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INDICE Página 1. Concepto de acto administrativo y características .....2
January 8, 2018 | Author: Anonymous | Category: Apuntes, Apuntes Universitarios, Gestión y Administración Pública, Derecho Administrativo
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1. Concepto de acto administrativo y características
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2. Clases de actos administrativos.
2.1. Clasificaciones materiales..
2.1.1. Clasificaciones por razón de los sujetos.
b) Actos singulares y actos generales.
c) Actos unilaterales y actos bilaterales..........
2.1.2. Clasificaciones por razón del contenido..
c) Actos constitutivos y actos declarativos.
d) Actos personales y actos reales..
2.2. Clasificaciones procesales.
2.2.1 Actos definitivos y actos de trámite.
2.2.2 Actos que ponen o no fin a la vía administrativa.
2.2.3 Actos firmes.
2.2.4 Actos originarios y actos confirmatorios.
3. Los elementos del acto administrativo..
3.1 Los elementos subjetivos
3.2 Los elementos objetivos..
3.3 Los elementos formales...
4. El silencio administrativo..
4.1 Concepto y caracteres.
4.1.1Concepto
4.1.2 Los presupuestos..
4.1.3 Causa o fundamento....
4.1.5 Clases...
a) Silencio positivo...
b) Silencio negativo..
4.1.6 Requisitos...........................................................................
4.1.7 Efectos.
• CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO Y CARACTERES El acto administrativo es un acto jurídico unilateral dictado por la Administración (o por un sujeto de ella) y sometido al Derecho Administrativo. Acto realizado en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria con efectos a terceros. Es, además, una declaración de voluntad, conocimiento, deseo y juicio. a) En primer lugar, el acto administrativo es tratado como una declaración intelectual por lo que son excluidas todas las actividades materiales (actividades técnicas de la Administración, ejecuciones coactivas, etc.). b) Se entiende por declaración la forma de exteriorizar un querer, un saber, una opinión o una intención de la Administración Pública que produce efectos jurídicos. La declaración puede ser de voluntad, que son las más normales en cuanto a las decisiones o resoluciones finales de los procedimientos. Pero también, como ya he mencionado, de juicio, de deseo y de conocimiento. − Declaración de juicio son la expresión formal de un razonamiento o un juicio de valor, realizado por un órgano administrativo, referido a cualidades de personas o bienes, actividades o hechos producidos o que pueden producirse. Es todo acto consultivo o un informe, o una rendición de cuentas o los actos de intervención y fiscalización financiera. No se incluyen aquellos que comportan una estimulación intelectual, pero en los que la misma es la base interna para una decisión de voluntad (actos de aprobación en general, actividad disciplinaria o sancionatoria, resolución de recursos o peticiones, etc.) − Según MORREL «Declaraciones de deseo son la expresión de un propósito de la Administración, referido a la constitución de una situación o relación jurídica con particulares, mediante la que queda cubierta una necesidad de interés público. Este propósito ha de quedar singularizado, concreto, mediante la inclusión de las precisiones necesarias para suscitar la opción o la respuesta de los que puedan considerarse interesados». Expresiones de deseo son las propuestas o las peticiones de un órgano o ente a otro. − Declaración de conocimiento son la declaración que posee la Administración de un saber o una ciencia, referidos a personas, bienes o actos, que comunica, acredita o deja constancia ante terceros. Son los actos certificantes (ejemplo, certificado de antecedentes penales), los diligenciamientos, anotaciones o registraciones de títulos, documentos, actos o trámites y el levantamiento de actas o referencia de órdenes verbales o los actos de información o comunicación (ejemplo, actos de comunicación interórganicos y entre entidades administrativas).
