Source: http://kraken.slv.cz/3As166/2016
Timestamp: 2018-06-25 03:09:39+00:00

Document:
3As166/2016
3 As 166/2016-36
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy Mgr. Radovana Havelce a soudcù JUDr. Jaroslava Vla¹ína a JUDr. Jana Vyklického v právní vìci ¾alobkynì H. N., zastoupené Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Praha 4, Na Zlatnici 301/2, proti ¾alovanému Krajskému úøadu Zlínského kraje, se sídlem Zlín, tø. Tomá¹e Bati 21, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti usnesení Krajského soudu v Brnì ze dne 8. 6. 2016, è. j. 31 A 29/2016-26,
Usnesení Krajského soudu v Brnì ze dne 8. 6. 2016, è. j. 31 A 29/2016-26, se zru¹uje a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] ®alobkynì se ¾alobou podanou u Krajského soudu v Brnì dovolávala ochrany pøed nezákonným zásahem ¾alovaného, pøièem¾ se výslovnì domáhala, aby soud urèil, ¾e zásah ¾alovaného, spoèívající v nedoruèení rozhodnutí o odvolání, è. j. KUZL-57011/2014, sp. zn. KUSP-57011/2014/DOP/Ti, na e-mailovou adresu zástupce ¾alobce, byl nezákonný a zároveò ¾alovanému zakázal pokraèovat v protiprávním jednání spoèívajícím v nedoruèení rozhodnutí o odvolání, è. j. KUZL-57011/2014, sp. zn. KUSP-57011/2014/DOP/Ti . Usnesením Krajského soudu v Brnì ze dne 8. 6. 2016, è. j. 31 A 29/2016-26, byla ¾aloba odmítnuta.
[2] V napadeném usnesení, po úvodní obecnì teoretické stati k ¾alobì podle èásti tøetí hlavy druhé dílu tøetího soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ), krajský soud posoudil úkon, proti nìmu¾ je ¾aloba smìøována, a to z hlediska zpùsobilosti pøedmìtu øízení; konstatoval, ¾e urèujícím kritériem pro podání ¾aloby proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu je povaha napadeného úkonu, nikoli procesní taktika ¾alobce. Volba typu ¾aloby není v procesní dispozici ¾alobce, nebo» základním smyslem øízení na ochranu pøed nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu je zaji¹tìní ochrany veøejných subjektivních práv fyzických a právnických osob v pøípadech, kdy jiná obrana nepøichází v úvahu. Krajský soud vycházel z premisy, ¾e základním pøedpokladem vìcného projednání ¾aloby na ochranu pøed nezákonným zásahem správního orgánu je, ¾e se o takový zásah vùbec mù¾e jednat. Z pohledu nyní posuzované vìci upozornil, ¾e ve stejné procesní situaci ¾alobkynì nejprve zvolila ¾alobu na ochranu proti neèinnosti ¾alovaného (§ 79 a násl. s. ø. s.), kterou se domáhala, aby soud pøikázal ¾alovanému rozhodnout o jejím odvolání. Pøipomenul, ¾e o této ¾alobì ji¾ rozhodl usnesením ze dne 17. 2. 2016, è. j. 31 A 7/2015-79, kdy ¾alobu odmítl, pøièem¾ ji¾ z tohoto rozhodnutí bylo ¾alobkyni známo, jakým zpùsobem vyhodnotil procesní postup ¾alovaného. Z odùvodnìní zmiòovaného usnesení se jasnì podává, ¾e správní orgán prvého stupnì v dané vìci rozhodl dne 21. 7. 2014, a ¾alovaný o odvolání rozhodl dne 20. 1. 2015, pøièem¾ toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 2. 2. 2015. Tyto skuteènosti tedy byly postaveny na jisto ji¾ v pøedchozím øízení. Za této situace ¾alobkyni nic nebránilo hájit svá práva v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ø. s.), nebo» tato ¾aloba má pøednost pøed ¾alobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu; ¾alovat pøímo tvrzený nezákonný zásah je mo¾né pouze tehdy, jestli¾e ochrana jinými právními prostøedky není mo¾ná. Krajský soud proto uzavøel, ¾e v situaci, kdy ve vìci bylo vydáno správní rozhodnutí, proti nìmu¾ mìla ¾alobkynì zaji¹tìnu obranu ¾alobou proti rozhodnutí správního orgánu, byl zvolen zcela chybný typ ¾aloby (proti nezákonnému zásahu), je¾ není za daného stavu pøípustná (§ 85 a násl. s. ø. s.).
