Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2018/T-381-18.htm
Timestamp: 2019-02-16 07:40:10+00:00

Document:
T-381-18
OMISION LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Alcance/OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Formas
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Control jurisdiccional
SENTENCIA INTEGRADORA POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Declaración de exequibilidad condicionada
Este Tribunal ha precisado que, con base en los referidos mandatos constitucionales, el derecho a la salud de los menores de edad demanda una amplia actividad de las autoridades con el fin de asegurarles, tanto individual como colectivamente, las condiciones necesarias para lograr y mantener el “más alto nivel posible de salud física y mental”. Para el efecto, esta Corporación ha considerado que es necesario generar, desde el punto legal y regulatorio, condiciones de acceso en todas las facetas de dicha prerrogativa superior, es decir, desde la promoción y la prevención, pasando por el diagnóstico y el tratamiento, hasta la rehabilitación y la paliación.
DERECHO A LA SALUD DE JOVENES SUJETOS AL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD PENAL PARA ADOLESCENTES-Es una de las prerrogativas que debe ser garantizada por la administración durante la ejecución de las sanciones que les sean impuestas sin ninguna restricción
DERECHO A LA SALUD DE JOVENES SUJETOS AL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD PENAL PARA ADOLESCENTES-Marco normativo
DERECHO A LA SALUD DE JOVENES SUJETOS AL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD PENAL PARA ADOLESCENTES-Ministerio de Salud y Protección Social es el encargado de formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar las políticas públicas correspondientes a garantizar la atención medica de los jóvenes
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR SALUD DE JOVENES SUJETOS AL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD PENAL PARA ADOLESCENTES-Improcedencia por no cumplirse con el requisito de legitimación en la causa por pasiva
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Si bien la Corte Constitucional es competente para declararla, dicha facultad se encuentra restringida al desarrollo de un proceso originado en una acción pública
ACCION DE TUTELA PARA DECLARAR LA EXISTENCIA DE UNA OMISION LEGISLATIVA-Improcedencia
Acción de tutela interpuesta por el defensor de familia Omar Cabrera Rojas, en representación de los jóvenes de la ciudad de Bogotá sujetos al Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, en contra de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios.
1.1. Durante el primer semestre del año 2017, la Regional Bogotá del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF- fue informada por sus distintos centros de atención especializada –CAE- de las dificultades presentadas para garantizar el derecho a la salud de los jóvenes sujetos al Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes –SRPA-[2], debido a que:
1.2. El 13 de junio de 2017, con el propósito de atender dichas contingencias, el defensor de familia de la Regional Bogotá del ICBF Omar Cabrera Rojas presentó una petición ante la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-[3], en el que le solicitó que incluyera a los jóvenes de Bogotá sujetos al SRPA en el “modelo de salud especial, integral, diferenciado y con perspectiva de género” para personas adultas privadas de la libertad creado en virtud de la Ley 1709 de 2014[4], en el cual, con el fin de evitar traslados externos y superar la desarticulación administrativa, se contempló la atención médica intramural a cargo de un operador clínico único que ejerce su labor por fuera del Sistema General de Seguridad Social.
2.1. El 18 de agosto de 2017[8], el defensor de familia Omar Cabrera Rojas interpuso acción de tutela en contra de la USPEC[9], pretendiendo que el juez constitucional proteja los derechos a la igualdad y a la salud de los jóvenes de Bogotá sujetos al SRPA, en primer lugar, declarando la configuración de una omisión legislativa relativa ante la no inclusión de éstos como destinatarios del sistema especial de salud creado por la Ley 1709 de 2014 y, con base en dicho pronunciamiento, en segundo lugar, disponiendo que la entidad demandada garantice la atención médica de los adolescentes privados de la libertad.
