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Urteil des VGH Mannheim, 08.03.2013, 10 S 1190/09 (Boden)
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Titel VGH Mannheim, 08.03.2013, 10 S 1190/09
Orientierungssatz Anforderung an die Festsetzung und Begründung von Sanierungszielwerten
Norm BBodSchG § 2 Abs. 5 Nr. 2; BBodSchG § 4 Abs. 3 Satz 1; BBodSchG § 10 Abs. 1; VwVfG-BW § 37 Abs. 1;
Leitsatz 1. Das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 LVwVfG verlangt, dass aus der getroffenen Regelung, d.h. aus dem Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen, für den Adressaten der Inhalt der Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass er sein Verhalten danach richten kann.
2. In Bezug auf die Bestimmtheit ist nicht auf die Vorstellungen oder den subjektiven wirklichen oder gegebenenfalls hypothetischen Willen der Behörde abzustellen, sondern auf den objektiven Erklärungswert und Erklärungsinhalt des dem Betroffenen Mitgeteilten. Unklarheiten gehen zu Lasten der Behörde.
3. Der Erlass einer bodenschutzrechtlichen Sanierungsanordnung erfordert in der Regel sowohl die Bestimmung des mit ihr verfolgten Ziels als auch die Angabe des Mittels durch die Behörde.
4. Das Erfordernis der Berücksichtigung eines hohen Schutzniveaus für das Grundwasser rechtfertigt bzw. verlangt nicht in jedem Einzelfall ohne weiteres die Gleichsetzung von Prüfwerten bzw. Geringfügigkeitsschwellenwerten mit festzulegenden Sanierungszielwerten, ohne Berücksichtigung eines gesteigerten oder geminderten öffentlichen Interesses an der Intensität der Sanierungsanstrengungen und ohne Berücksichtigung individueller Zumutbarkeitsgesichtspunkte auf Seiten des Sanierungspflichtigen.
5. Bei sogenannten Summationsschäden, die regelmäßig zur Folge haben, dass eine Isolierbarkeit der Teilbeiträge mehrerer Handlungsverantwortlicher für die (Gesamt-)Störung nachträglich unmöglich ist, kann jeder Verursacher auf die vollständige Beseitigung der Störung in Anspruch genommen werden. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit der Inanspruchnahme setzt dies aber eine Erheblichkeit des Verursachungsbeitrags voraus.
6. Eine etwaige Unzumutbarkeit der Kostenbelastung des Zustandsverantwortlichen ist bereits auf der Primärebene, d.h. bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der bodenschutzrechtlichen Grundverfügung, beachtlich.
7. Droht infolge der angeordneten Maßnahmen eine Überschreitung der Zumutbarkeitsgrenze, muss die Anordnung mit einem entsprechenden Kostenvorbehalt versehen sein, dessen Grundlage sachverständige Wertermittlungen bilden.
Entscheidungsdatum 08.03.2013
Aktenzeichen 10 S 1190/09
Vorgängergericht VG Stuttgart, 19.11.2008, 3 K 4622/07
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 19. November 2008 - 3 K 4622/07 - geändert.
Der Bescheid des Landratsamts Ostalbkreis vom 20.06.2006 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 18.07.2007 werden aufgehoben.
Die Klägerin ist seit 1977 Eigentümerin eines ca. 42.000 qm großen, aus mehreren Buchgrundstücken bestehenden Areals in ? auf dem von 1820 bis 1995 durch verschiedene Firmen, zuletzt die Klägerin, die Verarbeitung und Veredelung von Fellen und Kunstledern betrieben wurde. Das Grundstück liegt nördlich des Ortskerns zwischen der ... Straße (B 29) und der Sechta und wird etwa in der Mitte von der Eger durchflossen. Nachdem ein Antrag der Klägerin auf Eröffnung des Insolvenzverfahrens über ihr Vermögen durch Beschluss des Amtsgerichts ... mangels Masse abgelehnt worden war, wurde die Klägerin durch Beschluss ihrer Gesellschafter vom 18.05.2005 aufgelöst und befindet sich seither in Liquidation.
Im Rahmen von Erkundungsuntersuchungen stellte der Beklagte 1999 fest, dass der Boden und insbesondere der obere Grundwasserleiter im Bereich des ehemaligen Betriebsgrundstücks durch leichtflüchtige Halogenkohlenwasserstoffe (LHKW), insbesondere Trichlorethen und die Abbauprodukte 1,2 cis-Dichlorethen und Vinylchlorid (VC) in zwei Hauptschadensbereichen (I. und II.) in sehr hohen Konzentrationen kontaminiert war. Daraufhin ordnete das Landratsamt Ostalbkreis durch Bescheid vom 25.07.2001 gegenüber der Klägerin die Aufstellung und Durchführung eines Untersuchungsprogramms zur weiteren Detailerkundung der Altlast und eine Sanierungsuntersuchung an. Im Zuge einer verwaltungsgerichtlichen Auseinandersetzung über diese Anordnung schlossen die Beteiligten am 10.07.2002 vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart einen die Anordnung vom 25.07.2001 modifizierenden gerichtlichen Vergleich. Die darin festgelegten Maßnahmen ergriff die Klägerin in der Folgezeit nur teilweise, weshalb das Landratsamt die noch nicht durchgeführten Detailuntersuchungen und eine Sanierungsuntersuchung im Wege der Ersatzvornahme veranlasste. In einem Gutachten vom 27.01.2006 kam die im Rahmen der Ersatzvornahme beauftragte Ingenieurgesellschaft Dr. E. (im Jahre 2008 fusioniert mit der ... zu dem Ergebnis, dass auf dem ehemaligen Betriebsgrundstück ein massiver LHKW-Schadstoffeintrag, zum Teil in Phase, in den Untergrund erfolgt sei. Der Schadensschwerpunkt liege im ersten (oberen) Grundwasserleiter (Quartär) im Hauptschadensbereich (HS) I a. Hier seien Prüfwertüberschreitungen bis zum Faktor 30.000 (290.000 µg/l) festgestellt worden. Daneben sei ein zweiter kleinerer Schadensherd im Bereich HS II ausgebildet. In der ungesättigten Zone (Feststoff und Bodenluft) herrschten dagegen vergleichsweise niedrige Gehalte vor. Auch der zweite (untere) Grundwasserleiter (Eisensandstein) sei bereits von dem LHKW-Schaden erfasst, wobei die Konzentrationen um etwa zwei Größenordnungen niedriger lägen. Ursache des Grundwasserschadens seien überwiegend Schadstoffquellen, welche innerhalb der wassergesättigten Bodenzone lägen. Der überwiegende Schadstoffaustrag erfolge über das Kontaktgrundwasser im Quartär. Das eigentliche Schadstoffreservoir liege in Form eines LHKW-Pools vor, der an der Kontaktfläche vom überströmenden Grundwasser gelöst werde und so die anhaltend hohen Konzentrationen und abströmenden Frachten verursache. Insgesamt überschritten die Emissionen im Grundwasserabstrom die zulässigen Werte um mindestens das Vierfache. Im Zuge der Sanierungsuntersuchung seien verschiedene Sanierungsverfahren in Betracht gezogen, deren Kosten, Wirksamkeit und nicht monetäre Faktoren abgeschätzt und bewertet worden seien. Hierbei habe sich die Variante hydraulische Sicherung ungeachtet einer möglicherweise langen Sanierungsdauer von schätzungsweise 25 Jahren als empfehlenswert durchgesetzt, wobei ein damit verbundener Teilaushub die Wirksamkeit erhöhen, die jährlichen Betriebskosten senken und die Sanierungszeit verkürzen könne. Die Sanierungskosten würden sich dabei allerdings nahezu verdoppeln. Für die Variante hydraulische Sicherung sei von Sanierungskosten von ca. 1 Million ? brutto für einen Zeitraum von 25 Jahren auszugehen bzw. in Verbindung mit einem Teilaushub von ca. 1,8 Mio. ?. Nach Beratungen einer Bewertungskommission mit Vertretern der Landesanstalt für Umweltschutz, Messungen und Naturschutz Baden-Württemberg, des Landesamts für Geologie, Rohstoffe und Bergbau des Regierungspräsidiums Stuttgart und der Ingenieurgesellschaft Dr. E. ordnete das Landratsamt Ostalbkreis durch Bescheid vom 20.06.2006 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung unter anderem Folgendes an:
- Als erste Sanierungsmaßnahme Teilaushub im Hauptschadensbereich I a auf einer Fläche von ca. 1.700 qm, wobei im Nordosten ein Abstand von ca. 2 m zum Uferbereich des Egerkanals die Grenze sei. Im Kernbereich umfasse der Aushub den Bereich, in dem quartäre Grundwasserbelastungen über 1.000 µg/l CKW ermittelt worden seien. Im nordwestlichen und im südwestlichen Bereich ergebe sich die Aushubgrenze aus den Belastungsgrenzen des quartären Grundwassers (1.000 µg/l CKW) und aus den bisher bekannten Bodenluftkonzentrationen, wobei der Bereich mit CKW-Belastungen über 3 mg pro Kubikmeter heranzuziehen sei. Der weiteren Planung sei der sich aus der Kostenkalkulation des Büros Dr. E. im Rahmen der Sanierungsuntersuchung ergebende vorgeschlagene Aushubbereich nach Anlage 2 zugrunde zu legen (Nr. I. 1.1);
- Umschließung des zu sanierenden Bereichs mittels Dichtwand im quartären Grundwasserleiter (Nr. I. 1.2);
- Abpumpen des quartären Grundwassers innerhalb des dichtwandumschlossenen Bereichs bis zum Abschluss der Wiederverfüllung durch kontinuierliche Grundwasserhaltung innerhalb der Dichtwand (Nr. I.1.3);
- Anpassung des Grundwassers im Eisensandstein an die Erfordernisse der Statik und Hydrogeologie durch Absenkung des Sogniveaus unter dem Aushubbereich, um ein Durchbrechen des gespannten Grundwassers aus dem Kluftsystem in die Baugrube bzw. den Aushubbereich zu verhindern (Nr. I. 1.4);
- Vornahme des Bodenaushubs, wobei unterschiedlich belastete Aushubmengen entsprechend ihrer jeweiligen Kontamination unterschiedlich zu behandeln seien (Nr. I. 1.5);
- nach erfolgtem Aushub Wiederverfüllung der Baugrube mit unbelastetem Bodenaushub (Nr. I. 1.6) sowie Verdichtung und Anpassung der Einbauschichten in ihren bodenmechanischen Eigenschaften an das umgebende Material (Nr. I. 1.7);
- Behandlung und Entsorgung des belasteten Bodenaushubs sowie Reinigung des bei den Pumpmaßnahmen anfallenden Grundwassers aus beiden Stockwerken nach dem aktuellen Stand der Technik auf Werte unterhalb von 10 µg/l für CKW bzw. 3 µg/l für Vinylchlorid (Nr. I. 1.8);
- Sanierung der Kontamination, bis im direkten Abstrom der zu sanierenden Flächen dauerhaft ein Wert für CKW von 10 µg/l und für Vinylchlorid von 3 µg/l eingehalten wird (Nr. I.1.9);
- Durchführung eines dreijährigen Grundwassermonitorings an 20 Grundwassermessstellen mit regelmäßiger Beprobung in zweimonatigem Rhythmus, wobei das Messprogramm neben den vorhandenen Messstellen im Quartär und im Eisensandstein auch neue Messstellen im Sanierungsbereich umfassen müsse (Nr. I. 2.);
- Durchführung der gesamten Sanierungsmaßnahmen inklusive der Ausführungsplanung und der baubegleitende Betreuung durch Beauftragung eines geeigneten Gutachterbüros und Vorlage einer entsprechenden Ausführungsplanung vor Beginn der Sanierungsmaßnahme an das Landratsamt Ostalbkreis zur Genehmigung (Nr. I. 4).
Für den Fall der nicht fristgerechten oder nicht vollständigen Durchführung der aufgegebenen Maßnahmen wurde die Ersatzvornahme angedroht, deren Kosten auf ca. 1,3 Mio. ? beziffert wurden (Nr. I. 7).
