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Timestamp: 2016-10-25 22:52:07+00:00

Document:
1C_570/2013 (07.01.2014)
1C_570/2013 � � Urteil vom 7. Januar 2014
1. Alma�Redzic,
2. Luca�Maggi,
handelnd durch Alma Redzic,
3. Yannick�Zryd,
Regierungsrat des Kantons Z�rich, Kaspar Escher-Haus, Neum�hlequai 10, 8090 Z�rich.
kantonale Volksabstimmung vom 9. Juni 2013 �ber die �nderung des Gesetzes �ber den Beitritt zum Konkordat �ber Massnahmen gegen Gewalt anl�sslich von Sportveranstaltungen,
Beschwerde gegen den Beschluss vom 22. Mai 2013 des Regierungsrats des Kantons Z�rich.
Mit Beschluss vom 5. November 2012 erliess der Kantonsrat des Kantons Z�rich eine �nderung des Gesetzes �ber den Beitritt zum Konkordat �ber die Massnahmen gegen Gewalt anl�sslich von Sportveranstaltungen (im Folgenden: Konkordat; BGE 137 I 31). Damit trat der Kanton Z�rich den von der Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD) am 2. Februar 2012 vorgenommenen �nderungen des Konkordats vom 15. November 2007 bei. Gegen den Beschluss wurde das Volksreferendum ergriffen. Der Regierungsrat des Kantons Z�rich setzte am 27. M�rz 2013 die Volksabstimmung auf den 9. Juni 2013 an und genehmigte die Abstimmungszeitung, die den Beleuchtenden Bericht zur Vorlage enth�lt.
�Mit Einsprache vom 24. April 2013 an den Regierungsrat beanstandeten Alma Redzic, Luca Maggi und Yannick Zryd die beiden Farbfotos auf den Seiten 3 und 4 der Abstimmungszeitung zur Volksabstimmung vom 9. Juni 2013. Die Bilder geh�rten zum Beleuchtenden Bericht des Regierungsrats zur �nderung des Gesetzes �ber den Beitritt zum Konkordat. Die Einsprecher beantragten, dass die Bilder aus der Abstimmungszeitung entfernt werden. F�r den Fall, dass dies zeitlich nicht mehr m�glich sei, beantragten sie eine Verschiebung des Termins zur Abstimmung �ber das ge�nderte Gesetz betreffend den Beitritt zum Konkordat. Der Regierungsrat wies die Einsprache mit Entscheid vom 22. Mai 2013 ab.
�In der Volksabstimmung vom 9. Juni 2013 wurde die �nderung des Gesetzes �ber den Beitritt zum Konkordat mit 297'610 Ja-Stimmen zu 50'682 Nein-Stimmen angenommen (Ja-Stimmen-Anteil 85,45 %, Stimmbeteiligung 41,14 %; Amtsblatt des Kantons Z�rich vom 21. Juni 2013 S. 41).
Mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 4. Juni 2013 beantragen Alma Redzic, Luca Maggi und Yannick Zryd, der Entscheid des Regierungsrats vom 22. Mai 2013 sei aufzuheben, und die Angelegenheit sei dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich zur Behandlung zu �berweisen. Eventualiter seien die Ergebnisse der kantonalen Volksabstimmung vom 9. Juni 2013 aufzuheben.
Die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Z�rich beantragt im Namen des Regierungsrats die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdef�hrer haben auf eine Stellungnahme zur Vernehmlassung des Regierungsrats verzichtet.
Mit Pr�sidialverf�gung vom 7. Juni 2013 wurde ein Antrag der Beschwerdef�hrer auf Verschiebung der Volksabstimmung abgewiesen.
1.1.�Mit der Beschwerde nach Art. 82 lit. c BGG kann beim Bundesgericht die Verletzung von politischen Rechten geltend gemacht werden. Dazu z�hlt die R�ge, Abstimmungserl�uterungen seien mangelhaft oder nicht hinreichend neutral und objektiv, was eine zuverl�ssige und unverf�lschte Willensbildung und -�usserung der Stimmberechtigten im Sinne von Art. 34 Abs. 2 BV verhindere (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_385/2012 vom 17. Dezember 2012, in: ZBl 114/2013 524 E. 1.2).
