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INFORME SOBRE EL SECTOR DE SERVICIOS PROFESIONALES Y LOS COLEGIOS PROFESIONALES
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José Ignacio Pérez Espinoza
1 INFORME SOBRE EL SECTOR DE SERVICIOS PROFESIONALES Y LOS COLEGIOS PROFESIONALES El sector de servicios profesionales tiene un peso importante en la economía como bien de consumo final y como input. Por ello es muy importante su correcto funcionamiento y, en particular, que tenga una regulación, de acceso y de ejercicio, que permita la libre competencia y extraer todo su potencial para el crecimiento y el empleo. Hace 16 años el Tribunal de Defensa de la Competencia publicó un informe en el que propuso unas primeras reformas en el ámbito de las profesiones colegiadas, que quedaron parcialmente recogidas en posteriores reformas normativas. El Gobierno ha anunciado ahora la elaboración de un nuevo marco normativo para los servicios profesionales, a través de una nueva Ley reguladora de los servicios profesionales, así como la modernización de los Colegios Profesionales. Por ello, el Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia ha estimado necesario elaborar el presente informe en el que se recogen los principales problemas para la competencia detectados en el ámbito de los servicios profesionales; se describen los cambios habidos en el entorno económico y social que afectan a este sector, en particular, la aprobación de la Directiva de Servicios y los cambios en las titulaciones universitarias; y se recomiendan las líneas o principios básicos a seguir, desde el punto de vista de competencia, en el diseño del nuevo marco normativo para los servicios profesionales.
2 ÍNDICE I. INTRODUCCIÓN 1 II. ANTECEDENTES. EL INFORME DEL TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA DE III. AMBITO DE ESTUDIO... 5 III. 1 Profesiones tituladas y profesiones colegiadas... 5 III. 2 Peso de los servicios profesionales en la economía.. 9 IV. LA REGULACIÓN DE LAS PROFESIONES: EL ACCESO Y EL EJERCICIO. 11 IV. 1 Necesidad de la regulación 11 IV. 2 Los principios de buena regulación 11 IV. 3 Elevado nivel de regulación 13 IV. 4 Regulación de acceso y regulación de ejercicio 14 IV. 5 La normativa de Colegios Profesionales 18 IV. 6 La regulación autonómica 31 V. OTROS FACTORES QUE HACEN NECESARIA LA REVISIÓN DEL MODELO. 34 V. 1 El nuevo impulso de la Unión Europea: las Comunicaciones de 2004 y 2005 ( ). 34 V. 2 ( ) y la Directiva de Servicios 35 V. 3 La nueva Directiva de reconocimiento de cualificaciones. 37 V. 4 La reforma de las titulaciones universitarias. 38 VI. A MODO DE RECAPITULACIÓN VII. CONCLUSIONES 43 VIII. RECOMENDACIONES 45 ANEXO 1. Relación de profesiones tituladas en España. 47 ANEXO 2. Colegios Profesionales.. 51 ANEXO 3. Regulación de acceso a la profesión. Ejemplo de ley de creación de Colegio Profesional. 58 ANEXO 4. Regulación de acceso a la profesión. Algunos ejemplos de normas sectoriales o particulares.. 60 ANEXO 5. Regulación de acceso a la profesión. Algunos ejemplos de justificación del interés general. 68 ANEXO 6. Regulación del ejercicio de la profesión. Algunos ejemplos de normas colegiales: Estatutos y Códigos Deontológicos. 71 ANEXO 7. Regulación del ejercicio de la profesión. Algunos ejemplos de normas sectoriales o generales. 75
3 INFORME SOBRE EL SECTOR DE SERVICIOS PROFESIONALES Y LOS COLEGIOS PROFESIONALES I. INTRODUCCIÓN 1. El Gobierno ha anunciado recientemente la reforma del marco normativo de los servicios profesionales y la modernización de los Colegios Profesionales con el objeto, entre otros, de eliminar las restricciones a la competencia que no respondan a la defensa del interés general El sector de los servicios profesionales ha sido a lo largo del tiempo un ámbito que ha centrado la atención de las autoridades de competencia, tanto desde el punto de vista de la advocacy o promoción de la competencia, a través del estudio de los problemas del sector y la propuesta de actuaciones para la introducción de competencia en el mismo, como desde el punto de vista de la instrucción de expedientes sancionadores por conductas restrictivas de la competencia. 3. Así, en cuanto a la promoción, el extinto Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC) publicó en 1992 el Informe sobre el libre ejercicio de las profesiones. Propuesta para adecuar la normativa sobre las profesiones colegiadas al régimen de libre competencia vigente en España y, posteriormente, en 1995, un nuevo informe titulado La competencia en España: Balance y nuevas propuestas, en el que se analizaba de nuevo este sector. 4. En cuanto a los expedientes sancionadores, desde 1992 hasta la última Resolución publicada, los expedientes relacionados con servicios profesionales y, en particular, con Colegios Profesionales, han representado casi el 10 % del total. Resoluciones 1992/junio 2008 Total Resoluciones Colegios Profesionales Resoluciones Colegios/Total Prácticas Prohibidas ,3% Recursos contra actos del Servicio ,3 % Total Resoluciones ,7 % 5. El número de expedientes pone de manifiesto la relevancia del sector desde el punto de vista de la competencia, así como que las reformas acometidas en la legislación de Colegios Profesionales a partir de 1996, dirigidas a establecer el régimen de libre competencia en el ejercicio de las profesiones colegiadas, no han solucionado algunos de los problemas del sector y perviven en el mismo situaciones que alteran la libre competencia entre los profesionales. 1 Acuerdo de Consejo de Ministros de 14 de agosto de 2008 sobre medidas de reforma estructural y de impulso de la financiación de las pequeñas y medianas empresas. Vigésimo primero: El Ministerio de Economía y Hacienda elevará a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, antes del 31 de diciembre de 2008, un anteproyecto de Ley de Servicios Profesionales, para su posterior tramitación en el Consejo de Ministros. El anteproyecto de Ley deberá fortalecer el principio de libre acceso a las profesiones, favorecer su ejercicio conjunto, suprimir restricciones injustificadas a la competencia y reforzar la protección de los usuarios y consumidores, impulsando la modernización de los Colegios Profesionales (BOE de 15 de agosto de 2008). 2 Se debe tener en cuenta que un mismo caso puede dar lugar a más de una Resolución. 1
