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Timestamp: 2016-10-22 01:52:06+00:00

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134 I 31336. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit social dans la cause X. contre Organe cantonal de contr�le de l'assurance-maladie et accidents du canton de Vaud (recours en mati�re de droit public)
Principe de la s�paration des pouvoirs; art. 9 de la loi d'application vaudoise de la loi f�d�rale sur l'assurance-maladie; r�glement d'ex�cution du Conseil d'Etat. L�galit� d'une disposition r�glementaire cantonale en vertu de laquelle le revenu d�terminant d'un concubin doit �tre calcul� en cumulant les revenus des personnes vivant en m�nage commun (consid. 3-5). Faits � partir de page 313
A. X., n� en 1976, accomplit un stage d'avocat. Par d�cision du 10 avril 2007, l'Organe cantonal de contr�le de l'assurance-maladie et accidents du canton de Vaud (ci-apr�s: OCC) a refus� de lui allouer un subside pour la r�duction de ses primes d'assurance-maladie. Il a confirm� ce refus par une d�cision sur opposition du 7 mai 2007. L'OCC a consid�r� que le requ�rant vivait en m�nage commun avec Y. Il a d�s lors pris en compte l'ensemble des ressources de la communaut� domestique, soit en particulier les salaires BGE 134 I 313 S. 314respectifs du requ�rant et de Y. Apr�s imputation des d�ductions l�gales et forfaitaires, il en r�sultait un revenu d�terminant de 92'800 fr. (janvier 2007) et de 85'800 fr. (f�vrier � d�cembre 2007). Ces montants �taient largement sup�rieurs � 45'000 fr., soit, pour un couple, la limite au-del� de laquelle une subvention pour le paiement des primes ne peut pas �tre accord�e.
B. Statuant le 31 ao�t 2007, le Tribunal des assurances du canton de Vaud a rejet� le recours form� contre la d�cision sur opposition par X.
C. X. a form� un recours en mati�re de droit public dans lequel il conclut � l'annulation du jugement cantonal et de la d�cision sur opposition de l'OCC, assortie du renvoi de la cause � l'OCC pour qu'il lui accorde des subsides � partir du 1er janvier 2007.
D. Par ordonnance du 8 janvier 2008, le Tribunal f�d�ral a refus� d'accorder l'assistance judiciaire � X., au motif qu'il disposait d'une fortune nette suffisante pour s'acquitter d'une avance de frais sans entamer les moyens n�cessaires � son entretien.
1. 1.1 La d�cision attaqu�e est une d�cision finale (art. 90 LTF). Le recours en mati�re de droit public est recevable ind�pendamment du point de savoir si la d�cision attaqu�e se fonde sur le droit cantonal ou sur le droit f�d�ral.
1.2 D'apr�s l'art. 83 let. k LTF, le recours en mati�re de droit public est irrecevable contre les d�cisions en mati�re de subventions auxquelles la l�gislation ne donne pas droit. En l'esp�ce, le recours est dirig� contre une d�cision fond�e sur la loi d'application vaudoise du 25 juin 1996 de la loi f�d�rale sur l'assurance-maladie (LVLAMal/VD; RSV 832.01). En vertu de l'art. 9 al. 1 de cette loi, toute personne de condition �conomique modeste soumise � la loi au sens de l'art. 2 peut b�n�ficier d'un subside pour le paiement de tout ou partie de ses primes de l'assurance obligatoire des soins. Cette disposition conf�re de toute �vidence un droit au subside, de sorte que le pr�sent recours ne tombe pas sous le coup de l'exception pr�cit�e de l'art. 83 let. k LTF (cf. THOMAS H�BERLI, in Niggli/Uebersax/Wipr�chtiger [�d.], Bundesgerichtsgesetz, Commentaire b�lois, B�le 2008, n. 194 ss ad art. 83 LTF; HANSJ�RG SEILER/NICOLAS BGE 134 I 313 S. 315VON WERDT/ANDREAS G�NGERICH, Bundesgerichtsgesetz [BGG], Berne 2007, n. 77 ss ad art. 83 LTF).
