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Timestamp: 2020-01-24 00:54:26+00:00

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Hessischer VGH, Beschluss vom 21.01.1986 - 4 N 2315/85 - openJur
Beschluss vom 21.01.1986 - 4 N 2315/85
Hessischer VGH, Beschluss vom 21.01.1986 - 4 N 2315/85
openJur 2012, 17922
I. Die Antragstellerin zu 1 und der Antragsteller zu 2 , ein Landwirt aus Kronberg im Taunus, wenden sich mit ihren Normenkontrollanträgen gegen die von der Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in Darmstadt (BFN) nach § 18 Abs. 1 Hessisches Naturschutzgesetz (HeNatG) erlassene Verordnung zur einstweiligen Sicherstellung des künftigen Naturschutzgebietes "Hinterste Neuwiese bei Kronberg" vom 17.10. 1985 (StAnz. 1985, 1957).
Die streitige Verordnung erfaßt ein 13,13 ha großes, von Wald umschlossenes Feuchtwiesengelände mit einzelnen Erlengruppen, das sich im Norden der Ortslage von Kronberg im Taunus befindet. Das einstweilig sichergestellte Gebiet besteht aus Flächen in den Gemarkungsteilen "Hinterste Neuwiese" der Gemarkung Kronberg und "Kellergrund" der Gemarkung Oberhöchstadt der Stadt Kronberg und gehörte ursprünglich zum "Landschaftsschutzgebiet Taunus" gemäß der Landschaftsschutzverordnung (LSchVO) vom 20.1.1976 (StAnz. 1976, 294). Die Antragstellerin zu 1 ist etwa zur Hälfte Eigentümerin der betroffenen Grundstücke und hat einen Teil der Flächen zu landwirtschaftlicher Nutzung verpachtet. Die Sicherstellungsanordnung bezieht sich auch auf das im Alleineigentum des Antragstellers zu 2 stehende - 2860 qm große Grundstück Gemarkung Kronberg, Flur 3, Flurstück 45, dessen nördlicher Teil vom Eigentümer als Wiese genutzt wird; den südlichen Grundstücksteil hat der Antragsteller zu 2 der Antragstellerin zu 1 überlassen. Im südlichen Grenzbereich des sichergestellten Gebietes - Gemarkung Kronberg, Flur 3 auf Teilen der Parzellen mit den jetzigen Nummern 43/2, 45, 46, 47/1 und 50/4 - befindet sich der überwiegende Teil einer ehemaligen Abfallbeseitigungsanlage der Antragstellerin zu 1 , deren Weiterbetrieb vom Regierungspräsidenten in Darmstadt gemäß Bescheid vom 8.1.1982 bis 31.12.1984 genehmigt war. Nach der Stillegung der Anlage besteht eine Rekultivierungspflicht. Mit Schreiben vom 10.6.1985 beantragte die Antragstellerin zu 1 beim Regierungspräsidenten in Darmstadt eine unbefristete Verlängerung des Weiterbetriebs der Abfallbeseitigungsanlage mit der Begründung, es seien noch Restverfüllungen erforderlich, bevor mit der Rekultivierung begonnen werden könne. Über diesen Antrag ist noch nicht entschieden.
In der Flächenschutzkarte Hessen von 1977, herausgegeben vom Hessischen Minister für Landwirtschaft und Umwelt, war die hier sichergestellte Fläche eingetragen als "freizuhaltende offene Fläche wegen Bedeutung für Klima, Arten, Biotopschutz, Erholung oder Landschaftsbild" mit dem Zeichen: K = Klima.
Der Hessische Minister für Landesentwicklung, Umwelt, Landwirtschaft und Forsten hatte 1978 auf dem Erlaßwege eine Kartierung schutzwürdiger Bereiche in Hessen (Biotopkartierung Hessen) in Auftrag gegeben und anschließend die BFN beauftragt, auf der Basis der Biotopkartierung ein Biotopsicherungs- und Entwicklungskonzept für Naturschutzgebiete und Naturdenkmale zu erarbeiten. Der daraufhin erstellte Schutzgebietsentwurf enthielt Schutzgebietsvorschläge, die unter Berücksichtigung verschiedener Kriterien (großräumige Repräsentanz im Naturraum, Arten und Biotopschutzfunktion, Seltenheit, Gefährdung etc.) bewertet und in drei Prioritätsstufen (1 - vorrangig, 2 - eilig, 3 - weniger eilig) eingeteilt wurden. Die Forstämter mit besonderen Aufgaben wurden beauftragt, die Schutzgebietsvorschläge innerhalb ihres Zuständigkeitsbereichs im einzelnen zu überprüfen: und gegebenenfalls neue Vorschläge vorzulegen.
Das Hessische Forstamt Königstein gab in seinem Schreiben vom 15.3.1983 an die BFN zu dem geplanten Naturschutzgebiet "Hinterste Neuwiese" folgende Stellungnahme ab:
"Die Hinterste Neuwiese liegt im Naturraum Vortaunus, im Hochtaunuskreis, entgegen Ihrer Auffassung, daß sie im Main-Taunus-Kreis läge und zwar in der Gemarkung Kronberg, im Ortsteil Kronberg. Sie hat eine Größe von ungefähr 10 ha und kreist seltene Pflanzenarten und einen unangetasteten Feuchtwiesenbiotop auf. Aus diesem Grunde ist die Unterschutzstellung dringend geboten, zumal in der Waldrandlage zur Bebauung hin, eine ständige Inanspruchnahme durch andere Nutzungen zu erwarten ist. Ich halte die Ausweisung jedoch für außerordentlich schwierig, da auch hier die Eigentumsverhältnisse dieser entgegenstehen und zwar aus Gründen der Besitzsplitterung in Privathand. Entgegen Ihrer Auffassung, daß die Ausweisungspriorität mit 2 zu bezeichnen wäre, halte ich hier die höchste Dringlichkeitsstufe für die Erklärung als Naturschutzgebiet für angebracht".
In der Biotopsicherungs- und -entwicklungskonzeption - Verwaltungsvorschlag Naturschutzgebiete behielt die "Hinterste Neuwiese" die Ausweisungspriorität 2.
Durch Schreiben vom 1.5.1935 teilte die Schutzgemeinschaft Deutscher Wald der BFN mit, daß im Feuchtgebiet "Hinterste Neuwiese" ein Entwässerungsgraben vom Norden verlaufenden Querweg bis zum Einlauf des Baches im Süden an der Mülldeponie angelegt worden sei. Den Spuren im Gelände nach zu beurteilen habe wohl ein Traktor den Graben aufgerissen. Dieser Eingriff sei gravierend, da die nassen Wiesen den Quellbereich des Westerbaches bildeten und einen gewaltigen natürlichen Retentionsraum darstellten. Außerdem würden durch die Verwüstungen im Gelände die Bestände des Breitblättrigen Knabenkrauts und verschiedener anderer Pflanzen wie Breitblättriges Wollgras und Seggenarten schwer geschädigt. Zu erwähnen sei auch das Vorkommen der Bekassine sowie von Lurch- und Reptilienarten. Es sei zu hoffen, daß etwas unternommen werde. Das Hessische Forstamt Königstein bestätigte in seiner Stellungnahme an die BFN vom 24.5.1985 im wesentlichen die vorgenannten Beobachtungen und teilte mit, daß der in Längsgefälle angelegte Graben von ca. 500 m Länge eine drainierende Wirkung habe und im Laufe der Zeit zu einer Trockenlegung und damit einer Änderung der typischen Feuchtbiotop-Flora in dem Wiesengebiet führe. Die bachbegleitende Flora bestehe vorzugsweise aus Mädesüßgesellschaft, Scharfem Hahnenfuß und Sumpfschachtelhalm. In der angrenzenden Außenzone befänden sich u.a. Knabenkraut, Kuckucksnelke, Sumpfdotterblume und Wasserehrenpreis. Die zur Zeit mögliche rechtliche Absicherung des Gebietes über die Landschaftsschutzverordnung und das Hessische Naturschutzgesetz sei nicht ausreichend. Schließlich wurde nochmals auf den. Bericht vom 15.3.1933 betreffend Biotopschutzgebietskartierung Bezug genommen.
Von der BFN wurde daraufhin ein Sicherstellungsverfahren nach § 18 HeNatG eingeleitet. Im Erhebungsbogen für die Ausweisung des Geländes als Naturschutzgebiet vom 21.6.1985 war unter Erwähnung der geschützten und seltenen Pflanzenarten die Schutzwürdigkeit des Gebietes aus botanischer Sicht angenommen worden. Zweck der Unterschutzstellung sei die Sicherung und Erhaltung des Vegetationskomplexes aus Erlenwäldchen, Röhrichten Lind artenreichen, zahlreiche seltene und gefährdete Pflanzenarten beherbergenden Wiesengesellschaften. Weiterhin enthielt. der Erhebungsbogen u.a. Ausführungen über akute und potentielle Beeinträchtigungen des Erfassungsgebietes sowie über Planung und Vollzug der naturschutzrechtlichen Sicherung des Gebiets. Unter Hinweis auf die Tatsache, daß die "Hinterste Neuwiese" im Biotopsicherungskonzept -Teilbereich Naturschutzgebiete - aufgeführt sei, teilte die BFN dem Hessischen Forstamt Königstein und der Schutzgemeinschaft Deutscher Wald am 24.7.1985 mit, das Gebiet solle naturschutzrechtlich einstweilig sichergestellt werden.
.Mit Schreiben vom 28.8.1985 übersandte die BFN sodann dem Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, dem Deutschen Bund für Vogelschutz, dem Deutschen Gebirgs- und Wanderverein, der Hessischen Gesellschaft für Ornithologie e und Naturschutz, dem Landesjagdverband, der Schutzgemeinschaft Deutscher Wald und dem Verband Hessischer Sportfischer den Entwurf der beabsichtigten Verordnung zur eventuellen Stellungnahme bis zum 20.9.1985. Die Schutzgemeinschaft Deutscher Wald äußerte sich auch im Namen des Bundes für Umwelt und Naturschutz Deutschland, des Deutschen Bundes für Vogelschutz und der Hessischen Gesellschaft für Ornithologie und Naturschutz und stimmte der Maßnahme zu.
