Source: http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/es20070703_2bve000207.html
Timestamp: 2016-08-27 16:51:36+00:00

Document:
Urteil vom 03. Juli 2007 - 2 BvE 2/07
L e i t s a t z zum Urteil des Zweiten Senats vom 3. Juli
2007 - 2 BvE 2/07 - Die Beteiligung an dem erweiterten ISAF-Mandat
aufgrund des Bundestagsbeschlusses vom 9. März 2007
verletzt nicht die Rechte des Deutschen Bundestages aus
Artikel 59 Absatz 2 Satz 1 des
Grundgesetzes. - 2 BvE 2/07 - BUNDESVERFASSUNGSGERICHT Verkündet am 3. Juli 2007 Herr Regierungsangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle Im Namen des Volkes In dem Organstreitverfahren über die Anträge festzustellen, 1. dass die Bundesregierung die Rechte des
Deutschen Bundestages aus Artikel 59 Absatz 2
Grundgesetz dadurch verletzt hat, dass sie sich an der
konsensualen Fortentwicklung des Nordatlantik-Vertrags
von 1955 beteiligt hat, die gegen wesentliche
Strukturentscheidungen des Vertrags verstößt, und sich
dadurch außerhalb des durch das Zustimmungsgesetz
abgesteckten Ermächtigungsrahmens stellt, 2. dass die Bundesregierung durch
Beteiligung an dem erweiterten ISAF-Mandat im Sinne des
Beschlusses des Deutschen Bundestages vom 9. März
2007 die Rechte des Deutschen Bundestages aus
Artikel 59 Absatz 2 Grundgesetz verletzt
hat, Antragstellerin: Fraktion der PDS/Die Linke im Deutschen
Bundestag, vertreten durch die Fraktionsvorsitzenden Gregor Gysi und
Oskar Lafontaine, Deutscher Bundestag, Platz der Republik 1, 11011
Berlin - Bevollmächtigte:
Rechtsanwälte Wolfgang Kaleck und Sönke Hilbrans, in Sozietät Rechtsanwälte Hummel, Kaleck, Immanuelkirchstraße 3-4, 10405 Berlin -
Antragsgegnerin: Bundesregierung, vertreten durch die Bundeskanzlerin Dr. Angela
Merkel, Bundeskanzleramt, Willy-Brandt-Straße 1, 10557
Prof. Dr. Georg Nolte, Wissenschaftskolleg zu Berlin, Wallotstraße 19, 14193 Berlin -
hat das Bundesverfassungsgericht
und Richter Vizepräsident Hassemer, Broß, Osterloh, Di Fabio, Mellinghoff, Lübbe-Wolff, Gerhardt, Landau aufgrund der mündlichen Verhandlung vom
18. April 2007 durch Urteil für Recht erkannt: Die Anträge werden zurückgewiesen. Gründe: A. 1 Die Anträge im Organstreitverfahren betreffen
die Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte an dem
Einsatz einer Internationalen Sicherheitsunterstützungstruppe
in Afghanistan. Die Antragstellerin rügt, die Antragsgegnerin
habe an einer Fortentwicklung des NATO-Vertrags über dessen
gesetzlichen Ermächtigungsrahmen hinaus mitgewirkt und
dadurch Rechte des Deutschen Bundestages aus Art. 59
Abs. 2 GG verletzt. I. 2 1. a) Nach dem Sturz des Taliban-Regimes
einigten sich die größten ethnischen Gruppen Afghanistans im
November und Dezember 2001 in der "Petersberger Konferenz"
auf das "Übereinkommen über vorläufige Regelungen in
Afghanistan bis zur Wiederherstellung dauerhafter staatlicher
Institutionen" vom 5. Dezember 2001, die so genannte
"Bonner Vereinbarung". Darin ersuchten die Teilnehmer der
Konferenz den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, die
baldige Entsendung einer Truppe im Rahmen eines Mandats der
Vereinten Nationen in Erwägung zu ziehen; diese Truppe werde
dazu beitragen, die Sicherheit in Kabul und den umgebenden
Gebieten zu gewährleisten, und könne gegebenenfalls nach und
nach auch in anderen Städten und weiteren Gebieten eingesetzt
werden. Am 20. Dezember 2001 genehmigte der Sicherheitsrat
mit der Resolution 1386 (2001) die Einrichtung einer
Internationalen Sicherheitsbeistandstruppe (International
Security Assistance Force – ISAF), um die afghanische
Interimsverwaltung bei der Aufrechterhaltung der Sicherheit
in Kabul und Umgebung zu unterstützen. Der Sicherheitsrat
verlängerte im Folgenden diese Genehmigung, zuletzt mit der
Resolution 1707 (2006) vom 12. September 2006 um ein
weiteres Jahr bis zum 13. Oktober 2007. 3 b) Die Bundesregierung beantragte am 21.
Dezember 2001 die Zustimmung des Deutschen Bundestages zur
Beteiligung deutscher Streitkräfte an dem Einsatz einer
Internationalen Sicherheitsunterstützungstruppe in
Afghanistan, die dieser am 22. Dezember 2001 erteilte.
Zur Begründung ihres Antrags führte die Bundesregierung unter
anderem aus, dass die Beteiligung bewaffneter deutscher
Streitkräfte an der Internationalen
Sicherheitsunterstützungstruppe ein wesentlicher Beitrag
Deutschlands zur Implementierung des auf dem Petersberg in
Gang gesetzten nationalen Versöhnungsprozesses in Afghanistan
sei. Die völkerrechtliche Grundlage hierfür finde sich in der
Bonner Vereinbarung und den Resolutionen des Sicherheitsrats
zu Afghanistan. In verfassungsrechtlicher Hinsicht handelten
die deutschen Streitkräfte bei ihrer Beteiligung an der
Sicherheitsunterstützungstruppe in Umsetzung der Resolution
1386 (2001) des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen im
Rahmen und nach den Regeln eines Systems gegenseitiger
kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24 Abs. 2
GG. Der zunächst auf ein halbes Jahr befristete Einsatz wurde
im Folgenden aufgrund entsprechender Anträge der
Bundesregierung verlängert, zuletzt bis zum 13. Oktober
2007. Status und Rechte der Internationalen
Sicherheitsunterstützungstruppe richten sich nach den
zwischen der NATO und der Regierung von Afghanistan
getroffenen Vereinbarungen. 4 2. a) Im August 2003 übernahm die NATO die
Führung des ISAF-Einsatzes. Das zunächst auf das Gebiet
Kabuls und seiner Umgebung beschränkte ISAF-Mandat wurde mit
der Resolution 1510 (2003) des Sicherheitsrats der Vereinten
Nationen vom 13. Oktober 2003 auf das gesamte Gebiet
Afghanistans ausgeweitet. Im Juni 2004 beschloss die NATO auf
ihrem Gipfeltreffen in Istanbul, das erweiterte Mandat
wahrzunehmen. Dies betraf bis Mitte 2006 zunächst den Norden
und Westen des Landes; sodann übernahm ISAF am 31. Juli
2006 auch die Verantwortung für die Südregion sowie am 5.
Oktober 2006 für die Ostregion Afghanistans. In diesen
Landesteilen mit schwieriger Sicherheitslage waren zuvor
allein die Vereinigten Staaten von Amerika und sie
unterstützende weitere Staaten im Rahmen der Operation
Enduring Freedom tätig. Diese Operation zur - auch
militärischen - Bekämpfung des Terrorismus, mit der die
Vereinigten Staaten von Amerika auf die Terroranschläge vom
11. September 2001 antworten, hatte im Oktober 2001 mit
einer militärischen Offensive gegen das afghanische
Taliban-Regime begonnen. 5 b) Aufgrund der Ausweitung von ISAF
überschneidet sich nunmehr dessen Einsatzgebiet mit dem der
Operation Enduring Freedom. Der ISAF-Operationsplan sieht
"eine restriktive Übermittlung von Aufklärungsergebnissen" an
die Operation Enduring Freedom vor, "wenn dies zur
erfolgreichen Durchführung der ISAF-Operation oder für die
Sicherheit von ISAF-Kräften erforderlich ist" (BTDrucks
16/4298, S. 3). Bei der Mandatierung der ISAF-Mission
auf der Grundlage von Kapitel VII der Satzung der Vereinten
Nationen hat der Sicherheitsrat ISAF immer wieder zur
Kooperation mit der Operation Enduring Freedom aufgefordert
(s. etwa die Resolutionen 1510 <2003> vom
13. Oktober 2003 und 1707 <2006> vom 12. September
2006) und überdies die engere Zusammenarbeit der Operationen
im Zuge der Ausweitung der ISAF-Mission ausdrücklich begrüßt
(s. die Resolution 1659 <2006> vom 15. Februar
2006). 6 c) Auf dem NATO-Gipfel in Riga am 28./29.
November 2006 gaben die Staats- und Regierungschefs der
NATO-Mitgliedstaaten eine Erklärung über die zukünftigen
Herausforderungen der NATO ab und verabschiedeten eine
"Comprehensive Political Guidance", die einen Rahmen für die
zukünftige Ausrichtung des Verteidigungsbündnisses vor dem
Hintergrund sich wandelnder Bedrohungslagen setzen soll.
