Source: http://www.senat.fr/rap/l06-470/l06-47018.html
Timestamp: 2020-02-16 21:34:32+00:00

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Article 11 (art. L. 111-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Contenu du rapport du Gouvernement au Parlement sur les orientations pluriannuelles de la politique d'immigration
L'article L. 111-10 du CESEDA dispose que chaque année, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur les orientations pluriannuelles de la politique d'immigration. Créé par la loi du 26 novembre 2003, ce rapport décrit de façon exhaustive l'état de la politique d'immigration, d'asile et d'intégration en France.
La loi précise en détail le contenu du rapport. Le paragraphe i) de l'article L. 111-10 du code précité dispose notamment que le rapport indique et commente « les actions entreprises au niveau national en vue de lutter contre les discriminations et de favoriser l'intégration des étrangers en situation régulière ».
Afin de mettre en conformité l'intitulé du rapport avec son contenu, le 1° du présent article tend à le renommer Rapport sur les orientations pluriannuelles de la politique d'immigration et d'intégration.
Par ailleurs, le 2° du présent article réécrit le paragraphe i) de l'article L. 111-10 précité. Il précise en particulier que le rapport au Parlement contient les données relatives au contrat d'accueil et d'intégration ainsi qu'au contrat d'accueil et d'intégration pour la famille créé par l'article 3 du présent projet de loi. En revanche, la nouvelle rédaction ne mentionne plus les actions entreprises au niveau national en vue de lutter contre les discriminations.
Enfin, le 2° du présent article ajoute également aux informations contenues dans le rapport le nombre des acquisitions de la nationalité française, celles-ci étant un indicateur utile pour mesurer les effets du parcours d'intégration.
Article 12 (art. L. 313-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Suppression de l'opposabilité de l'emploi aux salariés en mission
Le présent article est relatif à la carte de séjour « salarié en mission » qui aménage des conditions de séjour dérogatoires pour les employés des entreprises internationales.
La loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 a créé au sein de l'article L. 313-10 du CESEDA une catégorie supplémentaire de carte de séjour temporaire autorisant l'exercice d'une activité professionnelle : la carte « salarié en mission ». Son objet est de favoriser la mobilité et la venue de cadres étrangers de groupes multinationaux en France.
Cette carte s'adresse aux salariés étrangers détachés par un employeur établi hors de France lorsque ce détachement s'effectue entre établissements d'une même entreprise ou entre entreprises d'un même groupe, conformément au 2° du I de l'article L. 342-1 du code du travail. Elle est également attribuée aux étrangers détachés au sein d'un même groupe mais titulaires d'un contrat de travail avec un employeur établi en France. On parle alors « d'impatriation ».
Pour bénéficier de cette carte, le salarié doit percevoir une rémunération brute au moins égale à 1,5 fois le SMIC. Elle est valable pour une durée de trois années renouvelable.
Le paragraphe I du présent article est issu d'un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale.
L'article R. 341-4-5 du CESEDA est issu du décret n° 2007-801 du 11 mai 2007 pris pour appliquer les dispositions de la loi du 24 juillet 2006 relatives aux salariés en mission. Contrairement à l'intention du législateur, qui avait conditionné l'attribution de cette carte à la seule condition que le salarié détaché bénéficie d'un salaire égal à au moins 1,5 fois le SMIC, ce décret instaure de nouvelles conditions, concernant notamment l'antériorité du contrat de travail depuis au moins six mois. Cette condition enlève beaucoup d'intérêt au dispositif en empêchant le détachement à l'étranger de nouveaux salariés, pratique courante dans les grands groupes.
En conséquence, l'amendement adopté tend à prévoir dans la loi que l'étranger doit justifier d'un contrat de travail datant d'au moins trois mois au lieu de six comme le prévoit le décret du 11 mai 2007.
Le paragraphe II du présent article tend à corriger une malfaçon de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006.
De la même manière que les autres titulaires d'une carte de séjour temporaire délivrée en vue d'exercer une activité professionnelle salariée (carte de séjour portant la mention « salarié », carte de séjour « travailleur temporaire », carte de séjour « saisonnier »), les titulaires d'une carte de séjour « salarié en mission » sont soumis aux dispositions de l'article L. 341-2 du code du travail. Cet article prévoit que pour entrer en France en vue d'y exercer une profession salariée, un étranger doit présenter un contrat de travail visé par l'autorité administrative ou une autorisation de travail. L'article L. 341-4 du code du travail dispose pour sa part qu'« un étranger ne peut exercer une activité professionnelle salariée sans avoir obtenu au préalable l'autorisation mentionnée à l'article L. 341-2 du code du travail ».
Selon l'article R. 341-1, c'est au préfet qu'il appartient de délivrer l'autorisation de travail. En pratique, la procédure d'autorisation de travail est déclenchée à l'initiative de l'employeur potentiel qui dépose sa demande auprès de la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle.
Or, l'article R. 341-4 du code du travail dispose que le préfet apprécie la demande en considérant plusieurs éléments, dont la situation de l'emploi présente et à venir dans la profession demandée et dans la zone géographique où l'étranger compte exercer cette profession.
En l'état de sa rédaction, l'article L. 313-10 du CESEDA n'exclut donc pas la possibilité d'opposer la situation de l'emploi à une demande de carte de séjour « salarié en mission », alors même que cet élément d'appréciation n'est pas pertinent pour cette catégorie de travailleurs étrangers.
En conséquence, le présent article tend à compléter le 5° de l'article L. 313-10 du CESEDA en précisant que la situation de l'emploi ne peut être opposée aux salariés étrangers en mission. L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination.