[3] Proti tomuto rozsudku brojí ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) kasaèní stí¾ností, odkazující na dùvod uvedený v ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s.
[4] Stì¾ovatelka odmítá názor krajského soudu, dle kterého mù¾e k ochranì svých práv vyu¾ít jiného prostøedku ochrany, tj. ¾aloby proti rozhodnutí. Krajský soud toti¾ dle stì¾ovatelky nesprávnì vyhodnotil ¾alobní argumentaci, nebo» stì¾ovatelka se nedomáhá ochrany proti rozhodnutí samému (urèení nezákonnosti rozhodnutí), ale svého práva na oznámení rozhodnutí (urèení nezákonnosti postupu ¾alovaného, spoèívající v øádném nedoruèení rozhodnutí, respektive napravení tohoto stavu). Dle stì¾ovatelky je zjevné, ¾e jde o zásah do jejích práv, respektive ji pøímo krátí na jejích právech, ponìvad¾ není-li stì¾ovatelce jako¾to úèastníku správního øízení rozhodnutí doruèeno, pak proti nìmu nemù¾e dále brojit správní ¾alobou èi jinými opravnými prostøedky. Tvrdí-li krajský soud, ¾e nedoruèení rozhodnutí nemù¾e být nezákonným zásahem, pak je jeho názor v rozporu s názorem Nejvy¹¹ího správního soudu vyjádøeným v rozsudku ze dne 25. 6. 2015, è. j. 2 As 190/2014-52, dle kterého [n]edoruèení rozhodnutí o odvolání jednomu z úèastníkù øízení má zásadní dùsledky pro úèastníky øízení ji¾ jen v tom, ¾e bez øádného doruèení dané rozhodnutí nemù¾e nabýt moci, co¾ brání v provedení jeho soudního pøezkumu k ¾alobì nìkterého z úèastníkù. Je tedy zjevné, ¾e doruèení rozhodnutí není pouhým procesním úkonem technicky zaji¹»ujícím prùbìh øízení ve smyslu vý¹e citovaného právního názoru roz¹íøeného senátu. Lze tedy proti nìmu brojit zásahovou ¾alobou.
[5] ®alovaný ve vyjádøení k vìci navrhl, aby byla kasaèní stí¾nost zamítnuta. Zdùraznil, ¾e (shodnì jako krajský soud) pova¾uje své odvolací rozhodnutí za doruèené dnem 2. 2. 2015 zmocnìnci stì¾ovatelky; doruèenka je souèástí spisového materiálu, stejnì jako dal¹í listiny, jasnì prokazující, ¾e doruèování uvedenému zmocnìnci na jeho elektronické adresy bylo v¾dy bezvýsledné (na uvedené zprávy zmocnìnec nereagoval èi ne¹ly doruèit vùbec).
[6] Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadené usnesení v rozsahu podané kasaèní stí¾nosti (§ 109 odst. 3, vìta pøed støedníkem s. ø. s.) a z dùvodù v ní uvedených (§ 109 odst. 4, vìta pøed støedníkem s. ø. s.). Ve vìci pøitom rozhodl bez naøízení jednání za podmínek vyplývajících z ustanovení § 109 odst. 2, vìty první s. ø. s.
[8] Kasaèní stí¾ností se stì¾ovatelka dovolává nezákonnosti odmítnutí ¾aloby dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s. Za uvedené procesní situace platí, ¾e zdej¹í soud posuzuje pouze závìry, které krajský soud vedly k odmítnutí ¾aloby, a nikoli její vìcný obsah. Pøedmìtem pokraèování pøezkumu je tudí¾ otázka, zda byly v øízení pøed krajským soudem splnìny zákonné podmínky k odmítnutí ¾aloby pro nepøípustnost.
