Source: http://www.oas.org/dsd/publications/unit/oea33s/ch19.htm
Timestamp: 2019-02-23 23:11:11+00:00

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Capítulo III. Asociación Latinoamericana de integración
La presentación de la Asociación Latinoamericana de Integración realizada en este capítulo tiene en cuenta una estructura temática que también es aplicada para el tratamiento de los otros procesos de integración sudamericanos comprendidos en este informe: Grupo Andino, Mercado Común del Sur (MERCOSUR), Reunión de Ministros de Obras Públicas y Transporte de los países del Cono Sur, Conferencia de Ministros de Transporte, Comunicaciones y Obras Públicas de América del Sur y Proyecto Hidrovía Paraguay-Paraná. Los capítulos siguientes contienen la presentación particular de los referidos procesos de integración.
Los títulos desarrollados en el principio de este capítulo se refieren a las características institucionales de la ALADI y a los objetivos y mecanismos aplicados en dicho ámbito, para organizar y concretar sus actividades en materia de transporte. En estos puntos están resumidos los principales acontecimientos institucionales ocurridos desde el inicio de este esquema de integración en 1960, con la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), hasta su transformación en 1980 en la ALADI.
En el final del capítulo están descriptas las iniciativas encaradas y concretadas más importantes en la citada materia. Dichas iniciativas se encuentran ordenadas en títulos particulares según correspondan al transporte por agua, al transporte terrestre -carretero o ferroviario-, al transporte multimodal y al transporte aéreo. El último punto del capítulo presenta los aspectos generales e interinstitucionales de las actividades en transporte en la ALADI.
En este punto del informe están descriptas las características institucionales de la ALADI, entre las cuales se destacan su entidad, su origen y su evolución como esquema de integración, y los órganos e instrumentos que rigen su funcionamiento.
Los países que actualmente son miembros de la ALADI crearon mediante el Tratado de Montevideo de 1960 la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), con el objetivo inicial de crear una zona de libre comercio (33), con miras a proyectarla en el largo plazo en un mercado común regional (32). Los referidos países son Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela (estando México fuera del ámbito de análisis de este documento).
Dicho Tratado instituyó a la Conferencia de las Partes Contratantes y al Comité Ejecutivo Permanente como sus órganos principales, ambos auxiliados por una Secretaría Ejecutiva. El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores fue creado en 1965, aunque el protocolo de institucionalización quedó perfeccionado diez años después, marcando el principio de la transformación de la ALALC (32).
El Tratado de Montevideo de 1980 finalizó dicha transformación -originada por la falta de progresos en los mecanismos previstos por la ALALC-, creando la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) con el propósito, desde un punto de vista conceptual, de establecer un área de preferencias económicas negociadas bilateralmente (33).
Este Tratado -que pertenece a la categoría de los tratados marco- (18) define objetivos, instrumentos, mecanismos e instituciones y deja el desarrollo y ejecución gradual del mismo a sus órganos, "sin que se requieran nuevos textos autorizantes en cada ocasión específica." (32) Además, propicia acuerdos de alcance parcial entre pares y grupos de países miembros, a ser homologados ante la ALADI y cuyas preferencias sólo son extensibles a los países que negocien con las partes y luego formalicen su adhesión (15) (32) (33).
Este mecanismo de multilateralización de los compromisos ha originado opiniones encontradas acerca de sus resultados (33). Al sancionarse el Tratado, habría existido el convencimiento de que tal liberalidad para concertar dichos acuerdos no impediría regionalizar sus alcances. Sin embargo, las negociaciones con esos fines no han sido frecuentes ni los países manifestaron demasiado interés por concretarlas. Es probable que la propia permisividad del Tratado de Montevideo de 1980 haya influido en esa conducta (15), dado que habilita todas las posibles combinaciones y yuxtaposiciones de temas y grupos de países.
La estructura institucional de la ALADI contiene al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, a la Conferencia de Evaluación y Convergencia y al Comité de Representantes, como órganos políticos, y a la Secretaría General como órgano técnico (35), todos con sede en Montevideo.
Diversos acontecimientos externos e internos a la región ocurridos durante la última década, particularmente en materia de relaciones económicas entre países y bloques de países, hicieron impacto sobre los procesos de integración bajo estudio motivando el interés político de los gobiernos hacia concepciones de nuevo corte. En tal sentido, el perfil se caracteriza por la apertura económica, la competitividad y eficiencia productivas y la inserción en los mercados internacionales. (33)
En el Quinto Consejo de Ministros -Ciudad de México, en mayo de 1990- resolviéronse acciones con la intensión de ampliar cualitativa y cuantitativamente la cooperación entre los países miembros, reforzar las instituciones del esquema y promover el afianzamiento del mismo más allá del área de preferencias económicas (32). Poco antes, la Tercera Cumbre de Presidentes del Grupo de Río-Ica, en octubre de 1989-, por entonces conocido como "Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política" e integrado por siete de los países miembros de la ALADI, había tomado la iniciativa de recomendar al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores la revisión de los instrumentos del Tratado. El Grupo de Río, actualmente conformado también por los restantes países miembros, volvió sobre el tema en la Declaración de Caracas -octubre de 1990-, requiriendo a sus representantes en el Comité de Representantes de la ALADI la determinación de las medidas necesarias para alcanzar "la flexibilidad y eficacia que requieren las actuales perspectivas de la integración" (14) (15).
En el Sexto -Cartagena de Indias, en diciembre de 1991- y en el Séptimo Consejo de Ministros -Buenos Aires, noviembre de 1992- no se tuvieron avances destacables (32). Sin embargo, en esa última reunión del Consejo de Ministros, la Resolución 32 (VII) "Directivas para las actividades de la Asociación" establece que la ALADI ejecutará un programa de trabajo, cuya finalidad es trazar el "marco institucional y normativo de la integración" y potenciar "el relacionamiento entre los distintos esquemas de integración, a fin de lograr una normativa básica común que facilite el comercio de la región, haga más transparente su ejercicio y garantice un trato arancelario no discriminatorio." Asimismo, la Resolución 36 (VII) convocó a evaluar la efectividad del funcionamiento de la ALADI "y, en caso de corresponder, proponer nuevas pautas para proceder a su perfeccionamiento o diseño de nuevos mecanismos dentro del Tratado" (14) (15).
En dicho contexto, la Asociación Latinoamericana de Integración se ha ido configurando como un esquema continente de otros procesos gestados al amparo del Tratado de Montevideo de 1980. Entre ellos vale citar al MERCOSUR y al Grupo Andino que están comprendidos en el ámbito institucional de este informe, pero también al ejemplo del Grupo de los Tres -compuesto por México, Colombia y Venezuela- y a los variados casos de convenios bilaterales suscriptos entre países miembros de la ALADI (14) (15).
Dentro de esa frontera institucional de ALADI se incluyen además, como campos de emprendimientos comunes, distintas acciones de cooperación y compromisos de integración en áreas tan significativas como la infraestructura y los servicios (15). Como ejemplos -todos comprendidos en los casos de estudio del presente documento-, pueden citarse a la Reunión de Ministros de Obras Públicas y Transporte de los países del Cono Sur, al Proyecto Hidrovía Paraguay-Paraná y a la Conferencia de Ministros de Transporte, Comunicaciones y Obras Públicas de América del Sur.
