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Timestamp: 2019-09-18 01:19:35+00:00

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﻿ Sentencia 2002-01488 de abril 9 de 2014
SENTENCIA 2002-01488 DE 09 DE ABRIL DE 2014
CONTENIDO:GOBERNADORES NO REQUIERE DE AUTORIZACIÓN DE LAS ASAMBLEAS PARA REFORMAR CREAR, SUPRIMIR O FUSIONAR EMPLEOS. EL CONSEJO DE ESTADO DETERMINÓ QUE LOS GOBERNADORES NO NECESITAN CONTAR CON EL VISTO BUENO DE LAS ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES PARA DETERMINAR LA FUSIÓN, SUPRESIÓN O CREACIÓN DE EMPLEOS. ACLARÓ QUE SI BIEN EL ARTÍCULO 300 DE LA CONSTITUCIÓN FIJA EN ESTAS ÚLTIMAS LA COMPETENCIA PARA DETERMINAR LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN DEPARTAMENTAL, EL MANDATO QUE ARTÍCULO 305 LE IMPONE AL JEFE DE LA RESPECTIVA GOBERNACIÓN LE PERMITE ADELANTAR ESTE TIPO DE ACTUACIONES UNILATERALMENTEAÑADIÓ QUE LA EXPRESIÓN “CON SUJECIÓN A LA LEY Y A LAS ORDENANZAS RESPECTIVAS” DEL NUMERAL 5º LE IMPONE QUE LAS DECISIONES QUE TOME EN DICHA ÓRBITA SE AJUSTEN A LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PLANTEADA POR LA ASAMBLEA, PERO, EN NINGÚN MOMENTO, LE OBLIGA A SOMETERSE A SU AUTORIZACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEADO PÚBLICO, ASAMBLEA DEPARTAMENTAL, SUPRESIÓN DE EMPLEOS PÚBLICOS, DERECHO DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA, GOBERNADOR
Sentencia 2002-01488 de abril 9 de 2014
Rad.: 15001233100020020148801
Actor: María Otilia Oviedo de Méndez
Número Interno: 10732013
El presente asunto se contrae a establecer la legalidad del Decreto 1844 de 21 de diciembre de 2001 expedido por el gobernador de Boyacá, en cuanto suprimió el cargo de auxiliar administrativo, código 550, grado 45 y del oficio sin número de 27 de diciembre de 2001 por el cual el director de talento humano del departamento le informó a la señora María Otilia Oviedo de Méndez su retiro por supresión del cargo.
En la sentencia recurrida el a quo se declaró inhibido para pronunciarse del fondo del asunto por considerar que el oficio de 27 de diciembre de 2001 constituye una mera comunicación de una decisión de la administración, mientras que la parte recurrente estima que dicho acto fue el que determinó su retiro de la entidad, puesto que el Decreto 1844 de 2001 suprimió algunos cargos sin individualizar a sus titulares.
Para efectos de decidir se tiene le siguiente:
Mediante el Decreto 1844 de 21 de diciembre de 2001, el gobernador de Boyacá, estableció la planta de personal de la administración central del departamento y suprimió unos cargos, dentro de los cuales se encuentran 23 de auxiliar administrativo, código 550, grado 45 y luego creó en la nueva planta de cargos 16 de la misma denominación, código y grado.
En el anexo 2 del expediente obran las 16 comunicaciones de incorporación y las posesiones de los auxiliares administrativos 550-45 que se hicieron con fundamento en los actos de nombramiento expedidos por el gobernador, dentro de los cuales no incluyó el nombre de la actora.
De acuerdo con lo anterior el oficio demandando no fue el que determinó el retiro de la actora del servicio, pues las incorporaciones adelantadas en los 16 cargos que subsistieron en la planta global (21 de diciembre de 2001) fueron anteriores a la comunicación de retiro que se produjo el 27 de diciembre de 2001.
No obstante, como quiera que los cargos formulados no están dirigidos contra los actos de incorporación, sino contra el Decreto 1844 de 2001 y el oficio de 27 de diciembre del mismo año, la Sala se pronunciará respecto de las causales de nulidad formuladas en la demanda.
