Source: http://www.juramagazin.de/151975.html
Timestamp: 2020-04-05 04:24:14+00:00

Document:
Prüfauftrag sind deshalb vor allem die Möglichkeiten, den Aufwand für die Verwendungsnachweisprüfung durch die Bewilligungsbehörde zu reduzieren, einzubeziehen.
Außerdem sind die Höhe der Zuwendung sowie die Finanzierungsart oder die Zuwendungsart zu berücksichtigen: Z. B. ist bei Zuwendungen auf der Basis von Leistungsbeschreibungen und verlässlich kalkulierten Festbeträgen die Beauftragung von Wirtschaftsprüfern nur eingeschränkt zweckmäßig, weil sich die Verwendungsnachweisprüfung vor allem auf die fachlichen Aspekte der Zielerreichung und Leistungserfüllung konzentrieren wird, die in dieser Form von den Wirtschaftsprüfern kaum zu leisten sein dürfte. Auch bei kleinen Projektförderungen stünde der erzielbare Nutzen in keinem angemessenen Verhältnis zu den verursachten Kosten. Insofern ist im Einzelfall zu prüfen, ob ein erweiterter Auftrag an Wirtschaftsprüfer sinnvoll ist.
Daneben ist zu bedenken, dass sich Wirtschaftsprüfer hinsichtlich der Belegprüfung üblicherweise auf die Durchführung von Stichproben in Verbindung mit einer Systemprüfung (d. h. Funktionsfähigkeit des Rechnungswesens) beschränken, die sie in die Lage versetzen, ein Urteil über die Einhaltung der Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung abzugeben. Es kann im Zuwendungsverfahren aber durchaus sinnvoll sein, Teilaspekte vollständig mit allen Belegen zu prüfen (z. B. Einnahmen oder Bewirtungskosten), um Anhaltspunkte für zukünftige Bewilligungsbedingungen zu erfahren. Insofern wäre eine weitere Prüfung durch die Bewilligungsbehörde erforderlich.
Bisher machen die Behörden und Ämter bei mehr als 30 institutionell geförderten Zuwendungsempfängern sowie bei einigen herausragenden Projektförderungen (z. B. Baumaßnahmen der Vereinigung Hamburger Kindertagesheime e.V.) von den Möglichkeiten der erweiterten Prüfung Gebrauch.
Standardmäßig vorgeschrieben ist die erweiterte Prüfung für öffentliche Unternehmen. Nach den Verwaltungsvorschriften zu § 68 LHO sollen Behörden, die gegenüber hamburgischen Beteiligungen Rechte nach § 53 Absatz 1 des Haushaltsgrundsätzegesetzes ausüben, darauf hinwirken, dass die Unternehmen die Abschlussprüferinnen und -prüfer beauftragen, die zweckentsprechende, wirtschaftliche und sparsame Verwendung der von der Freien und Hansestadt Hamburg zur Verfügung gestellten Mittel zu prüfen. Die Verpflichtung der Unternehmen dazu kann durch Gesellschaftsvertrag, Satzung, Zuwendungsbescheid/-vertrag oder durch Aufsichtsratsbeschluss begründet werden. Für die hamburgischen Unternehmen und Beteiligungen ergänzt diese erweiterte Prüfung die Steuerung der Unternehmen über die Unternehmensorgane (Aufsichtsrat, Gesellschafterversammlung) und die Steuerungsinstrumente im Rahmen des Funktionsmodells für die Beteiligungsverwaltung sowie die Prüfung nach § 53 Absatz 1 Haushaltsgrundsätzegesetz. Durch die Kombination dieser Steuerungs- und Prüfungsansätze wird bei öffentlichen Unternehmen, die zugleich Zuwendungsempfänger sind, die Verwendungsnachweisprüfung erheblich erleichtert. Sie kann in der Regel auf eine Prüfung des Jahresabschlussberichts beschränkt werden.
Angesichts des rechtlichen Erfordernisses, in jedem Fall eine Prüfung des Verwendungsnachweises durch die Bewilligungsbehörde vorzunehmen, und der Erkenntnis, dass nur nach den Umständen des Einzelfalls entschieden werden kann, ob eine erweiterte Prüfung durch die Jahresabschlussprüfer zweckmäßig und wirtschaftlich ist, hält der Senat eine generelle Verpflichtung der Bewilligungsbehörden, von den Zuwendungsempfängern die Beauftragung ihrer Abschlussprüfer mit der erweiterten Prüfung zu verlangen, nicht für sachgerecht. Die Behörden und Ämter werden aber zukünftig gezielt darauf hingewiesen, dass sie diese Möglichkeit zur Ergänzung und / oder Entlastung der eigenen Verwendungsnachweisprüfun in geeigneten Fällen nutzen können, z. B. bei der Gewährung von Zuwendungen an Empfänger, die aufgrund ihrer Unternehmensstruktur komplexe handelsrechtliche Fragestellungen aufwerfen oder deren Gesamtfinanzierung eines Projekts (Abschreibungsmodell o. Ä.) besondere Kenntnisse erfordert.
