Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/vii-sa-wa-1347-18-zakres-uprawnien-kontrolnych-organu-522716425
Timestamp: 2020-01-28 13:54:31+00:00

Document:
VII SA/Wa 1347/18, Zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie o
VII SA/Wa 1347/18, Zakres uprawnień kontrolnych...
Opublikowano: LEX nr 2622729
VII SA/Wa 1347/18
Zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Odpowiedzialność projektantów za zgodność projektu budowlanego z prawem.
Sędziowie WSA: Mirosława Kowalska, Grzegorz Rudnicki (spr.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. B. - K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2018 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Zaskarżoną decyzją z dnia (...) kwietnia 2018 r., znak (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania E. B.- K. od decyzji Wojewody (...) z (...) października 2017 r., znak: (...), w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy ww. decyzję.
Uzasadniając orzeczenie, organ II instancji wyjaśnił, że decyzją z (...) października 2017 r., znak: (...), Wojewoda (...) odmówił stwierdzenia, na wniosek E. B. - K., nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z (...) października 2015 r., nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w K. przy ul. S. (przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta K. z (...) marca 2017 r., nr (...), na rzecz J. J.).
Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego E. B. - K. złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.
Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. W toku postępowania organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.
GINB stwierdził, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.
Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.
Jak wynika z akt sprawy, inwestor - T. S., wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (m.in. działką nr ew. (...)) na cele budowlane. Ponadto inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta K. z (...) czerwca 2014 r., nr (...), ustalającą, na jego wniosek warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym na terenie nieruchomości działki oznaczonej nr ew. (...) i (...), położonej w K. przy ul. S.
Tym samym, w ocenie GINB, organ stopnia podstawowego nie naruszył rażąco przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Pr. bud.
Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Parametry projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem nie naruszają rażąco ustaleń ww. decyzji Prezydenta Miasta K. z (...) czerwca 2014 r., nr (...), o warunkach zabudowy. W szczególności nie stwierdzono kwalifikowanego naruszenia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy dotyczących obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy; intensywności zabudowy - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji - ca 0, 35 (projektowany - 0, 31 - Projekt budowlany - str. 4 i 6); udziału powierzchni biologicznie czynnej - min. 25% powierzchni terenu inwestycji (projektowany - 58, 8% - Projekt budowlany - str. 4 i 6); powierzchni zabudowy projektowanego budynku - max. 130 m2 (projektowana - 120, 8 m2 - Projekt budowlany - str. 4 i 6); szerokości elewacji frontowej - front działki od strony istniejącej drogi publicznej - max. 18 m (projektowana - 17, 4 m - Projekt budowlany - str. 4, Projekt zagospodarowania działki - nr rys. 2); wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - ca 6 m (projektowana - 5, 97 m - Projekt budowlany - str. 4); wysokości budynku liczonej od poziomu terenu do głównej kalenicy lub najwyższego punktu dachu - max. 9 m (projektowana - 8, 04 m - Projekt budowlany - str. 4, Przekrój A-A i B-B - nr rys. 5); geometrii dachu: układ połaci dachowych - dach dwu lub wielospadowy, kąt nachylenia połaci dachowych - od 25° do 40°, kierunek głównej kalenicy dachu - równoległy do granicy działki nr ew. (...) (projektowany - dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 25°, równoległy do granicy działki nr ew. (...) - Projekt budowlany - str. 4 - Rzut dachu i konstr. dachu - nr rys. 4); minimalnej ilości miejsc postojowych - 2 stanowiska (projektowane - 2 stanowiska w garażu - Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania działki - nr rys. 2), czy też obsługi komunikacyjnej (pismem z (...) czerwca 2014 r., znak: (...), Zarząd Dróg Miejskich pozytywnie zaopiniował obsługę komunikacyjną ww. inwestycji).
