Source: http://kraken.slv.cz/2As39/2008
Timestamp: 2018-07-18 18:44:35+00:00

Document:
2As39/2008
2 As 39/2008-63
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Milu¹e Do¹kové a soudcù Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtìcha ©imíèka v právní vìci ¾alobkynì Mostecká uhelná, a. s., se sídlem Most, V. Øezáèe 315, proti ¾alovanému Krajskému úøadu Ústeckého kraje, odboru územního plánování a stavebního øádu, se sídlem Ústí nad Labem, Velká Hradební 3118/48, za úèasti V. K., v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 31. 1. 2008, è. j. 15 Ca 166/2007-34,
Rozhodnutím ¾alovaného ze dne 22. 6. 2007, è. j. UPS/16/2007/6 (dále jen napadené rozhodnutí ) bylo podle § 90 odst. 5 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ), zamítnuto odvolání ¾alobkynì proti rozhodnutí Mìstského úøadu Litvínov, stavebního úøadu (dále jen stavební úøad ) ze dne 21. 11. 2006, è. j. SÚ/ÚR/SP/39576/2006/PRI (dále té¾ stavební povolení ), a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Tímto rozhodnutím stavební úøad vydal, ve smyslu § 39 a § 66 zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen stavební zákon ), stavební povolení k provedení stavby Rodinný dùm na pozemcích p. è. 444/5, 444/10, 444/7, 3204/1 v k. ú. Horní Jiøetín , a to ve prospìch zúèastnìné osoby a paní Danu¹e Karasové. Rozhodnutí ¾alovaného napadla ¾alobkynì u Krajského soudu v Ústí nad Labem ¾alobou, kterou se domáhala jeho zru¹ení. Rozsudkem ze dne 31. 1. 2008, è. j. 15 Ca 166/2007-34, byla ¾aloba jako nedùvodná zamítnuta.
Krajský soud v odùvodnìní svého rozsudku vycházel ze skuteènosti, ¾e na souzenou vìc bylo tøeba aplikovat vedle stavebního zákona také zákon è. 44/1988 Sb., horní zákon, ve znìní platném do 31. 12. 2006 (dále jen horní zákon ). Podle § 19 horního zákona má stavební úøad povinnost si pøed povolením stavby èi zaøízení v chránìném lo¾iskovém území, které nesouvisí s dobýváním, vy¾ádat souhlas orgánu kraje v pøenesené pùsobnosti, vydaný po projednání s obvodním báòským úøadem. Souèasnì musí ¾adatel svou ¾ádost o povolení stavby èi zaøízení dolo¾it vyjádøením organizace (zde ¾alobkynì) s návrhem podmínek ochrany výhradního lo¾iska. Krajský soud na základì citovaného § 19 horního zákona dospìl k závìru, ¾e stanovisko obvodního báòského úøadu není závazným stanoviskem ve smyslu § 149 správního øádu; tím je výhradnì souhlas èi nesouhlas orgánu kraje v pøenesené pùsobnosti. Projednání vìci s obvodním báòským úøadem tak je pouze nezbytnou procesní podmínkou formálního charakteru, av¹ak výsledek tohoto projednání postrádá jakoukoli materiální závaznost.
Z tohoto pohledu nahlí¾el krajský soud na stanovisko Obvodního báòského úøadu v Mostì ze dne 2. 2. 1995, è. j. 234/95 (dále jen stanovisko obvodního báòského úøadu ), v nìm¾ tento uvedl, ¾e nemá námitek k povolování staveb nesouvisejících s dobýváním výhradního lo¾iska hnìdého uhlí v Chránìném lo¾iskovém území Komoøany. Na jeho podkladì a na podkladì stanoviska tehdej¹ího Okresního úøadu v Mostì, referátu regionálního rozvoje ze dne 15. 7. 2004, è. j. RRR/865/94/HS/2E , pak Ministerstvo ¾ivotního prostøedí (které bylo do 31. 12. 2000 kompetentní k udìlování souhlasù se stavbami v chránìných lo¾iskových územích) vydalo dne 14. 2. 1995 pod è. j. ÚOCH/311/95 souhlas s umís»ováním a povolováním staveb a zaøízení, které nesouvisejí s dobýváním v Chránìném lo¾iskovém území Komoøany pro území Horní Jiøetín a Èernice (dále jen souhrnný souhlas ). Krajský soud, stejnì jako Ministerstvo ¾ivotního prostøedí (ve sdìlení ze dne 5. 4. 2007, è. j. 571/660/07) a ¾alovaný, tento souhrnný souhlas vyhodnotil jako stále platný i ve vztahu k pøedmìtnému slouèenému územnímu a stavebnímu øízení a mající charakter závazného stanoviska ve smyslu § 149 správního øádu, které podmiòuje stavební povolení, nebo» byl vydán po øádném projednání s Obvodním báòským úøadem v Mostì. Na tomto závìru nemù¾e, dle názoru krajského soudu, nic zmìnit ani pøesun kompetencí v souvislosti se zru¹ením okresních úøadù a novelizací horního zákona, ani to, ¾e Obvodní báòský úøad v Mostì dne 25. 1. 2006 pøípisem oznaèeným è. j. 526/06 orgánu kraje v pøenesené pùsobnosti sdìlil, ¾e jeho stanovisko má být z dùvodu zmìny státní energetické koncepce (s odkazem na usnesení vlády è. 211 ze dne 10. 3. 2004) pova¾ováno za bezpøedmìtné a souhrnný souhlas za neplatný. Platnost souhrnného souhlasu dále krajský soud odùvodnil také tím, ¾e dosud nebyl zru¹en a jeho platnost nebyla výslovnì èasovì omezena zákonem nebo vedlej¹ím ustanovením jeho samotného. Navíc § 19 horního zákona neobsahuje výslovnou výhradu nového rozhodnutí pøi zmìnì okolností. Zmìna èi zru¹ení nezákonného závazného stanoviska je nyní mo¾ná pouze v pøezkumném øízení za podmínek § 149 odst. 5 správního øádu, av¹ak ¾ádná z podmínek v tomto ustanovení zakotvených takté¾ nenastala. Za této situace dospìl krajský soud k závìru, ¾e orgán kraje v pøenesené pùsobnosti byl oprávnìn i bez pøedchozího projednání s Obvodním báòským úøadem v Mostì konstatovat, ¾e s realizací vý¹e specifikované stavby souhlasí, a nebyl ani povinen vydávat duplicitní souhlas ve smyslu § 19 horního zákona. Souèasnì korigoval názor ¾alobkynì, ¾e dokonce ona sama mohla dolo¾it seznam podmínek pro umístìní èi provedení stavby za úèelem ochrany výhradního lo¾iska; k tomu toti¾ podle tehdy platného horního zákona nebyla oprávnìna.