La anterior consideración tiene igualmente relevancia respecto del cargo de falta de competencia alegada en la demanda, pues en su sentir el funcionario que suscribió el oficio de 27 de diciembre de 2001 no tenía competencia para el efecto, pues la facultad nominadora está en cabeza del gobernador.
En relación con las facultades del gobernador el artículo 305 de la Constitución Política prevé:
“7) crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado.
15) Las demás que señale la Constitución, las leyes y las ordenanzas.
Por su parte, el Código de Régimen Departamental Decreto 1222 de 1986 establece:
“ART. 95.—Son atribuciones de los gobernadores, las siguientes:
15. Nombrar y remover los alcaldes municipales, el secretario o secretarios y subalternos de la gobernación (...)”.
De las anteriores normas se desprende que la facultad nominadora dentro de la gobernación la ostenta el gobernador.
Obran en el expediente las comunicaciones de incorporación y las posesiones de los auxiliares administrativos 550-45 que se hicieron con fundamento en los actos administrativos expedidos por el gobernador así:
Decreto Fecha Funcionario Forma
1901 21-12-2001 Alarcón Caro María Ascensión Carrera
1902 21-12-2001 Alemán Novoa Libia Inés Carrera
1903 21-12-2001 Alvarado Barrero Néstor Carrera
1904 21-12-2001 Avendaño Avendaño Ana Trinidad Carrera
1905 21-12-2001 Bernal de Bautista Ana Isabel Carrera
1906 21-12-2001 Botia Antolinez Ana Nelly Carrera
1907 21-12-2001 Castillo Sánchez Mery Yolanda Carrera
1908 21-12-2001 Cely de Reyes Frandeslinda Carrera
1909 21-12-2001 Cepeda Novoa Nélida Virginia Carrera
1910 21-12-2001 Cepeda Solano Beatriz Carrera
1911 21-12-2001 Felizzola Coy Anais Carrera
1912 21-12-2001 García Rodríguez María Nubia Carrera
1913 21-12-2001 Guerrero Rojas Doris Janneth Carrera
1914 21-12-2001 Gutiérrez Galvis Luz Marina Carrera
1915 21-12-2001 Macana de Alvarado Aura Víctoria Carrera
1916 21-12-2001 Valencia Vela Luz Marina Carrera
Con fundamento en lo anterior no asiste razón a la actora, pues la decisión de no incorporarla fue del gobernador quien es el titular de la potestad nominadora y no el director de talento humano. Debe advertirse que la comunicación de retiro es posterior a la de los actos de nombramiento de quienes continuaron en la entidad.
Argumenta la actora que el gobernador no tenía competencia para adelantar la reforma administrativa, teniendo en cuenta que las ordenanzas 0018 y 0039 de 2001 con fundamento en las cuales se expidió el Decreto 1844 de 2001, no se encontraban vigentes, pues aquellas señalaron que entrarían en vigencia a partir de su sanción y no de su promulgación, y solicita en consecuencia su inaplicación por inconstitucional.
Sobre el particular se tiene lo siguiente:
El artículo 300 de la Constitución Política prevé:
7) Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta”.
Por su parte el numeral 7º del artículo 305 ibídem, antes trascrito establece que el gobernador tiene la facultad de crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, y respecto de la expresión “con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas” se refiere a que debe acatar los lineamientos que dichas normas hayan establecido sobre el presupuesto inicialmente aprobado.
Quiere decir lo anterior que a la asamblea departamental corresponde determinar la estructura básica de la administración, pero es al gobernador a quien corresponde la creación, supresión o fusión de los empleos dentro de la organización determinada por la asamblea, sin que sea necesario para ello contar con autorización alguna, en razón a que tiene la facultad constitucional para el efecto.
Es decir, la asamblea adopta medidas de contenido general para que el gobernador las desarrolle de conformidad con las materias indicadas. Así pues, en el ejercicio de dichas facultades la expresión "con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas" se refiere, precisamente, a los actos que fijan la estructura orgánica de la administración, sin que resulte necesaria la expedición de autorización expresa cada vez que, por necesidades del servicio, el Gobernador requiera crear, suprimir o fusionar empleos en la administración, pues se trata de una competencia asignada directamente a aquel funcionario, que ejerce de manera autónoma en aras de garantizar los principios que orientan la función pública.
