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Timestamp: 2016-10-21 14:54:39+00:00

Document:
2A.34/2001 (16.07.2001)
pr�sident, Hartmann et Yersin.
Le D�partement f�d�ral de la d�fense, de la protection dela population et des sports, � Berne,
la d�cision rendue le 24 novembre 2000 par la Commission de recours du D�partement f�d�ral de la d�fense, de la population et des sports, � Esslingen, dans la cause qui oppose le recourant � Y.________ , � Berne;
(contr�les de s�curit� relatifs
A.- Y.________ , ressortissante fran�aise arriv�e en Suisse en septembre 1997, vit � Berne avec son mari, Z.________ , citoyen suisse. Le 9 novembre 1999 elle a �t� engag�e par la Secr�taire g�n�rale des Services du Parlement en qualit� de stagiaire, d'abord aupr�s du Service des commissions, puis, d�s le mois de f�vrier 2000, aupr�s du Secr�tariat des commissions de gestion, o� elle s'occupait essentiellement de la tenue des proc�s-verbaux de langue fran�aise. Ce dernier engagement, pr�vu initialement du 1er f�vrier au 31 juillet 2000, a �t� prolong� jusqu'au 31 janvier 2001.
B.- Le 6 janvier 2000, � la demande de l'autorit� de nomination, l'engagement de Y.________ aupr�s du Secr�tariat des commissions de gestion (l'activit� pr�c�demment exerc�e ne n�cessitant pas ce genre de contr�le) a �t� soumis pour contr�le au service sp�cialis� charg� des contr�les de s�curit� relatifs aux personnes, service appartenant � la Division de la protection des informations et des objets du D�partement f�d�ral de la d�fense, de la protection de la population et des sports (ci-apr�s: le service sp�cialis�).
La demande de contr�le �tait fond�e sur la loi f�d�rale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au maintien de la s�ret� int�rieure (LMSI; RS 120) et l'ordonnance du 20 janvier 1999 sur les contr�les de s�curit� relatifs aux personnes (OCSP; RS 120. 4).
Apr�s avoir rendu le 10 mai 2000 une premi�re d�cision n�gative, annul�e le 30 mai suivant pour vice de forme, le service sp�cialis� a invit� Y.________ � consulter son dossier et � se d�terminer, ce qu'elle a fait le 9 juin 2000. Le 4 juillet 2000, l'autorit� pr�cit�e a rendu une nouvelle d�cision n�gative. Elle a relev� que, de par sa fonction, l'int�ress�e pouvait avoir acc�s � des donn�es et � des informations sensibles. Elle a ajout� qu'elle �tait de nationalit� fran�aise et qu'elle n'�tait domicili�e en Suisse que depuis octobre 1997. Elle a par ailleurs consid�r� que l'exception, pr�vue par la loi, � l'exigence de la nationalit� suisse pour les agents f�d�raux ne concernait pas les services o� les domaines de la s�curit� int�rieure et ext�rieure ainsi que de la protection des informations au niveau national jouaient un r�le pr�pond�rant. Le service sp�cialis� a donc conclu que l'engagement de Y.________ repr�sentait un risque pour la s�curit� et que celle-ci ne pouvait avoir acc�s � des donn�es personnelles ni � des informations classifi�es.
C.- Par d�cision du 24 novembre 2000, la Commission de recours du D�partement f�d�ral de la d�fense, de la protection de la population et des sports (ci-apr�s: la Commission de recours) a admis le recours interjet� le 21 juillet 2000 par Y.________ contre la d�cision susmentionn�e et l'a annul�e. Apr�s avoir relev� que c'�tait � juste titre que la recourante avait �t� soumise � un contr�le de s�curit�, la Commission de recours a constat� que les �l�ments retenus par l'autorit� intim�e - soit sa nationalit� fran�aise et la bri�vet� de son s�jour en Suisse - ne suffisaient pas � fonder des craintes objectives et s�rieuses quant aux risques pour la s�curit� que ferait courir son engagement. Elle en a donc d�duit qu'en l'absence d'informations concr�tes et fiables relatives aux crit�res sp�cifiques r�sultant de l'art. 20 LMSI, la d�cision attaqu�e relevait d'un abus du pouvoir d'appr�ciation.