V závìreèné èásti rozsudku se krajský soud vyjádøil k územnímu plánu velkého územního celku Ústeckého kraje, na který se ¾alobkynì odvolávala. Uvedl, ¾e závazným podkladem pro rozhodování v øízení o povolení stavby byl územní plán obce a územnì plánovací dokumentace 2. zmìny a doplòky územního plánu velkého územního celku severoèeské hnìdouhelné pánve tak, jak je zachycena ve vyhlá¹ce Ústeckého kraje ze dne 12. 12. 2001, s nimi¾ povolená stavba nekoliduje. Územní plán velkého územního celku Ústeckého kraje byl v rozhodné dobì teprve ve stádiu vyhodnocování veøejnoprávního projednání konceptu. V dùsledku ukonèení platnosti stavebního zákona a jeho nahrazení novým stavebním zákonem [tj. zákonem è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen nový stavební zákon )] je v¹ak tøeba tuto vyhlá¹ku, by» je její platnost omezena do konce roku 2005, pova¾ovat za nadále závaznou, a to v souladu s § 187 odst. 7 nového stavebního zákona, mj. i proto, ¾e v rozhodné dobì je¹tì nenabyly úèinnosti zásady územního rozvoje, a proto bylo tøeba vyhlá¹ku ve vymezeném rozsahu (pokud jde o limity tì¾by spadající do závazné èásti územnì plánovací dokumentace) za platnou pova¾ovat. Napadené rozhodnutí nekoliduje ani s rozhodnutím Ministerstva prùmyslu ÈSSR ze dne 12. 6. 1970, zn. 320/1521/Ste/M3/70, o stanovení dobývacího prostoru, nebo» to bylo vydáno sice v intencích døíve platného zákona è. 41/1957 Sb., o vyu¾ití nerostného bohatství (horní zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, který v¹ak obdobnì pøipou¹tìl zøizování stálých staveb nepatøících k provozu tì¾ebního podniku. Závìrem krajský soud upozornil na skuteènost, ¾e ¾alovaný sám inicioval pøezkumné øízení, v nìm¾ by bylo mo¾né zru¹it nebo zmìnit souhrnný souhlas, Ministerstvo ¾ivotního prostøedí v¹ak opakovanì vydalo potvrzení o platnosti souhlasných vyjádøení. Koneènì i sama ¾alobkynì spolu s Obvodním báòským úøadem v Mostì v obdobném øízení vydala souhlasná vyjádøení ke stavbì s poukazem na souhrnný souhlas. Proto se následná zmìna jejího postoje jeví jako úèelová.
Proti tomuto rozsudku brojila ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) kasaèní stí¾ností, a to z dùvodù uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ).
Stì¾ovatelka v kasaèní stí¾nosti pøedev¹ím uvedla, ¾e souhrnný souhlas nelze pova¾ovat ani za konkrétní správní akt, ani za závazné stanovisko ve smyslu § 149 správního øádu, vztahující se k pøedmìtnému stavebnímu øízení. Závazné stanovisko øe¹í pomìry jmenovitì urèených osob v konkrétní vìci a nelze dovozovat, ¾e by mohlo být vydáváno jako abstraktní akt normativního charakteru postavený naroveò obecnì závazným vyhlá¹kám, vnitøním èi statutárním pøedpisùm èi opatøení obecné povahy. S odkazem na § 19 horního zákona pak stì¾ovatelka dovozuje, ¾e postup pøi vydávání souhlasu s povolováním staveb a zaøízení mìl být takový, ¾e nejprve mìla být podána ¾ádost ke stavebnímu úøadu o povolení konkrétní stavby, dolo¾ená vyjádøením organizace spolu s návrhem podmínek ochrany výhradního lo¾iska ve vztahu ke konkrétní ¾ádosti o povolení stavby, poté byl stavební úøad povinen pøedmìtnou ¾ádost pøedlo¾it Ministerstvu ¾ivotního prostøedí, je¾ by následnì vyslovilo buï souhlas èi nesouhlas s konkrétní ¾ádostí o povolení stavby po projednání s obvodním báòským úøadem. Z ustanovení § 19 horního zákona v¹ak rozhodnì nelze dovodit, ¾e by bylo Ministerstvo ¾ivotního prostøedí zmocnìno k vydání abstraktního normativního aktu (èi opatøení obecné povahy), adresovaného neurèitému poètu subjektù, na základì nìho¾ by byl podán souhlas se v¹emi ¾ádostmi o stavební povolení, je¾ kdy budou vydány ve vztahu k Chránìnému lo¾iskovému území Komoøany, a to bez ohledu na konkrétní podmínky a specifika ka¾dé stavby. Z tohoto dùvodu nemù¾e mít souhrnný souhlas ¾ádnou právní relevanci. Stì¾ovatelka kromì toho zpochybòuje platnost souhrnného souhlasu i proto, ¾e byl vydán pøed cca 13 lety za platnosti a úèinnosti døíve platného správního øádu. Pøitom nemìl jistì ani Obvodní báòský úøad v Mostì v úmyslu vzdát se pøedem práva úèasti na pøíslu¹ných stavebních øízeních a vyjádøení se k nim. Výkladem ¾alovaného by obvodní báòský úøad de facto pozbyl mo¾nosti zvrátit stav pøed 13 lety pøesto, ¾e svùj postoj od té doby zmìnil. Stì¾ovatelka pøipomíná, ¾e dikce § 19 horního zákona úèinná v dobì udìlení souhrnného souhlasu a v dobì konání pøedmìtného stavebního øízení, je tak v zásadì shodná, s výjimkou, ¾e zmocnìní k vydání souhlasu pøe¹lo z Ministerstva ¾ivotního prostøedí na orgán kraje v pøenesené pùsobnosti. Proto i naposledy zmínìný subjekt je zmocnìn jedinì k vydání konkrétního správního aktu v¾dy ke konkrétní ¾ádosti o stavební povolení podané konkrétní osobou, dolo¾enou vyjádøením organizace spolu s návrhem podmínek ochrany výhradního lo¾iska. Proto také není pravdou, ¾e by vydání souhlasu orgánem kraje v pøenesené pùsobnosti (zde Krajským úøadem Ústeckého kraje, odborem ¾ivotního prostøedí a zemìdìlství), bylo duplicitní a ¾e by souhrnný souhlas byl stále platný i pro pøedmìtné stavební øízení. O takovou duplicitu by se mohlo jednat pouze v tom pøípadì, kdy by bylo vydáno závazné stanovisko orgánem zmocnìným k jeho vydání podle § 19 odst. 1 horního zákona. S ohledem na shora uvedené tedy vùbec nebylo projednáno a vydáno závazné stanovisko orgánu kraje v pøenesené pùsobnosti, a proto bylo øízení pøedcházející napadenému rozhodnutí sti¾eno podstatnou vadou mající za následek jeho nezákonnost. Pro tyto dùvody by mìl nyní Nejvy¹¹í správní soud rozsudek krajského soudu zru¹it a vìc mu vrátit k novému rozhodnutí.