Zur Begründung wurde ausgeführt, Rechtsgrundlage des Bescheids seien §§ 10 Abs. 1, 4 Abs. 3 BBodSchG und §§ 4, 5 Abs. 1 i.V.m. Anhang 2 Nr. 1 BBodSchV. Die vorgenommenen Untersuchungen hätten das Vorliegen einer dringend sanierungsbedürftigen Altlast ergeben. Zur Ermittlung, welche Sanierungsvariante geeignet und verhältnismäßig sei, seien verschiedene Sanierungsmaßnahmen geprüft und einander gegenübergestellt worden. Wesentliche Beurteilungskriterien seien dabei neben der Wirksamkeit und technischen Durchführbarkeit auch die voraussichtlichen Kosten bis zur Erreichung der konkreten Sanierungsziele gewesen. Da alle geprüften Maßnahmen zur Einhaltung der Sanierungsziele sehr aufwendig und kostenintensiv seien und es derzeit nicht möglich sei, ein verhältnismäßiges Gesamtkonzept zu erstellen, sei beschlossen worden, schrittweise vorzugehen und nach jedem Teilschritt die Wirksamkeit der vorausgegangenen Maßnahmen zu prüfen. Als erste Dekontaminierungsmaßnahme werde ein Teilaushub im Hauptschadensbereich I a (Fläche: ca. 3.500 qm) verfügt. Anhand des Ergebnisses werde entschieden, ob ein weiterer Sanierungsbedarf bestehe und mit welchen weiteren angemessenen Sanierungsmaßnahmen der Schaden behoben werden könne. Für den Hauptschadensbereich II (Fläche: ca. 600 qm) werde trotz der deutlichen Prüfwertüberschreitung derzeit von einem Aushub abgesehen, da wegen der unmittelbaren Nähe zum Egerkanal eine solche Maßnahme nur mit einem hohen Kostenaufwand zu realisieren und ein Einbruch des Gewässers nicht ausgeschlossen werden könne. Nach Abschluss des Grundwassermonitorings werde dieser Bereich bei einer Entscheidung über weitere Maßnahmen, z.B. bezüglich einer hydraulischen Sicherung, erneut in die Betrachtung einbezogen. Für die verfügte Sanierungsmaßnahme entstünden Kosten in Höhe von ca. 1,3 Mio. ?, wobei dieser Berechnung der vom Büro Dr. E. vorgeschlagene, ausreichend abgegrenzte Aushubbereich zugrunde gelegt werde. Diese für den Teilaushub anfallenden Sanierungskosten sowie das Grundwassermonitoring überstiegen den Verkehrswert des Grundstücks nicht, da der Wert des Betriebsgrundstücks in saniertem Zustand mit mindestens 2,3 Mio. ? zu veranschlagen sei. Der verfügte Teilaushub im Hauptschadensbereich I a genüge auch den rechtlichen Anforderungen der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit. Durch den Aushub werde ein Großteil der vorhandenen Kontamination schnell beseitigt. Diese Maßnahme sei gegenüber der hydraulischen Sanierung vorgezogen worden, um eine noch größere Kontaminierung des zweiten Grundwasserleiters zu vermeiden. Durch den Teilaushub könne in einem sehr kurzen Zeitraum eine wesentlich größere Menge an CKW beseitigt werden als durch eine hydraulische Sanierung. Wenn ein Großteil der CKW ausgehoben werde, werde vermieden, dass diese den Kluftgrundwasserleiter noch stärker verunreinigen könnten als bereits geschehen. Hierdurch solle vermieden werden, dass auch der zweite Grundwasserleiter saniert werden müsse, was sehr hohe Kosten nach sich ziehen würde. Als Sanierungsziel würden die unter Nr. I.1.9 genannten Werte vorgegeben. Dabei seien am Ort der Beurteilung die Prüfwerte nach der Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV) bzw. für Vinylchlorid der Wert aus dem Orientierungswerteerlass einzuhalten. Durch das schrittweise Vorgehen werde sichergestellt, dass keine Sanierungsmaßnahmen auferlegt würden, die zu hohe Kosten nach sich zögen oder ineffektiv seien. Im Interesse effektiver Gefahrenabwehr werde die Klägerin als Eigentümerin des Grundstücks und damit als Zustandsstörerin zur Durchführung der Sanierung herangezogen. Ein Verursacher des Grundwasserschadens lasse sich nicht mehr feststellen, da verschiedene Firmen die Verarbeitung und Veredelung von Fellen und Kunstleder auf den genannten Grundstücken betrieben hätten. Darüber hinaus seien frühere Firmen, welche als Handlungsstörer in Betracht kämen, nicht mehr greifbar. Eine Entscheidung über die Kostenbegrenzung der Zustandsstörerhaftung sei derzeit nicht erforderlich, da der Verkehrswert des Grundstücks in saniertem Zustand weit höher sei als die derzeit anfallenden Sanierungskosten.
Zur Begründung ihres gegen den Bescheid erhobenen Widerspruchs führte die Klägerin aus, die Sanierungsanordnung sei weder auf eine rechtlich tragfähige Ermächtigungsgrundlage gestützt noch sei sie bezogen auf das Sanierungsziel geeignet, erforderlich und angemessen. Das Bundesbodenschutzgesetz finde nur Anwendung, wenn die ungesättigte Bodenzone beeinträchtigt sei. Hier sei jedoch eine Belastung des Grundwassers und des Bodens der wassergesättigten Zone unterhalb des ehemaligen Betriebsgeländes festgestellt worden. Es liege nahe, dass die Schadstoffe unmittelbar über die defekte Kanalisation in das Grundwasser gelangt seien, weil diese im wassergesättigten Bereich liege. Die Sanierungsanordnung stehe in mehrfacher Hinsicht in Widerspruch zu den eine hydraulische Sicherung favorisierenden Vorschlägen des Sanierungsgutachtens der Firma Dr. E.. Das Landratsamt sei selbst der Auffassung, dass die angeordneten Sanierungsmaßnahmen nicht ausreichten, um die Grundwasserverunreinigung zu beseitigen. Es seien umfangreiche weitere Maßnahmen mit erheblichen zusätzlichen Kostenpotentialen notwendig. Darüber hinaus seien zusätzliche Schadensbereiche ausfindig gemacht worden, deren Sanierung nicht in die angefochtene Anordnung einbezogen worden seien. Deshalb stünden weitere nicht benannte Kosten im Raum, die durch den Sanierungspflichtigen zu tragen sein würden. Der angeordnete Teilaushub verursache Kosten allein für den Schadensbereich I a in Höhe von 1,3 Mio. ? und stelle gegenüber der weit kostengünstigeren Alternative einer hydraulischen Sicherung, die nach dem Gutachten Dr. E. bei einer Laufzeit von 25 Jahren schätzungsweise nur 958.392,- ? betrügen, eine Luxussanierung dar. Zudem werde durch den verfügten Teilaushub die Schadstoffbelastung im zweiten Grundwasserstockwerk nicht erfasst, und eine Sanierung in beiden Stockwerken könne ohne weitere hydraulische Maßnahmen ohnehin nicht erreicht werden. Die angestrebte Sanierung sei durch die in Liquidation befindliche Klägerin nicht zu erbringen. Auf den Wert des Grundstücks könne nicht abgestellt werden, da es bislang nicht bewertet und damit dessen Werthaltigkeit nicht belegt worden sei. Zudem sei es bereits mit erheblichen Grundpfandrechten Dritter belastet. Auch sei der in § 4 Abs. 4 BBodSchG normierte Grundsatz der nutzungsadäquaten Sanierung nicht hinreichend beachtet worden.
Mit Widerspruchsbescheid vom 18.07.2007 wies das Regierungspräsidium Stuttgart den Widerspruch als unbegründet zurück. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei das Bundesbodenschutzgesetz schon deshalb anwendbar, weil es gemäß § 2 Abs. 5 BBodSchG genüge, dass durch den Altstandort schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren hervorgerufen würden. Insoweit genüge auch eine unmittelbare Gefährdung des Grundwassers. Davon abgesehen sei der Schadstoffeintrag mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht nur über das Abwassersystem verursacht worden. Vielmehr habe das gesamte Umfeld in und um den östlichen Teil des Gebäudes G durch den täglichen Einsatz von und Umgang mit Lösemitteln bzw. CKW zu einem oberflächennahen Eintrag beigetragen. So seien vor 1978 die Lösemitteltanks oberirdisch in einem Anbau untergebracht gewesen. Erfahrungsgemäß sinke bei, wie hier, vor langer Zeit verursachten CKW-Schäden die Belastung mit der Zeit in die wassergesättigte Bodenzone ab. Da der Eintragszeitraum mindestens 30 Jahre zurückliege, verwundere es auch nicht, dass im wasserungesättigten Bodenhorizont nur noch geringe CKW-Belastungen festgestellt worden seien. Diese seien durch Niederschläge in den vergangenen 30 Jahren ausgewaschen worden. Auch der hohe Anteil des Abbauprodukts Vinylchlorid lasse sich entsprechend durch anaerobe Verhältnisse im Grundwasser und einen viele Jahre zurückliegenden Eintragszeitraum erklären. Die Pflicht zur Sanierung von Gewässerverunreinigungen, die durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursacht worden seien, sei dem Grunde nach in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG geregelt, während die inhaltlichen Anforderungen an die Sanierung von eingetretenen Gewässerschäden sich gemäß § 4 Abs. 4 Satz 3 BBodSchG nach dem Wasserrecht richte. Die materielle Wertung, wann das Schutzgut Grundwasser beeinträchtigt sei, werde über die wasserwirtschaftliche Geringfügigkeitsschwelle, die grundsätzlich auch das Sanierungsziel darstelle, konkretisiert. Der Geringfügigkeitsschwellenwert stelle hierbei sowohl einen Störungswert als auch einen Maßnahmewert dar. Nach dem Beschluss der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA) vom Februar 2000 seien die Sickerwasserprüfwerte der Bodenschutzverordnung auch als Geringfügigkeitsschwellenwerte für die Beurteilung eines Grundwasserschadens heranzuziehen. Der Prüfwert zur Beurteilung des Wirkungspfads Boden-Grundwasser nach § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BBodSchG betrage gemäß Anhang II Nr. 3.1 BBodSchV für LHKW 10 µg/l. Nach einem Beschluss der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser vom 30.09.2004 betrügen die Schwellenwerte für LHKW gesamt 20 µg/l und für Tri- und Tetrachlorethen 10 µg/l sowie VC 0,5 µg/l. Die von dem ehemaligen Betriebsgelände ausgehende Verunreinigung bestehe insbesondere aus Tri- und Tetrachlorethen und den Abbauprodukten 1,2-cis-Dichlorethen und VC. Im Grundwasser im Hauptschadensbereich I a auf dem ehemaligen Betriebsgelände seien CKW-Gehalte von über 290.000 µg/l gemessen worden. Daraus ergebe sich zwingend der Sanierungsbedarf. Die angeordnete Sanierungsmaßnahme sei verhältnismäßig. Ein Teilaushub im Hauptschadensbereich I a als erste Dekontaminationsmaßnahme sei von der Bewertungskommission als richtig und vordringlich angesehen worden. Eine von der Ingenieurgesellschaft Dr. E. und von der Klägerin nur in Betracht gezogene hydraulische Sicherung im Quartär würde die CKW in Phase über einen langen Zeitraum nicht erfassen, denn bei einer hydraulischen Sicherung würden in erster Linie die im Wasser gelösten CKW erfasst. Die CKW in Phase würden der Schwerkraft folgend weiterhin in den Eisensandstein eindringen und dort absinken. Ein nennenswerter Zustrom von CKW aus dem belasteten Grundwasser des Eisensandsteins durch eine Absenkung des Druckniveaus im Quartär sei wegen der großen Unterschiede in den Durchlässigkeiten nicht realistisch, zumal das Kluftsystem sehr heterogen sei und keinen flächigen Übertritt des Wassers erlaube, da nur wenige Klüfte tatsächlich hydraulischen Anschluss an das Quartär hätten. Die hydraulische Sicherung sei danach nicht in der Lage, den Kluftgrundwasserleiter vor einer zunehmenden CKW-Kontamination zu schützen und deshalb kein milderes gleich geeignetes Mittel. Auch im Hinblick auf die Kosten des verfügten Teilaushubs sei diese Sanierungsmaßnahme angemessen. Denn das Grundstück habe einen Verkehrswert nach der Sanierung von mindestens 2,4 Mio. ?. Die geschätzten Kosten für den Teilaushub mit anschließendem Monitoring betrügen ca. 1,134 Mio. ? netto und überstiegen somit nicht den Verkehrswert des Grundstücks. Soweit nach dem dreijährigen Monitoring eine weitere Sanierungsvariante für erforderlich gehalten werde, müsse diese erneut auf ihre Verhältnismäßigkeit, insbesondere im Hinblick auf die Zumutbarkeitsgrenze des Zustandsstörers, überprüft werden. Auch bei einer ergänzenden hydraulischen Sicherung wären die sich dann ergebenden Gesamtkosten der Sanierung mit insgesamt 2 Mio. ? netto noch verhältnismäßig. Soweit die Klägerin sich auf § 4 Abs. 4 Satz 1 BBodSchG berufe, verkenne sie, dass die Sanierung von Grundwasserschäden sich nicht nach dem aus der planungsrechtlich zulässigen Nutzung ergebenden Schutzbedürfnis richte, sondern nach dem umfassenden Schutzkonzept des Wasserhaushaltsgesetzes.
Hierauf hat die Klägerin am 20.08.2007 beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage mit dem Ziel der Aufhebung der angefochtenen Bescheide erhoben und ergänzend zu ihrem Widerspruchsvorbringen geltend gemacht: Der Beklagte habe einen vor Beginn der Sanierung notwendigen Bearbeitungsschritt, nämlich die in § 13 BBodSchG i.V.m. § 6 Abs. 2 und 3 und Anhang 3 BBodSchV zwingend vorgeschriebene Anforderung eines Sanierungsplanes, rechtsfehlerhaft ausgelassen. Ein vom Sanierungspflichtigen aufzustellender Sanierungsplan diene dazu, die zum Teil komplizierte Sachlage zu ermitteln, die technischen und ökonomischen Voraussetzungen der Sanierung zu klären und die Sanierungsziele festzulegen. Mit Hilfe des Sanierungsplans könne der Pflichtige unter den geeigneten Sanierungsvarianten die kostengünstigste auswählen und der Behörde als Grundlage für eine Sanierungsanordnung oder einen Sanierungsvertrag vorlegen. Die Ausführungsplanung stelle sowohl inhaltlich als auch bezüglich ihrer Rechtsfolgen etwas anderes dar als einen Sanierungsplan im Sinne des § 13 BBodSchG. Der angeordnete Teilaushub sei zur Gefahrenabwehr ungeeignet, weil ein hydraulischer Grundbruch zwischen dem ersten und dem zweiten Grundwasserleiter zu besorgen sei. Auch könnten damit die in Nr. I.1.9 angeordneten Sanierungszielwerte für das Grundwasser nicht erreicht werden. Insoweit fehle es auch an der Bestimmtheit der angefochtenen Anordnung, weil nicht zu erkennen sei, welche Sanierungsmaßnahmen außer den in Nrn. I.1.1 bis I.1.8 genannten Maßnahmen ergriffen werden sollten, um diese Sanierungszielwerte für CKW und VC zu erreichen. Diese basierten zudem auf einer unzureichenden Rechtsgrundlage und seien unverhältnismäßig. Die mangelnde Eignung der angeordneten Teilaushubmaßnahme werde mittlerweile auch dadurch belegt, dass die vorgegebenen Sanierungszielwerte durch den vom Beklagten im Wege der Ersatzvornahme durchgeführten Teilaushub weder ganz noch teilweise erreicht worden seien. Die Schadstoffgehalte im Grundwasser seien nach wie vor exorbitant hoch. Mit den ausschließlich auf den Boden bezogenen Sanierungsmaßnahmen könnten die Sanierungszielwerte im darunterliegenden Grundwasser der beiden Grundwasserstockwerke nicht erreicht werden. Im Übrigen trügen auch die Hauptschadensbereiche I b und II erheblich zur Kontamination des Grundwassers in den beiden Grundwasserstockwerken bei. Durch die vorgegebenen Grenzen des Aushubbereichs I a werde nicht einmal dieser Hauptschadensbereich vollständig erfasst. Der Sanierungsbericht der Firma ... vom 12.09.2008 belege, dass die angeordneten Teilaushubmaßnahmen den Schadensherd weder zu den seitlichen Rändern noch zur Tiefe hin vollständig erfasst hätten. In den darunterliegenden Bodenschichten des Eisensandsteins und in den Hauptschadensbereichen I b und II sowie unmittelbar an den Sanierungsbereich I a angrenzend im Bereich der Rammkernsondierung G seien weitere flächenhafte Schadstoffpools im Untergrund verblieben, die ein Eindringen von Schadstoffen in das tiefer gelegene Grundwasser gerade nicht verhinderten. Ebenso sei diesem Sanierungsbericht zu entnehmen, dass trotz Teilaushubs noch Jahrzehnte mit dem Vorhandensein einer Grundwasserkontamination zu rechnen sei.
Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat ergänzend zu den Gründen der angefochtenen Bescheide ausgeführt: Entgegen der Auffassung der Klägerin seien die in Nr. I.1.9 der angefochtenen Anordnung festgelegten Sanierungszielwerte nicht zu beanstanden. Deren Festlegung unter Berücksichtigung der fachlichen Vorgaben der Verwaltungsvorschrift Orientierungswerte (VwV-Orientierungswerte) stehe nicht im Widerspruch zum sogenannten Tongrubenurteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14.04.2005. Diese Verwaltungsvorschrift diene zur Konkretisierung der Vorgaben des § 4 Abs. 3 bis 5 BBodSchG, der eine allgemeine Umschreibung des Sanierungsziels enthalte. Sofern nach Bodenschutzrecht und Wasserrecht keine Werte vorgegeben seien, könne auf anerkannte Listenwerte wie die Empfehlungen der LABO (Bund/ Länder-Arbeitsgemeinschaft Bodenschutz) und der LAWA (Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser) zurückgegriffen werden. Die festgelegten Sanierungszielwerte bezögen sich auf eine Immissionsbetrachtung im direkten Abstrom der zu sanierenden Fläche; hier dürften keine höheren Schadstoffkonzentrationen als die Prüfwerte auftreten, tiefengemittelt über dem direkt betroffenen Grundwasserleiter. Als Prüfwerte seien hier für CKW 10 µg/l entsprechend dem Prüfwert nach Anhang 2 Nr. 3.1 BBodSchV und für VC 3 µg/l entsprechend der VwV-Orientierungswerte festgelegt.
Soweit die Klägerin das Unterbleiben einer Anordnung zur Vorlage eines Sanierungsplanes nach § 13 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG rüge, wende sie sich letztlich dagegen, dass eine zusätzliche beschwerende Verpflichtung gegen sie nicht angeordnet worden sei. Das Fehlen eines Sanierungsplans könne aber nur insoweit eine Rolle spielen, als es für fachliche Defizite der angeordneten Maßnahmen ursächlich gewesen sei. Dies sei aber nicht der Fall, da alle vom Gesetz geforderten planerischen Schritte erfolgt, dokumentiert und den fachlich nicht zu beanstandenden Entscheidungen zugrundegelegt worden seien. Die drei Stufen der Sanierungsplanung, nämlich Entwurfs- und Genehmigungsplanung, Zulassungsverfahren und Ausführungsplanung, seien in Gestalt der Entwurfsplanung Dr. E. vom 05.10.2007, der Genehmigungsplanung in Form des Wasserrechtsantrags vom 05.10.2007 und der Baubeschreibung vom 12.12.2007 durchlaufen worden. Im Übrigen hätten die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Satz 1 1. Alt. BBodSchG nicht vorgelegen, weil es sich bei der Boden- und Gewässerverunreinigung hier nicht um eine Altlast im Sinne dieser Vorschrift gehandelt habe, bei der wegen der Verschiedenartigkeit der nach § 4 BBodSchG erforderlichen Maßnahmen ein abgestimmtes Vorgehen notwendig sei. Schließlich habe der Gesetzgeber der Behörde auch ein - wenngleich eingeschränktes - Ermessen hinsichtlich der Anordnung zur Vorlage eines Sanierungsplans eingeräumt.
Die Eignung des Teilaushubs habe sich bei Durchführung der Maßnahme gezeigt. Zu einem Grundbruch sei es entgegen der Befürchtungen der Klägerin während der Durchführung des Teilaushubs nicht gekommen. Die Effektivität dieser Maßnahme zeige sich schon darin, dass dabei ca. 1.850 kg CKW ausgehoben worden seien. Hierbei seien auch die verunreinigten oberen Bereiche des Eisensandsteins bis maximal 2 m Tiefe erfasst worden. Eine erhebliche Belastung habe damit bereits in einem Tiefenbereich vorgelegen, in dem kein Grundwasser vorhanden und der auch nicht durch eine hydraulische Abpumpmaßnahme erreichbar bzw. sanierbar gewesen sei. In Anbetracht der ausgehobenen Menge von ca. 1.850 kg CKW hätte es bei einer hydraulischen Sanierung ausschließlich im quartären Grundwasserleiter mindestens 33 Jahre gedauert, bis diese Menge gelöst worden wäre. Die täglich abströmende CKW-Fracht habe vor dem Teilaushub ca. 150 g entsprochen. Daher sei es selbst bei Aushebung des eigentlichen Schadstoffreservoirs nicht auszuschließen, dass aufgrund der durch die Baumaßnahme gestörten Untergrundverhältnisse noch vorübergehend vergleichbare Frachten abströmten. Bei einer allein hydraulischen Sanierung wäre eine Reduzierung der Schadstoffbelastung erst nach sehr langer Zeit erreicht worden, wenn das an der Phase vorbeifließende Wasser den Schadstoffpool nach und nach aufgelöst hätte. Denn die hydraulische Maßnahme erfasse nur die in Wasser gelösten CKW, nicht jedoch die CKW in Phase, die viel stärker an die Bodenmatrix gebunden sei und selbst nur zu einem extrem geringen Teil angesaugt werde. Entgegen der Behauptungen der Klägerin wäre eine hydraulische Sanierung nicht deutlich kostengünstiger gewesen. Eine Kostenschätzung der Firma ... vom 4.11.2008 für den Betrieb einer hydraulischen Sanierung für den 1. und 2. Grundwasserleiter gehe von Kosten in Höhe von 1.864.000,- ? aus.
Durch Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 07.05.2008 (3 K 796/08) wurde ein Antrag der Klägerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt.
Mit U. v. 19.11.2008 hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der durch seinen Vollzug im Wege der Ersatzvornahme noch nicht im Rechtssinne erledigte Verwaltungsakt sei rechtmäßig. Er sei zutreffend auf das Bundesbodenschutzgesetz gestützt worden, da es sich bei dem ehemaligen Betriebsgelände der Klägerin um eine Altlast im Sinne von § 2 Abs. 5 Nr. 2 BBodSchG handle. Auf dem ehemaligen Betriebsgelände sei unstreitig mit umweltgefährdenden Stoffen, insbesondere CKW, umgegangen worden. Ebenso sei zwischen den Beteiligten unstreitig, dass diese in der oberen grundwasserführenden Schicht in der Form eines CKW-Pools, in der darunter liegenden Deckschicht des Kluftgrundwasserleiters und auch im Grundwasser des Kluftgrundwasserleiters selbst befindliche Verunreinigung nicht oberstromig zugeflossen sei und die dort jeweils enthaltenen CKW und deren Abbauprodukte aus diesem CKW-Pool ausgewaschen worden seien. Die Klägerin sei zutreffend nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG als Zustandsstörerin in Anspruch genommen worden, nicht auch als Handlungsstörerin. Es gebe keine hinreichenden konkreten Anhaltspunkte dafür, dass die Verunreinigung durch ein der Klägerin zurechenbares Verhalten verursacht worden sei. Die ihr auferlegten Maßnahmen seien zur Sanierung des CKW-Schadens geeignet. Sowohl in dem vom Landratsamt eingeholten Gutachten der Firma Dr. E. als auch in dem von der Klägerin vorgelegten Gutachten der Firma A. sei ein Teilaushub jedenfalls zur Sanierung des oberen Grundwasserstockwerks als geeignet bewertet worden, weil diese so in verhältnismäßig kurzer Zeit erreicht werden könne. Der verfügte Teilaushub im Hauptschadensbereich I a sei ohne Zweifel geeignet, ein weiteres Absinken der dort angelagerten Schadstoffe in den zweiten Grundwasserleiter zu verhindern. Außerhalb des Hauptschadensbereichs I a lägen nicht gleich hohe Bodenschadstoffgehalte vor. Der Beklagte habe auch überzeugend dargelegt, dass es sich beim Schadensbereich I b nicht um einen eigenständigen weiteren Schadensherd handle, sondern nur um den Abstrom des Hauptschadensbereichs I a. Dass der Teilaushub sehr effektiv gewesen sei, erweise sich schon daran, dass die gewaltige Menge von etwa 1.850 kg CKW habe entfernt werden können. Dem stehe nicht entgegen, dass Messungen nach Durchführung des Teilaushubs nach wie vor die Mitführung erheblicher Mengen an CKW im Grundwasser ergeben hätten. Angesichts einer vor dem Teilaushub täglich abströmenden CKW-Fracht von etwa 150 g könne es nicht ausgeschlossen werden, dass aufgrund der durch die Baumaßnahme gestörten Untergrundverhältnisse noch vorübergehend vergleichbare Frachtmengen abströmten und somit eine Grundwasserbelastung mit CKW von bis zu mehreren Tausend µ/l verursachen könnten. Gleichwohl sei anzunehmen, dass diese Schadstoff-Frachtmengen und damit auch die Grundwasserbelastung in naher Zukunft deutlich zurückgehen würden. Es sei Sinn und Zweck des verfügten dreijährigen Grundwassermonitorings, die Richtigkeit dieser Annahme zu überprüfen und gegebenenfalls weitere Schlüsse hinsichtlich der Geeignetheit dieser Maßnahme in des weiteren Vorgehens zu ziehen. Der Annahme der Geeignetheit der angeordneten Maßnahmen könne auch nicht entgegengehalten werden, dass weitere Sanierungsmaßnahmen erforderlich seien, um insbesondere das Grundwasser in beiden Grundwasserstockwerken zu sanieren. Des weiteren sei der Teilaushub nicht wegen der von der Klägerin vorgetragenen Befürchtung ungeeignet, dass hierdurch ein hydraulischer Grundbruch des tieferen Grundwasserstockwerks ausgelöst werde mit der Folge, dass dieses erst hierdurch verunreinigt werde. Tatsächlich sei es während der Durchführung des Teilaushubs zu keinem solchen Grundbruch gekommen. Auch sei der zweite Grundwasserleiter gespannt, weshalb bei einem Grundbruch das dortige Grundwasser nur nach oben in die Baugrube gedrückt werden könnte. Die im angefochtenen Bescheid verfügten Maßnahmen seien auch erforderlich. Eine von der Klägerin favorisierte bloß hydraulische Sanierung, die eine Zeitdauer von mehreren Jahrzehnten in Anspruch nehmen würde, würde der dringenden Notwendigkeit einer raschen Sanierung des CKW-Schadens zur Abwehr der von ihm ausgehenden Gefahren nicht gerecht. Ein weiteres Absinken der CKW-Phase selbst und damit auch eine weitere Verunreinigung des tiefer liegenden Kluftgrundwasserleiters würden damit nicht verhindert. Auch würde die bei Durchführung der Aushubmaßnahmen festgestellte erhebliche Bodenbelastung mit CKW unterhalb des ersten Grundwasserstockwerks mit der von der Klägerin erstrebten rein hydraulischen Sanierung nicht erfasst.
Die Anordnung unter Nr. I.1.9 des angefochtenen Bescheids sei jedenfalls im Zusammenhang mit der hierzu gegebenen Begründung entgegen der Auffassung der Klägerin hinreichend bestimmt. Denn die Sanierungszielwerte seien konkret festgelegt worden, ebenso sei der Weg zur Erreichung dieser Ziele hinreichend beschrieben worden. Nichts anderes gelte hinsichtlich des unter Nr. I.2 des angefochtenen Bescheids verfügten Grundwassermonitoring. Die angeordneten Sanierungszielwerte entbehrten weder einer ausreichenden Rechtsgrundlage noch seien sie unverhältnismäßig. Auf das ?Tongrubenurteil? des Bundesverwaltungsgerichts (vom 14.04.2005 - 7 C 26.03 -, BVerwGE 123, 247) könne sich die Klägerin nicht mit Erfolg berufen. Zum einen handle es sich um einen wesentlich anderen Sachverhalt. Zum anderen lasse sich jenem Urteil nur entnehmen, dass vorrangig die einschlägigen bodenschutzrechtlichen Vorschriften zu berücksichtigen seien, solange keine normativen Sondervorschriften existierten. In Anhang 2 Nr. 3.1 BBodSchV werde für die Summe der halogenierten CKW jedoch ein Prüfwert von 10 µ/l festgelegt, der in Nrn. I.1.8 und I.1.9 des angefochtenen Bescheids des Landratsamts als Sanierungszielwert übernommen worden sei. Für Vinylchlorid (VC) finde sich in den bodenschutzrechtlichen Vorschriften selbst keine Vorgabe. Daher sei im angefochtenen Bescheid insoweit auf die Verwaltungsvorschrift über Orientierungswerte für die Bearbeitung von Altlasten und Schadensfällen vom 16.09.1993 in der Fassung vom 01.03.1998 - VwV-Orientierungswerte - (GABl 1998, 295, 299) abgestellt worden, in der für VC ein Orientierungswert von 3 µ/l vorgesehen sei. Die Behörden dürften diese Orientierungswerte insoweit als antizipierte Sachverständigengutachten heranziehen. Es sei auch nicht erkennbar, weshalb Prüfwert und Sanierungszielwert, wenngleich mit ihnen unterschiedliche Zwecke verfolgt würden, nicht identisch sein könnten. Denn Gefahren im Sinne des § 2 Abs. 3 BBodSchG könnten jedenfalls dann nicht mehr dauerhaft bestehen, wenn nach der Durchführung von Sanierungsmaßnahmen die Konzentration eines Schadstoffs die Prüf- oder Maßnahmewerte unterschreite.
