Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=48473
Timestamp: 2018-05-21 05:00:11+00:00

Document:
Sentencia C-252 de 1994 Corte Constitucional
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Exceso/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vicios de Forma/CADUCIDAD.
El exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso de la República al Presidente, no se asimilaba a un vicio de forma y que, por consiguiente, la acción pública de inconstitucionalidad dirigida a impugnarlo, no estaba sujeta al término de caducidad contemplado en el artículo 242-3 de la Carta Política, esto es, un año.
CODIGO-Expedición/ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO.
NORMA CONSTITUCIONAL-Exequibilidad/CODIGO-Expedición.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO/CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Procedimiento Administrativo Especial.
SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Procedimiento administrativo especial/LEY ESTATUTARIA-Improcedencia.
El procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria, previsto en el artículo 335, numerales 1° al 9° del decreto 663 de 1993, no se relaciona con la protección de derecho fundamental alguno; por lo tanto, lo en él previsto no exige de regulación a través de ley estatutaria ni siquiera en el evento de aceptarse, como lo hace esta Sala, que el susodicho procedimiento busca amparar el derecho de petición que tienen las personas frente a la Superintendencia Bancaria, pues en el mencionado procedimiento simplemente se desarrollan aspectos complementarios y adjetivos del derecho de petición, es decir, meramente procedimentales, y no su núcleo esencial, que como ámbito intangible de ese derecho constitucional fundamental obligaría a una regulación mediante ley estatutaria. De aceptarse la tesis de que todo procedimiento debe regularse a través de leyes estatutarias, se llegaría al absurdo de que todos los aspectos procedimentales de la relación de las personas con el poder público deberían encontrarse previstos en las leyes estatutarias; ello en razón de que las normas procesales se vinculan con los derechos constitucionales, y por lo general, con los derechos al debido proceso y de petición.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Prohibición de expedir códigos.
Demanda de Inconstitucionalidad contra el artículo 25 de la Ley 45 de 1990, mediante el cual se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir un estatuto orgánico del sistema financiero; el Decreto 1730 de 1991 orgánico del sistema financiero, artículos 19 y 36 de la Ley 35 de 1993 por medio de la cual se dictan las normas generales a las cuales se debe someter el Gobierno para regular la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; el Decreto 654 de 1993, mediante el cual se adoptó el procedimiento especial aplicable a la Superintendencia Bancaria; el Decreto 655 de 1993, mediante el cual se dictaron normas para regular aspectos relativos a la liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria; el Decreto 656 de 1993, mediante el cual se dictan normas dirigidas a facilitar, agilizar y promover la realización de procesos de fusión y adquisición de instituciones financieras y entidades aseguradoras, y el Decreto 663 de 1993, por el cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración.
Drs. VLADIMIRO NARANJO MESA Y ANTONIO BARRERA CARBONELL
El ciudadano Bernardo Carreño Varela, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del artículo 25 de la Ley 45 de 1990, mediante el cual se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir un estatuto orgánico del sistema financiero; el Decreto 1730 de 1991 orgánico del sistema financiero; los artículos 19 y 36 de la Ley 35 de 1993, por medio de la cual se dictan las normas generales a las cuales se debe someter el Gobierno para regular la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; el Decreto 654 de 1993, mediante el cual se adoptó el procedimiento especial aplicable a la Superintendencia Bancaria; el Decreto 655 de 1993, mediante el cual se dictaron normas para regular aspectos relativos a la liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria; el Decreto 656 de 1993, mediante el cual se dictan normas dirigidas a facilitar, agilizar y promover la realización de procesos de fusión y adquisición de instituciones financieras y entidades aseguradoras, y el Decreto 663 de 1993, por el cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración.
