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Timestamp: 2018-08-19 23:14:28+00:00

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﻿ SENTENCIA 2016-00001 DE NOVIEMBRE 24 DE 2016
SENTENCIA 2016-00001 DE 24 DE NOVIEMBRE DE 2016
CONTENIDO:COSA JUZGADA EN PROCESOS DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA NO SOLO SE CONFIGURE SOBRE DECISIONES DEL CONSEJO DE ESTADO. ESTE FENÓMENO OPERA CUANDO LA JURISDICCIÓN YA HA TENIDO LA OPORTUNIDAD DE PRONUNCIARSE SOBRE UNA MISMA CAUSA PETENDI MEDIANTE SENTENCIA DE FONDO DEBIDAMENTE EJECUTORIADA, CIRCUNSTANCIA QUE ENERVA LA POSIBILIDAD DE REALIZAR HACIA EL FUTURO OTRO PRONUNCIAMIENTO SOBRE EL MISMO ASUNTO. ES PERFECTAMENTE POSIBLE QUE LAS DECISIONES TOMADAS POR LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS TRANSITEN HACIA LA COSA JUZGADA, SIEMPRE QUE SE VERIFIQUE LA IDENTIDAD DE OBJETO Y DE CAUSA. EL RECONOCIMIENTO DE ESTA INSTITUCIÓN GARANTIZA EL PRINCIPIO QUE PROHÍBE LA DOBLE INCRIMINACIÓN, DADO QUE IMPIDE QUE SE PUEDA ABRIR EL DEBATE JURÍDICO QUE ENCONTRÓ FIN EN UNA DECISIÓN JUDICIAL. ESTE PRINCIPIO EN MATERIA DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA, CONTEMPLADO ASÍ EN EL ARTÍCULO 29 SUPERIOR Y EN EL ARTÍCULO 15 DE LA LEY 144 DE 1994, QUE PRECISA, EN LA PARTE FINAL DEL INCISO CUARTO, QUE NADIE PODRÁ SER JUZGADO DOS VECES POR UN MISMO HECHO. A SU VEZ, EN LA NORMA DE RANGO LEGAL AUN CUANDO ESTABLECE QUE NO PUEDEN ATENDERSE DICHAS SOLICITUDES CUANDO YA HAYAN SIDO RESUELTAS POR EL CONSEJO DE ESTADO, ESTE SEÑALAMIENTO NO PUEDE INTERPRETARSE COMO UNA EXCLUSIÓN A LOS FALLOS ADOPTADOS EN OTRAS INSTANCIAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONSEJO DE ESTADO, COSA JUZGADA, ALCANCE DE LA COSA JUZGADA, TRÁNSITO A COSA JUZGADA, CLASES DE COSA JUZGADA, COSA JUZGADA MATERIAL, PÉRDIDA DE INVESTIDURA
Sentencia 2016-00001 de noviembre 24 de 2016
Rad.: 810012339000 2016 00001 01
Ref.: Cosa juzgada en las acciones de pérdida de investidura
Actor: Midier Rojas Rodríguez
Demandado: Leison Botia Amaya
Mediante oficio DD-RNEC40 del 4 de febrero de 2016, el señor delegado del registrador nacional del estado civil en Arauca, Fernando Sánchez Amortegui(2), envió con destino a este proceso judicial, en primer lugar, copia de la credencial otorgada al señor Leison Botia Amaya, identificado con la cédula de ciudadanía 96.187.390, como diputado electo por la circunscripción electoral de Arauca, la cual fue expedida el 8 de noviembre de 2015(3), y, en segundo lugar, copia auténtica del formato E-26 ASA de la Registraduría Nacional de Estado Civil correspondiente a la elección de los futuros miembros de la Asamblea Departamental de Arauca realizada el 30 de octubre de 2011, para el período constitucional 2012-2015, el cual da cuenta que el señor Leison Botia Amaya fue elegido diputado del departamento(4), por lo que es claro, entonces, que el demandado es sujeto pasivo de la acción de pérdida de investidura.
2.2. Los cuestionamientos realizados por el apelante en contra de la decisión de primera instancia.
La Sala, siguiendo los postulados del artículo 320 del Código General del Proceso(5), aplicable por la remisión que a esta normatividad hace el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, abordará los cuestionamientos que frente a la sentencia que puso fin al proceso, en primera instancia, propusiera el demandante, en la siguiente forma:
2.2.1. La existencia del fenómeno de la cosa juzgada.
La sentencia de primera instancia declaró probada la excepción de cosa juzgada porque tuvo por demostrados los elementos que permiten su configuración, esto es, acreditó que en contra del demandado se inició, igualmente, una acción de pérdida de investidura identificada con el número 81001-2339-000-2014-00010-00, cuyos hechos y fundamentos jurídico, así como su objeto, son los mismos que se plantean en este proceso judicial.
Para desatar la controversia planteada por el apelante, es necesario recordar que el fenómeno de la cosa juzgada impide que los asuntos decididos sean nuevamente sometidos a debate judicial, lo cual es reflejo de la garantía constitucional de no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, contenida en el artículo 29 de la Carta Política.
Este fenómeno es regulado por el artículo 303 del Código General del Proceso(6), aplicable por la remisión que a esta normatividad hace el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que al tenor señala:
«ART. 303.—Cosa juzgada. (…) La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.
La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión.»
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se refirió a este fenómeno en el artículo 189, cuyo contenido es el siguiente:
ART. 189.—Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnessolo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.
NOTA: Inciso declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-400 de 2013 salvo la expresión "constitucional", que se declaró INEXEQUIBLE.
