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INFORME FINAL PROGRAMA SEGURO AGRÍCOLA MINISTERIO DE AGRICULTURA Y ECONOMÍA COMITÉ DE SEGURO AGRÍCOLA - PDF
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Carmen Macías Franco
1 Dirección de Presupuestos División de Control de Gestión INFORME FINAL PROGRAMA SEGURO AGRÍCOLA MINISTERIO DE AGRICULTURA Y ECONOMÍA COMITÉ DE SEGURO AGRÍCOLA PANELISTAS: Jorge de la Fuente Olguín (COORDINADOR) Manuel Canales Cerón Iván Valdés de la Fuente ENERO AGOSTO 20122 TABLA DE CONTENIDOS I. INFORMACIÓN DEL PROGRAMA DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROGRAMA CARACTERIZACIÓN Y CUANTIFICACIÓN DE POBLACIÓN POTENCIAL Y OBJETIVO ANTECEDENTES PRESUPUESTARIOS JUSTIFICACIÓN DEL PROGRAMA EFICACIA Y CALIDAD COBERTURA Y FOCALIZACIÓN DEL PROGRAMA (POR COMPONENTES EN LOS CASOS QUE CORRESPONDA) CALIDAD (SATISFACCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS EFECTIVOS, OPORTUNIDAD, COMPARACIÓN RESPECTO A UN ESTÁNDAR) ECONOMÍA FUENTES Y USO DE RECURSOS FINANCIEROS EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL PROGRAMA APORTES DE TERCEROS RECUPERACIÓN DE GASTOS EFICIENCIA A NIVEL DE RESULTADOS INTERMEDIOS Y FINALES A NIVEL DE ACTIVIDADES Y/O COMPONENTES. RELACIONA GASTOS CON PRODUCTOS GASTOS DE ADMINISTRACIÓN CONCLUSIONES SOBRE EL DESEMPEÑO GLOBAL3 II. RECOMENDACIONES BIBLIOGRAFÍA ENTREVISTAS REALIZADAS ANEXOS DE TRABAJO ANEXO 2: ANÁLISIS DEL DISEÑO ANEXO 2(A): MATRIZ DE EVALUACIÓN DEL PROGRAMA ANEXO 2(B) ANEXO 2(C): ANÁLISIS ANEXO 3: PROCESOS DE PRODUCCIÓN Y ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DEL PROGRAMA ANEXO 4: ANÁLISIS DE GÉNERO DE PROGRAMAS EVALUADOS ANEXO 5: FICHA DE PRESENTACIÓN DE ANTECEDENTES PRESUPUESTARIOS Y DE GASTOS ANEXO 6 ESTUDIOS COMPLEMENTARIOS: EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE SEGURO AGRÍCOLA Y ESTUDIO CUALITATIVO DEL PROGRAMA SEGURO AGRÍCOLA4 I. INFORMACIÓN DEL PROGRAMA 1.1. Descripción general del programa El programa Seguro Agrícola es un instrumento creado en el año 2000 por el Ministerio de Agricultura y tiene por objeto proteger a los agricultores frente a las pérdidas económicas provocadas por los fenómenos climáticos de mayor ocurrencia, tales como sequía en sectores de secano, lluvias excesivas y extemporáneas, heladas, vientos, nieve y granizo, poniendo a su disposición mecanismos de transferencia de riesgos que le permitan mejorar la gestión de sus procesos productivos. El instrumento consiste en la entrega de un subsidio para la contratación del seguro por parte de los productores agropecuarios para la protección de rubros como cultivos anuales tales como cereales, hortalizas, cultivos industriales, leguminosas, cultivos forrajeros, invernaderos y semilleros de grano chico y papa. Además se protegen plantaciones de frutales como uva de mesa, uva pisquera y vinífera, paltos, manzanos, arándanos y olivos. El Seguro agrícola es dirigido por el Comité de Seguro Agrícola (COMSA) que cuenta con un consejo directivo donde están representados los ministerios de Agricultura, Economía y Hacienda. El Seguro Agrícola es operado por compañías aseguradoras privadas que están interesadas en entregar este servicio a los productores agropecuarios o clientes finales y protegen los contratos por medio de empresas reaseguradoras internacionales. Las aseguradoras gestionan las pólizas de seguro utilizando a intermediarios como son instituciones estatales y privadas, las que operan con apoyo de corredores de seguros que facilitan la articulación entre los productores y las aseguradoras. En la Figura N 1 se muestra la relación entre los diferentes actores involucrados en la colocación del seguro en los productores agropecuarios. El seguro agrícola cuenta con un reglamento cuya última modificación substancial se realizó el año donde se le entregan mayores atribuciones a COMSA para además de administrar el programa realizar actividades de fomento y promoción del seguro, buscando ampliar el número de productores que lo contraten. El reglamento define los procedimientos para la entrega del subsidio a la contratación del seguro y los mecanismos para fomentar entre la población objetivo la utilización de este subsidio. No hay que olvidar que el mercado para el seguro agrícola no existía en el país, por lo tanto, son muy relevantes las acciones que realice COMSA para estimular este mercado. Es así como en la actualidad COMSA promueve la participación de instituciones privadas y públicas que entregan servicios a los productores, se estimula la participación de nuevas empresas aseguradoras y se difunde entre los agricultores e instituciones la utilización de este instrumento del Estado. Los recursos utilizados para el subsidio a la contratación del seguro están determinados en la Ley de Presupuestos de cada año y asignados al Ministerio de Agricultura, el que por medio de un convenio traspasa estos recursos a CORFO entidad del Ministerio de Economía de quien depende COMSA. Es CORFO la institución responsable del pago del subsidio a las empresas aseguradoras que han emitido las pólizas de seguro en beneficio de los agricultores. 