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Timestamp: 2018-03-19 04:48:20+00:00

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Una nuova endiadi: piccoli comuni e unioni di comuni come facce della medesima medaglia
L'assetto ordinamentale finanziario e contabile della necessaria forma associativa comunale.
Una nuova endiadi: piccoli comuni e unioni di comuni come facce della medesima medaglia. L'assetto ordinamentale finanziario e contabile della necessaria forma associativa comunale.
Prof. Luigino Sergio - luiginosergio@yahoo.it
Sommario: 1. Premessa. 2. L'Unione di comuni. 2.1 L'ambito territoriale ottimale. 2.2 L'Unione di comuni dalla L. n. 142/1990 alle modifiche della legge “Delrio”. 2.3 L'ordinamento finanziario e contabile dell'Unione di comuni. 3. Il Patto di stabilità interno. 4. Considerazioni finali.
1. Premessa: L'Unione di comuni rappresenta nella fase storico politica che il nostro Paese sta attraversando una nuova e possibile soluzione dei problemi connessi alla debolezza strutturale dei Piccoli Comuni.
Tale forma associativa può essere intesa come un'endiadi; ovvero come un concetto unitario con due termini coordinati: Piccoli Comuni e Unioni di comuni; detto in altre parole, due facce della medesima medaglia.
Riguardo all'endiadi, per come qui intesa, non si tratta di una classica e pura figura retorica, ma di un'articolata e bifacciale situazione reale; Piccoli Comuni e Unioni di comuni come facce della medesima medaglia si è detto che vuole rappresentare la sintesi della necessità di nuovi modelli organizzativo-contabili che assumono posizione centrale nell'ordinamento, con la finalità di razionalizzare e rendere più efficace il livello di spesa pubblica nel settore delle autonomie locali.
Da oltre vent'anni le forme associative tra enti locali sono offerte dal legislatore come nuovo modello organizzativo dei Comuni, stretti nella bifacciale situazione di enti a larga vocazione autonomista da un lato e di soggetti incapaci di erogare al cittadino e al sistema delle imprese autonomi servizi di qualità a basso costo, a causa della strutturale crisi economico-finanziaria che gli enti pubblici, Piccoli Comuni in testa stanno attraversando.
Da più lustri, proprio per fronteggiare il drammatico peggioramento dei conti pubblici, nel nostro Paese come in Europa, si tenta di riordinare l'assetto economico-finanziario pubblico; di ridurre la spesa improduttiva dei soggetti istituzionali; di limitare la spesa corrente a tutto vantaggio di quella per investimenti, con l'effetto sperato di rilanciare l'economia complessiva dei Paesi aderenti all'Unione europea; di aumentare l'offerta di beni e servizi, inducendo un aumento della domanda aggregata; di migliorare il tasso di occupazione, giovanile soprattutto, per ridare una speranza di vita utile alle giovani generazioni dei cittadini d'Europa.
2. L'Unione di comuni: In Italia vi sono oggi ben 8.092 Comuni che se da un lato sono sinonimo di importanti fenomeni identitari, di specificità e vivacità culturale, dall'altro sono fonte di costi ormai insostenibili per le finanze pubbliche.
Ciò richiede necessariamente un ripensamento della funzione dei Comuni, in un quadro politico-economico, dove persino la recessione ha assunto una posizione centrale.
Anche per questo il legislatore è intervenuto in questa direzione, approvando leggi di contenimento della spesa pubblica e di razionalizzazione del sistema degli enti locali, nel caso di specie accorpamento dei Piccoli Comuni; obbligo di svolgimento in forma associata (Unioni di comuni o Convenzioni) delle funzioni comunali fondamentali; riordino/soppressione delle Province.
Il tema del riordino del sistema comunale è assai datato nel nostro Paese; tant'è che nel periodo fascista, vennero soppressi o aggregati coattivamente 2.184 Piccoli Comuni e prevista, inoltre, la possibilità di accorpamento dei Comuni aventi popolazione inferiore ai 2.000 abitanti, in caso di mancanza di mezzi adeguati a provvedere all'erogazione dei servizi pubblici; mentre in epoca repubblicana L. n. 71/1953 ebbe modo di prevedere che poteva essere disposta, ai sensi degli articoli 33 e seguenti del Testo Unico 3 marzo 1934, n. 383, la ricostituzione di Comuni soppressi dopo il 28 ottobre 1922, ancorché la loro popolazione fosse stata inferiore ai 3.000 abitanti, quando la ricostituzione fosse stata chiesta da almeno tre quinti degli elettori.
Venuto meno il lavoro di accorpamento d'imperio dei Comuni prodotto dal regime fascista, si verificò in epoca successiva un fenomeno di tendenza opposta, consistente nella pletorica istituzione di nuovi Comuni; fatto che oggi ha imposto un ripensamento della complessiva riorganizzazione del sistema delle autonomie comunali che va rapportata al sistema europeo, atteso che in diversi Paesi la semplificazione del sistema comunale è in atto, come in Germania, Francia, Svizzera, Belgio, nel quale il numero dei Comuni è passato dalle 2.739 unità esistenti nel 1831, alle 589 attuali.
2.1. L'ambito territoriale ottimale: Per svolgere in maniera adeguata le funzioni amministrative attribuite dalla legge attraverso la gestione associata dei servizi è importante individuare l'ambito sovracomunale ottimale che è stato presa in considerazione dal legislatore, con la legge delega n. 59/1997 (cd. legge Bassanini uno) e con il relativo d.lgs. di attuazione, n. 112/998.
L'individuazione dell'ambito sovracomunale ottimale riguarda anche il legislatore regionale, visto che d.lgs. n. 112/1998, all'art. 3, comma 2, dispone che: «al fine di favorire l'esercizio associato delle funzioni dei Comuni di minore dimensione demografica, le Regioni individuano livelli ottimali di esercizio delle stesse [e che] nell'ambito della previsione regionale, i Comuni esercitano le funzioni in forma associata, individuando autonomamente i soggetti, le forme e le metodologie entro il termine individuato dalla legislazione regionale».
