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Timestamp: 2018-04-21 00:05:28+00:00

Document:
DFR - BVerfGE 8, 332 - Wartestandsbestimmungen
BVerfGE 1, 167 - Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden I.
A. Am 28. Oktober 1954 erhob der Kläger vor dem Landesverwal ...
B. Von der Möglichkeit, sich zu äußern (§ 82 ...
A. Die Ausführungen des Landesverwaltungsgerichts zu ...
B. Die Meinung des Landesverwaltungsgerichts, § 54 LKrO sei ...
1. Die Berechtigung der Meinung, Art. 33 Abs. 5 GG sei verletzt, ...
2. Wenn das Landesverwaltungsgericht solche nachträgliche ...
3. Sind hiernach die in den Jahren 1919-1933 anerkannten Rechtspr ...
4. Für die Frage nach der Vereinbarkeit der vorgelegten Norm ...
C. In diesem Zusammenhang ist auch die naheliegende Frage zu bean ...
D. Auch Grundrechte oder allgemeine rechtsstaatliche Prinzipien s ...
1. Zutreffend hat das Landesverwaltungsgericht -- entgegen den Au ...
2. Es bedeutet keine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG, daß d ...
3. Das Verbot des "Einzelfallgesetzes" aus Art. 19 Abs. 1 GG kann ...
-- 1 BvL 27/55 --
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 54 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 2 der Landkreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Juli 1953 (GVBl. S. 305) -- auf Antrag des Landesverwaltungsgerichts Düsseldorf -- in dem Rechtsstreit des Oberkreisdirektors Dr. B. gegen die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen -- 2 K 237/54 --.
Der Kläger des Ausgangsverfahrens (Kläger), der die Befähigung zum höheren Verwaltungsdienst besitzt, wurde auf Grund einer Wahl durch den -- damals noch ernannten -- Kreistag unter Berufung in das Beamtenverhältnis für die Zeit vom 1. Juli 1946 bis 30. Juni 1958 zum Oberkreisdirektor des Landkreises Wittgenstein ernannt.
Wegen erheblicher und anhaltender Unstimmigkeiten mit dem Kläger, die schon im ersten Amtsjahr begannen, versuchte der Kreistag mehrfach, ihn aus seinem Amt zu entfernen. Das gelang nicht, da der Kläger mit seinen gegen die Maßnahmen des Kreistages erhobenen Zivil- und Verwaltungsklagen Erfolg hatte. Doch führten die Gegensätze und die daraus resultierenden Verfahren dazu, daß der Kläger von Oktober 1947 bis November 1950 keine Amtstätigkeit ausübte. Erst am 7. November 1950 beschloß der -- nunmehr gewählte -- Kreistag, ihn wieder zu beschäftigen. Nach Wiederaufnahme der Amtstätigkeit ergaben sich neue Schwierigkeiten, und bereits im August 1952 wurde gegen den Kläger ein Dienststrafverfahren eingeleitet, das seine erneute Suspension vom Amt mit sich brachte. Das Dienststrafverfahren ist bisher gemäß § 16 der Disziplinarordnung vom 8. Dezember 1953 (GVBl. NW S. 415) i.d.F. des Landesbeamtengesetzes vom 15. Juni 1954 (GVBl. NW S. 237) dadurch gehemmt, daß wegen derselben Tatsachen (Beleidigung des Kreistages und einzelner Kreistagsmitglieder und sogenannten Reisekostenbetrugs) Anklage im Strafverfahren erhoben worden ist. Dieses Strafverfahren ist zwar bereits durch Beschluß der 1. Strafkammer des Landgerichts Siegen vom 7. Dezember 1957 -- 4 KMs 1/57 / 23. Dezember 1957 -- NS 4 Ms 18/54 -- gemäß §§ 2, 11 des Straffreiheitsgesetzes 1954 eingestellt worden, doch ist der Beschluß noch nicht rechtskräftig, da der Kläger -- dort Angeklagter -- Antrag auf Fortsetzung des Verfahrens nach § 17 des Straffreiheitsgesetzes gestellt hat.
