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Timestamp: 2018-12-13 21:23:55+00:00

Document:
Chambre des représentants de Belgique. Séance du mardi 3 mars 1846
Séance du mardi 3 mars 1846
1) Pièces adressées à la chambre, notamment pétition relative au chemin de fer de Louvain à la Sambre (de Garcia)
2) Projet de loi sur la comptabilité publique. Discussion des articles. société générale et caissier de l’Etat, définition des ordonnateurs et des comptables de l’Etat, nomination des comptables par le ministre des finances, agents du chemin de fer et de la poste et/ou contrôle par la cour des comptes ((+cohésion gouvernementale) de Garcia, Mercier, Malou, Mercier, Rogier, Lebeau, Malou, de Man d’Attenrode, Lebeau, de Man d’Attenrode, Malou, Desmet, Veydt), privilège du trésor sur les biens des comptables, et notamment du caissier de l’Etat (société générale) (Desmet, Malou, Desmet, Malou, de Garcia, Rogier, Malou, Mercier, Verhaegen, Malou, Mercier), responsabilité des comptables en matière de recouvrement (de Garcia, Malou, de Garcia, Vanden Eynde, Malou, Mercier, de Garcia, Malou), contrôle des comptables par l’administration des finances (de Bonne, Malou, de Corswarem, Malou), interdiction de procéder à une dépense avant le vote préalable des crédits (Lebeau), interdiction d’accroître les dépenses au-delà des crédits ouverts par le budget (Desmet, Malou), ordonnancement et centralisation par le ministre des finances, visa préalable de la cour des comptes et/ou liquidation par la société générale (système dit de la « cascade ») (Rogier, Malou, de Man d’Attenrode, Rogier, Malou, Mercier, Desmaisières, Lebeau, de Man d’Attenrode, Lebeau, d’Huart, Malou, de, Garcia Osy, Rogier, Malou), dépenses urgentes à faire en l’absence de crédits (Malou, Verhaegen, Malou)
(page 850) M. de Villegas procède à l'appel nominal à midi et quart.
« Les régisseurs de la wateringue du poldre de Maldegem prient la chambre de rejeter le projet de loi sur la dérivation des eaux de la Lys. »
« Même demande des régisseurs de la wateringue de Moerkerke, au-delà de la Lieve. »
« Le conseil communal de Gembloux prie la chambre de s'occuper au plus tôt du projet de loi concernant des modifications à la concession du chemin de fer de Louvain à la Sambre, et d'imposer à la compagnie concessionnaire l'obligation de commencer immédiatement les travaux dans les différentes sections de la ligne concédée. »
M. de Garcia. - Messieurs, le projet de loi dont parle cette pétition se trouve à l'ordre du jour. Cette pétition est donc en quelque sorte inutile ; mais je demanderai qu'elle reste déposée sur le bureau, afin d'écarter, au besoin, tout retard à la discussion de la loi de concession du chemin de fer dont s'agit. Plus tôt vous vous prononcerez sur cet objet, plus tôt vous donnerez du pain à des malheureux, au nom desquels les notables et l'administration communale de Gembloux réclament du travail.
- Le dépôt de la pétition sur le bureau pendant la discussion du projet de loi qu'elle concerne est ordonné.
M. de Garcia. - Messieurs, l'article 7, comme on vous l'a dit, est un des plus importants de la loi. Cet article, tel qu'il est amendé par M. le ministre des finances, recevra mon assentiment. Selon moi, il réunit tous les principes qui peuvent concourir à assurer une bonne comptabilité, à assurer l'état régulier des finances du pays.
Contre cet article, messieurs, on a plutôt opposé des scrupules que des attaques directes.
On s'est demandé si, dans notre système financier, cet article, qui était emprunté à la législation française, cadrait avec les principes généraux de nos lois financières.
En France, a-t-on dit, il existe des receveurs généraux ; en Belgique, la Société Générale remplit leur office ; ne doit-on pas craindre que cet ordre de choses différent ne produise des contradictions dans l'application de ces principes ?
Je ne pense pas, messieurs, qu'à ce point de vue on ait rien à craindre, et j'ai la conviction que les principes consacrés par l'article en discussion sont tout à fait en harmonie avec le système suivi jusqu'à ce jour en Belgique.
Souvent il m'est arrivé de présenter des considérations tendant à démontrer que le contrat fait entre le gouvernement et la Société Générale ne présentait pas des garanties suffisantes pour les deniers de l'Etat ; mais l'article 7 rapproché de l'article 8, remplit, au moins en partie, le but que je me proposais. J'ai toujours désiré que l'Etat eût un privilège sur l'avoir de la Société Générale, et ce but est atteint.
Que cette observation, au surplus, soit prise à sa juste valeur. Je n'entends en aucune manière, comme je l'ai dit à différentes époques, jeter du discrédit sur la Société Générale ; mais je veux que, rentrant dans les principes ordinaires et réguliers d'une bonne comptabilité, l’Etat ait un privilège sur tous les biens de son caissier.
On s'est demandé, messieurs, si la Société Générale accepterait cette condition. Ceci m'importe peu. Il me suffit que la loi établisse le principe ; que ce soit la Société Générale ou tout autre individu qui détienne les deniers publics, la conservation de ces deniers sera assurée par la règle posée dans la loi.
Si le caissier actuel de l'Etat refuse ces conditions, le gouvernement devrait aviser à le remplacer en se conformant aux dispositions de la loi, et en exigeant toutes les garanties pour que les intérêts du trésor ne soient jamais compromis. Les principes établis dans l'article en discussion me semblent devoir réaliser ce but, et c'est une des considérations essentielles qui me déterminent à l’adopter.
Pour attaquer cette disposition de la loi, en général, on a dit qu'elle n'était pas complète, on a dit qu'on ne statuait rien de définitif, quant au caissier actuel de l'Etat. Je ne puis concevoir la portée de l'objection. Selon moi, l’individu n'est rien, le principe est tout. Si la Société Générale n'acceptait pas toutes les conditions que le gouvernement jugerait utiles aux intérêts du trésor, le gouvernement devrait pourvoir au service qu'elle remplit en se conformant à la loi, ou nous présenter une loi à l'effet de créer des receveurs généraux ou tout autre mode d'établir la perception générale des impôts.
On a dit aussi que le moment n'était pas favorable pour discuter la loi actuelle ; que le cabinet se trouvait dans un état de crise. Ces considérations ne me paraissent avoir rien de sérieux pour la loi que nous discutons. Je ne sais pas ce qui se passe à cet égard ; je ne sais pas si le ministère restera ou ne restera pas, mais peu m'importe, je ne vois que l'intérêt du pays ; peu m'importe qui siège aux bancs ministériels, je veux que les ministres, quels qu'ils soient, aient leurs règles et leurs attributions réglées par la loi. La loi actuelle a été incessamment réclamée depuis que j'ai l'honneur de siéger dans cette enceinte ; à plusieurs reprises d'honorables membres de cette assemblée, très estimables, ont signalé les graves inconvénients qui résultaient du défaut d'une loi sur la matière, ont fait sentir que dans cet état, les finances du pays et le trésor public n'avaient pas les garanties suffisantes, et il faut le dire, jusqu'à ce jour la nécessité d'une loi semblable n'a jamais été contestée.
On a observé, d'un autre côté, que pour discuter une loi de cette nature, il faudrait que tous les ministres fussent présents, parce que chaque département aurait en quelque sorte une partie financière dans ses attributions. Ici je crois qu'il y a erreur ou abus. En effet, selon moi, il faut que le ministre des finances ait dans ses attributions tout ce qui tient aux finances ; c'est ce qu'indique suffisamment le titre de son département. Enlevez les finances à ce département, que lui restera-t-il ? Si vous voulez attribuer à chaque département la partie financière qui les concerne, il faudrait supprimer le ministère des finances, qui ne serait qu'une sinécure. Je ne crois pas qu'il puisse en être ainsi, et dans l'intérêt général du pays, dans l'intérêt bien entendu de la comptabilité d'un Etat, il faut que toutes les règles financières aboutissent à un seul département. A ce point de vue, je me félicite de la déclaration faite hier par M. le ministre des finances, que le cabinet tout entier partage ces vues en donnant son adhésion au projet de loi qui nous est soumis.
M. Mercier. - Messieurs, le deuxième paragraphe de l'article 7 n'est guère que le développement du deuxième paragraphe de l'article 6 du projet du gouvernement, en ce qui concerne l'action du ministre des finances sur les comptables de l'Etat. Sans doute, nous devons regretter, comme on l'a fait observer dans la séance d'hier, que la loi, par suite des amendements présentés par le gouvernement, doive offrir quelques lacunes. Toutefois, il ne faut pas perdre de vue que les amendements qui établissent des exceptions renferment eux-mêmes leur correctif en ce qu'ils déterminent des époques fixes avant lesquelles des projets de loi devront être présentés pour régler les deux points qui ont été réservés à l'avenir.
Le projet renferme d'ailleurs certaines améliorations, puisque le cautionnement du caissier général sera exigé en vertu de la loi el qu'en outre l'Etat aura privilège sur les biens de ce caissier.
Je n'examinerai pas si M. le ministre des finances peut avoir quelque intérêt à augmenter ses attributions, je me placerai uniquement au point de vue de l'intérêt public, et il me semble qu'a ce point de vue il est indispensable que le ministre des finances ait une action sur ceux, qui sont chargés du maniement des deniers de l'Etat.
Un honorable député d'Anvers a fait observer que la disposition de. l'article 7 est empruntée à une ordonnance française, cela est vrai ; mais cette même mesure existe dans tous les Etats bien constitués ; dans le gouvernement des Pays-Bas, par exemple, le ministre des finances est chargé de tout ce qui concerne les recettes el la gestion des comptables de l'Etat, qui tous sont placés sous ses ordres.
Le même honorable membre a reproché au gouvernement de n'avoir pas fait attention, en empruntant au règlement français l'article qui est en discussion, aux différences qui existent dans la situation des deux pays, c'est-à-dire, sans doute, aux dispositions différentes qui régissent la matière sous d'autres rapports ; il a cité le visa préalable de la cour des comptes, qui est exigé ici et qui ne l'est pas en France ; j'avoue, messieurs, que je ne comprends pas en quoi cette circonstance peut se rapporter à la surveillance que le ministre des finances doit nécessairement exercer sur toutes les caisses publiques. Le visa préalable concerne bien plus l'ordonnateur, le ministre qui fait la dépense, que le comptable qui doit seulement se dessaisir de la somme ordonnancée ; ce n'est pas sur l'ordonnateur de la dépense que le ministre des finances exercera son contrôle eu vertu de l'article 7, c'est sur la caisse du dépositaire des deniers publics ; le contrôle est nécessaire pour prévenir ou réprimer les abus et pour établir une parfaite régularité dans la comptabilité de l'Etat.
L'honorable membre nous a fait remarquer aussi que l'organisation de la banque de France diffère de celle de la Société Générale dans ses rapports avec l'Etat ; ici encore, je ne vois guère en quoi cette distinction devrait nous porter à repousser l'article 7 du projet qui établit la surveillance du minisire des finances sur ceux qui sont chargés du maniement des fonds du trésor ; cette seconde différence signalée par l'honorable membre ne peut donc avoir aucune influence dans la solution de la question qui est agitée en ce moment. Remarquez bien, messieurs, que ce que le gouvernement propose n'est pas une innovation et que dans tous les Etats bien organisés, le ministre des finances a la surveillance générale des comptables.
L'honorable M. Rogier a parlé d'une espèce de comptables qui se trouvent dans une position tout à fait exceptionnelle : ceux qui sont chargés directement par un ministre de faire quelques payements ; il y aura lieu d'examiner séparément quelles seront les mesures à adopter en ce qui les concerne. C'est à cause de leur caractère particulier que la disposition qui les concerne n'est pas comprise dans le projet de loi sur la comptabilité, el se trouve dans celui qui concerne l'organisation de la cour des comptes. S'il est nécessaire d'adopter a leur égard une disposition différente de celle (page 851) de l'article 7, cette disposition aura sa place naturelle à l'article 13 de la loi sur l'organisation de la cour des comptes ; je pense donc qu'il n'y a pas lieu de nous occuper en ce moment de ces agents tout spéciaux, et que cette question doit être réservée jusqu'au moment de la discussion du projet dont je viens de parler.
M. le président. - A la fin de la séance d'hier, je crois avoir compris que M. Rogier posait par motion d'ordre la question de savoir s'il convenait de s'occuper, à l'occasion de l'article 7, des exceptions que d'autres dispositions du projet apportent au principe de cet article. Il serait bon que la chambre se prononçât sur ce point, qu'elle décidât si les exceptions seront discutées en même temps que l'article 7 ou bien si la question de ces exceptions sera réservée.
M. le ministre des finances (M. Malou). - Il me paraît impossible de discuter en même temps l'article 7, les articles transitoires et l'article 13 de la loi sur l'organisation de la cour des comptes. Le principe de l'article 7 n'a, jusqu'à présent, été contesté par personne ; l'on pourrait fort bien voter cet article. Si j'ai bien compris la motion que l'honorable M. Rogier a faite hier, elle tendait à faire discuter séparément et en premier lieu la question relative au caissier de l'Etat. Si ce mode de discussion était proposé, je ne m'y opposerais pas, mais la discussion serait extrêmement confuse si l'on examinait à la fois cinq ou six dispositions différentes.
M. Mercier. - M. le ministre des finances nous a fait observer, dans notre dernière séance, qu'il pouvait y avoir d'autres exceptions que celles dont il est fait mention dans le projet de loi. Par conséquent les mots : « sauf les exceptions établies par la loi, » qui doivent commencer l'article d'après l'amendement de M. le ministre des finances, pourraient s'appliquer également à ces autres exceptions. Je citerai celle qui pourrait être établie à l'égard des comptables dont a parlé l'honorable M. Rogier, ceux qui sont chargés par le ministre de faire certains payements sous réserve de justification ultérieure.
M. Rogier. - J'ai présenté hier une observation à M. le ministre des finances. Je lui ai demandé son opinion sur la meilleure marche à suivre dans la discussion. Si l'on veut réserver toutes les questions relatives aux exceptions à l'article 7, je ne m'y opposerai pas ; alors l'article ne présentera plus grande importance, et son adoption devient beaucoup plus simple.
Est-il entendu que la question de la régie du chemin de fer se trouve réservée ? Est-il entendu aussi que la question relative aux comptables spéciaux qui appartiennent aux divers départements se trouve également réservée ? Est-il bien entendu enfin que la question du caissier de l'Etat se trouve réservée ?
S'il en est ainsi, je crois que le principe posé par l'article 7 ne peut plus donner lieu à contestation.
Mais je ferai remarquer que toute la discussion qui a eu lieu sur les questions réservées, se reproduira nécessairement à la fin de la loi.
M. le ministre des finances (M. Malou). - Pourquoi pas ?
M. le président. - Il serait entendu que toutes les dispositions exceptionnelles seraient réservées.
- La chambre, consultée, décide qu'elle ne s'occupera dans ce moment que de l'article 7.
