Source: http://www.cidh.oas.org/Indigenas/Cap.2.htm
Timestamp: 2017-10-19 07:17:28+00:00

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FUNDAMENTACIÓN Y RECOMENDACIÓN A LA ASAMBLEA GENERAL DE LA OEA DE PREPARAR UN INSTRUMENTO INTERAMERICANO SOBRE ESTE TEMA (MARZO 1989)[1]
El hecho de que en 1992 se cumplan 500 años de la llegada de los conquistadores ibéricos a este continente, ofrece una perspectiva privilegiada para analizar las condiciones históricas que han perfilado los problemas que aquejan a las poblaciones indígenas.
Por lo general estas poblaciones han estado en una situación especialmente vulnerable en lo físico, sociológico, espiritual, económico, institucional y legal. En todos estos campos dichas poblaciones han sido efectivamente vulneradas a lo largo de muchos siglos. Su situación actual es generalmente carenciada y en muchos casos marginalizada aun de las garantías mínimas ofrecidas a la población general.
Más importante aun lo es que la preservación y desarrollo de las culturas indígenas y de los derechos de sus poblaciones es actualmente reconocido no solo como una obligación ética de respeto y reparación por los abusos y deprivaciones que le fueron inflingidos durante siglos, sino como una necesidad socioeconómica de las naciones para poder contar con el acopio de sabiduría, practicas y valores de estos pueblos en la construcción de sociedades modernas.
Por otra parte, en la actual etapa del desarrollo en que la explotación de todos los recursos territoriales se hace mas indispensable, a menudo proyectos de desarrollo son percibidos como una amenaza para dichas poblaciones, cuando en cambio podrían ser más eficaces para una adecuada conexión con la sabiduría y practica indígenas y respetando sus derechos.
Por otra parte, intencionalmente o no, muchas de las premisas filosóficas en que se basa buena parte de la legislación de muchos países americanos han contribuido a la erosión de las culturas y de la supervivencia indígena. Ello se ha manifestado principalmente en aspectos tan diversos como la legislación en materia de propiedad, de riesgo, de capacidad civil, de educación y aun en el derecho constitucional. A contrario sensu, dichas legislaciones podrían haber aprovechado igualmente el bagaje de experiencia de las poblaciones indígenas para ofrecer opciones normativas más ricas y eficaces para un armonioso crecimiento y desarrollo social.
En lo que concierne a la legislación internacional, los valiosos y en algunos casos sostenidos esfuerzos realizados – especialmente dentro de las Naciones Unidas- para establecer normas eficaces están lejos de haberse completado. Así, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó algunas resoluciones que reafirman la importancia de la elevación del nivel de vida de las poblaciones indígenas;[2] y el respeto por la educación a las tradiciones culturales indígenas.[3] A su vez, el Consejo Económico y Social inicio estudio sobre la discriminación contra poblaciones indígenas encomendados a la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y de Protección a las Minorías en 1971.[4] Esta misma Subcomisión creó un grupo de trabajo sobre Poblaciones Indígenas, que viene sesionando desde 1982 y se encuentra preparando un proyecto de una Declaración Universal de Derechos Indígenas.
Por su parte la Organización Internacional de Trabajo (OIT) viene celebrando desde 1921 convenios sobre las condiciones de trabajo, la educación y formación y la seguridad de los trabajadores indígenas, esfuerzos que culminaron con el Convenio 107 de 1957, el cual en la actualidad se encuentra ratificado por 14 países americanos. Este Convenio, sin embargo, esta actualmente siendo revisado para superar las criticas a su carácter “etnocéntrico” o “paternalista”, criticas provenientes especialmente de organizaciones indígenas.
Dentro del sistema interamericano se han establecido algunos hitos legales e institucionales. Además de los preceptos de la Carta de la OEA, de la Carta Interamericana de Garantías Sociales de 1948, de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tanto los mandatos y proyectos del Consejo Interamericano Cultural, como su sucesor, el Consejo Interamericano para la Educación, la Ciencia y la Cultura (CIECC), han venido prestando atención a medidas y acciones especificas referidas a las poblaciones aborígenes.
Especial mención merece el Instituto Indigenista Interamericano, el cual fuera creado por una Convención, suscrita en 1940 y que han ratificado 17 países americanos. Este Instituto ha realizado, pese a sus modestos recursos, una proficua labor en el campo de la investigación científica sobre asuntos indígenas y promoviendo el entrenamiento e intercambio de expertos en dichos asuntos.
Por su parte, esta misma Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha adoptado en sus treinta años de labores importantes resoluciones e informes referidos a los derechos de los pueblos indígenas habitantes de los Estados miembros de la OEA.[5]
A pesar de todos esos logros, la Comisión esta convencida de que debe aun avanzarse mas para reflejar la preocupación de la Organización de los Estados Americanos por los problemas especiales y únicos que confrontan las poblaciones aborígenes de las Américas en el campo de los derechos humanos.
Motivada en esas consideraciones es que la Comisión, a un reconociendo la diversidad de las situaciones, abogue por la necesidad de establecer normas comunes de carácter internacional validas para los pueblos indígenas de las Américas.
