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Timestamp: 2018-07-16 16:37:52+00:00

Document:
VG Arnsberg, 2 K 3224/04: VG Arnsberg: besoldung, befund, anpassung, erworbenes recht, minderung, streichung, bestreitung, eingriff, belastung, fürsorge
Urteil des VG Arnsberg vom 27.12.2007, 2 K 3224/04
2 K 3224/04
VG Arnsberg: besoldung, befund, anpassung, erworbenes recht, minderung, streichung, bestreitung, eingriff, belastung, fürsorge
Besoldung, Befund, Anpassung, Erworbenes recht, Minderung, Streichung, Bestreitung, Eingriff, Belastung, Fürsorge
Verwaltungsgericht Arnsberg, 2 K 3224/04
Aktenzeichen: 2 K 3224/04
Tenor: Das Verfahren wird ausgesetzt.
Es wird die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu der Frage eingeholt, ob das Gesetz über die Gewährung einer Sonderzahlung an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger für das Land Nordrhein- Westfalen - SZG NRW - (Artikel I des Gesetzes über die Gewährung einer Sonderzahlung und über die Bezüge der Staatssekretäre und entsprechender Versorgungsempfänger in den Jahren 2003 und 2004 für das Land Nordrhein-Westfalen vom 20. November 2003 - GV NRW S. 696 - ) mit Art. 33 Abs. 5 des Grundgesetzes in der bis zum Inkrafttreten (1. September 2006) des Art. 1 Nr. 3 des Gesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I S. 2034) gültigen Fassung - GG a. F. - vereinbar ist, soweit es bewirkt, dass das Gesetz über die Gewährung eines jährlichen Urlaubsgeldes (UrlGG) i. d. F. der Bekanntmachung vom 16. Mai 2002 - BGBl. I S. 1780 - nicht mehr weiter anzuwenden ist, wodurch der Anspruch auf Urlaubsgeld nach dem UrlGG ersatzlos entfallen ist.
3Der Kläger steht als Justizamtsinspektor (Bes.Gr. A 9 BBesO) im Dienst des beklagten Landes; er ist bei der Staatsanwaltschaft B. tätig. Die Beförderung des Klägers zum Justizamtsinspektor erfolgte am 25. September 1998.
4Nach Durchführung eines entsprechenden Vorverfahrens erhob der Kläger am 27. Februar 2004 beim Verwaltungsgericht Arnsberg - 2 K 664/04 - Klage mit dem Ziel der Verpflichtung des Beklagten, ihm für das Jahr 2003 eine Sonderzahlung in Höhe von 84,29 v. H. von den nach dem Besoldungsrecht für den Monat Dezember maßgebenden Bezügen zu gewähren.
5Nachdem das Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (LBV) ein Schreiben des Klägers vom 3. Februar 2004 als Antrag auf Zahlung eines Urlaubsgeldes für das Kalenderjahr 2004 gewertet hatte, lehnte es diesen Antrag mit Schreiben vom 13. August 2004 ab.
6Den hiergegen erhobenen Widerspruch des Klägers vom 18. August 2004 wies das LBV mit Widerspruchsbescheid vom 19. August 2004 zurück. Es führte aus, für die Gewährung eines Urlaubsgeldes oder einer vergleichbaren Leistung für das Jahr 2004 bestehe keine gesetzliche Grundlage. Die Regelungen zur Gewährung des Urlaubsgeldes seien entfallen. Die entsprechende Gesetzesänderung sei in einem ordnungsgemäßen Gesetzgebungsverfahren zustande gekommen und verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation sei nicht verletzt. Der Wegfall des Urlaubsgeldes sei sachlich gerechtfertigt. Zur Konsolidierung des Landeshaushalts seien Sparmaßnahmen in allen Bereichen erforderlich und insbesondere bei den Personalausgaben, die den größten Anteil der Gesamtausgaben des Landesetats bildeten, unumgänglich. Ein Bestandsschutz für die Gewährung eines Urlaubsgeldes bestehe nicht, da das Urlaubsgeld als sonstiger Bezug nicht zum Kernbestand der Alimentation gehöre.
7Mit Schriftsatz vom 27. August 2004 hat der Kläger sein Klagebegehren in dem Verfahren 2 K 664/04 erweitert und zusätzlich die Gewährung von Urlaubsgeld für das Jahr 2004 begehrt. Insoweit ist das Verfahren durch Beschluss der Kammer vom 5. Oktober 2004 abgetrennt und unter dem vorliegenden Aktenzeichen - 2 K 3224/04 - fortgeführt worden.
8Der Kläger führt zur Begründung der vorliegenden Klage aus: Der ersatzlose Wegfall des Urlaubsgeldanspruchs verstoße gegen höherrangiges Recht. In den Blick zu nehmen seien der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation und - nachrangig - das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG. Das SZG NRW sei Ausdruck der Haushaltszwänge des Landes. Die Personalausgaben für den öffentlichen Dienst seien jedoch keine "freie Masse", auf die der Haushaltsgesetzgeber - je nach Bedarf - einschränkend zurückgreifen dürfe. Es sei dem Dienstherrn verwehrt, sozusagen "schleichend" durch ein stetiges, immer weiteres Absenken ergänzender fürsorgerischer Leistungen einseitig zu Lasten der Beamten Haushaltsengpässe zu lösen. Den Dienstherrn treffe eine besondere Darlegungs- und Abwägungslast, wenn er sich auf Haushaltszwänge berufe und damit vorgesehene Einschnitte in die bisher gewährte Alimentation rechtfertigen wolle. Geboten sei vorliegend eine Gesamtschau: Es seien nicht - einengend - lediglich der Wegfall des Urlaubsgeldes und die beachtliche Kürzung der Sonderzuwendung / Sonderzahlung in den Blick zu nehmen; vielmehr seien diese Einzelkürzungen im Kontext mit allen anderen Leistungsreduzierungen und Einschränkungen, die in neuerer Zeit verfügt worden seien, zu gewichten und zu bewerten. In diese Gesamtschau seien die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und die Entwicklung der Besoldungsbezüge der Beamten im Verhältnis zu den Bezügen der Angestellten und der in der freien Wirtschaft Tätigen einzustellen. Ausschließlicher Anlass für das SZG NRW seien Haushaltszwänge gewesen. Dies verdeutliche die Gesetzesbegründung. Seiner Darlegungs- und Abwägungslast habe der Landesgesetzgeber unzureichend entsprochen. Der Gesetzentwurf der Landesregierung lasse nicht erkennen, dass die vorliegenden finanziellen Einschnitte in die bisherige Alimentation im Kontext mit den vorangegangenen Einschnitten gesehen und gewichtet worden seien. Allein die Größe des Haushaltsblocks - Personalkosten - sei kein entscheidendes Auswahl- und Gewichtungskriterium. Der Gesetzgeber sei sich, was sich aus der entsprechenden Formulierung der Gesetzesbegründung ergebe, nicht voll im Klaren gewesen, ob die vorgesehene Kürzung nicht doch schon die unterste Grenze amtsangemessener Alimentation tangiere. Darüber hinaus sei darauf zu verweisen, dass die Tarifbeschäftigten in den Jahren 2003 und 2004
Sonderzuwendungen und Urlaubsgeld in bisheriger Ausgestaltung und Höhe erhalten hätten.