Vier-Augen-Prinzip auch nach außen (Punkt 1.3 des Ersuchens) Der Senat wird ersucht, das Vier-Augen-Prinzip (z. B. ein Sachbearbeiter und ein Vorgesetzter) auch nach außen anzuwenden, d. h. herausgehende Zuwendungsbescheide werden gemeinsam unterzeichnet.
Bereits 1970 wurde in der Freien und Hansestadt Hamburg eine Neuordnung des Zeichnungsrechts beschlossen.
Damit wurde auf einen Wandel im gesellschaftspolitischen Bewusstsein über die Stellung des arbeitenden Menschen in Wirtschaft und Verwaltung frühzeitig reagiert. Die Entscheidungs- und Unterschriftsbefugnisse werden seitdem grundsätzlich von dem Sachbearbeiter wahrgenommen, es sei denn, die Behörden haben für bestimmte Aufgaben ausnahmsweise etwas anderes bestimmt. Unberührt von dem Inhalt dieser Regelung bleiben besondere Vorschriften über das Zeichnungsrecht, wie bspw. das Gesetz über die Formbedürftigkeit von Verpflichtungserklärungen vom 18. September 1973 S. 405). Danach sind privatrechtliche Verpflichtungserklärungen oberhalb einer Wertgrenze von 10 000 DM nur rechtsverbindlich, wenn sie von zwei Personen unterzeichnet sind, die zur Vertretung der Freien und Hansestadt Hamburg befugt sind. Für Rechtsgeschäfte, die für die Freie und Hansestadt Hamburg wirtschaftlich von nicht erheblicher Bedeutung sind und deren Wert 10 000 DM nicht übersteigt, genügt eine Unterschrift. Dieses Gesetz ist am 10. April 2001 aus systematischen Gründen aufgehoben worden.8) Der bisherige Regelungsgehalt ist in überarbeiteter Form in die am 6. März 2001 vom Senat beschlossene Neufassung der Anordnung über die Befugnis zur Vertretung der Freien und Hansestadt Hamburg integriert worden. Dabei ist insbesondere die bisherige Wertgrenze von 10 000 DM aufgrund der seit 1973 eingetretenen Preisentwicklung auf 10 000 EURO angehoben worden.
Da die Anordnung nur für privatrechtliche Verpflichtungen gilt, ist eine Unterzeichnung von ­ öffentlich-rechtlichen ­ Zuwendungsbescheiden durch mehr als eine Person rechtlich nicht erforderlich.
Der mit dem Ersuchen zum Ausdruck gebrachten Intention der Bürgerschaft wird Rechnung getragen aufgrund von Regelungen der Behörden zur (internen) Mitzeichnung je nach Zuwendungshöhe durch die Vorgesetzten, die Haushaltsabteilung oder den Beauftragten für den Haushalt.
Qualifizierung: Verbindliche Fortbildungsangebote (Punkt 1.1 des Ersuchens) Der Senat wird ersucht, durch Fortbildungsangebote dafür Sorge zu tragen, dass den Behördenmitarbeiterinnen
8) Gesetz zur Aufhebung des Gesetzes über die Formbedürftigkeit von Verpflichtungserklärungen vom 10. April 2001, S. 61 und -mitarbeitern die in ihren Arbeitsbereichen jeweils geltenden Rechtsvorschriften vertraut sind.
Der Senat wird insbesondere ersucht, für alle Zuwendungssachbearbeiterinnen und -sachbearbeiter und die - die Zuwendungen mitzeichnenden ­ Vorgesetzten ein fachlich abgesichertes und verbindliches Fortbildungsangebot zu gewährleisten...
In der Freien und Hansestadt Hamburg besteht ein breites
­ zentrales und dezentrales ­ Fortbildungsangebot. Die zentrale Fortbildung für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Freien und Hansestadt Hamburg wird vom Personalamt durchgeführt, die dezentrale von den Behörden und Ämtern. Schwerpunktmäßig bietet die zentrale Fortbildung Themen an, die von behördenübergreifender Bedeutung sind; dezentral erfolgt die behörden- und fachspezifische Fortbildung.
