Source: http://revcienciapolitica.com.ar/num9art7.php
Timestamp: 2017-04-29 01:39:36+00:00

Document:
Revista Nº9 "INSTITUCIONES Y PROCESOS GUBERNAMENTALES V"
Resumen: Argentina: ¿hacia un águila de dos cabezas? Tiene como propósito analizar las consecuencias que en términos institucionales y republicanos generan las herramientas de excepción conferidas por la Constitución Nacional al Presidente. Nos proponemos de esta manera llevar a cabo un recorrido histórico por las distintas presidencias que han gobernado el país desde el 10 de diciembre de 1983, que permita al fin del mismo confirmar si la Argentina ha adquirido un nuevo sistema, es decir, un águila de dos cabezas.
Abstract: The present paper, Argentina: ¿Does it go in the way of becoming a “two heads eagle”? Has the purpose of analyzing the institutional and republican consequences generated by the exceptional tools, granted to the President in the National Constitution. In that way, we propose to look through the History of the different presidencies that ruled the country since December 10th, 1983. As a result of that analysis we expect to confirm that Argentina has acquired a new system and became “a two heads eagle” Argentina: ¿Hacia un águila de dos cabezas? Por: Matías Petrasso*
Con la vuelta de la democracia, los Presidentes Argentinos elegidos en elecciones libres, competitivas y populares han tenido la posibilidad de usar instrumentos políticos extraordinarios para situaciones en que se vislumbrara un momento de emergencia considerable. Dentro de tales facultades se pueden mencionar en mayor medida los Decretos de Necesidad y Urgencia y la Delegación de poderes del Legislativo al Ejecutivo Nacional, entre otros.
Durante los primeros años de la presidencia de Alfonsín el uso de aquellos tuvo un carácter minoritario pero con el correr de los años y las posteriores gestiones de Carlos Menem, Fernando De La Rúa y Eduardo Duhalde sus usos empezaron a ser diarios dejando en el olvido cuestiones consideradas de “emergencia” para ser un modo más de gobernar, una cabeza más del gobierno.
La llegada de Néstor Carlos Kirchner al gobierno con el 22 % de los sufragios, luego de un frustrado ballotage con Carlos Menem, y la imperante necesidad de consolidar su autoridad, demostró que esta manera de ejercer el poder lejos de detenerse aumento su ritmo y podríamos decir su definitiva consolidación. La política de Kirchner tendió a fortalecer aún más el modelo de soberanía presidencial, clave del modelo instaurado años anteriores, en detrimento de los demás poderes del Estado. El Ejecutivo poco a poco se transformo en un “Águila de dos cabezas”: legisla y administra dejando fuera del juego político al otro actor fundamental de toda república: El Poder Legislativo e instaurando de esta manera una democracia decisionista y/o delegativa, provocando un desdibujamiento del parlamento como principal actor de control y consenso, como espacio de deliberación entre proyectos societales diferentes.
A partir de lo señalado en las líneas anteriores, el presente trabajo llevará adelante un análisis tendiente a estudiar el accionar político del gobierno nacional desde el año 1983 hasta el 2007, intentando comprender las causas como las consecuencias de la reiterada concentración de poder por parte de los sucesivos Jefes de Estado entre los años 1983 -2007; estipulando como eje ordenador la siguiente hipótesis: “Desde el fin de la última dictadura militar y el inicio del período democrático se observaría una continua, sistemática y acumulativa concentración de poder en manos del Ejecutivo Nacional instaurando con ello una democracia de tipo delegativa; produciéndose su consolidación en el gobierno presidido por el Presidente Néstor Kirchner entre años 2003 y 2007”.
Comenzaremos nuestra investigación abordando las diferencias y características primordiales que se pueden localizar entre un Estado de Derecho y un Estado Delegativo, para seguidamente embarcarnos específicamente en la República Argentina estipulando las características de nuestro sistema presidencial, describiendo sus funciones y herramientas excepcionales como así también las atribuciones del Parlamento. Seguidamente, y con el objetivo de corroborar o refutar la hipótesis planteada al inicio del presente trabajo, realizaremos un análisis de las presidencias argentinas desde el 10 de diciembre de 1983 en torno a la concentración de poder en manos del ejecutivo nacional, teniendo en cuenta la estipulación de tres etapas históricas.
En primer lugar encontraremos una etapa denominada “preparatoria o inicial”, cuyo punto de partida puede localizase bajo la presidencia de Raúl Ricardo Alfonsín, donde es posible visualizar un incipiente y tibio uso de las citadas herramientas. En Segundo lugar destacaremos una etapa de “auge y crecimiento”, (1989 -2003), donde las facultades excepcionales dejan de ser utilizadas en estrictas particulares para pasar a incrementarse paulatina y escalonadamente su uso bajo topo tipo de escenarios; localizándose las gestiones de Carlós Saúl Menem, Fernando De La Rúa y Eduardo Alberto Duhalde como claros exponentes de ella. Por último, la etapa denominada de “consolidación” clarificada a partir del año 2003, se distinguirá por el hecho de que el ejecutivo se convierte en un órgano bicéfalo que administra y legisla en forma concurrente, es decir, un órgano que hace uso y abuso de herramientas conferidas por la Carta Magna para situaciones de real necesidad y urgencia, dejando con ello en un carácter meramente marginal al Congreso de la Nación en lo que hace a su carácter deliberativo, participativo y como pilar fundamental en la construcción de toda Nación.
Estado de Derecho Vs. Decisionismo:
Estado de Derecho en la República Argentina:
No todo Estado puede ser considerado Estado de Derecho, sino que solo puede ser encuadrado dentro de aquella categoría todo Estado que reúna las siguientes características:
Predominio del Imperio de la ley, en cuanto expresión de la voluntad popular emanada de los órganos representativos subordinados a la Constitución Nacional.
Existencia de división de poderes, es decir, Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial.
Legalidad de la Administración a través de que todo actividad de cualquier poder del Estado este subordinada a leyes generales.
Respeto de los derechos y libertades fundamentales a partir del establecimiento jurídico formal de los mismos.
¿A que nos referimos cuando hablamos de decisionismo?
Cuando hablamos de decisionismo o formas concentradas y discrecionales del ejercicio del poder político, hacemos referencia a que con el pretexto de la eficacia y la eficiencia se eluden controles constitucionales, se dejan de lado los necesarios contrapesos y la división de poderes entre quienes sancionan las leyes y quienes la aplican. La división de poderes se reduce a su mínima expresión, en la medida en que cuando no se gobierna directamente a través de decretos, las leyes que se sancionan resultan frecuentemente tan abiertas e indeterminadas que funcionarios ministeriales terminan legislando mediante vía reglamentaria.
El decisionismo obtiene su justificación en la excepcionalidad de la situación, pero muchas veces la tal mencionada excepcionalidad se exagera, o simplemente se genera para operar esa concentración de poder. No cabe dudas que ante situaciones de emergencia y graves desordenes se requieren y se justifica la utilización y aplicación de este tipo de herramientas, pero otra cosa muy diferente es recurrir constantemente a aquellos instrumentos en forma discrecional, aludiendo pretextos de tipo temporal. El hiperpresidencialismo se refleja en que no solo se recurre a la excepcionalidad para sancionar Decretos de Necesidad y Urgencia o para solicitar delegación de poderes o “poderes especiales”, sino que se produce una hegemonía frente al poder legislativo a través de la amenaza del decretismo o a través del recurso de veto y/o promulgación parcial de las leyes.
Los gobiernos de Alfonsín, y en medida ascendente los de Carlos Menem, Fernando De La Rúa, Eduardo Duhalde y Néstor Kirchner recurrieron en diversa medida tanto a los Decretos de Necesidad y Urgencia como a la delegación de poderes. Por un lado, ante la amenaza de inminente ingobernabilidad, y por otro, ante la quietud tanto de Diputados como de Senadores Nacionales. De esta manera, tanto la posibilidad de firmar Decretos como de tener facultades delegadas se convirtió en un instrumento de sumo poder para fijar la agenda legislativa, quedando de esta manera el Parlamento bajo un rol ex post.
Cuando hablamos de decisionismo en nuestro país claramente podemos diferenciar un antes y un después de la reforma constitucional de 1994, ya que esta consagró como norma constitucional la atribución del poder ejecutivo para legislar mediante Decretos de Necesidad y Urgencia; incluyendo modificaciones de clara inspiración decisionista que otorgan al Presidente de la República atribuciones especiales. Es de suma importancia señalar que la cuestión del decisionismo es un problema filosófico de enorme envergadura que excede a la actual coyuntura y tiene una notable historia. Aquí se pueden hallar diversos teóricos que a lo largo del tiempo promovieron la necesidad de todo gobernante de concentrar en sí mismo el máximo poder posible con el fin de realizar el mejor gobierno; nos estamos refiriendo a Nicolás Maquiavelo, Tomas Hobbes y Carl Schmitt como los principales referentes de esta tendencia.
El Príncipe de Nicolás Maquiavelo:
Para Maquiavelo es necesario encarnar el poder en un jefe único, se debe trabajar por la conservación y el afianzamiento del poder, ya que este último solo puede afirmarse cuando descansa sobre sí mismo y no en diversos individuos. Este autor defiende un gobierno de tipo absolutista, donde el poder al estar sobre un solo hombre podrá ser dirigido sin ninguna alteración de las demás personas. Estas deberán aceptar los dictámenes del príncipe, ya que este es el único capaz de acabar con la corrupción política y las anomalías producidas al interior del estado, recomendando para ello todo tipo de medios, incluso la violencia. En pocas palabras, para Maquiavelo el Estado es el príncipe, su encarnación. Es decir, un fin último, un fin en sí, situado por encima como instancia absoluta.