2. Le recours peut �tre exerc� pour violation du droit selon les art. 95 et 96 LTF. Le Tribunal f�d�ral applique le droit d'office, hormis les droits fondamentaux (art. 106 LTF). Il s'en tient cependant, d'ordinaire, aux questions juridiques que la partie recourante soul�ve conform�ment aux exigences l�gales relatives � la motivation du recours (art. 42 al. 2 LTF; ATF 133 II 249 consid. 1.4.1 p. 254) et ne se prononce sur la violation de droits fondamentaux que s'il se trouve saisi d'un grief invoqu� et motiv� de fa�on d�taill�e (art. 106 al. 2 LTF; ATF 133 II 249 consid. 1.4.2 p. 254).
3. Selon l'art. 65 LAMal, les cantons accordent des r�ductions de primes aux assur�s de condition �conomique modeste (al. 1); les r�ductions sont fix�es de telle mani�re que les subsides annuels de la Conf�d�ration et des cantons au sens de l'art. 66 LAMal soient en principe vers�s int�gralement (al. 2). Pour les bas et moyens revenus, les cantons r�duisent de 50 % au moins les primes des enfants et des jeunes adultes en formation (art. 65 al. 1bis LAMal, en vigueur depuis le 1er janvier 2006). La jurisprudence rendue � propos de l'art. 65 al. 1 LAMal consid�re que les cantons jouissent d'une grande libert� dans l'am�nagement de la r�duction des primes, dans la mesure o� ils peuvent d�finir de mani�re autonome ce qu'il faut entendre par "condition �conomique modeste". En effet, les conditions auxquelles sont soumises les r�ductions des primes ne sont pas r�gl�es par le droit f�d�ral, du moment que le l�gislateur a renonc� � pr�ciser la notion d'"assur�s de condition �conomique modeste". Aussi, les r�gles �dict�es par les cantons en mati�re de r�duction des primes dans l'assurance-maladie constituent du droit cantonal autonome (ATF 131 V 202 consid. 3.2.2 p. 207; ATF 125 V 183 consid. 2a et 2b p. 185).
4. 4.1 D'apr�s l'art. 9 al. 2 LVLAMal/VD, sont consid�r�es comme assur�s de condition �conomique modeste, les personnes dont le revenu est �gal ou inf�rieur au revenu d�terminant calcul� conform�ment aux art. 11 et 12 LVLAMal/VD. A teneur de l'art. 11 al. 1 LVLAMal/VD, le revenu d�terminant pour le droit au subside est le revenu net au sens de la loi sur les imp�ts directs cantonaux (revenu brut diminu� des d�ductions g�n�rales, � l'exclusion des d�ductions sociales). D�rogeant au principe pos� � l'art. 11 LVLAMal/ BGE 134 I 313 S. 316VD, l'art. 12 LVLAMal/VD dispose, � son alin�a 1, que lorsque l'OCC se trouve en pr�sence d'une situation financi�re r�elle qui s'�carte de 20 % ou plus du revenu d�terminant au sens de l'art. 11 LVLAMal/VD, il peut, pour des motifs d'�quit�, se fonder sur cette situation en calculant le revenu d�terminant sur la base d'une d�claration fournie par le requ�rant.
Conform�ment � l'art. 17 LVLAMal/VD, le subside est progressif en fonction inverse du revenu d�terminant au sens des art. 11 et 12 (al. 1); il est calcul� � l'aide d'une formule math�matique dont les param�tres sont fix�s par le Conseil d'Etat (al. 2).
