Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=12659&strTipM=T
Timestamp: 2020-04-05 13:21:59+00:00

Document:
PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 060 del 17/05/2004
Opinión Jurídica : 060 - J del 17/05/2004
Consultante: Esmeralda Britton González
Texto Opinión Jurídica 060
OJ-060-2004
Esmeralda Britton González
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, damos respuesta a su Oficio MCM-PE-521-04 de 13 de mayo del año en curso, mediante el cual nos solicita pronunciarnos sobre el “... deber de la Auditoría Interna de cumplir con lo establecido en los artículos 36, 37 y 38 de la Ley de Control Interno”. En su nota, nos indica que la Auditoría Interna trasladó para el conocimiento de la Junta Directiva de ese Instituto un Informe sobre “gastos de representación”. Discrepa así del procedimiento seguido por esa Auditoría, por cuanto, según su criterio, al órgano colegiado no le compete conocer sobre ese particular.
La solicitud inicial de pronunciamiento fue complementada mediante Oficio MCE-PE-524-04, al cual se le adjunta el criterio de la Asesoría Legal. En esa misiva, nos advierte que el criterio jurídico que esa Oficina vertió concluye que “... la Junta Directiva es el Superior Jerarca de la Presidencia Ejecutiva (Véase Pág. 4 del documento dirigido a los Integrantes de la Junta Directiva)”. Por tal motivo, nos pide emitir nuestro dictamen sobre las conclusiones dadas en ese estudio y, además, pretende que este Órgano Asesor delimite las atribuciones que ostentan la Junta Directiva, la Presidencia Ejecutiva y la Auditoría Interna.
I.- Incompetencia para pronunciarnos sobre la gestión de la Auditoría Interna.-
De la lectura de los Oficios, sin mayor esfuerzo, se constata que el cuestionamiento que se hace tiene relación directa con competencias propias de la Auditoría Interna. Por tal motivo, al tenor de lo que establecen los numerales 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica (Ley 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), en concordancia con los artículos 26 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley No. 7428 de 7 de setiembre de 1994) y, 3, 20, 23 y 24 de Ley General de Control Interno (Ley No. 8292 de 27 de agosto del 2002), este Órgano Asesor no es competente para emitir el pronunciamiento que se pide, toda vez que ello le compete al órgano contralor.
Amén de lo anterior, y aún cuando se pretenda que este Órgano Asesor se refiera de manera concreta al Informe de la Auditoría Interna de ese Instituto, la no remisión del documento también nos imposibilita a pronunciarnos sobre el particular.
No obstante lo anterior, y en razón de que para efectos de aplicar la normativa de rigor –Ley General de Control Interno- se requiere de una definición acerca del órgano que tiene la condición de Jerarca en ese Instituto, este Órgano Asesor contribuirá con la “Administración Activa”, emitiendo un criterio técnico-jurídico el que, aún cuando se referirá a ese tema en específico, no tiene efectos vinculantes para el órgano consultante, toda vez que, en definitiva, le corresponde a la Contraloría General de la República, determinar tal condición jerárquica a la luz de lo que estatuye la normativa de rigor.
II.- Normativa aplicable.-
En la Ley General de Control Interno, Capítulo IV: “La Auditoría Interna”, Sección IV: “Informes de auditoría interna”, se establece lo siguiente:
“Artículo 35.—Materias sujetas a informes de auditoría interna. Los informes de auditoría interna versarán sobre diversos asuntos de su competencia, así como sobre asuntos de los que pueden derivarse posibles responsabilidades para funcionarios, ex funcionarios de la institución y terceros. Cuando de un estudio se deriven recomendaciones sobre asuntos de responsabilidad y otras materias, la auditoría interna deberá comunicarlas en informes independientes para cada materia.
Los hallazgos, las conclusiones y recomendaciones de los estudios realizados por la auditoría interna, deberán comunicarse oficialmente, mediante informes al jerarca o a los titulares subordinados de la administración activa, con competencia y autoridad para ordenar la implantación de las respectivas recomendaciones.
