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Timestamp: 2020-04-06 11:58:42+00:00

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Senza valutazione di incidenza titolo edilizio illegittimo | Edilizia | Notizie ReteIngegneri.it
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La valutazione di incidenza di cui all'art. 5 D.P.R. n. 357/1997 integra non già una mera condizione di efficacia dei titoli abilitativi dell’intervento, ma più propriamente un requisito di validità, e la sua mancata acquisizione in via preventiva concreta una illegittimità di carattere propriamente sostanziale, cioè un caso paradigmatico di eccesso di potere per carenza di istruttoria, oltre che di violazione di legge.
TAR Liguria, Sezione I, sentenza n.522 del 25/03/2013
Santo Balba
La legislazione regionale ben può prevedere il potere dell'Amministrazione regionale di annullare in autotutela le autorizzazioni paesaggistiche rilasciate illegittimamente.
« 1. Con il primo motivo di ricorso i ricorrenti sostengono l’illegittimità costituzionale dell’art. 53 della L.R. n. 16/2008 – norma che fonda il potere di annullamento di cui ha fatto uso la Provincia - per violazione dell’art. 117, commi 2 lett. s) e 3 Cost., sul presupposto che la disposizione costituzionale riserva allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di tutela dell’ambiente, sicché la norma regionale non poteva prevedere l’attribuzione alla provincia – oltre che del potere di annullare i titoli edilizi – anche di quello di annullamento delle autorizzazioni paesistico-ambientali rilasciate in violazione della legislazione in materia di beni paesaggistici. Il motivo, e la relativa questione di legittimità costituzionale, sono manifestamente infondati. Premesso che le autorizzazioni paesaggistiche annullate ricadono - ratione temporis - nel vigore del regime transitorio di cui all’art. 159 del D. Lgs. 22.1.2004, n. 42, si osserva che proprio la legislazione statale ha da sempre – e fin dall’art. 82 del D.P.R. 24.7.1977, n. 616 – delegato alle regioni il potere di rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche (cfr. l’art. 151 comma 4 del D. Lgs. 29.10.1999, n. 490 e, attualmente, l’art. 146 comma 5 D. Lgs. n. 42/2004). Orbene, secondo un principio generale di cui è espressione l’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 e che costituisce diretta emanazione del canone di buon andamento dell’amministrazione di cui all’art. 97 Cost., deve ritenersi che l'attribuzione e/o la delega alle regioni del potere di rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche comprenda altresì, come suo contenuto naturale, anche il potere di adozione degli atti di autotutela relativi all'esercizio della medesima funzione, rientrando gli stessi a pieno titolo tra quelli di amministrazione attiva (cfr. Cons. di St., VI, 2.10.2007, n. 5086). Ne discende che la disposizione di cui all’art. 53 comma 1 L.R. n. 16/2008 censurata costituisce nient’altro che l’estrinsecazione del generale potere legislativo regionale (a sua volta esclusivo, ex art. 117 comma 4 Cost.) attinente al proprio ordinamento ed alla propria organizzazione amministrativa. Del resto, la potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela ambientale non preclude in assoluto alle regioni qualsiasi attività legislativa rivolta alla tutela degli anzidetti valori, ma funge soltanto da cintura di sicurezza, mirando ad evitare che la tutela approntata dalla legislazione protezionistica statale possa essere ridotta o sminuita da interventi abrogativi o modificativi delle regioni, salva la facoltà di queste di adottare norme di tutela ambientale più elevate nell'esercizio di competenze, previste dalla Costituzione, che vengano a contatto con quella – trasversale - dell'ambiente (così C. cost., 29.10.2009, n. 272). Siffatti interventi di più avanzata tutela dell’ambiente, oltre che dalle norme costituzionali sul riparto delle competenze legislative, trovano viepiù legittimazione nell’art. 9 Cost., che impone a tutti i soggetti della Repubblica (e dunque - ex art. 114 Cost. - anche alle regioni) di tutelare il paesaggio. Nel caso di specie, la disposizione regionale contestata, nel disciplinare il generale potere di annullamento in autotutela delle autorizzazioni paesistico ambientali rilasciate dai comuni in violazione della legislazione in materia di beni paesaggistici, appresta in concreto un grado di tutela più elevato di quello approntato dalla legislazione protezionistica statale, essendo noto che il controllo di legittimità demandato alla Soprintendenza è soggetto al rispetto dell’esiguo termine di decadenza di sessanta giorni (art. 159 comma 3 D. Lgs. n. 42/2004). »
In base alla direttiva 92/43/CEE ed al D.P.R. 357/1997 che ne ha dato attuazione nell’ordinamento italiano, le autorità competenti all’approvazione di un intervento da attuarsi nell’ambito di un S.I.C. debbano acquisire preventivamente la valutazione di incidenza, dando il loro assenso al progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa.