En las obras de Maquiavelo podemos encontrar diversos pasajes referidos al tema planteado; un claro ejemplo de ello lo encontramos en el capitulo IX de su obra Discursos, donde menciona de una forma muy clara lo siguiente: “Jamás o raramente ocurre que alguna república o reino se vea ordenado bien desde el principio o reformado de manera completamente nueva al margen de las viejas instituciones, a no ser que sea ordenado por una sola persona; antes bien, es necesario que sea uno solo quien dé el modo y de cuya mente dependa cualquier ordenación de ese tipo. Por eso un ordenador prudente de una república y que tenga la intención de querer ayudar no a sí mismo, sino al bien común, no a su propia sucesión, sino a la patria común, debe ingeniárselas para apropiarse de toda la autoridad” (MAQUIAVELO: 1988, Cap. IX). Las palabras mencionadas nos permiten una vez más aplicarlo a los tiempos que corren, ya sea a través de la presencia de la idea de un “soberano” como aquel que es representante del pueblo en su conjunto más allá de los intereses sectoriales y políticos. Es este quien decide en estado de excepción la defensa del presidencialismo como expresión de la unidad del Estado y la crítica del parlamentarismo por inoperante, fuente de discordia y corrupción, así como la idea de que el orden jurídico reposa sobre una decisión y no sobre una norma. Por otro lado, en “El Príncipe” también se verifican afirmaciones del mismo tenor; a saber; “Y el príncipe, en cuanto conquistador y dueño del poder, en cuanto encarnación del Estado, está por principio (y no por accidente) exento de toda norma moral. Lo importante es, que tenga las condiciones naturales como para asegurar la conquista y posesión del poder, "que sea astuto como la zorra, fuerte como el león…” (MAQUIAVELO: 2003, Cap. XIII, 91) ¿Qué sostenía Hobbes?
Hobbes consideraba que el individuo no es sino una lucha de pasiones; su voluntad no es sino el deseo último que surge de la deliberación entre sus diferentes apetitos y temores. El movimiento del hombre esta dado por su deseo y solo cesa con la muerte, llevando a que siempre quiera más, y provocando con ello en determinado momento que el deseo de varios hombres se fije en un mismo objeto dando esto el inicio de una posible guerra. Asimismo, la competencia provoca un estado de inseguridad constante en aquellos que poseen algo y viven con el temor de ser despojados, abriendo dicha desconfianza el comienzo a una segunda causa de guerra latente o manifiesta.
Lo señalado en las líneas anteriores lleva a que el temor a la muerte constante generado por la situación considerada conduzca al hombre a calcular los riesgos de sus acciones, es decir, a razonar sobre sus consecuencias, produciendo ello la aparición de la ley. Esta, portadora de derechos y obligaciones, conducirá el camino a la llamada segunda ley de la naturaleza, la cual será uno de los bloques sobre los que se sostendrá el poder del Estado. Dicha ley prescribe que “un hombre está dispuesto cuando otros también lo están tanto como el a renunciar a su derecho a toda cosa en pro de la paz y la defensa propia que considere necesaria y se contente con tanta libertad contra los hombres como consesutudinaria en otros contra el mismo” (HOBBES: 1989, Pág. 228)
Cabe aclarar que si bien obliga, la ley mencionada no implica un automático acatamiento cuando no se registren las condiciones que aseguren su cumplimiento generalizado; para que se logre esto último, se requerirá una transferencia de derechos a un tercero. Este soberano, el tercero, debe asimismo carecer de límites para garantizar a los hombres la ansiada paz buscada.
Hobbes considera que cualquier división de poderes o gobierno mixto terminará atentando contra la paz, por lo cual se debe instalar un leviatán omnipotente, cuyo poder debe ser indivisible e ilimitado. En ningún momento de sus escritos, tiene en cuenta la limitación del soberano, ya sea una autorregulación o una autolimitación, por lo cual termina concentrando en un mismo sujeto la sanción y la aplicación de las leyes civiles. Asimismo, postula que la democracia atenta contra la necesaria unidad del ilimitado poder soberano, ya que la asamblea facilita que surjan diversas facciones que terminan conduciendo a la población a la guerra civil, o en el caso contrario, las leyes serían tan débiles que cambiarían continuamente con referencia a las mayorías. Ni el gobierno mixto, ni la división de poderes son conducentes para la paz y la seguridad de los individuos, por ello se cree necesario afirmar la concentración de la soberanía en una forma pura y de un solo miembro. En palabras de Hobbes “aunque en tal poder ilimitado los hombres pueden representar muchas malas consecuencias, las consecuencias de su falta son mucho peores” (HOBBES: 1989, Pág. 298)
El decisionismo en Carl Schmitt:
Este filósofo considera que para conservar el Estado se requerirá un dictador que ejerza el poder sin ningún tipo de límites mediante su mandato. La entrada de actores sociales en la política conducirá a derribar la moderna distinción entre Estado y Sociedad, convirtiéndose el primero en una disputa de intereses. Asimismo, el Parlamento será prescindible en la propuesta de Schmitt, ya que la dictadura no se opone a la democracia sino al parlamentarismo. Se necesita un dictador plebiscitario que asuma la soberanía y se convierta por lo tanto en un legislador extraordinario, un Estado Gubernativo donde se priorice el mandato que ejecuta, se finalicen los interminables discursos del poder legislativo y se reconozca un valor jurídico positivo al decisionismo del mandato inmediatamente ejecutorio.
Schimitt nos plantea una mirada “o me apoyan o vendrá el caos”, descreyendo de la regla de la mayoría, pronunciándose a favor de un Estado dictatorial – burocrático diseñado en un poder concentrado en tanto lo considera como el único capaz de gobernar. La conflictividad social es asimilable a un agrupamiento de amigos y enemigos que conduce inexorablemente a la extinción del Estado.
Cabe destacar que los pretextos mencionados en las líneas anteriores, se pueden visualizar claramente en la Argentina. Con el motivo de evitar desordenes y ante la urgencia de volver a la normalidad, pueden tomarse medidas o decretarse con necesidad y urgencia normas que de otra manera no se hubieran podido llevar a cabo.
Sistema de gobierno en la República Argentina
Características del Sistema Presidencial Argentino:
El jefe del ejecutivo es popularmente electo, lo cual implica una responsabilidad e identificabilidad personal.
Los sistemas presidenciales poseen ejecutivos unipersonales. El Presiente dirige al ejecutivo.
Los mandatos del presidente y el Parlamento son de carácter fijo.
El ejecutivo no es designado o desbancado mediante el voto parlamentario. Los gobiernos son una prerrogativa presidencial: es el Presidente que a su discreción nombra o sustituye a los miembros del gabinete.
¿Cuales son las ventajas de los sistemas presidenciales?
Entre las innumerables causas que diversos teóricos atribuyen al presidencialismo, podemos señalar:
Mayor cantidad de opciones a los votantes: La elección directa del Jefe del Ejecutivo otorga a los electores dos opciones como mínimo en lugar de una sola. La existencia de comicios tanto para el ejecutivo como para el legislativo proporcionan a los votantes un abanico más libre de alternativas.
Responsabilidad e identificabilidad electoral: El presidencialismo presenta ventajas en términos de accountability e identificabilidad de los electores frente a sus representantes.
El presidencialismo puede impedir los juegos de suma cero, al basarse en un sistema de frenos y contrapesos, que procura limitar la posibilidad de que el que gana se quede con todo.
El Poder de los Presidentes:
Cuando los observadores clasifican a los presidentes en fuertes o débiles tienden a centrarse en la capacidad de ellos para poner su propio sello sobre las políticas. Sin embargo, hay dos medios principales a través de los cuales los presidentes pueden lograr esa influencia en las acciones de gobierno: Poseer poderes constitucionales inherentes al cargo presidencial, el cual obliga a este que sus preferencias sean tomadas en consideración a la hora de aprobar leyes.
Tener control sobre sus propios partidos, y que estos controlen mayorías de escaños.
Los presidentes pueden tener poder de veto, en cuyo caso ningún proyecto puede convertirse en ley sin la aprobación del presidente, a menos que el legislativo pueda reunir el voto mayoritario que sea necesario para anular un veto, y además muchos tienen poderes de decreto.
Poderes Proactivos: En esta categoría encontramos los poderes que permiten establecer un nuevo statu quo, destacándose dentro de este tipo de poder los Decretos de Necesidad y Urgencia.
Poderes reactivos: Son aquellos poderes que permiten al presidente defender el statu quo contra las tentativas de las mayorías legislativas para cambiarlo. El mejor ejemplo lo podemos encontrar en el poder de veto.
Los Decretos de Necesidad y Urgencia como el veto parcial no estaban incluidos en la Constitución de 1853, sin embargo se puede decir que se recurría a ellos solo excepcionalmente. Las únicas situaciones que eran contempladas en la citada Constitución eran el Estado de Sitio y la Intervención Federal a las Provincias en causas de suma importancia e emergencia.
La reforma constitucional sancionada en el año 1994 impulsó grandes cambios con respecto a las atribuciones del ejecutivo. Los Decretos de Necesidad y Urgencia solo pueden ser utilizados para situaciones excepcionales que hacen imposible el proceso constitucional, además de especificar las áreas en las que el presidente no puede utilizar este tipo de instrumentos, como derecho penal, materia impositiva, leyes electorales o legislación de partidos políticos.
El inciso 3 del articulo 99 de la Carta magna sostiene: “El poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta o insanable emitir disposiciones de carácter legislativo, solamente cuando circunstancias hicieran imposible seguir los tramites ordinarios previstos por esta constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral, o el régimen de partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los cuales serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos conjuntamente con el Jefe de Gabinete de Ministros. El jefe de Gabinete de ministros, personalmente y dentro de los 10 días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente”.
Cuando hablamos de Decretos de Necesidad y Urgencia, se pueden mencionar tres características definitorias:
Que sea reconocido explícitamente en la constitución o en alguna doctrina judicial formulada por una corte constitucional.
Que su aplicación sea en situaciones de extrema necesidad y urgencia que hagan imposible el procedimiento normal y ordinario para la elaboración de leyes.
Que el ejecutivo pueda introducir cambios en la legislación existente sin la necesidad de deliberación previa de la asamblea.
Sancionado un proyecto tanto por la Cámara de Diputados como de Senadores de la Nación, este pasa a consideración del Poder Ejecutivo, el cual puede ser promulgado o por su contrario vetarlo en el plazo de diez días hábiles. En caso de silencio, el proyecto sancionado queda promulgado tácitamente.
Podemos entender la promulgación como el acto por el cual el Presidente de la República afirma que la ley ha sido votada por las Cámaras y ordena que sea aplicada por las autoridades competentes. El proyecto recibido por el Poder Ejecutivo, es examinado por la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación, cuya acción puede desprender diferentes consecuencias:
No se plantean objeciones al proyecto y se expide el decreto de promulgación,
No se producen observaciones y se promulga el texto en forma tacita por el transcurso de diez días hábiles que establece la Constitución Nacional, plazo que no se interrumpe por la finalización de las sesiones ordinarias.
Se formulan objeciones al texto, es decir, se observa parcial o totalmente y se lo devuelve a las Cámaras para su reconsideración y,
Se formulen observaciones y se lo veta parcialmente, promulgándose la parte no vetada.
