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Timestamp: 2019-09-21 02:30:35+00:00

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Tribunal de Justiça de Minas Gerais TJ-MG - Ação Direta Inconst : 10000180818742000 MG
Tribunal de Justiça de Minas Gerais TJ-MG - Ação Direta Inconst : 10000180818742000 MG - Inteiro Teor
EMENTA (PRELIMINAR): AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEIS N.º 1.657/2004 e 1.983/2007 - MUNICÍPIO DE MACHADO - LEI QUE ALTERA REGIME DE FUNDAÇÃO PÚBLICA - EFEITOS CONCRETOS - PRELIMINAR DE NÃO CABIMENTO - REJEIÇÃO.
- O Supremo Tribunal Federal, a partir do julgamento da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 4048/DF, ocorrido em 14/05/08, alterou seu posicionamento e passou a admitir as leis de efeitos concretos como objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade, exigindo apenas que a controvérsia constitucional seja suscitada em abstrato, independentemente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto, requisito satisfeito no caso.
Rejeitar a preliminar de inadequação da via eleita, por maioria.
v.v: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - PRELIMINARES - TESE DE INADEQUAÇÃO DA VIA - LEI MUNICIPAL DE EFEITOS CONCRETOS - INSUFICIÊNCIA DE DENSIDADE NORMATIVA
- Não há que se falar em controle abstrato e concentrado de constitucionalidade de leis municipais de efeitos concretos, as quais não possuem densidade normativa que justifique o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade, ante a ausência de generalidade, indeterminação e abstração dos diplomas normativos que disciplinam o regime jurídico de uma fundação educacional específica e sua relação com a municipalidade.
EMENTA (MÉRITO): AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. MUNICÍPIO DE MACHADO/MG. FUNDAÇÃO EDUCACIONAL DE MACHADO - FEM. CONSTITUIÇÃO DO PATRIMÔNIO DA FUNDAÇÃO. NATUREZA JURÍDICA. FUNDAÇÃO DE DIREITO PÚBLICO. ADCT DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. PRECEDENTE DO STF. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO.
- Da análise dos diversos diplomas legislativos invocados na presente ADI, constata-se que o Município de Machado contribuiu na constituição do patrimônio da fundação, inclusive, com dotação orçamentária específica para sua criação, conforme Lei Municipal nº 502/1965.
- Ademais, ao longo dos anos, o ente público municipal continuou contribuindo na formação do patrimônio da fundação, sempre com dotação orçamentária específica para as despesas da entidade, conforme se observa da Lei Municipal nº 943, já do ano de 1993.
- Conforme a doutrina, "em cada caso concreto, a conclusão sobre a natureza jurídica da fundação - pública ou privada - tem que ser extraída do exame da sua lei instituidora e dos respectivos estatutos.". (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 403.)
- Ao "transformar" a FEM, uma fundação de direito público, em uma fundação de direito privado, extinguindo o vínculo com o ente municipal, a Lei nº 1.983/2007 violou artigo do ADCT da Constituição do Estado de Minas Gerais, além de outros artigos. E, conforme já decidiu o STF, as normas constantes do ato das disposições constitucionais transitórias possuem a mesma hierarquia daquelas consagradas na parte permanente. Nesse sentido, STF - RE 215.107 AgR/PR. Rel. Celso de Mello (21.11.2006), podendo ser parâmetro para análise da constitucionalidade do ato infraconstitucional.
- Após a Constituição mineira de 1989, a fundação continuou a perceber recursos públicos, tendo dotação orçamentária prevista em lei. Ou seja, mesmo após a constituição mineira, o povo do município de Machado continuou a contribuir com recursos financeiros provenientes dos impostos para a manutenção de suas despesas, conforme leis municipais nº 868/92 e 943/93.
- Verificando o art. 4º da Lei Municipal nº 1.657/2004 constata-se que a FEM poderá ser extinta por decisão do Conselho Diretor, ou seja, tal legislação viola a determinação da constituição mineira no sentido que fundação público depende de lei para sua extinção. A lei questionada aproxima a FEM de uma fundação privada, o que mostra-se incompatível com sua natureza, já que seu patrimônio foi constituído com recursos públicos desde a sua criação, não sem constitucional tal transformação, em clara violação ao art. 13 da CEMG.
- Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgado procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade Das Leis Municipais nº 1.657/2004 e 1.983/20017 do Município de Machado.
v.v.: EMENTA: ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR - INOCORRÊNCIA - LEIS SANCIONADAS PELO PREFEITO - POSSIBILIDADE DE QUESTIONAMENTO POSTERIOR - SUSCITAÇÃO DE NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO - IMPERTINÊNCIA - INVOCAÇÃO DE NORMAS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL COMO PARÂMETRO DE ANÁLISE - ALEGAÇÃO DE ILEGITIMIDADE DA MANIFESTAÇÃO DA CÂMARA MUNICIPAL - VÍCIO INEXISTENTE - REJEIÇÃO - MÉRITO - LEIS MUNICIPAIS QUE ALTERAM A DISCIPLINAR NORMATIVA DE UMA FUNDAÇÃO LOCAL E EXTINGUEM SEU VÍNCULO COM O MUNICÍPIO - INCONSTITUCIONALIDADE NÃO VISLUMBRADA - NÃO DEMONSTRAÇÃO DE OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS - REPRESENTAÇÃO IMPROCEDENTE, REJEITADAS AS PRELIMINARES. Não há que se falar em controle abstrato e concentrado de constitucionalidade de leis municipais de efeitos concretos, as quais não possuem densidade normativa que justifique o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade, ante a ausência de generalidade, indeterminação e abstração dos diplomas normativos que disciplinam o regime jurídico de uma fundação educacional específica e sua relação com a municipalidade. O fato de a legislação impugnada ter sido sancionada pelo Prefeito Municipal anterior não afasta do novo gestor público do Executivo o interesse de agir para a impugnação da inconstitucionalidade das normas municipais que entende viciadas. A circunstância de o autor da ação direta invocar como parâmetro de inconstitucionalidade normas infraconstitucionais e federais não impede o conhecimento da ação se ele suscitou também o cotejo de normas da Constituição Estadual, sendo que o julgamento fica adstrito ao exame de tais normas da CEMG. Improcede o questionamento da legitimidade da Câmara Municipal para se manifestar na ADI sem prévia deliberação colegiada, pois as informações são prestadas pela Casa Legislativa por determinação do RITJMG, o que não se confunde com a representação do órgão legislativo perante outros poderes. Não se vislumbra qualquer vício de inconstitucionalidade, por suposta ofensa a princípios diversos da Administração Pública, de leis municipais propostas e sancionadas pelo Prefeito Municipal e aprovadas pelo Legislativo, com o parecer favorável do Ministério Público, que trazem a disciplina normativa de uma fundação tratada como instituição privada e posteriormente extinguem o vínculo entre ela e o Município.
AÇÃO DIRETA INCONST Nº 1.0000.18.081874-2/000 - COMARCA DE MACHADO - REQUERENTE (S): JULBERT FERRE DE MORAIS PREFEITO (A) MUNICIPAL DE MACHADO - REQUERIDO (A)(S): CÂMARA MUNICIPAL DE MACHADO - AMICUS CURIAE: FUNDAÇÃO EDUCACIONAL DE MACHADO
Vistos etc., acorda, em Turma, o ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, na conformidade da ata dos julgamentos, em, "POR MAIORIA, REJEITAR A PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA, VENCIDA A RELATORA; À UNANIMIDADE, REJEITAR AS PRELIMINARES DE AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR, NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO E ILEGITIMIDADE DA CÂMARA MUNICIPAL; POR MAIORIA, VENCIDA A RELATORA, JULGAR PROCEDENTE O PEDIDO DE INCONSTITUCIONALIDADE" .
Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito Municipal de Machado/MG, objetivando a declaração de inconstitucionalidade das Leis Municipais nºs 1.657/2004 e 1.983/2007, as quais, respectivamente, alteraram a disciplina normativa aplicável à Fundação Educacional de Machado - FEM e posteriormente extinguiram o vínculo jurídico entre tal fundação e o município.
Em síntese, o requerente sustenta que referida fundação possui natureza jurídica de fundação municipal de direito público, integrando a Administração Indireta do Município, sendo que inclusive teve seu patrimônio historicamente constituído com a participação de doações e repasses da municipalidade.
Não obstante, com lastro em parecer de uma assessora jurídica datado de 2005, o requerente expõe que a FEM não estaria observando as normas aplicáveis à sua natureza de fundação pública, sendo que não poderia ser tratada como fundação privada, especialmente no que concerne à disposição patrimonial e ao regime de pessoal, nem extinta sem lei específica. Assim, argumenta que as leis impugnadas violaram diversas diretrizes constitucionais e princípios de direito administrativo, notadamente a moralidade, a impessoalidade e o interesse público. Com essas considerações, pugnou pela declaração de inconstitucionalidade das leis municipais acima citadas.
Juntou-se aos autos farta documentação, sendo que a Coordenação de Pesquisa e Orientação Técnica deste Tribunal de Justiça informou a inexistência de manifestação deste Órgão Especial acerca dos dispositivos impugnados na presente ação direta de inconstitucionalidade.
Notificada, a Câmara Municipal de Machado apresentou manifestação fundamentada, pugnando pelo julgamento de improcedência total da presente ação direta de inconstitucionalidade. Argumenta, em suma, que a FEM sempre possuiu natureza jurídica privada, tanto no que se refere à sua constituição quanto em relação ao seu regime patrimonial e de pessoal, inexistindo qualquer irregularidade nos repasses supostamente realizados - e nem sequer comprovados - pelo município. Alega ainda que as leis questionadas não possuem qualquer vício de inconstitucionalidade, sendo que o legislador teria agido em seu poder discricionário ao revogar as disposições legais anteriores nas quais o requerente funda sua pretensão.
A Procuradoria de Justiça, em seu parecer, opinou pela extinção da presente ação direta de inconstitucionalidade sem julgamento de mérito, por se tratar de impugnação de leis de efeitos concretos, as quais não desafiariam o controle abstrato de inconstitucionalidade.
A Fundação Educacional de Machado - FEM, admitida nos autos como amicus curiae, além de trazer farta documentação já acostada, também manifestou-se pelo acolhimento da preliminar ministerial de extinção da ação sem julgamento de mérito, diante da inadequação da via eleita; acrescentou que a celeuma com o Município surgiu nos autos de uma ação de rescisão de contrato de cessão de uso cumulada com devolução de imóvel, no qual a municipalidade alegou justamente a vigência da lei ora questionada para tentar reaver um imóvel anteriormente doado.