Am 17.10.1985 erließ die BFN gemäß § 18 Abs. 1 HeNatG entsprechend dem Entwurf die hier streitige Sicherstellungsanordnung für die Dauer von 3 Jahren mit der Möglichkeit einer zweijährigen Verlängerung. In § 1 Abs. 1 und Abs. 2 der Anordnung ist die Lage des sichergestellten Gebietes in Bezug auf die Ortslage vor Kronberg im Taunus beschrieben, die flächenmäßige Größe angegeben und sind die Gemarkungen genannt, in denen die sichergestellte Fläche liegt. Die örtliche Lage des Gebietes ergibt sich gemäß § 1 Abs. 2 Satz 3 der Anordnung aus der als Anlage zu dieser Verordnung veröffentlichten Übersichtskarte im Maßstab 1 : 25.000. § 1 Abs. 3 der Anordnung lautet dann wie folgt:
"Diese Verordnung gilt für das in einer Karte im Maßstab 1 : 1000 rot begrenzte Gebiet. Die Karte ist Bestandteil dieser Verordnung. Sie wird von der Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in Darmstadt, Oberer Naturschutzbehörde, Orangerieallee 12, 6100 Darmstadt, verwahrt. Sie liegt während der Dienststunden zu jedermanns Einsicht aus. Lire weitere Ausfertigung liegt bei der unteren Naturschutzbehörde des Hochtaunuskreises, Gymnasium straße 1, 6380 Bad Homburg v.d.H., zu jedermanns Einsicht aus."
§ 2 der Anordnung enthält einen Katalog verbotener Handlungen, die geeignet sind, das einstweilig sichergestellte Gebiet nachteilig zu verändern. § 3 regelt Ausnahmen von den Verboten und § 4 Zuständigkeit und Verfahren eines Antrags auf Befreiung nach § 31 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG). in § 5 sind Ordnungswidrigkeitentatbestände normiert. Gemäß § 5 ist die Landschaftsschutzverordnung Taunus für den Geltungsbereich der Sicherstellungsanordnung aufgehoben. § 7 regelt das Inkrafttreten der Verordnung. Die Verordnung wurde im Staatsanzeiger für das Land Hessen vom 4.11.1985 (Seite 1957) veröffentlicht.
Mit Schreiben der BFN vom 17.10.1985 wurden die betroffenen Grundstückseigentümer, auch die Antragsteller, unter Beifügung des Verordnungstextes nebst Karten über die einstweilige Sicherstellung und ihre Gründe unterrichtet, auf die verbleibenden Nutzungsmöglichkeiten der Grundstücke aufmerksam gemacht und über den Fortgang des endgültigen Unterschutzstellungsverfahrens informiert. Unter anderem war ausgeführt, daß die Sicherstellungsanordnung zunächst für die Dauer von drei Jahren gelte. Innerhalb dieser Frist werde das Anhörungsverfahren der Träger öffentlicher Belange sowie aller Eigentümer und Nutzungsberechtigten eingeleitet werden, um die "Hinterste Neuwiese" endgültig und unbefristet als Naturschutzgebiet zu sichern.
Am 25.11.1985 und 16.12.185 sind die vorliegenden Normenkontrollanträge bei Gericht eingegangen. Sie sind zur gemeinsamen Entscheidung verbunden worden.
Die Antragstellerin zu 1 ist im wesentlichen der Ansicht, daß sie der Antrag als "Behörde" im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO mit Erfolg- stell en könne, denn die angegriffene Rechtsverordnung greife in ihre Planungshoheit und damit in die ihr verfassungsrechtlich garantierte Selbstverwaltung ein.. Weiterhin sei sie antragsbefugt t als Betreiberin der ehemaligen Abfallbeseitigungsanlage, denen der Regierungspräsident in Darmstadt habe sie mit Verfügung vom 5.1.1982 zur Rekultivierung verpflichtet. Vorgesehen. sei unter anderem die Abdeckung des Deponiebereichs durch die Aufschüttung von Erdaushub. Da ein Betreten, Befahren und die Vornahme von Aufschüttungen nicht gestattet seien, könnten die in der Verfügung des Regierungspräsidenten ausgesprochenen Verpflichtungen nicht mehr erfüllt werden. Die Antragstellerin zu 1) ist schließlich der Ansicht, daß sie als Grundstückseigentümerin und - verpächterin ebenfalls antragsbefugt sei.
In materiellrechtlicher Hinsicht vertritt die Antragstellerin zu 1 die Auffassung, die Verordnung beruhe nicht auf einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage, denn § 18 Abs. 1 HeNatG ermächtige schon von seinem Wortlaut her nicht zum Erlaß einer Rechtsverordnung. Mit der Bezeichnung "Anordnung" werde im allgemeinen juristischen Sprachgebrauch ein Verwaltungsakt gemeint. Im Gegensatz hierzu verwende das Gesetz in den §§ 16 und 17 ausdrücklich den Begriff der Rechtsverordnung. Auch in § 51 HeNatG werde ausdrücklich zwischen Rechtsverordnungen und Anordnungen unterschieden. Im vorliegenden Fall hätte daher ein Verwaltungsakt ergehen müssen. Die Rechtsverordnung sei weiterhin auch deshalb fehlerhaft, weil sie - die Antragstellerin zu 1 - vor Erlaß der Verordnung weder angehört noch sonst beteiligt worden sei. Dies hätte aber gemäß § 3 Abs. 3 in Verbindung mit § 4 BNatSchG wie auch nach § 2 Abs. 3 HeNatG geschehen müssen. Die Gründe der einstweiligen Sicherstellung sei en ihr deshalb nicht bekannt. Offensichtlich habe sich die BFN auch nicht mit sonstigen öffentlichen Belangen auseinandergesetzt, so daß es an einer wirksamen Abwägung mangele.
Der Antragsteller zu 2 ist im wesentlichen der Ansicht, durch die Sicherstellungsanordnung werde sein Grundstück quasi entschädigungslos enteignet, denn er könne es nicht mehr nutzen. Da es kein Wegegrundstück sei, stelle schon ein Betreten des Grundstücks nach § 5 der Verordnung eine Ordnungswidrigkeit dar. Eine erhebliche Beeinträchtigung seiner Eigentümerbefugnisse liege auch darin, daß er das Grundstück nicht mehr zu Erholungszwecken aufsuchen oder zu solchen Zwecken Interessenten aus seinem Bekanntenkreis überlassen dürfe. Es sei ihm bekannt, daß seitens der Antragstellerin zu 1) ganz erhebliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Verordnung vorgebracht worden seien, denn für den Erlaß der Rechtsverordnung fehle es an einer Ermächtigungsgrundlage. Diesen Sachvortrag mache er sich zu eigen.
Die Antragsteller beantragen übereinstimmend,
die Verordnung zur einstweiligen Sicherstellung des künftigen Naturschutzgebietes "Hinterste Neuwiese bei Kronberg" vom 17. Oktober 1985 für ungültig zu erklären.
Er ist der Ansicht, dem Antragsteller zu 2 fehle das Rechtsschutzinteresse, denn er habe offenbar übersehen, daß die extensive Grünlandnutzung weiterhin zugelassen sei. Für bestimmte Fallkonstellationen könne auch die Befreiungsregelung nach § 31 BNatSchG in Anspruch genommen werden.
Zur Gültigkeit der Rechtsverordnung vertritt der Antragsgegner die Auffassung, die sachlichen Voraussetzungen seien bereits durch den Bericht vom 15. 3. 1983 des örtlich zuständigen Forstamts Königstein, das im Rahmen der Biotopschutzgebietskartierung die Ausweisung des Geländes als Naturschutzgebiet zur Absicherung der dort vorhandenen bemerkens- und schätzenswerten Pflanzengesellschaften vorgeschlagen habe, belegt. Die Dringlichkeit sichernder Maßnahmen habe das Forstamt mit Bericht vom 24.5.1985 angesichts beobachteter Drainagearbeiten erneut betont. Der Antragsgegner ist der Meinung, die Rechtsverordnung sei ordnungsgemäß zustandegekommen. § 18 HeNatG stelle eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage dar, denn die Vorschrift verwende die Bezeichnung "Anordnung" als Oberbegriff. Die Regelung sei auch mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz (GG) und Art. 118 der Verfassung des Landes Hessen (kurz: Hessische Verfassung - HV -) vereinbar. Da sich ein Teil der Verbote auch an Dritte richte, die unstreitig freien Zugang zu dem Gebiet hätten, sei in Ausführung des Ministererlasses die Form der Verordnung zur Durchführung der Sicherstellung gewählt worden. Eine vorherige Anhörung sei im Erlaß nicht vorgesehen und im Regelfall - wie hier - untunlich gewesen, da sie nach den Erfahrungen der Behörde die Gefahr in sich berge, daß unmittelbar nach Kenntnisnahme von dem behördlichen Vorhaben in nicht wiedergutzumachender Weise in das zu schützende Gebiet eingegriffen und damit die Unterschutzstellung insgesamt in Frage gestellt werde. Soweit die Antragstellerin zu 1 den Erlaß der Verordnung als Eingriff in ihre Planungshoheit rüge, verkenne sie - jedenfalls für den Bereich der einstweiligen Sicherstellung - die gesetzgeberische Intention und berücksichtige nicht genügend, daß ihre Beteiligung im Rahmen der endgültigen Ausweisung hinreichend garantiert sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten 4 N 2315/85 und 4 N 2550/85, auf die Behördenvorgänge der BFN betreffend das Zustandekommen der Verordnung zur einstweiligen Sicherstellung des künftigen Naturschutzgebietes "Hinterste Neuwiese bei Kronberg" (1 Aktenheft) sowie auf den Inhalts der Normenkontrollakten 4 NG 2360/85 und 4 NG 2551/85 betreffend den Antrag der Antragsteller auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung, die Gegenstand der Beratung waren, Bezug genommen.
Die Entscheidung ergeht durch Beschluß, weil eine mündliche Verhandlung nicht erforderlich ist (§ 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO).
Die Normenkontrollanträge sind statthaft, Die Antragsteller wenden sich gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 11 Abs. 1 Hessisches Ausführungsgesetz zur VwGO gegen die Gültigkeit der auf der Grundlage des § 18 Abs. 1 HeNatG ausdrücklich als (Rechts-)Verordnung erlassenen und veröffentlichten Sicherstellungsanordnung. Als der Form nach untergesetzlicher Rechtssatz unterliegt die Sicherstellungsanordnung den Regeln des § 47 VwGO (vgl. Kopp, VwGO, 6. Aufl., § 47 Rdnr. 13 mit weiteren Nachweisen).
