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Dictamen : 095 del 06/05/1987
Consultante: Sergio Quirós Maroto
Texto Dictamen 095
C-095-87
6 de mayo de 1987.
Sergio Quirós Maroto
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, contesto su oficio PE-265-87, en el que se nos pregunta si es posible al IDA excluir a los extranjeros de los programas de titulación múltiple de tierras u otros.
Bajo el sentimiento hostil y de enemistad que predominó en su contra, los extranjeros en el Derecho antiguo estaban desprovistos de tutela; antes bien, sólo eran centros de imputación de cargas o gravámenes. Con el advenimiento de las ideas cristianas de fraternidad, las luchas del feudalismo, el ascenso de la burguesía, las proclamas de la Revolución Francesa y el auge de la comunidad internacional entre otros antecedentes, fue extendiéndose la protección a los ciudadanos foráneos, hasta equipararlos moderadamente con los nacionales en los derechos básicos para el desenvolvimiento de la personalidad, a reserva de la potestad estatal soberana de limitarlos por motivos de interés social y orden público interno y, en general, de reglamentar su situación.
Con esta acotación, anota don Antonio Sánchez de Bustamante, "La igualdad civil entre nacionales y extranjeros, representa la gran conquista de nuestro tiempo. Sin ella, no hubiera sido concebible el actual desarrollo de la civilización humana, que se debe al intercambio constante de individuos, de productos y de ideas. Merced a su consagración en casi todas las legislaciones, el hombre está seguro de lograr en todas partes el resultado de sus esfuerzos y de no mantenerse nunca fuera del amparo de la Ley Civil. Es, desde el punto de vista del goce de los derechos privados, ciudadano del mundo, y el mundo entero puede aprovecharse de su acción y de su iniciativa" (Derecho Internacional Privado Edit. Habana Cultural 1943. Tomo I, Capítulo I, página 33).
II.-IGUALDAD EN EL ORDENAMIENTO NACIONAL
Fue nuestro país, el primero del que se tiene noticia, en legislar acerca de la igualdad de nacionales y extranjeros en el Pacto Social Fundamental Interino de Costa Rica, el 1º de diciembre de 1821, que declaraba:
El principio se conservó y desarrolló en las Constituciones posteriores, incorporándose en 1941 una reforma al artículo 12 de la Carga Política de 1871, por Ley número 49 de 6 de junio, que restringió a los extranjeros el ejercicio del comercio y otras actividades, a fin de proteger los costarricenses. La Constitución de 1949, aunque adopta el sistema de la igualdad, deja a salvo las excepciones legales:
"Artículo 19.-Los extranjeros tienen los mismos deberes y derechos individuales y sociales que los costarricenses, con las excepciones, y limitaciones que esta Constitución y las leyes establecen.
"No pueden intervenir en los asuntos políticos del país, y están sometidos a la jurisdicción de los tribunales de justicia y de las autoridades de la República, sin que puedan ocurrir a la vía diplomática, salvo lo que dispongan los convenios internacionales." Norma idéntica reproduce la Ley de Opciones y Naturalizaciones, Nº 1916 de 5 de agosto de 1955, modificada en su denominación por Ley 7033 (Gaceta Nº 152 de 13 de agosto de 1986).
En punto a Tratados, rige el Convenio de Derecho Internacional Privado o Código de Bustamante, sucrito en La Habana el 13 de febrero de 1928, en la Sexta Conferencia Internacional Americana, aprobado por el Congreso Constitucional de Costa Rica el 13 de diciembre de 1928, a dispensa de prevalecer la legislación interna en todo cuando se le oponga (ver anexo a La Gaceta Nº 30 del 6 de diciembre de 1930).
Dicho Código prescribe:
"Artículo 1º.-Los extranjeros que pertenezcan a cualquiera de los estados contratantes gozan, en el territorio de los demás, de los mismos derechos civiles que se concedan a los nacionales.
Cada Estado contratante puede, por razones de orden público, rehusar o subordinar a condiciones especiales el ejercicio de ciertos derechos civiles a los nacionales de los demás y cualquiera de esos Estados, puede en tales casos, rehusar o subordinar a condiciones especiales el mismo ejercicio a los nacionales del primero.”
