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Timestamp: 2018-10-15 22:03:44+00:00

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﻿ SENTENCIA C-7 DE ENERO 18 DE 2017
SENTENCIA C-7 DE 18 DE ENERO DE 2017
CONTENIDO:PRECISIÓN SOBRE LA RESERVA DE LEY ESTATUTARIA RESPECTO DEL DERECHO DE PETICIÓN. SE PRECISA QUE SI BIEN LOS ARTÍCULOS 74 AL 82 Y 161, INCISOS 2 Y 6 DE LA LEY 1437 DE 2011, ESTABLECEN LAS REGLAS QUE RIGEN UNA DETERMINADA ACTUACIÓN PROCESAL COMO UN FORMA DEL DERECHO DE PETICIÓN, ESPECÍFICAMENTE LOS RECURSOS EN CONTRA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Y SU AGOTAMIENTO COMO REQUISITO PARA INICIAR LA ACTUACIÓN JUDICIAL, ÉSTAS NO BUSCAN, DE MANERA GENERAL, CONSAGRAR LÍMITES, RESTRICCIONES, EXCEPCIONES Y PROHIBICIONES QUE AFECTEN LA ESTRUCTURA GENERAL Y LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO. EN ESENCIA, UNA NORMA DE ESTA NATURALEZA REGULA ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS Y JUDICIALES QUE, AUN CUANDO SON UNA FORMA DEL EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIÓN, DESARROLLAN LAS ESPECIFICIDADES EN UNA RAMA DEL DERECHO, CONCRETAMENTE, LA MANERA CÓMO CONTROVERTIR ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS, PERO NO BUSCAN DEFINIR EN GENERAL LA ESENCIA DEL DERECHO DE PETICIÓN O FIJAR SUS ALCANCES Y LIMITACIONES POR FUERA DE ESTE ÁMBITO. FINALMENTE, SE DECLARAN EXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 74 AL 82 Y 161, INCISOS 2 Y 6 DE LA LEY 1437 DE 2011.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACTO ADMINISTRATIVO, ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA, DERECHO DE PETICIÓN, LEY ESTATUTARIA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, RECURSO CONTRA EL ACTO ADMINISTRATIVO, REGULACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN
Sentencia C-7 de enero 18 de 2017
Ref.: Expediente D-11519
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 74 al 82 y 161, incisos 2º y 6º de la Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
Bogotá, D. C., dieciocho de enero de dos mil diecisiete.
ARTÍCULO 78. Rechazo del recurso. Si el escrito con el cual se formula el recurso no se presenta con los requisitos previstos en los numerales 1º, 2º y 4º del artículo anterior, el funcionario competente deberá rechazarlo. Contra el rechazo del recurso de apelación procederá el de queja.
6. Cuando se invoquen como causales de nulidad del acto de elección por voto popular aquellas contenidas en los numerales 3º y 4º del artículo 275 de este Código, es requisito de procedibilidad haber sido sometido por cualquier persona antes de la declaratoria de la elección a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente”.
El demandante considera que los artículos 74 al 82 y 161, incisos 2º y 6º, de la Ley 1437 de 2011 violan la reserva de ley estatutaria consagrada en la Carta Política en los artículos 152 y 153, ya que estos regulan aspectos estructurales de derecho de petición. Para exponer las razones de la demanda, el accionante aborda las siguientes materias: (i) el derecho de petición y el ejercicio de los recursos administrativos como un elemento estructural de su núcleo (ii) la reserva de ley estatutaria para regular estas materias; (iii) la naturaleza ordinaria de la Ley 1437 de 2001 (iv) la regulación de los recursos administrativos en el CPACA; y (v) la regulación del derecho de petición en la Ley 1437 de 2011 y su declaratoria de inexequibilidad.
En primer lugar, el actor trascribe los artículos 23 de la Constitución y 24 de la Convención Americana de Derechos y Deberes del Hombre que reconocen y garantizan el derecho de petición. Así mismo, hace un recuento jurisprudencial(2) de diferentes decisiones acerca de los recursos administrativos y el derecho de petición, para concluir que “el ejercicio de [éstos] es un elemento estructural del núcleo esencial del derecho fundamental de petición y como tal sus regulaciones legales deben ajustarse a los exigentes requisitos constitucionales”(3). Manifiesta que ésta es una de las premisas del juicio de constitucionalidad que propone la demanda.
En segundo lugar, el accionante argumenta que si bien la Corte Constitucional ha señalado que no todos los asuntos relacionados con las materias previstas en el artículo 152 de la Constitución deben ser objeto de ley estatutaria, los asuntos que “guarden relación con el núcleo esencial del derecho fundamental o que sean elementos estructurales del mismo”(4) sí deben ser desarrollados mediante ese tipo de norma. Según el actor, la jurisprudencia constitucional establece claramente que los recursos administrativos son un elemento estructural del derecho de petición, por tanto su regulación a través de trámite ordinario es inconstitucional. Explica que si bien el contenido de la regulación demandada no repugna con la Constitución, el mismo sí está viciado, debido a que el Legislador ordinario no era el competente para expedir tales normas.
A continuación, en un cuadro comparativo, describe el contenido de las normas acusadas “con el fin de evidenciar que por medio de éstas se está regulando el núcleo esencial o los elementos estructurales de una de las facetas del derecho fundamental de petición, a saber el ejercicio de los recursos administrativos”(5). Al respecto, concluye que “las normas demandadas contienen un desarrollo integral y sistemático de un elemento estructural del núcleo esencial del derecho de petición”(6).
En concordancia, plantea que el presente problema jurídico es análogo al resuelto por esta corporación en la Sentencia C-818 de 2011, ya que las normas acusadas se tramitaron mediante ley ordinaria, a pesar de regular contenidos esenciales como “el objeto, la finalidad, las modalidades, la forma de ejercicio, el contenido y aspectos procedimentales del ejercicio de los recursos administrativos”. Por tal razón, el demandante busca con la presente acción que “la Corte complete coherentemente el ejercicio de su control de constitucionalidad al examinar material similar a la ya decidida en caso anterior, o que diga que la regulación de los recursos administrativos no forma parte estructural del derecho de petición”(7).
Por último, sostiene que el ejercicio del derecho fundamental de petición fue regulado integralmente en la Ley 1437 de 2011, pues contiene “el objeto, finalidad, modalidades, forma de ejercicio, contenido aspectos procedimentales respecto a la resolución de las peticiones, aspectos referentes a la organización del trámite de las peticiones, excepciones al derecho de petición frente a documentos reservados, el establecimiento de un procesos judicial en caso de disputa sobre el acceso a los documentos alcance de las respuestas dadas por las autoridades a peticiones de consultas y su carácter no obligatorio y el ejercicio del derecho de petición ante entidades privadas; así como la regulación integral del ejercicio de los recursos administrativos aspecto, que como ya se mencionó es un elemento estructural del núcleo esencial del derecho fundamental de petición”(8).
1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de inconstitucionalidad contra preceptos que forman parte de una ley de la República.
2. El demandante considera que los artículos 74 al 82 y 161 incisos 2º y 6º de la Ley 1437 de 2011 violan la reserva de ley estatutaria consagrada en los artículos 152 y 153 de la Constitución, pues éstos hacen parte del núcleo esencial del derecho de petición ya que el ejercicio de los recursos es un elemento estructural del mismo.
Para la Vista Fiscal, las normas demandadas también son constitucionales y no violan la reserva de ley estatutaria ya que aunque los recursos administrativos son elementos del derecho de petición, estos no pueden equiparase al ejercicio del mismo, pues son una manifestación del derecho que tienen las personas a impugnar las decisiones judiciales o administrativas, es decir, ejercer el derecho a controvertir esas decisiones con el fin de defender sus intereses. Luego, no se le puede exigir el mismo trato normativo a la regulación de dos asuntos que no son equiparables y tampoco regulan de forma integral el derecho de petición.