Votre commission vous soumet un amendement insérant un paragraphe III permettant d'ajuster la durée de la carte « salarié en mission » à la durée de la mission en France. En effet, le texte en vigueur contraint à délivrer systématiquement un titre de trois ans alors que les missions peuvent être d'une durée inférieure.
Article 12 bis (nouveau) (art. L. 222-6 et L. 552-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Appel contre la libération d'un étranger maintenu en rétention ou en zone d'attente
Le présent article est issu d'un amendement du rapporteur de la commission des lois. L'Assemblée nationale l'a adopté avec un avis de sagesse du Gouvernement.
Les articles L. 222-6 et L. 552-10 du CESEDA disposent respectivement que l'appel formulé contre la libération d'un étranger maintenu en zone d'attente ou en rétention par le juge des libertés et de la détention n'est pas suspensif. Toutefois, si cet appel émane du ministère public et que celui-ci demande au président du tribunal de déclarer son recours suspensif, l'étranger est maintenu à disposition de la justice jusqu'à ce que le président du tribunal ait statué par ordonnance sur la demande d'effet suspensif.
Pour faire appel et demander l'effet suspensif, le procureur de la République dispose de quatre heures à compter de la décision du juge de la liberté et de la détention pendant lesquelles l'étranger est maintenu à la disposition de la justice.
Le présent article vise à permettre au préfet de demander également au président du tribunal, juge du siège, de déclarer son appel suspensif.
Comme l'indique l'auteur de l'amendement, cette disposition nouvelle ne donnerait pas à l'appel du préfet un caractère suspensif de plein droit, mais lui permettrait de saisir le juge du siège afin que celui-ci décide, s'il l'estime nécessaire et que les conditions sont réunies, le caractère suspensif du recours. La pratique semble montrer qu'il peut être difficile pour la préfecture de joindre le parquet afin qu'il demande le caractère suspensif du recours, compte tenu des délais extrêmement stricts dans lesquels cette procédure est encadrée (quatre heures).
Toutefois, votre commission souligne que l'appel du préfet accompagné d'une demande de recours suspensif aurait pour effet de prolonger au-delà de quatre heures le maintien de l'étranger à la disposition de la justice. Le président du tribunal ne statuant pas nécessairement immédiatement pour accorder ou non l'effet suspensif, il peut statuer une fois le délai de quatre heures écoulé.
S'il est possible de donner cette initiative au procureur de la République qui est un magistrat, il semble en revanche difficile de le confier à une autorité administrative.
Votre commission vous propose de supprimer l'article 12 bis.
Article 12 ter (nouveau) (art. L. 313-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Admission exceptionnelle au séjour
Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à la suite d'un amendement présenté par MM. Frédéric Lefebvre, Yves Jégo et Nicolas Perruchot. Il tend à autoriser la délivrance d'une carte de séjour temporaire « salarié » ou « travailleur temporaire » aux étrangers bénéficiant de la procédure d'admission exceptionnelle au séjour.
La loi du 24 juillet 2006 a inséré un nouvel article L. 313-14 instaurant une procédure d'admission exceptionnelle au séjour. Il a ainsi formalisé le pouvoir de régularisation au cas par cas de l'autorité administrative, autrefois laissé pour une large part à l'appréciation des préfets.
L'article L. 313-14 dispose qu'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » peut être délivrée, sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, à l'étranger dont l'admission au séjour répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels qu'il fait valoir.
Le présent article tend à ajouter la possibilité d'attribuer non pas une carte « vie privée et familiale » mais une carte de séjour temporaire « salarié » ou « travailleur temporaire ». Le 1° de article L. 313-10 du CESEDA dispose en effet qu'une carte de séjour temporaire autorisant l'exercice d'une activité professionnelle peut être délivrée à l'étranger titulaire d'un contrat de travail.
L'article 12 ter précise qu'une telle carte de séjour ne serait délivrée que pour exercer des emplois intervenant dans des métiers ou des régions pour lesquels la situation de l'emploi n'est pas opposable. On remarquera également que le régime de la carte de séjour « salarié » ou « travailleur temporaire » est moins favorable que celui de la carte de séjour « vie privée et familiale ». La première est plus précaire que la seconde.
Cette nouvelle disposition ne modifie pas pour autant les critères de l'admission exceptionnelle au séjour. Les étrangers en situation irrégulière qui se prévaudraient d'une promesse d'embauche ne seraient pas régularisés automatiquement, même si selon les auteurs de l'amendement leur demande devrait être prise en compte plus favorablement. Cette disposition est donc de nature à augmenter la part de l'immigration de travail par rapport à celle de l'immigration familiale.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 ter sans modification.
Article 12 quater (nouveau) (art. L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Absence de motivation de l'obligation de quitter le territoire français
Le présent article est issu d'un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Il prévoit que l'obligation de quitter le territoire français conjointe à un refus de délivrance ou de renouvellement ou à un retrait de titre de séjour ne fait pas l'objet d'une motivation distincte de la motivation de la décision de refus ou de retrait.
La loi du 24 juillet 2006 a profondément réformé le contentieux administratif en matière de droit des étrangers en fusionnant décisions de refus de séjour et d'éloignement. Désormais, l'administration peut assortir toute décision de refus de séjour, non plus d'une simple « invitation à quitter le territoire » mais d'une « obligation de quitter le territoire » qui est exécutoire d'office par l'administration au bout d'un mois si l'étranger n'a pas quitté le territoire.
La motivation porte sur le refus de séjour. L'obligation de quitter le territoire français n'est que sa modalité d'exécution qui n'appelle pas en tant que telle une motivation particulière.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 quater sans modification.
