciplinario No. IUS-2013-323728-IUC-D-2014-788-641606, en el cual se encuentran involucrados William Javier Vega Vargas, Sandra Esther Monroy Barrios, Simón Bolívar Valbuena y María Claudia Soto Franco como Jefes de la Oficina Jurídica de la Superintendencia Nacional de Salud y Gilberto Álvarez Uribe, Hernando Said Murad Valencia y Sandra Roca Garavito como Superintendentes Delegados para la Atención en Salud de la Superintendencia Nacional de Salud.
El problema se presenta porque la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud considera que conforme al Decreto 2462 de 2013, la investigación disciplinaria en contra de Jefes de Oficina y Superintendentes Delegados desborda la competencia dada por la citada norma, razón por la cual la competencia recae en la Procuraduría General de la Nación. Por su parte la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa señala no tener la competencia para adelantar el citado proceso disciplinario, al considerar que la Ley 734 de 2002 es clara en definir que las oficinas de control interno disciplinario tienen la competencia para adelantar los procesos disciplinarios de sus funcionarios, como ocurre en el presente caso.
Así las cosas, y con el fin de resolver esta situación, la Sala[3] reiterará lo que ya ha estudiado en diferentes oportunidades respecto a: (i) la potestad disciplinaria de la administración, (ii) el principio de jerarquía en el proceso disciplinario, (iii) la potestad disciplinaria de la oficina de control interno disciplinario de la Superintendencia Nacional de Salud, y (iv) el poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación.
Finalmente, con base en todo lo anterior, la Sala dará solución al caso concreto y definirá la autoridad competente para adelantar el proceso disciplinario No. IUS-2013-323728-IUC-D-2014-788-641606.
4.1.	La potestad disciplinaria de la administración. Reiteración
En diferentes oportunidades la Sala ha expuesto que:
"La potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que en el ejercicio de sus funciones den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales guían la función administrativa[4].
En ese contexto el control disciplinario es un presupuesto que garantiza el buen nombre y la eficiencia de la administración pública[5], y el ejercicio de la función pública en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de los asociados."
Así las cosas, y conforme a los artículos 1[8] y 2[9] de la Ley 734 de 2002, el control disciplinario del Estado se ejerce en dos niveles, uno interno y otro externo. El primero de ellos está en cabeza de las oficinas de Control Disciplinario Interno de cada una de las entidades y organismos del Estado, y el segundo, está en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, así como de las personerías municipales y distritales, ya sea en virtud del poder disciplinario preferente que la Constitución Política y la ley conceden a dichos órganos, o de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria que la misma Carta reconoce a la Procuraduría General de la Nación.
Las Oficinas de Control Disciplinario Interno están reguladas por el artículo 76 del Código Disciplinario Único, Ley 734 de 2002, y se les atribuyó la función de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, asimismo, se determinó que las citadas oficinas deberán cumplir con los requisitos de ser "del más alto nivel" y conformada por servidores públicos que pertenezcan, como mínimo, al nivel profesional de la administración, específicamente la norma señala:
PAR. 3º–Donde no se hayan implementado oficinas de Control Disciplinario Interno, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél". (Subrayas de la Sala).
Al respecto la Sala ha sostenido que
"cuando la Ley 734 se refiere a "entidades, debe entenderse que ellas son la Nación, los departamentos, los distritos y municipios, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y demás personas jurídicas de derecho público. Y cuando se refiere a órganos lo hace en relación con aquellos que integran las ramas del poder público o que son autónomos e independientes (art. 113 de la C.P.). Tanto las entidades como los órganos están constituidos por dependencias, esto es, por unidades directivas, de asesoría o coordinación, operativas o ejecutoras y para el estudio y decisión de asuntos especiales, a través de las cuales desarrollan sus actividades[10]."
Ahora bien, se hace necesario traer a colación que en el Código Disciplinario Único adoptado por la Ley 200 de 1995[12] estaba previsto que la competencia para adelantar el proceso disciplinario requería que el investigador fuera "de igual o superior jerarquía a la del investigado". No obstante, el Código adoptado por la Ley 734 de 2002 no repitió expresamente tal previsión y la jurisprudencia constitucional consideró que la ley en cita varió la concepción del control disciplinario de la siguiente forma:
Hoy en día, en respuesta a dicho sistema, el control disciplinario exige la presencia de una Oficina de Control Interno, constituida por funcionarios del más alto nivel, cuyo objeto se limita al ejercicio de funciones relacionadas con el control disciplinario al interior de cada entidad del Estado[13]...".
