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Timestamp: 2019-02-24 03:35:07+00:00

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﻿ SENTENCIA 9306 DE AGOSTO 13 DE 1999
SENTENCIA 9306 DE 13 DE AGOSTO DE 1999
CONTENIDO:IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN BOGOTÁ. LA ACTIVIDAD NOTARIAL ES UN SERVICIO GRAVADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCESO ADMINISTRATIVO, IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, IMPUESTO TERRITORIAL, SUJETOS DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, ACTIVIDAD NOTARIAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:334 DE OCTUBRE DE 1999, PÁG.1897
Sentencia 9306 de agosto 13 de 1999
LA ACTIVIDAD NOTARIAL ES UN SERVICIO GRAVADO
EXTRACTOS: «Debe precisar la Sala si para los años 1994 y 1995, el actor, doctor Aníbal Fernández de Soto Valderrama, en su calidad de Notario 52 del Círculo de Santafé de Bogotá, era o no sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio en esta ciudad, y por lo mismo, estaba o no obligado a declarar.
Para el efecto, se analizará, en primer lugar, la aplicación del Decreto 1421 de 1993, de alcance legal, pues en opinión del actor, dicha normatividad no podía ser aplicada directamente en la ciudad, dado que requería su “incorporación” en el ámbito del Distrito Capital a través de un acuerdo del Concejo de Santafé de Bogotá, que, por demás, no fue expedido durante los años gravables en discusión.
Una vez precisado este aspecto, y en caso de una respuesta afirmativa, se analizará la aplicabilidad al caso sub judice del artículo 154 Nº 4 ibídem, que precisa qué se entiende por actividad de servicios, en armonía con las normas locales sustanciales vigentes durante los años 1994 y 1995.
En este punto, se estudiará si le asiste o no la razón al actor al sostener que la actividad notarial implica el ejercicio de una profesión liberal, con dependencia laboral, exenta por tanto al amparo del artículo 4º del Acuerdo 21 de 1983, o si de aplicarse exclusivamente el Decreto 1421 de 1993 se trata, se configuran o no los elementos de la actividad de servicios, dada la posible existencia de una relación laboral de los notarios con el Estado.
Pues bien, en relación con la aplicación del Decreto 1421 de 1993, la Sala precisa lo siguiente:
En ejercicio de las facultades previstas en el artículo 41 transitorio de la Carta, y con fundamento en las previsiones de los artículos 322, 323 y 324 ibídem, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1421 de 1993, conocido como el estatuto orgánico de Santafé de Bogotá, en virtud del cual, y sobre la base del régimen especial de rango constitucional del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, se introdujeron modificaciones en esta ciudad al impuesto de industria y comercio.
Pues bien, el artículo 153 del Decreto 1421 de 1993, prevé lo siguiente:
“El presente estatuto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial el Decreto Ley 3133 de 1968 y la Ley 1ª de 1992”.
Es decir, en materia del impuesto de industria y comercio del Distrito Capital, se aplican, en primer lugar, las disposiciones especiales del Decreto 1421 de 1993, y en lo que no pugne con ellas, las previsiones de la Ley 14 de 1983 y normas concordantes.
Ahora bien, las modificaciones introducidas al impuesto de industria y comercio en virtud del Decreto 1421 de 1993, entraron a regir en esta ciudad a partir del año gravable de 1994, dado el carácter de impuesto de período del aludido gravamen, lo que significa, de otra parte, que antes de dicha vigencia fiscal existía en el Distrito Capital el referido tributo, acogido en Santafé de Bogotá en virtud del Acuerdo 21 de 1983.
Dicho de otra manera, cuando entró a regir el Decreto 1421 de 1993, ya existía en esta ciudad el impuesto de industria y comercio, motivo suficiente para que el Concejo de Santafé de Bogotá no tuviera que expedir un acuerdo adoptando el citado impuesto.
Es evidente que cuando el legislador crea un impuesto de carácter municipal, la facultad de establecerlo dentro del ámbito de su jurisdicción sólo compete a los concejos, como expresión de su autonomía, de acuerdo con lo previsto en los artículos 1º y 313 de la Constitución Nacional. Tal no es el caso, sin embargo, del Decreto 1421 de 1993, pues, se reitera, el impuesto municipal en mención ya había sido adoptado en la capital de la República, en virtud del Acuerdo 21 de 1983, y con base en los lineamientos generales de la Ley 14 de ese mismo año.
