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Timestamp: 2019-02-17 19:35:10+00:00

Document:
N. 02624/2017REG.PROV.COLL.
N. 01558/2015 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 1558 del 2015, proposto dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca e dall’ Istituto Superiore -OMISSIS-, in persona del legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12;
La signora -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Andreozzi (C.F. NDRGPP52T06E441M), domiciliata ex art. 25 del c.p.a. presso la Segreteria della VI Sezione del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, n. 13;
per la riforma della sentenza del T.A.R. per la Sardegna, Sez. I, n. 965/2014, resa tra le parti, concernente l’assegnazione di ore di sostegno.
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’appellata;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 marzo 2017 il Cons. Italo Volpe e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Federico Basilica e l'avvocato Riccardo Caboni, per delega dell'avvocato Giuseppe Andreozzi;
§ 1. L’appellata esercita la responsabilità genitoriale su un minore disabile, riconosciuto portatore di deficit con diagnosi di gravità, come da certificato rilasciato a suo tempo dall’ASL in base all’art. 3, comma 3, della legge n. 104 del 1992, e quindi riconosciuto titolare del relativo status.
§ 2. In base a tale certificazione, ella ha chiesto all’Istituto scolastico presso il quale il minore è iscritto, che gli fosse attribuito un insegnante di sostegno con “rapporto 1:1”.
§ 3. Il dirigente scolastico ha invece attribuito al minore un numero di ore settimanali di sostegno inferiore a quello chiesto.
§ 4. Col ricorso di primo grado n. 808 del 2014 (proposto al TAR per la Sardegna), l’interessato ha impugnato il provvedimento attributivo del minor numero di ore di sostegno, chiedendone l’annullamento.
§ 5. Con la sentenza indicata in epigrafe, il TAR:
- ha annullato l’atto impugnato, avendo accertato che al minore erano state attribuite un minore numero di ore di sostegno rispetto a quelle chieste;
- ha accolto la pur formulata domanda di risarcimento del danno, per i ritenuti effetti sulla personalità del minore conseguenti alla diminuzione, seppure temporanea, delle ore di sostegno rispetto a quelle dovute, liquidandolo in via equitativa nella misura di euro 1.000,00 per ogni mese (con riduzione proporzionale per le frazioni di mese) di mancato sostegno nel “rapporto 1:1” a partire dal primo giorno di scuola e ponendolo a carico delle Amministrazioni intimate;
§ 6. Con l’appello in esame, il MIUR e l’Istituto superiore -OMISSIS- hanno impugnato la sentenza del TAR, eccependo il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, tenuto conto della sentenza della Corte di Cassazione n. 25011/2014 e comunque eccependo il difetto di istruttoria e di motivazione relativamente al capo della stessa riguardante il riconosciuto risarcimento del danno.
§ 6.1. L‘appellata si è costituita in questo secondo grado del giudizio, concludendo per la declaratoria del difetto di giurisdizione in favore del G.O., tenuto conto della predetta sentenza della Corte di Cassazione, ovvero per la reiezione dell’appello qualora, invece, fosse ritenuta sussistente la giurisdizione del G.A.
§ 7. Così sintetizzate le vicende che hanno condotto al secondo grado del giudizio, il Collegio rileva che questa controversia rientra nell’ambito di un numero considerevole di cause portate all’esame dei giudici amministrativi, che sono sorte perché i genitori hanno chiesto alle Istituzioni scolastiche, o agli Enti locali, che ai propri figli – portatori di deficit - siano riconosciute le ore di sostegno ritenute spettanti dal «Gruppo di lavoro operativo handicap – G.L.O.H. », ovvero le altre prestazioni previste dalla normativa a loro favore, in concreto non ricevute.
§ 8. Le questioni sollevate col ricorso di primo grado e con l’atto d’appello riguardano aspetti processuali e sostanziali, strettamente connessi tra loro, e si devono decidere tenendo conto della normativa succedutasi nel tempo, relativa sia all’attribuzione delle ore di sostegno agli alunni portatori di deficit, sia alle altre prestazioni loro dovute dalle pubbliche Amministrazioni.
§ 9. Per ricostruire la normativa in questione, occorre partire dalla legge 5 febbraio 1992, n. 104, con la quale il legislatore – per tenere conto delle esigenze degli alunni disabili – ha imperniato il sistema scolastico anzitutto sulla figura dell’insegnante di sostegno.
§ 9.1. Prima dell’entrata in vigore della Costituzione, l’ordinamento scolastico si basava su un principio di separazione degli alunni disabili dagli altri, attuato con l’istituzione delle «scuole speciali» e delle «classi differenziali» (così il regio decreto 5 febbraio 1928, n. 577).
§ 9.2. La ‘logica’ della separazione - con il relativo sistema delle scuole speciali e delle classi differenziali - è stata parzialmente superata con il decreto legge 30 gennaio 1971, n. 5, convertito nella legge 30 marzo 1971, n. 118, il cui art. 28 (recante «provvedimenti per la frequenza scolastica») disponeva:
§ 9.3. Incidendo su quanto disposto dal secondo comma del medesimo art. 28, per la scuola dell’obbligo il principio dell’integrazione è stato espressamente formulato dai primi quattro commi dell’art. 7 della l. 4 agosto 1977, n. 517, per i quali:
§ 9.4. Per quanto riguarda invece le scuole medie superiori e quelle universitarie, ha avuto un decisivo rilievo la sentenza n. 215 del 1987 della Corte Costituzionale, la quale ha inciso sul testo del sopra riportato terzo comma dell’art. 28 della legge n. 118 del 1971 ed ha disposto la sostituzione delle parole «Sarà facilitata» con le parole «E’ assicurata», rendendo così obbligatorie in tutti i gradi dell’istruzione le misure che in precedenza riguardavano soltanto la scuola dell’obbligo.