Existen en las Américas alrededor de 400 grupos étnicos aborígenes diferenciados en cultura, lenguaje, y modo de vida, constituyendo según cálculos conservadores, una población superior a los 30 millones de personas, lo cual representa alrededor del 10 por ciento de la población total de América Latina, siendo su peso demográfico creciente. Ellos incluyen desde pequeñas bandas selvícolas hasta importantes sociedades e campesinas indígenas, fuertes, organizadas y poderosas en los países andinos.
Pese a su diversidad y al distinto nivel de incorporación a la sociedad nacional que puedan haber alcanzado, existen fundamentadas razones para propiciar la necesidad de normas jurídicas comunes de carácter internacional relativas a la protección de los derechos humanos de tales poblaciones.
En primer lugar, por la comunalidad de la problemática básica. La inferioridad y desdén con que dichas culturas han sido tratadas desde el período de la conquista por distintos grupos y con distintas finalidades o razones, ha generado una similaridad de problemas básicos que los aquejan. Las tentativas directas de genocidio físico o cultural, el desconocimiento legal o de hecho de sus instituciones y derecho el apoderamiento de sus tierras o de su derecho al usufructo colectivo y permanente de su hábitat; la condición legal o de hecho de inferioridad ciudadana; el rechazo o ignorancia de sus prácticas culturales y pedagógicas; y como consecuencia, la generalizada destrucción cultural y erosión en sus condiciones de vida, son problemas que en alguna medida, y en general intensamente, afectan o amenazan a todos los pueblos indígenas y sus miembros y por consiguiente requieren una legislación común.
En segundo término, por el valor trascendente de la norma internacional. Aunque en el corto plazo la norma internacional común pueda tener una efectividad menor que la nacional, su capacidad de movilizar la legislación nacional desde una perspectiva más amplia facilita los esfuerzos nacionales en ese sentido. Trascendiendo muchas de las culturas indígenas los límites políticos de un país particular; esa misma comunalidad de la norma garantiza una mayor equidad en la protección y adecuación a la necesidades de dichos pueblos, ofreciendo un marco como para las legislaciones nacionales o locales.
Asimismo, la adopción de un instrumento como el propuesto tiene un valor pedagógico. Muchas de las situaciones de hecho o legales que afectan a las poblaciones indígenas surgen del desconocimiento o la falta de comprensión de sus valores, sus derechos, y los proceso necesarios para una adecuada formación de un pluralismo cultural. Debe a ese respecto recordarse la decisión de la Corte Suprema de un Estado americano que reconoció la inimputabilidad de hacendados que habían asesinado indígenas, aceptando el argumento que participaban de la creencia generalizada de considerar a los indefensa como seres inferiores, no protegidos por las leyes. La definición por altos cuerpos internacionales de normas básicas comunes para el tratamiento de temas como este sirven como guías esclarecedores para toda la población, obligando a reevaluar conceptos, a modificar prejuicios y a descubrir elementos valiosos y positivos que les eran desconocidos.
El problema de las poblaciones indígenas reviste, sin duda, una especificidad americana. Como se expreso anteriormente, el año 1992 ofrece una perspectiva privilegiada de análisis de las condiciones históricas que han perfilado los problemas que aquejan a las poblaciones indígenas y a las sociedades globales en sus relaciones reciprocas.
Ya Martí decía en “Nuestra América” que esa pretensión de imposible olvido y negación fue lo que originó una sociedad dividida, fofa, sin consistencia”. Aunque los esfuerzos de comprensión y reconocimiento comienzan por los menos tan lejos como la acción de los Padres Las Casas y Montesinos, y es solo últimamente que las legislaciones nacionales han comenzado a reconocer y respetar las instituciones y naturaleza especifica de los pueblos indígenas. Analizando las mismas se percibe la especificidad de los problemas de los indígenas americanos, en general ligado a la tenencia de la tierra, al respeto a sus instituciones, al reconocimiento de su igualdad dentro de un contexto de autonomía cultural. Merecen citarse como antecedentes, entre otros, demostrativos de especificidad de la problemática indígena americana el Estatuto del Indio, Ley 6001 (diciembre 1973) y la Constitución del Brasil (la Ley de Política Indígena de Argentina (1984); el concepto legal de comunidad indígena establecido en Paraguay en 1981, y su autodefinición como país multilingüe, lo mismo que el Ecuador, el concepto de etnoeducación propuesto por la ley Betancur en Colombia; el reconocimiento del pluralismo étnico constitutivo de la Nación en Guatemala (articulo 66 de la Constitución de 1985), en Nicaragua en su Constitución Política de 1986 y en el Estatuto de Autonomía de la Costa Atlántica (1987); en los numerosos tratados entre las naciones nativas de los Estados Unidos y el Gobierno Federal entre 1867 y 1971; el reconocimiento de la reserva de los Caribs en Dominica (West Indies) después de su independencia; así como el de Panamá con la Nación Kuna en una Carta Orgánica especial.
