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Timestamp: 2019-09-17 10:54:36+00:00

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﻿ Sentencia 2001-02133 de abril 30 de 2014
SENTENCIA 2001-02133 DE 30 DE ABRIL DE 2014
CONTENIDO:RESPONSABILIDAD ESTATAL- DESASTRE NATURAL. LA OBLIGACIÓN INDEMNIZATORIA A CARGO DE LA ADMINISTRACIÓN CUANDO EXISTEN DAÑOS OCASIONADOS POR DESASTRES NATURALES NACE SÓLO CUANDO, ANALIZADAS LAS PRUEBAS DEL PLENARIO, SE DEMUESTRA QUE LAS ENTIDADES COMPETENTES HAN OMITIDO EL CUMPLIMIENTO DE SUS OBLIGACIONES RELACIONADAS CON LA PREVISIÓN, PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE LOS HECHOS DE LA NATURALEZA, LO QUE SIGNIFICA QUE PARA EL JUZGAMIENTO DE ESTE TIPO DE CASOS ES APLICABLE EL RÉGIMEN DE FALLA DEL SERVICIO. EN EL CASO BAJO ESTUDIO, SE CONFIGURÓ UNA CAUSAL EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD ESTATAL POR CUANTO LAS INUNDACIONES QUE DIERON LUGAR A LOS DAÑOS CUYA INDEMNIZACIÓN SE RECLAMA EN EL PROCESO, SE DEBIERON A UN HECHO IMPREVISIBLE E IRRESISTIBLE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, FALTAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, DESASTRE NATURAL
Sentencia 2001-02133 de abril 30 de 2014
Rad: 25000-23-26-000-2001-02133-01
Expediente: 28668
Actor: José Octavio Ruiz Reyes y otra
Demandados: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR
7. La Sala es competente para decidir el asunto por tratarse de un recurso de apelación presentado contra una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en un proceso que, por su cuantía(1), tiene vocación de doble instancia.
8. Se advierte que las partes del litigio pretenden que se tengan como prueba de los supuestos fácticos que sustentan sus argumentos varios documentos que fueron arrimados al proceso en copia simple, así como algunas fotografías en las que se observan unos predios inundados. Sobre el particular, deberán tenerse en cuenta las siguientes precisiones:
8.1. De acuerdo con lo decidido por la Sección Tercera en pleno en su sesión del 28 de agosto del 2013, la Sala le otorgará valor probatorio a todos los documentos traídos al proceso en copia simple, siempre que su aporte se haya producido durante las oportunidades previstas por las normas procesales aplicables a los juicios de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no hayan sido tachados como falsos, en los términos de los artículos 289 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, por la parte contra la cual se pretenden hacer valer(2).
8.2. En lo que tiene que ver con las fotografías (fls. 74-77 cdn. 1), la Sala no puede otorgarles ningún tipo de mérito probatorio y en tal sentido no podrá valorarlas, puesto que ellas únicamente dan cuenta del registro de varias imágenes, sobre las que no es posible determinar su origen ni el lugar, ni la época en que fueron tomadas o documentadas, y menos se tiene certeza de la identidad de las personas y lugares que aparecen en ellas, ya que no fueron reconocidas ni ratificadas dentro del proceso, lo que impide cotejarlas con otros medios de prueba(3). Cosa diferente ocurre con las fotografías allegadas junto con el dictamen pericial rendido ante el tribunal de primera instancia, respecto de las cuales existe plena certeza de su autoría y época de elaboración, lo que permite que sean apreciadas en aras de resolver el presente litigio.
9. Valoradas las pruebas válidamente allegadas al proceso, se tienen por probados los siguientes hechos relevantes:
9.1. La laguna de Fúquene es un cuerpo de agua que se encuentra ubicado al norte del departamento de Cundinamarca, en límites con Boyacá, cuya cuenca hidrográfica se ha visto afectada en los últimos decenios por varios factores, entre ellos la apropiación y desecación de las porciones de terreno que originalmente pertenecían al cuerpo de agua, lo que causa la inundación de predios agrícolas y ganaderos cuando las épocas invernales tienen más precipitaciones de las acostumbradas. Todo ello ha sido relatado por varios estudios científicos allegados al proceso, los cuales pasan a destacarse.
9.1.1. En el expediente reposa el informe sin fecha, denominado “Bases para un plan de manejo de la laguna de Fúquene y su cuenca hidrográfica, preparado para la CAR por Thomas Van der Hammen”, en donde se hace un estudio sobre la historia, problemáticas y planes de recuperación de la laguna de Fúquene. En lo que tiene que ver con la inadecuada ocupación de las zonas propias del área de amortiguación del cuerpo de agua, en el informe se dice lo siguiente (copia simple del informe Bases para un plan de manejo de la laguna de Fúquene y su cuenca hidrográfica —fls. 98-105 cdn. 1—):
Con el fenómeno del descenso relativo del nivel de la laguna y el relacionado drenaje de pantanos con la construcción de canales, ha venido el problema de invasión y apropiación de tierras anteriormente pertenecientes a la laguna. La presencia de ganado en estas zonas (hasta en la propia zona pantanosa) causa contaminación-eutrofización por excrementos y la disturbación y compactación de los sedimentos por las pisadas. Para evitar el proceso de invasión-apropiación se ha visto en la necesidad de dragar y construir el canal perimetral. Por medio de una zona de mayor profundidad y un dique jarillón formado con material dragado, se ha construido un límite definitivo a la invasión, pero también una destrucción de la orilla natural y una interrupción de las zonas continuas a la vegetación, flora, fauna y sustrato, que atenta seriamente contra el manejo de la laguna como sistema natural.
9.1.2. En el informe titulado “Estudio sobre plan de mejoramiento ambiental regional para la cuenca de la laguna de Fúquene” de la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA) y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), fechado en el mes de mayo del 2000, se pone de relieve que a pesar de la existencia de diques alrededor de la laguna, se presentan inundaciones en las tierras aledañas por un proceso en el que la laguna trata de recuperar los terrenos que le han sido arrebatados por la mano del hombre. Afirma el estudio:
El promedio del nivel de agua de la laguna durante 33 años fue de 2.538.97 m sobre el nivel del mar. Los niveles promedio anuales de agua han variado dentro de un rango de solamente 71 cm. Durante el mismo periodo (sic). Por otro lado, el nivel de agua ha fluctuado estacionalmente con considerable amplitud y se ha registrado un nivel máximo de 2,540.5m y un nivel mínimo de 2,537.99m durante el mismo periodo. Históricamente, el nivel máximo del agua ha bajado mientras que el nivel mínimo ha subido gradualmente, disminuyendo el rango de fluctuación.
El aumento del nivel de agua de la laguna inunda las áreas circundantes. Pequeños diques se encuentran a lo largo del perímetro de la laguna. Estos diques protegen las áreas bajas de las inundaciones. Sin embargo, un área grande del terreno bajo se inunda por el efecto de vasos comunicantes del agua de la laguna (el agua de la laguna mana desde el nivel subterráneo) (…).