Ohne Erfolg rüge die Klägerin, eine Sanierungsplanung sei vorliegend erforderlich und gesetzlich vorgeschrieben gewesen, ihr aber nicht auferlegt worden. Zwar habe der Beklagte unstreitig weder der Klägerin die Vorlage einer Sanierungsplanung aufgegeben noch selbst eine solche förmlich durchgeführt bzw. in Auftrag gegeben. Es könne aber nicht zu einer Rechtsverletzung der Klägerin führen, wenn die Behörde von einer Anordnung zur Vorlage eines Sanierungsplans nach § 13 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG, die eine Regelung zu Lasten des Sanierungspflichtigen darstelle, absehe. Rügefähig für die Klägerin sei insoweit nur, wenn das Fehlen einer Sanierungsplanung für fachliche Defizite der angeordneten Maßnahme ursächlich gewesen wäre. Dies sei indessen nicht der Fall.
Entgegen dem Vorbringen der Klägerin erweise sich der angefochtene Bescheid auch nicht deshalb als rechtswidrig, weil die Sanierungskosten den Verkehrswert des ehemaligen Betriebsgrundstücks der Klägerin überstiegen und deshalb die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts angenommene Zumutbarkeitsgrenze für die Belastung des Zustandsstörers mit Sanierungskosten überschritten. Allerdings sei die Schutzwürdigkeit der Klägerin nicht gemindert, da keine Anhaltspunkte für eine Kenntnis der Klägerin von der CKW-Verunreinigung bei Erwerb des Eigentums am Betriebsgrundstück erkennbar seien. Den Behördenakten sei jedoch zweifelsfrei zu entnehmen, dass die Kosten für die im angefochtenen Bescheid angeordneten Maßnahmen unterhalb des Verkehrswerts des sanierten Grundstücks blieben, der von der Firma A. GmbH mit 2,4 Mio. ? und von der Stadt Bopfingen mit 2,5 Mio. ? beziffert worden seien. Demgegenüber lägen die zu erwartenden Gesamtkosten der angeordneten Maßnahmen bei ca. 1,15 Mio. ? und damit ganz erheblich unter dem Verkehrswert des sanierten Grundstücks. Hiernach sei es entbehrlich gewesen, einen Kostenvorbehalt im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in den angefochtenen Bescheid aufzunehmen. Allerdings werde der Beklagte bei künftigen gegen die Klägerin ergehenden weiteren Erkundungs- und Sanierungsanordnungen sorgfältig zu prüfen haben, ob hinsichtlich dieser weiteren Maßnahmen ein entsprechender Kostenvorbehalt auszusprechen sein werde, um dem verfassungsrechtlich gebotenen Eigentumsschutz der Klägerin Rechnung zu tragen. Soweit die Durchführung der Ersatzvornahme von den Vorgaben im angefochtenen Bescheid abweiche, sei dies im vorliegenden, die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung betreffenden Verfahren unerheblich.
Mit B. v. 19.05.2009 hat der Senat die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts wegen besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zugelassen. Die Klägerin hat die Berufung innerhalb der verlängerten Begründungsfrist unter Stellung eines Antrags begründet.
Sie hält daran fest, dass ihr eine Sanierungsplanung im Sinne des § 13 BBodSchG habe ermöglicht werden müssen. Das Verwaltungsgericht verkenne sodann, dass die Sanierungsanordnung selbst nicht hinreichend bestimmt sei und auch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoße. Würden als richtige Bezugspunkte der Bestimmtheits- und Verhältnismäßigkeitsprüfung die in Nr. I.1.9 vorgegebenen Sanierungszielwerte für CKW und für VC herangezogen, so sei offensichtlich, dass diese Zielwerte mit dem angeordneten Teilaushub nicht erreicht werden könnten. Andere Sanierungszielwerte seien im Tenor des angefochtenen Bescheids aber nicht vorgegeben worden, und es bleibe offen, welche weiteren Maßnahmen die Klägerin zur Erreichung der vorgegebenen Sanierungszielwerte zu ergreifen habe. Damit fehle es aber am Bezugspunkt für die Verhältnismäßigkeitsprüfung. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ergäben sich die in Nr. I.1.9 der angefochtenen Anordnung festgelegten Sanierungsziele nicht aus gesetzlichen oder sonstigen Vorschriften sowie rechtlichen Empfehlungen, sondern widersprächen diesen. In diesem Zusammenhang verwechsle das Verwaltungsgericht Sickerwasserprüfwerte mit Grundwassersanierungszielwerten. Die Aushubmaßnahme sei überdies ungeeignet, den Abstrom kontaminierten Grundwassers zu verhindern; dies vermöge nur eine im Übrigen sofort wirksame hydraulische Sanierung zu leisten, wie von den tätig gewordenen Fachgutachtern bestätigt. Dass die Teilaushubmaßnahme, gemessen an den Sanierungszielwerten nach Nr. I.1.9 der Sanierungsanordnung, erwartungsgemäß erfolglos geblieben sei, ergebe sich aus den während des dreijährigen Grundwassermonitorings erhobenen Messdaten. Auch gemessen an den in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG abstrakt normierten Sanierungspflichten würde der vom Gesetz postulierte Zustand einer nachhaltigen bodenschutzrechtlichen Unbedenklichkeit allein durch die Aushubmaßnahme nicht erreicht. Da das Grundwasser im ersten und im zweiten Grundwasserstockwerk nach wie vor mit CKW in einer Größenordnung von mehreren tausend µ/l belastet sei, könne keine Rede davon sein, dass der Grundwasserschaden durch den Teilaushub beseitigt worden bzw. die Gefahrenschwelle unterschritten sei. Daran ändere es nichts, wenn der Beklagte aufgrund von Schätzungen, nicht wie erforderlich aufgrund belastbarer Massenbilanzierungen der Schadensbereiche, eine Reduzierung der Schadstoffe auf dem Grundstück um 90 % sowie die Entfernung von 1850 kg CKW behaupte. Dass der angeordnete Teilaushub nicht erforderlich gewesen sei, weil ein geeignetes kostengünstigeres Instrument in Gestalt der hydraulischen Sanierung zur Verfügung gestanden hätte, sei fachgutachterlich hinreichend belegt. Auch der vom Beklagten mit der Sanierungsuntersuchung beauftragte Gutachter Dr. E. habe in seinem Gutachten vom 27.01.2006 dieses Sanierungsinstrument als vorzugswürdig eingestuft.
Schließlich verkenne das Verwaltungsgericht, dass die bisherigen Gesamtkosten der Sanierungsmaßnahmen von 1,282 Mio. ? bzw. die Kosten des Teilaushubs und des Grundwassermonitorings in Höhe von 1,15 Mio ? den Verkehrswert des lediglich teilsanierten Grundstücks weit überstiegen. Bereits bei Zugrundelegung des vom Beklagten eingeholten Bewertungsgutachtens des Sachverständigen U. vom 07.10.2011 liege der in diesem Gutachten festgestellte Verkehrswert nach erfolgter Teilsanierung mit 1,02 Mio. deutlich unter den Kosten der Sanierungsmaßnahme und belege damit deren Unverhältnismäßigkeit. Richtigerweise seien aber zahlreiche weitere Abzüge von dem ermittelten Wert nach Teilsanierung vorzunehmen. Soweit der Beklagte die Ansicht vertrete, die Klägerin habe beim Erwerb des Grundstücks im Jahre 1976 Kenntnis vom jahrzehntelangen Einsatz umweltgefährdender Stoffe gehabt, ihr sei deshalb das Altlastenrisiko bewusst gewesen und sie müsse sich dies im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung der Kostenbelastung zurechnen lassen, verkenne er, dass die Diskussion um Altlasten und deren Bewältigung erst ab Mitte der 1980er Jahre eingesetzt habe, worauf der Bundesgerichtshof in einer Grundsatzentscheidung (U. v. 02.04.2004 - V ZR 267/03, NVwZ 2004, 1267) ausdrücklich hingewiesen habe. Vorher seien Altlastenrisiken nicht allgemein bekannt gewesen. Solche Informationen seien auch nicht Bestandteil des Grundstückskaufvertrages gewesen. Sie habe zwar beim Grundstückserwerb im Jahre 1976 gewusst, dass dort eine Lederfabrik betrieben worden sei. Im Einzelnen sei ihr aber nicht bekannt gewesen, welche Chemikalien mit welchem Gefährdungspotenzial dort eingesetzt worden seien, insbesondere sei ihr die Umweltrelevanz der eingesetzten Stoffe nicht bewusst gewesen. Die Kenntnis der Betriebsart beim Grundstückserwerb ändere mithin nichts an der Unverhältnismäßigkeit der Kostenbelastung.
Die Klägerin beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 19.11.2008 - 3 K 4622/07 - zu ändern und den Bescheid des Landratsamts Ostalbkreis vom 20.06.2006 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 18.07.2007 aufzuheben.
Er führt zur Begründung aus: Mit ihrer Rüge, entgegen § 13 Abs. 1 BBodSchG sei ihr die Erstellung eines Sanierungsplans vorenthalten bzw. nicht abverlangt worden, könne die Klägerin nicht durchdringen. Insoweit verhalte sie sich auch widersprüchlich, weil sie zu keinem Zeitpunkt bereit gewesen sei, die Sanierungsvariante des Teilaushubs bei Anordnung der Vorlage eines entsprechenden Sanierungsplans umzusetzen. Die fehlende Mitwirkungsbereitschaft der Klägerin an der Sanierung habe sich auch schon früher gezeigt, als sie die im gerichtlichen Vergleich vom Juli 2002 übernommene Verpflichtung zu einer Detail- und Sanierungsuntersuchung nicht befolgt habe, so dass insoweit eine Ersatzvornahme erforderlich geworden sei. Im Übrigen wäre es der Klägerin unbenommen gewesen, unabhängig von einer Anordnung nach § 13 BBodSchG freiwillig einen Sanierungsplan zu erstellen.
Die Bestimmtheit der Sanierungsanordnung ziehe die Klägerin zu Unrecht in Zweifel. Zur Wahrung der hinreichenden Bestimmtheit eines Verwaltungsakts müssten lediglich das Ziel und der Zweck dargestellt sein, während die Angabe eines bestimmten Mittels nicht erforderlich sei. In Nr. I.1.9 der Anordnung seien die Sanierungszielwerte eindeutig festgesetzt worden. Aber auch die Mittel zur Zielerreichung seien in der Begründung des Bescheids mit der Vorgabe eines schrittweisen Vorgehens hinreichend dargelegt worden. Die Anordnung von Teilmaßnahmen genüge den Bestimmtheitsanforderungen, wenn diese für sich gesehen hinreichend bestimmt seien. Die Klägerin zweifle weiterhin zu Unrecht die Richtigkeit und Anwendbarkeit der in der Sanierungsanordnung vorgegebenen Sanierungszielwerte an. Im Bereich des hier angesprochenen Wasserrechts gebe es keine normativ festgelegten Prüfwerte, sondern nur die Liste der wasserrechtlichen Geringfügigkeitsschwellenwerte der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser. Danach müssten die wasserrechtlichen Geringfügigkeitsschwellenwerte und die Prüfwerte der Bodenschutzverordnung gleich sein, um Wertungswidersprüche zu vermeiden. Deshalb könne es bei der Beurteilung von Schadstoffen im Sickerwasser und im Grundwasser keine unterschiedlichen materiellen Maßstäbe geben. Die somit maßgeblichen Sickerwasserprüfwerte in der Bodenschutzverordnung verdrängten entsprechende Werte der Verwaltungsvorschrift über Orientierungswerte vom 01.03.1998, im Übrigen gälten die Prüfwerte der Verwaltungsvorschrift weiter. Da die Bodenschutzverordnung für Vinylchlorid keine Prüfwerte enthalte, sei auf die Verwaltungsvorschrift zurückgegriffen worden, die ungeachtet ihres förmlichen Außerkrafttretens zum 31.12.2005 weiter als antizipiertes Sachverständigengutachten habe herangezogen werden können. Auf den genannten Grundlagen basiere die Festlegung der Sanierungszielwerte im Sinne einzelfallbezogener Mindestanforderungen.
Zu Recht habe das Verwaltungsgericht auch die Verhältnismäßigkeit der angefochtenen Anordnung bestätigt. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage sei insoweit der Erlass des Widerspruchsbescheids, nicht ein späterer, die tatsächliche Durchführung der Maßnahme einbeziehender Zeitpunkt. Wenn die Klägerin auf die Unmöglichkeit der Erreichung der Sanierungszielwerte durch die angeordnete Maßnahme des Teilaushubs abhebe, verkenne sie das beabsichtigte schrittweise Vorgehen. Richtigerweise habe das Verwaltungsgericht die Sanierungszielwerte nicht mit den Teilmaßnahmen, sondern mit den insgesamt erforderlichen Maßnahmen ins Verhältnis gesetzt. Der Teilaushub sei die einzige Sanierungsvariante, die zuverlässig einen baldigen Sanierungserfolg habe erwarten lassen. Die hydraulische Sanierung sei demgegenüber ungeeignet, weil sie nur funktionieren könne, wenn neben dem quartären Grundwasser aus vielen Einzelmessstellen auch das Wasser im Eisensandstein abgepumpt würde. Dadurch würde aber die absinkende CKW-Phase nicht erfasst. Dies wäre ein sehr kostenintensives Verfahren, beim gegebenenfalls notwendigen Betrieb einer hydraulischen Sicherung für den ersten und den zweiten Grundwasserleiter über eine Laufzeit von 25 Jahren in Höhe von 1,864 Mio. ?, bei einer Laufzeit von 50 Jahren ca. 3,8 Mio. ? zuzüglich der Kosten eines begleitenden Grundwassermonitorings.
Bei einer schrittweisen Vorgehensweise müsse nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch noch nicht auf die Kosten der Gesamtmaßnahme abgestellt werden. In Fällen, in denen eine etwaige Unzumutbarkeit der Kostentragung noch nicht hinreichend beurteilt werden könne, könne die Sanierungsanordnung mit dem Vorbehalt einer gesonderten Entscheidung über die Kostentragung verbunden werden. Davon habe der Beklagte aber keinen Gebrauch gemacht, sondern die Zumutbarkeit der Kostenauferlegung für die Maßnahme des Teilaushubs geprüft und bejaht. Die Entbehrlichkeit eines Kostenvorbehalts im angefochtenen Bescheid ergebe sich daraus, dass der Verkehrswert des Grundstücks im sanierten Zustand weit höher liege als die für die angeordnete Teilmaßnahme anfallenden Kosten. Dies habe die nicht zu beanstandende Verkehrswertermittlung im Gutachten des Sachverständigen U. vom 07.10.2011 ergeben. Den Ausgangs-Verkehrswert des Grundstücks in völlig unbelastetem Zustand habe der Gutachter zum Wertermittlungsstichtag 03.06.2008 (Abschluss der Sanierungsmaßnahme) zutreffend auf 1.32 Mio. ? beziffert. Dem stünden Gesamtkosten aller bisher ergriffenen Sanierungsmaßnahmen in Höhe von 1,28 Mio. ? bzw. Kosten des Teilaushubs in Höhe von 1,15 Mio. ? gegenüber. Neben dem Verhältnis der Sanierungskosten zum Grundstückswert in unbelastetem Zustand sei auch zu berücksichtigen, dass für die Klägerin bereits bei Erwerb des Grundstücks ein erkennbares Risiko von Verunreinigungen auf dem Grundstück bestanden habe. Im Übrigen seien sämtliche Beteiligte zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung von einem noch höheren Verkehrswert ausgegangen.
