Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Skarga_na_przewleklosc_postepowania_administracyjnego-ebook/p02035185i020
Timestamp: 2018-05-20 21:22:32+00:00

Document:
Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego [Paweł Kornacki] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00350 006384 12422030 na godz. na dobę w sumie
Autor: Paweł Kornacki Liczba stron:
ISBN: 978-83-264-7417-0 Data wydania: 2017-09-14
SKARGA NA PRZEWLEKŁOŚĆ POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO Paweł Kornacki Warszawa 2014 Stan prawny na 31 lipca 2014 r. Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Adam Choiński Opracowanie redakcyjne Dagmara Wachna Łamanie Wolters Kluwer Układ typograﬁ czny Marta Baranowska Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl P(cid:202)(cid:189)(cid:221)(cid:187)(cid:131) I(cid:254)(cid:144)(cid:131) K(cid:221)(cid:174)(cid:141)(cid:257)(cid:187)(cid:174) © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2014 ISBN 978-83-264-3340-5 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer SA Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl Spis treści Wykaz skrótów / 9 Wstęp / 15 Rozdział I Źródła i standardy prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki / 25 1. 2. 3. Uwagi ogólne / 25 Prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki jako standard konstytucyjny, prawnomiędzynarodowy i unijny / 29 Prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki na poziomie regulacji ustawowej / 39 3.1. 3.2. Uwagi ogólne / 39 Stan prawny przed 11 kwietnia 2011 r. / 44 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. Skarga na bezczynność organu w ujęciu historycznym / 45 Geneza ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki / 52 Konstrukcja skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki / 65 3.3. Stan prawny od 11 kwietnia 2011 r. / 75 3.3.1. Uwagi wstępne / 75 5 Spis treści 3.3.2. Projekt przygotowany przez Biuro Pełnomocnika do spraw postępowań przed międzynarodowymi organami ochrony praw człowieka MSZ / 78 Wprowadzone zmiany normatywne / 86 3.3.3. Krajowe środki prawne na tle orzecznictwa ETPC / 89 3.4. Podsumowanie / 95 4. 3. 4. 1. 2. 5. 6. Rozdział II Przedmiot skargi. Definicja przewlekłości postępowania administracyjnego / 99 Uwagi ogólne / 99 Definicja bezczynności organu. Milczenie organu oraz inne terminy związane z niedziałaniem administracji publicznej / 103 Definicja przewlekłości postępowania w ustawie skargowej z 2004 r. i jej zakres odniesienia / 116 Kryteria delimitujące przewlekłość postępowania i bezczynność organu / 127 Przewlekłość w wydaniu decyzji administracyjnej / 135 Przewlekłość w wydaniu postanowienia w postępowaniu administracyjnym / 139 Przewlekłość w wydaniu postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym / 144 Przewlekłość w wydaniu innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa / 153 Przewlekłość w wydaniu pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie / 156 Przewlekłość w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego / 158 Podsumowanie / 169 7. 8. 9. 10. 11. Rozdział III Przesłanki dopuszczalności skargi / 179 1. 2. Uwagi ogólne / 179 Przesłanki materialne / 187 2.1. Właściwość sądu administracyjnego / 187 2.1.1. Uwagi ogólne / 187 6 Spis treści 2.1.2. 2.1.3. 2.1.4. 2.1.5. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy powszechne / 191 Kontrola przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie bezpośrednio albo pośrednio kontrolowanej przez sąd powszechny / 195 Kontrola przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie należącej do właściwości sądu powszechnego / 203 Ograniczenia właściwości o charakterze wewnętrznym / 206 2.4. 2.2. 2.3. Uwagi ogólne / 229 Zdolność sądowa stron / 230 Zdolność procesowa strony skarżącej / 236 Brak zawisłości sprawy / 210 Legitymacja skargowa / 216 Uwagi ogólne / 216 2.3.1. Legitymacja skargowa materialna / 218 2.3.2. Legitymacja skargowa formalna / 225 2.3.3. Zdolność sądowa stron oraz zdolność procesowa strony skarżącej / 229 2.4.1. 2.4.2. 2.4.3. Wykorzystanie środków obrony prawnej na drodze administracyjnej / 244 Przesłanki formalne / 255 Uwagi ogólne / 255 3.1. Forma i treść skargi / 259 3.2. Tryb wniesienia skargi / 264 3.3. Wpis / 266 3.4. Odpisy skargi / 270 3.5. Podsumowanie / 272 2.5. 3. 4. 1. 2. Rozdział IV Przesłanki uwzględnienia skargi / 276 Uwagi ogólne / 276 Umorzenie postępowania / 278 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. Uwagi ogólne / 278 Cofnięcie skargi / 279 Śmierć strony / 282 Autokontrola organu administracji / 283 7 Spis treści 3. 4. 5. 6. 7. 8. Uwagi ogólne / 301 Zakres horyzontalny / 302 Zakres wertykalny / 311 Granice rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej / 301 3.1. 3.2. 3.3. Kryteria oceny zarzutu przewlekłości postępowania / 316 Uwagi ogólne / 316 4.1. Terminowość czynności / 323 4.2. Prawidłowość czynności / 327 4.3. Charakter sprawy / 337 4.4. Stopień faktycznej i prawnej zawiłości sprawy / 338 4.5. Znaczenie sprawy dla strony, która wniosła skargę / 339 4.6. Zachowanie stron / 341 4.7. Uwzględnienie skargi / 342 5.1. 5.2. Uwagi ogólne / 342 Zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa / 346 Stwierdzenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa / 349 Wymierzenie grzywny / 358 5.3. 5.4. Oddalenie skargi / 363 Zagadnienia intertemporalne / 365 Podsumowanie / 372 Wnioski końcowe / 379 Wykaz orzeczeń / 395 Bibliografia / 433 Wykaz skrótów 1. Akty prawne Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupeł- niona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.) Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 391) 9 EKPC k.c. k.k. Konstytucja RP k.p.a. k.p.c. k.p.k. KPP UE Wykaz skrótów k.s.h. MPPOiP o.p. p.o.ś. p.p.s.a. pr. bud. p.u.s.a. p.u.s.p. u.o.m.f.p. u.p.e.a. u.s.d.g. ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1030 z późn. zm.) Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167, załącznik) ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj- nymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budow- lane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 427 z późn. zm.) ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowie- dzialności majątkowej funkcjonariuszy pub- licznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173) ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępo- waniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.) ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.) 10 ustawa o NSA ustawa skargowa z 2004 r. ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. u.s.u.s. Wykaz skrótów ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 z późn. zm.) ustawa z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.) ustawa z dnia 13 października 1998 r. o syste- mie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 z późn. zm.) 2. Czasopisma i wydawnictwa promulgacyjne ATDP CBOSA GSP GSP-Prz. Orz. KPP KZS LEX M.P. M. Pod. ONSA Administracja. Teoria. Dydaktyka. Praktyka Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administra- cyjnych Gdańskie Studia Prawnicze Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa Kwartalnik Prawa Prywatnego Krakowskie Zeszyty Sądowe System Informacji Prawnej LEX Monitor Polski Monitor Podatkowy Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administra- cyjnego 11 Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administra- cyjnego i Wojewódzkich Sądów Administra- cyjnych Orzecznictwo Sądów Apelacji Białostockiej Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywil- na Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywil- na oraz Izba Administracyjna, Pracy i Ubez- pieczeń Społecznych Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicz- nych Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Karna i Izba Wojskowa Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Ar- bitrażowych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Palestra Państwo i Prawo Przegląd Prawa Publicznego Prokuratura i Prawo Przegląd Sejmowy Przegląd Sądowy Samorząd Terytorialny Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administra- cyjnego Wykaz skrótów ONSAiWSA OSAB OSNC OSNCP OSNP OSNKW OSP OSPiKA OTK OTK-A Pal. PiP PPP Prok. i Pr. Prz. Sejm. PS ST ZNSA 12 Wykaz skrótów 3. Inne Biuro Orzecznictwa Naczelnego Sądu Admi- nistracyjnego Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu Naczelny Sąd Administracyjny Najwyższy Trybunał Administracyjny Rzecznik Praw Dziecka Rzecznik Praw Obywatelskich sąd apelacyjny Samorządowe Kolegium Odwoławcze Sąd Najwyższy sąd okręgowy Trybunał Konstytucyjny Urząd Komunikacji Elektronicznej Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Urząd Regulacji Energetyki wojewódzki sąd administracyjny BO NSA ETPC NSA NTA RPD RPO SA SKO SN SO TK UKE UOKiK URE WSA 13 Wstęp A. Niniejsza monografia dotyczy wymienionej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Ten środek prawny został wprowadzony do polskiego systemu prawa z dniem 11 kwietnia 2011 r.1, uzupełniając dotychczasowe instrumentarium służące jednostce do akceleracji działań organów władzy publicznej, obejmujące przede wszystkim skargę na bezczynność organu administracyjnego, skargę na przewlekłość postępowania sądowego i sądowoadministracyjnego oraz skargę do ETPC w Strasburgu. Wybór przedmiotu analizy podyktowany został po pierwsze luką w literaturze, ponieważ na gruncie postępowania administracyjnego nie ma monograficznego opracowania poświęconego zjawisku przewle- kłości. Po drugie, jest motywowany względami merytorycznymi, gdyż tytułowe zagadnienie ma duże znaczenie zarówno dla podmiotów ad- ministrowanych, jak i ochrony interesu publicznego2, a jednocześnie stanowi przedmiot sprzecznych wypowiedzi doktryny oraz nie jest jednolicie postrzegane w judykaturze. Dotyczy to już samego rozumienia pojęcia „przewlekłość postępowania administracyjnego”, a co za tym idzie wielu kwestii szczegółowych. B. Tytuł pracy brzmi: „Skarga na przewlekłość postępowania admi- nistracyjnego”. Co prawda art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i inne przepisy regu- lujące postępowanie sądowoadministracyjne posługują się terminem „przewlekłe prowadzenie postępowania”, ale nie powinno budzić 1 Ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. 2 B. Adamiak, Od klasycznych do współczesnych koncepcji gwarancji prawa do szybkiego załatwienia sprawy administracyjnej (w:) J. Supernat (red.), Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profe- sorowi Janowi Bociowi, Wrocław 2009, s. 18; K. Janas, Przewlekłość postępowania podat- kowego – rozważania na tle art. 140 Ordynacji podatkowej (w:) J. Glumińska-Pawlic (red.), Absurdy polskiego prawa podatkowego. Teoria i praktyka, Katowice 2012, s. 70–71. 15 Wstęp kontrowersji, że termin ustawowy oznacza tyle co „przewlekłość postę- powania”. Wystarczy dodać, że w języku prawniczym, zarówno w wy- kładni doktrynalnej, jak i operatywnej używa się właśnie terminu „przewlekłość postępowania administracyjnego”. C. Zakres monografii (jej ramy) wyznaczają łącznie trzy elementy zawarte w tytule: 1) skarga – jako jeden z instrumentów służących zwalczaniu niesprawności działań administracji; 2) przewlekłość – jako jedna z postaci niesprawnego funkcjonowania administracji; 3) postę- powanie administracyjne – jako swoiście pojmowany wycinek z zespołu procedur administracyjnych objęty zakresem zastosowania skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość załatwienia sprawy admini- stracyjnej. Rozważania zostaną skoncentrowane na skardze, która uruchamia kontrolne działanie sądu administracyjnego wobec administracji pub- licznej. Tylko w niezbędnym zakresie, z uwagi na konotacje językowe oraz wzgląd na spójność systemu prawa i realizowane funkcje, zostaną poddane analizie inne środki prawne: zażalenie na przewlekłość postę- powania (art. 37 k.p.a.), ponaglenie (art. 141 o.p.), skarga powszechna na przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.), skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (art. 54 u.p.e.a.) oraz skarga na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego (art. 154 p.p.s.a.). W szerszej perspektywie ukazana zostanie skarga do sądu admini- stracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), ponieważ skarga tytułowa została skonstruowana na jej wzór, a według zamierzeń projektodawcy celem jej wprowadzenia do systemu prawa było wypełnienie luki, którą w ochronie praw jednostki pozostawia skarga na bezczynność. Tło dla oceny realizacji tego zamierzenia stanowić będzie indywi- dualna skarga do ETPC (art. 34 EKPC), a przede wszystkim wykształ- cone w orzecznictwie Trybunału w Strasburgu na gruncie art. 6 ust. 1 EKPC standardy ochrony prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Uwzględnienie tej płaszczyzny jest niezbędne, gdyż po pierwsze, w aktualnej sytuacji polityczno-ustrojowej Europy ochrona prawa jednostki do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki jest realizo- wana przez sądy poszczególnych państw, a jednocześnie swoistą kon- trolę nad funkcjonowaniem tego wewnętrznego systemu ochrony sprawują sądy międzynarodowe, w szczególności Europejski Trybunał 16 Wstęp Praw Człowieka w Strasburgu. Po drugie zaś, do standardów ETPC odwołał się również projektodawca. Trzecim punktem odniesienia dla analizy tytułowej skargi będzie skarga na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępo- waniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (uregulowana w ustawie skargowej z 2004 r.). Stanowi ona krajowy środek prawny służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania sądowego (w sprawach karnych także przedsądowego postępowania przygotowawczego) wprowadzony do polskiego systemu prawa pod wpływem orzecznictwa ETPC. Konieczność tak kompleksowego ujęcia wynika z tego, że dokony- wana przez Trybunał w Strasburgu ocena zachowania rozsądnego ter- minu w rozpoznaniu danej sprawy jest relatywizowana do postępowania jako całości i dokonywana na podstawie tych samych kryteriów, a z kolei krajowa kontrola sprawności postępowania administracyjnego w tej samej sprawie administracyjnej rozumianej materialnie jest inicjo- wana albo skargą na przewlekłość z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., albo skargą na przewlekłość z ustawy skargowej z 2004 r., w zależności od etapu, na którym weryfikowane postępowanie się znajduje. Etap pierwszy, czyli postępowanie rozpoznawcze przed organem administracyjnym, podlega kontroli na skutek wniesienia skargi tytułowej. Etap drugi, to jest postępowanie przed sądem administracyjnym w razie zaskarżenia aktu albo czynności organu administracyjnego, ewentualnie postępo- wanie przed sądem powszechnym sprawującym bezpośrednią albo pośrednią kontrolę administracji, pod względem sprawności jest wery- fikowane na skutek wykorzystania skargi uregulowanej w ustawie skargowej z 2004 r. Kontrola etapu trzeciego, czyli ewentualnego postę- powania