Source: https://eurozamowienia.pl/wpis,123,Dotacje_unijne_-_zasady_kontroli_i_nakladania_korekt_finansowych_w_ramach_POIS.html
Timestamp: 2020-02-29 06:54:00+00:00

Document:
EuroZamówienia | Zamówienia publiczne z perspektywy unijnej > Dotacje unijne - zasady kontroli i nakładania korekt finansowych w ramach POIŚ
Obecnie w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013 (POIŚ) finansowane są liczne przedsięwzięcia, wdrażane tak przez podmioty publiczne, jak i prywatne. Finansowanie przyznawane jest beneficjentom na podstawie umów o charakterze cywilnym, które w zamian za przyznanie finansowania zobowiązują beneficjentów do wdrożenia przedsięwzięcia zgodnie z zasadami określonymi w wytycznych wydanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Niezachowanie tych zasad może skutkować nałożeniem na beneficjenta tzw. korekty finansowej i uznaniem części wydatków poniesionych w ramach przedsięwzięcia za niekwalifikowane tj. obniżeniem kwoty wydatków podlegających dofinansowaniu.
Podstawowymi dokumentami obowiązującymi beneficjentów w ramach POIŚ są:
Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko ( „Wytyczne POIŚ”),
Wytyczne w zakresie kontroli realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013 ( „Wytyczne kontroli POIŚ”) oraz
Wytyczne w zakresie sposobu korygowania wydatków nieprawidłowo poniesionych w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013 (dalej „Wytyczne korekt POIŚ”).
Zgodnie z treścią umowy o dofinansowanie zawartej pomiędzy beneficjentem a organem reprezentującym Skarb Państwa, beneficjenci są zobowiązani do stosowania wytycznych obowiązujących w dniu dokonywania określonej czynności. Sposób prowadzenia projektu przez beneficjenta oraz sposób udzielania zamówień może być przedmiotem kontroli instytucji pośredniczącej w każdej chwili trwania projektu aż do 5 lat po jego zakończeniu. Wytyczne POIŚ określają m.in. zasady, według których beneficjenci publiczni i prywatni powinni udzielać zamówień. W tych przypadkach, w których beneficjenci byliby normalnie zobowiązani do stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, Wytyczne POIŚ zobowiązują do udzielania zamówień według tej ustawy. Gdy udzielenie zamówienia nie wymaga stosowania ustawy Pzp, Wytyczne POIŚ wymagają (z pewnymi wyjątkami) udzielenia zamówienia w trybie przetargu zgodnie z art. 701 kodeksu cywilnego.
W przypadku, gdy w toku kontroli instytucja pośrednicząca ustali, iż zamówienie nie było udzielone zgodnie z Wytycznymi POIŚ (w tym zgodnie z ustawą Pzp albo kodeksem cywilnym), może nałożyć na beneficjenta tzw. korektę finansową. Warto jednak podkreślić, iż nie każde naruszenie Wytycznych (tzw. nieprawidłowość) może stanowić podstawę do nałożenia korekty finansowej.
Ogólne zasady przeprowadzania kontroli
Korekty finansowe nakładane są przez instytucję pośredniczącą po przeprowadzeniu kontroli udzielenia danego zamówienia w wydanej przez nią informacji pokontrolnej. Ogólne zasady przeprowadzania kontroli przewidują Wytyczne Kontroli POIŚ.
Informacja pokontrolna powinna być zgodnie z Wytycznymi Kontroli POIŚ:
Obiektywna – przedstawiać bezstronnie ocenę stanu faktycznego kontroli (w przypadku niezgodności stanu faktycznego ze stanem pożądanym wskazanie, czy stwierdzona niezgodność stanowi uchybienie, nieprawidłowość itp.),
Jasna – łatwa do zrozumienia, wolna od nieścisłości i logiczna, zawierająca poprawną redakcję tekstu, ze szczególną dbałością o zachowanie reguł gramatycznych i stylistycznych,
Zwięzła – zawierać informacje niezbędne z punktu widzenia celu i zakresu kontroli, należy unikać zbędnych informacji nie służących realizacji celu kontroli,
Konstruktywna – koncentrować się na wsparciu podmiotu kontrolowanego w usprawnieniu jego działalności i zapobieganiu występowaniu nieprawidłowości lub uchybień w przyszłości, a nie na krytyce stanu z przeszłości,
Terminowa – sporządzona i przekazana odbiorcom w terminie określonym w Wytycznych.
Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 611/11) „W odniesieniu do wymogu uzasadnienia decyzji nakładającej korekty finansowe (co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy odpowiednio stosować do decyzji nakazującej zwrot dofinansowania w wyniku nałożenia korekty, która stanowi władczy akt organu państwa członkowskiego), należy dodatkowo wskazać, iż z utrwalonego orzecznictwa ETS wynika, że uzasadnienie indywidualnej decyzji powodującej negatywne następstwa dla strony powinno w sposób jasny i jednoznaczny ukazywać sposób rozumowania instytucji będącej autorem aktu tak, by umożliwić zainteresowanym poznanie podstaw podjętego środka, a właściwemu sądowi - wykonanie przezeń kontroli (wyrok Trybunału z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C-367/95 P Komisja przeciwko Sytraval i Brinks France, pkt 63, wyrok z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie T-206/99 Metropole television przeciwko Komisji Rec. Str. II -1057 pkt 44, wyrok z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie T-102/03 CIS, Orz s. II-2357, pkt 46 i 47)”.
W toku przeprowadzania kontroli, zgodnie z pkt 10 i 11 Podrozdziału 8.2 Wytycznych kontroli POIŚ kontrolujący winni „jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. (…) Największą wartość dowodową posiada dokument źródłowy będący najczęściej w posiadaniu jednostki kontrolowanej”. A nadto, „do dokumentów sporządzanych podczas kontroli można zaliczyć, w szczególności:
pisemne wyjaśnienia oraz oświadczenia składane przez pracowników jednostki kontrolowanej (winne zostać opatrzone co najmniej podpisem osoby oraz datą),
protokoły przyjęcia ustnych wyjaśnień złożonych przez pracowników jednostki kontrolowanej,
sporządzone dla kontrolerów wydruki komputerowe,
dokumenty zawarte na informatycznych nośnikach danych (…)”.
Zatem w toku prowadzonej przez instytucję pośredniczącą kontroli należy dostarczyć wszelkich dowodów, w tym ustnych wyjaśnień spisanych do protokołu, które będą wyjaśniać ewentualne wątpliwości kontrolujących, co do prawidłowości przeprowadzonego przetargu. Kontrolujący będą musieli uwzględnić je w ostatecznej wersji informacji pokontrolnej. Brak odniesienia się do złożonych wyjaśnień beneficjenta może stanowić bowiem podstawę do uwzględnienia w przyszłości przez sąd skargi beneficjenta.
Podstawa prawna nałożenia korekty finansowej
Podstawę do nałożenia korekty finansowej stanowią regulacje unijne tj. art. 39 rozporządzenia 1260/1999/WE oraz rozdział II rozporządzenia 1083/2006/WE. Zasady te beneficjenci akceptują podpisując umowę o dofinansowanie.
Zgodnie z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady 1083/2006/WE z dnia 11 lipca 2006 r. nieprawidłowość to „jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego”. Komisja Europejska opracowała Wytyczne KE, których podstawowym celem było ujednolicenie systemu kontroli i wymierzania korekt finansowych. Według jego treści „celem korekt finansowych jest doprowadzenie do sytuacji, w której 100% wydatków objętych wnioskiem o współfinansowanie z funduszy strukturalnych będzie zgodna z regulacjami krajowymi i wspólnotowymi, mającymi zastosowanie w danym przypadku”. Korekta finansowa nie ma więc charakteru penalizującego, ale ma charakter wyrównawczy. Celem nałożenia korekty finansowej nie jest więc spenalizowanie stwierdzonego naruszenia, ale wyrównanie szkody finansowej poniesionej wskutek stwierdzonego naruszenia. Jeżeli szkoda taka nie wystąpiła, nie ma też podstaw do nałożenia korekty finansowej.