Este panorama dentro de la integración en el marco de la ALADI, está matizado en su contorno por la vinculación más o menos efectiva de algunos países miembros con países desarrollados no pertenecientes a la región, como es el caso de la firma por parte de México del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos de América y Canadá. Asimismo, están los acuerdos suscriptos por países miembros de la ALADI con países pertenecientes a otros esquemas de integración de América Latina y el Caribe, tales como los celebrados por México con los países centroamericanos y por Venezuela y Colombia con esos mismos países (14) (15).
Los requerimientos de los intercambios comerciales sobre las facilidades de transporte no figuraron expresamente en los cometidos del Tratado de Montevideo de 1960, pero la necesidad de su tratamiento surgió rápidamente dentro de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Dado que la mayor parte del comercio regional se concretaba mediante el transporte por agua, las principales acciones de este esquema de integración se concentraron acertadamente sobre este medio. Las adoptadas inicialmente fueron la formulación de principios fundamentales de la política de transporte marítimo, fluvial y lacustre y la creación de la Comisión Asesora de Transporte (CAT). Estas acciones concretadas en 1962 mediante las respectivas Resoluciones de la Conferencia de las Partes Contratantes (CPC), se basaron en el programa de trabajo para ese año presentado por el Comité Ejecutivo Permanente (CEP) (19).
Entre las principales actividades posteriores de la ALADI sobre el transporte regional, también se destacan (19):
· La política de transporte marítimo, fluvial y lacustre para la ALALC, promulgada en la Primera Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores en 1965 y aprobada por Resolución del CPC en ese mismo año.
· La creación del Consejo de Transporte y Comunicaciones (CTC) a fines de ese año, que entre otros cometidos tenía el de orientar las actividades de la Comisión Asesora de Transporte creada en 1963.
· Preparación y aprobación del Convenio de Transporte por Agua de la ALALC en 1966.
Otro ejemplo significativo fue el Plan de Acción de la ALALC para la etapa 1970-1980, aprobado por la CPC a fines de 1969. En un totalizador desarrollo de los temas de la ALALC, este Plan contenía aquéllos referidos a estudios para el mejoramiento de los transportes zonales, la coordinación de las políticas nacionales en ese campo y la financiación y ejecución de proyectos de carácter multinacional. El CEP, en 1970, estableció prioridades para la ejecución de los referidos estudios (19).
Todas estas acciones tuvieron escasos resultados, si se los relaciona con los esfuerzos realizados y con las expectativas generadas. Debe mencionarse en particular al Convenio de Transporte por Agua de la ALALC, que entró en vigencia en 1974, pero no fue aplicado ni siquiera entre los únicos cinco países ratificantes. Esta situación fue superada por los países miembros mediante el dictado de leyes de fomento y protección de sus marinas mercantes nacionales, la adopción de normas relativas a la reserva de cargas y la suscripción de convenios bilaterales (a fines del decenio de 1970 se habían firmado ocho acuerdos bilaterales de transporte marítimo entre los países miembros de la ALALC) (19).
El estancamiento del desarrollo de los temas de transporte en el marco de la ALALC coincide por esa época con su crisis general, hasta que se suscribe el Tratado de Montevideo de 1980 -en agosto de ese año- creando la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). 1 órgano máximo responsable de la conducción política es el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de las Partes Contratantes (CM), plano de acción que comparte con la Conferencia de Evaluación y Convergencia y el Comité de Representantes (CR). La Secretaría General es el órgano técnico de la ALADI. La Resolución 2 del CM -de la misma fecha- regula los Acuerdos de Alcance Parcial, que son uno de los instrumentos importantes de la ALADI y que pueden referirse a los asuntos del transporte, específicamente a la facilitación del mismo (19).
En el ámbito de la ALADI existen organizaciones intermedias de usuarios y prestatarios del transporte, tales como la Asociación Latinoamericana de Ferrocarriles (ALAF), la Asociación
Latinoamericana de Armadores (ALAMAR), la Asociación Latinoamericana de Transporte Automotor por Carretera (ALATAC) y la Federación Latinoamericana de Consejos de Usuarios del Transporte Internacional (FELACUTI). Estas organizaciones constituyen mecanismos de consulta e intercambio en los temas de sus respectivas incumbencias (19).
La Secretaría de la ALADI -en marzo de 1983- identificó aspectos de interés para la región en materia de facilitación del comercio internacional. Entre los principales se encontraban los siguientes (19):
· Facilitación del comercio exterior y el transporte internacional: la normalización y simplificación de documentos, trámites y procedimientos, el establecimiento de terminales interiores de carga, y la informatización de las operaciones e intervenciones aduaneras.
· Facilitación de las operaciones del transporte internacional: el establecimiento de regímenes armonizados de tránsito aduanero, la celebración de acuerdos de alcance parcial sobre tráfico de vehículos de pasajeros o de cargas, la uniformización de reglamentos sobre pesos y dimensiones de vehículos de transporte por carretera, y la eliminación de la doble tributación en las actividades de transporte.
En agosto de 1983, luego de una serie de reuniones empresariales de consulta con organizaciones intermedias como las anteriormente mencionadas, quedó definido el Programa de Acción de Mediano Plazo para la Facilitación del Comercio y el Transporte. El Consejo del Transporte para la Facilitación del Comercio informó -tres meses después de su creación en agosto de 1986- acerca de la aprobación del mencionado Programa de Acción, de las recomendaciones a los países miembros referidas al establecimiento de programas nacionales concordantes y de la prestación de asistencia técnica para el desarrollo de dichos programas nacionales encomendada a la Secretaría General de la ALADI (14) (19).
Este Programa de Acción -cuya efectiva puesta en marcha se concretó recién en 1989-también había individualizado acciones y medidas de corto plazo, cuyo objeto era abordar problemas que requerían urgente solución, que no exigían introducir modificaciones importantes en las reglamentaciones nacionales o que presentaban algún grado de avance hacia su solución por el hecho de haber sido tratadas en foros internacionales y regionales (19). Coherentemente con este enfoque, las acciones programadas para el mediano plazo estaban igualmente orientadas a fortalecer la estructura jurídica y técnica del comercio y del transporte internacional por medio del perfeccionamiento, la simplificación y la armonización de las normas de aplicación en la región, sobre la base de las convenciones internacionales que rigen sus operaciones.
La Resolución 19 (V) del CM -México, en 1990- estableció un nuevo enfoque para los objetivos de la ALADI, siendo complementada por las Resoluciones 21 (V) que crea los Consejos Sectoriales y la 22 (V) que traza los lineamientos generales en esta nueva etapa. En tal sentido, señala que las actividades a realizar deben contribuir con el esfuerzo de los países miembros, especificando entre otros temas y áreas a la integración física y al transporte, correspondiendo a la Resolución 25 (V) particularizar los referidos lineamientos para las actividades en esa última
área. Estas actividades deberían concentrarse en la articulación gradual de la infraestructura y de los servicios, en su modernización y en la racionalización de los procedimientos (12).
De acuerdo a estas disposiciones la Secretaría de la ALADI presentó -en setiembre de 1990- el "Plan de Acción para el trienio 1990-1992", que fuera aprobado por la Resolución 125 del CR. Este Plan de Acción contempla actividades de cooperación con los países miembros en materia de transporte y de comunicaciones -entre otras grandes áreas- e identifica el campo de acción y los temas específicos correspondientes, para los que fija metas y períodos de ejecución (10) (13).
