Source: http://docplayer.cz/2099829-Zelena-kniha-o-sluzbach-obecneho-zajmu.html
Timestamp: 2017-11-24 19:24:38+00:00

Document:
ZELENÁ KNIHA O SLUŽBÁCH OBECNÉHO ZÁJMU - PDF
ZELENÁ KNIHA O SLUŽBÁCH OBECNÉHO ZÁJMU
Download "ZELENÁ KNIHA O SLUŽBÁCH OBECNÉHO ZÁJMU"
1 KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ Brusel, KOM(2003) 270 v konečném znění ZELENÁ KNIHA O SLUŽBÁCH OBECNÉHO ZÁJMU
2 OBSAH ÚVOD PODKLADY DEFINICE A TERMINOLOGIE DYNAMICKÁ A KLÍČOVÁ ROLE VEŘEJNÝCH ORGÁNŮ OBLAST A ROZSAH PŮSOBENÍ SPOLEČENSTVÍ JAKÝ TYP SUBSIDIARITY? SEKTOROVĚ SPECIFICKÁ LEGISLATIVA A OBECNÝ PRÁVNÍ RÁMEC HOSPODÁŘSKÉ A NEHOSPODÁŘSKÉ SLUŽBY KE KONCEPCI SPOLEČENSTVÍ PRO SLUŽBY OBECNÉHO ZÁJMU? SPOLEČNÁ MNOŽINA POVINNOSTÍ Univerzální služba Kontinuita Kvalita služby Cenová dostupnost Ochrana uživatele a spotřebitele DALŠÍ SPECIFICKÉ POVINNOSTI DOBRÉ VLÁDNUTÍ: ORGANIZACE, FINANCOVÁNÍ A HODNOCENÍ DEFINICE POVINNOSTÍ A VÝBĚR ORGANIZACE FINANCOVÁNÍ SLUŽEB OBECNÉHO ZÁJMU HODNOCENÍ SLUŽEB OBECNÉHO ZÁJMU SLUŽBY OBECNÉHO ZÁJMU A OTÁZKY GLOBALIZACE OBCHODNÍ POLITIKA POLITIKA ROZVOJE A SPOLUPRÁCE OPERATIVNÍ ZÁVĚR SOUHRNNÁ TABULKA VŠECH OTÁZEK PŘEDLOŽENÝCH K DISKUSI PŘÍLOHA POVINNOSTI VEŘEJNÉ SLUŽBY A NÁSTROJE POLITIKY SPOLEČENSTVÍ V OBLASTI SLUŽEB OBECNÉHO HOSPODÁŘSKÉHO ZÁJMU
3 ÚVOD 1. Evropská unie se nachází ve zlomovém bodu své historie. Připravuje se na bezprecedentní vlnu rozšíření a současně s tím v rámci Konventu též na nové definování svých úkolů a způsobů, jimiž budou její instituce pracovat v rámci nové ústavní Smlouvy. Došlo též ke spuštění strategie rozvoje, která je založena na synergickém působení mezi hospodářskou a sociální reformou s rozšířeným důrazem na udržitelnost a životní prostředí. 2. V tomto kontextu hrají významnou roli služby obecného zájmu. Tyto služby jsou součástí hodnot sdílených všemi evropskými společnostmi a tvoří podstatný prvek evropského modelu společnosti. Jejich role má podstatný význam pro růst kvality života všech občanů a pro překonávání sociálního vyčlenění a izolace. Vzhledem k jejich významu v ekonomice a jejich důležitosti pro výrobu dalších druhů zboží a poskytování dalších služeb, je efektivita a kvalita těchto služeb jedním z faktorů, které zvyšují konkurenceschopnost a soudružnost, a to zejména z hlediska získávání investic v méně rozvinutých regionech. Efektivní a nediskriminační poskytování služeb obecného zájmu je rovněž jednou z podmínek pro hladké fungování jednotného trhu a pro další hospodářskou integraci v Evropské unii. Navíc platí, že tyto služby jsou jedním z pilířů evropského občanství, jelikož vytvářejí některá práva, jimž se těší evropští občané, a poskytují příležitost pro dialog s veřejnými orgány v rámci dobrého vládnutí. 3. Vzhledem k brzkému přijetí nových členských států jsou záruka efektivních a vysoce kvalitních služeb obecného zájmu a zejména rozvoj síťových sektorů a propojení příslušných sítí podstatnými faktory pro usnadnění integrace, pro zvýšení blahobytu obyvatel a pro napomáhání občanům v provádění efektivního využívání svých základních práv. Rovněž platí, že několik nových členských států prošlo v průběhu posledního desetiletí určitým přechodem k tržní ekonomice a jejich občané musejí být ujištěni o významu, jaký Evropská unie přikládá přístupu každého občana ke službám obecného zájmu. 4. Služby obecného zájmu se těší velké pozornosti v rámci politické debaty. Tyto služby se skutečně dotýkají ústřední otázky role, kterou veřejné orgány hrají v tržní ekonomice, kdy na jedné straně zajišťují hladké fungování trhu a dodržování pravidel hry ze strany všech působících subjektů, a na druhé straně chrání obecný zájem, zejména uspokojování podstatných potřeb občanů a zachování veřejné nabídky tam, kde nebude fungovat trh. 5. V prvních letech Společenství vedly cíle hospodářské integrace ke koncentraci úsilí na odstranění obchodních bariér mezi členskými státy. Zejména od druhé poloviny 80. let minulého století dochází k postupnému otvírání pro konkurenci u řady sektorů, ve kterých dochází ke značnému nebo podstatnému poskytování služeb obecného ekonomického zájmu. To se týkalo zejména telekomunikací, poštovních služeb, dopravy a energetiky. Liberalizace podnítila modernizaci, další propojování a integraci těchto sektorů. Zvýšila počet konkurentů a vedla ke snížení cen, zejména v těch sektorech a zemích, kde došlo k liberalizaci již dříve. Přestože dosud nemáme k dispozici dostatek důkazů pro posouzení dlouhodobého dopadu otevření služeb obecného zájmu pro konkurenci, neexistuje na základě dostupných informací žádný důkaz, který by podporoval domněnky, že liberalizace 3
4 má negativní dopad na jejich celkovou výkonnost, alespoň pokud jde o cenovou dostupnost a používání univerzální služby. Společenství vždy podporovalo řízenou liberalizaci, tj. postupné otvírání trhu doprovázené opatřeními na ochranu obecného zájmu, zejména prostřednictvím koncepce univerzální služby pro zajištění přístupu k nějaké službě ve stanovené kvalitě a za přijatelnou cenu pro každého občana bez ohledu na jeho ekonomickou, sociální nebo geografickou situaci. V této souvislosti se klade zvláštní důraz na zajištění odpovídajících standardů pro přeshraniční služby, které nemohou být odpovídajícím způsobem regulovány pouze na národní úrovni. 6. Počáteční obavy, že otvírání trhu by mohlo mít negativní dopad na úrovně zaměstnanosti nebo na poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, se dosud ukázaly jako nepodložené. Otvírání trhu obecně vedlo k větší cenové přijatelnosti služeb. Pro spotřebitele v nejnižším příjmovém rozpětí například procentuální část osobního příjmu potřebná k zakoupení standardního koše telefonních hovorů nebo standardního objemu spotřeby elektřiny ve většině členských států v rozmezí let 1996 a 2002 poklesla. Dopad otvírání trhu na čistou zaměstnanost byl rovněž obecně pozitivní. Ztráty pracovních míst, k nimž došlo zejména u bývalých monopolních operátorů, byly více než vykompenzovány vytvářením nových pracovních míst díky růstu trhu. Celkově se odhaduje, že liberalizace síťových odvětví vedla k vytvoření téměř jednoho milionu pracovních míst v celé Evropské unii I přes tyto výsledky došlo ke vzniku určitých nedorozumění po prvních krocích na cestě k liberalizaci. Komise se opakovaně snažila vysvětlovat příslušnou politiku Společenství. V jednom z prvních horizontálních sdělení z roku vysvětlila vzájemné působení mezi opatřeními Společenství v oblasti hospodářské soutěže a volného pohybu a úkolů veřejné služby ku prospěchu občanů. Toto sdělení rovněž navrhuje přidání podpory služeb obecného zájmu k cílům Smlouvy. Toto sdělení bylo aktualizováno v roce za účelem zvýšení právní jistoty pro operátory v souvislosti s aplikací pravidel hospodářské soutěže a vnitřního trhu na jejich činnosti. V roce 2001 byla tato dvě sdělení doplněna zprávou adresovanou zasedání Evropské rady v Laekenu 4. Tato zpráva reaguje na obavy související s ekonomickou životaschopností operátorů pověřených úkoly veřejné služby. Zdůrazňuje záruky, jež nabízí čl. 86 odst. 2 Smlouvy 5, působení Společenství a odpovědnost členských států, zejména vzhledem k definici povinností veřejné služby. Kromě toho Komise vynaložila úsilí na lepší posuzování výkonnosti sektorů poskytujících služby obecného zájmu prováděním sektorových a horizontálních hodnocení. 8. Mezitím se debata dále rozvíjela a docházelo k posunu jejího důrazu. Amsterodamská smlouva uznává místo, jež patří službám obecného hospodářského zájmu mezi sdílenými Vnitřní trh deset let bez hranic, SEC(2002) 1417, «Služby obecného zájmu v Evropě», Úř. věst. č. C 281, , s. 3 «Služby obecného zájmu v Evropě», Úř. věst. č. C 17, , s. 4 KOM(2001) 598 v konečném znění, Čl. 86 odst. 2 uvádí: «Podniky pověřené provozováním služeb veřejného hospodářského zájmu budou podléhat pravidlům obsaženým v této Smlouvě, zejména pravidlům o hospodářské soutěži, pokud nebude aplikace takových pravidel znamenat právní nebo faktickou překážku pro vykonávání konkrétních úkolů, jež jsou jim přiděleny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v takovém rozsahu, který by byl v rozporu se zájmy Společenství.» 4