Veto Total y Parcial:
Desechado un proyecto en todo o en parte por el Poder Ejecutivo vuelve al Parlamento, ingresa a la Cámara en las que se originó, quien lo deberá analizar y si lo confirma por mayoría de dos tercios de los votos lo remitirá a la Cámara revisora. Si esta ultima también insiste con la misma mayoría, el proyecto es ley y pasará al Ejecutivo para su promulgación obligatoria. Si por el contrario, las Cámaras difieren sobre las objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones de aquel año (articulo 83) Aprobación y promulgación parcial:
La Constitución reformada en el año 1994 admite en su artículo 80, la promulgación parcial de los proyectos y la promulgación de la parte no vetada. Cabe mencionar, que las partes del proyecto no observadas solo podrán ser promulgadas si tienen normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. Además, la norma constitucional considera que en estos casos debe aplicarse el procedimiento previsto para los Decretos de Necesidad y Urgencia, reflejados en el artículo 99 inciso 3.
Delegación Legislativa:
La Constitución Nacional se refiere explícitamente a este tipo de delegaciones tanto en sus artículos 29 como en el artículo 76, donde queda de forma clara y precisa el grado de autorización y funcionamiento que se le pueden otorgar. Veamos los dos artículos mencionados:
Articulo 29: “El Congreso no puede conceder al ejecutivo nacional, ni las legislaturas provinciales facultades extraordinarias, ni la suma del poder publico, ni otorgarle sumisiones o supremacías por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable y sujetarían a los que la formulen, consienten o firmen, a la responsabilidad y pena de infames traidores a la patria”.
Artículo 76: “Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública con plazo fijado para su ejercicio por dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. El Congreso debe definir la materia de la delegación y suministrar un padrón o criterio claro para girar al ejecutivo, a la vez que debe preverse un tiempo limitado, pasado el cual las facultades concedidas pueden ser recuperadas por aquel”
Es un órgano de la República, uno de los tres poderes del Estado, siendo la síntesis de lo federal. El Parlamento es un órgano de naturaleza sumamente compleja por su carácter de cuerpo colegiado y por las diversas funciones con que cuenta. Entre ellas, podemos mencionar:
Es el principal órgano elaborador de leyes, ya que en su seno se debaten y elaboran las normas de mayor jerarquía e importancia política.
El Congreso controla y fiscaliza a los otros poderes del Estado.
Representa y expresa a la sociedad toda, en su pluralismo cultural, social, político y regional.
Delibera, práctica que permite debatir diferentes ideas, lo cual debe ser encauzado hacia una resolución final.
Es un órgano de gobierno, precisamente en este poder se ejecutan actos de gobierno a través de, por ejemplo, la aprobación de las cuentas que rinde el Poder Ejecutivo o cualquier otro organismo del Estado.
Es un órgano administrativo, ya que a través de todos los actos mencionados participa de la administración del Estado.
Es el poder preconstituyente.
La concentración de poder en los gobiernos argentinos
Etapa Preparatoria o Inicial (1983 – 1989)
El Gobierno Radical: Raúl Ricardo Alfonsín (1983 – 1989)
En octubre de 1983, los resultados de las elecciones introdujeron una especial configuración del poder institucional: La Unión Cívica Radical (UCR), no logró contar con mayoría en el parlamento. Sobre un total de 254 escaños en la cámara de diputados obtuvo una ajustada mayoría logrando 129 legisladores; la cual perdió en las elecciones de termino medio del año 1987. Por otro lado, en la Cámara de Senadores de la Nación obtuvo 18 de los 46 escaños, mientras que el Partido Justicialista ocupó 21 bancas.
Al asumir, el 10 de diciembre de 1989, Alfonsín pronuncio un discurso en el cual podemos observar la presencia de un lenguaje de nivel decisionista: “La voluntad del pueblo, a través de sus representantes, se hace presente hoy en este augusto recinto par dar testimonio de que se inicia en estos instantes una nueva etapa de nuestra vida nacional. La noción de ser protagonistas de este nuevo comienzo, que será definitivo, nos inspira a todos un sentimiento de responsabilidad acorde con el esfuerzo que hoy emprendemos juntos, y nos infunde el valor para afrontar un conjunto de dificultades muy graves que acosan a nuestra patria. Esas dificultades son múltiples e inmensas, bien lo sabemos, pero vamos a salir adelante, con la fe y el empuje necesarios, porque tenemos sin duda los recursos, la voluntad y el coraje. Y sobre todo, porque en este empeño estamos todos unidos.” “El Estado en que las autoridades constitucionales reciben el país deplorable y, en algunos aspectos, catastrófico, con la economía desarticulada y deformada, con vastos sectores de la población acosados por las más duras manifestaciones del empobrecimiento, con situaciones sociales que reflejan crudamente el impacto de la miseria, con un endeudamiento de insólito volumen y de origen muchas veces inexplicable, que compromete gran parte de los recursos nacionales para un largo futuro, con una inflación desbordada cuyos efectos son una verdadera afrenta para los hombres que producen y trabajan, con un clima de arbitrariedad, atropello e incertidumbre creado por la absurda pretensión de gobernar por el miedo y la prepotencia, con la cultura postergada y perseguida en muchas de sus expresiones, con la educación y la salud relegadas a un segundo plano y consiguientemente convertidas en privilegio de los menos, con una situación internacional agravada por decisiones irresponsables cuyas consecuencias se transfirieron imprudentemente a un futuro y que ahora vienen a depositarse en nuestras manos; con la carga afligente de todos esos males, cuya cuenta precisa y detallada puede ser excusada aquí por ser bien conocida, tendremos que enfrentarnos, a partir de hoy, no sólo a la tarea de corregirlos y eliminarlos para siempre, sino a la de echar los cimientos de la Argentina libre, grande, próspera, fraterna y generosa que queremos. Y lo hacemos, desde luego, juntos y unidos en esa decisión reparadora que todos compartimos”.
¿Qué ocurrió con los Decretos de Necesidad y Urgencia durante la gestión Alfonsín?
Durante el período en que el radicalismo estuvo al frente de los destinos de la nación, se comenzaron a escuchar los primeros compases de una práctica que adquirirá dimensiones sinfónicas durante la presidencia de Carlos Menem para convertirse finalmente en un concierto bajo el mandato de Néstor Kirchner. En otras palabras, entre 1983 y 1989 se aprobaron 645 leyes en el Congreso, fueron bloqueadas 284 y se promulgaron 10 Decretos de Necesidad y Urgencia, entre los cuales se pueden mencionar: El decreto 1096/85 que instrumenta el Plan Austral de estabilización económica, la emergencia previsional, la derogación de leyes sobre enganches de sueldos a la administración pública, etc.
Sin lugar a dudas, la firma de los mencionados decretos se puede enmarcar dentro del contexto de grave emergencia económica que vivía nuestro país y en ese caso podría llegar a considerarse valida su utilización; pero también es destacable señalar que el Congreso se encontraba en plena actividad y podría efectivamente haber tratado las diversas iniciativas
Etapa de auge y crecimiento (1989 -2003)
El experimento neoliberal en la Argentina, el menemismo: (1989 - 1999)
Carlos Menem gana las elecciones del 14 de mayo de 1989 con el 47.49 % de los votos, derrotando de esta manera a la formula radical encabezada por Eduardo Angeloz – Juan Manuel Casella, la cual obtuvo el 32.45% de los sufragios. Ante estos resultados electorales y ahogado por una crisis económica y social, Alfonsín decide retirarse a mediados del mes de julio del citado año, asumiendo de esta manera anticipadamente el riojano Carlos Menem. Este encarnaría el paso de un decisionismo “estatalista”, prevaleciente desde los años veinte y treinta, a un decisionismo de filo gubernativo liberal pro mecanismos autorreguladores del mercado.
Su triunfo le permitió lograr una mayoría ajustada en la Cámara de Diputados, con 120 bancas sobre un total de 259. Asimismo, conquistó 25 sobre 46 lugares en el Senado de la Nación.
Sin embargo, a pesar de las contundentes cifras anteriores, el gobierno de Menem tendió en forma reiterada a recurrir a instrumentos de decisión que dejaban de la lado en la mayoría de las veces la intervención del Congreso; hecho que fue convalidado por una sociedad que golpeada por una inflación salvaje hizo oídos sordos a su uso y abuso, demandando gobernabilidad e eficacia en la solución de los problemas. Se sostenía que una legitimación eficientista y una gestión neodecisionista podía ayudar tanto a desmontar el aparato estatal regulador y prestador de servicios como neutralizar casos críticos y resistencias del mencionado desguace.
Como se mencionó en las líneas anteriores, el gobierno justicialista de Menem estuvo enmarcado en la intensificación de los instrumentos de carácter excepcional, desplegando un discurso enmarcado en la lentitud y pasividad del Congreso para sancionar leyes de pronta necesidad. A su vez, en el caso de envíos de proyectos de ley al Parlamento se presionaba públicamente para su rápida sanción sin ningún tipo de modificación, poniendo en práctica una estrategia de tipo amenazadora a través de dos instrumentos: el veto y el Decreto de necesidad y Urgencia.
El discurso de Carlos Menem:
A lo largo de su gobierno, se pueden observar en reiteradas veces la apelación a discursos de tipo neodecisionista. Un claro ejemplo de ello lo podemos encontrar el 8 de julio de 1989, día de asunción en el que el entonces Presidente marcaba párrafo a párrafo una línea de ruptura con el pasado, y su aspiración a encarnar la síntesis de un “gran reencuentro nacional” (BOSOER Y LEIRAS: 2001, 53). Carlos Menem sostenía: “Sobre este país quebrado levantamos una patria nueva (…) la Argentina esta rota”. “En esta hora histórica comienza su reconstrucción entre todos”
Corte Suprema de Justicia y los Decretos de Necesidad y Urgencia: El fallo de 1989
A mediados de 1989, el gobierno de Menem impulsó modificaciones en el máximo tribunal con el objetivo de aumentar su influencia en los fallos. Se trató de conseguir la renuncia de varios de sus ministros y lograr vacantes para colocar en su lugar personas “afines” al ideario justicialista; sin embargo al no poder lograr su cometido decidió como “plan b” de la misma meta enviar un proyecto de ley al Parlamento argumentando la necesidad de ampliar el número de miembros de la Corte de cinco a nueve. Es de esta manera que el 5 de abril de 1990 se sanciona la Ley 23.774, la cual permitió extender el número de miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación a nueve magistrados, posibilitando de esta manera al Presidente nombrar un total de seis a partir de la renuncia de dos miembros durante el tramite legislativo de la nueva norma.
