Source: http://www.senado.gob.mx/64/gaceta_del_senado/documento/86283
Timestamp: 2019-08-19 10:12:41+00:00

Document:
Gaceta: LXIV/1PPO-51/86283
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se plantea: DEMOCRATIZACIÓN DE LA CONSULTA POPULAR
Senador Alejandro González Yáñez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo de la LXIV Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los Artículos 71, Fracción II y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 8, fracción I, 164, 169, 171, fracción I, y 172, párrafo 1 del Reglamento del Senado de la República, someto a consideración de esta Asamblea la siguiente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, CON BASE EN LA SIGUIENTE:
La democracia participativa, o democracia directa como se le conoce tradicionalmente, ha cobrado trascendencia nacional. Particularmente, la consulta popular se encuentra en el centro de la deliberación pública, pues en el proyecto del Presidente Electo Andrés Manuel López Obrador la figura es fundamental para la toma de decisiones que impacten a la sociedad mexicana en su conjunto.
El Proyecto de Nación del Presidente Electo busca hacer del pueblo el protagonista de la vida pública nacional. Es decir, que el Estado y el gobierno estén al servicio del pueblo y no al contrario, como ocurre actualmente. Durante las últimas administraciones, un grupo pequeño ha sido el encargado de forjar el destino de México. Las decisiones se toman tras un escritorio favoreciendo intereses particulares a costa del interés público escudados bajo argumentos presuntamente técnicos. Así, desde 1982 en México no sólo se impuso el modelo económico neoliberal (con todos los costos sociales que esto implicó), sino que también se consolidó la tecnocracia.
“La visión tecnocrática se caracteriza por una fe ciega en su habilidad y conocimiento. Llevada al extremo, la tecnocracia es lo opuesto a la democracia en tanto plantea que el bien común puede identificarse objetivamente con base en saberes especializados. Frente a este poder –y sus dogmas- no hay cuestionamiento que valga y la participación de la sociedad carece de valor.”
La tecnocracia, por definición, no es democrática, tiene un gran desprecio por la opinión popular y frecuentemente favorece a los intereses económicos (la eficiencia económica neoliberal) por encima del bienestar general. Las opiniones del indígena, del desposeído, del oprimido, del desplazado y del explotado son desechadas por ser presuntamente ignorantes. En cambio, se opta por la opinión de un grupo de supuestos ilustrados que saben cómo –no explican cómo- qué es lo mejor para cada uno de estos grupos. Frecuentemente, las decisiones tecnócratas solamente agravan la situación de opresión.
La visión de país que triunfó en las urnas el pasado primero de julio es completamente opuesta a la visión tecnócrata y neoliberal (las cuales se disfrazaron de técnica, ciencia y sentido común). Por ello, Andrés Manuel López Obrador plantea que con su triunfo -y el de su proyecto político- México está por enfrentarse a un cambio de régimen: la Cuarta Transformación de la República.
La Cuarta Transformación tiene dos valores fundamentales: la honestidad y la justicia. Para alcanzarlos es necesario devolverle al pueblo el mando del futuro del país y, sobre todo, la toma de decisiones. El pueblo solamente puede ser el protagonista de su propia historia si existen instituciones constitucionales que le permitan expresarse y recuperar el espacio público. De esta manera, la democracia participativa será esencial y recurrente en el nuevo régimen.
La consulta popular como mecanismo de democracia directa
Entre el 25 y 28 de octubre de 2018 se celebró la primera consulta popular nacional en la historia reciente de México. En ella, se sometió a consulta la continuación de las obras del Nuevo Aeropuerto Internacional de México en Texcoco. En el ejercicio participaron 1,096,990 personas, de las cuales 69.87% votó por rehabilitar el AICM y construir dos pistas en la base militar de Santa Lucía, mientras que 29.16% optó por Texcoco. Asimismo, López Obrador ha anunciado una nueva consulta popular para recoger la opinión de la ciudadanía respecto al Tren Maya, la cual se realizará los días 24 y 25 de noviembre del presente año.
La consulta popular es un término amplio en el cual se pueden encontrar diversas figuras de democracia directa. En sentido laxo, la consulta popular es un mecanismo o un procedimiento de la democracia directa mediante el cual el pueblo opina sobre un tema particular de trascendencia nacional. Así, existen tres figuras relevantes de la consulta popular: el referéndum, el plebiscito y la revocación de mandato.