A FEM sustentou ainda o não conhecimento desta ADI, com fundamento na ausência de interesse de agir do prefeito municipal e na impossibilidade de controle de constitucionalidade de lei municipal em face da Constituição Federal e da legislação infraconstitucional. No mérito, postulou o julgamento de improcedência desta ação, alegando que sempre foi uma pessoa jurídica de direito privado desde a sua instituição.
Em nova manifestação, o Prefeito Municipal de Machado alegou a ausência de legitimidade da manifestação da Câmara Municipal nestes autos, por ausência de deliberação colegiada do órgão legislativo, sustentando ainda a necessidade de procedência desta ação direta, reafirmando a natureza jurídica pública da FEM bem como refutando os argumentos por ela trazidos. Juntou nova documentação para amparar sua tese.
Por fim, a Câmara Municipal de Machado apresentou nova manifestação, refutando os argumentos da Prefeitura e trazendo documentos. Também a FEM trouxe requerimento - instruído com documentação - no qual impugna os argumentos do requerente.
PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA
Preliminarmente, a douta Procuradoria de Justiça suscitou - com a concordância do amicus curiae e da Câmara Municipal de Machado - a necessidade de extinção da ação sem julgamento de mérito, diante da impossibilidade de controle abstrato de inconstitucionalidade em leis de efeitos concretos, o que configura questão prejudicial às demais questões trazidas aos autos. Em resumo, assim sustentou:
(...) o exame das normas demonstra que se tratam de atos normativos de efeitos concretos, que disciplina caso particular - regulamentação e regime jurídico da Fundação Educacional de Machado - perfeitamente definido, despojado de qualquer coeficiente de normatividade ou de generalidade abstrata.
De fato, as leis municipais em voga tiveram em mira situação e destinatário certo e determinado, perdendo os seus atributos de generalidade, indeterminação e abstração. A abstração da lei consiste em ela supor uma situação reproduzível, ou seja, hipotetizar renovação. Ora, um dos traços que distingue a lei do ato administrativo é a abstratividade, assim conceituada como o 'modelo normativo com âmbito temporal de vigência em aberto, pois claramente vocacionado para renovar de forma contínua o liame que prende suas hipóteses de incidência aos respectivos mandamentos' (...). Ante o exposto, considerando a impropriedade do controle abstrato de constitucionalidade para a hipótese, o Procurador-Geral de Justiça, por sua Coordenadoria de Controle de Constitucionalidade, manifesta-se pela extinção do processo sem resolução de mérito. (grifos no original).
Analisando o caso em tela, entendo que assiste integral razão à douta Procuradoria de Justiça.
De fato, os diplomas legais impugnados nesta representação de inconstitucionalidade - quais sejam, as Leis Municipais nºs 1.657/2004 e 1.983/2007 - malgrado formalmente se revistam da forma de "lei", não possuem os atributos pacificados pela doutrina e jurisprudência para que se submetam a um controle abstrato de constitucionalidade. Isto porque se tratam de leis de efeitos concretos, sem densidade normativa decorrente dos atributos de generalidade, indeterminação e abstração.
Neste ponto, basta observar que estes dois diplomas legislativos ora impugnados pelo Prefeito Municipal - os quais, em verdade, tem a natureza material e o conteúdo substantivo de meros atos administrativos normativos - direcionam-se a um destinatário específico, eis que visam a disciplina jurídica de uma pessoa jurídica claramente determinada, a Fundação Educacional de Machado - FEM. Ademais, não se trata de hipótese mandamental repetível no tempo, nem de criação de normas abstratas para aplicação para uma generalidade de casos.
Portanto, por se tratar de uma autêntica lei de efeitos concretos, destituída da densidade normativa materialmente própria das leis abstratas e gerais que abrangem destinatários indeterminados ou indetermináveis, a jurisprudência desta Corte não autoriza o controle abstrato e concentrado de constitucionalidade perante nossa Constituição Estadual. Observemos alguns precedentes nesse sentido:
EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE EFEITOS CONCRETOS. INADMISSIBILIDADE. - A norma objeto da ação direta de controle concentrado de constitucionalidade deve estar dotada dos atributos de generalidade e abstração, que não estão presentes na lei municipal que autoriza o Executivo Municipal a conceder a conceder o direito real de uso de um determinado bem público a pessoa jurídica que indica, produzindo efeitos concretos. - A ação direta de inconstitucionalidade ajuizada com tal finalidade não é juridicamente possível, devendo ser extinta. (Ação Direta Inconst 1.0000.17.000583-9/000 0005839-76.2017.8.13.0000 - Relator (a): Des.(a) Luiz Carlos Gomes da Mata - Data de Julgamento: 11/10/2017 - Data da publicação da súmula: 26/10/2017)
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE EFEITOS CONCRETOS. IMPOSSIBILIDADE DE CONTROLE CONSTITUCIONAL EM ABSTRATO. LEI ORGÂNICA. CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS E ACORDOS E EXECUÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS. PRÉVIA AUTORIZAÇÃO DO LEGISLATIVO. INCONSTITUCIONALIDADE. DEMISSÃO DE SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. JULGAMENTO PELO LEGISLATIVO. INCONSTITUCIONALIDADE. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA APRESENTAÇÃO DE BALANCETES EM PERIODICIDADE DIVERSA DA PREVISTA NA NORMA CONSTITUCIONAL. INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO DE PETIÇÃO AO PREFEITO MUNICIPAL. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA DELIBERAÇÃO. VIABILIDADE. REPRESENTAÇÃO QUE SE JULGA PARCIALMENTE PROCEDENTE, NA EXTENSÃO EM QUE CONHECIDA. As Leis destinadas a produzir efeitos jurídicos concretos e individuais, desprovidas de abstração e generalidade, não podem ser objeto de controle concentrado via ação direta de inconstitucionalidade. Nos termos da Súmula nº 18 deste eg. Órgão Especial, "é inconstitucional lei municipal que exige prévia autorização legislativa para a celebração de convênios e contratos, pelo Poder Executivo." Padece de inconstitucionalidade, por malversação ao princípio da harmonia e separação dos poderes, previsto nos artigos 6º e 173 da Constituição do Estado de Minas Gerais, a Lei Municipal que condiciona a demissão de servidor público ao julgamento de processo administrativo pela Câmara Municipal. "A atribuição típica e predominante da Câmara é a normativa, isto é, a de regular a administração do Município e a conduta dos munícipes no afeto aos interesses locais. A Câmara não administra o Município; estabelece apenas normas de administração. Não executa obras e serviços públicos; dispõe, unicamente, sobre sua execução. Não compõe nem dirige o funcionalismo da Prefeitura; dita somente preceitos para a sua organização e direção" (MEIRELES, Hely Lopes "in" "Direito Municipal Brasileiro", Malheiros Editores, São Paulo, 12ª ed., 1999, p. 576/577). Se a Constituição Estadual não exige a apresentação à Câmara Municipal, pelo Chefe do Executivo, dos balancetes contábeis e orçamentários, com as operações escrituradas no mês anterior, no prazo fixado pela Lei Orgânica do Município, ou seja, até o trigésimo dia de cada mês posterior ao vencido, revela-se inconstitucional o dispositivo que estabeleceu a exigência, por ampliar o controle do Legislativo sobre o Executivo, violando o princípio da harmonia e independência entre os Poderes. Não padece da pecha de inconstitucionalidade a lei que tendo por escopo dar efetividade, no âmbito da administração pública municipal, ao direito de petição insculpido no art. 5º, XXXIV, a da Constituição da República, estabelece o prazo de 30 (trinta) dias ao Prefeito Municipal para deliberar sobre os requerimentos, reclamações, indicações e representações que lhe forem dirigidas. (Ação Direta Inconst 1.0000.13.097021-3/000 0970213-18.2013.8.13.0000 - Relator (a): Des.(a) Belizário de Lacerda - Data de Julgamento: 24/06/2015 - Data da publicação da súmula: 03/07/2015)
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEIS DE EFEITOS CONCRETOS - INADEQUAÇÃO DA VIA - NÃO CONHECER DA REPRESENTAÇÃO. Os textos normativos de efeitos concretos, desprovidos de generalidade e abstração, não são suscetíveis ao controle abstrato, direto e concentrado de constitucionalidade. (Ação Direta Inconst 1.0000.13.033970-8/000 0339708-93.2013.8.13.0000 - Relator (a): Des.(a) Afrânio Vilela - Data de Julgamento: 14/04/2014 - Data da publicação da súmula: 25/04/2014)
Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL - AUTORIZAÇÃO DE TRANSPORTE DE SERVIDOR ENTRE MUNICÍPIOS - LEI DE EFEITOS CONCRETOS - NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO. Não se conhece de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada em face de Lei Municipal que dispõe sobre a autorização de realização de transporte de Diretor de Departamento de Saúde de um município para outro, por constituir ato normativo de efeito concreto, destituído de generalidade e abstração. Acolhida a preliminar, julga-se extinta a ação direta de inconstitucionalidade. (Ação Direta Inconst 1.0000.11.035463-6/000 0354636-20.2011.8.13.0000 - Relator (a): Des.(a) Kildare Carvalho - Data de Julgamento: 26/09/2012 - Data da publicação da súmula: 11/10/2012)
Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. TOMBAMENTO. LEI DE EFEITOS CONCRETOS. IMPOSSIBILIDADE DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. VIA PROCESSUAL INADEQUADA. INICIAL INDEFERIDA. PROCESSO EXTINTO, SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. O conteúdo da lei municipal cuja constitucionalidade está sendo questionada na inicial não possui densidade normativa geral, nem é revestido de caráter abstrato e impessoal, de modo que não é possível cogitar seu confronto direto com a Constituição Estadual. Tratando-se de ato normativo de efeito concreto, não se submete, em sede de controle concentrado, à jurisdição constitucional abstrata, motivo pelo qual o processo deve ser extinto, sem resolução de mérito. (Ação Direta Inconst 1.0000.10.061582-2/000 0615822-94.2010.8.13.0000 - Relator (a): Des.(a) Armando Freire - Data de Julgamento: 09/05/2012 - Data da publicação da súmula: 18/05/2012)
Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL - AUTORIZAÇÃO AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO PARA ABERTURA DE CRÉDITO ESPECIAL AO ORÇAMENTO - ATO DE EFEITOS CONCRETOS DESTITUÍDO DE ABSTRAÇÃO E GENERALIDADE - IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO - ART. 267, VI, DO CPC - PROCESSO EXTINTO SEM JULGAMENTO DE MÉRITO. (Ação Direta Inconst 1.0000.05.422757-4/000 4227574-36.2005.8.13.0000 - Relator (a): Des.(a) Edelberto Santiago - Data de Julgamento: 23/08/2006 - Data da publicação da súmula: 15/09/2006) (todos os grifos nossos).