5 hodnotami Evropské unie 6. Tato smlouva rovněž přiděluje Společenství a členským státům «každému z nich v rámci jeho příslušných pravomocí» odpovědnost za hladké fungování těchto služeb. V Protokolu o systému veřejného vysílání zdůrazňuje, že veřejné vysílání v členských státech je přímo spojeno s demokratickými, sociálními a kulturními potřebami každé společnosti a s potřebou zachování plurality médií. Kromě toho Evropská unie uznává a zajišťuje občanské právo přístupu ke službám obecného hospodářského zájmu v Chartě základních práv 7. Tato nová ustanovení jsou důležitými prvky v rozvoji procesu evropské integrace: z ekonomické sféry k širším otázkám, jež se týkají evropského modelu Společnosti, a dále ke koncepci evropského občanství a k vztahům mezi každým občanem v Unii a veřejnými orgány. Rovněž vyvolávají otázku prostředků pro jejich efektivní realizaci. Komise se domnívá, že tyto otázky si zasluhují širší a strukturovanější debatu. Je přirozené, že tato debata bude brát v úvahu probíhající práce a bude těmito probíhajícími pracemi inspirována například vzhledem k hodnotám a cílům Evropské unie, otázce kompetencí nebo zásad subsidiarity a proporcionality v rámci Evropského konventu a nadcházející mezivládní konference. 9. Nejistoty a obavy občanů zůstávají patrné a vyžadují určitou reakci. Evropský parlament navrhl, aby Komise předložila návrh na určitou rámcovou směrnici o službách obecného zájmu, a Rada též požádala Komisi, aby se zabývala touto otázkou Realita služeb obecného zájmu, které zahrnují služby jak obecného hospodářského zájmu, tak obecného zájmu, který není hospodářské povahy, je složitá a stále se vyvíjí. Do této oblasti spadá široká řada různých typů činností, od určitých činností ve velkých síťových odvětvích (energetika, poštovní služby, doprava a telekomunikace) po zdravotní, vzdělávací a sociální služby různých dimenzí, od evropské nebo dokonce globální po čistě místní dimenzi, a různých povah tržního či netržního typu. Organizace těchto služeb se mění podle kulturních tradic, historie a geografických podmínek každého členského státu a charakteristik příslušné činnosti, zejména technického rozvoje. 11. Evropská unie respektuje tuto rozmanitost a úlohy národních, regionálních a místních orgánů při zajišťování blahobytu jejich obyvatel a zajišťování demokratických výběrů ohledně, mimo jiné, úrovně kvality služeb. Tato rozmanitost vysvětluje různé stupně působení Společenství a použití různých nástrojů. Unie má rovněž svou roli, kterou sehrává jako součást svých výlučných kompetencí. Navíc platí, že v celé Evropské unii služby obecného zájmu vyvolávají řadu otázek a problémů, které jsou společné pro různé služby a různé kompetentní orgány Smlouva ve svém článku 16 uvádí: «Aniž by tím byly dotčeny články 73, 86 a 87 a vzhledem k místu, jež náleží službám veřejného hospodářského zájmu ve sdílených hodnotách Unie a též vzhledem k jejich roli při podpoře sociální a územní soudružnosti, budou Společenství a členské státy, každý v rámci svých příslušných pravomocí a v oblasti aplikace této Smlouvy, dbát na to, aby takové služby fungovaly na základě zásad a podmínek, které jim umožní naplnit své poslání.» Článek 36 této Charty uvádí: «Unie uznává a respektuje přístup ke službám obecného hospodářského zájmu, jak je uvedeno v národním právu a praktických opatřeních, v souladu se Smlouvou o založení Evropského Společenství, za účelem podporování sociální a územní soudružnosti Unie.» Viz též závěry předsednictví ze zasedání Evropské rady v Barceloně ve dnech 15.a 16. března 2002, odstavec 42, a zasedání Evropské rady v Bruselu ve dnech 20. a 21. března 2003, odstavec 26. 5
6 12. Debata, kterou má tato Zelená kniha v úmyslu spustit, vyvolává otázky, jež se týkají následujících témat: oblasti působení případné činnosti na úrovni Společenství, která by zajistila provádění Smlouvy při plném respektování zásady subsidiarity, zásady, které by bylo možno zahrnout do případné rámcové směrnice nebo jiného obecného nástroje v souvislosti se službami obecného zájmu a přidaná hodnota takového nástroje, definice dobrého vládnutí v oblasti organizace, regulace, financování a hodnocení služeb obecného zájmu za účelem zajištění větší konkurenceschopnosti ekonomiky a efektivního a rovného přístupu všech osob k vysoce kvalitním službám, které budou uspokojovat jejich potřeby, jakákoliv opatření, jež by mohla přispět ke zvýšení právní jistoty a k zajištění soudržné a harmonické vazby mezi cílem udržení vysoce kvalitních služeb obecného zájmu a rigorózních aplikací pravidel hospodářské soutěže a vnitřního trhu. 13. Tato Zelená kniha se skládá z pěti hlavních částí plus úvodní části a z operativního závěru. První část uvádí přehled podkladů, druhá část pojednává o rozsahu působení Společenství v oblasti služeb obecného zájmu, třetí část poskytuje určitý počet prvků pro případnou společnou koncepci služeb obecného hospodářského zájmu na základě stávající sektorově specifické legislativy, čtvrtá část se zabývá otázkami souvisejícími se způsobem, jakým jsou služby obecného zájmu organizovány, financovány a posuzovány, zatímco pátá část se zabývá mezinárodní dimenzí služeb obecného zájmu. Tato Zelená kniha je doprovázena přílohou, která vytyčuje povinnosti veřejné služby podrobnějším způsobem, jak plyne ze stávající sektorově specifické legislativy a politických nástrojů, jež jsou k dispozici pro zajištění splnění těchto povinností. 14. Tato Zelená kniha vyvolává řadu otázek, u kterých bude Komise vděčna za připomínky od zainteresovaných stran. K tomuto dokumentu je připojena souhrnná tabulka všech otázek. 1. PODKLADY 1.1. Definice a terminologie 15. Terminologické rozdíly, významové odlišnosti a různé tradice v členských státech vedly k mnoha nedorozuměním v diskusi na evropské úrovni. V členských státech se používají různé termíny a definice v souvislosti se službami obecného zájmu, čímž dochází k reflexi rozdílných historických, ekonomických, kulturních a politických vývojů. Terminologie Společenství se snaží brát v úvahu tyto rozdíly. 16. Termín «služby obecného zájmu» není možno nalézt v samotné Smlouvě. Tento termín je odvozen z praxe Společenství na základě termínu «služby obecného hospodářského zájmu», který se používá ve Smlouvě. Jedná se o širší význam, než má termín «služby 6
