Source: http://juridico-azancot.blogspot.com/2009/06/la-descentralizacion-politica-como.html
Timestamp: 2019-02-21 11:02:30+00:00

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Mundo Jurídico - Manuel Antonio Azancot Carvallo: LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA COMO POLÍTICA DE ESTADO
LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA COMO POLÍTICA DE ESTADO
1.- Introducción: Como veremos sucintamente en este pequeño trabajo, aunque Venezuela siempre, al menos formalmente, ha adoptado la estructura Federal como organización política, materialmente no ha sido continuamente así, mas por el contrario ha tendido siempre a un centralismo de competencias hacía el poder central, exacerbando de esa manera el sistema presidencialista adoptado desde su inicio. Por tal razón podemos decir que el Estado venezolano ha tenido una organización político territorial que ha estado entre una federación y un estado centralizado, no podemos decir, en consecuencia, que Venezuela haya sido realmente un Estado federal o unitario puro, pudiéramos decir que ha habido una federación centralizada o un centralismo federalizado, según como veamos (el vaso con agua a la mitad pudiera está medio lleno o medio vacío según sea la percepción de cada quien). Ingresa al siglo XX bajo una sistema de gobierno presidencialista altamente autocrático y centralizado en cuanto a su organización administrativa, en donde se han ido vaciado de competencias a las entidades político territoriales que conforman el país, las cuales por antonomasia debían ser autónomas, es especial en todas aquellas competencias no delegadas o transferidas al poder central o confederación.
Una vez transcurrida las diversas etapas históricas que muy someramente indicaremos en este trabajo, después del primer tercio del siglo XX se inicia un periodo que se ha denominado como “Periodo de Transición hacia la Democracia” donde se plantea una adecuada descentralización de esas competencias asumidas a lo largo de la historia republicana por el poder central –sistema altamente presidencialista centralizado- hacía los entes políticos territoriales que conforman el país, esto con el objeto de la optimización de los fines y funciones que el Estado que debe realizar, en especial los servicios públicos, para lograr una mayor gobernabilidad propiciando una mayor participación de la sociedad en las decisiones de las políticas públicas.
Esta fue la razón y motivación de los sendos planteamientos realizados, primero en los años 80 y luego a finales de la década del 90, de “Reformar el Estado”, siendo que el planteamiento del año 98 quiso ir más allá al proclamar la necesaria refundación de la República, lo que a nuestro criterio no fue más que una simple retórica, ya que con la constitución del 99 lo que se logró real y efectivamente fue la consolidación de los principios ya parcialmente recogidos y consagrados en la constitución del 61, desarrollados política, judicial y socialmente por la nación venezolana, principios como la cláusula del estado social, la interpretación iusnaturalista de nuestro sistema jurídico constitucional y reconocimiento (no promulgación) de los derechos fundamentales con supremacía sobre el orden interno, entre otros, los cuales ya estaban, si no expresamente contenidos en la constitución del 61, se inferían de sus valores y principios, es más, nuestro constitucionalismo si bien partió de una concepción eminentemente liberal, ya a partir de las constituciones de principio del siglo XX se comienza a dibujar ese Estado Social que recoge la constitución del 99, como culminación de ese proceso evolutivo que se viene gestando en el estamento político y social de la nación venezolana, aun en contra de sectores económicos, por lo que consideramos que esta constitución de 1999 no es la materialización de la refundación de una nueva república, sino por el contrario es la consolidación de la ya existente.
Ya la constitución del 61, consciente de la desnaturalización centralista de la federación venezolana, previó, o mejor dicho, instituyó la descentralización política y administrativa del Estado a ser desarrollada, de manera progresiva y sistemática, por los órganos del poder público constituidos como una “Política de Estado”, inferimos, como una manera no traumática de revertir el exacerbado centralismo. Este desarrollo se comienza a realizar legislativamente a partir del año 1989 con la promulgación de la Ley de Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado y la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público . La Constitución de 1999 lo que realiza es recoger y constitucionalizar parte de la materia ya legislada e, igualmente que su predecesora, sigue estableciendo la descentralización como uno de los fines del Estado.
2.- Exordio: Las dos grandes revoluciones occidentales del siglo XVIII, la americana y la francesa, lo que representaron fueron básicamente dos aspectos de orden político dentro de lo que consideramos los Estados nacionales modernos que comenzaron a surgir a partir del siglo XIII[1], uno fue el punto de quiebre o de inflexión en cuanto a la titularidad de lo que Bodino denominó como soberanía y otro fue la limitación del ejercicio del poder que esa soberanía confería a los órganos del poder público para el cumplimiento de los fines que esos Estados Modernos debían perseguir al configurarse como Estados Constitucionales de Derecho, materializándose este último en uno de los principios que configura una de las condiciones existenciales de lo que se ha denominado Estado de Derecho, el “Principio de Legalidad”, el cual básicamente consiste en el sometimiento pleno a la Ley y al Derecho de todos los órganos que ejerzan funciones públicas, es decir, que persiguen intereses públicos.
No es posible, por la estrechez material de este sucinto trabajo, describir las propiedades y características de lo que debe ser esa atribución de competencias a las que ya nos hemos referido, baste solo con señalar que las mismas son indisponibles y por lo tanto exclusivas y de obligatorio ejercicio, sin embargo pueden ser transferida desde entes con personalidad jurídica, generalmente entidades político territoriales, hacia otra u otras personas jurídicas distintas. Lo anterior es lo que conocemos como desconcentración cuando se trata de órganos de un mismo ente o persona moral pública o descentralización para personas de derecho público diferentes, lo cual es el punto central de este sumario trabajo.
La descentralización, uno de los principios jurídicos de la potestad organizativa del Estado, que junto con la delegación y la desconcentración administrativa, son los medios para la distribución y asignación de las competencias, siendo que en la primera, la descentralización, operan entre sujetos de derecho con personalidad jurídica, mientras que en las otras operan sobre órganos de una misma persona pública organizada jerárquicamente.