4 6. Las principales restricciones a la competencia que han sido tratadas en tales expedientes son las que establecen barreras de entrada colegiales al ejercicio profesional, principalmente, a través de la exigencia de requisitos que dificultan el ejercicio en otras demarcaciones colegiales; las que, argumentando persecución de intrusismo, pretenden defender reservas de actividad que carecen de amparo legal; las restricciones relacionadas con precios tanto a través de la fijación de honorarios como, de forma indirecta, a través de los visados; y las restricciones a la publicidad. 7. A lo largo del presente informe se pretende poner de manifiesto cuáles son los problemas detectados en el sector de los servicios profesionales en cuanto a normas que amparan conductas restrictivas de la competencia y cuál puede ser el origen de los mismos, de tal forma que pueda ser de utilidad cuando se acometa la nueva regulación anunciada de los servicios profesionales. Asimismo, en el informe se quieren destacar nuevas situaciones en el entorno económico y social que deben tenerse en cuenta en la preparación de la nueva normativa, en particular, el impulso de la Comisión Europea a la introducción de competencia en el ámbito de los servicios profesionales, a través de la Directiva de Servicios, y la reforma en las titulaciones universitarias. 8. Este informe ha sido aprobado por el Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia (CNC) en ejercicio de las competencias consultivas que le atribuye el artículo 26.1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia. En dicho precepto se establece el deber de la CNC de promover la existencia de una competencia efectiva en los mercados mediante actuaciones como promover y realizar estudios y trabajos de investigación en materia de competencia, realizar propuestas de liberalización, desregulación o modificación normativa y realizar informes sobre situaciones de obstaculización del mantenimiento de la competencia efectiva en los mercados que resulten de la aplicación de normas legales. 2
5 II. ANTECEDENTES. EL INFORME DEL TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA DE El TDC publicó en 1992 su Informe sobre el libre ejercicio de las profesiones. Propuesta para adecuar la normativa sobre las profesiones colegiadas al régimen de libre competencia vigente en España, dando cumplimiento al encargo que le hiciera entonces el Gobierno. 10. Como señalaba el TDC, la legislación de Colegios Profesionales vigente en aquel momento, que había tenido sentido en el momento de su aprobación, en , tras casi 20 años, carecía de sintonía con el nuevo sistema económico abierto y libre. Esa falta de sintonía era especialmente notable tras la aprobación de las Leyes de Defensa de la Competencia (1989) y de Competencia Desleal (1991). 11. Con tal finalidad, el Tribunal identificó y valoró las principales restricciones que afectaban a la competencia en este sector, presentando en sus conclusiones unas propuestas de reforma que se centraron especialmente en lo que en aquel momento resultaba más relevante: garantizar la libertad de precios de las profesiones colegiadas. 12. En efecto, como se señalaba en la propia introducción del Informe, se trataba de una propuesta moderada que no plantea suprimir todas las restricciones de las que gozan estas profesiones -como, por ejemplo, la colegiación obligatoria- sino tan solo acabar con lo que es más dañino para la economía nacional: las normas que impiden la libre fijación de precios de los profesionales. La reforma propone también la supresión de otras restricciones a la competencia (publicidad, estructura de negocios, etc) que, aunque parecen ser menos importantes, son igualmente dañinas y no tienen ninguna justificación. 13. Con ese objetivo, el TDC sugirió en su informe la revisión de la Ley de Colegios Profesionales de 1974 (LCP), básicamente, en los aspectos que se recogen en el cuadro siguiente. Cuadro. Propuestas de revisión de la LCP contenidas en el Informe del TDC de 1992 Legislación sobre competencia. Establecer claramente el sometimiento de la actividad de los profesionales colegiados a la legislación sobre competencia. Precios. Establecer la libertad de fijación de precios por los profesionales colegiados. En el caso de que se decidiera mantener durante algún tiempo algún tipo de tarifas, se aconsejaba que éstas tuvieran un carácter de máximas. Publicidad. Suprimir todo tipo de restricciones a la publicidad, que no fueran las establecidas en la Ley General de Publicidad y en la Ley de Competencia Desleal. Colegiación única. Suprimir las restricciones a la extensión de la actividad territorial y permitir que los profesionales colegiados pudieran ejercer libremente en todo el territorio nacional, cualquiera que fuera el Colegio donde se inscribieran. 3 Había sido reformada parcialmente por la Ley 74/1978, de 26 de diciembre, de normas reguladoras de los Colegios Profesionales, para su adaptación al nuevo entorno constitucional. 3
6 Estructura de negocio. Eliminar las restricciones impuestas a la libre configuración de la estructura del negocio. Visado. Eliminar del visado colegial los honorarios y las demás condiciones contractuales cuya determinación quedaba al libre acuerdo de las partes. 14. Esta propuesta, que sería relanzada en el Informe del TDC de 1995 La competencia en España: Balance y nuevas propuestas, dio origen a un fructífero debate sobre la liberalización de las profesiones colegiadas, y terminó por ser parcialmente recogida en la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y Colegios Profesionales (que provenía del Real Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio) En definitiva, el análisis y las propuestas realizadas por el TDC en 1992 dieron el impulso necesario para la adopción de una serie de reformas normativas que supusieron un decidido primer paso en la introducción de competencia en el ámbito de las profesiones colegiadas. 4 Ha habido otras reformas posteriores de la Ley 2/1974: Real Decreto-ley 6/1999, de 16 de abril, de Medidas Urgentes de Liberalización e Incremento de la Competencia, y Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios. No obstante, las modificaciones contenidas en estas normas han sido de carácter más parcial y centradas en colectivos como el de Notarios y Registradores. 4