4.2 L'art. 18 al. 1 du r�glement du Conseil d'Etat du 18 septembre 1996 concernant la loi du 25 juin 1996 d'application vaudoise de la loi f�d�rale sur l'assurance-maladie (RLVLAMal/VD; RSV 832.01.1) pr�cise que par couple on entend les conjoints et les personnes qui vivent durablement en m�nage commun; sont assimil�s aux couples, les c�libataires, veuves, veufs, divorc�es, divorc�s, qui ont un ou plusieurs enfants mineurs, en apprentissage ou aux �tudes et dont ils assument l'entretien complet. L'art. 21 RLVLAMal/VD contient des formules math�matiques qui tiennent compte, notamment, du revenu d�terminant, pour le calcul du subside en faveur des personnes seules, ainsi que pour les adultes en famille (couples avec ou sans enfant[s] et personnes seules avec enfant[s]). L'art. 23 al. 1 RLVLAMal/VD pr�cise que, conform�ment � l'art. 12 de la loi, l'OCC proc�de au cumul des revenus lorsque le subside est requis par une personne vivant durablement en m�nage commun.
Quant aux limites de revenu applicables pour l'ann�e 2007, elles ont �t� fix�es par arr�t� du Conseil d'Etat; pour un couple, la limite est de 45'000 fr.
5. 5.1 Le recourant invoque une violation du principe de la s�paration des pouvoirs. Il fait valoir, en substance, que la LVLAMal/VD ne fait aucunement mention d'une comp�tence du Conseil d'Etat pour r�gler le sort des personnes faisant m�nage commun. La loi cantonale ne donne � l'autorit� ex�cutive que le pouvoir d'�dicter des r�gles secondaires. Or, l'art. 23 RLVLAMal/VD, qui pr�voit le cumul des revenus des personnes vivant en m�nage commun, constitue une norme primaire, �dict�e sans d�l�gation du l�gislateur. L'art. 12 LVLAMal/VD ne pr�voit qu'une entorse � caract�re temporaire au principe du revenu fiscal net comme base de calcul pour BGE 134 I 313 S. 317les subsides. Il s'agit de situations o� les revenus fiscaux n�cessitent une actualisation. L'art. 23 al. 1 RLVLAMal/VD ne pr�cise absolument pas l'art. 12 de la loi, m�me s'il s'y r�f�re. Cette disposition du r�glement fait peser de
facto un devoir d'entretien - non pr�vu par la loi - � la personne faisant m�nage commun avec un requ�rant, puisque le subside est potentiellement refus� � ce dernier sur la base du cumul de revenus. En conclusion, toujours selon le recourant, le Conseil d'Etat a restreint l'exercice du droit au subside en cr�ant des r�gles sp�ciales pour les personnes vivant en m�nage commun.
5.2 Le principe de la s�paration des pouvoirs est garanti, au moins implicitement, par toutes les Constitutions cantonales et repr�sente un droit constitutionnel dont peut se pr�valoir le citoyen (ATF 130 I 1 consid. 3.1 p. 5 et les r�f�rences). Ce principe garantit le respect des comp�tences �tablies par la Constitution. Il appartient en premier lieu au droit public cantonal de fixer les comp�tences des autorit�s (ATF 130 I 1 consid. 3.1 p. 5; ATF 128 I 113 consid. 2c p. 116 et les nombreuses r�f�rences cit�es). Le Tribunal f�d�ral examine librement l'interpr�tation des dispositions en mati�re de comp�tence qui figurent dans la Constitution cantonale et uniquement sous l'angle restreint de l'arbitraire celles qui figurent dans les lois cantonales (ATF 130 I 1 consid. 3.1 p. 5; ATF 128 I 113 consid. 2c p. 116; principe d'interpr�tation qui pr�vaut �galement sous le r�gime de la LTF [arr�t 2C_212/2007 du 11 d�cembre 2007, consid. 3.2]).