5. Intervenciones de las autoridades vinculadas al proceso
5.1. La Dirección General[18] y la Regional Bogotá[19] del ICBF señalaron que ante las problemáticas advertidas en los informes de los CAE de Bogotá, a instancias del Comité Distrital de Responsabilidad Penal para Adolescentes[20], se han programado reuniones con la Secretaría Distrital de Salud, las EPS y las demás entidades implicadas en la prestación del servicio médico de los jóvenes sujetos al SRPA, en las cuales se ha verificado el déficit de protección del derecho a la salud de los menores reclusos y, para solucionar tal situación, se ha propuesto la elaboración de un plan de articulación que permita que “las entidades competentes en la materia, (…) adelanten las acciones pertinentes para garantizar la protección integral de esta población”.
2.1. Corresponde a la Corte decidir sobre el amparo propuesto por el Defensor de Familia de la Regional de Bogotá del ICBF Omar Cabrera Rojas en procura de la protección de los derechos fundamentales de los jóvenes de la mencionada ciudad sujetos al SRPA. Con tal propósito, para empezar este Tribunal deberá determinar si la referida acción de tutela satisface los presupuestos de procedencia y, en caso afirmativo, establecer, previo a la verificación de la existencia de una omisión legislativa relativa en la regulación del sistema de salud de la población carcelaria establecida en la Ley 1709 de 2014, si la USPEC está en la obligación de asumir la atención médica de los adolescentes que se encuentran a disposición del SRPA.
3. La procedencia de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia
4. Las omisiones legislativas relativas. Reiteración de jurisprudencia
5. El derecho a la salud de los jóvenes sujetos al Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes
5.4. En este contexto, en el artículo 1º del Decreto 2228 de 2017[66] se dispuso que la “población (…) perteneciente al Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar” estará afiliada al Régimen Subsidiado de Salud[67]. En consecuencia, los adolescentes privados de la libertad acceden a los servicios médicos a través de su afiliación a alguna de las EPS que operen en la zona donde se encuentran recluidos, las cuales deben garantizar, por intermedio de las instituciones prestadoras de servicios de salud acreditadas –IPS-, la atención que requieran según los parámetros fijados para el Sistema General de Seguridad Social y cuyas bases se encuentran establecidas en las leyes 100 de 1993[68] y 1751 de 2015[69].
5.6. Por lo demás, debe recordarse que el Ministerio de Salud y Protección Social, en su calidad de órgano rector del Sector Salud[75] y miembro del Sistema Nacional de Coordinación de Responsabilidad Penal para Adolescentes[76], es el encargado de formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar las políticas públicas correspondientes para garantizar la atención médica de los jóvenes sujetos al SRPA[77], así como que el ICBF tienen la obligación de coadyuvar y prestar su apoyo para el desarrollo efectivo de dichas tareas en virtud de su posición rectora del Sistema Nacional de Bienestar Familiar[78].
6.1. Con base en el esquema de resolución planteado[79], la Corte iniciará estudiando el cumplimiento de los requisitos de procedencia del recurso de amparo. Al respecto, en primer lugar, la Sala considera que el Defensor de Familia de la Regional Bogotá del ICBF Omar Cabrera Rojas se encuentra legitimado en la causa por activa para representar los intereses de los jóvenes de dicha ciudad sujetos al SRPA, al tenor de lo dispuesto en los artículos 10 del Decreto 2591 de 1991[80] y 82 del Código de la Infancia y la Adolescencia[81], los cuales, respectivamente, contemplan la posibilidad de ejercer la acción de tutela a través de representación, así como la función de los defensores de familia de promover los procesos judiciales que haya lugar en defensa de las prerrogativas los adolescentes[82].
6.10. En consecuencia, esta Corporación confirmará los fallos proferidos por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 6 de septiembre de 2017, y por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, el 12 de octubre del mismo año, en los cuales se declaró improcedente el amparo solicitado por el Defensor de Familia de la Regional Bogotá del ICBF Omar Cabrera Rojas[95].
