Source: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1509612
Timestamp: 2020-07-11 18:41:55+00:00

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Juan Mestre Delgado es Catedrático de Derecho Administrativo. Álvaro Martínez Rivero es abogado.
II. Funciones de “administración ordinaria” de los miembros de las corporaciones locales.
1.	Por regla general los acuerdos de las corporaciones locales se adoptan por mayoría simple (art. 47.1).
2.	Requiere mayoría absoluta (y, por tanto, cualificada) la adopción de acuerdos en las siguientes materias (art. 47.2):
Se debe analizar, caso por caso, cada acuerdo o decisión de la corporación local en funciones para determinar si encajan, o no, en el concepto de “administración ordinaria”. Como refiere a este respecto CAMPOS ACUÑA. C [“El gobierno local en funciones: actos de administración ordinaria”, mayo 2011], “nos encontramos ante una problemática de soluciones casuísticas, en las que habremos de estar a cada caso para determinar si nos encontramos ante acuerdos de administración ordinaria. Así y con carácter general podemos colegir determinados acuerdos que, no requiriendo para su adopción un quórum reforzado, no cabría englobar dentro del concepto jurídico indeterminado de administración ordinaria” como: la “aprobación de ordenanzas y reglamentos”, la “aprobación de presupuestos”, el “establecimiento de precios públicos”; el “establecimiento de nuevos servicios o modificación de la forma de gestión”; cuestiones de “personal”; o la “enajenación de bienes patrimoniales”.
El Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo se pronunció sobre el alcance y límites del mandato de un gobierno en funciones en su sentencia de 2 de diciembre de 2005 (RJ 2006\2271- recurso núm. 161/2004), con consideraciones e interpretaciones más que relevantes –que por su claridad transcribimos- sobre el concepto de “despacho ordinario de asuntos” (art. 21.3 Ley 50/1997) que son plenamente aplicables a un gobierno local en funciones que debe limitar su actividad a la “administración ordinaria” (art. 194.2 LOREG.). Así, puede leerse en sus fundamentos de derecho quinto a noveno: la respuesta a la primera cuestión [en la que se trataba, como decía el inciso final del fundamento de derecho cuarto de la misma sentencia, de saber en qué consiste ese despacho ordinario de los asuntos públicos que se presenta como el contenido natural de las funciones del Gobierno cesante] exige tener presente lo que nos dice la Constitución del Gobierno en funciones pues solamente a partir de las normas y principios constitucionales sobre la materia cabe interpretar los preceptos de la Ley 50/1997 que se ocupan de ella. Pues bien, el texto fundamental aborda este particular extremo en el artículo 101. Por un lado, para precisar cuándo cesa el Gobierno y, por el otro, para imponer al cesante que continúe en funciones hasta la toma de posesión del siguiente.
a) La sentencia hace referencia a la obligación que el precepto constitucional impone al "Gobierno en funciones" de continuar hasta la toma de posesión de Gobierno siguiente:
“Debemos empezar por esta última previsión porque nos sitúa ante una exigencia constitucional bien explícita: el Gobierno cesante debe seguir gobernando hasta que sea sustituido efectivamente por el nuevo. La Constitución es tajante, ordena al Gobierno que continúe ejerciendo sus funciones tras su cese y no excluye expresamente ninguna de entre las que quiere que sigan siendo ejercidas. Se comprende sin dificultad que España no puede quedarse sin Gobierno ni siquiera unas horas. También que el hecho de que no se establezcan constitucionalmente límites explícitos a la actuación del Gobierno en funciones no quiere decir que no existan pues la propia naturaleza de esta figura, cesante y transitoria, conlleva su falta de aptitud para ejercer la plenitud de las atribuciones gubernamentales. Sin embargo, el silencio del artículo 101 del texto fundamental sobre las eventuales restricciones del cometido del Gobierno en funciones después de haber impuesto su existencia e, incluso, el hecho de que no se remita a tal efecto a la Ley, a diferencia de lo que hace en otras hipótesis, nos han de advertir sobre el sumo cuidado con el que ha de afrontarse la tarea de definir qué es lo que no puede hacer” (FD 5º).