¿Los artículos 74 al 82 y 161, incisos 2º y 6º de la Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” que establecen los recursos en sede administrativa y los requisitos para demandar en sede judicial administrativa regulan de manera integral elementos estructurales del derecho de petición y por lo tanto están sujetos a la reserva de ley estatutaria?
En cuanto a los requisitos procedimentales, de acuerdo con el artículo 153 de la Constitución, las leyes estatutarias deben aprobarse por mayoría absoluta, dentro de una sola legislatura y deben surtir control de constitucionalidad previo a su expedición(19).
4. La jurisprudencia constitucional ha dicho que el fundamento de la cualificación especial y rigurosa de estas leyes recae en tres argumentos: “(i) la naturaleza superior de este tipo de normas requiere superior grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad jurídica para su aplicación; (ii) por la importancia que para el Estado tienen los temas regulados mediante leyes estatutarias, es necesario garantizar mayor consenso ideológico con la intervención de minorías, de tal manera que las reformas legales más importantes sean ajenas a las mayorías ocasionales y, (iii) es necesario que los temas claves para la democracia tengan mayor debate y consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor participación política”(20).
5. De otra parte, en razón a la amplitud de temas que recoge la reserva de ley estatutaria la jurisprudencia ha sido uniforme al establecer que la misma debe interpretarse de forma restrictiva, de lo contrario se vaciaría de competencia al Legislador ordinario(21). Este criterio cobra particular relevancia en el ámbito de la regulación de los derechos y deberes fundamentales, pues es evidente que toda norma se refiere directa o indirectamente al ejercicio o restricción de un derecho fundamental. Así, este tribunal ha enfatizado en que no todo evento ligado a los derechos fundamentales debe ser tramitado mediante ley estatutaria(22). Igualmente, que la identificación del trámite a la que está sujeta la norma se hace a partir del contenido material de las disposiciones y no de su identificación formal(23).
6. De otra parte, la jurisprudencia también ha establecido que las disposiciones objeto de trámite cualificado son aquellas que regulan el núcleo esencial del derecho o deber fundamental(24), aspectos inherentes al mismo(25), la estructura general y sus principios reguladores(26) o la normativa que lo regula de forma íntegra, estructural o completa(27). Igualmente, ha añadido que la reserva también aplica cuando se “trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental”(28).
Al respecto, la Sentencia C-756 de 2008(29), reiterada en varias oportunidades(30), recogió los criterios trazados por la jurisprudencia para delimitar el ámbito de esa reserva en materia de derechos y deberes fundamentales. En dicha oportunidad, este tribunal agrupó las cinco reglas interpretativas plasmadas en la jurisprudencia para tal objetivo: “(i) La reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales es excepcional, en tanto que la regla general se mantiene a favor del legislador ordinario; (ii) La regulación estatutaria u ordinaria no se define por la denominación adoptada por el legislador, sino por su contenido material (…). En consecuencia, el trámite legislativo ordinario o estatutario será definido por el contenido del asunto a regular y no por el nombre que el legislador designe; (iii) Mediante ley estatutaria se regula únicamente el núcleo esencial del derecho fundamental(31), de tal forma que si un derecho tiene mayor margen de configuración legal, será menor la reglamentación por ley estatutaria; (iv) Las regulaciones integrales de los derechos fundamentales debe realizarse mediante ley cualificada(32) y, (v) Los elementos estructurales esenciales del derecho fundamental deben regularse mediante ley estatutaria(33). De esta forma, es claro que la regulación puntual y detallada del derecho corresponde al legislador ordinario(34)”.
7. Este Tribunal ha precisado el entendimiento de los últimos tres requisitos en el sentido de establecer que los elementos estructurales se refieren a aquellos más cercanos a su núcleo esencial(35), es decir, los aspectos inherentes al ejercicio del derecho que consagren límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten dicho núcleo esencial, delimitado por la Constitución(36). Adicionalmente, ha definido el núcleo esencial como “como el mínimo de contenido que el legislador debe respetar, es esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas. Y, en sentido negativo debe entenderse “el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental(37)”(38).
De otra parte, en cuanto al criterio de integralidad, esta corporación ha dicho que se trata de iniciativas cuyo objeto directo es desarrollar el régimen de derechos fundamentales(39), no materias relacionadas, y que tengan la pretensión de ser una regulación “integral, completa y sistemática”(40).
9. Por último, cabe señalar que en materia de códigos el artículo 150-2 otorga expresamente al Legislador ordinario esta competencia(41). En esa dirección, esta corporación ha sido uniforme al reiterar que, en principio, el trámite que les corresponde es el de una ley ordinaria y no el especial de una ley estatutaria, a pesar de que este tipo de normativa regule temas relacionados con derechos fundamentales y la administración de justicia, dos de las materias previstas por la Constitución Política en el artículo 152(42) para ser aprobados mediante el trámite cualificado. De ahí que se haya concluido que al Congreso le corresponde expedir códigos en todas las ramas de la legislación mediante leyes ordinarias, como regla general(43).
10. Por ejemplo, la jurisprudencia ha sostenido que las reglas de procedimiento penal no tienen reserva de ley estatutaria, ni la tipificación de delitos o sanciones. De este modo, se han declarado inexequibles provisiones de la Ley de Administración de Justicia que regulaban materias propias del Código de Procedimiento Penal(44) y se han declarado exequibles los Códigos Penal y de Procedimiento Penal(45); así como normas que han modificado este último(46).
En este sentido, en la Sentencia C-319 de 2006 la Corte determinó que la Ley 975 de 2005(47), ley de justicia y paz, aun cuando regulaba materias sobre derechos de las víctimas que evidentemente concretaban los derechos de acceso a la justicia y al debido proceso, no estaban sujetos a la reserva de ley estatutaria, pues la normativa “no tiene por objeto disponer del contenido esencial de tales derechos, ni regularlos de manera íntegra, estructural o completa”(48).
11. De manera similar, la Corte ha resuelto demandas en contra de disposiciones procedimentales en la jurisdicción contencioso administrativa y al resolver cargos acerca de la reserva de ley estatutaria por regular asuntos de la administración de justicia ha establecido que las mismas no estaban sujetas a dicha reserva. Así lo hizo en la Sentencia C-126 de 2006(49) en la cual esta corporación declaró la constitucionalidad de la Ley 954 de 2005, que modificó la Ley 448 de 1998 que regulaba aspectos procedimentales en la mencionada jurisdicción(50). En concordancia, en la Sentencia C-713 de 2008(51) se dijo que el mecanismo de revisión de las acciones populares y de grupo no estaba sujeto a la reserva de ley estatutaria(52). Igualmente, en la Sentencia C-902 de 2011(53) la Corte consideró que la supresión del incentivo económico para las acciones populares contenida en la Ley 1425 de 2010 tampoco requería de ese trámite(54).
12. Sin embargo, en los casos en que sí se ha cumplido con los criterios mencionados anteriormente, la Corte ha declarado la inexequibilidad de normas en estos cuerpos normativos, como en la Sentencia C-620 de 2001(55) en la que consideró que los artículos 382 a 389 del Código Penal vigente en ese entonces regulaban de forma integral y sistemática el derecho al habeas corpus y debían ser tramitados por ley especial; o en la Sentencia C-818 de 2011(56) en la cual la Corte estableció que los artículos 13-33 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo violaban al reserva de ley estatutaria al regular de forma integral el derecho de petición.
