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Timestamp: 2019-01-19 11:29:01+00:00

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Cassazione e balneari
La sentenza della Corte Costituzionale è del 6 novembre 2018, n.221: riguarda il "giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, 3, 4, commi 1, lettera b), e 2, e 6 della legge della Regione Liguria 10 novembre 2017, n. 25 (Qualificazione e tutela dell'impresa balneare), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso spedito per la notifica il 15 gennaio 2018, depositato in cancelleria il 23 gennaio 2018, iscritto al n. 6 del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7, prima serie speciale, dell'anno 2018".
Essa ribadisce l'assoluta ed esclusiva competenza dello Stato in materia di demanio marittimo e di criteri di affidamento delle concessioni, cassando il tentativo di evitare l'applicazione del principio di libera concorrenza.
1.1.– In particolare, l'art. 1, comma 2, della legge regionale impugnata – per il quale «[] le imprese balneari liguri, così come definite all'art. 2, in quanto connotanti il paesaggio costiero costituiscono un elemento del patrimonio storico culturale e del tessuto sociale della Regione» – violerebbe, secondo il ricorrente:
1.2.– L'art. 3 della legge regionale stessa – con lo stabilire che «[l]]a Regione [] prevede una specifica disciplina per il rilascio delle concessioni alle imprese balneari liguri []», e che i comuni individuino «le aree destinate alle imprese che soddisfano i requisiti di cui all'art. 2» – violerebbe, a sua volta, l'art. 117, primo e secondo comma, lettera e), Cost., per ragioni analoghe a quelle individuate in relazione al precedente art. 1, comma 2.
1.3.– L'art. 4, commi 1, lettera b), e 2 – per il quale «1. La Regione, in ambito turistico promozionale, attiva azioni ed iniziative tese a [] realizzare un marchio di qualità quale elemento distintivo per promuovere e tutelare l'impresa balneare ligure in quanto attività radicata nel territorio regionale e rappresentante parte della cultura e storia locale. 2. Con atto della Giunta regionale sono stabiliti criteri e modalità di rilascio del marchio di cui al comma 1» – vulnererebbe, sotto altro profilo:
1.4.– Infine, il censurato art. 6 – con il disporre che «[i]n qualsiasi caso è riconosciuto l'indennizzo del valore aziendale, il titolare dell'impresa balneare ligure può a sua cura e spese dotarsi di una perizia giurata redatta da un tecnico abilitato con la quale viene individuato il valore complessivo dell'azienda, costituito, oltre che dal patrimonio aziendale, dall'avviamento» – violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., poiché, presupponendo il «successivo riconoscimento di tale valore nei confronti dei terzi, ivi comprese le amministrazioni pubbliche», contrasterebbe con l'esigenza di garantire la parità di trattamento e l'uniformità delle condizioni del mercato sull'intero territorio nazionale.
Legge Regionale 10 novembre 2017 n.25 "Qualificazione e tutela dell'impresa balneare" (Bollettino Ufficiale n.16, del 15/11/2017)
1. In attuazione dell'articolo 1, comma 1, e dell'articolo 21, comma 2, della legge regionale 16 febbraio 2016, n. 1 (Legge sulla crescita) la presente legge, al fine di rafforzare le peculiarità caratteristiche dell'economia regionale portandole a livelli di crescita ed eccellenza, è finalizzata alla tutela e qualificazione dell'impresa balneare ligure in considerazione delle specifiche caratteristiche delle aree demaniali a uso turistico ricreativo della Liguria, connotate da litorali di ridotte dimensioni aperti a forti mareggiate, e dell'importanza del ruolo delle attività balneari nella vita e nell'economia delle località costiere, nonché del vero e proprio modello tipico di insediamento balneare ligure, con le sue funzioni organizzative.