Jednocześnie GINB wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, dokonując badania decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym opierają się na danych, wynikających ze znajdującej w aktach sprawy dokumentacji projektowej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej ograniczają się wyłącznie do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, natomiast sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało ograniczone do projektu zagospodarowania działki. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają również prawa, ani też obowiązku dokonywania weryfikacji wyliczeń przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. W aktualnym stanie prawnym brak bowiem przepisów prawnych, które obligowałby organy administracji do podejmowania czynności sprawdzających w tym zakresie. Merytoryczna kontrola projektu budowlanego dokonywana przez organ nie jest uzasadniona. Kontrola ta ma charakter wyłącznie formalny.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego nieprawidłowości decyzji o warunkach zabudowy, GINB wyjaśnił, że organ administracji publicznej orzekający o pozwoleniu na budowę jest bezwzględnie związany warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i nie może od tych warunków odstąpić, ani kwestionować decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie może również zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw w projekcie od warunków w niej zawartych. Decyzja o warunkach zabudowy determinuje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, bowiem ta jest wydawana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Pozwolenie na budowę nie może więc przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. GINB nie jest zaś organem właściwym do weryfikacji decyzji o warunkach zabudowy.
GINB nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją organu stopnia podstawowego, rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 - według stanu prawnego na dzień wydania kwestionowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, który stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować, co do zasady, w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.
Z projektu zagospodarowania działki (nr rys. 2), wynika, że elewacja północno-zachodnia spornej inwestycji została zaprojektowana w odległości 3 m od granicy działki nr ew. (...), zaś otwory okienne w tej elewacji zostały zaprojektowane w odległości 4 m od granicy ww. działki nr ew. (...). Elewacja południowo-zachodnia bez otworów została zaprojektowana w odległości 7 m od granicy działek nr ew. (...) i (...). Zgodnie z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1, 5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Elewacja południowo-wschodnia ww. budynku z otworami zaprojektowana została w odległości od 2.01 do ok. 4 m od granicy działki drogowej nr ew. (...) (ul. S.). Natomiast elewacja północno-wschodnia bez otworów została usytuowana w odległości 1, 5 m od granicy działki drogowej nr ew. (...). W omawianej sprawie budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w takiej odległości od granicy działki drogowej nr ew. (...) (ul. S.) dopuszczały ustalenia decyzji Prezydenta Miasta K. z (...) czerwca 2014 r., nr (...), o warunkach zabudowy (załącznik nr 1 do ww. decyzji o warunkach zabudowy).
Planowana inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.
Odnosząc się do argumentacji odwołania GINB wyjaśnił także, że w niniejszym postępowaniu kontroli poddawana jest wyłącznie decyzja o pozwoleniu na budowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na działce nr ew. (...), zaś sama kontrola przeprowadzona jest pod względem legalności rozstrzygnięcia, tj. zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Tym samym dla wyniku niniejszego postępowania nie ma znaczenia istniejąca zabudowa na działkach nr ew. (...) i (...).
Organ właściwy w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie tylko nie ma obowiązku, ale wręcz nie jest uprawniony do oceny, czy rozwiązania zawarte w projekcie architektoniczno-budowlanym są zgodne z przepisami, w tym warunkami techniczno-budowlanymi. Skoro zaś organ udzielający pozwolenia na budowę nie jest uprawniony, a tym bardziej zobowiązany, do dokonywania ocen w powyższym zakresie, nie sposób zarzucić mu - zwłaszcza w trybie postępowania nadzwyczajnego - że oceny takiej nie dokonał.
Jak podkreśla się w judykaturze, wyłączną odpowiedzialność za zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej ponosi projektant. Wynika to z treści przepisów art. 20 ust. 1-4 Prawa budowlanego W wyniku zmiany art. 35 Prawa budowlanego przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Stosownie do art. 34 Prawa budowlanego projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Należy zatem stwierdzić, że w odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej bada wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
Tak więc, w przypadku oceny prawidłowości pozwolenia na budowę wydanego po 11 lipca 2003 r. - zwłaszcza przeprowadzanej w trybie nadzwyczajnym - przedmiotem kontroli nie może być merytoryczna poprawność zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego. W zakresie, w jakim poprawność tego projektu zależy od wiedzy technicznej, jego kontrola przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w żadnym wypadku nie jest dopuszczalna. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). Powyższe potwierdza także treść przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi jednoznacznie, że nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli są spełnione wymogi określone w art. 32 ust. 4 i ust. 1 omawianego artykułu.
Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach. Jednocześnie projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.
W związku z powyższym GINB nie uznał, że decyzja Prezydenta Miasta K. z (...) października 2015 r., nr (...), naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto nie była ona obarczona żadną z pozostałych z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Odnosząc się zaś do argumentacji skarżącej dotyczącej braku udziału strony w postępowaniu, GINB wyjaśnił, że powyższa przesłanka może stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym przesłanka do wznowienia postępowania nie może być badana w postępowaniu nieważnościowym.
Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem swego pełnomocnika adw. D. R., datowanym na 16 maja 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając ją w całości.
1. "naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 138 $ 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") poprzez uznanie z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do utrzymania w mocy decyzji Wojewody (...) z dnia (...) października 2017 r. Nr (...) (dalej jako "decyzja Wojewody (...) z dnia (...) października 2018 r.") odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia (...) października 2015 r. Nr (...), znak: (...), (...) (dalej jako: "decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia (...) października 2015 r.") w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;
a) § 13, § 23, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 - wg stanu na dzień wydania kwestionowanej decyzji, dalej jako: "Rozporządzenie") w związku z art. 35 § 1 pkt 1 i 2 w ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm., dalej jako: "Prawo budowlane") poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Wojewoda (...) przed wydaniem pozwolenia na budowę nie miał jakichkolwiek uprawnień do kontroli dokumentacji wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, poza sprawdzeniem przesłanek określonych w art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.
b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia (...) października 2015 r. Nr (...) znak: (...), (...) wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę".
Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrot kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej przedstawił własne ujecie stanu faktycznego i wyjaśnił, że organy administracyjne zobowiązane są - w toku postępowania, w tym również kwalifikowanego - przestrzegać zasad ogólnych k.p.a., w tym zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą, podejmowane powinny być przez organ wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uzupełnienie tej zasady znajduje się natomiast w art. 77 § 1 k.p.a., gdzie sprecyzowany został obowiązek organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Organ II instancji badając - na skutek odwołania - decyzję Wojewody (...) zobowiązany był zbadać całokształt wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, a więc sprawdzić wszystkie okoliczności, nawet jeżeli nie zostały podniesione przez stronę, a mogły mieć znaczenie w kontekście legalności kwestionowanej decyzji.
W niniejszej sprawie GINB nie podjął wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i-jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji - ograniczył się do sprawdzenia czy do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zostały załączone wszystkie wymagane prawem dokumenty. Uznał tym samym, że okoliczność przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z taką argumentacją pełnomocnik skarżącej się nie zgodził, gdyż oznaczałoby to, że kontrola legalności decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę w trybie kwalifikowanym sprowadza się do sprawdzenia, czy inwestor przedłożył - co do zasady - dwa wymagane prawem dokumenty, bez ich merytorycznego badania.
Co więcej nawet w zakresie tych dokumentów organ II instancji pominął istotne nieścisłości, co wynika z samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Otóż powołując się na dostarczone przez T. S. dokumenty, nie dostrzegł i nie wyjaśnił, dlaczego w decyzji o warunkach zabudowy mowa jest o budowie nieruchomości na działkach ewidencyjnych o numerach (...) i (...), a w opisywanym oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością jedynie o działce o nr ewidencyjnym (...).
