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Timestamp: 2016-10-24 20:14:33+00:00

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94 I 120
94 I 12019. Urteil vom 20. M�rz 1968 i.S. �berparteiliches Initiativkomitee gegen Einwohnergemeinde Zofingen und Regierungsrat des Kantons Aargau.
Droit d'initiative en mati�re communale. Une initiative en mati�re communale ne doit pas �tre contraire au droit f�d�ral et cantonal, ni manifestement inex�cutable, ni contraire au principe de la bonne foi. Faits � partir de page 120
BGE 94 I 120 S. 120
A.- In der Versammlung vom 21. Januar 1965 genehmigte die Einwohnergemeinde Zofingen ein Projekt f�r den Bau eines Verwaltungsgeb�udes der st�dtischen Werke und eines Werkhofes des Bauamtes auf der "Falkeisenmatte". Gleichzeitig bewilligte sie zulasten der st�dtischen Werke einen Baukredit von 6,1 Mio und zulasten der Einwohnerkasse einen solchen von 3,3 Mio Franken. Die Einwohnergemeindeversammlung erm�chtigte sodann den Gemeinderat, die erforderlichen Geldmittel auf dem Darlehenswege oder durch ein Anleihen zu beschaffen. Sie beschloss ausserdem, das f�r den Bau notwendige Land der "Falkeisenmatte" dem Spitalgut mit Fr. 70.-/m2 zu entsch�digen. Die genannten Beschl�sse kamen laut Protokollauszug bei Anwesenheit von 1100 Stimmberechtigten "mit grosser Mehrheit gegen h�chstens 15 Neinstimmen" zustande.
B.- Die Gemeinde Zofingen f�hrte auf den 1. Januar 1966 die ausserordentliche Gemeindeorganisation ein. Diese sieht BGE 94 I 120 S. 121ein Gemeindeparlament, den sog. Einwohnerrat, vor und l�sst die Gesamtheit der Stimmberechtigten ihre Rechte durch die Urne aus�ben. Das aargauische Gesetz �ber die ausserordentliche Gemeindeorganisation vom 15. Mai 1962 (GaOG) bestimmt ferner u.a. folgendes:
"� 12 Initiative
Ein Zehntel der Stimmb�rger kann in Form einer allgemeinen Anregung oder eines ausgearbeiteten Entwurfs die Behandlung von Gegenst�nden, die in die Zust�ndigkeit der Gemeinde oder des Einwohnerrates fallen, beim Pr�sidenten des Einwohnerrates verlangen."
C.- Am 10. Februar 1967 reichte ein "Komitee f�r Volksbefragung" beim Pr�sidenten des Einwohnerrates von Zofingen eine Initiative ein (Initiative I), wonach "jeglicher Neubau der Gemeinde, st�dt. Werke inbegriffen, zur�ckzustellen ist, bis der Gesamtplan f�r alle noch zu erstellenden Hochbauten vorliegt". Der Gemeinderat beantragte am 23. Februar 1967 dem Einwohnerrat, diese Initiative ung�ltig zu erkl�ren, weil die an die Mitb�rger gerichteten Karten lediglich den Unterschriftsvermerk "Das Komitee" trugen und somit in Verletzung von Art. 9 der Gemeindeordnung die Namen der zum R�ckzug berechtigten Personen nicht bekanntgegeben worden seien; ferner enthielten die Initiativbogen die Strafbestimmung von Art. 282 StGB betr. Wahlf�lschungen nicht, obwohl das aargauische Recht dies vorschreibt.
Am 15. M�rz 1967 reichte ein "�berparteiliches neues Initiativkomitee" eine weitere Initiative ein (Initiative II), welche 295 Unterschriften trug. Die Initiativbogen enthalten folgenden Text:
"Bis zur Fertigstellung der Gesamtplanung f�r alle noch zu erstellenden Hochbauten der Stadt Zofingen sollen die Werkbauten des Bauamtes und der st�dtischen Werke auf der Falkeisenmatte sofort zur�ckgestellt und in Bezug auf Standort und Finanzbedarf neu �berpr�ft werden.