Igualmente, en la Sentencia C-284 de 2014(57), la Corte de forma excepcional efectuó el control oficioso del parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 que regulaba medidas cautelares en materia de tutela. En esa oportunidad declaró inexequible la expresión “y en los procesos de tutela” y reiteró que los asuntos de competencia del juez de tutela estaban reservados al trámite mediante ley estatutaria. Además dijo: “la Corte Constitucional advierte asimismo que la norma legal demandada configura una regulación en tutela que establece reglas relativas a recursos. Aunque los recursos previstos en la Ley 1437 de 2011 no respetan por su contenido la Constitución, en lo referente a su aplicación a los procesos de tutela, es posible que con otro diseño ajustado al carácter preferente, sumario, célere e informal del proceso de tutela se ajusten a las previsiones de la Carta Política. Una regulación que se refiere a recursos o medios de impugnación, como la aquí prevista contra medidas cautelares, en tanto podría tener como función la protección precisamente de derechos fundamentales, está sujeta también a la reserva de ley estatutaria”. Por lo tanto, aplicó el criterio constitucional del artículo 152 que sujeta a esta reserva específicamente los recursos o procedimientos para la protección de derechos fundamentales, como evidentemente sucede en el caso de la acción de tutela.
14. El derecho de petición está incorporado en el artículo 23 de la Constitución Colombiana de 1991, como aquel que permite “presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”. Además, la disposición indica que el Legislador es quien puede reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. Este derecho ha sido históricamente consagrado en diversos textos normativos(58) y, según lo ha reconocido esta corporación, es una pieza fundamental en el engranaje de nuestro Estado Social de Derecho(59). Recientemente la Ley Estatutaria 1755 de 2015 reguló su estructura general y principios. A su vez, está consagrado expresamente en el artículo 24 de la Declaración Americana de los Derechos y Derechos del Hombre, en los mismos términos que en el texto constitucional.
Según abundante jurisprudencia de este Tribunal(60), el derecho de petición es fundamental y tiene aplicación inmediata, sus titulares pueden ser personas mayores o menores de edad, nacionales o extranjeros, y a través de éste se puede acudir ante las autoridades públicas o ante particulares. Así mismo, el derecho de petición tiene un carácter instrumental en tanto a través de éste se busca garantizar la efectividad de otros derechos constitucionales, como los de información, participación política, libertad de expresión, salud y seguridad social, entre otros.
Según se estableció en las sentencias C-818 de 2011(61) y C-951 de 2014(62), los referidos elementos del núcleo esencial del derecho de petición pueden describirse de la siguiente manera:
(i) La pronta resolución constituye una obligación de las autoridades y los particulares de responder las solicitudes presentadas por las personas en el menor plazo posible, sin que se exceda el tiempo legal establecido para el efecto, esto es, por regla general(63), 15 días hábiles. Para este Tribunal es claro que el referido lapso es un límite máximo para la respuesta y que, en todo caso, la petición puede ser solucionada con anterioridad al vencimiento de dicho interregno(64). Mientras ese plazo no expire el derecho no se verá afectado y no habrá lugar al uso de la acción de tutela(65).
(ii) La respuesta de fondo hace referencia al deber que tienen las autoridades y los particulares de responder materialmente a las peticiones realizadas. Según esta Corte(66), para que no se vulnere el derecho fundamental de petición, la respuesta debe observar las siguientes condiciones: a) claridad, esto es que la misma sea inteligible y que contenga argumentos de fácil comprensión; b) precisión, de manera que la respuesta atienda directamente a lo solicitado por el ciudadano y que se excluya toda información impertinente y que conlleve a respuestas evasivas o elusivas; c) congruencia, que hace referencia a que la respuesta esté conforme con lo solicitado; y por último, d) consecuencia en relación con el trámite dentro del cual la solicitud es presentada, “de manera que, si la respuesta se produce con motivo de un derecho de petición elevado dentro de un procedimiento del que conoce la autoridad de la cual el interesado requiere la información, no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada o ex novo, sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente”(67).
Ahora bien, este tribunal ha aclarado que la resolución de la solicitud no implica otorgar lo pedido por el interesado, en tanto, existe una diferencia entre el derecho de petición y el derecho a obtener lo pedido. En efecto, la Sentencia C-510 de 2004(68) indicó que “el derecho de petición se ejerce y agota en la solicitud y la respuesta. No se decide propiamente sobre él [materia de la petición], en cambio si se decide por ejemplo sobre el reconocimiento o no del derecho subjetivo invocado ante la administración para la adjudicación de un baldío, el registro de una marca, o el pago de una obligación a cargo de la administración”. Así, el ámbito de protección constitucional de la petición se circunscribe al derecho a la solicitud y a tener una contestación para la misma, en ningún caso implica otorgar la materia de la solicitud como tal.
(iii) La notificación de la decisión atiende a la necesidad de poner al ciudadano en conocimiento de la decisión proferida por las autoridades, ya que lo contrario, implicaría la desprotección del derecho de petición(69). La notificación en estos casos, se traduce en la posibilidad de impugnar la respuesta correspondiente. Frente a este elemento del núcleo esencial de la petición, esta Corte ha explicado que es la administración o el particular quien tiene la carga probatoria de demostrar que notificó al solicitante su decisión, pues el conocimiento de ésta hace parte del intangible de ese derecho que no puede ser afectado(70).
(i) Toda persona tiene derecho a presentar peticiones a las autoridades por motivos de interés general o particular. En relación con este elemento, la jurisprudencia ha advertido que la titularidad del derecho no se agota en las personas naturales, sino que se extiende a las jurídicas(71).
(ii) Puede ser presentado de forma escrita o verbal. En efecto, el ordenamiento constitucional colombiano ampara las expresiones verbales del derecho de petición y no otorga trato diferente al de las solicitudes escritas, que deben atenderse de la misma manera por las entidades públicas”(72).
El artículo 15(73) de la Ley 1755 de 2015 instituye que las peticiones podrán presentarse verbalmente, evento en el cual deberá quedar constancia, que será entregada por el funcionario al peticionario si éste la solicita. También pueden incoarse solicitudes por escrito, y a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos. En la referida regulación se faculta expresamente a las autoridades para exigir que ciertas peticiones se presenten por escrito, supuesto bajo el cual pondrán a disposición de los interesados, sin costo, a menos que una ley expresamente señale lo contrario, formularios y otros instrumentos estandarizados para facilitar su diligenciamiento.
(iii) Las peticiones deben ser formuladas de manera respetuosa. Del texto constitucional sólo se desprende un requisito para la presentación de solicitudes, que las mismas sean respetuosas. Según se deduce de tal exigencia, el ejercicio del derecho de petición sólo genera obligaciones y merece protección constitucional si se formuló en esos términos. La Sentencia C-951 de 2014(74), indicó explícitamente que: “las peticiones deben ser formuladas de manera respetuosa. Así lo exige el precepto constitucional, de modo que su ejercicio solo es válido y merece protección constitucional si el derecho de petición se formuló en esos términos”. Sin embargo, el rechazo de las peticiones irrespetuosas es excepcional y de interpretación restringida, ya que la administración no puede “tachar toda solicitud de irreverente o descortés con el fin de sustraerse de la obligación de responder las peticiones”.
(iv) La informalidad en la petición. Este elemento implica varias facetas del derecho de petición. La primera tiene que ver con que no es necesaria la expresa invocación del derecho o del artículo 23 de la Constitución, para que las autoridades o particulares así lo entiendan. Al respecto, esta Corte ha expresado que el ejercicio de este derecho “no exige formalidades más allá de las que establecen la Constitución Política y la Ley (…) Así las cosas, si la autoridad exige que en el escrito de solicitud se especifique que se eleva petición de conformidad con este derecho, se le está imponiendo al ciudadano peticionario una carga adicional, que no se encuentra contemplada en el ordenamiento jurídico, y que haría su situación más gravosa frente a una autoridad que ya se encuentra en una grado de superioridad frente a un ciudadano común”(75).