En consecuencia el cargo de falta de competencia no está llamado a prosperar.
A juicio de la demandante el estudio técnico no reúne los requisitos establecidos por el 154 del Decreto 1572 de 1998.
Por su parte, el Decreto 1572 de 1998 prevé:
“ART. 150.—Los estudios técnicos de modificación de plantas de personal podrán ser desarrollados por equipos interdisciplinarios conformados por el jefe de la entidad con personal de la misma, o por la Escuela Superior de Administración Pública, o por firmas especializadas o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas o afines con los procesos técnicos misionales y administrativos.
“ART. 153.—Las entidades pertenecientes a la rama ejecutiva del orden territorial que inicien procesos de modificaciones a sus plantas de personal deberán comunicar tal situación a la respectiva comisión departamental o distrital del servicio civil, según el caso, con indicación de si tal proceso lo adelantará de manera directa o a través de la Escuela Superior de Administración Pública o de personas naturales o jurídicas; en este último evento, el Jefe de la entidad designará por lo menos dos de sus empleados que conformarán el equipo ejecutor del estudio.
“ART. 154.—Artículo modificado por el artículo 9º del Decreto 2504 de 1998. Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos:
Esta corporación(1) al analizar el estudio técnico previo para la expedición del Decreto 1844 de 2001, determinó que para su realización el departamento de Boyacá suscribió el Contrato 0037 de 27 de agosto de 2001 con el señor Enrique Tobo Uscátegui, en el marco de la Ley 617 de 2000. El objeto del contrato es el señalado en la cláusula primera en los siguientes términos: “Realización del estudio económico y financiero del proceso de ajuste fiscal del departamento de Boyacá en el marco de la Ley 617 de 2000”.
Se analizó la hoja de vida del mencionado profesional, señor Enrique Tobo Uscátegui, en la cual se observa que es economista, especialista en finanzas privadas, ha adelantado estudios afines con la materia tales como: Taller reforma tributaria y efectos contables, Actualización en administración pública, entre otros.
De acuerdo con lo anterior, el profesional que elaboró el estudio técnico, cumple con las condiciones previstas en el artículo 150 del Decreto 1572 de 1998.
En el anexo 2 del expediente se expuso “la estructura procedimental y metodológica para el desarrollo de los componentes básicos del estudio técnico económico y financiero del proceso de ajuste fiscal y reorganización administrativa del departamento de Boyacá”.
En dicho aparte, señaló cuáles eran los requerimientos para el análisis económico y financiero del programa de ajuste, así como los aspectos procedimentales y metodológicos que se seguirían para cada uno de los requerimientos.
El anexo 3 contiene el “Documento técnico estructura interna y planta de personal gobernación de Boyacá”, en el cual se indica la necesidad de una modificación y racionalización de la estructura, en atención a las previsiones de la Ley 617 de 2000.
Expone una justificación por dependencias, junto con el análisis misional, procesos y ubicación de cada una de ellas. Luego se encuentra el acápite denominado “Estudio técnico para el dimensionamiento de la planta de personal”, dentro del que indica que el proceso de categorización de los departamentos en virtud de la Ley 617 de 2000, el departamento de Boyacá quedó clasificado en la categoría 1, con fundamento en las certificaciones del Contralor General de la República y del Departamento Nacional de Estadística - DANE.
Como puntos relevantes que hacen necesaria la modificación de la planta del departamento señaló:
“La profesionalización de la planta de personal del departamento de Boyacá, se constituyó en el eje fundamental de su reforma, la que privilegia el nivel profesional, frente a los niveles técnico, administrativo y operativo y en general frente a los demás niveles, de la gobernación, dotándola por esta vía, del talento humano necesario, a efecto de asumir el reto de cumplir su misión con calidad, eficacia y eficiencia, en un departamento donde estos son criterios fundamentales para el desarrollo de su misión constitucional y legal y la de sus habitantes”.
Asimismo se refirió a la necesidad de “tercerización de servicios” que no son propios de la misión constitucional y legal de la entidad, que le restaban capacidad para el desarrollo de las funciones propias de la entidad como servicios generales (aseo, cafetería, vigilancia, mantenimiento, etc.), granjas experimentales y viveros, obras públicas, guarda de rentas y cobro de impuestos; y resaltó la importancia de la sistematización y automatización de sus procesos.