"Artículo 2º.-Los extranjeros que pertenezcan a cualquiera de los Estados contratantes gozarán asimismo en el territorio de los demás de garantías individuales idénticas a las de los nacionales, salvo las limitaciones que en cada uno establezcan la Constitución y las leyes.
Las garantías individuales idénticas no se extienden, salvo disposición especial de la legislación interior, al desempeño de funciones públicas, al derecho de sufragio y a otros derechos políticos."
En la conformación de estatuto de los extranjeros destacan los siguientes numerales de la ya citada Ley de Opciones y Naturalizaciones:
"Artículo 19.-Los extranjeros tienen los mismos deberes y derechos individuales y sociales que los costarricenses, con las excepciones y limitaciones que la Constitución y las Leyes establecen.
No pueden intervenir en los asuntos políticos del país y están sometidos a la jurisdicción de los tribunales de justicia y de las autoridades de la República, sin que puedan ocurrir a la vía diplomática, salvo lo que dispongan los convenios internacionales."
"Artículo 21.-Por no gozar los extranjeros de los derechos políticos, no podrán votar ni ser elegidos para cargo alguno de elección popular, ni ser nombrados para cualquier otro empleo o comisión que otorgue autoridad o jurisdicción civil o política, ni asociarse para intervenir en la política militante de la República, ni tomar parte alguna en ella, ni ejercer el derecho de petición en esta clase de actividades."
Reitera estos preceptos la Ley General de Migración y Extranjería, Nº 7033 de 4 de agosto de 1986, publicada en La Gaceta Nº 152 de 13 del mismo mes y año, en los artículos 64 y 65. Omitidos entonces los derechos políticos, que conceden al destinatario una participación en los asuntos de gobierno o ejercicio de la soberanía, el ordenamiento costarricense iguala, con ciertos límites contemplados en la Constitución y Leyes, a los nacionales y extranjeros en orden al goce de derechos civiles, que algunos autores clasifican en públicos (conjunto de facultades inherentes a la condición humana de todo individuo: respeto a la vida, la integridad física y moral, seguridad, libertades públicas, amparo judicial, etc.), y privados, comprensivos de la capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones en el ámbito de las personas (asuntos familiares), actos, contratos y bienes. En contrapartida, están sujetos a las leyes internas, deben contribuir a las cargas fiscales o tributarias, prestar servicios públicos en estado de emergencia, etc.
Como la máxima de igualdad, "es de orden público constitucional para las actuaciones de los poderes públicos" ("Igualdad y discriminación". Rodríguez Piñero y Fernández López-Tecnos. Madrid. 1986, pág.39) y la Constitución no hace salvedad en el particular, delegando a la Ley la posibilidad de establecerlas, queda por ver si existe norma justificante y razonable que coarte la esfera de acción de los extranjeros en el campo sobre el que se recaba parecer. Por el contrario, se soslaya la disparidad de trato estatuida en los artículos 68, aparte final, de la propia Constitución y 13 y 69, inciso b), del Código de Trabajo, para las relaciones laborales, supuesto diverso, donde se da subordinación patronal y contraprestación salariales. En tanto que el caso planteado versa alrededor de actividades autónomas, tendientes a la titulación de la propiedad rústica; ni son aplicables por analogía, habida cuenta de tratarse de materia restrictiva, que requiera de disposición expresa.
