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Bedingungsloses Grundeinkommen fr alle Ein Vorschlag zur Gestaltung und Finanzierung der Zukunft unserer sozialen Sicherung
von Helmut Pelzer, Zentrum fr Allgemeine Wissenschaftliche Weiterbildung (ZAWiW) der Universitt Ulm und Ute Fischer, Wirtschafts und Sozialwissenschaftliche Fakultt der Universitt Dortmund
Ulm / Dortmund im August 2004
Bei einem bedingungslosen Grundeinkommens (BGE) sind die Hhe des monatlich an jeden Brger zu zahlenden Betrags und dessen Finanzierung von ausschlaggebender Bedeutung. In der hier vorliegenden Arbeit wird aufgezeigt, wie diese Problemfelder volkswirtschaftlich bewltigt werden knnen. Unser aus mathematischen Algorithmen zusammengesetztes Transfergrenzen-Modell erffnet den politischen Entscheidungstrgern eine groe Variationsmglichkeit bezglich der Hhe des BGE pro Person, stets mit der sofortigen genauen Angabe der Kosten und ihrer Finanzierung ber die Einkommensteuer. Als Rechengrundlage diente ein umfangreiches Datenmaterial vom Statistischen Bundesamt zur Einkommensverteilung in Deutschland 1998. Unsere Rechnungen beziehen sich demnach nicht auf die gegenwrtige oder gar zuknftige Situation, sondern sagen aus: Wenn es 1998 ein existenzsicherndes BGE gegeben htte, wre es ber einen nur leicht vernderten Einkommensteuertarif finanzierbar gewesen. Unser Transfergrenzen-Modell zur Finanzierung eines BGE eignet sich nicht nur als Grundlage fr die Einfhrung eines BGE in Deutschland sondern auch in anderen Lndern der EU und darber hinaus.
Wir erleben in Deutschland seit geraumer Zeit trotz leichtem Wirtschaftswachstums eine stndige Zunahme der Zahl der Arbeitslosen. Die Hoffnung auf Beschftigungseffekte durch Konjunkturbelebungen erweist sich zunehmend als unberechtigt, will man nicht einen Niedriglohnsektor einfhren. Solange am bisherigen, vom Erwerbsmodell abgeleiteten System sozialer Sicherung festgehalten wird, bringt diese Entwicklung Verunsicherung und Verrgerung mit sich, die Kosten fr einen sozialen Ausgleich steigen stndig und verlangen empfindliche Einschnitte in das seit Jahrzehnten bewhrte Sozialsystem. Die Frage stellt sich immer mehr, auf wessen Schultern diese Schieflage ausgetragen werden soll. Die im Nachkriegs-Deutschland eingefhrte Soziale Marktwirtschaft fute auf der damaligen wirtschaftlichen Dynamik. Die notwendigen korrigierenden Reaktionen auf die rasante Entwicklung der Technik blieben jedoch weitgehend aus. Die Produktivittssteigerung durch Automation, die Globalisierung der Waren- und Finanzmrkte sowie die Verlagerung von Arbeitspltzen in Billiglohnlnder (auch innerhalb der erweiterten EU) berforderten die Vernderungsbereitschaft der Bevlkerung und der verantwortlichen Entscheidungstrger in Wirtschaft und Politik. Selbst heute noch glaubt man zumindest in Deutschland, durch eine verschrfte Gangart bei der Arbeitsvermittlung das 50 Jahre alte System retten zu knnen. Die so genannte Hartz-Reform und die Agenda 2010 bauen darauf. Als ein Weg aus dieser Krisensituation wird vielfach die Einfhrung eines staatlich garantierten, bedingungslosen Grundeinkommens (unconditional basic income) fr alle Brger des jeweiligen Staates diskutiert. Sie wrde die Verantwortlichen befreien von der Notwendigkeit, stets die Erwerbsarbeit in den Mittelpunkt ihrer berlegungen stellen zu mssen. Eine existenzsichernde Grundversorgung fr jeden ohne besonderen 2
3 brokratischen Aufwand und ohne Zwang zur Arbeit wre eine gesellschaftlich wirksame Antwort auf die genannten Vernderungen. Schon in den 1980er Jahren und vorher sind Vorschlge fr ein solches Grundeinkommen in die Diskussion gekommen (vgl. Schmid 1984). Das gilt etwa fr die Negative Einkommenssteuer in Capitalism and Freedom (Friedman 1962) oder das Brgergeld (Mitschke 1975, 1985, Pelzer 1996), das seinen historischen Vorlufer in der Sozialdividende (Rhys-Williams 1942) hat. Etwas andere Sichtweisen bieten van Parjis in Real Freedom for All (1995) und Liebermann et al. in Freiheit statt Vollbeschftigung (2004). In der internationalen Vereinigung BIEN (basic income european network) wird seit Lngerem von zahlreichen Fachleuten an Vorschlgen zur Realisierung dieser Idee gearbeitet. Zwei Problemfelder sind dabei von ausschlaggebender Bedeutung: Die Hhe des an jeden monatlich bedingungslos zu zahlenden Betrags sowie dessen Finanzierung. Beide hngen unmittelbar miteinander zusammen. In der hier vorgelegten Arbeit wird, in Weiterentwicklung des Ulmer Modells eines Brgergeldes (Pelzer 1994) aufgezeigt, wie diese Problemfelder volkswirtschaftlich bewltigt werden knnen. Das aus mathematischen Algorithmen zusammengesetzte Transfergrenzen-Modell erffnet den politischen Entscheidungstrgern eine groe Variationsmglichkeit bezglich der Hhe des bedingungslosen Grundeinkommens pro Person mit der Angabe der Kosten und ihrer Finanzierung ber die um eine Basissteuer erweiterte Einkommensteuer. Als Rechengrundlage diente ein umfangreiches Datenmaterial vom Statistischen Bundesamt zur Einkommensverteilung in Deutschland 1998 (noch in DM). Die Ergebnisse der nchsten, im 5-Jahres Abstand erhobenen Statistik von 2003 (in ) werden erst im Winter 2004 zur Verfgung stehen. Unsere Rechnungen beziehen sich demnach nicht auf die gegenwrtige oder gar zuknftige Situation, sondern sagen aus: Wenn es 1998 schon ein solches bedingungsloses Grundeinkommen (BGE) zur Existenzsicherung gegeben htte, wre es ber einen nur leicht vernderten Einkommensteuertarif finanzierbar gewesen. Dazu ein Beispiel: Ein BGE fr Erwachsene von 1000 DM mtl. plus