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Timestamp: 2020-01-23 06:22:29+00:00

Document:
présentées le 14 novembre 2002 (1)
Affaire C-465/00
Österreichischer Rundfunk e.a.
et affaires jointes C-138/01 et C-139/01
Christa Neukomm et Josef Lauermann
Par trois ordonnances distinctes du 12 décembre 2000 et des 14 et 28 février 2001, le Verfassungsgerichtshof et l'Oberster Gerichtshof (Autriche) ont posé à la Cour de justice plusieurs questions préjudicielles portant sur l'interprétation des dispositions de la directive 95/46/CE, relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (2) (ci-après la «directive 95/46» ou simplement la «directive»), et des principes généraux de l'ordre juridique communautaire en matière de confidentialité. En résumé, les juridictions de renvoi souhaitent savoir si ces dispositions et principes s'opposent à une réglementation nationale qui impose la collecte des données sur les revenus de certains salariés de sociétés et d'entités publiques en vue de les insérer, avec l'indication du nom des personnes concernées, dans le rapport d'un organisme étatique (la Cour des comptes) qui est destiné à être rendu public.
Pour tracer le cadre juridique pertinent aux fins des présentes affaires, il convient tout d'abord de rappeler l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (ci-après la «CEDH»), expressément mentionné dans certaines questions, aux termes duquel:
2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui» (3).
Au niveau communautaire, la réglementation en cause est la directive 95/46 qui a été adoptée sur la base de l'article 100 A du traité CE (devenu, après modification, article 95 CE) en vue de favoriser la libre circulation des données à caractère personnel grâce à l'harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement de ces données.
La directive repose sur l'idée «que les différences entre États membres quant au niveau de protection des droits et libertés des personnes, notamment du droit à la vie privée, à l'égard des traitements de données à caractère personnel peuvent empêcher la transmission de ces données du territoire d'un État membre à celui d'un autre État membre; que ces différences peuvent dès lors constituer un obstacle à l'exercice d'une série d'activités économiques à l'échelle communautaire, fausser la concurrence et empêcher les administrations de s'acquitter des responsabilités qui leur incombent en vertu du droit communautaire» (septième considérant). Le législateur communautaire a donc considéré «que, pour éliminer les obstacles à la circulation des données à caractère personnel, le niveau de protection des droits et libertés des personnes à l'égard du traitement de ces données [devait] être équivalent dans tous les États membres». Pour y parvenir, il a jugé qu'une mesure d'harmonisation au niveau communautaire était nécessaire, puisque l'objectif de la libre circulation des données à caractère personnel, «fondamental pour le marché intérieur, ne [pouvait] pas être atteint par la seule action des États membres, compte tenu en particulier de l'ampleur des divergences qui [existaient] [...] entre les législations nationales applicables en la matière et de la nécessité de coordonner les législations des États membres pour que le flux transfrontalier de données à caractère personnel soit réglementé d'une manière cohérente et conforme à l'objectif du marché intérieur au sens de l'article 7 A du traité» (huitième considérant). En revanche, à la suite de l'adoption d'une mesure d'harmonisation, «du fait de la protection équivalente résultant du rapprochement des législations nationales, les États membres ne [pourraient] plus faire obstacle à la libre circulation entre eux de données à caractère personnel pour des raisons relatives à la protection des droits et libertés des personnes, notamment du droit à la vie privée» (neuvième considérant).
Cela dit, le législateur communautaire a estimé qu'un niveau de protection «équivalent dans tous les États membres» ne pouvait pas être déterminé en faisant abstraction de l'exigence «que les droits fondamentaux des personnes soient sauvegardés» (troisième considérant). Dans cette optique, il a en particulier considéré «que l'objet des législations nationales relatives au traitement des données à caractère personnel est d'assurer le respect des droits et libertés fondamentaux, notamment du droit à la vie privée reconnu également dans l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et dans les principes généraux du droit communautaire». Pour cette raison, il a estimé que «le rapprochement de ces législations ne [devait] pas conduire à affaiblir la protection qu'elles assurent mais [devait], au contraire, avoir pour objectif de garantir un niveau élevé de protection dans la Communauté» (dixième considérant).
C'est donc à la lumière de ces prémisses et considérations qu'il convient de lire l'article 1er de la directive, qui en définit l'objet comme suit:
En ce qui concerne les principales définitions énoncées à l'article 2 de la directive, il convient en l'espèce de rappeler que:
c) par «responsable du traitement» on entend «la personne physique ou morale, l'autorité publique, le service ou tout autre organisme qui, seul ou conjointement avec d'autres, détermine les finalités et les moyens du traitement de données à caractère personnel».
L'article 3 définit le champ d'application de la directive, en précisant, au paragraphe 1, que celle-ci «s'applique au traitement des données à caractère personnel, automatisé en tout ou en partie, ainsi qu'au traitement non automatisé de données à caractère personnel contenues ou appelées à figurer dans un fichier». Toutefois, aux termes du paragraphe 2, la directive ne s'applique pas au traitement de données à caractère personnel:
- «mis en oeuvre pour l'exercice d'activités qui ne relèvent pas du champ d'application du droit communautaire, telles que celles prévues aux titres V et VI du traité sur l'Union européenne, et, en tout état de cause, [les] traitements ayant pour objet la sécurité publique, la défense, la sûreté de l'État (y compris le bien-être économique de l'État lorsque ces traitements sont liés à des questions de sûreté de l'État) et les activités de l'État relatives à des domaines du droit pénal»,
- ou «effectué par une personne physique pour l'exercice d'activités exclusivement personnelles ou domestiques.»
