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Timestamp: 2018-07-19 03:35:21+00:00

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﻿ Concepto 2131 de febrero 14 de 2013
CONCEPTO 2131 DE 14 DE FEBRERO DE 2013
CONTENIDO:PÓLIZA DE SEGURO PARA CONTRALORÍA DE BOGOTÁ D.C. LA CONTRALORÍA DE BOGOTÁ D.C. PUEDE CONTRATAR UNA PÓLIZA DE SEGURO DE RESPONSABILIDAD CIVIL POR DAÑOS PATRIMONIALES A TERCEROS Y A LA ENTIDAD, GENERADOS POR CAUSA O CON OCASIÓN DEL DESEMPEÑO DE LAS FUNCIONES POR SUS DISTINTOS SERVIDORES PÚBLICOS, INCLUIDO EL AMPARO ADICIONAL DE GASTOS DE DEFENSA JUDICIAL. DENTRO DEL SEGURO DE RESPONSABILIDAD CIVIL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE LA CONTRALORÍA DE BOGOTÁ D.C., NO ES POSIBLE JURÍDICAMENTE ASEGURAR ACTUACIONES CON DOLO O CULPA GRAVE DE ESTOS. EN LA PÓLIZA DE SEGURO DE RESPONSABILIDAD CIVIL LAS PARTES PUEDEN ACORDAR QUE LA COBERTURA SE REFIERE A LAS RECLAMACIONES FORMULADAS POR EL DAMNIFICADO A LA ENTIDAD ASEGURADA O A LA COMPAÑÍA ASEGURADORA DURANTE LA VIGENCIA DE LA PÓLIZA, ASÍ SE TRATE DE HECHOS OCURRIDOS CON ANTERIORIDAD A SU INICIACIÓNO QUE SE REFIERE A LOS HECHOS CAUSANTES DEL PERJUICIO ACAECIDOS DURANTE LA VIGENCIA DE LA PÓLIZA, SIEMPRE Y CUANDO LA RECLAMACIÓN SE PRESENTE DENTRO DE UN PLAZO FIJADO EN EL CONTRATO, EL CUAL NO PUEDE SER INFERIOR A DOS AÑOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVIDOR PÚBLICO, CONTRALORÍA DISTRITAL DE BOGOTÁ, RESPONSABILIDAD CIVIL, PÓLIZA DE SEGURO
Concepto 2131 de febrero 14 de 2013
Rad.: 11001-03-06-000-2012-00106-00(2131)
Referencia: Póliza de seguro de responsabilidad civil por el desempeño de funciones y amparo adicional de gastos de defensa, para funcionarios de la Contraloría de Bogotá D.C.
La señora directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, a solicitud del jefe de la oficina asesora jurídica de la Contraloría de Bogotá D.C., formuló a la Sala una consulta referente a la posibilidad de contratar una póliza de seguro de responsabilidad civil para amparar la actuación de los funcionarios de esa contraloría en los procesos de responsabilidad fiscal, con el anexo de cobertura de los gastos de defensa en los eventuales procesos que deban afrontar por dicha actuación.
1. La Ley 1474 del 12 de julio de 2011, “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”, más conocida como el nuevo estatuto anticorrupción, y la Ley 1437 del 18 de enero de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, han generado en los funcionarios de la Contraloría de Bogotá D.C. que se desempeñan como auditores encargados directamente de la vigilancia fiscal y la elaboración de pronunciamientos, operadores fiscales en los procesos para obtener el resarcimiento del daño al patrimonio del Distrito Capital y apoderados encargados de la representación judicial de la misma, la inquietud de ser asegurados en cuanto a su responsabilidad civil y su defensa penal o disciplinaria, en los procesos que eventualmente se pudieran iniciar contra ellos por el ejercicio de sus funciones.
2. En relación con la Ley 1474 de 2011, el consultante destaca que esta instituyó el procedimiento verbal de responsabilidad fiscal, con la activa intervención de los auditores de la contraloría como técnicos de apoyo o como investigadores fiscales, según se aprecia en los artículos 97, 100 y 101, que se citan.