Darin werden im allgemeinen Zusammenhang etwa Fragen der
Kooperation zwischen Sicherheitsorganisationen sowie des Aus-
und Umbaus militärischer Fähigkeiten angesprochen; daneben
geht es um die politische Bewertung und zukünftige
Ausrichtung der gegenwärtigen NATO-Einsätze, wobei der als
"Schlüsselpriorität" (Ziff. 5 der Gipfelerklärung)
bezeichnete ISAF-Einsatz in Afghanistan breiten Raum
einnimmt. 7 3. a) Am 8. Februar 2007 beantragte die
Bundesregierung die Zustimmung des Deutschen Bundestages zu
einer erweiterten deutschen Beteiligung an der NATO-geführten
Afghanistan mit Fähigkeiten zur Aufklärung und Überwachung in
der Luft. Zur Begründung heißt es unter anderem, bereits die
am 28. September 2006 beschlossene Verlängerung des Mandats
für die Fortsetzung der deutschen Beteiligung an ISAF habe
unter der Erwartung der Ausweitung des Einsatzes von ISAF auf
ganz Afghanistan gestanden, die am 5. Oktober 2006 mit
der Übernahme der Verantwortung für die Ostregion vollzogen
worden sei. Damit stelle sich die NATO neuen
Herausforderungen, insbesondere einer angespannteren
Sicherheitslage. Notwendig sei daher aus Sicht der NATO auch
die Fähigkeit zur Aufklärung aus der Luft. Der Aufklärung im
gesamten Verantwortungsbereich von ISAF komme eine hohe
Bedeutung zu. Der Antrag der Bundesregierung solle es
ermöglichen, diese Fähigkeiten in Ergänzung des bereits
bestehenden deutschen Beitrags zu ISAF bereitzustellen. Für
die Aufklärung und Überwachung aus der Luft seien
Aufklärungsflugzeuge vom Typ "Tornado RECCE" vorgesehen, die
über die Fähigkeit zur abbildenden Aufklärung am Tag und in
der Nacht verfügten. Diese Aufklärungsflugzeuge seien mit
Eigen- und Selbstschutzeinrichtungen ausgestattet; sie
sollten nicht zur Luftnahunterstützung bei Kampfaktionen
("Close Air Support") eingesetzt werden
(BTDrucks 16/4298, S. 3). 8 b) Der Deutsche Bundestag stimmte diesem
Antrag der Bundesregierung am 9. März 2007 zu. Ab dem
2. April 2007 wurden die Aufklärungsflugzeuge nach
Afghanistan verlegt und am 9. April 2007 dem
NATO-Kommando unterstellt. Die Aufklärungsflüge haben am
15. April 2007 begonnen. II. 9 Die Antragstellerin hat am 20. März 2007
die im Rubrum wiedergegebenen Anträge im Organstreitverfahren
gestellt; den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung
zur Aussetzung des Vollzugs der Truppenentsendung nach
Afghanistan hat der Senat mit Beschluss vom 29. März
2007 abgelehnt. 10 Zur Begründung ihrer Anträge im
Organstreitverfahren trägt die Antragstellerin vor: 11 1. Die Anträge seien zulässig. Als Fraktion
des Deutschen Bundestages sei die Antragstellerin nach
§ 63 BVerfGG im Organstreitverfahren parteifähig und
könne im eigenen Namen Rechte geltend machen, die dem
Bundestag gegenüber der Bundesregierung zustünden. Die
Antragsbefugnis ergebe sich daraus, dass die Antragstellerin
eine Verletzung der Rechte des Bundestages aus Art. 59
Abs. 2 Satz 1 GG dadurch geltend mache, dass die
Antragsgegnerin den NATO-Vertrag über die durch das
Integrationsprogramm des Vertrags gesetzten Grenzen hinaus
fortentwickelt habe, ohne den Bundestag erneut durch die
Einleitung eines förmlichen Gesetzgebungsverfahrens zu
beteiligen. Die Antragsfrist nach § 64 Abs. 3
BVerfGG sei gewahrt; denn die mit dem Antrag zu 1. gerügte
Mitwirkung der Antragsgegnerin an der Fortentwicklung des
NATO-Vertrags sei ein Prozess, der spätestens mit dem neuen
Strategischen Konzept der NATO von 1999 eingesetzt habe und
sich bis heute fortsetze, was sich insbesondere in den
Erklärungen anlässlich des NATO-Gipfels von Riga vom November
2006 zeige. Die Antragstellerin behauptet im Hinblick auf die
Beteiligung des Bundestages insoweit ein fortgesetztes
verfassungswidriges Unterlassen, das durch konkrete
Mitwirkungshandlungen an der Fortentwicklung des
NATO-Vertrags immer wieder erneut rügefähig werde. 12 2. Die Anträge seien auch begründet. Das
Mitwirkungsrecht des Bundestages gemäß Art. 59
Abs. 2 GG sei verletzt, weil die Bundesregierung an
einer Fortentwicklung des NATO-Vertrags mitgewirkt habe, die
die Grenzen des durch das Zustimmungsgesetz abgesteckten
Integrationsprogramms überschreite. 13 a) Das ergebe sich zum einen daraus, dass die
NATO sich mit ihrer Führung der ISAF-Mission an einem
militärischen Einsatz beteilige, der keinen Bezug mehr zur
Sicherheit im euro-atlantischen Raum aufweise, auf die der
NATO-Vertrag, auch in seiner Fortentwicklung bis hin zum
neuen Strategischen Konzept der NATO von 1999, abstelle. Die
von der Bundesregierung mitzuverantwortende Änderung des
NATO-Vertrags manifestiere sich in zahlreichen
rechtsverbindlichen Dokumenten und beinhalte eine Reihe von
Maßnahmen, die zu einem fundamentalen Bedeutungswandel
maßgeblicher Strukturentscheidungen des NATO-Vertrags
führten. So sei der Erklärung der NATO-Mitgliedstaaten
anlässlich des NATO-Gipfels in Riga vom 28./29. November
2006 eine Neuausrichtung des Bündnisses im Sinne eines
"globalen Sicherheitsdienstleisters" zu entnehmen. Das
Bundesverfassungsgericht habe noch in seinem Urteil zum neuen
Strategischen Konzept der NATO von 1999 ( BVerfGE 104, 151 ) den Bezug militärischer
Sicherheitsmaßnahmen zur euro-atlantischen Region als ein
maßgebliches Element des vertraglichen Integrationsprogramms
angesehen, über das hinaus der NATO-Vertrag nicht ohne
förmliche Vertragsänderung fortentwickelt werden dürfe. Dies
geschehe aber, wenn die NATO weltweit Krisenreaktionseinsätze
durchführe, die, wie die ISAF-Mission in Afghanistan, zum
euro-atlantischen Raum keinerlei unmittelbaren Bezug mehr
hätten. ISAF sei der erste Kampfeinsatz der NATO "out of
area" und diene nicht speziell der euro-atlantischen, sondern
der afghanischen Sicherheit. Deshalb sei der Deutsche
Bundestag in seinem Recht aus Art. 59 Abs. 2 GG
verletzt. 14 Überdies sieht die Antragstellerin eine
Fortentwicklung des NATO-Vertrags über das vertragliche
Integrationsprogramm hinaus darin, dass Mitgliedstaaten der
NATO, allen voran die Vereinigten Staaten von Amerika, in der
jüngeren Vergangenheit etwa mit dem Irak-Krieg zahlreiche
Maßnahmen getroffen hätten, die mit dem geltenden Völkerrecht
unvereinbar seien. Dadurch versuchten sie, einen Wandel des
Völkerrechts, auch des NATO-Vertrags, anzustoßen, dem sich
die Antragsgegnerin nicht hinreichend entgegengestellt
habe. 15 b) Zum anderen sei das Integrationsprogramm
dadurch überschritten, dass die Bundesrepublik Deutschland
sich mit ihrer Teilnahme an der erweiterten ISAF-Mission an
einem Einsatz beteilige, der in Afghanistan parallel zu und
in vielfältiger Verbindung mit der Operation Enduring Freedom
stattfinde. Diese Kooperation führe dazu, dass den
NATO-Staaten die Völkerrechtswidrigkeit dieser Operation
zuzurechnen sei. Völkerrechtlich könne die Anwendung
militärischer Gewalt im Rahmen des Anti-Terror-Kampfes der
Operation Enduring Freedom in Afghanistan nur gerechtfertigt
sein, wenn entweder ein Mandat des UN-Sicherheitsrats nach
Kapitel VII der Satzung der Vereinten Nationen vorliege oder
der Einsatz als kollektive Selbstverteidigung im Sinne von
Art. 51 der Satzung der Vereinten Nationen einzuordnen
sei; beides sei jedoch nicht der Fall. Im Übrigen sei die
afghanische Regierung zwar dem Grunde nach mit der
fortdauernden Gewaltanwendung durch die Operation Enduring
Freedom, nicht aber mit den konkreten Maßnahmen im
Einzelfall, die wiederholt gegen das humanitäre Völkerrecht
verstoßen hätten, einverstanden. Durch die dadurch ausgelöste
Völkerrechtswidrigkeit der ISAF-Mission werde das
Integrationsprogramm des NATO-Vertrags überschritten, da
dieses Bündnis nach Art. 24 Abs. 2 GG strikt der
Friedenswahrung verpflichtet bleiben müsse. Auch insoweit sei
daher das Beteiligungsrecht des Deutschen Bundestages nach
Art. 59 Abs. 2 GG verletzt. III. 16 Die Antragsgegnerin hält die Anträge für
unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet. 17 1. a) Der Antrag zu 1. sei unzulässig, da
insoweit die Antragsfrist nach § 64 Abs. 3 BVerfGG
nicht eingehalten worden sei. Die Antragstellerin stütze ihre
Argumentation auf einen Prozess, der "spätestens" mit dem
neuen Strategischen Konzept der NATO von 1999 begonnen habe.