das schon bis dahin gezahlte Kindergeld von mtl. 300 DM htte eine Erhhung der Einkommensteuer, bezogen auf die Bruttoeinkommen, um etwa 2 % erfordert. Das Grundprinzip des bedingungslosen Grundeinkommens ist als Alternative zu verstehen sowohl zu den bestehenden Systemen der sozialen Sicherung als auch zum Grundsatz von vorrangig leistungsbezogenen Einkommen (aus Erwerbsttigkeit bzw. deren Ersatztransfers). Es soll jedem Brger ein existenzsicherndes Grundeinkommen gewhrt werden ohne Bedrftigkeitsprfung, ohne Zwang zur Aufnahme einer Erwerbsttigkeit, allein aufgrund der Staatsbrgerschaft. Sich hieran anschlieende Fragen zur Legitimation der Einkommensverteilung ohne Arbeitsleistung, zur Umverteilung gesellschaftlichen Reichtums und zu Wirkungen auf die Sozialstruktur, auf die zuknftige Entwicklungen leistungsentlohnter Arbeit sowie auf die Gemeinschaft werden an anderer Stelle diskutiert (vgl. Liebermann et al. 2004). In den Diskussionen um ein BGE wird immer wieder die Frage gestellt, ob und wie denn das alles finanzierbar sei, insbesondere angesichts des Defizits im Staatshaushalt. Unser Anliegen ist nun, unser Transfergrenzen-Modell (TG-Modell) vorzustellen und zu erlutern, um dann mit Hilfe eines geeigneten Datensatzes zu berschlagen, wie die Kosten eines BGE von der Gemeinschaft zu tragen sind. Angesichts der realen 3
4 Einkommensverteilung aller Brger stellen wir uns die Frage der Finanzierbarkeit eines BGE ber die Besteuerung aller Einkommensarten. Unsere Vermutung ist, dass ein solchermaen konzipiertes Modell Staatsausgaben im Bereich der sozialen Sicherung nicht erhht, sondern sogar verringern knnte und somit den Staatshaushalt nicht zustzlich belastet. Ein weiterer Vorteil des Modells besteht darin, da es sich an die stndig verndernden wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Gegebenheiten anpassen lsst. Es kann damit eine ausreichende soziale Sicherheit auch in der Zukunft gewhrleisten. Das hier vorgestellte TG-Modell des BGE ist eine Antwort auf die gegen das Ulmer Modell eines Brgergeldes (Pelzer 1994, 1996, 1999) vorgebrachte Kritik, Bezieher geringerer Einkommen wrden zu sehr auf Kosten der oberen Einkommen begnstigt. Auch wurde dem Ulmer Modell als einem theoretischen Konstrukt bislang keine Chance einer Einfhrung oder auch nur einer Erprobung in der Praxis eingerumt. Den Kern dieser Kritik aufnehmend, nmlich die Frage, wie der Rahmen fr politische Entscheidungen zur Einfhrung und Finanzierung eines BGE ausreichend gro gestaltet werden kann, gibt das TG-Modell nun nicht nur dem Gesetzgeber ein viel breiteres Entscheidungsfeld, sondern eignet sich darber hinaus als Grundlage fr die Einfhrung eines BGE auch in anderen Lndern der EU und sogar darber hinaus.
2. Das Tranfergrenzen-Modell als mathematische Grundlage fr ein Bedingungsloses Grundeinkommen
Bei der Finanzierung eines BGE ber die Einkommensteuer spielt die Transfergrenze eine wichtige Rolle. Von Transfer spricht man, wenn Geld vom Staat zum Brger oder vom Brger zum Staat fliet. Steuerfinanzierte Sozialtransfers, z.B. die Sozialhilfe (Staat Brger) haben aus der Sicht der Brger ein positives Vorzeichen (+), Steuern (Brger Staat) ein negatives (). Das Grundeinkommen wre ein positiver Transfer vom Staat zum Brger, die Basissteuer zu dessen Finanzierung dagegen ein negativer Transfer vom Brger zum Staat. Das Grundeinkommen sei fr alle gleich und konstant. Der Betrag der Basissteuer dagegen steigt proportional mit dem Einkommen. Bei steigendem Einkommen gibt es somit einen Punkt, an dem Grundeinkommen und Basissteuer gleich gro sind und sich somit rechnerisch gegenseitig aufheben. Diese Transfergrenze ist aus dem BGE und dem Prozentsatz der Basissteuer bis zur TG (Basissteuer I) leicht zu berechnen (B I = Basissteuer I in % vom Brutto-Einkommen): Transfergrenze () = BGE () * 100 / B I Beispiele: BGE 500 600 600 800 Basissteuer I 40 % 25 % 50 % 50 % Transfergrenze 1250 2400 1200 1600
Fr den Brger interessant ist letztlich nur die Summe aus Grundeinkommen minus Basissteuer. Sie ist positiv bei Einkommen unterhalb der Transfergrenze 4
5 (Nettoempfnger), oberhalb der Transfergrenze ist sie negativ (Nettozahler). Wird durch eine Verringerung des BGE oder eine Erhhung der Basissteuer die Transfergrenze herabgesetzt, sinkt die Zahl der Nettoempfnger, und es vergrert sich die Anzahl der Nettozahler. Die Belastung fr den einzelnen Nettozahler verringert sich damit. Die Transfergrenze wird auf diese Weise zum bestimmenden Faktor fr die Verteilung der Finanzierung des BGE auf die einzelnen Brger. Unter Anwendung des TG-Modells kann ein BGE, sofern es sich auf eine existenzsichernde Grundversorgung der Bevlkerung beschrnkt, ohne Weiteres aus dem Aufkommen einer modifizierten Einkommensteuer bezahlt werden. In den hier vorgelegten Modellrechnungen wrde der bisher geltende, auf das zu versteuernde Einkommen (zvE) bezogene Einkommensteuertarif (ESt-Tarif) beibehalten, ergnzt durch eine auf das Bruttoeinkommen bezogene Basissteuer. Sie msste als streng zweckgebundene Abgabe ausschlielich der Finanzierung des BGE vorbehalten bleiben. Mathematisch ausgedrckt lautet die Gleichung des Transfergrenzenmodells aus der Sicht des Brgers mit Bercksichtigung der brigen Einkommenssteuer: y = x x * B I /100 s * zvE + BGE
Dabei sind: y = verfgbares Einkommen, x = Bruttoeinkommen, B I = Basissteuer bis zur Transfergrenze in % des Bruttoeinkommens, s = zweckungebundener Bestandteil der normalen Einkommenssteuer auf das zu versteuernde Einkommen zvE (im Unterschied zum Bruttoeinkommen x).