Teniendo en cuenta lo expresado y el informe de la Segunda Reunión del Consejo del Transporte para la Facilitación del Comercio, la Resolución 125 del CR aprobó -en octubre de 1990- el "Programa de Acción para la Facilitación del Transporte y el Comercio Internacional", cuyos objetivos generales son (II):
· Promover la cooperación regional en materia de transporte, a través de una mayor coordinación modal e intermodal y un mejor aprovechamiento de los corredores de transporte de la región.
· Apoyar las actividades encaradas por los países miembros en los distintos mecanismos subregionales de transporte y promover acciones que propicien una efectiva coordinación en el plano regional.
· Promover el desarrollo de acciones programadas y permanentes encaminadas a simplificar, racionalizar y armonizar los procedimientos aplicados a las operaciones de transporte y comercio internacional y a la normalización de los documentos utilizados en dichas operaciones.
· Propiciar la creación y fortalecimiento de los organismos nacionales de facilitación del transporte y el comercio, con el objeto de apoyar el desarrollo de las acciones de facilitación que se acuerden a nivel nacional y regional y formular las propuestas y recomendaciones que correspondan a su ámbito específico de acción.
· Evaluar los convenios, códigos y recomendaciones internacionales en materia de transporte y facilitación y los efectos y proyecciones de su aplicación en el ámbito comunitario.
Posteriormente, en noviembre de 1992, la Resolución 32 (VII) del Comité de Representante de la ALADI (CM) reitera, para los temas comprendidos en el presente documento, la orientación general establecida por las citadas Resoluciones 19 (V) y 22 (V) de 1990 (15).
Las características que distinguen a la ALADI de otros esquemas integración tratados en este informe y el largo período en el que ha desarrollado actividades relacionadas con el transporte -según lo visto precedentemente-, hacen aconsejable tomar como punto de partida de la descripción de dichas actividades al mencionado Plan de Acción para el trienio 1990-1992. La descripción general que sigue, además de las principales acciones y medidas propiamente dichas, incorpora los lineamientos y pautas de acción que han sido adoptados formalmente por la ALADI.
Las actividades y orientaciones básicas de la ALADI en materia de transporte por agua a partir del referido Plan de Acción para 1990-1992, están resumidas en el presente título y clasificadas en las que corresponden al transporte marítimo, al transporte fluvial y a las vías navegables y los puertos.
El capítulo "D. Cooperación en transporte y comunicaciones" del "Plan de Acción para el trienio 1990-1992", aprobado por Resolución 125 del Comité de Representantes (CR) de la ALADI -septiembre de 1990-, estableció las siguientes metas y acciones (10):
· Area: Transporte.
Tema 1: Transporte por agua: Promover una mejor prestación de servicios y un incremento de la competitividad internacional de la marina mercante regional (ejecución entre septiembre de 1990 y diciembre de 1991):
Continuar el análisis del anteproyecto de acuerdo sobre transporte por agua, revisado en la Reunión de Expertos Gubernamentales de Transporte Marítimo de los países miembros, con vistas a sus adopción.
Identificar mecanismos e instrumentos que permitan profundizar la cooperación y concertación entre los países miembros en la materia.
· Area: Facilitación del transporte.
Tema 1: Simplificación y armonización de procedimientos y documentos: Simplificar y armonizar los procedimientos, trámites y documentos aplicables a las operaciones de transporte y propiciar una mayor coordinación entre las oficinas de frontera (ejecución entre julio y diciembre de 1991):
Evaluar el estado actual de las regulaciones que inciden en cada modo de transporte e identificar las posibilidades de simplificación y armonización.
Analizar el marco regulatorio vigente para el transporte internacional en cada subsistema e identificar las acciones conducentes a la armonización.
Formular propuestas para simplificar y armonizar los marcos regulatorios aplicables a cada modo de transporte.
El "Programa de Acción para la Facilitación del Transporte y el Comercio Internacional" aprobado por Resolución 129 del CM -octubre de 1990-, estableció las Líneas Generales de Acción (LGA) y los resultados siguientes (24):
· LGA 3: Simplificar y armonizar disposiciones legales, procedimientos y trámites que regulan las actividades de transporte internacional entre los países miembros:
Propuestas para simplificar y armonizar el marco regulatorio aplicable al transporte por agua, aéreo y terrestre.
· LGA 6: Analizar los convenios y códigos internacionales relacionados con el transporte y formular recomendaciones sobre su aplicación en la región:
Convenio para facilitar el tráfico marítimo internacional (OMI). Convenio interamericano para facilitar el transporte acuático internacional (OEA).
Muestra significativa de las principales actividades de la ALADI dentro de los programas establecidos, es la realización de la Segunda Reunión de Expertos Gubernamentales en Transporte Marítimo -Montevideo, en marzo de 1992-, donde fueron analizados una serie de documentos preparados por la Secretaría General de la ALADI que trataban entre otras materias las disposiciones nacionales, subregionales e internacionales sobre transporte marítimo. Por otra parte, el objeto principal de la mencionada reunión fue avanzar en el desarrollo de un Proyecto de Acuerdo sobre Transporte Marítimo en el marco de los Acuerdos de Alcance Parcial de la ALADI, teniendo en cuenta el anteproyecto elaborado a partir de la Primera Reunión de Expertos Gubernamentales en Transporte Marítimo (8).
Las características que se destacan en dicho proyecto son la eliminación de la reserva de cargas en los tráficos intrarregionales y el aseguramiento de condiciones de participación en el mercado para las empresas navieras de la región, con miras a que alcancen el nivel de competitividad internacional. Con ese objeto, las disposiciones proyectadas contemplan mecanismos para la participación en los tráficos de carga entre los países miembros y terceros países, tanto de las empresas navieras regionales como de las extrarregionales (4) (14).
Los aspectos que merecieron observaciones y sugerencias durante el análisis efectuado en oportunidad de la citada Segunda Reunión de Expertos, son los siguientes (4):
· Establecer o no un período inicial de aplicación del Acuerdo al transporte de carga entre los países signatarios, para aplicarlo luego de evaluar las experiencias recogidas al transporte de carga entre estos y terceros países.
· Dar o restringir la libertad de acceso a las cargas entre puertos de los países signatarios y entre puertos de estos y terceros países, a partir de la vigencia del Acuerdo para las primeras y del referido plazo a determinar para las segundas, según el transporte marítimo se efectúe por empresas nacionales (en buques de su propiedad o bajo contrato de arrendamiento o fletamento) o por empresas navieras de terceros países.
· Excluir o no el transporte marítimo de ciertos rubros de carga.
· Analizar las condiciones necesarias para calificar como empresa naviera nacional de un país signatario.
· Estudiar la conveniencia e implicaciones de la eventual implantación de un segundo registro de embarcaciones de alcance regional.
· Incorporar los tráficos internacionales con origen o destino en puertos fluviales.
· Agregar la participación de representantes de ALAMAR y de FELACUTI, como observadores en la Comisión Administradora del Acuerdo.
En septiembre de 1993 la Secretaría General de la ALADI concluyó el informe "Estudio para facilitar diversas formas de asociación entre empresas navieras de la región" cuyas recomendaciones apuntan a crear las condiciones mínimas necesarias para fortalecer la capacidad competitiva de las empresas navieras de la región, con relación a su posición relativa en el mercado mundial de transporte marítimo y frente a las nuevas políticas nacionales relacionadas con el comercio internacional (7). Las conclusiones y recomendaciones de este trabajo constituyen resultados de las actividades programadas por la ALADI.
