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Timestamp: 2020-07-05 13:51:16+00:00

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STS, 27 de Noviembre de 2006 - Jurisprudencia - VLEX 25668503
"REAL DECRETO. REGLAMENTO ORGANIZATIVO. TURISMO Y COMERCIO. Se reclama contra Real Decreto por el que se regulan determinados aspectos organizativos en el ámbito del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. El interés legítimo exigido por LJ para reconocer a los ciudadanos legitimación en el orden contencioso administrativo, en la cualidad de poseer la titularidad ""de un interés propio, distinto del de cualquier ciudadano, a que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento jurídico cuando, con ocasión de la obtención de fines de interés general, inciden en el ámbito del interés propio ..."". La segunda, en este mismo sentido, declara que ""ese interés, desde el punto de vista del procedimiento administrativo, es una situación reaccional, en pro de la defensa y efectiva reintegración de lo que doctrinalmente se ha llamado el propio círculo jurídico vital ... interés que se reputa que existe siempre que puede presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material, jurídico o, incluido, de índole moral, así como cuando la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un perjuicio, con tal que la repercusión del mismo no sea lejanamente derivada o indirecta, sino resultado inmediato de la resolución dictada o que se dicte o llegue a dictarse. Se estima el recurso contencioso-administrativo. "
Visto por el Pleno de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados indicados, el recurso contencioso administrativo nº 51/2005, interpuesto por DOÑA María Esther
, DON Marcelino, DON Luis Pedro, DON Donato, DOÑA Marí Jose, DOÑA Lina, DON Sergio, DOÑA Carmela, DON Adolfo, DOÑA Virginia, DOÑA Lucía, DOÑA Claudia, DOÑA María Rosa, DOÑA Mariana, DOÑA Elvira, DON Raúl, DON Marco Antonio DOÑA Aurora, DOÑA Verónica, DON Javier, DON Carlos Daniel, DON David, DOÑA Patricia, DOÑA Inmaculada, DOÑA Cecilia, DOÑA Alejandra, DOÑA Rosario, DON Carlos Jesús, DON Domingo, DON Salvador, DOÑA Remedios, DOÑA Luisa, DON Armando, DOÑA Gabriela, DOÑA Cristina, DOÑA Ángeles, DOÑA María Teresa
, DOÑA Sofía, DON Simón, DOÑA Rosa, DOÑA Montserrat, DOÑA Margarita, DOÑA Lidia, DOÑA Laura, DOÑA Inés, DOÑA Gloria, DOÑA Frida, DOÑA Irene, DOÑA Leticia, DOÑA María, DON Jon
, DOÑA Yolanda, DON Ángel Daniel, DOÑA Amparo, DOÑA Beatriz, DOÑA Edurne, DOÑA Isabel, DOÑA Mónica, DON Rodrigo, DOÑA Marí Trini DON Augusto, DOÑA Camila, DOÑA Fátima, DOÑA Nuria, DOÑA María Virtudes, DOÑA Consuelo, DOÑA Paloma, DOÑA Blanca, DOÑA Marcelina, DOÑA María Inmaculada, DOÑA Flora, DOÑA María Dolores, DOÑA Guadalupe, DOÑA Ana María, DON Abelardo, DON Lucas, DON Juan Ignacio, DON Inocencio, DOÑA Trinidad, DON Juan Manuel
, DOÑA Julieta, DOÑA Bárbara, DOÑA Sonia, DOÑA Lorenza, DOÑA Encarna, DOÑA Concepción
, DON Rubén, DON Baltasar, DOÑA Carmen, DON Vicente, DOÑA Diana, DOÑA Celestina, DON Darío, DON Carlos José, DOÑA Luz, DON Germán, DON Jesús María, DON Héctor, DON Juan Ramón, DON Joaquín, DON Pedro Enrique, DOÑA Alicia, DOÑA Ariadna, DOÑA Elena, DOÑA Leonor, DON Jose Luis, DOÑA Victoria, DOÑA Begoña, DOÑA Marisol, DON Francisco, representados por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén y defendidos por el Letrado D. Eduardo García de Enterría, contra la Disposición Adicional Única del Real Decreto nº 2397/2004, de 30 de diciembre, por el que se acuerda que la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones pase a tener su sede en Barcelona.
Con fecha 26 de enero de 2005 se publicó en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto nº 2397/2004, de 30 de diciembre, por el que se regulan determinados aspectos organizativos en el ámbito del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.
La Disposición Adicional Única de dicho Real Decreto es del siguiente tenor: "1.- La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, organismo público de los previstos en el apartado primero de la Disposición Adicional Décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado y adscrito al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio a través de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, pasa a tener su sede en Barcelona. 2.- La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, en el ámbito de sus competencias, adoptará mediante Acuerdo las medidas necesarias para que el cambio de sede se produzca a lo largo del año 2005". SEGUNDO.- Con fecha 22 de marzo de 2005 los recurrentes antes enumerados, además de DOÑA Filomena, DON Aurelio, DOÑA María Purificación, DON Valentín, DON Emilio, DOÑA Paula, DON Luis Antonio Y DON Jorge, interpusieron contra dicha disposición recurso contencioso administrativo.
Por providencia de 31 de marzo de 2005 se admitió a trámite el recurso interpuesto, se requirió a la Administración para que remitiera el expediente administrativo y se acordó de oficio que se anunciase la interposición del recurso en el Boletín Oficial del Estado.
Por acuerdo de 11 de abril de 2005 el Presidente de la Sala decidió, conforme a lo previsto en el artículo 197 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que el recurso pasase a ser conocido por el Pleno, designándose Ponente al Magistrado Excmo. Sr. D. Ricardo Enríquez Sancho.
Por Providencia de 31 de mayo de 2005 se dio traslado al Procurador de la parte recurrente para que dedujera la demanda. Evacuando dicho traslado D. Argimiro Vázquez Guillén presentó escrito en el que expuso los siguientes Hechos como presupuesto de sus pretensiones:
"Primero.- En orden a un adecuado conocimiento de los hechos relevantes para el enjuiciamiento de esta demanda, se hace necesario relatar y exponer las circunstancias en que públicamente se ha gestado la promulgación de la norma que es objeto del presente recurso.
El 21 de julio de 2004 el Presidente de la Comunidad Autónoma de Cataluña Pedro Jesús, tal como recoge el encabezado de la noticia publicada en el periódico "La Vanguardia" de esa fecha - cuya copia se acompaña como Documento nº 1- (subrayado es nuestro) "celebra la primera reunión de carácter institucional en la Moncloa con el presidente del Gobierno, Gabino ". Agregando la noticia que " Pedro Jesús viaja a Madrid dispuesto "a hablar de todo", desde la España en red hasta la financiación, y todo apunta que se traerá la sede de un organismo regulador". El titular de la noticia es: " Gabino y Pedro Jesús deciden hoy el traslado a Barcelona del mercado de las telecomunicaciones".
Ya desde la aparición de la noticia, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), a través de su Presidente Gregorio, expresa su oposición al traslado, que se recoge en la noticia bajo el titular "El Presidente de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones expresa su resistencia al traslado de la sede".Y lo mismo recogen otros periódicos -cuyas copias se incorporan también al citado Documento nº 1 -como "Cinco Días", que la titula "Zapatero y Maragall trasladan la CMT a Barcelona con la oposición de Gregorio ".
Desde el primer momento es claro no sólo el desacuerdo de la CMT con el traslado, sino que además éste se decide sin tener en cuenta ni tenerse en conocimiento alguno de ello por parte del propio Organismo regulador. Lo pone así de manifiesto su Presidente en publicaciones como la de "ABC" del 31 de agosto de 2004 -que acompañamos como Documento nº 2- " Gregorio asegura que el Gobierno no ha comunicado a la CMT su decisión de trasladar la sede este organismo de Madrid a Barcelona"; y asimismo "El País" de 5 de septiembre de 2004 -cuya copia incorporamos al citado Documento nº 2- titula "El traslado de la CMT se decidió sin diálogo".
El 26 de enero de 2005 se publica en el BOE el Real Decreto 2397/2004, de 30 de diciembre por el que se regulan determinados aspectos organizativos en el ámbito del Ministerio de Industria, Turismo y comercio; y en él se incorpora en su Disposición Adicional Única el traslado de la sede de la CMT en los siguientes términos:
"1. La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, organismo público de los previstos en el apartado primero de la Disposición Adicional Décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado y adscrito al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio a través de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, pasa a tener su sede en Barcelona".
La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, en el ámbito de sus competencias, adoptará mediante Acuerdo las medidas necesarias para que el cambio de sede se produzca a lo largo del año 2005".