[2] Cfr. Informes de la Fundación F.E.I. “Familia, Entorno, Individuo” (Folios 16 a 18 y 118 del cuaderno principal), del Instituto Psicoeducativo de Colombia (Folios 19 a 20 y 114 a 115 del cuaderno principal), y de la Oficina Pastoral para la Niñez y la Familia de la Congregación de Religiosos Terciarios Capuchinos (Folio 78 del cuaderno principal), así como el Acta de la Mesa Técnica Distrital del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes (Folios 88 a 109 del cuaderno principal).
[10] “Artículo 66. Modifíquese el artículo 105 de la Ley 65 de 1993, el cual quedará así: Artículo 105. Servicio médico penitenciario y carcelario. El Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) deberán diseñar un modelo de atención en salud especial, integral, diferenciado y con perspectiva de género para la población privada de la libertad, incluida la que se encuentra en prisión domiciliaria, financiado con recursos del Presupuesto General de la Nación. Este modelo tendrá como mínimo una atención intramural, extramural y una política de atención primaria en salud. // La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) será la responsable de la adecuación de la infraestructura de las Unidades de Atención Primaria y de Atención Inicial de Urgencias en cada uno de los establecimientos Penitenciarios y Carcelarios en los cuales se prestará la atención intramural, conforme a los que establezca el modelo de atención en salud del que trata el presente artículo (…)”.
[16] “Por el cual se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, se determina su objeto y estructura”.
[20] Creado mediante el Decreto 420 de 2017, “Por medio del cual se crea el Comité de Coordinación Distrital de Responsabilidad Penal para Adolescentes y se dictan otras disposiciones”.
[32] De conformidad con el artículo 3º del Decreto 420 de 2017, el Comité de Coordinación Distrital de Responsabilidad Penal para Adolescentes estará conformado por: “1. El Alcalde Mayor de Bogotá o en calidad de delegado el Secretario Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia y como suplente del Secretario, el Subsecretario de Acceso a la Justicia, quien lo presidirá. // 2. El Presidente de la Sala de Asuntos Penales para Adolescentes del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá o su delegado. // 3. El Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, o su delegado. // 4. El Director del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF– Regional Bogotá o su delegado. // 5. El Director Seccional de Fiscalías de Bogotá o su delegado. // 6. El Secretario Distrital de Salud o su delegado. // 7. El Secretario de Educación del Distrito o su delegado. // 8. El Secretario Distrital de Integración Social o su delegado. // 9. El Secretario Distrital de Planeación o su delegado. // 10. El Secretario Distrital de Desarrollo Económico o su delegado. // 11. El Director del SENA en el Distrito Capital o su delegado. // 12. El Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá o su delegado. // 13. El Director del Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud o su delegado. // 14. El Director del Instituto Distrital de Recreación y Deporte o su delegado. // 15. Un representante del Consejo Distrital de Juventud”.