V doplnìní kasaèní stí¾nosti stì¾ovatelka upozornila, ¾e v dotèeném území je stanoven platný dobývací prostor, a ¾e tedy zde existuje ve smyslu § 27 odst. 6 horního zákona rozhodnutí o vyu¾ití území v rozsahu jeho vymezení na povrchu. Dal¹í rozhodnutí vydaná stavebním úøadem zde proto nemají místo a byla vydána v rozporu se zákonem. Ze v¹ech vý¹e uvedených dùvodù stì¾ovatelka navrhuje, aby byla v¹echna napadená rozhodnutí zru¹ena.
®alovaný ve svém vyjádøení k vìci odkázal na svá vyjádøení k ¾alobì. Její zamítnutí pova¾uje za zcela oprávnìné a kasaèní stí¾nost za nedùvodnou.
Pøed vlastním meritorním projednáním kasaèní stí¾nosti se Nejvy¹¹í správní soud musel nejprve vypoøádat s otázkou aktivní ¾alobní (pota¾mo kasaèní) legitimace stì¾ovatelky, nebo» z napadeného rozsudku i pøedcházejícího rozhodnutí ¾alovaného nebylo zøejmé, zda byl okruh úèastníkù stavebního øízení vymezen v souladu s právní úpravou platnou a úèinnou v dobì rozhodování. Pokud by toti¾ kasaèní stí¾nost podal subjekt, se kterým bylo v prùbìhu správního øízení jednáno jako s úèastníkem, aèkoli tomu tak po právu být nemìlo (nesprávný postup správního orgánu nemù¾e zalo¾it úèastenské postavení-srov. napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 7. 12. 2005, è. j. 3 As 8/2005-118, publikovaný pod è. 825/2006 Sb. NSS), nebyl by vùbec aktivnì legitimován k podání ¾aloby a jeho námitkami uplatnìnými v kasaèní stí¾nosti by se tak zdej¹í soud vùbec nemohl vìcnì zabývat. Taková vada pøedcházejícího øízení pøed krajským soudem by pøitom musela být zohlednìna ex officio (§ 109 odst. 3 s. ø. s.).
Právním pøedpisem, podle nìho¾ postupovaly správní orgány v pøezkoumávaném stavebním øízení, je nyní ji¾ derogovaný stavební zákon (tj. zákon è. 50/1976 Sb.). Rozhodnutí v prvním stupni (stavební povolení) bylo toti¾ vydáno je¹tì za jeho úèinnosti a podle § 190 odst. 3 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, který nabyl úèinnosti dne 1. 1. 2007 (resp. èásteènì ji¾ 1. 7. 2006), se (s konkrétními výjimkami) øízení zahájená pøede dnem nabytí úèinnosti tohoto zákona dokonèí podle dosavadních právních pøedpisù. Rozhodováno bylo tedy ve stavebním øízení (§ 60 an. stavebního zákona), a nikoli v nìkterém z typù øízení dle horního zákona, jakkoli pøed vydáním stavebního povolení bylo nutné dodr¾et podmínky stanovené v § 19 horního zákona (pøi respektování § 126 odst. 1 stavebního zákona), podle nìho¾ mù¾e stavební úøad v pøípadech, kdy se øízení dotýká zájmù chránìných zvlá¹tními pøedpisy, rozhodnout jen v dohodì èi se souhlasem orgánu státní správy, který chránìné zájmy hájí.
S ohledem na shora uvedené musel být okruh úèastníkù stavebního øízení urèen výluènì ustanovením § 59 stavebního zákona [viz napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 19. 5. 2008, è. j. 2 As 8/2008-39, publikovaný pod è. 1657/2008 Sb. NSS: Úprava úèastníkù øízení v § 59 stavebního zákona je lex specialis k obecné úpravì úèastenství obsa¾ené ve správním øádu (§ 27 správního øádu). Z tohoto dùvodu se pro samotné stanovení okruhu úèastníkù stavebního øízení § 27 správního øádu nepou¾ije, a to ani z èásti. ]. Smyslem a úèelem zvlá¹tního ustanovení o okruhu úèastníkù stavebního øízení ve stavebním zákonì je stanovit tento okruh restriktivnìji, ne¾ jak to èiní § 27 odst. 2 správního øádu, co¾ je patrné zejména pøi porovnání naposledy citovaného ustanovení s § 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, který sice poèítá s úèastenstvím osob, jejich¾ práva mohou být stavebním povolením pøímo dotèena, nicménì dotèení je omezeno výhradnì na právo vlastnické nebo jiné právo k (sousedním) pozemkùm nebo stavbám na nich. Pokud jde o stì¾ovatelku, tu oznámení o zahájení stavebního øízení oznaèilo pouze velmi obecnì a struènì jako jednoho z ostatních úèastníkù øízení a stavební povolení odvodilo její úèastenství z § 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, nebo» jí (dle názoru stavebního úøadu) svìdèí jiné právo k pozemku [§ 139 písm. f) stavebního zákona], tj. dr¾ba dobývacího prostoru a souèasnì lo¾iska ve stanoveném chránìném lo¾iskovém území (v nìkterých ze souvisejících stavebních øízení se výslovnì hovoøilo o postavení stì¾ovatelky jako správce výhradního lo¾iska). Obdobnì potom stì¾ovatelka v podané ¾alobì uvádìla, ¾e byla jako osoba oprávnìná k tì¾bì v chránìném lo¾iskovém území zkrácena na svých právech.