Aux fins de la présente espèce, il y a lieu en outre de rappeler certaines dispositions du chapitre II de la directive, intitulé «Conditions générales de licéité des traitements de données à caractère personnel» (articles 5 à 21). En particulier, on observera que, en vertu de l'article 6, paragraphe 1, les «États membres prévoient que les données à caractère personnel doivent être:
L'article 7 détermine ensuite les cas dans lesquels «le traitement de données à caractère personnel [...] peut être effectué», en précisant, pour ce qui nous occupe, que le traitement est permis lorsqu'il est nécessaire «au respect d'une obligation légale à laquelle le responsable du traitement est soumis» ou «à l'exécution d'une mission d'intérêt public ou relevant de l'exercice de l'autorité publique, dont est investi le responsable du traitement ou le tiers auquel les données sont communiquées».
Il convient en outre de rappeler que l'article 13 autorise les États membres à déroger à certaines dispositions de la directive, et notamment à l'article 6, paragraphe 1, si cela est nécessaire pour sauvegarder, entre autres, «un intérêt économique ou financier important d'un État membre ou de l'Union européenne, y compris dans les domaines monétaire, budgétaire et fiscal» [point e)] ou «une mission de contrôle, d'inspection ou de réglementation relevant, même à titre occasionnel, de l'exercice de l'autorité publique» dans des cas particuliers au nombre desquels figure celui visé au point e) qui vient d'être évoqué [point f)].
Nous citerons enfin l'article 22, aux termes duquel «les États membres prévoient que toute personne dispose d'un recours juridictionnel en cas de violation des droits qui lui sont garantis par les dispositions nationales applicables au traitement en question».
La législation autrichienne
Les articles 126b, 126c, 127, 127a et 127b du Bundesverfassungsgesetz (loi constitutionnelle fédérale, ci-après le «BVG») régissent les compétences du Rechnungshof (Cour des comptes autrichienne), en soumettant à son contrôle comptable les entités juridiques suivantes: l'État fédéral, les Länder, les grandes communes et également - en cas de demande motivée du gouvernement d'un Land - les communes de moins de 20 000 habitants, les associations de communes, les organismes d'assurance sociale, les organismes représentatifs professionnels légaux, les établissements, Fonds et fondations gérés par des organes de l'État fédéral ou des Länder ou par les personnes qui en ont été chargées par ceux-ci, ainsi que les entreprises gérées par l'État fédéral, par un Land ou une commune, ou dans lesquelles ces derniers détiennent (à eux seuls ou en commun avec d'autres entités juridiques soumises au contrôle du Rechnungshof) une participation d'au moins 50 % conformément au droit des sociétés ou qu'ils contrôlent d'une autre façon. L'article 31a, paragraphe 1, du Rundfunkgesetz (4) (loi sur la radiodiffusion) précise en outre que l'Österreichischer Rundfunk (radio nationale autrichienne, ci-après l'«ÖRF») est lui aussi soumis au contrôle du Rechnungshof.
Aux termes de l'article 8 du Bundesverfassungsgesetz über die Begrenzung von Bezügen öffentlicher Funktionäre (5) (loi constitutionnelle fédérale sur la limitation du traitement des fonctionnaires, ci-après le «BezBegrBVG»):
«1. Les entités juridiques soumises au contrôle du Rechnungshof sont tenues de lui communiquer, dans les trois premiers mois de l'année, une année civile sur deux, les traitements ou les pensions de retraite des personnes qui, tout au moins au cours de l'une des deux années civiles précédentes, ont perçu des traitements ou des pensions de retraite qui étaient annuellement supérieurs à 14 fois 80 % du montant de base mensuel visé à l'article premier [soit 14 fois 5 887,87 euros en 2000]. Les entités juridiques sont également tenues d'indiquer les traitements et les pensions de retraite des personnes qui perçoivent un autre traitement ou une autre pension de retraite d'une entité juridique soumise au contrôle du Rechnungshof. [...] Si cette obligation d'information n'est pas respectée par ces entités juridiques, le Rechnungshof doit contrôler les documents concernés et élaborer son rapport sur cette base.
3. Le Rechnungshof est tenu de rassembler ces informations dans un rapport - en séparant les valeurs annuelles. Le rapport doit recenser toutes les personnes dont les traitements annuels et les pensions de retraite versés par des entités juridiques soumises au contrôle du Rechnungshof excèdent le montant total mentionné au paragraphe 1. Le rapport doit être transmis au Nationalrat (Conseil national), au Bundesrat et aux Landtage (parlements des Länder).»
Des travaux préparatoires de la loi il résulte, nous dit-on, que ledit rapport doit indiquer le nom du salarié et le montant du traitement perçu; le rapport doit ensuite être mis à la disposition d'un large public, de manière à assurer «une large information des Autrichiennes et des Autrichiens sur les traitements versés par les caisses publiques» (6).
Les faits et les questions préjudicielles dans l'affaire C-465/00
L'affaire C-465/00 a pour origine un différend qui a surgi quant à l'interprétation de l'article 8 du BezBegrBVG entre le Rechnungshof et plusieurs entités juridiques soumises à son contrôle, à savoir certaines collectivités territoriales (le Land Niederösterreich, la ville de Wiener Neustadt et la commune de Kaltenleutgeben), la Banque centrale autrichienne (Österreichische Nationalbank), un organisme représentatif légal (la Wirtschaftskammer Steiermark), une entreprise publique chargée de «missions d'intérêt général» (l'ÖRF), et une entreprise publique à but lucratif, «en concurrence avec d'autres entreprises nationales et étrangères non soumises au contrôle du Rechnungshof» (l'Austrian Airlines Österreichische Luftverkehrs-Aktiengesellschaft, ci-après l'«Austrian Airlines»).
Plus précisément, à l'occasion d'un contrôle portant sur les pensions de retraite et traitements versés en 1998 et en 1999, lesdites entités se sont bornées à communiquer sous une forme anonyme les données relatives aux revenus de leurs salariés, à l'exception de la Wirtschaftskammer Steiermark qui n'a communiqué aucune donnée. Lorsque le Rechnungshof s'est ensuite efforcé de procéder à un examen direct des documents comptables, ces mêmes entités n'ont pas accepté le contrôle ou l'ont subordonné à la condition (jugée inacceptable par le Rechnungshof) que les données en question soient rendues anonymes.