1 Acuerdo de consejo de CORFO N del 29 de abril del5 Respecto a la estructuración de objetivos del programa, se ha definido como propósito (logro a alcanzar) que los productores agropecuarios contraten un seguro que los proteja frente a eventos climáticos adversos. De esta forma, se espera contribuir a la viabilidad en el largo plazo de la actividad productiva agropecuaria (el Fin). El propósito se espera lograr con la entrega de bienes y servicios (componentes) que en este caso son dos: por una parte el subsidio estatal que opera como un incentivo a la contratación de los productores y, por otra, la promoción y difusión del programa destinado a que los productores cuenten con la información necesaria y suficiente para entender la utilidad y funcionamiento del instrumento y facilite la contratación del seguro. En cuanto al componente 1, el subsidio a la contratación del seguro Agrícola, consiste en un aporte estatal compuesto por un monto fijo de 1,5 UF por póliza más el financiamiento del 50% del valor de la prima neta con un tope de 80 UF por agricultor / temporada agrícola 2. Tienen derecho al subsidio a la prima los productores agrícolas que cumplan con los siguientes requisitos: a) Cuenten con iniciación de actividades en el Servicio de Impuestos Internos (SII) y sean contribuyentes del impuesto al valor agregado, IVA. b) Quienes sin cumplir con los requisitos anteriores, estén siendo atendidos como clientes de crédito, por parte de alguna de las siguientes instituciones: Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), Banco del Estado de Chile y Filiales; otros bancos e instituciones financieras sujetas al control de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras; Cooperativas de Ahorro y Crédito; e instituciones que operen con instrumentos financieros de CORFO y/o de otros organismos del Estado. Los montos asegurados para este tipo de beneficiarios no podrán superar la cantidad de UF 250, por temporada agrícola. c) Contraten una póliza de Seguro Agrícola que cumpla con los requisitos de las operaciones 3, de las compañías aseguradoras 4 y de las pólizas de seguros 5. En la producción del componente 1, como se observa en la Figura N 1, interviene por un lado el COMSA y por otro lado, las compañías de seguros. El COMSA está a cargo de los procesos relacionados con el diseño del seguro, la producción de las normas de 2 Hasta el 30 de Junio de 2012, los cereales, esto es arroz, avena grano, cebada grano, centeno, maíz grano, trigo y triticale, tendrán un subsidio especial equivalente al 75% de la prima neta más un monto fijo de UF 0,60 por póliza y todo ello con el mismo tope de UF 80 por agricultor por temporada agrícola. 3 Corresponder a las producciones agrícolas de cultivos anuales, hortalizas o frutales, incluidos en las zonas aprobadas por el COMSA. 4 Para participar en el programa de subsidio las Compañías Aseguradoras deben cumplir con los siguientes requisitos: (1) Estar inscritas en el Registro de las Compañías de Seguros Generales de la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS), y (2) Suscribir un contrato con COMSA para participar en el programa y que las habilite para contratar pólizas de seguros. 5 Las pólizas de seguros son convenidas directamente con las compañías y deberán cumplir con los siguientes requisitos: (1) Las Condiciones Generales de las Pólizas deben estar inscritas en la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) y autorizadas por el COMSA, y (2) Las Condiciones particulares para cada cultivo, producción de fruta y zona que se estipulan en las Normas de Suscripción, que es un conjunto de parámetros técnicos y económicos de aseguramiento definidos para cada temporada agrícola, y se refieren a los calendarios de siembra y cosecha, rendimientos, condición de riego, precios y tasas. Normas de Suscripción que son aprobadas por el COMSA. 56 suscripción, la acreditación y autorización de las compañías aseguradoras que participarán en el sistema y el procesamiento de las solicitudes de pago de los subsidios. CORFO es la institución que recepciona la resolución y da orden de pago. Las compañías aseguradoras emiten las pólizas de seguro y los organismos intermedios tales como INDAP, agroindustrias y organizaciones de productores, entre otros, facilitan la contratación del seguro por parte de los productores agropecuarios. Estos organismos intermedios recurren a corredores de seguros quienes realizan las gestiones administrativas que requiere la contratación del seguro agrícola. Figura N 1: Actores involucrados en la colocación del seguro agrícola en los productores Fuente: Elaboración propia Por otra parte, el componente 2 comenzó a operar en el año 2008 a partir de las recomendaciones que surgieron del Estudio de Demanda y Satisfacción de Usuarios 6 realizado este mismo año, y está orientado específicamente a generar una cultura de aseguramiento por parte de los destinatarios del seguro. Este componente ha estado a cargo de la Unidad de Operaciones del COMSA y consiste, esencialmente, en charlas o 6 Este estudio fue realizado por Qualitas Agroconsultores Ltda. por encargo del COMSA y como respuesta a uno de los compromisos que suscribió el COMSA junto con DIPRES en el marco de los resultados de la evaluación de programas EPG 2006 a cargo de DIPRES. 67 talleres en que se informa a los agricultores y agentes intermedios respecto de las condiciones de uso del seguro. En la práctica, cabe distinguir dos líneas de acción que realiza el COMSA en relación a este componente: a) Línea de capacitación y difusión directa del seguro, que consiste en charlas o talleres en que se informa a los agricultores y agentes intermedios respecto de las condiciones de uso del Seguro. Esta función está a cargo de la Unidad de Operaciones de COMSA. b) Línea de comunicación masiva, a través del contrato de campañas publicitarias, multimediales y de alcance nacional, para la promoción del seguro y del interés por adquirirlo. Esta función se externaliza a través de licitaciones con empresas publicitarias. El programa no ha sufrido grandes reformulaciones más allá de la realizada en el año 2008, situación que fue señalada anteriormente en este texto, pero sí se han realizado algunos perfeccionamientos como el realizado en el año donde se faculta a COMSA a ampliar la cobertura de subsidio al seguro a producciones pecuarias, forestales e instalaciones y/o sistemas productivos. Además, se amplía la cobertura más allá de los efectos derivados de fenómenos climáticos, incluyendo accidentes y enfermedades del ganado y demás eventualidades de casos fortuitos o fuerza mayor que puedan causar