Al respecto, la Sala ha señalado que:
"(...) puede afirmarse que el actual Código Disciplinario Único reemplazó el criterio tradicional jerárquico-funcional que las legislaciones anteriores establecían como fundamento principal de la competencia para el ejercicio del control disciplinario a nivel interno, por un criterio de especialidad y de autonomía, conforme al cual el conocimiento integral de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de las diferentes entidades, ramas, órganos u organismos del Estado, esto es, tanto la investigación como la decisión, le corresponde en primera instancia a las respectivas oficinas, grupos o unidades de control disciplinario interno.
Lo anterior demuestra que, aun en el sistema reformado por la Ley 734 de 2002, el criterio jerárquico subyace en el tema disciplinario, con dos funciones principales: (i) para determinar la ubicación de la oficina o unidad de control disciplinario interno dentro de la estructura de las entidades, y la competencia para la segunda instancia, y (ii) para señalar la competencia, en forma subsidiaria, cuando no existan, no se hayan implementado o sean inoperantes dichas unidades u oficinas." [15]
Y asimismo, la jurisprudencia constitucional ha señalado:
"(...) el control disciplinario interno es una consecuencia de la situación de sujeción y de subordinación jerárquica en la que se encuentran los servidores públicos, con el objeto de mantener el orden en las diferentes entidades del Estado (...)"[16]
Por lo tanto, la situación de sujeción y subordinación, excluye por su naturaleza la posibilidad de que el ejercicio de la potestad disciplinaria pueda radicarse en el inferior jerárquico respecto de su superior.
4.2.	El principio de jerarquía en el proceso disciplinario. Reiteración
Sobre este principio la Sala ha expresado en diferentes oportunidades que es:
"(...) necesario precisar que el juzgamiento disciplinario de los servidores públicos no puede ser llevado a cabo por servidores que en relación con el servidor disciplinado estén en un nivel inferior dentro de la estructura y planta de personal de la entidad u órgano estatal respectivo, independientemente de la rama o sector del poder público del cual hagan parte los servidores en cuestión, en virtud del principio de jerarquía en la organización de la estructura de las entidades y órganos estatales, el cual emana de una interpretación sistemática y funcional de diferentes normas que integran el ordenamiento jurídico.
El principio de jerarquía[17] resulta vinculada inexorablemente con los demás principios que integran la función administrativa, tanto en el ámbito de la Constitución Política[18], como en el legal (Ley 489 de 1998[19]), puesto que al hablar de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad, buena fe, eficiencia, participación, responsabilidad y transparencia, como elementos que informan, integran e interpretan el ordenamiento jurídico, necesariamente se tiene en cuenta el principio de jerarquía, por cuanto no de otra forma es posible organizar la actividad del Estado.
En el mismo sentido, cuando la Constitución precisa que el Estado propende por la satisfacción de los intereses generales, mediante "la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones", claramente el principio de jerarquía constituye el punto de partida (artículo 209), puesto que nada se puede descentralizar, delegar ni desconcentrar si la iniciativa no respeta la estructura jerárquica y la competencia que los servidores públicos de mayor jerarquía tienen para el efecto. Así, la Constitución dispone que la ley "fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos", como una expresión inequívoca del principio de jerarquía (artículo 211).
Otros principios y nociones contenidos en la Ley 489 de 1998 tienen como su fundamento a la jerarquía, a saber, la competencia administrativa (artículo 5), la coordinación y colaboración (artículo 6), la descentralización administrativa (artículo 7) y la desconcentración administrativa (artículo 8), y reiteran lo señalado sobre la centralidad de la estructura jerárquica en el Estado para la procuración de sus fines."[20]
Así las cosas, es claro que el principio de jerarquía es la base de la estructura y organización del Estado[21], situación que también se evidencia dentro del control disciplinario que se ejerce sobre los funcionarios públicos y así lo ha expuesto la Sala cuando señaló que:
"El juzgamiento disciplinario hace suponer que quien lo lleva a cabo tenga un conocimiento de las diferentes labores que desempeña el servidor público investigado, que se encuentre en capacidad de entender sus funciones y de determinar si su comportamiento resultó, en cuanto a legalidad y corrección, acorde con la función pública. Así, la Sala considera que el conocimiento, la capacidad e imparcialidad requeridos para los procesos disciplinarios no se satisfacen por parte de un subalterno del disciplinado o de un servidor de inferior nivel jerárquico dentro de la organización del servidor disciplinado.
Desde cualquier perspectiva en que se mire, un procedimiento que permita el juzgamiento disciplinario del superior por parte del subalterno o de un servidor de inferior nivel jerárquico dentro de la organización del servidor disciplinado, iría en contra de la naturaleza de la función pública y de su estructura, de la jerarquía y del mérito.
