Source: http://docplayer.pl/2514561-Energooszczedne-inwestycje-w-budynkach-uzytecznosci-publicznej.html
Timestamp: 2016-10-25 10:20:44+00:00

Document:
⭐ENERGOOSZCZĘDNE INWESTYCJE W BUDYNKACH UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ
ENERGOOSZCZĘDNE INWESTYCJE W BUDYNKACH UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ
Download "ENERGOOSZCZĘDNE INWESTYCJE W BUDYNKACH UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ"
1 KGP /2014 Nr ewid. 13/2014/P/14/017/KGP Informacja o wynikach kontroli ENERGOOSZCZĘDNE INWESTYCJE W BUDYNKACH UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ DEPARTAMENT GOSPODARKI, SKARBU PAŃSTWA I PRYWATYZACJI MARZEC2 MISJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest dbałość o gospodarność i skuteczność w służbie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej WIZJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest cieszący się powszechnym autorytetem najwyższy organ kontroli państwowej, którego raporty będą oczekiwanym i poszukiwanym źródłem informacji dla organów władzy i społeczeństwa Dyrektor Departamentu Gospodarki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji: Sławomir Grzelak Akceptuję: Wojciech Kutyła Wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli Zatwierdzam: Prezes Najwyższej Izby Kontroli Krzysztof Kwiatkowski Warszawa, dnia 2015 r. Najwyższa Izba Kontroli ul. Filtrowa Warszawa T/F3 Spis treści 1. Założenia kontroli Temat i numer kontroli Tło badanej problematyki i uzasadnienie podjęcia kontroli Cele kontroli Zakres podmiotowy kontroli i okres objęty kontrolą Podstawa prawna, kryteria kontroli Podsumowanie wyników kontroli Ocena ogólna kontrolowanej działalności Synteza wyników kontroli Uwagi i wnioski Istotne ustalenia kontroli Planowanie Wybór projektu inwestycyjnego Przygotowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego Realizacja Przeprowadzanie inwestycji przez beneficjentów Nadzór i rozliczanie inwestycji Efekty inwestycji i ich monitoring Informacje dodatkowe Przygotowanie i organizacja kontroli Postępowanie kontrolne i działania podjęte po zakończeniu kontroli ZAŁĄCZNIKI Zdjęcie na okładce: Ingo Bartussek Fotolia.com4 Wyk az stosowanych sk rótów i pojęć Audyt energetyczny Budynek użyteczności publicznej Charakterystyka energetyczna budynku Dyrektywa 2006/32/WE Dyrektywa 2010/31/UE Dyrektywa 2012/27/UE EEAP Efektywność energetyczna oznacza systematyczną procedurę, której celem jest uzyskanie odpowiedniej wiedzy o profilu istniejącego zużycia energii danego budynku lub zespołu budynków, działalności lub instalacji przemysłowej bądź handlowej lub usługi prywatnej lub publicznej, określenie, w jaki sposób i w jakiej ilości możliwe jest uzyskanie opłacalnej oszczędności energii oraz poinformowanie o wynikach to budynek będący w użytkowaniu: samorządów, zakładów opieki zdrowotnej, uczelni wyższych, organizacji pozarządowych, ochotniczych straży pożarnych, kościelnych osób prawnych (na podstawie Programu priorytetowego GIS cz. 1 Zarządzanie energią w budynkach użyteczności publicznej) lub budynek będący w użytkowaniu administracji rządowej, Polskiej Akademii Nauk (PAN) i utworzonych przez nią instytutów naukowych, państwowych i samorządowych instytucji kultury, instytucji gospodarki budżetowej, miejskich i powiatowych komend państwowej straży pożarnej (na podstawie Programu priorytetowego GIS cz. 5 Zarządzanie energią w budynkach wybranych podmiotów sektora finansów publicznych) oznacza obliczoną lub zamierzoną ilość energii potrzebnej do zaspokojenia zapotrzebowania na energię związanego z typowym użytkowaniem budynku, która obejmuje m.in. energię na potrzeby ogrzewania, chłodzenia, ciepłej wody i oświetlenia dyrektywa 2006/32/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie efektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych oraz uchylająca dyrektywę Rady 93/76/EWG (Dz.U.UE L 114 z , s. 64) dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/31/UE z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie charakterystyki energetycznej budynków (wersja przekształcona) (Dz.U.UE L 153 z , s. 13) dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE z dnia 25 października 2012 r. w sprawie efektywności energetycznej, zmiany dyrektyw 2009/125/WE i 2010/30/UE oraz uchylenia dyrektywy 2004/8/WE i 2006/32/WE (Dz.U.UE L 315 z , s. 1) (ang. Energy Efficiency Action Plan) lub polityka efektywności energetycznej sporządzany przez kraj członkowski krajowy plan działań dotyczący efektywności energetycznej, zawierający opis planowanych środków poprawy efektywności energetycznej. Głównym celem polityki efektywności energetycznej jest zmniejszenie poziomu zużycia energii, co wiąże się również z ograniczeniem emisji gazów cieplarnianych. Minister Gospodarki przygotowuje Krajowy Plan Działań dotyczący Efektywności Energetycznej (KPDEE), który jest przyjmowany przez Radę Ministrów w związku z obowiązkiem przekazywania Komisji Europejskiej sprawozdań na podstawie dyrektywy 2006/32/WE oraz dyrektywy 2010/31/WE, a także na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej (Dz.U. Nr 94, poz. 551 ze zm.) to stosunek uzyskanej wielkości efektu użytkowego danego obiektu, urządzenia technicznego lub instalacji, w typowych warunkach ich użytkowania lub eksploatacji, do ilości zużycia energii przez ten obiekt, urządzenie techniczne lub instalację, niezbędnej do uzyskania tego efektu 45 GIS cz. 1 (ang. Green Investment Scheme) System zielonych inwestycji Część 1 Zarządzanie energią w budynkach użyteczności publicznej GIS cz. 5 GWh Jednostka AAU lub jednostka Kioto Krajowy Operator Systemu Zielonych Inwestycji (Krajowy operator lub KOSZI) Metodyka Modernizacja obiektu Mtoe NFOŚiGW lub Narodowy Fundusz Polityka efektywności energetycznej Poprawa efektywności energetycznej Pr.o.ś. Rachunek klimatyczny System zielonych inwestycji (GIS) System zielonych inwestycji Część 5 Zarządzanie energią w budynkach wybranych podmiotów sektora finansów publicznych (gigawatogodzina) jednostka pracy, energii oraz ciepła (ang. Assigned Amount Unit) jednostka przyznanej emisji, umowna jednostka przyznanych praw do emisji gazów cieplarnianych przyznana państwu uprawnionemu zgodnie z Protokołem z Kioto. 1 AAU = ekwiwalent 1 tony CO 2 podmiot zarządzający Krajowym Systemem Zielonych Inwestycji. Wykonywanie zadań Krajowego operatora powierzono Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. KOSZI opracowuje programy priorytetowe oraz dokonuje ich wyboru, organizuje nabór i ocenia wnioski o dofinansowanie ze środków zgromadzonych na Rachunku Klimatycznym, nadzoruje realizację dofinansowanych projektów oraz weryfikuje uzyskane efekty ekologiczne. Nadzór nad wykonywaniem zadań przez Krajowego operatora sprawuje minister właściwy do spraw środowiska dokument określający metodykę obliczania efektu ekologicznego przedsięwzięcia uzyskanego w wyniku inwestycji. Został on uzgodniony z kupującymi jednostki AAU i zatwierdzony, przez Ministra Środowiska w dniu 11 kwietnia 2011 r. Stanowił załącznik do regulaminów konkursów GIS cz. 1 i cz. 5 oraz do umów w zakresie dofinansowania przedsięwzięć wykonanie robót budowlanych, których efektem jest poprawa funkcjonalności obiektu oraz zbliżenie jakości technicznej do aktualnie obowiązującego standardu jakościowego milion ton oleju ekwiwalentnego Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej patrz EEAP oznacza zwiększenie efektywności energetycznej w wyniku zmian technologicznych, zachowań lub ekonomicznych ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz ze zm.) wyodrębniony rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, na który przekazywane są wpływy pochodzące ze sprzedaży jednostek przyznanej emisji ang. Green Investment Scheme to system wsparcia finansowego inwestycji z zakresu ochrony klimatu i redukcji emisji CO 2 za pomocą środków uzyskanych przez Polskę w międzynarodowych transakcjach sprzedaży nadwyżek jednostek przyznanej emisji (AAU). Idea i cel Systemu zielonych inwestycji sprowadzają się do stworzenia i wzmacniania proekologicznego efektu wynikającego ze zbywania nadwyżek jednostek przyznanej emisji6 2 Szacunkowy ekonomiczny cykl życia budynku Świadectwo charakterystyki energetycznej UE Umowa AAU Ustawa o NIK Ustawa Pzp u.z.e. okres wyrażany w latach, określany jest przez każde państwo członkowskie. Odnosi się do szacunkowego ekonomicznego cyklu życia budynku, jeżeli wymagania charakterystyki energetycznej określono dla budynku jako całości, lub do szacunkowego ekonomicznego cyklu życia elementu budynku, jeżeli wymagania charakterystyki energetycznej określono dla elementów budynku. Z uwagi na niezaimplementowanie wszystkich przepisów dyrektywy 2010/31/UE w polskich przepisach prawnych nie ma określonego szacunkowego ekonomicznego cyklu życia budynków. Na skutek rozwoju techniki i technologii budowlanej budynek stał się strukturą warstwową, o różnej wytrzymałości poszczególnych elementów z możliwością ich indywidualnego projektowania i adaptacji. Wobec tego trwałość budynku określa się poprzez trwałość poszczególnych jego części. Przykładowo wg S. Branda 1, czas trwania konstrukcji budynku (fundamenty i elementy przenoszące obciążenia, których zmiana jest niebezpieczna i kosztowna) wynosi lat, średnio lat. Powierzchnię zewnętrzną budynku (elewacje i pokrycie dachowe) zmienia się średnio co 20 lat, by nadążyć za modą i technologią lub ta zmiana jest związana z całkowitym remontem budynku. Natomiast instalacje ulegają zużyciu lub stają się przestarzałe technicznie co 7 15 lat oznacza świadectwo uznane przez państwo członkowskie lub osobę prawną wyznaczoną przez to państwo, zawierające informację o charakterystyce energetycznej budynku lub modułu budynku Unia Europejska umowa handlowa sprzedaży jednostek AAU zawarta pomiędzy Ministrem Środowiska reprezentującym Skarb Państwa a podmiotem zagranicznym ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2012 r., poz. 82 ze zm.) ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.) ustawa z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. Nr 130, poz ze zm.) 1 [ ]7 1 Z a ł o ż e n i a k o n t r o l i 1.1 Temat i numer kontroli Energooszczędne inwestycje w budynkach użyteczności publicznej (P/14/017) 1.2 Tło badanej problematyki i uzasadnienie podjęcia kontroli Kontrola została podjęta z inicjatywy NIK i zrealizowana w ramach priorytetu badań Planu pracy NIK na 2014 r. zachowanie dziedzictwa narodowego, zasobów naturalnych i ładu przestrzennego. Celem kontroli była ocena efektów energetycznych i ekonomicznych inwestycji związanych ze zwiększeniem efektywności energetycznej. Oceniano także skuteczność i efektywność realizacji głównego celu inwestycji ograniczenie lub uniknięcie emisji CO 2 poprzez efektywność wykorzystania energii. Do kontroli wybrano inwestycje budowlane z uwagi na ich wysoki potencjał w obszarze oszczędności energetycznych. Dyrektywa 2012/27/UE2 zakłada, że instytucje publiczne na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym powinny stanowić przykład do naśladowania we wdrażaniu działań z zakresu efektywności energetycznej, dlatego do badań kontrolnych wybrano budynki użyteczności publicznej. Poprawa efektywności energetycznej jest jednym z kluczowych działań UE mających na celu ograniczenie lub redukcję emisji gazów cieplarnianych, zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego oraz zwiększenie konkurencyjności gospodarki UE. W 2006 r. dyrektywą 2006/32/WE3 Unia Europejska zobowiązała kraje członkowskie do ograniczenia zużycia energii finalnej przez odbiorców końcowych o 9% w kolejnych dziewięciu latach jej obowiązywania. Jednocześnie zobowiązała kraje członkowskie do utworzenia krajowych planów działań efektywności energetycznej (EEAP). W okresie Ministerstwo Gospodarki opracowało trzy plany działań, w których zawarto zadania mające na celu osiągnięcie do 2016 r. oszczędności energii końcowej w ilości nie mniejszej niż 9% w relacji do średniego zużycia tej energii z lat (tj GWh). Jednym z priorytetowych działań EEAP było zwiększenie efektywności energetycznej budynków sektora publicznego. Inwestycje finansowane były m.in. w ramach Systemu zielonych inwestycji4. Środki finansowe uzyskane ze sprzedaży jednostek AAU były gromadzone na rachunku klimatycznym zarządzanym przez NFOŚiGW, a następnie przeznaczane na realizację inwestycji w ramach GIS. W latach (I kwartał) w ramach projektów Systemu zielonych inwestycji Część 1 Zarządzanie energią w budynkach użyteczności publicznej5 oraz Systemu zielonych inwestycji Część 5 Zarządzanie energią w budynkach wybranych podmiotów sektora finansów publicznych6 NFOŚiGW dofinansował w formie bezzwrotnej dotacji 296 przedsięwzięć7. Łączna kwota dotacji wynosiła 480,3 mln zł i pochodziła ze sfinalizowania 8 umów sprzedaży jednostek AAU podpisanych 2 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE z dnia 25 października 2012 r. w sprawie efektywności energetycznej, zmiany dyrektyw 2009/125/WE i 2010/30/UE oraz uchylenia dyrektywy 2004/8/WE i 2006/32/WE (Dz.U.UE L 315 z , s. 1). 3 Dyrektywa 2006/32/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie efektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych oraz uchylająca dyrektywę Rady 93/76/EWG (Dz.U.UE L 114 z , s. 64). 4 Dalej także GIS. 5 Dalej: GIS cz Dalej: GIS cz Wysokość dotacji finansowanych środkami z Rachunku klimatycznego wynosiła 30 50% kosztów kwalifikowalnych w przypadku przedsięwzięć finansowanych w ramach GIS cz. 1 oraz 100% kosztów kwalifikowalnych w przypadku przedsięwzięć finansowanych w ramach GIS cz. 5. 78 z a ł o ż e n i a k o n t r o l i przez Polskę z kontrahentami zagranicznymi. Na koniec III kw r. środki pozyskane w ramach 7 umów AAU na zadania z zakresu termomodernizacji zostały rozdysponowane w całości, natomiast w przypadku jednej umowy AAU w 67% Cele kontroli Celem głównym kontroli była ocena efektów energetycznych i ekonomicznych inwestycji energooszczędnych przeprowadzonych w ramach programu poprawy efektywności energetycznej. Ocena była przeprowadzana w aspekcie uzyskanych oszczędności, wydajności i skuteczności inwestycji, z uwzględnieniem kryteriów gospodarności, legalności, celowości i rzetelności działania. W szczególności oceną objęto działania kontrolowanych podmiotów w trzech podobszarach planowania, realizacji i monitorowania. W kontroli NFOŚiGW celami były: ocena, czy przeprowadzona selekcja projektów w drodze konkursu gwarantowała wybór najbardziej oszczędnych, wydajnych i skutecznych projektów inwestycyjnych z uwagi na realizację celów polityki efektywności energetycznej; ocena, czy system nadzoru nad realizacją projektów inwestycyjnych sprzyjał oszczędnemu, wydajnemu i skutecznemu realizowaniu celów polityki efektywności energetycznej oraz zapisów umów sprzedaży jednostek AAU; ocena, czy system monitorowania po realizacji projektów inwestycyjnych był rzetelny i przyczyniał się do podwyższenia skuteczności realizacji celów polityki efektywności energetycznej. Celami kontroli u beneficjentów były: ocena, czy proces wyboru obiektów do przeprowadzenia inwestycji energooszczędnych oraz wyboru wykonawców robót budowalnych gwarantował oszczędną, wydajną i skuteczną realizację celów polityki efektywności energetycznej; ocena, czy realizacja projektów inwestycyjnych była oszczędna, wydajna i skuteczna w zakresie osiągania celów polityki efektywności energetycznej przy jednoczesnym poszanowaniu środowiska naturalnego; ocena, czy w wyniku zrealizowanych projektów inwestycyjnych beneficjent osiągnął oszczędności energetyczne, jak również zmniejszył emisję gazów cieplarnianych, a oszczędności finansowe uzyskane w związku z przeprowadzoną inwestycją umożliwiają spłatę nakładów inwestycyjnych w standardowym ekonomicznym cyklu życia budynku. 1.4 Zakres podmiotowy kontroli i okres objęty kontrolą Skontrolowano 15 podmiotów NFOŚiGW jako operatora GIS oraz 14 beneficjentów. Zbadanych zostało 30 przedsięwzięć termomodernizacyjnych finansowanych m.in. w formie dotacji w ramach GIS cz. 1 i cz. 5, w tym kontrolą krzyżową objęto 15 przedsięwzięć termomodernizacyjnych. Skontrolowano inwestycje w których planowany i/lub realny termin zakończenia realizacji inwestycji określony został na koniec 2012 r. oraz o najwyższej wartości dotacji finansowanej ze środków zgromadzonych na rachunku klimatycznym. Badane przedsięwzięcia stanowiły 10% przedsięwzięć termomodernizacyjnych, na realizację których Fundusz zawarł umowy o dofinasowanie w formie dotacji do 31 marca 2014 r. Suma zbadanych dotacji wynosiła tys. zł, co stanowiło 8 8 Wolne środki miały zostać przeznaczone na finansowanie projektów wyłonionych w trakcie kolejnego, VI konkursu GIS cz. 1. Lista rankingowa projektów wstępnie zakwalifikowanych do dofinansowania została zaakceptowana przez Zarząd NFOŚiGW. Na koniec III kw r. prowadzone były negocjacje z wnioskodawcami.9 z a ł o ż e n i a k o n t r o l i 20% kwoty dotacji przyznanych na projekty termomodernizacyjne realizowane w ramach ww. umów. Ponadto skontrolowano 30 wniosków odrzuconych w przeprowadzonych przez Fundusz konkursach nr I V GIS cz. 1 oraz I konkursie GIS cz. 5, co stanowiło 26% liczby wniosków negatywnie zweryfikowanych. Okres objęty kontrolą stanowiły lata z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych przed 2010 r., o ile miały wpływ na ocenę kontrolowanej działalności. 1.5 Podstawa prawna, kryteria kontroli NFOŚiGW oraz beneficjenci jednostki państwowe, kontrolowani byli na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o NIK z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 5 ust. 1, tj. legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Pozostali beneficjenci, tj. jednostki samorządu terytorialnego oraz podmioty, w których jednostka samorządu terytorialnego pozostaje jedynym właścicielem, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o NIK z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 5 ust. 2, tj. legalności, gospodarności i rzetelności. Zdjęcie nr 1 Źródło: Ingo Bartussek Fotolia.com 910 2 P o d s u m o w a n i e w y n i k ó w k o n t r o l i 2.1 Ocena ogólna kontrolowanej działalności Inwestycje energooszczędne realizowane w ramach GIS cz. 1 i cz. 5 przyczyniały się do osiągnięcia głównego celu polityki efektywności energetycznej państwa jakim jest ograniczenie zużycia energii pierwotnej. Tym samym realizowały założenie GIS jakim było ograniczenie lub uniknięcie emisji CO 2 poprzez poprawę efektywności energetycznej budynków użyteczności publicznej. Krajowy Operator Systemu Zielonych Inwestycji (NFOŚiGW) w wysokim stopniu wykorzystał środki pozyskane ze sprzedaży jednostek AAU, w tym na termomodernizację budynków użyteczności publicznej. Inwestycje zostały zrealizowane w sposób oszczędny, a ich efektem było zmniejszenie ilości zużywanej energii w zaplanowanej wielkości. W konsekwencji obniżono również koszty eksploatacji poddanych termomodernizacji obiektów. Nie uda się jednak zrealizować w pełnym zakresie pierwotnie założonej wielkości ograniczenia zużycia energii i emisji CO 2. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że kontroli poddano początkową fazę realizacji GIS. Stan zaawansowania działań wskazuje, że obecnie przyjęty przez Fundusz, obniżony wskaźnik realizacji celu GIS zostanie osiągnięty. Należy jednak zauważyć, że rzeczywiste wielkości zaoszczędzonej energii pierwotnej są zdecydowanie niższe od nominalnych przedstawianych w raportach z monitorowania wielkości redukcji emisji. Zniekształcenie w wyliczaniu osiągniętych efektów termomodernizacji wynika z przyjęcia niemiarodajnego systemu, w którym porównaniu podlegają wielkości obliczane według różnych metodologii i w konsekwencji przedstawiających nietożsame wielkości. Stwierdzono niską wydajność zainwestowanych nakładów. W większości przypadków w początkowym okresie eksploatacji inwestycje nie skutkowały zmniejszeniem kosztów eksploatacji w takiej kwocie, aby nakłady inwestycyjne zwróciły się w standardowym szacunkowym ekonomicznym cyklu życia budynku. Powyższe wynikało z nieuwzględniania w procesie planowania inwestycji, jak również w procesie selekcji projektów inwestycyjnych, takich czynników jak potencjał budynku w zakresie uzyskania oszczędności energetycznych czy termin zwrotu planowanych do poniesienia nakładów inwestycyjnych. Wyliczony w audytach energetycznych prosty okres zwrotu z inwestycji bazował na danych obliczeniowych w niskim stopniu uwzględniających dotychczasowe rzeczywiste zużycie energii przez budynek. W większości przypadków podniesienie efektywności energetycznej nie było czynnikiem decydującym o podjęciu inwestycji. Jej realizacja wynikała z konieczności modernizacji w związku ze złym stanem technicznym budynku. 