Source: http://massimoghirelli.net/politica.migrazioni.gruppi.2016.htm
Timestamp: 2020-01-28 08:26:02+00:00

Document:
politica.migrazioni.gruppo1.2016.htm
I volti dell'immigrazione
Operai immigrati
Centro di identificazione
Corso di Laurea magistrale in Storia e società 2016/2017
Laboratorio: temi e gruppi di lavoro
Il Corso prevede un Laboratorio di analisi (16 ore) sulle dicotomie proposte a lezione: uguaglianza/differenza, integrazione
culturale/scontro di civiltà, rifugiati politici/migranti economici, inclusione/esclusione. Gli studenti, organizzati in diversi Gruppi
di lavoro, analizzeranno - anche con l'aiuto di rassegne stampa, video e siti web - i temi della società multiculturale, dell'identità
migrante, dei pregiudizi che ne deformano l'immagine presso l'opinione pubblica: concorrendo a determinare l'atteggiamento
xenofobo o populista dei referenti politici, sia italiani che europei.
Gruppo 1: Analisi della legislazione italiana
Gruppo 2: Analisi dell'identità migrante
Gruppo 3: Analisi della società multiculturale
Gruppo 4: Analisi dell'immagine del migrante
Gruppo 5: Analisi della politica italiana
Gruppo 6: Analisi della politica europea
Gruppo 7: Analisi dei nuovi sviluppi
Laura Castellani laura.castellani1991@hotmail.it
Eleonora Barbarito eleonorabarbarito@yahoo.it
Jacopo Valeri jvaleri57@gmail.com
(Cfr. Le principali leggi sull'immigrazione e la Legge Turco-Napolitano)
Il Gruppo si è diviso il materiale per analizzarlo, e ha suddiviso il lavoro secondo questo indice:
1) I primi provvedimenti in materia di immigrazione
Per quanto concerne l’analisi delle prime misure adottate in Italia in materia d’immigrazione, è necessaria una breve premessa.
A partire dal periodo immediatamente successivo alla sua unificazione, l’Italia si è configurata fin da subito come un grande Paese di emigrazione.
Dalla seconda metà dell’800, infatti, è stato registrato un costante abbandono della penisola da parte di un elevato numero di italiani, diretti verso Paesi
in grado di offrire possibilità quantitativamente e qualitativamente migliori. Un fenomeno, questo, caratterizzato da un andamento a volte discontinuo,
ma che ha conosciuto un incremento rilevante in due fasi particolari della storia recente: nel primo ‘900 e nel secondo dopoguerra.
Nel suo primo secolo di vita, dunque, l’Italia è un Paese povero. E se tale condizione ha determinato un elevato numero di partenze, senza dubbio non ha
fatto del Bel Paese una meta auspicata da individui provenienti da altre zone del mondo.
È a partire dalla metà degli anni ’70 che si registra un’inversione di tale trend. L’Italia si trasforma da “Paese di emigrati” a “Paese di immigrati”: il numero
di italiani che lasciano la penisola è inferiore al numero di stranieri che vi si stabiliscono. Tuttavia, il fenomeno migratorio è in questi anni un fenomeno di
portata ridotta, si trova in uno stadio embrionale che impedisce all’opinione pubblica italiana, e ancora prima ai governi dell’epoca, di porre il giusto grado
di attenzione a tale questione. Da questo punto di vista, un primo segnale di cambiamento risale al 1977.
Nel 1974, in seguito a un procedimento penale a carico di una cittadina finlandese di nome Touminen Tea Helina (una cittadina all’epoca extracomunitaria,
dal momento che la Finlandia entrerà a far parte dell’UE solo nel 1995), il pretore di Asti ha fatto ricorso alla Corte Costituzionale, sollevando eccezioni circa
la legittimità costituzionale dell’art. 142 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza. Con la sentenza n. 46/1977, la Consulta, oltre ad aver dichiarato
infondata la questione della legittimità del suddetto articolo, si è pronunciata in questi termini:
<<La Corte ritiene, tuttavia, di dover affermare che la materia in esame, per la delicatezza degli interessi che coinvolge, merita un riordinamento da parte del legislatore, che
tenga conto della esigenza di consacrare in compiute ed organiche norme le modalità e le garanzie di esercizio delle fondamentali libertà umane collegate con l'ingresso ed
il soggiorno degli stranieri in Italia>>
Tuttavia, tale esortazione, peraltro proveniente da un’istituzione così autorevole e prestigiosa, è rimasta inascoltata. Bisognerà aspettare quasi dieci anni per l’approvazione della prima normativa in materia d’immigrazione. Una normativa, questa, che comunque non ha rispettato quelle caratteristiche di compiutezza
e organicità auspicate dalla Corte Costituzionale.
1) La legge 30 dicembre 1986, n. 943
Con la L. n. 158/1981, il parlamento italiano ha ratificato, a distanza di quasi sei anni, la convenzione n. 143/1975, varata dall’OIL e inerente la tutela degli
immigrati e la repressione dei traffici irregolari. In particolare, l’art. 3 della legge di ratifica ha delegato il governo a emanare, entro un anno dall’entrata in
vigore della suddetta legge, disposizioni che garantissero il rispetto degli obblighi e dei principii contenuti nella stessa convenzione. Come spesso è accaduto
e accade tuttora nella politica italiana, il suddetto termine temporale non è stato rispettato, e soltanto cinque anni dopo, con la L. n. 943/1986, si ha la prima
normativa inerente la disciplina dell’immigrazione.
Tale misura, recante “Norme in materia di collocamento e di trattamento dei lavoratori extracomunitari immigrati e contro le immigrazioni clandestine”,
ha trattato principalmente l’aspetto lavorativo e occupazionale, disponendo:
• Una pianificazione dell’occupazione di lavoratori stranieri a livello locale attraverso il coinvolgimento delle Commissioni regionali per l’impiego.
L’obiettivo era di fare in modo che la domanda e l’offerta di lavoro fossero bilanciate, e che non si creasse una sperequazione tra di esse.
• La parità di trattamento tra cittadini italiani e individui stranieri per quanto concerne l’aspetto lavorativo e la garanzia di accesso ai servizi.
• Il divieto di privare il lavoratore straniero disoccupato del permesso di soggiorno (è necessario ricordare che il rilascio del permesso di soggiorno non era
ancora vincolato alla stipula di un contratto di lavoro da parte dello straniero: una modifica in tal senso si avrà con la legge Bossi-Fini nel 2002).
• Il diritto al ricongiungimento familiare per lo straniero che risiede regolarmente nel territorio dello Stato.
• Sanzioni penali per chi assume alle proprie dipendenze o sfrutta stranieri che risiedono irregolarmente nel territorio dello Stato.
• Misure di previsione circa la tutela, gli alloggi, la formazione professionale e i programmi culturali nei confronti dello straniero.
Nonostante questa iniziativa sia stata senza dubbio apprezzata, dal momento che ha testimoniato, seppure con qualche anno di ritardo, un incremento
dell’attenzione riservata a un fenomeno che interessava l’Italia ormai da circa un decennio e che era destinato a crescere, è da sottolineare il fatto che le
disposizioni descritte all’ultimo punto dell’elenco non hanno mai trovato una concreta applicazione. E il motivo è molto semplice. Al fine di evitare ulteriori
ritardi nell’approvazione della legge, e quindi con l’intenzione di frenare le spinte che ad essa si opponevano, il testo non ha specificato quali stanziamenti
fossero necessari per avviare le citate disposizioni. A tal proposito, non è superfluo sottolineare che se l’inserimento nel mondo del lavoro è una condizione
necessaria non solo al sostentamento materiale e alla tutela della dignità personale dello straniero, ma anche ai fini di una corretta ed efficiente integrazione,
è altresì fondamentale che tale integrazione avvenga anche a livello culturale e sociale, attraverso ulteriori elementi che accompagnino l’aspetto occupazionale.
Va inoltre ricordata la prima grande sanatoria a beneficio degli immigrati della storia repubblicana. Sebbene nel 1982 il Ministero dell’interno avesse già
attuato un provvedimento simile nei confronti delle lavoratrici domestiche, la legge in questione ha disposto la regolarizzazione di un numero assai più vasto
di stranieri presenti in Italia, che ha portato all’emersione di circa 120.000 lavoratori irregolari nell’arco di due anni.
In conclusione, l’iniziativa legislativa finora esaminata è senza dubbio lodevole ma, come detto, lacunosa, dal momento che non contiene alcuna misura,
né immediata né previsionale, finalizzata a disciplinare l’ingresso e il soggiorno dello straniero nel territorio dello Stato.
