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Diritto di sepolcro, se vendi te lo revocano | Sentenze
Diritto di sepolcro, se vendi te lo revocano
Scritto il Dicembre 1, 2014 Agosto 21, 2016 da sentenze
Consiglio di Stato sentenza n. 4840 26 settembre 2014
Nell’ordinamento nazionale il diritto sul sepolcro già costituito sorge con una concessione amministrativa di un’area di terreno o di porzione di edificio in un cimitero pubblico di carattere demaniale (art. 824 c.c.): la concessione, di natura traslativa, crea a sua volta nel privato concessionario un diritto reale (suscettibile di trasmissione per atti inter vivos o mortis causa) e perciò opponibile iure privatorum agli altri privati, assimilabile al diritto di superficie, che comporta la sussistenza di posizioni di interesse legittimo – con la relativa tutela giurisdizionale – quando l’amministrazione concedente disponga la revoca o la decadenza della concessione per la tutela dell’ordine e della buona amministrazione.
Se è vero che il diritto sul sepolcro è un diritto di natura reale assimilabile al diritto di superficie, suscettibile di possesso del bene relativo e di trasmissione sia inter vivos che mortis causa, nei confronti degli altri soggetti privati, è altrettanto vero che esso non preclude l’esercizio dei poteri autoritativi spettanti alla amministrazione concedente, sicché nel caso di emanazione di atti di revoca o di decadenza spetta la tutela prevista per le posizioni di interesse legittimo.
Il titolare del diritto reale, nonché della coesistente posizione di interesse legittimo nel caso di emanazione di atti autoritativi, è esclusivamente il concessionario, cui non può neppure essere assimilato né il richiedente la sub–concessione, in mancanza del formale provvedimento abilitativo, né chi abbia ‘acquistato’ (solo apparentemente, in ragione della nullità del relativo contratto) il bene demaniale.
Ben può una norma nazionale – nel caso di violazione della disciplina riguardante un bene spettante ad una pubblica amministrazione – prevedere la restituzione del medesimo bene (e di ciò che su di esso sia stato costruito) all’ente che ne è titolare e senza corresponsione di indennizzo, affinché il patrimonio pubblico sia gestito nel rispetto del principio di legalità ed in conformità agli interessi pubblici: una tale misura è senz’altro proporzionata, mentre la regola della spettanza dell’indennizzo sarebbe tale da disincentivare il rispetto delle regole (incoraggiando il concessionario a violarle, ove mancassero conseguenze economiche sfavorevoli nel caso di commissione dell’illecito).
Vedi anche Consiglio di Stato sentenza n. 6113 11 dicembre 2014
I.1. Il Comune di Napoli – con la delibera di Giunta Municipale n. 163 del 18 maggio 1974 -concedeva alla signora Omissis un appezzamento di suolo nel Cimitero di Poggioreale, Z.A., isola Omissis, part. Omissis (di 5,98 mq., oltre 3,66 mq. di gaveta, 1,38 mq di gradini e 2,43 mq. di sottosuolo), per la costruzione di una cappella funeraria, stabilendo, tra l’altro, che il diritto d’uso della stessa era regolato ai sensi dell’art. 68 del vigente Regolamento di polizia mortuaria.
I.2. Con provvedimento dirigenziale n. 26 del 15 ottobre 2012, previa la comunicazione di avvio del procedimento agli interessati, signori Omissis e Omissis, e respinte le loro osservazioni, è stata disposta la “revoca decadenziale della concessione di suolo cimiteriale di cui alla delibera di G.M. n. 163 del 18 maggio 1974”, con acquisizione del realizzato manufatto.
b) con atto notarile rep. n. 91834 dell’8 ottobre 2008, il sig. Omissis aveva alienato il manufatto funerario al sig. Omissis, in violazione del medesimo art. 53 del Regolamento di polizia mortuaria;
d) l’art. 44 del Regolamento di polizia mortuaria stabilisce che non può essere fatta concessione di arre per sepoltura privata a persone o ad enti che mirino a farne oggetto di lucro e di speculazione; e) l’art. 53, comma 1, del regolamento, che vieta la cessione diretta tra privati, è posta a tutela dell’ordine pubblico e della buona amministrazione ed è preordinata alla salvaguardia delle esigenze pubblicistiche, che impongono all’amministrazione di sovrintendere, vigilare e controllare tutte le attività relative all’area sepolcrale;
f) l’atto di compravendita in data 8 ottobre 2008 era pertanto nullo ed inopponibile nei confronti dell’amministrazione concedente, che aveva un interesse concreto ed attuale a rientrare nella disponibilità del manufatto funebre per procedere alla sua rassegnazione nel rispetto delle procedure ad evidenza pubblica.
