Source: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-13-05
Timestamp: 2019-02-20 09:14:28+00:00

Document:
Pl.ÚS 13/05 ze dne 22. 6. 2005
N 127/37 SbNU 593
Novela zákona o střetu zájmů ("volební zákon" podle čl. 40 Ústavy)
pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 22. června 2005 sp. zn. Pl. ÚS 13/05 ve věci návrhu skupiny senátorů Parlamentu České republiky na zrušení zákona č. 96/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů, (nález byl vyhlášen pod č. 283/2005 Sb.).
Ústavní soud obdržel dne 14. 3. 2005 návrh skupiny 53 senátorů (dále jen „navrhovatel“) na zrušení zákona č. 96/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů, s tvrzením, že přijetím zákona v rozporu s ústavně předepsaným postupem došlo k porušení čl. 40 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“).
Navrhovatel uvádí, že návrh zákona byl projednán v Poslanecké sněmovně a schválen ve třetím čtení na její 38. schůzi, konané dne 24. 11. 2004. Dne 6. 12. 2004 byl návrh zákona postoupen Senátu, který jej dne 28. 1. 2005 zamítl. Zákon byl přesto dne 28. 1. 2005 doručen prezidentu republiky k podpisu, ten však využil svého práva podle čl. 50 Ústavy a dne 10. 2. 2005 jej vrátil Poslanecké sněmovně. Prezident republiky považoval za sporný výklad ustanovení čl. 40 Ústavy, a to zda pojem „volební zákon“ užitý v tomto ustanovení zahrnuje též zákon o volbách do zastupitelstev obcí, resp. krajů, či zda se týká pouze zákona o volbách do Parlamentu České republiky. Poslanecká sněmovna setrvala na svém stanovisku, že Senát neprojednal návrh zákona v Ústavou stanovené lhůtě 30 dnů a že marným uplynutím lhůty měl být zákon ve smyslu čl. 46 odst. 3 Ústavy přijat a dne 22. 2. 2005 zákon znovu schválila hlasy 112 poslanců ze 120 přítomných. Zákon byl dne 28. 2. 2005 publikován ve Sbírce zákonů pod č. 96/2005 Sb. a s výjimkou bodu 16 [§ 8 odst. 2 písm. b)] nabyl účinnosti dnem 1. 3. 2005.
Navrhovatel má za to, že i přes neobvyklou legislativně-technickou metodu (místo přímého doplnění zákona č. 491/2001 Sb. a zákona č. 130/2000 Sb. se doplňuje zákon č. 238/1992 Sb. o nové části, které pak následně novelizují citované zákony) lze považovat napadený zákon podle jeho obsahu za volební, neboť každou novelou stávajících zákonů upravujících volby, byť rozsahem nepatrnou, je možno změnit základní parametry volebního systému. V tomto smyslu odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/01 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 25, nález č. 14; vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.], analogicky využitelný i v projednávané věci, ve kterém Ústavní soud materiální, tedy obsahové zkoumání a na něj navazující kategorizaci zákonů podpořil.
Na otázku, zda napadený zákon je zákonem volebním ve smyslu čl. 40 Ústavy, navrhovatel odpovídá kladně a argumentuje jazykovým, systematickým a teleologickým výkladem. Uvádí, že ze samotné skutečnosti, že Ústava používá výraz volební zákon v jednotném čísle, nelze vyvodit, že by mělo (muselo) jít o jediný zákon, a odkazuje např. na ustanovení čl. 11, čl. 52, čl. 63 odst. 2 nebo čl. 105 Ústavy, ze kterých je zřejmé, že může existovat více zákonů, které upravují určitou problematiku, nikoliv pouze zákon jediný. Z uvedeného plyne, že použitá formulace v čl. 40 Ústavy nevede k závěru, že by mělo jít pouze o zákon o volbách do Parlamentu České republiky, naopak lze soudit, že jde o jakýkoliv zákon obsahující volební materii. Jde tedy o rámcové označení, zatímco v dalších dvou případech o určení názvu zákona. Podle navrhovatele je třeba jazykový výklad doplnit výkladem systematickým. Tato metoda výkladu pak vede k závěru, že pokud by zákonodárce zamýšlel omezit dosah výrazu volební zákon použitý v čl. 40 Ústavy pouze na zákon o volbách do Parlamentu České republiky, jistě by obsah tohoto volebního zákona zpřesnil např. tak, jak to učinil v čl. 107 Ústavy, kdy použil výraz „zákon o volbách do Senátu“. Za použití teleologického výkladu pak navrhovatel argumentuje i tím, že čl. 40 Ústavy stanoví přísnější režim pro přijímání některých zákonů. Zpřísnění legislativní procedury se projevuje v nutnosti souhlasu obou komor s návrhem zákona. Zatímco v případě zákona o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek a zákona o jednacím řádu Senátu je takový požadavek odůvodněn nepochybně nutností souhlasu nejen Poslanecké sněmovny, ale i Senátu se zákonem, který ovlivní jeho postavení a fungování, pro volební zákon je rozhodujícím důvodem zásadní význam voleb pro fungování demokratické společnosti. Úloha Senátu jakožto legislativní a demokratické pojistky v zákonodárném procesu se může prosadit právě stanovením parametrů volebních systémů nejen do zákonodárného sboru, ale do všech zastupitelských sborů.