Nótese, además, que el artículo 153 del Decreto 1421 de 1993 prescribe que “el establecimiento, determinación y cobro de tributos, gravámenes, impuestos, tasas, sobretasas y contribuciones en el Distrito se regirán por las normas vigentes sobre la materia con las modificaciones adoptadas en el presente estatuto”, lo que quiere decir que el régimen del impuesto de industria y comercio, vigente hasta la fecha en que empezó a regir el Decreto 1421 de 1993, subsiste, pero con las modificaciones allí introducidas.
Si el régimen vigente subsiste con las modificaciones introducidas, si obviamente el concejo capitalino tiene la atribución constitucional de votar los tributos y gastos locales de conformidad con la Constitución y la ley (C.P., art. 313), y si dicha atribución fue ratificada en el artículo 12 del Decreto 1421 de 1993, al estatuir que el referido organismo puede, de acuerdo con la Constitución y la ley, “establecer, reformar o eliminar tributos”, (ib., art. 12 Nº 3), es evidente que el concejo municipal puede expedir los acuerdos necesarios para adecuar el impuesto de industria y comercio a las modificaciones del estatuto orgánico de Santafé de Bogotá.
Lo que sí carece de lógica, y lo confirma el texto del artículo 153 del Decreto 1421 de 1993, es que el citado impuesto hubiera quedado en suspenso en el Distrito Capital, como si la norma que lo modificó, lo hubiera en realidad creado, pues lo que está diciendo la aludida disposición es que el impuesto se rige por las disposiciones vigentes con las modificaciones adoptadas en ese estatuto. Es decir, se deben aplicar, en primer lugar, el Decreto 1421 de 1993, y en lo que no choque con él, las previsiones de la Ley 14 de 1983 y demás normas concordantes.
Así las cosas, y mientras se expidieron los acuerdos posteriores al Decreto 1421 de 1993, debía aplicarse el aludido decreto y las normas preexistentes en lo que fueran compatibles con aquél, una de las cuales es, a juicio de la Sala, el Acuerdo 21 de 1983, se reitera, en lo que no pugne con las nuevas previsiones del Decreto 1421 de 1994.
En este orden de ideas, se concluye que para los años gravables de 1994 y 1995, regía ya en el Distrito Capital el Decreto 1421 de 1993, que por su parte, modificó la noción de actividad de servicios como actividad gravada con el impuesto de industria y comercio, pues como bien lo anota el actor, cambió la noción de la Ley 14 de 1983 por una definición más genérica, aspecto sobre el cual volverá la Sala más adelante.
Adicionalmente, para esos mismos años regía la “no sujeción” prevista en el numeral 6 del artículo 4º del Acuerdo 21 de 1983, relativa al ejercicio de profesiones liberales, pues de otra parte, para esa época esa no sujeción no había sido derogada por el Concejo de Santafé de Bogotá, a pesar de la expedición posterior de múltiples acuerdos distritales.
Hechas las anteriores precisiones, y sobre la aplicabilidad del Decreto 1421 de 1993 para los años gravables de 1994 y 1995, debe la Sala analizar si la actividad notarial encuadra dentro de la actividad de servicios prevista en el aludido decreto, y en caso afirmativo, si implica el ejercicio de profesiones liberales, actividades no sujetas en virtud del Acuerdo 21 de 1983.
Pues bien, en el caso del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, que por mandato constitucional debe tener un régimen fiscal especial, el ejecutivo, actuando como legislador, es decir, en ejercicio de la facultad impositiva plena, amplió respecto de la Ley 14 de 1983, las actividades de servicios generadoras del impuesto de industria y comercio, y así las definió:
“ART. 154.—Industria y comercio. A partir del año de 1994 se introducen las siguientes modificaciones al impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital: (...).
4ª Se consideran actividades de servicio todas las tareas, labores o trabajos ejecutados por persona natural o jurídica o por sociedad de hecho, sin que medie relación laboral con quien los contrata, que genere contraprestación en dinero o en especie y que se concreten en la obligación de hacer, sin importar que en ellos predomine el factor material o intelectual”.
Tal y como lo había precisado la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia AI-07 del 16 de octubre de 1996, con ponencia de este despacho, todas las actividades de servicio previstas como hechos generadores del impuesto de industria y comercio para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá tienen en común las siguientes características:
1. Deben tratarse de tareas, labores o trabajos de carácter material o intelectual que se concreten para quien las realiza en una obligación de hacer.
2. Las tareas, labores o trabajos deben ser ejecutados por personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho.
3. No debe existir relación laboral entre quien ejecuta las labores y quien contrata con aquél la realización de las mismas.
