Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/shromazdovaci-pravo-lhuta-pro-rozhodnuti-o-zakazu-shromazdeni.p1634.html
Timestamp: 2019-11-17 20:16:18+00:00

Document:
Shromažďovací právo: lhůta pro rozhodnutí o zákazu ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Shromažďovací právo: lhůta pro rozhodnutí o zákazu shromáždění
Ej 125/2008
k § 11 odst. 1 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění zákona č. 259/2002 Sb.
Rozhodnutí o zákazu shromáždění vydané po uplynutí lhůty tří dnů podle § 11 odst. 1 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, je nezákonné.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 2. 2008, čj. 2 As 17/2008-77)
srov. č. 1235/2007 Sb. NSS, č. 1297/2007 Sb. NSS, č. 1385/2007 Sb. NSS, č. 1468/2008 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 14/1994 Sb., č. 214/1994 Sb., č. 209/2003 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 453/03) a sp. zn. IV. ÚS 23/05.*)
. Václav B. proti Magistrátu hlavního města Plzně o zákaz veřejného shromáždění, o kasační stížnosti žalovaného.
Dne 12. 11. 2007 žalobce Václav B. ohlásil na sobotu 19. 1. 2008 konání pochodu, jehož deklarovaným účelem byl protest proti omezování svobody shromažďování a omezování svobody slova. Trasa pochodu byla naplánována na nám. Emila Škody, ul. Husovu, Klatovskou, sady Pětatřicátníků, ul. Prešovskou a nám. Republiky; čas konání byl stanoven na dobu od 14 do 19 hod. Předpokládaný počet účastníků měl činit 150, počet pořadatelů označených bílou páskou byl 15. Ohlášení bylo podáno u Úřadu městského obvodu Plzeň 3.
Rozhodnutím ze dne 17. 1. 2008
"primátor statutárního města Plzně jako osoba stojící v čele Magistrátu města Plzně"
toto shromáždění s odkazem na ustanovení § 10 odst. 1 písm. a), odst. 2 písm. a) a odst. 3 zákona č. 84/1990 Sb. zakázal. Toto rozhodnutí odůvodnil jednak tím, že svolavatel shromáždění je z minulosti znám jako jeden z hlavních organizátorů akcí příznivců
, nacionalista a osoba pravidelně přispívající svými články na webové stránky hnutí Národní odpor. Svolavatel například v minulosti organizoval veřejný protest proti údajně nespravedlivému soudnímu procesu s Vlastimilem Pechancem anebo přednášku o revizionismu holocaustu a o jeho čelných představitelích. Datum konání shromáždění je navíc spojeno s prvními transporty Židů do koncentračních táborů, den konání (sobota) je židovským svátkem a průvod je směrován tak, aby prošel kolem Velké synagogy. Je tak dán důvod zákazu shromáždění podle § 10 odst. 1 písm. a) zákona č. 84/1990 Sb. Žalovaný dále uvedl, že účastníci shromáždění jsou vyzýváni k nošení střelných a jiných zbraní na shromáždění, což by mohlo vést k ohrožení bezpečnosti a zdraví účastníků. Policie ČR má rovněž
, že pochod bude rušen ze strany levicově orientovaných radikálních skupin, čímž může dojít k ohrožení veřejného pořádku i zdraví. Žalovaný dospěl k závěru, že účel předmětného shromáždění směřuje k výzvě k rozněcování nenávisti a nesnášenlivosti občanů pro jejich národnost, původ a náboženské vyznání, výrazně zasahuje do dopravní situace ve městě a ohrožuje zdraví účastníků, a shromáždění z těchto důvodů zakázal.
Krajský soud v Plzni dne 1. 2. 2008 toto rozhodnutí na základě žaloby Václava B., podané dne 29. 1. 2008, zrušil. V odůvodnění svého rozsudku především vyslovil, že Úřad městského obvodu Plzeň 3 byl oprávněn rozhodnout o zákazu shromáždění do tří dnů od jeho ohlášení, což se nestalo, neboť o zákazu bylo rozhodnuto více než dva měsíce po uplynutí zákonem stanovené lhůty. Tuto lhůtu soud označil za hmotněprávní, takže jejím marným uplynutím definitivně zaniklo právo úřadu zakázat oznámené shromáždění. Druhým důvodem nezákonnosti byla chybějící věcná působnost žalovaného rozhodovat v této věci, když věcně příslušným byl výlučně Úřad městského obvodu Plzeň 3.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, ve které především nesouhlasil s názorem krajského soudu, že nerozhodnutím o zákazu v zákonné lhůtě prekluduje právo úřadu shromáždění zakázat; jedná se totiž o lhůtu pořádkovou procesní. Je tedy třeba vycházet z toho, že důvody pro zákaz shromáždění mohou vzejít najevo teprve později a
"nelze připustit, že by zákonnost shromáždění mohla být posuzována pouze ve lhůtě 3 dnů od oznámení, event. čekat na porušení zákona při konání shromáždění a toto rozpustit".