D.- Agissant par la voie du recours de droit administratif, le D�partement f�d�ral de la d�fense, de la protection de la population et des sports (ci-apr�s: le D�partement f�d�ral de la d�fense) demande d'annuler la d�cision de la Commission de recours du 24 novembre 2000 et d'approuver sa d�cision initiale n�gative.
Y.________ formule la m�me conclusion et demande en outre la rectification des donn�es inexactes ou obsol�tes la concernant qui figurent dans les dossiers du service sp�cialis�.
1.- a) Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours administratif est ouverte contre les d�cisions fond�es sur le droit public f�d�ral, � condition qu'elles �manent des autorit�s �num�r�es � l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions pr�vues aux art. 99 � 102 OJ ou dans la l�gislation sp�ciale ne soit r�alis�e.
Ces conditions sont remplies en l'esp�ce. La d�cision attaqu�e, qui se fonde sur les art. 19 ss LMSI, a �t� prise par une commission f�d�rale de recours au sens de l'art. 98 lettre e OJ. Aucune des exceptions pr�vues aux art. 99 � 102 OJ ou dans la l�gislation sp�ciale n'est r�alis�e.
Le pr�sent recours est donc recevable.
b) En tant qu'autorit� f�d�rale habilit�e � recourir en vertu de l'art. 103 lettre b OJ afin d'assurer - dans l'int�r�t public - une application correcte et uniforme du droit f�d�ral (ATF 127 II 32 consid. 1b et les r�f�rences cit�es), le D�partement f�d�ral n'a pas � justifier d'un int�r�t digne de protection � l'annulation ou � la modification de la d�cision attaqu�e (cf. Andr� Grisel, Trait� de droit administratif, vol. II, Neuch�tel 1984, p. 906; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e �d., Berne 1983, p. 164). Il peut ainsi recourir sans avoir � �tablir l'existence d'un int�r�t public sp�cifique � l'annulation de la d�cision (ATF 113 Ib 219 consid. 1b). Quoi qu'il en soit, la recevabilit� du recours de droit administratif exerc� par une autorit� f�d�rale au sens de l'art. 103 lettre b OJ suppose �galement un int�r�t actuel (ATF 122 II 411 consid. 1d). Sur ce point, la jurisprudence relative � l'art. 103 lettre a OJ s'applique donc ici par analogie (voir ci-apr�s).
c) D'apr�s cette jurisprudence, le recours de droit administratif, tout comme le recours de droit public, suppose en principe l'existence d'un int�r�t pratique et actuel � l'annulation ou � la modification de la d�cision attaqu�e (ATF 121 IV 345 consid. 1b; 118 Ib 442 consid. 2b).
D�duite du principe de l'�conomie de la proc�dure, cette exigence vise � ce que le Tribunal f�d�ral se prononce sur des questions concr�tes et non pas purement th�oriques (ATF 122 II 97 consid. 3 et les arr�ts cit�s). Aussi l'int�r�t pratique et actuel fait-il en g�n�ral d�faut lorsque la d�cision attaqu�e a �t� ex�cut�e ou est devenue sans objet, comme dans la pr�sente affaire, �tant donn� que l'engagement de Y.________ a pris fin le 31 janvier 2001. Il est toutefois renonc� � cette exigence lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la soumettre � un contr�le du Tribunal f�d�ral avant qu'elle ne perde son actualit� et qu'en raison de sa port�e de principe, il existe un int�r�t public suffisamment important � la solution de la question litigieuse (ATF 118 Ib 1 consid. 2b, 356 consid 1a; 111 Ib 56 consid. 2b, 182 consid. 2c; s'agissant du recours de droit public, voir notamment ATF 121 I 279 consid. 1 et les arr�ts cit�s). Tel est le cas en l'esp�ce. En effet, des affaires analogues � la pr�sente cause peuvent se repr�senter. Par ailleurs, comme selon l'art. 19 al. 3 LMSI, le contr�le de s�curit� doit �tre effectu� avant la nomination � la fonction, il est pratiquement impossible qu'une proc�dure de recours puisse aboutir avant la date d'engagement pr�vue. Enfin, il existe un int�r�t public suffisamment important � statuer sur le pr�sent litige, vu la port�e de principe de la question litigieuse.