7 obecného hospodářského zájmu» a pokrývá jak tržní, tak netržní služby, které veřejné orgány klasifikují jako služby obecného zájmu a služby podléhající specifickým povinnostem veřejné služby. 17. Termín «služby obecného hospodářského zájmu» je použit v článku 16 a v čl. 86 odst. 2 Smlouvy. Není definován ve Smlouvě, ani v sekundární legislativě. V praxi Společenství však existuje široká shoda, podle které se tento termín vztahuje na služby hospodářské povahy, které podle právní úpravy členských států nebo Společenství podléhají specifickým povinnostem veřejné služby na základě určitého kritéria obecného zájmu. Koncepce služeb obecného hospodářského zájmu tak pokrývá zejména určité služby poskytované velkými síťovými odvětvími, jako jsou doprava, poštovní služby, energetika a komunikace. Tento termín se však rovněž rozšiřuje na jakoukoliv jinou hospodářskou činnost, která podléhá povinnosti veřejné služby. 18. Tato Zelená kniha se bude zaměřovat především (avšak nikoliv výlučně) na otázky související se «službami obecného hospodářského zájmu», neboť samotná Smlouva se zaměřuje především na hospodářské aktivity. Termín «služby obecného zájmu» se používá v této Zelené knize pouze v těch místech, kdy se daný text vztahuje též na nehospodářské služby nebo kde není nutné specifikovat hospodářskou či nehospodářskou povahu příslušných služeb. 19. Termíny «služba obecného zájmu» a «služba obecného hospodářského zájmu» se nesmějí zaměňovat s termínem «veřejná služba». Tento termín je méně přesný. Může mít totiž různé významy a proto může vést k nedorozuměním. Tento termín se někdy odkazuje na skutečnost, že nějaká služba je nabízena široké veřejnosti, zatímco jindy zdůrazňuje fakt, že nějaké službě byla přidělena určitá specifická role ve veřejném zájmu, a někdy se týká vlastnictví nebo stavu subjektu poskytujícího danou službu 9. Tento termín se proto v této Zelené knize nebude používat. 20. V této Zelené knize se však používá termín «povinnosti veřejné služby». Tento termín se vztahuje na specifické požadavky, které jsou kladeny veřejnými orgány na poskytovatele služby, aby bylo zajištěno splnění určitých cílů obecného zájmu jako například v oblasti letecké, železniční a silniční dopravy a energetiky. Tyto povinnosti je možno aplikovat na úrovni Společenství, na národní nebo regionální úrovni. 21. Termín «veřejný podnik» se rovněž běžně používá k definici vlastnictví poskytovatele služeb. Smlouva uvádí striktní neutralitu. Podle právní úpravy Společenství je nerelevantní, zda jsou poskytovatelé služeb obecného zájmu veřejnými nebo soukromými subjekty; tito poskytovatelé podléhají stejným právům a povinnostem Dynamická a klíčová role veřejných orgánů 22. Trh obvykle zajišťuje optimální rozdělení zdrojů ku prospěchu společnosti ve velkém měřítku. Některé služby obecného zájmu však nejsou plně uspokojeny samotnými trhy, 9 Často dochází k záměnám mezi termínem «veřejná služba» a termínem «veřejný sektor». Termín «veřejný sektor» se vztahuje na veškerou veřejnou správu společně se všemi podniky, které jsou řízeny veřejnými orgány. 7
8 jelikož jejich tržní cena je příliš vysoká pro spotřebitele s nízkou kupní silou nebo z toho důvodu, že náklady na poskytování těchto služeb by nemohly být pokryty tržní cenou. Proto vždy bylo klíčovou odpovědností veřejných orgánů, aby zajistily, že budou uspokojeny takové základní společné a kvalitativní potřeby a že služby obecného zájmu budou zachovány všude tam, kde toho není možno dosáhnout prostřednictvím tržních sil. Do současné doby klíčový význam této odpovědnosti nedoznal změn. 23. To, co se však změnilo, je způsob, jakým veřejné orgány splňují své povinnosti vůči občanům. Role veřejných orgánů se skutečně v kontextu služeb obecného zájmu neustále přizpůsobuje hospodářskému, technickému a sociálnímu vývoji. V Evropě je velký počet služeb obecného zájmu již dlouhou dobu tradičně poskytován samotnými veřejnými orgány. V dnešní době veřejné orgány ve stále větší míře svěřují poskytování takových služeb veřejným nebo soukromým podnikům nebo sdružení veřejných a soukromých subjektů (jež jsou známa jako PPP) 10 a omezují se na definici veřejných cílů, monitorování, regulaci a v případě nutnosti na financování těchto služeb. 24. Tento vývoj by neměl znamenat, že se veřejné orgány zřeknou své odpovědnosti za zajištění toho, aby byly zrealizovány cíle obecného zájmu. Prostřednictvím odpovídajících regulačních nástrojů by veřejné orgány měly mít možnost formovat národní, regionální nebo místní postupy v oblasti služeb obecného zájmu a možnosti zajišťování jejich realizace. Tento vývoj od vlastního poskytování po poskytování prostřednictvím samostatných subjektů však vedl k transparentnější organizaci, transparentnějším nákladům a přehlednějšímu financování těchto služeb. To se odráží v širší debatě a silnější demokratické kontroly způsobů, jimiž jsou služby obecného zájmu poskytovány a financovány. Tato zvýšená transparentnost rovněž snižuje možnost použití finančních mechanismů pro omezování konkurence na těchto trzích. 25. V Evropské unii vytvoření vnitřního trhu urychlilo tento proces. Současně s tím měnící se role veřejných orgánů v souvislosti s poskytováním služeb obecného zájmu rovněž ovlivnila vývoj postupů Společenství. 26. Proces evropské integrace nikdy nevyvolával otázku primární odpovědnosti nebo možnosti veřejných orgánů ve věci provádění nezbytných politických výběrů ohledně regulace tržních aktivit. Komise má v úmyslu opětovně potvrdit tuto odpovědnost podnícením evropské debaty o možnostech politického výběru, který bude proveden v souvislosti se službami obecného zájmu na evropské úrovni. Výsledky této debaty budou tvořit základ pro budoucí postupy Společenství v této oblasti. 2. OBLAST A ROZSAH PŮSOBENÍ SPOLEČENSTVÍ 27. Pokud jde o oblast a rozsah působení Společenství, v tomto oddílu se provádí analýza tří hlavních otázek: 10 Komise má v úmyslu publikovat Zelenou knihu o veřejných zakázkách a sdruženích veřejného a soukromého sektoru ve druhém pololetí roku Ve svém sdělení Rozvoj transevropské dopravní sítě: inovační řešení financování a interoperabilita elektronických systémů pro výběr mýtného, KOM(2003) 132 v konečném znění, , Komise zkoumala PPP ve světle potřeby nalezení řešení financování pro rozvoj dopravní sítě. 8
9 Jak by ve světle zásady subsidiarity měly být sdíleny odpovědnosti v oblasti služeb obecného zájmu mezi Společenstvím a členskými státy, včetně regionálních a místních samospráv? Měla by být činnost Společenství založena na v podstatě sektorově specifickém přístupu nebo by měl být vytvořen určitý obecný rámec? Jaký vliv má na oblast a rozsah činnosti Společenství rozlišování mezi hospodářskými a nehospodářskými službami? 2.1. Jaký typ subsidiarity? 28. V oblasti služeb obecného zájmu je rozdělení úkolů a pravomocí mezi Společenství a členské státy složité a někdy vede k nepochopení a frustracím na straně spotřebitelů, uživatelů a operátorů. 