Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=211670&pageIndex=0&doclang=SV&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=2755136
Timestamp: 2019-12-12 08:33:07+00:00

Document:
den 13 mars 2019 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Område med frihet, säkerhet och rättvisa – Invandringspolitik – Rätt till familjeåterförening – Direktiv 2003/86/EG – Undantag från direktivets tillämpningsområde – Artikel 3.2 c – Personer som åtnjuter alternativt skydd omfattas inte – Dessa personer tillerkänns rätt till familjeåterförening enligt nationell rätt – Domstolens behörighet – Artikel 11.2 – Offentliga handlingar som styrker familjeband saknas – Förklaringar som inte anses vara tillräckligt trovärdiga – Skyldigheter för medlemsstaternas myndigheter att vidta ytterligare åtgärder – Gränser”
I mål C‑635/17,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (domstolen i Haag, sammanträdesort Haarlem, Nederländerna) genom beslut av den 14 november 2017, som inkom till domstolen samma dag, i målet
sammansatt av avdelningsordföranden A. Arabadjiev (referent) samt domarna T. von Danwitz, M. Berger, C. Vajda och P. G. Xuereb,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 17 oktober 2018,
– E, genom M. L. van Riel och C. J. Ullersma, advocaten,
– Nederländernas regering, genom M. K. Bulterman och C. S. Schillemans, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom G. Wils och C. Cattabriga, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 29 november 2018 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 3.2 c och 11.2 i rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 2003, s. 12).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan E, en underårig eritreansk medborgare som är bosatt i Sudan, och Staatssecretaris van Veilligheid en Justitie (statssekreterare med ministerlika befogenheter för säkerhets- och justitiefrågor, Nederländerna) (nedan kallad statssekreteraren) angående statssekreterarens avslag på en ansökan om familjeåterförening till förmån för E som ingetts av A, en eritreansk medborgare som beviljats alternativt skydd i Nederländerna och som påstår sig vara faster till och förmyndare för E.
3 Skäl 8 i direktiv 2003/86 har följande lydelse:
”Situationen för flyktingar bör ges särskild uppmärksamhet med anledning av de skäl som tvingat dem att fly från sitt land och hindrar dem från att leva ett normalt familjeliv där. Deras rätt till familjeåterförening bör därför regleras av förmånligare villkor.”
4 Artikel 2 i direktiv 2003/86, som återfinns i kapitel I, har rubriken ”Allmänna bestämmelser”. Där föreskrivs följande:
b) flykting: tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som beviljats flyktingstatus enligt Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning, ändrad genom New York-protokollet av den 31 januari 1967,
d) familjeåterförening: inresa och vistelse i en medlemsstat för familjemedlemmar till en tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i den medlemsstaten, för att upprätthålla familjeenheten, oavsett om familjebanden knutits före eller efter referenspersonens inresa,
e) uppehållstillstånd: varje tillstånd som utfärdas av myndigheterna i en medlemsstat och som ger en tredjelandsmedborgare rätt att vistas lagligt på den medlemsstatens territorium …,
5 Artikel 3 i direktivet, som också återfinns i kapitel I, har följande lydelse:
2. Detta direktiv skall inte tillämpas när referenspersonen
c) har tillstånd att vistas i en medlemsstat på grundval av alternativa skyddsformer enligt internationella förpliktelser, nationell lagstiftning eller praxis i medlemsstaterna, eller som har ansökt om uppehållstillstånd av denna anledning och som avvaktar ett beslut om sin ställning.
5. Detta direktiv skall inte påverka medlemsstaternas möjligheter att anta eller behålla förmånligare bestämmelser.”
6 I artikel 4 i direktiv 2003/86, som återfinns i kapitel II med rubriken ”Familjemedlemmar”, föreskrivs följande i punkt 1:
c) Underåriga barn, inbegripet adopterade barn, till referenspersonen om denne har vårdnaden och barnen är beroende av honom/henne för sin försörjning. …
Underåriga barn enligt denna artikel får inte ha uppnått myndighetsålder enligt den berörda medlemsstatens lagstiftning och får inte vara gifta.
7 I artikel 5 i direktivet, som återfinns i kapitel III med rubriken ”Inlämnande och prövning av ansökan”, anges följande:
”1. Medlemsstaterna skall avgöra om en ansökan till de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten om inresa och vistelse för familjeåterförening skall lämnas in av referenspersonen eller av dennes familjemedlemmar.
2. Ansökan skall åtföljas av skriftliga bevis för familjebanden och för att villkoren i artiklarna 4 och 6 och, i förekommande fall, artiklarna 7 och 8 är uppfyllda, samt bestyrkta kopior av familjemedlemmarnas resehandlingar.
Om det är lämpligt för att styrka familjebanden, får medlemsstaterna hålla samtal med referenspersonen och dennes familjemedlemmar och göra de utredningar som bedöms nödvändiga.
4. Så snart som möjligt och under alla omständigheter senast nio månader efter det att ansökan har lämnats in, skall medlemsstatens behöriga myndigheter skriftligen underrätta den person som har lämnat in ansökan om beslutet.
5. Vid prövningen av ansökan skall medlemsstaterna ta vederbörlig hänsyn till att underåriga barns bästa skall komma i främsta rummet.”
8 I artikel 10 i direktivet, som återfinns i kapitel V med rubriken ”Familjeåterförening för flyktingar”, föreskrivs följande i punkt 2:
”Medlemsstaterna får tillåta familjeåterförening för andra familjemedlemmar än de som anges i artikel 4, om de är beroende av flyktingen för sin försörjning.”
9 I artikel 11 i direktiv 2003/86, som också återfinns i kapitel V, föreskrivs följande:
”1. Vad gäller inlämnandet och prövningen av ansökan skall artikel 5 tillämpas, med förbehåll för punkt 2 i den här artikeln.