Parimenti il TUEL fa riferimento ai livelli ottimali di esercizio associato delle funzioni comunali, prevedendo all'art. 33, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 267/2000, rubricato Esercizio associato di funzioni e servizi da parte dei Comuni, che: «al fine di favorire l'esercizio associato delle funzioni dei Comuni di minore dimensione demografica, le Regioni individuano livelli ottimali di esercizio delle stesse, concordandoli nelle sedi concertative di cui all'articolo. Nell'ambito della previsione regionale, i Comuni esercitano le funzioni in forma associata, individuando autonomamente i soggetti, le forme e le metodologie, entro il termine temporale indicato dalla legislazione regionale. Decorso inutilmente il termine di cui sopra, la Regione esercita il potere sostitutivo nelle forme stabilite dalla legge stessa.
Le Regioni predispongono, concordandolo con i Comuni nelle apposite sedi concertative, un programma di individuazione degli ambiti per la gestione associata sovracomunale di funzioni e servizi, realizzato anche attraverso le Unioni, che può prevedere altresì la modifica di Circoscrizioni comunali e i criteri per la corresponsione di contributi e incentivi alla progressiva unificazione. Il programma è aggiornato ogni tre anni, tenendo anche conto delle Unioni di comuni regolarmente costituite».
Si può fissare una soglia dimensionale minima per l'ambito sovracomunale ottimale stabilita in 10.000 abitanti, ai sensi dell'art. 15, del TUEL, il quale dispone che: «salvo i casi di fusione tra più Comuni, non possono essere istituiti nuovi Comuni con popolazione inferiore ai 10.000 abitanti o la cui costituzione comporti, come conseguenza, che altri comuni scendano sotto tale limite … ».
Il d.l. 31 maggio 2010, n. 78, Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica (in G.U. 31 maggio 2010, n. 125, S.O.), all'art. 14, comma 30, stabilisce che: «la Regione, nelle materie di cui all'articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, individua, previa concertazione con i Comuni interessati nell'ambito del Consiglio delle autonomie locali, la dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica per lo svolgimento, in forma obbligatoriamente associata da parte dei Comuni delle funzioni fondamentali di cui al comma 28, secondo i princìpi di efficacia, economicità, di efficienza e di riduzione delle spese, secondo le forme associative previste dal comma 28»; mentre al successivo comma 31, dispone che «il limite demografico minimo delle Unioni di cui al presente articolo è fissato in 10.000 abitanti, salvo diverso limite demografico individuato dalla Regione entro i tre mesi antecedenti il primo termine di esercizio associato obbligatorio delle funzioni fondamentali, ai sensi del comma 31-ter».
In seguito, il d.l. 6 luglio 2011, n. 98, Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria (in G.U. 6 luglio 2011, n. 155), all'art. 20, comma 20-quater, ha disposto che: «all'articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, il comma 31 è sostituito dal seguente:
«il limite demografico minimo che l'insieme dei Comuni che sono tenuti ad esercitare le funzioni fondamentali in forma associata deve raggiungere è fissato in 5.000 abitanti o nel quadruplo del numero degli abitanti del Comune demograficamente più piccolo tra quelli associati».
Nel 2011 il d.l. 13 agosto 2011, n. 138, Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo (in G.U. 13 agosto 2011, n. 188), all'art. 16, comma 3, ha previsto che:«l'Unione municipale è costituita dai Comuni contermini con popolazione pari o inferiore a 1.000 abitanti al fine dell'esercizio in forma associata di tutte le funzioni amministrative e dei servizi pubblici di spettanza comunale. La complessiva popolazione residente nel territorio dell'Unione municipale è pari almeno a 5.000 abitanti, salvo diverso limite demografico individuato con delibera della Giunta regionale».
La conversione del d.l. n. 13 agosto 2011, n. 138 (avvenuta con la L. 14 settembre 2011, n. 148, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari (in G.U. 16 settembre 2011, n. 216), con l'art. 16, comma 24, ha apportato modificazioni al d.l. n. 78/2010, disponendo che:«all'articolo 14, comma 31, alinea, del citato decreto-legge n. 78 del 2010, le parole: «5.000 abitanti o nel quadruplo del numero degli abitanti del Comune demograficamente più piccolo tra quelli associati» sono sostituite dalle seguenti: «10.000 abitanti, salvo diverso limite demografico individuato dalla Regione entro due mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138»; mentre per le Unioni municipali (costituite da Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti), ai sensi dell'art. 16, comma 4, viene stabilito che esse: « … sono istituite in modo che la complessiva popolazione residente nei rispettivi territori, determinata ai sensi dell'articolo 156, comma 2, del citato Testo Unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, sia di norma superiore a 5.000 abitanti, ovvero a 3.000 abitanti se i Comuni che intendono comporre una medesima Unione appartengono o sono appartenuti a Comunità montane … ».
È del tutto evidente come non esista un ambito che possa definirsi ottimale oggettivamente; che possa valere nei diversi contesti cui debba applicarsi in modo obiettivo; ma può ritenersi un ambito di fatto e anche di diritto, mutevole in base a fattori differenti.
2.2: L'Unione di comuni dalla L. n. 142/1990 alle modifiche della legge “Delrio”: La L. 8 giugno 1990, n. 142, Ordinamento delle autonomie locali, all'art. 26, rubricato Unioni di comuni, aveva previsto che: «1. In previsione di una loro fusione, due o più Comuni contermini, appartenenti alla stessa Provincia, ciascuno con popolazione non superiore a 5.000 abitanti, possono costituire una Unione per l'esercizio di una pluralità di funzioni o di servizi.