c) El acto jurídico, la declaración, debe ser emitida por la Administración Pública, lo que excluye los actos jurídicos del administrado, sometidos al Derecho administrativo, en las relaciones jurídico−administrativas con la Administración (las instancias, recursos, etc.), pero también son excluidos los actos materiales administrativos dictados por órganos públicos, por órganos judiciales o legislativos, los cuales no están encuadrados en la Administración, así como convenios o contratos que no provienen sólo de la Administración, sino de varias voluntades, y los actos políticos del Gobierno. d) La declaración administrativa en que el acto consiste se presenta como el ejercicio de una potestad administrativa, lo que significa que no puede existir un acto administrativo sin una norma específica que lo autorice y lo prevea, es decir, sin una habilitación positiva previa del Ordenamiento jurídico. Todo ello implica, además, que el acto administrativo se diferencia esencialmente de los actos privados (actos separables) de la Administración Pública y que esté sometido al Derecho administrativo (ejemplo, el acuerdo municipal de vender un bien patrimonial). e) Como he mencionado antes, la potestad administrativa en el acto es diferente de la potestad reglamentaria. La diferencia entre Reglamento y acto radica en que el primero crea o innova derecho objetivo, mientras que el acto lo aplica. COSCULLUELA dice «el acto administrativo persigue satisfacer interés públicos concretos, por lo que se agota con su propio cumplimiento, a diferencia de los reglamentos que tienen una vigencia indefinida. De ahí que el acto exija su efectivo e inmediato cumplimiento o ejecución, para lo que la Administración goza de los privilegios de ejecutividad y ejecutoriedad ». • CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Los actos administrativos admiten diversas clasificaciones debido a la gran variedad de actuaciones de las Administraciones Públicas. 2.1 CLASIFICACIONES MATERIALES 2.1.1 Clasificaciones por razón de los sujetos Por razón de los sujetos que intervienen o participan en los actos administrativos éstos pueden clasificarse en: a) Actos simples y actos complejos Los actos simples, que son la regla general, proceden de un solo ente y órgano administrativo (ejemplo, órdenes de un Alcalde de cerrar un establecimiento), mientras que los actos complejos emanan de varios órganos o entes en el ejercicio de competencias compartidas (ejemplo, órdenes ministeriales conjuntas aprobadas por varios Ministerios). b) Actos singulares y generales Los actos singulares son aquellos que están destinados a uno o varias personas identificadas por sus nombres y apellidos, mientras que los actos generales tienen por destinatarios una pluralidad indeterminada (ejemplo, convocatoria de unas oposiciones). La distinción más importante entre unos y otros es que los actos singulares deben notificarse individualmente, mientras que los generales se publican. c) Actos unilaterales y actos bilaterales Los actos unilaterales emanan de la exclusiva voluntad de la Administración que los dicta (por ejemplo una sanción), mientras que los actos bilaterales necesitan de la aceptación del sujeto al que se dirigen (por 3
ejemplo, el nombramiento de un funcionario). En este caso, la aceptación no afecta a la validez del acto, sino a su eficacia, de tal forma que si falta el consentimiento del particular, el acto será válido, pero ineficaz. 2.1.2 Clasificaciones por razón del contenido a) Actos decisorios y actos no decisorios Los actos decisorios consisten en una declaración de voluntad, mediante la cual se constituye, modifica o extingue una situación jurídica (por ejemplo una autorización), mientras que los actos no decisorios consistirían en una declaración de conocimiento, de juicio y de deseo porque no alteran ninguna situación jurídica. b) Actos favorables y actos de gravamen Los actos favorables son aquellos que amplían la esfera o el patrimonio jurídico del destinatario, es decir, que crean o reconocen un derecho o una ventaja jurídica, mientras que los actos de gravamen son los que restringen dicho patrimonio, esto es, que tienen un efecto desfavorable o perjudicial para el destinatario imponiéndole una obligación o una carga (como una multa de tráfico). Otra distinción entre ellos radica en que los actos favorables sólo pueden ser revocados por la Administración mediante el procedimiento de revisión de oficio como lo establece el Art. 102 LPC (Ley 30/1992, de 26 noviembre. Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), en el caso de que se hallen afectados de nulidad de pleno derecho, y su revocación, si son anulables, solo puede hacerse a través de la impugnación ante la jurisdicción contencioso−administrativo (Art. 103.LPC). En cuanto a los actos de gravamen éstos deben ser motivados (de manera expresa por la Administración, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho) para favorecer la defensa del afectado, y según el Art.105.1 LPC «Las Administraciones podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al Ordenamiento jurídico» es decir, que la revocación de estos actos es libre. Entre los actos favorables se pueden distinguir: − Las concesiones son actos por los cuales la Administración traspasa al particular una facultad, derecho o poder que éste no poseía, y que pertenecía a la Administración. − Las admisiones son los actos que tienen un efecto de admisión por parte del particular en una determinada institución, organización o en una determinada categoría de personas (ejemplo, el nombramiento de un particular como funcionario). −Las autorizaciones son los actos por los cuales la Administración permite al particular ejercer un derecho preexistente para él y a su vez controlarle el ejercicio de dicho derecho (ejemplo, una licencia de construcción, de caza). −La aprobación es un acto de fiscalización por el que se otorga eficacia a un acto anterior dictado por otro órgano administrativo y que ya reunía los requisitos de validez necesarios, de manera que si el acto es aprobado se levanta el obstáculo a su eficacia. − Las dispensas son aquellos actos por los cuales se puede levantar la prohibición general de una actividad en un caso concreto. Aquí no hay un derecho preexistente, sino una prohibición general cuyo levantamiento prevé explícitamente la Ley.