2. Om en flykting inte kan styrka sina familjeband med offentliga handlingar, skall medlemsstaten beakta andra bevis för att sådana band föreligger enligt nationell lagstiftning. Ett beslut om avslag på ansökan får inte uteslutande bygga på avsaknad av skriftlig bevisning.”
10 I kapitel VII i direktivet, som rör ”[p]åföljder och rättsmedel”, återfinns artiklarna 16–18 i det direktivet.
11 I artikel 16.2 i direktivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna får även avslå en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening, återkalla ett uppehållstillstånd eller avslå en ansökan om att förnya uppehållstillståndet om det är fastställt
a) att falska eller vilseledande uppgifter eller falska eller förfalskade handlingar har använts, eller att tillstånd har erhållits genom vilseledande eller på andra olagliga sätt,
12 I artikel 17 i direktivet föreskrivs följande:
Riktlinjerna för tillämpningen av direktiv 2003/86
13 Meddelandet från kommissionen till rådet och Europaparlamentet av den 3 april 2014 om riktlinjer för tillämpningen av direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening (COM (2014) 210, nedan kallat riktlinjerna), innehåller följande avsnitt:
3. Inlämnande och prövning av ansökan
3.2. Åtföljande bevis
Enligt artikel 5.2 ska en ansökan om familjeåterförening åtföljas av
a) skriftliga bevis för familjebanden,
Medlemsstaterna har viss frihet att bedöma när det är lämpligt och nödvändigt att kontrollera familjebanden genom intervjuer eller andra undersökningar, däribland DNA-provtagning. Kravet på att undersökningarna ska vara lämpliga och nödvändiga innebär att de inte är tillåtna om det finns andra lämpliga och mindre ingripande sätt att fastställa familjebanden. Varje ansökan, alla åtföljande styrkande handlingar och lämpligheten och nödvändigheten av att hålla intervjuer och göra andra undersökningar ska bedömas från fall till fall.
6. Familjeåterförening för personer som åtnjuter internationellt skydd
6.1. Flyktingar
Kommissionen framhåller att bestämmelserna i kapitel V måste tolkas i ljuset av principerna i artikel 5.5 och artikel 17. När medlemsstaterna prövar ansökningar om familjeåterförening som lämnats in av flyktingar måste de göra en välbalanserad och rimlig bedömning av alla omständigheter i det enskilda fallet, med vederbörlig hänsyn till underåriga barns bästa … Inga enskilda omständigheter får leda till ett automatiskt beslut, utan de måste alla vägas in som relevanta omständigheter …
6.1.2. Avsaknad av styrkande officiella handlingar
Enligt artikel 11 ska artikel 5 tillämpas på inlämnandet och prövningen av ansökan, med förbehåll för det undantag som beviljas i fråga om officiella styrkande handlingar i artikel 11.2. Enligt artikel 5.2 får medlemsstaterna beakta skriftliga bevis för familjebanden och även hålla samtal och göra övriga utredningar när det är lämpligt och nödvändigt.
Den särskilda situation som flyktingar som tvingats lämna sitt land befinner sig i gör dock att det ofta är omöjligt eller farligt för dem eller deras familjemedlemmar att skaffa officiella handlingar, eller kontakta ursprungslandets diplomatiska eller konsulära beskickningar.
Artikel 11.2 fastställer uttryckligen, utan att lämna någon handlingsmarginal, att ett beslut om att avslå ansökan inte uteslutande får bygga på avsaknad av skriftlig bevisning och att medlemsstaterna i dessa fall är skyldiga att ’beakta andra bevis’ för att familjeband föreligger. Eftersom sådana ’andra bevis’ ska bedömas i enlighet med nationell lagstiftning har medlemsstaterna viss handlingsfrihet, men de bör ändå anta tydliga regler för hur beviskravet ska hanteras. Exempel på ”andra bevis” som kan användas för att fastställa familjeband kan vara skriftliga eller muntliga uttalanden från sökanden, samtal med familjemedlemmar, eller utredningar av situationen utomlands. Uttalandena kan därefter eventuellt verifieras med hjälp av annan bevisning såsom handlingar, audiovisuellt material, eller alla typer av dokument eller fysiska föremål (t.ex. examensbevis, bevis på penningförsändelser e. dyl) eller kännedom om vissa frågor.
Den individuella bedömningen enligt artikel 17 kräver att medlemsstaterna tar vederbörlig hänsyn till alla relevanta omständigheter vid prövningen av den sökandes bevisning, däribland ålder, kön, utbildning, bakgrund och social ställning liksom särskilda kulturella aspekter. Kommissionen anser att man, om det kvarstår allvarliga tvivel även sedan annan typ av bevisning har bedömts, eller om det finns tydliga tecken på att avsikten varit att vilseleda, som en sista utväg kan använda DNA-provtagning … I så fall anser kommissionen att medlemsstaterna bör tillämpa UNHCR:s principer om DNA-provtagning …
14 Det framgår av begäran om förhandsavgörande att direktiv 2003/86 har införlivats med nederländsk rätt genom Vreemdelingenwet 2000 (2000 års lag om utlänningar), genom Vreemdelingencirculaire 2000 (2000 års cirkulär om utlänningar) och genom Werkinstructie 2014/9 (myndighetsinstruktion 2014/9).
15 Den hänskjutande domstolen, Rechtbank Den Haag zittingplaats Haarlem (domstolen i Haag med sammanträdesort Haarlem, Nederländerna) har påpekat att Konungariket Nederländerna har införlivat bestämmelserna om förmånligare behandling enligt kapitel V i detta direktiv angående familjeåterförening för flyktingar, inbegripet de fakultativa bestämmelserna i detta kapitel. Konungariket Nederländerna har valt att tillämpa direktivet på personer som beviljats alternativt skydd, trots att direktivet enligt artikel 3.2 c inte är tillämpligt på dem. Den nederländska lagstiftaren har således gjort nämnda kapitel V direkt och ovillkorligt tillämpligt på deras situation.
