Source: http://www.senat.fr/rap/l13-156-2-1-1/l13-156-2-1-12.html
Timestamp: 2019-04-19 05:34:40+00:00

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ARTICLE 24 (Art. L. 1613-1, L. 2335-3, L. 334-17, L. 3334-1 et L. 4332-4 du code général des collectivités territoriales, art. 1384 B et 1586 B du code général des impôts, art. 6 de la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 de finances pour 1987, art. 21 de la loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992, art. 95 de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 de finances pour 1998, art. 42 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001, art. 2 et 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, art. 51 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, art. 52 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement des territoires, art. 4 et 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, art. 6 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt, art. 27 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, art. 154 de loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, art. 137 et 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux et art. 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances) - Fixation pour 2014 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des allocations compensatrices d'exonérations d'impôts directs locaux (IDL)
Commentaire : le présent article vise, d'une part, à fixer, pour 2014, le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes, des départements et des régions et, d'autre part, à déterminer les variables d'ajustement au sein de l'enveloppe normée et leur taux d'évolution.
I. L'ASSOCIATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES À L'OBJECTIF PARTAGÉ DE REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES
A. LA NÉCESSAIRE ASSOCIATION DES COLLECTIVITÉS À L'EFFORT DE REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES
Notre pays est engagé dans un effort sans précédent de redressement des finances publiques248(*). Le présent projet de loi de finances prévoit ainsi une diminution des dépenses publiques de 15 milliards d'euros, afin de réduire le déficit effectif à 3,6 % du produit intérieur brut (PIB)249(*) et de revenir à l'équilibre structurel en 2016.
Or, les finances des collectivités territoriales sont comprises dans le champ des administrations publiques, au sens du traité de Maastricht, et donc dans celui du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de mars 2012 et de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
Certes, la contribution des administrations publiques locales au déficit et à la dette publics est relativement faible, du fait notamment des règles budgétaires particulières qui s'appliquent à elles (obligation d'équilibre réel du budget). Le déficit des administrations publiques locales s'élève ainsi à 3 milliards d'euros environ, soit 0,15 point de PIB et 3 % du déficit public. La dette des administrations locales s'élève pour sa part à 173,7 milliards d'euros en 2012 et ne représente que 10 % environ de la dette publique.
En revanche, les dépenses des administrations publiques locales - c'est-à-dire les collectivités elles-mêmes, leurs groupements et les organismes divers l'administration locale, comme les centres communaux d'action sociale ou les services départementaux d'incendie et de secours - s'élevaient en 2012 à 242,5 milliards d'euros, soit 20 % de la dépense publique.
En tout état de cause, les collectivités territoriales ne peuvent rester à l'écart de l'effort de redressement de nos comptes publics.
C'est dans cette perspective que, le 2 octobre dernier, le Président de la République a confié à Martin Malvy, président du conseil régional Midi-Pyrénées, et à notre ancien collègue Alain Lambert, président du conseil général de l'Orne, une mission sur le pilotage de la dépense publique. La lettre de mission précise que la modernisation de l'action publique « requiert un engagement conjoint de l'ensemble des partenaires de l'action publique qui oeuvrent au service de nos concitoyens : l'État et les organismes qui en dépendant, les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale ». L'objet de cette mission est de formuler des propositions « pour bâtir avec les collectivités un pacte de gouvernance financier durable, qui s'inscrit dans la nouvelle étape de décentralisation et dans le prolongement du pacte de confiance et de responsabilité établi le 16 juillet 2013 ».
B. DES DÉPENSES DE L'ÉTAT SOUMISES À DES NORMES D'ÉVOLUTION PLUS STRICTES QUE CELLES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1. Un encadrement progressif des concours de l'État aux collectivités territoriales
Le principe de libre administration des collectivités territoriales s'oppose à un encadrement de leurs dépenses. Néanmoins, depuis plus de quinze ans, un encadrement des transferts financiers entre l'État et les collectivités territoriales a été mis en place.
La volonté d'encadrer la progression des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales s'est manifestée dès 1996, avec l'institution d'une « enveloppe normée ». Au sein de cette enveloppe, les dotations prises individuellement demeurent fixées selon des règles qui leur sont propres ; toutefois, l'évolution d'ensemble de tous les concours est contrainte par une norme d'indexation prédéterminée, des variables d'ajustement permettant de compenser la dynamique individuelle des dotations au sein de l'enveloppe.
Ainsi, de 1996 à 1998, les concours de l'État ont été contenus par un « pacte de stabilité » et ont évolué comme l'inflation prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac. Ce « pacte » a été remplacé, entre 1999 et 2001, par un « contrat de croissance et de solidarité » qui faisait progresser le montant total de l'enveloppe normée à un rythme égal au taux prévisionnel d'inflation majoré d'une fraction du taux de croissance du PIB de l'année en cours : 20 % en 1999, 25 % en 2000 et 33 % en 2001. Sans qu'il ait été explicitement reconduit par un nouveau « contrat », ce mode de calcul a été maintenu de 2001 à 2007.
À partir de la loi de finances pour 2008, la progression de l'enveloppe normée a été soumise à une norme « zéro volume ». Ainsi, l'évolution des dotations dont les taux de croissance étaient supérieurs à l'inflation était compensée par la baisse corrélative des « variables d'ajustement ».
À compter de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, la norme « zéro valeur » s'est substituée à la norme « zéro volume ».
Initialement fondées sur le principe du gel en valeur, la loi de finances pour 2012 a cependant été durcie au cours de la discussion budgétaire, à l'initiative du précédent Gouvernement, avec une réduction de 200 millions d'euros des concours de l'État.
Enfin, l'article 13 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a prévu une stabilisation de « l'enveloppe normée » des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales en 2013, puis une diminution de 750 millions d'euros en 2014 et de 750 millions d'euros supplémentaires en 2015. Cet article avait été adopté par le Sénat.
Si l'évolution des concours de l'État aux collectivités territoriales a progressivement été rapprochée de la contrainte que l'État s'impose quant à ses propres dépenses, au cours des dix dernières années elle a néanmoins été très dynamique.
2. Une évolution des concours financiers aux collectivités nettement supérieure à l'inflation au cours des dix dernières années
Au cours des dix dernières années, les concours financiers de l'État aux collectivités ont augmenté nettement plus vite que l'inflation.
Si l'on exclut les mesures de décentralisation, le rythme de progression annuelle s'établit à 3 %, soit un taux nettement supérieur à l'inflation (1,7 % par an). La hausse totale est alors de 32 %250(*).
L'inflation cumulée étant de 20 %, entre 2003 et 2014, la progression des transferts financiers de l'État aux collectivités - hors mesures de décentralisation - a été de plus de 12 %, en volume, comme le montre le graphique ci-après.
Source : documents budgétaires annexés au projet de loi de finances pour 2014
De même, si l'on exclut la fiscalité transférée et que l'on s'intéresse uniquement aux prélèvements sur recettes au profit des collectivités et aux crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », on observe que leur hausse a pratiquement toujours été supérieure à l'inflation entre 2004 et 2010 (cf. second graphique ci-après), c'est-à-dire avant la mise en place du gel en valeur de l'enveloppe normée en 2011.
Source : documents budgétaires annexés au projet de loi de finances pour 2013
3. Les dépenses de l'État : une évolution fortement encadrée
Parallèlement, les dépenses de l'État se sont vues appliquer des normes strictes d'évolution des dépenses.
Dès 2000, Laurent Fabius, alors ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, avait fixé un objectif de croissance de 1 % en volume des dépenses de l'État, sur trois ans.
Les différentes lois de finances initiales, à partir de 2004, ont ensuite prévu des normes d'évolution des dépenses de l'État de zéro en volume251(*), sur un périmètre qui excluait néanmoins, dans un premier temps, les prélèvements sur recettes et les affectations de recettes à des personnes distinctes de l'État. Ceux-ci furent intégrés au périmètre de la norme de dépenses par la loi de finances pour 2008, toujours avec une norme de progression « zéro volume ».
Enfin, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 a prévu un gel en volume des dépenses de l'État, hors charges de la dette et contributions aux pensions des fonctionnaires, avant que la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ne prévoie le gel en valeur de ce même périmètre, tandis que la norme « zéro volume » était établie sur un périmètre élargi, comprenant la charge de la dette et la contribution aux pensions des fonctionnaires de l'État.
La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a confirmé cette norme de dépense, en élargissant légèrement son périmètre252(*).
La norme de progression des dépenses de l'État étant plus stricte que celle appliquée aux concours aux collectivités territoriales, la hausse de ces derniers a donc pesé sur les autres postes de dépenses. Ce poids était d'autant plus significatif que les montants en jeu étaient importants : les concours aux collectivités représentaient ainsi, en 2012, plus de 20 %, en exécution, des dépenses de l'État comprises dans la norme de dépenses.
La réduction des concours aux collectivités territoriales doit donc également s'apprécier comme un moyen pour l'État, dans le respect de la norme « zéro valeur », de consentir des efforts particuliers en faveur des priorités annoncées par le Gouvernement.
C. DES DÉPENSES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES PLUS DYNAMIQUES QUE CELLES DE L'ÉTAT
Les chiffres des dix dernières années (cf. tableau ci-dessous) montrent que les dépenses des administrations publiques locales ont évolué plus vite que celles des administrations publiques centrales.
Croissance des dépenses publiques en volume
Source : Insee, calculs de la commission des finances du Sénat
Ainsi, en moyenne, entre 2000 et 2012, les dépenses des administrations publiques locales ont augmenté de 49 % quand celles des administrations publiques centrales ont augmenté de 11 %.
À part en 2001 et 2010, l'augmentation des dépenses locales a toujours été supérieure à celles de l'État.
La tendance à une croissance plus élevée des dépenses locales devrait se poursuivre.
Le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances prévoit une augmentation de 1,7 % de la dépense des administrations publiques en 2013, dont 0,4 point du fait des administrations publiques locales contre 0,3 point pour les administrations centrales. En 2014, le taux de croissance des dépenses de ces deux ensembles devrait être nul.
Ainsi, l'État a su faire des efforts de modération dans ses dépenses, qu'il poursuit et accentue aujourd'hui. Il appartient donc aux collectivités de participer à cet effort.
D. LA CONCLUSION D'UN PACTE DE CONFIANCE ET DE RESPONSABILITÉ
Dès mars 2013, soit plus de six mois avant l'adoption du présent projet de loi de finances pour 2014 par le Conseil des ministres, le Gouvernement a engagé une grande concertation des élus locaux et des parlementaires.
Entre temps, début 2013, afin de financer notamment le crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE), le Gouvernement avait annoncé le doublement de l'effort demandé aux collectivités, porté de 750 millions d'euros en 2014 puis en 2015, à 1,5 milliard d'euros chacune de ces années.
La première conférence des finances locales, qui s'est tenue le 12 mars 2013, a lancé six chantiers en vue de la préparation du PLF 2014 :
- la répartition des efforts d'économies entre les niveaux de collectivités territoriales ;
- l'évaluation des dépenses contraintes ;
- l'évolution des ressources des différents niveaux de collectivités ;
- l'accès au crédit ;
Le comité des finances locales (CFL) s'est vu confier la responsabilité de mener la réflexion sur ces six chantiers, à travers la mise en place de deux groupes de travail. À l'issue de neuf réunions des groupes de travail, le CFL a pu, en formation plénière, parvenir à un accord le 25 juin dernier, sur l'ensemble de ces chantiers.
Enfin, la seconde conférence des finances locales, le 16 juillet 2013, a permis la conclusion d'un « pacte de confiance et de responsabilité » entre l'État et les collectivités territoriales, reprenant, pour l'essentiel, les propositions du CFL.
La méthode retenue a donc été celle de la concertation, longue et approfondie, puisque les collectivités elles-mêmes, à travers leurs associations, et les parlementaires ont pu peser en amont sur les choix effectivement retenus.
La démarche du Gouvernement a également permis de ne pas limiter la concertation à la baisse des dotations, mais d'aborder l'ensemble des sujets relatifs aux finances locales. L'évolution des ressources des différents niveaux de collectivités ou la péréquation, notamment, ont fait l'objet de propositions du CFL, qui ont pu être prises en compte par le Gouvernement dans le cadre du « pacte de confiance et de responsabilité », puis dans le présent projet de loi de finances.
A. LES MODALITÉS DE FIXATION DE LA DGF
Dans sa rédaction issue de la loi de finances initiale pour 2011253(*), l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), dispose que le montant de la DGF est fixé chaque année en loi de finances.
Cette détermination s'opère en trois temps : la fixation du montant global, en valeur, de la DGF des communes, des départements et des régions, dans le présent article ; puis celui de la DGF des départements et de celle des régions, dans la seconde partie du projet de loi de finances (article 72). Enfin, le montant de la DGF du bloc communal se déduit de ces trois montants.
