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BOE.es - Documento BOE-A-2016-11816
Documento BOE-A-2016-11816
«BOE» núm. 299, de 12 de diciembre de 2016, páginas 86544 a 86557 (14 págs.)
BOE-A-2016-11816
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente; doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trias, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares Garcia, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
Señala además que el precepto solo podría fundamentarse en dos títulos competenciales: bases y coordinación general de la sanidad (art. 149.1.16 CE) y bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios (art. 149.1.18 CE). Con cita de la STC 1/2003 la demanda señala que el alcance de las bases es menor en aquellas actuaciones que se refieran primordialmente a la organización y funcionamiento interno de los órganos de las Administraciones públicas, que en aquellos otros que incidan más directamente en la actividad externa, sobre todo en cuanto afecten a la esfera de los derechos e intereses de los ciudadanos, dado que el objetivo fundamental es el de garantizar a los administrados un tratamiento común. Resulta claro que el Estado no está estableciendo el régimen jurídico básico y abstracto de los empleados públicos sino que está regulando su actividad interna, no respetando sus potestades de autoorganización que, en esta materia, resultan más amplias que en otros ámbitos de la legislación básica estatal. Dicho en otros términos, el Estado invade y vulnera las competencias autonómicas ejecutivas en materia de personal, consustanciales a su potestad de autoorganización. Por lo demás la medida cuestionada tampoco puede considerarse una base en materia sanitaria ya que el título competencial prevalente es el referente al régimen jurídico de los funcionarios. Las medidas contempladas por el precepto impugnado no tienen por objeto disciplinar sustantiva o materialmente la sanidad, sino únicamente determinados extremos organizativos de los funcionarios públicos. Reitera en todo caso que las Comunidades Autónomas no dispondrían más que de una limitada competencia ejecutiva, carente de posibilidades de desarrollo normativo, así como incluso de potestades decisorias discrecionales de naturaleza meramente administrativa. En definitiva, la representación procesal del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias considera que «en el caso del apartado primero de la nueva Disposición Adicional Decimosexta de la Ley 55/2003, estamos ante una medida de detalle que modifica el estatus de un determinado colectivo de funcionarios, con un impacto claramente organizativo que el Estado impone unilateralmente a las comunidades autónomas sin dejar ningún margen para decidir sobre la procedencia de esta integración». Añade que la vulneración competencial que denuncia es más evidente en el apartado dos, que prevé la integración de este personal funcionario en órganos administrativos de las Comunidades Autónomas que no pertenezcan a las instituciones sanitarias públicas, en caso de que optaran por mantener su condición funcionarial y no pasar a ser personal estatutario.
Finalmente se alega que se infringe el principio de interdicción de la arbitrariedad del art. 9.3 CE así como el principio de eficacia del art. 103.1 CE, por cuanto la norma dispone que el personal médico y sanitario pasará a desempeñar sus funciones en órganos no sanitarios, medida que la demanda estima carente del menor sentido y fundamento «obedeciendo únicamente a un propósito represivo, punitivo o materialmente sancionador, revelándose así corno una norma arbitraria y contraria a las más elementales exigencias de la eficacia administrativa del art. 103.1 CE».
2. Mediante providencia de 13 de septiembre de 2012, el Pleno, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias y, en su representación y defensa, por el Letrado del mismo, contra el art. 10.4 del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de 15 días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; así como publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
Sostiene el Abogado del Estado que el preámbulo del Real Decreto-ley 16/2012 da cumplida cuenta de las razones que llevan a adoptar reformas en el estatuto del personal, señalando además que uno de los obstáculos a los planes y medidas de racionalización y eficiencia que están llevando a cabo las administraciones públicas consiste en la diversidad de regímenes jurídicos del personal de sus servicios de salud. Recuerda que el estatuto marco ya optó de forma inequívoca por regular un régimen estatutario para el personal de los servicios de salud, estableciendo en su disposición adicional quinta los mecanismos para que el personal funcionario y laboral de estos servicios se integrara en ese régimen estatutario. Sin embargo, esa integración no se ha hecho efectiva, lo que acarrea dificultades evidentes de gestión que agravan la situación económica y de estabilidad presupuestaria de los distintos servicios de salud. La medida tampoco puede esperar a su tramitación por ley ordinaria. El plazo que la norma fija, 31 de diciembre de 2013, es el más inmediato posible y se fija teniendo en cuenta la dificultad de llevar a cabo los procedimientos y con la intención de que las medidas puedan tener ya repercusión presupuestaria en 2014, año en que deberá realizarse un nuevo esfuerzo para estabilizar el déficit y reducir la deuda pública. Señala que el proceso de integración precisa de normas autonómicas de desarrollo, en cuya tramitación es necesaria la previa negociación con las organizaciones sindicales. Una vez aprobada la norma autonómica se debe dar un plazo para que el personal funcionario solicite esta integración y finalmente han de resolverse los procedimientos de integración. Alude, finalmente, a la relevancia económica de la medida en cuanto que la organización médica colegial ha cifrado en 3.500 solo los médicos titulares de los servicios sanitarios que se verían afectados por la misma. Menciona también el contenido de dos informes, que adjunta a su escrito, relativos a la solicitud por parte de determinadas Comunidades Autónomas, entre ellas la que ahora impugna, acerca de la adopción de una regulación homogénea para todo el Sistema Nacional de Salud así como respecto a la situación económica del Sistema Nacional de Salud.