El estudio mencionado guarda vinculación con el Proyecto de Acuerdo sobre Transporte Marítimo arriba comentado, porque postula posibles soluciones a ciertos aspectos que fueran observados en la oportunidad de la citada Segunda Reunión de Expertos. La Secretaría General de la ALADI tiene el propósito adicional de iniciar, por este medio, la discusión de un proyecto de acuerdo sobre el marco jurídico comunitario para la creación de consorcios entre empresas navieras de la región y que permita su participación mayor en el comercio internacional (7).
El informe desarrolla los principios básicos del instrumento multilateral y sus conclusiones abarcan una amplia serie de aspectos, relacionados con la aplicación de los referidos principios en el ámbito de la ALADI. Excluyendo aquellos temas de decisión nacional, los siguientes serían los principales aspectos jurídicos e institucionales vinculados con las actividades comunitarias en esta materia (7):
· La especial aptitud del Tratado de Montevideo de 1980 para -por ejemplo- establecer una autoridad marítima regional, encarar el desabanderamiento de embarcaciones o la aplicación de mecanismos alternativos a la reserva de cargas.
· La necesidad de complementar un acuerdo regional que facilite la creación de consorcios navieros con otros referidos al transporte marítimo y al multimodal.
· El consecuente establecimiento de un registro latinoamericano de embarcaciones (o, como opciones ineludibles, un segundo registro en algún país miembro o la máxima flexibilización de los registros nacionales existentes).
El capítulo "D. Cooperación en transporte y comunicaciones" del "Plan de Acción para el trienio 1990-1992", aprobado por Resolución 125 del Comité de Representantes (CR) de la ALADI -septiembre de 1990-, estableció las siguientes metas y acciones: 10]
Tema 4: Hidrovía Paraguay-Paraná: Apoyar el desarrollo de la Hidrovía
Paraguay-Paraná (ejecución entre septiembre de 1990 y diciembre de 1991):
Analizar las posibilidades de suscribir un acuerdo de alcance parcial sobre el transporte por la hidrovía.
Coordinar acciones con el Comité Intergubernamental de la Hidrovía
Paraguay-Paraná.
Elaborar propuestas para facilitar el transporte y la conexión intermodal poniendo
énfasis en la modernización tecnológica y la armonización y simplificación de procedimientos.
Promover el intercambio de experiencias y la capacitación operativa en el campo del transporte fluvial y la administración de cuencas hidrográficas.
Tema 1: Simplificación y armonización de procedimientos y documentos: Simplificar y armonizar los procedimientos, trámites y documentos aplicables a las operaciones de transporte (ejecución entre julio y diciembre de 1991):
El "Programa de Acción para la Facilitación del Transporte y el Comercio Internacional" aprobado por Resolución 129 del CM -octubre de 1990-, estableció las Líneas Generales de Acción (LGA) y los resultados siguientes (II):
· LGA 2: Apoyar la acción de los mecanismos subregionales de transporte y propiciar su progresiva convergencia:
Apoyo al Programa de desarrollo de la Hidrovía Paraguay-Paraná.
Propuestas para simplificar y armonizar el marco regulatorio aplicable al transporte por agua.
Convenio interamericano para facilitar el transporte acuático internacional (OEA).
A fines de 1991 se encontraba en estudio por parte de los países de la Cuenca del Plata un anteproyecto de Acuerdo que se suscribiría en el marco del Tratado de Montevideo de 1980. 20] En Las Leñas -en junio de 1992- Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay suscribieron el Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay-Paraná (Puerto Cáceres-Nueva Palmira), denominado "Acuerdo de Santa Cruz de la Sierra". En esa misma oportunidad se firmaron Protocolos sobre Navegación y seguridad, Asuntos aduaneros, Seguros, Solución de controversias, Igualdad de oportunidades para una mayor competividad y Cese provisorio de banderas (15) (23) (30).
En la "Declaración de Las Leñas sobre Hidrovía", firmada por los presidentes de los países mencionados en igual fecha que el Acuerdo, queda comprometido su registro como Acuerdo de Alcance Parcial en el marco de la ALADI (15) (23) (30). Las actividades programadas para el transporte fluvial, arriba comentadas, continúan en realización por parte de la Secretaría de la ALADI hasta el presente.
El capítulo "D. Cooperación en transporte y comunicaciones" del "Plan de Acción para el trienio 1990-1992", aprobado por Resolución 125 del Comité de Representantes (CR) de la ALADI -septiembre de 1990-, estableció las siguientes meta y acciones (10):
Tema 4: Hidrovía Paraguay-Paraná. Apoyar el desarrollo de la Hidrovía Paraguay-Paraná (ejecución entre septiembre de 1990 y diciembre de 1991):
El "Programa de Acción para la Facilitación del Transporte y el Comercio Internacional" aprobado por Resolución 129 del CM -octubre de 1990-, estableció la Línea General de Acción (LGA) y el resultado siguientes (II):
En febrero de 1992 la Secretaría General de la ALADI analizó la situación de los puertos en la región, con el objeto de precisar las acciones y medidas necesarias para remover los obstáculos a las actividades y funciones del transporte y del comercio internacional que se realizan en ellos. La mayoría de los puertos de la región -concluye el análisis- requiere modernizar sus operaciones e incrementar su eficiencia en términos de reducción de costos y aumento de productividad, para destrabar la ejecución de las transferencias intermodales y evitar las interrupciones en la continuidad de los tráficos, muchos de los cuales corresponden a operaciones de transporte multimodal (9).
El atraso tecnológico, tanto en materia de equipamiento e infraestructura como en las cuestiones relacionadas con la administración y la operación portuarias, es uno de los factores que casi generalizadamente disminuye la competividad internacional de los productos regionales, aumenta los costos de las importaciones y eleva los fletes de las empresas navieras de la región. La orientación de las acciones y medidas, según fue identificada por el referido análisis, apunta a la participación del sector privado en la prestación de los servicios portuarios y en la creación de condiciones de competencia de la oferta, con la finalidad de impulsar la inversión en las aludidas innovaciones tecnológicas (9).
En junio de 1993 la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Secretaría General de la ALADI organizaron el "Seminario Regional sobre la normativa del transporte multimodal". En dicho seminario se revisaron los puertos regionales, proporcionando desde ese enfoque una perspectiva complementaria a la del análisis precedente (2).
En las últimas dos décadas -según hace referencia el documento que sintetiza los resultados del seminario mencionado-, los puertos en general han ido incorporando de manera gradual nuevos conceptos en la administración y en la operación portuarias, que hacen diferencia entre ellas y que distinguen entre la entidad responsable del uso y desarrollo de la infraestructura y el o los operadores portuarios que ofertan los servicios. Particularmente en la última mitad de dicho período -expresa el mencionado documento- comenzó a discutirse el grado y tipo de la participación de empresas privadas y de la intervención de organismos de gobierno, manifestándose actualmente una tendencia clara hacia la privatización de buena parte de las actividades portuarias (2).
La experiencia señala que no existe una alternativa única, aplicable generalizadamente para que los puertos alcancen niveles aceptables de eficiencia, y mucho menos que haya contraposición entre una administración pública de los puertos y una administración a cargo del sector privado. La opción debe ser tomada evaluando la capacidad de las facilidades portuarias del caso para adecuarse a las operaciones comerciales, a la calidad de los procedimientos de organización de los medios disponibles y a las bondades de los métodos empleados para administrar los recursos. En definitiva, la elección más apropiada pasa por determinar qué alternativa aseguraría un puerto más rentable o más eficiente, según el punto de vista del análisis (2).