- «insieme alle pratiche di cura e riabilitazione ed al proficuo inserimento nella famiglia, la frequenza scolastica è dunque un essenziale fattore di recupero del portatore di handicaps e di superamento della sua emarginazione, in un complesso intreccio in cui ciascuno di tali elementi interagisce sull'altro e, se ha evoluzione positiva, può operare in funzione sinergica ai fini del complessivo sviluppo della personalità»;
§ 10. La sentenza della Corte Costituzionale n. 215 del 1987, pur riguardando solo la frequenza «alle scuole medie superiori ed universitarie», ha affermato principi di carattere generale, che hanno indotto il legislatore ordinario ad approvare la legge 5 febbraio 1992, n. 104 («Legge-quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate»), la quale – tra l’altro – ha disciplinato il diritto all’istruzione dei diversamente abili e la loro integrazione scolastica.
§ 11. Ciò posto, la Sezione rileva che, in materia di determinazione delle ore di sostegno spettanti agli alunni disabili, la normativa scolastica è non soltanto disorganica e complessa di per sé, ma si caratterizza anche per una singolare commistione di procedimenti aventi natura eterogenea.
Infatti, come si spiegherà in dettaglio nei successivi paragrafi da 12 a 23, le leggi, per l’attribuzione delle ore di sostegno agli alunni diversamente abili, delineano distinte fasi procedimentali:
a) in una prima fase, si considerano le esigenze del singolo alunno disabile, con la formulazione di una «proposta» da parte di un organo collegiale (il «Gruppo di lavoro operativo handicap – G.L.O.H. ») e con la determinazione delle ore di sostegno da assegnargli;
La Sezione intende delineare i tratti essenziali delle fasi procedimentali sopra elencate e nel far ciò deve pertanto verificare quali siano i punti di contatto tra la normativa - esposta nei paragrafi da 12 a 20 - che determina le ore di sostegno tenendo conto delle posizioni soggettive individuali, e la normativa - esposta nei paragrafi da 21 a 23 - che determina la dotazione degli insegnanti di sostegno tenendo conto delle esigenze della finanza pubblica.
§ 12. Le fasi procedimentali di rilevazione delle esigenze dei singoli alunni disabili sono disciplinate innanzitutto dalle disposizioni di principio contenute negli articoli 12 e 13 della legge n. 104 del 1992, da leggere in connessione a quanto previsto dagli articoli precedenti e, in particolare, dall’articolo 3 che dà rilievo delle «situazioni riconosciute di gravità».
- ai primi tre commi, ha attribuito al diabile il diritto soggettivo all’inserimento «negli asili nido» e quello all’educazione e all’istruzione «nelle sezioni di scuola materna, nelle classi comuni delle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado e nelle istituzioni universitarie» (diritto fruibile attraverso «misure di integrazione e sostegno idonee a garantire ai portatori di handicap la frequenza degli istituti d’istruzione»);
c) l’elaborazione del «profilo dinamico-funzionale – P.D.F. »;
§ 13. Per quanto riguarda l’«individuazione dell’alunno come persona handicappata», rilevano gli articoli 3 e 4 della legge n. 104 del 1992, nonché l’art. 35, ultima parte del comma 7, della legge 27 dicembre 2002, n. 289.
§ 13.1. L’art. 3 della legge n. 104 del 1992 (recante la rubrica «Soggetti aventi diritto») si è riferito al comma 1 alla persona disabile in quanto tale e al comma 3 alla persona che abbia un deficit grave:
§ 13.2. Per quanto riguarda specificamente l’«individuazione dell’alunno come persona handicappata», è poi entrato in vigore l’art. 35, ultima parte del comma 7, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, attuato col regolamento di cui al D.P.C.M. 23 febbraio 2006, n. 185, recante «modalità e criteri per l’individuazione dell’alunno come soggetto in situazione di handicap».
§ 14. Dopo che vi è stata «l’individuazione dell’alunno come persona handicappata» (anche se sulla base del procedimento previsto dall’art. 35, comma 7, della legge n. 289 del 2002), rilevano le altre tre fasi procedimentali, già delineate dall’art. 12, comma 5, della legge n. 104 del 1992.
b) dal «profilo dinamico funzionale – P.D.F».;
§ 14.1. Disposizioni ‘di raccordo’ tra la precedente fase del riconoscimento dello status di disabile e queste fasi successive sono contenute sia nell’«Atto di indirizzo e di coordinamento relativo ai compiti delle unità sanitarie locali in materia di alunni portatori di handicap», di cui al d.P.R. 24 febbraio 1994, sia nell’art. 2, comma 3, del D.P.C.M. n. 185 del 2006.
- l’«Atto di indirizzo e di coordinamento» ha specificato il contenuto della «diagnosi funzionale – D.F. », del «profilo dinamico funzionale – P.D.F. » e del «piano educativo individualizzato – P.E.I. »;
§ 14.2. La «diagnosi funzionale», il «profilo dinamico-funzionale» e il «piano educativo individualizzato»:
§ 15. Il d.P.R. 24 febbraio 1994 disciplina in dettaglio la «diagnosi funzionale – D.F. », il «profilo dinamico funzionale - P.D.F. » (da formalizzare con la redazione di una «scheda riepilogativa», «in collaborazione con il personale insegnante e i familiari o gli esercenti la potestà parentale») e il «piano educativo individualizzato – P.E.I. ».
§ 15.1. Per ottenere la «diagnosi funzionale – D.F. » del deficit, occorre una «richiesta documentata dei genitori o degli esercenti la potestà parentale o la tutela dell'alunno medesimo» (v. ora l’art. 2 del D.P.C.M. n. 185 del 2006) ovvero la segnalazione del capo d’istituto, cioè del dirigente scolastico, quando risulti una situazione di tale gravità da richiedere l’intervento dei servizi sociali (ai sensi dell’art. 3 del d.P.R. 24 febbraio 1994).