16 2000 års cirkulär om utlänningar och myndighetsinstruktion 2014/9 rör bland annat bedömningen av bevis på att det föreligger familjeband mellan referenspersonen och den tredjelandsmedborgare till förmån för vilken ansökan om familjeåterförening ingetts. Härav följer att statssekreteraren ska bevilja denna ansökan när det har fastställts att tredjelandsmedborgaren verkligen tillhör referenspersonens familj.
17 Enligt den hänskjutande domstolen måste referenspersonen visa att den berörda tredjelandsmedborgaren verkligen tillhörde dennes familj innan referenspersonen anlände till Nederländerna och att detta faktiska familjeband inte har brutits. Även om referenspersonen i princip måste lägga fram sådan bevisning genom handlingar, är det emellertid möjligt att, i avsaknad av sådana handlingar, lämna ytterligare upplysningar eller rimliga, trovärdiga och konsekventa förklaringar angående det förhållandet att den berörda tredjelandsmedborgaren verkligen är en familjemedlem. I synnerhet ska vid bedömningen av huruvida en myndling verkligen är en del av referenspersonens familj hänsyn särskilt tas till skälet för att myndlingen har placerats i familjen.
18 Om det slutligen inte är möjligt att fastställa det faktiska familjebandet med hjälp av offentliga handlingar eller en dna-analys, är det möjligt att i samtal ställa frågor för identifiering. Den hänskjutande domstolen har angett att detta bland annat är fallet när det gäller myndlingar i samband med förfarande för familjeåterförening.
19 A och hennes dotter är sedan den 11 mars 2015 lagenligt bosatta i Nederländerna såsom alternativt skyddsbehövande i den mening som avses i artikel 3.2 c i direktiv 2003/86. Den 16 april 2015 ingav A, till förmån för E, en ansökan om familjeåterförening till de behöriga nederländska myndigheterna.
20 Till stöd för sin ansökan bifogade hon ett intyg från Liberation Front i Eritrea av den 6 april 2015 (nedan kallat intyget från LFE), av vilket det framgår att A är faster eller moster till och förmyndare för E efter det att hans biologiska föräldrar dött när han var fem år gammal. Hon har även hävdat att efter deras flykt från Eritrea, som ägde rum under år 2013, då E var tio år gammal, bodde han med henne i Sudan fram till dess att hon reste till Nederländerna. E bor fortfarande i Sudan och har placerats i en fosterfamilj.
21 I beslut av den 12 maj 2016 avslog statssekreteraren ansökan om familjeåterförening.
22 Statssekreteraren grundade sig framför allt på det förhållandet att någon offentlig handling inte hade tillhandahållits rörande förekomsten av familjeband mellan E och A. Den enda handling som ingetts i detta avseende är nämligen intyget från LFE, som utfärdats utan att befogenhet därför fanns. Statssekreteraren konstaterade vidare att det inte framförts någon rimlig förklaring till varför det är omöjligt att inge offentliga handlingar, trots att Eritrea utfärdar sådana handlingar, såsom exempelvis dödsattester, intyg om förmyndarskap, ID-kort och skol- eller studentkort. Statssekreteraren angav slutligen att ansökan om familjeåterförening under dessa omständigheter kunde avslås utan att det var nödvändigt att hålla ett möte med E eller A för att fastställa förekomsten av familjeband mellan dem.
23 Begäran om omprövning av beslutet avslogs genom ett beslut om fastställelse av den 27 oktober 2016.
24 En talan om ogiltigförklaring väcktes vid den hänskjutande domstolen mot beslutet att avslå den aktuella ansökan om familjeåterförening och en förhandling hölls i det målet den 18 maj 2017. Härefter omfördelades förevarande mål till en kollegial sammansättning och en andra förhandling hölls den 13 september 2017.
25 Den hänskjutande domstolen har påpekat att statssekreteraren vid denna förhandling drog tillbaka sina invändningar angående E:s och A:s identitet liksom angående förekomsten av ett biologiskt band mellan dessa båda personer. Statssekreteraren avstod även från att göra gällande avsaknad av offentliga handlingar beträffande A:s förmyndarskap över E, eftersom förmyndarskap av nu aktuellt slag enligt eritreansk rätt uppkommer i kraft av själva rättsförhållandet. Enligt nämnda domstol är de enda omständigheter som fortfarande ifrågasätts i det nationella målet följaktligen avsaknaden av dödsfallsattester när det gäller E:s biologiska föräldrar och trovärdigheten av de förklaringar som A lämnat i det hänseendet.
26 Den hänskjutande domstolen är osäker på hur artikel 11.2 i direktiv 2003/86 ska tolkas och vill särskilt få klarhet i huruvida den berörda medlemsstaten är skyldig att ”beakta andra bevis för att [familjeband] föreligger” när flyktingen inte lämnar någon trovärdig förklaring till varför det är omöjligt att tillhandahålla offentliga handlingar.
27 Den hänskjutande domstolen är emellertid mot bakgrund av domen av den 18 oktober 2012, Nolan (C‑583/10, EU:C:2012:638, punkterna 53–56) osäker på huruvida EU-domstolen är behörig att besvara en sådan fråga i det nationella målet. Den har påpekat att även om A:s situation inte omfattas av bestämmelserna i direktivet, eftersom hon endast är alternativt skyddsbehövande, har dessa bestämmelser gjorts tillämpliga på en sådan situation genom nederländsk rätt på ett direkt och ovillkorligt sätt.
28 Mot denna bakgrund beslutade Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (domstol i Haag, med sammanträdesort i Haarlem, Nederländerna) att förklara målet vilande och att ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Är EU-domstolen, med hänsyn till artikel 3.2 c i rådets direktiv 2003/86 och dom av den 18 oktober 2012, Nolan (C‑583/10, EU:C:2012:638), behörig att besvara tolkningsfrågor från nederländsk domstol som gäller tolkningen av bestämmelser i detta direktiv i ett mål beträffande uppehållsrätt för en familjemedlem till en alternativt skyddsbehövande, för det fall detta direktiv i nederländsk rätt, på ett direkt och ovillkorligt sätt, har förklarats vara tillämpligt på alternativt skyddsbehövande?
