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Timestamp: 2018-08-14 18:14:47+00:00

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﻿ SENTENCIA C-1048 DE OCTUBRE 26 DE 2004
SENTENCIA C-1048 DE 26 DE OCTUBRE DE 2004
CONTENIDO:RENOVACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 19 DE LA LEY 790 DE 2002.
TEMAS ESPECÍFICOS:ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, POLÍTICAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, REESTRUCTURACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Sentencia C-1048 de octubre 26 de 2004
Sentencia C-1048 de 2004
Ref.: Expediente D-5042
Actor: Diego Bravo Borda.
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 19 de la Ley 790 de 2002.
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 45.046 del 27 de diciembre de 2002 y se resalta la parte demandada.
ART. 19.—Restricción al gasto público. Hasta el año 2005 el incremento anual del costo de la planta de personal de los ministerios, departamentos administrativos y entidades públicas del orden nacional, no podrá ser superior a la inflación del año inmediatamente anterior. Adicionalmente, los gastos anuales de funcionamiento no podrán incrementarse en cuantía superior al índice de inflación.
PAR.—Con el fin de racionalizar el uso de los recursos públicos, el Gobierno Nacional, podrá establecer límites a los gastos de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, de las corporaciones de desarrollo sostenible y de las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos. En ningún caso la consecuencia de establecer tales límites, podrán impedir el ejercicio de las funciones propias de dichas corporaciones.
1. Esta corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución, por estar contenida en una ley.
2. Oportunidad de la acción de inconstitucionalidad. Con base en el plazo establecido en el numeral 3º del artículo 241 constitucional y el artículo 43 del Decreto 2067 de 1991; encuentra esta Corte que la Ley 790 de 2002 fue publicada en el Diario Oficial 40.046 del 27 de diciembre de 2002, de igual manera constata que la demanda presentada, en punto de los vicios de forma, se radicó el 19 de diciembre de 2003. Razón para concluir, que la demanda, en relación a los vicios de forma, se efectuó acorde con el plazo de un año referido en las normas señaladas.
3. El demandante considera que la norma acusada podría ser contraria a la Constitución por razones de forma y de fondo.
En cuanto a las primeras, de un lado argumenta que el parágrafo del artículo demandado fue sancionado sin haber sido aprobado en primer debate en las comisiones conjuntas de las cámaras y en segundo debate en la plenaria del Senado. Así las cosas, señala el demandante, al existir discrepancias entre lo aprobado en la plenaria de la Cámara y lo decidido en la plenaria del Senado era indispensable integrar una comisión accidental que conciliara un texto para ser sometido a la decisión final. Violándose de esta manera los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución Política.
De otro lado se indica, que a través del parágrafo mencionado se le otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República que no fueron debidamente solicitadas y fundamentadas como lo exige la Constitución. Agrega el demandante, que estas facultades no podían ser trasladadas al Presidente, debido a que es de resorte del Congreso reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, según el artículo 150 numeral 7º de la Constitución.
Finalmente, se sostiene, que el parágrafo demandado introdujo disposiciones para reglamentar el funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales sin que existiera iniciativa del gobierno, lo cual es violatorio del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992.
En cuanto a los vicios de contenido material el demandante expresó: primeramente, que el parágrafo del artículo 19 no tiene unidad de materia con la Ley 790 de 2002. Sustenta lo referido afirmando que lo que se predica para las entidades de la rama ejecutiva del orden nacional no es automáticamente aplicable a los entes autónomos.
En segundo lugar expone, que otorgar facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para reglamentar el funcionamiento de las corporaciones, es violatorio de la autonomía constitucional de que están investidas a la luz de los artículos 113 inciso 2º y 150, numeral 7º constitucionales.
Antes de estudiar las cuestiones jurídicas de fondo, la Corte pasa a analizar las razones de forma, por cuanto de prosperar estas no habrá lugar a pronunciarse sobre aquellas. Así las cosas, se analizará en una primera parte (I) el trámite surtido por la Ley 790 de 2002, para establecer cuál fue el proceso efectuado en punto del parágrafo del artículo 19 de la mencionada ley (a) y se determinará, en el caso concreto, la posible afectación a los principios de consecutividad e identidad (b). En el evento, que dichos aspectos de forma sean superados, se estudiará en una segunda parte (II) los cuestionamientos de contenido material formulados en la demanda.
I. Trámite legislativo de la Ley 790 de 2002
La ley en mención tuvo su origen en el Senado de la República (P.L. 100/2002 Senado), presentado a iniciativa del Gobierno Nacional, a través de los ministros del Interior y de Justicia y del Ministro de Hacienda y Crédito Público; el día 10 de octubre de 2002, y publicado en la Gaceta del Congreso 430 de 16 de octubre del mismo año (págs. 1 a 7) cumpliendo de esta forma con lo dispuesto por el artículo 157, numeral 1º de la Constitución Política.
El Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 163 de la Carta Política, en escrito de 11 de octubre de 2002, dirigido a los presidentes de Senado y Cámara del Congreso de la República, solicitó darle trámite de urgencia al citado proyecto, insistiendo en ello el día 18 del mismo mes y año.
En la Gaceta 481 de 8 de noviembre de 2002, se publicó la ponencia para primer debate del Proyecto de Ley 100 de 2002 Senado y 103 de 2002 Cámara, en las comisiones permanentes de Senado y Cámara (págs. 1 a 11) la cual fue debatida y aprobada en las sesiones de los días 18, 21 y 27 de noviembre de 2002, como consta en las gacetas del Congreso 21 (págs. 3 a 24), 22 (págs. 3 a 15) y 24 (págs. 3 a 32) de 29 de enero de 2002.
El texto aprobado por las comisiones primeras conjuntas de Senado y Cámara, fue publicado en la Gaceta del Congreso 575 de 9 de diciembre de 2002 (págs. 2 a 12).
La ponencia para segundo debate en el Senado de la República, fue publicada en la Gaceta del Congreso 575 de 9 de diciembre de 2002, (págs. 2 a 12) y fue discutida y su texto aprobado, con cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales, como consta en el Acta 37 de la sesión ordinaria de 12 de diciembre de 2002, y publicada en la Gaceta del Congreso 30 de 4 de febrero de 2003 (págs. 4 a 19), como además se constata según certificación expedida por el secretario general del Senado de la República (fl. 2, cdno. de pruebas 2 Senado).
La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes, fue publicada en la Gaceta del Congreso 576 de 9 de diciembre de 2002 (págs. 1 a 16) discutida y su texto aprobado, con el lleno de los requisitos constitucionales y legales, como consta en el Acta 36 de 16 de diciembre de 2002, y publicada en la Gaceta del Congreso 81 de 2003 (págs. 32 a 51).
Fruto de las discrepancias entre las cámaras, con relación a algunos artículos del proyecto (arts. 3º, 14, 19 y 20); se reunió una comisión accidental para conciliar las posiciones. Resultado de dicha reunión se efectuó un acta de conciliación de fecha 19 de diciembre de 2002, publicada y aprobada por la plenaria del Senado, como consta en la Gaceta del Congreso 46 del 6 de febrero de 2003 (págs. 54 a 58). En igual forma, el acta de conciliación referida, fue publicada y aprobada por la plenaria de la Cámara de Representantes según consta en la Gaceta del Congreso 83 de 6 de marzo de 2003 (págs. 96 a 120).
El proyecto de ley fue sancionado por el Presidente de la República, el día 27 de diciembre de 2002 y publicado ese mismo día en el Diario Oficial 45.046.
a) Trámite legislativo del parágrafo del artículo 19 de la Ley 790 de 2002.
Con el propósito de poder dilucidar si se cumplieron las formas constitucionales en la elaboración específica del parágrafo mencionado, entra esta corporación a analizar el trámite legislativo de la norma acusada.
En primer lugar, y como se mencionó en el acápite anterior, el proyecto de ley tuvo iniciativa gubernamental y fue presentado a través del Ministro del Interior y del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Dicho proyecto fue radicado en el Senado de la República con el número 100 de 2002. La publicación del proyecto en mención se efectuó en la Gaceta del Congreso 430 del 16 de octubre de 2002 (págs. 1 a 7). En ella se constata lo siguiente:
El proyecto se compone de 11 artículos, dentro de los cuales ninguno hace alusión a la restricción al gasto público y menos aún a las corporaciones autónomas regionales.
En segundo lugar, en la Gaceta del Congreso 481 del 8 de noviembre de 2002, se publicó la ponencia para primer debate del Proyecto de Ley 100 de 2002 Senado y 103 de 2002 Cámara, en las comisiones permanentes de Senado y Cámara (págs. 1 a 11). En ella se constata lo siguiente:
Se propone integrar varios nuevos artículos, entre los que se encuentra el artículo 18 relativo a la restricción al gasto público. En consecuencia, la redacción del artículo referido fue:
ART. 18.—Restricción al gasto público. El incremento anual del costo de la planta de personal de los ministerios y entidades públicas del orden nacional, no podrá ser superior a la inflación del año inmediatamente anterior. Adicionalmente, los gastos anuales de funcionamiento no podrán incrementarse en cuantía superior al índice de inflación.
La ponencia fue debatida y aprobada en las sesiones de los días 18, 21 y 27 de noviembre de 2002, como consta en las gacetas del Congreso 21 (págs. 3 a 24), 22 (págs. 3 a 15) y 24 (págs. 3 a 32) de 29 de enero de 2002.