El ya referido artículo 15 de la Ley 1755 de 2015, desarrolló este mandato al indicar que toda actuación que sea iniciada ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición, sin que sea necesaria su expresa invocación. Se señala de igual forma que mediante este se podrá solicitar: a) el reconocimiento de un derecho, b) la intervención de una entidad o funcionario, c) la resolución de una situación jurídica, d) la prestación de un servicio, e) información, f) consulta, examen y copias de documentos, g) consultas, quejas, denuncias y reclamos, e h) interposición de recursos, entre otras actuaciones.
17. En concordancia con lo expuesto hasta el momento, “puede afirmarse que el ejercicio del derecho de petición no exige formalidades más allá de las que establecen la Constitución Política y la Ley”(76), y está regulado por unas reglas previstas en el ordenamiento jurídico, las cuales pueden sintetizarse así(77):
c) La respuesta a las peticiones debe cumplir con los requisitos de: 1. oportunidad, 2. resolverse de fondo con claridad, precisión y congruencia con lo solicitado y 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario(78). Si no se cumple con estos requisitos, se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad, el derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la Administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente”.
Los artículos 74 al 82 y 161, incisos 2º y 6º de la Ley 1437 de 2011 que establecen los recursos contra los actos administrativos y su agotamiento como requisito de procedibilidad de las acciones contencioso administrativas no están sujetos a la reserva de ley estatutaria
21. Los artículos 74 al 82 y 161, incisos 2º y 6º de la Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” regulan los recursos contra los actos administrativos. Los primeros [arts. 74-82] se encuentran en la Parte Primera de dicha norma sobre el “Procedimiento Administrativo” y se refieren a las actuaciones y los procedimientos para la producción y controversia de los actos administrativos definitivos. El artículo 161 corresponde a la Parte Segunda denominada “La organización de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de sus funciones jurisdiccional y consultiva” que establece las disposiciones para controvertir jurídicamente las actuaciones administrativas ante los jueces y prever los mecanismos de consulta. Específicamente, éstos establecen:
• Artículo 74: La procedencia en contra de los actos administrativos definitivos de los recursos de reposición y apelación, con excepción del último contra las decisiones de Ministros, Directores de Departamentos Administrativos y superintendentes, entre otros, así como el de queja en los casos en que se rechace el de apelación y establece el término para interponerlo.
• Artículo 75: Los actos frente a los que no caben los recursos.
• Artículo 76: La oportunidad y presentación de los recursos de reposición y apelación. Es decir, que éstos deben hacerse por escrito, ante qué funcionario y durante un término de 10 días siguientes a la notificación por aviso, el vencimiento de la publicación, si no se hace en la diligencia de notificación personal.
• Artículo 77: Los requisitos para su interposición, como la forma, el plazo, la sustentación, las solicitudes y aportes así como los datos de quien los interpone y los requisitos de representación.
• Artículo 78: Las casuales de rechazo de los recursos.
• Artículo 79: El trámite de los recursos, lo cual incluye el efecto en el que se tramitan y las condiciones del procedimiento según se requieran, aporten o soliciten pruebas.
• Artículo 80: El contenido que debe tener la decisión, es decir, su respuesta una vez vencidos los términos y que efectivamente resuelva las peticiones planteadas.
• Artículo 81. La posibilidad de desistir de los recursos en cualquier momento.
• Artículo 82: La posibilidad para la autoridad correspondiente de crear grupos especializados para elaborar las respuestas a los recursos de reposición y apelación.
• Artículo 161, incisos 2º y 6º: El requisito de haber agotado los recursos correspondientes para poder demandar ante la jurisdicción contencioso administrativa y en los casos de solicitud de nulidad del acto de elección “haber sido sometido por cualquier persona antes de la declaratoria de la elección a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente”.
22. De lo anterior se desprende que las disposiciones acusadas son normas de carácter procesal dentro de la actuación administrativa y judicial. Éstas fijan las etapas, términos y formalidades del procedimiento en las relaciones entre la administración y el administrado y hacen parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La expedición de este tipo de disposiciones se encuentra, por regla general, bajo la competencia del Legislador ordinario, de acuerdo con el artículo 150-2 de la Constitución(79). Con base en esta atribución, el legislador goza, por mandato constitucional, de una amplia libertad de configuración en el diseño del procedimiento judicial y administrativo, lo cual incluye la evaluación, la definición de las etapas, características, términos y demás elementos que integran cada uno de estos(80).
En la Sentencia C-248 de 2013(81), la Corte determinó la exequibilidad del artículo 74 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, que también se estudia en esta ocasión, por un cargo de violación al derecho al debido proceso administrativo, y al referirse a la mencionada competencia reiteró que el Legislador ordinario tiene la facultad para: “i) fijar las etapas de los diferentes procesos y establecer los términos y las formalidades que deben cumplir(82); ii) definir las competencias cuando no se han establecido por la Constitución de manera explícita entre los distintos entes u órganos del Estado(83); iii) Regular los medios de prueba, elemento consustancial al debido proceso y al derecho de defensa(84); iv) definir los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, los poderes y deberes del juez y aún las exigencias de la participación de terceros intervinientes(85), y v) definir los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades(86)”(87).
Sobre la facultad de diseño y definición de los recursos en el procedimiento, la Corte ha precisado que el amplio margen de configuración del Legislador incluye establecer los recursos que considere pertinentes, las circunstancias y condiciones de su procedibilidad, su oportunidad procesal para interponerlos y decidirlos, la cual se extiende inclusive a la facultad de suprimirlos, siempre que se observen los principios constitucionales(88).
23. Para el demandante, el ejercicio de los recursos en el marco del procedimiento administrativo y como requisito de procedibilidad de las acciones o medios de control en la jurisdicción contencioso administrativa es un elemento estructural del derecho de petición. En concordancia, en su criterio, las disposiciones acusadas están sujetas a la reserva, pues desarrollan de forma sistemática e integral una “faceta del derecho fundamental de petición”(89), al establecer el objeto, la finalidad, las modalidades, la forma de ejercicio, el contenido y los aspectos procedimentales de los recursos administrativos.
24. Ahora bien, específicamente respecto a los recursos los artículos 13 y 15 de la Ley 1755 de 2015(90) establecen que estos son una forma del derecho de petición ya que “toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo”(91). Entonces, la Corte verifica que, en efecto, se cumple con el primero de los criterios que la jurisprudencia ha señalado en relación con la reserva de ley estatutaria, que se trate de derechos y deberes de carácter fundamental.
25. Este tribunal también ha reconocido esta modalidad del ejercicio del derecho de petición y ha dicho, por ejemplo, “que el uso de los recursos señalados por las normas del Código Contencioso, para controvertir directamente ante la administración sus decisiones, es desarrollo del derecho de petición, pues, a través de ellos, el administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa, que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto”(92). En el mismo sentido, ha reiterado en diversas oportunidades(93) que el uso de los recursos en el procedimiento administrativo y su agotamiento obligatorio para acudir, bien sea ante la jurisdicción ordinaria o ante la jurisdicción contencioso administrativa, es una expresión más del derecho de petición(94).
26. Así, no le asiste razón al demandante cuando asevera que la jurisprudencia ha dicho que los recursos son un elemento estructural del núcleo esencial del derecho fundamental de petición. Lo que la Corte sí ha establecido es que se trata de una manifestación o desarrollo del derecho de petición; una forma de su ejercicio. En ese contexto, también ha establecido que el ejercicio de estos recursos está atado al núcleo esencial del derecho de petición. Lo anterior supone la obligación para la administración de dar respuesta oportuna, clara y de fondo a la solicitud formulada, lo cual exige que la respuesta se dé en los términos regulados por dicho procedimiento, siempre que este responda a las anteriores pautas. Por lo tanto, es indudable que los recursos se guían por los principios del derecho de petición y son una modalidad de su ejercicio, pero eso no es equivalente a establecer que éstos sean un elemento estructural del mismo. Bajo esa lógica, todos los procedimientos judiciales en todas las ramas del derecho serían elementos estructurales del derecho de petición, cuando en realidad son manifestaciones del ejercicio de ese derecho.