Le Rechnungshof a donc saisi le Verfassungsgerichtshof, en lui demandant de le déclarer compétent pour réaliser le contrôle auprès des entités en cause afin de pouvoir établir le rapport sur les revenus visé à l'article 8 du BezBegrBVG. Les défendeurs au principal se sont, quant à eux, opposés à la demande du Rechnungshof, en demandant que soit déclarée illégale l'indication, dans le rapport, des noms et des fonctions des personnes concernées. À cet égard, ils ont notamment fait valoir qu'une publication du nom et des fonctions des salariés concernés serait contraire aux dispositions de la directive et aux principes communautaires en matière de protection de la vie privée et créerait un obstacle illégal à la libre circulation des travailleurs.
Saisi de ces questions, le Verfassungsgerichtshof a ensuite estimé nécessaire de poser à la Cour, en application de l'article 234 CE, les questions préjudicielles suivantes:
«1) Les dispositions du droit communautaire, en particulier celles sur la protection des données, doivent-elles être interprétées en ce sens qu'elles s'opposent à une réglementation nationale qui oblige un organe étatique à collecter et à communiquer des données sur des revenus aux fins de la publication des noms et revenus des salariés:
a) d'une collectivité territoriale,
b) d'une station publique de radiodiffusion,
c) d'une banque centrale nationale,
d) d'un organisme représentatif légal,
e) d'une entreprise gérée à des fins lucratives, partiellement contrôlée par l'État?
2) Si la Cour répond par l'affirmative, du moins partiellement, à la question posée:
les dispositions qui s'opposent à une réglementation nationale telle que décrite ci-dessus sont-elles directement applicables, en ce sens qu'elles peuvent être invoquées par les personnes tenues de procéder à la divulgation en cause, pour empêcher l'application des règles nationales contraires?»
Les faits et les questions préjudicielles dans les affaires C-138/01 et C-139/01
Mme Christa Neukomm et M. Josef Lauermann sont salariés de l'ÖRF, qui leur verse un salaire supérieur au seuil fixé à l'article 8 du BezBegrBVG. En vertu de cette disposition, l'ÖRF est donc tenu de communiquer au Rechnungshof les données relatives à leur rémunération.
Par deux recours distincts, Mme Neukomm et M. Lauermann ont saisi respectivement l'Arbeits- und Sozialgericht Wien (Autriche) et le Landesgericht St. Pölten (Autriche) d'une demande en référé visant à interdire à l'ÖRF la transmission nominative de leurs données. À l'appui de ces demandes, pour ce qui nous occupe, les requérants ont fait valoir la violation de leurs droits fondamentaux (notamment du droit au respect de la vie privée inscrit à l'article 8 de la CEDH) et des dispositions de la directive. Dans le cadre des deux procédures, tout en concluant au rejet des demandes, l'ÖRF a déclaré qu'il partageait les appréciations faites par ses salariés.
Les juridictions saisies ont rejeté les demandes des requérants par des décisions qui ont été ensuite confirmées en appel par l'Oberlandesgericht Wien. Les requérants ont ensuite introduit un recours en cassation des décisions de second degré devant l'Oberster Gerichtshof, lequel, se référant aux questions qui avaient déjà été soulevées par le Verfassungsgerichtshof, a décidé de surseoir à statuer dans les deux affaires et de déférer à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) Les dispositions du droit communautaire, en particulier celles sur la protection des données [articles combinés 1er, 2, 6, 7 et 22 de la directive 95/46/CE, 6 (ex-article F) TUE et 8 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales] doivent-elles être interprétées en ce sens qu'elles s'opposent à une réglementation nationale qui oblige une station publique de radiodiffusion, en sa qualité d'entité juridique, à communiquer des données sur les revenus de ses salariés et un organe étatique à collecter et à communiquer ces données aux fins de la publication des noms et revenus de ces salariés?
2) Si la Cour répond par l'affirmative à la question posée: les dispositions qui s'opposent à une réglementation nationale telle que décrite ci-dessus sont-elles directement applicables, en ce sens qu'elles peuvent être invoquées par l'organisme tenu de procéder à la divulgation en cause pour empêcher l'application de règles nationales contraires et que, par conséquent, cet organisme ne peut pas se prévaloir d'une obligation légale nationale à l'encontre des salariés concernés par cette divulgation?»
Dans l'affaire C-465/00, des observations écrites ont été présentées par les parties au principal, la Commission, les gouvernements autrichien, danois, finlandais, italien, néerlandais, suédois et le gouvernement du Royaume-Uni. Dans les affaires C-138/01 et C-139/01, jointes par ordonnance du 17 mai 2001, des observations écrites ont été déposées par la Commission, les gouvernements autrichien, italien, néerlandais, suédois et le gouvernement du Royaume-Uni.
Une audience commune à ces trois affaires s'est tenue le 18 juin 2002, à laquelle ont participé la Marktgemeinde Kaltenleutgeben, le Land Niederösterreich, l'Österreichische Nationalbank, l'Austrian Airlines, l'ÖRF, la Commission et les gouvernements autrichien, finlandais, italien, néerlandais et suédois.
Comme nous l'avons vu, dans les trois affaires ce sont en substance les mêmes questions qui sont posées à la Cour: l'une relative à la compatibilité d'une réglementation telle que l'autrichienne avec les dispositions de la directive et avec les principes généraux de l'ordre juridique communautaire en matière de confidentialité; l'autre, à titre subsidiaire, relative à l'effet direct des dispositions communautaires avec lesquelles, dans le cadre de l'examen de la première question, une telle réglementation a été éventuellement déclarée incompatible.
Pour répondre aux questions formulées dans les trois ordonnances de renvoi (que nous aborderons bien entendu conjointement), il convient dès lors d'apprécier, en premier lieu, si une réglementation nationale telle que celle en cause est compatible avec les dispositions de la directive puis, en second lieu, si une telle réglementation est contraire aux principes généraux de l'ordre juridique communautaire en matière de confidentialité. En outre, si une réglementation de cette nature devait se révéler contraire aux dispositions de la directive ou aux principes en matière de confidentialité, il faudra alors apprécier également l'applicabilité directe de ces dispositions et principes.