5.3 Ni l'art. 18 RLVLAMal/VD (qui assimile � un couple mari� les personnes qui vivent durablement en m�nage commun) ni l'art. 23 RLVLAMal/VD (qui pr�voit un cumul des revenus lorsque le subside est requis par une personne vivant durablement en m�nage commun) ne reposent sur une d�l�gation sp�cifique du l�gislateur. Cette r�glementation repr�sente donc des dispositions d'ex�cution qui ne peuvent se fonder que sur la d�l�gation g�n�rale contenue � l'art. 35 LVLAMal/VD, qui charge le Conseil d'Etat de l'ex�cution de la loi (cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. I, 2e �d., Berne 1994, p. 250). L'ordonnance d'ex�cution ne peut disposer qu' intra legem et non pas praeter legem. Elle peut �tablir des r�gles compl�mentaires de proc�dure, pr�ciser et d�tailler certaines dispositions de la loi, �ventuellement combler de v�ritables lacunes; mais, � moins d'une d�l�gation expresse, elle ne peut poser des r�gles nouvelles qui restreindraient les droits des administr�s ou leur imposeraient des obligations, m�me si ces r�gles sont encore conformes au but de BGE 134 I 313 S. 318 la loi (ATF 130 I 140 consid. 5.1 p. 149; ATF 129 V 95 consid. 2.1 p. 97; ATF 124 I 127 consid. 3b p. 132 et les r�f�rences).
5.4 Dans le domaine des contributions publiques ou des restrictions des libert�s, les exigences d'une base l�gale sont en g�n�ral tr�s strictes (ATF 133 I 27 consid. 3.1 p. 28; ATF 133 V 402 consid. 3.2 p. 404 s.; ATF 132 I 117 consid. 4.2 p. 121; ATF 132 II 371 consid. 2.1 p. 374; ATF 130 I 65 consid. 3.1 p. 67). En mati�re de fourniture de prestations (ou administration des prestations), les exigences requises sont moins s�v�res. Le rang de la norme et son degr� de pr�cision d�pendent du genre de la d�cision. Pour les prestations sociales r�guli�res et renouvelables et pour certaines subventions, o� le respect du principe de la l�galit� doit garantir l'�galit� de traitement et l'objectivit� des crit�res d'attribution, il est en tout cas n�cessaire, au risque de violer le principe de la s�paration des pouvoirs, de d�finir dans la loi les lignes fondamentales de l'intervention de l'Etat. Il en va ainsi du cercle des b�n�ficiaires, de la mani�re de fixer la prestation et des conditions de son octroi. En revanche, les modalit�s concr�tes des prestations peuvent figurer dans une ordonnance (ATF 118 Ia 46 consid. 5b p. 61; ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, L'Etat, 2e �d., Berne 2006, p. 611 n. 1728 et p. 634 n. 1797 ss; ANDR� GRISEL, Trait� de droit administratif, Neuch�tel 1984, p. 321; cf. �galement ATF 131 II 361 consid. 7.4 p. 385).
5.5 Il n'existe entre les concubins aucun devoir l�gal d'entretien et d'assistance (ATF 129 I 1 consid. 3.2.4 p. 6; voir aussi ATF 106 II 1 consid. 2 p. 4). En mati�re civile, la jurisprudence d�velopp�e sous l'empire de l'ancien droit du divorce a consid�r�, sous certaines conditions, que le concubinage constituait une communaut� assimilable au mariage pouvant entra�ner la perte du droit � la rente du conjoint divorc�. Le Tribunal f�d�ral a toutefois pos� la pr�somption (r�fragable) qu'un concubinage �tait stable lorsqu'il durait depuis cinq ans au moment de l'ouverture de l'action en modification du jugement de divorce ("concubinage qualifi�"; ATF 118 II 235 consid. 3a p. 237; ATF 114 II 295 consid. 1a p. 297; voir �galement URS FASEL/DANIELA WEISS, Auswirkungen des Konkubinats auf (nach-)eheliche Unterhaltsanspr�che, in PJA 2007 p. 13 ss). En mati�re d'aide sociale, il existe dans les cantons une tendance de plus en plus marqu�e d'assimiler � des couples mari�s des concubins qui vivent dans une relation durable. A ce propos, si la personne assist�e vit dans une relation de concubinage stable, la jurisprudence admet qu'il n'est pas BGE 134 I 313 S. 319arbitraire de tenir compte de cette circonstance dans l'�valuation des besoins d'assistance, quand bien m�me il n'existe pas un devoir l�gal et r�ciproque d'entretien entre les partenaires. Dans cette optique, il est admissible de tenir compte du fait que ces derniers sont pr�ts � s'assurer mutuellement assistance (arr�ts du Tribunal f�d�ral 2P.242/2003 du 12 janvier 2004, consid. 