Source: http://kraken.slv.cz/2As38/2008
Timestamp: 2018-06-23 06:47:23+00:00

Document:
2As38/2008
2 As 38/2008-55
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Milu¹e Do¹kové a soudcù Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtìcha ©imíèka v právní vìci ¾alobkynì: Kongregace Milosrdných sester sv. Karla Boromejského, se sídlem ©porkova 321/12, Praha 1-Malá Strana, zastoupené JUDr. Svìtlanou Zvolánkovou, advokátkou se sídlem Karlovo nám. 18, Praha 2, proti ¾alovanému: Ministerstvo zemìdìlství, Ústøední pozemkový úøad, se sídlem Tì¹nov 17, Praha 1, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 23. 8. 2005, è. j. 23188/2005-1717040/14, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 1. 2. 2008, è. j. 8 Ca 378/2006-23,
Kasaèní stí¾ností podanou vèas se ¾alobkynì jako stì¾ovatelka domáhá zru¹ení shora oznaèeného usnesení mìstského soudu, jím¾ byla odmítnuta její ¾aloba proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 23. 8. 2005, è. j. 23188/2005-1717040/14 poznámka NSS: správnì má být è. j. 23188/2005-17170). Tímto rozhodnutím ¾alovaný na základì ¾ádosti Pozemkového fondu ÈR, ÚP Praha rozhodl podle § 17 odst. 6 zákona è. 229/1991 Sb., o úpravì vlastnických vztahù k pùdì a jinému zemìdìlskému majetku, (dále té¾ zákon o pùdì), ¾e pozemek p.è. 1358/1 v k. ú. Øepy zapsaný na LV è. 10002, ve vlastnictví Èeské republiky se správou Pozemkového fondu ÈR není nemovitostí, na kterou se vztahuje zákon o pùdì. Mìstský soud ¾alobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. d), § 68 písm. a) zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní (dále té¾ s. ø. s. ) jako nepøípustnou, nebo» stì¾ovatelka nevyèerpala øádné opravné prostøedky v øízení pøed správním orgánem, konkrétnì nepodala proti napadenému rozhodnutí rozklad.
Proti tomu stì¾ovatelka v kasaèní stí¾nosti uplatòuje dùvody stanovené v § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s. Upozoròuje, ¾e je pùvodním vlastníkem pøedmìtného pozemku, který pøe¹el na stát na základì zákona è. 46/1948 Sb., o nové pozemkové reformì, který a¾ do vydání napadeného rozhodnutí byl veden v re¾imu zákona o pùdì, a to více ne¾ 10 let. Vydáním napadeného rozhodnutí tak bylo zasa¾eno do stì¾ovatelèiných práv, nebo» jím dochází k vylouèení aplikace § 29 zákona o pùdì, tzv. blokaèního ustanovení zakazujícího dispozici s bývalým církevním majetkem. Do doby pøijetí zákonù o církevním majetku, tak nebude pozemek chránìn a je pravdìpodobné, ¾e bude prodán tøetí osobì. Stì¾ovatelka poukazuje na to, ¾e ji¾ byla pøipravována dra¾ba pozemku, jejímu¾ konání se jí v¹ak podaøilo zabránit. Stì¾ovatelka pova¾uje rozhodnutí ¾alovaného za nesprávné, nebo» se jedná o pozemek, na nìho¾ se re¾im zákona o pùdì má vztahovat-je toti¾ èásteènì výbìhem pro hospodáøská zvíøata, zahrádkami a náletovým porostem. Aktivní legitimaci k podání ¾aloby stì¾ovatelka odvozuje od § 65 s. ø. s., pøièem¾ lhùtu k jejímu podání poèítá podle § 84 s. ø. s. a uvádí, ¾e se o nezákonném zásahu dozvìdìla v souvislosti se zmínìnou dra¾bou dne 7. 11. 2006. Stì¾ovatelka pøipou¹tí, ¾e proti napadenému rozhodnutí rozklad nepodala, na druhou stranu poukazuje na to, ¾e nebyla úèastníkem správního øízení, napadené rozhodnutí ji tedy nebylo doruèeno a objektivnì tak nebylo mo¾né, aby rozklad podala. Má tedy za to, ¾e ¾ádný opravný prostøedek nemìla k dispozici a její ¾aloba tak mìla být projednána vìcnì. Navrhuje proto, aby zdej¹í soud usnesení mìstského soudu zru¹il.