K úèastenství správce výhradního lo¾iska v chránìném lo¾iskovém území ve stavebním øízení se ji¾ pøed èasem Nejvy¹¹í správní soud vyjádøil, a to v rozsudku ze dne 30. 11. 2007, è. j. 1 As 58/2006-66, dostupném z http://www.nssoud.cz. V odùvodnìní tohoto rozsudku konstatoval, ¾e na stavebním øízení se kromì úèastníkù zúèastòují i dal¹í subjekty, které nemají úèastenské postavení se v¹emi právy z toho plynoucími, typicky subjekty oznaèované jako ´dotèené orgány´, popø. té¾ dal¹í subjekty vstupující do øízení z titulu zvlá¹tní právní úpravy (v pøípadì stì¾ovatelky § 19 odst. 2 horního zákona). Jakkoli zákonem pøedpokládané úkony tìchto subjektù (vyjádøení souhlasù, stanovisek, a pod.) jsou pro výsledek øízení relevantní (èasto mají zásadní vliv na jeho výsledek), nelze jejich postavení ztoto¾òovat s postavením úèastníkù. Z materiálního hlediska je základním rozli¹ovacím znakem mezi úèastníky a tìmito subjekty povaha zájmù, je¾ ve stavebním øízení hájí. Zatímco úèastníci øízení hájí svá (veøejná) subjektivní práva, je¾ jsou jim imanentní, ostatní subjekty na øízení se úèastnící mají za úkol chránit veøejné zájmy, je¾ by v pøípadì realizace stavebního zámìru mohly být ohro¾eny. Nemusí se pøitom v¾dy nutnì jednat o osoby práva veøejného; mù¾e jít i o soukromoprávní subjekty (jako je tomu v pøípadì stì¾ovatele), které byly (obvykle cestou individuálního správního aktu vydaného na základì zákonného zmocnìní) povìøeny urèitými pravomocemi v oblasti veøejného práva. Z vý¹e uvedeného tak vyplývá, ¾e práva spojená s ochranou a evidencí výhradního lo¾iska ve smyslu § 8 horního zákona nepøedstavují jiná práva k pozemkùm nebo stavbám ve smyslu § 139 písm. f) stavebního zákona (zde k pozemkùm nacházejícím se v chránìném lo¾iskovém území) a nezakládají tedy osobì povìøené jejich výkonem postavení úèastníka øízení ve smyslu § 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona.
Zbývá tedy posoudit, zda za jiná práva k pozemkùm nebo stavbám lze pova¾ovat práva spojená s vymezením dobývacího prostoru pro konkrétního ¾adatele. Ustanovení § 24 odst. 1 horního zákona stanoví, ¾e oprávnìní organizace k dobývání výhradního lo¾iska vzniká stanovením dobývacího prostoru. Stanovení dobývacího prostoru pøitom sleduje úèel dobývání výhradního lo¾iska urèitého nerostu nebo skupiny nerostù, jak stanoví § 25 odst. 3 horního zákona, pøesto¾e vlastní zahájení dobývání je podmínìno vydáním dal¹ích povolení ve smyslu èásti druhé, oddílu tøetího zákona è. 61/1988 Sb., o hornické èinnosti, výbu¹ninách a o státní báòské správì, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Øízení o stanovení, zmìnách a zru¹ení dobývacího prostoru se zahajuje na návrh organizace (tj. zde stì¾ovatelky) nebo z podnìtu obvodního báòského úøadu; organizace v pozici navrhovatele je pak vedle dal¹ích subjektù vyjmenovaných v § 28 odst. 2 horního zákona úèastníkem tohoto øízení. Organizace je takté¾ oprávnìna smluvnì pøevést dobývací prostor na jinou organizaci po pøedchozím souhlasu obvodního báòského úøadu (§ 27 odst. 7 horního zákona). Ze v¹ech tìchto ustanovení v¹e nasvìdèuje závìru, ¾e k dobývacímu prostoru disponuje organizace, tj. v pøezkoumávaném pøípadì stì¾ovatelka, souhrnem veøejných subjektivních oprávnìní, jejich¾ zkrácení v dùsledku realizace stavebních prací v tomto prostoru jiným subjektem nelze vylouèit. Nadto nelze pøehlédnout ustanovení § 31 odst. 4 horního zákona, podle nìho¾ je pro úèely dobývání výhradního lo¾iska organizace oprávnìna zøizovat v hranicích dobývacího prostoru, a pokud je to nutné i mimo nìj, stavby a provozní zaøízení, které jsou potøebné pro otvírku, pøípravu a dobývání výhradního lo¾iska a pro úpravu nebo zu¹lech»ování nerostù provádìné v souvislosti s jejich dobýváním a pro dopravu v¹ech zaøízení a hmot, a dále nabývat pro plnìní úkolù stanovených tímto zákonem nemovitostí nebo práv k nemovitostem a rozhodnutím o vyvlastnìní, popøípadì zøízením u¾ívacího práva ( dr¾itel dobývacího prostoru je tedy aktivnì legitimován k podání pøípadného návrhu na zahájení vyvlastòovacího øízení). Na pøípady, kdy nedojde k dohodì mezi organizací a fyzickými nebo právnickými osobami, které jsou vlastníky dotèených pozemkù a nemovitostí, pamatuje § 33 odst. 4 horního zákona, podle nìho¾, pøeva¾uje-li veøejný zájem na vyu¾ití výhradního lo¾iska nad oprávnìným zájmem vlastníka pozemkù a jiných nemovitostí, postupuje se podle § 31 odst. 4. Na základì uvedeného výètu lze tato práva nepochybnì podøadit pod jiná práva k pozemkùm a stavbám , na nì¾ odkazuje § 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Konstrukce § 31 odst. 4 horního zákona ve spojení s jeho § 33 odst. 4 takté¾ nasvìdèuje závìru, ¾e stavební povolení týkající se staveb ve stanoveném dobývacím prostoru, které s dobýváním nesouvisejí, je schopno svými úèinky kolidovat s vý¹e vyjmenovanými právy stì¾ovatelky a v koneèném dùsledku tak negativnì zasáhnout do její právní sféry. Ze v¹ech vý¹e uvedených dùvodù nemá Nejvy¹¹í správní soud pochyb o tom, ¾e stì¾ovatelka byla za úèastníka stavebního øízení oznaèena v souladu se zákonem, by» definice jejího procesního postavení z rozhodnutí ¾alovaného ani z rozsudku krajského soudu neplyne.