La comunicación oficial de resultados de un informe de auditoría se regirá por las directrices emitidas por la Contraloría General de la República.
Artículo 36.—Informes dirigidos a los titulares subordinados. Cuando los informes de auditoría contengan recomendaciones dirigidas a los titulares subordinados, se procederá de la siguiente manera:
a) El titular subordinado, en un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, ordenará la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca, con copia a la auditoría interna, expondrá por escrito las razones por las cuales objeta las recomendaciones del informe y propondrá soluciones alternas para los hallazgos detectados.
b) Con vista de lo anterior, el jerarca deberá resolver, en el plazo de veinte días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de la documentación remitida por el titular subordinado; además, deberá ordenar la implantación de recomendaciones de la auditoría interna, las soluciones alternas propuestas por el titular subordinado o las de su propia iniciativa, debidamente fundamentadas. Dentro de los primeros diez días de ese lapso, el auditor interno podrá apersonarse, de oficio, ante el jerarca, para pronunciarse sobre las objeciones o soluciones alternas propuestas. Las soluciones que el jerarca ordene implantar y que sean distintas de las propuestas por la auditoría interna, estarán sujetas, en lo conducente, a lo dispuesto en los artículos siguientes.
c) El acto en firme será dado a conocer a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente, para el trámite que proceda.
Artículo 37.—Informes dirigidos al jerarca. Cuando el informe de auditoría esté dirigido al jerarca, este deberá ordenar al titular subordinado que corresponda, en un plazo improrrogable de treinta días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de tales recomendaciones, dentro del plazo indicado deberá ordenar las soluciones alternas que motivadamente disponga; todo ello tendrá que comunicarlo debidamente a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente.
Artículo 38.—Planteamiento de conflictos ante la Contraloría General de la República. Firme la resolución del jerarca que ordene soluciones distintas de las recomendadas por la auditoría interna, esta tendrá un plazo de quince días hábiles, contados a partir de su comunicación, para exponerle por escrito los motivos de su inconformidad con lo resuelto y para indicarle que el asunto en conflicto debe remitirse a la Contraloría General de la República, dentro de los ocho días hábiles siguientes, salvo que el jerarca se allane a las razones de inconformidad indicadas.”
De este repaso normativo advertimos, tal y como reiteradamente lo ha indicado este Órgano Asesor, que la labor auditora “... no se circunscribe exclusivamente a la detección de errores o irregularidades, sino que incluye el deber de ofrecer una opinión objetiva sobre el resultado de los negocios y la situación financiera del ente.” (dictamen C-024-99 de 28 de enero de 1999 y C-257-2000 de 18 de octubre del 2000, entre otros).
Por tal motivo, y en atención a los artículos que refiere la consultante en su solicitud (numerales 35 a 38 de la Ley General de Control Interno), este estudio parte del supuesto de que la Auditoría Interna, al exponer su Informe, no pretende otra cosa sino mejorar la gestión de los recursos en ese Instituto, sea asesorando al Jerarca en esa materia, o bien, proponiendo las medidas correctivas que se han de implementar para corregir cualquier situación contraria a la sana administración o la legalidad.
Si lo que se pretende con la consulta que se formula es establecer la relación jerárquica entre los órganos que conforman la “Organización Superior” del Instituto Nacional de las Mujeres (artículo 5 de la Ley No. 7801 de 30 de abril de 1998), a efectos de entablar algún procedimiento de índole sancionador que se pueda derivar del Informe de la Auditoría Interna, entonces, se advierte desde ya que este aspecto no requiere de mayor rigor técnico para abordarlo, puesto que la Junta Directiva de ese Instituto -por mandato legal- no es el órgano competente para pronunciarse en definitiva sobre la suerte del Presidente Ejecutivo. Este aspecto posteriormente será retomado con mayor rigor en este estudio.