El traslado impuesto de la CMT planteaba de inmediato a ésta un problema singularmente grave, denunciado reiteradamente en la prensa por su Presidente, como sin duda lo es la inevitable secuela que había de conllevar de fuga de profesionales del Organismo altamente cualificados e inmersos y experimentados en un proceso de extraordinaria complejidad (coexistente con su actividad regular) impuesto en el mercado del nuevo régimen de regulación europeo, consistente en la exigencia impuesta por la DIRECTIVA 2002/21 CE del Parlamento Europeo y del Consejo (artº 16 ) de que "las autoridades nacionales de reglamentación efectuarán un análisis delos mercados pertinentes, teniendo en cuenta las directrices (de la Comisión Europea) en la mayor medida posible". Mandato que a su vez recoge explícitamente la Ley General de Telecomunicaciones 32/2003, estableciendo en su artº 10 que "1 . La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, teniendo en cuenta las Directrices de la Comisión Europea para el análisis de mercados y determinación de operadores con peso significativo en el mercado, así como la Recomendación de Mercados Relevantes, definirá mediante resolución publicada en el "Boletín Oficial del Estado", los mercados de referencia relativos a sedes y servicios de comunicaciones electrónicas. ... 2. Asimismo, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones llevará a cabo, como mínimo cada dos años, un análisis de los citados mercados, teniendo en cuenta las directrices establecidas por la Comisión Europea...".
Esta actuación, que al tiempo de la publicación del traslado se encuentra en pleno desarrollo por parte de una plantilla de ciento cuarenta profesionales, altamente cualificados y experimentados en dicho proceso, tras algo más de ocho años de funcionamiento de la Comisión (desde su creación en 1996 y su puesta en funcionamiento al año siguiente), se ve así seriamente comprometida en cuanto a su eficiencia y consecución satisfactoria de los objetivos marcados por el ordenamiento europeo.
En este sentido, en relación con el traslado decretado, el Consejo (órgano rector de la Comisión) dictó la Resolución de 17 de febrero de 2005, que acompañamos como Documento nº 3. En los Fundamentos de la misma se razona la necesidad de mantener y no alterar este "capital humano, cuya formación y experiencia constituye un activo insustituible en el horizonte de corto y medio plazos". Se agrega que "Las singularidades de la acción reguladora y la complejidad del sector se antojan incompatibles con cualesquiera mermas a la eficiencia del organismo regulador en el cumplimiento de sus funciones, en un momento de modificación radical del entorno regulatorio", y por ello se concluye que "En las actuales circunstancias, que se produzca una fuga de capital humano de la CMT comprometería de manera clara su capacidad, de la cual va a depender en buena medida la evolución del mercado y del sector durante los próximos años".
Por ello, y haciendo valer la prerrogativa de independencia que la legalidad vigente garantiza al Organismo, la Resolución determina -dentro en todo caso de las actuaciones a seguir para el traslado(QUINTO), que: "Se mantendrán operativas en Madrid las dependencias de la CMT necesarias para garantizar la fluidez de la relación con aquellos órganos y agentes con los que los Servicios de esta Comisión deben interactuar de forma cotidiana en el ejercicio de sus acciones".
La formulación de esta Resolución del Consejo (que por cierto agota la vía administrativa y no ha sido recurrida por la Administración del Estado) provoca una inmediata y virulenta reacción por parte del titular del Ministerio de Industria (publicada en toda la prensa), que amenaza con destituir en pleno al Consejo de la CMT.
En "El País" en su edición de 19 de febrero de 2005, cuya copia acompañamos como Documento nº 4, bajo el titular "El Consejo de la CMT desafía al Gobierno y se enfrenta a la destitución", se afirma (Subrayado es nuestro) que "El Ministro de Industria destituirá a todo el Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) que preside el ex ministro Gregorio, si no rectifica la decisión adoptada ayer de mantener en Madrid algunas dependencias de dicho organismo"; y en el mismo sentido, las publicaciones de otros periódicos como "ABC" y "El Mundo", que se incorporan al citado Documento nº 4.
El enfrentamiento concluye con la renuncia aceptada y la disposición del cese del Presidente del Consejo de la CMT por Real Decreto de 11 de marzo de 2005 (Documento nº 5).
Toda la prensa, cuyas publicaciones acompañamos como Documento nº 6, se hace eco nuevamente de este hecho, que se entiende forzado por la amenaza de destitución formulada desde el Ministerio de Industria. "El País", además de destacar la amenaza del Gobierno, hace un apartado específico sobre el hecho de que "La polémica deja varios informes y resoluciones pendientes";Expansión" titulada sin ambages "El Gobierno fuerza la dimisión de Bustelo como Presidente de la CMT"; "El Mundo" recoge en titulares que "Bustelo califica el traslado de la CMT de "chorrada, irritante y poco justificada"; "La Gaceta"; "Bustelo, primer regulador europeo que cae por presiones del Gobierno"; "ABC": "Reguladores regulados" y "La CMT víctima de los caprichos políticos"; y "La Razón": "Financiar la deuda" en alusión a que "Es irritante que después de casi un año el Presidente Gabino no haya encontrado medios para financiar sus deudas con Pedro Jesús que no interfieran con la economía de la nación".
En fecha 3 de marzo de 2005 han de aprobarse por el Consejo un conjunto de medidas laborales y alternativas, desde el traslado a la recolocación o la baja voluntaria, para ser ofertadas a los integrantes de la plantilla. Octavo.- Mis representados, componentes todos ellos de la plantilla de la CMT en su integridad y directamente afectados por tanto por la medida interpuesta, han interpuesto el presente recurso contenciosoadministrativo impugnando el traslado a Barcelona de la sede del Organismo, dispuesto por la Disposición Adicional Única del Real Decreto 2397/2004, de 30 de diciembr e.".
En sus Fundamentos de Derecho alegó que la Disposición Adicional Única del Real Decreto 2397/2004, de 30 de diciembre era nula por omisión en el procedimiento de elaboración del mismo del dictamen del Consejo de Estado, y por suponer un ataque al estatuto de independencia reconocido por ley a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones. Por todo ello solicitó a la Sala dictara sentencia anulando la Disposición Adicional Única del Real Decreto 2397/2004, de 30 de diciembre, dejándola sin valor ni efecto alguno.
Por providencia de 6 de julio de 2005 se dio traslado de la demanda y expediente administrativo al Abogado del Estado para que contestase a aquélla.
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 1 de septiembre de 2005, en el que, además de negarse a las valoraciones de los que con el carácter de hechos a su juicio se exponían en el escrito de demanda, alegó los dos siguientes que, a su entender, resultaban relevantes: "1º.- Con fecha 1 de julio pasado, se concluyeron las negociaciones iniciadas desde el momento en que se acordó el traslado de la sede, y se firmó entre la CMT y el Comité de empresa de los trabajadores recurrentes el acuerdo de 1 de julio de 2005 relativo a las condiciones laborales aplicables a los mismos como consecuencia del traslado de la sede del Organismo a Barcelona. El acuerdo recoge las siguientes opciones: A) Traslado incentivado a Barcelona con carácter definitivo. B) Traslado incentivado con carácter temporal. C) Recolocación en otros Organismos Públicos. Se les han ofrecido tres plazas por candidato. D) Rescisión contractual, y E) Excedencia especial. En el acuerdo se establecen, según la opción, las ayudas, medidas y garantías tendentes a garantizar la opción tomada. Este acuerdo, previamente a su firma, ha sido ratificado unánimemente por la Asamblea de trabajadores de la CMT.
Se acompaña, como documento -1-, copia compulsada del acuerdo.
Es de reseñar que todos los trabajadores han optado voluntariamente por una de las opciones ofrecidas, no produciéndose ningún traslado forzoso, habiéndose respetado sus derechos profesionales y retributivos.
Se acompaña, como documento -2- fotocopia compulsada de la certificación expedida por el Presidente de la CMT.
También debe señalarse que, independientemente de las opciones antes referidas, existen 40 plazas en la oferta pública de empleo para reforzar dicha plantilla. Dicha Oferta fue aprobada mediante real Decreto 121/2005, de 4 de febrero.
Se acompaña, como documento -3- fotocopia de la publicación en el BOE de dicho Real Decreto.
Finalmente, destacar también que el Comité de Empresa, en carta remitida a la Subsecretaría del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, el mismo día 1 de julio, le manifestaba que consideraba que el Acuerdo atendía de forma equilibrada los intereses profesionales de los trabajadores de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones comprometiéndose a facilitar la ejecución eficaz del mismo. Asimismo, le manifestaba que los miembros del Comité de Empresa se habían comprometido a desistir del presente recurso contencioso-administrativo y a promover de forma activa el desistimiento por parte de los trabajadores a los que representan. Conviene destacar que fue, precisamente, el Comité de empresa quien gestionó y promovió entre los trabajadores de la CMT la interposición del presente recurso contencioso-administrativo nº 51/2005.
