Source: http://www.giurcost.org/decisioni/2016/0187s-16.html
Timestamp: 2020-08-08 11:33:52+00:00

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Consulta OnLine - Sentenza n. 187 del 2016
SENTENZA N. 187
per g.c. della Rivista AIC
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 4, commi 1 e 11, della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico), promossi dal Tribunale ordinario di Roma, con due ordinanze del 2 maggio 2012 e dal Tribunale ordinario di Lamezia Terme, con due ordinanze del 30 maggio 2012, rispettivamente iscritte ai nn. 143, 144, 248 e 249 del registro ordinanze 2012 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 33 e 44, prima serie speciale, dell’anno 2012.
Visti gli atti di costituzione di C.D., di Z.G., nonché gli atti di intervento della Federazione Lavoratori della Conoscenza-CGIL e della Confederazione generale italiana del lavoro-CGIL, del CODACONS ed altra, della Federazione GILDA-UNAMS, tutti fuori termine, e del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 17 maggio 2016 il Giudice relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Sergio Galleano per C.D. e Z.G., Vittorio Angiolini per Federazione Lavoratori della Conoscenza-CGIL e per Confederazione generale italiana del lavoro-CGIL, Marco Ramadori per il CODACONS ed altra, Tommaso de Grandis per la Federazione GILDA-UNAMS e l’avvocato dello Stato Gabriella D’Avanzo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
1.− Nel corso di una controversia promossa da alcuni docenti nei confronti del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca (MIUR), il Tribunale ordinario di Roma, con ordinanza del 2 maggio 2012 (iscritta al n. 143 del reg. ord. 2012), ha sollevato – in riferimento all’art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione alla clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, allegato alla direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE (Direttiva del Consiglio relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato) – questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico).
2.− Premette in punto di fatto il giudice a quo che i ricorrenti, avendo svolto attività di docente in base a plurimi contratti a termine, avevano agito per l’accertamento dell’illegittimità delle clausole di apposizione del termine e per la conseguente condanna dell’amministrazione, in via principale, a convertire il rapporto di lavoro a tempo determinato in rapporto di lavoro a tempo indeterminato, a far data dal primo contratto, e a corrispondere le relative differenze retributive; in subordine, a risarcire il danno cagionato in misura proporzionata ed efficacemente dissuasiva.
Con distinto ricorso veniva proposta ulteriore domanda avente ad oggetto l’accertamento del diritto alla progressione professionale retributiva con la conseguente condanna dell’amministrazione a corrispondere le differenze stipendiali maturate in ragione dell’anzianità di servizio.
3.− Ciò posto, il rimettente osserva che la disciplina legislativa delle assunzioni a termine nel settore pubblico della scuola si rinviene nell’art. 4 della legge n. 124 del 1999 che, in particolare, al comma 1 sancisce: «Alla copertura delle cattedre e dei posti di insegnamento che risultino effettivamente vacanti e disponibili entro la data del 31 dicembre e che rimangano prevedibilmente tali per l’intero anno scolastico, qualora non sia possibile provvedere con il personale docente di ruolo delle dotazioni organiche provinciali o mediante l’utilizzazione del personale in soprannumero, e sempreché ai posti medesimi non sia stato già assegnato a qualsiasi titolo personale di ruolo, si provvede mediante il conferimento di supplenze annuali, in attesa dell’espletamento delle procedure concorsuali per l’assunzione di personale docente di ruolo».
4.− In ragione di alcuni interventi legislativi – fra i quali l’art. 1, comma 1, del decreto-legge 25 settembre del 2009, n. 134 (Disposizioni urgenti per garantire la continuità del servizio scolastico ed educativo per l’anno 2009-2010), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 2009, n. 167, nonché l’art. 9, comma 18, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo − Prime disposizioni urgenti per l’economia), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 12 luglio 2011, n. 106 – trova conferma che i contratti stipulati a tempo determinato con i docenti per la copertura di supplenze annuali non possono convertirsi in contratti a tempo indeterminato.
Ricorda il giudice a quo che il decreto legislativo 6 settembre 2001, n. 368 (Attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa all’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso dall’UNICE, dal CEEP e dal CES), mira ad evitare l’abusivo ricorso al contratto a tempo determinato, fissando nel periodo massimo di trentasei mesi il tempo nel quale un lavoratore può essere impiegato con successivi contratti, e prevedendo, in caso di violazione, la conversione del rapporto di lavoro in rapporto di lavoro a tempo indeterminato.
Tuttavia, per le pubbliche amministrazioni, l’art. 36, comma 5, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), prevede che la violazione di norme imperative non può comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni, fermo il risarcimento del danno.
5.− Espone il rimettente che il reclutamento del personale scolastico è regolato da un sistema di norme che costituiscono un insieme compiuto, specifico e doppiamente speciale; in base ad esso, le autorità scolastiche devono, al fine di coprire i posti vacanti e disponibili entro il 31 dicembre e che rimangono presumibilmente tali per tutto l’anno scolastico (supplenze annuali o su organico di diritto), ovvero posti non vacanti, di fatto disponibili entro la data del 31 dicembre e fino al termine dell’anno scolastico (supplenze temporanee fino al termine dell’anno scolastico o su organico di fatto), o ancora posti scoperti per ogni altra contingente ragione (supplenze meramente temporanee), assumere un medesimo lavoratore, da un anno all’altro, senza soluzione di continuità, senza l’indicazione delle specifiche ragioni a giustificazione del termine, per il solo fatto che vi è un posto vacante che sarà coperto in un momento futuro indeterminato, ossia in attesa dell’espletamento delle procedure concorsuali, ovvero perché persistono stabilmente esigenze di copertura di posti di fatto liberi.
6.− Per il settore pubblico della scuola non valgono pertanto, in base al diritto interno, le norme limitative dettate al fine di dare attuazione alla direttiva europea.
Tale conclusione, secondo il Tribunale ordinario di Roma, non è compatibile con il diritto dell’Unione europea, che fissa puntuali condizioni affinché siano tutelati gli interessi ed i diritti dei lavoratori assunti con contratti a termine.