No puede aceptarse que el criterio de la superioridad jerárquica, que como se explicó, no fue abandonado del todo por la Ley 734 de 2002, sino que, por el contrario, se halla reconocido explícitamente en varias de sus disposiciones, se aplique exclusivamente en aquellos casos en los cuales no haya una oficina de control disciplinario interno, puesto que esta regla específica consiste en una de las concreciones del principio o de la regla general de jerarquía, que la Sala ha concluido del ordenamiento jurídico, tanto por la vía de la aplicación directa e inequívoca de las normas mencionadas y analizadas, como de los principios generales de nuestra juridicidad, también conocidos como analogía iuris[22].
En conclusión, el análisis de las normas y los principios señalados le permite a la Sala concluir que existe un principio o regla general en materia administrativa, inclusive disciplinaria, que consiste en que los servidores públicos no pueden ser juzgados por otros servidores públicos que sean sus subalternos o un servidor de inferior jerarquía dentro de la organización."[23]
4.3. La potestad disciplinaria de la oficina de control interno disciplinario de la Superintendencia Nacional de Salud.
La Superintendencia Nacional de Salud fue creada en el año de 1977 y desde esa época hasta la fecha, ha tenido diferentes reglamentaciones para su funcionamiento. Actualmente y con base en la Constitución Política de 1991, se expidió el Decreto 2165 de 1992 con el propósito de reestructurarla, objetivo que también cumplió el Decreto 1259 de 1994, cuando se dispuso que ejercería funciones de inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud. En los últimos años, la Ley 1122 de 2007, el Decreto 1018 de 2007 y el Decreto 2462 de 2013, han modificado la estructura y las funciones de la misma[24].
De conformidad con el Decreto 2462 de noviembre de 2013, actualmente la naturaleza de la Superintendencia Nacional de Salud, es ser "(...) cabeza del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente."[25], y su estructura quedó establecida en el artículo 5º de la citada norma, de la siguiente forma:
"Artículo 5°. Estructura. La Superintendencia Nacional Salud tendrá para el desarrollo de sus funciones la siguiente estructura:
4.1 Dirección de Inspección y Vigilancia para Entidades Administradoras de Planes de Beneficios (EAPB).
4.2 Dirección de Inspección y Vigilancia para Prestadores de Servicios de Salud.
4.3 Dirección de Inspección y Vigilancia para Entidades del Orden Nacional.
4.4 Dirección de Inspección y Vigilancia para Entidades del Orden Territorial.
5. DESPACHO DEL SUPERINTENDENTE DELEGADO PARA LAS MEDIDAS ESPECIALES
4.5 Dirección de Medidas Especiales para Entidades Administradoras de Planes de Beneficios.
4.6 Dirección de Medidas Especiales para Prestadores de Servicios de Salud y las Entidades del Orden Territorial.
6. DESPACHO DEL SUPERINTENDENTE DELEGADO DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS
7. DESPACHO DEL SUPERINTENDENTE DELEGADO PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN
9. ORGANIZACIÓN EN EL TERRITORIO"
De la revisión de la estructura jerarquica de la entidad, se evidencia que la Oficina de Control Disciplinario Interno depende directamente del despacho del Superintendente Nacional de Salud y el Jefe de la Oficina Jurídica y los Superintendentes Delegados tienen categoría Directiva, en el mismo nivel del Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno.
Ahora bien, el Decreto 2463 de 2013 "Por medio del cual se modifica la Planta de Personal de la Superintendencia Nacional de Salud", definió en el artículo segundo, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2489 de 2006, que el Jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario hacía parte del nivel directivo, así como los Superintendentes Delegados y el Jefe de la Oficina Jurídica, de manera que, en principio, como aquel tiene una posición en la estructura jerárquica de la entidad igual a las de los últimos, en principio, sería viable concluir que podría tener la competencia para conocer y fallar en los procesos disciplinarios que se adelanten en su contra.
No obstante, el Decreto 2462 de 2013 en su artículo 14 establece concretamente las funciones de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la siguiente forma:
"Artículo 14. Funciones de la Oficina de Control Disciplinario Interno. Son funciones de la Oficina de Control Disciplinario Interno, las siguientes:
2. Adelantar y resolver en primera instancia todos los procesos disciplinarios respecto de aquellas conductas en que incurran los servidores en el ejercicio de sus funciones y exfuncionarios, que afecten la correcta prestación del servicio y el cumplimiento de los fines y funciones, a excepción del Superintendente Nacional de Salud, Superintendentes Delegados, Jefes de Oficina y Secretario General, quienes por disposición legal serán adelantados por la Procuraduría General de la Nación. (...)" (Subrayado y negrita fuera de texto original).