Ahora bien, siguiendo con el recuento legal, encontramos que la Ley de ese Instituto, como vimos, establece que “Organización Superior” la ostentan tanto la Junta Directiva como la Presidencia Ejecutiva. Y las atribuciones legales de esos órganos, respectivamente, son las siguientes:
“Artículo 8.- Atribuciones
a) Establecer la política general del Instituto y aprobar su plan anual operativo en concordancia con la política nacional para la igualdad y equidad de género.
b) Aprobar, modificar e improbar los presupuestos ordinarios y extraordinarios del Instituto, antes de enviarlos al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica y a la Contraloría General de la República para lo de su competencia.
c) Aprobar lo relativo a la organización del Instituto.
d) Dictar, reformar, derogar e interpretar los reglamentos internos conforme a la legislación vigente sobre la materia.
e) Aprobar las contrataciones administrativas que realice el Instituto según la legislación vigente sobre la materia.
f) Aprobar o improbar el informe anual de la Presidencia Ejecutiva.
g) Conocer y resolver las sugerencias, las propuestas y los planteamientos de los grupos de interés e instancias gubernamentales, respecto del ejercicio de las atribuciones legales del Instituto.
h) Tomar los acuerdos necesarios para la buena marcha del Instituto.
i) Aprobar la memoria anual y los balances generales del Instituto.
j) Realizar los nombramientos para los que la ley y los reglamentos la facultan.
k) Aprobar los convenios de cooperación con organizaciones sociales y no gubernamentales que realizan programas a favor de la igualdad y la equidad de género.
l) Establecer, mediante reglamento autónomo, el régimen de los recursos humanos del Instituto.
m) Impulsar la política nacional para la igualdad y equidad de género y darle seguimiento.
n) Nombrar a un auditor.
o) Regular, mediante reglamento lo relativo al funcionamiento del Foro de las Mujeres.”
“Artículo 16.- Atribuciones
La Presidencia Ejecutiva tendrá las siguientes atribuciones:
a) Ejercer la representación administrativa, legal, judicial y extrajudicial de la Institución, con las facultades de apoderado generalísimo, sin límite de suma establecidas por el artículo 1253, del Código Civil, así como la de conferir y revocar poderes.
b) Convocar y presidir las sesiones de la Junta Directiva y someter a su consideración los asuntos cuyo conocimiento le corresponda; asimismo, elaborar el orden del día de las sesiones.
c) Proponer a la Junta Directiva para su aprobación, el presupuesto y sus modificaciones, la organización funcional y los reglamentos de organización y servicio del Instituto.
d) Ejercer, en su condición de superior jerárquico, la administración del Instituto vigilando la organización, el funcionamiento y la coordinación de todas sus dependencias, y la observancia de los acuerdos de la Junta Directiva, las leyes y los reglamentos en general.
e) Velar por la buena marcha y el buen uso de los fondos del Instituto y la correcta ejecución de sus programas.
f) Informar periódicamente a la Junta Directiva de la marcha del
g) Coordinar con las instancias estatales la adopción y ejecución de las políticas y programas del Instituto.
h) Autorizar los gastos y las contrataciones que le correspondan según el respectivo reglamento.
i) Contratar a nombre del Instituto los servicios técnicos, de suministros y de cualquier otro tipo requeridos para el desarrollo de las actividades del Instituto.
j) Presentar, ante la Junta Directiva, los documentos y las recomendaciones del departamento correspondiente, relativas a la adjudicación de las contrataciones administrativas que correspondan, según el respectivo reglamento y las demás normas aplicables.
k) Ejercer las demás atribuciones que le correspondan en virtud de esta ley y los reglamentos del Instituto, así como las demás atribuciones propias de su cargo.
l) Proponer, a la Junta Directiva, para que adopte el plan anual operativo, en concordancia con la política nacional para la igualdad y equidad de género.”