10das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides des Landesamtes für Besoldung und Versorgung NRW vom 13. August 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19. August 2004 zu verpflichten, ihm, dem Kläger, für das Jahr 2004 Urlaubsgeld in vergleichbarer Höhe wie im Jahr 2003 zu gewähren.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, die Akte 2 K 664/04 sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. 13
Das Verfahren ist gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Satz 1 GG auszusetzen, um die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu der Frage einzuholen, ob das SZG NRW mit Art. 33 Abs. 5 GG a. F. vereinbar ist. Die Beteiligten haben in der mündlichen Verhandlung vom 19. Dezember 2007 Gelegenheit gehabt, hierzu Stellung zu nehmen.
16Die Kammer hält das SZG NRW, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits ankommt (A.), für unvereinbar mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG a. F. und damit für verfassungswidrig, soweit es bewirkt, dass das UrlGG nicht weiter anzuwenden ist mit der Folge, dass der Anspruch auf Urlaubsgeld ersatzlos entfallen ist (B.).
17A. Die Entscheidung über die Klage hängt davon ab, ob das SZG NRW in dem im Entscheidungsausspruch bezeichneten Umfang verfassungswidrig ist.
18Ist das SZG NRW in dem genannten Umfang mit dem Alimentationsprinzip als Ausprägung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG a. F. unvereinbar und damit verfassungswidrig, ist der Klage stattzugeben. Denn in diesem Falle ist das UrlGG weiter anzuwenden mit der Folge, dass der vom Kläger geltend gemachte Anspruch nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 Halbsatz 1 2. Alt. UrlGG i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 1, § 4 Abs. 1 Halbsatz 1, § 5 UrlGG begründet ist.
Die Fortgeltung des UrlGG im Falle der - teilweisen - Verfassungswidrigkeit des SZG NRW resultiert aus Folgendem: Zwar bestimmt Art. 18 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2003/2004 sowie zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften (BBVAnpG 2003/2004) - BGBl. I S. 1798 -, der gemäß Art. 21 Abs. 3 BBVAnpG 2003/2004 am 16. September 2003 in Kraft getreten ist, dass das UrlGG aufgehoben wird. Gemäß Art. 18 Abs. 2 BBVAnpG 2003/2004 ist das UrlGG jedoch bis zum Inkrafttreten bundes- oder landesgesetzlicher Regelungen zur Gewährung von jährlichen Sonderzahlungen weiter anzuwenden. In Nordrhein-Westfalen ist mit dem SZG NRW am 30. November 2003 (vgl. Art. VIII Abs. 1 des o. g. Gesetzes vom 20. November 2003 - GV. NRW. S. 696 -) eine landesgesetzliche Regelung im Sinne des Art. 18 Abs. 2 BBVAnpG 2003/2004 in Kraft 15
getreten. Diese Regelung, die nach Maßgabe der "Öffnungsklausel" des § 67 des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG) erfolgte, sieht die Gewährung eines jährlichen Urlaubsgeldes nicht vor. Wird das SZG NRW allerdings durch das Bundesverfassungsgericht gemäß § 78 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht (BVerfGG) für mit Art. 33 Abs. 5 GG a. F. unvereinbar und nichtig erklärt, soweit es bewirkt, dass das UrlGG nicht weiter anzuwenden ist mit der Folge, dass der Anspruch auf Urlaubsgeld nach dem UrlGG ersatzlos entfallen ist, so ist es insoweit mit Wirkung inter omnes aus der Rechtsordnung eliminiert.
20Vgl. Maunz / Schmidt-Bleibtreu / Klein / Bethge, Kommentar zum BVerfGG, Stand: Juli 2007, § 81 Rdnr. 23.
21Dies hat zur Folge, dass es an einer landesgesetzlichen Regelung im Sinne von Art. 18 Abs. 2 BBVAnpG 2003/2004 fehlt, die bewirkt, dass das UrlGG nicht weiter anzuwenden ist.
22Der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage kann auch nicht die Bestimmung des Art. 18 Abs. 1 Nr. 2 BBVAnpG 2003/2004 entgegengehalten werden. Ist die Grenze der nach Art. 33 Abs. 5 GG a. F. gebotenen Alimentation unterschritten bzw. ein schon vorhandenes Unterschreiten weiter vertieft worden, weil durch das SZG NRW die Grundlage für die Zahlung von Urlaubsgeld nach dem UrlGG beseitigt worden ist, so ist das SZG NRW insoweit verfassungswidrig und damit nichtig. Bei diesem Ablauf der Gesetzgebungsverfahren läge der verfassungsrechtliche Mangel nämlich nicht darin, dass sich der Bund, soweit es ein spezielles Urlaubsgeld betrifft, von der Gesetzgebung zurückgezogen hat. Vielmehr standen allein die Länder (und für seine Beamten und Richter der Bund) in der Verantwortung, bei einer Abschaffung des Urlaubgeldes verfassungskonform zu verfahren.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2007 - 21 A 1634/05 -, NWVBl 2007, S. 474. 23
24Die Entscheidungserheblichkeit der Frage der Verfassungswidrigkeit des SZG NRW lässt sich auch nicht mit der Erwägung verneinen, selbst wenn mit dem Fortfall des Urlaubsgeldes der amtsangemessene Lebensunterhalt der Beamten - und mithin auch der des Klägers - gefährdet sein sollte, wäre verfassungsrechtlich nicht eine Rückgängigmachung der "Streichung" des Urlaubsgeldes geboten, sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldungs- und Versorgungsgesetze, die das Alimentationsprinzip konkretisieren.
25Vgl. dazu in Bezug auf die Beihilfe: BVerfG, Beschlüsse vom 2. Oktober 2007 - 2 BvR 1715/03 u. a. -, ZBR 2007, S. 416, vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106, S. 225 (233), und vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1067/80 -, BVerfGE 58, S. 68 (78); in Bezug auf die jährliche Sonderzahlung ("Weihnachtsgeld"): OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 17. Januar 2007 - OVG 4 N 76.05 -, DÖD 2007, S. 255 (255); OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 25. April 2007 - 1 L 453/05 -, JURIS; VG des Saarlandes, Urteil vom 30. Oktober 2007 - 3 K 351/07 -, JURIS.
26Es trifft zwar zu, dass das Urlaubsgeld - gleiches gilt für die Sonderzahlung - zu den Regelungen bzw. Leistungen zählt, die nicht den Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG a. F. genießen, weil es insoweit keinen zu beachtenden hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums gibt.
27Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. März 1977 - 2 BvR 1039, 1045/75 -, BVerfGE 44, S. 249 (263); OVG NRW, Urteil vom 10. September 2007 - 1 A 4955/05 -, DVBl 2007, S. 1297 = NWVBl 2007, S. 478; VG Düsseldorf, Urteil vom 11. März 2005 - 26 K 1144/05 -, JURIS; VG Hannover, Urteil vom 16. November 2006 - 2 A 50/04 -, JURIS; VG Köln, Urteil vom 23. März 2006 - 15 K 1212/05 -, JURIS; VG des Saarlandes, Urteil vom 10. Januar 2006 - 3 K 241/04 -, NVwZ-RR 2006, S. 517 (518); Jarass / Pieroth, Kommentar zum Grundgesetz, 7. Aufl. 2004, Art. 33 Rdnr. 45; vgl. - in Bezug auf das Weihnachtsgeld - auch BVerfG, Beschluss vom 29. November 1967 - 2 BvR 668/67 -, JZ 1968, S. 61 (61); BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1977 - VI C 24.75 -, Buchholz, 237.0 § 90 LBG Baden- Württemberg Nr. 1, S. 1 (2 f.); BayVGH, Beschluss vom 26. Oktober 2007 - 3 ZB 06.1908 -, JURIS.
