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Timestamp: 2019-07-16 01:57:41+00:00

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Entscheidungen: Andere Gerichte: Tätowierung, Polizeibeamter, Unterarm / BayVGH, Urt. v. 14.11.2018 - 3 BV 16.2072 - Burhoff online
Tätowierung, Polizeibeamter, Unterarm
Gericht / Entscheidungsdatum: BayVGH, Urt. v. 14.11.2018 - 3 BV 16.2072
Leitsatz: Zur Unzulässigkeit einer sichtbaren Tätowierung auf dem Unterarm eines bayerischen Polizeibeamten.
Urteil des 3. Senats vom 14. November 2018
wegen Genehmigung einer Tätowierung im sichtbaren Bereich (Unterarm);
hier: Berufung des Klägers gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 25. August 2016,
durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Wagner, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof, den Richter am Verwaltungsgerichtshof aufgrund mündlicher Verhandlung vom 14. November 2018 am 14. November 2018 folgendes
Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene und vom Kläger am 4. Oktober 2010 eingelegte Berufung. Er beantragt:
4. Hilfsweise wird beantragt, den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag des
Klägers vom 22. Oktober 2013 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Das Bundesverfassungsgericht habe zwar in seiner Entscheidung zum allgemeinen Verbot des Tragens von Ohrschmuck durch männliche Zollbeamte (B.v. 10.1.1991 - 2 BvR 550/90 - juris) eine pauschalierende Regelung in Form eines generellen Verbots für verfassungsrechtlich noch hinnehmbar gehalten, jedoch betont, dass der Gesetzgeber gehalten sei, die Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse im Auge zu behalten und jeweils zu prüfen, ob die Voraussetzungen des Verbots, wie er es bei Erlass angenommen habe, bei einer möglicherweise gewandelten Anschauung in der Bevölkerung zu dieser Frage noch gegeben seien. Das Bundesverwaltungsgericht habe diesen Maßstab in seinem Urteil zum äußeren Erscheinungsbild uniformierter Polizeibeamter („Haarlänge“; U.v. 2.3.2006 - 2 C 3.05 - juris) konkretisiert. Grundsätzlich könne der Dienstherr Erscheinungsformen, die geeignet seien, die Neutralitätsfunktion der Uniform in Frage zu stellen, durch generelle und einheitliche Vorgaben untersagen. Dabei habe sich der Dienstherr an den Anschauungen zu orientieren, die in der heutigen pluralistischen Gesellschaft herrschten. Ein Wandel der gesellschaftlichen Haltungen und Einstellungen sei zu berücksichtigen. Sowohl aufgrund des Zeitablaufs als auch wegen der wissenschaftlich ermittelten (Demo-skopie Allenbach 2003 und 2014) steigenden Akzeptanz von Tätowierungen in der Bevölkerung sei festzustellen, dass die Beschränkungen entsprechend der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern aus dem Jahre 2000 mit der heutigen gesellschaftlichen Realität auch bei Zubilligung eines weitreichenden Einschätzungsspielraums des Dienstherrn nicht in Einklang zu bringen seien.
1. Die erhobene Klage ist im Hauptantrag als Feststellungsklage zulässig. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Der Kläger will festgestellt wissen, ob er als Polizeibeamter gegenüber seinem Dienstherrn berechtigt ist, sich am Unterarm tätowieren zu lassen. Zwischen den Beteiligten besteht damit ein Rechtsverhältnis, dessen Inhalt in Bezug auf das umstrittene Recht davon abhängt, ob die Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 7. Februar 2000 (Nr. IC5-0335.1-0) zum Erscheinungsbild der Bayerischen Polizei (künftig: Bekanntmachung) den nunmehr vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 17. November 2017 (2 C 25.17 - juris) aufgestellten Anforderungen für eine Reglementierung zulässiger Tätowierungen im (bestehenden) Beamtenverhältnis entspricht, also auf einer hinreichend bestimmten Rechtsgrundlage beruht. Die Feststellungklage ist nicht subsidiär im Sinne des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO, weil die Versagung der Genehmigung mit Bescheid vom 28. Juli 2015 kein Verwaltungsakt im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG ist, den der Kläger mit einer Verpflichtungsklage hätte angreifen können. Es handelt sich vielmehr um eine auf organisationsinterne Wirkung abzielende Weisung, insoweit eine Tätowierung zu unterlassen, der keine Außenwirkung zukommt, auch wenn sie sich auf die subjektive Rechtsstellung des Beamten auswirkt und in dessen privater Lebenssphäre fortwirkt (vgl. BVerwG, U. v. 2.3.2006 - 2 C 3.05 - juris Rn. 10).