27. En efecto, el objeto directo del título III, capítulo VI, y del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 no es regular el régimen del derecho de petición, que ya fue desarrollado en su estructura y principios mediante la Ley 1755 de 2015, sino establecer el procedimiento para cuestionar actos administrativos definitivos, cuyo ejercicio es un requisito para el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa. Es decir, busca regular una modalidad de las solicitudes del derecho de petición, la contradicción de una decisión. En la mencionada norma estatutaria, que fue revisada mediante la ampliamente citada Sentencia C-951 de 2014(95), y cuyas disposiciones inicialmente hicieron parte de la Ley 1437 de 2011 pero fueron declaradas inexequibles mediante Sentencia C-818 de 2011 por regular de forma íntegra, completa y sistemática el derecho de petición, se desarrolla integralmente y de forma general este derecho. En la ley se establece el objeto, las modalidades ante autoridades, los términos, la forma de presentación y ante quién, el contenido, el desistimiento, el respeto que deben seguir, la atención prioritaria, la competencia, la organización del trámite interno, los deberes especiales de funcionarios, la reserva de cierta información y las peticiones ante entidades privadas. Luego, es claro que esa norma desarrolla los principios que rigen el derecho de petición en general reconocido por la Constitución y abarca todas sus características en ese ámbito.
Por ello, las disposiciones objeto de análisis no corresponden a asuntos concernientes al núcleo esencial o los elementos estructurales del derecho fundamental de petición, ni pretenden ser una regulación integral, sistemática y completa en la materia. Así, la premisa de interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria compele a favor de la cláusula general de competencia atribuida al Congreso de la República mediante el artículo 150-2 de la Constitución. En esa medida, los artículos 74 al 82 y 161 inciso 2º y 6º de la Ley 1437 de 2011, adoptados mediante ley ordinaria serán declarados exequibles por el cargo analizado.
Declarar EXEQUIBLES los artículos 74 al 82 y 161, incisos 2º y 6º de la Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, por el cargo analizado en esta providencia.
2 En la demanda el accionante cita las sentencias T-304 de 1994; T-400 de 2000; T-1175 de 2000; T-929 de 2003; T-364 de 2004; T-054 de 2010; T494 de 2013 y C-951 de 2014. Algunas de sus citas son: “Es relevante establecer que el uso de los recursos señalados por las normas del Código Contencioso, para controvertir directamente ante la administración sus decisiones, es desarrollo del derecho de petición, pues, a través de ellos, el administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa, que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto. Siendo esto así, es lógico que la consecuencia inmediata sea su pronta resolución” T-304 de 1994.
“… esta corporación, al interpretar el alcance del artículo 23 de la Constitución Política ha sostenido que el uso de los recursos de la vía gubernativa como mecanismo que tiene el doble carácter, de control de los actos administrativos y de agotamiento obligatorio para acudir, bien sea ante la jurisdicción ordinaria o bien ante la jurisdicción contenciosa administrativa, es una expresión más del derecho de petición, pues a través de este mecanismo el administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto”.T-929 de 2003
3 Folio 10.
4 Folio 11. Para sustentar esta posición cita las sentencias C-942 de 2009, C-398 de 2010 y C-818 de 2011.
5 Folio 17. Así, indica que el artículo 74 regula los recursos administrativos existentes y las autoridades encargadas del resolverlos; el artículo 75, la procedencia de los recursos administrativos; el artículo 76, la oportunidad para presentar los recursos administrativos, el funcionario ante el cual tienen que ser presentados, su forma de presentación y su obligatoriedad; el artículo 77, las reglas generales para la presentación de los recursos administrativos; el artículo 78, las razones por las cuales pueden ser rechazados los recursos administrativos; el artículo 79, el trámite para que puedan ser resueltos los recursos administrativos, así como el decreto y práctica de pruebas necesarios para su resolución; el artículo 80, el contenido de la decisión que resuelve los recursos administrativos; el artículo 81, el derecho de los administrados a desistir de los recursos presentados; el artículo 82, establece los funcionarios encargados de decidir los recursos en la estructura interna de las entidades estatales; y el artículo 161, la interposición de recursos administrativos como requisito de procedibilidad para el ejercicio de los medios de control contra los actos administrativos.
6 Folio 17 y ss.
8 Folios 23-24.
19 Sentencia C-319 de 2006, M. P. Álvaro Tafur Galvis.
20 Sentencia C-756 de 2008, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra reiterada en sentencias C-818 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y C-902 de 2011 Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-425 de 1994, M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
21 Sentencia C-319 de 2006, M. P. Álvaro Tafur Galvis “Sobre el alcance de la reserva de ley estatutaria se ha ocupado profusamente la jurisprudencia constitucional a lo largo de estos años, y en general los diversos pronunciamientos han defendido la tesis que dicha reserva no ha de interpretarse de manera restrictiva, en el sentido que cualquier regulación que se ocupe de las materias contempladas por el artículo 152 constitucional requiera ser expedida por medio de ley estatutaria, pues dicha interpretación conduciría a un vaciamiento de las competencias de legislador ordinario y a que se produzca el fenómeno que ha sido denominado en el derecho comparado como la “congelación del rango” citando Sentencia C-307 de 2004, M. P. Eduardo Montealegre Lynett; Sentencias C-037 de 1996, C-162 de 1999, C-307 de 2004, C-1233 de 2005, C-126 de 2006, C-180 de 2006, C-319 de 2006, C-713 de 2008, entre muchas otras; Sentencia C-902 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio “Debido a la amplitud de asuntos que eventualmente podrían quedar comprendidos dentro de las materias a que se refiere el artículo 152 de la Carta, y el consecuente riesgo de despojar al Congreso de la cláusula general de competencia que le es inherente en su condición de legislador ordinario (art. 150-1 C.P.), la jurisprudencia ha señalado de manera insistente que la cláusula de reserva de ley estatutaria debe interpretarse de manera restrictiva”; Sentencia C-1338 de 2000, M. P. Cristina Pardo Schlesinger; Sentencia C-251 de 1998, M. P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero; Sentencia C-013 de 1993, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
22 Sentencia C-511 de 2013, M. P. Nilson Pinilla Pinilla. “Ahora bien, tal como lo anotó el actor, en relación con todos los temas allí previstos, pero especialmente en lo atinente a las leyes que regulan “derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”, la postura de este tribunal ha sido prudente, al advertir que no todos los asuntos que de alguna manera estén relacionados con derechos fundamentales deben ser regulados por leyes estatutarias. Lo anterior por cuanto, de entenderse así la regla, se correría el riesgo de vaciar las competencias legislativas ordinarias, y de generar un proceso que llevado al extremo podría conducir a la petrificación del derecho en relación con tales materias. Así las cosas, en un buen número de ocasiones, la Corte ha desechado el argumento de que ciertas leyes debieron ser objeto del trámite estatutario, siendo relativamente escasas las situaciones en que se ha declarado la inexequibilidad de leyes o preceptos ordinarios por esta razón”; Sentencia C-319 de 2006, M. P. Álvaro Tafur Galvis; Sentencia C-226 de 1994, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
23 En la Sentencia C-193 de 2005, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa la Corte revisó una demanda en contra de la totalidad de la Ley 890 de 2004 por regular el ius puniendi que restringe el derecho a la libertad, la Corte concluyó que ésta, bajo un cargo global, no violaba la reserva de ley estatutaria. C-646 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, Sentencia C-567 de 1997, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
24 En la Sentencia C-993 de 2004, M. P. Jaime Araújo Rentería la Corte declaró inexequible la norma de la Ley 863 de 2003 que establecía la posibilidad de que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN reportara a las centrales de riesgos información sobre cumplimiento y/o mora de obligaciones tributarias por desarrollar aspectos inherentes al núcleo esencial del derecho como “límites, restricciones, excepciones y prohibiciones”.