7.− L’accordo quadro CES, UNICE e CEEP del 28 giugno 1999 sul lavoro a tempo determinato, cui ha dato attuazione la direttiva n. 1999/70/CE del Consiglio del 28 giugno 1999, stabilisce, infatti, che gli Stati membri sono tenuti ad introdurre nelle rispettive legislazioni nazionali norme idonee a prevenire ed a sanzionare l’abuso costituito dalla successione nel tempo di tali tipi di contratto. La clausola 5, punto 1, di tale accordo quadro prevede: «Per prevenire gli abusi derivanti dall’utilizzo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato, gli Stati membri, previa consultazione delle parti sociali a norma delle leggi, dei contratti collettivi e delle prassi nazionali, e/o le parti sociali stesse, dovranno introdurre, in assenza di norme equivalenti per la prevenzione degli abusi e in un modo che tenga conto delle esigenze di settori e/o categorie specifici di lavoratori, una o più misure relative a: a) ragioni obiettive per la giustificazione del rinnovo dei suddetti contratti o rapporti; b) la durata massima totale dei contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato successivi; c) il numero dei rinnovi dei suddetti contratti o rapporti».
8.− Il rimettente rileva che la Corte di giustizia dell’Unione europea ha affermato che la direttiva si applica a tutti i lavoratori indistintamente, sia pubblici che privati (sentenza 4 luglio 2006, in causa C-212/04, Adeneler). Quanto alle condizioni di cui alla citata clausola 5, il Tribunale ordinario di Roma rileva che la legislazione italiana di settore non contiene né una durata massima dei contratti di lavoro a tempo determinato, né l’indicazione del numero massimo di rinnovi possibili. Occorre verificare, quindi, se la legislazione nazionale contenga almeno quelle «ragioni obiettive» che, ai sensi della menzionata clausola, possono giustificare il ricorso senza limiti al contratto a tempo determinato (Corte di giustizia, sentenza 23 aprile 2009, nelle cause riunite da C-378/07 a C-380/07, Angelidaki ed altri).
9.− Ora, quanto meno per le supplenze annuali per far fronte a stabili vacanze di organico, possono delinearsi ragioni di risparmio delle risorse pubbliche, obiettivo che risponde ad interessi generali, ma che non riguarda il solo sistema scolastico e non può costituire “finalità di politica sociale” il cui perseguimento giustifica – secondo la giurisprudenza della Corte di Lussemburgo – l’utilizzo di contratti di lavoro a tempo determinato; né, d’altra parte, sembra che il legislatore italiano abbia dato seguito all’impegno preso negli anni 2009 e 2011 di implementare le assunzioni mediante piani triennali da adottare all’esito di specifica sessione negoziale.
10.− Infine, il rimettente ricorda che l’accordo quadro, nel “considerando” n. 10, facendo riferimento alla circostanza che ciascuno Stato tenga conto di circostanze relative a particolari settori di occupazione, lascia margini a discipline ragionevolmente derogatorie rispetto ai suoi stessi principi se giustificate da effettive peculiarità. La Corte di giustizia, con la sentenza 7 settembre 2006, in causa C-53/04 Marrosu e Sardino, ha tuttavia precisato che la citata clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro, impone, comunque, agli Stati membri di introdurre nel loro ordinamento giuridico almeno una delle misure elencate nel detto punto 1, lettere a) − c), qualora non siano già in vigore nello Stato membro interessato disposizioni normative equivalenti, volte a prevenire in modo effettivo l’utilizzo abusivo di una successione di contratti di lavoro a tempo determinato.
Il Tribunale ordinario di Roma ritiene, quindi, che la disposizione impugnata – consentendo “l’indiscriminato e reiterato rinnovo di contratti a tempo determinato” – sia difforme rispetto al diritto dell’Unione europea.
11.− Osserva il giudice a quo che il contrasto non è risolubile con la disapplicazione della normativa interna incompatibile con quella europea.
Affinché ciò avvenga, infatti, è necessario che la disciplina europea sia direttamente applicabile, incondizionata e sufficientemente precisa. Nella specie, al contrario, la stessa Corte di giustizia dell’Unione europea ha stabilito (sentenza 15 aprile 2008, in causa C-268/06, Impact, nonché la citata sentenza Angelidaki) che la clausola 5, punto 1, del citato accordo quadro non è incondizionata né sufficientemente precisa per poter essere invocata da un singolo dinanzi ad un giudice nazionale, perché la disposizione stessa è formulata in modo da consentire agli Stati membri la scelta fra diversi modi di attuazione della direttiva n. 1999/70/CE.
Non potendosi disapplicare la norma interna, andrebbe sperimentata la via dell’interpretazione adeguatrice che, nella specie, neppure è proponibile, stante il carattere chiuso della disciplina relativa al reclutamento dei docenti.
12.− La questione è rilevante, perché i ricorrenti risultano essere stati assunti con contratti a termine stipulati nel rispetto dell’art. 4, comma 1, della legge n. 124 del 1999, con la conseguenza che la declaratoria di illegittimità costituzionale sarebbe l’unico modo per rendere la legislazione italiana conforme a quella europea.
Il rimettente precisa che l’eventuale pronuncia di accoglimento non potrebbe comunque implicare la costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, stante il menzionato divieto di cui all’art. 36, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, ma che la questione sarebbe, in particolare, pur sempre rilevante perché consentirebbe ai ricorrenti di agire per il risarcimento del danno.
D’altra parte – osserva il giudice rimettente – la Corte di Lussemburgo ha chiarito con la citata sentenza Adeneler che non è vietato agli Stati membri escludere l’effetto della conversione del contratto, purché gli stessi adottino misure concrete, proporzionate ed effettive, volte a contrastare il fenomeno del ricorso abusivo alle assunzioni a termine.
13.− Il Tribunale ordinario di Roma, quindi, solleva questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, della legge n. 124 del 1999 «nella parte in cui […] consente la copertura delle cattedre e dei posti di insegnamento, che risultino effettivamente vacanti e disponibili entro la data del 31 dicembre e che rimangano prevedibilmente tali per l’intero anno scolastico, mediante il conferimento di supplenze annuali, in attesa dell’espletamento delle procedure concorsuali per l’assunzione di personale docente di ruolo, così da determinare una successione potenzialmente illimitata di contratti a tempo determinato, e comunque svincolata dall’indicazione di ragioni obiettive e/o dalla predeterminazione di una durata massima o di un numero certo di rinnovi» e ciò per contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost., in riferimento alla clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, allegato alla direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE, del Consiglio.
14.− Nel corso di una controversia promossa da un collaboratore scolastico nei confronti del MIUR, il Tribunale ordinario di Roma, con ordinanza 2 maggio 2012, iscritta al n. 144 del registro ordinanze 2012, ha sollevato – in riferimento ai medesimi parametri costituzionali − questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, commi 1 e 11, della legge n. 124 del 1999.