egzekucyjnego, jest inicjowana znów skargą z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (w związku z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), względnie – w odniesieniu do postępowania prowadzonego przez komornika, który może przepro- wadzać egzekucję obowiązków administracyjnych na skutek postano- wienia sądu rejonowego w razie zbiegu z egzekucją sądową co do tej samej rzeczy lub prawa majątkowego (art. 62 u.p.e.a., art. 773 k.p.c.) – podlega zaskarżeniu środkiem prawnym uregulowanym w ustawie skargowej z 2004 r. Właśnie wskazane powiązanie tytułowej skargi z jednej strony ze skargą na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), z drugiej ze skargą na przewlekłość postępowania sądowego stanowiło inspirację 17 Wstęp do przeprowadzenia w pracy weryfikacji prawidłowości dokonanego przez ustawodawcę wyboru uregulowania tytułowej skargi w sposób synchroniczny do skargi na bezczynność organu i rezygnacji z wprowa- dzenia zaskarżalności przewlekłości postępowania administracyjnego do ustawy skargowej z 2004 r. Ramy monografii wyznacza jeden z przejawów niesprawności w działaniu administracji publicznej: przewlekłość postępowania. Dlatego tylko w niezbędnych granicach omówione zostanie pojęcie bezczynności organu, stanowiące przedmiot równoległej skargi, chro- niącej prawo jednostki do rozpoznania sprawy administracyjnej bez nieuzasadnionej zwłoki. Syntetyczne odniesienie się do pojęcia bezczyn- ności jest konieczne, bowiem o ile w warstwie procesowej dorobek doktryny i orzecznictwa sądowego wykształcony na gruncie skargi na bezczynność organu może zostać wykorzystany w szerszym zakresie przy analizie skargi tytułowej, o tyle w warstwie merytorycznej nie jest to możliwe. Definicja pojęcia „przewlekłość postępowania”, jego zakres przedmiotowy i w dalszej perspektywie kategoria postępowań, których akceleracji nie nominalnie, lecz realnie ten środek zaskarżenia służy, wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty pojęcia „bezczynność organu”. Wątpliwości, które powstają na skutek zestawienia tych dwóch pojęć, lapidarnie można ująć w pytaniu, czym jest przewlekłość oraz kiedy mamy do czynienia z bezczynnością, a kiedy z przewlekłością? W konsekwencji pewnej uwagi wymaga również konstrukcja konwen- cjonalnie określana jako milczenie organu administracyjnego. Jest ona ściśle związana z pojęciem bezczynności, ponieważ – rozumiana jako dopuszczony przez prawodawcę brak aktywności administracji w celu wytworzenia, zmiany lub eliminacji stosunków materialnoprawnych w sferze prawa administracyjnego – stan bezczynności wyłącza. Trzecim elementem zakreślającym horyzont pracy jest pojęcie po- stępowania administracyjnego, którego może dotyczyć skarga na przewlekłość. Postępowanie administracyjne bywa rozumiane w różno- raki sposób. W sensie wąskim to tzw. jurysdykcyjne postępowanie administra- cyjne, określane jako regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organ prowadzący postępowanie i przez jego uczestników w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych 18 Wstęp podjętych celu weryfikacji decyzji administracyjnej3. W ramach tak rozumianego postępowania administracyjnego dokonuje się dalej idą- cych podziałów: na postępowanie ogólne uregulowane w działach I, II, IV i IX kodeksu postępowania administracyjnego oraz postępowania szczególne uregulowane w ustawach odrębnych w sposób autonomiczny (całościowo w jednej, względnie w kilku ustawach w odniesieniu do spraw określonego rodzaju)4 albo w sposób nieautonomiczny (obejmu- jący tylko podstawowe, charakterystyczne dla danego postępowania zagadnienia procesowe, z odesłaniem w pozostałych kwestiach do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego)5. W sensie szerokim przez postępowanie administracyjne może być rozumiane każde postępowanie, które jest prowadzone przez organ administracji publicznej. W tym rozumieniu do postępowania admini- stracyjnego zalicza się postępowanie egzekucyjne i zabezpieczające w administracji, postępowanie przed sądami administracyjnymi czy też postępowanie karno-administracyjne (w sprawach o wykroczenia)6. Szerokie ujęcie postępowania administracyjnego pozwala zakwalifiko- wać do niego również postępowanie w sprawach wydawania zaświad- czeń, postępowanie w sprawach skarg i wniosków, uregulowane odpo- wiednio w dziale VII i VIII kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawach wynikających z podległości organizacyjnej lub służbowej, a nawet postępowanie legislacyjne, czyli tryb stanowienia aktów normatywnych przez organy administracji7, a ponadto postępo- wania dotyczące zamówień publicznych, planowania przestrzennego 3 J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądo- woadministracyjne, Warszawa 2011, s. 100; J. Jendrośka, Ogólne postępowanie admini- stracyjne i sądowoadministracyjne, Wrocław 2007, s. 11. 4 Na przykład postępowanie podatkowe, celne. 5 Na przykład postępowanie w sprawach ochrony danych osobowych, z zakresu prawa wodnego – szerzej C. Martysz (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępo- wanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 13–16. 6 Por. M. Wierzbowski (w:) M. Wierzbowski (red.), M. Szubiakowski, A. Wiktorow- ska, Postępowanie administracyjne ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami admi- nistracyjnymi, Warszawa 2006, s. 4; E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne – ogólne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Toruń 2012, s. 30–31. 7 Z.R. Kmiecik, Postępowanie administracyjne, postępowanie egzekucyjne w admi- nistracji i postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, s. 55; A. Wróbel (w:) K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowo- administracyjne, Kraków 2005, s. 15–20. 19 Wstęp czy gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi mienie publicz- ne8. Niniejsza monografia dotyczy tych kategorii postępowań prowa- dzonych przez organy administracji publicznej, co do których ustawo- dawca zadecydował, że podlegać będą zainicjowanej na skutek skargi kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie stanu przewlekłości. Sto- sownie do art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1–4a p.p.s.a. tytułowe „postępo- wanie administracyjne” obejmuje zatem: a) postępowania administra- cyjne, które finalizowane są decyzją administracyjną, a więc tzw. jurys- dykcyjne postępowanie administracyjne, b) postępowania akcesoryjne w ramach głównego postępowania jurysdykcyjnego, finalizowane po- stanowieniem administracyjnym, c) postępowania egzekucyjne i zabez- pieczające w administracji, w których wydawane są postanowienia, d) inne (niesformalizowane) postępowania dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa finalizowane innymi niż decyzje i postanowienia aktami lub czynnościami z zakresu administra- cji publicznej, e) postępowania w sprawie wydania w indywidualnej sprawie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego. D. Z uwagi na to, że zdecydowana większość spraw administracyj- nych jest rozstrzygana w tzw. jurysdykcyjnym postępowaniu admini- stracyjnym, a w jego ramach w postępowaniu ogólnym uregulowanym w kodeksie postępowania administracyjnego, rozważania skupią się na zaskarżaniu przewlekłości ogólnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie zwalczania przewlekłości w jurysdykcyjnych postępowa- niach szczególnych (np. na gruncie ordynacji podatkowej) oraz w po- stępowaniach finalizowanych postanowieniami, innymi aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2–4a p.p.s.a., zostanie zaprezentowane tylko w niezbędnym zakresie, który z uwagi na swoje odrębności wymaga specjalnego zasygnalizowania. W książce nie przyjęto założenia prezentacji wszystkich kwestii dotyczących skargi na przewlekłość w innych kategoriach postępowań, w tym w szczególnych postępowaniach jurysdykcyjnych, ponieważ wielość wątków i zagadnień problemowych z tym związanych znacznie wykracza poza wybrany cel pracy, jakim jest analiza kierunku i zakresu zmiany sytuacji prawnej jednostki w postępowaniu administracyjnym na skutek wprowadzenia do systemu prawa tytułowej skargi, przy 8 Por. R. Suwaj, Judycjalizacja postępowania administracyjnego, Warszawa 2009, s. 29. 