7 III. AMBITO DE ESTUDIO III.1 Profesiones tituladas y profesiones colegiadas 16. Como se acaba de señalar en el apartado anterior, el informe del TDC de 1992 se centró en el ámbito de las profesiones colegiadas, entendiendo como tales aquellas profesiones que sólo pueden ser ejercidas por los profesionales que estén colegiados en el Colegio Profesional correspondiente. 17. Sin embargo, el presente informe tiene un ámbito de estudio más amplio, pues no quiere limitarse a las profesiones colegiadas, sino que pretende analizar también otros servicios profesionales que, sin ser necesariamente profesiones colegiadas, se ven afectados por otro tipo de barreras de entrada o acceso y de barreras de ejercicio, distintas a las derivadas de la exigencia de colegiación. 18. Así, el ámbito de estudio es el de los servicios profesionales que se ven afectados por dos tipos de regulaciones que restringen el libre ejercicio profesional: Regulaciones que establecen barreras de acceso o de entrada, que a su vez puede ser de dos tipos: - exigencia de titulación, y/o - exigencia de colegiación Regulaciones que establecen limitaciones al libre ejercicio. 19. A efectos del presente informe, se entiende por barreras de acceso o de entrada aquellas que limitan la libre entrada en una profesión, al exigir el cumplimiento de unos determinados requisitos para poder ejercerla. Los requisitos que se analizan en este informe son de dos tipos: la exigencia de titulación y/o la exigencia de colegiación. 20. Las barreras de entrada o acceso tienen como principal efecto, desde el punto de vista de la competencia, la creación de reservas de actividad, es decir, de mercados o actividades profesionales que quedan reservados a aquellos profesionales que cumplan los requisitos de acceso, y quedan totalmente cerrados al resto, que no podrán entrar a competir en ese mercado. Afectan, en consecuencia, a lo que podríamos denominar la competencia inter-profesional. 21. Se trata además de barreras que afectan al derecho a la libre elección de profesión establecido en la Constitución 5, cuestión que deberá ser tenida en cuenta cuando se entre a considerar los requisitos que necesariamente debe cumplir toda norma que pretenda introducir barreras de este tipo. 5 Artículo 35.1 CE. Todos los españoles tienen el deber de trabajar y el derecho al trabajo, a la libre elección de profesión u oficio, a la promoción a través del trabajo y a una remuneración suficiente para satisfacer sus necesidades y las de su familia, sin que en ningún caso pueda hacerse discriminación por razón de sexo. 5
8 22. En cuanto a las barreras al ejercicio o, de forma más correcta, las regulaciones que afectan al ejercicio de las profesiones, a efectos de este informe, se entiende que son aquellas que regulan determinadas actuaciones a seguir en el ejercicio de una actividad profesional o de una profesión 6. Se trata de regulaciones relativas a precios, publicidad, forma jurídica, incompatibilidades, fianzas, etc. 23. Siendo estos los dos tipos de barreras que se quieren analizar en el presente informe, su ámbito de estudio va a quedar definido entonces por lo que vamos a denominar profesiones tituladas y profesiones colegiadas. 24. Antes de avanzar en la definición de ambas, profesiones tituladas y profesiones colegiadas, conviene aclarar que se trata de conceptos en los que puede existir cierta confusión pues no existe una definición clara de las mismas y la casuística es extensa. 25. Por ello es importante considerar siempre que en este informe se partirá de una definición que engloba a la generalidad de ellas, y que las posibles excepciones a esa generalidad no deben hacer perder de vista la situación de conjunto. 26. En ese mismo sentido, se debe aclarar que en el presente informe se intenta evitar, en la medida de lo posible, la utilización del término profesión regulada, pues se considera que el mismo puede llevar a confusión al ser excesivamente generalista. En efecto, una profesión regulada podría considerarse como aquella afectada por cualquier tipo de regulación (que puede incluir exigencia de inscripción en un registro, exigencia de presentación de información, etc.), mientras que el presente informe, al objeto de acotar su ámbito, se va a centrar en unas regulaciones concretas, que son las regulaciones de acceso y de ejercicio señaladas anteriormente. a) Profesiones tituladas 27. La determinación del número de profesiones tituladas no resulta sencilla. 28. A efectos del presente informe, se van a considerar profesiones tituladas aquellas que exigen algún tipo de titulación para ejercer la profesión. A su vez, para delimitar el concepto de titulación vamos a tomar la definición que se ha utilizado en las Directivas de reconocimiento de cualificaciones profesionales. 29. La primera de estas Directivas ha sido traspuesta en España a través del Real Decreto 1665/1991, de 25 de octubre, por el que se regula el sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior de los Estados miembros de la Unión Europea y otros Estados parte, en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, suscrito el 2 de mayo de 1992, y ratificado por España el 26 de noviembre de 1993, que exigen una formación mínima de tres años de duración. En este caso, titulación se define como cualquier título, certificado u otro diploma o conjunto de ellos, expedido por una autoridad competente en un Estado 6 Conviene señalar en este punto que la diferenciación entre actividad profesional y profesión no es clara, si bien, en el presente informe, con carácter general, se hablará de profesión cuando su denominación coincide con la de una titulación (ejemplo, arquitecto) y de actividad profesional cuando no se da tal correspondencia y, en consecuencia, la actividad puede ser desarrollada por más de una titulación (ejemplo, auditoría de cuentas). 6
9 miembro, que acredite que el titular ha superado un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de tres años, o de una duración equivalente a tiempo parcial, en una universidad, en un centro de enseñanza superior o en otro centro de un nivel de formación equivalente y, en su caso, que ha cursado con éxito la formación profesional requerida, además del ciclo de estudios postsecundarios, y que posee las cualificaciones profesionales requeridas para acceder a una profesión regulada en dicho Estado miembro, siempre que la formación haya sido adquirida principalmente en la Comunidad o el titular tenga una experiencia profesional de tres años acreditada por el Estado miembro que haya reconocido el título. Se equipararán a los títulos los documentos expedidos por una autoridad competente del referido Estado, reconocidos como de nivel equivalente en ese Estado, cuando sancionen una formación adquirida en la Comunidad. 