Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/en-US/Resolucion/Show/22887
Timestamp: 2020-05-31 01:17:49+00:00

Document:
HJ System - Decision: SENTENCIA 89/2012
SENTENCIA 89/2012, de 7 de mayo
(BOE (Official State Gazzete) number 134, of 05 June 2012)
ECLI:ES:TC:2012:89
En el conflicto positivo de competencia núm. 5854-2008, promovido por el Gobierno de Cataluña, representado por el Letrado de la Generalitat de Cataluña, contra la resolución, de 13 de marzo de 2008, del Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música (INAEM) por la que se convocan ayudas para el año 2008 dentro del programa de espacios escénicos de nueva generación. Ha comparecido y formulado alegaciones la Abogada del Estado. Ha sido Ponente la Magistrada doña Elisa Pérez Vera, quien expresa el parecer de la Sala.
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal con fecha 17 de julio de 2008 la Letrada de la Generalitat de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta del Gobierno de dicha Comunidad Autónoma, promueve conflicto positivo de competencia contra la resolución, de 13 de marzo de 2008, del Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música (INAEM) por la que se convocan ayudas para el año 2008 dentro del programa de espacios escénicos de nueva generación. Se adjunta el requerimiento de incompetencia así como la respuesta negativa acordada por el Consejo de Ministros. La fundamentación del conflicto es, en resumen, la siguiente:
a) Se alude, en primer lugar, al requerimiento de incompetencia que el Gobierno de la Generalitat dirigió al Gobierno de la Nación en relación con la resolución impugnada solicitando su derogación o, subsidiariamente, su nueva redacción; y al rechazo de dicho requerimiento, a efectos de lo dispuesto en el art. 63.5 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). Señala, a continuación, la Letrada de la Generalitat de Cataluña, que el objeto del presente conflicto de competencia lo constituye la resolución del INAEM, de 13 de marzo de 2008, en su integridad.
b) En segundo lugar, observa que el objetivo de la resolución del INAEM es la modernización de las infraestructuras y la construcción de nuevos espacios escénicos que permitan, también, la realización de proyectos de formación o de especial interés artístico. Bajo ese loable propósito, sostiene la Letrada de la Generalitat, se vulneran las competencias exclusivas que ostenta la Generalitat de Cataluña en materia de cultura, conforme a lo dispuesto en el art. 127.1 a) cuarto y 127.1 d) primero y segundo del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC); así como las previsiones del Estatuto en relación a las subvenciones estatales en materias de competencias exclusivas de la Generalitat ex art. 114 EAC.
c) Por lo que respecta al marco competencial en el que se desenvuelve la controversia la Letrada menciona las previsiones que, en materia de cultura, se contienen en la Constitución aludiendo al mandato general de promover y tutelar el acceso a la cultura que el art. 44.1 CE dirige a todos los poderes públicos; a la previsión de que las Comunidades Autónomas puedan asumir competencias en materia de cultura ex art. 148.1.17 CE; a las reglas específicas contenidas en el art. 149.1 CE que reservan al Estado la competencia exclusiva en determinados ámbitos culturales —legislación sobre propiedad intelectual (9); régimen de prensa, radio y televisión (27); defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación y legislación sobre museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por las Comunidades Autónomas (28)—; así como a la previsión del art. 149.2 CE que define el servicio a la cultura como un deber y una atribución esencial del Estado. A continuación la Letrada pone de relieve que el vigente Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma contiene numerosísimas referencias a cultura: desde el reconocimiento del derecho de acceso a la cultura, a la preservación y a la difusión del patrimonio cultural y la proyección exterior de la cultura catalana, hasta las previsiones de naturaleza competencial contenidas en el art. 127 EAC. El citado precepto atribuye la competencia exclusiva en materia de cultura a la Generalitat de Cataluña enumerando las submaterias que, en todo caso, se encuentran incluidas en aquélla y resultan de aplicación a este caso: “la promoción, la planificación, la construcción y la gestión de equipamientos culturales situados en Cataluña” [art. 127.1 a) cuarto EAC]; “el fomento y la difusión de la creación y la producción teatrales, musicales, audiovisuales, literarias, de danza, de circo y de artes combinadas llevadas a cabo en Cataluña” [art. 127.1 d) primero] y “la promoción y la difusión del patrimonio cultural, artístico y monumental y los centros de depósito cultural de Cataluña” [art. 127.1 d) segundo].
De acuerdo con el orden de distribución competencial descrito, argumenta la Letrada de la Generalitat, los mandatos constitucionales y estatutarios en relación con la cultura y su promoción deben realizarse “a través” y no “a pesar de” los sistemas de reparto de competencia [cita las SSTC 14/1986, FJ 3, y 13/1992, FJ 4.3), entre otras]. En este sentido, subraya, la previsión del art. 149.2 CE no puede ser entendida como una competencia genérica en materia de cultura que habilite al Estado para llevar a cabo todo tipo de actuaciones en cualquier ámbito cultural pues ello haría perder toda lógica al previo establecimiento en el art. 149.1 de competencias específicas exclusivas a favor del Estado, así como la asunción de competencias efectuada por los diversos Estatutos de Autonomía.
Las ayudas objeto de la resolución del INAEM no encuentran cabida en las competencias que, en materia de cultura, se atribuyen en exclusiva al Estado (reglas 9, 27 y 28 del art. 149.1 CE) resultando claro, al contrario, que los espacios escénicos y los espectáculos que en ellos se lleven a cabo se incardinan en las submaterias del art. 127 EAC relativas a la promoción, construcción y gestión de equipamientos culturales en Cataluña, así como al fomento y a la difusión de la creación y producción teatrales.
Con esta perspectiva, continúa argumentando la Abogada de la Generalitat, la resolución del INAEM no puede sino ubicarse en el art. 149.2 CE siendo las posibilidades de actuación del Estado las señaladas por el Tribunal Constitucional, entre otras, en las SSTC 17/1991 —en relación a la Ley reguladora del patrimonio histórico— y 109/1996 —en relación al sistema español de museos—. En ambas Sentencias se señaló la existencia de una competencia concurrente entre Estado y Comunidades autónomas en materia de cultura, correspondiendo al Estado una acción específica “en el área de preservación del patrimonio cultural común” así como en todo aquello “que precise de tratamientos generales o que haga menester esa acción pública cuando los fines culturales no pudieran lograrse desde otras instancias” sin que, sin embargo, sea posible que por la vía de la incardinación general del patrimonio histórico-artístico en el término cultura se dejen vacíos de contenido otros títulos competenciales o que el art. 149.2 CE se convierta en un “título universal desde el que puedan realizarse indistintamente todas y las mismas funciones que pueden realizarse desde otras competencias específicas que tienen aspectos culturales”. Así, en los casos en los que el Estado ostente un título competencial genérico, básico o de coordinación que se entrecruza con una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, podrá consignar subvenciones en sus presupuestos y regular sus condiciones esenciales siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para desarrollar y complementar la regulación, correspondiendo a éstas su gestión y siendo la excepción su gestión centralizada. De otro modo, se produciría una extensión de la competencia basada en el art. 149.2 CE no querida por el constituyente.
Por último, en este bloque de alegaciones, la Letrada apunta que, además, debe tenerse en cuenta la previsión contenida en el art. 114 EAC según el cual corresponde a la Generalitat la especificación de los objetivos a los que se destinen las subvenciones estatales y comunitarias europeas que sean territorializables, así como la regulación de las condiciones de su otorgamiento y gestión; participando, asimismo, en la determinación del carácter no territorizable de las subvenciones estatales. En este caso, ninguno de los elementos de la resolución impugnada determina que las subvenciones deban calificarse como no territorializables —apareciendo la posibilidad contraria (territorialización) como idónea, puesto que se trata de ayudas para la reforma o construcción de espacios escénicos en un punto territorial concreto—, pero en el caso de haberse considerado como tal tendrían que haberse articulado medios para garantizar la participación de la Generalitat.
d) A continuación, la Letrada de la Generalitat describe cuál es la concreta invasión de las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña que se denuncia en este conflicto, subrayando que en los puntos quinto, séptimo, octavo y noveno de la tantas veces citada resolución se reserva al INAEM la gestión de las subvenciones, conteniéndose una regulación tan completa que no se deja espacio alguno para concretar el destino de las mismas o para desarrollar y completar la regulación de sus condiciones de otorgamiento. Se invierte, así, el orden competencial al contener la resolución la regulación de funciones claramente ejecutivas como son la propia convocatoria y la concesión de las ayudas que quedan reservadas a la gestión directa y exclusiva del INAEM, sin que esta reserva venga justificada por ninguna de las circunstancias exigidas por el Tribunal Constitucional.
En este sentido, subraya, la previsión de que la solicitud pueda presentarse en los servicios correspondientes de las Comunidades Autónomas o la participación de tres vocales designados por aquellas Comunidades Autónomas de donde procedan el mayor número de solicitudes, no enervan la invasión competencial denunciada. La actuación estatal constituye, por lo demás, una vulneración de las previsiones contenidas en el art. 114.2 EAC pues, aun en el caso de que las ayudas se considerasen no territorializables, la Generalitat tendría que haber participado en la determinación de dicho carácter.
Seguidamente, y como segundo apartado de este tercer bloque de alegaciones, la Letrada de la Generalitat se opone a los argumentos utilizados en el acuerdo del Consejo de Ministros para rechazar el requerimiento competencial formulado en su día. Insiste, en este punto, en que no se discute cuál sea el marco de competencias del INAEM, ni la legitimidad del Estado para destinar fondos a esos ámbitos, sino el hecho de que el Estado lleve a cabo esa actuación desconociendo las referidas competencias autonómicas, debiéndose proceder, en cambio, a la territorialización de tales fondos para que sean gestionados de forma descentralizada. La finalidad de “asegurar el efectivo equilibrio territorial en la oferta e infraestructuras culturales de las distintas Comunidades Autónomas”, reitera, no puede pretenderse mediante una fórmula que orille competencias asumidas por las Comunidades Autonómicas.