20 Wstęp uwzględnieniu przede wszystkim skargi na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz standardów wypracowanych w orzecznictwie ETPC na gruncie art. 6 ust. 1 EKPC. E. W monografii wyodrębniono cztery problemy badawcze, naj- pierw poddając analizie elementy statyczne, później elementy kinetyczne tytułowej skargi. W rozdziale I zostaną przedstawione źródła i standardy prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, najpierw na poziomie Konstytucji RP oraz aktów prawa międzynarodowego i syntetycznie prawa Unii Europejskiej, w dalszej kolejności na poziomie ustawy, od- dzielnie na gruncie stanu prawnego przed 11 kwietnia 2011 r. oraz od tej daty. Zaprezentowana zostanie geneza ustawy skargowej z 2004 r., konstrukcja uregulowanego w niej krajowego środka prawnego służą- cego przeciwdziałaniu przewlekłości, a także przebieg prac legislacyj- nych nad wprowadzeniem sądowej kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem projektu przygo- towanego przez Biuro Pełnomocnika do spraw postępowań przed międzynarodowymi organami ochrony praw człowieka MSZ, przewi- dującego rozszerzenie zakresu stosowania ustawy skargowej z 2004 r. W końcowej części rozdziału skuteczność krajowych środków prawnych przeciwdziałających inercji postępowania administracyjnego zostanie odniesiona do standardów wynikających z orzecznictwa ETPC. W rozdziale II podjęto próbę zdefiniowania pojęcia „przewlekłość postępowania administracyjnego” oraz określenia przedmiotu tytułowej skargi. W tytule rozdziału wyeksponowano problem budowy definicji, gdyż jest to zagadnienie fundamentalne, węzłowe dla dalszych wywo- dów. Punktem wyjścia będzie pojęcie „bezczynność organu” oraz defi- nicja legalna przewlekłości postępowania zawarta w art. 2 ust. 1 ustawy skargowej z 2004 r. Następnie zostaną wskazane różnice konstrukcyjne pomiędzy zaskarżalnym stanem bezczynności organu a przewlekłością postępowania administracyjnego. W dalszej kolejności omówione zo- stanie zagadnienie skargi na przewlekłość w odniesieniu do każdej ka- tegorii postępowań finalizowanych aktami lub czynnościami wymienio- nymi w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., a także przewlekłość w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego (art. 154 p.p.s.a.). Rozdział III poświęcono przesłankom dopuszczalności tytułowej skargi, a więc omówieniu tych okoliczności, od których zależy samo skuteczne uruchomienie procedury sądowoadministracyjnej. Z uwagi na specyfikę skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, której 21 Wstęp istota polega na zakwestionowaniu braku działania określającego sytua- cję prawną jednostki, rozważania zostaną ukierunkowane na ustalenie aktualności dorobku doktryny i orzecznictwa wypracowanego na gruncie dopuszczalności zaskarżenia aktu administracyjnego. W rozdziale IV omówiono okoliczności, które stanowią podstawę merytoryczną udzielenia skarżącemu sądowej ochrony przed przewle- kłym prowadzeniem postępowania przez organ administracyjny. Tytuł rozdziału nawiązuje do tytułu rozdziału III w celu podkreślenia różnic pomiędzy przesłankami dopuszczalności skargi oraz przesłankami jej uwzględnienia. W tym miejscu zostanie także omówione zagadnienie umorzenia postępowania przed sądem, jak również problem granic rozstrzygania sprawy przez sąd administracyjny, gdyż ich ustalenie (zawężenie albo rozszerzenie – poziome i pionowe) może wpływać na kierunek rozstrzygnięcia co do zasadności skargi. W dalszej kolejności zostaną zaprezentowane kryteria, według których powinna następować ocena, czy w badanym postępowaniu administracyjnym doszło do przewlekłości, oraz środki prawne, które może zastosować sąd w razie uwzględnienia skargi. Rozdział zakończą uwagi o charakterze intertem- poralnym. Podsumowanie monografii stanowić będą wnioski końcowe, na- wiązujące do wskazanego wcześniej celu pracy i stanowiące rezultat przeprowadzonych rozważań w każdym z czterech jej rozdziałów. W pierwszym rzędzie dotyczyć będą obowiązującego stanu prawnego, a w dalszej kolejności stanowić propozycje kierowane do ustawodawcy. F. Monografia nie aspiruje do wyczerpującej, zamykającej temat analizy skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego. Stano- wi pierwszą w doktrynie próbę kompleksowego naświetlenia źródeł i standardów prawa do rozpoznania sprawy administracyjnej bez nie- uzasadnionej zwłoki, zdefiniowania substratu zaskarżenia oraz wskaza- nia okoliczności warunkujących dopuszczalność i zasadność tytułowego środka prawnego. Przedstawione poglądy autora mogą być impulsem do kontynuowania, pogłębiania i rozwijania dyskursu w przedmiocie jednego z aspektów sprawiedliwości proceduralnej – prawa do rozstrzyg- nięcia sprawy w rozsądnym terminie. G. Niniejsza monografia została oparta na rozprawie doktorskiej opracowanej w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach, złożonej w marcu 2013 r. Pragnę w tym miejscu wyrazić głęboką wdzięczność promotorowi mojej roz- prawy doktorskiej Panu Profesorowi dr. hab. Andrzejowi Matanowi 22 Wstęp za pełną życzliwości opiekę naukową oraz udzielone mi wsparcie. Dziękuję także recenzentom rozprawy Panu Profesorowi dr. hab. Janowi Pawłowi Tarno oraz Panu Profesorowi dr. hab. Grzegorzowi Łaszczycy za cenne uwagi i wskazówki, które starałem się wykorzystać przy publi- kacji tej książki. Serdecznie dziękuję też Panu sędziemu Naczelnego Sądu Administracyjnego Bonifacemu Bronkowskiemu za inspirację do napisania rozprawy doktorskiej. 23 Rozdział I Źródła i standardy prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki 1. Uwagi ogólne A. W demokratycznym państwie prawnym problematyka sądowej kontroli przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ admini- stracji publicznej w sprawie indywidualnej musi być rozważana w dwóch aspektach. Po pierwsze, wymaga scharakteryzowania stanu określonego przez ustawodawcę jako „przewlekłe prowadzenie postępowania” przez pryzmat zasady praworządności. Po drugie, wiąże się z przysługującym jednostce publicznym prawem podmiotowym do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, które stanowi element konstytucyjnego „prawa do sądu”. B. Zasada praworządności zawiera się już w zasadzie demokratycz- nego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), choć expressis verbis została wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, który brzmi: „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Na płaszczyźnie ustawowej, w przepisach regulujących postępowanie administracyjne znajduje ona swoją konkretyzację w art. 6 i 7 oraz 8 k.p.a.9, z których wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a także w toku postępowania, stojąc na straży prawo- rządności i mając na względzie interes społeczny i słuszny interes oby- wateli, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zała- twienia sprawy, jak też prowadzą postępowanie w sposób budzący za- 9 Por. uzasadnienie uchwały TK z dnia 16 marca 1994 r., W 8/93, OTK 1994, nr 1, poz. 18. 