De la solicitud se correrá traslado al demandante por el término de diez (10) días, término durante el cual podrá oponerse y pedir pruebas o aceptar la suma estimada por la parte demandada al presentar la solicitud. En todo caso, la suma se fijará teniendo en cuenta los parámetros de la legislación laboral para el despido injusto y el auto que la señale solo será susceptible de recurso de reposición».
Para que se presente el fenómeno de la cosa juzgada, la doctrina(7), siguiendo los parámetros del citado artículo 303 del Código General del Proceso, ha resaltado que se deben reunir los siguientes elementos:
« (…) Para que obre se requiere:
1. Que se adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia dictada. Si en el primer proceso la sentencia no está ejecutoriada, no opera la excepción de cosa juzgada sino la de pleito pendiente (art. 100 num. 8º), que es previa y cuyos requisitos son fundamentalmente los mismos de la excepción de cosa juzgada; sólo se diferencian en que el pleito pendiente supone la no terminación del primer proceso, en tanto que la cosa juzgada, al basarse en el fallo ejecutoriado, parte de la finalización de aquel.
2. Que ese nuevo proceso sea entre unas mismas partes, o, como lo anota el artículo 303, que “haya identidad jurídica de partes”.
3. Que el nuevo proceso verse sobre un mismo objeto (art. 303). Tal como lo dice con acierto la Corte, “el objeto de la demanda consiste en las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la justicia”, que son precisamente los puntos sobre los cuales versa la parte resolutiva de la sentencia; Devis señala que el “objeto del proceso lo constituye el derecho reconocido, declarado o modificado por la sentencia, en relación con una cosa o varias cosas determinadas, o la relación jurídica declarada según el caso”.
4. Que el nuevo proceso se adelante por la misma causa que originó el anterior. La causa es la razón por la cual se demanda; los motivos que se tienen para pedir al Estado determinado sentencia. Esos motivos, por disposición del artículo 82 del CGP, deben aparecer expresados en toda demanda y surgen de los hechos de ella, por cuanto de su análisis es como se puede saber si en verdad existe identidad de causa».
En lo que tiene que ver con los procesos de pérdida de investidura, el fenómeno de la cosa juzgada tiene plena aplicación en virtud del artículo 15 de la Ley 144 de 1994:
ART. 15.—No se podrá admitir solicitud de pérdida de la investidura de un congresista en el evento de alegarse los mismos hechos que sirvieron de fundamento a las causales sobre las cuales ya se haya pronunciado el Consejo de Estado. Todas las sentencias en estos procesos producen efectos de cosa juzgada(8).
Ese orden de ideas, esta Sección(9), ha encontrado pertinente la aplicación del fenómeno de cosa juzgada en los procesos de pérdida de investidura, en la siguiente forma:
« (…) 3.1 La figura de la cosa juzgada.
La cosa juzgada es una institución de tipo procesal que se predica de las sentencias que adquieren el carácter de firmeza, a fin de salvaguardar el principio de la seguridad jurídica. Desde esta perspectiva, es un efecto que se produce por la firmeza que cobra una decisión judicial que pone fin a un proceso y resuelve el fondo del asunto planteado en él, de forma tal que se genera la imposibilidad de dictar una nueva decisión sobre un asunto que tenga el mismo objeto y la misma causa.
La identidad de objeto y de causa se presenta cuando coinciden tanto en la decisión que está en firme como en el nuevo proceso puesto a conocimiento del juez, los hechos y fundamentos de derecho (causa petendi) y la situación jurídica o pretensión procesal (objeto). En este mismo sentido, la jurisprudencia de esta Sección ha señalado:
“El objeto es, en general, la situación jurídica sometida a decisión del juzgador. La causa son los hechos y fundamentos de derecho en que se apoya la pretensión. Así, pues, el acto acusado es el objeto del proceso contencioso administrativo de nulidad, una de cuyas especies es el contencioso electoral instituido en el artículo 228 del CCA. La causa o «causa petendi» son los hechos de la demanda, juntamente con las normas señaladas como violadas y dentro de los límites del concepto de la violación planteado por el actor. El proceso de nulidad del acto administrativo por el cual la mesa directiva llama a un candidato a servir como congresista, y el proceso de pérdida de investidura, tienen objetos distintos y, por este solo aspecto, la sentencia que recaiga en el primero no constituye cosa juzgada frente al segundo”(10).
También se ha sostenido con acierto, que la cosa juzgada garantiza el principio de non bis in ídem, dado que impide el que se pueda abrir el debate jurídico que encontró fin en una decisión judicial, de forma que se proscribe que el afectado con la decisión sea juzgado dos veces por un mismo hecho.
Este principio en materia de pérdida de investidura, encuentra pleno soporte en el artículo 29 superior y en el artículo 15 de la Ley 144 de 1994; en cuanto la disposición de rango constitucional, en ella se precisa en la parte final del inciso cuarto, que nadie podrá ser juzgado dos veces por un mismo hecho(11), mientras que en la norma de rango legal, como claro desarrollo de aquella, se establece que no pueden atenderse dichas solicitudes cuando ya hayan sido resueltas por el Consejo de Estado además de que, todas las decisiones que se adopten en esta materia harán tránsito a cosa juzgada.