Die Normenkontrollanträge sind auch zulässig. Insbesondere sind die Antragsteller gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Nach dieser Vorschrift kann den Antrag jede natürliche oder juristische Person, die durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil erlitten oder in absehbarer Zeit zu erwarten hat, sowie jede Behörde stellen. Die Antragstellerin zu 1 ist als Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, gemäß § 1 Abs. 2 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HVwVfG) Behörde und damit insoweit antragsbefugt, (vgl. Redeker - von Oertzen, VwGO, 8. Aufl. § 47 Rdnr. 25), ohne daß sie einen konkreten Nachteil geltend machen muß. Sie hat auch ein Bedürfnis nach rechtlicher Klärung der Gültigkeit der Norm. Zwar ist die Antragstellerin zu 1 als Behörde nicht mit der Vollziehung der Sicherstellungsanordnung befaßt, denn die Stadt Kronberg im Taunus ist weder untere Bauaufsichts- noch Naturschutzbehörde. Die Gemeinden verwalten jedoch, soweit die Gesetze nichts anderes bestimmen, in ihrem Gebiet alle öffentlichen Aufgaben allein und unter eigener Verantwortung (Art. 137 Abs. 1 HV, § 2 Hessische Gemeindeordnung (HGO)). Im Hinblick auf diesen allumfassenden örtlichen Wirkungskreis wird eine Gemeinde durch eine Sicherstellungsanordnung, die Gemeindegebiet erfaßt und zahlreiche Gebote und Verbote enthält, immer in ihren eigenen Angelegenheiten betroffen, nämlich in ihrem Aufgabenbereich berührt und insbesondere in ihrer Planungshoheit eingeschränkt. Dies löst die Befugnis aus, die Rechtmäßigkeit dieser Einschränkung in einem Normenkontrollverfahren überprüfen zu lassen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.6.1984 - 5 S 2397/83 - Verwaltungsblätter Baden-Württemberg 1985, 25; Brügelmann - Grauvogel, BBauG, Stand 1955, § 1 Rdnr. 259).
Daneben ist die Antragstellerin zu 1 auch als Grundstückseigentümerin antragsbefugt, denn insoweit hat sie durch die Sicherstellungsanordnung bereits einen Tuchteil erlitten. Ein Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO liegt stets dann vor, wenn eine Beeinträchtigung rechtlich geschützter Interessen zu gewärtigen ist (Senatsbeschluß vom 19.12.1959 - IV N 3/63 - BRS 22 Nr. 31 ) . Rechtlich geschützte Interessen sind absolute Rechte, subjektive öffentliche Rechte und private, im Rahmen der Normgebung i n die Abwägung einzubeziehende Belange (Senatsbeschluß vor: 26.16.1973 - IV N 1 /72 - BRS 27 Nr. 172) . Die Antragstellerin zu 1 kann sich einfachgesetzlich auf ihre Eigentümerposition berufen - Art. 14 Abs. 1 GG schützt nicht das Privateigentum, sondern das Eigentum von Privatpersonen (BVerfG, Beschluß vom 8.7.1982 - 2 BvR 1187/80 - BVerfGE 61 , 82 (103 ) )- , denn seit dem Inkrafttreten der Verordnung am 5.11.1985 ist die Antragstellerin zu 1 in der Ausübung ihrer Eigentümerrechte beeinträchtigt. Dies ergibt sich im einzelnen aus dem Verbotskatalog des § 2 der Verordnung.
Auch dem Antragsteller zu 2 steht als Grundstückseigentümer die Antragsbefugnis zu. Er ist nämlich durch § 2 der Sicherstellungsanordnung in seinem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Recht auf Eigentum ebenfalls nachteilig betroffen.
Soweit die Antragsteller im Hinblick auf ihre Eigentümerposition antragsberechtigt sind, ist der Nachteil auch "durch" die Rechtsvorschrift entstanden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Denn wenn die Sicherstellungsanordnung für ungültig erklärt werden würde, fände auf. das umstrittene Gebiet naturschutzrechtlich wieder die Landschaftsschutzverordnung Taunus Anwendung (vgl. dazu § 6 Sicherstellungsanordnung; zur Fortgeltung der Landschaftsschutzverordnung Taunus vgl. Hess.VGH, Urteil vom 21.9.1981 -IV OE 32/79 - Hess.VGRspr. 1982, 59; Urteil vom 30.11.1983 - III OE 47/82 - NuR 1985, 283). Die Geltung der Landschaftsschutzverordnung Taunus wäre für die Antragsteller als Grundstückseigentümer rechtlich günstiger. Denn während die Sicherstellungsanordnung in ihrem § 2 strikte Handlungsverbote enthält - § 3 ermöglicht zwei Ausnahmen und § 4 erwähnt die Befreiungsmöglichkeit nach § 31 BNatSchG - erlaubt § 4 der Landschaftsschutzverordnung einen Teil der hier verbotenen Handlungen und stellt die übrigen Verbote unter Genehmigungsvorbehalt (vgl. § 3 der Landschaftsschutzverordnung).
Die Zulässigkeit der Normenkontrollanträge scheitert schließlich auch nicht am Rechtsschutzbedürfnis, wie der Antragsgegner meint. Die Antragsteller verfolgen mit ihren Anträgen in erster Linie die generelle Beseitigung der in § 2 der Verordnung ausgesprochenen Verbot. Dieses Ziel können sie auf dem Wege der in § 4 der Verordnung erwähnten Befreiungsmöglichkeit nach § 31 BNatSchG nicht erreichen, denn die Befreiungsmöglichkeit steht; im Ermessen der Behörde und findet im Einzelfall nur unter ganz bestimmten Voraussetzungen Anwendung.
Die Sicherstellungsanordnung ist formell ordnungsgemäß zustandegekommen. Sie durfte in Form einer Rechtsverordnung ergehen, denn die Auslegung des § 18 Abs. 1 HeNatG ergibt, daß die Vorschrift auch zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt (im Ergebnis ebenso Hess.VGH, Beschluß vom 19.9.1984 - 3 NG 2220/84; Bickel, HeNatG, 1980, § 18 Anm. 1; Nr. 7 c der Allgemeinen Verfahrensvorschrift zur Ausweisung von Schutzgegenständen - Erlaß des gem. § 50 HeNatG zuständigen Hessischen Ministers für Landesentwicklung, Umwelt, Landwirtschaft und Forsten vom 6.10.1982, StAnz. 1982, 1939). Vom Wortlaut her - einerseits "Sicherstellungsanordnung" bzw. "Anordnung der Sicherstellung" (§ 18 HeNatG), andererseits Rechtsverordnung (§§ 16, 17 HeNatG) - könnte man zwar der Meinung sein, daß im Falle des § 18 HeNatG gerade keine Rechtsverordnung erlassen werden soll. Es ist jedoch von "Anordnung", nicht von Einzelanordnung die Rede wie z.B. in § 60 Abs. 2 des Baden-Württembergischen Naturschutzgesetzes vom 21.10.1975 (GBl. Seite 634), zuletzt geändert durch Gesetz vom 10.10.1983 (GBl. Seite 621), und in § 48 Abs. 2 des Bayerischen Naturschutzgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 10.10.1982 (GVBl. Seite 874), die ausdrücklich vorschreiben, daß einstweilige Sicherstellungen von Schutzgebieten "durch Rechtsverordnung oder Einzelanordnung" ausgesprochen werden. Die Bezeichnung "Anordnung", die in der Rechtssprache keineswegs eindeutig festgelegt ist (vgl. Mang, DVBl. 1954, 599 (600)), kann durchaus als Oberbegriff verstanden werden, der danach insbesondere die Rechtsverordnung und den Verwaltungsakt umfaßt (vgl. auch Wolff, Verwaltungsrecht Band I, 9. Aufl. § 45 II c). Das Hessische Naturschutzgesetz gibt selbst zu erkennen, daß § 18 Abs. 1 HeNatG auch zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigen soll, denn die Bußgeldvorschrift des § 43 Abs. 2 Nr. 15 HeNatG nimmt ausdrücklich auf eine aufgrund des § 18 Abs. 1 Satz 1 erlassene Rechtsverordnung Bezug. Ein weiteres Argument in diesem Sinne scheint sich aus § 51 Satz 2 HeNatG zu ergeben. Die Gleichordnung von Rechtsverordnung und Anordnung in dieser Vorschrift läßt den Schluß zu, daß eine Anordnung auch als förmlicher Rechtssatz ergehen kann. Denn diese Sonderregelung hinsichtlich des zeitlichen Inkrafttretens von Ermächtigungsvorschriften hätte keinen Sinn, wenn eine "Anordnung" immer Verwaltungsakt wäre. Verwaltungsakte auf der Grundlage des Hessischen Naturschutzgesetzes sollen und können erst nach Inkrafttreten des Gesetzes am 1.1.1981 (§ 51 Satz 1 HeNatG) erlassen werden. Schließlich ist auch die Tatsache, daß die §§ 16 und 17 HeNatG - im Gegensatz zu § 13 - Inhalt und Ausgestaltung der nach § 16 zu erlassenden Rechtsverordnung näher regeln, kein erhebliches Argument gegen eine begriffliche Auslegung des § 1 3 HeNatG als Ermächtigungsnorm für Rechtsverordnungen. Erst bei der Frage der Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsvorschrift ist nämlich zu prüfen, ob sie hinreichend bestimmt ist.
Die Entstehungsgeschichte des § 18 HeNatG bestätigt das Ergebnis der grammatikalischen Auslegung der Vorschrift. Im Hinblick auf das Fehlen einer entsprechenden rahmenrechtlichen Regelung in § 12 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG knüpft der hessische Gesetzgeber wohl an die frühere Rechtslage gemäß § 17 Abs. 3 Reichsnaturschutzgesetz in Verbindung mit § 11 Abs. 3 Durchführungsverordnung an, aufgrund deren "Anordnungen" zur einstweiligen Sicherstellung nach damals herrschender Meinung als Verwaltungsakt oder Rechtsverordnung ergehen konnten (vgl. Hess.VGH, Urteil vom 7.6.1963 - OS IV 8/60 - DVBl. 1965, 816; Urteil vom 15.12.1967 - OS IV 77/66 - Gemeindetag 1968, 263; OVG Münster, Urteil vom 5.10.1967 - VII A 766/66 - qdL 1958, 53; OVG Lüneburg, Urteil vom 25.3.1970 - I A 1/69 - DÖV 1971, 212; Lorz, Reichsnaturschutzgesetz, 2. Aufl. § 17 Anm. 3 A). Daß mit dem Gesetzentwurf zum HeNatG ebenfalls beabsichtigt wurde, eine Ermächtigungsgrundlage zum Erlaß von Verwaltungsakten und Rechtsverordnungen zu schaffen, folgt aus dem Wortlaut der Begründung zu § 19 des Gesetzentwurfs der Landesregierung (Landtagsdrucksache 9/1565, Seite 37) -§ 19 Abs. 1 und Abs. 2 des Entwurfs sind mit dem jetzigen § 18 Abs. 1 und Abs. 2 HeNatG identisch -, wo es heißt:
"Die Sicherstellung kann sowohl in Form eines Verwaltungsaktes - auch Allgemeinverfügung als auch in Form der Verordnung ergehen. Es entspricht der praktischen Erfahrung, den Naturschutzbehörden grundsätzlich beide Möglichkeiten zu eröffnen, da bei diesem Eilverfahren flexible Reaktionen möglich sein müssen".