15.− Premette in punto di fatto il giudice a quo che il ricorrente ha svolto l’attività di collaboratore scolastico – personale amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA) − in base a plurimi contratti a termine, ed ha agito per sentire dichiarare l’illegittimità delle clausole di apposizione del termine stesso e per la conseguente condanna dell’amministrazione a convertire il rapporto di lavoro a tempo determinato in rapporto di lavoro a tempo indeterminato a far data dalla stipula del primo contratto, nonché a corrispondergli le conseguenti differenze retributive, ovvero, in subordine, a risarcire il danno cagionato in misura proporzionata ed efficacemente dissuasiva.
16.− Ciò posto il Tribunale – con motivazione analoga a quella della precedente ordinanza – ha sollevato questione di legittimità costituzionale dei commi 1 e 11 del citato art. 4 «nella parte in cui […] consentono la copertura dei posti riservati al personale ATA, che risultino effettivamente vacanti e disponibili entro la data del 31 dicembre e che rimangano prevedibilmente tali per l’intero anno scolastico, mediante il conferimento di supplenze annuali, in attesa dell’espletamento delle procedure concorsuali per l’assunzione di personale di ruolo, così da determinare una successione potenzialmente illimitata di contratti a tempo determinato, e comunque svincolata dall’indicazione di ragioni obiettive e/o dalla predeterminazione di una durata massima o di un certo numero di rinnovi».
17.− Nel corso di due controversie promosse da due docenti nei confronti del MIUR, il Tribunale ordinario di Lamezia Terme, con due ordinanze di analogo contenuto, del 30 maggio 2012 (iscritte ai nn. 248 e 249 del registro ordinanze 2012), ha sollevato – in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., nonché alla clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, allegato alla direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE del Consiglio – questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, della legge n. 124 del 1999, negli stessi termini di cui alle ordinanze del Tribunale ordinario di Roma, sopra riportate.
Il Tribunale premette, in punto di fatto, che le ricorrenti hanno chiesto che fosse accertato il proprio diritto alla trasformazione del contratto di lavoro a tempo determinato in contratto di lavoro a tempo indeterminato, nonché il diritto alla progressione stipendiale, al recupero retributivo e contributivo per i mesi di luglio ed agosto di ciascun anno, ed al risarcimento del danno ai sensi dell’art. 18 della legge 20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e dell’attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento).
Ciò premesso, il giudice a quo chiarisce che, in base all’art. 4 della legge n. 124 del 1999, possono essere stipulati, tra l’amministrazione e i docenti, diverse tipologie di contratti a tempo determinato: supplenze annuali su organico “di diritto”, riguardanti posti disponibili e vacanti, con scadenza al termine dell’anno scolastico (31 agosto); supplenze temporanee su organico “di fatto”, relative a posti non vacanti ma comunque disponibili, con scadenza al termine delle attività didattiche (30 giugno); e, infine, le cosiddette supplenze temporanee, per le ipotesi residuali, destinate a durare fino alla cessazione delle esigenze per le quali sono state disposte. Peraltro, poiché il reclutamento dei docenti è, in sostanza, bloccato da anni e poiché il sistema non consente la conversione dei contratti a termine in contratti a tempo indeterminato, si è creata una situazione che si pone in contrasto con norme imperative.
In particolare, il Tribunale ordinario di Lamezia Terme ritiene che il sistema di reclutamento dei docenti costituisce un sistema speciale, sia rispetto a quello delle assunzioni nel pubblico impiego, sia rispetto alla disciplina generale dei contratti a termine. La normativa nazionale non contiene, sul punto, adeguate limitazioni alla possibilità di stipulare contratti a tempo determinato per il personale docente, così come dovrebbe avvenire sulla base della normativa europea. Di conseguenza, esiste un contrasto tra la normativa comunitaria e quella interna, non risolubile né con la disapplicazione del diritto interno, né tentando un’interpretazione adeguatrice. Pertanto, il rimettente ritiene necessario sollevare questione di legittimità costituzionale della normativa interna, rilevante in quanto una pronuncia di accoglimento aprirebbe alle ricorrenti la possibilità di agire per il risarcimento dei danni.
18.− Sulla base di tali osservazioni, le due ordinanze del Tribunale ordinario di Lamezia Terme, con un percorso motivazionale simile a quello delle ordinanze del Tribunale ordinario di Roma, sollevano la questione di legittimità costituzionale nei medesimi termini.
19.− In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo – con atti di analogo contenuto – che le questioni siano dichiarate inammissibili o non fondate.
20.− La questione sarebbe inammissibile perché, stante il pacifico primato del diritto comunitario rispetto al diritto interno, la normativa interna confliggente con quella comunitaria dovrebbe essere automaticamente disapplicata; ove vi fossero dei possibili contrasti di interpretazione, la questione sarebbe inammissibile per mancato esperimento del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, ai sensi dell’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione.
L’inammissibilità, inoltre, deriverebbe dal fatto che, anche qualora la questione fosse accolta, la pronuncia non sarebbe di alcuna utilità per i ricorrenti, in quanto gli interessati non acquisterebbero lo status di insegnanti di ruolo.
La questione, nel merito, sarebbe infondata, atteso che, come la Corte di giustizia ha affermato in numerose pronunce, la direttiva 1999/70CE non si applica in relazione a qualsiasi fattispecie di contratto di lavoro a tempo determinato. A questo proposito, le «ragioni obiettive» alle quali fa riferimento la clausola 5, punto 1, lettera a), dell’accordo quadro, costituiscono una chiave di lettura della norma: l’esistenza di dette ragioni è un modo di prevenire gli abusi. Pertanto, il vaglio di costituzionalità dovrebbe essere compiuto alla luce della specifica collocazione del settore scolastico nell’ambito generale del pubblico impiego, tenendo presente che già l’art. 6 del d.lgs. n. 165 del 2001 ha rinviato, per detto personale, alla specifica normativa.
L’Avvocatura generale dello Stato ha rilevato che il settore scolastico presenta una connotazione del tutto particolare, anche in considerazione della variabilità della platea scolastica, sia sotto il profilo numerico, che con riguardo alla presenza sul territorio nazionale. Da tanto consegue, in modo coerente, che anche il reclutamento del personale scolastico è regolato da una disciplina peculiare. Nel caso dei docenti, il rapporto di lavoro temporaneo trova giustificazione nella necessità di garantire, comunque, il servizio pubblico dell’istruzione allo scopo di tutelare, in favore di tutti i cittadini, il diritto all’istruzione di cui agli artt. 33 e 34 Cost., organizzando una struttura che permetta di assicurare sempre e comunque una continuità nell’erogazione delle prestazioni che costituiscono il cardine fondamentale del servizio stesso.