4. Sono organi dell'Unione il Consiglio, la Giunta ed il Presidente, che sono eletti secondo le norme di legge relative ai Comuni con popolazione pari a quella complessiva dell'Unione.
Il regolamento può prevedere che il Consiglio sia espressione dei Comuni partecipanti alla Unione e ne disciplina le forme.
8. Le Regioni promuovono le Unioni di comuni ed a tal fine provvedono alla erogazione di contributi aggiuntivi a quelli normalmente previsti per i singoli Comuni. In caso di erogazione di contributi aggiuntivi, dopo dieci anni dalla costituzione l'Unione di comuni viene costituita in Comune con legge regionale, qualora la fusione non sia stata deliberata prima di tale termine su richiesta dei Comuni dell'Unione».
La scelta operata con l'art. 26 della L. n. 142/1990 andava nella direzione di un superamento della miriade di Piccoli Comuni, attraverso politiche di fusione tra loro di tali piccole realtà comunali; infatti proprio in previsione di una loro fusione, due o più Comuni contermini, appartenenti alla stessa Provincia, ciascuno con popolazione non superiore a 5.000 abitanti, potevano costituire un'Unione per l'esercizio di una pluralità di funzioni o di servizi; mentre poteva anche far parte della stessa, non più di un Comune con popolazione fra i 5.000 e i 10.000 abitanti.
L'Unione di comuni si presenta, pertanto, come un vero e proprio ente locale a carattere polifunzionale.
La legge n. 142/1990 stabilisce un termine entro il quale l'obiettivo della fusione deve necessariamente realizzarsi, pena, in caso di assenza di contributi regionali, lo scioglimento dell'Unione (art. 26, comma 6), ferma restando la possibilità di trasformarla in Consorzio polifunzionale.
Infatti, entro dieci anni dalla costituzione dell'Unione di comuni si deve addivenire alla fusione di Comuni, a norma dell'articolo 11 TUEL e qualora non si pervenga alla fusione, l'Unione è sciolta.
La costituzione dell'Unione di comuni, preordinata alla successiva fusione dei Comuni ad essa aderenti fu l'elemento che impedì, con ogni probabilità, la piena riuscita del tentativo di pieno sviluppo e diffusione della forma associativa unionale, fino alla legge Napolitano-Vigneri (L. n. 265/1999) che apportò significative modificazioni all'assetto originario di tale forma associata, disposto con l'art. 26 della L. n. 142/1990.
La legge n. 265/1999 stabilì che l'Unione ha potestà regolamentare per la disciplina della propria organizzazione, per lo svolgimento delle funzioni a essa affidate e per i rapporti anche finanziari con i Comuni; favorì le fusioni; eliminò l'obbligo che le Unioni una volta costituite dovessero portare i Comuni ad esse aderenti alla successiva fusione; delegò il Governo ad adottare un Testo Unico di coordinamento delle disposizioni legislative vigenti in materia di ordinamento dei Comuni e delle Province e delle loro forme associative (l'attuale d.lgs. n. 267/2000); eliminò alcuni importanti limiti previsti dalla L. n.142/1990.
Le nuove norme in materia di Unioni di Comuni erano contenute nell'art. 6, comma 5, della legge n. 265/1999, con cui si sostituiva integralmente l'art. 26 della L. n. 142/1990 e si provvedeva ad inserire al suo interno il nuovo art. 26-bis, il quale prevedeva che: «al fine di favorire il processo di riorganizzazione sovracomunale dei servizi, delle funzioni e delle strutture, le Regioni provvedono a disciplinare, con proprie leggi, nell'ambito del programma territoriale di cui all'articolo 11, comma 2, le forme di incentivazione dell'esercizio associato delle funzioni da parte dei Comuni, con l'eventuale previsione nel proprio bilancio di un apposito fondo. A tale fine, oltre a quanto stabilito dagli articoli 11, 24 e 26, le Regioni si attengono ai seguenti princìpi fondamentali:
b) promuovono le Unioni di comuni, senza alcun vincolo alla successiva fusione, prevedendo comunque ulteriori benefìci da corrispondere alle Unioni che autonomamente deliberino, su conforme proposta dei Consigli comunali interessati, di procedere alla fusione».
Il nuovo art. 26 della L. n. 142/1990, così come modificato dalla L. n. 265/1999, non riportava più in apertura l'espressione «in previsione di una loro fusione» che aveva rappresentato un forte ostacolo alla diffusione della Unione di comuni, la quale andava costituita con Comuni «di norma» contermini; faceva venire meno anche le soglie demografiche necessarie alla costituzione dell'Unione, la quale doveva svolgere «funzioni» (pluralità di funzioni) di competenza dei Comuni, anche se si può dire che le Unioni di comuni possono espletare anche i servizi che i singoli Comuni sono tenuti ad erogare ai cittadini; stabiliva che l'Unione di comuni è un «ente locale», costituito da due o più Comuni; fatto che permetteva ad essa di essere titolare dell'autonomia normativa, amministrativa e finanziaria che hanno gli enti locali esistenti sul territorio del nostro Paese.
La L. n. 265/1999, all'art. 31, commi 1 e 2, aveva disposto che: «il Governo della Repubblica è delegato ad adottare, con decreto legislativo, un Testo Unico nel quale sono riunite e coordinate le disposizioni legislative vigenti in materia di ordinamento dei Comuni e delle Province e loro forme associative. Il decreto è emanato, entro il termine di un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'interno. Si applica, in quanto compatibile, il comma 4 dell'articolo 7 della legge 8 marzo 1999, n. 50.
Il Testo Unico contiene le disposizioni sull'ordinamento in senso proprio e sulla struttura istituzionale, sul sistema elettorale, ivi comprese l'ineleggibilità e l'incompatibilità, sullo stato giuridico degli amministratori, sul sistema finanziario e contabile, sui controlli, nonché norme fondamentali sull'organizzazione degli uffici e del personale, ivi compresi i segretari comunali».