9.2. Los señores José Octavio Ruiz Reyes y Paula Beatriz Nieto Alarcón son propietarios de los predios rurales Panamá, La Playa, El Rocío, Santa Isabel-Chuversí-El Descanso, San Andrés, Bonanza y El Porvenir, ubicados en las veredas Táquira y El Pantano del municipio de Simijaca-Cundinamarca, las cuales hacen parte de la cuenca de la laguna de Fúquene y del sistema hídrico Ubaté-Fúquene-Suárez (certificados de tradición y libertad de los predios Panamá, La Playa, El Rocío, Santa Isabel-Chuversí-El Descanso, San Andrés, Bonanza y El Porvenir —fls. 33-34, 35, 36-37, 38-39, 40-41, 42 y 43 cdn. 1—; escrituras públicas Nº 575 del 3 de septiembre de 1977 de la Notaría Primera del Circulo de Ubaté —fls. 10-12 cdn. 2—, Nº 194 del 20 de agosto de 1981 de la Notaría Única del Círculo de Simijaca —fls. 14-15 cdn. 2—, Nº 254 del 26 de agosto de 1982 de la Notaría Única del Círculo de Simijaca —fls. 17-18 cdn. 2—, Nº 293 del 2 de octubre de 1982 de la Notaría Única del Círculo de Simijaca —fls. 20-21 cdn. 2—, Nº 58 del 22 de marzo de 1983 de la Notaría Única del Círculo de Simijaca —fls. 23-24 cdn. 2—, Nº 22 del 10 de febrero de 1986 de la Notaría Única del Círculo de Simijaca —fls. 26-27 cdn. 2—, Nº 77 del 29 de febrero de 1988 de la Notaría Única del Círculo de Simijaca —fls. 30-32 cdn. 2—; figura 1 “Sistema hídrico de Ubaté-Fúquene-Suárez” del documento “Estudio sobre plan de mejoramiento ambiental regional para la cuenca de la laguna de Fúquene” —fl. 162 cdn. 2—).
9.3. En el año 1999, específicamente en los meses de agosto a diciembre, en varias zonas del país, y particularmente en la zona de la cuenca hidrográfica de la laguna de Fúquene, se presentaron lluvias que superaron el promedio histórico de precipitación, lo que derivó en desbordamientos de la laguna de Fúquene y los ríos y quebradas que le son tributarios. Dicha situación se vio agravada por la situación geográfica de los terrenos inundados, los cuales tienen una pendiente casi nula e impiden que el agua precipitada fluya eficientemente hacia las zonas de escorrentía. Al respecto, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca elaboró el informe denominado “Inundaciones producidas en el año 1999 alrededor de la laguna de Fúquene”, en el cual se vertieron las siguientes conclusiones de interés para el presente proceso (copia simple de documento “Inundaciones producidas en el año 1999 alrededor de la laguna de Fúquene” —fls. 89-92 cdn. 1—):
El área de estudio está caracterizada por dos (2) estaciones secas y dos (2) estaciones húmedas las cuales ocurren alternadamente como se muestra abajo. Los meses más secos del año son enero y agosto. Los meses con más lluvias son abril y octubre (…)
El promedio anual de lluvias se incrementa de sur a norte, teniendo un rango que va de 700 mm en el área de Ubaté y Cucunubá a 1,500 mm en el extremo norte del valle. De la cantidad de lluvia mencionada, aproximadamente los dos tercios ocurren durante la estación lluviosa.
2. Comportamiento de la precipitación en 1999.
Las lluvias acumuladas presentadas durante 1999 en el área de la cuenca aportante a la laguna de Fúquene, superaron los promedios históricos según información registrada en estaciones meteorológicas representativas de la región. Se destaca el comportamiento atípico en el periodo enero-marzo que tradicionalmente es deficitario en lluvias, pudiéndose generalizar que no hubo temporada seca en la zona el primer semestre de 1999 y que la laguna, en consecuencia, no tuvo recesión en sus niveles. A su vez, la temporada de lluvias del segundo semestre fue más extensa e intensa de lo normal, con promedios superados de agosto a diciembre en el sector oriental de la laguna.
3. Análisis sobre incidencia del fenómeno de La Niña
Durante 1999 tuvo pleno desarrollo el evento de La Niña, que históricamente genera excesos de lluvia en la mayor parte del país.
Se adjuntan histogramas de valores mensuales promedios y los registrados en 1999 de estaciones seleccionadas para el análisis.
— El Hato (automática): localizada en el área del embalse de El Hato, cuenca del río Ubaté, que aporta sus caudales a la laguna. En el cuadro de comparación adjunto se observa que en enero, febrero, junio y el período de agosto a octubre los promedios fueron sobrepasados por las cifras de 1999. Se destaca octubre con el 300%.
— Zarzal (pluviográfica): localizada al interior de la laguna en la isla. Promedios superados de enero a abril, agosto a octubre y diciembre, destacándose septiembre con 254% y diciembre con 264%.
— Tolón (automática): localizada en la cuenca del río Suárez en Chiquinquirá. Promedios superados en enero, marzo, abril y de junio a octubre, destacándose septiembre con 274%. Se presentaron fallas en el funcionamiento de la estación en noviembre y diciembre.
4. Análisis de los niveles freáticos presentados en 1999
Como consecuencia de la continuidad y grandes cantidades de agua recibida en forma de precipitación, se activa la infiltración y recarga de acuíferos, generando el incremento del nivel freático. Posteriormente se llega a la saturación del suelo conllevando a la pérdida de la capacidad de drenaje; toda la lluvia recibida por la cuenca se transforma en escurrimiento superficial trayendo aumento de caudales aportados a los depósitos naturales o artificiales, en este caso la laguna de Fúquene.
En sectores planos el drenaje subsuperficial, es decir el que ocurre a través de la capa de suelo cercana a la superficie y el drenaje subterráneo se hace más lento por efecto de baja pendiente, causándose mayor acumulación de agua en los terrenos. En el caso de Fúquene la situación se agudiza por la interacción del agua de la laguna con el nivel freático de acuíferos circundantes.
Por relación con los excesos de lluvia, que llevan a la saturación de suelos, existe el aumento de caudales e incremento de niveles freáticos, los niveles en la laguna también presentaron subida permanente con rata de crecimiento superior a lo normal en octubre (…).
9.4. Según un informe elaborado por la secretaría de medio ambiente de la Gobernación de Cundinamarca, la causa concreta de la inundación fue la filtración de agua a través de un “tambre” en el vallado artificialmente construido en el perímetro de la laguna de Fúquene, lo cual propició que el cuerpo de agua recuperara su cauce natural el cual, en décadas anteriores, había sido invadido por lotes de agricultura y ganadería mediante procesos artificiales de desecación. En concordancia con los demás informes antes citados, los funcionarios ambientales departamentales consideran que la situación de inundaciones es atribuible a factores tales como un aumento inusitado de la precipitación pluvial, debido al denominado fenómeno de La Niña y la mala utilización de los recursos de la cuenca hidrográfica de la laguna de Fúquene. Del mismo modo, no se aconseja el bombeo del agua inundada desde y hacia los canales pertenecientes al distrito de riego Fúquene-Cucunubá. Se cita textualmente el informe referido (copia auténtica del informe del 16 de noviembre de 1999 de la secretaría de medio Ambiente de la Gobernación de Cundinamarca —fls. 94-97 cdn. 2—):
En la primera semana de noviembre se presentó un aumento de nivel de las aguas de la laguna de Fúquene por el incremento de la precipitación pluvial debido a la temporada invernal actual, situación que afectó las viviendas y las actividades agropecuarias de varias familias que viven dentro de la zona de regulación de este cuerpo de agua.
Las situaciones anteriormente descritas y el aumento de la pluviosidad en la zona han hecho que el nivel de agua de la laguna vuelva a ocupar su área de regulación, trayendo como consecuencia la inundación de los terrenos que hacen parte de esta, por lo cual las actividades que se realicen en estos sectores dentro de la laguna se verán siempre afectados por variaciones del nivel de agua.
El descenso general del nivel de la laguna, el descenso de nivel de los máximos de la laguna y lo relacionado con el drenaje de pantanos con la construcción de canales ha creado el oportunismo para la invasión —apropiación— de tierras que originalmente eran parte de la laguna y de la zona inundable estacionalmente.
La situación de emergencia presentada en la primera semana de noviembre se debió a la rotura del tambre del vallado madre del distrito de riego, el cual anegó varias parcelas que se encuentran dentro de la zona de regulación de la laguna. No obstante, la Gobernación por intermedio de la Secretaría de Desarrollo Económico prestó el apoyo del caso para el taponamiento del boquete mediante una lancha y una cuadrilla de doce trabajadores.