Se acompaña, como documento -4- fotocopia compulsada de dicha carta.
- El nombramiento de D. Gregorio como Presidente del Tribunal de Defensa de la Competencia de la Comunidad Autónoma de Madrid, de manera simultánea a su cese como Presidente del consejo de la CMT y la interposición por parte de la Comunidad de Madrid de recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de traslado de la sede.
D. Gregorio, tras cesar como Presidente del Consejo de la CMT, fue nombrado, casi con carácter simultáneo, Presidente del Tribunal de Defensa de la Competencia de la Comunidad Autónoma de Madrid, mediante Decreto 42/2005, de 21 de Abril, (BOCM de 25-4 ). Se acompaña fotocopia del Boletín donde aparece publicado dicho nombramiento como documento 5. Por otra parte, como conoce esa Excma. Sala, la Comunidad de Madrid ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto que acuerda el traslado de la sede de la CMT a Barcelona, que se tramita con el nº 1.321/05.
Señalamos este hecho, porque en los hechos de la demanda apoyados en un "dossier" periodístico se destaca reiteradamente el enfrentamiento del Presidente de la Comisión, Sr. Gregorio con el Ministerio de Industria y altos cargos del Departamento como un enfrentamiento entre quien defiende los intereses de la Comisión y de su "independencia" frente a los representantes a la Administración que, por no justificadas razones, pretenden atentar con la independencia del Organismo mediante el traslado de su sede a Barcelona, sin fundamento legal ni de defensa de los intereses generales; enfrentamiento en el que el Sr. Gregorio ha utilizado expresiones, según resulta del propio "dossier" aportado, que han de calificarse, como mínimo, de inapropiadas.
Pues bien, con independencia de que esta actitud revela, a nuestro entender, un desconocimiento, de la naturaleza y competencias del Organismo regulador, si de presunciones acerca de los motivos de la actuación de la Administración se trata, los hechos que exponemos podrían servir de base, desde otro punto de vista, para inferir los verdaderos motivos de la actitud del Sr. Gregorio en su enfrentamiento con la Administración, en el que tanto soporte encuentra la demanda algunos de cuyos razonamientos no son estrictamente jurídicos para el mantenimiento de su tesis."
En sus Fundamentos de Derecho planteó la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de la demanda por considerar innecesario el dictamen del Consejo de Estado y por entender que la determinación de la sede de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones corresponde a la Administración General del Estado en virtud de su competencia de autoorganización, que en nada afecta al ámbito de autonomía funcional que tiene reconocido dicho organismo regulador.
Por auto de 10 de octubre de 2005 se acordó recibir el proceso a prueba, habiéndose solicitado en el período correspondiente la unión a los autos de determinados documentos posteriores a su escrito de demanda.
Por auto de 7 de diciembre de 2005 se tuvo por apartados y desistidos del presente recurso a DOÑA Filomena, DON Aurelio, DOÑA María Purificación, DON Valentín, DON Emilio, DOÑA Paula, DON Luis Antonio Y DON Jorge .
Presentados sus escritos de conclusiones por ambas partes, por providencia de 26 de marzo de 2006 se señaló para votación y fallo del presente recurso el 21 de noviembre de 2006, fecha en que se ha llevado a cabo el acto.
Dª. María Esther y los demás que se mencionan en el encabezamiento de esta resolución, todos ellos trabajadores de la plantilla de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (en adelante, CMT), impugnan en este recurso contencioso administrativo, la Disposición Adicional Única del Real Decreto 2397/2004, de 30 de diciembre, por la que se establece que la CMT pasará a tener su sede en Barcelona.
El Abogado del Estado opone en primer lugar la causa de inadmisibilidad contenida en el artículo 19.1.a) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (en adelante, LJ)), por entender que los recurrentes carecen de la legitimación necesaria para entablar el presente proceso.
El representante de la Administración desarrolla una doble línea argumental. Por un lado, aduce que el interés de los recurrentes no es un interés propio, distinto del interés a la legalidad que podría manifestar la generalidad de los ciudadanos, puesto que reparación de los eventuales perjuicios que a aquellos podría irrogar el traslado de la sede de la CMT debe intentarse por ellos ante los órganos de la jurisdicción laboral, al ser de esta naturaleza la relación que los vincula con la CMT. Por otro lado, entiende que incluso ese eventual interés habría desaparecido al haber llegado los representantes de los trabajadores de la CMT a un acuerdo con la Administración que satisface totalmente las pretensiones de los demandantes.
El Abogado del Estado se apoya en la doctrina reiterada en las sentencias de esta Sala 25 de marzo de 2002 y 11 de noviembre de1994 . La primera concreta el interés legítimo exigido por el artículo 19.1.a) LJ para reconocer a los ciudadanos legitimación en el orden contencioso administrativo, en la cualidad de poseer la titularidad "de un interés propio, distinto del de cualquier ciudadano, a que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento jurídico cuando, con ocasión de la obtención de fines de interés general, inciden en el ámbito del interés propio ...". La segunda, en este mismo sentido, declara que "ese interés, desde el punto de vista del procedimiento administrativo, es una situación reaccional, en pro de la defensa y efectiva reintegración de lo que doctrinalmente se ha llamado el propio círculo jurídico vital ... interés que se reputa que existe siempre que puede presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material, jurídico o, incluido, de índole moral, así como cuando la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un perjuicio, con tal que la repercusión del mismo no sea lejanamente derivada o indirecta, sino resultado inmediato de la resolución dictada o que se dicte o llegue a dictarse".
Las referidas sentencias están en la línea de una repetida doctrina jurisprudencial. Además de las cualidades necesarias para comparecer ante los Tribunales (legitimatio ad processum) la ley exige para que una pretensión procesal pueda ser examinada en cuanto al fondo, y para que la oposición a la misma pueda hacerse valer, que las partes ostenten legitimación procesal (legitimatio ad causam). Esto significa que se encuentren en una determinada relación con el objeto del litigio en cuya virtud sean dichas personas las llamadas a ser parte, activa o pasiva, en el proceso, de acuerdo con los criterios para el reconocimiento a impetrar la tutela judicial establecidos en la ley según los distintos órdenes jurisdiccionales.
La legitimación activa, que es la que en este proceso se cuestiona, es una relación fijada por la ley entre una persona y el contenido de la pretensión ejercitada que determina que sea precisamente esa persona la que puede ejercitarla ante los tribunales de justicia. En el orden contencioso administrativo la legitimación activa se atribuye en consideración a la titularidad de un derecho o interés legítimo, que supone que la estimación de la pretensión proporcionaría al recurrente un beneficio o la eliminación de un perjuicio, esto es una ventaja de carácter efectivo y concreto (sentencias de 18 de enero de 2005 y 29 de junio de 2004, entre otras). La doctrina de esta Sala ha venido considerando con una gran flexibilidad las circunstancias exigibles para reconocer la existencia de la legitimación activa en el recuso contencioso administrativo, con mayor razón cuando la expresión "interés directo" de la Ley Jurisdiccional de 1956 ha sido sustituida en la vigente LJ por la de "interés legítimo", como locución habilitante de la posición de parte activa en el proceso. Ello significa que basta la existencia de un interés real, sea directo o indirecto, para poder demandar con éxito la actividad jurisdiccional en este campo (sentencia de 20 de octubre de 2004 y las que en ella se citan).
El Abogado del Estado considera que el interés de los recurrentes en este proceso no es distinto del de cualquier ciudadano en general porque la defensa de sus derechos como trabajadores de la CMT debe ejercitarse ante la jurisdicción laboral. Confunde, sin embargo, dicha parte los dos planos en que el Decreto impugnado en este proceso proyecta su eficacia sobre los recurrentes. Una cosa es que la ejecución de lo establecido en la Disposición Adicional Única del Real Decreto 2397/2004 afecte a unos derechos laborales de los recurrentes que pueden ser defendidos ante el orden social y otra que los recurrentes sean especialmente afectados por dicha disposición y, precisamente por ello, pueden impetrar su nulidad ante el orden contencioso administrativo.