2) La legge Martelli
Il mancato intervento, da parte della L. n. 943/1986, in merito alla disciplina dell’ingresso e del soggiorno degli stranieri nel territorio dello Stato, nonché
i mutamenti subiti dal mercato del lavoro negli anni immediatamente successivi all’approvazione di tale legge, che hanno rivelato un numero crescente di
stranieri occupati nell’esercizio di attività sempre meno diffuse tra i cittadini italiani – lavori umili, pesanti e mal retribuiti - , si avvertì la necessità di integrare
la normativa vigente con un nuovo provvedimento.
È alla L. 28 febbraio 1990, n. 39, nota come Legge Martelli dal nome dell’allora Vice Presidente del Consiglio dei ministri Claudio Martelli, principale
promotore di tale provvedimento, che va riconosciuto il merito di aver introdotto rilevanti novità. Tale legge, che convertiva il D. L. 20 dicembre 1989, n. 416, rappresenta un passo avanti di notevoli proporzioni e, sebbene frammentaria e incompiuta sotto certi punti di vista, può essere considerata il preludio alla
legge Turco-Napolitano del 1998.
Di seguito sono illustrate in sintesi le novità introdotte dalla legge:
• Estensione della riserva geografica prevista dalla Convenzione di Ginevra del 1951.
[La riserva geografica posta dall’Italia al momento della ratifica di tale convenzione (1954) prevedeva che il diritto all’asilo politico fosse riconosciuto
esclusivamente a individui provenienti da Paesi europei. La legge Martelli ha dunque usufruito della facoltà, prevista dalla convenzione stessa, di ampliare
tale riserva riconoscendo il suddetto diritto ai richiedenti asilo provenienti da qualunque parte del mondo.]
• Introduzione di chiare procedure per il riconoscimento del diritto all’asilo politico nonché predisposizione di un contributo economico, da parte del
Ministero dell’interno e della durata di 45 giorni, per i richiedenti asilo privi di mezzi di sussistenza.
[Si ritenne che il periodo di tempo citato fosse bastante per espletare la suddetta procedura di riconoscimento. Tuttavia, tale periodo si è rivelato
in molti casi insufficiente.]
• Disposizioni in merito al rilascio dei permessi di soggiorno, alla varie tipologie e alle condizioni di rinnovo e di revoca.
[In particolare, la legge prevedeva che lo straniero, al fine di ottenere il primo rinnovo del permesso di soggiorno, dimostrasse di possedere un reddito
minimo pari all’assegno di previdenza sociale. Inoltre, il rinnovo poteva essere concesso per un periodo pari al doppio della durata stabilita al momento
del rilascio iniziale, ma solo a partire dal secondo rinnovo. Tale aspetto sarà esteso dalla legge Turco-Napolitano anche al primo rinnovo e modificato
dalla Bossi-Fini]
• Definizione annuale, tramite decreto interministeriale, della “programmazione dei flussi di ingresso in Italia per ragioni di lavoro degli stranieri
extracomunitari e del loro inserimento socio-culturale”.
[Tali flussi di ingresso, oggi denominati “quote massime di stranieri”, erano principalmente definiti in base alle esigenze economiche del Paese
e alle disponibilità finanziarie relative all’accoglienza degli stranieri]
• Pianificazione dei ricorsi al TAR in caso di rifiuto o revoca del permesso di soggiorno o di diniego del riconoscimento dello status di rifugiato.
[I termini per tali ricorsi sono dimezzati rispetto ai termini ordinari]
• Disposizioni relative al controllo delle frontiere e all’adozione di provvedimenti di respingimento e espulsione.
[In particolare, la legge ha previsto che il provvedimento di espulsione potesse essere adottato dall’autorità giudiziaria, dal Ministro dell’interno
o dal Prefetto. Fondamentale è l’introduzione del divieto di respingere o espellere uno straniero verso uno Stato in cui la sua incolumità sia messa
a rischio o in cui possa essere oggetto di discriminazione per diversi motivi. In questo modo, la legge ha attuato l’articolo 33 della Convezione di Ginevra]
• Introduzione di sanzioni penali e amministrative per chiunque favorisca in ogni modo l’immigrazione clandestina.
[Nello specifico, è stato introdotto l’obbligo, per ogni mezzo che trasporti individui stranieri verso l’Italia, di assicurarsi che gli individui in questione
siano in possesso dei requisiti necessari all’ingresso nel Paese]
• Disposizione di finanziamenti indirizzati ai centri di accoglienza attraverso la creazione di un fondo statale.
[Tali finanziamenti erano suddivisi tra le varie regioni sulla base di precise norme]
• Equiparazione dei titoli di studio
[Tale aspetto è fondamentale, in quanto rappresenta un riconoscimento e un’apertura nei confronti degli extracomunitari dotati di competenze
e requisiti utili allo svolgimento di attività diverse e maggiormente qualificate rispetto a quelle principalmente diffuse nella comunità straniera]
Come quattro anni prima, anche in questo caso è stato avviato uno specifico procedimento di regolarizzazione dei lavoratori extracomunitari. Si tratta quindi
di un nuovo “condono generale”, caratterizzato questa volta da un termine temporale ante quem. A tutti gli stranieri che avessero dimostrato di aver effettuato l’ingresso in Italia prima del 31 dicembre 1989 venne rilasciato un permesso di soggiorno in base alle diverse necessità (per lavoro subordinato, per lavoro
autonomo, per motivi di famiglia o di studio). In questo modo, si ottenne l’emersione di cica 220.000 lavoratori extracomunitari.
In definitiva, integrando e rafforzando la normativa vigente, la legge Martelli ha avviato quel graduale percorso che porterà alla stesura di un provvedimento certamente più organico ed esaustivo, in grado di concepire l’immigrazione come un fenomeno strutturale: la legge Turco-Napolitano del 1998.
2) La legge Turco-Napolitano
Durante gli anni '90, il rapido evolversi del fenomeno dell'immigrazione in Italia - di conseguenza ai mutamenti degli assetti internazionali - aveva palesato tutta l'inadeguatezza e inefficienza della legge Martelli, inducendo il Parlamento italiano all'elaborazione di una normativa più esaustiva della precedente.
La nuova legge - che sarebbe confluita nel Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulle condizioni dello straniero,
poi modificato dalla legge Bossi-Fini, nel 2002 - fu il frutto del lavoro di gruppi coordinati da Livia Turco - all'epoca ministro della Solidarietà sociale - e
Giorgio Napolitano - ministro dell'interno.
Approvata nel 1998 dopo un dibattito che si protrasse per quasi un anno, questa norma tagliava fuori la questione della cittadinanza, che i proponenti ritenevano dovesse essere concessa dopo cinque anni di residenza in Italia per lo straniero nato all'estero. In ogni caso, sebbene tralasci questo punto, la Turco-Napolitano introduce nuovi importanti elementi innovativi nella normativa. In primo luogo, pone le basi per una politica attiva degli ingressi, con la determinazione delle
modalità con cui individuare la quota di ingresso degli immigrati; introduce la figura dello sponsor - persona, ente locale, associazione che garantisce casa o
reddito allo straniero; definisce la durata di permanenza legale in Italia come requisito per richiedere la carta di soggiorno a tempo indeterminato.
In questo intervento legislativo, sembra chiara la volontà di controllare il fenomeno attraverso la politica dei flussi - quantificata annualmente dal governo
mediante un decreto -, ma vengono introdotte anche altre misure. Per quanto riguarda il controllo esterno, viene istituito il respingimento, non attuabile nei
casi previsti dalla legge per il riconoscimento dello status di rifugiato. Inoltre, per quanto riguarda i controlli interni vengono introdotte tre procedure:
1) Espulsione con provvedimento dell'autorità giudiziaria, come misura di sicurezza, nel caso in cui lo straniero venisse condannato per un reato che preveda
arresto obbligatorio o facoltativo in flagranza oppure come sanzione sostitutiva del carcere quando la pena non fosse superiore ai due anni di detenzione.
2) Accompagnamento dello straniero alla frontiera non solo nel caso in cui era previsto dalla legge Martelli - a seguito cioè dell'inosservanza dell'intimazione
a lasciare il paese dopo quindici giorni - ma anche per coloro che appartengano alla categoria di "persone pericolose" previste dalle norme sulle misure di
3) La possibilità di trattenere in un centro di permanenza temporanea - istituiti da questa normativa - lo straniero da identificare per un massimo di 30 giorni
(20 più 10 di proroga).
