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Timestamp: 2020-03-31 22:11:26+00:00

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Aktenzeichen: LVG 4/94 Entscheidungsart: Urteil Entscheidung vom: 31.05.1994
Schlagworte Grundgesetz - Subsidiarität - Selbstverwaltung - Garantie - Bestand -Gebietsreform - Kreissitz - Anhörung - Auflösung - Gemeinwohl - Verfahrensgesetz - System - Willkür - Leitbild -Abwägung - Prognose - Kontrolle, Umfang
Leitsatz 1.Art. 90 LSA-Verf stellt klar, daß die zu Art. 28 Abs. 2 GG für Gebietsänderungen entwickelte Rechtsprechung Inhalt der Selbstverwaltungsgarantie (Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf) ist, ohne diese Rechte substantiell zu erweitern.2.a)-->Eine bisherige Kreisstadt verliert diese Funktion mit Auflösung des Kreises.Sitz einer Kreisverwaltung zu sein, gehört nicht zu den durch die Selbstverwaltungsgarantie geschützten Positionen einer Gemeinde.b)-->Kreisangehörige Gemeinden sind durch ein Kreisgebietsreformgesetz (am Maßstab der Art. 2 Abs. 3 und Art. 90 LSA-Verf) nicht unmittelbar betroffen. Das Kreisgebietsreformgesetz kann sie aber dann in eigenen Positionen aus Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LSA-Verf berühren, wenn und soweit sie sich seine Regelungen auf die (eigene) Aufgabenerfüllung nach Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf unzumutbar auswirken.Die "Aufgaben" des Art. 87 LSA-Verf werden auch durch die "Einrichtungsgarantien" (Art. 3 Abs. 2 LSA-Verf) und die "Staatsziele" (Art. 3 Abs. 3 LSA-Verf) umschrieben; sie verpflichten nicht nur das Land, sondern auch die Kommunen.3.Der Grundsatz der Gewaltenteilung gebietet dem Verfassungsgericht, den Gestaltungsraum des Gesetzgebers zu wahren. Es überprüft die getroffene Maßnahme deshalb allein daraufhin,{LS:}{L:ob der Gesetzgeber die für seine Entscheidung notwendigen tatsächlichen Voraussetzungen vollständig und zutreffend ermittelt hat,}{L:ob diese in den Abwägungsvorgang haben Eingang finden können,}{L:ob die Entscheidung "willkürfrei" getroffen worden ist und}{L:ob sie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügt.}{LE:}Sofern der Gesetzgeber mehreren Entscheidungen ein "System" zugrunde gelegt hat, prüft das Verfassungsgericht auch, ob es eingehalten ist oder - für den Fall von Abweichungen - ob diese auf sachlichen Gründen beruhen.Wertungen und Prognosen können verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn und soweit sie offensichtlich fehlerhaft, eindeutig widerlegbar sind oder der verfassungsmäßigen Ordnung widersprechen.
Fundstellen LVerfGE 2, 323 - LKV 1995, 84
Sonstiges hier: Verlust des Kreissitzes
Zitiervorschlag VerfGSA, Urteil vom 31.05.1994 - LVG 4/94 -,
LVG 4/94
Gegenstand des Verfahrens ist die Regelung über die Kreissitz für den neuen Landkreis "Jerichower Land".
1.-->Das vom Landtag am 3.6.1993 beschlossene Gesetz zur Kreisgebietsreform - im folgenden: LSA-KrsGebRefG - vom 13.7.1993 (LSA-GVBl., S. 352), inzwischen geändert durch Art. 7 des Gesetzes vom 3.2.1994 (LSA-GVBl., S. 164 [171]), gliedert die Landkreise im Land Sachsen-Anhalt neu und reduziert deren Zahl von gegenwärtig 37 auf künftig 21. Das Gesetz soll am 1.7.1994 in Kraft treten (§ 37 S. 1 LSA-KrsGebRefG).
Im hier streitigen Gebiet löst es die Kreise Burg und Genthin auf (§ 4 Abs. 1 LSA-KrsGebRefG), bildet aus ihnen und der Gemeinde Mangelsdorf des bisherigen Kreises Havelberg (§ 4 Abs. 2 LSA-KrsGebRefG) einen neuen Landkreis "Jerichower Land" und bestimmt die Stadt Burg zum Sitz des neuen Kreises (§ 4 Abs. 3 LSA-KrsGebRefG).
§ 26 Abs. 2 LSA-KrsGebRefG sieht für Städte, die den Status als Sitz eines Landkreises verlieren, Ausgleichsmaßnahmen vor.
Der neue Landkreis "Jerichower Land" wird die 733,81 km² des Landkreises Burg, die 589,96 km² des Landkreises Genthin und die 12,62 km² der Gemeinde Mangelsdorf umfassen; in seinem künftigen Gebiet wohnen gegenwärtig 61.933 Einwohner aus dem Landkreis Burg, 38.609 Einwohner aus dem Landkreis Genthin und 396 Einwohner der Gemeinde Mangelsdorf (Anlage zu § 33 S. 3 LSA-KrsGebRefG [Nr. 4: Jerichower Land]). Die beiden gegenwärtigen Kreisstädte haben 26.952 (Burg) bzw. 16.721 (Genthin) Einwohner [Anlage wie oben]. Jede ist Sitz eines Amtsgerichts.
Eine Kreisverwaltung in Genthin hat eine längere Tradition.
In der Provinz Sachsen bestanden die Kreise Jerichow I (mit Burg als Sitz) und Jerichow II (mit Genthin als Sitz). Die Gebiete beider Kreise reichten bis an die Provinz Brandenburg, deren damalige Grenze zur Provinz Sachsen weiter östlich als die gegenwärtige Ländergrenze zwischen Sachsen-Anhalt und Brandenburg lag.
Als im Jahr 1950 die überkommenen preußischen (und anhaltischen) Stadt- und Landkreise in Sachsen-Anhalt durch insgesamt vier auf der Grundlage des § 1 des Gesetzes zur Änderung der Kreis- und Gemeindegrenzen vom 27.4.1950 (Gesetz[- und Amts]blatt für das Land Sachsen-Anhalt [Teil I = Gesetzblatt] - LSA-GABl -, Teil I, Nr. 11, S. 161) erlassener Verordnungen zur Änderung der Kreis- und Gemeindegrenzen (LSA-GABl, Teil I, [Nrn. 15, 18, 21, 23,] S. 225, 274, 322, 346) reduziert wurden, blieben die Kreise Jerichow I und II bestehen und wurden nur umbenannt; sie trugen nunmehr die Namen ihrer Kreisstädte (vgl. § 6 Abs. 3, 4 der Ersten Verordnung zum Gesetz zur Änderung der Kreis- und Gemeindegrenzen vom 9.6.1950 [LSA-GBl, Nr. 15, S. 225]).
Nachdem die Deutsche Demokratische Republik durch Gesetz des Zentralstaats eine die Ländergrenzen außer acht lassende Verwaltungsstruktur in Bezirke, Kreise und Gemeinden vorgegeben hatte (vgl. §§ 1, 2 des Gesetzes über die weitere Demokratisierung des Aufbaus und der Arbeitsweise der staatlichen Organe in den Ländern der Deutschen Demokratischen Republik vom 23.7.1952 [DDR-GBl, Teil I, Nr. 99, S. 613]; vgl. ferner die Ordnungen für den Aufbau und die Arbeitsweise der staatlichen Organe der Bezirke und der Kreise, jeweils vom 24.7.1952 [DDR-GABl, Teil I, Nr. 99, S. 621, 623]), ordnete der Landtag von Sachsen-Anhalt neu geschnittene Stadt- und Landkreise den Bezirken Halle und Magdeburg zu (§§ 1 und 2 des Gesetzes über die weitere Demokratisierung des Aufbaues und der Arbeitsweise der staatlichen Organe im Lande Sachsen-Anhalt - DemOrgG-LSA - vom 25.7.1952 [LSA-GABl, Nr. 28, S. 213]).
Die Kreise Burg und Genthin blieben zwar erhalten, wurden aber verkleinert. Neu entstanden die Kreise Havelberg und Loburg. Der Kreis Genthin verlor auch - insoweit ebenso wie der Kreis Burg - Gebietsteile dadurch, dass die Grenze zwischen den Bezirken Potsdam und Magdeburg westlicher lag als diejenige von 1952 zwischen den Ländern Brandenburg und Sachsen-Anhalt (§§ 1 Abs. 1, 2 DemOrgG-LSA sowie Anlage A zu diesem Gesetz [Bezirk Magdeburg, Kreise Burg, Genthin, Havelberg und Loburg]).