Asimismo, es de suma importancia destacar que en el marco de la reforma en la justicia, Carlos Menem también decidió reemplazar al Procurador General de la Corte, vía la designación de su reemplazante por decreto y sin acuerdo del Senado de la Nación por primera vez en la historia constitucional de la República Argentina.
Las modificaciones mencionadas lograron resultados más que positivos con respecto a la materia que nos trata, hecho que se corrobora con el fallo de 1990. La constitucionalidad de este tipo de facultades vino de la mano de la Corte Suprema de Justicia con el fallo “Peralta, Luís A. C/ Estado Nacional (Ministerio de Economía – Banco Central) con sentencia del 27 de diciembre de 1990. Dicho fallo hacia referencia a un Decreto de Necesidad y Urgencia firmado por el Ejecutivo Nacional, a partir del cual se autorizaba la apropiación por parte del Estado de depósitos a Plazo Fijo convirtiéndolos en bonos del Estado pagaderos a 10 años.
Decretos en el primer gobierno menemista:
Durante el primer gobierno de Carlos Saúl Menem y hasta la reforma constitucional sancionada en el año 1994, se firmaron un total de 336 Decretos de Necesidad y Urgencia. Según Rubio y Goretti (RUBIO Y GORETTI: 1996, 451) solo 166, el 49%, se lo puede considerar con ese tenor; en el resto, 170, no se menciona en ningún aspecto ese carácter. Por otro lado, es de suma importancia reflejar que de los 336 decretos, el Parlamento solo ratifico veintiséis, parcialmente uno y con modificaciones otro. Reforma Constitucional de 1994: Hacia la consolidación del águila de dos cabezas
La reforma de la Constitución Nacional de 1994 tuvo como uno de sus objetivos principales poner límites al uso discrecional de los Decretos de Necesidad y Urgencia, lo cual quedó expresamente reflejado en el articulo 99 inciso 3; el cual autoriza al Presidente de la República la facultad de dictar decretos pero con carácter excepcional y sobre determinadas materias. Así, del citado articulo surge un principio general que es la prohibición del dictado de este tipo de decretos: “El poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo…” y una excepción, “Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los tramites ordinarios previstos por esta constitución para la sanción de leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos conjuntamente con el Jefe de Gabinete de Ministros. El Jefe de Gabinete de Ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente”
¿Qué significa que exista una situación real de “necesidad y urgencia”?
Considerando al prestigioso constitucionalista Bidart Campos (BIDART CAMPOS: 1997,967), se debe entender por “necesidad” algo más que conveniencia; en otras palabras, este mecanismo no puede ser utilizado por la mera imposibilidad del gobierno de conseguir mayorías propias o quórum para imponer su criterio. Asimismo, el termino “urgencia” alude a que debe existir un estado de aquella naturaleza y que no tolera demora. En conclusión, “necesario y urgente” alude a la idea de que un decreto solo puede ser dictado en circunstancias excepcionales. Es decir, aquellos momentos históricos en los cuales no se puede seguir con el tramite ordinario prescripto por el Parlamento por lo que se hace imprescindible legislar por parte del Poder Ejecutivo
Reelección y afianzamiento en la concentración de poder:
Luego que la reforma constitucional le permitiera competir por un segundo mandato, Carlos Menem lo consiguió el 14 de mayo de 1995 al vencer a la formula del Frente País Solidario (FrePaSo), encarnada en la formula Octavio Bordón – Carlos Álvarez por el 49.94% de los sufragios. Su segundo mandato poco se diferenció del primero, continúo con el uso de los Decretos, así como también volvió a solicitar poderes delegados al Parlamento. En otras palabras, en su segundo periodo, Menem, firmó un total de 98 Decretos de Necesidad y Urgencia, habiendo en solo 13 oportunidades una participación del Congreso. Es decir, en 5 casos fueron aprobados y en 7 resultaron rechazados, quedando de esta manera 88 sin ninguna observación por parte de los legisladores.
Comparación cantidad de Decretos de Necesidad y Urgencia durante los dos mandatos de Carlos Menem:
En conclusión, a lo largo de los diez años en que Menem estuvo en el poder se firmaron más de 166 decretos reconocidos y 170 no reconocidos (MUSTAPIC: 2000, 15) ¿Cuáles fueron los temas de los Decretos? En su mayor medida, se pueden vislumbrar medidas tendientes a reformas de carácter estatal, materias impositivas, temas salariales, deuda pública, etc.
Relación Ejecutivo – Legislativo:
La relación con el Legislativo se caracterizó por la amenaza y la inmediatez. El gobierno nacional sostenía que los tiempos del Parlamento eran muy lentos en relación a los que se vivían, por lo cual se apeló en más de una oportunidad a la extorsión basada en que si no se llegaba a aprobar un proyecto de ley de manera rápida y de la forma en que el ejecutivo la mandaba se tomaría un segundo camino, es decir, el veto o el decreto.
En líneas generales, podemos considerar que la utilización de los Decretos de Necesidad y Urgencia, si bien en algunas ocasiones fueron utilizados para sanear una situación de crisis económica, en otras la situaciones llamadas de “gravedad” no existieron como tales. Como ejemplo de tal accionar solo basta recordar decretos como el número 1809/91, el cual estipulaba que Argentina donaba Asfalto al país vecino de Bolivia.
¿Cuál fue la posición del Legislativo a lo largo de los 10 años?
La posición del Legislativo fue claramente de un carácter pasivo en relación con el accionar del gobierno menemista; en su gran mayoría las reacciones fueron individuales sin mayores logros. El rol del Congreso como ámbito de control quedó cercenado, siendo en gran parte cómplice del vaciamiento institucional al aceptar y permitir una forma de gobernar de carácter unilateral y discrecional que decididamente iba en contra de su propia existencia; ejemplo de ello queda claramente clarificado con la tardía conformación de la Comisión Bicameral Permanente que tenía como cometido la revisión de los Decretos firmados por el ejecutivo nacional.
Poderes delegados:
Durante esta etapa de experimento neoliberal en la Argentina, en numerosas oportunidades el Parlamento sancionó delegación de poderes en manos del ejecutivo nacional, yendo aún en contra del espíritu de tanto los artículos 29 y 76 de la Carta Magna.
Se pueden mencionar durante el primer mandato de gobierno dos grandes “paquetes” de delegaciones. Por un lado, la Ley 23.696 de Reforma del Estado de 1989, cuyo propósito era conducir un viraje del papel Estado en la sociedad, al preparar el camino para la realización de la privatización de los servicios públicos; y por el otro, la Ley 23.697 de Emergencia Económica, la cual propiciaba un corte con la metodología de asistencia estatal al suspender los regímenes de promoción industrial, regional y de exportaciones, así como autorizar el licenciamiento y el fin de esquemas salariales de privilegio. Asimismo, en el segundo período de mandato se puede visualizar la Segunda Reforma del Estado (Leyes 24.629 y 24.631), la cual, al igual que las anteriores, impulsó en el ejecutivo diversas herramientas de acción.
El control que el partido de gobierno tenía sobre las principales instituciones políticas como el Congreso, la Corte y los gobiernos provinciales, así como la expectativa de la opinión pública por una fuerte demanda de gobernabilidad y eficacia en la solución de los problemas que padecían cada día de sus vidas, facilitaron la apertura de un camino que aumentó en forma acentuada la violación de toda ética institucional, constitucional y republicana, la cual se extendería con los años venideros. Como cierre de lo que significo el menemismo en relación a la segunda de las tres etapas consideradas, se puede evocar las palabras del entonces Ministro Dromi: “Lo fundamental es hacer y realizar, y sino se hace por Ley lo haremos por decreto”; expresión que resume el acento basado en la rapidez y dinamismo que se priorizaba, más allá de cualquier forma legal o constitucional. Asimismo, con tal postura se cuestionaba y degradaba el papel del Congreso como instancia deliberativa de toda república.
La Alianza, entre la esperanza y la desilusión. (1999 – 2001)
El 24 de octubre de 1999 las urnas favorecieron a la formula Fernando De La Rúa, Carlos “Chacho” Álvarez con el 48.37 % de los votos, frente al 38.27 % del binomio Eduardo Duhalde – Ramón Ortega; hecho que permitió la vuelta al poder de un frente electoral no justicialista en la República Argentina, luego de 10 años
La victoria de la Alianza, sin lugar a dudas se debió al fuerte rechazo público a la figura de Carlos Menem, así como también al deterioro de la situación económica del país que en el año 1999 terminaba con una caída del PBI de alrededor de 3.4 puntos porcentuales respecto al año anterior. Por otro lado, los indicadores sociales arrojaban valores alarmantes, con un desempleo que se acercaba al 14%, mientras que la pobreza, exclusión y marginación social había sido triplicada en proporción a la existente en el año 1989. Asimismo, el país tenía serios problemas en materia sanitaria y educativa, además de un abultado déficit fiscal y una deuda externa que rondaba el orden de los 150 millones anuales.
En términos legislativos, la Alianza logro mayoría propia en la Cámara de Diputados, y se acerco bastante a ella en la del Senado. Los números nos lo indican: La cámara alta quedo integrada por 99 miembros del partido Justicialista, 124 de la Alianza, 12 de Acción por la República y 22 por partidos provinciales y/o menores. Por su parte la Cámara alta quedo conformada por 39 bancas pertenecientes al Partido Justicialista, 21 a la Alianza y 12 a partidos provinciales y/o menores.
Sin embargo, pese a las expectativas e ilusiones de una sociedad abierta a un país mejor, el gobierno aliancista se destaco por su lentitud y falta de decisión, lo que lo llevo luego de varias crisis de gobierno a la renuncia el 20 de diciembre de 2001.
Como los demás periodos presidenciales analizados en las líneas anteriores, el gobierno de Fernando De la Rúa tuvo también un carácter neodecisionista, lo cual puede ser demostrado a partir de tres ejes:
De La Rúa al igual que sus antecesores baso su discurso en el mito del “abismo”, la constante división de aguas entre “los anteriores y nosotros”, y la autoproclamación de representar una nueva etapa histórica en la Nación, etc. En pocas palabras, el ex presidente sostenía: “No vengo a emprolijar modelos sino a que entre todos luchemos por un país distinto. El 24 de octubre los argentinos expresamos una firme vocación de cambio. Ese cambio supone, en breve termino una estricta vigencia de los valores que deben estar necesariamente vinculados al estilo de gestión de los intereses públicos: la transparencia, la honestidad, la austeridad, la lucha permanente contra cualquier forma de corrupción, la convicción profunda de servir a la gente y no a sí mismo, o a grupos privilegiados a la sombra del poder, serán un presupuesto insoslayable de mi gestión”.