Pro odmítnutí restriktivního výkladu pojmu volební zákon svědčí dle navrhovatele i další podpůrné argumenty. Prvním z nich je skutečnost, že současné jednotlivé volební zákony, i když jsou formálně samostatné, jsou spolu vzájemně provázány a odkazují na sebe, pokud jde o některé volební instituty, např. volební okrsky, stálé seznamy voličů, Státní volební komisi atd. Je tedy patrné, že úpravou některého z ostatních volebních zákonů je možné případně pozměnit, nepřímo novelizovat, zákon o volbách do Parlamentu České republiky, což je argument pro přísnější legislativní proceduru, pokud jde o všechny zákony obsahující volební materii. Druhým argumentem je možnost upravit volby do všech zastupitelských sborů jedním zákonem, tzv. volebním kodexem, který již Ministerstvo vnitra připravilo, což svědčí o tom, že ústřední správní úřad ve věcech voleb považuje předmětnou problematiku za natolik vzájemně propojenou, že může být upravena i v jednom zákoně. Na závěr navrhovatel poukázal i na hledisko historické, kdy text důvodové zprávy k Ústavě uváděl, že „čl. 40 vymezuje okruh případů, kdy je nutný souhlas obou komor, jinak zákon není přijat“, z čehož se lze domnívat, že záměrem bylo zavést taková pravidla legislativního procesu pro určitý omezený okruh zákonů, která zajistí rovné postavení Senátu ve vztahu k Poslanecké sněmovně.
S návrhem na zrušení napadeného zákona navrhovatel spojil i návrh na přednostní projednání podle ustanovení § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) s odůvodněním, že zpřísnění pravidel pro střet funkcí má bezprostřední dopad na řadu osob, které podle napadeného zákona musí postupovat.
Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření k návrhu ze dne 14. 4. 2005, podepsaném jeho předsedou Přemyslem Sobotkou, uvedl, že napadená novela zákona o střetu zájmů byla Senátu postoupena dne 6. 12. 2004. Senát neměl od počátku projednávání žádné pochyby o tom, že návrh zákona obsahující změny volebních zákonů má být projednáván v režimu legislativní „rovnomocnosti“ obou komor a že k jeho přijetí bylo třeba schválení oběma komorami. Správnost tohoto procedurálního režimu potvrzovali svým chováním i předkladatelé návrhu, poslanci pověření Poslaneckou sněmovnou k odůvodnění novely zákona v orgánech Senátu, kteří se účastnili jednání senátních výborů a pléna Senátu konaných po 5. 1. 2005, kterým by uplynula lhůta pro projednání běžného zákona Senátem. Senát zahájil projednávání návrhu novely zákona na své 3. schůzi dne 28. 1. 2005 a po doporučení ústavněprávního výboru, výboru pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice, výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí a mandátového a imunitního výboru na zamítnutí návrhu a po plenárním projednání a hlasování přijal usnesení č. 55, kterým návrh novely zákona o střetu zájmů zamítl. V průběhu plenárního projednávání byl Senát zpraven o tom, že předseda Poslanecké sněmovny vyložil s podporou organizačního výboru Sněmovny čl. 40 Ústavy tak, že zákon o volbách do zastupitelstev obcí a zákon o volbách do zastupitelstev krajů nejsou volebním zákonem podle tohoto ustanovení a že předseda Sněmovny postupuje dnem 28. 1. 2005 zákon, kterým se mění zákon o střetu zájmů, prezidentu republiky k dalšímu ústavnímu opatření. Senát se proti takovému postupu ohradil, žádný procedurální návrh však nepřijal. Dopisem ze dne 1. 2. 2005 předseda Senátu informoval prezidenta republiky o tom, že postup uplatněný v předmětné záležitosti předsedou Poslanecké sněmovny se zásadně rozchází s legislativním postupem uplatněným v Senátu a vyjádřil důvodné pochybnosti o ústavní konformitě postupu předsedy Poslanecké sněmovny.
K věci samé Senát poukázal na to, že pojem volební zákon v čl. 40 Ústavy dlouhodobě a ustáleně pojímá ve smyslu jeho doslovného výkladu tak, že zahrnuje všechny zákony obsahující pravidla pro konstituování ústavně vymezených zastupitelských sborů, které vznikají formou volby, a obdobně i komplementů domácích zastupitelských sborů v oblasti pravomocí delegovaných ve smyslu čl. 10a Ústavy. Stanovisko Senátu se opírá o argumentaci, že volební zákony jsou vedle normativních aktů ústavního pořádku nejvýznamnějším pramenem ústavního práva a jejich primárním účelem je naplnit obsahem kostru ústavního systému. Volební zákony jsou pro svou kreativní funkci zařazovány v ústavách řady evropských států mezi tzv. zákony organické, které slouží k provedení důležitých ústavních zmocnění ke konstrukci státní a samosprávné organizace země, a v daných ústavních systémech jsou podřizovány kvalifikované proceduře přijímání. Senát připomněl, že důvodová zpráva k čl. 40 Ústavy k pojmu volební zákon mlčí, nicméně je známo, že během jednání o návrhu Ústavy se měnil charakter výčtu aktů podléhajících režimu tohoto ustanovení a zároveň zde byla tendence k posilování postavení Senátu. Také vláda nepřisuzuje čl. 40 Ústavy funkci „ochrany jedné komory před druhou“, což dokládá prohlášení předsedy vlády při předkládání zákona o volbách do Evropského parlamentu v Poslanecké sněmovně, prohlášení ministra spravedlnosti při příležitosti hlasování Sněmovny o vetu prezidenta republiky k novele zákona o střetu zájmů, či vládní návrh novely Ústavy (sněmovní tisk č. 349 ze IV. volebního období, r. 2003) s novým zněním čl. 40 obsahujícím taxativní výčet zákonů, k jejichž přijetí je třeba, aby byly schváleny oběma komorami Parlamentu; výčet zahrnuje rovněž zákon o volbách do zastupitelstev obcí a krajů.
