Source: https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20150302/fin.html
Timestamp: 2020-08-15 05:13:26+00:00

Document:
Commission des finances : compte rendu de la semaine du 2 mars 2015
Approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et l'Organisation internationale pour les migrations portant sur l'exonération fiscale des agents de cette organisation qui résident en France - Examen du rapport et du texte de la commission
Mme Michèle André, présidente. - Le Sénat examine prochainement le projet de loi n° 193 (2014-2015) relatif à la réforme de l'asile et notre commission pourrait s'en saisir pour avis. Dans cette hypothèse, j'ai reçu la candidature de Roger Karoutchi, qui est rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration » et auquel je propose de nous exposer comment il envisage le champ de cette éventuelle saisine.
M. Roger Karoutchi. - Certes, de nombreuses dispositions de ce texte ont des incidences financières, y compris le chapitre 2 sur les aspects procéduraux de la demande d'asile. Cependant, pour se concentrer sur les aspects ayant des incidences financières directes, je vous propose que nous nous saisissions des articles 15, qui est le principal article sur les conditions d'accueil des demandeurs d'asile, et qui prévoit en particulier la réforme de l'allocation qui leur est versée, et des articles 16, 16 bis et 17, qui lui sont rattachés.
M. Éric Doligé, rapporteur. - Nous examinons aujourd'hui en première lecture le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord du 15 octobre 2010 entre le Gouvernement de la République française et l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) portant sur l'exonération fiscale des agents de cette organisation qui résident en France. La conférence des présidents l'a inscrit à l'ordre du jour de la séance publique du 19 mars prochain et a décidé de recourir à la procédure simplifiée.
Mme Michèle André, présidente. - Il faudra insister pour que l'Assemblée nationale examine rapidement ce texte à son tour.
M. Richard Yung. - Comment est réglée la situation fiscale des fonctionnaires américains de l'OIM ? En effet, les citoyens américains sont soumis à un impôt à raison de leur nationalité, et non de leur résidence.
M. Éric Doligé, rapporteur. - Je n'ai pas la réponse à cette question particulière, mais je suppose qu'il existe, comme c'est souvent le cas, un accord sous forme d'échange de lettres entre les États-Unis et l'OIM pour prévoir l'exonération des fonctionnaires américains de l'organisation. Les doubles impositions des citoyens américains sont souvent éliminées par la méthode du crédit d'impôt.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Ce projet de loi vise à autoriser la ratification d'un traité international portant sur le Fonds de résolution unique des banques de la zone euro. Il s'inscrit dans le cadre plus large de l'union bancaire, qui est l'une des réponses à la crise de la zone euro mises en place à partir de 2012. L'union bancaire part du constat que la crise a été alimentée par les difficultés budgétaires des États, elles-mêmes provoquées pour partie par les défaillances de banques qu'ils ont été contraints de secourir au prix fort. L'objectif de l'union bancaire est de briser ce cercle vicieux. Il s'agit d'abord d'organiser une supervision commune des établissements de crédit - c'est le Mécanisme de surveillance unique (MSU), sous l'égide de la BCE, qui est en vigueur depuis le 4 novembre dernier, et qui a été précédé par un exercice de tests de résistance au cours de l'année 2014.
M. Richard Yung. - Je soutiendrai l'amendement du rapporteur, qui me semble opportun. Outre qu'il est intéressant de savoir comment les 15 milliards d'euros seront répartis entre les banques françaises, deux variables peuvent venir modifier les contributions : l'adhésion d'un nouveau pays au système, et la question des modalités de paiement : nos banques, qui seront de gros contributeurs, ont intérêt à ce que l'on retienne le pourcentage de hors bilan le plus élevé possible ; il est prévu que ce soit entre 15 % et 30 %, et l'on peut craindre que ce soit la fourchette basse qui soit retenue in fine.
Mme Michèle André, présidente. - Merci à Richard Yung, qui par son insistance à réclamer des ajustements, à l'occasion de l'examen du projet de loi DDADUE, a contribué à ces évolutions positives.
M. Francis Delattre. - De 25 à 30 milliards, nous sommes passés à 15 milliards d'euros, il y a donc, sans nul doute, un progrès. Cela étant, je rappelle que notre commission avait souhaité une proportionnalité au regard des PIB respectifs de l'Allemagne et de la France.
M. André Gattolin. - Je félicite notre rapporteur général, dont je partage les interrogations quant au volume du fonds : 55 milliards à l'horizon 2024, c'est un montant bien faible au regard de l'enjeu.
M. Maurice Vincent. - Je salue à mon tour le travail de notre rapporteur général. Je m'interroge, comme André Gattolin, sur l'avenir de la taxe de risque systémique. J'ai bien compris qu'il y aura un jeu de vases communicants, mais la taxe de risque systémique devait aussi venir abonder le fonds de soutien aux collectivités locales, porté à trois milliards d'euros sur quinze ans et destiné à la résolution des problèmes pouvant survenir sur les produits structurés à risque.
M. Éric Bocquet. - Le sujet est certes ardu, mais il est fondamental, tant l'encadrement de la finance doit faire l'objet d'une vigilance permanente, comme le lait sur le feu. Les prises de risque qui nous ont amené la crise de 2008 n'ont pas cessé et la taille des banques n'a pas changé. La BCE s'inquiète de la croissance accélérée du shadow banking. La taille du secteur de la finance parallèle a plus que doublé durant la dernière décennie, nous dit le vice-président de sa commission monétaire, Vitor Constâncio, qui ajoute que la taille des actifs du secteur non réglementé pourrait dépasser celle des actifs du secteur réglementé d'ici à cinq ans, et que cette tendance s'explique largement par le durcissement de la réglementation bancaire qui incite certains acteurs financiers à se tourner vers des activités moins contrôlées. Or, les règles de séparation des activités bancaire retenues dans la loi bancaire n'ont pas changé grand-chose, comme l'a montré notre audition d'il y a quinze jours sur leur mise en oeuvre. Vitor Constâncio estime que pour limiter les menaces, il faudrait transférer certaines institutions non réglementées dans le champ de contrôle des superviseurs.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les nouveaux pays susceptibles de souscrire au mécanisme n'ont pas un secteur bancaire très développé : leur entrée dans le MRU ne modifierait qu'à la marge le montant des contributions.
M. Francis Delattre. - Mais le Fonds de garantie des dépôts et de résolution peut aussi servir, aux termes de la dernière loi bancaire, à restructurer un secteur bancaire.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Cette fonction sera désormais assurée, pour l'essentiel de notre secteur bancaire, par le mécanisme de résolution unique.
M. Francis Delattre. - Il faudra s'en assurer en posant la question au ministre.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pour répondre à André Gattolin, dans l'amendement que j'avais présenté en loi de finances rectificative, je ne proposais pas de rendre déductible la contribution au Fonds de résolution unique, mais la taxe de risque systémique, considérant qu'en la rendant non déductible, avec d'autres taxes comme la taxe sur les bureaux en Ile-de-France, on sortait de la logique punitive ou assurantielle qui doit présider à la non déductibilité.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Mon amendement vise, ainsi que je m'en suis expliqué, à assurer l'information annuelle du Parlement sur la mise en oeuvre du mécanisme de résolution unique.
Au cours d'une deuxième réunion tenue dans la matinée, la commission procède à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2 de la LOLF, sur le recours aux consultants extérieurs de l'État.
Mme Michèle André, présidente. - L'audition de ce jour fait suite à la demande, adressée en novembre 2013 par notre commission des finances à la Cour des comptes, d'une enquête portant sur le recours de l'État aux consultants extérieurs.
Même si les enjeux budgétaires demeurent relativement modestes, notamment par rapport à nos voisins européens, il s'agit d'un sujet d'une grande importance. En effet, derrière le recours ponctuel à tel ou tel consultant pour un projet donné se pose la question plus structurelle du périmètre de l'État, des missions qu'il entend mener lui-même et de celles qu'il ne veut plus - ou ne peut plus - effectuer. De nombreuses questions se posent, de la justification du besoin en amont à l'utilisation des résultats en aval, en passant par les interrogations en matière de déontologie et de conflits d'intérêts.
L'enquête dont les résultats vont nous être présentés constitue un travail de référence sur le sujet. Les travaux de la Cour des comptes ont été suivis avec attention par nos collègues Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier, en leur qualité - à l'époque - de rapporteurs spéciaux de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Notre commission a décidé le 21 octobre dernier qu'ils conduiraient ce travail jusqu'à son terme.