Diese Behauptung einer "schleichenden" Entwicklung könne aber
nicht dazu führen, dass die Antragsfrist im
Organstreitverfahren umgangen werde. Überdies sei der Antrag
so unbestimmt formuliert, dass er keinen konkreten
Antragsgegenstand erkennen lasse. 18 b) Ihr Vorbringen zur Zulässigkeit hat die
Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung ergänzt: Der
Antrag zu 2. sei ebenfalls bereits aus Fristgründen
unzulässig, weil die Entsendung der
Tornado-Aufklärungsflugzeuge nur einen unselbständigen
Umsetzungsakt darstelle, während die eigentlich relevante
deutsche Beteiligung an der ISAF-Mission und deren
Kooperation mit der Operation Enduring Freedom bereits seit
Jahren erfolgten. 19 Überdies berühre der von der Antragstellerin
geltend gemachte Verstoß der NATO gegen das Friedensgebot
keine Rechte des Bundestages und sei daher im
Organstreitverfahren nicht rügefähig. 20 2. Die Anträge seien jedenfalls unbegründet;
die Antragsgegnerin habe Rechte des Bundestages aus
Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG nicht verletzt. Weder
liege eine Überschreitung des Integrationsprogramms des
NATO-Vertrags unter Mitwirkung der Antragsgegnerin vor noch
werde die durch Art. 24 Abs. 2 GG festgelegte
Zweckbestimmung der NATO zur Friedenswahrung verlassen. 21 a) Dieser Organstreit werfe im Wesentlichen
die gleichen Fragen auf wie das von der Antragstellerin
seinerzeit angestrengte Verfahren gegen das neue Strategische
Konzept der NATO von 1999. Bereits in diesem Verfahren habe
das Bundesverfassungsgericht in der Möglichkeit von
Krisenreaktionseinsätzen außerhalb des Bündnisgebiets keine
Fortentwicklung des NATO-Vertrags über die Grenzen des
Integrationsprogramms hinaus erkannt; einen solchen
Krisenreaktionseinsatz stelle die ISAF-Mission dar. Insofern
sei der Bezug eines Einsatzes zur euro-atlantischen
Sicherheit nicht strikt territorial zu verstehen. 22 Die Gipfelerklärung von Riga und die
"Comprehensive Political Guidance" vom 29. November 2006
belegten das Gegenteil dessen, was die Antragstellerin diesen
Dokumenten entnehme. Denn in der Gipfelerklärung werde die
bereits 1999 getroffene Feststellung einer sich
fortentwickelnden Sicherheitslage lediglich bekräftigt. Die
"Comprehensive Political Guidance" halte fest, dass es sich
bei der Instabilität gescheiterter Staaten und bei regionalen
Krisen und Konflikten um wesentliche Risiken und
Herausforderungen der NATO in der Zukunft handle. Insoweit
würden durch die Gipfelerklärungen von Riga weder neue
völkerrechtliche Bindungen der NATO-Mitgliedstaaten begründet
noch komme den Ausführungen zum ISAF-Einsatz eine
nachträgliche Legitimationsfunktion zu. Die Erklärungen
könnten auch nicht als Anhaltspunkt für eine
Vertragsfortbildung oder -änderung herangezogen werden, denn
hierfür seien stets ein entsprechender Wille der
Vertragsparteien und eine konkrete Rechtsbehauptung
erforderlich, woran es hier fehle. 23 Schließlich sei nicht erkennbar, in welchem
Zusammenhang die von der Antragstellerin angegriffene
Tornado-Entsendung mit dem Irak-Krieg und weiteren Maßnahmen
der Vereinigten Staaten von Amerika stehe; denn all diese
Handlungen spielten sich, so die Vorwürfe überhaupt zuträfen,
jedenfalls außerhalb des NATO-Kontextes ab, sodass sie für
eine Wandlung des NATO-Vertrags von vornherein nicht
herangezogen werden könnten. 24 b) Soweit die Antragstellerin geltend mache,
die Bundesregierung nehme an einer Umwandlung des
NATO-Systems teil, das nicht mehr der Friedenswahrung diene
oder Angriffskriege vorbereite, verkenne sie, dass sich der
ISAF-Einsatz auf ein Mandat des Sicherheitsrats der Vereinten
Nationen stütze, zuletzt auf dessen Resolution 1707 (2006)
vom 12. September 2006; darin habe der Sicherheitsrat
ISAF auch ausdrücklich aufgefordert, mit der Operation
Enduring Freedom zusammenzuwirken. Überdies arbeite die
afghanische Regierung mit beiden Missionen eng zusammen und
habe zu keiner Zeit eine Beendigung der Einsätze
gefordert. 25 Wenn die Antragstellerin die
Völkerrechtskonformität der Operation Enduring Freedom in
Zweifel ziehe, sei daran zu erinnern, dass der Sicherheitsrat
der Vereinten Nationen in seiner Resolution 1368 (2001) vom
12. September 2001 das Recht der Vereinigten Staaten von
Amerika zur individuellen und kollektiven Selbstverteidigung
ausdrücklich anerkannt und diese Resolution immer wieder
bekräftigt habe, auch in der Resolution 1707 (2006) vom 12.
September 2006 zum jüngsten ISAF-Mandat. 26 Auch unabhängig davon, wie einzelne Aspekte
der Durchführung der Operation Enduring Freedom
völkerrechtlich zu beurteilen seien, komme eine generelle
wechselseitige Zurechnung etwaiger völkerrechtswidriger Akte
zwischen ISAF und der Operation Enduring Freedom schon vor
dem Hintergrund der Mandatierung der Kooperation dieser
Missionen durch den UN-Sicherheitsrat nicht in Betracht; auch
jenseits dieser Mandatierung fehle es völkerrechtlich an
einer Grundlage für die von der Antragstellerin geltend
gemachte wechselseitige "Verantwortungszurechnung". Damit
stehe ISAF mit dem Völkerrecht in Einklang, sodass auch eine
Verletzung des Bundestages in seinem Recht aus Art. 59
Abs. 2 Satz 1 GG wegen eines Verstoßes der NATO
gegen das Gebot der Friedenswahrung zu verneinen sei. IV. 27 Der Deutsche Bundestag hat sich zum Verfahren
nicht geäußert. V. 28 In der mündlichen Verhandlung haben die
Beteiligten ihr schriftsätzliches Vorbringen vertieft und
ergänzt. Zu den Einzelheiten des Zusammenwirkens von ISAF mit
der Operation Enduring Freedom sowie zu Fragen der
Anforderung und Weitergabe von Aufklärungsergebnissen durch
die deutschen Tornado-Aufklärungsflugzeuge ist der
Generalinspekteur der Bundeswehr, General Wolfgang
Schneiderhan, gehört worden. B. 29 Die Anträge sind nach Maßgabe der folgenden
Ausführungen zulässig. I. 30 Die Antragstellerin ist als Fraktion des
Deutschen Bundestages im Organstreitverfahren gemäß
§§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG parteifähig. Sie
kann im eigenen Namen Rechte geltend machen, die dem
Bundestag gegenüber der Bundesregierung zustehen ( BVerfGE 1, 351 <359>; 2, 143
<165>; 104, 151 <193> ; stRspr). Die Bundesregierung,
gegen die sich die Anträge richten, ist gemäß § 63
BVerfGG möglicher Antragsgegner. II. 31 Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Sie hat
hinreichend dargelegt, dass der Deutsche Bundestag durch die
angegriffenen Maßnahmen in Rechten verletzt sein könnte, die
ihm durch das Grundgesetz übertragen worden sind (§ 64
Abs. 1 BVerfGG). Das gilt sowohl hinsichtlich der Rüge,
der NATO-Vertrag sei unter Beteiligung der Bundesregierung
über sein Integrationsprogramm hinaus fortgebildet worden,
sodass Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG verletzt sei,
als auch hinsichtlich der Rüge, die Bundesregierung habe sich
an einer Fortentwicklung der NATO dergestalt beteiligt, dass
diese nicht mehr der Friedenswahrung diene (Art. 59
Abs. 2 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 24
Abs. 2 GG). Beide Rügen sind im Organstreitverfahren
statthaft und hier schlüssig vorgetragen. 32 1. Allerdings bedürfen die von der
Antragstellerin gestellten Anträge der Auslegung, um den nach
§ 64 Abs. 1 BVerfGG erforderlichen konkreten
Angriffsgegenstand, eine Maßnahme oder Unterlassung der
Antragsgegnerin, zu ermitteln (vgl. BVerfGE 68, 1 <68 f.>
). 33 a) Der Gegenstand des Antrags zu 1., mit dem
die Antragstellerin eine konsensuale Fortentwicklung des
Nordatlantik-Vertrags vom 4. April 1949 ( BGBl 1955 II S. 289 ) unter Mitwirkung der
Antragsgegnerin geltend macht, ist nicht hinreichend benannt;
das ihm zugrunde liegende Feststellungsziel kann lediglich
teilweise im Rahmen des Antrags zu 2. berücksichtigt
werden. 34 Im Rahmen des Antrags zu 1. spricht die
Antragstellerin von einer Fortentwicklung des NATO-Vertrags,
die sich in zahlreichen rechtsverbindlichen Dokumenten
manifestiere und eine Reihe von Maßnahmen beinhalte, die zu
einem fundamentalen Bedeutungswandel maßgeblicher
Strukturentscheidungen des NATO-Vertrags geführt hätten. Die
Antragstellerin identifiziert allerdings kaum konkrete
Maßnahmen, aus denen sich der Wandel oder die inhaltliche
Fortentwicklung des NATO-Vertrags ergeben könnten, und sie
setzt sich mit Inhalt und Wirkungen möglicher Schritte auch
nicht näher auseinander. Angeführt werden der Beschluss des
NATO-Rats zur Änderung des ISAF-Organisationsplans und der
Einsatzregeln vom Dezember 2005, die Erklärung der Staats-
und Regierungschefs anlässlich des NATO-Gipfels von Riga vom
28./29. November 2006 sowie die zeitgleich verabschiedete
"Comprehensive Political Guidance" und schließlich die
Überstellung der Tornado-Aufklärungsflugzeuge nach
Afghanistan unter das Kommando der NATO. 35 Zudem ergibt sich aus dem Vortrag der
Antragstellerin, dass sie einen Wandel der NATO hin zu einem
"globalen Sicherheitsdienstleister" auch und vor allem an der
NATO-geführten ISAF-Mission in Afghanistan selbst festmacht,
es ihr also nicht zuletzt um die grundlegenden, unter
Beteiligung der Bundesregierung getroffenen Entscheidungen im
NATO-Rahmen zur Übernahme der Führung der ISAF-Mission im
Jahr 2003 und später zur Ausweitung des Einsatzes im Jahr
2004 geht. 36 Die Beteiligung der Antragsgegnerin an den
letztgenannten Beschlüssen scheidet hier indes als
Prüfungsgegenstand aus. Diesen Antragsgegenständen steht
schon die Antragsfrist des § 64 Abs. 3 BVerfGG
entgegen, da die Maßnahmen der NATO, die ISAF allgemein
betreffen, sowie die Änderung des Operationsplans mit Blick
auf die Ausweitung der ISAF-Mission auf das gesamte Gebiet
Afghanistans deutlich länger als sechs Monate zurückliegen.
Gleiches gilt für das behauptete Unterlassen eines
rechtserheblichen Protests der Antragsgegnerin gegen den
Irak-Krieg 2003 und andere Maßnahmen der Vereinigten Staaten
von Amerika. 37 An dem Fristablauf kann auch der Verweis auf
ein fortdauerndes Unterlassen nichts ändern: Auch
rechtserhebliche Unterlassungen setzen die Frist des
§ 64 Abs. 3 BVerfGG in Gang, und zwar spätestens
dann, wenn sich der Antragsgegner erkennbar weigert, in der
ihm angesonnenen und nach dem verfassungsrechtlichen
Rechtsverhältnis gebotenen Weise tätig zu werden (vgl. BVerfGE 4, 250 <269>; 21, 312
<319>; 92, 80 <89> ). Gegen diese ab einem bestimmten
Zeitpunkt erkennbare konkrete Unterlassung muss sich der
Antrag im Organstreitverfahren unter Beachtung der
Fristbindung wenden, nicht erst gegen die nach Fristablauf
typischerweise noch fortdauernde allgemeine Unterlassung.