M. Lebeau. - D'après la résolution que vient de prendre la chambre, je suis disposé à renoncer à la parole.
Je voulais faire remarquer que ceux mêmes qui poussent le plus à l'adoption de l'article 7, ne sont pas d'accord sur le sens qu'il présente. Ainsi, l'honorable M. Mercier, qui peut en parler en connaissance de cause, puisqu'il est l'auteur du projet, ne paraît pas d'accord avec l'honorable rapporteur de la section centrale sur le sens qu'il faut attribuer au mot comptable ; il ne lui donne pas une extension aussi grande que l'honorable M. de Man d'Attenrode. Il ne considère pas comme constitué comptable un employé du ministère, parce fait seul qu'il aurait été chargé, sous la responsabilité du ministre, de payer certaines dépenses.
J'aurais aussi des observations à faire si cet article n'était pas purement provisoire et si, comme amendement, il n'était pas soumis à un double vote, sur l'extension prise dans un autre sens, que l'honorable M. Mercier a donnée au mot comptable.
Il vous a dit que dans tous les pays, en France, probablement en Allemagne, en Angleterre, par le fait seul d'un maniement de fonds, on appartient au département des finances.
Eh bien, je ferai remarquer qu'en France même, où ces dispositions ont été adoptées, les exceptions sont nombreuses Ainsi dans cette ordonnance royale dont la section centrale a extrait les dispositions qu'elle présente, ordonnance qui se compose d'environ 700 articles, il y a à côté de ce principe que vous voulez établir, de nombreuses exceptions qui ne sont pas dans votre projet.
Ainsi exception pour la guerre, exception pour la marine, exception pour une foule d'administrations spéciales ; et ces exceptions vous ne les introduisez pas dans votre loi.
Il me serait donc impossible d'admettre ce que vous a dit l'honorable M. Mercier. Il n'est pas vrai qu'en France l'administration du département de la guerre appartienne au ministère des finances ; il n'est pas vrai que l'administration du département de la marine appartienne au département des finances, pas plus que chez nous l'administration du chemin de fer n'appartient au département des finances.
Je ne pense pas que les officiers payeurs de l'armée française soient nommés par le ministre des finances et dépendent de lui.
Je veux bien, messieurs, que le ministre des finances exerce une action. Je crois que, sans une centralisation financière, il n'y a pas de responsabilité possible ; mais entre une centralisation, c'est-à-dire l'obligation pour chaque collègue de M. le ministre des finances, de le mettre au courant du mouvement de fonds qui se fait dans son département, et l'abandon à M. le ministre des finances de la nomination des employés comptables de la guerre, de la marine, et de l'administration centrale de chaque département, il y a une très grande différence.
Du reste la discussion a beaucoup perdu de son importance, puisque toutes les questions que soulève l'article 7 sont réservées et seront examinées plus tard.
M. le ministre des finances (M. Malou). - Messieurs, de ce que les questions exceptionnelles soient réservées, il ne s'ensuit nullement que l'article 7 perde son importance. Pour ce motif, je tiens à définir comment cet article me paraît devoir être compris.
Il y a trois manières de faire sortir les fonds du trésor public : sur visa préalable, par ouverture de crédit ou par forme d'avance.
Lorsque la dépense se fait sur visa préalable, dans la demande de payement même, le créancier de l'Etat est désigné ; la cour des comptes vise et le créancier reçoit. Tout est consommé quant à ce mode.
Il y a, en second lieu, les dépenses par forme de crédit ouvert. C'est celle qui est employée notamment pour l'armée. Alors, messieurs, des formalités sont prescrites pour la justification de l'emploi des crédits.
Les intendants militaires sont-ils des comptables ou sont-ils des ordonnateurs ? Voilà ce dont il faut se rendre compte. Les comptables militaires sont les administrations des régiments, et les intendants militaires sont des ordonnateurs secondaires.
Le troisième mode que j'ai indiqué, c'est celui dont il est question dans l'article 13 du projet primitif relatif à la cour des comptes et l'article 15 du projet de la section centrale. Là il se fait une avance, et l'avance constitue plutôt un débiteur de l'Etat qu'un vrai comptable. Ainsi l'article 15 du projet de la section centrale limite ces avances à la somme de 20,000 francs et défend de faire une avance nouvelle avant qu'il n'ait été rendu compte de la première. Nous examinerons, lorsque nous arriverons à la discussion de la loi relative à la cour des comptes, s'il faut donner une définition de ce qui constitue le comptable. Mais il me semble que l’article 7, tel qu'il est conçu, ne préjuge pas que celui à qui il aura été fait une avance dans la limite du projet relatif à la cour des comptes, soit par ce fait même un comptable à la nomination du ministre des finances.
M. Lebeau. - C'est ce que décide l'article 7.
M. le ministre des finances (M. Malou). - L'article 7 ne le déclare pas, parce que l'article 7 ne définit pas ce qu'il faut entendre par comptable. L’article 7 ne déclare pas non plus que tous les agents qui sont chargés du maniement des deniers publics seront nommés par le ministre des finances. Il décide seulement qu'il y aura un concert préalable entre le ministre des finances et celui de ses collègues auquel cet employé ressortit impérialement. C'est, messieurs, ce qui se fait en France. Il y a un lien établi, une affinité, comme le disait hier l'honorable rapporteur de la section centrale, entre toute personne qui manie les deniers publics et le département des finances. Cela est nécessaire pour l'unité de la surveillance, pour l'unité de contrôle ; et, comme je l'ai déjà fait remarquer, il n'en résulte pas un déplacement d'attributions.
Je pense donc qu'il ne peut y avoir de doute sur le sens de l'article 7 ; il pose un principe qui, jusqu'ici, n'a été contesté par personne ; il laissé ouverte la possibilité d'établir non seulement les deux exceptions que j'ai cru devoir indiquer dès à présent, mais encore les autres exceptions dont l'utilité serait reconnue par la suite.
M. de Man d’Attenrode. - Messieurs, à entendre l'honorable M. Lebeau, il semblerait qu'il y aurait dissidence entre l’opinion que j'ai exprimée hier et celle qui a été développée aujourd'hui par l'honorable M. Mercier, d'avoir déclaré hier qu'à mon avis, les agents des départements ministériels qui manient momentanément des fonds de l'Etat, ont le caractère de comptables. On a cru qu'il résultait des termes de l’article 7 que ces comptables rentreraient dans les attributions de M. le ministre des finances. Il me semblait avoir expliqué d'une manière assez claire qu'il n'en était pas ainsi. Ceci s'expliquera mieux par le texte de la disposition française. En voici le texte :
Les deux premiers paragraphes sont à peu de chose près semblables à l'article 7 proposé par la section centrale.
Mais l'ordonnance française se compose de plus d'un paragraphe additionnel, rédigé en ces termes :
« Toutefois, pour faciliter l'exploitation des services administratifs, régis par économie, il pourra être fait aux agents spéciaux de ces services sur les ordonnances du ministre, ou sur les mandats des ordonnateurs secondaires, l'avance d'une somme qui ne pourra excéder 20,000 fr., à la charge, par eux, de produire au payeur, dans le délai d'un mois, les quittances des créanciers réels. »
Cette disposition établit une exception aux deux paragraphes qui précèdent, en faveur des services régis par économie. Le mot toutefois est formel.
Les premières dispositions ont été portées dans le projet de comptabilité ; la dernière, qui déroge aux deux premières, a été portée au budget d'organisation de la cour des comptes.
Voilà la cause des difficultés que la chambre a éprouvées pour fixer la portée de l'article 7.
On a perdu de vue la disposition dérogatoire, et c'est ce que j'avais déjà indiqué dans mon discours d'hier.
(page 852) L'honorable M. Mercier a donc fort bien fait de dire, que cette question devait être réservée, et qu'à l'occasion de l'article 13 du projet concernant la cour, on pourrait déterminer d'une manière claire le caractère des agents ministériel qui manient momentanément des fonds de l'Etat.
Hier, messieurs, j'ai critiqué l'amendement de M. le ministre des finances, et j'avais demandé la division, me proposant de voter contre l'amendement. Tout ce que j'ai entendu ne m'a pas fait changer d'avis : M. le ministre des finances pense que des exceptions sont nécessaires à la règle établie par l'article 7 ; ces exceptions, on les a proposées, nous les connaissons ; si nous les jugeons utiles, nous les adopterons. Mais à quoi bon cette espèce de pierre d'attente qui appelle les exceptions, les dérogations à un grand principe, qui est des plus salutaires ?
C'est en quelque sorte préjuger la question des amendements ministériels, et cet égard, l'amendement est dangereux. J'espère que la chambre se ralliera à la proposition de la section centrale.
M. Lebeau. - Messieurs, si l'honorable M de Man s'était rallié à l'article transitoire proposé par M. le ministre des finances et au correctif qui consiste à établir la possibilité d'exception, assurément je n'aurais pas demandé la parole ; mais il me paraît impossible que la chambre vote le principe, sans le correctif indiqué par M. le ministre des finances.
L'article est d'une généralité si complète et si étrange que non seulement il ferait passer sous la juridiction du ministère des finances tous les comptables de l'armée, mais il irait encore jusqu'à rendre les questeurs de la chambre justiciables du même ministre, car ils manient des fonds et ils sont obligés d'en rendre compte.
Il me semble que quand on fait une loi, on la fait sérieusement. Or, laisser l'article 7 dans la généralité de ses expressions, c'est faire rentrer sous la juridiction du ministre des finances les questeurs de la chambre, les greffiers des tribunaux, les intendants militaires, les officiers payeurs, les officiers de marine, etc. On pourrait multiplier les exceptions.
L'honorable M. de Man persiste dans ce singulier système que, par le fait seul d'une manutention, quelque minime et quelque temporaire qu'elle soit, de deniers de l'Etat, l'individu, chargé de cette manutention, doit être déclaré comptable, et comme tel soumis à un cautionnement.
Ainsi, dans chaque administration, il y a un fonctionnaire chargé de la comptabilité. Si le ministre mandate quelques milliers de francs au nom de ce fonctionnaire pour solder de menues dépenses d'un département, voilà ce fonctionnaire constitué comptable ; je conçois qu'il soit déclaré comptable, au point de vue de sa responsabilité vis-à-vis de son ministre et de la cour des comptes, mais il ne doit pas rentrer sous la juridiction du ministre des finances, et ne doit pas non plus déposer un cautionnement. La plupart de ces employés n'acceptent cette délégation que par obéissance pour le ministre, ils ne demanderaient pas mieux que de ne pas manier de fonds. C'est une responsabilité pour laquelle ils ne sont pas même indemnisés et qui les effraye plus qu'elle ne leur plaît.
Voilà le véritable caractère de ces comptables dont l'honorable M.de Man s'effraye tant. Ce sont des comptables par obéissance, par ordre ; ils ne demanderaient pas mieux, je le répète, que de n'être pas comptables.
M. de Man d’Attenrode, rapporteur. - Pas plus que l'honorable préopinant, je ne veux que les questeurs de la chambre, les quartiers-maîtres des régiments, etc., passent sous les attributions du département des finances. Mais il me semble que vous pouvez voter sans inconvénient l'article 7 de la section centrale purement et simplement. Adoptez d'abord cet article qui pose un grand principe, et vous voterez ensuite les exceptions, s'il y a lieu. On pourra me dire qu'une des exceptions est posée dans l'article 13 du projet de loi concernant la cour des comptes, et que si la loi de comptabilité était promulguée avant celle de la cour des comptes, la règle trop absolue de l'article 7 sortirait ses effets sans être tempérée par l'exception que doit poser l'article 13. Le projet de la cour des comptes n'est qu'un chapitre de celui de la comptabilité, comme l'ont répété plusieurs honorables membres. Dès lors, le gouvernement pourra promulguer les deux lois en même temps, et l'inconvénient signalé n'existera pas.
M. le ministre des finances (M. Malou). - Messieurs, il me semble que les mots « sauf les exceptions établies par la loi, » sont véritablement nécessaires, d'après l'ensemble de la discussion ; je regrette que l'honorable rapporteur n'admette pas une addition qui, après tout, ne peut nuire.
M. Desmet. - Messieurs, je ne puis admettre l'amendement de M. le ministre des finances. Si vous voulez avoir une garantie sérieuse, un palladium pour la comptabilité, vous devez adopter purement et simplement le projet de la section centrale. Je voterai pour cet article.
M. Veydt. - Messieurs, l'article 7 du projet de la section centrale est la reproduction d'une disposition de l'ordonnance française ; dans cet article on a supprimé, au paragraphe 2, ligne 5, la particule « ces » devant le mot « deniers » ; dans l'ordonnance française, on lit : « ces deniers », c'est-à-dire les deniers du trésor public ; cette particule ne se trouve pas dans le projet de la section centrale. Je demande le rétablissement de cette particule dont l'absence pourrait faire croire qu'il s'agit encore d'autres deniers que des deniers de l'Etat, par exemple, des deniers communaux.
M. de Man d’Attenrode, rapporteur. - L'honorable membre a raison ; il faut rétablir cette particule dans l'article 7.
L'amendement de M. le ministre des finances, mis aux voix, est adopté.
L'addition du mot « ces » est mise aux voix et adoptée.
« Art. 8 (nouveau). Aucun titulaire d'un emploi de comptable de deniers publics ne peut être installé dans l'exercice de ses fonctions qu'après avoir justifié de sa prestation de serment et du versement de son cautionnement, dans les formes et devant les autorités à déterminer par les lois et règlements. »
« Art. 9 (nouveau) proposé par M. le ministre des finances. »
« Le trésor public a privilège, conformément à la loi du 15 septembre 1807, sur les biens de tout comptable, caissier, dépositaire ou préposé quelconque, chargé de deniers publics. »
M. Desmet. - Messieurs, je donnerai certainement mon adhésion à cet article, mais je ne le crois pas applicable à une société anonyme ; la loi de 1807, d'après moi, ne s'applique pas aux sociétés anonymes ; elle le fait bien, si vous le voulez, aux biens de la société ; mais vous ne pouvez pas atteindre les personnes ni actionnaires, ni gérants, ni administrateurs. Tandis que la principale garantie que donne la loi de 1807, c'est la garantie personnelle ; elle s'étend même jusqu'à l'épouse du comptable ; d'ailleurs, dans une société les comptables ne sont pas très exactement désignés, et peut-on bien croire que le mot de comptable, consacré dans la loi de 1807, soit applicable à une compagnie, à une société, où, on peut le dire, on ne connaît pas de personne et on ne voit qu'un objet réel, celui de l’avoir de la société ? Et vous savez, messieurs, que l'essence de la société anonyme est qu'il n'y a aucune responsabilité personnelle, à charge de qui que ce soit de la société, soit actionnaire, soit gérant ; si la déconfiture se déclare, personne n'a quelque chose à sa charge ; s'il reste quelque avoir, il est employé pour satisfaire les créanciers en tout ou en partie de leurs créances ; mais il n'y a pas d'autre recours. Je crains donc que le privilège qu'on veut faire accorder au trésor, n'aura pas une grande portée, que la garantie ne sera pas très satisfaisante. D'ailleurs, pour qu'un tel privilège puisse avoir lieu, il faut absolument que les statuts de la société n'y soient pas contraires. Je borne ici mes observations ; mais, comme je l'ai dit, je vote très volontiers la disposition de cet article ajouté.
M. le ministre des finances (M. Malou). - Messieurs, une société anonyme est une association de capitaux ; c'est un être moral capable d'exercer dans la société des droits et de contracter des obligations ; je ne vois pas pour quel motif les hypothèques et des privilèges qui sont, d'après le droit civil, des causes de préférence entre des créanciers, ne pourraient pas exister à l'égard de cet être moral qui est constitué sous la forme d'une société anonyme.