®alovaný ve svém vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti poukázal na to, ¾e je jediným orgánem, který je oprávnìn k vydání rozhodnutí podle § 17 odst. 6 zákona o pùdì, a to jednak v souvislosti s urèením re¾imu restituce a jednak s urèením re¾imu správy tohoto majetku. Úèastníky øízení v pøípadech urèení správy majetku jsou ty státní slo¾ky nebo instituce, jejich¾ správa èi pøíslu¹nost hospodaøit pøipadá v úvahu. ®alovaný tak svým urèením, zda se na nemovitost zákon o pùdì vztahuje èi nikoli, rozhoduje nepøímo také o správì tohoto majetku. V ¾ádném pøípadì v¹ak nerozhoduje o jeho vlastnictví. Stì¾ovatelka v dané vìci ¾ádný opravný prostøedek nepodala. Toliko se obrátila na ministryni zemìdìlství se ¾ádostí o pøe¹etøení správnosti napadeného rozhodnutí, která byla vyøízena dne 23. 11. 2006 Ing. Kozákem, povìøeným výkonem funkce námìstka ministrynì. ®alovaný uzavírá s tím, ¾e v daném pøípadì byl pozemek ze zemìdìlského pùdního fondu vyòat pøed úèinností zákona o pùdì a ani následnì nedo¹lo k jeho rekultivaci èi navrácení do zemìdìlského pùdního fondu.
V kasaèní stí¾nosti stì¾ovatelka uplatòuje dùvody uvedené v § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s. ( nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu ); domnívá se, ¾e s ohledem na to, ¾e jí rozhodnutí ¾alovaného nebylo doruèeno, nemohla proti nìmu podat rozklad a její ¾aloba tak mìla být projednána vìcnì.
V daném pøípadì není pochyb o tom, ¾e stì¾ovatelka podala dne 27. 12. 2006 k mìstskému soudu ¾alobu, kterou se domáhala zru¹ení rozhodnutí ¾alovaného, jím¾ bylo podle jejího názoru zasa¾eno do jejích subjektivních veøejných práv ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. Lhùtu k podání ¾aloby pak stì¾ovatelka poèítala podle § 84 s. ø. s., tj. dva mìsíce ode dne, kdy se dozvìdìla o tom, ¾e má být provedena dra¾ba pøedmìtného pozemku. Stì¾ovatelka tak podala ¾alobu proti rozhodnutí správního orgánu, av¹ak lhùtu k jejímu podání poèítala podle ustanovení vztahujícího se k øízení o ochranì pøed jeho nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením.
Pøesto¾e to není v dané vìci pøedmìtem pøezkumu, pova¾uje Nejvy¹¹í správní soud za vhodné nejprve poukázat na to, ¾e v daném pøípadì stì¾ovatelka smì¹uje dva rozdílné typy øízení ve správním soudnictví. Jednak je to øízení podle èásti tøetí, hlavy II, dílu 1 (o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu) a jednak øízení podle èásti tøetí, hlavy II, dílu 3 (o ochranì pøed nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením). Ka¾dé z uvedených øízení má pak v s. ø. s. svoji zvlá¹tní úpravu (vedle úpravy spoleèné pro v¹echna øízení-èást tøetí, hlava I). K tomu, aby bylo mo¾no pou¾ít ustanovení ze zvlá¹tní úpravy urèené pro jeden typ øízení v jiném typu øízení (v daném pøípadì § 84 odst. 1 s. ø. s. v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu), je zásadnì tøeba zákonného odkazu, které v¹ak s. ø. s. v tomto smyslu neobsahuje. V dané vìci nebylo mo¾né § 84 odst. 1 s. ø. s. pou¾ít ani na základì analogie, která slou¾í k vyplnìní mezer v zákonì, nebo» lhùta k podání ¾aloby proti rozhodnutí správního orgánu je jednoznaènì stanovena v § 72 s. ø. s. V dané vìci se tak lhùta k podání ¾aloby proti správnímu rozhodnutí poèítala podle § 72 odst. 1 s. ø. s. a nikoli podle § 84, jak uvádìla stì¾ovatelka v ¾alobì a kasaèní stí¾nosti. Nejvy¹¹í správní soud pøitom nemá pochyb, ¾e stì¾ovatelka brojí proti rozhodnutí ¾alovaného a nikoli proti nezákonnému zásahu, který by mìl spoèívat v dra¾bì pozemku. Tato skuteènost je zcela zøejmá z obsahu podané ¾aloby, v jejím¾ petitu je navíc jednoznaènì po¾adováno zru¹ení napadeného rozhodnutí.