Se desprende de la Gaceta del Congreso 21, que el director de Planeación Nacional en su exposición defiende el proyecto. No obstante lo anterior, el senador Rojas solicita se le explique si se piensa modificar o reestructurar las corporaciones autónomas regionales. La presidencia de la corporación interviene manifestando que se presentó una solicitud del gobierno ampliando las facultades en punto de las corporaciones autónomas regionales.
Dicha proposición aditiva fue presentada y motivada por el Ministro del Interior; ella consistía en adicionar el artículo 10 del proyecto de ley radicado por el Gobierno Nacional equivalente al artículo 15 del pliego de modificaciones de la ponencia, relativa a las facultades extraordinarias. El texto era el siguiente:
h) Reestructurar, fusionar o suprimir las corporaciones autónomas regionales.
Al interior de la corporación se cuestiona esta propuesta aditiva en cuanto a la oportunidad de su interposición. El senador Rojas considera que debe rechazarse de plano por cuanto es una proposición improcedente a la luz de la Ley 5ª de 1992. La razón se basa en que no habría iniciativa del gobierno en la solicitud de facultades. A su vez, el senador Holguín expone que como se trata de facultades extraordinarias, es indispensable que el gobierno pida las facultades, pero que lo podía hacer como lo hizo el ministro.
Al respecto, sostiene el director Nacional de Planeación, “que no puede el gobierno pedir facultades extraordinarias para otros organismos autónomos e independientes; constitucionalmente no es posible, pero sí para las corporaciones autónomas regionales”.
Se evidencia en la Gaceta del Congreso 22, que el representante Rodríguez manifiesta que la manera cómo se incluyó el tema de las facultades en relación a las corporaciones autónomas regionales, traería una inconstitucionalidad, además se violaría el régimen de autonomía de dichas entidades.
Dicha posición es apoyada por el senador Jumi Tapias, quien manifiesta que las corporaciones autónomas regionales no son parte de la administración pública, sino que hacen parte del sistema ambiental y son de creación constitucional. Por consiguiente, para modificar las señaladas corporaciones, no puede el Congreso otorgarle facultades al Presidente de la República.
Debido a la controversia formal que produjo la introducción de la propuesta aditiva, el senador Gómez Gallo propone que el gobierno retire la propuesta por no ser conveniente para el debate.
En la Gaceta del Congreso 24 se evidencia, que la propuesta aditiva (h) sobre corporaciones autónomas regionales fue retirada por el gobierno. De otra parte, se constata que se presenta la proposición 78, en esta se determina el contenido del artículo 18 del proyecto de ley, de la siguiente manera:
ART. 18.—Restricción al gasto público. Hasta el año 2005, El (sic) incremento anual del costo de la planta de personal de los ministerios, departamentos administrativos y entidades públicas del orden nacional, no podrán ser superior a la inflación del año inmediatamente anterior. Adicionalmente, los gastos anuales de funcionamiento no podrán incrementarse en cuantía superior al índice de inflación.
Dicha proposición sustitutiva es sometida a votación y aprobada por las comisiones primeras de las dos cámaras.
En este orden de ideas, y en tercer lugar, el texto aprobado por las comisiones primeras conjuntas de Senado y Cámara, fue publicado en la Gaceta del Congreso 575 de 9 de diciembre de 2002 (págs. 2 a 12).
Así mismo, la ponencia para segundo debate en el Senado de la República con el texto de sus modificaciones; fue publicada en la Gaceta del Congreso 575 de 9 de diciembre de 2002, (págs. 2 a 12) y discutida y aprobada, con cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales, como consta en el Acta 37 de la sesión ordinaria de 12 de diciembre de 2002, y publicada en la Gaceta del Congreso 30 de 4 de febrero de 2003 (págs. 4 a 19), como además se verifica según certificación expedida por el secretario general del Senado de la República (fl. 2, cdno. de pruebas 2 Senado).
Por las modificaciones legislativas realizadas, correspondió al artículo 18 mencionado, el 19. Así entonces, a partir de este momento la norma relacionada con la restricción al gasto público correspondería al artículo 19.
En cuarto lugar, la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes, fue publicada en la Gaceta del Congreso 576 de 9 de diciembre de 2002 (págs. 1 a 16) discutida y su texto aprobado, con el lleno de los requisitos constitucionales y legales, como consta en el Acta 36 de 16 de diciembre de 2002, y publicada en la Gaceta del Congreso 81 de 2003 (págs. 32 a 51).
En dicha ocasión, como se comprueba en la Gaceta del Congreso 81, el representante Mateus presenta una proposición para que se adicione al artículo 19 sobre restricción al gasto público, un parágrafo que diría lo siguiente:
Con el fin de racionalizar el uso de los recursos públicos, el Gobierno Nacional podrá establecer límites a los gastos de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, de las corporaciones de desarrollo sostenible y de las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos.