2.2 Synteza wyników kontroli 1. NFOŚiGW jako Krajowy Operator Systemu Zielonych Inwestycji, poprzez finansowanie inwestycji energooszczędnych realizuje główny cel GIS, jakim jest ograniczenie lub uniknięcie emisji CO 2 poprzez poprawę efektywności energetycznej budynków użyteczności publicznej. Zrealizowane inwestycje podwyższyły komfort użytkowania budynków, ich estetykę oraz przyczyniły się do obniżenia kosztów eksploatacyjnych. Jednakże Fundusz istotnie obniżył wskaźnik realizacji celu GIS. Pierwotny wskaźnik realizacji celu określony pod koniec 2009 r. zakładał oszczędność energii na poziomie 1950 GWh/rok (7 mln GJ/rok), w związku z którą ograniczenie lub uniknięcie emisji CO 2 miało wynosić 750 tys. Mg/rok. Powyższy wskaźnik został również przyjęty w Drugim Krajowym Planie Działań dotyczącym efektywności energetycznej dla Polski Do zakończenia czynności kontrolnych (III kw r.) wskaźnik osiągnięcia celu łącznie dla GIS cz. 1 i cz. 5 został przez NFOŚiGW obniżony o 58%. Istotnymi przyczynami zmniejszenia wskaźnika osiągnięcia celu 1011 P o d s u m o w a n i e w y n i k ó w k o n t r o l i było przyjęcie na etapie planowania GIS zbyt optymistycznych założeń oraz problemy powstałe na początku realizacji GIS cz. 1. W trakcie planowania posługiwano się danymi z lat oraz zakładano, że budynki będą zasilane ciepłem sieciowym (w większości przypadków ze źródeł, w których spalany jest węgiel kamienny). Zgłoszone do dofinansowania przedsięwzięcia w około 40% dla potrzeb grzewczych zużywały paliwo niskoemisyjne, jakim jest gaz ziemny. [str Informacji] 2. W ocenie NIK system monitorowania efektów ekologicznych inwestycji nie był skuteczny, ponieważ znacznie zniekształcał dane dotyczące zaoszczędzonej energii i unikniętej emisji CO 2. Zatwierdzona przez Ministra Środowiska metodyka dopuszczała porównywanie niewspółmiernych wartości obliczanych według innych metodologii. Od wartości teoretycznych standaryzowanych, czyli obliczeniowego zapotrzebowania budynku na energię cieplną przed termomodernizacją9 (potencjał budynku w zakresie zużycia energii przed termomodernizacją), odejmowano wartości rzeczywistego zużycia energii przez budynek po termomodernizacji, pochodzące ze wskazań licznikowych. Porównując dane obliczeniowe z danymi rzeczywistymi NIK stwierdził, że były one nawet kilkukrotnie wyższe od rzeczywistych. W scenariuszu bazowym dochodziło do zawyżenia początkowego zapotrzebowania na energię. Odejmując od niego wartości rzeczywistego zużycia energii przez budynek po termomodernizacji szacunkowa oszczędność energii była zdecydowanie wyższa niż porównując rzeczywiste zużycie energii przed i po termomodernizacji. Niski stopień uwzględniania rzeczywistych danych eksploatacyjnych w trakcie szacowania wielkości zapotrzebowania budynku na energię cieplną przed termomodernizacją powodował też, że obliczony po przeprowadzeniu inwestycji prosty okres zwrotu nakładów inwestycyjnych (SPBT) ulegał znacznemu zwiększeniu w stosunku do planowanego. Porównując dane rzeczywiste sprzed termomodernizacji z danymi rzeczywistymi po termomodernizacji oszacowany planowany okres zwrotu z inwestycji wydłużył się w skrajnym przypadku z 26 lat do 199 lat (uwzględniając jedynie koszty kwalifikowalne SPBT wynosił odpowiednio 13 i 105 lat). Średni SPBT oparty na danych rzeczywistych dla badanych inwestycji wynosił ok. 65 lat. [str , Informacji] 3. Ustalenia kontroli przeprowadzonej u 14 beneficjentów wskazują, iż dokonany przez nich wybór obiektów do przeprowadzenia inwestycji energooszczędnych zasadniczo nie był poprzedzony określeniem ich potencjału w zakresie oszczędności energii. W 67% przedsięwzięć istotnym czynnikiem determinującym wybór danego obiektu do termomodernizacji był jego zły stan techniczny. W pozostałych 33% przedsięwzięć wybór obiektów wynikał z kontynuacji wieloletniego procesu termomodernizacyjnego, w związku z czym budynki zgłoszone do termomodernizacji były obiektami, w których dotychczas jej nie przeprowadzono. Żaden z kontrolowanych podmiotów nie posiadał wykazów wszystkich posiadanych przez niego budynków z określoną dla nich charakterystyką energetyczną, wielkościami poniesionych dotychczas kosztów energii i określonym potencjałem w zakresie oszczędności energii. W przeważającej większości przypadków audyt energetyczny nie stanowił podstawy decyzyjnej w zakresie wyboru budynku do przeprowadzenia termomodernizacji. Podstawą decyzji nie było również kryterium korzystnego stosunku kosztów inwestycji do planowanych oszczędności. Średni zaplanowany okres zwrotu z inwestycji 9 Obliczeniowe zapotrzebowanie budynku na energię cieplną wyliczano zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2009 r. w sprawie szczegółowego zakresu i form audytu energetycznego oraz części audytu remontowego, wzorów kart audytów, a także algorytmu oceny opłacalności przedsięwzięcia termomodernizacyjnego (Dz.U. Nr 43, poz12 P o d s u m o w a n i e w y n i k ó w k o n t r o l i w 67% projektów był równy lub dłuższy niż 20 lat, czyli dłuższy niż standardowy okres trwałości technicznej poszczególnych komponentów budowlanych. Powyższe wskazuje, iż co najmniej w części przedsięwzięć znaczącą przesłanką podjęcia inwestycji była raczej konieczność przeprowadzenia inwestycji modernizacyjnej a nie stricte energooszczędnej. Natomiast oszczędność energii była efektem pochodnym od głównego celu realizacji inwestycji. Wnioskodawcy planując działania inwestycyjne w budynkach użyteczności publicznej nie skorzystali z możliwości zwiększenia efektów finansowych i ekologicznych po termomodernizacji poprzez wdrożenie systemu zarządzania energią w obiektach, co również miało wpływ na uzyskane efekty z inwestycji. [str , Informacji] 4. Weryfikacja raportów z monitorowania efektów ekologicznych inwestycji przeprowadzana zarówno na poziomie weryfikatora zatrudnionego przez beneficjenta, jak i na poziomie koordynatora NFOŚiGW była nieskuteczna i cechowała się niską jakością. W konsekwencji nierzetelnie sporządzone raporty z monitorowania stanowiły podstawę do rozliczenia umowy dotacji pod względem ekologicznym. Żaden ze skontrolowanych raportów z monitorowania nie został sporządzony ściśle zgodnie z wytycznymi zawartymi w załączniku do umowy Zarządzanie energią w budynkach użyteczności publicznej Metodyka10. Występujące w raportach uchybienia i nieprawidłowości miały różną istotność. O nierzetelności sporządzanych raportów z monitorowania Fundusz był informowany przez weryfikatorów realizacji umów AAU, jednakże do dnia zakończenia czynności kontrolnych Fundusz nie podjął praktycznie żadnych działań naprawczych. Fundusz nie informował beneficjentów o wynikach wizyt terenowych przeprowadzonych przez weryfikatora realizacji umów AAU. Zatem beneficjent nie posiadał informacji zwrotnej dotyczącej prawidłowości wdrożenia przez niego systemu monitorowania efektów ekologicznych inwestycji. W konsekwencji wizyty terenowe nie przyczyniały się do zwiększenia skuteczności systemu monitorowania. Na niesatysfakcjonującą skuteczność monitoringu miało także wpływ niewprowadzenie zaleconego w Metodyce systemu wewnętrznej kontroli i zarządzania danymi przez 40% skontrolowanych podmiotów. [str Informacji] 5. Prowadzona przez NFOŚiGW selekcja projektów inwestycyjnych w drodze konkursu umożliwiała jawny i niedyskryminacyjny wybór projektów inwestycyjnych, które charakteryzowały się stosunkowo najwyższą efektywnością energetyczną. Procedury te nie gwarantowały jednak wyboru najbardziej wydajnych i uzasadnionych ekonomicznie inwestycji oraz nie promowały inwestycji innowacyjnych. Przyjęte kryteria selekcji projektów inwestycyjnych dotyczące zmniejszenia obliczeniowego zapotrzebowania budynku na energię cieplną umożliwiały dostęp do współfinansowania inwestycjom o realnie niskich efektach, co miało również związek z metodyką ich wyliczania. [str Informacji] 6. Znacząca część najistotniejszych zadań wykonywana była przez NFOŚiGW prawidłowo. Postanowienia umów zawieranych z beneficjentami zabezpieczały realizację celu ekologicznego inwestycji. Nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie rozliczenia umów pod względem finansowym. Fundusz skutecznie zareagował na ryzyko przekroczenia terminów realizacyjnych umów AAU, wobec wydłużenia się terminu realizacji inwestycji, oraz ryzyko niezagospodarowania części pozyskanych środków. Podejmował także działania zwiększające atrakcyjność systemu GIS dla potencjalnych beneficjentów. Jednakże niedostateczne przygotowanie kadrowe i organizacyjne Dalej: Metodyka.13 P o d s u m o w a n i e w y n i k ó w k o n t r o l i Funduszu skutkowało przewlekłością i niesatysfakcjonującą skutecznością realizacji GIS. Selekcja wniosków napływających w drodze konkursu była przez Fundusz prowadzona w sposób przewlekły. W 30 skontrolowanych przedsięwzięciach termin liczony od dnia zakończenia naboru wniosków do dnia zawarcia umowy wynosił od ponad siedmiu miesięcy do osiemnastu miesięcy. Miało to następnie wpływ na terminy wyboru wykonawców i rozpoczęcia realizacji robót budowlanych przez beneficjentów. Na długotrwałość rozpatrywania wniosków, jak i na pracochłonność ich weryfikacji, wpływała obfitość dokumentacji wymaganej przez Fundusz w konkursach. Dodatkowo, Fundusz nieterminowo rozliczał efekty rzeczowe inwestycji. Fundusz nie dotrzymywał terminów uznawania umów za wykonane w zakresie ekologicznym, jak również nie informował beneficjentów o wynikach powyższej analizy. W konsekwencji większość umów nie została uznana za wykonane w zakresie ekologicznym. Miało to wpływ na możliwość uzyskania przez beneficjenta dofinansowania uzupełniającego. Również wnioski w tej sprawie rozpatrywane były długotrwale. Na dzień zakończenia czynności kontrolnych żaden z wniosków nie został rozpatrzony, pomimo złożenia ich przez beneficjentów w 2012 r. [str , 31 35, Informacji] 7. Dla wszystkich termomodernizowanych budynków objętych wsparciem wykonane zostały audyty energetyczne, które określały najbardziej efektywny sposób realizacji inwestycji termomodernizacyjnej. Wybrane warianty realizacji inwestycji charakteryzowały się osiąganiem najwyższych oszczędności energetycznych oraz najwyższej redukcji kosztów eksploatacyjnych. We wszystkich zbadanych projektach zakres robót w SIWZ był zgodny z zaleceniami audytora energetycznego. Nie stwierdzono przypadku, aby wykonawca robót budowlanych został wybrany z pominięciem zasad konkurencyjności. Wszystkie podmioty udzielając zamówienia na usługę robót budowlanych stosowały przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych11. Inwestorzy posiadali zbilansowany budżet inwestycji przed przystąpieniem do jej realizacji. Wszystkie podmioty wykorzystały w całości otrzymaną pomoc finansową w formie dotacji i/lub pożyczki, zgodnie z przeznaczeniem i rozliczyły ją zgodnie z umową. Nie stwierdzono, aby ujęto koszty nieuwzględnione w umowach jako kwalifikowalne. Wszystkie skontrolowane podmioty wywiązywały się terminowo ze zobowiązań wobec NFOŚiGW. [str Informacji] 2.3 Uwagi i wnioski Wyniki przeprowadzonej kontroli wskazują, iż należy podjąć działania w zakresie zwiększenia skuteczności i wydajności inwestycji energooszczędnych w budynkach. W wyniku przeprowadzonych w ramach GIS cz. 1 i cz. 5 inwestycji w budynkach zostały zmodernizowane systemy grzewcze, ocieplone ściany lub stropodachy, dokonano też zaplanowanej w umowach dotacji wymiany okien i drzwi na nowe. W efekcie powyższego podniósł się komfort użytkowania budynków użyteczności publicznej takich jak szpitale, przedszkola, szkoły czy urzędy. Jednakże niesatysfakcjonująca skuteczność i wydajność inwestycji energooszczędnych wymaga podjęcia działań naprawczych i udoskonalających GIS. Głównym celem zaleceń pokontrolnych była poprawa kryteriów selekcji, organizacji konkursów oraz obsługi projektów przez Fundusz. Wnioski pokontrolne skierowane do beneficjentów odnosiły się do obszaru monitorowania efektów ekologicznych inwestycji. 11 Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. 1314 P o d s u m o w a n i e w y n i k ó w k o n t r o l i NIK skierowała do NFOŚiGW wnioski systemowe mające na celu podniesienie skuteczności i wydajności GIS w obszarze planowania, realizacji i monitorowania inwestycji energooszczędnych. Wnioski pokontrolne dotyczyły organizacji pracy komórek obsługujących GIS, zweryfikowania kryteriów GIS w celu zwiększenia skuteczności systemu oraz zweryfikowania procedur Funduszu. W obszarze planowania i selekcji projektów Izba uznała za zasadne m.in.: rozważenie wprowadzenia zmian do programów priorytetowych, a następnie do regulaminów konkursów, które skutkowałyby stworzeniem bodźców do inwestowania w nowoczesne, niestandardowe, ale efektywne i wydajne technologie mające na celu obniżenie zapotrzebowania na energię, jak również przyszłych kosztów eksploatacyjnych; rozważenie wprowadzenia dodatkowego kryterium selekcji projektów lub zmodyfikowania obecnego kryterium w taki sposób, aby inwestycje dotowane przez Fundusz były opłacalne ekonomicznie; rozpatrzenie zasadności, po uprzedniej analizie danych empirycznych, podwyższenia w kolejnych konkursach wartości wskaźnika wymaganej oszczędności energii w kryterium selekcji dotyczącym obliczeniowego zapotrzebowania na ciepło po przeprowadzeniu termomodernizacji; wprowadzenie zmian organizacyjnych i proceduralnych skutkujących realnym skróceniem terminów oraz podniesieniem jakości rozpatrywania wniosków złożonych o dofinansowanie w ramach GIS; przeprowadzenie analizy wymaganej od wnioskodawcy dokumentacji w celu wyeliminowania dokumentów zbędnych z punktu widzenia celu udzielanej dotacji oraz etapu rozpatrywania wniosku. W obszarze nadzoru nad realizacją inwestycji, jej rozliczania oraz monitorowania NIK zaproponował NFOŚiGW następujące działania w zakresie komunikacji z beneficjentami oraz organizacji pracy: wprowadzenie zmian organizacyjnych i proceduralnych umożliwiających terminowe uznawanie umów pod względem rzeczowym oraz ekologicznym; rozważenie wprowadzenia obowiązku niezwłocznego informowania beneficjentów o wynikach kontroli terenowej przeprowadzanych przez weryfikatorów raportów umów AAU; przeprowadzenie analizy zapisów Metodyki, a następnie dokonanie jednoznacznych interpretacji jej zapisów w celu ujednolicenia metodologii rozliczania efektów ekologicznych inwestycji w zakresie wymiany oświetlenia wewnętrznego, jak również wprowadzenie niezbędnych objaśnień jej zapisów celem poprawności jej stosowania przez beneficjentów; niezwłoczne podjęcie działań edukacyjno-informacyjnych mających na celu podwyższenie jakości raportów z monitorowania efektów ekologicznych sporządzanych przez beneficjentów, jak również jakości opinii z weryfikacji wydawanych przez weryfikatorów raportów. Natomiast podmioty realizujące inwestycje energooszczędne powinny: określić pracownikom jednostki, wymienionym imiennie w załączniku do wniosku o dotację, zadania w zakresie monitorowania, przetwarzania danych i raportowania zużycia paliw i energii w budynkach poddanych termomodernizacji; utworzyć i wprowadzić w życie system wewnętrznej kontroli i zarządzania danymi służącymi do monitorowania. 1415 3 i s t o t n e u s ta l e n i a k o n t r o l i 3.1 Planowanie Wybór projektu inwestycyjnego W latach Minister Środowiska zawarł 10 umów sprzedaży jednostek AAU na łączną kwotę 777,6 mln zł. Spośród powyższych umów, w ośmiu umowach kupujący wskazali, że środki pieniężne powinny wspierać inwestycje związane z zarządzaniem energią w budynkach użyteczności publicznej. Zgodnie z założeniami ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji12 środki pochodzące ze sprzedaży jednostek AAU były lokowane na rachunku klimatycznym. Fundusz, będący Krajowym Operatorem Systemu Zielonych Inwestycji (KOSZI), organizował nabory wniosków o dofinansowanie inwestycji ze środków zgromadzonych na rachunku klimatycznym. Jako KOSZI odpowiadał za weryfikację wniosków oraz sporządzał listy programów i projektów, które zostały wstępnie zakwalifikowane do dofinansowania. Po akceptacji list projektów przez Ministra Środowiska, Fundusz zawierał umowy o dofinansowanie projektów inwestycyjnych. 1. Ustalenia kontroli przeprowadzonej u 14 beneficjentów wskazują, iż dokonany przez nich wybór obiektów do przeprowadzenia inwestycji energooszczędnych zasadniczo nie był poprzedzony określeniem ich potencjału w zakresie oszczędności energii. W 67% istotnym czynnikiem determinującym wybór danego obiektu do termomodernizacji był jego zły stan techniczny. W pozostałych 33% wybór obiektów wynikał z kontynuacji wieloletniego procesu termomodernizacyjnego, w związku z powyższym zgłaszane budynki do termomodernizacji były obiektami, w których dotychczas nie przeprowadzono termomodernizacji. Żaden z kontrolowanych podmiotów nie posiadał wykazów posiadanych budynków z określoną dla nich charakterystyką energetyczną, wielkościami ponoszonych dotychczas kosztów energii i określonym potencjałem w zakresie oszczędności energii. Również korzystny stosunek kosztów inwestycji do planowanych oszczędności nie stanowił podstawy decyzyjnej. Średni zaplanowany prosty okres zwrotu z inwestycji w 67% projektów był równy lub dłuższy niż 20 lat, czyli na granicy opłacalności inwestycji. Większość podmiotów dokonywało wyboru budynku do przeprowadzenia inwestycji na podstawie oceny jego stanu technicznego przez służby techniczne a nie na podstawie przeprowadzonych audytów energetycznych oceniających potencjał oszczędności energii w wyniku przeprowadzenia termomodernizacji. W związku z realizacją od 1998 r. szeregu programów termomodernizacyjnych, wielu beneficjentów posiadało audyty energetyczne części budynków lub wymagane decyzje administracyjne w zakresie prac budowalnych jeszcze przed ogłoszeniem konkursów przez Fundusz. W momencie ogłoszenia konkursu przez Fundusz, wnioskodawcy uaktualniali audyty energetyczne lub zlecali ich przeprowadzenie w celu spełnienia wymogów konkursowych. Tylko w dwóch przypadkach istotną podstawą decyzyjną wyboru budynku do przeprowadzenia termomodernizacji stanowiły dane dotyczące potencjału budynku w zakresie uzyskania oszczędności energetycznych określone w audytach energetycznych. Jednakże w przypadku Miasta Malbork audyty energetyczne dotyczyły tylko 8 budynków, z których wybrano jeden budynek do termomodernizacji. Natomiast w przypadku Miasta Lębork audyty energetyczne zostały wykonane dla wszystkich budynków, jednakże czynnikami determinującymi wybór były kontynuacja termomodernizacji budynków należących do gminy, potencjał uzyskiwanych oszczędności energii oraz wybór budynków oświatowych jako spełnienie społecznych oczekiwań. 12 Dz.U. Nr 130, poz ze zm., dalej: ustawa o zarządzaniu emisjami. 1516 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i W pozostałych przypadkach decyzję o wyborze konkretnych budynków do przeprowadzenia termomodernizacji podejmowano na podstawie analizy stanu technicznego budynków lub w związku z kontynuacją wieloletniego procesu inwestycyjnego. Niektóre obiekty były w tak złym stanie technicznym, że zostały wyłączone z użytkowania. y W trakcie kontroli przeprowadzanej w Urzędzie Miasta w Lublinie (UM) nie przedstawiono do kontroli dokumentacji wskazującej na wybór budynków o najwyższym potencjale oszczędności energetycznych. Przedsięwzięciem inwestycyjnym objęto budynki Lubelskiego Centrum Edukacji Zawodowej (LCEZ 13 ) w Lublinie i Zespołu Szkół Elektronicznych (ZSE) w Lublinie. LCEZ i ZSE wybrano spośród 117 obiektów oświatowych zarządzanych przez Gminę Lublin, z których w 27 przeprowadzono termomodernizację w latach (tj. przed złożeniem wniosku o dofinansowanie). Wstępne badania celowości i analiza wykonalności inwestycji omawiane były na naradach z inspektorami (branży budowlanej, sanitarnej i elektrycznej), którzy nadzorowali obiekty zarządzane przez Gminę Lublin i znali ich stan techniczny. Potrzeba wykonania termomodernizacji wynikała ze złego stanu technicznego obiektów i dużego zużycia energii cieplnej, zwiększającego się w kolejnych sezonach grzewczych ze względu na nieszczelną stolarkę, niedocieplone stropodachy i ściany, jak również zużyte, ulegające ciągłym awariom urządzenia wymiennikowni oraz instalacji grzewczych. Temperatury w okresie zimowym w pomieszczeniach dydaktycznych spadały poniżej poziomu wymaganego, często do C. LCEZ posiadało nieszczelne dachy i świetliki dachowe w warsztatach, co powodowało zalewanie pomieszczeń i ich wyłączanie z zajęć. Istniało niebezpieczeństwo wykluczenia obiektu ZSE z użytkowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W 2008 r. dyrektor wyłączyła halę sportową ZSE z użytkowania z uwagi na jej zły stan techniczny. W przypadku podmiotów posiadający małą liczbę budynków, głównymi przesłankami przeprowadzenia inwestycji termomodernizacyjnej była poprawa efektywności energetycznej budynków w związku z ich złym stanem technicznym. Jednakże podstawy podjęcia decyzji nie stanowiły wyniki przeprowadzonych audytów energetycznych a ocena stanu technicznego budynków przez służby techniczne. y W Uzdrowisku Rymanów SA ustalono, iż uzyskanie oszczędności energetycznych nie stanowiło podstawowej przesłanki przeprowadzenia inwestycji. Istotną przesłanką przeprowadzenia termomodernizacji, oprócz podwyższenia efektywności energetycznej budynków, był również fatalny stan kotłowni i wymiennikowni, nieszczelność stolarki okiennej, brak docieplenia ścian. Czynniki te powodowały, że budynek był wysoko energochłonny, a utrzymanie odpowiedniej temperatury wewnątrz budynku wiązało się ze wzmożonym zużyciem gazu i energii elektrycznej. Funkcjonujące rozwiązania technologiczne w budynku pochodziły jeszcze z okresu jego budowy, tj. z lat 60. i 70. Stwarzały one realne zagrożenie w eksploatacji budynku będącego czynnym szpitalem uzdrowiskowym. y Politechnika Krakowska (PK) ze względu na stan techniczny budynków (Wydziału Mechanicznego /WM/ oraz Wydziału Inżynierii Elektrycznej i Komputerowej /WIEiK/) zdecydowała o przygotowaniu procesu inwestycyjnego przez opracowanie wymaganej dokumentacji budowlanej. Oszacowano również koszty tych inwestycji, wprowadzając je do planu finansowego PK (zarezerwowano środki własne, jako niewielki procent w stosunku do pełnych kosztów inwestycji). Ze względu na ogłoszenie przez NFOŚiGW dwóch konkursów w zakresie oszczędności energii w budynkach użyteczności publicznej i uznanie, że zakres tych inwestycji spełnia ramy w nich określone oraz preferencyjne warunki planowanego dofinansowania, uznano, że otwiera się możliwość realizacji zaplanowanych (ww.) zadań i dlatego Uczelnia złożyła stosowne wnioski o dofinansowanie. Realizacja termomodernizacji (WM i WIEiK) w pełnym zakresie finansowym określonym w planie finansowym PK, była możliwa jedynie przy udziale środków zewnętrznych. Aby je pozyskać należało śledzić m.in. w Internecie ogłoszenia o konkursach, a następnie sprawdzać ich regulamin pod kątem m.in. wielkości oferowanego dofinansowania. Ze względu na ogłoszenie przez Narodowy Fundusz w 2010 r. dwóch konkursów w zakresie oszczędności energii w budynkach użyteczności publicznej, które ze względu na wysokość i sposób dofinansowania otwierały możliwości realizacji zaplanowanych zadań inwestycyjnych, PK złożyła dwa wnioski aplikacyjne. Zdaniem NIK, kontrolowane podmioty podejmując decyzję o przeprowadzeniu inwestycji nie zwracały szczególnej uwagi na opłacalność inwestycji, ponieważ nie wymagały tego żadne normy prawne oraz założenia konkursowe GIS. Zgodnie z danymi pochodzących z audytów Od 1 września 2014 r. nastąpiła zmiana nazwy jednostki na Lubelskie Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego (uchwała Nr 958/XXXVII/2014 z dnia r. Rady Miasta Lublin), lecz na potrzeby niniejszej kontroli używana jest nomenklatura dotychczasowa.17 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i energetycznych dla poszczególnych projektów inwestycyjnych (tj. okresu zwrotu nakładów inwestycyjnych poniesionych na termomodernizacje wszystkich budynków zawartych w projekcie) SPBT wynosił od 5 do 34 lat. Jednakże dla 67% przedsięwzięć planowany okres zwrotu z inwestycji wynosił 20 i więcej lat. 2. Szacowane wielkości oszczędności energii uzyskanych w związku z planowanymi pracami termomodernizacyjnymi były zbyt optymistyczne w stosunku do wielkości rzeczywistych. W związku z powyższym szacowana opłacalność inwestycji nie miała uzasadnienia w rzeczywistym obniżeniu kosztów eksploatacyjnych. Skutkiem powyższego było znaczne zwiększenie rzeczywistego okresu zwrotu nakładów inwestycyjnych w stosunku do planowanego. W skrajnym przypadku SPBT wzrósł z planowanego 26 lat do rzeczywistego 199 lat (uwzględniając jedynie koszty kwalifikowalne SPBT wynosił odpowiednio 13 i 105 lat). Średni SPBT oparty na danych rzeczywistych dla badanych inwestycji wynosił ok. 65 lat. Przyczyną powyższego było uwzględnianie w niskim stopniu przez audytorów energetycznych, w trakcie wyliczania obliczeniowego zapotrzebowania budynku na energię cieplną, danych rzeczywistych dotyczących dotychczasowego zużycia energii przez budynek. Jednym z kluczowych dokumentów wymaganych w konkursie organizowanym przez NFOŚiGW był audyt energetyczny sporządzany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2009 r. w sprawie szczegółowego zakresu i form audytu energetycznego oraz części audytu remontowego, wzorów kart audytów, a także algorytmu oceny opłacalności przedsięwzięcia termomodernizacyjnego14. W audytach energetycznych oprócz wyznaczenia optymalnego sposobu realizacji termomodernizacji, jak i jej kosztu, szacowano również planowane obniżenie kosztów eksploatacyjnych, a także prosty okres zwrotu z inwestycji. Danymi wyjściowymi dla planowanych redukcji kosztów eksploatacyjnych były dane dotyczące obliczeniowego zużycia energii do ogrzewania budynku i podgrzania ciepłej wody użytkowej, obliczane zgodnie z algorytmem zawartym w ww. rozporządzeniu. Obliczeniowe zapotrzebowanie budynku na energię cieplną, będące wartością teoretyczną określającą potencjał budynku na zużycie energii, nie posiadało swojego pokrycia w danych rzeczywistych. Jak wyjaśniali audytorzy energetyczni dane rzeczywiste pochodzące z dokumentacji księgowej lub wskazań liczników były jedynie podstawą do weryfikacji wartości obliczeniowych. W konsekwencji obliczeniowe wartości były zdecydowanie wyższe aniżeli dane rzeczywiste, a nawet były trzy razy wyższe od danych rzeczywistych. Zatem wartości, od których odejmowano planowane zużycie energii przez budynek po termomodernizacji, były zdecydowanie wyższe, co powodowało istotne zwiększenie kwoty planowanych oszczędności kosztów eksploatacyjnych. Z ustaleń kontroli u beneficjentów wynika, iż obliczeniowe zużycie energii do ogrzewania budynków, niejednokrotnie było wielokrotnością wielkości rzeczywistej zużywanej dotychczas energii do ogrzania budynku. y W audytach energetycznych sporządzonych na potrzeby wniosku UM w Lublinie oszacowane oszczędności energii były wyższe aniżeli całkowite rzeczywiste zużycie energii na potrzeby budynków. W momencie sporządzania audytów energetycznych, z uwagi na opomiarowanie wszystkich obiektów będących przedmiotem termomodernizacji, znane było rzeczywiste zużycie energii cieplnej, które w roku 2010 (przed termomodernizacją) wynosiło ,5 GJ 15. Natomiast przyjęta w audytach planowana oszczędność energii cieplnej dla całego projektu wynosiła w skali roku 3 704,5 MWh, tj ,2 GJ/rok. W efekcie obliczone w audytach energetycznych planowane roczne oszczędności przewyższały dotychczasowe roczne zużycie energii cieplnej w budynkach (o 253,7 GJ). 