Dezentral werden in einigen Behörden die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter fortgebildet, um sie mit den einschlägigen Rechtsvorschriften vertraut zu machen, wenn sich aufgrund komplizierter und komplexer Regelungen (z. B. Steuerrecht) ein Bedarf herausgestellt hat.
Bereits jetzt bieten einige Behörden, die aus fachspezifischer Sicht ein Interesse an dieser Thematik haben, Schulungen, Veranstaltungen, Workshops etc. zum Zuwendungsrecht an, um ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter entsprechend zu qualifizieren. Außerdem wird das Thema Zuwendungen in den jährlich durchgeführten Seminaren für Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter in Haushaltsabteilungen behandelt.
Das Personalamt wird im Rahmen seiner zentralen Fortbildung hierzu schon im laufenden Jahr zwei Veranstaltungen anbieten. Eine Veranstaltung wird sich analog zu anderen Seminarangeboten für Zielgruppen in Querschnittsfunktionen an die Zielgruppe Zuwendungssachbearbeiterinnen und -sachbearbeiter richten, die zweite wird sich an Führungskräfte und Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter wenden, die im behördeninternen Zuwendungsverfahren beteiligt sind (Beauftragte für den Haushalt, Haushaltsabteilung, Zuwendungsprüfung). Beide Veranstaltungen werden auch genutzt werden, um die Fortbildungsbedarfe gemeinsam mit den Behörden und Ämtern zu konkretisieren sowie die wesentlichen Fortbildungsinhalte zu bestimmen. Für das Jahr 2002 wird das Personalamt im Rahmen der Fortbildungsbedarfsermittlung diese Fortbildungsveranstaltungen mit den Behörden und Ämtern erneut diskutieren und ggf. als Regelangebot in die zentrale Fortbildung einstellen.
4. Modernisierung der Verwaltung, das neue Steuerungsmodell und die Kontrolle durch die Bürgerschaft
Modernisierung der Verwaltung (Punkt 1.6 des Ersuchens) ... Der Senat wird aufgefordert, im Prozess der Modernisierung der Hamburger Verwaltung zügig fortzufahren...
Gerade in Zeiten zunehmender Ausgliederungen ist die politische Kontrolle zu verbessern, d. h. Bürgerschaft und Senat haben konsequent die Ziele vorzugeben und Verfahren zu entwickeln, mit denen die Erreichung der operationalisierten Ziele überprüft werden können. Ansonsten bestünde die Gefahr, dass die im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells eingeführte Budgetierung ganzer Politikbereiche zur Schwächung des Parlaments führt. Zwar soll die Verwaltung ausdrücklich im operativen Geschäft einen höheren Gestaltungsspielraum haben. Dies darf aber nicht zur eingeschränkten Kontrollmöglichkeit der Legislative und zur Beschränkung des Primates der Politik führen...
Der Senat hat zuletzt in der Drucksache 16/4730 vom 5. September 2000 (Stand der Verwaltungsmodernisierung in Hamburg) betont, dass er Verwaltungsmodernisierung als eine dauerhafte Aufgabe ansieht und den Weg der Leistungsverbesserungen sowie der Kostensenkungen konsequent weiter verfolgen wird.
Mit den neuen Steuerungsinstrumenten konnte schon in weiten Bereichen der Hamburger Verwaltung das Ziel der dezentralen Fach- und Ressourcenverantwortung umgesetzt werden. Dezentrale Bereiche sind in größerem Umfang als früher in der Lage, über den für die Leistungserstellung erforderlichen Ressourceneinsatz selbst zu entscheiden. Der Untersuchungsausschuss stellt zu Recht fest, dass mit dieser Entwicklung moderne Instrumente zur Steuerung und Kontrolle in der Verwaltung implementiert wurden.
Die im Rahmen der Modernisierung von Haushalt und Verwaltung durch die Bürgerschaft beschlossene flexible und globale Veranschlagung der Haushaltsmittel (Budgetierung) bedeutet nach Auffassung des Senats keine Schwächung des Parlaments. Im Gegenteil: Seit 1995 werden der Bürgerschaft mit dem Haushaltsplan umfassende Produktinformationen über die Ressourcenverwendung in Form von Qualitäts-, Kosten- und Vergleichskennzahlen vorgelegt. Durch die Verbindung von Ziel- und Leistungsdaten mit dem entsprechenden Ressourcenverbrauch ist die Aussagefähigkeit des Haushaltsplans nachhaltig verbessert worden. Der Senat ist der Auffassung, dass der Haushaltsplan damit die Qualität einer politischen Vereinbarung, quasi eines Kontraktes, zwischen Senat und Parlament erreicht.