Das Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der Deutschen Demokratischen Republik - Kommunalverfassung - vom 17.5.1990 (DDR-GBl, Teil I, Nr. 28, S. 255) - im folgenden: DDR-KommVfG - baute die erneut garantierte herkömmliche kommunale Selbstverwaltung territorial auf den bisherigen Kreisgebieten auf (§ 78 Abs. 1 S. 1 DDR-KommVfG), beließ es auch bei den Kreissitzen (§ 76 Abs. 2 S. 1 DDR-KommVfG) und sah lediglich Veränderungen der Kreisgebiete nach Anhörung und aus Gründen des Gemeinwohls vor (§§ 78 Abs. 2; 79 Abs. 1 DDR-KommVfG).
Die DDR-Kommunalverfassung gilt aufgrund des Art. 9 Abs. 1 des Einigungsvertrags (BGBl 1990 II, S. 885, DDR-GBl 1990, Teil I, Nr. 64, S. 1627) sowie der Anlage II Kapitel II Buchstabe B Abschnitt I zu dieser Bestimmung in Sachsen-Anhalt als Landesrecht fort und ist inzwischen mehrfach, zuletzt durch Gesetz vom 3.2.1994 (LSA-GVBl., S. 164 [166]), geändert worden.
Die Verfassung des seit dem 3.10.1990 bestehenden Landes Sachsen-Anhalt vom 15.7.1992 (LSA-GVBl., S. 600) - LSA-Verf - enthält in ihren Artikeln 2 (Absatz 3), 87 und 90 Bestimmungen zur Selbstverwaltungsgarantie.
Das bis zum 31.12.1993 befristet erlassene (Artikel III) Vorschaltgesetz zur Raumordnung und Landesplanung des Landes Sachsen-Anhalt - LSA-ROLVG - vom 2.6.1992 (LSA-GVBl., S. 390), das nach der Beschlussfassung des Landtags über die Kreisgebietsreform am 30.6.1993 (LSA-GVBl., S. 574) und am 17.12.1993 (LSA-GVBl., S. 815) verlängert und ergänzt worden ist, enthält im Artikel II ein "Landesentwicklungsprogramm". Es legt unter Nr. 2 als konkrete Ziele der Raumordnung und Landesentwicklung ein System zentraler Orte fest; die Stadt Burg ist als Mittelzentrum (Nr. 2.1.10) und die Stadt Genthin als Grundzentrum mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums (Nr. 2.1.11) ausgewiesen.
2.-->Der Landtag von Sachsen-Anhalt beschloss am 24.5.1991 (LT-Drs. 1/16/442 B), die von ihm für dringend notwendig gehaltene kommunale Gebietsreform durch freiwillige Zusammenschlüsse zu fördern, die näher bestimmte Grundsätze beachten sollten.
Eine am 27.8.1991 von der Landesregierung eingesetzte, aus Vertretern des Städte- und Gemeindebunds, des Landkreistags sowie der Ministerien des Innern und für Raumordnung, Städtebau und Wohnungswesen bestehende "Projektgruppe" legte im April 1992 ein "Leitbild der zukünftigen Strukturen der Gebietskörperschaften (Gemeinden, Landkreise) im Land Sachsen-Anhalt" vor, das Leitlinien für den Gebietszuschnitt entwickelte.
Zusätzlich bewertete eine "externe Arbeitsgruppe" des Ministeriums des Innern (Prof. Dr. Laux, Staatssekretär a. D. Meier, Oberkreisdirektor a. D. Müller, Dr. Woike) Konkurrenzen für Kreissitze in verschiedenen neuen Kreisen. Beim "Landkreis Burg/Genthin" entschied sie sich für Burg, weil diese Stadt größer sei, zentraler im neuen Kreis liege, als Mittelzentrum ausgewiesen sei und sich ihre zentralörtlichen Funktionen wegen der guten Verkehrsverbindungen bis hinein in den Genthiner Raum erstreckten.
Mit Erlass vom 10.9.1992 an sämtliche Gemeinden und Landkreise gab das Ministerium des Innern die Möglichkeit zur Stellungnahme bis zum 15.12.1992 zu seinem Referentenentwurf - im folgenden RefEntw - vom 24.8.1992. Dieser enthielt neben der allgemeinen Begründung jeweils eine besondere zu den einzelnen Regelungen.
Die allgemeine Begründung ging für die territoriale Neugliederung der künftigen Kreise von folgenden "Leitbildkriterien" aus (Nr. 4 auf S. 27 ff):
{L:im Rahmen des Möglichen seien die sozio-ökonomischen Verflechtungen zu berücksichtigen, wobei Daten nicht gesichert seien und die bislang verordneten Beziehungen sich ändern würden;}
{L:Verkehrsachsen sollten vollständig einem Kreis zugeordnet werden, damit eine einheitliche Entwicklungsplanung möglich werde;}
{L:mindestens sieben hauptamtlich verwaltete Gemeindeeinheiten sollten einem Kreis zugeordnet sein;}
{L:einzelne kreisangehörige Gemeinden dürften kein Übergewicht haben;}
{L:neben Raumordnungs-, Wirtschafts- und Grundsätzen der Verwaltungsökonomie kämen auch historische und landsmannschaftliche Gegebenheiten in Betracht;}
{L:Landkreise sollten möglichst geschlossen überführt, Mitglieder einer Verwaltungsgemeinschaft möglichst nur einem Kreis zugeordnet werden;}
{L:die Konsolidierungsphase könne abgekürzt werden, wenn die Grenzänderungen einverständlich vorgenommen würden; deshalb komme dem Grundsatz der Freiwilligkeit Bedeutung zu.}
Für die Vergabe der künftigen Kreissitze verwies der Entwurf auf die Vorarbeit der "externen Arbeitsgruppe" und legte folgende Gesichtspunkte zugrunde (Nr. 6 auf S. 29 ff):
{L:gleichrangig gewichtet werden müssten einerseits Größe und Wirtschaftskraft einer Stadt sowie andererseits deren zentralörtliche Funktion;}
{L:wenn nach den Hauptkriterien zwei Städte in Frage kämen, könne das Übergewicht im Einzelfall entweder bei Zentralität oder bei Größe / Wirtschaftskraft liegen;}
{L:im Einzelfall könne bedeutsam sein, dass eine Stadt historisch gewachsener Kreissitz sei;}
{L:nachrangig sei, ob eine Stadt leicht erreicht werden könne;}
{L:unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten, die aber mit der wachsenden Entwicklung an Bedeutung verlören, könnten auch die Fragen von Baumaßnahmen oder von Versetzungen des Personals bedeutsam sein.}
§ 4 Abs. 3 RefEntw sah Burg als Kreissitz vor; auch die übrigen Absätze des § 4 entsprachen dem späteren Gesetz.
In der Einzelbegründung für den Kreissitz (RefEntw, S. 45) ist auf die Größe sowie auf die Funktion als Mittelzentrum abgestellt und darauf verwiesen, der Kreissitz in Burg werde diese Stadt gegenüber der nur 20 km entfernten Landeshauptstadt stärken; natürlicher Mittelpunkt sei wegen der Randlagen im künftigen Kreis keine der beiden ehemaligen Kreisstädte.
In den Anhörungen regte der Landkreis Genthin an, einen Großkreis unter Einbeziehung des Kreises Havelberg zu bilden, um das historische Jerichower Land wiederherzustellen. Dabei schlug er Genthin als Kreissitz vor, um dessen "Anstoßfunktion" für eine Strukturentwicklung zu nutzen, und machte geltend, in Genthin stehe im Gegensatz zu Burg ein voll funktionsfähiger Gebäudekomplex zur Verfügung. Bei einem Kreissitz Burg werde der bisherige Kreis Genthin geschwächt.
Die Beschwerdeführerin machte am 10.12.1992 geltend, ein Kreissitz Burg werde sie erheblich benachteiligen und zum Hinterland degradieren, weil Burg ohnehin aufgrund näherer Lage zu Magdeburg und besserer Verkehrsanbindung größere Wirtschaftskraft habe.