En este caso, señala la Letrada, la pretensión de acogerse al supuesto excepcional de gestión centralizada de subvenciones contemplado en la STC 13/1992, y reiterado posteriormente en otras Sentencias del Tribunal Constitucional, carece de toda justificación, pues en la resolución del INAEM no se explica la concurrencia de ninguno de los criterios establecidos por la doctrina constitucional: que la centralización resulte imprescindible para asegurar su plena efectividad, para garantizar iguales posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional y para evitar toda posible superación de la cuantía global de los fondos que hayan de destinarse al sector. La afirmación genérica de que resulta imposible establecer criterios de territorialización de los fondos “porque a priori se desconocen las empresas que van a acudir a las convocatorias” no sirve a estos efectos de justificación. En este punto, la Letrada de la Generalitat enfatiza que en reiterados pronunciamientos de este Tribunal [SSTC 106/1987 (FJ 4), 186/1999 (FJ 10), 190/2000 (FJ 10) y 188/2001 (FJ 11)] se ha señalado que “las dificultades que pudieran existir ... no pueden ser alegadas para eludir competencias que constitucionalmente corresponden a una Comunidad Autónoma” sino que debe hacerse un esfuerzo para salvar dichos obstáculos. La ausencia de criterios no puede conducir a que el Tribunal determine que la eficacia de las ayudas dependa de su gestión por el Estado; por el contrario, alega citando la STC 186/1999 (FJ 10), “sólo cuando dichos parámetros y criterios objetivos existan podrá, en ocasiones, aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo la procedencia de la gestión centralizada”.
Por otra parte, las ayudas a la programación —que también aparecen en la resolución del INAEM y que pretenden vincularse al objetivo de la comunicación entre las Comunidades Autonómicas a que se refiere el art. 149.2 CE en tanto en cuanto se prevé la reserva de un porcentaje a la programación de determinados espectáculos— no pueden considerarse como el objetivo de las subvenciones establecidas a efectos de determinar cuál sea el título competencial. En efecto, el verdadero y principal objeto de la convocatoria es la construcción o reforma de espacios, mientras que las ayudas a la programación tienen un carácter complementario de aquéllas, previa firma del contrato con el INAEM; carácter complementario que no puede tener como efecto la transmutación de la finalidad y objetivos de la convocatoria. Estas ayudas complementarias sólo en cierta medida corresponden al objetivo de comunicación cultural ex art. 149.2 CE y no pueden alterar el verdadero objeto de la resolución que no es otro que la dotación de espacios escénicos; elementos de naturaleza material que se hallan ubicados en lugares concretos del territorio y cuya promoción, planificación, construcción y gestión corresponde de forma exclusiva a la Generalitat cuando se encuentran situados en Cataluña. Lo que pretende el Estado, alega la Letrada, es la negación de la competencia de la Generalitat de Cataluña sobre los espacios escénicos de forma artificial, articulando una suerte de ayudas complementarias (de solicitud obligatoria) que podrían ser convocadas de forma autónoma pues su pretendido objetivo de comunicación cultural no guarda vinculación alguna con la construcción o reforma de espacios escénicos y además, de acuerdo con los apartados 1 d) primero y segundo del art. 127 EAC corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña el fomento y la difusión de la creación y producción teatrales, musicales, etc.; lo que, a su vez, impediría la gestión centralizada.
Por otra parte, se señala, el Estado olvida que el art. 149.2 CE contempla el deber del Estado de facilitar la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas “de acuerdo con ellas”; acuerdo que no se consigue con una mera referencia a la voluntad de colaboración con todas las Administraciones públicas que se recoge en el preámbulo, ni con la puesta a disposición de las Comunidades Autónomas del plan estatal de equipamientos escénicos de nueva generación en la comisión técnica sectorial de asuntos culturales. Tampoco es de recibo, desde la perspectiva competencial, el argumento de que las ayudas son compatibles con otras subvenciones de cualquier otra Administración. Concluye la Letrada de la Generalitat que no se cuestiona la competencia del Estado para destinar fondos a la construcción y reforma de espacios escénicos, sino que lo que se debate es “el agotamiento que produce la resolución de 13 de marzo de 2008 en la regulación de las subvenciones así como la reserva de su gestión a INAEM”.
2. Mediante providencia de 16 de septiembre de 2008 el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el presente conflicto; atribuir, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.2 LOTC en la redacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, a la Sala Segunda, a la que por turno objetivo le ha correspondido el conocimiento del presente conflicto; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, al objeto de presentar alegaciones en el plazo de veinte días; comunicar la incoación del conflicto al Decano de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo por si ante los mismos estuviese impugnada o se impugnare la resolución controvertida, en cuyo caso deberá suspenderse el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC y publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Cataluña”.
3. Por escrito de 13 de octubre de 2008 el Abogado del Estado se personó en el proceso solicitando una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones, prórroga que le fue concedida mediante providencia de la Sala Segunda de 14 de octubre de 2008. El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se registró el día 4 de noviembre de 2008.
En dicho escrito se opone a la demanda y, tras definir el objeto del conflicto y la doctrina del Tribunal Constitucional en relación a las competencias estatales y autonómicas en materia de cultura, defiende la constitucionalidad de la resolución impugnada con los siguientes argumentos:
a) El art. 149.2 CE ampara la resolución objeto de controversia; de hecho, se encuadra con naturalidad en la primera dimensión de ese precepto constitucional que faculta al Estado a una intervención más intensa (en exclusiva) al integrarse la citada resolución en el ámbito de la “preservación del patrimonio cultural común, así como lo que precise de tratamientos generales o que no puedan lograrse desde otras instancias”. La resolución tiene por finalidad, se dice, la contribución a que la cultura general se muestre “con alcance general, justificando así la competencia” del Estado “para facilitar la comunicación entre Comunidades Autónomas” (STC 17/1991, FJ 12). Esta es la razón que justifica la asunción de competencias ejecutivas por parte del Estado ya que el resultado buscado —modernización de las infraestructuras escénicas que facilite la comunicación cultural interterritorial, necesidad de equilibrar la oferta entre los diversos ámbitos territoriales, captación de nuevos públicos y coordinación de agentes públicos y privados— no puede alcanzarse desde ninguna otra instancia.
La convocatoria de ayudas pretende, en definitiva, dos finalidades: de un lado, la creación de una red de dotaciones teatrales que equilibre la actividad del sector entre las distintas partes del territorio nacional y, de otro, la promoción y preservación del patrimonio cultural común y el intercambio interregional. Y precisamente, a esas finalidades coadyuvan las obligaciones de programación que pesan sobre los beneficiarios del programa de ayudas en relación a la reserva de un porcentaje de la programación a espectáculos subvencionados por el INAEM, a espectáculos representados por empresas o compañías de cuatro Comunidades Autónomas incluida la propia —o de tres, incluida la propia, y un país iberoamericano— y a espectáculos de autores españoles de los cuales, al menos la mitad, han de ser autores vivos. Las ayudas complementarias garantizan también ese equilibrio territorial y la igualdad de todos los españoles en el acceso a la cultura. Atendidas estas finalidades, concluye el Abogado del Estado, es razonable entender que, en virtud del art. 149.2 CE el Estado tiene una competencia específica y no actúa en virtud de un título genérico de intervención.
b) Aun en el caso de entenderse que la medida adoptada no encuentra acomodo en el art. 149.2 CE, concurren en este caso circunstancias excepcionales que justifican la gestión centralizada del Estado impidiendo la territorialización de las ayudas, según la doctrina constitucional, pues dicha gestión centralizada resulta imprescindible “para asegurar la plena efectividad de las medida dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso, habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de que se trate”.
Y aunque la supraterritorialidad no es en sí misma un criterio atributivo de competencias, sí constituirá un supuesto excepcional de ejercicio estatal de competencias ejecutivas cuando la actividad pública no sea susceptible de fraccionamiento y, aun en ese caso, no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación por requerir un grado de homogeneidad que sólo pueda asegurarse mediante atribución a un único titular (con cita, entre otras, de las SSTC 329/1993, FJ 4; 102/1995, FJ 8; 190/2000, FJ 10; y 306/2002).
Entiende el Abogado del Estado que, en este caso, de la naturaleza y contenido de la medida de fomento se deduce que su plena efectividad sólo puede lograrse desde una gestión centralizada; siendo, además, evidente la incidencia suprautonómica de la finalidad de requilibrar la dotación de espacios escénicos de nivel entre las distintas partes del territorio español; lo que “exige una visión global de la cultura de España y que sólo el Estado puede asumir”. En este sentido, teniendo en cuenta las competencias que ostentan las Comunidades Autónomas en materia de cultura —y, en particular, Cataluña (art. 111 EAC)— es indiscutible que pueden establecer políticas culturales propias que no tengan como objetivo la financiación del intercambio cultural o el reequilibrio de las dotaciones escénicas. Por ello, y resultando evidente que un objetivo esencial para garantizar la existencia de un patrimonio cultural común es favorecer la movilidad y el intercambio cultural entre las regiones, garantizando la existencia de un verdadero patrimonio nacional, queda justificada la reserva al Estado. Una gestión compartimentada de esas ayudas sería “absolutamente incompatible con su finalidad” porque “si se quiebra esa gestión centralizada y se admite la compartimentación de esta modalidad dejarían de ser flujos de unión de las diversas comunidades culturales”. Concluye, en fin, el Abogado del Estado que “como elemento sistémico, las ayudas a la comunicación cultural interregional han de exigir un aplicación y una interpretación homogénea para sus destinatarios”.
c) Por último, y en relación a concretos aspectos de la demanda de la Generalitat, se arguye que no se ha vulnerado el art. 114.5 EAC puesto que se ha permitido su participación en la determinación del carácter no territorializable de estas ayudas mediante la puesta a disposición de las Comunidades Autónomas del proyecto de resolución en la comisión técnica sectorial de asuntos culturales. En esta línea recuerda que el principio de colaboración puede articularse a través de muy diversas formas sin que corresponda al Tribunal fijar cuál de ellas es más idónea; pudiendo ir desde la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, hasta el establecimiento de criterios para alcanzar una homogeneidad técnica, o la acción conjunta de autoridades estatales y autonómicas. Y, rebatiendo los argumentos de la Letrada de la Comunidad Autónoma de Cataluña, subraya que la puesta a disposición del proyecto, a la que se ha hecho referencia, satisfacía plenamente las exigencias del art. 114.5 EAC independientemente de que existan formas de participación de las Comunidades más intensas, sobre las que el Gobierno se plantea reflexionar. A lo anterior se añade que la propia resolución prevé la participación de las Comunidades Autónomas en la comisión de valoración de las subvenciones, que emite informe preceptivo que habrá de servir de apoyo a la resolución.