Sur la compatibilité d'une réglementation nationale telle que celle en cause avec les dispositions de la directive
Ainsi que nous l'avons exposé, les juridictions nationales souhaitent savoir en premier lieu si une réglementation telle que celle en cause impose un traitement de données à caractère personnel qui est contraire au régime défini par la directive. La réponse à cette question présuppose évidemment que la directive soit applicable au cas d'espèce, ce qui n'est cependant pas du tout sûr et a même été ouvertement contesté par plusieurs parties.
Rappelons en effet que, aux termes de l'article 3 de la directive, celle-ci ne s'applique pas à tout «traitement de données à caractère personnel», en particulier, pour ce qui nous occupe, elle ne s'applique pas au traitement «mis en oeuvre pour l'exercice d'activités qui ne relèvent pas du champ d'application du droit communautaire» (article 3, paragraphe 2, premier tiret). Partant du principe que les différentes opérations prévues à l'article 8 du BezBegrBVG (collecte des données relatives aux traitements et pensions, communication au Rechnungshof, insertion dans le rapport, présentation du rapport aux organes compétents et publication dudit rapport) comportent un «traitement de données à caractère personnel», presque tous les intervenants à la procédure devant la Cour et les juges a quo eux-mêmes se sont donc penchés sur le point de savoir si les activités pour lesquelles ce traitement est mis en oeuvre relèvent ou non «du champ d'application du droit communautaire» au sens de l'article 3, paragraphe 2, premier tiret, de la directive. Ce n'est qu'en cas de réponse affirmative que l'on pourra en effet considérer que le traitement en question est couvert par les dispositions de la directive.
Il nous semble dès lors évident que, aux fins de la présente analyse, la question de l'applicabilité de la directive s'impose comme un préalable inéluctable, étant donné qu'en cas de réponse négative il n'y aurait à l'évidence pas lieu d'apprécier la compatibilité d'une réglementation telle que celle en cause avec les dispositions de la directive. Nous aborderons donc d'abord cette question.
Considérations des juridictions de renvoi et argumentation des parties
Tout en reconnaissant le caractère controversé de la question, les juges a quo semblent enclins à considérer que la directive couvre également un traitement tel que celui considéré en l'espèce, puisqu'elle aurait réalisé une harmonisation complète en la matière pour assurer une pleine «protection des libertés et droits fondamentaux des personnes physiques, notamment de leur vie privée, à l'égard du traitement des données à caractère personnel» (article 1er, paragraphe 1). Ils observent en outre que l'activité de contrôle du Rechnungshof, pour laquelle est mis en oeuvre le traitement en cause, pourrait relever du champ d'application du droit communautaire en raison d'une incidence éventuelle sur la libre circulation des travailleurs (article 39 CE), d'autant plus au regard du fait qu'une entreprise publique qui est en concurrence avec des opérateurs (nationaux et étrangers) qui ne sont pas tenus de rendre publiques les données relatives aux traitements de leurs salariés est également soumise à ce contrôle.
Les entités défenderesses dans le litige pendant devant le Verfassungsgerichtshof sont naturellement du même avis. À quelques légères différences près, elles soutiennent en substance que l'activité de contrôle du Rechnungshof relève du champ d'application du droit communautaire parce que, en pesant sur les conditions de travail des salariés des entités concernées, elle touche des aspects qui sont en partie régis par des dispositions communautaires en matière sociale (7), ou, surtout, parce qu'elle est susceptible d'entraver la libre circulation des travailleurs en violation de l'article 39 CE.
S'agissant en particulier de ce dernier aspect, il est soutenu que le contrôle du Rechnungshof, d'une part, affecterait la possibilité pour les salariés des entités concernées de chercher un emploi dans un autre État membre (probablement parce que la publication de leur salaire limiterait leur pouvoir de négociation vis-à-vis de sociétés étrangères); d'autre part, ce contrôle découragerait les ressortissants des autres États membres qui voudraient se rendre en Autriche pour travailler auprès des entités qui y sont soumises.
Plus spécialement, l'Österreichische Nationalbank (Banque centrale autrichienne) fait en outre valoir que l'atteinte à la libre circulation des travailleurs serait aggravée du fait que le contrôle viserait également les succursales des entreprises concernées, situées dans d'autres États membres; selon l'Austrian Airlines, cette atteinte serait particulièrement grave dans son cas, puisqu'elle est en concurrence avec des compagnies d'autres États membres qui ne sont pas soumises à pareil contrôle.
Enfin, de l'avis de l'ÖRF, l'activité du Rechnungshof relèverait du champ d'application du droit communautaire (et le traitement y afférent serait couvert par les dispositions de la directive) parce que l'article 8 du BezBegrBVG s'analyserait comme une disposition de mise en oeuvre de la directive.
Les observations du Rechnungshof, de la république d'Autriche et de la République italienne vont en revanche en sens contraire. Selon ces parties, l'activité de contrôle visée à l'article 8 du BezBegrBVG serait l'expression d'un pouvoir autonome de l'État, clairement destiné à la poursuite de finalités d'intérêt général en matière de comptabilité publique, et ne relèverait dès lors en aucune façon du champ d'application du droit communautaire. Elles ajoutent que la directive, adoptée sur le fondement de l'article 100 A du traité, a essentiellement pour objectif la réalisation du marché intérieur, par rapport auquel la protection du droit à la vie privée ne revêtirait qu'un caractère accessoire. À leur avis, en outre, le contrôle en question ne serait pas de nature à entraver la libre circulation des travailleurs, étant donné qu'il n'empêcherait nullement les salariés des entités concernées d'aller travailler dans un autre État membre ou les salariés d'autres États membres d'entrer au service de ces entités.
La Commission, quant à elle, n'a pas exprimé une position claire et nette sur le point en question, étant donné qu'elle a présenté dans les trois affaires des observations écrites qui ne coïncidaient pas tout à fait et que, à l'audience, elle a ensuite modifié les conclusions auxquelles elle était précédemment parvenue.