Y entre los actos de gravamen se distinguen los siguientes: − Las órdenes crean una obligación jurídica al destinatario y son decisiones hechas por la autoridad administrativa. Y ellas pueden ser de dos tipos: mandatos (que imponen una obligación positiva) y las prohibiciones (que imponen una obligación negativa). − Las sanciones son los actos que acarrean una pena por una mala conducta de una persona física o jurídica. − Las expropiaciones son aquellas por las cuales la Administración adquiere un bien o un derecho de un particular, con un procedimiento y un pago justiprecio. − Las requisas suponen una transferencia coactiva del uso o de la propiedad de un bien, sin procedimiento previo, justificada en una situación de estado de necesidad. − Las revocaciones son los actos por los cuales se deja sin efecto a un acto anterior y válido (siempre que sean actos favorables) por razones de oportunidad. − Los rescates son los actos por los cuales se le devuelve a la Administración un bien o un servicio previamente concedido. − Jubilaciones y ceses, que ponen fin a la relación de un servicio entre el personal al servicio de la Administración Pública y la propia Administración. c) Actos constitutivos y actos declarativos Los actos constitutivos crean, modifican, extinguen relaciones o situaciones jurídicas subjetivas en otros sujetos, los destinatarios, o en la propia Administración (ejemplo, un otorgamiento de una concesión para un particular, una orden, etc.). Frente a ellos se encuentran los actos declarativos que acreditan un hecho o una situación jurídica, sin incidir sobre su contenido, es decir, son los que se limitan a enunciar una situación preexistente (ejemplo, reconocimiento de un trienio a un funcionario público; una certificación; una notificación, etc.). d) Actos personales y actos reales Los actos personales se refieren a la situación jurídica de una persona (ejemplo, la jubilación de un funcionario), mientras que los actos reales se refieren a una cosa, con independencia de su titular (ejemplo, la licencia de edificación de un solar). 2.2 CLASIFICACIONES PROCESALES Por razón de su tratamiento procesal, es decir, a efectos de su impugnación en vía administrativa o contenciosa, los actos administrativos se clasifican en: 2.2.1 Actos definitivos y actos de trámite Son actos definitivos las resoluciones que ponen fin a un procedimiento administrativo, mientras que el resto son actos de trámite que preparan la resolución o acto final de un procedimiento administrativo, teniendo, pues, un carácter instrumental. La distinción entre ambos es relevante a efectos de la recurribilidad del acto. Los actos definitivos se pueden impugnar siempre. No ocurre lo mismo con los actos de trámite que en un principio no admiten una impugnación autónoma salvo en lo dictado en el Art. 107.1 LPC «los actos de trámite, si deciden directa o 5
indirectamente en el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad », estos son los llamados actos de trámite cualificados, (ejemplo, la negativa a conceder el trámite de vista y audiencia). 2.2.2 Actos que ponen fin o no la vía administrativa La distinción entre estos tipos de actos radica en la posibilidad o no de interponer directamente recurso contencioso−administrativo contra los mismos. Los actos que ponen fin a la vía administrativa sólo pueden ser impugnados ante la Administración mediante el recurso potestativo de reposición o acudir directamente al contencioso−administrativo. Mientras que los actos que no ponen fin a la vía administrativa son susceptibles de ser recurridos mediante el recurso de alzada, es decir, ante el superior jerárquico del órgano que los dictó, antes de acudir a la vía jurisdiccional. Sólo los actos definitivos que hayan puesto fin a la vía administrativa pueden ser recurridos en la vía contenciosa; según el Art. 109 LPC «ponen fin a la vía administrativa: a) las resoluciones de los recursos de alzada. b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo 107.2 LPC. c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que la Ley establezca lo contrario. d) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca. e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tenga la consideración de finalizadores del procedimiento». 2.2.3 Actos firmes Los actos firmes, de trámite o definitivos, son aquellos que no son susceptibles de ningún recurso, ni administrativo ni jurisdiccional, por haber transcurrido los plazos para interponerlo, o bien porque su contenido haya sido confirmado por los tribunales, por lo que ya no caben más recursos. No obstante, cabe el recurso extraordinario de revisión fundado en causas tasadas y puede interponerse frente a los actos firmes; como también cabe la revisión de oficio, por la Administración, en caso de nulidad o anulabilidad del mismo. 2.2.4 Actos originarios y actos confirmatorios Los actos originarios son los que ponen fin a un procedimiento que se plantea por primera vez en relación a una concreta cuestión y para un caso determinado. Los actos confirmatorios son los que se limitan a reproducir o confirmar un acto previo dictado sobre el mismo asunto, idénticos sujetos, y en base a iguales pretensiones y argumentos. La diferencia es significante en cuanto a la posibilidad de impugnación de los actos administrativos, así el Art. 28 Ley Jurisdicción Contencioso−Administrativa dice que «no es admisible el recurso contencioso−administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma». 6
3. LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO Los elementos del acto administrativo son los requisitos que han de darse siempre para que un acto administrativo se presuma válido. 3.1 LOS ELEMENTOS SUBJETIVOS La Administración Pública está compuesta por una serie de entes cuyas competencias son ejercidas por órganos de los que son titulares los funcionarios destinados en ellos. De esto salen los tres grupos de requisitos que pueden establecerse para estudiar este tipo de elemento. 3.1.1 La Administración (o sujeto público) con capacidad y competencia En primer lugar todo acto administrativo deberá proceder de un ente público, es decir, sólo la Administración Pública puede dictarlos. Esto excluye a los actos de los entes públicos que no son la Administración Pública (la Cortes o el Poder Judicial), como también los actos de los particulares, aunque en su consideración de colaboradores de la Administración pueden ser habilitados por delegación de ésta para emitirlos (es el caso de autoadministración de colegios profesionales, Juntas de compensación de la legislación urbanística, o de los concesionarios). Aunque en ciertas circunstancias de necesidad o urgencia puede llevar a la aplicación de la figura civil de gestión de negocios ajenos sin mandato, como vía de imputación a la Administración de actos realizados por particulares. Y en segundo lugar, dicho ente habrá de ostentar la capacidad y competencia para dictar el acto. 3.1.2 Órgano competente para realizar la declaración Las potestades que el Ordenamiento jurídico otorga a cada Administración Pública son ejercidas por órganos, pero entre ellos se divide la competencia que se les ha otorgado. Así en Art. 12.1 LPC dice «la competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que le tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes». La competencia es la medida de la que corresponde a cada órgano, y ésta puede ser asignada atendiendo a tres criterios tradicionales: 1º) Por razón de la materia: a cada órgano se entregan poderes y deberes relativos a un ramo de actividades (agricultura, sanidad, etc.) o función determinada, es decir, por razón de su contenido u objeto. 2º) Por razón del territorio: en la división de éste actúan unos determinados órganos que ejercen los correspondientes poderes y deberes en el interior de cada parte. 3º) Por razón de la jerarquía: cuando según el grado, se otorga funciones sobre una parte más o menos amplia de la materia. Es decir, que la competencia se estructura de modo piramidal, diferenciándose su contenido en función del grado en que la jerarquía le otorgue a cada órgano, de esta forma los superiores pueden hacer efectiva su supremacía sobre los inferiores. Si no se cumplen tales criterios se incurre en un vicio legal, que afecta a la validez del acto (vicio de incompetencia). 3.1.3 Legitimación de la persona física que actúa como titular del órgano La competencia de cada órgano es actuada por la persona o personas físicas titulares del mismo, y para ello debe tenerse en cuenta los supuestos de transferencia de funciones administrativas entre órganos, tales como la delegación, la avocación o bien la encomienda de gestión y la delegación de firma. 7
Para que el acto administrativo sea válido, ese titular del órgano tiene que reunir una serie de condiciones subjetivas, es decir, contar con la legitimación correspondiente: − Que esté correcta o legalmente investido, es decir, que el titular sea una autoridad o funcionario nombrado, que haya tomado posesión y que esté en activo, o como suplente. − Que no incurra en alguno de los motivos de abstención y recusación que establece la Ley para garantizar la objetividad de su actuación (Art. 28 y 29 LPC) que son: · Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de la sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa con el interesado. · Tener parentesco de consanguinidad hasta el cuarto grado o de afinidad dentro del segundo con los interesados, administradores de entidades interesadas o sus asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento. · Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con las personas antes citadas. · Haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento. · Tener relación de servicio con la persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto. La infracción de los requisitos señalados no implicará necesariamente la invalidez de los actos en que hayan intervenido. En cuanto a lo que hace referencia a los actos dictados por las personas investidas ilegalmente, «hay que contar con la doctrina del funcionario de hecho que, por imposición de la seguridad jurídica, implica la imputación a la Administración de determinados actos administrativos dictados por personas que no cumplen todos los requisitos legales que justificarían, normalmente aquella imputación» (BOCANEGRA). 3.2 ELEMENTOS OBJETIVOS Los elementos objetivos de los actos administrativos describen las condiciones de validez que afectan al contenido de los actos. 3.2.1 Presupuesto de hecho El ejercicio de la potestad administrativa de la que resulta un acto administrativo presupone la existencia de unos supuestos o elementos de hechos que la norma atributiva de competencia ha establecido. De esta forma el acto administrativo sólo puede dictarse en función del presupuesto de hecho. El presupuesto de hecho puede ser una situación totalmente objetiva, es decir, precisa y clara (ejemplo, el número de alumnos por aula a la hora de conceder una subvención a un colegio) pero en otras ocasiones puede ser una situación más compleja o más ambigua (ejemplo, que se den circunstancias de peligro, ruina, urgencia) la cual tiene que ser determinada por el órgano que aplica la norma en el caso concreto, sobre la base de la experiencia o de un juicio valorativo. Puede decirse que «el supuesto de hecho, en cuanto proviene directamente de la norma atributiva de la potestad, es siempre un elemento reglado del acto y, por tanto, perfectamente controlable por el juez» (ENTERRIA), y constituye un instrumento de control de la legalidad de la actuación administrativa. 3.2.2 El fin El fin es el objetivo a perseguir por el acto administrativo. Al configurar la potestad, la norma, de manera explícita o implícita, le asigna un fin específico que por de pronto es siempre un fin público. El acto 8