§ 15.2. Ai sensi dell’art. 2 di tale d.P.R. del 1994, la «diagnosi funzionale – D.F. »:
- quanto ai tempi, va predisposta «in tempi utili rispetto all'inizio dell'anno scolastico e comunque non oltre trenta giorni dalla ricezione della richiesta». (i tempi sono quelli previsti per il «profilo dinamico funzionale», se la diagnosi funzionale include anche tale profilo).
§ 16. Ai sensi dell’art. 4 del d.P.R. 24 febbraio 1994, il «profilo dinamico funzionale – P.D.F. »:
- fa seguito - come atto distinto o logicamente successivo - alla «diagnosi funzionale – D.F. », di cui precisa i contenuti;
- consiste nell’indicazione del «prevedibile livello di sviluppo che l'alunno in situazione di handicap dimostra di possedere nei tempi brevi (sei mesi) e nei tempi medi (due anni) »;
§ 17. Ai sensi dell’art. 5 del d.P.R. 24 febbraio 1994, il «piano educativo individualizzato – P.E.I. »:
- «èil documento nel quale vengono descritti gli interventi integrati ed equilibrati tra di loro, predisposti per l'alunno in situazione di handicap, in un determinato periodo di tempo, ai fini della realizzazione del diritto all'educazione e all'istruzione»;
- sulla base della «diagnosi funzionale – D.F. » e del «profilo dinamico funzionale – P.D.F. », è redatto «congiuntamente dagli operatori sanitari individuati dalla USL e/o USSL e dal personale insegnante curriculare e di sostegno della scuola e, ove presente, con la partecipazione dell'insegnante operatore psico-pedagogico, in collaborazione con i genitori o gli esercenti la potestà parentale dell'alunno», soggetti i quali, riuniti, formano il «Gruppo di lavoro operativo handicap – G.L.O.H. »;
§ 18. Il G.L.O.H. va distinto dagli altri «organismi» (così qualificati dal D.P.R. 28 marzo 2007, n. 75) che si pronunciano sul deficit.
Mentre il G.L.O.H. è competente per la redazione del P.E.I. per il singolo alunno (ai sensi dell’art. 12, comma 5, della legge n. 104 del 1992 e dell’art. 5 del D.P.R. 24 febbraio 1994), il «Gruppo di lavoro handicap di istituto – G.L.H.I. » (definito talvolta nella prassi come ‘Gruppo di lavoro e studio di istituto’) è previsto dall’art. 15, comma 2, della medesima legge n. 104 del 1992, che prevede i suoi compiti di coordinamento e di proposta: il G.L.H.I. non prende provvedimenti sul singolo alunno, ma deve creare rapporti con il territorio e proporre interventi di aggiornamento, nonché materiali e sussidi didattici.
Al livello ‘ancora superiore’, con corrispondenti funzioni di indirizzo e coordinamento, l’art. 15, comma 1, della legge n. 104 del 1992 ha istituito a livello provinciale il «Gruppo di lavoro handicap – G.L.H. » (denominato anche ‘Gruppo di lavoro interistituzionale provinciale’ – G.L.I.P.), istituito appunto a livello provinciale.
Tali organi hanno competenze non limitate alla materia degli alunni con disabilità: ad es., la circolare ministeriale 6 marzo 2013, n. 8, ha esteso le competenze del G.L.H.I. anche alle attività da svolgere in favore degli alunni con «bisogni educativi speciali – B.E.S. ».
§ 19. Per quanto riguarda le prestazioni che le Istituzioni scolastiche sono tenute a svolgere nei confronti degli alunni portatori di deficit, la legislazione vigente attribuisce al «Gruppo di lavoro operativo handicap – G.L.O.H. » il potere di ‘proporre’ le relative determinazioni.
§ 19.1. Infatti, ai sensi dell’articolo 10, comma 5, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122, «in sede di formulazione del piano educativo individualizzato», il gruppo elabora «proposte relative all'individuazione delle risorse necessarie, ivi compresa l'indicazione del numero delle ore di sostegno, che devono essere esclusivamente finalizzate all'educazione e all'istruzione, restando a carico degli altri soggetti istituzionali la fornitura delle altre risorse professionali e materiali necessarie per l'integrazione e l'assistenza dell'alunno disabile richieste dal piano educativo individualizzato».
Va però sottolineato che talvolta l’indicazione del numero delle ore di sostegno è già contenuta nel «profilo dinamico funzionale – P.D.F. », ciò non è precluso dalla normativa e che può indurre il G.L.O.H. a prendere atto della precedente determinazione e a indicare nel P.E.I. il ‘come’ le ore saranno utilizzate, per realizzare il ‘progetto di vita’ per il singolo alunno all’interno dell’ambiente scolastico.
§19.2. In base all’esame della documentazione acquisita e alle valutazioni delle commissioni mediche, ciascun alunno disabile risulta inserito in una delle quattro possibili fasce di gravità (gravissima, grave, media e lieve).
-	per la disabilità gravissima o grave, la totalità dell’orario scolastico di un insegnante di sostegno;
-	per la disabilità media, circa la metà dell’orario scolastico di un insegnante di sostegno;
-	per la disabilità lieve, poco meno della metà dell’orario scolastico di un insegnante di sostegno.
§ 19.3. Quando si formula la proposta, e quando si attribuiscono le altre misure spettanti ai disabili, ovviamente si deve tenere conto anche dei casi in cui occorra una particolare vigilanza, per il rischio di atti autolesionistici o lesivi per i terzi, potenziale fonte di responsabilità per il personale dell’Amministrazione.
§ 20. Terminata la fase di redazione dei P.E.I. e dunque dopo aver acquisito le «proposte» formulate dal G.L.O.H. con la relativa quantificazione delle ore per i singoli alunni diversamente abili, il dirigente scolastico deve ‘sommare’ le ore riferibili a ciascuno di essi e deve chiedere all’Ufficio scolastico provinciale, che a sua volta comunica le richieste all’Ufficio Regionale, l’assegnazione del correlato numero di ore di sostegno.