Il ricorso alla nomina dei supplenti, pertanto, ha natura residuale obbligatoria, nel senso che non dipende da una scelta discrezionale della pubblica amministrazione, bensì da esigenze obiettive, il che induce a ritenere che l’istituto trovi la sua giustificazione in una legittima finalità di politica sociale.
21.− Il Presidente del Consiglio dei ministri depositava in tutti i giudizi, in prossimità dell’udienza pubblica del 27 marzo 2013, memoria con la quale ribadiva le conclusioni già rassegnate.
22.− In esito alla trattazione, all’udienza pubblica del 27 marzo 2013, questa Corte, con l’ordinanza n. 207 del 2013, ha sottoposto alla Corte di giustizia dell’Unione europea, in via pregiudiziale ai sensi e per gli effetti dell’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, le seguenti questioni di interpretazione della clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, allegato alla direttiva del Consiglio 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE:
– se la clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, allegato alla direttiva del Consiglio 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE debba essere interpretata nel senso che osta all’applicazione dell’art. 4, commi 1, ultima proposizione, e 11, della legge n. 124 del 1999 – i quali, dopo aver disciplinato il conferimento di supplenze annuali su posti «che risultino effettivamente vacanti e disponibili entro la data del 31 dicembre», dispongono che si provvede mediante il conferimento di supplenze annuali, «in attesa dell’espletamento delle procedure concorsuali per l’assunzione di personale docente di ruolo» – disposizione la quale consente che si faccia ricorso a contratti a tempo determinato senza indicare tempi certi per l’espletamento dei concorsi e in una condizione che non prevede il diritto al risarcimento del danno;
– se costituiscano ragioni obiettive, ai sensi della clausola 5, punto 1, della direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE, le esigenze di organizzazione del sistema scolastico italiano come sopra delineato, tali da rendere compatibile con il diritto dell’Unione europea una normativa come quella italiana che per l’assunzione del personale scolastico a tempo determinato non prevede il diritto al risarcimento del danno.
23.− La Corte di giustizia, terza sezione, si è pronunciata con la sentenza del 26 novembre 2014, nelle cause riunite C-22/13, da C-61/13 a C-63/13 e C-418/13, Mascolo ed altri, sancendo: «La clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999, che figura nell’allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, deve essere interpretata nel senso che osta a una normativa nazionale, quale quella di cui trattasi nei procedimenti principali, che autorizzi, in attesa dell’espletamento delle procedure concorsuali per l’assunzione di personale di ruolo delle scuole statali, il rinnovo di contratti di lavoro a tempo determinato per la copertura di posti vacanti e disponibili di docenti nonché di personale amministrativo, tecnico e ausiliario, senza indicare tempi certi per l’espletamento di dette procedure concorsuali ed escludendo qualsiasi possibilità, per tali docenti e detto personale, di ottenere il risarcimento del danno eventualmente subito a causa di un siffatto rinnovo. Risulta, infatti, che tale normativa, fatte salve le necessarie verifiche da parte dei giudici del rinvio, da un lato, non consente di definire criteri obiettivi e trasparenti al fine di verificare se il rinnovo di tali contratti risponda effettivamente ad un’esigenza reale, sia idoneo a conseguire l’obiettivo perseguito e sia necessario a tal fine, e, dall’altro, non prevede nessun’altra misura diretta a prevenire e a sanzionare il ricorso abusivo ad una successione di contratti di lavoro a tempo determinato».
24.− Con decreto del 26 gennaio 2015 la trattazione dei giudizi incidentali veniva fissata per l’udienza pubblica del 23 maggio 2015.
25.− In data 4 febbraio 2015 si è costituita C.D., parte ricorrente nel giudizio a quo (reg. ord. n. 248 del 2012), già costituitasi dinanzi alla Corte di giustizia, che ha chiesto accogliersi la questione, anche in ragione della sentenza Mascolo.
26.− In data 5 febbraio 2015 si è costituita Z.G., parte ricorrente nel giudizio a quo (reg. ord. n. 249 del 2012), già costituitasi dinanzi alla Corte di giustizia, chiedendo anch’essa di accogliere la questione, anche in ragione della sentenza Mascolo.
27.− In data 14 maggio 2015 ha depositato atto di intervento, in tutti i giudizi, la Federazione Lavoratori della Conoscenza-CGIL, già intervenuta nel giudizio dinanzi alla Corte di giustizia (parte nel giudizio principale in cui il Tribunale ordinario di Napoli disponeva il rinvio pregiudiziale deciso dalla Corte di giustizia, insieme a quello disposto da questa Corte, con la sentenza Mascolo) che, preliminarmente, ha prospettato l’ammissibilità del proprio intervento e, dopo aver illustrato i contenuti della sentenza Mascolo, ha chiesto l’accoglimento della questione di costituzionalità.
28.− In data 19 maggio 2015 ha depositato atto d’intervento, in tutti i giudizi, la Confederazione generale italiana del lavoro-CGIL già intervenuta nel giudizio dinanzi alla Corte di giustizia (anch’essa parte nel giudizio principale in cui il Tribunale ordinario di Napoli disponeva il rinvio pregiudiziale deciso dalla Corte di giustizia, insieme a quello disposto da questa Corte, con la sentenza Mascolo).
La Confederazione ha prospettato l’ammissibilità del proprio intervento, e ha prospettato la fondatezza della questione.
29.− Il Presidente del Consiglio dei ministri, in data 28 maggio 2015, ha depositato memoria con la quale, dopo aver richiamato l’ordinanza n. 207 del 2013, ripercorre il decisum della sentenza della Corte di giustizia del 26 novembre 2014.
Prospetta, quindi, l’inammissibilità della questione, in quanto il riscontro di compatibilità dell’attuazione in concreto della disciplina statale spetta al giudice di merito. Né potrebbe la Corte, in ragione della pluralità di soluzioni possibili, sostituirsi al legislatore per adottare soluzioni conformi all’ordinamento comunitario. Richiama infine il disegno di legge, atto Camera n. 2294, sulla riforma del sistema nazionale di istruzione.
30.− In prossimità dell’udienza pubblica fissata per il 23 giugno 2015, la trattazione delle questioni veniva rinviata, e poi fissata all’udienza pubblica del 17 maggio 2016.
31.− In tutti i giudizi hanno depositato atto di costituzione, in data 23 ottobre 2015, il CODACONS e l’Associazione per la difesa dei diritti civili della scuola.
Assumono a sostegno della legittimazione, i propri compiti e finalità, come stabiliti dai rispettivi statuti.