25 Rozdział I. Źródła i standardy prawa do rozpoznania sprawy... ufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasada efektywności (sprawności, szybkości, skuteczności, ekonomiczności i celowości działań) administracji publicznej10 jest ponadto wyrażana przez art. 12 k.p.a., według którego „§ 1. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprost- szymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. § 2. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie”. Zasada ta stanowi ważny szkielet dla in- nych konstrukcji procesowych, wpływając bezpośrednio na przepisy kodeksowe o terminach, m.in. na przepisy przewidujące termin dla dokonania czynności11. Wymienione zasady ogólne postępowania ad- ministracyjnego mają charakter norm prawnych, które mogą być sto- sowane samodzielnie albo współstosowane z innymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i to nie tylko w jurysdykcyjnym po- stępowaniu administracyjnym finalizowanym decyzją administracyjną, lecz również w innych postępowaniach zmierzających do podjęcia in- nych czynności administracyjnych, np. czynności materialno-technicz- nych12. Zasady te zostały rozwinięte w dalszych regulacjach kodeksu, z których największe znaczenie w kontekście zwalczania przewlekłego prowadzenia postępowania mają postanowienia art. 35–38 k.p.a.13 Także w orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że zasada praworząd- ności oraz dyrektywy sformułowane w art. 7, 8 oraz 12 k.p.a. odnoszą się do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 k.p.a.14 Zachowanie15 organu administracji zatem jest bezprawne jako niezgodne z konstytucyjną i kodeksową za- sadą praworządności oraz innymi zasadami uzewnętrzniającymi prawo 10 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 92. 11 R. Hauser, Rola przepisów procesowych w realizacji norm materialnych prawa administracyjnego (w:) Z. Leoński (red.), Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, Poznań 1998, s. 24. 12 A. Matan, Zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w świetle orzecznictwa sądowego (w:) C. Martysz, A. Matan, Z. Tobor (red.), Zasady prawa. Materiały konferencyjne, Bydgoszcz–Katowice 2007, s. 141. 13 G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania ad- ministracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2010, s. 150. 14 Wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., IV SA 105/00, LEX nr 53462; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 1985 r., SAB/Gd 21/85 w: H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004, s. 205. 15 Przez „zachowanie” w pracy rozumiem zarówno „działanie”, jak i „niedziałanie” organu administracji publicznej. 26 1. Uwagi ogólne strony do sprawnego rozpoznania jej sprawy nie tylko jeśli organ nie ma kompetencji do działania lub gdy działa z jej przekroczeniem, ale również jeśli nie realizuje nałożonego na niego obowiązku16, ewentualnie jeśli realizacja ta wydłuża się w czasie ponad uzasadniony okres. C. W drugim aspekcie sądową kontrolę sprawności postępowania administracyjnego należy postrzegać jako realizację przysługującego jednostce publicznego prawa podmiotowego do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Prawo to nie stanowi dobra osobistego w rozumieniu art. 23 k.c.17 Przez pojęcie publicznego prawa podmioto- wego18 rozumiem sytuację prawną jednostki, w obrębie której, opierając się na chroniących interesy prawne jednostki normach prawnych, może ona skutecznie żądać czegoś od państwa lub może w sposób nie- kwestionowany przez państwo coś zdziałać19. W literaturze formułuje się konkretne właściwości publicznych praw podmiotowych20, poza 16 Z. Ziembiński, Praworządność (w:) A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 286; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 325. 17 Wyrok SN z dnia 6 maja 2010 r., II CSK 640/09, LEX nr 598758; wyrok SA w Katowicach z dnia 15 listopada 2011 r., I ACa 509/11, LEX nr 1171251. 18 Kategoria ta przez M. Kuleszę została określona mianem „praw podmiotowych administracyjnych”, gdyż zdaniem tego autora prawa te mogą zaistnieć jedynie jako efekt objęcia danej sfery zachowania się jednostki regulacją administracyjną – M. Kulesza, Materiały do nauki prawa administracyjnego (z orzecznictwa sądowego), Warszawa 1989, s. 123. 19 J. Boć, A. Błaś (w:) J. Boć (red.), J. Blicharz, A. Błaś, A. Chajbowicz, S. Hojda, J. Jendrośka, J. Jeżewski, L. Kieres, U. Kocowska, J. Kremis, P. Lisowski, M. Miemiec, J. Supernat, Prawo administracyjne, Wrocław 1994, s. 307. Przegląd koncepcji publicznego prawa podmiotowego przedstawia A. Wróbel – Z. Duniewska, R. Hauser, M. Jaśkowska. M. Matczak, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. Instytucje prawa administracyjnego, t. 1, War- szawa 2010, s. 317–321. 20 Właściwości publicznych praw podmiotowych: 1) ich źródłem jest przede wszystkim Konstytucja; 2) stanowią korelat określonego prawnie obowiązku administracji, dają możliwość żądania od administracji oznaczonego zachowania się przy ustalonym stanie faktycznym; 3) zostały udzielone obywatelom w interesie publicznym, to jest dla ochrony tych ich interesów, których zabezpieczenie leży również w interesie ogółu; 4) polegają na zindywidualizowanych roszczeniach jednostki, a nie tylko na ogólnych interesach prawnie chronionych; 5) kierowane są nie wobec państwa jako całości porządku prawnego, ale przeciwko określonemu podmiotowi władzy w celu wyegzekwowania od niego stosowania się do obiektywnego porządku prawnego; 6) nie dotyczą relacji pomiędzy obywatelami, ale wyłącznie między jednostką a państwem, służą kontroli działalności władzy, a nie innych jednostek; 7) podmiotami publicznych praw podmiotowych są przede wszystkim obywatele, choć nie tylko; 8) ich podmiotem oprócz obywateli może 27 Rozdział I. Źródła i standardy prawa do rozpoznania sprawy... tym wyodrębnia się ich rożne rodzaje. W tym kontekście prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki jest prawem o treści pozytywnej21 i formalnym znaczeniu, ponieważ jego istota polega na żądaniu od organu administracyjnego (przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy) wydania decyzji, innego aktu albo podjęcia czynności niezależ- nie od tego, czy ów akt albo czynność będą dla jednostki korzystne czy też nie22. Wobec tego, że naruszenie prawa podmiotowego zawsze stanowi naruszenie przedmiotowego porządku prawnego23, wskazane dwa aspekty kontroli sprawności postępowania administracyjnego pozostają ze sobą w organicznym związku. D. Nie wolno jednak zapominać, że prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie nie usprawiedliwia ignorowania innych gwaran- cji procesowych, w szczególności nie może przysłaniać zasady prawdy materialnej24. Rolą organów administracji publicznej jest takie prowa- dzenie postępowania, aby została zachowana równowaga pomiędzy tymi zasadami25. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreś- la się, że z punktu widzenia ochrony praw jednostki i prawidłowości stosowania prawa nie mniej ważny niż szybkość postępowania jest drugi cel „sprawiedliwej procedury”, to jest rzetelna i bezstronna ocena być państwo jako takie – W. Jakimowicz, O publicznych prawach podmiotowych, PiP 1999, z. 1, s. 38–44 oraz wskazana tam literatura i orzecznictwo; idem, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, passim. W kontekście prawa do sądu – J. Człowiekowska, Prawo do sądu jako publiczne prawo podmiotowe, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiel- lońskiego 2006, z. 5, s. 175–184. 