28Dennoch führt dieser rechtliche Ansatz hier nicht weiter. Mit ihm lässt sich die Annahme, die in Rede stehende Vorlagefrage sei nicht entscheidungserheblich, nicht begründen. Ist nämlich das SZG NRW in dem im Entscheidungsausspruch bezeichneten Umfang verfassungswidrig, so hat dies, wie bereits im Einzelnen erläutert, zur Folge, dass das UrlGG weiter anzuwenden ist. Auf dieses Gesetz kann der Kläger dann den streitgegenständlichen Anspruch unmittelbar stützen, ohne dass er sich auf die Möglichkeit verweisen lassen müsste, eine dem Urlaubsgeld entsprechende Besoldungsleistung geltend zu machen, die zu den verfassungsverbürgten, d. h. dem Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG a. F. unterfallenden Leistungen zählt.
29Ist das SZG NRW hingegen verfassungsgemäß, so ist die Klage abzuweisen. In diesem Falle folgt aus Art. 18 Abs. 1 Nr. 2 BBVAnpG 2003/2004, dass das UrlGG zum 16. September 2003 aufgehoben worden ist und dementsprechend im Jahre 2004 nicht mehr fortgegolten hat. Aus Art. 18 Abs. 2 BBVAnpG 2003/2004 ergäbe sich dann eine weitere Anwendbarkeit nicht mehr, weil mit dem SZG NRW am 30. November 2003 eine - wirksame - landesgesetzliche Regelung im Sinne des Art. 18 Abs. 2 BBVAnpG 2003/2004 in Kraft getreten wäre.
30B. Das SZG NRW verstößt nach Überzeugung der Kammer gegen Art. 33 Abs. 5 GG a. F., soweit es bewirkt, dass das UrlGG nicht weiter anzuwenden ist mit der Folge, dass der Anspruch auf Urlaubsgeld nach dem UrlGG ersatzlos entfallen ist.
31Nach Art. 33 Abs. 5 GG a. F. ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln. Mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG a. F. ist der Kernbestand von Strukturprinzipien gemeint, die allgemein oder doch ganz überwiegend während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind.
32Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 -, BVerfGE 107, S. 218 (237), m. w. N.
33Hierzu gehört auch das Alimentationsprinzip. Es verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach Maßgabe der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren.
34Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 24. September 2007 - 2 BvR 1673/03 u. a. -, a.a.O., vom 12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 -, BVerfGE 107, S. 218 (237), und vom 3. Juli 1985 - 2 BvL 16/82 -, BVerfGE 70, S. 251 (267), jeweils m. w. N.
35Das Berufsbeamtentum kann seine Aufgabe nur dann erfüllen, wenn die Beamten und ihre Familien nicht nur rechtlich, sondern auch wirtschaftlich gesichert sind.
36Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Oktober 1957 - 1 BvL 1/57 -, BVerfGE 7, S. 155 (163); BVerwG, Beschluss vom 27. September 2007 - 2 C 21.06, 2 C 26.06 und 2 C 29.07 -, JURIS.
37Der durch das SZG NRW bewirkte - ersatzlose - Fortfall des Anspruchs auf Urlaubsgeld nach Maßgabe des UrlGG führt zu einem mit Art. 33 Abs. 5 GG a. F. nicht zu vereinbarenden, mithin verfassungswidrigen Zustand, weil er - im Zusammenhang mit anderen, die Beamtenbezüge negativ beeinflussenden Maßnahmen des Landes - in den Kernbestand der verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation eingreift. Die "Streichung" des Urlaubsgeldes stellt sich in einem Gesamtkonzept des Landes zur angestrebten Haushaltskonsolidierung als eine Einzelmaßnahme dar, die im Zusammenhang mit zahlreichen nachhaltigen finanziellen Einbußen der Besoldungsempfänger des Landes Nordrhein-Westfalen ab dem Jahr 2003 steht. In der (materiell-rechtlich) gebotenen Zusammenschau führen die Einbußen - entgegen § 14 BBesG - nicht nur zu einer Nichtanpassung der Bezüge; sie stellen sich vielmehr als eine unzulässige, weil greifbare Abkopplung der Alimentation (einschließlich alimentationsergänzender Fürsorgeleistungen) der Besoldungsempfänger des Landes von der allgemeinen Einkommensentwicklung dar. In dieser Situation bewirkt der Wegfall des Urlaubsgeldes eine weitere spürbare Minderung des den Beamten zur Bestreitung des allgemeinen Lebensunterhalts zur Verfügung stehenden Einkommens - gleich, ob durch den Fürsorge- oder Besoldungsgesetzgeber veranlasst -. Der - nicht anderweitig kompensierte - Anspruchsverlust führt im Ergebnis zu einem unzulässigen Eingriff in den Kernbestand der zu gewährenden Alimentation. Die unterste Grenze der (Mindest-) Alimentation, deren Unterschreitung durch den Gesetzgeber und den Dienstherrn ohne jede einzustellende Prärogative zu einer Verfassungswidrigkeit der Maßnahme führt, ist nicht mehr gewahrt.
38Die greifbare Abkopplung der Alimentation der Beamten des Landes Nordrhein- Westfalen von der allgemeinen Einkommensentwicklung ist für die Zeit ab 2003 festzustellen. Dieser Befund gilt für die Besoldung aller nach den Bundesbesoldungsordnungen A, B und R besoldeten Beamten und Richter des Landes Nordrhein-Westfalen. Soweit die Bezüge in den unteren Besoldungsgruppen der Bundesbesoldungsordnung A - vor allem im Bereich der jährlichen Sonderzahlung - "milder" abgesenkt worden sind als in den höheren Besoldungsgruppen der Bundesbesoldungsordnung A und in den Bundesbesoldungsordnungen B und R, fallen die Unterschiede, soweit es um die Frage der Abkopplung i.S.d. § 14 Abs. 1 BBesG geht, nicht ausschlaggebend ins Gewicht.
39Die Feststellung, dass die Besoldungsempfänger des Landes NRW seit 2003 von der allgemeinen Einkommensentwicklung abgekoppelt sind, hat der 1. Senat des OVG NRW mit
Urteil vom 10. September 2007 - 1 A 4955/05 -, a.a.O. 40
41in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht umfassend begründet. Die genannte Entscheidung betrifft die Kostendämpfungspauschale nach § 12a Abs. 1 BVO NRW für das Jahr 2003. Parallelentscheidungen (Urteile vom 10. September 2007) hat der 1. Senat des OVG NRW in Bezug auf die Kostendämpfungspauschale für die Jahre 2004 (1 A 1180/06), 2005 (1 A 3529/06) und 2006 (1 A 1063/07) getroffen.
42In dem Urteil des 1. Senates des OVG NRW vom 10. September 2007 - 1 A 4955/05 - a.a.O., ist u. a. ausgeführt:
43" .........Das Land verletzt das beamtenrechtliche Fürsorgeprinzip - ein Rechtsgut von Verfassungsrang -, indem es in Ansehung der seine Beamten und Richter exklusiv treffenden Besoldungsabsenkung seit dem Jahr 2003 an der Anwendung von § 12a Abs. 1 BVO NRW festhält. ..........