Während das Disziplinarverfahren schwebte, trat am 1. Oktober 1953 die neue "Landkreisordnung für das Land Nordrhein- Westfalen" (GVBl. S. 305) in Kraft (LKrO). Sie enthält eine weitgehende Umgestaltung und Neuordnung der -- besonders in der Zeit nach 1945 unübersichtlich gewordenen -- Rechtsverhältnisse der Landkreise. Zwar waren die alten Kreisordnungen (Kreisordnung für die Provinz Westfalen vom 31. Juli 1886 -GS S. 217 -- und Kreisordnung für die Rheinprovinz vom 30. Mai 1887 -- GS S. 209 -- mit vielfachen Änderungen) nicht aufgehoben; sie wurden jedoch insbesondere von der sogenannten revidierten Deutschen Gemeindeordnung (rev. DGO) überlagert, die durch die Militärregierung als Verordnung Nr. 21 am 1. April 1946 (BritABl. Nr. 7 S. 127) erlassen worden war (vgl. Entscheidungen des OVG Münster AS Bd. 3 S. 1 [3 f.] und vom 30. Mai 1951 -- III A 133/51-). Die analoge Anwendung der in der revidierten Deutschen Gemeindeordnung enthaltenen Rechtsgrundsätze auf die Landkreise in Verwaltungspraxis und Rechtsprechung war zwar nicht allgemein ausdrücklich angeordnet, doch folgte sie beim Neuaufbau der deutschen Verwaltung aus den Tendenzen, die in einzelnen Richtlinien und Anordnungen der Militärregierung und in der anfänglichen, auf dem Besatzungsrecht aufbauenden deutschen Gesetzgebung ihren Ausdruck fanden. Die Angleichung an das Verfassungsrecht der Gemeinden machte die Landkreise zu reinen Selbstverwaltungskörperschaften, die Kreisverwaltung zur reinen Kommunalverwaltung. Anders als der frühere preußische Landrat, der sowohl Staatsbeamter, als auch Organ der Selbstverwaltungskörperschaft war, war der Oberkreisdirektor als Hauptverwaltungsbeamter des Landkreises -- entsprechend der in der revidierten Deutschen Gemeindeordnung geregelten Stellung des Gemeindedirektors -- ausschließlich Kommunalbeamter.
A. Die Ausführungen des Landesverwaltungsgerichts zu §§ 43, 44 "DBG 1937 in der Fassung vom 17. Mai 1950 "lassen erkennen daß das Gericht nicht neben der Verletzung grundgesetzlicher Normen auch noch die Verletzung einfachen Bundesrechts annimmt; vielmehr bleiben seine Ausführungen im Rahmen der Erwägungen zu Art. 33 Abs. 5 GG. Dem Gericht kommt es auf den Rechtszustand zur Zeit der Berufung des Klägers in das Beamtenverhältnis als Oberkreisdirektor des Landkreises Wittgenstein an: Hätten die §§ 43 und 44 DBG i.d.F. von 1937 -- die, soweit sie hier in Betracht kommen, von dem Deutschen Beamtengesetz i.d.F. des offenbar versehentlich zitierten Gesetzes vom 17. Mai 1950 kaum abweichen -- schon allgemeine Regeln enthalten, die in der Landkreisordnung nur für die besonderen Verhältnisse konkretisiert worden wären, so müßte sich nach Auffassung des Landesverwaltungsgerichts der Kläger die Behandlung nach der Landkreisordnung gefallen lassen, weil diese durch die -- bei seiner Berufung in das umstrittene Beamtenverhältnis bereits geltenden -- Normen des Deutschen Beamtengesetzes "gedeckt" wäre.
Ein anderes Verständnis der Ausführungen des Landesverwaltungsgerichts verbietet sich schon deshalb, weil offenbar ist, daß das Land im Oktober 1953 die zur Prüfung vorgelegten Normen der Landkreisordnung unbeschränkt durch einfaches Bundesrecht setzen konnte. Grundsätzlich sind die Länder auf diesem Gebiet zur Gesetzgebung allein zuständig, gleichviel, ob man es dem Kommunalrecht oder dem Landesbeamtenrecht zurechnet (vgl. BVerfGE 7, 155 [161]). Das Deutsche Beamtengesetz vom 26. Januar 1937 galt allerdings -- solange in Nordrhein-Westfalen ein Landesbeamtengesetz noch nicht erlassen war -- in der am 8. Mai 1945 maßgebenden Fassung und mit den aus der Wandlung der staatsrechtlichen Verhältnisse folgenden Änderungen für die Landesbeamten fort, jedoch nicht als Bundes-, sondern als Landesrecht; es stand -- abgesehen nur von Normen des Grundgesetzes selbst -- zur freien Disposition des Landesgesetzgebers.
B. Die Meinung des Landesverwaltungsgerichts, § 54 LKrO sei mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar, beruht auf der Annahme, daß der Landesgesetzgeber hier für die Versetzung in den Wartestand eine Regelung geschaffen habe, die in dem bei Ernennung des Klägers maßgebenden Recht weder enthalten noch vorbehalten gewesen sei; gerade in der dem Kläger ungünstigen und nicht voraussehbaren Veränderung der Rechtslage erblickt das Landes verwaltungsgericht die Verletzung eines hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums.
1. Die Berechtigung der Meinung, Art. 33 Abs. 5 GG sei verletzt, hängt also zunächst davon ab, ob die Möglichkeit, einen Oberkreisdirektor in den Wartestand zu versetzen, erst durch § 54 LKrO neu geschaffen worden ist oder ob -- worauf die Innenminister des Bundes und des Landes hingewiesen haben -- hier vielleicht nur eine schon bestehende allgemeine Norm des Beamtenrechts für die besondere Situation konkretisiert worden ist.