3. Respecto de la ley 1437 de 2011, señala que introdujo el sistema de la oralidad mediante la realización de audiencias dentro del proceso contencioso administrativo.
4. El consultante expresa el motivo de la consulta así:
“... la modernización de la administración de justicia de lo contencioso administrativo, así como de la operatividad de los procesos de responsabilidad fiscal para obtener el resarcimiento al patrimonio distrital, implican un alto grado de competencia de los ejecutores, quienes en cumplimiento de su deber y en virtud de las actuaciones procesales a su cargo, requieren una protección especial que ampare los posibles errores y omisiones involuntarios en que puedan incurrir en cumplimiento de las mismas, así como, aquellos costos y gastos que aún en presencia de actuaciones legales y correctas deban asumir para su defensa ante denuncias penales o disciplinarias en que resulten involucrados por ejecutar las funciones encomendadas por la entidad para la cual prestan sus servicios” (p. 3).
5. La consulta cita varias disposiciones del Código de Comercio referentes al contrato de seguro y los amparos de algunas pólizas del mercado colombiano de seguros, en materia de responsabilidad civil profesional o de servidores públicos y de gastos de defensa (honorarios profesionales de abogados defensores y cauciones judiciales) de los funcionarios asegurados, ante cualquier reclamación o proceso originado por su presunta responsabilidad civil en el ejercicio de sus funciones.
6. La consulta cita igualmente normas de la Constitución, referentes a la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales; del Decreto con fuerza de ley 1421 de 1993, régimen especial de Bogotá D.C., relacionadas con la Contraloría Distrital de Bogotá, en cuanto a su estructura y funciones generales; del acuerdo 361 de 2009 del Concejo Distrital sobre organización de la Contraloría Distrital y funciones de sus dependencias; y de las resoluciones reglamentarias 13 y 27 de 2010 expedidas por el Contralor Distrital, la primera de las cuales contiene el manual específico de funciones, requisitos y competencias laborales de los cargos y dependencias de la entidad y la segunda estatuye la creación y el funcionamiento del grupo especial de apoyo y fiscalización GAF.
7. Señala la consulta que no se encuentra una norma que imponga o permita a los organismos de control fiscal la contratación de estas pólizas, la cual serviría para el fortalecimiento del control fiscal “sin el temor de las posibles acciones de los implicados contra los funcionarios fiscalizadores y la cabal ejecución de todas las acciones tendientes a la defensa de los intereses patrimoniales de la entidad” (p. 5).
8. Se aclara en la consulta que estas pólizas vienen a ser diferentes y adicionales a las de responsabilidad civil “tradicionalmente otorgadas para directores y administradores del sector público” (p. 14).
Con base en los planteamientos expuestos en la consulta, la directora del Departamento Administrativo de la Función Pública formula las siguientes
1. “¿Es procedente conforme a la ley que la Contraloría de Bogotá D.C. contrate una póliza de responsabilidad civil que ampare los perjuicios patrimoniales causados a terceros y a la entidad, provenientes de actos u omisiones, por actos incorrectos, culposos, reales o presuntos cometidos por los funcionarios encargados de realizar las auditorías de control fiscal asignados a las direcciones sectoriales de fiscalización y al grupo especial de apoyo y fiscalización?
2. ¿Es procedente conforme a la ley que la Contraloría de Bogotá D.C., contrate una póliza de responsabilidad civil que ampare los perjuicios patrimoniales causados a terceros y a la entidad, provenientes de actos u omisiones, por actos incorrectos, culposos, reales o presuntos cometidos por los funcionarios encargados de adelantar los procesos de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva, asignados a la dirección de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva de la entidad?
3. ¿Es procedente conforme a la ley que la Contraloría de Bogotá D.C., contrate una póliza de responsabilidad civil que ampare los perjuicios patrimoniales causados a terceros y a la entidad, provenientes de actos u omisiones, por actos incorrectos, culposos, reales o presuntos cometidos por los funcionarios encargados de realizar auditorías y emitir los pronunciamientos del proceso macro, asignados a la dirección de economía y finanzas distritales de la entidad?