Lado outro, afigura-se relevante destacar que a exegese do Supremo Tribunal Federal não discrepa.
Nosso Pretório Excelso firmou seu posicionamento sobre tal questão há longa data, sendo que, recentemente, seu Plenário reafirmou sua interpretação outrora consolidada, no sentido de que, de fato, descabe o controle abstrato de constitucionalidade sobre leis de efeitos concretos. Merece transcrição a forma extremamente didática e escorreita como nosso STF decidiu o ponto sub judice:
E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - PROCESSO DE INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (CRIAÇÃO, INCORPORAÇÃO, FUSÃO E DESMEMBRAMENTO) - NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DAS DIVERSAS FASES RITUAIS QUE COMPÕEM ESSE PROCEDIMENTO POLÍTICO- -ADMINISTRATIVO - IMPOSSIBILIDADE DE INVERSÃO DESSE "ITER" PROCEDIMENTAL - O MUNICÍPIO COMO CRIATURA DO ESTADO-MEMBRO - O EXAME DESSA QUESTÃO PELA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - RESOLUÇÃO Nº 75/95 DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - ATO DE NATUREZA CONCRETA - INSUFICIÊNCIA DE DENSIDADE NORMATIVA - JUÍZO DE CONSTITUCIONALIDADE DEPENDENTE DA PRÉVIA ANÁLISE DE ATOS ESTATAIS INFRACONSTITUCIONAIS - INVIABILIDADE DA INSTAURAÇÃO DO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE - AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. - O controle concentrado de constitucionalidade somente pode incidir sobre atos do Poder Público revestidos de suficiente densidade normativa. A noção de ato normativo, para efeito de fiscalização abstrata, pressupõe, além da autonomia jurídica da deliberação estatal, a constatação de seu coeficiente de generalidade abstrata, bem assim de sua impessoalidade. Esses elementos - abstração, generalidade, autonomia e impessoalidade - qualificam-se como requisitos essenciais que conferem, ao ato estatal, a necessária aptidão para atuar, no plano do direito positivo, como norma revestida de eficácia subordinante de comportamentos estatais ou determinante de condutas individuais. - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem ressaltado que atos estatais de efeitos concretos não se expõem, em sede de ação direta, à fiscalização concentrada de constitucionalidade. A ausência do necessário coeficiente de generalidade abstrata impede, desse modo, a instauração do processo objetivo de controle normativo abstrato. Precedentes. - Não se legitimará a instauração do processo de fiscalização normativa abstrata quando o juízo de constitucionalidade/inconstitucionalidade depender, para efeito de sua formulação, de prévio confronto entre o ato estatal questionado e o conteúdo de outras normas jurídicas infraconstitucionais editadas pelo Poder Público. - A ação direta não pode ser degradada em sua condição jurídica de instrumento básico de defesa objetiva da ordem normativa inscrita na Constituição. A válida e adequada utilização desse meio processual exige que o exame "in abstracto" do ato estatal impugnado seja realizado direta, imediata e exclusivamente à luz da própria Constituição. A inconstitucionalidade deve transparecer, diretamente, do texto do ato estatal impugnado. A prolação desse juízo de desvalor supõe, sempre, para efeito de controle normativo abstrato, a necessária ocorrência de colisão frontal, direta e imediata do ato revestido de menor positividade jurídica com o texto da própria Constituição da República. Precedentes. (ADI 1372 MC / RJ - Relator (a): Min. CELSO DE MELLO - Julgamento: 14/12/1995 - Órgão Julgador: Tribunal Pleno - DJe-064 DIVULG 02-04-2009 PUBLIC 03-04-2009).
E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO - JUÍZO DE CONSTITUCIONALIDADE QUE DEPENDE DE CONFRONTO ENTRE DIPLOMAS LEGISLATIVOS - ATO DESTITUÍDO DE NORMATIVIDADE - INSUFICIÊNCIA DE DENSIDADE NORMATIVA - AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA - PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DO RECURSO DE AGRAVO - DECISÃO QUE SE REPORTA AOS FUNDAMENTOS QUE DERAM SUPORTE AO PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO - MOTIVAÇÃO "PER RELATIONEM" - LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DESSA TÉCNICA DE MOTIVAÇÃO - FUNDAMENTAÇÃO VÁLIDA - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - Não se legitima a instauração do controle normativo abstrato, quando o juízo de constitucionalidade depende, para efeito de sua prolação, do prévio cotejo entre o ato estatal impugnado e o conteúdo de outras normas jurídicas infraconstitucionais editadas pelo Poder Público. A ação direta não pode ser degradada em sua condição jurídica de instrumento básico de defesa objetiva da ordem normativa inscrita na Constituição. A válida e adequada utilização desse meio processual exige que o exame "in abstracto" do ato estatal impugnado seja realizado, exclusivamente, à luz do texto constitucional. A inconstitucionalidade deve transparecer, diretamente, do próprio texto do ato estatal impugnado. A prolação desse juízo de desvalor não pode e nem deve depender, para efeito de controle normativo abstrato, da prévia análise de outras espécies jurídicas infraconstitucionais, para, somente a partir desse exame e num desdobramento exegético ulterior, efetivar-se o reconhecimento da ilegitimidade constitucional do ato questionado. Precedente: ADI 842/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO. - Crises de legalidade - que irrompem no âmbito do sistema de direito positivo - revelam-se, por sua natureza mesma, insuscetíveis de controle jurisdicional concentrado, pois a finalidade a que se acha vinculado o processo de fiscalização normativa abstrata restringe-se, tão somente, à aferição de situações configuradoras de inconstitucionalidade direta, imediata e frontal. Precedentes. - O controle concentrado de constitucionalidade somente pode incidir sobre atos do Poder Público revestidos de suficiente densidade normativa. A noção de ato normativo, para efeito de fiscalização abstrata, pressupõe, além da autonomia jurídica da deliberação estatal, a constatação de seu coeficiente de generalidade abstrata, bem assim de sua impessoalidade. Esses elementos - abstração, generalidade, autonomia e impessoalidade - qualificam-se como requisitos essenciais que conferem, ao ato estatal, a necessária aptidão para atuar, no plano do direito positivo, como norma revestida de eficácia subordinante de comportamentos estatais ou determinante de condutas individuais. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem ressaltado que atos estatais de efeitos concretos não se expõem, em sede de ação direta, à fiscalização concentrada de constitucionalidade. A ausência do necessário coeficiente de generalidade abstrata impede, desse modo, a instauração do processo objetivo de controle normativo abstrato. Precedentes. - O Supremo Tribunal Federal tem salientado, em seu magistério jurisprudencial, a propósito da motivação "per relationem", que inocorre ausência de fundamentação quando o ato decisório - o acórdão, inclusive - reporta-se, expressamente, a manifestações ou a peças processuais outras, mesmo as produzidas pelo Ministério Público, desde que, nestas, se achem expostos os motivos, de fato ou de direito, justificadores da decisão judicial proferida. Precedentes. Doutrina. O acórdão, ao fazer remissão aos fundamentos fático-jurídicos expostos no parecer do Ministério Público - e ao invocá-los como expressa razão de decidir -, ajusta-se, com plena fidelidade, à exigência jurídico-constitucional de motivação a que estão sujeitos os atos decisórios emanados do Poder Judiciário (CF, art. 93, IX). (ADI 2630 AgR / RJ - Relator (a): Min. CELSO DE MELLO - Julgamento: 16/10/2014 - Órgão Julgador: Tribunal Pleno - DJe-217 DIVULG 04-11-2014 PUBLIC 05-11-2014) (todos os grifos nossos).
Impende salientar que a presente conclusão de impossibilidade de controle abstrato de constitucionalidade, in casu, não impede que o requerente - Prefeito Municipal de Machado - questione judicialmente, pelos meios impugnativos adequados, o alcance, a incidência, a juridicidade e a aplicabilidade concreta dos efeitos das leis municipais por ele guerreadas. Aliás, o amicus curiae informou que tais providências já foram inclusive tomadas pelo requerente, nos autos de uma ação em trâmite entre ambos.
Por derradeiro, cumpre salientar que não se desconhece que, há mais de dez anos, em 2008, em sede de análise de uma medida cautelar, o Supremo Tribunal Federal chegou a se manifestar pela possibilidade de controle abstrato de constitucionalidade de leis de efeitos concretos (Medida Cautelar nº 4048).
Quanto a tal julgado, insta destacar que, além de se tratar de medida cautelar (e, portanto, precária), a qual nem sequer foi ratificada no mérito da ADI correlata (eis que esta foi julgada prejudicada pela perda de objeto), trata-se de entendimento superado no âmbito do Pretório Excelso, pois este, em seu Pleno, em 2014, apreciando em definitivo o mérito de um agravo manejado na ADI 2630, reafirmou sua jurisprudência longínqua no sentido da inviabilidade de controle abstrato de constitucionalidade de leis de efeitos concretos. É importante frisar a lição deixada pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal no julgamento ocorrido há cerca de quatro anos: "O controle concentrado de constitucionalidade somente pode incidir sobre atos do Poder Público revestidos de suficiente densidade normativa. A noção de ato normativo, para efeito de fiscalização abstrata, pressupõe, além da autonomia jurídica da deliberação estatal, a constatação de seu coeficiente de generalidade abstrata, bem assim de sua impessoalidade. Esses elementos - abstração, generalidade, autonomia e impessoalidade - qualificam-se como requisitos essenciais que conferem, ao ato estatal, a necessária aptidão para atuar, no plano do direito positivo, como norma revestida de eficácia subordinante de comportamentos estatais ou determinante de condutas individuais. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem ressaltado que atos estatais de efeitos concretos não se expõem, em sede de ação direta, à fiscalização concentrada de constitucionalidade. A ausência do necessário coeficiente de generalidade abstrata impede, desse modo, a instauração do processo objetivo de controle normativo abstrato. Precedentes." (grifos nossos).
Ademais, malgrado existam posições doutrinárias francamente minoritárias no sentido da possibilidade de controle abstrato de constitucionalidade de leis de efeitos concretos, sob o argumento central - data maxima venia, insubsistente - de que a suscitação em abstrato viabilizaria tal meio de controle concentrado de constitucionalidade, não se pode olvidar que o questionamento da (in) compatibilidade de uma lei perante uma norma constitucional será feito sempre em abstrato.