21 Publiczne prawa podmiotowe o treści negatywnej polegają na roszczeniu do ad- ministracji o zaniechanie ingerencji w sferę uznanej uprzednio wolności lub przyznanego stanu prawnego, np. poszanowania zakazu retroakcji prawa. 22 W ramach praw pozytywnych, oprócz tak rozumianych praw formalnych, wyróż- nia się nadto: 1) roszczenia o wydanie aktu oznaczonej treści; 2) roszczenia o uzyskiwanie od organu określonych świadczeń, np. wypłaty zasiłku dla bezrobotnych; 3) żądanie współdziałania z administracją w rozstrzyganiu spraw publicznych, np. w odniesieniu do podmiotów występujących w danym postępowaniu na prawach strony. Szerzej W. Jakimowicz, O publicznych..., s. 44 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo. 23 J. Zimmermann, Prawo administracyjne..., s. 278. 24 Szerzej A. Wiktorowska, Zasada ogólna szybkości postępowania w KPA (w:) Z. Czarnik, Z. Niewiadomski, J. Posłuszny, J. Stelmasiak (red.), Studia z prawa admini- stracyjnego i nauki o administracji. Księga jubileuszowa dedykowana prof. zw. dr hab. Janowi Szreniawskiemu, Przemyśl–Rzeszów 2011, s. 880–884. 25 H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony..., s. 205. 28 2. Prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki... zdarzeń prawnych26. Analogiczne stanowisko zajmuje Europejski Try- bunał Praw Człowieka w Strasburgu27. 2. Prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki jako standard konstytucyjny, prawnomiędzynarodowy i unijny A. Prawo do sprawnego postępowania, wolnego od przewlekłości lub bezczynności kompetentnego organu państwa stanowi element publicznego prawa podmiotowego: „prawa do sądu”28. Jest ono elemen- tem sprawiedliwości proceduralnej zawierającej się już w klauzuli de- mokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP29. Niemniej jednak zostało wyrażone expressis verbis w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi: „Każdy ma prawo do sprawiedli- wego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”. Regulacja ta, zamiesz- czona w rozdziale poświęconym wolnościom i prawom osobistym człowieka i obywatela, statuuje prawo podmiotowe przysługujące je- dnostce. Miejsce art. 45 w systematyce Konstytucji RP wskazuje na autonomiczny charakter prawa do sądu. Nie jest ono jedynie instrumen- tem gwarantującym wykonywanie innych praw i wolności konstytucyj- nych, lecz ma byt samoistny i podlega ochronie niezależnie od narusze- nia innych praw podmiotowych30. W związku z tym, że Konstytucja RP jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy 26 Wyrok TK z dnia 6 grudnia 2004 r., SK 29/04, OTK-A 2004, nr 11, poz. 114, pkt VII; wyrok TK z dnia 18 lutego 2009 r., Kp 3/08, OTK-A 2009, nr 2, poz. 9; także: L. Jamróz, Przewlekłość postępowania jako naruszenie prawa do sądu (w:) A. Jamróz (red.), Państwo prawa. Parlamentaryzm. Sądownictwo konstytucyjne. Pamięci Profesora Zdzisława Czeszejki-Sochackiego, Białystok 2012, s. 149–150. 27 Na przykład wyrok z dnia 12 października 1992 r. w sprawie Boddaert przeciwko Belgii, skarga nr 12919/87, LEX nr 81249; wyrok z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie Ognyanova i Choban przeciwko Bułgarii, skarga nr 46317/99, LEX nr 480285. 28 Wyrok TK z dnia 18 października 2011 r., SK 39/09, OTK-A 2011, nr 8, poz. 84; postanowienie TK z dnia 30 października 2006 r., S 3/06, OTK-A 2006, nr 9, poz. 146; uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 27 czerwca 2007 r., III CZP 152/06, OSNC 2007, nr 12, poz. 175. 29 Wyrok TK z dnia 12 stycznia 2010 r., SK 2/09, OTK-A 2010, nr 1, poz. 1; wyrok NSA z dnia 10 października 1993 r., V SA 250/93, LEX nr 10466. 30 Wyrok TK z dnia 15 maja 2012 r., P 11/10, OTK-A 2012, nr 5, poz. 50. 29 Rozdział I. Źródła i standardy prawa do rozpoznania sprawy... stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 Konstytucji RP) jest oczywiste, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ma za- stosowanie w postępowaniu administracyjnym31. Z orzecznictwa Try- bunału Konstytucyjnego jednoznacznie wynika, że pojęcie sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP obejmuje stan, w którym konieczne jest władcze rozstrzygnięcie dotyczące nie tylko stosunków cywilnoprawnych, o zasadności zarzutów karnych, ale także w przed- miocie stosunków administracyjnoprawnych oraz wszelkich innych praw, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego określonego podmiotu w relacji do innych podmio- tów równorzędnych lub w relacji do władzy publicznej, a jednocześnie natura danego stosunku prawnego wyklucza arbitralność rozstrzygnięcia o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę32. Konstytucja RP prawo do sądu przyznaje jako podstawowy środek ochrony wolności i praw, statuując – w stanowiącym dopełnienie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP33 – art. 77 ust. 2, że: „Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw”. Jego rozwinięcie znajduje miejsce również w innych postanowieniach ustawy zasadniczej: w art. 78, który zapewnia stronie prawo zaskarżania orzeczeń i decyzji wydawanych w pierwszej instancji34, art. 173 podkre- ślającym odrębność i niezależność sądów i trybunałów od władzy wy- konawczej i ustawodawczej35, art. 177 statuującym wyłączność sądów w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości oraz art. 178 ust. 1 formułu- jącym zasadę niezawisłości sędziowskiej. 31 Szerzej: C. Martysz (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I..., s. 85–89; Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński (w:) A. Mudrecki (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, Gdańsk 2008, s. 33–34; L. Żukowski (w:) L. Żukowski, R. Sawuła, Postępowanie admini- stracyjne, Warszawa 2004, s. 47–51. 32 Wyrok TK z dnia 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK 2000, nr 4, poz. 109; wyrok TK z dnia 26 kwietnia 2005 r., SK 36/03, OTK-A 2005, nr 4, poz. 40; wyrok TK z dnia 18 maja 2004 r., SK 38/03, OTK-A 2004, nr 5, poz. 45; wyrok TK z dnia 27 czerwca 2006 r., SK 35/04, OTK-A 2006, nr 6, poz. 68. 33 Wyrok TK z dnia 16 marca 1999 r., SK 19/98, OTK 1999, nr 3, poz. 36. 34 Z trybem zaskarżania i wyjątkami od tej zasady określonymi w ustawie. 35 Stosownie do art. 10 Konstytucji RP ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądow- niczej (ust. 1). Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezy- dent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały (ust. 2). 30 2. Prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki... W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego36 na prawo do sądu składają się cztery podstawowe elementy, stanowiące bardziej szczegółowo określone prawa konstytucyjne: 1) prawo dostępu do sądu, to jest prawo uruchomienia procedury przed sądem; 2) prawo do od- powiednio ukształtowanej procedury, zgodnej z wymogami sprawied- liwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, to jest prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd37; 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznają- cych sprawy38. Jednym z przejawów prawidłowo ukształtowanej proce- dury (sprawiedliwości proceduralnej) jest zapewnienie jednostce prawa do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki39. Prawo do sądu na mocy postanowienia konstytucyjnego przysłu- guje każdemu, niezależnie od istnienia i treści stosunku materialnopraw- nego i wynikających z niego uprawnień i obowiązków. Pod względem zakresu przedmiotowego obejmuje spory, w które jest uwikłany choćby jeden podmiot prawa prywatnego, dotyczące stosunków cywilnopraw- nych i administracyjnoprawnych oraz rozstrzyganie o zasadności za- rzutów karnych. Wartość prawa do sądu polega na tym, że jednostka mocą swej woli odpowiednio uzewnętrznionej (np. wniesienie skargi, wytoczenie powództwa) może zobowiązać właściwe organy państwowe do podjęcia przewidzianych w ustawie działań potrzebnych do rozstrzyg- 36 W doktrynie formułowane są różne koncepcje prawa do sądu (np. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 19–22; Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo do sądu w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (ogólna charakterystyka), PiP1997, z. 11–12, s. 86–105; A. Zie- liński, Postępowanie przed NSA w świetle „prawa do sprawiedliwego procesu sądowego”, PiP 1992, z. 7, s. 17 i n.; H. Mądrzak, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw czło- wieka (w:) L. Wiśniewski (red.), Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 186–200; A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych (w:) L. Wiśniewski (red.), Podstawowe prawa jednostki..., s. 221–234; P. Hofmański, Prawo do sądu w sprawach karnych jako gwarancja ochrony praw człowieka (w:) L. Wiśniewski (red.), Podstawowe prawa jednostki..., s. 201–220), które w istocie są jednak zbieżne i przystają do rozumienia tego pojęcia przez TK. 37 Por. np. wyroki TK: z dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50; z dnia 16 marca 1999 r., SK 19/98; z dnia 15 maja 2012 r., P 11/10. 38 Por. np. wyroki TK: z dnia 24 października 2007 r., SK 7/06, OTK-A 2007, nr 9, poz. 108; z dnia 14 listopada 2007 r., SK 16/05, OTK-A 2007, nr 10, poz. 124; z dnia 26 lutego 2008 r., SK 89/06, OTK-A 2008, nr 1, poz. 7; z dnia 27 maja 2008 r., SK 57/06, OTK-A 2008, nr 4, poz. 63; z dnia 31 marca 2009 r., SK 19/08, OTK-A 2009, nr 3, poz. 29; z dnia 12 lipca 2011 r., K 26/09, OTK-A 2011, nr 6, poz. 54. 39 Wyrok TK z dnia 18 lutego 2009 r., Kp 3/08. 31 Rozdział I. Źródła i standardy prawa do rozpoznania sprawy... nięcia sprawy, która nie została mocą ustawy wyłączona z drogi sądowej. Innymi słowy: może uruchomić mechanizm związany z wszczęciem i prowadzeniem postępowania przed sądem, chyba że istnieje w odnie- sieniu do dochodzonego prawa ustawowe wyłączenie drogi sądowej. Korelatem prawa do sądu jest obowiązek organu prowadzącego postę- powanie podejmowania odpowiednich działań dla wyjaśnienia i roz- strzygnięcia rozpoznawanej sprawy40. W sprawach administracyjnych prawo do sądu oznacza prawo do rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem zachowania organu admi- nistracji publicznej41. Sądownictwo administracyjne jest elementem konstrukcji państwa prawnego powołanym w celu ochrony praw pod- miotowych jednostki w sferze prawa publicznego. W procesie stosowa- nia prawa organ administracji publicznej łączy bowiem zarówno cechy strony, jak i arbitra rozstrzygającego w imieniu państwa o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza aparatem administracji. Jest zatem sędzią we własnej sprawie. Ta nierównorzędność ustaje w postępowaniu przed sądem, w którym właściwy, niezależny, bezstron- ny i niezawisły organ władzy państwowej rozstrzyga spór między jed- nostką a administracją42. Już w 1925 r. J.S. Langrod pisał, że racją są- downictwa administracyjnego jest ochrona jednostki i jej sfery prawnej przed niezgodnym z prawem funkcjonowaniem administracji publicz- nej43. W odniesieniu do niewydania aktu albo niepodjęcia pożądanej przez stronę czynności spór dotyczy legalności takiego stanu. Z uwagi na subsydiarny charakter prawa do sądu w sprawach administracyj- nych44 poddanie pod sądową kontrolę nie tylko sposobu konkretyzacji sytuacji prawnej jednostki, ale również czasu jego trwania ma niebaga- 40 H. Mądrzak, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka..., s. 197; wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97; postanowienie SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., II CKN 285/00, LEX nr 40501. 41 B. Adamiak, Bezczynność w sądownictwie administracyjnym, Kontrola Państwowa s. 27. 32 2008, numer specjalny (2), s. 28. 42 R. Hauser, Wystąpienie Prezesa NSA profesora Romana Hausera (w:) Materiały z obrad dorocznego Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 16 kwietnia 2012 r. w Warszawie, ZNSA 2012, nr 3, s. 9. 43 J.S. Langrod, Zarys sądownictwa administracyjnego w Polsce, Warszawa 1925, 44 Kontrola sądowa wieńczy system weryfikacji zachowania organów administracji publicznej, a nie jest pierwszym czy dominującym ogniwem tego systemu. Aktualizuje się dopiero, gdy środki prawne przysługujące w administracyjnym toku instancji okazały się bezskuteczne (art. 52 p.p.s.a.). Szerzej: rozdział III, pkt 2.5. 2. Prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki... telne znacznie. W skrajnych przypadkach poprzez odsunięcie w czasie określenia pozycji prawnej podmiotu administrowanego może nastąpić faktyczne pozbawienie go prawa do sądowej weryfikacji praworządności tego określenia, a tym samym prawa do sądu rozumianego jako prawo do wyroku sądowego. B. Centralną rolę w interpretacji treści wskazanego prawa podmio- towego pełni jednak orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu45 w kontekście art. 6 ust. 1 EKPC. Przepis ten brzmi: „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wyto- czonej przeciwko niemu sprawie karnej”. EKPC, jako umowa między- narodowa dotycząca wolności, praw i obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji (art. 89 ust. 1 pkt 2), na podstawie art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP stanowi część krajowego porządku prawnego, mając pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się z nią pogodzić. Artykuł 6 ust. 1 EKPC posługuje się pojęciem rozsądnego terminu, należy jednak przyjąć, że stanowi ono synonim sformułowania „bez nieuzasadnionej zwłoki”, zawartego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP46. Choć expressis verbis art. 6 ust. 1 EKPC odnosi się do procesu kar- nego oraz postępowania cywilnego, to jednak tak jak art. 45 ust. 1 Konstytucji RP znajduje także zastosowanie w postępowaniu admini- stracyjnym, mając dla jego ukształtowania podstawowe znaczenie47. 45 Trybunał Konstytucyjny w tym przedmiocie odwołuje się wprost do standardów wypracowanych przez ETPC, gdyż jego zdaniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie dotyczącym prawa do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej uwzględnia treść art. 6 ust. 1 EKPC (np. wyroki TK: z dnia 2 kwietnia 2001 r., SK 10/00, OTK 2001, nr 3, poz. 52 i z dnia 19 lutego 2008 r., P 49/06, OTK-A 2008, nr 1, poz. 5). W jednym ze swych orzeczeń TK stwierdził nawet, że te regulacje są identyczne (wyrok TK z dnia 7 września 2004 r., P 4/04, OTK-A 2004, nr 8, poz. 81). Takie stanowisko zajmuje także doktryna – por. L. Jamróz, Przewlekłość postępowania..., s. 146. 46 C.P. Kłak, Pojęcie przewlekłości postępowania sądowego, Prok. i Pr. 2008, nr 12, s. 74; M. Bernatt (w:) P. Kładoczny, A. Pietryka, M. Bernatt, B. Grabowska, Skarga na przewlekłość postępowania. Komentarz do ustawy na naruszenie prawa strony do rozpo- znania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, Warszawa 2010, s. 30. 