Poté, co Nejvy¹¹í správní soud uzavøel otázku aktivní ¾alobní legitimace stì¾ovatelky, pøistoupil k meritornímu posouzení jednotlivých stí¾ních námitek, a to v rozsahu podané kasaèní stí¾nosti (§ 109 odst. 2, vìta pøed støedníkem s. ø. s.) a z dùvodù v ní uvedených (§ 109 odst. 3, vìta pøed støedníkem s. ø. s.). Ve vìci pøitom rozhodl bez naøízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 1, vìty první s. ø. s.
S ohledem na shora popsanou argumentaci stì¾ovatelky pova¾uje Nejvy¹¹í správní soud za nutné vyjádøit se nejprve k povaze pøedmìtného souhlasu, vydávaného orgánem kraje v pøenesené pùsobnosti, ve smyslu § 19 odst. 1 horního zákona; jde tedy o posouzení, zda se materiálnì jedná o závazné stanovisko.
Rozhodnutí podmínìné závazným stanoviskem zákon è. 71/1967 Sb., o správním øízení (správní øád), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen starý správní øád ) výslovnì neupravoval (tento procesní pøedpis byl úèinný v dobì vydání souhrnného souhlasu). Mnohdy tak bylo závazné stanovisko vydáváno ve formì rozhodnutí, nebo» § 3 odst. 5 starého správního øádu stanovil, ¾e se ustanovení o pravidlech øízení pøimìøenì pou¾ijí i pøi vydávání osvìdèení, posudkù, vyjádøení, doporuèení a jiných podobných opatøení. Postavení správních rozhodnutí v¹ak ani za platnosti starého správního øádu závazná stanoviska formálnì nemìla.
Vymezením povahy závazného stanoviska vydávaného za úèinnosti starého správního øádu se (mimo jiné) zabýval roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu ve svém usnesení ze dne 21. 10. 2008, è. j. 8 As 47/2005-86 (dostupné z: http://www.nssoud.cz). Zde konstatoval, ¾e pro tento typ aktù je pøedev¹ím typické, ¾e z nich jiný orgán (v jiném øízení) nejen vychází, ale je jím té¾ ve svém rozhodování vázán, a to bez mo¾nosti vlastní diskrece. Právì proto, ¾e obsah takového stanoviska zcela èi zèásti determinuje výsledek jiného øízení (v nìm¾ je o právech a povinnostech jeho úèastníkù rozhodováno), vstupuje tento akt do právní sféry svého adresáta (v projednávané vìci byl v¹ak formálnì adresátem krajský úøad, který, v souladu se zákonem, toto stanovisko obstaral namísto stavebníka) a musí proto i být podroben samostatnému soudnímu pøezkumu. Vykazuje-li tedy akt, bez ohledu na to, jak je oznaèen, shora popsané znaky, jde o závazné stanovisko, tedy akt splòující materiálnì znaky správního rozhodnutí, ve smyslu legislativní zkratky uvedené v § 65 odst. 1 s. ø. s.
Na tomto místì je nutno uvést, ¾e shora popsaný názor roz¹íøeného senátu o samostatné pøezkoumatelnosti závazných stanovisek (vydaných za úèinnosti starého správního øádu) nemù¾e mít vliv na pøijatelnost námitek stì¾ovatelky v dané vìci, nebo» byl vysloven a¾ poté, co bylo pøedmìtné správní øízení pravomocnì skonèeno, o ¾alobì proti nìmu smìøující rozhodnuto, a poté, co byla u zdej¹ího soudu podána kasaèní stí¾nost. Nelze tedy argumentaci stì¾ovatelky en bloc odmítnout s tím, ¾e mìla být uplatnìna v samostatném øízení o ¾alobì proti závaznému stanovisku; opaèný postup by ji ostatnì fakticky zbavil mo¾nosti domáhat se soudní ochrany, nebo» lhùta k podání ¾aloby proti pøedmìtnému souhlasu (bude-li shledán jeho charakter závazného stanoviska-viz dále) ji¾ bezpochyby vypr¹ela.
