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HEALTH MANAGEMENT ISTITUTO DI MANAGEMENT SANITARIO FIRENZE - PDF
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1 1 OGGETTO ORARIO DI LAVORO, TURNI DI GUARDIA E REPERIBILITÀ QUESITO (posto in data 16 gennaio 2010) Un problema all interno dell unità operativa in cui lavoro è quello del timing dei turni. Viene fatto un programma mensile di guardie, reperibilità e ferie, che però il direttore cambia spesso e volentieri senza nessun preavviso per il medico interessato. Vale a dire che essi vengono resi noti dal direttore di Unità Operativa di settimana in settimana, certe volte anche la domenica sera per l indomani. Più volte gli ho chiesto, sia personalmente che a nome di tutti gli altri colleghi, di usare una strategia diversa, ma nulla è cambiato. Naturalmente questo comporta disagi per tutti noi che abbiamo una normale vita di relazione. RISPOSTA (inviata in data 25 gennaio 2010) Il comportamento del direttore dell unità operativa è contrario prima di tutto al principio fondamentale che deve permeare i comportamenti di coloro che hanno responsabilità di gestione delle risorse umane: conciliare le esigenze organizzative dell unità operativa ad essi affidata con le esigenze personali di coloro che in quell unità operativa lavorano, e che daranno il meglio di sé in misura tanto maggiore quanto migliore è il clima organizzativo che si realizza, quanto maggiore è l attenzione che essi percepiranno alle proprie necessità. Non a caso tra i principi che devono essere posti a base della valutazione delle capacità manageriali di coloro che hanno responsabilità gestionali (i titolari di incarico di struttura, semplice e complessa) hanno specifico rilievo (CCNL 2002_2005, articolo 28, comma 1): d) l'efficacia dei modelli organizzativi adottati per il raggiungimento degli obiettivi ; e) la capacità dimostrata nel motivare, guidare e valutare i collaboratori e di generare un clima organizzativo favorevole all'uso ottimale delle risorse, attraverso una equilibrata individuazione dei carichi di lavoro del personale, dei volumi prestazionali nonché della gestione degli istituti contrattuali;
2 2 Su questi specifici elementi chi ha la responsabilità di gestire una unità operativa deve (purtroppo è più realistico dire dovrebbe) essere valutato in prima istanza ogni anno dal diretto superiore (il direttore della struttura complessa o il direttore del dipartimento cui afferisce la struttura in questione) ed in seconda istanza, con finalità diverse, annualmente dal nucleo di valutazione e al termine dell incarico dal collegio tecnico. Purtroppo la valutazione è in molte realtà ancora relegata allo spazio marginale di mero adempimento formale, e non risponde a quelle finalità che così chiaramente erano state definite sia nelle norme generali che disciplinano il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici, sia, e per certi versi ancor meglio, nella disciplina contrattuale della dirigenza medica. La consapevolezza che la valutazione in troppe realtà non costituisce vero strumento di valorizzazione della dirigenza, di riconoscimento dei meriti che essa esprime nell espletamento delle funzioni attribuite ha indotto le parti, nella sottoscrizione dell ultimo contratto nazionale di lavoro della dirigenza medica (il CCNL 2006_2009, sottoscritto il 17 ottobre 2009) a ribadire l esigenza di porre in essere sistemi adeguati, proprio in relazione alla valenza strategica del sistema degli incarichi dirigenziali e delle connesse procedure di valutazione. A questi aspetti l articolo 6 del citato CCNL 2006_2009 dedica due commi, il comma 1 ed il comma 4, che testualmente dispongono: 1. Nell ambito del processo di riforma del pubblico impiego il sistema degli incarichi dirigenziali, unitamente con le norme che ne regolano la verifica e la valutazione, riveste una notevole valenza strategica e innovativa. Tale sistema, che si basa sui principi di autonomia, responsabilità e di valorizzazione del merito e della prestazione professionale nel conferimento degli incarichi, è volto a garantire il corretto svolgimento della funzione dirigenziale nel quadro delle disposizioni legislative e contrattuali vigenti.