Zum R�ckzug dieser Initiative gem�ss Gemeindeordnung ist das wie folgt zusammengesetzte neue Initiativkomitee berechtigt:
Hans Gilli, Kaufmann
Max Hool, dipl. Ing. ETH
Hans Maurer, Dr. phil.
Henri Picard, Dr. med.
Albert Schumacher, Dr. iur.
BGE 94 I 120 S. 122Anton Uhlmann, Architekt." Mit Schreiben vom 17. M�rz beantragte der Gemeinderat dem Einwohnerrat, die Initiative II aus materiellen Gr�nden als unzul�ssig zu bezeichnen und als dahingefallen zu erkl�ren; ausserdem sei zu entscheiden, ob die Initiative nicht auch aus formellen Gr�nden ung�ltig erkl�rt werden m�sse.
Der Einwohnerrat beriet die beiden Initiativen in seiner Sitzung vom 21. M�rz 1967. Er behandelte zuerst die Initiative I und erkl�rte sie mit 36 Stimmen bei einer Enthaltung wegen Formm�ngeln als ung�ltig. Hinsichtlich der Initiative II beschloss der Rat mit 26 Stimmen, sie aus materiellen Gr�nden f�r unzul�ssig zu erkl�ren; 4 Stimmen sprachen sich f�r eine Erheblicherkl�rung aus. F�r den weiteren Antrag des Gemeinderates, die Initiative II auch aus formellen Gr�nden als ung�ltig zu erkl�ren, stimmte kein Mitglied des Einwohnerrates; deren 2 stimmten dagegen und 31 enthielten sich der Stimme.
D.- Das "�berparteiliche neue Initiativkomitee" zog den Beschluss des Einwohnerrates an die Aufsichtsbeh�rde, die Direktion des Innern, und deren ablehnenden Entscheid an den Regierungsrat des Kantons Aargau weiter. Dieser wies am 9. Juni 1967 ein vorsorgliches Gesuch um Einstellung der Bauarbeiten auf der "Falkeisenmatte" und am 31. August 1967 die Beschwerde selber ab. Zur Begr�ndung f�hrte er im wesentlichen aus, die Initianten forderten die Wiedererw�gung des rechtsg�ltig gefassten und nicht mit Beschwerde angefochtenen Gemeindeversammlungsbeschlusses vom 21. Januar 1965. Ein derartiger Antrag k�nne jedoch nach Sinn und Zweck der Initiative nicht deren Gegenstand sein. Bis zur Einf�hrung der ausserordentlichen Gemeindeorganisation h�tten die Initianten die M�glichkeit gehabt, der Gemeindeversammlung die Wiedererw�gung zu beantragen, allenfalls sogar die Einberufung einer ausserordentlichen Gemeindeversammlung zur Behandlung dieses Antrages zu verlangen. Bei der ausserordentlichen Gemeindeorganisation best�nden dagegen nur die in Gesetz und Gemeindeordnung vorgesehenen Mitwirkungsrechte der B�rger; dort sei der Antrag auf Wiedererw�gung gefasster Beschl�sse weder als Vorstoss eines einzelnen Stimmberechtigten noch als Aktion einer Gruppe vorgesehen. Dieser Unterschied entspreche dem Systemwechsel, der mit der Schaffung eines Einwohnerrates gegeben sei. Mit der Initiative m�sse nach deren Sinn und Zweck ein bestimmtes Handeln der Beh�rde gef�rdert werden. Dagegen k�nne sie sich nicht auf die nachtr�gliche BGE 94 I 120 S. 123Negation eines rechtskr�ftigen Gemeindebeschlusses beschr�nken. Um g�ltig zu sein, m�sse die Initiative positive neue Vorschl�ge enthalten. Diesfalls w�re sie selbst dann g�ltig, wenn ihre Annahme gewisse bereits erfolgte Aufwendungen �berfl�ssig machte und so f�r die Gemeinde eine finanzielle Einbusse bringen sollte.
Die R�gen allf�lliger M�ngel des Verfahrens vor dem Gemeinderat brauchten nicht gepr�ft zu werden, wenn die Initiative ohnehin als ung�ltig erkl�rt werden m�sse.