Nach Abschluss der Teilaushubmaßnahme und des dreijährigen Grundwassermonitorings habe die Bewertungskommission am 18.05.2011 den Erfolg der Maßnahme dahin bewertet, dass der Teilaushub zu einer Reduzierung der Schadstoffe auf dem Grundstück um 90 % geführt habe und die einzige standortgeeignete Sanierungsmaßnahme dargestellt habe. Anhand der vorliegenden Grundwasseranalysen zeige sich, dass die CKW-Belastung sowohl im ersten als auch im zweiten Grundwasserleiter mit einer gewissen zeitlichen Verzögerung abnähmen. Hinsichtlich des weiteren Vorgehens sei die Bewertungskommission zu dem Ergebnis gelangt, dass eine Verbesserung der Schadenssituation durch weitere Sanierungsmaßnahmen in absehbarer Zeit und mit verhältnismäßigen Mitteln nicht zu erreichen sei, insbesondere eine anschließende hydraulische Sicherung nicht zu einer Erreichung der in der Bodenschutzverordnung vorgegebenen Prüfwerte führen werde. Als weitere Maßnahme sei daher von der Bewertungskommission lediglich die Kontrolle eines hinzunehmenden Schadens nach Sanierung in Form eines Grundwassermonitorings festgelegt worden.
Mit Bescheid vom 25.02.2009 setzte das Landratsamt Ostalbkreis aufgrund § 25 BBodSchG einen von der Klägerin zu leistenden Wertausgleich in Höhe von 1.213,444,63 ? fest. Auf den Widerspruch der Klägerin reduzierte das Landratsamt mit Teilabhilfebescheid vom 17.01.2012 den Ausgleichsbetrag auf 1.019.999,-- ?. Gegen die Wertausgleichsfestsetzung hat die Klägerin zwischenzeitlich Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die vorliegenden Akten und die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.
Die Entscheidung ergeht im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO).
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht als unbegründet abgewiesen, denn die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten.
Die Zulässigkeit der Klage unterliegt keinem Zweifel. Sie wird insbesondere nicht dadurch in Frage gestellt, dass der im angefochtenen Bescheid angeordnete Teilaushub des Hauptschadensbereichs I a zwischenzeitlich im Wege der Ersatzvornahme vom Beklagten durchgeführt worden ist. Eine Erledigung der Hauptsache ist dadurch nicht eingetreten. Auf die diesbezüglichen zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts und die von ihm zitierte einschlägige Rechtsprechung nimmt der Senat Bezug (vgl. insbesondere BVerwG, U. v. 25.09.2008 - 7 C 5.08; VGH Mannheim, U. v. 08.01.2008 - 10 S 2350/07, VBlBW 2008, 305). Im Übrigen ist die Sanierungsanordnung mit Blick auf die in Nr. I.1.9 des Bescheidtenors vorgegebenen Sanierungszielwerte auch nicht vollständig vollzogen.
Die Klage ist auch begründet. Zwar ist die Sanierungsanordnung zutreffend auf Vorschriften des Bundesbodenschutzgesetzes als Rechtsgrundlage gestützt (2.1). Die Sanierungsanordnung genügt jedoch hinsichtlich der festgelegten Sanierungszielwerte nicht dem Bestimmtheitsgebot und nimmt die Klägerin insoweit auch unverhältnismäßig in Anspruch (2.2). Die Anordnung des Teilaushubs begegnet jedenfalls deshalb durchgreifenden rechtlichen Bedenken, weil ohne Kostenvorbehalt die verfassungsrechtliche Zumutbarkeitsgrenze für eine Inanspruchnahme der Klägerin als Zustandsverantwortliche überschritten ist (2.3).
2.1 Entgegen der im erstinstanzlichen Verfahren vertretenen Auffassung der Klägerin finden die Vorschriften des Bundesbodenschutzgesetzes, hier die §§ 10 Abs. 1, 4 Abs. 3 BBodSchG als Ermächtigungsgrundlage auf das mit einer Altlast im Sinne des § 2 Abs. 5 Nr. 2 BBodSchG kontaminierte ehemalige Betriebsgrundstück Anwendung. Dies hat das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil überzeugend dargelegt. Auf diese Ausführungen, denen die Klägerin im Berufungsverfahren nicht mehr argumentativ entgegengetreten ist, nimmt der Senat Bezug.
Gegenstand der rechtlichen Überprüfung ist die mit Bescheid des Landratsamts Ostalbkreis vom 20.06.2006 erlassene Sanierungsanordnung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 18.07.2007, wobei maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage der Erlass dieses Widerspruchsbescheids ist. Insoweit ist weiterhin zu berücksichtigen, dass es, wie im allgemeinen Polizeirecht, bei der Überprüfung der Ordnungsgemäßheit der behördlichen Schadens- bzw. Gefahrenbeurteilung und auch der nicht selten prognostische Elemente enthaltenden Einschätzung geeigneter, erforderlicher und verhältnismäßiger Abhilfemaßnahmen grundsätzlich auf die Sicht ex ante zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids ankommt. Soweit allerdings diesbezügliche rechtserhebliche Erkenntnisse schon bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids hätten gewonnen und berücksichtigt werden können, ist dies in die rechtliche Überprüfung einzubeziehen. Insoweit gilt nichts anderes als beim Nachweis des Vorliegens von bereits zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids vorhandenen Tatsachen.
2.2 Die in Nr. I.1.9 der Sanierungsanordnung getroffene Regelung zu den Sanierungszielwerten erweist sich als nicht hinreichend bestimmt (2.2.1) und wegen Unverhältnismäßigkeit als ermessensfehlerhaft (2.2.2).
2.2.1 Das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 LVwVfG verlangt, dass aus der getroffenen Regelung, d.h. aus dem Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen, für den Adressaten der Inhalt der Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass er sein Verhalten danach richten kann. Abzustellen ist dabei nicht auf die Vorstellungen oder den subjektiven wirklichen oder gegebenenfalls hypothetischen Willen der Behörde, sondern auf den objektiven Erklärungswert und Erklärungsinhalt des dem Betroffenen Mitgeteilten, so wie dieses nach Treu und Glauben verstanden werden darf und muss. Unklarheiten gehen hierbei zu Lasten der Behörde. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick darauf, dass der befehlende Verwaltungsakt ohne weitere Erläuterungen als Grundlage für die Vollstreckung und die spätere Durchsetzung von Kostenersatzansprüchen geeignet sein muss. Die Vollstreckung der Verfügung setzt ihre Bestimmtheit voraus (vgl. zum Ganzen: BVerwG, U. v. 15.02.1990 - 4 C 41.87, BVerwGE 84, 335; U. v. 18.04.1997 - 8 C 43.95 -, BVerwGE 104, 301; U. v. 25.04.2001 - 6 C 6.00 -, BVerwGE 114, 160; U. v. 03.12.2003 - 6 C 20.02 -, BVerwGE 119, 282; B. v. 13.10.2010 - 7 B 50.10; OVG Münster, U. v. 11.06.1992 - 20 A 2485/98; Kopp / Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl., § 37 Rn 5 ff.; Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 37 Rn. 5 ff., 27 ff. jeweils m.w.N.; vgl. auch den im Erörterungstermin vom 13.09.2012 zitierten Beschluss des VGH Mannheim, B. v. 26.10.2010 - 10 S 2871/08).
Das notwendige Maß an Konkretisierung hängt von der Art des Verwaltungsakts ab und richtet sich nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden, mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts sowie nach den Umständen des Einzelfalles (BVerwG, U. v. 15.02.1990, a.a.O.). Der Erlass einer bodenschutzrechtlichen Sanierungsanordnung erfordert in der Regel sowohl die Bestimmung des mit ihr verfolgten Ziels als auch die Angabe des Mittels durch die Behörde (vgl. OVG Münster, U. v. 11.06.1992, a.a.O.; VGH Mannheim, B. v. 26.10.2010, a.a.O.). Aus den vom Beklagten angeführten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts bzw. des erkennenden Senats ergibt sich nichts anderes. Das Bundesverwaltungsgericht hat in dem zitierten U. v. 05.11.1968 (I C 29.67, BVerwGE 31,15) die Frage, ob ein Verwaltungsakt ohne die Bezeichnung der Art der Ausführung unbestimmt ist, offen gelassen, da sie für den in jenem Verfahren angefochtenen Verwaltungsakt, durch den ein bestimmtes Verhalten verboten werde - im konkreten Fall die Verursachung von Lärmimmissionen nach 22.00 Uhr in einer bestimmten Stärke - nicht bedeutsam sei. Der Sache nach betraf auch das weiter zitierte Urteil des Senats vom 09.04.1981 (10 C 2129/80, VBlBW 1982, 97) ebenfalls ein Verbot der Verursachung von betrieblichen Lärmimmissionen oberhalb bestimmter Grenzwerte, wobei beispielhaft mögliche Maßnahmen zur Lärmminderung in der angefochtenen Verfügung angeführt waren.
Mit diesen Fallgestaltungen ist das im vorliegenden Fall streitgegenständliche bodenschutzrechtliche Gebot zur Herbeiführung eines den Sanierungszielwerten in Nr. I.1.9 des Bescheids entsprechenden dauerhaften Reinheitsgrades des Grundwassers im direkten Abstrom der zu sanierenden Flächen nicht zu vergleichen. Jedenfalls nach den konkreten Umständen des vorliegenden Falles, der durch einen heftigen Streit um die ?richtigen? Sanierungsmethoden gekennzeichnet ist, und mit Blick auf die gesetzliche Systematik des Bundesbodenschutzgesetzes mit seinen gestuften, auf die Herausarbeitung einzelner geeigneter Maßnahmen angelegten Verfahrensschritten (orientierende Untersuchung, Detailuntersuchung, Sanierungsuntersuchung, Sanierungsplan, Sanierungsanordnung, vgl. §§ 9 Abs. 1 und 2, 13, 14, 10 BBodSchG) durfte hier gerade wegen des vom Beklagten nachvollziehbar eingeschlagenen Wegs des schrittweisen, zukunftsoffenen Vorgehens nicht bereits ein Sanierungsendziel verbindlich verfügt werden, das mit der angeordneten Teilaushubmaßnahme schlechterdings nicht erreichbar war. Letzteres ist offensichtlich, weil die Teilaushubmaßnahme nur den Kontaminationsherd (CKW in Phase) im Hauptschadensbereich I a - und diesen auch nicht vollständig, so horizontal nicht in unmittelbarer Nähe des Egerkanals und vertikal nur bis zu einer bestimmten Tiefe ? erfassen konnte, nicht auch die Hauptschadensbereiche II und I b. Mithin hingen die von der Teilaushubmaßname allein nicht zu leistenden, weitergehend verfügten Sanierungszielwerte gewissermaßen in der Luft, was die zu ihrer Erreichung geeigneten, erforderlichen und im engeren Sinne verhältnismäßigen Mittel angeht. Es der Klägerin zu überlassen, mit welchen Mitteln sie den mit dieser Zielvorgabe bezeichneten angestrebten Sanierungserfolg bewerkstelligen sollte, lag nach dem gesamten Verfahrensgang überdies fern. Mit der gegen den erklärten Willen der Klägerin verfügten Teilaushubmaßnahme hatte der Beklagte deutlich gemacht, dass er im Rahmen des beabsichtigten gestuften Vorgehens sich die Anordnung der einzelnen einzusetzenden Mittel vorbehalten wollte.
Der Senat hat deshalb auch erwogen, die Angabe der Sanierungszielwerte in Nr. I.1.9 des Bescheids noch nicht als verbindliche Bestimmung, sondern nur als perspektivische Ankündigung eines angestrebten Sanierungszustandes zu werten. Dem steht aber entgegen, dass Nr. I.1.9 zum verfügenden Teil des Bescheids gehört, auf den sich auch die Zwangsmittelandrohung und die Anordnung der sofortigen Vollziehung erstreckt. Der Beklagte hat auch im weiteren Verlauf des Verfahrens die verbindliche Festlegung dieses Zielwertes nicht relativiert, sondern mit eingehender Argumentation als rechtmäßig verteidigt. Zwar hat der Beklagte zuletzt, anknüpfend an eine entsprechende Einschätzung der Bewertungskommission des Landes vom 18.05.2011, von der Anordnung weiterer konkreter Sanierungsmaßnahmen aus Verhältnismäßigkeitsgründen abgesehen (vgl. dazu auch die Begründung des Teilabhilfebescheids des Beklagten im Wertausgleichsverfahren nach § 25 BBodSchG vom 17.01.2012). Eine Änderung des angefochtenen Bescheids in Bezug auf die Sanierungszielwerte ist hingegen nicht erfolgt. Schließlich spricht auch das berechtigte Rechtssicherheitsinteresse der Klägerin gegen eine interpretatorische Relativierung des Bedeutungsgehalts der Sanierungszielvorgabe. Die Klägerin hat ein anzuerkennendes rechtsschutzwürdiges Interesse daran, dass dieser verfügende Teil des Bescheids aufgehoben wird und nicht in Bestandskraft erwachsen kann.