Agrega el representante en mención, que el Gobierno Nacional había presentado en el articulado unas facultades para suprimir, fusionar, disminuir las corporaciones autónomas regionales. Señala el representante, que con respecto a esto el gobierno retiró del articulado esas facultades; pero que es deseo del gobierno al que asienten los ponentes; tener la capacidad de racionalizar los gastos de funcionamiento en esas corporaciones.
El parágrafo mencionado es sometido a votación y es aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes.
En quinto lugar, al existir una clara diferencia entre las cámaras en punto del parágrafo del artículo 19, el cual no había sido sometido a aprobación en la plenaria del Senado; se reunió una comisión accidental para conciliar las diferentes posiciones. Resultado de dicha reunión es el acta de conciliación de fecha 19 de diciembre de 2002, en la cual se estableció lo siguiente con relación al parágrafo:
ART. 19.—Se acoge el texto de la honorable Cámara de Representantes con una modificación que permite asegurar la finalidad perseguida con el artículo. En consecuencia, se propone acoger el siguiente texto para el parágrafo del artículo 19:
PAR.—Con el fin de racionalizar el uso de los recursos públicos, el Gobierno Nacional, podrá establecer límites a los gastos de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, de las corporaciones de desarrollo sostenible y de las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos. En ningún caso la consecuencia de establecer tales límites, podrá impedir el ejercicio de las funciones propias de dichas corporaciones.
Así las cosas, dicha acta fue publicada y aprobada por la plenaria del Senado, como consta en la Gaceta del Congreso 46 del 6 de febrero de 2003 (págs. 54 a 58). En igual forma, el acta de conciliación referida, fue publicada y aprobada por la plenaria de la Cámara de Representantes según consta en la Gaceta del Congreso 83 de 6 de marzo de 2003 (págs. 96 a 120).
El proyecto de ley fue sancionado por el Presidente de la República, el día 27 de diciembre de 2002 y publicado ese mismo día en el Diario Oficial 45.046. Por ende, teniendo como resultado final, el siguiente artículo 19:
De lo expuesto en el trámite legislativo del parágrafo del artículo 19 de la Ley 790 de 2002, se puede resumir:
1. El proyecto presentado por el Gobierno Nacional, no traía consigo referencia alguna al parágrafo demandado.
2. En los debates realizados en las comisiones primeras conjuntas de Senado y Cámara, se propone integrar un nuevo artículo que consistiría en la restricción al gasto público. No obstante, nunca fue objeto de debate el parágrafo acusado con relación a las corporaciones autónomas regionales. Si bien es cierto, se presentó por parte del gobierno una proposición aditiva, cuyo fin era extender las facultades solicitadas para reestructurar, fusionar o suprimir las corporaciones autónomas regionales; esta fue retirada. De igual forma, se presenta una proposición modificatoria del artículo ya referido, la cual es aprobada. Sin embargo, se insiste, nunca fue debatido, ni discutido el parágrafo actualmente acusado.
3. El texto aprobado por las comisiones primeras conjuntas de Senado y Cámara, es aprobado en la plenaria del Senado de la República. En dicho texto, aparece el artículo sobre la restricción al gasto público pero no contiene ningún parágrafo y en ninguna parte del artículo se hace referencia a las corporaciones autónomas regionales.
4. Cuando la plenaria de la Cámara de Representantes aprueba el texto proveniente de las comisiones primeras conjuntas, se propone agregar al artículo sobre la restricción al gasto público, un parágrafo que permita al Gobierno Nacional establecer límites a los gastos de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, de las corporaciones de desarrollo sostenible y de las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos. Dicha proposición es aprobada. En consecuencia, se incorpora por primera vez el parágrafo al artículo 19 del que era en aquel entonces un proyecto de ley.
5. Debido a las discrepancias entre el articulado aprobado en la Cámara y el aprobado en el Senado; se convoca una comisión accidental que concilia dichas diferencias. Entre ellas, el parágrafo del artículo 19. Dicha acta de conciliación es aprobada con posterioridad tanto en la plenaria del Senado como en la de la Cámara. Posteriormente, el proyecto se convierte en la Ley 790 de 2002.
Ahora bien, el primer cargo de forma efectuado por el demandante, se centra en tres pilares. Se afirma que el parágrafo acusado no fue discutido ni aprobado en las comisiones primeras conjuntas de Senado y Cámara (a) y que no se agotó el trámite de la comisión accidental (b).
Al respecto, esta corporación con base en los datos expuestos constata que:
a) Efectivamente, el parágrafo acusado en momento alguno fue discutido ni aprobado en las comisiones primeras conjuntas de Senado y Cámara.
b) Contrario a lo que señala el demandante, si se convocó a una comisión accidental para dirimir las diferencias entre las cámaras. En el acta de esta comisión aparece conciliado el parágrafo acusado.