Soweit die Antragstellerin also dem Erfordernis der
Bezeichnung konkreter Angriffsgegenstände mit ihrem Antrag zu
1. überhaupt nachgekommen sein sollte, hat sie jedenfalls die
konkret bezeichneten Maßnahmen - mit Ausnahme der
Beteiligung der Antragsgegnerin an den Erklärungen im Rahmen
des NATO-Gipfels von Riga vom 28./29. November 2006 -
nicht fristgemäß angegriffen. 38 b) Mit ihrem Antrag zu 2. greift die
Antragstellerin, wie sich jedenfalls aus dem Zusammenhang
ergibt, den vorbehaltlich der Zustimmung des Deutschen
Bundestages getroffenen Beschluss der Bundesregierung vom 7.
Februar 2007 (s. BTDrucks 16/4298) über die Entsendung
von Tornado-Aufklärungsflugzeugen nach Afghanistan zur
Unterstützung der ISAF-Mission an, der wiederum als deutscher
Umsetzungsbeitrag der gemeinsamen Erklärung des Riga-Gipfels
verstanden werden kann. Darin liegt eine konkrete Maßnahme
der Antragsgegnerin, die nach § 64 Abs. 1 BVerfGG
möglicher Gegenstand des Organstreitverfahrens ist. Die
Überstellung der Aufklärungsflugzeuge kann auch als deutscher
Beitrag zur Konkretisierung der Erklärungen im Rahmen des
NATO-Gipfels von Riga vom 28./29. November 2006 verstanden
werden, sodass insoweit ein rügefähiger Gesamtzusammenhang
besteht. 39 2. a) Der Organstreit zielt auf die Auslegung
des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über die
Rechte und Pflichten von Verfassungsorganen (Art. 93
Abs. 1 Nr. 1 GG). Das Verfahren dient maßgeblich
der Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder
ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der
davon losgelösten Kontrolle der objektiven
Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns
(vgl. BVerfGE 68, 1
<69 ff.>; 104, 151 <193 f.> ); eine allgemeine Kontrolle außen-
oder verteidigungspolitischer Maßnahmen der Bundesregierung
eröffnet der Organstreit nicht. Im Verhältnis zwischen
Bundestag und Bundesregierung sind vor allem die
Gesetzgebungsbefugnisse und sonstigen Mitwirkungsrechte des
Bundestages rügefähig. Ein Eingriff in eine
Gesetzgebungskompetenz des Bundestages ist nicht nur bei
Anmaßung der Regelungskompetenz möglich, sondern auch bei
einem rechtserheblichen Handeln ohne gesetzliche
Ermächtigung, wenn diese von Verfassungs wegen erforderlich
ist. Das Parlament kann deshalb im Wege des Organstreits eine
Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit eines solchen
Handelns herbeiführen (vgl. BVerfGE 104, 151
<194 f.>). 40 b) Die Einordnung Deutschlands in ein System
gegenseitiger kollektiver Sicherheit bedarf nach Art. 24
Abs. 2 GG in Verbindung mit
Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG der Zustimmung
des Gesetzgebers. Dieser Gesetzesvorbehalt überträgt dem
Bundestag als Gesetzgebungsorgan ein Mitentscheidungsrecht im
Bereich der auswärtigen Angelegenheiten und begründet
insoweit ein Recht des Bundestages im Sinne von § 64
Abs. 1 BVerfGG (vgl. BVerfGE 90, 286 <351>; 104, 151
<194>; vgl. auch BVerfGE 68, 1 <84 f.>
). 41 aa) Das Gesetzgebungsrecht nach Art. 59
Abs. 2 Satz 1 GG schützt die Kompetenz des
Bundestages, über die durch völkerrechtlichen Vertrag
begründeten Rechte und Pflichten der Bundesrepublik
Deutschland mitzuentscheiden, sofern die politischen
Beziehungen des Bundes oder Gegenstände der
Bundesgesetzgebung betroffen sind. Die Vorschrift
gewährleistet die Legislativfunktion der gesetzgebenden
Körperschaften im Bereich der auswärtigen Gewalt, deren
Zustimmung in der Form des Vertragsgesetzes die
innerstaatliche Anwendung solcher Verträge sichert und das
Handeln der Regierung bei dem völkerrechtlichen Vollzug des
Vertrags deckt (vgl. BVerfGE 58,
1 <37>; 90, 286 <357>; 104, 151
<194>). 42 Die Zustimmung des Deutschen Bundestages zu
einem völkerrechtlichen Vertrag erschöpft sich nicht in einem
einmaligen Mitwirkungsakt anlässlich des Vertragsschlusses,
sie bedeutet vielmehr die dauerhafte Übernahme von
Verantwortung für das im Vertrag und im Zustimmungsgesetz
festgelegte politische Programm. Das Zustimmungsgesetz bildet
die Grundlage nicht nur für die Geltung und Anwendung des
Vertrags im innerstaatlichen Recht, sondern auch für das
rechtserhebliche Handeln der Bundesregierung im
völkerrechtlichen Verkehr im Rahmen und auf der Basis des
Vertrags (vgl. Wolfrum, Kontrolle der auswärtigen
Gewalt, in: VVDStRL 56 <1997>, S. 38
<54 f.>; Ress, Verfassungsrechtliche Auswirkungen
der Fortentwicklung völkerrechtlicher Verträge, in:
Festschrift für Zeidler, Bd. 2, 1987, S. 1775
<1779 f.>). Dies gilt insbesondere, wenn der
Vertrag entweder auf Integration oder auf die Einordnung in
ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit gerichtet
ist, wie dies Art. 24 Abs. 1 und 2 GG allgemein
sowie Art. 23 Abs. 1 GG für den besonders integrierten
Bereich der Europäischen Union vorsehen (vgl. BVerfGE 104, 151 <195> ). 43 Dabei sind das politische Handeln auf der
Grundlage des Vertrags und seine Konkretisierung, also die
konkrete Ausfüllung und Entwicklung des mit ihm
niedergelegten Programms, Aufgabe der Bundesregierung. Das
Grundgesetz hat der Regierung im Bereich auswärtiger Politik
einen weit bemessenen Spielraum zu eigenverantwortlicher
Aufgabenwahrnehmung überlassen. Sowohl die Rolle des
Parlaments als Gesetzgebungsorgan als auch diejenige der
rechtsprechenden Gewalt sind in diesem Bereich beschränkt, um
die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit
Deutschlands nicht in einer Weise einzuschränken, die auf
eine nicht funktionsgerechte Teilung der Staatsgewalt
hinausliefe (vgl. BVerfGE 68, 1
<87 f.>; 104, 151 <207> ). Die parlamentarische Zustimmung
zu einem völkerrechtlichen Vertrag ermächtigt daher zugleich
die Regierung, diesen Vertrag in den Formen des Völkerrechts
fortzuentwickeln, und das Vertragsgesetz enthält den
innerstaatlichen Anwendungsbefehl für die auf der Grundlage
des Vertrags gefassten völkerrechtlichen Beschlüsse (vgl. BVerfGE 104, 151 <209> ). 44 bb) Der Kompetenz der Bundesregierung, auch an
der Konkretisierung und Fortbildung der Vertragsgrundlage in
den Formen des Völkerrechts ohne weitere parlamentarische
Beteiligung teilzunehmen, sind allerdings
verfassungsrechtlich Grenzen gesetzt. Denn das nach Maßgabe
von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 24
Abs. 2 GG ergangene Zustimmungsgesetz zur Vertragsgrundlage
eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit legt das
Programm, vor allem den Zweck und den Anwendungsbereich
dieses Systems fest. Dieses Integrationsprogramm und die
damit einhergehende politische Bindung der Bundesrepublik
Deutschland werden von den Gesetzgebungskörperschaften
maßgeblich mitverantwortet. Mit der Zustimmung zu einem
Vertragsgesetz bestimmen Bundestag und Bundesrat den Umfang
der auf dem Vertrag beruhenden Bindungen der Bundesrepublik
Deutschland und tragen dafür fortdauernd die politische
Verantwortung gegenüber dem Bürger im Sinne von Art. 20
Abs. 2 GG. Wesentliche Abweichungen von der
Vertragsgrundlage oder die Identität des Vertrags betreffende
Änderungen sind deshalb von dem ursprünglichen
Zustimmungsgesetz nicht mehr gedeckt (vgl. BVerfGE 58, 1 <37>; 68, 1
<102>; 77, 170 <231>; 89, 155
<188>; 104, 151 <195> ). Betreibt die Bundesregierung die
Fortentwicklung eines Systems gegenseitiger kollektiver
Sicherheit jenseits der ihr erteilten Ermächtigung – ultra
vires –, wird der Bundestag in seinem Recht auf Teilhabe an
der auswärtigen Gewalt verletzt, weil er den Vertrag, wie er
sich dann in seiner tatsächlichen Handhabung durch die
Vertragsparteien darstellt, nicht mehr mitverantwortet (vgl. BVerfGE 104, 151 <209 f.> ). Strengt der Bundestag mit der
Behauptung einer wesentlichen Vertragsüberschreitung oder
-änderung ein Organstreitverfahren an, wird er daher zur
Durchsetzung seines ihm übertragenen Rechts, über die
völkervertraglichen Rechte und Pflichten des Bundes
mitzuentscheiden, tätig. 45 cc) Die Bundesregierung handelt allerdings
nicht schon dann außerhalb des vom Zustimmungsgesetz
gezogenen Ermächtigungsrahmens, wenn gegen einzelne
Bestimmungen des Vertrags verstoßen wird. Das
Bundesverfassungsgericht kann deshalb auf Antrag des
Bundestages einen Verfassungsverstoß nur dann feststellen,
wenn sich jenseits des weit bemessenen Gestaltungsspielraums
der Bundesregierung eine Überschreitung des vom
ursprünglichen Zustimmungsgesetz vorgezeichneten
Ermächtigungsrahmens nachweisen lässt, wenn also die
konsensuale Fortentwicklung eines Systems gegenseitiger
kollektiver Sicherheit gegen wesentliche
Strukturentscheidungen des Vertragswerks verstößt und damit
den Boden des dort festgelegten politischen Programms
verlässt (vgl. BVerfGE 104,
151 <210>). Das
Bundesverfassungsgericht prüft lediglich in diesem Umfang, ob
ein bestimmtes völkerrechtliches Handeln der Regierung durch
das Vertragsgesetz und dessen verfassungsrechtlichen Rahmen
gedeckt ist (vgl. BVerfGE 58, 1
<36 f.>; 68, 1 <102 f.>, 90, 286
<346 ff., 351 ff.>; 104, 151 <196> ). 46 c) Wie der Senat bereits in seinem Urteil vom
22. November 2001 zum neuen Strategischen Konzept der NATO
von 1999 (BVerfGE 104, 151 ) festgestellt hat, ist der
Fortentwicklung eines Vertrags, der die Grundlage eines
Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne von
Art. 24 Abs. 2 GG bildet, von Verfassungs wegen
eine weitere Grenze gesetzt, die auch die
Gesetzgebungskörperschaften nicht durch Erlass eines
Zustimmungsgesetzes überschreiten dürfen; der Bundestag kann
aber an der Feststellung dieser Grenzen ein im
Organstreitverfahren bedeutsames Interesse haben. 47 Nach Art. 24 Abs. 2 GG kann sich der
Bund "zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger
kollektiver Sicherheit einordnen". Schon die tatbestandliche
Formulierung des Art. 24 Abs. 2 GG schließt aus,
dass die Bundesrepublik Deutschland sich in ein gegenseitiges
kollektives System militärischer Sicherheit einordnet,
welches nicht der Wahrung des Friedens dient (vgl.