Pour présenter cette étude et réagir à son contenu, nous avons le plaisir d'accueillir Raoul Briet, président de la formation inter-chambres de la Cour des comptes qui a produit ce rapport, accompagné de Christian Descheemaeker, contre-rapporteur, Guillaume Boudy, rapporteur général, et Boris Melmoux-Eude, rapporteur général adjoint ; Laure de la Bretèche, secrétaire générale pour la modernisation de l'action publique (SGMAP) ; Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration (SGA) du ministère de la défense ; et enfin Astrid Milsan, directrice générale adjointe de l'agence des participations de l'État (APE).
Je vous rappelle que, contrairement à notre habitude, cette audition a lieu à huis clos, et que le rapport de la Cour des comptes restera confidentiel jusqu'au jeudi 12 mars prochain, date à laquelle nos rapporteurs rendront publiques leurs conclusions.
M. Raoul Briet, président de la formation inter-chambres de la Cour des comptes. - C'est la première fois que le sujet du recours par l'Etat aux consultants extérieurs fait l'objet d'une étude approfondie par un corps de contrôle. Dans d'autres pays qui nous sont proches en revanche, comme le Royaume-Uni, l'Allemagne et le Canada, il a fait l'objet, de la part des instances de contrôle, de travaux que la Cour des comptes a pu consulter. Ce rapport vient donc combler un vide, et je salue l'implication de MM. Dallier et de Montgolfier, avec lesquels les magistrats qui m'accompagnent ont échangé tout au long de l'instruction.
Ce travail a mis à contribution six des sept chambres de la Cour des comptes. La présidente de la commission des finances a été personnellement destinataire des observations définitives arrêtées par chacune d'entre elles, dont ce rapport constitue la synthèse.
La notion de conseil extérieur, fort hétérogène, recouvre des réalités très diverses. Nous en avons retenu, pour circonscrire le périmètre de notre étude, une définition large, incluant toute personne ou entité privée ou publique délivrant une prestation intellectuelle dans laquelle la part de conseil l'emporte sur la part de service. Ceci exclut notamment les sous-traitants. Ont également été exclues les prestations informatiques, lesquelles soulèvent des questions spécifiques sur lesquelles la Cour des comptes a eu plusieurs fois l'occasion de se pencher.
Tous les acteurs publics - État, collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale - ont recours à ce type de prestation, dans une proportion moindre, cependant, que certains de nos voisins comme le Royaume-Uni ou l'Allemagne. Conformément à votre demande, la Cour des comptes a centré ses investigations sur l'État au sens strict, c'est-à-dire les administrations centrales et déconcentrées, mais en écartant ses démembrements que sont les établissements publics et autorités administratives indépendantes.
Notre message, au terme de ce travail, est double. D'abord, si le recours aux conseils extérieurs n'est pas en tant que tel un enjeu budgétaire majeur, il soulève d'importantes questions et représente un véritable enjeu de gestion publique. Ensuite, le recours aux conseils extérieurs manque encore singulièrement d'efficience faute d'une réflexion collective, d'une doctrine d'ensemble et d'outils communs applicables à cette catégorie très particulière d'achats.
Nos investigations ont fait apparaître que le recours aux conseils extérieurs ne constitue pas un enjeu majeur en matière de maîtrise de la dépense publique, même si la Cour des comptes ne néglige aucune économie. Sous les réserves détaillées dans le rapport, et qui concernent pour l'essentiel le ministère de la défense, la Cour des comptes estime ces dépenses à au moins 150 millions d'euros par an, soit l'équivalent de 3 % de la masse salariale des agents de catégorie A+. Ces dépenses sont très inégalement réparties : trois départements ministériels - économie et finances, services du Premier ministre, défense - consomment les deux tiers des crédits. Même concentration du côté des prestataires, les dix premiers cabinets représentant plus de 40 % du total de la facturation.
Sans être un enjeu budgétaire majeur, les dépenses de conseil constituent un enjeu réel de gestion publique. Elles se situent souvent au coeur de l'action publique, parce qu'elles s'appliquent à des domaines stratégiques : définition et évaluation des politiques publiques, organisation des services publics etc. Elles peuvent susciter, à tort ou à raison, des interrogations, dans la mesure où se croisent intérêts privés et intérêt général.
À l'heure où l'État doit recentrer ses missions et réduire ses effectifs, il serait paradoxal que l'administration cherche à posséder en son sein l'ensemble des compétences. De même, il ne nous paraît pas souhaitable que l'administration ne se pense que par elle-même, sans s'ouvrir à un regard extérieur qui peut se révéler précieux au moment où elle doit se réformer. Enfin, les expertises disponibles au sein de l'État ne sont pas toujours exactement substituables à celles des consultants, qui peuvent apporter une réelle valeur ajoutée en matière de réforme d'organisation ou d'apport stratégique et comparatif.
Si donc la Cour des comptes ne conteste pas dans son principe le recours à des conseils extérieurs, elle s'interroge sur les conditions dans lesquelles il y est fait appel, car son enquête, fondée sur l'analyse de 150 marchés passés dans les ministères, a révélé des faiblesses dans l'organisation du travail et la mobilisation de l'expertise propre de l'administration. Le recours au conseil extérieur était-il indispensable ? La procédure de sélection a-t-elle été conforme au droit de la commande publique et à l'exigence d'efficience ? La prestation a-t-elle été suffisamment pilotée par l'administration ? Son impact et sa qualité ont-ils été évalués ? Telles sont les questions qu'elle s'est à chaque fois posées.
À la première question, la réponse n'a pas toujours été affirmative. Le recours aux conseils extérieurs n'est pas toujours précédé d'une réflexion préalable sur son opportunité. Faire appel à un conseil extérieur ne saurait se justifier si des compétences sont mobilisables en interne. Le recours répété au conseil extérieur peut entrainer une déperdition des compétences internes, en particulier, comme la Cour des comptes a pu le constater, en matière de droit des contrats publics, de rédaction des textes réglementaires, de gestion du patrimoine immobilier. Allié à une rotation rapide des agents, il porte un risque de perte de mémoire et de dépendance aux consultants.
Plus contestable encore est l'utilisation de consultants comme caution technique, avec pour effet une dilution de la responsabilité des décideurs.
Enfin, le recours aux conseils extérieurs s'explique parfois par d'insuffisantes capacités de traitement des affaires, et s'apparente alors à une sous-traitance de tâches incombant à l'administration. Le rapport cite l'exemple, extrême mais illustratif, de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) du ministère des finances recourant à un grand cabinet de conseil en organisation et stratégie pour répondre à un questionnaire de l'inspection générale des finances (IGF)...
L'État doit donc se doter d'une doctrine de recours aux consultants, en s'appuyant sur l'expérience, probante, de certains ministères et disposer d'un recensement des expertises internes mobilisables, notamment dans les corps d'inspection ou dans les organismes placés sous sa tutelle.
Lorsqu'il se justifie, le recours aux conseils extérieurs doit obéir à des principes clairs et répondre à un souci d'efficience. Nous avons identifié trois marges de progrès possibles. En premier lieu, la sélection doit se faire sur le fondement de critères objectifs, à partir d'une bonne connaissance des segments du marché et dans le respect des grands principes de la commande publique, en particulier l'égalité d'accès et de traitement des candidats. La Cour des comptes a constaté plusieurs entorses à ces principes, notamment au ministère de l'économie et des finances, à l'agence des participations de l'Etat (APE) ou à la DGDDI.
Outre les cas de non-respect des règles de publicité et de mise en concurrence, la Cour des comptes a constaté que le droit de la commande publique n'était pas toujours utilisé à bon escient eu égard à la spécificité des services achetés. Les marchés à bon de commande, notamment ceux qui sont sans minimum ni maximum, ne sont pas toujours adaptés pour des prestations qui requièrent du sur-mesure et présentent des risques de dérive budgétaire. L'absence de recours à une tarification à la performance prive dans certains cas l'Etat d'un levier efficace. Enfin, les solutions juridiques permettant l'échange avec les candidats mériteraient d'être mieux exploitées, pour une définition plus fine des besoins.
Les règles relatives à la déontologie et à la prévention des conflits d'intérêts doivent être renforcées, tant pour les agents publics que pour les prestataires. Les chartes de déontologie qui incluent des dispositions relatives aux rapports avec les conseils devraient être généralisées, de même que les clauses contractuelles garantissant l'État contre d'éventuels conflits d'intérêts chez le prestataire.
Il importe, en deuxième lieu, que l'administration assure un pilotage efficace et exigeant des missions de ses prestataires, en désignant un chef de projet et en définissant des indicateurs de résultats conditionnant le prix final de la prestation. Il arrive trop fréquemment, y compris dans des chantiers situés au coeur de l'action de l'État, que l'action du consultant, une fois engagée, ne soit pas suffisamment encadrée par l'administration. L'utilisation de leviers contractuels tels que les sanctions financières est rare, y compris lorsque de l'aveu même des commanditaires, la qualité n'est pas au rendez-vous. Parmi les actions exemplaires, citons celle menée par la direction générale de la modernisation de l'État (DGME) et désormais par le SGMAP, fondé sur une forte mutualisation des marchés de conseil et la mise en place d'une équipe professionnalisée chargée d'accompagner l'action des consultants.