Aus der gesetzlichen Bestimmung ist erkennbar und vorhersehbar, was dem Beamten gegenüber zulässig sein soll (vgl. BVerwG, U. v. 17.11.2017 a.a.O. Rn. 42). Der bayerische Gesetzgeber hat der obersten Dienstbehörde nähere Vorgaben zum Inhalt (äußeres Erscheinungsbild, wozu auch „sonstige sichtbare und nicht sofort ablegbare Erscheinungsmerkmale“ gehören), zum Ausmaß (sichtbarer Bereich) und ausweislich der Gesetzbegründung (LT-Drs. 17/21474 S. 1) - zum Zweck (einheitli-ches/neutrales Erscheinungsbild) zur Hand gegeben, um ggf. ein permanentes Erscheinungsmerkmal wie die Tätowierung als unzulässig einzustufen zu können.
Nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs (E.v. 19.7.2016 – Vf 1-VII-16 – juris Rn. 33) schuldet der Gesetzgeber von Verfassungs wegen grundsätzlich nur ein wirksames Gesetz. In besonderen Fällen können darüber hinaus aber prozedurale Anforderungen in Form von Begründungs-, Überprüfungs- und Beobachtungspflichten in Betracht kommen. Dies ist der Fall, wenn Grundrechte oder grundrechtsgleiche Rechte, die staatliche Leistungen betreffen, keine quantifizierbaren Vorgaben zur Umsetzung der sich aus ihnen ergebenden Gestaltungsdirektiven enthalten. Dann bedarf es einer verfahrensrechtlichen Absicherung, damit der materielle Gehalt der verfassungsrechtlichen Regelung zum Tragen kommt (vgl. VerfGH vom 28.11.2007 VerfGHE 60, 184/219 f. zum verfassungsrechtlich aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht abgeleiteten Anspruch der Gemeinden auf eine angemessene Finanzausstattung; BVerfG vom 14.2.2012 BVerfGE 130, 263/301 f. zum grundrechtsgleichen Recht des Beamten auf amtsangemessene Alimentation bei der Professorenbesoldung; vom 9.2.2010 BVerfGE 125, 175/226 zur Bestimmung des unmittelbar verfassungsrechtlichen Leistungsanspruchs auf ein men-schenwürdiges Existenzminimum). In gleicher Weise hat auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und anderer Landesverfassungsgerichte besondere prozedurale Anforderungen auf die Bereiche des Finanzausgleichs, auf Neugliederungsmaßnahmen, Vorhabengesetze und die Bezifferung grundrechtlich gewährleisteter Leistungsansprüche begrenzt (BVerfG, E.v. 19.9.2018 – 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15 – juris Rn. 178 mit zahlreichen Nachweisen).
„Nach deren Ergebnissen empfanden über 30 % der befragten Teilnehmer Tätowierungen im sichtbaren Bereich bei männlichen, uniformierten Polizeibeamten als sehr störend und weitere ca. 20 % als störend. Die Ablehnung stieg mit zunehmendem Alter der Befragten an. So gaben 53,1 % der bis 25-jährigen Befragten gegenüber 73,8 % der über 45-jährigen Befragten an, sie erachteten Tätowierungen bei männlichen, uniformierten Polizeibeamten im sichtbaren Bereich als störend bzw. sehr störend. Noch höher war die Ablehnung gegenüber Tätowierungen im sichtbaren Bereich bei weiblichen, uniformierten Polizeibeamtinnen, die mehr als 40 % der Befragten als sehr störend und weitere ca. 20 % als störend beurteilten“.