§ 43 DBG sieht die Versetzung in den Wartestand -- und zwar auch für Zeitbeamte -- bei Eintritt gewisser Situationen vor: wenn nämlich eine Behörde "aufgelöst", "mit einer anderen verschmolzen" oder "in ihrem Aufbau wesentlich verändert" wird; doch sind die Versetzungen in den Wartestand auf die "Zahl der im Haushaltsplan aus diesem Anlaß abgesetzten Planstellen" beschränkt. Dieser Bestimmung gegenüber ist § 54 LKrO jedenfalls insofern neu, als die Versetzung in den Wartestand hier von etwa abgesetzten Planstellen unabhängig ist. Demgegenüber kann nicht argumentiert werden, daß die Planstelle des Oberkreisdirektors alter Art gestrichen und die Planstelle des Oberkreisdirektors neuer Art neu geschaffen worden sei; das würde den Sinn der offenbar von haushaltsrechtlichen Erwägungen bestimmten besonderen Voraussetzung der Absetzung einer Planstelle aufheben, sie würde praktisch mit der anderen Voraussetzung, der einer wesentlichen Veränderung des Aufbaus der Behörde zusammenfallen. Entsprechendes gilt von den in der Landtagsdebatte über die Landkreisordnung erwähnten Bestimmungen der §§ 22, 23 des Beamtenrechtsänderungsgesetzes vom 30. Juni 1933 (RGBl. I S. 433), die bei Umbildung juristischer Personen des öffentlichen Rechts für die Versetzung in den Wartestand eine Sonderregelung trafen; Voraussetzung für die Versetzung in den Wartestand ist danach, daß die Zahl der Beamten andernfalls über den tatsächlichen Bedarf hinaus vermehrt würde.
2. Wenn das Landesverwaltungsgericht solche nachträgliche Änderung der Rechtslage als grundgesetzwidrig ansieht, so geht es offensichtlich von dem allgemeinen Gedanken aus, daß jede -- irgendwie erhebliche -- Verschlechterung der Rechtslage des Beamten durch Gesetzesänderung nach seiner Ernennung gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstoße. Ein solcher Grundsatz der Wahrung des Besitzstandes schlechthin kann jedoch aus Art. 33 Abs. 5 GG nicht entnommen werden.
so kamen diese Rechte doch nicht einfach zu der institutionellen Garantie hinzu, sondern formten das garantierte Institut selbst und verwischten auch seine Grenzen gegenüber den wohlerwor benen Rechten. Das ist zum Verständnis der Judikatur des Reichsgerichts zu berücksichtigen.
a) Für den Schutz des Rechts am Amt, verstanden als Recht auf Ausübung der Amtsgeschäfte, könnte es im vorliegenden Fall bedeutsam sein, wenn unter der Weimarer Reichsverfassung auch dem Gesetzgeber eine Art Zwangsbeurlaubung -- selbst ohne jede vermögensrechtliche Beeinträchtigung -- versagt gewesen wäre.
-- vgl. Eickel, Beamtenjahrbuch 1924 S. 175 (183) --.
In den beiden ersten Entscheidungen handelt es sich um die Entziehung des Amtes des Schulleiters -- ohne Kürzung der Bezüge -- aus Anlaß organisatorischer Umgestaltung von Behörden -Wahl durch das Lehrerkollegium auf befristete Zeit u.a.m. -. Der VII. Senat hat die Maßnahme (für Bremen) -- irreführend als Versetzung in den einstweiligen Ruhestand qualifiziert und darin nicht nur eine Verletzung wohlerworbener Rechte , sondern auch eine Verletzung von Art. 129 Abs. 2 WRV gesehen, "wonach die Beamten nur unter den gesetzlich bestimmten Voraussetzungen und Formen einstweilen in den Ruhestand versetzt werden können". Der III. Senat, der traditionelle "Beamtensenat", hat den in allen wesentlichen Punkten entsprechenden Sachverhalt für Thüringen -- zutreffend -- nur unter dem Gesichtspunkt der Entziehung des Amtes gewürdigt und -- ohne den Beschluß des VII. Senats auch nur zu erwähnen -- entschieden, daß sogar "ein etwaiges wohlerworbenes Recht am Amt" einer Änderung in der Organisation der Verwaltung weichen müsse; Art. 104 Abs. 3 WRV ermächtige die Landesjustizverwaltung, bei einer Veränderung in der Einrichtung der Gerichte sogar Richter von ihrem Amt unter Belassung des vollen Gehalts zu entfernen; eine entsprechende Befugnis sei für die anderen Zweige der staatlichen Tätigkeit selbstverständlich.