2. Ai sensi e per gli effetti dell'articolo 16 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno) e successive modificazioni e integrazioni le imprese balneari liguri, così come definite all'articolo 2, in quanto connotanti il paesaggio costiero costituiscono un elemento del patrimonio storico culturale e del tessuto sociale della Regione.
Art. 2 (Definizione dell'impresa balneare ligure)
1. E' considerata impresa balneare ligure, caratterizzante l'utilizzo a scopi turistico ricreativi della costa ligure, l'impresa che risponde ai seguenti requisiti:
a) esercita l'attività di conduzione dello stabilimento balneare così come definito all'articolo 29 della legge regionale 12 novembre 2014, n. 32 (Testo unico in materia di strutture turistico ricettive e norme in materia di imprese turistiche) e successive modificazioni e integrazioni;
b) rientra nella definizione della micro o piccola impresa ai sensi del decreto del Ministero delle Attività Produttive 18 aprile 2005 (Adeguamento alla disciplina comunitaria dei criteri di individuazione di piccole e medie imprese).
Art. 3 (Azioni di tutela)
1. La Regione, nel riconoscere il ruolo sociale, economico, turistico, storico e culturale delle imprese balneari, nel Piano di utilizzazione delle aree del demanio marittimo (PUD) di cui all'articolo 11 della legge regionale 28 aprile 1999, n. 13 (Disciplina delle funzioni in materia di difesa della costa, ripascimento degli arenili, protezione e osservazione dell'ambiente marino e costiero, demanio marittimo e porti) e successive modificazioni e integrazioni prevede una specifica disciplina per il rilascio delle concessioni alle imprese balneari liguri.
2. I comuni nella redazione del Progetto di utilizzo delle aree demaniali marittime di cui all'articolo 11bis della l.r.13/1999 e successive modificazioni e integrazioni individuano le aree destinate alle imprese che soddisfano i requisiti di cui all'articolo 2.
Art. 4 (Azioni di promozione)
1. La Regione, in ambito turistico promozionale, attiva azioni ed iniziative tese a:
a) riconoscere il ruolo fondamentale della categoria delle imprese balneari liguri all'interno del sistema turistico regionale;
b) realizzare un marchio di qualità quale elemento distintivo per promuovere e tutelare l'impresa balneare ligure in quanto attività radicata nel territorio regionale e rappresentante parte della cultura e storia locale.
2. Con atto della Giunta regionale sono stabiliti criteri e modalità di rilascio del marchio di cui al comma 1.
Art. 5 (Azioni di qualificazione)
1. La Regione predispone, negli strumenti di pianificazione territoriale, una specifica disciplina delle aree balneari volta a:
a) la conservazione dei caratteri distintivi dei volumi e dei manufatti della tradizione dell'impresa balneare;
b) la promozione delle trasformazioni dei manufatti esistenti non più coerenti con gli obiettivi paesaggistici e ambientali di piano.
Art. 6 (Valore aziendale dell'impresa balneare ligure)
1. In qualsiasi caso è riconosciuto l'indennizzo del valore aziendale, il titolare dell'impresa balneare ligure può a sua cura e spese dotarsi di una perizia giurata redatta da un tecnico abilitato con la quale viene individuato il valore complessivo dell'azienda, costituito, oltre che dal patrimonio aziendale, dall'avviamento.
Art. 7 (Campo di applicazione)
1. Le disposizioni della presente legge si applicano alle imprese balneari che operano in qualsiasi comune costiero della regione compresi i comuni facenti parte delle circoscrizioni di competenza delle Autorità di sistema portuale.
Art. 8 (Clausola di invarianza finanziaria)
1. Le competenti strutture regionali provvedono agli adempimenti previsti dalla presente legge con le risorse umane, strumentali e finanziarie di cui alla legislazione vigente.
2. Dall'attuazione della presente legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio della Regione.