Article 12 quinquies (nouveau) (art. L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Arrêté de reconduite à la frontière à l'encontre d'un étranger n'ayant pas exécuté une obligation de quitter le territoire français prise depuis au moins un an
Le présent article est issu d'un amendement du rapporteur de la commission des lois adopté par l'Assemblée nationale.
La loi du 24 juillet 2006 a permis d'assortir la décision refusant l'admission au séjour d'une obligation de quitter le territoire français dans un délai d'un mois.
Si l'étranger ne défère pas à cette mesure dans le délai de départ volontaire qui lui est ouvert, cette mesure est susceptible d'être exécutée d'office par l'administration qui peut le placer en rétention administrative pour procéder à son éloignement.
Toutefois, si l'intéressé se maintient sur le territoire pendant un an, il ne peut plus être placé en rétention sur le fondement de cette mesure d'éloignement52(*). Dans ce cas, il convient en effet de réexaminer sa situation et de prendre, le cas échéant, une nouvelle décision d'éloignement.
En l'état des textes, cette décision ne peut être qu'une obligation de quitter le territoire français offrant à l'étranger un nouveau délai de départ volontaire d'un mois. Or, s'il est bien naturel d'accorder un délai de départ volontaire à l'étranger qui, ayant sollicité un titre de séjour, a vu sa demande rejetée, il en va différemment pour celui qui a déjà refusé la possibilité du départ volontaire et choisi de se maintenir irrégulièrement sur le territoire.
En conséquence, le présent article permet l'édiction d'un arrêté de reconduite à la frontière, sans délai de départ volontaire, en cas de non exécution d'une OQTF prise depuis au moins un an.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 quinquies sans modification.
Article 12 sexies (nouveau) (art. L. 341-3 du code du travail) Recours à des travailleurs intérimaires étrangers
Le présent article est issu d'un amendement de M. Nicolas Perruchot adopté par l'Assemblée nationale. Il supprime les deux premiers alinéas de l'article L. 341-3 du code du travail.
Le premier alinéa de l'article L. 341-3 du code du travail interdit à une entreprise de travail temporaire française de recruter et de faire travailler en France des travailleurs étrangers primo-migrants sur des contrats de travail temporaire.
Dès lors que des contrats de travail à durée déterminée peuvent donner lieu à introduction d'un travailleur étranger, il ne paraît pas utile de maintenir cette interdiction à l'égard des seules entreprises de travail temporaire. La suppression de cette interdiction permettra donc à des entreprises de travail temporaire établies en France d'introduire comme employeur des primo-migrants sur la base de contrats d'intérim. De ce fait, les entreprises françaises ne seront plus pénalisées par rapport aux entreprises étrangères qui dans le cadre d'une prestation de services peuvent faire travailler en France un intérimaire étranger.
Le deuxième alinéa interdit à une entreprise de travail temporaire qui n'est pas établie en France de détacher sur le territoire français des intérimaires étrangers dans le cadre d'une prestation de services. La suppression de cet alinéa est rendue nécessaire par la jurisprudence récente de la cour de justice des communautés européennes relative à la libre prestation de services.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 sexies sans modification.
Article additionnel après l'article 12 sexies (art. L. 313-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Renouvellement de la carte « salarié » en cas de rupture du contrat de travail
La deuxième phrase du troisième alinéa de l'article L. 313-10 permet le renouvellement de la carte de séjour d'un salarié pour une durée d'un an en cas de rupture du contrat de travail imputable à l'employeur dans les trois mois précédant le renouvellement de la carte : ce droit s'applique indifféremment au salarié qui bénéficie d'une carte d'une durée d'un an et au travailleur temporaire qui bénéficie d'une carte d'une durée inférieure et qui se voit ainsi attribuer un droit au séjour et au travail d'une durée supérieure à la durée initiale.
Afin de corriger cette malfaçon de la loi du 24 juillet 2006, votre commission vous propose d'insérer un article additionnel limitant ce renouvellement aux seuls titulaires d'une carte de séjour temporaire « salarié ».
Votre commission vous propose d'insérer un article additionnel ainsi rédigé.
Article additionnel après l'article 12 sexies (art. L. 322-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Codification de dispositions relatives aux commerçants étrangers non résidents
L'article L. 322-3 du CESEDA reprend des articles du code de commerce qui ne traitent désormais plus que des seules conditions d'exercice d'une activité commerciale par les étrangers non résidents. Elles n'ont plus vocation à figurer dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
Article 13 (art. L. 552-12 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Conditions du recours à la visio-conférence devant le juge des libertés et de la détention
L'article L. 552-12 du CESEDA permet de recourir à la visio-conférence lors des audiences de prolongation de la rétention administrative des étrangers devant le juge des libertés et de la détention.
Cette possibilité a été introduite par la loi du 26 novembre 2003 afin notamment de réduire les transfèrements des étrangers entre le centre de rétention administrative et le tribunal de grande instance.
La décision de recourir à la visio-conférence est prise par le juge sur proposition de l'autorité administrative et avec le consentement de l'étranger.
Invité à vérifier que le recours à la visio-conférence pour la tenue de ces audiences ne faisait pas échec au caractère public des débats, aux droits de la défense et au droit à un procès équitable, le Conseil constitutionnel dans sa décision du 20 novembre 200353(*) avait considéré que le consentement requis de l'étranger, la confidentialité de la transmission et l'ouverture des deux salles d'audience au public offraient des garanties suffisantes.