Im TG-Modell erfolgt eine Zweiteilung der Basissteuer in einen Steuersatz I bis zur Transfergrenze (Nettoempfnger des BGE) und einen Steuersatz II von der Transfergrenze aufwrts fr die Nettozahler. Wie im Ulmer Modell eines Brgergeldes (Pelzer) erhalten im TG-Modell alle Personen unabhngig von der Hhe ihrer Gesamteinkommen das BGE. Die Besteuerung der Nettozahler ist jedoch so gestaltet, da faktisch im Saldo nur Personen ohne zustzliches Erwerbseinkommen oder mit einem Erwerbseinkommen unterhalb der TG das BGE behalten bzw. weniger zur Finanzierung beitragen als sie selbst erhalten. Das TG-Modell erlaubt den Entscheidungstrgern, die zwei variablen frei whlbaren Parameter, den BGE-Betrag und den Prozentsatz fr die Basissteuer I und damit die Transfergrenze festzulegen. Zudem sind sie frei zu bestimmen, in welcher Hhe Kinder (z.B. bis 18 Jahre) ein BGE erhalten, also etwa in der Hhe des jetzigen Kindergeldes oder als halbes Erwachsenen-BGE oder in voller Hhe. An diesen Entscheidungsstellen manifestieren sich Wertsetzungen, etwa in welchem Mae Familien und Kindererziehung gefrdert werden soll. Wird ein BGE in einer existenzsichernden Hhe gewhrt, gibt es jedem Brger die Freiheit, sich zu entscheiden, welche Inhalte er seinem Leben geben will, auf welche Weise er sich fr die Gemeinschaft engagieren will, worin er seine Herausforderung sieht. Ein zustzliches Erwerbseinkommen zu erzielen, ist dann nur eine von vielen Mglichkeiten. In dem hier vorgeschlagenen Rechenmodell wird der Basissteuersatz I als variabler Parameter vom Gesetzgeber festgelegt. Mit dem Aufkommen aus der Basissteuer II fr Einkommen oberhalb der Transfergrenze muss die Differenz von ausgezahltem BGE
6 und den Einnahmen aus der Basissteuer I bezahlt werden1. Mathematisch heit das in Geldeinheiten:
BGE = Basissteuer I + Basissteuer II bzw. Basissteuer II = BGE Basissteuer I
Das Ziel unserer Rechnungen war nun zunchst, anhand eines geeigneten statistischen Datensatzes den Geldbetrag Basissteuer II bei verschiedenen ParameterKombinationen von BGE und Basissteuersatz I zu ermitteln. Wird das Ergebnis dieser Rechnung dann in Beziehung gesetzt zur Summe aller Bruttoeinkommen der Nettozahler, so ergibt es den (einheitlichen) Prozentsatz, den diese bei der jeweiligen Parameter-Kombination aus ihren Bruttoeinkommen als Basissteuer zu zahlen htten.
3. Die Berechnungen
3.1 Das Datenmaterial Fr die im Folgenden beschriebenen Berechnungen stand uns ein umfangreiches Datenmaterial vom Statistischen Bundesamt ber die Einkommensverteilung in Deutschland 1998 zur Verfgung. Es umfasst die monatlichen Bruttoeinkommen aller privaten Haushalte, unterteilt in Kategorien nach Haushaltstyp und Einkommensklasse in Stufen von 400 DM: 1) Alleinlebende, 2) Paare ohne Kind, 3) Paare mit 1 Kind, 4) Paare mit 2 Kindern, 5) Paare mit 3 und mehr Kindern, 6) Alleinerziehende mit 1 Kind, 7) Alleinerziehende mit 2 Kindern, 8) sonstige Haushalte. Die Daten stammen aus der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe, die 1998 erhoben wurde. Die jngste Stichprobe wurde im Herbst 2003 gezogen und steht laut Mitteilung des Statistischen Bundesamtes ab Winter 2004 zur Verfgung. Insofern zeigen unsere Rechnungen nicht den gegenwrtigen Stand, sondern den vor sechs Jahren. Da es aber in der vorliegenden Arbeit nicht um eine Analyse der gegenwrtigen Situation geht, sondern zunchst nur darum, die Funktionsweise unseres Modells aufzuzeigen, ist dieser Mangel unwesentlich. Das Rechenmodell ist so konzipiert, dass es fr jeden (vollstndigen) Datensatz verwendet werden kann. Sobald die Daten von 2003 zur Verfgung stehen, knnen sie mit diesem Rechenmodell ausgewertet werden. Der Vergleich der Ergebnisse von 1998 und 2003 wird dann Schlsse erlauben ber die Entwicklung der soziokonomischen Verhltnisse in Deutschland whrend dieses Zeitraums. In der hier ausgewerteten Einkommens- und Verbrauchsstichprobe wird Bruttoeinkommen definiert wie im Mikrozensus auch, nmlich als Summe aller privaten Einknfte sowohl aus unselbstndiger wie aus selbstndiger Erwerbsarbeit, aus
Ganz unbenommen von diesem rein einkommenssteuerfinanzierten Modell bleibt es in der Entscheidung des Gesetzgebers, ob andere Steuerquellen und Finanzierungsmglichkeiten erschlossen und genutzt werden zur Deckung des Negativsaldos aus BGE-Auszahlungen und Basissteuereinnahmen.