(...) Stěžovatel dále namítá nezákonnost [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] napadeného rozsudku krajského soudu. Tu spatřuje v tom, že (1.) krajský soud chybně vyhodnotil lhůtu obsaženou v ustanovení § 11 odst. 1 zákona č. 84/1990 Sb., a dále (2.) v tom, že stěžovatel nebyl shledán věcně příslušným k vydání předmětného rozhodnutí.
K první předestřené námitce Nejvyšší správní soud konstatuje, že podle ustanovení § 11 odst. 1 zákona č. 84/1990 Sb. o zákazu shromáždění nebo době jeho ukončení
"rozhodne úřad bezodkladně, nejpozději však do tří dnů od okamžiku, kdy obdržel platné oznámení".
Stěžovatel tuto lhůtu vykládá jako pořádkovou a trvá na tom, že zakázat shromáždění je možné i po jejím uplynutí, jestliže vyjdou najevo skutečnosti, které jsou důvodem pro zákaz.
Při úvahách, který z naznačených způsobů výkladu je správný, Nejvyšší správní soud nutně vycházel z ústavní úpravy shromažďovacího práva, zakotvené v čl. 19 Listiny základních práv a svobod. Z tohoto ustanovení explicitně vyplývá, že právo svobodně se shromažďovat je zaručeno, že jeho omezení lze provést výhradně formou zákona a toliko v taxativně vymezených případech. Z hlediska nyní rozhodované věci je však nejpodstatnější, že Listina výslovně vylučuje povolovací princip shromáždění. Jinak řečeno, rovněž zákonná úprava a její praktická realizace musí vycházet z toho, že výkon shromažďovacího práva může být podroben (nanejvýš) oznamovací povinnosti. Každý výklad, který by
vedl k překlopení této oznamovací povinnosti do režimu povolovacího, by proto nutně vedl k protiústavnímu výsledku.
Touto optikou nazíráno je třeba argumentaci stěžovatele rozhodně odmítnout. Ve svých důsledcích totiž neznamená nic jiného, než že svolavatel shromáždění, který řádně učiní oznámení, bude až do jeho konání v nejistotě, zda správní úřad dodatečně nezjistí důvody pro jeho zákaz. Tím se však - formálně stále označovaný - oznamovací princip velmi přiblíží podstatě režimu povolovacího.
Je totiž zjevné, že konstrukce oznamovacího principu podrobněji provedená v zákoně č. 84/1990 Sb. je přesně opačná. Umožnění konání shromáždění jako jedné z formy realizace svobody projevu musí být pravidlem a možnosti zákazu je třeba vykládat restriktivně. Proto také je logika zákona zjevně nastavena tak, že favorizuje svolavatele a naopak velmi omezuje správnímu úřadu volnost v tom, do kdy a z jakých důvodů může předem shromáždění zakázat. Toto "nastavení" je plně pochopitelné při uvědomění si podstaty oznamovacího principu a možností správního úřadu ve většině případů dešifrovat skutečné důvody konání shromáždění, které opravdu mohou mnohdy
se zákonem. Jde tedy o to, aby již ve fázi oznámení konání shromáždění nevedla praxe správních úřadů k nastavení restriktivně pojatých "filtrů", které by ve svém důsledku znemožňovaly realizaci tohoto ústavně zaručeného základního práva.
Tím samozřejmě nemá být řečeno, že lze v demokratické společnosti tolerovat konání jakéhokoliv shromáždění, svojí podstatou třeba i ohrožujícího základní práva jiných. Důležité je však mít na zřeteli, že samotné splnění oznamovací povinnosti podle zákona č. 84/1990 Sb., příp. vyslovení zákazu shromáždění, není třeba jakkoliv přeceňovat. Je totiž nutno rozlišovat mezi tím, zda v konkrétním případě svolavatel shromáždění splnil všechny zákonem stanovené povinnosti (a pokud nikoliv, vystavuje se samozřejmě nebezpečí vydání možných sankcí proti svojí osobě) na straně jedné a legitimní důvody pro represivní zákrok proti probíhajícímu shromáždění na straně druhé. Samotná skutečnost, že konkrétní shromáždění bylo či nebylo zakázáno, totiž ještě neřeší všechny praktické problémy, které mohou nastat. Nelze tak zcela vyloučit, že i v případě shromáždění, které bylo zakázáno, nebude dán důvod k jeho násilnému "rozehnání", byť účastníci neuposlechnou výzvy k rozpuštění ve smyslu ustanovení § 12 citovaného zákona, pakliže v konkrétním případě by se jevil tento zákrok jako nepřiměřený. Současně pak samozřejmě platí, že i řádně ohlášené shromáždění, které nebylo zakázáno, může být v jeho průběhu rozpuštěno, pokud je pro to dán některý ze zákonem předvídaných důvodů. Reálný život samozřejmě přináší i případy, kdy se koná neoznámené či dokonce tzv. spontánní shromáždění, kdy opět není dán sebemenší důvod k použití represivních prostředků vůči jeho pořadatelům a účastníkům, pokud samozřejmě v jeho průběhu nedojde k protizákonným excesům. Právě zde je proto podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu dobré hledat klíč k řešení možných praktických variabilit. Pokud tedy správní úřad teprve poté, co marně uplynula lhůta, ve které mohl shromáždění zakázat, zjistí okolnosti, pro které se tak mělo stát, je samozřejmě možno postupovat podle ustanovení § 12 odst. 5 citovaného zákona, tzn. rozpustit takové shromáždění, jestliže se podstatně odchýlilo od oznámeného účelu takovým způsobem, že v průběhu shromáždění nastaly okolnosti, které by odůvodnily jeho zákaz. Při respektování principu proporcionality proto je možno uzavřít, že správní úřad má k dispozici možnosti, jak
shromáždění z důvodů zakotvených v čl. 19 odst. 2 Listiny základních práv a svobod; za tento přiměřený prostředek však určitě nelze považovat konstrukci stěžovatele, podle níž by bylo možno shromáždění zakázat i "dodatečně", po uplynutí zákonné lhůty. Takovéto řešení je totiž nepředvídatelné a umožňující libovůli správního úřadu, a tedy z hlediska soudu jakožto ochránce práv a svobod nepřijatelné.