administrativo, en cuanto es ejercicio de una potestad, debe servir necesariamente a ese fin típico, e incurrirá en vicio legal si se aparta de él o pretende servir una finalidad distinta aun cuando se trate de otra finalidad pública. La falta de adaptación del acto al fin de la potestad implica como consecuencia la anulabilidad del acto por desviación de poder. La desviación de poder es un vicio del acto administrativo que consiste, según el Art. 70.2 LPC en «el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el Ordenamiento jurídico». El mayor problema de la desviación de poder lo constituye la prueba de su existencia. 3.2.3 La causa La causa de los actos administrativos consiste en la adecuación o acomodación del contenido de los mismos al fin que persigue la norma atributiva de la competencia que con ellos se ejercita. La adecuación del acto administrativo al fin que lo hizo posible, que justificó su existencia, debe mantenerse a lo largo de la eficacia del mismo, por lo que su desaparición implicará el cese de sus efectos, es decir, su extinción. 3.2.4 Los motivos En los motivos ha de aparecer, por una parte, la realidad del presupuesto normativo de hecho a que el acto se aplica, y, por otra parte, el servicio al interés público específico que constituye el fin propio de la potestad administrativa que se ejercita, servicio cuya efectividad viene a constituir la causa propia del acto. Todos los actos administrativos pueden ser motivados, pero en el caso de los actos más relevantes el legislador impone expresamente el deber de manifestar formalmente los motivos por los que se dictan. Los supuestos son tan amplios que prácticamente sólo los actos reglados favorables al interesado y no los perjudiciales para terceros quedan exentos de motivación. Los actos que serán motivados vienen recogidos en el Art. 54 LPC, y son los siguientes: «a) los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos, b) los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje, c) los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos, d) los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y 136 de esta Ley, e) los acuerdos de ampliación de la tramitación de urgencia o de la ampliación de plazos, f) los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa». 3.2.5 La declaración El acto administrativo consiste en una declaración y puede ser ésta de voluntad (decisión), de juicio, conocimiento o de deseo (cuando se trate de estados psicológicos). Pero también esa declaración puede ser explícita o tácita (cuando se pueda deducir de una conducta expresiva). Es repetible en el Derecho Administrativo la polémica, primero, y la solución después sobre el valor de la 9
intención y de la declaración y las conclusiones que puedan sacarse a propósito del tema de la interpretación de los actos jurídicos, no recogiendo la LPC ninguna norma específica sobre este problema. LA Administración como persona jurídica, actúa a través de personas físicas, que son las titulares de los órganos que efectúan la declaración, por eso es que los vicios de la declaración de voluntad habrán de referirse a la psicología personal de dichos individuos. Un ejemplo lo encontramos en el Art. 62.1.d LPC que dice que serán nulos de pleno derecho «los actos que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta». Cabe decir que las personas causantes del error no podrán invocar el vicio por ellas causado o al que ellas han contribuido, ni tampoco intentar beneficiarse del acto producido. 3.2.6 El contenido El contenido de la declaración debe acomodarse a lo dispuesto por el Ordenamiento jurídico. En relación con esto se plantea la cuestión de las determinaciones accesorias de la voluntad: condición, plazo, modo, reservas. En general se admiten las cláusulas particulares sólo dentro de los márgenes permitidos por la tipicidad del acto, no en cuanto a las mismas puedan romper el marco legal típico y llevar a una libre configuración administrativa de la decisión. 3.2.7 El objeto El objeto de la declaración de la Administración puede ser un comportamiento del administrado, de otra Administración, de otro órgano, del titular del órgano; un hecho, un bien; una situación jurídica; su propia organización; o bien una mezcla de todos ellos en cuanto sean propuestos por el Ordenamiento jurídico como término final de la actividad jurídica de la Administración. 3.3 ELEMENTOS FORMALES Son elementos formales de los actos administrativos el procedimiento, la forma externa de manifestación y el contenido de la forma externa. 3.3.1 Procedimiento El procedimiento es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o resolución final cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la Administración, además de garantizar los derechos y libertades de los particulares. La esencialidad del procedimiento viene impuesta por la LPC «los actos administrativos se producirán por el órgano competente mediante el procedimiento que, en su caso, estuviese establecido» con sanción de nulidad de pleno derecho para los que fuesen dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. 3.3.2 Forma externa de manifestación La forma normal de declaración de los actos administrativos es la forma escrita, puesto que los actos administrativos deben documentarse, notificarse o publicarse porque son creadores de derechos y deberes, y también porque en ellos se integran un conjunto de voluntades exteriorizadas a lo largo del procedimiento, por ello hay que dejar constancia fiel de esa participación. Otro motivo es porque en ocasiones los órganos administrativos son, por ejemplo, sustituidos temporalmente por otros, que no son titulares de la competencia, y por ello se ha de dejar por escrito los actos administrativos, ya que no se pueden dejar en la memoria. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia en forma verbal, y no se trate de resoluciones, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el órgano inferior que lo reciba oralmente, expresado en la comunicación del mismo la autoridad de que proceda. Si se trata de 10
resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar con su firma una relación de las que haya dictado en forma verbal, con expresión de su contenido. 3.3.3 Contenido de la forma externa El contenido de la declaración deberá recoger siempre algunos datos que permitan la identificación del acto, y son los siguientes: 1º) Encabezamiento, con indicación de la autoridad que emite el acto. Normativa jurídica que ampara ese órgano. Los actos deben ir precedidos de una específica denominación según la autoridad que los dicta: − Real Decreto si emana del Consejo de Ministros, − Orden si lo dicta un Ministro, y − resolución o acuerdo en los demás casos. 2º) Mandato o resolución, que ha de corresponder a lo planteado por las partes y a lo suscitado por el expediente (Art. 89 LPC, principio de congruencia, que complementa el principio de actuación de oficio). 3º) Lugar, fecha y firma. 4º) El acto debe contener la decisión, que deberá ser motivada en los casos que proceda. 5º) Expresará además, los recursos que contra la misma proceda, órgano administrativo o judicial ante el que hubiera de presentarse, y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno. 4. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO 4.1.1 CONCEPTO Y CARACTERES 4.1.1 Concepto Existirá silencio administrativo cuando la Administración no responda a las consultas, peticiones, reclamaciones, recursos, etc., que le puedan ser planteados. Pero esta definición queda un tanto vulgar, de manera que una definición más amplia y rigurosa dice que puede hablarse de silencio administrativo cuando el Ordenamiento jurídico, ante el incumplimiento por la Administración de la obligación de resolver los procedimientos y como medio de velar por el derecho de los interesados a obtener dicha resolución, presume, en beneficio de aquéllos, la existencia de un acto administrativo, generalmente estimatorio, por el mero transcurso del plazo establecido en cada caso. Así de esta definición más rigurosa se sacan los presupuestos, la naturaleza, la causa o fundamento, las clases y los requisitos del silencio administrativo, que analizaré posteriormente uno por uno. 4.1.2 Los presupuestos Dos son los presupuestos de los que depende el silencio administrativo para su existencia. 1º) El incumplimiento de la obligación de resolver y 2º) la conexión a este incumplimiento de la presunción de 11
existencia de un acto administrativo. 1º) La obligación de resolver La obligación administrativa de resolver los procedimientos viene regulada en nuestro Ordenamiento jurídico, por la Ley 4/1999 que modifica a la anterior Ley 30/1992, en el Art. 42 LPC, que dice: − «La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación». − Pero añade dos excepciones «los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración». Así que la Administración Pública tiene siempre el deber de resolver un procedimiento abierto a instancia del interesado o de oficio si afecta a un ciudadano, con la consecuencia de que, de no cumplirlo, se presume la existencia de un acto, en estos supuestos «la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso» sin que sea entonces aplicable el silencio administrativo. Y este mismo incumplimiento es causa de responsabilidad para el titular del órgano que debió resolver. El deber de resolver no puede quedar indefinidamente abierto dejando a la voluntad de la Administración cuando resolver un procedimiento abierto ya que causaría una lesión a los derechos o intereses legítimos de los ciudadanos. Así que la LPC Art.42 hace regencia al plazo máximo que no podrá exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de Ley o una norma comunitaria europea prevean otro mayor. Sin embargo, el legislador sectorial viene regulando los plazos con mayor amplitud que la LPC, y también las Comunidades Autónoma que establecen, sin justificación evidente, diversos plazos para procedimientos idénticos lo que puede provocar incertidumbre, y con ello inseguridad. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no establezcan el plazo máximo para recibir la notificación éste será de tres meses. El plazo se contará: −En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación. − En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación, debiendo dicho órgano comunicarle la fecha en que recibió la solicitud. Y finaliza en el día en que cumple el plazo establecido. En garantía del cumplimiento de la obligación de resolver, la Ley cuida de que los administrados estén informados, por lo que la Administración tiene que mantener actualizadas las publicaciones informativas correspondientes, y debe de informar también a todos los interesados de cual es el plazo de producción del silencio y sus efectos, dentro de los diez días siguientes a la recepción de sus correspondientes solicitudes en el registro del órgano competente para su tramitación. Y en este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos (Art.42.5 LPC): a) cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, reanudándose una vez haya cumplimentado el interesado lo requerido; 12
