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Timestamp: 2019-11-18 22:47:37+00:00

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Dauerhafter vertikaler Finanzstreit zwischen Bund und Ländern – Das Beispiel der Übertragung der Kfz-Steuer auf den Bund | Wirtschaftsdienst
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97. Jahrgang, 2017, Heft 3 · S. 207-212
Dauerhafter vertikaler Finanzstreit zwischen Bund und Ländern
Das Beispiel der Übertragung der Kfz-Steuer auf den Bund
2009 hat der Gesetzgeber die Übertragung der Ertragskompetenz bei der Kraftfahrzeugsteuer von der Länderebene auf den Bund beschlossen. Gleichzeitig hat er vertikale "Kompensationsbeträge" mit dem neu geschaffenen Art. 106b im Grundgesetz verankert. Damit hat der Gesetzgeber die föderale Finanzverteilungsarchitektur in Deutschland verändert, die im Zusammenhang mit den dauerhaften Streitigkeiten um die vertikale Steuerzuordnung zu sehen sind. Der Autor geht auf die fiskalischen Wirkungen für die Länderhaushalte und die Bund-Länder-Einigung zum bundesstaatlichen Finanzausgleich Ende 2016 ein.
Der Vorschlag, die Ertragskompetenz bei der Kraftfahrzeugsteuer von den Ländern auf den Bund zu übertragen, war schon im sogenannten "Eckpunkte-Papier" der damaligen Vorsitzenden der Kommission zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen (Föderalismusreform II) vom 23. Juni 2008 enthalten und bezog sich auf einen Vorschlag der Vorsitzenden an den Koalitionsausschuss vom 11. Juni 2008. Mit Bezug auf den damaligen Vorschlag war klar, dass es bei einer Übertragung der Ertragskompetenz zu einem Festbetragsausgleich kommen würde. Im Gesetzentwurf der Fraktionen von CDU/CSU und SPD vom 27. Januar 2009 wurde ein Betrag in Höhe von 8841,7 Mio. Euro ab dem Haushaltsjahr 2010 genannt.1 Dies entsprach dem Aufkommen aus der Kraftfahrzeugsteuer im Jahr 2008. Dabei handelte es sich allerdings um einen Betrag, der aufgrund von befristeten Maßnahmen innerhalb des Konjunkturpaketes I (Steuerbefreiung für Neuzulassungen) um mindestens 55 Mio. Euro niedriger ausfiel als langfristig erwartet.2 In § 1 des Gesetzes zur Regelung der finanziellen Kompensation zugunsten der Länder infolge der Übertragung der Ertragshoheit der Kraftfahrzeugsteuer auf den Bund3 wurde dann ein Betrag in Höhe von 8991,7 Mio. Euro festgeschrieben. Dabei war für das Haushaltsjahr 2009 nur ein hälftiger Betrag (4570,8 Mio. Euro) vorgesehen.
Im Gegenzug zur Übertragung der Ertragskompetenz bei der Kfz-Steuer verpflichtete sich der Bund, ab 2010 jährlich einen "Kompensationsbetrag" in Höhe von 8992 Mio. Euro an die Länder nach einem gesetzlich festgelegten horizontalen Verteilungsschlüssel zu transferieren. Dazu wurde sogar ein vollkommen neuer Artikel im Grundgesetz verankert: Der Art. 106b GG ist nicht mit einer Befristung verbunden. Daher ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber den Art. 106b GG bewusst als dauerhaften, vertikalen Finanzzuweisungstatbestand als Kompensationslösung in die Finanzverfassung aufgenommen hat.