47 M. Krzyżanowska-Mierzewska, Dysfunkcje administracji publicznej w Polsce w orzeczeniach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (w:) I. Lipowicz (red.), Europei- 33 Rozdział I. Źródła i standardy prawa do rozpoznania sprawy... Jedną z istotnych zasad rządzących interpretacją EKPC jest zasada autonomii interpretacyjnej ETPC48. Oznacza to, że Trybunał nie jest związany znaczeniem danego pojęcia w ramach systemu prawa krajo- wego. Dlatego też zawarta w art. 6 ust. 1 EKPC kategoria praw i obo- wiązków o charakterze cywilnym posiada w orzecznictwie ETPC zna- czenie autonomiczne. W związku z tym w mającym charakter material- ny pojęciu „sprawa cywilna” mieszczą się sprawy stanowiące przedmiot wszelkich postępowań, których wynik kształtuje prawa i obowiązki z zakresu prawa prywatnego, ma przeważnie naturę osobistą (personal- ną) lub majątkową (gospodarczą, pieniężną) i to bez względu na dzie- dzinę prawa określającego sposób załatwienia danej sprawy oraz organu prowadzącego dane postępowanie49. Dlatego art. 6 ust. 1 EKPC dotyczy oprócz spraw cywilnych w ścisłym tego słowa znaczeniu także znacznej grupy spraw opartych na wewnętrznym prawie publicznym, jak np. li- cencji na świadczenie usług transportowych, udzielenia pozwolenia na budowę, naprawienia szkody wyrządzonej przez władze publiczne, wykonywania działalności gospodarczej, prawa wykonywania zawodu, zacja administracji publicznej, Warszawa 2008, s. 137; A. Matan (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I..., s. 409–410; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administra- cyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 41–42; Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 180; M. Jaśkowska, Wpływ zmian w k.p.a. na sferę praw i wolności jednostki (w:) Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administra- cyjnego w latach 2010–2011, Warszawa 2012, s. 17; uzasadnienie wyroku WSA w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 9/12, CBOSA. 48 Szerzej A. Wiśniewski, Interpretacja autonomiczna w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, GSP 2005, t. XIII, s. 127–142. 49 Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo do sądu..., s. 94; M. Bogusz, Granice przedmiotowe prawa do sądu w sprawach z zakresu administracji publicznej, GSP 2005, t. XIII, s. 357. Precedensowe znaczenie w tym zakresie ma wyrok z dnia 16 lipca 1971 r. w sprawie Ringeisen przeciwko Austrii, skarga nr 2614/65, LEX nr 80791, w którym Trybunał w Strasburgu zauważył, że nie ma znaczenia, czy na poziomie krajowym przeprowadzono postępowanie cywilne, administracyjne czy karne, jak też czy strony są osobami prywat- nymi, czy jedna z nich jest organem władzy publicznej. W innych orzeczeniach Trybunał uznał, że może zdarzyć się, iż w krajowym porządku prawnym dane prawo będzie trak- towane jako publiczne, zaś w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC jako „cywilne” albo odwrotnie – szerzej: Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 97–99; idem, Prawo do sprawiedliwego procesu sądowego a standardy sądowej kontroli administracji określone przez ustawę o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ST 1996, nr 7–8, s. 4. 34 2. Prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki... zabezpieczenia społecznego50. Natomiast (zasadniczo) nie mieszczą się w pojęciu sprawy cywilnej w sensie art. 6 ust. 1 EKPC sprawy dotyczące prawa dostępu do informacji publicznej, sprawy z zakresu prawa wy- borczego, sprawy dotyczące wjazdu, pobytu i deportacji cudzoziemców51 czy obejmujące obowiązki zapłaty na rzecz państwa lub jednostek państwu podporządkowanych, w szczególności sprawy podatkowe, choć w odniesieniu do tych ostatnich orzecznictwo ETPC ulega ewolu- cji, nie jest jednogłośne, a nieobjęcie ich reżimem Konwencji spotyka się z krytyką doktryny52. Wyłączenia te nie powinny jednak mieć praktycznego znaczenia wobec szerokiego zakresu przedmiotowego prawa do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem obowiązywania i na tym polu ponadustawowego standardu ochrony, przy jednoczesnej zbieżności standardów konstytucyjnych, międzyna- rodowych i unijnych53. C. Prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki jest przedmiotem także innych wiążących Polskę regulacji. Zgodnie z art. 14 ust. 1 MPPOiP „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd, ustanowiony przez ustawę, przy orzekaniu co do zasadności oskarżenia przeciw niemu w sprawach karnych bądź co do jego praw i obowiązków w sprawach cywilnych”. Choć nie zostało to wyartykułowane expressis verbis, przyjmuje się, że szybkość postępowania zawiera się i stanowi bardzo ważny element sprawiedliwego procesu w rozumieniu cytowa- nego przepisu54. Z uwagi na to, że Pakt, odmiennie niż EKPC, nie 50 Szerzej P. Hofmański, A. Wróbel (w:) L. Garlicki (red.), Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, t. I, Komentarz do artykułów 1–18, Warszawa 2010, s. 261–274. 51 Także żądania przyznania paszportu, odmowy przyznania obywatelstwa, odmowy przyznania azylu politycznego. Sprawa „cywilna” obejmuje zaś decyzje o wydaleniu cu- dzoziemca, jeśli w państwie przyjmującym osobie wydalonej odmówiono sprawiedliwego postępowania albo istnieje poważne niebezpieczeństwo takiej odmowy. 52 Por. P. Hofmański, A. Wróbel (w:) L. Garlicki (red.), Konwencja o Ochronie..., s. 272–273; także Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne..., s. 99. 53 Por. S. Biernat, M. Niedźwiedź (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego, t. 2, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, Warszawa 2012, s. 120. 54 R. Wieruszewski, A. Gliszczyńska-Grabias, K. Sękowska-Kozłowska (w:) R. Wieruszewski (red.), A. Gliszczyńska-Grabias, K. Sękowska-Kozłowska, W. Sobczak, L. Wiśniewski, Międzynarodowy pakt praw obywatelskich (osobistych) i politycznych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 297. 35 Rozdział I. Źródła i standardy prawa do rozpoznania sprawy... stworzył zinstytucjonalizowanego mechanizmu ochrony postanowień w postaci ponadnarodowych organów sądowych o charakterze jurys- dykcyjnym, które zajmowałyby się wiążącą wykładnią i stosowaniem jego postanowień55, należy dopuścić zabieg interpretacyjny polegający na poszukiwaniu znaczenia art. 14 ust. 1 MPPOiP na podstawie już ukształtowanej i niezwykle bogatej wykładni art. 6 ust. 1 EKPC56. D. Dorobek Trybunału w Strasburgu powinien służyć także do interpretacji art. 47 KPP UE57, stosownie do którego: „Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, 55 Na mocy art. 28 MPPOiP został powołany Komitet Praw Człowieka, który znaj- duje
Autor: Paweł Kornacki
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Skarga_na_przewleklosc_postepowania_administracyjnego-ebookRO/p02035185i020" target="_blank" title="Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego [Paweł Kornacki] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego [Paweł Kornacki] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>

References: art. 3
 art. 3
 art. 140
 art. 6
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 773
 art. 3
 art. 3
 art. 6
 art. 2
 art. 3
 art. 7
 art. 6
 art. 12
 art. 35
 art. 7
 art. 35
 art. 23
 art. 2
 art. 45
 art. 45
 art. 45
 art. 45
 art. 45
 art. 77
 art. 78
 art. 173
 art. 177
 art. 178
 art. 10
 art. 6
 art. 91
 art. 241
 art. 45
 art. 6
 art. 45
 art. 45
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 45
 art. 14
 art. 14
 art. 6
 art. 47
 art. 28