También en este sentido la jurisprudencia de la Sala ha sido clara, por lo que puede traerse a colación la decisión de 18 de octubre de 2007, dictada dentro del proceso de pérdida de investidura identificado con el radicado 2006-3125 y ponencia del Consejero Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, que al respecto expresó:
“Siendo evidente esa identidad de los hechos atribuidos al demandado, la cual incluso no se discute en la instancia; que ambos procesos corresponden a una misma clase de acción, esto es, de pérdida de la investidura, y que con fundamento en ellos se le endilgaron al aquí encausado las mismas causales de pérdida de la investidura, es claro que se configura la cosa juzgada respecto del presente proceso, la cual implica la garantía o efectividad del principio non bis in idem que invoca la apelante, atendiendo el artículo 15 de la Ley 144 de 1994, aplicable a todos los procesos de pérdida de la investidura, al disponer que “No se podrá admitir solicitud de pérdida de la investidura de un Congresista en el evento de alegarse los mismos hechos que sirvieron de fundamento a las causales sobre las cuales ya se haya pronunciado el Consejo de Estado. Todas las sentencias en estos procesos producen efectos de cosa juzgada”“.
Con todo, el instituto de la cosa juzgada se predica de las sentencias que ponen fin a los procesos de pérdida de investidura, so pena de que se desconozca el principio de non bis in ídem y el de seguridad jurídica.
3.2 Interpretación del artículo 15 de la Ley 144 de la Ley 1994.
La fuente de la controversia que se suscita a estas alturas del proceso, se concreta en la inconformidad del actor que radica en que según su criterio, la cosa juzgada que se deriva del artículo 15 de la Ley 144 de 1994 sólo se predica de decisiones proferidas por esta corporación y no de aquellas declaradas por los tribunales administrativos.
A fin de realizar la interpretación de la norma mencionada, es necesario traer el texto completo de ella que a la letra reza:
“Ley 144 de 1994.
ART. 15.—No se podrá admitir solicitud de pérdida de la investidura de un Congresista en el evento de alegarse los mismos hechos que sirvieron de fundamento a las causales sobre las cuales ya se haya pronunciado el Consejo de Estado. Todas las sentencias en estos procesos producen efectos de cosa juzgada”.
La lectura que de la norma hace el actor no se compadece con todo lo que ha dicho la Sección en otras ocasiones y ha sido ratificado a lo largo de esta providencia, en efecto, vale recordar que la cosa juzgada propugna el mantenimiento de la seguridad jurídica y asegura que el demandado no se vea juzgado dos veces por el mismo hecho, de manera que cualquier interpretación que pretenda desconocer esos postulados no puede ser de recibo.
Ahora, una rigurosa lectura del texto normativo arroja una interpretación adecuada del mismo, en ese sentido, se tiene que la primera parte advierte sobre la imposibilidad de admitir “solicitud de pérdida de investidura de un congresista”. El aparte subrayado demuestra por qué el legislador al disponer la consecuencia jurídica del supuesto de hecho habla del Consejo de Estado, es decir, dispone que cuando se trate de la solicitud contra un CONGRESISTA ella no podrá ser atendida si esta se encuentra sustentada en unos mismos hechos y causales ya decididos por esta Corporación, lo que es apenas lógico ya que en virtud del artículo 184 Constitucional, cuando se tratan de estos procesos respecto de tales servidores, la competencia exclusiva para conocer de ellos es del máximo tribunal de la Justicia Contencioso Administrativa.
Ahora bien, ello no significa que tratándose de solicitudes de pérdida de investidura contra dignidades distintas a las de los congresistas, estas deban ser admitidas así haya un pronunciamiento previo del juez competente, al respecto, la parte final de la norma es contundente al incluir todos los procesos de pérdida de investidura cuando claramente dispone:
“Todas las sentencias en estos procesos producen efectos de cosa juzgada”.
Por lo tanto, no es cierto que el artículo 15 ibídem restrinja la ocurrencia de la cosa juzgada para aquellos eventos decididos por el Consejo de Estado, siendo perfectamente posible que las decisiones tomadas por los tribunales administrativos que tengan el atributo firmeza, transiten hacia la cosa juzgada, esto, siempre que se verifique la identidad de objeto y de causa.
Al respecto, la Sala recuerda que el fenómeno de la cosa juzgada, opera cuando la jurisdicción ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre una misma causa petendi mediante sentencia de fondo debidamente ejecutoriada, circunstancia que enerva la posibilidad de realizar hacia el futuro otro pronunciamiento sobre el mismo asunto.
El concepto de cosa juzgada hace referencia al carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, lo cual implica de suyo la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia. Resulta factible predicar la existencia del fenómeno de la cosa juzgada, cuando llega al conocimiento de la jurisdicción un nuevo proceso con identidad jurídica de partes, causa y objeto».
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, es necesario determinar si en el presente caso ha tenido ocurrencia tal fenómeno, así:
A. «Que se adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia dictada».
Dentro de las pruebas que se encuentran en el expediente, obra un disco, enviado por el secretario general del Tribunal Administrativo de Arauca, José Humberto Mora Sánchez, en el que se incluye «copia completa del proceso de pérdida de investidura 810012339-000-2014-00010-00, en donde hubo sentencia de primera instancia el 19 de diciembre de 2014 que fue notificada por correo electrónico el 15 de enero de 2015, quedando en firme y ejecutoriada el 29 de enero de 2015» (fol. 183, cuaderno principal).
Conforme se observa del libelo de la demanda de esta acción de pérdida de investidura (81001-2333-003-2016-00001-00), se tiene que fue presentada el día 18 de diciembre de 2015 (fol. 16, cuaderno principal), lo que permite acreditar se está adelantando un proceso judicial nuevo con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia dictada en el mencionado proceso judicial.
B. «Que ese nuevo proceso sea entre unas mismas partes, o, como lo anota el art. 303, que “haya identidad jurídica de partes”».