Randelzhofer, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, Art. 24
Abs. II Rn. 41; Stern, Das Staatsrecht der
Bundesrepublik Deutschland, Bd. I,
2. Aufl. 1984, S. 547 f.).
Verfassungsrechtlich sind die Einordnung der Bundesrepublik
Deutschland in ein solches System und die fortdauernde
Teilnahme an diesem System damit unter den Vorbehalt der
Friedenswahrung gestellt. Auch die Umwandlung eines
ursprünglich den Anforderungen des Art. 24 Abs. 2
GG entsprechenden Systems in eines, das nicht mehr der
Wahrung des Friedens dient oder sogar Angriffskriege
vorbereitet, ist verfassungsrechtlich untersagt und kann
deshalb nicht vom Inhalt des auf der Grundlage des nach
Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG in Verbindung mit
Art. 24 Abs. 2 GG ergangenen Zustimmungsgesetzes
zum NATO-Vertrag gedeckt sein (vgl. BVerfGE 104, 151 <212 f.> ). Damit ist das Gebot der
Friedenswahrung stets zwingender Bestandteil der
Vertragsgrundlage eines Systems gegenseitiger kollektiver
Sicherheit; die friedenswahrende Zwecksetzung ist nicht nur
einmalige Voraussetzung des Beitritts, sondern fortdauernde
Voraussetzung des Verbleibs Deutschlands in dem System
gegenseitiger kollektiver Sicherheit. Diente ein solches
System in seiner generellen Ausrichtung nicht mehr der
Wahrung des Friedens im Sinne von Art. 24 Abs. 2
GG, wäre dadurch auch die verfassungsrechtliche Ermächtigung
zur Einordnung in ein entsprechendes militärisches
Bündnissystem überschritten. 48 3. Die Antragstellerin hat gemäß § 64
Abs. 1 BVerfGG geltend gemacht, dass der Bundestag in
seinem Recht aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG in
Verbindung mit Art. 24 Abs. 2 GG verletzt sei.
Dieses Vorbringen der Antragstellerin zugrunde gelegt, kann
jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass
die Bundesregierung durch die angegriffenen Maßnahmen an
einer Fortbildung des NATO-Vertrags mitgewirkt hat, die von
wesentlichen Strukturentscheidungen dieses Vertrags abweicht.
Ihr Vortrag genügt daher den Zulässigkeitsanforderungen im
Organstreitverfahren. 49 Die Antragstellerin sieht die wesentliche
Überschreitung des Integrationsprogramms der Sache nach vor
allem darin, dass die regionale Begrenzung des NATO-Vertrags
auf den euro-atlantischen Raum aufgegeben werde, was sich in
der Führung des nunmehr räumlich und sachlich wiederum
erweiterten ISAF-Einsatzes in Afghanistan und in den
Gipfelerklärungen von Riga zeige. Zum anderen macht sie
geltend, durch den ISAF-Einsatz und insbesondere das
Zusammenwirken mit der Operation Enduring Freedom verlasse
die NATO ihre Zweckbindung zur Friedenswahrung. C. 50 Die Anträge sind unbegründet. Die
Bundesregierung hat mit ihrer Mitwirkung an den Erklärungen
der Staats- und Regierungschefs auf dem NATO-Gipfel in Riga
vom 28./29. November 2006 und mit dem Beschluss zur
Entsendung von Tornado-Aufklärungsflugzeugen nach Afghanistan
keine Rechte des Deutschen Bundestages aus Art. 59
Abs. 2 GG verletzt. Das zum Gegenstand des
Organstreitverfahrens gemachte Handeln der Antragsgegnerin
überschreitet nicht wesentliche Strukturentscheidungen des
NATO-Vertrags: Weder ist der Bezug konkreter militärischer
Einsätze der NATO zur Sicherheit des euro-atlantischen Raums
gelöst worden (I.) noch hat die NATO sich von ihrer
friedenswahrenden Zwecksetzung abgekoppelt (II.). I. 51 Der Deutsche Bundestag ist nicht in seinem
Recht aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG verletzt,
da der NATO-geführte ISAF-Einsatz in Afghanistan der
Sicherheit des euro-atlantischen Raums dient und sich damit
innerhalb des Integrationsprogramms des NATO-Vertrags bewegt,
wie es der Deutsche Bundestag im Wege des Zustimmungsgesetzes
zu diesem Vertrag mitverantwortet. 52 1. a) Kern der Konzeption des NATO-Vertrags
sind der gegenseitige Beistand im Fall eines bewaffneten
Angriffs, die hierauf bezogene Konsultation sowie ein mit
weit reichenden Implementierungsbefugnissen ausgestattetes
Organ (vgl. BVerfGE 104, 151
<152>). Art. 5 des
NATO-Vertrags regelt den Bündnisfall, das heißt den
bewaffneten Angriff auf einen der Mitgliedstaaten, den die
anderen Mitgliedstaaten als Angriff auf sie alle ansehen
wollen und der völkerrechtlich eine Beistandspflicht auslöst,
die die Mitgliedstaaten in eigener Verantwortung ausfüllen
(vgl. Ipsen, Völkerrecht, 5. Aufl. 2004, § 60
Rn. 40). Andere militärische Einsätze regelt der
NATO-Vertrag nicht ausdrücklich; damit ist die NATO von ihrem
Grundansatz her ein klassisches Verteidigungsbündnis (vgl.
Ipsen, a.a.O., § 60 Rn. 39 f.), dessen
grundlegender Zweck der regionalen Friedenswahrung aber auch
Krisenreaktionseinsätze erlaubt, ohne dass dadurch der
Charakter als Verteidigungsbündnis in Frage gestellt würde
(vgl. BVerfGE 90, 286 <349>; 104, 151
<211>). 53 b) Auch wenn die NATO in umfassender Weise der
Sicherung des Friedens im europäischen und nordamerikanischen
Raum dient und sich dabei nicht nur an die UN-Charta gebunden
sieht, sondern auch ein politisches Zusammenwirken mit den
Vereinten Nationen erstrebt (vgl. BVerfGE 104, 151 <211> ), bleibt sie doch ein regionales
Verteidigungsbündnis. Dieser regionale Bezug als Kernelement
des Integrationsprogramms des NATO-Vertrags bedeutete jedoch
von Beginn an nicht, dass militärische Einsätze der NATO auf
das Gebiet der Vertragsstaaten beschränkt sein müssten. So
fand bereits der NATO-Einsatz in Bosnien-Herzegowina zur
Überwachung des von den Vereinten Nationen verhängten
Flugverbots (vgl. BVerfGE 90, 286
<309 f.>) außerhalb des
Bündnisgebiets der NATO statt, ohne dass angesichts des
Bürgerkriegs im ehemaligen Jugoslawien die Konnexität des
Einsatzes mit den Sicherheitsinteressen des Bündnisses und
dessen regionaler Friedenswahrungsaufgabe ernsthaft
bezweifelt worden wäre. 54 Zudem folgt aus der Idee einer gemeinsamen
Verteidigung gegen einen Angriff von außen auch, dass der
Angreifende mit seinem Territorium einen insoweit
maßgeblichen Bezug zum Bündnisgebiet herstellt. Mit dem Zweck
der NATO als System mehrerer Staaten zur gemeinsamen Abwehr
militärischer Angriffe von außen waren abwehrende
militärische Einsätze außerhalb des Bündnisgebiets, nämlich
auch auf dem Territorium eines angreifenden Staates, von
vornherein impliziert. Bei einem Angriff muss die
Verteidigung nicht an der Bündnisgrenze enden, sondern kann
auf dem Territorium des Angreifers stattfinden, wobei auch
dessen langfristige und stabile Pazifizierung der Sicherung
eines dauerhaften Friedens des Bündnisses dient. Insofern
entspricht neben der militärischen Verteidigung gegen einen
Angriff auch ein damit sachlich und zeitlich in Verbindung
stehender komplementärer Krisenreaktionseinsatz auf dem
Gebiet des angreifenden Staates noch der regionalen
Begrenzung des NATO-Vertrags. 55 c) Krisenreaktionseinsätze können auch
unabhängig von einem äußeren Angriff oder ergänzend zur
dauerhaften Befriedung eines Angreifers dem Zweck des
NATO-Vertrags entsprechen. Ein wesentlicher Schritt der
Fortbildung des vertraglichen Aufgabenkonzepts der NATO über
ein Verteidigungsbündnis in einem engeren Sinn hinaus ist dem
neuen Strategischen Konzept der NATO vom 24. April 1999
zu entnehmen. Entscheidende Neuerung dieses Konzepts ist die
Option der NATO, in Reaktion auf neue Bedrohungsszenarien für
die Sicherheit des euro-atlantischen Raums zukünftig auch
nicht unter Art. 5 des NATO-Vertrags fallende
Krisenreaktionseinsätze durchzuführen (Ziff. 31 des
Konzepts; vgl. bereits BVerfGE 104, 151
<160 ff.>). 56 In seinem Urteil vom 22. November 2001 ( BVerfGE 104, 151 ) hat der Senat festgestellt, dass
der NATO-Vertrag durch die Verabschiedung des neuen
Strategischen Konzepts von 1999 durch die Staats- und
Regierungschefs der NATO-Staaten nicht über das vertragliche
Integrationsprogramm hinaus fortgebildet worden ist. Sowohl
im Hinblick auf die entwicklungsoffen formulierten
Bestimmungen des NATO-Vertrags, der in Übereinstimmung mit
den Zielen der Vereinten Nationen von seinem Gesamtkonzept