En sentido estricto, la consulta popular solamente se refiere al plebiscito y al referéndum. Es importante destacar que para los teóricos de la democracia, como Norberto Bobbio, en la práctica no existe una distinción clara entre plebiscito y referéndum. Por una parte, plebiscito se define como “una votación popular sobre temas de relevancia constitucional” . Mientras que el referéndum es definido por Bobbio como “el principal instrumento de democracia directa, puesto que mediante tal institución el pueblo, o más exactamente el cuerpo electoral, participa, por vía consultiva o deliberativa, en el proceso decisional.”
Algunos teóricos proponen diferencias tales como que el plebiscito es convocado directamente por la ciudadanía, mientras que el referéndum lo es por las autoridades u órganos estatales. Otro grupo de teóricos sostiene que la diferencia radica en que en el plebiscito el pueblo “se pronuncia sobre determinados hechos o sucesos (proposición de personas en cargos, anexiones territoriales o elección de formas de gobierno) y no sobre actos normativos (para los cuales se aplicaría el referéndum)” . Sin embargo, estas distinciones no se sostienen en la práctica, ya que históricamente se pueden encontrar plebiscitos o referendos con ambas características. Por lo que Bobbio propone que se utilicen como sinónimos. Para el caso mexicano, la figura de la consulta popular comprende tanto al plebiscito como al referéndum en la Constitución.
La consulta popular puede tratar sobre distintas materias (constitucional, leyes secundarias, normas generales o actos y hechos concretos, como obra pública) y ejercerse en diversos ámbitos competenciales (federal, estatal y municipal).
Sin embargo, estos derechos y mecanismos de participación democrática se volvieron inoperantes en la realidad ante la cantidad de requisitos establecidos en las normas. Las reformas constitucionales en materia de democracia participativa o directa fueron producto de una negociación entre el PRI y el PAN quienes legislaron de manera exprés y las utilizaron para justificar la reforma energética y bajo el infame Pacto por México. Por eso, “simularon que se ampliaban los derechos políticos de los mexicanos cuando en la práctica se hacía inoperante su ejercicio” . Ante esta situación, es necesario que se erradiquen los candados a la consulta popular y se reforma la Constitución para que los ciudadanos puedan ejercitar este derecho de manera efectiva.
La consulta popular se reconoce en la fracción VIII del artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Asimismo, esta figura está regulada o reglamentada, en el ámbito federal, por La Ley Federal de Consulta Popular, la cual se publicó el 14 de marzo de 2014.
A continuación se analiza la figura y su operatividad en México.
2.1 Regulación constitucional actual
Votar en una consulta popular o, bien, convocar a una es un derecho político del ciudadano reconocido en artículo 35 de la Constitución general. Sin embargo, a pesar de reconocerse como un derecho político de todo ciudadano, la CPEUM únicamente reglamenta el proceso para la consulta popular en el ámbito federal. La fracción VIII de este artículo regula a la consulta popular de la siguiente manera
Objeto de la consulta popular
De acuerdo con la Constitución, los ciudadanos podrán votar en asuntos de trascendencia nacional. Sin embargo, el constituyente permanente no definió el concepto “trascendencia nacional”. Por lo tanto, en atención al principio pro-persona, debe interpretarse de manera amplia, por lo que cualquier materia no prohibida expresamente puede ser objeto de consulta.
Sujetos facultados para convocar
Actualmente, solamente existe un sujeto facultado para convocar una consulta popular: el Congreso de la Unión. Sin embargo, existen cuatro sujetos que cuentan con la potestad para peticionar al Congreso una Consulta popular: (1) El Presidente de la República, (2) el equivalente al 33% de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión y (3) los ciudadanos en un número equivalente en, al menos, al 2% de los ciudadanos registrados en la Lista nominal de electores.
En caso que quien realice la petición sea el Presidente o el equivalente a 33% de alguna Cámara, para que se proceda a realizar una consulta es necesario que la mayoría de ambas Cámaras del Congreso de la Unión aprueben la petición. Por lo tanto, esta facultad se encuentra supeditada a la voluntad de la mayoría del Congreso, eliminando su utilidad como un mecanismo de democracia participativa para el titular del Ejecutivo Federal (en caso de no contar con las mayorías necesarias) y como un mecanismo contra mayoritario y democrático de las minorías parlamentarias (pues debe aprobarlo la mayoría).
Por otro lado, si la petición es realizada por un grupo de ciudadanos equivalente a 2% de la lista nominal de electores, la mayoría de ambas cámaras no deberá aprobar la consulta popular. Es decir, se requieren 1,719,075 firmas para que se convoque, sin necesidad de aprobación del Congreso, a una consulta popular. Para cumplir con este requisito, se requiere de una gran estructura con cobertura nacional y de financiamiento que permita su operación. En la práctica, sólo los grandes grupos de interés o algunas agrupaciones nacionales previamente constituidas pueden cumplir con el requisito y, por lo tanto, son los únicos que materialmente pueden ejercitar este derecho. En este sentido, para el grueso de la población, la consulta popular es una simulación o una buena intención.