Der auf der Grundlage des Referentenentwurfs und der Anhörungsergebnisse erarbeitete Regierungsentwurf - RegVorl - vom 4.2.1993, der dem Landtag als Gesetzentwurf (LT-Drs. 1/2285) zugeleitet wurde, übernahm die allgemeine Begründung weitgehend (vgl. RegVorl, Nrn. 4, 6 [S. 75 ff, 78 ff]); jedoch ist bei den Hauptkriterien zur Vergabe von Kreissitzen angefügt:
{L:neben Zentralität und Größe könnten auch Gesichtspunkte der Strukturpolitik berücksichtigt werden, um zu einer angemessenen Verteilung der Wirtschaftskraft beizutragen, und zur Bedeutung historischer Kreissitze formuliert:}
{L:andere - z B historische - Gesichtspunkte träten zurück.}
Der Regelungsvorschlag zu § 4 LSA-KrsGebRefG-E entsprach demjenigen des Referentenentwurfs. Nach der Einzelbegründung wurde von der Bildung eines Großkreises abgesehen, weil sich der Kreis Havelberg dem neuen Landkreis Östliche Altmark anschließen wolle (RegVorl, S. 110), für den Kreissitz die frühere Begründung bestätigt (RegVorl, S. 110 f) und angefügt, Genthin solle Verwaltungszentrum werden (RegVorl, S. 111).
Nach der ersten Lesung überwies der Landtag am 11.2.1993 den Entwurf federführend dem Ausschuss für Inneres sowie mitberatend den Ausschüssen für Finanzen und für Raumordnung (LT-StenBer 1/44, TOP 9). In seiner Einbringungsrede (a. a. O., S. 5042, l. Sp.) hatte der Minister des Innern betont, die Entscheidung über den Kreissitz könne nicht nach Beliebigkeit getroffen werden, sondern müsse bestimmten einheitlichen Kriterien folgen. Der Abgeordnete Engel (a. a. O., S. 5047, r. Sp.) hatte ausgeführt, Salzwedel dürfe nicht um bestimmter Interessen willen Kreissitz werden, sondern weil es eine bedeutende Stadt an der Peripherie sei und Sachsen-Anhalt nicht hinter Stendal auslaufen solle; das müsse man auch in Zeitz oder Genthin nachvollziehen können.
Der Ausschuss für Inneres hörte die Kommunen, für die sich keine Zusammenschlüsse auf freiwilliger Grundlage ergeben hatten, in zwei Sitzungen an (61. Sitzung am 20.4.1993 in Magdeburg, 62. Sitzung am 21.4.1993 in Halle).
Bei der Anhörung am 20.4.1993 in Magdeburg legte der Landrat von Havelberg dar (61. Sitzung, Niederschrift, S. 4 ff), wegen der Änderung des Leitbilds (ehemals mindestens 80.000, später 100.000 Einwohner pro Kreis) habe ein Zusammengehen mit Genthin allein nicht gereicht; der Landrat von Burg habe kein Interesse daran gehabt, einen Kreis auch mit Havelberg zu bilden. Deshalb habe man sich zusammen mit Osterburg und Stendal zu einem neuen Kreis zusammengefunden.
Vertreter der Bürgerinitiative "Jerichower Land" (a. a. O., S. 17 ff) machten vor allem geltend, es gebe eine tausendjährige gemeinsame Kulturgeschichte in der Havelberger und Genthiner Region, und die gemeinsame Verwaltungsgeschichte reiche dreihundert Jahre zurück. Bestimmte Anliegen seien auch nach 1952 gemeinsam erledigt worden. Die Elbe trenne das Havelberger Gebiet von der Altmark. Der Vorschlag entspreche nicht dem Bürgerwillen.
Der Landrat von Genthin (a. a. O., S. 34 ff, 46 ff) befürwortete die Wiederherstellung des Kreises Jerichow mit Havelberg. Es gebe ein neues Verwaltungsgebäude in Genthin, in das die Kreisverwaltung sofort einziehen könne. Auch das Prinzip der Einräumigkeit der Verwaltung spreche für Genthin.
Der Landrat von Burg (a. a. O., S. 38 f) trat für ein Zusammengehen nur mit Genthin ein, weil keine Beziehungen zur Region Havelberg beständen und der Großkreis - insbesondere wegen der Entfernungen - schwierig zu verwalten sei.
Stadt und Kreis Burg (a. a. O., S. 39 ff) sprachen sich wegen der Bevölkerungsverteilung für Burg als Kreissitz aus.
Die Beschwerdeführerin (a. a. O., S. 42 ff) berief sich darauf, ein gewachsenes Zentrum sei besonders geeignet für einen Verwaltungsstandort, und machte im übrigen geltend: Die Entscheidung müsse gerecht sein. Wichtig seien die Signale, nicht einzelne Finanzzuweisungen. Der Verwaltungsbau werde den Kreis belasten, wenn er nicht genutzt werde. Müsse das Gebäude privatwirtschaftlich vermietet werden, so gehe dies zu Lasten der Geschäfte in Genthin. Burg sei schon bevorzugt, weil es "große kreisangehörige Stadt" werden könne.
Auch eine Bürgerinitiative sprach sich für Genthin als Kreisstadt aus (a. a. O., S. 55 f).
Am 5.5.1993 (63. Sitzung) begann der Ausschuss für Inneres mit den Einzelberatungen und entschloss sich, die Zuordnungskriterien des Gesetzentwurfs zu übernehmen, ohne ein eigenes Leitbild zu entwickeln (Niederschrift über die 63. Sitzung, S. 3).
Im Rahmen der Einzelberatung zum künftigen Landkreis Westliche Altmark verlangte der Abgeordnete Engel (a. a. O., S. 5), auch die Vergabe des Kreissitzes von einer Orientierungslinie abhängig zu machen, und sprach sich dafür aus, bedeutende Städte an der Peripherie des Landes - Salzwedel, Zeitz und Genthin - zu stärken; es bedürfe einer besonderen Begründung, wenn hiervon abgewichen werden solle. Der Ausschussvorsitzende und die Vertreter des Ministeriums des Innern verwiesen auf die Leitlinien des Regierungsentwurfs (a. a. O., S. 5 f). Die Anträge zugunsten der Städte Klötze und Gardelegen wurden dann abgelehnt (a. a. O., S. 6).
Bei der Beratung zum Landkreis "Jerichower Land" beantragte der Abgeordnete Lehmann (a. a. O., S. 11) "in Übereinstimmung mit der Festlegung, dass Städte der Außenperipherie bevorzugt werden sollten", Genthin zum Sitz des Kreises zu bestimmen. Diesen Antrag nahm der Ausschuss mit acht gegen vier Stimmen bei einer Enthaltung an (a. a. O., S. 11).
In seiner 64. Sitzung am 26.5.1993 setzte der Ausschuss die Einzelberatungen fort. Zum "Jerichower Land" befasste er sich ausschließlich mit der Frage, ob diesem Landkreis Gemeinden aus dem bisherigen Kreis Zerbst zugeordnet werden sollten.
Die Ergebnisse der Beratungen leitete der Ausschuss für Inneres als Beschluss-Empfehlung vom 27.5.1993 (LT-Drs. 1/2660) dem Landtag zu. Darin findet sich als Ergebnis ein - gegenüber der Regierungsvorlage - um die nördlichen Gemeinden des Kreises Zerbst angereicherter Landkreis Jerichower Land mit dem Kreissitz in Genthin.
Grundlage der zweiten Lesung am 3.6.1993 im Plenum (LT-StenBer 1/48, TOP 1) waren neben dem Gesetzentwurf (LT-Drs. 1/2285) und der Empfehlung des Ausschusses für Inneres (LT-Drs. 1/2660) mehrere Anträge aus der Mitte des Parlaments (LT-Drs. 1/2684, 2689 bis 2698, 2704) sowie zwei Entschließungsanträge (LT-Drs. 1/2699, 2700).
Den Antrag, den Regierungsentwurf zu §§ 4 und 10 insoweit wiederherzustellen, als alle Gemeinden des Kreises Zerbst dem neuen Landkreis Anhalt-Zerbst zugeordnet werden sollten (LT-Drs. 1/2695), nahm das Plenum am 3.6.1994 mit Mehrheit an. Die Anträge auf Einbeziehung des Havelberger Bereichs in den neuen Landkreis "Jerichower Land" (LT-Drs. 1/2690) und auf Namensänderung (LT-Drs. 1/2691) blieben ohne Erfolg.
In der Plenarsitzung vom 3.6.1993 erklärte der Berichterstatter des Ausschusses für Inneres (LT-StenBer 1/48, S. 5596, r. Sp.) zum Kreissitz Burg / Genthin, die Abweichungen vom Regierungsentwurf (Zeitz und Genthin) beruhten "letztlich zumindest teilweise" auf der Absicht, ausgesprochene Randzonen des Landes zu stärken und damit zur besseren Integration dieser Gebiete beizutragen; Genthin sei auch deshalb Burg vorgezogen worden, weil diese Stadt wegen ihrer Nähe zur Landeshauptstadt auch ohne den Kreissitz wirtschaftlich gute Entwicklungschancen habe.