§ 20.1. Ricevuta la “risposta” degli Uffici scolastici, ovvero dopo che gli è stato comunicato quanti insegnanti di sostegno tali Uffici hanno assegnato all’Istituto, il dirigente scolastico può disporre delle ore di insegnamento dei singoli insegnanti di sostegno indicati dall’Ufficio scolastico, ovvero dispone di 25 ore per insegnante se si tratta di scuola dell’infanzia, di 22 ore per insegnante se si tratta di scuola primaria e di 18 ore per insegnante se si tratta di scuola secondaria.
§ 20.2. Il procedimento delineato può in concreto subire modificazioni, per i casi in cui sopraggiungano in corso d’anno domande di iscrizione di ulteriori alunni disabili, trasferiti da altri Istituti scolastici o provenienti da altri Stati.
§ 21. Tenuto conto di tale articolazione del procedimento, occorre a questo punto distinguere i poteri degli Uffici scolastici da quelli del G.L.O.H. e da quelli del dirigente scolastico.
§ 22. Le regole essenziali sullo status degli insegnanti di sostegno sono contenute nel già richiamato art. 13 della legge n. 104 del 1992 (sulla «integrazione scolastica»), che al comma 3 ha disciplinato – per tutte le «scuole di ogni ordine e grado» - la relativa figura professionale, col richiamo alle «attività di sostegno mediante l’assegnazione di docenti specializzati».
§ 22.1. Come sopra rilevato, al termine del relativo procedimento complesso, il dirigente scolastico attribuisce ai singoli alunni le ore di sostegno, dopo la formulazione del «piano educativo individualizzato» e dopo la fase nella quale gli Uffici scolastici hanno assegnato agli Istituti le relative risorse.
§ 22.2. La normativa vigente non prevede invece l’assegnazione ad personam dell’insegnante di sostegno, ovvero non prevede che a ciascun alunno diversamente abile venga assegnato un ‘proprio’ insegnante di sostegno, per le ore oggetto della proposta del G.L.O.H.
§ 22.3. I compiti e lo status degli insegnanti di sostegno sono stati disciplinati dai primi tre commi dell’art. 127 del d. lgs. 16 aprile 1994, n. 127, per i quali:
- «I docenti di sostegno assumono la contitolarità delle classi in cui operano; collaborano con i docenti del modulo organizzativo di cui all'art. 121, con i genitori e, con gli specialisti delle strutture territoriali, per programmare ed attuare progetti educativi personalizzati; partecipano alla programmazione educativa e didattica e alla elaborazione e verifica delle attività di competenza dei consigli di interclasse e dei collegi dei docenti» (comma 3)
§ 22.4. In concreto, ogni insegnante di sostegno svolge la propria attività per il numero di ore riferibile al suo status e, dunque, per le già ricordate 25, 22 o 18 ore, a seconda se egli svolga la propria attività presso la scuola dell’infanzia, di quella primaria o di quella secondaria.
Come già segnalato, l’insegnante di sostegno non è ‘assegnato’ ad un particolare diversamente abile: egli è invece presente in classe unitamente all’insegnante titolare della materia, segue in via diretta l’alunno diversamente abile che vi è presente e in generale è chiamato ad adempiere alle «ineliminabili (anche sul piano costituzionale) forme di integrazione e di sostegno» a favore degli alunni diversamente abili (v. in tal senso la sentenza della Corte Costituzionale n. 52 del 2000).
§ 22.5. Ben diversa – rispetto all’insegnante di sostegno - è la figura dell’«assistente» -prevista per il settore scolastico dal medesimo art. 13, comma 3, della legge n. 104 del 1992, che sul punto ha richiamato le disposizioni già contenute nel d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 - il quale è nella prassi denominato anche ‘comunicatore’ o ‘facilitatore’ ed è posto a disposizione dell’Istituzione scolastica dagli enti locali, «per l'autonomia e la comunicazione personale degli alunni con handicap fisici o sensoriali».
La Sezione si limita a rilevare che, qualora sulla base di una previsione normativa o di una prassi la posizione di assistente fosse ricoperta da personale non qualificato, vi sarebbe un diretto vulnus ai valori costituzionali, poiché le prestazioni da rendere a favore degli alunni diversamente abili sarebbero meramente apparenti (ad es., per una persona priva dell’udito occorre un assistente che comprenda il linguaggio dei segni, mentre occorrono altre competenze nel caso in cui vi siano altre disabilità).
§ 23. Nel corso del tempo, sono intervenute successive disposizioni di legge sui poteri degli Uffici scolastici in tema di assunzione degli insegnanti di sostegno, disposizioni che non solo ne determinano il numero complessivo, ma incidono anche in concreto – e direttamente – sulle singole posizioni.
§ 23.1. Va premesso, analogamente a quanto si è detto in tema di assistente, che non rileva in questa sede un’altra problematica a sé stante, ovvero verificare se le ore di sostegno siano coperte da insegnanti in possesso della relativa specializzazione, richiesta dall’art. 319, comma 4, del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297.
§ 23.2. Ciò posto, vanno richiamati i primi 3 commi del medesimo art. 139 del decreto legislativo n. 297 del 1997, riguardante i «Posti di sostegno», per i quali:
- « 1. Per lo svolgimento delle attività di sostegno a favore degli alunni portatori di handicap nella scuola materna, elementare e media, le dotazioni organiche dei relativi ruoli provinciali comprendono posti di sostegno da istituire in ragione, di regola, di un posto ogni quattro alunni portatori di handicap»;
- «2. Per la determinazione dei posti di sostegno nella scuola secondaria superiore si applicano le disposizioni contenute nell'articolo 315 comma 3»;
- «3. Nella scuola elementare deroghe al rapporto medio di un docente ogni quattro alunni portatori di handicap possono essere autorizzate in organico di fatto, in presenza di handicap particolarmente gravi per i quali la diagnosi funzionale richieda interventi maggiormente individualizzati e nel caso di alunni portatori di handicap frequentanti plessi scolastici nelle zone di montagna e nelle piccole isole».