Vinculación legal del resultado de la consulta popular
Para que el resultado de la consulta popular sea vinculatorio al poder ejecutivo federal y al poder legislativo federal es necesario que la participación electoral de la consulta sea equivalente a 40% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores. Es decir, para que las autoridades adopten el objeto de la consulta es necesario que voten en total 35.5 millones de ciudadanos.
Materias vedadas constitucionalmente para ser consultadas
El constituyente permanente limitó las materias que pueden ser sujetas a consulta popular, las cuales son: (1) la restricción de los derechos humanos reconocidos en la CPEUM; (2) los principios consagrados en el artículo 40 constitucional ; (3) la materia electoral; (4) los ingresos y gastos del Estado; y (5) la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente.
La Constitución mandata que, previo a la convocatoria de la consulta que habría de emitir el Congreso de la Unión, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) debe pronunciarse sobre la constitucionalidad de la materia del asunto.
Sin embargo, la SCJN ha interpretado de manera muy amplia las materias vedadas para ser objeto de consulta, en específico la referente a “los ingresos y los gastos del Estado”. De esta manera, se sepultó a la consulta popular, pues toda acción del gobierno implica un gasto. Asimismo, algunos ministros de la SCJN se han pronunciado por la invalidez de las consultas populares en materia constitucional.
Sobre la consulta popular planteada por el PAN, la SCJN consideró que consultar para establecer un salario mínimo conforme a la línea de bienestar implicaba una violación a los derechos humanos y se refería a los ingresos y gastos del Estado. Esta interpretación de la Corte no se sostiene, pues se proponía una ampliación de derechos humanos y no una restricción (la Constitución sólo prohíbe las consultas cuando se restringen los derechos).
Sobre la consulta presentada por MORENA (sobre la reforma energética), la SCJN la declaró inconstitucional, pues nuevamente argumentaron que se relacionaba con los ingresos y gastos del Estado. Para el Ministro José Ramón Cossío, las consultas sólo son inconstitucionales cuando se relacionan de manera directa con los ingresos y gastos del Estado. Es decir, cuando se consulta sobre la Ley de Ingresos o el Presupuesto de Egresos. Para el Ministro Cossío, las materias que no son objeto de consulta deben interpretarse de manera “limitativa y estricta, restringiendo lo menos posible el acceso a la consulta”. Sin embargo, la interpretación adoptada por la mayoría de ministros fue entenderla de la manera más amplia posible.
Ante la interpretación de la SCJN, es necesario revisar las materias prohibidas constitucionalmente para ser objeto de la consulta popular y revisar cuidadosamente la redacción utilizada en la Constitución.
Autoridad responsable de la celebración de la consulta popular
El Instituto Nacional Electoral es la autoridad encargada de verificar el cumplimiento del requisito consistente en apoyo ciudadano equivalente en, al menos, 2% de la lista nominal de electores. Asimismo, el Instituto es quien debe organizar, desarrollar, computar y declarar los resultados.
Fecha para la celebración de la consulta popular
Con base en la Constitución, las consultas populares se celebrarán de manera concurrente con los procesos electorales federales. Es decir, cuando se elija al Presidente de la República y la totalidad del Congreso de la Unión o, bien, cuando se renueve la Cámara de Diputados. Por lo tanto, la realización de consultas populares se encuentra limitada a una temporalidad de tres años.
Sin embargo, esta limitación hace nugatorio el derecho a votar en las consultas populares y, sobre todo, impone una restricción material a los temas objeto de consulta, pues existen temas o materias que deben resolverse en una temporalidad limitada y definida, tal es el caso de la construcción del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México en Texcoco y la construcción del Tren Maya.
De acuerdo con la Constitución, las resoluciones del INE pueden ser impugnadas ante las autoridades electorales competentes.
Remisión a la ley reglamentaria
La reglamentación de la Consulta Popular a nivel federal se encuentra en la Ley Federal de Consulta Popular.
Como se puede observar, existe una serie de limitaciones o candados al ejercicio efectivo de la consulta popular, los principales siendo: (1) sujetos facultados para convocar a la consulta popular, (2) porcentaje de apoyo ciudadano requerido, (3) materias vedadas de ser objeto de la consulta popular y su interpretación en sede constitucional y (4) temporalidad de la consulta.
2.2 Consultas populares peticionadas a la fecha
A la fecha han sido peticionadas únicamente cuatro consultas populares, todas ellas solicitadas previo a la elección federal intermedia de 2015. La siguiente tabla las resume.