4. ¿Es procedente conforme a la ley que la Contraloría de Bogotá D.C., contrate una póliza de responsabilidad civil que ampare los perjuicios patrimoniales causados a terceros y a la entidad, provenientes de actos u omisiones, por actos incorrectos, culposos, reales o presuntos cometidos por los funcionarios encargados de representar judicial y administrativamente a la contraloría?
5. ¿Es procedente conforme a la ley que la Contraloría de Bogotá D.C., contrate una póliza de defensa judicial y finanzas que garantice el pago de los gastos de defensa jurídica en que incurran los funcionarios señalados en los numerales anteriores, derivados de cualquier reclamación presentada bajo las circunstancias mencionadas en la póliza de responsabilidad civil profesional?
Ante una respuesta afirmativa, surgen otros interrogantes, entre ellos:
6. En virtud de los riesgos no asegurables previstos en el artículo 1055 y la excepción consagrada en el artículo 1127 del Código de Comercio, ¿es posible asegurar actuaciones con dolo o culpa grave de los servidores públicos en comento, en calidad de dependientes de la entidad tomadora del seguro?
7. ¿Cuáles son los extremos temporales en los cuales se debe extender la cobertura del seguro? teniendo en cuenta que habrá acciones que se inicien con base en actuaciones anteriores a la vigencia de la póliza y otras que se originen después de su vencimiento. Lo anterior de conformidad con lo previsto en el artículo 4º de la ley 389 de 1997 sobre la posibilidad de que las partes en el contrato de seguro de responsabilidad consagren estipulaciones con el objeto de limitar en el tiempo la cobertura de la póliza”.
Resulta oportuno anotar que la Sala absolvió una consulta similar a la presente mediante el Concepto 2100 del 6 de septiembre de 2012, el cual, en el momento actual, se encuentra amparado por la reserva legal establecida por el parágrafo 1º del artículo 112 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (L. 1437/2011).
B. La póliza de seguro de responsabilidad civil por el desempeño de las funciones y el amparo adicional de gastos de defensa
Las cuatro primeras preguntas de la consulta se refieren al mismo asunto, tan solo difieren en cuanto a la mención que cada una hace de los distintos cargos y las dependencias de la Contraloría de Bogotá D.C., cuyos servidores públicos estarían amparados por la póliza de seguro de responsabilidad civil que se desea contratar.
La finalidad de esta póliza es dar un respaldo al ejercicio de la función de control fiscal, en la medida en que los funcionarios se encuentren protegidos por los eventuales perjuicios que puedan generar sus actos u omisiones en las auditorías de control fiscal, los procesos ordinario y verbal de responsabilidad fiscal, los procesos de jurisdicción coactiva, los pronunciamientos y actos administrativos que expidan, la representación judicial y administrativa de la entidad, etc.
La quinta pregunta se refiere al amparo de los gastos de defensa de tales servidores públicos, ante los posibles procesos en que se vean involucrados por el desarrollo de sus funciones.
Al respecto se debe acudir inicialmente a la noción de seguro de responsabilidad civil que trae el Código de Comercio en su artículo 1127, el cual dispone:
“ART. 1127.—Modificado por el artículo 84 de la Ley 45 de 1990. Naturaleza del seguro de responsabilidad civil.
El seguro de responsabilidad impone a cargo del asegurador la obligación de indemnizar los perjuicios patrimoniales que cause el asegurado con motivo de determinada responsabilidad en que incurra de acuerdo con la ley y tiene como propósito el resarcimiento de la víctima, la cual, en tal virtud, se constituye en el beneficiario de la indemnización, sin perjuicio de las prestaciones que se le reconozcan al asegurado.
Son asegurables la responsabilidad contractual y la extracontractual, al igual que la culpa grave, con la restricción indicada en el artículo 1055”.
En relación con el amparo de los gastos de defensa, el mismo Código prevé en el artículo 1128 lo siguiente:
“ART. 1128.—Modificado por el artículo 85 de la ley 45 de 1990. Responsabilidad del asegurador.