La administración de un puerto consiste en coordinar por sí todos los factores productivos que tiene a su disposición, para producir ciertos servicios -por sí o por terceros, según convenga-y organizar las actividades de operadores y prestadores de servicios -a los usuarios, a las cargas, a los vehículos terrestres y a las embarcaciones- y de las distintas autoridades de gobierno responsables de los controles -a la propia administración, a los referidos factores productivos, a los operadores y prestadores de servicios y a los mencionados destinatarios de tales servicios-, con el objeto de lograr aceptables parámetros de eficiencia y de rentabilidad. Los primeros para satisfacer los requerimientos de la demanda y atraer mayor cantidad de usuarios, los segundos para justificar las erogaciones del propietario y viabilizar el desarrollo del puerto, y el conjunto para posibilitar la competencia en calidad y precio con otras facilidades portuarias.
En esta compleja trama de interrelaciones, cuyo equilibrio también es responsabilidad de la administración del puerto como lo son las precedentes referidas al funcionamiento del mismo, los operadores y los prestadores de servicios pueden representar el costado vulnerable. Su adecuada adhesión a la referida trama depende de las condiciones contractuales, que los vinculan al propietario o a la administración del puerto y dentro de las cuales deben realizar las operaciones y servicios respectivos. Dichas condiciones se formalizan mediante las diversas formas de contrato previstas en el marco jurídico vigente en el territorio donde se localice el puerto del caso.
Considerando que el comercio internacional implica, respecto del puerto, la extraterritorialidad de algunos medios de transporte y de -cuanto menos- el exportador o el importador, las interrelaciones mencionadas tendrían un área inaceptablemente débil en caso que no estuviesen previstas las normas que regularán las obligaciones y derechos entre los usuarios y los operadores y prestadores de servicios del referido puerto. Resolver este punto para el intercambio intrarregional es el papel de una norma comunitaria específica, que también lo hará para el extrarregional si responde a usos y prácticas reconocidas internacionalmente.
El documento que sintetiza los resultados del seminario organizado conjuntamente por la ALADI y la CEPAL, hace una referencia implícita a estos hechos y postula como solución al Convenio de Naciones Unidas sobre Responsabilidad de los Operadores de Terminales. Dicho convenio, aplicable a los puertos y a las terminales internas de cargas, proporcionaría el marco jurídico necesario para las responsabilidad civil sobre las mercancías, dando continuidad y uniformidad al esquema de responsabilidades del transporte multimodal (2).
Las pautas básicas y las actividades referidas al transporte terrestre de la ALADI, desde la formulación del Plan de Acción para 1990-1992, son presentadas ordenadamente en este punto según correspondan al transporte por carretera o al transporte por ferrocarril.
El "Programa de Acción para la Facilitación del Transporte y el Comercio Internacional" aprobado por Resolución 129 del CM -octubre de 1990-, estableció la Líneas Generales de Acción (LGA) y los resultados siguientes: (11)
Apoyo a la aplicación del Convenio sobre Transporte Internacional Terrestre entre los países del Cono Sur, aprobado en Santiago de Chile en septiembre de 1989. Apoyo a la aplicación de la Decisión 257 (de la Comisión) del Acuerdo de Cartagena.
Convenio de circulación por Carretera (Naciones Unidas, Viena, 1972).
El Acuerdo sobre Transporte Internacional Terrestre de los Países del Cono Sur, que fuera suscripto en la XVI Reunión de Ministros de Obras Públicas y Transporte de los países del Cono Sur -Santiago de Chile, setiembre de 1989-, entró en vigencia el 1° de enero de 1990 como Acuerdo de Alcance Parcial en el marco del Tratado de Montevideo de 1980. El cuerpo principal del mismo contiene las disposiciones generales en la materia y las particulares para el transporte internacional por carretera (en el capítulo II, tanto para cargas como para pasajeros) y para el transporte internacional por ferrocarril (en el capítulo III, sólo de mercancías). Dicho texto legal posee anexos que contienen las normas de aplicación para los aspectos aduaneros, migratorios y de aseguramiento (5).
Esta norma multilateral recoge la experiencia de los países que participan de la Reunión de Ministros del Cono Sur, acumulada durante la aplicación del Convenio sobre Transporte Internacional Terrestre firmado en Mar del Plata en 1977 en el marco de dicho foro. Además, agrega las disposiciones que regulan el transporte ferroviario de cargas y reordena las normas cuya aplicación es específica para los aspectos antes mencionados (5). Este Acuerdo es considerado como uno de los hitos dentro de la instrumentación jurídica del transporte terrestre en la región (2).
La Secretaría General de la ALADI preparó el "Análisis sobre la conversión de las escalas técnicas en escalas comerciales en el transporte internacional de pasajeros por autobus (Quinta Libertad) entre los países del Cono Sur", en noviembre de 1993. El objeto de este informe es adelantar aspectos relevantes de la aplicación del régimen de quinta libertad en el transporte internacional por carretera (conversión de las escalas técnicas en comerciales o, como podría definirse, derecho a dejar o recoger pasajeros, carga y correo en el país transitado, dentro de una operación de transporte con origen o destino en territorio de cualquier otro país). El desarrollo de este tema tiene en cuenta los términos requeridos por los Acuerdos 1.90 (XVIII) y 1.116 (XIX) de las Reuniones de Ministros del Cono Sur (2).
Dicho trabajo puntualiza ciertas características de la quinta libertad de singular importancia para el transporte internacional en general y para el transporte internacional por carretera en particular, tales como (2):
· Permitiría mejorar la rentabilidad de las operaciones, a través de una más eficiente utilización de la flota (mayor índice de ocupación de las unidades).
· Daría mayores opciones a los usuarios, al ampliar la oferta de servicios (en cantidad de bodega o asientos y en frecuencias).
· Favorecería el desarrollo del comercio y del turismo intrarregional, por un mejoramiento general de la oferta (cantidad, calidad y precio).
· Implicaría alcanzar una meta en la liberalización y consolidación del mercado único de transporte terrestre en la región.
La quinta libertad -señala con claridad el referido informe- debe considerarse un instrumento de la política de liberalización del mercado de transporte, en el contexto de la integración sectorial del transporte y dentro de un proceso de índole regional. Considerando dicho valor instrumental, la aplicación de la quinta libertad -unida a la armonización de políticas macroeconómicas y a la supresión de las asimetrías con efecto sobre el sector- conforma un proceso que garantizaría a todos los participantes del mercado la igualdad y la reciprocidad de trato (2).
El capítulo "D. Cooperación en transporte y comunicaciones" del "Plan de Acción para el trienio 1990-1992", aprobado por Resolución 125 del Comité de Representantes (CR) de la ALADI -septiembre de 1990-, estableció las siguientes metas y acciones (10).
Tema 5: Libertadores. Apoyar el desarrollo del Proyecto "Libertadores" sobre integración ferroviaria (ejecución entre enero de 1991 y junio de 1992):
Analizar las condiciones del transporte internacional por ferrocarril y formular propuestas de cooperación que favorezcan la coordinación modal y multimodal.