2) Ska artikel 11.2 i direktiv 2003/86 tolkas på så sätt att den utgör hinder för att avslå en ansökan om familjeåterförening för en flykting uteslutande på grund av att han eller hon vid sin ansökan inte har styrkt sina familjeband med offentliga handlingar,
ska artikel 11.2 i direktiv 2003/86 tolkas på så sätt att den utgör hinder mot att avslå en ansökan om familjeåterförening inlämnad av en flykting, enbart på grund av avsaknaden av offentliga handlingar som styrker familjebanden, endast om sökanden har gett en rimlig förklaring till att nämnda bevishandlingar inte lämnats och till att sökanden alltjämt inte kan få tillgång till dessa handlingar?”
Förfarandet vid EU-domstolen
29 Den hänskjutande domstolen har ansökt om att begäran om förhandsavgörande ska handläggas enligt det förfarande för brådskande mål om förhandsavgörande som föreskrivs i artikel 107 i domstolens rättegångsregler.
30 Den 23 november 2017 beslutade domstolens första avdelning, efter att ha hört generaladvokaten, att det saknades anledning att bifalla ansökan.
31 Domstolens ordförande beslutade dock den 27 november 2017 att förevarande mål skulle behandlas med förtur enligt artikel 53.3 i domstolens rättegångsregler.
32 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida EU-domstolen är behörig, enligt artikel 267 FEUF, att tolka artikel 11.2 i direktiv 2003/86 i en situation som den som är aktuell i det nationella målet, där en domstol ska pröva en ansökan om familjeåterförening som ingetts av en person som har beviljats status som alternativt skyddsbehövande, när denna bestämmelse gjorts tillämplig på en sådan situation på ett direkt och ovillkorligt sätt genom nationell rätt.
33 I artikel 3.2 c i direktiv 2003/86 anges bland annat att detta direktiv inte ska tillämpas när referenspersonen är en tredjelandsmedborgare som har tillstånd att vistas i en medlemsstat på grundval av alternativa skyddsformer enligt internationella förpliktelser, nationell lagstiftning eller praxis i medlemsstaterna.
34 Av detta följer att direktiv 2003/86 ska tolkas på så sätt att det inte är tillämpligt på tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en person som beviljats status som alternativt skyddsbehövande, såsom A (dom av den 7 november 2018, K och B, C‑380/17, EU:C:2018:877, punkt 33).
35 Det framgår emellertid av EU-domstolens fasta praxis att denna är behörig att meddela förhandsavgörande beträffande unionsbestämmelser även när de faktiska omständigheterna i det nationella målet inte direkt omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, men då unionsbestämmelserna har gjorts tillämpliga genom en hänvisning till dem i nationell lagstiftning (dom av den 7 november 2018, K och B, C‑380/17, EU:C:2018:877, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
36 I sådana situationer föreligger nämligen ett klart unionsintresse av att unionsbestämmelserna tolkas på ett enhetligt sätt, för att undvika olika tolkningar i framtiden (dom av den 7 november 2018, K och B, C‑380/17, EU:C:2018:877, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
37 Det är således motiverat att EU-domstolen tolkar unionsbestämmelser i situationer som inte omfattas av dessa bestämmelser när de har gjorts tillämpliga på sådana situationer på ett direkt och ovillkorligt sätt genom nationell rätt, i syfte att säkerställa att de behandlas på samma sätt som de situationer som omfattas av dessa bestämmelser (dom av den 7 november 2018, K och B, C‑380/17, EU:C:2018:877, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
38 I förevarande fall har den hänskjutande domstolen, som är ensam behörig att tolka nationell rätt inom ramen för det rättsliga samarbete som inrättats genom artikel 267 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 november 2018, K och B, C‑380/17, EU:C:2018:877, punkt 37 och där angiven rättspraxis), uppgett att den nederländska lagstiftaren valt att säkerställa att personer som har status som alternativt skyddsbehövande ges en förmånligare behandling än den som följer av direktiv 2003/86, genom att tillämpa de bestämmelser i det direktivet som gäller flyktingar på alternativt skyddsbehövande. Den hänskjutande domstolen har av detta dragit slutsatsen att den enligt nederländsk rätt är skyldig att tillämpa artikel 11.2 i direktivet i det nationella målet.
39 Mot denna bakgrund konstaterar EU-domstolen att denna bestämmelse genom nederländsk rätt har gjorts tillämplig på ett direkt och ovillkorligt sätt i sådana situationer som den i det nationella målet, och att det således finns ett klart unionsintresse av att EU-domstolen prövar begäran om förhandsavgörande (se, analogt, dom av den 7 november 2018, K och B, C‑380/17, EU:C:2018:877, punkt 38).
40 Domstolen har nämligen redan slagit fast att den, när det villkor som angetts i punkt 37 ovan är uppfyllt, även är behörig att pröva situationer som uttryckligen undantagits från tillämpningsområdet för en unionsrättsakt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 november 2018, C och A, C‑257/17, EU:C:2018:876, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
41 I detta sammanhang kan domstolens behörighet inte rimligtvis variera beroende på om tillämpningsområdet för den relevanta bestämmelsen har avgränsats genom en positiv definition eller genom vissa undantag, då dessa två lagstiftningstekniker kan användas utan åtskillnad (dom av den 7 november 2018, C och A, C‑257/17, EU:C:2018:876, punkt 39).
42 Med hänsyn till att den hänskjutande domstolen har förklarat att dess osäkerhet angående EU-domstolens behörighet beror på domen av den 18 oktober 2012, Nolan (C‑583/10, EU:C:2012:638), ska det dessutom påpekas att det mål som avgjordes genom denna dom kännetecknades av omständigheter som inte föreligger i det nationella målet (se, analogt, dom av den 7 november 2018, C och A, C‑257/17, EU:C:2018:876, punkterna 41–43).