Il comma 3 dell’art. 40 ha infatti disposto che la «dotazione organica» degli insegnanti di sostegno «è fissata nella misura di un insegnante per ogni gruppo di 138 alunni complessivamente frequentanti gli istituti scolastici statali della provincia, assicurando, comunque, il graduale consolidamento, in misura non superiore all'80 per cento, della dotazione di posti di organico e di fatto esistenti nell'anno scolastico 1997-1998, fermo restando il vincolo di cui al primo periodo del comma 1»: si tratta dunque di un criterio statistico, che di per sé non consente agli Uffici scolastici di determinare un numero più corrispondente alle realtà, e cioè al riscontrato numero degli alunni diversamente abili e alle loro specifiche posizioni riguardo la maggiore o minore gravità.
§ 23.3. A questo punto, va richiamata la normativa concernente le ‘assunzioni in deroga’ degli insegnanti di sostegno.
§ 23.3.1. Il comma 1 del già citato art. 40 della legge n. 449 del 1997 ha consentito l’assunzione con contratto a tempo determinato di insegnanti di sostegno, in deroga al rapporto docenti-alunni indicato al comma 3 - e cioè ‘in più’ rispetto alle risultanze dell’organico di diritto - in presenza di «handicap particolarmente gravi», «fermo restando il vincolo di cui al primo periodo del presente comma».
§ 23.3.2. La concreta possibilità di disporre le assunzioni ‘in deroga’ per soddisfare le esigenze di tutti i diversamente abili, e quindi non solo di quelli particolarmente gravi, è stata prevista dall’art. 26, comma 16, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, che ha inserito un ulteriore periodo nella prima parte del comma 1 dell’art. 40 della legge n. 449 del 1997, disponendo che «Il numero dei dipendenti del comparto scuola deve risultare alla fine dell'anno 1999 inferiore del 3 per cento rispetto a quello rilevato alla fine dell'anno 1997, ferma restando la dotazione di personale di sostegno necessaria a coprire la richiesta nazionale di integrazione scolastica».
§ 23.3.2. Con l’art. 1, comma 605, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, il legislatore ha poi previsto che, «con uno o più decreti del Ministro della pubblica istruzione» si sarebbe potuto disporre «b) il perseguimento della sostituzione del criterio previsto dall'articolo 40, comma 3, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, con l'individuazione di organici corrispondenti alle effettive esigenze rilevate, tramite una stretta collaborazione tra regioni, uffici scolastici regionali, aziende sanitarie locali e istituzioni scolastiche, attraverso certificazioni idonee a definire appropriati interventi formativi».
§ 23.3.3. Tali disposizioni sono state abrogate per incompatibilità dall’articolo 2, commi 413 e 414, della legge 24 dicembre 2007, n. 244.
§ 23.3.4. Sennonché, con la sentenza n. 80 del 2010, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dei medesimi commi 413 e 414 dell’art. 2 della legge n. 244 del 2007:
E’ per questa ragione, come si vedrà oltre al § 29.1, che alla disposizione oggetto della sentenza della Corte Costituzionale le circolari amministrative fanno tuttora riferimento.
§ 23.4. Il quadro normativo in materia è stato poi modificato.
- per quanto riguarda la determinazione delle ore di sostegno, dall’art. 10, comma 5, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito dalla legge n. 122 del 2010, prima richiamato al § 19;
§ 23.4.1. Circa la determinazione delle ore di sostegno, l’art. 10, comma 5, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito nella legge n. 122 del 2010, ha previsto specifiche disposizioni in tema di piano educativo individualizzato (P.E.I.), attribuendo alla competenza del G.L.O.H. il potere di elaborare le relative «proposte».
§ 23.4.2. Circa l’organico di diritto degli insegnanti di sostegno, l’art. 15 del decreto legge n. 104 del 2013, convertito nella legge n. 128 del 2013, ha inciso sul testo dell’art. 2, comma 414, della legge n. 244 del 2007, come risultante dal dispositivo della sentenza della Corte Costituzionale n. 80 del 2010:
§ 24. Va ora richiamata la giurisprudenza formatasi in materia, sul quadro normativo successivo alla sentenza della Corte Costituzionale n. 80 del 2010 e all’entrata in vigore dell’art. 10, comma 5, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito nella legge n. 122 del 2010	.
- «b) l’individuazione in questo ambito di un “nucleo indefettibile” di garanzie perché tale diritto sia realizzato, pur stante la discrezionalità del legislatore nella individuazione delle relative misure- «a) la qualificazione del diritto all’istruzione del deficitile, e in particolare del deficitile grave, quale diritto fondamentale»;
- «b) l’individuazione in questo ambito di un “nucleo indefettibile” di garanzie perché tale diritto sia realizzato, pur stante la discrezionalità del legislatore nella individuazione delle relative misure»;
- «e) la possibilità di ricorrere, una volta esperiti gli strumenti di tutela previsti dalla normativa vigente, all’assunzione di insegnanti in deroga»;
- «f) dalla accertata situazione di gravità del deficitile può conseguire la determinazione di un numero di ore di sostegno pari a quello delle ore di frequenza».
§ 25. Il Collegio ritiene di condividere e di fare proprie le affermazioni di principio, contenute nelle sopra citate sentenze della Sezione n. 704 del 2015 e n. 2231 del 2010 e di affermare ulteriori principi, per le ragioni di ordine sistematico e testuale che si espongono di seguito.
§ 26. Va premesso che il contenzioso seriale portato all’esame dei giudici amministrativi, e in particolare del Consiglio di Stato all’udienza del 23 marzo 2017, si è creato per una pluralità di ragioni.