Así las cosas, analizará esta Corte ¿si el hecho que el parágrafo demandado no haya sido discutido ni aprobado en las comisiones primeras conjuntas de Senado y Cámara, produciría un vicio de forma en la elaboración de la norma que acarrearía su inconstitucionalidad? En virtud de lo anterior, se estudiarán los principios consecutividad e identidad.
b) La posible afectación al principio de consecutividad e identidad.
Estos dos principios en materia de trámite legislativo, han sido transcendentales para esta corporación; en el sentido que son fundamento esencial del principio democrático.
En consecuencia, esta Corte en varios pronunciamientos ha establecido la importancia y alcance de estos principios y su marcada incidencia al interior de la elaboración de la ley. Al respecto ha dicho esta corporación:
5.2.2. A propósito de la interpretación hecha al contenido del artículo 157 antes citado, esta corporación ha sostenido que este impone una condición necesaria para que un proyecto se convierta en ley, cual es la de que el mismo surta un total de cuatro debates, que además deben darse completos e integrales para que lo aprobado o improbado tenga plena validez (1) . Se exceptúan de dicha exigencia tan solo los casos de sesión conjunta de las comisiones permanentes de cada Cámara, que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 169 de la Ley 5ª de 1992, tienen lugar únicamente en dos eventos: (i) por disposición constitucional, para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (C.P., art. 346), y (ii) por solicitud del gobierno, cuando el Presidente de la República envía mensaje de urgencia respecto del trámite de un determinado proyecto de ley que esté siendo conocido por el Congreso (C.P., art. 163).
Según lo expresado por la jurisprudencia, aun cuando en los dos supuestos anteriores se prevé una excepción —de interpretación restrictiva— a la regla general, de manera que los cuatro debates quedan reducidos a tres, también en este último caso todos y cada uno de ellos deben surtirse en forma completa e integral, con el fin de que el contenido normativo que ha sido sometido al trámite legislativo especial pueda entenderse válidamente aprobado.
La importancia de los debates reglamentarios en el proceso formativo de las leyes, y la necesidad de que estos se lleven a cabo sobre la generalidad del contenido del proyecto, ha sido analizada y destacada por la Corte en distintos pronunciamientos, aclarando que estos resultan constitucionalmente relevantes en cuanto persiguen blindar de legitimidad el concepto de Estado democrático y todo lo que comporta el sistema de la organización estatal. Para la Corte, “a través del debate se hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, ya que hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la República” (2) . Por ello, si el proyecto y su articulado no han sido debatidos primero en las comisiones permanentes de las cámaras y luego en las respectivas plenarias, no puede convertirse en ley de la República”.
Entonces, las normas de los artículos 157, 158, 159, 164 y 185 de la Ley 5ª de 1992, consagradas en relación con los proyectos de ley pero extensivas a los de acto legislativo por expresa remisión del artículo 227 ibídem, en cuanto no solo son compatibles con el trámite de las reformas constitucionales sino adecuadas a él afortiori, deben ser atendidas de manera estricta”.
Tal como lo ha venido expresando la jurisprudencia de esta Corte, en virtud del principio de consecutividad, “la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser [entonces] discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso” (3) , aplicándose la misma regla cuando se trata de proposiciones modificatorias, aditivas o supresivas presentadas en el curso de los debates, ya que estas también deben ser consideradas, debatidas y votadas, a menos que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992, su autor o gestor tome la firme decisión de retirarlas con anterioridad al trámite de la votación o de su respectiva modificación.
En relación con el debate, los artículos 157 y 158 de la Ley 5ª de 1992 señalan que si el ponente propone debatir el proyecto y esa proposición es aprobada, se abre la discusión respecto de los asuntos fundamentales que le conviene decidir a la comisión en primer término, luego de lo cual “se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, y aun inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la comisión”. Y sobre la votación, los artículos 126 y 127 de ese mismo ordenamiento legal establecen que “ningún senador o representante podrá retirarse del recinto legislativo cuando, cerrada la discusión, hubiere de procederse a la votación”, al tiempo que precisan que “entre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno” y que “todo congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido”.