pérdidas de las materias aseguradas. Entre algunos de los perfeccionamientos que se han realizado, según lo señalado por COMSA, está la solicitud realizada por los productores para la incorporación de los agricultores informales al subsidio (a partir del año 2006), el aumento del tope del subsidio de 55 a 80 UF el año 2008, la incorporación de los paltos al aseguramiento con subsidio el año 2008, los subsidios especiales de 75% a los cereales, la incorporación de la región de Tarapacá al seguro agrícola el año 2011, la incorporación de los aluviones y el depósito de sales por efecto del viento en la región de Arica y Parinacota el 2011, que antes no estaba cubierta y que causó estragos este verano (2011). También, está el tema de la vanazón del arroz, que sin ser una helada, es una disminución de temperatura que afecta al arroz, y que fue incorporado como riesgo a petición de los propios productores de arroz (año 2005). Otros perfeccionamientos que han ocurrido en los últimos 4 años tienen relación con la incorporación de nuevas especies como es el caso de la frambuesa, o variaciones de las tasas máximas de riesgos como en el caso del arroz con cobertura de vanazón, situaciones que son parte de los cambios que se deben ir generando en la medida que se conoce mejor este mercado para Chile. Finalmente, se puede señalar que el programa coloca en la actualidad subsidios para la contratación de pólizas, de las cuales a lo menos el 75% corresponden a pequeños productores agrícolas que solicitan crédito al Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) 8 y junto al crédito va el seguro agrícola. 7 Resolución 299 de CORFO con toma de razón de Contraloría General de la República el 17 de enero de Cuadro N x del apartado 2.2 Resultados a nivel de Componentes, de esta evaluación 78 1.2. Caracterización y cuantificación de población potencial y objetivo. Definición y cuantificación de la población potencial: La población potencial corresponde a la población total que presenta la necesidad y/o problema que justifica la existencia del programa y por ende pudiera ser elegible para su atención. El programa considera conceptualmente como población potencial a todos los productores agropecuarios del país que presentan alguna probabilidad de pérdidas de la producción por efecto de eventos climáticos adversos. Población potencial: productores agropecuarios Además, los productores deben contar con iniciación de actividades en el Servicio de Impuestos Internos y/o ser sujetos de créditos agrícolas en alguna institución pública o privada, las cuales avalen a dichos productores para la asignación del subsidio al seguro agrícola. Para efectos de la cuantificación de la población potencial del programa, el panel de evaluación utilizó los estudios realizados por ODEPA, INDAP e ingeniería industrial de la Universidad de Chile, donde procesan los datos entregados por el Censo Agropecuario del año asumiendo que una explotación es igual a un productor, debido a que las personas jurídicas excluyendo el sector público sólo alcanzan al 3,9%, por lo tanto, no alteran substancialmente el cálculo de población potencial. Dichos estudios señalan que el número de explotaciones agropecuarias en el país alcanza a , cifra que incluye la micro, pequeña, mediana y gran empresa agrícola, como se puede observar en la Figura N 2. Es necesario señalar que utilizar el Censo Agropecuario para el análisis es un buen instrumento ya que en el período de 10 años el número de explotaciones ha variado en un 9% disminuyendo de a explotaciones, lo que no altera significativamente el análisis que realiza el panel en esta evaluación. Caracterización de la Población potencial: Por el nivel de complejidad de la población potencial es posible caracterizarla desde diferentes miradas (social, étnica, económica) pero para este caso, donde el seguro agrícola tiene influencia directa sobre la economía de los productores, la caracterización se realizará en base a 4 variables: i) El valor bruto de la producción, ii) los activos existentes, iii) la superficie útil para la producción y iv) el empleo. 9 Estudio de caracterización de la pequeña agricultura a partir del VII censo nacional agropecuario y forestal. INDAP, Ministerio de Agricultura - Qualitas agroconsultores mayo Aedo, M Caracterización e identificación de tipologías de innovadores en el sector agropecuario en Chile. Tesis de Magister. Ingeniería Industrial. Universidad de Chile. Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, Ministerio de Agricultura de Chile. Estudio de caracterización de los hogares de las explotaciones agropecuarias a partir del VII Censo Nacional Agropecuario y Forestal Esta cifra no es la misma que da como total el censo agropecuario 2007 ( explotaciones) debido a que se excluyeron explotaciones sin actividad, sin tierra, repetidos y parques naturales y reservas forestales. Además, se produce una variación por el modelo aplicado para el análisis. 89 Figura N 2: tipología de empresas agropecuarias Tipo de Empresa Estrato de Explotaciones Valor Bruto de la Producción Ventas Categorías utilizadas por MINECON, SII, UF Mill de $ (aprox) N % Monto (miles de UF) % Promedio Ventas (UF) BancoEstado, otros , , , ,3 142 Micro UF , , , , , , , , , , Pequeña UF , , , , Mediana , , UF Grande Más de , , > UF Más de 2000 Total Fuente: Micro y pequeña empresa agropecuaria en Chile: Criterios para una focalización eficiente de las políticas para el sector de acuerdo al Censo Agropecuario Ministerio de Agricultura, INDAP. i) Valor Bruto de la producción (VBP): Este representa el nivel de actividad económica del productor a partir de los volúmenes producidos. Se calcula valorando a precios del año del CENSO (2007), los volúmenes de producción obtenidos. En el siguiente cuadro (Figura N 3), elaborado por Agroqualitas consultores 11 se puede observar el aporte de las diferentes empresas al VBP agropecuaria. El 95% de los productores generan sólo el 22% del VBP, el 5% de los productores generan el 38% del VBP, el 0,4% de los productores generan el 19% del VBP y el 0,1% generan el 21% del VBP de la agricultura nacional. 