Dans les observations écrites présentées dans l'affaire C-465/00, elle a soutenu que la directive ne s'applique pas à un traitement tel que celui en cause, puisque celui-ci est mis en oeuvre pour l'exercice d'une activité de contrôle comptable qui ne relève pas du champ d'application du droit communautaire. Cette activité concernerait en effet la politique budgétaire nationale qui, abstraction faite de certaines limitations prévues dans le cadre de l'Union économique et monétaire, n'est pas régie au niveau communautaire et reste dès lors pour l'essentiel de la compétence des États membres. D'autre part, poursuit la Commission, il convient également d'exclure que l'activité en question entre dans le champ d'application du droit communautaire en raison de son incidence éventuelle sur le fonctionnement du marché intérieur. Cela s'expliquerait notamment par le fait que: i) le rapport sur les revenus et sa publication ne comporteraient aucun traitement transfrontalier de données; ii) le désavantage concurrentiel allégué des entreprises soumises au contrôle du Rechnungshof serait en tout état de cause négligeable; et iii) l'influence de la réglementation en cause sur les choix effectués par les travailleurs serait trop aléatoire et indirecte pour pouvoir représenter effectivement un obstacle à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté.
Dans les observations écrites qui ont été ultérieurement présentées dans les affaires jointes C-138/01 et C-139/01, la Commission a en substance confirmé la thèse selon laquelle l'activité du Rechnungshof se situe en dehors du champ d'application du droit communautaire. Elle a cependant ajouté que le traitement effectué par les entités soumises au contrôle du Rechnungshof grâce à la collecte des données sur les salaires de leurs salariés serait en réalité mis en oeuvre pour l'exercice de deux activités distinctes: la première consisterait dans le paiement de ces salaires et relèverait du champ d'application du droit communautaire en raison de l'incidence possible sur la libre circulation des travailleurs et sur le principe d'égalité des rémunérations entre travailleurs masculins et travailleurs féminins (article 141 CE); la seconde consisterait dans la communication des données en question au Rechnungshof aux fins de l'établissement du rapport visé à l'article 8 du BezBegrBVG, et cette activité, comme cela avait déjà été allégué précédemment, échapperait au champ d'application du droit communautaire. Considérant que la première activité serait «éclipsée» par l'activité de contrôle comptable (pour laquelle sont mis en oeuvre les autres traitements effectués par le Rechnungshof), la Commission a conclu que la collecte des données sur les revenus ne constitue pas non plus un traitement couvert par les dispositions de la directive.
Toutefois, à l'audience, la Commission a modifié cette conclusion et a adhéré à la thèse de l'applicabilité de la directive. Elle a en particulier commencé par préciser que l'article 8 du BezBegrBVG prévoit en substance cinq traitements: la collecte des données par les entités juridiques soumises au contrôle, la communication de ces données au Rechnungshof, l'insertion desdites données par le Rechnungshof dans le rapport prévu à cet effet, la communication de ce rapport au Parlement et la publication dudit rapport. Les quatre derniers traitements ne seraient pas couverts par les dispositions de la directive, conformément à l'article 3, paragraphe 2, en tant qu'ils sont mis en oeuvre pour l'exercice d'une activité de contrôle comptable qui échappe au champ d'application du droit communautaire. Or, s'écartant de ce qu'elle avait dit auparavant, lors de l'audience la Commission a observé que le premier traitement, relatif à la collecte des données par les entités juridiques soumises au contrôle, relèverait des dispositions de la directive. En effet, il serait mis en oeuvre en vue du (seul) paiement des salaires et, partant, pour une activité qui entrerait dans le champ d'application du droit communautaire, d'une part, en raison de son incidence éventuelle sur la libre circulation des travailleurs et, d'autre part, en raison de son importance aux fins de l'application de plusieurs règles communautaires en matière sociale (en particulier l'article 141 CE). La réutilisation de ces données également pour l'activité de contrôle comptable donnerait en revanche lieu à un «traitement ultérieur» au sens de l'article 6, paragraphe 1, sous b), de la directive, dont la licéité devrait être appréciée au regard des dérogations prévues à l'article 13.
Passant à l'appréciation des différentes thèses en présence, nous sommes tout d'abord d'accord avec la Commission pour dire que l'article 8 du BezBegrBVG prévoit en substance cinq traitements: la collecte des données relatives aux traitements et pensions par les entités concernées; la communication de ces données au Rechnungshof; leur insertion par celui-ci dans le rapport prévu à cet effet; la communication de ce rapport au Parlement et aux autres organes compétents, et la publication dudit rapport. En revanche, nous ne sommes pas d'accord avec ce que la Commission a soutenu dans les secondes observations écrites et lors de l'audience en ce qui concerne le premier de ces traitements (à savoir la collecte des données par les entités soumises au contrôle du Rechnungshof); en effet, nous ne croyons pas que ce traitement soit effectué par les entités concernées aux fins du paiement des salaires à leurs salariés et, partant, pour l'exercice d'une activité qui, selon la Commission, relèverait, à la différence de celle à laquelle les quatre autres traitements sont réputés servir, «du champ d'application du droit communautaire» au sens de l'article 3, paragraphe 2, de la directive.
Il nous semble en effet que l'article 8 du BezBegrBVG impose aux entités juridiques soumises au contrôle du Rechnungshof un traitement différent et subséquent par rapport à celui qu'elles réalisent normalement, dans la gestion de leur comptabilité, en vue du paiement des salaires à leurs salariés. Le premier des traitements prévus par cette disposition comporte la sélection et l'extrapolation, parmi toutes les données qui figurent dans la comptabilité des entités concernées, de celles relatives aux traitements et aux pensions «des personnes qui, tout au moins au cours de l'une des deux années civiles précédentes, ont perçu des traitements ou des pensions de retraite qui étaient annuellement supérieurs à 14 fois 80 % du montant de base mensuel», compte tenu également des autres traitements ou pensions éventuellement perçus d'autres entités soumises au contrôle du Rechnungshof. Il s'agit donc d'un traitement particulier des données dont disposent ces entités, qui ne saurait assurément être confondu avec des traitements d'un autre type que ces mêmes entités doivent normalement réaliser pour la gestion de leur comptabilité et le paiement des salaires à tous les salariés. Cela est précisément dû au fait que, à la différence de ces traitements, celui en cause constitue un traitement ad hoc, qui est spécifiquement et exclusivement destiné à permettre l'activité de contrôle comptable prévue par cette disposition.