4. Mediante providencia de 3 de mayo de 2012 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 7 del mismo mes y año.
1. El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña frente a la resolución del Instituto Nacional de Artes Escénicas y Musicales (INAEM), de 13 de marzo de 2008, por la que se convocan ayudas para el año 2008, dentro del programa de espacios escénicos de nueva generación.
Como se ha expuesto con más detalle en los antecedentes, la Generalitat de Cataluña, aun admitiendo la competencia estatal para destinar recursos presupuestarios a esta materia, entiende que la resolución objeto del conflicto vulnera su competencia exclusiva en materia de cultura como consecuencia de la regulación centralizada de la tramitación y gestión de las ayudas previstas. Por su parte, el Abogado del Estado entiende que la resolución del INAEM se aprueba en ejercicio de la competencia que ex art. 149.2 CE ostenta el Estado para tomar medidas en materia de cultura relativas al “patrimonio cultural común” o a actuaciones que requieran de una actuación no fragmentada. Subsidiariamente, sostiene que las ayudas se inscriben en la excepción prevista en el cuarto de los supuestos previstos en la STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 8 d), concurriendo circunstancias, como que las ayudas no puedan ser territorializadas por su propia naturaleza, que justifican su gestión centralizada.
Con carácter previo al análisis sobre la conformidad o disconformidad de la resolución al orden competencial establecido en la Constitución conviene señalar, en cuanto a la delimitación del objeto del conflicto, que, de acuerdo con el escrito por el que se plantea, éste se extiende a la integridad de resolución del INAEM, de 13 de marzo, solicitándose la declaración de que tal resolución vulnera el orden constitucional de competencias debiendo procederse a su territorialización. Debe apuntarse, no obstante, que en el escrito de alegaciones se especifica que son los apartados quinto, séptimo, octavo y noveno —relativos a las “solicitudes”, “comisión de valoración”, “evaluación de las solicitudes y propuesta de resolución” y “resolución”, respectivamente— los que contienen una regulación tan pormenorizada que no dejan espacio alguno a la intervención de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
2. El apartado primero de la resolución cuestionada señala que tiene por objeto la regulación de las ayudas convocadas por el citado organismo a la dotación y a la mejora de espacios escénicos, “en orden a la preservación del patrimonio cultural de las artes escénicas y musicales y a su difusión en el ámbito del territorio del Estado, favoreciendo especialmente la comunicación entre las distintas Comunidades Autónomas, la igualdad de todos los ciudadanos en el acceso a los bienes culturales y la creación y consolidación de nuevos públicos”. Con carácter complementario a esas ayudas “a la construcción, reforma y/o equipamiento de espacios escénicos”, los beneficiarios podrán recibir una ayuda para la programación, gestión y actividades adicionales de dichos espacios escénicos objeto de reforma, en función del plan que se presente.
Por su parte, el preámbulo de la norma identifica varias finalidades: en primer lugar, “la modernización de las infraestructuras escénicas, así como la construcción de nuevos espacios”, en la línea de actuaciones similares ya iniciadas por otras Administraciones públicas como el Consorcio de Rehabilitación de Teatros de Madrid (1994), el Consorcio de Rehabilitación de Teatros de Barcelona (2001) o el acuerdo Ministerio de Fomento-Ministerio de Cultura que se viene ocupando de la rehabilitación de teatros de titularidad de corporaciones locales; en segundo lugar, la necesidad de “requilibrar la oferta entre los diversos ámbitos territoriales, conseguir la tan necesaria captación de nuevos públicos y coordinar los esfuerzos de los distintos agentes públicos y privados implicados en el sector”, prestándose una especial atención a las salas alternativas o espacios escénicos no convencionales “de presencia deficitaria en muchos municipios del país”. Por todo ello, desde el Ministerio de Cultura se considera necesario “fomentar tanto la creación de nuevos espacios como la estabilidad de la oferta, con adecuación suficiente para adaptarse a las nuevas tendencias escénicas y musicales, pero, sobre todo, crear con la colaboración de todas las administraciones públicas y de la iniciativa privada, una red de dotaciones que equilibre la actividad del sector a nivel autonómico, provincial y local, que sirva a la vez para impulsar la consecución de los fines del INAEM, como son la promoción y preservación de las artes escénicas y musicales”.
Establecidos así el objeto y las finalidades, la resolución regula los beneficiarios (apartado segundo) y los requisitos para participar (apartado tercero) consignando las partidas presupuestarias a las que se imputan la ayudas y su importe total (3.500.000 euros). Se prevé en el apartado quinto que las solicitudes y la documentación que debe acompañarlas (genérica y específica sobre el proyecto) se dirijan al Director General del INAEM —si bien podrán presentarse no sólo en las dependencias centralizadas del INAEM sino también en los servicios correspondientes de las Comunidades Autónomas—; estableciéndose el plazo de presentación en el apartado sexto. En el apartado séptimo se regula la comisión de valoración de las ayudas y su composición previéndose la presencia de “tres vocales designados respectivamente por las tres comunidades autónomas de donde proceda el mayor número de solicitudes que se presenten a esta convocatoria”; recogiéndose en los apartados octavo, noveno y undécimo el procedimiento de evaluación de solicitudes, resolución, pago de las ayudas y justificación de las mismas. El apartado décimo regula el contrato-programa que deberán firmar los beneficiarios de las ayudas vinculando el espacio objeto de ayuda con los fines de promoción y comunicación del INAEM (durante un periodo máximo de cuatro años), a través de la reserva de porcentajes mínimos de las funciones anuales a: 1) Espectáculos subvencionados por el INAEM; 2) espectáculos representados por empresas o compañías procedentes de, al menos, cuatro Comunidades Autónomas incluida la propia o de tres comunidades, incluida la propia y un país iberoamericano y 3) espectáculos de autores españoles de los que al menos la mitad deben ser autores vivos.
Importa destacar, a efectos de lo que aquí interesa, que el anexo II de la convocatoria recoge los criterios de valoración de las ayudas (“cuadro de indicadores y puntuaciones”). En alguna de las previsiones de este cuadro tienen reflejo las finalidades —ya apuntadas— de la concreta convocatoria de ayudas: por ejemplo, cuando se otorga la máxima puntuación (4 puntos) al criterio de localización en “municipio deficitario”; o cuando se prevé la puntuación (3 puntos) de “la pertenencia del espacio a la red del teatro alternativo” y se otorga el máximo de 2 puntos (en este apartado) a la “disponibilidad de funciones para espectáculos procedentes de fuera de la comunidad autónoma”; la presencia de “nuevos públicos” (4 puntos); “la programación interdisciplinar y/o interterritorial” (3 puntos). El resto de indicadores se refiere al modo de gestión, al aforo, a la superficie de escena, a los equipamientos del espacio y a la previsión de programación (número de funciones, días, etc.); resultando una valoración de un máximo de 56 puntos y un mínimo de 7 puntos que permite la clasificación de los proyectos en tres grupos, cada uno de ellos con su aportación presupuestaria específica.
3. Como hemos reiterado en numerosas ocasiones la resolución de controversias relativas a la regulación y aplicación de ayudas o subvenciones que puedan establecerse en las distintas áreas o segmentos de la acción pública requiere partir de la distribución competencial existente en la materia constitucional en la que proceda encuadrar las ayudas o subvenciones de que se trate (entre otras, SSTC 138/2009, de 15 de junio, FJ 3 o 200/2009, de 28 de septiembre, FJ 3; 156/2011, de 29 de junio, FJ 3; y 178/2011, de 8 de noviembre, FJ 4). Coinciden en este caso, ambas partes, en que las ayudas establecidas en la resolución del INAEM —relativas a la modernización de espacios escénicos polivalentes— deben encuadrase en materia de cultura —criterio que hay que confirmar— difiriendo, sin embargo en el alcance que deba darse a las competencias concurrentes sobre la misma.
En esta materia, conforme al vigente Estatuto de Autonomía, la Comunidad Autónoma de Cataluña ostenta competencia exclusiva respecto de las actividades artísticas y culturales que se llevan a cabo en Cataluña; en concreto, según lo dispuesto en el art. 127.1 a) apartado cuarto del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) de 2006, la mencionada competencia exclusiva se proyecta sobre “la promoción, la planificación, la construcción y la gestión de equipamientos culturales situados en Cataluña” así como sobre la actividad de fomento de la cultura —conforme a lo dispuesto en el art. 127.1 d) apartados primero y segundo—; en particular, sobre “el fomento y la difusión de la creación y la producción teatrales, musicales, audiovisuales, literarias, de danza, de circo y de artes combinadas llevadas a cabo en Cataluña”; “la promoción y la difusión del patrimonio cultural, artístico y monumental y de los centros de depósito cultural de Cataluña”; y la proyección exterior de su cultura.
Sin perjuicio de las competencias autonómicas, el art. 149.1 CE contiene algunos títulos competenciales específicos que reconocen la competencia exclusiva del Estado en relación a la defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental contra la exportación y la expoliación así como la regulación de los museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por las Comunidades Autónomas, ex art. 149.1.28 CE; la regulación de la propiedad intelectual e industrial, ex art. 149.1.9 CE; o la regulación básica de los medios de comunicación, ex art. 149.1.27 CE. Sin embargo, ninguno de estos títulos competenciales específicos resulta aplicable en este caso puesto que el sistema de ayudas establecido se dirige a la modernización de espacios escénicos así como a la captación de nuevos públicos.