Ora, o exame do confronto de duas normas de hierarquias diversas se dá sempre no plano abstrato, o que não basta à satisfação dos requisitos específicos do controle concentrado e abstrato de constitucionalidade, sob pena inclusive de se imiscuir nas regras do controle difuso e concreto da constitucionalidade das leis. O controle concentrado e abstrato tem disciplina própria - inclusive quanto à legitimação de propositura e aos efeitos da decisão - justamente porque, nele, o julgamento de inconstitucionalidade atinge os jurisdicionados de forma geral e indeterminada. Se a lei é de efeitos concretos - portanto, é "lei" apenas na forma e não no conteúdo - ela tem um destinatário específico e determinável, tornando-se ilógico seu julgamento abstrato e concentrado de constitucionalidade.
Noutras palavras, não basta à adequação da utilização da via abstrata e concentrada de controle de constitucionalidade afirmar que o art. X de uma lei municipal ofende o art. Y da Constituição Estadual. Tal suscitação é inerente à própria impugnação de qualquer lei. Neste ínterim, a jurisprudência pátria prevalente não se coaduna com este alargamento demasiado do âmbito de atuação dos tribunais no exame abstrato e concentrado de constitucionalidade de leis. Caso contrário, passar-se-á a admitir o manejo de ADI e demais ações concentradas contra qualquer ato administrativo que se revista formalmente do rótulo de "lei".
Outrossim, nem se diga, permissa venia, que a disciplina normativa da ADI não especificou qual "tipo de lei" a ela se submete, porque doutrina e jurisprudência majoritárias já construíram a exegese adequada de que a menção à "lei", para efeito de controle abstrato de constitucionalidade, refere-se à "lei em sentido estrito", ou seja, à norma legal confeccionada pelo Poder Legislativo que detenha densidade normativa e se caracterize pela sua abstração e generalidade. Mesmo porque, consoante alhures salientado, a especificação expressa da lei passível de controle por ADI como "lei em sentido estrito" seria até mesmo despicienda, já que tal delimitação decorreria das próprias características e consequências do controle concentrado e abstrato de constitucionalidade.
Aliás, insta frisar que este Órgão Especial apreciou caso extremamente semelhante há apenas poucas semanas, em 27/02/2019, ocasião em que, à unanimidade, decidiu pelo descabimento do controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais de efeitos concretos, as quais, em tal ADI, também foram questionadas em abstrato perante dispositivos da Constituição Estadual. Vejamos a ementa do julgado:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEIS MUNICIPAIS DE EFEITOS CONCRETOS - INSUFICIÊNCIA DE DENSIDADE NORMATIVA - AUSÊNCIA DE GENERALIDADE, INDETERMINAÇÃO E ABSTRAÇÃO - INVIABILIDADE DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE - PRECEDENTES - REPRESENTAÇÃO EXTINTA SEM JULGAMENTO DE MÉRITO.
Não há que se falar em controle abstrato e concentrado de constitucionalidade de leis municipais de efeitos concretos, as quais não possuem densidade normativa que justifique o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade, ante a ausência de generalidade, indeterminação e abstração dos diplomas normativos impugnados. (AÇÃO DIRETA INCONST Nº 1.0000.17.041576-4/000 - COMARCA DE INHAPIM - REQUERENTE (S): PREFEITO DO MUNICÍPIO DE INHAPIM - REQUERIDO (A)(S): CÂMARA MUNICIPAL DE INHAPIM).
Isto posto, sem maiores delongas, em consonância com o pertinente parecer da douta Procuradoria de Justiça, ACOLHO A PRELIMINAR SUSCITADA E JULGO EXTINTA A AÇÃO SEM APRECIAÇÃO DO MÉRITO, prejudicado o exame das demais questões suscitadas, nos termos supradelineados.
Vencida quanto à preliminar de extinção da ação sem julgamento do mérito pela inadequação da via eleita, passo ao exame das demais preliminares suscitadas pelas partes.
Rogando vênia à eminente Relatora, hei por bem divergir de S. Exa. para rejeitar a preliminar.
Com efeito, a inicial relata que antes do advento da Constituição Estadual de 1989 o art. 1º da Lei Municipal n.º 323/1977 previu que "a Fundação Educacional de Machado, com personalidade jurídica de direito público, tem por objetivo principal manter e desenvolver, em conformidade com a legislação pertinente, estabelecimento integrado de ensino e pesquisa de nível superior, destinado à formação acadêmica e profissional."
Após a entrada em vigor da Constituição Estadual, a Fundação teria recebido várias subvenções do poder público, dentre elas a transferência de receita tributária do Município para a manutenção das atividades de ensino superior até o advento das Leis Municipais n.º 1.657/2004 e 1.983/2007, que passaram a tratar a Fundação como pessoa jurídica de direito privado, desvinculando-a do MUNICÍPIO, em suposta afronta aos arts. 13, "caput", e § 1º, art. 14, § 1º, inc. IV, § 14º, inc. I, art. 20, inc. II, da CEMG.
Embora os normativos inquinados de inconstitucionais cuidem do regime próprio da Fundação Educacional de Machado, entendo que a controvérsia constitucional torna cabível o controle concentrado.
É que a partir do julgamento da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 4048/DF, ocorrido em 14/05/08, o Suprime Tribunal Federal alterou seu posicionamento e passou a admitir as leis de efeitos concretos como objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade, exigindo apenas que a controvérsia constitucional seja suscitada em abstrato, independentemente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto, requisito satisfeito no caso.
A propósito, transcrevo a ementa do referido julgado:
MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 405, DE 18.12.2007. ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. LIMITES CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS.
I. MEDIDA PROVISÓRIA E SUA CONVERSÃO EM LEI. Conversão da medida provisória na Lei nº 11.658/2008, sem alteração substancial. Aditamento ao pedido inicial. Inexistência de obstáculo processual ao prosseguimento do julgamento. A lei de conversão não convalida os vícios existentes na medida provisória. Precedentes.
III. LIMITES CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS PARA ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. Interpretação do art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1º, inciso I, alínea d, da Constituição. Além dos requisitos de relevância e urgência (art. 62), a Constituição exige que a abertura do crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação aos requisitos de relevância e urgência (art. 62), que se submetem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente da República, os requisitos de imprevisibilidade e urgência (art. 167, § 3º) recebem densificação normativa da Constituição. Os conteúdos semânticos das expressões "guerra", "comoção interna" e "calamidade pública" constituem vetores para a interpretação/aplicação do art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1º, inciso I, alínea d, da Constituição. "Guerra", "comoção interna" e "calamidade pública" são conceitos que representam realidades ou situações fáticas de extrema gravidade e de conseqüências imprevisíveis para a ordem pública e a paz social, e que dessa forma requerem, com a devida urgência, a adoção de medidas singulares e extraordinárias. A leitura atenta e a análise interpretativa do texto e da exposição de motivos da MP nº 405/2007 demonstram que os créditos abertos são destinados a prover despesas correntes, que não estão qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgência. A edição da MP nº 405/2007 configurou um patente desvirtuamento dos parâmetros constitucionais que permitem a edição de medidas provisórias para a abertura de créditos extraordinários.
IV. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. Suspensão da vigência da Lei nº 11.658/2008, desde a sua publicação, ocorrida em 22 de abril de 2008.
(STF, ADI N.º 4048 MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJ. 14/05/2008, DJ. 22/08/2008; sublinhas deste voto.)
No mesmo sentido colhem-se recentes precedentes deste col. Órgão Especial:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA CAUTELAR - LEI N.º 3.268/2016 - MUNICÍPIO DE PARACATU - LEI QUE TRANSFORMA ÁREA RURAL EM ÁREA URBANA - PODER EXECUTIVO - INVASÃO DA COMPETÊNCIA - PLAUSIBILIDADE DAS ALEGAÇÕES INICIAIS - INOCORRÊNCIA - INDEFERIMENTO.
1. É cabível o ajuizamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade em face de lei municipal que converte área rural em área urbana do Município, se o questionamento do normativo é promovido de forma abstrata, na esteira de precedentes do Supremo Tribunal Federal e do Órgão Especial deste Tribunal de Justiça.
(TJMG - Ação Direta Inconst 1.0000.17.085421-0/000, Relator (a): Des.(a) Edgard Penna Amorim , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 28/11/2018, publicação da sumula em 12/12/2018)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL DE EFEITO CONCRETO - POSSIBILIDADE DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE - POSICIONAMENTO ADOTADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALDIADE Nº 4048/DF - PRELIMINAR REJEITADA.
- O Supremo Tribunal Federal, a partir do julgamento da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 4048/DF, ocorrido em 14/05/08, alterou seu posicionamento e passou a admitir as leis de efeitos concretos como objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade, sendo exigido apenas que a controvérsia constitucional seja suscitada em abstrato, independentemente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto.
(TJMG - Ação Direta Inconst 1.0000.17.085493-9/000, Relator (a): Des.(a) Moreira Diniz , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 25/07/2018, publicação da sumula em 09/08/2018)
Mediante tais fundamentos é que rejeito a preliminar.
Rogando vênia à em. Desª relatora, acompanho a divergência instaurada pelo não menos em. Des. Belizário de Lacerda para, também, não extinguir o processo sem a resolução do mérito entendendo que a questão de inconstitucionalidade das leis municipais deve ser enfrentada.
Peço vênia à eminente Desembargadora Relatora, para acompanhar a divergência inaugurada pelo ilustre Des. Belizário de Lacerda e rechaçar a preliminar de inviabilidade de controle abstrato de inconstitucionalidade na espécie, por se ter em análise lei de efeitos concretos.
De fato, os atributos que, em regra, caracterizam o objeto do controle de constitucionalidade são a generalidade e a abstração. É a capacidade do ato normativo regular de modo isonômico posições jurídicas semelhantes, titularizadas, cada uma delas, por sujeitos de direito diversos.
Essa regra, por bastante tempo, justificou o indeferimento de iniciais de ações diretas de inconstitucionalidade cujo objeto impugnado não se revestisse da capacidade de regular de maneira indistinta múltiplas esferas jurídicas.
Exemplo desse posicionamento era a inidoneidade do controle concentrado para veicular impugnação à lei orçamentária. A ideia era de que a precisão e direcionamento dos efeitos originados desta espécie legislativa; a estreiteza do seu âmbito de eficácia eram incompatíveis com a via abstrata do controle de constitucionalidade.
Relativamente a essa construção jurisprudencial, Dirley da Cunha Junior lembra a censura de alguns juristas, como Clèmerson Merlin Clève, para os quais "se é certo que a Constituição exige a normatividade dos atos do poder público, para, só então, sujeitá-los ao crivo do controle abstrato da constitucionalidade, não menos certo é que a Carta Magna não distinguiu entre leis formais de efeitos abstratos e de efeitos concretos, de modo que, cuidando-se de leis formais, todas elas expõem-se à fiscalização abstrata." (Controle de Constitucionalidade: Teoria e Prática, Ed. JusPodvum, 2006, p.174-175).