En troisième lieu, toute prestation doit être évaluée et capitalisée, pour être mise à profit par les autres administrations, dans le respect du secret attaché à certaines matières. Or, l'impact de la prestation est rarement évalué et il n'existe aucun thesaurus ministériel, et a fortiori interministériel, si bien que l'État est conduit à payer plusieurs fois des prestations proches, voire identiques.
Enfin, le transfert de compétences au bénéfice des équipes internes constitue, aux yeux de la Cour, un enjeu majeur. L'administration ne saurait se contenter de faire faire, elle doit apprendre à faire. Pourtant, hormis quelques expériences probantes, le cas est rare, parce que le transfert de compétences n'est pas prévu, ab initio, dans le marché.
L'appréciation de la Cour des comptes est, au total, nuancée. Si elle reconnaît la légitimité du recours à des compétences extérieures quand l'État en est dépourvu en interne, elle n'en est pas moins critique quant à l'absence de doctrine commune, de méthode et d'instruments de pilotage communs. Elle déplore l'insuffisance des garanties déontologiques et l'indifférence à assurer un transfert des compétences au profit des agents de l'État.
La Cour des comptes appelle à l'élaboration, sous l'égide du secrétariat général du Gouvernement et avec l'appui de la SGMAP, d'une doctrine interministérielle de recours aux conseils extérieurs, ainsi qu'à la mise en place d'outils de pilotage plus efficients. La démarche devrait à titre principal reposer sur les secrétaires généraux des ministères, qui ont récemment vu leurs responsabilités renforcées en matière de modernisation des pratiques administratives et de pilotage des achats et des marchés.
Mme Michèle André, présidente. - Je donne maintenant la parole à Laure de la Bretèche, secrétaire générale pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), qui nous dira pourquoi et comment l'État fait appel aux consultants pour conduire ses réformes, et en quoi les choses ont évolué depuis la révision générale des politiques publiques (RGPP).
Mme Laure de la Bretèche, secrétaire générale pour la modernisation de l'action publique. - Cette démarche d'examen des pratiques a pour nous un grand intérêt. La part du SGMAP, qui succède à la DGME, représente environ 10 % des quelque 150 millions d'euros de dépenses engagés chaque année, ce qui n'est pas négligeable, même si cela reste inférieur aux montants dépensés du temps de la RGPP.
À l'origine, la DGME recourrait beaucoup à des conseils externes, avec l'idée d'embrasser le plus de secteurs possible. Aujourd'hui, l'approche s'est un peu affinée, grâce à une réflexion sur la nature et les objectifs des marchés, sachant que la mission principale du SGMAP est d'aider à la prise de décision et à leur mise en oeuvre par l'administration. Certains marchés relèvent du benchmark, d'autres de la stratégie, d'autres encore de l'accompagnement en ressources humaines. La passation du nouveau marché cadre, l'an dernier, nous a donné un instrument de pilotage global des attentes des administrations à l'égard des prestataires. L'écho qui nous en revient des ministères, qui se sentent sécurisés par ce cadrage rigoureux, est plutôt positif. Nous disposons, en interne, d'une équipe qui compte beaucoup de membres issus du privé, connaît bien les manières de faire des prestataires et se met au service des administrations demandeuses pour aider à définir précisément leur besoin, et à cadrer rigoureusement la prestation dans le temps. Elle fait régulièrement le point avec les prestataires et s'assure de la mise en place, par le ministère concerné, d'une « équipe projet », pour assurer une transmission efficace au service d'une vraie transformation. Autant de points de méthode auxquels nous sommes très attentifs.
Depuis un an, nous avons mis en place, en interne, un comité d'engagement qui vérifie, après une première phase de dialogue avec le ministère sur son besoin, quels calendriers ont été arrêtés, s'il faut ou non associer aux compétences internes un recours aux conseils extérieurs, quel est précisément l'objectif final et quels sont les coûts engagés. Nous ferons le bilan de cette procédure en avril prochain, étant entendu que la méthode doit rester souple et pragmatique.
Mme Michèle André, présidente. - J'invite maintenant Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration (SGA) du ministère de la défense, à s'exprimer : ce ministère se caractérise par une externalisation très poussée mais pas toujours maîtrisée, ce qui pose la question de sa dépendance vis-à-vis de ses prestataires extérieurs.
M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration du ministère de la Défense. - Nous rejoignons le constat de la Cour des comptes, d'autant qu'il rejoint celui du rapport rendu par le Contrôle général des armées à l'été 2013. Nous nous étions employés, depuis cette date, à améliorer la situation. Il existe, au sein du ministère, un comité ministériel des achats, placé sous ma présidence, et qui a adopté en décembre dernier une stratégie d'achats en matière de conseil. Cette directive s'applique à l'ensemble du ministère, que l'achat concerne l'État-major, la direction générale de l'armement (DGA) ou le secrétariat général de l'administration.
Nous nous sommes efforcés de tirer les enseignements du rapport de la Cour des comptes. Notre première préoccupation était de définir précisément la notion de conseil en management. Nous avons fait en sorte, pour plus d'efficacité, qu'un seul service soit en charge de ces marchés pour l'administration centrale, et un autre, jusqu'en 2017, pour l'ensemble des structures du ministère. Un transfert de compétences du second vers le premier est prévu en 2018.
Dans le cadre de la réorganisation des grandes fonctions du ministère, le ministre a donné à la direction des ressources humaines et à la direction des affaires financières une autorité fonctionnelle renforcée, en ce qui concerne leurs domaines, sur l'ensemble des autres services. Lorsqu'un État-major ou une organisation du ministère veut passer un marché de conseil dans l'un de ces deux domaines, il doit recueillir l'accord de l'une ou l'autre de ces directions, afin d'éviter les doublons.
Le service chargé de la passation des marchés aura pour mission, conformément aux recommandations de la Cour des comptes, de réunir l'ensemble des rapports ainsi produits, afin de constituer une banque de données. Il travaillera en liaison étroite avec le Contrôle général des armées, doté de capacités d'investigation qui doivent être mise au mieux à profit.
Nos dépenses en matière de conseil sont de 40 à 50 millions d'euros par an, soit une part importante, ainsi que le relève la Cour des comptes, de la dépense globale de l'État. Les mécanismes que je viens de décrire devraient être propres à la réduire.
Nous avons, par ailleurs, retenu ce principe que chacun des trois grands subordonnés du ministre - le chef d'État-major des armées, le directeur général de l'armement et moi-même - doit, personnellement, prendre la décision d'engager un marché de conseil pour les services qui relèvent de sa compétence. Un exemple : à la suite de difficultés rencontrées dans le pilotage de certains systèmes d'information, notamment en matière de ressources humaines, nous nous sommes interrogés sur l'organisation de nos propres services. La proposition qui m'était faite était de faire appel à un cabinet extérieur ; j'ai préféré recourir, dans un premier temps au Contrôle général des armées, et confié cette mission à trois contrôleurs généraux. Ce n'est que dans un deuxième temps, s'il faut mener des travaux complémentaires, que nous aurons éventuellement recours à un conseil extérieur.
Cela étant, nous aurons toujours besoin, dans certains cas, de recourir à des compétences extérieures. D'une part, nous ne disposons pas, en interne, de toutes les compétences requises ; d'autre part, les cabinets d'audit peuvent nous apporter certaines méthodes d'examen indispensables.
Mme Michèle André, présidente. - La parole est maintenant à Astrid Milsan, directrice générale adjointe de l'agence des participations de l'État (APE), qui évoquera plus particulièrement le recours à des banques-conseil et à des cabinets d'avocats pour les grandes opérations financières de l'État, sujet sur lequel notre commission des finances avait demandé une attention particulière.
Mme Astrid Milsan, directrice générale adjointe de l'agence des participations de l'État. - L'agence des participations de l'État a recours à différents types de conseils. Essentiellement des banques-conseils et des avocats-conseils, mais également des conseils en stratégie et en recrutement.
Nous faisons appel aux premiers pour les grandes opérations de marché et de cession, comme celle que nous avons récemment menée sur Safran, mais aussi pour des opérations sur titres non cotés, ainsi que pour nos opérations de fusions-acquisitions. Nous ne disposons pas, en interne, des compétences pointues et évolutives que requiert ce type d'opérations. Il faut être plongé au quotidien dans le marché pour déterminer le calendrier optimal, la structuration et la volumétrie d'une cession. Nous avons également besoin de cabinets d'avocats très au fait des méthodes sans cesse évolutives de cession, de la réglementation française mais également des réglementations étrangères, car nos opérations de marché accélérées se font, pour l'essentiel, sur les marchés internationaux.