b) cuando para resolver el procedimiento deba obtenerse con carácter previo y preceptivo un pronunciamiento de un órgano de las Comunidades Europeas, desde que se solicite hasta que el pronunciamiento se realice; c) cuando deba solicitarse un informe preceptivo y determinante de la resolución a adoptar, de otro órgano de la misma o distinta Administración, desde que se solicite hasta que el informe se emita. Con un plazo máximo de tres meses; d) cuando deban realizarse en el procedimiento pruebas técnicas o análisis contradictorios solicitados por los interesados, desde que se acuerde su práctica hasta que se realicen e incorporen al expediente; e) cuando se inicien negociaciones en orden a la conclusión de un pacto o convenio que suponga la terminación convencional del procedimiento, desde que se acuerde formalmente iniciarlas hasta que se declaren concluidas sin acuerdo. 2º) la presunción de existencia de un acto administrativo Para la existencia de un acto administrativo, no basta que se imponga la obligación de resolver a la Administración y ésta la incumpla, es necesario, también, que el Ordenamiento jurídico una a este incumplimiento la presunción de existencia de un acto administrativo, lo que no siempre ocurre: a) Los Art.43.1; 43.4 LPC dicen «en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legítima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada o desestimada por el silencio administrativo, según proceda, sin prejuicio de la resolución que la administración deba dictar, de la siguiente forma: − En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo. − En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio». b) En cambio, según el Art. 44 LPC en los procedimientos iniciados de oficio tal presunción sólo se establece para el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas. Por el contrario, en los procedimientos sancionatorios o, en general, de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, el incumplimiento del plazo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa comportará la caducidad; por lo que la inactividad de la Administración, en este supuesto, no dará lugar a la existencia de un acto presunto. c) Por otro lado, al igual que en el caso de caducidad del procedimiento, en los de prescripción, renuncia de derecho, desistimiento de la solicitud o desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución no habrá de ser congruente con la petición del interesado o el acuerdo de iniciación de oficio, sino que consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. Por lo que ninguno de estos supuestos se presume la existencia del acto administrativo y, en consecuencia, no será aplicable el instituto jurídico del silencio administrativo. 4.1.3 Causa o fundamento La doctrina del silencio administrativo surgió para salvaguardar los derechos e intereses de los administrados frente al privilegio del acto previo, de que estaba investida la Administración si una petición era formulada y no se resolvía, los derechos e intereses del peticionario resultaría burlados, a menos que el Derecho presumiese la existencia de un acto contra el que accionar. Por eso se puede decir que esta doctrina es un 13
subproducto del carácter revisor de la jurisdicción contencioso−administrativa. La atribución de un valor negativo al silencio no tenía sentido cuando se postulaba el ejercicio de una situación de poder de que ya era titular el peticionario. De esta forma se abre paso la idea de atribuirle, excepcionalmente, un valor positivo, con el objeto de acelerar la acción administrativa, cuando ello no comporta la transferencia al solicitante de facultades o derechos propios de la Administración. La falta de resolución administrativa expresa en plazo (Ley 1958) imponía su interpretación como una desestimación de lo solicitado por el particular, esto es, la regla del silencio administrativo negativo, que aún cuando deja abierta la vía de los recursos precedentes, no evitaba una posible resolución administrativa fuera de plazo, siempre posible. Con la LPC se intentó dar un cambio a esta situación, para favorecer a los ciudadanos, estableciendo el carácter positivo del silencio administrativo. La Ley 4/1999 introdujo en la LPC algunas previsiones dirigidas a regular el silencio administrativo. En resumen: El fundamento de la presunción de existencia de un acto ante el silencio de la Administración no se encuentra ya en el carácter revisor de la jurisdicción contencioso−administrativa o en la preexistencia de los derechos o intereses que pretende ejercitar el peticionario, sino en la necesidad de velar por el cumplimiento por la Administración de la obligación de resolver los procedimientos dentro del plazo establecido. Por otro lado, hoy la regla es atribuirle un valor positivo al silencio de la Administración. Así que la doctrina del silencio se instrumenta en beneficio de los interesados, por lo que nunca podrá ser invocada en contra de los mismos por la Administración. 4.1.4 Naturaleza El Ordenamiento jurídico, en ocasiones, ante el incumplimiento por la Administración de su obligación de resolver los procedimientos en el plazo establecido presupone la existencia de un acto. Nos encontramos, pues: − Ante un verdadero acto administrativo, «que posee la misma trascendencia jurídica que los actos expresos mediante los que normalmente se pronuncia la Administración». − Pero acto presunto. Por lo que está cerrada la puerta a toda labor interpretativa acerca del valor que quepa atribuir a la conducta de la Administración. Dicho valor será siempre el que disponga el Derecho positivo. 4.1.5 Clases a) Silencio positivo Es un acto presunto, por el que la Administración Pública accede a la solicitud de un interesado al no haberla resuelto de forma expresa en el plazo establecido. Tiene, en consecuencia, la consideración de verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento administrativo en que se produce, y es irrevocable, salvo que la Administración pueda revisarlo de oficio si está sometido en un vicio de nulidad de pleno derecho. En este sentido, para conciliar el silencio administrativo con el deber de resolver que tienen la Administración, tras producirse el silencio positivo, cualquier resolución expresa posterior (llamada también resolución tardía), sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo. Para evitar los peligros de obtener por silencio administrativo facultades o derechos contrarios al 14