De igual manera, la Auditoría Interna de ese Instituto ha de desarrollar su actividad al amparo de lo que se establece en el numeral 20 de la Ley de marras, el cual, concordado con el artículo 22 de la Ley General de Control Interno, define el ámbito de competencia de ese órgano auditor. Los citados numerales, respectivamente, rezan:
“Artículo 20.- Atribuciones
El auditor tendrá las siguientes atribuciones:
a) Supervisar, controlar y evaluar el sistema de control interno del Instituto y proponer las medidas correctivas.
b) Velar porque el Instituto cumpla con el manejo correcto de los fondos públicos, las normas técnicas de auditoría, las disposiciones emitidas por la Contraloría General de la República y el ordenamiento jurídico costarricense.
c) Realizar auditorías o estudios especiales, en relación con el Instituto y sus programas.
d) Asesorar, en materia de su competencia, tanto a la Junta Directiva como a la Presidencia Ejecutiva.
e) Autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y actas que deban llevar, legal o reglamentariamente, los órganos del Instituto.
f) Las demás contempladas en las normas del ordenamiento de control y fiscalización y los manuales emitidos por la Contraloría General de la República.”
“Artículo 22.—Competencias. Compete a la auditoría interna, primordialmente lo siguiente:
De lo transcrito se colige que las competencias que ostentan la Junta Directiva, la Presidencia Ejecutiva y la Auditoría Interna, están claramente delimitadas en la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres, la cual, para los casos específicos de la Presidencia Ejecutiva y la Auditoría Interna, ha de ser concordada, respectivamente, con la Ley No. 4646 de 20 de octubre de 1970 (reformada parcialmente por la Ley No. 5507 de 19 de abril de 1974), así como con el Reglamento a la Ley de Presidentes Ejecutivos de las Juntas Directivas del Banco Central de Costa Rica y demás Instituciones Autónomas y Semiautónomas no Bancarias (Decreto Ejecutivo No. 11846 de 9 de setiembre de 1980) y la Ley General de Control Interno.
Por consiguiente, la solicitud que hace la consultante, en el sentido de que este Órgano Asesor delimite las competencias de cada uno de esos órganos, no puede ser atendida toda vez que la legislación atinente expresamente así lo ha hecho, por lo cual, en estricto apego al principio de legalidad, baste con remitirnos a los textos legales correspondientes.
No obstante lo dicho, y con el único ánimo de clarificar quién ostenta la condición de Jerarca en ese Instituto, para los efectos antes expuestos, señalamos lo siguiente.
III.- El Jerarca del Instituto Nacional de las Mujeres.-
Tal y como se señaló, las competencias que el legislador le confirió a la Junta Administrativa del Instituto Nacional de las Mujeres son amplias y variadas. Éstas no sólo se refieren a aspectos de índole administrativos, tales como aprobar: presupuestos, lo relativo a la organización del Instituto, las contrataciones y la memoria anual; el establecimiento del régimen del recurso humano en ese Instituto; la posibilidad de adoptar los acuerdos necesarios para la buena marcha de la Institución; sino también, a las propias que ostenta un órgano con jerarquía suprema en una organización, a saber, las políticas.
En este particular, la Junta Directiva del Instituto Nacional de las Mujeres, por imperativo legal, establece la política general y aprueba el plan operativo del Instituto en concordancia con esa política; conoce y resuelve sobre propuestas y planteamientos en torno a sus atribuciones e impulsa la política nacional para la igualdad y equidad de género, dándole seguimiento.
El órgano colegiado entonces, asume funciones tanto administrativas como políticas; por consiguiente, a efectos de la aplicación de la Ley General de Control Interno, integra a la “Administración Activa”, y como tal, es objeto de la regulación que rige la materia. Sobre el particular, el inciso a) del numeral 2 de esa Ley, la define de la siguiente manera:
“Administración activa: desde el punto de vista funcional, es la función decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u operativa de la Administración. Desde el punto de vista orgánico es el conjunto de órganos y entes de la función administrativa, que deciden y ejecutan; incluyen al jerarca, como última instancia.”