L'atteso Testo Unico fu emanato dal Governo con il d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, con l'intento di raccogliere in un ordinato prodotto giuridico la spesso disorganica disciplina degli enti locali, conferendo a essa anche quell'omogeneità necessaria a dare maggiore certezza giuridica a quanti, operatori e non, avessero avuto il bisogno di entrare in relazione con gli enti locali, cui il Testo Unico del 2000 si riferiva.
Il d.lgs. n. 267/2000 dispone in merito alle forme associative, nella Parte I, Ordinamento istituzionale, Titolo II, Soggetti, Capo V, artt. 30-35.
L'art. 33 TUEL, comma 4, prevede che le Regioni provvedono a disciplinare, con proprie leggi, le forme di incentivazione dell'esercizio associato delle funzioni da parte dei Comuni, con l'eventuale previsione nel proprio bilancio di un apposito fondo.
A tale fine le Regioni si attengono ai seguenti principi fondamentali:
Il d.lgs. n. 267/2000 disciplina le Unione di comuni all'art. 32 (così come sostituito dall'art. 19, comma 3, del d.l. 6 luglio 2012, n. 95 e modificato dalla L. 7 agosto 2012, n. 135; dal d.l. n. 179/2012; dalla L. n. 56/2014); articolo che si riporta integralmente infra.
«1. L'Unione di comuni è l'ente locale costituito da due o più Comuni, di norma contermini, finalizzato all'esercizio associato di funzioni e servizi. Ove costituita in prevalenza da Comuni montani, essa assume la denominazione di Unione di comuni montani e può esercitare anche le specifiche competenze di tutela e di promozione della montagna attribuite in attuazione dell'articolo 44, secondo comma, della Costituzione e delle leggi in favore dei territori montani.
L'Unione di comuni è un ente locale, al pari del Comune, Provincia, Città metropolitana, Comunità montana, Comunità isolana; è cioè un ente avente personalità giuridica pubblica, prevista dall'art. 11 del codice civile, il quale dispone che «le Province e i Comuni, nonché gli enti pubblici riconosciuti come persone giuridiche, godono dei diritti secondo le leggi e gli usi osservati come diritto pubblico».
L'art. 32, comma 1, TUEL, ribadisce che l'Unione di comuni deve essere costituita da almeno due Comuni che devono essere «contermini», cioè confinanti, contigui, ma soltanto «di norma»; la contiguità dei Comuni partecipanti all'Unione è richiesta solo come meliorem condicionem, non sussistendo l'obbligatorietà che i Comuni aderenti all'Unione siano confinanti.
Nel comma 1 dell'art. 32, non è più detto che l'Unione di comuni debba costituirsi in previsione di una fusione tra i Comuni che la costituiscono (così come disponeva l'art. 26 della L. n. 142/1990); ma non è affatto escluso che l'Unione di comuni possa condurre ad una successiva fusione tra i due o più Comuni partecipanti, a condizione che vi sia la volontà politica di addivenire alla fusione e per questa vi sia la contiguità territoriale tra i Comuni interessati; altrimenti la fusione tra i Comuni non potrà avvenire affatto. Fusione che potrà aversi anche tra Comuni contigui di Province differenti, previa modificazione, però, della circoscrizione provinciale, attraverso la legge statale.
L'Unione di comuni ha per scopo «l'esercizio associato di funzioni e servizi»; con il termine «funzioni» s'intendono tutti i compiti e le attività proprie del Comune o a esso delegate; mentre con quello di «servizi» si fa riferimento ai servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività, rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali, così come previsto dall'art. 112 TUEL.
La distinzione tra funzioni e servizi si può oggi ritenere affievolita, perché il concetto di servizio pubblico oggi comprende pure attività, tese a realizzare finalità sociali prive di contenuti economico-produttivi strictu sensu.
L'art. 19 del d.l. n. 95/2012, convertito in L. n. 135/2012, ha previsto la sopravvivenza delle Comunità montane, attraverso la loro trasformazione in Unione di comuni montani, qualora quest'ultima risulti costituita in prevalenza da Comuni montani.
Il d.l. n. 95/2012, all'art. 19, comma 1, infatti, prevede che: « … i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a Comunità montane, esclusi i Comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o di più isole e il Comune di Campione d'Italia, esercitano obbligatoriamente in forma associata, mediante Unione di comuni o Convenzione, le funzioni fondamentali dei Comuni … ».
L'Unione di comuni dunque è chiamata a esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni e di servizi di competenza dei Comuni ad essa aderenti, escludendosi con ciò la possibilità che l'Unione possa svolgere una sola funzione; anzi la pluralità di funzioni può consentire che l'Unione eserciti persino la totalità delle competenze dei Comuni partecipanti ad essa.
Ai sensi dell'art. 32, comma 2, TUEL: «ogni Comune può far parte di una sola Unione di comuni. Le Unioni di comuni possono stipulare apposite Convenzioni tra loro o con singoli Comuni».
Il senso della disposizione è palese; partecipare ad un'Unione di comuni ha dei costi che si vuole impedire si dilatino, facendo sì che ogni Comune possa prendere parte a una sola Unione di comuni e riducendo gli spillovers, cioè gli effetti di traboccamento della spesa pubblica prodotta dagli enti locali.
Le Unioni di comuni non sono state pensate come organizzazioni statiche, senza relazioni, ma come soggetti dotati di una vita propria poiché possono avere rapporti istituzionali; tant'è che «le Unioni di comuni possono stipulare apposite Convenzioni tra loro o con singoli Comuni».
L'Unione di comuni ha autonomia statutaria e potestà regolamentare; l'atto costitutivo e lo statuto devono contenere la denominazione dell'ente, l'indicazione dello scopo, del patrimonio e della sede, nonché le norme sull'ordinamento e sull'amministrazione; devono anche determinare, quando trattasi di associazioni, i diritti e gli obblighi degli associati e le condizioni della loro ammissione; e, quando trattasi di fondazioni, i criteri e le modalità di erogazione delle rendite.