2.– Si è costituita la Regione Liguria, che ha preliminarmente eccepito l'inammissibilità delle censure rivolte al comma 2 dell'art. 3 della legge in esame – per asserita eccedenza dal mandato conferito dal Presidente del Consiglio dei ministri, circoscritto al solo comma 1 di detta norma – e l'inammissibilità di quelle relative al successivo art. 4, per ritenuta genericità della correlativa formulazione.
detta normativa, diretta invece a tutelare le imprese balneari liguri «in quanto elemento del patrimonio storico culturale e del tessuto sociale della Regione», sarebbe, inoltre, «perfettamente (e pacificamente) conforme all'art. 12, par. 3, della Direttiva n. 2006/123 (c.d. Direttiva Servizi []), a mente del quale "Stati membri possono tenere conto, nello stabilire le regole della procedura di selezione, di [] obiettivi di [] salvaguardia del patrimonio culturale []»;
1.– Con il ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, 3, 4, commi 1, lettera b), e 2, e 6 della legge della Regione Liguria 10 novembre 2017, n. 25 (Qualificazione e tutela dell'impresa balneare), per contrasto con gli articoli 117, primo e secondo comma, lettere e) ed s), della Costituzione.
1.1.– L'art. 1, comma 2, della così impugnata legge regionale, stabilisce che «[a]i sensi e per gli effetti dell'art. 16 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della Direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno) e successive modificazioni e integrazioni le imprese balneari liguri, così come definite dall'art. 2, in quanto connotanti il paesaggio costiero costituiscono un elemento del patrimonio storico culturale e del tessuto sociale della Regione».
1.2.– L'art. 3 della stessa legge regionale, a sua volta, dispone che «1. La Regione, nel riconoscere il ruolo sociale, economico, turistico storico e culturale delle imprese balneari, nel Piano di utilizzazione delle aree del demanio marittimo (PUD) di cui all'art. 11 della legge regionale 28 aprile 1999, n. 13 (Disciplina delle funzioni in materia di difesa della costa, ripascimento degli arenili, protezione e osservazione dell'ambiente marino e costiero, demanio marittimo e porti) e successive modificazioni e integrazioni prevede una specifica disciplina per il rilascio delle concessioni alle imprese balneari liguri. 2. I comuni nella redazione del Progetto di utilizzo delle aree demaniali marittime di cui all'art. 11-bis della L.R. 13/1999 e successive modificazioni e integrazioni individuano le aree destinate alle imprese che soddisfano ai requisiti di cui all'art. 2».
1.3.– Il successivo art. 4, negli impugnati suoi commi 1, lettera b), e 2, prevede poi che «1. La Regione [] attiv[i] azioni ed iniziative tese a [] realizzare un marchio di qualità quale elemento distintivo per promuovere e tutelare l'impresa balneare ligure in quanto attività radicata nel territorio regionale e rappresentante parte della cultura e storia locale», e che «2. Con atto della Giunta regionale [siano] stabiliti criteri e modalità di rilascio del marchio di cui al comma 1».
1.4.– L'art. 6, infine, dispone che «[i]n qualsiasi caso è riconosciuto l'indennizzo del valore aziendale, il titolare dell'impresa balneare ligure può a sue spese dotarsi di una perizia giurata redatta da un tecnico abilitato con la quale viene individuato il valore complessivo dell'azienda, costituito, oltre che dal patrimonio aziendale, dall'avviamento».
1.5.– Tutte le riferite disposizioni violerebbero, secondo il ricorrente, l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., per invasione della competenza esclusiva dello Stato nella materia «tutela della concorrenza», per esserne obiettivo comune quello di costituire un titolo preferenziale alle (esistenti) «imprese balneari liguri», nelle future procedure di selezione dei concessionari del demanio marittimo per finalità turistico ricreative.
2.– Di ciascuna di tali questioni la Regione resistente ha contestato, nel merito, la fondatezza, preliminarmente eccependo l'inammissibilità di quelle concernenti l'art. 3, comma 2, e l'art. 4 della legge regionale stessa.