3 3 4. Nella prospettiva di proseguire il processo di riforma, le parti, consapevoli della centralità del sistema degli incarichi dirigenziali nell ambito dell organizzazione aziendale, si impegnano a definire, in occasione della sequenza contrattuale integrativa del presente CCNL, modalità e criteri applicativi che, anche alla luce di quanto ribadito nei commi precedenti, siano maggiormente idonei a sostenere la crescita e lo sviluppo professionale dei dirigenti, nonché a realizzare una migliore efficienza e funzionalità delle strutture sanitarie. Lo specifico rilievo che il citato CCNL attribuisce alle procedure di valutazione trova conferma nel fatto che alla valutazione è dedicato l intero capo III, con sottolineature che pare opportuno richiamare: 1. Nell ottica di garantire il mantenimento e lo sviluppo dei livelli di efficacia ed efficienza raggiunti nel conseguimento dei propri fini istituzionali, le Aziende daranno ulteriore impulso ai metodi fondati sulla fissazione degli obiettivi, sulla misurazione dei risultati e sulla verifica della qualità dei servizi sanitari e delle funzioni assistenziali, realizzando in particolare la più ampia valorizzazione della funzione dirigenziale. (CCNL 2006_2009, articolo 8, comma 1) 2. Considerata la stretta correlazione tra misurazione dei servizi e valutazione dell apporto individuale, le Aziende, nell ambito delle proprie linee di indirizzo, incentivano i processi di valutazione già attivati in relazione alle disposizioni contrattuali vigenti, per la verifica dei risultati conseguiti dai dirigenti in relazione ai programmi e agli obiettivi assegnati, nonché si adoperano per l incremento della qualità delle strutture sanitarie anche in relazione alla complessità delle tecnologie utilizzate. (CCNL 2006_2009, articolo 8, comma 2) 1. La valutazione dei dirigenti costituisce un elemento strategico del loro rapporto di lavoro ed è diretta a riconoscerne e a valorizzarne la qualità e l impegno per il conseguimento di più elevati livelli di risultato dell organizzazione e per l incremento della soddisfazione degli utenti, nonché a verificare il raggiungimento degli obiettivi prefissati. (CCNL 2006_2009, articolo 9, comma 1)
4 4 ARTICOLO 10 Procedure della valutazione 1. Le procedure di valutazione, di cui agli articoli 25 e seguenti del CCNL del 3 novembre 2005, devono essere improntate a criteri di imparzialità celerità e puntualità al fine di garantire la continuità e la certezza delle attività professionali connesse all incarico conferito, la stretta correlazione tra i risultati conseguiti e la nuova attribuzione degli obiettivi, nonché l erogazione immediata della relative componenti retributive, inerenti alla retribuzione di risultato. 2. I sistemi di valutazione, come predisposti dalle Aziende con gli atti previsti dall articolo 25 del CCNL del 3 novembre 2005 definiscono i tempi delle procedure valutative, stabilendo che la verifica finale, al termine dell incarico, viene effettuata dal Collegio tecnico entro la scadenza dell incarico stesso, allo scopo di assicurare senza soluzione di continuità il rinnovo o l affidamento di altro incarico nell ottica di una efficace organizzazione dei servizi. 3. Compatibilmente con le esigenze organizzative di ciascuna Azienda, gli atti di cui al comma 2 stabiliscono, altresì, la tempistica per la verifica della realizzazione degli obiettivi annuali, effettuata dai competenti organismi di valutazione, assicurando che i provvedimenti di valutazione positiva vengono trasmessi tempestivamente agli uffici competenti per la corresponsione della retribuzione di risultato. 4. Qualora non sia stata data attuazione a quanto previsto dall articolo 25 del CCNL del 3 novembre 2005, l individuazione dei sistemi di valutazione e la definizione dei relativi criteri deve essere portata a compimento entro due mesi dalla firma del presente contratto ed inviata alla Regione. La mancata osservanza dei termini previsti costituisce responsabilità dei dirigenti preposti, ove ad essi addebitabile. (CCNL 2006_2009, articolo 10)