Lo statuto dell'Unione di comuni è deliberato dal Consiglio comunale, ai sensi dell'art. 42 TUEL, con il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati. Nel caso tale maggioranza non sia raggiunta, la votazione è ripetuta in successive sedute da tenersi entro trenta giorni e lo statuto è approvato se ottiene per due volte il voto favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati; le disposizioni di cui sopra si applicano anche alle modifiche statutarie.
Riguardo ai regolamenti il TUEL prevede all'art. 7 che: «nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto, il Comune e la Provincia adottano regolamenti nelle materie di propria competenza ed in particolare per l'organizzazione e il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di partecipazione, per il funzionamento degli organi e degli uffici e per l'esercizio delle funzioni».
Ai sensi dell'art. 42 TUEL il Consiglio è l'organo che deve provvedere all'approvazione dei regolamenti comunali, provinciali e dell'Unione di comuni; mentre ai sensi dell'art. 48, comma 3, TUEL, «è, altresì, di competenza della Giunta l'adozione dei regolamenti sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal Consiglio».
L'art. 32, comma 3, del TUEL, precisa che gli organi (politici) dell'Unione di comuni sono:
- Giunta;
Va evidenziato che l'Unione di comuni è un ente locale territoriale di secondo livello; nel senso cioè che ha organi di governo frutto non delle scelte dirette attuate dal corpo elettorale, ma conseguenza indiretta delle preferenze elettorali medesime, atteso che gli elettori scelgono i rappresentanti del Consiglio comunale del proprio Comune e quest'ultimi provvedono successivamente ad eleggere i membri che andranno a far parte del Consiglio dell'Unione di comuni.
Il Presidente dell'Unione di comuni, così come prevede l'art. 32, comma 3, TUEL «è scelto tra i Sindaci dei Comuni associati».
La Giunta dell'Unione di comuni è un organo collegiale, ordinario, permanente, attivo, della forma associativa unionale; è un organo collegiale poiché ha la contitolarità di più persone fisiche che insieme costituiscono un collegio, il quale nel suo insieme concorre alla formazione degli atti tipici di quest'organo (deliberazioni), le quali sono attribuite non ai singoli membri del collegio, ma a quest'ultimo.
Riguardo alla composizione della Giunta dell'Unione di comuni essa, ai sensi dell'art. 32, comma 3, TUEL va nominata « … tra i componenti dell'esecutivo dei Comuni associati … »; anche se alcune leggi regionali ammettono a contribuzione soltanto quelle Unioni di comuni il cui statuto disponga una Giunta unionale composta solo da Sindaci, proprio per conferire maggiore peso politico alla stessa forma associativa.
Il Consiglio dell'Unione di comuni è un organo collegiale, ordinario, permanente, attivo dell'Unione di comuni; è anche organo rappresentativo giacché è soggetto eletto dalla collettività ed è consesso che per poter validamente deliberare, cioè per esprimere legittimamente la propria volontà, come del resto avviene per la Giunta, abbisogna dei due quorum, strutturale e funzionale.
All'Unione di Comuni sono conferite dai Comuni partecipanti le risorse umane e strumentali necessarie all'esercizio delle funzioni loro attribuite, ma debbono rimanere fermi i vincoli previsti dalla normativa vigente in materia di personale, mentre la spesa sostenuta per il personale dell'Unione non può comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai singoli Comuni partecipanti. A regime, attraverso specifiche misure di razionalizzazione organizzativa e una rigorosa programmazione dei fabbisogni, devono essere assicurati progressivi risparmi di spesa in materia di personale.
Previa apposita Convenzione, i Sindaci dei Comuni facenti parte dell'Unione possono delegare le funzioni di ufficiale dello stato civile e di anagrafe a personale idoneo dell'Unione stessa, o dei singoli Comuni associati; il Presidente dell'Unione di comuni si avvale del segretario di un Comune facente parte dell'Unione, senza che ciò comporti l'erogazione di ulteriori indennità e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Sono fatti salvi gli incarichi per le funzioni di segretario già affidati ai dipendenti delle Unioni o dei Comuni anche ai sensi del comma 557 dell'articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311.
Alle Unioni competono, inoltre, gli introiti derivanti dalle tasse, dalle tariffe e dai contributi sui servizi ad esse affidati.
2.3 L'ordinamento finanziario e contabile dell'Unione di comuni: L'art. 32, comma 4, del TUEL, prevede che all'Unione di comuni si applicano « … in quanto compatibili, i principi previsti per l'ordinamento dei Comuni, con particolare riguardo … all'ordinamento finanziario e contabile … ».
La parte dell' ordinamento finanziario - contabile del TUEL comprende la disciplina del bilancio delle Unioni di comuni; bilancio che per sua natura non è uno strumento soltanto tecnico, ma anche e soprattutto politico che tocca istituzioni, enti pubblici, persone fisiche e giuridiche, fissando priorità di programmi e progetti che toccano la vita quotidiana dei cittadini e imprese.
Gli enti locali deliberano entro il 31 dicembre il bilancio di previsione per l'anno successivo, osservando i principi di unità, annualità, universalità ed integrità, veridicità, pareggio finanziario e pubblicità.
Il bilancio di previsione è corredato di una relazione previsionale e programmatica, di un bilancio pluriennale di durata pari a quello della regione di appartenenza e degli allegati previsti dall'articolo 172 TUEL o da altre norme di legge; mentre il rendiconto è deliberato dall'organo consiliare entro il 30 aprile dell'anno successivo; al rendiconto è allegata una relazione illustrativa della Giunta che esprime le valutazioni di efficacia dell'azione condotta sulla base dei risultati conseguiti in rapporto ai programmi ed ai costi sostenuti.