Asimismo, determinó que la segunda instancia de este tipo de procesos regidos por la Ley 734 de 2002, está en cabeza del Despacho del Superintendente Nacional de Salud, a saber:
"Artículo 7°. Funciones del Despacho del Superintendente Nacional de Salud. Son funciones del Despacho del Superintendente Nacional de Salud, las siguientes:
25. Conocer y fallar, en segunda instancia, los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores y ex servidores públicos de la Superintendencia."
De la lectura del citado artículo, se concluye entonces que correspondería a la Procuraduría General de la Nación conocer de los procesos disciplinarios en los que estuvieren vinculados Superintendentes Delegados y el Jefe de la Oficina Jurídica, puesto que de manera expresa la norma excluye a los citados servidores de la competencia de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Salud.
4.4.	El poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación
En virtud de la Constitución Política de 1991, la Procuraduría General de la Nación tiene una clausula general de competencia en materia disciplinaria, y así lo estipula el numeral 6º del artículo 277, a saber:
"ARTICULO 277. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:
6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la Ley."
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que la citada norma constitucional,
"(...) estipula, entonces, una cláusula general de competencia en cabeza de la Procuraduría General de la Nación para adelantar investigaciones disciplinarias con el propósito de ejercer la vigilancia superior que al jefe del Ministerio Público se encomienda y, en últimas, para que él pueda cumplir el cometido básico de velar por el imperio y la efectividad del orden jurídico en todo el territorio de la República"[26].
Así las cosas, la Ley 734 de 2002, estableció en su artículo 3º el poder preferente que recae en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, el cual se transcribe a continuación para mayor claridad:
La Procuraduría General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura son competentes a prevención para conocer, hasta la terminación del proceso, de las faltas atribuidas a los funcionarios de la rama judicial, salvo los que tengan fuero constitucional." (Texto subrayado, INEXEQUIBLE. Sentencia C-948 de 2002)
De la lectura del citado artículo, se concluye que "(...) el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación la faculta para adelantar actuaciones disciplinarias contra cualquier empleado estatal, sin consideración a su jerarquía, cuando lo considere conveniente o necesario para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que deben observarse en el ejercicio de la función pública."[27]
Con base en la competencia dada por la Constitución y la Ley, la Procuraduría General de la Nación expidió la Resolución No. 346 de 2002, "por medio de la cual se regulan las competencias y trámites para el ejercicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación y de su intervención como sujeto procesal en los procesos disciplinarios", y en ella se estableció en el artículo 6º los criterios para el ejercicio del poder preferente, de la siguiente forma:
"a. En principio habrá ejercicio del poder preferente siempre que nos encontremos ante hechos de trascendencia por atentar contra los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, la contratación estatal, normas presupuestales, fiscales, contables, carcelarias, el patrimonio público y la moralidad pública. Sólo cuando sea razonablemente seguro que el órgano de control interno manejará el proceso con idoneidad, eficacia, transparencia e imparcialidad podrá en estos casos dejarse de ejercer el poder preferente; de todos modos, si así ocurre, se dispondrá de la figura de que da cuenta el inciso 3° del artículo 1 de esta resolución.
b. Cuando existan serias dudas sobre el cumplimiento de la garantía del derecho de defensa y razonablemente aparezca que para su reconocimiento material no bastan los instrumentos legales diseñados para ello o cuando se desconozca flagrantemente el debido proceso de tal manera que se socaven sustancialmente las bases fundamentales de la Investigación y el juzgamiento. Si no se presentaren objetivamente las exigencias anteriores pero se duda sobre ellas podrá disponerse la utilización de la figura de que da cuenta el inciso 3° del artículo 1 de esta resolución.
d. Siempre que se tenga conocimiento de que pueda estarse admitiendo eventos de colusión y corrupción en general al interior del órgano de control interno." (Subrayado fuera de texto original).
Así las cosas, y con base en los criterios establecidos por la citada norma de la Procuraduría General de la Nación, en el presente caso eventualmente nos encontraríamos frente a un desconocimiento del debido proceso, toda vez, que sí la Oficina de Control Disciplinario Interno adelanta el respectivo proceso, sin tener la competencia para ello, conforme a lo establecido por el Decreto 2462 de noviembre de 2013, se estaría ante un desconocimiento del derecho al debido proceso y a su vez acarrearía una nulidad del proceso.
Como lo ha dicho en diversas oportunidades esta Sala[28], el carácter preferente del poder atribuido a la Procuraduría General de la Nación, no es obligatorio ni exclusivo, pues al incluir el legislador en la redacción de la norma el vocablo "podrá", se advierte que se trata de una atribución facultativa, que bien puede ejercerse o no. De allí que se haya impuesto la carga de motivar la decisión mediante la que se avoque el conocimiento de los asuntos que se tramitan internamente en las entidades u órganos del Estado.