L'introduzione dei centri di permanenza risultò per molti aspetti critica, sollevando anche perplessità in seno allo stesso orientamento politico di centro-sinistra.
Dalla definizione di Vendola - "piccole Guantanamo all'italiana"-, fino all'appello del '99 de "Il Manifesto" che ne proponeva la chiusura: i Cpt venivano visti dall'opinione pubblica come dei lager destinati agli immigrati. Ma al di là delle polemiche di ordine etico, gli stessi centri di permanenza risultarono ad ampio
spettro del tutto inefficienti. Se infatti già nel '98 vennero creati alcuni centri, che accolsero oltre 5.000 immigrati irregolari - dei quali il 57% venne rimpatriato -
nei tre anni successivi non ci furono passi in avanti in questa procedura, anzi: il numero dei rimpatriati calò progressivamente. Il motivo principale va individuato nell'impossibilità di trattenere lo straniero per un tempo superiore ai trenta giorni nei centri di permanenza: per identificare una persona straniera priva di
documenti per predisporne l'espatrio, sono necessari dai due ai sei mesi. Capitava così che lo straniero, al termine dei trenta giorni, venisse semplicemente
dimesso dal centro senza identificazione ma senza nemmeno permesso di soggiorno. Una situazione piuttosto paradossale per lo straniero, invisibile agli occhi
dello Stato italiano in quanto sprovvisto di documenti, tuttavia rilasciato in libertà nel Paese, almeno fino al prossimo fermo delle forze dell'ordine.
Più facile il rimpatrio degli stranieri cittadini di Paesi con cui l'allora governo Prodi stipulò accordi di riammissione come l'Albania, Croazia, Bulgaria, Georgia, Macedonia, Tunisia, Romania e Ungheria.
Se da una parte scese il numero dei rimpatriati identificati nei centri, dall'altra anche il numero di carte di soggiorno rilasciate fu molto basso. A differenza delle modifiche intodotte dalla Bossi-Fini, la legge del '98 prevedeva cinque anni di permanenza regolare in Italia prima di richiedere al questore il rilascio della
carta di soggiorno - dalla durata indeterminata - per sé, per il coniuge e per i figli minori conviventi. Il permesso di soggiorno, invece, poteva essere rinnovato
per una durata non superiore al doppio di quella stabilita con il rilascio iniziale. Anche in questo frangente, la Bossi-Fini si rivela maggiormente vessatoria
rispetto alla normativa precedente, dato che quest'ultima non prevedeva che la perdita del lavoro costituisse motivo di privazione del permesso di soggiorno - differentemente da quanto preveda la legge del 2002.
Con la Turco-Napolitano, un passo in avanti fu fatto per quanto riguarda l'espulsione dei rintracciati (coloro fermati sul territorio italiano dalle forze dell'ordine
in condizione di immigrato irregolare). Con la legge Martelli, la quota degli espulsi non si allontanava dal 10-15%, mentre il numero dei rintracciati - a partire
dall' '84 fino alla seconda metà degli anni '90 - era arrivato a 60mila, partendo dai 13mila iniziali. Dopo l'approvazione della Turco-Napolitano, questa quota
aumentò ulteriormente raggiungendo le 90mila unità nel 2001. Per più di 58 mila stranieri irregolari, nel 2001, si continuò a usare il sistema di intimazione di
espulsione che si rivelò ancora del tutto inefficace, dato che solo il 4% lasciò effettivamente il paese. Più corposo, invece, il numero di immigrati irregolari
espulsi attraverso l'accompagnamento alla frontiera. Da 12mila nel 1999, infatti, si stima che nel 2001 furono 21mila le persone a lasciare il nostro Paese in
questo modo. Fu proprio a causa dell'espulsione coatta che, dopo l'approvazione della legge, il numero totale degli immigrati espulsi, sul totale dei rintracciati, raggiunse il 35%.
3) Gli interventi del nuovo millennio
1) La legge Bossi–Fini
La legge 30 luglio 2002, n. 189, nota come legge Bossi–Fini dai nomi dei due principali firmatari, all’epoca rispettivamente Ministro per le Riforme Istituzionali
e Vice Presidente del Consiglio dei Ministri del Governo Berlusconi II, ha introdotto modifiche sostanziali alla normativa vigente in materia d’immigrazione,
racchiusa nel Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero. Al fine di introdurre i principali cambiamenti messi in atto dalla suddetta legge, sembra opportuno sottolineare le finalità poste alla base di tali cambiamenti.
Senza dubbio, l’obiettivo primario della riforma in questione è stato quello di limitare gli ingressi nel territorio dello Stato di individui provenienti da Paesi non appartenenti all’Unione Europea (i cosiddetti cittadini di Paesi Terzi, come definito dal Regolamento (CE) n. 1030/2002). Oltre all’impegno dimostrato nel
tentativo di “blindare” le frontiere nazionali, le modifiche apportate al testo unico tendono a porre ostacoli rilevanti al processo di regolarizzazione degli stranieri
già presenti o comunque giunti sul territorio nazionale, nonché a rendere la permanenza degli stranieri regolarmente residenti decisamente più complicata.
Non va dimenticata, infine, la grande “sanatoria” messa in atto dalla legge, espediente tutto italiano a cui spesso si è fatto e si fa ricorso, anche in ambiti diversi
da quello strettamente connesso alle politiche in materia d’immigrazione, con l’intento di risolvere problemi le cui cause hanno una radice più profonda e sono certamente più complesse da affrontare.
Sebbene nel suo complesso la legge Bossi–Fini presenti principalmente misure repressive e restrittive a discapito degli stranieri, è opportuno sottolineare anche
i provvedimenti tesi a una più chiara definizione del peso e della rilevanza delle circostanze aggravanti le pene riservate a coloro che traggono illeciti profitti dal favoreggiamento e dalla gestione dell’immigrazione clandestina, nonché della relazione tra queste e le eventuali circostanze attenuanti. Tuttavia, esse occupano
una parte limitata del testo di legge, minima se paragonata alle modifiche tese ai provvedimenti repressivi (sarà il D. lgs. n. 94/2009 ad aumentare le pene
previste per questo tipo di reato, come illustrato nel secondo paragrafo di questo capitolo).
In conclusione, ciò che si evince da tale riforma, anche e soprattutto quando la si ponga a confronto con la normativa precedente e le modifiche successive,
è una generale diffidenza, per usare un eufemismo, nei confronti dello “straniero”, inteso come categoria onnicomprensiva di tutto ciò che di spregevole e
pericoloso possa esistere: una categoria portatrice di valori e modelli diversi, che pertanto incute timore e deve essere sottoposta a controlli sempre più
stringenti. Una simile concezione ovviamente proviene da una visione del mondo travisata, provinciale e per questo distaccata dalla realtà, condita da un
nazionalismo a tratti goffo nella sua esasperazione. Esasperazione che si traduce nella tendenza a ritenere che gli altri, tutti gli altri, applichino a se stessi
le nostre stesse categorie mentali.
1.1) Le principali modifiche della legge Bossi-Fini
Di seguito sono riportate le principali modifiche apportate dalla legge Bossi-Fini, raggruppate in base a un tema principale e accompagnate da un breve
commento posto tra parentesi. In alcuni casi, al fine di presentare i diversi approcci con cui le varie forze politiche hanno affrontato il tema dell’immigrazione
nel tempo, sono indicate le disposizioni precedenti a tale legge, nonché le modifiche intervenute negli anni successivi.
• Ingresso nel territorio dello Stato
La modifica estende la non ammissibilità nel territorio nazionale agli stranieri che, pur in possesso di passaporto e visto d’ingresso, siano considerati una
minaccia per l’ordine pubblico e la sicurezza dello Stato o che risultino condannati per determinati reati previsti da c.p.p. ovvero per reati inerenti gli
stupefacenti, la libertà sessuale, il favoreggiamento dell’immigrazione clandestina verso l’Italia e dell’emigrazione clandestina dall’Italia verso altri Paesi
o per reati diretti al reclutamento di persone da destinare alla prostituzione o di minori da impiegare in attività illecite.
[Sebbene la logica alla base di tale provvedimento possa essere condivisa, in quanto tesa a salvaguardare l’incolumità e la sicurezza nazionali, non è
specificato in che modo e su quali presupposti uno straniero possa essere considerato genericamente pericoloso per la sicurezza dello Stato, fatta eccezione
per i reati chiaramente indicati nel comma].
• Permesso di soggiorno
1) Introduzione di rilievi fotodattiloscopici per il rilascio e il rinnovo del permesso di soggiorno.