2.2.2 Die Sanierungszielbestimmung in Nr. I.1.9 des Bescheids begegnet aber nicht nur Bestimmtheitsbedenken im Hinblick auf das einzusetzende Mittel, sondern ist auch inhaltlich rechtlich zu beanstanden. Die Kritik der Klägerin trifft zu, dass die Sanierungszielwertbestimmung einer hinreichenden einzelfallbezogenen Ableitung entbehrt und auch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt. Zutreffend geht der Beklagte allerdings davon aus, dass die bei der Sanierung von Gewässern zu erfüllenden Anforderungen sich nach dem Wasserrecht richten (§ 4 Abs. 4 Satz 3 BBodSchG, Anhang 2 Nr. 3.2 lit. e BBodSchV), dem Wasserrecht sich aber für den vorliegenden Fall kein hinreichend bestimmtes Sanierungsziel entnehmen lässt, weil gesetzliche Grenzwerte für den Schadstoffgehalt im Grundwasser nicht existieren. Wenn der Beklagte sich sodann auf Empfehlungen der Bund- / Länderarbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA) für grundwasserbezogene Geringfügigkeitsschwellenwerte für CKW (Gesamt-LHKW: 20 µg/l, Tri- und Tetrachlorethen: 10 µg/l) und in harmonisierender Rückbeziehung auf die für Sickerwasser geltenden Prüfwerte der Bundesbodenschutzverordnung (Anhang 2 Nr. 3.1: 10 µg/l) sowie für Vinylchlorid (VC) auf die in der Gemeinsamen Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Umwelt und Verkehr und des Sozialministeriums über Orientierungswerte für die Bearbeitung von Altlasten und Schadensfällen vom 16.09.1993 i.d.F. vom 01.03.1998 - VwV-Orientierungswerte (GABl. 1998, S. 295) stützt (Anlage 1: 3 µg/l), so mag dies als Ausgangspunkt einer gebotenen einzelfallbezogenen Festlegung der Sanierungsziele taugen, diese einzelfallbezogene Festlegung selbst aber nicht zu ersetzen oder zu erübrigen (vgl. zu diesem Erfordernis Bundestagsdrucksache 13/6701, S. 34 ff.; VGH Mannheim, B. v. 26.10.2010 - 10 S 2871/08; OVG Lüneburg, U. v. 19.04.2007 - 7 LC 67/05; juris; Versteyl / Sondermann, Bundesbodenschutzgesetz, 2002, § 8 Rn 15 f. m.w.N.). Dass die genannten Empfehlungen und Verwaltungsvorschriften keine normative Bindungswirkung entfalten, sondern allenfalls, wie vom Beklagten angenommen, als vorweggenommene Sachverständigengutachten in Betracht kommen, verkennt der Beklagte selbst nicht. Abgesehen davon hat auch nach der genannten Verwaltungsvorschrift über Orientierungswerte der Festlegung von Sanierungszielen eine Abwägung aller Umstände des jeweiligen Einzelfalles unter Berücksichtigung der Verhältnismäßigkeit vorauszugehen (vgl. Nr. 3 Abs. 2 und 3 und Nr. 6 VwV-Orientierungswerte; zur gebotenen Einzelfallableitung vgl. auch Versteyl / Sondermann, BBodSchG, 2002, § 13 Rn. 13 m.w.N.). Über diese letztlich verfassungsrechtliche Anforderung hilft auch der an sich zutreffende Hinweis des Beklagten auf ein prinzipiell aus den Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes sich ergebendes Erfordernis eines hohen Schutzniveaus für das Grundwasser nicht hinweg. Jedenfalls rechtfertigt bzw. verlangt dieses grundsätzlich gebotene Schutzniveau nicht in jedem Einzelfall ohne weiteres die Gleichsetzung von Prüfwerten bzw. Geringfügigkeitsschwellenwerten mit festzulegenden Sanierungszielwerten, ohne Berücksichtigung eines gesteigerten oder geminderten öffentlichen Interesses an der Intensität der Sanierungsanstrengungen (etwa im Falle von Wasserschutzgebieten oder Trinkwassereinzugsgebieten einerseits und anderen, weniger sensible Nutzungen aufweisenden Bereichen andererseits) und ohne Berücksichtigung individueller Zumutbarkeitsgesichtspunkte auf Seiten des Sanierungspflichtigen. Wegen des Fehlens einer diesbezüglichen Abwägung ist die Festlegung des Sanierungsziels auf den jeweils niedrigsten Schwellenwert der LAWA-Empfehlungen bzw. der VwV-Orientierungswerte ermessens- und damit rechtsfehlerhaft.
Dass die verfügten Sanierungszielwerte auch im Ergebnis rechtliche Zweifel aufwerfen und auch nach Einschätzung des Beklagten offenbar nicht zwingend sind, ergibt sich aus ihrem Vortrag im Berufungsverfahren sowie den Gründen des Teilabhilfebescheids vom 17.01.2012 im Wertausgleichsverfahren. Danach könne die Gefahrenabwehrpflicht nach § 4 Abs. 3 BBodSchG trotz der nach dem Teilaushub verbleibenden Kontamination aus Verhältnismäßigkeitsgründen als erfüllt angesehen werden; eine Verbesserung der Schadenssituation durch weitere Sanierungsmaßnahmen sei in absehbarer Zeit und mit verhältnismäßigen Mitteln nicht zu erreichen, insbesondere führe auch eine anschließende hydraulische Sanierung nicht zu einer Erreichung der in der Bundesbodenschutzverordnung vorgegebenen Prüfwerte; aufgrund der räumlichen Verteilung der Belastung und der Lage des Schadens außerhalb einer Trinkwasserversorgung und außerhalb eines Wasserschutzgebietes sei aus Verhältnismäßigkeitsgründen eine Vollsanierung des Grundstücks nicht zu rechtfertigen. Vor diesem Hintergrund auch der eigenen Einschätzung des Beklagten, die im Wesentlichen auch schon zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids hätte angestellt werden können, sind die der Klägerin in Nr. I.1.9 des Bescheids vorgegebenen Sanierungsziele mit dem Übermaßverbot nicht vereinbar. Der Senat verkennt nicht, dass dem Beklagten ein gestuftes schrittweises Vorgehen vorschwebte, das für sich genommen angesichts der nicht unkomplizierten Grundstücks- bzw. Schadenssituation sachgerecht erscheint. Zur Realisierung des prioritär angeordneten ersten Sanierungsschritts eines Teilaushubs hätte es aber der Festlegung eines Endzielwerts für die Gesamtsanierung noch nicht bedurft. Es hätte vielmehr genügt, den Teilaushub selbst in einer den Bestimmtheitsanforderungen genügenden Weise anzuordnen, weitere Sanierungsschritte mit entsprechenden (Teil-)Zielvorgaben erst anschließend zu verfügen und allenfalls in die Gründe der die Teilsanierungsschritte regelnden Bescheide rechtlich nicht verbindliche Hinweise zu den letztlich angestrebten Sanierungszielen aufzunehmen.
2.3 Die Unbestimmtheit und Unverhältnismäßigkeit der verfügten Sanierungszielwerte begründet zunächst allerdings nur deren Rechtswidrigkeit und schlägt nicht ohne weiteres auf die den Teilaushub betreffenden Regelungen des angefochtenen Bescheids durch. Nur wenn insoweit von einem zwingenden inneren Zusammenhang auszugehen wäre, könnte anderes gelten. Diese Frage bedarf hier aber keiner Vertiefung. Die Anordnung des Teilaushubs ist auch einer eigenständigen Betrachtung und rechtlichen Würdigung zugänglich, insbesondere kann die Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit der den Teilaushub betreffenden Regelungen auch unabhängig von den global festgelegten Sanierungszielwerten beurteilt werden. Die Anordnung des Teilaushubs ist aber wegen Überschreitung der verfassungsrechtlichen Zumutbarkeitsgrenze bei der Heranziehung der Klägerin als Zustandsstörerin rechtswidrig (2.3.2).
2.3.1 An der Bestimmtheit der Regelungen über den Teilaushub selbst bestehen allerdings keine Zweifel, solche hat auch die Klägerin nicht angemeldet. Ziel und Mittel des Aushubs sind im angefochtenen Bescheid klar geregelt.
Entgegen der Auffassung der Klägerin leidet der Bescheid auch nicht an einem von ihr rügbaren durchgreifenden Verfahrens- oder Ermessensfehler, weil der Beklagte davon abgesehen hat, vor Erlass der Sanierungsanordnung von der Klägerin die Vorlage eines Sanierungsplans nach der Soll-Vorschrift des § 13 Abs. 1 BBodSchG zu verlangen. Dabei kann dahinstehen, ob diese Norm wegen einer etwa anzunehmenden (belastenden und begünstigenden) Doppelnatur des einen Sanierungsplan verlangenden Verwaltungsakts auch den Interessen des Sanierungspflichtigen zu dienen bestimmt ist, weil dem Sanierungspflichtigen bei einer von ihm durchgeführten Sanierungsuntersuchung und der Erstellung eines Sanierungsplans eine seine Interessen akzentuierende Einflussnahme auf die behördliche Sanierungsentscheidung eröffnet ist (vgl. Versteyl / Sondermann, a.a.O., § 13 Rn. 18; ablehnend Schmitt, Der Sanierungsplan nach § 13 BBodSchG, 2007, S. 233 unter Hinweis auf die Möglichkeit freiwilliger Vorlage eines Sanierungsplans). Der Senat hält zwar angesichts der Betroffenheit zweier Umweltmedien (Boden und Grundwasser), der mehrfachen Befassung der Bewertungskommission des Landes, des Gutachterstreits über die geeigneten Sanierungsmaßnahmen sowie des vom Beklagten wegen der Komplexität der Sanierungsaufgabe selbst nur für möglich gehaltenen schrittweisen Vorgehens die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Annahme einer nach Maßgabe des § 13 Abs. 1 Satz 1 1. Alt. BBodSchG sogenannten qualifizierten Altlast für gegeben. Jedenfalls durfte der Beklagte hier aber im Ermessenswege von der Soll-Vorschrift abweichen, weil nach den Umständen des vorliegenden Falles eine dies rechtfertigende Ausnahmekonstellation gegeben war. Dies ergibt sich aus der Verfahrensvorgeschichte und der schon im Jahr 2004 offenbar gewordenen Illiquidität der Klägerin, deren einziger verbliebener Vermögensgegenstand die fraglichen, im Übrigen mit Grundpfandrechten belasteten und unsaniert keinen realen Wert mehr darstellenden ehemaligen Betriebsgrundstücke waren. Die Verfahrensvorgeschichte ist dadurch gekennzeichnet, dass die Klägerin Verpflichtungen zur Durchführung von Detail- bzw. Sanierungsuntersuchungen, die sie in dem vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart geschlossenen gerichtlichen Vergleich im Jahre 2002 eingegangen war, unstreitig nicht bzw. nur teilweise erfüllt hat mit der Folge, dass der Beklagte sich zur Durchführung der Ersatzvornahme genötigt sah. Nachdem ein Antrag der Klägerin auf Eröffnung des Insolvenzverfahrens durch das Amtsgericht ... im Dezember 2004 mangels Masse abgelehnt worden war, die Klägerin sich aufgrund eines Gesellschafterbeschlusses vom 18.05.2005 aufgelöst hatte und seither in Liquidation befindet, konnte und musste der Beklagte ohne weiteres davon ausgehen, dass eine wiederum erheblich kostenträchtige Heranziehung der Klägerin zur Vorlage eines Sanierungsplans schon aus finanziellen Gründen scheitern und die Notwendigkeit einer erneuten Ersatzvornahme bzw. eines Vorgehens nach § 14 Satz 1 Nr. 1 BBodSchG nach sich ziehen würde. Vor diesem Hintergrund ist es mit Blick auf § 14 Satz 1 Nr. 2 BBodSchG, der für den Fall einer Nichtheranziehbarkeit des Sanierungsverpflichteten einen behördlichen Sanierungsplan ohne vorgängige Grundverfügung ermöglicht, rechtlich nicht zu beanstanden, vielmehr aus Gründen der Verhältnismäßigkeit indiziert gewesen, dass der Beklagte im Anschluss an die im Wege der Ersatzvornahme durchgeführte Sanierungsuntersuchung des Ingenieurbüros Dr. E. die Sanierungsplanung der Sache nach selbst durchgeführt hat. Das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 14 Satz 1 Nr. 2 BBodSchG belegt zugleich die Richtigkeit der Annahme eines Ausnahmefalles im Rahmen des § 13 Abs. 1 BBodSchG. Da die Massivität der Boden- und Grundwasserbelastungen auch eine rasche Entscheidungsfindung für die zu ergreifenden Sanierungsmaßnahmen erforderten, war das Ermessen des Beklagten hier zugunsten eines alsbaldigen Vorantreibens einer eigenen Sanierungsplanung reduziert.
Die unter den Beteiligten umstrittene Frage, ob der vom Beklagten anstelle der von der Klägerin favorisierten hydraulischen Sicherung angeordnete Teilaushub zur Sanierung geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne war, bedarf letztlich keiner Entscheidung. Nach Auffassung des Senats ist nicht zu bezweifeln, dass der Teilaushub jedenfalls geeignet war, das Potential des CKW-Pools zur Kontaminierung des Grundwassers deutlich zu verringern und damit dessen Zustand zu verbessern. Ob die von der Klägerin bevorzugte hydraulische Sicherung als in jeder Hinsicht geeignetes milderes, andere ergänzende Verfahren wie etwa den Teilaushub ausschließendes Mittel zu betrachten ist, erscheint zumindest in Bezug auf den vom Beklagten nachvollziehbar einbezogenen Zeithorizont einer Gesamtsanierung fraglich (zur grundsätzlichen Gleichwertigkeit von Dekontaminations- und Sicherungsmaßnahmen bei vor dem 01.03.1999 eingetretenen schädlichen Bodenveränderungen oder Altlasten s. § 4 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 5 BBodSchG und dazu Dombert, in: Landmann / Rohmer, Umweltrecht, BBodSchG § 4 Rn. 55 ff.). Jedenfalls wird auch von der Klägerin nicht bestritten, dass der Teilaushub zu einer Reduzierung des Schadstoffpotentials und in der Folge auch zu einer gewissen Verminderung der - wenn auch noch mit mehreren 1.000 µg/l CKW weit über den verfügten Sanierungszielwerten liegenden - Grundwasserbelastungen geführt hat. Andererseits erscheint die vom Beklagten gegen eine hydraulische Sicherung ins Feld geführte Einschätzung zweifelhaft, dass eine hydraulische Sicherung keine sofortige Wirkung erzielen könne; denn die hydraulische Sicherung soll ja ab ihrer Installierung die Grundwasserreinigung ermöglichen, was freilich über Jahrzehnte notwendig sein kann, bis das Schadstoffreservoir aufgebraucht ist. Diese Fragen wie auch die von der Klägerin mit der Titulierung ?Luxussanierung? problematisierte Verhältnismäßigkeit der Anordnung des Teilaushubs im engeren Sinne kann der Senat indessen dahingestellt sein lassen, weil die Teilaushubanordnung bereits aus anderen, nachfolgend dargelegten Gründen rechtswidrig ist.