De otro lado, al revisar el Decreto Ley 262 de 2000[29], en el cual se establece la estructura orgánica de la Procuraduría General de la Nación, el artículo 23 contempla las funciones de las Procuradurías Delegadas, a saber:
ARTÍCULO 23. Funciones. Las procuradurías delegadas ejercerán funciones preventivas y de control de gestión, disciplinarias, de protección y defensa de los derechos humanos y de intervención ante las autoridades administrativas y judiciales, de conformidad con la Constitución Política, las leyes y lo dispuesto en este título, cuando lo determine el Procurador General en virtud de las facultades contenidas en el artículo 7 de este decreto.
Parágrafo. Los procuradores delegados dependen directamente del Procurador General.
Y a su vez, el artículo 25 respecto de las funciones disciplinarias, prevé:
Es claro para la Sala, que la citada norma asigna competencias en materia disciplinaria a las Procuradurías Delegadas frente a los funcionarios allí mencionados. Y, por lo tanto, tal competencia ha de operar tanto en ejercicio del poder preferente o en los casos en los que las oficinas de control interno disciplinario dentro de la estructura del respectivo órgano o entidad, sean dependencias de nivel inferior al de dichas autoridades y, en consecuencia, opera la hipótesis del inciso primero del artículo 76 de la Ley 734, ya transcrito pero que se transcribe para mejor comprensión:
Artículo 76. Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. (Subrayado fuera de texto original)
Y, en efecto, los rangos de los servidores relacionados en el Decreto Ley 262 de 2000, artículo 25, numeral 1, literal a), o bien están llamados a reemplazar al nominador en sus faltas temporales o bien carecen de superior y, por consiguiente, la segunda instancia del proceso disciplinario no podría garantizarse en ejercicio del control disciplinario interno.
Con base en la información contenida en el expediente se tiene que los involucrados en la investigación disciplinaria No. IUS-2013-323728-IUC-D-2014-788-641606, son:
William Javier Vega Vargas quien para la época de los hechos ostentaba el cargo de Jefe de la Oficina Jurídica.
Sandra Esther Monroy Barrios quien para la época de los hechos ostentaba el cargo de Jefe de la Oficina Jurídica.
Simón Bolívar Valbuena quien para la época de los hechos ostentaba el cargo de Jefe de la Oficina Jurídica.
María Claudia Soto Franco quien para la época de los hechos ostentaba el cargo de Jefe de la Oficina Jurídica.
Gilberto Álvarez Uribe quien para la época de los hechos ostentaba el cargo de Superintendente Delegado para para la Atención en Salud.
Hernando Said Murad Valencia quien para la época de los hechos ostentaba el cargo de Superintendente Delegado para para la Atención en Salud.
Samara Roca Garavito quien para la época de los hechos ostentaba el cargo de Superintendente Delegada para para la Atención en Salud.
En ese orden de ideas, se tiene que en el presente caso se encuentran involucrados Jefes de la Oficina Jurídica y Superintendentes Delegados de la Superintendencia Nacional de Salud, cargos que se encuentran explícitamente excluidos del ámbito de competencia de la Oficina de Control Disciplinario Interno conforme a lo estipulado en el artículo 14, numeral 2º, del Decreto 2462 de 2013. Por lo que la norma citada es clara en señalar que ante estos casos la competencia es de la Procuraduría General de la Nación.
Al respecto, la Sala ha señalado que "(...) la organización de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud, instrumentada por medio del Decreto 2462 de 2013, si bien se expidió en el marco de las exigencias previstas en la Constitución Política y en la Ley 489 de 1998 para la modificación de la estructura de las entidades y organismos del Estado[30], no desarrolló en toda su extensión las exigencias del artículo 76 de la Ley 734 de 2002 respecto de una oficina de estas condiciones"[31], situación que no permite que adelante investigaciones en contra de funcionarios como los Jefes de la Oficina Jurídica y los Superintendentes Delegados.
Por lo tanto, la Sala concluye que al revisar el numeral 2 del artículo 14 del Decreto 2462 de 2013, en armonía con el artículo 277 de la Carta, permiten determinar que la Procuraduría General de la Nación es la competente para conocer de las investigaciones disciplinarias que se adelanten en contra de los Jefes de la Oficina Jurídica y los Superintendentes Delegados para la Atención en Salud de la Superintendencia Nacional de Salud, pues la primera de las normas citadas excluye a estos servidores públicos del campo de acción de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud, quedando dichos funcionarios, por lo tanto, en la órbita de la competencia residual o "cláusula general de competencia" que la Constitución Política asigna a la Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria.