Für die Länderebene war die Kfz-Steuer-Kompensation bislang ein gutes Geschäft. Die Länder sind nicht mehr an der Kfz-Steuer-Gesetzgebung beteiligt und mithin von der steuerpolitischen Verantwortung befreit, erhalten allerdings insgesamt jährlich und bislang unbefristet einen Festbetrag in Höhe von knapp 9 Mrd. Euro. Die Bund-Länder-Einigung sieht keine Änderung von Art. 106b GG vor, wodurch auch ab 2020 wohl dieser Festbetrag gewährt werden wird. Die an die einzelnen Länder zu leistenden Kompensationsbeträge nach Art. 106b GG sind im Grunde keine eigenen Steuereinnahmen der Länder, sondern stellen Finanzmittel des Bundes dar, die den Ländern aus dem Bundeshaushalt nur als Kompensation für die Minderung von ländereigenen Steuereinnahmen zufließen. Da in der politischen Diskussion die Landespolitik bisweilen die durchaus gegebene fiskalische Abhängigkeit der Länderhaushalte von Bundesmitteln deutlich zu Recht beklagt, mag es überraschend gewesen sein, dass sich die Länderebene in den Verhandlungen in den Jahren 2008/2009 auf einen derartigen "Deal" einließ. Wer jedoch aufmerksam die Entwicklung der Kompetenzverteilung im deutschen Bundesstaat im Bereich der staatlichen Einnahmen in den vergangenen Jahrzehnten beobachtet hat, mag letztlich weniger überrascht gewesen sein. Hier scheint sich eher der Trend der Zentralisierung der Steuerpolitik durch- und fortgesetzt zu haben. Mit der ökonomischen Interpretation des Begriffs "Dezentralität" lässt sich diese Entwicklung aber nur schwerlich vereinbaren.4 Im Gegenteil: Führen derartige Systeme zu exekutivföderalen Verflechtungen wie in der Bundesrepublik Deutschland, so gerät das parlamentarisch-demokratische System aus der Balance, und Partikularinteressen, die selbstredend nicht deckungsgleich sein müssen mit den Mehrheitsinteressen der Bürger, lassen sich gleichwohl über die Verantwortungsverflechtung und die damit einhergehende Verantwortungsreduktion durchsetzen.5
Wie Selmer und Hummel6 ausgeführt haben, ist es kritisch zu sehen, dass mit Art. 106b GG ein neuartiges Finanzzuweisungssystem in die Finanzverfassung aufgenommen wurde. Der Gesetzgeber machte nicht etwa von der vertikalen Umsatzsteuer als dem flexiblen Instrument der Finanzverfassung zum Ausgleich unterschiedlicher Deckungsquoten von Bund und Ländern bzw. als das "Scharnier" zwischen Bundes- und Länder­ebene7 Gebrauch, sondern es "wurde mit Art. 106b GG also ein dem eigentlichen bundesstaatlichen Finanzausgleich nebengeordneter Finanzzuweisungstatbestand kreiert, der wenig verfassungstypisch zudem eine ganz spezielle Einnahmeminderung der Länder aufgreift"8. Dies kann durchaus als Systembruch bezeichnet werden, wobei Art. 106b GG in Art. 106a GG gewissermaßen nur ein schlechtes Vorbild finde.9 Auch weisen Selmer und Hummel zu Recht darauf hin, dass sich nunmehr durch die gleichzeitige Änderung von Art. 107 Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 2 GG die Ergänzungsanteile im Rahmen der horizontalen Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer nicht mehr ausschließlich an der Steuerkraft (Ländersteuern und -anteile an Einkommen- und Körperschaftsteuer) orientieren, sondern durch das Hinzukommen des Kfz-Steuer-Kompensationsbetrages nach Art. 106b GG an einer Einnahmengröße.10 Die Gewährung von Ergänzungsanteilen orientiert sich nun an einer Einnahmenschwäche, nicht mehr nach einer ausschließlichen Steuerkraftschwäche. Dann bleibt aber in der Tat die Frage unbeantwortet, warum nicht auch die Einnahmen der Länder nach Art. 106a GG zur Ermittlung der Einnahmenschwäche eines Landes im Rahmen der Gewährung von Ergänzungsanteilen berücksichtigt werden.11 Der Gesetzgeber hat zwar versucht, auf einem vorab politisch vorgegebenen Niveau einer angemessenen Finanzausstattung der Länder den Steuereinnahmeverlust durch die Übertragung der Ertragskompetenz bei der Kfz-Steuer zu kompensieren. Allerdings zu dem Preis, dass innerhalb der Finanzverfassung im Bereich der vertikalen Steuerzuordnung (Art. 105 und Art. 106 GG) ein systematisch fragwürdiger neuartiger Finanzstrom aufgenommen und überdies die bislang bestehende Grundsystematik im Bereich der horizontalen Umsatzsteuerverteilung, nämlich die Orientierung an einer Steuerkraftschwäche, durchbrochen wurde.