El asegurador responderá, además, aún en exceso de la suma asegurada, por los costos del proceso que el tercero damnificado o sus causahabientes promuevan en su contra o la del asegurado, con las salvedades siguientes:
1. Si la responsabilidad proviene de dolo o está expresamente excluida del contrato de seguro;
2. Si el asegurado afronta el proceso contra orden expresa del asegurador, y
3. Si la condena por los perjuicios ocasionados a la víctima excede la suma que, conforme a los artículos pertinentes de este título, delimita la responsabilidad del asegurador, este solo responderá por los gastos del proceso en proporción a la cuota que le corresponda en la indemnización”.
La consulta gira en torno a determinar si es procedente, de acuerdo con la ley, que la Contraloría de Bogotá D.C. contrate la póliza de seguro de responsabilidad civil para cubrir a funcionarios de determinadas dependencias, por la índole de la labor que realizan, con su complemento usual, el amparo de gastos de defensa judicial.
Al respecto se observa que la ley no ha impuesto a la contraloría la obligación de contratar dicho seguro. Se recuerda que los seguros solo pueden ser obligatorios por mandato de la ley, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 191 del estatuto orgánico del sistema financiero, EOSF, el Decreto-Ley 663 de 1993(1).
Ahora bien, en relación con la posibilidad o viabilidad de contratarlo por parte de la Contraloría de Bogotá, se encuentra que esta, de conformidad con el artículo 272 de la Constitución, en concordancia con el 267 de la misma, debe realizar la vigilancia de la gestión fiscal de la administración del Distrito Capital y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes del Distrito Capital y debe ejercer la función pública del control fiscal en ese ámbito territorial. Para ello debe aplicar su respectiva normatividad y los principios de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la Carta, entre ellos los de eficacia, economía y celeridad
Tal función se la asignan expresamente los artículos 105 y 109 del Decreto con fuerza de ley 1421 de 1993(2) y los artículos 5º y siguientes del acuerdo 361 de 2009 del Concejo Distrital, por medio del cual se organiza la Contraloría Distrital y se determinan las funciones de sus dependencias.
El inciso cuarto del artículo 105 del Decreto con fuerza legal 1421 de 1993 le confiere a la Contraloría Distrital autonomía administrativa y presupuestal y el artículo 6º del citado acuerdo 361 de 2009 le señala que la autonomía administrativa comprende la definición de todos los aspectos relacionados con el cumplimiento de sus funciones. Dice así:
“ART. 6º—Autonomía administrativa. En ejercicio de su autonomía administrativa le corresponde a la Contraloría de Bogotá D.C., definir todos los aspectos relacionados con el cumplimiento de sus funciones en armonía con los principios consagrados en la Constitución, las leyes y en este acuerdo”.
En consecuencia, si la Contraloría de Bogotá D.C. considera dentro de sus políticas de administración de personal y de fortalecimiento de su labor misional de control fiscal sobre la administración distrital, que sería conveniente otorgar a sus funcionarios la protección que brinda un seguro de responsabilidad civil por el desempeño de sus funciones, con la cobertura adicional de los respectivos gastos de defensa, podría hacerlo con base en su autonomía administrativa y presupuestal, siempre y cuando cuente con la partida presupuestal para el pago oportuno de las primas correspondientes.
Adicionalmente se observa que existe una norma de orden presupuestal a nivel nacional que sería también aplicable en el orden distrital, siguiendo la regla de remisión normativa establecida en el artículo 353 de la Constitución, que dice así:
Dicha norma es el artículo 53 del decreto 2715 del 27 de diciembre de 2012, “Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2013, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”, el cual establece en su inciso tercero lo siguiente:
“ART. 53.—(...)
(Las entidades estatales) También podrán contratar un seguro de responsabilidad civil para servidores públicos, mediante el cual se ampare la responsabilidad de los mismos por actos o hechos no dolosos ocurridos en ejercicio de sus funciones, y los gastos de defensa en materia disciplinaria, penal y fiscal que deban realizar; estos últimos gastos los podrán pagar las entidades, siempre y cuando exista decisión definitiva que exonere de toda responsabilidad y no sea condenada la contraparte a las costas del proceso.