Así las cosas, es claro que a los funcionarios expresamente excluidos de la competencia de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Superintendencia Nacional de Salud, enunciados en el numeral 2 del artículo 14 del Decreto 2462 de 2013, no se les puede garantizar la doble instancia que debe existir en todo proceso disciplinario. Por lo tanto, para el caso concreto le correspondería conocer del asunto a la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que se garantice adecuadamente el derecho constitucional al debido proceso.
Frente a los argumentos de la Procuraduría General de la Nación, en relación con que el Decreto 2462 de 2013 no es superior a la Ley 734 de 2002 y esa norma inferior no puede modificar lo estipulado por el Código Disciplinario Único, es necesario destacar que aun cuando lo dispuesto en la norma citada podría resultar discutible, desde el punto de vista legal, dicha disposición forma parte de un decreto expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, razón por la cual se presume legal, se encuentra vigente y resulta obligatorio, mientras no sea suspendido o anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Finalmente, es necesario destacar lo expresado por la Sala[32] referente a las competencias en el control disciplinario:
"Conforme a lo expuesto se concluye:
La titularidad de la acción disciplinaria corresponde, por regla general, a las entidades a las que pertenece el servidor público sujeto a investigación por conductas sancionables disciplinariamente, y se ejerce a través de las oficinas de control interno disciplinario, sin perjuicio del poder disciplinario preferente atribuido a la Procuraduría General de la Nación, por expreso mandato de la Constitución Política de 1991[33] y del Código Disciplinario Único.
El control disciplinario exige la presencia de una oficina o unidad de control interno[35] del más alto nivel, conformada por funcionarios que pertenezcan, al menos, al nivel profesional, cuyo objeto es el ejercicio de funciones relacionadas con el control disciplinario dentro de cada entidad, órgano u organismo del Estado.
Las oficinas de control disciplinario interno son las encargadas de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los empleados y funcionarios de la entidad, en este caso la Superintendencia Nacional de Salud.
La segunda instancia corresponde al nominador, salvo disposición legal en contrario o cuando en la entidad no sea posible garantizarla, circunstancia que es consecuente con los artículos 29[37] (debido proceso) y 31[38] (doble instancia) de la Constitución Política de 1991.
La Superintendencia Nacional de Salud, en su condición de entidad del orden nacional, tiene el deber de organizar, dentro de su estructura interna, una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores y que, en la medida de lo posible, permita preservar la garantía de la doble instancia.
Cuando quiera que la oficina de control disciplinario interno no tenga competencia para conocer y fallar una investigación en contra de un servidor público en primera instancia y no se garantice, en consecuencia, el principio de la doble instancia en la respectiva entidad, corresponderá hacerlo a la Procuraduría General de la Nación."
En ese orden de ideas, dentro del asunto en conocimiento de la Sala, la autoridad disciplinaria competente es, sin duda, la mencionada Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa de la Procuraduría General de la Nación, a la cual se declarará competente para adelantar la investigación disciplinaria en contra de William Javier Vega Vargas, Sandra Esther Monroy Barrios, Simón Bolívar Valbuena y María Claudia Soto Franco como Jefes de la Oficina Jurídica de la Superintendencia Nacional de Salud y Gilberto Álvarez Uribe, Hernando Said Murad Valencia y Sandra Roca Garavito como Superintendentes Delegados para la Atención en Salud de la Superintendencia Nacional de Salud y en relación con los hechos de que dan cuenta los antecedentes conocidos por la Sala.
PRIMERO: DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación para continuar con la investigación disciplinaria iniciada en contra de William Javier Vega Vargas, Sandra Esther Monroy Barrios, Simón Bolívar Valbuena y María Claudia Soto Franco como Jefes de la Oficina Jurídica de la Superintendencia Nacional de Salud y Gilberto Álvarez Uribe, Hernando Said Murad Valencia y Sandra Roca Garavito como Superintendentes Delegados para la Atención en Salud de la Superintendencia Nacional de Salud.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa de la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia.
TERCERO: Comunicar esta decisión al Superintendente Nacional de Salud, a la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, a William Javier Vega Vargas, a Sandra Esther Monroy Barrios, a Simón Bolívar Valbuena, a María Claudia Soto Franco, a Gilberto Álvarez Uribe, a Hernando Said Murad Valencia y Sandra Roca Garavito.
[1] "Artículo 150. Procedencia, fines y trámite de la indagación preliminar. En caso de duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria se ordenará una indagación preliminar. La indagación preliminar tendrá como fines verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad. En caso de duda sobre la identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria se adelantará indagación preliminar. En los demás casos la indagación preliminar tendrá una duración de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura. Cuando se trate de investigaciones por violación a los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, el término de indagación preliminar podrá extenderse a otros seis meses. Para el cumplimiento de éste, el funcionario competente hará uso de los medios de prueba legalmente reconocidos y podrá oír en exposición libre al disciplinado para determinar la individualización o identificación de los intervinientes en los hechos investigados. La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos."(Negrita y subrayado fuera de texto original".