14 Dalej: rozporządzenie o sporządzaniu audytów energetycznych. 15 Według faktur wystawionych przez dostawcę, tj. LPEC sp. z o.o. dla LCEZ i ZSE. 1718 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i Według wyjaśnienia złożonego przez autorów audytów energetycznych: wartości rzeczywiste (eksploatacyjne) wynikające z opomiarowania zużycia ciepła wykorzystywane są w audycie jedynie do weryfikacji uzyskiwanych wartości obliczeniowych (karta audytu pkt 5 poz. 6). Warunki eksploatacyjne, często odbiegające od wymagań warunków technicznych dla budynku, nie stanowią danych wyjściowych do dalszych obliczeń prowadzonych wg obowiązującego algorytmu zawartego w rozporządzeniu do audytów. Dlatego podstawę do określenia energii końcowej, następnie pierwotnej (chemicznej), a także efektu ekologicznego stanowiła obliczeniowa (określona wg obowiązujących norm) wartość ciepła użytkowego. W związku z powyższym szacowane oszczędności w kosztach eksploatacyjnych dla LCEZ wynosiły 221,9 tys. zł przy planowanych nakładach inwestycyjnych 6 645,8 tys. zł, a SPBT dla LCEZ wynosił 30 lat. Natomiast dla ZSE szacowano uzyskanie oszczędności na kwotę 309 tys. zł przy nakładach inwestycyjnych w wysokości ,7 tys. zł, w związku z tym SPBT wynosił 33 lata. W ciągu dwóch lat od zakończenia inwestycji średnie roczne oszczędności (w porównaniu do 2010 r., czyli okresu przed termomodernizacją) wyniosły ok. 91 tys. zł dla LCEZ i 66 tys. zł dla ZSE 16. Uwzględniając te oszczędności, w odniesieniu do nakładów poniesionych na realizację tych inwestycji, tj ,3 tys. zł LCEZ i 7 637,85 tys. zł ZSE, obliczony 17 wstępnie czas zwrotu poniesionych nakładów (prosty czas zwrotu SPBT) wynosił dla LCEZ 42 lata, a dla ZSE 115 lat. y Szpital w Krynicy-Zdroju wykazywał w załączniku ekologiczno-technicznym (którego podstawę sporządzenia stanowił audyt energetyczny), że zużycie gazu ziemnego wg stanu przed modernizacją wynosiło m 3, zaś po modernizacji wyniesie m 3 różnica m 3. Natomiast rzeczywiste dane dla modernizowanych obiektów z poprzednich 2 lat wskazywały na ponad trzykrotnie mniejsze zużycie nośnika energii. W 2009 r. zużycie gazu wyniosło m 3, a w 2010 r m 3. W poszczególnych latach zużycie gazu dla wszystkich obiektów Szpitala wynosiło od m 3 do m 3. Z wyjaśnień udzielonych przez audytora energetycznego wynikało, że obliczeniowa ilość gazu jest wyliczana z obliczeniowego zużycia ciepła dla średnich wieloletnich warunków meteorologicznych, wprowadzonych do programu informatycznego. Z reguły obliczeniowe zużycie ciepła jest ok. 1,5 do 2 razy większe od rzeczywistego. 3. Wnioskodawcy planując działania inwestycyjne nie skorzystali z możliwości zwiększenia efektów finansowych i ekologicznych po termomodernizacji obiektów poprzez wdrożenie systemu zarządzania energią w budynkach użyteczności publicznej. Zdaniem NIK główną przyczyną powyższego było nieujęcie wyżej wymienionego usprawnienia w audytach energetycznych, które skupiały się jedynie na termomodernizacji budynków a nie stanowiły podstawy do podjęcia systemowych i kompleksowych działań, także organizacyjnych, po przeprowadzeniu termomodernizacji budynku. System zarządzania energią w budynkach użyteczności publicznej, w większości przypadków utożsamiany był tylko z kosztownym systemem informatycznym. Zgodnie z dyrektywą 2012/27/UE poprawa efektywności energetycznej oznacza nie tylko zwiększenie efektywności energetycznej w wyniku zmian technologicznych, ale również zmian w zachowaniu lub ekonomicznych. Audyty energetyczne stanowiące podstawę do określenia zakresu działań inwestycyjnych w procesie termomodernizacji odnosiły się jedynie do działań budowlanych, mających na celu zwiększenie efektywności energetycznej budynku. Nie odnosiły się jednak do wdrożenia systemu zarządzania energią w budynkach, który miałby zwiększać efekty termomodernizacji w okresie po jej przeprowadzeniu. Zdaniem NIK przyczyną powyższego jest utożsamianie audytu energetycznego z dokumentem mającym na celu określenie tylko zakresu działań termomodernizacyjnych a nie również działań systemowych w zakresie podwyższenia efektywności energetycznej budynku. Zgodnie z ustawą z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów18 oraz ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej19 audyt energetyczny rozumiany jest jako opracowanie określające zakres oraz parametry techniczne Kwoty podane przez Wydział Inwestycji i Remontów UM. 17 Przy zachowaniu stałych cen energii i pominięciu wpływu inflacji. 18 Dz.U. z 2014 r., poz. 712 t.j. 19 Dz.U. Nr 94, poz. 551 ze zm.19 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i i ekonomiczne przedsięwzięcia termomodernizacyjnego, ze wskazaniem rozwiązania optymalnego, w szczególności z punktu widzenia kosztów realizacji tego przedsięwzięcia oraz oszczędności energii, stanowiące jednocześnie założenia do projektu budowlanego. Natomiast zgodnie z dyrektywą 2012/27/UE audyt energetyczny utożsamiany jest z systematyczną procedurą, celem której jest uzyskanie odpowiedniej wiedzy o profilu istniejącego zużycia energii danego budynku lub zespołu budynków, określenie, w jaki sposób i w jakiej ilości możliwe jest uzyskanie opłacalnej oszczędności energii oraz poinformowanie o wynikach. W związku z powyższym w żadnym audycie energetycznym nie wskazano na możliwość wdrożenia systemu zarządzania energią w budynkach użyteczności publicznej, pomimo tego, że zgodnie z założeniami GIS cz. 1 i GIS cz. 5 powyższy system wchodził w skład rodzajów przedsięwzięć dofinansowanych, czyli kosztów kwalifikowalnych. Ponadto w GIS cz. 5 koszty kwalifikowalne były pokrywane z dotacji w 100%. W jednym przypadku (Gmina Mircze) audytor energetyczny nie wskazał działań usprawniających pomimo nie spełniania norm izolacyjności przez składowe budynku. W audytach energetycznych dwóch budynków stwierdzono, iż podłogi nie spełniały wymagań izolacyjności. Audytor nie zaproponował działań usprawniających pomimo tego, że ocieplenie budynku, a zatem i izolacja podłóg, stanowiła usprawnienie dofinansowywane w ramach GIS cz Ustalenia kontroli przeprowadzonej w Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wskazują, że procedury selekcji projektów inwestycyjnych w drodze konkursu umożliwiały jawny i niedyskryminacyjny wybór projektów inwestycyjnych, które charakteryzowały się stosunkowo najwyższą efektywnością energetyczną. Kryteria selekcji projektów inwestycyjnych, ze względu na niski poziom wymagań w zakresie uzyskania efektów ekologicznych i zastosowaną metodykę ich wyliczania, umożliwiały szeroki dostęp do współfinansowania inwestycji. Jednakże nie gwarantowały wyboru najbardziej wydajnych i uzasadnionych ekonomicznie inwestycji oraz nie promowały inwestycji innowacyjnych. Podstawę do przyjmowania oraz rozpatrywania wniosków o dofinansowanie stanowiły programy priorytetowe zatwierdzone przez Zarząd Funduszu. Każdy program priorytetowy określał szczegółowe zasady udzielania dofinansowania oraz szczegółowe kryteria wyboru przedsięwzięć, które nie dyskryminowały podmiotów. Na podstawie programów priorytetowych NFOŚiGW opracował regulaminy konkursów w ramach GIS cz. 1 oraz GIS cz. 5. Programy priorytetowe, a następnie warunki konkursów były zmieniane w celu zwiększenia atrakcyjności GIS. Zgodnie z kryteriami konkursowymi prace termomodernizacyjne miały wynikać z audytu energetycznego wykonanego zgodnie z rozporządzeniem o sporządzaniu audytu energetycznego. W wyniku przeprowadzonych prac inwestycyjnych zmniejszeniu miało ulec obliczeniowe zapotrzebowanie na ciepło (tj. roczne obliczeniowe zużycie energii do ogrzewania budynków) w stosunku do stanu pierwotnego o minimum 30% dla całego przedsięwzięcia. Zdaniem NIK powyższy próg dostępu przedsięwzięcia do konkursu w świetle dostępnych analiz na etapie projektowania systemu GIS, był zbyt niski. Wartość progowa oszczędności na obliczeniowym zapotrzebowaniu na energię w wysokości 30% uzyskana w związku z przeprowadzoną termomodernizacją została ustalona bez przeprowadzania dodatkowych analiz m.in. z wykorzystaniem doświadczenia i danych posiadanych przez Fundusz w związku z dofinansowywaniem inwestycji termomodernizacyjnych ze środków POIŚ działanie 9.3. Podstawą do wyliczenia wartości progowej była ustawa o wspieraniu termomodernizacji i remontów, zgodnie z którą dla budynków mieszkalnych, zbiorowego zamieszkania oraz budynków służących do wykonywania przez jednostki samorządu terytorialnego 1920 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i zadań publicznych roczne zapotrzebowanie na energię powinno ulec zmniejszeniu o co najmniej 25% w wyniku przeprowadzonej termomodernizacji. Fundusz w celu pozyskania przedsięwzięć mogących uzyskać jak najlepszy efekt ekologiczny zdecydował wprowadzić warunek, aby w wyniku przeprowadzonych prac termomodernizacyjnych obliczeniowe zapotrzebowanie na ciepło (roczne obliczeniowe zużycie energii do ogrzewania budynków) uległo zmniejszeniu w stosunku do stanu pierwotnego o minimum 30% dla całego przedsięwzięcia. W dniu 22 października 2013 r. podwyższono kryterium minimum progowego. Fundusz wymagał, aby w wyniku przeprowadzonych prac termomodernizacyjnych obliczeniowe zapotrzebowanie na ciepło uległo zmniejszeniu w stosunku do stanu pierwotnego o minimum 40% dla całego przedsięwzięcia, w tym roczne obliczeniowe zużycie energii do ogrzewania budynków nie mniej niż o 30%. NIK zauważa, że z analiz dostępnych na etapie projektowania systemu GIS wynikało, iż średnie uzyskane oszczędności energii z inwestycji termomodernizacyjnych znacznie przewyższały próg ustalony w ww. ustawie oraz przez Fundusz. Z analizy przeprowadzonej w 2006 r. przez Narodową Agencję Poszanowania Energii SA dla Ministerstwa Infrastruktury wynikało, iż realne oszczędności uzyskane w 60 analizowanych obiektach były zdecydowanie wyższe od planowanych i istotnie przekraczały próg 50%. Natomiast z analizy Krajowej Agencji Poszanowania Energii SA przeprowadzonej w 2007 r. dla 1200 projektów wynikało, iż w wyniku termomodernizacji możliwe jest osiągnięcie 50% oszczędności energii a nawet 70%. Z analizy raportów z monitoringu 29 skontrolowanych przedsięwzięć, których realizacja zakończyła się w 2012 r. wynika, iż w związku z przeprowadzoną termomodernizacją osiągnięto oszczędności energii chemicznej od 27% do 92%, w tym 62% przedsięwzięć osiągnęło w 2013 r. oszczędności energii chemicznej powyżej 50%. Jednocześnie NIK zwraca uwagę, że obliczeniowe wartości oszczędności energii nie zawsze są zgodne z wielkościami rzeczywistymi, a często są znacznie wyższe od rzeczywistych. Umowy AAU przewidywały jedno kryterium wyboru projektu, którym była opłacalność20, czyli całkowity koszt techniczny uzyskania jednostki efektu środowiskowego. Jako kryterium tworzenia list rankingowych w I III konkursie GIS cz. 1 oraz w I konkursie GIS cz. 5 Fundusz przyjął wskaźnik DGC dynamiczny koszt jednostkowy. Wskaźnik DGC był równy cenie, która pozwalała na uzyskanie zdyskontowanych przychodów równych zdyskontowanym kosztom. Wskaźnik pokazywał, jaki jest techniczny koszt uzyskania jednostki efektu ekologicznego. Koszt ten był wyrażany w złotówkach na jednostkę efektu ekologicznego. Wskaźnik był ilorazem sumy zdyskontowanych kosztów inwestycyjnych i kosztów eksploatacyjnych poniesionych w danym roku do zdyskontowanych efektów ekologicznych uzyskanych w poszczególnych latach21 (okres 15 lat). Przedsięwzięcia o najniższym wskaźniku DGC trafiały na początek listy rankingowej, ponieważ im wskaźnik uzyskiwał niższą wartość, tym przedsięwzięcie było bardziej efektywne. Wskaźnik DGC był indywidualnie obliczany przez wnioskodawców, a następnie podlegał weryfikacji w trakcie oceny ekologiczno-technicznej wniosku. Fundusz nie ustalił wartości maksymalnej (progowej) wskaźnika DGC Ang. cost effectiveness (lifetime technical cost of obtaining unit of environmental effect). 21 Od dnia 27 marca 2012 r. zmieniono metodykę wyliczania wskaźnika DGC. Zdaniem Funduszu poprzednia metodyka obliczania DGC nie odzwierciedlała prawidłowo efektywności kosztowej projektów. Zmiana polegała na wykorzystaniu w obliczeniach różnicy w kosztach eksploatacyjnych ponoszonych przed termomodernizacją i poniesionych w danym roku oraz przyjęcie do obliczeń kosztów inwestycyjnych kwalifikowalnych, a nie kosztów całkowitych.21 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i Zdaniem NIK kryterium selekcji jakim jest wskaźnik DGC (oraz jego późniejsza modyfikacja) nie ocenia projektu inwestycyjnego pod względem jego opłacalności ekonomicznej. Zgodnie z przepisami dyrektywy 2006/32/WE22, jak i następującej po niej dyrektywy 2012/27/UE, termomodernizacje przeprowadzane w budynkach użyteczności publicznej powinny być przeprowadzane w sposób opłacalny ekonomicznie. Natomiast wskaźnik DGC odnosi się do ceny efektu ekologicznego przedsięwzięcia jakim jest redukcja CO 2. Wartość wskaźnika nie jest limitowana ani odnoszona do cen rzeczywistych. W związku z powyższym teoretycznie w puli wyłonionych projektów mogą znajdować się tylko projekty nieopłacalne ekonomicznie, ale uszeregowane w sposób od najmniej nieopłacalnych do najbardziej nieopłacalnych. Analiza wyników kontroli NIK przeprowadzonej u 14 beneficjentów (15 inwestycji) wykazała, że planowany prosty okres zwrotu z inwestycji wyliczany w audytach energetycznych dla powyższych inwestycji wynosił od 5 do 34 lat. Natomiast standardowo przyjmuje się, że okres zwrotu z inwestycji termomodernizacyjnej powinien wynosić do 20 lat. Ponadto przykładowo w Danii preferowany okres zwrotu z inwestycji wynosił 5 lat, a w Belgii do 10 lat23. Natomiast rzeczywisty prosty okres zwrotu24 w ww. skontrolowanych inwestycjach wynosił od 15 (Urząd Miasta Gdańsk) do 199 lat (WIEiK Politechniki Krakowskiej) uwzględniając w obliczeniach koszty całkowite inwestycji. NIK zwraca uwagę, iż przyjęcie w procedurach konkursowych dodatkowych kryteriów selekcji związanych z innowacyjnością oraz wykorzystywaniem odnawialnych źródeł energii (dalej: OZE) umożliwiłoby promocję tego rodzaju projektów oraz zwiększyłoby efektywność GIS. Zgodnie z założeniami dyrektywy 2012/27/UE inwestycje energooszczędne miały przyczynić się do szybszej popularyzacji innowacyjnych rozwiązań technologicznych oraz poprawy konkurencyjności przemysłu w Unii Europejskiej. Jednocześnie Drugi Krajowy Plan Działań dotyczący efektywności energetycznej dla Polski zakładał stymulowanie inwestycji w nowoczesne, energooszczędne technologie oraz produkty, które mają przyczynić się do innowacyjności polskiej gospodarki, a zatem do wzrostu jej konkurencyjności. Wskaźnik DGC promuje projekty o najniższych kwalifikowanych kosztach inwestycji oraz najwyższych oszczędnościach energii wyrażonych w złotych bez uwzględnienia sposobu ich uzyskania. Natomiast inwestycje innowacyjne wykorzystujące nowe technologie oraz OZE podnoszą nakłady inwestycyjne, ponieważ są dodatkowymi, czasami niestandardowymi, działaniami w zakresie termomodernizacji. Dlatego też zdaniem NIK, wprowadzenie dodatkowych założeń selekcji mogłoby stanowić dodatkowy bodziec dla beneficjentów do inwestowania w nowoczesne, niestandardowe ale efektywne i wydajne technologie w celu obniżenia zapotrzebowania na energię oraz przyszłych kosztów eksploatacyjnych. 22 S. 64; art. 5 ust. 1, zgodnie z którym Państwa Członkowskie zapewniają stosowanie przez sektor publiczny środków poprawy efektywności energetycznej, skupiając się na opłacalnych ekonomicznie środkach, które generują największe oszczędności energii w najkrótszym czasie. 23 s.15; [ r.]. 24 Obliczony w następujący sposób: rzeczywiste koszty całkowite poniesione na inwestycję do kwoty rzeczywistych oszczędności na kosztach zużycia energii uzyskanych w okresie 12 miesięcy 2013 r. (w tym w przypadku inwestycji Uzdrowiska Rymanów S.A. za okres 12 miesięcy lipiec 2013 r. czerwiec 2014 r.). 25 Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 17 kwietnia 2012 r. 2122 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i Przeprowadzana przez Fundusz selekcja wniosków w drodze konkursu była jawna i niedyskryminacyjna. Jednakże zdaniem NIK terminy rozpatrywania wniosków były za długie. Długotrwałość rozpatrywania wniosków przez Fundusz miała następnie wpływ na terminy wyboru wykonawców i rozpoczęcia realizacji robót budowlanych przez beneficjentów jak również na terminy realizacji umów AAU. Ponadto długotrwałość rozpatrywania wniosków przez Fundusz nie zawsze oznaczała wysoką jakość selekcji wniosków. W latach Fundusz przeprowadził 6 konkursów w ramach programu priorytetowego GIS cz. 1 oraz dwa konkursy w ramach programu priorytetowego GIS cz. 5. Wybrane do kontroli przedsięwzięcia zostały wyłonione w I III konkursie GIS cz. 1 oraz I konkursie GIS cz. 5. W konkursach nr II III GIS cz. 1 oraz I konkursie GIS cz. 5 ogłoszenia o planowanym naborze wniosków były publikowane w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim oraz na stronie internetowej Funduszu. Okres pomiędzy ogłoszeniem a rozpoczęciem naboru wniosków dla każdego konkursu był inny i wynosił od 10 do 120 dni. Okres naboru wniosków wynosił 30 dni. W ramach przeprowadzonych konkursów nr I III GIS cz. 1 wpłynęło łącznie 309 wniosków, w tym najmniej wniosków (32) wpłynęło w naborze II konkursu GIS cz. 1, a najwięcej (232) w III konkursie GIS cz. 1. W trakcie naboru I konkursu GIS cz. 5 wpłynęło 25 wniosków. Fundusz przeprowadzał stopniowaną ocenę wniosków. Wnioski podlegały ocenie formalnej, a następnie merytorycznej. Po pozytywnej ocenie merytorycznej wniosek był kierowany do oceny według kryterium selekcji wskaźnika DGC. Do oceny według kryterium selekcji dopuszczano wnioski, które spełniły wszystkie kryteria dostępu. Po zakończeniu oceny wszystkich wniosków w oparciu o kryterium selekcji, tworzona była lista rankingowa, która była zatwierdzana przez Zarząd Funduszu. Listy rankingowe, jak również listy rezerwowe były umieszczane na stronie internetowej Funduszu. Następnie Fundusz prowadził negocjacje z wnioskodawcami w zakresie warunków dofinansowania, których przedsięwzięcia znalazły się na podstawowej liście rankingowej. Decyzja o dofinansowaniu i jego warunkach dla poszczególnych przedsięwzięć zatwierdzana była przez Zarząd Funduszu, a następnie przez Radę Nadzorczą Funduszu. Procedura naboru wniosków kończyła się wraz z przekazaniem Ministrowi Środowiska podstawowej listy rankingowej do zatwierdzenia w trybie art. 30 ust. 5 ustawy o zarządzaniu emisjami. Po zatwierdzeniu listy rankingowej informacja była publikowana na stronie internetowej Funduszu i Ministerstwa Środowiska. W 30 skontrolowanych przedsięwzięciach termin liczony od dnia zakończenia naboru wniosków do dnia zawarcia umowy wynosił od 163 do 394 dni roboczych, co stanowiło od 223 do 549 dni kalendarzowych. Termin jaki upłynął pomiędzy zakończeniem naboru wniosków a akceptacją pierwszych list rankingowych przez Ministra Środowiska dla poszczególnych skontrolowanych konkursów wynosił od 203 dni kalendarzowych dla I konkursu GIS cz. 5 do 391 dni kalendarzowych dla II konkursu GIS cz. 1. Zatrudnienie firm zewnętrznych przyczyniło się do skrócenia czasu rozpatrywania wniosków. W I i II konkursie GIS cz. 1 powyższe terminy wynosiły od 352 dni do 391 dni, natomiast dla konkursów, w których wnioski były rozpatrywane przy udziale firm zewnętrznych powyższe terminy uległy skróceniu i wynosiły od 193 dni (IV konkurs GIS cz. 1) do 290 dni (III konkurs GIS cz. 1). Na długotrwałość powyższego procesu wpływ miała nie tylko wieloetapowa procedura zatwierdzania wniosków, ale również długotrwałość oceniania wniosków pod względem spełnienia kryteriów formalnych i merytorycznych. W 30 skontrolowanych wnioskach termin ich rozpatrywania23 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i liczony od zakończenia naboru wniosków do zakończenia oceny merytorycznej wynosił od 92 dni do 249 dni (w dniach roboczych od 68 do 181 dni). Na 30 skontrolowanych przypadków w 19 doszło do przekroczenia regulaminowych terminów w zakresie przeprowadzania oceny formalnej i/lub merytorycznej. Główną przyczyną długotrwałego rozpatrywania wniosków złożonych w I konkursie GIS cz. 1 była zmiana źródła finansowania na środki zgormadzone na rachunku klimatycznym. Istotną przyczyną długotrwałego rozpatrywania wniosków w II konkursie GIS cz. 1 była równoległa organizacja trzech konkursów w ramach GIS. W czerwcu 2010 r. zostały ogłoszone 3 konkursy, w tym: II konkurs GIS cz. 1, I konkurs GIS cz. 2 i I konkurs GIS cz. 3. Na wydłużenie opiniowania w III konkursie GIS cz. 1 wpływ miała duża liczba wniosków 232 szt. (dotacyjnych i pożyczkowych), co wydłużyło proces ich rejestrowania, a następnie rozpatrywania. Natomiast w przypadku I konkursu GIS cz. 5 na przekroczenie terminów regulaminowych wpływ miała ocena wniosków pod kątem spełnienia kryteriów związanych z pomocą publiczną. W regulaminie konkursu nie uwzględniono czasu na tak szczegółową ocenę. Na wydłużenie terminu opiniowania wniosków miało również wpływ długotrwałe uzupełnianie wniosków i wyjaśnianie informacji w nich zawartych, nawet na etapie oceny merytorycznej, co było celowe, aczkolwiek nie było zakładane, gdyż 7 pkt 10 regulaminu konkursu stanowił, iż w trakcie tej oceny wnioski o dofinansowanie nie mogą być zmieniane w zakresie przedstawionych w nim danych, a wnioskodawca mógł złożyć jedynie wyjaśnienia do treści wniosku oraz poprawić oczywiste omyłki pisarskie lub błędy rachunkowe. Zdaniem NIK wpływ na długotrwałość rozpatrywania wniosków, jak i na pracochłonność ich weryfikacji, miała również ilość dokumentacji wymaganej przez Fundusz. Procedury konkursowe wymagały załączenia do wniosku wielu załączników, spośród których część była zbędna z punktu widzenia celu konkursu, część była dokumentami powszechnie dostępnymi, zaś opis części był niewystarczająco sprecyzowany. Przykładowo od jednostek samorządu terytorialnego wymagano między innymi przedstawienia statutów, zaświadczeń wydanych przez ZUS oraz US o niezaleganiu w opłacaniu składek i podatków, uchwał budżetowych. Od instytutów naukowych PAN wymagano obok zaświadczenia z rejestru instytutów PAN, także odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego lub odpisu z innego właściwego rejestru, podczas gdy zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk26 Instytut nabywa osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru Instytutów PAN. Wpis ten wywołuje takie same skutki prawne jak wpis do KRS. Dodatkowo od wszystkich rodzajów jednostek wymagano przedłożenia mapy poglądowej, nie precyzując co i w jakiej skali ta mapa ma przedstawiać. W konsekwencji beneficjenci przedstawiali fragmenty mapy zasadniczej z zaznaczonymi budynkami objętymi wnioskiem albo kontur Polski z zaznaczoną lokalizacją wnioskującego. Zdaniem NIK ilość dokumentacji wymaganej od wnioskodawców powodowała również znaczną pracochłonność w związku ze skompletowaniem wniosku. Jednocześnie w związku z długim okresem opiniowania wniosku, niektóre dokumenty traciły ważność administracyjną i wnioskodawca był zmuszony do ponownego przedkładania dokumentacji, np. zaświadczenia z ZUS, US czy statutu w terminie przed zawarciem umowy o dofinansowanie w formie dotacji i/lub pożyczki. W 10% przypadków, Fundusz zatwierdził błędnie obliczony scenariusz bazowy przedsięwzięcia. W scenariuszu bazowym Miasto Lublin błędnie wyliczyło wskaźnik emisji CO 2 poprzez niewykazanie w nim redukcji emisji CO 2 dotyczącej energii elektrycznej. W umowie zawartej z beneficjentem w zakresie rzeczowym inwestycji wskazano wymianę oświetlenia wewnętrznego. Z protokołu 26 Dz.U. z 2010 r., poz. 96 Nr 619 ze zm. 2324 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i 24 odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji inwestycji, z dnia 13 grudnia 2011 r., wynika, że takie prace wykonano. Politechnika Krakowska WIEiK w załączniku ekologiczno-technicznym błędnie przemnożyła obliczeniowe zużycie energii elektrycznej przez wartość wskaźnika emisji właściwą dla energii grzewczej. Beneficjent powyższy błąd skorygował w raportach z monitorowania za 2012 r. oraz za 2013 r. Natomiast w przypadku SPZOZ w Zgorzelcu w scenariuszu bazowym nie uwzględniono zużycia energii pomocniczej, pomimo zastosowania przez beneficjenta pomp ciepła. Ponadto zaakceptowano wniosek o dofinansowanie Gminy Mircze, który był niekompletny i złożony przez nieuprawnioną osobę, pomimo uprzedniego dokonania poprawek i uzupełnień w trakcie rozpatrywania wniosku. Zdaniem NIK prowadzona przez Fundusz analiza rzetelności oszacowania wartości przedsięwzięć objętych dofinansowaniem była wyrywkowa. Zasadność przeprowadzenia analizy uzasadnia fakt, iż jednym z kryteriów przyznania dofinansowania było kryterium całkowitej wartości inwestycji, natomiast w trakcie realizacji przedsięwzięć przez niektórych beneficjentów wartość inwestycji obniżała się znacznie poniżej przyjętej wartości minimalnej. Obniżenia występowały przede wszystkim w wyniku rozstrzygnięć przetargów, na co sygnatariusze umów AAU wyrazili stosowną zgodę. W przypadku 30 skontrolowanych przedsięwzięć wartość inwestycji ujęta w umowie po zmianach (de facto wartość faktyczna) stanowiła od 130% do tylko 56% wartości wskazanej we wnioskach i ujętej w umowie przed zmianami. W konkursach, w których wartość progowa wynosiła 10 mln zł kosztów całkowitych inwestycji, w 11 przypadkach na 21 całkowite koszty inwestycji spadły poniżej 75% kwoty planowanej. W związku z powyższym nie można wykluczyć, że w niektórych przypadkach wnioskodawcy świadomie zawyżali koszty inwestycji w celu uzyskania dofinansowania. Ponadto na ewentualne przeszacowanie kosztów planowanych inwestycji zwracał uwagę Dyrektor Departamentu Weryfikacji Rozliczeń (DR) Funduszu. Dyrektor DR informował, że z analizy przedkładanych harmonogramów rzeczowo-finansowych wynikało, że szereg pozycji (elementów) w większości dokumentów jest dwu-, a nawet kilkukrotnie przeszacowana pod względem planowanych kosztów. Ponadto prawie we wszystkich harmonogramach powtarza się niedostateczna charakterystyka rzeczowa elementów ujętych w Harmonogramie Rzeczowo-Finansowym, dotyczy to m.in. braku lub nieprecyzyjne podawanie parametrów technicznych, wymiarów itp. W części przypadków obniżenie wartości inwestycji nie wynikało tylko z uzyskania korzystnych ofert w przetargu. y W przypadku przedsięwzięcia realizowanego przez Gminę Mircze obniżenie o ok. 44% wartości inwestycji z tys. zł do tys. zł (III konkurs GIS cz. 1 wartość progowa 2 mln zł) wynikało także ze zmian w zakresie rzeczowym inwestycji, w tym rezygnacji z termomodernizacji niektórych budynków objętych wnioskiem o dofinansowanie. Ograniczenie zakresu rzeczowego przedsięwzięcia realizowanego przez Gminę Mircze polegało na rezygnacji z termomodernizacji 2 z 6 budynków oraz rezygnacji z części zaplanowanych robót. Uzasadnienie wnioskowanych zmian wskazuje, że już w momencie składania wniosku Gmina Mircze posiadała wiedzę, iż wymienione prace nie będą mogły być dofinansowane ze środków dotacji przyznanej w ramach GIS. 6. Postanowienia umów zawieranych przez Fundusz z beneficjentami zabezpieczały realizację celu ekologicznego inwestycji oraz umożliwiały terminową realizację umów AAU. Jednakże nie wszystkie umowy umożliwiały Funduszowi sprawowanie stałego nadzoru nad wymagalną trwałością inwestycji. Ponadto, w jednym przypadku Fundusz dotował zadanie nie stanowiące kosztu kwalifikowalnego oraz zawarł umowę, której postanowienia były niezgodne z ustaleniami dokonanymi w trakcie negocjacji jak również z zawartymi we wniosku. Po zaakceptowaniu listy rankingowej przez Ministra Środowiska Fundusz przystępował do zawierania umów na dofinansowanie przedsięwzięć. Umowa o dofinansowanie w formie dotacji składała się z dwóch części: warunków ogólnych i szczególnych. W warunkach szczególnych25 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i zawierano kwestie istotne i odrębne dla danego przedsięwzięcia, takie jak: całkowity koszt realizacji przedsięwzięcia, termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia, efekt rzeczowy przedsięwzięcia, efekt ekologiczny przedsięwzięcia, okres trwałości przedsięwzięcia, kwota dotacji, harmonogramy wypłat. Beneficjent był zobligowany do osiągnięcia efektu ekologicznego w terminie określonym w umowie. Zgodnie z zapisami umowy, w przypadku nieosiągnięcia efektu ekologicznego przez beneficjenta, Fundusz mógł rozwiązać umowę bez zachowania okresu wypowiedzenia, czyli ze skutkiem natychmiastowym. Wszystkie pierwotne umowy dofinansowania przedsięwzięć w ramach dotacji zawarte z beneficjentami były zgodne z założeniami umów AAU. We wszystkich umowach (6 skontrolowano) zawartych z beneficjentami wybranymi w I konkursie GIS cz. 1 okresy monitorowania efektów ekologicznych przedsięwzięcia były krótsze aniżeli wskazane w programie priorytetowym GIS cz. 1 terminy określające trwałość inwestycji. W związku z powyższym, Fundusz nie zapewnił sobie możliwości monitorowania trwałości przedsięwzięcia inwestycyjnego w całym wymaganym okresie. Powyższa nieprawidłowość nie występowała w pozostałych umowach dofinansowania inwestycji, pomimo finansowania powyższych inwestycji ze środków pozyskanych w ramach tych samych umów AAU. Zgodnie z kryteriami merytorycznymi dostępu do konkursu, zawartymi w programie priorytetowym GIS cz. 1, przedsięwzięcia kwalifikowały się do dofinansowania, jeżeli ich efekt ekologiczny był możliwy do osiągnięcia i możliwy do utrzymania w ciągu 5 lat po zakończeniu przedsięwzięcia. Według wyjaśnień Funduszu program priorytetowy GIS cz. 1 mówi o 5-letnim okresie trwałości wynikającym z zasad działania Funduszu. W umowie okres trwałości został zapisany jako okres 5-letni, w którym beneficjent składa oświadczenia dotyczące utrzymania efektu ekologicznego oraz rzeczowego, a także okres, w którym bez ustaleń/zgody Funduszu nie może zbyć dofinansowanego przedsięwzięcia. Jest to również wymagany okres trwałości finansowej. Fundusz uściślił, że 5 umów dotacji było zawartych na finansowanie ze środków pochodzących z umowy AAU Japonia 2, zgodnie z którą kupujący określił okres za jaki należy przedkładać raporty z monitorowania efektów ekologicznych (od 3 do 4 lat). Termin ten określił do 2015 r. W związku z powyższym, w umowach z beneficjentami zapisano okres monitorowania efektów jako 3 lata od daty zakończenia przedsięwzięcia do ostatniego roku, za jaki raport wymagał kupujący, tj. za lata 2013, 2014, Fundusz w umowie zawartej z SPSZOZ Lębork uznał za koszt kwalifikowalny montaż armatury wodooszczędnej (z perlatorami) w umywalkach pomimo tego, iż powyższa armatura nie wchodziła w skład działań kwalifikowalnych. Zgodnie z załącznikiem nr 1 pkt 1 programu priorytetowego GIS cz. 1 zakres prac termomodernizacyjnych miał wynikać z wykonanego audytu energetycznego. Ponadto w pkt 7.5. ppkt 2 programu priorytetowego do rodzaju przedsięwzięć objętych dofinansowaniem nie zakwalifikowano przedsięwzięć związanych z oszczędnością wody, a w tym wymiany armatury na wodooszczędną. W przedłożonych audytach energetycznych, jak i w aneksach do nich, audytor nie wskazał powyższego działania jako działania mającego na celu poprawę gospodarki cieplnej budynku. Montaż armatury o wartości 25,3 tys. zł został w całości dofinansowany w ramach dotacji. Postanowienia umowy zawartej z Instytutem Biologii Doświadczalnej PAN były niezgodne z wnioskiem (po zmianach) beneficjenta w zakresie oszczędności energii cieplnej pierwotnej (w umowie: GJ/rok; we wniosku: GJ/rok) i wielkości ograniczenia lub uniknięcia emisji CO 2 (w umowie: 333 Mg/rok; we wniosku 439 MG/rok). W umowie przyjęto bowiem dane wynikające ze scenariusza bazowego sprzed korekty wniosku. Ponadto postanowienia umowy były sformułowane w sposób uniemożliwiający jej terminową realizację, ponieważ termin realizacji przedsięwzięcia ustalony na dzień 30 września 2012 r. był wcześniejszy niż termin osiągnięcia efektu rzeczowego ustalony na dzień 31 grudnia 2013 r. 2526 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i W większości umów efekt ekologiczny był określany w formie ograniczenia lub uniknięcia emisji dwutlenku węgla w tonach na rok. Tylko w 20 % skontrolowanych umów efekt ekologiczny został określony jako oszczędność energii cieplnej (pierwotnej) w gigadżulach na rok (GJ/rok) i procentowo. Zdaniem NIK określenie w umowach efektu ekologicznego tylko jako ograniczenie lub uniknięcie CO 2 określone w tonach na rok może sugerować, iż powyższe inwestycje są realizowane wyłącznie w zakresie zmniejszenia emisji CO 2. Ujęcie w umowach efektu wyrażonego w zmniejszeniu zapotrzebowania na energię cieplną i elektryczną uwypukliłoby energooszczędny charakter inwestycji. Byłoby to celowe, ponieważ realizacja powyższych inwestycji została wskazana jako jedno z wielu działań w zakresie realizacji celu polityki efektywności energetycznej określonej w drugim i trzecim Krajowym Planie Działań dotyczących efektywności energetycznej dla Polski Przygotowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego 1. Wszyscy beneficjenci wykonali dla wszystkich termomodernizowanych budynków audyty energetyczne, które określały najbardziej efektywny sposób realizacji inwestycji termomodernizacyjnej. Wybrane warianty realizacji inwestycji charakteryzowały się osiąganiem najwyższych oszczędności energetycznych oraz najwyższej redukcji kosztów eksploatacyjnych. Ponadto każdy rodzaj usprawnienia został wybrany po analizie jego optymalności zarówno energetycznej, jak i ekonomicznej. Niemniej jednak NIK zauważa, iż wybrany wariant termomodernizacji nie zawsze cechował się najwyższą wydajnością, czyli koszt dodatkowego usprawnienia termomodernizacyjnego nie był rekompensowany odpowiednią wielkością zaoszczędzonej energii. Powyższe wynikało z algorytmu obliczeń określenia optymalnego wariantu realizacji przedsięwzięcia przyjętego w rozporządzeniu o sporządzaniu audytów energetycznych. Wszystkie planowane termomodernizacje spełniały wymóg GIS dotyczący zmniejszenia zapotrzebowania na ciepło o minimum 30% w stosunku do stanu pierwotnego. Zgodnie z rozporządzeniem o sporządzaniu audytów energetycznych wariantem optymalnym jest pierwszy z kolejnych wariantów spełniający art. 3 pkt 1 ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów, według którego zmniejszenie rocznego zapotrzebowania na energię (w omawianym przypadku) zmniejszy się o co najmniej 25%. Warianty termomodernizacji uszeregowane są od zestawu wszystkich ulepszeń termomodernizacyjnych malejąco o jedno ulepszenie termomodernizacyjne o najwyższym wskaźniku SPBT. We wszystkich 15 skontrolowanych inwestycjach wybierano wariant pierwszy inwestycji zawierający wszystkie ulepszenia termomodernizacyjne bez oceniania wydajności zastosowania kolejnego ulepszenia. Przykład audyt energetyczny budynku sporządzony dla Instytutu Biologii Doświadczalnej PAN a) zestawienie optymalnych usprawnień i przedsięwzięć w kolejności rosnącej wartości SPBT Lp. Rodzaj i zakres usprawnienia termomodernizacyjnego Planowane koszty robót SPBT (lata) 1. Wymiana instalacji c.o. i modernizacja węzła ciepłowniczego zł 52,7 2. Montaż nawiewników okiennych w istniejące okna w ramach PCV zł 10,5 3. Ocieplenie stropodachu zł 13,7 4. Ocieplenie dachu nadbudówek zł 14,1 5. Montaż kolektorów słonecznych zł 68,2 1 modernizacja systemu grzewczego była rozpatrywana jako pierwsze usprawnienie niezależnie od wartości SPBT 2627 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i b) określenie wariantów przedsięwzięć termomodernizacyjnych Zakres prac Numer wariantu Wymiana instalacji c.o. i modernizacja węzła ciepłowniczego X X X X X Montaż nawiewników okiennych w istniejące okna w ramach PCV X X X X Ocieplenie stropodachu X X X Ocieplenie dachu nadbudówek X X Montaż kolektorów słonecznych c) dokumentacja wyboru optymalnego wariantu przedsięwzięcia termomodernizacyjnego Wariant Planowane koszty całkowite Roczna oszczędność kosztów energii X Oszczędność zapotrzebowania na energię zł zł % , , , , ,8 W powyższym przypadku wybrano wariant nr 1 pomimo tego, że kosztowo wydajniejszy był wariant drugi. Koszt zaoszczędzenia 1 złotego na wydatkach eksploatacyjnych w wariancie nr 5 wynosił 62,06 zł, w wariancie nr 4 wynosił 40,26 zł, w wariancie nr 3 wynosił 21,95 zł, w wariancie nr 2 wynosił 21,02 zł, a w wariancie nr 1 wynosił 23,66 zł. Zatem porównując stosunek wzrostu kosztu całkowitego inwestycji do wzrostu oszczędności kosztów eksploatacyjnych, a zatem i oszczędności energii, z ekonomicznego punktu widzenia najbardziej opłacalnym był wariant nr 2. Wyliczony okres zwrotu z dodatkowego usprawnienia różniącego wariant nr 1 od wariantu nr 2 wynosił 68 lat. 2. We wszystkich zbadanych przypadkach podstawą sporządzenia Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) były m.in. wyniki analizy przedinwestycyjnej uwzględniającej wyniki audytu energetycznego. Zakres robót w SIWZ był zgodny z zaleceniami audytora energetycznego. Nie stwierdzono przypadku, aby wykonawca robót budowlanych został wybrany z pominięciem zasad konkurencyjności. Wszystkie podmioty udzielając zamówienia publicznego na usługę robót budowlanych stosowały przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. W 70% przypadków doszło do obniżenia kosztów inwestycji m.in. w związku z przeprowadzanymi postepowaniami przetargowymi. W 3 przypadkach na 15 stwierdzono nieprawidłowości w procesie szacowania wartości zamówienia lub jego przeprowadzania, jednakże bez znaczącego wpływu na jego wynik. Stosownie do wymogów konkursowych wszyscy wykonawcy robót budowalnych, jak i osoby wykonujące nadzór budowlany, zostali wybrani na zasadach konkurencyjnych. Wszystkie podmioty wyłaniały wykonawców robót budowlanych w drodze udzielania zamówień publicznych na zasadach określonych w ustawie Prawo zamówień publicznych. Zamówienia publiczne były udzielane w trybie przetargu nieograniczonego lub ograniczonego. Natomiast roboty dodatkowe wynikłe z przyczyn obiektywnych, których nie można było przewidzieć w procesie planowania inwestycji, w większości przypadków były wybierane w trybie z wolnej ręki. Między innymi w wyniku przeprowadzonych przetargów obniżył się koszt całkowity inwestycji. 2728 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i Tabela nr 1 Zmiana wartości umów w trakcie realizacji inwestycji przez beneficjentów 28 Beneficjent Konkurs Koszt całkowity umowa (plan przed przetargiem) (zł) Wartość kosztu całkowitego wg umowy o dofinansowanie po przetargu i przeprowadzonej inwestycji (zł) Zmiana procentowa (%) Miasto Stołeczne Warszawa Dzielnica Ursynów m.st. W-wy II , ,06 107,10 Teatr Wielki Opera Narodowa PAN/PIK* , ,78 63,95 Powiat Skarżyski I , ,00 64,86 Powiat Szczecinecki I , ,16 71,38 Miasto Tomaszów Lubelski II , ,77 78,41 Powiat Milicki II , ,00 90,18 Wielospecjalistyczny Szpital Samodzielny Publiczny Zespół I , ,00 95,31 Opieki Zdrowotnej w Zgorzelcu Diecezja Drohiczyńska I , ,00 100,00 Wojewódzki Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w Bolesławcu II , ,36 98,81 Uniwersytet Medyczny w Łodzi II , ,64 80,93 Gmina Miasto Brzeg II , ,05 64,99 Powiat Poznański II , ,05 114,40 SPZOZ w Działdowie II , ,63 58,92 Gmina Zabrze II , ,09 70,66 Uzdrowisko Goczałkowice-Zdrój WORR II , ,14 95,10 Politechnika Krakowska I , ,28 88,48 Instytut Oceanologii PAN PAN/PIK , ,00 130,39 Instytut Fizyki Jądrowej im. H. Niewodniczańskiego PAN PAN/PIK , ,92 101,81 Instytut Biologii Doświadczalnej im. M. Nenckiego PAN PAN/PIK , ,35 98,65 Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital im. dr J. Dietla III , ,00 111,09 w Krynicy-Zdroju Miasto Malbork III , ,18 60,23 Gmina Mircze III , ,00 56,11 Gmina Lublin I , ,86 100,00 Gmina Miasta Gdańska I , ,28 96,70 Gmina Miasto Lębork III , ,27 91,35 Politechnika Krakowska II , ,78 64,16 Szpital Neuropsychiatryczny SPZOZ Lublin II , ,00 65,54 Szpital Wojewódzki Nr 2 w Rzeszowie II , ,70 105,46 Uzdrowisko Rymanów S.A. II , ,00 69,42 SPS ZOZ w Lęborku II , ,83 108,01 * I konkurs GIS cz. 5. Źródło: NFOŚiGW.29 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości dotyczące przeprowadzania i udzielania zamówień publicznych dotyczyły szacowania wartości zamówienia, niesłusznego odrzucania ofert oraz informowania o wynikach przetargów. y W UM w Lublinie nie zachowano należytej staranności przy ustalaniu wartości szacunkowej zamówień publicznych, wystąpiły bowiem różnice pomiędzy wartościami podanymi jako szacunkowe dla tych zamówień a wartościami netto robót budowlanych wynikającymi z kosztorysów inwestorskich. W przypadku LCEZ podano, że wartość szacunkowa wynosi ,51 zł 27, podczas gdy faktycznie wynosiła ,02 zł, tj. była wyższa o ,51 zł. W przypadku ZSE wartość szacunkową określono na ,13 zł 28, podczas gdy faktycznie wynosiła ,54 zł, tj. była niższa o 1 373,59 zł. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 Pzp wartość zamówienia na roboty budowlane ustala się na podstawie kosztorysu. y Urząd Miasta Malbork po wszczęciu postępowania 29, w dniu 25 czerwca 2012 r. dokonał zmiany wartości zamówienia z kwoty ,20 zł netto 30 na ,20 zł netto (w związku z uwzględnieniem zamówień uzupełniających), podczas gdy z przepisu art. 35 ust. 2 Prawa zamówień publicznych wynika, że zmiana taka jest możliwa jedynie przed wszczęciem postępowania. Burmistrz wyjaśnił, że zamawiający nie ujął w tej wartości zamówień uzupełniających, dlatego też przeszacował wartość ponownie, jako że nie wpływa to na podwyższenie progu, od którego istnieje obowiązek publikowania zamówienia w publikatorze unijnym. Dodał, że ma to swoje uzasadnienie w orzecznictwie KIO, które stwierdza, iż w sytuacjach nasuwających uzasadnione przypuszczenie o wadliwości ustalonego pierwotnie szacunku (jaki miał miejsce w naszym przypadku) Zamawiający winien na etapie badania oceny ofert zweryfikować ten szacunek (KIO/UZP 1050/09; 1051/09; 1052/09). Urząd Miasta Malbork bezpodstawnie odrzucił dwie oferty jako niezgodne z treścią SIWZ w związku z nieuwzględnieniem w kosztorysie ofertowym pozycji utylizacja papy. Stanowiło to naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 2 Prawa zamówień publicznych. Uzasadniając odrzucenie ww. ofert Urząd podał, że obowiązek dopisania przez wykonawcę tej pozycji w przedmiarach i wycenie wynikał z wyjaśnień do SIWZ nr 1 z dnia 15 czerwca 2012 r. (dalej: Wyjaśnienia nr 1). Jak ustalono, żaden z wykonawców nie zwracał się do Urzędu o wyjaśnienie treści SIWZ w zakresie dotyczącym utylizacji papy. Jednak w Wyjaśnieniach nr 1 napisano Uwaga: w przedmiarach należy dopisać pozycję utylizacja papy. Burmistrz wyjaśnił, że odrzucenie ofert z powodu nieuwzględnienia w kosztorysie ofertowym pozycji obejmującej utylizację papy wynikało z założenia, iż Wyjaśnienia nr 1 stanowiły nierozłączny element SIWZ. Dodał, że udzielone wyjaśnienia (w tym dopisek o konieczności ujęcia w przedmiarach pozycji utylizacja papy ) nie stanowią wprowadzenia innych wymagań niż opisane pierwotnie, a jedynie doprecyzowują opis do pozycji przedmiarowej i nie należy traktować powyższego jako zmiany SIWZ. Skutkiem niesłusznego odrzucenia ofert było wybranie oferty o ,32 zł wyższej od tej z najniższą ceną. Należy podkreślić, że w stwierdzonym stanie faktycznym, de facto nie doszło do zmiany treści SIWZ, a doprecyzowanie przez zamawiającego rozumienia tej pozycji przedmiarowej powinno nastąpić poprzez zmianę treści SIWZ na podstawie art. 38 ust. 4 Prawa zamówień publicznych. 