29. Smlouva nezmiňuje fungování služeb obecného zájmu jako jeden z cílů Společenství a neuděluje specifické pozitivní pravomoci Společenství v oblasti služeb obecného zájmu. Do dnešního dne byly s výjimkou sektorově specifického odkazu v hlavě věnované dopravě 11 tyto služby uváděny ve dvou ustanoveních Smlouvy: Článek 16 uděluje Společenství a členským státům odpovědnost za zajištění toho, aby každý v rámci svých příslušných oblastí působnosti zajistil, že jeho postupy umožní, aby služby obecného hospodářského zájmu splnily své poslání. Zdůrazňuje princip Smlouvy, ačkoliv neposkytuje Společenství konkrétní prostředky pro konání. Čl. 86 odst. 2 implicitně uznává právo členských států přiřadit specifické povinnosti veřejné služby hospodářským operátorům. Stanovuje určitý základní princip, který zajišťuje, že služby obecného hospodářského zájmu mohou být i nadále poskytovány a rozvíjeny na společném trhu. Poskytovatelé služeb obecného zájmu jsou osvobozeni z aplikace pravidel Smlouvy pouze v tom rozsahu, v jakém to je striktně nezbytné k tomu, aby jim bylo umožněno naplňovat své poslání obecného zájmu. Z tohoto důvodu může v případě rozporu naplňování poslání veřejné služby efektivně převažovat nad aplikací pravidel Společenství, včetně pravidel vnitřního trhu a hospodářské soutěže, s výhradou podmínek, které jsou předpokládány v čl. 86 odst Z tohoto důvodu Smlouva chrání efektivní provádění úkolů obecného zájmu, ale nikoliv nutně poskytovatele jako takového. 30. Dále platí, že podle Charty základních práv Evropské unie Evropská unie uznává a respektuje přístup ke službám obecného hospodářského zájmu za účelem podpory sociální a územní soudružnosti unie Viz článek 73 Smlouvy Ve svém sdělení o službách obecného zájmu v Evropě z roku 2000 Komise vysvětlila dané tři zásady, které provázejí aplikaci těchto ustanovení, tj. zásady neutrality, svobody definování a proporcionality. Viz článek 36 Charty základních práv 9
10 31. Je v první řadě věcí kompetentních národních, regionálních a místních orgánů, aby definovaly, zorganizovaly, financovaly a monitorovaly služby obecného zájmu. Společenství jako takové má působnosti v oblastech, které se rovněž týkají služeb obecného zájmu, jako jsou: vnitřní trh, hospodářská soutěž a státní pomoc, volný pohyb, sociální politika, doprava, životní prostředí, zdraví, spotřebitelská politika, transevropské sítě, průmysl, hospodářská a sociální soudržnost, výzkum, obchod a spolupráce na vývoji a zdanění. Kompetence a odpovědnosti udělované Smlouvou poskytují Společenství celý rámec prostředků pro konání, aby bylo zajištěno, že každá osoba v Evropské unii bude mít přístup k vysoce kvalitním službám obecného zájmu. Služby obecného zájmu spojené s funkcí kvality života a sociální ochrany jsou zjevně záležitostí národní, regionální a místní odpovědnosti. Nicméně existuje uznávaná role pro Společenství v souvislosti s podporováním spolupráce a koordinace v těchto oblastech. Zvláštním úkolem Komise je podporování spolupráce členských států v záležitostech, jež se týkají modernizace systémů sociální ochrany. 32. Z hlediska potřeby a intenzity konání Společenství a role členských států je možno rozlišovat tři kategorie služeb obecného zájmu: (1) Služby obecného hospodářského zájmu poskytované velkými síťovými sektory Od 80. let minulého století Společenství zastávalo politiku postupného otevírání trhů pro velká síťová odvětví, jako jsou telekomunikace, poštovní služby, distribuce elektřiny, plynu a doprava, v jejichž rámci je možno poskytovat služby obecného hospodářského zájmu. Současně s tím Společenství přijalo rozsáhlý regulační rámec pro tyto služby, který specifikuje povinnosti veřejné služby na evropské úrovni a zahrnuje takové aspekty, jako jsou univerzální služba, spotřebitelská a uživatelská práva a otázky zdravotní a bezpečnostní. Tyto sektory mají zjevně dimenzi pokrývající celé Společenství a představují silný základ pro vývoj koncepce evropského obecného zájmu. To rovněž uznává hlava XV Smlouvy, která uděluje Společenství specifickou odpovědnost za transevropské sítě v oblasti dopravní, telekomunikační a energetické infrastruktury se dvěma cíli, jimiž jsou zlepšování hladkého fungování vnitřního trhu a posilování sociální a hospodářské soudržnosti. (2) Další služby obecného hospodářského zájmu Další služby obecného hospodářského zájmu, jako jsou odpadové hospodářství, dodávky vody nebo vysílání veřejné služby, nepodléhají žádnému širokému regulačnímu režimu na úrovni Společenství. Obecně platí, že poskytování a organizace těchto služeb podléhají pravidlům vnitřního trhu, hospodářské soutěže a státní pomoci s tím, že tyto služby mohou mít vliv na obchod mezi členskými státy. Kromě toho se na určité aspekty poskytování těchto služeb mohou vztahovat specifická pravidla Společenství, jako je například legislativa o ochraně životního prostředí. 10
11 Například v oblasti likvidace odpadů (např. skládky) vytvářejí příslušná ustanovení v legislativě odpadového hospodářství Společenství zásadu blízkosti 14. Podle této zásady by odpady měly být likvidovány co nejblíže místa, kde došlo k jejich vytvoření. Pokud jde o televizní vysílání, je regulační režim na úrovni Společenství koordinován Směrnicí o televizi bez hranic 15, zejména s ohledem na události velkého významu pro společnost, podporu evropské tvorby a nezávislé produkce, reklamu a ochranu menšin. Vzhledem k významu vysílání veřejné služby pro demokratické, sociální a kulturní potřeby každé společnosti byl k Amsterodamské smlouvě připojen specifický Protokol o systémech veřejného vysílání v členských státech. Ve svém sdělení o zásadách a obecných programech pro audiovizuální politiku Společenství v digitálním věku 16 Komise stanovuje regulační zásady, jež se týkají vysílání veřejné služby. Komise dále vysvětlila svůj přístup ve sdělení ze 17. října 2001 o aplikaci pravidel státní pomoci na vysílání veřejné služby 17. Zde se bere v úvahu zejména skutečnost, že audiovizuální scéna v Evropském společenství je charakterizována určitým duálním systémem, který obsahuje veřejnoprávní a soukromé vysílací subjekty. (3) Nehospodářské služby a služby bez vlivu na obchod Služby obecného zájmu nehospodářské povahy a služby bez vlivu na obchod mezi členskými státy nepodléhají specifickým pravidlům Společenství ani nejsou předmětem pravidel o vnitřním trhu, hospodářské soutěži a státní pomoci v rámci Smlouvy. Tyto služby jsou však pokryty těmi pravidly Společenství, která se rovněž vztahují na nehospodářské činnosti a na činnosti, které nemají žádný vliv na obchod uvnitř Společenství, jako je například základní zásada nediskriminace. 33. Společenství tedy vytvořilo politiku služeb obecného zájmu založenou na různých stupních konání a na použití různých nástrojů. Na jedné straně však vytvoření sektorově specifického rámce na úrovni Společenství samo o sobě nezaručuje, že každý občan bude mít přístup k efektivním a vysoce kvalitním službám v celé Evropské unii. Je na kompetentních orgánech v členských státech, aby stanovily a doplnily pravidla Společenství o povinnostech veřejné služby a monitorování jejich realizace. Na druhé straně může Komise přijímat přímá specifická opatření pro prosazování pravidel Společenství v oblastech hospodářské soutěže a státní pomoci. To by mohlo vytvářet dojem určité disproporce v konání Společenství, což by v konečném důsledku mohlo ovlivnit jeho důvěryhodnost Viz zejména směrnice Rady 75/442/EHS o odpadech, Úř. věst. č. L 194, , s. 47, a nařízení Rady (EHS) 259/93 o zasílání odpadů, Úř. věst. č. L 30, , s. 1 Směrnice Rady 89/552/EHS ze dne 9. října 1989 o koordinaci určitých ustanovení stanovených zákony, regulaci nebo správním působení v členských státech v souvislosti s provozováním činností televizního vysílání, Úř. věst č. L 298, , s. 23 KOM(1999) 657, Úř. věst. č. C 320, , s. 5. V tomto sdělení Komise uznává zvláštní roli vysílání veřejné služby v podpoře demokratických, sociálních a kulturních potřeb každé společnosti, jak je potvrzeno Protokolem Amsterodamské smlouvy. Členské státy jsou kompetentní pro definici a výběr financování veřejné služby a mají svobodu definovat, jak veřejná služba pokryje široké programové spektrum, které může obsahovat například zábavu a sportovní přenosy. Komisi zůstává povinnost kontrolovat, zda v praxi nedochází ke zneužívání a nadhodnocení podle specifických kritérií, jež jsou uvedena v daném sdělení. 11