En cons�quence, il y a lieu d'entrer en mati�re sur le recours.
d) Selon l'art. 104 OJ, le recours de droit administratif peut �tre form� pour violation du droit f�d�ral, y compris l'exc�s et l'abus du pouvoir d'appr�ciation. Comme le Tribunal f�d�ral n'est pas li� par les motifs que les parties invoquent, il peut admettre le recours pour d'autres raisons que celles avanc�es par le recourant ou, au contraire, confirmer la d�cision attaqu�e pour d'autres motifs que ceux retenus par l'autorit� intim�e (art. 114 al. 1 in fine; ATF 121 II 447 consid. 1b, 473 consid. 1b; 117 Ib 114 consid. 4a). Lorsque le recours est dirig� - comme dans la pr�sente affaire - contre la d�cision d'une autorit� judiciaire, le Tribunal f�d�ral est en revanche li� par les faits constat�s dans la d�cision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont �t� �tablis au m�pris de r�gles essentielles de proc�dure (art. 105 al. 2 OJ). De plus, le Tribunal f�d�ral ne peut pas revoir l'opportunit� de la d�cision attaqu�e, le droit f�d�ral ne pr�voyant pas un tel examen en la mati�re.
e) Il n'y a pas lieu de statuer sur la requ�te de Y.________ de rectification des donn�es inexactes ou obsol�tes figurant dans les dossiers du service sp�cialis� (art. 20 OCSP). Cette requ�te exc�de en effet l'objet du litige tel que soumis � la Commission de recours.
2.- a) Selon l'art. 19 al. 1 LMSI, le Conseil f�d�ral peut pr�voir des contr�les de s�curit� � l'�gard d'agents de la Conf�d�ration (...) qui, dans leur activit�, ont connaissance, de mani�re r�guli�re et approfondie, de l'activit� gouvernementale ou d'importants dossiers de la politique de s�curit� sur lesquels ils peuvent exercer une influence (lettre a), ont r�guli�rement acc�s � des secrets relevant de la s�ret� int�rieure ou ext�rieure ou � des informations dont la r�v�lation pourrait menacer l'accomplissement de t�ches importantes de la Conf�d�ration (lettre b), (...) ont r�guli�rement acc�s � des donn�es personnelles sensibles, dont la r�v�lation pourrait porter gravement atteinte aux droits individuels des personnes concern�es (lettre. e). Le contr�le de s�curit� est effectu� avant la nomination � la fonction (...). La personne assujettie au contr�le doit consentir � l'ex�cution de celui-ci (al. 3 1�re et 2�me phrases). Le Conseil f�d�ral arr�te la liste des fonctions qui, au sein de l'administration f�d�rale, impliquent l'assujettissement de leur titulaire � un contr�le de s�curit� (al. 4, 1�re phrase, ainsi que l'art. 2 OCSP).
b) Conform�ment � l'art. 20 LMSI, le contr�le consiste � recueillir des donn�es pertinentes pour la s�curit� touchant au mode de vie de la personne concern�e, notamment � ses liaisons personnelles �troites et � ses relations familiales, � sa situation financi�re, � ses rapports avec l'�tranger et � des activit�s ill�gales mena�ant la s�ret� int�rieure et ext�rieure. Aucune donn�e n'est recueillie sur l'exercice de droits constitutionnels (al. 1). Selon l'alin�a 2 de cette disposition, les donn�es peuvent �tre recueillies par l'entremise de l'office f�d�ral, � partir des registres des organes de s�ret� et de poursuite p�nale de la Conf�d�ration et des cantons, ainsi que du casier judiciaire (lettre a); � partir des registres des offices cantonaux des poursuites et des faillites, ainsi que des contr�les de l'habitant (lettre b); par des enqu�tes sur les personnes soumises au contr�le effectu�es par les polices cantonales comp�tentes sur mandat du service sp�cialis� (lettre c); en demandant des renseignements relatifs � des proc�dures p�nales en cours aux organes de poursuite p�nale comp�tents (lettre d); par le biais de l'audition de tiers, si la personne concern�e y a consenti (lettre e); par le biais de l'audition de la personne concern�e (lettre f).
3.- a) Selon le recourant, il serait erron� de consid�rer que les faits ont �t� �lucid�s de mani�re insuffisante.