§ 26.1. Come rilevato al precedente paragrafo 11, il quadro della normativa del settore è di ‘qualità’ molto scarsa, non può non essere considerato notevolmente frammentario e disarmonico, e risulta di difficile lettura sia per i genitori, sia per gli operatori scolastici..
§ 26.2. Inoltre, come rilevato ai precedenti paragrafi 11 e 21, il quadro normativo sulla tutela degli alunni disabili – già di per sé complesso - si caratterizza in concreto non solo per la commistione tra procedimenti eterogenei, e per i conseguenti concreti rischi che l’azione amministrativa ne sia disarticolata, ma anche per il singolare contrasto apparente – ma superabile, come dopo si osserverà - tra le disposizioni di principio risalenti alla legge n. 104 del 1992 sulla sussistenza dei diritti dei medesimi alunni (che come ribadito dalla Corte Costituzionale hanno natura di «diritti fondamentali») e le disposizioni sull’organizzazione scolastica e sulla assegnazione degli insegnanti di sostegno (che sono invece basate sull’esigenza di contenere la spesa).
§ 26.3. Del resto, si deve constatare che non risultano meccanismi tali da rendere conoscibile e trasparente l’attività svolta in materia dagli Uffici scolastici regionali, né su impulso dei dirigenti scolastici, né mediante relazioni in qualche modo pubblicate.
§ 27. Ciò posto, dal complessivo quadro normativo sopra esposto risulta che - a base e a fondamento delle disposizioni della legge n. 104 del 1992 e delle altre leggi sulla tutela degli alunni disabili - si pongono i principi costituzionali di cui all’articolo 2 (sulla tutela dei «diritti inviolabili dell’uomo» e sui «doveri inderogabili di solidarietà … sociale»), all’articolo 3 (sul «compito della Repubblica di rimuovere gli ostacoli di ordine sociale che impediscono il pieno sviluppo della persona umana »), all’articolo 34, primo comma (sulla apertura della scuola «a tutti») e all’articolo 38, terzo comma (sul «diritto all’educazione» anche quando vi sia un deficit).
§ 27.1. L’attività degli insegnanti di sostegno comporta evidenti vantaggi non solo per i disabili, in un quadro costituzionale che impone alle Istituzioni di favorire lo sviluppo della personalità, ma anche per le famiglie e per la società nel suo complesso.
Ciò in prospettiva consente ai disabili di dare anche il loro contributo alla società, fermo restando che la disciplina degli esami deve evitare ogni discriminazione anche potenziale, evitando che vi siano barriere che possano negativamente incidere sull’avviamento al lavoro (ponendosi altrimenti serissime questioni di costituzionalità delle disposizioni che rendano più difficoltoso il conseguimento del diploma, a causa della deficitilità).
§ 27.2. I principi costituzionali sopra richiamati impongono di dare una lettura sistematica alle disposizioni sulla tutela degli alunni disabili e a quelle sulla organizzazione scolastica e sulle disponibilità degli insegnanti di sostegno, nel senso che le posizioni degli alunni diversamente abili devono prevalere sulle esigenze di natura finanziaria.
§ 28. Tale prevalenza – non negata da alcuna disposizione legislativa contraria, che altrimenti avrebbe dato luogo a serissime questioni di legittimità costituzionale - si desume dalla normativa sulle ‘assunzioni in deroga’ degli insegnanti di sostegno, nonché dall’art. 10, comma 5, della legge 30 luglio 2010, n. 122, entrato in vigore dopo la dichiarazione di parziale incostituzionalità dei commi 413 e 414 dell’art. 2 della legge n. 244 del 2007.
§ 29. Quanto alle assunzioni ‘in deroga’ degli insegnanti di sostegno, gli Uffici scolastici devono senz’altro disporle, affinché i dirigenti scolastici – al termine dei relativi procedimenti e in tempo utile – attribuiscano ai singoli alunni le ore di sostegno determinate dal G.L.H.O.
§ 29.1. La possibilità di assumere ‘in deroga’ gli insegnanti di sostegno, a seguito della pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale n. 80 del 2010, in linea di principio non è stata posta in discussione dal Ministero, né in sede amministrativa, né nel corso del giudizio.
Quanto all’organico di diritto, la circolare ha rilevato che esso «è determinato secondo quanto previsto dai commi 413 e 414 dell'art. 2 della legge n. 244/2007», cioè in base alle disposizioni dichiarate incostituzionali.
In base alla circolare, dapprima è utilizzata la dotazione in organico, ancorché fissata con disposizioni dichiarate incostituzionali, e – nel caso di sua insufficienza e a fronte di disabili gravi - si procede ad integrarla.
§ 29.2. Va sottolineato che la medesima circolare, nel riferirsi all’art. 35, comma 7, della legge n. 289 del 2002, ha indirettamente richiamato l’art. 4 del D.P.C.M. n. 185 del 2006, per il quale «L'autorizzazione all'attivazione di posti di sostegno in deroga al rapporto insegnanti/alunni, a norma dell'articolo 35, comma 7, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, è disposta dal dirigente preposto all'Ufficio Scolastico Regionale sulla base della certificazione attestante la particolare gravità».
§ 30. Ritiene la Sezione che le previsioni di tale circolare - pur avendo dettagliatamente ricostruito il susseguirsi delle disposizioni entrate in vigore ed il contenuto della sentenza della Corte Costituzionale n. 80 del 2010 – non sono tali da giustificare l’emanazione di atti degli Uffici scolastici e di atti dei dirigenti scolastici che si discostino dal contenuto dei P.E.I. e, in particolare, dalle «proposte» redatte per i singoli alunni dal G.L.O.H.
§ 30.1. Va sottolineato che tale comma 5 ha attribuito al G.L.O.H. il potere di proporre le ore da attribuire a tutti gli alunni disabili, non soltanto a quelli che siano stati riconosciuti portatori di una disabilità grave o gravissima.
§ 30.2. Va ora chiarito il significato da attribuite alla parola «proposte», contenuta nel medesimo art. 10, comma 5, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito nella legge n. 122 del 2010.