"Artículo 25.- Facultades para su expedición. De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese de facultades extraordinarias al Presidente de la República para que dentro del término de un (1) año, contado desde la publicación de esta ley, expida un estatuto orgánico del sistema financiero, de numeración continua, con el objeto de sistematizar, integrar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes que regulan las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y que contengan las facultades y funciones asignadas a ésta. Con tal propósito podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones, incluyendo esta ley, sin que en tal caso se altere su contenido. En desarrollo de esas facultades podrá unificar la aplicación de las normas que regulan la constitución de las instituciones financieras, simplificar y abreviar los procedimientos administrativos que lleva a cabo la Superintendencia Bancaria, inclusive los procesos liquidatorios originados en medidas de liquidación adoptadas por dicha entidad, y eliminar las normas repetidas o superfluas.
*Del artículo 19 inciso 2° de la ley 35 de 1993, el siguiente pasaje:
*Del artículo 36 el inciso 2° de la ley 35 de 1993, que dice:
*La totalidad de los decretos No. 654, No. 655, y No. 656, todos de 1993 que aparecieron en el Diario Oficial No. 816 fechado el 1 de abril de 1993, cuya copia se adjunto al escrito de la demanda para los fines del numeral primero del art. 2 del Decreto 2067 de 1991.
*La totalidad del Decreto 663 de 2 de abril de 1963, publicado en el Diario Oficial No. 40.820 fechado el 5 de abril de 1993, cuya copia se adjunto al escrito de la demanda para los fines del numeral 1 del art. 2 del D. 2067 de 1991.
*La totalidad del Decreto 1730 de 1991, publicado en el Diario Oficial No. 39889 del 4 de julio de 1991, cuya copia se adjunto al escrito de la demanda para los fines del numeral 1 del art. 2 del D. 2067 de 1991.
Sostiene el demandante que las facultades concedidas al Gobierno Nacional mediante las normas acusadas son "extraordinarias", es decir que, lo facultan para legislar. Sin embargo, el numeral 24 del artículo 189 superior, únicamente faculta al Ejecutivo, en relación con el sector financiero, para "ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección y vigilancia sobre las personas que realicen actividades financieras, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público"; dicha facultad, de acuerdo con el numeral 19 del artículo 150 superior, se ejercerá dentro de los objetivos y criterios que señale la ley en normas generales. "Como se ve, puntualiza el actor, la Carta sujeta la actividad presidencial a la ley; no confiere al primer Mandatario competencia para legislar, como lo hacía la Constitución anterior". Sostiene que las disposiciones que adopte el Presidente en desarrollo de la facultad de inspección y vigilancia del sistema financiero, no se concretan en leyes, sino que se ejerce en desarrollo de las mismas y de acuerdo con ellas. Entonces, considera el demandante que "las facultades que confieren los textos acusados son para varios textos legales, (sic) luego no son las señaladas en el art. 189, 24; estas últimas son simplemente el ejercicio del llamado poder de policía".
Manifiesta el actor que el artículo 25 de la Ley 45 de 1990 faculta al Presidente de la República para expedir el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y los artículos 19 y 36 de la Ley 35 de 1993 lo facultan para modificar dicha estatuto; señala que tales facultades permiten modificar leyes y dictar normas con fuerza de ley en relación con códigos y con leyes de intervención económica o leyes marco. El Presidente, en ejercicio de las facultades que le fueron otorgadas, promulgó el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que, a juicio del actor, es un código, toda vez que sistematiza, integra y armoniza en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes sobre la materia. Señala el actor que a la luz del inciso final del numeral 10o. del artículo 150 de la Carta, el Congreso de la República no puede revestir al Presidente de facultades extraordinarias para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni leyes marco, ni para decretar impuestos. En virtud de lo anteriormente expuesto, surge para el actor la inconstitucionalidad de los artículos citados.
La nueva Constitución Política, señala el demandante, prohibe al Presidente de la República legislar en lo relacionado con códigos, o en aquellas materias en las cuales su actividad está señalada, delimitada mediante leyes marco. No obstante, afirma que las normas acusadas facultan al Presidente para legislar "no en cuanto a un código sino sobre varios". Anota que la nueva Constitución prevé que el Congreso tiene la competencia general para legislar en materia financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; pese a lo anterior, el artículo 50 transitorio de la Constitución prorrogó la competencia legislativa del Presidente en esta materia, prevista en la anterior Constitución, hasta cuando se dictaran las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno en la materia; dicha facultad se agotó en el momento en que se promulgó la Ley 35 de 1993.