11 Estudio de caracterización de la pequeña agricultura a partir del VII censo nacional agropecuario y forestal. INDAP, Ministerio de Agricultura - Qualitas agroconsultores mayo10 Figura N 3: tipos de empresas y su nivel de activos, superficie útil, empleo y VBP ii) Fuente: Micro y pequeña empresa agropecuaria en Chile: Criterios para una focalización eficiente de las políticas para el sector de acuerdo al Censo Agropecuario Ministerio de Agricultura, INDAP. Activos Existentes: Se entiende por activos a la suma del valor de la tierra, las plantaciones, la infraestructura, maquinaria y equipamiento y el valor de los animales. Los antecedentes entregados en la Figura anterior (N 3) señalan que el 26% de los activos son de propiedad de la microempresa, el 33% son propiedad de la pequeña empresa, el 18% de los activos está en manos de la mediana empresa y el 23% es propiedad de la gran empresa agropecuaria. O sea, entre la mediana y gran empresa se concentra el 41% de los activos de la agricultura nacional. iii) Superficie útil: Corresponde a la superficie total menos los terrenos estériles o no aprovechables, las praderas naturales y los matorrales. En la figura anterior se observa que el 95% de la población controla el 44% de la superficie útil, pero dentro de esta clasificación el estrato de microempresas multiactivas agrícolas concentra el 12% de la superficie útil con el 61% de su población, lo que muestra una alta intensificación del suelo agrícola. Por otra parte, el 5% de las empresas controlan el 30% del empleo y el 0,5% de los productores concentran el 26% de la superficie útil. iv) Empleo: En la definición del empleo se considera el autoempleo (mano de obra familiar) y el empleo asalariado (mano de obra contratada) que se utiliza en la empresa, tanto permanente como el temporal. El análisis anterior (Figura N 3) muestra que la microempresa concentra el 61% del empleo de las empresas agropecuarias, pero en las microempresas multiactivas agrícolas - las de menor tamaño y donde se concentran los sectores pobres controla el 29% del empleo. La pequeña empresa controla el 25% del empleo y entre la mediana y gran empresa sólo se concentra el 15% del empleo de las empresas agropecuarias. De los antecedentes antes señalados se puede indicar que la población potencial en el futuro podría acotarse a: los productores que tienen ventas por valores pertinentes de ser asegurados, hasta la pequeña empresa cuyos productores pueden ser amenazados 1011 en su viabilidad económica, o sea, el 50% de los productores cuyo valor bruto de su producción anual es claramente inferior a 100 U.F. en los hechos no contratarán este tipo de seguros. Considerando la restricción anterior - como se observa en la siguiente figura (N 4) - la población potencial podría alcanzar al 70,5% de los productores agropecuarios del país equivalente a productores. Éstos son los que efectivamente tendrían probabilidades de ser afectados por el riesgo climático y que afecte en forma relevante la producción y estabilidad como productor. Figura N 4: Propuesta de Población potencial Tipo de Empresa Estrato de Explotaciones Ventas Categorías utilizadas UF N % por MINECON, SII, BancoEstado, otros Mill de $ (aprox) 50% de , ,2 Micro UF , , , ,9 Pequeña UF ,0 Total ,5 Fuente: Elaboración propia en base a Micro y pequeña empresa agropecuaria en Chile: Criterios para una focalización eficiente de las políticas para el sector de acuerdo al Censo Agropecuario Ministerio de Agricultura, INDAP. Es importante recalcar, que esta es una propuesta de criterio de ajuste de la población potencial, pero para esta evaluación se utilizó el valor de los productores totales señalados por el censo agropecuario 2007, o sea, productores. Definición y cuantificación de la Población Objetivo: La población objetivo corresponde a la población que el programa tiene considerado o planificado atender en el plazo que se defina para el desarrollo del programa, o sea, es la población con la cual el programa debería tener como referencia para varios años en su operación. El programa no tiene definida su población objetivo, por lo tanto, el panel de evaluación propone la población objetivo para realizar la evaluación, tema que debería ser discutido por el COMSA una vez terminado este proceso. Población Objetivo: productores agropecuarios En este caso la población objetivo conceptualmente se define como los productores agropecuarios que cuentan con determinados rubros definidos por el programa, en determinados territorios y regiones elegidas. 1112 Además, se utilizó el criterio de disminuir la población objetivo al 50% de las microempresas que tiene un valor bruto de la producción anual (VBP) entre 0 y 100 UF al año. La razón para eliminar parte de este estrato es que es muy poco probable que una explotación que genere menos de $ al año de VBP, pueda estar interesado en adquirir un seguro agrícola, más aún cuando la estrategia de sobrevivencia de estas personas se sustenta en varias fuentes de ingreso como son la venta de trabajo asalariado, el comercio y la pequeña producción agrícola, entre otros. Adicionalmente, se consideran las condiciones señaladas para la población potencial, o sea, que cuenten con iniciación de actividades en el Servicio de Impuestos Internos o que sean sujetos de crédito en instituciones que avalen a los productores para solicitar el seguro. Esto último significa que todos los productores que atiende INDAP, que son sujetos de crédito pueden optar al subsidio de seguro agrícola. La definición de población objetivo está sujeta a los cambios que se determinen en el programa ya que