25 En la Sentencia C-1338 de 2000, M. P. Cristina Pardo Schlesinger la Corte declaró la inexequibilidad de toda la Ley 563 de 2000 por haber reglamentado integralmente las veedurías ciudadanas. En la decisión, citando Sentencia C-425 de 1994, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, dijo: “La regulación de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y primordialmente la que signifique consagración de los límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los mismos, únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite de ley estatutaria”; C-425 de 1994, M. P. José Gregorio Hernández Galindo reiterada en las sentencias C-247 de 1995, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, C-374 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, C-251 de 1998, Ms. Ps. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero.
26 C-162 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett. En esta providencia la Corte estableció que leyes estatutarias se ocupan de la estructura general y de los principios básicos establecidos por el constituyente sobre estas materias pero no del desarrollo integral y detallado de cada una de ellas.
27 En la Sentencia C-620 de 2001, M. P. Jaime Araújo Rentería la Corte declaró inexequibles los artículos 382 a 389, que desarrollaban lo relativo al derecho de hábeas corpus, de la Ley 600 de 2000, pues regulaban el derecho fundamental de forma “exhaustiva, íntegra y completa”. Sentencia C-1338 de 2000, M. P. Cristina Pardo Schlesinger: “6. Conforme con lo expuesto, y a manera de recapitulación, no sólo la normatividad que regula esencialmente (en su núcleo esencial), un tema de los que enumera el artículo 152 de la Constitución amerita trámite estatutario, sino también aquella que lo regula de manera estructural, integral o completa”.
28 En la Sentencia C-284 de 2014, M. P. María Victoria Calle Correa, en la que se efectuó un control oficioso del parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 que regulaba las medidas cautelares en materia de tutela. La Corte declaró inexequible la expresión “y en los procesos de tutela” y reiteró que los asuntos de competencia en materia de tutela estaban reservados a ley estatutaria. Además dijo: “La Corte Constitucional advierte asimismo que la norma legal demandada configura una regulación en tutela que establece reglas relativas a recursos. Aunque los recursos previstos en la Ley 1437 de 2011 no respetan por su contenido la Constitución, en lo referente a su aplicación a los procesos de tutela, es posible que con otro diseño ajustado al carácter preferente, sumario, célere e informal del proceso de tutela se ajusten a las previsiones de la Carta Política. Una regulación que se refiere a recursos o medios de impugnación, como la aquí prevista contra medidas cautelares, en tanto podría tener como función la protección precisamente de derechos fundamentales, está sujeta también a la reserva de ley estatutaria”. Este criterio fue incluido en la síntesis de las reglas sobre el tema en las Sentencia C-646 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-226 de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. En la Sentencia C-511 de 2013, M. P. Nilson Pinilla Pinilla se dijo al respecto: “Siguiendo de cerca los criterios expuestos en la Sentencia C-646 de 2001 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), en el fallo C-226 de 2008 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) la Corte sintetizó que ese tipo normativo especial resulta necesario entre otros casos: (i) cuando se trate de un asunto expresa y taxativamente incluido en el artículo 152 superior; (ii) cuando se desarrollen y complementen los derechos fundamentales; (iii) cuando la regulación de que se trata afecte el núcleo esencial de derechos fundamentales; (iv) cuando la regulación de una materia sometida a la reserva de ley estatutaria sea integral; y (v) cuando se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental”. Sentencia C-226 de 1994, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
29 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
30 C-902 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, Sentencia C-818 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
31 Sentencias C-313 de 1994, C-740 de 2003, C-193 de 2005 y C-872 de 2003, entre otras.
32 Sentencias C-620 de 2001, C-687 de 2002 y C-872 de 2003.
33 Sentencias C-162 de 2003 y C-981 de 2005
34 Sentencia C-013 de 1993.
35 Sentencia C-818 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. “Finalmente, y como cuarto criterio se encuentra la afectación o desarrollo de los elementos estructurales de un derecho fundamental. Como se ha indicado la reserva de ley estatutaria no se predica de la regulación de “todo evento ligado a los derechos fundamentales” sino “solamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales”, de modo que las leyes estatutarias no deben regular en detalle cada variante o cada manifestación de dichos derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio. (…) Una segunda respuesta que se ha expuesto en la jurisprudencia constitucional es que es competencia del legislador estatutario desarrollar aspectos importantes del núcleo esencial, con lo que parece sugerirse que tal núcleo es delineado tanto por el constituyente como por el legislador estatutario. Algunos de los asuntos importantes del núcleo esencial que son propios de las leyes estatutarias y que han sido señalados por la Corte son: (i) la consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, y (ii) los principios básicos que guían su ejercicio. Otro elemento que puede deducirse a partir de un examen de la estructura de los derechos fundamentales es la definición de las prerrogativas que se desprenden del derecho para los titulares y que se convierten en obligaciones para los sujetos pasivos”.
36 Sentencia C-319 de 2006, M. P. Álvaro Tafur Galvis; Sentencia C-981 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández: “Puede extractarse de la jurisprudencia constitucional mencionada, que la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales, debe referirse a: i) normas que desarrollan y complementan los derechos ii) que regulan solamente los elementos estructurales esenciales, iii) que regulan de forma directa su ejercicio y también el desarrollo de su ámbito a partir del núcleo esencial definido en la Constitución, iv) que refieran a los contenidos más cercanos al núcleo esencial, v) que regulan aspectos inherentes al ejercicio y principalmente lo que signifique consagrar límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo esencial, vi) cuando el legislador asuma de manera integral, estructural y completa la regulación del derecho, vii) que aludan a la estructura general y principios reguladores pero no al desarrollo integral y detallado, regulando así la estructura fundamental y los principios básicos, y viii) que refieran a leyes que traten situaciones principales e importantes de los derechos”; Sentencia C-646 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
37 Sentencia C-994 de 2004, M. P. Jaime Araújo Rentería.
38 Sentencia C-756 de 2008, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
39 Sentencia C-818 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub: “aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el régimen de los derechos fundamentales o de alguno de ellos en particular. En efecto, sobre este asunto, en la Sentencia C-013 de 1993, la Corte se expresó así: “las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos”.
40 Sentencia C-818 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub “En estos términos, la exigencia de ley estatutaria sólo se aplica a la regulación que tenga la pretensión de ser “integral, completa y sistemática, que se haga de los derechos fundamentales. Este criterio fue expuesto en la Sentencia C-425 de 1994 y reiterado por pronunciamientos posteriores”.
41 Constitución Política. Artículo 150. “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
42 Sentencia C-193 de 2005, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. En el fallo, sobre el trámite que, en general, deben surtir los códigos se dijo: “Ver por ejemplo Corte Constitucional, Sentencia C-114 de 1999, M. P. Fabio Morón Díaz, donde la Corte analizó los cargos de inconstitucionalidad contra la Ley 446 de 1998, pues según el actor las materias señaladas en el artículo 152 de la Carta sólo podían ser desarrolladas de manera exhaustiva y excluyente mediante leyes estatutarias. En esta providencia la Corte señaló que “la misma Carta autoriza al Congreso a expedir, por la vía ordinaria, Códigos en todos los ramos de la legislación, por lo cual, mal puede sostenerse que toda regulación de los temas que han sido objeto de ley estatutaria, haga forzoso el procedimiento restrictivo y más exigente previsto por el Constituyente para su formación”. Otro ejemplo de esta posición es la C-662 de 2000, M. P. Fabio Morón Díaz, donde la Corte estudió si los aspectos procesales regulados por la Ley 527 de 1999, sobre acceso y uso de los mensajes de datos y comercio electrónico, al guardar relación con la administración de justicia debían ser regulados mediante ley estatutaria. Luego de reiterar su jurisprudencia en esta materia, la Corte señaló que “las demás y en particular los códigos, deben seguir el trámite ordinario previsto en la Carta Política, pues se tratan de leyes ordinarias dictadas por el Congreso de la República en virtud de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 150 Superior”.