[9] Krajský soud argumentaci k odmítnutí ¾aloby postavil na tìchto dvou základních premisách:
(1) vìcné projednání ¾aloby závisí primárnì na posouzení, zda se o nezákonný zásah mù¾e vùbec jednat
(2) ¾aloba podle § 82 a násl. s. ø. s., je ¾alobou subsidiární, tzn., lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostøedky, nelze uvedený typ ¾aloby pou¾ít.
[10] Pokud jde o první premisu, v napadeném rozsudku krajský soud podpoøil svou argumentaci rozsudkem Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 3. 2016, è. j. 2 As 325/2015-31 (v¹echna citovaná rozhodnutí zdej¹ího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz), který aproboval postup krajského soudu, spoèívající v odmítnutí zásahové ¾aloby v situaci, kdy byl za nezákonný zásah oznaèen úkon správního orgánu, u kterého bylo pøedchozí judikaturou dovozeno, ¾e a priori nemù¾e zasáhnout do právní sféry jeho adresáta. Vzhledem k tomu, ¾e v nyní posuzované vìci byl tvrzený zásah do právní sféry stì¾ovatelky typovì zcela odli¹ný od tvrzeného zásahu ve vìci sp. zn. 2 As 325/2015, není nutné (v rámci zaji¹tìní jednotné rozhodovací praxe Nejvy¹¹ího správního soudu-viz § 17 s. ø. s.) zabývat se jeho správností. Podstatné je toti¾ ratio decidendi zmiòovaného rozsudku, dle kterého v pøípadech, kdy je pojmovì vylouèeno, aby postup správního orgánu mohl být pova¾ován za zásah do právní sféry ¾alobce, lze takový návrh odmítnout, nebo» nevyvstává potøeba provádìní právního hodnocení vìci; pokud se prima facie o takový pøípad nejedná, je naopak tøeba ¾alobu posoudit vìcnì (srov. druhý odstavec na str. 4 odùvodnìní rozsudku). Tento právní názor je zcela konzistentní s ustálenou rozhodovací praxí zdej¹ího soudu. Fakt, ¾e posuzování existence tvrzeného zásahu a hodnocení jeho (ne)zákonnosti je a¾ otázkou dùvodnosti podané ¾aloby v rámci meritorního (vìcného) projednání, vyplývá také napøíklad z usnesení roz¹íøeného senátu tohoto soudu ze dne 16. 12. 2008, è. j. 8 Aps 6/2007-247, podle nìho¾ [p]osouzení, zda úkon správního orgánu mù¾e být pojmovì nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením ve smyslu § 82 s. ø. s., je otázkou dùvodnosti ¾aloby (souèástí rozhodnutí ve vìci samé), nikoli otázkou existence podmínek øízení dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s. ; zmínit lze takté¾ rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 19. 7. 2012, è. j. 2 Aps 1/2012-40, dle nìho¾ posouzení, zda byl zásah nezákonným, je ji¾ otázkou práva hmotného, tedy vìcí (ne)dùvodnosti ¾aloby] , a nikoliv jeho procesním pøedpokladem.
[11] Názor krajského soudu, ¾e tvrzený zásah a priori nemù¾e být nezákonným zásahem, je vystavìn na závìrech, které mají vyplývat z jeho pøedchozího rozhodnutí, a to usnesení ze dne 17. 2. 2016, è. j. 31 A 7/2015-79. V uvedené vìci se stì¾ovatelka ¾alobou proti neèinnosti správního orgánu do¾adovala vydání rozhodnutí o odvolání (rozhodnutí, jeho¾ øádného doruèení se nyní dovolává cestou zásahové ¾aloby, je¾ je pøedmìtem nyní souzené vìci). Krajský soud tuto ¾alobu odmítl, pøièem¾ svùj závìr postavil na tìchto premisách: (1) neèinnostní ¾alobou se lze domáhat toliko vydání rozhodnutí ve vìci samé (nebo osvìdèení), av¹ak v dané vìci bylo ¾alovaným o odvolání ji¾ rozhodnuto dne 20. 1. 2015, pod è. j. KUZL-57011/2014, sp. zn. KUSP-57011/2014/DOP/Ti (v právní moci dne 2. 2. 2015); (2) nebyla splnìna podmínka bezvýsledného vyèerpání prostøedkù ochrany proti neèinnosti ve správním øízení; (3) stì¾ovatelka se ochrany svých práv mìla domáhat ¾alobou proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ø. s.).