Igualmente, encuentra el ciudadano Varela Carreño que "el artículo 36 de la Ley 35 de 1993 confirió al 'Gobierno Nacional' (la Constitución habla de facultades al Presidente) la facultad para modificar el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero -que como se vio es un código- por tres meses contados a partir de la sanción de la ley. Según consta en el Diario Oficial No.40710 - y no importa cuándo haya circulado; el Presidente y sus Ministros sancionaron la Ley el 5 de enero de 1993; los tres meses vencían el 5 de abril de este año y el Diario Oficial No. 40820, fechado 1 de abril de 1993, que publica el Decreto 663 de 1993, circuló para los despachos públicos entre el 13 y el 14 de este año; y para el público en mayo y junio. Así lo certifica la Imprenta Nacional" (Subraya el actor). En consecuencia, encuentra que, además de que la Ley 35 de 1993 es violatoria del numeral 10o. del artículo 150 superior, el Decreto 663 igualmente es inconstitucional, toda vez que fue promulgado con posterioridad al vencimiento del término otorgado. De esta forma, dice el actor, el Presidente "obró violando los artículos 6, 113, 114 y 121 de la Carta, pues obró por fuera de sus atribuciones e invadiendo las del Congreso".
IV. INTERVENCION DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA.
El doctor Juan Camilo Restrepo, actuando como apoderado especial de la Superintendencia Bancaria, presentó ante esta Corporación escrito mediante el cual defiende la constitucionalidad de las normas acusadas.
En relación con el aspecto temporal de la utilización de facultades extraordinarias para la expedición del Decreto 1730 de 1991, afirma el defensor de las normas acusadas, que la Corte Constitucional, mediante las Sentencias C-588 de 15 de octubre de 1992 y C-024 de lo de febrero de 1993, que hicieron tránsito a cosa juzgada, se pronunció sobre los aspectos, tanto materiales como formales de las mismas, encontrándolas plenamente ajustadas a las normas constitucionales.
Así mismo, considera que, si bien el numeral 10o. del artículo 150 superior prohibe al Congreso de la República otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir códigos o adoptar leyes marco, "en materias financieras bursátiles, aseguradoras, o de cualquiera otra materia relacionada con el manejo del ahorro no está prohibido el otorgamiento de facultades extraordinarias para regular aspectos específicos de dichas actividades, siempre y cuando, claro está, que al ejercitar dichas facultades extraordinarias se respeten las normas generales trazadas sobre la materia, o sea las leyes que como la 35 de 1993 pertenecen a la categoría regulatoria del 150-10-d) de la Constitución". A juicio del interviniente, esta situación fue la que se presentó al promulgarse el artículo 25 de la Ley 45 de 1990 y los artículos 19 y 36 inciso 2o. de la Ley 35 de 1993. "En estos casos hubo evidentemente el otorgamiento de facultades extraordinarias, pero no para expedir códigos o leyes marcos que es lo que prohibe la Constitución de 1991, sino para modificar leyes específicas, lo cual no está prohibido en el ordenamiento constitucional vigente".
En la oportunidad legal, el señor Procurador General de la Nación se pronunció sobre la demanda presentada por el actor, y solicitó a esta Corporación que se declare la exequibilidad de las normas acusadas de acuerdo con los argumentos que se enuncian a continuación:
En primer lugar, afirma el señor Procurador General de la Nación, que la Corte Constitucional ya se pronunció sobre el aspecto relacionado con las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República para expedir el Decreto 1730 de 1991; así, señala que en la Sentencia C-558 de 1993, la Corte Constitucional advirtió que el Decreto 1730 de 1991 se promulgó en razón de facultades extraordinarias otorgadas a la luz de la Constitución de 1886, y encontró que no hubo ninguna violación a dicho ordenamiento superior en el trámite de su expedición. "Así pues, -anota el jefe del Ministerio Público-, en el contexto de lo que ya se ha recordado, forzoso es afirmar que el predicado de 'Estatuto' o 'Código' que tanto inquieta al demandante, es irrelevante en este caso preciso, puesto que revisado como debe ser, vale decir desde la perspectiva de los artículos 76-12 y 118- 8 de la antigua Carta, el legislador no tenía límites temáticos para habilitar al Ejecutivo. Mal puede pretenderse una inconstitucionalidad del artículo 25 de la Ley habilitante y de ahí derivar la del Decreto que fue su desarrollo, si ambos se efectivizaron bajo los supuestos y parámetros que imponían los cánones citados".