Il reproche en outre � la Commission de recours de ne pas avoir mentionn� dans son jugement comment le service sp�cialis� aurait d� proc�der afin de recueillir d'autres renseignements fiables sur l'intim�e. A ce sujet, il affirme que ce service a express�ment renonc� � demander � l'int�ress�e l'autorisation de se procurer des informations aupr�s de ses connaissances ou d'autorit�s �trang�res, �tant donn� que ce genre de renseignements ne pouvait �tre v�rifi� de fa�on critique dans un laps de temps raisonnable.
b) Ces griefs sont infond�s. Comme la Commission de recours l'a constat� avec pertinence, le dossier de la cause contient peu d'�l�ments sur l'enqu�te men�e par le service sp�cialis�. Y figurent seulement le formulaire relatif � la demande d'enqu�te, une lettre de la Police f�d�rale qui demande � la police de la ville de Berne d'�tablir un rapport sur l'intim�e (soit des renseignements sur des activit�s susceptibles de menacer la s�ret� int�rieure et ext�rieure, sur sa situation fiscale actuelle, sur d'�ventuelles poursuites et sur son honorabilit�) et ledit rapport, d'o� il r�sulte que l'int�ress�e n'a pas fait l'objet de poursuites, que son revenu et sa fortune imposables sont pour le moment inconnus. On y trouve enfin la prise de position �crite de l'intim�e, qui n'a toutefois �t� sollicit�e qu'apr�s l'annulation de la premi�re d�cision rendue par le service sp�cialis�. Par ailleurs, contrairement � l'affirmation du recourant, la Commission de recours - comme clairement indiqu� dans la d�cision attaqu�e (cf. consid. 4, par. 2) - savait que des informations avaient �t� demand�es tant � la Police f�d�rale qu'au Bureau central suisse de police. Enfin, il n'incombait pas � la Commission de recours de fournir des indications au service sp�cialis� sur la mani�re dont il devait mener son enqu�te: en effet, la loi d�finit clairement les moyens � sa disposition dans ce but. A cet �gard, on peut relever que l'argument selon lequel le service sp�cialis� a renonc� � pousser plus loin ses recherches, parce que le temps consacr� � l'enqu�te ne devait pas �tre disproportionn�, n'est pas pertinent si l'on consid�re que ce service a mis plus de six mois pour rendre sa d�cision.
4.- a) Le recourant fait valoir que pour les personnes qui, comme l'intim�e, vivent depuis peu de temps en Suisse, la port�e des registres cantonaux et f�d�raux d'o� sont tir�es les informations n�cessaires est forc�ment tr�s limit�e; en l'absence de renseignements, une attestation de "non-d�fiance" ("Persilschein") ne peut entrer en consid�ration.
A son avis, c'est pour pallier ce genre de probl�me qu'en application de l'art. 2 al. 1 et 2 du statut des fonctionnaires du 30 juin 1927 (StF; RS 172. 221.10), en relation avec l'art. 6 al. 2 du r�glement des employ�s du 10 novembre 1959 (RE; RS 172. 221.104), seuls des citoyens suisses sont en principe �ligibles comme fonctionnaires f�d�raux au sens large. Il rel�ve ensuite que l'exigence de la nationalit� suisse pour les fonctionnaires f�d�raux - si �vidente qu'elle ne fait, selon lui, l'objet d'aucun commentaire dans le message relatif � la loi sur le statut des fonctionnaires de 1927 - s'explique essentiellement par des motifs de s�curit�; elle est par ailleurs reprise dans la loi f�d�rale du 24 mars 2000 sur le personnel de la Conf�d�ration, � son art. 8 al. 3, qui pr�voit que la nationalit� suisse et m�me sa possession exclusive reste la condition pour acc�der aux emplois d�sign�s par le Conseil f�d�ral.
En m�connaissant le lien �troit existant entre la loi f�d�rale sur des mesures visant au maintien de la s�ret� int�rieure et celle sur le statut des fonctionnaires, la Commission de recours aurait donc viol� le droit f�d�ral.