L'honorable M. Desmet dit que dans la loi de 1807 on parle de l'épouse du comptable ; eh bien, cette disposition sera appliquée quand le comptable aura une épouse. Mais de ce que cette disposition se trouve dans la loi de 1807, il ne résulte pas que l'hypothèque ou le privilège qui est de la même essence ne pourrait pas exister à l'égard de la société anonyme ou de la société en nom collectif ou de toute autre société, quelle que soit sa forme. Cela est tellement clair, que dans le contrat de 1823, dont j'ai parlé hier, on avait spécialement déclaré qu'à raison du cautionnement fourni, le gouvernement renonçait au privilège.
Il reconnaissait donc que le privilège aurait existé à l'égard de la société anonyme, si on ne l'en avait pas dispensée.
Voici ce que porte le n° 6 de la convention de 1823 :
« Par suite de ce cautionnement, le gouvernement, renonce à l'égard de la société et des membres compoant sa direction, à l'application des articles 2098 et 2121 du code civil actuellement en vigueur. »
L'article 2098 du code civil réserve le privilège du trésor public et l'article 2121 du même code l'hypothèque légale.
M. Desmet. - Je sais aussi bien que M. le ministre des finances que ceux qui ne sont pas mariés n'ont pas d'épouse. Quand ce n'est pas un individu, mais une société qui est comptable, il est impossible qu'on atteigne les biens du mari aussi bien que ceux de l'épouse ; la loi de 1807 dit que ce sont les biens immeubles du comptable qui sont le privilège du trésor. Que devient une société anonyme quand elle a perdu ses actions ? Plus rien, il n'y a plus ni directeur, ni administrateur, ni receveur. Les actionnaires changent tous les jours.
On me dit : les biens de la société sont là. C'est, sans doute, une garantie, mais la loi de 1807 parle d'un privilège personnel, je crains que sa disposition ne soit pas applicable aux biens d'une société anonyme, car vous n'avez pas là de garantie personnelle, et je crois que nous pouvons soutenir que la principale garantie consacrée dans la disposition de la loi de 1807, est la responsabilité personnelle et la contrainte par corps, que certainement vous n'avez pas par une société anonyme. Nous savons très bien que, si la société possède des biens, ils doivent servir à l'acquittement des dettes ; il en est de même du capital social ; mais vous avez, el je ne puis assez le dire, que, pour ce qui concerne la conservation des deniers de l'Etat, la responsabilité personnelle donne plus de garantie et de certitude que les fonds publics ne seront pas détournés. Et comme je l'ai déjà dit. je demanderai si les statuts de toutes les sociétés anonymes permettent d'accorder un tel privilège à l'Etat. Je n'en dirai pas plus, l'occasion se présentera à l'article 57 pour en dire plus, mais dans tous les cas je voterai très volontiers l'article présenté.
M. le ministre des finances (M. Malou). - Messieurs, les comptables peuvent être des individus ou des êtres collectifs. Ici, le comptable, je m'empresse de le déclarer, puisque l'honorable membre m'en fournit l'occasion, c'est la société anonyme ; ce ne sont pas les administrateurs de cette société, parce que les administrateurs ne sont responsables que de l'exécution du mandat qu'ils ont reçu, comme les actionnaires ne sont passibles que de la perte du montant de leurs actions. Il ne s'ensuit pas que le trésor public ne puisse acquérir un droit de préférence (car le privilège n'est pas autre chose) sur les autres créanciers de la société anonyme. C'est cette préférence que nous stipulons vis-à-vis du caissier, parce que le contrat ne suppose pas qu'il rentre dans les dispositions de la loi de 1807 a (page 853) que le contrat de 1823 portait renonciation au privilège, résultat de l'article du code civil que j'ai cité.
M. de Garcia. - Les observations que vient de présenter M. le ministre des finances rendent, en quelque sorte, inutile la réponse que je voulais faire à un honorable préopinant. Sans doute, dans le cas dont il s'agit, on n'aura pas d'action sur les personnes ; mais sur les biens meubles et immeubles l'action et les privilèges de l'Etat seront entiers. A ce point de vue, la société anonyme, caissière de l'Etat, sera vis-à-vis du gouvernement dans la même position qu'un citoyen. L'honorable M. Desmet, qui semble contester ce principe, n'allègue aucune raison ni aucune disposition de droit contraire à une vérité, qui me paraît incontestable. Dès lors, je ne puis concevoir les motifs qui portent à attaquer la disposition proposée, dont le but certain est d'améliorer la position du trésor. L'Etat aura ici un privilège légal semblable à celui que pourrait avoir l'épouse dont un propre aurait été aliéné à la Société Générale. A la vérité, les actionnaires ne pourront jamais être tenus que jusqu'à concurrence de leurs actions, mais il n'en restera pas moins une garantie puissante, que vous n'avez pas aujourd’hui ; il n'en restera pas moins, dis-je, une garantie puissante pour le trésor, sur tous les biens meubles et immeubles de la société anonyme. Ce point me paraît tellement simple et clair que je ne conçois pas qu'il s'élève la moindre objection.
M. Rogier. - Il importe de s'expliquer sur la portée de l'article 8. M. le ministre des finances a-t-il entendu que la question du caissier de l'Etat restât provisoirement en dehors de l'article 8 comme de l'article 7 ? Ou ! bien, le caissier tombe-l-il immédiatement sous l'application de l'article 8 et de l'amendement de M. le ministre ? Est-ce ainsi qu'il entend cet article ? Si c'est ainsi qu'il l'entend, il faut qu'il introduise des modifications dans la convention existante avec la Société Générale. De la même manière qu'en vertu de l'article 7, il faudrait que les agents comptables de la Société Générale, considérés comme caissiers, fussent nommés par M. le ministre des finances ; il faudrait, en vertu de l'article 8, que la Société Générale consente à accorder le privilège que cette disposition attribue au trésor sur ses biens.
Je demande à M. le ministre s'il pense que le caissier actuel acceptera ces conditions, et s'il est disposé à les introduire dans une convention à intervenir.
M. le ministre des finances (M. Malou). - Avant que la loi qui nous occupe ne fût mise à l'ordre du jour, j'ai eu soin de me concerter avec le chef de l'établissement financier qui remplit les fonctions de caissier de l'Etat ; c'est à la suite de ces conférences que j'ai formulé les propositions qui font l'objet de l'article 8 et des articles transitoires. Ainsi, je réponds très directement à la question qui m'est posée. L'article 8 étend le privilège du trésor, non seulement aux comptables, proprement dits, mais aux caissiers quels qu'ils soient, la Société Générale ou tout autre. Je ne puis pas douter, bien qu'il n'ait pas été passé de convention, cela étant subordonné au vote de la loi, que ces conditions qui ont fait l'objet de mes conférences avec le gouverneur de la Société Générale ne soient acceptées.
M. Mercier. - Il ne sera peut-être pas inutile de rappeler que quand l'honorable chef de l'établissement dont on vient de parler siégeait dans cette chambre, il a déclaré que, dans son opinion, l'Etat avait un privilège sur les biens de la société. Pour moi, je ne croyais pas, aux termes de la législation existante, pouvoir partager cette opinion ; maintenant l'Etat aurait ce privilège d'une manière incontestable d'après la disposition amendée par M. le ministre des finances. La conséquence de l'adoption de cette disposition serait-elle d'établir un privilège sur les agents de la Société Générale et de faire nommer ces agents par le gouvernement, comme le pense l'honorable M. Rogier ? En aucune façon ; ces agents ne sont pas en rapport avec l'Etat ; ils sont simplement les commis de la société anonyme sur les biens de laquelle le trésor aura privilège en vertu de l'amendement de M. le ministre des finances.
La conséquence dont parlait l'honorable député d'Anvers, ne découle aucunement de la disposition proposée ; je ne pense pas d'ailleurs qu'il soit utile que le gouvernement ait action sur les agents de la Société Générale, caissière de l'Etat, qui seule doit rester responsable vis-à-vis du trésor.
M. Verhaegen. -La question de savoir si on peut obtenir hypothèque ou privilège sur les biens d'une société anonyme ne peut pas être douteuse ; l'être moral est mis à cet égard, sur la même ligne que l'individu ; mais la seule question qui puisse offrir des difficultés sérieuses se rattache aux conditions requises pour la validité de cette hypothèque, de ce privilège. L'administration d'une société anonyme, en se chargeant de la recette des fonds de l'Etat, soumettra-t-elle, par cela même, les biens de la société au privilège qu'établit l'article en discussion ? Oui, si les statuts ont donné aux administrateurs le pouvoir spécial de se charger d'une pareille recette ; non, si les statuts sont muets sur ce pouvoir, car il est impossible d'admettre que les biens d'une société puissent être engagés par privilège sans l'assentiment formel ou tacite des actionnaires.
Voilà, messieurs, la véritable question de principe que soulève l'article en discussion et qui est digne de fixer toute l'attention du gouvernement.
M. le ministre des finances (M. Malou). - Je partage l'opinion émanée par l'honorable M. Mercier. La loi pose un principe général d'après lequel le trésor aura un privilège sur la Société Générale, non sur ses agents, car ces agents ne sont pas ceux de l'Etat et ne sont responsables que vis-à-vis de la Société Générale ; si l'un d'eux vient à faire faillite, la Société Générale tient le trésor indemne des résultats de cette faillite ; c'est ce qui est arrivé déjà et c'est ce qui arriverait encore.
La question soulevée par l'honorable M. Verhaegen ne me paraît pas offrir de grandes difficultés. Nous faisons une loi dans laquelle nous déterminons à quelles conditions des comptables pourront exister, à quelles conditions les deniers publics pourront être confiés au caissiers de l'Etat.
Il existe aujourd'hui entre le gouvernement et la Société Générale une convention que l'une et l'autre partie peut dénoncer un an d'avance. De deux choses l'une : ou d'après les statuts les administrateurs de la Société Générale croiront devoir consulter les actionnaires, ou ils croiront avoir des pouvoirs suffisants. S'ils croient devoir consulter les actionnaires, ceux-ci accepteront les conditions légales et la caisse de l'Etat leur sera maintenue ; ou bien ils repousseront ces conditions et la conséquence en sera que la banque déclarera qu'aux conditions posées par la loi, elle ne peut continuer les fonctions de caissier de l'Etat.
Si les administrateurs, d'après l'examen des statuts, d'après les pouvoirs que ces statuts leur donnent, croient qu'il est inutile de consulter l'assemblée générale, le privilège existant sera reconnu d'après les statuts eux-mêmes.
Je ferai seulement remarquer qu'il ne faut pas croire qu'en décidant à l'égard du gouvernement qu'aucune caisse ne peut être confiée, si ce n'est moyennant le privilège de la loi de 1807, nous décidons une question à l'égard des actionnaires. Les actionnaires décideront si les conditions légales sont telles qu'ils veulent conserver la caisse de l'Etat.
M. Mercier. - Les observations qui ont été faites par l'honorable député de Bruxelles me paraissent fort sérieuses. Je pense, comme vient de l'expliquer M. le ministre des finances, que les administrateurs de la Société Générale auront d'abord à se prononcer, mais qu'en outre le gouvernement devra, de son côté, examiner la question ; et si, après un mûr examen, il trouve que les pouvoirs de l'administration ne sont pas suffisants, c'est à lui qu'il incombera d'exiger une réunion des actionnaires de la Société Générale pour apporter à ses statuts telle modification qui serait jugée nécessaire.
L'article nouveau est mis aux voix et adopté. Il formera l'art. 9.
Article 9 (devenu article 10)
« Art. 9 devenu art. 10. Tout comptable est responsable du recouvrement des capitaux, revenus, péages, droits et impôts dont la perception lui est confiée.
M. de Garcia. - Messieurs, je désire simplement demander une explication ou plutôt je désire lever tout doute sur l'application de la loi. C'est sur le paragraphe 3 que tombe mon observation.
Lisons d'abord le paragraphe 2 :
« Avant d'obtenir décharge des articles non recouvrés, il doit faire constater que le non recouvrement ne provient pas de sa négligence, et qu'il a fait en temps opportun toutes les diligences et poursuites nécessaires. »
« § 3. Quand un comptable a été forcé en recette et qu'il a payé de ses deniers les sommes dues et non renseignées, il est subrogé de plein droit dans les créances et privilèges de l'Etat à la charge des débiteurs. »
Il est subrogé de plein droit dans les créances et privilèges de l'Etat. Ou sait que l'Etat a le privilège de faire le recouvrement des fonds qui lui sont dus au moyen de contraintes. Je demande à M. le ministre des finances si le mot privilège comprend ce mode de procéder. Ordinairement les particuliers ne peuvent pas agir par voie de contrainte. Je demande si, en vertu de cet article, le comptable, qui aura dû parfaire ce qui manque à la caisse, aura non seulement le privilège proprement dit résultant des lois civiles, mais s'il aura aussi le droit qu'à l'Etat de poursuivre par voie de contrainte.
Quant à moi, je crois que cela ne devrait pas être. Cependant je désire que M. le ministre des finances s'explique sur ce point.
M. le ministre des finances (M. Malou). - La question posée par l'honorable M. de Garcia se trouve résolue, ce me semble, par le texte même et par les principes généraux du droit.
On pourrait soutenir que le paragraphe 3 est inutile, parce que, d'après les dispositions du code civil, la subrogation aurait lieu, indépendamment des dispositions insérées dans la loi actuelle.
Il me semble d'ailleurs que lorsque cette subrogation a lieu de plein droit et conformément au droit commun, elle emporte le droit quant au recouvrement, mais pas quant au mode de recouvrement. L'Etat agit seul par la voie de contrainte, mais le particulier, lorsque la subrogation de plein droit a lieu, doit agir selon le droit commun.
M. de Garcia. - Je suis satisfait de cette explication. Je ne l'ai demandée que pour que les tribunaux qui auront à appliquer cette disposition sachent dans quel esprit la loi est faite, et si le comptable dont s'agit ici n'aura, pour poursuivre le contribuable, que la voie ordinaire. A défaut d’une explication positive sur ce point, la manière dont est rédigée la disposition laisserait une grave difficulté à résoudre eu justice réglée.
M. Vanden Eynde. - Je dois cependant faire une observation à M. le ministre des finances.
Il y a beaucoup de receveurs qui, devant verser par mois, font des avances et attendent la moisson avant de faire payer les campagnards.
Je demanderais si le receveur qui aura fait ces avances n'aura pas le droit de poursuivre le recouvrement des contributions par la voie de la contrainte. Il me paraît qu'il y aurait injustice à lui refuser ce droit.
M. le ministre des finances (M. Malou). - L'article ne s'applique pas du tout au cas que vient de citer l'honorable M. Vanden Eynde. Il s'applique (page 854) exclusivement lorsqu'un comptable a été forcé en recette, parce qu'il n'a pas fait des recouvrements qu'il devait faire : lorsqu'il verse par anticipation en quelque sorte, les recouvrements qu'il fait n'ont plus pour origine un forcement en recette, mais une dette envers l’Etat, et il peut agir par tous les moyens de droit.
M. Mercier. - Messieurs, je ne puis partager l'opinion de M. le ministre des finances sur le sens de ce paragraphe.
Le forcement en recette a aussi pour conséquence un versement par anticipation de la part du receveur.
Je suppose que le receveur ait négligé la perception d'une cote. On lui en fait verser immédiatement le montant. N'est ce pas là aussi un versement par anticipation ?