En segundo lugar, sostiene el señor Procurador que la Ley 35 de 1993, en sus artículos acusados, otorgó facultades al Presidente de la República para incorporar al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero "las disposiciones que la misma Ley debía rectificar y las modificaciones de entidades y del sistema de titulación que eran menester. Hallada constitucional la Ley 35 en sus artículos acusados, el mismo efecto tienen los decretos expedidos en su virtud".
Concluye el señor Procurador manifestando que el Decreto 663 de 1993 fue promulgado el 1o. de abril de 1993, y no el 5 de abril como lo sostiene el actor, y, por tanto, se expidió dentro del término con que contaba el Gobierno para tal fin.
B. Precisiones en torno a algunas de las normas sobre las cuales recaen las consideraciones de la Corte.
El Gobierno Nacional hizo uso de dichas facultades, con la expedición del decreto 654 del 1o de abril de 1993, "por el cual se adopta el procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria", del decreto 655 de 1993, "por medio del cual se dictan normas para regular aspectos relativos a la liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria", incorporados y sustituidos por el referido decreto 663 de 1993, conforme se expresa en el artículo 338 que dice: "sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente, el presente Estatuto incorpora y sustituye los Decretos 654, 655 y 6561, todos del 1° de abril de 1993, en virtud de los cuales se ejercieron las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional por los artículos 36, 19 y 38 de la ley 35 de 1993, respectivamente".
C. Promulgación del Decreto 1730 de 1991.
C. El desbordamiento en el uso de las facultades extraordinarias corresponde al contenido material.
Entre otras razones, como la de que la falta de competencia genera un vicio de carácter sustancial, pues él hace anulable el acto de derecho público indebidamente producido, esta Corporación en sentencia C-546 de 19932, sostuvo la tesis de que el exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso de la República al Presidente, no se asimilaba a un vicio de forma y que, por consiguiente, la acción pública de inconstitucionalidad dirigida a impugnarlo, no estaba sujeta al término de caducidad contemplado en el artículo 242-3 de la Carta Política, esto es, un año. Por consiguiente, no son de recibo los argumentos expuestos por el apoderado de la Superintendencia Bancaria, en el sentido de que ha operado la caducidad, razón por la cual esta Corte aborda el estudio material de las normas acusadas.
D. Aspecto temporal de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República para expedir el Decreto 1730 de 1991.
"Lo relativo al aspecto temporal de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República para expedir el Decreto 1730 de 1991, fue ya objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación en la Sentencia C-588 de octubre 15 de 1992 del mismo ponente, el cual ahora se reitera".
E. Artículo 25 de la Ley 45 de 1990.
El actor sostiene que la norma acusada, si bien es cierto estaba conforme con la Constitución de 1886 -lo cual no pone en duda-, presenta una inconstitucionalidad sobreviniente, ya que el artículo 150-10 de la Carta vigente, prohibe al Congreso de la República revestir al Presidente de facultades extraordinarias para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, marco y decretar impuestos. El Presidente, en ejercicio de las facultades que le fueron otorgadas, promulgó el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el cual, a juicio del demandante, es un Código.
El artículo 25 de la ley sub examine faculta al Presidente, no para expedir un Código, sino para que sistematice, integre y armonice en un solo cuerpo jurídico las normas existentes que regulan las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y que contengan las facultades y funciones asignadas a ésta. "Con tal propósito -señala la norma acusada- podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones, incluyendo esta ley, sin que en tal caso se altere su contenido".