Lze tak k této stížnostní námitce uzavřít, že krajský soud vyložil ustanovení § 11 odst. 1 citovaného zákona zcela správným a ústavně konformním způsobem, když dovodil, že zakazující rozhodnutí vydané po uplynutí této lhůty je nutno vždy považovat za rozhodnutí nezákonné. Jinak by ostatně neměla žádný smysl dikce ustanovení § 11 odst. 2 tohoto zákona, podle níž
"pokud úřad ve lhůtě uvedené v odstavci 1 nevyvěsí písemné vyhotovení rozhodnutí na své úřední desce, může svolavatel shromáždění uspořádat".
Zákonná úprava je tak zcela zjevně koncipována tak, že pokud úřad ve lhůtě tří dnů o zákazu nerozhodne a toto negativní rozhodnutí řádně nevyvěsí, musí mít svolavatel za to, že již později zákaz vysloven být nemůže. Lze tak hovořit o jakési "fikci pozitivního rozhodnutí", což je však samozřejmě značně nepřesná formulace již proto, že oznamovací princip pojmově vylučuje vydávání pozitivních rozhodnutí.
Nad rámec argumentace krajského soudu obsažené v odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyšší správní soud dále dodává, že výklad použitý stěžovatelem je chybný také proto, že ve svých důsledcích může vést k praktické negaci soudní ochrany v těchto případech. Pokud by totiž třídenní lhůta pro zákaz oznámeného shromáždění skutečně měla pouze pořádkovou povahu, znamenalo by to otevření možnosti správnímu úřadu zakázat shromáždění kdykoliv před jeho konáním, tzn. např. i přímo v inkriminovaný den (situace ne nepodobná nastíněnému výkladu
ostatně nastala i v souzené věci, neboť oznámení bylo učiněno dne 12. 11. 2007 a k zákazu došlo teprve dne 17. 1. 2008, přičemž již 19. 1. 2008 se mělo shromáždění konat). Takový výklad uvaluje na svolavatele dva krajně problematické důsledky. Zaprvé jej to staví před volbu, zda posečkat s organizací samotného shromáždění až na dobu, kdy správní orgán rozhodne, s rizikem, že k onomu rozhodnutí může dojít v tak malém předstihu, který už k nezbytným organizačním úkonům (rozeslání pozvánek či jiná forma zveřejnění, zabezpečení patřičného množství pořadatelů, řečníků, kulturního programu a podobně) nebude dostačovat, nebo naopak zda učinit tyto úkony již před tímto rozhodnutím s rizikem, že po případném zakázání shromáždění přijdou tyto úkony vniveč. Zadruhé to pak znamená, že svolavatel je fakticky zbaven soudní ochrany, protože i při velmi krátké lhůtě, ve které musí soud o opravném prostředku rozhodnout (§ 11 odst. 3 zákona č. 84/1990 Sb.), je zřejmé, že to prostě nelze prakticky provést. Jinak řečeno, výklad nabídnutý stěžovatelem může vést jednak k praktickému znemožnění realizace shromažďovacího práva a jednak k situaci známé jako
, což zdejší soud přirozeně nemůže akceptovat. Jen pro úplnost je dobré doplnit, že principiálně jiná je situace samozřejmě tehdy, když k odepření možnosti soudního přezkumu dojde v důsledku postupu samotného svolavatele, který oznámí konání shromáždění "na poslední chvíli" (tzn. na samotné hranici pětidenní lhůty zakotvené v ustanovení § 5 odst. 1 zákona č. 84/1990 Sb.). V takovém případě by samozřejmě případná námitka faktického znemožnění soudní ochrany nemohla být shledána důvodnou.

References: § 11
 zákona č. 84
 zákona č. 259
 § 11
 zákona č. 84
 § 10
 zákona č. 84
 § 10
 zákona č. 84
 soud 
 soud 
 soud 
 § 11
 zákona č. 84
 soud 
 § 11
 zákona č. 84
 soud 
 čl. 19
 zákona č. 84
 § 12
 § 12
 čl. 19
 soud 
 § 11
 § 11
 soud 
 soud 
 zákona č. 84
 soud 
 § 5
 zákona č. 84