Poza tym, organ wprawdzie przywołał art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, mówiący jakie czynności organu powinny poprzedzić wydanie pozwolenia na budowę, po czym ograniczył się jedynie do ogólnikowej oceny wymogów określonych w pkt 1 tego przepisu. Wskazał bowiem, że nie stwierdzono kwalifikowanego naruszenia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, a merytoryczna kontrola projektu budowlanego dokonywana przez organ nie jest uzasadniona. Ponadto w uzasadnieniu decyzji ograniczono się do podkreślenia, że organ administracji publicznej orzekający o pozwoleniu na budowę jest bezwzględnie związany warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, czego nota bene skarżąca w ogóle nie kwestionuje.
Nikt nie wymaga od organu wydającego pozwolenie na budowę odstąpienia od decyzji o warunkach zabudowy. Wymaga się natomiast zbadania, czy wszystkie czynności określone prawem zostały dokonane przed wydaniem pozwolenia na budowę. GINB nie wywiązał się z zadania zbadania dopełnienia tego obowiązku.
Z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy i jak została zbadana przez organ kasacyjny przesłanka wydania pozwolenia na budowę określona w art. 35 ust. 1 pkt 2. Zgodnie bowiem z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Pomimo opisanego w powołanym przepisie obowiązku GINB w ogóle nie odniósł się do kwestii, czy zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z obowiązującymi przepisami, została zbadana.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji. Nie jest zatem możliwe, jak twierdzi GINB uzasadniając skarżoną decyzję, aby kontrola w trybie stwierdzenia nieważności ograniczała się wyłącznie do jej formalnego sprawdzenia, bez analizy merytorycznej obejmującej prawidłowość zastosowania przepisów materialnych. Zatem kwalifikowana kontrola decyzji obejmującej pozwolenie na budowę nie może ograniczać się jedynie do sprawdzenia, czy inwestor złożył wszystkie wymagane prawem załączniki do wniosku o pozwolenie na budowę.
W art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego ustawodawca przyjął, iż przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ zobowiązany jest do sprawdzenia: zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Nawet gdyby przyjąć, że sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało przez ustawodawcę ograniczone tylko do projektu zagospodarowania działki lub terenu, to nie można wykluczyć sytuacji, że organ budowlany pod tym względem będzie mógł sprawdzić również drugą część projektu budowlanego, tj. projektu architektoniczno-budowlanego. Może to przykładowo dotyczyć oceny zgodności rozwiązań projektowych z przepisami techniczno-budowlanymi, które regulują warunki korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Wymóg ten wynika bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który zobowiązuje do projektowania, budowy i utrzymania obiektów budowlanych w sposób określony w normach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, z zapewnieniem niezbędnych warunków do korzystania ze wskazanych wyżej obiektów przez te osoby.
Co więcej, uprawnienie do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, wynika również z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności - zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z normami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.
Co więcej, jeśli organ zobligowany jest do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a konieczną przesłanką do dokonania sprawdzenia w powyższym zakresie jest zweryfikowanie także tej części projektu budowlanego, za którą zgodnie z art. 20 Prawa budowlanego ponosi odpowiedzialność projektant, to od takiej weryfikacji organ zwolniony nie jest.
Ponadto, nawet sama kontrola zgodności pozwolenia na budowę z decyzją ustalającą warunki zabudowy nie może sprowadzać się nawet w części parametrów technicznych, do samego stwierdzenia, że sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13, § 23, § 57 i § 60 rozporządzenia, z podaniem czego poszczególne paragrafy dotyczą. Kontrola taka, opisana w uzasadnieniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, winna co najmniej wskazywać, na jakiej podstawie organ uznał, iż poszczególne parametry wskazane w projekcie budowlanym są zgodne z określonymi w tym zakresie wartościami w decyzji o warunkach zabudowy. Brak zaś przeprowadzenia przedmiotowej kontroli jak i brak sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi stanowi niewątpliwie rażące naruszenie prawa, uzasadniające zastosowanie trybu określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Stąd, zważywszy na ograniczone uzasadnienie skarżonej decyzji, brak dostatecznego wyjaśnienia swojego stanowiska przez GINB oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów prawa materialnego, należ podnieść iż doszło do naruszenia wskazanych przepisów rozporządzenia i Prawa budowlanego. W następstwie zaś powyższego, doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga była niezasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że GINB zasadnie wskazywał na fakt, że kwestionowane przez skarżącą co do jego ważności orzeczenie organu administracji architektoniczno budowlanej z (...) października 2015 r., nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w K. przy ul. S. zostało wydane w okresie ważności innej decyzji - ustalającej inwestorowi warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja Prezydenta K. z (...) czerwca 2014 r.). Warunki zabudowy udzielone zostały w odniesieniu do inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym w K. przy ul. S., na działkach nr ewid. (...) i (...).
Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego T.S. załączył tą decyzję oraz oświadczenie, że ma prawo dysponowania na cele budowlane działkami nr ewid. (...) i (...), wymienionymi w decyzji. Jak wynika z załączonego do projektu budowlanego projektu zagospodarowania terenu, budynek objęty wnioskiem był planowany do budowy wyłącznie na działce ewid. nr (...), zaś działka (...) graniczyła z terenem inwestycji, ale nią objęta nie była (była już zabudowana). Na załączniku Nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy (mapa zasadnicza) wyraźnie zaznaczono, że obowiązująca linia planowanej zabudowy musi zawierać się w obrębie działki ewid. nr (...). Działka nr ewid. (...) oznaczona została wyłącznie, jako teren inwestycji, ale nie zabudowy. Tak tez została ustalona linia zabudowy w zał. Nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy.
Działka Nr (...) ujęta więc została w decyzji o warunkach zabudowy, najprawdopodobniej dlatego, że zgodnie z pismem Zarządu Dróg Miejskich z (...) czerwca 2014 r., stanowiącego załącznik do ww. decyzji o warunkach zabudowy, "dojazd pojazdów dla potrzeb budowy ww. budynku mieszkalnego należy przewidzieć od strony ulicy G." - a więc w sposób naturalny przez istniejący zjazd z drogi publicznej na działkę nr ewid. (...), należącą do inwestora składającego wniosek o pozwolenie na budowę.
Organ, rozstrzygający wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, jest - jak słusznie zauważył GINB - związany treścią decyzji innego organu, a mianowicie udzielonymi inwestorowi warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Związany jest jednakże także i treścią wniosku, a we wniosku o pozwolenie na budowę inwestor określił rodzaj zamierzenia budowlanego, jako "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym". Z projektu budowlanego i planu zagospodarowania terenu jednoznacznie wynikało, że budynek ma być posadowiony na działce ewid. nr (...).
Prezydent K., zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Pr. bud. dokonał więc najpierw ustalenia, czy inwestor złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie, na podstawie art. 33 ust. 2 Pr. bud. sprawdził, czy inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył cztery egzemplarze projektu budowlanego (i czy wymagane było załączenie opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi) oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr. bud., aktualne na dzień opracowania projektu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Skoro wniosek spełniał ww. wymagania formalne, wówczas na podstawie art. 34 ust. 1 Pr. bud. sprawdził, czy projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (a więc, czy dotyczy tego obiektu, który został opisany w decyzji o warunkach zabudowy). Skoro w tej decyzji Prezydent K. ustalił warunki dla budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym i taki sam obiekt budowlany został ujęty w projekcie budowlanym i wniosku - to organ administracji architektoniczno budowlanej nie miał podstaw do stwierdzenia braku zgodności projektu z warunkami zabudowy. Należy wyraźnie podkreślić, że skoro decyzja o warunkach zabudowy przewidywała możliwość budowy budynku mieszkalnego na dwóch działkach (w tym na działce (...)), ale z jej załączników będących integralną częścią decyzji wynikało jednoznacznie, że obiekt budowlany ma powstać wyłącznie na działce nr ewid. (...), to Prezydent K. nie miał podstaw do stwierdzenia, że projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy.