Senát zdůraznil, že setrvale a většinově sdílí názor, že interpretace pojmu „volební zákon“ je dynamická. Vedle voleb do zastupitelských orgánů podřazuje nově tomuto pojmu zákon o volbách do Evropského parlamentu a v případě zavedení přímé volby prezidenta republiky také prováděcí zákon o volbě hlavy státu. Jeví se být zákonitým, že s procesem aktivity Senátu se do výkladu řady pojmů a vztahů upravených Ústavou promítá kontrolní a stabilizující funkce Senátu, která je akcentována a potvrzována teprve s jeho faktickým zahájením působení od roku 1996. Senát odkázal na poměrně skoupé odborné právnické komentáře k čl. 40 Ústavy, kdy pojem volební zákon podle jedněch zahrnuje jak zákony o volbách do obou komor Parlamentu České republiky, tak zákony o volbách do orgánů samosprávy (Pavlíček, V. – Hřebejk, J., Ústava a ústavní řád České republiky, Komentář, 1. díl, Linde, Praha 1998), podle druhých pak jde pouze o zákonnou úpravu voleb do Parlamentu České republiky, kdy ve stejném (ochranném) významu je tento pojem užit v čl. 33 odst. 2 Ústavy (Hendrych, D., Svoboda, C. a kol., Ústava České republiky, Komentář, C. H. Beck, Praha 1997). Senát zmínil i obsah veta prezidenta republiky adresovaný Poslanecké sněmovně k novele zákona o střetu zájmů.
K odůvodnění svého postupu Poslanecká sněmovna poukázala na důvodovou zprávu k návrhu Ústavy (tisk 152, VII. volební období ČNR), podle které má čl. 40 Ústavy „zabezpečit, aby obě komory mohly vedle sebe fungovat, aniž by se ohrozil legislativní proces. Jednání obou komor ve vzájemných vztazích musí být funkční. Obě komory nemohou jednat zcela nezávisle a bez vzájemné propojenosti.“. Podle Poslanecké sněmovny posílení postavení Senátu, resp. postavení Senátu na roveň Poslanecké sněmovně podle tohoto článku spočívá v zajištění jeho pozice vůči Poslanecké sněmovně, a nikoliv v tom, aby byl ze Senátu vytvořen strážce všech volebních procesů v České republice, byť se ho přímo nedotýkají a jeho pozici v rámci dvoukomorového uspořádání nijak neohrožují. Pokud jde o volby do Senátu, resp. Poslanecké sněmovny, má být posílením Senátu a současným omezením Poslanecké sněmovny docíleno zejména toho, aby Poslanecká sněmovna nemohla jednostranně upravovat podmínky volby a vzniku Senátu, resp. Poslanecké sněmovny i proti jeho vůli. Tomuto přístupu odpovídají také další normy uvedené v čl. 40 Ústavy, tj. zákon o jednacím řádu Senátu a tzv. stykový zákon. Jde o normy, kdy by převaha Poslanecké sněmovny mohla oslabit postavení Senátu ve vzájemném vztahu obou komor, resp. vést v krajním případě až k nadbytečnosti Senátu. Tato souvislost, jakož i případný vliv na postavení Senátu ve vztahu k Poslanecké sněmovně však nejsou dány v případě voleb do krajských a obecních zastupitelstev; tyto zákony pozici Senátu neovlivňují a obě komory vzájemně neznevýhodňují. Poslanecká sněmovna upozornila, že předmětný zákon se netýká samotné volební materie, nemění průběh voleb, pravidla zjišťování výsledků voleb či možnost se voleb zúčastnit. Podle Poslanecké sněmovny navrhovatel zcela opomenul souvislosti, v nichž byl pojem volební zákon v čl. 40 Ústavy použit. Tyto souvislosti lze podle Poslanecké sněmovny nalézt ve vzájemném propojení čl. 40 s čl. 33 odst. 2 Ústavy, podle kterého se volebním zákonem rozumí rovněž zákon o volbách do komor Parlamentu České republiky, a nikoliv zákony týkající se voleb do jiných orgánů včetně zastupitelstev krajů a obcí (účelem těchto ustanovení je zamezit tomu, aby Senát v době, kdy je Poslanecká sněmovna rozpuštěna, měnil způsob jejího vzniku, a nikoliv zabránit Senátu přijímat zákonná opatření týkající se voleb do zastupitelstev krajů a obcí).
Poslanecká sněmovna dále argumentovala systematickým členěním Ústavy, kdy čl. 40 je zařazen v hlavě druhé Ústavy, upravující moc zákonodárnou, a má bezprostřední souvislost s čl. 18 Ústavy, který upravuje zásady volebního práva do obou komor Parlamentu České republiky a zásady volebního systému, a dále s čl. 20 Ústavy, podle něhož stanoví další podmínky výkonu volebního práva zákon. Podle Poslanecké sněmovny lze dovodit, že ústavodárce měl v čl. 40 Ústavy na mysli volební zákon upravující pouze volby do Parlamentu České republiky, nikoliv volby do zastupitelstev krajů a obcí, které jsou upraveny v hlavě sedmé čl. 102 Ústavy. Na rozdíl od navrhovatele Poslanecká sněmovna zastává názor, že jakékoliv slovní upřesnění pojmu volební zákon v čl. 40 Ústavy by bylo nadbytečné. V čl. 107 Ústavy však takové upřesnění bylo nutné („zákon o volbách do Senátu“), aby bylo nepochybné, že se jedná pouze o volební zákon ve smyslu čl. 40 Ústavy, protože tento vztah by bez bližšího vymezení nebyl zřejmý ani na základě označení hlavy osmé Ústavy ani ze souvisejících ustanovení této hlavy. Poslanecká sněmovna odmítla názor, že pokud by bylo záměrem ústavodárce vztáhnout čl. 40 Ústavy pouze na zákon o volbách do Parlamentu České republiky, užil by nepochybně odkaz na čl. 20 Ústavy. Poslanecká sněmovna má však za to, že vnitřní odkazy lze použít pouze v případě, kdy vnitřní vzájemné souvislosti nejsou zcela patrné a není možno je dovodit z vnitřní systematiky zákona a provázanosti jeho jednotlivých ustanovení. K použití pojmu volební zákon v jednotném čísle Poslanecká sněmovna argumentovala zcela opačně než navrhovatel, jeho argumentaci odvozenou od doslovného jazykového výkladu odmítla a zdůraznila, že každé ustanovení Ústavy je nutné posuzovat samostatně a ve vzájemných souvislostech s ostatními ustanoveními. Nepřípustně zobecňující přístup nelze v daném případě akceptovat.