43 Mot bakgrund av det ovanstående ska den första frågan besvaras enligt följande. EU-domstolen är, enligt artikel 267 FEUF, behörig att tolka artikel 11.2 i direktiv 2003/86 i en situation som den som är aktuell i det nationella målet, där den hänskjutande domstolen ska pröva en ansökan om familjeåterförening som ingetts av en person som har beviljats status som alternativt skyddsbehövande, när denna bestämmelse har gjorts tillämplig på en sådan situation på ett direkt och ovillkorligt sätt genom nationell rätt.
44 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 11.2 i direktiv 2003/86 ska tolkas på så sätt att bestämmelsen – i en situation som den som är aktuell i det nationella målet, där en ansökan om familjeåterförening som en referensperson som har beviljats status som alternativt skyddsbehövande har gett in till förmån för en underårig (till vilken hon är faster eller moster och vilken hon påstår sig vara förmyndare för) som i egenskap av flykting och utan någon familjeanknytning är bosatt i ett tredjeland – utgör hinder för att ansökan avslås enbart på den grunden att referenspersonen inte har tillhandahållit offentliga handlingar som styrker att den underåriges biologiska föräldrar har avlidit och följaktligen att hon har faktiska familjeband till den underårige, och att de behöriga myndigheterna enbart mot bakgrund av allmänt tillgängliga uppgifter om situationen i ursprungslandet inte ansett att den förklaring som referenspersonen lämnat angående sin oförmåga att tillhandahålla sådana handlingar är trovärdig, utan att beakta referenspersonens eller den underåriges konkreta situation eller de särskilda svårigheter som de enligt egen utsago mötte före och efter deras flykt från ursprungslandet.
Det syfte som eftersträvas med direktiv 2003/86
45 Domstolen erinrar om att syftet med direktiv 2003/86 i första hand är att främja familjeåterförening och att det dessutom avser att ge skydd för tredjelandsmedborgare, särskilt underåriga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 december 2012, O m.fl., C‑356/11 och C‑357/11, EU:C:2012:776, punkt 69).
46 Enligt artikel 4.1 i direktiv 2003/86 åläggs medlemsstaterna positiva, exakt angivna skyldigheter, mot vilka svarar tydligt definierade subjektiva rättigheter. Medlemsstaterna förpliktas enligt denna artikel, i de fall som anges i direktivet, att tillåta familjeåterförening för vissa medlemmar i referenspersonens familj utan att de har något utrymme för skönsmässig bedömning (dom av den 27 juni 2006, parlamentet/rådet, C‑540/03, EU:C:2006:429, punkt 60, och dom av den 6 december 2012, O m.fl., C‑356/11 och C‑357/11, EU:C:2012:776, punkt 70).
47 Bland de familjemedlemmar till referenspersonen som den berörda medlemsstaten ska ge tillstånd till inresa och vistelse ingår enligt artikel 4.1 c i direktiv 2003/86 ”[u]nderåriga barn, inbegripet adopterade barn, till referenspersonen om denne har vårdnaden och barnen är beroende av honom/henne för sin försörjning”.
48 Enlig artikel 10.2 i direktiv 2003/86 får medlemsstaterna dessutom tillåta familjeåterförening för andra familjemedlemmar än de som anges i artikel 4, om de är beroende av flyktingen för sin försörjning.
49 Den hänskjutande domstolen har uppgett att den nederländska lagen tillåter familjeåterförening beträffande myndlingar med vilka referenspersonen har faktiska familjeband och att de nederländska myndigheterna är skyldiga att tillåta den begärda familjeåterföreningen om det faktiska familjebandet mellan referenspersonen och myndlingen fastställts.
50 Eftersom E i detta fall enligt A:s påstående är hennes myndling, framgår det att den aktuella ansökan om familjeåterförening, åtminstone, kan omfattas av den situation som avses i artikel 10.2 i direktiv 2003/86, och, för det fall denna omständighet visar sig vara riktig, att det följer av nederländsk rätt att de nederländska myndigheterna är skyldiga att tillåta den begärda familjeåterföreningen.
51 Av samma skäl som dem som angetts i punkt 38 ovan, finner således domstolen att artikel 11 i direktivet genom nederländsk lagstiftning har gjorts tillämplig i en sådan situation som den som är i fråga i det nationella målet.
Den prövning som behöriga nationella myndigheter ska göra av en ansökan om familjeåterförening
52 När det gäller den bedömning som det ankommer på de behöriga nationella myndigheterna att göra, följer det såväl av artikel 5.2 som av artikel 11.2 i direktiv 2003/86 att dessa myndigheter har ett utrymme för skönsmässig bedömning, särskilt i samband med undersökningen av huruvida det finns familjeband. Denna bedömning ska göras i enlighet med nationell lagstiftning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 juni 2006, parlamentet/rådet, C‑540/03, EU:C:2006:429, punkt 59, och dom av den 6 december 2012, O m.fl., C‑356/11 och C‑357/11, EU:C:2012:776, punkt 74).
53 Det utrymme för skönsmässig bedömning som tillerkänns medlemsstaterna ska emellertid inte användas av dem på ett sätt som äventyrar direktivets syfte eller dess ändamålsenliga verkan. Såsom följer av skäl 2 i direktiv 2003/86 erkänner direktivet dessutom de grundläggande rättigheterna och iakttar de principer som stadfästs i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 december 2012, O m.fl., C‑356/11 och C‑357/11, EU:C:2012:776, punkterna 74 och 75).
54 Medlemsstaterna ska således inte endast tolka sin nationella rätt på ett sätt som står i överensstämmelse med unionsrätten, utan de ska även se till att de inte grundar sig på en tolkning av en sekundärrättslig bestämmelse som står i strid med de grundläggande rättigheter som skyddas genom unionens rättsordning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 juni 2006, parlamentet/rådet, C‑540/03, EU:C:2006:429, punkt 105, dom av den 23 december 2009, Detiček, C‑403/09 PPU, EU:C:2009:810, punkt 34, och dom av den 6 december 2012, O m.fl., C‑356/11 och C‑357/11, EU:C:2012:776, punkt 78).