Tampoco es aceptable la tesis del Abogado del Estado respecto a una pérdida sobrevenida de la legitimación por haber alcanzado el Presidente del Comité de Empresa de la CMT un acuerdo con el Presidente de la CMT y con el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. Dicho acuerdo, de 1 de julio de 2005, concede al personal de la CMT diferentes alternativas ante el traslado de la sede del organismo (traslado incentivado a Barcelona, con carácter definitivo o temporal, recolocación en otros organismos públicos, rescisión contractual o excedencia especial). Se trata de opciones a ejercitar ante el traslado de la sede de la CMT que, lógicamente, aparecen condicionadas por tanto a que ese traslado se lleve a cabo, por lo que en modo alguno pueden limitar sus facultades para impugnar la decisión previa de cambiar la sede del organismo en que prestan sus servicios. Buena prueba de ello es que aunque el Abogado del Estado afirma que tal acuerdo ha satisfecho de tal manera las exigencias del personal de la CMT por el Comité de Empresa se había comprometido a promover el desistimiento de los recurrentes en este recurso, dicho acto procesal no ha tenido lugar respecto a la totalidad de los recurrentes.
Alega en primer lugar la parte recurrente que la disposición impugnada en este proceso es nula de pleno derecho, de conformidad con lo previsto en el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LPAC), toda vez que en la elaboración del Real Decreto en que se inserta se ha omitido un trámite esencial como es la de su sumisión a dictamen del Consejo de Estado, tal como exige el artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, Ley 3/1980 de 22 de abril. Este precepto establece que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada, entre otros asuntos, respecto de los "Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones", y la CMT es un organismo público regulado en el artículo 48 de la Ley General de Telecomunicaciones, Ley 32/2003, de 3 de noviembre (en adelante, LGTL).
La CMT, creada por el artículo 1 del Real Decreto-Ley 6/1996, de 7 de junio de Liberalización de las Telecomunicaciones, se sujeta en la actualidad a un marco legal constituido básicamente por la Disposición Adicional Décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (en adelante, LOFAGE) y por el artículo 48 LGTL.
Tal regulación se completa con el Real Decreto 1994/1996, de 6 de septiembre, por el que se aprueba su Reglamento y por la Orden de 9 de abril de 1997, que aprueba su Reglamento de régimen interior. En ninguna de estas disposiciones, como tampoco en la Orden de 31 de enero de 1997, por la que se determinó la fecha de iniciación del ejercicio efectivo de las funciones atribuidas a la CMT, se establece indicación alguna acerca de la ubicación de la sede de la CMT y, desde luego, no lo hace el artículo 48 de la vigente LGTL . Ni en este precepto ni en ningún otro existe referencia alguna al lugar donde debe establecerse la CMT, de modo que no cabe considerar que el Real Decreto impugnado constituya norma de desarrollo de esta Ley.
Se atribuya a la Administración General del Estado o a la propia CMT, la decisión de determinar la sede de este organismo corresponde al ejercicio de una potestad de organización y no estrictamente a la ejecución de un mandato legal, y es constante la jurisprudencia de esta Sala que reserva la obligatoriedad del dictamen del Consejo de Estado a los reglamentos ejecutivos. Es cierto, como admite la sentencia de esta Sala de 25 de mayo de 2004 que "sobre la condición de Reglamento ejecutivo a la que se vincula el carácter preceptivo del informe del Consejo de Estado se han observado algunas divergencias jurisprudenciales; mientras en unas ocasiones se atiende a una concepción material, comprendiendo en el concepto aquellos reglamentos que de forma total o parcial completan, desarrollan, pormenorizan, aplican o complementan una o varias leyes, entendidas estas como normas con rango de ley, lo que presupone un mínimo contenido legal regulador de la materia, en otras se da cabida también, en una perspectiva formal, a los reglamentos que ejecutan habilitaciones legales, con independencia de cualquier desarrollo material". Pero también lo es que la jurisprudencia es unánime en excluir de la necesidad de dictamen del Consejo de Estado los reglamentos, como es el que se impugna en este proceso, derivados de la potestad doméstica de la Administración en su ámbito organizativo interno (sentencias, entre otras, de 25 de mayo de 2004, 10 de diciembre y 24 de julio de 2003 ).
Los actores sostienen que el traslado de la sede acordada por el Gobierno incide muy negativamente en el ámbito de autonomía que a la CMT reconoce tanto el artículo 48 LGTL como su Reglamento de 6 de septiembre de 1996, este último dictado evidentemente en desarrollo de aquel precepto legal. Sin embargo esta cuestión en nada altera la naturaleza del Real Decreto impugnado en este proceso. Si la Disposición Adicional Única del Real Decreto 2397/2004, de 30 de diciembre, lesiona el ámbito de autonomía reconocido a la CMT será nula por esa causa, no porque dicha norma se haya aprobado sin requerir previamente dictamen del Consejo de Estado.
En cuanto al fondo del asunto la parte recurrente combate la Disposición Adicional Única del Real Decreto 2397/12004 desde una doble consideración. Por un lado, considera que dicha disposición desconoce el régimen de autonomía que ha sido reconocido a la CMT desde el momento mismo de su creación. Por otro, manifiesta que se trata de una disposición que no responde a razones de eficacia administrativa sino a espurios intereses partidistas, y como prueba de ello, entre otras alegaciones, pone de manifiesto el exiguo expediente administrativo tramitado, del que no resulta, como habría sido exigible, una justificación aceptable de la medida adoptada por el Gobierno. Aunque este motivo de nulidad es formulado como uno más, entre las razones de fondo aducidas en la demanda, en rigor debe ser examinado por nosotros con carácter previo a ella, como se ha hecho en el recurso número 1/35/05, interpuesto por la Comunidad de Madrid contra la misma disposición combatida en éste y deliberado por la Sala en este mismo día.
Para la decisión de esta cuestión conviene señalar que el expediente administrativo consta de una memoria justificativa, de una memoria económica, de un informe sobre el impacto por razón de género, del informe del Secretario General Técnico del Ministerio de Administraciones Públicas y de la propuesta de este ministerio al Consejo de Ministros.
Por lo que ahora interesa. la Memoria Económica dice que "respecto al traslado de la sede de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, en este momento no es posible cuantificar el incremento de gasto público que pueda generar, al requerirse, en primer término, de una compleja negociación con el personal de la CMT para determinar su traslado y las eventuales compensaciones económicas que pudieran plantearse. Asimismo todavía no se ha determinado el inmueble que ocupará la CMT en Barcelona y por tanto se desconoce la exigencia económica que pudiera conllevar. Teniendo en cuenta que el presente Real Decreto remite a un momento ulterior el efectivo traslado de la CMT, mediante el Acuerdo que deba adoptarse a lo largo de 2005, será en dicha fase cuando pueda cuantificarse el incremento de gasto público".
Por su parte la Memoria Justificativa dice que "la sede de la CMT no está expresamente regulada en una disposición de carácter general, se trata de un aspecto que se refiere a una cuestión de mera organización y que se regula conforme a lo previsto en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, en relación con organismos públicos. El cambio de sede se enmarca dentro de la lógica y principios inherentes a la naturaleza del estado de las Autonomías respecto de entidades públicas cuyas funciones permitan una actuación independiente de los Departamentos Ministeriales, permitiendo así su ubicación en otras áreas del territorio español". Justificación que se repite en el informe del Secretario General Técnico y en el Preámbulo del Real Decreto 2397/2004, de 30 de diciembre.
El artículo 24.1.a) de la Ley 50/1997, de 27 de diciembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno (LGO) establece que "la iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar".
La aplicación del indicado precepto al presente supuesto es clara. Independientemente de que la parte recurrente niegue al Gobierno habilitación para regular una materia que considera corresponde a las competencias autoorganizatorias de la propia CMT, aquél se ha amparado en la habilitación que, a su entender, resulta del artículo 46.1 "in fine" LGTL y ha utilizado la vía del Real Decreto, puesto que el artículo
63.3 LGO, aplicable supletoriamente a la CMT a falta de disposición expresa sobre el particular en su legislación específica, establece que se llevarán a cabo por real decreto las modificaciones relativas a la organización de los organismos públicos.
Si toda la regulación del procedimiento de elaboración de los reglamentos tiene una importancia que supera la exigencia de determinados requisitos formales porque está orientada tanto a conseguir el acierto en la resolución como a proporcionar a los administrados los elementos que el Gobierno ha tenido en cuenta para su decisión, dándoles así oportunidad de combatirlos, estas garantías cobran especial importancia en el ámbito de los reglamentos organizativos en los que el Gobierno ejercita potestades discrecionales, escasamente limitadas por elementos reglados y dotadas, por ello, de un margen muy amplio de actuación.
Como hemos dicho recientemente "si la potestad reglamentaria es en sí misma discrecional, con los solos límites que le impone la Ley habilitante y el resto del ordenamiento jurídico, en mayor medida esa discrecionalidad se acrecienta cuando en el ejercicio de dicha potestad se están desarrollando funciones organizatorias. En estos casos, aparte los límites anteriores, sólo en supuestos de arbitrariedad o irracionalidad será posible ejercer una función de control de los poderes de la Administración" (sentencia de 31 de octubre de 2006 ).