Otro indicador de la especificidad de la situación de la región en este aspecto lo dan la inadecuación de la legislación internacional en este aspecto. Así, por ejemplo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Naciones Unidas, no incluye derechos colectivos, y los derechos son protegidos negativamente no imponiendo ninguna obligación a los Estados en cuanto a superar las situaciones carenciales. Aunque el Pacto en su articulo 27 defiende los derechos culturales de las minorías étnicas, no hace la diferencia entre minorías y pueblos indígenas, distinción de importancia en nuestra región.
1992 ofrece también y así lo ha entendido la Asamblea General de la OEA en la Resolución que establece la celebración del Quinto Centenario del Descubrimiento y Encuentro de Dos Mundos, una posibilidad de establecer los instrumentos que permitan hacia el futuro la superación de carencias y amenazas, y propicien el máximo desarrollo de las posibilidades que permite el pluralismo cultural de América.
La Comisión, pues, propicia la adopción de un instrumento internacional cuyo objeto sea consignar los derechos que le corresponden a los pueblos indígenas, aunque por ahora la Comisión prefiere no adelantar un criterio sobre la naturaleza jurídica de este instrumento, la cual podría posteriormente establecerse por parte de los propios gobiernos de los Estados miembros. A este respecto las alternativas más factibles parecieran ser las de una Declaración, expresada a través de una resolución de la Asamblea General, la de un Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos o la de una Convención Interamericana de la que pueden llegar a ser Partes todos los Estados miembros de la Organización independientemente de su vinculación con el Pacto de San José de Costa Rica. Aun cabria considerar la posibilidad de adoptar al menos dos de esos instrumentos en forma sucesiva o escalonada. Así, en 1992 la Asamblea General solemnemente podría adoptar la Declaración Americana de los Derechos de los Pueblos Indígenas y posteriormente proseguirse con la elaboración de un instrumento convencional.
Cualquiera que sea la opción que se escoja, resulta importante que ella pueda contar con dos elementos esenciales. En primer lugar, deberá ser un instrumento redactado con la técnica jurídica más adecuada y, al propio tiempo, deberá recoger el consentimiento de los Estados que formalmente quedarán obligados por las disposiciones de este instrumento. Conviene a este último respecto recordar que en esta materia de los derechos de los pueblos indígenas hasta ahora se ha producido una dicotomía entre las resoluciones que expresan las aspiraciones de los pueblos indígenas, usualmente adoptadas en congresos indigenistas, y su incorporación como derecho vigente, sea nacional o internacional.
La Comisión al propiciar un instrumento como el propuesto precisamente quiere evitar esa incongruencia y propiciar la adopción de un instrumento que expresando fielmente las legitimas aspiraciones de los pueblos indígenas, pueda lograr la aceptación por parte de los Estados que quedaran vinculados por ese instrumento.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, órgano al cual la Carta de la OEA le confió la tarea de promover la observancia de los derechos humanos en el continente y que ha tenido una importante experiencia en la codificación y desarrollo progresivo del derecho internacional de los derechos humanos, pareciera ser el órgano idóneo para llevar adelante la tarea de preparación de ese instrumento. Además de ello, cuenta con una trayectoria en el tema a través del análisis de casos y la preparación de informes y estudios relacionados con las poblaciones indígenas y mantiene relaciones fructíferas con instituciones que deben colaborar en esta tarea, como el Instituto Indigenista Interamericano, el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, los organismos especializados de la Naciones Unidas, incluida la UNESCO, y organizaciones no gubernamentales de derechos humanos, especialmente las de los propios pueblos indígenas.
La Asamblea General de la OEA, mediante la Resolución AG/RES. 927 (XVIII-0/88) resolvió:
Recomendar a los órganos competentes y entidades que, dentro de los medio a su alcance, continúen el apoyo a proyecto y actividades del Quinto Centenario, dentro de sus esferas propias de acción.
Tomando en cuenta todo lo anterior, y sujeto a la decisión de esta Asamblea General de elaborar un instrumento relativo a los derechos de los pueblos indígenas, la Comisión manifiesta que está dispuesta a asumir la tarea de preparar dicho instrumento, para lo cual aspira a contar con la asesoría de antropólogos, juristas y diplomáticos, tanto indígenas como no-indígenas.
Con la asistencia económica de otras organizaciones, especialmente el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, con el cual la Comisión ha tomado contacto, se organizarían sucesivas reuniones de los expertos designados por la propia CIDH durante el curso del ano 1990 y parte de 1991, a fin de que ellos preparen el primer borrador de instrumento. Este sería posteriormente revisado por la Comisión y una vez aprobado seria enviado a los órganos competentes de la Organización a fin de ser adoptado durante el curso del año 1992.
[1] Publicado en el informe anual de la cidh 1988-89, cap.vi, pp. 256 a 261.
[2] Un. Asamblea General Resolución 313 (V). 1950.
[3] Un. Asamblea General Resolución 2497 (XXIV). 1969.
[4] Resolución del ECOSOC 1589 (L).
[5] Véase al respecto Sheldon H. Davis. “Land Rights and Indigenous Peoples”. “The Role of the Inter-American Commission on Human Rights”. Cultural Survival. Cambridge, Massachusetts. 1988.

References: Resolución 
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