al variar los rubros, los territorios y regiones atendidas pueden variar el tamaño de la población objetivo. En esta evaluación se determino la población objetivo a partir de la normativa vigente al momento de hacer esta evaluación. Ahora, como no existía un cálculo de población objetivo en el programa, el panel realiza una cuantificación a partir de los antecedentes entregados por el Censo agropecuario, analizados por estudios del Ministerio de Agricultura y de la Universidad de Chile que fueron indicados al momento de analizar la población potencial. Para determinar la población objetivo se han cuantificado las variables antes señaladas, las que se resumen a continuación: microempresa - 50% de explotaciones pequeña multiactiva agrícola + pequeña + mediana + grande microempresas - 50% de explotaciones pequeña multiactiva agrícola + pequeña + mediana + grande microempresas - 50% de explotaciones pequeña multiactiva agrícola + pequeña + mediana + grande microempresas - 50% de explotaciones pequeña multiactiva agrícola + pequeña + mediana + grande microempresas - 50% de explotaciones pequeña multiactiva agrícola + pequeña + mediana + grande Con cultivos anuales regiones de Arica y Parinacota, Tarapacá y de Coquimbo a Los Lagos Con vides y olivos regiones de atacama a Maule Con Manzanos regiones de Valparaíso y la Araucanía Con Paltos regiones de Atacama y O Higgins Con Arándanos regiones de Coquimbo a Los Lagos Población objetivo Fuente: Elaboración propia En la siguiente figura (N 5) se han cuantificado por región, por rubro y por territorio - cuando se ha utilizado esta variable-, la cantidad de productores existentes, eliminando el 50% del estrato microempresarial, (de población potencial) lo que se refleja en el factor de ajuste para cada región involucrada. 1213 Figura N 5: Cálculo de población objetivo por Región, territorios y rubros cubiertos por seguro Cultivos Vides anuales Manzanos (mesa+viniferas) Paltos Olivos Arándanos Región Factor de ajuste por VBP (disminución del 50% estrato menor de microempresa) N productor es N producto res ajustado por VBP Factor de ajuste por Territorio (%) N productore s ajustado por VBP y Territorio N producto res N producto res ajustado por VBP Arica y Parinacota 51, , Tarapacá 51, , Atacama 53, , Coquimbo 52, , Valparaíso 55, , Metropolitana 58, , O Higgins 55, , Maule 53, , Bio-Bio 51, , Araucanía 51, , Los Ríos 52, , Los Lagos 52, , Total N producto res N producto res ajustado por VBP N producto res N producto res ajustado por VBP N producto res N producto res ajustado por VBP N producto res N producto res ajustado por VBP Total Fuente: elaboración propia a partir del Censo agropecuario 2007 y del estudio Micro y pequeña empresa agropecuaria en Chile: Criterios para una focalización eficiente de las políticas para el sector de acuerdo al Censo Agropecuario del Ministerio de Agricultura, INDAP. Población Objetivo 1314 Dirección de Presupuestos División de Control de Gestión La cuantificación realizada nos entrega una población objetivo de productores que deberían planificarse atender en un determinado período que debe definir el programa. Caracterización de la Población objetivo: Como la población objetivo es una parte relevante de la población potencial, gran parte de las características son aplicables a la población objetivo, pero al panel le parece relevante dar cuenta de 3 características que pueden tener significación para la población que se desea atender. Estas son i) la importancia del tipo de empresas existentes en las regiones donde se aplica el programa, ii) el uso del suelo agrícola, y iii) la evolución del valor bruto de las explotaciones agropecuarias. Es importante señalar que para este análisis se asocia una empresa a un productor que en la generalidad de los casos es así. i) Empresas en las regiones donde se entrega subsidio al seguro agrícola: Como se observa en la figura siguiente (N 6), en todas las regiones donde se entrega el servicio de seguro entre el 83,9% y el 97,7% de los productores corresponden a microempresarios. La pequeña empresa tiene relevancia en las regiones con mayor dinamismo agrario, o sea, entre la región de Coquimbo y el Maule, tendencia que también se da en la mediana empresa. Figura N 6: Tipos de empresas por región (%) 100,0 98,0 96,0 94,0 96,4 97,4 95,3 97,2 97,7 95,1 96,1 92,0 90,0 92,5 93,1 gran empresa mediana empresa 88,0 86,0 88,6 88,5 pequeña empresa micro empresas 84,0 82,0 83,9 Fuente: elaboración propia a partir de Estudio de caracterización de la pequeña agricultura a partir del VII censo nacional agropecuario y forestal. INDAP, Ministerio de Agricultura - Qualitas agroconsultores mayo 200915 ii) Uso del suelo agrícola: Los antecedentes entregados por el estudio de Agroqualitas anteriormente mencionado, indican que desde un punto de vista del uso del suelo, existe un grupo muy dinámico con crecimiento superior a 100% conformado por las carnes blancas (aves y cerdos), las viñas viníferas y en el rubro apícola, un grupo dinámico con crecimiento entre 20% y 100% que incluye a las frutas, semillas, flores y leche, un tercer grupo con tendencia negativa o estancada, donde destacan los cultivos anuales, la ganadería caprina, las hortalizas, la carne bovina, y los ovinos. El subsidio al seguro agrícola se aplica a cultivos anuales - clasificado en el grupo de los rubros con tendencia negativa o estancada - y a algunas plantaciones frutales, que han presentado un crecimiento dinámico. iii) Evolución del valor bruto de la producción (VBP): Al comparar el censo 1997 y 2007 (Figura N 7) se observan cambios relevantes que pueden mostrar tendencias a futuro. La micro empresa agrícola en promedio ha disminuido en un 10% su VBP, reflejado principalmente por los estratos de menores ventas anuales. La pequeña empresa tiene dos realidades, el estrato de ventas anuales menores crece sólo un 3% y