Zwar seien nach Art. 7 GO Initiativbegehren, die aus "formellen Gr�nden" abgelehnt werden, nicht der Volksabstimmung zu unterstellen. Aus dieser Bestimmung schl�ssen die Beschwerdef�hrer aber zu Unrecht, dass materiell mangelhafte Initiativen vor das Volk gebracht werden m�ssen. Vielmehr wolle Art. 7 GO alle Initiativen erfassen, deren Ung�ltigkeit gem�ss � 37 der VV zum GaOG der Einwohnerrat festgestellt habe.
E.- Gegen diesen Entscheid f�hrt Dr. iur. Albert Schumacher "als Mitglied und in �bereinstimmung mit dem �berparteilichen neuen Initiativkomitee Zofingen" staatsrechtliche Beschwerde gem�ss Art. 84, 85 lit. a sowie Art. 87 OG. Er stellt folgende Antr�ge:
"1. Der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Aargau vom 31. August 1967 sei aufzuheben.
2. Anstelle des Beschlusses des Einwohnerrates der Gemeinde Zofingen, der aus formellen und materiellen Gr�nden aufzuheben sei, soll die Initiative des �berparteilichen neuen Initiativkomitees vom 15. M�rz 1967 als g�ltig zustandegekommen bezeichnet werden (Feststellungsbegehren).
3. Die unrichtige Publikation des Beschlusses des Einwohnerrates vom 21. M�rz 1967 im Amtsblatt und als "amtliche Mitteilung" in den Tageszeitungen (Bsp.: Zofinger Tagblatt vom 28. M�rz 1967), in der eine von anderer Seite lancierte, nicht formulierte Initiative, mit der formulierten Initiative des "�berparteilichen Komitees" verwechselt wurde, sei im Interesse der Rechtssicherheit richtigzustellen."
Die einzelnen R�gen und ihre Begr�ndung sind, soweit n�tig, aus den nachstehenden Erw�gungen ersichtlich.
F.- Der Regierungsrat des Kantons Aargau schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat von Zofingen beantragt, die Beschwerde abzuweisen, "sofern und soweit darauf eingetreten werden sollte".
BGE 94 I 120 S. 124
1. a) Dr. A. Schumacher erkl�rt die Beschwerde einzureichen "als Mitglied und in �bereinstimmung mit dem �berparteilichen neuen Initiativkomitee". Eine Vollmacht des Komitees liegt nicht bei den Akten. Unter diesen Umst�nden ist Dr. Schumacher pers�nlich als Beschwerdef�hrer zu betrachten. Er ist unbestrittenermassen in Zofingen stimmberechtigt und Mitglied des genannten Initiativkomitees. Das politische Stimmrecht, zu welchem auch das Initiativrecht geh�rt (BGE 59 I 121ff., BGE 88 I 251, ZBl 67/1966 S. 35), gilt als vom Bundesrecht gew�hrleistetes verfassungsm�ssiges Recht (BGE 89 I 443, BGE 91 I 9). Ob es sich um eidgen�ssische, kantonale oder Gemeindeangelegenheiten handelt, macht dabei keinen Unterschied (BGE 89 I 85 E. 1 mit Zitaten, ZBl 67/1966 S. 35 E. 2).
Wurde die vorliegende Initiative II zu Unrecht ung�ltig erkl�rt, dann sind somit die politischen Rechte des Beschwerdef�hrers verletzt. Dieser ist demnach befugt, den regierungsr�tlichen Entscheid mit einer Stimmrechtsbeschwerde gem�ss Art. 85 lit. a OG anzufechten.
b) Staatsrechtliche Beschwerden der vorliegenden Art sind rein kassatorischer Natur (BGE 90 I 173 E. 1, BGE 92 I 353 E. 1). Auf die Beschwerdebegehren 2 und 3, mit welchen mehr verlangt wird, als die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, kann deshalb nicht eingetreten werden.
2. Bei Stimmrechtsbeschwerden nach Art. 85 lit. a OG pr�ft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung des Bundesrechts und des kantonalen Verfassungsrechts frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, soweit sie das Stimmrecht nach Inhalt und Umfang n�her normieren (BGE 89 I 453 E. 3 mit Hinweisen, ZBl 67/1966 S. 35/6; BGE 92 I 355 E. 3; Urteil vom 7. Dezember 1966 i.S. St�ubli c. Regensdorf, nicht ver�ffentlichte Erw. 2; BGE 93 I 318 E. 4).