Nell'art. 151 TUEL si precisa che i risultati di gestione sono rilevati anche mediante contabilità economica e dimostrati nel rendiconto comprendente il conto del bilancio e il conto del patrimonio; ciò significa che i risultati di gestione vengono rilevati attraverso la contabilità economica che consente la misurazione del costo e del ricavo corrispondente alla variazione finanziaria e permette, di conseguenza, la determinazione dell'effettivo risultato economico raggiunto dall'ente,; valutare l'efficacia e l'efficienza delle risorse.
L'art. 162, comma 1, del TUEL, dispone che gli enti locali deliberano annualmente il bilancio di previsione finanziario redatto in termini di competenza, per l'anno successivo, rispettando in pareggio finanziario complessivo, nel senso che il totale delle entrate finanzia indistintamente il totale delle spese.
Le previsioni di competenza che si riferiscono alle spese correnti sommate alle previsioni di competenza riguardanti le quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti obbligazionari non possono essere complessivamente superiori alle previsioni di competenza dei primi tre titoli dell'entrata e non possono avere altra forma di finanziamento, salvo le eccezioni previste per legge; per le Comunità montane si fa riferimento ai primi due titoli delle entrate.
Tutte le entrate sono iscritte in bilancio al lordo delle spese di riscossione a carico degli enti locali e di altre eventuali spese ad esse connesse; parimenti tutte le spese sono iscritte in bilancio integralmente, senza alcuna riduzione delle correlative entrate. La gestione finanziaria è unica come il relativo bilancio di previsione: sono vietate le gestioni di entrate e di spese che non siano iscritte in bilancio.
L'unità temporale della gestione è l'anno finanziario, che inizia il 1° gennaio e termina il 31 dicembre dello stesso anno; dopo tale termine non possono più compiersi accertamenti di entrate e impegni di spesa in conto dell'esercizio scaduto.
Secondo l'ordinamento e i principi contabili i documenti che costituiscono parte del sistema di bilancio, a livello di programmazione di mandato, sono:
a) le linee programmatiche; b) il piano generale di sviluppo.
Inoltre, il sistema di bilancio include a livello di preventivo:
a) la relazione previsionale e programmatica; b) il bilancio annuale di previsione; c) il bilancio pluriennale; d) il piano esecutivo di gestione; e) gli allegati al bilancio di previsione.
3. Il Patto di stabilità interno: Con la legge finanziaria 1999 (art. 28 L. n. 448/1999), le Regioni e gli enti locali devono concorrere al risanamento della finanza pubblica ed devono rispettare le regole concernenti il c.d. Patto di stabilità interno.
Esso consiste in un insieme di norme stabilite dall'Unione europea e dai singoli Stati ad essa aderenti, aventi il fine della riduzione del disavanzo finanziario e della diminuzione del debito pubblico.
I vincoli europei del Patto di stabilità e crescita impongono la necessità della convergenza delle economie degli Stati membri dell'Ue ai seguenti parametri:
- deficit inferiore al 3 per cento;
- debito pubblico convergente verso il 60 per cento.
In sostanza, dunque, il Patto di stabilità interno impone delle limitazioni di spesa, tanto di quella corrente, quanto di quella in conto capitale.
Il d.l. n. 138/2011, all'art. 16, comma 3, prevede che a decorrere dall'anno 2014, le Unioni municipali, alle quali aderiscono i Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti, sono soggette alla disciplina del patto di stabilità interno; mentre al comma 31, dispone che: «a decorrere dall'anno 2013, le disposizioni vigenti in materia di patto di stabilità interno per i Comuni trovano applicazione nei riguardi di tutti i Comuni con popolazione superiore a 1.000 abitanti».
Il d.l. 6 luglio 2011, n. 98, Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria (in G.U. 6 luglio 2011, n. 155), all'art. 20, inserisce dei parametri per la determinazione della virtuosità dei Comuni.
Con il Patto di stabilità interno ai Comuni è imposto un vincolo finanziario, rappresentato da un importo (c.d. saldo obiettivo di patto) che è il risultato della somma algebrica tra entrate e spese di parte corrente, calcolate come competenza e le entrate e le spese in conto capitale, calcolate per flusso di cassa.
La legge n. 183/2011 (legge di stabilità 2012) per ciò che attiene il patto di stabilità prevede che le Province e i Comuni con popolazione compresa tra 1.001 e 5.000 abitanti, concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica.
Il comma 23 dell'articolo 31 della legge di stabilità 2012, stabilisce che gli enti locali, istituiti a decorrere dall'anno 2009, sono soggetti alla disciplina del patto di stabilità interno, dal terzo anno successivo a quello della loro istituzione; pertanto, se l'ente è stato istituito nel 2010 (come nel caso della fusione di Comuni), sarà soggetto alle regole del patto di stabilità interno a decorrere dall'anno 2013.
Ai fini della determinazione dello specifico obiettivo programmatico, il comma 3, dell'articolo 31, della legge di stabilità 2012, propone, quale parametro di riferimento del patto di stabilità interno, il saldo finanziario tra entrate finali e spese finali (al netto delle riscossioni e concessioni di crediti), calcolato in termini di competenza mista (assumendo, cioè, per la parte corrente, gli accertamenti e gli impegni e, per la parte in conto capitale, gli incassi e i pagamenti).
Ai fini del concorso di ogni ente alla manovra complessiva del comparto, il valore del saldo finanziario obiettivo, per ciascuno degli anni dal 2013 al 2015, è ottenuto moltiplicando la media degli impegni di spesa corrente registrati nel periodo 2007-2009, desunti dai certificati di conto consuntivo, per una percentuale fissata per i predetti anni dai commi 2 e 6 del richiamato articolo 31 della legge di stabilità 2012, come modificati, rispettivamente, dai commi 432 e 431 dell'articolo unico della legge di stabilità 2013; percentuali che sono per le Province, pari a 18,8 per cento, per il triennio 2013-2015; per i Comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti, pari a 14,8 per cento, per il triennio 2013-2015; per i Comuni con popolazione compresa tra 1.001 e 5.000 abitanti, pari a 12 per cento per l'anno 2013 e pari a 14,8 per cento per il biennio 2014-2015.