44Das Land hat ............ nicht berücksichtigt, dass es seinen Beamten und Richtern seit dem Jahr 2003 eine sich allenfalls am äußersten Rande des verfassungsrechtlich Zumutbaren bewegende Besoldung gewährt. Die durch die Anwendung der Kostendämpfungspauschale auch im Jahr 2003 verursachte weitergehende Belastung führt zur Unterschreitung dessen, was an angemessener Alimentation zu erwarten war.
45Diese Unterschreitung beruht darauf, dass die Besoldung der Beamten- und Richterschaft des Landes beginnend mit dem Jahr 2003 in nicht zu rechtfertigender Weise greifbar von der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung und der Einkommensentwicklung vergleichbarer Beschäftigter abgekoppelt worden ist. ..........
46Die Amtsangemessenheit der Alimentation bestimmt sich nach internen und externen Maßstäben, insbesondere im Vergleich zu den tariflich Beschäftigten des öffentlichen Dienstes und der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung. ............. Das Alimentationsprinzip ist ....... nicht nur Grundlage, sondern auch Grenze der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 -, BVerfGE 114, 258. 47
Die in Art. 33 Abs. 5 GG enthaltene Garantie eines amtsangemessenen Unterhalts stellt eine den Besoldungsgesetzgeber (und hier dem Grunde nach entsprechend auch den Fürsorgegeber) in die Pflicht nehmende verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive dar. 48
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 -, IÖD 2007, 77. 49
50Dem Beamten steht, wenn auch nicht hinsichtlich der Höhe und der sonstigen Modalitäten, so doch hinsichtlich des Kernbestands seines Anspruchs auf standesgemäßen (amtsgemäßen) Unterhalt ein durch seine Dienstleistung erworbenes Recht zu. Dieses ist durch Art. 33 Abs. 5 GG ebenso gesichert wie das Eigentum durch Art. 14 GG.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 -, a. a. O. 51
Grenzen der Gestaltungsfreiheit bzw. indisponible Direktiven setzt das Alimentationsprinzip dem Besoldungs- wie dem Fürsorgegeber in allen beamtenrechtlichen Zusammenhängen. Dies gilt vor allem bei generellen 52
Einsparungsbemühungen der öffentlichen Hand. Finanzielle Erwägungen und das Bemühen, Ausgaben zu sparen, sind für sich genommen in aller Regel nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung anzusehen. So begründen allein die Finanzlage der öffentlichen Haushalte, die Herausforderungen durch die Globalisierung, der demographische Wandel und die finanziellen Nachwirkungen der Wiedervereinigung eine Einschränkung des Grundsatzes amtsgemäßer Besoldung nicht. Die vom Dienstherrn geschuldete Alimentierung ist keine dem Umfang nach beliebig variable Größe, die sich einfach nach den wirtschaftlichen Möglichkeiten der öffentlichen Hand, nach politischen Dringlichkeitsbewertungen oder nach dem Umfang der Bemühungen um die Verwirklichung des allgemeinen Sozialstaatsprinzips bemessen lässt. Alimentation des Beamten und seiner Familie ist etwas anderes und Eindeutigeres als staatliche Hilfe zur Erhaltung eines Mindestmaßes sozialer Sicherung und eines sozialen Standards für alle und findet ihren Rechtsgrund nicht im Sozialstaatsprinzip, sondern in Art. 33 Abs. 5 GG. Könnte die finanzielle Situation der öffentlichen Hand für sich bereits eine Veränderung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentierung rechtfertigen, so wäre diese dem uneingeschränkten Zugriff des Gesetzgebers eröffnet. Die Schutzfunktion des Art. 33 Abs. 5 GG liefe ins Leere.
53Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 -, a. a. O., sowie Beschlüsse vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 -, IÖD 2007, 125, vom 20. Juni 2006 - 2 BvR 361/03 -, IÖD 2006, 237, und vom 12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 -, BVerfGE 107, 218; Lindner, ZBR 2007, 221, 224.
54Gleichwohl stehen das Alimentations- ebenso wie das Fürsorgeprinzip finanziellen Einsparungsbemühungen nicht schlechthin abwehrend gegenüber; sie müssen jedoch im Ergebnis und zu jedem Zeitpunkt die Amtsangemessenheit der Alimentation unberührt lassen. Bei dieser Beurteilung hat die Höhe des (Netto-)Einkommensniveaus der privatrechtlich beschäftigten Arbeitnehmer, vor allem der Angestellten des öffentlichen Dienstes, eine besondere Bedeutung für die Bestimmung der Wertigkeit des Amtes der Beamten und - hieran anschließend - der (Amts)Angemessenheit der Alimentation. Diese bestimmt sich zunächst maßgeblich nach innerdienstlichen, unmittelbar auf das Amt bezogenen Kriterien wie dem Dienstrang, der mit dem Amt verbundenen Verantwortung und der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit. Durch das Gebot, bei der Besoldung dem Dienstrang des Beamten Rechnung zu tragen, soll - dem Leistungsgrundsatz des Art. 33 Abs. 2 GG folgend - einerseits sichergestellt werden, dass die Bezüge entsprechend der unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter abgestuft sind. In dieser Hinsicht bestimmt sich die Amtsangemessenheit im Verhältnis zur Besoldung anderer Beamtengruppen. Andererseits kommt darin zum Ausdruck, dass jedem Amt eine Wertigkeit immanent ist, die sich in der Besoldungshöhe widerspiegeln muss. Diese Wertigkeit wird durch die mit dem Amt verbundene Verantwortung und die Inanspruchnahme des Amtsinhabers bestimmt. Bezugsrahmen für die betragsmäßige Konkretisierung dieses abstrakten Wertes der vom Beamten erbrachten Leistung sind die Einkommen der Arbeitnehmer mit vergleichbarer Ausbildung und Tätigkeit, vor allem des öffentlichen Dienstes.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 -, a. a. O. 55
Hinter deren materieller Ausstattung darf die Alimentation der Beamten nicht greifbar zurückbleiben. 56
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 34.01 -, BVerwGE 117, 305. 57
58Die Bereitschaft des Beamten, sich mit ganzem Einsatz seinem Dienst zu widmen, und seine Immunität gegenüber politischer und finanzieller Einflussnahme durch Dritte hängen wie im Tarifbereich maßgeblich davon ab, dass die von ihm geleisteten Dienste adäquat gewürdigt werden. Maßstab hierfür wie auch für das Ansehen des Amtes sind nicht zuletzt die Einkünfte, die im Vergleich zu den Einkommen ähnlich ausgebildeter Arbeitnehmer mit vergleichbarer beruflicher Verantwortung erzielt werden. Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber das Beamtenverhältnis für qualifizierte Kräfte anziehend ausgestalten muss. Dies setzt u. a. voraus, dass der öffentliche Dienst mit Konditionen wirbt, die insgesamt einem Vergleich mit denen der privaten Wirtschaft standhalten. Denn die Alimentation dient nicht allein dem Lebensunterhalt des Beamten, sie hat zugleich eine qualitätssichernde Funktion. Bei der Bestimmung der Höhe der amtsangemessenen Besoldung hat sich der Gesetzgeber vor allem an der Entwicklung der einschlägigen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse sowie dem allgemeinen Lebensstandard zu orientieren.
59Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 -, a. a. O., und Beschluss vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 -, a. a. O.
60........ Auch die wachsende Nachfrage staatlicher Leistungen und die Belastungen, die durch eine frühere Aufstockung der Zahl der Beamten verursacht werden, können für sich genommen eine Absenkung der Besoldung zur Einsparung staatlicher Ausgaben nicht als Sachgrund tragen.
61Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 -, a. a. O., zum Versorgungsniveau.
62Dies leuchtet ungeachtet aller dogmatischen Schwierigkeiten bei der rechtlichen Einordnung der Bestandteile der Alimentation (im engeren Sinn), der alimentationsgleichen Leistungen (wie Sonderzahlung nebst Urlaubsgeld) und der hierauf bezogenen ergänzenden fürsorgerischen Leistungen unmittelbar ein. Kosten lassen sich durch jede Kürzung von Leistungen - gleich welcher Art - und besonders umfangreich bei den Personalausgaben reduzieren; als (alleiniges) Argument für die Zulässigkeit, dieses Ziel zu verfolgen, taugt diese Begründung nicht.
63Die demgegenüber erforderliche Auseinandersetzung seitens des Landes mit der Frage der amtsangemessenen Alimentation stellte sich jedoch um so dringlicher, als der bislang allein zuständige Besoldungsgesetzgeber Bund - wie noch darzulegen sein wird - offensichtlich bis zum Jahr 2002 seine Prärogativen ausgeübt hat und in der von ihm vorgenommenen Weise von einer Amtsangemessenheit der bislang gewährten (Gesamt-)Besoldung ausgegangen ist. Noch mit dem BBVAnpG 2000 hat dieser durch Besoldungsanpassungen im Zeitraum von 1999 bis 2002 langfristig für alle Statusgruppen im öffentlichen Dienst - also Beamte/Richter und tariflich Beschäftigte - eine gleichgerichtete Entwicklung der Bezüge sichern und die Einheit des öffentlichen Dienstes stärken wollen (BT-Drucks. 14/5198, S. 9).
64Das Land kann sich in Anbetracht dieser offenliegenden, vom damals allein zuständigen Kompetenzträger ausgeübten Prärogative nicht darauf zurückziehen, Erwägungen hinsichtlich der Amtsangemessenheit seien bereits deswegen entbehrlich, weil es sich bei der Sonderzahlung oder dem Urlaubsgeld um keine den spezifischen
verfassungsrechtlichen Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG genießende Leistungen handeln würde. Es trifft zwar zu, dass der Beamte keinen Anspruch auf eine Leistung gerade in dieser Form hat. Entscheidend ist aber allein, ob die dem Beamten insgesamt gewährte Alimentation - gleich in welcher Weise sich diese aus einzelnen Komponenten zusammensetzt - den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Es sind die Nettobezüge maßgeblich, mithin das, was sich der Beamte von seinem Gehalt einschließlich jahresbezogener Sonderzahlungen in der Summe tatsächlich leisten kann. Der Gesetzgeber kann zwar die Struktur der Beamtenbesoldung und die Zahlungsmodalitäten pro futuro ändern. Dies setzt aber voraus, dass nicht die verfassungsrechtlich garantierte Alimentierungspflicht und die hierdurch gesicherte Untergrenze einer amtsangemessenen Besoldung verletzt werden.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 -, a. a. O. 65
66........(Nach) ...... § 14 Abs. 1 BBesG ....... wird die Besoldung entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und unter Berücksichtigung der mit den Dienstaufgaben verbundenen Verantwortung durch Bundesgesetz regelmäßig angepasst. Auch § 14a Abs. 5 BBesG verpflichtet bei der Beurteilung der Auswirkungen der Versorgungsrücklagen zur Berücksichtigung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse. Das Land hat an dieser laufenden Verantwortung - vermittelt über die ihm seit dem Jahr 2003 eingeräumte Kompetenz hinsichtlich der Gewährung von Sonderzahlungen - teil; seit dem 1. September 2006 trägt es diese Verantwortung alleine. .............
67Angesichts der - beginnend mit dem Jahr 2003 Wirksamkeit erlangenden - über die Kostendämpfungspauschale hinausgehenden besoldungsrelevanten Maßnahmen des Landes überschreitet das Festhalten an der Kostendämpfungspauschale und erst recht ihre Erhöhung ab dem Jahr 2003 die verfassungsrechtlichen Grenzen gesetzgeberischer Gestaltungsfreiheit. Die Kostendämpfungspauschale führt auf einen mit Art. 33 Abs. 5 GG nicht vereinbaren, mithin verfassungswidrigen Zustand, weil sie - im Zusammenhang mit anderen negativen besoldungswirksamen Eingriffen des Landes - in den Kernbestand der verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation eingreift. Die Kostendämpfungspauschale stellt sich in einem Gesamtkonzept des Landes zur angestrebten Haushaltskonsolidierung als eine Einzelmaßnahme dar, die im Zusammenhang mit zahlreichen gravierenden finanziellen Einbußen der Besoldungsempfänger des Landes Nordrhein-Westfalen ab dem Jahr 2003 steht. In der (materiell-rechtlich) gebotenen Zusammenschau
vgl. Senatsurteile vom 12. November 2003 - 1 A 4755/00 u. a. -, a. a. O. - 68
führen die Einbußen - entgegen § 14 BBesG - nicht nur zu einer Nichtanpassung der Bezüge. Sie leiten vielmehr eine unzulässige, weil greifbare Abkopplung der Alimentation (einschließlich alimentationsergänzender Fürsorgeleistungen) der Besoldungsempfänger des Landes von der allgemeinen Einkommensentwicklung ein. In Anbetracht dieses Zustands stellt sich die Kostendämpfungspauschale als eine spürbare weitere Minderung des den Beamten zur Bestreitung des allgemeinen Lebensunterhalts zur Verfügung stehenden Einkommens - gleich, ob durch den Fürsorge- oder Besoldungsgesetzgeber veranlasst - dar. Jedenfalls diese weitere Minderung führt im Ergebnis auf einen unzulässigen Eingriff in den Kernbestand der zu gewährenden Alimentation. Die unterste Grenze der (Mindest-)Alimentation, deren Unterschreitung durch den Gesetzgeber und den Dienstherrn ohne jede einzustellende 69
Prärogative auf eine Verfassungswidrigkeit der Maßnahme führt, ist hierdurch nicht mehr gewahrt. Die greifbare Abkopplung der Alimentation der Beamten des Landes Nordrhein-Westfalen von der allgemeinen Einkommensentwicklung ist für die Zeit ab 2003 festzustellen.
70Zum Gesichtspunkt der Abkopplung vgl. auch OVG Rheinland- Pfalz, Urteil vom 10. August 2007 - 2 A 10516/07 -, Juris, und OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 25. April 2007 - 1 L 453/05 -, Juris.
71Es ist nicht zu erkennen, dass die Besoldung der Beamten seitdem noch an der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung teilhat. Ganz im Gegenteil zielen die besoldungswirksamen Maßnahmen, die das Land sowohl als Fürsorge- als auch als Besoldungsgesetzgeber ergriffen hat, auf eine Sonderbehandlung seiner Beamten im Sinne eines unzulässigen Sonderopfers. .............Die rechtliche Bewertung der Besoldungslage im hier relevanten Zeitraum wird ferner durch die Betrachtung der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen (Lebens)Verhältnisse und durch weitere in diesem Zusammenhang Bedeutsamkeit erlangende Begleitumstände gestützt.