[2] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 11 de julio de 2016. Radicado. 110010306000201600079-00.
[3] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicados No. 11001-03-06-000-2016-00011 00 del ocho (8) de junio de 2016, 11001-03-06-000-2016-00061 00 del ocho (8) de septiembre de 2016 y 11001 03 06 000 2016 00064 00 del seis (6) de diciembre de 2016.
[4] "En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses". Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 27 de octubre de 2006. Radicación 11001-03-06-000-2006-00112-00(1787). Véase igualmente: "La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública". Artículo 16, Ley 734 de 2002.
[5] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 27 de octubre de 2006. Radicación 11001030600020060011200(1787).
[6] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 3 de marzo de 2011. Radicación No. 11001030600020110000200(2046)
[7] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicados No. 11001-03-06-000-2016-00011 00 del ocho (8) de junio de 2016, 11001-03-06-000-2016-00061 00 del ocho (8) de septiembre de 2016 y 11001 03 06 000 2016 00064 00 del seis (6) de diciembre de 2016.
[8] "El Estado es el titular de la potestad disciplinaria".
[9] "Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de Control Disciplinario Interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias".
[10] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 1100103060002010000200. Concepto de 3 de marzo de 2011.
[11] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicados No. 11001-03-06-000-2016-00011 00 del ocho (8) de junio de 2016, 11001-03-06-000-2016-00061 00 del ocho (8) de septiembre de 2016 y 11001 03 06 000 2016 00064 00 del seis (6) de diciembre de 2016.
[12] Ley 200 de 1995 (julio 28), "por la cual se adopta el Código Disciplinario Único". Modificada por la Ley 734 de 2002. Artículo 57º.- Competencia para adelantar la investigación disciplinaria. La investigación disciplinaria se adelantará por el organismo de control interno disciplinario o por el funcionario que señale el jefe de la Entidad o de la dependencia regional o seccional y deberá ser de igual o superior jerarquía a la del investigado. La investigación se realizará de conformidad con lo previsto en este Código.
[13] El parágrafo 2° del artículo 76 del C.D.U, establece lo que se entiende por Oficina del más alto nivel, en los siguientes términos: "Parágrafo 2°. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración".
[14] Corte Constitucional Sentencia C-095/03 (11 de febrero) Expediente D-4172
[15] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicados No. 11001-03-06-000-2016-00011 00 del ocho (8) de junio de 2016.
[16] Corte Constitucional Sentencia C-1061/03 (11 de noviembre) Expediente D-4463
[17] El principio de jerarquía constituye un fundamento de la organización de la administración, aún no superado por las nuevas tendencias en la materia, el cual se expresa en el ordenamiento por medio de las facultades con las cuales está investido el superior para dirigir, organizar, supervisar y controlar a los subalternos e, incluso, a servidores de niveles inferiores en la estructura jerárquica de la organización. La doctrina extranjera hace referencia a este así: "El principio de jerarquía supone la ordenación del aparato organizativo en un posicionamiento de gradación sucesiva de los distintos órganos que lo integran, que se traduce en la atribución de poderes de dirección de los órganos superiores sobre los inferiores. Este principio opera en un doble plano: como ordenamiento jerárquico, entendido como un criterio de distribución de competencias en función de la posición de cada órgano en la estructura jerarquizada y como relación de jerarquía, entendida como el conjunto de poderes de los órganos superiores sobre los inferiores." "La relación de jerarquía se traduce en una serie de potestades de los órganos superiores sobre los inferiores: a) potestad de dirección; b) potestad de vigilancia e inspección, c) potestad disciplinaria, d) potestad de resolución del recurso de alzada". L. COSCULLUELA, Manual de Derecho Administrativo, Tomo I, 17ª Ed., Thomson, p. 186.
[18] "Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley".
[19] Ley 489 de 1998 "por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones". "Artículo 3. Principios de la función administrativa. La función administrativa se desarrollará conforme a los principios constitucionales, en particular los atinentes a la buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participación, publicidad, responsabilidad y transparencia".
[20] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicados No. 11001-03-06-000-2016-00011 00 del ocho (8) de junio de 2016, 11001-03-06-000-2016-00061 00 del ocho (8) de septiembre de 2016 y 11001 03 06 000 2016 00064 00 del seis (6) de diciembre de 2016.