Para la situación actual de aumento de nivel de aguas de la laguna a la presente ola invernal, se considera no práctico realizar trabajos de bombeo de aguas de la laguna al canal del distrito de riego ya que estas van a parar al río Ubaté y este desemboca nuevamente en la laguna y dado el área considerable del espejo de agua esta labor se considera infructuosa.
Declarar como zona de riesgo el área de regulación de la laguna, debido a que toda labor agropecuaria o asentamientos humanos dentro de esta serán afectados cada vez que se presente una época invernal fuerte, para lo cual se debe tener en cuenta lo enunciado en el artículo 10 literal d, determinantes de los planes de ordenamiento territorial (L. 388/97) (…).
9.5. Para el mantenimiento de las instalaciones correspondientes al distrito de riego y drenaje Fúquene-Cucunubá, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca estableció, una tarifa que debían pagar los usuarios. A pesar de ello, en el proceso se acreditó que, para la época en que se produjeron las inundaciones y los desbordamientos de la laguna de Fúquene, varios de los beneficiarios del servicio, entre ellos los hoy demandantes en reparación, se encontraban en mora de pagar algunos de los aportes que les correspondían.
9.6. En el expediente reposa el documento denominado “Informe de morosos por predio a hoy 04-02-2002”, en donde consta que entre los años 1992 a 1998, el señor José Octavio Ruiz Reyes y la señora Paula Beatriz Nieto Alarcón adeudaban a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca varias cuotas por concepto del mantenimiento del distrito de riego. De acuerdo al coeficiente que le correspondía a cada predio, las sumas ascendían a los siguientes montos (copia simple de documento “Informe de morosos por predio a hoy” del 4 de febrero del 2002 —fls. 60-66 cdn. 1—):
Predio Deuda
La Playa $366 933
El Rocío $234 849
El Descanso $234 849
Panamá $248 665
Bonanza $116 042
San Andrés $234 849
Total $1 536 186
9.7. En el transcurso del presente trámite contencioso administrativo se practicó un dictamen por parte de peritos respecto de quienes, a pesar de que fueron nombrados por el a quo por su calidad de ingenieros agrónomos, no fue posible establecer ni el nivel ni el campo de su especialidad técnica o científica. Aun así, los auxiliares de la justicia rindieron un informe, en el que se consignan los siguientes datos de interés para el proceso:
Los antes descritos y según información suministrada por el propietario se explotaba en ganado de leche y levante en número aproximado de 30 cabezas, en su mayor parte de ganado de leche para los predios que conforman el globo #1 y de 20 cabezas para los predios que conforman el globo #2.
La anterior información de acuerdo a nuestro conocimiento y experiencia, corresponde al sostenimiento real (número de cabezas por fanegada) promedio para la región.
Una vez realizada la visita de inspección a los predios sobre el plano elaborado para dar respuesta a la pregunta, los localizamos y confrontamos las áreas con la descripción del numeral IV es decir que el total de los terrenos es de 14.91 hectáreas y que fueron cobijadas en su totalidad por la inundación que se produjo en toda la zona.
De acuerdo a la información recopilada y lo observado en el día de la inspección ocular que realizamos, los terrenos estaban dedicados gran parte la producción de pastos (kikuyo y ray grass) para el sostenimiento de la ganadería, a excepción de los predios San Andrés y El Rocío con 1.52 y 1.6 hectáreas respectivamente que se encontraban cultivados en maíz que a la época estaba en la etapa de secado afectando su beneficio.
En cuanto a la clase de suelos existentes en la zona podemos verificar que se trata de una capa de aluvión compuesta de tierra negra, de limos orgánicos de gran fertilidad como lo es todo el valle de Ubaté (…)
Para establecer el valor de las cosechas de pasto pérdidas (sic) durante la inundación procedemos primero a determinar el período de tiempo que duraron los terrenos inundados sin producción es decir, desde la fecha de la inundación hasta cuando fue posible el acceso para realizar las labores de recuperación y renovación de praderas lo cual podemos definir así: fecha de la inundación primeros días del mes de noviembre del año 1999; fecha de acceso primeros días del mes de marzo de 2000 es decir durante un período de 4 meses.
Como segundo punto determinamos el valor de la pastada por fanegada y por mes teniendo en cuenta el censo de arrendamiento dentro de los habitantes de la zona el cual es de $85 000,oo.
En tercer lugar convertimos las 14,91 hectáreas del señor Ruiz Nieto a fanegadas; lo cual arroja un área de 23,30 fanegadas.
Tiempo de recuperación o reacondicionamiento del terreno (arada, rastrillada, incorporación de correctivos y siembra), estimado en 2 meses; tiempo transcurrido entre la siembra y primer pastoreo del forraje, estimado en 4 meses, en total el tiempo de reacondicionamiento e inicio de producción es de 6 meses (…).
Una consideración adicional para este interrogante es la valoración de los costos ocasionados en la rehabilitación de los terrenos y los correctivos aplicados a los suelos. Estos costos se cuantifican de acuerdo a nuestro real saber y entender así:
— Preparación del terreno (arada, rastrillada y siembra) 4 hrs-maq/fanegada a razón de $15 000,oo x hora = $60 000,oo x fanegada x 23,30 fanegadas, para un total de $1 398 000,oo.
— Correctivos: Por efecto de la inundación se presenta acidificación de los suelos, haciéndose necesaria la aplicación de cales para estabilizar el pH y por consiguiente la producción de los duelos. La cuantificaron (sic) de este ítem es el siguiente: Lo usualmente aplicado es la cal dolomita en cantidad de 1 Ton x fanegada, con un valor de $65.000,oo la tonelada para un total de: 23,30 fanegadas X $65.000,oo = 1.514.500,oo.
— Otros costos adicionales (semillas, mano de obra, abonos químicos, etc.) estimados en la suma de $80 000,oo x fanegada; para un total de: $80 000,oo X 23,3 =$1 864 000,oo.
VIII.1.- Pregunta del abogado de la parte demandada.
— ¿Cuáles fueron las causas que motivaron la inundación?
Para dar respuesta a esta pregunta se tuvo que consultar con los habitantes de la región y conseguir información de documentos, periódicos, comunicación directa con los pobladores de la región, entre otras.
Según la información recolectada y de acuerdo al análisis y conclusiones por nosotros realizado la inundación presentada en los primeros días del mes de noviembre del año 1999 obedeció entre otras a las siguientes causas:
1. Abundantes y frecuentes precipitaciones durante el 2º semestre del año 1999 y principalmente en los meses de octubre y noviembre.
2. Mal manejo de los niveles de la represa El Hato, ubicada en el municipio de Carmen de Carupa, parte alta del valle de Ubaté y Chiquinquirá.
3. Descuido en el manejo de las compuertas sobre el río Suárez (ubicadas sobre la vía San Miguel de Sema), las cuales regulan el nivel de la laguna.
4. Posible descuido en la limpieza de canales que conforman el sistema de drenaje del área aledaña a la laguna de Fúquene (…) (fls. 1 y ss. cdn. de pruebas dictamen pericial)(4).
9.8. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca ejecutó varias obras y erogó cuantiosos gastos a efectos del mantenimiento de las instalaciones correspondientes al distrito de riego Fúquene-Cucunubá, en especial en los conceptos relacionados con la limpieza de canales, quebradas y ríos, así como también el mantenimiento de tambres y jarillones en la cuenca de la laguna de Fúquene, todo lo cual es comprobable al revisar el cuadro denominado “Inversión limpieza de canales principales – 1999” elaborado por la regional Ubaté de la CAR-Cundinamarca (copia simple documento “Inversión limpieza de canales principales” —fls. 93-95 cdn. 1—).