Mìstský soud v¹ak stì¾ovatelèinu ¾alobu neodmítl jako opo¾dìnì podanou, nýbr¾ jako nepøípustnou podle § 46 odst. 1 písm. d), § 68 písm. a) s. ø. s., nebo» stì¾ovatelka nepodala proti rozhodnutí ¾alovaného rozklad. Stì¾ovatelka tuto skuteènost nezpochybòuje, av¹ak namítá, ¾e s ohledem na to, ¾e jí rozhodnutí ¾alovaného nebylo doruèeno, nemohla proti nìmu rozklad objektivnì podat.
Nejvy¹¹í správní soud souhlasí s mìstským soudem v tom, ¾e podle § 5 s. ø. s. se lze ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyèerpání øádných opravných prostøedkù, pøipou¹tí-li je zvlá¹tní zákon. Podle § 68 písm. a) citovaného zákona je ¾aloba proti správnímu rozhodnutí nepøípustná, nevyèerpal-li ¾alobce øádné opravné prostøedky v øízení pøed správním orgánem, pøipou¹tí-li je zvlá¹tní zákon, leda¾e rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv zmìnìno k opravnému prostøedku jiného . V daném pøípadì není pochyb ani o tom, ¾e proti napadenému rozhodnutí bylo mo¾no podat rozklad podle § 61 odst. 1 správního øádu z roku 1967 (zákon è. 71/1967 Sb., o správním øízení), co¾ plyne mj. z pouèení obsa¾eného v rozhodnutí ¾alovaného.
Jak ji¾ mnohokrát uvedl Nejvy¹¹í správní soud, podmínìnost vyèerpání opravných prostøedkù ve správním øízení pøed podáním ¾aloby k soudu [§ 5, § 68 písm. a) s. ø. s.] je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního pøezkumu a minimalizace zásahù soudù do správního øízení. To znamená, ¾e úèastník správního øízení musí zásadnì vyèerpat v¹echny prostøedky k ochranì svých práv, které má ve své procesní dispozici, a teprve po jejich marném vyèerpání se mù¾e domáhat soudní ochrany. Soudní pøezkum správních rozhodnutí je toti¾ koncipován a¾ jako následný prostøedek ochrany subjektivnì veøejných práv, který nemù¾e nahrazovat prostøedky nacházející se uvnitø veøejné správy (viz napø. rozsudek ze dne 12. 5. 2005, è. j. 2 Afs 98/2004-65, zveøejnìn ve Sb. NSS pod è. 672/2005 nebo ze dne 30. 4. 2004, è. j. 3 As 58/2003-51, www.nssoud.cz). Uvedený po¾adavek vyèerpání pøípustných øádných opravných prostøedkù platí i tehdy, jestli¾e byl úèastník správního øízení opomenut a nebylo mu pøíslu¹né rozhodnutí doruèeno (k tomu viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 18. 9. 2003, è. j. 4 As 27/2003-77, uveøejnìno ve Sb. NSS pod è. 64/2004). Nejvy¹¹í správní soud v naposled citovaném rozhodnutí poukázal na to, ¾e i správní øád z roku 1967 (který byl aplikován v daném pøípadì) je standardnì vykládán tak, ¾e pøi odnìtí mo¾nosti úèastnit se øízení, vyús»ujícím v nedoruèení rozhodnutí ve vìci, lze nadále nápravu stále zjednat pou¾itím øádného opravného prostøedku (srov. Vopálka, V., ©imùnková, V., ©olín, M.: Správní øád, komentáø, C. H. Beck Praha 1999, poznámky k ust. §§ 14, 52 a 62) . Pokud tedy úèastník správního øízení, by» opomenutý, nevyèerpá øádné opravné prostøedky ve správním øízení, je na místì jeho ¾alobu odmítnout jako nepøípustnou podle § 46 odst. 1 písm. d), § 68 písm. a) s. ø. s.