Decretismo:
Los vientos de cambio que proponía el advenimiento de la Alianza en materia institucional no parecieron llegar a buen puerto, hecho que quedo confirmado con la firma de 73 Decretos de Necesidad y Urgencia en el transcurso de 741 días. El poder ejecutivo siguió legislando como había hecho hasta hacia poco su predecesor Carlos Menem, profundizando el deterioro de las instituciones republicanas y la consecuente inseguridad jurídica.
Si realizamos una observación en líneas generales, la actividad legislativa durante la presidencia aliancista se destaca por una aparente preeminencia del Congreso sobre el Presidente de la República, ya que de 175 leyes aprobadas en el periodo 130 se originaron en proyectos impulsados por los legisladores. Pero lo cierto, es que la actividad legislativa estuvo dominada por el ejecutivo, puesto que las propuestas de este poder fueron los que marcaron la agenda legislativa y generaron mayor debate (leyes de competitividad, de déficit cero, de delegación de facultades, etc). Entre las leyes que delegaron facultades del Parlamento a manos del Ejecutivo podemos mencionar la ley 25.237 de tasas de inspección general de justicia, la cual autorizo a la jefatura de ministros a fijar los valores, o en su defecto las escalas a aplicar parar determinar el importe de dichas tasas, así como también a determinar los procedimientos para su pago y las sanciones a aplicar en caso de incumplimiento. Asimismo, también se destaca la Ley 25.239 de modificación de impuestos internos y la denominada “Ley de Competitividad”, auspiciada por el entonces Ministro de Economía Domingo Felipe Cavallo. Esta otorgaba al ejecutivo la posibilidad de decidir la fusión o centralización de entes autárquicos, reparticiones descentralizadas o desconcentradas, o la descentralización de organismos de la administración central, etc. De esta manera podía otorgarles autarquía, sujetar al personal de los entes estatales a “las normas del derecho común”, modificar la ley de ministerios, crear o eliminar exenciones, excepto las que benefician a la canasta familiar, las economías regionales, cooperativas, mutuales u obras sociales sindicales, disminuir tributos y tasas para mejorar la competitividad de los sectores y regiones, y atender situaciones socioeconómicas extremas, autorizar la devolución o compensación de tributos del IVA, establecer regímenes de regularización impositiva y facilidades de pago, modificar procedimientos aduaneros, tributarios o de recaudación previsional, derogar normas legislativas para dar continuidad a la desregulación de la economía, etc. En este marco, es de suma importancia señalar el discurso de la entonces Diputada por la UCR, Elisa Carrió, que amparándose en el articulo 29 de la Constitución amenazaba con denunciar “por infames traidores a la Patria” a los legisladores que le entregasen a Domingo Cavallo la atribución de disponer de los activos públicos o de la recaudación impositiva con el fin de garantizar el pago de la deuda externa, artículo que finalmente no fue sancionado.
La convivencia entre los dos poderes fue durante los primeros años presidida por un carácter de acompañamiento por parte del principal partido de la oposición, el Partido Justicialista. El cual más allá de ciertas modificaciones terminó apoyando en más de una oportunidad, los proyectos de ley enviados por el oficialismo. Sin embrago, esta situación dará un giro de 180 grados a partir del 26 de abril de 2000, día en el cual se sanciono la “Ley de flexibilización laboral”. Dicho proyecto, a pesar de ser repudiado por el entonces secretario de la Confederación General del Trabajo (CGT), Rodolfo Daer, quien por entonces sostenía que tal medida apuntaba a “fragmentar las negociaciones, debilitar la posición de los trabajadores, y promueve la eliminación de los básicos convencionales” (Diario Hoy, 14/01/2001), fue convertido en ley; recibiendo posteriormente la denuncia de circulación de coimas para su votación.
El hecho señalado, no solo provoco una inmensa conmoción política y descredito de la población con respecto a la clase dirigente, sino además termino con la renuncia del Vicepresidente, Carlos Álvarez el 6 de octubre del 2000, argumentando: “estoy convencido de que estamos ante una crisis terminal de hacer política, en la relación entre el poder político y el poder económico, y del vínculo entre política y la gente (...) parece paradójico y a la vez resulta cada vez más chocante, cuando más avanza la pobreza, la desocupación, el escepticismo y la apatía, desde no pocos lugares se responde con dinero negro, compra y venta de leyes, más pragmatismo y más protagonismo para quienes operan en la política como si fuera un gran negocio para pocos".
La mencionada renuncia no solo deterioró la relación del gobierno aliancista, sino que también produjo un profundo decaimiento en la calidad y credibilidad institucional del país. Esto, mas los reiterados ajustes y la falta de reactivación económica facilitaron la entrada del gobierno en una crisis política que no tendría fin hasta el último día de gobierno. El agotamiento del modelo económico, el alejamiento de Machinea y la llegada del Licenciado López Murphy a la cartera de hacienda, quien propiciaba un nuevo ajuste, terminó provocando la dimisión de la mitad del gabinete y el retorno del “padre del modelo” al Ministerio de Economía, es decir, Domingo Felipe Cavallo. Las elecciones de 2001 y el comienzo del fin de la segunda etapa de concentración de poder:
El 14 de octubre de 2001, la Alianza cae contundentemente en las urnas en manos del Partido Justicialista; perdiendo de esta manera la mayoría en la Cámara de Diputados de la Nación, y reflejándose un altísimo voto bronca con niveles nunca vistos en la historia de la Argentina. Las urnas reflejaron la siguiente composición parlamentaria: Diputados quedó habitada por 115 representantes del Partido Justicialista, 95 de la Alianza, 17 del ARI, entre otros partidos menores y/o provinciales; mientras que el Senado quedó representado por 41 miembros del Justicialismo, 25 de la Unión Cívica Radical y 6 representantes de partidos provinciales.
Los desaciertos económicos sumados al aumento de la desocupación, la marginalización, la delincuencia y la apropiación de fondos financieros de los ciudadanos, terminaron con un gobierno caracterizado por la quietud e ineficiencia, en un marco de actos represivos y olas de saqueos, el 21 de diciembre de 2001. La transición hacia nuevas elecciones: El gobierno de Eduardo Duhalde.
Luego de la renuncia de De La Rúa y del paso de varios presidentes en una semana, la Asamblea Legislativa designó a Eduardo Alberto Duhalde, entonces Senador Nacional por la Provincia de Buenos Aires, con el propósito de completar el período faltante del renunciante Presidente por la Alianza para el Trabajo, la Justicia y la Educación. La gestión de Duhalde se caracterizó por un período crítico, tanto en términos económicos y sociales como políticos; el aumento diario de la pobreza, la marginación, la desocupación y el creciente resquebrajamiento del lazo entre la ciudanía y la clase política, marcaban un panorama no muy alentador.
A pesar de que el presidente no fue elegido por el voto popular y directo de la población, el gobierno de Eduardo Duhalde no se corrió del camino que habían emprendido sus predecesores años antes; utilizando también en diversas ocasiones y para múltiples fines el uso de herramientas excepcionales, como así también, el pedido al Parlamento de delegación de poderes para poner en funcionamiento al país. A lo largo de su mandato se pueden registrar la suma total de 158 Decretos de Necesidad y Urgencia, entre los que se destacan, el corralón financiero (Decreto Número 214/02), la compensación a entidades financieras por pesificación asimétrica (Decreto 910/03), entre otros. El 6 de enero de 2002 se sancionó y promulgó la Ley 25.561 de Emergencia Económica y Reforma del Régimen cambiario, el cual dio fin a más de siete años de convertibilidad dólar - peso, otorgando poderes extraordinarios al ejecutivo y dando así comienzo una vez más a la ruleta de la legislación delegada y de emergencia.
Con relación al discurso empleado por el entonces Presidente, también es posible apreciar un carácter neodecisionista, enfatizando la idea de crisis, caos y oportunidad histórica de comenzar a crear un nuevo país encarnado en nuevos valores, ideales, etc. Dejando así atrás un modelo nefasto que excluía a la inmensa mayoría de la población a costa del enriquecimiento de unos pocos. En palabras de Eduardo Duhalde, se pudo escuchar alguna de las siguientes frases con motivo de su jura el 1 de enero de 2002: “No son horas de festejos los que corren. Sin embargo son horas de esperanza, porque estamos asistiendo a una experiencia inédita en nuestra vida política que es la formación de un gobierno de Unidad Nacional construido por sobre las banderas políticas y los intereses partidarios que constituye un preciado reclamo de nuestro pueblo” “Mi compromiso a partir de hoy, es terminar con un modelo que ha sumido en la desesperación a la enorme mayoría de nuestro pueblo para sentar las bases de un nuevo modelo capaz de recuperar la producción, el trabajo de los Argentinos, su mercado interno y promover una mas justa distribución del ingreso”.
La relación entre el ejecutivo legislativo se caracterizó por un clima de cooperación y armonía entre ambos poderes. El fracaso de la Alianza, las convulsiones sociales y políticas frescas en la memoria de los dirigentes y la inestabilidad económica, echaron por la borda cualquier tipo de enfrentamiento. El Congreso otorgó poderes, y los Decretos de Necesidad y Urgencia siguieron a la orden del día, pero esta vez justificados en muchos casos.
La consolidación del águila de dos cabezas. (2003 hasta el presente)
El gobierno de Néstor Carlos Kirchner no admite diagnósticos simples, sino que por su contrario requiere un análisis multidimensional que alude a una situación de transición, compleja y conflictiva (SVAMPA: 2006, 39). El kirchnerismo si bien no es una continuidad de muchas políticas aplicadas en los años 90, esta lejos de constituir una nueva manera de llevarla a cabo, al convalidar y proseguir con el reiterado uso y abuso de mecanismos de concentración de poder y el respectivo desprecio por todo mecanismo institucional y parlamentario.
Antes de observar en el mayor detalle su gobierno, es de destacable importancia analizar la relación político institucional que tuvo Néstor Kirchner cuando fue gobernador de la Provincia de Santa Cruz, para luego embarcarnos en su gestión presidencial y poder así observar si se dio una continuidad o no en su forma de ejercer el poder:
Gobierno de Santa Cruz (1991 – 2003):
El 8 de septiembre de 1991, Néstor Kirchner ganó la gobernación de Santa Cruz por escasos tres mil votos, la formula Kirchner – Arnold obtuvo 20.438 votos sobre 17.284 de la formula Puricelli – Rossel, ambas lemas del Partido Justicialista. El discurso que emitió el día de su asunción prometía la idea de un “cambio cultural en la provincia que la alejara de la conciencia rentística y la acercara a la producción” (CURIA: 2006, 81), hecho que poco tuvo de realidad. El estilo de construcción de poder de Menem tuvo un sentido paralelo al de Kirchner durante su gestión como gobernador de la provincia patagónica; ambos trabajaron por consolidar su poder y mantenerse en el mismo el máximo tiempo posible. Entre las principales medidas que facilitaron esta forma de práctica política podemos encontrar la reforma constitucional aprobada el 28 de septiembre de 1994, la cual habilitó la reelección del gobernador y vice, y eliminó la clausula de consanguinidad. Asimismo, la reforma incorporó la figura de la consulta popular vinculante y de carácter obligatorio, instrumento clave años más tarde en la segunda modificación de la constitución y la reelección del gobernador.