[Tale disposizione, che troverà una successiva conferma da parte dell’Unione Europea con l’inserimento, nel modello uniforme per i permessi di soggiorno,
di identificatori biometrici (Regolamento (CE) n. 380/2008, che modifica il Regolamento (CE) n. 1030/2002), testimonia la volontà di esercitare un controllo
sempre più serrato nei confronti dello straniero residente sul territorio nazionale. È lecito affermare che egli risulta a tutti gli effetti schedato].
2) L’ammissibilità della richiesta di permesso di soggiorno per motivi di lavoro, sia esso subordinato o stagionale, è vincolata alla stipula, tra il lavoratore
straniero e il datore di lavoro, di un contratto di soggiorno, ovvero di un regolare contratto di lavoro.
[Dal momento che la legge Bossi-Fini fa salve le disposizioni della precedente legge Turco-Napolitano relative alla durata massima del periodo di validità
del permesso di soggiorno per motivi di lavoro, e interviene in questo senso riducendo a un anno la durata del permesso di soggiorno per lavoro subordinato
a tempo determinato, c’è la concreta possibilità che tra la durata del permesso di soggiorno e quella della prestazione lavorativa esercitata dallo straniero
e prevista dal contratto di soggiorno si verifichino dei conflitti, con il risultato di complicare la permanenza dello straniero in Italia, nonché di renderla
maggiormente dispendiosa, alla luce delle modifiche apportate negli anni successivi (circa il fattore economico, si veda il paragrafo dedicato alle modifiche
della L. n. 94/2009, nello specifico l’introduzione del versamento di un contributo per il rilascio e il rinnovo del permesso di soggiorno)].
3) È possibile concedere permessi di soggiorno pluriennali per lavoro (fino a un massimo di tre annualità) agli stranieri che dimostrino di essersi recati in
Italia per almeno due anni di seguito al fine di svolgere un lavoro stagionale ripetitivo. Il permesso di soggiorno in questione è temporaneo e limitato a tale
categoria di lavoratori.
[Pur riconoscendo una apertura nei confronti di una determinata categoria di lavoratori stranieri, sembra opportuno sottolineare il fatto che il provvedimento
in questione non interessi nel modo più assoluto coloro che giungono in Italia con l’obiettivo di una permanenza stabile nel nostro Paese, un numero di
individui di gran lunga maggiore rispetto a quello dei lavoratori stagionali].
4) Il permesso di soggiorno può essere rinnovato per un periodo di validità pari a quello stabilito con il rilascio iniziale.
[La legge Turco-Napolitano prevedeva la possibilità di rinnovare il permesso di soggiorno per una durata “non superiore al doppio di quella stabilita con il
rilascio iniziale”. In altri termini, anche lo straniero regolarmente residente in Italia che svolge un’attività lavorativa da diverso tempo è costretto a sottoporsi,
al limite ogni due anni, essendo questa la durata massima del permesso di soggiorno stabilita con il rilascio iniziale, al procedimento di rinnovo del permesso
stesso. Una circostanza simile, oltre ad eliminare quel progressivo legame di “fiducia” che può e deve instaurarsi con il lavoratore straniero al fine di realizzare
il processo di integrazione previsto dallo stesso testo unico, certamente rende più dispendiosa la permanenza dello straniero stesso, come accennato nel
paragrafo precedente (si rimanda nuovamente alle suddette modifiche della L. n. 94/2009). Anche in questo caso, dunque, è possibile parlare di un passo
indietro rispetto a quanto stabilito dalla normativa precedente].
5) In relazione all’iscrizione nelle liste di collocamento del lavoratore straniero che ha perso il posto di lavoro, la modifica in questione fissa un periodo di
durata di tale iscrizione che, oltre a essere pari al periodo di residua validità del permesso di soggiorno, come stabilito dalla normativa precedente, non è
comunque inferiore ai sei mesi.
[La durata di tale periodo, non inferiore a un anno, inizialmente prevista dalla legge Turco-Napolitano è stata ripristinata dalla L. 28 giugno 2012, n. 92].
• Permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.
Al fine di poter richiedere al questore il rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo (ex carta di soggiorno), lo straniero, oltre a
dover soddisfare determinate condizioni già previste dalla normativa precedente, deve dimostrare di essere in possesso di un permesso di soggiorno in corso
di validità da almeno sei anni.
[La Turco-Napolitano aveva stabilito che lo straniero dovesse dimostrare, al fine di ottenere il titolo di residenza in questione, ovvero il più ambito da un extracomunitario stabilitosi in un Paese dell’Unione Europea, di essere titolare di un permesso di soggiorno da almeno cinque anni. L’incremento disposto
dalla Bossi-Fini apparentemente sembra immotivato, ma è opportuno ricordare che a queste condizioni, lo straniero si trova costretto per la terza volta ad
avviare le pratiche relative al rinnovo del permesso di soggiorno per lavoro e quindi a versare un ulteriore contributo economico. La durata del periodo in
questione è stata in seguito riportata a cinque anni dal D. lgs. n. 3/2007, in attuazione di una direttiva europea].
• Disposizioni contro le immigrazioni clandestine
1) Nell’infliggere la pena detentiva o pecuniaria prevista per chi favorisce l’immigrazione clandestina, le circostanze attenuanti concorrenti con le aggravanti
non possono essere ritenute equivalenti o prevalenti rispetto a queste. Le diminuzioni di pena, previste solo per coloro che concretamente aiutano l’autorità
giudiziaria o di polizia nel contrasto all’immigrazione clandestina e si adoperano affinché l’attività delittuosa non sia portata a conseguenze ulteriori, si operano
sulla quantità di pena risultante dall’aumento conseguente alle predette aggravanti.
2) L’attività di controllo e ispezione delle imbarcazioni sospettate di trasporto illecito di migranti, nonché il sequestro e la conduzione delle stesse in un porto
dello Stato, è svolta dalle navi in servizio di polizia e dalle navi della Marina militare anche in acque extraterritoriali e, sulla base di accordi multilaterali o
bilaterali con altri Paesi, prevede la possibilità di ricondurre tali imbarcazioni nel porto di partenza.
[In altre parole, tale provvedimento, tra i più discussi e criticati della legge Bossi-Fini, autorizza il respingimento dei migranti in acque extraterritoriali.
La misura in questione, tuttavia, non prevede una distinzione tra le diverse “categorie” di migranti, come quella di coloro che hanno diritto alla protezione internazionale o le categorie vulnerabili, ovvero le donne e i bambini (circa la possibilità di stipulare intese con altri Paesi, e quindi l’eventualità, purtroppo
verificatasi, di violare quanto previsto dalle convenzioni internazionali, dalle convenzioni del diritto del mare, nonché da determinate disposizioni legislative
nazionali, si veda il capitolo dedicato al Trattato di amicizia, partenariato e cooperazione tra Italia e Libia)].
• Esecuzione dell’espulsione.
Il periodo di tempo stabilito per il trattenimento in un centro di identificazione ed espulsione (istituiti con il nome di centri di permanenza temporanea dalla legge Turco-Napolitano e convertiti in CIE nel 2008), riservato allo straniero destinatario di un provvedimento di espulsione e non ancora identificato,
è aumentato a sessanta giorni (la legge Turco-Napolitano limitava tale periodo nel massimo a trenta giorni).
[Si tratta, in questo caso, di un provvedimento che ha subito ulteriori modifiche negli anni successivi: D. lgs. n. 94/2009 (fino a un massimo di centottanta giorni);
L. n. 129/2011 (fino a diciotto mesi); L. n. 161/2014 (fino a un massimo di novanta giorni). In questo caso, le eventuali obiezioni non riguardano nello specifico
la legge Bossi-Fini, ma sono indirizzate a una procedura inaugurata alla fine degli anni ’90 e tuttora attiva. Sembra opportuno, pertanto, aprire una breve
parentesi. Nonostante le proroghe citate avessero l’obiettivo di aumentare il tempo a disposizione delle autorità per identificare lo straniero trattenuto, iter
che solitamente richiede un lungo periodo di tempo e in molti casi è ancora in corso al momento della scadenza del termine di trattenimento, è necessario porre l’attenzione sullo stato di vera e propria detenzione in cui lo straniero è ridotto, spesso in condizioni disumane. Inoltre, per lo straniero colpevole di reato,
anche lieve, per il quale è prevista la detenzione carceraria, che sia al contempo destinatario di un provvedimento di espulsione e che non sia stato identificato, si configura la possibilità, paradossale nonché incostituzionale, di una doppia detenzione e quindi di una doppia pena: carcere e CIE.]