Apoyo a la aplicación del Convenio sobre Transporte Internacional Terrestre entre los países del Cono Sur, aprobado en Santiago de Chile en septiembre de 1989. Apoyo al Proyecto "Libertadores" y al desarrollo de los corredores ferroviarios internacionales.
Propuestas para simplificar y armonizar el marco regulatorio aplicable al transporte terrestre.
Las principales actividades de la Secretaría General de la ALADI, respecto del transporte terrestre por ferrocarril, correspondieron al Acuerdo de Alcance Parcial sobre Transporte Internacional Terrestre anteriormente comentado.
Tema 3: Transporte multimodal. Promover el incremento de la coordinación intermodal y el desarrollo progresivo de un sistema de transporte multimodal (ejecución entre enero y diciembre de 1991):
Diseñar un marco regulatorio para favorecer la constitución y desarrollo de operadores de transporte multimodal.
Efectuar un diagnóstico de las características de coordinación intermodal, equipamiento y condiciones operativas en puntos de transbordo, problemas administrativos, legales, operativos, etc., a efectos de formular propuestas para superar las limitaciones existentes.
Proponer medidas para mejorar la utilización e intercambio de contenedores, desarrollar terminales interiores de carga y simplificar procedimientos y trámites que reglamentan el transporte internacional de cargas contenerizadas.
Desarrollar acciones orientadas a la capacitación operativa de funcionarios, operadores y usuarios sobre transporte en contenedores y el transporte multimodal.
· LGA 4: Promover el desarrollo de modalidades operativas de transporte que permitan incrementar la eficiencia del sistema, a través de la coordinación modal e intermodal:
Análisis y evaluación del Convenio de las Naciones Unidas sobre Transporte
Multimodal y de las legislaciones adoptadas por los países miembros sobre la materia.
Propuestas de acciones que faciliten la adopción de medidas que regulen y fomenten el transporte intermodal y multimodal.
Convenio para facilitar el tráfico marítimo internacional (OMI).
Convenio de transporte multimodal internacional de mercancías (Naciones Unidas).
A fines de 1991 se esperaba para los primeros meses de 1992 la terminación de un propuesta sobre transporte multimodal (14). En julio de 1992 la Secretaría General de la ALADI presentó el documento "Bases para establecer un Régimen Común sobre Transporte Multimodal" en el marco de la ALADI -conjuntamente con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)-, en la XVIII Reunión de Ministros de Obras Públicas y Transporte de los países del Cono Sur (4).
Este documento desarrolla diversos aspectos del transporte multimodal en la región, cada uno de los cuales significa el cumplimiento de actividades previstas en el anteriormente referido Programa de Acción (4):
· Análisis del marco jurídico necesario para proponer las bases correspondientes.
· Descripción del entorno institucional, operativo y legal requerido.
· Identificación de los temas esenciales del mecanismo de responsabilidad contractual.
· Comparación de dichos temas entre normas subregionales e internacionales pertinentes.
El análisis comparativo mencionado comprendió el Convenio sobre el Contrato de Transporte y la Responsabilidad Civil del Porteador en el Transporte Internacional Terrestre (Cono Sur), la Decisión 257 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena sobre Transporte Internacional de Mercancías por Carretera, el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Transporte Multimodal Internacional de Mercancías, las Reglas Uniformes para Documentos de Transporte Multimodal preparadas conjuntamente por la UNCTAD y la Cámara de Comercio Internacional (ICC), y el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Régimen de Responsabilidad de Operadores de Terminales (4).
En junio de 1993 la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Secretaría General de la ALADI organizaron el "Seminario Regional sobre la normativa del transporte multimodal", cuya síntesis y conclusiones fueron recogidas en un documento que también prepararon conjuntamente. Este trabajo constituye un importante compendio de las actividades de ambos organismos en materia de transporte multimodal y fijaría las posiciones institucionales acerca del camino a seguir en la región (24). Los sustantivos aportes que realizan la ALADI y la CEPAL con este documento, para que los procesos de integración -tomados en el presente informe como casos de estudio- den los pasos finales y convergentes hacia un cuerpo normativo regional sobre transporte, son resumidos a continuación.
El transporte multimodal se caracteriza por utilizar varias modalidades de transporte, al amparo de un único documento de transporte y de otros servicios, emitido por un operador de transporte multimodal (OTM) que se responsabiliza por la carga puerta a puerta. El dueño de la carga (remitente o consignatario) es parte contratante de dicho documento, al igual que el OTM, y el destinatario queda vinculado al mismo a través de ciertas obligaciones referidas al acto de recepción de la carga (la recepción en tiempo y forma contratados propiamente dicha, así como la verificación de estado, cantidad, etc.). El OTM realiza todos los actos de transporte y de otros servicios que fueren comprometidos y documentados por sí mismo o por terceros (en otras palabras, con medios propios o subcontratados). La función del OTM es la de porteador y, por lo tanto, tiene obligaciones de resultado contractual: llevar la carga a su destino final, tal como le fue entregada y en el tiempo y forma estipulados (24).
Los principales antecedentes de la idea de establecer una norma regional común sobre transporte multimodal son los siguientes (24):
· Escaso apoyo internacional recibido por el Convenio de las Naciones Unidas sobre Transporte Multimodal Internacional de Mercancías (1981), que sólo cuenta con algo más que la quinta parte de las ratificaciones requeridas.
· Consenso logrado en la Cámara Internacional de Comercio (ICC) sobre las Reglas Uniformes para los Documentos de Transporte Multimodal (UNCTAD/ICC de 1991), que son de adhesión voluntaria para las partes y que llenan el vacío legal debido a la ausencia de una norma internacional aceptada.
· Decisión 331 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena sobre transporte Multimodal, que constituye la norma subregional en esta materia para los países andinos y que está basada en las Reglas UNCTAD/ICC de 1991.
· Propuesta de régimen común sobre transporte multimodal, cuya instrumentación en el MERCOSUR fue prevista para antes de marzo 1994 y que a fines de 1993 tenía su proyecto en trámite.
· Distintas leyes y proyectos de leyes nacionales en muchos países de la región.
El incremento del comercio internacional de los países de la región frente a un mercado mundial dinámico, exigente y competitivo, depende del desarrollo de una oferta de servicios de transporte capaz de desenvolverse adecuadamente en un mercado de transporte de características similares. De tal forma, la oferta regional debería garantizar al usuario la segura disponibilidad de las mercancías en las condiciones preestablecidas y en el tiempo y lugar requeridos por el adquirente de las mismas. Con esa finalidad, la región debería contar con (2):
· Porteadores capaces de organizar operaciones de transporte "puerta a puerta", integrando medios y servicios de transporte bajo una sola responsabilidad.
· Marco institucional que facilite el curso de la operación desde el origen hasta el destino.
· Normas jurídicas internacionalmente aceptadas, acordes con los usos y prácticas comerciales y adaptables a las características actuales del transporte internacional.
Los elementos principales que debería contener una norma comunitaria para regular el contrato de transporte multimodal, en los términos precedentemente apuntados, son los siguientes (2):
· El régimen de responsabilidad, de carácter imperativo para ambos sentidos del tráfico y en consonancia con los límites mínimos de las Reglas UNCTAD/ICC, inevitablemente incorporadas por los documentos de transporte multimodal de las importaciones regionales.
· El principio de custodia con inicio y término del período de responsabilidad del OTM o, en otras palabras, las cláusulas que establezcan dicha responsabilidad desde que reciba físicamente las mercancías en el origen hasta que las entregue del mismo modo en el destino.