30. En el Anexo I de dicho Real Decreto se incluye el listado de profesiones tituladas a efectos de la definición dada de titulación, con un total de 57 profesiones tituladas La segunda Directiva a la que se hace referencia es la que ha sido transpuesta a través del Real Decreto 1396/1995, de 4 de agosto, por el que se regula un segundo sistema general de reconocimiento de formaciones profesionales de los Estados miembros de la Unión Europea y de los demás Estados signatarios del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y se complementa lo establecido en el Real Decreto 1665/1991, de 25 de octubre. En este caso, titulación se define como cualquier titulación de formación o cualquier conjunto de tales titulaciones, distinta de la contemplada en el artículo 1.a) del Real Decreto 1665/1991, expedida por una autoridad competente en un Estado miembro o asociado al espacio económico europeo que acredite que el titular ha superado un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de un año, o una duración equivalente si se trata de estudios seguidos a tiempo parcial, una de cuyas condiciones de acceso sea la terminación del ciclo de estudios secundarios exigida para acceder a la enseñanza universitaria o superior, así como la formación profesional eventualmente requerida además de este ciclo de estudios postsecundarios y que posee las cualificaciones profesionales exigidas para acceder al ejercicio de una profesión regulada en dicho Estado. 32. En el Anexo IV de dicho Real Decreto se incluye el listado de profesiones tituladas a efectos de la definición dada de titulación, con un total de Se debe hacer notar aquí que se incluyen, en particular en ese último listado, tanto lo que la jurisprudencia 8 ha identificado como títulos oficiales académicos (aquellos cuya obtención requiere la realización de estudios superiores específicos y que son concedidos por la autoridad académica) como otros títulos oficiales (basados en la obtención de una autorización o licencia administrativa o en la superación de ciertas pruebas de aptitud). 7 Lo cierto es que tanto en esta norma como en la que se trata a continuación, el término realmente utilizado es el de profesiones reguladas, pero, como ya se ha señalado, en este informe se intenta evitar el mismo para que no exista confusión. De hecho, en estas normas se define profesión regulada como la actividad o conjunto de actividades profesionales para cuyo acceso, ejercicio o alguna de sus modalidades de ejercicio se exija directa o indirectamente un título (o una acreditación) y constituyan una profesión en un Estado miembro, que es lo que estamos aquí identificando como profesión titulada. 8 STC 111/1993, de
10 34. Finalmente, a las dos Directivas anteriores hay que añadir las conocidas como Directivas sectoriales que se refieren a las profesiones sanitarias y a la arquitectura y que hacen referencia a un total de 7 profesiones tituladas. 35. En definitiva, y sin ánimo de establecer aquí un listado completo, podríamos estar hablando de cerca de 140 profesiones tituladas en España, es decir, profesiones en las que existe reserva de actividad para los que tengan un título determinado. El listado de las mismas se recoge en el Anexo I de este informe. b) Profesiones colegiadas 36. En cuanto a las profesiones colegiadas, a efectos de este informe se consideran como tales todas aquellas para las que es obligatorio estar colegiado para poder ejercer la profesión. 37. En el caso de los Colegios Profesionales, la obligatoriedad de colegiación es el principal elemento de definición de cara a los posibles efectos sobre la competencia de las actuaciones colegiales. En efecto, sin perjuicio de mayores detalles, dicha obligatoriedad es precisamente la que distingue un Colegio Profesional de una Asociación (voluntaria) de profesionales. 38. Es la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales (LCP), la que señala en su artículo 3.2 que es requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas hallarse incorporado al Colegio correspondiente. 39. Sin embargo, nótese que se han definido profesiones colegiadas como aquellas en las que es obligatorio colegiarse y no como aquellas para las que existe Colegio Profesional, que, en principio, debería ser lo mismo. Ello se debe a que existen algunos casos, muy pocos y con poco peso, en los que existe Colegio pero la colegiación es voluntaria (geólogos, mediadores de seguros, etc.). Se trata de excepciones que no deben hacer perder de vista la cuestión general en el análisis de los Colegios Profesionales y por ello se va a obviar este matiz en el informe, considerándolas también como profesiones colegiadas e igualando por tanto el número de profesiones colegiadas con el de Colegios Profesionales De acuerdo con lo anterior, en el Anexo 2 se recoge un listado elaborado para este informe sobre las profesiones colegiadas en España. Sin perjuicio de que pudiera haber algún error en el listado, debido a la dificultad de recopilar toda la información, se han identificado en España 87 Colegios Profesionales, de los cuales 25 han sido creados por normas autonómicas y no existen a nivel estatal Como se puede observar, el número de profesiones colegiadas (o de Colegios Profesionales) es menor que el de profesiones tituladas. Ello se debe básicamente a dos motivos. 9 Téngase en cuenta además que aunque su análisis desde el punto de vista de competencia pudiera perder sentido por no existir colegiación obligatoria, seguiría manteniéndolo por tratarse en todo caso de profesiones tituladas. 10 En el ámbito estatal pueden existir los Consejos Generales, que son los que la Ley de Colegios Profesionales obliga a crear cuando estén constituidos varios Colegios de la misma profesión de ámbito inferior al nacional. 8