V daném pøípadì v¹ak byla situace jiná. Stì¾ovatelka toti¾ nebyla úèastníkem správního øízení, které pøedcházelo vydání rozhodnutí podle § 17 odst. 6 zákona o pùdì. Nejen ¾e nebyla úèastníkem tohoto øízení ve formálním smyslu (správní orgán s ní jako s úèastníkem nejednal), nebyla jím ani ve smyslu materiálním (nebyly splnìny zákonné podmínky pro to, aby úèastníkem tohoto øízení mohla být). V daném øízení nebylo vùbec rozhodováno o jejich právech, právem chránìných zájmech nebo povinnostech a ani nemohly být její právem chránìné zájmy nebo povinnosti rozhodnutím ¾alovaného pøímo dotèeny (§ 14 správního øádu z roku 1967). Rozhodnutím ¾alovaného bylo toti¾ rozhodováno o tom, zda pozemek ve vlastnictví státu spadá do re¾imu zákona o pùdì èi nikoli, a to v souvislosti s urèením správy tohoto pozemku. Úèastníky øízení tak byli navrhovatel-Pozemkový fond ÈR, který by pøíslu¹ný pozemek spravoval v pøípadì, ¾e by do re¾imu zákona o pùdì spadal, a Státní statek hl. mìsta Prahy v likvidaci, který by byl v opaèném pøípadì oprávnìný s pozemkem hospodaøit. Pouze do práv tìchto subjektù mohlo napadené rozhodnutí zasáhnout a ¾ádný dal¹í úèastník se tak v daném øízení nevyskytoval. Nebyla-li stì¾ovatelka úèastníkem správního øízení, nemohla proti správnímu rozhodnutí rozklad podat (§ 53, § 61 odst. 3 správního øádu z roku 1967).
Vzhledem k uvedenému nebyla stì¾ovatelka aktivnì legitimována ani k podání ¾aloby proti zmínìnému rozhodnutí. Podle § 65 odst. 1 s. ø. s. se toti¾ mù¾e ¾alobou domáhat zru¹ení správního rozhodnutí (úkonu správního orgánu, jím¾ se zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují práva nebo povinnosti úèastníka správního øízení) pouze ten, kdo tvrdí, ¾e jím byl na svých právech zkrácen pøímo nebo v dùsledku poru¹ení svých práv v pøedcházejícím øízení, pøípadnì ten, u nìho¾ tak stanoví zvlá¹tní zákon. Pokud stì¾ovatelka dotèení ve svých právech spatøuje v tom, ¾e pozemek, jeho¾ byla pùvodním vlastníkem, byl napadeným rozhodnutím vyòat z re¾imu zákona o pùdì a nevztahuje se tak na nìho ji¾ § 29 tohoto zákona ( Majetek, jeho¾ pùvodním vlastníkem byly církve, nábo¾enské øády a kongregace, nelze pøevádìt do vlastnictví jiným osobám do pøijetí zákonù o tomto majetku. ), nelze jí pøisvìdèit. Rozhodnutím se odstraòují pochybnosti o tom, zda pozemek re¾imu zákona o pùdì podléhá èi nikoliv. Takovou skuteènost toti¾ nelze pova¾ovat za pøímé zkrácení na právech stì¾ovatelky, nebo» v citovaném ustanovení zmínìný zákon dosud pøijat nebyl a nelze pøedjímat ani jeho budoucí obsah. Není tak vùbec jisté, zda se bude jednat o restituci majetku jako takového nebo zda bude náhrada poskytována v penìzích, eventuelnì zda dojde k nìjakému zcela jinému vypoøádání. Rovnì¾ není zøejmý èasový horizont, kdy by k pøijetí zákona mìlo dojít. Za této situace tak vynìtím pozemku z re¾imu zákona o pùdì stì¾ovatelka nebyla ve svých právech dotèena.