La actuación del Estado (y sus organismos vinculados o dependientes) en materia de subvenciones a la cultura tiene su encaje, aparte de los títulos específicos mencionados, en el art. 149.2 CE que establece que “el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas”. Existe, pues, una concurrencia no excluyente de competencias estatales y autonómicas en materia de cultura (STC 106/1987, de 25 de junio, FJ 2) pues, como concluimos en la STC 49/1984, de 5 de abril, FJ 6, la lectura del art. 149.2 CE y una reflexión sobre la vida cultural, “lleva a la conclusión de que la cultura es algo de la competencia propia e institucional tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas”. En este sentido “más que un reparto competencial vertical, lo que se produce es una concurrencia de competencias ordenada a la preservación y estímulo de los valores culturales propios del cuerpo social desde la instancia pública correspondiente. Que en materia cultural es destacada la acción autonómica es algo inherente a la Comunidad (art. 2 CE). Que a su vez al Estado compete también una competencia que tendrá, ante todo, un área de preferente atención en la preservación del patrimonio cultural común, pero también en aquello que precise de tratamientos generales o que hagan menester esa acción pública cuando los bienes culturales pudieran no lograrse desde otras instancias, es algo que está en la línea de la proclamación que se hace en el indicado precepto constitucional”. Doctrina ésta que, en lo esencial, hemos reiterado, entre otras, en las SSTC 17/1991, de 31 de enero, FJ 3 (referida al patrimonio histórico-artístico); 71/1997, de 10 de abril, FJ 3 (relativa al sector del libro) y, recientemente, la STC 31/2010, de 30 de junio, FJ 73 (que examinó la conformidad del art. 127 EAC 2006 con el orden constitucional de distribución de competencias) en la que subrayamos que el mandato al Estado contenido en el art. 149.2 CE se realizará “de acuerdo” con las Comunidades Autónomas, “lo que implica antes una invocación genérica y de principio a la colaboración entre Administraciones que son titulares de competencias concurrentes en un ámbito material compartido, que el sometimiento del ejercicio de las competencias del Estado a la condición del consentimiento de las Comunidades Autónomas”.
En definitiva, el Estado por la vía del art. 149.2 CE puede establecer acciones de fomento en materias culturales, bien de manera especialmente intensa en relación con aquellas cuestiones que requieran de tratamientos generales o que exijan de una acción pública supraordenada a la de una o varias Comunidades Autónomas; bien, como suele ser más habitual, en ejercicio de un título genérico de intervención, anclado en el deber que la Constitución le impone en el servicio de la cultura.
4. Expuesto de esta forma el marco competencial, y al efecto de resolver el conflicto planteado respecto de la resolución del INAEM, conviene recordar que en relación a la facultad de gasto del Estado en materia de subvenciones existe una consolidada jurisprudencia constitucional, cuyas líneas esenciales fijamos en la STC 13/1992, de 6 de febrero (FJ 4), que parte de la premisa de que “ni la subvención es concepto que delimite competencias, ni la facultad de gasto constituye un título competencial autónomo e implícito, ajeno al sistema de distribución de competencias establecido en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía. Por el contrario, el ejercicio de competencias estatales, anejo al gasto o a la subvención, sólo se justifica en los casos en que por razón de la materia se hayan reservado al Estado, en la Constitución o en los Estatutos de Autonomía, tales competencias”. Por ello, “la sola decisión de contribuir a la financiación de determinadas actividades no autoriza al Estado para invadir competencias que ratione materiae corresponden a las Comunidades Autónomas, de modo que tal decisión habrá de articularse respetando en todo caso las competencias autonómicas, lo que significa que la legitimidad constitucional del otorgamiento de subvenciones estatales, así como su régimen normativo y de gestión, está condicionada al dato de que el Estado posea competencias para ello en la materia de que se trate” (STC 188/1989, de 16 de noviembre, FJ 3). Esto no significa que el Estado, en virtud de lo que en la STC 13/1992 se calificó como “señorío sobre su presupuesto, esencia misma de su poder financiero”, no pueda destinar sus propios recursos a cualquier fin que considere relevante; sin embargo, el respeto del orden constitucional de distribución de competencias impone que la forma en la que se asignen esos recursos y, en concreto, el modo de atribuir las competencias de gestión deba adaptarse en cada ámbito material al reparto de funciones consagrado en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía (STC 109/1996, de 13 de junio, FJ 3; doctrina que hemos recordado, entre otras, en las SSTC 138/2009, de 15 de junio FJ 3; 200/2009, de 28 de septiembre, FJ 3; 159/2011, de 19 de octubre FJ 7; o 178/2011, de 8 de noviembre FJ 5).
En la citada STC 13/1992 establecimos un esquema de delimitación competencial entre Estado y Comunidades Autónomas en relación al ejercicio de la potestad subvencionadora. De acuerdo con el mismo, cuando la materia afectada sea de la exclusiva competencia estatal, el Estado podrá regular y gestionar completamente las subvenciones correspondientes; mientras que, por el contrario, cuando las Comunidades Autónomas tengan atribuidas competencias en la materia de que se trate, el reparto competencial habrá de reconducirse a uno de estos cuatro supuestos generales que siguen siendo de referencia obligada en nuestra doctrina: a) aquellos supuestos en los que la Comunidad Autónoma ostenta una competencia en exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no invoca título competencial alguno; b) aquellos en los que el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aunque ésta se califique de exclusiva; o bien el Estado tiene competencias sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia correspondiendo a las Comunidades Autónomas su desarrollo y ejecución; c) aquellos en los que el Estado tiene competencia legislativa sobre una materia y la Comunidad Autónoma la de ejecución y, finalmente, d) aquellos supuestos en los que, no obstante tener las Comunidades Autónomas competencias exclusivas sobre la materia en que recaen las subvenciones, éstas pueden ser gestionadas excepcionalmente por la Administración del Estado o un organismo dependiente siempre que se cumplan las condiciones que allí expresamente se mencionan [STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 8 a), b), c) y d)].
5. Partiendo de esta doctrina acerca de los criterios que han de guiar el spending power del Estado y señalada la concurrencia de competencias estatales y autonómicas en materia de cultura, debemos dar respuesta a la primera de las alegaciones del Abogado del Estado que parte de la competencia exclusiva del Estado y, por tanto, de la inexistencia de ningún problema de delimitación competencial con la Comunidad Autónoma (STC 13/1992, FJ 7). Con cita de la STC 71/1997, el representante del Gobierno de la Nación señala la doble posibilidad de intervención que el art. 149.2 CE atribuye al Estado en materia de cultura, a la que aludíamos. La primera, más específica e intensa, respondería a la competencia exclusiva que ostenta el Estado respecto de “la preservación del patrimonio cultural común” así como de todo aquello que “precise de tratamientos generales o que no pueda lograrse desde otras instancias (SSTC 49/1984, 157/1985, 107/1987 y 17/1991)” (STC 71/1997, de 10 de abril FJ 3). La segunda, menos intensa y en concurrencia con las Comunidades Autónomas, se refiere a la realización por el Estado de “una actividad genérica de fomento y apoyo a las diversas manifestaciones culturales, aunque en este supuesto, como se dijo en la STC 109/1996 …, deberá limitarse a prever las ayudas que estime pertinentes sin llevar a cabo otras actividades normativas y de gestión superpuestas o duplicadas respecto de las que corresponden a las Comunidades Autónomas con competencias en la materia de cultura” (ibidem).
Entiende el Abogado del Estado que la competencia en este caso ejercida se ubica en la primera de las dimensiones del art. 149.2 CE descritas, la más intensa, puesto que la resolución del INAEM por la que se convocan las ayudas dentro del programa “espacios escénicos de nueva generación” tiene por finalidad contribuir a la “cultura general” y facilitar la comunicación entre Comunidades Autónomas, constituyendo el equilibrio interterritorial de la oferta de espacios escénicos perseguido con estas ayudas “una dimensión general del patrimonio cultural común que sólo desde el Estado puede abordarse”.
Las consideraciones del Abogado del Estado en este punto, sin embargo, no pueden ser compartidas. Aunque nuestra jurisprudencia no contenga una definición del concepto de “patrimonio cultural común”, sí aporta algunos ejemplos que permiten negar este carácter a las ayudas previstas en la resolución del INAEM. Así, en la citada STC 71/1997 (en relación con las ayudas al sector del libro español y, en particular, las ayudas destinadas a la gestión de los sectores de distribución y comercialización del libro con la finalidad de “la mejora de los elementos de gestión e información bibliográfica y empresarial, ampliación y mejora de los equipos informáticos ya existentes y la mejora de los elementos de comercialización”) consideramos que el sistema de ayudas establecido, con “la finalidad explícita de difundir la cultura de los distintos pueblos de España” a través de la contribución “al desarrollo y modernización del sector del libro en su conjunto” (FJ 2), no podía considerarse como una actividad de fomento “que pretenda preservar el ‘patrimonio cultural común’, ni puede afirmarse que tan sólo la actuación unitaria del Estado garantiza la consecución de sus objetivos” (FJ 3). A esa apreciación llegamos aun constatando que la regulación cuestionada tenía en cuenta como parámetros de concesión de las ayudas criterios no económicos como el número de títulos en catálogo, el fondo editorial o la duración e intensidad de las actividades dedicadas al sector. Pues bien, esta conclusión resulta fácilmente trasladable al caso que ahora nos ocupa, pues también en éste se pretende una modernización o mejora del sector que se vincula directamente a unos determinados objetivos de programación —que responden, por tanto, no sólo a criterios económicos sino de contenido de programación, de comunicación entre Comunidades Autónomas y de difusión de autores españoles vivos (pues a ello se refiere el contrato-programa que debe firmar el beneficiario de las ayudas con el INAEM)— que, sin embargo, no resultan encuadrables en ese objetivo de “preservación del patrimonio cultural común” ni precisan, necesariamente, de un tratamiento unitario.