Ausgehend von den Feststellungen der Projektarbeit hat der Gesetzgeber im Rahmen der ihm zustehenden weiten Einschätzungsprärogative (BVerfG, B. v. 10.1.1991 - 2 BvR 550/90 - juris Rn. 6) nachvollziehbar die Neutralität von Polizeivollzugsbeamten durch das Tragen von Tätowierungen gefährdet gesehen, die aus seiner Sicht gebotenen Konsequenzen gezogen und die oberste Dienstbehörde legitimiert, permanente oder dauerhafte Erscheinungsmerkmale, die der Beamte nicht nach dem Ende des Dienstes wie Kleidung oder Schmuck ablegen kann, als unzulässig einzustufen, wenn das das Amt erfordert. Da der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungs- und Entscheidungsspielraum besitzt, unterliegt die von ihm jeweils gewählte Lösung nur einer zurückhaltenden, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkten Kontrolle (vgl. BVerfG, B.v. 23.5.2017 - 2 BvL 10/11 u.a. - juris Rn. 52). Eine evidente Sachwidrigkeit vermag der Senat nicht zu erkennen, zumal durch die Bezugnahme auf die Projektarbeit der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung – Fachbereich Polizei - deutlich wird, dass Art. 75 Abs. 2 BayBG auf berechtigten Annahmen über Vorbehalte in der Bevölkerung und einer damit verbundenen Ansehens- und Vertrauensminderung beruht und nicht lediglich auf Vorurteilen hierüber oder auf eigenen modischen oder ästhetischen Vorstellungen des Dienstherrn selbst. Auch dem Bundesverwaltungsgericht erschien es nicht ausgeschlossen, dass für die Tätowierung besonders exponierter und auch beim Tragen einer Uniform sichtbarer Bereiche weiterhin von einer ausreichenden Gefährdungslage ausgegangen werden könne (BVerwG, U. v. 17.11.2017 – 2 C 25.17 – juris Rn. 51). Der Gesetzgeber war nicht gehalten, Meinungsumfragen durchführen zu lassen oder seine Regelung nach den Ergebnissen der Meinungsforschung auszurichten (BayVGH, B. v. 23.1.1998 - 3 B 95.3457 - juris Rn. 61).
b) Keinen Bedenken unterliegt der Umstand, dass der bayerische Gesetzgeber die obersten Dienstbehörden ermächtigt, die nähere Ausformung der Vorgaben für die äußere Erscheinung des Beamten im Dienst zu bestimmen. Da eine erkennbare parlamentarische Leitentscheidung vorliegt, durfte eine Delegation an die oberste Dienstbehörde erfolgen, die - aus Gründen der Handhabungspraktikabilität - die näheren Einzelheiten durch eine Verwaltungsvorschrift (BVerwG, U. v. 2.3.2006 - 2 C 3.05 - juris Rn. 18) oder Weisung ausformt (LT-Drs. 17/21474 S. 2).
Die im vorliegenden Einzelfall bestehende Besonderheit, dass das Bundesverwaltungsgericht seine Rechtsprechung geändert hat, und nunmehr im Hinblick auf die Reglementierung des zulässigen Ausmaßes von Tätowierungen bei Beamten eine hinreichend bestimmte gesetzliche Regelung verlangt (BVerwG, U. v. 17.11.2017 a.a.O. Rn. 35 ff.), führt nicht zur Unwirksamkeit der Bekanntmachung vom 7. Februar 2000. Es ist nicht ersichtlich, dass der für Rechtsverordnungen geltende Grundsatz, dass das zum Verordnungserlass ermächtigende Gesetz grundsätzlich im Zeitpunkt des Verordnungserlasses in Geltung sein muss (Lindner in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2. Aufl. 2017, Art. 55 Rn. 44), auf Verwaltungsvorschriften übertragen werden müsste. Angesichts dessen und weil erst wegen einer veränderten verfassungsrechtlichen Beurteilung eine qualifizierte Rechtsgrundlage gefordert wurde, in der Sache zuvor aber vergleichbare Verwaltungsvorschriften akzeptiert worden sind (a.a.O. Rn. 35), geht der Senat davon aus, dass die Bekanntmachung durch die Neufassung des Art. 75 Abs. 2 BayBG vom Gesetzgeber gebilligt worden ist, so dass sie dem Kläger entgegen gehalten werden kann. Ein erneuter Erlass der Bekanntmachung war mithin nicht erforderlich, wenngleich wünschenswert. Der im Berufungsverfahren vorgelegte Abschlussbericht der Arbeitsgruppe Erscheinungsbild der Hochschule der Polizei Rheinland-Pfalz vom 17. Dezember 2017 zeigt, dass die oberste Dienstbehörde nach Erlass des Art. 75 Abs. 2 BayBG die weitere Entwicklung beobachtet. Erlassene Verwaltungsvorschriften bedürfen der Überprüfung und gegebenenfalls der Revision, falls sich herausstellt, dass die ihnen zugrunde liegenden Annahmen fehlerhaft waren oder nicht mehr zutreffen.

References: § 43
 § 43
 Art. 35
 Art. 75
 Art. 55
 Art. 75
 Art. 75