E' bensì vero, infatti, che la delibera del Consiglio dei ministri, autorizzativa dell'impugnazione, menzioni esplicitamente – come appunto dedotto dalla Regione – il solo comma 1 del suddetto art. 3. Ma vero è altresì che la correlativa motivazione richiama anche la disciplina dettata dal comma 2 (il Progetto, cioè, di utilizzo comunale delle aree demaniali), per poi investire d'impugnazione tale norma, che «riserva delle aree demaniali marittime in favore delle sole imprese balneari liguri», così palesando di aver inteso come esistente una complessiva norma rivolta a creare una posizione favorevolmente differenziata per le imprese balneari liguri.
3.2.– Del pari destituita di fondamento è anche la successiva eccezione di inammissibilità relativa alla questione che ha ad oggetto l'art. 4 della legge regionale impugnata. Contrariamente a quanto asserito ex adverso, detta questione è formulata, infatti, in modo che ne rende chiaramente intellegibile il contenuto ed adeguato il supporto motivazionale.
4.– Nel merito, le quattro sollevate questioni di legittimità costituzionale risultano fondate, per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., restando assorbita ogni altra censura.
4.1.– L'assetto normativo che fa da sfondo a tali questioni è già stato ampiamente delineato in recenti sentenze di questa Corte in tema di concessioni su beni in uso del demanio marittimo (sentenze n. 118 del 2018 e n. 157 del 2017).
E' stato chiarito che le competenze relative al rilascio di siffatte concessioni sono state «conferite alle Regioni in virtù di quanto previsto dall'art. 105, comma 2, lettera l), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59)». E che «[l]e funzioni relative sono esercitate, di regola, dai Comuni in forza dell'art. 42 del decreto legislativo 30 marzo 1999, n. 96 (Intervento sostitutivo del Governo per la ripartizione di funzioni amministrative tra regioni ed enti locali a norma dell'articolo 4, comma 5, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni), rispetto ai quali le Regioni mantengono poteri di indirizzo» (sentenza n. 118 del 2018, che, con riferimento alle attività di impresa turistico-balneare, richiama il comma 6 dell'art. 11 della legge 15 novembre 2011, n. 217, recante «Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 2010»).
E' stato, per altro, anche già sottolineato e ribadito, dalla richiamata (e da precedente) giurisprudenza, che i criteri e le modalità di affidamento delle concessioni sui beni del demanio marittimo devono, comunque, essere stabiliti nel rispetto dei principi della libera concorrenza e della libertà di stabilimento, previsti dalla normativa comunitaria e nazionale, e corrispondenti ad ambiti riservati alla competenza esclusiva statale dall'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. (sentenze n. 118 e 109 del 2018, n. 157 e n. 40 del 2017, n. 171 del 2013 e n. 213 del 2011); competenza esclusiva, quest'ultima, nella quale le pur concorrenti competenze regionali trovano «un limite insuperabile» (sentenza n. 109 del 2018).
4.3.– Sta di fatto, però, che, nel contesto della disposizione di cui al comma 2 dell'art. 1 della legge regionale impugnata, la nozione di impresa balneare ligure viene espressamente in rilievo ai dichiarati «effetti dell'articolo 16 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59» e, cioè, in funzione di una «procedura di selezione» tra i potenziali concessionari; e che, proprio a tali effetti, vengono considerate "imprese balneari liguri" quelle che «in quanto connotanti il paesaggio costiero costituiscono un elemento del patrimonio storico culturale e del tessuto sociale della Regione».