5 5 RIFERIMENTI NORMATIVI (le norme sono riportate nella versione vigente alla data della risposta) L articolazione della presenza del personale in turni di servizio è materia che da sempre è stata oggetto di attenzione nella normativa contrattuale che disciplina il rapporto di lavoro. Già nel DPR 25 giugno 1983, n. 348 (il primo contratto di lavoro, di natura pubblicistica, del personale delle unità sanitarie locali) l articolo 6, avente ad oggetto turni di servizio ed organizzazione del lavoro disponeva: Allo scopo di accrescere la qualità e la produttività dei servizi, l'organizzazione del lavoro può essere basata su più turni giornalieri e deve tendere alla utilizzazione delle strutture nell'arco della settimana e, in prospettiva, alla copertura delle esigenze di servizio, dove necessario, anche nell'arco delle 24 ore, mediante opportuno adeguamento degli organici salva la normativa vigente in materia. Gli orari e i turni di lavoro devono essere stabiliti ai sensi dell'articolo 32 del decreto del Presidente della Repubblica n. 761/1979 tenendo conto della necessità di una razionale ed economica distribuzione del personale in relazione alle esigenze degli utenti e sulla base di criteri generali concordati con le organizzazioni sindacali interessate. Il personale è tenuto a svolgere la propria attività nell'ambito del complesso dei presidi, servizi e uffici della unità sanitaria locale, nel rispetto dei diritti di ciascuna posizione funzionale e profilo professionale. L'organizzazione del lavoro deve proporsi di conseguire la presenza attiva dei medici nei servizi almeno per 12 ore diurne, valorizzando le funzioni degli aiuti corresponsabili e dei coadiutori. Per il personale medico pertanto nei servizi ove ciò è richiesto la distribuzione degli operatori deve essere operata su due turni, comprimendo al massimo il ricorso agli istituti della guardia medica e della pronta disponibilità.
6 6 Il lavoro deve essere organizzato in modo da valorizzare il ruolo interdisciplinare delle équipes e la responsabilità di ogni operatore nell'assolvimento dei propri compiti istituzionali. Sulla base dei criteri stabiliti dal comitato di gestione gli orari ed i turni di servizio saranno definiti dall'ufficio di direzione, su proposta del responsabile del servizio o presidio multizonale, previo confronto con le organizzazioni sindacali interessate. Nel richiamato articolo 32 del DPR 20 dicembre 1979, n.761, per quanto concerne l articolazione dei turni di servizio si legge Gli orari e i turni di lavoro devono essere stabiliti tenendo conto delle necessità di una razionale ed economica utilizzazione e distribuzione del personale in relazione alle esigenze degli utenti e sulla base di criteri generali concordati con le organizzazioni sindacali interessate. I principi chiave cui deve riferirsi l organizzazione del lavoro e specificamente l articolazione dei turni di servizio richiamati in quel primo contratto nazionale di lavoro sono riconducibili ai seguenti: la razionalità (che si esprime in una equilibrata ripartizione) l economicità (riducendo al minimo il ricorso ad istituti che comportano costi aggiuntivi, quali la guardia e la reperibilità) il rispetto delle esigenze degli utenti il confronto con le organizzazioni sindacali interessate Principi sostanzialmente ad essi sovrapponibili sono enunciati nell articolo 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, che costituisce come noto il quadro normativo generale del rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche 1. Le amministrazioni pubbliche definiscono, secondo principi generali fissati da disposizioni di legge e, sulla base dei medesimi, mediante atti organizzativi secondo i rispettivi ordinamenti, le linee fondamentali di organizzazione degli uffici; individuano gli uffici di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarità dei medesimi; determinano le dotazioni organiche complessive. Esse ispirano la loro organizzazione ai seguenti criteri:
7 7 a) funzionalità rispetto ai compiti e ai programmi di attività, nel perseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia ed economicità. A tal fine, periodicamente e comunque all'atto della definizione dei programmi operativi e dell'assegnazione delle risorse, si procede a specifica verifica e ad eventuale revisione; b) ampia flessibilità, garantendo adeguati margini alle determinazioni operative e gestionali da assumersi per l organizzazione degli uffici e la gestione dei rapporti di lavoro; c) collegamento delle attività degli uffici, adeguandosi al dovere di comunicazione interna ed esterna, ed interconnessione mediante sistemi informatici e statistici pubblici; d) garanzia dell'imparzialità e della trasparenza dell'azione amministrativa, anche attraverso l'istituzione di apposite strutture per l'informazione ai cittadini e attribuzione ad un unico ufficio, per ciascun procedimento, della responsabilità complessiva dello stesso; e) armonizzazione degli orari di servizio e di apertura degli uffici con le esigenze dell'utenza e con gli orari delle amministrazioni pubbliche dei Paesi dell'unione europea. In materia di orario di lavoro e di articolazione dei turni l articolo 14 del CCNL 2002_2005 detta norme di carattere generale. tra le quali rivestono particolare rilievo in relazione al quesito posto il comma 1 ed il comma 7, che testualmente dispongono 1. Nell'ambito dell'assetto organizzativo dell'azienda, i dirigenti assicurano la propria presenza in servizio ed il proprio tempo di lavoro, articolando, sulla base di atti di organizzazione adottati dall azienda previa concertazione con le organizzazioni sindacali aziendali, in modo flessibile l'impegno di servizio per correlarlo alle esigenze della struttura cui sono preposti ed all'espletamento dell'incarico affidato, in relazione agli obiettivi e programmi da realizzare. I volumi prestazionali richiesti all'equipe ed i relativi tempi di attesa massimi per la fruizione delle prestazioni stesse vengono definiti con le procedure di budget nell'assegnazione degli obiettivi annuali ai dirigenti di ciascuna unità operativa, stabilendo la previsione oraria per la realizzazione di detti programmi. L'impegno di servizio necessario per il raggiungimento degli obiettivi prestazionali eccedenti l'orario dovuto è negoziato con le procedure previste per la gestione budgetaria. (CCNL 2002_2005, articolo 14, comma 1)
8 8 7. La presenza del dirigente medico nei servizi ospedalieri delle aziende nonché in particolari servizi del territorio individuati in sede aziendale (nell ambito di atti di organizzazione che devono essere adottati previa concertazione con le organizzazioni sindacali), deve essere assicurata nell'arco delle 24 ore e per tutti i giorni della settimana mediante una opportuna programmazione ed una funzionale e preventiva articolazione degli orari e dei turni di guardia. Con l'articolazione del normale orario di lavoro nell'arco delle dodici ore di servizio diurne, la presenza medica è destinata a far fronte alle esigenze ordinarie e di emergenza che avvengano nel medesimo periodo orario. L'azienda individua i servizi ove la presenza medica deve essere garantita attraverso una turnazione per la copertura dell'intero arco delle 24 ore. (CCNL 2002_2005, articolo 14, comma 7) Così come nel richiamato primo contratto nazionale di lavoro viene precisato che l orario di lavoro, l articolazione dei turni di presenza, così come i turni di guardia e di reperibilità non possono essere lasciati all arbitrio estemporaneo dei responsabili delle diverse strutture semplici e complesse in cui si articola l azienda, ma devono essere definiti nell ambito di atti di organizzazione, di programmi annuali (come il piano annuale per le emergenze) che devono essere adottati dall azienda previa concertazione con le organizzazioni sindacali interessate. La normativa recentemente introdotta in materia di organizzazione delle amministrazioni pubbliche (legge 4 marzo 2009, n. 15 e decreto legislativo attuativo 27 ottobre 2009, n. 150) riducono sensibilmente gli spazi di negoziazione con le organizzazioni sindacali, prevedendo addirittura una ridefinizione complessiva delle materie che devono essere oggetto di contrattazione e delle materie che devono essere disciplinate da leggi o da atti di organizzazione interni. Il comma 2 dell articolo 5 del decreto legislativo 165/2001, nel testo modificato dal decreto legislativo 150/2009, afferma infatti che: Nell'ambito delle leggi e degli atti organizzativi adottati dalle singole amministrazioni, le determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la capacità