Poslanecká sněmovna se rovněž ohradila proti výtce navrhovatele, že dříve postupovala v obdobných případech odlišně. Uvedla, že zákon o volbách do Evropského parlamentu (zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů) byl podřízen režimu schvalování podle čl. 40 Ústavy, neboť obsahoval v části druhé v § 71 přímou novelu zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Co se týče případu, který užil prezident republiky jako argument pro její odlišný dřívější postup, Poslanecká sněmovna objasnila, že se jednalo o zákon o volbách do zastupitelstev obcí (II. volební období Poslanecké sněmovny, tisk 383), který Senát dne 11. 6. 1998 ve třicetidenní lhůtě zamítl. Podle názoru prezidenta republiky Poslanecká sněmovna tehdy uznala názor, že zákon vyžaduje souhlas Senátu, neboť o zamítnutém zákoně na své poslední schůzi před ukončením volebního období dne 18. 6. 1998 opětovně nehlasovala. Poslanecká sněmovna nepovažuje tento názor za odpovídající příslušné právní úpravě podle zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Zákon mohl být předložen Poslanecké sněmovně k opětovnému hlasování po uplynutí desetidenní lhůty (§ 97 odst. 3 citovaného zákona), což bylo nejdříve dne 22. 6. 1998. Dne 19. a 20. 6. 1998 se konaly volby do Poslanecké sněmovny a v souladu s § 121 odst. 1 citovaného zákona nebylo možno v novém volebním období Poslanecké sněmovny projednat návrhy, které nebyly projednány a rozhodnuty v minulém volebním období. V posuzovaném případě tedy nejde o postup Sněmovny odlišný od předchozích, ale o první případ, kdy mezi Poslaneckou sněmovnou a Senátem dochází k odlišnému názoru na řešení dané věci. Poslanecká sněmovna připomněla, že vyvinula maximální úsilí o to, aby předmětnou věc posoudila a prověřila ve všech v úvahu přicházejících souvislostech včetně zjišťování, zda se obdobný případ již v minulosti nevyskytl a zda byl nějakým způsobem vyřešen. Byl to však právě Senát, který jednostranně a bez jakýkoliv konzultací s Poslaneckou sněmovnou sdělil dopisem předsedy ze dne 6. 1. 2005, že se jedná o návrh zákona podle čl. 40 Ústavy, neboť obsahuje novely volebních zákonů, a z tohoto důvodu jej Senát neprojednal ve třicetidenní lhůtě.
Ústavní soud informoval o návrhu skupiny senátorů na zrušení zákona č. 96/2005 Sb. prezidenta republiky Václava Klause a ponechal na jeho uvážení, zda zaujme k podanému návrhu stanovisko. Prezident republiky dopisem ze dne 31. 3. 2005 Ústavnímu soudu sdělil, že napadený zákon obsahuje novelu zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, jakož i novelu zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, které jsou zákony volebními, a proto bylo třeba, aby byly ve smyslu čl. 40 Ústavy schváleny Poslaneckou sněmovnou a Senátem. Napadený zákon však byl schválen pouze Poslaneckou sněmovnou, Senát jej výslovně zamítl, a proto jej nepovažuje za zákon, který byl platně přijat. Prezident republiky setrval na svém stanovisku, jak je sdělil Poslanecké sněmovně a jehož text pro potřeby řízení před Ústavním soudem přiložil.
Dopisem ze dne 10. 2. 2005 adresovaným předsedovi Poslanecké sněmovny prezident republiky vrátil Poslanecké sněmovně zákon, kterým se mění zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), s odůvodněním, že zákon obsahuje přímou novelu zákona o volbách do obecních zastupitelstev a přímou novelu zákona o volbách do krajských zastupitelstev, přičemž k přijetí volebního zákona je třeba, aby byl schválen oběma komorami podle čl. 40 Ústavy. V daném případě byl zákon Senátem zamítnut. Prezident republiky konstatoval, že z vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny a předsedy Senátu vyplývá, že Poslanecká sněmovna považuje za volební zákon pouze zákon o volbách do Parlamentu České republiky, zatímco Senát považuje za volební zákon každý zákon o volbách počínaje obecními volbami a konče volbami do Evropského parlamentu. Poslanecká sněmovna je tedy toho názoru, že zákon byl přijat uplynutím lhůty pro senátní projednávání, tedy dne 6. 1. 2005, Senát trvá na tom, že zákon přijat nebyl. V zájmu předcházení sporů o to, zda zákon byl nebo nebyl platně přijat se prezident republiky rozhodl novelu zákona o střetu zájmů vrátit a umožnit Poslanecké sněmovně, aby o zákonu znovu hlasovala. Rozpor mezi oběma komorami spočívá ve výkladu slov „volební zákon“ uvedených v čl. 40 Ústavy. Oba přístupy lze podle prezidenta republiky hájit. Přístup Poslanecké sněmovny představuje restriktivní výklad, výklad Senátu vychází z logické interpretace, že čl. 40 a 33 Ústavy jsou zde ve skutečnosti nikoliv jen proto, aby chránily postavení jedné z komor Parlamentu proti komoře druhé, ale proto, aby ke změně veškerého volebního práva v České republice bylo vždy zapotřebí součinnosti obou komor. Prezident republiky upozornil, že Poslanecká sněmovna se restriktivního výkladu v minulosti vždy nedržela a dne 18. 6. 1998 nehlasovala o novele zákona o obecních volbách, kterou Senát dne 11. 6. 1998 ve třicetidenní lhůtě zamítl. Prezident republiky rovněž považoval za významné, že zástupci Poslanecké sněmovny se zúčastnili projednávání novely zákona o střetu zájmů v orgánech Senátu i po 6. 1. 2005, tedy poté, co zákon měl být již přijat. Nynější výklad Poslanecké sněmovny tedy považuje za zcela nový, zastávaný právě ve vztahu k této novele. Také tato skutečnost pro něho byla důvodem k vrácení zákona.