In der dritten der erwähnten Entscheidungen -- vom 10. Juli 1931 -- hat der III. Senat diese Rechtsansicht aufrechterhalten, indem er -- unter Hinweis auf ein nicht veröffentlichtes Urteil vom 12. Juni 1931, III 334/30 -- erwähnt, daß "ein Recht auf das einmal verliehene Amt oder überhaupt auf ein Amt abzulehnen" sei (RGZ 134, 1 [14]).
aa) Im allgemeinen Beamtenrecht -- also abgesehen von etwaigen Besonderheiten für kommunale gewählte Zeitbeamte -- zeigt sich folgendes Bild von der Entwicklung der Wartestandsbestimmungen: Noch 1919 war die Versetzung in den Wartestand, die ursprünglich keinen rechtlichen Bindungen unterlag, in einer Reihe deutscher Staaten gesetzlich nur wenig wirksam gebunden, da neben gesetzlich klar umrissenen Tatbeständen auch generell die "Rücksicht auf die Verwaltung" eine Versetzung in den Wartestand rechtfertigte,
-- Preußisches Disziplinargesetz vom 21. Juli 1852 (GS S. 465), § 87 Nr. 2; Reichsbeamtengesetz vom 31. März 1873 (RGBl. S. 61), § 25 --.
Das Reichsgericht hat die Frage -- von der durch die Entscheidung des III. Senats überholten Entscheidung des VII. Senats abgesehen, vgl. oben S. 345 -- nur einmal zu entscheiden gehabt, nämlich in dem gemäß Art. 13 Abs. 2 WRV ergehenden Beschluß vom 20. Juni 1930 (RGZ 129, 236). Gefragt war, ob § 3 Abs. 1 des thüringischen Ermächtigungsgesetzes vom 29. März 1930 mit Art. 129 WRV vereinbar sei. In dem Ermächtigungsgesetz waren der Landesregierung zur Umbildung der gesamten Landesverwaltung überaus weitgehende Vollmachten erteilt worden; § 3 Abs. 1 bestimmte sodann, die -- alte, beamtengesetzliche -- Voraussetzung der Versetzung in den Wartestand, daß das "verwaltete Amt infolge einer Umbildung der Staatsbehörde aufhört", gelte für alle nichtrichterlichen Beamten als gegeben. Das Reichsgericht hat diese Bestimmung als Fiktion erkannt und sie als unvereinbar mit dem in Art. 129 WRV gewährleisteten Schutz der wohlerworbenen Rechte bezeichnet. Einen Ausspruch über die Zugehörigkeit eines Rechts, daß die Voraussetzungen der Wartestandsversetzung wegen Umbildung einer Behörde nicht verschlechtert werden dürfen, zu den Elementen der Institution des Berufsbeamtentums enthält die Entscheidung nicht, und auch aus den Gründen läßt sich dazu nichts entnehmen. Es ist nicht zu erkennen, ob das Reichsgericht das Problem der institutionellen Garantie überhaupt nicht erwogen hat, weil die Verletzung wohlerworbener Rechte zur Begründung der Verfassungswidrigkeit ausreichte, oder ob ihm die Verletzung auch der institutionellen Garantie evident erschien, weil hier mit Hilfe der umfassenden Wirkung der Fiktion die Unabhängigkeit des Beamtentums in der Tat in der Wurzel getroffen werden sollte: Thüringen hatte kurz zuvor einen Landtag gewählt, der den Nationalsozialisten eine maßgebende Position in der Regierung gab. Nach dem Wortlaut der Begründung bleibt auch möglich, daß das Reichsgericht die institutionelle Garantie der Nicht-Verschlechterung von Ruhestandsbestimmungen stillschweigend hat verneinen wollen, jedenfalls insoweit, als die Amtsentziehung wirklich durch organisatorische Änderungen bedingt war.