[35] Ver las intervenciones del Ministerio de Justicia y del Derecho (Folios 179 a 292 del cuaderno de revisión 1), Ministerio de Salud y Protección Social (Folios 294 a 319 del cuaderno de revisión 1), Dirección Regional del ICBF Bogotá (Folios 86 a 93 del cuaderno de revisión 1), Secretaría Técnica del Comité de Coordinación Distrital del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes (Folios 94 a 156 del cuaderno de revisión 1), Dirección Nacional del ICBF (Folios 320 a 331 del cuaderno de revisión 1), Secretaría Distrital de Salud de Bogotá (Folios 332 a 339 del cuaderno de revisión 1), Juzgados Primero y Sexto Penales del Circuito para Adolescentes con Funciones de Conocimiento de Bogotá (Folios 342 a 367 del cuaderno de revisión 1), Centro de Atención Especializada -CAE- Fundación F.E.I “Familia, Entorno, Individuo” (Folios 368 a 384 del cuaderno de revisión 1), Centro de Atención Especializada -CAE- Instituto Psicoeducativo de Colombia- IPSICOL- (Folios 386 a 398 del cuaderno de revisión 1), Centro de Atención Especializada -CAE- Bosconia (Folios 401 a 407 del cuaderno de revisión 1), Procuraduría General de la Nación (Folios 408 a 420 del cuaderno de revisión 1), Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia (Folios 428 a 499 del cuaderno de revisión 1, y 33 a 38 del cuaderno de revisión 2), Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C.- Sala de Asuntos Penales para Adolescentes- (Folios 500 a 564 del cuaderno de revisión 1), Consejo Superior de la Judicatura (Folios 565 del cuaderno de revisión 1), Fiscalía General de la Nación (Folios 566 a 574 del cuaderno de revisión 1), Secretaría Distrital de Educación de Bogotá (Folios 575 a 581 del cuaderno de revisión 1, y 18 a 23 del cuaderno de revisión 2), Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá (Folios 584 a 589 y 691 a 694 del cuaderno de revisión 1), Secretaría Distrital de Desarrollo Económico de Bogotá (Folios 590 a 598 del cuaderno de revisión 1), Policía Metropolitana de Bogotá D.C. (Folios 599 a 602 del cuaderno de revisión 1), Instituto para la Protección de la Niñez y la Juventud -IDIPRON- (Folios 603 a 610 del cuaderno de revisión 1), Instituto Distrital de Recreación y Deporte -IDRD- (Folios 611 a 612 del cuaderno de revisión 1), Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá -SDIS- (Folios 613 a 619 del cuaderno de revisión 1), Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- (Folios 2 a 16 del cuaderno de revisión 2), y Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC- (Folios 167 a 168 del cuaderno de revisión 2).
[36] Ver las intervenciones del Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio de Salud y Protección Social, Dirección Nacional y Regional Bogotá del ICBF, Secretaría Técnica del Comité de Coordinación Distrital del SRPA, Fiscalía General de la Nación, Sala de Decisión de Asuntos Penales del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Procuraduría General de la Nación, CAE Bosconia, CAE IPSICOL, Juzgados Primero y Sexto Penales para Adolescentes del Circuito de Bogotá, y Procuraduría General de la Nación.
[37] Ver las intervenciones de la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, CAE Bosconia, CAE IPSICOL, CAE F.E.I., Juzgados Primero y Sexto Penales para Adolescentes del Circuito de Bogotá, Regional Bogotá del ICBF, y Secretaría Técnica del Comité de Coordinación Distrital del SRPA.
[38] Ver las intervenciones de la Sala de Asuntos Penales del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Juzgados Primero y Sexto Penales para Adolescentes del Circuito de Bogotá, y Secretaria Distrital de Salud.
[46] Cfr. Sentencia T-272 de 2017 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[48] Sentencia T-031 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[50] Cfr. Sentencia T-212 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[51] Véase, entre otras, las sentencias SU-961 de 1999 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-282 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-016 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-158 de 2006 (M.P. Huberto Antonio Sierra Porto), T-018 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-491 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y T-719 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[52] Al respecto, ver, entre otras, las sentencias T-129 de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-335 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), SU-339 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y T-664 de 2012 (M.P. Adriana María Guillén Arango).
[53] Respecto a la existencia de mecanismos judiciales ordinarios la Corte, en la Sentencia T- 453 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), señaló que: “Fue así como la Constitución Política dispuso un sistema jurídico al que todas las personas tienen derecho a acceder, con el fin de que, en el mismo, todos los conflictos jurídicos fueren resueltos en derecho en virtud de normas sustanciales y procesales preexistentes, erigiendo diversas jurisdicciones (ordinaria -artículo 234-, contencioso administrativa -artículo236-, constitucional –artículo 239-) y en cada una de éstas determinando la competencia material, las autoridades y las acciones y procedimientos para su acceso. // De esta forma, el ordenamiento jurídico ofrece normas procesales y sustanciales ejecutadas por autoridades previamente instituidas, para que sean resueltos todos los conflictos que en él sucedan. (…) // Así, la acción de tutela es un mecanismo efectivo para el amparo de los derechos fundamentales cuyo ejercicio ante la existencia de otros medios de defensa judicial, no significa el remplazo de éstos, sino el desarrollo mismo de su finalidad, esto es, que en interés de la salvaguarda de los derechos fundamentales afectados, la acción de tutela procederá de manera excepcional y subsidiaria ante la inexistencia de un medio de defensa judicial o ante la amenaza de configuración de un perjuicio irremediable”.