Tanto la memoria económica como la justificativa pueden ser sucintas, como dice el artículo 24.1.f) LGO pero deben cumplir la finalidad a que responden. La memoria económica, proporcionar al Gobierno una información sobre los costes que las medidas adoptadas puedan suponer a fin de que, contraponiendo estos con las ventajas que aquellas han de representar, evidenciadas en la memoria justificativa, la decisión se adopte con conocimiento de todos los aspectos, tanto negativos como positivos que la aprobación del reglamento ha de significar. La memoria justificativa, pone de relieve esos aspectos positivos de la decisión y los hace patentes frente a los administrados, ofreciendo así a estos las razones de la decisión, cumpliendo función análoga, en cuanto a sentido e importancia, a la motivación de los actos administrativos, plasmando, en relación a los reglamentos, el principio general de transparencia establecido en el artículo 3.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
En cuanto a la memoria económica, es cierto que no cabe exigir una ponderación detallada y exacta de todos los costes que pueda suponer el reglamento, pues se trata de datos cuya completa determinación puede resultar imposible en el momento de aprobarse aquél, pero al menos es preciso la elaboración de una estimación aproximada que tenga en cuenta las variables que puedan producirse. Esta Sala ha considerado aceptables memorias económicas en las que se afirma que el reglamento en cuestión no tendría incidencia en el gasto público (sentencias de 20 de abril y 22 de noviembre de 2006, 12 de noviembre y 7 de julio de 2004, entre otras) si la parte recurrente no ha acreditado que aquella apreciación era incorrecta (sentencia de 10 de marzo de 2003 ), de donde resultaría la nulidad de la disposición si habiendo afirmado la memoria que el proyecto no tiene incidencia sobre el gasto público el recurrente hubiera probado lo contrario o, como en el caso contemplado por la sentencia de esta Sala de 16 de abril de 2005, cuando no existe memoria económica.
En el presente supuesto lo que se presenta como Memoria Económica no cumple con el contenido mínimo exigible a un documento de esa naturaleza. No contiene estimación alguna del coste a que dará lugar el reglamento, como impone el artículo 24.1.a) LGO, sino que se limita a afirmar que ese coste no se puede cuantificar en el momento en que se redacta y que se trata de un coste que se cuantificará cuando se lleve a cabo el efectivo traslado de la CMT. La memoria reconoce que existirá un incremento del gasto público e incluso conoce los elementos que lo determinarán pero desprecia su cuantificación pese a que habría resultado relativamente sencillo hacerlo dentro de determinados márgenes. El Gobierno aprueba el reglamento despreciando uno de los datos que el precepto indicado le impone considerar, por lo que solo por esta razón procedería la estimación del recurso.
Tampoco la denominada Memoria Justificativa contiene elementos de los que pueda desprenderse, como lógica consecuencia, la necesidad del traslado de la sede de la CMT a Barcelona. Se limita a afirmar que "el cambio de sede se enmarca dentro de la lógica y principios inherentes a la naturaleza del Estado de las Autonomías respecto de entidades públicas cuyas funciones permitan una actuación independiente de los Departamentos Ministeriales, permitiendo así su ubicación en otras áreas del territorio español".
Sin embargo la vaga alusión a "la lógica y principios inherentes a la naturaleza del Estado de las Autonomías" no representa una justificación aceptable para el traslado de la sede de un organismo que fue creado tras la Constitución, en vigor, por tanto, el Estado de las Autonomías a que se refieren tanto la Memoria Justificativa como el Preámbulo del Real Decreto 2397/2004. Se ha alegado que el artículo 6º de la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, en relación con el estatuto de capitalidad resultante del artículo 5º de la Constitución, impediría que la CMT tuviera otra sede que no fuera Madrid. No nos corresponde ahora estudiar esta cuestión. Pero sí debemos advertir que desde el punto de vista de la justificación, la referencia al Estado de las Autonomías explicaría una decisión de establecer la sede de un organismo de las características de la CMT en una ciudad distinta de Madrid pero no justifica por qué un organismo que en el marco de ese Estado de las Autonomías se encuentra funcionando en Madrid ha de trasladarse a otra ciudad y por qué esa otra ciudad ha de ser precisamente Barcelona.
Es evidente que en la decisión adoptada existen razones que no se han plasmado en la Memoria Justificativa y que deberían haberse exteriorizado en ellas, a fin de que sirvieran como verdadera motivación de aquella y parámetro para el enjuiciamiento por el Tribunal de las potestades ejercitadas. La ausencia de una verdadera justificación de la disposición impugnada determina que también por esta causa hayamos de declarar su nulidad.
La ausencia en los documentos analizados de los elementos que el legislador ha considerado imprescindibles para que la Administración haga un uso racional de sus potestades organizatorias podría haberse superado si en el expediente se hubieran aportado otros que proporcionasen a aquélla los datos necesarios para adoptar una decisión ponderada y acertada. A estos efectos el artículo 24.1.b) LGO, permite al Gobierno recabar a lo largo del proceso de elaboración del reglamento cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. Aparte del informe del Secretario General Técnico del Ministerio de Administraciones Públicas, de carácter preceptivo, según el artículo 24.2.a) LGO, que no aporta nada al texto informado, el Gobierno no ha creído conveniente recabar ningún otro. Ni al Consejo Asesor de las Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información, creado por la Disposición Adicional Quinta de la LGTL como órgano asesor del Gobierno en materia de telecomunicaciones, que hubiera podido ilustrar al Gobierno, antes de tomar su decisión, sobre las ventajas e inconvenientes de la misma, ni se ha oído a la propia CMT, que hubiera podido proporcionar los datos económicos que la Memoria Económica reconoce desconocer.
No cabe reprochar a la Administración que actúe con rapidez en la consecuencia de los objetivos que se proponga, pero en la elaboración de la Disposición Adicional única del Real Decreto 2397/2004, aquélla ha actuado con precipitación privándose de los datos que hubieran podido poner de relieve el acierto de su decisión. Por todo ello procede la estimación del presente recurso.
No concurren circunstancias que, de acuerdo con el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, aconsejen hacer una especial declaración sobre las costas causadas. Por lo expuesto en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo, nos confiere la Constitución.
- ESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto por los recurrentes indicados en el Encabezamiento de esta resolución contra la Disposición Adicional Única del Real Decreto nº 2397/2004, de 30 de diciembre.
- ANULAMOS dicha disposición por no ser ajustada al ordenamiento jurídico.
- No hacemos especial declaración sobre las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Ramón Trillo Torres D. Fernando Ledesma Bartret D. Mariano de Oro-Pulido y López D. Ricardo Enríquez Sancho D. Mariano Baena del Alcázar D. Pedro José Yagüe Gil D. Jesús Ernesto Peces Morate D. Antonio Martí García D. José Manuel Sieira Míguez D. Rafael Fernández Montalvo D. Óscar González González D. Manuel Vicente Garzón Herrero D. Segundo Menéndez Menéndez D. Juan José González Rivas D. Enrique Lecumberri Martí D. Manuel Campos Sánchez-Bordona D. Nicolás Maurandi Guillén D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva D. Agustín Puente Prieto D. Santiago Martínez-Vares García D. Eduardo Espín Templado D. Juan Gonzalo Martínez Micó D. José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat D. Rafael Fernández Valverde D. Celsa Pico Lorenzo D. Octavio Juan Herrero Pina Dª Margarita Robles Fernández D. Emilio Frías Ponce D. José Díaz Delgado D. Eduardo Calvo Rojas D. Manuel Martin Timón T R I B U N A L S U P R E M O Sala de lo Contencioso-Administrativo ________________________________________________
FECHA:27/11/2006
Voto particular que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 260.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, formula el Magistrado Excmo. Sr. Don Jesús Ernesto Peces Morate a la sentencia pronunciada por el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo con fecha 27 de noviembre de 2006 en el recurso contenciosoadministrativo número 51 de 2005, al que se adhiere el Magistrado Excmo. Sr. Don Mariano de Oro-Pulido y López:
Comparto la decisión de la Sala declarando nula de pleno derecho la Disposición adicional única del Real Decreto 2397/2004, de 30 de diciembre, por la que se establece el cambio de sede de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones a la ciudad de Barcelona.