Die Zulässigkeit der Erweiterung des Kreises der "politischen Beamten" ist vom Reichsgericht niemals erörtert worden. An schütz (Die Verfassung des Deutschen Reiches, 14. Aufl. 1933 S. 593) bemerkt dazu, ohne Erwähnung einer Gegenmeinung in Wissenschaft oder Rechtsprechung:
Dem nationalsozialistischen Regime war der Gedanke der Unantastbarkeit irgendwelcher Beamtenrechte allgemein fremd; das zeigte sich schon im Frühjahr 1933 in dem Säuberungsgesetz vom 7. April 1933 (dem sogenannten Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums) -- RGBl. I S. 175 -. Die "wohlerworbenen Rechte", die in der 3. Auflage des Beamtenrechts von Brand, 1928, § 31 S. 125 ff., breit behandelt wurden, sind demgemäß in der 4. Auflage, 1942, überhaupt nicht mehr erwähnt. Dem entspricht es, daß auch unter dem nationalsozialistischen Regime die Voraussetzungen für die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand aus organisatorischen Gründen ohne Rücksicht auf die im Amt befindlichen Beamten erleichtert wurden:
Zwar gibt es für den Typus des Beamten auf Zeit, der meist zugleich kommunaler Wahlbeamter ist, besondere hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums (vgl. BVerfGE 7, 155 [163 f.]); die allgemeinen Grundsätze können also nicht ohne weiteres auf sie übertragen werden; und gerade im Rahmen der Wartestandsbestimmungen haben diese kommunalen gewählten Zeitbeamten, abgesehen von der Zeit des nationalsozialistischen Regimes, unverkennbar eine besondere Stellung eingenommen. Unter den politischen Beamten erschienen sie nicht, und die allgemeinen Bestimmungen über die Versetzung in den Wartestand aus Organisationsgründen fanden bis 1933 auf sie -- mit Ausnahme der Personal-Abbau- Verordnungen -- keine Anwendung. In einigen Landesrechten war zwar -- nach Loschelder, Deutsche Verwaltung, 1938 S. 139 zu 2c bb -- der Erlaß autonomer Satzungen über die Versetzung von Kommunalbeamten in den Wartestand zugelassen, so -- nach Appelius, PrVBl. 1918/1919 S. 372 und PrVBl 1919/1920 S. 196 -- auch in Preußen. Es scheint jedoch, daß von dieser Möglichkeit kaum Gebrauch gemacht worden ist. Loschelder sagt , daß es in Preußen kommunale Wartestandsbeamte -- abgesehen von den Personal-Abbau-Verordnungen -- bis 1933 nicht gegeben habe. Wurden Kommunalbehörden verändert und Beamte dadurch entbehrlich, so behielten jedenfalls die gewählten Zeitbeamten doch ihr volles Gehalt (vgl. Kautz/Appelius, Preußisches Kommunalbeamtenrecht, 1912 S. 408). Auch in späteren Einzelgesetzen wurde dieses Prinzip gewahrt,
Von der außergewöhnlichen Notlage des Staates, der die Personal-Abbau-Verordnungen abzuhelfen suchten, abgesehen, ist hiernach vor 1933 eine Wartestandsversetzung von kommunalen gewählten Zeitbeamten, soweit erkennbar, nicht erfolgt. Daraus folgt jedoch nicht, daß die Anwendung der Institution des Wartestandes auf sie heute schlechthin unzulässig wäre. Das Bundesverfassungsgericht hat die vorzeitige Versetzung in den Ruhestand durch Abwahl des hauptamtlichen Bürgermeisters, also eines auf Zeit gewählten Kommunalbeamten, für vereinbar mit Art. 33 Abs. 5 GG erklärt, obwohl es für solche Beamte bislang weder die Abwahl noch sonst eine vorzeitige Versetzung in den Ruhestand gegeben hatte (BVerfGE 7, 155 ff.). In der Begründung hat das Bundesverfassungsgericht (S. 162) ausgeführt, daß Art. 33 Abs. 5 GG nicht gebiete, "die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums unter allen Umständen zu beachten, sondern nur, sie bei der Regelung des Rechtes des öffentlichen Dienstes zu berücksichtigen". Davon ist auch im vorliegenden Fall auszugehen. Es handelt sich hier nicht um einen für das Beamtentum so entscheidenden Grundsatz wie den der Sicherung angemessenen Lebensunterhalts, dessen "Beachtung" -- nicht nur "Berücksichtigung" -- das Bundesverfassungsgericht für geboten erklärt hat (BVerfGE 8, 1 [16, 17]).
(1) Eine der wichtigsten von Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Regeln des Beamtenrechts ist, daß die Versetzung in den Wartestand ebenso wie jede Beendigung des Beamtenverhältnisses nur unter gesetzlich geregelten Voraussetzungen und Formen zuläs sig ist (BVerfGE 7, 155 [163]). Eine solche gesetzliche Regelung liegt in § 54 LKrO vor.
(2) Die in § 54 LKrO aufgestellten objektiven Voraussetzungen, die Gründe für die Versetzung in den Wartestand, sind ebenfalls mit den hergebrachten Regeln des Beamtentums verträglich. Ob die Beschränkung der Versetzung in den Wartestand auf die beiden typischen Arten von Voraussetzungen -- Behördenumbildung und Sonderstellung der politischen Beamten zu den hergebrachten Regeln des Beamtentums gerechnet werden muß oder ob auch weitere Wartestandstatbestände, etwa im Dienste des Leistungsprinzips Tatbestände wie in Art. 38 des bayerischen Beamtengesetzes von 1908 (GVBl. S. 581) oder in Art. 132 GG, sich im Rahmen dieser Regeln halten, kann hier dahinstehen; denn die in § 54 LKrO getroffene Regelung fügt sich zwanglos und ohne inneren Bruch an die typischen Gestaltungsformen an.