En relación con la identidad de partes, la Sala Plena del Consejo de Estado(12) ha señalado que la misma solo es exigible frente al demandado, en consideración a lo siguiente:
«Frente a la identidad de partes, en donde se exige que al proceso concurran las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión frente a la cual ha operado la cosa juzgada, se debe precisar que tratándose de la pérdida de la investidura, por su naturaleza pública, la identidad de partes no se puede entender como se hace en un proceso contencioso ordinario, en cuanto cualquier ciudadano puede interponerla, razón por la que no se puede pretender que el demandante en un proceso y otro sea el mismo.
Por tanto, en esta clase de procesos solo se exige esa identidad en cuanto al demandado —parte pasiva—, por cuanto por disposición constitucional, el Ministerio Público siempre tendrá que participar y cualquier ciudadano puede demandar la pérdida. En ese sentido, basta que en un proceso y otro se encuentre demandado el mismo Congresista, para que se entienda que se cumple este requisito.»
En esa medida, consta en las piezas procesales que integran la acción de pérdida de investidura 810012339-000-2014-00010-00 que el demandado es el señor Leyson Botia Amaya, identificado con la cédula de ciudadanía 96.187.390. En el presente proceso judicial, como puede evidenciarse de los distintos documentos que integran el expediente, el demandado es el señor Leison Botia Amaya, identificado con la cédula de ciudadanía 96.187.390 (fols. 17, 20, 23, 152 y 161, cuaderno principal), por lo que existe identidad jurídica de la parte demandada.
C. «Que el nuevo proceso verse sobre un mismo objeto (art. 303)».
Conforme lo señala la Sala Plena del Consejo de Estado, «Se habla de la identidad de objeto, cuando el nuevo proceso tiene como fundamento la misma pretensión que fue objeto de decisión en oportunidad anterior»(13). Para el presente caso, tanto en el proceso identificado con el número 810012339-000-2014-00010-00(14) como en este, se busca que se decrete la pérdida de la investidura del concejal Leison Botia Amaya, luego existe, evidentemente, identidad de objeto.
D. «Que el nuevo proceso se adelante por la misma causa que originó el anterior».
El demandante, en la acción de pérdida de investidura identificada con el número 810012339-000-2014-00010-00 cimentó sus pretensiones en la existencia de la sentencia proferida el 3 de mayo de 2013, dictada en ejercicio del medio de control de nulidad electoral por parte de la Sección Quinta del Consejo de Estado (Expediente 070012331000-2001-00064-01), en la cual se revocó la decisión judicial de primera instancia y, en su lugar, se declaró nula la elección del demandado.
En dicha acción de nulidad electoral se encontró acreditado que Leison Botia Amaya violó el régimen de inhabilidades previsto para los diputados al incurrir en la conducta prevista en el numeral 5º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, por cuanto la señora Carol Johanna Cisneros Mora, su cónyuge, como Subdirectora de Salud de la Unidad Administrativa Especial de Salud, entidad del orden departamental, entre el 14 de julio de 2009 y el 18 de noviembre 2010, ejerció autoridad administrativa durante período inhabilitante previsto en aquella disposición de la Ley 617 de 2000 (30 de octubre de 2010 hasta el 30 de octubre de 2011), configurándose, entonces, la inhabilidad allí regulada.
Los hechos que aquí se juzgan no difieren en modo alguno de los que en el proceso 810012339-000-2014-00010-00 se juzgaron. Así, la parte actora se refirió a la inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, manifestando que «(…) el señor BOTÍA AMAYA, no podía ser elegido Diputado por cuanto su cónyuge, la señora CAROL JOHANNA CISNEROS MORA se desempeñaba como Subdirectora de Salud Pública de la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca – UAESA, cargo al cual le es propio el ejercicio de autoridad administrativa; y además de las funciones inherentes al cargo establecidas en el Manual de Funciones fungió como interventora en algunos contratos que celebró la Unidad de Salud (…)» y pretende fundamentar sus pretensiones, igualmente, en la declaratoria de nulidad de la elección proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el expediente 070012331000-2011-00064-01, por lo que es clara la existencia de la misma causa petendi.
Del análisis realizado, resulta evidente, como concluye el agente del Ministerio Público, que «entre ambos procesos existe la identidad que se exige para que se configure la cosa juzgada».
2.2.2. La existencia del fenómeno de la cosa juzgada.
Para enervar la configuración de la causal de pérdida de investidura, el apelante considera que en la acción de pérdida de investidura identificada con el número 810012339-000-2014-00010-00 se presenta una cosa juzgada aparente pues en dicho proceso no existió un verdadero debate jurídico entre las partes pues el accionante no dio impulso al proceso ni el demandado actuó en él; ni el demandante, ni el agente del Ministerio Público (contraviniendo el concepto emitido) interpusieron recurso de apelación.
La Corte Constitucional ha empleado el concepto de cosa juzgada aparente para referirse a «aquellas hipótesis en las cuales la Corte, a pesar de adoptar una decisión en la parte resolutiva de sus providencias declarando la exequibilidad de una norma, en realidad no ejerce función jurisdiccional alguna y, por ello, la cosa juzgada es ficticia(15). En estos casos, la declaración no encuentra apoyo alguno en las consideraciones de la Corte y, en esa medida, no puede hablarse de juzgamiento» (Sent. C-007 de 2016).
Explica la Corte que «Es decir, en estos casos, la declaración no encuentra apoyo en alguno en las consideraciones de la Corte y en esa medida no puede hablarse de juzgamiento. Al respecto indicó la Corte en Sentencia C-774 de 2001, que en estos casos no es posible concluir que exista cosa juzgada y se permite presentar nuevamente una demanda en contra de la disposición anteriormente declarada exequible y frente a la cual la Corte debe proceder a decidir de fondo sobre los artículos que no fueron materia de su examen» (Sent. C-554 de 2016).