En la misma providencia se precisó también que “desde el ángulo que empleó el legislador especial para definir las actividades de servicio generadoras del impuesto de industria y comercio, resulta en principio indiferente que con las mismas se persiga un lucro o se preste un servicio público”, afirmación que fluye de la definición misma de actividad de servicios que hizo el legislador especial, y en la cual no se dio un tratamiento distinto al servicio público.
Ahora bien, en el entendido de que dentro de las actividades de servicio caben los servicios públicos y privados, debe analizar la Sala si la actividad notarial es un servicio público, como lo plantea la parte demandada.
En virtud del artículo 131 de la Constitución Nacional, se previó que “compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributación especial de las notarías, con destino a la administración de justicia”.
Es entonces la misma Carta la que da el carácter de servicio público al servicio que prestan los notarios, lo cual en apariencia, no ofrece dificultad. Sin embargo, la Corte Constitucional ha precisado en varios fallos que el servicio notarial además de un servicio público es una función pública.
En efecto, en relación con el tema del servicio notarial como función pública, la Corte Constitucional, en sentencia C-741 del 2 de diciembre de 1998, magistrado ponente doctor Alejandro Martínez Caballero, sostuvo lo siguiente:
Esta función es en principio estatal, ya que el notario puede atribuir autenticidad a determinados documentos y dar fe de ciertos hechos con plenos efectos legales únicamente porque ha sido investido por el Estado de la autoridad para desarrollar esa función. (...).
Esta función de dar fe es además claramente de interés general por cuanto establece una presunción de veracidad sobre los documentos y los hechos certificados por el notario, con lo cual permite un mejor desarrollo de la cooperación social entre las personas, en la medida en que incrementa la seguridad jurídica en el desenvolvimiento de los contratos y de las distintas actividades sociales. (...).
El Consejo de Estado y esta Corte Constitucional han reconocido también que la función notarial es, por su trascendencia y en la medida en que se desarrolla con fundamento en prerrogativas estatales, esencialmente pública. Así, según el Consejo de Estado, “la función que desarrollan los notarios es por esencia una función pública, como que son éstos depositarios de la fe pública. Se trata de uno de los servicios públicos conocidos o nominados como de la esencia el Estado”. En el mismo sentido, esta Corte Constitucional ha señalado, en numerosas oportunidades, que la función notarial es pública, a tal punto que “los notarios en el cumplimiento de sus labores relacionadas con la fe pública, les asiste el carácter de autoridades”, ya que en el ejercicio de esas atribuciones ocupan la posición de la autoridad estatal y gozan por consiguiente de las prerrogativas del poder público.
5. En el ordenamiento colombiano, es indudable entonces que la función notarial es pública, por lo cual el actor yerra al intentar calificar el notariado como un simple servicio público, que no implica el ejercicio de una función pública. Así, es cierto que el artículo 131 de la Carta actual y el artículo 188 de la Constitución derogada definen literalmente la función notarial como un servicio público, pero ello no significa que los notarios no ejerzan una función pública, ya que no se puede establecer una oposición rígida entre los conceptos de “servicio público” y de “función pública”, como si se tratara de términos excluyentes y contradictorios. Así, es obvio que estas categorías tienen significados distintos, por lo cual una actividad como el suministro de luz, puede ser un servicio público sin ser el desarrollo de una función pública. Sin embargo, que una labor sea definida por la ley o por la Carta como un servicio público, en manera alguna excluye que esa misma actividad pueda ser también eI desarrollo de una función pública. Por ejemplo, el artículo 58 de la Constitución derogada definía la administración de justicia como un servicio público; sin embargo, nadie le negaba por tal razón el carácter de función pública a ese servicio, pues impartir justicia es un típico ejercicio de prerrogativas estatales. En el mismo sentido, la sentencia C-037 de 1996 de esta corporación declaró la exequibilidad del mandato contenido en el artículo 125 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, según la cual “la administración de justicia es un servicio público esencial”, sin que esto significara, en manera alguna, un cuestionamiento de la naturaleza de la justicia como función pública ya que ésta es un desarrollo de uno de los cometidos más importantes que corresponden al Estado, como explícitamente lo reconoce esa misma sentencia.
6. Conforme a lo anterior, la Corte concluye que el servicio notarial es no sólo un servicio público sino que también es desarrollo de una función pública, con lo cual la demanda pierde gran parte de sus fundamentos, pues los cargos del actor reposan en gran medida en la afirmación según la cual el notariado no es el desarrollo de una función pública, por tratarse de un servicio público. (... )”
Adicionalmente, la Corte Constitucional en sentencia C-399 del 2 de junio de 1999, magistrado ponente, doctor Alejandro Martínez Caballero, reitera en términos generales los anteriores planteamientos.