la de mayores ventas alcanza un crecimiento importante de 33%. En la mediana y gran empresa, los crecimientos son altos entre un 64 y 106% respecto al censo del año Figura N 7:Tasa de crecimiento del Valor Bruto de la Producción Tipo de Empresa Categorías utilizadas por MINECON, SII, BancoEstado, otros Estrato de VentasUF Mill de $ (aprox) Total -9 Fuente: Elaboración propia en base a Micro y pequeña empresa agropecuaria en Chile: Criterios para una focalización eficiente de las políticas para el sector de acuerdo al Censo Agropecuario Ministerio de Agricultura, INDAP. Si relacionamos, para las regiones donde se desarrolla el programa, el predominio de la microempresa agrícola -especialmente en las regiones donde se concentra la mayor población rural -, con la poca presencia de este tipo de empresas en los sectores de mayor dinamismo económico en la agricultura y con la pérdida considerable del valor bruto de su producción anual, se podría indicar que es necesario focalizar con mayor precisión los estratos de productores donde el seguro agrícola podría tener un mayor efecto, tema que debe ser estudiado en profundidad por COMSA. Al analizar la población objetivo, el programa se enfrenta a una disyuntiva: por una parte, correspondería focalizar mejor el instrumento para lograr un mejor resultado y por otra, si se acota la cobertura de la población, quedaría población marginada que en situaciones Tasa de crecimiento Micro UF Pequeña UF Mediana UF Grande Más de > UF Más de16 climáticas adversas requeriría igual de apoyo del Estado para solucionar la emergencia, con los respectivos efectos políticos y sociales que esto genera. Además, si el mercado actual para este tipo de seguros es relativamente pequeño 12, si se acota a ciertos segmentos de empresas también se generarán desincentivos a las empresas aseguradoras para entregar este servicio a los productores. En el siguiente cuadro (Figura N 8) se presenta la relación existente entre población potencial y población objetivo Figura N 8: Población Potencial y Objetivo Período Año Población Potencial Población Objetivo 13 Cobertura de Población Objetivo respecto de la Potencial (%) , , , ,2 Fuente: Estudio de caracterización de la pequeña agricultura a partir del VII censo nacional agropecuario y forestal INDAP, Ministerio de Agricultura - Qualitas agroconsultores mayo Aedo, M Caracterización e identificación de tipologías de innovadores en el sector agropecuario en Chile. Tesis de Magister. Ingeniería Industrial. Universidad de Chile. La cifra de población objetivo, de acuerdo a su definición, es una población que el programa ha decidido atender en un horizonte de mediano largo plazo, tiempo en que puede esperar resultados de una estrategia de intervención, por lo tanto, la cifra se mantiene a lo menos por lo menos por 4 años Antecedentes presupuestarios Figura N 9: Presupuesto total del programa (miles de $ año 2012) Año Presupuesto total del programa (incluye todas las fuentes de financiamiento) Presupuesto Programa proveniente de la Institución Responsable (a) Presupuesto total Institución Responsable (b) Participación programa en el Presupuestos de la institución responsable (%) (a/b) Fuente: Ley de Presupuestos (DIPRES) y COMSA 12 Esto es lo señalado por el equipo de COMSA y por las empresas aseguradoras en reunión que se realizó con ellos el 10 de abril de La población objetivo es igual para todos los años que se analizan en esta evaluación y también debería ser válida para los siguientes años si se mantienen los rubros que cubre el seguro. La población objetivo corresponde a parte de la población potencial que el programa ha definido atender como meta durante un determinado período. 1617 EVALUACION DEL PROGRAMA 1. JUSTIFICACIÓN DEL PROGRAMA El problema que dio origen al programa la existencia de eventos climáticos adversos que ponen en riesgo la actividad agropecuaria- sigue vigente ya que es consubstancial a la actividad agropecuaria porque trabaja con un conjunto de variables 14 que no son posibles de controlar, como ocurre comúnmente en otro tipo de procesos de producción (por ej: la fabricación de zapatos). Por lo tanto, desde el punto de vista del problema, el programa debe continuar por un largo tiempo, más cuando los efectos del cambio climático 15, que ya se observan, indican que habrán alteraciones considerables en el clima nacional con particularidades regionales. Ahora, si se miran las necesidades que genera este problema, la solución implementada - el subsidio a la contratación del seguro- es pertinente ya que en el país no existe suficientemente cultura de seguro agrícola porque los productores no tienen todavía internalizado suficientemente el riesgo que producen los eventos climáticos adversos 16. Sumado a esto la poca madurez de un mercado para este tipo seguro 17, obliga a los oferentes a generar y sistematizar informaciones sobre probabilidades de riesgo por regiones, territorios y rubros, buscando acercarse a un mejor cálculo de las primas que permitan articular la disposición a pagar con las utilidades de las empresas aseguradoras. Revisadas las experiencias internacionales de países como EEUU, Canadá, Brasil, Argentina, España, Turquía, Perú y México 18, claramente indican que el aporte del Estado es determinante para el éxito de un programa como este, ya sea operando con sistemas estatales o mixtos. O sea, existiendo un mercado de seguros y una cultura de seguro agrícola en los productores, se requiere igual el aporte de recursos del Estado ya que los productores subvaloran el aporte del seguro y no son aversos al riesgo al pensar que quizás este año no tenga el problema climático. Además, se requiere una adecuada regulación para que este seguro opere. Sin embargo, existen algunos aspectos que deben mejorarse y/o estudiarse para que el programa tenga mejores resultados e impactos en la población beneficiaria: 14 Variables tales como el clima, temporalidad de la producción, continuidad obligada del proceso productivo y estacionalidad de la contratación de la mano de obra, entre otras) 15 Por "cambio climático" se entiende un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos comparables.(convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático Articulo 1, párrafo 2) Estudio de Variabilidad Climática en Chile para el Siglo XXI. Cambios Climáticos Regionales para fines del siglo XXI obtenido mediante el modelo PRECIS. CONAMA, Depto. Geofísica Universidad de Chile Además este tema aparece claramente en la percepción de los productores entrevistados en el Estudio cualitativo que se realizó con motivo de la presente evaluación. 16 De acuerdo al estudio complementario realizado, los entrevistados manifiestan un mayor conocimiento de los riesgos climáticos y la función que cumple el seguro. O sea, existe un avance respecto del estudio de percepción de los usuarios realizada el año 2007 pero esto no significa que los productores contraten el seguro sin subsidio. 17 Se considera un mercado maduro cuando sus instrumentos se han probado y ajustados en periodos de 50 o más años. En Chile antes del año 2000 no existían seguros como el que administra COMSA: 18 Estudio complementario sobre experiencias internacionales de seguro agrícola. Dipres18 La población potencial 19 - o sea, los que tienen el problema podría acotarse ya que en la actualidad se considera que son todos los productores agropecuarios existentes en el país ( ) y de estos productores sólo generan un valor bruto de la producción menor a 100UF al año, lo que implica que tienen poca llegada a los mercados agropecuarios. No queda claro que esta población pueda tener un alto interés en utilizar este seguro, más cuando estos productores son multiactivos, o sea, el ingreso familiar lo obtienen de diversas fuentes como son la venta de fuerza de trabajo, el micro comercio y la actividad agropecuaria. Por lo tanto, asegurar su producción doméstica puede significar un tiempo que lo puede destinar a otras actividades generadoras de ingresos. Con lo anterior no se está diciendo que se excluye a determinada parte de la población de este seguro, sino que se ajusta la población que en la práctica tiene mayores riesgos en su proceso productivo y por lo tanto pone en riesgo sus ingresos e interés. La población objetivo o sea, los que el programa tiene planificado atender debe definirse con claridad pensando en una mirada estratégica a largo plazo. A cuántos productores efectivamente se quiere atender, en qué regiones, en qué rubros y con qué tipo de cobertura de riesgos? Si COMSA se plantea esta pregunta, entonces puede planificar en el mediano y largo plazo una estrategia de ingreso de nuevos productores con nuevos servicios y líneas de seguros, como ocurre en los países que tienen larga tradición de seguros de este tipo. La percepción de los usuarios 20 entendiendo que la percepción de sensación de riesgo sólo se obtiene una vez que sufre un evento catastrófico- es que el seguro tal como está diseñado les sirve, pero no da cuenta de todas sus necesidades de aseguramiento, ya sea respecto a la cobertura actual y otras coberturas que considera relevantes para el éxito productivo, como es el caso del seguro contra precios. Por lo tanto, el programa se justificará mejor en la medida que se dé cuenta, en la medida de lo posible, de las necesidades señaladas por los productores. Se contribuirá al objetivo antes señalado, volviendo al propósito inicial del programa donde los principales demandantes son los productores agropecuarios y sus necesidades, y los intermediarios 21 (INDAP, Banco Estado, Agroindustrias) son sólo facilitadores para canalizar la demanda usuaria y que a la vez utilizan una externalidad positiva que les permite asegurar el crédito o capital invertido. Es necesario dejar en claro que las instituciones podrán canalizar las inquietudes de los usuarios finales, pero no sustituyen la verdadera participación directa de éstos, no es posible arrogarse la representación de estos sectores. En definitiva, el programa se justifica plenamente pero requiere de ajustes y reorientaciones para dar cuenta de las reales necesidades de los productores 19 Estudio de caracterización de la pequeña agricultura a partir del VII censo nacional agropecuario y forestal. INDAP, Ministerio de Agricultura - Qualitas agroconsultores mayo Estudio Determinación de Demanda y Satisfacción de Usuarios por Seguro Agrícola Agro Qualitas Consultores y Estudio Complementario Cualitativo sobre la percepción de los actores involucrados en el Seguro Agrícola. DIPRES. Abril Un ejemplo de esto es la articulación que existe entre la entrega de créditos de INDAP y su condición que es la contratación del seguro agrícola, además suplementado por el PACSA que es un subsidio adicional para cubrir en un 82% los costos del seguro agrícola. Esto efectivamente a disminuido la morosidad de la cartera de clientes de INDAP mejorando el desempeño del instrumento financiero 1819 agropecuarios, como se evidencia en el Estudio complementario realizado con motivo de esta evaluación. DESEMPEÑO DEL PROGRAMA 2. EFICACIA Y CALIDAD 2.1. A nivel de resultados intermedios y finales (evaluación del cumplimiento de objetivos de propósito y fin). Evaluación de resultados finales (Fin) Respecto del Fin del Programa - Contribuir a la viabilidad de la actividad productiva agropecuaria- no se dispone de información para medir resultados. No existió línea de base que señalara el estado inicial de la viabilidad de la actividad productiva cosa que es común en los orígenes de cualquier programa- y tampoco se ha realizado una evaluación de impacto. Cabe consignar que la realización de una evaluación de impacto fue sugerida en la evaluación anterior (año 2006), atendiendo precisamente a