Cela étant précisé, pour déterminer si les cinq traitements prévus à l'article 8 du BezBegrBVG sont couverts par les dispositions de la directive, il convient à présent d'aborder la question de savoir si l'activité de contrôle du Rechnungshof à laquelle ils sont destinés entre ou non «dans le champ d'application du droit communautaire» au sens de l'article 3, paragraphe 2.
À notre avis, cette question appelle une réponse négative. L'activité en question est en effet exercée par le Rechnungshof afin d'assurer «une large information des Autrichiennes et des Autrichiens sur les traitements versés par les caisses publiques» et de favoriser ainsi une gestion correcte des deniers publics. Il s'agit donc, ainsi que l'ont observé le Rechnungshof, la Commission et les gouvernements autrichien et italien, d'une activité publique de contrôle, prévue et régie par les autorités autrichiennes (même par la voie d'une loi constitutionnelle) sur la base d'un choix autonome de nature politique et institutionnelle qu'elles ont fait et non pas pour satisfaire à une obligation communautaire. Étant donné qu'elle ne fait l'objet d'aucune réglementation communautaire spécifique, cette activité ne peut que relever de la compétence des États membres.
Cette conclusion ne nous semble pas non plus infirmée par les arguments qui ont été avancés en sens contraire pour tenter de faire entrer l'activité du Rechnungshof dans le champ d'application du droit communautaire. À cet effet, comme nous l'avons vu, on a invoqué en particulier la prétendue importance que cette activité revêtirait pour certaines règles du traité et du droit dérivé, mais aucune des hypothèses évoquées ne nous semble fondée.
Tout d'abord, au-delà de considérations assez vagues, personne n'a su réellement expliquer l'importance que pourrait revêtir l'activité en question du point de vue de l'article 141 CE. Considérant en effet que cette activité concerne indistinctement les données relatives aux travailleurs des deux sexes, on ne parvient vraiment pas à saisir en quoi le contrôle du Rechnungshof serait susceptible d'avoir une influence sur l'application du principe de l'égalité de rémunération consacré par cette disposition. Du reste, nous ne parvenons pas davantage à comprendre quel rapport ce contrôle pourrait avoir avec les autres dispositions communautaires en matière sociale qui ont été mentionnées par certains des intervenants, c'est-à-dire avec les articles 136 CE et 137 CE en matière de politique sociale, avec la directive 76/207 (8), et avec le règlement n° 1408/71 (9). Ces références ont également été faites sans la moindre explication et, en tout état de cause, avec la meilleure volonté, nous n'arrivons pas à saisir le lien de rattachement avec l'activité de contrôle du Rechnungshof.
Artificielle, et en tout cas non convaincante, nous semble en outre la tentative de faire entrer cette activité dans le champ d'application du droit communautaire en invoquant son incidence éventuelle sur la libre circulation des travailleurs qui est garantie par l'article 39 CE. Nous relevons en effet, à titre liminaire, que les ordonnances de renvoi ne mettent pas en évidence des éléments transfrontaliers susceptibles de justifier une application de cette disposition dans les litiges au principal, sauf, tout au plus, de manière hypothétique, et ce, par conséquent, en contradiction avec la jurisprudence de la Cour, selon laquelle «une perspective professionnelle purement hypothétique dans un autre État membre ne constitue pas un lien suffisant avec le droit communautaire pour justifier l'application de l'article 48 du traité [CE (devenu, après modification, article 39 CE)]» (10).
À supposer même que l'on fasse abstraction de cette remarque, nous pensons également que la réglementation en cause n'est pas susceptible d'être qualifiée d'obstacle à la libre circulation des travailleurs. Étant donné en effet qu'elle concerne de la même manière les travailleurs nationaux et les travailleurs étrangers, il nous semble que son influence éventuelle sur les choix opérés par les travailleurs est trop aléatoire et indirecte pour pouvoir effectivement constituer un obstacle à leur circulation au sens de l'article 39 CE. Rappelons à cet égard que la jurisprudence de la Cour, tout en admettant que «des dispositions même indistinctement applicables qui empêchent ou dissuadent un ressortissant d'un État membre de quitter son État d'origine pour exercer son droit à la libre circulation constituent [...] des entraves à cette liberté», a cependant précisé que, «pour être aptes à constituer de telles entraves, il faut [que ces dispositions] conditionnent l'accès des travailleurs au marché du travail» (11). Or, comme l'a fait observer notamment le gouvernement autrichien, même si le contrôle du Rechnungshof peut peut-être figurer parmi les éléments pris en considération par certains travailleurs en vue de leurs propres choix professionnels, il est évident qu'il ne conditionne ni l'accès des travailleurs d'autres États membres à un emploi en Autriche auprès des entités concernées ni l'accès des salariés de ces entités au marché du travail dans les autres États membres.
Nous considérons enfin comme étant également dénué de fondement (et à vrai dire peu clair) l'argument de l'ÖRF selon lequel l'activité du Rechnungshof relèverait du champ d'application du droit communautaire parce que l'article 8 du BezBegrBVG s'analyserait comme une disposition visant à transposer la directive. En réalité, la disposition en question n'énonce pas des règles générales sur les traitements de données à caractère personnel, afin de transposer dans l'ordre juridique national le régime prévu par la directive; elle se borne au contraire à imposer des traitements spécifiques strictement nécessaires à l'exercice de l'activité de contrôle du Rechnungshof. Or, à moins de verser dans une pétition de principe et de contredire la ratio de l'article 3, paragraphe 2, on ne saurait considérer comme une disposition de transposition de la directive n'importe quelle disposition de droit interne qui impose un traitement de données à caractère personnel, pour déduire ensuite de cette prémisse que tout traitement prévu par une disposition nationale est couvert par les dispositions de la directive, puisque par définition il est effectué pour l'exercice d'une activité entrant «dans le champ d'application du droit communautaire».