7 Unternehmerttigkeit und aus Vermgen als auch aus Sozialtransfers wie Kindergeld, Sozialhilfe, Arbeitslosenhilfe, Bafg etc. Es werden jedoch die einzelnen Einkunftsarten nicht eigens aufgefhrt, so dass z.B. nicht zwischen Erwerbseinkommen, Vermgensertrgen und Sozialtransfers unterschieden wird. Das bringt gewisse, allerdings nur wenig ins Gewicht fallende Unsicherheiten bei der Interpretation unserer Rechenergebnisse mit sich. Weiteres hierzu im Abschnitt 3.3.
3.2 Funktionsweise des Rechenmodells Das hier beschriebene Transfergrenzen-Modell fr ein bedingungsloses Grundeinkommen zeichnet sich dadurch aus, dass es allgemein anwendbar ist. Es funktioniert fr unterschiedliche Datenstze, fr flexible politische Entscheidungen, fr verschiedene Lnder (z.B. europaweit) und fr verschiedene Whrungen. Diese Vielfalt von Mglichkeiten wird durch die abstrakte Formel mit variablen Parametern erreicht. Das sind in unserem Modell beispielsweise das Grundeinkommen, der Steuersatz fr niedrige Einkommen bis zur Transfergrenze und die Hhe des Kinder-BGE. Aus dem verwendeten Datensatz und den fr die variablen Parameter eingegebenen Zahlen erhlt man mit dem hier vorgelegten Rechenmodell die zur Finanzierung erforderliche steuerliche Belastung in % der Bruttoeinkommen aller Personen mit Einkommen oberhalb der Transfergrenze (Basissteuer II, Nettozahler).
3.3 Aufbereitung des Datensatzes 3.3.1 Kindergeld Der vom Statistischen Bundesamt (StBA) zur Verfgung gestellte Datensatz enthlt eine Besonderheit, die vor Beginn der eigentlichen Modellrechnung in Betracht gezogen werden muss: die Einbeziehung des steuerfinanzierten Kindergelds bzw. der Kinderfreibetrge bei der Einkommensteuer in die Bruttoeinkommen. Da Kindern ihr eigenes BGE in welcher Hhe auch immer zusteht, mssen in dem hier vorgestellten Rechenmodell im verwendeten Datensatz diese beiden Gren vom Bruttoeinkommen der Eltern abgezogen und fr sich als BGE fr Kinder verrechnet werden. Weil aber das Kindergeld wie der Steuerfreibetrag keine einheitliche Gre ist, haben wir einen (geschtzten) Durchschnittswert genommen. Fr das Jahr 1998 waren dies 300 DM / Kind / Monat.2
Bei unseren Berechnungen der Kosten eines BGE wurden demnach das Kindergeld und die Kinderfreibetrge von den Bruttoeinkommen abgezogen und dafr die geltende Kindergeldregelung beibehalten. Dieser Betrag ist vermutlich zu niedrig angesetzt, da allein die Mindereinnahmen des Fiskus durch die Steuerfreibetrge bei hheren Einkommen mehr zu Buche schlagen, als das bei den niederen Einkommen ausbezahlte Kindergeld. Es sei hier ferner darauf aufmerksam gemacht, dass bei statistischen Angaben zu den Gesamtkosten des Kindergeldes immer nur das ausbezahlte Kindergeld erscheint. Im Jahr 1998 waren dies fr die 13 Mio. Kinder bis 16 Jahre 8 Mrd. DM (Statistisches Jahrbuch 2000). Die Mindereinnahmen des Staates durch Steuerfreibetrge fr Kinder werden dagegen nicht aufgefhrt. Sie waren pro Kind hher als das bei niederen Einkommen der Eltern ausgezahlte Kindergeld. Eine einfache Rechnung zeigt dies: Fr die insgesamt 16 Mio. Kinder bis 18 Jahre htte sich bei einem Durchschnitt von 300 DM / Kind / Monat in der Summe ein Kindergeld von 16 Mio. 300 12 = 57,6 Mrd. DM ergeben. Bei den Einsparungen des Fiskus zur Finanzierung des BGE muss dieser Unterschied zwischen Kindergeld und Kinderfreibetrag mit bercksichtigt werden. Die eingesparten Kinderfreibetrge knnten
8 3.3.2 Sozial- und Arbeitslosenhilfe Fr die anderen steuerfinanzierten Sozialtransfers wurden hnliche berlegungen angestellt, um ihren Einfluss auf die Berechnung der Gesamtkosten eines Grundeinkommens nach dem Transfergrenzen-Modell abschtzen zu knnen. Am Beispiel der Sozialhilfe inklusive Wohngeld (kurz SH) sei dies erlutert. Im vorliegenden Datensatz sind, wie oben erwhnt, die Sozialtransfers nicht von den anderen Einkommen zu unterscheiden. Das hat zur Folge, dass sie bei den Berechnungen der Kosten eines BGE behandelt werden wie die brigen der Basissteuer unterliegenden Einkommen. Statt dessen sollte das BGE aber, soweit mglich, smtliche Sozialtransfers und damit auch die Arbeitslosenhilfe, das Bafg etc. ersetzen. Wo die Ansprche der Empfnger hher sind oder zuknftig hher sein werden, knnte das BGE auf die Sozialtransfers angerechnet werden, die sich