Dne 29. 3. 2005 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 53 senátorů (jde o odlišného navrhovatele, třináct senátorů a senátorek je v této skupině odlišných) na zrušení ustanovení § 1 odst. 1 ve slovech »a členové zastupitelstev krajů, zastupitelstev obcí s rozšířenou působností a městských částí Prahy, které vykonávají působnost obcí s rozšířenou působností (dále jen „zastupitelstvo kraje či města“)«, § 2 odst. 1 písm. b), § 2 odst. 6 a 7, § 4 ve slovech „nebo krajského či městského“, § 5 odst. 1 věty první ve slovech „a člen zastupitelstva kraje či města“, § 5 odst. 1 věty poslední ve slovech „a člen zastupitelstva kraje či města“, § 5 odst. 3 ve slovech „a člen zastupitelstva kraje či města kontrolnímu výboru téhož zastupitelstva kraje či města“, § 6 odst. 1 ve slovech „s výjimkou neuvolněného člena zastupitelstva kraje či obce“, § 6 odst. 3 ve slovech „nebo kraje či města“, § 6 odst. 4 písm. c), § 7 odst. 2 písm. c), § 8 odst. 1 ve slovech „kontrolní výbor zastupitelstva kraje či města“, § 11 odst. 1 ve slovech „nebo tří členů zastupitelstva kraje či města“, § 11 odst. 2 věty páté, § 11 odst. 2 věty čtvrté ve slovech „nebo členové zastupitelstev krajů či měst“, § 11 odst. 6 ve slovech „hejtmanovi nebo starostovi“, § 11 odst. 8 věty první ve slovech „hejtman či starosta“ a ve slovech „nebo zastupitelstva kraje či města“ a věty poslední ve slovech „hejtmana nebo starosty,“ a ve slovech „nebo náměstek hejtmana či místostarosta“, § 11 odst. 10 a ustanovení části třetí a části čtvrté zákona č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění zákona č. 287/1995 Sb., zákona č. 228/1997 Sb., zákona č. 15/2002 Sb. a zákona č. 96/2005 Sb., tj. ustanovení, která byla do zákona vtělena zákonem č. 96/2005 Sb. Návrh obsahoval meritorní argumentaci s tvrzením o rozporu napadených ustanovení s čl. 1 Ústavy a čl. 1, čl. 3, čl. 10 odst. 2 a 3, čl. 21 odst. 4 a čl. 26 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
Napadeným zákonem byla novelizována ustanovení zákona o střetu zájmů (č. 238/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů) a ustanovení zákonů o volbách do zastupitelstev obcí (č. 491/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů) a o volbách do zastupitelstev krajů (č. 130/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Zatímco u tzv. „běžných“ zákonů lze nesouhlas Senátu překlenout novým hlasováním Poslanecké sněmovny, u volebního zákona to možné není. V posuzované věci je tedy zjevné, že základní otázkou pro rozhodnutí Ústavního soudu je výklad pojmu „volební zákon“ v ustanovení čl. 40 Ústavy. Zatímco navrhovatel, Senát i prezident republiky považují za volební zákon podle citovaného článku Ústavy každý zákon, jímž se upravují pravidla voleb do všech zastupitelských sborů, je Poslanecká sněmovna přesvědčena, že takovýmto zákonem nutno rozumět pouze zákon o volbách parlamentních. Z hlediska jurisprudence bylo publikováno více názorů, a to i opačných (srov. např. Pavlíček, V. – Hřebejk, J.: Ústava a ústavní řád České republiky, svazek I: Ústava České republiky, Linde Praha, 1994, Hendrych, D. – Svoboda, C. a kolektiv: Ústava České republiky, Komentář, Praha, C. H. Beck, 1997, Kysela, J.: K výkladu pojmu volební zákon v legislativní praxi Senátu, Parlamentní zpravodaj, ročník 2001, č. 2, Filip J.: Postup při schvalování „volebního zákona“ podle čl. 40 Ústavy ČR, Časopis pro právní vědu a praxi, ročník 2005, č. 1).
1. Přijímání návrhu zákona o státním rozpočtu (čl. 42 odst. 1 Ústavy) svěřil ústavodárce do výlučné pravomoci Poslanecké sněmovny. Smysl tohoto ústavního pravidla je zřejmý. Státní rozpočet přijímaný formou zákona (v pouze formálním, nikoli materiálním smyslu) představuje základní nástroj a rámec realizace vládní politiky. Vzhledem k tomu, že vláda je co do svého vzniku i existence svázána s většinovou vůlí jen Poslanecké sněmovny, byl by pro fungování nejen vlády, ale i státu, vstup Senátu do procesu schvalování zákona o státním rozpočtu momentem dysfunkčním, a to zvláště v nikoli jen teoreticky předpokládatelné situaci zcela jiného politického složení obou komor Parlamentu. Smyslem Senátu není bezprostředně ovlivňovat ani kreaci ani činnost vlády; jeho poslání tkví ve vlivech jiných (důvodová zpráva k návrhu Ústavy to vyjadřuje stručnou větou „Senát má kontrolní a stabilizující funkci.“).