12 34. Legislativa Společenství v oblasti síťových odvětví bere zřetel na význam veřejných správ členských států při realizaci legislativy v oblasti služeb obecného zájmu tím, že vyžaduje vytvoření nezávislých regulačních orgánů. Legislativa Společenství ponechává podrobné institucionální uspořádání, které se týká regulačních pravomocí, na uvážení členských států. Může se tak jednat o nějaký stávající orgán nebo ministerstvo odpovědné za daný sektor, což je řešení přijaté určitým omezeným počtem členských států. Toto řešení se ukázalo jako problematické z hlediska nezávislosti národního regulačního orgánu v některých případech, kdy si členské státy rovněž ponechaly vlastnictví nebo kontrolu nad společnostmi, které aktivně působí v příslušném sektoru. Význam a průběžná, složitá a vyvíjející se povaha regulačních úkolů, které figurují v tomto procesu, často požaduje odborné zázemí a nezávislost sektorově specifického regulačního orgánu 18. Takový regulátor je důležitým subjektem pro doplnění činnosti orgánů pro hospodářskou soutěž z hlediska cílů, sektorového odborného zázemí a načasování a kontinuity zásahu. Zejména specifické regulační orgány mají důležitou roli, která spočívá v zajištění poskytování služeb obecného zájmu, v zavádění podmínek pro poctivou hospodářskou soutěž, v zabránění narušení služby nebo dodávky a v zajištění odpovídající úrovně ochrany spotřebitele. Téměř všechny členské státy již vytvořily takový orgán pro příslušné sektory. Nicméně i tam, kde existuje sektorově specifický regulační orgán, vláda tj. příslušné ministerstvo si často ponechává odpovědnost za určitá regulační rozhodnutí. 35. Dále platí, že legislativa a praxe Společenství podporují spolupráci a výměnu nejlepších praktik mezi regulačními orgány v členských státech a mezi těmito orgány a Komisí. Zatímco vytvoření národních regulačních orgánů je do značné míry realitou, vytvoření evropských regulátorů pro služby obecného zájmu nebo prohloubení spolupráce mezi regulátory každého členského státu (např. formou strukturovaných sítí) dosud ještě nebylo široce projednáváno a mohlo by vyvolat řadu otázek. Mezi cíle patří nutnost získat určitou úroveň konzistence národních regulačních přístupů, aby se zabránilo narušením vycházejícím z různých přístupů, které by mohly mít vliv na dobré fungování vnitřního trhu i na potřebu zlepšování činnosti těchto služeb. 36. K diskusi jsou předloženy následující otázky: (1) Měl by být rozvoj vysoce kvalitních služeb obecného zájmu zahrnut do cílů Společenství? Mělo by Společenství získat další zákonné pravomoci v oblasti služeb obecného hospodářského a nehospodářského zájmu? (2) Existuje potřeba vyjasnění toho, jak jsou sdíleny odpovědnosti mezi úrovní Společenství a správami v členských státech? Existují potřeby vyjasnění koncepce služeb bez vlivu na obchod mezi členskými státy? Pokud ano, jak by měly být tyto potřeby naplněny? 18 Definice sektorově specifického regulačního orgánu je obsažena v rozhodnutí Komise 2002/627/ES ze dne 29. července 2002, kterým se vytváří Skupina evropských regulátorů pro elektronické komunikační sítě a služby, Úř. věst. č. L 200/38, : «Pro účely tohoto rozhodnutí se termínem příslušný národní regulační orgán rozumí veřejný orgán vytvořený v každém členském státu pro dohlížení nad každodenní interpretací a aplikací ustanovení směrnic o elektronických komunikačních sítích a službách, jak je definováno v rámcové směrnici» 12
13 (3) Existují služby (jiné než velká síťová odvětví uvedená v odstavci 32), pro které by měl být vytvořen určitý regulační rámec Společenství? (4) Mělo by dojít ke zlepšení institucionálního rámce? Jak by to bylo možno provést? Jaké by byly příslušné role orgánů pro hospodářskou soutěž a regulaci? Existuje možnost evropského regulátora pro každé regulované odvětví nebo pro určité celoevropské strukturované sítě národních regulátorů? 2.2. Sektorově specifická legislativa a obecný právní rámec 37. Doposud Společenství přijímalo legislativu o službách obecného zájmu podle jednotlivých sektorů. Z tohoto důvodu bylo vytvořeno určité rozsáhlé pole sektorově specifické legislativy pro různá síťová odvětví, jako jsou elektronické komunikace, poštovní služby, distribuce plynu a elektřiny a doprava, v nichž je možno poskytovat služby obecného hospodářského zájmu. Ve světle získaných zkušeností vyvstala otázka, zda by měl být vyvinut určitý společný evropský rámec, aby byla zajištěna konzistentní realizace zásad vycházejících z článku 16 Smlouvy na úrovni Společenství. V tomto kontextu Komise učinila závazek na zasedání Evropské rady v Laekenu spočívající v nalezení nejlepšího nástroje pro zajištění rozvoje vysoce kvalitních služeb obecného zájmu v Evropské unii v přísném souladu se všemi politikami Společenství. 38. Určitý obecný nástroj by mohl vytýčit, vyjasnit a zkonsolidovat cíle a principy, které jsou společné všem nebo několika typům služeb obecného zájmu v oblastech působnosti Společenství. Takový nástroj by mohl poskytovat základ pro další sektorovou legislativu, která by mohla zrealizovat cíle vytýčené v daném rámcovém nástroji, čímž by došlo ke zjednodušení a konsolidaci vnitřního trhu v této oblasti. 39. Konsolidace acquis Společenství by mohla být založena na společných prvcích stávající sektorově specifické legislativy a mohla by pomoci zajistit celkovou konzistenci přístupu přes různé sektory služeb obecného zájmu. Rovněž by mohla mít významnou symbolickou hodnotu v tom, že by jasně demonstrovala přístup Společenství, jakož i existenci koncepce služeb obecného zájmu na úrovni Společenství. Dále je zřejmé, že by konsolidace mohla pomoci novým členským státům vytvořit své regulační strategie v této oblasti. 40. Takový přístup by rovněž měl svá omezení v tom, že určitý rámcový nástroj vytyčující společné cíle a zásady by byl obecný z hlediska své povahy, jelikož by musel být založen na společném jmenovateli různých služeb s velmi odlišnými charakteristikami. Pokud by měly být zachovány aktuální úrovně ochrany, musel by být ještě doplněn sektorově specifickou legislativou, která stanoví podrobnější ustanovení, jež berou v úvahu specifické charakteristiky různých služeb obecného zájmu. Navíc článek 16 neuvádí právní bázi pro přijetí nějakého specifického nástroje. Další ustanovení Smlouvy by mohla sloužit jako určitý právní základ v závislosti na obsahu daného nástroje. Mohl by být například použit článek 95, ale rámcový nástroj založený na tomto ustanovení by musel být omezen na služby obecného hospodářského zájmu, které mají vliv na obchod uvnitř Společenství. To by znamenalo, že celá řada důležitých sektorů by byla vyčleněna z oblasti aplikace daného nástroje kvůli své nehospodářské povaze nebo kvůli svému omezenému vlivu na obchod. Pokud by byla pro takové sektory legislativa Společenství považována za žádoucí, 13