Toutefois, selon les informations recueillies par votre rapporteur, la visio-conférence n'aurait toujours pas été utilisée dans le cadre de la procédure de prolongation de la rétention. Cet échec peut sembler étonnant, la technique de la visioconférence étant de plus en plus utilisée dans le cadre d'autres procédures, notamment en matière pénale. Des équipements techniques insuffisants ainsi que des conditions de mise en oeuvre lourdes l'expliqueraient en grande partie.
Ce constat avait conduit votre rapporteur à déposer un amendement à la loi du 24 juillet 2006 pour faciliter l'usage de cette technique.
Cet amendement avait pour objet :
- de supprimer le consentement de l'étranger ;
- de laisser au juge l'entière liberté de recourir ou non à la visioconférence. Cette décision n'aurait plus été soumise à la proposition de l'autorité administrative.
Votre rapporteur estimait que le consentement de l'étranger n'était pas nécessaire à partir du moment où l'on admettait que la visioconférence préservait le droit à un procès équitable ainsi que la publicité des débats. En outre, le code de procédure pénale permettait déjà de recourir largement à la visioconférence sans que le consentement du prévenu ou du condamné soit requis. Le Conseil constitutionnel n'avait pas censuré ces dispositions.
Le Gouvernement craignant malgré tout que l'amendement proposé ne fût censuré par le Conseil constitutionnel, la commission l'avait retiré.
Néanmoins, un an après, le bilan de la visio-conférence est toujours aussi médiocre.
S'inspirant de l'amendement précité de votre commission, le présent article du projet de loi tend à son tour d'assouplir les conditions du recueil du consentement de l'étranger.
Alors que le droit en vigueur prévoit le recueil exprès du consentement, le projet de loi inverse la condition. L'étranger serait présupposé consentir à la visioconférence, sauf si dûment informé dans une langue qu'il comprend il s'y oppose. Les autres conditions demeureraient inchangées.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision.
Votre commission vous soumet un amendement étendant cette modification, par coordination, aux conditions dans lesquelles le recours à la visioconférence est possible lors des audiences de prolongation du maintien en zone d'attente devant le juge des libertés et de la détention.
Article 14 (art. L. 313-14, L. 315-3, L. 624-4 et L. 625-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Substitution du ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement au ministre de l'intérieur
Le présent article, ainsi que l'article 9 du projet de loi, tire les conséquences dans le CESEDA de la création d'un ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement. L'article 9 du projet de loi en tire les conséquences pour les seules dispositions relatives au droit d'asile.
En effet, le CESEDA prévoit que le ministre de l'intérieur est compétent :
- pour saisir la Commission nationale de l'admission exceptionnelle au séjour en cas de recours hiérarchique contre un refus d'admission exceptionnelle (art. L. 313-14) ;
- pour délivrer la carte de séjour « compétences et talents » (art. L. 315-3) ;
- pour autoriser les étrangers assignés à résidence à quitter leur lieu de résidence (art. L. 624-4) ;
- pour prononcer l'amende due par une entreprise de transport qui débarque un étranger non muni des documents de voyage requis (art. L. 625-1).
Article 14 bis (nouveau) (art. L. 111-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Observatoire de l'immigration dans les départements d'outre-mer
Le présent article est issu d'un amendement de Mme Jeanny Marc adopté par l'Assemblée nationale. Il tend à prévoir dans la loi que les observatoires de l'immigration dans les départements d'outre-mer se réunissent dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi.
Créé initialement dans les départements de la Guyane et de la Réunion, un observatoire de l'immigration a été également instauré en Guadeloupe et Martinique par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration.
Il semblerait néanmoins qu'à ce jour, ces observatoires ne soient toujours pas opérationnels. Le présent article tend donc à fixer par la loi les délais dans lesquels la première réunion aura lieu ainsi que leur périodicité.
Bien que votre commission estime que cet article n'a pas de portée contraignante, elle vous propose d'adopter l'article 14 bis sans modification.
Article 14 ter (nouveau) (art. L. 111-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Composition des observatoires de l'immigration dans les départements d'outre-mer
Le présent article est issu d'un amendement de Mme Jeanny Marc adopté par l'Assemblée nationale. Il précise la composition des observatoires de l'immigration de chaque département d'outre mer.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 14 ter sans modification.
Article 14 quater (nouveau) (art. L. 221-33 du code monétaire et financier) Création du livret d'épargne pour le codéveloppement
Le présent article est issu d'un amendement présenté par M. Frédéric Lefebvre et adopté par l'Assemblée nationale. Il tend à créer un livret d'épargne co-développement.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 14 quater sans modification.
Article 14 quinquies (nouveau) (art. L. 341-4 du code du travail) Délivrance du certificat médical pour être autorisé à travailler
Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale.
L'article L.341-4 du code du travail dispose qu'un étranger ne peut exercer une activité professionnelle en France sans s'être fait délivrer un certificat médical. Par ailleurs, le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit que la première carte de séjour temporaire et la première carte de résident de plein droit sont délivrées sur présentation d'un certificat médical.
En pratique, et contrairement à la loi, les étrangers reçoivent des récépissés les autorisant à travailler dès avant le passage de la visite médicale. C'est à l'occasion de la délivrance de ce récépissé que l'information est donnée de la visite médicale à passer. Le récépissé conditionne la visite médicale qui elle-même conditionne la carte.
Ces liens de conditionnalité créent de nombreux dysfonctionnements dans la mesure où tout retard dans l'un des processus se répercute sur l'autre.
Le présent article propose, à titre de simplification administrative, de ne plus soumettre la délivrance de l'autorisation de travail - et partant de la carte de séjour- à la nécessité d'un contrôle médical préalable. Le contrôle médical aurait lieu dans les trois mois suivant la délivrance de l'autorisation de travail sous peine de retrait de celle-ci.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 14 quinquies sans modification.