L’art. 2 dello statuto del CODACONS, in particolare, afferma che la esclusiva finalità è quella di tutelare con ogni mezzo legittimo, ivi compreso il ricorso allo strumento giudiziario, i diritti e gli interessi dei consumatori ed utenti, categoria socialmente debole.
A sua volta, l’art. 2 dello statuto dell’Associazione per la difesa dei diritti civili della scuola, stabilisce che la medesima ha come fine l’esclusivo perseguimento di finalità di solidarietà sociale, tutela dei diritti civili, e tutela dello stato giuridico ed economico degli addetti alla formazione.
Peraltro, prospettano che il principio per cui è inammissibile l’intervento di coloro che non sono parti nel giudizio a quo, incontra una deroga nel caso in cui il giudizio medesimo incide sulle posizioni giuridiche soggettive di quanti hanno spiegato intervento.
Nel merito, dopo aver ricordato il contenuto delle ordinanze di rimessione e la sentenza della Corte di giustizia, sostengono l’illegittimità costituzionale delle disposizioni censurate, come prospettato dai rimettenti.
32.− Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato memoria unica, in relazione a tutti i giudizi, insistendo nel rigetto delle questioni.
Assume che, nelle more, dopo la sentenza della Corte di giustizia, è intervenuta la legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti), che contempla una serie di misure volte a superare il ricorso alle supplenze, quali modalità di reclutamento in ambito scolastico, ed il conseguente abuso nella stipulazione dei contratti a termine. Il MIUR, infatti, è stato autorizzato ad un piano straordinario di assunzioni a tempo indeterminato di personale docente per le istituzioni scolastiche statali di ogni ordine e grado, per la copertura di tutti i posti vacanti e disponibili dell’organico di diritto, rimasti tali all’esito delle operazioni di immissioni in ruolo effettuate per il medesimo anno scolastico, ai sensi dell’art. 399 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado).
Il piano straordinario di assunzioni, che si è articolato in tre fasi, secondo quanto stabilito all’art. 1, comma 98, della legge n. 107 del 2015, ha consentito di stabilizzare un elevatissimo numero di personale destinatario di supplenze per oltre 36 mesi su posti vacanti e disponibili.
Inoltre, l’art. 1, comma 110, della legge n. 107 del 2015 ha previsto l’espletamento di una nuova procedura concorsuale per l’anno 2016, procedura che il MIUR ha realizzato ai sensi del successivo comma 111 del medesimo art. 1, con l’adozione di tre bandi.
Peraltro l’art. 1, comma 113, della legge n. 107 del 2015, ha novellato l’art. 400 del d.lgs. n. 297 del 1994, comma 01, primo periodo, prevedendo, tra l’altro, che «I concorsi per titoli ed esami sono nazionali e sono indetti su base regionale, con cadenza triennale, per tutti i posti vacanti e disponibili, nei limiti delle risorse finanziarie disponibili, nonché per i posti che si rendano tali nel triennio».
La difesa dello Stato richiama la giurisprudenza di merito che ha affermato come tale assunzione vale a compensare il pregiudizio verificatosi.
33.− La CGIL, in data 26 aprile 2016, ha depositato memoria, insistendo nell’accoglimento delle questioni. Anche la Federazione Lavoratori della Conoscenza-CGIL ha depositato memoria il 26 aprile 2016.
34.− La Federazione GILDA-UNAMS si è costituita con atto del 26 aprile 2016 (reg. ord. n. 249 del 2012). Anch’essa ha affermato la propria legittimazione a partecipare al giudizio incidentale anche se non costituita nel giudizio a quo, attesa l’incidenza dello stesso sulla propria posizione giuridica soggettiva, nonché in ragione dell’art. 64, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001.
Nel merito anche alla luce della giurisprudenza della Corte di Giustizia, ha chiesto accogliersi la questione con estensione della pronuncia di illegittimità costituzionale ad altre disposizioni.
35.− In data 26 aprile 2016 ha depositato memoria Z.G.
1.− Il Tribunale ordinario di Roma e il Tribunale ordinario di Lamezia Terme, in più giudizi promossi da docenti e personale amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA), che hanno svolto la propria attività in favore del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca (MIUR) in ragione di successivi contratti a tempo determinato, con distinte ordinanze, iscritte ai nn. 143, 144, 248 e 249 del registro ordinanze 2012, hanno sollevato, nel complesso, questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, commi 1 e 11, della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico), in riferimento all’art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione alla clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, allegato alla direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE (Direttiva del Consiglio relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato).
2.− La disposizione di cui all’art. 4, comma 1, è censurata dai rimettenti nella parte in cui consente la copertura delle cattedre e dei posti di insegnamento che risultino effettivamente vacanti e disponibili entro la data del 31 dicembre e che rimangano prevedibilmente tali per l’intero anno scolastico, mediante il conferimento di supplenze annuali, in attesa dell’espletamento delle procedure concorsuali per l’assunzione di personale docente di ruolo, così da determinare una successione potenzialmente illimitata di contratti a tempo determinato, e comunque svincolata dall’indicazione di ragioni obiettive e/o dalla predeterminazione di una durata massima o di un certo numero di rinnovi.
Il comma 11 del medesimo art. 4 estende l’applicazione del comma 1 al personale ATA.
I giudici a quibus si sono adeguati al principio affermato dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 348 del 2007), secondo cui il parametro costituito dall’art. 117, primo comma, Cost., diventa concretamente operativo solo se vengono determinati gli “obblighi internazionali” che vincolano la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni.
3.− Questa Corte, con l’ordinanza n. 207 del 2013, ha disposto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, per chiarire la portata del parametro comunitario interposto, fermo lo scrutinio di costituzionalità della norma interna, necessario proprio in ragione della mancanza di effetto diretto della disposizione dell’accordo quadro che viene in rilievo (ordinanza n. 207 del 2013).
La Corte, ha così ritenuto di avere legittimazione a disporre il rinvio pregiudiziale sull’interpretazione del diritto comunitario, anche nei giudizi incidentali, in relazione a norme prive di efficacia diretta (nell’ordinanza n. 103 del 2008 aveva già affermata la sussistenza delle condizioni perché, quale giurisdizione nazionale, potesse effettuare il rinvio pregiudiziale).