1.2.�Gem�ss Art. 88 Abs. 2 Satz 1 BGG m�ssen die Kantone ein Rechtsmittel gegen beh�rdliche Akte vorsehen, welche die politischen Rechte verletzen k�nnen. Vor dem Hintergrund der Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV und der Zielsetzungen des Bundesgerichtsgesetzes m�ssen die Kantone nach der Rechtsprechung als Rechtsmittelinstanz eine gerichtliche Beh�rde einsetzen (BGE 134 I 199 E. 1.2 S. 201 mit Hinweisen). Allerdings nimmt Artikel 88 Abs. 2 Satz 2 BGG Akte des Parlaments und der Regierung ausdr�cklich aus. F�r diese Akte steht es den Kantonen frei, ein kantonales Rechtsmittel vorzusehen oder nicht.
1.2.1.�Nach � 44 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Z�rich vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) ist die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht unzul�ssig in Stimmrechtssachen gegen erstinstanzliche Anordnungen und Einspracheentscheide des Regierungsrates. Der Regierungsrat erkl�rt, der Bestimmung liege die �berlegung zugrunde, dass solche Akte im Zusammenhang mit der Durchf�hrung einer Volksabstimmung von verh�ltnism�ssig grosser politischer Bedeutung seien, weshalb dem Verwaltungsgericht im Sinn von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG hier keine Rechtsprechungsfunktion �bertragen worden sei. Statt dessen bestehe im Kanton Z�rich ein Einspracheverfahren, in dem der Regierungsrat in Kenntnis der Einw�nde gegen seinen Akt nochmals entscheiden k�nne.
1.2.2.�Zu den Akten der Regierung im Sinne von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG z�hlen nach Lehre und Rechtsprechung nicht nur Entscheide und Erlasse, sondern auch Realakte im Zusammenhang mit Wahlen und Abstimmungen, namentlich Abstimmungserl�uterungen und -informationen (Urteil des Bundesgerichts 1C_124/2009 vom 29. Juni 2009 E. 2.2.2; Gerold Steinmann, Bundesgerichtsgesetz, Basler Kommentar, 2. Auflage 2011, Art. 88 N. 13; Thomas Pfisterer, Der kantonale Gesetzgeber vor der Reform der Bundesrechtspflege, in: Ehrenzeller/ Schweizer, Die Reorganisation der Bundesrechtspflege - Neuerungen und Auswirkungen in der Praxis, St. Gallen 2006, S. 306; vgl. auch Hansj�rg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas G�ngerich, Bundesgerichtsgesetz, Art. 88 N. 11: Interventionen der Regierung in den Abstimmungskampf; s. auch Urteil des Bundesgerichts 1C_385/2012 vom 17. Dezember 2012, in: ZBl 114/2013 524 E. 1.2).
�Rechtsmittelentscheide geh�ren grunds�tzlich nicht in die Kategorie der Akte im Sinne von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG (Steinmann, a.a.O., Art. 88 N. 13a). Der angefochtene Entscheid ist ein nach dem kantonalen Recht letztinstanzlicher Einspracheentscheid des Regierungsrats �ber die von ihm publizierte Abstimmungszeitung. Er entscheidet damit nicht als Rechtsmittelinstanz �ber Abstimmungserl�uterungen einer untergeordneten Beh�rde. Die Einsprache hat die Funktion, dass der Regierungsrat seine Erl�uterungen in der Abstimmungszeitung in Kenntnis der Einw�nde von Einsprechern in Wiedererw�gung ziehen kann. Es erscheint mit Art. 29a BV vereinbar, einen solchen Einspracheentscheid als Akt der Regierung im Sinne von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG zu bezeichnen und insoweit gest�tzt auf Art. 29a Satz 2 BV eine im kantonalen Gesetzesrecht (� 44 lit. a VRG/ZH) verankerte Ausnahme von der Rechtsweggarantie zuzulassen.
1.2.3.�Da gegen den Einspracheentscheid des Regierungsrats Beschwerde an das Bundesgericht erhoben werden kann, ist dem Antrag der Beschwerdef�hrer, die Angelegenheit an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich zu �berweisen, nicht zu entsprechen.