Ensuite, messieurs, il me semble qu'il faut avoir plutôt égard à la nature de la créance qu'a la personne qui doit exercer directement le droit de créancier. C'est pour donner un privilège tout spécial au receveur forcé en recette, qu'une disposition dérogeant au droit commun a été jugée nécessaire.
En matière de contributions directes, il serait bien difficile pour un receveur de faire des poursuites autrement que dans la forme établie pour le recouvrement des comptes.
Je désirerais donc que l'article fût interprété dans ce sens ; c'est ainsi d'ailleurs qu'on a toujours agi. Quand un receveur est appelé à faire des avances soit par un forcement en recette, soit par d'autres circonstances, on l’a considéré comme substitué sous tous les rapports aux droits du trésor public.
M. de Garcia. - Messieurs, l'explication que j'ai demandée prend un caractère important. Le ministre actuel des finances et son prédécesseur sont complétement en désaccord sur le sens à donner au paragraphe 3 de l'art. 8. Suivant le premier, le receveur forcé en recette n'aurait contre le contribuable que l'action ordinaire, et suivant le second, il aurait la voie privilégiée de la contrainte.
Il faut le reconnaître, messieurs, l'on ne peut conserver à une loi un caractère aussi problématique. La loi doit être claire avant tout ; l'on ne peut prétendre que les tribunaux puissent faire une juste application d'une loi sur le sens de laquelle le législateur lui-même ne s'entend pas. Il est donc indispensable qu'on s'entende parfaitement sur la portée à donner au mot « privilège », employé dans la disposition en discussion.
M. le ministre des finances (M. Malou). - Je pense que, d'après la rédaction soumise à la chambre, la subrogation a lieu pour le droit lui-même, mais que réellement lorsque le receveur qui a été forcé en recette, agit, il agit pour recouvrer une créance ordinaire et d'après le droit commun.
Cependant, messieurs, je dois avouer que l'opinion de l'honorable M. Mercier me fait hésiter dans cette interprétation. La question est imprévue pour moi et j'espère que la chambre me permettra de l'examiner plus mûrement d'ici au second vote. Nous pourrons alors la résoudre non seulement d'après le texte et la modifier s'il y a lieu, mais d'après les antécédents et les diverses considérations qui peuvent s'y rattacher.
« Art. 10. Tout receveur, caissier, dépositaire ou préposé quelconque, chargé de deniers publics, ne pourra obtenir décharge d'un vol, s'il n'est justifié qu'il est l'effet d'une force majeure, et que les précautions prescrites par les règlements ont été prises.
« En attendant l'arrêt de la cour des comptes, et sans y préjudicier, le ministre des finances peut ordonner le versement provisoire de la somme enlevée on contestée. »
La section centrale propose d'ajouter après le mot « vol », ceux : « ou perte de fonds. »
M. le ministre des finances (M. Malou). - Je me rallie à cet amendement..
« Art. 11. Annuellement, il est porté une allocation spéciale au budget, pour recevoir l'imputation et la régularisation des pertes résultant de déficits et d'événements extraordinaires.
« Les pertes qui seront imputées sur l'allocation ci-dessus mentionnée, seront consignées par l'administration des domaines dans ses sommiers ; elle fera les diligences nécessaires pour en assurer le recouvrement sur les cautionnements el biens des débiteurs. »
« Art. 12. Si, pendant cinq années consécutives, à compter de la date de l'arrêt de la cour des comptes, une créance ouverte pour cause de déficit ou de tout événement de force majeure n'avait pas été recouvrée, l'impossibilité du recouvrement sera constatée par un procès-verbal, lequel sera reproduit à l'appui du compte général de l'Etat ; une expédition du même procès-verbal sera jointe au compte du comptable chargé du recouvrement du déficit. »
« Art. 13. Les fonctionnaires chargés spécialement et directement de la surveillance des comptables et du contrôle de leur comptabilité, sont responsables de tout déficit irrécouvrable qui pourrait être occasionné par un défaut de vérification de la gestion du comptable en déficit. Un arrêté royal fixe, sur la proposition du ministre des finances, le montant ou la partie du déficit dont le fonctionnaire est, dans ce cas, rendu responsable. »
La ' section centrale propose d'ajouter le mot « motivé » après ceux : « arrêté royal ».
M. de Bonne. - Messieurs, dans la discussion générale j'ai proposé la suppression de l'article 11 du projet de loi du gouvernement, formant l'article 13de la section centrale.
C'est par erreur que j'ai parlé de l'article entier ; ma suppression ne s'étend qu'au dernier paragraphe ainsi conçu : « Un arrêté royal fixe, sur la proposition du ministre des finances, le montant ou la partis du déficit dont le fonctionnaire est, dans ce cas, rendu responsable. » Voici les motifs de ma proposition ; la décision de ces affaires, de ces cas doit appartenir à la cour des comptes.
Pour quelles raisons le gouvernement pourrait-il affranchir, libérer en tout ou en partie, un inspecteur, un contrôleur, un surveillant de la responsabilité résultant de sa négligence, de l'inaccomplissement de ses devoirs ? Par cela seul que les fonctions sont plus élevées, la faute est-elle plus grande, et la punition (qui n'est qu'une responsabilité) est-elle plus méritée ?
Pourquoi faire l'exception en faveur des hautes places et maintenir la rigueur du principe vis à vis des inférieurs ?
On sait combien est grande l’influence, pour ne pas dire le pouvoir, d'un supérieur vis-à-vis des subalternes : dans un besoin pressant, ne peut-il pas arriver que ce supérieur en abuse pour se faire remettre, à titre d'emprunt, des fonds de l'Etat ?
Eh bien, d'après cette disposition, de l'article 13, le subalterne sera soumis à toute la sévérité de la loi, et le supérieur peut-être excusé, pardonné en tout ou en partie. Conserver cette disposition c'est ouvrir la porte à des abus qu'un ministre n'est pas toujours à même d'éviter. De grandes protections, de hautes recommandations, de pressantes sollicitations, sont des moyens de séduction dont l'emploi est fréquent pour faire placer des hommes incapables et sans connaissance des devoirs, des fonctions qu'ils recherchent. Quelle que soit donc la force de caractère, la sévérité de principes d'un ministre, c'est un homme, il peut succomber et il pourra nommer des hommes incapables et sans connaissances.
J'admets que M. le ministre actuel soit exempt de pareille faiblesse, mais la loi que nous faisons est une loi de principes, elle a de l'avenir, et nous devons prévoir que d'autres ministres n'auront pas la même vertu.
Les dangers, les inconvénients que je viens de signaler ne sont plus à craindre, lorsque la loi renferme une règle sévère dont on ne peut s'écarter.
Le retranchement que j'ai l'honneur de proposer aura pour effet de ne faire nommer que des hommes capables, d'une moralité reconnue, et offrant toute garantie par leurs antécédents.
J'ajouterai une dernière considération.
Pouvons-nous indirectement faire ce que nous ne pouvons directement ? La Constitution nous donne pouvoir de voter des dépenses, exécution de travaux, appointements, etc. Mais nous permet-elle de dispenser les débiteurs d'Etat d'acquitter leurs dettes, de remplir leurs obligations, leurs engagements ? Je ne le pense pas, je suis même pénétré de l'opinion contraire. Je maintiens donc ma proposition de supprimer la dernière partie de l'article 13, commençant par les mots : « un arrêté royal, etc. ».
M. le ministre des finances (M. Malou). - Messieurs, la portée de l'article 13 ne me paraît pas avoir été bien saisie par l'honorable préopinant.
Voici ce que porte cet article : « Les fonctionnaires chargés spécialement, et directement de la surveillance des comptables et du contrôle de leur comptabilité, sont responsables de tout déficit irrécouvrable qui pourrait être occasionné par un défaut de vérification de la gestion du comptable en déficit. »
Je m'arrête ici. Il résulte de ce texte qu'il s'agit de fonctionnaires qui ne sont pas comptables, mais qui sont chargés de surveiller les comptables et qui, n'ayant pas exercé cette surveillance avec assez de soin, ont produit une lésion pour le trésor, c'èst-à-dire un déficit qui n'a pu être recouvré.
Les fonctionnaires supérieurs chargés du contrôle des comptables, ne tombent sous l'application de cet article que moyennant le concours de deux circonstances : que le comptable qui, seul, est légalement responsable du payement du déficit, et comme tel justiciable de la cour des comptes, n'ait point soldé ce déficit ; en second lieu, qu'il y ait eu faute de la part de l'agent supérieur chargé de contrôler le comptable.
Ce principe me paraît très utile.
On dit, en fait d'administration financière, que la plupart des déficits, surtout des déficits irrécouvrables, proviennent de la négligence de la part de ceux qui sont chargés de surveiller le comptable.
Le but de l'article est de les rendre plus vigilants par la responsabilité en quelque sorte supplémentaire, qui leur est imposée, et qui couvre l'Etat des pertes qu'il éprouverait lorsque la responsabilité directe des comptables est insuffisante.
Les fonctionnaires chargés de la surveillance, sans être comptables eux-mêmes, ne peuvent être de ce chef justiciables de la cour des comptes ; la mesure autorisée par cet article est une punition administrative pour n'avoir pas rempli leur devoir. Il ne s'agit donc pas de dispenser un débiteur de l'Etat du payement d'une dette qui existerait légalement. Il s'agit, au contraire, d'autoriser le gouvernement, lorsque la responsabilité directe à l'égard du comptable ne produit pas le remboursement du déficit, à imposer celui-ci en tout ou en partie, par mesure de discipline administrative, à l'agent qui, par sa négligence, a laissé former ce déficit.
M. de Corswarem. - Messieurs, il me paraît qu'ici il y a un doute sur le point de savoir quel fonctionnaire sera responsable. Il est dit que celui qui est directement chargé du contrôle de la comptabilité, est responsable ; ce serait donc, en matière d'enregistrement, le vérificateur. Mais le vérificateur ne vérifie les bureaux que lorsqu'il est envoyé par le directeur.
Je prends un exemple. Je suppose que, sur l'enregistrement d'un acte, le receveur fasse une fausse réception, que le bureau n'ait pas été vérifié dans les deux ans (au bout de deux ans la prescription est acquise au (page 855) bénéfice du débiteur qui n'a pas payé intégralement les droits) et que ce ne soit qu'après les deux ans que la fausse perception soit constatée. Sera-ce le vérificateur, qui était directement chargé du contrôle, ou sera-ce le directeur, qui a négligé d'envoyer le vérificateur en temps utile pour constater cette fausse perception, qui sera responsable ?
Voilà un doute qui, peut-être, n'en est pas un pour ceux qui comprennent mieux que moi la loi. Mais je voudrais que M. le ministre des finances nous donnât quelques explications à ce sujet.
(page 858) M. le ministre des finances (M. Malou). - La disposition que nous discutons ne s'applique pas à ce cas. S'il y avait un article prescrit, il y aurait forcement en recette. Mais la disposition dont nous nous occupons s'applique exclusivement au cas où le comptable déclaré en déficit ne rembourse pas ce déficit, et alors on peut agir contre le supérieur qui a négligé d'exercer son contrôle.
Quant au point de savoir quels seront les fonctionnaires spécialement et directement chargés de la surveillance et qui, comme tels, pourront être déclarés responsables, c'est un objet qui doit être déterminé dans le règlement général qui formera le complément de la loi actuelle. Il y aura, suivant les administrations à établir, à bien faire connaître aux fonctionnaires quelle est la responsabilité qu'ils encourent, lorsqu'ils n'exercent pas la surveillance qui leur est confiée en vertu de la loi.
M. le président. - D'après la proposition de M. de Bonne, je mettrai l'article aux voix par division.
« Les fonctionnaires chargés spécialement et directement de la surveillance des comptables et du contrôle de leur comptabilité, sont responsables de tout déficit irrécouvrable qui pourrait être occasionné par un défaut de vérification de la gestion du comptable en déficit. »
« Un arrêté royal motivé fixe, sur la proposition du ministre des finances, le montant ou la partie du déficit dont le fonctionnaire est, dans ce cas, rendu responsable. »
- Cette seconde partie de l'article est également adoptée.
- L'ensemble de l'article est adopté ;
M. le président. - M. le ministre des finances propose de mettre avant l'article 14 l'intitulé : « § 2. Dépenses. »
M. de Man d’Attenrode, rapporteur. - Ces mots ont été omis par erreur dans le projet de la section centrale.
- Cet intitulé est mis aux voix et adopté.
(page 855) « Art. 14. La loi annuelle des finances ouvre les crédits nécessaires aux dépenses présumées de chaque exercice.
« Toute demande de crédit faite en dehors de la loi annuelle des dépenses doit indiquer les voies et moyens qui seront affectés aux crédits demandés. »
M. Lebeau. - Messieurs, cette disposition, empruntée à l'ordonnance française du 31 mai 1838, me paraît très bonne. Seulement je crains qu'elle ne soit trop souvent éludée par la facilité avec laquelle, lorsqu'il s'agit de dépenses extraordinaires, on a recours aux bons du trésor. De cette manière on obéirait au texte beaucoup plus qu'à l'objet de l'article en discussion.
Je ne ferai pas de cette observation l'objet d'un amendement ; mais j'invite M. le ministre des finances et mes honorables collègues de la chambre à examiner, avant la fin de la session, s'il n'y aurait pas moyen de nous imposer à tous une espèce de frein moral qui rendrait cet article tout à fait efficace. Car, je le répète, je crains bien que par la facilité avec laquelle on augmente la dette flottante, cet article n'ait qu'une valeur purement nominale.
« Art. 15. Les ministres ne peuvent faire aucune dépense au-delà des crédits ouverts à chacun d'eux.
« Ils ne peuvent accroître par aucune ressource particulière le montant des crédits affectés aux dépenses de leurs services respectifs.
« Lorsque quelques-uns des objets mobiliers ou immobiliers à leur disposition ne peuvent être réemployés, ou sont susceptibles d'être vendus, la vente doit en être faite avec le concours des préposés des domaines, et dans les formes prescrites. Le produit de ces ventes est porté en recette au budget de l'exercice courant.
« Il est également fait recette sur l'exercice courant de la restitution au trésor des sommes qui auront été payées indûment ou par erreur sur les ordonnances ministérielles, et généralement de tous les fonds qui proviendraient d'une source étrangère aux crédits législatifs. »
M. Desmet. - Messieurs, je désirerais savoir s'il n'y a pas lieu d'établir des exceptions à cette disposition générale.
Je vais m'expliquer par un exemple. Est-ce que le fumier des régiments de cavalerie, les effets dégradés de l'infanterie seront considérés comme des objets appartenant à l'Etat et devront être vendus conformément à l'article en discussion ? Je pense qu'aujourd'hui ces objets ne sont pas vendus dans la forme que prescrit l'article, et que le produit de la vente ne figure pas aux recettes de l'Etat. Ne serait-il pas nécessaire de faire pour ces objets une exception analogue à celle qui se trouve dans le règlement français ?
Il est encore d'autres objets qui ne se vendent pas conformément aux prescriptions de l'article. Ainsi je citerai le fumier des haras de l'Etat, dans les stations particulières où se trouvent les étalons pendant la saison des saillies.
L'arrêté de 1836, qui a été pris par l'honorable M. d'Huart, prescrit la même forme que l'article en discussion. Cependant je crois qu'il n'a jamais été appliqué aux objets que je viens de citer et qui se vendent au profit des régiments.