Esta norma, que se repite todos los años en el decreto de liquidación del presupuesto nacional, viene a ser aplicable para las contralorías territoriales, entre las cuales se encuentra la de Bogotá D.C., pues si bien está incluida dentro de la tercera parte “disposiciones generales” del Decreto de liquidación del presupuesto nacional para la vigencia de 2013, y se pudiera entender que se aplica solo a entidades del orden nacional, lo cierto es que esta norma se refiere a las entidades estatales, es decir, aquellas en las cuales participa el Estado en sus distintos órdenes: nacional, departamental, distrital y municipal.
C. No cobertura de la culpa grave en póliza de seguro de responsabilidad civil
La sexta pregunta de la consulta se refiere a si es factible asegurar actuaciones con dolo o culpa grave de los servidores públicos de la Contraloría de Bogotá mediante la mencionada póliza de responsabilidad civil, en calidad de dependientes de la entidad tomadora del seguro.
Conviene mencionar en este punto, que el inciso segundo del artículo 1127 del Código de Comercio establece que son asegurables la responsabilidad contractual y la extracontractual, al igual que la culpa grave, “con la restricción indicada en el artículo 1055”.
El artículo 1055 del Código dispone de manera general para los seguros terrestres, lo siguiente:
“ART. 1055.—El dolo, la culpa grave y los actos meramente potestativos del tomador, asegurado o beneficiario son inasegurables. Cualquier estipulación en contrario no producirá efecto alguno; tampoco lo producirá la que tenga por objeto amparar al asegurado contra las sanciones de carácter penal o policivo”.
En consecuencia, el dolo no puede ser objeto del seguro en ningún caso, pues no está exceptuado por el artículo 1127 ni podría estarlo, ya que sería a todas luces antijurídico cubrir con una póliza de seguros el comportamiento de una persona realizado con la intención de inferir daño a otra persona o a los bienes de esta.
La norma del artículo 1127 admite la cobertura de la culpa grave, pero precisa que “con la restricción indicada en el artículo 1055” del Código, el cual es tajante en prohibir la cobertura de tal clase de culpa respecto del tomador, asegurado o beneficiario, lo cual significa que es inasegurable la culpa grave, en el caso analizado, tanto del tomador que sería la Contraloría de Bogotá D.C., como de los asegurados, esto es, los amparados, los protegidos por el seguro, los cuales serían los servidores públicos de la entidad. Con mayor razón en cuanto se trata aquí de la cobertura de actuaciones de funcionarios públicos especializados en la vigilancia de la gestión fiscal, función que exige el cumplimiento de sus deberes y atribuciones con impecable diligencia y cuidado.
D. Los siniestros cubiertos durante la vigencia de la póliza de responsabilidad civil
Finalmente la séptima pregunta de la consulta indaga acerca de la vigencia temporal de la cobertura del seguro, habida consideración de lo dispuesto por el artículo 4º de la Ley 389 de 1997.
La Ley 389 de 1997, “Por la cual se modifican los artículos 1036 y 1046 del Código de Comercio”, estableció la posibilidad de pactar en las pólizas de seguros de responsabilidad civil que el siniestro lo constituye la reclamación del damnificado, o el hecho causante del perjuicio con un plazo estipulado para la reclamación, con lo cual se acogió la tendencia internacional en este tipo de coberturas y se facilitó su operación práctica.
Dice así el artículo 4º de esta ley:
“ART. 4º—En el seguro de manejo y riesgos financieros y en el de responsabilidad la cobertura podrá circunscribirse al descubrimiento de pérdidas durante la vigencia, en el primero, y a las reclamaciones formuladas por el damnificado al asegurado o a la compañía durante la vigencia, en el segundo, así se trate de hechos ocurridos con anterioridad a su iniciación.