Pøesto¾e tedy stì¾ovatelka øádných opravných prostøedkù ve správním øízení nevyu¾ila, nebylo na místì odmítnutí její ¾aloby podle § 46 odst. 1 písm. d), § 68 písm. a) s. ø. s., nýbr¾ pøednost mìla skuteènost, ¾e stì¾ovatelka vùbec nebyla k zahájení tohoto øízení aktivnì legitimována. I kdyby toti¾ rozklad proti rozhodnutí ¾alovaného podala, nemohlo by to nedostatek její aktivní legitimace zhojit. Stì¾ovatelèina ¾aloba tak mìla být odmítnuta jako ¾aloba podaná osobou k tomu zjevnì neoprávnìnou podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ø. s.
Je tedy zøejmé, ¾e mìstský soud pochybil, pokud odmítl stì¾ovatelèinu ¾alobu z jiného dùvodu, ne¾ mìl, na druhou stranu, toto pochybení neovlivnilo zákonnost výroku jeho usnesení a není tak dùvod, aby zdej¹í soud toto usnesení ru¹il a ¾alobu odmítal z jiného dùvodu (§ 110 odst. 1 s. ø. s.). Jak ji¾ ostatnì Nejvy¹¹í správní soud uvedl ve svém rozsudku ze dne 3. 2. 2006, è. j. 1 Afs 129/2004-76, zveøejnìn ve Sb. NSS pod è. 1476/2008, zásada procesní ekonomie nedovoluje øe¹it v soudním øízení jen teoretické otázky bez praktického významu pro úèastníky øízení. Právì taková situace je také v daném øízení, nebo» skuteènost, ¾e stì¾ovatelèina ¾aloba mìla být odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ø. s. a mìstský soud ji odmítl podle písm. a) tohoto ustanovení, nemá pro stì¾ovatelku ¾ádný praktický význam.
Pokud pak jde o námitky, kterými stì¾ovatelka polemizuje se správností rozhodnutí ¾alovaného, tìmi se Nejvy¹¹í správní soud zabývat nemohl. Pøedmìtem øízení o kasaèní stí¾nosti je toti¾ pøezkum rozhodnutí mìstského soudu (§ 102 s. ø. s.), který se v daném pøípadì ¾alobou nezabýval vìcnì, nýbr¾ ji odmítl. Nejvy¹¹í správní soud je tak oprávnìn pøezkoumávat zákonnost pouze ve vztahu k tomuto odmítnutí.
Vzhledem ke v¹emu uvedenému Nejvy¹¹í správní soud neshledal uplatnìný dùvod kasaèní stí¾nosti uvedený v § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s. a kasaèní stí¾nost proto zamítl jako nedùvodnou podle § 110 odst. 1 s. ø. s., poslední vìty.
O náhradì nákladù øízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 (§ 120) s. ø. s., kdy¾ stì¾ovatelka ve vìci úspì¹ná nebyla a ¾alovanému náklady øízení nevznikly.

References: soud 
 § 17
 soud 
 § 46
 § 68
 § 103
 § 29
 § 65
 § 84
 soud 
 § 17
 § 103
 § 65
 § 84
 soud 
 § 84
 § 84
 § 72
 § 72
 § 84
 soud 
 soud 
 § 46
 § 68
 soud 
 § 5
 § 68
 § 61
 § 68
 soud 
 § 46
 § 68
 § 17
 § 61
 § 65
 § 29
 § 46
 § 68
 § 46
 soud 
 soud 
 soud 
 § 46
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 § 110
 soud 
 § 60