Desde la perspectiva competencial, el Abogado del Estado indica que la norma, al fijar un plazo máximo para integrar al personal funcionario y laboral sanitario al servicio de instituciones sanitarias públicas en el régimen estatutario del propio estatuto marco, no excede del ámbito material de lo básico. Recuerda la doctrina constitucional respecto al título competencial del artículo 149.1.18 CE, así como que las bases del personal estatutario de los servicios de salud se contienen en el estatuto marco. La modificación impugnada consiste en fijar un plazo, el 31 de diciembre de 2013, para que las Comunidades Autónomas lleven a cabo los procesos de estatutarización del personal funcionario de sus servicios de salud, lo que ya estaba recogido en la disposición adicional quinta del propio estatuto marco, pero sin fijar plazo alguno. De esta manera es el propio estatuto marco el que ya expresa claramente la intención de unificar el régimen de todo el personal de los servicios de salud, integrándolo en el nuevo régimen estatutario en ella previsto. Así, mediante el Real Decreto-ley 16/2012 se culmina el proceso anterior, siendo un precepto materialmente básico en cuanto se limita a definir con carácter general el régimen funcionarial, estatutario o laboral por el que habrá de regirse el personal de los servicios de salud a partir de 31 de diciembre de 2013. En efecto, el precepto aquí impugnado responde al esquema típicamente básico de establecer un principio normativo común –la estatutarización– y un plazo máximo para su implementación por parte de las Comunidades Autónomas. La legislación estatal se mantiene dentro del ámbito característico de lo básico en cuanto define las formas de adquisición y pérdida de la condición de funcionario y la creación e integración (en este caso integración) de cuerpos y escalas. Niega que se agote la capacidad normativa autonómica, pues estas siguen teniendo las mismas facultades otorgadas por el estatuto marco para adaptar el régimen estatutario en ella previsto a sus peculiaridades organizativas, a lo que se añade además que en la concreta aplicación de la nueva disposición adicional decimosexta son las Comunidades Autónomas quienes, de acuerdo con su potestad de organización de sus servicios de salud, han de elegir y regular el concreto procedimiento para dar efectividad a la integración de todo el personal en el régimen estatutario. Argumenta el Abogado del Estado que la fijación de un plazo máximo por parte del legislador estatal es característico de la tipología de normas que regulan el tránsito de un régimen a otro, pues de otro modo quedaría a la entera voluntad autonómica la efectiva aplicación y entrada en vigor del nuevo régimen estatutario básico. En particular respecto al apartado 2 indica que constituye una previsión orientada a garantizar la plena estatutarización del personal al servicio de las instituciones sanitarias públicas en el plazo fijado en el apartado anterior. La nueva disposición adicional en su apartado 2 ha optado por dar un mayor margen de elección a los destinatarios de la norma, que pueden elegir entre integrarse en el régimen estatutario o continuar en el cuerpo funcionarial o laboral pero en órganos administrativos que no pertenezcan a las instituciones sanitarias públicas. La previsión es perfectamente razonable y coherente con la finalidad del artículo 10.4 del Real Decreto-ley 16/2012 de que, a partir de 31 de diciembre de 2013, todo el personal al servicio de las instituciones sanitarias públicas esté sujeto al mismo régimen básico.