Article 15 (art. L. 514-1 et L. 514-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Effet non suspensif du recours contre une obligation de quitter le territoire français en Guyane et dans la commune de Saint-Martin
Le présent article tend à corriger une malfaçon de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration.
Depuis la loi n° 93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France, les recours en annulation contre un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière n'ont pas d'effet suspensif en Guyane et dans la commune de Saint-Martin54(*).
Le recours suspensif applicable en métropole n'est pas adapté à l'extrême perméabilité des frontières de ces territoires ultra-marins et au flux massif de clandestins. Toutefois, les étrangers peuvent assortir leur recours d'une demande de suspension de son exécution ou d'une demande de référé-liberté.
Dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006, l'article L. 514-1 du CESEDA tirait les conséquences du caractère non suspensif des recours contre les arrêtés de reconduite à la frontière en Guyane et à Saint-Martin en indiquant que « les dispositions des articles L. 512-2 à L. 512-5 ne sont pas applicables en Guyane, ni dans la commune de Saint-Martin (Guadeloupe). »55(*)Cette rédaction n'a été modifiée que pour tenir compte de l'abrogation de l'article L. 512-5 par la dite loi.
Or, la loi du 24 juillet 2006 a inséré à l'article L. 512-1 du CESEDA la procédure de recours suspensif contre les obligations de quitter le territoire français (OQTF). Les OQTF sont pris en même temps qu'une décision de refus de séjour et ont remplacé partiellement les arrêtés de reconduite à la frontière. Ceux-ci sont désormais réservés au seul cas où l'étranger a été interpellé en situation irrégulière lors d'un contrôle.
Dans l'esprit du législateur de 2006, en Guyane et à Saint-Martin56(*), le recours contre les OQTF ne devait pas avoir de caractère suspensif. C'est la raison pour laquelle il avait prévu à l'article L. 514-1 que « l'étranger qui a fait l'objet d'une obligation de quitter le territoire français [...] et qui défère cet acte au tribunal administratif peut assortir son recours d'une demande de suspension de son exécution ». En toute logique, il eut donc fallu exclure la Guyane et Saint-Martin du champ d'application de l'article L. 512-1 relatif au recours suspensif contre les OQTF. Or, le législateur a oublié cette coordination.
Le 2° du I du présent article répare cette omission.
En outre, le 1° du I ainsi que le II du présent article insérés par l'Assemblée nationale procèdent à des corrections techniques tenant compte de la création des deux nouvelles collectivités d'outre mer de Saint-Barthélemy et Saint-Martin par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007.
Article 16 (art. L. 831-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Adaptations spécifiques à Saint-Pierre-et-Miquelon
Le présent article complète les adaptations spécifiques à Saint-Pierre-et-Miquelon mentionnées à l'article L. 831-1 du CESEDA afin de tenir compte de la création dans cette collectivité d'un conseil territorial qui se substitue à l'ancien conseil général, en application de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.
L'article 3 du projet de loi prévoit la saisine du président du conseil général par le préfet en cas de non-respect du contrat d'accueil et d'intégration pour la famille57(*). A Saint-Pierre-et-Miquelon, c'est le président du conseil territorial qui pourra être saisi.
Article 16 bis Rapport sur l'entrée des ressortissants canadiens à Saint-Pierre-et-Miquelon
Le présent article est issu d'un amendement de Mme Annick Girardin et plusieurs de ses collègues adopté par l'Assemblée nationale. Il tend à prévoir la remise d'un rapport par le Gouvernement, dans un délai d'un an, sur l'adaptation du régime d'entrée et de séjour à Saint-Pierre-et-Miquelon des ressortissants canadiens.
Selon les auteurs de l'amendement, traditionnellement, les touristes canadiens visitant Saint-Pierre-et-Miquelon bénéficiaient d'une dérogation, seule une pièce d'identité étant requise pour l'entrée sur le territoire. Ces touristes composent l'essentiel de la clientèle de l'industrie touristique de l'archipel. Or, une récente décision exige désormais la présentation d'un passeport pour l'entrée sur le territoire. Elle aurait induit des refus d'entrée et, par conséquent, des pertes économiques considérables pour ce secteur.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 16 bis sans modification.
Article 17 Adaptation par ordonnance des dispositions du projet de loi dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie
Cet article a pour objet d'autoriser le Gouvernement, conformément à l'article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à l'application des dispositions de ce projet de loi dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie. Les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) ne sont en revanche pas visées.
Le recours aux ordonnances est habituel pour adapter les règles de l'entrée et du séjour aux collectivités d'outre-mer.
Les délais prévus pour l'élaboration de ces ordonnances et le dépôt devant le Parlement du projet de loi les ratifiant, qui s'élèvent respectivement à six et douze mois suivant la publication de la loi, sont d'une durée raisonnable et conforme aux usages dans ce domaine.
Article 18 (art. 36, 61, 68 et 110 de l'ordonnance n° 2007-98 du 25 janvier 2007) Ratification d'une ordonnance
Le présent article tend à ratifier l'ordonnance n° 2007-98 du 25 janvier 2007 relative à l'immigration et à l'intégration à Mayotte, dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. Elle rectifie par ailleurs certaines erreurs de numérotation de ce texte.
Cette ordonnance a été prise sur le fondement de l'habilitation prévue à l'article 119 de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration. L'ordonnance étend à ces territoires les dispositions de la loi du 24 juillet 2006.
Les délais fixés par l'habilitation ont été respectés. L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.