3.2 Realizacja Przeprowadzanie inwestycji przez beneficjentów 1. Podmioty realizowały inwestycje termomodernizacyjne zgodnie z zakresem usprawnień określonych w audytach energetycznych. Wszyscy inwestorzy zapewnili sprawowanie nadzoru budowlanego inwestycji. Jednakże w dwóch przypadkach doszło do naruszenia przepisów w zakresie sprawowania nadzoru budowlanego. W dwóch przypadkach przekroczono pierwotny termin realizacji inwestycji w związku z nieprawidłowymi obmiarami i obliczeniami w audytach energetycznych. W kontroli nie stwierdzono, aby w trakcie prowadzonych prac termomodernizacyjnych naruszeno zapisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody Według dokumentacji wartość szacunkowa zamówienia publicznego ustalona została w oparciu o kosztorysy inwestorskie w dniu r. przez kierownika Referatu Budowlanego Wydziału Remontów Budynków UM. Prawidłowość dokonanego szacunku potwierdził w dniu r. dyrektor tego Wydziału w piśmie do Biura Zamówień Publicznych UM. 28 Według dokumentacji wartość szacunkowa zamówienia publicznego ustalona została w oparciu o kosztorysy inwestorskie w dniu r. przez kierownika Referatu Budowlanego Wydziału Remontów Budynków UM. 29 W dniu 11 czerwca 2012 r. w BZP ukazało się ogłoszenie o zamówieniu nr Wartość ustalona 2 czerwca 2012 r. 31 Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm. 2930 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i Zakres zrealizowanych przez podmioty prac termomodernizacyjnych wynikał z audytów energetycznych. Natomiast prace służące wymianie oświetlenia wewnętrznego na energooszczędne były zgodne z przeprowadzonymi opracowaniami w powyższym zakresie. W każdym przypadku inwestor zapewnił sprawowanie bieżącego nadzoru budowlanego inwestycji, jednakże w dwóch przypadkach doszło do naruszenia przepisów w powyższym obszarze. We wszystkich przypadkach prace budowlane zostały odebrane protokolarnie, a kserokopie protokołów z odbioru robót budowlanych zostały przekazane do NFOŚiGW. y W inwestycji realizowanej przez UM w Lublinie w dzienniku budowy, pod datą 21 lutego 2011 r. odnotowano zmianę kierownika budowy przy termomodernizacji ZSE. Nie dokonano natomiast wpisu określającego stan zaawansowania i zabezpieczenia przekazywanych robót, co było niezgodne z 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia 32. y W toku realizacji robót dociepleniowych ścian budynków Urzędu Gminy Mircze, Szkoły Podstawowej w Wiszniowie oraz Gminnym Ośrodku Zdrowia nie zapewniono zgłaszania robót zanikających przez kierownika budowy oraz ich odbioru przez inspektora nadzoru inwestorskiego, co naruszało przepisy odpowiednio art. 22 pkt 7 oraz art. 25 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane33. Zgodnie z Wymaganiami dla beneficjentów realizujących przedsięwzięcia termomodernizacyjne dofinansowywane w ramach Programu priorytetowego, beneficjenci byli zobowiązani do przeprowadzania termomodernizacji zgodnie z obowiązującym prawem, w tym między innymi ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W trakcie kontroli nie stwierdzono, aby inwestycje były przeprowadzane niezgodnie z obostrzeniami wynikającymi z ustawy o ochronie przyrody. W przypadku, gdy w wyniku obserwacji ornitologicznych i chiropterologicznych powstała konieczność montażu budek dla ptaków i nietoperzy, podmioty je montowały. Natomiast gdy w trakcie oględzin stwierdzono ich brak, na wniosek kontrolera były one montowane. W dwóch przypadkach Uzdrowiska Rymanów S.A. oraz Instytutu Biologii Doświadczalnej PAN (IBD) doszło do przekroczenia pierwotnego terminu realizacji inwestycji. W toku realizacji inwestycji przez Uzdrowisko Rymanów S.A. zmieniony został zarówno termin jej zakończenia, jak i zakres rzeczowy wykonanych prac. Pierwotny termin zakończenia robót ustalony na 31 grudnia 2012 r. przedłużony został do dnia 30 czerwca 2013 r., a zakres robót zwiększony o ocieplenie dodatkowo m 2 przegród zewnętrznych oraz wymianę 477 m 2 okien. W kontroli ustalono, iż wydłużenie okresu realizacji projektu nie było zawinione przez Spółkę, a wynikało z rozpoczęcia robót we wrześniu 2012 r., na co wpływ miały terminy zakończenia procedur przetargowych, wydłużone ponadto przez konieczność wykonania dodatkowej dokumentacji projektowej dachów spadzistych (miesięczne wydłużenie prac projektowych). Na termin zakończenia robót wpływ miały także warunki pogodowe na przełomie lat 2012 i Zmiana zakresu rzeczowego prac wynikała natomiast ze stwierdzonej w toku realizacji inwestycji rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a obmiarami przedstawionymi w audytach energetycznych i wymagała wykonania przez Spółkę nowych audytów energetycznych. W trakcie realizacji inwestycji przez IBD doszło do zmiany zakresu realizacji inwestycji w stosunku do pierwotnie określonych w audytach energetycznych, co wynikało z nierzetelnie przeprowadzonej inwentaryzacji przez audytora energetycznego. Wykonana przez audytora inwentaryzacja była pobieżna i nie dawała podstaw do wyliczeń. Inwentaryzację przeprowadził następnie projektant w ramach zamówienia publicznego na wykonanie projektów termomodernizacji. W wyniku powyższego powstała konieczność zmiany audytów energetycznych i wydłużył się termin realizacji inwestycji Dz.U. Nr 108, poz. 953 ze zm. 33 Dz.U. z 2013 r., poz tj.31 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i 2. Podmioty, przed przystąpieniem do inwestycji, posiadały zbilansowany budżet inwestycji. Wszystkie podmioty otrzymaną pomoc finansową w formie dotacji i/lub pożyczki wykorzystały w całości, zgodnie z przeznaczeniem i rozliczyły ją zgodnie z umową. Nie stwierdzono aby podmioty w kosztach kwalifikowalnych uznawały koszty inne aniżeli uznane w umowie jako koszty kwalifikowalne. Wszystkie skontrolowane podmioty wywiązywały się terminowo i w całości ze zobowiązań wobec NFOŚiGW. Inwestorzy zapewnili finansowanie kosztów niekwalifikowalnych ze środków własnych. Udzielone dotacje i pożyczki były w całości wydatkowane na działania i usprawnienia, na które zostały przeznaczone, a wszystkie wydatki zostały odpowiednio udokumentowane. W 33% przypadków powstała konieczność przeprowadzenia robót dodatkowych, które również zostały udzielone w trybie przewidzianym ustawą Prawo zamówień publicznych. Nie stwierdzono, aby roboty dodatkowe były zlecone bez merytorycznego uzasadnienia. Podmioty terminowo i w pełnej wysokości spłacały raty pożyczki udzielonej przez NFOŚiGW Nadzór i rozliczanie inwestycji 1. System nadzoru nad realizacją inwestycji umożliwiał terminowe reagowanie Funduszu na ryzyka powstające w trakcie realizacji inwestycji. Posiadane przez Fundusz procedury nadzoru nad realizacją inwestycji umożliwiły Funduszowi skuteczną reakcję na ryzyko przekroczenia terminów realizacyjnych umów AAU, pomimo wydłużenia się terminu realizacji inwestycji. Niezwłoczna reakcja Funduszu na ryzyko niewydatkowania wszystkich środków pozyskanych w ramach umów AAU, umożliwiła ich terminowe wydatkowanie w pełnej kwocie. Jednakże NIK negatywnie ocenia długotrwałe rozpatrywanie przez Fundusz wniosków o udzielenie dofinansowania uzupełniającego. Każdy projekt inwestycyjny był przydzielany pracownikowi komórki ekologicznej, który prowadził sprawę (koordynator). Koordynator monitorował realizację zadania m.in. na podstawie miesięcznych informacji przesyłanych w formie elektronicznej. Zgodnie z umową dofinansowania w formie dotacji Fundusz posiadał prawo kontroli prawidłowości i zasadności przedstawianych przez beneficjenta dokumentów rozliczeniowych, jak również przeprowadzania kontroli realizacji przedsięwzięcia. Kontrolę przedsięwzięć rozpoczęto w 2012 r. W latach (I półrocze) Fundusz przeprowadził 271 kontroli terenowych przedsięwzięć. O wynikach kontroli beneficjenci byli informowani w formie protokołu/raportu z kontroli. Wyniki kontroli były realizowane przez beneficjentów. Zgodnie z umową o dofinansowanie w formie dotacji Fundusz wypłacał środki z dotacji pod warunkiem uprzedniego przedłożenia przez beneficjenta kserokopii dokumentów potwierdzających poniesienie wydatku na realizację inwestycji zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym. Podstawą rozliczenia było zestawienie faktur i innych dowodów księgowych. We wrześniu 2012 r. Fundusz zwrócił się do beneficjentów o uproszczenie realizacji umów w ramach GIS poprzez wprowadzenie zmian do sposobu rozliczania przekazywanych środków. Zmiana polegała na zastąpieniu obowiązku składania w Funduszu kserokopii faktur i innych dowodów księgowych, przedkładaniem zestawienia faktur (innych dowodów księgowych). Jednocześnie Fundusz zastrzegł sobie kontrolę prawidłowości składanych oświadczeń i zestawień. Na każde wezwanie Funduszu beneficjent był zobowiązany do okazania oryginałów faktur i innych dowodów księgowych oraz protokołów odbioru robót/dostaw/usług lub przedłożenia 3132 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i ich kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem w terminie wskazanym przez Fundusz. W ramach kontroli krzyżowej przeprowadzonej u 14 beneficjentów (15 projektów) nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie rozliczenia finansowego przedsięwzięć. W wyniku oszczędności, powstałych w związku z przeprowadzanymi przez beneficjentów postępowaniami przetargowymi, intensywność dofinansowania umów w formie dotacji przewyższała próg intensywności wskazany w umowach AAU oraz umowach zawartych z beneficjentami. Na dzień 31 lipca 2012 r. najwyższe oszczędności powstały w umowie AAU Japonia 1 w wysokości 21,4 mln zł, umowie AAU NEDO w wysokości 13,8 mln zł, umowie AAU Japonia 2 w kwocie 4,4 mln zł i umowie AAU EBOR Irlandia w kwocie 4,2 mln zł. Jednocześnie Fundusz nie miał możliwości przeprowadzenia kolejnego naboru wniosków, ponieważ podmiot Japonia 1 nie wyraził zgody na wydłużenie okresu wydatkowania środków poza 31 grudnia 2012 r. oraz na wydłużenie realizacji projektów poza 30 czerwca 2013 r. W związku z powyższym, w porozumieniu z Ministerstwem Środowiska rozpoczęto prace nad zwiększeniem intensywności dofinansowania w formie dotacji z 30% do 50% kosztów kwalifikowalnych. Zgody kupujących były uzyskiwane sukcesywnie. W dniu 26 września 2012 r. Rada Nadzorcza Funduszu zaakceptowała zmiany programu priorytetowego GIS cz. 1 polegające na podwyższeniu intensywności dofinansowania w formie dotacji dla projektów finansowanych ze środków zgromadzonych na rachunku klimatycznym, co umożliwiło wydatkowanie pełnej kwoty wynikającej z podpisanych umów o dofinansowanie. Dla beneficjentów, którzy otrzymali już dofinansowanie w formie dotacji oznaczało to możliwość utrzymania kwoty dofinansowania na niezmienionym poziomie, pomimo spadku wartości kosztów kwalifikowalnych po przetargach. Jednocześnie, w celu wyrównania różnic powstałych w bezzwrotnym dofinansowaniu przedsięwzięć z rachunku klimatycznego, Fundusz wprowadził mechanizm dofinansowania uzupełniającego. Bezzwrotne dofinansowanie uzupełniające miało być wypłacane ze środków Funduszu pochodzących ze zobowiązania wieloletniego opłat i kar zastępczych URE, a jego wypłata miała nastąpić od 2014 r. na podstawie odrębnie zawartej umowy z beneficjentem. Finansowanie uzupełniające miało wynosić do maksymalnego poziomu 50% łącznej intensywności dofinansowania. Wypłata środków była uzależniona od terminowego zakończenia realizacji przedsięwzięcia oraz osiągnięcia zakładanego efektu ekologicznego. Jednocześnie udzielenie dofinansowania uzupełniającego dla przedsięwzięć, miało spowodować zmniejszenie dofinansowania w formie pożyczki do poziomu przewidzianego w programie priorytetowym GIS cz. 1. Żaden wniosek o dofinansowanie uzupełniające, pomimo złożenia ich przez beneficjentów pod koniec 2012 r., nie został poddany rozpatrzeniu przez Fundusz. Istotnym powodem powyższego było pojawienie się ryzyka finansowego w Funduszu na etapie bilansowania złożonych wniosków o dofinansowanie uzupełniające, jak również niezamknięcie części umów w zakresie ekologicznym. Stanowisko w powyższej sprawie na dzień zakończenia badań kontrolnych było wypracowywane34. W październiku 2012 r. Fundusz przesłał do beneficjentów pismo informujące o pracach mających na celu zwiększenie intensywności dofinansowania przedsięwzięć w formie dotacji. W pierwszym etapie Fundusz zwiększał dofinansowanie pochodzące ze środków rachunku klimatycznego. W praktyce polegało to na wypłacie dotacji do kwoty pierwotnie przyznanej Z informacji przekazanej przez NFOŚiGW w odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne wynika, że odstąpiono od udzielenia dofinansowania uzupełniającego.33 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i w umowie o dofinansowanie. W przypadkach, gdy zostały już dokonane zmiany w umowach o dofinansowanie w formie dotacji/pożyczki, w wyniku spadku kosztów po przeprowadzanych postępowaniach przetargowych, przywracano pierwotną kwotę dofinansowania w formie dotacji. Na 30 skontrolowanych przedsięwzięć w 12 zwiększono intensywność dofinansowania. Na 30 skontrolowanych przedsięwzięć w dwóch termin realizacji przedsięwzięcia był zagrożony. W dniu 14 lutego 2012 r. Fundusz zawarł umowę o dofinansowanie w formie dotacji termomodernizacji Uzdrowiska Rymanów S.A. Beneficjent nie posiadał wówczas pełnej dokumentacji projektowej i nie posiadał aktualnego harmonogramu rzeczowo-finansowego, niemniej jednak zobowiązał się do wykonania przedsięwzięcia w terminie umownym, czyli do dnia 31 grudnia 2012 r. Uzdrowisko Rymanów S.A. nie chcąc ponosić ryzyka, uruchomiło procedury przetargowe na wyłonienie wykonawcy robót po podpisaniu umowy na dofinansowanie35. Ostatecznie umowy na usługi budowalne oraz nadzór inwestorski zawarto do dnia 6 września 2012 r. W związku z informacją beneficjenta z dnia 12 października 2012 r. o istotnym zagrożeniu terminu realizacji umowy, Fundusz podjął działania w zakresie uzyskania zgody kupującego jednostki AAU na wydłużenie terminu realizacji inwestycji do dnia 30 czerwca 2013 r. Zdaniem Funduszu, z punktu widzenia sprawnej realizacji umowy AAU wypowiedzenie zagrożonych umów o dofinansowanie (łącznie 3 projekty) było najmniej korzystnym z możliwych do podjęcia rozwiązań, zarówno dla beneficjentów, jak i dla wywiązania się z warunków umowy AAU. W dniu 6 grudnia 2012 r. kupujący jednostki AAU zgodził się na wydłużenie terminów realizacji inwestycji. Przekroczenie terminu realizacji inwestycji w Instytucie Biologii Doświadczalnej PAN wynikało z konieczności zmiany koncepcji konstrukcji wsporczej solarów i robót dociepleniowych dachów obu budynków, co było niemożliwe do przewidzenia na etapie wnioskowania o dotację oraz powtórzenia postępowania przetargowego ze względu na brak oferentów. 2. Fundusz nieterminowo rozliczał efekty rzeczowe inwestycji. Powyższe wynikało z błędów powstałych na poziomie zarządzania organizacją oraz zasobami ludzkimi Funduszu. Nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie rozliczenia umowy pod względem finansowym. Jednocześnie NIK zauważa problemy występujące we współpracy pomiędzy beneficjentami a Funduszem skutkujące m.in. brakiem zmian zapisów umowy. Zgodnie z procedurami opisanymi w Podręczniku procedur dofinansowania przedsięwzięcia ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej uznanie umowy za wykonaną w zakresie rzeczowym powinno nastąpić w terminie dni od daty złożenia kompletu dokumentów przez beneficjenta. Na 30 skontrolowanych projektów w 5 projektach doszło do przekroczenia terminów proceduralnych od 98 dni do 384 dni. Główną przyczyną opóźnień były zmiany organizacyjne w Funduszu, które wiązały się z przekazywaniem dokumentacji przedsięwzięć pomiędzy poszczególnymi komórkami organizacyjnymi i koordynatorami oraz nakładanie się terminów konkursowych z terminami uznawania umów pod względem rzeczowym. Powyższe zmiany organizacyjne skutkowały dezorganizacją pracy oraz brakiem odpowiedzialności koordynatorów za realizowane projekty w związku ze zmianami osób wykonujących koordynację. W I kw r., zgodnie z decyzją Prezesa Zarządu Funduszu, przedsięwzięcia z zakresu termomodernizacji w ramach 35 Planowany koszt całkowity inwestycji tys. zł, w tym z dotacji tys. zł. 36 Z dniem 28 sierpnia 2013 r. skrócono termin uznawania umowy za wykonaną w zakresie rzeczowym z 21 dni do 20 dni. 3334 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i programu GIS cz. 5 przekazano do ówczesnego Departamentu Funduszy Norweskich. Od 1 marca 2012 r. powołano grupę roboczą do obsługi wniosków złożonych w III konkursie GIS cz. 1. Grupa robocza składała się z przedstawicieli pięciu departamentów oraz pracowników zatrudnionych na umowę zlecenie, w tym sześciu pracowników Departamentu Ochrony Klimatu (DA). W maju 2012 r. grupa liczyła 28 osób. Grupa sfinalizowała podpisywanie umów o dofinansowanie przedsięwzięć wybranych w ramach tego konkursu. W III kw r. przedsięwzięcia, które były obsługiwane przez tę grupę, zostały przekazane do nowo powołanego Departamentu Efektywności Energetycznej w Budownictwie, któremu również powierzono m.in. realizację projektów wybranych w ramach nowo ogłaszanych konkursów GIS cz. 1 i cz. 5. W następstwie kolejnych zmian, w marcu 2013 r. po połączeniu Departamentu Ochrony Klimatu z Departamentem Efektywności Energetycznej w Budownictwie przedsięwzięcia, które nadzorował likwidowany departament zostały ponownie włączone w strukturę DA. Ich obsługą zajmuje się Wydział Efektywności Energetycznej w Budownictwie (DAB). W następstwie wewnętrznej reorganizacji DA, w kwietniu 2013 r. i w następnych miesiącach, do DAB przekazano również wcześniej zawarte umowy o dofinansowanie przedsięwzięć wyłonionych w I i II konkursie GIS cz. 1. W maju 2014 r. DA przeszedł kolejną reorganizację, w wyniku której z jego struktury wyłączono Wydział ds. POIiŚ, a włączono Departament Funduszy Norweskich powyższa zmiana zwiększyła obciążenie pracowników merytorycznych w związku z pracą przy obsłudze wniosków EOG. Na termin rozliczenia rzeczowego umów wpływ miało również bardzo duże obciążenie pracowników departamentu zadaniami bieżącymi i nowymi zmierzającymi do terminowego wywiązania się z warunków umów AAU, w tym w szczególności rozliczaniem przedsięwzięć i wypłatą środków w terminach zgodnych z wieloma umowami AAU. Ponadto na opóźnienia wpływała pracochłonność w przypadku projektów grupowych. Pomimo czterokrotnego wnioskowania37 przez Instytut Biologii Doświadczalnej PAN (na polecenie Funduszu) o zmianę warunków umowy z dnia 2 lutego 2012 r. o dofinansowanie w formie dotacji, do dnia zakończenia czynności kontrolnych powyższa zmiana nie została formalnie dokonana. Konieczność powyższych zmian wynikała ze zmian dokonanych w projekcie budowlanym oraz harmonogramie rzeczowo-finansowym. 28 czerwca 2013 r. Zarząd Funduszu wyraził zgodę38 na dokonanie wnioskowanych zmian, w tym także zmian korygujących błędne zapisy wprowadzone do umowy przez Fundusz na etapie zawierania umowy o dofinansowanie. Uchwała przewidywała, że zmiana umowy nastąpi w drodze wymiany pism, w ciągu 30 dni roboczych od dnia wejścia uchwały w życie. Wymiana pism nie nastąpiła, zatem zmiany nie weszły formalnie w życie, gdyż zgodnie z 20 ust. 1 zawartej umowy wszelkie zmiany lub uzupełnienia umowy wymagały zachowania formy pisemnej pod rygorem nieważności i dla swej skuteczności wymagały zgody stron. Pomimo powyższego, obie strony (Fundusz i IBD) prowadziły sprawę tak, jakby umowa została skutecznie zmieniona. Fundusz nie zmieniał postanowień umów o dofinansowanie w formie dotacji w wyniku zmiany przepisów powszechnie obowiązujących, w związku z czym beneficjenci nadal przesyłali do Funduszu sprawozdania w formie i układzie już nieobowiązującego rozporządzenia. Z dniem 14 lutego 2013 r. uchylono art. 34 ustawy o zarządzaniu emisjami, na mocy którego Minister Środowiska w dniu 5 sierpnia 2010 r. wydał rozporządzenie w sprawie określenia formy i układu oraz zakresu informacji zawartych w raportach i sprawozdaniu dotyczących programów lub projektów W dniach: 21 września 2012 r., 12 października 2012 r., 8 listopada 2012 r. oraz 16 stycznia 2013 r. 38 Uchwałą nr B/34/25/2013 z dnia 28 czerwca 2013 r.35 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i realizowanych w ramach Krajowego systemu zielonych inwestycji39. NFOŚiGW nie wprowadził stosownych zmian w zapisach umów o dofinansowanie w formie dotacji, pomimo zobligowania beneficjentów do składania stosownych sprawozdań. W związku z czym beneficjenci oprócz raportu z monitorowania i jego oceny dodatkowo składali sprawozdania i oceny weryfikatora w formie przewidzianej nieobowiązującym rozporządzeniem. Informacja o zmianie ustawy była przekazywana sukcesywnie w trybie roboczym m.in. telefonicznie. Jednakże NIK zauważa, że taki roboczy tryb przekazywania informacji, przez przedstawicieli NFOŚiGW, nie był skuteczny i nie zapobiegł dalszemu niepotrzebnemu działaniu beneficjentów, na podstawie nie obowiązującej już regulacji. Zdaniem NIK Fundusz powinien wprowadzić system informacji zwrotnej po dokonaniu oceny realizacji umowy po etapie oceny wykonania założeń umowy. Zgodnie z Podręcznikiem procedur Funduszu koordynator po uznaniu umowy za wykonaną pod względem ekologicznym, rzeczowym lub finansowym nie ma obowiązku poinformowania beneficjenta o wyniku powyższego uznania. Poinformowanie beneficjenta o uznaniu umowy za wykonaną następuje dopiero po upływie określonego w umowie okresu trwałości, czyli po 5 latach (w przypadku umów z zakresu GIS cz. 1 i cz. 5). Zdaniem NIK powyższe skutkuje brakiem okresowego informowania beneficjenta o poprawności jego stopniowego rozliczania się z warunków umowy. W opinii NIK wprowadzenie informacji zwrotnej skutkowałoby pogłębieniem współpracy pomiędzy koordynatorem a beneficjentem. Zdjęcie nr 2 Źródło: Ingo Bartussek Fotolia.com 39 Dz.U. Nr 152, poz36 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i Efekty inwestycji i ich monitorowanie 1. Fundusz, poprzez finansowanie inwestycji energooszczędnych realizuje główny cel GIS, jakim jest ograniczenie lub uniknięcie emisji CO 2 w związku z poprawą efektywności energetycznej budynków użyteczności publicznej. Zrealizowane inwestycje podwyższyły komfort użytkowania budynków, ich estetykę oraz przyczyniły się do obniżenia kosztów eksploatacyjnych. Jednakże NIK zauważa, iż m.in. w związku ze zbyt optymistycznymi założeniami przy planowaniu GIS oraz trudnościami powstałymi na początku wdrażania GIS, Fundusz istotnie obniżył wskaźnik realizacji celu GIS. W pierwotnych założeniach programu priorytetowego GIS cz. 1 planowano poddać termomodernizacji ok budynków i osiągnąć oszczędności energii w wysokości 1950 GWh/rok, czyli ok GJ/rok, w związku z którymi ograniczona miała zostać emisja CO 2 w wysokości Mg/rok. Powyższe założenia zostały zawarte jako oczekiwane efekty realizacji Drugiego Krajowego Planu Działań dotyczących efektywności energetycznej dla Polski Krajowy Plan Działań nie podlegał aktualizacji w związku z modyfikacją programów priorytetowych GIS cz. 1 i cz. 5, w związku z czym założenia w planie rządowym nie są zbieżne z celem ww. programów priorytetowych. Od wprowadzenia programu priorytetowego GIS cz. 1 wskaźnik osiągnięcia celu uległ znaczącym zmianom. Istotną modyfikację wskaźnika wprowadzono w dniu 27 września 2010 r., w związku z przekazaniem środków finansowych w kwocie 500 mln zł na realizację nowo wprowadzanego programu priorytetowego GIS cz. 5. Wraz ze zmniejszeniem budżetu GIS cz. 1 obniżono proporcjonalnie wskaźniki osiągnięcia celu. Zmniejszono liczbę obiektów objętych termomodernizacją do ok sztuk, oszczędności energii do GJ/rok ( MWh/rok), w wyniku których emisja CO 2 obniży się o MgCO 2 /rok. W pierwotnych założeniach programu priorytetowego GIS cz. 5 wskaźnik osiągnięcia celu określono jako planowane ograniczenie lub uniknięcie emisji CO 2 w wysokości MgCO 2 /rok. W związku z kolejnymi zmianami programów priorytetowych GIS cz. 1 i cz. 5 wskaźnik osiągnięcia celu podlegał dalszej redukcji. Podstawą do weryfikacji założeń programów priorytetowych były wyniki kolejnych naborów wniosków, termin zawierania umów o dofinansowanie oraz realizacja przedsięwzięć. Głównymi przyczynami obniżenia wskaźnika osiągnięcia celu były: problemy z alokacją środków finansowych uzyskanych w ramach sprzedaży jednostek AAU, w związku z którymi zwiększono intensywność dofinansowania przedsięwzięć w formie dotacji z 30% do 50% kosztów kwalifikowalnych, szacowanie efektów w latach na podstawie danych pochodzących z powyższego okresu, założenie, że budynki zasilane są ciepłem sieciowym (w większości przypadków opartym na źródłach, w których spalany jest węgiel kamienny). Zgłoszone do dofinansowania przedsięwzięcia w około 40% dla potrzeb grzewczych zużywały paliwo niskoemisyjne, jakim jest gaz ziemny. W związku z powyższym pierwotny wskaźnik osiągnięcia celu programu priorytetowego GIS cz. 1 obniżono do redukcji CO 2 w wysokości Mg/rok, a programu priorytetowego GIS cz. 5 do redukcji CO 2 w wysokości Mg/rok. W ramach konkursów programu GIS cz. 1 do 2016 r. termomodernizacji poddanych ma być budynków, co w wyniku oszczędności energii (ok. 616 GWh/rok) powinno przynieść ograniczenie lub uniknięcie emisji CO 2 na poziomie Mg/rok, w tym do 2016 r. ok Mg/rok. Natomiast w ramach konkursów programu GIS cz. 5 do 2016 r. termomodernizacji poddanych ma być 443 budynków, co (w wyniku oszczędności energii ok. 199 GWh/rok) ma przynieść ogółem dla całego programu ograniczenie lub uniknięcie emisji CO 2 na poziomie Mg/rok, w tym do 2016 r Mg/rok.37 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i Według danych pochodzących z raportów z monitorowania przedłożonych do kontroli 30 przedsięwzięć termomodernizacyjnych, 12 nie osiągnęło planowanych w scenariuszu bazowym redukcji emisji CO 2. Umowa o dofinansowanie przewidywała, że obowiązek złożenia dodatkowych wyjaśnień przez beneficjenta powstaje w przypadku, gdy uzyskany efekt ekologiczny jest większy/mniejszy o 30% niż planowany i określony w scenariuszu