Kolejnym krokiem Prezydenta było więc (art. 34 ust. 3 Pr. bud.) sprawdzenie, czy projekt budowlany zawiera związany z charakterem zamierzenia inwestycyjnego:
2) projekt architektoniczno-budowlany określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a także ewentualny opis dostępności dla osób niepełnosprawnych;
Jak wynika z akt sprawy, dokumenty powyższe znajdowały się w aktach administracyjnych, a więc organ architektoniczno budowlany miał możliwość ich weryfikacji. GINB bardzo szczegółowo, na str. 3 uzasadnienia decyzji, odniósł się do kwestii zgodności projektu budowlanego (projektu zagospodarowania terenu) z decyzją o warunkach zabudowy i w sposób precyzyjny wykazał zgodność tych dwóch dokumentów.
Słusznie natomiast podkreślały organa obu instancji, że w zakresie obowiązkowych czynności Prezydenta K., wynikających z ww. przepisów, nie leżało - wbrew twierdzeniu skarżącej - dokonywanie sprawdzenia poprawności projektu budowlanego w zakresie szerszym, niż wskazany w pkt 2 powyżej.
Skoro projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach i projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, to organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma ani prawa, ani obowiązku dokonywania weryfikacji projektu budowlanego. Projektant ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. Słusznie też zwrócono uwagę, że nie ma podstawy prawnej dla organu wydającego pozwolenie na budowę i zatwierdzającego projekt budowlany do merytorycznej oceny tego projektu.
Nie jest takim przepisem wskazywany przez pełnomocnika skarżącej art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Tym niemniej, "sprawdzenie zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, w przypadku zadań realizowanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, sprowadza się praktycznie do skontrolowania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z tymi przepisami (...), ponieważ przepisy komentowanej ustawy (Prawa budowlanego - dopisek Sądu) wprowadziły indywidualną odpowiedzialność projektanta i osoby sprawdzającej projekt za jego wartość techniczną oraz merytoryczną i nie przewidują dokonywania, przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, oceny prawidłowości przyjętych rozwiązań w projekcie budowlanym, przedstawianym przez inwestora do zatwierdzenia" (tak komentarz do art. 81 Pr. bud. w: Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2018).
Oczywiście, autor skargi może z tym poglądem się nie zgadzać, tym niemniej nie jest on kwestionowany ani w literaturze prawniczej, ani w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w tej sprawie również uznaje prawidłowość i prawną oczywistość wyżej przedstawionego stanowiska.
Ze skargi nie wynika, na czym pełnomocnik skarżącej opiera swój pogląd w zakresie zarzutu naruszenia § 13, 23, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 - według stanu prawnego na dzień wydania kwestionowanej decyzji). Uzasadnienie skargi jest w tym zakresie nader lakoniczne.
Tymczasem organ wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji poprawnie, że kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji Prezydenta K. nie można zarzucić naruszenia ww. paragrafów. Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania działki wynika, że elewacja północno-zachodnia inwestycji została zaprojektowana w odległości 3 m od granicy działki nr ew. (...), zaś otwory okienne w tej elewacji zostały zaprojektowane w odległości 4 m od granicy ww. działki nr ew. (...). Elewacja południowo-zachodnia bez otworów została zaprojektowana w odległości 7 m od granicy działek nr ew. (...) i (...). Elewacja południowo-wschodnia budynku z otworami zaprojektowana została w odległości od 2.01 do ok. 4 m od granicy działki drogowej nr ew. (...) (ul. S.). Natomiast elewacja północno-wschodnia bez otworów została usytuowana w odległości 1, 5 m od granicy działki drogowej nr ew. (...).
Natomiast, zgodnie z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia usytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1, 5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W załączniku 1 i 2 do decyzji o warunkach zabudowy określono zaś dopuszczalne odległości od granic. Słusznie więc GINB stwierdził, że "w omawianej sprawie budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w takiej odległości od granicy działki drogowej nr ew. (...) (ul. S.) dopuszczały ustalenia decyzji Prezydenta Miasta K. z (...) czerwca 2014 r., nr (...), o warunkach zabudowy (załącznik nr 1 do ww. decyzji o warunkach zabudowy)".