Der Einwohnerrat von Zofingen hat die Initiative II wegen inhaltlicher M�ngel ung�ltig erkl�rt, und der Regierungsrat sch�tzte diesen Standpunkt. Der Beschwerdef�hrer vertritt die Auffassung, es sei ihm dadurch ein "wichtiges politisches Recht" vorenthalten worden. Streitig ist mithin der Umfang des Initiativrechts, so dass das Bundesgericht mit freier Kognition zu pr�fen hat, ob die Initiative II zu Recht der Volksabstimmung entzogen wurde.
BGE 94 I 120 S. 125
3. Bei der Initiative II handelt es sich um eine sog. Verwaltungsinitiative. Sie verlangt, dass die Werkbauten des Bauamtes und der st�dtischen Werke auf der "Falkeisenmatte" sofort zur�ckgestellt und in Bezug auf Standort und Finanzbedarf neu �berpr�ft werden sollten "bis zur Fertigstellung der Gesamtplanung f�r alle noch zu erstellenden Hochbauten der Stadt Zofingen".
Der Regierungsrat hat die Initiative II nicht etwa mit der Begr�ndung ung�ltig erkl�rt, sie sei nicht formrichtig zustandegekommen oder trage dem Grundsatz der Einheit der Materie keine Rechnung. Die kantonale Instanz hielt vielmehr daf�r, ein Antrag, der auf Wiedererw�gung rechtsg�ltig gefasster und nie mit Beschwerde angefochtener Gemeindeversammlungsbeschl�sse abziele, k�nne nach dem ganzen Sinn und Zweck einer Initiative nicht deren Gegenstand sein. Der Beschwerdef�hrer bestreitet nicht, dass die Initiative II auf Wiedererw�gung des Beschlusses der Einwohnergemeinde vom 21. Januar 1965 gerichtet ist. Er macht aber geltend, die Initiative sei dennoch zul�ssig, weil das Gesetz ausdr�cklich das Initiativrecht in Gemeindesachen weder beschr�nke noch eine Wiedererw�gungsinitiative verbiete. Damit r�gt der Beschwerdef�hrer dem Sinne nach, der angefochtene Beschluss des Regierungsrates verletze den � 12 GaOG, wonach ein Zehntel der Stimmb�rger in Form einer allgemeinen Anregung oder eines ausgearbeiteten Entwurfs die Behandlung von Gegenst�nden verlangen k�nnen, die in die Zust�ndigkeit der Gemeinde oder des Einwohnerrates fallen.
Einmal l�sst der Wortlaut von � 12 GaOG zweifellos auch Verwaltungsinitiativen zu und zwar solche verschiedenster Art. Wie der Beschwerdef�hrer mit Recht bemerkt, schliesst der Gesetzestext sodann Initiativen, die auf Wiedererw�gung rechtskr�ftiger Gemeindeversammlungsbeschl�sse gerichtet sind, ebenfalls nicht ausdr�cklich aus. Die Initiative II betrifft zudem unbestrittenermassen einen Gegenstand, der in die Zust�ndigkeit "der Gemeinde oder des Einwohnerrates" f�llt. Der Wortlaut der massgeblichen Gesetzesbestimmung steht somit der umstrittenen Initiative nicht entgegen. Dies allein kann jedoch nicht zum Schutz der Beschwerde f�hren.
Um g�ltig zu sein, haben Initiativen n�mlich noch weiteren Anforderungen zu gen�gen. Diese Erfordernisse brauchen im Gesetz nicht ausdr�cklich erw�hnt zu werden, weil sie sich aus BGE 94 I 120 S. 126allgemeinen Rechtsgrunds�tzen ergeben. In diesem Sinne hat das Bundesgericht erkannt, dass eine Initiative dem Recht von Bund und Kanton nicht widersprechen und nicht offensichtlich undurchf�hrbar sein d�rfe (vgl. BGE 92 I 359 /60 mit Hinweisen). Zu den genannten Rechtsgrunds�tzen geh�rt ferner derjenige von Treu und Glauben (vgl. MERZ, Komm. zu Art. 2 ZGB N 72). Auch ihm soll eine Initiative nicht zuwiderlaufen. Sie darf deshalb insbesondere nicht rechtsmissbr�uchlich sein.