Eine rechtsfolgenorientierte Betrachtung des § 18 HeNatG macht schließlich deutlich, daß eine Sicherstellungsanordnung durchaus typische Elemente eines Rechtssatzes enthalten kann und insoweit dann als Rechtsverordnung anzusehen und zu behandeln ist. Denn nach dem Wortlaut des § 18 Abs. 1 und Abs. 2 HeNatG kann der von einer Sicherstellungsanordnung betroffene Personenkreis - insbesondere, wenn es um ein größeres Gebiet geht - so groß sein, daß er unbestimmt und auch nicht bestimmbar ist. Soweit nach Maßgabe der Anordnung alle Handlungen verboten sind, die geeignet sind, den Schutzgegenstand nachteilig zu verändern, vermag sich die Anordnung an einen unbestimmten Personenkreis zu wenden. Die Anordnung kann auch allgemeine Verpflichtungen (insbesondere Verbote) aussprechen. Entsprechende Pflichtverletzungen sind als Verwaltungsunrecht bußgeldbewehrt (§ 43 Abs. 2 Nr. 15 HeNatG) und führen im Einzelfall zur Konkretisierung entsprechender Ordnungswidrigkeitentatbestände, soweit die Anordnung für einen bestimmten Tatbestand auf die gesetzliche Bußgeldvorschrift verweist.
§ 18 Abs. 1 - ergänzt durch Abs. 2 - HeNatG ist als gesetzliche Ermächtigungsgrundlage zum Erlaß von Rechtsverordnungen auch mit höherrangigem Recht vereinbar.
Dabei ist in erster Linie auf Art. 107 und 118 HV abzustellen, denn Art. 80 Abs. 1 GG ist auf Landesgesetze wie das Hessische Naturschutzgesetz nicht unmittelbar anwendbar (Hessischer Staatsgerichtshof, Urteil vom 15.7.1970 - P.St. 548/563 - ESVGH 21, 1 (18 f)). Die genannten Vorschriften der Hessischen Verfassung bilden hier allerdings keinen geeigneten Maßstab zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des § 18 Abs. 1 HeNatG. Denn Art. 107 HV normiert die Kompetenz der Landesregierung bzw. einzelner Minister zum Erlaß gesetzesausführender Rechtsverordnungen. Art. 118 HV regelt das Verhältnis von Landtag und Landesregierung für gesetzesvertretende Rechtsverordnungen. Die Verordnungskompetenz nachgeordneter Verwaltungsbehörden und die Satzungskompetenzen der Selbstverwaltungskörperschaften werden in der Hessischen Verfassung zwar nicht ausdrücklich genannt, aber stillschweigend vorausgesetzt (Zinn / Stein, Verfassung des Landes Hessen, Stand 1980, Art. 107 Anm. 6).
Die Ermächtigung des § 18 Abs. 1 HeNatG ist auch bundesrechtlich unbedenklich. Das Grundgesetz fordert in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 für die Bundesgesetzgebung, daß die zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigende Vorschrift nach Inhalt, Zweck und Ausmaß näher bestimmt ist. Denn die Legislative soll sich ihrer Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch entäußern können, daß sie einen Teil der Gesetzgebungsmacht der Exekutive überträgt, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, daß schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll. Zwar gilt § 80 Abs. 1 GG nicht unmittelbar für die Landesgesetzgebung; seine Grundsätze aber, die aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem folgen, sind wegen des Harmoniegebots des Art. 28 GG auch für die Landesgesetzgebung verbindlich (BVerfG, Beschluß v. 27.1 .1976 - 1 BvR 2325/76 - BVerfGE 41 , 251 (266); Beschluß v. 25.11.1980 - 2 BvL 7, 8, 9/76 - BVerfGE 55, 207 (226)), so daß insoweit in der Praxis kein Unterschied bei der Überprüfung bundesrechtlicher oder landesrechtlicher Verordnungsermächtigungen besteht (Bryde in: Kommentar zum Grundgesetz (Herausgeber Ingo von Münch) 2. Aufl. 1983, Art. 80 Rdnr. 2 a). Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluß vom 25.11.1980 a.a.O. zu Art. 80 Abs. 1 GG dann weiter ausgeführt:
"Wenn auch Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG für Rechtsverordnungen festlegt, daß ihre gesetzliche Ermächtigung nach Inhalt, Zweck und Ausmaß bestimmt sein muß, ein Gesetz also nicht bloß allgemein zur Ausführung durch Rechtsverordnung ermächtigen darf, sondern spezielle Angaben dessen enthalten muß, was in der Rechtsverordnung geregelt werden soll, wenn die gesetzgeberische Tendenz ersichtlich sein muß und wenn die Grenzen der dem Verordnungsgeber übertragenen Rechtssetzungsbefugnis umschrieben sein sollen, so verlangt Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG doch nicht, daß die Ermächtigung in ihrem Wortlaut so genau wie nur irgend möglich formuliert und gefaßt sein muß. Sie hat von Verfassungswegen nur hinreichend bestimmt zu sein (vgl. BVerf GE , 8, 274 -- ( 312) ; 26-, 228 (241)) . Mithin hält eine Ermächtigungsnorm auch dann der verfassungsrechtlichen Prüfung am Maßstab der zu Art. 80 Abs. 1 GG entwickelten Rechtsgrundsätze stand, wenn sich die dort geforderte Bestimmtheit durch Auslegung im Rahmen der allgemeingültigen Auslegungsmethoden entwickeln und feststellen läßt. Zur Klärung von Zweck, Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung können also, wie auch sonst bei der Auslegung einer Vorschrift, der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Bestimmungen und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, berücksichtigt werden (vgl. BVerfGE 7, 267 ( 272 f); 7, 282 (291 ) ; 8, 274 (307)). Auch die Entstehungsgeschichte der Norm kann insoweit herangezogen werden (vgl. BVerfGE 1 , 117 (127, 134 ff))."
Nach diesen Grundsätzen stellt § 18 Abs. 1 - mit Abs. 2 - HeNatG eine hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage zum Erlaß von Rechtsverordnungen dar. Absatz 1 beschreibt Gegenstand und Ziel einer von ihm abgeleiteten Rechtsverordnung.
Der Zweck der Ermächtigung ist in § 18 Abs. 1 HeNatG hinreichend kenntlich gemacht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluß vom 18.10.1966 - 2 BvL 28/64 - BVerfGE 20, 296 (305); Beschluß 17.7.1974 - 1 BvR 51 u.s.w./69 - BVerfGE 38, 61 (84)) ist dies der Fall, wenn sich aus dem Wortlaut sowie aus Sinn und Tragweite der sonstigen Regelungen im Wege der Auslegung mit genügender Deutlichkeit die Tendenz und das Programm umreißen lassen, das durch die zu erlassende Rechtsverordnung nach dem gesetzgeberischen Willen verwirklicht werden soll, und feststellen läßt, welchem Zweck die Verordnung zu dienen bestimmt ist. Dem Wortlaut des § 18 Abs. 1 HeNatG ist zu entnehmen, daß der Wille des Gesetzgebers der Tendenz nach auf ein frühzeitiges Verbot potentiellen Adressaten gegenüber ausgerichtet ist, nachteilige Veränderungen am Schutzgegenstand vorzunehmen. Welchen Zweck, welches Programm der Landesgesetzgeber mit der an den Verordnungsgeber gerichteten Ermächtigung verfolgt, wird aus § 18 Abs. 1 HeNatG im Zusammenhang mit den §§ 16, 1? HeNatG deutlich. Die einstweilige Sicherstellung von Teilen von Natur und Landschaft soll angeordnet werden können, wenn vor Abschluß eines Unterschutzstellungsverfahrens Entwicklungen zu befürchten sind, die geeignet sind, den Schutzgegenstand nachteilig zu verändern und damit auch geeignet sind, den oder die verfolgten Schutzzwecke zu gefährden.
In § 18 Abs. 2 HeNatG ist der notwendige Regelungsinhalt einer Sicherstellungsanordnung in Form von Mindestanforderungen katalogmäßig aufgeführt: Die Anordnung muß Bestimmungen enthalten über den räumlichen Geltungsbereich, die während der Sicherstellung unzulässigen Veränderungen und sonstigen Handlängen und die Dauer der Sicherstellung, ferner einen Hinweis auf die Möglichkeit der Verlängerung.
Schließlich enthält § 18 Abs. 1 HeNatG auch ausreichende Richtlinien hinsichtlich des Ausmaßes und der Grenzen der vom Verordnungsgeber danach zu treffenden Verordnungsregelung. Die Vorschrift beschränkt die einstweilige Sicherstellung von vornherein zeitlich auf höchstens drei Jahre und läßt nur eine Verlängerung um höchstens zwei Jahre zu. Im übrigen ergeben sich die Grenzen für den Regelungsinhalt der Verordnung aus dem Unterschutzstellungsverfahren, das quasi als Hauptsacheverfahren das einstweilige Sicherstellungsverfahren überlagert. So darf das Unterschutzstellungsverfahren noch nicht abgeschlossen sein. und dürfen nur Handlungen verboten werden, die geeignet sind, den Schutzgegenstand nachteilig zu verändern.
Im vorliegenden Fall hat die BFN als zuständige obere Naturschutzbehörde (§ 18 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit §§ 16 Abs. 3, 30 Abs. 3 HeNatG) die Sicherstellungsanordnung auch zu Recht als Rechtsverordnung erlassen. Zwar schließt § 18 Abs. 1 HeNatG - wie bereits erwähnt - nicht aus, daß in Einzelfällen die "Anordnung" auch als Verwaltungsakt - z. B. als Allgemeinverfügung - ergehen kann. Hier war jedoch eine generell-abstrakte Regelung angebracht, denn das 131.300 qm große Gebiet ist nicht nur dem jeweiligen Grundstückseigentümer oder Nutzungsberechtigten, sondern auch Dritten, denen gemäß § 10 Abs. 1 HeNatG ein Betretungsrecht zusteht, tatsächlich zugänglich. Das gilt auch für das Gelände der Abfallbeseitigungsanlage, denn gemäß dem Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidenten in Darmstadt, eingegangen bei der Antragstellerin zu 1 am 7.5.1982, wurde auf ihren Widerspruch hin auf eine Einfriedung der Anlage im nördlichen und östlichen Bereich verzichtet. Es ist daher nicht ausgeschlossen, daß unter Umständen unbefugte Dritte die Grundstöcke weiter zu Müllablagerungen nutzen oder sich auf andere Art und Weise in dem Gebiet naturschutzwidrig betätigen.