Así mismo, ha hecho referencia a la existencia de una cosa juzgada aparente en materias de derecho penal en las Sentencias C-004 de 2003 y T-556 de 2002, así:
«32. Como ya se explicó anteriormente, la impunidad de las violaciones a los derechos humanos y al derecho humanitario es más grave, cuando el Estado ha incumplido en forma protuberante con sus deberes de investigar y sancionar seriamente esos delitos. En esos eventos, la preponderancia de los derechos de las víctimas y de la búsqueda de un orden justo sobre la seguridad jurídica y el non bis in ídem es aún más evidente, por las siguientes dos razones: De un lado, para las víctimas y los perjudicados por una violación a los derechos humanos, la situación resulta aún más intolerable, pues su dignidad humana es vulnerada en cierta medida doblemente, ya que esas personas no sólo fueron lesionadas por un comportamiento atroz sino que, además, deben soportar la indiferencia del Estado, quien incumple en forma protuberante con su obligación de esclarecer esos actos, sancionar a los responsables y reparar a los afectados.
33. La existencia de la Corte Penal Internacional y la regulación del alcance de la cosa juzgada y de la prohibición del doble enjuiciamiento por el Estatuto de Roma confirma el anterior razonamiento. En efecto, el artículo 20-3 de dicho tratado, al regular el non bis in ídem, establece lo siguiente:
b) No hubiere sido instruido en forma independiente o imparcial de conformidad con las debidas garantías procesales reconocidas por el derecho internacional o lo hubiere sido de alguna manera que, en las circunstancias del caso, fuere incompatible con la intención de someter a la persona a la acción de la justicia (subrayas no originales)”.
Esto significa que, conforme al Estatuto de Roma, el non bis in ídem no opera frente a la Corte Penal Internacional cuando el proceso nacional no fue abordado seriamente, y con la suficiente imparcialidad e independencia de los funcionarios judiciales, puesto que en esos casos, la cosa juzgada no es más que aparente y la persona no fue realmente enjuiciada. La Sentencia C-578 de 2002, fundamento 4.3.2.1.6., reconoció la legitimidad de esa excepción al non bis in ídem, no sólo en el marco del derecho internacional sino también a la luz de los principios y valores constitucionales. Dijo entonces esta Corporación: (…)».
«(…)13. Para la Sala, es evidente que la Fiscalía Segunda Delegada ante los Juzgados Penales Municipales de Tulúa incurrió en múltiples vías de hecho.
Pese a lo expuesto, a la Fiscalía le fue indiferente el alcance del concepto médico legal y el carácter provisional de la incapacidad que allí se anunciaba y no desplegó ni siquiera un mínimo esfuerzo por verificar lo dicho en el memorial de desistimiento(16). De este modo, una investigación penal que había sido ilegítimamente iniciada, fue también ilegítimamente tramitada. Es sumamente indicativo el hecho de que no se hayan realizado las diligencias que ya habían sido ordenadas por el juzgado ni tampoco aquellas que se anunciaron en los varios numerales del auto de apertura. Se trató, por tanto, de una investigación aparente en la que no se desplegó la capacidad instructiva de la Fiscalía pues para ella no tuvieron ninguna relevancia ni los hechos ocurridos, ni las consecuencias jurídicas sobrevinientes, ni mucho menos los derechos que en esa actuación le asistían al damnificado con la conducta punible.
Las consecuencias de una determinación de esa índole no pueden ser más funestas: Es una decisión que pretende traducir la posición adoptada por el Estado en un conflicto sometido a su veridicción y rodearlo del valor de cosa juzgada pese a su profundo contenido de injusticia.
Para la Sala, no cabe duda que las acciones y omisiones que se acaban de citar involucran el menoscabo del derecho de acceso a la administración de justicia de que es titular el actor dada su calidad de víctima de una conducta punible. Por ello, como ese derecho tiene la calidad de fundamental y como no existe otro mecanismo que permita su protección dado que a la actuación se ha archivado en cumplimiento de una providencia judicial con valor de cosa juzgada sólo aparente, la Sala revocará las sentencias proferidas en el curso de las instancias, concederá la tutela interpuesta, invalidará la apertura dispuesta y la preclusión ordenada y dispondrá que la investigación se abra y se adelante con íntegro respeto de los derechos fundamentales del actor (…)».
La Corte Constitucional entiende que en aquellos eventos en que una decisión absolutoria de carácter penal es la consecuencia de que las autoridades judiciales no llevaran a cabo una labor de investigación y juzgamiento seria e imparcial, existe una cosa juzgada sólo aparente, lo cual daría lugar a la invalidación de aquella y la reapertura de la investigación, lo cual no impactaría la seguridad jurídica ni afectaría intensamente el non bis in ídem en la medida en que la persona absuelta nunca estuvo seriamente procesada ni enjuiciada.
De las piezas procesales aportadas por el mismo Tribunal Administrativo de Arauca se encuentra que el demandante en el proceso 810012339-000-2014-00010-00 únicamente aportó como pruebas para acreditar la causal de pérdida de investidura:
«(…) 1) Sentencia 07001-23-31-000-2011-00064-01 de mayo de 2.013 (sic), Consejo de Estado Sección Quinta , C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo (…) 2) Credencial de diputado Asamblea de Arauca, LEYSON BOTIA AMAYA, E-28 suscrita por los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, 11 noviembre 2011 (…)»(17).
De esta situación da cuenta, igualmente, la primera instancia al señalar que:
«Solamente existe una prueba relevante y es la Sentencia emanada del Consejo de Estado, que, en primer lugar, revocó la que había adoptado el Tribunal Administrativo de Arauca y declaró la nulidad de la elección de diputado del señor Leyson Botia Amaya, por haberse probado que su cónyuge ejerció autoridad administrativa previos los 12 meses anteriores a la elección»(18).
La sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca en dicho proceso constata que el demandado, señor LEISON BOTIA AMAYA «no contestó, ni hizo pronunciamiento alguno y tampoco ejerció derecho de defensa»; y que el demandante, señor Miguel Ángel Pulido Suárez, «No asistió a la audiencia pública», lo que en principio le daría la razón al demandado.
Sin embargo, encuentra la Sala que esa instancia realizó una serie de reflexiones alrededor de la configuración de la inhabilidad que se le atribuía al demandado que permitirían concluir que sí existió un debate serio en relación con la conducta del diputado Leison Botia Amaya, las cuales son del siguiente tenor:
«De la causal invocada y el alcance de la Sentencia en la acción electoral.
En el caso concreto, la causal de inhabilidad invocada, fue la que sirvió para declarar la nulidad de la elección como diputado a la Asamblea de Arauca del señor LEYSON BOTIA AMAYA, por hechos exclusivos sucedidos antes de la respectiva fecha de la elección.
Pero igual se tiene, que dicha causal pretende el demandante hacer valer en el presente proceso de pérdida de investidura, sin que se tenga en cuenta si los fundamentos fácticos que sirvieron para alegarla en el primer proceso sean los mismos a aplicar para la definición del proceso de pérdida de investidura.
Para la Sala, la causal de inhabilidad no es posible llevarla en sus efectos y consecuencia, al unísono, frente a los dos proceso, de conformidad con ciertos parámetros jurisprudenciales conocidos de vieja data, en diferentes y diversos fallos del Consejo de Estado, los cuales se han vuelto sub reglas precisas para los operadores judiciales, y que resumimos de la siguiente manera:
Así las cosas, el punto nodal sobre el cual recae la demanda es si es posible hacer valer en este proceso la decisión adoptada por el Consejo de Estado cuando en Sentencia debidamente ejecutoriada anuló la elección del demandado en calidad de diputado de la Asamblea de Arauca, por estar comprendido en una causal de inhabilidad.
Este problema jurídico, con la sub reglas que se acaban de mencionar permiten hacer las siguientes reflexiones:
1. Es perfectamente viable que la Sala continúe con la posición asumida en la Sentencia de Primera Instancia de la acción electoral, por medio de la cual indicó que la causal de inhabilidad deprecada por el demandante en aquel proceso no fue probada, debido a que, se insiste, la cónyuge del señor Leyson Botia Amaya en ningún momento ejerció autoridad administrativa y suscribió contratos estatales cuando desempeñaba como subdirectora de la Unidad Administrativa de Salud de Arauca.
Recordemos, como en anteriores oportunidades lo ha manifestado este tribunal, que para ejercer funciones de autoridad administrativa, además de tener la calidad de empleado público, la autoridad se configura siempre y cuando:
• Ostente el PODER DEL ESTADO, o sea, las funciones determinadas en la Constitución, la Ley o los Reglamentos.
• Por derivación de ese PODER ejerza autoridad administrativa dentro de su ámbito territorial y marco funcional.
• La autoridad administrativa se concibe, siempre y cuando el objeto sea:
- El manejo de personas dentro de la entidad estatal
- El manejo de bienes de propiedad de la entidad estatal
- El manejo de patrimonio de la entidad estatal y todo a su cargo.
- Aplicación de las medidas necesarias para el cumplimiento inmediato de las normas
- Satisfacción y preservación de las necesidades e intereses de sus administrados.
1) Que esa autoridad se haya ejercido durante los 12 meses anteriores a la elección.
2) Que esa autoridad se haya ejercido en el respectivo departamento o municipio.
Entonces, partiendo de lo expuesto, se reitera por la Sala, de que el ejercicio de autoridad administrativa “Como hecho que configura la inhabilidad prevista en Ley 617 de 2000, se refiere al desempeño de un cargo público que otorga a su titular poder de mando, facultad decisoria y dirección de asuntos propios de la función administrativa que se dirigen al funcionamiento del aparato administrativo”.
La Sala, atendiendo a estos criterios, que son línea de la jurisprudencia administrativa, llega a la conclusión que para el diputado en ejercicio de sus funciones y aún antes de su elección no le fue probada esta causal.
Se repite, entonces, que los procesos no son iguales y la insistencia de la falta de prueba de la causal es perfectamente viable, por lo cual el magistrado ponente, que fungió en igual sentido en la Sentencia de Primera Instancia en la acción electoral, continúa con la misma línea de pensamiento a la expresada en aquella providencia revocada por el superior funcional, sin que sea inoportuno o ilegal no acoger y compartir los argumentos de esa Corporación en proceso diferente.
2. El problema de la cosa juzgada, tanto de la ratio decidendi, como de la parte resolutiva (ante todo), se dijo que no opera en el proceso de pérdida de investidura; por lo tanto, es viable revisar nuevamente la situación fáctica del primer proceso, frente a la que se presenta en el segundo, y de su verificación se puede determinar lo siguiente:
• Las premisas fácticas son totalmente diferentes, ya que, mientras en el primer proceso se trata de anular la elección por hechos ocurridos un año antes a la elección, en el subsiguiente se parte de que el servidor público de elección popular debe ejercer el cargo y los hechos deben ser consecuentes con la función, todo con el fin de declarar la pérdida de investidura; o por lo menos, la causal de inhabilidad declarada en la acción electoral, en su parte probatoria, debe tener cierto impacto en la función pública del diputado.