bazowym. Przyjmując powyższy poziom tolerancji na 30 termomodernizacji w jednym przypadku nie osiągnięto planowanych efektów ekologicznych. W Metodyce odchylenia do 30% były przewidziane w związku z wahaniami klimatycznymi w poszczególnych latach raportowania. NIK nie była w stanie wydać jednoznacznej oceny w odniesieniu do efektywności inwestycji termomodernizacyjnej przeprowadzonej przez Instytut Biologii Doświadczalnej PAN z uwagi na niemiarodajny pomiar wynikających z niej efektów ekologicznych w 2013 r. Brak możliwości określenia w 2013 r. osiągniętych efektów ekologicznych, a co za tym idzie efektów ekonomicznych był spowodowany równoczesnym prowadzeniem inwestycji budowlanej, w wyniku której zwiększyło się zużycie energii cieplnej w zmodernizowanych budynkach. W jednym przypadku, pomimo wykazywania w raportach z monitorowania uzyskania oszczędności na zużywaniu energii oraz uniknięcia emisji CO 2, w rzeczywistości doszło do zwiększenia zużycia energii. y W wyniku analizy rzeczywistych wydatków na energię w budynkach A, B i C Instytutu Oceanologii PAN po zrealizowaniu inwestycji termomodernizacji, rzeczywiste łączne wydatki na energię wzrosły o 142 tys. zł tj. o 378,26 GJ (rzeczywiste wydatki na energię w 2010 r wynosiły 477,8 tys. zł 4.840,37 GJ, a w 2013 r., tj. po realizacji inwestycji 619,8 tys. zł 5.218,63 GJ) 40. Z wyjaśnień Dyrektora Instytutu wynikało, że rzeczywiste wydatki na energię wzrosły z uwagi na wzrost cen zakupu gazu i energii elektrycznej o 20,1 zł za 1 GJ, zakup dodatkowych urządzeń technicznych i aparatury badawczej o 40,2 tys. zł 41 oraz zamontowanie dodatkowej wentylacji mechanicznej w laboratoriach o 113,0 tys. zł 42. Dyrektor Instytutu wskazał, że uwzględniając wzrost cen i zużycie energii przez dodatkowe urządzenia, uzyskano oszczędność wynikającą z termomodernizacji w kwocie 90 tys. zł, co pozwoliło na wyliczenie czasu zwrotu inwestycji w okresie 30,8 lat W ocenie NIK system monitorowania efektów ekologicznych inwestycji nie był skuteczny. Zatwierdzona przez Ministra Środowiska Metodyka obliczania efektów ekologicznych inwestycji w istotny sposób zniekształca szacunki uzyskanych oszczędności energetycznych, a następnie unikniętej emisji CO 2, w drodze przeprowadzonej termomodernizacji. W metodologii obliczeń dopuszczono do porównywania niewspółmiernych wartości, czyli wielkości określających teoretyczne zapotrzebowanie budynku na energię obliczonych przed termomodernizacją do rzeczywistych wielkości zużycia energii przez budynek po termomodernizacji. Powyższe skutkowało istotnym zawyżeniem deklarowanych oszczędności energetycznych w stosunku do realnych oszczędności energii powstałych w wyniku termomodernizacji. Zgodnie z umowami sprzedaży jednostek AAU Fundusz był zobowiązany do opracowania prostej i praktycznej, lecz wiarygodnej i rzetelnej metody oceny efektu ekologicznego inwestycji, łącznie z ustaleniem poziomu odniesienia oraz emisji każdego przedsięwzięcia z zakresu zazieleniania. W lipcu 2010 r. Metodyka została przekazana kupującym jednostki emisji w celu uzgodnienia. W dniu 10 marca 2011 r. Zarząd Funduszu zatwierdził zmiany regulaminu I konkursu GIS cz. 1, 40 Dane obejmują łączne rzeczywiste wydatki na energię przed i po inwestycji w budynkach A, B i C Instytutu z uwagi na brak możliwości porównania rzeczywistych wydatków inwestycji dla ww. lat w przypadku budynków A i B brak liczników na poszczególnych budynkach w 2010 r. 41 Zużycie energii wytwarzanej przez zakupiony sprzęt wynosiła 338,8 GJ. 42 Zużycie energii przez wentylację mechaniczną wynosiło 948,0 GJ. 43 Przyjęte wyliczenie okresu zwrotu inwestycji: kwalifikowalny koszt termomodernizacji 2.766,0 tys. zł /oszczędności uzyskane po pierwszym roku eksploatacji, tj. 90,0 tys. zł. 3738 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i które m.in. wprowadzały Metodykę. Zmiany regulaminu I konkursu GIS cz. 1 zostały zatwierdzone przez Ministra Środowiska w dniu 11 kwietnia 2011 r. Metodyka każdorazowo była załącznikiem do regulaminu konkursu GIS cz. 1 i cz. 5 oraz do umowy o dofinansowanie zawartej z beneficjentem. Sporządzone na podstawie Metodyki raporty z monitorowania wielkości redukcji, ograniczenia lub uniknięcia emisji CO 2 miały na celu szacunkowo potwierdzić poprawność założeń przyjętych w scenariuszach bazowych. Zgodnie z załącznikiem 3 Metodyki Instrukcja sporządzania dokumentacji dotyczącej monitorowania i raportowania, beneficjenci zostali zobowiązani do zapewnienia właściwego opomiarowania nośników energii, gromadzenia dowodów potwierdzających wielkość zużycia poszczególnych nośników energii nieodnawialnej, w tym wszystkich dowodów zakupu, obliczania wielkości zużycia tej energii i rocznej wielkości emisji gazów cieplarnianych, raportowania i wprowadzenia systemu zarządzania danymi i systemu kontroli wewnętrznej. Zgodnie z założeniami Metodyki beneficjent na piśmie wyznaczał pracownika/pracowników odpowiedzialnych za prowadzenie monitorowania, przetwarzania danych i raportowania. Wyznaczony pracownik miał sporządzać raport z monitorowania zgodnie z metodą szacowania efektów ekologicznych i w formie określonej w Metodyce. Kompletność dokumentacji i prawidłowość kalkulacji wielkości osiąganej redukcji, ograniczenia lub uniknięcia emisji CO 2 miały być każdorazowo zweryfikowane przez niezależnego weryfikatora. Według przyjętych założeń w Metodyce weryfikator miał spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2009 r. w sprawie szczegółowego sposobu weryfikacji audytu energetycznego i części audytu remontowego oraz szczegółowych warunków, jakie powinny spełniać podmioty, którym Bank Gospodarstwa Krajowego może zlecać wykonanie weryfikacji audytów44. Obowiązujące w Funduszu procedury dofinansowania przedsięwzięć ze środków NFOŚiGW przewidywały weryfikację raportów z monitoringu za pierwszy pełny rok eksploatacji budynków w procesie uznania umowy za wykonaną w zakresie ekologicznym. W pierwotnych założeniach programu priorytetowego GIS cz. 1 przewidywano potwierdzenie uzyskanych oszczędności energetycznych poprzez wykonanie powykonawczego audytu energetycznego. Fundusz zrezygnował z powyższej formy potwierdzenia efektu ekologicznego w związku z wprowadzeniem do dokumentacji konkursowej Metodyki. Zgodnie ze stosowaną przez Fundusz Metodyką w raportach z monitorowania osiągniętej redukcji emisji CO 2 w danym roku beneficjent wykazuje rzeczywiste zużycie nośników energii, rzeczywiste wielkości zużytej energii i rzeczywiste wielkości emisji CO 2 dla danego roku. Następnie rzeczywiste wielkości są porównywane z wielkościami planowanymi zawartymi w Scenariuszu bazowym. Wielkości zawarte w Scenariuszu bazowym pochodzące z audytów energetycznych są wielkościami teoretycznymi i standaryzowanymi. W związku z powyższym dochodzi do porównania dwóch niewspółmiernych wartości, których metodologia obliczania jest różna. Dodatkowo wartości Scenariusza bazowego, od których odejmowane są wielkości rzeczywiste są z reguły wyższe od wartości rzeczywistych pochodzących sprzed termomodernizacji. W konsekwencji oszczędności energii wykazywane w raportach z monitorowania często są wyższe od występujących w rzeczywistości. y Szpital w Krynicy-Zdroju wykazywał w załączniku ekologiczno-technicznym, że zużycie gazu ziemnego wg stanu przed modernizacją wynosiło m 3, zaś po modernizacji wyniesie m 3 różnica m 3, a emisja (Mg CO 2 /rok) wynosiła i wyniesie odpowiednio: 783 i 484 różnica 298 Mg/rok, czyli 38% Dz. U. Nr 43, poz. 347, dalej: rozporządzenie z dnia 17 marca 2009 r. w sprawie weryfikacji audytu energetycznego.39 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i Natomiast rzeczywiste dane dla modernizowanych obiektów wskazywały na zdecydowanie mniejsze zużycie nośnika energii. W 2009 r. zużycie gazu wyniosło m 3, a w 2010 r m 3. W poszczególnych latach zużycie gazu dla wszystkich obiektów Szpitala wynosiło od m 3 do m 3. W 2013 r. szpital zużył na ogrzanie modernizowanych obiektów m 3 gazu ziemnego. W raporcie z monitorowania za 2013 r. Szpital obliczył wielkość redukcji emisji w wysokości 581 Mg Co 2, tj. 74,2% emisji przed modernizacją. W rzeczywistości ilość zużytego gazu ziemnego za 2013 r. była mniejsza od zużycia w poszczególnych latach o nie więcej niż o 14,7%. Natomiast w stosunku do 2010 r. oszczędność na zużyciu energii chemicznej wynosiła 523 GJ/rok, co stanowiło redukcję emisji CO 2 na poziomie 13%. y Na potrzeby kontroli Politechnika Krakowska przeprowadziła obliczenia prostego okresu zwrotu z inwestycji. Przyjmując stan bazowy zgodnie z danymi zawartymi w audytach energetycznych, prosty okres zwrotu z inwestycji wynosił ok. 34 lata dla Wydziału Mechanicznego (WM), a ok. 26 lat dla WIEiK. Natomiast przyjmując stan bazowy zgodnie z danymi rzeczywistymi (rejestrowanymi) zużycia i kosztów eksploatacyjnych powyższy prosty okres zwrotu z inwestycji wynosił odpowiednio ok. 47 lat dla WM i ok. 199 dla WIEiK. Dodatkowo procedury Metodyki dotyczące obliczania efektów ekologicznych osiągniętych w związku z wymianą oświetlenia wewnętrznego, uniemożliwiały oszczędne i efektywne ich obliczanie. Zgodnie z Metodyką beneficjent był zobligowany do monitorowania efektu realizacji projektu. W związku z powyższym był zobowiązany do zapewnienia właściwego opomiarowania nośników energii, a dla oświetlenia wewnętrznego założenia odrębnych liczników dla zmodernizowanego oświetlenia. W przypadku energii elektrycznej zużycie powinien wykazywać według stanu księgowego na podstawie faktur za dostarczoną energię. Z analizy raportów z monitorowania wynika, iż beneficjenci nie podawali danych zużycia energii elektrycznej z faktur oraz nie posiadają odrębnych liczników energii dla zmodernizowanego oświetlenia wewnętrznego. Zdaniem beneficjentów odrębne olicznikowanie elementów wymienionych było nieopłacalne z uwagi na ich rozproszenie. W związku z powyższym efekty ekologiczne powstałe w wyniku wymiany oświetlenia wewnętrznego beneficjenci wyliczali w sposób różnorodny. Przykładowo SPS ZOZ w Lęborku i Instytut Biologii Doświadczalnej PAN efekty ekologiczne przyjęli z szacunkowych obliczeń zużytej energii elektrycznej przed modernizacją i po modernizacji. Najczęściej beneficjenci podawali zużycie energii elektrycznej dla całego budynku bez podziału na energię elektryczną zużytą na oświetlenie wewnętrzne i na pozostałe wyposażenie elektryczne (np. Gmina Mircze, Politechnika Krakowska). Zdaniem NIK, trudności związane z obliczeniem efektu ekologicznego uzyskanego z modernizacji oświetlenia wewnętrznego wskazują na potrzebę wprowadzenia zmian w Metodyce lub przyjęcie przez beneficjentów jednolitej metodyki obliczania efektów ekologicznych, tak aby ich wielkości szacunkowe było jak najbliższe rzeczywistym efektom osiąganym przez beneficjenta. Konieczność wprowadzenia zmian do Metodyki oraz ich zakres zostanie przeanalizowana przez NFOŚiGW. Ponadto NIK zwraca uwagę, że po zmianie regulaminu I konkursu GIS cz. 1 Fundusz nie wystąpił do wnioskodawców o przydzielenie pracownikom obowiązków związanych z monitorowaniem efektów ekologicznych inwestycji. Zgodnie z załącznikiem 3 Metodyki Instrukcja sporządzenia dokumentacji dotyczącej monitorowania i raportowania, wnioskodawca miał obowiązek przypisać wskazanemu pracownikowi/pracownikom odpowiedzialność za prowadzenie monitorowania, przetwarzania danych i raportowania. Wskazanie takie miało następować na piśmie. Kopię takiego pisma beneficjent był zobowiązany dostarczyć do Funduszu na etapie składania wniosku o dofinansowanie. W trakcie naboru i weryfikacji wniosków w I konkursie GIS cz. 1, w dniu 11 kwietnia 2011 r. Minister Środowiska zatwierdził na wniosek Zarządu Funduszu zmianę regulaminu I konkursu GIS cz. 1, która m.in. wprowadziła do stosowania Metodykę. Zdaniem NIK, w związku z wprowadzeniem Metodyki na etapie rozpatrywania wniosków w I konkursie GIS cz. 1, Fundusz 3940 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i 40 powinien był wystąpić do beneficjentów o przesłanie kopii powyższych pism niezwłocznie po ich sporządzeniu. Dodatkowo Metodyka napisana jest w sposób niezrozumiały dla potencjalnego beneficjenta, który jest jej ostatecznym adresatem. Używanie języka technicznego, a zatem zrozumiałego dla wąskiego grona specjalistów oraz wielość odsyłaczy w tekście do licznych załączników skutkowało jej niezrozumieniem przez beneficjentów. Jako główną przyczynę zatrudniania podmiotów zewnętrznych w celu sporządzenia raportu z monitoringu, beneficjenci podawali właśnie nieczytelność zapisów Metodyki. Niezrozumiałość Metodyki miała wpływ na niską jakość sporządzanych raportów z monitorowania. 3. Weryfikacja raportów z monitorowania zarówno przeprowadzana na poziomie weryfikatora zatrudnionego przez beneficjenta, jak i na poziomie koordynatora była nieskuteczna i niskiej jakości. W konsekwencji nierzetelnie sporządzone raporty z monitorowania stanowiły podstawę do rozliczenia umowy dotacji pod względem ekologicznym. O nierzetelności sporządzanych raportów z monitorowania informowali Fundusz weryfikatorzy realizacji umów AAU, jednakże do dnia zakończenia czynności kontrolnych Fundusz nie podjął praktycznie żadnych działań naprawczych. Dodatkowo Fundusz nie informował beneficjentów o wynikach wizyt terenowych przeprowadzonych przez weryfikatora Funduszu, w konsekwencji stwierdzone nieprawidłowości nie były usuwane przez beneficjentów na bieżąco. Na 30 sprawdzonych przedsięwzięć, żaden raport z monitorowania efektów ekologicznych nie został sporządzony zgodnie z wytycznymi Metodyki, a pomimo tego 7 raportów z monitorowania stanowiło podstawę do uznania umowy za zgodną w zakresie osiągniętych przez projekt efektów ekologicznych. Zdaniem NIK przyjęty w Metodyce poziom tolerancji in minus/in plus 30% dotyczył odchyleń powstałych w związku ze zmianą warunków klimatycznych. Natomiast nie dotyczył on poziomu tolerancji dla błędów powstałych w trakcie sporządzania raportów z monitorowania. Błędy popełniane w raportach przez beneficjentów miały różną skalę i wagę, ponadto w części raportów występowała więcej niż jedna nieprawidłowość. y W 7 przypadkach beneficjenci przeliczali zużycie ciepła w odniesieniu do roku standardowego wg obliczeń stopniodni, czego nie przewidywała Metodyka. Zgodnie z Metodyką zużycie ciepła powinno być wykazywane według faktur (w razie konieczności uzupełnione o dane z urządzeń pomiarowych). Jednocześnie NIK zwraca uwagę, iż w trakcie sporządzania Metodyki wyraźnie wskazano, iż raporty będą zawierały dane rzeczywiste bez standaryzacji roku. Odchylenia do 30% były przewidziane w związku z wahaniami klimatycznymi w poszczególnych latach raportowania. Ponadto w jednym przypadku beneficjent dokonał korekty danych w związku ze zmianą liczby użytkowników obiektów, co również nie było przewidziane w Metodyce. W dwóch przypadkach w raportach z monitorowania beneficjenci wskazali zużycie energii za okres inny aniżeli 12 pełnych miesięcy. Zgodnie z Metodyką w sytuacji, w której faktury obejmują okres inny niż pełny rok kalendarzowy beneficjent był zobowiązany do podania wielkości zużycia, na podstawie odczytu stanu liczników (korygując wielkość zużycia, jaka wynika z faktur, zgodnie ze stanem faktycznym). W 12 przypadkach użyte wskaźniki opałowe (WO) i wskaźniki emisji (WE) były niezgodne ze wskaźnikami publikowanymi przez Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami w opracowaniu Wartości opałowe (WO) i wskaźniki emisji CO 2 (WE) w roku 2010 do raportowania w ramach Wspólnotowego Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji za rok 2013 i/lub ze wskaźnikiem emisji dla energii elektrycznej pochodzącej z polskiej sieci elektroenergetycznej. W dwóch przypadkach nie wykazano efektów ekologicznych powstałych w związku z wymianą oświetlenia wewnętrznego. W jednym przypadku raport posiadał błędy rachunkowe, a w dwóch przypadkach tabele zawierające dane były nieprawidłowo wypełnione. W 5 przypadkach w raportach z monitorowania beneficjenci odnosili się do danych niezgodnych ze scenariuszem bazowym, natomiast Metodyka stanowiła, że wielkości emisji dla scenariusza bazowego nie będą powtórnie przeliczane i pozostają stałe przez cały okres monitorowania. 20 raportów z monitorowania zostało sporządzonych przez osoby inne aniżeli wskazane przez beneficjentów na etapie wnioskowania. W tym w 3 przypadkach raport z monitorowania sporządził audytor energetyczny, który sporządzał audyty energetyczne na etapie wnioskowania o dotację. Zdaniem Funduszu beneficjenci41 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i w momencie wyznaczania pracowników odpowiedzialnych za monitorowanie i raportowanie nie przewidzieli, iż wyznaczone osoby nie będą w stanie pod względem merytorycznym i technicznym przygotować raportów, w związku z czym zlecali wykonanie tych czynności wyspecjalizowanym firmom zewnętrznym. NIK nie podziela przedstawionego wyjaśnienia, gdyż opisany w Metodyce sposób prowadzenia monitorowania oraz raportowania nie wymaga posiadania żadnych specjalistycznych kwalifikacji, oprócz umiejętności wykonywania podstawowych działań matematycznych. W umowach AAU postanowiono, że sposób monitorowania i raportowania osiągniętych efektów ekologicznych będzie prosty i taki też ustalono w Metodyce. Polegał on na porównaniu faktycznego zużycia nośników energii na podstawie faktur (w razie konieczności uzupełnionego o dane z urządzeń pomiarowych) ze zużyciem zakładanym w scenariuszu bazowym, a następnie przemnożeniu wyniku przez współczynniki emisji. Ponadto w jednym przypadku ocena z weryfikacji została sporządzona w formie niezgodnej z wytycznymi Metodyki. W dwóch przypadkach beneficjenci wraz z raportami z monitorowania nie przesłali oceny z weryfikacji. Pomimo powyższych nieprawidłowości i uchybień weryfikatorzy nie wnosili uwag do raportów z monitorowania lub w nielicznych przypadkach zwracali uwagę na nieprawidłowości, jednakże ze względu na ich istotność nie wnosili o korektę raportu. Jednocześnie koordynatorzy przedsięwzięć nie sprawdzali, czy weryfikator raportu z monitorowania spełniał wymogi określone w Metodyce. Zgodnie z założeniami Metodyki weryfikatorem mogła być osoba, która spełniała wymogi określone w rozporządzeniu z dnia 17 marca 2009 r. w sprawie weryfikacji audytu energetycznego. Powyższe wymogi stanowiły, że weryfikator nie powinien posiadać powiązań kapitałowych, organizacyjnych lub być związany umowami cywilnoprawnymi z podmiotami wykonującymi audyty energetyczne lub części audytów remontowych wykonywanych dla potrzeb sporządzenia wniosku o dofinansowanie, jak również nie powinien wykonywać audytów energetycznych lub ich części na potrzeby wniosku o dofinansowanie. W dwóch przypadkach weryfikator oceniający raport uczestniczył w sporządzaniu audytów energetycznych do wniosku. W jednym przypadku istnieją przesłanki wskazujące na powiązania występujące pomiędzy weryfikatorem a audytorem energetycznym. Powyższe podważa rzetelność oceny wydanej przez weryfikatora. Raport z monitorowania osiągniętych efektów w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych za 2013 r. dla Gminy Mircze sporządził podmiot reprezentowany przez osobę o takim samym nazwisku, takim samym pierwszym członie nazwy spółki, posiadający takie same dane kontaktowe telefoniczne i adres jak podmiot, który sporządził audyt energetyczny na potrzeby wniosku złożonego przez Gminę Mircze. Istotnymi przyczynami powyższych nieprawidłowości była wyrywkowa weryfikacja raportów z monitorowania przez koordynatorów w związku z istnieniem instrumentu kontroli wewnętrznej GIS jakim był weryfikator oraz obciążeniem pracą pracowników Wydziału Efektywności Energetycznej w Budownictwie. Do systemu GIS wbudowane zostało narzędzie kontroli raportów z monitoringu przez weryfikatora spełniającego wymagania rozporządzenia z dnia 17 marca 2009 r. w sprawie weryfikacji audytu energetycznego. Wymagania narzucone ww. rozporządzeniem miały gwarantować poprawność wykonania przez beneficjentów raportów. Raporty z monitorowania były sprawdzane przez pracowników NFOŚiGW pod względem formalnym, czyli zgodności wskaźników emisji, zgodności danych ze scenariuszem bazowym oraz efektu ekologicznego. Sprawdzenie było wykonywane w trybie roboczym i nie było dokumentowane. Natomiast sprawdzenie Opinii z weryfikacji dokonywane było pod względem oceny pozytywnej/negatywnej oraz ewentualnych uwag weryfikatora do raportu. Zdaniem Funduszu pracownik NFOŚiGW nie posiada uprawnień do weryfikacji raportów. Uznanie umowy za wykonaną w zakresie ekologicznym pracownik NFOŚiGW przeprowadza w oparciu o pozytywną opinię weryfikatora, mając na uwadze spełnienie warunków umownych. 4142 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i O nierzetelności raportów z monitorowania Fundusz został powiadomiony już w I połowie 2014 r., a ich części już w 2013 r. Weryfikatorzy raportów do umów AAU za 2013 r., po analizie próby raportów z monitorowania złożonych przez beneficjentów i stwierdzeniu w nich licznych nieprawidłowości nieskutkujących istotnym odchyleniem45, zwrócili uwagę na jakość weryfikacji raportów z monitorowania przeprowadzanych przez weryfikatorów na poziomie beneficjenta. W trakcie weryfikacji stwierdzono duże różnice w jakości opinii z weryfikacji. Część opinii sporządzana była na formularzach nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 sierpnia 2010 r. w sprawie określenia formy i układu oraz zakresu informacji zawartych w raportach i sprawozdaniu dotyczących programów lub projektów realizowanych w ramach Krajowego systemu zielonych inwestycji. Część opinii odnosiła się jednak w sposób bardzo szczegółowy i poprawny do wymagań zawartych w Metodyce. W trakcie wizyt terenowych okazywało się, że wynajęty weryfikator nie sprawdzał wszystkich danych źródłowych, co mogło stanowić ryzyko przeoczenia błędów występujących u beneficjenta. W ocenie weryfikatora raportów do umów AAU powyższe błędy świadczyły generalnie o stosunkowo niskiej jakości pracy weryfikatorów raportów z monitorowania. W konsekwencji weryfikator realizacji umów AAU zaproponował wprowadzenie następujących działań naprawczych: (i) opracowanie i rokroczne publikowanie na stronie internetowej aktualnych wzorów raportów obowiązujących w danym roku, w poszczególnych programach GIS, z podaniem obowiązujących wskaźników emisji; (ii) przeprowadzenie szkolenia dla beneficjentów celem udzielenia wyjaśnień w zakresie wątpliwości oraz interpretacji kwestii spornych, które pojawiają się na etapie przygotowania raportów oraz przedstawienia wymogów, jakie winny spełniać opinie do raportów przekazywane rokrocznie wraz z raportami; (iii) umieszczenie na stronie internetowej przykładu poprawnie wykonanego raportu oraz wzorcowej opinii do tegoż raportu; (iv) przekazywanie przez pracowników prowadzących kontrole terenowe, w szczególności na zakończenie inwestycji wypracowanych wzorów ww. dokumentów. Fundusz ww. wnioski wstępnie przeanalizował i przyjął do dalszego procedowania na potrzeby kolejnych lat sprawozdawczych. Jednak realizacja działań udoskonalających planowana jest na I kw r., tj. w terminie w którym beneficjenci zakończą monitorowanie efektu ekologicznego za poprzedni rok i rozpoczną przygotowanie raportów w celu ich przedłożenia do Funduszu do 31 marca 2015 r. Fundusz planuje utworzenie grupy roboczej, której zadaniem będzie merytoryczne opracowanie materiałów szkoleniowych i wzorów dokumentów. Dodatkowo Fundusz stosował niejednolitą praktykę w zakresie informowania beneficjentów o wynikach weryfikacji raportów z monitorowania i systemu monitorowania, przeprowadzanej przez weryfikatorów raportów do umów AAU. Informacje o wynikach ww. oceny Fundusz przekazywał beneficjentowi w zależności od sytuacji, w której powstawała opinia niezależnego audytora i rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości. Beneficjent był powiadamiany, aby uzupełnił niedołączone do raportu faktury, telefonicznie, drogą elektroniczną lub w formie odrębnego pisma. Z kontroli krzyżowej przeprowadzonej u 14 beneficjentów (15 przedsięwzięć) wynika, iż po weryfikacji terenowej u pięciu 46 kontrolowanych żadnemu beneficjentowi nie przekazano informacji o jej wynikach. NIK przyjął do wiadomości wyjaśnienia Funduszu, iż nie jest on w sposób Weryfikatorzy przyjęli poziom tolerancji odchyleń na poziomie 30%, co zdaniem NIK było daleko idącą nadinterpretacją zapisów Metodyki. Przyjęty w Metodyce poziom tolerancji in minus/in plus 30% dotyczył odchyleń powstałych w związku ze zmianą warunków klimatycznych. 