In der Debatte (a. a. O., S. 5617) führte der Abgeordnete Scheffler aus, Genthin sei das Beispiel dafür, dass die spontane Idee des Innenausschusses, Randlagen zu fördern, nicht funktioniere; zwei Drittel der Bevölkerung des künftigen Landkreises lebten im Raum Burg. Der Kreissitz garantiere noch nicht wirtschaftlichen Aufschwung. Burg werde keineswegs alle Ämter an sich ziehen.
Der Abgeordnete Lehmann (a. a. O., S. 5617) meinte, die zugunsten von Burg abgegebene Begründung treffe auch für Genthin zu. Wichtig sei aber, dass bei zwei Polen im Kreis nicht einer alles bekommen könne.
Der Abgeordnete Dr. Buchheister (a. a. O., S. 5618) hielt für wichtig, die Randregion zu stärken, dort "Flagge zu zeigen" und zu bedenken, dass es dem Zentrum gut gehe, wenn dies in den Randregionen gewährleistet sei.
Der mit Hinweis auf den Einwohnerschwerpunkt, die günstige Verkehrslage, die Bedeutung der Stadt sowie die Verwaltungsinfrastruktur begründete Antrag mehrerer Abgeordneter von CDU und F.D.P., die Stadt Burg als Kreissitz festzulegen (LT-Drs. 1/2693), wurde mit vierzig gegen dreißig Stimmen bei 24 Enthaltungen angenommen (LT-StenBer 1/48, S. 5618, r. Sp.).
3.-->Mit ihrer Verfassungsbeschwerde vom 25.2.1994 - eingegangen am 28.2.1994 - wendet sich die Beschwerdeführerin gegen die Kreissitzregelung des § 4 Abs. 3 LSA-KrsGebRefG und rügt die Verletzung von Art. 2 Abs. 3, und 87 der Landesverfassung von Sachsen-Anhalt.
§ 4 Abs. 3 LSA-KrsGebRefG für nichtig, hilfsweise für unvereinbar, mit der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt zu erklären, und führt zur Begründung im wesentlichen aus:
Genthin sei gegenüber Burg weit weniger industriell entwickelt; namhafte Arbeitgeberin sei nur die Firma Henkel Genthin GmbH. Das zeige sich auch bei der Vergabe von Fördermitteln: so habe Burg an Kreditzusagen für Wiederaufbau bis zum 10.12.1992 241,9 Mio DM (für 1.375 zusätzliche Arbeitsplätze) erhalten, Genthin dagegen nur 98 Mio DM (für 618 neue Arbeitsplätze). Wirtschaftsunternehmen seien leichter in einer Stadt mit Kreissitz anzusiedeln. Arbeitsplätze seien um so bedeutsamer, je kleiner eine Stadt sei. Die Stadt Burg werde wegen ihrer Größe den Status einer "großen kreisangehörigen Stadt" erhalten und deshalb über zusätzliche Verwaltungskraft verfügen.
Der Verlust des Kreissitzes verletze sie, die Beschwerdeführerin, in ihrem verfassungsrechtlich garantierten Recht auf Selbstverwaltung (nach Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LSA-Verf). Anders als Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG sei die landesrechtliche Garantie (Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf) vor Änderungen durch den Verfassungsgeber geschützt (Art. 78 Abs. 3 LSA-Verf); ihr komme deshalb ein erhöhtes Gewicht zu. Das müsse bei der Auslegung berücksichtigt werden. Außerdem biete Art. 90 LSA-Verf eine Schranke bei Gebietsänderungen. Schließlich sei jedenfalls der Kernbereich absolut gegen gesetzgeberische Eingriffe geschützt.
Die Funktion einer Stadt, Kreissitz zu sein, gehöre zu ihrem historisch gewachsenen Bestand. Das Recht auf Selbstverwaltung schütze nicht nur vor dem Entzug bestimmter Rechtspositionen, sondern schließe einen tatsächlichen Bestandsschutz ein. Dazu gehörten etwa der Name einer Gemeinde oder deren Kreisfreiheit. Auch tatsächliche Einwirkungen auf die Planung könnten die kommunale Selbstverwaltung berühren.
Das gelte jedenfalls, wenn die weitere tatsächliche Entwicklung betroffen und die Leistungsfähigkeit beeinträchtigt werde, wie Art. 87 Abs. 2 und 88 Abs. 1 LSA-Verf deutlich machten; denn die Leistungsfähigkeit sei die Grundlage, um überhaupt Selbstverwaltung ausüben zu können. Dies müsse der Staat auch deshalb berücksichtigen, weil er zu gemeindefreundlichem Verhalten verpflichtet sei. Außerdem sei die Selbstverwaltung ein wesentliches Strukturprinzip der Verfassung. Der Kreissitz sei mehr als nur der Sitz einer Verwaltung; er kennzeichne das politische und administrative Zentrum; er gebe der Sitzgemeinde damit erhebliche politische und wirtschaftliche Anziehungskraft. Deshalb habe der Gesetzgeber auch strukturelle Gesichtspunkte für tragend gehalten, um den Kreissitz zu bestimmen. Der Verlust werde zudem nicht durch andere strukturelle Vorteile kompensiert.
Der Kreissitz könne - wie bei Neugliederungsmaßnahmen anerkannt sei - nur aus Gründen des öffentlichen Wohls, bei ausreichender Mitwirkungsmöglichkeit der betroffenen Gemeinde, nach vollständiger Ermittlung sowie Würdigung des Sachverhalts und nach umfassender Abwägung der Vor- und Nachteile entzogen werden. Außerdem müsse der Gesetzgeber systemgerecht handeln. Diese Grundsätze seien verletzt.
Für Burg habe sich der Gesetzgeber allein wegen der Größe und Zentralität dieser Stadt entschieden; damit seien nicht alle wesentlichen Gesichtspunkte in die Abwägung eingegangen. Nach seinem eigenen Leitbild habe der Gesetzgeber nämlich gerade auch die Strukturauswirkungen bedenken müssen. Es sei auch nicht erkennbar, dass die Ansicht der Experten durchgängig berücksichtigt worden sei.
Die Entscheidung sei nicht systemgerecht, weil Burg ein Übergewicht erhalte und außerdem der westliche Teil des Kreises zulasten des östlichen Teils unangemessen gestärkt werde. Dadurch werde auch die Stadt Genthin von sämtlichen Entwicklungsmöglichkeiten abgeschnitten. Es werde nicht deutlich, weshalb vom Leitbild abgewichen worden sei.
Die Entscheidung sei überdies eindeutig fehlerhaft und bedeute auch für den neuen Kreis mehr Schaden als Nutzen. In Genthin sei die notwendige Infrastruktur für eine Kreisverwaltung vorhanden; würden diese Gebäude nicht genutzt, so belasteten sie den neuen Kreis.
Außerdem verletze die Entscheidung den Gleichheitssatz; in den Fällen Haldensleben, Zerbst und Oschersleben sei nämlich jeweils die konkurrierende Stadt Kreissitz geworden, welche weiter vom Oberzentrum (Magdeburg bzw. Dessau) entfernt liege.
4.1-->Der Landtag von Sachsen-Anhalt hat auf den Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens, dabei insbesondere die vom Ausschuss für Inneres vorgenommenen Anhörungen, verwiesen und sich im übrigen wie folgt geäußert:
Der Landtag habe kein eigenes Leitbild entwickelt, sondern das von der Landesregierung entwickelte übernommen. Die "externe Arbeitsgruppe" habe für ihre Bewertung zugrunde gelegt: planerische (Zentralität, Einzugsbereich) und organisatorische Gesichtspunkte (Lage im Kreisgebiet, Entfernungen, Verkehrsverbindungen, Zusammenarbeit mit Behörden und Institutionen), subjektive Einflüsse (Tradition, gemeinsame örtliche Vorstellungen), wirtschaftliche Gesichtspunkte (Baukosten, Kosten für Personalumsetzungen) und den strukturpolitischen Ausgleich.
Die Beschwerdeführerin könne sich nicht darauf berufen, dass ihr der Kreissitz entzogen werde; denn es handele sich nicht um eine "Verlegung", sondern um eine Neu-Bestimmung. Da dies dem Landesgesetzgeber obliege, greife eine solche Regelung nicht in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie einer bisherigen Kreisstadt ein. Die tatsächliche Betroffenheit begründe auch lediglich ein Anhörungsrecht; greifbare Anhaltspunkte für eine Verletzung des Selbstverwaltungsrechts lägen nicht vor.