La transferencia de competencias entre órganos político territoriales debemos estudiarla con sumo cuidado, no toda transferencia de competencia entre distintos órganos político territoriales podrá ser llamado descentralización. En efecto, en el origen y configuración de un Estado federal, efectivamente opera una transferencia de competencias desde los Estados confederados originarios hacia la confederación, es decir, hacia el nuevo Estado federal, siendo por lo tanto más que una descentralización, es una concentración de competencias desde esos Estados que se confederan hacia la confederación de ellos, concentración por que va desde las partes (Estados confederados) hacia el todo (Estado federal).
Lo anterior es sumamente importante tenerlo presente; al configurarse el Estado federal por la unión concertada de varios Estados, los Estados confederados, que por definición en principio son soberanos, ceden parte de esa soberanía que ejercen en nombre y en favor de la población regional que lo conforman o que corresponda a su ámbito territorial, al Estado federal por medio de la transferencia de ciertas competencias, reservándose para sí de manera exclusiva las no transferidas y en consecuencia el ejercicio de la soberanía residual, es decir, las no expresamente transferidas en esas competencias cedidas, las cuales son por definición exclusiva y excluyente. De manera tal que por el solo hecho de unirse estos estados soberanos para constituir otro y nuevo Estado federal que los agrupen, no implica que éstos dejen de existir como estados con un cierto grado de “AUTONOMÍA”.
Situación diferente se presentan cuando este estado Federal nace, no de la decisión soberana de varios estados independiente que así decidan integrarse, sino de la voluntad de una nación de configurar su organización política de forma descentralizada en contraposición al centralismo inherente del Estado unitario típico, es decir, parte de de un estado cuyas competencias o atribuciones conferidas a los órganos públicos están concentradas en un solo sujeto o persona jurídica político territorial, hacia la creación y configuración de otros sujetos con personería jurídica y autonomía, circunscritos a un determinado ámbito territorial, tal es el caso, por ejemplo, de los estados autonómicos como España.
Ahora bien, pensamos y es nuestro criterio, que una vez tomada la decisión soberana (constitucional) por parte de una nación, primigéniamente organizada bajo cualquier forma política centralizada, de conformar un Estado federal, el cual por antonomasia tiene que ser y debe ser descentralizado, el proceso de transferencia de competencias desde los órganos del poder central a los sujetos político territoriales descentralizados sólo puede ser en un solo sentido, la descentralización[3], lo que significa que sólo puede haber desprendimientos de competencias y nunca jamás volver a centralizarlas, ya que esto iría en contra de la esencia misma del Estado federal deseado[4].
Esta situación histórica es la que justifica la afirmación tautológica contenida en el artículo 4 constitucional al afirmar: “La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los término consagrado por esta constitución,…”, y que recoge como un principio evolutivo hacía ese verdadero Estado federal y no de otro tipo, en el artículo 157 constitucional, concatenado con los artículos 158 y 165 ejusdem. Los inmediatos anteriores artículos citados de la constitución nacional, configuran lo que la doctrina ha dado en llamar normas que se deben desarrollar en Leyes Constitucionales, es decir, leyes de rango constitucional que el constituyente delega a los órgano que ejercen la función legislativa, como constituyentes derivados, para que las desarrollen y así complemente e integren lo que parte de la doctrina francesa denomina el bloque de la constitucionalidad, por tal razón estamos plenamente de acuerdo con el criterio que asienta el profesor Carlos M. Ayala Corao “Consecuente con estos mecanismos, la cláusula de descentralización implica una modificación de la constitución por un órgano del poder constituyente derivado como es el Congreso de la República, mediante un procedimiento agravado que exigen el voto de los dos terceras parte de los miembros de Cada cámara"[5], en el mismo sentido el Profesor Allan R. Brewer Carías: “En todo caso, con la promulgación de la ley, la modificación de la constitución se operó en virtud de la expresa disposición del artículo 137, no pudiendo revertirse el proceso ni centralizarse de nuevo la competencias salvo mediante una Enmienda Constitucional”.[6]
Como hemos visto, la descentralización es uno de los principios de la potestad organizativa del estado, la cual consiste en una transferencia de competencias entre en sujetos con personalidad diferente. Como podemos inferir, habrá diferentes tipos de descentralización en tanto existan diversos tipos de sujetos entre los cuales se realice esa transferencia. Esto tipos de sujetos pueden ser de derecho público o de derecho privado. En cuanto a los de derecho público, primeramente están los que conforman la organización político territorial de la nación que define la constitución como un verdadero Estado federal, los cuales, en el caso venezolano, son la República, los Estados y los Municipios, pero estos sujetos pueden a su vez crear otros entes, los cuales pueden, o no, tener un determinado ámbito territorial competencial, en estos casos se configuran, en el primero la llamada descentralización política y en el segundo la descentralización funcional o administrativa.
Se puede configurar otra descentralización diferente a las anteriormente referidas, en la cual se realice igualmente una transferencia de competencia a un sujeto diferente del transferente pero que tiene forma de corporación, es decir, que no forma parte de la organización del estado, que pudiéramos llamar descentralización corporativa.
Según el artículo 167,5 constitucional, establece lo que consideramos sería una cuarta forma de descentralización, la descentralización tributaria, según la previsión del artículo citado en cuanto a la materia tributaria o fiscal. Dicho artículo establece, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas públicas estadales, la asignación por ley nacional de impuestos, tasas y contribuciones.