[21] Al respecto la Sala ha señalado que: "Incluso la Ley 489 de 1998 prescribe acerca de la jerarquía de forma explícita, al indicar los "principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional", en particular, en el literal g) del artículo 54: "Las dependencias básicas de cada entidad deberán organizarse observando la denominación y estructura que mejor convenga a la realización de su objeto y el ejercicio de sus funciones, identificando con claridad las dependencias principales, los órganos de asesoría y coordinación, y las relaciones de autoridad y jerarquía entre las que así lo exijan." (Subrayado extra textual). El Decreto 770 de 2005 precisa que, "según la naturaleza general de sus funciones, las competencias y los requisitos exigidos para su desempeño, los empleos de las entidades u organismos a los cuales se refiere el presente decreto se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos: Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial" (artículo 3). Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicados No. 11001-03-06-000-2016-00011 00 del ocho (8) de junio de 2016.
[22] Al respecto, es necesario considerar que de los principios y reglas generales implícitos en el ordenamiento jurídico se pueden concluir reglas explicitadas en las normas en virtud de la aplicación de la analogía iuris, la cual se encuentra establecida, junto con la analogía legis, en la Ley 153 de 1887, en los siguientes términos: "Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho" (artículo 8).
[23] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicados No. 11001-03-06-000-2016-00011 00 del ocho (8) de junio de 2016, 11001-03-06-000-2016-00061 00 del ocho (8) de septiembre de 2016 y 11001 03 06 000 2016 00064 00 del seis (6) de diciembre de 2016.
[24] Información tomada de: https://www.supersalud.gov.co/es-co/superintendencia/nuestra-entidad/historia, mayo 17 de 2017.
[25] Artículo 1º del Decreto 2462 de 2013.
[26] Corte Constitucional, Sentencia C-222 de 1999. Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 12 de marzo de 2014, Radicación 1100103060002014000000200.
[27] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicado No. 11001 03 06 000 2016 00064 00 del seis (6) de diciembre de 2016.
[28] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicados No. 11001-03-06-000-2016-00011 00 del ocho (8) de junio de 2016, 11001-03-06-000-2016-00061 00 del ocho (8) de septiembre de 2016, 11001 03 06 000 2016 00064 00 del seis (6) de diciembre de 2016 y 11001 03 06 000 2017 00008 00 del 22 de marzo de 2017.
[29] Decreto ley 262 de 2000 (Febrero 22), "Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos."
[30] El Decreto 2462 fue expedido por el Presidente de la República de conformidad con las atribuciones conferidas por la Constitución Política, la cual precisa que le corresponde: "Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley" (artículo 189, numeral 16), y por la Ley 489 de 1998, donde se dispone que las modificaciones aludidas deberán "garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por la ley" (artículo 54, literal e).
[31] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicados No. 11001-03-06-000-2016-00011 00 del ocho (8) de junio de 2016.
[32] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicados No. 11001-03-06-000-2016-00011 00 del ocho (8) de junio de 2016, 11001-03-06-000-2016-00061 00 del ocho (8) de septiembre de 2016, 11001 03 06 000 2016 00064 00 del seis (6) de diciembre de 2016 y 11001 03 06 000 2017 00008 00 del 22 de marzo de 2017.
[33] "Artículo 277. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: (...) 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la Ley".
[34] "Artículo 3. Poder disciplinario preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas. Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia.
[35] La ley 734 dispone en el numeral 32 del artículo 34 referente a los deberes de todo servidor público, la de implementar u organizar en toda entidad u organismo del Estado una unidad u oficina de control disciplinario interno al más alto nivel.
[36] Según ha expresado la Corte Constitucional en las sentencias C 095 y C – 1061 de 2003, "Ello significa que la ley 734 de 2002 ha modificado la manera tradicional como se desarrollaba el control disciplinario al interior de las distintas entidades del Estado. En efecto, con anterioridad a dicha ley, el control interno suponía una relación jerárquica-funcional entre el sujeto disciplinable y el titular de la acción, es decir, el poder disciplinario era siempre ejercido por el superior inmediato del investigado".
[37] "Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. // Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. // Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso".
[38] "Artículo 31. Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley".

References: ARTÍCULO 3
 ARTÍCULO 76
 ARTÍCULO 14
 ARTÍCULO 209
 ARTÍCULO 211
 ARTÍCULO 277
 artículo 39
 artículo 112
 Resolución 
 artículo 25
 artículo 75
 artículo 150
 artículo 14
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 6
 artículo 14
 artículo 39
 artículo 75
 artículo 76
 artículo 5
 artículo 14
 artículo 277
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 6
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 23

ARTÍCULO 23
 artículo 7
 artículo 25
 artículo 76

Artículo 76
 artículo 25
 artículo 14
 artículo 76
 artículo 14
 artículo 277
 artículo 14
 Artículo 16
 Artículo 57
 artículo 76
 resolución 
 artículo 189
 artículo 54
 Artículo 1
 artículo 34