46 Politechnika Krakowska WIEiK, SPSZOZ w Lęborku, Szpital Neuropsychiatryczny SPZOZ w Lublinie, Gmina Miasta Gdańsk, Urząd Miasta w Lublinie.43 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i formalny zobowiązany do przekazywania beneficjentowi informacji o wyniku weryfikacji terenowej, ponieważ głównym adresatem powyższej informacji jest kupujący jednostki AAU. Jednakże w opinii NIK powyższe stanowisko Funduszu uniemożliwia beneficjentowi, w przypadku wystąpienia nieprawidłowości, podjęcie niezwłocznych działań zaradczych. Równocześnie beneficjent, u którego nie stwierdzono nieprawidłowości nie otrzymuje zapewnienia, iż prowadzone przez niego monitorowanie jest prawidłowe. NIK zauważa, iż Fundusz informację o wynikach weryfikacji terenowej (stwierdzono nieprawidłowości) przeprowadzonej w dniu 22 czerwca 2013 r. w UM Lublin przesłał em dopiero w dniu 11 sierpnia 2014 r., czyli w trakcie trwania kontroli NIK w UM Lublin. 4. Fundusz nie dotrzymywał terminów uznawania umów za wykonane w zakresie ekologicznym jak również nie informował beneficjentów o jego wynikach. Istotną przyczyną powyższego była niewydajna organizacja pracy. W konsekwencji większość umów nie została uznana za wykonaną w zakresie ekologicznym, co mogło w przyszłości skutkować nie uzyskaniem przez beneficjenta dofinansowania uzupełniającego. Zgodnie z procedurami zawartymi w Podręczniku procedur dofinansowania przedsięwzięcia ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej koordynator uznaje umowę za wykonaną w zakresie ekologicznym w terminie do 20 dni od daty złożenia dokumentów przez beneficjenta. W 23% przypadków termin rozliczenia znacznie przekraczał termin proceduralny, a w 77% przypadkach nie rozliczono umów pod względem ekologicznym, pomimo złożenia przez znaczną liczbę beneficjentów 47 wymaganych dokumentów w terminie, czyli do dnia 31 marca 2014 r. Przekroczenie terminu rozliczenia umowy pod względem ekologicznym wynosiło od 66 do 153 dni licząc od terminu złożenia kompletu dokumentów przez beneficjenta, w tym średnio opóźnienie to wynosiło 120 dni. Istotnymi przyczynami opóźnień były weryfikacja części raportów przez zewnętrznych weryfikatorów umów AAU w maju 2014 r. oraz znaczące obciążenie pracą pracowników Wydziału Efektywności Energetycznej w Budownictwie. Realizowane w ramach GIS konkursy charakteryzowały się dużym zainteresowaniem wnioskodawców, co skutkowało dużą liczbą złożonych wniosków, a w następstwie, dużą liczbą umów zawieranych w stosunkowo krótkim czasie. Wymogi wynikające z umów AAU określały konkretne terminy wypłaty środków z rachunku klimatycznego oraz zakończenia realizacji przedsięwzięć, co z kolei determinowało okresowe spiętrzenie prac w określonych obszarach (wypłaty środków, zakończenie realizacji rzeczowej, zakończenie realizacji ekologicznej) w odniesieniu do dużej liczby umów. Określone w Metodyce warunki oraz wskazane w umowach z beneficjentami terminy prowadzenia monitorowania efektu ekologicznego sprawiły, iż praktycznie w jednym czasie (koniec I kw.) spływała duża liczba raportów, wśród których jedna część stanowi roczny monitoring, a część druga jest jednocześnie dokumentem potwierdzającym osiągnięcie efektu ekologicznego wskazanego w umowach z beneficjentami. Powyższe uwarunkowania w 2014 r. przełożyły się m.in. na następujące liczby zadań, które były realizowane w II i III kw r. przez pracowników Wydziału. W 2014 r. łącznie wpłynęło ponad 220 raportów z monitorowania efektu ekologicznego dla umów zawartych głównie w ramach programu GIS cz. 1. W II kw r. przypadło zakończenie realizacji około 100 umów finansowanych w ramach dwóch umów AAU 47 Szpital Neuropsychiatryczny w Lublinie przesłał dokumentację w dniu 1 kwietnia 2014 r., SPZOZ w Zgorzelcu w dniu 2 czerwca 2014 r. (pocztą elektroniczną), a w dniu 15 września 2014 r. przesyłką pocztową, Uzdrowisko Goczałkowice-Zdrój w dniu 16 maja 2014 r. 4344 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i 44 oraz ze środków Funduszu (pożyczka). W II kw. i na początku III kw r. Departament Ochrony Klimatu został włączony w proces oceny wniosków złożonych w ramach konkursu PL04 finansowanego ze środków norweskich. Łącznie ocenie formalnej i merytorycznej podlegało 190 wniosków. W okresie II kw. i dwóch miesięcy III kw r. przypadła kulminacja prac związanych z oceną 242 wniosków złożonych w ramach VI konkursu GIS cz. 1, w tym obsługa sekretarska procesu oceny realizowanego przez dwie firmy zewnętrzne. Powyższe działania uznano za priorytetowe do wykonania. W 2014 r. na koordynatora zatrudnionego w Wydziale Efektywności Energetycznej w Budownictwie przypadało średnio umów do bieżącej koordynacji oraz wniosków do rozpatrzenia. Nie bez znaczenia dla terminu uznawania umów pod względem ekologicznym były również liczne zmiany organizacyjne i związane z tym zmiany koordynatorów przedsięwzięć. Ponadto zdaniem NIK procedury Funduszu zawarte w Podręczniku procedur dofinansowania przedsięwzięcia ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej odnoszą się do realizacji procedur w odniesieniu do pojedynczej umowy. Powyższe również miało wpływ na nie dotrzymywanie proceduralnych terminów przy wzmiankowanym obciążeniu koordynatora. O wynikach uznania umowy beneficjent nie był informowany z uwagi na brak takiego wymogu w procedurach Funduszu. 5. Duża część (40%) podmiotów nie wprowadziła systemu wewnętrznej kontroli i zarządzania danymi dotyczącymi monitorowania efektów realizacji inwestycji termomodernizacyjnej, pomimo obowiązku jego wprowadzenia zapisanym w Metodyce. Zdaniem NIK powyższe mogło przyczynić się do liczby występujących nieprawidłowości w raportach z monitorowania. Do opisania i wprowadzenia w życie systemu wewnętrznej kontroli i zarządzania danymi dotyczącymi efektów inwestycji termomodernizacyjnej zobowiązywały postanowienia Metodyki załącznika nr 2 do regulaminu I Konkursu GIS Zarządzanie Energią część B. Zgodnie z Instrukcją sporządzania dokumentacji dotyczącej monitorowania i raportowania cyt.: ( ) beneficjent zobowiązany był opisać i wprowadzić w życie prosty system wewnętrznej kontroli i zarządzania danymi. System taki może składać się np. z takich elementów jak: 1. Wykaz osób odpowiedzialnych za raportowanie. 2. Opis źródeł danych, które stanowią dane wejściowe do monitorowania wraz z podaniem sposobu ich pozyskania, analizy i archiwizacji. 3. Opis sposobu wykonywania obliczeń (np. przez niezależną osobę). 4. Opis sposobu i terminu opracowywania raportu z monitorowania. 5. Opis działań, jakie muszą zostać podjęte w przypadku stwierdzenia błędów, braku danych, sytuacji awaryjnych, niezgodności i innych niepożądanych sytuacji. ( ). W przypadku posiadania certyfikowanego systemu zarządzania (np. ISO 9001 lub ISO 14001) do zarządzania procesem monitorowania i raportowania podmioty (2 stwierdzone przypadki) wykorzystywały istniejący system. Powyższą możliwość przewidywała Metodyka. W związku z brakiem wprowadzenia powyższego systemu NIK zawnioskowała o jego wprowadzenie. W przypadku jednego podmiotu, kierownik jednostki wprowadził powyższy system jeszcze w trakcie trwania czynności kontrolnych. 6. Fundusz na bieżąco monitorował realizację GIS i na bieżąco reagował na problemy związane z jego realizacją. W związku z niskim zainteresowaniem podmiotów II konkursem GIS cz. 1, w ramach którego miała być zagospodarowana znaczna część środków pozyskanych od kupujących jednostki AAU, powstało ryzyko niedotrzymania terminów umownych na wydatkowanie środków i realizację inwestycji. Fundusz wraz z Ministerstwem Środowiska przystąpił do negocjacji warunków umów AAU. W konsekwencji kupujący jednostki AAU wyrazili zgodę na alokację środków w ramach45 i s t o t n e u s t a l e n i a k o n t r o l i pozostałych konkursów GIS ogłaszanych przez Fundusz oraz nieznacznie wydłużyli terminy realizacji umów. Ponadto obniżono próg kwotowy inwestycji z 10 mln zł do 2 mln zł oraz wdrożono płatności zaliczkowe dotacji, co zwiększyło atrakcyjność systemu GIS dla potencjalnych beneficjentów. W I i II konkursie GIS cz. 1 minimalny koszt całkowity przedsięwzięcia ustalono na 10 mln zł. W III konkursie GIS cz. 1 zmniejszono kwotę progową przedsięwzięcia do 2 mln zł. Obniżenie kwoty kosztów całkowitych inwestycji wynikało m.in. z zapotrzebowania wnioskodawców na finansowanie mniejszych przedsięwzięć. Po analizie wniosków złożonych w I i II konkursie GIS cz. 1 okazało się, iż próg kosztowy inwestycji 10 mln zł jest za wysoki dla wnioskodawców. Od III konkursu GIS cz. 1, po analizie wyników I konkursu GIS cz. 1, Fundusz wprowadził możliwość wypłaty dofinansowania w formie zaliczki. Wprowadzenie zaliczek miało poprawić planowanie finansowania inwestycji w związku z wypłatą części środków po podpisaniu umowy o dofinansowanie a przed zakończeniem realizacji części inwestycji. Od III konkursu GIS cz. 1 wprowadzono możliwość ubiegania się o dofinansowanie projektów grupowych. Próg kwotowy inwestycji w przypadku projektów grupowych wynosił minimum 5 mln zł kosztów całkowitych inwestycji. W związku z niepełną alokacją środków pochodzących z umowy AAU w I konkursie GIS cz. 1 wprowadzono możliwość udzielenia pomocy technicznej ze środków gromadzonych na rachunku klimatycznym. Pomoc techniczna miała obejmować 40% kosztów poniesionych przez wnioskodawców na prace przygotowawcze. Pomoc techniczną udzielono wnioskodawcom z I konkursu GIS cz. 1. Powyższa zmiana wynikała z niepełnej alokacji środków przeznaczonych na II konkurs GIS cz. 1 oraz braku zgody kupującego jednostki AAU na zmianę warunków umowy AAU przed ogłoszeniem III konkursu GIS cz46 4 I n f o r m a c j e d o dat k o w e 4.1 Przygotowanie i organizacja kontroli Kontrola realizacji energooszczędnych inwestycji w budynkach użyteczności publicznej przeprowadzona została z inicjatywy NIK. Za celowością jej przeprowadzenia przemawiały zarówno istotność działań realizowanych w ramach polityki efektywności energetycznej, jak również istotność wywiązywania się Polski z realizacji ustaleń umów międzynarodowych, ze sfinalizowania których przeznaczono 480 mln zł na dotowanie inwestycji energooszczędnych. W przygotowaniu kontroli wykorzystane zostały informacje m.in. pozyskane w procesie planowania kontroli z NFOŚiGW na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o NIK. Koordynatorem kontroli był Departament Gospodarki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji, który przeprowadził badania przy udziale czterech delegatur NIK w Gdańsku, Lublinie, Krakowie oraz Rzeszowie. Departament Gospodarki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji przeprowadził kontrolę w NFOŚiGW oraz skontrolował jednego beneficjenta. Delegatura NIK w Gdańsku skontrolowała pięciu beneficjentów, Delegatury w Lublinie i Krakowie skontrolowały po trzech beneficjentów, a Delegatura w Rzeszowie dwóch beneficjentów. Kryteriami doboru próby były planowany i/lub realny termin zakończenia realizacji inwestycji (do końca 2012 r.) oraz wartość dotacji finansowanej ze środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku klimatycznym zarządzanym przez Fundusz. Ocena sposobu realizacji oraz efektów uzyskanych w ramach energooszczędnych inwestycji w budynkach użyteczności publicznej oraz w budynkach wybranych podmiotów sektora finansów nie była dotychczas przedmiotem kontroli NIK. W 2012 r. Delegatura NIK w Gdańsku przeprowadziła kontrolę funkcjonowania systemów zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i handlu uprawnieniami do ich emisji (nr I/12/002), jednakże w trakcie kontroli nie badano inwestycji finansowanych ze środków pozyskanych w ramach sprzedaży jednostek AAU. 4.2 Postępowanie kontrolne i działania podjęte po zakończeniu kontroli Czynności kontrolne przeprowadzone zostały w okresie od 16 czerwca do 31 października 2014 r. Najwyższa Izba Kontroli skierowała do wszystkich piętnastu podmiotów objętych kontrolą wystąpienia pokontrolne, w których zawarte zostały oceny i uwagi dotyczące stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień w obszarach działalności objętych badaniami NIK. W przypadku dwóch wystąpień pokontrolnych, kierownicy jednostek zgłosili zastrzeżenia do ocen i wniosków w nich zawartych. 1. Prezydent Miasta Lublin zgłosił w piśmie z dnia 25 listopada 2014 r. zastrzeżenie do wniosku pokontrolnego dotyczącego egzekwowania od kierowników budowy obowiązku dokonywania wpisu określającego stan zaawansowania i zabezpieczenia przekazywanej budowy. Uchwałą z dnia 19 grudnia 2014 r. Zespół Orzekający Komisji Rozstrzygającej w Najwyższej Izbie Kontroli oddalił powyższe zastrzeżenie. 2. Prezes Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zgłosił w piśmie z dnia 12 stycznia 2015 r. dwa zastrzeżenia do rozbieżności przyjętego przez NIK w wystąpieniu pokontrolnym skrótowego oznaczenia literowego Departamentu Ochrony Klimatu od symbolu tej komórki używanego w NFOŚiGW oraz oceny zawartej w wystąpieniu pokontrolnym dotyczącej rzetelności kontroli raportów z monitorowania efektów ekologicznych inwestycji przeprowadzanych przez koordynatorów projektów. Uchwałą z dnia 25 lutego 2015 r. Zespół Orzekający Komisji Rozstrzygającej w Najwyższej Izbie Kontroli uwzględnił w całości zastrzeżenie dotyczące oznaczenia literowego Departamentu Ochrony Klimatu NFOŚiGW i oddalił zastrzeżenie w pozostałym zakresie. 4647 I n f o r m a c j e d o d a t k o w e W wystąpieniach pokontrolnych przekazanych kierownikom jednostek kontrolowanych, NIK sformułowała łącznie 37 wniosków pokontrolnych. W wystąpieniu skierowanym do NFOŚiGW NIK wnioskowała o: wprowadzenie zmian organizacyjnych i proceduralnych skutkujących realnym skróceniem terminów oraz podniesieniem jakości rozpatrywania wniosków złożonych o dofinansowanie w ramach GIS; rozważenie wprowadzenia zmian do programów priorytetowych, a następnie do regulaminów konkursów, które skutkowałyby stworzeniem bodźców do inwestowania w nowoczesne, niestandardowe, ale efektywne i wydajne technologie mające na celu obniżenie zapotrzebowania na energię, jak również przyszłych kosztów eksploatacyjnych; rozważenie wprowadzenia dodatkowego kryterium selekcji projektów lub zmodyfikowania obecnego kryterium w taki sposób, aby inwestycje dotowane przez Fundusz były opłacalne ekonomicznie; rozpatrzenie zasadności, po uprzedniej analizie danych empirycznych, podwyższenia dotychczasowego wskaźnika wymaganej oszczędności energii, zawartego w programach priorytetowych GIS cz. 1 i cz. 5; przeprowadzenie analizy dokumentacji wymaganej od wnioskodawcy w celu wyeliminowania dokumentów zbędnych z punktu widzenia celu udzielanej dotacji oraz etapu rozpatrywania wniosku; dokonanie zmian umów na dofinansowanie w formie dotacji i/lub pożyczki, które zostały zawarte z beneficjentami wyłonionymi w ramach I konkursu GIS cz. 1, w taki sposób, aby Fundusz zagwarantował sobie monitoring trwałości inwestycji w okresie 5 lat po jej zakończeniu; wprowadzenie zmian organizacyjnych i proceduralnych umożliwiających terminowe uznawanie umów pod względem rzeczowym oraz ekologicznym; dokończenie przez Fundusz działań w celu umożliwienia udzielenia beneficjentom dofinansowania uzupełniającego, o które wnioskowali pod koniec 2012 r. oraz poinformowanie NIK o wyniku tych działań; rozważenie wprowadzenia zmian proceduralnych skutkujących bieżącym informowaniem beneficjenta przez koordynatora projektu o statusie umowy i wyniku stopniowego jej uznawania za wykonaną pod względem rzeczowym, finansowym i ekologicznym; niezwłoczne podjęcie działań edukacyjno-informacyjnych (wskazanych również przez weryfikatora raportów do umów AAU) mających na celu podwyższenie jakości raportów z monitorowania efektów ekologicznych sporządzanych przez beneficjentów, jak również jakości opinii z weryfikacji wydawanych przez weryfikatorów raportów; przeprowadzenie analizy zapisów Metodyki, a następnie dokonanie jednoznacznych interpretacji jej zapisów w celu ujednolicenia metodologii rozliczania efektów ekologicznych inwestycji w zakresie wymiany oświetlenia wewnętrznego, jak również wprowadzenie niezbędnych objaśnień jej zapisów celem poprawności jej stosowania przez beneficjentów. Wnioski w wystąpieniach skierowanych do beneficjentów NIK dotyczyły: sporządzenia korekty raportu z monitorowania redukcji emisji; przeprowadzenia weryfikacji raportu z monitorowania; określenia pracownikom jednostki, wymienionym imiennie w załączniku do wniosku o dotację, zadań w zakresie monitorowania, przetwarzania danych i raportowania zużycia paliw i energii w budynkach poddanych termomodernizacji; 4748 I n f o r m a c j e d o d a t k o w e podjęcia działań w celu aktualizacji wartości scenariuszy bazowych w zakresie efektów ekologicznych określonych w umowach zawartych z NFOŚiGW; utworzenia i wprowadzenia w życie systemu wewnętrznej kontroli i zarządzania danymi służącymi do monitorowania. Adresaci wystąpień pokontrolnych poinformowali NIK o zrealizowaniu 28 wniosków pokontrolnych. Brak informacji o realizacji 9 wniosków pokontrolnych w terminie sporządzenia informacji. W trakcie kontroli uzyskano finansowe rezultaty kontroli w kwocie 54,2 tys. zł. 1. Fundusz w umowie zawartej z SPSZOZ Lębork uznał za koszt kwalifikowalny montaż armatury wodooszczędnej (z perlatorami) w umywalkach, pomimo tego że powyższa armatura nie wchodziła w skład działań kwalifikowalnych. W przedłożonych audytach energetycznych, jak i w aneksach do nich, audytor nie wskazał powyższego działania jako działania mającego na celu poprawę gospodarki cieplnej budynku. Montaż armatury o wartości 25,3 tys. zł. został w całości dofinansowany w ramach dotacji. (str. 25 Informacji) 2. Urząd Miasta Malbork bezpodstawnie odrzucił dwie oferty jako niezgodne z treścią SIWZ w związku z nieuwzględnieniem w kosztorysie ofertowym pozycji utylizacja papy. Stanowiło to naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 2 Prawa zamówień publicznych. Skutkiem niesłusznego odrzucenia ofert było wybranie oferty z ceną o 10,3 tys. zł wyższą. (str. 29 Informacji) 3. W toku kontroli ustalono, iż wykonawca nie przelał na rachunek Instytutu Fizyki Jądrowej PAN kwoty 18,6 tys. zł z tytułu należności za sprzedaż złomu pozyskanego w trakcie robót rozbiórkowych. W dniu 2 września 2014 r. Instytut obciążył wykonawcę kwotą 18,6 tys. zł za złom stalowy i żeliwny pozyskany w wyniku realizacji robót. W dniu 5 września 2014 r. ww. kwota wpłynęła na rachunek bankowy Instytutu. 4849 5 z a ł ą c z n i k i 5.1. Uwarunkowania prawne, organizacyjne i ekonomiczne kontrolowanej działalności 1. Kluczowe uwarunkowania dotyczące kontrolowanej działalności Zgodnie z ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej48, efektywność energetyczna określana jest jako stosunek uzyskanej wielkości efektu użytkowego danego obiektu, urządzenia technicznego lub instalacji, w typowych warunkach ich użytkowania lub eksploatacji, do ilości zużycia energii przez ten obiekt, urządzenie techniczne lub instalację, niezbędnej do uzyskania tego efektu (art. 3 pkt 1). Natomiast zgodnie z dyrektywą 2012/27/UE49 efektywność energetyczna definiowana jest jako stosunek uzyskanych wyników, usług, towarów lub energii do wkładu energii. Efektywność energetyczna w UE W 2002 r. UE zatwierdzając Protokół z Kioto podjęła działania mające na celu powstrzymanie zmian klimatycznych na świecie. Ostatecznym celem Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu jest osiągnięcie stabilizacji stężeń gazów cieplarnianych w powietrzu na poziomie, który zapobiegałby groźnej ingerencji antropogenicznej w system klimatyczny. Aby powyższy cel został osiągnięty, średni wzrost temperatury powierzchni ziemi w skali światowej nie powinien przekroczyć 2 C w stosunku do okresu sprzed epoki przemysłowej. Oznacza to, że do 2050 r. należy zmniejszyć emisje gazów cieplarnianych na świecie przynajmniej o 50% w stosunku do poziomu z 1990 r. Komisja Europejska50 stwierdziła, iż skuteczna realizacja powyższego celu może odbywać się tylko poprzez zagregowane działania zawarte w poszczególnych politykach UE, mające na celu m.in.: zmniejszenie poziomu emisji gazów cieplarnianych, poprawę bezpieczeństwa energetycznego, zwiększenie innowacyjności gospodarki UE, zwiększenie wydajności energetycznej. W Zielonej księdze w sprawie racjonalizacji zużycia energii, czyli jak uzyskać więcej mniejszym nakładem środków51 Komisja Europejska stwierdziła, iż gospodarka UE ma duży potencjał w zakresie oszczędności energii. Z ówczesnych danych empirycznych52 wynikało, iż UE mogłaby w efektywny ekonomicznie sposób obniżyć zużycie energii o co najmniej 20% do 2020 r. Efektywność energetyczna ma przyczynić się nie tylko do zmniejszenia zmian klimatycznych, ale również do skutecznej i efektywnej poprawy bezpieczeństwa energetycznego gospodarki UE. Według ówczesnych tendencji, do 2030 r. UE miała być w 90% uzależniona od importu w zakresie zapotrzebowania na ropę naftową oraz w 80% uzależniona od zewnętrznych dostaw gazu. 48 Dz.U. Nr 94, poz. 551 ze zm. 49 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE z dnia 25 października 2012 r. w sprawie efektywności energetycznej, zmiany dyrektyw 2009/125/WE i 2010/30/UE oraz uchylenia dyrektywy 2004/8/WE i 2006/32/WE (Dz.U. UE. L 315 z , s. 1). 50 Komunikat Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 9 lutego 2005 r. Powstrzymanie zmian klimatycznych na świecie, com (2005) 35 dokument końcowy. 