titolo edilizio --> presupposti --> valutazione d'incidenza - S.I.C. e Z.P.S.
La mancata acquisizione della valutazione di incidenza di cui all'art. 5 D.P.R. n. 357/1997 non è sanabile con l'acquisizione postuma della medesima.
procedura --> provvedimento --> motivazione --> pluralità di ragioni
« 2. Con il secondo motivo di gravame i ricorrenti deducono l’illegittimità dell’annullamento dei permessi di costruire e delle autorizzazioni paesaggistiche disposto dalla Provincia – tra l’altro - per eccesso di potere per carenza di istruttoria, in quanto il rilascio dei titoli abilitativi edilizi e paesaggistici non è stato fatto precedere dalla valutazione di incidenza di cui all’art. 5 del D.P.R. 8.9.1997, n. 357 (regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche), posto che gli stessi insistono su un’area ricompresa in un sito di interesse comunitario (S.I.C. n. IT 1331402 “Beigua – Monte Dente – Gargassa – Pavaglione”). I ricorrenti deducono in proposito: a) che il provvedimento di annullamento disattende l’istanza contenuta nelle deduzioni dei soggetti attuatori, di postergare la definizione del procedimento di annullamento alla definizione delle istanze di valutazione di incidenza avanzate all’Ente Parco del Beigua (favorevolmente valutate con i provvedimenti 22.8.2011, nn. 259 e 260, docc. 9 e 10 delle produzioni 1.2.2013 di parte provinciale); b) che, nella logica dell’art. 55 L.R. n. 16/2008, ai fini del corretto esercizio del potere di annullamento occorre preventivamente tener conto della possibilità di eliminare i vizi formali; c) che la valutazione favorevole di incidenza è condizione di efficacia - non già di validità – del titolo edilizio, suscettibile, come tale, di intervenire successivamente ad esso; d) che il provvedimento di annullamento non si è dato carico di motivare circa la effettiva sussistenza della condizioni per la valutazione di incidenza favorevole, successivamente riconosciuta dai provvedimenti 22.8.2011, nn. 259 e 260 dell’Ente Parco del Beigua. Giova preliminarmente osservare – in punto di fatto - che i ricorrenti non contestano affatto la mancata acquisizione della valutazione di incidenza in via preventiva rispetto al rilascio dei titoli abilitativi annullati: essi si dolgono soltanto che l’amministrazione abbia concluso il procedimento di annullamento senza attendere l’esito delle istanze di valutazione – ex post - presentate all’Ente Parco del Beigua e da questo valutate favorevolmente, seppure successivamente all’adozione del provvedimento impugnato. Ciò posto, il motivo è infondato, sotto tutti i profili dedotti. Non vi è alcun dubbio che, in base alla direttiva 92/43/CEE ed al D.P.R. 8.9.1997, n. 357, che ne ha dato attuazione nell’ordinamento italiano, le autorità competenti all’approvazione di un intervento da attuarsi nell’ambito di un S.I.C. debbano acquisire “preventivamente” (così l’art. 5 comma 8 D.P.R. n. 357/1997) la valutazione di incidenza, dando il loro assenso al progetto “soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa” (così l’art. 6 comma 3 della direttiva n. 92/43/CEE). La valutazione di incidenza integra dunque non già una mera condizione di efficacia dei titoli abilitativi dell’intervento, bensì – propriamente - un requisito di validità, e la sua mancata acquisizione in via preventiva concreta una illegittimità di carattere propriamente sostanziale, cioè un caso paradigmatico di eccesso di potere per carenza di istruttoria, oltre che di violazione di legge. Tanto ciò è vero che l’art. 6 comma 1 L.R. 10.7.2009, n. 28 – pur non applicabile ratione temporis – stabiliva che “i provvedimenti di autorizzazione o approvazione adottati senza la previa valutazione di incidenza, ove richiesta, sono nulli”, con ciò riconoscendo alla “previa” valutazione