55 Artikel 7 i stadgan, som erkänner rätten till respekt för privatlivet och familjelivet, ska tolkas mot bakgrund av skyldigheten att se till att barnets bästa kommer i främsta rummet i enlighet med artikel 24.2 i stadgan och med beaktande av att det är nödvändigt att ett barn regelbundet upprätthåller ett personligt förhållande till båda föräldrarna, såsom anges i artikel 24.3 i stadgan (dom av den 27 juni 2006, parlamentet/rådet, C‑540/03, EU:C:2006:429, punkt 58).
56 Härav följer att bestämmelserna i direktiv 2003/86 ska tolkas och tillämpas mot bakgrund av artiklarna 7, 24.2 och 24.3 i stadgan, vilket för övrigt framgår av lydelsen av skäl 2 och artikel 5.5 i det direktivet. Enligt dessa bestämmelser är medlemsstaterna skyldiga att vid prövningen av ansökningar om familjeåterförening ta hänsyn till de berörda barnens bästa och sträva efter att främja familjelivet (dom av den 6 december 2012, O m.fl., C‑356/11 och C‑357/11, EU:C:2012:776, punkt 80).
57 Det ankommer härvidlag på behöriga nationella myndigheter att göra en väl avvägd och rimlig bedömning av samtliga inblandade intressen, varvid särskilt de berörda barnens intressen ska beaktas (dom av den 6 december 2012, O m.fl., C‑356/11 och C‑357/11, EU:C:2012:776, punkt 81).
58 Det är även nödvändigt att beakta artikel 17 i direktivet, enligt vilken det ska göras en individuell prövning av ansökningarna om familjeåterförening (dom av den 9 juli 2015, K och A, C‑153/14, EU:C:2015:453, punkt 60 och dom av den 21 april 2016, Khachab, C‑558/14, EU:C:2016:285, punkt 43), där vederbörlig hänsyn ska tas till arten och stabiliteten av den berörda personens familjeband och varaktigheten av vistelsen i medlemsstaten samt förekomsten av familjemässig, kulturell eller social anknytning till ursprungslandet (dom av den 27 juni 2006, parlamentet/rådet, C‑540/03, EU:C:2006:429, punkt 64).
59 Det ankommer följaktligen på behöriga nationella myndigheter att, vid genomförandet av direktiv 2003/86 och vid prövningen av ansökningar om familjeåterförening, bland annat göra en individuell bedömning som beaktar alla relevanta omständigheter i det aktuella fallet och som, i förekommande fall, fäster särskild uppmärksamhet vid de berörda barnens bästa och strävar efter att främja familjelivet. I synnerhet kan sådana omständigheter som de berörda barnens ålder, deras situation i sina ursprungsländer och deras grad av beroende av föräldrar ha en inverkan på omfattningen och intensiteten i den prövning som krävs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 juni 2006, parlamentet/rådet, C‑540/03, EU:C:2006:429, punkt 56). I alla händelser får, såsom anges i avsnitt 6.1 i riktlinjerna, inga enskilda omständigheter leda till ett automatiskt beslut.
De skyldigheter som åligger referenspersonen och den familjemedlem som berörs av ansökan om familjeåterförening
60 När det gäller de skyldigheter som åligger referenspersonen och den familjemedlem som berörs av en ansökan om familjeåterförening, erinrar domstolen om att det följer av artikel 5.2 första stycket i direktiv 2003/86 att ansökan ska åtföljas av, bland annat, ”skriftliga bevis för familjebanden”. I artikel 11.2 i direktivet preciseras att den skriftliga bevisningen måste ha ”offentlig” karaktär, och att medlemsstaten i annat fall ska ”beakta andra bevis för att sådana band föreligger”. Enligt artikel 5.2 andra stycket i direktivet får medlemsstaterna ”[o]m det är lämpligt för att styrka familjebanden, … hålla samtal med referenspersonen och dennes familjemedlemmar och göra de utredningar som bedöms nödvändiga”.
61 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 57 och 71 i sitt förslag till avgörande framgår det av dessa bestämmelser att referenspersonen och den familjemedlem som berörs av ansökan om familjeåterförening är skyldiga att samarbeta med de behöriga nationella myndigheterna, bland annat för att fastställa deras identitet, styrka förekomsten av familjeband och de omständigheter som ligger till grund för deras ansökan, vilket innebär, så långt det är möjligt, att tillhandahålla de styrkande handlingar och, i förekommande fall, de förklaringar och upplysningar som begärs (se, analogt, dom av den 14 september 2017, K, C‑18/16, EU:C:2017:680, punkt 38).
62 Denna samarbetsskyldighet innebär således att referenspersonen eller den familjemedlem som berörs av ansökan om familjeåterförening ska tillhandahålla all relevant bevisning för att bedöma huruvida de familjeband som görs gällande faktiskt föreligger. Det innebär också att nämnda personer ska besvara de frågor och uppmaningar som behöriga nationella myndigheter riktar till dem i detta avseende, att de ska stå till dessa myndigheters förfogande för samtal eller andra undersökningar och att de, om de inte kan tillhandahålla offentliga handlingar till styrkande av familjebanden, ska lämna förklaringar till varför de inte kan tillhandahålla dessa handlingar.
Granskning av den bevisning som ingetts och de förklaringar som lämnats
63 När det gäller behöriga nationella myndigheters granskning av bevisvärdet av eller hur trovärdig bevisning, utsagor eller förklaringar är som lämnats av referenspersonen eller den familjemedlem som berörs av ansökan om familjeåterförening, medför den individuella bedömning som krävs att myndigheterna måste beakta alla relevanta omständigheter, däribland referenspersonens eller den berörda familjemedlemmens ålder, kön, utbildning, ursprung och sociala ställning liksom särskilda kulturella aspekter, vilket även nämns i punkt 6.1.2 i riktlinjerna.