“La racionalización del gasto público a cargo del departamento se constituye en el eje central que orienta y limita el tamaño y los atributos de la nueva planta de personal, su tamaño por que (sic) de los límites presupuestales establecidos para el departamento por la Ley 617 de 2000, depende también el número de cargos y en cuanto a sus atributos el techo presupuestal se constituye igualmente en una limitación, en el proceso de establecer niveles de remuneración mayores a los existentes y permitidos por la ley. La planta de personal propuesta para el departamento de Boyacá, está dimensionada y diseñada de tal forma que le permite cumplir con su misión, objetivos, funciones, con los recursos humanos necesarios, tanto en cantidad, como en atributos y a menores costos. Los 1079 cargos, que conforman la planta de personal actual, tenían un costo anual de 12.645.519.760 pesos y el costo de los 439 cargos de la nueva planta cuestan anualmente 6.790.715.160 millones de pesos, para un ahorro neto de 2.523.070.292 millones de pesos anuales”.
A continuación se expone el “fundamento técnico con base en la (sic) cual se soporta la nueva planta por dependencias”. Para el efecto se refiere a la modificación de cada una de ellas con base en las funciones que debe desarrollar.
Se encuentran los criterios para la incorporación del personal a la nueva planta dentro de los que se incluyen los funcionarios de carrera que se encuentran dentro de alguna de las siguientes situaciones: enfermedades catastróficas, incapacidad permanente y cumplimiento de los requisitos de pensión. En el mismo sentido contempla los criterios de exclusión cuales son: los cargos de libre nombramiento y remoción y los provisionales. Una vez aplicados dichos criterios, se tendrá en cuenta el perfil de los empleados de acuerdo al nivel jerárquico al que pertenezca.
En esas condiciones el estudio técnico aducido como soporte para la reestructuración en el departamento de Boyacá, se ajusta a la normatividad que gobierna la materia, y de su contenido se concluye que la profesionalización, la “tercerización de servicios” y la racionalización del gasto, fueron los ejes de la modificación de la planta de personal del departamento de Boyacá, en el marco del ajuste fiscal introducido por la Ley 617 de 2000.
En las anteriores condiciones no prospera el cargo.
Del programa de readaptación laboral.
Afirma la parte actora que la administración no dio cumplimiento a los artículos 68 y 77 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el Convenio 159 de la OIT, aprobado por Colombia mediante Ley 82 de 1998, en relación con la planta de readaptación laboral del personal a despedir.
El artículo 77 de la Ley 617 de 2000 dispone:
“El Departamento Administrativo de la Función Pública, los departamentos y municipios serán responsables de establecer y hacer seguimiento de una política de reinserción en el mercado laboral de las personas que deben desvincularse en el cumplimiento de las disposiciones de esta ley.
Asímismo, promoverán y fomentarán la creación de cooperativas de trabajo asociado conformado por el personal desvinculado.
La omisión total o parcial de esta disposición, dará lugar al ejercicio de la acción de cumplimiento a que se refiere el artículo 83 y a la imposición de las sanciones previstas en el artículo 84”.
Observa la Sala que el departamento de Boyacá suscribió con el señor Carlos Arturo Martínez Gaitán el Contrato 0042 de 2001, cuyo objeto estaba descrito en la cláusula primera, así: “Elaborar el diseño del programa de readaptación laboral para el departamento de Boyacá, administración central y sector descentralizado - de acuerdo a los parámetros de la Ley 617 de 2000”.
Igualmente, se encuentra el “Diseño del programa de readaptación laboral del departamento de Boyacá, sector central e institutos descentralizados”, documento que contiene: justificación del programa de readaptación laboral, identificación de la población objetivo, objetivos generales y específicos del programa, identificación de las oportunidades de ubicación laboral y creación de empresa, servicios que se deben prestar, guía para la evaluación y seguimiento del programa, entre otros aspectos.
De acuerdo con lo anterior, la entidad sí realizó un programa de readaptación laboral para las personas que debieron ser desvinculadas en virtud del proceso de ajuste fiscal, establecido mediante la Ley 617 de 2000.