Pokud jde o charakter závazného stanoviska podle (nového) správního øádu, to je definováno v § jeho 149 odst. 1 jako úkon uèinìný dotèeným správním orgánem na základì zákona, který zároveò není samostatným rozhodnutím, av¹ak jeho¾ obsah je závazný pro výrokovou èást rozhodnutí správního orgánu. Závazné stanovisko patøí mezi podklady správního rozhodnutí ve smyslu § 50 odst. 1 správního øádu. Od nejrùznìj¹ích typù nezávazných vyjádøení èi sdìlení je v¹ak odli¹eno i systematicky (vyjádøením, osvìdèením a sdìlením vìnoval zákonodárce samostatnou èást ètvrtou správního øádu). Podstatné je, ¾e závazné stanovisko mù¾e správní orgán vydat jen v tìch pøípadech, k takovému úèelu a v takovém rozsahu, který zákon stanoví, a zároveò musí ze zvlá¹tního zákona vyplývat jeho závaznost pro správní orgán, který si je vy¾ádal a který je z tohoto dùvodu musí pøi vydání koneèného rozhodnutí vzít v úvahu jako podklad. Pøedpoklad výslovného zakotvení závaznosti stanoviska je opodstatnìn zejména terminologickou roztøí¹tìností zvlá¹tních zákonù, které pou¾ívají øadu pojmù promiscue.
Závazné stanovisko podle § 149 správního øádu tedy má jak aspekt hmotnìprávní (pøedurèuje obsah meritorního správního rozhodnutí), tak aspekt procesní (vy¾ádání závazného stanoviska od dotèeného správního orgánu je nezbytnou podmínkou pro vydání rozhodnutí ve vìci samé a nedodr¾ení této podmínky zakládá nezákonnost naposledy zmínìného rozhodnutí).
Pøistoupí-li tedy Nejvy¹¹í správní soud k posouzení povahy souhlasu podle § 19 horního zákona (ve znìní úèinném do 31. 12. 2006), jak z pohledu recentní úpravy správního øízení (za její¾ úèinnosti byla vydána obì správní rozhodnutí v této vìci), tak i z pohledu starého správního øádu (za jeho úèinnosti byl souhrnný souhlas vydán), v kontextu zmiòovaného usnesení roz¹íøeného senátu, je ze znìní citovaného ustanovení výraznì patrná pøedev¹ím procesní podmínìnost stavebního povolení souhlasem orgánu kraje v pøenesené pùsobnosti, proto¾e se zde výslovnì uvádí, ¾e stavební povolení bez tohoto souhlasu vydat nelze. Ustanovení § 19 odst. 2 horního zákona navíc po¾aduje, aby si stavební úøad sám aktivnì tento souhlas od orgánu kraje v pøenesené pùsobnosti vy¾ádal. Svým souhlasem pak orgán kraje autoritativnì urèuje, ¾e navrhovanou stavební aktivitou lze zasáhnout do chránìného lo¾iskového území, tj. do veøejného zájmu na ochranì a zabezpeèení budoucího dobývání výhradního lo¾iska. Není tedy pochyb o tom, ¾e je stavební úøad vyjádøeným souhlasem (stejnì jako nesouhlasem) vázán. V této souvislosti se slu¹í podotknout, ¾e pouhý souhlas orgánu kraje v pøenesené pùsobnosti podle § 19 odst. 1 horního zákona není s to zalo¾it právo stavebníka na provedení stavby nesouvisející s dobýváním v chránìném lo¾iskovém území, nebo» ve stavebním øízení je stavební úøad nucen zohlednit splnìní i jiných po¾adavkù na výstavbu (zejména soulad s cíli a zámìry územního plánování èi po¾adavky k ochranì zdraví a ¾ivotního prostøedí), nicménì udìlením souhlasu mù¾e dojít k zásahu do právní sféry stì¾ovatelky vystupující v pozici organizace podle § 5a horního zákona (pro úplnost: neudìlení souhlasu by naopak bylo mo¾né pojímat jako zásah do právní sféry stavebníka). Co se týèe formy a obsahu souhlasu, § 19 odst. 1 horního zákona, k tomu nic bli¾¹ího neøíká. Postaèuje tedy aby z tohoto správního aktu bylo výslovnì patrno alespoò to, zda orgán kraje v pøenesené pùsobnosti s povolením stavby v chránìném lo¾iskovém
území, nesouvisející s dobýváním, souhlasí èi nikoli; je pøitom lhostejné, jak je tento správní akt nazván a jak je èlenìn, je-li z nìho patrno, který správní orgán jej vydal a kterého dne, v jaké vìci a z jakých dùvodù. Horní zákon ani správní øád té¾ nezavazují orgán kraje v pøenesené pùsobnosti, s výjimkou povinnosti projednat souhlas s obvodním báòským úøadem, v tom smìru, k jakým podkladùm a skuteènostem má pøi vydání (ne)souhlasu pøihlédnout.
Popsaný charakter souhlasu tedy zcela zjevnì odpovídá pojetí závazného stanoviska, jak vyplývá z ustanovení § 149 odst. 1 (nového) správního øádu a je zcela v souladu i s tím, jak bylo závazné stanovisko vykládáno ji¾ døíve doktrínou a judikaturou. Nejvy¹¹í správní soud tedy uzavírá, ¾e dùvod pro vyslovení kontinuity souhlasu a závazného stanoviska podle § 149 odst. 1 spatøuje pøedev¹ím ve shodì jejich materiální a obsahové stránky tak, jak byly v podrobnostech rozebrány vý¹e.
Poslednì uvedený závìr je pak podstatný z pohledu zmìny úpravy horního zákona, ke které do¹lo ke dni 1. 1. 2007 (novela provedená zákonem è. 186/2006 Sb.). Poèínaje tímto datem je ji¾ mo¾nost vydání rozhodnutí o umístìní staveb v chránìném lo¾iskovém území, které nesouvisí s dobýváním, výslovnì vázána na závazné stanovisko orgánu kraje v pøenesené pùsobnosti. Za situace, kdy se stavební povolení v dané vìci opírá o souhlas vydaný je¹tì za úèinnosti starého správního øádu a horního zákona pøed novelou, má pro jeho principiální pou¾itelnost i v øízení vedeném po 1. 1. 2007 význam právì fakt, ¾e jde o akt, který povahu závazného stanoviska od samého poèátku mìl. Úvahy o mo¾ném odmítnutí jeho pou¾itelnost per se by tak byly mo¾né pouze za situace, kdy by souhlas sice byl materiálnì závazným stanoviskem, av¹ak nesplòoval by kogentní formální nále¾itosti kladené na tento akt souèasnou úpravou správního øízení. Tak tomu ale není, nebo» § 149 odst. 1 (nového) správního øádu nestanoví, ¾e by závazné stanovisko mìlo splòovat formální znaky rozhodnutí, èi jiné formální nále¾itosti. Trvat lze snad jen na po¾adavku písemnosti závazného stanoviska, oznaèení autora, data a úèelu èi vìci, pro který se vydává, av¹ak pro jeho ostatní aspekty (napø. oznaèení, èlenìní, zpùsob vyjádøení zákonem pøedvídaného souhlasu, atp.), správní øád (viz § 154) ¾ádné zvlá¹tní formální pøedpoklady neupravuje a neodkazuje ani napøíklad na pøimìøené pou¾ití èásti druhé, hlavy ¹esté správního øádu. Pro posouzení pou¾itelnosti døíve vydaného závazného stanoviska tedy nebude rozhodná forma èi jeho oznaèení, ale jeho schopnost být závazným podkladem pro rozhodnutí podle § 67 správního øádu.