(page 858) M. le ministre des finances (M. Malou). - Je me rallie à la proposition, qui a été faite par la section centrale. Je ferai cependant remarquer qu'au troisième paragraphe, il faut remplacer le mot « ou » par le mot « et », et dire : « réemployées et sont susceptibles, etc. »
Le principe de l'article est très bon. En règle générale il faut que les ventes se fassent dans les formes qui sont indiquées par cette disposition. Je dois avouer cependant que j'ignore quels sont les règlements militaires actuellement en vigueur en ce qui concerne les objets que l'honorable M. Desmet a désignés. S'il y a nécessité d'une exception à cet égard, je la présenterai au second vote. Mais je pense que les règlements sont tels que la vente, comme elle se fait aujourd'hui, pourra être continuée malgré les dispositions actuelles.
(page 855) - L'article est mis aux voix avec la substitution du mot « et » au mot « ou » dans le troisième paragraphe, et adopté.
« Art. 16. Le ministre des finances n'autorise le payement d'une ordonnance que lorsqu'elle porte sur un crédit ouvert par la loi. »
M. le ministre des finances (M. Malou) propose le paragraphe additionnel suivant :
« Aucune sortie de fonds ne peut se faire sans son concours et sans le visa préalable et la liquidation de la cour des comptes, sauf les exceptions établies par la loi. »
(page 858) M. Rogier. - Nous ne faisons pas seulement une loi pour garantir la bonne gestion des finances de l'Etat, pour y établir la clarté, la régularité, pour s'assurer que toutes les recettes, que toutes les dépenses se font régulièrement, toutes choses excellentes en soi ; mais nous faisons aussi une loi dans le but de faciliter la marche de l'administration. Or, messieurs, qu'est-ce en général qu'administrer les affaires du pays ? C'est consacrer les ressources du budget à des applications reconnues utiles. Sous ce rapport le ministre des finances est absolument sur la même ligne que ses collègues des autres départements. Il n'a, de ce chef, aucune espèce d'autorité, de contrôle à exercer sur la marche des autres ministères. Tout ministre, du moment qu'il a obtenu des crédits, doit être maître d'en disposer sous sa responsabilité. L'article 14 donne au ministre des finances le droit de refuser le payement d'une ordonnance émanée d'un de ses collègues si, dans son opinion, cette ordonnance excède le crédit ouvert par la loi : « Le ministre des finances n'autorise le payement d'une ordonnance que lorsqu'elle porte sur un crédit ouvert par la loi. » D'abord le ministre des finances a-t-il à (page 859) autoriser le payement d'une ordonnance, alors que cette ordonnance est régulière, alors surtout qu'elle a été revêtue du visa préalable de la cour des comptes ? Il faut, messieurs, tenir compte de cette grande garantie donnée aux finances de l'Etat par le visa préalable de la cour des comptes. Ajouter à cela l'ordonnancement préalable de la dépense par le ministre des finances, c'est, il ne faut pas se le dissimuler, imposer une nouvelle gêne et de nouvelles lenteurs dans le service des administrations, Suivez un moment par la pensée le chemin que doit faire un mandat de payement pour arriver à son destinataire et vous serez étonnés des nombreux détours qu'il doit faire.
Or, il est de bonne règle administrative, que dès qu'une dette a été reconnue liquide, le créancier soit payé le plus tôt possible, alors, surtout que le trésor, comme c'est le cas chez nous, ne tire aucun intérêt des fonds qui s'y trouvent. Eh bien, qu'arrive-t-il dans l'état actuel des choses ? Le ministre a obtenu des chambres son crédit ; il a un payement à faire ; il doit adresser sa demande de payement à la cour des comptes, en y joignant toutes les pièces justificatives ; si la cour des comptes trouve qu'il manque telle ou telle formalité, telle ou telle pièce, que tel ou tel article du budget n'admet pas l'imputation, elle refuse le visa préalable et le payement se trouve suspendu. On sait la correspondance étendue à laquelle donnent lieu aujourd'hui les discussions presque continuelles qui s'établissent entre la cour des comptes et l'administration. Plusieurs employés sont fréquemment occupés à débattre les prétentions du ministère avec la cour des comptes. La cour des comptes remplit sa mission avec sévérité, et elle a raison, je ne l'en blâme pas ; le ministre lutte contre la cour des comptes, et je ne l'en blâme pas non plus. Voilà donc le premier obstacle qui s'oppose à ce que l'argent aille trouver avec promptitude le créancier.
Supposons cette première barrière franchie, et, après discussion ou sans discussion, le visa de la cour des comptes obtenu. Croyez-vous, messieurs, que le mandat va passer directement entre les mains du créancier ? Point du tout : il faut d'abord qu'il passe au ministère des finances pour être revêtu de l'ordonnance de payement. Du ministère des finances le mandat revient chez le ministre ordonnateur. Le ministre ordonnateur, si le créancier demeure à Bruxelles, le lui fait parvenir, mais le créancier, ainsi muni du mandat, peut-il le recevoir chez le caissier de l'Etat ? Non, messieurs, il doit se présenter chez le directeur du trésor, car c'est sur le directeur du trésor que le mandat a été fait. Enfin, la directeur du trésor donne une assignation sur la caisse où l'intéressé va toucher enfin son argent.
Vous voyez, messieurs, combien tout cela est compliqué, combien tout cela occasionne de lenteurs. Ces lenteurs contribuent à rendre les marchés plus onéreux, car l'entrepreneur doit tenir compte de toutes les difficultés qu'il éprouvera avant d'être mis en possession de son argent. Il suffit d'avoir été pendant quelque temps en rapport avec l'administration pour être frappé des complications qui s'opposent à ce que l'argent parvienne sans de trop longs retards aux créanciers de l'Etat, alors même qu'ils se sont mis parfaitement en règle. Cela donne lieu à des spéculations de plus d'un genre.
Ainsi, messieurs, n'es4-il pas connu de vous tous qu'il existe à Bruxelles des agents spéciaux qui font métier de poursuivre, de filière en filière, la liquidation des mandats destinés aux créanciers de l'Etat, et qui sont constamment dans les bureaux du ministre ordonnateur, de la cour des comptes, du ministère des finances, jusqu'à ce qu'enfin ils obtiennent le mandat qui ne coûterait pas au destinataire les mêmes frais de diligence s'il pouvait le recevoir plus directement.
C'est en ce sens, messieurs, que j'ai pu dire dans une discussion précédente, que tout en stipulant des garanties plus sévères pour la conservation de nos finances, il fallait aussi songer aux facilités nécessaires à la bonne marche de l'administration. Aujourd'hui, on ne peut pas se le dissimuler, il y a des complications, des retards préjudiciables et souvent inutiles dans le mode de payement.
Eh bien, avec l'article 14 rigoureusement appliqué, n’allons-nous pas créer de nouveaux obstacles ? La cour des comptes aura liquidé un mandat ; elle l'aura trouvé régulier ; le mandat passera d'après l'usage à la trésorerie, et là, on pourra contester la légalité du mandat, car « le ministre des finances n'autorisera le payement de l'ordonnance que lorsqu'elle porte sur un crédit ouvert par la loi. » D'abord je demanderai s'il est bien nécessaire qu'un mandat émis par un ministre et revêtu du visa de la cour des comptes, reçoive encore la formule de l'ordonnancement du ministre des finances ?
Je pense, messieurs, que les besoins bien entendus de l'administration peuvent fort bien s'accorder avec la remise des mandats directement aux intéressés, après qu’ils ont été revêtus du visa de la cour des comptes et qans qu'ils passent par l'ordonnancement du ministère des finances. C'est ainsi que les choses se font en France, et là, messieurs, on n'a point cependant cette garantie du visa préalable de la cour des comptes. Le ministre qui a obtenu son budget, mandate sur son budget ; il donne une assignation sur le caissier ; le caissier examine si le mandat est accompagné des pièces justificatives ; il peut faire des observations, mais si le ministre insiste, le caissier doit payer.
Ici, messieurs, le ministre ne peut pas ordonnancer directement sur le payeur, parce que le mandat doit d'abord être revêtu du visa de la cour des comptes ; mais il me semble qu'une fois le visa préalable obtenu, on pourrait éviter une filière que je considère comme à peu près inutile ; il me semble que le mandat, revêtu du visa de la cour des comptes, pourrait être payé directement par le caissier, sans devoir être ordonnancé par le ministre des finances.
Ensuite, messieurs, dans la disposition qui nous occupe, je vois bien les droits du ministre des finances, mais quant à ses obligations, les auteurs de la loi les ont passées sous silence. Cette loi de comptabilité, je persiste à le dire, intéresse tous les ministres ; elle les intéresse à un haut degré. Eh bien, cette loi a été préparée tout entière dans les bureaux du ministère des finances, je n'en fais point du doute, et elle sent parfaitement son origine. Aussi, les droits du ministre dos finances sont, je le répète, très bien, établis ; mais ses obligations, il en est peu question. Dans le règlement français, auquel on a emprunté la disposition de l'art. 16, les obligations du ministre des finances sont également déterminées. Voici une disposition de ce règlement que je proposerai à là chambre de substituer à l'article 16 : « Le ministre des finances pourvoit à ce que toute ordonnance qui n'excède pas les limites du crédit sur lequel elle doit être appliquée, soit acquittée dans les délais et dans les lieux indiqués par l'ordonnateur. »
Le but de cet amendement est de faciliter les relations de l'administration avec tous les intéressés qui ont affaire à elle, et de porter un premier remède aux inconvénients, pour ne pas dire aux abus inhérents au régime actuel. Ces abus sont de notoriété publique.
Il faut veiller, messieurs, à ce que les dépenses régulièrement faites soient payées avec promptitude et facilité. C'est là le devoir du ministre des finances qui dispose des ressources du trésor, non pas suivant son bon plaisir, mais suivant les besoins de l'administration. C'est à lui qu'il appartient de pourvoir à ce qu'il soit fait convenablement face aux dépenses des différents départements, et sous ce rapport il doit se soumettre (car il n'est pas ici omnipotent), il doit se soumettre aux nécessités des autres administrations.
Voilà, messieurs, quel est le but de mon amendement ; Il y aura des arrangements à prendre entre les divers départements pour régler l'application de ce principe, mais ces arrangements seront faciles et, puisqu'on a emprunté à la loi française différentes dispositions, on ne refusera probablement pas de lui emprunter encore celle-ci qui est tout à fait dans l'intérêt du service de l'administration.
Quant à l'ordonnancement de la dépensé par le ministre des finances, j'attendrai les explications de M. le ministre.
(page 855) M. le ministre des finances (M. Malou). - Messieurs, la loi que nous discutons en ce moment a été préparée dans les bureaux du ministère des finances par une commission dans laquelle la cour des comptes se trouvait représentée ; lorsque l'avant-projet était terminé, il a été envoyé à l'examen de chacun des départements ministériels, et lorsque les observations des différents départements ministériels ont été remises au ministère des finances, on a fait un nouvel examen, une nouvelle étude ; on a établi une nouvelle discussion sur toutes les dispositions du projet avant de le soumettre au conseil des ministres qui l'a examiné à son tour avant qu'il ne fût transmis à la signature du Roi. Si donc, messieurs, le projet présenté avait un caractère envahissant, ce serait parce que, dans toutes les épreuves que je viens d'énumérer, la nécessité de lui donner ce caractère aurait été unanimement reconnue.
Faut-il conserver l'ordonnancement de toutes les pièces par le ministre des finances ? Telle est la question soulevée par l'honorable M. Rogier. Je me demande d'abord comment il serait possible que le ministre des finances connût la situation réelle s'il ne recevait pas communication, pour l'enregistrement de toutes les demandes de payement, de toutes les dépenses à faire.
Je me demande, en deuxième lieu, comment il serait possible que le ministre des finances fît le compte général des finances de l'Etat, s'il n'enregistrait pas toutes les demandes de payement. Je me demande, enfin, comment il serait possible que tous les fonds fussent faits en temps utile sur tous les points du royaume, pour faire face à tous les payements, si chaque ministre disposait, à l'insu du ministre des finances, qui d'un million sur Arlon, qui de deux millions sur Anvers et ainsi sur d'autres points du royaume.
Les formalités, telles qu'elles existent aujourd'hui, sont lentes ; mais, messieurs, peut-on, dans une administration financière quelconque, avoir un contrôle sans formalités, et le contrôle n'est-il pas d'autant plus fort, que les formalités sont plus nombreuses et plus sévères ?
Il y a quelques retards, mais demandons-nous d'où ils proviennent, et si en supprimant l'ordonnancement par le ministre des finances, on les ferait cesser. Ainsi que l'honorable préopinant vient de le dire, ces retards proviennent en très grande partie des difficultés que tous les ministres ont souvent rencontrées, quant au visa préalable de la cour des comptes ; c'est là et seulement là que se trouve la cause de la lenteur de certains payements. Or, le visa préalable est constitutionnel, il est nécessaire et dès lors cette formalité, cause unique, pour ainsi dire, des retards, ne peut être supprimée. Les demandes de payement viennent au ministère des finances ; cela est très vrai, mais elles ne font qu'y passer ; je crois d'ailleurs avoir déjà démontré que cette mesure est nécessaire pour plusieurs motifs.
Ce n'est pas tout à fait ainsi que les choses se passent en France. La disposition que nous discutons est empruntée à la loi française, mais le ministre des finances a, en France, à l'égard de ses collègues une action beaucoup plus forte, beaucoup plus étendue. Ainsi la distribution des fonds se fait pir douzièmes, par mois ; le ministre des finances, si l'on me permet cette expression, distribue à ses collègues la manne du budget ; ici les différents ministres disposent non pas sur des douzièmes que leur ouvre le ministre des finances, mais ils disposent dans la limite des crédits.
Ce serait une erreur de croire qu'il puisse résulter da là quelque froissement entre les départements ministériels ; mais il est impossible aussi d'admettre que s'il était démontré au ministre des finances que, malgré le visa ou en l'absence du visa dans les cas spéciaux où il n'est pas nécessaire d'après les lois ; que, s'il était démontré, dis-je, que les crédits ouverts ont été dépassés, par suite d'une erreur de comptabilité, il ne serait pas permis au ministre des finances de faire remarquer cette erreur et qu'il serait en quelque sorte forcément associé à la violation de la loi du budget. Jamais, je pense, il ne s'est élevé de froissement ; jamais il n'y a eu de retard, à cause de cette disposition toute d'ordre, toute de bonne comptabilité.
Des abus sont possibles dans tous les systèmes, et un système n'est mauvais que lorsque les abus restent impunis. Ainsi l'honorable M. Rogier a cité des abus qui ont amené celui qui les a commis devant la cour d'assises. Or quelque loi de comptabilité que vous fassiez, on pourra toujours commettre des abus qui amèneront devant les tribunaux ceux qui s'en seront rendus coupables.
Je reviens à ce qui se passe en France. Le ministre des finances distribue les crédits dans les limites du budget ; il les distribue par douzièmes. Il fait plus, il pourvoit à ce que les fonds soient rendus sur les lieux où les payements doivent être faits, et c'est là la disposition que l'honorable membre propose d'introduire en Belgique, où elle n'est pas susceptible d'application. L'article reproduit par l'honorable M. Rogier se rapporte au système des receveurs généraux ; cet article n'est exécutable que dans ce système, qui existe en France.
Dans ce pays, le ministre des finances, lorsque les crédits ont été ouverts est chargé de veiller à ce que, par exemple, une somme de 20 ou 30 millions se trouve à tel jour donné sur tel point du territoire.