2.3.2 Die Teilaushubanordnung leidet rechtlich daran, dass die Klägerin unter Überschreitung ihrer verfassungsrechtlich durch Art. 14 Abs. 1 GG begründeten Zumutbarkeitsgrenze als Zustandsstörerin in Anspruch genommen worden ist (2.3.2.3) und eine Verantwortlichkeit der Klägerin als Verursacherin (2.3.2.1) oder als Gesamtrechtsnachfolgerin früherer Verursacher des Schadstoffeintrags (2.3.2.2) ausscheidet.
Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG sind dem Grunde nach sanierungspflichtig der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück.
2.3.2.1 Einen die Pflichtenstellung als Handlungsstörerin begründenden hinreichenden Verursachungsbeitrag der Klägerin zur Entstehung der Altlast auf dem von 1820 bis 1995 von verschiedenen Firmen zur Verarbeitung und Veredelung von Fellen und Kunstledern genutzten Grundstück haben das Landratsamt und das Regierungspräsidium ersichtlich selbst nicht ernstlich in Betracht gezogen. Auch das Verwaltungsgericht hat festgestellt, es gebe keine hinreichenden konkreten Anhaltspunkte dafür, dass die Verunreinigung durch ein der Klägerin zurechenbares Verhalten verursacht worden sei. Dem ist der Beklagte im Berufungsverfahren nicht entgegengetreten. Abweichende rechtlich relevante Erkenntnisse vermag auch der Senat dem Akteninhalt und dem Vortrag der Beteiligten nicht zu entnehmen. Angesichts der Gesamtnutzungsdauer des Altlastengrundstücks für den genannten Betriebszweck von 1820 bis 1995, d.h. in 175 Jahren, und einer Nutzung durch die Klägerin erst ab 1976/77 kann sich von vornherein nur die Frage stellen, ob dieser Nutzungsanteil der Klägerin rechtlich eine derart erhebliche Mitverursachung indizieren kann, dass eine Inanspruchnahme der Klägerin auf die vollständige Beseitigung der Störung gerechtfertigt wäre. Zwar kann bei sogenannten Summationsschäden, die regelmäßig zur Folge haben, dass eine Isolierbarkeit der Teilbeiträge mehrerer Handlungsverantwortlicher für die (Gesamt-)Störung nachträglich unmöglich ist, jeder Verursacher auf die vollständige Beseitigung der Störung in Anspruch genommen werden. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit der Inanspruchnahme setzt dies aber eine Erheblichkeit des Verursachungsbeitrags voraus (vgl. BVerwG, U. v. 16.03.2006 - 7 C 3.05 -, BVerwGE 125, 325 m.w.N. zur obergerichtlichen Rechtsprechung; VGH Mannheim, B. v. 03.09.2002 - 10 S 957/02 -, NVwZ-RR 2003, 103). Dagegen, dass die Klägerin sich einen solcherart erheblichen Verursachungsbeitrag zurechnen lassen muss, sprechen einschlägige Ausführungen in den Gründen der angefochtenen Bescheide. Im Ausgangsbescheid des Landratsamts heißt es hierzu, dass ein Verursacher des Grundwasserschadens sich nicht mehr feststellen lasse, da verschiedene Firmen die Verarbeitung und Veredelung von Fellen und Kunstleder auf den genannten Grundstücken betrieben hätten; frühere Firmen, welche als Handlungsstörer in Betracht kämen, seien auch nicht mehr greifbar. Dies deutet darauf hin, dass das Landratsamt nicht von einem nachweisbar relevanten, eine Handlungsstörerhaftung auslösenden Verursachungsbeitrag der Klägerin ausgegangen ist. Sodann heißt es im Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums im Rahmen der fachtechnischen Begründung, weshalb der Schadstoffeintrag mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht über das Abwassersystem verursacht worden sei, dass der Eintragszeitraum mindestens 30 Jahre zurückliege und so erklärlich sei, dass im wasserungesättigten Bodenhorizont nur noch geringe CKW-Belastungen festgestellt worden seien, die durch Niederschläge in den vergangenen 30 Jahren ausgewaschen worden seien; auch der hohe Anteil des Abbauprodukts Vinylchlorid lasse sich entsprechend durch einen viele Jahre zurückliegenden Eintragszeitraum im Verbindung mit anaeroben Verhältnissen im Grundwasser erklären. Wenn aber aus fachtechnischer Sicht der wesentliche Schadstoffeintrag auf einen so lange - mindestens 30 Jahre - vor dem Widerspruchsbescheid vom 18.07.2007 liegenden Zeitraum zu datieren ist, so ist dem Verwaltungsgericht beizupflichten, dass es an hinreichenden konkreten Anhaltspunkten für eine rechtlich relevante (Mit)-Verursachung der Altlast durch die Klägerin fehlt. Es besteht hiernach auch kein Anlass, über die fachtechnisch gestützte behördliche Einschätzung hinausgehend weitere Ermittlungen zur Qualifizierung und Quantifizierung eines etwaigen Verursachungsbeitrags der Klägerin im Wege der Amtsermittlung anzustellen, zumal erfolgversprechende Aufklärungsmittel sich auch nicht aufdrängen.
2.3.2.2 Eine Anknüpfung an die Verursachung der Altlast durch die früher auf dem Betriebsareal tätig gewesenen Firmen dergestalt, dass die Klägerin als deren Gesamtrechtsnachfolgerin gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Alt. BBodSchG sanierungspflichtig wäre, scheidet hier ebenfalls aus. Denn die Klägerin ist nicht im Wege einer Gesamtrechtsnachfolge, sondern durch auf entsprechenden Auflassungen beruhende Einzelübertragungsvorgänge Eigentümerin der Grundstücke geworden. Dies ergibt sich aus dem von ihr vorgelegten Grundbuchauszug. Die Klägerin hat auch im laufenden Verfahren unwidersprochen auf einen Grundstückskaufvertrag Bezug genommen.
2.3.2.3 Dem Grunde nach zutreffend hat der Beklagte die Klägerin somit nur als zustandsverantwortliche Eigentümerin der Grundstücke in Anspruch genommen. Die damit verbundene Ermessensbetätigung, auf aufwendige, kaum erfolgversprechende Ermittlungen in Richtung auf frühere Verursacher zu verzichten und nicht zuletzt aus Effektivitätsgründen die Klägerin als Sanierungspflichtige heranzuziehen, entspricht dem Zweck der Ermächtigung für ein Tätigwerden der Gefahrenabwehrbehörde auf der Primärebene und ist für sich genommen auch sonst rechtlich nicht zu beanstanden. Durchgreifenden rechtlichen Bedenken begegnet hingegen, dass die Klägerin ohne einen Kostenbeschränkungsvorbehalt in den angefochtenen Bescheiden zur Sanierung des Grundstücks nach den Maßgaben des angefochtenen Bescheids verpflichtet worden ist. Der Beklagte hat dabei die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Zumutbarkeitsgrenzen der Zustandsstörerhaftung nicht hinreichend beachtet (vgl. BVerfG, B. v. 16.02.2000 - 1 BvR 242/91 -,- 1 BvR 315/99 -, BVerfGE 102, 1).
Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu ausgeführt, zur Bestimmung der Grenze dessen, was einem Eigentümer durch seine Heranziehung als Sanierungspflichtiger an Belastungen zugemutet werden dürfe, könne als Anhaltspunkt das Verhältnis des finanziellen Aufwands zu dem Verkehrswert nach Durchführung der Sanierung dienen. Eine diese Grenzen überschreitende Belastung könne insbesondere dann unzumutbar sein, wenn die Gefahr, die von einem Grundstück ausgeht, aus Naturereignissen, aus der Allgemeinheit zuzurechnenden Ursachen oder von nicht nutzungsberechtigten Dritten herrührt. Anderenfalls würden ihm im Übermaß Risiken aufgebürdet, die auf Umständen beruhten, die losgelöst von der Sachherrschaft über das Grundstück sind und jenseits seiner Verantwortungssphäre lägen. Eine Kostenbelastung, die den Verkehrswert des sanierten Grundstücks übersteige, könne allerdings zumutbar sein, wenn der Eigentümer das Risiko der entstandenen Gefahr bewusst in Kauf genommen habe. Ein solcher Fall liege etwa dann vor, wenn der Eigentümer das Grundstück in Kenntnis von Altlasten, die von früheren Eigentümern oder Nutzungsberechtigten verursacht worden seien, erworben habe. Denn das freiwillig übernommene Risiko mindere die Schutzwürdigkeit des Eigentümers. Auch dann, wenn und soweit Risikoumstände beim Erwerb eines Grundstücks oder bei der Nutzungsänderung an Dritte zwar erkennbar gewesen seien, der Eigentümer aber in fahrlässiger Weise die Augen davor geschlossen habe, könne dies dazu führen, dass eine Kostenbelastung über die Höhe des Verkehrswerts hinaus zumutbar sei. Für die Beurteilung der Zumutbarkeit könne der Grad der Fahrlässigkeit erheblich sein. Sei die Kostenbelastung aber wegen fehlender Zumutbarkeit von Verfassungs wegen begrenzt, so müsse die Verwaltung auch über die Begrenzung der Kostenbelastung des Zustandsverantwortlichen entscheiden. Denn mit der Anordnung von Sanierungsmaßnahmen sei nach der einfachgesetzlichen Regelung die volle Tragung der Kosten durch den Pflichtigen verbunden. Ein Eigentümer, der eine ihn in seinem Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG beeinträchtigende behördliche Sanierungsanordnung wegen der damit verbundenen Kostenbelastung für unverhältnismäßig halte, müsse sie im Verwaltungsrechtsweg anfechten. Lasse er diesen Verwaltungsakt bestandskräftig werden, so könne er eine Begrenzung seiner Kostenbelastung oder eine (Teil-)Erstattung aufgewandter Sanierungskosten nicht mehr geltend machen. Der Eigentümer müsse also entscheiden, ob er die seine Zustandsverantwortlichkeit aktualisierende Sanierungsanordnung hinnehmen oder anfechten wolle. Diese Entscheidung könne er sinnvoll nur treffen, wenn er wisse, ob er unbegrenzt mit den Kosten belastet werde oder mit welcher Kostenbelastung er höchstens zu rechnen habe. Seien der Verwaltung die Gründe der Unzumutbarkeit im Zeitpunkt der Sanierungsanordnung nicht oder nicht vollständig bekannt, so dass über die Kostentragung zu diesem Zeitpunkt noch nicht abschließend entscheiden werden könne, sei die Sanierungsverfügung mit dem Vorbehalt einer gesonderten Entscheidung über die Kostentragung zu verbinden. Auch die Verwaltungsgerichte müssten wissen, ob und inwieweit der Eigentümer mit Sanierungskosten belastet werde, um die Rechtmäßigkeit eines in Eigentumspositionen eingreifenden Verwaltungsakts abschließend beurteilen zu können (BVerfG, a.a.O.).
Nach diesen Grundsätzen hätte der Beklagte die Sanierungsanordnung mit einem entsprechenden Vorbehalt einer gesonderten Entscheidung über die Kostentragung verbinden müssen. Dass eine Unzumutbarkeit der Kostenbelastung des Zustandsverantwortlichen nach der zitierten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits auf der Primärebene, bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der bodenschutzrechtlichen Grundverfügung, beachtlich ist, unterliegt keinem Zweifel. Davon ist zutreffend auch das Verwaltungsgericht ausgegangen bei seinem Hinweis an den Beklagten, bei künftigen gegen die Klägerin ergehenden weiteren Erkundungs- und Sanierungsanordnungen sorgfältig zu prüfen, ob hinsichtlich dieser weiteren Maßnahmen wegen des verfassungsrechtlich gebotenen Eigentumsschutzes der Klägerin ein entsprechender Kostenvorbehalt auszusprechen sein werde. Auch der Beklagte hat die Relevanz einer entsprechenden Kostenbegrenzung bzw. eines Vorbehalts bereits in einer bodenschutzrechtlichen Grundverfügung nicht in Frage gestellt.
Die von ihm vorgetragenen Gründe, weshalb er von einem solchen Vorbehalt abgesehen hat, rechtfertigen diese Unterlassung nicht. Soweit der Beklagte und ihm folgend das Verwaltungsgericht auf in einem früheren Verfahrensstadium angestellte Schätzungen des Verkehrswerts des Grundstücks in vollständig saniertem Zustand in Höhe von 2,3 bis 2,5 Mio. ? abheben und diesen Betrag ins Verhältnis setzen zu den für den Teilaushub geschätzten Kosten in Höhe von 1,3 Mio. ? (vgl. die Angabe der voraussichtlichen Kosten einer Ersatzvornahme in der Zwangsmittelandrohung) bzw. zu den tatsächlich entstandenen Kosten für alle vom Beklagten bisher ergriffenen Sanierungsmaßnahmen in Höhe von rund 1,282 Mio. ?, davon 1,15 Mio. ? für die Ersatzvornahme des Teilaushubs selbst, kann ihnen nicht gefolgt werden. Den früher angestellten bloßen Schätzungen des Verkehrswerts in saniertem Zustand lag ersichtlich keine hinreichende konkret situationsbezogene fachkundige Bewertung zugrunde. Eine solche sachverständige Expertise, die differenziert insbesondere auch die Vorbelastung mit zu beseitigender Restbausubstanz, etwaige Erschließungskosten sowie die planungsrechtliche Situation des Grundstücks berücksichtigt, ist erst mit dem vom Beklagten im Wertausgleichsverfahren eingeholten Gutachten des öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen für die Bewertung bebauter und unbebauter Grundstücke U. vom 07.10.2011 erstellt worden.