Die Sicherstellungsanordnung durfte auch ohne Genehmigung der nächsthöheren Naturschutzbehörde, des Ministers (vgl. § 30 Abs. 2 HeNatG), ergehen (Hess.VGH, Beschluß vors 19.9.1934 - 3 NG 2220/84 -). Zwar ist vor Erlaß einer Rechtsverordnung zur endgültigen Unterschutzstellung gemäß § 16 Abs. 4 HeNatG eine entsprechende Genehmigung einzuholen. Diese Regelung gilt jedoch nicht für eine Rechtsverordnung nach § 18 Abs. 1 HeNatG. § 16 HeNatG enthält nämlich eine Reihe von Regelungen, die nur die endgültigen Unterschutzstellungen nach den §§ 12 bis 15 HeNatG, nicht aber die einstweilige Sicherstellung nach § 18 Abs. 1 HeNatG erfassen. Dafür spricht einmal die systematische Stellung des § 16 HeNatG hinter den §§ 12 bis 15 HeNatG betreffend Natur- und Landschaftsschutzgebiete, Naturdenkmale und geschützte Landschaftsbestandteile einerseits und vor dem § 18 HeNatG andererseits. Ein weiteres Argument für diese Auffassung ist die Tatsache, daß § 18 Abs. 1 HeNatG hinsichtlich der Zuständigkeitsregelung auf § 16 HeNatG Bezug nimmt. Daran wird deutlich, daß der Gesetzgeber die Frage einer entsprechenden Anwendung des § 16 durchaus gesehen hat, diese aber bewußt auf die Regelung der Behördenzuständigkeit beschränkt hat. Nichts anderes folgt aus der bereits zitierten Allgemeinen Verfahrensvorschrift zur Ausweisung von Schutzgegenständen a.a.O. In Nr. 1 bis 6 dieser Richtlinien werden Anweisungen für das Verfahren beim Erlaß endgültiger Unterschutzstellungen nach § 12 bis § 15 HeNatG gegeben. Nr. 7 bis g dieser Allgemeinen Verfahrensvorschrift treffen Bestimmungen für die einstweilige Sicherstellung nach § 18 HeNatG. Nr. 9 dieser Vorschrift lautet:
"Die einstweilige Sicherstellung als Regenerationsgebiet im Sinne von § 18 Abs. 3 des Hessischen Naturschutzgesetzes erfolgt grundsätzlich durch Rechtsverordnung. Im übrigen ist nach den Nrn. 3 bis 6 zu verfahren."
Daraus ist jedoch nicht herzuleiten, daß auch bezüglich einer Verordnung nach § 18 Abs. 1 HeNatG die Nrn. 3 bis 6 der Allgemeinen Verfahrensvorschrift, insbesondere Nr. 6, der zufolge die Genehmigung der nächsthöheren Naturschutzbehörde gemäß § 16 Abs. 4 HeNatG verlangt wird, Anwendung zu finden hätten. Denn Nr. 9 der Allgemeinen Verfahrensvorschrift schreibt die Geltung der Nrn. 3 bis 6 nur für den Spezialfall der einstweiligen Sicherstellung nach § 18 Abs. 3 HeNatG vor. Die Tatsache, daß Anordnungen nach § 18 Abs. 1 HENatG nicht der Genehmigung der nächsthöheren Naturschutzbehörde bedürfen, entspricht auch dem Sinn und Zweck dieser Vorschrift, z. B. bei drohendem Untergang eines möglicherweise schützenswerten Gebietes schnell und flexibel, d. h. ohne detaillierte Verfahrensvorschriften reagieren zu können (vgl. dazu Hess.VGH, Beschluß vom 19.9.1984 - 3 NG 2220/84).
Die Sicherstellungsanordnung durfte auch erlassen werden, ohne daß zuvor die Träger öffentlicher Belange beteiligt: und die Grundstückseigentümer und Nutzungsberechtigten angehört worden waren. Gemäß § 2 Abs. 3 HeNatG haben die Naturschutzbehörden unter anderen die Gemeinden und sonstigen öffentlichen Planungsträger rechtzeitig zu unterrichten und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben, soweit Planungen und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege den Aufgabenbereich dieser Stellen berühren können. Zwar löst nach dem Wortlaut der Vorschrift auch der Erlaß einer Sicherstellungsanordnung nach § 18 Abs. 1 HeNatG als Maßnahme des Naturschutzes die Beteiligungspflicht aus. § 2 Abs. 3 HeNatG ist jedoch nach Auffassung des Senats im Falle des § 18 Abs. 1 HeNatG nicht anwendbar, weil andernfalls der einstweiligen Sicherstellung die praktische Bedeutung genommen und die Regelung hinfällig werden würde. Um § 18 Abs. 1 HeNatG in der Praxis der Naturschutzbehörden Geltung zu verschaffen, ist auf eine vorherige Beteiligung im Sinne des § 2 Abs. 3 HeNatG zu verzichten und die Vorschrift insoweit einschränkend auszulegen. Dies folgt aus Sinn und Zweck der einstweiligen Sicherstellung und den Verfahrensgrundsätzen zu diesem Rechtsinstitut. Nach § 18 Abs. 1 Satz 1 HeNatG können Teile von Natur und Landschaft, deren Schutz beabsichtigt ist, für eine begrenzte Zeit sichergestellt werden. Das Gesetz macht den Erlaß einer Sicherstellungsanordnung zwar nicht von einer konkret drohenden Gefährdung oder Beeinträchtigung des beabsichtigten Schutzzweckes abhängig, (so z. B. § 60 Abs. 2 Baden-Württembergisches Naturschutzgesetz, Art. 48 Abs. 2 Bayerisches Naturschutzgesetz), sondern will nur Handlungen durch Verbote abwehren, die "geeignet" sind, den Schutzgegenstand nachteilig zu verändern (§ 18 Abs. 1 Satz 2 HENatG). Im Regelfall dürfte jedoch - je nach Gefährdungsgrad - eine schnelle Behördenentscheidung erforderlich sein, deren Vorbereitung häufig sowohl aus Zeitgründen als auch wegen der Besorgnis, daß die Schutzmaßnahme z. B. durch Eigentümer, Nutzungsberechtigte oder Dritte unterlaufen werden könnte, nicht in einer breiteren Öffentlichkeit erörtert werden kann. Eine vorläufige Sicherung eines möglicherweise schätzenswerten Gebietes, die innerhalb weniger Wochen oder Monate - wie hier erfolgt, kann nur aufgrund einer summarischen Schutzwürdigkeitsprüfung ergehen, denn für eine umfassende Beteiligung Träger öffentlicher Belange, Anhörung sonstiger Betroffener - sofern sie namentlich und mit Adressen überhaupt schon bekennt sind - sowie für das Sammeln und Abwägen von Material bleibt keine Zeit. Insbesondere erfordern genaue Analysen über die Schutzwürdigkeit eines Gebietes häufig eine längere Beobachtung von Flora und Fauna über mehrere Vegetationsperioden Erst im Verfahren zur endgültigen Unterschutzstellung wird das erforderliche Material gesammelt und ausgewertet und damit die Schutzwürdigkeit des betreffenden Gebietes festgestellt (Hess. VGH, Beschluß vom 19.9.1984 - 3 NG 2220/84; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.4.1983 - 5 S 1541/82 - RdL 1983, 217 (212); OVG Münster, Urteil vom 19.10.1984 - 11 A 3072/83 NuR 1985, 120). Aufgabe einer Sicherstellungsanordnung ist es gerade, diese Zeitspanne zu überbrücken und Veränderungen des Abwägungsmaterials durch Beeinträchtigung des unter Schutz zu stellenden Gebietes zu verhindern.
Die einschränkende Auslegung des § 2 Abs. 3 HENatG In Bezug auf Maßnahmen nach § 18 Abs. 1 HENatG erfolgt auch generell und nicht nur für den Einzelfall, denn die Rechtmäßigkeit der Anordnung, insbesondere, soweit sie als Rechtsverordnung ergeht, kann hinsichtlich der Pflicht zur Beteiligung und Anhörung nicht von der Zufälligkeit abhängen, ob die Maßnahme im Einzelfall eil- oder geheimhaltungsbedürftig ist und die zuständige Behörde diese Voraussetzung dann auch zutreffend beurteilt. Insoweit gebührt dem Grundsatz der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit Vorrang vor den Rechten und Interessen Beteiligter und Betroffener, die in weniger eiligen Fällen gerade so wie in eiligen jeweils ausreichend im nachfolgenden Unterschutzstellungsverfahren gewahrt werden.
Dieser Auslegung der §52 Abs. 3 und 18 Abs. 1 HeNatG steht Bundesrecht nicht entgegen. Zwar enthält § 3 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 2 BNatSchG, der gemäß § 4 Satz 3 BNatSchG unmittelbar auch in Hessen gilt, für Naturschutzbehörden eine ähnlich lautende Beteiligungspflicht, soweit Planungen und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege den Aufgabenbereich anderer Behörden berühren können. Diese bundesrechtliche Beteiligungspflicht, die über die landesrechtliche Beteiligungspflicht in § 2 Abs. 3 HeNatG nicht hinausgeht, findet jedoch auf den Erlaß einer Anordnung nach § 18 Abs. 1 HeNatG ebenfalls keine Anwendung. Denn das Bundesnaturschutzgesetz erwähnt zwar in § 12 Abs. 3 Nr. 2 den Handlungstypus "einstweilige Sicherstellung", überläßt jedoch den Ländern die Aufstellung entsprechender Ausführungsvorschriften. Soweit § 18 Abs. 1 HeNatG die Anwendung des § 2 Abs. 3 HeNatG beschränkt, schließt er auch die Geltung des fast gleichlautenden § 3 Abs. 3 BNatSchG aus.
Aus § 29 BNatSchG läßt sich ebenfalls kein Argument für die Anhörung und Beteiligung von Trägern öffentlicher Belange vor Erlaß einer Sicherstellungsanordnung herleiten. Zwar schreibt § 29 Abs., i Nr. 1 BNatSchG, der gemäß § 4 Satz 3 BNatSchG in Hessen unmittelbar gilt, die Mitwirkung der anerkannten Verbände bei der Vorbereitung naturschutzrechtlicher Verordnungen vor, soweit die Verbände durch das Vorhaben in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührt werden. In Nr. 7 der Allgemeinen Verfahrensvorschrift aaO. ist klargestellt, daß diese Beteiligung der Verbände auch vor Erlaß einer Rechtsverordnung nach § 18 Abs. 1 HENatG zu erfolgen hat. Ob diese Mitwirkung allerdings vor Erlaß einer jeden Sicherstellungsanordnung möglich sein muß oder nicht - der Bundesgesetzgeber hat in § 29 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG die Beteiligung durch Verweisung auf die Voraussetzungen des § 2S Abs. 2 Nr. 1 und 2 und Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes fallbezogen beschränkt - , braucht hier nicht entschieden zu werden, denn die Verbände sind angehört worden. Die Mitwirkungsmöglichkeit nach § 29 BNatSchG ist jedenfalls von ihrer Funktion her mit der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nur bedingt vergleichbar. Sinne aller Beteiligungsverfahren ist es, der zu einer Entscheidung berufenen Behörde möglichst umfassende Kenntnisse von dem zu regenden Sachverhalt zu verschaffen. Während nun die Behörden und sonstigen öffentlichen Stellen vor Erlaß einer naturschutzrechtlichen Maßnahme öffentliche Belange vorbringen, die dem geplanten Vorhaben entgegenstehen können oder von ihm nachteilig berührt werden, ist es Aufgabe der anerkannten Verbände, zur Förderung des Natur- und Landschaftsschutzes Tatsachen zu ermitteln und zu berichten und in geeigneten Fällen Anregungen zu geben, die einer Unterschutzstellung zu Grunde gelegt werden können.