2, publ. in FamPra.ch 2004 p. 434; 2P.230/2005 du 10 juillet 2006, consid. 3.3; 2P.218/2003 du 12 janvier 2004, consid. 3.2; 2P.386/1997 du 24 ao�t 1998; THOMAS G�CHTER/MYRIAM SCHWENDENER, Nichteheliche Lebensgemeinschaften im Sozialversicherungsrecht, Ein Beitrag zum Verh�ltnis von Familien- und Sozialversicherungsrecht, in FamPra.ch 2005 p. 857 s.; FELIX WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2e �d., Berne 1999, p. 162; PETER STADLER, Unterst�tzung von Konkubinatspartnern, in Zeitschrift f�r Sozialhilfe [ZeSo] 1999 p. 29 ss). A ce propos, les directives de la Conf�rence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS) pr�voient que si les partenaires vivent en concubinage stable et si une seule personne est b�n�ficiaire de l'aide sociale, le revenu et la fortune du partenaire non b�n�ficiaire peuvent �tre pris en compte de mani�re appropri�e. Elles pr�cisent qu'un concubinage est consid�r� comme stable, notamment, s'il dure depuis deux ans au moins ou si les partenaires vivent ensemble avec un enfant commun (norme CSIAS 12/07 F.5 - 2). Dans ce m�me ordre d'id�es, le Tribunal f�d�ral a jug�, s'agissant de l'avance de pensions alimentaires, qu'une disposition cantonale selon laquelle les revenus du concubin du parent ayant droit sont pris en compte, et l'avance alimentaire accord�e seulement si le revenu total des deux concubins ne d�passe pas la limite fix�e, n'�tait pas arbitraire (ATF 129 I 1).
5.6 5.6.1 Les consid�rations qui sont � la base de cette jurisprudence, en particulier dans le domaine des prestations de l'aide sociale, peuvent �tre transpos�es en mati�re de subsides d'assurance-maladie, vu l'�vidente analogie entre ces deux types de prestations. Dans un cas comme dans l'autre, leur octroi est soumis � conditions de ressources. Dans les deux domaines, les prestations sont r�gies, il est vrai � des degr�s divers, par le principe de la subsidiarit� par rapport � d'autres sources de revenus.
5.6.2 La LVLAMal/VD d�finit les b�n�ficiaires de subsides comme �tant les assur�s de condition �conomiquement modeste, dont le revenu est �gal ou inf�rieur au revenu d�terminant. La diversit� des situations � consid�rer (personnes seules, couples mari�s, BGE 134 I 313 S. 320partenaires enregistr�s, personnes seules avec enfants dont elles assument ou non l'entretien, assur�s vivant en domicile commun avec leurs parents et autres situations) implique la n�cessit� de r�server � l'autorit� ex�cutive une marge de manoeuvre suffisante afin de cerner au mieux au plan r�glementaire le cercle des b�n�ficiaires et de permettre une utilisation des subsides conformes � leur but, c'est-�-dire en fonction des besoins �conomiques r�els des int�ress�s. Dans cette optique, la prise en compte du revenu et de la fortune du partenaire non b�n�ficiaire ne doit pas imp�rativement figurer dans une loi cantonale au sens formel. Il s'agit, en d�finitive, de la concr�tisation de la notion l�gale d'assur� de condition modeste et du principe de la subsidiarit� de la prestation en regard de la jurisprudence qui permet, en mati�re de devoir d'assistance et sous certaines conditions, d'assimiler le concubinage � l'union matrimoniale.
5.6.3 Par ailleurs, contrairement � ce que soutient le recourant, le Conseil d'Etat n'a pas introduit ici des exigences mat�rielles plus strictes pour l'obtention des subsides par rapport � la loi. Pas plus que la situation des personnes vivant en m�nage commun, la LVLAMal/VD ne fait r�f�rence � la situation des couples. M�me si elle ne le pr�voit pas express�ment, elle n'interdit pas de traiter de la m�me mani�re les concubins et les couples mari�s. Au reste, l'expos� des motifs de la loi montre que le l�gislateur cantonal envisageait pr�cis�ment d'adopter les m�mes param�tres de fixation du revenu d�terminant "pour les couples mari�s ou non" (Expos� des motifs de la LVLAMal/VD et rapport du Conseil d'Etat du 27 mars 1996, Bulletin du Grand Conseil 1996 Ib p. 1320 ss, plus sp�cialement p. 1338 et 1341).