Lo anterior significa que el servicio notarial encuadra dentro de la noción de servicio del numeral 4 del artículo 154 del Decreto 1421 de 1993, pues se reitera, el hecho de que la actividad notarial sea una función pública no excluye que sea un servicio público, ni el hecho de que sea un servicio público, impide que sea a su vez, función pública. Adicionalmente, y de conformidad con la definición de servicios que trae la citada norma, es una actividad de servicio que se concreta para quien lo presta, el notario en su calidad de tal, en una obligación de hacer, esto es, una obligación positiva, consistente ésta en “dar fe notarial”, que mal podría confundirse con una obligación de dar que implica de suyo la transferencia del dominio.
Al respecto debe observarse que de conformidad con el numeral 4 del artículo 154 del Decreto 1421 de 1993, “Se consideran actividades de servicio todas las tareas, labores o trabajos ejecutados por persona natural o jurídica o por sociedad de hecho, sin que medie relación laboral con quien los contrata...”.
Así las cosas, no está llamado a prosperar el cargo del actor en el sentido de que al existir una relación laboral con el Estado, no se cumplen todos los requisitos de la definición de servicios traída por el numeral 4 del artículo 154 del Decreto 1421 de 1993.
Por último, debe analizarse si a pesar de ser un servicio gravado a términos del Decreto 1421 de 1993, la actividad notarial se encuentra exenta, o “no sujeta”, al impuesto de industria y comercio, como lo prevé el numeral 6 del artículo 4º del Acuerdo 21 de 1983, por tratarse del ejercicio de una profesión liberal, argumento expuesto por la parte actora sobre la base de que a pesar de que resultara aplicable al caso sub judice el estatuto orgánico de Santafé de Bogotá, como en efecto lo es, rigiera también el Acuerdo 21 de 1983, vigencia que también confirmó la Sala en el caso sub judice.
Pues bien, el Acuerdo 9 de 1992, vigente en el Distrito Capital durante los años 1994 y 1995, previó en su artículo 9º lo siguiente:
“Para efectos de los gravámenes de industria y comercio y de avisos y tableros, se definen como actividades propias de las profesiones liberales las que regula el Estado y desarrollan personas naturales que hayan obtenido título académico de educación superior en instituciones docentes autorizadas”.
De otra parte, mediante sentencia C-399 del 2 de junio de 1999, y con ponencia del doctor Alejandro Martínez Caballero, la Corte Constitucional, refiriéndose al tema de la inconstitucionalidad del Colegio de Notarios, sostuvo lo siguiente:
“15. Una vez considerada la naturaleza de la actividad notarial de conformidad con lo descrito en el punto anterior, es claro que tal actividad en sí misma considerada no constituye una “profesión legalmente reconocida”, en los términos señalados en esta sentencia.
En efecto, la actividad realizada por los notarios de conformidad con el mismo estatuto notarial, es descrita como una “función pública que implica el ejercicio de la fe notarial” y no como una profesión que exige una carga académica definida y un título de idoneidad específico.
Adicionalmente, el Decreto 960 de 1970, que establece el llamado estatuto notarial, es esencialmente una norma que regula la función notarial, pero que en modo alguno puede considerarse como el estatuto que configura y determina una actividad profesional titulada.
Así mismo, las exigencias tradicionales de ilustración en áreas específicas del conocimiento, —propias de las actividades profesionales—, si bien pueden ser importantes en el caso de los notarios, no resultan en modo alguno fundamentales para el ejercicio de tal actividad, teniendo en cuenta que las funciones propias del notariado se fundamentan en su mayoría en la misión preponderante de dar fe frente a la realización de actos jurídicos, razón por la cual uno de los requisitos principales respecto a la calidad de notario, es que quien se desempeñe como tal sea una persona de gran idoneidad personal y una excelente reputación, aunque no necesariamente debe contar con conocimientos específicos en un área profesional. Por consiguiente, no resulta extraño que en virtud del artículo 132 del Decreto 960 de 1970, no se exijan títulos de idoneidad específicos para el desempeño de las funciones notariales salvo los requisitos genéricos relacionados con ser nacional colombiano, ciudadano en ejercicio, persona de excelente reputación y tener más de treinta años de edad. Al respecto, es claro entonces que no se requiere tener una profesión determinada para poder acceder a ciertos cargos notariales. Sin embargo ello no es óbice para que en la actualidad se pretenda cada vez, con más ahínco que los notarios sean personas profesionales en el derecho en virtud de las atribuciones propias del servicio que prestan.