11 42. Primero, porque se parte del supuesto de que toda profesión colegiada debe ser previamente profesión titulada. Así se desprende de la LCP cuando, en su artículo 3, señala: quien ostente la titulación requerida y reúna las condiciones señaladas estatutariamente tendrá derecho a ser admitido en el colegio profesional que corresponda. Por lo tanto, toda profesión colegiada debe ser previamente profesión titulada, aunque existen algunas excepciones. 43. Segundo, porque, si bien existen interpretaciones no coincidentes en este aspecto, las titulaciones que han dado lugar a Colegios Profesionales han sido, tradicionalmente, las universitarias. Por ello, en el cuadro de Colegios Profesionales se contemplan prácticamente todas las profesiones del anexo del RD de 1665/ (las de titulación mínima de tres años) y de las Directivas sectoriales (sanitarias y arquitectura), pero muy pocas de las del anexo del Real Decreto 1396/1995 (las de formación de menor duración y otro tipo de titulación no académica). 44. En definitiva, los datos anteriores ponen de manifiesto la importante cantidad de profesiones tituladas y/o colegiadas existentes en España. III.2 Peso de los servicios profesionales en la economía 45. Los servicios profesionales constituyen un sector muy relevante en la actividad económica, no solo como suministradores de bienes finales sino también como suministradores de inputs para otras actividades económicas. 46. Sin embargo, medir su importancia y su peso en el PIB no resulta sencillo, por las dificultades de delimitar estadísticamente el ámbito al que estamos haciendo referencia que, como ya se ha indicado, son las profesiones colegiadas y las profesiones tituladas. 47. No se dispone de unos datos que permitan estimar de modo adecuado el Valor Añadido Bruto (VAB) generado por las profesiones tituladas. Sin embargo, sí es posible obtener una estimación razonablemente precisa del VAB generado por las profesiones colegiadas. Habida cuenta de la amplia intersección entre ambas, el VAB generado por las profesiones colegiadas puede ser una aproximación razonable del VAB generado por las profesiones en el ámbito de nuestro estudio. 48. Para estimar el VAB generado por las profesiones colegiadas es necesario establecer una correspondencia entre las ocupaciones que exigen colegiación y las actividades económicas que se generan desde esas ocupaciones. El informe de Unión Profesional (2006) Impacto en la economía española de las profesiones colegiadas: un estudio sobre la producción y el empleo establece tal correspondencia permitiendo, de este modo, disponer de las rúbricas de la Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE) en las que desarrollan su actividad los profesionales colegiados. 11 Excepto la de Intérpretes Jurados y la de Maestros y Profesores, que no tienen Colegio Profesional. 9
12 49. En base a ese criterio, se puede señalar que el Valor Añadido Bruto a precios de mercado (VAB pm) generado por las profesiones colegiadas asciende a ,2 millones de euros, aproximadamente, lo que supone un 8,95 % del PIB, según datos de En la tabla siguiente se puede apreciar el desglose de las rúbricas de la CNAE-93 en las que las profesiones colegiadas desarrollan su actividad principal, así como el VAB pm generado por cada una de ellas y el porcentaje que supone sobre el total del PIB. Estos datos permiten obtener una idea de la importancia del sector en estudio en términos económicos. VAB profesiones colegiadas Rúbrica CNAE-93 VAB pm (miles de ) % sobre el PIB Comercio al por menor de productos farmacéuticos, artículos médicos, belleza e higiene (CNAE 523) ,43% Consultoría en equipos y programas de informática (CNAE 721,722) ,81% Actividades jurídicas, de contabilidad, teneduría de libros, auditoría, asesoría fiscal, estudios de mercado y realización de encuestas de opinión pública; consulta y asesoramiento sobre dirección y gestión empresarial, gestión de sociedades (CNAE 741) ,68% Servicios técnicos de arquitectura, ingeniería y otros (CNAE 742) ,05% Actividades sanitarias, veterinarias y de servicios sociales (CNAE 85) (*) ,97% Total profesiones ,95% PIB a precios de mercado (precios corrientes 2005) ,00% Fuente: Elaboración propia en base a datos del INE, Contabilidad Nacional de España 2006 (estimación avance), Encuesta Anual de Comercio 2006 y Encuesta Anual de Servicios (*) El dato disponible para esta rúbrica es a precios básicos, en lugar de a precios de mercado. Ello hace que el valor sea levemente inferior al que resultaría a precios de mercado, pero sin desvirtuar por ello la estimación. 51. Por otra parte, si se analiza el indicador de empleo directo en profesiones colegiadas, el ya mencionado informe de Unión Profesional (2006) señala que, según los datos del Censo de Población y Viviendas, los ocupados en profesiones colegiadas superan el millón de efectivos, lo que supone más de un 6% del empleo total, casi un 30% del total de ocupados con credenciales universitarias y más del 40% de los ocupados doctores. 52. Según el mismo estudio de Unión Profesional, el número de personas que tienen un empleo asalariado vinculado a alguna profesión colegiada es de unos De este modo, el volumen de empleo total, directo e indirecto, generado por las profesiones colegiadas ascendería a más de 1,4 millones de personas, es decir, un 8,8% del empleo total (según el Censo de Población y Viviendas de 2001). 10
13 IV. LA REGULACIÓN DE LAS PROFESIONES: EL ACCESO Y EL EJERCICIO IV.1 Necesidad de la regulación 53. La Comisión Europea, en su Comunicación de 2005 Seguimiento del Informe sobre la competencia en los servicios profesionales, ha sintetizado las razones por las que puede ser necesaria una regulación específica de los servicios profesionales: En primer lugar, porque hay una asimetría de información entre clientes y prestadores de servicios profesionales, en la medida en que se requiere que los profesionales posean un alto nivel de conocimientos técnicos. Los consumidores pueden no tener estos conocimientos y puede resultarles difícil, por tanto, juzgar la calidad de los servicios que adquieren. En segundo lugar, por la existencia de externalidades, que se refleja en que la prestación de un servicio puede tener un impacto en terceros al igual que en el comprador del servicio. Un buen ejemplo es una auditoría inexacta que puede inducir a error a acreedores y a inversores. En tercer lugar, se considera que ciertos servicios profesionales producen bienes públicos que son valiosos para la sociedad en general, por ejemplo, la buena administración de la justicia. Es posible que si no existiera regulación alguna, el suministro de estos servicios fuera insuficiente o inadecuado. 54. Por lo tanto, aceptando la existencia de motivos que, en determinados casos, pueden justificar la existencia de un marco regulador, el objetivo que adelanta la Comisión Europea en su Comunicación y que es el que se persigue con el presente informe, es lograr una mejor regulación. IV.2 Los principios de buena regulación 55. El estudio y análisis de la buena regulación en general y de la buena regulación aplicada al sector de los servicios profesionales han sido a lo largo del tiempo objeto de atención por parte de destacadas instituciones internacionales. 56. Así, se puede destacar la labor realizada al respecto por la OCDE, que en su informe de 2000, Competition in Professional Services, indicaba una serie de principios que debían configurar una normativa de alta calidad de los servicios profesionales y que básicamente consistían en lo siguiente: No se deben otorgar derechos exclusivos a los profesionales cuando existan otros mecanismos menos restrictivos que puedan solucionar los fallos del mercado (por ejemplo, recogida y publicación de información sobre la calidad de los profesionales, agencias calificadoras o fortalecimiento de reglas de responsabilidad civil). 11