4.− La Corte di giustizia, con la sentenza 26 novembre 2014 resa nelle cause riunite C-22/13, da C-61/13 a C-63/13 e C-418/13, Mascolo ed altri, anche sul rinvio pregiudiziale effettuato dalla Corte costituzionale, ha statuito: «La clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999, che figura nell’allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, deve essere interpretata nel senso che osta a una normativa nazionale, quale quella di cui trattasi nei procedimenti principali, che autorizzi, in attesa dell’espletamento delle procedure concorsuali per l’assunzione di personale di ruolo delle scuole statali, il rinnovo di contratti di lavoro a tempo determinato per la copertura di posti vacanti e disponibili di docenti nonché di personale amministrativo, tecnico e ausiliario, senza indicare tempi certi per l’espletamento di dette procedure concorsuali ed escludendo qualsiasi possibilità, per tali docenti e detto personale, di ottenere il risarcimento del danno eventualmente subito a causa di un siffatto rinnovo».
La Corte di giustizia ha di seguito rilevato che «Risulta, infatti, che tale normativa, fatte salve le necessarie verifiche da parte dei giudici del rinvio, da un lato, non consente di definire criteri obiettivi e trasparenti al fine di verificare se il rinnovo di tali contratti risponda effettivamente ad un’esigenza reale, sia idoneo a conseguire l’obiettivo perseguito e sia necessario a tal fine, e, dall’altro, non prevede nessun’altra misura diretta a prevenire e a sanzionare il ricorso abusivo ad una successione di contratti di lavoro a tempo determinato».
5.− Alla sentenza della Corte di giustizia europea interpretativa del diritto dell’Unione deve seguire quella di questa Corte, che ha effettuato il rinvio pregiudiziale; né è di impedimento alla pronuncia la legislazione sopravvenuta [legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti)], atteso che tale normativa, pur rilevante ad altri effetti – come si vedrà – non esclude che la norma da applicare nei giudizi a quibus rimanga quella oggetto della questione di costituzionalità.
6.− I giudizi possono essere riuniti per essere decisi con un’unica pronuncia, data l’identità delle questioni.
7.− In via preliminare, va ricordato che, con ordinanza dibattimentale del 17 maggio 2016, che si allega, sono state dichiarate inammissibili, in quanto tardive, le costituzioni in giudizio di C.D. e Z.G., parti nei giudizi a quibus.
Con la medesima ordinanza, sono stati dichiarati tardivi anche gli interventi della Federazione Lavoratori della Conoscenza-CGIL e della Confederazione generale italiana del lavoro-CGIL, del CODACONS e dell’Associazione per la difesa dei diritti civili della scuola, e della Federazione GILDA-UNAMS, comunque non parti nei giudizi a quibus e che risultano privi di un interesse qualificato.
8.− Nel merito la questione è fondata nei sensi e nei limiti che saranno di seguito precisati.
9.− Il giudizio va condotto alla stregua del parametro costituzionale come integrato dall’accordo quadro, e in particolare della clausola 5, punto 1, del medesimo, secondo l’interpretazione data dalla Corte di giustizia con la sentenza 26 novembre 2014, nelle cause riunite C-22/13, da C-61/13 a C-63/13 e C-418/13, Mascolo ed altri.
La questione di pregiudizialità comunitaria è oggetto di specifico esame nei paragrafi 72 e seguenti della motivazione della sentenza Mascolo, a conclusione dei quali, premesso che è compito esclusivo del giudice del rinvio pronunciarsi sull’interpretazione delle disposizioni del diritto interno, si forniscono precisazioni dirette a orientare il giudice nazionale nella sua valutazione della disciplina dei contratti di lavoro a tempo determinato alla luce del diritto europeo (paragrafi 84-113).
La Corte di giustizia afferma che le esigenze di continuità didattica che inducono ad assunzioni temporanee di dipendenti nel comparto scuola possono costituire una ragione obiettiva ai sensi della clausola 5, punto 1, lettera a), dell’accordo quadro, che giustifica sia la durata determinata dei contratti conclusi con il personale supplente, sia il rinnovo di tali contratti in funzione delle esigenze di continuità didattica, fatto salvo il rispetto dei requisiti fissati al riguardo dall’accordo quadro.
Tuttavia ritiene che nel caso in esame il rinnovo di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato al fine di soddisfare queste esigenze abbia, di fatto, un carattere non provvisorio, ma, al contrario, permanente e durevole, e non sia giustificato ai sensi della lettera a), del punto 1, della clausola citata.
Conclusivamente, la Corte di giustizia afferma che la disciplina in esame, sebbene limiti formalmente il ricorso ai contratti di lavoro a tempo determinato per provvedere a supplenze annuali per posti vacanti e disponibili nelle scuole statali solo per un periodo temporaneo fino all’espletamento delle procedure concorsuali, non consente di garantire che l’applicazione concreta di tale ragione obiettiva, in considerazione delle particolarità dell’attività di cui trattasi e delle condizioni del suo esercizio, sia conforme ai requisiti dell’accordo quadro.
10.− La pronuncia della Corte di giustizia sul punto è univoca: da ciò consegue la illegittimità costituzionale, dell’art. 4, commi 1 e 11, della legge n. 124 del 1999, per violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione alla clausola 5, comma 1, dell’accordo quadro più volte citato, nella parte in cui autorizza, in mancanza di limiti effettivi alla durata massima totale dei rapporti di lavoro successivi, il rinnovo potenzialmente illimitato di contratti di lavoro a tempo determinato per la copertura di posti vacanti e disponibili di docenti nonché di personale amministrativo, tecnico e ausiliario, senza che ragioni obiettive lo giustifichino.
11.− La questione di legittimità costituzionale non si esaurisce, tuttavia, in quella oggetto del rinvio pregiudiziale.
Il primato del diritto comunitario e la esclusività della giurisdizione costituzionale nazionale, in un sistema accentrato di controllo di costituzionalità, impongono delicati equilibri, evidenziati anche nell’ordinanza del rinvio pregiudiziale, in cui questa Corte ha posto in evidenza i principi costituzionali che vengono in rilievo nella materia in esame, e cioè l’accesso mediante pubblico concorso agli impieghi pubblici (art. 97, quarto comma, Cost.), e il diritto all’istruzione (art. 34 Cost.).
Al riguardo, la disciplina comunitaria in questione non si pone in contrasto con nessuno dei due principi, e la statuizione della Corte del Lussemburgo, al contrario, appare rispettosa delle competenze degli Stati membri, cui riconosce espressamente spazi di autonomia.
12.− Tali spazi riguardano in particolare le ricadute sanzionatorie dell’illecito.
Anche di tali ricadute si è occupata la Corte di giustizia, ma la pronuncia a questo proposito dà atto che la normativa comunitaria in materia non prevede misure specifiche, rimettendone l’individuazione alle autorità nazionali e limitandosi a definirne i caratteri essenziali (dissuasività, proporzionalità, effettività).