Informal: MORENA
2.9 millones de ciudadanos
Constitucional, reforma energética
Improcedente por tratar asuntos de ingresos del Estado
4.2 millones de ciudadanos
¿Está de acuerdo en que se mantengan las reformas a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución en materia energética?
2.5 millones de ciudadanos
Laboral, salario mínimo
¿Estás de acuerdo en que la Ley Federal del Trabajo establezca que la Comisión Nacional de Salarios Mínimos (CNMS) fije un salario mínimo para cubrir la línea de bienestar fijada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social?
Improcedente por tratar asuntos de ingresos y egresos del Estado y por consultar derechos humanos
Constitucional, integración del Congreso
VIII. Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional o local, las que se sujetarán a lo siguiente:
1o. Tienen facultad para convocar:
En el ámbito constitucional y federal:
El Presidente electo, una vez declarada la validez de la elección presidencial;
El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión;
Los ciudadanos, en un número equivalente, al menos, al cero punto cinco por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores. Cuando se trate de una consulta referente a esta Constitución, se deberá reunir un apoyo ciudadano equivalente, al menos, al tres por ciento de los inscritos en la Lista nominal de electores distribuidos en, al menos, la mitad de las entidades federativas.
Los Gobernadores de los Estados y el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México;
Los Gobernadores electos y el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, una vez declarada la validez de la elección correspondiente;
El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la legislatura local;
Los ciudadanos en los términos que determine la ley.
2o. Cuando la participación total corresponda, al menos, al treinta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo del ámbito correspondiente y para las autoridades competentes. Cuando se trate de una consulta referente a esta Constitución la participación total deberá corresponder, al menos, a cincuenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores y el objeto de la consulta deberá obtener, al menos, dos terceras partes de los votos distribuidos en, al menos, la mitad de las entidades federativas;
3o. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución y los Tratados Internacionales en los que el Estado mexicano sea parte; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; la composición e integración del Congreso; la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la organización de la consulta, sobre la constitucionalidad de la materia de la misma, para lo cual deberá atenerse a una interpretación limitativa y estricta, restringiendo lo menos posible el acceso a la consulta.
4o. El Instituto Nacional Electoral, en materia federal, y los organismos locales electorales, en materia local, tendrán a su cargo, en forma directa, la verificación del requisito establecido en el inciso c) del apartado 1o. de la presente fracción, así como la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados. Las autoridades electorales procurarán el uso del voto electrónico para las consultas populares;
5o. Las consultas populares se realizará el primer domingo de febrero o el primer domingo de julio, salvo durante periodo electoral, en cuyo caso, se celebrarán concurrentemente;
6o. Las resoluciones del Instituto Nacional Electoral y de los organismos locales electorales podrán ser impugnadas en los términos de lo dispuesto en la fracción VI del artículo 41, así como de las fracción III y IV del artículo 99 de esta Constitución; y
aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México.
Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada Para que las adiciones o
aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México o de acuerdo al procedimiento establecido en el artículo 35 fracción VIII de esta Constitución.
Artículo Único: Se reforman el artículo 35 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Los ciudadanos en los términos que determine la ley
2o. Cuando la participación total corresponda, al menos, al treinta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo del ámbito correspondiente y para las autoridades competentes. Cuando se trate de una consulta referente a esta Constitución la participación total deberá corresponder, al menos, a cincuenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores y el objeto de la consulta deberá obtener, al menos, dos terceras partes de los votos distribuidos en, al menos, la mitad de las entidades federativas.
Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México o de acuerdo al procedimiento establecido en el artículo 35 fracción VIII de esta Constitución.
Dado en el Salón de Sesiones de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión a los dieciséis días del mes de noviembre de dos mil dieciocho.
Gómez Bruera, Hernán. Adiós a la tecnocracia. El Universal. 19 de octubre de 2018.
Bobbio, Norberto et al. Diccionario de política. Página 1183. 1991 Grupo Editorial Siglo XXI
Ibid, página 1348
Ibid, página 1183
Monroy, Carlos. ¿Qué tipo de consulta queremos? en Nexos: El Juego de la Corte. 25 de octubre de 2018
https://portalanterior.ine.mx/archivos3/portal/historico/contenido/Estadisticas_Lista_Nominal_y_Padron_Electoral/ consultado el 13 de noviembre de 2018
Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental,

References: artículo 35
 artículo 35
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 41
 artículo 99

Artículo 135
 artículo 35
 artículo 35

Artículo 135
 artículo 35

Artículo 40