14 Si no existiera otra alternativa al otorgamiento de derechos exclusivos, los requisitos de entrada no deben ser desproporcionados en relación a lo que se requiere para asegurar la prestación del servicio considerado. Las normativas deben estar enfocadas principalmente a proteger a los pequeños consumidores. Los usuarios comerciales de servicios profesionales (las grandes empresas y los grandes hospitales, por ejemplo) pueden evaluar sus propias necesidades y la calidad de los servicios que utilicen. Las restricciones a la competencia entre miembros de una misma profesión deben ser eliminadas (por ejemplo, acuerdos sobre precios, reparto de mercados, elevar los requisitos de entrada o limitar la publicidad leal). No debe darse la exclusiva jurisdicción a las asociaciones de profesionales sobre requisitos de entrada, reconocimiento mutuo, o derechos exclusivos de la profesión. La competencia entre asociaciones profesionales debería ser promocionada, a condición de que existan mecanismos que permitan velar para que las condiciones de acceso a la profesión no caigan por debajo del nivel requerido para el desempeño de los servicios sobre los que tienen exclusividad. 57. Por su parte, la Comisión Europea ha realizado también importantes análisis sobre la regulación de los servicios profesionales y ha concluido 12 que dicha regulación debería someterse a un test de proporcionalidad para comprobar hasta qué punto una normativa profesional anticompetitiva contribuye verdaderamente al interés general y puede justificarse objetivamente. Asimismo, la Comisión ha sugerido a los Estados miembros que toda norma contenga un objetivo explícito, así como una explicación de cómo la medida reguladora elegida constituye el mecanismo menos restrictivo de la competencia para la consecución efectiva del objetivo establecido. 58. La jurisprudencia comunitaria ha ratificado este punto de vista. Así, por ejemplo, en la conocida como Sentencia Cipolla 13, en relación con los servicios profesionales de la abogacía, el Tribunal de Justicia europeo señala que la protección, por una parte, de los consumidores, en particular, de los destinatarios de los servicios judiciales prestados por los auxiliares de justicia, y, por otra parte, de la buena administración de justicia es un objetivo que se encuentra entre los que pueden considerarse razones imperiosas de interés general que permiten justificar una restricción a la libre prestación de servicios siempre que se cumpla el doble requisito de que la medida nacional controvertida en el litigio principal sea adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo. 59. Finalmente, no se puede dejar de mencionar que la CNC también ha publicado recientemente el informe Recomendaciones a las Administraciones Públicas para una regulación de los mercados más eficiente y favorecedora de la competencia, en el que se recogen los principios de la regulación eficiente y favorecedora de la competencia: Necesidad y proporcionalidad (justificación de la restricción) 12 COM (2004) 83 final. Informe sobre la competencia en los servicios profesionales. 13 Asuntos acumulados C-94/04 y C-202/04. 12
15 Mínima distorsión (justificación de los instrumentos empleados) Eficacia Transparencia Predecibilidad 60. Tales principios son plenamente aplicables a la regulación, de todo tipo, de los servicios profesionales. IV.3 Elevado nivel de regulación 61. Pese a las medidas adoptadas tras la publicación del informe del TDC de 1992 (se analizan en detalle en el apartado IV.5), lo cierto es que en España sigue existiendo un elevado nivel de regulación en el sector de los servicios profesionales. 62. El estudio del Institut for Advanced Studies (IHS), Economic impact of regulation in the field of liberal professions in different EU Member States, realizado en 2003 por encargo de la Comisión Europea y actualizado posteriormente en 2005, con el objetivo de elaborar un indicador del nivel de regulación en los países de la UE, situaba a España entre los primeros países más regulados, en octavo lugar Es cierto que se trata de un informe que ha podido quedar obsoleto en algunos aspectos, pero no se conoce otro informe tan completo con datos más recientes, por lo que al menos puede tomarse como indicador de la posición relativa de nuestro país respecto a los países de nuestro entorno. 64. El índice de regulación del IHS analiza las profesiones siguientes: servicios legales (abogados y notarios), servicios contables (contables, auditores y asesores fiscales), servicios técnicos (arquitectos e ingenieros) y servicios farmacéuticos. 65. El análisis se centra en dos tipos de regulaciones: de entrada o acceso al mercado (cualificación o titulación; pertenencia a un registro o a una organización profesional; reservas de actividad) y de ejercicio de la profesión (precios; publicidad; localización; forma jurídica; cooperación interprofesional). 14 Esta información, así como el gráfico que se muestra más adelante, está contenida en la Comunicación (2005) 405 final Seguimiento del Informe sobre la competencia en los servicios profesionales, en la que se tomaron los datos del 2003 del Informe del IHS y se actualizaron para recoger las reformas que se habían acometido desde su publicación. 13