§ 30.3. Va premesso che il legislatore ha doverosamente attribuito al G.L.H.O. il potere-dovere di elaborare le «proposte relative all'individuazione delle risorse necessarie, ivi compresa l'indicazione del numero delle ore di sostegno».
Infatti, il G.L.H.O. è in grado di valutare le effettive esigenze degli alunni diversamente abili, in quanto è composto non solo da esponenti del mondo della scuola, ma – in considerazione dei principi costituzionali rilevanti in materia, sopra richiamati, in connessione all’art. 32 Cost. sulla tutela del diritto alla salute - anche da membri aventi le indefettibili competenze medico-psichiatriche.
§ 30.4. Ciò posto, si deve rimarcare come la legislazione vigente, neppure il comma 5 in esame, non esplicita quale sia l’Autorità competente che debba pronunciarsi sulle «proposterelative all'individuazione delle risorse necessarie, ivi compresa l'indicazione del numero delle ore di sostegno».
§ 30.5. In relazione alla ‘fase procedimentale intermedia’ nel corso della quale si deve pronunciare l’Ufficio scolastico, nessuna disposizione di legge - nemmeno l’art. 4 del D.P.C.M. n. 185 del 2006 - ha attribuito al dirigente preposto dell’Ufficio scolastico regionale il potere di ‘ridurre’, tanto meno senza una motivazione, il numero di ore di sostegno, individuate dal G.L.O.H. nelle sue «proposte» a favore dei singoli diversamente abili.
§ 30.6. Poiché nessuna disposizione ha attribuito agli Uffici scolastici il potere di sottoporre a un riesame di merito quanto proposto dal G.L.O.H., l’art. 4. del D.P.C.M. n. 185 del 2006, che definisce «autorizzazione» l’atto del dirigente preposto dell’Ufficio scolastico regionale, va allora interpretato nel senso di prevedere un atto meramente ricognitivo, che prende atto dei relativi presupposti di spesa, senza poterli modificare, e giustifica l’impegno e il pagamento delle relative somme.
§ 31. Per le ragioni che precedono, ad avviso della Sezione, il procedimento si articola nel modo seguente:
a) il G.L.O.H. elabora i P.E.I. all’interno dei singoli Istituti scolastici, al termine delle fasi procedimentali previste dall’art. 12, comma 5, della legge n. 104 del 1992;
e) pertanto, i procedimenti riguardanti gli alunni diversamente abili si devono concludere con gli atti del dirigente scolastico di attribuzione delle ore di sostegno, in conformità alle risultanze del G.L.O.H.
Va pertanto considerato condivisibile l’orientamento dei Tribunali amministrativi regionali per il quale è fondata la pretesa dei genitori a vedere attribuite ai propri figli diversamente abili le ore di sostegno nella misura determinata dai G.L.O.H.
§ 32. Considerati i principi generali sulla responsabilità degli organi amministrativi e sulla leale collaborazione tra tali organi, la Sezione ritiene di dovere precisare quali ulteriori fasi procedimentali siano configurabili, qualora gli Uffici scolastici abbiano assegnato un numero di insegnanti di sostegno inferiore a quello necessario per assegnare in concreto le ore di sostegno attribuite doverosamente dal dirigente scolastico in conformità alle «proposte» del G.L.O.H.
- deve segnalare agli Uffici scolastici tale circostanza, affinché questi assegnino senza indugio gli ulteriori insegnanti di sostegno che risultino necessari, e ciò con il supporto del Ministero dell’economia e delle finanze, anch’esso tenuto a dare esecuzione agli atti del dirigente scolastico che abbiano concluso i procedimenti riguardanti i singoli alunni deficitili, sulla base delle «proposte» del G.L.H.O.;
§ 33. Alla Sezione non sfugge che – quando gli Uffici scolastici non dispongono l’assunzione in deroga del numero necessario degli insegnanti di sostegno, e si discostano ‘in senso riduttivo’ dai dati numerici acquisiti – il dirigente scolastico è di fatto talvolta costretto, con atti ‘definitivi’ o ‘provvisori’, a ‘suddividere’ – sulla base di conseguenti penose mediazioni - e non ad ‘attribuire’ le ore di sostegno, rese disponibili dagli Uffici scolastici e inferiori a quelle necessarie.
Infatti, gli Uffici scolastici (così come il dirigente scolastico ed il Ministero dell’economia e delle finanze) non possono sindacare le risultanze delle «proposte» e devono fare in modo che le ore di sostegno siano attribuite a tutti i deficitili, già col ‘primo atto’ del dirigente scolastico e nei tempi fissati, assegnando ‘in deroga’ gli insegnanti di sostegno quando ciò occorra per ‘coprire’ le ore determinate nelle «proposte».
§ 34. Così individuati i poteri e i doveri dei vari organi dell’Amministrazione scolastica, la Sezione può a questo punto anche esaminare le questioni di giurisdizione, sollevate nel corso del giudizio - e in particolare con l’atto d’appello - con riferimento alle varie fasi nelle quali si articola il procedimento.
§ 35. Qualora si contestino le valutazioni delle ASL conseguenti ai relativi accertamenti, previsti dagli articoli 3 e 4 della legge n. 104 del 1992, sopra richiamati al § 13.1., le relative controversie riguardano l’assistenza obbligatoria, e sono quindi devolute alla giurisdizione del giudice civile, ai sensi dell’articolo 442 del codice di procedura civile (su tale pacifico principio, v. Cass., Sez. Un., 23 ottobre 2014, n. 22550).