Zákony podléhající rigidnějšímu schvalovacímu procesu ústavodárce rozčlenil jednak podle právní síly (povinný je souhlas Poslanecké sněmovny i Senátu se všemi ústavními zákony) a jednak – pokud jde o zákony prosté – podle jimi upravované materie.
Nejsnazší je odpověď na otázku, proč byl do výčtu zákonů uvedených v čl. 40 Ústavy zahrnut i zákon o jednacím řádu Senátu. Bezvýhradně je přijímán názor, že tomu tak je z jisté „legislativní slušnosti“, neboť by nebylo správné, aby pravidla, jimiž se řídí vnitřní vztahy jedné z komor Parlamentu, mohla být této komoře i proti vůli její většiny vnucena komorou druhou. De constitutione lata je pak nadbytečné podrobovat rozboru tu skutečnost, že zmíněná legislativní slušnost zůstala slušností jen částečnou, neboť existují i jiné zákony než jednací řád, které rovněž mohou vnitřní poměry Senátu a poměry senátorů významně ovlivňovat.
Důvod, proč je přísnějšímu režimu čl. 40 Ústavy podroben i zákon o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek, je podobný jako u zákona o jednacím řádu Senátu, s tím však, že to není důvod jediný. Tento tzv. stykový zákon (dosud nepřijatý) z hlediska ústavního může totiž být co do svého obsahu formulován nejen relativně stručně a tak, že by se omezoval toliko na úpravu parlamentních – mezikomorových kontaktů, ale i způsobem širším; mohla by se jím reglementovat nejen vnitřní činnost Parlamentu, nýbrž i řešení zásadních otázek souvisejících se závazky vyplývajícími z členství České republiky v mezinárodní organizaci nebo instituci uvedené v čl. 10a odst. 1 Ústavy; Ústava totiž předpokládá možnost, aby stykový zákon svěřil výkon působnosti komor vyjadřovat se k připravovaným rozhodnutím uvedené mezinárodní organizace prostřednictvím společného orgánu komor (srov. čl. 10b Ústavy). Zatímco tedy výlučným důvodem pro zařazení zákona o jednacím řádu Senátu do čl. 40 Ústavy je ústavodárcem pociťovaná potřeba neregulovat pravidla chodu Senátu oktrojovaným rozhodnutím Poslanecké sněmovny, u zákona o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek přistupuje k tomuto důvodu – podobně jako u zákonů ústavních – možná potřeba podrobit jej přísnějšímu schvalovacímu procesu pro jeho význam ve vztahu k závazkům České republiky vůči mezinárodní organizaci (instituci), na niž byly přeneseny některé pravomoci orgánů České republiky.
Volební zákon uvedený v čl. 40 Ústavy na prvním místě zde není taxativně vyjmenován z toho důvodu, pro který se zde na místě posledním objevil zákon o jednacím řádu Senátu, ledaže by byl učiněn závěr, že v čl. 40 Ústavy jsou uvedeny výlučně ty zákony, které se týkají činnosti (a kreace) Senátu. Pak by ovšem bylo nutno za volební zákon ve smyslu citovaného článku Ústavy považovat pouze zákon o volbách do Senátu, a nikoli již zákon upravující volby do Poslanecké sněmovny. Takový závěr by však odporoval jak tomu, co bylo uvedeno ve vztahu k zákonu stykovému, tak i stabilní ústavní zvyklosti, podle které považují obě komory Parlamentu zákon o volbách do Parlamentu bez pochybností za volební zákon podle čl. 40 Ústavy. Obrat „zákon o volbách do Senátu“ navíc Ústava zná (čl. 107 odst. 1), takže pokud by ústavodárce snad mínil volebním zákonem podle čl. 40 Ústavy právě a jen zákon upravující senátní volby, neměl by žádný rozumný důvod volit v různých článcích Ústavy různé výrazy pro totéž.
Pojem „volební zákon“ podle čl. 40 Ústavy lze interpretovat zcela rozdílným způsobem – od výkladu přísně restriktivního až po výklad široce extenzivní. Z důvodů shora vyložených je však třeba nejrestriktivnější výklad odmítnout. Při hledání odpovědi na otázku, co je účelem zařazení „volebního zákona“ pod přísnější projednávací režim a kterých volebních zákonů se projednávací procedura stanovená čl. 40 Ústavy týká, Ústavní soud dospěl k závěru, že výkladem jazykovým ani systematickým se odpovědi dobrat nelze.
Pouhý jazykový (z hlediska interpretačních zásad sice základní, nicméně nejhrubší) výklad čl. 40 Ústavy dovoluje totiž interpretovat uvedené ustanovení způsobem vedoucím k závěrům až absurdním (např. že tímto ustanovením ústavodárce předepsal povinnost vytvořit jediný volební kodex – ovšem opět bez odpovědi na otázku, které volby by takový kodex měl upravovat), resp. k závěrům podřazujícím pod pojem volební zákon jakýkoli zákon (resp. jeho část), jímž je upravována volební procedura, a to bez ohledu na to, zda se touto procedurou vytváří sbory moci zákonodárné a územně samosprávné, nebo jímž jsou voleny v České republice její zástupci v Evropském parlamentu (eventuálně jímž by byl volen – jak poznamenává ve svém vyjádření Senát de constitutione et de lege ferenda – prezident republiky), nýbrž i orgány zákonodárných a samosprávných sborů, takže by se pak takovými zákony staly zcela nekonzistentně i zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, zákon o krajích a zákon o obcích, ba dokonce by pouhým jazykovým výkladem mohlo být dovozeno, že jde i o zákony upravující volby do jiných orgánů veřejné moci a i do orgánů profesních samosprávných korporací či do orgánů soukromých právnických osob. Ve prospěch oslabení váhy argumentu jazykového výkladu svědčí i skutečnost, že žádný ze zákonů upravujících volby do sněmoven Národního shromáždění v období první republiky, stejně do Federálního shromáždění, příp. České národní rady po roce 1990, nepoužíval legislativní zkratku „volební zákon“, takže i z hlediska jazykového úzu nelze tvrdit, že právnické prostředí bez dalšího spojovalo daný výraz s úpravou voleb do sněmoven Parlamentu. Nadto použití singuláru namísto plurálu všude tam, kde to možné, je zcela obvyklou legislativní technikou a v právní teorii není sporu o tom, že singulárem popsaný pojem – zde volební zákon – nevylučuje možnost úpravy takto vyjádřené i více zákony.