Die Neuorganisation der Landkreise rechtfertigt die Wartestandsbestimmung des § 54 LKrO also nicht unmittelbar, ist jedoch insofern von Bedeutung, als sie die Voraussetzungen für die "Politisierung" des leitenden Kreisbeamten schuf. Vergebens versucht der Kläger, die Neuordnung zu bagatellisieren. War die Landkreisverwaltung vom Zusammenbruch 1945 bis 1953 reine Selbstverwaltungsbehörde des Kreises als Gebietskörperschaft, so wurde sie jetzt wieder in Selbstverwaltung der Landkreise und staatliche Verwaltung der Landkreise aufgespalten; es wurde also die -- in den Jahren seit 1945 fehlende -- unmittelbare Staatsbehörde im Landkreis erneut geschaffen (vgl. LKrO Erster Teil: Wesen der Landkreise, § 1 Abs. 2 und 3; Zweiter Teil: Selbstverwaltung der Landkreise, §§ 2 ff.; Dritter Teil: Staatliche Verwaltung im Landkreise, §§ 47 ff.). Diese Änderung beruhte auf der Überzeugung des Gesetzgebers, daß nach den praktischen Erfahrungen seit 1945 eine unmittelbar weisungsgebundene, in die staatliche Verwaltungshierarchie eingefügte allgemeine Verwaltungsbehörde im Landkreis nicht zu entbehren sei. Das Gesamtbild der Neuordnung zeigt, daß es sich nicht nur um eine anderweitige Verteilung von Geschäften innerhalb der kommunalen Landkreisverwaltung oder um Organisationsänderungen ohne Gewicht handelte, sondern um die Neuschaffung einer unmittelbaren Staatsbehörde im Landkreis und um eine grundsätzliche Abgrenzung dieser Behörde insbesondere gegenüber der kommunalen Kreisbehörde mit Neuordnung von Zuständigkeiten, Weisungsrechten und Verantwortlichkeiten.
Da der Oberkreisdirektor neben seiner Stellung als leitender Kommunalbeamter des Landkreises zugleich zum Träger staatlicher Verwaltung im Landkreis bestimmt wurde, wandelte sich seine Stellung entsprechend. Die wichtigste seiner unmittelbar in der Landkreisordnung aufgeführten Aufgaben ist die Aufsicht über dem Kreis angehörige Gemeinden und Ämter sowie die Aufsicht über die Körperschaften, Anstalten und Stiftungen (§ 48 Abs. 1 LKrO); die bedeutsamste ihm unmittelbar darauf zugefallene Aufgabe ist die der Kreispolizeibehörde nach dem Gesetz über die Organisation und Zuständigkeit der Polizei im Lande Nordrhein-Westfalen vom 11. August 1953 (GVBl. S. 330), § 6 (siehe ferner § 7 Abs. 1 des Ordnungsbehördengesetzes vom 16. Oktober 1956 -- GVBl. S.289 -). Damit wurde er staatliche Kreispolizeibehörde, seine Amtsaufgaben ähnelten insoweit denen des ehemaligen preußischen Landrats, und gerade wegen dieser Aufgaben gehörten die Landräte schon nach dem preußischen Gesetz vom 21. Juli 1852 (§ 87 Abs. 2) bis zum Deutschen Beamtengesetz 1937 (§ 44 Abs. 1 Ziff. 5) einschließlich stets zu den "politischen Beamten". Abgesehen hier von der Tatsache, daß es sich bei dem Oberkreisdirektor zugleich um einen kommunalen gewählten Zeitbeamten handelte, hätte also der Landesgesetzgeber sich nur innerhalb der hergebrachten Regeln des Beamtentums gehalten, wenn er die Oberkreisdirektoren in die Gruppe der jederzeit in den Wartestand versetzbaren politischen Beamten einbezogen hätte. Es kann daher nicht gegen diese Regeln verstoßen, wenn das Gesetz sich mit der weit weniger schwerwiegenden Regelung des § 54 LKrO begnügt hat, die es nur einmal ermöglichte, die bereits im Amt befindlichen Oberkreisdirektoren in den Wartestand zu versetzen. Damit wurde lediglich auch für sie das zur Sicherung des staatlichen Einflusses auf die personelle Auswahl künftig für alle Oberkreisdirektoren geltende Erfordernis staatlicher Bestätigung praktikabel gemacht.