Um auf diesem Weg weitere Fortschritte zu erreichen, wird der Senat im Dialog mit dem Parlament für die zukünftigen Haushaltspläne weitere Vorschläge zur Verbesserung der Steuerungsinformationen z. B. durch Informationen über die Zielerreichung in Form eines Soll-Ist-Vergleichs entwickeln. Dabei soll der Weg einer konzentrierten Darstellung haushalts- und steuerungsrelevanter Daten in den Produktinformationen fortgesetzt werden.
Erweiterte Produktinformationen ­ Zuwendungsbericht (Punkt 6. des Ersuchens) Der Senat wird ersucht, in den Haushaltsplänen, die Zuwendungen enthalten, einheitliche und wesentlich erweiterte Produktinformationen vorzusehen, um die Transparenz sowie die Kontrollmöglichkeiten für die Bürgerschaft zu erhöhen. Um ihren Auftrag erfüllen zu können, muss die Bürgerschaft auch Kenntnis bekommen können über Ziel- und Leistungsvereinbarungen mit Zuwendungsempfängern sowie über den Grad der Zielerreichung.
Die Produktinformationen sind allgemein so zu formulieren, dass Zielsetzung und Ergebnisdarstellung klar sind; die Haushaltspläne müssen dazu auf ein Niveau gehoben werden, welches auch Grundlage für politische Vereinbarungen, z. B. Kontrakte, zwischen Parlament und Senat sein könnte. Wesentliche Voraussetzung für die Aussagekraft der Produktinformationen ist, dass sie Ziele, Produkte und Programme / Maßnahmen in transparenter Form beschreiben und vor allem durch haushaltsrelevante Kennzahlen konkretisieren.
Im Vordergrund steht dabei die zu erfüllende Aufgabe oder das angestrebte Ziel und die Frage, welches Ergebnis mit welchem Ressourceneinsatz erreicht werden soll. Für Aufgabenbereiche, die in nennenswertem Umfang Zuwendungen enthalten, werden auf der Produktgruppenebene die zusammengefassten Daten zu den Leistungen der Zuwendungsempfänger in die Aufgaben- und Zielbeschreibung sowie in die Kennzahlen integriert.
Erst in zweiter Linie ist zu fragen, ob das Ergebnis wirtschaftlich mit eigenem Personal, durch Vergabe von Aufträgen an Dritte oder aber über Zuwendungen erreicht werden kann. Zuwendungen stellen ein Instrument der Aufgabenerledigung dar, sie sind kein Selbstzweck. Eine wesentliche Erweiterung der Produktinformationen z. B. durch flächendeckende Darstellung von Vereinbarungen mit Zuwendungsempfängern würde nicht nur die Darstellungsebenen vermischen, sondern ­ wegen der Fülle der Daten ­ die Transparenz der Produktinformationen beeinträchtigen.
Der Senat hat deshalb in den vergangenen Jahren die Berichterstattung über Zuwendungen außerhalb der Produktinformationen erheblich ausgeweitet. Auf folgende Darstellungen ist hinzuweisen:
­ Der Finanzbericht (Anlage 12) gibt einen ausführlichen Überblick über Zuwendungsausgaben; er enthält eine zusammenfassende Darstellung der Zuwendungen nach Behörden / Einzelplänen sowie nach ausgewählten Produktbereichen und erläutert die Entwicklung. Außerdem werden alle Titel des Haushalts, aus denen Zuwendungen gezahlt werden, mit Zweckbestimmungen, Ansätzen und Vergleichszahlen des Vorjahres aufgelistet.
­ Die in den behördlichen Einzelplänen veranschlagten Haushaltsmittel werden neben den Produktinformationen durch weitere Darstellungen auf der Kapitelebene und für einzelne Haushaltstitel erläutert. Besonders in den jeweiligen Kapitelerläuterungen wird zusammenfassend auf die Zuwendungen eingegangen: Es wird vor allem über durchgeführte Erfolgskontrollen, methodische Änderungen in der Zuwendungssteuerung sowie zu inhaltlichen Schwerpunkten des jeweiligen Bereichs berichtet.
­ Weitere Detailinformationen zu einzelnen Zuwendungsprogrammen, aber auch zu einzelnen Empfängern enthalten die Erläuterungen zu den Haushaltstiteln, tlw. mit Übersichten zu Zielsetzungen, Laufzeiten und Erfolgskontrollen einzelner Programme.