Sin entrar en una especificidad en cuanto los caracteres y principios que deben informar el desarrollo de cada una de los tipos de transferencias de competencias indicados, en la vía o sentido de descentralizar las actividades de los órganos del poder público, y no en el contrario, es decir, de centralizar en los términos aquí descritos, todo a los fines de incrementar la eficiencia y eficacia de órganos (públicos o privados) y de acercar el poder al pueblo, trataremos, posteriormente, de evocar y sucintamente analizar los principios que informan, de manera general, a los cuatro tipos de descentralización antes señaladas.
3.1- Origen y configuración de la República de Venezuela como Estado Federal: Como consecuencia de los hechos acaecidos el 19 de abril de 1810 propiciados por la Junta Suprema Conservadora de los Derechos de Fernando VII, se conforma la Junta Suprema. Esta Junta promulgó las bases para la instauración de la Junta General de Diputación de las Provincias de Venezuela, conformada por los diputados de las provincias, quienes declinaron sus poderes en un Congreso Nacional el cual aprobó la primera constitución, no solo de Venezuela sino de Latinoamérica, el 21 de diciembre de 1811. Esta constitución constituyo un Estado con una estructura federal abierta, es decir, se dejaba abierta la posibilidad de ingreso de cualquier otra provincia (Estado) que decidiera formar parte de la federación, debiendo ajustarse a los términos por ella impuesto. Este Estado Federal se conformó por la confederación de las siete provincias libres que integraban la Capitanía General de Venezuela para ese entonces, las cuales eran: Barcelona, Barinas, Caracas, Cumaná, Margarita, Mérida y Trujillo, no participando las de Coro, Guayana y Maracaibo, por estar aun bajo el dominio español, pero fue reconocido en el texto constitucional su ingreso a la confederación una vez sean liberadas. Venezuela desde su nacimiento como Estado independiente en 1811 adopta la forma Federal de organización política por medio del pacto realizado entre las provincias libres que conformaban la Capitanía General de Venezuela, conformación que al menos formalmente mantuvo por 150 años (1811–1961), aunque materialmente no fue siempre exactamente así. Ese proceso de modificación y desdibujamiento de la organización política como una organización eminentemente Federal no se realizó en una forma lineal y constante en el transcurso de su historia republicana, sino que por el contrario fue un proceso, si se quiere, de altas y bajos Federalismo de acuerdo a las condiciones y necesidades políticas de cada momento particular y de los intereses de los gobernantes de turno. Lo que fue una necesidad para constituir un estado a partir de provincias, tomando como ejemplo y fundamento la recién creada nación norteamericana como Estado Federal (1787), se fue adaptando a las características propias de la nación venezolana del momento y a los intereses de los dirigentes políticos que trataron de sacar provecho de su participación en ese proceso de independencia de la metrópolis Española, considerando a la recién creada República como un botín de guerra.
El año de 1830 se proclama la constitución conocida como Centro-Federal, la cual establecía la facultad de las cámaras para poder dividir el territorio nacional de acuerdo a las nuevas conveniencias para su mejor administración, es decir, podía unir o imponer la secesión de provincias, es así que se llegan a 20 provincias en ese periodo que culmina el año 1856.
3.2.- Antecedentes políticos de la centralización y posterior federalismo venezolano: Lo anterior dio como resultado una de las épocas que hemos denominado bajas del Federalismo, en la cual los gobernantes de turno trataron de asumir la mayor cuota de poder para sí y su entorno, vaciando de competencias a las provincias inicialmente confederadas. Situación que tuvo su cénit en la constitución de 1857 donde se establecía una república altamente centralizada, se suprimía el poder autárquico provincial connatural al federalismo a favor, parcialmente, de los municipios y los gobernadores quedaban supeditados al poder central, no solo en cuanto a la tutela que este puede ejercer sobre aquellos, sino que también los podía, desde ese instante hasta el año 1989, nombrar y remover a su antojo, lo cual, aunque no siendo ésta la única causa, fue una de las que originaron los conflictos de intereses entre los caudillos que se fueron consolidando regionalmente y que desembocaron en el gran trance interno conocido como Guerra Federal (1858-1863), dentro del cual la federación y sus principios no fueron la causa única ni fundamental de tal conflicto político que desembocó en esa cruenta guerra civil como bien lo refleja Antonio Leocadio Guzmán al preguntarse y responder: “¿Qué es eso de la federación?. Los contrarios dijeron centralismo y por eso nosotros dijimos federación; si ellos hubieran dicho federación, nosotros hubiéramos dicho centralismo”[7], de igual manera lo era la guerra de las provincias y los poderes e intereses locales en contra del poder central, guerra la cual culminó con la instauración de una Constitución expresamente Federal (1864), no sin antes desbastar la República y en donde se asumió la denominación de la República como de “Estados Unidos de Venezuela” convirtiendo las provincias en Estados autónomos e independientes, es decir, eminentemente federal, lo que significa que la federación que se logra en este momento es por vía de descentralización para formar entidades federadas y no como una unión de entidades soberanas, tal y como había aconteció en 1811. Este representa uno de los puntos que pudiéramos considerar como de los de altas del Federalismo venezolano, en donde la consideración de la organización federal fue, si se quiere dogmatica y doctrinaria, pero que jamás llegó a tener una vigencia material. A partir de este momento -1864- se recomienza un proceso de centralización no solo en lo político, sino que también en lo que fue, a nuestro criterio más significativo, el económico y militar, lo cual llega a su máxima intensidad, como veremos, durante el gobierno de Juan Vicente Gómez.