Trotz des Wortlautes von � 12 GaOG war der Regierungsrat mithin auch dann berechtigt, die Initiative II ung�ltig zu erkl�ren, wenn sie einem der erw�hnten Gebote widerspricht. Dies trifft indessen nicht zu.
4. a) Dass der Inhalt der Initiative II dem Bundesrecht oder dem kantonalen Recht entgegenstehe, behauptet der Regierungsrat selber nicht. In der Tat l�ge ein solcher Widerspruch selbst dann nicht vor, wenn die Gemeinde gem�ss dem Antrag der Initianten beschl�sse, die begonnenen Neubauten sofort zur�ckzustellen, und sie sich hernach �berdies f�r eine andere L�sung ausspr�che. Freilich w�re die Gemeinde unter solchen Umst�nden verpflichtet, die Unternehmer f�r die von ihnen schon geleistete Arbeit zu bezahlen und sie wegen des R�cktrittes vom Vertrag schadlos zu halten. Das �ndert jedoch nichts daran, dass der R�cktritt von Werkvertr�gen an sich zul�ssig ist (Art. 377 OR).
b) Um die Frage nach der Durchf�hrbarkeit beantworten zu k�nnen, ist auf den Zeitpunkt abzustellen, in dem die Initiative eingereicht wurde. Wohl waren damals betr�chtliche Aufwendungen f�r die Planung gemacht und Ausf�hrungsauftr�ge vergeben worden; zudem war der Aushub zu einem grossen Teil erstellt, und es wurde mit den Betonarbeiten begonnen. Das alles verunm�glichte es aber nicht, die angefangenen Bauten zur�ckzustellen und im Sinne der Initiative neu zu �berpr�fen. Von einer offensichtlichen Undurchf�hrbarkeit kann unter solchen Umst�nden nicht gesprochen werden.
Ob es sich dagegen im heutigen Zeitpunkt rechtfertige, die fraglichen Bauten, welche dem Vernehmen nach schon recht weit gediehen sind, einzustellen und dadurch bedeutende finanzielle Einbussen in Kauf zu nehmen, hat nicht das Bundesgericht, sondern der Stimmb�rger zu entscheiden.
c) Auch der Tatbestand des Rechtsmissbrauchs ist nicht erf�llt. Zwar scheint der Regierungsrat ein gewisses Gewicht BGE 94 I 120 S. 127darauf zu legen, dass die Initianten den Gemeindeversammlungsbeschluss vom 21. Januar 1965, dessen Wiedererw�gung sie unbestrittenermassen erreichen wollen, nicht mit Beschwerde angefochten haben. Zu einem solchen Vorgehen bestand aber damals kein Anlass: der Beschwerdef�hrer tut n�mlich glaubhaft dar, dass die Tatsachen, welche nach Ansicht der Initianten eine Wiedererw�gung jenes Beschlusses erfordern, diesen erst geraume Zeit nach Ablauf der Beschwerdefrist bekannt wurden. Ein widerspr�chliches Verhalten kann den Unterzeichnern der umstrittenen Initiative deshalb nicht vorgeworfen werden.
5. War aber der Regierungsrat nach dem Gesagten nicht berechtigt, die Initiative II ung�ltig zu erkl�ren, dann verletzt sein Entscheid den � 12 GaOG und muss aufgehoben werden.
Ob auch die weiteren in der Beschwerde enthaltenen R�gen begr�ndet seien, kann bei diesem Ausgang uner�rtert bleiben.
Die Beschwerde wird dahin gutgeheissen, dass der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Aargau vom 31. August 1967 aufgehoben wird.
91 I 9,
89 I 85 suite... ,
92 I 353,
89 I 453,
92 I 355,
92 I 359

References: BGE 
 BGE 
 Art. 9
 Art. 282

BGE 
 BGE 
 Art. 7
 Art. 7
 Art. 84
 Art. 87

BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 85
 BGE 
 Art. 85
 BGE 
 BGE 

BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 2
 BGE