64 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 65, 66, 77, 79 och 81 i sitt förslag till avgörande, följer det därav att bevisning, utsagor och förklaringar som lämnats ska bedömas objektivt med beaktande av både allmän och specifik information som är relevant, objektiv, tillförlitlig, korrekt och uppdaterad angående situationen i ursprungslandet, inbegripet hur lagstiftningen ser ut och hur den tillämpas, hur förvaltningen fungerar och, i förekommande fall, om det föreligger brister som påverkar vissa områden eller vissa grupper av individer i det landet.
65 Vidare bör de nationella myndigheterna även beakta personliga förhållanden vad gäller referenspersonen eller den familjemedlem som berörs av ansökan om familjeåterförening, den specifika situation som de befinner sig i och de särskilda svårigheter som de möter, så att de krav som kan ställas när det gäller bevisvärdet eller trovärdigheten av den bevisning som lagts fram av referenspersonen eller dennes familjemedlem, särskilt för att fastställa om det är omöjligt att tillhandahålla offentliga handlingar som styrker familjeband, står i proportion till och är anpassade till arten och nivån på de svårigheter som de står inför.
66 Enligt skäl 8 i direktiv 2003/86 bör nämligen situationen för flyktingar ges särskild uppmärksamhet med anledning av de skäl som tvingat dem att fly från sitt land och hindrar dem från att leva ett normalt familjeliv där. Som även anges i punkt 6.1.2 i riktlinjerna, medför den särskilda situation som flyktingar som tvingats lämna sitt land befinner sig i att det ofta är omöjligt eller farligt för dem eller deras familjemedlemmar att skaffa offentliga handlingar, eller kontakta ursprungslandets diplomatiska eller konsulära beskickningar.
67 Av det ovan anförda följer att om referenspersonen uppenbart åsidosätter den samarbetsskyldighet som åligger honom eller henne eller om det tydligt framgår, på grundval av objektiva omständigheter som är tillgängliga för de behöriga nationella myndigheterna, att ansökan om familjeåterförening är bedräglig, har de nationella myndigheterna rätt att avslå ansökan.
68 Om det däremot inte föreligger några sådana omständigheter, ska avsaknaden av offentliga handlingar som styrker familjebanden och eventuellt bristande trovärdighet vad gäller de förklaringar som lämnas i detta hänseende endast anses utgöra omständigheter som ska beaktas inom ramen för den individuella bedömningen av samtliga relevanta omständigheter i det enskilda fallet och det undantar inte behöriga nationella myndigheter från skyldigheten enligt artikel 11.2 i direktiv 2003/86 att beakta annan bevisning.
69 Såsom det erinras om i punkt 6.1.2 i riktlinjerna anges det uttryckligen i artikel 11.2 i direktivet, utan att lämna något utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende, att avsaknad av styrkande handlingar inte får utgöra det enda skälet för att avslå en ansökan och bestämmelsen ålägger medlemsstaterna att i sådana fall beakta andra bevis för att familjeband föreligger.
Huruvida statssekreterarens prövning av den aktuella ansökan uppfyller kraven i direktiv 2003/86
70 I förevarande fall konstaterade statssekreteraren i sina beslut av den 12 maj 2016 och den 27 oktober 2016 att A inte hade tillhandahållit några offentliga handlingar rörande E:s föräldrars bortgång och hennes förmyndarskap över det underåriga barnet, samt att hon inte heller tillhandahållit någon rimlig förklaring till sin oförmåga att tillhandahålla sådana styrkande handlingar, trots att det i Eritrea, enligt statssekreteraren, var möjligt att erhålla sådana handlingar.
71 Det är emellertid utrett att statssekreteraren vid förhandlingen den 13 september 2017 vid den hänskjutande domstolen drog tillbaka sin invändning avseende avsaknad av offentliga handlingar rörande A:s förmyndarskap över E, efter att ha konstaterat att förmyndarskap av nu aktuellt slag enligt eritreansk rätt uppkommer i kraft av själva rättsförhållandet.
72 Härav följer att beslutet att avslå den aktuella ansökan om familjeåterförening nu endast grundas på avsaknaden av dödsfallsattester avseende E:s biologiska föräldrar och på det förhållandet att de förklaringar som A lämnat i detta hänseende inte är trovärdiga.
73 Vid den muntliga förhandlingen vid EU-domstolen hävdade den nederländska regeringen att det är nödvändigt att fastställa att E:s biologiska föräldrar är döda för att utesluta att det är fråga om bortförande av barn eller människohandel.
74 Med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, konstaterar EU-domstolen att det av handlingarna i målet inte framgår att A skulle ha åsidosatt sin samarbetsskyldighet. Det är nämligen utrett att A besvarade samtliga frågor och framställningar som statssekreteraren riktade till henne under det administrativa förfarandet och att hon redogjort för skälen till varför E, enligt hennes uppfattning, inte kunde tillhandahålla de offentliga handlingar till styrkande av familjebanden som begärts av dessa myndigheter.
75 I sistnämnda avseende har A gjort gällande att, vilket framgår av handlingarna i målet, utfärdandet av dödsattester i Eritrea inte omfattas av behörigheten för folkbokföringsmyndigheten i Asmara (Eritrea), utan att detta tillkommer de lokala myndigheterna. Förfarandet för utfärdande hos dessa myndigheter skiljer sig väsentligt beroende på orten. A har framhållit att hon aldrig har haft några sådana handlingar, eftersom hon kommer från en liten by där hon endast lämnade sitt hem vid behov och innehav av dödsattester var ovanligt. Slutligen skulle det vara omöjligt att i dag erhålla dessa handlingar, eftersom hon och E lämnat Eritrea på ett olagligt sätt, vilket skulle innebära att om dessa handlingar skulle efterfrågas med hjälp av lokala bekanta, skulle dessa riskera att utsättas för eventuella ”åtgärder från diasporan” och deras familj som är kvar i Eritrea skulle utsättas för faror och löpa en risk att behöva betala en ”diasporaskatt”.