En esta constitución de 1864, la autonomía de los Estados llegaba hasta poder establecerse su régimen de gobierno, la exclusividad de la organización de sus fuerzas armadas con prohibición expresa al poder central de colocar fuerzas o jefes militares dentro del respectivo estado sin la debida autorización del respectivo gobierno estadal, además estableció la independencia del sistema de justicia del poder central, más no la autonomía legislativa que quedaba como facultad del estado federal, quien se reservaba la posibilidad de imponer códigos (es decir: “Conjunto sistemático de normas jurídicas que regulan una materia determinada) tanto en lo civil como en lo penal, el derecho público era, en comparación con el paradigma actual, incipiente mas no inexistente[8], recordemos que el derecho administrativo surge como una garantía de los administrados (sociedad) en contra de los órganos del poder público, situación que obviamente no representaba la realidad del momento, mientras que el poder central solo poseía unas potestades taxativamente descritas en el texto constitucional, en tanto que los Estados de la federación poseían las potestades residuales no atribuidas al poder central. Estas características definitorias de una organización federal, si se quiere ortodoxa, no llegó a tener vigencia material plena como ya señaláramos. Mas por el contrario, estas características federales establecidas en la constitución de 1864 no sirvieron más que para justificar las desintegración política aupada por los caudillos regionales, los cuales tendrán que ser enfrentados desde el poder central por los gobernantes (presidentes) de turno para poder garantizarse una adecuada gobernabilidad, que como de seguidas veremos solo la van a lograr a costa de un mayor centralismo político y administrativo con un sistema de gobierno autocrático.
3.3.- Consolidación del sistema centralista: No obstante de haberse proclamado una constitución política expresamente Federal, se fue creando una cada vez mayor autocracia que se consolidó en lapso de 1899 a 1936, constituyendo este período una de los momento de más baja materialización federal, hay quienes justifican esta baja del federalismo y su consecuente centralismo como necesarios para la gobernabilidad del momento y requisito necesario, sin el cual no se hubiese iniciado el proceso que se ha dado en llamar como de “Transición Hacia La Democracia” (1936-1958)[9] (Soarez Bautis, 2009)[10], que luego permitió la conformación de la Democracia hasta los días que corren de este año 2009 (1958-…)[11].
No obstante haberse consolidado constitucionalmente la organización política como Federal con la constitución de 1864, inmediatamente comienza, o mejor dicho, se reactiva ese proceso centralista autoritario que siempre ha estado presente en la vida política de la República. Inclusive hasta nuestros días, los gobernantes, tal vez por la necesidad de las cosas - como dijera (Montesquieu, 2003) en su ensayo “El Espíritu de las Leyes” (Montesquieu, 2003)- presentan una actitud bastante alejada de lo que pudiéramos llamar gobiernos democrático-republicano, se van convirtiendo en regímenes cada vez más despóticos (alejados del orden legal), aunque siempre, hoy no es la excepción, se han cuidado de darle un viso o fundamento jurídico, aunque éste sea injusto y carente de concordancia con el verdadero sentir y deseo social, pero si amoldado a sus intereses políticos y, aun más, a sus deseos personales, creadas por procedimientos, al menos en apariencia, formales.
Bajo este esquema aparece, al frente de la llamada Revolución Liberal Restauradora de finales del año 1899, Cipriano Castro, quien fuera Gobernador de Táchira desde 1888 hasta 1892, cargo que ocupó por designación directa de quien fuera su protector, el presidente Raimundo Andueza Palacio y que luego, siendo presidente Cipriano Castro formó, a petición de este, parte de su gobierno. Una vez derrocado el Presidente Andueza, Cipriano Castro huyó a Colombia, donde logró crear su propio ejército tras conseguir una adecuada fortuna.
Castro Logró llegar al poder después de invadir Venezuela desde Cúcuta (Colombia) con su ejército, al cual se le unieron las tropas del general José Manuel Hernández (el Mocho Hernández), quien ya había combatido al Presidente Andrade, además, ante su avance, se sumaron otras tropas.
Cipriano Castro asumió la presidencia inmediatamente ese año de 1899 y, una vez en el poder, su gabinete no lo integró totalmente con quienes participaron con él en la Revolución Restauradora, por el contrario ratificó a algunos de los colaboradores de Andrade, igualmente integró a su equipo al ex presidente Andueza y otros seguidores de este último –anduecistas-, no cumpliendo de esa manera con el lema de su campaña: “Nuevos hombres, nuevos ideales, nuevos procedimientos”.
Es así que la Asamblea Nacional Constituyente de 1901 ratificó a Castro como presidente constitucional, nombrando como su segundo vicepresidente Juan Vicente Gómez, quien había participado en su campaña y además por haber sido colaborador financiero. Su mandato se caracterizó por ser despótico y corrupto.
Castro tuvo que enfrentar muchas revueltas tales como la liderizada por Manuel Antonio Matos, conocida como la “Revolución Libertadora” y además el bloqueo de algunas potencias europeas (1902-1903).
El Gobierno de Castro va a significar una profundización del sistema político administrativo de Venezuela hacia la consolidación del centralismo, haciendo casi nugatoria la organización federal impuesta constitucionalmente, este es uno de los rasgos definidores del despotismo que represento su gobierno.
Estando Cipriano Castro en París con motivo a una enfermedad, el 24 de noviembre de 1908, su vicepresidente, Juan Vicente Gómez dio un golpe de Estado, prohibiéndole el ingreso al país, por lo que Castro se trasladó a Puerto Rico, falleciendo el 5 de diciembre de 1924 en la ciudad de San Juan de Puerto Rico.
El Gobierno de Gómez continua con este proceso centralizador, el cual profundiza aun más, a tal efecto reforma la constitución siete veces (1909, 1914, 1922, 1925, 1928, 1929 y 1931), en especial para poder ajustarla a las necesidades propias del ejercicio del poder y de sus intereses, especialmente para poder reelegirse. En cuanto a su administración pública sus gabinetes estuvieron integrados por hombres ilustres. Entre los logros del gobierno de Gómez está la erradicación del caudillismo local, circunstancia que bien conoció por haber sido la forma con la cual accedió al poder y que logró por la implacable persecución de sus enemigos políticos, con los cuales llenó las cárceles del país. Además, la aparición del petróleo le permitió logros en el aspecto económico. En 1930 canceló totalmente la deuda externa. No obstante los logros señalados, Juan Vicente Gómez no se preocupó por la educación, además inhabilitó los partidos políticos y castigó duramente la delincuencia. Murió el 17 de diciembre de 1935 en Maracay.