Respingendosi le avverse deduzioni fondate sulla impossibilità di applicare retroattivamente il nuovo regolamento di polizia mortuaria in violazione dell’art. 11 delle preleggi, sulla asserita violazione del diritto di natura reale sul suolo cimiteriale e sulla sussistenza della concessione perpetua di suolo, il Comune ha osservato che:
g) l’atto di compravendita era stato concluso successivamente all’entrata in vigore del nuovo regolamento;
h) la violazione degli obblighi prescritti al concessionario dal regolamento di polizia mortuaria rendeva recessiva la posizione giuridica del concessionario;
i) la concessione cimiteriale non è perpetua e comunque è soggetta agli obblighi fissati dalle norme vigenti;
l) il diritto di uso del sepolcro non è opponibile all’ente concedente quando le esigenze di tutela dell’ordine e della buona amministrazione del cimitero impongono di esercitare il potere di revoca decadenziale della concessione.
II.1. Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione VII, con la sentenza n. 4181 del 4 settembre 2013, nella resistenza dell’intimata amministrazione comunale, ha respinto il ricorso proposto dai signori Omissis e Omissis avverso il sopra citato provvedimento di revoca decadenziale, ritenendo infondati tutti i dodici motivi di censura (imperniati sulla violazione di legge e sulla illegittimità della revoca per violazione dell’art. 53 del regolamento, degli artt. 4 e 11 delle preleggi, nonché degli artt. 834, 953 e 1379 del codice civile, nonchè sulla sussistenza di vari profili di eccesso di potere per sviamento, illogicità manifesta, difetto di motivazione, contraddittorietà manifesta, violazione dei principi di affidamento e proporzionalità, travisamento dei fatti, illegittimità della revoca per inesistenza del potere e per violazione degli artt. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990, degli artt. 2 e 19, 23, 42 e 97 Cost., dell’art. 1 della legge n. 689 del 1981, degli artt. 7 e 1 del primo protocollo della CEDU).
II.3. Gli originari ricorrenti hanno chiesto la riforma di tale sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua di cinque motivi di gravame, cosi rubricati: “Errata ricostruzione del fatto storico”; “Violazione dell’art. 19 Cost. Diritto di sepolcro, suo rilievo costituzionale e carattere inaffievolibile”; “Violazione art. 11 preleggi e 1 prot. add. CEDU. Irretroattività del Regolamento. Ipotesi di espropriazione senza indennizzo”, “Violazione art. 23 Cost. e artt. 44 e 53 del regolamento del Comune di Napoli. Inesistenza di una ipotesi di revoca – sanzione. Violazione del principio di proporzionalità” e “Violazione art. 44 Regolamento comunale. Diritto sul manufatto costruito e diritto sul suolo o sul manufatto comunale. Differenze. Ambito applicativo del divieto di cessione”.
Gli appellanti hanno altresì proposto anche una “domanda subordinata”, chiedendo che, laddove fosse riconosciuta la legittimità del provvedimento per qualsiasi ragione, “…il Comune venga condannato ad assegnare un nuovo spazio all’acquirente, a sue spese e cure, ai sensi dell’art. 48 comma 2…ovvero a indennizzare lo stesso per un importo pari al valore del manufatto”.
All’udienza in camera di consiglio dell’11 marzo 2014, fissata per la decisione dell’istanza incidentale di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata, la causa è stata rinviata al merito.
II.4. Nell’imminenza dell’udienza di trattazione, le parti hanno illustrato con apposite memorie le proprie tesi difensive, insistendo per il loro accoglimento.
III. L’appello è infondato, sicché si può prescindere dall’esame dell’eccezione di difetto di legittimazione attiva degli appellanti, sollevata dalla difesa dell’appellata amministrazione comunale.
III.3.1. Deve innanzitutto respingersi il primo motivo di doglianza, con cui gli appellanti hanno lamentato la “errata ricostruzione del fatto”, sostenendo che i primi giudici avrebbero erroneamente interpretato (pronunciando in tal senso una sentenza punitiva, con condanna alle spese) come una machinatio ai danni del Comune l’atto di compravendita del’8 ottobre 2008, giacché esso – ad avviso dei medesimi appellanti – costituiva invece una semplice vendita del manufatto, del tutto lecita e consentita, senza alcun intento di lucro o speculativo (peraltro solo asserito, ma non provato).
In realtà, al di là della pur suggestiva prospettazione di parte, dalla lettura delle motivazioni della sentenza impugnata non emerge alcun suo carattere punitivo, tanto più che la condanna alle spese (la cui liquidazione nel caso di specie, fissata in € 3.000,00, misura non contestata, non è neppure manifestamente irragionevole od eccessiva) costituisce la normale conseguenza della soccombenza giudiziale, la compensazione delle spese potendo essere disposta solo in caso di soccombenza reciproca ovvero in caso di eccezionali ragioni, da indicarsi esplicitamente.