72Die Entwicklung der Beamtenbesoldung ist für die Zeit ab 1991 in den Blick zu nehmen. Dies rechtfertigt sich vor allem daraus, dass sich der Besoldungsgesetzgeber aus Anlass der Herstellung der Einheit Deutschlands wiederholt mit der Frage zu befassen hatte, wie diejenigen Beamten - amtsangemessen - besoldet werden könnten, die im Beitrittsgebiet von ihrer erstmaligen Ernennung an beschäftigt werden. Die Lösung der Problemstellung wurde zunächst mit der aufgrund des § 73 BBesG ermöglichten Absenkung der Dienstbezüge angegangen. Die Verordnungsermächtigung in § 73 BBesG erstreckt sich allerdings u. a. auch darauf, die Besoldung entsprechend den allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen und ihrer Entwicklung in dem Beitrittsgebiet abweichend vom BBesG festzusetzen und regelmäßig anzupassen. Die Dienstbezüge der im Beitrittsgebiet davon betroffenen Beamten, Richter und Soldaten wurden dementsprechend schrittweise erhöht. Der maßgebliche Vomhundertsatz belief sich ab 1. Juli 1991 zunächst auf 60, wurde in der Folgezeit regelmäßig erhöht und belief sich ab 1. Januar 2002 auf 90, ab 1. Januar 2003 auf 91 und zuletzt ab 1. Januar 2004 auf 92,5 der Besoldung, welche die in den "alten" Bundesländern beschäftigten Beamten erhielten.
Vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 -, a. a. O. 73
74Der Bund als damals alleiniger Besoldungsgesetzgeber war also in der Zeit ab dem Jahr 1990 mehrfach genötigt, sich mit der Amtsangemessenheit der Besoldung zu befassen. Die Festlegung der Besoldungshöhe für in den Beitrittsgebieten verwendete Besoldungsempfänger setzte notwendigerweise eine Bewertung der bislang im Übrigen gewährten Alimentation hinsichtlich ihrer Amtsangemessenheit voraus. Der Besoldungsgesetzgeber gab, indem er diese als Bezugspunkt festsetzte, zu erkennen, dass er die im bisherigen Bundesgebiet gewährte Alimentation für amtsangemessen ansah, angesichts der ausdrücklich in Bezug genommenen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse im Beitrittsgebiet dort jedoch Abschläge für (amts)angemessen erachtete. Der Besoldungsgesetzgeber ging keineswegs von einer Überalimentation der im bisherigen Bundesgebiet beschäftigten Besoldungsempfänger aus, die ggf. Abschläge gegenüber neu beschäftigten Beamten, Soldaten und Richtern im Beitrittsgebiet hätte rechtfertigen können. Dies belegen die gleichzeitig vorgenommenen deutlichen linearen Einkommenserhöhungen durch die Bundesbesoldungs- und
Versorgungsanpassungsgesetze der Jahre 1991, 1992 und 1993. Sie betrugen 6,0 %, 5,4 % und 3,0 %. Diesen Befund teilt in der Sache auch das Bundesverfassungsgericht, das für die Jahre 1978 bis 1996 jedenfalls eine Überalimentation nicht hat erkennen können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 u. a. -, a. a. O.; an diese Bewertung anschließend OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2007 - 21 A 1634/05 -, a. a. O.
76Im Einzelnen stellt sich - unter Außerachtlassung der im Wesentlichen vergleichbaren Einmalzahlungen - die Entwicklung der Beamtenbesoldung im Verhältnis zu derjenigen der Einkommen der im öffentlichen Dienst des Landes und der Gemeinden Beschäftigten ab 1991 wie folgt dar:
77Zeitliche Auswirkung ab Tariflicher Bereich (Nachweise bei Böhm/ Spiertz, BAT, Teil III) Beamtenbereich 01.01.91 +6,0 % 01.03.91 +6,0 % : BBVAnpG 91 vom 21.02.92 (BGBl. I S. 266) 01.05.92 01.06.92 +5,4 % +5,4 % : BBVAnpG 92 vom 23.03.93 (BGBl. I S. 342) 01.01.93 +3,0 % 01.05.93 +3,0 % : BBVAnpG 93 vom 20.12.93 (BGBl. I S. 2139) 01.01.94 +2,0 % 01.10.94 01.01.95 +2,0 % : BBVAnpG 94 vom 24.08.94 (BGBl. I S. 2229) 01.05.95 +3,2 % +3,2 % : BBVAnpG 95 vom 18.12.95 (BGBl. I S. 1942) 01.01.97 +1,3 % 01.03.97 01.07.97 +1,3 % : BBVAnpG 96/97 vom 24.03.97 (BGBl. I S. 590) 01.01.98 +1,5 % +1,5 % : BBVAnpG 98 vom 06.08.98 (BGBl. I S. 2026) 01.04.99 +3,1 % 01.06.99 01.01.00 +2,9 % : BBVAnpG 99 vom 19.11.99 (BGBl. I S. 2198) 01.08.00 +2,0 % 01.01.01 +1,8 % : BBVAnpG 00 vom 19.04.01 (BGBl. I S. 618) 01.09.01 +2,4 % 01.01.02 +2,2 % : BBVAnpG 00 vom 19.04.01 (BGBl. I S. 618) 01.01.03 01.04.03 +2,4 % 01.04.03 01.07.03 +2,4 % : BBVAnpG 03/04 vom 10.09.03 (BGBl. I S. 1798) 12/03 Kürzung der Sonderzahlung auf 84,29 % (A2 - A6), 70 % (A7, A8), 50 % (sonstige): Sonderzahlungsgesetz vom 20.11.03 - SZG NRW - (GV NRW S. 696) 01.01.04 +1,0 % 01.04.04 +1,0 % : BBVAnpG 03/04 vom 10.09.03 (BGBl. I S. 1798) 01.05.04 +1,0 % 07/04 Streichung Urlaubsgeld , bisher 332,34 EUR (A2 - A8), 255,65 EUR (sonstige): BBVAnpG 03/04 i. V. m. SZG NRW 01.08.04 +1,0 % : BBVAnpG 03/04 12/06 Landesbereich: Kürzung der Sonderzahlung auf 95 % (E1 - E8), 80 % (E9 - E11), 50 % (E12 - E13), 35 % (E14 - E15), Regelung von Leistungsentgelten : TV-L vom 12.10.06 Kommunaler Bereich: Neufestlegung der Sonderzahlung auf 90 % (E1 - E8), 80 % (E9 - E12), 60 % (E13 - E 15), Regelung von Leistungsentgelten : TVÖD vom 13.09.06 Kürzung der Sonderzahlung auf 60 % (A2 - A6), 45 % (A7, A8), 30 % (sonstige): Haushaltsbegleitgesetz 2006 vom 23.05.06 (GV NRW S. 197)
78Die Darstellung zeigt: Der Bund als Besoldungsgesetzgeber ist sich im Sinne der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung des Umstands bewusst gewesen, dass die Besoldung der Beamten an die allgemeine Einkommensentwicklung anzupassen ist, wie sie u. a. in den Tarifabschlüssen für den öffentlichen Dienst ihren Ausdruck fand. Er hat ferner seine Prärogativen bei der Bestimmung der Amtsangemessenheit der Besoldung dementsprechend (zunächst) ausgeübt. Die Bezüge wurden, wenn auch nicht unter identischer Übernahme, was verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist,
79vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 34.01 -, a. a. O.; BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 -, a. a. O.,
so aber doch regelmäßig jedenfalls "unter Berücksichtigung" der Tarifabschlüsse für den Arbeitnehmerbereich des öffentlichen Dienstes angepasst (Gesetzentwürfe der 75
Bundesregierung zu den BBVAnpG der Jahre 1991 bis 1995, 1996/97, 1998 bis 2000 und 2003/2004, BT-Drucks. 12/732, S. 1, 23; 12/3629, S. 1, 25; 12/5472, S. 1; 12/7706, S. 1, 23; 13/2210, S. 1, 22; 13/5983, S. 1, 7; 13/10722, S. 1, 7; 14/1088, S. 1, 9; 14/5198, S. 1, 9, und 15/1186, S. 1, 64). So sind für die Zeit von 1991 bis 1999 die Tarifabschlüsse für die Beschäftigten im öffentlichen Dienst mit Blick auf die linearen Steigerungsraten unverändert übernommen worden. Allerdings waren bereits seit 1991 verschiedentlich und seit 1999 durchgängig zeitliche Verschiebungen der Erhöhung um einige Monate zu verzeichnen.