Cette procédure a pris la suite des différents systèmes d'indexation automatiques, à partir de la mise en oeuvre du gel des concours de l'État aux collectivités territoriales.
D'autre part, afin de respecter la norme d'évolution de l'enveloppe normée (cf. supra), les besoins de financement de la DGF, du fait de l'accroissement de la péréquation verticale, rendent nécessaire une évolution des « variables d'ajustement ».
B. UNE DIMINUTION NETTE DE LA DGF DE 1,382 MILLIARD D'EUROS
Le I du présent article détermine le montant global de la DGF en modifiant l'article L. 1613-1 du CGCT. Pour 2014, elle s'élève à 40 123 544 000 euros, contre 41 505 415 000 euros en 2013 ; la diminution est donc de 1 381 871 000 euros par rapport à l'an dernier (- 3,3 %) et correspond à une baisse de 0,73 % des recettes de fonctionnement des collectivités. Elle se décompose ainsi :
- une diminution de 1,5 milliard d'euros du fait de la participation des collectivités territoriales au redressement des finances publiques (cf. supra) ;
- une augmentation de 119 millions d'euros de la péréquation verticale - soit la même augmentation qu'en 2012 -, compensée au sein de l'enveloppe normée (cf. infra) ; ainsi, la dotation de solidarité urbaine (DSU) augmente de 60 millions d'euros, la dotation de solidarité rurale (DSR) de 39 millions d'euros, la dotation nationale de péréquation (DNP) de 10 millions d'euros, et la péréquation des départements de 10 millions d'euros ;
- une augmentation « spontanée » de 159 millions d'euros (recensement et achèvement de la carte intercommunale) ;
- une diminution de 159 millions d'euros des compléments de garantie et dotations de compensation à due concurrence de la hausse « spontanée » ;
- des changements de périmètre liés à la « recentralisation sanitaire », représentant une baisse de 871 000 euros.
Besoin de financement de la DGF en 2014
Niveau de collectivités
Marges au sein de la DGF
Écrêtement du complément de garantie
Abattement de la dotation de compensation
Abattement de la dotation forfaitaire
Le besoin de financement total s'élève donc à 278 millions d'euros.
159 millions d'euros sont financés au sein de la DGF, grâce aux mécanismes mis en place par la loi de finances initiale pour 2012 : écrêtement du complément de garantie pour les départements et, pour le bloc communal, au choix du comité des finances locales, minoration du complément de garantie et de la dotation de compensation des EPCI mais également, écrêtement de la compensation « part salaires » (CPS) des communes, qui englobe les montants perçus avant 2004 au titre de la compensation de la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle (TP) et de la dotation de compensation des pertes de TP.
Les 119 millions d'euros supplémentaires sont financés au travers des « variables d'ajustement ».
Il est à noter que l'évolution « spontanée » de la dotation de base des communes et des départements (liée à l'augmentation de la population) et celle de la dotation d'intercommunalité (liée à l'achèvement de la carte intercommunale) ne sont, à ce stade, que des estimations. Il appartiendra au comité des finances locales de constater le montant de ces évolutions.
La répartition entre collectivités territoriales de la baisse de 1,5 milliard d'euros des dotations est l'objet de l'article 72 du présent projet de loi de finances.
C. LE PÉRIMÈTRE ET L'ÉVOLUTION DES « VARIABLES D'AJUSTEMENT »
Le III du présent article détermine les compensations et fractions de dotations de compensation d'exonérations qui font partie, en 2014, du périmètre des variables d'ajustement et feront l'objet d'une minoration.
Variables d'ajustement retenues pour la minoration en 2014
Impôts et dotations concernés
Compensations d'exonérations et fraction de dotations concernées
Abattement de 30 % sur les bases des logements situés en zone urbaine sensible : article 42 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001.
Abattement de 30 % sur les bases des logements faisant l'objet d'une convention globale de patrimoine passée entre l'État et les organismes d'HLM : article 42 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001.
Exonérations des immeubles professionnels situés dans les zones franches urbaines : articles 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, 27 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, 157 de la loi n° 2012-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012
Exonération des logements pris à bail dans les conditions des articles L. 252-1 à L. 252-4 du code de la construction et de l'habitation : articles 1384 B et 1599 ter E du code général des impôts.
Exonération des personnes de condition modeste : article 21 de la loi n° 91 1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992.
Exonération de longue durée (10, 15, 20, 25 et 30 ans) relatives aux constructions neuves de logements sociaux et de 15 ans pour l'acquisition de logements sociaux : articles L. 2335-3, L. 5214-23-2, L. 5215-35 et L. 5216-8-1 du code général des collectivités territoriales.
Exonération des terrains plantés en bois : article 6 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt.
Exonération des terrains situés dans un site « Natura 2000 » : article 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires.
Exonération des terrains situés dans certaines zones humides ou naturelles : article 137 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.
Dotation de compensation de la réduction pour création d'établissements (RCE) : article 6-IV-bis de la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 de finances pour 1987.
Exonération dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) : articles 95 de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 de finances pour 1998, 52 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
Exonération dans les zones de revitalisation urbaine (ZRU) : article 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.
Exonération dans les zones franches urbaines (ZFU) : articles 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, 27 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, 157 de la loi n° 2012-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.
Exonération de zones (ZRR et ZFU), associées aux exonérations de CFE : I de l'article 33 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012
Dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP)
Fraction afférente à la part communale et intercommunale de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) définie au IV de l'article 6 de la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 de finances pour 1987 figée à sa valeur 2010.
Fraction afférente à la part communale et intercommunale de la dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes dans la base de taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non-commerciaux (BNC) définie à l'article 26 de la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003 figée à sa valeur 2010.
Dotation pour transfert des compensations d'exonérations de fiscalité directe locale des départements
Fractions des compensations d'allocations perçues jusqu'en 2010 en matière de TFPNB et de taxe professionnelle mentionnées au dernier alinéa du XVIII du 8 de l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 et relatives :
- aux dispositifs énumérés ci-avant (cf. CFE et DUCSTP) en matière de taxe professionnelle ;
- au I de l'article 9 de la loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992 de finances pour 1993 s'agissant de l'exonération de part départementale et régionale de taxe foncière sur les propriétés non-bâties.
Dotation pour transfert des compensations d'exonérations de fiscalité directe locale des régions
Fractions des compensations d'allocations perçues jusqu'en 2010 en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties, de TFPNB et de taxe professionnelle mentionnées au dernier alinéa du XIX du 8 de l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 et relatives :
- aux dispositifs énumérés ci-avant en matière TFPNB et de taxe professionnelle (cf. CFE et DUCS-TP) ;
- au I de l'article 9 de la loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992 de finances pour 1993 s'agissant de l'exonération de part départementale et régionale de TFPNB.
Source : évaluations préalables annexées au projet de loi de finances pour 2014
Cette liste est identique à celle de la loi de finances pour 2013. Ces dotations ont notamment la particularité de ne pas être centrées sur certaines collectivités, contrairement à d'autres dotations qui ont été écartées de ce périmètre, comme la compensation des pertes de bases et de redevances des mines ou des exonérations spécifiques à la Corse.
Le IV du présent article fixe à 930,8 millions d'euros le montant total que devront atteindre les variables d'ajustement en 2014, pour permettre d'aboutir au niveau souhaité de l'enveloppe normée. Du rapport entre ce montant cible et le montant qui sera versé au titre de l'exercice 2013, découlera le taux de minoration des variables d'ajustement. Il devrait s'établir à 10,2 %, contre 13,6 % l'an dernier.
Le III du présent article applique ce taux de minoration à chacune des variables d'ajustement.
D. LES AMÉNAGEMENTS DU RÉGIME DE CALCUL DES ALLOCATIONS COMPENSATRICES DE FISCALITÉ LOCALE
Le 1° du II du présent article précise les dispositions du deuxième alinéa du B du II de l'article 154 de la loi n° 2044-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, relatif aux allocations compensatrices de cotisation foncière des entreprises (CFE).
Les montants individuels d'allocations compensatrices de CFE sont obtenus en multipliant, pour chaque année et chaque groupement à fiscalité propre, la perte de base résultant de l'application de l'exonération légale par le taux voté par le groupement sur une année de référence fixée par la loi.
La modification proposée (1°) vise à préciser les modalités de calcul du montant de cette compensation, pour les EPCI issus d'une fusion, pour lequel un taux moyen pondéré est calculé lorsqu'au moins un des EPCI faisait application du régime de fiscalité professionnelle unique.
Le 2° modifie le même article afin d'expliciter la possibilité, pour les EPCI issus de fusion, de bénéficier de la compensation de l'abattement de CFE pour la première année d'imposition en cas de création d'établissement (article 1478 du CGI).
Le II entre en vigueur rétroactivement, soit à compter du 1er janvier 2013.
L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de son rapporteur général, deux amendements rédactionnels.
Elle a également adopté un amendement du Gouvernement modifiant à la hausse (+ 50,5 millions d'euros) le montant à compenser par les variables d'ajustement.
Cet ajustement résulte :
- de l'adoption par l'Assemblée d'un article additionnel créant un nouveau prélèvement sur recettes afin de corriger les calculs erronés réalisés au titre de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et des fonds nationaux de garantie individuelle des ressources (FNGIR)254(*) ;
- de l'adoption d'un amendement du Gouvernement accroissant la dotation de compensation liée au processus de départementalisation de Mayotte255(*).
Ces ajustements sont nécessaires pour respecter la norme d'évolution des concours de l'État aux collectivités.
La diminution de 1,5 milliard d'euros de la dotation globale de fonctionnement en 2014 correspond à ce qui avait été annoncé par le Gouvernement, dès le début de l'année 2013, et s'inscrit dans le cadre du « pacte de confiance et de responsabilité » conclu le 16 juillet dernier entre l'État et les collectivités territoriales, à l'issue d'une longue concertation.
Votre rapporteur général se félicite de la méthode retenue par le Gouvernement, qui a permis de mener une concertation approfondie pendant plusieurs mois et qui tranche avec la baisse des dotations intervenue en 2012, par un amendement du Gouvernement déposé au cours du débat. Cette voie de la concertation sera poursuivie avec la mise en place à brève échéance du Haut Conseil des territoires, qui sera consulté sur la programmation pluriannuelle des finances publiques.
À l'heure où la France est engagée dans un effort sans précédent de redressement de ses finances publiques, votre rapporteur général considère qu'il est justifié - et même indispensable - que les collectivités territoriales prennent part à cet effort.
Cette baisse de la DGF représente un effort important, mais qui apparaît supportable, d'autant plus qu'elle s'accompagne d'un renforcement de la péréquation, afin de soulager les collectivités les plus fragiles.
Ainsi, votre rapporteur général se réjouit que la baisse des dotations, à défaut d'être péréquée, s'accompagne d'une poursuite de la montée en puissance de la péréquation verticale (+ 119 millions d'euros) et horizontale (+ 230 millions d'euros).
Néanmoins, votre rapporteur général est convaincu qu'il est indispensable, à moyen terme, de repenser l'architecture de la DGF, devenue à la fois illisible et d'une rigidité de plus en plus pénalisante, pouvant créer parfois un sentiment d'injustice.
ARTICLE 24 bis (nouveau) (Art. L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales) - Ajustement du taux du Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)
Commentaire : le présent article vise à ajuster le taux du FCTVA en fonction de la hausse du taux normal de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) prévue à partir du 1er janvier 2014256(*).
Le FCTVA, créé en 1978, est un prélèvement sur les recettes de l'État (PSR) qui a pour objet de compenser la TVA que les collectivités territoriales et les établissements publics versent sur leurs dépenses réelles d'investissement.
Jusqu'en 1981, les variations de TVA n'étaient pas prises en compte au titre du FCTVA dans la mesure où le taux de restitution était calculé à partir du rapport entre les crédits inscrits en loi de finances et l'assiette d'investissements éligibles.
Depuis 1981, le taux de restitution est fixé de manière forfaitaire et n'est pas ajusté en fonction des différents taux de TVA appliqués aux investissements réalisés : il est calculé de telle sorte qu'appliqué aux prix toutes taxes comprises, il corresponde au taux normal de TVA ayant grevé les prix hors taxes.
Depuis lors, le taux de remboursement du FCTVA a été ajusté de façon systématique en fonction des modifications de TVA, à la hausse comme à la baisse. L'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit qu'il est fixé à 15,482 %.
Modifications du taux du FCTVA
Réfaction*
Taux de compensation forfaitaire
18,6/118,6
15,682 %
20,6/120,6
17,081 %
16,176 %
19,6/119,6
16,387 %
15,482 %
*Une réfaction de 0,905 % a été imputée sur le taux du FCTVA en application de la loi de finances pour 1994 afin d'exclure du remboursement de la TVA le montant correspondant à la contribution de la France au budget de l'Union européenne assise sur la TVA.