La aparición de la riqueza petrolera propicia la profundización de la centralización del gobierno de Gómez, especialmente la tributaria, lo que junto con la centralización del aprovechamiento de otras fuentes de ingresos como las explotaciones mineras y salinas, además de asumir gran parte de los servicios públicos, logra vaciar de competencias a las entidades político territoriales que conforman el País según la organización constitucional, haciendo más dependientes a las entidades federadas del poder central, lo cual compensa con ciertas retribuciones que serán el origen de lo que luego se instaura como situado constitucional en la constitución de 1925, en la cual se establecen un aporte anual del estado federal equivalente al 12% del total de sus ingresos.
También contribuyó para la consolidación del centralismo político y administrativo, la creación de unas fuerzas armadas nacionales profesionales, en tal sentido el poder nacional se reserva la potestad exclusiva sobre el ejército, la armada, y la aviación militar, en sustitución de las milicias o ejércitos regionales, en algunos casos considerados como montoneras, mientras que los estados y las municipalidades sólo podrán organizar bajo su tutela las fuerzas policiales y guardias de cárceles, salvo las que por orden del gobierno federal deban organizar.
Las anteriores circunstancias fueron recogidas en la constitución de 1925, la cual no sólo conservó la forma Federal del Estado sino que expresamente estableció la distribución del poder público en poder federal, estatal y municipal, que Brewer Carías definió como distribución vertical del poder, siendo la organización que llega hasta nuestros días. No obstante el reconocimiento como estado federal, esta constitución de 1925 casi hace nugatoria la organización Federal contenida en ella misma, ya que establece que el poder central podrá designar los funcionarios públicos de las entidades federadas si estás así lo determinasen en su normativa interna, lo que, bajo la influencia del gran poder central, fue realmente así, se centralizaron en el poder central competencias reservadas ante sólo a los Estados federados, tales como la potestad tributaria y la justicia, la cual, fue definitivamente nacionalizada en la reforma constitucional de 1945.
4.- Principios rectores de la descentralización: Trataremos de conseguir, según los criterios esbozados anteriormente cuales pudieran ser los principios que deben dirigir o informar cualquier proceso de descentralización, en especial en la configuración de un estado federal que surge desde una organización centralizada, lo cual no es óbice de aplicación, mutatis mutandis, a los estados unitarios descentralizados o en proceso de descentralización, por ejemplo, el Estado español. No haremos una referencia literal y fiel de los principios positivizados en el artículo 4 de la Constitución: “Integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad”, sino que queremos ir más allá y extraer del desarrollo constitucional como una interpretación lógico-sistemática, cuáles deben ser esos principios que deben gobernar los procesos de descentralización, como un principio de la organización política y administrativa de un Estado y de su administración pública.
Uno de los principios fundamentales de la descentralización debe y tiene que ser la autonomía, no podemos hablar de descentralización si no hay autonomía, entendiendo esta, en principio, como la facultad de auto-normarse o de crear su propia organización y de ser el caso su ordenamiento jurídico en las materias de su competencia –autarquía-.
Es aceptado que el criterio definidor, o razón teleológica de qué es lo que debe ser Administración Pública es el “interés público”, en vista que es él quien justifica su existencia, y de no ser así no habría necesidad de Administración Pública tal y como la concebimos actualmente y el Estado se bastaría sólo con órganos políticos que garanticen la seguridad externa y la paz social, y su regulación sería responsabilidad de la sociedad, tal y como sucedía en la época de la monarquía y la república romana[12], por ejemplo, en donde no se requería una separación radical de la sociedad de lo que se pudiera considerar pudiese ser el equivalente de lo que hoy conocemos como el Estado.
Consideramos que debe ser así, ya que, la organización de un Estado en Particular y la creación de la Administración Pública como tal, no puede ser un acto caprichoso de ese Estado como organización separada de la sociedad, a la cual una vez creada se le asigne una cualquiera forma de actuar sin tener, en consecuencia, un fin determinado, sin saber a dónde se desea llegar, aunque ese actuar se haya definido como de interés para todos, no basta entonces que posea un fin axiológico, sino que requiere una finalidad fáctica, debe existir un criterio teleológico que justifique su existencia, por lo que debe ser la organización del Estado y su Administración Pública creación de una real y efectiva necesidad, y esa necesidad no puede ser otra que la ejecución de ciertas funciones y actividades para la consecución de los fines y cometidos del Estado, los cuales no siempre estarán comprendidos dentro de ese “interés general”, al menos no directamente.
Después del cambio de los Estados modernos desde el absolutismo a los Estados liberales, se produce un quiebre o punto de inflexión en el ejercicio del poder público como ya lo hemos señalado, hay un cambio en la titularidad del ejercicio de lo que Bodino señaló como soberanía, ésta es transferida constitucionalmente, en líneas generales, desde quien o quienes ejercían el poder, a los individuos que conformaban, o conforman la sociedad con capacidad política recocida según los dictados de la constitución del Estado respectivo, al menos esos han sido desde el inicio los postulados de los revolucionarios franceses, estos individuos dejan de estar supeditados al poder absoluto de quien ostentaba la soberanía, dejan de ser súbditos para convertirse en ciudadanos, en titulares de ella y por lo tanto no sujetos a voluntad ni poder alguno que no sea el de ellos mismos, plasmados y materializados en Leyes a las cuales se comprometen conformarse, aun bajo coacción de los órganos públicos a los cuales la sociedad le concede ciertas potestades que pueden y deben[13] ejercer aun en contra de quienes, impropiamente, se dicen que representan.