“Queda entonces establecido con meridiana claridad que a la iniciativa o presentación del proyecto de ley, sigue luego su discusión o debate y que, cerrado este, es la votación el requisito siguiente y que, en cada comisión permanente, el articulado del proyecto debe ser objeto no solo de discusión, sino, también y esencialmente de votación, pues el artículo 157 de la Carta exige que el proyecto sea aprobado en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, aprobación que no puede presumirse, ni tampoco suprimirse, sino que exige una votación expresa, específica, comoquiera que por votación ha de entenderse, para evitar equívocos y para garantía del cumplimiento de los requisitos exigidos por la Carta, el ‘acto colectivo por medio del cual las cámaras y sus comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general’ según las voces del artículo 122 de la Ley 5ª de 1992” (Sent. C-1056/2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
5.2.4. En lo que tiene que ver con el principio de identidad, ha dicho la Corte que a partir de la expedición de la Constitución de 1991 el mismo ha sido relativizado, en el sentido que cambia el criterio del control rígido que hasta ese momento operaba sobre la exigencia de que un proyecto de ley tenía que ser el mismo durante el curso de los cuatro debates reglamentarios. Bajo el actual esquema constitucional, el objetivo del principio de identidad no es lograr “que un determinado precepto incluido en un proyecto de ley deba permanecer idéntico desde que se inicia el trámite legislativo hasta que este termina, sino que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad de materia” (4) . Lo que persigue el aludido principio es que las “Cámaras debatan y aprueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible” (5) . En esta línea, el artículo 160 superior autoriza a cada Cámara para que durante el segundo debate pueda introducir al proyecto las modificaciones o adiciones que juzgue necesarias, esto es, la posibilidad de que bajo una de esas dos formas se adicionen artículos nuevos al proyecto que viene siendo considerado.
5.2.5. No obstante, también la jurisprudencia ha aclarado que la relativización del principio de identidad no puede entenderse en sentido absoluto o ilimitado hasta el punto que lo haga del todo nugatorio, ya que la posibilidad de introducir modificaciones y adiciones a los proyectos de ley solo resulta constitucionalmente viable, cuando “el asunto o materia a que se refiere haya sido objeto de aprobación en primer debate” (6) . En palabras de la Corte, “no puede la plenaria de una de las cámaras incluir un artículo nuevo si el mismo no guarda unidad temática con el tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, toda vez que en ese caso se desconocería la Constitución” (7) .
Ciertamente, aun cuando el estatuto superior autoriza la introducción de cambios al proyecto de ley durante el segundo debate en las cámaras, reconociendo cierto margen de flexibilidad al principio de identidad, el mismo ordenamiento exige que para que dicho cambio se entienda válido, se requiere que el tema o el asunto a que este último se refiere haya sido previamente considerado y aprobado durante el primer debate en comisiones, con lo cual se obvia tener que repetir todo el trámite, a menos que se trate de serias discrepancias con la iniciativa aprobada o existan razones de conveniencia que avalen su reexamen definitivo (8) . Así, la opción de introducir modificaciones a los proyectos de ley y la exigencia de que las mismas versen sobre temas tratados en comisiones, lo ha manifestado la Corte, “implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el artículo 157 de la Constitución” (9) .
5.2.6. De acuerdo con lo expuesto, a propósito del principio de identidad, es entonces claro que un proyecto de ley puede ser objeto de cambios y modificaciones en el transcurso de las diversas etapas parlamentarias, pero solo en la medida en que dichos cambios y modificaciones se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que también estos deban guardar estrecha relación con el contenido del proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de unidad de materia. En torno al principio de unidad de materia (C.P., art. 158), la hermenéutica constitucional ha destacado su importancia como instrumento de racionalización y tecnificación de la actividad legislativa, en cuanto por su intermedio se pretende asegurar que el proceso de formación de la ley sea en realidad consecuencia de un amplio y respetuoso debate democrático, en el que se garantice que los diversos asuntos que la componen se analicen y discutan por parte de las distintas bancadas y corrientes políticas que integran las instancias congresionales, evitando con ello la aprobación de textos normativos no discutidos o no relacionados con los que sí fueron tratados (10) .
Pero al margen de su importancia en el contexto político y parlamentario, este propio tribunal ha precisado que la aplicación del principio de identidad en los términos expuestos, no conduce a reconocerle a la unidad de materia un carácter rígido e inflexible que rebase su propia finalidad, ya que ello puede “restringir gravemente la función democrática y legislativa de formación de las leyes propia del Congreso de la República”. Bajo ese entendido, la jurisprudencia viene afirmando que solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley” (11) .
Sobre esta instancia legislativa especial, la Corte ha señalado que las discrepancias surgidas entre los textos que son aprobados en las plenarias de una y otra Cámara, pueden ser conciliadas por las comisiones accidentales de medicación formalmente designadas, siempre que se hayan observado los principios de consecutividad e identidad (12) . En ese contexto, la función que cumplen las mencionadas comisiones accidentales, es la de concebir un texto que armonice las diferencias o discrepancias surgidas entre las cámaras sobre asuntos conocidos por ambas, para luego someter el mismo a la aprobación de cada una de sus plenarias.
Al respecto, esta corporación ha reconocido que cuando una de las cámaras inserta un artículo nuevo al proyecto dándole su aprobación, y el mismo es ignorado por completo por la otra Cámara, existe una discrepancia que puede ser conciliada por las comisiones accidentales de mediación (13) . No obstante, de acuerdo con los criterios que han sido expuestos, es conveniente precisar que esto solo es posible en los casos en que el tema objeto de la discrepancia ha sido considerado por las plenarias de las dos corporaciones en cualquier sentido. De lo contrario, aun cuando se trate de mensaje de urgencia y el segundo debate se haya dado en forma simultánea, el hecho de que el tema nuevo no hubiere sido tocado por una de las plenarias, afecta la exigencia constitucional prevista en el artículo 157 superior relativa a que los artículos de un proyecto debe cumplir los debates reglamentarios en tanto en cuanto traten diversas materias; exigencia que, por lo demás, no señala ni prevé un trato diferencial frente al supuesto de que se trate de debates simultáneos o sucesivos.