En revanche, nous avons les compétences pour recruter et piloter ces conseils. Nos pôles transversaux - juridique, financier, stratégique, comptable -, composés d'experts qui viennent essentiellement du secteur privé, nous en donnent les moyens.
Notre budget de conseil s'élève à quelque 4,5 millions d'euros. Nous sommes très économes de ces crédits, puisque nous n'avons utilisé, en 2014, que 3,5 millions d'euros. S'y ajoute la possibilité, pour les opérations de marché, de financer nos opérations de conseil sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Participations financières de l'État », pour un montant généralement de 1 à 2 millions d'euros par an. Ces montants sont à comparer à celui de notre portefeuille sous gestion, de l'ordre de 110 milliards d'euros, et au volume de nos opérations de cessions, qui portent chaque année sur plusieurs milliards d'euros - 3 ou 4 milliards d'euros en rythme de croisière. Le rapport est de 1 à 100 000 dans le premier cas, de 1 à 1 000 dans le second. C'est sans commune mesure avec la dépense de holdings financières privées ou même des acteurs publics comme la Banque publique d'investissement (BPI) ou la Caisse des dépôts et consignations. Outre le fait que nous sommes très économes dans le recours aux conseils extérieurs, nous disposons d'un pouvoir de négociation considérable et bénéficions de prix très inférieurs à ceux qui se pratiquent sur le marché parisien.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Je remercie la Cour des comptes pour son intéressant travail. S'il est vrai que les sommes en jeu ne sont pas énormes, il n'y en a pas moins quelques économies à dégager et surtout, de bonnes pratiques à propager. Le fait est que les pratiques diffèrent beaucoup selon les ministères, et appellent des observations de nature différente. La Cour des comptes relève ainsi que l'administration a parfois recours aux conseils extérieurs dans le seul but d'entériner une décision. Nous aimerions en avoir quelques exemples. Elle relève, surtout, le manque de précision dans la définition des besoins qui rend immanquablement difficile, in fine, l'évaluation de la qualité de la prestation.
Laure de la Bretèche nous a indiqué que des réformes auraient été engagées par le SGMAP. Peut-on considérer qu'elles répondent aux observations de la Cour des comptes et que les ministères disposent à présent d'un cadre suffisamment précis, ou faut-il estimer qu'il reste encore du pain sur la planche ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je remercie la Cour des comptes pour son travail approfondi sur ce sujet complexe. L'enjeu majeur est, à mon sens, non pas le montant de la dépense de l'État en conseils extérieurs, mais bien la maîtrise de cette dépense. Le recours aux conseils extérieurs n'est pas condamnable en soi. Des pays qui y ont davantage recours se montrent plus performants en matière d'action publique. Nous devons nous interroger sur l'efficacité de l'action publique. Le Gouvernement annonce des revues de dépenses : se feront-elles en interne ou par le recours aux conseils extérieurs ? Quoi qu'il en soit, il me semble que dans certains cas, il faudra y recourir davantage pour une action publique plus performante.
La Cour des comptes déplore une absence de vision, un défaut de vérification de l'existence de compétences en interne, un manque de mutualisation. A-t-on idée de la proportion de rapports de conseils extérieurs qui, soit à la suite d'un changement de périmètre ministériel, soit par crainte de la réaction des personnels à un changement d'organisation, soit pour toute autre raison ne sont pas mis à profit et finissent au panier ?
La Cour des comptes souligne l'intérêt de la rémunération à la performance et de l'usage des pénalités. Je pense notamment au ministère de la défense. Au vu des défaillances de l'opérateur national de paye (ONP) ou du système Louvois, peut-on estimer normal que le prestataire soit payé comme si de rien n'était ? Le code des marchés publics permet-il aux ministères de sanctionner d'éventuelles défaillances ?
Le rapport de la Cour des comptes comporte plusieurs développements sur le respect, par l'APE, du code des marchés publics. Mais du fait des exigences de confidentialité et de délai qui s'attachent aux opérations de marché, il est clair qu'il peut être délicat de lancer une consultation pour le recours à un conseil extérieur. Comment concilier les règles du code des marchés publics avec ces impératifs ?
Une question subsidiaire, pour finir : y a-t-il eu recours à un conseil extérieur pour l'achat d'Uramin par Areva ?
M. Raoul Briet. - C'est souvent en matière d'analyse juridique que la Cour des comptes a constaté qu'il était fait recours aux conseils extérieurs à seule fin de validation de décisions déjà prises. Il semble que les directions aient parfois besoin d'être réassurées dans leurs analyses. Le cas s'est aussi présenté, au ministère de l'écologie, pour les concessions autoroutières.
Je ne saurais dire combien de rapports finissent au panier, mais ce qui manque, plus fondamentalement, c'est une évaluation ex post sérieuse des missions, sur ce que l'on appelle la postérité des études. Quand elles n'en ont pas eu, il faut en comprendre les raisons.
S'agissant de la question des sanctions suite à l'échec de l'ONP, il est difficile de reprocher à un prestataire de ne pas avoir rempli la mission technique qui lui était confiée sachant que l'administration n'avait pas su elle-même intégrer tous ses travaux. Même si le prestataire a rempli son cahier des charges, le projet, dans un tel cas, ne peut être mené à son terme.
Mme Laure de la Bretèche. - Vous m'interrogez sur la maturité du système. Il existe une grande disparité dans les besoins et les pratiques des ministères. Mais ce que nous observons, c'est la prégnance de la contrainte budgétaire : on réfléchit à deux fois avant d'engager une dépense. S'agissant de la méthode, nous restons particulièrement vigilants sur l'existence d'un engagement clair quant aux suites à donner. Une intervention extérieure doit être inscrite dans un projet. Qu'il s'agisse d'évaluer une politique publique ou d'appuyer un ministère engagé dans une transformation, il faut porter attention aux suites et organiser, quelques mois après la mission, un retour d'expérience avec l'équipe projet et le consultant. Plus généralement, il convient, tout au long du processus, de s'appuyer sur une équipe intégrée, rassemblant prestataire, commanditaire et membres du SGMAP. Nous sommes également vigilants quant à la tenue des délais, quitte à les ajuster en fonction de bilans d'étape.
Les ministères ont accueilli la procédure du SGMAP sans réticences ; c'est un signe de maturité. Les prestataires également, car le flou dans le pilotage peut présenter pour eux un risque.
Prévoir une rémunération à la performance présente un risque : le défaut de performance peut-être attribué à l'autre. Le cadre, certes un peu rustique, des unités d'oeuvre ou de moyens avec lequel nous travaillons constitue déjà une base robuste pour se poser la question de ce que l'on attend.
La Cour des comptes relève une grande disparité dans le recours au conseil extérieur selon les pays en Europe. Certains pays, comme le Royaume-Uni, ont eu tendance à beaucoup déléguer. Mais ce peut être au prix, in fine, d'une perte de compétences en matière de pilotage stratégique.
M. Jean-Paul Bodin. - Pour avoir utilisé le processus mis en place par le SGMAP dans le cadre d'une réflexion que mène l'agence de reconversion Défense Mobilité, je puis confirmer que la démarche est utile et qu'elle a été bien perçue. Elle nous a aidés à définir clairement nos besoins.
J'estime que le code des marchés publics nous donne les moyens de mieux encadrer les missions, et de mieux les définir. C'est avant toute chose, sur la définition des besoins qu'il faut faire porter l'effort. C'est quand on n'est pas au clair sur les objectifs que l'on s'expose à devoir engager plusieurs missions consécutives. Il faut, également, disposer d'équipes qui sachent acheter et piloter les prestations.
Sur Louvois, il n'y a pas eu de consultant ; le projet a été mené en interne. Au centre expert de la solde de Nancy, nous avons demandé à des consultants de nous aider à remettre un peu d'ordre suite à l'échec du projet. Je relève au passage qu'au cas présent, les rémunérer à la performance nous aurait coûté plus cher, puisqu'il s'agissait de récupérer des indus.
M. Philippe Dallier. - Y a-t-il une conclusion à en tirer ?...
M. Jean-Paul Bodin. - Tout ceci pour dire que sur ce projet, un regard extérieur plus en amont aurait pu être utile.
Mme Astrid Milsan. - L'État n'a pas eu recours, sur le dossier Uramin, à des consultants : il a eu accès aux documents fournis au conseil de surveillance par Areva, qui a en effet eu recours à des conseils financiers. S'agissant d'une opération conduite par l'entreprise, il était logique qu'elle soit appréhendée par l'APE à travers les organes sociaux de l'entreprise.