Del fuero circunstancial.
Señala la actora, que el tribunal omitió pronunciarse sobre lo relacionado con el cargo del “fuero circunstancial” y la convención colectiva suscrita entre el departamento y sus servidores, y afirma que aunque no está permitido a los empleados públicos beneficiarse de ella lo cierto es que se celebró y que el Ministerio de la Protección Social aceptó su depósito.
Afirma que se encontraba amparado por el fuero circunstancial pues la asociación sindical a la que pertenecía “Sintragobernaciones”, tras haber presentado pliego de peticiones a la gobernación de Boyacá, suscribió una convención colectiva con aquella entidad, la cual fue depositada en el Ministerio de la Protección Social.
En anteriores oportunidades ha sostenido la Sala que el fuero circunstancial(2) por el que afirma estar amparado el actor, por cuanto el sindicato de empleados públicos del departamento se encontraba en la etapa de arreglo directo tras haber presentado pliego de peticiones, no puede predicarse de los empleados públicos. Dispone el artículo 25 del Decreto 2351 de 1965:
“Los trabajadores que hubieren presentado al patrón un pliego de peticiones no podrán ser despedidos sin justa causa comprobada, desde la fecha de la presentación del pliego y durante los términos legales de las etapas establecidas para el arreglo del conflicto”.
Sobre la limitación de las funciones de los sindicatos de empleados públicos el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo dispone:
“ART. 416.—Limitación de las funciones. (Texto resaltado condicionalmente exequible) Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aun cuando no puedan declarar o hacer huelga(3)”.
Lo anterior encuentra su fundamento en la vinculación laboral de los empleados públicos de tipo legal y reglamentaria, que restringe la posibilidad de afectar la facultad de las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones del empleo(4).
Respecto del cargo según el cual con el retiro de la actora se vulneraron los convenios 151 y 154 de la OIT, ratificados mediante las leyes 411 de 1997 y 524 de 1999 respectivamente, se observa lo siguiente:
“1. El presente Convenio deberá aplicarse a todas las personas empleadas por la administración pública, en la medida en que no les sean aplicables disposiciones más favorables de otros convenios internacionales del trabajo.
“ART. 7º—Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones”.
Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos e trabajo”.
En el mismo sentido se refirió a los convenios 151 y 154 de la OIT, en Sentencia C-201 de 2002, mediante la cual declaró la exequibilidad del artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, así como la Sentencia C-1234 de 2005 que declaró la exequibilidad de la expresión contenida en el mismo artículo “Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliego de peticiones ni celebrar convenciones colectivas”, bajo el entendido que para hacer efectivo el derecho a la negociación colectiva consagrado en el artículo 55 de la Constitución Política, y de conformidad con los convenios 151 y 154 de la OIT, las organizaciones sindicales de empleados públicos podrán acudir a otros medios que garanticen la concertación en las condiciones de trabajo, a partir de la solicitud que al respecto formulen estos sindicatos, mientras el Congreso de la República regule el procedimiento para el efecto.
En consecuencia se revocará parcialmente la decisión del Tribunal Administrativo de Casanare en descongestión en cuanto se declaró inhibido para pronunciarse acerca del Decreto 1844 del 21 de diciembre de 2001, en su lugar se negará su nulidad y se confirmará en lo demás.
REVÓCASE parcialmente la sentencia del 8 de septiembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare en descongestión en cuanto se declaró inhibido para pronunciarse acerca del Decreto 1844 del 21 de diciembre de 2001, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
NIÉGANSE las pretensiones de la demanda presentada por la señora María Otilia Oviedo de Méndez.
(1) C.E., S. de lo Contencioso Administrativo, Sec. Segunda, Subsección A, sent. de abr. 29/2010, Nº Int. 1475-2009, actor: Nelson José Mancilla.
(2) D. 2351/65, art. 25.
(3) Declarada exequible por la Sent. C-201-02.
(4) C. Const., Sent. C-201/2002.

References: ARTÍCULO 300
 ARTÍCULO 305
 artículo 305
 artículo 300
 artículo 305
 artículo 9
 artículo 150
 artículo 77
 artículo 83
 artículo 84
 artículo 25
 artículo 416
 artículo 416
 artículo 55