Dans le présent projet de loi de finances, le montant du FCTVA est estimé à 5,758 milliards d'euros en 2014.
Ce montant correspond aux dépenses d'investissements réalisées en 2012. En effet, les collectivités perçoivent le FCTVA deux ans après la réalisation de la dépense.
Par exception, les communautés de communes, les communautés d'agglomération et les communes nouvelles (issues de la fusion de deux entités communales) perçoivent le FCTVA l'année de réalisation de la dépense.
Enfin, deux types de collectivités perçoivent le FCTVA l'année suivant celle de la réalisation de la dépense : il s'agit d'une part, « des collectivités qui se sont engagées en 2009 et 2010 à accroître leurs dépenses d'investissement dans le cadre du dispositif de versement accéléré du FCTVA au titre du plan de relance pour l'économie et qui ont respecté leur engagement257(*) » et d'autre part, des communes membres d'un EPCI qui perçoit en lieu et place de ses communes membres la dotation globale de fonctionnement (DGF) dont elles bénéficient.
Aussi, plus d'un tiers des bénéficiaires du FCTVA bénéficient du versement anticipé mis en place dans le cadre du plan de relance de l'économie ou du versement l'année même de la réalisation de la dépense.
L'article 68 de la loi de finances rectificative pour 2012 a prévu une augmentation du taux normal de TVA, passant de 19,6 % à 20 % à partir du 1er janvier 2014.
Les députés, dont le rapporteur général du budget, ont déposé un amendement ajustant le taux du FCTVA à cette hausse de la TVA.
Le présent article prévoit par conséquent que le taux de compensation forfaitaire du FCTVA est fixé à 15,761 % pour les dépenses éligibles réalisées à partir du 1er janvier 2014.
Ajustement du FCTVA en 2014
16,387%
15,482%
15,761%
Le FCTVA n'étant pas inclus dans « l'enveloppe normée » des concours de l'État aux collectivités, son augmentation n'est pas compensée. Le coût, pour l'État, est estimé à 11 millions d'euros en 2014, puis « plus de 100 millions d'euros par an en régime de croisière et à niveau d'investissements constants258(*) ».
Cette montée en puissance progressive résulte du décalage entre la date de réalisation de la dépense et le versement de FCTVA correspondant (cf. supra).
Le coût estimé à 11 millions d'euros est compensé, en 2014, par un prélèvement sur le fonds de roulement de l'Institut national de la propriété industrielle (INPI), prévu par l'article 33 bis du présent projet de loi de finances, permettant de garantir la neutralité des modifications opérées sur le solde budgétaire en 2014.
Le Premier ministre avait annoncé, dès le mois d'octobre, que le Gouvernement était favorable à un ajustement du FCTVA, afin de soutenir l'effort d'investissement des collectivités territoriales. Ce dispositif constitue la principale contribution de l'État à l'effort d'équipement des collectivités, qui financent plus de 70 % de l'investissement public.
Le coût de cet ajustement pour l'État, en année pleine, est estimé à environ 100 millions d'euros. S'il paraît nécessaire et juste, cet effort de l'État pour soutenir l'investissement des collectivités n'en est pas moins significatif, surtout dans le contexte de la nécessaire maîtrise de nos dépenses publiques.
Dans la mesure où les collectivités participent à l'effort de maîtrise des dépenses publiques dans le cadre de la baisse des dotations (cf. commentaire de l'article 24), et considérant qu'il convient de soutenir des dépenses d'investissement propices à la croissance, votre commission est favorable à cette mesure.
ARTICLE 24 ter (nouveau) - Création d'un prélèvement sur recettes de correction des calculs de versements de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et des fonds nationaux de garantie individuelle des ressources (FNGIR)
Commentaire : le présent article vise à créer un prélèvement sur recettes qui compense, pour les collectivités concernées, le manque à gagner résultant d'erreurs de calculs de DCRTP et de garantie individuelle des ressources (GIR).
A. LA MISE EN PLACE DE MÉCANISMES DE COMPENSATION DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ DIRECTE LOCALE
Dans le cadre de la réforme de la fiscalité directe locale qui a notamment remplacé la taxe professionnelle (TP) par la contribution économique territoriale (CET), l'article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 a créé, à partir de 2011, les dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et les fonds nationaux de garantie individuelle des ressources (FNGIR).
Ces deux mécanismes visent à compenser le manque à gagner pour les collectivités et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre résultant de la réforme de la fiscalité directe locale. Pour déterminer ce manque à gagner, le niveau de ressources avant et après la réforme a été calculé pour chaque collectivité.
La DCRTP est un prélèvement sur recettes de l'État au profit des collectivités territoriales qui correspond à la perte globale de ressources des collectivités résultant de la réforme de la fiscalité directe locale. Elle est répartie entre les collectivités au prorata de leurs pertes individuelles.
Il existe par ailleurs un FNGIR propre à chaque niveau de collectivités (régions, départements, bloc communal) : ils correspondent à des mécanismes de compensation entre collectivités « gagnantes » et « perdantes » de la réforme de la fiscalité directe locale, sans participation de l'État. Ainsi, les collectivités dont les ressources ont augmenté en raison de la réforme se voient prélevées au titre du FNGIR ; les sommes ainsi prélevées sont reversées aux collectivités dont les ressources ont diminué.
B. DES ERREURS DE CALCUL EN PARTIE CORRIGÉES
La mise en place de cette réforme a nécessité de calculer, pour chaque collectivité, le niveau de ressources avant et après la réforme, pour déterminer en conséquence les montants de DCRTP et de garantie individuelle des ressources (GIR) à attribuer à chaque collectivité. Des erreurs de calcul ont été commises dans la mise en oeuvre de cette réforme d'ampleur - et menée dans une certaine précipitation.
C'est pourquoi, l'article 78 de la loi de finances pour 2010259(*) prévoyait que « suite à la notification de la dotation de compensation de la réforme de taxe professionnelle (...) et du prélèvement ou reversement du Fonds national de garantie individuelle des ressources (...) au titre de l'exercice 2011, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ont jusqu'au 30 juin 2012 pour faire connaître à l'administration fiscale toute erreur qui entacherait le calcul » de la DCRTP et de la GIR. Aussi, à l'automne 2012, une rectification de ces calculs a été effectuée afin qu'elles soient prises en compte, au titre de 2012 et des années suivantes.
Par ailleurs, les montants des dispositifs de compensation (FNGIR et DCRTP) devaient être définitivement établis à la date du 30 juin 2011. Mais l'ensemble du produit de cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE) 2010 n'ayant pu être réparti entre les collectivités au 30 juin 2011, de nouvelles corrections ont eu lieu à ce titre en 2012 et 2013.
Cependant, les erreurs relevées avant le 30 juin 2012 n'ont pas été corrigées au titre de l'année 2011, mais seulement pour les années 2012 et suivantes. De même, les erreurs résultant des difficultés de territorialisation de la CVAE, constatées et rectifiées en 2012 ou 2013 n'ont pas été compensées au titre des années 2011 et 2012.
Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur général du budget, vise à compenser, pour les cas identifiés par l'administration fiscale avant le 30 juin 2013, le manque à gagner résultant des erreurs de calcul du FNGIR et de la DCRTP pour les années antérieures à leurs corrections (c'est-à-dire pour les années 2011 et/ou 2012). Il crée à cette fin un « prélèvement sur recettes de correction des calculs de versements de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle et des calculs de prélèvements et de versements au titre des fonds nationaux de garantie individuelle des ressources ».
Le montant de ce nouveau prélèvement sur recettes (PSR) au profit des collectivités territoriales est estimé à 22,5 millions d'euros (cf. commentaire de l'article 30). Ce PSR n'a pas vocation à être renouvelé puisqu'il vise uniquement à apurer les erreurs de calcul passées. Il est financé par une diminution des « variables d'ajustement », c'est-à-dire de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale, de la dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle et de la dotation pour transfert de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale (cf. commentaire de l'article 24).
Si le montant total de ces erreurs jusqu'alors non compensées est relativement faible (22,5 millions d'euros) au regard des sommes en jeu - la DCRTP et le FNGIR représentent respectivement 3,4 milliards d'euros et 4,1 milliards d'euros en 2012 - il peut s'avérer très important par rapport aux recettes totales des 140 collectivités concernées.
Le présent article permet de compenser le manque à gagner, pour certaines collectivités, résultant d'erreurs qui peuvent s'expliquer par l'ampleur de la réforme de la fiscalité directe locale, sans dégrader le solde budgétaire grâce à une compensation, à due concurrence, des « variables d'ajustement ».
Votre commission vous propose de compléter ce dispositif en adoptant un amendement prévoyant de décaler d'un an (du 30 juin 2012 au 30 juin 2013) la date limite des redressements de taxe professionnelle pris en compte pour l'actualisation de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCRTP) et du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR).
ARTICLE 24 quater (nouveau) - Compensation aux collectivités territoriales de la prise en charge de la prime d'apprentissage
Commentaire : le présent article prévoit que la compensation par l'Etat du coût de la suppression de l'indemnité compensatrice forfaitaire (ICF) et de la création de la prime d'apprentissage est assurée par une dotation budgétaire et une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).
Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec un avis favorable de la commission des finances, est la conséquence de l'adoption de l'article 23 bis précédemment étudié.
Ainsi, la recette attendue de 117 millions d'euros issue de la réduction du périmètre du crédit d'impôt en faveur de l'apprentissage opérée par les dispositions de l'article 23 bis précité a-t-elle pour objet de gager l'affectation d'un montant équivalent du produit de la TICPE au profit des régions, de la collectivité territoriale de Corse et du département de Mayotte, auquel s'ajoute une dotation budgétaire versée par l'Etat (I du présent article).
Le II fixe la répartition par régions du produit de la taxe en fonction du nombre d'apprentis connus au 31 décembre 2012. Le III précise les modalités réglementaires de fixation des montants de compensation en fonction du type d'aide concernée pour financer le coût de l'extinction en sifflet de l'ICF et la montée en charge de la nouvelle prime d'apprentissage. (cf. supra commentaire de l'article 23 bis)
Enfin, le IV a pour objet de garantir la compensation intégrale des coûts supportés par les collectivités territoriales pour la prise en charge des fins de contrats d'apprentissage bénéficiant de l'ICF et de la prime d'apprentissage, prévue à l'article 77 du présent projet de loi de finances pour 2014, en prévoyant l'attribution d'une part supplémentaire du produit de la TICPE dans le cas où le montant de l'affectation de recettes fiscale et budgétaire serait insuffisant.
Dans la mesure où le présent article s'intègre dans le schéma global de financement de la création de la nouvelle prime d'apprentissage et des contrats continuant à bénéficier de l'ICF, exposé dans le commentaire de l'article 23 bis précité, l'avis de votre rapporteur général est en conséquence également favorable.
Pour les régions, la compensation sera destinée à couvrir in fine le coût de la nouvelle prime d'apprentissage. Cette perspective a pour conséquence de réduire de facto le montant de cette compensation puisque, comme nous l'avons vu précédemment, le coût de la prime d'apprentissage en année de croisière (235 millions d'euros à partir de 2016) sera sensiblement inférieur à celui actuel de l'ICF (550 millions d'euros).
ARTICLE 25 (Art. 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, art. L. 4332-1 et L 4332-2-1 du code général des collectivités territoriales) - Affectation de nouvelles ressources dynamiques aux régions en substitution de la dotation générale de décentralisation liée à la formation professionnelle
Commentaire : le présent article vise à renforcer l'autonomie financière des régions grâce au transfert de frais de gestion perçus par l'État et d'une fraction supplémentaire de taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE), en remplacement de la dotation générale de décentralisation (DGD) liée à la formation professionnelle.
A. LA COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES RELATIVES À LA FORMATION PROFESSIONNELLE
La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État a accordé aux régions une compétence de droit commun pour la mise en oeuvre des actions d'apprentissage et de formation professionnelle continue. Ces compétences ont été progressivement élargies et pourraient être de nouveau renforcées dans le cadre du projet de loi relatif à la mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi et à la promotion de l'égalité des territoires.
La loi précitée a prévu que dans chaque région, est créé un fonds régional de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue, géré par le conseil régional, qui est notamment alimenté par la « dotation générale de décentralisation (DGD) formation professionnelle ». La « DGD formation professionnelle » vise à compenser les charges transférées par l'État aux régions en matière de formation professionnelle et d'apprentissage. Elle a été formée par plusieurs dotations suite au transfert progressif, à partir de 1983, de nouvelles charges de l'État vers les régions au titre de la formation professionnelle260(*).