4.2-->Die Landesregierung von Sachsen-Anhalt hat sich wie folgt geäußert:
Zweifelhaft sei, ob die Stadt mit der kommunalen Verfassungsbeschwerde rügen könne, dass sie künftig nicht mehr Kreisstadt sei. Allenfalls stehe ihr ein Recht auf Anhörung zu. Dieses sei gewahrt.
Die Beschwerdeführerin habe nicht nur genügend Zeit gehabt, sich auf die Entscheidung des Gesetzgebers vorzubereiten; es habe auch Gelegenheit bestanden, zu allen Gesichtspunkten Stellung zu nehmen, die für die Regelung maßgeblich gewesen seien.
Der Gesetzgeber habe alle wesentlichen Umstände bedacht. Die Entscheidung für die Stadt Burg entspreche den Hauptkriterien. Mögliche Nachteile für Genthin würden dadurch vermieden, dass diese Stadt Verwaltungszentrum werden solle. Soweit das Plenum des Landtags mit Mehrheit die Regierungsvorlage wiederhergestellt habe, sei davon auszugehen, dass die strukturellen Gesichtspunkte in die Abwägung einbezogen worden seien.
Die Entscheidung sei auch "systemgerecht". Die Beschwerdeführerin könne sich nicht auf den Gesichtspunkt berufen, Übergewichte einzelner Gemeinden im Kreis sollten vermieden werden; denn dieser gelte nur für den Gebietszuschnitt.
4.3-->Die Stadt Burg hat sich wie folgt geäußert:
Der Antrag sei unzulässig, aber auch unbegründet.
Für Burg als Kreisstadt spreche, dass zwei Drittel der Bevölkerung in diesem Bereich wohnten, die Stadt verkehrsgünstiger zu erreichen sei, deutlich mehr Einwohner habe und auch von alters her das natürliche Zentrum der Region sei. "Große kreisangehörige Stadt" könne Burg erst nach der neuen Gemeindeordnung werden; einen Beschluss hierzu habe die Stadtverordnetenversammlung bislang nicht gefasst.
1.-->Die Verfassungsbeschwerde ist statthaft (1.1) und auch im übrigen zulässig (1.2).
1.1-->Für sie ist der Weg zum Landesverfassungsgericht eröffnet (1.1.1). Sie kann zwar nicht auf Schutzrechte bei Gebietsänderungen (1.1.2), aber gleichwohl auf die Selbstverwaltungsgarantie gestützt werden (1.1.3).
1.1.1-->Es handelt sich um eine kommunale Verfassungsbeschwerde i. S. des Art. 75 Nr. 7 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt - LSA-Verf - vom 15.7.1992 (LSA-GVBl., S. 600) und der §§ 2 Nr. 8; 51 Abs. 1 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht (Landesverfassungsgerichtsgesetz) - LSA-VerfGG - vom 23.8.1993 (LSA-GVBl., S. 441); denn die Stadt macht eine Verletzung von Rechten aus Art. 2 Abs. 3 und 87 LSA-Verf durch ein Landesgesetz geltend.
Das Landesverfassungsgericht hat in seinen Urteilen LVG 2/93 und 1/94 vom heutigen Tag (dort jeweils unter Entscheidungsgründe, Nr. 1.1) im einzelnen dargelegt, dass die Verfassungsbeschwerde zu ihm weder aus formellen (keine Konkurrenz mit einer Beschwerde zum Bundesverfassungsgericht) noch aus materiellen Gründen (keine abschließende, Art. 2 Abs. 3 und 87 LSA-Verf verdrängende Regelung durch Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes - GG -) ausgeschlossen ist; darauf wird verwiesen.
1.1.2-->Die für Eingriffe in den Gebietsstand entwickelten Grundsätze (vgl. zum Bundesrecht [Art. 28 Abs. 2 GG]: BVerfG, Beschl. v. 12.5.1992 - 2 BvR 470, 650, 707/90 -, BVerfGE 86, 90 [90 und 107, dort m. w. Nachw.]; vgl. landesrechtlich vor allem: Art. 90 LSA-Verf) sind nicht anwendbar; denn § 4 Abs. 3 LSA-KrsGebRefG lässt das Gebiet der bisherigen Kreisstadt unberührt, und § 4 Abs. 2 Buchst. b LSA-KrsGebRefG ordnet die Stadt zusammen mit allen anderen Gemeinden des bisherigen Kreises Genthin nur dem neu gebildeten Landkreis "Jerichower Land" zu.
Die Gemeinwohlschranke des Art. 90 LSA-Verf, die zugleich Inhalt der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf ist, gilt - wie das Gericht mit Urteil vom heutigen Tag im Verfahren LVG 2/93 entschieden hat (vgl. dort unter Entscheidungsgründe, Nrn. 1.1. und 2.2.1.1) - nach Wortlaut und Systematik nur für Eingriffe in den Gebietsbestand.
Die Bestimmung einer kreisangehörigen Gemeinde zum Kreissitz ist aber nur ein Element der Kreisgebietsreform, also einer Regelung auf - erstens - einer anderen Ebene und - zweitens - ohne jede Gebietsbetroffenheit für die jeweilige Sitzgemeinde.
Auch soweit "Organisationsrechte" zur Selbstverwaltung gehören (vgl. etwa: Mahnke, Die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, 1993, Art. 2 RdNr. 16; Reich, Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, 1994, Art. 2 RdNr. 5 [S. 54]; Jarass / Pieroth, GG, 2.Aufl., Art. 28 RdNr. 7, m. w. Nachw.), kann die Beschwerdeführerin daraus nichts für sich herleiten, weil es um die Organisation des Landkreises geht und nicht um diejenige der Sitzgemeinde.
Bei umfassenden Neugliederungen hängen zwar die Entscheidung über den Sitz der Verwaltung und den Gebietszuschnitt des jeweils neuen Landkreises zusammen; darin findet seine Rechtfertigung, dass der (Landes-)Gesetzgeber auch den Sitz bestimmen darf (NdsStGH, Urt v 14.2.1979 - StGH 2/77 -, NdsStGHE 2, 1 [210]). Das ändert aber nichts daran, dass nicht die Organisation der Sitzgemeinde, sondern allein die des (künftigen) Kreises betroffen wird.
Die Funktion, Sitz der Verwaltung für eine andere Körperschaft - hier: des Kreises - zu sein, kann deshalb nicht - losgelöst von ihrem Zusammenhang mit der Organisation des Kreises - zum Bestand eigener Verwaltungsaufgaben gehören (so - für bayerisches Landesrecht -: BayVfGH, Entschdg. v. 23.1.1976 - Vf. 15-VII-73 -, BayVfGH [= BayVGH a. F., Teil II] 29, 1 [5]).
Daran ändert auch der Einwand der Beschwerdeführerin nichts, die Garantie der landesrechtlichen Selbstverwaltung (Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf) habe dadurch zusätzliches Gewicht erhalten, dass Art. 78 Abs. 4 LSA-Verf die Grundsätze des Art. 2 LSA-Verf insgesamt für unabänderlich erkläre. Es kann offen bleiben, ob Art. 78 Abs. 4 LSA-Verf die Selbstverwaltungsgarantie umfasst; da die Bundesverfassung (Art. 79 Abs. 3 GG) Art. 28 Abs. 2 GG (Selbstverwaltungsgarantie) im Gegensatz zu Art. 20 GG nicht nennt, liegt immerhin die Annahme nahe, dass sich auch Art. 78 Abs. 3 LSA-Verf nur auf Art. 2 Abs. 1, 2 und 4 LSA-Verf bezieht. Selbst wenn aber auch Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf umfasst sein sollte, würde dies nur bedeuten, dass der Inhalt des Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf "verfassungsfest" wäre; hingegen könnte die Unabänderlichkeit nicht die Auslegung dieses Inhalts beeinflussen.
Die von der Beschwerdeführerin angeführten Beispiele (Name, Kreisfreiheit) belegen nicht, dass die Funktion, Kreissitz zu sein, zum Schutzbereich der Selbstverwaltung der (Sitz-)Gemeinde gehören müsse; denn in allen Belegfällen sind eigene Positionen der Gemeinde betroffen: Der Name ist Bestandteil der gemeindlichen Identität, und die Kreisfreiheit wirkt sich auf den Umfang der zu erfüllenden Aufgaben (vgl. Art. 87 Abs. 1, 2 LSA-Verf) aus. Die Funktion, Sitz der Kreisverwaltung zu sein, ist hingegen eine lediglich faktische Auswirkung einer fremden Organisationsentscheidung.