Molto chiari, al riguardo, i paragrafi 77 e 79 della sentenza Mascolo. Nel primo in particolare si legge: «[…] quando, come nel caso di specie, il diritto dell’Unione non prevede sanzioni specifiche nell’ipotesi in cui vengano nondimeno accertati abusi, spetta alle autorità nazionali adottare misure che devono rivestire un carattere non solo proporzionato, ma anche sufficientemente energico e dissuasivo per garantire la piena efficacia delle norme adottate in applicazione dell’accordo quadro […]».
La sentenza, dunque, anche se ritiene di precisare alcune delle misure che possono essere adottate (procedure di assunzione certe, anche nel tempo, e risarcimento del danno), non ne esclude altre purché rispondenti ai requisiti ricordati. In tal modo, tuttavia, essa non dà risposta alla questione della necessità o meno del riconoscimento del diritto al risarcimento in capo ai soggetti che abbiano subito un danno a seguito dell’inadempimento dello Stato italiano, questione che costituisce l’oggetto reale dei giudizi a quibus.
12.1.− Sull’esercizio di tale discrezionalità s’impone una integrazione del dictum del giudice comunitario, che non può che competere a questa Corte.
13.− La questione, se esaminata alla luce della sola normativa vigente all’epoca della sua sollevazione, dovrebbe essere risolta in senso positivo; sennonché viene a questo punto in rilievo la normativa sopravvenuta prima ricordata, con le misure che il legislatore ha inteso adottare con l’evidente finalità di garantire la corretta applicazione dell’accordo quadro.
La verifica della incidenza della nuova disciplina sulla questione in esame, diversamente da quanto avviene nei giudizi di costituzionalità meramente interni, in cui è necessario il rinvio al giudice a quo per una sua ulteriore delibazione, costituisce parte integrante della pronuncia di questa Corte.
Difatti, le misure in questione, oltre a svolgere la funzione tipica preventiva-punitiva delle sanzioni, nell’interpretazione del Giudice dell’Unione rifluiscono sull’illecito “cancellandolo” (paragrafo 79), attesa la loro natura riparatoria. Nella prospettiva dell’ordinamento comunitario quel che conta è che di fatto ne possano beneficiare i soggetti lesi: è dunque indubbia la rilevanza di misure anche sopravvenute.
14.− Venendo all’esame della legge n. 107 del 2015, le sue finalità sono chiaramente indicate con riguardo alla disposizione che, nell’originario disegno di legge (Atto Camera 2994, XVII legislatura), prevedeva la durata dei contratti di lavoro a tempo determinato della scuola (art. 12 del citato d.d.l.). Nella relazione illustrativa si precisava, infatti, che: «La disposizione intende adeguare la normativa nazionale a quella europea, al fine di evitare l’abuso nella successione dei contratti di lavoro a tempo determinato per il personale docente e non docente della scuola pubblica. Ciò a seguito della pronuncia della Corte di giustizia dell’Unione europea del 26 novembre 2014 […]. In proposito la Corte di giustizia dell’Unione europea nella citata sentenza ha evidenziato il contrasto delle norme italiane in materia di contratti a tempo determinato nel settore scolastico con quanto previsto dalla clausola 5 della direttiva 1999/70/CE. Si introduce il limite temporale di trentasei mesi come durata massima per i rapporti di lavoro a tempo determinato del personale scolastico (docente, educativo, amministrativo tecnico e ausiliario) per la copertura di posti vacanti e disponibili presso le istituzioni scolastiche ed educative statali da considerarsi complessivamente, anche non continuativi».
14.1.− La disposizione è stata poi trasfusa nel comma 131 dell’art. 1 della legge n. 107 del 2015, secondo cui «A decorrere dal 1º settembre 2016, i contratti di lavoro a tempo determinato stipulati con il personale docente, educativo, amministrativo, tecnico e ausiliario presso le istituzioni scolastiche ed educative statali, per la copertura di posti vacanti e disponibili, non possono superare la durata complessiva di trentasei mesi, anche non continuativi».
14.2.− La durata complessiva dei contratti a termine è poi assunta dal legislatore quale parametro di operatività del fondo istituito dal successivo comma 132 dell’art. 1 della legge n. 107 del 2015.
Tale ultima disposizione, infatti, stabilisce che nello stato di previsione del MIUR è istituito un fondo per i pagamenti in esecuzione di provvedimenti giurisdizionali aventi ad oggetto il risarcimento dei danni conseguenti alla reiterazione di contratti a termine per una durata complessiva superiore a trentasei mesi, anche non continuativi, su posti vacanti e disponibili, con la dotazione di euro 10 milioni per ciascuno degli anni 2015 e 2016.
14.3.− La medesima legge, all’art. 1, comma 113, ha modificato l’art. 400 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado), norma che regola il reclutamento del personale docente ed educativo, e concorre a comporre la disciplina delle procedure concorsuali, richiamata, sia pure senza espresso riferimento normativo, nell’art. 4, comma 1, della legge n. 124 del 1999, norma impugnata.
Si prevede, tra l’altro, modificandosi il primo periodo del comma 01 dell’art. 400 del d.lgs. n. 297 del 1994, che «I concorsi per titoli ed esami sono nazionali e sono indetti su base regionale, con cadenza triennale, per tutti i posti vacanti e disponibili, nei limiti delle risorse finanziarie disponibili, nonché per i posti che si rendano tali nel triennio. Le relative graduatorie hanno validità triennale a decorrere dall’anno scolastico successivo a quello di approvazione delle stesse e perdono efficacia con la pubblicazione delle graduatorie del concorso successivo e comunque alla scadenza del predetto triennio».
La nuova normativa ha dunque confermato la cadenza triennale dei concorsi, già prevista dal testo previgente.
Infine, ai sensi del comma 109 dell’art. 1 della legge n. 107 del 2015, l’accesso ai ruoli a tempo indeterminato del personale docente educativo della scuola statale, fermo il piano straordinario di assunzioni, avverrà mediante concorsi pubblici nazionali su base regionale per titoli ed esami, ai sensi del suddetto art. 400 del d.lgs. n. 297 del 1994, come modificato.
14.4.− A tale normativa a regime si aggiungono rilevanti disposizioni transitorie.