Die Beschwerdef�hrer sind als im Kanton Z�rich wohnhafte Stimmberechtigte zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG). Auch die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erf�llt, so dass auf die Beschwerde eingetreten werden kann.
2.1.�Die Beschwerdef�hrer r�gen die Verletzung des Gebots der Neutralit�t, Objektivit�t und Sachlichkeit der Abstimmungserl�uterungen. Sie machen namentlich geltend, dass sich die beiden abgedruckten Fotos deutlich vom Text abheben, womit das Auge der Leserinnen und Leser an den Bildern und nicht am Text h�ngen bleibe. Die Fotos w�rden �ngste und Emotionen ausl�sen und das Sachlichkeitsgebot grob missachten. Der Anspruch der Stimmb�rgerinnen und Stimmb�rger auf freie Willensbildung und unverf�lschte Stimmabgabe werde verletzt. Ins Gewicht falle auch, dass nicht erw�hnt werde, dass die beiden Fotos vom Stadtz�rcher Derby Grasshoppers (GC) gegen Fussballclub Z�rich (FCZ) vom Oktober 2011 stammten, das abgebrochen worden sei. Bei diesem Fussballspiel habe es sich um einen absoluten Extrem- und Ausnahmefall gehandelt.
2.2.�Die in Art. 34 Abs. 2 BV als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverl�ssig und unverf�lscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gest�tzt auf einen m�glichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Abstimmungsfreiheit gew�hrleistet die f�r den demokratischen Prozess und die Legitimit�t direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 139 I 2 E. 6.2 S. 13 f.; 138 I 61 E. 6.2 S. 82; 135 I 292 E. 2 S. 293, je mit Hinweisen).
�Das Ergebnis eines Urnengangs kann u.a. durch eine unzul�ssige beh�rdliche Beeinflussung der Willensbildung der Stimmberechtigten im Vorfeld von Urneng�ngen verf�lscht werden. Eine solche f�llt namentlich in Bezug auf amtliche Abstimmungserl�uterungen in Betracht (BGE 139 I 2 E. 6.2 S. 14; 138 I 61 E. 6.2 S. 82; 135 I 292 E. 2 S. 293, je mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung sind beh�rdliche Abstimmungserl�uterungen oder Abstimmungsbotschaften, in denen eine Vorlage erkl�rt und zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird, unter dem Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit zul�ssig. Die Beh�rde ist dabei zwar nicht zur Neutralit�t verpflichtet - und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben -, wohl aber zur Sachlichkeit. Sie verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information, wenn sie �ber den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Dem Erfordernis der Objektivit�t gen�gen Abstimmungserl�uterungen, wenn die Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche Gr�nde daf�r sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung erm�glichen oder wenn sie trotz einer gewissen �berspitzung nicht unwahr oder unsachlich, sondern lediglich ungenau oder unvollst�ndig sind. Die Beh�rde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, die gegen eine Vorlage erhoben werden k�nnen, erw�hnen. Im Sinne einer gewissen Vollst�ndigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit indessen, in den Abstimmungserl�uterungen f�r den Entscheid des Stimmb�rgers wichtige Elemente zu unterdr�cken, f�r die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGE 139 I 2 E. 6.2 S. 14; 138 I 61 E. 6.2 S. 82, 135 I 292 E. 4.2 S. 297, je mit Hinweisen).
2.3.�Stellt das Bundesgericht im Vorfeld einer Abstimmung oder bei deren Durchf�hrung M�ngel fest, so hebt es den Urnengang nur auf, wenn die ger�gten Unregelm�ssigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben k�nnen. Die Beschwerdef�hrenden m�ssen in einem solchen Fall allerdings nicht nachweisen, dass sich der Mangel auf das Ergebnis der Abstimmung entscheidend ausgewirkt hat. Es gen�gt, dass nach dem festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im Bereich des M�glichen liegt. Mangels einer ziffernm�ssigen Feststellbarkeit der Auswirkung eines Verfahrensmangels ist nach den gesamten Umst�nden und grunds�tzlich mit freier Kognition zu beurteilen, ob der ger�gte Mangel das Wahl- oder Abstimmungsergebnis beeinflusst haben k�nnte. Dabei ist auch die Gr�sse des Stimmenunterschiedes, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der Abstimmung mit zu ber�cksichtigen. Erscheint die M�glichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen w�re, nach den gesamten Umst�nden als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht f�llt, so kann von der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (BGE 138 I 61 E. 4.7.2 S. 78; 135 I 292 E. 4.4 S. 301; 132 I 104 E. 3.3 S. 110; 130 I 290 E. 3.4 S. 296; je mit Hinweisen).