Die öffentlichen Haushalte der Länder in Deutschland finanzieren sich beinahe ausschließlich, sofern es sich um steuerliche Einnahmen handelt, aus Gemeinschaftsteuern und sonstigen steuerbasierten Finanzströmen. Steuerkompetenzen der Länder spielen kaum eine Rolle, wie Abbildung 2 zeigt. Aus Ländersteuern (2015: 20,34 Mrd. Euro), Anteilen an den Gemeinschaftsteuern (2015: 214,61 Mrd. Euro) sowie den Anteilen aus der Gewerbesteuerumlage ("normale" Gewerbesteuer­umlage: 2,34 Mrd. Euro; erhöhte Gewerbesteuerumlage (Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben – NFA): 2,88 Mrd. Euro; erhöhte Gewerbesteuerumlage (Fonds Deutsche Einheit – FDE): 0,53 Mrd. Euro) flossen der Länderebene im Jahr 2015 zunächst Steuereinnahmen in Höhe von 240,70 Mrd. Euro zu. Davon konnten die Länder dezentral ausschließlich das Aufkommen aus der Grunderwerbsteuer (2015: 11,25 Mrd. Euro) über das im Rahmen der Föderalismusreform I (2006) erhaltene Steuersatzrecht steuerpolitisch beeinflussen. Dies entspricht gegenwärtig 4,7% der Ländergesamtsteuereinnahmen vor Verteilung. Werden hingegen die Ländersteuereinnahmen nach Verteilung (2015: 267,94 Mrd. Euro) herangezogen, so sinkt der Anteil des Steueraufkommens aus der Grunderwerbsteuer auf 4,2%. Auffällig ist auch, dass die sonstigen Ländersteuern einschließlich der verteilungspolitisch hochgradig bedeutsamen Erbschaftsteuer, die aufgrund fehlender dezentraler Kompetenzen ohnehin keine außerfiskalische Bedeutung für die Länder haben, augenscheinlich mit einem Anteil von 3,8% vor Verteilung auch fiskalisch an Bedeutung verlieren.
Quellen: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 4 (Steuerhaushalt); Ergebnisse der 149. Sitzung des Arbeitskreises "Steuerschätzungen" vom 2.-4.11.2016 in Nürnberg; eigene Berechnung und Darstellung.
Die Bundesebene erhielt 2015 zunächst aus "Verbundsteuern" (Gemeinschaftsteuern nach Art. 106 Abs. 3 GG + Gewerbesteuer)12 ein Aufkommen in Höhe von 230,4 Mrd. Euro (228,8 Mrd. Euro Gemeinschaftsteuern + 1,6 Mrd. Euro Gewerbesteuerumlage). Gleichzeitig konnte die Bundesebene im Rahmen ihrer exklusiven Gesetzgebungs- und Ertragskompetenzen ein Aufkommen aus reinen Bundessteuern (Energiesteuer, Tabaksteuer, Solidaritätszuschlag etc.) in Höhe von 104,2 Mrd. Euro erzielen. Gemessen an den Gesamtsteueranteilen (334,6 Mrd. Euro), die dem Bund zunächst vor Verteilung zustehen, sind somit 31,1% (2015) des Aufkommens aus Steuern für den Bund grundsätzlich exklusiv gestaltbar.
1 Ab 2016: Ergebnisse Arbeitskreis "Steuerschätzungen"; Steuerschätzung November 2016.
Quellen: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 4 (Steuerhaushalt); Bundesministerium der Finanzen (2015), Finanzbericht 2016; Ergebnisse der 149. Sitzung des Arbeitskreises "Steuerschätzungen" vom 2.-4.11.2016 in Nürnberg; eigene Berechnung und Darstellung.
Die neuartige Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung (S-BEZ) "Gemeindefinanzkraft" stellt einen Eingriff in den föderalen Aufbau dar. Hierbei wird es sich um eine Bundeszuweisung an die Länder handeln, wobei die Grundlage die Finanzkraftschwäche der Gemeinden sein wird. Zwar wird die gemeindliche Finanzkraft und damit auch das Verhältnis zwischen Ländern mit finanzkräftigen und finanzschwachen Gemeinden bereits im Länderfinanzausgleich (heute und auch zukünftig) berücksichtigt und ausgeglichen, allerdings soll der Bund zusätzlich die Finanzkraftunterschiede auf der gemeindlichen Ebene ausgleichen. Es erfolgt also ein zweimaliger Ausgleich für ein Problem, wobei zunächst die Länder die Mittel erhalten werden. Insofern ist also keinesfalls garantiert, dass innerhalb eines Landes die Finanzkraftunterschiede der Kommunen angemessen ausgeglichen werden. Dies hat schon bisher nicht richtig funktioniert, obwohl die Länder in einer besonderen Pflicht (z.B. Art. 106 Abs. 7 GG) stehen. Gleichwohl waren die Länder mitverantwortlich für das Absinken der gemeindlichen Steuerausstattung durch Zustimmung zu Steuerreformen in den vergangenen zwei Dekaden. Durch die Aufnahme der S-BEZ "Gemeindefinanzkraft" in das Grundgesetz in Art. 107 Abs. 2 Satz 4neu GG wird staatsorganisatorisch die finanzielle Letztverantwortlichkeit für die Finanzausstattung der Gemeinden ein Stück weit von der Länderebene auf die Bundesebene übertragen. Die bisherige föderale Grundordnung wird damit infrage gestellt.