Descarta finalmente la tacha de arbitrariedad que se formula a este apartado 2 del precepto impugnado por cuanto tiene una evidente explicación racional que no es otra que garantizar la plena integración de todo el personal de los servicios de salud en el régimen estatutario del estatuto marco. El sentido de la medida se orienta a maximizar la eficacia en la gestión de ese personal, evitando las fuertes distorsiones que suponen que en un mismo servicio de salud coincidan empleados que realizan las mismas funciones pero están sujetos a regímenes distintos. La demanda apunta a la falta de «sentido» de adscribir a personal sanitario a «órganos administrativos no sanitarios», pero el Abogado del Estado señala que el resultado final dependerá de una doble condición: que el empleado sanitario opte por no integrarse en el régimen sanitario y además que la Comunidad Autónoma, dentro de su autonomía organizativa, acuerde su incorporación a un órgano sin competencias sanitarias, sin que haya impedimento alguno para que cada Comunidad Autónoma, en ejercicio de su autoorganización, podrá optar por adscribir a estos empleados a órganos administrativos relacionados con el ejercicio de competencias en materia de sanidad, como la Consejería correspondiente.
El control constitucional externo que corresponde a este Tribunal en la comprobación del necesario respeto a ese límite implica el análisis de dos elementos: los motivos que, habiendo sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación, hayan sido explicitados de una forma razonada, y la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a la misma. En esa misma doctrina constitucional está igualmente afirmado que la comprobación del citado primer elemento debe realizarse mediante la valoración conjunta de los factores que en el criterio del Gobierno justificaron el uso del decreto-ley y reflejados de modo singular «en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la norma.»
Así, en cuanto a la definición de la situación de urgencia a la que el Gobierno trata de hacer frente con la medida adoptada hemos de remitirnos a la citada STC 139/2016, FJ 5 a) en la que apreciamos que «de la exposición de motivos de la norma cuestionada y del ulterior debate parlamentario de convalidación cabe concluir, sin entrar en un juicio político que este Tribunal tiene vedado, que el Gobierno ha cumplido la exigencia de explicitar y razonar de forma suficiente, la existencia de una situación de ‘extraordinaria y urgente necesidad’ que fundamenta la necesidad de dictar el Real Decreto-ley 16/2012. En efecto, se ha ofrecido una justificación general basada en la existencia de una situación de grave dificultad económica sin precedentes desde la creación del Sistema Nacional de Salud, según los argumentos expuestos en el fundamento jurídico 4. De ello se desprende que las reformas que se proponen tratan de hacer frente a una situación excepcional, actuando para impedir que la situación económica del Sistema Nacional de Salud se vuelva irreversible. El carácter relevante o grave de la situación, invocado por el Gobierno, resulta así justificado, pues, de acuerdo con los argumentos ya resumidos, el sistema sanitario público se encuentra sometido desde hace años a una importante situación de déficit que hace peligrar su viabilidad, situación agravada por el actual contexto de crisis económica en el que la norma se aprueba, que ha incrementado la precariedad de su financiación. Por ello, podemos considerar de la situación de extraordinaria y urgente necesidad y la necesidad de adoptar medidas inmediatas para corregirla ha sido justificada por el Gobierno de forma explícita y razonada».
El apartado VI de la exposición de motivos del Real Decreto-ley 16/2012 señala que «en el capítulo V de este real decreto-ley se contemplan una serie de medidas destinadas a corregir determinadas situaciones estructurales en relación con los recursos humanos, verdaderos activos del Sistema Nacional de Salud». A continuación añade que «los fondos destinados a financiar los recursos humanos en los servicios de salud suponen la partida más importante de sus presupuestos. La diversidad de normas reguladoras, la complejidad organizativa de titulaciones, categorías y situaciones laborales de los más de 600.000 trabajadores de los 17 servicios de salud ha ido generando una gran variabilidad interpretativa de las normas reguladoras, que se demuestran como verdaderas barreras para el desarrollo de los planes de eficiencia y ordenación que las comunidades autónomas están desarrollando en el marco económico de crisis actual y para la libertad de movimientos de los trabajadores entre servicios de salud». Por tanto, para el Gobierno, «se presenta así como una verdadera urgencia definir homogéneamente para todo el Sistema Nacional de Salud la regulación actual de aspectos vinculados a las categorías profesionales, los criterios generales reguladores del sistema retributivo o de la acción social». Modificaciones que «son especialmente necesarias en un contexto de crisis económica para racionalizar el gasto público y posibilitar una mayor eficiencia en la gestión de los servicios de salud de las comunidades autónomas». Dicho apartado VI se completa con alusiones expresas a alguna de las medidas incorporadas en el capítulo V del Real Decreto-ley 16/2012, si bien no se menciona la aquí cuestionada.