Article 19 (nouveau) (art. L. 611-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Relevé des empreintes digitales et de la photo des étrangers ayant bénéficié de l'aide au retour
Le présent article est issu d'un amendement du rapporteur de la commission des lois et de M. Eric Ciotti adopté par l'Assemblée nationale. Il prévoit la possibilité de relever les empreintes digitales et la photographie des étrangers ayant bénéficié de l'aide au retour, afin de lutter contre la fraude.
L'article L. 611-3 du CESEDA autorise déjà la constitution de traitements automatisés contenant les empreintes digitales et la photographie des étrangers qui demandent un titre de séjour ainsi que de ceux qui font l'objet d'une mesure d'éloignement ou qui sont contrôlés à l'occasion du franchissement de la frontière sans être pourvus des documents de voyage nécessaires. L'article L. 611-6 du même code autorise également la constitution d'un traitement automatisé biométrique pour les demandeurs de visa. Il est actuellement déployé dans la plupart de nos consulats.
Le niveau de l'aide au retour a été fortement accru depuis deux ans : 3.500 euros pour un couple, auxquels s'ajoutent 1.000 euros par enfant.
Afin d'éviter un détournement de cette procédure et de s'assurer qu'une personne ne bénéficie pas plusieurs fois de l'aide au retour, le présent article tend à créer un fichier des empreintes digitales des bénéficiaires de l'aide en retour.
Article 20 (nouveau) (art. 8 et 25 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés) Traitements de données nécessaires à la conduite d'études sur la diversité
Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, modifie les articles 8 et 25 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés afin d'autoriser les traitements de données à caractère personnel nécessaires à la conduite d'études sur la mesure de la diversité des personnes, de la discrimination et de l'intégration. La réalisation de ce traitement serait subordonnée à un accord préalable de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL), après une éventuelle saisine pour avis d'un comité scientifique.
Ce dispositif, qui met en oeuvre une des dix recommandations du rapport de la CNIL de mai 2007 sur les statistiques ethniques58(*), vise à améliorer la connaissance des diverses composantes de la société française et à mieux lutter ainsi contre les discriminations qui y sévissent.
En effet, le droit en vigueur proscrit le traitement des données sensibles, au titre desquelles figurent celles « faisant apparaître directement ou indirectement les origines raciales ou ethniques (...) des personnes ». Cette interdiction de principe peut toutefois être levée si trois conditions sont réunies : la réalisation des enquêtes par l'INSEE ou un service statistique ministériel, le recueil du consentement exprès (c'est-à-dire écrit) des personnes concernées et la mise en oeuvre du traitement pour des motifs d'intérêt public.
Le régime juridique de cette dérogation au principe général d'interdiction apparaît aujourd'hui inadapté.
En premier lieu, il ne concerne que l'INSEE ainsi que les services statistiques ministériels et exclut les autres services publics producteurs de statistiques.
En second lieu, comme l'a relevé la CNIL en 2005 et 2007, le consentement exprès des personnes ne constitue pas une garantie suffisante dans les entreprises, dans la mesure où le lien de subordination et la relation de travail hiérarchisée sont susceptibles d'affecter la sincérité de ce consentement.
Enfin, « l'intérêt public » se révèle parfois délicat à caractériser. Il est, en effet, difficile de considérer que tous les projets d'études présentés à la CNIL émanant de sociétés privées de consultants, d'instituts de sondage, d'universités ou d'entreprises et qui ont pour objet de mesurer la diversité, de suivre les trajectoires des personnes et d'analyser les facteurs de discrimination relèvent de « l'intérêt public ». Cette situation conduit la CNIL à rejeter des études, pourtant fondées, mais ne poursuivant pas un motif « d'intérêt public » au sens de la loi.
Pour l'ensemble de ces raisons, l'Assemblée nationale a décidé de faire évoluer le régime juridique des traitements sur la diversité, en les soumettant à un régime d'autorisation préalable de la CNIL, après avis éventuel d'un comité scientifique placé auprès du ministère de la recherche, à l'instar de ce qui est prévu pour les fichiers de recherche médicale. Outre qu'elle fait disparaître la notion ambiguë d' « d'intérêt public », cette solution subordonne les traitements ethniques à l'approbation de la CNIL, quand bien même les personnes y auraient expressément consenti. Sont ainsi préservés tant le caractère scientifique des enquêtes que les droits des personnes, d'autant qu'est maintenu le « droit d'opposition » exercé selon les modalités de droit commun prévues par la loi de 1978 précitée. Autrement dit, les personnes concernées pourront continuer à s'opposer à ce que leurs données soient collectées même après l'autorisation de la CNIL.
Ce dispositif fait l'objet d'une large approbation. Dans sa délibération n° 2007-233 du 24 septembre 2007, la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde) a émis un avis favorable sur ce projet de réforme sou réserve que ce texte soit complété afin que les garanties offertes aux personnes concernées soient expressément prévues par la loi.
Souscrivant pleinement à la démarche des députés, votre commission vous soumet deux amendements tendant à renforcer la protection du droit des personnes. Trois modifications sont proposées :
§ En premier lieu, il s'agit d'éviter que les traitements de données n'aboutissent à une identification directe ou indirecte des personnes concernées, à l'instar des garanties déjà inscrites à l'article 55 de la loi de 1978 pour les fichiers de recherche médicale. Rappelons que votre commission des Lois, exprimant cette même exigence d'anonymat, avait adopté, à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif à l'égalité des chances en 2006, un amendement prévoyant l'interdiction des études dans des structures dont les effectifs sont inférieurs à 150 personnes59(*).