9.9. La inundación ocurrida en las vecindades de la laguna de Fúquene, implicó para los demandantes imposibilidad de aprovechar económicamente los predios de su propiedad, tal como lo relatan los testigos que rindieron su declaración en el marco del presente proceso (testimonio del señor Luis Eduardo Peña Sánchez —fls. 83-85 cdn. 2—; testimonio del señor Luis Eduardo Murcia Suarez —fls. 86-87 cdn. 2—; testimonio del señor Luis Aparicio Sua Ballen —fls. 88-89 cdn. 2—).
10. La Sala deberá determinar si pueden las inundaciones ocurridas en 1999 en la cuenca de la laguna de Fúquene calificarse como daños antijurídicos imputables a la demandada, o si por el contrario en el sub lite se configuró una causal eximente de responsabilidad.
11. La Sala tiene por demostrado parte del daño alegado por la parte actora, surgido de la inundación de los predios de propiedad de los demandantes ocurrida en el mes de noviembre de 1999, lo que llevó a que los demandantes perdieran la posibilidad de explotar económicamente tales lotes de terreno, durante el tiempo en que permanecieron anegados por el agua.
12. A esta conclusión se arriba al tener en cuenta que logró demostrarse que en el mes de noviembre de 1999 se produjo una grave inundación en los terrenos pertenecientes al distrito de riego Fúquene-Cucunubá al cual pertenecían las veredas El Pantano y Táquira del municipio de Simijaca, las cuales adicionalmente se encuentran en la cuenca de la laguna de Fúquene. En esos lugares, precisamente, es donde se ubican los predios Panamá, La Playa, El Rocío, Santa Isabel-Chuversí-El Descanso, San Andrés, Bonanza y El Porvenir, que para el momento de los hechos eran de propiedad de los demandantes (ver supra párr. 9.1. a 9.3.).
13. En lo que concierne a la imputación del daño a la CAR, debe advertirse que en el presente caso se está endilgando responsabilidad a la entidad por el detrimento que sufrieron los demandantes en el marco de un desastre natural ocurrido por el desbordamiento de la laguna de Fúquene, y la consiguiente inundación de los predios que le son aledaños, lo que implica que el caso debe ser analizado bajo la óptica de la falla del servicio, en cuya comprobación debe establecerse si fue diligente la actuación de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca en atención de las consecuencias de la ola invernal que se presentó durante el año 1999, ya que los demandantes afirman que fue inadecuado el manejo de las estructuras y dispositivos hidráulicos presentes en la zona.
14. De igual forma, en la medida en que se vieron involucrados hechos de la naturaleza en la producción del daño, debe determinarse si con ello se configuró la causal eximente de responsabilidad de fuerza mayor, tal como ha sido definida por la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En la resolución de las cuestiones planteadas, la Sala tendrá en cuenta que la jurisdicción contenciosa ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse frente casos en los que se discutió la responsabilidad de la administración por las inundaciones que en diferentes épocas se han producido en la cuenca hidrográfica de la laguna de Fúquene, casos en los cuales se ha resuelto que no existe responsabilidad que pueda endilgarse a las entidades públicas que tienen a su cargo el cuidado de dicho cuerpo de agua.
15. En lo que tiene que ver con el juzgamiento de la responsabilidad de la administración cuando se está frente a daños causados en el marco de desastres naturales, el Consejo de Estado ha sostenido de forma uniforme que la obligación indemnizatoria a cargo de la administración nace solo cuando, analizadas las pruebas del plenario, se demuestra que las entidades competentes han omitido el cumplimiento de sus obligaciones relacionadas con la previsión, prevención y atención de los hechos de la naturaleza, lo que significa que para el juzgamiento de este tipo de casos es aplicable el régimen de falla del servicio(5), máxime cuando ese fue el título de imputación alegado por los actores.
16. En reiterados pronunciamientos proferidos con ocasión de desbordamientos hidrográficos, la Sección Tercera ha dicho que en tales acontecimientos solo puede predicarse la responsabilidad estatal en el evento en que se evidencie que se incurrió en una prestación del servicio defectuosa, lo cual ocurre, por ejemplo, cuando las entidades competentes previeron o pudieron prever las consecuencias nocivas del fenómeno natural, y no desplegaron acciones tendientes a evitarlas(6):
Debe la Sala resaltar que, en el caso de estudio, el demandante estimó que los perjuicios causados a unos cultivos de arroz de su propiedad, sembrados en el primer semestre del año 1996 a lo largo de 104 hectáreas (…) y que se perdieron en su totalidad por las inundaciones causadas con el desbordamiento del río Cauca, fueron producto de la omisión por parte de la Nación-Ministerio de Agricultura y del departamento de Sucre, entidades que no gestionaron la ejecución de los proyectos necesarios para evitar el desbordamiento del río, a pesar de tener conocimiento de su ocurrencia durante la época invernal de la región de todos los años y de existir los recursos para ello.
A partir de esa causa petendi, como resulta evidente, los demandantes estructuraron su argumentación hacia la configuración de una falla del servicio por omisión. El régimen de falla supone, para la prosperidad de las pretensiones de la demanda, la acreditación de los elementos constitutivos de la responsabilidad de la administración, esto es, el daño y la relación de causalidad entre este y el actuar administrativo y, adicionalmente, la falla del servicio.
La Sala ha estudiado la configuración de la falla del servicio en el caso de fenómenos naturales como lo es el desbordamiento de ríos y quebradas y ha estimado que la declaratoria de responsabilidad es posible si se logra demostrar que las entidades demandadas incumplieron con su deber de vigilancia y cuidado y se abstuvieron de adoptar las medidas de prevención requeridas para cada caso concreto, a pesar de haber tenido conocimiento de la posible ocurrencia del hecho natural.
Así, en la sentencia del 14 de mayo de 1998, la Sala sostuvo:
“De las pruebas hasta aquí analizadas, claro resulta que en contra de lo sostenido por el Tribunal de primera instancia y con prueba abundantísima de vieja data (…) la vivienda donde habitaba el menor estaba ubicada en una zona crítica, de alto riesgo, que según las palabras utilizadas en los estudios sugería erradicación prioritaria”.
“En ese orden de ideas el peligro inminente para la vivienda del menor se advirtió desde hace más de veinte años (…)”.
“En lo que hace a la causación del daño debe tenerse presente que si bien es cierto la muerte no se produjo como consecuencia de un hecho natural como una inundación o la realización de un riesgo de carácter técnico habida consideración del peligro que implica la conformación de las laderas de la zona, no lo es menos que, dentro del concepto de riesgo o de zona crítica cabe indudablemente la situación presentada en el caso concreto, pues el peligro inminente que implica el hecho de habitar dicho lugar, se concretó precisamente con la muerte del menor, toda vez que la situación azarosa de suyo propició a no dudarlo el que dicho menor perdiera la vida ante la inactividad de los entes demandados(7)”.
La Sala ha considerado necesario presentar previamente estas reflexiones, las cuales serán tenidas en cuenta para valorar la prueba obrante en el proceso, a fin de establecer si está demostrada, en este caso, la responsabilidad de las entidades demandadas.
17. De conformidad con el criterio jurisprudencial anteriormente citado, es pertinente resaltar que la falla del servicio puede ocurrir cuando la entidad competente omite el cumplimiento del contenido obligacional a su cargo, lo cual puede ocurrir, a su vez, porque la entidad no previó la ocurrencia de una calamidad previsible y/o se abstuvo de efectuar las medidas que eran procedentes para evitar —o disminuir— sus efectos nocivos, o porque habiéndola previsto no realizó las acciones que eran necesarias para atender el suceso o paliar sus efectos, o bien porque se abstuvo de atender las consecuencias nocivas del evento, aun cuando este fuera imprevisible o irresistible.