• Es posible que la causal alegada en el proceso de elección se mantenga como tal en el período de ejercicio de la función del diputado, pero si eso no sucede, es indiscutible una ruptura fáctica y, por consiguiente, alegar hechos distintos que encuadren en las causales de pérdida de investidura.
3. En este orden de ideas, es improcedente aplicar la decisión judicial de la acción electoral en el proceso de pérdida de la investidura, pues, de lo contrario no tendría sentido este último proceso, en calidad de acción judicial distinta y autónoma, y tampoco viable el principio de la cosa juzgada, la que, se repite, no opera en tratándose de los dos proceso, pero porque la causa fáctica de ambos debe ser diferente y no similar, como quiera que si fuera de este modo, se aplicaría automáticamente la sentencia del primer proceso, violándose el derecho del debido proceso y defensa cuando son dos causas totalmente opuestas.
4. Así las cosas, la causal de inhabilidad alegada por el actor, no probada en este proceso de pérdida de investidura se fundamenta en hechos ocurridos año(s) antes de la elección de diputado a la Asamblea de Arauca del señor Leyson Botia Amaya; por lo que fueron acontecimientos que se alegaron cuando el exdiputado todavía no era electo y que, según la norma, le impedía para inscribirse como candidato, y desde luego, para ser electo.
5. En el proceso de pérdida de investidura el motivo fáctico cambia radicalmente, toda vez que es imposible aplicar la inhabilidad, habida cuenta que se requiere que en aquel se parta del hecho cierto que el sancionado ejerza la función, ya que, es erróneo alegar hechos no ocurridos en el término en que ostentaba la calidad de diputado. En otras palabras, la causal sucede y se prueba cuando ejerce o ejerció el cargo, desechando cualquier posibilidad en que se sostengan situaciones fuera de esos límites precisos, cuyas consecuencias son totalmente diversas y es por ello que la cosa juzgada no surge, ni se puede abogar por su aplicación.
Al respecto, para la Sala es claro que cuando la jurisprudencia indica que es factible aplicar la sanción dispuesta en la acción de nulidad electoral, es porque la causal incide en la pérdida de investidura en tiempo de ejercicio de la función, situación que no es procedente en el presente asunto, puesto que, cuando el diputado ejercía el cargo, en ningún momento se demostró que su esposa ejercía autoridad civil o administrativa o era contratista del Estado.
De la anterior forma, el cargo de la inhabilidad propuesta por el hecho de contar con la Sentencia del Consejo de Estado que definió la acción electoral».
El Tribunal Administrativo de Arauca mantuvo en aquel proceso que en ejercicio del medio de control de pérdida de la investidura se inició contra el señor Leison Botia Amaya, la misma tesis que esbozó en la acción de nulidad que se instauró en contra de este ciudadano, esto es, que en su concepto, la ciudadana Carol Johanna Cisneros Mora, cónyuge del demandado, no ejerció autoridad administrativa cuando se desempeñó como Subdirectora de la Unidad Administrativa de Salud de Arauca, lo cual indica que, pese a las falencias probatorias denunciadas por la apelante, la primera instancia analizó la configuración de la causal de pérdida de investidura que se le puso de presente, por lo que no puede decirse que en aquel proceso se hubiere presentado una cosa juzgada aparente.
2.2.3. La existencia de un hecho nuevo que no permitiría la configuración del fenómeno de la cosa juzgada.
De otro lado, el apelante considera que en el presente asunto existe un hecho nuevo que impide la configuración del fenómeno de la cosa juzgada consistente en que el señor Leison Botina Amaya fue elegido nuevamente diputado del departamento de Arauca para el período 2016-2019, pesando sobre el diputado una inhabilidad sobreviniente que permitiría despojarlo de la investidura que actualmente ostenta.
La Sala advierte la configuración de la inhabilidad que se le endilga al demandado en este proceso tiene como referencia la elección del demandado como diputado del departamento de Arauca para el período 2012-2015, toda vez que esa causal consiste en que el diputado tenga vínculo matrimonial o unión permanente con funcionarios que dentro de los 12 meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento (L. 617/2000, art. 33, num. 5º,).
Como acertadamente lo expresa el agente del Ministerio Público la existencia de una inhabilidad sobreviniente para el ejercicio del cargo de diputado para el período 2016-2019 es un aspecto que tiene que ver con los posibles efectos que pueda tener la declaratoria de pérdida de investidura, lo cual no comporta una pretensión adicional o diferente de la causa petendi formulada por la actora y que, sea dicho de paso, no le corresponde dirimir a esta Sala.
2.2.4. La demandante denuncia que el medio de control de pérdida de investidura se está empleando para fines fraudulentos.
Finalmente, la demandante denuncia que el medio de control de pérdida de investidura podría estar siendo empleado con fines fraudulentos, consistentes en que «se autodemandan en pérdida de investidura a través de terceros, interponiendo una demanda que adolece de falencias para que el fallo sea contrario a las pretensiones de la misma y contra el fallo no presentar recurso de apelación, dejando desamparada la acción, para que éste cobre firmeza y fuerza de cosa juzgada y quedar “blindados” a futuro para poder ocupar cargos de elección popular sin problema alguno, aun cuando en la realidad vulneraron el régimen de inhabilidades y están incursos en ellas».
Frente a dicha afirmación, la Sala no encuentra que, en este caso, se presente la situación denunciada por el apelante. Sin embargo, la corporación quiere recordarle al Tribunal Administrativo de Arauca que dentro de los deberes de los jueces consagrados en el artículo 42 del Código General del Proceso(19), se encuentran entre otros, «(…) 3. Prevenir, remediar, sancionar o denunciar por los medios que este código consagra, los actos contrarios a la dignidad de la justicia, lealtad, probidad y buena fe que deben observarse en el proceso, lo mismo que toda tentativa de fraude procesal (…)», y «(…) 4. Emplear los poderes que este Código le concede en materia de pruebas de oficio para verificar los hechos alegados por las partes (…)», cuyo cumplimiento impedirá que esta vía procesal sea empleada para los fines denunciados por el apelante.