Tratándose de los debates simultáneos, la Corte ya ha sostenido que la simultaneidad significa “que el debate se surte en las dos cámaras al mismo tiempo y ello implica que el mismo no puede versar sino sobre el proyecto tal como fue aprobado en el primer debate en sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales” (14) . Esto, para precisar que la simultaneidad impone mantener la discusión del proyecto en los términos en que fue aprobado en comisiones conjuntas, de manera que la posibilidad de incluir artículos nuevos está condicionada a que el tema en él tratado haya sido abordado por las dos plenarias directa o indirectamente. Es esta circunstancia, y ninguna otra, la que legítima la intervención de las comisiones de conciliación, en el evento en que un artículo sea aprobado por una Cámara e ignorado por la otra” (15) .
De lo transcrito se puede resumir lo siguiente:
1. La regla general, en punto del proceso de elaboración de una ley, consiste en que el proyecto (i) haya sido publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva; (ii) que haya sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, o en su defecto, en sesión conjunta de las comisiones permanentes de cada Cámara; (iii) que haya sido aprobado en cada Cámara en segundo debate; y finalmente, (iv) que haya obtenido la sanción del Gobierno Nacional.
2. Estos cuatro debates deben realizarse de manera completa e integral para que lo aprobado o improbado tenga plena validez, exceptuándose aquellos casos en los cuales el Presidente de la República presente un mensaje de urgencia al interior del trámite legislativo. Situación en la cual es constitucionalmente factible que sesionen conjuntamente las comisiones permanentes de las cámaras.
Por ende, en el presente caso los debates se ceñirán a tres. Razón por la cual sesionaron de manera conjunta las comisiones primeras permanentes tanto de Senado como de Cámara de Representantes.
No obstante, estas sesiones se realicen conjuntamente y los debates sean tres, cada uno de estos debe surtirse en forma completa e integral, con el fin de que el contenido normativo sea sometido al trámite legislativo especial y pueda entenderse válidamente aprobado.
3. El principio de identidad consiste en que las cámaras debatan y aprueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones.
La jurisprudencia ha aclarado que la relativización del principio de identidad no puede entenderse en sentido absoluto o ilimitado hasta el punto que lo haga del todo nugatorio, ya que la posibilidad de introducir modificaciones y adiciones a los proyectos de ley solo resulta constitucionalmente viable, cuando el asunto o materia a que se refiere haya sido objeto de discusión, votación, aprobación o no, en primer debate.
De presentarse discrepancias entre las cámaras, existe la posibilidad de reunir una comisión accidental para que concilie dichas diferencias. Sin embargo, en aras del principio de consecutividad e identidad referidos, las materias que se conciben deben haber sido discutidas, votadas, aprobadas o improbadas en primer debate.
De lo constatado y argumentado en esta providencia, se concluye con relación al parágrafo del artículo 19 de la Ley 790 de 2002:
El Gobierno Nacional, a través de dos de sus ministros, presenta un proyecto de ley al Congreso con el fin de renovar la administración pública. En dicho proyecto, de inicio, no es mencionado tema alguno referente a las corporaciones autónomas regionales o a otro tipo de autoridad ambiental.
Razón por la cual, las comisiones primeras permanentes de Senado y Cámara sesionaron de manera conjunta. No obstante, en dichas sesiones conjuntas, no se discutió, votó, aprobó o improbó tema concerniente a los límites a los gastos de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, de las corporaciones de desarrollo sostenible y de las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos.
Únicamente, se constató, que el Ministro del Interior presentó una proposición aditiva, con el fin de extender las facultades extraordinarias solicitadas; para reestructurar, fusionar o suprimir las corporaciones autónomas regionales. Sin embargo, dicha proposición fue retirada por el gobierno.
A pesar de lo mencionado, la plenaria de la Cámara introduce en segundo debate el parágrafo ya señalado al artículo 19 del proyecto. Aunque constitucionalmente existe dicha posibilidad de adición, esta debe ir aunada con la discusión, votación, aprobación o no, del tema en primer debate. Situación no presente en el caso bajo estudio, donde simplemente se efectuó una proposición aditiva en algo referente al tema; pero que posteriormente fue retirada sin ser discutida, votada, aprobada o improbada.