Auch aus der historischen Entwicklung lassen sich keine weiteren Anhaltspunkte für die Auffassung der Beschwerdeführerin gewinnen. Das schon erwähnte Regelungsrecht des Staates bei umfassenden Reformen der Kreisebene (NdsStGHE 2, 1 [208 ff]; StGH-BW, Urt. v. 8.9.1972 -, GeschRegNr. 6/71 -, ESVGH 23, 1 [20, 21]) ist an der für die Landkreise geltenden Selbstverwaltungsgarantie zu messen, nicht an derjenigen für die Sitzgemeinde.
1.1.3-->Die Verfassungsbeschwerde lässt sich aber gleichwohl auf Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf stützen; denn es erscheint möglich, dass eine objektiv verfassungswidrige - insbesondere eine "willkürliche" - Kreissitzbestimmung im Rahmen einer umfassenden Kreisgebietsreform die durch Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf garantierten Rechte deshalb berührt, weil sie sich auf die Leistungsfähigkeit im Rahmen des Art. 87 LSA-Verf auswirkt.
Wenn auch das Bundesverfassungsgericht bisher offengelassen hat, ob die Planungshoheit zum "Kernbereich" der Selbstverwaltung (i. S. des Art. 28 Abs. 2 GG) gehört (vgl. inbes. BVerfG, Beschl. v. 7.10.1980 - 2 BvR 584, 598, 599, 604/76 -, BVerfGE 56, 298 [312 f]; Beschl. v. 23.6.1987 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 76, 107 [117 f]), so ist doch anerkannt, dass es der "Bedeutung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG im Verfassungsganzen ... nicht gerecht" würde, "die Reichweite der verfassungsrechtlichen Garantie im Einzelfall jeder beliebigen Willensentscheidung des Gesetzgebers zu überlassen" (BVerfGE 56, 298 [313]). Auch wenn zwar nicht die Institution der Selbstverwaltung berührt ist, einer einzelnen Gemeinde aber ein "Sonderopfer" auferlegt wird, müssen der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beachtet und eine Güterabwägung vorgenommen werden (BVerfGE 56, 298 [313 f]; 76, 107 [119 f]). Die "Sonderbelastung" darf insbesondere nicht willkürlich sein und muss einen zureichenden Grund in der Wahrung überörtlicher Interessen finden (BVerfGE 76, 107 [119]), die "höheres Gewicht" haben müssen (BVerfGE 56, 298 [313 f]; 76, 107 [120]). Um dies beurteilen zu können, ist es notwendig, die betroffene Gemeinde anzuhören (BVerfGE 56, 298 [320]; 76, 107 [122]).
1.2-->Die Verfassungsbeschwerde ist auch im übrigen zulässig.
Die Beschwerdeführerin hat mit ihren Behauptungen über die strukturellen Auswirkungen Umstände vorgetragen, welche eine erhebliche Einbuße von Finanzkraft und damit an Leistungsfähigkeit möglich erscheinen lassen.
Die §§ 48 und 49 LSA-VerfGG (i V m § 51 Abs. 2 LSA-VerfGG) sind eingehalten.
2.-->Die Verfassungsbeschwerde hat keinen Erfolg; denn die sich aus der Selbstverwaltungsgarantie ergebenden Rechte (2.1) sind nicht verletzt (2.2).
2.1-->Auch ohne dass in die institutionelle Garantie des Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf eingegriffen wird, kann die Kommune aus dem hier gewährleisteten Selbstverwaltungsrecht "Sonderopfer" abwehren (vgl. zum Bundesrecht [Art. 28 Abs. 2 GG]: BVerfGE 56, 298 [313 f]; 76, 107 [119 f]), die nicht durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht erfordert werden (BVerfGE 56, 298 [314]; 76, 107 [119 f]), für die Kommune im Hinblick auf ihr Selbstverwaltungsrecht nicht zumutbar sind (BVerfGE 76, 107 [122, 123]), "willkürlich" vorgenommen werden (BVerfGE 76, 107 [119, 122]) und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht wahren (BVerfGE 76, 107 [119, 122, 123]).
Das Verfassungsgericht hat dabei den Gestaltungsraum des Gesetzgebers zu wahren. Es überprüft die getroffene Maßnahme allein daraufhin, ob der Gesetzgeber die für seine Entscheidung notwendigen tatsächlichen Voraussetzungen vollständig und zutreffend ermittelt hat, ob diese in den Abwägungsvorgang haben Eingang finden können und ob alle erheblichen Belange in nachvollziehbarer Weise abgewogen worden sind (BVerfGE 76, 107 [121 f]). Wertungen und Prognosen können verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn und soweit sie offensichtlich fehlerhaft, eindeutig widerlegbar sind oder der verfassungsmäßigen Ordnung widersprechen (BVerfGE 76, 107 [121]).
2.2-->Die beanstandete Maßnahme hält sich in diesem Rahmen.
Die Entscheidung über den Kreissitz ist durch überwiegende überörtliche Interessen gerechtfertigt (2.2.1), verstößt nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (2.2.2), ist "systemgerecht" (2.2.3) und auch im übrigen "willkürfrei" (2.2.4) sowie verfahrensgerecht getroffen worden (2.2.5).
2.2.1-->Die beanstandete Regelung des § 4 Abs. 3 LSA-KrsGebRefG ist Teil der umfassenden Reform auf der Kreisebene. Diese Neuordnung will leistungsfähige Landkreise schaffen (vgl. im einzelnen die Begründung zum Gesetzentwurf [LT-Drs. 1/2285 v. 3.2.1993 - RegVorl -, S. 64 ff]). Das Landesverfassungsgericht hat in den Verfahren LVG 2/93 und 1/94 (vgl. dort jeweils bei Entscheidungsgründe, Nrn. 2.2.1.1. und 2.2.2.1.) anerkannt, dass die Reform dem Gemeinwohl entspricht, weil die künftigen Landkreise in die Lage versetzt werden sollen, ihre Aufgaben nach Art. 87 LSA-Verf zeitgemäß zu erfüllen und dabei auch ihre Pflichten wahrzunehmen, die sich für die Kommunen aus den Staatszielen und den Einrichtungsgarantien der Landesverfassung (vgl. Art. 3 Abs. 2, 3 LSA-Verf) ergeben; auf die Ausführungen in den beiden Urteilen wird verwiesen.
Das Reformgesetz reduziert die Zahl der Kreise von bislang 37 auf 21. Zwangsläufige und von Verfassungs wegen nicht zu beanstandende Folge dieser Zusammenlegung von bislang selbständigen Landkreisen ist, dass die Zahl der künftigen Kreissitze vermindert wird. Die jeweilige Entscheidung des Gesetzgebers über den künftigen Sitz der Verwaltung jedes neuen Kreises muss in Kauf nehmen, dass Städte ihre bisherige Funktion, Sitz einer Kreisverwaltung zu sein, nicht erneut erhalten können (vgl. hierzu auch: RegVorl, S. 88 f).
2.2.2-->Das vom Gesetzgeber gefundene Ergebnis im § 4 Abs. 3 LSA-KrsGebRefG verstößt nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Für den neuen Landkreis "Jerichower Land" (vgl. § 4 Abs. 2 LSA-KrsGebRefG) war es erforderlich, den Kreissitz erstmalig zu bestimmen, weil keiner der beiden Kreise erhalten geblieben ist (vgl. § 4 Abs. 1 LSA-KrsGebRefG). Ihre Funktion als Kreisstadt verlor die Beschwerdeführerin schon durch die Auflösung des Kreises Genthin nach § 4 Abs. 1 LSA-KrsGebRefG. § 4 Abs. 3 LSA-KrsGebRefG "entzieht" ihr die bisherige Funktion nicht (mehr) - wie das etwa bei einer Verlegung des Sitzes anzunehmen wäre -, sondern "vergibt" die neue Funktion originär an die Stadt Burg.
Die Entscheidung zugunsten einer geeigneten Gemeinde im neuen Kreis kann auch nicht umgangen werden; denn es ist nicht zulässig, den Kreissitz zu "teilen" oder "Außenstellen" festzuschreiben, weil eine solche Regelung die Organisationshoheit und damit das Selbstverwaltungsrecht des künftigen Landkreises verletzen müsste (NdsStGHE 2, 1 [208 ff]).