43 Sentencia C-193 de 2005, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa citando Sentencia C-313 de 1994, M. P. Carlos Gaviria Díaz. En esta providencia la Corte señaló que “aun cuando las normas penales suponían una restricción a la libertad personal, tales restricciones corresponden al necesario y razonable ejercicio de facultades constitucionales del Estado y se dirigen a extender la protección necesaria a bienes y valores cuya salvaguarda la misma Carta ordena, deben reputarse incidentales al desarrollo normal de dichas competencias (...) las disposiciones que integran el código penal (...), no están sujetas al trámite especial de las leyes estatutarias ni participan de la naturaleza jurídica propia de estas (...) La ley penal (...) asume ab initio un tenor marcadamente prohibicionista que le permite delimitar genéricamente la libertad, definiendo el campo de lo ilícito y reprochable socialmente. Definitivamente, no hace parte del núcleo esencial de ningún derecho fundamental delinquir; luego, señalar legislativamente los tipos penales y establecer las condignas sanciones, en modo alguno equivale a “regular los derechos fundamentales”.
44 En la Sentencia C-037 de 1996, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa se declararon inexequibles los artículo 24 y 25 del PE número 58/94 Senado y 264/95 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia” ya que “Frente a este artículo resultan igualmente aplicables las consideraciones expuestas en torno a la norma precedente: es decir, se trata de un tema que debe ser materia de un Código de Procedimiento Penal y que, por tanto, no es jurídicamente válido que haga parte de una ley estatutaria. Así, se declarará inexequible, por violación del artículo 158 superior”.
45 Sentencia 646 de 2001, M. P. En esta decisión la Corte declaró exequibles las Leyes 599 y 600 de 2000 al estimar que estas no violaban la reserva de ley estatutaria. Dijo la Corte: “Algunas de estas materias, guardan relación con los derechos fundamentales al debido proceso a la intimidad o a la libertad personal. Sin embargo, en esencia un código de procedimiento regula actuaciones y procedimientos judiciales. Al hacerlo toca el debido proceso y el derecho de defensa pero lo hace para concretar sus principios a un ramo de la legislación, no para definir de manera general la esencia de estos derechos, ni para delimitar sus alcances y limitaciones independientemente del ámbito legislativo penal, civil o laboral de que se trate. El Código de Procedimiento Penal no es una ley estatutaria del debido proceso y del derecho de defensa sino la especificación de estos derechos en un ramo del derecho, el penal. Ello no significa que ningún artículo de dicho código afecta el núcleo esencial del debido proceso o del derecho de defensa. Lo que sucede es que la Corte no puede efectuar un análisis constitucional separado y específico de los artículos del Código puesto que, como ya se anotó, el actor no elevó cargos contra ellos sino contra la ley en su conjunto”.
46 Sentencia 193 de 2005, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, Sentencia C-313 de 1994, M. P. Carlos Gaviria Díaz.
47 “Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para los acuerdos humanitarios”.
48 Sentencia C-319 de 2006, M. P. Álvaro Tafur Galvis.
49 , M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
50 La demanda se dirigió contra los artículos 1º, 2º, y 3º (parcial) de la Ley 954 de 2005 y contra toda la norma que modificaba la Ley 446 de 1998 por violación de la reserva de ley estatutaria. La Corte declaró la constitucionalidad del artículo 2º por violación del debido proceso y a la administración de justicia y en relación cargo en contra de toda la ley dijo “Contrario a lo sostenido por el demandante, la Ley 446 de 1998 es una ley ordinaria expedida por el legislador en procura de lograr la descongestión en la justicia, para lo cual adoptó como legislación permanente algunas disposiciones del Decreto 2651 de 1991 reformó los Códigos de Procedimiento Civil y Contencioso Administrativo, derogó algunas leyes y decretos, y dictó normas sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia. Siendo ello así, el Congreso podía perfectamente expedir una ley ordinaria para modificar otra de la misma naturaleza, o para derogar disposiciones del Código Contencioso Administrativo, proferido por medio de una ley de la misma categoría. Así las cosas, no le asiste razón al demandante cuando afirma que se violaron los trámites y formalidades propias exigidas por la Constitución Política para la expedición de las leyes estatutarias
51 , M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
52 Sentencia C-713 de 2008, M. P. Clara Inés Vargas Hernandez. “4. La Corte debe advertir que la regulación prevista en la norma bajo examen no tiene estricta reserva de ley estatuaria (…). En consecuencia, el Congreso de la República, actuado como legislador ordinario, está facultado para introducir los ajustes o modificaciones que estime convenientes a los aspectos aquí regulados”.
53 , M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.
54 Sentencia C-902 de 11, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio “Si bien es cierto que la acciones populares pueden ser concebidas como un derecho fundamental en virtud de su proyección instrumental, también lo es que éstas no fueron diseñadas con el propósito principal de proteger derechos fundamentales, sino para “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible” (Ley 472 de 1998, art. 2º). Además, la regulación –o supresión– de los incentivos económicos en las acciones populares, no versa sobre aspectos estructurales del derecho ni sobre ámbitos centrales relativos a su protección, lo que desvirtúa el requisito de trámite mediante ley estatutaria”.
55 M. P. Jaime Araújo Rentería.
56 , M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
57 , M. P. María Victoria Calle Correa.
58 En la Sentencia C-951 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, se hizo especial referencia a la consagración de este derecho a través de diversos texto normativos, así: “El derecho de petición, objeto de regulación por el proyecto de ley estatutaria bajo control, es un derecho constitucional fundamental cuyo origen se remonta al Bill of Rights aprobado en 1689, catálogo de derechos dentro del cual en el artículo 5º se incorporó el derecho de los súbditos de presentar peticiones ante el rey de Inglaterra. Las primeras constituciones en reconocer este derecho fundamental fueron la de Francia de 1791 y de manera simultánea, la Constitución de los Estados Unidos de América a través de la primera enmienda constitucional efectuada en 1791. // En Colombia, la primera expresión normativa del derecho de petición la encontramos en el artículo 56 la Constitución federal de 1858 (Confederación Granadina), al consagrar: “El derecho de obtener pronta resolución en las peticiones que por escrito dirijan a las corporaciones, autoridades o funcionarios públicos, sobre cualquier asunto de interés general o particular”. Esta disposición fue reproducida en los mismos términos en el catálogo de derechos individuales contemplados en el artículo 15 de la Constitución de 1863 (Estados Unidos de Colombia). Finalmente, el artículo 45 de la Constitución Política de 1886 dispuso que “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades, ya sea por motivos de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”. Esta disposición fue objeto de desarrollo legal por virtud del artículo 334 de la Ley 4ª de 1913, del Decreto 2733 de 1959, el Decreto 01 de 1984 y la Ley 57 de 1985”.
59 Esta Corte, en sentencia T-012 de 1992, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, indicó que: “Se trata de uno de los derechos fundamentales cuya efectividad resulta indispensable para el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y la participación de todos en las decisiones que los afectan, así como para asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las cuales han sido instituidas (artículo 2º Constitución Política)”.