Adicionalmente, la autonomía implica que las decisiones que adopten las autoridades descentralizadas territorialmente, sólo pueden ser revisadas por órganos del poder judicial, mientras de las decisiones de las asambleas legislativas Concejos municipales, sus leyes y ordenanzas respectivamente y otros actos emanados de estas están controladas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Consideramos que en cualquier configuración de un Estado como federal desde una organización centralizada, sea cual fuere su definición, y en especial en el caso venezolano actual, que como ya hemos señalado se define con una organización político territorial del tipo Federal desde un Estado centralizado, debe prevalecer además un principio de no reversión de las competencias transferidas realizadas en el sentido de la descentralización, mas no en el de una centralización, en tal sentido y como ya hemos señalado, de presentarse esta situación de transferencias competenciales en el sentido inverso a la descentralización estaríamos en presencia una modificación constitucional, toda vez que las normas constitucionales que informen esa descentralización a los fines de poder conformar el Estado de corte y organización política federal deberán ser desarrolladas por lo que la doctrina ha llamado Leyes Constitucionales, la cuales deberán ser desarrolladas, tal y como lo afirma Ayala Corao, por un órgano constituyente derivado y su modificación, como bien lo señala Brewer Carías, por una reforma constitucional, por tal sentido y como consecuencia de lo anterior no podrá revertirse ni centralizarse las competencias ya descentralizadas, sino por el contrario se deberá propiciar la transferencias de las aún centralizadas y que sean necesarias para el cumplimiento de los fines señalados en el párrafo inmediato anterior. Cosa diferente pudiera considerarse en los casos de Estados unitarios y en las situaciones de descentralización administrativa o funcional, siempre y cuando no afecten los principios teleológicos que deben informar las actividades de los órganos del poder público en el sentido aquí ya estudiado.
5.- La descentralización en la Constitución de 1961: La constitucionalización del proceso de descentralización política como política de estado: Venezuela siempre ha sido formalmente un país de estructura federal, aunque materialmente, con los altos y bajos que ya hemos reseñado en este estudio, no lo ha sido completamente, esto ha llevado a que se diga que es un estado “semifederal”, esto ha sido así por el constante proceso de centralización el cual ha vaciado de real contenido la competencia de los entes federados, en este caso descentralizados, aunado a esto el caudillismo del siglo XIX ha conspirado igualmente en contra del federalismo y por consiguiente en favor de la centralización. El caudillismo que caracterizó a Venezuela hasta el año de 1908, fecha en la cual Juan Vicente Gómez asume el poder por un golpe de estado, sólo fue sometido de la misma manera caudillista, de esa forma es que Gómez logró pacificar el país y evitar su desintegración, es decir, requirió de la centralización y el ejercicio autocrático del poder para lograrlo.
A la muerte de Gómez el año de 1935, se inicia la etapa que se ha denominado como "La Transición hacia la Democracia" (1936-1958), la cual sólo fue posible por ese período del centralismo y de autocracia que la precedió para poder lograr la pacificación y unidad nacional. A la caída del gobierno dictatorial de Marcos Pérez Jiménez, la sociedad venezolana se aglutina alrededor de las ideas y sistema democrático, lo cual obligó a la dirigencia política consensuarse en el llamado “Pacto de Punto Fijo” para poder lograr la gobernabilidad del país. Este sentir social y pacto político dispusieron las bases fundamentales que llevaron a la promulgación de la constitución de 1961, la cual bajo un sustrato eminentemente democrático, recogió ese sentimiento de Estado Social que ya venía gestándose en la sociedad y el constitucionalismo venezolano desde el primer tercio del siglo XX y bajo este prisma y para garantizarse la estabilidad política y social de la República, sin ser traumática en su implementación, reconoció el sistema Federal de organización político territorial tratando en lo posible de no cambiar el status quo imperante hasta esa fecha y delegar en consecuencia a los poderes que se constituyeron el futuro desarrollo de la organización política para el real, eficaz y eficiente federalismo deseado y la gobernabilidad acercando el poder al pueblo permitiendole una mayor participación en la toma de las decisiones públicas, por tal razón mantuvo cierto centralismo de estado con la idea de poder consolidar la democracia y lograr posteriormente el ideal Federal, en tal sentido la exposición de motivos de la constitución de 1961 establecía: “Por otra parte, estimó que, a pesar de no haberse realizado efectivamente, la Federación sigue siendo en el espíritu de la mayoría un desideratum hacia el cual debe tender la organización de la República”. Sin embargo la inestabilidad política que sucedió a estos acontecimientos conspiró en contra de la descentralización establecida constitucionalmente en el artículo 137, favoreciendo la aparición de un sistema político fundamentado en los partidos políticos más que en la sociedad misma, fue lo que se denominó la partidocracia, en la cual la representatividad política de sociedad a través de sus representantes, en la práctica se ejerció de manera indirecta a través de los partidos políticos, lo cual significó el alejamiento de la sociedad a las decisiones públicas y a la participación ciudadana. Este sistema de partidos o partidocracia y el consecuente alejamiento de la sociedad de los centros de poder y de las decisiones públicas, fue una de las razones que evitó erradicar por completo las características autocráticas y centralistas de los gobiernos precedentes, originando en consecuencia un Estado altamente ineficiente.
Ese espíritu democrático, y por lo tanto participativo de la sociedad venezolana, se siente altamente frustrado a consecuencia de ese sistema de partidos o partidocracia, lo que lleva a plantearse una profunda reforma del Estado, la cual se comienza a analizar y estudiar a través de una comisión presidencial denominada "COPRE”, la cual trata de recoger ese sentir social y los planteamientos de grandes intelectuales, y comienza a plantear alternativas viables para la conformación de ese Estado viable, soluciones que comienzan a implementarse de manera algo coactiva debido a los sucesos violentos ocurridos en febrero de 1989 –El Caracazo-.