El 14 de mayo de 1995, Kirchner es reelecto como gobernador, produciendo una nueva reforma constitucional en el año 1996 que posibilitaría la reelección indefinida tanto del gobernador como del vice en la provincia de Santa Cruz. Asimismo, la ley electoral se modificó en numerosas oportunidades, entre Las mas sobresalientes podemos encontrar: Las reforma de 1996 que modificó el método de elección de los diputados provinciales y concejales, hasta ese momento designados mediante el sistema de lemas; y la reforma de 1999 que estableció la incorporación del diputado por municipio o pueblo. Con la incorporación de esta figura, si bien en un principio se podría considerar que favorecería a las minorías, ocurrió todo lo contrario. En los comicios de septiembre de 2003, el PJ ganó en todas las localidades, y la legislatura provincial quedó conformada por 22 diputados del Justicialismo y 2 de la Unión Cívica Radical.
Continuando con su forma de concebir el poder, Kirchner logró en 1998 imponer una nueva reforma de la carta provincial, pero esta vez a través de una consulta obligatoria y vinculante. En septiembre de ese año, el PJ se impuso en la elección de constituyentes, logrando de esta manera una mayoría absoluta en la Asamblea. La reforma, además de consagrar el diputado por pueblo, creo el consejo de la Magistratura, abolió el recambio de la mitad de la Cámara de Diputados cada dos años, impidiendo así el pronunciamiento de la ciudadanía respecto de la marcha del gobierno en forma frecuente. Por otro lado, promovió cambios en la justicia provincial al suprimir por ley el cargo de Procurador General de Justicia, desapareciendo con ello toda posibilidad de control político e instaurando de esta manera la principal anomalía institucional que registra Santa Cruz. Asimismo, promovió una reforma integral en el poder judicial provincial en el cual, al igual que la emprendida por Menem en el ámbito nacional, impulsó ampliar la composición del Tribunal Superior de Justicia de tres a cinco miembros y la desaparición definitiva del Procurador General en pos de la figura de fiscal y defensor de pobres. Cabe aclarar que la segunda reelección de Kirchner difícilmente se habría dado sin la mencionada ampliación del Tribunal de Justicia, donde el entonces gobernador coloco dos jueces de su confianza
En síntesis, podemos considerar que mientras Néstor Kirchner estuvo al frente de la Gobernación de Santa Cruz, no cupieron dudas de su sintonía con las políticas llevadas a cabo con el entonces Presidente Carlos Menem: la búsqueda desesperada por conservar, acrecentar y consolidar todo el poder posible.
En continuidad con sus predecesores, el gobierno de Kirchner acentuó el carácter decisionista observado en las gestiones anteriores, no solo desde la acción sino también desde lo discursivo. Veamos algunos párrafos del discurso ejercido por el entonces Presidente electo el 25 de mayo de 2003: “El 27 de abril las ciudadanas y ciudadanos de nuestra Patria, en ejercicio de la soberanía popular, se decidieron por el avance decidido hacia lo nuevo. Dar vuelta una página de la historia no ha sido mérito de uno o varios dirigentes. Ha sido, ante todo, una decisión consciente y colectiva de la ciudadanía. Argentina". “El pueblo ha marcado una fuerte opción por el futuro y el cambio. En el nivel de participación de aquella jornada se advierte que, pensando diferente y respetando las diversidades, la inmensa y absoluta mayoría de los argentinos queremos lo mismo aunque pensemos distinto".
"No es necesario hacer un detallado repaso de nuestros males para saber que nuestro pasado está pleno de fracasos, dolores, enfrentamientos, energías malgastadas en luchas estériles, al punto de enfrentar seriamente a los dirigentes con sus representados. Al punto de enfrentar seriamente a los argentinos entre sí".
"En esas condiciones debe quedarnos absolutamente claro que en la República Argentina, para poder tener futuro y no repetir nuestro pasado, necesitamos enfrentar con plenitud el desafío del cambio".“Por mandato popular, por comprensión histórica y por decisión política ésta es la oportunidad de la transformación, del cambio cultural y moral que demanda la hora. Cambio es el nombre del futuro". Como en diversos países de América Latina, las reformas neoliberales terminaron por reforzar la tradición hiperpresidencialista existente, acentuando el giro decisionista de los últimos años. Hecho que se tradujo en una mayor concentración de poder en el líder o jefe presidencial, facilitado por una tradición hiperpresidencialista y una visión de carácter populista de liderazgo que terminó por gestionar una nueva soberanía de tipo presidencial.
El gobierno de Néstor Kirchner continúo la tarea emprendida por sus predecesores Alfonsín, Menem, De La Rúa y Duhalde no solo fortaleciendo, sino consolidando un modelo de soberanía presidencial. Asimismo, se diferenció de ellos al conferir el uso de herramientas excepcionales con el fin de otorgar una mayor variabilidad a la relación entre economía y política. Durante lo primeros días de su gobierno, y con la meta de consolidar su poder y autoridad, Kirchner llevó a cabo el descabezamiento de la Corte Suprema de Justicia, y el posterior nombramiento de magistrados reconocidos por su idoneidad profesional e integridad ética. Sin embargo, la exactitud de esta medida tuvo su primer retroceso en el año 2005 con la aprobación de una ley que no solo redujo la conformación y designación del Consejo de la Magistratura, sino que también aumentó su representación política en favor del gobierno de turno. Eliminando de esta manera la participación de las minorías o limitando la de jueces, académicos y abogados.
Al igual que Menem, Néstor Kirchner, durante sus más de cuatro años de mandato prefirió gobernar por Decreto antes que enviar proyectos de Ley al Congreso Nacional, acrecentando dicha práctica con el correr de los años desde el momento en que arribó al poder.
Como se afirmó en diversas oportunidades, el uso de estos decretos solo se justifica en casos en que el país se encuentre en una situación de crisis externa, la necesidad de sancionar un tema resistido por la ciudadanía, un Congreso cerrado o con el oficialismo en minoría; condiciones que en ningún momento se dieron en la gestión kirchnerista. Sino todo lo contrario: favorables números económicos y mayoría absoluta en el Congreso.
La intensidad del uso de los mencionados decretos puede ser clarificada a partir del hecho de que durante el gobierno citado se firmaron 249 decretos en relación a 176 proyectos de ley enviados al Congreso de la Nación.
Durante su primer año de gestión se dictaron 67 decretos en contraposición con 56 proyectos de Ley enviados al Legislativo. El segundo año estuvo caracterizado por la firma de 73 contra 45, mientras que en los dos últimos años no cambió la tendencia sino que se acentuó. Durante el tercer año las herramientas citadas se utilizaron en 61 oportunidades contra 35 proyectos de Ley, mientras que en el cuarto y último año de gestión Néstor Kirchner impulso 48 DNU y envió al poder Legislativo 40 proyectos.
¿En todas las oportunidades se registraron causas de real necesidad y urgencia? La respuesta es no; si bien en algunas situaciones ha sido valedero su uso, en la mayoría de los casos no tuvieron razón de ser, ya que se alejan de toda situación que pueda ser claramente estipulada como de Necesidad y Urgencia. Estos hechos quedaron evidenciados a partir de decretos que cambiaban el nombre al Ministerio de Salud por Ministerio de Salud y Ambiente, otros en los que se aumentaba el sueldo al presidente y a los ministros en un 100%, así como decretos que prorrogaban las licencias de radiodifusión.
Asimismo, es importante considerar que durante la presidencia de Kirchner, el uso de los decretos de necesidad y Urgencia tuvo en numerosas oportunidades como fin el uso discrecional de fondos públicos, lo cual lo podemos observar a partir de los siguientes decretos:
Decreto 685/04: dispone el aumento de salarios del 100% para el Presidente y sus ministros. Decreto 906/04: modifica el manejo de los fondos fiduciarios (fondos del Estado destinados a un fin específico, que suman una cifra cercana los 10.000 millones de pesos), que ahora pueden ser redireccionados para otros usos. Decreto 917/04: modifica el presupuesto mediante una reestructuración de más de 4200 millones de pesos, que autoriza entre otras cosas, a aumentar el presupuesto de publicidad y de propaganda oficial. Decreto 908/04: autoriza al jefe de Gabinete a modificar el presupuesto más allá de los límites fijados por el Congreso.
Mientras Menem firmaba un total de 545 Decretos a lo largo de los 10 años de poder, Kirchner lo hacia a un promedio de 62 por año, mostrando dicho hecho como el Poder Ejecutivo gozó del pleno poder entre sus manos y siguió un camino que desprecia la división de poderes y cree en la suma del poder público para poder gobernar. La oposición: mientras que esta criticó este accionar, como por ejemplo el entonces legislador del ARI, Eduardo Macaluse, quien en una entrevista concedida al Diario Clarín el día 3 de julio de 2006 señalaba: “Ve a los controles como un obstáculo, le molestan, por eso prefiere actuar solo por decreto”. Por su contraparte, el entonces Diputado por el Frente para la Victoria, Juan Manuel Urtubey, sostenía “el gobierno no se aleja de los preceptos constitucionales. Desde la reforma constitucional del 94 es un mecanismo más, totalmente válido, y su uso a veces tiene que ver con los tiempos, cuando se interpreta que son casos de necesidad y urgencia”.
Asimismo, el funcionario Aníbal Fernández era todavía más contundente en la defensa del uso y abuso de estas herramientas, al sostener: “Si la Constitución lo permite, y lo que dice es que los pone a disposición del Congreso, lo que se está haciendo es constitucional. Entonces no discutamos más”, (Página 12, 3/7/06)
Cuadro comparativo entre Decretos de Necesidad y Urgencia y Proyectos de Ley enviados al Congreso durante la Presidencia de Néstor Kirchner
Comisión Bicameral Permanente revisora de los Decretos de Necesidad y Urgencia: En el año 2006, la entonces Senadora Cristina Fernández de Kirchner, impulsó un proyecto de ley que dio reglamentación y alcance a la intervención del Congreso respecto de los mencionados Decretos; cuestión que se encontraba pendiente desde la reforma constitucional de 1994, es decir 12 años después.