3.1.�Der Text des in der Abstimmungszeitung abgedruckten Beleuchtenden Berichts des Regierungsrats zur Vorlage betreffend die �nderung des Gesetzes �ber den Beitritt zum Konkordat �ber Massnahmen gegen Gewalt anl�sslich von Sportveranstaltungen wird in der vorliegenden Beschwerde nicht beanstandet. Diese bezieht sich ausschliesslich auf die Erg�nzung des Texts mit zwei Bildern, welche Gewaltt�tigkeiten im Stadion anl�sslich einer Sportveranstaltung zum Gegenstand haben. Die Bilder stammen vom Stadtz�rcher Derby im Fussballspiel GC-FCZ vom 2. Oktober 2011, das abgebrochen wurde. Die Beschwerdef�hrer machen geltend, dass der Regierungsrat mit diesen Bildern die faire und offene Meinungsbildung in ungeb�hrlicher Weise verf�lscht habe.
3.2.�Die beiden verwendeten Farbfotos illustrieren das im Textteil behandelte Problem, das Grund f�r die �nderung des Konkordats ist: Die Gewalt bei Sportveranstaltungen, namentlich bei Fussball- und Eishockeyspielen. Auf dem Foto auf Seite 3 der Abstimmungserl�uterungen ist eine gr�ssere Anzahl vermummter, dunkel bekleideter M�nner zu sehen; einige erheben lange Eisenst�be und andere versuchen, �ber einen Sicherheitszaun zu klettern; ein Stadionsitz fliegt durch die Luft. Auf dem Foto auf Seite 4 verpr�geln drei vermummte, dunkel bekleidete M�nner eine Person.
�Die Beschwerdef�hrer kritisieren, dass es sich bei den gezeigten Ereignissen keineswegs um typische und allt�gliche Situationen in einem Stadion handle. Zu den Bildern seien keine Legenden mit Angaben zu Ort und Datum angebracht. Sie seien gross und farbig, w�rden gegen�ber dem Text deutlich hervortreten und seien geeignet, �ngste und starke Emotionen auszul�sen. Damit werde kein Beitrag zu einer fairen und offenen politischen Debatte geleistet, obwohl die staatlichen Organe zu deren F�rderung verpflichtet seien (� 6 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes vom 1. September 2003 �ber die politischen Rechte [GPR/ZH; LS 161]).
3.3.�In der Abstimmungszeitung wird unter dem Titel "Gewalt und Sportveranstaltungen" ausgef�hrt, dass solche Veranstaltungen neben vielen positiven Aspekten auch negative Begleiterscheinungen aufweisen, wozu vor allem Gewaltt�tigkeiten an Fussball- und Eishockeyspielen geh�rten. Die Fotos illustrieren das im Text zum Ausdruck gebrachte Problem bildlich. Sie stehen in einem klar verst�ndlichen und direkten Zusammenhang mit Inhalt und Titel der Abstimmungsvorlage. Aus dem Text und den Bildern ergibt sich deutlich, dass es bei der Vorlage namentlich darum geht, gewaltbereite und gewaltt�tige Personen, wie sie auf den Bildern dargestellt werden, besser von Sportveranstaltungen fernzuhalten, als dies nach den bisherigen Bestimmungen des Konkordats m�glich war. Die gew�hlten Bilder zeigen typische Merkmale des Verhaltens solcher Personen, die anl�sslich von Sportveranstaltungen inner- und ausserhalb der Stadien die Konfrontation suchen. Dazu geh�ren namentlich die Vermummung sowie die Zweckentfremdung von zum Teil zun�chst versteckt gehaltenen oder f�r friedliche Zwecke verwendeten Gegenst�nden (z.B. Stangen, die von Fahnen als Fanutensilien stammen). Das Konkordat dient der Vorbeugung gegen die auf den Fotos gezeigte Gewaltaus�bung bei Sportveranstaltungen und erm�glicht die Ergreifung von Massnahmen gegen Personen, die anl�sslich solcher Veranstaltungen auf diese Weise Gewalt aus�ben. Insoweit kann den Darstellungen die Sachbezogenheit nicht generell abgesprochen werden.