14 je možné, že nejlepším způsobem zajištění odpovídajícího právního základu by byla změna nebo doplnění Smlouvy. 41. Pokud jde o jeho právní formu, bylo by možno v určitém legislativním nástroji (tj. ve směrnici nebo v nařízení) nebo v nelegislativním nástroji (doporučení, sdělení, obecných zásadách, meziinstitucionální dohodě) stanovit konsolidaci společných cílů a zásad. Kromě svých různých právních dopadů se různé nástroje rovněž liší z hlediska stupně zapojení různých institucí Společenství v přijímací proceduře K diskusi jsou předloženy následující otázky: (5) Je obecný rámec Společenství pro služby obecného zájmu žádoucí? Jaká by byla jeho přidaná hodnota ve srovnání se stávající sektorovou legislativou? Jaké sektory a jaké problémy a práva by měly být takovým rámcem pokryty? Jaký nástroj by se měl použít (např. směrnice, nařízení, doporučení, sdělení, obecné zásady, meziinstitucionální dohoda)? (6) Jaký byl dosavadní dopad sektorově specifické regulace? Vedla k nějakým nekonzistentnostem? 2.3. Hospodářské a nehospodářské služby 43. Rozlišení mezi službami hospodářské povahy a službami nehospodářské povahy je důležité, neboť tyto služby nepodléhají stejným pravidlům Smlouvy. Například taková ustanovení, jako je zásada nediskriminace a zásada volného pohybu osob, se aplikují s ohledem na přístup ke všem druhům služeb. Pravidla veřejných zakázek se vztahují na zboží, služby nebo práce získávané veřejnými subjekty vzhledem k poskytování služeb hospodářské i nehospodářské povahy. Svoboda poskytování služeb, právo na usazení, pravidla hospodářské soutěže a státní pomoci ze Smlouvy se však vztahují pouze na hospodářské činnosti. Rovněž článek 16 Smlouvy a článek 36 Charty základních práv se vztahují pouze na služby obecného hospodářského zájmu. 44. Pokud jde o rozlišování mezi službami hospodářské povahy a službami nehospodářské povahy, je jakákoliv činnost spočívající v nabízení zboží a služeb na nějakém daném trhu hospodářskou činností 20. Z tohoto důvodu mohou hospodářské a nehospodářské služby společně existovat v rámci téhož sektoru a někdy dokonce mohou být poskytovány stejnou organizací. Dále platí, že zatímco nemusí existovat žádný trh pro poskytování určitých služeb veřejnosti, mohou i tak představovat určitý trh proti proudu, v jehož rámci podniky uzavírají smlouvy s veřejnými orgány na poskytování těchto služeb. Na takové trhy proti proudu se vztahují pravidla pro vnitřní trh, hospodářskou soutěž a státní pomoc V této souvislosti by se mělo poznamenat, že právní nástroje Unie jsou předmětem diskusí v rámci Evropského konventu. Je skutečností, že články 24 až 28 Předběžného návrhu Ústavní smlouvy vytyčují navrhovaný rámec právních nástrojů. Rozsudek Soudního dvora ve společných případech C /98 Pavel Pavlov and Others versus Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten [2000] ECR I
15 45. Oblast služeb, které je možno poskytovat na nějakém daném trhu, podléhá technologickým, hospodářským a sociálním změnám a v průběhu času se vyvíjela. Důsledkem toho je, že rozlišení mezi hospodářskými a nehospodářskými činnostmi bylo dynamické a stále se vyvíjelo a v posledních desetiletích se stále více činností dostávalo do hospodářské sféry. Kvůli rostoucímu počtu služeb se toto rozlišení již stalo poněkud zastřeným. Ve svém sdělení z roku 2000 Komise vytýčila řadu příkladů nehospodářských činností 21. Tyto příklady se týkají zejména záležitostí, které jsou vnitřně vyhrazeny státu, jedná se například o takové služby, jako státní vzdělání a povinné základní programy sociálního pojištění a řadu činností vedených organizacemi, které vykonávají v převážné míře sociální funkce, které nejsou určeny k zapojení do nějaké průmyslové nebo komerční činnosti. Vzhledem k tomu, že dané rozlišení není statické z hlediska času, zdůraznila Komise ve své zprávě určené zasedání Evropské rady v Laekenu, že by nebylo ani proveditelné, ani žádoucí poskytnout nějaký definitivní apriorní seznam všech služeb obecného zájmu, které by byly považovány za služby «nehospodářské» Přestože vyvíjející se a dynamický charakter tohoto rozlišení dosud nevytvářel v praxi Komise žádné problémy, vyvolal určité obavy zejména mezi poskytovateli nehospodářských služeb, kteří požadují větší právní jistotu ohledně svých regulačních prostředí. 47. Navíc platí, že budoucnost nehospodářských služeb obecného zájmu, bez ohledu na to, zda se vztahují k základním funkcím státu nebo jsou spojeny s takovými citlivými sektory, jako je například kultura, vzdělávání, zdravotní nebo sociální služby, vyvolává na evropské úrovni určité otázky, jako je například obsah evropského modelu společnosti. Aktivní role charitativních organizací, různých dobrovolných organizací a humanitárních organizací vysvětluje zčásti význam, který evropští občané přikládají těmto otázkám. 48. K diskusi jsou předloženy následující otázky: (7) Je nutné dále specifikovat kritéria používaná pro stanovení toho, zda je nějaká služba hospodářské nebo nehospodářské povahy? Měla by být dále vyjasněna situace neziskových organizací a organizací plnících převážně sociální funkce? (8) Jaká by měla být role Společenství v oblasti nehospodářských služeb obecného zájmu? 3. KE KONCEPCI SPOLEČENSTVÍ PRO SLUŽBY OBECNÉHO ZÁJMU? 49. Pravděpodobně není ani žádoucí ani možné vytvořit určitou jednotnou vyčerpávající evropskou definici obsahu služeb obecného zájmu. Nicméně současná legislativa Společenství týkající se služeb obecného hospodářského zájmu obsahuje řadu společných prvků, které je možno využít pro definici užitečné koncepce Společenství pro služby obecného hospodářského zájmu. Tyto prvky zahrnují zejména: univerzální službu, kontinuitu, kvalitu služby, cenovou dostupnost a rovněž ochranu uživatele a spotřebitele. Tyto společné prvky určují hodnoty a cíle Společenství Úř. věst. č. C 17, , s. 4 (položky 28-30) KOM(2001) 598, (položka 30) 15
16 Tyto prvky byly zakomponovány do povinností v příslušných legislativách a jsou určeny k tomu, aby zajistily takové cíle, jako jsou hospodářská efektivita, sociální nebo územní soudržnost a bezpečnost a bezpečí pro všechny občany. Rovněž mohou být doplněny dalšími specifickými povinnostmi v závislosti na charakteristikách příslušného sektoru. Tyto prvky, které vycházejí zejména z určitých síťových odvětví, by mohly být rovněž relevantní pro sociální služby Společná množina povinností Univerzální služba 50. Koncepce univerzální služby se vztahuje na určitou množinu požadavků obecného zájmu, které zajišťují, aby určité služby byly zpřístupněny ve stanovené kvalitě všem spotřebitelům a uživatelům na celém území nějakého členského státu, nezávisle na geografickém umístění, a ve světle specifických národních podmínek též za přijatelnou cenu 23. Tato koncepce byla vyvinuta specificky pro některá síťová odvětví (např. telekomunikace, distribuce elektřiny a poštovní služby). Tato koncepce vytváří právo na přístup k určitým službám pro každého občana, přičemž se jedná o služby považované za podstatné, a ukládá povinnosti poskytovat určitou definovanou službu za stanovených podmínek, včetně úplného územního pokrytí, které se vztahují na příslušná odvětví. V prostředí liberalizovaného trhu zajišťuje povinnost univerzální služby, že každý má přístup k dané službě za přijatelnou cenu a že je zachována kvalita dané služby a v případě, kdy je to třeba, tak dochází ke zlepšování takové kvality. 