her ersichtlich auf umfassende regionale Friedenssicherung im
europäischen und nordamerikanischen Raum gerichtet ist, als
auch im Hinblick auf die weite Gestaltungsfreiheit der
Bundesregierung bei der Ausfüllung des Integrationsrahmens
stellen Krisenreaktionseinsätze keine grundlegend neue
Einsatzart dar (vgl. BVerfGE 90,
286 <349>; 104, 151 <210 f.> ). 57 2. Der ISAF-Einsatz in Afghanistan ist ein
Krisenreaktionseinsatz der NATO im Sinne des neuen
Strategischen Konzepts von 1999. Zwar hat der NATO-Rat am
12. September 2001 in Reaktion auf die Terroranschläge
gegen die Vereinigten Staaten von Amerika vom Vortag erstmals
in der Geschichte der NATO den Bündnisfall nach Art. 5
des NATO-Vertrags festgestellt. Rechtlich muss aber der
ISAF-Einsatz strikt getrennt betrachtet werden von der
ebenfalls in Afghanistan präsenten Operation Enduring
Freedom, die sich völkerrechtlich auf die Feststellung des
Bündnisfalls und vor allem auf das Recht zur kollektiven
Selbstverteidigung im Sinne von Art. 51 der Satzung der
Vereinten Nationen beruft (vgl. BTDrucks 14/7296,
S. 1 f.). 58 Dass die NATO einen Krisenreaktionseinsatz in
Afghanistan und damit außerhalb ihres Bündnisgebiets führt,
stellt keine Praxis dar, die über die Konzeption des
Strategiekonzepts von 1999 hinausgeht. Denn aus diesem ergibt
sich deutlich, dass von vornherein auch und gerade an
Krisenreaktionseinsätze außerhalb des Bündnisgebiets gedacht
war (vgl. Ziff. 53e, 56 und 59 des Konzepts). Dies ist,
wie der Senat bereits festgestellt hat, keine Überschreitung
des Integrationsprogramms des NATO-Vertrags, soweit und
solange der grundlegende Auftrag zur Sicherung des Friedens
in der Region nicht verfehlt wird (vgl. BVerfGE 90, 286 <349>; 104, 151
<210 f.>). 59 3. Eine solche Lösung der NATO von ihrem
regionalen Bezugsrahmen kann in dem ISAF-Einsatz in
Afghanistan nicht gesehen werden. Denn dieser Einsatz ist
ersichtlich darauf ausgerichtet, nicht allein der Sicherheit
Afghanistans, sondern auch und gerade der Sicherheit des
euro-atlantischen Raums auch vor künftigen Angriffen zu
dienen. 60 a) Der ISAF-Einsatz soll im Wesentlichen mit
militärischen und polizeiähnlichen Mitteln die
Rahmenbedingungen für den zivilen Aufbau Afghanistans
schaffen und absichern. ISAF hatte nach der Resolution 1386
(2001) des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen vom
20. Dezember 2001 zunächst den Auftrag, "die Afghanische
in Kabul und seiner Umgebung zu unterstützen, damit die
Afghanische Interimsverwaltung wie auch das Personal der
Vereinten Nationen in einem sicheren Umfeld tätig sein
können". Dieser Auftrag wurde mit der Resolution 1510 (2003)
des Sicherheitsrats vom 13. Oktober 2003 auf das gesamte
afghanische Gebiet ausgeweitet, zudem soll ISAF weitergehende
sicherheitsbezogene Hilfe leisten; dieser erweiterte Auftrag
wurde durch nachfolgende Resolutionen bis heute verlängert,
zuletzt durch die Resolution 1707 (2006) vom
12. September 2006. 61 b) Dieser Auftrag der Internationalen
Sicherheitsbeistandstruppe hat nicht nur einen isolierten
Bezug zur Sicherheit des afghanischen Staates. Das
internationale Engagement in Afghanistan ist wesentlich
darauf zurückzuführen, dass die handelnden Staaten in
Übereinstimmung mit den handelnden internationalen
Organisationen durch die Lage in Afghanistan ihre eigenen
Sicherheitsinteressen als betroffen ansehen. 62 So hat der Sicherheitsrat der Vereinten
Nationen die Situation in Afghanistan seit der Erteilung des
ursprünglichen ISAF-Mandats mit der Resolution 1386 (2001)
bis hin zur Resolution 1707 (2006), mit der das ISAF-Mandat
zuletzt bis zum 13. Oktober 2007 verlängert wurde,
fortlaufend als Bedrohung des Weltfriedens und der
internationalen Sicherheit im Sinne von Art. 39 der
Satzung der Vereinten Nationen angesehen. 63 Zudem steht der ISAF-Einsatz in unmittelbarer
Verbindung mit dem einzigen Angriff auf einen NATO-Staat, der
jemals zur Feststellung des Bündnisfalls führte: den
Terroranschlägen auf die Vereinigten Staaten von Amerika vom
11. September 2001. Die militärische Intervention der
Operation Enduring Freedom gegen das afghanische
Taliban-Regime seit Oktober 2001 war eine Reaktion der
Vereinigten Staaten von Amerika und verbündeter Staaten auf
diese Anschläge, in der Annahme, dass das Terrornetzwerk
Al-Qaida als Urheber der Anschläge in Afghanistan einen
wesentlichen Rückzugsraum gehabt hatte, teilweise von
afghanischem Boden aus operiert hatte und vom Taliban-Regime
unterstützt worden war. Deshalb hat sich die Operation
Enduring Freedom für die Anwendung militärischer Gewalt in
Afghanistan in völkerrechtlicher Hinsicht stets auf das Recht
zur kollektiven Selbstverteidigung im Sinne von Art. 51
der Satzung der Vereinten Nationen berufen. 64 Der ISAF-Einsatz hingegen, der sich nicht auf
das Selbstverteidigungsrecht, sondern auf die genannten
Resolutionen des Sicherheitsrats nach Kapitel VII der Satzung
der Vereinten Nationen stützt, ist völkerrechtlich von dem
Selbstverteidigungsrecht unabhängig, aber doch auch vor
diesem Hintergrund zu sehen. Er hat von Beginn an das Ziel
gehabt, den zivilen Wiederaufbau Afghanistans zu ermöglichen
und zu sichern, um dadurch ein Wiedererstarken von Taliban,
Al-Qaida und anderen friedensgefährdenden Gruppierungen zu
verhindern (vgl. etwa die Resolutionen 1510
<2003>, 1623 <2005> und 1707 <2006> des
Sicherheitsrats der Vereinten Nationen). Die
Sicherheitsinteressen des euro-atlantischen Bündnisses
sollten dadurch gewahrt werden, dass von einem stabilen
afghanischen Staatswesen in Zukunft keine aggressive und
friedensstörende Politik zu erwarten ist, sei es durch
eigenes aktives Handeln dieses Staates, sei es durch
duldendes Unterlassen im Hinblick auf terroristische
Bestrebungen auf dem Staatsgebiet. 65 Die frühere afghanische Interimsverwaltung wie
auch die seit Oktober 2004 durch freie Wahlen legitimierte
Regierung konnten ohne internationale Hilfe nicht für das
Sicherheitsumfeld sorgen, das für einen zivilen staatlichen
Aufbau notwendig ist. Deshalb sah es die Staatengemeinschaft
unabhängig von der bewaffneten Bekämpfung von Terroristen
durch die Operation Enduring Freedom als erforderlich an, für
ein stabiles Sicherheitsumfeld in Afghanistan zu sorgen
(vgl. Ziff. 2 und 6 der Gipfelerklärung von Riga
und Ziff. 2 und 6 der "Comprehensive Political
Guidance"). 66 c) Dabei kann es im Rahmen der
verfassungsgerichtlichen Prüfung einer Überschreitung von
wesentlichen Strukturentscheidungen des NATO-Vertrags – hier
der regionalen Zweckbindung - nicht darauf ankommen, ob sich
alle mit der internationalen Präsenz in Afghanistan
verbundenen Einschätzungen in rechtlicher und tatsächlicher
Hinsicht vollumfänglich als zutreffend erweisen. Weder hat
das Bundesverfassungsgericht zu prüfen, ob die Anschläge des
11. September 2001 völkerrechtlich dem damaligen
afghanischen Taliban-Regime zugerechnet werden können, noch
ist zu entscheiden, ob sich die Operation Enduring Freedom
auf das Recht auf kollektive Selbstverteidigung stützen
konnte und fortdauernd kann und welche Rolle diesbezüglich
den Resolutionen 1368 (2001) und 1373 (2001) des
Sicherheitsrats der Vereinten Nationen zukommt, in denen
dieser das Selbstverteidigungsrecht anerkennt bzw. bekräftigt
(vgl. zu diesen Fragen etwa Tomuschat, Der
11. September 2001 und seine rechtlichen Konsequenzen,
in: EuGRZ 2001, S. 535 ff.; Krajewski,
Selbstverteidigung gegen bewaffnete Angriffe
nicht-staatlicher Organisationen – Der 11. September
2001 und seine Folgen, in: AVR 40 <2002>,
S. 183 ff.). 67 Denn unabhängig von diesen Fragen ist der
tatsächliche Befund, dass die Sicherheitslage in Afghanistan
wegen andauernder bewaffneter Aktionen gegen die dortige
Regierung und die Bevölkerung angespannt ist, nicht in
Zweifel zu ziehen. Als gefährlich gelten insofern gerade
Staaten ohne oder mit nur begrenzt effektiver Staatsgewalt,
weil diese potenzielle Rückzugsräume für international
operierende terroristische Gruppierungen darstellen.