dann um den Differenzbetrag reduzieren. Diese zustzlichen Transfers unterliegen aber wie die brigen Einkommen bis zur Transfergrenze ebenfalls der Basissteuer I. Fr unsere berschlagsrechnungen auf der Datengrundlage der real erzielten Bruttoeinkommen inklusive Sozialtransfers von 1998 ist daher zu bercksichtigen, da in unseren Daten hier noch als Einkommen gilt, was bei Einfhrung eines BGE aber den ursprnglichen Transfer (zumindest teilweise) ersetzt. Dies wirkt sich auf die Einnahmen aus der Basissteuer I negativ aus, da der BGE-Anteil an den ursprnglichen Sozialtransfers nun keiner Besteuerung unterliegt. Andererseits ergibt gerade der Wegfall der SH einen beachtlichen Spareffekt. Um welche Summen bzw. um welchen Prozentsatz es sich dabei handelt, lsst sich abschtzen, wenn man die berechneten Einsparungen bei der Sozialhilfe durch ein Brgergeld in der Stadt Ulm im Jahr 1997 als Rechengrundlage nimmt (Pelzer / Herrlen-Pelzer 2001): In Ulm mit seinen damals etwa 115 000 Einwohnern htte 1997 ein Brgergeld (BGE) von 1000 DM mtl. fr Erwachsene und 250 DM fr Kinder unter 18 Jahren durch Anrechnung des Brgergeldes auf die Sozialhilfe die Aufwendungen fr diese von 32,7 Mill. um 85 % auf 4,7 Mill. DM verringert. Eine Hochrechnung auf die etwa 80 Mill. Einwohner der Bundesrepublik ergibt eine Einsparung von rund 28 Mrd. DM. Obwohl die relativ wohlhabende Stadt Ulm in dieser Beziehung nicht als reprsentativ fr ganz Deutschland gelten kann, lsst sich damit doch eine Vorstellung vom Effekt solcher Einsparungen auf die Kosten eines BGE gewinnen. Die 28 Mrd. DM Einsparung sind etwa der Betrag an SH 1997, der durch ein BGE auch 1998 ersetzt worden wre. Die in unseren Berechnungen unkorrekter Weise einbezogenen Einnahmen durch eine Basissteuer I aus der SH machen im gegebenen Beispiel (Basissteuer I von 50 %) einen Fehlbetrag von 14 Mrd. DM aus, der zustzlich finanziert werden msste. Dasselbe gilt natrlich auch fr die anderen steuerfinanzierten Sozialtransfers, bei denen uns fr hnliche Abschtzungen noch die erforderlichen Daten fehlen. Der grte Posten drfte hier die Arbeitslosenhilfe sein, bei der jedoch im Unterschied zur SH ein geringerer Anteil durch das BGE eingespart wrde, da die Ansprche aus der Arbeitslosenhilfe (1998!) in der Regel den Betrag des BGE strker berschritten als die aus der SH. In der Hartz-Reform Stufe IV wird dies kaum noch der Fall sein.
direkt in den Topf zur Finanzierung des BGE einflieen und damit die Belastung des Einzelnen verringern.
9 3.3.3 Umrechnung der Haushalte auf Einzelpersonen Fr unsere Rechnungen war eine Umformulierung der vom Statistischen Bundesamt zur Verfgung gestellten Datenstze erforderlich. Das BGE soll ein individueller Anspruch an den Staat sein und somit anders funktionieren als beispielsweise die haushaltsbezogene Sozialhilfe. Fr die Kostenberechnung mussten deshalb die Haushalte auf Personen umgerechnet werden. Dabei gilt fr Lebensgemeinschaften (Ehe, gemeinsamer Haushalt u..) aus praktischen Grnden das Durchschnittsprinzip: Die Bruttoeinkommen der (erwachsenen) Personen werden addiert und durch die Zahl dieser Personen dividiert. Das ist notwendig, da sonst in Wirtschaftsgemeinschaften von Groverdienerhaushalten Personen ohne eigenes Einkommen ein BGE erhalten, ohne dass das ihnen faktisch zur Verfgung stehende Einkommen entsprechend besteuert wrde. Der Datensatz enthlt noch zwei weitere Unsicherheiten. In zwei Kategorien (siehe Abschnitt 3. 1) ist zwar die Zahl der Haushalte, nicht aber die Zahl der Personen je Haushalt befriedigend genau aufgefhrt. In Kategorie 5 (Paare mit 3 und mehr Kindern) nehmen wir daher im Durchschnitt 3,3 Kinder pro Haushalt an. Die Kategorie 8 (sonstige Haushalte) enthlt dagegen keinerlei Angaben ber die Zahl der Personen in diesen Haushalten, und zwar bis in die hchsten Einkommensstufen. Um dennoch zumindest einen Anhaltspunkt zu bekommen, rechneten wir mit verschiedenen Haushaltsgren und whlten dann diejenige als angenommenen Durchschnittswert aus, bei der die Hinzurechnung der Personen zu den Haushalten der anderen Kategorien etwa die Gesamtbevlkerung der Bundesrepublik ergab. Die beste bereinstimmung wurde erreicht, wenn wir in Kategorie 8 mit Haushalten zu 3,5 Erwachsenen und 0,5 Kindern unter 18 Jahren rechneten.