Dieses vom Beklagten vorgelegte Gutachten ist im vorliegenden Verfahren prozessual verwertbar und inhaltlich zu berücksichtigen. Das vom Beklagten ausdrücklich nicht beanstandete, vielmehr dem im Wertausgleichsverfahren ergangenen Teilabhilfebescheid vom 17.01.2012 mit ausführlicher Würdigung zugrunde gelegte Gutachten beziffert den fiktiven Verkehrswert des Grundstücks in vollständig unbelastetem Zustand aber auf lediglich 1,32 Mio. ? und den Verkehrswert unter Berücksichtigung der Teilsanierung durch den Teilaushub auf 1,02 Mio. ?. Dass diese gutachtlich ermittelten Werte zu niedrig seien und das Gutachten insoweit von unvertretbaren Annahmen ausginge, hat der Beklagte auch nicht ansatzweise geltend gemacht. Deshalb und weil das Gutachten diesbezüglich auch keine augenfälligen Mängel aufweist, sieht der Senat keinen Anlass, insoweit von Amts wegen in eine detaillierte Prüfung des Gutachtens einzutreten. Eine solche Notwendigkeit besteht hier auch nicht in umgekehrter Richtung im Hinblick auf die Kritik der Klägerin, der vom Gutachter ermittelte Verkehrswert nach Teilsanierung von 1,02 Mio. ? sei noch deutlich zu hoch, weil unter mehreren Gesichtspunkten weitere Abzüge von diesem Wert vorzunehmen seien. Darauf kommt es im vorliegenden Verfahren im Ergebnis nicht an (s.u.).
Der Berücksichtigungsfähigkeit des Gutachtens steht nicht entgegen, dass maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage grundsätzlich derjenige der letzten Behördenentscheidung, hier des Widerspruchsbescheids vom 18.07.2007, ist. Zwar ist dieses Gutachten erst im Berufungsverfahren eingeführt worden. Dies ändert aber nichts daran, dass der für die rechtliche Beurteilung relevante wahre Wert des Grundstücks bereits bei Erlass des Widerspruchsbescheids auch schon seinerzeit in gleicher Weise hätte ermittelt und erkannt werden können. Dies bedeutet, dass der Beklagte sich das Versäumnis einer damaligen sachverständig gestützten Wertermittlung zurechnen lassen muss und dass die später erfolgte Ermittlung nur auf der Ebene des Nachweises des damals schon feststellbaren wahren Grundstückswerts liegt. Dessen Berücksichtigung lässt mithin den maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt unberührt. Eine frühzeitige sachverständig gestützte Wertermittlung war bereits mit Blick auf die objektivrechtlich, wie oben ausgeführt, verbindlich getroffene Festlegung der Sanierungszielwerte nahegelegt, weil die Erreichung dieser strengen Zielwerte allein mit dem Teilaushub keinesfalls erreichbar war, sondern zusätzliche, weitere hohe Kosten verursachende Maßnahmen voraussetzte (z.B. eine hydraulische Sicherung in beiden Grundwasserstockwerken, die vom Beklagten für eine Laufzeit von 25 Jahren mit Kosten von 1,864 Mio. ? veranschlagt wurde). Davon abgesehen hatte die Klägerin auch bereits in ihrer Widerspruchsbegründung geltend gemacht, dass mangels Grundstücksbewertung und Belegung der Werthaltigkeit des Grundstücks auf dessen Wert nicht abgestellt werden könne. Der Beklagte kann sich in diesem Zusammenhang nicht mit Erfolg darauf berufen, dass alle Beteiligten zunächst von einem Grundstückswert von mindestens 2,3 Mio ? ausgegangen seien. Der hierzu vom Beklagten zitierten Äußerung der von der Klägerin beauftragten Firma A. in deren ergänzender Widerspruchsbegründung vom 29.01.2007 liegt ersichtlich keine eigene Bewertung zu Grunde, sondern nur die Referierung einer vom Bürgermeister der Stadt ... als realistisch bezeichneten Wertannahme von 60 ?/qm. Der Beklagte hat auch dem Schreiben des Bürgermeisters vom 02.07.2007, das eine erkennbar grobe Wertvorstellung mit einer Bandbreite von 2,2 bis hin zu 2,5 Mio ? zum Ausdruck bringt, eine ihm nicht zukommende tragende Bedeutung beigemessen. Schon die Schwankung in der Wertangabe im Umfang von 300.000 ? musste dem Beklagten Anlass zu einer exakteren Ermittlung geben. Welche Schwankungen in der Grundstücksbewertung darüber hinaus im Laufe des Verfahrens aufgetreten sind, illustriert die bei den Akten befindliche Übersicht des Beklagten vom 13.04.2011 (VAS/1697). So hat etwa der Gutachterausschuss der Gemeinde in seiner Festlegung vom 30.03.2007 zum Stichtag 31.12.2006 Bodenrichtwerte für den bebauten Bereich des ehemaligen Betriebsgeländes von 40 ? /qm und für den unbebauten Bereich von 60 ?/qm angesetzt, ohne Berücksichtigung etwaiger Erschließungskosten, was rechnerisch zu einem Wert von 1,92 Mio. ? führte. Ferner ist in der genannten Übersicht ein Wert von lediglich 1,29 Mio. ? aufgrund von Gesprächen bei der Stadt aufgeführt. Bei Wertschätzungsdifferenzen dieser Größenordnung (580.000 ? allein zwischen der maximalen Angabe des Bürgermeisters und dem nach den Bodenrichtwerten des Gutachterausschusses ermittelten Wert) musste sich eine verlässliche sachverständige Ermittlung aufdrängen, die naheliegende, jedoch in den vom Beklagten herangezogenen Schätzungen offenbar nicht beachtete Einflussfaktoren wie die oben beispielhaft genannten berücksichtigte. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang auch, dass das Amtsgericht Aalen bereits im Rahmen des im Jahre 2004 abgeschlossenen Insolvenzantragsverfahrens ein Bewertungsgutachten in Auftrag gegeben hatte. Nach allem war für den Beklagten bereits zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids der später mit gutachtlicher Expertise des Sachverständigen U. vom 07.10.2011 ermittelte realistische Wert erkennbar. Wenn der Beklagte gleichwohl bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids von einer sachverständigen Grundstücksbewertung Abstand nahm und darauf verzichtete, die Sanierungsanordnung mit dem ohne weiteres möglichen Vorbehalt einer gesonderten Entscheidung über die Kostentragung zu verbinden, so ging er damit das ihm zurechenbare Risiko ein, dass eine Überprüfung des Verhältnisses von Grundstückswert und Sanierungskosten zu einem Kostenüberschuss führen würde.
Die Zuordnung der vom Sachverständigen U. erarbeiteten Wertergebnisse zu den der Klägerin zur Last fallenden Sanierungskosten ergibt Folgendes: Das Gutachten ist zwar zum Bewertungsstichtag 03.06.2008 erstattet worden, der ca. zehneinhalb Monate nach dem Erlass des Widerspruchsbescheids vom 18.07.2007 liegt. Es ist jedoch auszuschließen, dass sich in diesem Zeitraum eine die Ermittlung des (Ausgangs-) Werts des fiktiv völlig unbelasteten Grundstücks beeinflussende Änderung ergeben haben könnte. Allerdings kann dieser vom Gutachter auf 1,32 Mio. ? bezifferte Wert des fiktiv völlig unbelasteten Grundstücks systemgerecht nur mit den mutmaßlichen Kosten einer der Klägerin dem Grunde nach aufgegebenen vollständigen Sanierung - bis zur Erreichung der verfügten Sanierungszielwerte - bilanziert werden. Dass dies zu einem eklatanten Ungleichgewicht in Gestalt des Überwiegens der Kosten gegenüber dem Grundstückswert führen würde, liegt auf der Hand und wurde vom Beklagten schließlich auch zum Anlass genommen, aus Verhältnismäßigkeitsgründen von weiteren Sanierungsforderungen abzusehen. Wenn aber nur eine Teilsanierung durchgeführt wird und eine Ergänzung durch weitere Maßnahmen wie hier unwahrscheinlich, jedenfalls völlig ungewiss ist, so ist wiederum systemgerecht allein eine Bilanzierung des Verkehrswerts nach der Teilsanierung mit den dafür aufgewendeten Kosten vorzunehmen. Andernfalls würde dem Sanierungspflichtigen angesonnen, mit Kosten bis zum Maximalwert des fiktiv unbelasteten Grundstücks belastet zu werden, obwohl das auf Dauer nur teilsanierte Grundstück wegen der Restbelastung einen u.U. weit geringeren Verkehrswert hat. Ist aber erkennbar, dass schon die Kosten einer Teilsanierung den Verkehrswert nach dieser Teilsanierung mit nicht geringer Wahrscheinlichkeit überschreiten und ist wie hier ungewiss, ob und gegebenenfalls welche weiteren Sanierungsmaßnahmen danach noch ergriffen werden, so ist eine kostenmäßige Begrenzung der Heranziehung des Sanierungspflichtigen bereits in der die Teilsanierung anordnenden Verfügung vorzusehen oder zumindest ein entsprechender Kostenvorbehalt mit dieser Verfügung zu verbinden. Daran fehlt es hier.
Was die zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids anzunehmende erkennbare Kostenbelastung der Klägerin allein schon durch die hier aufgegebene Teilaushubmaßnahme angeht, so findet sich in der Zwangsmittelandrohung die Angabe eines Betrages von 1,3 Mio. ? für mutmaßliche Kosten einer Ersatzvornahme. Dieser Betrag war nicht zu Lasten der Klägerin zu niedrig gegriffen, wie die nach Abschluss der Maßnahme möglich gewordene konkrete Kostenberechnung mit 1,15 Mio. ? zeigt. Ob für die gebotene Bilanzierung auf diese erst später erkennbar gewordenen tatsächlichen Kosten abzustellen ist oder auf die Kostenprognose des Beklagten im angefochtenen Bescheid, kann dahinstehen. Auch wenn auf den niedrigeren tatsächlichen Kostenbetrag abgestellt wird, liegt bereits dieser deutlich - um 95.000,- ? - über dem vom Gutachter ermittelten Verkehrswert nach Teilsanierung in Höhe von 1,02 Mio. ?, der vom Beklagten nicht als zu niedrig in Frage gestellt worden ist, sondern nur von der Klägerin als noch zu hoch wegen nach ihrer Auffassung nicht berücksichtigter weiterer den Wert negativ beeinflussender Faktoren. Indes ist in die Bilanz unter dem Blickwinkel der Zumutbarkeit der Kostenbelastung der Klägerin nicht allein der für die Teilaushubmaßnahme selbst bzw. deren Ersatzvornahme anfallende Betrag in Rechnung zu stellen, sondern zusätzlich auch der weitere, für die bei den vorausgegangenen Maßnahmen der Detail- und Sanierungsuntersuchung angefallenen Kosten, soweit sie der Klägerin zur Last fallen. Dies ist jedenfalls bezüglich der Maßnahmen der Fall, welche Gegenstand der früheren Anordnung des Landratsamts vom 25.07.2001 und nach dem diese Anordnung modifizierenden gerichtlichen Vergleich von der Klägerin zu erbringen waren, jedoch vom Beklagten im Wege der Ersatzvornahme durchgeführt wurden. Danach sind die u.a. in der Anlage 3 zum Teilabhilfebescheid des Beklagten im Wertausgleichsverfahren aufgeführten Gesamtkosten in Höhe von rund 1,282 Mio. ? dem Verkehrswert nach Teilsanierung in Höhe von 1,02 Mio. ? gegenüber zu stellen. Die daraus resultierende Diskrepanz eines sechsstelligen Betrages, hier von über 260.000,- ?, ist gewiss keine zu vernachlässigende Größenordnung.
Hiernach braucht den einzelnen Gesichtspunkten, welche die Klägerin als den Verkehrswert des teilsanierten Grundstücks weiter mindernd und vom Gutachter nicht berücksichtigt anführt, im vorliegenden Verfahren nicht nachgegangen zu werden. Anderes könnte nur gelten, wenn die Klägerin sich von Rechts wegen nicht auf die festgestellte Diskrepanz zwischen Kosten der Teilsanierung und dem Verkehrswert des teilsanierten Grundstücks berufen könnte, etwa weil ihre Schutzwürdigkeit entsprechend gemindert wäre wegen Vorkenntnis der Altlast und eines damit freiwillig übernommenen Risikos, oder deswegen, weil die Klägerin beim Grundstückserwerb fahrlässig die Augen vor der fraglichen Umweltbelastung des Grundstücks verschlossen hätte. Dies vermag der Senat jedoch eben so wenig wie das Verwaltungsgericht zu erkennen. Dem Verwaltungsgericht ist beizupflichten, dass die Schutzwürdigkeit der Klägerin nicht entsprechend reduziert ist. Denn wie die Klägerin unter Berufung auf einschlägige Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs dargelegt hat und wie dem Senat auch aus anderen bodenschutzrechtlichen Verfahren aufgrund entsprechender behördlicher Stellungnahmen bekannt ist, ist ein Problembewusstsein für Altlasten und deren Bewältigung, namentlich auch für die Belastung von Boden und Grundwasser durch leichtflüchtige Kohlenwasserstoffe und deren Abbauprodukte (wie hier CKW und VC), erst ab Mitte der 1980er Jahre entstanden (vgl. dazu BGH, U. v. 02.04.2004 - ZR 267/03, NVwZ 2004, 1267; vgl. auch VGH Mannheim, U. v. 18.12.2012 - 10 S 744/12). Hiernach scheidet eine Relativierung der Zumutbarkeitsschranke für die Klägerin, deren einziger verbliebener Vermögensgegenstand das fragliche Grundstück ist, aus.
Der Berufung ist nach allem stattzugeben. Dies bedeutet indes nicht ohne weiteres, dass die Sanierungskosten im Ergebnis allein von der Allgemeinheit zu tragen wären und der Klägerin der sanierungsbedingte Wertzuwachs verbliebe. Insoweit steht das vom Beklagten bereits eingeleitete Wertausgleichsverfahren nach § 25 BBodSchG zur Verfügung.

References: § 2
 § 4
 § 10
 § 37
 § 37
 § 4
 § 2
 § 4
 § 4
 § 8
 § 4
 § 13
 § 6
 § 13
 § 4
 § 13
 § 13
 § 4
 § 2
 § 4
 § 2
 § 13
 § 13
 § 4
 § 13
 § 13
 § 25
 § 2
 § 37
 § 37
 § 37
 § 25
 § 8
 § 13
 § 4
 § 13
 § 13
 § 13
 § 13
 § 14
 § 14
 § 14
 § 13
 § 4
 § 4
 Art. 14
 § 4
 § 4
 Art. 14
 § 25