***III.- LEYES, 2825 Y 5064
La Ley de Titulación Múltiple de Tierra, 5064, autoriza al IDA a llevar a cabo programas masivos de titulación en las zonas de las reservas nacionales que fije su Junta Directiva, declaradas por Decreto, que tengan al menos un veinte por ciento de poseedores sin título inscrito, "entendiéndose para tales efectos que ejerce posesión quien haya explotado la tierra en forma permanente, pública y a título de dueño, durante un lapso no menor de tres años" (artículos 1, 3 y 7). Y, en verdad, no exige entre los requisitos a constatar por el Instituto en la información sumaria, el de la nacionalidad. El artículo 3º, inciso a), menciona, como uno de ellos, la cédula de identidad del poseedor o poseedores; mas no ha de verse en él un designio implícito del legislador de destacar a los extranjeros porque "el tratamiento legal diferenciador debe derivar de la ley en forma clara, precisa y directa y no extraerse mediante hipotéticos juicios interpretativos de la legalidad ordinaria". (Rodríguez Piñero-Fernández López, ob, cit, pág. 42). Agréguese que, conforme el artículo 95 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y del Registro Civil, la presentación de la cédula es indispensable únicamente a los efectos de firmar operaciones, iniciar actuaciones en Oficinas Públicas y en cualquier diligencia en que sea necesario "justificar la identidad personal."
De la recta conjugación de sendos numerales se infiere que los nativos de otros países, no nacionalizados, que se encuentran válidamente en la República, llenan el requisito de identificación exhibiendo documento auténtico que tenga esa virtud; cédula de residencia, por ejemplo. Un enfoque opuesto llevaría al absurdo de negarles la facultad de formular acciones judiciales o administrativas, o suscribir actos o contratos ante feudatarios o funcionarios públicos, lo cual es inadmisible.
La Ley de Tierras y Colonización no se ocupa de la titulación múltiple, y aun cuando sería improcedente la interpretación extensiva al calificar los aspirantes de los programas de parcelación, emplea expresiones genéricas no discriminatorias: "el ocupante", "los agricultores", "los campesinos", "el parcelero", etc.
IV.- INTERPRETACION SISTEMATICA CON LA LEY DE EXTRANJERIA Y UNIFORMES
No obstante, para encontrar una cabal solución del problema, debe recurrirse a todo el ordenamiento jurídico (del que se predica su plenitud hermenéutica), a través de una concepción armónica, ya que integra una estructura lógica y coherente; vale decir, un conjunto de normas que mantienen entre sí vínculos de coordinación y dependencia. "...La legislación de un país, apunta Brenes Córdoba, forma un todo orgánico, cuyas partes se sostienen y ayudan mutuamente". (Tratado de las personas. Nº 63). En la vertiente del Derecho Público, usando palabras de la Ley General de la Administración Pública, diríamos que la norma administrativa debe "interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas" (artículo 10, párrafo 2), y que "el principio de legalidad no hace referencia a una norma específica, sino al ordenamiento entero". (Sentencia de Casación Nº 110 de 11:00 horas del 17 de noviembre de 1978).
De singular importancia es la Ley General de Migración y Extranjería, Nº 7033, que divide en dos las categorías migratorias de ingreso: residentes y no residentes (artículo 33). A su vez, distingue en los residentes los permanentes de los radicados temporales (artículo 34). Residentes permanentes son los extranjeros que se domicilian en el país de manera definitiva e ingresan en condición de inmigrantes, rentistas o pensionados, inversionistas o parientes próximos de ciudadano costarricense (artículo 35).
Los radicados temporales ingresan sin ánimo de permanecer definitivamente en la República, en las subcategorías de científicos o personal especializado, contratados para desarrollar labores relativas a su condición; hombres de negocios, personal directivo, de empresas; estudiantes; religiosos que se dediquen a actividades de su culto o a la enseñanza; asilados o refugiados; cónyuges de las personas enumeradas en los grupos anteriores y los que autorice la Dirección General de Migración (artículo 36). Los no residentes pueden ser admitidos en carácter de turistas, personas de especial relevancia en ciertas áreas, invitadas en función de su especialidad por los poderes del Estado o instituciones públicas o privadas, agentes viajeros y delegados comerciales con representación en Costa Rica, artísticas, deportivas e integrantes de espectáculos públicos; pasajeros en tránsito, tránsito vecinal fronterizo, tripulantes del transporte internacional y trabajadores migrantes. También se considera residente permanente al extranjero que ingresa en carácter de radicado temporal y a solicitud suya se le extiende la residencia definitiva; y radicado temporal, al que ingresando como no residente, instare y obtuviere la radicación temporal, asignándoles en ambas situaciones la subcategoría migratoria acorde con las actividades a desarrollar. Los no residentes, excepto las personas de especial relevancia, agentes viajeros o delgados comerciales, artistas, deportistas e integrantes de espectáculos públicos no pueden cambiar su categoría de ingreso (artículo 41).