(5) Aus dem gleichen Grunde ist auch seine Ansicht unzutreffend, es verstoße gegen hergebrachte Grundsätze des Beamtentums, daß die Bestätigung ohne vorherige Anhörung des betroffenen Beamten in einem "geordneten Verfahren" habe versagt werden dürfen. Nur Disziplinarstrafen setzten ein "geordnetes Verfahren" voraus. Im übrigen gehört es zur Erfüllung der hergebrachten Fürsorgepflicht, daß der Beamte über Beschwerden und Behauptungen tatsächlicher Art gehört wird, zumal wenn eine ihm nachteilige Verwaltungsentscheidung darauf gestützt werden soll (vgl. § 42 Abs. 1 DBG). Die Anhörung kann formlos erfolgen. Hierbei handelt es sich um einen allgemeinen Grundsatz des Beamtenrechts, der einer verfahrensrechtlichen Ausgestaltung im einzelnen nicht bedarf und in einem Spezialgesetz wie dem hier zur Prüfung gestellten nicht besonders erwähnt zu werden braucht. Daß in dem Gesetz Vorschriften über eine An hörung des betroffenen Beamten fehlen, ist also verfassungsrechtlich unbedenklich.
-- LT NW 2. Wahlp., 80. Ausschußsitzung StenBer. S. 23/24, 83. Ausschußsitzung StenBer. s. 24 --.
Es ist nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts, zu prüfen, ob der Rechtsgedanke des § 42 Abs. 1 DBG auch bei der Versagung der Bestätigung als Oberkreisdirektor zu berücksichtigen war oder ob er hier nicht zutraf. Diese in das gesetzlich nicht näher umgrenzte Ermessen der Regierung gestellte Entscheidung beruht nämlich auf einer Beurteilung der Qualifikation des Beamten gerade für das Amt des Oberkreisdirektors und auf dem Grad des ihm entgegengebrachten Vertrauens in fachlicher und persönlicher Hinsicht. Zudem sind die im konkreten Fall maßgebenden objektiven Tatsachen -- die jahrelangen Auseinandersetzungen und Schwierigkeiten um die Person des Klägers -- evident und in den Vorverfahren auch vom Kläger wiederholt erörtert worden; über die Schuldfrage war nicht zu entscheiden.
(7) Ist die Versetzung in den Wartestand gemäß § 54 LKrO somit prinzipiell nach der "Art der Dienstleistung, den von der Regel abweichenden tatsächlichen und rechtlichen Elementen des Dienstes" sachgerecht und sind bei ihrer Ausgestaltung allgemeine Regeln des Beamtentums nicht verletzt, so sind die "hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums" hier hinreichend berücksichtigt. Dabei fällt es für das Ausmaß der Gestaltungsfreiheit, die Art. 33 Abs. 5 GG dem Gesetzgeber läßt, ins Gewicht, daß er in der Landkreisordnung nicht spezifisches Beamtenrecht, sondern eine ganz besondere Lage zu ordnen hatte: Wenn durch die umstrittene Norm -- ohne herkömmliche Parallelbestimmung -- ein auf Zeit gewählter Kommunalbeamter betroffen wird, so beruht das einmal auf der Grenzsituation der leitenden Kreisbeamten zwischen Selbstverwaltung und staatlicher Verwaltung. Zum anderen beruht es darauf, daß die Landkreisordnung nicht als Ergebnis einer ruhigen und stetigen Entwicklung erlassen worden ist, sondern noch eine Erscheinung der Übergangszeit, des Neuaufbaus der Verwaltung nach dem Zusammenbruch bildet. In Nordrhein-Westfalen hatte im Organisationsrecht des Kreises bis zum Jahr 1945 das staatliche Element überwogen. In der Zeit von 1945- 1953 wurde das staatliche Element zugunsten der kommunalen Selbstverwaltung nahezu verdrängt. In der Landkreisordnung von 1953 kam es dann zu der spezifischen Mischform staatlicher und kommunaler Prinzipien. Das Dienstrecht des Oberkreisdirektors war von diesen Wandlungen des Organisationsrechts folgerichtig stark beeinflußt; die "Politisierung" seines Amtes war keineswegs willkürlich, sondern ergab sich aus der Organisationsänderung. Unter diesen Umständen verletzt die Versetzung in den Wartestand als beamtenrechtliche Konsequenz der Politisierung des Amtes den institutionellen Kern der beamtenrechtlichen Norm nicht.