Assim, para alguns doutrinadores, toda e qualquer norma sob a forma de lei - seja de efeitos abstratos ou concretos - pode desafiar o controle abstrato através da ADI.
Nesta toada foi o Supremo Tribunal Federal, contemporizando o seu entendimento e passando a considerar que, independentemente da falta de abstração e generalidade, lei em sentido formal pode ser objeto do controle de constitucionalidade.
De fato, dispõe o art. 102, I, 'a', da Constituição Federal, que a ação direta de inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade serão propostas contra 'lei' ou 'ato normativo'. Não há aí - e isto salta aos olhos - qualquer referência à lei de efeitos abstratos. Logo, por um conhecido princípio de hermenêutica, não cabe ao intérprete distinguir onde o legislador (e constituinte) não distinguiu e tampouco autorizou a distinção.
Além disso, restringir o controle abstrato, é deixar um sem-número de leis de efeitos concretos ao largo de qualquer controle concentrado neste Tribunal de Justiça, interditando as vias de acesso para se alcançar, a respeito delas, uma decisão erga omnes sobre a sua constitucionalidade.
E não se alegue que a lei deve ser necessariamente de efeitos abstratos porque o controle é abstrato. Ora, o que é abstrato é o processo de controle, ou seja, desvinculado a qualquer lide ou a qualquer controvérsia concreta, e não à lei submetida ao controle.
A propósito, foi a revisão do posicionamento do Supremo que habilitou o controle concentrado como sede própria para impugnação de leis orçamentárias. Veja-se o que STF decidiu:
"MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 405, DE 18.12.2007. ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. LIMITES CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS. I. MEDIDA PROVISÓRIA E SUA CONVERSÃO EM LEI. Conversão da medida provisória na Lei nº 11.658/2008, sem alteração substancial. Aditamento ao pedido inicial. Inexistência de obstáculo processual ao prosseguimento do julgamento. A lei de conversão não convalida os vícios existentes na medida provisória. Precedentes. II. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS ORÇAMENTÁRIAS. REVISÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade. III. LIMITES CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS PARA ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. Interpretação do art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1º, inciso I, alínea d, da Constituição. Além dos requisitos de relevância e urgência (art. 62), a Constituição exige que a abertura do crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação aos requisitos de relevância e urgência (art. 62), que se submetem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente da República, os requisitos de imprevisibilidade e urgência (art. 167, § 3º) recebem densificação normativa da Constituição. Os conteúdos semânticos das expressões"guerra","comoção interna"e" calamidade pública "constituem vetores para a interpretação/aplicação do art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1º, inciso I, alínea d, da Constituição."Guerra","comoção interna"e" calamidade pública "são conceitos que representam realidades ou situações fáticas de extrema gravidade e de conseqüências imprevisíveis para a ordem pública e a paz social, e que dessa forma requerem, com a devida urgência, a adoção de medidas singulares e extraordinárias. A leitura atenta e a análise interpretativa do texto e da exposição de motivos da MP nº 405/2007 demonstram que os créditos abertos são destinados a prover despesas correntes, que não estão qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgência. A edição da MP nº 405/2007 configurou um patente desvirtuamento dos parâmetros constitucionais que permitem a edição de medidas provisórias para a abertura de créditos extraordinários. IV. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. Suspensão da vigência da Lei nº 11.658/2008, desde a sua publicação, ocorrida em 22 de abril de 2008." (STF, ADI nº 4.048 MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJ 22/08/2008).
Assim, mesmo que a presente lei discipline uma relação jurídica única, com destinatário individualizado, o fato de a disposição normativa estar veiculada em lei em sentido estrito autoriza que sua validade seja questionada no bojo de ação direta de inconstitucionalidade.
Renovando a vênia à eminente Desembargadora Relatora, rejeito a preliminar e conheço da presente representação.
Peço vênia à Relatora, eminente Desembargadora Márcia Milanez, para acompanhar a divergência inaugurada e rejeitar a preliminar de ausência de interesse processual.
Com a devida vênia a e. Desembargadora Relatora, acompanho a divergência para também rejeitar a preliminar.
Peço vênia para também acompanhar a divergência, tendo em vista que não obstante a demanda verse sobre a inconstitucionalidade na legislação que trata da alteração de regime jurídico de fundação pública, pretende, na realidade, questionar a sua desvinculação com o Município de Machado, considerando, por isso, violados os art. 13, "caput" e § 1º, o art. 14, § 1º, inc. IV, § 14, inc. I, o art. 20, inc. II, o art. 21, § 1º, e art. 36, "caput", todos da CEMG.
Em sendo assim e por entender que o questionamento do ato normativo está sendo realizado de forma abstrata rejeito a preliminar.
Não obstante o judicioso voto proferido pelo i. Desembargadora Relatora, acompanho a divergência para rejeitar a preliminar.
I. Peço venia à e. Relatora, Desembargadora Márcia Milanez, para acompanhar a divergência inaugurada pelo e. Desembargador Belizário de Lacerda, e também REJEITAR a preliminar de falta de interesse processual.
Diante dos fundamentos postos pelo i. Vogal, que bem elucidam a evolução da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal acerca do cabimento de Ação Direta de Inconstitucionalidade em face de lei de efeitos concretos, convenço-me de que, na espécie, o processo objetivo é viável, porquanto as leis municipais (objeto) foram impugnadas em perspectiva abstrata, ao fundamento de que teriam alterado o regime jurídico de determinada fundação municipal, em desacordo com o estabelecido na Constituição do Estado (parâmetro).
Rogo venia à eminente Desembargadora Márcia Milanez para acompanhar a divergência inaugurada pelo ilustre Desembargador Belizário de Lacerda, e, por consequência, rejeitar a preliminar de ausência de impossibilidade de controle abstrato de inconstitucionalidade na hipótese específica dos autos.
Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito Municipal de Machado/MG, pela qual busca ver declarada a inconstitucionalidade das Leis n.º 1.657/2004 e 1.983/2007, daquele Município, que modificaram o regime jurídico da Fundação Educacional de Machado - FEM, vindo depois a extinguir o vínculo existente entre o ente federativo e a Fundação, o que afrontaria os termos dos artigos 13, § 1.º; artigo 14, § 1.º, inciso IV, § 14º, inc. I e art. 20, inciso II, todos da Constituição Estadual.
Os atos em referência não têm conteúdo normativo abstrato, de generalidade, pois versam sobre a criação, definição, organização e funcionamento da entidade, portanto, de efeito concreto.
A princípio, não poderiam ser submetidos ao controle concentrado de constitucionalidade, justamente por não terem esse atributo essencial.
Entretanto, como já exaustivamente esclarecido nos votos antecedentes a este, o Supremo Tribunal Federal, em revisão de jurisprudência, quando do julgamento da ADI n.º 4048, de Relatoria do Ministro Gilmar Mendes, passou a admitir o processamento de representação, com esse desiderato, diante de tema ou controvérsia de envergadura constitucional, se suscitada em abstrato, independentemente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato da Lei ou ato normativo que lhe for objeto.
E sendo essa exatamente a hipótese dos presentes autos - em que se pretende discutir a validade das Leis impugnadas frente à Constituição do Estado, na perspectiva das disposições pertinentes às Fundações, em abstrato, para além de eventuais conflitos surgidos inter pars - é que peço licença à eminente Relatora, Des. Márcia Milanez, para acompanhar a divergência inaugurada pelo não menos eminente Des. Belizário de Lacerda, de modo a rejeitar a preliminar de falta de interesse processual suscitada pela douta Procuradoria-Geral de Justiça.
Pedindo vênia à em. Relatora, acompanho a divergência inaugurada pelo il Des. Belizário Lacerda para rejeitar a preliminar de inadequação da via eleita, suscitada pela douta Procuradoria de Justiça, considerando o entendimento pacificado pela Suprema Corte no julgamento da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 4048/DF, bem como os recentes julgados do Órgão Especial sobre o tema.
Com a devida vênia à e. Desª. Relatora, acompanho a divergência instaurada pelo e. Vogal, Des. Belizário de Lacerda para rejeitar a preliminar de falta de interesse processual.
Acompanho o voto divergente do eminente Des. Belizário de Lacerda, para rejeitar a preliminar, tendo em vista que a pretensão de declaração de inconstitucionalidade das Leis nº 1.657/2004 e nº 1.983/2007, do Município de Machado, embora recaia sobre ato normativo de efeitos concretos, tem como objeto o reconhecimento da inconstitucionalidade de forma abstrata em relação ao texto constitucional, o que permite o controle concentrado e abstrato de constitucionalidade, conforme precedente do Supremo Tribunal Federal (ADI 4048 MC, Relator (a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 14/05/2008, DJe-157 DIVULG 21-08-2008 PUBLIC 22-08-2008 EMENT VOL-02329-01 PP-00055 RTJ VOL-00206-01 PP-00232).
Trata-se de representação oferecida pelo Prefeito Municipal de Machado visando à declaração de inconstitucionalidade das Leis Municipais nº 1.657/2004 e nº 1.983/2017 que, respectivamente, "altera a legislação municipal atinente à Fundação Educacional de Machado e dá outras providências" e "extingue o vínculo jurídico entre o Município de Machado e a Fundação Educacional de Machado e dá outras providências".
A Relatora extingue o processo, sem julgamento do mérito, ao argumento de que se trata de leis de efeitos concretos, as quais não desafiam o controle abstrato de constitucionalidade.
Não se desconhece a jurisprudência que se formou no Supremo Tribunal Federal, em tempos pretéritos, sobre a necessidade de o ato normativo conter densidade subjetiva para que fosse passível de ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade (ADIn 767, RTJ 146/483; ADIn 842, DJ de 14.05.93)
No entanto, a jurisprudência da Corte Constitucional sofreu alteração, afirmando o Ministro Gilmar Medes, por ocasião do julgamento da MC na ADI nº 3.949/DF que "o Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato do seu objeto".
No referido julgamento, o citado Ministro ponderou que:
"A extensão da jurisprudência, desenvolvida para afastar do controle abstrato de normas os atos administrativos de efeito concreto, às chamadas leis formais, suscita, sem dúvida alguma insegurança, porque coloca a salvo do controle de constitucionalidade um sem-número de leis.
Não se discute que os atos do Poder Público sem cárter de generalidade não se prestam ao controle abstrato de normas, porquanto a própria Constituição elegeu como objeto desse processo os atos tipicamente normativos, entendidos como aqueles dotados de um mínimo de generalidade e abstração.
Ademais, não fosse assim, haveria superposição entre a típica jurisdição constitucional e a jurisdição ordinária.