16 Fuente: COM (2005) 405 final 66. Un segundo objetivo del estudio del IHS consistía en tratar también de identificar los efectos económicos que los diferentes grados de regulación en los servicios profesionales producían en los Estados miembros. Para ello el IHS utilizó datos sobre volumen de empleo y volumen de negocios y, aun reconociendo que para poder obtener conclusiones más exactas sería necesario recabar más datos económicos no disponibles estadísticamente como precios, costes y beneficios de estos mercados, su análisis reveló una serie de tendencias. Básicamente, el estudio llegó a la conclusión de que nada indicaba que los mercados de los países relativamente menos regulados funcionasen de forma incorrecta. Al contrario, la conclusión del estudio era que cabía suponer que un menor grado de regulación no suponía una rémora, sino un estímulo, para la creación de riqueza. IV.4 Regulación de acceso y regulación de ejercicio 67. Expuestas las razones que pueden justificar la regulación así como el hecho de que dicha regulación es en España muy elevada, se debe analizar ahora en mayor detalle cuál es la regulación a la que se está haciendo referencia. 68. Es importante insistir en los diferentes tipos de regulación objeto de este informe, puesto que tanto sus objetivos como sus efectos sobre la competencia son distintos. 69. En primer lugar, la regulación de entrada o acceso a la profesión, es decir, la regulación que restringe el libre acceso al ejercicio de una profesión a través de la exigencia de determinados requisitos. Esta regulación de entrada o acceso puede consistir en la exigencia de titulación y/o la exigencia de colegiación. 70. La regulación de la entrada o el acceso a una profesión produce un efecto claro sobre la competencia, al limitar los profesionales que pueden competir en una 14
17 determinada actividad profesional o, lo que es lo mismo, al crear reservas de actividad. 71. Si bien el efecto en la competencia es el mismo, se debe tener en cuenta que, sin embargo, el objetivo que se persigue con cada una de las regulaciones es distinto. 72. Así, en el caso de la exigencia de titulación en determinados oficios o profesiones, el objetivo perseguido es el de salvaguardar el interés general estableciendo como requisito indispensable haber demostrado tener los conocimientos necesarios para desempeñar la profesión. Reiterando lo ya señalado por el TDC en su Informe de 1992, esta restricción está justificada en la medida en que la protección de los usuarios de los servicios profesionales aconseje prohibir su prestación a quien no tenga los conocimientos especializados pertinentes; la justificación se debilita cuando no son imprescindibles conocimientos especializados o cuando los exigidos no están en relación directa con la actividad a ejercer. 73. Por su parte, en el caso de la exigencia de colegiación, y reiterando de nuevo lo ya señalado por el TDC, el objetivo no puede ser otro sino el de mejorar la calidad de los servicios prestados por los profesionales y ayudar a mantener ciertas conductas favorables a los clientes en el comportamiento de los profesionales. Este y no otro es el único fin que puede justificar la delegación de poder que el Estado hace en los Colegios Profesionales. 74. En segundo lugar, la regulación del ejercicio profesional, es decir, la regulación que establece los límites con los que se puede ejercer la profesión, por ejemplo, en el ámbito de los precios, la publicidad, las incompatibilidades con otros profesionales, la forma jurídica, etc. 75. De nuevo, la regulación del ejercicio profesional afecta a la libre competencia en el ejercicio profesional, al establecer limitaciones en el ámbito de la prestación y la oferta de los servicios para atender otros objetivos de interés general y, en particular, la defensa de los consumidores con especial interés en los pequeños consumidores. 76. Esta diferenciación es importante a los efectos de poder analizar la necesidad y proporcionalidad de cada una de las diferentes formas de regulación. a) Regulación de acceso o de entrada 77. En cuanto a la regulación de acceso o de entrada, lo cierto es que en la práctica, en la mayor parte de los casos, nos encontramos con una regulación en la que se combinan las dos barreras de acceso o de entrada mencionadas: la exigencia de titulación y la exigencia de colegiación. 78. Esto es, lo habitual es que una misma norma exija al mismo tiempo, para el ejercicio de una profesión, la titulación y la colegiación, o de forma más específica, que la regulación que exige la colegiación conlleve la exigencia de titulación. 79. Así, la situación más común es la existencia de una Ley de creación de un Colegio Profesional que, al mismo tiempo que crea el Colegio, obliga a estar colegiado 15
18 (regulación de acceso de colegiación) para ejercer una profesión y, a su vez, obliga a tener una determinada titulación para poder colegiarse (regulación de acceso de titulación). 80. Es importante destacar, además, que en muchos casos no se define en qué consiste la profesión que se está regulando, sino que simplemente su nombre coincide con el de la titulación exigida. Ello provoca que no quede claro qué funciones o actividades se están reservando, generando así litigiosidad entre profesionales e incertidumbre para los usuarios. 81. De esta forma, lo habitual es que queden unidos, incluso bajo una misma denominación, titulación - profesión titulada - Colegio Profesional obligatorioprofesión colegiada. En el Anexo 3 puede verse un ejemplo de este tipo de regulación. 82. Siendo este el caso más frecuente, lo cierto es que existen otros supuestos en los que esta combinación no se produce y la regulación de acceso, en particular, la exigencia de titulación, adopta otras formas. Se trata de normas sectoriales o normas particulares que condicionan el ejercicio de una profesión o de una actividad profesional concreta a la posesión de una titulación determinada o a algún otro tipo de formación o habilitación. 83. Este es el caso de normas como la Ley de acceso a las profesiones de Abogado y Procurador; la Ley de Ordenación de la Edificación que exige determinadas titulaciones de ingeniería o arquitectura en función de la labor a realizar; el Decreto de 1946 que regula las funciones reservadas en exclusiva a los Ingenieros Técnicos Aeronáuticos; o la Ley de Auditoría de Cuentas que regula los requisitos para ejercer esta actividad profesional. 84. En el Anexo 4 se recogen algunos ejemplos de este tipo de normativa, que en algunos casos se remonta a los años 30 o 40 del siglo XX. 85. Por consiguiente, existe una multiplicidad de normas, de muy diversa índole, que introducen restricciones al acceso a una profesión, dando lugar así a múltiples reservas de actividad o, dicho de otra forma, mercados acotados y cerrados a la competencia de otros profesionales. 86. Tales reservas de actividad suponen claramente una excepción a la ya mencionada libertad de elección de profesión proclamada en la Constitución. Por ello, como tal excepción, debe estar claramente basada en un motivo de interés general que la justifique. Como ha señalado el Tribunal Constitucional, entre otras, en la STC 194/ , el legislador, al hacer uso de la habilitación que le confiere el art. 36 CE deberá hacerlo de forma tal que restrinja lo menos posible y de modo justificado, tanto el derecho de asociación (art. 22) como el del libre elección profesional y de oficio (art. 35) y que al decidir, en cada caso concreto, la creación de un Colegio Profesional, haya de tener en cuenta que, al afectar la existencia de 15 Se trata de una Sentencia relativa a un caso de colegiación obligatoria, pero se trae aquí a colación para relacionarla con las reservas de actividad en general. 16