· La inversión de la prueba o la responsabilidad presunta del OTM por las pérdidas, los daños o los retrasos en la entrega de las cargas, en caso que tales perjuicios ocurran durante el referido período de custodia (es decir, el traslado de la prueba de la debida diligencia, el caso fortuito o la fuerza mayor para liberar al OTM de sus responsabilidades).
· La atribución de responsabilidad al OTM por retrasos en la entrega de las mercancías, sólo en el caso de mediar aceptación expresa de su parte.
· El permiso para exonerar la responsabilidad del OTM por faltas náuticas e incendio, si el porteador del segmento marítimo de la operación organizada por dicho OTM puede hacer lo mismo por la ley de aplicación en el referido segmento.
· La fijación de los límites de responsabilidad del OTM en 8,33 DEG (derechos especiales de giro) por kilogramo y en 666,67 DEG por bulto o por unidad (o 2,00 DEG por kilogramo de peso bruto, según cual resulta mayor), en operaciones sin y con segmento marítimo respectivamente.
· El plazo de prescripción del contrato establecido en 9 meses.
El referido documento conjunto de la ALADI y la CEPAL presenta, entre otras, las siguientes conclusiones (2):
· Una norma jurídica regional para el transporte multimodal no es la condición suficiente para el desarrollo de las operaciones, pero evitaría la actual proliferación de leyes y proyectos de leyes nacionales y subregionales dispares.
· Pero es condición necesaria para que los países de la región ofrezcan reciprocidad y certidumbre jurídicas para el transporte multimodal del intercambio propio y, si dicha norma se ajusta a los usos y prácticas internacional mente aceptados, también lo es para las operaciones con sus socios comerciales de extrarregión.
· En la referida norma, la regulación de las condiciones del OTM junto con las disposiciones del contrato de transporte multimodal, daría eficacia al régimen de responsabilidades al ser aquél sujeto pasivo del mismo.
Tema 2: Cooperación en aeronavegación. Propiciar una mayor coordinación y cooperación entre empresas de aeronavegación de la región, que les posibilite lograr una mayor racionalización en el uso de los recursos y una optimización en la prestación de sus servicios (ejecución entre enero y diciembre de 1992):
Realizar consultas con empresas de la región y con organismos especializados, a fin de identificar las oportunidades de cooperación.
Elaborar propuestas que contengan fórmulas y mecanismos para incentivar la cooperación y concertación entre las empresas de los países miembros.
Tema 1: Simplificación y armonización de procedimientos y documentos. Simplificar y armonizar los procedimientos, trámites y documentos aplicables a las operaciones de transporte (ejecución entre julio y diciembre de 1991):
El anteriormente referido "Análisis sobre la conversión de las escalas técnicas en escalas comerciales en el transporte internacional de pasajeros por autobus (Quinta Libertad) entre los países del Cono Sur" de la Secretaría General de la ALADI -noviembre de 1993-, contiene interesantes elementos de juicio referidos al esquema normativo del transporte aéreo en la región, pertinentes a la finalidad del presente punto de este informe (2).
Dicho trabajo señala que el transporte aéreo ha estado regulado, tanto a nivel mundial como regional, desde el comienzo de la aviación comercial. Cita al respecto la ponencia presentada a las XXI Jornadas Iberoamericanas de Derecho Aeronáutico y del Espacio -Lisboa, 1991- por la doctora Angela Marina Donato por entonces Secretaria General de la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil (CLAC): "La trama aerocomercial de la región fue elaborándose en tomo a políticas de corte tuitivo del transporte aéreo fuertemente reguladoras, con participación de transportistas aéreos que eran de propiedad estatal, desenvolviéndose bajo el amparo de lo convenido bilateralmente en base a la predeterminación de capacidades, la jerarquización en la administración de los derechos de tráfico, la designación simple y simétrica de las líneas de bandera y los criterios de doble aprobación tarifaria".
En ese contexto, el transporte aéreo -la aviación comercial- se desarrolló desde sus inicios sujeto a intensas regulaciones e intervenciones gubernamentales. Los trabajos para conformar normas multilaterales culminaron con la suscripción del Convenio de la Aviación Civil Internacional -Chicago, en 1944-, es decir del Acuerdo de Tránsito de los servicios aéreos internacionales (o "de las dos libertades del aire") y del Acuerdo de Transporte Aéreo Internacional (o "de las cinco libertades") (2).
Desde ese entonces, las negociaciones de los permisos y los arreglos operacionales para el transporte aéreo entre los países tuvieron en cuenta los mencionados Acuerdos e introdujeron en ellos las cláusulas correspondientes a las aludidas libertades del aire. Por ellas, un primer país confiere a un segundo país el derecho de (2):
· Primera Libertad: sobrevolar su territorio.
· Segunda Libertad: realizar escala técnica, es decir sin derechos de tráfico aéreo comercial (aprovisionamiento de combustible, cambio de tripulación, avituallamiento, etc.).
· Tercera Libertad: desembarcar pasajeros, correo o cargas provenientes del segundo país.
· Cuarta Libertad: embarcar pasajeros, correo o cargas destinados al segundo país.
· Quinta Libertad: desembarcar o embarcar pasajeros, correo o cargas provenientes o destinados a terceros países.
· Sexta Libertad: embarcar pasajeros, correo o cargas provenientes de y destinados a terceros países, con sobrevuelo o escala en el segundo país.
· Séptima Libertad: embarcar pasajeros, correo o cargas provenientes de y destinados a terceros países, sin sobrevuelo o escala en el segundo país.
· Octava Libertad: embarcar pasajeros, correo o cargas destinados al primer país (cabotaje aéreo o transporte aéreo interno).
De tal forma, no habiendo un acuerdo regional en la materia, los países miembros convienen bilateralmente y sin restricciones previas a la negociación las libertades tercera a octava -denominadas "libertades comerciales", para diferenciarlas de las libertades primera y segunda que son técnicamente necesarias-, con el agregado habitual de disposiciones relativas a periódicas reuniones de consulta entre las autoridades aeronáuticas nacionales para efectivizar lo pactado y -si correspondiese- a las limitaciones operacionales a la quinta libertad (capacidad de aeronaves, cantidad de asientos por vuelo o similares) (2).
El capítulo "A. Consolidación y ordenamiento del mercado regional" del "Plan de Acción para el trienio 1990-1992", aprobado por Resolución 125 del Comité de Representantes (CR) de la ALADI -septiembre de 1990-, estableció las siguientes meta y acción (10):
· Area: Cooperación aduanera.
Tema 2: Servicios aduaneros. Mejorar la eficiencia de los servicios aduaneros a través de la cooperación y la transferencia de experiencias (ejecución entre septiembre de 1990 y diciembre de 1992):
Desarrollar acciones orientadas a simplificar y uniformar los trámites y procedimientos aplicados en las aduanas a las operaciones comerciales.
El capítulo "D. Cooperación en transporte y comunicaciones" del mismo documento, estableció las siguientes metas y acciones (10):
Tema 1: Simplificación y armonización de procedimientos y documentos. Simplificar y armonizar los procedimientos, trámites y documentos aplicables a las operaciones de transporte y propiciar una mayor coordinación entre las oficinas de frontera (ejecución entre julio y diciembre de 1991):
Proponer medidas para simplificar trámites y normalizar la documentación exigible (a cada modo de transporte).