Eine Anhörung der Grundstückseigentümer und Nutzungsberechtigten vor Erlaß der Sicherstellungsanordnung war ebenfalls nicht erforderlich. Gesetzliche Vorschriften, die über die §§ 3 Abs. 3 BNatSchG, 2 Abs. 3 HeNatG hinaus eine entsprechende Anhörungspflicht aufstellen, existieren nicht. Die Allgemeine Verfahrensvorschrift a. a. O. schreibt für den Fall des § 1 8 Abs. 1 HeNatG auch keine Verpflichtung zur Anhörung der Eigentümer und Nutzungsberechtigten vor. Der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit gebietet weder im Normsetzungsverfahren noch im Verwaltungsverfahren, daß vor jedem Rechtssetzungsakt oder vor jeder Verwaltungsentscheidung rechtliches Gehör gewährt 'wird. Wegen der unbestimmten Zahl möglicher Betroffener findet im Normsetzungsverfahren, sofern nicht ausdrückliche Vorschriften existieren wie z. B. § 2 a BBauG in Bauleitplanverfahren, regelmäßig überhaupt keine Anhörung statt. Im Gesetzgebungsverfahren z. B. liegt es im gesetzlichen Ermessen, ob und inwieweit vor der Beschlußfassung über einen Gesetzentwurf betroffene Verbände oder Interessengruppen angehört werden (BVerfG, Urteil vom 5.3.1974 - i BvR 712/68 - BVerfGE 36, 321 (330)). lm Verwaltungsverfahren sind in Übereinstimmung mit dein Rechtsstaatsprinzip in größerem Umfange Ausnahmen und Beschränkungen vom Grundsatz des rechtlichen Gehörs vorgesehen (vgl. § 28 Abs. 2 und Abs. 3 Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes und der Länder; Maunz-Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Stand 1985, Art. 103 Rdnr. 94). Schließlich sprechen auch Sinn und Zweck der einstweiligen Sicherstellung gemäß § 18 Abs. 1 HeNatG dafür, neben der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange auch die Anhörung der Eigentümer und Nutzungsberechtigten -- wie bereits hier im Schreiben der BFN vom 17.10.1985 angekündigt - erst im endgültigen Unterschutzstellungsverfahren durchzuführen.
Die Sicherstellungsanordnung genügt auch formal dem in § 18 Abs. 2 HeNatG enthaltenen Gebot über den notwendigen Inhalt. Der räumliche Geltungsbereich der Verordnung ergibt sich aus ihrem § 1 Abs. 2 und Abs. 3. § 2 der Verordnung enthält in seinen Ziffern 1 bis 13 einen Katalog von unzulässigen Naturveränderungen und verbotenen Handlungen. Die Dauer der Sicherstellungsanordnung ist in ihrer in § 1 Abs. 1 Satz 1 enthaltenen Bestimmung entsprechend § 18 Abs. 1 Satz 1 erster Halbsatz HeNatG auf drei Jahre begrenzt. Auf die Möglichkeit einer Verlängerung um höchstens zwei Jahre (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 1 zweiter Halbsatz HeNatG) ist in § 1 Abs. 1 Satz 2 hingewiesen.
Die Sicherstellungsanordnung ist auch ordnungsgemäß veröffentlicht worden. Entsprechend § 1 Abs. 2, des Gesetzes über die Verkündigung von Rechtsverordnungen, Organisationsanordnungen und Anstaltsordnungen vom 2.11.1971 (GVBl. I Seite 258), zuletzt geändert durch Gesetz vom 7.3.1983 (GVBl. I Seite 28), ist die Rechtsverordnung unter Angabe ihrer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage im Staatsanzeiger für das Land Hessen vom 4.11.1985, Seite 1957 verkündet worden und am folgenden Tag in Kraft getreten.
Die Festlegung des Gebietes der Sicherstellungsanordnung, d.h, der örtliche Geltungsbereich der Rechtsverordnung, ist ebenfalls mit ausreichender Bestimmtheit bekanntgemacht worden. Denn es wird dem rechtsstaatlichen Gebot der Klarheit von Rechtsnormen gerecht, daß der örtliche Geltungsbereich der Sicherstellungsanordnung textlich grob beschrieben ist, eine Übersichtskarte mit den Gebietsgrenzen im Maßstab 1:25.000 mit veröffentlicht worden ist und eine Karte im Maßstab 1:1000, die die betroffenen Grundstücke mit Flur- und Flurstücksnummern darstellt, bei der BFN und der unteren Naturschutzbehörde des Hochtaunuskreises zu jedermanns Einsicht ausliegt (im Ergebnis ebenso Hess.VGH, Beschluß vom 29.5.1985 - 3 N 645/85). § 18 HeNatG enthält, obwohl Bedürfnis besteht, keine Regelung, in welcher Form der örtliche Geltungsbereich einer Sicherstellungsanordnung als Rechtsverordnung zu beschreiben und zu veröffentlichen ist. Dagegen ordnet § 16 Abs. 5 HeNatG für die Rechtsverordnungen zur endgültigen Unterschutzstellung an, ob und inwieweit zur Beschreibung des Geltungsbereiches einer Rechtsverordnung auf Karten Bezug genommen werden kann. Auch wenn § 16 HeNatG - wie bereits ausgeführt - auf die Sicherstellungsanordnung nach § 18 Abs. 1 HeNatG an sich keine Anwendung findet, so bestehen doch keine Bedenken, die Geltung der aus dem Rechtsstaatsprinzip entwickelten und über das Hessische Naturschutzgesetz hinaus verbreiteten Regeln des § 16 Abs. 5 HeNatG rechtsanalog auch auf eine Rechtsverordnung nach § 18 Abs. 1 HeNatG zu erstrecken. Denn der Normzweck des § 16 Abs. 5 HeNatG trifft auf beide Fälle der Bekanntgabe von Rechtsverordnungen zu, und die Interessenlage gebietet für beide Fälle eine einheitliche Lösung. § 16 Abs. 5 HeNatG verwirklicht das rechtsstaatliche Gebot der Klarheit und Bestimmtheit von Rechtsnormen, indem er vorschreibt, unter welchen Voraussetzungen zur Beschreibung des örtlichen Geltungsbereiches einer Rechtsverordnung auf Landkarten Bezug genommen werden darf. An den Erlaß einer Rechtsverordnung nach § 18 Abs. 1 HeNatG dürfen aus rechtsstaatlichen Gründen keine geringeren Anforderungen gestellt werden, denn weder erfordert noch rechtfertigt die Fallgestaltung bei der Sicherstellung eine Abweichung, auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Vorläufigkeit.
Analog § 16 Abs. 5 HeNatG kann zur Beschreibung des Geltungsbereichs einer Rechtsverordnung auf Karten Bezug genommen werden, in die jedermann während der Dienststunden der die Karten verwahrenden Behörde Einsicht nehmen kann. Die Rechtsverordnung bestimmt die die Karten verwahrende Behörde. Als Bestandteil der Rechtsverordnung soll in diesen Fällen eine Übersichtskarte mitveröffentlicht werden, soweit sich nicht der Geltungsbereich der Rechtsverordnung mit vergleichbarer Genauigkeit aus deren Wortlaut ergibt. Diese Veröffentlichungsform hinsichtlich der Beschreibung des örtlichen Geltungsbereichs der Sicherstellungsanordnung ist mit höherrangigem Recht vereinbar. Aus rechtsstaatlichen Gründen werden an die Verkündung von naturschutzrechtlichen Verordnungen bestimmte Mindestanforderungen gestellt (vgl. BVerwG, Beschluß vom 29.12.1982 - 4 B 233.82 - BRS 39 Nr. 238), die das Bundesverwaltungsgericht bereits in seinem Urteil vom 27.1,1967 - IV C 105.65 - (BVerwGE 26, 129) im Hinblick auf die Veröffentlichung des örtlichen Geltungsbereichs folgendermaßen zusammengefaßt hat: Verordnungen müssen die Abgrenzung des Gebiets entweder,
"a) wenn es sich mit Worten eindeutig erfassen läßt (z.' B. "die Insel X°'), in ihrem Wortlaut umreißen, oder
b) durch eine als Anlage im Verkündungsblatt beigegebene Landkarte genau ersichtlich machen ...., oder
c) bei bloß grober Umschreibung im Wortlaut durch Verweisung auf eine an der zu benennenden Amtsstelle niedergelegte und dort in den Dienststunden für jedermann einsehbare Landkarte, deren archivmäßige Verwahrung zu sichern ist, angeben."
Analog § 16 Abs. 5 HeNatG erfolgt die Gebietsabgrenzung - in Fortentwicklung des Falltyps c) - bei grober Gebietsumschreibung in der Übersichtskarte nebst grober Textbeschreibung durch Verweisung auf eine niedergelegte und einsehbare Karte. Diese Veröffentlichungsform ist den genannten Formen rechtsstaatlich gleichwertig, denn sie entspricht dem Gebot der Klarheit und Nachprüfbarkeit des räumlichen Geltungsbereichs der Verordnung im gleichen Maße wie z. B. eine nur grobe Umschreibung im Wortlaut der Verordnung unter Verweisung auf eine niedergelegte und einsehbare Karte. Auch soweit das Bundesverwaltungsgericht zusätzliche Erfordernisse an die nähere Bezeichnung und örtliche sowie zeitliche Zugänglichkeit des Aufbewahrungsortes der Karte stellt und eine archivmäßige Verwahrung und Sicherung der ausliegenden Karte verlangt, ist dem durch die Regelung in § 16 Abs. 5 HeNatG und § 6 a des Gesetzes über die Verkündigung von Rechtsverordnungen, Organisationsanordnungen und Anstaltsordnungen Genüge getan. Die zuletzt genannte Vorschrift regelt im einzelnen die Voraussetzungen einer archivmäßigen Aufbewahrung von Karten und Plänen, deren Zugänglichmachung für die Bürger sowie die Notwendigkeit entsprechender Hinweise in der Rechtsverordnung.