Ebensowenig liegt die Annahme eines Bezuges der
innerafghanischen Sicherheit zur Sicherheit im
euro-atlantischen Raum außerhalb des Vertretbaren. Die
Verantwortlichen im NATO-Rahmen durften und dürfen davon
ausgehen, dass die Sicherung des zivilen Aufbaus Afghanistans
auch einen unmittelbaren Beitrag zur eigenen Sicherheit im
euro-atlantischen Raum leistet; angesichts der heutigen
Bedrohungslagen durch global agierende terroristische
Netzwerke können, wie der 11. September 2001 gezeigt
hat, Bedrohungen für die Sicherheit des Bündnisgebiets nicht
mehr territorial eingegrenzt werden. 68 Soweit, wie im Fall Afghanistans,
entsprechende Zusammenhänge ersichtlich sind, kann überdies
die Prüfung der Konnexität des NATO-Handelns mit dem
dargestellten regionalen Bezugsrahmen durch das
Bundesverfassungsgericht nicht dazu führen, dass dieses die
notwendigen sicherheitspolitischen Einschätzungen und
Bewertungen der Sache nach durch eigene ersetzt
(vgl. Hailbronner, Kontrolle der auswärtigen Gewalt, in:
VVDStRL 56 <1997>, S. 7
<19 ff.>). 69 d) Nichts Anderes ergibt sich schließlich aus
den Erklärungen der Staats- und Regierungschefs der
NATO-Staaten anlässlich des NATO-Gipfels in Riga vom
28./29. November 2006, durch die nach Auffassung der
Antragstellerin insbesondere in Bezug auf den ISAF-Einsatz in
Afghanistan die tatsächliche Entwicklung der vergangenen
Jahre in einer für die geltend gemachte Fortentwicklung des
NATO-Vertrags relevanten Weise festgeschrieben wird. 70 aa) Zwar kann eine vergleichbare
Interdependenz zwischen tatsächlichem Geschehen und
politischen Dokumenten grundsätzlich die rechtsverbindliche
Fortentwicklung eines völkerrechtlichen Vertrags begründen
(vgl. Ipsen, a.a.O., 5. Aufl. 2004, § 19
Rn. 20). Kann aber wie dargestellt bereits die
tatsächliche Entwicklung die hier allein relevante
Überschreitung des Integrationsprogramms des NATO-Vertrags
nicht belegen, so kann eine solche Überschreitung auch nicht
in politischen Erklärungen liegen, die sich nur auf den
status quo beziehen. Inwieweit die Erklärungen von Riga für
sich genommen für die Fortbildung des vertraglichen
Aufgabenkonzepts von entscheidender Bedeutung sein sollen,
gerade weil sie über den derzeitigen Entwicklungsstand
hinausgingen, hat die Antragstellerin nicht darzulegen
vermocht; sie hat sich mit den Einzelheiten der angegriffenen
Erklärungen – auch auf entsprechende Nachfragen des Senats in
der mündlichen Verhandlung vom 18. April 2007 – nicht
auseinandergesetzt. Ist damit eine Überschreitung des
Integrationsprogramms des NATO-Vertrags nicht zu erkennen,
ist auf die Frage, ob und inwieweit den Erklärungen von Riga
überhaupt völkerrechtliche Relevanz zukommt, nicht näher
einzugehen. 71 bb) Abgesehen davon ist auch nicht
ersichtlich, dass sich die NATO durch die Erklärungen von
Riga allgemein von ihrem regionalen Bezugsrahmen losgelöst
haben könnte. Auch in diesen Erklärungen mit ihrer
umfassenden verteidigungspolitischen Agenda wird immer wieder
der Bezug zur Sicherheit in der euro-atlantischen Region
hergestellt (vgl. etwa Ziff. 11, 30, 34, 40 und 46
der Gipfelerklärung von Riga). II. 72 Es fehlt auch an einer Verletzung des
Deutschen Bundestages in seinem Recht aus Art. 59
Abs. 2 Satz 1 GG durch Verstoß gegen den in
Art. 24 Abs. 2 GG vorgegebenen Zweck der
Friedenswahrung. Der ISAF-Einsatz in Afghanistan liefert
danach, wie er sich tatsächlich vollzieht und in den
diesbezüglichen Passagen der Gipfelerklärungen von Riga
politisch fixiert wird, keine Anhaltspunkte für die von der
Antragstellerin geltend gemachte strukturelle Abkopplung der
NATO von ihrer in Art. 24 Abs. 2 GG festgelegten
Zweckbestimmung. 73 1. a) Das Grundgesetz enthält sich einer
Definition dessen, was unter Friedenswahrung zu verstehen
ist, qualifiziert jedoch mit Art. 24 Abs. 2 GG die
Einordnung in ein System kollektiver Sicherheit als ein
entscheidendes Mittel zur Wahrung des Friedens, nämlich für
die Herbeiführung und Sicherung einer friedlichen und
dauerhaften Ordnung in Europa und der Welt (vgl. BVerfGE 90, 286
<349 ff.>; 104, 151 <212> ; Pernice, in: Dreier, Grundgesetz,
Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 24 Rn. 50).
Das entspricht der Intention des historischen
Verfassungsgebers (vgl. Entwurf eines Grundgesetzes,
Darstellender Teil, S. 23 f., in: JöR N.F. 1
<1951>, S. 222 f.), wonach die Bundesrepublik
Deutschland im Rahmen kollektiver Sicherheitssysteme das
völkergewohnheitsrechtliche Gewaltverbot (vgl. IGH,
Nicaragua, ICJ Reports 1986, S. 13
<para. 187 ff.>) erfüllt, dessen
innerstaatliche Geltung Art. 25 GG anordnet (vgl. BVerfGE 104, 151
<212 f.>). 74 b) Deshalb kann die Verletzung des
Völkerrechts durch einzelne militärische Einsätze der NATO,
wie sie von der Antragstellerin geltend gemacht wird,
insbesondere die Verletzung des Gewaltverbots, ein Indikator
dafür sein, dass sich die NATO von ihrer verfassungsrechtlich
zwingenden friedenswahrenden Ausrichtung strukturell
entfernt. Dabei ist jedoch zu beachten, dass selbst
entsprechende Völkerrechtsverletzungen nicht bereits für sich
genommen einen im Organstreitverfahren rügefähigen Verstoß
gegen Art. 24 Abs. 2 GG begründen. Denn in der
Konstellation des Organstreitverfahrens ist der Verstoß gegen
das Gebot der Friedenswahrung nur als verfassungsrechtliche
Grenze des Integrationsprogramms eines Systems gegenseitiger
kollektiver Sicherheit bedeutsam. Verfassungsgerichtlich kann
die Überschreitung dieses Integrationsprogramms im
Organstreitverfahren nur deshalb überprüft werden, weil sie
die Vertragsgrundlage des Bündnisses der Verantwortung des
Deutschen Bundestages entzieht und diesen damit in seinem
Recht aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG in
Verbindung mit Art. 24 Abs. 2 GG verletzt. Deshalb
eröffnet diese Kontrolle keine allgemeine Prüfung der
Völkerrechtskonformität von militärischen Einsätzen der NATO.
Denn es geht im Rahmen des Organstreitverfahrens nicht um
eine allgemeine Rechtmäßigkeitskontrolle, sondern allein
darum, ob das Handeln der NATO, insbesondere einzelne
Einsätze, bereits Anhaltspunkte dafür liefern, dass sich das
Bündnis von seinem Gründungsvertrag entfernt, indem es seine
friedenswahrende Ausrichtung aufgibt. Nur zur Klärung dieser
Frage eröffnet daher Art. 24 Abs. 2 GG eine
Kontrolle am Maßstab des Völkerrechts, und nur als
Anhaltspunkte für einen derartigen Strukturwandel der NATO
sind entsprechende Verletzungen des Völkerrechts im
Organstreitverfahren verfassungsrechtlich erheblich. 75 2. An solchen Anhaltspunkten für eine
strukturelle Entfernung der NATO von ihrer friedenswahrenden
Ausrichtung fehlt es. Die angegriffenen Maßnahmen lassen
keinen Wandel der NATO hin zu einem Bündnis erkennen, das dem
Frieden nicht mehr dient und an dem sich die Bundesrepublik
Deutschland von Verfassungs wegen daher nicht mehr beteiligen
dürfte (vgl. Doehring, Systeme kollektiver Sicherheit,
in: Handbuch des Staatsrechts, Bd. VII, 1992, § 177
Rn. 12). 76 a) In der mündlichen Verhandlung hat auch die
Antragstellerin nicht bezweifelt, dass der ISAF-Einsatz in
Afghanistan, der sich durchgehend auf Resolutionen des
Sicherheitsrats nach Kapitel VII der Satzung der Vereinten
Nationen stützt, die die Anwendung militärischer Gewalt
völkerrechtlich legitimieren, als solcher mit dem Völkerrecht
im Einklang steht. Soweit die Antragstellerin geltend macht,
die Operation Enduring Freedom stehe, wie sie sich in
Afghanistan vollziehe, mit dem Völkerrecht nicht im Einklang,
kann dies in der vorliegenden prozessualen Konstellation vom
Bundesverfassungsgericht nicht isoliert überprüft werden. Die
Operation Enduring Freedom ist kein militärischer Einsatz im
NATO-Rahmen, und Gegenstand des Verfahrens ist allein die
strukturelle Abkopplung der NATO von ihrer friedenswahrenden
Grundausrichtung. 77 b) In verfassungsrechtlicher Hinsicht geht es
deshalb allein um die Frage, ob die NATO in Afghanistan durch
ihr Zusammenwirken mit der Operation Enduring Freedom gegen
das Völkerrecht verstößt und ob sich darin eine Abkehr vom
friedenswahrenden Zweck des Bündnisses manifestiert. Diese
Frage ist zu verneinen. Der Charakter des NATO-Vertrags ist
durch den ISAF-Einsatz in Afghanistan und das dortige
Zusammenwirken mit der Operation Enduring Freedom ersichtlich
nicht verändert worden. 78 aa) ISAF und die Operation Enduring Freedom
richten sich nach getrennten Zwecksetzungen,
unterschiedlichen Rechtsgrundlagen und klar abgegrenzten
Verantwortungssphären. 79 Während die Operation Enduring Freedom
vornehmlich der unmittelbaren Terrorismusbekämpfung gilt,
dient ISAF der Aufrechterhaltung der Sicherheit in
Afghanistan, um eine Grundlage für den zivilen staatlichen
Aufbau zu schaffen. Dass sich diese Aufgaben in der
praktischen Ausführung überschneiden können, ändert an den
getrennten Zwecksetzungen nichts. Die beiden Operationen sind
auch in rechtlicher Hinsicht klar getrennt: Während sich ISAF
völkerrechtlich auf ein Mandat des Sicherheitsrats nach
Kapitel VII der Satzung der Vereinten Nationen stützen kann,
beruft sich die Operation Enduring Freedom für den Einsatz
bewaffneter Gewalt auf das Recht auf kollektive
Selbstverteidigung, wie es in Art. 51 der Satzung der
Vereinten Nationen anerkannt wird. 80 Durch Kooperationen zwischen den Einsätzen,
die die Sicherheit in Afghanistan erhöhen sollen und die vom
Sicherheitsrat immer wieder eingefordert und begrüßt worden
sind (vgl. die Resolutionen 1510 <2003>, 1659
<2006> und 1707 <2006> des Sicherheitsrats), sind
diese rechtlichen und tatsächlichen Trennungen nicht
aufgehoben worden. Die von der Antragstellerin diesbezüglich
erhobenen Vorwürfe, die Einsätze seien durch eine
"Doppelhut"-Konstruktion an entscheidender Stelle
institutionell weitreichend vernetzt, die Weitergabe von
Aufklärungsergebnissen der deutschen Tornado-Flugzeuge an die
Operation Enduring Freedom finde keine erkennbare Grenze und
die Truppen seien militärisch derart integriert, dass die
Aufklärungsflugzeuge gleichsam auf beiden Gefechtsfeldern
auftauchten und so auch für die Kampfeinsätze der Operation
Enduring Freedom die erforderliche Aufklärungsarbeit
leisteten, treffen nicht zu. Zu diesen Fragen hat der
Generalinspekteur der Bundeswehr, General Schneiderhan, in
der mündlichen Verhandlung Auskünfte gegeben, die die
diesbezüglichen Angaben in dem angegriffenen Beschluss der
Antragsgegnerin zur Entsendung der
Tornado-Aufklärungsflugzeuge nach Afghanistan
vervollständigen und denen die Antragstellerin nicht
entgegengetreten ist. 81 Dass von integrierten Kampfeinsätzen nicht
gesprochen werden kann, ergibt sich bereits aus dem
letztgenannten Beschluss, nach dem die Tornado-Flugzeuge
Aufklärungsarbeit leisten sollen, die Fähigkeit zur
Luftnahunterstützung nicht vorgesehen ist und die Flugzeuge
nur zu Eigen- und Selbstschutzzwecken bewaffnet sind (vgl.