Proponer fórmulas para mejorar la coordinación entre las oficinas de frontera.
Propiciar el intercambio de experiencias y la capacitación operativa en el campo de la facilitación del comercio y del transporte.
· Area: Comunicaciones.
Tema 2: Servicios de información. Fomentar el establecimiento de redes de transmisión de datos que permitan el intercambio de la información disponible, entre los países miembros (ejecución entre julio de 1991 y diciembre de 1992):
Obtener información de instituciones gubernamentales y privadas y organismos especializados, a fin de identificar las posibilidades, requerimientos y mecanismos apropiados para promover el establecimiento de redes de transmisión de datos (en el área del transporte).
Propiciar acciones y acuerdos de cooperación en el marco del Tratado de Montevideo de 1980.
· LGA 1: Promover un mejor aprovechamiento de los corredores de transporte de la región y apoyar los programas de desarrollo encarados por los países miembros:
Propuestas para modernizar y armonizar las normas y procedimientos aplicables al transporte y el comercio internacional, con el objeto de propiciar una mayor coordinación modal e intermodal.
Propuestas de nuevas formas de cooperación orientadas a promover una eficiente prestación de los servicios de transporte y un mejor aprovechamiento de la infraestructura y equipamiento de la región.
Coordinación permanente con las secretarías y organismos de cooperación que apoyan la acción de los países miembros en los distintos mecanismos subregionales.
Simplificación y normalización de los procedimientos y la documentación utilizada en las operaciones de transporte y comercio internacional.
Simplificación de la intervención consular en las actividades de transporte y comercio internacional.
Análisis de los aspectos impositivos que gravan al transporte internacional en los países miembros y propuestas para su armonización.
Propuestas para favorecer el uso generalizado de contenedores en el transporte internacional y para la armonización de disposiciones y procedimientos aplicables al transporte de cargas contenerizadas.
Evaluación y apoyo a la implementación del Convenio sobre Contrato de Transporte y la Responsabilidad Civil del Porteador en Viaje Internacional (CRT) de los países del Cono Sur.
· LGA 5: Propiciar el fortalecimiento institucional del sector y una mayor coordinación entre autoridades, prestadores y usuarios de los servicios de transporte:
Análisis del marco institucional y elaboración de propuestas para la creación y fortalecimiento de los comités nacionales de facilitación.
Coordinación permanente con las entidades de cúpula regional que agrupan a los prestadores y usuarios de los servicios de transporte internacional.
Convenio Aduanero sobre contenedores (Naciones Unidas).
Convenio sobre armonización de los controles de mercancías en fronteras (Naciones Unidas).
· LGA 7: Evaluar las disposiciones y procedimientos de carácter aduanero aplicables al transporte y el comercio internacional, a efectos de proceder a su armonización:
Análisis comparativo de las normas básicas sobre tránsito aduanero contenidas en la Resolución 53 del Comité de Representantes de la ALADI, las disposiciones nacionales sobre la materia y las adoptadas en los mecanismos subregionales, con miras al establecimiento de un régimen de tránsito aduanero regional. Implantación de los sistemas de despacho en origen de las mercaderías exportadas y en destino de las mercaderías importadas.
Acciones para profundizar la simplificación y racionalización de los controles aplicables al ingreso y egreso de mercancías en las circunscripciones aduaneras habilitadas.
Simplificación de las formalidades, requisitos y trámites exigidos para la recepción y despacho de naves, aeronaves, camiones, vagones y cualquier otro modo de transporte internacional.
· LGA 8: Promover una mayor coordinación entre las oficinas nacionales de frontera:
Acciones destinadas a la implantación del control único en frontera.
· LGA 9: Propiciar la aplicación de la informática y las telecomunicaciones en el desarrollo y facilitación del transporte:
Sistemas de codificación y procesamiento automático de datos.
Sistemas de información sobre oferta y demanda de servicios de transporte.
Banco de datos sobre flujos de transporte de los países de la región.
Proyecto SIDUNEA de la UNCTAD (Sistema aduanero automatizado para el acceso, control y gestión de declaraciones aduaneras y compilación de datos estadísticos).
Promoción del uso de documentos obtenibles a través del sistema de procesamiento automático de datos parta la recepción y despacho de buques.
· LGA 10: Para la coordinación institucional, las siguientes actividades:
Coordinar las acciones derivadas del Programa de Acción con la JUNAC, la Mesa de Turno de la Reunión de Ministros de Obras Públicas y Transporte de los países del Cono Sur y la ALAF, entre otros organismos de cooperación internacional e integración. Asimismo, con las entidades nacionales que laboren en el marco de los mecanismos regionales y subregionales de transporte, además de apoyar sus trabajos.
Propiciar la realización de seminarios sobre los diferentes temas de la facilitación del transporte y el comercio.
En la VII Reunión de Directores Nacionales de Aduana-Viña del Mar, en octubre de 1991-la Secretaría General de la ALADI expresó las siguientes recomendaciones (6):
· Las aduanas de los países miembros deben coordinar las acciones desarrolladas a nivel nacional con las cooperaciones y trabajos en los niveles regional e internacional, tanto en el mejoramiento de las técnicas aduaneras en general como en la capacitación de los agentes públicos y privados.
· La armonización, la unificación y la automatización son metas a alcanzar -según las posibilidades de cada caso- para los procedimientos, trámites y documentos aplicados en las operaciones aduaneras, con el objeto de facilitar el transporte y el comercio internacional.
· La creación del Consejo de Asuntos Aduaneros de conformidad con el artículo 42 del Tratado de Montevideo de 1980, será un medio para mejorar la vinculación entre las aduanas de los países miembros e interrelacionarlas más adecuadamente con los agentes privados del transporte y el comercio.
Entre los últimos meses de 1991 y los primeros meses de 1992 se realizaron análisis referidos a los contenedores (14). Al finalizar ese año se encontraba en avanzado estudio un proyecto de reglamentación regional sobre tránsito aduanero, comprendiendo un formulario unificado para la gestión del mismo (15). Otro de los resultados alcanzados fue el estudio "Corredores interregionales de transporte de América del Sur", terminado en abril de 1993, cuyo propósito es identificar dichos corredores y analizar las condiciones normativas, operacionales y de infraestructura de los mismos (5).
En septiembre de 1993 la Secretaria General de la ALADI concluyó el informe "Estudio para facilitar diversas formas de asociación entre empresas navieras de la región" cuyas conclusiones y recomendaciones constituyen resultados de las actividades programadas en materias relacionadas con el presente punto. En general, el informe está orientado a señalar las condiciones necesarias para fortalecer la capacidad competitiva de las empresas navieras de la región, con relación a su posición relativa en el mercado mundial de transporte marítimo y frente a las nuevas políticas nacionales relacionadas con el comercio internacional (7).
El estudio mencionado, en particular, determina ciertos aspectos operacionales y tributarios de especial necesidad para la aplicación de instrumentos multilaterales que regulen el transporte regional -para el caso del estudio mencionado, el proyecto de acuerdo sobre transporte marítimo-, entre los cuales se destacan los siguientes luego de excluir aquellos de decisión nacional (7):
· El régimen comunitario sobre tránsito aduanero y sobre zonas de almacenamiento de contenedores en puntos interiores, para complementar los servicios marítimos con eficientes servicios en puerto.
· La eliminación de la doble tributación.

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 artículo 42