Así mismo, se podrá definir como cubiertos los hechos que acaezcan durante la vigencia del seguro de responsabilidad siempre que la reclamación del damnificado al asegurado o al asegurador se efectúe dentro del término estipulado en el contrato, el cual no será inferior a dos años(3).
Como se observa, de este artículo se desprenden dos posibilidades:
1. Que las partes del contrato, la compañía aseguradora y el tomador del seguro (C. Co., art. 1037), pueden acordar que la cobertura de la póliza de seguro de responsabilidad civil se refiere a las reclamaciones formuladas por el damnificado a la entidad asegurada o a la compañía aseguradora durante la vigencia de la póliza, así los hechos generadores del perjuicio sean anteriores a la iniciación de tal vigencia.
2. O las partes pueden pactar que la cobertura se refiere a los hechos causantes del perjuicio sucedidos durante la vigencia de la póliza de responsabilidad civil, siempre y cuando la reclamación a la entidad asegurada o a la compañía aseguradora se haga dentro de un término fijado en el contrato, el cual debe ser mínimo de dos (2) años, pues este es el término de la prescripción ordinaria de las acciones derivadas del contrato de seguro (C. Co., art. 1081).
Conforme a la autonomía administrativa y presupuestal que le confiere el artículo 105 del Decreto con fuerza de ley 1421 de 1993, régimen especial de Bogotá D.C., en concordancia con el artículo 53 del Decreto 2715 de 2012, la Contraloría de Bogotá D.C. puede contratar una póliza de seguro de responsabilidad civil por daños patrimoniales a terceros y a la entidad, generados por causa o con ocasión del desempeño de las funciones por sus distintos servidores públicos, incluido el amparo adicional de gastos de defensa judicial.
Dentro del seguro de responsabilidad civil de los servidores públicos de la Contraloría de Bogotá D.C., no es posible jurídicamente asegurar actuaciones con dolo o culpa grave de estos.
De acuerdo con el Código de Comercio, en la póliza de seguro de responsabilidad civil las partes pueden acordar que la cobertura se refiere a las reclamaciones formuladas por el damnificado a la entidad asegurada o a la compañía aseguradora durante la vigencia de la póliza, así se trate de hechos ocurridos con anterioridad a su iniciación; o que se refiere a los hechos causantes del perjuicio acaecidos durante la vigencia de la póliza, siempre y cuando la reclamación se presente dentro de un plazo fijado en el contrato, el cual no puede ser inferior a dos (2) años.
Consejeros: William Zambrano Cetina—Luis Fernando Álvarez—Jaramillo Augusto Hernández Becerra.
(1) EOSF. “ART. 191.—Creación de seguros obligatorios. Solamente por ley podrán crearse seguros obligatorios”.
(2) Se predica del Decreto 1421 de 1993 que se trata de un decreto “con fuerza de ley” y no un “decreto-ley”, en razón de que fue expedido por el Gobierno Nacional en virtud de las atribuciones conferidas por el artículo transitorio 41 de la Constitución, que le daba ese carácter legal, y no en uso de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso, contempladas en el artículo 150-10 de la Carta, que son las que dan origen a los llamados decretos-leyes. Precisamente por no encontrarse dentro de la clase de decretos enunciados por el artículo 241 de la Carta que son de conocimiento de la Corte Constitucional, las demandas contra el Decreto 1421 de 1993 fueron de competencia del Consejo de Estado.
(3) La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-388 del 22 de abril de 2008, se declaró inhibida para fallar sobre el inciso segundo del artículo 4º de la Ley 389 de 1997. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

References: artículo 1055
 artículo 1127
 artículo 4
 artículo 112
 artículo 1127
 artículo 84
 artículo 1055
 artículo 1128
 artículo 85
 artículo 191
 artículo 272
 artículo 209
 artículo 105
 artículo 6
 artículo 353
 artículo 53
 artículo 1127
 artículo 1055
 artículo 1055
 artículo 1127
 artículo 1127
 artículo 1055
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 105
 artículo 53
 artículo 150
 artículo 241
 artículo 4