[12] Z uvedeného je zøejmé, ¾e krajský soud neèinnostní ¾alobu vyøídil takté¾ procesním zpùsobem, av¹ak zabýval se rovnì¾ samotným meritem vìci, tj. zkoumáním, zda byla dána povinnost ¾alovaného ve vìci vydat rozhodnutí a zda bylo toto rozhodnutí vydáno a doruèeno ¾alobkyni (stì¾ovatelce); nadto zároveò hodnotil správnost u¾itého ¾alobního typu. Takový postup je ov¹em vnitønì rozporný, nebo» pokud soud ¾alobu odmítá, konstatuje nedostatek nìkteré z podmínek øízení a je tedy pojmovì vylouèeno vyjadøovat se k vìcné stránce pøípadu. I pøesto v¹ak Nejvy¹¹í správní soud nepova¾uje za principiálnì vylouèené, aby krajský soud v nyní posuzované vìci zohlednil shora uvedené skutkové okolnosti, které zjistil v rámci pøedcházejícího øízení (o ¾alobì na ochranu proti neèinnosti ¾alované) jako skuteènosti, které jsou mu známé z úøední èinnosti. Zohlednìní a zhodnocení tìchto skuteèností v¹ak je, jak ji¾ bylo uvedeno, otázkou meritorního posuzování vìci, nikoli posuzováním existence podmínek øízení. Jeliko¾ je závìr o (ne)existenci nezákonného zásahu otázkou meritorního posouzení vìci, tedy otázkou dùvodnosti ¾aloby, nebylo mo¾né z dùvodu uvedeného krajským soudem ¾alobu odmítnout a soud se mìl dùvodností tvrzení stì¾ovatelky zabývat vìcnì.
[13] Co se týèe premisy druhé, tedy principu subsidiarity zásahové ¾aloby ve vztahu k ¾alobì na ochranu proti neèinnosti správního orgánu a k ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu, je nutno nejprve pøipomenout, ¾e øízení ve správním soudnictví je ovládáno zásadou dispozièní, a proto je rozhodující zpùsob, jakým sám ¾alobce svùj návrh vymezil. ®alobce je pánem sporu (dominus litis) a zále¾í výhradnì na nìm, zda bude spor vùbec zahájen, jaké námitky budou v øízení uplatnìny, vydání jakého rozhodnutí se bude domáhat, pøípadnì zda bude spor pøedèasnì ukonèen. Je tedy výluènì na ¾alobci, aby zvolil, jaké formy ochrany se domáhá a èeho se v øízení do¾aduje.
[14] V nyní posuzované vìci ¾aloba smìøovala expressis verbis na vyslovení zákazu dal¹í indolence ¾alovaného pøi doruèování jeho rozhodnutí, respektive na vydání rozsudku, kterým by bylo deklarováno, ¾e nedoruèení tohoto rozhodnutí na e-mailovou adresu zástupce stì¾ovatelky, je nezákonným zásahem. Tím stì¾ovatelka vymezila pøedmìt øízení a z takto zvolené formulace ¾alobního petitu bylo tøeba pøi hodnocení podaného návrhu vycházet. Jestli¾e se tedy stì¾ovatelka domáhala svého práva na oznámení rozhodnutí a nikoliv ochrany proti rozhodnutí samému (odklizení rozhodnutí), nelze jí vnucovat u¾ití jiného typu ¾aloby, mìla-li za to, ¾e v jiném ¾alobním øízení nemù¾e být jí tvrzený zásah do jejích práv, odstranìn.
[15] S krajským soudem lze souhlasit v tom, ¾e vùle ¾alobkynì (stì¾ovatelky) rozhodnout se, v jakém procesním re¾imu chce svá práva hájit, je (minimálnì v té èásti, kde není navrhováno vydání deklaratorního výroku) z procesního hlediska limitována subsidiární povahou zásahové ¾aloby, vyplývající z dikce § 85, vìty pøed støedníkem s. ø. s., dle kterého ¾aloba je nepøípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostøedky. Nejvy¹¹í správní soud v¹ak nesouhlasí s názorem, ¾e oním jiným právním prostøedkem je krajským soudem zmiòovaná ¾aloba proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ø. s.