Llegados a este punto resulta conveniente señalar, como contraste, que hemos considerado que sí requería de ese tratamiento unitario el establecimiento de los criterios para determinar cuáles sean los bienes integrados en el patrimonio histórico artístico, pues en ese amplio designio “se comprende, en primer lugar, lo relativo a ‘los tratamientos generales’ a los que se refiere la citada STC 49/1984 y entre ellos, específicamente, aquellos principios institucionales que reclaman una definición unitaria, puesto que se trata del Patrimonio Histórico Español en general (preámbulo y art. 1.1)” (STC 17/1991, de 31 de enero, FJ 3); o la declaración —en relación a la llamada cuota de pantalla— de las películas españolas de “especial interés” cuando dicha declaración se hace con efectos en todo el territorio nacional, como medida de protección del mercado cinematográfico español, sin perjuicio de las competencias autonómicas para declarar tal “especial interés” respecto de las películas exhibidas en su propio territorio (SSTC 157/1985, de 15 de noviembre y 106/1987, de 25 de junio, FJ 2). Y en la STC 109/1996, de 13 de junio, FJ 3, distinguíamos entre aquellos “museos y en general los bienes y establecimientos culturales que requieren una actuación unificada”, determinados por el Estado y sobre los que ostenta una amplia capacidad de decisión, y los que “han quedado bajo la titularidad exclusiva de las Comunidades Autónomas” sobre los que el Estado “no puede retener exactamente las mismas facultades”.
6. Descartado, pues, que la convocatoria cuestionada establezca medidas que, al amparo del art. 149.2 CE, persigan la preservación del “patrimonio cultural común” o que nos encontremos ante una regulación que precise de “tratamientos generales o que no puedan lograrse desde otras instancias” (STC 71/1997, de 10 de abril, FJ 3, citando las SSTC 49/1984, de 5 de abril; 157/1985, de 15 de noviembre; 107/1989, de 8 de junio; y 17/1991, de 31 de enero) podemos afirmar que el fundamento competencial del Estado en este caso se encuentra en el art. 149.2 CE en tanto en cuanto establece un título genérico de intervención en materia de cultura; “actividad genérica de fomento y apoyo a las diversas manifestaciones culturales” (STC 109/1996, de 13 de junio, FJ 4) que se superpone a la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Cataluña teniendo en cuenta que esa competencia estatal “no puede convertirse en un título universal desde el que puedan realizarse indistintamente todas y las mismas funciones que pueden realizarse desde otras competencias específicas” (STC 109/1996, de 13 de junio, FJ 4).
La solución del conflicto competencial suscitado ha de partir, pues, de lo previsto en el segundo de los supuestos contemplados en la meritada STC 13/1992, FJ 8 b), según el cual el Estado, en estos casos, “puede consignar subvenciones de fomento en sus presupuestos generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino; o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación”, correspondiendo además a las Comunidades Autónomas la gestión de dichos fondos. “Se trata de partidas”, dijimos, “que deben territorializarse en los propios presupuestos generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias”. En la misma línea nos pronunciamos en las SSTC 109/1996, de 13 de junio, FJ 4 y 71/1997, de 10 de abril, FJ 3; así como recientemente en las SSTC 200/2009, de 28 de septiembre, FJ 3 y 159/2011, de 19 de octubre, FJ 7.
Ciertamente, según esa misma doctrina se permite la excepcional gestión centralizada de las subvenciones por un órgano de la Administración del Estado u organismo de ésta dependiente “cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas en nuestra doctrina anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate” [SSTC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 8.d); 79/1992, de 28 de mayo, FJ 2; 330/1993, de 12 de noviembre, FJ 3; 109/1996, de 13 de junio, FJ 5; 71/1997, de 10 de abril, FJ ; 200/2009, de 28 de septiembre, FJ 3; y 159/2011, de 19 de octubre, FJ 7].
Tal sería la situación, según la tesis sustentada subsidiariamente por el Abogado del Estado, en el caso que nos ocupa. Así, lo que se discute en este punto es la concurrencia, o no, de razones que justifiquen el recurso a la excepcional gestión centralizada de las ayudas, de acuerdo con lo establecido en el fundamento jurídico 8 d) de la STC 13/1992, a través de un sistema que reserva al INAEM y a la Dirección General de Cultura la total tramitación del procedimiento y gestión de las subvenciones.
7. Centrado el debate en estos términos conviene analizar tanto las razones expresadas en la resolución como las aducidas a favor de la gestión centralizada de las ayudas en cuestión por el Abogado del Estado. Pues bien, debe ponerse de manifiesto, en primer lugar, que la resolución controvertida no contiene mención expresa alguna sobre esta cuestión, por lo que la ausencia de esta justificación sobre la centralización de la gestión administrativa de las ayudas que como regla general ha de corresponder a las Comunidades Autónomas, exigencia que ha de considerarse no sólo formal sino material, [STC 13/1992, FJ 8 d) y 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 11] podría llevar ya a desechar tal hipótesis. No obstante, la alusión que se contiene en el preámbulo de la resolución a la persecución de finalidades de proyección general, así como a la creación paulatina de una red de dotaciones que equilibre la actividad del sector a nivel autonómico, provincial y local puede considerarse como una justificación tácita a estos efectos.
Sin embargo, ni ésta ni las razones aducidas por el Abogado del Estado sobre la necesidad de centralización de las ayudas resultan convincentes, pues no aportan ninguna justificación sobre el carácter imprescindible de la intervención estatal en la tramitación y gestión de las ayudas que vaya más allá de la referencia a los objetivos que la resolución persigue (preámbulo y apartado primero de la resolución). En efecto, no acierta a discernirse por qué la consecución de dichos objetivos requiere de un tratamiento centralizado y no puede ser alcanzada a través del sistema constitucional de distribución de competencias, tomando como punto de partida los principios de cooperación y colaboración y teniendo en cuenta que las condiciones esenciales de estas ayudas se contemplan de forma unitaria en la resolución.
La visión global de la cultura de España “que sólo el Estado puede asumir” en orden a garantizar el equilibrio territorial de la oferta de espacios escénicos, a la que alude al Abogado del Estado, no constituye, en definitiva, argumento suficiente para afirmar la imposibilidad de territorializar estas ayudas y la consecuente necesidad de su centralización para garantizar la plena efectividad y la igualdad de posibilidades de obtención por parte de los potenciales destinatarios. En esta línea, en relación a las ayudas a los sectores distribución y comercialización del libro, apuntamos en la STC 71/1997, de 10 de abril, que “la mayor difusión posible de los datos bibliográficos cuya gestión realiza el Ministerio de Cultura y el cumplimiento de la finalidad propia de la Agencia Española del ISBN, en definitiva, la difusión de la oferta cultural editada y su mejor conocimiento por el ciudadano, no exigen que la gestión de las ayudas articuladas al efecto deban centralizarse en la Administración del Estado sin intervención alguna de la Administración autonómica, salvo la de mero receptor de las solicitudes y de la documentación aneja” (FJ 5).
Conviene recordar, en este punto, que la incidencia supraautonómica de las ayudas no constituye en sí misma un criterio que justifique la centralización de su tramitación y gestión. Y no sólo porque la supraterritorialidad no es un título competencial (STC 178/2011, de 8 de noviembre, FJ 5), sino porque existen otros modelos distintos al de la actuación directa del Estado para diseñar una política de ayudas que, aun partiendo de elementos territoriales concretos, proyecte sus efectos a la generalidad del territorio. La adopción de una solución basada en la decisión unitaria, con la consiguiente exclusión de la competencia autonómica, por el mero hecho de que los efectos del sistema de ayudas previsto puedan tener efectos supraautonómicos no es compatible con la Constitución (SSTC 329/1993, de 12 de noviembre, FJ 4; 126/2002, de 20 de mayo, FJ 9; y 38/2012, de 26 de marzo, FJ 5). Aceptar tal premisa significaría obviar nuestra doctrina según la cual “la limitación de la eficacia territorial de normas y actos no puede significar, en modo alguno, que le esté vedado por ello, a esos órganos en uso de sus competencias propias, adoptar decisiones que puedan producir consecuencias de hecho en otros lugares del territorio nacional. La unidad política, jurídica, económica y social de España impide su división en compartimentos estancos y, en consecuencia, la privación a las Comunidades Autónomas de la posibilidad de actuar cuando sus actos pudieran originar consecuencias más allá de sus límites territoriales equivaldría necesariamente a privarlas, pura y simplemente de toda capacidad de actuación (STC 37/1981, FJ 1)” (STC 126/2002, de 20 de mayo, FJ 9).
A lo anterior debe añadirse que, en este caso, y si bien la finalidad última de la convocatoria de ayudas es transversal o global en el sentido de que se persigue el reequilibrio territorial en el sector de las artes escénicas, ni las ayudas van dirigidas a entidades cuyo ámbito de actuación sea supraautonómico, ni la actividad propiamente subvencionada —construcción de equipamientos escénicos o mejora de los ya existentes— excede del concreto ámbito territorial de la Comunidad Autónoma en la que se ubiquen las dotaciones beneficiarias. Así, los criterios para la valoración de las candidaturas presentadas se refieren a aspectos con una evidente dimensión intraautonómica —tales como el municipio en que se ubique la dotación, su magnitud, o cuestiones relativas al propio funcionamiento de la entidad (años de funcionamiento, tipo de programación, número de funciones por temporada, etc.)— y suponen una reducción de la eventual discrecionalidad que difícilmente justifica la exclusión de la participación de las Comunidades Autónomas en la gestión de estas ayudas (en este sentido, STC 242/1999, de 20 diciembre, FJ 12).
A esta conclusión sobre la innecesariedad de centralizar la gestión de las ayudas no obsta la previsión, en la misma convocatoria del INAEM, de unas ayudas “para programación, gestión y actividades adicionales de los espacios objeto de construcción y reforma” que se establecen con carácter complementario a las ayudas de construcción o reforma de espacios escénicos. Ello es así porque estas ayudas complementarias no sólo no constituyen el objeto de la convocatoria controvertida, sino que habrán de determinarse con posterioridad a la resolución de la misma y a la firma del subsiguiente contrato-programa con el INAEM que el apartado décimo de la resolución establece como obligación de todos los beneficiarios de las ayudas a espacios escénicos. Se trata, por tanto, de unas ayudas que podrían haberse establecido con carácter autónomo y cuya previsión —sin regulación— en la convocatoria del INAEM impugnada en nada ha de incidir en la resolución de este conflicto competencial.