la incertidumbre sobre el resultado final del programa en la estabilidad financiera de los productores agrarios. En ausencia de tal información, el Panel de evaluación utiliza lo disponible para el análisis siguiente: Por lo anterior, se puede afirmar que no se cuenta con los argumentos y la información necesaria para señalar que el programa contribuye efectivamente a la viabilidad de la actividad productiva agropecuaria, pero tampoco se puede afirmar lo contrario. Puede inferirse una incidencia efectiva, aunque indirecta, del programa en la viabilidad de la actividad agropecuaria, analizando la composición de sus usuarios. Desde el inicio, los usuarios del Seguro están todos asociados a entidades que actúan como agencias financieras, y específicamente contratan el Seguro como un requerimiento del préstamo solicitado. Siendo así, puede colegirse que el programa facilita la operación de financiamiento, pues mejora el rendimiento de agricultor como sujeto de deuda. Además, si se consideran otros apoyos que el Estado entrega a los productores - especialmente a los pequeños productores- como son los subsidios al riego, a la inversión productiva, la disponibilidad al crédito sin grandes barreras de entrada al sistema y el apoyo a la recuperación de suelos degradados, entre otros, se podría indicar que efectivamente, el conjunto de todas estas políticas, mejora la sostenibilidad de los productores nacionales. En la evaluación cualitativa realizada en el año se argumenta en un sentido negativo respecto del logro del Fin del Programa. Al menos para algunos productos por ejemplo, el maíz- los productores perciben que el riesgo climático catastrófico no es causal habitual o conocida de quiebras o fracasos igualmente catastróficos. En ese 22 Estudio de Determinación de Demanda y Satisfacción de Usuarios por Seguro Agrícola. Agroqualitas y ODEPA20 sentido, el clima no operaría en la mayoría de los casos como una amenaza de quiebra, y por lo mismo el aseguramiento respectivo no parece protector pertinente 23. En el mismo estudio cualitativo se enuncian posibilidades de ampliación del Seguro que sí lo conectarían directamente con su finalidad explícita. Así, productores que demandan aseguramiento contra catástrofes por efectos climáticos, pero para inversiones productivas estables (invernaderos, pozos profundos) -entre ellos, el riesgo de la quiebra por razones climáticas- sí es percibido y de hecho son una demanda abierta por aseguramiento incluso privado y sin subsidio. Esta era la mirada de los productores de hace 4 años, pero el Estudio cualitativo, complementario a esta evaluación, cambia fuertemente esta percepción de los usuarios. Actualmente, se considera que el seguro agrícola efectivamente puede ayudar a la sostenibilidad de las actividades productivas y a su rol como productores, percepción obtenida a partir de la experiencia propia de eventos catastróficos y a partir de sus pares que han sufrido estos eventos. Sumado a lo anterior está el subsidio actual que el Estado entrega a los productores por vía COMSA e INDAP que fácilmente alcanza el 57% del costo de la prima bruta (en el caso de la prima neta es menor), lo que hace posible el pago de los agricultores. A esto habría que disminuir el pago de IVA en el caso de los productores que pueden recuperar este impuesto, llegando en a pagar efectivamente el 24% del costo de la prima. En este estudio aparecen nuevos problemas que son producto de haber valorado el seguro, como es la disconformidad con la operación de las aseguradoras en el momento de indemnizar y la poca transparencia de los mecanismos de liquidación de los eventos catastróficos por parte de las aseguradoras/liquidadores (existe asimetría de información sobre mecanismos de evaluación de daños), temas que pueden tener solución en la medida que el Estado tenga las atribuciones y la voluntad para enfrentarlos, o sea, en la medida que su rol regulador sea fortalecido. Con esta nueva mirada, y pensando en influir decididamente en la viabilidad de la actividad productiva agropecuaria, aparece como tema relevante el cuestionamiento al actual modelo de operación de COMSA, modelo que no ha permitido cubrir en forma relevante la población objetivo del programa, que no ha logrado bajar el valor de la prima sabiendo que se ha aumentado considerablemente el número de contrataciones, que no se tiene una incidencia relevante en la supervisión de los mecanismos de liquidación de los siniestros y que no se ha logrado incorporar pese a los esfuerzos de COMSA a nuevas aseguradoras para entregar el servicio, entre otros aspectos. En la medida que se avance en estos temas, que se reflexione sobre un modelo más adecuado para los productores, se estará aportando al fin del programa. Las experiencias de seguro a nivel internacional 24, sugieren que es posible mejorar el actual modelo de COMSA. Mecanismos como la obligatoriedad o condicionalidad del seguro, como la operación por vía de una empresa reguladora estatal que articula la oferta con la demanda, como la transparencia de los procesos, como la ampliación de líneas de seguros que cubran más rubros para un mismo productor y los incentivos 23 Considérese además que, según múltiples evidencias, la cuestión del temor a la quiebra o su forma visible, vender la parcela-, es un asunto candente en la población objetivo, pero está asociado a otras variables no climáticas (rentabilidad básica de la agricultura interna, desarrollo de ventajas competitivas de agricultura de alta inversión en capital y globalizada que presiona como una demanda por la tierra). 24 Para mayor información se puede recurrir al Estudio complementario sobre Experiencias internacionales de Seguro Agrícola que se adjunta a esta evaluación. 20 Mostrar más
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 Artículo 1
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