18. En el caso concreto, revisados los elementos de convicción presentes en el expediente, la Sala considera que no se evidencia una falla del servicio derivada de la conducta asumida por la CAR, en la medida en que se demostró que dicha entidad ejecutó acciones tendientes a evitar el desbordamiento de la laguna de Fúquene y, además, cumplió de forma adecuada las funciones relacionadas con el manejo y administración de las instalaciones hidráulicas del distrito de riego Fúquene-Cucunubá, el cual se encontraba bajo su administración.
19. En efecto. Al observar la forma en que intentó evitarse el desbordamiento de la laguna de Fúquene, en el acápite de hechos probados de la presente providencia se trajeron a colación algunos informes técnicos ambientales elaborados acerca de la situación ambiental del ese cuerpo de agua —ver supra párr. 9.1., 9.2. y 9.4—, en donde pudo constatarse que en las riberas se han construido algunos jarillones, vallados y canales encaminados a la limitación de las zonas naturales de inundación.
20. Igualmente, en los referidos estudios se pone de presente que en los sitios en los que se produjo la inundación, se encuentra en funcionamiento el distrito de riego Fúquene-Cucunubá, cuya administración corresponde a la CAR, lo cual también pudo establecerse con base en el análisis de los documentos relacionados con las obras llevadas a cabo en el año 1999, relacionadas con la limpieza de los canales pertenecientes al complejo hidráulico, el mantenimiento de los lechos de las quebradas de la zona, la reparación de tambres y jarillones, y, en general, las varias actividades encaminadas a la prevención y atención de desastres que pudieran ocurrir en el área —ver supra párr. 9.8—, gestiones que implicaron la erogación de gastos presupuestales por parte de la entidad demandada en reparación.
21. Es pertinente resaltar también que la realización de varios estudios por parte de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, y la contratación de algunos de ellos en cooperación con organismos multilaterales —tal como los reseñados en los párrafo 9.1.1 y 9.1.2—, son actividades que denotan que la entidad ha buscado alternativas para solventar una situación de deterioro ambiental que se ha presentado en la laguna de Fúquene, no solo durante las épocas referidas por los demandantes, sino desde varias décadas antes, lo cual es demostrativo de una gestión diligente de las funciones de prevención y atención que la entidad demandada tiene a su cargo.
22. Por otra parte, en el expediente reposan pruebas que evidencian que la CAR ha ejecutado labores tendientes al sostenimiento económico de lo que implica la administración del distrito de riego Fúquene-Cucunubá(8), y que, antes bien, varios de los usuarios de dichas instalaciones, entre ellos quienes obran como demandantes en el presente proceso, han incumplido sus cargas económicas —ver supra párr. 9.6—, situación que antes que demostrar una falla del servicio imputable a la accionada, evidencia una falta de colaboración por parte de los usuarios en el mantenimiento de los dispositivos y obras relacionadas con el manejo de la cuenca hídrica.
23. Ahora bien, es necesario tener en cuenta que la falla alegada por la parte actora tiene que ver con una supuesta negligencia o impericia en el manejo de algunas estructuras hidráulicas pertenecientes al distrito de riego Fúquene-Cucunubá.
24. Sin embargo, no logró demostrarse que hubiera existido una inadecuada gestión en el manejo de los embalses existentes en la zona de la cuenca hidrográfica de la laguna de Fúquene, pues en el expediente no existe prueba alguna de la premisa fáctica que sustenta esa afirmación, según la cual se abrió un embalse en la parte alta de la cuenca mientras permanecía cerrada otro en la parte baja. De hecho, el informe de la Secretaría de Medio Ambiente de la Gobernación de Cundinamarca al que se hizo referencia en el párrafo 9.4. de esta decisión, se especificó que en cualquier caso no era recomendable efectuar labores de bombeo del agua hacia fuera de la laguna ya que, por la configuración de los cuerpos de agua existentes en el sector, dichas aguas habrían terminado de nuevo en la zona inundada, lo que habría podido generar un agravamiento del problema.
25. En relación con los testimonios rendidos en el transcurso de la primera instancia, la Sala advierte que aunque en todos ellos se afirma que la inundación que afectó los predios de propiedad de los demandantes se debieron al negligente el manejo del distrito de riego por parte de la CAR, pero ninguno de los declarantes expresa las circunstancias concretas que sustentan ese aserto. Vale anotar que el señor Luis Eduardo Peña Sánchez sí indicó de manera concreta que la causa de la inundación habría sido “la falta de mantenimiento de los canales principales y ríos de la región” (fl. 83 cdn. 2), pero ello no deja de ser una apreciación sin la sustentación debida, ya que no se aprecia que el deponente, así como los demás testigos, fueran expertos en el manejo de distritos de riego, o que tuvieran conocimientos acerca de la forma en que debe llevarse a cabo la gestión ambiental de lagunas, ríos, canales o quebradas, todo ello aunado a que nunca hicieron mención de la fuerte época invernal que afectó la zona geográfica sobre la que versa el presente litigio.
26. De otro lado, al analizar el dictamen pericial al que se hizo alusión en el acápite de pruebas —ver supra párr. 9.7—, la Sala considera que el mismo tampoco ofrece el grado de credibilidad y conducencia que es necesario para, con base en dicho medio de convicción, tener por probada la falla del servicio que pretende atribuírsele a la entidad demandada. Al respecto, la Sala considera que un estudio sobre la forma en que actuó la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca frente a las inundaciones presentadas en el año 1999, debería haberse llevado a cabo por peritos que tuvieran algún conocimiento acerca de la gestión hidráulica de los distritos de riego en los que ocurrieron los daños materia del presente proceso, y lo cierto es que en el caso de análisis no se acreditó cuál era la experticia que manejaban las personas que rindieron el informe que se viene refiriendo, quienes fueron nombrados en su calidad de ingenieros agrónomos, pero no explicaron los criterios científicos y la metodología que fue utilizada para hacer la evaluación.
27. Sobre este punto, debe tenerse en cuenta que el Código de Procedimiento Civil establece como regla de apreciación del dictamen pericial que los peritos tengan la debida competencia y el conocimiento suficiente para pronunciarse sobre el tema de la consulta que se le encomienda, así como que en la pericia obre la explicación sobre las metodologías utilizadas. El artículo 241 del Código de Procedimiento Civil señala sobre el particular:
“ART. 241.--Al apreciar el dictamen se tendrá en cuenta la firmeza, precisión y calidad de sus fundamentos, la competencia de los peritos y los demás elementos probatorios que obren en el proceso.
Si se hubiere practicado un segundo dictamen, este no sustituirá al primero pero se estimará conjuntamente con él, excepto cuando prospere la objeción por error grave”(9).
28. El Consejo de Estado, en consonancia con la aludida regla procesal de apreciación probatoria, ha precisado(10):
Cabe advertir que de conformidad con el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil, la peritación como medio de prueba es procedente para verificar hechos que interesen al proceso y requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos. El perito debe informarle razonadamente al juez lo que de acuerdo con esos conocimientos especializados sepa de los hechos —y no cuestiones de derecho— que se sometan a su experticio, sin importarle a cuál de las partes beneficia o perjudica, de manera que su dictamen debe ser personal(11) y contener conceptos propios sobre las materias objeto de examen y no de otras personas por autorizadas que sean, sin perjuicio de que pueda utilizar auxiliares o solicitar por su cuenta el concurso de otros técnicos, bajo su dirección y responsabilidad (CPC., art. 237 num. 2).