81Vgl. hierzu auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 10. August 2007 - 2 A 10516/07 -, a. a. O.
82Bereits hiermit sollten die Beamten nach den Gesetzesmaterialien einen Beitrag zu allgemeinen Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen erbringen (BT- Drucks. 12/7706, S. 23; 13/5983, S. 7; 14/5198, S. 1, 9), die zum Teil im Zusammenhang mit besonderen wirtschaftlichen Belastungen im Rahmen der Wiedervereinigung Deutschlands als erforderlich angesehen wurden (BT- Drucks. 12/732, S. 1, 23), die zum Teil ihren Grund aber auch in der Gegenfinanzierung der Umsetzung bundesverfassungsgerichtlicher Entscheidungen hatten (erhöhter Familienzuschlag für kinderreiche Beamtenfamilien, vgl. BT-Drucks. 14/1088, S. 1, 9). Für das Jahr 1999 wurde für den Beamtenbereich erstmals die lineare Steigerungsrate des Tarifabschlusses des Jahres 1999 nicht in voller Höhe übernommen. Begründet wurde dies mit den hieraus zu erbringenden Beiträgen der Beamten für die Ausstattung des Sondervermögens "Versorgungsrücklagen des Bundes und der Länder" (BT-Drucks. 14/1088, S. 1, 9; 14/5198, S. 1, 9).
83Ergebnis dieser Feststellungen ist, dass die Erhöhung der Besoldung im Zeitraum von 1991 bis 2002 bereits nach der Vorstellung des damals allein zuständigen Gesetzgebers Bund allenfalls eine unvollständige Anpassung an die allgemeine Einkommensentwicklung darstellt. Sie führte dazu, dass die Beamten mit der allgemeinen Einkommensentwicklung schon nicht mehr Schritt halten konnten. Gleichwohl ist eine greifbare Abkopplung von der allgemeinen Einkommensentwicklung im Tarifbereich der im öffentlichen Dienst Beschäftigten unter Berücksichtigung der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnisse zu keinem Zeitpunkt zu erkennen gewesen; sie war durch den Besoldungsgesetzgeber auch ausdrücklich nicht beabsichtigt. Nach seiner zum Ausdruck gebrachten Intention hat weiterhin ein Ausgleich für die allgemeine Preissteigerung und ein (Noch)Schritthalten mit den Ansprüchen an eine Lebensführung stattgefunden, wie sie auch die Entlohnung für vergleichbare Tätigkeiten im sonstigen öffentlichen Dienst ermöglicht. Der Bund ist ersichtlich davon ausgegangen, dass er bis zum Jahr 2002 seiner Alimentationspflicht in einem dem absoluten Mindestmaß zumindest genügenden Umfang nachgekommen ist. Die Bundesregierung hat anlässlich der parlamentarischen Beratungen zum BBVAnpG 2000 betont, in einer Gesamtschau der Jahre 1999 bis 2002 würden die Dienst- und Versorgungsbezüge mit den vorgeschlagenen Erhöhungen um 2 % und 2,4 % (jeweils unter Einbehalt von 0,2 % für die Versorgungsrücklage) um insgesamt 7,5 % linear angehoben und damit an die Entwicklung der allgemeinen und wirtschaftlichen Verhältnisse angepasst. Hierbei sei das Tarifergebnis für die Arbeiternehmer des öffentlichen Dienstes Grundlage und Leitziel der vorgeschlagenen Erhöhungen. Diese Anknüpfung sichere langfristig für alle Statusgruppen im öffentlichen Dienst eine gleichgerichtete Entwicklung der Bezüge und stärke damit die Einheit des öffentlichen Dienstes. Zusammen mit der Steuerentlastung und der Erhöhung des Kindergeldes
seien die Nettoeinkommen der Beamten real deutlich gestiegen und würden auch weiter angemessen steigen (BT-Drucks. 14/5198, S. 14).
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2003 - 2 BvL 19/02 -, ZBR 2004, 47. 84
85Entscheidend ändern sich die Verhältnisse demgegenüber ab 2003. Die bis zum Jahr 2002 verfolgten, im allgemeinen Konsens angewandten und verfassungsrechtlich fundierten Parameter werden ausdrücklich verworfen. Der Bund hat mit dem BBVAnpG 2003/2004 das Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Dezember 1998 (BGBl. I S. 3642) und das Urlaubsgeldgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. Mai 2002 (BGBl. I S. 1780) aufgehoben und bestimmt, dass diese Gesetze (lediglich) bis zum Inkrafttreten bundes- oder landesgesetzlicher Regelungen zur Gewährung von jährlichen Sonderzahlungen weiter anzuwenden sind. Zur Begründung hat der Innenausschuss des Bundestages auf die beabsichtigte Stärkung der Länderkompetenzen im Bereich u. a. der Beamtenbesoldung verwiesen. Den Ländern werde mehr Gestaltungsspielraum eingeräumt, um eigenständige Regelungen im Bereich des Weihnachts- und Urlaubsgeldes erlassen zu können. Unter Beibehaltung einheitlicher Standards in der Besoldung erfolge eine auf den Bereich des Weihnachts- und Urlaubsgeldes begrenzte Flexibilität, die von den Ländern ausdrücklich gewünscht werde (Beschlussempfehlung vom 2. Juli 2003, BT-Drucks. 15/1347, S. 1, 27). Der Bundesrat hatte zuvor einen entsprechenden Gesetzentwurf eingebracht, zu dessen Begründung auf die schwierige, teils extrem belastete Situation der Landeshaushalte und auf die regionalen, sozialen und leistungsbezogenen Handlungsmöglichkeiten verwiesen worden ist. Die den Ländern einzuräumenden Regelungsmöglichkeiten sollten der unterschiedlichen finanziellen Leistungskraft in begrenzter, dem Alimentationsprinzip entsprechender Weise Rechnung tragen (BT-Drucks. 15/1021, S. 7).
86Das Land hat von der ihm eingeräumten Kompetenz mit dem Erlass des SZG NRW zeitnah Gebrauch gemacht und Sonderzahlungen in dem oben in der Tabelle dargestellten Umfang verringert. Dies hat bereits im Jahr 2003 für die Beamten des Landes eine Besoldungskürzung zur Folge, die sowohl in absoluten, als auch in relativen Beträgen spürbar und erheblich ist. Mit einer bloßen Marginalität, die ggf. durch schlichte Berufung auf ausgeübte Einschätzungsprärogativen erklärt und auch gerechtfertigt werden mag, kann dieser Befund nicht abgetan werden.