Systematický výklad pak v posuzované věci rovněž rozumné východisko neposkytuje. Jak patrno z podaného návrhu, navrhovatel právě tímto výkladem – mimo jiné – argumentuje ve prospěch svých závěrů, kdežto Poslanecká sněmovna předkládá ve svém vyjádření též systematický výklad – jiný než navrhovatel – pro podporu svého právního názoru, jenž je oproti názoru navrhovatele (a Senátu i prezidenta republiky) zcela opačný. Jsou-li však myslitelné dva protichůdné systematické výklady právní normy, plyne z tohoto zjištění závěr, že pouhý systematický výklad k ústavně konformní interpretaci postačovat nemůže.
Již v minulosti Ústavní soud vyslovil názor, že „v situaci, kdy mezi subjekty aplikujícími Ústavu dochází ke sporu o výklad určitého ustanovení, nutno tento spor řešit ve prospěch možnosti uplatnění ústavní pravomoci, jíž se dané ustanovení týká, čili z hlediska smyslu a účelu dotčeného ústavního institutu“ (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97, Sbírka rozhodnutí, svazek 9, nález č. 163; vyhlášen pod č. 30/1998 Sb.). Ani v projednávané věci není důvodu se od tohoto závěru odchylovat. Snahu Poslanecké sněmovny jednostranným postupem snížit roli Senátu, jenž je povinen spolu s dalšími ústavními institucemi střežit základy státnosti (neomezující se pouze na senátní pravomoci v oblasti ústavodárné a zákonodárné), tak Ústavní soud musel odmítnout.
Při ústavně konformní interpretaci slov „volební zákon“ obsažených v čl. 40 Ústavy nelze přehlédnout souvislosti ústavně zakotvené v základních ustanoveních Ústavy, v hlavě sedmé Ústavy i v čl. 21 Listiny.
Samospráva územních samosprávních celků je ústavně zaručena již jedním ze základních ustanovení Ústavy (čl. 8). Právo občanů na samosprávu, jinými slovy na samostatné spravování obce i kraje prostřednictvím zastupitelstev, jejichž členové jsou voleni tajným hlasováním na základě vše-obecného, rovného a přímého hlasovacího práva, ústavně zabezpečuje a vymezuje hlava sedmá Ústavy, v níž je v rovině konstitucionální podrobněji rozvedeno právo občanů podílet se volbou svých zástupců na správě veřejných věcí (čl. 21 odst. 1 Listiny), popř. podílet se na této správě i jako členové zastupitelstev, neboť o volbou získané členství v nich mají právo se ucházet za rovných podmínek (čl. 21 odst. 4 Listiny).
Svobodné volby jsou podmínkou sine qua non demokratického státu. Při správě věcí veřejných nelze tuto podmínku omezovat pouze na kreaci moci zákonodárné, tedy na volbu poslanců a senátorů, nýbrž jest ji nutno vztahovat i na volbu členů zastupitelstev, jimiž jsou spravovány veřejné záležitosti na úrovni územně samosprávné. Má-li Senát plnit svoji stabilizační funkci, neexistuje žádný rozumný důvod, proč by při tvorbě volebních pravidel měl tuto funkci vykonávat pouze ve vztahu k volbám parlamentním, a nikoliv při tvorbě zákonů upravujících volby do těch orgánů, jimiž jsou samostatně spravovány obce a kraje. Pro stabilitu demokracie není totiž důležité jen to, jak jsou voleny komory Parlamentu, ale i jak volí občané své zástupce na úrovni územní samosprávy; nelze dovodit na úrovni ústavní, že by – vzdor jinému rozsahu pravomoci Parlamentu a územních samospráv – pro udržení a rozvoj demokracie byly parlamentní volby důležitější než volby do samosprávných zastupitelstev obcí a krajů. Demokracie, má-li být skutečnou vládou suverénního lidu, lidem a pro lid, nemůže být, byť nepřímo, distribuována z Parlamentu směrem dolů, ale naopak musí vyrůstat jako produkt občanské společnosti zdola až k nejvyšším orgánům státní moci, moc zákonodárnou a ústavodárnou v ně přirozeně počítaje. Je-li žádoucí, aby volební pravidla pro volby parlamentní nepodléhala neustálým změnám a byla i prostřednictvím ztížené procedury pro jejich přijetí pokud možno stabilizovaná, je stejně tak žádoucí, aby takovéto stabilizaci byla podrobena pomocí přísnějšího legislativního režimu i pravidla voleb do zastupitelstev krajů a obcí. Tento požadavek je o to výraznější, vezme-li se v úvahu, že na rozdíl od voleb do Senátu a do Poslanecké sněmovny, pro něž je volební systém ústavně předepsán, jsou volby členů zastupitelstev zákonem podrobeny jen té ústavní regulaci, kterou obsahuje čl. 102 odst. 1 Ústavy; volební systém u těchto voleb ústavně reglementován není.