Ordenamiento jurídico, el Art. 62.1.f LPC prevé la nulidad de pleno derecho para «los actos expresos o presuntos contrarios al Ordenamiento jurídico por los que se adquiere facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición». La LPC establece que el silencio será positivo como regla general en todos los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. También lo será la resolución del recurso de alzada cuando se haya interpuesto contra la desestimación por silencio de una solicitud presentada en su día por el recurrente. Y por último también tiene carácter positivo el silencio que se produzca en los casos de solicitud en vía de recurso de la suspensión de los efectos del acto recurrido, transcurridos treinta días desde la presentación de dicha solicitud, que normalmente se contiene en el propio escrito del recurso. El acto presunto puede ser calificado, además, anulable. Respecto al mismo, la Administración, como ya mencioné con anterioridad, podrá ejercitar sus poderes de revisión de oficio y de suspensión. Por lo que queda, el acto presunto incide sobre la esfera del particular; la Administración, por su parte, cuenta con el título jurídico que la habilita para la ejecución de su contenido, que éste corresponde exactamente con lo solicitado por el interesado. b) Silencio negativo Será negativo en los casos: −En los procedimientos iniciados a solicitud del particular, el silencio desestimatorio producirá los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso−administrativo. −En los procedimientos en vía de recurso, esto es en los de impugnación de actos y disposiciones, el silencio es también negativo, puesto que ya ha habido una toma de posición expresa sobre el asunto de la Administración que el recurso interpuesto trata de modificar. −El silencio es también negativo en los procedimientos iniciados de oficio de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, por lo que los interesados que hubieran comprendido en el procedimiento, podrá también entender desestimadas sus pretensiones. En estos procedimientos del tipo sancionador, la falta de resolución expresa en plazo produce la caducidad del procedimiento. El acto negativo no tiene la consideración de acto presunto. Es tan solo una ficción legal por la que el procedimiento se considera finalizado a los solos efectos de que si el interesado lo considera conveniente entienda desestimada su solicitud y pueda interponer el recurso procedente. A pesar de los efectos desestimatorios del silencio negativo, la Administración puede dictar una resolución posterior expresa de actos estimatorios, que no sólo es conveniente para el interesado, sino que evita la interposición de recursos inútiles o su desistimiento si se hubiesen interpuesto, con la consecuencia de aliviar la carga de los Tribunales de Justicia. El único problema que plantea es la determinación de hasta cuándo es posible al interesado hacer uso de la facultad de interponer el recurso que proceda contra la desestimación producida por silencio administrativo negativo, puesto que tampoco parece conveniente dejar indefinidamente abierta la posibilidad de recurrir el silencio negativo, por lo que el legislador tradicional ha fijado un plazo. Plazo que se computará a partir del momento en que éste se haya producido según la normativa reguladora del procedimiento correspondiente. Si se trata de un procedimiento de resolución de un recurso de alzada el plazo para entender producido el silencio negativo será de tres meses y si se trata de la resolución de un recurso potestativo de reposición el plazo será de un mes. 4.1.6 Requisitos 15
En un principio la LPC estableció como requisito para que se produjese el silencio una certificación de los actos presuntos (de la existencia del acto presunto). De esta forma, hasta que no se otorgaba la certificación o transcurrían veinte días desde que fuese solicitada el acto presunto carecía de todo valor. Pero con la reforma introducida por la Ley 4/1999 esta certificación se ha convertido en potestativa. Hoy esta certificación (que se debe emitir en el plazo máximo de quince días) es un medio de prueba entre otros posibles. Así, el silencio se puede hacer valer tanto frente a la Administración como frente a terceras personas por cualquier medio de prueba admitido en derecho. Esta nueva regulación no fija un contenido concreto a la certificación. 4.1.7 Efectos a) Los actos administrativos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido. b) En cuanto a la Administración en particular, la existencia del acto presunto no le libera de la obligación de resolver el procedimiento, ni siquiera aunque se hubiera solicitado y obtenido el certificado de existencia del acto. En relación con la distinta trascendencia, alcance y función del acto presunto estimatorio y desestimatorio, se establece la siguiente distinción: 1º En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo. Lo que constituye una clara consecuencia de la norma según la cual la estimación por silencio administrativo tiene, a todos los efectos, la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. 2º En cambio, en los casos de desestimación por silencio administrativo, como ésta tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso pertinente, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio. 27
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