En el título quinto, en lo conducente, reza:
"Artículo 71.-Los extranjeros admitidos o autorizados como residentes permanentes podrán participar en toda tarea, actividad remunerada o lucrativa por cuenta propia o en relación de dependencia, de acuerdo con su categoría de ingreso con las leyes que reglamentan su ejercicio y con lo dispuesto por la presente ley y su reglamento".
"Artículo 72.-Los extranjeros admitidos o autorizados como radicados temporales podrán con las excepciones que establece el reglamento de esta ley, desarrollar tareas asalariadas o lucrativas por cuenta propia o en relación de dependencia, solamente durante el período de su permanencia legal y en aquellas actividades autorizadas por la Dirección General, previo informe favorable del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social."
"Artículo 73.-Los extranjeros admitidos como no residentes no podrán realizar tareas o actividades lucrativas, por cuenta propia o en relación de dependencia, excepto las artistas, deportistas o integrantes de espectáculos públicos y los trabajadores migrantes, según la autorización que otorgue la Dirección General, previo informe favorable del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social."
"Artículo 74.-Los extranjeros están en la obligación de comunicar a la Dirección General todo cambio de domicilio o residencia, dentro de los ocho días siguientes a su traslado. Asimismo, deberán notificar el citado cambio a la autoridad de policía administrativa del cantón o distrito donde residirá."
"Artículo 75.-Los extranjeros que residan ilegalmente en el país no podrán trabajar o realizar tareas remuneradas o lucrativas, ya sea por cuenta propia o ajena, con o sin relación de dependencia."
Igualmente hay disposiciones específicas que conciernen a los refugiados: el Estatuto de Refugiados, aprobado por Ley Nº 6079 de 29 de agosto de 1972, que en el artículo 18 dice:
"Todo Estado contratante concederá a los refugiados que se encuentre legalmente en el territorio de tal Estado el trato más favorable posible, y en ningún caso, menos favorable que el concedido en las mismas circunstancias generalmente a los extranjeros, en lo que respecta al derecho de realizar trabajos por cuenta propia en la agricultura, la industria, la artesanía y el comercio y de establecer compañías comerciales e industriales."
V.- ES LA EXPLOTACION AGRICOLA UN ACTIVIDAD LUCRATIVA
Puede cuestionarse si la explotación agropecuaria es una actividad lucrativa, generadora de utilidad o beneficio económico, en el sentido lato, de la Ley de Extranjería. Ninguna duda parece haber cuando los productos se destinan al mercado, por cuanto su principal objetivo sería la consecución de ganancia entre los gastos de inversión y el recaudo de los bienes.
La enajenación de productos agrícolas, afirma Giufrida, constituye normalmente "uno de los momentos terminales del ciclo productivo;...el desemboque natural y necesario" ("Imprenditore Agrícolo". Enciclopedia del Diritto. Milán. 1970. pág. 554 y ss). Desde este ángulo, el profesor francés Jean Megret define la actividad agraria como "explotación del suelo agrícola con el ánimo de producir vegetales (o animales) o asegurar su desarrollo, mediante el juego de las leyes biológicas, que el explotante se esfuerza en favorecer, para obtener una ganancia económica o mercantil del producto". (cit. por Soldevilla y Billar, Antonio, en "La empresa agraria". Gráficos Andrés Martín S.A. Valladolid 1982, pág. 104).
Las propias dimensiones o peculiaridades de la empresa revelan a menudo una economía de mercado. Así, la Ley de Titulación Múltiple permite a los poseedores titular fincas hasta de cien hectáreas dedicadas a la agricultura y de trescientas hectáreas si lo están a la ganadería (artículo 1º). La necesidad de producir para pagar la parcela o "procurar la emancipación económica del agricultor y contribuir al incremento de la producción nacional" en las parcelaciones, son aspectos indicadores del propósito comercial de los frutos.