51. Univerzální služba je dynamickou koncepcí. Zajišťuje, že požadavky obecného zájmu berou zřetel na politický, sociální, ekonomický a technický rozvoj, a umožňuje, aby tyto požadavky byly tam, kde je to nutné, pravidelně přizpůsobovány vyvíjejícím se potřebám občanů. 52. Jedná se rovněž o flexibilní koncepci, která je plně slučitelná se zásadou subsidiarity. V oblastech, kde jsou základní zásady univerzální služby definovány na úrovni Společenství, může být realizace těchto zásad ponechána na členských státech, a tudíž lze umožnit respektování určitých rozdílných tradic a specifických národních nebo regionálních okolností. Dále platí, že koncepce univerzální služby se může vztahovat na různé tržní struktury, a proto může být použita pro regulování služeb v různých fázích liberalizace a otvírání trhu. 53. V průběhu posledních dvou desetiletí se koncepce univerzální služby vyvinula v určitý hlavní a neodmyslitelný pilíř politiky Společenství v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu. Tato koncepce umožnila, aby požadavky veřejného zájmu byly řešeny v různých oblastech, jako jsou například hospodářská efektivita, technický pokrok, ochrana životního prostředí, transparentnost a odpovědnost, práva spotřebitelů a specifická opatření, jež se týkají postižených osob, věku nebo vzdělání. Tato koncepce rovněž přispěla 23 Viz čl. 3 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů vzhledem k elektronickým komunikačním sítím a službám (známá jako směrnice o univerzální službě), Úř. věst. č. L 108, , s
17 ke snížení úrovní nerovností v oblasti životních podmínek a příležitostí v členských státech. 54. Realizace zásady univerzální služby je komplexním a náročným úkolem pro národní regulátory, kteří byli v mnoha případech vytvořeni teprve nedávno a jejich zkušenosti jsou proto nutně stále ještě limitovány. Na úrovni Společenství jsou práva přístupu ke službám definována v různých směrnicích, ale samotné instituce Společenství nemohou zajistit plné poskytování těchto práv v praxi. Existuje riziko, že tato práva, jak je uvedeno v legislativě Společenství, zůstanou pouhou teorií, a to i v těch případech, kdy jsou formálně provedena v národní legislativě Kontinuita 55. Řadu služeb obecného zájmu je možno charakterizovat určitým požadavkem kontinuity, což znamená, že poskytovatel dané služby je povinen zajistit, že taková služba bude poskytována bez přerušení. V případě některých služeb může být nepřetržité poskytování služby již nyní v komerčním zájmu poskytovatele a z tohoto důvodu nemusí být nutné uvalovat na daného operátora požadavek právní kontinuity. Na národní úrovni je třeba přistoupit ke sladění požadavku kontinuity s právem zaměstnanců na stávku a s požadavkem respektování vlády práva. 56. Požadavek zajištění kontinuální služby není konzistentním způsobem řešen v sektorově specifické legislativě Společenství. V některých případech sektorově specifická legislativa Společenství explicitně uvádí povinnost kontinuity 24. V jiných případech sektorově specifická regulace neobsahuje požadavek kontinuity, ale explicitně opravňuje členské státy k uvalení takové povinnosti na poskytovatele služeb Kvalita služby 57. Definice, monitorování a prosazování kvalitativních požadavků veřejnými orgány se staly klíčovými prvky při regulaci služeb obecného zájmu. 58. V sektorech, které byly liberalizovány, se Společenství nespoléhalo na samotné tržní síly v souvislosti se zachováním a rozvojem kvality služeb. Přestože z obecného hlediska je úkolem členských států definovat úrovně kvality pro služby obecného zájmu, v některých případech jsou kvalitativní standardy definovány v legislativě Společenství. Tyto standardy například zahrnují bezpečnostní předpisy, správnost a transparentnost účtování, územní Například čl. 3 odst. 1 poštovní směrnice (97/67/ES) určuje členským státům povinnost zajišťovat trvalé poskytování poštovní služby. Viz směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zlepšení kvality služby, Úř. věst. č. L 15, , s. 14 Čl. 3 odst. 2 směrnice o elektřině uvádí, že Členské státy mohou na podniky působící v sektoru distribuce elektřiny uvalit v obecném hospodářském zájmu povinnosti veřejné služby, které se mohou týkat bezpečnosti, včetně pravidelnosti dodávek. Takové povinnosti musejí být jasně definovány, musejí být transparentní, nediskriminační a ověřitelné; tyto povinnosti a veškeré jejich změny musejí být zveřejňovány a oznamovány neprodleně členskými státy Komisi. Viz směrnice Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou, Úř. věst. č. L 27, , s
18 pokrytí a ochranu proti přerušení. V dalších případech jsou členské státy oprávněny stanovit kvalitativní standardy nebo se od nich takové stanovení vyžaduje. Dále platí, že v určitých případech se od členských států vyžaduje, aby prováděly monitorování a prosazování dodržování kvalitativních standardů a aby zajistily zveřejňování informací o kvalitativních standardech a skutečném plnění ze strany operátorů. Nejrozvinutější regulaci kvalitativních standardů na úrovni Společenství je možno nalézt v legislativě, která se zabývá poštovními službami a elektronickými komunikačními službami. 59. Kromě toho Komise vytvořila neregulační opatření zaměřená na prosazování kvality ve službách obecného hospodářského zájmu včetně finančních nástrojů, dobrovolných evropských standardů a výměn dobrých praktik. Například v sektorech distribuce elektřiny a plynu Společenství prosazuje dobrovolnou spolupráci mezi regulátory Cenová dostupnost 60. Koncepce cenové dostupnosti byla vytvořena v souvislosti s regulací telekomunikačních služeb. Následně byla obdobná koncepce zavedena též do regulace poštovních služeb 26. Taková koncepce vyžaduje, aby určitá služba obecného hospodářského zájmu byla nabízena za přijatelnou cenu, aby byla dostupná pro každého. Aplikace zásady cenové dostupnosti pomáhá v dosažení hospodářské a sociální soudržnosti v členských státech. 61. Aktuálně platná sektorově specifická legislativa neuvádí kritéria pro stanovení dostupných cen. Taková kritéria musejí být definována členskými státy. Příslušná kritéria by mohla být například spojena s úrovní proniknutí nebo s cenou určitého koše základních služeb v poměru k disponibilnímu příjmu určitých kategorií zákazníků. Zvláštní pozornost by měla být věnována potřebám a možnostem zranitelných a marginálních skupin. V závěrečné fázi, jakmile by došlo ke stanovení určité cenově dostupné úrovně, by členské státy měly zajistit, aby tato úroveň byla efektivně nabízena, a to zavedením cenového kontrolního mechanismu (cenový strop, geografické průměrování) a/nebo rozdělením dotací příslušným osobám Ochrana uživatele a spotřebitele 62. Ve službách obecného zájmu se horizontální pravidla na ochranu spotřebitele aplikují stejným způsobem jako v jiných sektorech hospodářství. Kromě toho platí, že kvůli zvláštnímu hospodářskému a sociálnímu významu těchto služeb byla v sektorové legislativě Společenství přijata specifická opatření, která se zabývají konkrétními obavami a potřebami spotřebitelů a podniků, včetně jejich práva na získání přístupu k vysoce kvalitním mezinárodním službám 27. Spotřebitelská a uživatelská práva jsou stanovena v sektorově specifické legislativě o elektronické komunikaci, poštovních službách, energetice (elektřina, plyn), dopravě a vysílání. Strategie Komise v oblasti spotřebitelské V souvislosti s navrhovanou změnou směrnice o elektřině a plynu se nyní projednává širší koncepce rozumné tvorby cen. Například v letecké dopravě tato oblast zahrnuje opatření proti překročení rezervací (překnihování) a program kompenzací za odmítnutí dopravy knihovanému cestujícímu. 18