Outra há de ser, todavia, a interpretação, se se cuida de atos editados sob a forma de lei. Neste caso, houve por bem o constituinte não distinguir entre leis dotadas de generalidade e aquelas outras, conformadas sem o atributo de generalidade e abastração. Essas lei formais decorrem ou da vontade do legislador ou do desiderato do próprio constituinte, que exige que determinados atos, ainda que de efeito concreto, sejam editados sob a forma de leis v.g., lei de orçamento, lei que institui empresa pública, sociedade de economia mista e fundação pública).
Ora, se a Constituição submete a lei ao processo de controle abstrato, até por ser este o meio próprio de invocação na ordem jurídica e o instrumento adequado de concretização da ordem constitucional, não parece admissível que o intérprete debilite essa garantia da Constituição, isentando um número elevado de atos aprovados sob a forma de lei do controle abstrato de normas, e, muito provavelmente, de qualquer forma de controle. É que muitos desses atos, por não envolverem situações subjetivas, dificilmente poderão ser submetidos a um controle de legitimidade no âmbito da jurisdição ordinária.
Ressalte-se que não se vislumbram razões de índole lógica ou jurídica contra a aferição de legitimidade das leis formais no controle abstrato de normas, até porque abstrato - isto é, não vinculado ao caso concreto - há de ser o processo e não o ato legislativo submetido ao controle de constitucionalidade".
A mudança na orientação da jurisprudência consolidada do STF a respeito da matéria se fez sentir, sobretudo, no que se refere às leis orçamentárias (MC na ADIn nº 4.048/DF, relatada pelo Ministro Gilmar Mendes) e repercutiu neste Tribunal de Justiça, conforme se extrai dos seguintes precedentes:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL DE EFEITO CONCRETO - POSSIBILIDADE DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE - POSICIONAMENTO ADOTADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALDIADE Nº. 4048/DF - PRELIMINAR REJEITADA - MUNICÍPIO DE PARACATU - LEI QUE DECLARA COMO URBANA ÁREA DE IMÓVEL RURAL - MATÉRIA DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO MUNICÍPIO - INTERESSE LOCAL - ARTIGO 171, INCISO I, ALÍNEAS A E B, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO - MATÉRIA QUE NÃO SE INCLUI NAS MATÉRIAS PRIVATIVAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO - ARTIGO 66, INICSO III, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO - VÍCIO DE INICIATIVA - NÃO CARACTERIZAÇÃO - ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DE DISPOSITIVOS DE LEI MUNICIPAL E DE LEI FEDERAL - IMPOSSIBILIDADE DE DISCUSSÃO EM SEDE DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - SITUAÇÃO EM QUE NÃO HÁ INVASÃO DE COMPETÊNCIA - IMPROCEDÊNCIA.
- A Constituição do Estado de Minas Gerais, no artigo 171, inciso I, alíneas a e b, seguindo a Constituição Federal (art. 30 I e VIII), assegura ao Município autonomia legislativa para tratar de assuntos de interesse local, dentre eles a instituição do plano diretor e o planejamento do uso do solo. A transformação da área de um imóvel rural em área urbana diz respeito ao ordenamento territorial, que está dentro do plano diretor, e também ao planejamento do uso do solo, de forma que a matéria tratada na lei municipal impugnada não envolve Direito Agrário, como alegado na ação, e está abrangida pela competência legislativa do Município.
- As matérias de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo Estadual, aplicável, em razão do princípio da simetria, ao Chefe do Poder Executivo Municipal, são aquelas elencadas no artigo 66, inciso III, da Constituição Estadual, nas quais não se enquadra a matéria abrangida pela lei 3.269/16 do Município de Paracatu, que trata do zoneamento e do planejamento do uso do solo.
- A alegação de que a lei municipal, ao transformar a área rural em área urbana, violou a legislação federal infraconstitucional, por esta exigir prévia aprovação do INCRA, e também dispositivos da legislação municipal, não é passível de discussão na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, primeiro, porque o parâmetro, neste tipo de ação, é a Constituição do Estado (CF, art. 125, § 2o), e segundo, porque não se trata de situação de invasão do campo de competência legislativa, ou seja, não se trata de situação em que a lei municipal trata de matéria para a qual a competência legislativa é da União, e não do Município. (TJMG - Ação Direta Inconst 1.0000.17.085493-9/000, Relator (a): Des.(a) Moreira Diniz, ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 25/07/2018, publicação da sumula em 09/08/2018)
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTICIONALIDADE - PRELIMINAR - INÉPCIA DA INICIAL - REJEIÇÃO - LEI MUNICIPAL Nº 1.017/08 - ADOÇÃO DO REGIME CELETISTA - POSSIBILIDADE - INSTITUIÇÃO DE BENEFÍCIO FUNCIONAL NÃO PREVISTO NA CLT - VIABILIDADE - PROGRESSÃO HORIZONTAL - EFEITO REPICÃO - NÃO CONFIGURAÇÃO - IMPROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO.
- Não há se falar em inépcia da inicial por inadequação da via eleita se a lei questionada por meio desta Ação Direita de Inconstitucionalidade goza das características de generalidade e abstração. Ademais, ainda que se tratasse de lei de efeitos concretos, é de se ressaltar que a jurisprudência da Excelsa Corte evoluiu para admitir o controle abstrato de ato normativo de efeito concreto desde que materializado na forma de lei.
- Hodiernamente, predomina a orientação de que a determinação de adoção de regime jurídico único tem por escopo vedar a existência de regimes distintos para reger a relação entre a Administração Pública e seus servidores, havendo, contudo, discricionariedade quanto a escolha do regime aplicável, podendo se optar tanto pelo regime estatutário quanto pelo celetista.
- A adoção do regime celetista não impede o Município de instituir benefícios funcionais não contemplados na CLT, eis que compete àquele legislar sobre matéria de interesse local, não havendo se falar em usurpação da competência da União para legislar sobre direito do trabalho em caso que tal.
- Não prospera a alegação de inconstitucionalidade do art. 10 da Lei nº 1.017/08 do Município de Córrego do Bom Jesus - que instituiu a progressão horizontal aos servidores municipais - por ofensa ao art. 24, § 4º da Constituição Estadual, eis que tal benefício tem pressuposto fático-jurídico diverso do adicional por tempo de serviço, inexistindo na hipótese o famigerado "efeito repicão". (TJMG - Ação Direta Inconst 1.0000.14.029692-2/000, Relator (a): Des.(a) Belizário de Lacerda, ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 22/03/2016, publicação da sumula em 26/08/2016)
Nesse contexto, atento à jurisprudência que se formou no Supremo Tribunal Federal, a partir do julgamento da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 4048/DF, e, bem assim, neste Tribunal de Justiça, acompanho a divergência para rejeitar a preliminar de inadequação da via eleita, "data venia" dos posicionamentos em contrário.
PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA
Pedindo respeitosa vênia à em. Des.ª Relatora, acompanho a divergência inaugurada pelo também eminente Des. Belizário de Lacerda.
Permissa venia, no caso específico dos autos, embora a declaração de inconstitucionalidade seja sobre ato normativo de efeitos concretos, tem como causa o reconhecimento da inconstitucionalidade de forma abstrata em relação ao texto constitucional, o que permite o controle concentrado e abstrato de constitucionalidade.
Acerca do tema, já se manifestou o Supremo Tribunal Federal:
EMENTA: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 405, DE 18.12.2007. ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. LIMITES CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS. I. MEDIDA PROVISÓRIA E SUA CONVERSÃO EM LEI. Conversão da medida provisória na Lei nº 11.658/2008, sem alteração substancial. Aditamento ao pedido inicial. Inexistência de obstáculo processual ao prosseguimento do com julgamento. A lei de conversão não convalida os vícios existentes na medida provisória. Precedentes. II. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS ORÇAMENTÁRIAS. REVISÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade. (...) IV. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. Suspensão da vigência da Lei nº 11.658/2008, desde a sua publicação, ocorrida em 22 de abril de 2008. (ADI 4048 MC, Relator (a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 14/05/2008, DJe-157 DIVULG 21-08-2008 PUBLIC 22-08-2008 EMENT VOL-02329-01 PP-00055 RTJ VOL-00206-01 PP-00232). Grifou-se.
Assim sendo, acompanho a divergência inaugurada pelo também eminente Des. Belizário de Lacerda, que rejeita a preliminar de ausência de interesse processual.
Peço vênia à e. relatora, Des. Márcia Milanez, manifestar seu entendimento divergente, porque cabível o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade em face de lei municipal que altera regime jurídico de fundação pública, quando o questionamento é promovido de forma abstrata. Isso na esteira de precedentes do Supremo Tribunal Federal e do Órgão Especial deste Tribunal de Justiça.
Com efeito, o que se pretende nesta ação direta é verificar se as leis municipais questionadas ferem as normas da Constituição Estadual sobre fundação pública ou sobre entidades de direito privado, detentoras de patrimônio público ou sob o controle direto ou indireto do Município.
É que antes da Constituição Estadual de 1989, o art. 1º da Lei Municipal n.º 323/1977 previu que a Fundação Educacional de Machado, teria personalidade jurídica de direito público e o objetivo principal seria manter e desenvolver, em conformidade com a legislação pertinente, estabelecimento integrado de ensino e pesquisa de nível superior, destinado à formação acadêmica e profissional.
Todavia, embora tivesse recebido subvenções do poder público a partir da Constituição Estadual, como a transferência de receita tributária visando a manutenção das atividades de ensino superior, com o advento das Leis Municipais n.º 1.657/2004 e 1.983/2007, a Fundação passou a ter tratamento de pessoa jurídica de direito privado, desvinculando-se do Município, em afronta, aos arts. arts. 13, "caput", e § 1º, art. 14, § 1º, inc. IV, § 14º, inc. I, art. 20, inc. II, da CEMG.
Posto isso, peço vênia à e. relatora, Des. Maria Milanez, para rejeitar a preliminar de falta de interesse processual porque embora os normativos inquinados de inconstitucionais cuidem do regime próprio da Fundação Educacional de Machado, a controvérsia constitucional, em face dos paradigmas apontados, torna cabível o controle concentrado.
Rogando respeitosa vênia, também rejeito a preliminar, acompanhando a divergência, por entender cabível o controle concentrado.
PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR
A Fundação Educacional de Machado - FEM levantou preliminar de não conhecimento desta ADI, sob o argumento central de ausência de interesse de agir do prefeito municipal para questionar a inconstitucionalidade de uma legislação que ele próprio não vetou durante o devido processo legislativo, sancionando e promulgando as leis ora impugnadas. Além disto, alega que o próprio Município firmou e honrou vários aditivos contratuais até junho de 2010 baseados na legislação que agora questiona.