BTDrucks 16/4298, S. 3 f.). 82 Was die Weitergabe von Aufklärungsergebnissen
an die Operation Enduring Freedom anbetrifft, so ist diese
nach dem genannten Beschluss auf der Basis des
ISAF-Operationsplans der NATO nur dann vorgesehen, "wenn dies
zur erforderlichen Durchführung der ISAF-Operation oder für
die Sicherheit von ISAF-Kräften erforderlich ist" (BTDrucks
16/4298, S. 3). General Schneiderhan hat näher
ausgeführt, wie dieser restriktive Umgang mit den
Aufklärungsergebnissen praktisch gehandhabt und abgesichert
wird: Nur ISAF-Beteiligte sind berechtigt, Aufklärungsflüge
anzufordern, nicht dagegen Kräfte der Operation Enduring
Freedom. Die Bilder werden nach dem Aufklärungsflug – eine
Inflight-Übermittlung ist nicht möglich – in eine Datenbank
eingespeist, als geheim gekennzeichnet und an einen
persönlichen Zugangscode gekoppelt. Abschließend entscheidet
ISAF in eigener Verantwortung und unter Beachtung des
Operationsplans darüber, ob Ergebnisse vorliegen, deren
Weitergabe an die Operation Enduring Freedom zur Förderung
der gegenseitigen Sicherheit erforderlich ist. 83 Wenn schließlich die Antragstellerin geltend
macht, der stellvertretende Kommandeur für
Sicherheitsoperationen von ISAF sei gleichzeitig als
Angehöriger der US-amerikanischen Kommandostruktur für die
Streitkräfte der Operation Enduring Freedom zur
Terrorismusbekämpfung mitverantwortlich (vgl. auch BTDrucks
16/2380, S. 12; BTDrucks 16/3894, S. 43 f.),
so hat General Schneiderhan hierzu klargestellt, dass ein
solcher "Doppelhut" gegenwärtig nicht im ISAF-Hauptquartier
angesiedelt ist, sondern im Regional Command East, das unter
US-amerikanischer Führung steht. Dadurch ergebe sich gerade
nicht die Gefahr einer unkontrollierten Vermischung der
Einsätze. 84 Somit sind nicht nur rechtlich, sondern auch
in der praktischen Durchführung hinreichende Vorkehrungen
dafür geschaffen, dass es zu einer Vermischung der
Operationen mit der Folge der Auflösung der bisherigen
Trennung der Verantwortungsbereiche nicht kommt. 85 bb) Damit ist der völkerrechtlichen
Argumentation der Antragstellerin bereits die tatsächliche
Grundlage entzogen. 86 Zwar mag, soweit die Operationen in der
dargestellten begrenzten Weise zusammenwirken, eine
Zurechnung völkerrechtswidrigen Handelns im Einzelfall nicht
auszuschließen sein; soweit etwa eine Aktion der Operation
Enduring Freedom mit dem Völkerrecht nicht im Einklang stünde
und sich auch auf Aufklärungsergebnisse der Tornados
zurückführen ließe, könnte dies möglicherweise die
völkerrechtliche Verantwortlichkeit der NATO oder ihrer
Mitgliedstaaten auslösen. 87 Auf diese völkerrechtlichen Fragen ist hier
jedoch nicht näher einzugehen. Denn selbst wenn man von einer
punktuellen Zurechnung etwaiger einzelner
Völkerrechtsverstöße, soweit sie völkerrechtlich in Betracht
kommt, ausginge, ließe sich jedenfalls keine Abkehr der NATO
von ihrer friedenswahrenden Zielsetzung begründen, auf die es
im Rahmen von Art. 24 Abs. 2 GG allein ankommt. Um
mit dem ISAF-Einsatz einen systemrelevanten
Transformationsprozess der NATO weg von der Friedenswahrung
belegen zu können, müsste dieser Einsatz insgesamt als
Verstoß gegen das Völkerrecht erscheinen. Das wäre in
Anbetracht der Mandatierung von ISAF durch den Sicherheitsrat
der Vereinten Nationen (vgl. zuletzt die Resolution 1707
<2006> vom 12. September 2006) allenfalls dann
denkbar, wenn die Operation Enduring Freedom in Afghanistan
für sich genommen gegen das Völkerrecht verstieße und dies
auf ISAF übergreifen könnte. 88 Schon diesem Übergreifen steht indes die
dargestellte weitgehende tatsächliche und rechtliche Trennung
der Operationen entgegen. Hinzu kommt, dass nicht nur der
ISAF-Einsatz selbst, sondern auch die Kooperation mit der
Operation Enduring Freedom in Resolutionen des
Nationen ihre Grundlage findet; auch diese Konformität mit
den auf Friedenssicherung gerichteten Bemühungen der
Vereinten Nationen spricht – unabhängig von einer Klärung der
Frage, ob die derzeit in Afghanistan stattfindende Operation
Enduring Freedom mit dem Völkerrecht im Einklang steht –
nicht für eine Abkehr der NATO von ihrer friedenswahrenden
Zwecksetzung. 89 cc) Nichts anderes ergibt sich schließlich aus
28./29. November 2006. In der Passage der
Gipfelerklärung von Riga, die sich auf den ISAF-Einsatz in
Afghanistan bezieht, heißt es in Ziff. 5: "In
Zusammenarbeit mit den nationalen Sicherheitskräften
Afghanistans und in Abstimmung mit anderen internationalen
Akteuren werden wir die afghanischen Behörden durch die unter
VN-Mandat stehende und von der NATO geführte
ISAF-Schutztruppe weiter dabei unterstützen, ihre Aufgaben zu
erfüllen, für Sicherheit, Stabilität und Wiederaufbau in ganz
Afghanistan zu sorgen; wir tun dies unter Achtung des
Völkerrechts und mit äußersten Anstrengungen, um zu
verhindern, dass die Zivilbevölkerung in Mitleidenschaft
gezogen wird." 90 Hierin manifestiert sich der Wille der NATO,
auch ihre Operation in Afghanistan auf das Ziel der Wahrung
und Stabilisierung des Friedens auszurichten. Auch in den
Teilen der Erklärungen, die über das Engagement der NATO in
Afghanistan hinausgehen, finden sich keine Anhaltspunkte für
eine Abkehr der NATO von ihrer friedenswahrenden Ausrichtung,
zumal auch dort betont wird, die NATO halte unverrückbar an
den Zielen und Prinzipien der Vereinten Nationen fest
(vgl. etwa Ziff. 1 und 2 der Gipfelerklärung und
Ziff. 5 der "Comprehensive Political Guidance"). Hassemer Broß Osterloh Di Fabio Mellinghoff Lübbe-Wolff Gerhardt Landau Verfügbare Sprachen
ECLI:DE:BVerfG:2007:es20070703.2bve000207Zitiervorschlag:BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 03. Juli 2007 - 2 BvE 2/07 - Rn. (1-90),http://www.bverfg.de/e/es20070703_2bve000207.htmlSiehe auch PressemitteilungNr. 72/2007 vom 3. Juli 2007Fundstelle(n)BVerfGE 118, 244 - 276

References: Art. 59
 Art. 24

§ 63
 Art. 59
 § 64
 Art. 59
 Art. 59

Art. 51
 Art. 24

Art. 59
 § 64

Art. 59
 Art. 24
 Art. 59
 § 63
 Art. 59
 Art. 24

§ 64
 § 64

§ 64
 § 64
 Art. 24

Art. 59
 § 64
 Art. 59
 Art. 24
 Art. 23
 Art. 59
 Art. 24
 Art. 20

Art. 24
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 24

Art. 59

Art. 24
 Art. 24
 § 64
 Art. 59
 Art. 24
 Art. 59
 Art. 59
 Art. 5
 § 60
 § 60
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 51
 Art. 39
 Art. 51
 § 19
 Art. 59

Art. 24
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 25
 Art. 24
 Art. 59
 Art. 24
 Art. 24
 § 177
 Art. 51
 Art. 24