b) aa) Cette opinion ne peut �tre partag�e. Comme relev� � juste titre dans la d�cision attaqu�e, le service sp�cialis� s'est fond� sur deux crit�res pour d�cr�ter que l'intim�e repr�sentait un risque pour la s�curit�. En premier lieu, il a pris en compte sa nationalit� fran�aise. A ce sujet, il convient de relever que, contrairement � l'avis du recourant, m�me si la nationalit� suisse fait en principe partie des conditions d'engagement ou de nomination pour les agents de la Conf�d�ration, des exceptions sont possibles. Cela ressort clairement tant du Message du 18 juillet 1924 du Conseil f�d�ral concernant le projet de loi f�d�rale sur le statut des fonctionnaires, o� il a �t� consid�r� opportun de pr�voir la possibilit� d'engager des �trangers avec l'assentiment du Conseil f�d�ral (cf. FF 1924 III p. 51/52), que du Message du 14 d�cembre 1998 concernant la loi sur le personnel de la Conf�d�ration, o� il est observ� que l'exigence de la nationalit� suisse est limit�e aux emplois o� cette restriction est n�cessaire pour remplir des t�ches relevant de l'exercice de la puissance publique, soit principalement dans l'arm�e, la police, l'administration fiscale et la diplomatie (cf. FF 1999 II p. 1459). Il est donc faux de consid�rer que pour des raisons de s�curit� seuls des ressortissants suisses peuvent acc�der � la fonction publique. Par ailleurs, comme observ� � juste titre dans le jugement contest�, les contr�les de s�curit� sont li�s uniquement � la fonction occup�e et doivent porter sur la personnalit� et l'entourage de la personne concern�e; nulle part n'est pos�e l'exigence de la nationalit� suisse.
Ce dernier aspect ressort �galement du Message du 7 mars 1994 concernant la loi f�d�rale sur des mesures visant au maintien de la s�ret� int�rieure (FF 1994 II p. 1123 ss). Dans celui-ci, la n�cessit� de proc�der � des contr�les de s�curit� relatifs aux personnes, en tant que mesure pr�ventive, est fond�e sur l'estimation selon laquelle l'une des menaces les plus grandes et les plus vives pour la s�ret� int�rieure vient des personnes occupant des postes cl�s qui commettent une trahison, travaillent contre l'Etat lui-m�me ou veulent changer ses institutions de mani�re illicite (FF 1994 II p. 1145). Plus pr�cis�ment, il y est relev� que dans de nombreux cas ce sont les ant�c�dents d'une personne qui ouvrent les portes � l'extorsion, la corruption ou la trahison. De m�me, des difficult�s personnelles et financi�res ou des relations nou�es lors de voyages � l'�tranger, mais maintenues secr�tes en Suisse, peuvent, selon les circonstances, cr�er ult�rieurement des situations susceptibles de nuire gravement � l'Etat, lequel, par ailleurs, ne peut pas se permettre d'occuper des personnes dont l'intention est de lui faire du tort (FF 1994 II p. 1187). On constate ainsi que l'�l�ment propre � la nationalit� n'est pas au premier plan et ne peut, en tout cas en l'esp�ce, �tre � lui seul d�cisif.
bb) En ce qui concerne le second �l�ment retenu, soit la bri�vet� du s�jour en Suisse de l'intim�e, il n'est �galement pas suffisant pour fonder des craintes objectives pour la s�curit�, vu que dans le cadre des investigations men�es, aucune information n�gative n'a pu �tre recueillie.
A cet �gard, on peut �galement souligner que si le service sp�cialis�, � la suite des recherches faites, avait encore des doutes au sujet de l'int�ress�e, il lui incombait de pousser plus loin son enqu�te, soit en proc�dant � son audition personnelle, soit �ventuellement et avec son accord � l'audition de ses proches. Il ne pouvait en aucun cas se contenter, comme il l'a fait dans le cas concret, d'une enqu�te aussi sommaire.
c) Il ressort de ce qui pr�c�de que la Commission de recours, en annulant la d�cision du service sp�cialis� parce que cette derni�re n'a pas �t� rendue en application des crit�res l�gaux pr�vus � l'art. 20 LMSI, n'a pas viol� le droit f�d�ral. Le pr�sent recours, infond�, doit donc �tre rejet� et le jugement attaqu�, qui annule la d�cision de premi�re instance, confirm�.
L'int�r�t p�cuniaire de la Conf�d�ration n'�tant pas en jeu, il ne se justifie pas de pr�lever d'�molument judiciaire (art. 156 al. 2 OJ). Il n'y a pas lieu non plus d'allouer des d�pens � l'intim�e qui n'est pas assist�e d'un mandataire professionnel et qui, �tant elle-m�me juriste, n'a pas d� supporter des frais importants.
3. Communique le pr�sent arr�t en copie au D�partement f�d�ral de la d�fense, de la protection de la population et des sports, � la Commission de recours du D�partement f�d�ral de la d�fense, de la protection de la population et des sports et � Y.________.

References: art. 99
 art. 19
 art. 99
 ATF 
in fine
 ATF 
 art. 8