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Timestamp: 2020-08-08 18:32:28+00:00

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Blog sobre el procedimiento administrativo: octubre 2016
El régimen jurídico de los convenios que establece la Ley 39/2015
Bajo el epígrafe “Convenios de colaboración”, la Ley 30/1992 despachaba someramente con dos artículos la regulación de los convenios, que expresamente se refería a los que se celebrasen entre la Administración General del Estado y sus organismos públicos vinculados o dependientes con las Administraciones de las Comunidades Autónomas (art. 6.1), y a la que se otorgaba carácter supletorio respecto a la legislación básica de régimen local para los convenios con las Entidades Locales (art 9).
La Ley 39/2015 regula los Convenios, que ya no son de colaboración, y los define como
los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común.
La ley distingue los convenios de los Protocolos Generales de Actuación, a los que no reconoce la naturaleza de convenios, como sí hacía la Ley 30/1992 (art. 6.4), siempre que no supongan la formalización de compromisos jurídicos concretos y exigibles y comporten meras declaraciones de intención de contenido general o que expresen la voluntad de las Administraciones y partes suscriptoras para actuar con un objetivo común.
Se incorpora con la ley la previsión, ya contenida en la legislación de contratos1, de que los convenios no podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos, lo que ha de entenderse que el convenio no ha de estar revestido de una onerosidad en los términos corrientes del mercado2.
La ley establece una tipología de convenios, distinguiendo entre:
- convenios interadministrativos firmados entre dos o más Administraciones Públicas;
- convenios intradministrativos firmados entre organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de una misma Administración Pública;
- convenios firmados entre una Administración Pública y un sujeto de Derecho privado; y
- convenios no constitutivos ni de Tratado internacional, ni de Acuerdo internacional administrativo, ni de Acuerdo internacional no normativo, firmados entre las Administraciones Públicas y los órganos, organismos públicos o entes de un sujeto de Derecho internacional3.
Como requisitos de validez y eficacia de los convenios se señalan, entre otros (art, 48), que
Se recuerda que los compromisos financieros son para cumplirlos, de manera que, cuando existan, los convenios
deberán ser financieramente sostenibles, debiendo quienes los suscriban tener capacidad para financiar los asumidos durante la vigencia del convenio.
Y se pone énfasis en que
Del contenido de los convenios, establecido en el art. 49 de una forma bastante más prolija que lo hacía la Ley 30/1992, hay que destacar que habrán de constar de forma obligatoria en el convenio, cuando sea aplicable, la titularidad de los resultados obtenidos; los mecanismos para interpretar el convenio y resolver los problemas de cumplimiento; el régimen de modificación del convenio4; y el plazo de vigencia del convenio, que no podrá superar los cuatro años salvo previsión normativa en otro sentido5.
Se establece también con carácter preceptivo para la tramitación del convenio la elaboración de una memoria justificativa (art. 50)
donde se analice su necesidad y oportunidad, su impacto económico, el carácter no contractual de la actividad en cuestión, así como el cumplimiento de lo previsto en esta Ley.
Aparecen también en la Ley las causas de extinción de los convenios, que no se consignaban en la Ley 30/1992. Además de la extinción por cumplimiento de su objeto, por transcurso del plazo de vigencia del convenio o por acuerdo unánime de las partes, se regula el supuesto de extinción por incumplimiento de las obligaciones y compromisos por alguna de las partes. Para este supuesto, habrá de formularse un requerimiento a la parte incumplidora para que cumpla en un determinado plazo, y
Por último, la Ley establece la obligación de remitir al Tribunal de Cuentas o al órgano externo de fiscalización de la Comunidad autónoma, según corresponda, los convenios cuyos compromisos económicos asumidos superen los 600.000 euros, dentro de los tres meses siguientes a su suscripción.
1 El texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, excluye de su ámbito de aplicación los convenios interadministrativos, salvo que, por su naturaleza, tengan la consideración de contratos sujetos a dicha norma (art. 4.1, c) y los convenios entre la Administración y personas sujetas al derecho privado, siempre que su objeto no esté comprendido en el de los contratos regulados por la misma norma o por normas administrativas especiales (art. 4.1, d).
2 Sentencia del Tribunal Supremo –referida al in house providing- de 20 de marzo de 2012.
3 Recuérdense las previsiones de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos internacionales, que establecen las siguientes definiciones: «tratado internacional»: acuerdo celebrado por escrito entre España y otro u otros sujetos de Derecho Internacional, y regido por el Derecho Internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación. «acuerdo internacional administrativo»: acuerdo de carácter internacional no constitutivo de tratado que se celebra por órganos, organismos o entes de un sujeto de Derecho Internacional competentes por razón de la materia, cuya celebración está prevista en el tratado que ejecuta o concreta, cuyo contenido habitual es de naturaleza técnica cualquiera que sea su denominación y que se rige por el Derecho Internacional. No constituye acuerdo internacional administrativo el celebrado por esos mismos órganos, organismos o entes cuando se rige por un ordenamiento jurídico interno. «acuerdo internacional no normativo»: acuerdo de carácter internacional no constitutivo de tratado ni de acuerdo internacional administrativo que se celebra por el Estado, el Gobierno, los órganos, organismos y entes de la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, las Entidades Locales, las Universidades públicas y cualesquiera otros sujetos de derecho público con competencia para ello, que contiene declaraciones de intenciones o establece compromisos de actuación de contenido político, técnico o logístico, y no constituye fuente de obligaciones internacionales ni se rige por el Derecho Internacional.