La « DGD formation professionnelle » est incluse dans « l'enveloppe normée » des concours de l'État aux collectivités territoriales. Bien qu'il s'agisse d'une compensation aux collectivités, cette dotation est rattachée au programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » de la mission « Travail et emploi ».
Le montant des crédits ouverts au titre de la « DGD formation professionnelle » par la loi de finances pour 2013 s'élève à 1 703 millions d'euros.
La dotation générale de décentralisation « formation professionnelle »
Programme "Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi"
Frais de gestion de l'ASP liés à la décentralisation des actions qualifiantes et pré-qualifiantes (loi quinquennale du 20 décembre 1993)
Apprentissage Mayotte (hors primes d'apprentissage)
Contribution au CAS FNDMA
Source : projet annuel de performance de la mission « Travail et emploi » annexé au PLF 2013
Depuis 2011, les montants composant la « DGD formation professionnelle » ne bénéficient plus d'indexation sur l'inflation et demeurent strictement identiques d'une année sur l'autre. Il s'agissait d'éviter qu'une indexation de la DGD pèse sur les « variables d'ajustement » de « l'enveloppe normée », compte tenu de la stabilité en valeur de cette dernière.
Si le montant de chacune des enveloppes composant la « DGD formation professionnelle » demeure identique en 2012 et 2013, une modification budgétaire et comptable est intervenue en 2013. En effet, l'article 49 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 a prévu le transfert d'une fraction de la dotation (à hauteur de 250 millions d'euros) vers le compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS FNDMA). En effet, constatant qu'une partie des crédits affectés au paiement de la prime d'apprentissage était « redéployée au niveau local vers d'autres actions en faveur du développement de l'apprentissage »261(*), un montant de 250 millions d'euros a été affecté au CAS FNDMA.
B. LES RÉGIONS EN 2013 : UNE AUTONOMIE FINANCIÈRE LIMITÉE
À l'issue de la réforme de la fiscalité directe locale en 2010, les ressources fiscales des régions ont été profondément modifiées : alors qu'elles percevaient une fraction du produit des taxes foncières (sur les propriétés bâties et non bâties) et de la taxe professionnelle dont elles maîtrisaient les taux, ces ressources ont été remplacées par :
- 25 % du produit de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) - dont le taux est déterminé au niveau national ;
- le produit de trois impositions forfaitaires (nationales) sur les entreprises de réseau (IFER)262(*).
Cette modification du « panier de ressources » des collectivités a eu des conséquences, tant sur l'autonomie financière que sur l'autonomie fiscale des régions.
Autonomie financière et autonomie fiscale des collectivités territoriales
L'autonomie financière des collectivités est garantie par l'article 72-2 de la Constitution : « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ».
Elle mesurée par le ratio d'autonomie financière, calculé selon les définitions des articles 3 et 4 de la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales.
L'article 3 de la loi organique précitée prévoit que « les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ».
Le ratio d'autonomie financière est calculé en rapportant le montant des ressources propres des collectivités « à celui de la totalité de leurs ressources, à l'exclusion des emprunts, des ressources correspondant au financement de compétences transférées à titre expérimental ou mises en oeuvre par délégation et des transferts financiers entre collectivités d'une même catégorie » (article 4).
En outre, l'article 4 prévoit que « pour chaque catégorie, la part des ressources propres ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l'année 2003 ».
En 2003, les ratios d'autonomie financière étaient les suivants :
- 60,8 % pour les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ;
- 58,6 % pour les départements ;
- 41,7 % s'agissant des régions.
Contrairement à l'autonomie financière, l'autonomie fiscale ne fait l'objet d'aucune définition constitutionnelle et ne bénéficie par conséquent d'aucune garantie. Il s'agit de la capacité pour les collectivités d'agir sur les taux des impositions dont elles bénéficient.
Selon le rapport d'information263(*) de notre collègue Charles Guené, « avant la réforme de la taxe professionnelle, la fiscalité directe locale « modulable » des régions (...) représentait un montant de 5 milliards d'euros (un tiers de l'ensemble de leurs recettes de fonctionnement).
L'autonomie fiscale des régions est désormais limitée à la fixation des tarifs des cartes grises (soit 9 % des recettes globales de fonctionnement) et à une part de la [TICPE] (3 % des mêmes dépenses). Le pouvoir de taux des régions apparaît donc très limité ».
Ainsi, la réforme de la taxe professionnelle a entraîné une diminution de l'autonomie fiscale des régions, passant de 30 % en 2010 à 12 % en 2013 selon l'ARF.
En outre, l'autonomie financière des régions est nettement plus faible que celle des autres collectivités territoriales : ainsi, alors qu'en 2011, le ratio d'autonomie financière des régions s'élève à 54,3 %, il est de 67,4 % s'agissant des départements et de 64,9 % pour le bloc communal.
Ratio d'autonomie financière des collectivités territoriales
Source : rapport de l'Observatoire des finances locales (2013)
En 2011, la diminution (-1,3 point) du ratio d'autonomie financière des régions s'explique par une baisse du produit des impositions de toute nature de 2 %, alors que les concours de l'État ont augmenté, en raison du versement de la dotation de compensation de réforme de la taxe professionnelle (DCRTP).
Le Pacte de confiance et de responsabilité entre l'État et les collectivités territoriales, présenté par le Premier ministre le 16 juillet 2013 prévoit que « les régions verront leur autonomie financière et le dynamisme de leurs ressources renforcés par la loi de finances pour 2014 ». Le présent article propose de mettre en oeuvre cet engagement.
A. UN NOUVEAU MODE DE FINANCEMENT DES COMPÉTENCES DES RÉGIONS EN MATIÈRE DE FORMATION PROFESSIONNELLE
1. La substitution de ressources fiscales à des crédits budgétaires
Le I prévoit qu'à compter de 2014, les régions, la collectivité territoriale de Corse et le département de Mayotte perçoivent, en remplacement d'une part des crédits de la « DGD formation professionnelle », des ressources fiscales (cf. infra) au titre de leurs compétences en matière de formation professionnelle continue et d'apprentissage.
Les compétences qui seront ainsi financées sont les suivantes :
- le rééquilibrage au titre de l'aménagement du territoire ;
- la revalorisation de la rémunération des stagiaires ;
- les actions décentralisées en faveur des jeunes ;
- les frais de gestion de l'Agence de services et de paiement (ASP) liés à la décentralisation des actions qualifiantes et pré-qualifiantes ;
- l'apprentissage à Mayotte.
Il s'agit des compétences de formation professionnelle qui ont été transférées par l'État aux régions depuis 1983 et compensées par cinq enveloppes distinctes composant la « DGD formation professionnelle ».
Aussi, au sein de la « DGD formation professionnelle », seule l'indemnité compensatrice forfaitaire (ICF), dite « prime d'apprentissage », n'est pas concernée par le présent article. Elle fait néanmoins l'objet d'une réforme mise en oeuvre dans le présent projet de loi de finances (cf. commentaires des articles 24 quater et 77).
Ces compétences transférées aux régions ont été compensées, en application de l'article 72-2 de la Constitution, pour un montant total de 901 millions d'euros. Ce montant est donc constitutionnellement garanti.
Le présent article prévoit que l'ensemble des crédits de la « DGD formation professionnelle » correspondant aux compétences précédemment énumérées sont remplacées par des ressources fiscales pour un montant au moins identique.
Détail des compensations des transferts de compétences au sein de la « DGD formation professionnelle »
10 651 782
(montant garanti)
Frais de gestion + TICPE
9 225 583
870 387 409
5 068 540
5 732 215
Source : commission des finances du Sénat à partir de données de la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP)
2. Le transfert de 600,7 millions d'euros de frais de gestion et de 300,4 millions d'euros de TICPE aux régions
Le I prévoit que les ressources transférées aux régions en remplacement d'une part de la « DGD formation professionnelle » sont les suivantes :
- une fraction des frais de gestion264(*) dont bénéficie actuellement l'État au titre de la cotisation foncière des entreprises (CFE), de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de la taxe d'habitation (TH) ;
- une fraction du produit de la TICPE.
Le A du II fixe les montants de chaque ressource :
- le 1° prévoit que la fraction des frais de gestion transférés représente, en 2014, 600 710 353 euros, soit les deux tiers du montant des compensations. Cette fraction est constituée, à titre principal, des frais de gestion relatifs à la CFE et à la CVAE et, à titre subsidiaire, « dans des conditions prévues par décret », à la TH ; à partir de 2015, une actualisation du montant est prévue pour l'année n correspondant à la variation des frais de gestion de CFE, CVAE et TH entre l'année n-1 et l'année n-2, permettant aux régions de bénéficier de la dynamique des frais de gestion ;
- le 2° dispose que la fraction de TICPE est obtenue, pour l'ensemble des régions, de sorte qu' « appliquée aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire en 2012, elle conduise à un produit égal, en 2014, à 300 355 176 euros », soit un tiers des recettes substituées. Aussi, à partir de 2014, la fraction de tarif s'élève à :
- 0,79 euro par hectolitre s'agissant des supercarburants sans plomb ;
- 0,56 euro par hectolitre s'agissant du gazole.
Il est également prévu que si le montant annuel de l'ensemble de ces ressources s'avère inférieur au montant de 901 065 529 euros - montant des compensations garanti constitutionnellement - la différence est couverte par l'attribution d'une part supplémentaire de TICPE (revenant normalement à l'État).
B. LA RÉPARTITION DES RESSOURCES ENTRE RÉGIONS
Le B du II détermine la répartition de ces recettes entre les collectivités bénéficiaires : conformément à l'article 72-2 de la Constitution relatif à la compensation, pour chaque collectivité, des transferts de compétences, la répartition s'effectue au prorata des dotations perçues, en 2013, par ces collectivités au titre de leurs compétences en matière de formation professionnelle et d'apprentissage.
Montant par région de la « DGD formation professionnelle » (hors ICF) et répartition entre régions des ressources transférées à partir de 2014
Rééquilibrage aménagement du territoire
Frais de gestion ASP
Répartition / part du total
17 127 122
17 588 368
1,95195%
43 315 721
44 496 482
4,93821%
807 772
21 058 666
22 123 243
2,45523%
21 521 301
22 597 175
2,50783%
31 836 983
32 860 432
3,64684%
32 165 426
33 409 029
3,70772%
22 189 834
23 270 703
2,58258%
3 907 206
4 404 734
0,48884%
16 107 612
1,78762%
114 229 196
116 855 534
12,96859%
40 785 644
4,60505%
1 000 476
8 304 049
9 419 446
1,04537%
28 671 632
29 525 185
3,27670%
36 392 297
37 997 678
4,21697%
82 197 422
83 196 560
9,23313%
26 212 843
2,90909%
40 990 084
41 903 015
4,65038%
40 534 821
41 862 324
4,64587%
33 737 980
34 246 054
3,80062%
24 307 594
25 188 672
2,79543%
73 476 584
74 931 766
8,31591%
63 820 514
65 017 175
7,21559%
8 705 562
0,96614%
0,33795%
11 674 516
12 150 665
1,34848%
26 041 624
26 723 362
2,96575%
0,63616%
Source : commission des finances du Sénat, à partir de données de la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP)
Ainsi, chaque région continuera de percevoir (au moins) le montant des compensations constitutionnellement garanti.
Le III prévoit que le compte de concours financiers intitulé « Avances aux collectivités territoriales » retrace le versement de ces recettes, qui s'effectue mensuellement.
Le IV prévoit de minorer des nouvelles ressources attribuées aux régions par le présent article les crédits de l'État qui alimentent chaque année le fonds régional de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue.
Outre un amendement rédactionnel présenté par le rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement modifiant le IV du présent article. Cet amendement prévoit que les ressources fiscales attribuées aux régions en application du présent article et de l'article 77 du présent projet de loi de finances alimentent, chaque année, le fonds régional de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue de chaque région.
Ainsi, ces nouvelles ressources fiscales seront attribuées aux régions au travers des fonds régionaux de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue, gérés par les conseils régionaux, et contribueront donc au financement de l'apprentissage et de la formation professionnelle, comme les crédits budgétaires qu'elles remplacent.
Le présent article permet de remplacer par des ressources fiscales une dotation « figée » correspondant, à l'euro près, à la compensation d'un transfert de compétences.
Les frais de gestion transférés, qui remplacent les deux tiers du montant de la « DGD formation professionnelle » concernée par la présente mesure, sont dynamiques. En effet, ils représentent un pourcentage du produit des impôts sur lesquels ils sont assis (1 % pour la CVAE, 3 % pour la CFE, 1 % pour la taxe d'habitation perçue sur les résidences principales, 3 % s'agissant des résidences secondaires) et ils évoluent comme eux.
Le taux de croissance annuel moyen, entre 2011 et 2013, des frais de gestion relatifs à la taxe d'habitation et à la CFE est de plus de 5 %.