Zgodnie z Wytycznymi Korekty POIŚ nałożenie korekty finansowej jest możliwe wówczas, gdy kontrolujący stwierdzi w toku kontroli wystąpienie nieprawidłowości, która łącznie:
polega na naruszeniu prawa;
wynika z działania lub zaniechania beneficjenta;
powoduje choćby potencjalną szkodę finansową w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.
Równocześnie w ślad za prawem i Wytycznymi unijnymi, w Wytycznych Korekty POIŚ stwierdza się, że „brak wystąpienia szkody rzeczywistej lub potencjalnej, uniemożliwia zakwalifikowanie danego naruszenia jako nieprawidłowości i tym samym rozpoczęcie procedury związanej z uznaniem jakichkolwiek wydatków za nieprawidłowe. W przypadku naruszeń/uchybień/błędów, zwłaszcza o charakterze formalnym, przy których nie występuje szkoda (nawet o charakterze potencjalnym), nie należy nakładać na beneficjenta sankcji o charakterze finansowym”. W konsekwencji instytucja pośrednicząca może nałożyć korektę finansową wyłącznie w przypadku, gdy stwierdzi się, iż wskutek naruszenia doszło do wyrządzenia szkody finansowej, a naruszenie nie ma charakteru formalnego. Z uwagi na to, iż w Wytycznych MRR i KE posłużono się terminem „w szczególności” należy stwierdzić, iż lista naruszeń niepodlegających korekcie finansowej jest tylko i wyłącznie przykładowa.
Analiza instytucji pośredniczącej, w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości nie może jednak ograniczyć się li tylko do stwierdzenia, że wystąpiło naruszenie np. Wytycznych POIŚ lub ustawy Pzp i wynikało to z działania zamawiającego. Analiza ta winna być znacznie bardziej pogłębiona i zbliżona do analizy będącej uzasadnieniem decyzji administracyjnej wydanej na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2012 r. (sygn. akt I SA/Po 861/11) nakładając korektę finansową organ dokonujący kontroli winien przeprowadzić szczegółową analizę pojęcia „nieprawidłowości” w rozumieniu ww przepisówi odnieść ją „do sytuacji konkretnego beneficjenta i oceny, czy stwierdzone uchybienia odpowiadają przytoczonej wyżej definicji” oraz dokonać „szczegółowego uzasadnienia odnośnie sposobu obliczenia nałożonych korekt finansowych” (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1944/11). Ponadto, zgodnie z ww. wyrokiem WSA, organ „winien wyjaśnić dlaczego stosuje maksymalną stawkę procentową”.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnym, „W przypadku zatem stwierdzenia konkretnej nieprawidłowości państwo członkowskie musi dokonać oceny i miarkowania jej charakteru, znaczenia i szkody jaką wywołała, lub mogłaby wywołać w okolicznościach danej operacji lub programu. Nałożona korekta finansowa nie może być zupełnie abstrakcyjna, lecz odpowiednia i adekwatna ("wymagana") do stwierdzonej nieprawidłowości, czy to pojedynczej (indywidualnej, niewynikającej z wad systemu zarządzania i kontroli), czy systemowej” (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Go 611/11). W powyższym wyroku WSA podkreślił także, że decyzja o wymierzeniu korekty finansowej winna zawierać „uzasadnienie prawne i faktyczne „co do metody i sposobu ustalenia przez instytucję zarządzającą korekty finansowej dla każdej nieprawidłowości w danej operacji (w rozumieniu art. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady nr 1083/2006), które zgodne byłoby z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., a także z wymogiem przejrzystości oceny projektów przez IZ - ustalonym w art. 26 ust. 2 z.p.p.r.”. Co za tym idzie, nawet w przypadku stwierdzenie wystąpienia konieczności nałożenia korekty finansowej, instytucja pośrednicząca nie musi nakładać jej w maksymalnej wysokości, ale może ją obniżyć. Co więcej, jeżeli nałoży korektę finansową w maksymalnej przewidzianej w Wytycznych korekt POIŚ wysokości, winna uzasadnić dlaczego tak robi.