En Belgique, au contraire, d'après le système du caissier de l'Etat le ministres des finances donne simplement avis à la Société Générale qu'un mandat a été émis payable en tel endroit, et c'est le caissier général qui, d'après son contrat, doit prendre les mesures nécessaires pour qu'au jour indiqué les fonds soient rendus à l'endroit où le payement doit être opéré. Comment, d'ailleurs, celle mesure serait-elle applicable en Belgique ? « Le ministre des finances pourvoit à ce que toute ordonnance qui n'excède pas la limite du crédit sur lequel elle doit être imputée, soit acquittée dans les délais et dans les lieux déterminés par l'ordonnateur. »
Comment le ministre des finances pourrait-il veiller à cela alors qu'il se borne à viser les mandats et à les renvoyer au département qu'ils concernent ? Le ministre des finances serait donc responsable de ce que le mouvement de la « cascade indiqué tout à l'heure aurait été ralenti par une cause quelconque, qui lui est étrangère, qu'il ne peut empêcher ?
L'amendement de l'honorable M. Rogier se rattache donc au système français, et il est inexécutable dans le système qui existe en Belgique. Si, après l'époque transitoire que j'ai indiquée pour le service actuel du caissier de l'Etat on substituait au caissier de l’Etat le système des receveurs généraux, alors, messieurs, mais seulement alors, le ministre des finances devrait veiller à ce que les fonds fussent faits et l'on pourrait admettre la proposition de l'honorable M. Rogier ; l’on devrait, comme l’honorable membre le fait remarquer, y ajouter les exceptions qui sont admises en France. Mais aujourd'hui, je pense que l'amendement doit être considéré comme puisé dans un autre ordre d'idées, comme n'étant pas applicable à ce qui existe en Belgique.
M. de Man d’Attenrode, rapporteur. - Messieurs, le système de comptabilité du gouvernement des Pays-Bas était extrêmement défectueux ; cependant il contenait quelques bons principes. Le projet de loi que nous discutons en a emprunté plusieurs. Ainsi le principal, qui tend à (page 856) n'établir qu'un seul ordonnateur a été emprunté au règlement de 1824. Sous le régime de ce règlement qui est encore en vigueur, non seulement le ministre des finances tient à lui seul la clef du trésor, il est seul ordonnateur, mais il a droit d'examiner si les marchés ne sont pas trop élevés et d'exercer enfin un véritable contrôle sur la manière dont se font les dépenses. Celle dernière prescription n'a cependant plus été observée depuis 1830
je pense que l'ordonnancement unique par M. le ministre des finances offre de grands avantages ; il tend à mettre le ministre des finances à même d'être toujours au courant de l'état de la caisse du pays. Les dépenses se régularisent plus promptement à la trésorerie. Il en résulte que le compte général peut se dresser en moins de temps. Les discussions de ces jours derniers ont prouvé qu'on attachait du prix à la prompte rédaction du compte général, et on avait des motifs fondés pour le désirer.
En France, tous les ministres sont ordonnateurs ; il n'y a pas de visa préalable de la cour des comptes ; ils ordonnancent sur la caisse les payeurs auxquels le ministre des finances assigne les fonds qui sont nécessaires pour faire marcher les services. Ce système est indispensable dans un pays aussi grand que la France, mais je pense que le système d'un ordonnateur unique peut s'exécuter sans inconvénient dans un pays aussi petit que le nôtre ; nous en avons une assez longue expérience.
L'honorable M. Rogier n'a signalé qu'un seul inconvénient. D'après lui c'est parce que toutes les créances passent par l'ordonnancement de ministre des finances que les créanciers de l'Etat éprouveraient du retard dans les payements qui leur sont dus ; je pense que l'obligation de faire ordonnancer toutes les créances par le ministre des finances, n'est pas de nature à occasionner un grand retard. M. le ministre des finances avait dit que le visa préalable était en quelque sorte la seule cause des retards. Je conviens que le visa peut occasionner des retards ; mais ces retards, je ne le regrette pas ; cette formalité établit un contrôle précieux et nous donne la garantie que les payements s'effectuent avec régularité conformément aux prescriptions de la loi des crédits.
L'honorable M. Rogier ne s'est pas rendu compte, je pense, des véritable causes des retards qu'éprouvent les créanciers de l'Etat dans le payement de leurs créances. Cela résulte du système actuel du caissier de l'Etat. D'après cette organisation, les mandats sont payés par les agents du caissier général en province. Ces agents n'étant pas comptables, le gouvernement a été obligé d'établir des agents qui font de la comptabilité fictive appelés directeurs du trésor ; les ministres ouvrent la dépense, la cour des comptes vise et le ministre des finances ordonnance. Les mandats passent ensuite aux directeurs du trésor ; comme ces directeurs n'ont pas de caisse, ils délivrent des assignations en retour de ces mandats. Cela occasionne des retards très considérables pour les créanciers de l'Etat. C'est encore un des inconvénients, mais qui n'est pas le plus grave, qui résultent du système de caissier par une banque.
Je suppose un créancier de l'Etat, habitant une commune de l'arrondissement de Louvain ; il reçoit un mandat, il est obligé d'abord de se rendre à Bruxelles, chez le directeur du trésor ; s'il arrive après deux heures, il est obligé de passer la nuit hors de chez lui, de faire des frais.
Le lendemain, il retourne chez le directeur du trésor où il échange son mandat contre une assignation ; cette assignation, il ne peut pas l'échanger contre des espèces chez le caissier général à Bruxelles, il faut qu'il fasse un second voyage, il faut qu'il se rende au chef-lieu de l'arrondissement, et c'est là seulement qu'il trouve enfin le montant de sa créance ; puis il a à reprendre le chemin de sa commune.
Ces retards sont extrêmement onéreux pour les créanciers de l'Etat, surtout pour les petits pensionnaires, pour les anciens militaires qui n'ont qu'une modique pension de 100 tr. Il en est résulté qu'il s'est formé dans tous les chefs-lieux de province des agents d'affaires qui prélèvent encore un tantième sur cette misérable pension. C'est un très grand abus ; et cet abus seul me porterait à être plus ou moins l'adversaire du système de l'abandon du trésor à une société anonyme. En France, les créances se payent sans déplacement, le trésor est partout où réside un percepteur des deniers publics ; les deniers passent ainsi facilement et promptement de la main du contribuable dans celle du créancier de l'Etat ; je forme des voeux pour qu'il en soit de même en Belgique.
Il me reste à déclarer que la chambre fera fort bien de maintenir dans la loi une des rares dispositions que nous avons empruntées au système de comptabilité du royaume des Pays-Bas.
(page 858) M. Rogier. - Messieurs, je croyais, d'après ce qui nous a été dit, qu'on faisait une loi de principe, on a été même jusqu'à soutenir qu'on faisait une loi constitutive de la comptabilité.
Aujourd'hui l'on vient objecter contre ma proposition qu'elle n'est pas en harmonie avec l'état actuel des choses, qu'elle ne pourrait pas se concilier avec l'existence du caissier de l'Etat. Tout à l'heure cependant, on posait des principes, sans s'inquiéter s'ils pourraient se concilier, oui ou non, avec l'existence du caissier de l'Etat.
M. le ministre des finances, pour répondre à mes observations, relativement à l'autorité trop grande que, selon moi, la loi lui attribue dans plusieurs articles, nous dit que cette loi a été soumise à tous ses collègues, ët qu'il y a eu le plus parfait accord pour l'adoption de ces dispositions, Nous ne demandons que l'harmonie entre nos ministres ; la marche des affaires ne peut qu'y gagner. Mais qu'il me soit permis cependant de dire une seule chose, c'est que les ministres, préoccupés peut-être d'autres questions, auront pu examiner avec un certain laisser aller les dispositions de ce projet de loi. Du reste, l'accord même des ministres sur le projet ne serait pas une objection absolue contre les améliorations qui pourraient y être introduites, dans l'intérêt de l'administration générale.
M. le ministre des finances me dit que ma proposition, quant à la délivrance des mandats de payements, n'est pas acceptable ; je n'ai pas fait de proposition sur ce point, mais voici l'opinion que j'ai exprimée ; j'ai dit qu'il était désirable que les mandats, délivrés par les ministres ordonnateurs, pussent être remis aux intéressés, sans devoir passer par la formalité de l'ordonnancement au ministère des finances. M. le ministre déclare que l'ordonnancement préalable par son administration est indispensable, afin que le ministre puisse toujours être tenu au courant de l'état des budgets, et enregistrer tous les faits de dépense. Eh bien, cela n'est pas impossible dans le système que j'indique ; le ministre, dans ce système, sera tenu au courant des faits de dépense ; il suffira, pour cela, que chaque ministre qui enverra des mandats à la cour des comptes, adresse le bordereau de ces mandats au ministre des finances.
L'opinion que j'exprime relativement aux mandats directs, n'a rien de nouveau, même dans le pays. Les députations des provinces mandatent directement sur les directeurs du trésor ; les mandats de payement, émanés des députations permanentes, sont envoyés au visa préalable de la cour dés comptes ; puis le gouverneur, président de la députation, mandate directement sur le directeur du trésor, sans l'ordonnancement préalable de M. le ministre des finances. Ce que font les députations, je ne vois pas pourquoi chaque ministre ne pourrait pas le faire.
J'espère que M. le ministre des finances, ni les fonctionnaires de son département, ne verront rien d'hostile dans mes observations.
Nous parlons comptabilité, nous parlons administration, je reconnais qu'il faut de la régularité, de la sévérité, beaucoup de sévérité dans l'administration des finances de l'Etat, je serais désolé d'avoir pu contribuer par une proposition, par une opinion quelconque à y jeter la moindre perturbation ; je veux qu'il y ait régularité et responsabilité, mais aussi je veux pouvoir concilier les droits du trésor avec les besoins généraux de l'administration.
Des abus existent aujourd'hui ; il n'est pour ainsi dire pas d'intéressé qui, ayant affaire avec l'administration, n'ait pas eu à se plaindre des lenteurs qu'éprouvent les payements.
Il en résulte de grands inconvénients ; ce sont des collusions possibles avec certains employés ou des exigences trop fortes dans les marchés, en raison des difficultés qu'on éprouve pour le payement. La Belgique est un (page 860) pays dont la situation financière est toujours à jour, où les caisses sont toujours suffisamment pourvues, tout doit concourir à faciliter au créancier de l'Etat le payement des fournitures qu'il a faites. Du moment qu'il est reconnu qu'un service a été régulièrement fait, il faut se hâter de payer. C'est le moyen d'avoir de bonnes fournitures et au meilleur compte possible. L'axiome que qui paye bien est bien servi, est vrai pour une nation comme pour un individu. Il est de l'intérêt d'une nation comme d'un individu, de ne pas laisser des fonds dormir sans emploi dans ses caisses. Aujourd'hui entre la date d'un mandat de payement et son encaissement par l'intéressé, il s'écoule parfois plusieurs mois, à moins qu'on n'ait recours à des intermédiaires pour poursuivre le mandat à travers les nombreuses filières par lesquelles il doit passer.
Eu résumé donc, je pense que si l'on parvenait à supprimer cette filière, que je considère comme inutile, c'est-à-dire l'ordonnancement du ministre des finances appliqué aux mandats de ses collègues, on ferait chose utile. Aujourd'hui, cette formalité n'existe pas en France où l'on n'a pas cependant le visa préalable de la cour des comptes. Le ministre ordonnateur remet un mandat sur le payeur, celui-ci paye à l'intéressé, et il ne semble pas qu'on trouve à cette manière expéditive de procéder aucun inconvénient.
Quant à l'article que je propose, il ne suppose pas la suppression de l'ordonnancement préalable. Cette dernière question que j'ai été amené à traiter simultanément avec l'autre, peut être réservée pour un des articles suivants.
Je demande seulement en ce moment que le ministre des finances pourvoie à ce que toute ordonnance, qui n'excède pas la limite du crédit sur lequel elle doit être imputée, soit acquittée dans les délais et dans les lieux déterminés par l'ordonnateur.
On objecte que cette marche n'est pas conciliable avec le système actuel.
Cette déclaration m'étonne de la part de M. le ministre des finances. Je pensais que, dans l'état actuel des choses, M. le ministre des finances était libre de prescrire des mouvements de fonds d'une caisse à l'autre, suivant les besoins des dépenses. M. le ministre des finances a sans doute le droit d'ordonner au caissier général de faire des fonds là où il le juge nécessaire. Dès lors, comment peut-on dire que mon système n'est pas conciliable avec l'état actuel des choses ? Ce système impose au ministre l'obligation de faire des fonds là où les besoins de la dépense se font sentir. Tantôt ce sera sur le caissier général, tantôt ce sera sur les receveurs des contributions, comme la chose se pratique déjà pour certaines dépenses, et notamment pour les traitements des membres de l'ordre judiciaire, dans les sièges des tribunaux où ne réside pas un caissier. Je voudrais que M. le ministre des finances fût tenu de donner à ses collègues cette facilité de pouvoir mandater, là où le payement peut se faire de la manière la plus utile pour les intéressés et pour l'administration, et je soutiens que le système actuel ne s'oppose pas à cette opération.
Quant au contrôle que M. le ministre des finances peut exercer sur les dépenses, je ne le supprime pas entièrement. Mon système suppose que le payeur pourra s'assurer que la dépense ne dépasse pas le crédit. M. le ministre des finances ouvrira des crédits à ses collègues, il leur recommandera naturellement de ne pas dépasser les limites de ces crédits. Je ne veux pas écarter tout contrôle sur ce point, mais je veux qu'en même temps qu'il exerce son contrôle, il leur fournisse les moyens de payer là où les besoins de l'administration l'exigent. Il peut le faire dans l'état actuel des choses ; s'il ne le peut pas, il faut à plus forte raison déposer dans la loi le principe qui portera ses fruits plus tard, comme d'autres qu'on y a déjà inscrits.
(page 856) M. le ministre des finances (M. Malou). - Le moment est venu, ce me semble, de discuter cette question, car si nous ajournons l'article 14, il faut ajourner aussi les autres articles qui supposent le principe décrété. Décidons s'il faut maintenir le principe d'après lequel le ministre des finances vise, enregistre, ordonnance les mandats qui émanent de ses collègues. Je crois avoir établi les raisons qui démontrent la nécessité de maintenir cette formalité. Je crois avoir établi en second lieu que ce n'est pas cette formalité qui occasionne les retards qu'éprouvent les payements des créances de l'Etat.
L'amendement concerne une mesure de répartition des fonds. La Société Générale est obligée de faire à ses frais ces mouvements de fonds ; il ne faut pas en conclure que le ministre ne puisse pas se mêler de ces mouvements quand il le juge nécessaire.
L'abus signalé, et qui consiste dans la retenue des mandats, n'a été possible que pour le ministère des finances ; quand un mandat du département de la justice, je suppose, m'a été envoyé, aussitôt que je l'ai fait enregistrer, je le renvoie à ce département ; si l'employé chargé de le remettre au créancier de l'Etat, abuse de sa position pour le faire capituler, ce ne sera ni la disposition nouvelle, ni toute autre qui rendra cet abus impossible.
Un membre. - Ce sera une cascade de moins !
M. le ministre des finances (M. Malou). - On dit : Ce sera une cascade de moins ; mais cette cascade n'entraîne qu'un retard de cinq à six jours.
Un membre. - C'est beaucoup qu'un retard de six jours.