1. CONFIRMAR la sentencia del 11 de febrero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, mediante la cual se declaró probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la parte demandada y, como consecuencia de ello, se negaron las pretensiones de la demanda.
2 Folio 194-203, cuaderno principal.
3 Folio 195, cuaderno principal.
4 Folio 203, cuaderno principal
5 El artículo 320 del Código General del Proceso indica: «ART. 320.—Fines de la apelación. (…) El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión».
Mediante el Acuerdo PSAA15-10392 del 1º de octubre de 2015, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura determinó «ART. 1º—Entrada en vigencia del Código General del Proceso. El Código General del Proceso entrará en vigencia en todos los distritos judiciales del país el día 1º de enero del año 2016, íntegramente».
6 Mediante el Acuerdo PSAA15-10392 del 1º de octubre de 2015, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura determinó «ART. 1º—Entrada en vigencia del Código General del Proceso. El Código General del Proceso entrará en vigencia en todos los distritos judiciales del país el día 1º de enero del año 2016, íntegramente».
7 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio., Código General del Proceso, Bogotá D.C., DUPRE Editores, 2016. Páginas 688-690.
8 Aplicable por virtud del numeral 5º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994. «ART. 55.—Pérdida de la investidura de concejal. Los concejales perderán su investidura por: (…) 5. La pérdida de investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la respectiva jurisdicción, siguiendo el procedimiento establecido para los congresistas, en lo que corresponda. (…)».
9 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA, Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO (E), Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil doce (2012), Radicación 7001-23-31-000-2011-00065-01(PI), Actor: EDGAR ORLANDO SANTANA, Demandado: EDGAR FERNANDO GUZMÁN ROBLES.
10 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Fallo de 5 de marzo de 2002. Expediente 11001-03-15-000-2001-0199-01. C. P. Camilo Arciniegas Andrade.
11 Constitución Política de Colombia. ART. 29.—El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
12 CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejero Ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO (E), Bogotá, D.C., treinta (30) de junio de dos mil quince (2015), Radicación: 11001-03-15-000-2013-00115-00(PI), Actor: PABLO BUSTOS SANCHEZ, Demandado: ROY LEONARDO BARRERAS MONTEALEGRE.
13 CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejero Ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO (E), Bogotá, D.C., treinta (30) de junio de dos mil quince (2015), Radicación: 11001-03-15-000-2013-00115-00(PI), Actor: PABLO BUSTOS SANCHEZ, Demandado: ROY LEONARDO BARRERAS MONTEALEGRE
14 Fol. 183, cuaderno principal.
15 En la Sentencia C-774 de 2001 explicó la Corte: “Ha dicho la Corte que la cosa juzgada es apenas aparente, cuando la declaratoria de constitucionalidad de una norma, carece de toda motivación en el cuerpo de la providencia. En estos eventos “...la absoluta falta de toda referencia, aun la más mínima, a las razones por las cuales fue declarada la constitucionalidad de lo acusado”. (…), tiene como consecuencia que la decisión pierda, “...la fuerza jurídica necesaria para imponerse como obligatoria en casos ulteriores en los cuales se vuelva a plantear el asunto tan sólo supuesta y no verdaderamente debatido”. (…). Es decir que en este caso es posible concluir que en realidad no existe cosa juzgada y se permite una nueva demanda frente a la disposición anteriormente declarada exequible y frente a la cual la Corte debe proceder a “... a resolver de fondo sobre los asuntos que en anterior proceso no fueron materia de su examen y en torno de los cuales cabe indudablemente la acción ciudadana o la unidad normativa, en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución” (…)”.
16 La omisión de una actuación judicial también puede constituir vía de hecho pues, como lo ha expuesto esta Corporación, “La omisión de una actuación judicial de la cual depende el ejercicio de un derecho fundamental, escapa a toda justificación y desnaturaliza lo jurídico para convertirlo en una mera práctica de poder y en ejercicio anormal de la función jurisdiccional. El acceso a la justicia, como derecho fundamental, no se entiende como simple posibilidad de ser parte de un proceso judicial. Integra dicho derecho la facultad de hacer uso de los recursos legalmente establecidos, de modo que la persona pueda hacer valer sus derechos e intereses. A este respecto es indispensable que la autoridad judicial utilice los medios de comunicación y se ciña a las formas procesales contemplados en el ordenamiento jurídico (providencias, autos, sentencias)”. Corte Constitucional. Sentencia T-055-94. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
17 Folio 5, archivo PDF denominado 2014 00010-00 MIGUEL ANGEL PULIDO SUAREZ, disco compacto que reposa a folio 183 del cuaderno principal.
18 Folio 92, archivo PDF denominado 2014 00010-00 MIGUEL ANGEL PULIDO SUAREZ, disco compacto que reposa a folio 183 del cuaderno principal.
19 Aplicable por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

References: ARTÍCULO 29
 ARTÍCULO 15
 artículo 320
 artículo 306
 artículo 29
 artículo 303
 artículo 306
 artículo 189
 artículo 303
 artículo 303
 artículo 82
 artículo 15
 artículo 228
 artículo 29
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 184
 artículo 15
 artículo 33
 artículo 33
 artículo 20
 artículo 42
 artículo 320
 artículo 55
 artículo 306