Sobre los alcances de ese numeral, en tratándose de órganos colegiados con características similares al que nos ocupa, este Órgano Asesor ha señalado lo siguiente:
“En sentido funcional, la Administración activa no se define como ejecución, antes bien, la definición abarca las distintas actividades que puede desarrollar la Administración activa. Término que aquí es utilizado en contraposición de la administración contralora y consultiva. Dado el ámbito general del concepto, el artículo legal comprende tanto la definición de políticas, funciones decisoras, como las meramente operativas” (dictamen C-048-2004 de 2 de febrero de 2004)
La Presidencia Ejecutiva, por su parte, es un órgano con funciones preminentemente administrativas. La Ley de Creación del Instituto Nacional de las Mujeres le confiere el grado de “superior jerárquico” para efectos del ejercicio de la administración del Instituto, la cual ha de gestar: “vigilando la organización, el funcionamiento y la coordinación de todas sus dependencias”. Amén de que en esa condición, también ha de procurar la “observancia de los acuerdos de la Junta Directiva” (artículo 16, inciso d).
De igual manera, buena parte de las atribuciones legales que tiene la Presidencia Ejecutiva de ese Instituto, están condicionadas a la decisión última que adopte la Junta Administrativa; a modo de referencia, la Presidencia Ejecutiva propone: el Presupuesto; la organización funcional y los Reglamentos de Organización y Servicio; el Plan Anual Operativo; y además, presenta los documentos relativos a las contrataciones administrativas que se han de realizar. También, y dentro de un ámbito limitado de acción, se encuentran otras atribuciones que, para su ejercicio, dependen de lo que la Junta Directiva haya acordado; por ejemplo, la representación administrativa, legal, judicial y extrajudicial, no puede ir más allá de lo que la Junta Directiva ha decidido en materia de contratación de bienes y servicios, o bien, de lo que expresamente le autorice la reglamentación correspondiente que ha sido promulgada por el órgano colegiado.
Además de lo reseñado, es importante traer a colación lo que se establece en la Ley de Presidencias Ejecutivas, y específicamente en su artículo 4, en el que se señala que el Presidente Ejecutivo “... será el funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución y le corresponderá fundamentalmente velar porque las decisiones tomadas por la Junta se ejecuten, así como coordinar la acción de la entidad cuya Junta preside, con la de las demás instituciones del Estado ...”
El Jerarca Superior del Instituto Nacional de las Mujeres, lo es entonces su Junta Directiva. Sin embargo, la Presidencia Ejecutiva, como órgano, no es un simple “subordinado” de la Junta Directiva. Si bien en el ejercicio de sus competencias, ambos órganos se interrelacionan funcional y administrativamente, es lo cierto que cada uno ostenta, por separado, su propio ámbito de acción y hasta una naturaleza jurídica distinta; no obstante ello, en el ejercicio de sus competencias, han de cumplir con el predicado de la regulación especial que norma la actividad administrativa del Instituto Nacional de Mujeres, como ente público descentralizado.
Retomando lo que este Órgano Asesor ha señalado, en torno a la interrelación jurídico-administrativa que surge entre la Presidencia Ejecutiva y el Ente, al cual está llamado a servir, citamos el siguiente dictamen:
“Si bien es cierto el Presidente Ejecutivo es un órgano de enlace entre la institución autónoma y el Estado-persona, es lo cierto que dicho funcionario es servidor no del Estado sino de la entidad en cuestión, por una parte; de modo que no se está ante intervenciones –directas o indirectas- del Poder Ejecutivo, sino ante el ejercicio interno de una función que compete al ente.
(...) si bien la Ley de Presidentes Ejecutivos define al Presidente Ejecutivo como un funcionario político, le atribuye funciones administrativas como lo es lo relativo a la ejecución de los acuerdos de la Junta Directiva. Es, como su nombre lo indica, un órgano ejecutivo e incluso la constitución de este órgano tiene como objeto, según se indicó en la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley, solucionar la falta de ejecutividad de las decisiones políticas adoptadas por las juntas directivas, correspondiéndole entonces, el velar por el cumplimiento de dichas decisiones.” (dictamen C-023-1993 de 10 de febrero de 1993)
De igual manera, desde la perspectiva de que la Presidencia Ejecutiva ostente el “Rango de Ministro” y atendiendo al ámbito autónomo que tiene el Ente, traemos a colación el siguiente criterio:
“La circunstancia de que el ordenamiento atribuya funciones administrativas al Presidente Ejecutivo, órgano de enlace entre Poder Ejecutivo y ente autónomo, no violenta la autonomía administrativa del ente, en el tanto en que la función administrativa se cumpla dentro del marco de la ley y los poderes correspondientes de decisión en la esfera administrativa continúen en manos del ente. Debe tomarse en cuenta, además, que si bien el Presidente Ejecutivo es nombrado por el Consejo de Gobierno y es el responsable del cumplimiento de las directrices por parte del Ente, es funcionario de éste y no del Poder Ejecutivo. Por ello, sus atribuciones constituyen ejercicio interno de una función que compete al Ente.