§ 54 LKrO ermächtigt den Staat zu einem Eingriff in die Personalhoheit des Kreisverbandes, die -- wie allgemein anerkannt zum Recht der Selbstverwaltung gehört (BVerfGE 1,167 [175]). Eine Beschränkung der gemeindlichen Personalhoheit würde Art. 28 Abs. 2 GG jedoch nur dann verletzen, wenn sie nach "der geschichtlichen Entwicklung des Kommunalrechts als mit dem Wesen der Selbstverwaltung unvereinbar" angesehen werden müßte (BVerfGE 7, 358 [364]). Das könnte -- trotz der Einmaligkeit des Eingriffs -- der Fall sein, wenn die Amtszeit eines von der Selbstverwaltungskörperschaft gewählten oder bestätigten Beamten ohne hinreichenden Grund und ohne Parallelbestimmungen in der Vergangenheit durch staatlichen Eingriff gekürzt würde. Hier ist der Eingriff, wie gezeigt, durch die auf einer -verfassungsrechtlich unbedenklichen -- Organisationsänderung beruhenden Verknüpfung von Kommunalamt und Staatsamt in der Person des Oberkreisdirektors bedingt, die ein Vertrauensverhältnis nicht nur zu der Selbstverwaltungskörperschaft, sondern auch zu der Landesregierung erforderlich macht; die Versetzung in den Wartestand bildet nur die Entsprechung zu der in § 38 LKrO vorbehaltenen Bestätigung bei Neuernennungen und ist daher -- dem Wesen nach -- mit der Personalhoheit nicht weniger verträglich als diese Bestätigung. Bestimmungen aber, die für die Wahl eines leitenden Kommunalbeamten, der zugleich Träger eines Staatsamtes ist, die Bestätigung durch die Landesregierung erfordern, gehören auch zu dem Normenkomplex, der den historisch gewordenen Begriff der Selbstverwaltung ausmacht.
1. Zutreffend hat das Landesverwaltungsgericht -- entgegen den Ausführungen des Klägers- davon abgesehen, die Verfassungsmäßigkeit der vorgelegten Norm auch an Art. 14 GG zu messen. Wie das Bundesverfassungsgericht bereits mehrfach entschieden hat, ist die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG auf die vermögensrechtlichen Ansprüche der Beamten nicht anwendbar, da diese ihre Grundlage in dem öffentlich- rechtlichen Dienstverhältnis haben, das in Art. 33 Abs. 5 GG eine Sonderregelung erfahren hat (BVerfGE 3, 58 [153]; 4, 219 [242 f.]).
§ 38 LKrO sah zwar bereits in der Fassung des Regierungsentwurfs ebenso wie in der Endfassung grundsätzlich die Befähigung zum Richteramt oder zum höheren Verwaltungsdienst als Voraussetzung der Wählbarkeit zum Oberkreisdirektor vor. Doch konnte vom Kreistag "bei langjähriger Erfahrung in leitender hauptamtlicher Verwaltungstätigkeit" hierauf verzichtet werden. Selbständig neben diesen Wahlbestimmungen war im letzten Satz des § 38 Abs. 1 die Bestätigung durch die Landesregierung gefordert. Bei dieser Fassung des § 38 bedurfte es für die Nichtjuristen unter den im Amt befindlichen Oberkreisdirektoren in der Überleitungsnorm -- damals § 53 -- keiner Sonderbestimmung, vielmehr war dort für alle Oberkreisdirektoren einheitlich die Bestätigung durch die Landesregierung gefordert und mangels Bestätigung der Wartestand vorgesehen
-- LT NW 2. Wahlp., Drucks. Nr. 1062 --.
Gegen die Vorstellung, daß der Wille des Gesetzgebers dahin gegangen sei, eine "lex B." zu schaffen, spricht auch der Zusammenhang zwischen § 38 und § 54 LKrO, d. h. die Notwendigkeit, frühere Fälle zusammen mit künftigen zu regeln. In den parla mentarischen Verhandlungen ist mehrfach zum Ausdruck gekommen, daß § 54 als die natürliche Entsprechung zu § 38 LKrO anzusehen sei
-- LT NW 2. Wahlp., 87. Plenarsitzung Bd. 3 S. 3213 und 79. Ausschußsitzung StenBer. S. 27 --.
-- vgl. die Vorschläge LT NW 2. Wahlp., Drucks. Nr. 1213; ferner die Äußerungen von Hemsath, 75. Ausschußsitzung StenBer. S. 26 und 82. Ausschußsitzung StenBer. S. 7, und Schmidt, 82. Ausschußsitzung StenBer. S. 3 --.
Außerdem aber hat sich gerade die SPD, wie bereits erwähnt, entschieden gegen das Bestätigungsrecht in der Übergangsbestimmung gewendet -- allerdings nicht, weil sie eine "lex B.", sondern weil sie parteipolitischen Mißbrauch des Bestätigungsrechts fürchtete.

References: § 54
 Art. 33
 Art. 3
 Art. 19
 § 54
 § 16
 § 17
 Art. 33
 § 54
 Art. 33
 Art. 33
 § 54

§ 43
 § 54
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 129
 Art. 104
 § 87
 § 25
 Art. 13
 § 3
 Art. 129
 § 3
 Art. 129
 § 31
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 § 54
 § 54
 Art. 38
 Art. 132
 § 54
 § 54
 § 1
 § 6
 § 7
 § 54
 § 42
 § 42
 § 54
 Art. 33

§ 54
 Art. 28
 § 38
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 33

§ 38
 § 38
 § 38
 § 53
 § 38
 § 54
 § 54
 § 38