87Jahreseinkommen in EUR ........ Jahreseinkommen in EUR fiktiv (Jahresgrundgehalt der ersten Dienstaltersstufe zzgl. Sonderzahlung unter Beibehaltung des Bemessungsfaktors 0,8631 nebst Urlaubsgeld abzgl. Lohnsteuer, Solidaritätszuschlag und Kirchensteuer) Differenz a) absolut b) relativ A 7 17.878,37 1.620,19 x 3 + 1.659,07 x 9 = 19.792,20 zzgl. 1.431,94 + 332,34 = 21.556,48 abzgl. 3.048,00 + 167,64 + 274,32 = 18.066,52 a) 188,15 b) 1,04 A 12 24.286,50 2.450,28 x 6 + 2.509,09 x 6 = 29.756,22 zzgl. 2.165,60 + 255,65 = 32.177,47 abzgl. 6.405,00 + 352,27 + 576,45 = 24.843,75 a) 557,25 b) 2,24 R 2 32.549,11 3.610,23 x 6 + 3.696,88 x 6 = 43.842,66 zzgl. 3.190,78 + 255,65 = 47.289,09 abzgl. 12.269,00 + 674,79 + 1.104,21 = 33.241,09 a) 691,98 b) 2,08 B 4/ R 4 47.181,92 6.138,96 x 6 + 6.286,30 x 6 = 74.551,56 zzgl. 5.425,71 + 255,65 = 80.232,92 abzgl. 27.972,00 + 1.538,46 + 2.517,48 = 48.204,98 a) 1.023,06 b) 2,12 B 8/ R 8 55.584,36 7.632,22 x 6 + 7.815,39 x 6 = 92.685,66 zzgl. 6.745,46 + 255,65 = 99.686,77 abzgl. 37.418,00 + 2.057,99 + 3.367,62 = 56.843,16 a) 1.258,80 b) 2,21
Die monatliche Belastung liegt in Anlehnung an die in § 12a Abs. 1 BVO NRW 88
vorgesehene Staffelung nach Besoldungsgruppen hiernach in absoluten Beträgen zwischen 15,68 EUR und 104,90 EUR, im Verhältnis zum Jahreseinkommen beläuft sich die Kürzung auf 1,04 % bis 2,24 %. Die Erheblichkeit der Kürzungsbeträge lässt sich insbesondere daran messen, dass noch unmittelbar vor der vorgenommenen Kürzung die Besoldung der Beamten bis zur Besoldungsgruppe A 11 ab dem 1. April 2003 und für die übrigen Beamten ab dem 1. Juli 2003 linear um 2,4 % erhöht worden ist, womit nach der oben dargelegten Intention des Bundesbesoldungsgesetzgebers (lediglich) eine notwendige Anpassung der Bezüge bewirkt werden sollte; bezogen auf das gesamte Jahr 2003 bedeutet dies für die Beamten der Besoldungsgruppen bis A 11 eine Steigerung um rund 1,8 %, für alle übrigen eine solche um rund 1,2 %. Dem stehen bereits bei generalisierender und pauschalierender Betrachtung im Jahr 2003 Kürzungen in teils überschießendem Umfang gegenüber.
89Die Besoldungskürzung fällt auch für einen Beamten bzw. Richter in einer dem Kläger vergleichbaren Position nicht marginal aus. Verfügte ein Richter in der Stufe 12 der Besoldungsgruppe R 1 mit einem Familienzuschlag der Stufe 5 bei Wahl der Steuerklasse 3 ohne Kirchensteuerpflicht mit 4 Kinderfreibeträgen im Jahr 2003 tatsächlich über ein Jahresbruttogrundgehalt von 58.628,58 EUR (4.827,78 EUR x 6 + 4.943,65 EUR x 6), Familienzuschlag von 8.679,12 EUR (714,68 EUR x 6 + 731,84 EUR x 6), Sonderzahlung von 2.939,99 EUR und Urlaubsgeld von 255,65 EUR, wovon nach Abzug von Lohnsteuer (15.372,00 EUR) und Solidaritätszuschlag (419,10 EUR) noch insgesamt 54.712,24 EUR verblieben, wäre ihm unter Anlegung des bisherigen Bemessungsfaktors eine Sonderzahlung von 5.000,76 EUR gewährt worden, was nach Abzug von Steuern (16.114,00 EUR, 452,76 EUR) zu einer Nettojahresbesoldung von 55.997,35 EUR (brutto: 72.564,11 EUR) geführt hätte. Dies bedeutet allein bezogen auf das Jahr 2003, dass dem Kläger 1.285,11 EUR (monatlich 107,09 EUR) weniger Besoldung für die Bestreitung des allgemeinen Lebensunterhalts gewährt wurde. In Relationen ausgedrückt handelt es sich um 2,29 % des Jahreseinkommens; unter notwendiger Hinzurechnung der den Kläger zusätzlich treffenden und vorliegend gerade auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin zu untersuchenden Kostendämpfungspauschale liegt die Belastung bei 1.425,11 EUR (monatlich 118,76 EUR) oder 2,54 %. Mittelfristig - allein für den Zeitraum 2003 bis 2007 - gesehen bedeutet dies eine Einkommenseinbuße von über 9.000 EUR.
90Diese nach absoluten und relativen Maßstäben gravierende, weil auch keine nur entfernte Entsprechung in der vergleichbaren allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung findende Belastung des Klägers - als insoweit repräsentativer Teil der Betroffenen - lässt sich nicht dahingehend marginalisieren, es könne ihm zugemutet werden, seinen (bislang) amtsangemessenen Lebensstandard durch Konsumverzicht abzusenken. Denn zu einem derartigen Verzicht kann der Beamte jedenfalls so lange nicht verpflichtet werden, wie solches in der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung keine Rechtfertigung findet. Auch Zusammenhänge zwischen dem - den Beamten nicht zustehenden - Streikrecht und der Auferlegung eines Sonderopfers im Wege der Besoldungsabsenkung gerade der Beamtenschaft sind nicht erkennbar. Völlig unerheblich ist schließlich, ob der Kläger als Richter der Besoldungsgruppe R 1 in Anbetracht der ihm nach den Kürzungen noch gewährten Besoldung "ein Leben deutlich oberhalb des sozialhilferechtlichen Existenzminimums führen" kann.
91Vgl. aber OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2007 - 21 A 1634/05 -, a. a. O.; offenlassend OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 25. April 2007 - 1 L 453/05 -, a. a. O.
92Der Anspruch auf Gewährung einer amtsangemessenen Alimentation wurzelt - für jeden Beamten jeder Besoldungsgruppe - in Art. 33 Abs. 5 GG und nicht im Sozialstaatsprinzip. Sozialhilferechtliche Erwägungen taugen nur dann als evidenter Kontrollmaßstab, wenn die gewährte Besoldung nicht einmal das Existenzminimum sichert.
93Vgl. zu den unzureichenden familienbezogenen Bezügebestandteilen BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 -

References: Art. 33
 Art. 1
 Art. 3
 Art. 100
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 § 1
 § 2
 § 4
 § 5
 Art. 18
 Art. 21
 Art. 18
 Art. 18
 § 67
 § 78
 Art. 33
 § 81
 Art. 18
 Art. 18
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 § 90
 Art. 33
 Art. 18
 Art. 18
 Art. 18
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 § 14
 § 14
 § 12
 § 12
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 14
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 § 14
 § 14
 Art. 33
 § 14
 § 73
 § 73
 § 12
 Art. 33