Nous ne partageons pas l'analyse de la Cour des comptes, qui conteste le recours que nous faisons aux 5° et 7° de l'article 3 du code des marchés publics (CMP). Nous considérons en effet que dans un certain nombre de cas nous pouvons nous exonérer du recours à l'appel d'offre.
Le 5° de l'article 3 exonère d'appel d'offre les marchés de services financiers relatifs à la vente d'instruments financiers. La Cour des comptes considère que les marchés de conseil liés aux services financiers n'entrent pas dans le champ de cette dérogation. Telle n'est pas notre interprétation. Nous considérons bien sûr que l'emploi de cette disposition doit se limiter aux titres côtés, mais nous estimons que nous pouvons y recourir tant pour les opérations de placement que pour les missions de conseil, lesquelles ne sont qu'un accessoire aux opérations de placement - comme en atteste la structure des rémunérations, très faibles pour le conseil et beaucoup plus substantielles pour le placement, puisque nous proposons à la banque un partage de la rémunération à la performance et du prix de cession au-dessus d'un prix garanti minimum obtenu à l'issue d'un appel d'offre. J'insiste par ailleurs sur le fait que pour l'opération de placement elle-même, qui a un impact patrimonial puisqu'il s'agit d'obtenir le meilleur prix pour le placement du titre, nous faisons des appels d'offre totalement ouverts.
Nous divergeons également dans l'interprétation du 7° de l'article 3, relatif aux marchés secrets, qui exonère d'appel d'offre les opérations mettant en jeu les intérêts essentiels de l'État. En attendant la transposition de la nouvelle directive sur les marchés publics, il n'est pas établi qu'il faille réserver le recours à cette disposition aux seuls marchés de défense. Nous considérons, pour notre part, que les intérêts essentiels de la nation peuvent être des intérêts de nature stratégique et économique et que nous pouvons, dans certains cas, recourir à cette disposition pour nos opérations.
Nous n'en avons pas moins réfléchi aux procédures alternatives proposées par la Cour des comptes, mais le fait est que nous nous heurtons à la fois à des principes constitutionnels et à des principes européens. Le principe constitutionnel de préservation des intérêts patrimoniaux de l'État nous interdit de céder un actif en dessous de sa valeur fondamentale. Or, si nous lançons un appel d'offre afin de recruter un conseil pour préparer une opération de cession, nous savons que le cours risque de chuter.
Nous sommes également soumis aux exigences européennes liées à la directive « transparence » et à la directive « abus de marché » : on ne saurait manipuler une information privilégiée sans prendre des précautions extrêmes. Or, dans la plupart des cas, c'est le contenu même de l'appel d'offre qui constituerait une information privilégiée.
Toutes ces raisons font que l'on voit mal comment on pourrait éviter de s'exonérer, dans un certain nombre de cas, d'appel d'offre. La Cour des comptes estime que le recours à un accord-cadre nous permettrait de recruter un panel de conseils. Mais pour recourir à l'un d'entre eux sur un projet spécifique, il n'en faudrait pas moins passer un appel d'offre. Quant à la solution des marchés à bon de commande, que nous avions explorée et qui permettrait de lancer, en début d'année, un appel d'offre sur l'ensemble de nos participations pour retenir ensuite un conseil, utilisé en tant que de besoin, sur chacune d'entre elles, elle n'est pas praticable : en effet, lorsque nous retenons un conseil, nous lui demandons de s'abstenir de tout conflit d'intérêt pendant l'exécution de la mission et dans les douze mois qui suivent son exécution. Or il est impossible d'offrir à un conseil un contrat qui ne lui garantit pas d'avoir un bon de commande, tout en exigeant de lui qu'il gèle ses autres mandats - sauf à le payer très cher.
En bref, nous n'avons pas trouvé de solution alternative à celle que nous mettons actuellement en oeuvre. Nous sommes prêts à poursuivre le dialogue avec la Cour des comptes.
M. Raoul Briet. - La Cour des comptes n'ignore pas les principes de confidentialité auxquels vous êtes soumis, mais considère, au-delà du débat juridique sur l'applicabilité des dérogations de l'article 3, que l'APE fait un usage trop systématique de ce qui devrait rester l'exception. Nous avons relevé des cas où la confidentialité n'est pas en jeu. Je pense notamment à une mission de conseil sur le devenir stratégique de la SNCF, menée conjointement à une mission confiée publiquement à Jean-Louis Bianco, par exemple. Ce que nous vous demandons, c'est d'appliquer les dérogations avec plus de circonspection.
S'agissant des textes, nous relevons que vous avez une conception élargie de la notion de services financiers, puisque vous y englobez les missions de conseil débouchant sur une prise de participation ou une cession. En droit, une exception se comprend de manière restrictive. Il en va de même de la notion de secret lié aux intérêts essentiels de la nation. Mais encore une fois, au-delà du débat juridique, il nous semble que vous faites un usage trop systématique de ce qui devrait rester l'exception. Or, plus on fait usage de l'exception, plus il importe d'attester de la transparence, de la traçabilité, du caractère incontestable de la méthode retenue. Comment a été défini le besoin, auprès de qui vous avez sollicité une prestation, selon quels critères et quel processus de décision : tout cela doit être très clair dès lors que le code des marchés publics ne vous protège plus. Il faut aussi veiller à éviter le phénomène d'abonnement : plus vous vous renouvellerez dans le choix de vos prestataires, plus vous serez à l'abri. Bref, il nous semble que vous devez pouvoir, en gestion, améliorer la situation.
Mme Michèle André, présidente. - Je donne à présent la parole à trois rapporteurs spéciaux, Dominique de Legge pour la mission « Défense » ; Maurice Vincent pour le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » ; Michel Canevet pour la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».
M. Dominique de Legge. - Je remercie la Cour des comptes pour son rapport riche et intéressant. J'ai quatre questions à adresser au secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense. La Cour des comptes relève, page 21 de son rapport, que la collecte des données a été particulièrement difficile au ministère de la défense, dont les dépenses de conseil n'ont pu être précisément chiffrées. Comment l'expliquer ? Elle ajoute qu'il n'existe pas de pilotage centralisé au niveau ministériel, ceci pouvant expliquer cela. Pourquoi ? C'est d'autant plus préoccupant que l'observation n'est pas nouvelle et avait déjà été faite en 2013.
Page 37, la Cour des comptes regrette un recours à l'externalisation peu contrôlé des fonctions de pilotage stratégique. Comment comprendre ce recours à des compétences externes sur des fonctions stratégiques de défense qui exigent une grande confidentialité ?
Page 41, enfin, la Cour des comptes relève qu'en dépit de l'existence de compétences en interne, au sein du Contrôle général des armées, le ministère n'hésite pas à recourir à des compétences extérieures. Pourquoi ?
M. Maurice Vincent. - Mes questions s'adressent à la directrice générale adjointe de l'APE. Vous dites bénéficier de prix particulièrement favorables : comment vous y prenez-vous ?
Les entreprises dont vous avez la charge relèvent de plusieurs ministères. Ne vous faut-il pas redoubler de vigilance pour éviter les expertises en doublon - le rapport cite le cas de la réforme ferroviaire -, qui peuvent, de surcroît, aboutir à des conclusions contradictoires ?
S'agissant de la prévention des conflits d'intérêt, je mesure la complexité de la tâche, d'autant que le pantouflage n'est pas rare. Estimez-vous que la législation vous offre des outils suffisants ?
M. Michel Canevet. - Mes questions s'adressent à la secrétaire générale pour la modernisation de l'action publique. Quels avantages trouve le SGMAP à recourir à des conseils extérieurs plutôt qu'aux corps d'inspection ? Est-ce une question d'expertise, d'ouverture internationale, de capacité à accompagner le changement ?
L'un des objectifs de la RGPP était de développer une culture du conseil en interne via le recrutement de consultants issus du privé et la formation des personnels. Estimez-vous que cet objectif a été atteint ?
La Cour des comptes relève que le recours aux conseils extérieurs a diminué de moitié entre 2011 et 2012, à l'occasion du passage de la RGPP à la MAP. Faut-il imputer cette baisse à un recours mieux ciblé à ce type de prestation, ou à une simple diminution du volume des missions confiées à des consultants extérieurs ?
M. Jean-Paul Bodin. - Nous partageons le constat de la Cour des comptes sur le défaut de pilotage centralisé des missions de conseil au ministère de la défense. C'est bien pourquoi il a été demandé aux trois grands subordonnés de piloter, dans leur domaine, le recours aux consultants et de prendre personnellement les décisions de recours à un conseil externe. Nous avons défini, en janvier 2015, un cadre d'achat et demandé à chacun de prendre ses responsabilités dans son domaine.
Le recours à des consultants sur les fonctions stratégiques ? Je vois mal à quoi vous faites référence.