b) La sentencia, a continuación, analiza el precepto constitucional, deteniéndose en las causas determinantes de que el Gobierno pase a estar en funciones, y haciendo especial referencia, como consecuencia de lo anterior, al tiempo de duración de dicha situación. Destacamos como la STS contempló el supuesto previsto en el artículo 99.5 de la Constitución, señalando que, entonces, todavía no se había producido, pero que, justamente, es la situación que ahora nos ocupa: esto es, un Gobierno en funciones como consecuencia del transcurso del plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, sin que ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso:
“De la regulación constitucional cabe extraer otros datos que debemos tener presentes a la hora de interpretar la Ley pues configuran el contexto en el que se encuentra el Gobierno en funciones. Tal es el caso de su duración en el tiempo. Son varios los supuestos que determinan el cese del Gobierno según el artículo 101.1 de la Constitución: la celebración de elecciones generales, la pérdida de la confianza parlamentaria en los casos previstos por la Constitución, la dimisión y el fallecimiento de su Presidente. El interregno que se abre como consecuencia de la verificación de estas circunstancias solamente será breve, en principio, cuando prospere una moción de censura porque su aprobación, al mismo tiempo que supone la retirada de la confianza a un Presidente del Gobierno, comporta la investidura del que figuraba como candidato alternativo en ella, de manera que en pocos días puede producirse la toma de posesión del nuevo Gobierno.
En cambio, en las demás hipótesis, la interinidad que producen puede extenderse a lo largo de varias semanas e, incluso, de varios meses si procediera la disolución de las Cortes Generales prevista en el artículo 99.5 de la Constitución. Esta posibilidad no se ha dado hasta ahora, pero la experiencia autonómica, a partir de normas, en general, muy parecidas a las del artículo 99, ofrece ejemplos en los que se ha prolongado considerablemente un Consejo Ejecutivo en funciones. En consecuencia, el Gobierno puede permanecer en funciones un período de tiempo significativo” (FD 6º).
c) Entrando en el ámbito de las posibles limitaciones -o confines- de actuación, la sentencia expone:
“La Constitución, ciertamente, no establece de modo expreso límites o restricciones a la actuación del Gobierno en funciones. No obstante, nos facilita el criterio para distinguir cuáles son los confines dentro de los que debe moverse, fuera de los casos en que la urgencia determine la necesidad de su intervención, pues la habilitación para resolver sobre estos últimos va implícita en la propia imposición de su existencia. El criterio al que nos referimos es el que resulta de la función constitucional del Gobierno. De la que ha de desempeñar el que está en plenitud de sus facultades tras haber completado el proceso de su formación. Esa función no es otra que la dirección de la política interior y exterior y, en estrecha relación con ella, la defensa del Estado. Esos son los cometidos con los que el artículo 97 de la Constitución singulariza la función gubernamental y para cuya realización atribuye al órgano Gobierno la dirección de la Administración Civil y Militar y le encomienda la función ejecutiva y la potestad reglamentaria”.
Tras señalar que "mientras persista la relación de confianza entre el Congreso de los Diputados y, a través de su Presidente, el Gobierno, a este corresponde la dirección política de España", la sentencia añade:
"Pues bien, si esto es lo que debe hacer el Gobierno que se forma, es, al mismo tiempo, lo que no puede hacer el Gobierno en funciones porque el cese ha interrumpido la relación de confianza que le habilita para ejercer tal dirección y le ha convertido en un órgano cuya composición debe variar necesariamente en el curso de un proceso constitucionalmente regulado, de una duración necesariamente limitada en el tiempo, del que surgirá una nueva relación de confianza y un nuevo Gobierno.
Así, pues, el Gobierno en funciones ha de continuar ejerciendo sus tareas sin introducir nuevas directrices políticas ni, desde luego, condicionar, comprometer o impedir las que deba trazar el que lo sustituya. El cese priva a este Gobierno de la capacidad de dirección de la política interior y exterior a través de cualquiera de los actos válidos a ese fin, de manera que será preciso examinar, caso por caso, cuando surja controversia al respecto, si el discutido tiene o no esa idoneidad en función de la decisión de que se trate, de sus consecuencias y de las circunstancias en que se deba tomar". (FD 8º).
d) Partiendo de lo anterior, la sentencia se enfrenta con el concepto de "despacho ordinario de asuntos" que se contiene en el artículo 21.3 de la LOFAGE , señalando al respecto que:
“De cuanto acabamos de decir en el fundamento anterior se deduce que ese despacho no es el que no comporta valoraciones políticas o no implica ejercicio de la discrecionalidad. Tampoco el que versa sobre decisiones no legislativas, sino el que no se traduce en actos de orientación política.
De este modo entendida, o sea interpretada conforme a la Constitución, se despejan las dudas que pudiera ofrecer la conformidad con el texto constitucional de las normas legales que sujetan a límites la actuación del Gobierno en funciones cuando aquél no ha dispuesto expresamente ninguno. Por lo demás, situados en esta perspectiva, es posible apreciar que el mismo legislador asume esa interpretación porque en el apartado quinto del artículo 21 se preocupa por prohibir al Gobierno en funciones aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado (a) y presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado (b). Es decir, la Ley prohíbe al Gobierno en funciones utilizar los principales instrumentos de orientación política, pues los Presupuestos Generales del Estado no son sino la traducción en términos de ingresos y gastos de la dirección política que el Gobierno quiere llevar a la práctica en el ejercicio de que se trate. Y las leyes que, según el Preámbulo de la Constitución, son la expresión de la voluntad popular y proceden casi exclusivamente de la iniciativa gubernamental, introducen en el ordenamiento jurídico las normas que responden a las orientaciones que prevalecen en el electorado y, por tanto, en las Cortes Generales. Por eso, son uno de los cauces típicos de expresión de la orientación política decidida por el Gobierno y asumida por las Cortes Generales. (...)