§ Votre commission vous propose également d'élargir le champ des traitements statistiques sur la mesure de la diversité soumis à l'autorisation de la CNIL. Actuellement, cette autorisation n'est requise que pour les études réalisées par l'INSEE ou l'un des services statistiques ministériels. Or, nombre de traitements statistiques sur la mesure de la diversité sont conduits dans le cadre de la statistique publique par des organismes de recherche publics, tels que l'Institut national des études démographiques (INED). Il est donc proposé d'élargir le régime d'autorisation à toutes les enquêtes réalisées par l'ensemble des « services producteurs d'informations statistiques ». Ces derniers, définis à l'article 1er du décret 2005-333 du 7 avril 2005, visent « les administrations, les organismes publics ou dans lesquels des personnes publiques détiennent la majorité, des organismes privés chargés d'un service public assurant la collecte ou l'exploitation de données économiques et sociales, ainsi que les organismes privés assurant, grâce à des subventions publiques ou par accord avec des services publics, la collecte ou l'exploitation de données économiques et sociales. »
§ Enfin, il est proposé de supprimer la phrase « les dispositions relatives au consentement exprès de la personne prévues au 1° ne sont pas applicables » susceptible de poser des difficultés d'interprétation. Dès lors qu'il est bien établi que les traitements statistiques doivent être autorisés préalablement par la CNIL, il n'est pas utile de préciser que le consentement exprès des personnes ne suffit pas à la mise en oeuvre de l'étude.
Article 21 (art. 4 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale) Droit à l'hébergement des étrangers
Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale en première lecture sur proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du gouvernement, modifie l'article 4 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, afin de subordonner le droit d'un étranger au maintien dans une structure d'hébergement d'urgence à une condition de régularité de son séjour en France.
Actuellement, l'article L. 345-2 du code de l'action sociale et des familles prévoit la mise en place dans chaque département, à l'initiative du préfet, d'un dispositif de veille sociale chargé d'informer et d'orienter les personnes en difficulté, fonctionnant en permanence tous les jours de l'année et pouvant être saisi par toute personne, organisme ou collectivité.
Ce dispositif, connu sous le numéro de téléphone permettant de le joindre gratuitement à tout moment, le « 115 », a notamment pour mission : « de proposer une réponse immédiate en indiquant notamment l'établissement ou le service dans lequel la personne ou la famille intéressée peut être accueillie, et d'organiser sans délai une mise en oeuvre effective de cette réponse, notamment avec le concours des services publics. » En outre, des équipes mobiles comme le SAMU social vont à la rencontre des personnes les plus désocialisées, pour leur venir en aide.
L'article 21 de la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l'habitat prévoit en outre l'élaboration d'un plan pour l'hébergement d'urgence des personnes sans abri dans chaque département. Cette tâche incombe au préfet, en association avec les collectivités territoriales et leurs groupements dotés de la compétence en matière de logement ainsi qu'avec les autres personnes morales concernées (associations, caisses d'allocations familiales et organismes d'habitations à loyer modéré, notamment).
La capacité à atteindre, revue par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007, est au minimum d'une place par tranche de 2.000 habitants pour les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale dont la population est supérieure à 50.000 habitants et pour les communes dont la population est au moins égale à 3.500 habitants qui sont comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10.000 habitants. Elle est portée à une place par tranche de 1.000 habitants dans toutes les communes qui sont comprises dans une agglomération de plus de 100.000 habitants.
Ce dispositif est ouvert à toute personne en difficulté, qu'elle soit française ou étrangère, en situation régulière ou irrégulière.
Les principales structures d'accueil et d'hébergement d'urgence sont les centres d'hébergement d'urgence et, pour les demandeurs d'asile, les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA).
Les centres d'hébergement d'urgence ne sont régis par aucun texte législatif ni même réglementaire. Gérés le plus souvent par des associations, ils bénéficient de subventions de l'Etat. Leur capacité d'accueil est d'un peu moins de 11.000 places. La durée du séjour varie d'une nuit à plusieurs mois.
Les missions et l'activité des CADA sont davantage encadrées (articles R. 348-1 à D. 348-6 du code de l'action sociale et des familles). Leur capacité d'accueil est d'environ 20.000 places. Les demandeurs y restent jusqu'à ce qu'une décision définitive ait été prise sur leur demande d'asile.
Les personnes en difficulté peuvent également être accueillies dans des hôtels (9.000 places), où elles peuvent dormir, ainsi que dans des lieux d'accueil de jour, où elles peuvent bénéficier de différents services (domiciliation, laverie, café, parfois restauration) ainsi que d'une aide de travailleurs sociaux ou de bénévoles. De la même manière, les demandeurs d'asile qui ne peuvent être accueillis dans un CADA, peuvent être hébergés dans des centres provisoires d'hébergement (1.500 places actuellement), des foyers de travailleurs migrants ou des chambres d'hôtel.
D'autres structures ont été créées pour assurer un hébergement plus durable. On distingue ainsi :
- les places dites de stabilisation, au nombre de 3.700 actuellement ;
- les centres d'hébergement et de réinsertion sociale, qui ont le statut d'établissement social et médicosocial, sont régis par les articles R. 345-1 à R. 345-7 du code de l'action sociale et des familles et ont pour mission non seulement d'héberger les personnes en difficulté mais également de contribuer à leur insertion. Leur capacité d'accueil est actuellement de 29.000 places. 4.500 places supplémentaires sont destinées à l'hébergement d'urgence ;
- les maisons relais, sortes de pensions de famille de 10 à 30 places chacune, qui accueillent des personnes en situation de grande exclusion, trop fragiles pour vivre de façon autonome dans un logement individuel et dont les perspectives d'insertion sont très faibles ;
- les résidences sociales, structures d'une trentaine de logements chacune, qui permettent à des familles ou à des personnes isolées de disposer d'un logement temporaire avant d'accéder à un logement autonome.