En pocas líneas, se puede considerar que la Ley 26.122 establece los siguientes puntos:
Estará integrada por ocho senadores y ocho diputados, a propuesta de los bloques parlamentarios, respetando la proporción de las representaciones políticas.
Cumple funciones aún durante el receso del Congreso.
Solo sesiona cuando cuenta con la presencia de la mayoría absoluta de sus miembros.
Los dictámenes de la comisión se conforman con la firma de la mayoría absoluta de sus miembros.
La comisión deberá expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento.
Para emitir dictamen, la Comisión puede consultar a las comisiones permanentes competentes en función de la materia.
En caso de que el Jefe de Gabinete no remita el decreto en el plazo establecido a la Comisión, ésta última se abocara de oficio a su tratamiento.
La Comisión tiene diez días hábiles desde la presentación del mismo por el Jefe de Gabinete para expedirse acerca del decreto sometido a su consideración. En caso de que transcurra el plazo sin que la Comisión haya elevado el correspondiente despacho en el plazo correspondiente, las Cámaras se abocarán al expreso e inmediato tratamiento del decreto.
Las Cámaras no pueden introducir enmiendas, agregados o supresiones al texto del Poder Ejecutivo, debiendo circunscribirse a la aceptación o rechazo de la norma mediante el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes.
Más allá de lo positivo de la tardía reglamentación de los Decretos de Necesidad y Urgencia, esta Ley fomenta y estimula una mayor concentración de poder en manos del ejecutivo de turno. Las críticas más importantes que se le pueden realizar es que la Comisión debe expedirse dentro de los diez días hábiles desde la presentación realizada por el Jefe de Gabinete de Ministros, acerca de la validez o no del decreto, y elevar un dictamen al plenario de cada Cámara para su tratamiento. Sin embargo, la Ley no establece el plazo dentro de la cual el Parlamento debe pronunciarse, provocando ello que cualquier Decreto conserve su vigencia hasta tanto no sea rechazado por ambas Cámaras. En otras palabras, si uno de los cuerpos legislativos no lo aprueba, el Decreto quedará vigente, violando de esta manera el articulo 82 de la Constitución Nacional, el cual sostiene lo siguiente: “La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye en todos los casos, la sanción tacita o ficta”.
En el caso mencionado, se viola el presente articulo al establecer la aprobación tacita del decreto en la situación en que no se produzca la aprobación o rechazo de ambas cámaras del Parlamento; así como también mediante la posibilidad de aprobación ficta, es decir, la omisión del Congreso de expresarse. Por otro lado, una vez más se viola la división de poderes, ya que se posibilita al ejecutivo a legislar hasta tanto el Congreso decida ratificar o no tal disposición en un tiempo indeterminado, vulnerándose así una vez más el articulo 99 inciso 3 de la Carta Magna.
Funcionamiento actual de la Comisión Bicameral Permanente:
Desde su creación, la Comisión aprobó automáticamente la totalidad de los Decretos de Necesidad y urgencia dictados desde el año 1994, corroborando de esta manera su transformación en una simple escribanía que aprueba la usurpación de atribuciones y el trabajo legislativo del Parlamento. Una Comisión que no condice a su nombre, es decir, no tiene nada de permanente, ya que su reunión es esporádica mientras que los decretos siguen a la orden del día. Se puede observar a partir de lo señalado, que el objetivo de la reglamentación no hace otra cosa que aumentar el poder del oficialismo, impidiendo casi en su totalidad que un decreto del ejecutivo pueda ser rechazado cuando el oficialismo tiene mayoría en ambas Cámaras, como sucedió durante el Gobierno de Néstor Carlos Kirchner.
En síntesis: Durante su presidencia, Néstor Kirchner firmó más Decretos que proyectos de Ley, una cifra que asciende a 249 contra 174. Esto evidencia un deterioro notable en nuestro sistema republicano; sin embargo aún siendo grave que el ejecutivo legisle vía decreto, más lo es el hecho de que los legisladores que fueron electos para tal fin, no solo no defiendan la separación de poderes sino que sean cómplices de una práctica que lleva a que el Parlamento este ausente.
Delegación de Poderes:
La administración kirchnerista, al igual que gobiernos anteriores, terminó recostándose en la delegación de poderes. En primer lugar encontramos la sancionada y prorrogada ley de emergencia económica Nº 25.661, en cuyo amparo tanto Duhalde como el entonces presidente Kirchner dictaron numerosas normas de competencia exclusiva del Poder Legislativo.
Dicha Ley fortaleció la embestidura del Jefe de Gabinete, ya que otorgó a este la potestad de reasignar partidas presupuestarias sin ningún tipo de control por parte del Parlamento, siendo de esta manera el presupuesto aprobado por el Congreso una cascara vacía de contenido. Con esta herramienta el Jefe de Gabinete puede no solo cambiar de destino partidas, sino también aumentar gastos, endeudarse, modificar finalidades, elevar los gastos corrientes en detrimento de los de capital e incluso delegar estas facultades en funcionarios inferiores, etc. Es decir, un funcionario tendrá la potestad absoluta de modificar el destino de los fondos públicos decidido por los representantes del pueblo. Relación Ejecutivo – Legislativo:
Sin lugar a dudas, el gobierno de Kirchner significó un gran deterioro en la calidad institucional. El Parlamento brillo por su ausencia frente a un ejecutivo que gobernó deliberadamente por decreto, a pesar de contar con mayoría y quórum propio en ambas cámaras del Congreso. Asimismo, debe destacarse que de los 176 proyectos de Ley enviados por el ejecutivo al Parlamento, 135 eran ratificaciones de tratados o acuerdos internacionales que se enviaron al Congreso como parte del trámite obligatorio para su vigencia. En relación a la cantidad de sesiones llevadas a cabo durante el período analizado, se debe considerar que se registraron niveles bajísimos. Por ejemplo, durante todo el año 2007 la Cámara de Diputados solo sesionó en 15 oportunidades; mientras que la Cámara de senadores lo hizo tan solo 13.
De esta manera, y apoyándonos en todo lo reflexionado anteriormente, el Congreso se transformó en una cascara vacía de poder, un lugar que a causa de decretos y delegación de facultades propias fue perdiendo de forma acentuada su carácter de “corazón” del debate. Además, también es posible evidenciar su deterioro en términos de capacidad y control, ya que durante este período prácticamente no se aprobaron pedidos de informes al Poder Ejecutivo, y la oposición debió hacer malabares para acceder a la información del Estado. Asimismo, no asistieron funcionarios de primera línea a brindar explicaciones a las comisiones, y el jefe de Gabinete, apenas brindó en alguna oportunidad su informe mensual de gestión. VI. Comparación entre los gobiernos
Desde el retorno de la democracia en el año 1983, podemos observar como paulatinamente año tras año, los gobiernos trataron por todos los medios posibles de aumentar su nivel de poder. Como dijimos en las primeras paginas de este trabajo, la cuestión de la concentración de poder encuentra su bisagra en la reforma constitucional de 1994 impulsada por el menemismo, ya que antes de aquella, el Presidente de turno podía hacer uso de ellos cuando las situaciones lo ameritaban. Es así que durante el gobierno de Raúl Alfonsín encontramos la firma de solo 10 decretos de Necesidad y Urgencia durante 6 años de gobierno.
La reforma de 1994 y la reglamentación de los mencionados decretos, posibilitó el escalonado uso y abuso de ellos, dejando de lado situaciones de verdadera necesidad y urgencia para enmarcar situaciones de todo tipo, como por ejemplo el envío de asfalto a Bolivia o el cambio de nombre de un ministerio.
En datos precisos podemos mencionar que desde 1853 hasta 1983 (130 años) se hizo uso de las citadas facultades en solo 25 oportunidades. A contraposición de esto, desde 1983 hasta 2007, es decir 24 años, se dictaron más de 955 Decretos de Necesidad y Urgencia, alcanzando un promedio de 42 por año.
Cantidad de DNU Firmados Según Periodo Presidencial Meses en el gobierno
Numero de decretos
(10/12/1983 - 07/07/1989)
Menem (07/07/1989 - 10/12/1999)
De La Rúa (10/12/1999 - 20/12/1999)
(01/01/2002 - 24/05/2003)
(25/05/2003 - 10/12/2007)
Si tenemos en cuenta el promedio de Decretos firmados por presidente por mes, podemos visualizar lo siguiente:
Si bien Alfonsín firmo un promedio de 0.1 por mes, Menem lo hizo a 4.4, mientras que Fernando De La Rúa se alzó con un nivel de 3 decretos por mes. Por otro lado, Duhalde registro un valor de 9.3 por mes y Néstor Kirchner 5.1
Cuadro comparativo del promedio de firmas de decreto por mes según presidencia.
A partir de lo señalado y observado en las comparaciones realizadas podemos sostener en pocas líneas las siguientes reflexiones:
El uso de herramientas excepcionales se ha multiplicado desde el año 1983, llegando a alcanzar valores más que alarmantes, 1035 Decretos de Necesidad y Urgencia en 24 años de vida democrática.
Desde 1983, el promedio anual de DNU casi duplica el total firmado en los 130 años anteriores de la historia argentina. Considerando los dos períodos en que más se utilizaron este tipo instrumentos, el gobierno de Carlos Saúl Menem y el de Néstor Carlos Kirchner, se observa que los firmados por el primero se trataron preferentemente de reformas de tipo estructural, como por ejemplo privatizaciones de servicios públicos, pago de servicios de deuda, etc; mientras que los de Kirchner hicieron hincapié en políticas de tipo más económico, como salarios, jubilaciones, etc.
Vislumbramos una escalonada perdida de competencias por parte del Congreso Nacional como de su capacidad de control. Consolidación de un "hiperpresidencialismo", así como de la falta creciente de independencia de poderes; siendo esta una expresión de debilitamiento de las instituciones frente a los personalismos dirigenciales. VII. Conclusiones:
Un estilo de gobierno republicano es aquel en el que se respeta la división de poderes y donde la democracia no se agota en el voto, sino que por el contrario es algo que se práctica todo los días, tanto por los ciudadanos como por nuestros representantes políticos Estos no solo deben ser democráticos en su origen, es decir únicamente el día en que depositamos nuestro sufragio en la urna, sino que también deben serlo a lo largo de su gestión de gobierno: respetando y asegurando la plena vigencia de la división de poderes.