F. Artículo 19 de la Ley 35 de 1993.
Según el actor el artículo 19 de la Ley 35 de 1993, es inconstitucional, porque concedio facultades al Presidente de la República para expedir un Código y para modificar varios de ésta índole, de manera que contradice el precepto del artículo 150-10 superior. Igualmente, para el demandante corren la misma suerte de inconstitucionalidad los Decretos expedidos en desarrollo de las facultades contenidas en la ley acusada.
G. Artículo 36 de la Ley 35 de 1993.
El decreto 2733 de 1959, expedido en uso de las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno por la ley 19 de 1958, reglamentó el derecho de petición (arts. 1o. a 9o), el procedimiento gubernativo (arts. 10 a 20) y la revocación directa de los actos administrativos (arts. 21 y s.s.). Es de observar, que el art. 20 del referido decreto dispuso:
"Artículo 11.- Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de un año, contado a partir de la promulgación de la presente ley, para lo siguiente:
"Parágrafo.- Los decretos que se dicten en ejercicio de estas autorizaciones podrán modificar las disposiciones de la Ley 167 de 1941, del Decreto-ley 528 de 1964, las complementarias y las de la ley 11 de 1975".
Advierte el inciso 2o. del art. 1o. del código que "los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles", con lo cual se quiso indicar que el referido estatuto sólo se ocupa de regular lo concerniente a lo que podríamos denominar el procedimiento administrativo ordinario y que al lado de éste existían los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales, como los dictados en materia agraria, tributaria, minera, de recursos naturales renovables, de propiedad industrial, y los procedimientos especiales en los asuntos del orden distrital, departamental y municipal, reglamentados a través de actos administrativos contenidos en ordenanzas y acuerdos de las asambleas y los concejos, en los asuntos que constitucionalmente sean de su competencia (artículos 187, 197 y 199 de la Constitución Política de 1886, y 300, 313 y 322 de la C.P., en lo pertinente).
En la sentencia C-566 de 1993 expresó: "Conviene establecer que, particularmente para el caso de los derechos fundamentales de las personas, las leyes estatutarias no pueden encargarse de desarrollar en forma exhaustiva todos los aspectos que de una forma u otra se relacionen con un derecho fundamental, ni tampoco, por otra parte, toda ley o norma que se refiera a alguno de los derechos fundamentales ha de considerarse como estatutaria."3
En la sentencia C-013 de 1994, se precisó: "Ahora bien, como se menciona en la transcripción del informe de ponencia, las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos. Esto no supone que toda regulación en la cual se toquen aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía de ley estatutaria. Las leyes estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a los derechos fundamentales".4
En la sentencia C-145 de 1994, se dijo: "En anteriores decisiones relativas al alcance de las leyes estatutarias, sobre todo en materia de derechos, esta Corporación había establecido que debía efectuarse una interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria porque una interpretación extensiva convertiría la excepción -las leyes estatutarias basadas en mayorías cualificadas y procedimientos más rígidos- en regla, en detrimento del principio de mayoría simple que es el consagrado por la Constitución"5
El procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria, previsto en el artículo 335, numerales 1° al 9° del decreto 663 de 1993 (Subroga los arts 1° a 10 del decreto 654 de 1993), no se relaciona con la protección de derecho fundamental alguno; por lo tanto, lo en él previsto no exige de regulación a través de ley estatutaria ni siquiera en el evento de aceptarse, como lo hace esta Sala, que el susodicho procedimiento busca amparar el derecho de petición que tienen las personas frente a la Superintendencia Bancaria, pues en el mencionado procedimiento simplemente se desarrollan aspectos complementarios y adjetivos del derecho de petición, es decir, meramente procedimentales, y no su núcleo esencial, que como ámbito intangible de ese derecho constitucional fundamental obligaría a una regulación mediante ley estatutaria.