• Espulsione a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa alla detenzione
Nei confronti dello straniero identificato e detenuto che deve scontare una pena residua non superiore a due anni è disposta l’espulsione. La pena è estinta
alla scadenza del termine di dieci anni dall’esecuzione dell’espulsione, sempre che lo straniero non sia rientrato illegittimamente nel territorio dello Stato.
In tale caso, la detenzione è ripristinata e riprende l’esecuzione della pena.
[Tale modifica, che amplia notevolmente il corrispondente articolo della legge Turco-Napolitano, nei fatti sancisce l’impossibilità, per lo straniero nelle
condizioni descritte sopra, di rientrare in Italia per un lungo periodo di tempo. Infatti, due sono le conseguenze di tale provvedimento. Da una parte, lo straniero non può fare reingresso nel territorio dello Stato fino alla scadenza del termine fissato per l’espulsione (da tre a cinque anni in certi casi, per più di
cinque anni in altri) ovvero, oltre tale termine, in assenza di documenti validi a tale scopo, poiché sarebbe ripristinato lo stato di detenzione; dall’altra, anche
qualora lo straniero tentasse il reingresso successivamente alla scadenza del suddetto termine e con tutti i documenti necessari a tal fine, ritroverebbe la pena originaria ancora in corso di validità, essendo l’estinzione di tale pena fissata a dieci anni dall’esecuzione dell’espulsione. In conclusione, se il primo caso è
quantomeno sostenibile e coerente da un punto di vista logico oltre che legale e interessa il tema del reingresso in senso generale, il secondo è iniquo e
penalizzante, dal momento che preclude allo straniero la possibilità di rientrare nel territorio dello Stato per i dieci anni successivi all’esecuzione dell’espulsione.
È difficile, infatti, immaginare che uno straniero rientri in un Paese con la certezza della detenzione.]
• Determinazione dei flussi di ingresso
Con i decreti che annualmente stabiliscono le quote di ingresso degli stranieri, introdotte dalla normativa precedente, sono assegnate in via preferenziale quote “riservate ai lavoratori di origine italiana per parte di almeno uno dei genitori fino al terzo grado in linea retta di ascendenza, residenti in Paesi non comunitari,
che chiedano di essere inseriti in un apposito elenco, costituito presso le rappresentanze diplomatiche o consolari”.
[Tale provvedimento è decisamente meno incisivo e gravido di conseguenze rispetto agli altri descritti in questa analisi. Tuttavia, esso è esplicativo di quella
mentalità provinciale e di quel nazionalismo esasperato cui si è accennato nell’introduzione. Ferma restando la ovvia possibilità che individui di origine italiana
e residenti all’estero decidano di tornare a vivere in Italia, è opportuno riflettere sui concetti di nazionalità e di senso di appartenenza che sembrano essere
sottesi a un simile provvedimento. Probabilmente, i valori di patriottismo e nazionalismo che hanno animato i promotori di tale legge e che la pervadono nel
suo complesso, si traducono nella tendenza a considerare il Paese di origine di un individuo come l’unico spazio in cui l’individuo stesso ha il diritto e forse
anche il dovere di vivere. Questo aspetto è accompagnato da una decisa riluttanza nei confronti di un processo di globalizzazione che nel nuovo millennio deve iguardare anche e soprattutto gli esseri umani e che ormai, a quasi quindici anni di distanza dall’approvazione di tale legge e nonostante le spinte nazionalistiche provenienti da diverse parti del mondo, è irreversibile. Tale interpretazione può sembrare forzata, ma è forse lecito affermare che un simile provvedimento
traduce in termini rigorosi una convinzione tanto triste quanto diffusa nel Bel Paese: “prima gli italiani”.]
http://bit.ly/2fkvmSP (Legge Bossi-Fini),
http://bit.ly/2f6A6Xl (Reato di clandestinità),
http://bit.ly/2eJIU8u (Aggravante clandestinità) .
1.2) La “sanatoria per badanti e colf”
L’articolo 33 della legge Bossi-Fini (Dichiarazione di emersione di lavoro irregolare) non ha apportato alcuna modifica al citato testo unico, ma è stato redatto
con il preciso intento di regolarizzare una specifica categoria di lavoratori stranieri subordinati. Si è trattato a tutti gli effetti di un vero e proprio “condono di
massa”, noto come “sanatoria per badanti e colf”.
Il provvedimento in questione ha concesso, a tutti coloro che nei tre mesi antecedenti l’entrata in vigore della legge hanno “occupato alle proprie dipendenze
personale di origine extracomunitaria, adibendolo ad attività di assistenza a componenti della famiglia affetti da patologie o handicap che ne limitano
l'autosufficienza ovvero al lavoro domestico di sostegno al bisogno familiare”, la possibilità di regolarizzare tale rapporto di lavoro denunciando, entro due
mesi dall’entrata in vigore della legge, la sussistenza del rapporto stesso. In seguito a tale procedimento e sulla base di tutti i requisiti necessari definiti dallo
stesso articolo, le parti interessate si impegnavano a stipulare un contratto di soggiorno, indispensabile per il rilascio del permesso di soggiorno per lavoro
subordinato della durata di una anno, in osservanza delle disposizioni del testo unico come modificato dalla stessa legge Bossi-Fini.
Per quanto concerne le principali obiezioni a tale misura, è possibile focalizzare l’attenzione su tre aspetti fondamentali.
Innanzitutto, sembra necessario sottolineare che tale provvedimento, come già anticipato nell’introduzione di questo capitolo, non è stato in grado di affrontare
alla radice il problema della irregolarità degli stranieri in Italia. O forse non ha voluto. Infatti, si evince senza alcuna difficoltà la parzialità e la temporaneità
delle soluzioni ottenute. E come poteva essere altrimenti, visto il carattere parziale della sanatoria stessa; una sanatoria riservata ad un numero limitato di
stranieri, che pertanto risultano “privilegiati”. Ed è proprio attraverso il concetto di privilegio che è possibile introdurre una seconda grande obiezione.
La misura in questione, infatti, afferma che “i datori di lavoro che inoltrano la dichiarazione di emersione del lavoro irregolare non sono punibili per le
violazioni delle norme relative al soggiorno, al lavoro e di carattere finanziario, compiute, antecedentemente alla data di entrata in vigore della presente legge,
in relazione all'occupazione dei lavoratori extracomunitari indicati nella dichiarazione di emersione presentata”. Ciò significa, che i datori di lavoro in questione
non sono incorsi nelle stesse pene previste dalla normativa per coloro che occupano alle proprie dipendenze, e in settori diversi da quello dell’assistenza
domiciliare e sanitaria, lavoratori stranieri irregolari. Anche nel caso dei datori di lavoro, dunque, c’è stata una netta differenziazione tra privilegiati e non.
A questo punto, sembra lecito chiedersi quali fossero i motivi che hanno portato ad una sanatoria di questo tipo e di tale entità. La risposta a questa domanda
è duplice. Da un lato, essa ha cercato di arginare un fenomeno all’epoca in forte espansione, quale appunto l’assunzione di colf e badanti in assenza di permesso
di soggiorno e di relativo contratto di soggiorno; dall’altro, non è possibile sottacere il fattore economico alla base di questa scelta, elemento cardine per
definizione di ogni sanatoria. Infatti, pur non incorrendo nelle pene pecuniarie descritte sopra, i datori di lavoro interessati sono stati obbligati, al fine di poter regolarizzare il proprio dipendente, a versare “un contributo forfettario, pari all'importo trimestrale corrispondente al rapporto di lavoro dichiarato, senza
aggravio di ulteriori somme a titolo di penali ed interessi”.
In conclusione, sembra proprio che questo aspetto economico sia stato il principale fattore alla base della sanatoria.
1) http://bit.ly/2f9L5Q7, Legge 7 luglio 2016 n. 122 relativa al permesso di soggiorno autonomo per i minori. Interessante in particolar modo l'articolo 10;
inoltre è una normativa utile perché non è compresa nel Testo unico sull'immigrazione, aggiornato soltanto al luglio 2015.
2) http://bit.ly/2g8fH9C, commento al citato articolo 10 della legge 7 luglio 2016 n. 122
3) http://bit.ly/1Mn6i1M, Decreto legislativo che dà attuazione nell’ordinamento italiano a due direttive adottate nel 2013 dall’UE e facenti parte del
c.d. “pacchetto asilo 2013“. E' relativo all'accoglienza dei richiedenti asilo; anch'esso non è compreso nel Testo unico sull'immigrazione.
4) http://bit.ly/2f9GRIb, commento al D. Lgs. 4 marzo 2014 n. 40. Le novità di questo decreto sono contenute nel Testo unico sull’immigrazione.