3.4 Die Rechnungen im Detail Sie begannen mit der Umrechnung der Bruttoeinkommen von Haushalten auf Erwachsene. Zunchst wurden die Kinder mit je 300 DM / Monat herausgerechnet. Dann wurden die fr den jeweiligen Einkommensbereich angegebenen Durchschnittseinkommen der Haushalte ohne die 300 DM / Monat Kindergeld durch die Zahl der Erwachsenen in den betreffenden Haushalten dividiert, um die durchschnittlichen Bruttoeinkommen pro Erwachsene zu erhalten. Bei den Kindern bis 18 Jahren wurde angenommen, dass sie (auer dem Kindergeld) kein eigenes Einkommen hatten. Die Summe aller Erwachsenen und deren Bruttoeinkommen waren Ausgangswerte fr die weiteren, voll automatisierten Schritte bis hin zur Berechnung der Gesamtkosten eines BGE und den steuerlichen Belastungen der Bevlkerung zu dessen Finanzierung. Diese Rechnungen wurden in folgenden Schritten vorgenommen: Zunchst wurden aus den so aufbereiteten Tabellen des statistischen Bundesamtes die Zahl der hochgerechneten Personen, unterteilt in Erwachsene und Kinder zusammengezhlt. Mit der (angenommenen) Haushaltsgre in Kategorie 8 von 3,5 Erwachsnen und 0,5 Kinder waren es 67,4 Mio. + 16,2 Mio. = 83,6 Mio. Einwohner Aus den Einkommenskategorien wurden sodann nach Abzug des Kindergelds (KG) von 300 DM / Kind / Monat die durchschnittlichen Bruttoeinkommen pro Erwachsener pro 9
10 Monat (ohne Kindergeld) in aufsteigender Reihenfolge der Pro-Kopf-Bruttoeinkommen tabelliert und als erstes die Summe aller Bruttoeinkommen (1998) gebildet. Sie lautete: 2 790,54 Mrd. DM Das Kindergeld mit 300 DM / Kind / Monat (= 58,33 Mrd. DM) hinzugezhlt ergab die Gesamtsumme aller im Jahr 1998 zur Verteilung gekommenen Werte: 2 848,87 Mrd. DM Auch konnten aus dieser Tabelle die Summen der Bruttoeinkommen bis zur Transfergrenze und ab der Transfergrenze ermittelt werden. Bei gegebenen Parametern fr das BGE und die Basissteuer I erhlt man an der Transfergrenze: TG = BGE 100 / B I (B I = Basissteuer I in %) das Gesamt-Bruttoeinkommen der Nettoempfnger als Summe aller Bruttoeinkommen unterhalb von TG, von dem darber das der Nettozahler. Bei Vernderung der Parameter BGE und / oder Basissteuer I ndern sich die Summen entsprechend. Zur Berechnung der Kosten eines bestimmten BGE bei festgelegter Basissteuer I wird die Summe der Bruttoeinkommen der Nettoempfnger mit der Basissteuer I / 100 multipliziert und man erhlt so den eigenen Beitrag der Nettoempfnger zur Finanzierung des BGE. Dieser Eigenbeitrag wird von der Summe der an die Nettoempfnger ausgezahlten BGE subtrahiert, so da ein Saldo mit den noch aufzubringenden Kosten des BGE entsteht. Durch Bezug dieses SALDO auf die Bruttoeinkommen der Nettozahler erhlt man die Basissteuer II im TG-Modell: Basissteuer II (in %) = SALDO 100 / Summe Bruttoeinkommen der Nettozahler
3.5 Ergebnisse aus den Berechnungen Diese Art des Vorgehens erlaubt es, auf extrem einfache Weise aus verschiedenen selbst gewhlten Parameter-Kombinationen die resultierenden Kosten zu finden3. Die Rechenergebnisse fr einige Beispiele aus beliebig vielen Kombinationen sind in Tab. 1 gezeigt.
Tabelle 1a und 1b (nchste Seite): Basissteuer II in % der Bruttoeinkommen ab der Transfergrenze bei verschiedenen Parameter-Kombinationen. a) in errechneten DM-Werten der zugrunde liegenden Daten des Statistischen Bundesamtes, b) dasselbe 2 : 1 in umgerechnet.
Wir rechnen mit einem einfachen Tabellen-Kalkulations-Programm. Details knnen bei den Autoren erfragt werden.
11 Tabelle 1 a
BGE mtl. in B-Steuer I DM in % Saldo in Mrd. DM Bruttoeink. ab TG (Mrd. DM) B-Steuer II in % Zustzl. Kosten bei der Bruttoeink. ab TG 1000 1000 1000 1200 1200 1200 1600 1600 1600 2000 2000 2000 30 40 50 30 40 50 30 40 50 30 40 50 171,830 95,645 54,586 276,978 169,379 104,463 532,114 369,304 255,549 822,262 618,67 461,631 1.780 2.240 2.490 1.430 1.940 2.300 8.810 1.430 1.860 529 1.010 1.430 9,64 4,27 2,19 19,42 8,72 4,54 60,39 25,90 13,76 > 100 61,54 32,37 halbem BGE fr Kinder (Mrd. DM) 38,40 38,40 38,40 57,60 57,60 57,60 96,00 96,00 96,00 134,40 134,40 134,40 B-Steuer II (in % der Bruttoeinkommen) bei halbem BGE fr Kinder 11,80 5,99 3,73 23,46 11,69 7,04 71,29 32,63 18,93 > 100 74,91 41,79
BGE mtl. in B-Steuer I in % Saldo in Mrd. Bruttoeink. ab TG (Mrd. ) B-Steuer II in % Zustzl. Kosten bei der Bruttoeink. ab TG 500 500 500 600 600 600 800 800 800 1000 1000 1000 30 40 50 30 40 50 30 40 50 30 40 50 85,92 47,82 27,29 138,49 84,69 52,23 266,06 184,65 127,77 411,13 309,34 230,82 891 1.120 1.250 713 971 1.150 441 713 929 265 503 713 9,64 4,27 2,19 19,42 8,72 4,54 60,39 25,90 13,76 > 100 61,54 32,37 halbem BGE fr Kinder (Mrd. ) 19,20 19,20 19,20 28,80 28,80 28,80 48,00 48,00 48,00 67,20 67,20 67,20 B-Steuer II (in % der Bruttoeinkommen) bei halbem BGE fr Kinder 11,80 5,99 3,73 23,46 11,69 7,04 71,29 32,63 18,93 > 100 74,91 41,79
12 Diese Ergebnisse (in ) beruhen auf der zustzlichen Annahme eines BGE fr Kinder in Hhe des Kindergeldes bei 150 / mtl. (wofr die Ausgaben fr das staatliche Kindergeld entsprechend entfallen und dem Kinder-BGE zugeschlagen wrden). Entscheidet man sich dafr, Kindern ein hheres BGE zu zahlen, etwa in Hhe eines halben Erwachsenen-BGE (siehe Ulmer Modell) oder sogar in Hhe des ErwachsenenBGE, so erhhen sich die Kosten, die durch eine Anhebung der Basissteuer II gedeckt werden mssen, entsprechend. Sollen Kinder etwa 300 monatlich erhalten, d.h. 150 mehr als das heute ohnehin gezahlte Kindergeld, so sind das Mehrkosten von 150 12 16 Mio. = 28,8 Mrd. . Das fhrt bei einem Erwachsenen-BGE in Hhe von 600 und einer Basissteuer I von 50 % zu einer Erhhung der Basissteuer II von 4,54 % auf 5,35 % der Bruttoeinkommen. Sollen Kinder 400 monatlich erhalten (also 250 mehr), so erhht sich bei einem BGE fr Erwachsene von 800 die Basissteuer II von 13,76 % auf 18,93 % (vgl. Tabelle 1).