Es así que se implementan la Ley Sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado y la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, con miras de una mayor gobernabilidad acercando el poder al ciudadano permitiéndole una mayor participación directa en la gestión de los asuntos públicos, y esto sólo se puede lograr quitándole competencias al poder central para entregárselas a las entidades federadas para que sean gestionadas directamente por la sociedad o sus representantes directamente elegidos por ella.
La Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en nuestra opinión desarrolla el proceso de descentralización política de la Federación, que como constituyente derivado por delegación expresa del constituyente originario, según prescripción expresa del artículo 137 constitucional en concordancia con el artículo 2 ejusdem, realiza el Congreso Nacional, lo que significa que la referida ley encuadra dentro de lo que la doctrina ha denominado como leyes constitucionales o leyes de reforma constitucional, las cuales desarrollan principios, valores y normas constitucionales por delegación expresa de la carta magna, lo cual no hacen más que integrar el marco constitucional a través de los órganos constituidos, razón por la cual una vez promulgada la ley que los desarrollen, estas, repetimos, a nuestro criterio pasan a formar parte integral de la constitución, es decir, son normas de rango constitucional y por lo tanto no podrán ser modificadas ni abrogadas sino por una reforma o enmienda constitucional. Por esta razón podríamos decir que la constitución de 1961, a pesar de ser una constitución escrita con unos procedimientos de enmienda y reforma especiales y reforzadas en relación a la elaboración de leyes, lo cual la hace una constitución rígida, este artículo 137 nos presenta una constitución dinámica únicamente en cuanto a la configuración de su organización y asignación de competencias y no otra configuración o modificación, por tal razón no podrán modificarse, por ejemplo, la organización y estructura de los órganos del poder público, además sólo se podrán realizar en la vía o sentido de la descentralización de las mismas desde el poder central, lo cual hace, también a nuestro criterio, inconstitucional cualquier intento en sentido contrario, es decir, la transferencia o asignación de competencias al poder central, incluso la reversión de las ya transferidas.
6.- La descentralización en la Constitución de 1999: La creación de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) en 1984, se fundamenta en la necesidad de propiciar una reforma del Estado exigida por la nación, tal y como ya hemos hecho referencia, en parte debido a que muchos sectores de la vida nacional se habían pronunciaron sobre la gobernabilidad democrática, en parte por los recientes acontecimientos violentos recién ocurridos ese año de 1989. Es así que se promulgan las Leyes para desarrollar el Estado Federal que no había quedado completamente desarrollado en la la Constitución Nacional de 1961. La constitución de 1999 recoge y consagra la organización federal y descentralizada de su antecesora, en tal sentido en su exposición de motivos expresa: “…el diseño constitucional consagra un Estado Federal que se define como descentralizado, para así expresar la voluntad de transformar el anterior Estado centralizado en un verdadero modelo federal con las especificidades que requiere nuestra realidad”. El artículo 3 constitucional dispone en cuanto a los fines esenciales del Estado: “… La promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo y la garantía del cumplimiento de los principios, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución”, mientras el artículo 158 ejusdem preceptúa a la descentralización como una verdadera y eficaz Política de Estado, casi al mismo tenor de la del 61 (Art. 137) y en tal sentido, establece que “debe profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales”.
Es así que los derechos políticos que consagra la Constitución de 1999, en el marco de la organización federal y descentralizada, son: 1) El derecho a organizarse y a constituir entidades político-territoriales con poder para tomar decisiones en los asuntos del interés de los ciudadanos que residen en ellas. 2) El derecho a organizar los poderes públicos de las entidades político-territoriales constituidas, a elegir directamente las autoridades de esos poderes y a participar en las decisiones públicas relacionadas con su desarrollo. 3) El derecho a exigir de las autoridades regionales y locales el cumplimiento de responsabilidades con los asuntos fundamentales para la vida de los ciudadanos, de manera oportuna, eficaz y eficiente[14].
La constitución de 1999 no hizo más que constitucionalizar, de manera exclusiva, las competencias que la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público de 1989, ya les había conferido, o transferido a los Estados, tales como la administración de sus bienes y la inversión y administración de sus recursos, incluso los provenientes de transferencias, subvenciones o asignaciones especiales del Poder Nacional, y la conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional (Art. 164 CRBV). También se reconoció constitucionalmente que la salud, la alimentación, la educación y la vivienda, constituyen una responsabilidad compartida de los Estados y del Poder Nacional, a través de la figura de las competencias concurrentes y en el aspecto socioeconómico en forma conjunta con la iniciativa privada (art. 299 CRBV). En tal sentido los estados tienen la potestad exclusiva de gestionar recursos internos, siéndole dable al poder central únicamente la potestad de establecer el régimen legal aplicable, más no su implementación como se hecho por medio de disposiciones legales indudablemente inconstitucionales a tenor de todo el razonamiento que antecede en este trabajo.
Adicionalmente, como acertadamente afirma López Salazar, Dayana del Carmen (López Salazar, 2009), “Uno de los principios constitucionales para ejercer las competencias concurrentes es el de la subsidiaridad, lo cual significa que cada entidad territorial debe poder afrontar sus propias necesidades y generar la mayor parte de sus recursos en virtud de: a) El respeto a la autonomía e independencia de las entidades para fijar la dirección de su desarrollo económico, cultural y social; planificar las soluciones a sus problemas; y lograr sus propios fines específicos. b) La menor distancia entre los asuntos de la vida pública y el poder para decidir sobre ellos, gestionados en forma democrática y responsable por los poderes públicos territoriales. c) La necesidad y proporcionalidad de las intervenciones de los poderes públicos, de modo que un poder sólo podría intervenir en el ámbito de otro, en caso de problemas que el más inmediato no logre resolver y bajo la condición de que no exceda lo necesario para solucionarlos”.