51 Komisja Wspólnot Europejskich, com (2005) 265 końcowy z dnia 22 czerwca 2005 r. 52 Uzasadnienie do wniosku w sprawie dyrektywy dotyczącej efektywnego wykorzystania energii przez użytkowników oraz usług energetycznych Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on energy end-use efficiency and energy services (presented by the Commission) com (2003) 739 final s50 z a ł ą c z n i k i Wysokie uzależnienie gospodarki od energetycznych czynników produkcji zmniejsza konkurencyjność i niezależność gospodarczą krajów europejskich. Dlatego też wzrost konkurencyjności gospodarki państw członkowskich jest trzecim z kluczowych celów polityki klimatyczno-energetycznej UE. Poprzez rozwój technologii energooszczędnych państwa członkowskie mają uzyskać przewagę technologiczną w ramach konkurencji światowej. W dyrektywie 2006/32/WE określono indykatywny cel polityki klimatyczno-energetycznej UE, jakim było ograniczenie zużycia energii finalnej przez odbiorców końcowych o 9% w latach Dyrektywa podkreślała kluczową rolę sektora publicznego w dążeniu do zwiększenia efektywności energetycznej. Sektor publiczny miał dawać dobry przykład w zakresie inwestycji, utrzymania i innych wydatków na urządzenia zużywające energię, usługi energetyczne i inne środki poprawy efektywności energetycznej. W tym celu państwa członkowskie miały zobowiązać sektor publiczny do stosowania przynajmniej dwóch środków służących poprawie efektywności energetycznej z zawartych w wykazie do dyrektywy. Kraje członkowskie zostały m.in. zobowiązane do przedstawienia krajowych planów działań dotyczących efektywności energetycznej. Pierwszy EEAP miał być przekazany do Komisji Europejskiej w terminie do dnia 30 czerwca 2007 r., drugi do 30 czerwca 2011 r., a trzeci do 30 czerwca 2014 r. W 2007 r. Unia Europejska ustanowiła niewiążące cele polityki klimatyczno-energetycznej, zgodnie z którymi kraje członkowskie mają dążyć do: redukcji emisji gazów cieplarnianych o 20% (z opcją 30% redukcji, o ile w tym zakresie zostaną zawarte stosowne porozumienia międzynarodowe) w stosunku do poziomu emisji z 1990 r.; zwiększenia udziału energii odnawialnej w finalnej konsumpcji energii o 20%; zwiększenia efektywności energetycznej o 20%, w stosunku do prognoz na 2020 r.; osiągnięcia co najmniej 10% udziału biopaliw w sprzedaży paliw transportowych w 2020 r. Powyższe cele zostały potwierdzone przez UE w 2010 r. w dokumentach strategicznych Strategii na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu Europa oraz Strategii na rzecz konkurencyjnego, zrównoważonego i bezpiecznego sektora energetycznego Energia marca 2011 r. Komisja Europejska przyjęła komunikat w sprawie planu na rzecz efektywności energetycznej z 2011 r. W Planie na rzecz efektywności energetycznej z 2011 r.55 przedstawiono szereg strategii i środków w dziedzinie efektywności energetycznej, obejmujący łańcuch energetyczny, w tym wytwarzanie, przesył i dystrybucję energii, podkreślono wiodącą rolę sektora publicznego w dziedzinie efektywności energetycznej oraz potrzebę przyznania odbiorcom końcowym kompetencji do sterowania własnym zużyciem energii. Powyższe wytyczne zostały zawarte w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE z dnia 25 października 2012 r. w sprawie efektywności energetycznej, zmiany dyrektyw 2009/125/WE i 2010/30/UE oraz uchylenia dyrektyw 2004/8/WE i 2006/32/WE Com (2010) 2020 z 3 marca 2010 r. 54 Com (2010) 639 z 10 listopada 2010 r. 55 Com (2011) 109 wersja ostateczna z 8 marca 2011 r. 56 Dz.U.UE L 315 z , s. 1.51 z a ł ą c z n i k i Zgodnie z art. 4 dyrektywy 2012/27/UE kraje członkowskie zostały zobowiązane, w terminie do 30 kwietnia 2014 r., do ustanowienia długoterminowej strategii wspierania inwestycji w renowację krajowych zasobów budynków mieszkaniowych i użytkowych, zarówno publicznych, jak i prywatnych. Powyższa dyrektywa podkreśla również szczególne znaczenie administracji publicznej we wdrażaniu polityki efektywności energetycznej, w szczególności poprzez wprowadzenie obowiązku corocznej renowacji 3% całkowitej powierzchni ogrzewanych lub chłodzonych budynków będących własnością instytucji rządowych lub przez nie zajmowanych oraz dokonywanie zakupów produktów, usług i budynków o bardzo dobrej charakterystyce energetycznej. Państwa członkowskie zostały zobligowane do wdrożenia zapisów dyrektywy do dnia 5 czerwca 2014 r. Efektywność energetyczna w Polsce W Polityce energetycznej Polski do 2030 r.57 stwierdzono, iż poprawa efektywności energetycznej jest jednym z priorytetowych celów. Celami polityki energetycznej w obszarze efektywności energetycznej są: dążenie do utrzymania zeroenergetycznego wzrostu gospodarczego, tj. rozwoju gospodarki następującego bez wzrostu zapotrzebowania na energię pierwotną oraz konsekwentne zmniejszanie energochłonności polskiej gospodarki do poziomu UE-15. W katalogu działań mających na celu realizację powyższych celów znalazły się m.in.: ustalenie narodowego celu wzrostu efektywności energetycznej, wprowadzenie systemowego mechanizmu wsparcia dla działań służących realizacji narodowego celu wzrostu efektywności energetycznej, stosowanie obowiązujących świadectw charakterystyki energetycznej dla budynków oraz mieszkań przy wprowadzaniu ich do obrotu oraz wynajmu, wsparcie inwestycji w zakresie oszczędności energii przy zastosowaniu kredytów preferencyjnych oraz dotacji ze środków krajowych i europejskich, w tym w ramach ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów, Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, regionalnych programów operacyjnych, środków NFOŚiGW. W wyniku wdrożenia zaproponowanych działań przewidywane jest istotne zmniejszenie energochłonności polskiej gospodarki, a przez to zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego. Jak wynika z danych GUS, skumulowane oszczędności energii w Polsce od 2000 r. do 2011 r. wynosiły 18,8 Mtoe. W powyższym okresie Polska należała do czołówki krajów, w których zanotowano najwyższy progres w zakresie poprawy efektywności energetycznej. Energochłonność pierwotna PKB Polski z korektą klimatyczną, wyrażona w cenach stałych z 2005 r. z uwzględnieniem parytetu siły nabywczej wynosiła w 2010 r. 0,180 kgoe/euro05ppp i była wyższa o 19% od średniej europejskiej. Tempo poprawy energochłonności było w Polsce w latach ponad dwukrotnie wyższe niż w Unii Europejskiej. Niemniej jednak gospodarka Polski jest nadal bardziej energochłonna aniżeli gospodarka 15-UE. 57 Wprowadzonej obwieszczeniem Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie polityki energetycznej państwa do 2030 r. (M.P. z 2010 r., Nr 2, poz. 11). 5152 zanotowano najwyższy progres w zakresie poprawy efektywności energetycznej. Energochłonność pierwotna PKB Polski z korektą klimatyczną, wyrażona w cenach stałych z 2005 r. z uwzględnieniem parytetu siły nabywczej wynosiła w 2010 r. 0,180 kgoe/euro05ppp i była wyższa o 19% od średniej europejskiej. Tempo poprawy energochłonności było w Polsce w latach ponad 2-krotnie z a ł ą c z n i k i wyższe niż w Unii Europejskiej. Niemniej jednak gospodarka Polski jest nadal bardziej energochłonna aniżeli gospodarka 15-UE. Wykres nr 1 Energoochłonność gospdarki [kgoe/euro00] 600,00 500,00 400,00 300,00 200,00 100,00 0, r r r r r r r r r r r. EU (27 countries) EU (15 countries) Poland Źródło: Dane: W celu transpozycji dyrektywy 2006/32/WE została uchwalona ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. celu transpozycji dyrektywy 2006/32/WE została uchwalona ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o o efektywności efektywności energetycznej. energetycznej. Implementacja Implementacja prawa prawa UE UE do do polskich polskich przepisów przepisów prawa prawa nastąpiła nastąpiła z z prawie prawie trzyletnim trzyletnim opóźnieniem opóźnieniem oraz oraz była była ona ona niepełna. niepełna. Ustawa Ustawa o efektywności o efektywności energetycznej energetycznej nie odnosi nie odnosi się w ogóle się w do ogóle kwestii do usług kwestii energetycznych usług energetycznych oraz nie zawiera oraz definicji nie zawiera usługi energetycznej, definicji usługi która energetycznej, w praktyce która jest w wydajnym, praktyce jest oszczędnym wydajnym, i efektywnym oszczędnym środkiem i efektywnym dążenia środkiem do poprawy dążenia efektywności do poprawy efektywności energetycznej. energetycznej. Zgodnie z definicją Zgodnie z zawartą definicją w zawartą ustawie, w ustawie, audyt audyt energetyczny energetyczny to to opracowanie zawierające zawierające analizę analizę zużycia zużycia energii energii oraz oraz określające stan stan techniczny obiektu, urządzenia technicznego lub lub instalacji, zawierające wykaz przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej tych tych obiektów, obiektów, urządzeń urządzeń lub lub instalacji, instalacji, a także a także ocenę ocenę ich ich opłacalności ekonomicznej i możliwej i możliwej do do uzyskania uzyskania oszczędności energii. energii. Natomiast Natomiast zgodnie zgodnie z z definicją definicją dyrektywy dyrektywy 2006/32/WE 2006/32/WE oraz oraz po po niej niej następującej następującej 2012/27/UE 2012/27/UE audyt audyt energetyczny energetyczny oznacza oznacza systematyczną systematyczną procedurę, procedurę, której której celem celem jest jest uzyskanie uzyskanie odpowiedniej odpowiedniej wiedzy wiedzy o o profilu profilu istniejącego istniejącego zużycia energii danego budynku lub zespołu budynków, działalności lub instalacji przemysłowej bądź zużycia energii danego budynku lub zespołu budynków, działalności lub instalacji przemysłowej bądź handlowej lub usługi prywatnej lub publicznej, określenie, w jaki sposób i w jakiej ilości 46 możliwe jest uzyskanie opłacalnej oszczędności energii, oraz poinformowanie o wynikach. W art. 10 i 11 ustawy o efektywności energetycznej została podkreślona wiodąca rola sektora publicznego w zakresie dążenia do efektywności energetycznej. W opiniach ekspertów podważana jest jednak skuteczność działań sektora publicznego w tym zakresie, z uwagi na brak poparcia obowiązku stosowania środków poprawy efektywności energetycznej przez jednostki sektora publicznego kryteriami czasowymi, jakościowymi czy ilościowymi (w rozumieniu ilości zaoszczędzonej energii). W rzeczywistości wystarczy zastosować dwa z pięciu środków poprawy efektywności energetycznej aby spełnić wymogi ustawowe, nie rozważając przy tym ich ekonomicznego i jakościowego efektu. Ponadto ustawa o efektywności energetycznej pomija wspomniany w dyrektywach 2006/32/WE oraz 2012/27/UE aspekt opłacalności zastosowanego środka. Zapisy dyrektyw wymagają, aby sektor publiczny skupiał się na opłacalnych ekonomicznie środkach. W trakcie nowelizacji ustawy o efektywności energetycznej usunięto aspekt jakości przeprowadzanych audytów energetycznych. Zdaniem ekspertów58 w funkcjonującym na polskim rynku modelu brakuje odbioru efektu i monitorowania prowadzonych działań, a korzyści oszacowane w audytach często są zawyżone Implementacja prawa klimat yczno-energet ycznego UE w Polsce, Client Earth, Warszawa 2013 r., s. 50; [ r.].53 W rzeczywistości wystarczy zastosować dwa z pięciu środków poprawy efektywności energetycznej aby spełnić wymogi ustawowe, nie rozważając przy tym ich ekonomicznego i jakościowego efektu. Ponadto ustawa o efektywności energetycznej pomija wspomniany w dyrektywach 2006/32/WE oraz 2012/27/UE aspekt opłacalności zastosowanego środka. Zapisy dyrektyw wymagają, aby sektor publiczny z askupiał ł ą c zsię n i kna i opłacalnych ekonomicznie środkach. W trakcie nowelizacji ustawy o efektywności energetycznej usunięto aspekt jakości przeprowadzanych audytów energetycznych. Zdaniem ekspertów 59 w funkcjonującym na polskim rynku modelu brakuje odbioru efektu i monitoringu prowadzonych działań, a korzyści oszacowane w audytach często są zawyżone. Wykres nr 2 Zużycie energii w budynkach na m 2 w 2009 r. (klimat umiarkowany) Wykres nr 2: Zużycie energii w budynkach na m 2 w 2009 r. (klimat umiarkowany) kwh/m Finland Poland Estonia Czech Rep Slovakia Hungary Latvia Sweden Romania EU Norway France Netherlands Germany Slovenia UK Denmark Bulgaria Spain Źródło: ODYSSEE. Dane: ODYSSEE W związku z wytyczną art. 14 dyrektywy 2006/32/WE Polska sporządziła trzy EEAP, które przekazała W do związku Komisji z Europejskiej wytyczną art. z niewielkim 14 dyrektywy opóźnieniem. 2006/32/WE W Polska dniu 31 sporządziła lipca 2007 trzy r. Rada EEAP, Ministrów które przekazała przyjęła pierwszy do Komisji Krajowy Europejskiej Plan Działań z niewielkim dotyczący opóźnieniem. efektywności energetycznej W dniu 31 lipca (EEAP) r. W Rada EEAP I Ministrów wyznaczono przyjęła następujące pierwszy cele Krajowy realizacji Plan polityki Działań efektywności dotyczący efektywności energetycznej: energetycznej (EEAP) W EEAP I wyznaczono następujące cele realizacji polityki efektywności energetycznej: osiągnięcie celu indykatywnego oszczędności energii zgodnie z wymaganiami dyrektywy osiągnięcie 2006/32/WE, celu tj. 9% indykatywnego w 2016 r. (tj. o oszczędności GWh w energii stosunku zgodnie do średniego z wymaganiami zużycia energii dyrektywy finalnej 2006/32/WE, w latach ); tj. 9% w 2016 r. (tj. o GWh w stosunku do średniego zużycia energii finalnej w latach osiągnięcie ); celu pośredniego 2% w 2010 r. (tj. o GWh w stosunku do średniego zużycia osiągnięcie energii finalnej celu pośredniego w latach ). 2% w 2010 r. (tj. o GWh w stosunku do średniego zużycia energii finalnej w latach ). Na koniec 2010 r. uzyskano oszczędność energii finalnej w wysokości GWh, co stanowiło Na 5,9% koniec wielkości 2010 r. bazowej. uzyskano Szacuje oszczędności się, iż przy energii tym finalnej tempie w przemian wysokości energetycznych GWh, co oszczędność stanowiło 5,9% energii wielkości finalnej bazowych. na koniec Szacuje 2016 r. będzie się, iż przy wynosiła tym tempie przemian GWh, co będzie energetycznych stanowiło oszczędności 11% wielkości bazowej. Pomimo osiągniętych wyników, Minister Gospodarki w EEAP II wskazywał na przeszkody 59 Implementacja prawa klimatyczno-energetycznego UE w Polsce, Client Earth, Warszawa 2013 r., s. 50; w rozwoju środków poprawy efektywności energetycznej zawartych w EEAP I. Do najistotniejszych [ r.]. należały: zbyt małe zainteresowanie środkami w zakresie oszczędności energii ze strony przedsiębiorstw energetycznych, zbyt małe wsparcie dla działań zwiększających oszczędności 47 energii podejmowanych przez społeczeństwo, bariery finansowe (np. brak określonego budżetu, ograniczone środki pomocowe), niewielka wiedza i niska świadomość użytkowników energii (np. brak znajomości źródeł pozyskiwania informacji na temat efektywności energetycznej). W Drugim Krajowym Planie Działań dotyczącym efektywności energetycznej dla Polski 2011 (EEAP II), przyjętym przez Radę Ministrów w dniu 17 kwietnia 2012 r., rozszerzono katalog środków poprawy efektywności energetycznej. W powyższym katalogu zawarto m.in. działania w sektorze mieszkalnictwa (gospodarstwa domowe) finansowane z Fundusz Termomodernizacji i Remontów jak również działania w sektorze publicznym, które były finansowane z następujących źródeł: 53 Pokazać jeszcze
KGP-4101-003-00/2014 Nr ewid. 13/2014/P/14/017/KGP ENERGOOSZCZĘDNE INWESTYCJE W BUDYNKACH UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ
KGP-4101-003-00/2014 Nr ewid. 13/2014/P/14/017/KGP ENERGOOSZCZĘDNE INWESTYCJE W BUDYNKACH UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ Informacja o wynikach kontroli energooszczędnych inwestycji w budynkach użyteczności publicznej Bardziej szczegółowo ROZWÓJ I WYKORZYSTANIE ODNAWIALNYCH ŹRÓDEŁ ENERGII ELEKTRYCZNEJ
Nr ewid. 45/2012/P/11/044/KGP KGP-4101-02-00/2011 Informacja o wynikach kontroli ROZWÓJ I WYKORZYSTANIE ODNAWIALNYCH ŹRÓDEŁ ENERGII ELEKTRYCZNEJ MARZEC 2 01 1 MISJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest dbałość Bardziej szczegółowo LLU 4101-012-02/2014 P/14/017 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
LLU 4101-012-02/2014 P/14/017 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Numer i tytuł kontroli Jednostka przeprowadzająca kontrolę Kontroler Jednostka kontrolowana Kierownik jednostki kontrolowanej I. Dane identyfikacyjne Bardziej szczegółowo INFORMACJA O PROJEKCIE PPP W SEKTORZE EFEKTYWNOŚĆ ENERGETYCZNA
INFORMACJA O PROJEKCIE PPP W SEKTORZE EFEKTYWNOŚĆ ENERGETYCZNA pn. Kompleksowa termomodernizacja budynków użyteczności publicznej Gminy Karczew w formule partnerstwa publiczno-prywatnego Warszawa, maj Bardziej szczegółowo WYBRANE INWESTYCJE DROGOWE W NAJWIĘKSZYCH MIASTACH
LWA-4101-12-00/2011 Nr ewid. 2012/P11170/LWA Informacja o wynikach kontroli WYBRANE INWESTYCJE DROGOWE W NAJWIĘKSZYCH MIASTACH MARZEC 2 01 1 MISJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest dbałość o gospodarność i Bardziej szczegółowo POZYSKIWANIE ŚRODKÓW Z BUDŻETU UNII EUROPEJSKIEJ PRZEZ MAŁE JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
KAP-4101-03-00/2011 Nr ewid. 30/2012/P/11/002/KAP Informacja o wynikach kontroli POZYSKIWANIE ŚRODKÓW Z BUDŻETU UNII EUROPEJSKIEJ PRZEZ MAŁE JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO MARZEC 2 01 1 MISJĄ Najwyższej Bardziej szczegółowo N A J W Y Ż S Z A I Z B A K O N T R O L I
N A J W Y Ż S Z A I Z B A K O N T R O L I DEPARTAMENT PRACY, SPRAW SOCJALNYCH I ZDROWIA KPZ-4101-04/2010 Nr ewid.: 11/2011/P/10/096/KPZ Informacja o wynikach kontroli realizacji programów wspierających Bardziej szczegółowo REALIZACJA ZADAŃ W ZAKRESIE GOSPODARKI MIESZKANIOWEJ PRZEZ ORGANY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ I JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
Nr ewid. 170/2011/P/11/108/KIN Informacja o wynikach kontroli REALIZACJA ZADAŃ W ZAKRESIE GOSPODARKI MIESZKANIOWEJ PRZEZ ORGANY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ I JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO MARZEC 2 01 1 Bardziej szczegółowo Uzasadnienie. 1. Wprowadzenie. Projekt 08.01. 2015 r. wersja 1.21
Projekt 08.01. 2015 r. wersja 1.21 Uzasadnienie 1. Wprowadzenie Projekt ustawy o efektywności energetycznej wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE z dnia 25 października 2012 r. w Bardziej szczegółowo Kwalifikacje zawodowe i kadry dla zielonego budownictwa
Kwalifikacje zawodowe i kadry dla zielonego budownictwa Ocena bieżącej sytuacji w sektorze budownictwa i szkolnictwa zawodowego w Polsce pod kątem realizacji krajowych celów roku 2020 w zakresie podniesienia Bardziej szczegółowo REALIZACJA PRZEDSIĘWZIĘĆ W SYSTEMIE PARTNERSTWA PUBLICZNO-PRYWATNEGO
KGP-4101-01-00/2012 Nr ewid. 1/2013/P/12/051/KGP Informacja o wynikach kontroli REALIZACJA PRZEDSIĘWZIĘĆ W SYSTEMIE PARTNERSTWA PUBLICZNO-PRYWATNEGO MARZEC 2 01 1 MISJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest dbałość Bardziej szczegółowo PODRĘCZNIK POMOC WNIOSKODAWCY
PODRĘCZNIK - POMOC WNIOSKODAWCY PROGRAM OPERACYJNY PL04: OSZCZĘDZANIE ENERGII I PROMOWANIE ODNAWIALNYCH ŹRÓDEŁ ENERGII W RAMACH MECHANIZMU FINANSOWEGO EUROPEJSKIEGO OBSZARU GOSPODARCZEGO 2009 2014 1 SPIS Bardziej szczegółowo AUDYT WEWNĘTRZNY W SYSTEMIE KONTROLI ZARZĄDCZEJ
Nr ewid. 26/2012/P11022/ KBF KBF-4101-09-00/2011 Informacja o wynikach kontroli AUDYT WEWNĘTRZNY W SYSTEMIE KONTROLI ZARZĄDCZEJ MARZEC 2 01 1 MISJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest dbałość o gospodarność Bardziej szczegółowo Uwagi do projektu Ustawy o efektywności energetycznej Projekt z dnia 04.12.2014 r. wersja 1.20
Uwagi do projektu Ustawy o efektywności energetycznej Projekt z dnia 04.12.2014 r. wersja 1.20 L.p. 1 Przepis, którego dotyczy uwaga Uwaga ogólna Zgłaszający uwagę Treść uwagi Projektowana ustawa wdraża Bardziej szczegółowo Informacja o wynikach kontroli wykonania budżetu państwa w 2013 r. w części 30 Oświata i wychowanie
N A J W Y Ż S Z A I Z B A K O N T R O L I DEPARTAMENT NAUKI, OŚWIATY I DZIEDZICTWA NARODOWEGO KNO-4100-001-05/2014 Nr ewid. 134/2014/P/14/001/KNO Informacja o wynikach kontroli wykonania budżetu państwa Bardziej szczegółowo Finansowanie energetycznych projekto w innowacyjnych w zakresie efektywnos ci energetycznej i odnawialnych z ro deł energii
Finansowanie energetycznych projekto w innowacyjnych w zakresie efektywnos ci energetycznej i odnawialnych z ro deł energii Opracowanie sporządził: Łukasz Trześniewski lukasz@biznesinpro.pl www.biznesinpro.pl Bardziej szczegółowo FUNKCJONOWANIE SŁUŻBY CYWILNEJ W RAMACH OBOWIĄZUJĄCYCH REGULACJI PRAWNYCH
Nr ewid. 14/2012/P/11/004/KAP KAP-4101-05/2011 Informacja o wynikach kontroli FUNKCJONOWANIE SŁUŻBY CYWILNEJ W RAMACH OBOWIĄZUJĄCYCH REGULACJI PRAWNYCH MARZEC 2 01 1 MISJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest Bardziej szczegółowo GOSPODARKA FINANSOWA I INWESTYCYJNA PORTÓW MORSKICH O PODSTAWOWYM ZNACZENIU DLA GOSPODARKI NARODOWEJ
KIN-4101-003-00/2014 Nr ewid. 195/2014/P/14/031/KIN Informacja o wynikach kontroli GOSPODARKA FINANSOWA I INWESTYCYJNA PORTÓW MORSKICH O PODSTAWOWYM ZNACZENIU DLA GOSPODARKI NARODOWEJ DEPARTAMENT INFRASTRUKTURY Bardziej szczegółowo Krajowa Agencja Poszanowania Energii S.A. 2
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej KRAJOWA AGENCJA POSZANOWANIA ENERGII S.A. ul. Mokotowska 35, 00-560 Warszawa tel. +48 22 626-09-10 fax: +48 22 626-09-11 Opracowanie zakresu oraz Bardziej szczegółowo REALIZACJA PROJEKTÓW EDUKACYJNYCH W RAMACH PRIORYTETU III PROGRAMU OPERACYJNEGO KAPITAŁ LUDZKI
KNO-4101-03-00/2012 Nr ewid. 168/2013/P/12/064/KNO Informacja o wynikach kontroli REALIZACJA PROJEKTÓW EDUKACYJNYCH W RAMACH PRIORYTETU III PROGRAMU OPERACYJNEGO KAPITAŁ LUDZKI MARZEC 2 01 1 MISJĄ Najwyższej Bardziej szczegółowo REALIZACJA W LATACH 2010 2011 POAKCESYJNEGO PROGRAMU WSPARCIA OBSZARÓW WIEJSKICH, Z UWZGLĘDNIENIEM POŻYCZKI BANKU ŚWIATOWEGO
KPS-4101-01-00/2012 Nr ewid. 144/2012/P/12/097/KPS Informacja o wynikach kontroli REALIZACJA W LATACH 2010 2011 POAKCESYJNEGO PROGRAMU WSPARCIA OBSZARÓW WIEJSKICH, Z UWZGLĘDNIENIEM POŻYCZKI BANKU ŚWIATOWEGO Bardziej szczegółowo SPIS TREŚCI W BUDYNKACH, INSTALACJACH I WEWNĘTRZNYCH SIECIACH PRZESYŁOWYCH... 6
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Opracowanie zakresu oraz zasad wykonania audytu energetycznego do programu Wsparcie przedsiębiorców w zakresie niskoemisyjnej i zasobooszczędnej Bardziej szczegółowo System zielonych inwestycji (GIS Green Investment Scheme)
Tytuł programu: PROGRAM PRIORYTETOWY System zielonych inwestycji (GIS Green Investment Scheme) Część 5) Zarządzanie energią w budynkach wybranych podmiotów sektora finansów publicznych. 1. Cel programu Bardziej szczegółowo Krajowy Plan Działań dotyczący efektywności energetycznej dla Polski 2014
Ministerstwo Gospodarki Krajowy Plan Działań dotyczący efektywności energetycznej dla Polski 2014 Warszawa, październik 2014 r. 1 WSTĘP Krajowy Plan Działań dotyczący efektywności energetycznej, zwany Bardziej szczegółowo Informacja o wynikach kontroli wykonania budżetu państwa w 2013 r. w części 15/00 Sądy powszechne
N A J W Y Ż S Z A I Z B A K O N T R O L I DEPARTAMENT PORZĄDKU I BEZPIECZEŃSTWA WEWNĘTRZNEGO KPB-4100-001-02/2014 Nr ewid. 100/2014/P/14/001/KPB Informacja o wynikach kontroli wykonania budżetu państwa Bardziej szczegółowo Informacja o wynikach kontroli realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego rządowego programu Moje Boisko Orlik 2012
N A J W Y Ż S Z A I Z B A K O N T R O L I DELEGATURA W LUBLINIE LLU-4101-02/2010 Nr ewid. 166/2010/P/10/146/LLU Informacja o wynikach kontroli realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego rządowego Bardziej szczegółowo Spis treści CZĘŚĆ OPISOWA... 18 1. WSTĘP... 18
GMINA KURZĘTNIK W ODPOWIEDZI NA WYZWANIA KLIMATYCZNE OPRACOWANIE PLANU GOSPODARKI NISKOEMISYJNEJ - PROJEKT - Kurzętnik, 2015 Spis treści STRESZCZENIE... 4 CZĘŚĆ OPISOWA... 18 1. WSTĘP... 18 1.1 Podstawa Bardziej szczegółowo PRZYGOTOWANIE STRUKTUR OBRONY CYWILNEJ DO REALIZACJI ZADAŃ W OKRESIE WOJNY I POKOJU
KPB-4101-02/2011 Nr ewid. 5/2012/P/11/083/KPB Informacja o wynikach kontroli PRZYGOTOWANIE STRUKTUR OBRONY CYWILNEJ DO REALIZACJI ZADAŃ W OKRESIE WOJNY I POKOJU MARZEC 2 01 1 MISJĄ Najwyższej Izby Kontroli Bardziej szczegółowo OCHRONA KLIENTÓW DOKONUJĄCYCH ZAKUPÓW TOWARÓW W SKLEPACH INTERNETOWYCH
Nr ewid. 9/2013/P/12/053/KGP KGP-4101-03-00/2012 Informacja o wynikach kontroli OCHRONA KLIENTÓW DOKONUJĄCYCH ZAKUPÓW TOWARÓW W SKLEPACH INTERNETOWYCH MARZEC 2 01 1 MISJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest Bardziej szczegółowo 2016 © DocPlayer.pl Polityka prywatności | Warunki świadczenia usług | Zwrotny adres

References: art. 2
 art. 5
 art. 2
 art. 5
 art. 5
 art. 30
 art. 48
 art. 3
 art. 33
 art. 35
 art. 89
 art. 38
 art. 22
 art. 25
 art. 34
 art. 29
 art. 89
 art. 4
 art. 10
 art. 14