M. Raoul Briet. - À la réorganisation de la chaine de commandement de l'armée.
M. Jean-Paul Bodin. - Vous savez que le rôle du chef d'État-major des armées a été renforcé par les décrets de 2005 et de 2009. C'est dans ce cadre que l'État-major des armées a eu recours à des consultants extérieurs. Mais qu'il soit clair que lorsque sont en jeu des questions confidentielles, on s'assure bien que le consultant est habilité pour avoir accès à des informations classifiées. Nous avons eu recours, pour l'organisation des structures de commandement, à un consultant qui, ayant travaillé pour l'armée britannique et d'autres pays de l'OTAN, a pu nous fournir des éléments de comparaison.
Si nous ne nous appuyons pas toujours sur les compétences dont nous disposons en interne, c'est qu'il peut être utile, notamment pour des comparaisons avec les évolutions de la gestion publique dans d'autres pays, de recourir à des consultants externes. Il arrive aussi que l'on combine compétences internes et externes. Quant au Contrôle général des armées et aux inspections générales, ils ont un programme de missions arrêté chaque année à partir des demandes des trois grands subordonnés du ministre.
Mme Astrid Milsan. - En réponse à Raoul Briet, nous avons pris en compte les remarques de la Cour des comptes sur l'exigence de traçabilité dans le choix des conseils et l'utilité de diversifier notre panel.
Si nous obtenons des prix très compétitifs, c'est parce que nous sommes un client significatif. Un prestataire tire grand prestige d'avoir été conseil pour l'État, qui réalise les plus grosses opérations et qui est un client très exigeant, soumis à des contraintes juridiques beaucoup plus lourdes que les actionnaires privés, et qui doit prendre en compte des considérations de nature politique, sociale, et stratégique. Nous savons monnayer le prestige de nos mandats.
Nous partageons la préoccupation d'éviter les doublons, d'autant que notre budget de conseil est en diminution régulière, de 10 % par an environ. La mission que nous avions engagée sur la réforme ferroviaire était distincte de celle qui avait été confiée à Jean-Louis Bianco ; elle portait sur des considérations financières très techniques.
Notre charte déontologique comporte un chapitre relatif aux conflits d'intérêt. Quant aux agents qui souhaitent aller vers le secteur privé, ils sont soumis aux exigences de la commission de déontologie, que nous respectons scrupuleusement. J'ajoute que très peu des agents qui vont vers le privé s'orientent vers le conseil. La commission de déontologie interdit aux agents qui sont sur des missions transversales ou ont une vision panoramique de tout le portefeuille de travailler pour les entreprises du périmètre. Le cas peut survenir d'un agent de l'APE parti vers un cabinet appelé à travailler pour l'APE, mais c'est le cabinet qui travaille pour l'APE, pas l'agent en tant que tel.
Ce sujet est très délicat et complexe mais il semble qu'on ne puisse guère aller beaucoup plus loin dans la réglementation. Tout est question d'appréciation des circonstances, ce qui est le rôle de la commission de déontologie.
Mme Laure de la Bretèche. - Nous travaillons au quotidien avec les corps d'inspection et avec les inspections ministérielles pour l'évaluation des politiques publiques. Il s'agit de ne recourir aux conseils extérieurs que pour les approches métier ou stratégie sur lesquelles on ne trouve pas de compétences en interne. Dans les ministères dont les missions sont très larges, comme le ministère de l'éducation nationale, les pratiques d'écoute des usagers sont utiles : le recours à des prestataires extérieurs permet d'aller plus vite. Or, dans notre rôle d'aide à la décision, il faut savoir répondre dans un délai compatible avec l'agenda politique. Il est également utile, parfois, de concilier les approches métier propres à l'institution et des apports extérieurs, pour approfondir certains segments. Les responsables des inspections, avec lesquels nous avons beaucoup échangé sur ces questions, voient la chose positivement.
Vous m'interrogez sur le développement de la culture du conseil en interne voulu par la RGPP. Au sein du SGMAP, le recours au conseil extérieur est encadré ; c'est là un acquis. Les relations avec les ministères sont fluides et efficaces et nous mettons l'accent sur l'exigence de transmission. La montée en puissance des secrétaires généraux, dotés par le décret du 24 juillet 2014 d'une compétence en matière de modernisation, la réflexion engagée sur la centralisation de la fonction d'achat de prestation montrent que l'on va dans le bon sens. Au total, on peut considérer que le processus arrive à maturité. Reste à renforcer les fondamentaux de la formation. Nous pouvons nous appuyer sur l'école de la modernisation de l'État (EME) pour mettre l'accent sur le management.
En matière de missions stratégiques, les ministères disposent désormais de bases solides, et l'on devrait voir diminuer le recours aux conseils extérieurs. En revanche, la réforme de l'organisation territoriale de l'Etat augure d'un recours accru à ce type de prestation.
M. Philippe Dallier, rapporteur. - Je reste sur ma faim. Apprendre que des services de l'Etat recourent à des prestataires extérieurs pour écrire la loi ne laisse pas sans inquiétude. Il y a de quoi craindre une déperdition de compétence. Quels efforts sont faits pour garantir leur capitalisation ?
M. Michel Bouvard. - Comparer, comme l'a fait Astrid Milsan, le volume d'achat de conseil au portefeuille global de l'APE n'a pas de sens puisqu'une bonne part de ce portefeuille est gérée en stabilité. L'APE envisage-t-elle de dresser un état des lieux de son recours aux conseils, afin de mettre le Parlement en mesure de vérifier qu'il y a bien turn over des consultants ? Les mandats de l'APE sont-ils plus concentrés sur certains cabinets que ceux d'autres organismes gérant des portefeuilles significatifs ?
La Cour des comptes souligne que France Domaine fait appel à des cabinets spécialisés pour la valorisation ou la cession des biens, ou bien encore la renégociation des baux. Si le coût n'en est pas énorme - 4 à 5 millions d'euros par an - cela n'en pose pas moins une question de fond. Alors que l'État s'est engagé depuis plus de quinze ans dans une politique de cession d'actifs, comment expliquer que France Domaine n'ait pas développé, depuis tout ce temps, de compétences en interne ? Sans compter qu'il lui serait également loisible de s'adresser à des établissements publics comme la Caisse des dépôts et consignations, qui pourrait, dans le cadre d'une convention, offrir une prestation à coût fixe. Il y a de quoi s'interroger. Voilà longtemps que le Parlement observe que France Domaine ne procède à aucun recrutement spécialisé dans la sphère immobilière et ne sait pas s'adapter.
Je m'étonne, comme Philippe Dallier, que l'on fasse appel à des cabinets privés pour écrire certaines parties de la loi. Je ne pensais pas, au moment où nous avons voté la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qu'exiger que les garanties d'emprunt accordées par l'État figurent dans la loi allait donner du travail à des cabinets de conseil... S'agissant du recours à Clifford Chance pour l'épisode du Crédit immobilier de France (CIF), il me semble qu'il se justifie d'autant moins que sur des dossiers beaucoup plus complexes, on n'a pas eu à recourir à un tel expédient.
M. Jean Germain. - Je remercie la présidente Michèle André de nous avoir transmis dès hier soir le rapport de la Cour des comptes, ce qui nous permet de poser des questions précises.
Le recours aux conseils extérieurs est-il disproportionné, trop coûteux ? Ce n'est pas ce qu'il en ressort. Et il n'est pas anormal qu'un État y ait recours. Ensuite, tout est dans le détail. Je n'entrerai pas dans celui des considérations juridiques relatives à l'interprétation du code des marchés public que soulève la Cour des comptes, mais je retiens de cela que l'administration, face à l'instabilité de la jurisprudence et à la pression de l'opinion publique, cherche parfois à s'assurer. Il faut se mettre à la place des décideurs. Les hauts fonctionnaires doivent pouvoir exercer leur métier dans de bonnes conditions.
Bien des sujets touchent au droit communautaire et international. Or, la haute fonction publique forme aujourd'hui davantage des managers que des spécialistes. Est-ce une bonne chose ? Ceux qui sortent de l'École nationale d'administration dans la botte choisissent le Conseil d'État ou l'inspection générale des finances, mais tous ne sont pas au contact au jour le jour avec les évolutions du droit. Pour moi, cela est dommageable. Michel Bouvard a rappelé le cas, cité dans le rapport, du recours au cabinet Clifford Chance pour la rédaction de l'article d'octroi de la garantie de l'État au CIF dans le projet de loi de finances. Dans ce genre de situation, nous avons ici l'habitude de travailler, le cas échéant, avec les fonctionnaires du Sénat, pour proposer des solutions, qui ont parfois été votées. Comment expliquer que la direction générale du Trésor, avec tous ses inspecteurs des finances, ait eu besoin de consulter Clifford Chance ? Est-ce par souci de sécurité ? Je trouve le procédé d'autant plus choquant que ce cabinet est de ceux qui ont refusé de signer la charte européenne sur le lobbying. Les citoyens apprécieront.