�Indessen ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Fotos geeignet sind, eine gewisse Emotionalisierung der Debatte zu f�rdern, was den Aufgaben der staatlichen Organe nach � 6 GPR/ZH widerspricht. Auch erscheint fraglich, ob mit der Wiedergabe der Fotos in der Abstimmungszeitung �berhaupt ein zus�tzlicher sachlicher Beitrag zur Meinungsbildung erbracht werden konnte, nachdem in den Medien - wie der Regierungsrat zutreffend anmerkt - teilweise mit denselben oder �hnlichen bildlichen Darstellungen ausf�hrlich �ber gewaltt�tige Ausschreitungen berichtet wurde. Daran �ndert entgegen der Ausf�hrungen des Regierungsrats nichts, dass in der Abstimmungszeitung auf besonders angsterf�llende und emotionale Darstellungen, wie das beispielsweise bei Bildern von einem Fan-Massenaufmarsch mit gewaltbereiten Personen, von einem gewaltsamen St�rmen des Stadions oder des Fussballrasens oder von Exzessen mit pyrotechnischen Gegenst�nden in einer Menschenmasse der Fall w�re, verzichtet wurde. Der Regierungsrat ist bei der Information in der Abstimmungszeitung der Objektivit�t und Sachlichkeit verpflichtet und hat grunds�tzlich alles zu unterlassen, was zu einer unn�tigen Polarisierung und Emotionalisierung der Diskussion beitr�gt. Ob die Verwendung der beanstandeten Abbildungen zu einer unzul�ssigen Beeinflussung einiger Stimmberechtigter f�hrte, kann aber letztlich offen bleiben.
3.4.�Das Bundesgericht hebt Wahlen oder Abstimmungen wegen Verfahrensm�ngeln nur auf, wenn die ger�gten Unregelm�ssigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben k�nnten (s. E. 2.3 hiervor).
�Die zur Diskussion stehende Vorlage wurde mit einem Ja-Stimmen-Anteil von 85,45 % bei einer Stimmbeteiligung 41,14 % angenommen. Bei einem derart klaren Ausgang der Abstimmung ist nicht davon auszugehen, dass ein Verzicht auf die Fotos in der Abstimmungszeitung zu einem anderen Ausgang der Referendumsabstimmung gef�hrt h�tte. Dies insbesondere auch deshalb, weil Bilder von gewaltsamen Ausschreitungen bei Sportveranstaltungen regelm�ssig in zahlreichen Medien zu sehen sind und die Darstellungen in der Abstimmungszeitung deshalb keinen entscheidenden Einfluss auf die Meinungsbildung der Mehrheit der Stimmenden haben konnten. Die Beschwerde h�tte somit auch keinen Erfolg, wenn das Vorliegen einer Unregelm�ssigkeit bzw. einer unzul�ssigen Beeinflussung einiger Stimmb�rger zu bejahen w�re.
Die Beschwerde ist aus den genannten Gr�nden abzuweisen. Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens den Beschwerdef�hrern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Den unterliegenden Beschwerdef�hrern steht keine Parteientsch�digung zu (Art. 68 BGG).
Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern und dem Regierungsrat des Kantons Z�rich schriftlich mitgeteilt.

References: BGE 
 Art. 82
 Art. 34
 Art. 88
 Art. 29
 Art. 88
 Art. 88
 Art. 88
 Art. 88
 Art. 88
 Art. 88
 Art. 29
 Art. 88
 Art. 29
 Art. 34