5) http://bit.ly/2eY68aD, Regolamento di attuazione del Testo unico sull'immigrazione
6) http://bit.ly/2eY4k1D, Decreto del 2007 relativo ai rifugiati e in generale agli stranieri che necessitano protezione internazionale.
4) I pacchetti di sicurezza del biennio 2008-2009.
Alla luce delle misure descritte finora, nonché al fine di comprendere più a fondo il clima di ostilità nei confronti degli extracomunitari, sempre vivido e
protrattosi negli anni, è doveroso ricordare due ulteriori provvedimenti successivi alla legge Bossi-Fini, risalenti al Governo Berlusconi IV.
Si tratta del D.L. n. 92/2008, recante “Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica”, e della L. n. 94/2009, contenente “Disposizioni in materia di sicurezza pubblica”. Fortemente volute dalla compagine governativa dell’epoca e confluite nel cosiddetto “pacchetto di sicurezza”, presentato dall’allora Ministro
dell’interno Roberto Maroni il 22 maggio 2008, tali misure manifestano l’inarrestabile caparbietà con cui l’esecutivo dell’epoca, immagine riflessa di quello
padre della legge Bossi-Fini, ha trattato la materia immigrazione. Basti pensare, infatti, che l’insediamento del nuovo Governo risale all’8 maggio 2008,
appena due settimane prima della presentazione del pacchetto di sicurezza citato. Evidentemente, la questione immigrazione era considerata un problema
serio, bisognoso di una soluzione drastica e immediata.
4.1) Il D. L. 23 maggio 2008, n. 92.
Convertito in legge il 24 luglio dello stesso anno, tale decreto dispone il potenziamento delle attività di controllo del territorio mediante la concessione
all’Esercito di poteri di polizia nelle città, al fine di garantire una maggiore sicurezza pubblica. Sebbene questa misura possa sembrare indipendente dal
fenomeno migratorio, non sembra possibile sostenere che la presenza sempre più massiccia di extracomunitari sul territorio nazionale non abbia influenzato
tale norma. Lo stesso decreto, inoltre, apporta una modifica rilevante al citato testo unico, prevedendo la reclusione da sei mesi a tre anni per “chiunque
cede a titolo oneroso un immobile di cui abbia la disponibilità ad un cittadino straniero irregolarmente soggiornante nel territorio dello Stato”, nonché la
confisca del medesimo immobile. Punizioni dure anche per gli italiani, dunque. E si capisce, data l’espansione del fenomeno degli “affitti in nero” connessi
alla questione immigrati, di portata non inferiore a quello delle assunzioni irregolari di badanti e colf. Va anche ricordata la nuova denominazione, già
menzionata nel paragrafo relativo alle modifiche della legge Bossi-Fini, dei CPT (centri di permanenza temporanea), conosciuti d’ora in avanti con l’acronimo
CIE (centri di identificazione ed espulsione). Una semplice formalità, che tuttavia rivela nella sua apparente innocenza quell’approccio aggressivo cui si è già
più volte accennato.
Al di là di quanto finora illustrato, la misura più rilevante e senza dubbio maggiormente densa di conseguenze è quella relativa all’introduzione di una nuova
circostanza aggravante: la clandestinità. Il decreto in questione, infatti, modifica l’articolo 61 del codice penale, inserendo nel novero delle circostanze
aggravanti comuni anche lo status di clandestino dell’immigrato irregolare:
"61. Circostanze aggravanti comuni
[…] 11-bis) l'avere il colpevole commesso il fatto mentre si trova illegalmente sul territorio nazionale"
In altre parole, qualora un cittadino italiano e un extracomunitario irregolare fossero sottoposti a procedimento penale per un reato identico nella sostanza,
lo straniero interessato incorrerebbe in un aggravio della pena per il solo fatto di risiedere irregolarmente sul territorio nazionale.
Fortunatamente per la nostra democrazia, quel sistema di contrappesi istituzionali di cui tanto si è discusso negli ultimi mesi ha regolarmente svolto la sua
funzione. Con la sentenza n. 249/2010, la Corte Costituzionale ha decretato l’illegittimità costituzionale di tale misura, dichiarando, tra l’altro:
<<Questa Corte, in tema di diritti inviolabili, ha dichiarato, in via generale, che essi spettano «ai singoli non in quanto partecipi di una determinata comunità politica, ma in quanto esseri umani» (sentenza n. 105 del 2001). La condizione giuridica dello straniero non deve essere pertanto considerata – per quanto riguarda la tutela di tali diritti – come causa ammissibile di trattamenti diversificati e peggiorativi, specie nell’ambito del diritto penale, che più direttamente è connesso alle libertà fondamentali della persona, salvaguardate dalla Costituzione con le garanzie contenute negli artt. 24 e seguenti, che regolano la posizione dei singoli nei confronti del potere punitivo dello Stato.
Il rigoroso rispetto dei diritti inviolabili implica l’illegittimità di trattamenti penali più severi fondati su qualità personali dei soggetti che derivino dal precedente compimento di atti «del tutto estranei al fatto-reato», introducendo così una responsabilità penale d’autore «in aperta violazione del principio di offensività […]» (sentenza n. 354 del 2002). D’altra parte «il principio costituzionale di eguaglianza in generale non tollera discriminazioni fra la posizione del cittadino e quella dello straniero» (sentenza n. 62 del 1994)>>
4.2) La legge 15 luglio 2009, n. 94
Al fine di completare la presente analisi circa le misure introdotte negli ultimi anni e in molti casi tuttora in vigore, è necessario illustrare le nuove disposizioni contenute nella seconda legge, in ordine di tempo, facente parte del cosiddetto pacchetto di sicurezza: la L. n. 94/2009.
In maniera molto simile al citato decreto del 2008, il provvedimento in questione contiene varie modifiche che possono essere definite “minori” se paragonate
a due ulteriori misure finalizzate al contrasto dell’immigrazione clandestina, la cui efficacia, almeno di una di esse, è quantomeno discutibile.
Per quanto concerne le cosiddette “misure minori”, la legge ha disposto:
• L’estensione della non ammissibilità nel territorio nazionale anche per gli stranieri che risultino condannati “anche con sentenza non definitiva” per uno o più
reati già previsti dalla legge Bossi-Fini (a tal proposito, si veda il primo paragrafo di questo capitolo alla voce “Ingresso nel territorio dello Stato”).
• L’introduzione di un “Accordo di integrazione, articolato per crediti, con l’impegno a sottoscrivere specifici obiettivi di integrazione, da conseguire nel periodo
di validità del permesso di soggiorno”. Tale accordo è definito “condizione necessaria per il rilascio del permesso di soggiorno” e la perdita integrale dei suddetti crediti determina la revoca del permesso stesso.
• Il versamento di un contributo economico fissato tra un minimo di 80 e un massimo di 200 euro, che accompagni la richiesta di rilascio o di rinnovo del permesso
di soggiorno. Sono esentati da tale versamento gli stranieri che richiedono il rilascio o il rinnovo del permesso di soggiorno per asilo, per richiesta di asilo, per protezione sussidiaria, per motivi umanitari (tale contributo è già stato citato più volte nel primo paragrafo di questo capitolo).
• L’aumento della pena pecuniaria fino a 2000 euro e della pena detentiva fino a un anno per gli stranieri che, su richiesta degli ufficiali e agenti di pubblica
sicurezza, non esibiscono il passaporto o altro documento di identificazione e il permesso di soggiorno.
• La subordinazione del rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo al superamento di un test di conoscenza della lingua italiana
da parte dello straniero richiedente.
• Il divieto di espulsione “degli stranieri conviventi con parenti entro il secondo grado o con il coniuge, di nazionalità italiana” (con la legge Turco-Napolitano
il legame di parentela era fino al quarto grado).
Focalizzando ora l’attenzione sui due provvedimenti più incisivi introdotti dalla legge, è possibile operare una netta quanto fondamentale distinzione.
Da una parte, si registra una più chiara definizione delle aggravanti che determinano l’aumento della pena detentiva e della pena pecuniaria per chiunque
favorisca l’immigrazione clandestina, pene già previste dalla normativa precedente e inasprite dal D. L. 14 settembre 2004, n. 241; dall’altra, invece, si
riscontra l’istituzione di un nuovo reato: il reato di immigrazione clandestina, commesso dallo straniero che fa ingresso o si trattiene irregolarmente nel territorio
dello Stato. Per tale reato è prevista un’ammenda di importo fissato tra un minimo di 5.000 e un massimo di 10.000 euro. Il relativo procedimento è sospeso solo
“nel caso di presentazione di una domanda di protezione internazionale” e infine annullato nell’eventualità in cui la suddetta domanda sia accolta e approvata.