9 9 e i poteri del privato datore di lavoro, fatta salva la sola informazione ai sindacati, ove prevista nei contratti collettivi nazionali di lavoro. Rientrano, in particolare, nell'esercizio dei poteri dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel rispetto del principio di pari opportunità, nonché la direzione, l'organizzazione del lavoro nell'ambito degli uffici. A prescindere dalla evidente tendenza ad una progressiva riduzione del ruolo delle organizzazioni sindacali in materia di organizzazione del lavoro, la norma vigente ribadisce comunque che le decisioni relative all organizzazione del lavoro ed alla gestione delle risorse sono sì di competenza esclusiva del responsabile della struttura. ma devono essere coerenti con le leggi e con gli atti di organizzazione adottati dalle singole amministrazioni. In particolare la distribuzione dei turni di guardia e di pronta disponibilità tra i dirigenti che afferiscono ad una unità operativa deve essere programmata ex ante nell ambito del piano aziendale per le emergenze, e non può essere oggetto di decisioni estemporanee del responsabile della struttura, se non in casi eccezionali conseguenti ad eventi imprevisti ed impreve-dibili (assenze improvvise per malattia, infortuni, o altro di dirigenti che avrebbero dovuto coprire i turni di reperibilità loro assegnati). Il piano annuale delle emergenze deve essere concertato con le organizzazioni sindacali, ed uniformarsi alle linee guida che le Regioni possono emanare in materia. Laddove il piano per le emergenze non prevedesse di entrare nel merito dell articolazione dei turni di guardia e di pronta disponibilità a livello delle singole unità operative, è essenziale inserire criteri che vincolino i responsabili delle diverse strutture ad adottare soluzioni coerenti con i principi di trasparenza ed imparzialità che devono informare i comportamenti delle pubbliche amministrazioni (decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, articolo 2, comma 1, lettera d) Per quanto concerne le ferie la normativa che ne disciplina le modalità di godimento si trova nell articolo 21, comma 8, del CCNL 1994_1996, tuttora vigente
10 10 Le ferie sono un diritto irrinunciabile e non sono monetizzabili. Esse sono fruite, anche frazionatamente, nel corso di ciascun anno solare in periodi programmati dallo stesso dirigente nel rispetto dell'assetto organizzativo dell'azienda o ente; in relazione alle esigenze connesse all'incarico affidato alla sua responsabilità, al dirigente è consentito, di norma, il godimento di almeno 15 giorni. continuativi di ferie nel periodo dal 1 giugno al 30 settembre. (CCNL 1994_1997, articolo 21, comma 8) Dalla lettura testuale della norma si evincono alcuni chiari e non discutibili riferimenti: la scelta dei periodo nei quali godere dei giorni di ferie spettanti (quale che sia il numero degli stessi, che come noto dipende dal fatto che l articolazione dell orario settimanale di lavoro sia su cinque o su sei giorni lavorativi) è del dirigente ed è illegittimo obbligare il dirigente a rinunciare al diritto, sancito da una specifica norma contrattuale, di programmare i periodi di ferie i periodi di ferie devono essere programmati, non possono essere cioè decisi di volta in volta dal dirigente, per ovvi ed evidenti motivi che sono riconducibili alla corretta e razionale organizzazione del lavoro (esplicitamente richiamata con l inciso nel rispetto dell assetto organizzativo dell azienda ). Si tratta in sostanza di contemperare un preciso diritto del dirigente (quello di programmare i periodi di ferie) con una per certi versi sovra ordinata esigenza (quella di assicurare il funzionamento ordinato e continuo dei servizi che l azienda deve erogare al cittadino), esigenza che ha indotto ad inserire l inciso cautelativo di norma, a proposito del diritto al godimento di almeno 15 giorni continuativi di ferie nel periodo dal 1 giugno al 30 settembre. Questa sorta di sovra ordinazione è esplicitamente o implicitamente richiamata in molte norme contrattuali attinenti all organizzazione del lavoro. A proposito dell orario di lavoro del medico si legge ad esempio: (CCNL 2002_2005, articolo 14, comma 1) Nell'ambito dell'assetto organizzativo aziendale i dirigenti assicurano la propria presenza in servizio ed il proprio tempo di lavoro, articolando in modo flessibile l'impegno di servizio per correlarlo alle esigenze della struttura cui sono preposti ed all'espletamento dell'incarico affidato, in relazione agli obiettivi ed ai programmi da realizzare.