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[2] Antonio Moles Caubet - Estudios de Derecho Público. Oswaldo Acosta-Hoenicka Compilador. Universidad central de Venezuela. 1997, Pág. 289
[3] Nos referimos a la descentralización que denominamos Política, diferente a lo que consideraremos como otros tipos de descentralización, tal como la administrativa, según veremos más adelante.
[4] Es precisamente el sentido de la Constitución Venezolana de 1961.
[5] Carlos M. Ayala Corao. Naturaleza y alcance de la descentralización estadal. Leyes y reglamentos para la descentralización política de la Federación. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas 1994, Pág. 102.
[6] Allan R. Brewer Carías. Bases legislativa para la descentralización política de la federación centralizada (1990: El inicio de una reforma). Leyes y reglamentos para la descentralización política de la Federación. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas 1994, Pág. 32.
[7] Tomado de: Calos Ayala Corao, “Naturaleza y Alcance de la Descentralización Estadal” en “Leyes y Reglamentos para la Descentralización Política de la Federación”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 1994, pág. 71.
[8] Realizar una explicación de este aserto escapa al alcance de éste estudio, baste con señalar que si existía un derecho administrativo, aún desde la constitución de 1811, pero que su aplicabilidad y eficacia era muy reducida, debemos tener presente dos aspectos decisivos, una fue la concepción eminentemente liberal –Dejar hacer, dejar pasar-, y otra el carácter eminentemente despótico de los gobiernos.
[9] Ver excelente trabajo del profesor José Augusto Soarez, “La Transición hacia la Democracia”, Universidad Central de Venezuela, Especialización en Derecho Constitucional, Materia: El Derecho Político como Fuente del Derecho Constitucional”, mayo 2009. Trabajo personal.
[10] Así lo considera el profesor Allan Brewer Carías cuando dice: “A esos dos factores, centralismo de Estado y Estado de partidos, sin duda, se debe la implantación de la democracia”. Obra Colectiva: Allan R. Brewer Carías, Carlos Ayala Corao, Jorge Sánchez Melean, Gustavo J. Linares Benzo, Humberto Romero Muci. Leyes y Reglamentos para la Descentralización Política de la Federación. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas 1994.
[11] Estos lapsos no necesariamente coinciden con las diversas constituciones que se fueron promulgando para adaptar el sistema político y jurídico a las características y exigencias de cada momento en particular.
[12] Aunque la comparación tenga que ser artificialmente forzada en vista que el concepto de Estado es una definición histórica, es decir, varía en el tiempo. Lo que es Estado evoluciona y solo puede ser percibido con los criterios del momento dentro del cual es considerado, en este sentido Carl Schmitt, referido por Manuel García Pelayo en “Federico II de Suevia” –Nota página 9- dice: “… que es una falta, por no decir una falsedad, proyectar hacia otros tiempos, aplicando sus formaciones políticas la palabra <>, representación típica de la época estatal. El estado no es un concepto general válido para todos los tiempo, sino un concepto histórico concreto que surge cuando nace la idea y práctica de la soberanía y el nuevo orden espacial del siglo XVI…”, por tales razones es que debemos acotar que la idea de Administración Pública la debemos percibir, a objeto de este trabajo, tal y como se nos presenta actualmente y es en ese sentido que puede ser acorde con la evolución de su significación y justificación existencial tal y como se nos presenta hoy y por lo tanto es plausible y aceptado el considerar el “interés público” como su fundamento o razón de ser, cosa muy diferente para otras agrupaciones sociales que no podríamos denominar como Estados en el sentido actual. De tal manera que en esos grupos sociales, o Estados de esos tiempos, es bien sabido que el desarrollo de la sociedad era guiado y responsabilidad de ella misma, no era necesario esa escisión moderna de la sociedad de lo que se considera es Estado, ya que este último no existía o al menos no era considerado como lo actualmente lo consideramos o pudiéramos decir que sociedad y Estado se confundían, en tal sentido el interés de todos no requería ser tutelado, cada quien ejercía su derecho (sistema de acciones) y la sumatoria de todos ellos configuraba o definía la paz social, siendo que la organización política únicamente garantizaba la seguridad externa y ejecutaba la voluntad de la sociedad.
[13] Según Juan Miguel de la Cuetara, en su libro “Las Potestades Administrativas”, editorial Tecnos, las potestades son un poder reconocido por el derecho (Pág. 13), siendo que ellas juridifican formalmente el poder (Pág. 14). Se ha definido el poder público como el <> (Pág. 32),…siendo que el primer y principal carácter de toda potestad es que produce un cambio en la esfera jurídica de sujetos distintos de quien actúa, cambio que es totalmente independiente de la voluntad de dichos sujetos. En otras palabras, la potestad se caracteriza porque proyecta efectos sobre terceros con independencia de su voluntad. (Pág. 40). Y que ese poder se ejerce siempre en interés de terceros (Pág. 43), corolario de lo anterior es que las potestades una vez configuradas por el ordenamiento jurídico son indisponibles para su titular, salvo prescripción expresa en contrario. La indisponibilidad lleva consigo como notas características la inalienabilidad y la irrenunciabilidad y, naturalmente, para el derecho actual, la imprescriptibilidad (Pág. 46).
[14] Tomado de trabajo monográfico de López Salazar, Dayana del Carmen, ANÁLISIS JURÍDICO SOBRE LA PROPUESTA DE LA ASAMBLEA NACIONAL PARA LA CREACIÓN DE UNA VICEPRESIDENCIA EN EL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, Universidad Católica Andrés Bello, Cátedra Régimen de los Estados y la Descentralización. Trimestre enero-marzo 2009.
Publicado por Manuel Antonio Azancot Carvallo en 12:06 p.m.
LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA COMO POLÍTICA DE EST...

References: artículo 4
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 artículo 137
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 artículo 2
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 artículo 3
 artículo 158