Le moins que l'on puisse dire est que les statuts, les missions et les frontières de ces différentes formes d'hébergement sont mal définis. En pratique, le critère principal de distinction entre logement et hébergement est le paiement d'un loyer.
Selon la mission d'audit de modernisation sur la procédure de prévision et de gestion des crédits d'hébergement d'urgence, environ 7.000 étrangers en situation irrégulière bénéficiaient d'un dispositif d'hébergement d'urgence en 200660(*).
La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 a institué un droit opposable -c'est-à-dire garanti par une possibilité de recours juridictionnel devant le tribunal administratif- non seulement au logement mais également à l'hébergement.
Toutefois, alors que le droit opposable au logement d'un étranger a été subordonné à une double condition de régularité et de stabilité de son séjour en France61(*), tel n'a pas été le cas du droit à l'hébergement.
Fruit d'un amendement des députés socialistes sous-amendé par le gouvernement de l'époque, l'article 4 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 dispose en effet que : « Toute personne accueillie dans une structure d'hébergement d'urgence doit pouvoir y demeurer, dès lors qu'elle le souhaite, jusqu'à ce qu'une orientation lui soit proposée. Cette orientation est effectuée vers une structure d'hébergement stable ou de soins, ou vers un logement, adaptés à sa situation. »
Cette dichotomie s'avère incohérente et l'article 21 du projet de loi permet d'y remédier avant l'entrée en vigueur de l'opposabilité du droit à l'hébergement, le 1er décembre 200862(*).
En effet, les étrangers en situation irrégulière ont vocation à être reconduits à la frontière s'ils ne peuvent bénéficier d'une mesure de régularisation. Dès lors, on ne voit guère l'opportunité ni même l'utilité de leur reconnaître la possibilité d'exercer un recours juridictionnel pour pouvoir demeurer dans une structure d'hébergement d'urgence. Les personnes faisant l'objet d'un arrêté de reconduite à la frontière sont censées être placées dans un centre de rétention administrative.
Le texte adopté par l'Assemblée nationale pour l'article 4 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 tend à subordonner le droit à l'hébergement d'un étranger à une condition de régularité mais non de stabilité de son séjour en France, laissant à un décret en Conseil d'Etat le soin de préciser ses modalités d'application.
Cette différence avec le droit opposable au logement est pleinement justifiée : le droit à l'hébergement doit permettre de répondre à des situations de détresse et d'urgence ; instaurer une condition de stabilité du séjour en France reviendrait à maintenir les intéressés dans une grande précarité pendant des années.
Par ailleurs, et à juste titre, le texte adopté par l'Assemblée ne remet pas en cause le droit reconnu à toute personne en difficulté d'être accueillie dans une structure d'hébergement d'urgence. Simplement, l'étranger en situation irrégulière ne pourra s'y maintenir.
Les conditions de mise en oeuvre de ces dispositions dépendront largement de l'attitude des gestionnaires des structures d'hébergement d'urgence. Le risque est grand, notamment à Paris, que les étrangers en situation irrégulière soient contraints d'aller de centre d'hébergement en centre d'hébergement, sollicitant encore plus qu'aujourd'hui le 115.
* 52 Voir le 6° de l'article L. 551-1 du CESEDA.
* 53 Décision n° 2003-484 DC du 20 novembre 2003 sur la loi relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité.
* 54 Pour un historique des évolutions des règles relatives à l'éloignement des étrangers outre-mer, voir le rapport n° 371 (2005-2006) au nom de la commission des lois sur le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration. Pages 238 et suivantes.
* 55 Ces articles sont relatifs au recours suspensif contre les arrêtés de reconduite à la frontière.
* 56 Il en va de même pour les autres communes de la Guadeloupe, la loi du 24 juillet 2006 ayant étendu à ce département les dispositions applicables en Guyane et à Saint-Martin pendant cinq ans.
* 57 Voir le commentaire de cet article.
* 58 Rapport intitulé « mesure de la diversité et protection des données personnelles », présenté en séance plénière de la CNIL le 15 mai 2007 par Madame Anne Debet, rapporteur.
* 59 Rapport pour avis n° 214 (2005-2006) de M. Jean-René LECERF, fait au nom de la commission des Lois, déposé le 22 février 2006 : http://www.senat.fr/rap/a05-214/a05-214.html
* 60 Rapport disponible sur Internet à l'adresse suivante : http://www.audits.performance-publique.gouv.fr/bib_res/v2_200604_rapport_rapport-v2-social_hebergementurgence.pdf.
* 61 Article L. 301 du code de la construction et de l'habitation. L'article R. 441-1 du même code ne permettait déjà l'attribution de logements des organismes d'habitations à loyers modéré qu'aux « personnes physiques admises à séjourner régulièrement sur le territoire français dans des conditions de permanence définies par un arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur, du ministre chargé des affaires sociales et du ministre chargé du logement ». La liste des titres de séjour ou documents nécessaires a été établie par un arrêté du 25 mars 1988. Elle mentionne notamment, outre la carte de résident, l'autorisation provisoire de séjour d'une durée de validité supérieure à trois mois.
* 62 Article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation.

References: l'article 3
 l'article 12

L'article 12
 l'article 12
 l'article 12
 l'article 12
 l'article 12
 l'article 12
 l'article 12
 l'article 9
 L'article 9
 l'article 14
 l'article 14
 l'article 14
 l'article 14

L'article 3
 l'article 16
 l'article 38
 l'article 119
 l'article 55
 l'article 1
 l'article 4

L'article 21
 l'article 4
 l'article 21
 l'article 4