M. le ministre des finances (M. Malou). - S'il doit en résulter pour le ministre une connaissance parfaite de la situation du trésor, s'il en a besoin, et pour former le compte général des finances exigé par la loi, et pour donner au caissier général les instructions nécessaires pour la répartition des fonds, l'on ne doit pas craindre cette formalité qui n'est pas la cause des retards inévitables occasionnés surtout par le visa de la cour des comptes.
M. Mercier. - Je ferai remarquer d'abord que c'est contre une disposition qui existe depuis bien longtemps, qui est sanctionnée par l'expérience, que l'honorable député d'Anvers vient de s'élever. Cette disposition est-elle inutile ou donne-t-elle lieu à de graves inconvénients dans son exécution ? A mon avis elle est essentiellement utile ; entre autres pour établir de l'unité et de la régularité dans les imputations et les payements ; très souvent le ministre des finances, dans l'intérêt de la bonne marche du service, a fait à ses collègues des observations dont ils ont reconnu le fondement ; elle a aussi pour effet de centraliser la comptabilité mieux et avec plus d'exactitude que ne le feraient de simples bordereaux.
A-t-elle donné lieu à des retards ? Il ne s'est pas élevé de plaintes à ce sujet. L'ordonnancement se fait avec beaucoup de célérité au département des finances. L'honorable membre vous a exposé les divers retards qu'un mandat peut éprouver, mais il n'a pas démontré que ces retards fussent le résultat de la mesure que le projet tend à maintenir ; souvent quand il y avait urgence, l'ordonnancement a eu lieu dans le jour même,
M. Rogier. - Quand des solliciteurs assiégeaient les bureaux.
M. Mercier. - Il est vrai que des solliciteurs et les intéressés eux-mêmes assiègent souvent les bureaux ; cela provient de la facilité avec laquelle on y pénètre aujourd'hui. Quand il fallait attendre six ou huit mois pour obtenir le payement d'une créance à charge de l'Etat, on ne sollicitait pas, parce qu'on n'était pas reçu. Aujourd'hui que les mandats de payement sont délivrés après deux mois, quelquefois dans un moindre espace de temps, on sollicite, on devient parfois si pressant qu'on voudrait assister à chacune des formalités que le mandat doit subir et qu'on laisserait à peine à l'employé le temps de faire l'enregistrement des pièces. Si l'on était parvenu à faire opérer la liquidation des créances dans les 15 jours, on réclamerait bientôt pour que le délai soit réduit à 8 jours. On ne peut donc s'appuyer sur quelques réclamations, d'ailleurs peu nombreuses, pour condamner un système qui présente sous d'autres rapports de grands avantages..
Du reste, ce que je voulais faire observer, c'est que les retards qui ont été signalés ne viennent pas de l'ordonnancement, mesure d'ordre très utile, qui n'a pas donné lieu à des réclamations et qui jamais à ma connaissance n'a fait naître de conflits entre les chefs des différents départements.
Quant à la proposition que l'honorable M. Rogier veut substituer à celle du gouvernement, je ne puis l'adopter en aucune manière. Elle pourrait être comprise dans un règlement, mais serait à mon avis déplacée dans une loi. Conçoit-on en effet qu'un ministre ordonnance un payement et ne fasse pas les fonds à l'endroit spécifié sur l'ordonnance même ?
Il me semble, messieurs, qu'une telle éventualité ne doit pas être prévue par la loi ; que la loi ne doit pas dire au gouvernement : Vous payerez vos dettes et plus encore : Vous payerez vos dettes après les avoir reconnues, après avoir indiqué vous-même à l'intéressé que vous payeriez à tel endroit ; la loi ne peut renfermer une pareille disposition. Comment ! le gouvernement délivre le mandat, il indique le lieu où le montant pourra en être touché, et on suppose que le ministre des finances ne prendra pas les dispositions nécessaires pour que des fonds suffisants se trouvent au bureau désigné. Messieurs, il s'agit ici, pour le ministre des finances, d'une obligation qui dérive de la nature même de ses attributions, et qu'il serait plus que surabondant d'écrire dans la loi.
M. Desmaisières. - Messieurs, la proposition de l'honorable M. Rogier, si je la comprends bien, porte sur deux points.
D'abord, cet honorable membre voudrait avec raison voir imprimer une plus grande célérité au payement des créances sur le trésor, qui ont été liquidées et visées par la cour des comptes. Mais, messieurs, ainsi que viennent de vous l'expliquer les honorables préopinants, cette célérité existe aujourd'hui autant qu'on peut le désirer. Car vous avez tous pu voir des mandats, des demandes de payement visées par la cour des comptes et ordonnancées par le département des finances sur le trésor, et vous aurez toujours remarqué qu'il n'y a jamais que cinq ou six jours entre la date du visa de la cour des comptes et celle de l'ordonnancement par le ministre des finances. Vous voyez donc que, si des plaintes peuvent s'élever sur le retard qu'éprouverait le payement île dépenses liquidées, ce retard ne provient pas des formalités auxquelles sont astreintes les créances en ce qui concerne l'ordonnancement par le département des finances.
D'un autre côté, l'honorable membre pense qu'il ne faut pas accorder au ministre des finances une sorte de suprématie sur ses collègues. Messieurs, je reconnais qu'il ne doit pas y avoir suprématie proprement dite ; mais je crois que le ministre des finances doit être, avant tout, le suprême régulateur, le directeur de tous les mouvements du trésor, tant en recettes qu'en dépenses. Il faut qu'à chaque mouvement qui s'opère, il en soit instruit, et qu'il en soit instruit a priori et non postérieurement.
L'honorable membre a dit : Mais tous les ministres des finances ont souvent averti leurs collègues, et je ne m’oppose pas à ces sortes d'avertissements. (page 857) Messieurs, remarquez bien, je vous prie, que si l'ordonnancement sur le trésor par le département des finances n'est pas exigé, ces avertissements viendront trop tard ; il arrivera même souvent que le ministre des finances, ignorant les dispositions sur le trésor de ses collègues, n'aura pas pu avoir soin de faire en sorte que la caisse de l'Etat soit suffisamment fournie.
On a parlé de la France ; on a dit qu'en France le ministre des finances n'avait pas cette suprématie. Je vais, messieurs, vous lire trois articles du règlement général de comptabilité de France, et vous reconnaîtrez que l'on a aussi jugé, dans ce pays, qu'il fallait donner, sous le rapport du mouvement des fonds du trésor, une certaine suprématie au ministre des finances.
Voici ce que dit l'article 38 : « Chaque mois, le ministre des finances propose au Roi, d'après la demande des autres ministres, la distribution des fonds dont ils peuvent disposer dans le mois suivant. »
A l'article 15 : « Le ministre des finances ne peut, sous sa responsabilité, autoriser des payements excédant les crédits ouverts à chaque ministère.»
Et à l'article 59 : « Toute ordonnance, pour être admise par le ministre des finances, doit porter sur un crédit régulièrement ouvert, et se renfermer dans les limites des distributions mensuelles de fonds. »
Vous voyez donc, messieurs, qu'en France on a jugé qu'il était nécessaire, dans l'intérêt public, que le ministre des finances eût la suprême direction de tous les mouvements du trésor, aussi bien en ce qui concerne les dépenses qu'en ce qui concerne les recettes.
(page 909) M. Lebeau. - Je remarque, messieurs, que l'on n'est pas d'accord sur les droits que l'on veut accorder au ministre des finances. Il faudrait que la chambre connût bien la portée de la disposition que l'on veut mettre aux voix.
A entendre M. le ministre des finances, c'est une simple formalité qui équivaut à une information. Il s'agit de donner au département des finances la faculté de prendre pour information les mandats délivrés par les autres départements ministériels. Suivant l'honorable M. de Man (et ses paroles doivent avoir quelque poids, puisqu'il est rapporteur de la section centrale), il s'agirait même pour la moralité de la dépense, d'un degré supérieur à celui des ministres ordonnateurs. Ainsi il dépendrait du ministre des finances, avant de donner sa signature à l'ordonnance qui lui est soumise, d'examiner, en supposant, par exemple, qu'il s'agît d'adjudications, si les prix ne sont pas trop élevés. Ainsi voilà M. le ministre des finances qui serait investi, à l'égard de ses collègues, d'un droit qui est refusé à la cour des comptes !
M. Lebeau. - Si j'ai mal interprété vos paroles, vous pouvez les rectifier à l'instant ; car je ne voudrais pas bâtir mes raisonnements sur des hypothèses. Mais je pense que vous avez dit qu'en cas d'adjudication, le ministre des finances aurait le droit d'examiner si les prix ne sont pas trop élevés.
M. de Man d’Attenrode. - Je demanderai à l'honorable orateur de me permettre de m'expliquer, car je pense qu'il n'a pas saisi le sens de mes paroles. Peut-être me serai-je mal exprimé. Quel en est le sens ? J'ai dit que la disposition que nous discutions était extraite du règlement de 1824 et que, d'après ce règlement, non seulement le ministre des finances était seul ordonnateur, mais que même, d'après les articles 242 et suivants, il avait à contrôler les marchés et à vérifier si les prix des travaux ou fournitures n'excédaient pas ceux payés par des particuliers.
C'est une disposition qui est encore en vigueur aujourd'hui ; mais elle est tombée en désuétude. Vous avez pu remarquer d'ailleurs que ni le gouvernement ni la section centrale ne l'ont portée dans le projet de loi. Il n'est donc pas question, comme le pense l'honorable M. Lebeau, de la reproduire.
M. Lebeau. - J'ai cru, messieurs, que l'honorable rapporteur avait non pas dit, mais laissé supposer qu'il attribuait à la disposition en discussion le sens que je lui ai donné tout à l'heure ; c'est que le ministre des finances serait jugé non seulement de la constitutionnalité, mais aussi de la moralité d'une défense ordonnée par un autre ministre. J'ai dit que c'est là une dictature dont M. le ministre des finances ne voudrait pas et qu'aucun de ses collègues ne consentirait à subir. Car le ministre des finances exercerait à l'égard de ses collègues, je le répète, un droit supérieur à celui de la cour des comptes.
Messieurs, s'il est vrai que M. le ministre des finances ne veuille pas exercer un contrôle, et qu'il se borne à vouloir être informé, comme cela doit être, d'une manière régulière, sans retard, de l'émission des différentes ordonnances émanées des autres départements ministériels, il y a un moyen extrêmement simple, c'est de faire que le mandat soit double, et que la cour des comptes, en renvoyant le mandat au ministre ordonnateur, en expédie le talon au ministre des finances. C'est la chose la plus facile. C'est une mesure analogue à celle qui a été adoptée pour les recettes.
Si l'on veut même, pour éviter que le ministre des finances ne soit pris au dépourvu, on peut très bien ordonner que le ministre ordonnateur, en envoyant les mandats à la cour des comptes, en informe immédiatement le ministre des finances, qui sera ensuite informé officiellement par la cour des comptes par le renvoi du mandat double.
On dit, messieurs, que les retards ne sont que de six, sept, huit, dix jours. Mais d'abord ces retards, quelque minimes qu'ils soient, sont déjà très incommodes et sont assez préjudiciables pour les créanciers de l'Etat. S'il s'agissait surtout d'une somme considérable, d'allocations à jour fixe, d'entreprises de travaux publics, il est certain qu'un retard de huit ou dix jours peut mettre l'entrepreneur dans la position la plus fausse, la plus pénible ; et si ces retards sont inutiles, je crois qu'il est de l'intérêt public de les écarter.
Plusieurs membres de cette chambre, l'honorable M. de Man lui -même, et en cela je suis tout à fait d'accord avec lui, se sont plaints du circuit que les mandats de payement doivent faire lorsqu'ils sont remis même aux particuliers. Ainsi la partie prenante, au lieu de pouvoir se présenter chez le caissier de l'Etat, est tenue de passer par les mains du directeur du trésor.
Je ne sais pas si dans la nouvelle convention à faire avec la Société Générale, en supposant que le gouvernement et cet établissement se mettent d'accord, il n'y aurait pas moyen d'obvier à cet inconvénient, s'il ne serait pas possible de faire payer, comme cela a lieu en France, directement par les agents de la Société Générale.
Je ne sais pas l'utilité qu'il y a, lorsqu'un mandat a été ordonnancé par le ministre, lorsqu'il a été visé par la cour des comptes, lorsqu'il y a double preuve que les titres du créancier et la légalité de la dépense ont été parfaitement examiné, à ce que celui qui est muni de ce mandat doive aller chez le directeur du trésor prendre un nouveau papier à l'aide duquel il est payé à la Société Générale ou chez ses agents.
Je ne fais pas d'amendement, mais j'attire l'attention de M. le ministre des finances sur ce point. Il est certain, quoi qu'on en dise, qu'il y a des plaintes générales sur les retards que l'on éprouve, lorsque le gouvernement s'est mis en règle de ce côté, à se faire payer et pour le déplacement et sur la dépense auxquels on est tenu pour arriver au payement d'une somme souvent minime.
Je demande donc à M. le ministre des finances s'il ne pourrait pas purement et simplement supprimer l'article 16 du projet de la section centrale, qui est l'article 14 du projet du gouvernement.
Quant à l'amendement de l'honorable M. Rogier, je crois qu'il perdrait son importance, si M. le ministre des finances consentait à retirer la disposition dont je viens de parler.
M. d’Huart, ministre d'Etat. - Messieurs, je crois qu'il serait dangereux de se borner, comme le demande l'honorable préopinant, à faire transmettre au ministre des finances un simple avis des dépenses qui doivent être soldées pour compte des autres départements ; en effet, il ne suffit pas que le ministre des finances fasse prendre note des mandats de payement dans les écritures de la trésorerie, mais il faut qu'il ne les délivre que lorsqu'il s'est assuré de l'existence des fonds pour les acquitter. Il m'est arrivé plusieurs fois, messieurs, lorsque j'étais ministre des finances, d’avoir de ces mandats provenant de mes collègues, pour 10 ou 12 millions, alors qu'il y avait tout au plus 5 à 6 millions en caisse. Voyez ce qui serait avenu, si le ministre tuteur du mandat avait ordonné le payement immédiat ; on se serait présenté chez le caissier, il aurait manqué de fonds pour payer, et le gouvernement pouvait être constitué en banqueroute par un simple protêt.
Il faut donc que le ministre des finances n'ordonnance que lorsqu'il est sûr que des fonds suffisants existent en caisse ; sans cela l'Etat serait exposé aux plus graves inconvénients.
La situation dont je viens de parler, messieurs, peut se présenter très souvent au commencement de l'année ; les divers départements mandatent alors pour de fortes sommes, tandis que les caisses sont dépourvues de fonds, attendu que les contributions directes ne sont point encore en recouvrement.
Vous voyez donc, messieurs, qu'il y aurait de très grands dangers à admettre qu'il sera simplement donné avis au ministre des finances des sommes qui doivent être payées ; il importe, au contraire, qu'il soit mis en position par l'ordonnancement des mandats, de ne laisser parvenir ceux-ci aux intéressés que quand il est certain des fonds pour les payer. Dans l'ordre habituel des choses, il n'y a qu'un retard de cinq ou six jours ; or, c'est là un bien léger inconvénient à côté des inconvénients sérieux qui pourraient résulter de l'innovation proposée, innovation dont la proposition n'est justifiée du reste par aucune plainte fondée dont le département des finances aurait été l'objet à cet égard. On l'a déjà dit, les retards, lorsqu'il y en a de quelque longueur, proviennent uniquement des explications que la cour des comptes juge nécessaire de demander avant d'accorder son visa et de la correspondance que nécessitent ces explications.