Die oben gezeigten Ergebnisse verdeutlichen eines: Wenn ein bedingungsloses Grundeinkommen gewollt wird, dann gibt es auch Wege zu seiner konkreten Ausgestaltung und seiner Finanzierung. Wir haben mit dem Transfergrenzen-Modell einen solchen konkreten Vorschlag unterbreitet und das TG-Modell so weit ausgearbeitet, da es von der politischen Gemeinschaft verstanden und von den Entscheidungstrgern genutzt werden kann. In diesem Modell und auf der Grundlage unserer Daten wrde die Einfhrung eines BGE von beispielsweise 600 bei halbem Erwachsenen-BGE fr Kinder fr eine Familie mit zwei Kindern eine monatliche Grundsicherung von 1800 netto bedeuten. Bei einer Basissteuer I von 50 % wrde zwar jeder zustzlich verdiente Euro der Eltern bis zur Transfergrenze mit 50 Cent besteuert (plus der dann modifizierten Einkommenssteuer), doch wren die Eltern frei in der Entscheidung, ob sie zustzlich einer Erwerbsttigkeit nachgehen wollen. Insgesamt wirkt das BGE wie eine Umverteilung (vgl. Abbildung 1). Ohne Bercksichtigung der Umverteilungseffekte, die zustzlich durch die herkmmliche Einkommenssteuer erzielt werden, ist in der Grafik die Grundsicherung fr Niedrigverdienende unterhalb der Transfergrenze zu erkennen als Anhebung der Einkommen. Ab der Transfergrenze am Schnittpunkt beider Linien senkt sich das Einkommen durch die vergleichsweise niedrige Zusatzbelastung der Hherverdiener in den gewhlten Beispielen nur minimal. Zwar lassen sich die Folgen der Einfhrung eines bedingungslosen Grundeinkommens fr alle Brger nicht sicher berechnen, sondern in ihren zu vermutenden lngerfristigen Wirkungen auf Preis- und Einkommensgefge, auf die Wertschpfung insgesamt nur erahnen, doch meinen wir gezeigt zu haben, dass sich ein wohlhabendes Land wie Deutschland bereits heute die Einfhrung dieser Art der Grundsicherung leisten kann. Was in unserer Modellkonstruktion noch auer acht gelassen wurde, sind die mglichen Einsparungen, die durch den Wegfall von Subventionen in nicht-marktfhige Branchen sowie von der Verwaltungs- und Kontrollbrokratie in der heutigen Gestalt der Arbeits-
1000 / 50 / 2,2
Brutto + BGE B-Steuer
Einkommen Brutto (DM mtl.)
600 / 50 / 4,54
4500 Brutto + BGE B-Steuer (Euro) 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 0 1000 2000 Bruttoeinkommen (Euro) 3000 4000
Abbildung 1: Umverteilungseffekt durch ein monatliches BGE von bspw. 1000 DM bei Basissteuer I = 50 %, Basissteuer II = 2,2 %, Kinder-BGE 300 DM, 600 Euro bei Basissteuer I = 50 %, Basissteuer II = 4,54 %, Kinder-BGE 150 Euro.
und Sozialmter entstehen knnen. Auch der zu erwartende motivierende Effekt auf die Leistungsbereitschaft derjenigen, die auf Basis eines Grundeinkommens noch erwerbsttig sein werden, sowie die Freisetzung von Innovations- und Automationspotentialen spricht fr die berlegenheit unseres Vorschlags gegenber dem Bestehenden.
Die schwer kalkulierbaren Vernderungen in Wirtschaft und Gesellschaft, die eine Sozialreform wie die Einfhrung eines BGE nach sich ziehen knnen, verunsichern die Brger wie auch die Entscheidungstrger in der Politik. Daher lauten die immer wieder gestellten Fragen: Was kostet es, wie wird es die Arbeitsmoral verndern (wobei nur die steuerlich erfasste Erwerbsarbeit gemeint sein kann) und kann man es nicht vor einer allgemeinen Einfhrung in kleinen Schritten erproben? Um diese Fragen glaubwrdig beantworten zu knnen, bentigt man ein gedankliches Rstzeug, das logische Aussagen zur Funktion WENN DANN erlaubt: Was wird sein, wenn das BGE beispielsweise 500 oder 600 oder 800 oder gar 1000 mtl. betrgt? Oder was kann ein BGE leisten, wenn sich die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen verndern? u.s.w. Wir knnen an dieser Stelle nicht auf all diese Fragen eingehen. (vgl. dazu Liebermann et al. 2004). Wir knnen aber mit unserem Modell Antworten dort finden, wo zwischen dem WENN und dem DANN ein mathematisch formulierbarer Zusammenhang besteht, wie beispielsweise bei der Beziehung zwischen Hhe des BGE-Betrags und der Finanzierung (oder Finanzierbarkeit) des ganzen Systems. Das ist zumindest theoretisch relativ einfach zu bewerkstelligen, wenn man die Finanzierung ausschlielich aus der Einkommensteuer herleitet. Der erste diesbezgliche Versuch war das Ulmer Modell eines Brgergeldes (Pelzer 1994). Formal zwar richtig, eignete es sich jedoch nicht fr eine praktische Anwendung. Dazu musste es noch einigen speziellen Erfordernissen, d.h. den Rahmenbedingungen in der Praxis angepasst werden. Ein groer Schritt in diese Richtung ist nun in der hier vorliegenden Arbeit erfolgt: die Flexibilisierung der Transfergrenze, jener persnlichen Einkommen, bei welchen der Saldo aus Grundeinkommen (BGE) und Basissteuer (frher Brgergeld-Abgabe) fr den Brger von positiv zu negativ wechselt, wo also Nettoempfnger zu Nettozahlern werden. Dieser Denkansatz bringt den Entscheidungstrgern gleich mehrere Gestaltungsmglichkeiten fr die politische Durchsetzung der Idee eines Grundeinkommens: Die Erklrung, warum das BGE kein Geschenk des Staates an seine Brger ist. Die Freiheit, den Basissteuersatz zur Finanzierung des BGE aus der Einkommensteuer so festzulegen, dass sich auch fr Geringerverdienende die Nettoempfnger eine zustzlich zum BGE ausgebte Erwerbsarbeit lohnt. Das Zahlenverhltnis von Nettoempfngern zu Nettozahlern und damit die finanzielle Belastung der Nettozahler in vertretbaren Grenzen zu halten, Unter Bercksichtigung all dieser Punkte eine fr alle Beteiligten akzeptable oder gar wnschenswerte Hhe des BGE festzulegen.