Tampoco puede considerarse suficiente, a efectos de justificar la centralización de la gestión de las ayudas, el argumento relativo a la imposibilidad de identificar a los potenciales beneficiarios de las ayudas y de garantizar la igualdad entre ellos por resultar imposible conocer de antemano en qué Comunidades Autónomas se presentarán solicitudes y en qué número. Ya hemos señalado en diferentes ocasiones y en relación a diversas materias que el hecho de que la adjudicación final de las ayudas requiera de la valoración de “todos los [proyectos] que se presenten en el conjunto del territorio nacional” no puede admitirse como una de las circunstancias que justifican la excepcional tramitación centralizada (STC 38/2012, de 26 de marzo, FJ 6, citando la STC 200/2009, de 28 de septiembre, FJ 4).
En esta línea también hemos rechazado que “la territorialización de los créditos crearía compartimentos estancos por cada Comunidad Autónoma, posibilitando que resulten beneficiados en algunas de ellas quienes tuvieran peor derecho que otros posibles beneficiarios de otras Comunidades que, efectivamente, no recibieran la ayuda”, puesto que “las posibles dificultades previas pueden salvarse mediante diversas técnicas. En primer lugar, mediante una planificación que determine ... el tipo de proyectos que deba ser objeto de la actuación estratégica. La información que al respecto posea el Estado, junto con la proveniente de las Comunidades Autónomas, permite alcanzar criterios objetivos para distribuir territorialmente los fondos presupuestarios, con lo cual no tienen por qué producirse quiebras relevantes en la garantía de alcanzarse las mismas posibilidades de obtención de la subvención en todo el territorio nacional. En segundo lugar, mediante el establecimiento de mecanismos de cooperación y coordinación, a través de los cuales puede garantizarse la eficacia de las medidas que constituyen el objeto del Plan. También dijimos que el argumento del agotamiento de los fondos no resulta determinante, puesto que pueden arbitrarse sistemas de cooperación que posibiliten el desplazamiento de los fondos (STC 186/1999, FJ 10)” (STC 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 11). Así, en la citada STC 188/2001 señalamos, en relación a la pretendida necesidad de una lista única de solicitantes de becas para todo el territorio nacional —lista única que el Abogado del Estado consideraba necesaria como garantía del principio de igualdad— que ésta podía ser obviada “dejando sin distribuir entre las Comunidades Autónomas un porcentaje de los fondos, de modo que, mediante los oportunos instrumentos de colaboración y, específicamente, a través de mecanismos de coordinación (por todas, STC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2), dichos fondos se canalicen hacia los becarios con mejor derecho con independencia de su localización territorial, o utilizando cualquier otra técnica que no implique la centralización del procedimiento de otorgamiento del sistema de becas, impidiendo la gestión autonómica de la normativa estatal básica”.
En efecto, existen fórmulas de cooperación o colaboración que permiten la territorialización de ayudas como las previstas en la resolución cuestionada y aunque no nos corresponda fijar cuáles son los medios idóneos que deban utilizarse, nuestra doctrina ha enumerado, ciertamente, algunos de ellos: como los convenios de colaboración (STC 200/2009, de 28 de septiembre, FJ 4); la “fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca”, el establecimiento de criterios para garantizar una homogeneidad técnica o “la acción conjunta de autoridades estatales y autonómicas” (STC 148/2000, de 1 de junio, FJ 3) a través de los cuales sea posible valorar qué proyectos se ajustan más al objetivo de requilibrar la oferta de espacios escénicos.
Y es que, en definitiva, “‘la garantía de la eficacia de la normativa estatal ha de cohonestarse con el respeto al principio de autonomía, de modo que … las dificultades que pudieran existir ... no pueden ser alegadas para eludir competencias que constitucionalmente correspondan a una Comunidad Autónoma, pues en tal caso, bastaría que en el diseño de una legislación estatal reguladora de una materia se dificultara artificialmente su ejecución autonómica para justificar la negación o supresión de esa competencia (SSTC 106/1987, FJ 4; y 186/1999, de 14 de octubre, FJ 10)’ (STC 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 11)”, (STC 159/2011, de 19 de octubre, FJ 7).
En este caso, el Estado —a través de un organismo de él dependiente— no ha tenido en cuenta otras posibilidades como las apuntadas que, sin perjuicio del objetivo global de mejora y requilibrio de espacios y equipamientos escénicos en todos los niveles territoriales, hubiesen permitido una gestión descentralizada de estas ayudas; sobre todo teniendo en cuenta que la definición del objeto de las ayudas, de los posibles beneficiarios, de los criterios de otorgamiento y el establecimiento de una vinculación de los beneficiarios a un contrato programa que implica la reserva de un porcentaje de programación a determinado tipo de espectáculos —coadyuvando, así, en un segundo plano, a la difusión de espectáculos propios y de otras Comunidades Autónomas o países iberoamericanos—, se incardinan en las competencias normativas en relación a esta concreta actividad de fomento que el Estado puede asumir sin vulnerar las competencias autonómicas —como seguidamente veremos— garantizando, a la vez, el régimen homogéneo perseguido.
8. Rechazada, pues, la concurrencia de esas circunstancias excepcionales que, según nuestra doctrina, justificarían la centralización de la gestión de estas ayudas, debemos ahora analizar la resolución impugnada a los efectos de determinar qué apartados de la misma suponen el reflejo de la competencia estatal en virtud de un título genérico de intervención y cuáles, por suponer una extralimitación del ejercicio de dicha competencia, invaden la competencia de la Comunidad Autónoma en materia de cultura, teniendo en cuenta que las alegaciones de la Generalitat han identificado como especialmente problemáticos los apartados quinto, séptimo, octavo y noveno de la resolución.
Dado que nos encontramos en el segundo de los supuestos previstos en el fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992 conviene partir del principio de que los aspectos centrales o esenciales del régimen subvencional —entre los que se encuentran el objeto y finalidad de las ayudas, su modalidad técnica y los requisitos esenciales de acceso— pueden ser regulados por el Estado en ejercicio de su competencia ex art. 149.2 CE. Teniendo en cuenta esta premisa, abordamos a continuación los apartados de la resolución del INAEM que resultan conformes al orden constitucional de distribución de competencias en esta materia:
a) No resulta inconstitucional, en este sentido, el apartado primero de la resolución por el que se establece la finalidad, el objeto y el ámbito de aplicación de las ayudas previstas (incluida la posibilidad de otorgar ayudas complementarias relacionadas con ciertos compromisos de programación). En ese apartado primero se establece también la compatibilidad de la ayuda que, en su caso, se otorgue con otras que pudiera otorgar el INAEM u otras entidades públicas y privadas para la misma o distinta actividad del solicitante. Esta declaración de compatibilidad “no es sino una consecuencia del origen estatal de los fondos” cuya efectividad remite “a lo que disponga la normativa autonómica, por lo que cada Comunidad Autónoma queda en libertad para decidir si las subvenciones, ayudas o beneficios fiscales que establezca deben ser o no compatibles” con estas ayudas (STC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 11, con cita de la STC 129/2010, de 29 de noviembre, FJ 7). En definitiva, esta previsión no vulnera las competencias autonómicas y, en estrecha relación con ella, tampoco lo hace la regulación sobre concurrencia de ayudas contenida en el apartado decimotercero al establecer que, en ningún caso, el importe de las ayudas previstas en la convocatoria, en concurrencia con otras, supere el coste de la actividad a desarrollar por el beneficiario.
b) Tampoco se aprecia invasión competencial alguna en los apartados segundo y tercero de la resolución relativos a la concreción de los posibles beneficiarios de las ayudas y a los requisitos que deben cumplir para poder participar en la convocatoria; condiciones de otorgamiento de las ayudas que constituyen elementos esenciales del régimen subvencional y que, por tanto, puede establecer el Estado en ejercicio de su competencia. Por la misma razón cabe considerar conforme al orden de distribución de competencias la concreta previsión —en el apartado quinto, subapartado b)— de la aportación, junto a la solicitud, de la documentación complementaria que acredite el cumplimiento de esos “aspectos nucleares que han de satisfacerse para poder acceder a la correspondiente subvención” [STC 159/2011, de 19 de octubre, FJ 8 d)], que, en atención a la materia (proyecto de desarrollo local y urbano) considera que el precepto relativo a la documentación complementaria tiene carácter básico.
Se trata, en concreto, de la acreditación de extremos tales como el ejercicio de la actividad profesional en el campo de las artes escénicas y musicales; de la aportación del proyecto técnico de las obras y equipamientos a realizar; de la acreditación de la solicitud de tres presupuestos a empresas de ejecución de obra o consultoría cuando los gastos subvencionables superen cierta cantidad —conforme a lo dispuesto apartado duodécimo, subapartado 6 con remisión al art. 31 de la Ley general de subvenciones que tiene carácter básico—; o de la acreditación de la capacidad de disposición sobre el espacio escénico —a título de propiedad o de arrendamiento, por ejemplo—. Todos ellos son aspectos que se relacionan intrínsecamente con los requisitos que han de cumplir los solicitantes para poder ser seleccionados y valorados en esta concreta convocatoria, por lo que han de considerarse incluidos en la competencia normativa que corresponde al Estado.
c) En la línea apuntada también deben considerarse compatibles con la distribución competencial los criterios objetivos que deben cumplir los potenciales beneficiarios de las ayudas; criterios que, tal como se recoge en el apartado octavo de la resolución, se establecen en su anexo II con su consiguiente puntuación. Los criterios establecidos se relacionan directamente con el objeto y la finalidad de las ayudas que, como hemos visto, persiguen un objetivo global de reequilibrio de la oferta de espacios escénicos y nuevos públicos y cuyo establecimiento a nivel general, o unitario, no vulnera las competencias autonómicas (en esta línea, STC 71/1997, de 10 de abril, FJ 4). A esa función de homogeneización de criterios también sirve, y por ello debe considerarse constitucional, el establecimiento de tres grupos de clasificación de proyectos —grupo A (más de 42 puntos); grupo B (de 27 a 42 puntos) y grupo C (de 7 a 26 puntos)— según se especifica en este mismo apartado octavo, a cada uno de los cuales se atribuye una dotación presupuestaria determinada en el apartado cuarto.