En efecto, con la evolución de la actividad notarial, tal y como se señaló anteriormente, se ha pretendido también que los notarios obren como asesores legales de las personas vinculadas en las relaciones jurídicas. En consecuencia, se ha hecho necesario que en algunos casos se exija como requisito para acceder al cargo, el ser profesional en derecho. Esto es lo que ocurre con los notarios de los círculos de primera, segunda y tercera categoría, en donde se exige, aparte de los requisitos generales, ser abogado titulado y haber ejercido el cargo de notario o registrador de instrumentos públicos por un período de tiempo, haber estado en la judicatura, haber sido profesor universitario por varios años, o haber ejercido la profesión por 10 años. Para los cargos de notarios en los círculos de segunda y tercera categoría se exigen iguales requisitos —también profesionales en derecho—, pero con menos requerimiento en cuanto al tiempo de experiencia en las otras actividades, según la categoría respectiva. (D. 960/70, arts. 153, 154 y 155).
Sin embargo, a la par de las anteriores precisiones, también podrán ser notarios en los mismos círculos antes descritos, aquellas personas que sin necesidad de ser abogados titulados hayan desempeñado con eficiencia el cargo de notarios o registradores en un círculo de igual categoría por no menos de 8, 6 y dos años respectivamente (D. 960/70, arts. 153, 154 y 155). Esta circunstancia, permite concluir, que no sólo pueden ser notarios las personas que efectivamente sean abogados titulados y reúnan ciertas calidades específicas sino también aquellas personas que en virtud de su experiencia pueden cumplir a cabalidad con los deberes que el ejercicio de esta actividad conlleva.
Por consiguiente, no pueden prosperar las pretensiones de los intervinientes dirigidas a justificar el carácter profesional del notariado con fundamento en los artículos anteriores, porque, se repite, el notariado es una función pública y un servicio y no una profesión específicamente instituida.
Ahora bien, tomando en consideración lo previamente dicho, el hecho de que una ley señale los requisitos para acceder a un cargo, —en este caso el de notario—, no lleva necesariamente a concluir que la norma que fija tal determinación es un estatuto que regula una profesión. En efecto, contrario a lo que señalan los intervinientes a lo largo de este proceso, el hecho de que los notarios sean profesionales en derecho o no, no es un factor determinante ni desde el punto de vista de la ley que regula la actividad, ni desde el punto de vista constitucional en lo concerniente a lo que implican los fundamentos de una “profesión legalmente reconocida”, porque lo que se regula con un estatuto que reglamenta una profesión, es la actividad base de la misma y su condición de profesión, y no exclusivamente los requisitos para acceder a un cargo específico.
18. Todo lo anterior nos permite concluir que el notariado no es entonces una “profesión legalmente reconocida” en los términos del artículo 26 de la Constitución, sino una actividad que en virtud de la importancia social que ostenta, ha sido efectivamente regulada por el legislador, con el fin de llevar un control necesario sobre unas atribuciones que implican necesariamente un gran riesgo social”.
De acuerdo con las anteriores precisiones de la jurisprudencia, y si la actividad notarial no es una profesión legalmente reconocida, mal puede tenerse como una profesión liberal, por lo que tampoco estamos en presencia de una actividad no sujeta al impuesto de industria y comercio, a términos del numeral 6 del artículo 4º del Acuerdo 21 de 1983.
De otra parte, y como con acierto lo advierte el Ministerio Público, de acuerdo con el artículo 10 del Decreto 960 de 1970, la actividad notarial es incompatible con el ejercicio de la profesión liberal de la abogacía, que es en últimas la profesión en la que podría encuadrar la aludida función, razón adicional que confirma que los notarios no ejercen la profesión liberal del notariado, ni del derecho, aun cuando sean abogados.
Así las cosas, y al ser la actividad notarial una actividad de servicios gravada con el impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital durante los años 1994 y 1995, y además, no exenta por parte del Concejo de Santafé de Bogotá, resulta claro que el actor, en su calidad de notario, es contribuyente del aludido impuesto por ejercer durante los referidos años la aludida actividad, y por la misma razón, y no existiendo excepción sobre el particular, se hallaba obligado a declarar el impuesto por los años de 1994 y 1995».
(Sentencia de agosto 13 de 1999. Expediente 9306. Consejero Ponente: Dr. Delio Gómez Leyva).

References: artículo 154
 artículo 4
 artículo 41
 artículo 153
 artículo 153
 artículo 12
 artículo 153
 artículo 4
 artículo 131
 artículo 131
 artículo 188
 artículo 58
 artículo 125
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 4
 artículo 9
 artículo 132
 artículo 26
 artículo 4
 artículo 10