Ed è proprio questo provvedimento ad aver suscitato tante critiche e discussioni, per due principali motivi.
Innanzitutto, è stata sottolineata la sostanziale inutilità del provvedimento citato. In altri termini, sono stati sollevati diversi dubbi circa la possibilità, per lo
straniero irregolare, di pagare l’ammenda prevista per tale reato, dal momento che in una simile categoria di stranieri rientrano quasi esclusivamente individui
che vivono in condizioni economiche a dir poco precarie, se non nella miseria più assoluta. Oltretutto, visto lo status di irregolarità che caratterizza lo straniero
in questione, egli certamente non può accendere un mutuo in banca o intestarsi un immobile. Dunque il cosiddetto clandestino non ha a disposizione alcun mezzo
per ottemperare all’obbligo imposto dalla pena pecuniaria prevista per tale reato, con la ovvia conseguenza che le casse dello Stato non beneficiano
minimamente di tali somme di denaro.
Il secondo motivo riguarda invece la totale inconsapevolezza da parte dello straniero di commettere un siffatto reato semplicemente mettendo piede sul territorio italiano. Ci sarà chi si oppone a tale constatazione, sostenendo che anche un cittadino italiano può commettere inconsapevolmente un reato, magari per scarsa conoscenza del codice penale. Risulta tuttavia difficile immaginare che l’inconsapevolezza di un imputato sia
accolta come elemento discolpante da un giudice, fatta salva l’infermità mentale; mentre è quantomeno comprensibile la mancata cognizione, da parte di un
individuo straniero, dell’ordinamento legale di un Paese in cui giunge per la prima volta, considerate anche le condizioni socio-economiche dell’individuo stesso,
alle quali si è fatto riferimento sopra e che spesso sono le cause principali che lo spingono ad abbandonare il proprio Paese.
Infine, e questo può essere addotto come terzo motivo, bisogna considerare che in molti casi, lo straniero che giunge in Italia ha l’obiettivo di proseguire il suo percorso, magari verso nazioni più ricche, che offrono un maggior numero di possibilità o che ospitano parenti o amici. È dunque plausibile punire un individuo
solo per aver transitato sul suolo italiano?
Tuttavia, in merito alla mancata ricezione da parte dello Stato dell’ammenda prevista per il reato di immigrazione clandestina, è necessaria una precisazione. Probabilmente consapevole di tali difficoltà, la stessa legge ha disposto la possibilità, per il giudice che si trova a pronunciare sentenza di condanna per il reato
in questione, di sostituire la pena pecuniaria con la misura dell’espulsione, per un periodo non inferiore a tre anni e non superiore a cinque. In questo caso, pur rinunciando alla somma di denaro prevista, si tenta di risolvere il problema della permanenza dello straniero irregolare sul territorio dello Stato attraverso
un’altra via, sicuramente più drastica e definitiva. Per quanto concerne i decreti espulsivi e i procedimenti da essi avviati, si rimanda a quanto già esposto su
questo tema nel primo paragrafo.
Al di là delle critiche suscitate a livello politico e sociale, in seguito all’approvazione di tale legge diversi giudici si sono appellati alla Corte Costituzionale, con l’obiettivo di sottoporre al vaglio del medesimo organo la parte della legge relativa al reato di immigrazione clandestina. Tuttavia, con la sentenza n. 250/2010 – immediatamente successiva alla sentenza che ha decretato l’illegittimità dell’aggravante di clandestinità – la Corte ha dichiarato non fondate le questioni di
legittimità costituzionale sollevate dagli stessi giudici.
Negli anni successivi, il reato di immigrazione clandestina è stato oggetto di ulteriori dispute, fino all’approvazione della L. n. 67/2014, recante delega al Governo
in materia di riforma della disciplina sanzionatoria. Nel novero dei vari tipi di reato su cui è stato previsto un intervento dell’esecutivo, la legge menziona a chiare lettere il reato di immigrazione clandestina. Nello specifico, essa dispone di “abrogare, trasformandolo in illecito amministrativo”, il reato di immigrazione
clandestina, “conservando rilievo penale alle condotte di violazione dei provvedimenti amministrativi adottati in materia”, ovvero mantenendo le conseguenze
penali che emergono dall’eventuale violazione del divieto connesso a un decreto di espulsione adottato in precedenza. Il Governo ha attuato le previsioni di tale
legge mediante l’approvazione di due decreti legislativi nel gennaio 2016 (D. lgs. n. 7/2016, D. lgs. n. 8/2016). Tuttavia, tale ricezione è stata solo parziale, dal
momento che in nessuno dei due provvedimenti citati è stata disposta la depenalizzazione del reato di immigrazione clandestina.
In conclusione, tale reato è ancora in vigore e continua ad essere oggetto di dibattiti e polemiche. Si pensi, per esempio, alle esternazioni dell’attuale Ministro
della giustizia Andrea Orlando, di poco antecedenti l’approvazione dei suddetti decreti. Il Ministro si è pronunciato dichiarandosi intenzionato a inserire la
questione della depenalizzazione in un “intervento complessivo anche sul tema dei rimpatri, sui tempi del riconoscimento dei rifugiati”, in accordo con il Viminale.
A quasi un anno di distanza, non è stato raggiunto alcun risultato.
5. Il Trattato di amicizia, partenariato e cooperazione tra Italia e Libia
Status di rifugiato e politica dei respingimenti
Prima di soffermarci sul Trattato firmato nel 2008 da Berlusconi e Gheddafi, è necessario approfondire la normativa che definisce lo status di rifugiato
e i diritti che esercita il richiedente protezione internazionale. Le leggi che si esprimono sullo status di rifugiato sono la Convenzione di Ginevra, la Direttiva
Qualifiche 2011/95/UE e il Decreto legislativo 251/07. Per la Convenzione, il rifugiato è colui che si trova fuori dal paese di cui è cittadino o abituale residente
– motivo per il quale non tutela, per esempio, il caso degli sfollati interni, sui quali l’Alto Commissario dell’UNHCR ha esteso protezione e assistenza.
Il motivo che allontana il rifugiato è il fondato (elemento oggettivo) timore (elemento soggettivo) di essere perseguitato nel proprio paese. In realtà, il fondato
timore non necessariamente allontana la persona, ma può anche semplicemente impedirgli di rientrare nel paese: nell’ipotesi dei rifugiati sur place, le ragioni
della richiesta di asilo si verificano successivamente all’espatrio. Questi casi sono dovuti a particolari circostanze nel paese d’origine – sovvertimenti politici,
per esempio – oppure allo svolgimento di attività o all’assunzione di comportamenti dopo la partenza che potrebbero originare una persecuzione al rientro.
L’art. 3.3. del D.lgs 251/2007 spiega come l’esame del caso da parte della Commissione territoriale non possa prescindere dalla base individuale, proprio per
la natura soggettiva del timore provato dall’individuo che richiede protezione internazionale: la personalità del richiedente asilo, infatti, risulta fondamentale
nella valutazione. Al tempo stesso, però, la fondatezza del timore viene approfondita attraverso l’analisi della geografia e della storia recente del paese, della situazione socio-politica, della situazione relativa ai diritti umani e delle politiche degli agenti di persecuzione nei confronti di persone dal profilo simile.
Sebbene non esista una definizione universale di persecuzione – la stessa Convenzione ne offre una molto generale – vengono segnalati i motivi ai quali
deve necessariamente essere legata affinché venga riconosciuto lo status di rifugiato: razza, religione, nazionalità, opinioni politiche, appartenenza a un
gruppo sociale (tali possono considerarsi in alcuni casi i minori e le donne nelle persecuzioni di genere).
Non è raro il caso in cui, appurata la persecuzione, non sia possibile riconoscere lo status di rifugiato al richiedente. Per questo motivo viene predisposta la
Protezione Sussidiaria a tutela di coloro che, tornando nel paese d’origine, potrebbero subire un danno grave - condanna a morte, tortura, minaccia alla vita
in caso di guerra interna o internazionale – nonostante non possano godere di protezione internazionale. Infine, un articolo importantissimo della Convenzione
di Ginevra a tutela dei richiedenti asilo è il 33, che esprime il principio di non-refoulement: “Nessuno Stato Contraente espellerà o respingerà, in qualsiasi modo,
un rifugiato verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza,
della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche”.