di incidenza addirittura la natura di elemento essenziale dell’atto ex art. 21-septies L. n. 241/1990. Né vale richiamare l’art. 55 L.R. n. 16/2008, posto che quest’ultimo non disciplina affatto il potere regionale di annullamento dei titoli abilitativi edilizi o paesaggistici (che - ex art. 53 L.R. cit. - è condizionato soltanto al riscontro di una violazione della normativa urbanistico-edilizia ed al ricorrere di un interesse pubblico alla loro rimozione), ma soltanto le ulteriori e successive conseguenze sanzionatorie. A ciò aggiungasi che, trattandosi di un vizio attinente ad una funzione consultiva, esso non appare comunque suscettibile di essere rimosso mediante l'esercizio ex post della medesima funzione (cfr. Cons. di St., VI, 6.6.2011, n. 3354). Dunque, contrariamente a quanto dedotto dai ricorrenti, l’Amministrazione provinciale non era affatto tenuta né a postergare la definizione del procedimento di annullamento all’esito delle istanze di valutazione di incidenza ex post tardivamente avanzate all’Ente Parco del Beigua, né – men che meno - a motivare circa la effettiva sussistenza della condizioni per la valutazione di incidenza favorevole. Quanto all’interesse pubblico alla rimozione dei titoli edilizi e paesaggistici illegittimi, si osserva che il provvedimento impugnato dedica alla questione un intero capoverso (doc. 1 delle produzioni 21.10.2011 di parte ricorrente, p. 10), sottolineando come, per effetto del breve tempo trascorso dal rilascio dei tre permessi di costruire, del mancato inizio dei lavori relativi agli interventi previsti dal secondo e dal terzo titolo edilizio, nonché del mancato completamento della nuova viabilità (rispetto alla quale sarebbe possibile il ripristino dello stato dei luoghi), prevalga l’interesse pubblico a precludere un’alterazione permanente della zona ad opera di un’edificazione residenziale incompatibile con la classificazione ANI-MA del P.T.C.P. (regime normativo di mantenimento - art. 52 comma 3 delle N.T.A.). Si tratta, evidentemente, di una valutazione congruamente motivata ed esente da palesi vizi logici, attinente al merito amministrativo e - come tale - riservata alla p.a. e insindacabile da parte del giudice amministrativo (Cons. di St., VI, 15.5.2012, n. 2774). Ciò posto, può richiamarsi la giurisprudenza sul così detto atto plurimotivato, secondo la quale, a fronte di un atto amministrativo negativo il quale si fondi su una pluralità di ragioni ostative, ciascuna delle quali risulterebbe di per sé idonea a supportarla, l'impugnativa svolta in sede giurisdizionale avverso tale decisione non può trovare accoglimento se anche uno solo dei motivi di doglianza resista alle censure mosse (Cons. di St., VI, 7.6.2011, n. 3416). Nel caso di specie, il motivo di annullamento costituito dalla mancata, preventiva acquisizione della valutazione di incidenza dei tre interventi in questione e la ritenuta sussistenza di un interesse pubblico alla rimozione dei titoli edilizi e paesaggistici (unici elementi richiesti dall’art. 53 comma 2 L.R. n. 16/2008 per procedere al loro annullamento da parte della provincia) resiste a tutte le censure mossegli, ed è pertanto sufficiente a fondare – da solo - l’annullamento dei titoli edilizi e paesaggistici, mentre tutte le restanti contestate violazioni della normativa urbanistico-edilizia (violazione dell’art. 11 delle N.T.A. del vigente P.R.G., dell’art. 3 lett. f del regolamento edilizio e – soprattutto - dell’art. 52 comma 3 delle N.T.A. del P.T.C.P.), stante la loro natura sostanziale non suscettibile di rimozione, assumeranno eventualmente rilievo successivamente, in sede di applicazione delle pertinenti sanzioni ex art. 55 L.R. n. 16/2008. »

References: sentenza 
 art. 117
 art. 114
 art. 21
 art. 53
 art. 52
 art. 55