L'ensemble des considérations qui précèdent nous porte donc à croire que les traitements de données à caractère personnel tels que ceux visés à l'article 8 du BezBegrBVG ne sont pas couverts par les dispositions de la directive, puisqu'ils sont mis en oeuvre pour l'exercice d'une activité publique de contrôle comptable qui ne relève pas du champ d'application du droit communautaire au sens de l'article 3, paragraphe 2, de la directive.
Du reste, nous ne pensons pas que l'on puisse objecter à cet égard, comme semblent le faire les juridictions de renvoi, que la directive doit trouver application également en pareil cas parce qu'elle vise à assurer une pleine «protection des libertés et droits fondamentaux des personnes physiques, notamment de leur vie privée, à l'égard du traitement des données à caractère personnel» (article 1er, paragraphe 1).
Ainsi que nous l'avons déjà indiqué dans les conclusions présentées dans l'affaire Lindqvist (C-101/01, pendante devant la Cour), la directive a été adoptée sur la base de l'article 100 A du traité pour favoriser la libre circulation des données à caractère personnel grâce à l'harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres sur la protection des personnes physiques à l'égard du traitement de ces données. Le législateur communautaire a voulu en particulier instaurer un niveau de protection «équivalent dans tous les États membres», afin d'éliminer les obstacles à la circulation des données à caractère personnel résultant des «différences entre États membres quant au niveau de protection des droits et libertés des personnes, notamment du droit à la vie privée» (septième et huitième considérants). En effet, une fois la directive d'harmonisation adoptée, «du fait de la protection équivalente résultant du rapprochement des législations nationales, les États membres ne [pourraient] plus faire obstacle à la libre circulation entre eux de données à caractère personnel pour des raisons relatives à la protection des droits et libertés des personnes, notamment du droit à la vie privée» (neuvième considérant).
Il est vrai que, pour déterminer ce niveau de protection «équivalent dans tous les États membres», le législateur a tenu compte de la nécessité de sauvegarder «les droits fondamentaux des personnes» (deuxième et troisième considérants), en ayant par conséquent pour objectif de garantir un «niveau élevé» de protection (dixième considérant). Il a cependant toujours agi dans le cadre et dans le but de réaliser l'objectif principal de la directive, à savoir favoriser la libre circulation des données à caractère personnel, cela étant considéré comme «fondamental pour le marché intérieur» (huitième considérant).
La sauvegarde des droits fondamentaux représente par conséquent une valeur importante et une exigence dont le législateur communautaire a tenu compte en définissant les dispositions harmonisées nécessaires pour l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur, mais ne constitue pas un objectif autonome de la directive. Il faudrait considérer sinon que la directive vise également à protéger les individus à l'égard du traitement des données à caractère personnel indépendamment de l'objectif consistant à favoriser la libre circulation de ces données, avec la conséquence incongrue de faire relever du champ d'application de celle-ci également des traitements effectués pour l'exercice d'activités ne présentant aucun rapport avec l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur.
D'autre part, si l'on attribuait à la directive, outre le but de favoriser la libre circulation des données à caractère personnel dans le marché intérieur, l'objectif supplémentaire et autonome consistant à assurer la protection des droits fondamentaux (notamment du droit à la vie privée), on risquerait de mettre en cause la validité même de la directive, étant donné que la base juridique de celle-ci serait manifestement inappropriée dans ce cas. En effet, l'article 100 A du traité ne saurait être invoqué à titre de fondement de mesures qui dépassent les finalités spécifiques mentionnées dans cette disposition, à savoir pour des mesures qui ne seraient pas justifiées par l'objectif consistant à favoriser «l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur».
Rappelons à cet égard que, dans l'arrêt bien connu qui a annulé la directive 98/43/CE (12) pour défaut de base juridique, la Cour a récemment eu l'occasion de préciser que «les mesures visées à l'article 100 A, paragraphe 1, du traité sont destinées à améliorer les conditions de l'établissement et du fonctionnement du marché intérieur. Interpréter cet article en ce sens qu'il donnerait au législateur communautaire une compétence générale pour réglementer le marché intérieur serait non seulement contraire au libellé même des dispositions précitées, mais également incompatible avec le principe consacré à l'article 3 B du traité CE (devenu article 5 CE) selon lequel les compétences de la Communauté sont des compétences d'attribution» (13). En ce qui concerne spécifiquement la protection des droits fondamentaux, nous rappellerons que dans l'avis 2/94, rendu après l'adoption de la directive, la Cour a explicitement affirmé qu'«aucune disposition du traité ne conf[érait] aux institutions communautaires, de manière générale, le pouvoir d'édicter des règles en matière de droits de l'homme» (14).
À la lumière de l'ensemble des considérations qui précèdent, nous estimons par conséquent que les traitements de données à caractère personnel prévus par une réglementation telle que celle considérée en l'espèce ne sont pas couverts par les dispositions de la directive, puisqu'ils sont mis en oeuvre «pour l'exercice d'activités qui ne relèvent pas du champ d'application du droit communautaire» au sens de l'article 3, paragraphe 2, de cette même directive. Il s'ensuit qu'une telle réglementation ne saurait être tenue pour incompatible avec les dispositions de la directive.
Sur la compatibilité d'une réglementation nationale telle que celle en cause avec les principes généraux de l'ordre juridique communautaire en matière de confidentialité
Ayant précisé que la directive n'est pas applicable en l'espèce, il convient encore de vérifier si une réglementation telle que celle en cause est compatible avec les principes généraux du droit communautaire en matière de confidentialité, au nombre desquels figure notamment le droit au respect de la vie privée inscrit à l'article 8 de la CEDH (15), auquel les ordonnances de renvoi se réfèrent expressément.