19 politiky stanovila služby obecného zájmu jako jednu z oblastí politiky, kde je třeba jednat, aby byla zajištěna vysoká společná úroveň ochrany spotřebitele. 63. Sdělení Komise o službách obecného zájmu ze září vytyčuje řadu zásad, které pomohou definovat spotřebitelské a uživatelské požadavky pro tyto služby. Tyto zásady zahrnují dobrou kvalitu služby, vysoké úrovně ochrany zdraví a fyzickou bezpečnost služeb, transparentnost (např. v oblasti tarifů, smluv, výběru a financování poskytovatelů, výběr služby, výběr dodavatele, efektivní hospodářskou soutěž mezi dodavateli, existenci regulačních orgánů, dostupnost kompenzačních mechanismů, zastoupení a aktivní účast spotřebitelů a uživatelů v definici a hodnocení služeb a výběr forem platby. Uvedené sdělení zdůraznilo, že určitá záruka univerzálního přístupu, kontinuita, vysoká kvalita a cenová dostupnost představují klíčové prvky spotřebitelské politiky v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu. Rovněž zdůrazňuje potřebu řešit obavy občanů, které jsou poněkud širší povahy, jako jsou například vysoká úroveň ochrany životního prostředí, specifické potřeby určitých kategorií populace (například postižených občanů) a obyvatelstva s nízkými příjmy a úplné územní pokrytí podstatných služeb i v odlehlých nebo nepřístupných oblastech. 64. K diskusi jsou předloženy následující otázky: (9) Existují další požadavky, které by měly být zahrnuty do společné koncepce služeb obecného zájmu? Jak efektivní jsou současné požadavky z hlediska dosahování cílů sociální a územní soudržnosti? (10) Měly by být všechny nebo některé z těchto požadavků rozšířeny na služby, na které se v současné době nevztahují? (11) Jaké aspekty regulace těchto požadavků by měly být řešeny na úrovni Společenství a jaké aspekty by měly být ponechány na členských státech? (12) Byly tyto požadavky již efektivně zrealizovány v oblastech, na které se vztahují? (13) Měly by být některé nebo všechny tyto požadavky též aplikovány na služby obecného zájmu nehospodářské povahy? 3.2. Další specifické povinnosti 65. Ke společné množině povinností veřejné služby by bylo možno přidat řadu sektorově specificky orientovaných povinností, které jsou v obecném zájmu. Tyto povinnosti zahrnují bezpečnost a bezpečí, zabezpečení dodávky, přístup na síť a propojitelnost a pluralitu médií. 66. Bezpečnost a bezpečí KOM(2002) 208; Úř. věst. č. C 137, , s. 2 Úř. věst. č. C 17, , s. 4 19
20 Ve světě, který se rychle a dramaticky mění, je třeba zajistit občanům v Evropské unii bezpečnost a bezpečí a též aby se cítili bezpečně. To je stále důležitějším úkolem v souvislosti s řadou událostí. Zejména po událostech z 11. září 2001 se otázky bezpečnosti a bezpečí dostaly dokonce do popředí zájmu jako prioritní otázky pro Evropu jakožto celek. Tyto obavy byly podtrženy různými dalšími událostmi, k nimž došlo nedávno 30. Jedním ze základů evropského modelu společnosti je proto bezpečí a bezpečnost. Bezpečnost a bezpečí se týkají určité společné množiny cílů, které existují téměř ve všech členských státech. Hlavní myšlenkou je především zabránit předsudkům vůči společnosti nebo útokům proti společnosti. Tyto prvky mohou mít různé formy. V typickém případě byly tyto cíle v Evropě prosazovány prostřednictvím služeb obecného zájmu. V tradičním pojetí byly zajišťovány pod střechou příslušného státu a aniž by vždy sledovaly komerční cíle. V poslední době je závazkem Komise zvyšování úrovně bezpečí, jakož i přijímání evropštějšího přístupu v určitých oblastech, jako je například doprava a energetika. Stojí za to zmínit se o sdělení Komise o dopadu teroristických útoků ve Spojených státech na sektor letecké dopravy 31, její návrhy po různých velkých námořních nehodách u evropského pobřeží 32 nebo nedávný jaderný balíček k přístupu Společenství v oblasti jaderné bezpečnosti 33. Tyto texty zdůrazňují různé cíle, které mají být prosazovány Evropou jakožto celkem. Hlavní základ tak již byl položen a díky němu by mělo dojít ke zvýšení úrovní bezpečnosti a bezpečí. Důvody pro tento nový přístup jsou široce známé a různé. Problémy například často přesahují národní hranice, mezinárodní úmluvy a pravidla obvykle nemají závazný účinek a členské státy jsou někdy konfrontovány s omezeními, jež představují pravidla Společenství. 67. Zabezpečení dodávek Vysoká úroveň kvality služeb znamená, že je v dlouhodobém horizontu zajištěno udržitelné poskytování daných služeb. Obecně rozvoj vnitřního trhu vytvořil značné zvýšení úrovně zabezpečení dodávky produktů a služeb do takové míry, že příslušné trhy nyní fungují konkurenčním způsobem. V určitých případech služeb obecného zájmu však může být nutno provést veřejný zásah za účelem zlepšení zabezpečení dodávky, zejména s ohledem na řešení rizik dlouhodobého podinvestování infrastruktury a zaručení dostupnosti dostatečné kapacity. 68. V energetickém sektoru je otázka zabezpečení dodávky předmětem široké veřejné debaty na úrovni Společenství na základě Zelené knihy, kterou Komise vydala v roce Cílem uvedené Zelené knihy je iniciovat debatu se záměrem definice dlouhodobé strategie pro zabezpečení dodávek energií, které je spojeno se zajištěním nepřetržité fyzické dostupnosti energetických produktů na trhu za cenu, která je přijatelná pro spotřebitele a Například ztroskotání ropného tankeru Prestige a nedávno hrozící epidemie SARS. Datováno Vedle nejnovějších návrhů navazujících na ztroskotání tankeru Prestige viz též návrhy předložené Evropskou komisí po ztroskotání lodi Erika v roce 1999: KOM (2000) 142 a KOM (2000) 802 Přijatý 6. listopadu Viz zejména sdělení o jaderné bezpečnosti (KOM 2002) 605 v konečném znění. K evropské strategii pro zabezpečení dodávek energií, Zelená kniha, KOM(2000) 769,
Stanovisko Výboru regionů:
Stanovisko Výboru regionů: ke Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě posilování kvalitních služeb v přístavech Společenství: jeden z klíčů pro evropskou dopravu a Návrh na směrnici Evropského parlamentu
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ. Bílá kniha o službách obecného zájmu
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ Brusel, 12. 5. 2004 KOM(2004) 374 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Bílá kniha o
SMĚRNICE KOMISE 2000/52/ES. ze dne 26. července 2000,
SMĚRNICE KOMISE 2000/52/ES ze dne 26. července 2000, pozměňující směrnici 80/723/EHS o transparentnosti finančních vztahů mezi členskými státy a orgány veřejné moci KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ, s ohledem
Návrh na nařízení Evropského parlamentu a Rady o organizaci a využití vzdušného prostoru na jednotném evropském nebi
Návrh na nařízení Evropského parlamentu a Rady o organizaci a využití vzdušného prostoru na jednotném evropském nebi (2002/C 25 E/10) (Text s významem pro EHP) KOM(2001) 564 v konečném znění 2001/0236(COD)
Evropský parlament 2014-2019 Výbor pro právní záležitosti 8.9.2016 ODŮVODNĚNÉ STANOVISKO VNITROSTÁTNÍHO PARLAMENTU K SUBSIDIARITĚ Věc: Odůvodněné stanovisko Národního shromáždění Bulharské republiky k

References: čl. 86
 Čl. 86
 čl. 86
 Čl. 86
 čl. 86
 čl. 3
 čl. 3
 Čl. 3