En un sentido parecido en el debate de convalidación del Real Decreto-ley 16/2012 («Diario de Sesiones. Congreso de los Diputados», núm. 31, de 17 de mayo, correspondiente a la sesión plenaria núm. 30), la Sra. Ministra de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, afirmó, como ya recogimos en la STC 139/2016, FJ 4 b), que la reforma trata de hacer frente a una situación excepcional, actuando con urgencia y determinación para impedir que la situación económica del Sistema Nacional de Salud se vuelva irreversible, sin que en su exposición se incluyan referencias específicas a esta concreta medida.
La disposición cuestionada prevé la integración voluntaria en los servicios de salud, como personal estatutario fijo y sin perjuicio de los derechos consolidados, de los médicos, practicantes y comadronas titulares de los servicios sanitarios locales y del resto de personal funcionario sanitario que preste servicios en instituciones sanitarias públicas. En concreto, el personal sanitario local constituye un cuerpo estatal de funcionarios, creado por el Reglamento de personal sanitario local, aprobado por Decreto de 27 de noviembre de 1953. El citado Decreto reguló el régimen jurídico de los médicos, practicantes, farmacéuticos, veterinarios, odontólogos y matronas titulares, configurándolos como cuerpos especiales de funcionarios técnicos del Estado al servicio de la sanidad local y atribuyéndoles diversas funciones relacionadas con la asistencia médica de beneficencia, prevención y defensa de la salud pública, medicina legal o forense, casas de socorro y hospitales municipales, resultando posteriormente modificada la regulación legal y el régimen retributivo de estos Cuerpos por diversas disposiciones posteriores cuya cita, a los efectos de la presente Sentencia, no viene al caso. Este tipo de personal, como consecuencia de las transferencias a las Comunidades Autónomas de las competencias en materia de asistencia sanitaria, queda adscrito funcionalmente a las mismas, preservando su dependencia orgánica estatal, en tanto que se mantienen en el cuerpo correspondiente. Al respecto la disposición adicional quinta del estatuto marco preveía que «al objeto de homogeneizar las relaciones de empleo del personal de cada uno de los centros, instituciones o servicios de salud, y con el fin de mejorar la eficacia en la gestión, las Administraciones sanitarias públicas podrán establecer procedimientos para la integración directa, con carácter voluntario, en la condición de personal estatutario, en la categoría y titulación equivalente, de quienes presten servicio en tales centros, instituciones o servicios con la condición de funcionario de carrera o en virtud de contrato laboral fijo». Se trataba, pues, de un proceso de integración con carácter voluntario para el funcionario y diseñado, también voluntariamente, por las administraciones sanitarias públicas mediante el que los funcionarios pertenecientes a los cuerpos de personal sanitario local, y otro personal funcionario al servicio de instituciones sanitarias, podían cambiar su estatus funcionarial por el de personal estatutario e integrarse como personal propio en las correspondientes administraciones sanitarias. El Real Decreto-ley 16/2012 ha optado, ahora, por ordenar la integración de este tipo de personal en las administraciones sanitarias donde prestan servicios o bien, si los afectados optan por permanecer en su condición funcionarial, la Comunidad Autónoma deberá adscribirlos a órganos administrativos que no pertenezcan a instituciones sanitarias públicas.
Es cierto que ni en la exposición de motivos ni en el debate de convalidación hay una concreta referencia a la medida cuestionada, pero dicha exposición de motivos de la norma alude a la necesidad de corregir determinadas situaciones estructurales que afectan al personal de los servicios de salud entre las que se menciona la diversidad de regulaciones que afectan a dicho personal, poniendo en relación dicha diversidad regulatoria con la necesidad de racionalizar el gasto de personal, consecuencia directa de la difícil situación por la que atravesaba el Sistema Nacional de Salud. En concreto se afirma que, entre otros factores, la diversidad de normas reguladoras y su gran variabilidad interpretativa impiden «el desarrollo de los planes de eficiencia y ordenación» que las Comunidades Autónomas vienen poniendo en práctica.