Pokud jde o samotné posouzení pøípustnosti vydání závazného stanoviska ve formì souhrnného souhlasu , je tøeba uvést, ¾e z povahy závazného stanoviska není a priori vylouèeno, aby se vztahovalo na ¹ir¹í okruh typovì podobných pøípadù. To, ¾e byl souhrnný souhlas dán en bloc pro v¹echny stavby a zaøízení v citovaném území, èím¾ byl adresátem uèinìn neurèitý poèet osob (okruh potenciálních stavebníkù se zájmem provádìt výstavbu nesouvisející s dobýváním lo¾iska na pozemcích nále¾ejících k obcím Horní Jiøetín a Èernice), nenabyl je¹tì povahy normativního aktu (èi opatøení obecné povahy), jak tvrdí stì¾ovatel. Vìc, na kterou dopadá, byla urèena konkrétnì, nebo» øe¹í (z pohledu výseèe veøejných zájmù, ke kterým se vyjadøuje) konkrétní lokalitu a konkrétní aktivity v ní, pøièem¾ pro tyto aktivity stanoví konkrétní regulativy. Pokud by zamý¹lená aktivita nespadala pod okruh pøedpokládaných pøípadù, popøípadì vyboèovala-li by ze stanovených regulativù, pak by stanovisko pro tento pøípad nebylo pou¾itelné a muselo by být vydáno ad hoc stanovisko nové. Z teorie správního práva je pøitom zøejmé, ¾e rozdìlení správních aktù na abstraktní a konkrétní, je¾ je urèující pro posouzení, zda se jedná o akt obecnì nebo jen individuálnì závazný, není absolutní a ¾e v praxi bì¾nì dochází k rozru¹ování neostré hranice mezi nimi (srov. napø. postoj Ústavního soudu k povaze cenových výmìrù vyjádøený v usnesení ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. IV. ÚS 50/02, dostupný z http://nalus.usoud.cz). Normativní akt-právní pøedpis-je akt obecnì závazný, slo¾ený z obecnì formulovaných pravidel chování (norem), které mají ambici upravit ¹iroký okruh spoleèenských vztahù, bez zamìøení na konkrétního adresáta. O takový pøípad se u pøedmìtného souhrnného souhlasu evidentnì nejedná. Nadto nelze pøehlédnout, ¾e obecnì závazné právní akty musí být ve specifickém pomìru k právním pramenùm, tj. mohou být vydány pouze jako podzákonné akty k tomu kompetentním orgánem veøejné správy (tj. zákon s jejich vydáním musí výslovnì poèítat a v tomto smìru urèitý subjekt veøejné správy výslovnì zmocnit). Koneènì právní pøedpisy nebo i jen abstraktní formy správní èinnosti nemohou mít libovolnou formu; èeský právní øád poèítá s vydáváním toliko obecnì závazných vyhlá¹ek a naøízení vlády, eventuelnì (v pøípadì abstraktních forem správní èinnosti) s vnitøními èi statutárními pøedpisy (mezi nì¾ v¹ak souhrnný souhlas nemù¾e být zaøazen u¾ proto, ¾e nepùsobí dovnitø ¾ádného orgánu veøejné správy). Naznaèuje-li koneènì stì¾ovatelka, ¾e pøedmìtný souhrnný souhlas je fakticky jakýmsi skrytým opatøením obecné povahy, pak tento názor lze zcela odmítnout. Je sice skuteèností, ¾e pojmovým znakem opatøení obecné povahy je jeho individualizovaný pøedmìt a smìøování proti potenciálnì neurèitému okruhu adresátù, urèených jen definièními znaky-tedy jde prima vista o pøípad obdobný posuzovanému souhlasu; zde v¹ak podobnost konèí. Ani¾ by se Nejvy¹¹í správní soud pou¹tìl do podrobného rozboru tohoto právního institutu, pro závìr o nepøiléhavosti argumentace stì¾ovatele postaèí i jen poukaz na nutnost explicitního zákonného zmocnìní k jeho vydání (§ 171 správního øádu) a dále fakt, ¾e opatøením obecné povahy vznikají adresátùm konkrétní povinnosti (by» mají svùj pùvod v zákonì a prostøednictvím tohoto institutu se pouze pøevádìjí do konkrétní roviny-blí¾e viz napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, publikovaný pod è. 740/2006 Sb. NSS).
Pokud se dále týká temporálních úèinkù pøedmìtného souhrnného souhlasu, v obecné rovinì byla mo¾nost jeho pou¾itelnosti i v pøípadech aplikace § 19 horního zákona po datu 1. 1. 2006, respektive 1. 1. 2007 tímto rozsudkem ji¾ vý¹e potvrzena. Konkrétní dùvody, pro které by tento akt ji¾ nebyl dále pou¾itelný jsou pak výsti¾nì popsány v odùvodnìní rozsudku krajského soudu, který se touto otázkou zabýval vyèerpávajícím zpùsobem; Nejvy¹¹í správní soud se s tímto právním názorem ztoto¾òuje a z dùvodu hospodárnosti øízení na nìj plnì odkazuje. S krajským soudem se ztoto¾òuje té¾ v názoru, ¾e ¾ádná právní skuteènost, která by vedla ke zru¹ení èi neúèinnosti souhrnného souhlasu zji¹tìna nebyla. Nad tento rámec je pak tøeba zdùraznit, ¾e, byl-li posuzovaný souhrnný souhlas závazným stanoviskem i v dobì rozhodování ¾alovaného (co¾ bylo vý¹e postaveno najisto), pak byla jeho platnost (a tím i pou¾itelnost pro rozhodování ve vìci stavebního povolení) potvrzena zákonem pøedpokládaným zpùsobem, tedy postupem dle § 149 odst. 4 správního øádu (viz potvrzení Ministerstva ¾ivotního prostøedí ze dne 5. 4. 2007, è. j. 19958/ENV/07, vydané v rámci odvolacího øízení vyvolaného stì¾ovatelkou).