Der mit dem Bund geeinte Ländervorschlag sieht auch vor, dass einzelne Länder eine neuartige S-BEZ "Forschungsförderung" erhalten. Als Bemessungsgrundlage werden die Nettozuflüsse (Bundesmittel nach Art. 91b GG zuzüglich Transfersalden) im Rahmen der Forschungsförderung des Bundes herangezogen. Ein Land, das gegenüber dem Länderdurchschnitt zu geringe Nettozuflüsse im Rahmen der Forschungsförderung aufweist, soll also in Zukunft weitere Mittel aus dem Bundeshaushalt erhalten. Erinnert sei daran, dass S-BEZ letztlich auch nur allgemein deckungsfähige Haushaltsmittel darstellen und somit, bei aller Berechtigung des Nachdenkens über eine effiziente gesamtstaatliche Forschungsförderung, S-BEZ in ihrer Verwendung den empfangenden Ländern freigestellt sind. Eine tatsächliche Erhöhung der Forschungsaktivitäten in den empfangenden Ländern kann also mit S-BEZ gar nicht garantiert werden. Möchte der Gesetzgeber tatsächlich aus einer gesamtstaatlichen Perspektive die Forschung in den Ländern zusätzlich fördern, sollte dies auf anderen, auch verfassungsrechtlich weniger fragwürdigen, Wegen geschehen. Das Grundgesetz bietet hierzu sachgerechtere Lösungen, unter anderem auch Art. 91b GG, sofern gesamtstaatliche Externalitäten als Begründung angeführt werden können. Damit könnte gewährleistet werden, dass Bundesmittel genau dort eingesetzt werden, wo sie den für den Gesamtstaat höchsten "Ertrag" generieren. Da aber nur eine bestimme Ländergruppe (Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thüringen, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Saarland) in den Genuss der S-BEZ "Forschungsförderung" kommen soll, handelt es sich wohl eher um Etikettenschwindel. Wesentlich besser wäre es gewesen, die offensichtlichen Übergangsprobleme vom alten in das neue System auch entsprechend mit "Übergangs-BEZ" (wie zwischen 1995 und 2004 für die westdeutschen Länder nach der Integration der ostdeutschen Länder in den Länderfinanzausgleich) oder "Reform-BEZ" zeitlich befristet zu lösen. Der Gesetzgeber möchte aber sogar diese S-BEZ en Detail in das Grundgesetz aufnehmen (Art. 107 Abs. 2 Satz 4neu GG). Es könnte vermutet werden, dass die hochwahrscheinliche Verfassungswidrigkeit nicht gleich auffällt, wenn die Norm im Grundgesetz selbst steht.
Hinzu kommt die angedachte Erhöhung der S-BEZ "Kosten politische Führung" um 11 Mio. Euro für Brandenburg. Hier wie schon 2001 für Rheinland-Pfalz (damals zusätzlich 20 Mio. Euro) werden diese S-BEZ abermals als Gestaltungsmaße "missbraucht", um einen Konsens herbeizuführen. Föderale Verhandlungen kommen offenbar nicht ohne "Bakschisch" aus. Auch anzumerken ist, dass die S-BEZ "Kosten politische Führung" grundsätzlich weitergeführt werden. Dies bedeutet jedoch implizit, dass die Selbstständigkeit eines kleinen Landes schon per se weiterhin einen Sonderbedarf hervorbringt und kleine Länder offenbar keine Vorteile gegenüber größeren Einheiten haben, mit denen die Nachteile der Kleinheit fiskalisch aufgewogen werden könnten. Sollte dieser Vorschlag umgesetzt werden, wären die S-BEZ erneut und nun wohl endgültig diskreditiert.16 Auch soll zusätzlich ein Art. 104c (neu) in das Grundgesetz eingeführt werden. Bei allem Verständnis für den Ausbau der Bildungsinfrastruktur auf der Gemeindeebene wird dieser vertikale Finanzstrom dazu führen, dass dem Bund damit weitreichende Einflussrechte, unter anderem bei der Ausgestaltung der Förderkriterien, eingeräumt werden. De facto wird der Bund somit ein Stück weit an den Ländern vorbei versuchen, seine bundespolitischen Ziele mit den Gemeinden zusammen zu erreichen. Fortan haben die Länder weniger Verantwortung für die finanzielle Ausstattung ihrer Gemeinden im Bereich der Bildungsinfrastruktur und dennoch können dem Land als Summe aus Land- und Gemeindeebene Mittel zur Verausgabung zufließen. Es ist wenig überraschend, dass die Länder aus dem rein fiskalischen Blickwinkel auch diesem neuen vertikalen Finanzstrom zustimmen können.