M. Alain Houpert. - Plus ils sont hauts, moins on les consulte, pour paraphraser le mot de Clemenceau sur les hauts fonctionnaires. Et c'est ainsi que l'on se tourne vers les conseils extérieurs. On a créé la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), et j'ai entendu dire que ces institutions recourent à des cabinets d'experts comptables pour vérifier nos comptes et notre patrimoine. C'est proprement scandaleux. Ces officines externes s'emploient à justifier leurs honoraires en procédant à des contrôles vétilleux, et l'on se trouve interpellé pour un repas à 20 euros. Nous aimerions que ce soient des fonctionnaires qui nous contrôlent.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La Commission nationale des comptes de campagne est composée de fonctionnaires. S'il lui arrive de recruter des vacataires, elle n'a pas recours à la sous-traitance.
M. Claude Raynal. - Les conclusions de la Cour des comptes me semblent modérées. Les montants en jeu sont limités, et il ressort de notre échange que ses observations ont été prises en compte. J'ai écouté avec intérêt la réponse de l'APE, qui assure une fonction très particulière de l'État et retrouvé, dans ce qui s'est dit sur le ministère de la défense, les caractéristiques de gestion très spécifiques qui le caractérisent.
Le sujet du recours aux conseils extérieurs n'est pas étranger aux élus de terrains que nous sommes ; c'est une question qui se pose à nous dans les grandes collectivités. Or, je doute que les conclusions d'un rapport sur le recours au conseil extérieur par les collectivités nous soient aussi favorables. Élu dans une grande collectivité devenue aujourd'hui communauté urbaine, j'ai dû mettre un coup d'arrêt à ces dépenses. Curieusement, il suffit de diviser les crédits par trois pour que les services éprouvent beaucoup moins la nécessité de recourir à des consultants externes.
La SGMAP a évoqué l'utilité d'une mutualisation des études réalisées pour le compte de l'État, mais mutualiser avec les collectivités territoriales ne serait pas moins utile. Cela éviterait bien des doublons. Lorsque se préparait le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM), on a vu se multiplier les études sur les métropoles européennes, sur chaque métropole dans sa région, et j'en passe, quand une seule étude nationale aurait largement suffi. Il en va de même pour tout ce qui touche aux grandes missions de réflexion stratégique : les cabinets nous resservent, en modifiant un peu la sauce, des études déjà largement amorties ailleurs...
Il arrive aussi que l'administration recoure à des consultants extérieurs pour leur faire dire ce que l'on ne souhaite pas dire en interne. Il serait bon, à mon sens, qu'elle renoue avec un certain courage.
Mme Marie-France Beaufils. - La déperdition des capacités d'expertise n'est-elle pas pour partie imputable à la réduction des personnels dans certaines administrations ?
S'agissant de la procédure de mise en concession d'autoroutes et de la mise au point du contrat de partenariat relatif à l'écotaxe, nous avions soulevé ici, très en amont, des interrogations. On serait en droit de s'interroger sur les compétences du cabinet qui a été appelé à travailler sur ces sujets.
Le recours aux conseils extérieurs est-il la conséquence d'un manque de compétences spécialisées au sein de la direction des affaires juridiques des ministères économique et financier, et si oui, lesquelles ?
On apprend, à la lecture du rapport, que 10 % des études sont à ranger sous le registre « influence » : faut-il y voir un manque de services de communication dans les ministères ?
Je m'inquiète enfin, de constater qu'un tiers des interventions extérieures a été attribué à Capgemini. Qu'un seul cabinet puisse ainsi capter une telle part de la commande de l'État n'est pas fait pour rassurer sur la qualité de ses interventions.
Mme Laure de la Bretèche. - Pour prévenir la perte de compétences, nous travaillons, en priorité, à accompagner la transformation. Nous intervenons principalement quand l'administration, se heurtant à un problème de calendrier ou d'accompagnement en ressources humaines, a besoin d'appui. Je n'y vois pas un risque de perte de compétence. Vous avez cité le cas du Royaume-Uni : c'est précisément pour éviter les travers qui y ont été constatés que l'exigence de pilotage interne des consultants a été réaffirmée.
L'exemple que cite la Cour des comptes du recours à un conseil pour l'écriture de la loi vous a, à juste titre, choqué, mais c'est là un cas extrême, mentionné comme tel. Je n'ai pas eu à connaître de cas de ce genre.
Nous mettons l'accent, je l'ai dit, sur le transfert de compétences. Une inspection ou un audit interne peuvent souvent ne pas avoir de suites. D'où l'utilité du cadre multilatéral qui est le nôtre. Nous avons mis en place une méthodologie rigoureuse et ouvert la possibilité pour les ministères de faire porter, via le groupement de commandes, une part de l'action par le SGMAP. Nous savons qu'il faudra veiller à l'accompagnement en ressources humaines, afin de doter les agents des outils métier nécessaires. Si la pratique d'un ministère comme celui de la défense est, de ce point de vue, très poussée, il n'en va pas de même partout.
En réponse à la remarque de Claude Raynal, je précise que la mission du SGMAP n'est pas circonscrite à l'État, mais porte sur l'action publique dans son ensemble. Les politiques publiques sont aujourd'hui largement partagées et l'effort de mutualisation que j'évoquais vaut aussi, en effet, entre État et collectivités. Depuis 2014, nous avons eu, dans le cadre de l'évaluation des politiques publiques, à travailler en lien étroit avec les associations d'élus. Un travail relatif à la gestion du bloc communal, mené en copilotage avec l'association des maires de France (AMF), a fait l'objet d'une publication en janvier 2015. Nous disposons déjà d'un certain nombre d'outils pour anticiper la transformation et commencer à travailler ensemble. Le dialogue national des territoires, qui a tenu sa première réunion en février 2015, peut être un lieu de partage.
Je vous rejoins, enfin, sur les missions de réflexion stratégique, souvent répétitives. Nous sommes aujourd'hui davantage orientés vers l'accompagnement de transformations opérationnelles.
Nous avons actuellement quarante prestataires référencés. Mais nous rencontrons aussi régulièrement les petits cabinets, qui peuvent être des leviers d'innovation.
Mme Astrid Milsan. - Michel Bouvard a estimé que comparer le coût du conseil au volume du portefeuille de l'APE n'était pas pertinent. Mais beaucoup de nos missions de conseil sont liées, non aux opérations de cession, mais bien à la taille de notre portefeuille. Ainsi des missions de conseil en stratégie transversale que nous avons menées sur les transports, la défense ou l'énergie. Il existe aussi des missions liées au recrutement : l'APE doit ainsi donner son avis sur le recrutement de 700 administrateurs et a fait appel, à cette fin, à un conseil extérieur. Elle a également été investie de nouvelles missions, comme celle sur le logement intermédiaire, qui a donné lieu au recrutement de trois conseils par appel d'offre.
L'APE est naturellement disposée à fournir au Parlement un état des lieux, sous réserve de la confidentialité des missions en cours. S'agissant de la concentration des missions sur un petit nombre de conseils, la Cour des comptes a relevé deux cas. Nous avons pris les mesures nécessaires pour assurer une diversification.
Je précise, pour finir, que nous ne recourons pas au conseil pour la rédaction de textes réglementaires mais assurons ce travail en interne, comme cela a par exemple été le cas pour l'ordonnance du 30 août 2014 sur la réforme de la gouvernance des entreprises à participation publique.
M. Jean-Paul Bodin. - Il est des domaines où l'on a parfois besoin de recourir à du conseil extérieur faute de compétences en interne. Ce fut le cas en 2009-2010, quand le ministère de la défense a engagé une réflexion sur la valorisation de son patrimoine immobilier parisien en vue des cessions attachées à l'opération Balard. En matière juridique aussi, certains montages exigent des compétences en matière de droit privé dont nous disposons rarement en interne. Quand il s'agit de droit public, en revanche, nous sommes clairement plus compétents que les cabinets privés. Je termine par la même observation qu'Astrid Milsan : le ministère de la défense rédige ses textes en interne.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Qu'en a-t-il été sur le dossier des sociétés de projet, ou special purpose vehicles (SPV), du ministère de la défense ?
M. Jean-Paul Bodin. - Il y a eu recours, par le ministère et l'APE, à un conseil extérieur, notamment sur les aspects financiers.
M. Raoul Briet. - Si les secrétaires généraux deviennent effectivement les autorités responsables de la passation de ces marchés et si la nouvelle nomenclature comptable des affaires de l'État se met en place, nous serons en mesure de disposer, cette fois, d'un recensement complet et sincère.