Neste ponto, entendo que a preliminar suscitada pela FEM deve ser rejeitada. A existência e a vigência da norma municipal que afronta dispositivo da Constituição Estadual bastam ao delineamento do interesse de agir do Prefeito Municipal para postular sua impugnação, mesmo porque este possui a legitimidade para tal questionamento, nos termos do art. 118, IV, de nossa Constituição do Estado de Minas Gerais, e sua atuação na propositura da ação direta de inconstitucionalidade não poderia ficar condicionada à atuação dos Chefes do Executivo Municipal durante o processo legislativo da lei municipal outrora sancionada e promulgada.
Aliás, mesmo que hipoteticamente se tratasse do mesmo Prefeito - que, durante o processo legislativo, não vetasse a lei e posteriormente ajuizasse ADI para impugná-la - tal circunstância não configuraria óbice à propositura da ação direta. Isto porque nada impede que o Chefe do Executivo local reavalie a constitucionalidade da norma sancionada a posteriori e passe a conceber que tal exame deva ser submetido ao Poder Judiciário.
Pela mesma razão, não afasta o interesse de agir a circunstância de o Prefeito Municipal entender que uma dada lei local é constitucional em alguma demanda judicial ou mesmo aplicá-la no âmbito da Administração Pública. Neste ínterim, vige o princípio da presunção de constitucionalidade das leis, até que sejam judicialmente declaradas inválidas pelas vias próprias. Não se opera qualquer "preclusão lógica" pelo fato de o Município aplicar uma lei vigente e depois questioná-la em juízo, pois tal faculdade decorreria até mesmo do art. 5º, XXXV, da Constituição Federal.
Portanto, vislumbrando o interesse de agir do Prefeito Municipal ao impugnar a constitucionalidade das Leis Municipais nºs 1.657/2004 e 1.983/2007, rejeito tal preliminar.
PRELIMINAR DE NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO
A Fundação Educacional de Machado suscitou ainda preliminar atinente à impossibilidade de controle de constitucionalidade de lei municipal em face da Constituição Federal e da legislação infraconstitucional, postulando assim o não conhecimento desta ação.
Neste tópico, melhor sorte também não lhe socorre. De fato, o controle de constitucionalidade da legislação municipal por meio de uma ação direta de inconstitucionalidade perante esta Corte somente se mostra viável pelo confronto da lei local impugnada em cotejo com normas da Constituição do Estado de Minas Gerais. Portanto, caso tal confronto se estabelecesse apenas diante da legislação federal (infraconstitucional) ou mesmo da Constituição Federal, existiria óbice à análise objeto desta ADI. Contudo, resta nítido que, além de outros dispositivos, a parte autora expressamente expôs que as Leis Municipais nºs 1.657/2004 e 1.983/2007 ofenderiam dispositivos da Constituição do Estado de Minas Gerais, quais sejam, os artigos 13, caput e § 1º, 14, § 1º, IV, e § 4º, I, 20, II, 21, § 1º, e 36, caput.
Assim, ainda que a alegada afronta a outros dispositivos normativos (legais infraconstitucionais e constitucionais federais) seja despicienda, não se pode olvidar que o Prefeito Municipal de Machado desincumbiu-se de seu ônus de invocar, como autor desta ação direta, a antinomia entre as leis municipais acima mencionadas e nossa Constituição Estadual, impondo tal exame de inconstitucionalidade por este Tribunal de Justiça.
PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE DA CÂMARA MUNICIPAL
Lado outro, também o Prefeito Municipal de Machado suscitou preliminar de ausência de legitimidade da manifestação da Câmara Municipal nestes autos, por ausência de deliberação colegiada do órgão legislativo, nos termos do art. 32, VII, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Machado.
Sem razão, contudo. A atuação de representação da Câmara Municipal junto aos poderes da União, dos Estados e do Distrito Federal - objeto da referida norma regimental do legislativo local - não se confunde com a defesa judicial de uma norma confeccionada pelo parlamento municipal.
No caso sub judice, a Câmara Municipal veio aos autos, por meio de seu corpo jurídico, para apresentar as informações e defesa da norma impugnada, assim agindo após sua notificação para tal mister, por determinação desta Corte, como impõe o art. 330 do RITJMG.
As peças processuais juntadas pela Câmara Municipal de Machado nestes autos não demandam deliberação colegiada dos vereadores locais ou de sua mesa para isto; aliás, nem faria sentido que assim fosse, inclusive sob pena de inviabilizar a defesa jurídica realizada pelo órgão nos prazos legalmente estabelecidos. Neste ponto, a Câmara Municipal ainda colacionou as disposições do regimento interno e da lei orgânica municipal, demonstrando sua legitimidade de atuação.
Assim, sem maiores delongas, rejeito a preliminar invocada pelo Prefeito Municipal, passando ao exame meritório desta ação direta de inconstitucionalidade.
Quanto ao mérito da presente ação direta de inconstitucionalidade, o Prefeito Municipal de Machado alega que as Leis Municipais nºs 1.657/2004 (que alterou a legislação municipal referente à Fundação Educacional de Machado) e 1.983/2007 (que extinguiu o vínculo jurídico entre a Municipalidade e a referida fundação) violariam diversas normas - notadamente princípios - da Constituição do Estado de Minas Gerais.
Em suma, o autor desta ADI sustenta que a mencionada fundação seria pública ao tempo da confecção das referidas leis ora impugnadas, integrando a Administração Pública Indireta de Machado, razão pela qual tais leis não poderiam tratá-la como uma fundação privada, inclusive quanto às formas de sua extinção e destinação de seu patrimônio, o qual teria sido formado historicamente por verbas, doações, repasses e subvenções oriundas do Poder Público.
O autor baseia-se ainda em um parecer confeccionado em 2005 pela assessora jurídica Maria Cristina Nery Jacobi, no qual esta pondera a natureza pública da FEM e que esta estaria cometendo uma série de irregularidades em função desta natureza, notadamente quanto à contratação de pessoal, regras tributárias, regime jurídico dos servidores, submissão a licitações e prestações de contas perante o Tribunal de Contas, dentre outras.
Assim, o Prefeito Municipal argúi que a FEM não poderia ser extinta sem lei específica, com a apropriação particular de seu patrimônio, sendo que as leis 1.657/2004 e 1.983/2007 violam os princípios da moralidade, impessoalidade e interesse público.
Lado outro, os argumentos centrais da inicial foram refutados pela Câmara Municipal e pela FEM, expondo que esta tem natureza privada e que nada haveria de irregular no repasse de verbas públicas à mesma, sendo que a presente ADI decorreria da discussão judicial entre as partes quanto à cessão de uso de um bem imóvel (apelação cível nº 1.0390.14.004148-9/002).
Conforme se percebe, a lide formada nesta ADI desemboca na discussão central sobre a natureza jurídica da Fundação Educacional de Machado, se seria uma fundação pública (como sustenta o Prefeito Municipal autor da ação) ou privada (como alegam a Câmara Municipal e o amicus curiae), pois tal conclusão funda a constitucionalidade ou inconstitucionalidade das leis municipais impugnadas.
Desde logo, consigno aqui o despautério, data maxima venia, de esta Corte ter que fixar por uma ADI qual a natureza jurídica de uma fundação específica, como se isto fosse incumbência do Judiciário (e não uma decorrência dos atos constitutivos das partes e/ou do Poder Público) e, pior ainda, como se isto pudesse ser objeto de uma ação direta de inconstitucionalidade, ou seja, um processo objetivo de controle abstrato e concentrado de validade de normas municipais perante a Constituição Estadual. Ou seja, um completo desvirtuamento dos fins de uma ADI, questão que infelizmente restou prejudicada com a rejeição da preliminar correlata, atinente à clara inadequação da via eleita.
Não obstante tal ponderação, vejamos os diplomas legais questionados:
LEI Nº 1657/2004 (ALTERA A LEGISLAÇÃO MUNICIPAL ATINENTE À FUNDAÇÃO EDUCACIONAL DE MACHADO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS):
Art. 1º - O patrimônio da Fundação Educacional de Machado é constituído pelos bens e direitos obtidos por meio de dotações, contribuições, subvenções, doações e aquisições diretas decorrentes das aplicações de suas próprias receitas.
Art. 2º - Os bens e direitos da Fundação terão a destinação e serão utilizados de acordo com as diretrizes fixadas nesta lei, ficando o Conselho Diretor encarregado de traçar as normas a serem observadas em caso de alienação, oneração e cessão de direitos a terceiros, sempre com o propósito de assegurar a consecução de seus objetivos e após ciência do Ministério Público.
Art. 3º - A Fundação, após ciência do Ministério Público, poderá ser extinta em caso de graves e comprovadas dificuldades patrimoniais e financeiras, que coloquem em risco a continuidade de suas atividades e comprometam a realização de seus objetivos.
Art. 4º - Mediante prévia exposição de motivos a ser apresentada aos Poderes Executivo, Legislativo e ao Ministério Público Estadual, o Conselho Diretor deliberará sobre a extinção da Fundação, determinando a destinação de seu patrimônio, com prioridade à sua incorporação a outra fundação, associação ou sociedade, pública ou particular, que se proponha a igual finalidade.
Art. 5º - Constituem receitas ordinárias da Fundação: I - as mensalidades e taxas escolares pagas pelos alunos regularmente matriculados nos cursos mantidos; II - a remuneração proveniente de serviços prestados; III - a renda patrimonial; IV - as receitas provenientes de campanhas ou participações societárias; V - os rendimentos decorrentes de títulos ou ações de sua propriedade; VI - os usufrutos que lhe forem conferidos; V - os fideicomissos em seu favor, seja como fiduciária ou fideicomissária.
Art. 6º - São receitas extraordinárias da Fundação: I - as subvenções do Poder Público; II - as demais doações feitas por pessoas e entidades de direito público ou privado; III - todos os valores eventualmente recebidos.
Art. 7º - São órgãos de administração e deliberação da Fundação: I - Conselho Diretor; II - Conselho Curador.
Art. 8º - O Conselho Diretor, órgão superior que regula e define a política da Fundação, sob a direção do Presidente, é constituído de 5 (cinco) membros efetivos e 5 (cinco) suplentes, nomeados pelo Prefeito Municipal, dentre pessoas de ilibada reputação.
Art. 9º - É de 6 (seis) anos o mandato dos membros do Conselho Diretor, permitida a recondução.
Art. 10 - Os membros do Conselho Diretor, no exercício de seus mandatos, somente poderão ser destituídos por justa causa devidamente comprovada, após procedimento administrativo em que seja respeitado o contraditório e o direito de ampla defesa, admitido o seu afastamento até decisão final, mediante o voto da maioria dos demais conselheiros.