Das Sitzbestimmungsrecht im Fall einer umfassenden Reform bezieht sich nur auf einen Standort. Das Herkommen weist dem Gesetzgeber diese organisatorische Maßnahme zu, weil die Kreise immer auch staatliche Aufgaben im "übertragenen Wirkungskreis" oder sogar durch den Landrat als "untere Landesbehörde" erfüllt haben. Dem Staat kann hiernach aber nur gestattet sein, den Sitz der Zentralbehörde zu bestimmen, nicht auch weitere nur denkbare Standorte für Verwaltungsaufgaben festzulegen und damit die Verwaltungsorganisation des künftigen Landkreises umfassend zu regeln. Dies müsste übermäßig in dessen Organisationshoheit eingreifen und könnte durch den oben beschriebenen Zweck nicht mehr gerechtfertigt werden. Ob und in welchem Ausmaß Neben- und Außenstellen zu bilden sind, ist eine Zweckmäßigkeitsentscheidung, die auch von personellen, sachlichen und finanziellen Möglichkeiten des Kreises abhängig ist. Den Aufwand für zusätzliche Amtsstellen zu gewichten und in das Verhältnis zum Nutzen für die Bevölkerung zu setzen, ist eine Planungsentscheidung des Landkreises. Würde der Landesgesetzgeber auch Nebenverwaltungssitze bestimmen können, so wären diese "festgeschrieben"; die Kommune könnte sie nicht nach organisatorischem Ermessen ändern oder auflösen.
Die Stadt Burg ist als Kreissitz geeignet, was auch die Beschwerdeführerin nicht in Frage stellt.
Die beanstandete Auswahlentscheidung des § 4 Abs. 3 LSA-KrsGebRefG erweist sich schließlich - auch in Ansehung der Position der Beschwerdeführerin - nicht als unangemessen.
Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, dass der Gesetzgeber den Sitz der Verwaltung ist in erster Linie nach der Interessenlage des neuen Kreises und seiner Bevölkerung bestimmt. Da die Kommune neu gebildet wird, kann keiner der beiden bisherigen Kreisstädte "Bestandsschutz" zukommen.
Das Ergebnis hält sich im Rahmen anerkannter Vergabemaßstäbe.
Da der Landkreis überörtliche Funktionen ausübt, ist es sachgerecht, bei der Entscheidung über den Sitz der Verwaltung in Rechnung zu stellen, welche zentralörtliche Bedeutung die für den Verwaltungssitz in Aussicht genommene Gemeinde hat; hierfür kann auf die Ausweisungen der Raumordnung zurückgegriffen und sogar bestimmt werden, dass nur Mittelzentren Kreissitze sein sollen (NdsStGHE 2, 1 [172]).
Um die Identifikation der Einwohner mit dem Kreis zu erhalten oder zu bilden, darf der Kreissitz gewählt werden, der von der Masse der Bevölkerung gut erreicht werden kann (NdsStGHE 2, 1 [173]). Ebenso vertretbar ist, die Wirtschaftskraft der (Sitz-)Gemeinde zu berücksichtigen (NdsStGH, a. a. O.).
Dass verfassungsrechtlich auch zulässig wäre, strukturelle Gesichtspunkte zu berücksichtigen oder darauf abzustellen, ob Kosten für Neubauten ver- mieden werden, oder welche wirtschaftlichen Folgen der Verlust des Kreissitzes für eine Gemeinde hat (NdsStGH, a. a. O.), macht eine Entscheidung nicht unangemessen, die sich bevorzugt an den zuvor genannten Gesichtspunkten ausrichtet; denn innerhalb des ihm durch die Verfassung gesetzten Rahmens ist der Gesetzgeber frei, nach seinen Wertungen zu entscheiden.
Die von der Beschwerdeführerin angeführten Faktoren, aus welchen sie eine erhebliche Schwächung ihrer Leistungsfähigkeit herleitet, können gegenwärtig nicht erhärtet werden. Der Gesetzgeber geht demgegenüber davon aus, dass seine im § 26 LSA-KrsGebRefG vorgesehenen Maßnahmen einen Ausgleich schaffen können und dass er außerdem durch eigene Verwaltungsstellen für eine Aufwertung der Stadt Genthin sorgen kann. Diese Erwartung ist nicht offensichtlich fehlerhaft oder widerlegbar. Allein hierauf beschränkt sich die Prüfungskompetenz des Verfassungsgerichts bei Prognosen des Gesetzgebers (vgl. BVerfGE 76, 107 [121 f]; 86, 90 [109]).
2.2.3-->Der Gesetzgeber hat auch nicht "systemwidrig" gehandelt.
Die Auswahl unter mehreren gleichermaßen verfassungsmäßigen Regelungen ist dem Gestaltungsraum des Gesetzgebers überlassen. Soweit er sich dadurch "bindet", dass er die Wertungen generalisiert und - insbesondere bei einer landesweiten Reform - ein "System" entwickelt, ist von Verfassungs wegen geboten, dass der Gesetzgeber dieses "System" nicht ohne sachlichen Grund verlässt. Dies verlangt das aus dem Rechtsstaatsprinzip (vgl. Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf) herzuleitende allgemeine "Willkürverbot" (vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Beschl. v. 27.11.1978 - 2 BvR 165/75 -, BVerfGE 50, 50 [51]; 86, 90 [108 f]; vgl. zum Recht anderer Bundesländer: StGH BW, ESVGH 23, 1 [5]; NdsStGHE 2, 1 [154 ff]).
Nicht nur der eigentlichen Gebietsreform, sondern auch der Kreissitzvergabe hat ein "System" zugrundegelegen.
Maßgeblich sind insoweit die in der allgemeinen Begründung des Gesetzentwurfs niedergelegten Kriterien (RegVorl, S. 78 f [Nr. 6]); von denen ist auch das Parlament ausgegangen.
Der Ausschuss für Inneres hat das "System" für die Gebietsneuordnung (Nr. 4 der allgemeinen Begründung, RegVorl, S. 76 ff) durch besonderen Beschluss ausdrücklich übernommen; er hat aber auch den Kriterien für die Kreissitzvergabe nicht erkennbar ein anderes System gegenübergestellt. In den entscheidenden Beratungen vom 5.5.1993 ist über die Anregung des Abg. Engel, die Städte in den Randgebieten zu stärken, nicht ausdrücklich beschlossen worden; der Ausschuss für Inneres ist allerdings - wie gerade der Antrag des Abg. Lehmann und das Abstimmungsergebnis zu § 4 Abs. 3 LSA-KrsGebRefG und die Empfehlung des Ausschusses für Zeitz als Sitz des Burgenlandkreises belegen mögen - so verfahren. Dies bestätigt der Bericht des Abg. Jeziorsky am 3.6.1993 im Plenum. Die Empfehlungen bei diesen drei Kreissitzen bedeuten indessen keine Abweichung von den im Gesetzentwurf niedergelegten Grundsätzen; denn sie bewerten in den genannten Fällen lediglich den in den "Kriterien" enthaltenen Gesichtspunkt der "Strukturförderung" höher als die Regierungsvorlage.
Im Landtag ist weder zur Gebietszuordnungs- noch zur Kreissitzfrage ein eigenes "System" beschlossen worden. Auch hat das Plenum keine besondere Gewichtung innerhalb der "Kriterien" in der Regierungsvorlage vorgenommen.
Die Leitlinien des Gesetzgebers für die Kreissitzvergabe - wie sie sich aus Nr. 6 der allgemeinen Begründung im Gesetzentwurf ergeben - (RegVorl, S. 78 ff), sind mit der Verfassung vereinbar, wie sich bereits oben (Entscheidungsgründe, Nr. 2.2.2) ergeben hat.
Bei seiner Auswahlentscheidung für die Stadt Burg hat sich der Gesetzgeber an die von ihm entwickelten Kriterien gehalten.
Die Wahl der Stadt Burg widerspricht nicht dem Hauptkriterium (Nr. 6.1 der Begründung zum Gesetzentwurf [RegVorl, S. 78]); denn verglichen mit Genthin ist Burg sowohl erheblich größer als auch - von der Be-schwerdeführerin eingestanden - wirtschaftlich bedeutender. Bei der Zentralität hat keine der beiden konkurrierenden Städte den Vorrang, wenn auf ihre Lage im neuen Landkreis abgestellt wird; jedoch ist auch nach diesem Kriterium die Wahl von Burg nicht zu beanstanden, weil es Mittelzentrum, Genthin aber nur Grundzentrum mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums ist.
Die besondere, in den Genthiner Bereich ausstrahlende zentralörtliche Bedeutung war schon für die Expertengruppe Anlass, Burg als Kreissitz vorzuschlagen.
Der Regierungsentwurf hatte seine Auswahl mit Größe und Zentralörtlichkeit begründet (RegVorl, S. 110, 111).
Der Innenausschuss hat - wie die zitierten Äußerungen seiner Mitglieder belegen - mit Mehrheit Struktur- und Integrationsgesichtspunkte in den Vordergrund gestellt.