Por su parte, el artículo 241 ibídem señala que al valorar o apreciar el juez el dictamen de los peritos tendrá en cuenta la firmeza, precisión y claridad de sus fundamentos, la competencia de los peritos y los demás elementos probatorios que obren en el proceso. Con esto se quiere significar que el juez es autónomo para valorar el dictamen y verificar la lógica de sus fundamentos y resultados, toda vez que el perito es un auxiliar de la justicia, pero él no la imparte ni la administra, de manera que el juez no está obligado a “(…) aceptar ciegamente las conclusiones de los peritos, pues si ello fuese así, estos serían falladores (…)”(12).
29. En contraste, se percibe que en la experticia de los peritos del caso no se establece de forma clara la metodología empleadas para hacer la evaluación, y en ella los auxiliares se limitaron a verter apreciaciones subjetivas y carentes de fundamento técnico o científico, construidas sobre afirmaciones hechas por los propietarios de los predios inundados y por los vecinos del sector. El informe técnico debió fundarse en el estado del arte de la ciencia de la agronomía o de la hidráulica aplicada a dicho campo del conocimiento, punto frente al cual no puede la Sala presumir que las ligeras conclusiones del informe constituyen verdad irrefutable para la solución del caso.
30. Esta circunstancia no permite darle credibilidad al dictamen para cualquiera de las cuestiones que son materia del presente litigio.
31. En este orden de ideas, la Sala no encuentra demostrada la falla del servicio que se endilga a la entidad demandada, relacionada con el manejo de las instalaciones hidráulicas correspondientes a la cuenca hidrográfica Fúquene-Cucunubá, o con la supuesta inactividad en la atención de las inundaciones ocurridas en el año 1999 en la cuenca hidrográfica de que eran parte los predios de propiedad de los demandantes.
32. Ahora bien, en lo que tiene que ver con las causales eximentes de responsabilidad, la Sala debe precisar que bajo las circunstancias acreditadas en el plenario, no es posible imputar responsabilidad a la CAR, en la medida en que las condiciones en las que se produjeron las inundaciones, dan cuenta de una situación que era irresistible por la imprevisible e inusual magnitud de la ola invernal presentada en los meses finales del año 1999, cuyas consecuencias se vieron agravadas, además, por las condiciones topográficas y geográficas de la laguna de Fúquene, y por la situación de degradación ambiental que desde hace décadas viene padeciendo dicho cuerpo de agua, realidad esta que tampoco puede ser endilgada a la parte demandada, según pasa a mostrarse.
33. Frente a la ola invernal ocurrida en 1999, tanto el informe técnico ambiental rendido por la Secretaría de Medio Ambiente de la Gobernación de Cundinamarca —ver supra párr. 9.4—, como el que fue elaborado por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca —párr. 9.4—, coinciden en que las precipitaciones promediadas de ese año fueron muy superiores a las ocurridas en años anteriores, debido a la ocurrencia del fenómeno de “La Niña”, afirmación que está debidamente respaldada con un inventario de las precipitaciones medidas mes por mes en diferentes estaciones meteorológicas ubicadas en la cuenca de la laguna de Fúquene, análisis en los que además se refiere que la cantidad de lluvias se acrecentó en los meses de agosto a noviembre, que corresponden precisamente a la época en que los demandantes dicen haber padecido las inundaciones de sus terrenos.
34. Con base en lo anterior, considera la Sala que es un hecho indiscutible la existencia de una ola invernal más fuerte de lo normal, acrecentada además por la ocurrencia del fenómeno de “La Niña”, lo cual es un fenómeno natural que es imposible de prever, en la medida en que está relacionado con fenómenos climáticos que no tienen una periodicidad fija o determinada.
35. Los informes anteriormente aludidos se encuentran complementados por algunos hallazgos relacionados con la difícil gestión de las instalaciones hidráulicas existentes en las zonas, dificultad que se presenta por cuanto, por un lado, el área tiene una pendiente muy baja que causa poca velocidad en las corrientes de los flujos acuíferos; y, por otra parte, porque los suelos de la zona tienen baja permeabilidad en sus niveles freáticos, todo lo cual genera la fácil acumulación del agua proveniente de lluvias.
36. Así, en el ya referido informe denominado “Inundaciones producidas en el año 1999 alrededor de la laguna de Fúquene” —párr. 9.3—, se afirma que el alto índice de lluvias en la zona produjo la infiltración y recarga de los cuerpos de agua, con el consiguiente incremento del nivel freático de los terrenos, así como también la saturación de los mismos por el exceso de humedad, con las correspondientes consecuencias adversas para los lotes y la dificultad para absorber adecuadamente las lluvias, situación que obviamente empeora cuando las temporadas de lluvia son más fuertes de lo normal.
37. Y en el mismo estudio se dice que la pendiente de escorrentía es prácticamente nula, lo que hace difícil la tarea de evacuar el agua por los canales, ríos y quebradas presentes en la zona. Al respecto, en el informe elaborado por la secretaría de medio ambiente de la Gobernación de Cundinamarca —ver supra párr. 9.4— se dice que, debido a las condiciones topográficas del terreno, es de esperarse que cualquier época invernal medianamente fuerte cause inundaciones como la ocurrida en los últimos meses de 1999.
38. De otra parte, al revisar los informes relacionados con la situación ambiental, social y económica de la laguna de Fúquene, se observa que dicho cuerpo de agua ha sufrido procesos artificiales de desecación, y que muchos de los terrenos ubicados en cercanías —como aquellos ubicados en las veredas Pantano y Táquira—, pueden verse perjudicados por el desbordamiento de la laguna, en la medida en que sus zonas de regulación o amortiguación han sido invadidas.
39. Así, en el informe titulado “Bases para un plan de manejo de la laguna de Fúquene y su cuenca hidrográfica, preparado para la CAR por Thomas Van der Hammen”, se pone de presente la mala utilización de los pantanos circundantes de la laguna, los cuales han sido usados para el pastaje de ganados e incluso han sido invadidos con la construcción de canales artificiales que constituye una alteración de las fronteras naturales del cuerpo de agua, lo que implica que cuando la laguna se desborda, en realidad intenta recuperar los terrenos que le han sido arrebatados —ver supra párr. 9.1.1—.
40. En concordancia con lo anterior, en el informe elaborado por la CAR en colaboración con la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA), se afirma que el problema de desbordamiento e inundación de la laguna es un problema de difícil solución, en atención a que las barreras artificiales instaladas en sus inmediaciones, en época invernal son fácilmente superadas por el aumento del nivel de agua y porque la laguna cuenta con canales naturales de evacuación del agua, por los cuales se inundan los terrenos que antes le pertenecían —ver supra párr. 9.1.2—.
41. Finalmente, es pertinente poner de presente lo dicho en el ya aludido informe elaborado por la secretaría del medio ambiente de la Gobernación de Cundinamarca, en cuyas recomendaciones se sugiere “declarar como zona de riesgo el área de regulación de la laguna, debido a que toda labor agropecuaria o asentamientos humanos dentro de esta serán afectados cada vez que se presente una época invernal fuerte” —ver supra párr. 9.4—, lo que implica que evitar las inundaciones en los predios cercanos a la frontera de la laguna —entre ellos los predios de propiedad de los demandantes—, resulta imposible cuando el nivel de precipitaciones sube y la laguna trata de recuperar las zonas que le han sido quitadas por la mano del hombre.
42. Así las cosas, para la Sala es claro que la causa originaria de las inundaciones ocurridas en los predios de los demandantes en el año 1999 fue la fuerte temporada invernal ocurrida en ese año, sumada a unas condiciones topográficas que impiden una rápida evacuación de las inundaciones y por la situación medioambiental de la laguna de Fúquene, todo lo cual configura la existencia de una causa extraña —fuerza mayor— que hace imposible imputar responsabilidad a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
43. Finalmente, es necesario resaltar que la Sección Tercera del Consejo de Estado ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse acerca de las inundaciones que, en diferentes épocas invernales, se han presentado en la cuenca hidrográfica de la laguna de Fúquene, casos todos ellos en los cuales se ha concluido que los daños sufridos por los particulares no son imputables a una falla del servicio cometida por la CAR y que, antes bien, se trata de detrimentos originados única y exclusivamente en la ocurrencia de fenómenos naturales imprevisibles e irresistibles, relacionados con épocas invernales atípicas atribuibles a fenómenos climáticos y meteorológicos como el denominado fenómeno de “La Niña”, cuya periodicidad no es regular y que tienen virtud para afectar los cuerpos de agua existentes, no solo en la zona del altiplano cundiboyacense —como ocurrió en el caso de autos—, sino también en toda la extensión del territorio nacional.