Como hemos señalado en reiteradas ocasiones, la cuantía de las ayudas ha de considerarse un elemento esencial de la regulación subvencional establecida, y también por ello la imputación a los consiguientes créditos, teniendo en cuenta que esa consignación en los presupuestos generales del Estado habría de territorializarse con posterioridad, a través del instrumento oportuno. La distribución del total del montante consignado presupuestariamente para destinarse a estas ayudas en tres grupos diferentes (en función de la puntuación obtenida) también puede considerase como un elemento esencial de la regulación abordable por el Estado en la medida en que se asegura, así, una distribución de recursos estatales de formas más equitativa por cuanto no se excluye de forma automática a los solicitantes que no lleguen a cierta puntuación, sino que se contempla todo el abanico de puntuaciones posibles.
d) La fijación de un plazo máximo común en todo el territorio nacional (como el establecido en el apartado sexto de la resolución) puede ser “concebido como un criterio coordinador [que] no menoscaba competencia autonómica alguna porque puede resultar adecuado, en ocasiones, que el Estado establezca condiciones que garanticen la homogeneidad de la gestión”, tal como ocurre en este caso [STC 159/2011, de 19 de octubre, FJ 8 d), citando la STC 186/1999, de 14 de octubre, FJ 11 b) que, a su vez, recoge la cita de la STC 104/1988, de 8 de junio].
e) El apartado décimo de la resolución prevé la firma de un contrato-programa entre el beneficiario de la ayuda y el INAEM a efectos de establecer un compromiso o reserva de programación destinada a espectáculos de otras Comunidades Autónomas o de países iberoamericanos, que se vincula directamente a la comunicación y difusión de la cultura española, y por tanto a los objetivos del INAEM —tal como ambas partes reconocen en sus alegaciones y hemos consignado en los antecedentes de esta Sentencia— que debe considerarse conforme al orden constitucional de distribución de competencias.
f) Por último, resultan constitucionales algunas de las previsiones concretas del apartado duodécimo. Así, la obligación de los beneficiarios de incluir el logo actualizado del INAEM en sus materiales de difusión (subapartado 5) por cuanto se pretende, simplemente, la identificación del origen de los fondos; la obligación, ya mencionada, de solicitar tres presupuestos a proveedores cuando los gastos subvencionables superen determinada cuantía (subapartado 6) y la obligación de destinar los bienes inmuebles y muebles resultantes a la finalidad concreta de la subvención (subapartado 7) en tanto en cuanto estas dos últimas previsiones remiten a lo dispuesto en el art. 31.3 y 4 de la Ley general de subvenciones que tienen carácter básico.
9. La resolución cuestionada contiene, sin embargo, otros apartados de carácter netamente ejecutivo que, por su propia naturaleza y dada las competencias que el Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye a la Comunidad Autónoma de Cataluña, no pueden considerarse acordes al orden constitucional de distribución de competencias. Conviene recordar, en este sentido, que como “como norma general debe ser la Comunidad Autónoma quien establezca el procedimiento de gestión, control y resolución de las solicitudes que se presenten” (STC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 10) puesto que es doctrina reiterada de este Tribunal que “las normas procedimentales ratione materiae deben ser dictadas por las Comunidades Autónomas competentes en el correspondiente sector material, respetando las reglas del procedimiento administrativo común” (STC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 8).
a) El apartado quinto de la resolución del INAEM contiene una extensa y exhaustiva regulación del procedimiento de tramitación de las ayudas que incluye el órgano estatal a quien debe dirigirse la solicitud, los lugares de posible presentación, el modelo normalizado de solicitud y de declaración responsable que debe utilizarse, así como la documentación general y complementaria que debe acompañarla. A excepción de la previsión de la documentación complementaria o “sobre el proyecto” que, como se ha visto, se vincula directamente con la acreditación de los requisitos que han de cumplir los solicitantes para poder presentarse a la convocatoria, la regulación del resto de aspectos en la norma estatal vulnera, claramente, las competencias autonómicas puesto que el papel de las Comunidades Autónomas se relega al de meras tramitadoras (recepción de solicitudes y remisión al INAEM), tratándose de normas meramente procedimentales cuyo dictado, como acaba de decirse, corresponde a las Comunidades Autónomas (entre otra muchas, SSTC 109/1996, de 13 de junio, FJ 6 y 71/1997, de 10 de abril, FJ 5). Por lo que concierne a los modelos normalizados de solicitud, este Tribunal ya ha señalado que no tienen carácter básico y que se trata de una cuestión meramente procedimental que corresponde fijar a la Comunidad autónoma, decidiendo el modelo o formulario más adecuado para las solicitudes y las resoluciones (SSTC 70/1997, de 10 de abril, FJ 4; 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 11; y 36/2012, de 15 de marzo, FJ 10).
b) Por las mismas razones el apartado séptimo, por el que se crea y se regula la composición de la comisión de valoración de las solicitudes, vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, por cuanto se atribuye a un órgano estatal la emisión de un informe sobre las solicitudes [STC 159/2011, de 19 de octubre, FJ 8 e)], sin que a ello obste la previsión de que formen parte de la mencionada comisión tres vocales designados por las tres Comunidades Autónomas de donde proceda el mayor número de solicitudes.
c) Los apartados octavo y noveno de la resolución no resultan conformes al orden constitucional de distribución de competencias en tanto que referidos a reglas procedimentales de tramitación de solicitudes (con nombramiento de órgano instructor y descripción de sus funciones) y a la centralización de la propuesta de resolución y de la resolución definitiva del procedimiento competitivo [STC 159/2011, de 19 de octubre, FJ 8 f)]. Como hemos señalado, se exceptúan de esta declaración de inconstitucionalidad la remisión al anexo II (criterios de evaluación) y la especificación de los grupos en que se clasifican los solicitantes (en función de la puntuación obtenida) contenidas en el apartado octavo.
d) Por lo que respecta al pago de las ayudas, conviene recordar que, según nuestra doctrina, se trata de “un acto de ejecución que, conforme a los criterios generales antes expuestos, debe corresponder en principio a las Comunidades Autónomas (STC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 2)” (STC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 10). Por tanto, el Estado deberá poner a disposición de las Comunidades Autónomas los fondos necesarios para el pago de dichas ayudas y en este sentido ha de declararse inconstitucional la referencia al INAEM que se contiene en el apartado undécimo de la resolución (en relación a la devolución del importe, de lo que se deduce que también el pago se ha realizado por dicho organismo) así como toda la regulación relativa a los medios de justificación de la ayuda, con excepción de la previsión concerniente a que el pago se realice a partir de la fecha de formalización del contrato-programa.
e) De igual manera, las previsiones contenidas en el apartado duodécimo bajo la denominación “obligaciones de los beneficiarios y reintegro de las subvenciones” no reconocen las competencias autonómicas en relación al control de las ayudas con excepción de lo dispuesto en el subapartado 5 —inclusión del logo del INAEM—, subapartado 6 —obligación de solicitar tres presupuestos a proveedores cuando los gastos subvencionables superen determinada cuantía— y subapartado 7 —obligación de destino de bienes inmuebles y muebles resultantes a la finalidad concreta de la subvención—. Las previsiones de este apartado exceden del núcleo regulador que puede asumir el Estado; especialmente, la referencia a las actuaciones de comprobación que puede realizar el órgano concedente (entendiendo por tal el INAEM), la Intervención General del Estado y el Tribunal de Cuentas, obviando los órganos de control propios de que dispone la Comunidad Autónoma de Cataluña. Todo ello, claro está, sin perjuicio del carácter básico que tienen determinados preceptos de la Ley general de subvenciones, como es el caso del art. 37 de la Ley general de subvenciones regulador de los supuestos de reintegro de subvenciones.
f) Vulneran también las competencias autonómicas los apartados decimocuarto y decimoquinto en tanto en cuanto la referencia a la responsabilidad y régimen sancionador, a la normativa aplicable y a las posibilidades de recurso “tienen como referencia al Estado como gestor del procedimiento de tramitación de las ayudas, referencia que no tiene virtualidad una vez que los fondos han de transferirse a las Comunidades Autónomas” [STC 159/2011, de 19 de octubre, FJ 8 h)], en este caso, con carácter posterior a su consignación en los presupuestos generales del Estado, con independencia de que la Comunidad Autónoma deba respetar tanto los preceptos de carácter básico de la Ley general de subvenciones, como el procedimiento administrativo común en materia sancionadora y de recursos (Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común).
En conclusión, la resolución impugnada no se limita a prever el establecimiento de las ayudas, las clases de estas ayudas, su cuantía máxima, el objeto o finalidad de las mismas, los requisitos de las empresas solicitantes y los criterios esenciales para la concesión, sino que además, se prevé que el Estado asuma las funciones ejecutivas y la gestión centralizada de las mismas, lo que no resulta acorde al orden constitucional de distribución de competencias antes descrito.
10. Llegados a este punto, debemos pronunciarnos sobre el alcance que tiene la vulneración de competencias que hemos apreciado. Tal como hemos considerado en otras ocasiones (concretamente, en materia de cultura, en la STC 109/1996, de 13 de junio, FJ 7) y teniendo en cuenta que la resolución ha agotado su virtualidad con el pago de las ayudas reguladas para el año 2008 —habiendo finalizado el plazo de su justificación el 31 de enero de 2009— la pretensión de la Generalitat de Cataluña ha de estimarse satisfecha mediante la declaración de titularidad de la competencia controvertida (en esta línea, STC 109/1996, de 13 de junio, FJ 12 y STC 38/2012, de 26 de marzo, FJ 9), sin afectar, por tanto, a situaciones ya consolidadas. A este respecto conviene puntualizar que, ciertamente, la resolución contempla una proyección pro futuro de sus efectos, al preverse la firma de un contrato-programa entre el INAEM y los beneficiarios de las ayudas con una duración máxima de cuatro años. No obstante, tal previsión no resulta relevante a los efectos que aquí interesan pues, como señalamos con anterioridad, su objeto es el establecimiento de una reserva de programación teatral destinada a favorecer la comunicación cultural entre Comunidades Autónomas y otros países iberoamericanos, así como a la difusión de las obras de autores españoles vivos, y no implica ninguna previsión de gasto respecto de las ayudas reguladas en la resolución cuestionada. En este sentido, la alusión a que el contrato “expresará la necesaria anualidad del compromiso de gasto por parte del INAEM” sólo puede entenderse en su integridad poniéndola en relación con lo expresamente dispuesto en el apartado primero según el cual “la concesión de ayuda en el segundo año y sucesivos de la concertación dependerá de la normativa aplicable en cada momento, de la existencia de crédito presupuestario suficiente y de la consecución o no del contrato-programa firmado por el INAEM, cuyo cumplimiento será evaluado en el proceso de concurrencia que se abra al efecto”. En conclusión, el alcance de nuestro fallo en este proceso constitucional no puede ser sino meramente declarativo, incluyendo la estimación parcial del conflicto con declaración de la titularidad de la competencia controvertida a favor de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
11. Finalmente, para evitar posibles dudas acerca de cuáles son los aspectos de la resolución impugnada que han invadido la competencia autonómica, hemos de precisar que son inconstitucionales:
- el apartado quinto, excepto el subapartado b).