Desde esta perspectiva las cuestiones relacionadas con la integración de unos cuerpos y escalas de funcionarios en otros han de incardinarse en la materia «régimen estatutario de los funcionarios públicos», puesto que configuran las relaciones entre estos y la Administración a la que sirven, ordenando su posición propia en el seno de aquella. Esto último puede afirmarse con independencia de que se trate del personal sanitario, pues la de este tipo de personal es «una relación funcionarial especial», lo que se confirma por los arts. 2.3 y 2.4 del texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público (LEEP), aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, los cuales disponen que la normativa contenida en citado Estatuto básico le es de aplicación en los términos expresados por dichos preceptos.
Con respecto al alcance del mencionado título competencial estatal, referido a los funcionarios de todas las Administraciones públicas, «este Tribunal ha afirmado, igualmente, que ‘en relación con el contenido de la expresión ‘régimen estatutario de los funcionarios públicos’, empleada por los arts. 103.3 y 149.1.18 CE, hemos tenido ocasión de declarar, poniendo en conexión ambos preceptos constitucionales, ‘que sus contornos no pueden definirse en abstracto y a priori’, debiendo entenderse comprendida en su ámbito, ‘en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción de la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administración públicas’ [STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 3 c)]» (STC 156/2015, de 9 de julio, FJ 8).
Igualmente hemos señalado que «habiendo optado la Constitución por un régimen estatutario, con carácter general, para los servidores públicos (arts. 103.3 y 149.1.18), habrá de ser también la ley la que determine en qué casos y con qué condiciones pueden reconocerse otras posibles vías para el acceso al servicio de la Administración pública. Las normas que disciplinen estos ámbitos serán, en el concepto constitucional, ordenadoras del Estatuto de los funcionarios públicos, pues todas ellas interesarán directamente a las relaciones entre estos y las Administraciones a las que sirven, configurando así el régimen jurídico en el que pueda nacer y desenvolverse la condición de funcionario y ordenando su posición propia en el seno de la Administración» (STC 176/2015, de 22 de julio, FJ 5, y las allí citadas).
Por su parte, el Principado de Asturias ostenta, de acuerdo con su Estatuto de Autonomía, competencia exclusiva en materia de «organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno» (art. 10.1), mientras que el art. 15.3 dispone que «En el ejercicio de la competencia prevista en el artículo 10.1.1 del presente Estatuto y de acuerdo con la legislación del Estado, corresponde a la Comunidad Autónoma, entre otras materias, el establecimiento del régimen estatutario de sus funcionarios…». En todo caso, de nuestro análisis debe excluirse la posible vulneración del art. 10.1 del Estatuto de Autonomía, por cuanto de nuestra doctrina (por todas, STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 38) deriva que a la expresión «instituciones de autogobierno» no puede asignársele un alcance mayor que el que deriva de la Constitución y del propio Estatuto, sin que se extienda a la organización de la respectiva Administración pública y el régimen estatutario de sus funcionarios [STC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 6.a) y doctrina allí citada].
5. De una interpretación conjunta de los preceptos recogidos en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, este Tribunal ha interpretado que «al Estado le corresponde el establecimiento de las bases del régimen estatutario de los funcionarios de las Administraciones públicas y a la Comunidad Autónoma … el desarrollo legislativo y la ejecución de las bases de dicho régimen estatutario en lo que se refiere a los funcionarios al servicio de la Comunidad Autónoma y al servicio de las corporaciones locales radicadas en su ámbito territorial» (STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 8). Esta conclusión no puede verse alterada por lo previsto en el Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, ya que, en todo caso, la competencia en materia de establecimiento del régimen estatutario de sus funcionarios lo es «de acuerdo con la legislación del Estado», sin perjuicio de advertir que la calificación de una competencia autonómica como exclusiva no impide el desenvolvimiento de las competencias estatales (por todas, STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 59).
6. Comenzando por la perspectiva formal propia de la norma básica, constatamos que la disposición final primera del Real Decreto-ley 16/2012 dispone que la norma se dicta «al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.2, 149.1.16, 149.1.17, 149.1.18 y 149.1.30 de la Constitución Española». La disposición final citada no identifica el título concreto en que se ampara la regulación de cada artículo del Real Decreto-ley 16/2012, lo que, sin duda, hubiera resultado oportuno con vistas a dotar a la normativa básica del necesario rigor formal. Dicha deficiencia no impide a este Tribunal identificar finalmente el título competencial concreto que ofrezca –cuando proceda– cobertura al precepto impugnado (STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 3). Eso es lo que ha sucedido en el presente caso en el que ya hemos apreciado que el título competencial que, en su caso, proporcionaría cobertura a la norma impugnada es el art. 149.1.18 CE, expresamente citado en la disposición final primera del Real Decreto-ley 16/2012.