§ 1º - Em caso de renúncia, o membro renunciante deverá conceder prévio aviso com prazo de 30 (trinta) dias, após o que o Conselho Diretor, pelo voto da maioria de seus demais membros, nomeará dentre os suplentes o seu sucessor.
§ 2º - Caso não ocorra a nomeação no prazo previsto no parágrafo anterior, o Presidente do Conselho Diretor escolherá um de seus membros para, em caráter de interinidade, desempenhar cumulativamente as funções do renunciante, até que se efetive a sua substituição.
Art. 11 - Os membros do Conselho Diretor, inclusive seu Presidente, não perceberão qualquer tipo de remuneração durante o exercício de suas funções.
Parágrafo único - Os membros do Conselho Diretor, efetivos e suplentes, serão empossados e entrarão no exercício de suas funções, mediante compromisso assinado em livro próprio.
Art. 12 - Incumbe ao Conselho Diretor aprovar o Estatuto e o Regimento Interno da Fundação, com observância das diretrizes fixadas nesta lei.
Art. 13 - Ocorrendo a hipótese prevista no art. 4º, o Conselho Diretor poderá delegar, mediante contrato de gestão a ser firmado com pessoas físicas ou jurídicas devidamente capacitadas, a administração patrimonial, financeira e de recursos humanos da Fundação, como condição prévia para a sua extinção, com a finalidade de evitar maiores prejuízos e, principalmente, para assegurar a continuidade de suas atividades neste Município.
§ 1º - O contrato de gestão será celebrado pelo prazo de até 24 (vinte e quatro) meses, admitida a prorrogação por outro igual período, ficando dispensado o processo licitatório ou seletivo, caso sejam contratadas entidade ou pessoas físicas de notória capacidade e comprovada experiência, no trato durante mais de 20 (vinte) anos com assuntos relacionados ao ensino superior.
§ 2º - O contrato de gestão deverá fixar os poderes e a forma de remuneração dos gestores, podendo, inclusive, estabelecer como contraprestação a transferência parcial ou total do patrimônio da Fundação para garantia ou liquidação de seus débitos fiscais, trabalhistas e previdenciários.
§ 3º - Todos os débitos da Fundação, sem exceção de qualquer espécie ou natureza, até a data de assinatura do contrato de gestão, ainda que venham a ser apurados posteriormente, serão de sua única, inteira e exclusiva responsabilidade patrimonial, nada podendo ser exigidos a tal respeito dos gestores, com exceção do gerenciamento e negociação de tais débitos, além de toda a assistência e apoio jurídico, cujas questões serão inseridas e detalhadas no contrato de gestão a ser firmado.
§ 4º - Os gestores responderão única e exclusivamente pelos débitos de qualquer natureza cujos fatos geradores venham a ocorrer após a assinatura do contrato de gestão, com exceção dos relacionados com as questões trabalhistas e previdenciárias que venham a ser suscitas, decorrentes de relações de emprego já existentes, as quais continuarão sendo de inteira responsabilidade patrimonial da Fundação, cabendo ao gestores o gerenciamento e negociação de tais débitos, além de toda a assistência e apoio jurídico, cujas questões serão inseridas e detalhadas no contrato de gestão a ser firmado.
Art. 14 - O Conselho de Curadores, com atribuições de fiscalização econômico-financeira da Fundação, compõe-se de 3 (três) membros efetivos e 3 (três) suplentes, designados pelo Prefeito Municipal, mediante prévia aprovação da Câmara de Vereadores.
§ 1º - O Conselho de Curadores, com mandato de 4 (quatro) anos, permitida a recondução, deverá ser composto por profissionais das áreas contábil, econômica, financeira, comercial ou administrativa, de ilibada reputação e notável saber.
§ 2º - Não poderão ser membros do Conselho de Curadores os professores ou servidores dos quadros de pessoal da Fundação, ou pessoas que mantenham relação de emprego com os membros do Conselho Diretor ou com os gestores que venham a ser contratados nos termos do Art. anterior.
Art. 15 - Excetuadas as situações especiais dos membros de seus Conselhos, o regime jurídico do pessoal da Fundação é o da legislação trabalhista, previsto na Consolidação das Leis do Trabalho e legislação complementar.
Art. 16 - Os integrantes do conselho diretor e do conselho de curadores, bem como os gestores que venham a ser contratados, respondem, pelos atos regulares de administração da Fundação, inclusive, pelos prejuízos causados por atos dolosos devidamente comprovados.
Art. 17 - Ficam revogados os arts. 3º a 9º da Lei Municipal nº 253, o art. 2º da Lei Municipal nº 285, de 28 de dezembro de 1976, assim como todas as disposições em contrário.
Art. 18 - Revogadas as disposições em contrário, esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Prefeitura Municipal de Machado, 28 de maio de 2004.
José Miguel de Oliveira - Prefeito Municipal -
Maria José Gonçalves - Secretária Municipal de Educação, Cultura e Lazer.
LEI Nº 1983/2007 (EXTINGUE O VÍNCULO JURÍDICO ENTRE O MUNICÍPIO DE MACHADO E A FUNDAÇÃO EDUCACIONAL DE MACHADO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS):
O Povo do Município de Machado, Estado de Minas Gerais, por seus representantes legais, aprovou e eu, na qualidade de Prefeito Municipal, sanciono a seguinte lei:
Art. 1º. - A Fundação Educacional de Machado reger-se-á pelo regime jurídico de Direito Privado e reportar-se-á, em todas as suas ações, ao Ministério Público de Minas Gerais, com a obrigação de prestar-lhe contas anualmente.
Art. 2º. - Fica extinto qualquer vínculo jurídico entre o Município de Machado e a Fundação Educacional de Machado, porventura ainda existentes.
Parágrafo Único - A extinção operar-se-á de pleno direito após o cumprimento das formalidades previstas nessa lei, no prazo máximo de 90 (noventa) dias.
Art. 3º - Cabe à Fundação Educacional de Machado efetuar as necessárias modificações estatutárias, por deliberação de seus conselheiros, e submetê-las à aprovação do Ministério Público Estadual, que recepcionará o regime jurídico de direito privado.
§ 1º - No mesmo prazo de que trata o parágrafo único do art. 2º, o Conselho deverá apresentar á Câmara Municipal, a prestação de contas do período referente á sua gestão, até a data da publicação desta lei.
§ 2º - As modificações de que trata o caput deste artigo, será dada ampla publicidade, inclusive com a publicação pela imprensa local.
Art. 4º. - O Município de Machado não responde, nem mesmo subsidiariamente, pelo passivo da Fundação Educacional de Machado, incluindo suas dívidas trabalhistas, fiscais, previdenciárias e com terceiros de qualquer natureza.
§ 1º - Será de responsabilidade da Fundação Educacional de Machado - FEM, o pagamento dos débitos dos Precatórios, oriundos da FEM , já emitidos ou que vierem a ser emitidos contra o Município de Machado.
§ 2º - Será também de responsabilidade da Fundação Educacional de Machado o pagamento dos débitos constantes de sentenças judiciais, oriundos da FEM , já prolatadas ou que vieram a ser prolatadas contra o Município de Machado.
Art. 5º - Fica mantida a cessão de uso pelo prazo de trinta anos do imóvel da Praça Olegário Maciel, 25, que abriga o Centro Administrativo Municipal, podendo ser prorrogado por igual período.
Art. 6º - Fica vedada a transferência dos cursos atualmente ministrados pela Fundação Educacional de Machado, para outras instituições de ensino, como também os cursos que vierem a ser criados.
Art. 7º - Fica vedada a transferência a terceiros, pelo prazo de 30 anos, dos bens imóveis pertencentes à Fundação Educacional de Machado - FEM.
Art. 8º. Essa lei entra em vigor na data de sua publicação.
Prefeitura Municipal de Machado, 20 de agosto de 2007
Carlos Alberto Pereira Dias Prefeito Municipal.
Agora observemos as normas da Constituição do Estado de Minas Gerais cuja ofensa se suscita nesta ADI pelo Prefeito Municipal de Machado:
Art. 13, caput. A atividade de administração pública dos Poderes do Estado e a de entidade descentralizada se sujeitarão aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e razoabilidade.
Art. 13 § 1º. A moralidade e a razoabilidade dos atos do Poder Público serão apuradas, para efeito de controle e invalidação, em face dos dados objetivos de cada caso.
Art. 14, § 1º. Administração pública indireta é a que compete: (...) IV - à fundação pública; (...).
Art. 14, § 4º. Depende de lei específica: I - a instituição e a extinção de autarquia, fundação pública e órgão autônomo; (...).
Art. 20. A atividade administrativa permanente é exercida: (...) II - nas autarquias e fundações públicas, por servidor público ocupante de cargo público em caráter efetivo ou em comissão, por empregado público detentor de emprego público ou designado para função de confiança ou por detentor de função pública, na forma do regime jurídico previsto em lei; (...).
Art. 21, § 1º. A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.
Art. 36, caput. Aos servidores titulares de cargos de provimento efetivo do Estado, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime próprio de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do Estado, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.
Desde logo, saliente-se que a análise desta Corte, neste momento, limita-se ao cotejo de tais normas acima transcritas, para averiguação eventual incompatibilidade entre elas. Neste ínterim, descabe aqui a averiguação de eventuais ilegalidades na condução administrativa (contratação de pessoal, regime jurídico dos funcionários, prestação de contas etc) ou quaisquer descumprimentos da lei pela Fundação Educacional de Machado, sendo igualmente incabível a análise da observância, pela FEM, de disposições do Código Civil (ou quaisquer legislações infraconstitucionais) - o que deve ser suscitado pelas vias próprias (as quais inclusive já foram manejadas, consoante noticiado nestes autos) - ou mesmo da Constituição Federal (pois esta ADI limita-se ao exame das normas constitucionais estaduais).
Feita tal ressalva, não observo a inconstitucionalidade aventada pelo autor desta ADI. Primeiramente, o Prefeito Municipal não realizou o cotejo analítico específico e pormenorizado entre as normas impugnadas e as normas constitucionais, de modo a demonstrar de forma objetiva o vício por ele suscitado. Limitou-se a mencionar, esparsamente, apenas alguns dos artigos dos dois diplomas legais municipais, questionando-os, para postular a inconstitucionalidade das leis como um todo.
De qualquer forma, não percebo que as Leis nºs 1.65...
Disponível em: https://tj-mg.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/742333875/acao-direta-inconst-10000180818742000-mg/inteiro-teor-742334033

References: in casu
 artigo 14
 ARTIGO 171
 ARTIGO 66
 artigo 171
 artigo 66