Évolution des frais de gestion (2011-2013)
Taux de croissance annuel moyen (2011-2013)
225 112 958
240 094 730
249 698 519
130 725 513
152 756 009
189 648 364
201 178 745
209 628 252
545 486 835
594 029 484
S'agissant de la CVAE, aucune estimation pour 2013 n'est disponible à ce jour. La hausse (+16,9 %), entre 2011 et 2012 ne saurait servir de base à une prévision pour 2013. Néanmoins, si l'on suppose la CVAE stable en 2013, les frais de gestion relatifs aux trois impôts s'élèveraient à 612 millions d'euros. Aussi, outre l'intégralité des frais de gestion de CFE et de CVAE, 95 % des frais de gestion relatifs à la TH seraient transférés aux régions.
La croissance des frais de gestion permettra aux régions de bénéficier de ressources dynamiques pour financer les dépenses d'apprentissage et de formation continue, même si leur sont attribuées des proportions d'impôts locaux sur lesquels elles n'ont aucune prise. En effet, les frais de gestion dépendent du produit des impôts et donc notamment des taux d'imposition votés par les collectivités. Or, les régions ne délibèrent pas sur les taux de CFE, de CVAE ou de TH.
De plus, une fraction de TICPE est transférée aux régions pour compléter (à hauteur d'un tiers) le montant constitutionnellement garanti au titre des transferts de compétences. Cette ressource est a priori moins dynamique que les frais de gestion, car elle est assise sur la consommation de produits énergétiques (gazole et supercarburants) dont l'évolution sera déterminée par les éventuels changements de comportements et de modes de vie des consommateurs ainsi que l'efficacité énergétique des technologies.
Évolution du produit de TICPE (2007-2014)
N.B. : minoration des taux de TICPE de 3 centimes par litre du 29 août au 30 novembre 2012
Source : commission des finances du Sénat à partir du tome 1 des évaluations des voies et moyens (PLF 2009 à 2014)
Certes, seul le montant total de 901 millions d'euros est garanti aux régions et le dynamisme des frais de gestion pourrait être annihilé par une moindre croissance du produit de TICPE. Il n'en demeure pas moins que grâce à cette mesure, les marges de manoeuvre des régions en matière de formation professionnelle ne pourront qu'être renforcées : il s'agit en effet de remplacer des crédits budgétaires dont le montant était figé par des ressources fiscales, qui ne pourront être inférieures à ce montant garanti par la Constitution.
Enfin, si cette mesure n'a aucun effet sur l'autonomie fiscale des régions, leur autonomie financière sera renforcée ; le ratio d'autonomie financière devrait ainsi croître de 3,6 points, passant de 54,3 % à 57,9 % - les frais de gestion et la TICPE étant des ressources propres.
ARTICLE 26 (Art. 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006) - Mise en oeuvre du Pacte de confiance et de responsabilité entre l'État et les collectivités locales pour les départements et renforcement de la péréquation.
Commentaire : le présent article vise à affecter, de façon péréquée, de nouvelles ressources aux départements au titre de la compensation du financement des allocations de solidarité.
La décentralisation a abouti à confier aux départements le versement de plusieurs allocations individuelles de solidarité : revenu de solidarité active (RSA), allocation personnalisée d'autonomie (APA) et prestation de compensation du handicap (PCH).
Conformément aux exigences constitutionnelles, ces transferts de compétences ont été compensés, sur la base du « coût historique », supporté par l'État au moment du transfert, sans tenir compte de l'évolution de la dépense. Cela a notamment pris la forme de transferts de fiscalité : transfert d'une fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et attribution des droits de mutation à titre onéreux (DMTO). S'y sont rajoutés un concours dédié de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) ainsi que les versements du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI).
Or les charges des départements au titre de ces trois allocations ont augmenté de façon importante. Entre 2004 et 2012, le coût du financement du seul RMI/RSA par les départements est passé de 5 399 millions d'euros à 8 127 millions d'euros, soit une augmentation de 50 %. Entre 2011 et 2012, les dépenses totales des départements au titre du financement de ces trois allocations ont crû de plus de 4 %, passant de 14 297 millions d'euros à 14 890 millions d'euros.
Parallèlement, les recettes des départements n'ont pas crû aussi vite, les confrontant à un véritable « effet ciseau ». Les recettes fiscales départementales n'ont augmenté que de 1 % en 2012, du fait notamment d'une forte baisse des droits de mutation à titre onéreux (estimée à 9 %). En 2013, la baisse de ces mêmes droits est estimée à 11 %.
Il en résulte qu'en 2012, le reste à charge des départements au titre des trois allocations s'élève à 6,33 milliards d'euros.
au titre des trois allocations de solidarité en 2012
Il faut souligner que le reste à charge est très variable d'un département à l'autre. Ainsi, le taux de couverture du RSA est de 61 % pour le Haut-Rhin quand il est supérieur à 100 % (les ressources transférées excèdent les dépenses) pour la Haute-Corse ; pour l'APA, il varie de 5 % pour les Hauts-de-Seine à 52,3 % pour la Creuse ; enfin, au titre de la PCH, il est compris entre 18 % pour la Haute-Corse et 100 % pour la Haute-Saône.
La part de chaque allocation dans le reste à charge de chaque département est également très variable : les dépenses d'APA non compensées représentent ainsi 10 % du reste à charge de la Guyane contre 90 % dans le Cantal.
Il faut rappeler que, dans le cadre de la conférence de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale, du 11 décembre 2012, le RSA sera revalorisé de 10 % sur cinq ans, et a donc augmenté de 2 % au 1er septembre 2013.
B. LE GROUPE DE TRAVAIL ETAT-DÉPARTEMENTS
La déclaration commune État-Départements, signée au terme de la réception par le Président de la République, le 22 octobre 2012, d'une délégation de l'Assemblée des départements de France, en présence du Premier ministre et de plusieurs membres du Gouvernement, prévoit que « l'État s'engage à créer les conditions de mise en place, à compter de 2014, de ressources pérennes et suffisantes permettant aux départements de faire face, dans un cadre maîtrisé, au financement des trois allocations de solidarité ».
Dans le prolongement de cette déclaration, a été mis en place un groupe de travail État-département, chargé d'établir un diagnostic de la situation actuelle des trois allocations et des perspectives d'évolution.
C'est à la suite de ces travaux que le « Pacte de confiance et de solidarité », conclu le 16 juillet dernier entre l'État et les représentants des élus des collectivités territoriales, a prévu le transfert des frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), « répartie entre les départements de façon péréquée, afin de contribuer à garantir à l'ensemble des conseils généraux un meilleur financement » des trois allocations.
A. L'AFFECTATION AUX DÉPARTEMENTS DES FRAIS DE GESTION DE LA TFPB
Le présent article met en oeuvre l'engagement pris par l'État en 2012, précisé dans le « pacte de confiance et de solidarité ».
Son I prévoit l'affectation aux départements :
- des frais de dégrèvement et de non-valeurs prélevés par l'État sur la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), soit 2 % du produit de cette taxe ;
- des frais d'assiette et de recouvrement prélevés par l'État sur cette même taxe, soit 1 % de son produit.
Au total, il s'agit donc de transférer 3 % du montant de la taxe foncière sur les propriétés bâties, actuellement prélevés par l'État, aux départements, ce qui devrait représenter, en 2014, un montant de 827 millions d'euros.
Il faut noter que, contrairement à des compensations classiques dont le montant est arrêté de façon définitive, il s'agit là d'une ressource dynamique.
Ainsi, entre 2007 et 2012, le produit de la taxe sur le foncier bâti a augmenté de près de 40 %. Pour sa part, sur la même période, la base de TFPB a augmenté de 20 %.
Évolution de la base et du produit de la taxe sur le foncier bâti
Base de TFPB
Produit de TFPB
Ces frais de gestion sont actuellement prélevés par l'État sur le produit de la TFPB. Le transfert proposé par le présent article ne constitue donc pas une augmentation de la fiscalité locale, mais bien le transfert d'une ressource de l'État - même si elle provient des contribuables locaux - vers les départements.
Le 1° du II du présent article précise que le montant à répartir pour une année n est celui correspondant au produit perçu en année n-1.
Le III du présent article prévoit que le versement aux départements se fait par douzièmes, en transitant par le compte spécial « Avances aux collectivités territoriales ».
B. UNE RÉPARTITION PÉRÉQUATRICE ENTRE DÉPARTEMENTS DONT LES MODALITÉS SONT RENVOYÉES À UN DÉCRET EN CONSEIL D'ÉTAT
Le 2° du II du présent article prévoit les modalités de répartition entre départements de cette ressource transférée.
- Un « indicateur de ressources fiscales et financières » ;
- Le revenu moyen par habitant ;
- Le taux de la TFPB ;
- Les charges liées au RSA, à l'APA et à la PCH.
Au-delà de cette liste des critères à prendre en compte, aucune modalité concrète de répartition n'est définie, à travers par exemple une pondération de chacun d'entre eux dans un indice synthétique.
Cette définition est renvoyée à un décret en Conseil d'État. Néanmoins, l'évaluation préalable du présent article précise que les modalités de mise en oeuvre de ce II « seront précisées par la voie législative (amendement) ».
À l'initiative de son rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.
Elle a également adopté un amendement du Gouvernement, qui détaille les modalités de répartition de cette ressource nouvelle.
Le montant serait réparti selon deux parts :
- une part « compensation », représentant 70 % du montant (soit 578,9 millions d'euros en 2014) ; son montant pour chaque département est calculé en fonction du reste à charge de chaque département au titre du financement du RSA, de l'APA et de la PCH ;
- une part « péréquation », représentant 30 % du montant (soit 248 millions d'euros en 2014) ; son montant est calculé pour chaque département en fonction d'un indice synthétique faisant intervenir le revenu moyen par habitant (30 %), le nombre de bénéficiaires de l'APA (30 %), du RSA (20 %) et de la PCH (20 %).
Enfin, la somme de ces deux parts est pondérée en fonction du rapport entre le revenu moyen par habitant du département et celui de l'ensemble des départements.
A. UNE NÉCESSAIRE PRISE EN COMPTE DE LA SPÉCIFICITE DES DÉPARTEMENTS
On l'a vu, les départements sont soumis à un « effet ciseau » qui provoque une tension croissante sur leur équilibre financier.
La Cour des comptes pointait ainsi, dans son rapport public 2013, « les risques qui demeurent attachés à la structure financière des départements à moyen terme ». Cette situation difficile a des conséquences en termes d'investissements : Claudy Lebreton, président de l'Assemblée des départements de France (ADF), indiquait ainsi qu'en 2012, les dépenses d'investissements des départements ont reculé (de 1,1 %), pour la troisième année consécutive265(*).
Cette spécificité de la situation financière des départements devait être prise en compte.
Elle aurait pu l'être en choisissant par exemple de tenir compte du financement des allocations de solidarité pour le calcul de la répartition de la baisse des dotations aux collectivités. Le Comité des finances locales a finalement souhaité séparer les questions de péréquation et de baisse des dotations ; celle-ci se fait donc proportionnellement aux recettes totales (cf. commentaire de l'article 72). Ainsi, les départements participent à l'effort de redressement des finances publiques, à hauteur de 476 millions d'euros en 2014.
Dès lors, c'est à travers des dispositifs spécifiques que la question du financement des allocations de solidarité a été prise en compte. Au-delà du transfert de ressources organisé par le présent article, les départements auront la possibilité de relever le taux des DMTO (cf. commentaire de l'article 58) de 3,8 % à 4,5 %, ce qui procurerait, si l'ensemble d'entre eux utilisaient cette possibilité, une ressource supplémentaire totale de 1,3 milliard d'euros.
À l'inverse, il faut souligner que les départements ne bénéficieront plus, à compter de 2014, du fonds exceptionnel de soutien aux départements en difficulté mis en place en 2013 et doté de 170 millions d'euros.
Au regard de la situation financière difficile que connaissent les départements et compte tenu de leur faible possibilité d'accroître leurs ressources fiscales, l'attribution des frais de gestion de la TFPB paraît donc tout à fait justifiée. Il faut souligner que cette somme, même en y ajoutant le relèvement des DMTO, reste très inférieure au reste à charge : ces dispositions ne couvriront, au maximum, qu'environ un tiers de celui-ci.
B. UNE DÉFINITION SATISFAISANT DES CRITÈRES DE RÉPARTITION
L'introduction à l'Assemblée nationale des critères de répartition entre départements répond au principal reproche qui pouvait être porté à cet article.
Le calcul de la part « compensation » à partir du reste à charge semble tout à fait logique.
Celui de la part « péréquation » fait pour sa part intervenir les mêmes critères que ceux qui ont été utilisés l'an dernier pour la première part du fonds exceptionnel de soutien aux départements en difficulté.
Enfin, la pondération finale par le revenu par habitant permet de prendre en compte, de façon générique, les charges auxquelles sont confrontés les départements et renforce donc la dimension péréquatrice de cette répartition.
ARTICLE 27 (Art. 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006) - Compensation des transferts de compétences aux régions par attribution d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)
Commentaire : le présent article procède à un ajustement du montant des fractions du tarif de la TICPE attribuées aux régions en 2014 au titre de la compensation des transferts de compétence.
A. LE TRANSFERT EN 2004 AUX REGIONS DU FINANCEMENT DES FORMATIONS SANITAIRES ET SOCIALES
En application des articles 53 à 55 et de l'article 73 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, les formations sociales et les formations sanitaires font désormais parties des compétences de droit commun des régions.
B. LA COMPENSATION AUX RÉGIONS
La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a posé les bases du contrôle des compensations financières au regard du principe de libre administration, en introduisant un article 72-2 disposant que « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».
En outre, l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que « toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée ».
À cette fin, l'article 52 de la loi de finances pour 2005266(*), complété par l'article 40 de la loi de finances pour 2006267(*), prévoit l'attribution aux régions et à la collectivité territoriale de Corse d'une fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).
En application de ces dispositions, il est procédé chaque année à une actualisation de la fraction de tarif de la TICPE attribuée à chaque région. Ces fractions sont fixées de manière provisionnelle en loi de finances initiale avant de faire l'objet d'une régularisation en loi de finances rectificative, en fonction des droits à compensation effectifs au titre de l'exercice considéré.
Le présent article actualise les taux de fractions de TICPE affectées aux régions afin de tenir compte de plusieurs mesures réglementaires intervenues en matière sociale et sanitaire ayant un impact financier pour les régions.
- la réforme du référentiel de formation pour l'obtention du diplôme d'État d'ergothérapeute. Les principaux postes de dépenses portent sur les enseignements théoriques, les stages, le suivi pédagogique, la coordination pédagogique et administrative et enfin les dépenses d'équipement ; sept régions sont concernées pour un coût de 185 942 euros ;
- la réforme du diplôme d'État de manipulateur d'électroradiologie porte sur les mêmes postes de dépenses ; quinze régions sont concernées pour un coût de 1 315 123 euros ;
- la réforme du diplôme d'État de pédicure-podologue porte sur les mêmes postes de dépenses ; l'ensemble des régions est concerné pour un coût de 111 587 euros ;
- la réforme du diplôme d'État d'infirmier anesthésiste porte sur les mêmes postes de dépenses ; deux régions sont concernées pour un coût de 51 538 euros ;
- l'obligation de détention de l'attestation de formation aux gestes et soins d'urgence de niveau 2 pour l'obtention du diplôme de sage-femme nécessitent des compensations financières pour l'ensemble des régions ; les coûts de formation des formateurs des écoles de sages-femmes et le coût du matériel utilisé dans le cadre de cet enseignement s'élèvent à 41 530 euros.
Au total la mise en oeuvre de ces dispositions nécessite une augmentation des montants des recettes fiscales de l'État transférées au profit des régions à hauteur de 1,7 million d'euros.
Le I du présent article procède donc à l'actualisation des fractions régionales de tarif de la TICPE, en modifiant le tableau du I de l'article 40 de la loi de finances pour 2006.
Évolution des fractions de tarifs de la TICPE attribuées aux régions pour 2014
(LFR 2013)
Le II du présent article prévoit son entrée en vigueur au 1er janvier 2014.
Il convient de noter que la méthode de calcul de la compensation proposée a fait l'objet d'un avis défavorable de la commission consultative sur l'évolution des charges (CCEC), le 10 juillet dernier.
Elle a considéré que la méthode compensatoire proposée ne tenait pas compte du jugement du Tribunal administratif de Paris du 28 juin 2013, qui a annulé un arrêté de compensation de novembre 2011, considérant que le coût horaire des formateurs en gestes et soins d'urgence n'était pas pris en compte dans le mécanisme compensatoire.
Si ce jugement devient définitif, l'État devra revoir sa méthode de calcul de la compensation pour les douze formations médicales concernées par l'arrêté du 18 novembre 2011, mais également au titre de la formation des sages-femmes. Dans ce cas, il conviendrait d'effectuer une nouvelle estimation des fractions de tarif de la TICPE attribuées.
Sous cette réserve, le présent article n'appelle pas de commentaire particulier, le mode retenu de compensation de l'évolution du coût des compétences transférées étant désormais traditionnel.
ARTICLE 28 (Art. L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales, art. 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, art. 51 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, art. 39 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 et art. 12 de l'ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012) - Modification des droits à compensation des départements, dont Mayotte, au titre des transferts de compétences
Commentaire : le présent article actualise les droits à compensation des départements, dont Mayotte, en matière de revenu de solidarité active (RSA), élargit le champ des contrats pris en compte au titre de la part « insertion » du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) et ajuste les compensations versées au département de Mayotte dans le cadre du processus de départementalisation.
A. LE TRANSFERT DU RSA À LA CHARGE DES DÉPARTEMENTS
La loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d'insertion a prévu la généralisation du revenu de solidarité active dans les départements métropolitains à la date du 1er juin 2009. Le RSA s'est substitué au revenu minimum d'insertion (RMI) et à l'allocation de parent isolé (API). Ce mouvement s'est traduit par une charge financière supplémentaire pour les départements métropolitains à partir du 1er juillet 2009, date des premiers versements du RSA.
2. Dans les départements d'outre-mer
L'article 29 de la loi précitée prévoit que le RSA entre en vigueur dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon au plus tard le 1er janvier 2011. Il habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à l'application de ce dispositif en outre-mer : l'ordonnance du 24 juin 2010268(*) prévoit, à compter du 1er janvier 2011, l'extension et l'adaptation du RSA aux collectivités territoriales d'outre-mer visées par la loi précitée généralisant le RSA.
3. À Mayotte
Le 31 mars 2011, Mayotte est devenue un département d'outre-mer, régi par les dispositions de l'article 73 de la Constitution. Ce changement institutionnel se traduit par une application progressive à cette collectivité de la législation applicable aux autres départements français.
Conformément à l'ordonnance n° 2011-1641 du 24 novembre 2011269(*), le RSA est entré en vigueur à Mayotte à compter du 1er janvier 2012.
B. LE MODE DE COMPENSATION MIS EN PLACE AU TITRE DU RSA
L'article 72-2 de la Constitution et la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales imposent que tout transfert de compétences soit compensé par l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient auparavant consacrées à cette compétence par l'État.
La compensation financière des dépenses exposées par les départements au titre du RSA doit donc, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel270(*), se conformer à quatre principes : elle doit être intégrale, concomitante à l'entrée en vigueur des transferts de compétences, contrôlée par la Commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) et respecter le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales.
1. Une compensation par affectation d'une fraction du tarif de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)
L'article 51 de la loi de finances pour 2009 a prévu que la compensation serait effectuée par attribution aux départements d'une fraction de TICPE. Ce mode de compensation est équivalent à celui mis en place en 2004 pour le RMI. En effet, comme pour le RMI, ce n'est pas une quote-part du produit de la TICPE qui est transférée de l'État aux départements, mais une fraction du tarif appliqué aux quantités de carburant vendues sur le territoire. Les départements verront donc leurs recettes évoluer en fonction de l'assiette de la TICPE mais celles-ci ne seront pas affectées par les variations de tarifs décidées par l'État.
S'agissant de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, où la TICPE n'est pas applicable, la compensation est versée par une majoration de la dotation globale de compensation (DGC) de chacune de ces collectivités, en application des articles LO. 6271-5 et LO. 6371-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Cette majoration est prise en compte dans les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », en seconde partie du présent projet de loi de finances.
En 2013, la part du produit de la TICPE correspondant à la compensation pérenne définitive attribuée aux départements métropolitains s'élevait à 761,1 millions d'euros et celle pour la compensation provisionnelle pérenne globale à destination des départements d'outre-mer (DOM) et de Saint-Pierre-et-Miquelon, à 140 millions d'euros.
2. Une compensation complémentaire à travers le FMDI
Par ailleurs, l'article 37 de la loi de finances initiale pour 2006271(*), issu d'un amendement de la commission des finances du Sénat, a créé un fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI), sous la forme d'un prélèvement sur recettes, doté de 100 millions d'euros en 2006 et de 80 millions d'euros en 2007.
À l'origine, ce fonds était destiné à encourager l'action des départements en matière de lutte contre l'exclusion, mais ne constituait en aucun cas une compensation du transfert des dépenses de RMI.
Cependant, constatant que les dépenses de gestion du RMI transférées progressaient dès 2004 plus rapidement que les ressources de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) - ancienne TICPE - allouées en compensation de ce transfert, le Gouvernement a décidé d'accroître l'effort de l'État à destination des départements en réorientant le FMDI vers la compensation du transfert du RMI aux départements. L'article 14 de la loi de finances rectificative pour 2006272(*) a donc modifié ses règles de fonctionnement en partageant le FMDI en trois parts dites de compensation, de péréquation et d'insertion, cette dernière étant calculée en fonction du nombre de contrats d'insertion signés dans chaque département.
Le FMDI a été reconduit pour l'année 2008 pour un montant annuel porté à 500 millions d'euros. Par la suite, les lois de finances respectivement pour 2009, 2010, 2011 et 2012 ont prolongé à quatre reprises le FMDI pour une année supplémentaire et pour le même montant.
Enfin, l'article 32 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 a prévu le maintien du FMDI pour toute la durée du budget triennal 2013-2015 et rendu éligibles les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, du fait de l'entrée en vigueur depuis le 1er janvier 2011 du RSA dans ces territoires.
3. Les dispositions spécifiques au département de Mayotte
Afin de compenser les charges résultant de la création de compétences RSA pour Mayotte, la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 a prévu, en son article 39, un dispositif de transfert d'une fraction du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) - devenue TICPE - comparable au dispositif mis en place pour les autres départements.
Cependant, l'absence du RSA sur ce territoire avant le 1er janvier 2012 rendait particulièrement difficile l'évaluation a priori du droit à compensation dont bénéficierait le département.
Pour tenir compte de cette spécificité, l'article 39 de la loi de finances pour 2012 a mis en place non pas une compensation figée comme pour les autres départements mais une « fourchette de compensation », la fraction effectivement retenue étant fixée par les ministres de l'intérieur et du budget par arrêté interministériel.
Ont ainsi été établies deux fractions de produit de TICPE représentant respectivement un plancher et un plafond de montant de compensation.
L'article 3 de l'ordonnance du 24 novembre 2011 dispose également que la compensation est ajusté chaque année, jusqu'en 2015, sur la base des charges réelles supportées273(*).
Par ailleurs, deux nouvelles compétences sont entrées en vigueur au 1er janvier 2013 à Mayotte :
- la gestion et le financement du fonds de solidarité pour le logement (FSL) ;
- le financement des formations sociales initiales et des aides aux étudiants inscrits dans ces formations.
De ce fait, l'actualisation pour 2013 des fractions de produit de TICPE transférées au département de Mayotte a également couvert les charges liées à la création de ces deux nouvelles compétences.
Pour 2013, la fraction de tarif plancher a ainsi été fixé à 0,013 euro par hectolitre de supercarburant sans plomb et à 0,009 euro par hectolitre de gazole. La fraction de tarif plafond a quant à elle été portée à 0,052 euro par hectolitre pour les supercarburant sans plomb et à 0,037 euro pour le gazole.
A. L'ACTUALISATION DE L'AJUSTEMENT DU DROIT À COMPENSATION POUR L'ANNÉE 2014
1. Des ajustements pérennes
Les ajustements pérennes correspondent à la compensation en année pleine du transfert du RSA « socle majoré » et sont automatiquement reconduits d'une année sur l'autre.
Le I du présent article (alinéas 1 à 6) actualise les taux des fractions de la TICPE affectées aux départements, y compris ceux d'outre-mer, et à Saint-Pierre-et-Miquelon.
S'agissant des départements métropolitains, le montant du droit à compensation est inchangé par rapport à 2013 et s'établit à 761 millions d'euros.
Concernant les départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon, le droit à compensation pérenne s'élève en 2014 à plus de 158 millions d'euros, soit près de 18 millions d'euros de plus que le droit à compensation provisionnel inscrit en loi de finances pour 2013.
Il s'agit du dernier ajustement de la compensation pour ces territoires, conformément à ce que prévoit la loi de 2008 précitée.
2. Des ajustements ponctuels
Les ajustements ponctuels régularisent les compensations dues au titre des exercices antérieurs.
Le II (alinéas 7 à 18) du présent article opère l'ajustement du droit à compensation des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon pour 2011, 2012 et 2013 (alinéas 7 à 12). Cet ajustement consiste donc en une moindre recette pour l'État de 26,6 millions d'euros.