Per cui è inevitabile che le procedure di aggiudicazione di cui al richiamato art. 16 del d.lgs. n. 59 del 2010 vedano, se non uniche legittimate, quantomeno innegabilmente favorite le imprese già presenti sulla costa ligure. Le quali – in sede di prima applicazione della legge regionale in esame, e con effetti pro futuro – sono le sole imprese balneari «connotanti il paesaggio costiero», e (già) ascrivibili al «patrimonio storico» ed al «tessuto sociale» della Liguria. Mentre l'operatore di altra Regione o di altro Stato membro, ove eventualmente partecipasse a una procedura di selezione, non potrebbe certo possedere la qualifica di impresa balneare ligure.
E ciò a prescindere dalla considerazione che alle «imprese balneari titolari di concessioni [] in essere», con l'art. 2 della legge della Regione Liguria, n. 26, approvata in pari data il 10 novembre 2017, recante «Disciplina delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico ricreative» (in questa sede non all'esame della Corte), la resistente ha riconosciuto «l'estensione della durata della concessione di trenta anni dalla data di entrata in vigore» della legge stessa.
4.4.– Il successivo art. 3 della legge impugnata - con il prevedere «una specifica disciplina per il rilascio delle concessioni alle imprese balneari liguri» e con l'individuare un'area demaniale di riserva in favore delle stesse, in ragione e in funzione del riconoscimento del loro «ruolo sociale, economico, turistico, storico e culturale» - vulnera, a sua volta, la concorrenza tra imprese, per la situazione di privilegio che tende, anche sotto tale profilo, a consolidare nei confronti delle imprese balneari già presenti nella costiera ligure, che sole possono aver acquisito quel ruolo sociale, storico e culturale, cui la norma intende dare riconoscimento.
4.5.– Quanto all'impugnato art. 4, l'«obiettivo di promozione del modello ligure di insediamento balneare» – quale esplicitamente a detta norma attribuito dalla resistente e quale la norma stessa evidenzia con il riservare direttamene alla Giunta la determinazione dei «criteri» per il rilascio del marchio in questione – ne innesca per ciò stesso il contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
E' riferibile, infatti, anche ai "servizi" il principio più volte ribadito con riguardo ai "prodotti", per cui è preclusa alla legge regionale l'istituzione di marchi che ne attestino contestualmente la qualità e l'origine geografica (sentenze n. 242 del 2016, n. 66 del 2013, n. 191 e n. 86 del 2012, n. 213 del 2006).
4.6.– Viene, infine, in esame l'art. 6 della impugnata legge regionale ligure, a tenore del quale «in qualsiasi caso è riconosciuto l'indennizzo del valore aziendale, il titolare dell'impresa balneare ligure può a sue spese dotarsi di una perizia giurata [] con la quale viene individuato il valore complessivo dell'azienda».
E' evidente, però, che se la previsione di una tale «modalità procedimentale» di determinazione dell'indennizzo, attraverso una «perizia giurata» predisposta a cura del titolare dell'impresa balneare, non fosse destinata ad avere – come non a torto denuncia il ricorrente – anche «valore nei confronti dei terzi, ivi comprese le amministrazioni pubbliche», la disposizione non avrebbe ragion d'essere nel prevedere ciò che è già in facoltà dell'avente diritto all'indennizzo (la possibilità, cioè, di far valutare, con perizia giurata, la consistenza economica dei propri beni).
5.– Da qui, appunto, l'illegittimità costituzionale delle disposizioni scrutinate.
Commenta Alessandro Riccomini, presidente regionale di CNA (Confederazione Nazionale dell'Artigianato e della Piccola e Media Impresa) Balneatori Liguria (Il Secolo XIX 7/12/2018): «Ora il timore è che i giudici impugnino anche la legge regionale 26, che estende le concessioni a trent'anni. E c'è il rischio che, con lo spettro della scadenza delle concessioni, nel 2020, molte imprese, specie quelle colpite dalla mareggiata del 29 ottobre, siano costrette a chiudere.»

References: sentenza 
 art. 1
 art. 6

Art. 2

Art. 3

Art. 4

Art. 5

Art. 6

Art. 7

Art. 8
 art. 4
 art. 4
 art. 3
 art. 16
 art. 3
 art. 4