44. Al respecto, en relación con las inundaciones que se produjeron en las riberas de la laguna de Fúquene en el año 1994, dijo esta Sala(13):
Afirma la parte demandante que la inundación que afectó el predio de su propiedad, se produjo entre el 20 de mayo de 1993 y mediados del mes de diciembre de 1994, por efecto de las lluvias intensas que desbordaron los cauces y lechos normales de la laguna de Fúquene, de sus canales internos: Herradura, El Letrado-Sosiego y El Toche y de sus canales externos, que irrigan y permiten la salida de las aguas, entre ellos, del río Suárez y que ese desbordamiento se debió a la omisión de la entidad de dar mantenimiento, hacer el dragado y limpieza normal y permanente de la laguna y sus canales.
El distrito de riego Fúquene-Cucunubá funcionaba en un área constituida, al menos en parte, por terrenos que se formaron al secarse parte de esa laguna; la topografía del lugar era plana y los terrenos de gran permeabilidad lo cual hacía que el desagüe por los canales fuera lento y que los terrenos mantuvieran la humedad en desmedro de los cultivos.
Para el mes de mayo de 1993 se produjeron abundantes precipitaciones en la zona, con lo cual se aumentó el nivel de las aguas en la laguna de Fúquene, al punto de sobrepasar su cota máxima, con la consecuente inundación del terreno del demandante, adyacente a dicha laguna.
La CAR ejecutaba obras de mantenimiento regular de la infraestructura del distrito de riego a su cargo, entre ellas las que tenían que ver con la limpieza de los canales y ríos, tanto en la época de los hechos, como con posterioridad a los mismos.
Las obras que realizó la entidad con posterioridad a la inundación no fueron suficientemente eficaces, porque la capacidad de desagüe por sus condiciones topográficas y por una serie de circunstancias que le fueron externas, como el cierre de las compuertas de Tolón, la construcción y destrucción de barreras en unos sectores, impedían la rápida evacuación.
Se concluye así que si bien la causa inmediata del daño sufrido por el demandante estuvo relacionada con hechos de la naturaleza, constitutivos de fuerza mayor, relacionados, fundamentalmente con la pluviosidad que se produjo en la época y especialmente en el mes de mayo de 1993 y con las condiciones de la zona que hacía lento del desagüe, el daño eventualmente se habría evitado si la entidad hubiera ampliado la capacidad de almacenamiento de la laguna con el dragado de la misma y la limpieza de la vegetación que en ella crecía.
Pero, no se acreditó que para la época de los hechos fuera exigible a la entidad la construcción de esas obras, ni el dragado de la laguna. Como lo ha reiterado la Sala en oportunidades anteriores, la irresistibilidad (sic) de un evento se vincula con juicios de carácter técnico y económico, es decir, la valoración sobre la resistibilidad (sic) de los efectos del suceso involucra una valoración de los avances de la técnica, pero también los recursos de que deba disponerse para conjurar el daño (…)
En consecuencia, se considera que el daño sufrido por el demandante no es imputable a la CAR, aunque esta entidad tuviera entre sus funciones la de evitar inundaciones, porque la misma cumplió con sus obligaciones en la medida en que se lo permitieron sus recursos, capacidad técnica y las condiciones topográficas de la zona. Por lo tanto, se confirmará la sentencia impugnada.
45. Posición que fue reiterada por la misma Sala, pero ahora con ponencia de la consejera de Estado Stella Conto Diaz Del Castillo, en los siguientes términos(14):
Así las cosas, para la Sala es dable sostener que el fenómeno natural ocurrido durante los meses de marzo, abril y mayo de 1993 desbordó las posibilidades con que contaba la entidad demandada y con las que venía atendiendo los deberes de control de las inundaciones en el Distrito de Riego Fúquene-Cucunubá y, en tanto no se acreditó que la falta de limpieza de las malezas y los sedimentos detectada en los lechos de los cauces y lagos hubiera sido la causa adecuada de la inundación, no son imputables a la Corporación Autónoma Regional los daños cuya reparación pretenden los actores, razón por la que se confirmará la sentencia recurrida.
Cabe precisar, además, que mediante sentencia proferida el 28 de mayo de 2012, esta misma Sala resolvió confirmar la providencia de primera instancia, para resolver la acción de reparación directa instaurada también en contra de la Corporación Autónoma Regional de las cuencas de los ríos Bogotá, Ubaté y Suárez (CAR), por mismos hechos a los que se refiere el sub lite.
46. Por su parte, en lo que tiene que ver con los desbordamientos de la laguna ocurridos en los meses de octubre a diciembre de 1999, que es la misma época a la que se hace alusión en el libelo introductorio del sub lite, dijo la Subsección A(15):
En el presente caso concreto, si bien la parte actora acreditó ser el propietario de un predio que se encontraba en la zona que resultó inundada en el fuerte invierno que ocurrió en la zona de Ubaté (Cundinamarca) entre septiembre y diciembre de 1999, no aportó prueba alguna de la supuesta conducta —activa u omisiva— negligente que pretende endilgarle a la entidad pública demandada consistente en “el mal manejo que de las compuertas de la represa de Fúquene se dio, ya que era indispensable abrirlas antes de abrir las compuertas del hato (sic)” (…).
Brilla por su ausencia medio probatorio alguno que pudiere indicar siquiera que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca hubiere realizado la conducta que el actor le pretende endilgar o que de alguna manera se hubiere omitido la realización de algún deber funcional a cargo de la entidad pública demandada o que el fenómeno meteorológico ocurrido tuviere el carácter de previsible para la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
En el expediente sí se acreditó, por el contrario, mediante pruebas técnicas que para la época de ocurrencia de los hechos objeto de la demanda que ahora se decide en segunda instancia ocurrió un fenómeno meteorológico, denominado “La Niña”, que generó un incremento excesivo de las precipitaciones en la zona (superior en promedio en un 200% al promedio histórico), lo cual sumado a la poca inclinación del sector y a la saturación del nivel freático de la laguna de Fúquene y sus zonas aledañas, produciendo la inundación del lugar; situación esta que constituye, sin lugar a dudas, una fuerza mayor.
47. Tampoco pierde de vista la Sala que la Sección Primera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en sede de acción popular, acerca de la complicada situación de degradación ambiental que desde vieja data ha venido padeciendo la laguna de Fúquene, debido a que su espejo de agua se ha visto reducido por causa del excesivo uso de sus recursos hídricos para el riego de zonas aledañas de explotación agropecuaria, y a que la laguna recibe residuos de todo tipo provenientes de los asentamientos urbanos y rurales existentes en la cuenca hidrográfica. Al respecto, se dijo en la sentencia del 15 de febrero de 2007(16):
La laguna de Fúquene está situada en la Cordillera Oriental de Colombia, en los límites de los departamentos de Boyacá y Cundinamarca, mide 1,752 km2 es el epicentro hídrico de la cuenca, y mantiene una estrecha relación con los niveles de las aguas freáticas, la fertilidad de las tierras y el equilibrio del ecosistema en su conjunto, recoge una buena cantidad de la escorrentía de las aguas lluvias de la región y almacena la de los ríos, quebradas y subsuelo(17). Recibe las aguas del río Ubaté, que es su principal afluente, que le vierte sus aguas por el costado sur después de captar las aguas de la represa de El Hato, del río Suta y de las lagunas de Cucunubá y Palacios a través del río Lenguazaque, y las aguas de otras importantes quebradas como Monroy, Tagua, Honda, La Chorrera, Fúquene y Santa Ana entre otras.