[16] Úvaha krajského soudu toti¾ dopadá na situace, kdy tvrzení o existenci nezákonnosti uplatnìné v zásahové ¾alobì, mù¾e být soudem posouzeno v rámci pøezkumu koneèného rozhodnutí ve vìci. Jde napøíklad o tvrzení o nezákonnosti kontroly v situaci, kdy z této kontroly ji¾ povstalo soudnì pøezkoumatelné rozhodnutí-zde lze oprávnìnì tvrdit, ¾e trvá-li ¾alobce na nezákonnosti pøedcházejícího procesního postupu a ¾ádá, aby mu soud proti tomuto postupu poskytl ochranu, má prostor uplatnit tuto námitku v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu, kde uvedené tvrzení oznaèí za procesní vadu, je¾ mìla vliv na zákonnost daného rozhodnutí. Jestli¾e v¹ak stì¾ovatelka spatøovala pochybení ¾alovaného toliko v øádném nedoruèení rozhodnutí o odvolání, a nikoli v rozhodnutí samém, je evidentní, ¾e po ní nelze po¾adovat, aby toto rozhodnutí napadla ¾alobou v re¾imu èásti tøetí hlavy druhé dílu prvního s. ø. s. Pokud by toti¾ tvrzení stì¾ovatelky odpovídalo realitì (zde v¹ak jde ji¾ o posouzení dùvodnosti ¾aloby, nikoli její pøípustnosti), je zøejmé, ¾e pøípadná neèinnost ¾alovaného pøi doruèování rozhodnutí nemá s jeho zákonností pøímou souvislost. Jestli¾e by toto rozhodnutí pokraèování skuteènì stì¾ovatelce nebylo v dobì rozhodování krajského soudu doruèeno, nemohlo by je¹tì zasáhnout do sféry jejích veøejných subjektivních práv (§ 2 s. ø. s.) a v re¾imu ¾aloby proti správnímu rozhodnutí by tak nebyla splnìna esenciální podmínka øízení; nelze ji¾ vùbec pøedjímat, zda by stì¾ovatelka shledala toto rozhodnutí nezákonným a rozhodla se jej podrobit (v jiném typu øízení, ne¾ je zásahová ¾aloba) soudnímu pøezkumu. Odkazovat tedy za tohoto stavu stì¾ovatelku na obranu v podobì ¾aloby proti vydanému rozhodnutí pro pouhé obecné konstatování o primátu této ¾aloby oproti jiným ¾alobním typùm, je tedy chybné.
[17] V daném pøípadì tedy neobstojí názor krajského soudu o nedostatku podmínek øízení ve smyslu § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s., a krajský soud proto pochybil, pokud ¾alobu vìcnì neprojednal.
[18] Vzhledem k tomu, ¾e byla shledána existence kasaèního dùvodu vyplývajícího z ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s., Nejvy¹¹ímu správnímu soudu nezbylo, ne¾ usnesení krajského soudu zru¹it a vìc mu vrátit k dal¹ímu øízení (§ 110 odst. 1, vìta první pøed støedníkem s. ø. s.).
[19] V prùbìhu dal¹ího øízení krajský soud pøistoupí k posouzení dùvodnosti ¾aloby, tj. primárnì posoudí, zda lze v intencích ¾alobních tvrzení vùbec o existenci zásahu pøedpokládaného ustanovením § 82 s. ø. s. hovoøit; dojde-li k závìru, ¾e se o zásah orgánu veøejné moci jedná, posoudí jeho zákonnost. Tento právní názor je pro krajský soud závazný (§ 110 odst. 4 s. ø. s.).
[20] O náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí ve vìci (§ 110 odst. 3, vìta první s. ø. s.).
Mgr. Radovan Havelec v pøedseda senátu

References: soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 § 109
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 § 82
 soud 
 § 17
 § 82
 § 46
 soud 
 § 65
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 85
 soud 
 § 65
 soud 
 § 46
 soud 
 § 103
 soud 
 § 82
 soud 
 soud