De acuerdo con lo anterior, la circunstancia de que al Presidente Ejecutivo le corresponda el ejercicio de funciones administrativas dentro del Ente, no constituye un elemento para considerar per se inconstitucional que a este funcionario se le atribuya "rango de Ministro", máxime si se toma en cuenta cuál es el alcance de esta figura.” (Opinión Jurídica OJ-145-2002 de 16 de octubre de 2002)
Expuesto lo anterior, no cabe duda entonces que los Informes que la Auditoría Interna estime, ha de rendir ante el Jerarca -al amparo de lo que se establece la legislación de marras-, deben ser puestos en conocimiento de la Junta Directiva. Ello no sólo por la condición jurídica que ostenta ese órgano colegiado en el Ente –es su Jerarca-, sino además, porque expresamente el inciso h) del numeral 8 de la Ley del Instituto de las Mujeres establece que la Junta Directiva es competente para “Tomar los acuerdos necesarios para la buena marcha del Instituto”.
Sobre el particular, conviene insistir en que el término “Jerarca” a que hace referencia el artículo 37 de la Ley General de Control Interno, se refiere a la condición suprema que ostenta un órgano en el Ente, a saber su Junta Directiva. No es compatible con el espíritu de esa legislación, interpretar que tal jerarquía está referida simplemente a una relación de subordinación, la cual, por supuesto, no existe entre la Junta Directiva y la Presidencia Ejecutiva. De ahí que cualquier acción o procedimiento que se pretenda entablar en ese Instituto, a propósito de las “recomendaciones” del estudio de la Auditoría Interna no pueden ni lesionar el estatus jurídico-administrativo que ostenta el Presidente Ejecutivo, ni proponer acciones que se escapen de las competencias que legalmente tiene asignadas.
Es opinión jurídica no vinculante para el Órgano Consultante lo siguiente:
1.- La competencia consultiva y resolutiva, en lo que atañe a la gestión de la Auditoría Interna, por mandato legal expreso, recae en la Contraloría General de la República (concordancia de los artículos 26 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República -Ley No. 7428 de 7 de setiembre de 1994- y, 3, 20, 23 y 24 de Ley General de Control Interno -Ley No. 8292 de 27 de agosto del 2002-).
2.- Que el Jerarca del Instituto Nacional de las Mujeres (Ente Autónomo) lo es su Junta Directiva, por lo que al amparo de lo que establece el numeral 37 de la Ley General de Control Interno y el 8 de la Ley del Instituto de las Mujeres, le corresponde conocer acerca de los Informe que rinda la Auditoría Interna, cuando los mismos requieran de “... los acuerdos necesarios para la buena marcha del Instituto” (inciso h del artículo 8, Ley No. 7801 de 30 de abril de 1998)
3.- Si alguna de las recomendaciones que expone la Auditoría Interna en su Informe, se refieren a la aplicación del régimen administrativo sancionador a la Presidencia Ejecutiva, por mandato legal, la Junta Directiva del Instituto Nacional de las Mujeres no es el órgano competente para conocer acerca de ello, toda vez que esa competencia la ostenta el Consejo de Gobierno.

References: Artículo 36

Artículo 37

Artículo 38
 resolución 
 artículo 1253
 artículo 22
 artículo 4
 artículo 37
 artículo 8