Por tanto, la misma Ley 50/1997 responde a los criterios que, a juicio del Pleno de la Sala, presiden la concepción constitucional del Gobierno en funciones. Criterios que, por lo demás, se confirman viendo las cosas desde otra perspectiva. En efecto, asumir la tesis del recurrente supondría situar al Gobierno de España en una posición de precariedad tal que podría impedir o dificultar que ejerciera los cometidos que la Constitución le ordena realizar, pues en pocos actos gubernamentales están ausentes las motivaciones políticas o un margen de apreciación”.
En definitiva, concluye que “el despacho ordinario de los asuntos” –concepto análogo al de administración ordinaria- comprende “todos aquellos cuya resolución no implique el establecimiento de nuevas orientaciones políticas ni signifique condicionamiento, compromiso o impedimento para las que deba fijar el nuevo Gobierno. Y esa cualidad que excluye a un asunto del despacho ordinario ha de apreciarse, caso por caso, atendiendo a su naturaleza, a las consecuencias de la decisión a adoptar y al concreto contexto en que deba producirse” (FD 9º).
Por lo que los criterios jurisprudenciales, que acabamos de sintetizar, en relación con el concepto de "despacho ordinario de asuntos" (equiparable del de “administración ordinaria” de las entidades locales en funciones) pueden resumirse así:
a)	La existencia de un "Gobierno en funciones" constituye una exigencia constitucional, por cuanto el Gobierno cesante debe seguir gobernando hasta que sea sustituido efectivamente por el nuevo, si bien su actuación está sometida a limitaciones.
b)	Ausencia, en la actuación del "Gobierno en funciones", de establecimiento de nuevas orientaciones políticas.
c)	Imposibilidad de condicionamiento, compromiso o impedimento para las orientaciones políticas que pueda fijar el nuevo Gobierno.
d)	Examen caso por caso, de los supuestos, atendiendo a la naturaleza, a las consecuencias y al contexto en que la actuación se produzca.
e)	Necesidad de que haya razones de urgencia debidamente justificadas para que la actuación del Gobierno puede ir más allá de la mera administración ordinaria.
Esta doctrina fue reiterada, entre otras, en la reciente sentencia de 12 de marzo de 2019 (Sala 3ª del Tribunal Supremo, Sección 5ª) al resolver el recurso planteado frente al Real Decreto 1/2016, de 8 enero, por el que se aprueba, por el Gobierno en funciones, la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas.
IV.- Una corporación local en funciones no puede ejercer la potestad reglamentaria (sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, de 25 de mayo de 1993) ni, en particular, aprobar ordenanzas que regulen materias sujetas a reserva de ley.
Como ya señalamos desde el principio, son escasos los pronunciamientos judiciales sobre el ámbito propio de la administración ordinaria de un gobierno local en funciones; menos aun cuando lo que se analiza es el ejercicio de la potestad reglamentaria durante ese periodo. Así, salvo error por nuestra parte, sólo existe una única sentencia, dictada por la Sala 3ª del Tribunal Supremo (sentencia de 25 de mayo de 1993 recaída en el recurso núm. 7220/1990. RJ 1993\3815) donde se analiza brevemente la cuestión. En aquélla ocasión, fue objeto del pleito la ordenanza aprobada, el 15 de mayo de 1987, por el Ayuntamiento de Barcelona sobre establecimientos de pública concurrencia. Según el Gremio Provincial de empresarios de salones de fiestas de Barcelona (apelantes) la corporación municipal aprobó la ordenanza estando en funciones de “administración ordinaria”, por lo que la corporación habría perdido legitimación para aprobarla ex art. 194.1 LOREG. En este sentido argumenta (FD 1º) que “el 14-5-1983 fueron proclamados electos los miembros del Consistorio, y que los mismos votaron la Ordenanza recurrida el 15-5-1987; arguye que los cuatro años transcurridos desde su elección son fundamentales para entender lo que prescribe el art. 194.2 de la mencionada Ley cuando dispone que <<una vez finalizado su mandato... en ningún caso podrán adoptar acuerdos para los que legalmente se requiera una mayoría cualificada>>; y concluye afirmando que la legitimación del Ayuntamiento de Barcelona había caducado o concluido el 15-5-1987 cuando aprobó la Ordenanza controvertida porque el mandato de los miembros del Ayuntamiento de cuatro años desde la fecha de su elección según el art. 179.1 de la repetida Ley, acabó el 14-5-1987, y que por lo tanto carecían ya de mandato el 15-5-1987 para aprobarla”.