Insgesamt ist Deutschland, wie bereits von Zimmermann17 beschrieben, weit entfernt von einem "Fiskalkrieg" (oder auch "guerra fiscal"). Damit wären Verhaltensweisen von Akteuren auf unterschiedlichen Ebenen innerhalb eines Mehrebenensystems gemeint, durch die im Rahmen eines Wettbewerbsföderalismus vertikale fiskalische (Steuer-)Externalitäten entstehen, welche die ökonomische Effizienz massiv beeinträchtigen. Für Deutschland kann davon nicht die Rede sein. Bund und Länder koordinieren die gesamtstaatliche Steuerpolitik, wobei die Verantwortung der Länder nicht im Fokus steht. Vielmehr ist es den Ländern schon bislang gelungen, ihre steuerpolitischen Gestaltungsoptionen nahezu restlos zu beseitigen und im Gegenzug finanzielle Zuflüsse vom Bund zu erhalten. Ohne autonome steuerpolitische Gestaltungsspielräume ist es aber für die Länder schwierig, die Länderhaushalte bei exogenen Einflüssen anzupassen bzw. sich auf kommende Herausforderungen haushaltspolitisch autonom einzustellen. Die Folge wird sein, dass in Zukunft weitere Verhandlungen über vertikale Finanzströme vom Bund geführt werden. Wo sollten die notwendigen Budgetmittel auch sonst herkommen? Absehbar ist also bereits heute eine Fortführung, wenn nicht gar Intensivierung des vertikalen Finanzstreits, da die Bund-Länder-Einigung diesbezüglich keinen Fortschritt gebracht hat.
Abstract: In 2009, the German federal parliament ("Bundestag") and the German federal council ("Bundesrat") reassigned the German vehicle tax from the level of Laender to the federal level ("Bund"). The new Article 106b of the German basic law contents permanent vertical "compensation amounts" from the federal level to the level of Laender. It has created a new vertical financial flow between the Bund and the Laender. This change in the architecture of the German federal system of financial relations must be analysed in the context of permanent fiscal disputes between the Bund and the Laender. The author shows the fiscal outcomes for the Laender budgets in recent years and the meaning in the context of further changes of vertical fiscal relations in context of the agreement with the Laender and the Bund on the reform of the federal fiscal equalisation scheme from 2020.
5	Die Verantwortungsreduktion ist für Länderregierungen angenehm, da negative Folgen von zustimmungspflichtigen Gesetzgebungsvorhaben nicht einer einzelnen Landesregierung zugeschrieben werden können. Beispielsweise hat das Haushaltsnotlagenland Bremen der sogenannten "Großen Steuerreform 2000", die eine Reduzierung der Einkommensbesteuerung mit enormen Auswirkungen auf die finanzielle Situation der öffentlichen Haushalte nach sich zog, zugestimmt.
12	Auch wenn im Grundgesetz nur die Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer unter den grundgesetzlichen Begriff "Gemeinschaftsteuern" zusammengefasst werden, so wird hier ein erweiterter Begriff "Verbundsteuern" gewählt. Aufgrund der seit Jahrzehnten eingesetzten Gewerbesteuerumlage (seit 1970) sollte bei bestimmten Fragestellungen auch die Gewerbesteuer zu den "Verbundsteuern" gezählt werden.
16	Zur Kritik an den S-BEZ "Kosten politischer Führung" als politische Verteilungsmasse im Rahmen der Reform des Länderfinanzausgleichs von 2005 vgl. R. Peffekoven: Statt grundlegender Reformen fragwürdige Änderungen im Detail, in: Wirtschaftsdienst, 81. Jg. (2001), H. 8, S. 427-434, http://archiv.wirtschaftsdienst.eu/downloads/getfile.php?id=890 (6.3.2017).
Finanzausgleich, Föderalismus, Steuersystem

References: Art. 106
 § 1
 Art. 106
 Art. 106
 Art. 106
 Art. 106
 Art. 106
 Art. 106
 Art. 106
 Art. 106
 Art. 107
 Art. 106
 Art. 106
 Art. 106
 Art. 106
 Art. 106
 Art. 107
 Art. 91
 Art. 91
 Art. 104