5.6.4 S'il est vrai, d'autre part, que la loi pose le principe que le revenu d�terminant pour l'octroi ou le refus des subsides est celui qui r�sulte de la taxation fiscale du requ�rant, elle permet toutefois de s'�carter du revenu fiscal, pour des motifs d'�quit�, lorsque la situation �conomique r�elle ne correspond pas � celle r�sultant de la d�claration d'imp�ts. Certes, cette disposition vise principalement les assur�s dont la situation financi�re s'�carte sensiblement du revenu d�terminant issu de la derni�re d�cision fiscale (Bulletin du Grand Conseil, ibidem, p. 1360). Mais cela n'exclut pas d'autres possibilit�s de d�rogation au principe de la prise en consid�ration du revenu fiscal. Ainsi, le Tribunal f�d�ral a-t-il eu l'occasion de juger, � propos justement de l'art. 12 al. 1 LVLAMal/VD, qu'il n'�tait pas arbitraire d'ajouter au revenu d�terminant certains �l�ments non pris BGE 134 I 313 S. 321en compte par l'autorit� fiscale, tels que des pr�l�vements priv�s de l'exploitant d'un domaine agricole (arr�t 2P.29/2007 du 31 mai 2007). De ce point de vue, les dispositions d'ex�cution incrimin�es, dans la mesure tout au moins o� elles visent les relations stables de concubinage (cf. ATF 129 I 1 consid. 3.2.4 p. 6), proc�dent d'une interpr�tation de la loi qui est d�fendable et qui ne peut en cons�quence �tre tax�e d'arbitraire.
5.7 Quant � savoir si des assur�s participant � des communaut�s de vie autres que le concubinage durable peuvent entrer dans la d�finition de "personnes qui vivent durablement en m�nage commun", elle ne se pose pas en l'esp�ce. Le recourant, en effet, ne conteste pas que la relation qu'il entretient avec Y. est une relation de concubinage. Par ailleurs, le r�glement ne fixe pas de limite inf�rieure, sous forme d'une dur�e minimale, de l'union libre pour que les revenus des deux partenaires puissent �tre pris en compte. Le recourant ne soul�ve toutefois aucun grief � ce propos, de sorte que l'on peut admettre, en l'esp�ce, l'existence d'une stabilit� suffisante de l'union libre.
5.8 Le recourant fait aussi valoir que le r�glement, en pr�voyant l'addition pure et simple des revenus fiscaux des deux partenaires, place ceux-ci dans une position plus d�favorable qu'un couple mari�, les conjoints pouvant op�rer des d�ductions fiscales inapplicables aux requ�rants (non mari�s) vivant en m�nage commun. La question de savoir s'il conviendrait en l'esp�ce de proc�der � d'autres d�ductions que les montants forfaitaires admis par l'OCC n'a pas � �tre examin�e ici. En effet, le revenu d�terminant retenu par l'OCC d�passe tr�s largement la limite de revenu de 45'000 fr. et le recourant ne d�montre pas en quoi des d�ductions suppl�mentaires, admissibles en droit fiscal pour les couples, mais non reconnues par l'OCC, conduiraient � l'ouverture d'un droit au subside litigieux.
6. De ce qui pr�c�de, il r�sulte que le recours est mal fond�. (...)
128 I 113 suite... ,
131 V 202,
106 II 1,
art. 95 et 96 LTF suite... ,
art. 66 LAMal,
art. 65 al. 1bis LAMal,
art. 65 al. 1 LAMal

References: art. 9
 art. 83
 art. 83
 art. 95
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 11
 art. 11
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 

art. 95

art. 66

art. 65

art. 65