Il prévoit également l'ajustement ponctuel du droit à compensation des départements métropolitains au titre des années 2010, 2011 et 2012 (alinéas 13 et 14). Cette disposition est sans incidence sur les recettes de l'État dans la mesure où il s'agit d'un prélèvement de certains départements. Néanmoins, il est prévu que cet ajustement négatif n'excède pas 5 % du montant total du droit à compensation des départements concernés.
B. LA PRISE EN COMPTE DES EMPLOIS D'AVENIR POUR LA RÉPARTITION DE LA PART « INSERTION » DU FMDI
Les emplois d'avenir créés par la loi n° 2012-1189 du 26 octobre 2012 et mentionnés à l'article L. 5134-112 du code du travail fonctionnent comme des contrats uniques d'insertion de droit commun.
Pourtant, en l'état du droit, ils ne sont pas pris en compte dans la répartition de la part « insertion » du FMDI, bien que les bénéficiaires du RSA puissent en profiter. Le III du présent article (alinéas 19 à 21) propose donc d'ajouter les emplois d'avenir à la liste des contrats aidés pris en compte.
Cette prise en compte vaut également pour le calcul de la quote-part outre-mer (alinéa 20).
Cette modification ne devrait pas emporter de modifications importantes dans la répartition du fonds, le RSA concernant les personnes âgées de plus de 25 ans, quand les emplois d'avenir s'adressent aux jeunes de moins de 26 ans.
C. L'ACTUALISATION DES COMPENSATIONS VERSÉES À MAYOTTE ET LA POURSUITE DE LA DÉPARTEMENTALISATION
1. La création de deux nouvelles compétences à Mayotte
L'ordonnance n° 2012-785 du 31 mai 2012 portant extension et adaptation du code de l'action sociale et des familles au département de Mayotte dispose que deux nouvelles compétences doivent entrer en vigueur à compter du 1er janvier 2014 à Mayotte :
- le financement de la formation des assistants maternels ;
- l'aide sociale obligatoire à destination des personnes âgées et handicapées.
Le IV du présent article (alinéas 22 à 37) modifie donc l'article 39 de la loi de finances pour 2012 précitée pour permettre la compensation des charges résultant de ces deux nouvelles créations de compétences.
L'évaluation préalable précise que, s'agissant de la formation des assistants maternels, la compensation allouée au département de Mayotte s'élève à 13 353 euros, et, s'agissant du financement de l'aide sociale obligatoire à destination des personnes âgées et handicapées, à 244 931 euros. Ces deux montants seront revus en loi de finances pour 2015.
Le VI du présent article (alinéa 39) a pour objet de définir les modalités d'évaluation des charges nouvelles pour le département de Mayotte résultant de l'aide sociale à destination des personnes âgées et handicapées. Ainsi, la compensation est calculée en fonction « du nombre de bénéficiaires des allocations d'aide sociale facultative pour personnes âgées et personnes handicapées servies par le Département de Mayotte en 2013 et du montant moyen annuel de dépenses d'aide sociale obligatoire par habitant, hors dépenses [d'APA et de PCH] constaté en 2013 dans les quatre autres départements d'outre-mer ».
Enfin, le VII inscrit ces deux compétences parmi celles faisant l'objet d'une compensation à travers la TICPE.
2. La nécessaire réévaluation de la population pour le calcul de la compensation relative au Fonds de Solidarité Logement
Le V (alinéa 39) du présent article a pour objet de prendre en compte, pour le calcul de la compensation au titre du FSL, la population mahoraise au 31 décembre 2012 et non plus celle connue au 31 décembre 2011. Cela conduit à revaloriser à la hausse la compensation, à hauteur de 27 745 euros, afin d'arrêter un montant total définitif de 211 150 euros.
3. L'actualisation pour 2014 des fractions de tarifs de TICPE transférée
Enfin, le présent article (4° et 5° du IV) actualise pour 2014 la fourchette de fraction de produit de TICPE attribuée au département de Mayotte au titre des diverses compensations.
S'agissant du RSA, le Gouvernement retient une fourchette de foyers éligibles en 2014 comprise entre 3 439 et 4 494 foyers, et en déduit une fourchette de compensation comprise entre 13,5 et 27,9 millions d'euros. L'écart est plus que proportionnel car les premiers versements correspondent au versement du RSA à compter de la date de la demande : ils représentent donc plusieurs mois de prestations. D'autre part, dans la mesure où les dépenses ont toujours été inférieures aux prévisions les plus basses, le Gouvernement a souhaité disposer d'une « marge de sécurité ». Ainsi, le montant de la compensation au titre du RSA allouée en 2014 au département de Mayotte est évalué dans une fourchette allant de 11,1 millions d'euros à 29,1 millions d'euros. Pour mémoire, en 2013, la compensation était comprise entre 5 et 20 millions d'euros.
Au total, la compensation allouée au département de Mayotte pour l'ensemble des compétences transférées varie dans une fourchette comprise en 12 millions d'euros et 30 millions d'euros.
Les compensations prévues par le présent article correspondent à des obligations constitutionnelles pour l'État. Pour ce dernier, elles représentent au total une diminution de recettes de 64,6 millions d'euros.
Ces modifications des droits à compensation sont désormais habituelles et permettent aux collectivités territoriales de se voir transférer des recettes correspondant à leurs charges réelles.
Néanmoins, le décalage entre la dynamique de certaines dépenses (le RSA par exemple) et celle des recettes transférées, en particulier la TICPE, reste problématique pour les finances des collectivités concernées.
ARTICLE 29 (Art. 1586 du code général des impôts) - Dotation de compensation liée au processus de départementalisation de Mayotte
Commentaire : le présent article prévoit la compensation des conséquences financières de l'entrée en vigueur du CGI et du code des douanes à Mayotte à compter du 1er janvier 2014 et procède à certains ajustements qu'elle rend nécessaires.
Mayotte est devenue le 31 mars 2011 un département d'outre-mer, régi par les dispositions de l'article 73 de la Constitution. Ce changement institutionnel se traduit par une application progressive de la législation applicable aux autres départements français.
L'article 68 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte prévoyait l'application du CGI et du code des douanes au 1er janvier 2007, date repoussée dans un premier temps puis définitivement fixée au 1er janvier 2014 par l'article 11 de la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010.
L'article 65 de la troisième loi de finances rectificative pour 2012274(*) a permis au Gouvernement de prendre par ordonnance275(*) les mesures d'adaptation nécessaires à l'application à Mayotte des législations fiscales et douanières. Cette ordonnance a été publiée le 19 septembre 2013.
À compter du 1er janvier prochain, les législations fiscales et douanières de droit commun s'appliqueront donc à Mayotte.
Cette application pose un certain nombre de difficultés.
Tout d'abord, l'entrée en vigueur du CGI et du code des douanes modifie le montant des recettes fiscales perçues par les collectivités mahoraises, puisque jusqu'à aujourd'hui, c'était elles et non l'État276(*) qui percevaient le produit des impositions. Elle modifie aussi la répartition entre elles, dans la mesure où le CGI mahorais, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2013, prévoit que la totalité des impositions collectées à Mayotte est attribuée au Département de Mayotte, qui en reverse une partie aux communes, à travers le fonds intercommunal de péréquation des communes de Mayotte (FIP).
D'après les estimations du ministère de l'économie et des finances, l'entrée en vigueur du CGI et du code des douanes de droit commun créera une perte nette de recettes pour ces deux échelons de collectivités, estimée dans l'étude d'impact à 85 millions d'euros pour les départements et à 30 millions d'euros pour les communes.
D'autre part, le fonctionnement du compte d'avance aux collectivités locales, à travers lequel les collectivités perçoivent, par douzième, le produit de la fiscalité locale collectée par les services de l'État, nécessite une adaptation dans le cas de Mayotte. En effet, les versements des premiers mois de l'année sont calibrés sur le produit de l'année précédente. 2014 étant la première année d'application du CGI et du code des douanes à Mayotte, il n'y a pas d'année de référence pertinente.
Enfin, le droit commun prévoit que les régions perçoivent 25 % du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Or, il n'y a pas de collectivité régionale à Mayotte.
A. LA MISE EN PLACE D'UN PRELEVEMENT SUR LES RECETTES AU PROFIT DE MAYOTTE
Le A du I du présent article met en place un prélèvement sur les recettes du budget général (PSR), afin de faire jouer la solidarité nationale pour compenser la perte de recettes pour les collectivités mahoraises.
Le montant de ce PSR est déterminé par la différence entre les recettes fiscales et douanières du département en 2014 et ses recettes fiscales en 2012, hors recettes exceptionnelles d'impôt sur les sociétés (IS) perçues en 2012 au titre d'exercices antérieurs à 2012 et après déduction des reversements au FIP (B du I).
Le C du I fixe son montant provisoire pour 2014 : 55 millions d'euros. Celui-ci sera ajusté au plus tard le 31 décembre 2014.
Le D précise les modalités d'ajustement, en 2015, du montant versé.
B. UN AJUSTEMENT DES MODALITES DE FONCTIONNEMENT DU COMPTE D'AVANCES
Afin de pallier l'absence d'année de référence pour les versements du compte d'avance, le III prévoit que les versements mensuels, correspondants aux impositions perçues par voie de rôle, sont égaux :
- pour les communes, au douzième du quart des montants versés par le FIP en 2012 à chaque commune277(*) ;
- pour le département, à un douzième de 3,75 millions d'euros.
S'agissant des acomptes de CVAE, le montant 2014 est fixé forfaitairement à 800 000 euros au total pour les communes et EPCI et à 2,5 millions d'euros pour le département. La répartition au sein du bloc communal se fait au prorata des versements du FIP en 2012. En 2015, les acomptes seront calculés sur la base des acomptes acquittés par les entreprises en 2014, majorés du solde correspondant.
Ces montants correspondent à des estimations établies par le ministère de l'économie et des finances.
C. UNE REPARTITION DEROGATOIRE DE LA CVAE
En l'absence de collectivité régionale à Mayotte, le IV du présent article prévoit que le département de Mayotte perçoit 73,5 % du produit de la CVAE. Il percevra donc l'équivalent des parts départementale et régionale en métropole.
De même, le V prévoit que la taxe de chambre de métiers et d'artisanat - perçue en métropole par les chambres de métier et de l'artisanat au niveau régional - est perçue, à Mayotte, par la chambre de métiers et de l'artisanat du département.
Par ailleurs, le II du présent article prévoit les modalités de régularisation des versements du FIP de 2012 et de 2013. En effet, ce fonds sera supprimé dans le cadre de cette « transition » fiscale. La régularisation se fera à travers la dotation de rattrapage et de premier équipement.
L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances, un amendement rédactionnel.
Elle a également adopté un amendement du Gouvernement réévaluant à la hausse le montant du PSR, qui passe de 55 millions d'euros à 83 millions d'euros (soit une augmentation de 28 millions d'euros).
Cet ajustement tient compte de la mise à jour des données d'exécution 2012.
Par ailleurs, l'amendement du Gouvernement précise les modalités de régularisation des écarts qui seront constatés entre les versements effectués et le produit effectif.
Cet article permet de compenser les conséquences, pour le département de Mayotte, de l'entrée en vigueur du CGI et du code des douanes.
Le choix de retenir un montant forfaitaire, corrigé les années suivantes au regard du produit réellement perçu, est une méthode classique. Votre commission n'est pas en mesure de se prononcer sur la pertinence de l'estimation sur laquelle elle repose, mais note que, s'agissant de la compensation du RSA, les estimations ont toujours été plutôt favorables à Mayotte.
ARTICLE 30 - Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales
Commentaire : le présent article procède à l'évaluation, pour 2014, des prélèvements opérés sur les recettes de l'État au bénéfice des collectivités territoriales, soit au total 54,3 milliards d'euros.
L'évaluation des prélèvements sur recettes (PSR) opérés sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales, à laquelle procède le présent article, résulte des prescriptions de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dont l'article 6 précise qu'ils « sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ».
A. UNE ARCHITECTURE COMPLÉTÉE
Par rapport à loi de finances pour 2013, la liste des prélèvements est complétée par la dotation de compensation liée au processus de départementalisation de Mayotte (créée par l'article 29 du présent projet de loi) dont le montant est évalué à 55 millions d'euros.
Il s'agit d'un montant provisoire, qui devra être ajusté en fonction du montant exact de la dotation de compensation qui sera calculée en cours d'année 2014 (cf. article 29).
Par ailleurs, on note l'inscription pour la première fois au stade du projet de loi de finances, de la « dotation de compensation de la réforme de la taxe sur les logements vacants pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale percevant la taxe annuelle d'habitation sur les logements vacants », créée par la loi n° 2012-1509 de finances pour 2013 à l'initiative de votre commission des finances.