- el apartado séptimo.
- el apartado octavo, con excepción de la frase “para la evaluación de los proyectos se tendrán en cuenta los criterios e indicadores objetivos contenidos en el Anexo II de esta resolución, que deberán cumplimentar los solicitantes”; de la clasificación de los proyectos en tres grupos “Grupo A: más de 42 puntos; Grupo B: 27-42 puntos y Grupo C: 7-26 puntos” y de la previsión de que “la clasificación resultante determinará la cuantía de la ayuda para la construcción, reforma y/o equipamiento, así como la cuantía máxima de la ayuda para actividades y programación”.
- el apartado noveno.
- el apartado undécimo, con excepción de la previsión de que “el pago de las ayudas se hará efectivo a partir de la fecha de formalización del contrato-programa” y sin perjuicio de la aplicación de los preceptos básicos de la Ley general de subvenciones.
- el apartado duodécimo, excepto los subapartados 5, 6 y 7.
- los apartados decimocuarto y decimoquinto, sin perjuicio de la aplicación de la legislación básica estatal.
1º Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia interpuesto por la Generalitat de Cataluña y, en consecuencia, declarar que los apartados quinto, séptimo, octavo, noveno, undécimo, duodécimo, decimocuarto y decimoquinto de la resolución, de 13 de marzo de 2008, del Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música (INAEM), por la que se convocan ayudas para 2008, dentro del programa de espacios escénicos de nueva generación, vulneran las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña en los términos establecidos en el fundamento jurídico 11 de esta resolución.
BOE (Official State Gazzete) number and date [Num, 134 ] 05/06/2012
Type and record number Conflicto positivo de competencia 5854-2008
Date of the decision 07/05/2012
Planteado por el Gobierno de Cataluña respecto de la resolución del Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música de 13 de marzo de 2008 por la que se convocan ayudas para el año 2008 dentro del programa de espacios escénicos de nueva generación.
La Generalitat de Cataluña impugna la Resolución del Instituto Nacional de Artes Escénicas y Musicales por la que se conceden subvenciones para la promoción, construcción, gestión y modernización de teatros y salas artísticas situadas en territorio catalán.
El Tribunal Constitucional estima parcialmente el conflicto positivo de competencia salvo lo establecido en los apartados atinentes a la finalidad, el objeto y el ámbito de aplicación de las subvenciones, y los que contienen los requisitos para participar de tales ayudas por parte de los posibles beneficiarios. El Tribunal subraya que en materia de cultura existe una concurrencia de competencias estatales y autonómicas: el Estado posee un título genérico de intervención en materia de cultura respecto de las cuestiones que requieran de tratamiento general (art. 149.2 CE); y luego en función del interés de la Comunidad Autónoma existe una protección particular en relación a las materias de contenido cultural. Por ello, el Tribunal afirma, de acuerdo a los criterios de la doctrina sentada en la STC 13/1992, que en relación a este caso de ejercicio de la potestad subvencionadora, al Estado le corresponde la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas, y corresponde a la Comunidad Autónoma la gestión y ejecución de tales fondos.
Aplica doctrina SSTC 13/1992 y 109/1996.
Las ayudas a espacios escénicos de nueva generación encuentran el fundamento competencial del Estado en el art. 149.2 CE en tanto establece un título genérico de intervención en materia de cultura que se superpone a la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Cataluña (STC 109/1996) [FJ 6].
La resolución impugnada contiene apartados de carácter netamente ejecutivo y de gestión centralizada de las ayudas que, por su propia naturaleza y dada las competencias que el Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye a la Comunidad Autónoma en materia de cultura, no pueden considerarse acordes al orden constitucional de distribución de competencias, al no limitarse a prever los aspectos centrales o esenciales del régimen subvencional [FJ 9].
El Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus presupuestos generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino (SSTC 13/1992, 159/2011) [FJ 6].
Se permite la excepcional gestión centralizada de subvenciones cuando el Estado ostente algún título competencial sobre la materia, resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y sirva para garantizar las mismas posibilidades de obtención por los destinatarios en todo el territorio nacional (SSTC 13/1992, 159/2011) [FJ 6].
La exclusión de la competencia autonómica por el mero hecho de que los efectos del sistema de ayudas previsto puedan tener efectos supraautonómicos no es compatible con la Constitución (SSTC 329/1993, 38/2012) [FJ 7].
Que la adjudicación final de las ayudas requiera de la valoración de todos los proyectos que se presenten en el conjunto del territorio nacional no justifica la excepcional tramitación centralizada, ya que existen fórmulas de cooperación o colaboración, a través de las cuales es posible valorar el tipo de proyectos que deba ser objeto de la actuación estratégica, que permiten la territorialización de ayudas (SSTC 148/2000, 200/2009) [FJ 7].
Doctrina sobre la facultad de gasto del Estado y delimitación competencial en relación al ejercicio de la potestad subvencionadora (SSTC 13/1992, 178/2011) [FJ 4].
La resolución de controversias relativas a la regulación y aplicación de ayudas o subvenciones que puedan establecerse en las distintas áreas o segmentos de la acción pública requiere partir de la distribución competencial existente en la materia constitucional en la que proceda encuadrar las ayudas o subvenciones de que se trate (SSTC 138/2009, 178/2011) [FJ 3].
La lectura del art. 149.2 CE lleva a la conclusión de que la cultura es competencia tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas y que esta concurrencia de competencias está ordenada a la preservación y estímulo de los valores culturales propios del cuerpo social desde la instancia pública correspondiente (SSTC 49/1984, 31/2010) [FJ 3].
El Estado, ex art. 149.2 CE, puede establecer acciones de fomento en materias culturales en relación con aquellas cuestiones que requieran de tratamientos generales o que exijan de una acción pública supraordenada a la de una o varias Comunidades Autónomas o, como suele ser más habitual, en ejercicio de un título genérico de intervención anclado en el deber que la Constitución le impone en el servicio de la cultura [FJ 3].
Doctrina sobre la competencia exclusiva del Estado respecto a la preservación del patrimonio cultural común (SSTC 49/1984, 71/1997) [FJ 5].
El alcance del fallo es meramente declarativo, con declaración de la titularidad de la competencia controvertida a favor de la Comunidad Autónoma de Cataluña, pero sin afectar a situaciones ya consolidadas, al haber agotado la resolución impugnada su virtualidad con el pago de las ayudas y finalizado el plazo de su justificación (STC 109/1996, 38/2012) [FJ 10].
Resolución de 13 de marzo de 2008, del Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música. Convocatoria de ayudas para 2008, dentro del programa de espacios escénicos de nueva generación
Artículos 5, 7 a 9, 11, 12, 14, 15 (delimita)
Artículo 149.1.27, f. 3
Artículo 149.1.28, f. 3
Artículo 149.2, ff. 1, 3, 5, 6, 8
Artículo 31.4, f. 8
Artículo 127.1 a), f. 3
Artículo 127.1 d) apartado 1, f. 3
Artículo 127.1 d) apartado 2, f-3
Artículo 1, ff. 2, 7, 8
Artículo 2, ff. 2, 8
Artículo 3, ff. 2, 8
Artículo 5, ff. 1, 2, 8, 9, 11
Artículo 5 b), ff. 8, 11
Artículo 6, ff. 2, 8
Artículo 7, ff. 1, 2, 8, 9
Artículo 8, ff. 1, 2, 8, 9, 11
Artículo 9, ff. 1, 2, 8, 9, 11
Artículo 10, ff. 2, 8
Artículo 11, ff. 2, 11
Artículo 12, ff. 8, 11
Artículo 12 apartados 5 a 7, ff. 8, 9, 11
Anexo II, ff. 8, 9
Alcance del fallo en conflictos positivos de competenciaAlcance del fallo en conflictos positivos de competencia, f. 10
Competencias en materia de culturaCompetencias en materia de cultura, ff. 3 a 6, 8, 10
Coordinación entre el Estado y las Comunidades AutónomasCoordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ff. 4, 6, 7
Gasto públicoGasto público, ff. 6, 7
Poder de gasto del EstadoPoder de gasto del Estado, f. 4
Territorialización de partidas presupuestariasTerritorialización de partidas presupuestarias, ff. 6, 7
Beneficiarios de subvencionesBeneficiarios de subvenciones, f. 9
CulturaCultura, f. 3
Distribución territorial de subvenciones estatalesDistribución territorial de subvenciones estatales, ff. 3, 4, 7 a 9
Gestión autonómica de subvenciones públicasGestión autonómica de subvenciones públicas, ff. 2 a 7
Gestión de subvenciones públicasGestión de subvenciones públicas, ff. 3, 4, 6
Modelo de solicitud de subvenciónModelo de solicitud de subvención, f. 9
Objeto de las subvenciones públicasObjeto de las subvenciones públicas, f. 9
Subvenciones públicasSubvenciones públicas, ff. 4, 6, 7
TeatroTeatro, f. 2
CataluñaCataluña, ff. 3, 4, 5, 6, 8, 10

References: resolución 
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Artículo 149

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Artículo 31

Artículo 127

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