Del abundante acervo probatorio debe destacarse:
El estudio realizado por la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA) y la CAR sobre el plan de mejoramiento ambiental regional para la cuenca de la laguna de Fúquene de mayo de 2000 (…) y el informe sobre el estado actual de los de los humedales de Cundinamarca (…) elaborado por la Contraloría General de la República coincidentes en que ese humedal presenta graves problemas de degradación como la sedimentación, eutrofización y desecación, creados por los procesos erosivos y vertimiento de aguas servidas sin tratamiento a los principales ríos que surten ese ecosistema.
48. Situaciones todas ellas frente a las cuales se observa, en el presente caso, una gestión diligente por parte de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca quien, según se vio en párrafos precedentes, ha efectuado estudios y diversas labores de mitigación las cuales, oportuno es resaltarlo, pueden tener poco o nulo efecto en la mitigación de las consecuencias negativas de las temporadas invernales, si no se hace una razonable utilización de los recursos hídricos del sector, especialmente por parte de quienes son los mismos damnificados cuando se presentan esos fenómenos climáticos.
49. Téngase en cuenta también, que la situación alegada por los demandantes según la cual la inundación se debió a la negativa de la entidad demandada a construir una compuerta en el sitio conocido como Puerto Sanín tampoco tiene vocación de prosperidad, en cuanto en el expediente se observa que el problemas que allí se presentaba se debió al actuar unilateral de la propietaria de un predio que amplió una servidumbre de agua en el interior de un predio de su propiedad, por lo que ello implica la existencia del hecho de un tercero ajeno a la administración.
50. Pero, adicionalmente, aun obviando esta circunstancia eximente de responsabilidad, en cualquier caso no puede perderse de vista que no se aportó una prueba que establezca de manera fehaciente que la inexistencia de la compuerta de Puerto Sanín hubiera sido la causa de la inundación particular que fundamenta las pretensiones deprecadas en la demanda, lo cual resulta relevante cuando lo que sí logró demostrarse con claridad fue el nivel extraordinario de las precipitaciones del año de 1999 en esa zona, y el deterioro medioambiental del cuerpo de agua, causado, precisamente, por la existencia de predios productivos, como los de los demandantes, en lo que naturalmente correspondía a la cuenca de la laguna.
51. Todo lo anterior lleva a la Sala a afirmar que las inundaciones que dieron lugar a los daños cuya indemnización se reclama en el proceso de la referencia, se debieron, por un lado, a un hecho imprevisible e irresistible, como lo fue la ocurrencia de una temporada de invierno mucho más fuerte de lo normal ocurrida en el año 1999, sumada a la situación de degradación ambiental de la laguna de Fúquene atribuible a la mala utilización del recurso hídrico.
52. Así las cosas, dado que el daño antijurídico causado a los demandantes no es imputable a la CAR, por lo que se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal a quo, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
51. No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes o de los intervinientes procesales, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.
Primero. CONFIRMAR la sentencia del 4 de agosto de 2004 por la Sala de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la presente providencia.
(1) En la demanda se estima el valor de la mayor pretensión, correspondiente a la indemnización por perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente en la suma de $168 000 000. Se aplica en este punto el numeral 10 del artículo 2º del Decreto 597 de 1988 “por el cual se suprime el recurso extraordinario de anulación, se amplía el de apelación y se dictan otras disposiciones”, que modificaba el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, y que disponía que la cuantía necesaria para que un proceso de reparación directa iniciado en 2001 fuera de doble instancia, debía ser superior a $26 390 000.
(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 28 de agosto del 2013, expediente 25022, C. P. Enrique Gil Botero.
(3) Sobre el particular ver, entre otras sentencias proferidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado: 5 de diciembre de 2006, expediente 28459, C. P. Ruth Stella Correa; 28 de julio de 2005, expediente 14998, C. P. María Elena Giraldo; 3 de febrero de 2010, expediente 18034, C. P. Enrique Gil Botero.
(4) Al dictamen se anexaron 20 fotografías en las que se observan los terrenos, así como el estado de los canales circundantes al momento de la realización del dictamen.
(5) Esto sin perjuicio de lo que recientemente dijo la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia del 19 de abril de 2012, expediente C. P. Hernán Andrade Rincón, radicación 19001-23-31-000-1999-00815-01(21515), actor: María Hermenza Tunubalá Aranda, demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional. Se dijo en dicha providencia: “(…) En lo que refiere al derecho de daños, como se dijo previamente, se observa que el modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas que den sustento a la decisión que habrá de adoptar. Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a la adopción de diversos ‘títulos de imputación’ como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación”. // “En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado (…)”.
(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 2007, expediente 16014, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. En dicha providencia se resolvió una demanda por los daños causados a unos cultivos con ocasión del desbordamiento en la cuenca baja del río Cauca en el mes de junio de 1996.
(7) [1] Sentencia del 4 de mayo de 1998 con ponencia del doctor Daniel Suárez Hernández. Exp.: 12175. Actor: Iván de Jesús Castaño y otros.
(8) En este punto es necesario tener en cuenta lo regulado por el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se ordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. Dice la norma: “ART. 31.—Las corporaciones autónomas regionales ejercerán las siguientes funciones: (…) // 13) Recaudar, conforme a la ley, las contribuciones, tasas, derechos, tarifas y multas por concepto del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, fijar un monto en el territorio de su jurisdicción con base en las tarifas mínimas establecidas por el Ministerio del Medio Ambiente; (…) // 18) Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales; (…) 19) Promover y ejecutar las obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de las cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes (…)”.
(9) Sobre este punto, ha precisado la Corte Suprema de Justicia: “(…) No se pone en duda que la ley no exige que los peritos acrediten previamente su calidad de tales, ni su competencia para dictaminar sobre el punto que ha sido sometido al concurso de sus luces y experiencia, ni sobre la idoneidad que posean para cumplir su cometido. A este respecto no existe norma legal alguna. Otra cosa es que la ley establezca que al valorar el concepto pericial el juzgador deba tener en cuenta no sola la ‘firmeza, precisión y calidad de sus fundamentos (…)’, sino también ‘la competencia de los peritos y los demás elementos probatorios que obren en el proceso’ (…)” (Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de noviembre 3 de 1977).
(10) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 19 de agosto de 2009, expediente 17957, C. P. Ruth Stella Correa Palacio.
(11) [2] Devis Echandía, Hernando, Compendio de Derecho Procesal, Tomo II, Pruebas Judiciales, Editorial ABC, 1984, págs. 339 y ss.
(12) [3] Parra Quijano, Jairo, Manual de Derecho Probatorio, Librería Ediciones del Profesional Ltda., 2004, Pág. 649.
(13) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 28 de mayo de 2012, expediente 20762, C. P. Ruth Stella Correa Palacio.
(14) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, expediente 23351, sentencia del 14 de junio de 2012, C. P. Stella Conto Diaz del Castillo.
(15) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de junio de 2013, expediente 26582, C. P. Mauricio Fajardo Gómez.
(16) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 15 de febrero de 2007, expediente 15001-23-31-000-2001-00085-01(AP), C. P. Camilo Arciniegas Andrade.
(17) [12] Tomado del documento titulado “Plan de Recuperación de la Cuenca de Drenaje de la Laguna de Fúquene – CAR”.

References: artículo 10
 resolución 
 artículo 241
 artículo 233
 artículo 241
 artículo 55
 artículo 2
 artículo 132
 artículo 31