Il comma 3, dell'articolo 20, del decreto legge n. 98 del 2011, come modificato dal comma 429 dell'articolo 1 della legge di stabilità 2013, dispone che, sulla base dei parametri di virtuosità di cui al comma 2 del medesimo articolo 20, gli enti che risultano collocati nella classe degli enti virtuosi conseguono l'obiettivo realizzando un saldo espresso in termini di competenza mista pari a zero.
Le Province e i Comuni risultanti non virtuosi, invece, dovranno applicare le nuove percentuali determinate dal predetto decreto, di cui al comma 2, del citato articolo 20 del decreto legge n. 98/2011 (articolo 31, comma 6, della legge n. 183 del 2011); percentuali che, comunque, non potranno essere superiori di un punto percentuale rispetto alle percentuali originarie di cui al comma 2 del richiamato articolo 31 della legge n. 183 del 2011.
Più precisamente i valori massimi che le percentuali potranno assumere sono i seguenti: per le Province pari a 19,8 per cento, per il triennio 2013-2015; per i Comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti, pari a 15,8 per cento, per il triennio 2013-2015; per i Comuni con popolazione compresa tra 1.001 e 5.000 abitanti, pari a 13 per cento per l'anno 2013 e pari a 15,8 per cento per il biennio 2014-2015.
I singoli obiettivi del patto di stabilità possono essere modificati attraverso i patti di solidarietà fra enti territoriali: ossia il patto regionale verticale, il patto regionale orizzontale, il patto regionale verticale incentivato ed il patto nazionale orizzontale, mediante i quali gli enti territoriali possono cedersi spazi finanziari (e non risorse) validi ai fini del raggiungimento dell'obiettivo del patto di stabilità interno.
Con il patto regionale verticale e il patto regionale verticale incentivato, le Regioni possono cedere propri spazi finanziari agli enti locali ricadenti nel proprio territorio, consentendo ai Comuni e alle Province interessati di poter beneficiare di un margine di spesa maggiore da destinare ai pagamenti in conto capitale. Tali spazi non devono essere restituiti.
Con il patto regionale orizzontale e il patto nazionale orizzontale gli enti locali scambiano spazi finanziari che saranno oggetto di recupero o restituzione nel biennio successivo.
Il patto regionale verticale - disciplinato dai commi 138, 138-bis, 139 e 140, dell'articolo 1 della legge 13 dicembre 2010, n. 220, come modificato dalla legge di stabilità 2013 - prevede che la Regione possa riconoscere maggiori spazi di spesa ai propri enti locali, compensandoli con un peggioramento, di pari importo, del proprio obiettivo in termini di competenza finanziaria e di competenza euro-compatibile; i maggiori spazi di spesa sono utilizzati dagli enti locali per pagamenti in conto capitale.
L'articolo 1, commi 122 e seguenti, della L. n. 228/2012 (legge di stabilità 2013), ha proposto, estendendolo anche alle Province, il meccanismo del patto verticale incentivato, introdotto dall'articolo 16, comma 12-bis e seguenti, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, il quale mira a favorire la cessione da parte delle Regioni a statuto ordinario, della Sicilia e della Sardegna di spazi finanziari agli enti locali residenti nel proprio territorio che ne facciano richiesta, prevedendo l'erogazione, a favore delle Regioni medesime, di un contributo finanziario da destinare esclusivamente alla riduzione, anche parziale, del debito.
Il patto regionale orizzontale disciplinato dai commi 141 e 142 dell'articolo 1, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, prevede che, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano possono, per gli enti locali del proprio territorio, integrare le regole e modificare gli obiettivi posti dal legislatore nazionale, in relazione alle diverse situazioni finanziarie esistenti, fermi restando le disposizioni statali in materia di monitoraggio e di sanzioni e l'importo dell'obiettivo complessivamente determinato per gli enti locali della Regione.
Agli enti che hanno ceduto spazi finanziari è riconosciuta, nel biennio successivo, una modifica migliorativa del loro obiettivo, commisurata al valore degli spazi finanziari ceduti, fermo restando l'obiettivo complessivo a livello regionale, mentre agli enti che hanno acquisito spazi finanziari, nel biennio successivo, sono attribuiti saldi obiettivi peggiorati per un importo complessivamente pari alla quota acquisita.
L'articolo 4·ter del decreto legge 2 marzo 2012, n. 16, ha introdotto il patto di stabilità interno orizzontale nazionale, ai sensi del quale i Comuni possono cedere o acquisire spazi finanziari in base al differenziale che prevedono di conseguire rispetto all'obiettivo del patto di stabilità interno.
La variazione dell'obiettivo in ciascun dei due anni del biennio successivo è commisurata alla metà del valore dello spazio acquisito (nel caso di richiesta) o attribuito (nel caso di cessione) nel 2013 (calcolata per difetto nel 2014 e per eccesso nel 2015).
A decorrere dal 2014, opererà, ai sensi dell'articolo 32, comma 17, della legge n. 183 del 2011, come modificato dall'articolo l, comma 433, della legge di stabilità 2013, il patto regionale integrato che prevede che le singole Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano possano concordare con lo Stato le modalità di raggiungimento dei propri obiettivi di finanza pubblica, espressi in termini di saldo euro compatibile, ossia conforme ai criteri contabili europei esclusa la componente sanitaria, e quelli degli enti locali del proprio territorio, previo accordo concluso in sede di Consiglio delle autonomie locali e, ave non istituito, con i rappresentanti dell'ANCI e dell'UPI regionali.