­ Für die Empfänger institutioneller Förderung über 200 000 DM sind Kurzfassungen der Wirtschaftspläne in den Anlagen zu den Einzelplanbänden dargestellt.
Der Senat beabsichtigt, diese ausführliche Berichterstattung dadurch zu ergänzen, dass in die Erläuterungen zu den Kapiteln im Abschnitt Zuwendungen eine Übersicht über herausragende Ziel-/Leistungsbeschreibungen und -vereinbarungen mit Zuwendungsempfängern aufgenommen wird. Damit erhält die Bürgerschaft die Möglichkeit, detailliertere Informationen zu diesen Zuwendungen im Rahmen einer Fachberichterstattung einzufordern.
5. Interessenkollision (Punkt 2.1 des Ersuchens) Der Untersuchungsausschuss ist der Auffassung, dass die bestehende Rechtslage die gewollte politische Steuerung der öffentlichen Unternehmen nicht behindert; die Befolgung des § 20 ist mit der Befolgung des § 65 LHO vereinbar. Dies zeigen die Regelungen in den anderen Behörden sowie die beiden Dienstvorschriften der Sozialsenatorin Roth vom 1. September 1998, mit denen dieser Bereich durch Allgemeine Regeln für die Entsendung Bediensteter als Mitglieder in Gremien außerbehördlicher privatrechtlicher oder öffentlich-rechtlicher Einrichtungen neu geregelt wird. Die beiden Dienstvorschriften haben die Funktion, die entsprechenden Gremien ohne Kollision mit dem bestehenden Recht kompetent zu besetzen. Insbesondere soll jede Art der Befangenheit ausgeschlossen werden, die ansonsten in Wettbewerbssituationen bestünde.
Der Senat wird ersucht, über die Erfahrungen und Ergebnisse dieser neuen Dienstvorschriften zu berichten, insbesondere auch unter den Gesichtspunkten:
­ Kompetenz der Gremienbesetzungen
­ Vermeidung von Interessenkollisionen nach dem Hamburgischen Verwaltungsverfahrensgesetz auch bezogen auf die Behördenleitungen
­ Steuerungsfähigkeit als Anforderung der Landeshaushaltsordnung (LHO)
Darüber hinaus wird der Senat gebeten, zu prüfen, ob die Rechtslage in Hamburg, die keine Differenzierung von Tätigwerden in amtlicher und nicht-amtlicher Eigenschaft kennt, unter Einbeziehung der Textziffer 61 der Hinweise für die Verwaltung von Beteiligungen der Freien und Hansestadt Hamburg (Wettbewerbssituation) unter dem Aspekt der notwendigen Einflussnahme und Steuerung von staatseigenen Unternehmen bzw. von Unternehmen mit überwiegend staatlicher Beteiligung präzisiert werden kann.
Der Senat teilt die Einschätzung des Untersuchungsausschusses, dass sich aus unterschiedlichen rechtlichen Anforderungen Konflikte ergeben. Diese lassen sich nach Ansicht des Senats zwar nicht systematisch völlig auflösen, aber z. B. durch Delegationsverfügungen und Zuständigkeitsanordnungen so eingrenzen, dass die vom PUA angestrebten praktischen Ergebnisse erreicht werden können.
Zur Erläuterung ist das Spannungsverhältnis zwischen Haushalts- und Verwaltungsverfahrensrecht zu beschreiben: Einerseits muss die Freie und Hansestadt Hamburg gemäß § 65 LHO einen angemessenen Einfluss auf ihre Unternehmen sicherstellen. Kennzeichnend für das Hamburger Modell der Beteiligungsverwaltung ist die Verschränkung von
­ fachlicher Steuerung der öffentlichen Unternehmen durch die Fachbehörden, denen der Unternehmensgegenstand zuzurechnen ist, einschließlich der Verantwortung für die betriebswirtschaftliche Effizienz und die Einhaltung von haushaltsrechtlichen Vorgaben sowie
­ finanzwirtschaftlicher und haushaltspolitischer Gesamtverantwortung seitens der Finanzbehörde.
Wahrgenommen wird die Steuerung in erster Linie durch den Aufsichtsrat. Die fachlich verantwortliche Behörde bzw. der oder die von ihr in dieses Gremium entsandte Vertreterin bzw. Vertreter (Präses, Staatsrätin bzw. Staatsrat oder leitende Beamtin bzw. leitender Beamter) hat jeweils den Vorsitz.

References: § 68
 § 53
 § 53
 § 20
 § 65
 § 65