De otra parte, la comisión accidental no podía conciliar un parágrafo nuevo del articulado, si el tema que este trataba no había sido discutido, votado, aprobado o improbado en primer debate. Y menos aún, como en el presente caso, donde la plenaria del Senado en segundo debate, no discutió o debatió el tema referente a las corporaciones autónomas regionales, así haya aprobado el acta de conciliación.
Así las cosas, si el texto nuevo es introducido en la plenaria de una Cámara sin haber sido discutido ni debatido su contenido normativo en la otra; en realidad no existe una discrepancia o diferencia entre las cámaras, al no presentarse posiciones encontradas. En el último caso en realidad, solo existe una posición que se pretende hacer valedera a través de la comisión accidental y así eludir los debates requeridos constitucionalmente.
Así pues, y con base en lo expuesto, se vulneró tanto en la plenaria de la Cámara de Representantes como en la Comisión Accidental de Mediación, y en relación al parágrafo del artículo 19 de la hoy Ley 790 de 2002, el principio de consecutividad e identidad (16) .
En cuanto al primero, ya que el parágrafo señalado no fue debatido ni votado de manera completa e integral, en tres debates; es decir en este caso especial se evidencia una ausencia de debate. Encuentra esta corporación, que con las acciones realizadas, se pretendió trasladar la competencia concerniente a las comisiones primeras a otra comisión, como la accidental.
Así las cosas, con estas acciones no se guardó relación temática con lo debatido, votada y aprobado o no en primer debate, por ende se presentó una elusión de debate, violentándose el artículo 157 constitucional. Sin dudas, esta irregularidad no es irrelevante, y no lo es por cuanto al ser incumplida la formalidad se vulneró el principio que esta protegía. Es decir, el principio constitucional según el cual todo proyecto para ser ley debe haber sido debatido, votado y aprobado o no en primer debate.
Y en relación al segundo principio, este fue violentado, por cuanto se adicionó el parágrafo del artículo referido, sin que en la sesión conjunta de las comisiones permanentes de Senado y Cámara se haya analizado tema alguno en relación a los límites a los gastos de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales y demás entidades. Situación similar vivida en la plenaria del Senado donde no se discutió ni debatió el tema de las corporaciones autónomas regionales, así dicha plenaria haya aprobado el acta de conciliación.
De la exposición de motivos del proyecto de ley, de los debates de las comisiones, de las ponencias y las variaciones en los textos e incluso del título de la ley, se desprende que la materia de este concernía a la renovación de la administración pública del orden nacional. Contrariamente, de la Constitución Nacional se colige que las corporaciones autónomas regionales poseen un régimen de autonomía y una naturaleza jurídica propia. En este orden de ideas, la inclusión temática del parágrafo no tiene relación con la materia tratada a través del iter legislativo en el proyecto referido. Su materia específica no surgió del trámite en primer debate. Razón por la cual se transgrede el principio de identidad determinado en el artículo 158 constitucional.
En este orden de ideas, es palpable que no se cumplió con el principio democrático vertido en los artículos 157 y 158 de la Constitución Política...
Así las cosas, esta Corte declarará que en el proceso de formación de la norma acusada, se desconoció la necesidad del debate; hubo ausencia de debate y se incurrió en este caso en un vicio de inconstitucionalidad insubsanable. Razón por la cual la corporación pronunciará la inexequibilidad del parágrafo señalado en la parte resolutiva de esta sentencia.
Por consiguiente, por cuanto la norma demandada ha sido encontrada inconstitucional por el vicio de forma aludido, estima esta Corte innecesario considerar los restantes cargos formulados contra ella.
1. Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 19 de la Ley 790 de 2002.
(1) Sentencia C-702 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz.
(2) Sentencia C-801 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(4) Sentencia C-1190 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(5) Sentencia C-950 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(6) Sentencia C-702 de 1999.
(7) Sentencia C-801 de 2003.
(8) Cfr. Sentencia C-801 de 2003 varias veces citada, que a su vez hace referencia al artículo 178 de la Ley 5ª de 1992.
(10) Cfr., entre otras, las sentencias C-025 de 1993, C-501 de 2001, C-551 y C-801 de 2003.
(12) Cfr., entre otras, las sentencias C-1488 de 2000, C-500 y C-1108 de 2001, y C-198 de 2002.
(13) Cfr. Sentencia C-282 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(14) Sentencia C-044 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(15) Sentencia C-1147 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Salvamento de voto, magistrado Eduardo Montealegre. Aclaración de voto, magistrado Manuel José Cepeda.
(16) Con relación a estos dos principios, véanse también las siguientes sentencias: C-922 de 2000, C-198 de 2001, C-044 de 2002, C-801, C-839 y C-1113 todas de 2003 y C-312 de 2004.

References: ARTÍCULO 19
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 artículo 241
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 artículo 43
 artículo 150
 artículo 142
 artículo 19
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 artículo 157
 artículo 163
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 artículo 15
 artículo 18
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