Die hier streitige Sicherstellungsanordnung genügt auch den Anforderungen des analog anzuwendenden § 16 Abs. 5 HeNatG. Denn soweit die Rechtsverordnung zur Beschreibung ihres örtlichen Geltungsbereiches auf die Karte im Maßstab 1 : 1000 Bezug nimmt, bestimmt sie selbst, bei welcher Behörde die Karte verwahrt wird und von jedermann während der Dienststunden eingesehen werden kann (§ 16 Abs. 5 Satz 1 und 2 HeNatG, § 1 Abs. 3 Sicherstellungsanordnung), wobei die Behördenadresse angegeben ist. Insoweit erfüllt die Sicherstellungsanordnung auch die ergänzenden Form- und Verfahrensregeln des § 6 a Abs. 1 des Gesetzes über die Verkündigung von Rechtsverordnungen, Organisationsanordnungen und Anstaltsordnungen. Die Voraussetzungen des bereits zitierten § 16 Abs. 5 Satz 3 HeNatG sind ebenfalls eingehalten. Die Übersichtskarte hat zusammen mit dem Verordnungstext die Aufgabe, nicht mit vergleichbarer Präzision wie die Karte im Maßstab 1:1000, die parzellenscharf die Grenzen des sichergestellten Gebietes wiedergibt, den örtlichen Geltungsbereich der Verordnung zu beschreiben - dann wäre die zur Einsichtnahme ausliegende Karte überflüssig - , sondern nur eine hinreichend genaue Vorstellung von dem betroffenen Gebiet und seinen Grenzen zu geben. Sinn und Zweck der Übersichtskarte als Anlage zum Verordnungstext ist es auch, eine Anstoß- und Warnfunktion auszuüben. Insbesondere die Grundeigentümer und Nutzungsberechtigten in diesem Gebiet sollen sofort erkennen, ob sie eindeutig oder wahrscheinlich vom Geltungsbereich der Verordnung erfaßt werden. Im Zweifelsfalle ist dies durch Einsichtnahme in die ausgelegte Karte zu klären. Die Übersichtskarte vermittelt hier zusammen mit dem Verordnungstext auch eine hinreichend bestimmte Vorstellung vom örtlichen Geltungsbereich der Sicherstellungsanordnung bezüglich des künftigen Naturschutzgebietes "Hinterste Neuwiese bei Kronberg". Die "Hinterste Neuwiese" ist als Bezeichnung eines Gemarkungsteiles der Gemarkung Kronberg örtlich bekannt und mit diesem Namen in der Übersichtskarte, einer Topografischen Karte 1 : 25000 (Meßtischblatt), eingedrückt. § 1 Abs. 1 der Verordnung enthält eine grobe Lagebeschreibung des künftigen Naturschutzgebietes und Abs. 2 der Vorschrift Gemarkungsangaben und das Maß der flächenmäßigen Ausdehnung. Auf der mitveröffentlichten Übersichtskarte ist zu erkennen, daß die Gebietsgrenzen, die sich teilweise an der Waldgrenze und Straße entlangziehen, so verlaufen, wie sie in der nur ausliegenden :arte eingezeichnet sind. Die Verwendung einer Topographischen Karte 1:25000 als Übersichtskarte gewährleistet auch vom Maßstab her eine hohe Detailwiedergabe. Deshalb ist dieser Kartentyp z. B. auch im militärischen Bereich und bei Personen, die sich beruflich oder privat häufig in der freien Natur orientieren müssen, weit verbreitet. Zwar macht die ca. 1 mm dicke Grenzeinzeichnung in der Übersichtskarte in der Natur ca. 25 m aus. Diese Ungenauigkeit ist jedoch hinnehmbar, denn schon aus optischen Gründen muß die Grenzeinzeichnung in der mit vielen Linien versehenen und schwarz-weiß gedruckten Topographischen Karte auffällig und damit dicker sein als andere Linien oder Strichs in der Karte. Zudem soll die mitveröffentlichte Übersichtskarte nur die erwähnte Anstoß- und Warnfunktion haben. Das künftige Naturschutzgebiet wird überdies gemäß § 1 Abs. 4 der Verordnung noch durch amtliche Schilder an Ort und Stelle gekennzeichnet, was auch für die endgültig geschützten Gebiete gesetzlich vorgesehen, allerdings nicht zwingend vorgeschrieben ist ('vgl. § 19 Abs. 1 BNatSchG, ferner § 42 Abs. 1 HeNatG).
Die Sicherstellungsanordnung ist auch materiellrechtlich nicht zu beanstanden. Sie entspricht den Anforderungen des § 18 Abs. 1 HeNatG. Nach dieser Vorschrift können Teile von Natur und Landschaft, deren Schutz beabsichtigt ist, für höchstens drei Jahre einstweilig sichergestellt werden. Ein Verfahren zur endgültigen Unterschutzstellung muß zwar noch nicht förmlich eingeleitet, aber doch überhaupt beabsichtigt sein. Denn nur im Hinblick auf dieses Ziel sind die mit der Sicherstellung eintretenden Beschränkungen des Eigentums und anderer Rechtspositionen gerechtfertigt. Diese Absicht war hier vorhanden und auch ausreichend. Das Feuchtwiesengelände im Norden der Ortslage von Kronberg im Taunus soll als künftiges Naturschutzgebiet einstweilig sichergestellt werden. Dies ist in § 1 Abs. 1 der Verordnung festgeschrieben. Eine konkret drohende Gefährdung oder Beeinträchtigung des beabsichtigten Schutzzweckes maßte nach dem Gesetzeswortlaut - wie bereits erwähnt - nicht vorliegen, ist aber hier anzunehmen.
Die geplante Naturschutzverordnung kann voraussichtlich rechtmäßig verwirklicht werden.
Der materiellrechtliche Prüfungsmaßstab für eine Maßnahme nach § 18 Abs. 1 HeNatG ergibt sich aus dem Wesen der einstweiligen Sicherstellung. Zweck der Anordnung ist es, ein Gebiet vorläufig, d. h., für eine beschränkte Zeit bis zur abschließenden Behördenentscheidung in seinem Bestand zu erhalten. Daraus folgt, daß die Maßnahme schon dann rechtmäßig ist, wenn der sichergestellte Bereich bei überschlägiger fachmännischer Einschätzung für eine endgültige Unterschutzstellung in Betracht kommt. Diesem Charakter einer vorläufigen Maßnahme entspricht es einerseits, daß der Erlaß einer Sicherstellungsanordnung - wie bereits erwähnt weder eine umfassende Abwägung der für und gegen eine Unterschutzstellung sprechenden Belange noch eine abschließende Prüfung der Schutzwürdigkeit der betroffenen Landschaftsteile voraussetzt. Andererseits wirkt sich die Sicherstellung bereits als Beschränkung des Eigentums, der Planungshoheit und anderer Rechte aus und kann als zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG nur dann angesehen werden, wenn nicht von vornherein ausgeschlossen ist, daß die künftige Unterschutzstellung rechtmäßig verwirklicht werden kann (vgl. zur gleichen Problematik bei der Veränderungssperre Senatsbeschluß vom 11.6.1976 - IV N 9/75 - BRS 30 Nr. 77).
Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, daß die künftige Naturschutzverordnung an nicht mehr zu beseitigenden rechtlichen Mängeln scheitern muß. Aufgrund der bereits getroffenen Beobachtungen und Feststellungen der zuständigen Stellen handelt es sich bei der "Hintersten Neuwiese" voraussichtlich um ein schutzwürdiges Gebiet, das die Voraussetzungen zur Ausweisung als Naturschutzgebiet erfüllt. Denn das hier umstrittene Feuchtwiesengelände - Feuchtgebiete sind gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 2 HeNatG zu schützen und zu erhalten - kommt als Naturschutzgebiet im Sinne des § 12 Abs. 1 Nr. 1 HeNatG in Betracht. Nach dieser Vorschrift erfolgt eine Unterschutzstellung, wenn sie zur Erhaltung von Lebensgemeinschaften oder Lebensstätten bestimmter wildwachsender Pflanzen-oder wildlebender Tierarten erforderlich ist. Insoweit ist dann auch die Umwandlung dieses Teils des Landschaftsschutzgebietes in ein Naturschutzgebiet zulässig (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 30.6. 1964 - IV 720/62 - BRS 15 Nr. 124; Urteil vom 11.6.1976 - I 107/75 - NuR 1980, 70). Bereits in der Flächenschutzkarte von 1977 war die "Hinterste Neuwiese bei Kronberg" im Rahmen der Landschaftsschutzverordnung Taunus besonders eingetragen als "freizuhaltende offene Fläche wegen Bedeutung für Klima, Arten, Biotopschutz, Erholung oder Landschaftsbild" mit dem Zeichen : K - Klima. Das Hessische Forstamt Königstein hatte in seinem Bericht vom 15.3.1983 betreffend Biotopschutzkartierung zur Absicherung der seltenen Pflanzenarten und des noch unangetasteten Feuchtwiesenbiotops die höchste Dringlichkeitsstufe für die Ausweisung als Naturschutzgebiet vorgeschlagen. Im Schreiben vom 24.5.1985 hat das Forstamt die dortige seltene und schätzenswerte Feuchtbiotop-Flora näher charakterisiert und erneut eine Schutzgebietsausweisung angeregt. Auch die Schutzgemeinschaft Deutscher Wald hat am 1.5.1985 Maßnahmen zum Schutz des Feuchtgebiets mit seinen seltenen Pflanzen und Tieren gefordert. Im Erhebungsbogen beschreibt die Sachbearbeiterin der BFN, eine Biologin, aufgrund ihrer Beobachtungen vor Ort am 21.6.1985 die verschiedenen Pflanzengesellschaften und führt dabei auch einzelne in den Wiesen vorkommende seltene und gefährdete Pflanzenarten auf, unter anderem Dactylorhiza majalis (Orchideengewächs), das in Anhang C-Teil 1 (Flora) der EWG-Verordnung Nr. 3626/82 des Rates vom 3.12.1982 zur Anwendung des Übereinkommens über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten freilebender Tiere und Pflanzen in der Gemeinschaft (abgedruckt bei Lorz, Naturschutzrecht, 1985 Seite 183 (234)) erwähnt ist. Neben anderen von der Sachbearbeiterin der BFN beobachteten seltenen und geschützten Pflanzen ist Dactylorhiza majalis, das Breitblättrige Knabenkraut, z. B. auch in der vom Antragsgegner vorgelegten "Roten Liste der in Hessen ausgestorbenen, verschollenen und gefährdeten Farn- und Blütenpflanzen" (Stand 31.12.1979) als "stark gefährdet" aufgeführt, wobei für diese Pflanze wie für die "vom Aussterben bedrohte'" Carex hartmanii (Hartman's Segge), die ebenfalls auf der "Hintersten Neuwiese" vorkommt, als Ursache des Artenrückganges gerade die Entwässerung des Wuchsortes angegeben ist (Rote Liste Seite 36).