Me adhiero expresamente a las razones por las que el Tribunal ha resuelto declarar la nulidad radical de la mencionada Disposición de carácter general, pero considero que tal nulidad de pleno derecho no sólo es consecuencia de no haber observado el Gobierno los trámites previstos en el apartado a) del artículo 24.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, sino de haber omitido también en el procedimiento a seguir para la elaboración de un reglamento lo dispuesto en el apartado b) del mismo precepto, defecto oportunamente denunciado por los demandantes al alegar que el traslado de la sede de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones se ha decretado sin siquiera contar con el Consejo del Organismo afectado.
No voy a abundar en el carácter de Administración independiente, que dicha Comisión ostenta, y en la autonomía institucional que, por definición legal, tiene.
Me limitaré a explicar las razones por las que, a mi juicio, el Gobierno debió consultar, previamente, el cambio de sede con el Consejo rector de aquélla.
Cuando ese traslado se decidió, a través de la Disposición administrativa impugnada, la Comisión llevaba varios años funcionando, al haber sido creada en 1996 y comenzado sus actividades el año siguiente, con una dotación de personal y medios, incluida la compra de un edificio en Madrid donde ejercía sus cometidos.
La alteración de la sede implicaba una profunda alteración de su organización interna, lo que, en buena lógica, aconsejaba recabar el parecer del Consejo de la Comisión acerca de ese traslado a Barcelona por cuanto la deslocalización ocasionaba, al menos, la reordenación de los efectivos personales y materiales con que contaba.
El referido apartado b) del artículo 24.1 de la Ley del Gobierno 50/1997 impone a éste el deber de recabar, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previos preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y legalidad del texto.
No cabía, por consiguiente, eludir la consulta al Consejo, que rige, conforme al artículo 48.4 de la Ley General de Telecomunicaciones 32/2003, de 3 de noviembre (BOE 4 de noviembre de 2003), la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones y cuyas funciones vienen establecidas en los distintos epígrafes del apartado 3 del mismo precepto, con el argumento de que el Gobierno no lo estimó necesario ni oportuno, ya que el juicio sobre la conveniencia, a que alude dicho apartado b) del artículo 24.1 de la Ley del Gobierno, no queda a la mera discrecionalidad de éste, sino que debe hacer la consulta cuando ello pueda contribuir al acierto de la disposición.
Según hemos indicado, la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones llevaba siete años funcionando eficazmente en Madrid, de manera que resultaba no sólo recomendable y prudente sino imprescindible, para atinar en la elección de su nueva sede, recabar el parecer de su Consejo en el procedimiento al efecto sustanciado, lo que habría redundado en la razonabilidad de la norma reglamentaria tendente a la ubicación de aquélla en otras áreas del territorio español.
Al no haberse formulado tal consulta al Consejo del Organismo regulador, el Gobierno ha incumplido también otro trámite sustancial que, conforme a lo establecido por el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, acarrea la nulidad radical de la Disposición general impugnada.
Dado en Madrid en la misma fecha de la sentencia.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULAN LOS EXCELENTÍSIMOS SEÑORES DON FERNANDO LEDESMA BARTRET, DON JOSÉ MANUEL SIEIRA MÍGUEZ, DON RAFAEL FERNÁNDEZ MONTALVO, DON SEGUNDO MENÉNDEZ PÉREZ, DON NICOLÁS MAURANDI GUILLÉN, DON PABLO Mª LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, DON EDUARDO ESPÍN TEMPLADO, DON JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZCRUZAT, DON OCTAVIO JUAN HERRERO PINA, DOÑA MARGARITA ROBLES FERNÁNDEZ Y DON JOSÉ DÍAZ DELGADO, MAGISTRADOS DE ESTA SALA, A LA SENTENCIA DE 27 DE NOVIEMBRE DE 2006 RECAIDA EN EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Nº 51/2005.
La Sentencia de la que, con todo respeto para el parecer de la mayoría de la Sala, discrepamos, estima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la disposición adicional única del Real Decreto 2397/2004, de 30 de diciembre, por el que se regulan determinados aspectos organizativos en el ámbito del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.
Dicha disposición adicional única establece que la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) "pasa a tener su sede en Barcelona" (apartado 1) y que, por la misma CMT y en el ámbito de sus competencias, "se adoptará(n) mediante Acuerdo, las medidas necesarias para que el cambio de sede se produzca a lo largo del año 2005".
Según explica la Sentencia, la razón determinante de la estimación del recurso y consiguiente declaración de nulidad de la disposición adicional única consiste en que, en el proceso de elaboración del Real Decreto y, respecto de la misma, se ha infringido el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Tal infracción se habría producido porque no consta en el expediente una justificación suficiente de la necesidad y oportunidad de ese traslado de sede de la CMT y porque tampoco obra en él una estimación de su coste. Tales defectos comportan, para la Sentencia, un vicio de nulidad. Antes de llegar a esta conclusión que conduce al fallo, rechaza la causa de inadmisión opuesta por el Abogado del Estado sobre la falta de legitimación de los recurrentes. También rechaza las alegaciones de la demanda sobre la falta del dictamen del Consejo de Estado. Pronunciamientos con los que coincidimos.
En cambio, entendemos que la disposición adicional única de este Real Decreto no incurre en la infracción que le atribuye la Sentencia, según razonamos a continuación.
No estamos ante una norma cuya elaboración esté sometida al procedimiento previsto por el artículo 24 de la Ley del Gobierno . La disposición adicional única impugnada impone el traslado a Barcelona de la sede de la CMT. Toma una decisión, realiza un acto singular, expresión de la dirección política que, conforme al artículo 97 de la Constitución, ejerce el Gobierno de España. El hecho de que figure en un Real Decreto que regula determinados aspectos organizativos del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, al que la CMT está adscrita, no altera lo anterior. La forma no determina la naturaleza de lo acordado ni atribuye carácter normativo a un acto que agota sus efectos de una sola vez y no incide en absoluto sobre el régimen jurídico de la CMT, que sigue siendo exactamente el mismo que antes de la decisión de trasladar su sede a Barcelona. A este respecto, es indiferente que se halle en Madrid o en Barcelona.
Que la disposición adicional única recoja un acto y no una norma y que sea expresivo de la dirección política que el Gobierno establece no excluye el control judicial sobre la observancia de los elementos reglados y sobre todos los aspectos judicialmente asequibles que le conciernen, entre ellos el respeto al principio constitucional de la interdicción de la arbitrariedad. La jurisprudencia de la Sala, acogiendo posiciones doctrinales elaboradas antes, incluso, de la vigencia de la Constitución, ha afirmado, especialmente, en sus Sentencias de 4 de abril de 1997 (recursos 602, 634, 726, todos de 1996) la fiscalización por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los llamados actos políticos y la propia Ley de la Jurisdicción así lo ha dispuesto en su artículo 2 a ).
Se trata de ver, en qué términos se lleva a cabo el correspondiente a esta decisión.
No siendo una norma, sino un acto singular que no incide en el régimen jurídico de la CMT, la disposición adicional única del Real Decreto 2397/2004 no tenía por qué contar con el sustento de una memoria justificativa y de una memoria económica, requisitos formales exigidos por el artículo 24 de la Ley del Gobierno a los reglamentos. Desde el punto de vista formal bastaba con aportar, al producirlo, una motivación razonable en términos jurídicos que excluyera la tacha de la arbitrariedad, ya que los actos discrecionales han de ser motivados, según nos dice el artículo 54.1, f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Pues bien, esa motivación consta en el expediente y en el propio Real Decreto.
En el expediente, porque en el documento titulado "Memoria Justificativa" (folios 7 a 9) se explica que el traslado de la sede de la CMT a Barcelona obedece al propósito de aplicar a la localización física de los organismos de su clase la lógica del Estado de las Autonomías. Dice en concreto este documento:
"La sede de la CMT no está expresamente regulada en una disposición de carácter general, se trata de un aspecto que se refiere a una cuestión de mera organización y que se regula conforme a lo previsto en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, en relación con los organismos públicos.
El cambio de sede se enmarca dentro de la lógica y principios inherentes a la naturaleza del Estado de las Autonomías respecto de las entidades públicas cuyas funciones permitan una actuación independiente de los Departamentos Ministeriales, permitiendo así su ubicación en otras áreas del territorio español".
Y, también, en el Real Decreto porque su preámbulo dice al respecto:
"Este Real Decreto también se refiere a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, organismo público adscrito al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio a través de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, determinando que su sede se traslade a Barcelona.
El cambio de sede se adecua a la lógica y principios inherentes a la naturaleza del Estado de las Autonomías y se lleva a cabo en el marco regulatorio establecido en la disposición adicional décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado".
Por tanto, sostener que no hay justificación es negar lo evidente.