§ 36. Qualora invece siano contestati una «diagnosi funzionale – D.F. », un «profilo dinamico funzionale – P.D.F. » oppure un «piano educativo individualizzato - P.E.I. », sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
§ 37. Qualora poi si contestino gli atti della Amministrazione scolastica che non abbiano dato coerente seguito alle «proposte» del G.L.O.H. e cioè gli atti interni al procedimento degli Uffici scolastici e quello - finale o provvisorio - del dirigente scolastico, di attribuzione all’alunno diversamente abile di un numero di ore inferiore a quello oggetto della proposta individuale, sussiste ugualmente in linea di principio la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
§ 38. A maggiore ragione, come rilevato dalla Adunanza Plenaria di questo Consiglio con la sentenza 12 aprile 2016, n. 7, sussiste la giurisdizione amministrativa di legittimità quando la controversia sia sorta prima della elaborazione del P.E.I., cioè quando ancora non sia stato esercitato il potere di formulare la proposta sulla determinazione delle ore di sostegno da attribuire al singolo alunno disabile.
§ 39. Quando invece il dirigente scolastico abbia attribuito le ore di sostegno in conformità alla proposta del G.L.O.H., ma in concreto tali ore non siano assegnate e quindi non se ne possa fruire, l’ordinamento prevede due possibilità di tutela, a seconda della causa petendi e del petitum posti a base della relativa pretesa, nei termini ora spiegati.
§ 40. Come è stato chiarito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (con la sentenza 25 novembre 2014, n. 25011, i cui principi sono stati espressamente richiamati e ribaditi dalla sentenza 20 aprile 2017, n. 9966, nonché dall’ordinanza 28 febbraio 2017, n. 5060), sussiste la giurisdizione del giudice civile, quando l’interessato espressamente lamenti innanzi a tale giudice che l’Amministrazione scolastica abbia posto in essere «un comportamento discriminatorio a proprio danno».
§ 40.1. Si applicano in tal caso, infatti, l’art. 3 della legge 1° marzo 2006, n. 67 (che ha richiamato l’art. 44 del testo unico 25 luglio 1998, n. 286, sulla «Azione civile contro la discriminazione») e – per gli aspetti processuali - l’art. 28 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150.
§ 40.2. Si applicano invece le consuete regole sulla giurisdizione esclusiva quando il ricorrente impugni gli atti del procedimento o contesti un comportamento dell’Amministrazione, lamentando puramente e semplicemente:
In tali casi la devoluzione della controversia al giudice civile non può dipendere dalla deduzione ‘difensiva’ dell’Amministrazione scolastica, la quale prospetti essa stessa che il proprio agire – l’atto del dirigente scolastico dissonante dalla proposta del G.L.O.H. ovvero la mancata assegnazione degli insegnanti di sostegno da parte degli Uffici scolastici- vada ricondotto ad una «discriminazione».
§ 40.3. Del resto, qualora una condotta di discriminazione sia specificamente dedotta e sia accertata, la legge n. 67 del 2006 consente alla vittima di richiedere a sua tutela al giudice civile l’esercizio di altrettanto specifici poteri, tra i quali anche – all’art. 3, comma 3 - quello che consente di imporre «un piano di rimozione delle discriminazioni accertate» ovvero di disporre il «risarcimento del danno, anche non patrimoniale», in ragione della gravità della condotta accertata.
§ 40.4. Quando invece il ricorrente non abbia affatto lamentato la sussistenza di una condotta discriminatoria ed abbia contestato atti e comportamenti per il loro contrasto con la legge, sussiste in materia la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Quanto al danno patrimoniale, vanno considerate risarcibili, ove provate, le voci di danno consistenti alle somme che la famiglia del diversamente abile abbia dovuto pagare per lo svolgimento di attività educative all’esterno della scuola, sostitutive di quelle che si sarebbero dovute effettuare sulla base del P.E.I. e che non siano state effettuate.
§ 40.5 Infine, si tratta di individuare il responsabile dei danni che fossero provati, identificato tanto nell’Amministrazione quanto nel suo funzionario o dipendente, a sua volta responsabile degli atti compiuti in violazione di diritti, ai sensi dell’art. 28 Cost.
§ 41. Tenuto conto delle argomentazioni che precedono, va respinto il primo motivo d’appello, perché sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo.
L’appello va invece accolto limitatamente al capo della sentenza relativa al risarcimento del danno, posto che nella specie non risulta assolto, da parte di chi lo ha preteso, neanche l’onere di deduzione di un principio di prova in ordine al pregiudizio che si assumeva patito dall’alunno minore di età.
Contrariamente a quanto ha ritenuto la sentenza impugnata, in materia non si può elaborare una regola generale su una ‘presunzione di danno non patrimoniale’, per il solo fatto che non sia stata rispettata la normativa in materia di assegnazione delle ore di sostegno: tale violazione evidenzia che vi è stato sì il fatto costitutivo di un illecito, ma non determina l’obbligo dell’Amministrazione di risarcire un danno che in concreto non si sia verificato (ovvero che non sia stato comprovato).
Va altresì considerato che gli atti dell’Amministrazione scolastica sono stati emessi nel vigore di una particolarmente complessa normativa, prima della ricognizione dei principi fondanti in materia, effettuata con la sopra citata ‘sentenza pilota’ n. 2023 del 2017.
§ 42. Per le ragioni che precedono, il primo motivo d’appello va respinto, mentre, in accoglimento del secondo motivo, in parziale riforma della sentenza impugnata va respinta la domanda risarcitoria formulata in primo grado.
Poiché è stata rimossa la statuizione del TAR sulla sussistenza di un danno risarcibile, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese dei due gradi del giudizio.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello n. 1558 del 2015, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, respinge l’originaria domanda di risarcimento del danno.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1,2 e 5 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, manda alla Segreteria di procedere, in caso di riproduzione in qualsiasi forma, per finalità di informazione giuridica su riviste giuridiche, supporti elettronici o mediante reti di comunicazione elettronica, all’oscuramento delle generalità del minore, dei soggetti esercenti la patria potestà o la tutela e di ogni altro dato idoneo ad identificare il medesimo interessato riportato sulla sentenza o provvedimento.
Italo Volpe Luigi Maruotti

References: art. 25
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§ 6
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