Es ist auch rechtlich nicht zu beanstanden, daß die Sicherstellungsanordnung den größten Teil des Geländes der ehemaligen Abfallbeseitigungsanlage mitumfaßt. Ob es sich bei der ehemaligen Abfallbeseitigungsanlage um eine Fläche handelt, die erst geeignet ist, sich durch planvolle Maßnahmen zu einem späteren Naturschutzgebiet zu entwickeln, kann offenbleiben. Denn selbst wenn es sich insoweit um ein Regenerationsgebiet handeln sollte, dessen Sicherstellung selbständig gemäß § 18 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 4 HeNatG unter anderem durch Aufstellung eines Regenerationsplans erfolgen könnte, schließt dies nicht aus, das Gelände hier als Randzone eines künftigen Naturschutzgebietes nach § 18 Abs. 1 HeNatG in die Sicherstellung miteinzubeziehen. Die ehemalige Deponiefläche gehört nämlich weiterhin zu Natur und Landschaft im Sinne des § 18 Abs. 1 Satz 1 HeNatG. Unter Natur und Landschaft wird hier insbesondere die Erdoberfläche mit ihrem Pflanzen- und Tierleben sowie den darunterliegenden Erdschichten sowie der darüberliegenden Luftraum angesehen, sofern sie für das Pflanzen- und Tierleben von unmittelbarer Bedeutung sind. Unerheblich ist, ob de:, Mensch auf diese Natur und Landschaft einwirkt oder nicht (vgl. Kolodziejcok/Recken, Bundesnaturschutzgesetz, Stand 1985, § 1 Rdnr. 3) . Das Gelände der ehemaligen Abfallbeseitigungsanlage erfüllt diese Voraussetzungen, denn dieser unbesiedelte Teil der Erdoberfläche war nur vorübergehend für Ablagerungszwecke genutzt worden. Seit Anfang 1985 ist der Deponiebetrieb eingestellt und die Fläche .nieder allein der Natur und ihren Einflüssen überlassen. Eine Einbeziehung des überwiegenden Teils des ehemaligen Deponiegeländes in das sichergestellte Gebiet scheitert auch nicht an der zur Zeit mangelnden Schutzwürdigkeit der Fläche. Bei der Festlegung des Schutzgebietes für eine Sicherstellungsanordnung nach § 18 Abs. 1 HeNatG ist es nämlich nicht allein .entscheidend, ob jedes einzelne Grundstück im vorgesehenen Gebiet schutzwürdig ist. Es kann - jedenfalls dann, wenn nicht wichtige Gründe dagegensprechen - gerechtfertigt sein, auch solche Grundstücke einzubeziehen, die zwar selbst weniger wertvoll sind, auf die aber als Vorfeld des eigentlichen schutzwürdigen Bereichs nicht verzichtet werden kann, sollen nicht die mit der endgültigen Unterschutzstellung verfolgten Ziele namentlich durch Rand- und Seitenwirkungen von weniger wertvollen Grundstücken aus beeinträchtigt oder vereitelt werden (vgl. dazu § 17 Abs. 1 Satz 3 HeNatG; OVG Münster, Urteil vom 21.8.1972 - VII A 1291/70 - BRS 25 Nr. 220; Lorz, BNatSchG, 1985, § 13 Anm. 2 m. w. N.). Dieser Fall ist hier gegeben. Die überwiegende Fläche der ehemaligen Mülldeponie ist im südlichen Grenzbereich in das geschützte Gebiet aufgenommen worden, umfaßt ca. 1/9 des sichergestellten Geländes und grenzt mit ihrem Entwässerungsgraben auf ca. 250 m Länge an das schätzenswerte Feuchtwiesengelände. Im Hinblick auf die Grenzlage der Deponie, den relativ geringen Anteil an der Gesamtfläche und die lange gemeinsame Grenze mit dem eigentlichen Feuchtgebiet und die dadurch entstehenden Entwässerungsprobleme wird durch die Einbeziehung der ehemaligen Abfallbeseitigungsanlage in die Verordnung sichergestellt, daß von ihrer Seite aus keine unkontrollierten nachteiligen Veränderungen auf das übrige Feuchtwiesengelände ausgehen. Für die Deponiefläche gelten die strengen Regeln des gesamten Gebiets. Eine Rekultivierung ist gleichwohl nicht endgültig ausgeschlossen. Gemäß § 4 der Verordnung kann nämlich nach § 31 Abs. 1 Nr. 1 b Bundesnaturschutzgesetz Befreiung vom Verbot, Aufschüttungen vorzunehmen, gewährt werden.
Es sind auch keine Umstände erkennbar, die den Erlaß einer abwägungsfehlerfreien Naturschutzverordnung von vornherein ausschließen würden (vgl. zum naturschutzrechtlichen Abwägungsgebot § 1 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 BNatSchG, der gemäß § 4 BNatSchG. unmittelbar auch in Hessen gilt; § 2 HeNatG). Insbesondere wird das kommunale Selbstverwaltungsrecht - die Planungshoheit - der Antragstellerin zu 1 durch Beschränkungen einer künftigen Naturschutzverordnung voraussichtlich nicht unzulässig eingeengt werden. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 137 Abs. 1 HV gewährleisten den Gemeinden das Selbstverwaltungsrecht im Rahmen der Gesetze. Durch staatliche Maßnahmen darf der Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts nicht angetastet werden. Im übrigen aber ist eine Einschränkung der Planungshoheit durch Gesetze - auch durch Rechtsverordnungen - dann zulässig, wenn und soweit sich bei der vorzunehmenden Güterabwägung ergibt, daß schutzwürdige überörtliche Interessen diese Einschränkung erfordern. Das gilt grundsätzlich auch für den Naturschutz. Der staatliche Eingriff muß verhältnismäßig und frei von Willkür sein (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23.3.1983 - 5 S 406/82 -BRS 40 Nr. 18 mit weiteren Nachweisen). Hier bleibt der Kernbereich (Wesensgehalt) der gemeindlichen Selbstverwaltung der Antragstellerin zu 1 durch die Naturschutzverordnung unangetastet. Zu dem umfassenden Aufgabenbereich der Gemeinde - der Allzuständigkeit für alle öffentlichen Angelegenheiten - gehört das Recht zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte auf dem Gebiet der Bauleitplanung und des örtlichen Wegebaues als Teilen der Satzungs- und Gebietshoheit. Die Befugnis zur Aufstellung von Landschaftsplänen nach § 4 HeNatG ist auf das Bauleitplanverfahren bezogen. Der Landschaftsplan erlangt Rechtswirkung mit seiner Aufnahme in einer, Bauleitplan (vgl. § 4 Abs. 2 HeNatG; dazu Bickel, HeNatG § 4 Rdnr. 2). Diese kommunalen Rechte und Befugnisse werden durch die künftige Naturschutzverordnung in Kern unangetastet gelassen und nur unwesentlich eingeschränkt werden. Es erfolgt lediglich für den betroffenen kleinen Landschaftsteil an Stelle der insoweit aufgehobenen Landschaftsschutzverordnung eine andere durch die überörtliche Aufgabe des Naturschutzes gerechtfertigte Vorgabe für die bestehenbleibende Planungshoheit.
Es sind auch keine privaten Belange ersichtlich, die ein solches Gewicht hätten, daß sie im Rahmen der Abwägung vor Erlaß einer Naturschutzverordnung nicht überwunden werden könnten. Zwar schreibt § 1 Abs. 2 i. V. m. § 4 BNatSchG ausdrücklich nur eine Abwägung bestimmter öffentlicher Belange untereinander und gegeneinander vor, doch müssen - ähnlich wie beim Erlaß von Bauleitplänen nach § 1 Abs. 7 BBauG - angesichts der eigentumsbeschränkenden Wirkung naturschutzrechtlicher. Maßnahmen auch die betroffenen privaten Belange in die Abwägung eingestellt werden (vgl. Schmidt-Aßmann, NuR 1979, 3). Die in diesem Zusammenhang vor allem zu beachtende eigentumsrechtliche Stellung der Grundeigentümer ist aber nicht, so stark, daß sie ein nicht zu beseitigendes rechtliches Hindernis für eine abwägungsfehlerfreie Naturschutzverordnung wäre. Zwar liegt noch kein Entwurf der endgültigen Naturschutzverordnung vor. Die betroffenen Grundstücke sind jedoch bereits von jeher situationsgebunden nur eingeschränkt nutzbar gewesen, denn es handelt sich baurechtlich um Außenbereich und seit Jahrzehnten naturschutzrechtlich um Landschaftsschutzgebiet. Eine beschränkte landwirtschaftliche Nutzung und die Einzeljagd dürften auch weiterhin möglich sein (vgl. § 3 der Sicherstellungsanordnung). Im übrigen sieht § 31 BNatSchG die Möglichkeit von Befreiungen von Verboten vor; die kann vor allem für die ehemalige Mülldeponie Bedeutung haben. Der Erlaß der Naturschutzverordnung "Hinterste Neuwiese bei Kronberg" wird sich voraussichtlich nicht als enteignend zu wertende Maßnahme darstellen. Sollte sich später etwas anderes ergeben, wird erneut abzuwägen sein, wobei §§ 38 f. HeNatG auch die Möglichkeiten der Enteignung und Entschädigung vorsehen.
Schließlich bestehen auch keine Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der in § 2 der Sicherstellungsanordnung ausgesprochenen Verbote (Sicherungsmaßnahmen). Sie sind für den ihnen zugedachten Zweck geeignet und erforderlich, beachten das Übermaßverbot und halten sich im Rahmen einer zulässigen Eigentumsbindung (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG). Zwar bewirkt die Verordnung praktisch eine Bau- und Veränderungssperre aus Gründen des Naturschutzes. Veränderungssperren sind jedoch im Hinblick auf die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG grundsätzlich zulässig, wenn sie - wie hier - zeitlich begrenzt sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.10.1956 - I C 86.55 - BVerwGE 4, 120 (122 f)). Die einzelnen Verbote orientieren sich am Schutzzweck der Verordnung und wollen Eingriffe in die örtliche Tier- und Pflanzenwelt verhindern. Dabei ist zu berücksichtigen, daß die aufgestellten Verbote bereits teilweise durch den Charakter dieses Außenbereichsgeländes im Landschaftsschutzgebiet vorgegeben waren. Die Wiesen können auch weiterhin zur Futter- und Heugewinnung genutzt werden. Zum Zwecke dieser landwirtschaftlichen Nutzung dürfen dann euch die Grundstücke jederzeit betreten und befahren werden. Dies hat die BFN allen Eigentümern im Schreiben vom 17.10.1985 mitgeteilt. Die Auskunft beruht auf § 3 Nr. 1 der Verordnung, wonach die extensive Grünlandnutzung mit den in § 2 Nr. 10 und 11 genannten Einschränkungen vor den Verboten des § 2 ausgenommen bleibt. Im Einzelfall kann von weiteren Verboten Befreiung erteilt und insoweit dann auch ein Betretungs- oder Fahrverbot aufgehoben werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, wobei sich die Kostenquoten nach dem Verhältnis der Streitwertanteile zueinander bemessen.
Die Streitwertentscheidung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG . Der Senat schätzt die Bedeutung der Sache für die Antragstellerin zu 1 , die etwa zur Hälfte Eigentümerin der betroffenen Grundstücke ist, auf 10.000,--DM und für den Antragsteller zu 2 auf 5.000,- DM.
Hinweis: Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
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