De aceptarse la tesis de que todo procedimiento debe regularse a través de leyes estatutarias, se llegaría al absurdo de que todos los aspectos procedimentales de la relación de las personas con el poder público deberían encontrarse previstos en las leyes estatutarias; ello en razón de que las normas procesales se vinculan con los derechos constitucionales, y por lo general, con los derechos al debido proceso y de petición.6
3. La prohibición constitucional de expedir códigos a través de facultades extraordinarias
Drs. VLADIMIRO NARANJO MESA Y
1. El Código Contencioso Administrativo, tiene el carácter de código en relación con las materias que regula. Como lo reconoce la sentencia, el mismo código, en su artículo 1o, inciso 2o, reconoce la existencia de procedimientos especiales regulados por leyes especiales, en cuyo caso la aplicación de aquél será, en atención a la vigencia de la norma especial, supletiva y residual. Estas leyes especiales no pueden asimilarse a códigos - como hace la sentencia, recurriendo a una ficción jurídica que subrepticia y gratuitamente configura -, pues éstos se construyen sobre la idea de unidad de cuerpo jurídica y material. Muchas veces ocurre que para mantener en determinado campo la vigencia de la técnica normativa que representa un código, sea necesario renunciar parcialmente al menos a su conveniencia y expedir una o varias leyes especiales, las que conjuntamente con éste contendrán la regulación aplicable. La Corte, presa de la atracción y de la ilusión iluminista que todavía irradian esta suerte de empresas universales de la razón creadoras de los códigos, pretende cobijar bajo la idea de código inclusive las leyes especiales que se dictan por fuera de un intento codificador, ya sea porque el mismo ha entrado en crisis o bien para eludirla.
3. La concepción metafísica de lo que es un código y de la materia que lo conforma, recrea tardía e innecesariamente un ideal superado en la historia jurídica. La forma de la codificación debe ser decidida por el legislador de acuerdo con el momento y las necesidades que se persiga satisfacer con la regulación, sin que indefectiblemente ella tenga que imponerse en todos los casos. Desde luego, las normas que sustancialmente puedan calificarse como adiciones, modificaciones o reformas a códigos preexistentes, deberán adoptar esta forma y no podrán, ciertamente, ser objeto de facultades extraordinarias (CP art. 150-10).
Expreso mi total acuerdo con los argumentos expuestos por el H. Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa al salvar el voto en relación con la decisión mayoritaria que declaró inexequible el aparte del artículo 36 de la Ley 35 de 1993 que dice "... lo mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria".
No se olvide que muchas de las reformas parciales a la legislación, responden a la necesidad de adecuar el orden jurídico a situaciones cambiantes que exigen respuestas ágiles. Consciente de esa realidad, el Constituyente de 1991 mantuvo la posibilidad de que, previa solicitud expresa del Gobierno, el Congreso revista "hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje".
No creemos que cuando el artículo 36 de la Ley 35 de 1993 autorizó al Gobierno para "adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria", estemos en presencia de la violación del numeral 10 del art. 150 de la C.N., que expresamente prohibe al Congreso conferir facultades extraordinarias, entre otros casos, para "expedir Códigos". De modo que cuando la Ley 35 de 1993, artículo 36, en la parte que se declaró como inexequible, autoriza al Gobierno para adoptar un procedimiento especial aplicable a la Superintendencia Bancaria, no está haciendo uso del instituto de las facultades extraordinarias. Que los procedimientos administrativos especiales tienen justificación constitucional y legal es una conclusión que bien podía servir de fundamento a la declaración conforme con la Constitución, en una interpretación racional y teleológica de la cuestión sometida a debate. Sin embargo, ésta no fue la interpretación acogida por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en una decisión que ojalá no prive a la Superintendencia Bancaria, de los instrumentos para desempeñar con prontitud y eficacia sus delicadas funciones de vigilancia y control, que tienen tanta trascendencia en la Carta de 1991.
Con el debido respeto por la decisión adoptada por la Sala Plena de la Corporación en el asunto de la referencia, señalamos brevemente las razones jurídicas que nos llevaron a salvar el voto, en compañía de otros Magistrados.