Aus den hier beschriebenen Vorschlgen ergibt sich darber hinaus, dass das System sich unter Beibehaltung der zugrunde liegenden Rechenmodelle flexibel an eine Vernderung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen anpasst, weil sich der BGEBetrag nach oben oder unten korrigieren lsst. Unsere Rechenmodelle sind allgemeiner Natur. Die zu ihrer Erluterung verwendeten statistischen Daten aus dem Jahr 1998 knnen darin jederzeit, sobald vorhanden, gegen neue Daten, z.B. von 2003, ausgetauscht werden und ergeben dann das entsprechende neue Ergebnis. Zwar darf aus nur zwei Messpunkten (1998 und 2003) nicht auf die 14
15 nchsten 5 10 Jahre extrapoliert werden. Es wrde dennoch eine Tendenz sichtbar werden, die es erlaubt, ein BGE fr die Zukunft zu entwerfen. Bis zum Jahr 2003 ist nmlich nach Pressemeldungen die Summe aller persnlichen Bruttoeinkommen in Deutschland trotz zunehmender Arbeitslosigkeit stndig (leicht) gewachsen. In unserem Rechenmodell wrde das bedeuten, dass sich zwar die Zahl der Nettoempfnger, zum Ausgleich aber auch die Summe der Bruttoeinkommen der Nettozahler vergrert hat, aus der die Hhe der Basissteuer II berechnet wird. Eine weitgehende Konstanz des BGE-Betrags ber diese Zeit wre die Folge. Der Einwand, dass die Bekanntgabe der fr die Berechnungen erforderlichen statistischen Daten zur Einkommensverteilung immer mit einer zwei- bis dreijhrigen Verzgerung erfolgt und damit eine aktuelle Berechnung des BGE nicht mglich sei, ist nicht stichhaltig. Das BGE-System kann so gestaltet werden , dass mit einem vielleicht 10%-igen Kapitalstock solche Unregelmigkeiten ausgeglichen werden knnen. Auerdem ist bekannt, dass auch die Bundesregierung Steuerschtzungen fr jeweils die kommenden zwei Jahre machen lsst, um den Etat planen zu knnen. Die Vorausschtzungen zur Festlegung des BGE wren dem gleichwertig. Das Transfergrenzen-Modell ist vielleicht nur einer von vielen mglichen Wegen der konzeptionellen Ausgestaltung eines bedingungslosen Grundeinkommens und seiner Finanzierung. Denkbar wre auch eine Konstruktion, die nicht an der Verteilungsseite der Wertschpfung ansetzt, und hier nochmals beschrnkt auf die Einkommensarten in ihrer Breite, wie wir es getan haben, sondern an der Entstehungsseite der Wertschpfung, also am Wertzuwachs im betrieblichen Leistungsprozess. Dann wrde die Einfhrung eines BGE der Tatsache gerecht werden, dass sich z.Z. die Wertschpfung immer mehr von der eingesetzten Arbeitskraft und der an sie ausgezahlten Einkommen ablst, und die Diskussion wre erffnet ber das Wie, wenn das Wohin klar und entschieden ist.
Literatur Friedman, Milton (1962): Capitalism and Freedom. University of Chicago Press. (deutsch: Kapitalismus und Freiheit, Seewald Verlag Stuttgart 1971) Liebermann, Sascha et al. (2004): Freiheit www.FreiheitStattVollbeschftigung.de statt Vollbeschaeftigung.:
Mitschke, Joachim (1975): Trivialarithmetik der Staatsbrgersteuer. StuW, Nr. 1, 184ff. Mitschke, Joachim (1985): Steuer- und Transferordnung aus einem Gu. Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden Parijs van, Philippe (1995): Real Freedom for All. What (if anything) can justify capitalism? Clarendon Press, Oxford Pelzer, Helmut (1994): Brgergeld. Rechenmodell zur aufkommensneutralen Finanzierung eines allgemeinen Grundeinkommens. Stffler & Schtz, Stuttgart Pelzer, Helmut (1996): Brgergeld Vergleich zweier Modelle. Zeitschrift f. Sozialreform 42: 595 - 614
16 Pelzer, Helmut (1999): Finanzierung eines Allgemeinen Basiseinkommens (Brgergeld). Anstze zu einer kombinierten Sozial- und Steuerreform. ShakerVerlag, Aachen Pelzer, Helmut / Herrlen-Pelzer Sibylle (2001): Kostenentlastung bei der Sozialhilfe durch ein Brgergeld. Eine Studie im Auftrag der Stadt Ulm. Zeitschrift f. Sozialreform 47: 542 549. Berichtigung in Heft 1/2002, 48. Jahrgang, S. 95 Rhys-Williams, J. (1942): Something to Look Foreward to. London Schmid, Thomas (Hg.) (1984): Befreiung von falscher Arbeit. Thesen zum garantierten Mindesteinkommen. Wagenbach, Berlin Statistisches Bundesamt (2000): Statistisches Jahrbuch. Statistisches Bundesamt (2003): Monatliches Bruttoeinkommen privater Haushalte nach Haushaltstyp und Bruttoeinkommensklasse. Ergebnisse der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 1998. Sonderauszhlung, Wiesbaden.
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