Je pense donc, messieurs, qu'il est important d'adopter la disposition présentée par M. le ministre des finances, laquelle consacre simplement le maintien de ce qui se pratique actuellement.
M. le ministre des finances (M. Malou). - Messieurs, le principe déposé dans l'article 16 me paraît utile d'après la discussion qui vient d'avoir lieu ; du reste, cette discussion portera ses fruits en ce sens que dans le règlement qui devra être fait en conséquence de la loi, le gouvernement prescrira toutes les mesures propres à améliorer autant qu'il sera reconnu possible le payement des créances à la charge de l'Etat. Si je n'admets pis dans la loi la simplification si grande qui est proposée, c'est qu'il en résulterait, au point de vue des intérêts généraux, des inconvénients beaucoup plus graves que ceux qui pourraient résulter, pour les créanciers de l'Etat, d'un retard de quelques jours.
M. de Garcia. - Ce que vient de dire M. le ministre des finances me dispense en quelque sorte de prendre la parole. Je voulais précisément demander que le gouvernement examinât s'il n'y a pas moyen d'accélérer la délivrance des mandats aux créanciers de l'Etat. A cet égard, il a été présenté des considérations fort justes. Souvent le créancier de l'état attend très longtemps le payement d'une somme qui lui est due, et cet inconvénient est plus grave qu'on ne le pense, car dans toutes les entreprises qui se font par adjudication, les fournisseurs calculent sur le retard que leur payement doit éprouver et le gouvernement paye plus qu'il ne payerait si ce retard ne pouvait pas avoir lieu. Je pense toutefois que la loi ne peut rien faire à cet égard. C'est au gouvernement à prendre des mesures, et je pense qu'il ferait bien d'imposer à chaque administration l'obligation de délivrer les mandats de payement dans un délai déterminé. Ainsi, messieurs, il y a quatre degrés ; c'est d'abord l'ordonnancement de la dépense ; c'est ensuite le visa de la cour des comptes, et en ce qui concerne la cour des comptes il serait fort difficile de lui assigner un terme dans lequel elle devrait apposer son visa ; elle est juge d'une question de fait et de droit ; elle doit examiner toutes les pièces ; elle doit examiner la loi qui autorise la dépense et souvent il s'élève sous ce rapport des questions très difficiles ; il serait donc fort dangereux de fixer un terme dans lequel la cour des comptes devrait donner son visa ; mais vient ensuite l'ordonnance de payement qui est délivrée par le ministre des finances et la délivrance du mandat au créancier. Sous tous ces rapports je pense que le gouvernement peut faire quelque chose pour accélérer le payement des créances dues par l'Etat. Il faudrait surtout mettre un terme au scandale qu'on a signalé ; il faudrait ici. comme cela se pratique ailleurs, justice parfaite ; il faudrait que le droit passât avant les obsessions et les importunités dans les bureaux des administrations (page 910) centrales ; il faudrait, en un mot, que tout créancier de l'Etat obtînt à tour de rôle et dans le plus court délai possible la délivrance des mandats de payement qui lui sont dus.
Une autre observation a été présentée par l'honorable M. Lebeau et je la crois juste.
Aujourd'hui l'agent du trésor délivre un mandat pour aller toucher chez le caissier de l'Etat ; M. Lebeau s'est demandé si on ne pourrait faire disparaître ce circuit. Cela occasionne des courses parfaitement inutiles, et j'espère que si cette mesure peut être simplifiée, M. le ministre ne perdra pas de vue cette observation, et qu'il aura aussi égard à toutes les considérations présentées pour accélérer et simplifier autant que possible les formalités à remplir pour obtenir le payement des créances à charge de l'Etat.
(page 857) M. Osy. - Messieurs, je ne pourrais pas donner mon assentiment à la proposition de l'honorable M. Rogier, mais je le remercie beaucoup d'avoir soulevé la question, car j'espère qu'il en résultera que le gouvernement prendra des mesures pour empêcher les retards dont les créanciers de l'Etat ont souvent à se plaindre et dont l'inconvénient est beaucoup augmenté par les solliciteurs auxquels on a fait allusion. En effet, ces. solliciteurs font croire qu'ils peuvent accélérer les payements et ils se font remettre de ce chef une rétribution plus ou moins forte. Maintenant, par suite de la discussion qui vient d'avoir lieu, chacun saura que le gouvernement accélérera les payements autant que possible, et j'espère qu'on évitera à l'avenir de recourir à l'intermédiaire de ces solliciteurs, ce qui sera un grand avantage pour les créanciers de l'Etat.
Quant au visa du ministre des finances, je crois, messieurs, qu'il est indispensable, car c'est le ministre des finances seul qui connaît la situation du trésor, et s'il se présente des moments où la caisse est peu fournie, il faut qu'il puisse ralentir le payement des mandats ; il faut aussi qu'il puisse prévenir le caissier de l'Etat, que telle somme est à payer tel jour en tel endroit, afin que le caissier, comme il y est tenu d'après son contrat, envoie à ses frais les fonds sur les lieux.
Si chaque ministre mandatait directement, il pourrait arriver à chaque instant que les caisses fussent dépourvues ; il y aurait beaucoup d'argent en caisse par exemple, à Anvers, à Bruxelles et d'autres villes de premier ordre, tandis que dans telle ou telle localité secondaire où un payement devrait se faire, les fonds ne seraient pas prêts. Je crois donc qu'il est indispensable de maintenir l'ordonnancement par le ministre des finances.
Peut-être, pourrait-on faire payer les mandats directement par les agents du caissier de l'Etat ; mais en ce qui concerne les pensionnaires dont a parlé l'honorable M. de Garcia, il faut nécessairement qu'ils s'adressent au directeur du trésor chez lequel se trouvent les états de payement.
Ainsi, messieurs, j'accepte la proposition de M. le ministre à l'article 16, mais je suis persuadé que la discussion qui vient d'avoir lieu portera ses fruits et je remercie l'honorable M. Rogier de l'avoir soulevée.
M. Rogier. - La déclaration faite par M. le ministre des finances me satisfait jusqu'à un certain point, et je puis considérer mon but comme en partie atteint. M. le ministre des finances a dit que la discussion portera ses fruits, qu'il avisera avec ses collègues aux moyens de faciliter et d'accélérer les payements aux intéressés. J'ai signalé, comme c'était mon devoir, les inconvénients du système actuel.
S'il résulte de la discussion que MM. les ministres prennent l'engagement de prendre, dans les règlements à intervenir, les mesures nécessaires pour assurer la promptitude et la régularité dans le payement des dépenses, alors nous ne nous serons pas livrés à une discussion inutile, et d'après les assurances que M. le ministre des finances nous a données à cet égard, je puis retirer mon amendement.
M. le ministre des finances (M. Malou). - J'ai déjà reconnu l'utilité de la discussion ; j'ai dit que le principe de l'article est utile et que dans le règlement organique, il faut prendre toutes les dispositions compatibles avec les exigences d'une bonne comptabilité, pour que les payements se fassent les plus promptement possible ; mais je crois qu'il n'est pas possible de supprimer l'intermédiaire du ministre des finances.
- L'art. 16 proposé par la section centrale est mis aux voix et adopté.
Le paragraphe additionnel à cet article, proposé par M. le ministre de finances, est ensuite mis aux voix et adopté.
« Art. 17 (nouveau). Dans des circonstances extraordinaires et en l'absence des chambres, les ministres peuvent disposer pour des services urgents et avec le visa préalable de la cour des comptes, des crédits ouverts par ordonnance du roi sur l'avis du conseil des ministres.
« Ces ordonnances sont réunies en un seul projet de loi pour être soumises par le ministre des finances à la sanction des chambres dans les huit (page 858) premiers jours de leur plus prochaine réunion et avant la présentation des budgets. »
« Art. 47 (nouveau). En l'absence des chambres, le Roi peut, sur la proposition du conseil des ministres, ouvrir des crédits pour faire face à des besoins imprévus et urgents,
M. le ministre des finances (M. Malou). - Messieurs, la disposition proposée par la section centrale est empruntée, comme plusieurs autres, à la législation française. En France, messieurs, il existe quatre variétés de crédits ; les crédits législatifs, les crédits supplémentaires, les crédits extraordinaires et les crédits complémentaires.
Les crédits législatifs se définissent d'eux-mêmes, c'est la loi de budget ; les crédits supplémentaires sont ceux qui sont ouverts par une ordonnance du roi, pour des services prévus, mais lorsqu'il y a insuffisance dans les crédits législatifs ; les crédits extraordinaires sont ceux qu'ouvrent des ordonnances du roi, pour des services extraordinaires et urgents dont la dépense n'a pas été comprise dans les budgets.
Enfin les crédits complémentaires sont ceux qui servent à couvrir les insuffisances reconnues lors de la clôture de l'exercice.
Le projet de loi que nous discutons supprimera la faculté qui existe aujourd'hui, pour le ministre des finances, de mandater directement sur le caissier de l'Etat, de faire sortir du trésor des fonds pour les besoins imprévus et urgents. Je pense qu'il peut se présenter telle circonstance où le ministre des finances ne devrait pas hésiter à user du pouvoir qu'il a, de mandater directement sur le caissier de l'Etat, sauf à encourir la responsabilité de cet acte.
Mais, il faut bien le dire, il y a dans la disposition qui donne ce pouvoir au ministre des finances un danger sérieux, pour les finances du pays. C'est ainsi qu'en France, dans une circonstance assez récente, l'avenir du pays a été grevé d'une manière très considérable, par l'usage du pouvoir d'ouvrir des crédits supplémentaires.
Je crois qu'il suffit ici que, moyennant les garanties indiquées dans l'article nouveau, le gouvernement ait le pouvoir d'ouvrir des crédits pour les besoins urgents et imprévus, et que ce soit en l'absence des chambres avec le visa de la cour des comptes, et de l'avis préalable du conseil des ministres ; ces garanties et surtout l'obligation de faire ratifier ces mesures par les chambres doivent ôter toute crainte, que les finances du pays, dans un moment d'entraînement, ne soient grevées de charges trop onéreuses ; il n'est pas à craindre non plus que le gouvernement, obligé de faire face à des événements non prévus par la loi du budget, se trouve dans l'impossibilité de faire sortir des fonds du trésor.
J'ai cherché, dans la rédaction nouvelle que j'ai eu l'honneur de proposer, à employer les expressions les plus restrictives. Si dans le cours de la discussion, il en était indiqué qui fussent plus restrictives encore, mais qui me permissent à moi et à mes successeurs de faire sortir des fonds du trésor, lorsqu'un besoin réel l'exige, je me rallierais volontiers à ces changements de rédaction pourvu que l'intérêt que j'ai voulu protéger, restât sauf.
M. Verhaegen. - Messieurs, cette question est très grave. Il serait bon de la méditer jusqu'à demain. Il s'agit de donner au gouvernement le pouvoir de disposer de tous les fonds du trésor, par arrêté royal. Je crois qu'un tel pouvoir offre plus de danger, quand il s'agit de dépenses extraordinaires et imprévues, que quand il s'agit de crédits supplémentaires. Dans ce dernier cas, tout se borne à parfaire la somme nécessaire pour un objet déjà spécifié dans le budget ; mais dans l'autre cas, tout est laissé à l'arbitraire du gouvernement.
Une pareille disposition existe, dit-on, en France. D'abord il ne suffit pas qu'une semblable disposition existe en France, pour qu'on l'adopte chez nous. Ensuite, je ne sais pas si en France on n'a pas restreint ce pouvoir dans une certaine limite. (Interruption.) Dans tous les cas, fallût-il admettre en Belgique une semblable disposition, il faudrait au moins poser une limite précise à l'exercice de cette faculté. Sinon, on pourrait épuiser en un jour tout le trésor public, au moyen d'un arrêté royal, sauf à venir rendre compte ensuite à la législature. Ainsi je suppose qu'un beau jour on s'avise encore une fois d'acheter plusieurs navires, et de disposer de sommes sur le trésor public pour payer le prix de ces navires ; l'ordonnancement aura lieu, et l'on viendra plus tard dire à la chambre : « Nous avons fait telle chose. » La chambre critiquera, mais le mal sera fait. Autre supposition : On aura jugé à propos d'établir une colonie quelque part, on aura retrouvé un second Guatemala, et le gouvernement, parce que, selon lui, il y aura eu urgence, pourra disposer de millions peut-être sur les fonds du trésor, sauf ensuite à soumettre la question à la chambre qui pourra ne pas partager l'avis du gouvernement, mais encore une fois le mal sera irréparable.
La disposition me semble donc mériter un sérieux examen, et je pense qu'on devrait la remettre à demain.
M. le ministre des finances (M. Malou). - Messieurs, je ne m'oppose pas à cette remise ; cependant je demande à ajouter un mot.
En citant ce qui se passe en France, j'ai voulu démontrer que nous ne voulions pas faire ici ce qui est permis en France. Ce sont les crédits supplémentaires qui, en France ont donné lieu à des dépenses très considérables. Ici, au contraire, des quatre variétés de crédits qui existent en France, nous proposons, dans les termes les plus restrictifs, d'en admettre une seule, celle des crédits extraordinaires pour les besoins imprévus et urgents. D'après cette définition même, l'on ne pourra faire les dépenses dont a parlé l'honorable préopinant. Ce ne seraient pas là des besoins imprévus et urgents, pour lesquels on ne pourrait attendre la réunion des chambres.
L'honorable M. Verhaegen s'effraye de ce que, moyennant les garanties que nous proposons d'admettre, le gouvernement puisse, par arrêté royal,, disposer de tout l'encaisse du trésor ; mais dans l'état actuel des choses, le ministre des finances, par une seule signature, peut disposer de l'intégralité de cet encaisse ; c'est ce qu'il faut détruire, et c'est ce que la loi fait cesser. Mais en empêchant le ministre des finances de disposer même d'un centime en dehors des crédits votés par les chambres, faut-il que la réglé soit tellement absolue que, dans aucune circonstance, quels que soient les événements, le ministre ne puisse faire sortir une somme quelconque du trésor public, la nation dût-elle périr ? Je dis que non, il y a une exception nécessaire ; c'est à définir cette exception, à la restreindre, autant que possible, que je me suis appliqué. Je déclare de nouveau que si l'on propose; des expressions plus restrictives encore, mais qui permettent cependant au gouvernement, dans des circonstances réellement urgentes,, de disposer, d'une partie des fonds du trésor, je me rallierai à ces restrictions.

References: l'article 7
 l'article 7
 l'article 8
 l'article 7
 l'article 6
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 13
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 13
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 7
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 l'article 7
 l'article 7
 l'article 13
 l'article 15
 l'article 15
 l'article 7
 L'article 7
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 13
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 13
 l'article 7
 l'article 13
 l'article 7
 l'article 7
 Art. 8
 Art. 9

L'article 2098
 l'article 2121
 l'article 57
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 7
 l'article 8
 l'article 7
 l'article 8
 l'article 8
 L'article 8
 Art. 9
 art. 10
 § 3
 Art. 10
 Art. 11
 Art. 12
 Art. 13
 l'article 11
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 14
 § 2
 Art. 14
 Art. 15
 Art. 16
 L'article 14
 l'article 14
 l'article 16
 l'article 14
 l'article 38
 l'article 15
 l'article 59
 l'article 16
 l'article 14
 l'article 16
 l'article 16
 Art. 17
 Art. 47