Y esta motivación no es absurda, ni arbitraria. Desde luego, no contradice los principios que animan al Estado Autonómico porque puede, efectivamente, mantenerse que llevar la sede de organismos adscritos a la Administración General del Estado a ciudades españolas distintas de Madrid expresa que el Estado en que se organiza España por imperio de la Constitución de 1978 comprende a toda ella y no se identifica con una parte en concreto. Y que decisiones de este tipo manifiestan su unidad y tienen claros efectos integradores.
E, igualmente, es posible defender que, a la capacidad integradora de medidas de esta clase en el seno de la descentralización territorial que caracteriza a nuestro ordenamiento, se debe que varios Estatutos de Autonomía las hayan acogido al prever expresamente una distribución en su territorio de las sedes de sus instituciones de autogobierno. La contestación a la demanda los enumera y aduce otros supuestos en que han sido aplicadas. Menciona, además, que se trata de una pauta observada en el Derecho Comparado, especialmente en el propio de los sistemas descentralizados, y que se aplica, también, en el ordenamiento comunitario.
La ubicación de la sede de organismos de la Administración General del Estado como la CMT fuera de Madrid no es, pues, incoherente con nuestro modelo territorial y ninguna prueba se ha aportado al proceso que haga pensar en que el ejercicio de su función reguladora se vea perjudicado por el hecho de que esté en Barcelona. Desde luego, los operadores no han discutido el traslado y, en cualquier caso, en las condiciones actuales de la sociedad de la información, no parece que circunstancias de ese tipo produzcan alteraciones negativas en su actividad. No se advierte, por tanto, en una aproximación preliminar, irracionalidad ni inconsistencia que invaliden ab initio esta justificación.
Pero se ha dado mucha importancia al hecho de que sea Barcelona la ciudad a la que se traslada la sede de la CMT y se ha preguntado por qué a ésta y no a otra ciudad. Aquí la demanda se refiere, presentándolo como muestra de que estamos ante una decisión arbitraria y desviada, al acuerdo alcanzado entre el Presidente del Gobierno y el Presidente de la Generalidad de Cataluña para llevar la CMT a Barcelona en la reunión que mantuvieron en el Palacio de La Moncloa el 21 de julio de 2004.
La publicidad con que se ha adoptado esta medida la hace transparente y el apoyo político que suponen la moción unánime del Parlamento de Cataluña de 20 de febrero de 2001 y, sobre todo, la resolución aprobada por el Pleno del Congreso de los Diputados el 19 de octubre de 2004, no sólo no deslegitima el proceder gubernamental sino que concurre a manifestar la motivación que le anima. En contra de lo que parece apuntar la demanda, que el Presidente del Gobierno y el Presidente de la Generalidad de Cataluña, representante ordinario del Estado en esa Comunidad Autónoma (artículo 152 de la Constitución ), convengan en que se deba adoptar una decisión como la plasmada en la disposición adicional única del Real Decreto 2397/2004
, no la convierte en arbitraria, ni siquiera porque a ella se hubiera llegado, en su caso, en el contexto de las negociaciones para mantener una mayoría en el Parlamento de Cataluña, ya que la formación y el mantenimiento de un Gobierno estable son objetivos queridos por la Constitución y, de conformidad con ella, por el Estatuto de Autonomía de Cataluña y en ningún lugar se dice que esté prohibido pretender o decidir que se halle en Barcelona la sede de la CMT.
Esa motivación, tan evidente que todos la conocen y que, por eso, puede exponer con detalle la demanda, no se opone, en principio, al interés público al que responde la organización y el funcionamiento de las Administraciones Públicas (artículo 103 de la Constitución), ni parece chocar con los postulados de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, la cual, por el contrario, hace explícito en su exposición de motivos el propósito de adaptarla a la realidad de nuestra descentralización territorial.
Todo ello está presente en la iniciativa del Parlamento de Cataluña, informa la coincidencia alcanzada entre los Presidentes y cuenta, no sólo con el respaldo, sino también con el impulso del Pleno del Congreso de los Diputados, cámara ante la que el Gobierno de España responde solidariamente y que, con el Senado, forma las Cortes Generales que representan al pueblo español (artículo 66 de la Constitución). Hay, pues, una motivación política, públicamente manifestada, que, al menos, aparentemente no entra en conflicto con el ordenamiento jurídico. A lo cual hay que añadir que Madrid y Barcelona son las dos principales ciudades de España por población y actividad económica, extremos --nos parece-- que nadie ignora.
Por otra parte, los motivos políticos no tienen por qué presumirse arbitrarios o desviados, del mismo modo que un acto administrativo no tiene por qué presumirse ilegal. Si, respecto de éste, el artículo 57.1 de la Ley 30/1992 afirma la presunción de legalidad, sobre aquéllos puede recordarse que las leyes y, antes, la misma Constitución nacen del proceso político democrático. En definitiva, está claro el por qué del traslado de la sede de la CMT a Barcelona y, también, que las razones que lo han impulsado no incurren en la arbitrariedad o irracionalidad que excluirían la existencia misma de motivación.
Sostenemos que la disposición adicional única del Real Decreto 2397/2004 no es una norma, sino un acto o decisión singular. Sin embargo, la Sentencia la ha considerado una previsión reglamentaria y, por eso, la entiende sujeta al procedimiento previsto por el artículo 24 de la Ley del Gobierno . Procedimiento cuya inobservancia lleva a la Sentencia a declarar la nulidad de dicha disposición.
Pues bien, aun aceptando este planteamiento, el recurso debe ser desestimado. En el expediente, como tiene que reconocer la Sentencia, obran un informe sobre la necesidad y oportunidad del traslado --la memoria justificativa antes citada-- y una memoria económica. Sucede, sin embargo, que los considera tan insuficientes que entiende incumplidos los fines a los que responden estas exigencias formales. Dice la Sentencia que la memoria justificativa no explica el por qué del traslado. Como se ha dicho antes, nadie lo desconoce. Desde luego no lo desconocen los recurrentes y, si ellos lo explican con mucha precisión, eso significa, reiteramos, que la justificación ofrecida por el preámbulo y por el expediente es bastante para entender cuáles eran la necesidad y oportunidad del traslado.
Conviene observar que, por muy breves y escuetos que sean el preámbulo del Real Decreto y la memoria justificativa, nos dicen lo suficiente. Un informe con más páginas podría añadir más datos y más consideraciones, pero no alteraría lo sustancial: la razón del traslado, esto es, su relación estrecha, en la interpretación del Gobierno, con la realidad autonómica de España desde la doble perspectiva del reconocimiento de la relevancia que han adquirido dentro de ella las Comunidades Autónomas y de las formas de integración del conjunto, de las cuales ésta sería una manifestación. Razones todas, se compartan o no, en sí mismas desprovistas de arbitrariedad.
La memoria económica también forma parte del expediente (folio 10) pero la Sentencia considera que, al no incluir una estimación del coste del traslado, no puede servir para cumplir lo requerido por el artículo 24 de la Ley del Gobierno . Ahora bien, si nos fijamos en su contenido nos dice que no era posible cuantificar entonces dicho coste porque dependía de circunstancias futuras, no conocidas cuando se dicta el Real Decreto: el número de trabajadores que se trasladarían a Barcelona --pendiente de negociación-- y la determinación del inmueble en que habría de establecerse. No hay, es verdad, una estimación económica, pero sí los fundamentos para llegar a ella y una significativa aproximación a su entidad. Precisamente, a partir de esas bases se podía concluir, sin dificultad, que la operación era viable económicamente.
Ha de tenerse en cuenta, a este respecto, que la relevancia de la memoria económica y su suficiencia han de valorarse en función del objetivo al que se refiere. En este caso, puede considerarse bastante su contenido porque sirve para advertir que no experimenta variación el gasto relativo al funcionamiento de la CMT y que sólo habría que afrontar, además de la materialidad del traslado mismo, las indemnizaciones que se pactaran con el personal y los costes correspondientes al inmueble, operación en la que también habría de incidir, pero en sentido opuesto, la disponibilidad del que ocupaba en Madrid, propiedad de la CMT, según recuerda la demanda. De todo ello cabe concluir que la viabilidad económica de esta decisión no estaba en duda.
Que la comprobación de dicha viabilidad es el fin al que sirve la exigencia de la memoria económica contemplada por el artículo 24 de la Ley del Gobierno, ha sido declarado por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 4 de julio de 2006 (casación 5775/2000 ). Y, junto a este pronunciamiento en sentido positivo, en sentido negativo cuenta una jurisprudencia reacia a fundar en la insuficiencia de la memoria económica la nulidad de reglamentos organizativos cuando consta, pese a todo, la viabilidad de sus previsiones.