E’ proprio questo punto che rivela tutte le criticità della politica dei respingimenti, sia quella applicata attraverso l’accordo bilaterale con la Libia nel 2008,
sia quella che tuttora caratterizza la gestione del fenomeno. Una politica condotta, tra l’altro, nonostante le diverse condanne della Corte europea dei diritti
dell’uomo: l’Italia ha respinto i migranti anche dopo alcune sentenze di condanna, su cui ci soffermeremo più tardi. Nel caso del respingimento immediato,
lo straniero non fa nemmeno ingresso nel paese che cerca di raggiungere: viene respinto prima che possa valicare la frontiera, a differenza del respingimento
differito in cui l’espulsione avviene in un secondo momento, dopo cioè essere stato intercettato dalle autorità all’interno dei confini del paese di approdo.
La tutela giurisdizionale delle persone oggetto di respingimenti è assolutamente complicata: nella maggior parte dei casi, infatti, l’unico aiuto di cui possono
godere è di quello delle associazioni che consigliano di avanzare una richiesta d’asilo. Un altro problema è costituito proprio dall’inconsapevolezza, da parte
del migrante, dei diritti di cui gode. Capita, per esempio, che la richiesta d’asilo venga fatta dopo parecchio tempo dall’ingresso irregolare in Italia perché il
potenziale richiedente d’asilo non è a conoscenza di poterne avanzare una. L’impossibilità di far valere i propri diritti è dovuta anche alla scarsa offerta di
informazioni da parte dello stato che accoglie. Il servizio di informazione e tutela legale, infatti, viene offerto sempre più da associazioni di volontari, come
per esempio il Centro Astalli, l’Avvocato di Strada, o lo sportello legale della Casa dei Diritti Sociali.
Da una parte, quindi, abbiamo l’articolo 33 della Convenzione di Ginevra. Dall’altra, abbiamo la politica dei respingimenti che trascura la possibilità che
quest’azione possa interrompere il viaggio verso la salvezza di un richiedente asilo.
Il Trattato di amicizia con la Libia e la sua applicazione sono esemplificativi di questo aspetto. Firmato nel 30 agosto del 2008 a Bengasi, viene ratificato
dall'Italia il 6 febbraio 2009 e dalla Libia il 2 marzo, durante una visita di Berlusconi a Tripoli. Benché nel preambolo le due parti si riconoscano
“impegnate nella costruzione di forme di cooperazione e di integrazione in grado di favorire l'affermazione della pace, la crescita economica e sociale e la
tutela dell'ambiente”, l’art 19 – in nome della “Collaborazione nella lotta al terrorismo, alla criminalità organizzata, al traffico di stupefacenti, all’immigrazione clandestina” – ratifica e definisce una collaborazione costituita da accordi precedenti più o meno formali tra le due parti.
Redigendo questo trattato, la politica di prevenzione dell’immigrazione irregolare viene incentivata, così come la sua applicazione che, di fatto, tiene in totale
spregio i diritti umani. “Sempre in tema di lotta all’immigrazione clandestina, le due Parti promuovono la realizzazione di un sistema di controllo delle frontiere
terrestri libiche, da affidare a società italiane in possesso delle necessarie competenze tecnologiche. Il Governo italiano sosterrà il 50% dei costi, mentre per
il restante 50% le due Parti chiederanno all’Unione Europea di farsene carico, tenuto conto delle Intese a suo tempo intervenute tra la Grande Giamahiria e
la Commissione Europea”.
Attraverso questi sistemi di controllo, le navi italiane potevano respingere i migranti in Libia. Il governo libico, invece, aveva il compito di trattenere nel
proprio territorio coloro che volevano attraversarlo per giungere in Europa. Tra questi, molti somali ed eritrei: cittadini di Paesi dilaniati da povertà e guerre,
più che legittimati ad avanzare richieste di protezione internazionale in paesi sicuri, raggiungibili solo attraverso la Libia. Nonostante questo, nonostante
l’art. 33 vieti di spingere un rifugiato “verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua
religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche”, l’Italia ha agito a difesa “dei confini nazionali”
- contro un’invasione che fa parte di quella retorica xenofoba che tuttora torna in auge – spingendo i migranti in un Paese pericoloso come la Libia,
disinteressandosi delle condizioni in cui versavano rinchiusi nelle prigioni-incubo come quella di Kufra.
In Libia, il luogo in cui venivano stipati i migranti assomiglia a tutto, tranne che a un centro di accoglienza: “Sono orribili quelle prigioni. Non c’è manutenzione,
pulizia, i guardiani si limitano a contarci e a farci uscire per l’ora d’aria […] Sono orribili i poliziotti libici, sono cattivi, ignoranti. In Libia ci sono forse più prigione
che scuole”. In Libia, i migranti venivano arrestati, poi incarcerati, poi venduti tra intermediari, poi di nuovo arrestati. La politica dei respingimenti, come
accennato, non cessa con la prima guerra civile libica del 2011. Nell’estate 2012, il quotidiano La Stampa rivela ulteriori accordi promulgati dall’allora ministro dell’Interno Annamaria Cancellieri con il suo corrispettivo libico. Non si parlava espressamente di respingimenti, nel testo, ma si continuava a parlare di
monitoraggio di confini, e di attività delle acque internazionali previste dagli accordi bilaterali.
Il 23 febbraio la Grande Camera della Corte europea dei diritti dell’uomo, in merito al caso Hirsi Jamaa e altri, ha condannato all’unanimità l’Italia per
violazione dell’art. 3 (che proibisce la tortura e il trattamento o pena disumano o degradante), dell’art. 4 Protocollo n. 4 (divieto di espulsioni collettive di
stranieri) e dell’art. 13 (diritto di ricorso effettivo) della CEDU. La sentenza si riferisce ai fatti del 6 maggio 2009, in relazione al ricorso di 24 cittadini somali
ed eritrei che facevano parte di un gruppo composto da circa 200 persone intercettate da motovedette italiane in acque internazionali, all’interno della zona
"SAR" (Search and Rescue) di responsabilità maltese. I passeggeri di queste tre imbarcazioni dirette in Italia, erano stati trasferiti a bordo delle navi italiane
per essere riportati in Libia - da dove erano partiti - senza essere identificati e senza essere informati circa la loro reale destinazione.
Altra sentenza nel 2014: la Corte di Strasburgo torna nuovamente a condannare l’Italia il 21 ottobre, in merito del caso Sharifi e altri contro Italia e Grecia,
per la violazione degli stessi articoli della sentenza precedente. Le normative e le condanne della Corte non bastano, però, a interrompere la politica dei
respingimenti. La lettera collettiva redatta da Raffaele K. Salinari, presidente Terre des Hommes International Federation; Loris De Filippi, presidente di
Medici Senza Frontiere Italia; Lorenzo Trucco, presidente Asgi - Associazione Studi Giuridici Immigrazione; Gabriella Guido, portavoce Campagna
LasciateCIEntrare del novembre dello stesso anno parla chiaro: “E' infatti notizia del 29 ottobre 2014 che al porto di Ancona le forze dell'ordine abbiano
respinto in Grecia 16 persone di cittadinanza iraniana, siriana e irachena imbarcatisi su un traghetto della Minoan, nascosti tra le ruote dei Tir o in mezzo
al carico. Solo cinque scoperti nella stessa occasione sono stati ammessi alla procedura di asilo”.
Oggi, la politica dei respingimenti si rigenera con l’Accordo del 18 marzo 2016 stipulato tra Turchia ed Europa. In cambio di sei miliardi di euro e di concessioni politiche da parte dell’Unione Europea, la Turchia ha accettato di riprendere tutti i “migranti irregolari” giunti sulle isole della Grecia a partire dal 20 marzo.
La giustificazione dell’accordo, da parte dell’Unione Europea, è che la Turchia sia un paese sicuro in cui dislocare richiedenti asilo e rifugiati. Un presupposto
falso: la scorsa estate, Amnesty International è tornata a pronunciarsi in merito, attraverso la nota del 3 giugno intitolata “Nessun rifugio sicuro: richiedenti
asilo e rifugiati privati di protezione effettiva in Turchia”.
Il direttore di Amnesty per l’Europa, John Dalhuisen, ha condannato fortemente la politica attuata dall’UE: “L’Unione Europea ha risposto a una delle peggiori catastrofi umanitarie contemporanee erigendo barriere, dispiegando un maggior numero di guardie di frontiera e firmando inaffidabili accordi coi paesi vicini
per tenere lontane le persone dalle sue frontiere. Il risultato? Miseria, sofferenza e molti più morti in mare”.
Il sito del Corso di Cooperazione 2016
Migrazioni 2015

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