Z uvedeného plyne však též (jak ostatně již bylo naznačeno), že za volební zákony ve smyslu čl. 40 Ústavy nelze považovat všechny zákony upravující volební materii. Zejména jimi nejsou volební pravidla – byť zákonem stanovená – jimiž jsou vytvářeny rozličné jiné orgány veřejné moci nebo orgány profesních samospráv, a to i kdyby na ně zákonodárce (nikoli ústavodárce, jenž právo územních samosprávných celků samostatně se spravovat zakotvil přímo v Ústavě) přenesl výkon státní správy, tím méně pak zákony upravující volby orgánů parlamentních komor a zastupitelstev či orgánů soukromých právnických osob. To plyne i z toho, že právě volby do zastupitelstev územních samospráv, Poslanecké sněmovny a Senátu rámcově sama Ústava upravuje jakožto prvotní a nezbytný předpoklad výkonu státní moci lidem (srov. čl. 2 odst. 1 Ústavy).
Ačkoliv již uvedené důvody zcela postačovaly k závěru Ústavního soudu návrhu vyhovět, považuje Ústavní soud za účelné reagovat na vývody navrhovatele opírající jeho požadavek na zrušení napadeného zákona i o jím tvrzenou ústavní zvyklost. Navrhovatel v této souvislosti poukázal na legislativní proces předcházející přijetí zákona o volbách do Evropského parlamentu. V tomto směru Ústavní soud konstatuje, že argumentace navrhovatele je nepřesná; odkázat lze na vyjádření Poslanecké sněmovny i Senátu, jakož i na průběh rozpravy předcházející hlasování Poslanecké sněmovny o Senátem vráceném návrhu uvedeného zákona, ze kterých vyplývá, že problém nyní řešený tehdy nevyvstal, neboť součástí projednávaného návrhu zákona o volbách do Evropského parlamentu byla i přímá novela zákona o volbách do Parlamentu České republiky, takže spor po teoretických přednesech řečníků byl uzavřen tím, že právě vzhledem k existenci zmíněné přímé novely byla Senátem zvolená procedura bezvadná. Dle názoru Ústavního soudu by bylo v této souvislosti případnější upozornění na projednávání sněmovního tisku 1160 třetího volebního období (1998 až 2002) Poslanecké sněmovny. Obsahem tohoto sněmovního tisku byl vládní návrh zákona o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, přičemž v rámci jeho projednávání Poslanecká sněmovna na návrh svého ústavněprávního výboru z uvedeného vládního návrhu vypustila části padesát tři, šedesát jedna a šedesát sedm, tj. přímé novely zákona o volbách do Parlamentu České republiky, zákona o volbách do zastupitelstev krajů a zákona o volbách do zastupitelstev obcí, což bylo odůvodněno v rámci 47. schůze Poslanecké sněmovny právě tím, že volební zákony podléhají ústavně jinému režimu projednávání. Obsah těchto částí byl vtělen do sněmovního tisku č. 1022 (senátní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky), jenž byl samostatně projednán oběma komorami Parlamentu a posléze včetně doplněných novel zákona o volbách do zastupitelstev krajů a zákona o volbách zastupitelstev obcí podepsán prezidentem republiky a publikován pod č. 230/2002 Sb. Ačkoliv tedy argumentace navrhovatele v naznačeném směru správná není, neobstojí ani tvrzení Poslanecké sněmovny, která ve svém vyjádření uvedla, že se v posuzovaném případě „nemůže … jednat o zcela nový výklad Poslanecké sněmovny…“.
Podle ustanovení § 58 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou nálezy, kterými Ústavní soud rozhodl o návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy, vykonatelné dnem jejich vyhlášení ve Sbírce zákonů, pokud nerozhodne Ústavní soud jinak. V projednávaném případě Ústavní soud rozhodl, že nález nabývá účinnosti dnem jeho vyhlášení, neboť přihlédl k důvodům, jež vedly k přednostnímu projednání návrhu. K témuž možno závěrem dodat, že by bylo v rozporu s principy demokratického právního státu, kdyby v období od vyhlášení do publikace nálezu mohlo být (a to i výkonnou státní mocí – ředitelem krajského úřadu, resp. ministrem vnitra) aplikováno ustanovení § 55 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, resp. ustanovení § 48 zákona o volbách do zastupitelstev krajů o zániku mandátu člena zastupitelstva obce či kraje.

References: SbNU 593
 čl. 40
 zákona č. 96
 soud 
 zákona č. 96
 čl. 40
 čl. 50
 čl. 40
 čl. 46
 zákona č. 491
 zákona č. 130
 soud 
 čl. 40
 čl. 11
 čl. 52
 čl. 63
 čl. 105
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 107
 čl. 40
 § 39
 zákona č. 182
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 10
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 33
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 33
 čl. 40
 čl. 18
 čl. 20
 čl. 40
 čl. 102
 čl. 40
 čl. 107
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 20
 čl. 40
 § 71
 zákona č. 247
 zákona č. 90
 § 121
 čl. 40
 soud 
 zákona č. 96
 zákona č. 491
 zákona č. 130
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 40
 § 1
 § 2
 § 2
 § 4
 § 5
 § 5
 § 5
 § 6
 § 6
 § 6
 § 7
 § 8
 § 11
 § 11
 § 11
 § 11
 § 11
 § 11
 zákona č. 238
 zákona č. 287
 zákona č. 228
 zákona č. 15
 zákona č. 96
 čl. 1
 čl. 1
 čl. 3
 čl. 10
 čl. 21
 čl. 26
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 10
 čl. 10
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 40
 soud 
 čl. 40
de lege ferenda
 soud 
 soud 
 čl. 40
 čl. 21
 čl. 102
 čl. 40
 čl. 2
 soud 
 soud 
 § 58
 soud 
 čl. 87
 soud 
 soud 
 § 55
 § 48