Por tanto, tampoco, desde este punto de vista --que no es el procedente aunque lo haya elegido la Sentencia-- debe estimarse el recurso contencioso-administrativo. Es más, cabe afirmar que atribuir a esa insuficiencia de la memoria justificativa y de la memoria económica --en todo caso, relativa-- el efecto de la declaración de nulidad de la disposición adicional única del Real Decreto 2397/2004 significa incurrir en una gran desproporción ya que, atendiendo al objeto de la misma, tal consecuencia no guarda relación con la entidad de los defectos formales que la Sentencia ha apreciado.
En conclusión, la Sala debió rechazar las alegaciones sobre el procedimiento y entrar en el fondo del litigio, en lugar de dejarlo sin resolver. Precisamente, por esta razón, debemos detener en este punto nuestro examen para no anticipar criterios sobre cuestiones que pueden sernos sometidas de nuevo.
D. Fernando Ledesma Bartret D. José Manuel Sieira Míguez D. Rafael Fernández Montalvo D. Segundo Menéndez Pérez
D. Nicolás Maurandi Guillén D. Pablo Mª Lucas Murillo de la Cueva
D. Eduardo Espín Templado D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
D. Octavio Juan Herrero Pina Dª Margarita Robles Fernández
VOTO PARTICULAR QUE FORMULAN EL PRESIDENTE DE LA SALA TERCERA DEL TRIBUNAL SUPREMO EXCMO. SR. D. RAMÓN TRILLO TORRES Y EL MAGISTRADO EXCMO. SR. D. MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA A LA SENTENCIA DICTADA POR EL PLENO DE LA SALA EN FECHA 27 DE NOVIEMBRE DE 2006, RECAÍDA EN EL RECURSO NÚM. 51/2005.
Con toda la consideración que nos merece, no estamos de acuerdo con la sentencia que refleja el voto mayoritario del Pleno de la Sala. Las razones de nuestro disentimiento coinciden, en lo sustancial, con las expuestas en los dos últimos fundamentos jurídicos del voto particular en el que se refleja el parecer de los Magistrados Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret y otros. Creemos, -también con ellos-, que la decisión impugnada es calificable, desde el punto de vista jurídico-administrativo, como un acto singular, no normativo, porque agota sus efectos en el cumplimiento de la voluntad en él expresada de que la CMT sea trasladada a Barcelona, sin ninguna otra incidencia en el posterior desarrollo de sus facultades y funciones, que permanecerán regidas por el actual y vigente sistema de normas legales y reglamentarias que le sean de aplicación, sin que la forma adoptada por el Gobierno para decidir pueda desvirtuar la sustantiva naturaleza del acuerdo.
Ahora, bien nuestra postura discrepante con la sentencia permanece incluso aceptando el presupuesto del que ella parte, esto es, de que la orden de traslado constituye el contenido propio de una disposición general. A este respecto entendemos que las insuficiencias de contenido que presentan tanto el informe inicial justificativo del proyecto como la memoria económica previa a la aprobación del Real Decreto 2397/2004 no deberían determinar la declaración de nulidad, por razones formales, de la disposición adicional única de este último.
El primero de dichos documentos contiene, a nuestro entender, el mínimo indispensable para cumplir el trámite inicial del proceso de elaboración de los reglamentos, tal como lo regula el artículo 24.1.a) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno. Habiéndose seguido por el Gobierno esta vía, aquel informe constituye tan sólo el primer paso mediante el que el centro directivo competente inicia el procedimiento de aprobación de lo que hasta entonces es mero proyecto. Basta, a estos efectos, una somera indicación de los motivos en cuya virtud el centro lo considere pertinente.
Sin duda el informe inicial podía y debía haber sido más completo, pero, por un lado, la referencia que contiene es significativa del designio que lo inspira y de la finalidad que pretende; por otro lado, su insuficiencia de contenido no ha impedido ni a los recurrentes ni a los ciudadanos en general, unos y otros informados del debate público cuya existencia era notoria, conocer las circunstancias que se encontraban en la base del traslado a Barcelona de la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones.
En cuanto a la memoria económica, ciertamente no llega a cuantificar el gasto previsible. Tal deficiencia, sin embargo, tampoco debería acarrear, a nuestro juicio, la nulidad de la disposición adicional única del Real Decreto impugnado por contravenir el artículo 24.1.a) de la citada Ley 50/1997 . En primer lugar, una memoria que reconoce la imposibilidad actual de cuantificar un gasto -como en este caso ocurre- no deja por ello de participar de aquel carácter: simplemente advierte a quien debe proceder a la aprobación del proyecto que las consecuencias económicas del reglamento no son en ese momento determinables a priori, si bien hay que matizar que en todo caso la disposición que enjuiciamos no supone una variación permanente del gasto en razón de la función pública ejercida por la Comisión, sino solamente el puntual y concreto coste derivado de la actuación singular consistente en el traslado material de su sede de Madrid a Barcelona. Es cierto que pudo y debió hacerse constar una fórmula que expresase de alguna manera la probabilidad de la cuantía que podría alcanzar este gasto único, cuyos conceptos básicos si fueron fijados en el informe (número de trabajadores que se trasladarían y decisión sobre el inmueble a ocupar en Barcelona), aunque son evidentes también las variables que podrían influir en aquella cuantía.
De todas formas procede destacar que el contenido de la memoria difícilmente podría en este caso cuantificar de modo detallado el coste de trasladar el organismo regulador desde Madrid a Barcelona, cuando corresponde a la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones adoptar las decisiones pertinentes en materia estrictamente patrimonial, lo que ninguna de las partes discute. La Comisión, según dispone el artículo 48, apartado13, de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, tiene patrimonio propio independiente del patrimonio del Estado.
Por citar solo un dato significativo, la Comisión era y es competente para adquirir un nuevo inmueble como sede en Barcelona o para simplemente alquilarlo, enajenando o no, a su vez, el que ya había adquirido en Madrid antes del traslado. Los costes finales de una decisión futura en un sentido u otro son, como resulta obvio, muy diferentes y el saldo final difícilmente podría ser cuantificado con carácter previo por el Ministerio autor del proyecto, que no podía suplir o anticipar decisiones ulteriores de la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones en lo que afecta a su patrimonio propio. Cobra aquí sentido la manifestación de la Memoria Económica, en la parte que afirma que "el Real Decreto remite a un momento ulterior el efectivo traslado de la CMT ... que será en dicha fase cuando pueda cuantificarse el incremento del gasto público".
Estas últimas consideraciones enlazan con lo que constituye el fondo del litigio, en el que el Pleno de la Sala debió entrar, según nuestro parecer, una vez negada la eficacia invalidante tanto de la falta de determinados informes (en lo que coincidimos con la sentencia) como de las insuficiencias de contenido perceptibles en aquellos dos documentos iniciales.
Se trataba, en efecto, de analizar por vez primera el alcance de las nociones legales de "independencia funcional" o "especial autonomía respecto de la Administración General del Estado", a las que se refiere la disposición adicional décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. El Pleno de la Sala debió, a nuestro juicio, superar las objeciones formales y deliberar y decidir sobre la potestad del Consejo de Ministros para acordar el traslado de la sede de uno de los organismos públicos a los que su Ley reguladora reconoce aquellas características.
La ausencia de deliberación en el Pleno de la Sala sobre esta cuestión de fondo que, como también se reconoce en otro voto particular, queda sin juzgar, nos impide ir más allá de lo que dejamos expuesto.
D. Ramón Trillo Torres D. Manuel Campos Sánchez-Bordona
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia en el día de la fecha, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Ricardo Enriquez Sancho, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que, como Secretario de la misma, certifico.
STS 1110/2007, 9 de Febrero de 2010 (Reglamentacion)
SAN, 22 de Marzo de 2011 (Propiedad intelectual, Derechos de autor, Compensación equitativa por copia privada)
SAP Burgos 215/2013, 8 de Mayo de 2013
STSJ Galicia 350/2018, 12 de Enero de 2018
SAP Madrid 484/2008, 3 de Noviembre de 2008

References: Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto 
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 artículo 197
 Real Decreto 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
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 Real Decreto 
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 real Decreto 
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 artículo 19
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 resolución 
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 artículo 62
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 artículo 22
 artículo 48
 artículo 1
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in fine
 artículo
63
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 resolución 
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 artículo 3
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 artículo 6
 artículo 5
 artículo 24
 artículo 24
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 artículo 139
 resolución 
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 artículo 260
 Real Decreto 
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 48
 artículo 24
 artículo 62
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 artículo 24
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 artículo 24
 artículo 97
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 artículo 2
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 artículo 24
 artículo 54
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 resolución 
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 Real Decreto 
 artículo 24
 Real Decreto 
 artículo 24
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 Real Decreto 
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 artículo 24
 artículo 48
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