4 Dice la ley que a falta de regulación expresa la modificación del contenido del convenio requerirá acuerdo unánime de los firmantes. En la práctica, en este caso habrá que hacer otro convenio con el concurso de todas las partes.
5 Antes de su vencimiento, los firmantes del convenio podrán acordar unánimemente su prórroga por un periodo de hasta cuatro años adicionales o su extinción.
Lo nuevo sobre recursos administrativos en la Ley 39/2015
No hay grandes novedades en la regulación de los recursos administrativos contenida en la Ley 39/2015, ya que, en términos generales, se da continuidad a la regulación de la Ley 30/1992. No obstante, el análisis de detalle revela aspectos novedosos, y alguno de ellos de una cierta importancia.
La Ley incluye una nueva codificación de los actos que ponen fin a la vía adminnistrativa (art. 114), que recoge supuestos que anteriormente se encontraban dispersos por la Ley 30/1992 (la resolución de los procedimientos de responsabiidad patrimonial, que estaba en el art. 142.6) o por el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (art. 22.2, referido al procedimiento de fijación de la indemnización derivada de la conducta sancionada), y mejora la redacción del anterior art. 109, b) de la Ley 30/1992, suprimiendo la referencia a la resolución de los procedimientos de impugnación a que se refiere el art. 107.2, dado que no todos son procedimientos de impugnación (lo son también, como dice la propia Ley, de reclamación, conciliación, mediación y arbitraje).
Es novedosa la exigencia de que en la interposición del recurso se indique el código de identificación del órgano, centro o unidad administrativa a que se dirige (art. 115.1, d), que viene a reproducir la exigencia que el art. 66.1, f) establece para el contenido de la solicitud de iniciación. Es un dato que habrá de estar disponible en las sedes electrónicas de acceso o, en su caso, lo habrán de facilitar las oficinas de asistencia en materia de registros.
Se matiza la redacción del art. 110.2 de la Ley 30/1992, incluyendo, al lado del error en la calificación del recurso la ausencia de la calificación del recurso (art. 115.2). Y es una buena matización porque es más habitual recibir escritos innominados de oposición a un acto administrativo definitivo que recursos con la denominación incorrecta.
Es novedosa también la codificación de las causas de inadmisión de los recursos (art. 116). La Ley 30/1992 se limitaba a reconocer que uno de los sentidos de la resolución del recurso podía ser la inadmisión (art. 113.1), sin regular las causas de inadmisión de forma general1. Son causas de inadmisión de los recursos administrativos las siguientes:
En la nueva regulación de la suspensión del acto hay que destacar la reducción del plazo anteriormente establecido de 30 días hábiles a un mes para que la Administración se pronuncie sobre la solicitud de suspensión y ahora también para que notifique la resolución, que antes la ley solo establecía el plazo para resolver. Es relevante también el cambio de tiempo verbal producido en lo que se refiere al mantenimiento de la suspensión un a vez agotada la vía administrativa cuando, habiéndolo solicitado previamente el interesado, exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Antes se decía que dicha suspensión podrá prolongarse (art.111. 4 de la Ley 30/1992), y en la actualidad desaparece la potestad discrecional con la nueva dicción se prolongará después de agotada la vía administrativa.
En la regulación de la audiencia de las personas interesadas, a continuación de la ya conocida previsión de que
se insiste en el veto a los actos de la persona interesada que vengan a suplir su anterior inactividad o impericia presctibiendo que (art. 118.1)
La novedad más relevante, a mi juicio, de la regulación de los recursos administrativos por la Ley 39/2015 se encuentra en el art. 120 que contempla el supuesto de una pluralidad de recursos administrativos contra el mismo acto, tanto expreso como presunto. En este caso, la Ley habilita al órgano adninistrativo, hemos de entender que al órgano instructor, para acordar la suspensión del plazo para resolver los restantes recursos cuando se produzca la impugnación judicial de alguna de las resoluciones de recurso dictadas con anteroridad hasta que recaiga el pronunciamiento judicial. Una vez se produzca el pronunciamiento judicial, el òrgano competente para resolver podrá hacerlo sin realizar ningún trámite más que la audiencia de personas interesadas, si procede.Al no especificar la Ley que la sentencia haya de ser firme, parece que la sentencia de primera instancia será suficiente para que el órgano administrativo resuelva de conformidad con lo juzgado, añado yo. ¿O el podrá dictar resolución de la Ley deja margen a la Administración para resolver a su conveniencia cuando haya sentencia de primera instancia o esperar a la sentencia de apelación?
Por último, veamos las novedades -pocas- en la regulación específica de las modalidades de recurso.
Es acertada la aclaración de algo que ya sabíamos, pero que no está de más decirlo en sede legal, de que transcurrido el plazo de un mes para la interposición del recurso de alzada sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos (art. 122.1).
Y en cuanto al plazo para la impugnación de los actos presuntos, tanto en lo que se refiere al recurso de alzada (art. 122.1) como al recurso de reposición (art. 124.1) la Ley recoge el criterio jurisprudencial de que el recurso se podrá interponer en cualquier momento, sin sujección, por tanto, a ningún plazo preclusivo.
1Sí lo hacía respecto al recurso de revisión, pero solamente en cuanto a las exigencias específicas materiales del propio recurso de revisión (art. 119.1)

References: real Decreto 
 resolución 
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