11 11 L articolazione degli orari di servizio, la programmazione dei turni, delle guardie e delle disponibilità, costituiscono elementi di quella organizzazione e disciplina di strutture, servizi ed uffici che, ai sensi dell articolo 6 del CCNL 2002_2005, deve essere regolamentata previa consultazione con le Organizzazioni Sindacali aziendali (che devono in particolare essere sentite, utilizzando l istituto della concertazione, nella definizione del piano aziendale annuale delle emergenze). In sostanza l esercizio incongruo delle prerogative che in materia di organizzazione del lavoro le norme vigenti attribuiscono ai dirigenti di struttura, può essere eliminato solo attraverso atti organizzativi interni, che l azienda deve adottare previo confronto con le organizzazioni sindacali (atto aziendale, regolamenti di organizzazione, piano annuale per le emergenze).
12 12 INDICAZIONI OPERATIVE Occorre prima di tutto acquisire ed esaminare quanto in materia di orario di lavoro, turni di servizio, turni di guardia e pronta disponibilità è indicato nelle linee guida che la regione dovrebbe aver adottato in applicazione dell articolo 5 del CCNL 2006_2009, che prevede la possibilità per le Regioni di emanare linee guida per quanto concerne: h) criteri generali per la razionalizzazione ed ottimizzazione delle attività connesse alla continuità assistenziale ed urgenza emergenza al fine di favorire il rispetto dei principi generali inerenti l orario di lavoro k) criteri per la definizione delle modalità di riposo nelle 24 ore, di cui all articolo 7 del presente CCNL (disposizioni particolari in materia di riposo giornaliero). Occorre poi acquisire ed esaminare quanto sugli stessi temi è stato definito nel contratto collettivo integrativo aziendale che dovrebbe ormai essere stato stipulato in applicazione del contratto collettivo nazionale 2006_2009, firmato il 17 ottobre Ricostruito così il quadro regolamentare che disciplina gli istituti in questione nell azienda di appartenenza, laddove si ravvedano carenze o incongruenze rispetto ai principi generali precendetemente richiamati in materia di organizzazione degli orari di servizio, devono essere intraprese le opportune azioni sindacali, utilizzando gli istituti in cui si articola il sistema delle relazioni sindacali aziendali. Opportuno evitare di intraprendere iniziative a livello individuale, che possono avere effetti negativi in termini di qualità del rapporto personale con l azienda, e muoversi sempre attraverso organismi rappresentativi quali sono le organizzazioni sindacali aziendali, che hanno il diritto dovere di presidiare la corretta applicazione di quanto indicato dalle leggi e dai contratti collettivi per favorire l efficienza, l economicità, la qualità e la sicurezza dell organizzazione aziendale.
13 13 Solo dopo avere esperito tutti i tentativi possibili per disciplinare nell ambito di atti di organizzazione adottati dall azienda l esercizio delle prerogative che in materia di organizzazione del lavoro e gestione delle risorse competono ai responsabili delle strutture, possono essere intraprese iniziative dirette, rappresentando l incongruo esercizio di tali prerogative ai livelli organizzativi sovraordinati (dal responsabile del dipartimento cui la struttura considerata afferisce, al direttore sanitario aziendale, al direttore generale, sino al presidente del nucleo di valutazione e al presidente del collegio tecnico). Tali iniziative devono essere comunque intraprese in modo collegiale, attraverso le organizzazioni sindacali aziendali o con una nota firmata da tutti i dirigenti che afferiscono alla struttura interessata, evitando una esposizione individuale che comporta comunque evidenti implicazioni negative.
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