Skoro - co wynika z dokumentacji budowlanej, a w szczególności projektu zagospodarowania terenu i wskazanych tam odległości - planowana inwestycja nie naruszała § 13 rozporządzenia w zakresie przesłaniania innych obiektów budowlanych, § 23 rozporządzenia w zakresie odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, § 57 rozporządzenia w zakresie nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz § 60 ust. 2 rozporządzenia w zakresie nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - to samo powołanie się przez skarżącą na rzekome naruszenie ww. paragrafów, bez wykazania na czym naruszenie miałoby polegać nie może być uznane za skuteczny zarzut rażącego naruszenia ww. przepisów.
Zgodnie z art. 35 ust. 4 Pr. bud., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Pr. bud., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jeśli więc - jak wynika to z dokonanej przez tut. Sąd analizy akt, potwierdzającej stanowisko GINB i Wojewody (...) - Prezydent K. nie tylko prawa rażąco nie naruszył, ale w ogóle nie naruszył prawa będącego podstawą kontrolowanego w postępowaniu nadzwyczajnym orzeczenia, to nie występują tym samym żadne przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z (...) października 2015 r., nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w K. przy ul. S.
W takim też zakresie, zbędnym staje prowadzenie wywodu przez tut. Sąd w zakresie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, a zarzut skarżącej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wobec prawidłowości orzeczenia Prezydenta K. - jest całkowicie pozbawiony podstaw merytorycznych.
Co więcej, słusznie uznały organa obu instancji, że analiza akt sprawy potwierdza, że ww. decyzja Prezydenta K. nie została wydana również z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożony karą; nie zawiera wady, powodującej jej nieważność z mocy prawa. Stąd też nie jest nieważna z uwagi na punkty 1- 7 § 1 art. 156 k.p.a.
Organa obu instancji, prawidłowo ustalając stan faktyczny (i dokonując jego subsumpcji prawnej), niezbędny dla oceny, czy organ administracji architektoniczno budowlanej rażąco naruszył którykolwiek z przepisów, istotnych dla podejmowanego przez ten organ rozstrzygnięcia, nie naruszyły więc obowiązku stania na straży praworządności w toku postępowania organy administracji publicznej, podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).
W ocenie Sądu, organa obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) - co wprost wynika z uzasadnień obu decyzji, ale także z zawartości przeanalizowanych akt administracyjnych. Ocena tych dowodów, dokonana przez organa nie była nie tylko dowolna, ale nawet nie musiała być swobodna (art. 80 k.p.a.). Zebrane dowody nie wymagały bowiem szczególnie złożonego procesu analizowania, w sposób oczywisty pozwalając ustalić nie tylko stan sprawy, ale również konieczne rozstrzygnięcie postępowania nadzwyczajnego.
Dlatego też GINB słusznie przyjął za podstawę orzeczenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż prawidłowego orzeczenia Wojewody (...) nie mógł uchylić, ani zmienić.
W takim stanie rzeczy i wobec dokonanej powyżej oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

References: art. 138
 art. 16
 art. 156
 art. 156
 art. 32
 art. 33
 art. 32
 art. 33
 art. 35
 art. 20
 art. 35
 art. 1
 art. 34
 art. 35
 art. 35
 art. 35
 art. 32
 art. 156
 art. 7
 art. 77
 art. 80
 art. 138
 art. 35
 art. 32
 art. 156
 art. 7
 art. 77
 art. 80
 art. 35
 art. 35
 art. 35
 art. 5
 art. 81
 art. 20
 art. 156
 art. 156
 art. 32
 art. 33
 art. 12
 art. 34
 art. 81
 art. 81
 art. 35
 art. 32
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 138
 art. 151