Atendiendo a su sentido y finalidad, el precepto estatal «es un mínimo homogéneo en la regulación de esta cuestión en el sistema sanitario público en cuanto que constituye un principio que se proyecta sobre la totalidad del mismo» (STC 197/2012, de 6 de noviembre, FJ 12, allí en relación a la configuración del complemento específico del personal estatutario). Dicho principio no es otro que el personal funcionario que atiende los servicios de salud tenga una determinada condición, la de personal estatutario. Se trata, en suma, de la fijación de directrices para un proceso de integración de funcionarios, lo que encaja dentro del ámbito reservado al Estado por el art. 149.1.18 CE, teniendo presente, además que nuestra doctrina tiene establecido que «[e]ste Tribunal ya ha tenido ocasión de declarar ‘como principio básico la utilización racional del funcionariado existente’, así como ‘básicas aquellas normas que sean necesarias para garantizar la efectividad de dicho principio’ (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 42)» (STC 8/2010, de 27 de abril, FJ 4, reiterado en STC 99/2016, de 25 de mayo, FJ 7).
La evolución normativa de esta cuestión corrobora esta conclusión en la medida en que se fundamenta en la decisión del legislador estatal de avanzar hacia la unificación del régimen de los funcionarios del sistema sanitario público, tal como se apuntaba en el ya mencionado art. 84 de la Ley 14/1986. El estatuto marco daba un paso más en esa dirección por cuanto establecía en su disposición adicional quinta que «al objeto de homogeneizar las relaciones de empleo del personal de cada uno de los centros, instituciones o servicios de salud, y con el fin de mejorar la eficacia en la gestión, las Administraciones sanitarias públicas podrán establecer procedimientos para la integración directa, con carácter voluntario, en la condición de personal estatutario, en la categoría y titulación equivalente, de quienes presten servicio en tales centros, instituciones o servicios con la condición de funcionario de carrera o en virtud de contrato laboral fijo». Como ha señalado el Abogado del Estado, esta norma ya formula la necesidad de homogeneizar el régimen del personal de los servicios de salud, con lo que la única diferencia entre ésta y la disposición ahora impugnada es que ese criterio básico se formula ahora con mayor intensidad, en cuanto impone su realización en un plazo determinado, con la intención de culminar un proceso ya iniciado a partir de la entrada en vigor del estatuto marco. Por tanto, se vincula a una de las decisiones fundamentales del propio modelo de organización derivado del estatuto marco, como es la relativa a la condición del personal al servicio de la administración sanitaria, definiendo un principio y criterio general.
La norma se limita a definir, a partir de una determinada fecha, el régimen por el que habrá de regirse el personal funcionario de los servicios de salud, lo que puede ser calificado como básico en cuanto expresa la opción del legislador básico por un principio normativo general como es que los servicios sanitarios sean atendidos por un determinado tipo de personal, el estatutario fijo. Por lo demás el precepto impugnado no cierra a las Comunidades Autónomas toda posibilidad de desarrollo y aplicación de la normativa básica sobre la materia, por cuanto esta se limita a disponer la integración de determinado personal, conforme a los procedimientos oportunos que han de establecer las Comunidades Autónomas. De esta manera la determinación de la forma y las condiciones de la integración, al no formar parte de la normativa básica, queda abierta a la competencia de cada Comunidad Autónoma Igualmente la fijación de un plazo máximo por parte del legislador básico guarda relación con la medida adoptada, por cuanto, si lo que se pretende es la homogeneización de las categorías de personal, la determinación del plazo para realizarlo sirve para garantizar la efectividad de la previsión básica, que no puede dejar a la plena disposición autonómica la efectiva aplicación del criterio de integración que fija. Es, en suma, una norma instrumental de complemento y garantía de la eficacia de la norma principal establecida por el Estado.
1.º Declarar la inconstitucionalidad y nulidad del apartado 2 de la disposición adicional decimosexta de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del estatuto marco del personal estatutario de los Servicios de Salud, añadido por el art. 10.4 del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones.
DICTADA en el Recurso 4530/2012 (Ref. BOE-A-2012-11836).
la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional 16.2 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, en la redacción dada por el art. 10.4 del Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril (Ref. BOE-A-2003-23101) y (Ref. BOE-A-2012-5403).

References: artículo 34
 artículo 149
 artículo 10
 Real Decreto 
 artículo 10
 artículo 149