Poukazuje-li dále stì¾ovatelka na zmìnu postoje báòského úøadu, který ve svém stanovisku ze dne 25. 1. 2006, è. j. 526/06 pøehodnotil své pøedcházející stanovisko ze dne 2. 2. 1995 s tím, ¾e pùvodní stanovisko má být pova¾ováno nadále za bezpøedmìtné, i v tomto smìru nelze ne¾ pøisvìdèit názoru krajského soudu, dle kterého tato skuteènost sama o sobì ke zru¹ení èi ztrátì úèinkù souhrnného souhlasu nepostaèuje. Zmìna èi zru¹ení závazného stanoviska prostøedky danými správním øádem je toti¾ mo¾ná jen cestou odvolání proti prvostupòovému rozhodnutí, které se o takové stanovisko opírá, ve smyslu § 149 odst. 1 správního øádu (o co¾ se také stì¾ovatelka, jak ji¾ bylo konstatováno, neúspì¹nì pokusila), nebo cestou pøezkumného øízení (§ 149 odst. 5 v návaznosti na § 94 an. správního øádu), k jeho¾ provedení mù¾e dát podnìt nejen úèastník øízení, ale jakákoli fyzická èi právnická osoba, èi dokonce sám obvodní báòský úøad. Zmìna postoje obvodního báòského úøadu k døíve vydanému souhlasu podle § 19 odst. 1 horního zákona není sama o sobì dùvodem pro pozbytí jeho platnosti. Ani pøípadný nesouhlasný postoj obvodního báòského úøadu toti¾ není pro orgán kraje v pøenesené pùsobnosti urèující do té míry, aby jeho souhlas èi nesouhlas (ve smyslu § 19 odst. 1 horního zákona) de facto pøedjímal. Uvedené tedy musí tím spí¹e platit i pro pøípady, kdy báòský úøad svùj postoj zmìní a¾ v dobì po vydání souhlasu orgánem kraje.
Koneènì poslední kasaèní námitka (uplatnìná v doplnìní kasaèní stí¾nosti) poukazuje na existenci dobývacího prostoru v dané lokalitì s tím, ¾e jde o jeden ze zákonem pøedpokládaných zpùsobù vyu¾ití území (§ 27 odst. 6 horního zákona) a pøedstavuje tedy pøeká¾ku pro jiné rozhodnutí tého¾ charakteru. Nejvy¹¹í správní soud nicménì z obsahu pøedlo¾eného soudního spisu zjistil, ¾e tuto argumentaci stì¾ovatelka vùbec neuplatnila v ¾alobì, aè tak nepochybnì uèinit mohla. Ve smyslu ustanovení § 104 odst. 4 s. ø. s., dle kterého kasaèní stí¾nost není pøípustná, opírá-li se o dùvody, které stì¾ovatel neuplatnil v øízení pøed soudem, jeho¾ rozhodnutí má být pøezkoumáno, aè tak uèinit mohl, se proto touto námitkou meritornì nezabýval.
Lze tedy uzavøít, ¾e krajský soud dospìl ke správnému závìru o zákonnosti postupu ¾alovaného pøi vydání napadeného rozhodnutí, a proto nezbývá, ne¾ kasaèní stí¾nost zamítnout jako nedùvodnou (§ 110 odst. 1, vìta druhá s. ø. s.).
O náhradì nákladù tohoto øízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení § 60 odst. 1, vìty první s. ø. s., ve spojení s ustanovením § 120 s. ø. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má úèastník, který mìl ve vìci plný úspìch, právo na náhradu nákladù øízení pøed soudem, které dùvodnì vynalo¾il proti úèastníkovi, který ve vìci úspìch nemìl. Vzhledem k tomu, ¾e stì¾ovatelka byla v øízení o kasaèní stí¾nosti procesnì neúspì¹ná, právo na náhradu nákladù øízení jí nenále¾í. Pokud jde o procesnì úspì¹ného úèastníka-¾alovaného a o osobu zúèastnìnou na øízení, zde nebylo prokázáno, ¾e by jim nìjaké náklady v souvislosti s tímto øízením vznikly. Nejvy¹¹í správní soud proto v jejich pøípadì rozhodl tak, ¾e se jim náhrada nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti nepøiznává.

References: soud 
 § 90
 § 39
 § 66
 soud 
 § 19
 soud 
 § 19
 § 149
 soud 
 § 149
 soud 
 § 19
 § 149
 soud 
 § 19
 soud 
 § 187
 soud 
 § 103
 § 149
 § 19
 § 19
 § 19
 § 19
 soud 
 § 27
 soud 
 soud 
 § 190
 § 19
 § 126
 § 59
 § 59
 § 27
 § 27
 § 59
 § 59
 soud 
 § 19
 § 8
 § 139
 § 59
 § 24
 § 25
 § 28
 § 31
 § 33
 § 31
 § 59
 § 31
 § 33
 soud 
 soud 
 § 109
 soud 
 § 19
 § 3
 § 65
 § 50
 § 149
 soud 
 § 19
 § 19
 § 19
 § 5
 § 19
 § 149
 soud 
 § 149
 § 149
 § 154
 § 67
 soud 
 § 19
 soud 
 § 149
 § 149
 § 94
 § 19
 § 19
 soud 
 § 104
 soud 
 § 60
 § 120
 soud