La taxe annuelle sur les logements vacants est une taxe obligatoire, perçue par l'Agence Nationale de l'Habitat (ANAH) qui s'applique dans certaines communes. L'article 16 de la loi précitée a élargi le champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants : celle-ci s'applique donc à de nouvelles communes.
Or, l'article 1407 bis du code général des impôts (CGI) prévoit que les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) où est appliquée la taxe annuelle sur les logements vacants ne peuvent instituer une taxe d'habitation sur les logements vacants (THLV).
Aussi, certaines collectivités, qui avaient déjà instauré la THLV et qui sont entrées dans le champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants en 2013 ont vu leur délibération relative à la THLV privée d'effet et ont donc perdu les recettes fiscales afférentes.
C'est pour compenser cette perte résultant de la réforme de la taxe annuelle sur les logements vacants qu'a été mis en place, par l'article 16 de la loi de finances précitée, ce PSR dont le montant est égal au produit de la THLV perçu en 2012 par les communes et EPCI désormais soumis à la taxe annuelle sur les logements vacants, soit 4 millions d'euros.
Il ne s'agit pas d'un nouveau PSR puisqu'il a déjà été inscrit en loi de finances pour 2013, mais, en 2014 pour la première fois, il figure dans la liste des PSR au stade du projet de loi de finances.
B. LA BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Au total, les prélèvements sur recettes de l'État au profit des collectivités territoriales sont évalués à 54,3 milliards d'euros, soit, par rapport à 2013, une baisse de 1,42 milliard d'euros (à périmètre constant), et de 1,36 milliard d'euros (à périmètre courant) - la variation du périmètre résultant essentiellement de la création de la dotation de compensation liée au processus de départementalisation de Mayotte.
Évolution des PSR au profit des collectivités territoriales (2012 - 2014)
54 273 704
54 328 704
-1 419 236
-1 364 236
La diminution de 1,42 milliard d'euros des PSR au profit des collectivités entre 2013 et 2014 s'explique principalement par la baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF) dont le montant nominal diminue de 1,38 milliard d'euros par rapport à 2013 - et non de 1,5 milliard d'euros - en raison notamment de la hausse de la péréquation (de 119 millions d'euros). Cette hausse de la péréquation est financée par les « variables d'ajustement » (en grisé dans le tableau ci-après).
Les variations de la DGF en 2014 sont détaillées dans le commentaire de l'article 24 relatif à la fixation de la DGF.
Détail de l'évolution des PSR au profit des collectivités (2012 - 2014)
-1 381 871
5 757 681
1 772 557
-58 590
-53 981
-50,74 %
Dotation de compensation de la réforme de la taxe sur les logements vacants (TLV) pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale percevant la taxe d'habitation sur les logements vacants (THLV)
Source : commission des finances du Sénat - en grisé, les PSR tout ou partie variables d'ajustement
D'autres variations de moindre ampleur expliquent la diminution du montant global des PSR :
- le montant de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs est ajusté chaque année afin de tenir compte des départs en retraite et de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles ; cette dotation doit, à terme, disparaître ;
- la diminution du montant de la dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements s'explique principalement par sa surévaluation, en 2012 et 2013. En effet, les pertes de base constatées en 2011 sont désormais définitivement arrêtées et, pour la première fois, un exercice complet a permis d'ajuster l'évaluation initiale ;
- s'agissant de la dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés, sa réduction résulte de l'article 21 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 qui prévoit sa diminution progressive sur trois ans ;
- la progression de 2,32 % du FCTVA retenue dans le projet de loi de finances résulte du décalage de deux ans entre la réalisation de la dépense éligible et l'attribution du FCTVA. En effet, en 2012, « les collectivités territoriales ont maintenu un niveau d'investissement (hors remboursements de la dette) supérieur à celui de 2011, soit 55 milliards d'euros278(*) ».
Le présent article a été modifié par l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement du Gouvernement.
A. UNE HAUSSE DE CERTAINS PSR...
D'une part, le PSR au profit du FCTVA a été réévalué à la hausse (+11 millions d'euros) en raison de l'adoption de l'amendement du rapporteur général du budget prévoyant une revalorisation du FCTVA correspondant à la hausse de la TVA (de 16,9 % à 20 %) au 1er janvier 2014 (cf. le commentaire de l'article 24 bis). Répondant à la demande des élus locaux, le Premier ministre avait annoncé, le 11 octobre 2013, que le Gouvernement était favorable à cet ajustement qui doit permettre de continuer à soutenir l'investissement des collectivités territoriales.
D'autre part, il est proposé de créer un nouveau PSR, intitulé « dotation exceptionnelle de correction des calculs de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et du prélèvement ou du reversement au titre des fonds nationaux de garantie individuelle des ressources (FNGIR) ». Il résulte de l'adoption, sur proposition de Christian Eckert, rapporteur général de la commission des finances, de l'article 24 ter, qui vise à compenser les erreurs de l'administration dans le calcul de la DCRTP et du FNGIR. Ce PSR est évalué à hauteur de 22,5 millions d'euros.
Enfin, la dotation de compensation liée au processus de départementalisation de Mayotte est réévaluée à 83 millions d'euros (cf. le commentaire de l'article 29), soit une hausse de 28 millions d'euros par rapport au PLF initial.
Il résulte de l'ensemble de ces modifications une hausse des PSR de l'État au profit des collectivités territoriales de 61,5 millions d'euros, dont 11 millions au titre de l'ajustement du FCTVA à la hausse de la TVA.
B. ... EN PARTIE COMPENSÉE PAR UNE BAISSE D'AUTRES PSR
À l'exception du FCTVA, ces PSR appartiennent à « l'enveloppe normée » des concours de l'État aux collectivités territoriales. Par conséquent, toute hausse d'une dotation au sein de cette enveloppe doit être compensée par une diminution à due concurrence des variables d'ajustement, c'est-à-dire de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale, de la dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale et de la dotation unique des compensations spécifiques à la TP.
Aussi, la baisse des variables d'ajustement entre 2013 et 2014 est-elle plus marquée que dans la version initiale du PLF 2014.
Détail des modifications des PSR au profit des collectivités (2013 - 2014) avec prise en compte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Variation 2013-2014*
Prélèvement sur les recettes de l'État au profit du FCTVA
Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la DUCSTP
Dotation de compensation de la réforme de TLV pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale percevant la THLV
Dotation exceptionnelle de correction des calculs de la DCRTP et du prélèvement ou du reversement au titre des FNGIR
*Avec prise en compte des modifications introduites à l'Assemblée nationale
La revalorisation du FCTVA, seule modification non compensée par une diminution des variables d'ajustement (le FCTVA n'étant pas inclus dans « l'enveloppe normée ») entraîne une hausse des PSR au profit des collectivités territoriales évaluée à 11 millions d'euros en 2014. Il en résulte une réduction des PSR entre 2013 et 2014 de 2,43 % (au lieu d'une baisse de 2,45 % initialement prévue).
On rappellera que cette hausse de 11 millions d'euros en 2014 est compensée par un prélèvement du même montant sur le fonds de roulement de l'Institut national de la propriété industrielle (INPI), permettant de garantir la neutralité des modifications opérées sur le solde budgétaire en 2014.
Votre commission prend acte des montants détaillés des prélèvements sur recettes figurant au présent article, ainsi que des modifications introduites à l'Assemblée nationale. La portée normative du présent article est d'ailleurs limitée, dès lors que le montant de certains PSR est directement fixé par d'autres articles du présent projet de loi de finances. C'est le cas par exemple de la dotation globale de fonctionnement (article 24) qui représente à elle seule 74 % des PSR au profit des collectivités territoriales.
Par ailleurs, il convient de rappeler que d'autres montants sont évaluatifs, comme celui du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), qui dépend des investissements réalisés par les collectivités territoriales.
* 248 Sur ce point, voir le tome I du présent rapport.
* 249 Après 4,1 % en 2013, 4,8 % en 2012, 5,3 % en 2011, 7,1 % en 2010 et 7,5 % en 2009.
* 250 À périmètre courant, le montant des transferts financiers de l'État aux collectivités inscrit en loi de finances initiale a ainsi augmenté en moyenne d'environ 4,2 % par an, soit deux fois et demi plus vite que l'inflation prévue (1,7 % par an en moyenne). Sur l'ensemble de la période, l'augmentation des transferts financiers est de 50 % environ.
* 251 Après une progression de 0,2 % en volume dans la LFI pour 2003.
* 252 Sont désormais inclus dans le périmètre de la norme la compensation de la réforme de la taxe professionnelle et le plafond des impositions et ressources affectées aux opérateurs et organismes divers chargés de mission de service public.
* 253 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010.
* 254 Sur ce point, voir le commentaire de l'article 24 ter.
* 255 Sur ce point, voir le commentaire de l'article 29.
* 256 En application de l'article 68 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.
* 257 Selon l'annexe au PLF 2014 « Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales ».
* 258 Réponse au questionnaire budgétaire.
* 259 Modifié par l'article 44 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.
* 260 Ainsi, ont été transférés les formations qualifiantes et pré-qualifiantes des jeunes de moins de 26 ans, les frais de gestion de l'Agence de service et de paiement (ASP), les actions décentralisées en faveur des jeunes, l'enveloppe de rééquilibrage au titre de l'aménagement du territoire pour pallier les surcoûts liés aux difficultés d'accès à la formation des populations rurales et l'indemnité compensatrice forfaitaire (ICF).
* 261 Annexe n° 31a, Travail et emploi (politique de l'emploi et de l'apprentissage) du rapport général n° 148 (2012-2013) fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2013, de François Patriat, déposé le 22 nombre 2012.
* 262 Il s'agit des IFER sur les répartiteurs principaux de téléphonie, le matériel roulant ferroviaire et le matériel roulant utilisé sur les lignes de transport en commun en Île-de-France.
* 263 Rapport d'information n° 611 (2011-2012) de Charles Guené, fait au nom de la Mission commune d'information sur la taxe professionnelle, déposé le 26 juin 2012.
* 264 Il s'agit des frais de dégrèvement, de non-valeurs, de recouvrement et des frais d'assiette.
* 265 Audition le 8 octobre 2013 devant la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation.
* 266 Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.
* 267 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
* 268 Ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 portant extension et adaptation dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.
* 269 Ordonnance n° 2011-1641 du 24 novembre 2011 portant extension et adaptation du revenu de solidarité active au département de Mayotte.
* 270 DC n° 2003-489 du 29 décembre 2003 sur la loi de finances pour 2004.
* 271 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
* 272 Loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.
* 273 Le montant de cette compensation s'établit sous le contrôle de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC), comme le dispositif de compensation mis en oeuvre pour les départements de métropole.
* 274 Loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012.
* 275 Ordonnance n° 2013-837 du 19 septembre 2013 relative à l'adaptation du code des douanes, du CGI, du livre de procédures fiscales et d'autres dispositions législatives fiscales et douanières applicables à Mayotte.
* 276 S'agissant des recettes pour l'État résultant de l'entrée en vigueur du CGI, leur chiffrage est difficile : d'une part l'impôt sur le revenu fera l'objet d'une réduction d'impôt de 40 % et, d'autre part, l'impôt sur les sociétés fera l'objet d'un abattement dû au fait que Mayotte bénéficiera du statut de zone franche d'activité.
* 277 En 2012, le total des versements du FIP aux communes s'est élevé à 54 millions d'euros.
* 278 Rapport de l'Observatoire des finances locales, présenté en juillet 2013.

References: art. 1384
 art. 6
 art. 21
 art. 95
 art. 42
 art. 2
 art. 51
 art. 52
 art. 4
 art. 6
 art. 27
 art. 154
 art. 137
 art. 29
 l'article 13
 l'article 72
 l'article 33
 l'article 6
 l'article 26
 l'article 77
 l'article 9
 l'article 77
 l'article 9
 l'article 154

L'article 68
 l'article 33
 l'article 24
 l'article 78
 l'article 78
 l'article 30
 l'article 24
 l'article 23
 l'article 23
 l'article 23
 l'article 77
 l'article 23
in fine
 l'article 49
 l'article 72
 l'article 72

L'article 3
 l'article 4
 l'article 72
 l'article 72
 l'article 77
 l'article 72
 l'article 58
 l'article 73
 l'article 52
 l'article 40
 l'article 40
 art. 46
 art. 51
 art. 39
 art. 12

L'article 29
 l'article 73

L'article 72

L'article 51
 l'article 37
 L'article 14
 l'article 32
 l'article 39

L'article 3
 l'article 39
 l'article 73

L'article 68
 l'article 11

L'article 65
 l'article 6
 l'article 29
 L'article 16
 l'article 1407
 l'article 16
 l'article 24
 l'article 21
 l'article 24
 l'article 24
 l'article 29
 l'article 24
 l'article 29
 l'article 68
 l'article 44