La L. 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità 2014), conferma quanto disposto già dall'art. 31 della L. n. 183/2011 ovvero l'ingresso nel sistema del patto di stabilità interno a partire dal 2013 dei Comuni con popolazione compresa tra i 1.001 e i 5.000 abitanti e ribadisce il criterio della media della spesa corrente registrata negli anni 2007-2009 a valere per gli anni dal 2013 al 2016, modificando però, al comma 534, le percentuali applicabili alla spesa media in questione, ai fini della determinazione dello specifico obiettivo di saldo finanziario, avvertendo che: «all'articolo 31 della legge 12 novembre 2011, n. 183, sono apportate le seguenti modifiche:
a)al comma 6, lettera a), le parole: «e a 19,8 per cento per gli anni dal 2013 al 2016» sono sostituite dalle seguenti: «a 19,8 per cento per l'anno 2013, a 20,25 per cento per gli anni 2014 e 2015 e a 21,05 per cento per gli anni 2016 e 2017»;
b)al comma 6, lettera b), le parole: «e a 15,8 per cento per gli anni dal 2013 al 2016» sono sostituite dalle seguenti: «a 15,8 per cento per l'anno 2013, a 15,07 per cento per gli anni 2014 e 2015 e a 15,62 per cento per gli anni 2016 e 2017»;
c)al comma 6, lettera c), le parole: «a 13 per cento per l'anno 2013 e a 15,8 per cento per gli anni dal 2014 al 2016» sono sostituite dalle seguenti: «a 13 per cento per l'anno 2013, a 15,07 per cento per gli anni 2014 e 2015 e a 15,62 per cento per gli anni 2016 e 2017» e disponendo, altresì, che è disposta la riduzione degli obiettivi dei Comuni che gestiscono, in quanto capofila, funzioni e servizi in forma associata e il corrispondente aumento degli obiettivi dei Comuni associati non capofila.
A partire dal 2011, con il d.l. n. 98/2011, sono state introdotte nuove misure antielusive delle regole del patto di stabilità interno, poi confermate per gli anni successivi, finalizzate a scoraggiare l'adozione di mezzi elusivi per addivenire ad un rispetto solo formale del patto; mentre il comma 26, dell'articolo 31, della legge n. 183/2011, come novellato dall'articolo 1, comma 439, della legge n. 228/2012 (legge di stabilità 2013), reca le misure di carattere sanzionatorio applicabili, a regime, agli enti locali che non abbiano rispettato gli obiettivi del patto di stabilità.
4. Considerazioni finali: L'Unione di comuni rappresenta una grande speranza per i Piccoli Comuni poiché tale forma associativa consente di superare la fase di “solitario” governo della cosa pubblica e permette l'approdo a forme di neo-governance, produttive di maggiore efficienza, efficacia ed economicità, nell'erogazione di servizi alla comunità di riferimento.
Con ogni probabilità l'eliminazione dell'Unione di comuni, preordinata alla successiva obbligatoria fusione,prevista dall'art. 26, della L. n. 142/1990, ha rappresentato l'elemento che ha dato l'avvio ad una nuova fase di rilancio delle Unioni di comuni.
Quest'ultima forma associativa comunale è un modello organizzativo molto più stabile della Convenzione ex art. 30 TUEL, avente propri organi, potestà statutaria e regolamentare, ma molto meno strutturata della fusione di Comuni, ex art. 15 TUEL, che consente ai Comuni che ad essa hanno dato luogo, di far nascere una nuova realtà comunale, assai incentivata anche dal punto di vista finanziario.
Il nostro è un Paese che conta un eccessivo numero di Comuni, moltissimi dei quali sonio al di sotto di 5.000 abitanti; questa ormai è una situazione insostenibile dal punto di vista dei costi di gestione, fatto che implica un poderoso ripensamento organizzativo del sistema delle autonomie locali.
L'ambito territoriale ottimale rappresenta un'altra questione su cui riflettere; un ambito in alcuni casi definito per legge (10.000 abitanti); in altri affidato alla legislazione regionale oppure al buon senso dei Comuni che intendono svolgere le loro funzioni fondamentali ricorrendo alle forme associative previste del d.lgs. n. 267/2000.
La legge c.d. Delrio, n. 56/2014, nel modificare la legislazione associativa di funzioni e servizi comunali, emana anche norme concernenti le Province.
Queste ultime istituzioni, dopo 150 anni di onorata carriera,vivono una poderosa fase di riordino delle loro competenze e sembrano destinate alla soppressione.
Tale previsione rilancia la politica delle Unioni di comuni poiché le funzioni delle Province da sopprimere passeranno alle Regioni, le quali, a loro volta, potranno trattenerle per sé oppure trasferirle alle Unioni di comuni che assumeranno, di conseguenza, maggiore valenza nel panorama politico-istituzionale del nostro Paese.
Alle Unioni di comuni si applica anche l'ordinamento finanziario degli enti locali e le modificazioni che questo ha registrato negli ultimi anni; ma non il tanto criticato Patto di stabilità interno (tranne che alle Unioni costituite da Comuni fino a 1.000 abitanti); situazione, dunque, che spinge verso tali forme associative e consente il loro attecchimento ulteriore nel vasto sistema comunale.
C'è comunque molto lavoro ancora da compiere da parte delle amministrazioni locali sul versante delle forme associative; certamente le politiche di spending review in atto nel nostro Paese, imporranno alle autonomie locali territoriali scelte ancor più nette di quelle degli anni trascorsi, orientate nella direzione dell'Unioni di comuni e, ancor di più, in quella delle fusioni di Comuni.
Lecce 3 novembre 2014
Esperto di organizzazione e gestione degli enti locali.
(03/11/2014 - Luigino Sergio)

References: art. 26
 art. 26
 articolo 31
 articolo 20
 articolo 20
 articolo 31
 art. 30
 art. 15