È infatti stabilito (art. 1, comma 95, della stessa legge) che: «Per l’anno scolastico 2015/2016, il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca è autorizzato ad attuare un piano straordinario di assunzioni a tempo indeterminato di personale docente per le istituzioni scolastiche statali di ogni ordine e grado, per la copertura di tutti i posti comuni e di sostegno dell’organico di diritto, rimasti vacanti e disponibili all’esito delle operazioni di immissione in ruolo effettuate per il medesimo anno scolastico ai sensi dell’articolo 399 del testo unico di cui al decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, al termine delle quali sono soppresse le graduatorie dei concorsi per titoli ed esami banditi anteriormente al 2012».
È poi previsto, sempre dal comma 109, lettera c), della citata legge n. 107 del 2015, che l’art. 399, del d.lgs. n. 297 del 1994, secondo cui l’accesso ai ruoli ha luogo anche attingendo alle graduatorie permanenti, continua ad applicarsi fino a totale scorrimento delle relative graduatorie ad esaurimento.
15.− Ebbene, si è già detto della pluralità delle misure autorizzate dalla normativa comunitaria che qui viene in rilievo; occorre ora precisare che tali misure sono fra loro alternative e che quindi si deve ritenere sufficiente l’applicazione di una sola di esse.
Ciò si desume in particolare al paragrafo 79 della motivazione, secondo cui «quando si è verificato un ricorso abusivo a una successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato, si deve poter applicare una misura che presenti garanzie effettive ed equivalenti di tutela dei lavoratori al fine di sanzionare debitamente tale abuso e cancellare le conseguenze della violazione del diritto dell’Unione»: dunque, è solo una la misura da applicare, purché presenti garanzie effettive ed equivalenti di tutela.
Nello stesso senso sono i precedenti della Corte di giustizia che, sempre a proposito della clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro, affermano che rientra nel potere discrezionale degli Stati membri ricorrere, al fine di prevenire l’utilizzo abusivo di contratti di lavoro a tempo determinato, ad una o più tra le misure enunciate in tale clausola o, ancora, a norme equivalenti in vigore, purché tengano conto delle esigenze di settori e/o di categorie specifici di lavoratori (sentenza 15 aprile 2008, nella causa C-268/06, Impact; sentenza 23 aprile 2009, nelle cause riunite da C-378/07 a C-380/07, Angelidaki ed altri).
L’alternatività è del resto implicita nell’identica efficacia delle due misure espressamente individuate dalla Corte, entrambe idonee «a cancellare le conseguenze della violazione» (sempre nel paragrafo 79).
Tale efficacia è indubbiamente tipica della sanzione generale del risarcimento, desunta dai principi della normativa comunitaria e non richiede approfondimenti; non diversa, tuttavia, è l’efficacia dell’altra misura, che sostanzialmente costituisce anch’essa un risarcimento, ma in forma specifica. Ciò sarebbe ancor più evidente se la sanzione alternativa consistesse nella trasformazione del rapporto di lavoro a tempo determinato in rapporto a tempo indeterminato, ma la Corte di giustizia dell’Unione europea, prendendo atto del principio del concorso pubblico, ricordato anche nell’ordinanza n. 207 del 2013, ritiene sufficiente una disciplina che garantisca serie chances di stabilizzazione del rapporto.
16.− Ebbene, dalla combinazione dei vari interventi, sia a regime che transitori, effettuati dal legislatore nel 2015, emerge l’esistenza in tutti i casi che vengono in rilievo di una delle misure rispondenti ai requisiti richiesti dalla Corte di giustizia.
E tale conclusione trova una indiretta ma autorevole conferma in quella cui è pervenuta la Commissione U.E. a proposito della procedura di infrazione aperta nei confronti del nostro Paese per la violazione della stessa normativa dell’Unione: essa è stata archiviata senza sanzioni a seguito della difesa dell’Italia, argomentata con riferimento alla normativa sopravvenuta.
17.− Viene anzitutto introdotto un termine effettivo di durata dei contratti a tempo determinato, il cui rispetto è garantito dal risarcimento del danno. E questo, configura quella sanzione dissuasiva che la normativa comunitaria ritiene indispensabile.
18.− Quanto alle situazioni pregresse, occorre distinguere a seconda del personale interessato.
18.1.− Per i docenti, si è scelta la strada della loro stabilizzazione con il piano straordinario destinato alla «copertura di tutti i posti comuni e di sostegno dell’organico di diritto».
Esso è volto a garantire all’intera massa di docenti precari la possibilità di fruire di un accesso privilegiato al pubblico impiego fino al totale scorrimento delle graduatorie ad esaurimento, secondo quanto previsto dal comma 109 dell’art. 1 della legge n. 107 del 2015, permettendo loro di ottenere la stabilizzazione grazie o a meri automatismi (le graduatorie) ovvero a selezioni blande (concorsi riservati).
In tal modo vengono attribuite serie e indiscutibili chances di immissione in ruolo a tutto il personale interessato, secondo una delle alternative espressamente prese in considerazione dalla Corte di giustizia.
La scelta è più lungimirante rispetto a quella del risarcimento, che avrebbe lasciato il sistema scolastico nell’attuale incertezza organizzativa e il personale in uno stato di provvisorietà perenne; una scelta che – va sottolineato – richiede uno sforzo organizzativo e finanziario estremamente impegnativo e che comporta un’attuazione invero peculiare di un principio basilare del pubblico impiego (l’accesso con concorso pubblico), volto a garantire non solo l’imparzialità ma anche l’efficienza dell’amministrazione (art. 97 Cost.).
18.2.− Per il personale ATA, invece, non è previsto alcun piano straordinario di assunzione e pertanto nei suoi confronti deve trovare applicazione la misura ordinaria del risarcimento del danno, misura del resto prevista – lo si è più volte ricordato – dal comma 132 dell’art. 1 della legge n. 107 del 2015, che quindi anche per questo aspetto deve ritenersi in linea con la normativa comunitaria.
19.− Si deve pertanto concludere nel senso che lo Stato italiano si è reso responsabile della violazione del diritto dell’U.E., ma anche che il conseguente illecito è stato “cancellato” con la previsione di adeguati ristori al personale interessato.
dichiara l’illegittimità costituzionale, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, dell’art. 4, commi 1 e 11, della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico), nella parte in cui autorizza, in mancanza di limiti effettivi alla durata massima totale dei rapporti di lavoro successivi, il rinnovo potenzialmente illimitato di contratti di lavoro a tempo determinato per la copertura di posti vacanti e disponibili di docenti nonché di personale amministrativo, tecnico e ausiliario, senza che ragioni obiettive lo giustifichino.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 15 giugno 2016.
Depositata in Cancelleria il 20 luglio 2016.
Ordinanza letta all'udienza del 17 maggio 2016

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SENTENZA 
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 art. 4
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