La legittimità dell’impugnato provvedimento di revoca è stata infatti riconosciuta in ragione della violazione del sopra riportato articolo 53, comma 1, che vieta la cessione diretta tra privati, violazione obiettivamente conseguita alla stipula della compravendita dell’8 ottobre 2008.
III.3.2. Ugualmente infondato è il secondo motivo di gravame, con cui gli appellanti hanno dedotto “Violazione art. 19 Cost. Diritto di sepolcro, suo rilievo costituzionale e carattere “inaffievolibile”.
D’altra parte, il titolare del diritto reale, nonché della coesistente posizione di interesse legittimo nel caso di emanazione di atti autoritativi, è esclusivamente il concessionario, cui non può neppure essere assimilato né il richiedente la sub–concessione, in mancanza del formale provvedimento abilitativo, né chi abbia ‘acquistato’ (solo apparentemente, in ragione della nullità del relativo contratto) il bene demaniale.
Quanto poi alla prospettata violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, ed alla deduzione secondo cui il provvedimento impugnato darebbe luogo ad un’ipotesi paradigmatica di espropriazione della proprietà senza indennizzo, va rilevato, come già evidenziato in precedenza, che, essendosi verificata la trasmissione di un bene da parte di un soggetto privo di legittimazione a disporne, gli appellanti non sono titolari nei confronti del Comune di Napoli di alcuna posizione legittimante, né quanto al bene concesso in uso, né quanto al manufatto su di esso realizzato, spettando eventualmente tale legittimazione solo all’originario concessionario, nei confronti del quale tuttavia risulta correttamente esercitato il potere di decadenza dalla concessione stessa.
III.3.4. Prive di fondamento giuridico sono le censure mosse con il quarto (“Violazione art. 23 e artt. 44 e 53 del regolamento del Comune di Napoli. Inesistenza di una ipotesi di revoca – sanzione. Violazione del principio di proporzionalità” ed il quinto motivo di gravame (“Violazione art. 44 Regolamento comunale. Diritto sul manufatto costruito dal privato e diritto sul suolo o sul manufatto comunale. Differenze. Ambito applicativo del divieto di cessione”, che possono essere esaminate congiuntamente, per la loro connessione.
Non possono infatti condividersi le tesi degli appellanti, secondo cui, per un verso, la legittimità della revoca–sanzione in esame richiedeva una specifica previsione normativa di rango legislativo in tal senso, in omaggio al principio di legalità e dei corollari di chiarezza e prevedibilità, e, per altro verso, la decadenza prevista dall’art. 44, comma 9, lett. b), avrebbe riguardato esclusivamente l’inadempimento concernente la fase di costruzione del manufatto (insussistente nel caso di specie): fermo restando infatti il rilievo che tali censure potevano essere al più prospettate dal concessionario e non dagli appellanti che, ancora una volta si ribadisce, non hanno alcun titolo al riguardo, va osservato che la revoca in questione è stata espressamente prevista dal Regolamento comunale di polizia mortuaria approvato con la delibera consiliare n. 11 del 21 febbraio 2006, che non è stato oggetto di apposita impugnazione.
III.3.5. Le osservazioni svolte rendono infine priva di giuridico fondamento la domanda subordinata (proposta per altro solo in appello) di condanna dell’amministrazione comunale all’assegnazione in favore dell’acquirente di un nuovo spazio ovvero alla corresponsione in favore di quest’ultimo di un importo pari al valore del manufatti: anche a prescindere dalla considerazione che l’invocato art. 48, comma 2, del regolamento comunale concerne l’ipotesi della revoca per motivi di interesse pubblico (ipotesi che non ricorre nel caso di specie), l’acquirente di un bene demaniale illecitamente trasferito in violazione dell’art. 53 del regolamento stesso, per di più da parte di chi non era titolare di alcuna posizione legittimante circa la disposizione di quel bene, non ha alcun titolo ad ottenere la concessione di un bene demaniale, concessione che deve avvenire nel rispetto della procedura ad evidenza pubblica, e tanto meno può pertanto vantare un diritto all’indennizzo.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sul ricorso in appello n. 1264 del 2014, proposto dai signori Omissis e Omissis avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Campania n. 4181 del 4 settembre 2013, lo respinge.
Condanna gli appellanti, in solido tra di loro, al pagamento in favore del Comune di Napoli delle spese del presente grado di giudizio, che si liquidano complessivamente in € 5.000,00 (cinquemila), oltre I.V.A., C.P.A. ed altri accessori di legge, se dovuti.
Precedente Infortunio sul lavoro, in itinere, indennizzabilità Successivo Lavoro dipendente in società privata, giurisdizione ordinaria

References: sentenza 
 sentenza 
 art. 53
 sentenza 
 art. 11
 art. 23
 art. 44
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 articolo 53
 art. 19
 art. 23
 art. 44
 art. 48
 sentenza