Esta coexistencia entre procedimiento general o tipo y procedimientos especiales es acogida en el Derecho Administrativo Español y ratificada por la LPA (Ley de Procedimiento Administrativo). A este respecto vale la pena registrar el análisis de Luciano Parejo Alfonso, A. Jiménez-Blanco y L. Ortega Alvarez sobre este tema:
"La clasificación alude más bien a la tensión entre una regulación general de las instituciones procedimentales principales y la ordenación concreta de los diferentes procedimientos establecidos en función de los diversos sectores y objetos de la actividad de la Administración. Esta tensión siempre ha existido en nuestro ordenamiento en el que se han sucedido los intentos por sujetar toda la acción administrativa de carácter procedimental, sin perjuicio de la adecuación de su ordenación concreta a las características y las exigencias específicas del objeto de dicha acción, a unas reglas comunes o generales. La LPA constituye justamente el último de esos intentos, realizado en los términos expuestos, aun cuando en la práctica se haya querido inducir de ella un verdadero procedimiento único o tipo. Su exposición de motivos (apartado V) es clara al respecto, cuando dice que 'La ley ha huido por ello de la ordenación rígida y formalista de un procedimiento unitario en el que se den todas aquellas actuaciones integradas como fases del mismo, y, en consecuencia, no regula la iniciación, ordenación e instrucción y terminación como fases o momentos preceptivos de un procedimiento, sino como tipos de actuaciones que podrán darse o no en cada caso, según la naturaleza y exigencias propias del procedimiento de que se trate'." (PAREJO, LUCIANO, JIMENEZ-BLANCO A., ORTEGA ALVAREZ L. Manual de Derecho Administrativo, Editorial Ariel S.A. 2a. Edición corregida y aumentada, 1992, 421, 422.
De modo que cuando la Ley 35 de 1993, artículo 36, en la parte que se declaró como inexequible, autoriza al Gobierno para adoptar un procedimiento especial aplicable a la Superintendencia Bancaria, no está haciendo uso del instituto de las facultades extraordinarias del artículo 150, numeral 10, sino desarrollando las facultades del numeral 19 del mismo artículo, ordinal d) cuando señala como competencia del Congreso "dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: "....d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público" y lo dispuesto como competencia para el Presidente de la República en el artículo 189, numerales 24 y 25:
Si hubiera que adicionar esta interpretación, bastaría señalar que en otros numerales del artículo 150 aparecen también facultades para el Congreso "para expedir las normas a las cuales deba sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución" (numeral 8°). Véanse también los numerales 21 y 24 del mismo artículo.
-Que se trata de un procedimiento administrativo especial no queda duda con la sola lectura de las normas del Decreto 663 de 1993 (art. 335, numerales 1o. a 9o.), que desarrolla la autorización de la Ley 35 de 1993, y que en varias de sus disposiciones remite precisamente al Código Contencioso Administrativo, por ejemplo en materia de caducidad, de notificación, del principio de eficacia, del recurso de reposición, etc.
-Que los procedimientos administrativos especiales tienen justificación constitucional y legal es una conclusión que bien podía servir de fundamento a la declaración conforme con la Constitución, en una interpretación racional y teleológica de la cuestión sometida a debate.
Sin embargo, ésta no fue la interpretación acogida por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en una decisión que ojalá no prive a la Superintendencia Bancaria, de los instrumentos para desempeñar con prontitud y eficacia sus delicadas funciones de vigilancia y control, que tienen tanta trascendencia en la Carta de 1991.
1 Decreto No. 656 de 1993, "por el cual se dictan normas dirigidas a facilitar, agilizar y promover la realización de procesos de fusión y adquisición de instituciones financieras y entidades aseguradoras, preservando la libre competencia".
2 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
3 M.P.Vladimiro Naranjo Mesa.
6 El debido proceso y el derecho de petición, no agotan la totalidad de su desarrollo potencial en las leyes estatutarias, sino que se integran y completan a lo largo y ancho del ordenamiento jurídico.

References: artículo 242
 artículo 335
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 76
 artículo 19
 artículo 36
 artículo 189
 artículo 150
 artículo 25
 artículo 150
 artículo 50
 artículo 36
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 338
 artículo 242
 Artículo 25
 artículo 150
 artículo 25
 Artículo 19
 artículo 19
 artículo 150
 Artículo 36
 artículo 335
 artículo 1
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 150