60 Cfr., entre muchas otras, las sentencias T-012 de 1992 M. P. José Gregorio Hernández Galindo; T-377 de 2000 M. P. Alejandro Martínez Caballero; T-1160A de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-191 de 2002, M. P. Jaime Córdoba Triviño; T-173 de 2013, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-211 de 2014, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-951 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez; y T-332 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos.
61 M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Por medio de la cual se declaró la inexequibilidad de los artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, debido al incumplimiento de la reserva de ley estatutaria.
62 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez. Por medio de la cual se revisó el proyecto de ley estatutaria sobre derecho de petición.
63 Existen algunas excepciones a la regla general. Así por ejemplo en materia pensional los mismos varían. En efecto: “En materia de pensiones, esta corporación fijó plazos distintos a la regla general de respuesta de las peticiones. Ello sucedió, porque Cajanal tenía que responder asuntos de gran complejidad y se encontraba en una crisis institucional que le imposibilitaba dar respuesta rápida a las solicitudes pensionales. En la Sentencia SU-975 de 2003, la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia, señalando los términos que tiene la administración para dar respuesta a los derechos de petición sobre pensiones, así: “(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional –incluidas las de reajuste– en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo. (ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal; (iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001. Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses, respectivamente, amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social”. C-951 de 2014.
64 Sentencia T-814 de 2005, M. P. Jaime Araújo Rentería y T-101 de 2014, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
65 Ver sentencias T-481 de 1992, T-997 de 1999, T-377 de 2000, T-1160A de 2001, T-220 de 1994, T-628 de 2002, T-669 de 2003. Sobre el momento en que una entidad entra en mora para dar una respuesta de fondo pueden consultarse las sentencias T-467 de 1995, T-414 de 1995 y T-948 de 2003.
66 Sentencias T-610 de 2008 M. P. Rodrigo Escobar Gil y T-814 de 2012, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
67 Sentencia T-610 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
68 Sentencia C-510 de 2004, M. P. Álvaro Tafur Galvis.
69 Ver las sentencias T-259 de 2004, M. P. Clara Inés Vargas Hernández y T-814 de 2005, M. P. Jaime Araújo Rentería, entre otras.
70 Sentencia T-149 de 2013, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
71 Sentencia T-415 de 1999, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez. “Cuando el artículo 86 de la Constitución establece que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, no está excluyendo a las personas jurídicas, pues el precepto no introduce distinción alguna, sino por el contrario, las supone cobijadas por el enunciado derecho cuando de modo genérico contempla la posibilidad de solicitar el amparo por conducto de otro, sin que nada obste dentro del sistema jurídico colombiano para que una de las especies de ese género esté conformada precisamente por las personas jurídicas”.
72 Sentencias T-098 de 1994, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz y T-510 de 2010, M. P. Mauricio González Cuervo.
73 Artículo 15. Presentación y radicación de peticiones. Las peticiones podrán presentarse verbalmente y deberá quedar constancia de la misma, o por escrito, y a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos. Los recursos se presentarán conforme a las normas especiales de este código.
Parágrafo 3º. Cuando la petición se presente verbalmente ella deberá efectuarse en la oficina o dependencia que cada entidad defina para ese efecto. El Gobierno Nacional reglamentará la materia en un plazo no mayor a noventa (90) días, a partir de la promulgación de la presente ley.
74 Que reitera la Sentencia C-818 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
75 Sentencia T-166 de 1996 Vladimiro Naranjo Mesa y T-047 de 2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
76 T-166 de 1996, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
77 Recogidas en las Sentencia C-818 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y C-951 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
78 Sentencia 249 de 2001, M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
79 Le corresponde al Congreso de la República “[e]xpedir los códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”.
80 Sentencia C-248 de 2013, M. P. Mauricio González Cuervo reiterando las sentencias C-927 de 2000, C-738 de 2006, C-718 de 2006, C-398 de 2006, C-275 de 2006, C-1146 de 2004, C-234 de 2003, C-123 de 2003, C-646 de 2002, C-314 de 2002, C-309 de 2002, C-893 de 2001; C-1104 de 2001, C-927 de 2000.
81 M. P. Mauricio González Cuervo.
82 Sentencias C-728 de 2000, C- 738 de 2006 y C- 203 de 2011.
83 Sentencia C-111 de 2000.
84 Sentencia C-1270 de 2000.
85 En el mismo sentido, ver la Sentencia C-573 de 2003 en la cual se encontró exequible la disminución, en la tercera licitación, de la base de la licitación hasta en un 40% contemplada para los procesos ejecutivos.
86 Sobre el tema, ver las sentencias C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803 de 2000 y C-1104 de 2001, entre otras.
87 Sentencia C-248 de 2013, M. P. Mauricio González Cuervo.
88 Sentencia C-248 de 2013, M. P. Mauricio González Cuervo. Específicamente en el ámbito de los recursos dijo: “5.2.1.6. Frente a la definición de los recursos, se ha dicho que “puede instituir recursos diferentes al de apelación para la impugnación de las decisiones judiciales o establecer, por razones de economía procesal, las circunstancias y condiciones en las que proceden y la oportunidad procesal para incoarlos y decidirlos, e incluso definir cuándo no procede ningún recurso”. De tal suerte, “si el legislador decide consagrar un recurso en relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo según su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción, pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no rompa o desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia. Más todavía, puede, con la misma limitación, suprimir los recursos que haya venido consagrando sin que, por el sólo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución Política”.
89 Folio 17.
90 “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
91 Ley 1755 de 2015. Artículo 13. “(…) Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos. (…)”.
92 Sentencia T-304 de 1994, M. P. Jorge Arango Mejía.
93 Ver entre otras las sentencias T-304 de 1994, T-457 de 1994, T-543 de 1994, M. P. Jorge Arango Mejía, T-294 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo y T-033 de 2002, M. P. Rodrigo Escobar Gil. “3.4.1. Cuando se interpone un recurso con la finalidad de agotar la vía gubernativa, la Administración se convierte en sujeto pasivo del ejercicio derecho de petición, quedando obligada a dar respuesta oportuna, clara y de fondo a la solicitud formulada”.
94 Sentencia T-929 de 2003, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. “3.2. Igualmente, esta corporación , al interpretar el alcance del artículo 23 de la Constitución Política ha sostenido que el uso de los recursos de la vía gubernativa como mecanismo que tiene el doble carácter, de control de los actos administrativos y de agotamiento obligatorio para acudir, bien sea ante la jurisdicción ordinaria o bien ante la jurisdicción contenciosa administrativa, es una expresión más del derecho de petición, pues a través de este mecanismo el administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto”.
95 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez.

References: ARTÍCULO 78
 artículo 275
 artículo 152
 resolución 
 artículo 241
 artículo 153
 artículo 150
 artículo 152
 artículo 229
 artículo 152
 artículo 23
 artículo 24
 resolución 
 resolución 
 artículo 15
 artículo 23
 artículo 15
 resolución 
 artículo 161
 Artículo 74
 Artículo 75
 Artículo 76
 Artículo 77
 Artículo 78
 Artículo 79
 Artículo 80
 Artículo 81
 Artículo 82
 Artículo 161
 artículo 150
 artículo 74
 artículo 23
 artículo 161
 artículo 150
 artículo 23
 artículo 74
 artículo 75
 artículo 76
 artículo 77
 artículo 78
 artículo 79
 artículo 80
 artículo 81
 artículo 82
 artículo 161
 artículo 152
 artículo 152
 artículo 152
 artículo 229
 artículo 152
 Artículo 150
 artículo 152
 artículo 150
 artículo 24
 artículo 158
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 56
 resolución 
 artículo 15
 artículo 45
 artículo 334
 artículo 19
 artículo 86
 Artículo 15
 Artículo 13
 resolución 
 artículo 23