19 éste a los derechos fundamentales mencionados, sólo será constitucionalmente lícita cuando esté justificada por la necesidad de servir un interés público. 87. Pues bien, en este punto se debe destacar que los motivos de interés general que pudieran justificar las reservas de actividad no suelen incluirse en las normas en cuestión, ni ser parte esencial en la elaboración y aprobación de las mismas. Esto es, la introducción de barreras a la competencia carece en muchas ocasiones de una clara justificación por un motivo de interés general. 88. En el Anexo 5 se exponen algunos ejemplos de la falta de rigor en la justificación del interés general para el establecimiento de reservas de actividad a través de la exigencia de titulación y/o de colegiación. b) Regulación del ejercicio 89. Por su parte, en cuanto a la regulación del ejercicio de la actividad profesional, esto es, la regulación que establece los límites con los que se puede ejercer la profesión en materias como precios, publicidad, forma jurídica, etc., lo más habitual es la co-regulación o la auto-regulación por los Colegios Profesionales. 90. En efecto, la Ley de Colegios Profesionales atribuye a los Colegios, entre otros, el fin de la ordenación del ejercicio de las profesiones. Dicho fin se traduce básicamente en las siguientes funciones, que se recogen en el artículo 5 de la LCP: i) ordenar, en el ámbito de su competencia, la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares y ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial; k) procurar la armonía y colaboración entre los colegiados, impidiendo la competencia desleal entre los mismos; l) adoptar las medidas conducentes a evitar el intrusismo profesional; ñ) establecer baremos de honorarios, que tendrán carácter meramente orientativos; q) visar los trabajos profesionales de los colegiados, cuando así se establezca expresamente en los Estatutos generales. El visado no comprenderá los honorarios ni las demás condiciones contractuales cuya determinación se deja al libre acuerdo de las partes; t) cumplir y hacer cumplir a los colegiados las Leyes generales y especiales y los Estatutos profesionales y Reglamentos de Régimen Interior, así como las normas y decisiones adoptadas por los órganos colegiales, en materia de su competencia. 91. La instrumentación de dicha tarea de ordenación se realiza por los Colegios Profesionales, básicamente, a través de la aprobación de sus Estatutos Generales, de los Estatutos de cada Colegio, y de sus normas internas, en particular, el Código Deontológico u otro tipo de Códigos como el referido a la Publicidad. Asimismo, se realiza a través de la actividad disciplinaria colegial. 17
20 92. En el Anexo 6 se incluyen algunos ejemplos de Estatutos Generales y de normas deontológicas colegiales en los que se observa la introducción de limitaciones al libre ejercicio profesional que son susceptibles de afectar a la competencia. Las más relevantes son las que, de modo general, se podrían agrupar bajo la interpretación colegial de la competencia desleal, de tal forma que el Colegio establece limitaciones o prohibiciones para evitar lo que él mismo, más allá de lo previsto en la normativa sobre competencia desleal, entiende como tal. Estas regulaciones afectan básicamente a la publicidad en general y a la publicidad de precios en particular, las relaciones con otros profesionales, los precios, 93. No obstante, aunque lo más habitual es la co-regulación o la auto-regulación de los Colegios Profesionales, también existen normas sectoriales o generales que regulan el ejercicio profesional en general o algún tipo de profesión o actividad profesional en particular y que pueden ser susceptibles de afectar a la competencia. Obviamente, estas normas son las únicas aplicables en los casos en que no existe Colegio Profesional. 94. En el Anexo 7 se pueden ver algunos ejemplos, como la Ley de Sociedades Profesionales que regula esta figura jurídica para el ejercicio profesional en general, el Reglamento Notarial, la Ley de ordenación de profesiones sanitarias, la Ley de Auditoría, la Ley de Ordenación de la Edificación, etc. 95. A modo de conclusión, se puede observar que existe una normativa heterogénea reguladora de los servicios profesionales que es susceptible de provocar problemas desde el punto de vista de la competencia. En este sentido, no se puede dejar de señalar que todas aquellas normas que contienen o inducen a comportamientos restrictivos de la competencia y que no tienen amparo en una norma de rango de ley son perseguibles en aplicación de la Ley de Defensa de la Competencia. IV.5 La normativa de Colegios Profesionales 96. Como se ha podido comprobar en el apartado anterior, la exigencia de colegiación obligatoria para el ejercicio de una determinada profesión introduce restricciones a la libre competencia tanto desde el punto de vista del acceso (reserva de actividad ligada también a la titulación) como del ejercicio (ordenación de la profesión a través de la auto-regulación o co-regulación de los Colegios). 97. Por ello, es importante detenerse a analizar en mayor detalle la normativa en vigor reguladora de los Colegios Profesionales al objeto de destacar los principales problemas detectados en la misma, desde el punto de vista de competencia. 98. La Ley estatal que regula los Colegios Profesionales es la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales. 99. Se trata de una Ley corta (contiene solo 9 artículos) cuyo propósito es básicamente el de establecer los principios generales de los Colegios Profesionales como corporaciones de derecho público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines; regular sus fines y 18
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 Artículo 35
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 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 1
 Real Decreto 
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 artículo 3
 artículo 3
 Real Decreto 
 artículo 5
 Resolución 
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