Si bien la Sala entendió en aquella ocasión que no se encontraban en funciones los miembros de la corporación municipal y que no era necesaria mayoría cualificada del consistorio, sí establece con rotundidad en su fundamento de derecho tercero, por lo que ahora nos interesa, que el art. 194.2 LOREG “tampoco permite a los miembros de las Corporaciones cesantes adoptar acuerdos ajenos a la Administración ordinaria, como indudablemente lo sería la aprobación de una Ordenanza como la debatida, por lo que no habría ciertamente procedido conforme a derecho la Corporación Municipal de Barcelona si sus miembros hubiesen debido cesar legalmente el día 14 mayo y hubiesen aprobado esta Ordenanza el siguiente día 15”.
Como afirma a este respecto JAVALOYES DUCHA, MIGUEL H. [op. cit. “El cese de las Corporaciones Locales.”] al margen de la temática de que se trate, “el ejercicio de la potestad reglamentaria constituye una de las máximas expresiones de la autonomía local proclamada constitucionalmente y entendida como capacidad de la entidad correspondiente para desarrollar políticas propias. De este modo, la importancia de esta potestad determina que, en nuestra opinión, no quepa adoptar acuerdos relativos a la aprobación de ordenanzas o reglamentos: ni los acuerdos de aprobación definitiva (por razones obvias), ni los acuerdos de aprobación inicial (en la medida que pueden devenir automáticamente definitivos). Cuestión distinta es que durante el período de administración ordinaria se produzca la aprobación definitiva automática de una Ordenanza o Reglamento por transcurrir el plazo de exposición pública sin presentarse reclamaciones o sugerencias contra el texto inicial. En tal caso, consideramos que debe entenderse plenamente válida dicha aprobación automática, toda vez que la misma no deriva de un acto administrativo sino de la concurrencia de un hecho (el transcurso del plazo sin presentarse reclamaciones) al que la Ley asigna la consecuencia jurídica de la aprobación definitiva de la Ordenanza”.
Los limites al ejercicio de la potestad reglamentaria durante el periodo en que el Gobierno local está en funciones deberían tener mayor peso cuando de lo que se trata es de aprobar las ordenanzas municipales que regulan materias sujetas a reserva de ley como, por ejemplo, los tributos -impuestos, tasas y contribuciones especiales- o las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias. La reserva de ley prevista en el artículo 31.3 de la CE ha sido recientemente recordada para las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario por la reciente Ley 9/2017, de contratos del Sector Público (LCSP), que, aclarando la normativa al respecto, como se indica en su exposición de motivos, ha dado nueva redacción al artículo 20 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y ha recordado como ya hiciera el Tribunal Constitucional en las Sentencias 185/1995 y 233/1989 que en el ámbito local la exigencia constitucional de la reserva de ley se cumplimenta con la aprobación de una disposición de carácter general (Reglamento, Ordenanza, etc.) por parte del Pleno de la Corporación.
Dado que en este tipo de ordenanzas se regulan materias sujetas a reserva de ley y se determinan los elementos esenciales que definen las prestaciones patrimoniales y sus importes –normalmente- para varios ejercicios hasta su modificación, su aprobación no podría realizarse (ex. art. 194.2 LOREG) por una corporación municipal en funciones, al exceder claramente del ámbito analizado de la “administración ordinaria”.
Por tanto, la aprobación por un ente local en funciones, de una ordenanza fiscal o no fiscal, esto es, que regule tanto prestaciones patrimoniales de carácter público tributarias como las no tributarias, no puede enmarcarse en el ámbito propio de la “administración ordinaria” cuando los miembros de la corporación han finalizado su mandato, y en la aprobación de este tipo de normativa municipal deben participar necesariamente los representantes que resulten elegidos en las elecciones del próximo día 26 de mayo; cuando, como establece la doctrina constitucional (entre otras, STC 19/87) la finalidad última de la reserva de ley “continúa siendo la de asegurar que cuando un ente público impone coactivamente una prestación patrimonial a los ciudadanos cuente para ello con la voluntaria aceptación de sus representantes”.

References: artículo 101
 artículo 101
 artículo 99
 artículo 101
 artículo 99
 artículo 99
 artículo 97
 artículo 21
 artículo 21
 resolución 
 Real Decreto 
 artículo 31
 artículo 20
 Real Decreto