Desde diciembre de 1983, la República Argentina ha nombrado cinco presidentes: Alfonsín, Menem, De La Rúa, Duhalde y Kirchner, los cuales si bien fueron elegidos por medio de elecciones libres y populares (salvo el caso del gobierno de Eduardo Duhalde, designado por la Asamblea Legislativa), no consolidaron la república, sino que por su contrario han tendido cada vez más a elevar los índices negativos en ese sentido. Por un lado, abrieron paso a un proceso decisionista a partir de la apropiación reiterada de atribuciones basadas una y otra vez en razones de necesidad y urgencia, llevando a la Nación a un estado de crisis permanente. Cuando Alfonsín asumió la presidencia, el Congreso era una caja de resonancia de intensos y acalorados debates, un pilar fundamental de la democracia naciente. Sin embargo dicha situación encontró su fin con la llegada de Carlos Menem, quien al hacer uso frecuente de decretos y de delegación de poderes legislativos, aún cuando poseía mayoría absoluta en ambas cámaras, le dio el primer golpe de muerte a la casa del debate y del control. Más tarde, la llegada de la Alianza al poder en lugar de ser un viento de renovación en materia institucional, no solo continuó con dicha práctica sino que provocó un mayor descreimiento de la sociedad con respecto al Parlamento a partir del escándalo de los pagos de sobornos a cambio de una Ley. Asimismo, el gobierno transicional de Eduardo Duhalde marcó un tiempo record en la relación firma de decretos – cantidad de meses, abriendo el paso a la continua categorización de emergencia durante largos años. El año 2003 abrió una nueva etapa en materia institucional; una etapa que desprecia el Estado de Derecho y que promueve día a día el alejamiento de la Argentina de los valores republicanos. En este marco, Néstor Kirchner representó el máximo exponente de esta tendencia, la cual se ancló no solo en la enorme cantidad de atribuciones legislativas, sino también en record de dictados de Decretos de Necesidad y Urgencia. Hecho que llevo a que el Parlamento perdiera poco a poco su rol como corazón y centro vital de toda Nación, transformándose en una cascara vacía de poder, sin capacidad legislativa ni de control. Los datos son contundentes: el primer gobierno democrático desde 1983 firmó solo 10 decretos, mientras que el último llegó a 249 y con provisión de delegación de facultades permanentes en diversas materias; alcanzándose así la suma total de 1035 decretos a lo largo de 24 años de democracia.
Ahora bien, ¿El Congreso tiene responsabilidad? Sin lugar a dudas; los legisladores en muchas oportunidades han sido cómplices con su silencio del vaciamiento del Congreso al no llevar a cabo acciones que reivindiquen su papel dentro de toda república, permitiendo así que tanto decretos como delegaciones fueran carcomiendo atribuciones del Congreso. ¿La sociedad en su conjunto hizo algo? Lamentablemente el conjunto de la ciudadanía hizo oídos sordos a la baja calidad institucional que comenzaba a encontrar la Argentina, estando más preocupada por cuestiones de índole económica y financiero.
La utilización de las herramientas estudiadas ha terminado arrebatándole al Parlamento las atribuciones conferidas por la Constitución Nacional, es decir, poco a poco este empezó a pender su identidad como casa central de debate, consenso y negociación. Si bien la reforma constitucional de 1994 trato de regular el uso los decretos como de las facultades legislativas a través de la creación de una Comisión Bicameral Permanente, cuyo objetivo fue limitar las posibilidades de concentración de poder, una vez constituida terminó facilitando lo que en un principio tenia como meta acabar o impedir. En otras palabras, culminó por un lado facilitando la concentración de poder, y por el otro violando en forma contundente el artículo 29 de nuestra Carta Magna, el cual tipifica como delito la concesión de facultades extraordinarias, aplicando la conceptualización de “infames traidores a la patria” a quienes lo hagan.
¿Por qué el ejecutivo, sea del color político que sea, hecha manos a los Decretos de Necesidad y Urgencia como también al pedido de delegación de poderes por parte del Congreso Nacional? Luego de diversas reflexiones se puede estipular que algunas de esas herramientas son los más apropiadas para reglamentar ciertas materias en tiempos históricos específicos, es decir, cuando las situaciones son de una magnitud tal que los tiempos parlamentarios no pueden esperarse. Pero en otras ocasiones, podríamos decir la mayoría de las veces, se suele acudir a ellos con el objetivo de mostrar señales de fortaleza.
Sin lugar a dudas, se puede considerar que a partir de todo lo considerado en nuestro trabajo, podemos corroborar la hipótesis planteada al inicio del presente. La Argentina desde el retorno de la democracia ha vivido escalonadamente un proceso de crecimiento de mecanismos de concentración de poder por parte del Ejecutivo nacional; hecho que tiene su consolidación con la llegada de Néstor Kirchner al poder. Es en este momento histórico cuando se visualiza la mayor cantidad de Decretos de Necesidad y Urgencia, la constante delegación de poderes y el respectivo debilitamiento del Congreso de la Nación en cuanto poder de la Nación. La doctrina de excepción se ha convertido en una rutina institucional, en la cual el Parlamento es visto como un estorbo para las políticas públicas de los gobiernos de turno, promoviendo de esta manera lo que Gabriel Negretto denomina el “gobierno por decreto” (NEGRETTO: 2004, 531).
En síntesis, La Argentina se encuentra sumergida dentro de lo que el politólogo Guillermo O´Donnell denomina “democracia delegativa”; esto es: “la combinación de elecciones institucionalizadas, el particularismo como institución política dominante y la brecha importante que existe entre reglas formales y la manera en que la mayoría de las instituciones políticas opera en la realidad, conducen a una fuerte afinidad con las nociones delegativas – no representativas - de la autoridad política. Con esto quiero decir, un ejecutivo cesaristico, plebiscitario, que una vez elegido, se ve con el poder de gobernar el país de la forma que entiende adecuada” (O´DONNEL:1996, 44). En otras palabras, se trata de la ausencia de todo mecanismo de control sobre el ejecutivo, el cual afirma actuar de determinada manera por el interés de la nación; hecho que se observa en nuestro país desde hace más de 24 años.
La Argentina cuenta con accountability vertical, es decir, la posibilidad de que la población elija a sus representantes mediante el voto, pero sin embargo dispone escasamente de la accountability de tipo horizontal; agencias estatales que tengan autoridad legal y estén dispuestas y capacitadas para emprender acciones que vayan desde el control hasta sanciones legales en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado (O´DONNEL: 1998, 19).
A partir de todo lo analizado y estudiado a lo largo de la presente investigación podemos llegar a la reflexión final de que hoy la república se encuentra en coma, con respirador artificial y pronostico reservado; la cual necesita para salvarse no solo de la dirigencia política, sino del compromiso y la participación de todos.
Bosoer, F. (2000): “Maquiavelo, Schmitt, Gramsci y el decisionismo de los `90: viejos y nuevos príncipes” En publicación: ”Fortuna y Virtud en al República Democrática. Ensayos sobre Maquiavelo” Tomás Várnagy CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales. Buenos Aires.
Bosoer F. y Leiras S. (2001): “Los fundamentos filosóficos-políticos del decisionismo presidencial: Argentina 1989 – 1999 ¿Una nueva matriz ideológica para la democracia Argentina? En Pinto Julio (compilador): “Argentina entre dos siglos: la política que viene” Editorial Universitaria de Buenos Aires. Buenos Aires. Constitución Nacional Argentina Curia W. (2006): “El último peronista, la cara oculta de Kirchner”, Sudamericana, Buenos Aires. Flax J. (2004): “La democracia atrapada”. Editorial Biblios. Buenos Aires. Hobbes, T. (1989) “Leviathan”, Alianza, Madrid. Mainwaring, M. y Shugart, M. S. (2002): “Presidencialismo y Democracia en América Latina”. Paídos, Buenos Aires. Maurich M. y Liendo G. (1998): “La Argentina de Alfonsín y Menem”: ¿estilo decisionista de gobierno o estrategia decretista de gobierno? En Kvaternik Eugenio (compilador): “Claves para el análisis político”. Editorial Paidos. Buenos Aires. Maquiavelo, N. (1988): “Discursos sobre la primera década de Tito Livio”, Editorial Alianza, Madrid. Maquiavelo, N. (2003): “El Príncipe”, Editorial Biblos, Buenos Aires.
Morales Sola, J. (2008): “Los Kirchner: la política de la desmesura (2003 – 2008)” Editorial Sudamericana. Buenos Aires Mustapic, Ana M. (2002): “Oficialistas y diputados”: las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina”, en Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, Nº 15, vol. 39, IDES, Buenos Aires, enero-marzo. Negretto, G. (2004) “Government copacities and policy making by decree in Latin America, the cases of Brazil and Argentina”, en Comparative Political Studes”, Nº 5, vol. 37. Novaro, M. y Palermo Vicente (1996): “Política y poder en los años de Menem”. Editorial Norma. Buenos Aires. O`Donnell, G. (1992): “Democracia Delegativa?”; en cuadernos del CLAEH, 2º Serie, año 17, Nº61, pp. 5-19, Montevideo. O`Donnell, G. (1998): “Accountability horizontal”, en Ágora, Nº 8, verano 1998, Buenos Aires. Sartori, G “Ingeniería Constitucional Comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados”, FCE, México, 1994, Capitulo 5. Svampa, María S. (2007): “Las fronteras del gobierno de Kirchner: entre la consolidación de lo viejo y las aspiraciones de lo nuevo”, en cuadernos del CENDES, Nº 65. WWW:
http://www.adn.es/politica/20070910/IMA-2496-Kirchner-decretos-durante-firmado-mandato
www.deliaferreira.com.ar/pdf/at.../DNUsKirchner-LN13-4-08.pdf http://www.infoleg.gov.ar/
http://www.lagaceta.com.ar/nota/298302/Politica/decisionismo_entrampa_democracia.html
http://www.lanacion.com.ar/820121
http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=781900 http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=781900
http://www.nuestrapropuesta.org.ar/Numerosanteriores/781/PAG2.htm
http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-69674-2006-07-09.html http://www.panuelosenrebeldia.com.ar/index.php?option=com_content&task=view&id=433&Itemid=193 http://www.perfil.com/contenidos/2007/09/10/noticia_0005.html - 42k http://www.presidenciaduhalde.com.ar/system/contenido.php?id_cat=59 http://www.presidencia.gov.ar/
http://towsa.com/andy/totalpais/index.html
* Estudiante de la Carrera de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, (UBA)

References: artículo 80
 artículo 99
 artículo 76

Artículo 76
 resolución 
 artículo 29