Zastrzeżenia, skarga do sądu, powództwo cywilne…
Jeżeli jednak po wydaniu informacji pokontrolnej instytucja pośrednicząca nałoży na beneficjenta korektę finansową, ten może odmówić jej podpisania i wnieść zastrzeżenia w terminie 14 dni od chwili jej otrzymania. W zastrzeżeniach beneficjent powinien odnieść się do:
interpretacji prawa dokonanej przez organ kontrolujący;
ustaleń faktycznych i zebranego materiału dowodowego;
oceny materiału dowodowego.
Niejednokrotnie zdarza się bowiem, że kontrolujący zbyt rygorystycznie interpretują przepisy prawa, w szczególności, jeżeli do przetargu nie miały zastosowania przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych. Ponadto nierzadka jest sytuacja, w której kontrolujący nie odnoszą się do całości zebranego materiału dowodowego, pomijają niektóre dowody, w tym wyjaśnienia albo z niezrozumiałych powodów nie dają wiary w przedłożone przez zamawiającego dowody.
Zgodnie z Podrozdziałem 8.3 pkt. 15 Wytycznych Kontroli POIŚ „w przypadku zgłoszenia zastrzeżeń do informacji pokontrolnej, kontrolujący rozpatrują je w terminie 14 dni od dnia ich otrzymania (…) Ponadto, jeżeli:
kontrolujący stwierdzą zasadność wszystkich zgłoszonych zastrzeżeń – zmieniają lub uzupełniają część informacji pokontrolnej, której dotyczyły zastrzeżenia, a następnie w terminie do 14 dni od dnia otrzymania zastrzeżeń przesyłają poprawioną informację pokontrolną w dwóch egzemplarzach ponownie do akceptacji kierownikowi jednostki kontrolowanej,
kontrolujący nie uwzględniają wszystkich zgłoszonych zastrzeżeń – przekazują tę informację na piśmie, w terminie do 14 dni od dnia otrzymania zastrzeżeń wraz z uzasadnieniem, do kierownika jednostki kontrolowanej, a ponadto przesyłają ponownie jeden egzemplarz informacji pokontrolnej do akceptacji kierownika jednostki kontrolowanej,
kontrolujący stwierdzają zasadność części zgłoszonych zastrzeżeń – zmieniają lub uzupełniają część informacji pokontrolnej, której dotyczyły zastrzeżenia, a następnie, w terminie do 14 dni od dnia otrzymania zastrzeżeń, przesyłają poprawioną informację pokontrolną w dwóch egzemplarzach ponownie do akceptacji kierownika jednostki kontrolowanej wraz z uzasadnieniem na piśmie nieuwzględnienia pozostałych zastrzeżeń”.
Rozstrzygnięcie organ je rozpatrujący przesyła do beneficjenta, który w terminie kolejnych 7 dni może zaakceptować powtórną informację pokontrolną lub odmówić jej podpisania podając uzasadnienie.
W przypadku odmowy podpisania powtórnej informacji pokontrolnej, w której nałożono korektę finansową, beneficjentowi pozostaje już tylko droga sądowa. Jest on uprawniony do dochodzenia kwoty dofinansowania:
albo w trybie postępowania przed sądami administracyjnymi w przypadku, gdy dofinansowanie zostało już wypłacone beneficjentowi, albo
w trybie powództwa cywilnego, gdy dofinansowanie nie zostało jeszcze wypłacone.

References: art. 701
 art. 39
 art. 2
 art. 2
 art. 107
 art. 26