Maurice Vincent a soulevé la question de la déontologie, qui n'a été que peu évoquée. Le fonctionnement de la commission de déontologie et sa capacité à se conformer dans ses décisions aux conditions qu'elle a posées fait, ici comme ailleurs, partie de l'enjeu. Les chartes de déontologie, qui commencent à se développer, devraient comporter un chapitre relatif aux conflits d'intérêts et aux précautions à prendre dans le recours aux consultants extérieurs, notamment pour éviter que des agents ayant travaillé dans ces cabinets de conseil ne soient amenés, une fois de l'autre côté, à prendre part à la décision. Il importe également d'éviter, à l'instar de ce que fait l'APE, de recourir à un prestataire qui travaille en même temps pour une partie privée. Notre rapport recense quelques cas fâcheux. Les contrats devraient systématiquement comporter des clauses permettant de l'éviter.
En réponse à la remarque de Michel Bouvard, je précise que France Domaine a connu une situation particulière liée à la certification des comptes de l'État, au recensement et à la valorisation de son patrimoine immobilier, ce qui a exigé un énorme travail en peu de temps. On peut comprendre qu'à l'occasion de ce rattrapage, France Domaine ait eu besoin d'être épaulé. Depuis la certification de l'exercice 2013, la Cour des comptes a levé sa réserve sur le patrimoine immobilier : c'est à France Domaine qu'il appartient désormais de procéder à ce travail, qui n'est plus que d'actualisation.
En réponse à Marie-France Beaufils, je rappelle que réduction des effectifs porte rarement sur les fonctionnaires de catégorie A+, qui concentrent l'essentiel des capacités de conseil « internes ». En revanche, la rotation excessive des effectifs de cette catégorie peut entraîner une perte de mémoire. C'est un problème dont Bercy a clairement conscience.
La direction des affaires juridiques des ministères économique et financier est une direction d'État-major, qui n'a pas vocation à traiter les contentieux de masse. Il n'est pas étonnant que ceux-ci soient confiés à des cabinets extérieurs.
Il est vrai que dans la répartition des marchés entre les prestataires, Capgemini arrive en première place. Mais ce n'est rien d'autre que le résultat du processus décentralisé de mise en concurrence, ce qui n'appelle pas en soi de critique. J'ajoute que Capgemini a traité le dossier de l'ONP, pour lequel 60 millions d'euros lui ont été versés en quelques années, ce qui explique ce résultat.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - De cet échange, je tire deux conclusions. Il importe de disposer d'une doctrine du recours aux conseils extérieurs et de partager les résultats tant entre administrations de l'État qu'avec les collectivités locales, en un temps où nous devons plus que jamais nous interroger sur l'efficacité de la dépense publique. Il ne s'agit pas de condamner le recours aux conseils extérieurs, dont on aura vraisemblablement de plus en plus besoin, mais de veiller à agir dans un cadre optimal.
La commission autorise la publication de l'enquête de la Cour des comptes et du compte rendu de l'audition en annexe à un rapport d'information de MM. Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier.
La réunion est levée à 12h35.
Mme Michèle André, présidente. - Nous remercions Michel Sapin d'être parmi nous aujourd'hui, pour des échanges qui seront toutefois assez brefs, en raison de la venue, à 17 heures, d'Emmanuel Macron pour une audition ouverte à tous les sénateurs dans la perspective de l'examen du projet de loi pour la croissance et l'activité par le Sénat.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La semaine dernière, avec Michèle André, le président et la rapporteure générale de la commission des finances de l'Assemblée nationale, nous étions à Bruxelles, où nous avons rencontré Pierre Moscovici ; lundi, avec Michèle André et Gilles Carrez, nous sommes allés à Berlin pour comprendre le point de vue des Allemands. Monsieur le Ministre, je souhaiterais vous poser une question, qui me fera passer pour un peu naïf, mais je n'ai toujours pas compris...
M. Michel Sapin, ministre de l'économie et des finances. - Je comprends que vous ayez du mal parfois à comprendre le langage européen, qui est très compliqué.
Mme Michèle André, présidente. - Très bien !
M. Michel Sapin, ministre. - L'année 2014 fut décevante. Le gouvernement français, tous les observateurs, la Commission européenne elle-même, prévoyaient fin 2013 un taux de croissance de 1 % pour la France en 2014 - elle n'aura été que de 0,4 %. En France, comme dans l'ensemble de la zone euro, la croissance a été inférieure aux anticipations. Si, en Allemagne, la réalité a été en deçà de la prévision, dans la mesure où la croissance prévue était de 2 %, les conséquences sont moins redoutables.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Puis-je déduire de votre intervention que le Gouvernement considère qu'il ne sera pas nécessaire de déposer un projet de loi de finances rectificative ou un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale ?
M. Michel Sapin, ministre. - Je pourrai vous en dire davantage lorsque nous disposerons, à la fin du mois de mars, des chiffres définitifs pour l'année 2014. À cette date, je serai en capacité de vous donner des éléments beaucoup plus précis car les résultats pour l'année 2014 auront des conséquences considérables sur l'année 2015. Si le déficit était inférieur à 4,4 %, ceci pourrait, par exemple, avoir des conséquences en termes de réévaluation de recettes ou d'adaptation des dépenses pour le budget 2015 et au-delà. En toute sincérité, cela m'est très difficile de répondre aujourd'hui plus précisément à vos questions.
M. Vincent Delahaye. - Je vous remercie, monsieur le ministre, de votre franchise ; je partage votre point de vue sur la réduction des déficits. L'étalement dans le temps semble plus réaliste. Je préfère que l'on se donne des objectifs que l'on est en mesure de tenir. L'année 2014 a été très décevante : on nous avait annoncé initialement un déficit de 2,8 %, puis de 4,1 % et celui-ci pourrait finalement être de 4,4 %. Je suis très vigilant quant au respect des objectifs annoncés.
M. François Marc. - Monsieur le ministre, je salue la clarté de votre propos et la sérénité qui est la vôtre. S'agissant de la doctrine européenne, il semble qu'elle a évolué sur le plan budgétaire, ce qui a permis de décaler la trajectoire de réduction des déficits de la France et, ainsi, de relâcher la bride. Il y a également une évolution de la doctrine européenne concernant l'action économique, en particulier la politique d'investissement public. Après quelques atermoiements, le bien-fondé des demandes formulées par le Président de la République en ce qui concerne l'investissement et les efforts de relance a finalement été reconnu.
M. Philippe Dallier. - Si j'ai bien compris les propos du ministre, les 50 milliards d'euros d'économies demeurent, mais c'est le référentiel à partir duquel elles sont calculées qui a bougé, ce qui aura nécessairement des conséquences.
M. Philippe Dominati. - Je salue la sérénité du ministre : en 2012, le candidat François Hollande promettait que l'objectif d'un déficit limité à 3 % du PIB serait atteint dès 2013 et que le budget serait équilibré en 2017. Puis, Pierre Moscovici a renoncé, dès 2013, et reporté cet engagement à 2014. Monsieur le ministre, lorsque vous avez pris vos fonctions le 10 avril 2014, vous avez dit que cet objectif de 3 % serait tenu en 2015. Aujourd'hui, je vous écoute avec plaisir nous annoncer que finalement, il faudra attendre 2017. En 2017, votre successeur dira probablement qu'il reviendra à la prochaine mandature présidentielle de réaliser cet objectif...
Mme Michèle André, présidente. - Pouvez-vous nous présenter un bilan de la situation grecque et préciser les prochaines étapes de la mise en oeuvre de l'accord récemment conclu avec le gouvernement grec ?
M. Michel Sapin, ministre. - Merci à ceux qui saluent ma sérénité. Philippe Dominati, je n'aime pas être dans la polémique, comme vous d'ailleurs, aussi ne rappellerai-je pas ce qui exaspère nos amis européens : en 2003, la France, comme l'Allemagne d'ailleurs, a renoncé à l'objectif de déficit limité à 3 % du PIB, mais l'Allemagne s'est alors réformée, ce qui lui permet aujourd'hui de respecter ses engagements...
M. Gérard Longuet. - Les socialistes sont raisonnables...
M. Michel Sapin, ministre. - Si, à partir de 2003, en France, avaient été entreprises des réformes de même nature que celles mises en oeuvre par le gouvernement social-démocrate en Allemagne, la France n'en serait pas là aujourd'hui, effectivement.
M. Francis Delattre. - Il aurait fallu supprimer les 35 heures !
M. Michel Sapin, ministre. - Je ne souhaite pas à la France ni à mon successeur de constater une nouvelle fois que notre pays ne respecte pas ses engagements en 2017. Car je suis convaincu que la France a la capacité de les honorer.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Vous nous suggérez donc qu'elles fassent plus d'économies ?
M. Michel Sapin, ministre. - Je n'irai pas jusque-là.

References: in fine
 l'article 58
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 l'article 3
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