Empero, la actividad de autoconsumo no pierde su economicidad innata por cuanto también crea riqueza que incrementa el patrimonio y renumera el importe de los factores implicados. Se trata siempre de la aplicación del trabajo a la naturaleza con el cometido de sacar una ventaja económica. Ningún agricultor produce para perder. El fin último es el mismo: percibir los mejores rendimientos (utilidad) con los bienes generados. Lo decisivo es que éstos sean aptos para comercializarlos y rentable la explotación, aun cuando el cultivador o ganadero opte por autoabastecerse con ellos. Tesis similar sustentan los profesores Oscar Salas Marrero y Rodrigo Barahona Israel, siguiendo a los juristas españoles Marcial Ballerín y Sánchez Julia: "Tampoco es válida en el Derecho Agrario la exigencia de producir para el mercado que caracteriza la empresa mercantil. La empresa agraria requiere la finalidad de obtención de frutos de la tierra y que la producción se haga con miras económicas y no puramente recreativas o científicas,+ pero no deja de ser producción económica por el hecho de que el empresario y su familia consuman todo lo producido, pues ello también repercutirá en el mercado". (Derecho Agrario. 2a. edición. Publicaciones de la UCR 1980 pág. 24). Más todavía: en contra de la doctrina tradicional que exigió en la actividad económica un resultado efectivo de lucro, que el empresario debía proporcionarse con su ejercicio, -señala Francisco Galgano- hoy los autores juzgan más correcto hablar de actividad tendencialmente lucrativa; sea que pueda procurar lucro ("L'impreditore". 2a. edición. Zonichelli, Bologna, págs. 31 a 36).
De lo que viene expuesto, y respondiendo la consulta, se arriba a las siguientes conclusiones:
1) Equiparados en nuestro medio, con las salvedades de ley, extranjeros y costarricenses en derechos individuales y sociales, que abarcan la facultad de adquirir y poseer bienes con absoluta garantía, contraer obligaciones y contratar, resultaría ilegal marginar a los primeros de los programas de titulación u otro efectuado por el Instituto sin respaldo normativo.
2) Si bien la Ley de Titulación Múltiple y la de Tierras y Colonización no contienen impedimento al respecto, la Ley General de Migración y Extranjería sí limita al estatuto del extranjero.
3) En concordancia con la nomenclatura y regulaciones de este cuerpo jurídico, no están inhibidos para ser adjudicatarios de los expresados programas los residentes permanentes, cuando la subcategoría de ingreso les permita trabajar en faenas agrarias por cuenta propia. En los rentistas por ejemplo, la autorización de invertir no debe referirse a un campo económico distinto.
4) Tampoco procederá excluir a los radicados temporales cuyo carné o permiso de radicación les capacite para realizar labores agrícolas independientes. El artículo 72 de la Ley General de Migración y Extranjería no subordina la verificación de las tareas lucrativas por cuenta propia a su categoría de ingreso, como lo estipula el artículo 71 con los residentes permanentes; sin embargo, por mandato del artículo 32 ibídem los documentos que acrediten la permanencia en el país (cédula de residencia, permisos o carné) deben hacer constar en cada caso el período de validez y si el titular está o no habilitado para laborar en su oficio (independiente o remunerado), lo que determina una condición de entrada.
En la hipótesis afirmativa, se consigna la ocupación del interesado, de modo preciso, y el sitio a desplegarla, a fin de obviar evasiones o desplazamiento de nacionales. De este modo, se deduce que si al extranjero le está prohibido para desempeñarse en faenas independientes en el sector agropecuario es ilícita e ineficaz la posesión de la tierra en las reservas nacionales, con afán de gestionar en vía administrativa el otorgamiento del título de propiedad. Criterio aplicable a quienes se hallen en categorías ajenas y pretendan dedicarse a actividades agrícolas.
5) Con paridad de razón quedan, fuera de esos programas los "no residentes" y los extranjeros que residen ilegalmente en el país, quienes en lo que interesa tienen prohibición absoluta de trabajaren el agro.

References: artículo 12
 artículo 3
 artículo 95
 artículo 18
 artículo 72
 artículo 71
 artículo 32