[54] Sentencia T-833 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[55] Cfr. Sentencia C-543 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[56] Sentencia C-664 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[57] Sentencia C-031 de 2018 (M.P. Diana Fajardo Rivera).
[58] Sentencia C-584 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[64] Cfr. Sentencias T-544 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) y T-740 de 2017 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[67] “Artículo 1. Modifíquese el artículo 2.1.5.1 del Decreto 780 de 2016, el cual quedará así: "Artículo 2.1.5.1. Afiliados al Régimen Subsidiado. Son afiliados en el Régimen Subsidiado las personas que sin tener las calidades para ser afiliados en el Régimen Contributivo o a/ Régimen Especial o de Excepción, cumplan las siguientes condiciones: (…) 4. Población infantil abandonada y aquella perteneciente al Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. El listado censal de beneficiarios será elaborado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. (…) Parágrafo 1. Las condiciones de pertenencia al Régimen Contributivo o a un Régimen Especial o Exceptuado prevalecen sobre las de pertenencia al Régimen Subsidiado, salvo lo dispuesto para la afiliación del recién nacido y las poblaciones de que tratan los numerales 4, 5 Y 6 del presente artículo. En consecuencia, cuando una persona reúna simultáneamente las condiciones para pertenecer al Régimen Contributivo, al Régimen Especial o al Exceptuado o al Régimen Subsidiado, deberá registrarse e inscribirse a una EPS del Régimen Contributivo o afiliarse al Régimen Especial o Exceptuado, según el caso”.
[76] El Sistema Nacional de Coordinación de Responsabilidad Penal para Adolescentes fue creado mediante el Decreto 1885 de 2015, “como una instancia para la coordinación y articulación interinstitucional, intersectorial e intersistémica y la fijación de parámetros técnicos, que entre otras realizará el seguimiento y la evaluación de las acciones contempladas en las leyes 906 de 2004, 1098 de 2006, 1453 de 2011, 1622 2013 Y 1450 de 2011 en lo relacionado con responsabilidad penal para adolescentes” (Artículo 2°). Dicho Sistema contempló la creación de un Comité Técnico Nacional y de comités departamentales, los cuales llevan a cabo acciones de coordinación, seguimiento y evaluación. En este contexto, para la ciudad de Bogotá, a través del Decreto 420 de 2017, se creó el Comité de Coordinación Distrital del SRPA.
[82] Cfr. Sentencia T-124 de 2014 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
[89] En torno a la improcedencia de la acción de tutela para cuestionar actos de carácter general, impersonal y abstracto puede consultarse las sentencias T-187 de 2017 (M.P. María Victoria Calle Correa) y T- 027 de 2018 (M.P. Carlos Bernal Pulido).
[91] Sobre la naturaleza de las leyes puede consultarse la Sentencia C-193 de 1998 (M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara).
[92] Sobre esta ambivalencia de funciones, pueden consultarse las sentencias C-1154 de 2008 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) y C-415 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo).
[93] Ver, entre otras, las sentencias C-664 de 2006 (M.P. Huberto Antonio Sierra Porto), C-494 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez) y C-031 de 2018 (M.P. Diana Fajardo Rivera).
[94] Sentencia C-043 de 2009 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).

References: artículo 1
 resolución 
 artículo 105
 Artículo 105
 artículo 3
 artículo 2