À cet égard, nous devons observer que, «lorsqu'une réglementation nationale entre dans le champ d'application du droit communautaire, la Cour, saisie à titre préjudiciel, doit fournir tous les éléments d'interprétation nécessaires à l'appréciation, par la juridiction nationale, de la conformité de cette réglementation avec les droits fondamentaux dont elle assure le respect [...] En revanche, la Cour n'a pas cette compétence à l'égard d'une réglementation qui ne se situe pas dans le cadre du droit communautaire» (16).
Puisque, comme nous l'avons déjà indiqué, nous estimons que l'activité de contrôle prévue par la réglementation nationale en cause échappe au champ d'application du droit communautaire, nous croyons par conséquent que la Cour n'est pas compétente pour apprécier la conformité de cette réglementation avec les principes généraux de l'ordre juridique communautaire en matière de confidentialité.
Sur les questions relatives à l'applicabilité directe des dispositions de la directive et des principes généraux du droit communautaire en matière de confidentialité
Compte tenu des conclusions auxquelles nous sommes parvenu dans les points qui précèdent, nous estimons qu'il n'est pas nécessaire d'aborder les questions relatives à l'applicabilité directe des dispositions de la directive et des principes généraux de l'ordre juridique communautaire en matière de confidentialité.
À la lumière des considérations que nous venons d'exposer, nous proposons par conséquent à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par le Verfassungsgerichtshof et l'Oberster Gerichtshof que les traitements de données à caractère personnel prévus par la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 24 octobre 1995, relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, ne sont pas couverts par les dispositions de ladite directive, puisqu'ils sont mis en oeuvre «pour l'exercice d'activités qui ne relèvent pas du champ d'application du droit communautaire» au sens de l'article 3, paragraphe 2, de cette même directive. La Cour n'est pas compétente pour apprécier la conformité d'une telle réglementation avec les principes généraux du droit communautaire en matière de confidentialité.
2: - Directive du Parlement européen et du Conseil, du 24 octobre 1995 (JO L 281, p. 31).
3: - Cette disposition a été reprise à l'article 7 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, aux termes duquel «toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de ses communications». S'agissant notamment de la protection des données à caractère personnel, l'article 8 de cette même charte précise en outre:
3. Le respect de ces règles est soumis au contrôle d'une autorité indépendante.»
4: - BGBl. 1984/379 (Wv) telle que modifiée, BGBl. I, 2000/49.
5: - BGBl. I, 1997/64.
6: - Proposition de loi et rapport du comité, 453/A et 687 BlgNR, 20. GP.
7: - À cet égard, il est notamment fait référence aux articles 136 CE, 137 CE et 141 CE, à la directive 76/207/CEE du Conseil, du 9 février 1976, relative à la mise en oeuvre du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l'accès à l'emploi, à la formation et à la promotion professionnelles, et les conditions de travail (JO L 39, p. 40), et au règlement (CEE) n. 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (JO L 149, p. 2).
8: - Directive précitée à la note 7.
9: - Règlement précité à la note 7.
10: - Arrêt du 28 juin 1984, Moser (180/83, Rec. p. 2539, point 18). À cet égard, voir également arrêts du 28 mars 1979, Saunders (175/78, Rec. p. 1129); du 28 janvier 1992, Steen (C-332/90, Rec. p. I-341), et du 5 juin 1997, Uecker et Jacquet (C-64/96 et C-65/96, Rec. p. I-3171).
11: - Arrêt du 27 janvier 2000, Graf (C-190/98, Rec. p. I-493, point 23).
12: - Directive du Parlement européen et du Conseil, du 6 juillet 1998, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de publicité et de parrainage en faveur des produits du tabac (JO L 213, p. 9).
13: - Arrêt du 5 octobre 2000, Allemagne/Parlement et Conseil (C-376/98, Rec. p. I-8419, point 83).
14: - Avis du 28 mars 1996 (Rec. p. I-1759, point 27).
15: - Comme on le sait, «selon une jurisprudence constante, les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour assure le respect. À cet effet, la Cour s'inspire des traditions constitutionnelles communes aux États membres ainsi que des indications fournies par les instruments internationaux concernant la protection des droits de l'homme auxquels les États membres ont coopéré ou adhéré. La CEDH revêt, à cet égard, une signification particulière» (arrêt du 6 mars 2001, Connolly/Commission, C-274/99 P, Rec. p. I-1611, point 37). Dans le même sens voir, au demeurant, l'article 6, paragraphe 2, UE, aux termes duquel «[l]'Union respecte les droits fondamentaux, tels qu'ils sont garantis par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, en tant que principes généraux du droit communautaire».
16: - Arrêt du 29 mai 1997, Kremzow (C-299/95, Rec. p. I-2629, point 15). Dans le même sens, voir arrêts du 4 octobre 1991, Society for the Protection of Unborn Children Ireland (C-159/90, Rec. p. I-4685, point 31); du 18 décembre 1997, Annibaldi (C-309/96, Rec. p. I-7493, point 13), et ordonnance du 25 mai 1998, Nour (C-361/97, Rec. p. I-3101, point 19).

References: l'article 8
 l'article 100
 l'article 7
 l'article 8
 l'article 1
 l'article 2

L'article 3
 l'article 6

L'article 7
 l'article 13
 l'article 6
 l'article 22
 L'article 31
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 234
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 3
 l'article 8
 l'article 3
 l'article 39
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 100
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 3
 l'article 141
 l'article 6
 l'article 13
 l'article 8
 l'article 3
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 3
 l'article 141
 l'article 39
 l'article 48
 l'article 39
 l'article 8
 l'article 3
 l'article 8
 l'article 3
 l'article 100
 l'article 100
 l'article 100
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 8
 l'article 3
 l'article 7
 l'article 8
 l'article 6