Demgegenüber stellt der - Gesetz gewordene - Änderungsantrag (LT-Drs. 1/2693) vom 2.6.1993, welcher dem Vorschlag der Regierungsvorlage entspricht, zusätzlich darauf ab, dass eine erhebliche Mehrheit der Einwohner näher bei Burg wohnt, diese Stadt verkehrsgünstig liegt und größte Stadt des künftigen Landkreises ist.
Die Landtagsmehrheit kann und muss sich die Begründungen des Gesetzentwurfs und des Änderungsantrags zurechnen lassen. Sie stehen im Einklang mit den Hauptkriterien.
Zwar sollte die Erreichbarkeit einer Stadt nur nachrangig Berücksichtigung finden (Nr. 6.2 [RegVorl, S. 78]); das hindert den Gesetzgeber aber nicht, diesen Gesichtspunkt verstärkend zu gewichten. Deutlicher Schwerpunkt der Begründungen für den Vorrang sind "Größe" und "zentralörtliche Funktion" der Stadt Burg gewesen.
Die Beschwerdeführerin kann sich nicht darauf berufen, nach dem Kriterium Nr. 4.4 (RegVorl, S. 77) sei darauf zu achten, dass einzelne kreisangehörige Gemeinden im Landkreis kein Übergewicht erhielten. Diese Variable gilt nämlich - wegen ihres systematischen Standorts innerhalb der Nr. 4 - nur für die Gebietsänderung selbst, nicht auch für die Vergabe des Kreissitzes; denn dafür enthält das "System" - in Nr. 6 - besondere Kriterien. Dieses Verständnis entspricht auch allein dem Zweck des Kriteriums. Würde es auch für die Kreissitzvergabe Geltung beanspruchen, dann könnte der Vorrang von Größe und Zentralörtlichkeit keine Bedeutung erlangen, weil dieses Prinzip immer mit dem Verbot kollidieren müsste, Übergewichte im Kreis zu dulden.
Es ist danach keinesfalls "systemwidrig", Burg zum Kreissitz zu bestimmen, obwohl diese Stadt aus dem Kreis der übrigen kreisangehörigen Gemeinden herausragt. "Zentralörtlichkeit", "Wirtschaftskraft" und "Größe" fördern solche Auswahlentscheidungen.
Gegen das "System" verstößt auch nicht, dass der Stadt Burg evtl. besondere Aufgaben der Kreisebene übertragen werden könnten. Die Abwägung nach den Hauptkriterien macht nämlich für solche Fälle keine Einschränkung; sie lässt sich auch nicht aus der Idee der Nr. 4.4 herleiten.
Die Entscheidung weicht nicht von der Auslegungsregel für den Fall konkurrierender Städte ab (Nr. 6.1 [RegVorl, S. 79]). Dieser Gesichtspunkt bezieht sich nur auf die Hauptkriterien und enthält keine Anweisung für die Konkurrenz von Hauptkriterien und Strukturförderung.
Auch andere Gesichtspunkte des "Systems" sprechen nicht mit solcher Eindeutigkeit für die Wahl von Genthin, dass die Entscheidung für Burg als "Abweichung" von den verfassungsgemäßen und deshalb vom Gesetzgeber zu verantwortenden Grundsätzen angesehen werden müsste.
Das untergeordnete Kriterium der historischen Entwicklung (Nrn. 6.1, 6.2 [RegVorl, S. 79, 80]) bevorzugt keine der Städte; denn beide sind schon vor 1952 Kreissitze gewesen.
Das gleichfalls untergeordnete Kriterium der Erreichbarkeit (Nr. 6.2 [RegVorl, S. 79]) spricht für Burg.
Soweit die Beschwerdeführerin demgegenüber die Strukturgründe in den Vordergrund stellt, nimmt sie nur eine andere Gewichtung innerhalb der das "System" bildenden Gesichtspunkte vor. Dass die von der Beschwerdeführerin vorgenommene Wertung auch mit der Verfassung vereinbar wäre, reicht für den Erfolg der Verfassungsbeschwerde nicht aus; denn die Auswahl unter gleichermaßen verfassungsmäßigen Lösungen kommt dem Gesetzgeber zu.
2.2.4-->Der Gesetzgeber ist auch nicht willkürlich verfahren. Die Beschwerdeführerin kann insbesondere nicht mit Erfolg geltend machen, in allen anderen Fällen sei immer die vom Oberzentrum entfernter gelegene Stadt ausgewählt worden.
Die Regierungsvorlage hat die Wahl von Burg auch mit der Erwägung begründet, der Kreissitz solle die Bedeutung dieser Stadt als Mittelzentrum gegenüber der Landeshauptstadt Magdeburg stärken (RegVorl, S. 111).
Die Fälle, aus denen die Beschwerdeführerin Indizien für eine völlig abweichende und damit willkürliche Handhabung herleitet, sind mit den Gegebenheiten im Landkreis Jerichower Land nicht vergleichbar:
Beim Ohre-Kreis (§ 3 LSA-KrsGebRefG) hat Haldensleben (Mittelzentrum) gegenüber Wolmirstedt (Grundzentrum mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums) die höhere zentralörtliche Bedeutung (Art. II Nr. 2.1.10, 2.1.11 LSA-ROLVG). Die Regierungsvorlage stellt hierauf sowie daneben auf die zentrale Lage und die Größe entscheidend ab (RegVorl, S. 107).
Beim Bördekreis (§ 5 LSA-KrsGebRefG) wird Oschersleben Wanzleben (beide Grundzentren mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums; vgl. Art. II Nr. 2.1.11 LSA-ROLVG) zwar auch wegen seiner größeren Entfernung von Magdeburg, vor allem aber deshalb vorgezogen, weil es deutlich größer ist und eine bessere Lage im Kreis hat (RegVorl, S. 114).
Ähnlich ist beim Landkreis Anhalt-Zerbst (§ 10 LSA-KrsGebRefG) der Vorzug von Zerbst vor Roßlau (beide ebenfalls Grundzentren mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums; vgl. Art. II Nr. 2.1.11 LSA-ROLVG) mit seiner größeren Entfernung von Dessau gerechtfertigt worden, nach der Regierungsvorlage (RegVorl, S. 125) aber daneben auch mit der besseren Erreichbarkeit.
In allen eben genannten Fällen stimmen zudem die Bewertungen der Regierungsvorlage, des Ausschusses für Inneres und des Plenums überein.
Auch der Hinweis auf die Ergebnisse der "Expertengruppe" gibt keinen Anlas zu Bedenken: Das Gesetz entspricht in allen Fällen ihren Vorschlägen.
2.2.5-->Die Entscheidung zugunsten der Stadt Burg ist auch ohne erkennbare sonstige Fehler getroffen worden.
Der Gesetzgeber hat das hierfür notwendige Material im ausreichenden Umfang zusammengestellt. Es ist auch erkennbar in den Abwägungsprozess einbezogen worden. Die für Genthin als Kreissitz vorgebrachten strukturellen Gesichtspunkte, vor allem aber auch die befürchteten nachteiligen Folgen für die Entwicklung des jetzigen Kreises Genthin insgesamt, sind außer von der Beschwerdeführerin auch vom Landkreis Genthin rechtzeitig vorgetragen worden und haben deshalb bereits Eingang in die Regierungsvorlage gefunden (vgl. RegVorl, S. 108 f).
Auch die Frage der Räumlichkeiten in Burg und Genthin, insbesondere die durch eine evtl. nicht mögliche Nutzung des neuen Kreishauses in Genthin, waren Gegenstand eingehender Erörterungen im Ausschuss für Inneres.
Die Beschwerdeführerin ist entsprechend dem Verfassungsgebot ausreichend angehört worden; sie erhebt insoweit auch keine Rüge.
3.-->Die Verfassungsbeschwerde konnte nach alledem keinen Erfolg haben und war mit der Kostenfolge aus § 32 LSA-VerfGG zurückzuweisen.

References: Art. 28
 Art. 2
 Art. 90
 Art. 2
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 7

§ 26
 § 33
 § 1
 § 6
 Art. 9

§ 4
 § 4
 § 4
 § 4
 Art. 2

§ 4
 Art. 2
 Art. 87
 Art. 28
 Art. 90
 Art. 87
 Art. 75
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 28
 Art. 90
 § 4
 § 4
 Art. 90
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 28
 Art. 78
 Art. 2
 Art. 78
 Art. 28
 Art. 20
 Art. 78
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 87
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 87
 Art. 28
 Art. 28
 § 51
 Art. 2
 § 4
 Art. 87
 Art. 3
 § 4
 § 4
 § 4
 § 4
 § 4
 § 4
 § 26
 Art. 2
 § 4
 § 32