76 Vidare framgår det av handlingarna i målet att även om statssekreteraren vid prövningen av rimligheten i de förklaringar som lämnats av A beaktade allmänt tillgängliga uppgifter om situationen i Eritrea, framgår det inte klart att denne tog hänsyn till hur den relevanta lagstiftningen tillämpas och inte heller till det förhållandet att folkbokföringen i detta land, i förekommande fall, hade en lokal tillämpning. Dessutom är det inte mot bakgrund av handlingarna i målet möjligt att kontrollera huruvida och, i förekommande fall, i vilken utsträckning statssekreteraren beaktat A:s och E:s personliga förhållanden och deras konkreta situation samt de särskilda svårigheter som de, enligt egen utsago, mött före och efter flykten från sitt ursprungsland.
77 Det framgår inte heller av handlingarna i målet några omständigheter som visar att statssekreteraren beaktat E:s ålder, flyktingsituationen i Sudan, det vill säga det land i vilket E enligt de uppgifter som lämnats av A placerats i en fosterfamilj utan någon familjeanknytning, eller det som är bäst för barnet i den situation som gäller under sådana omständigheter. Om A:s påståenden visar sig vara riktiga, utgör ett bifall till den aktuella ansökan om familjeåterförening eventuellt det enda sättet att säkerställa att E får möjlighet att växa upp i en miljö med familjeanknytning. Såsom har påpekats i punkt 59 ovan, kan sådana omständigheter påverka omfattningen av och intensiteten i den prövning som krävs.
78 Även om de behöriga nationella myndigheterna får genomföra förfaranden för att upptäcka falska ansökningar om familjeåterförening i samband med bortförande av barn eller människohandel, i likhet med vad den nederländska regeringen har framhållit, kan denna omständighet inte undanta dessa myndigheter från skyldigheten att ta hänsyn till barnets bästa i fråga om ett barn som potentiellt befinner sig i den situation som beskrivs av A.
79 Dessutom utgör avsaknaden av en dödsattest för de biologiska föräldrarna och det förhållandet att de förklaringar som lämnats till stöd för denna brist inte är trovärdiga i sig inte tillräckliga omständigheter för att dra slutsatsen att den berörda ansökan om familjeåterförening nödvändigtvis äger rum i samband med bortföranden av barn eller människohandel. Det följer härvidlag av artikel 11.2 i direktiv 2003/86 – enligt vilken den berörda medlemsstaten ska beakta andra bevis för att det föreligger familjeband och inte uteslutande får grunda sitt beslut på avsaknaden av skriftlig bevisning – i förening med artiklarna 7, 24.2 och 24.3 i stadgan att de nationella myndigheterna, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, kan vara skyldiga att utföra ytterligare nödvändiga kontroller, såsom att hålla samtal med referenspersonen, för att kunna utesluta förekomsten av sådana fenomen.
80 Det ankommer på den hänskjutande domstolen – som ensam har direkt kännedom om de faktiska omständigheter som ligger till grund för tvisten – att mot bakgrund av de kriterier som angetts i föregående punkter kontrollera huruvida den prövning som statssekreteraren gjorde av den aktuella ansökan uppfyller kraven i direktiv 2003/86.
81 Mot bakgrund av det ovanstående ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 11.2 i direktiv 2003/86 ska tolkas på så sätt att bestämmelsen – i en situation som den som är aktuell i det nationella målet, där en ansökan om familjeåterförening som en referensperson som har beviljats status som alternativt skyddsbehövande har gett in till förmån för en underårig (till vilken hon är faster eller moster och vilken hon påstår sig vara förmyndare för) som i egenskap av flykting och utan någon familjeanknytning är bosatt i ett tredjeland – utgör hinder för att ansökan avslås enbart på den grunden att referenspersonen inte har tillhandahållit offentliga handlingar som styrker att den underåriges biologiska föräldrar har avlidit och följaktligen att hon har faktiska familjeband till den underårige, och att de behöriga myndigheterna enbart mot bakgrund av allmänt tillgängliga uppgifter om situationen i ursprungslandet inte ansett att den förklaring som referenspersonen lämnat angående sin oförmåga att tillhandahålla sådana handlingar är trovärdig, utan att beakta referenspersonens eller den underåriges konkreta situation eller de särskilda svårigheter som de enligt egen utsago mötte före och efter flykten från ursprungslandet.
82 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
1) Domstolen är, enligt artikel 267 FEUF, behörig att tolka artikel 11.2 i rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening i en situation som den som är aktuell i det nationella målet, där den hänskjutande domstolen ska pröva en ansökan om familjeåterförening som ingetts av en person som har beviljats status som alternativt skyddsbehövande, när denna bestämmelse har gjorts tillämplig på en sådan situation på ett direkt och ovillkorligt sätt genom nationell rätt.
2) Artikel 11.2 i direktiv 2003/86 ska tolkas på så sätt att bestämmelsen – i en situation som den som är aktuell i det nationella målet, där en ansökan om familjeåterförening som en referensperson som har beviljats status som alternativt skyddsbehövande har gett in till förmån för en underårig (till vilken hon är faster eller moster och vilken hon påstår sig vara förmyndare för) som i egenskap av flykting och utan någon familjeanknytning är bosatt i ett tredjeland – utgör hinder för att ansökan avslås enbart på den grunden att referenspersonen inte har tillhandahållit offentliga handlingar som styrker att den underåriges biologiska föräldrar har avlidit och följaktligen att hon har faktiska familjeband till den underårige, och att de behöriga myndigheterna enbart mot bakgrund av allmänt tillgängliga uppgifter om situationen i ursprungslandet inte ansett att den förklaring som referenspersonen lämnat angående sin oförmåga att tillhandahålla sådana handlingar är trovärdig, utan att beakta referenspersonens eller den underåriges konkreta situation eller de särskilda svårigheter som de enligt egen utsago mötte före och efter flykten från ursprungslandet.

References: domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen