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Timestamp: 2020-04-02 07:01:48+00:00

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C-226 de 2011
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20020016191CC-SENTENCIAC226201130/03/2011CC-SENTENCIA_C_226__2011_30/03/2011200161912011Sentencia C-226/11 DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA- Medidas para asegurar el restablecimiento de la prestación de servicios de telecomunicaciones MEDIDAS PARA ASEGURAR EL RESTABLECIMIENTO DE LA PRESTACION DE LOS SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES POR EFECTOS DE LA EMERGENCIA INVERNAL- Contenido y alcance ESTADOS DE EXCEPCION EN LA CONSTITUCION DE 1991- Regulación/ ESTADOS DE EXCEPCION- Clases ESTADOS DE EXCEPCION -Características S egún el artículo 214 de nuestra Carta Política, son características generales de los estados de excepción las siguientes: i) la declaratoria que encuentra en cabeza del Gobierno en pleno, es decir, del Presidente de la República y todos sus ministros, quienes deben suscribir el decreto que motiva la adopción de medidas extraordinarias; ii) es posible la limitación de algunos derechos fundamentales, pero en ningún caso podrán suspenderse. Además, en todo caso se deben respetar las reglas de derecho internacional humanitario; iii) Son regulados por una ley estatutaria; iv) las medidas que se adopten bajo su vigencia deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos; v) su declaración no puede interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; vi) el Presidente y los Ministros son responsables cuando se hubiere declarado un estado de excepción sin haber ocurrido los casos previstos en la Constitución. Así mismo, todos los funcionarios son responsables por el abuso de las facultades extraordinarias concedidas; vii) el decreto que lo declara debe estar motivado, es decir, debe existir una relación causal entre los hechos que causaron la perturbación, las razones que justifican su declaración y las medidas legislativas a las que da lugar; viii) el decreto que declara el estado de excepción y los posteriores que se dicten en ejercicio de las facultades legislativas trasladadas al Presidente están sometidos a control jurídico constitucional automático de la Corte Constitucional y a control político por parte del Congreso de la República. LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCION- Principios que la regulan La Ley Estatutaria de los Estados de Excepción establece los principios que guían tanto la declaración como todas aquellas medidas que sean adoptadas en el desarrollo de los mismos, entre los que se encuentran el de necesidad, proporcionalidad, temporalidad, legalidad, proclamación e intangibilidad de ciertos derechos. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA- Control constitucional de las medidas que se adoptan bajo su vigencia ESTADOS DE EXCEPCION- Facultades del Presidente de la República PODER PUNITIVO DEL ESTADO DURANTE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA- Límites En relación con la facultad punitiva del ejecutivo durante estados de emergencia económica, social o ecológica, la sentencia C-225 de 2009 resumió sus límites así: "(i) que sólo es posible sancionar comportamientos que atenten contra el orden económico, social o ecológico; (ii) que en la descripción del comportamiento tipificado, deben tratarse las conductas que de manera directa perturben el orden económico, social y ecológico; y, (iii) que el sujeto activo, la conducta tipificada y el objeto protegido, deben estar en directa conexión con las causas y motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia". MEDIDAS PENALES ADOPTADAS EN ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA- Límite temporal DERECHOS SOCIALES DEL TRABAJADOR EN DECRETO DE ESTADOS DE EXCEPCION- Prohibición al Gobierno de desmejora La Constitución prohíbe desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante decretos legislativos expedidos en virtud del estado de emergencia económica, social o ecológica. Sobre el alcance de esta prohibición, la sentencia C-179 de 1994, con motivo del examen de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de los estados de excepción, señaló: "Los derechos sociales son entonces aquellos derechos subjetivos colectivos que se establecen en favor de grupos o sectores de la sociedad dentro de los cuales podemos citar, a manera de ejemplo, el derecho a la seguridad social, el derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho a la educación, etc. Dichos derechos se caracterizan por la existencia de un interés común y solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno. En nuestra Carta Política no se permite desmejorar, mediante los decretos legislativos dictados con fundamento en el estado de emergencia económica, social y ecológica, los derechos sociales que tal Estatuto confiere a los trabajadores, algunos de los cuales se encuentran consagrados en el capitulo 2o. del Título II, v.gr.: el derecho de huelga, el de negociación colectiva, etc.". CONTROL CONSTITUCIONAL DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA- Conexidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas En materia de control constitucional de los decretos que introducen medidas dirigidas a conjurar la crisis, la Corte Constitucional se ha centrado en el análisis de la conexidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, de conformidad con el artículo 215 superior y la LEEE. 1. El primero de tales juicios -conexidad- se orienta a la verificación de un nexo causal entre (i) las situaciones que de manera mediata e inmediata han dado origen a la declaración del estado de excepción y la finalidad de las medidas introducidas (conexidad externa), y entre (ii) tales causas y la materia regulada por los decretos legislativos correspondientes (conexidad interna). Este juicio se desprende del artículo 215 superior que en su incisos tercero y cuarto señala que los decretos deben estar destinados "exclusivamente" a superar la situación que hubiere determinado la declaración del estado de excepción y a impedir la extensión de sus efectos, y deben referirse a materias que tengan "relación directa y específica" con el estado de emergencia. En la sentencia C-145 de 2009, se dijo que acepciones tales como exclusivamente, "(…) apuntan a que los decretos de desarrollo del estado de emergencia no puedan tener otra finalidad que la mencionada, de conjurar la crisis que dio lugar a su declaración y evitar la propagación de sus consecuencias; la exigencia de una 'relación directa', excluye la simple relación incidental, indirecta, tangencial entre los hechos causantes del estado de excepción y la materia que regulan; tal relación además debe ser "específica", es decir, de la misma clase, de igual naturaleza, de idéntica especie." 2. Por su parte, el juicio de proporcionalidad se dirige a verificar la adecuación de los medios con los fines propuestos tanto por la Constitución como por los decretos de excepción. Dicho juicio comprende un estudio de (i) la necesidad de la medida; (ii) la idoneidad y conducencia de los medios escogidos por el Ejecutivo para realizar no sólo el fin general de "conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos", sino también los fines específicos definidos por el respectivo decreto legislativo; y (iii) la proporcionalidad en estricto sentido de la medida. La proporcionalidad estará dada por la mínima repercusión negativa que las medidas adoptadas para alcanzar el fin o los fines propuestos, tengan sobre otros principios igualmente fundamentales. SERVIDUMBRES SOBRE INFRAESTRUCTURA DE PROVEEDORES DE OTROS SERVICIOS PUBLICOS DIFERENTES A LOS DE TELECOMUNICACIONES- Temporalidad /FACULTAD DE LA CRC DE CONSTITUIR SERVIDUMBRES SOBRE INFRAESTRUCTURA DE PROVEEDORES DE OTROS SERVICIOS PUBLICOS DIFERENTES A LOS DE TELECOMUNICACIONES- Obligación permanente v ulnera los principios constitucionales de autonomía de la voluntad privada, de libertad de empresa y libre iniciativa consagrados en el artículo 333 de la Constitución política FACULTAD DE LA CRC DE CONSTITUIR SERVIDUMBRES SOBRE INFRAESTRUCTURA DE PROVEEDORES DE OTROS SERVICIOS PUBLICOS DIFERENTES A LOS DE TELECOMUNICACIONES- Procede durante la fase de emergencia humanitaria FIJACION DE CONDICIONES ECONOMICAS, TECNICAS Y JURIDICAS DE ACCESO Y USO A TRAVES DE SERVIDUMBRES POR PARTE DE LA CRC- Distinción de la temporalidad y utilización del procedimiento expedito regulado por el decreto legislativo de emergencia económica, social y ecológica DECLARATORIA DE UTILIDAD PUBLICA DE LA PROVISION DE REDES E INFRAESTRUCTURA DE COMUNICACIONES- Condiciones NO EXIGENCIA DE ESTUDIOS TECNICOS, ESTUDIOS DE SEGURIDAD, LICENCIA DE CONSTRUCCION PARA QUE LAS ENTIDADES COMPETENTES OTORGUEN PERMISOS DE DESPLIEGUE DE INFRAESTRUCTURA- Vulnera los principios constitucionales relacionados con la función administrativa, los derechos colectivos al medio ambiente sano, al espacio público, la salubridad pública y la moral administrativa MEDIDA DE EMERGENCIA QUE FACULTA A ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL PARA DAR PERMISOS DE DESPLIEGUE DE INFRAESTRUCTURA RELACIONADA CON EL USO DEL SUELO- Condiciones Referencia : Expediente RE-189
CONSTITUCIONALIDADJorge Ignacio Pretelt ChaljunbRevisión oficiosa del Decreto Legislativo 4829 de 2010 "Por el cual se adiciona la Ley 1341 de 2009 con el fin de atender la situación de emergencia económica, social y ecológica de la que trata el Decreto 4580 de 2010".RE189Identificadores20020016192true29710Versión original20016192Identificadores
Norma demandada: Revisión oficiosa del Decreto Legislativo 4829 de 2010 "Por el cual se adiciona la Ley 1341 de 2009 con el fin de atender la situación de emergencia económica, social y ecológica de la que trata el Decreto 4580 de 2010".
MEDIDAS PARA ASEGURAR EL RESTABLECIMIENTO DE LA PRESTACION DE LOS SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES POR EFECTOS DE LA EMERGENCIA INVERNAL-Contenidoy alcance
Según el artículo 214 de nuestra Carta Política,son características generales de los estados de excepción las siguientes: i) la declaratoria que encuentra en cabeza del Gobierno en pleno, es decir, del Presidente de la República y todos sus ministros, quienes deben suscribir el decreto que motiva la adopción de medidas extraordinarias; ii) es posible la limitación de algunos derechos fundamentales, pero en ningún caso podrán suspenderse. Además, en todo caso se deben respetar las reglas de derecho internacional humanitario; iii) Son regulados por una ley estatutaria; iv) las medidas quese adopten bajo su vigencia deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos; v)su declaraciónno puede interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; vi) el Presidente y los Ministros son responsables cuando se hubiere declarado un estado de excepción sin haber ocurrido los casos previstos en la Constitución. Así mismo, todos los funcionarios son responsables por el abuso de las facultades extraordinarias concedidas; vii) el decreto que lo declaradebe estar motivado, es decir, debe existir una relación causal entre los hechos que causaron la perturbación, las razones que justifican su declaración y las medidas legislativas a las que da lugar; viii) el decreto que declara el estado de excepción y los posteriores que se dicten en ejercicio de las facultades legislativas trasladadas al Presidente están sometidos a control jurídico constitucional automático de la Corte Constitucional y a control político por parte del Congreso de la República.
La Ley Estatutariade los Estados de Excepción establece los principios que guían tanto la declaración como todas aquellas medidas que sean adoptadas en el desarrollo de los mismos, entre los que se encuentran el de necesidad, proporcionalidad, temporalidad, legalidad, proclamación e intangibilidad de ciertos derechos.
En relación con la facultad punitiva del ejecutivo durante estados de emergencia económica, social o ecológica, la sentencia C-225 de 2009 resumió sus límites así: "(i) que sólo es posible sancionar comportamientos que atenten contra el orden económico, social o ecológico; (ii) que en la descripción del comportamiento tipificado, deben tratarse las conductas que de manera directa perturben el orden económico, social y ecológico; y, (iii) que el sujeto activo, la conducta tipificada y el objeto protegido, deben estar en directa conexión con las causas y motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia".
La Constituciónprohíbe desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante decretos legislativos expedidos en virtud del estado de emergencia económica, social o ecológica. Sobre el alcance de esta prohibición, la sentencia C-179 de 1994, con motivo del examen de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de los estados de excepción, señaló: "Los derechos sociales son entonces aquellos derechos subjetivos colectivos que se establecen en favor de grupos o sectores de la sociedad dentro de los cuales podemos citar, a manera de ejemplo, el derecho a la seguridad social, el derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho a la educación, etc. Dichos derechos se caracterizan por la existencia de un interés común y solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno. En nuestra Carta Política no se permite desmejorar, mediante los decretos legislativos dictados con fundamento en el estado de emergencia económica, social y ecológica, los derechos sociales que tal Estatuto confiere a los trabajadores, algunos de los cuales se encuentran consagrados en el capitulo 2o. del Título II, v.gr.: el derecho de huelga, el de negociación colectiva, etc.".
En materia de control constitucional de los decretos que introducen medidas dirigidas a conjurar la crisis, la Corte Constitucional se ha centrado en el análisis de la conexidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, de conformidad con el artículo 215 superior y la LEEE. 1. El primero de tales juicios -conexidad- se orienta a la verificación de un nexo causal entre (i) las situaciones que de manera mediata e inmediata han dado origen a la declaración del estado de excepción y la finalidad de las medidas introducidas (conexidad externa), y entre (ii) tales causas y la materia regulada por los decretos legislativos correspondientes (conexidad interna). Este juicio se desprende del artículo 215 superior que en su incisos tercero y cuarto señala que los decretos deben estar destinados "exclusivamente" a superar la situación que hubiere determinado la declaración del estado de excepción y a impedir la extensión de sus efectos, y deben referirse a materias que tengan "relación directa y específica" con el estado de emergencia. En la sentencia C-145 de 2009, se dijo que acepciones tales como exclusivamente, "(…) apuntan a que los decretos de desarrollo del estado de emergencia no puedan tener otra finalidad que la mencionada, de conjurar la crisis que dio lugar a su declaración y evitar la propagación de sus consecuencias; la exigencia de una 'relación directa', excluye la simple relación incidental, indirecta, tangencial entre los hechos causantes del estado de excepción y la materia que regulan; tal relación además debe ser "específica", es decir, de la misma clase, de igual naturaleza, de idéntica especie." 2. Por su parte, el juicio de proporcionalidad se dirige a verificar la adecuación de los medios con los fines propuestos tanto por la Constitución como por los decretos de excepción. Dicho juicio comprende un estudio de (i) la necesidad de la medida; (ii) la idoneidad y conducencia de los medios escogidos por el Ejecutivo para realizar no sólo el fin general de "conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos", sino también los fines específicos definidos por el respectivo decreto legislativo; y (iii) la proporcionalidad en estricto sentido de la medida. La proporcionalidad estará dada por la mínima repercusión negativa que las medidas adoptadas para alcanzar el fin o los fines propuestos, tengan sobre otros principios igualmente fundamentales.
Revisión oficiosa del Decreto Legislativo 4829 de 2010 "Por el cual se adiciona la Ley 1341 de 2009 con el fin de atender la situación de emergencia económica, social y ecológica de la que trata el Decreto 4580 de 2010".
En cumplimiento de lo previsto en el artículo 241-7 de la Constitución Política, es competencia de la Corte Constitucionalidad "decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución".
Avocado el conocimiento por el Magistrado Sustanciador, éste ordenó mediante providencia del treinta (30) de diciembre de 2010 al Presidente de la República, oficiar al Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, a fin de que, en trámite con las dependencias gubernamentales pertinentes y dentro de los tres (3) días siguientes a la comunicación de esa providencia, remitiera a esta Corporación un informe detallado acerca de las razones fácticas que motivaron la expedición del Decreto Legislativo 4829 de 2010 "Por el cual se adiciona la Ley 1341 de 2009 con el fin de atender la situación de emergencia económica, social y ecológica de la que trata el Decreto 4580 de 2010", su conexidad con el Decreto Legislativo 4580 de 2010, y la necesidad, idoneidad y proporcionalidad en estricto sentido de las medidas que contempla.
"DECRETO 4829 DE 2010
MARIANA GARCÉS CÓRDOBA."
MedianteAuto de 20 de enero de 2011 suscrito por el Magistrado Ponente, se ofició por la Secretaría General de esta Corporación a:
Afirma que de acuerdo con información de diferentes operadores de telecomunicaciones, "la afectación sobre sus redes de la ola invernal, ha llevado a interrupciones de los servicios en más del 1% al 2% de los sitios, esto implicaría cerca de 7.700 hogares han experimentado cortes o fallas significativas". Frente a esta situación, reitera que las medidas extraordinarias son pertinentes, porque permiten la reubicación de las redes de telecomunicaciones con celeridad, y de manera paralela a la reubicación de las viviendas afectadas, garantizando a las familias el servicio continuo de servicios tales como, internet, los de voz fijo y móvil, televisión por suscripción, entre otros.
Con base en lo anterior, concluye que el Decreto 4829 incluye medidas de carácter preventivo y temporal, en el sentido en que la intervención del regulador por parte de la CRC, corresponde a una intervención "ex ante" para las situaciones excepcionales que se pueden presentar con ocasión de la emergencia.
Respecto a la necesidad, presenta unas estadísticas sobre el estado de las redes en el sector de telecomunicaciones, radio y redes y servicios en telefonía fija y móvil, y pasa a concluir lo siguiente. Primero, que con base en las cifras relacionadas, se pueda establecer que la afectación en la infraestructura de redes y servicios de telecomunicaciones ha sido claramente significativa en varias zonas del país. Diferentes operadores han reportado los daños y fallas significativas en el suministro de la prestación de losservicios hasta en el 2% del sector de influencia, esto quiere decir, que hay cerca de 7.700 hogares experimentando cortes permanentes.
Es con base en lo anterior, que la Secretaría Jurídica de la Presidencia confirma la necesidad de expedir un régimen excepcional en el que la CRC como regulador, cuente con una intervenciónex ante, expedita e inmediata, y que el despliegue de infraestructura de redes y la imposición de servidumbres cumpla con un procedimiento que sea cuestión de días. Ahora bien, en el caso que se presente un proveedor renuente que se niegue a colaborar con las servidumbres necesarias, se garantiza, que el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, previa aprobación del Comité de Comisionados de la CRC, fije condiciones económicas, jurídicas y técnicas en que debe darse el acceso y uso, que se regirán mientras subsistan los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia.
Finalmente, en cuanto a la proporcionalidad de las medidas consagradas en el Decreto bajo estudio, anota que el Decreto Legislativo no conlleva a ninguna vulneración en el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales, y por el contrario, lo que busca es garantizar la efectiva comunicación y el derecho fundamental a la información de la comunidad afectada, con el Gobierno Nacional y las demás autoridades que han participado para conjurar la crisis. Resalta que"las comunicaciones son un componente de vital importancia tanto para la prevención, como para la atención de desastres", y por ello las medidas adoptadas resultan ser adecuadas y proporcionales en razón de la emergencia invernal presentada.
Estando fuera del plazo concedido por el Auto de 20 de enero de 2011, mediante oficio recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 27 de enero del mismo año, el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Comunicaciones -CRC-, doctor Cristhian Lizcano Ortiz, procedió a dar respuesta a la solicitud de información contenida en dicho Auto.
En primer lugar, sobre los efectos del Decreto Legislativo 4829 de 2010 en materia de infraestructura y redes de telecomunicaciones, resalta que las medidas buscan garantizar la continuidad en la provisión de los servicios y redes de telecomunicaciones con el fin de atender las necesidades relacionadas con los hechos que dieron fundamento a la declaratoria de emergencia, y procede a enunciar los motivos más relevantes;"se reducen al máximo los tiempos entre la instalación de las redes y la puesta en marcha de los servicios de telecomunicaciones; se facilita la llegada de las redes a cualquier sitio, sin importar la complejidad en el acceso a las infraestructuras de terceros; se maximiza el aprovechamiento de la infraestructura ya instalada, evitando ineficiencias y costos excesivos de provisión, en función de la provisión de los servicios de telecomunicaciones en un tiempo expedito; y se garantiza el rápido despliegue y/o traslado de redes en situaciones con bajo margen de planeación y donde las opciones de acceso pueden ser limitadas".
De la misma manera anota, que en lo relativo al acceso de infraestructura de terceros operadores no prestadores de servicios de telecomunicaciones, en circunstancias normales, la CRC no tiene competencia para establecer servidumbres provisionales de forma inmediata, pues los numerales 3 y 5 del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, restringe su competencia "(…) para expedir toda regulación de carácter general y particular orientada a la definición de las condiciones tanto técnicas como económicas que regirán el acceso y uso de la infraestructura de un operador diferente de aquél destinado a la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones, más no a imponer servidumbres a operadores o proveedores de otros servicios diferentes a los de telecomunicaciones". Por su parte, el Decreto 4829 permite que la CRC a solicitud de parte o de manera oficiosa pueda imponer servidumbres provisionales en forma inmediata, y además, establece que el operador o proveedor de servicios públicos que tenga infraestructura estará obligado a permitir el acceso y uso de la misma cuando se requiera.
Inicialmente afirma que la crisis invernal actual tiene "una magnitud histórica", ya que los desastres ocasionados cubren casi todo el territorio nacional, los afectados alcanzan a ser más de dos millones y medio de personas, y la infraestructura, no sólo de las telecomunicaciones, se encuentra deteriorada, inhabilitada o, en algunas zonas, totalmente destruida.
Finalmente, el interviniente presenta argumentos adicionales para justificar que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 4829 permiten"maximizar el aprovechamiento y uso de la infraestructura ya instalada, evitando ineficiencias y costos excesivos de provisión". Entre otros, reitera que los trámites se reducen por la obligación de los proveedores de permitir el acceso y uso de las redes e infraestructuras de manera inmediata, se produce una ampliación de la competencia de la CRC para la definición de las condiciones tanto técnicas como económicas que rigen el acceso y uso de las redes, y resalta que a través de todas estas medidas, se garantiza el despliegue y/o traslado oportuno de la infraestructura garantizando a la población reubicada el derecho a la información.
La ciudadana Zoila Consuelo Vargas Mesa, apoderada de la Comisión de Regulación de Comunicaciones solicita que se declare la Exequibilidad del Decreto Legislativo 4829 de 2010 "Por el cual se adiciona la Ley 1341 de 2009 con el fin de atender la situación de emergencia económica, social y ecológica de la que trata el Decreto 4580 de 2010".
La interviniente presenta consideraciones de orden práctico y el efecto directo respecto de la prestación de los servicios de telecomunicaciones en situaciones de emergencia. Inicialmente afirma la accionante que el Decreto es un instrumento jurídico apropiado y fundamental para asegurar la continuidad de la prestación del servicio de telecomunicaciones. Resalta, que las comunicaciones hacen parte de los servicios públicos esenciales que mayor relevancia tienen durante el desarrollo de un desastre natural, ya que se convierte en un mecanismo de verdadera importancia para garantizar otros derechos que se encuentran en riesgo ante una catástrofe. Sobre lo anterior, cita a la Unión Internacional de Telecomunicaciones -UIT-, organismo de Naciones Unidas encargado a nivel mundial del sector de las telecomunicaciones, en donde éste afirma que las telecomunicaciones de emergencia representan el único nexo vital para miles de personas afectadas durante los hechos de la emergencia, y por ende, la necesidad de mantener su continuidad merece una especial atención.
Sobre lo anterior, indica que la importancia de la interconexión de las redes de telecomunicaciones, "… radica en que es precisamente a través de la interconexión de estas, que se materializa la interoperabilidad de los servicios de telecomunicaciones. Una red sin interconexión, por grande o pequeña que sea, no es más que una red con acceso limitado, casi una red privada sin posibilidad de usarse por parte de la ciudadanía en general…".
El ciudadano Hernando Robles Villa presenta en tiempo oportuno intervención acerca de la "Contribución ciudadana a organizar y adecuar el dominio de las aguas y sus cauces en el territorio en la República de Colombia".
El interviniente presenta consideraciones sobre el medio ambiente y los hechos acaecidos por la ola invernal, que a su parecer, pueden verse agravados por una normativa incompleta y "mal concebida".
El Procurador General de la Nación mediante Concepto 5099 de 23 de febrero de 2011 solicita a la Corte Constitucional declarar exequible el Decreto Legislativo 4829 de 2010 "Por el cual se adiciona la Ley 1341 de 2009 con el fin de atender la situación de emergencia económica, social y ecológica de la que trata el Decreto 4580 de 2010".
Afirma que el Decreto busca garantizar la continuidad de las comunicaciones en las zonas afectadas para atender las necesidades que se presentan con ocasión de la emergencia. Sobre lo anterior, advierte que el Decreto cumple con el criterio de conexidad al estar en armonía con los considerandos 1.1, 1.6, 3.10, 3.14 y 3.17 del Decreto Legislativo 4580 de 2010 "Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública".
Concluye que"el poner la infraestructura privada al servicio de todos los operadores, sean privados o públicos; el establecer una competencia y un proceso para garantizar con prontitud que así ocurra; el disponer la existencia de unas servidumbres necesarias para que las comunicaciones no se interrumpan; y el dejar en claro que todas las medidas adoptadas son transitorias; contribuye de manera eficaz al adecuado manejo del desastre, pues permite brindar ayuda oportuna a todo aquél que la requiera (…)".
2.2.1. Por medio del Decreto 4580 de 2010 -declarado exequible en la sentencia C-156 de 2011[1], el Gobierno declaró un estado de emergencia social, económica y ecológica en todo el territorio nacional para conjurar la crisis invernal ocasionada por el fenómeno de La Niña y que constituyó grave calamidad pública.
2.2.2. En desarrollo del decreto arriba mencionado, se dictó el Decreto Legislativo 4829 de 2010 bajo estudio con el objeto de contrarrestar las consecuencias negativas del fenómeno de La Niña frente a la infraestructura de las telecomunicaciones pues, según lo establecen las consideraciones del Decreto, "se ha producido una considerable destrucción de inmuebles, (…) se han producido inundaciones que han afectado las infraestructuras y las redes de telecomunicaciones impactando la continuidad en la prestación del servicio". Con base en esas razones, el Decreto adicionó tres parágrafos al artículo 8 de la Ley 1341 de 2009 "por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -TIC-, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictas otras disposiciones", tomando las siguientes medidas:
A continuación, el artículo 152 ordena al Congreso expedir una ley estatutaria que regule los estados de excepción. En desarrollo de este mandato, el legislador expidió la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, Ley 137 de 1994 (en adelante LEEE), que en su artículo 2º señala que su finalidad es(i) "establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno" y (ii) fijar "las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales". De conformidad con la misma disposición, los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a "circunstancias extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado".
2.3.2. Según el artículo 214 de nuestra Carta Política,son características generales de estas tres clases de estados de excepción las siguientes:
2.3.3.1. El principio de necesidad se refiere a la exigencia de que la situación que da origen a la proclamación de un régimen de excepción sea de tal gravedad que justifique el investir al Presidente de facultades excepcionales. En estos términos, el artículo 4.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece:"En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación".Así mismo, el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos consagra que"1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado".
El artículo 2 de la LEEE desarrolla este principio y prevé que las facultades excepcionales sólo podrán ser empleadas bajo"circunstancias extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado".
Los tribunales internacionales también se han pronunciado sobre este principio. Así por ejemplo, en el caso Lawless, en sentencia del 1 de julio de 1961, la Corte Europea de Derechos Humanos sostuvo que "el peligro público para la vida de la Nación al que se refiere el Convenio Europeo debe ser una situación excepcional de crisis o emergencia que afecte toda la población y que constituya una amenaza a la vida organizada de la comunidad que compone un Estado". De manera similar, el Comité de Derechos Humanos, en su Observación General No.29, Parr 3, estableció que "aún en un conflicto armado las disposiciones que suspendan la aplicación del Pacto se permitirán sólo en la medida en que la situación constituya un peligro para la vida de la Nación".Por último, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas estableció en la "Observación general sobre el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: estados de excepción y suspensión de derechos" lo siguiente:
"Las medidas que suspenden la aplicación de alguna disposición del Pacto deben ser de carácter excepcional y temporal. Antes de que un Estado adopte la decisión de invocar el artículo 4 es necesario que se reúnan dos condiciones fundamentales: que la situación sea de un carácter excepcional que ponga en peligro la vida de la nación y que el Estado Parte haya proclamado oficialmente el estado de excepción. Este último requisito es esencial para el mantenimiento de los principios de legalidad e imperio de la ley cuando son más necesarios. Al proclamar un estado de excepción cuyas consecuencias pueden entrañar la suspensión de cualquier disposición del Pacto, los Estados deben actuar dentro del marco constitucional y demás disposiciones de ley que rigen esa proclamación y el ejercicio de las facultades de excepción; incumbe al Comité vigilar que las leyes pertinentes faciliten y garanticen el cumplimiento del artículo 4. Para que el Comité pueda cumplir esta tarea, los Estados Partes en el Pacto deben proporcionar en sus informes presentados con arreglo al artículo 40 información suficiente y exacta sobre su legislación y práctica en materia de facultades de excepción."
2.3.3.2. En relación con el principio de proporcionalidad, el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos consagra que las medidas que podrán tomar los Estados en las situaciones de crisis deberán ser "estrictamente limitadas a las exigencias de la situación". Por su parte, el artículo 27 de la Convención Americana permite que los estados adopten disposiciones "que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención".
El artículo 13 de la LEEE atribuye al principio de proporcionalidad el siguiente contenido:"Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidadcon la gravedad de los hechos que buscan conjurar".
En este sentido, un importante doctrinante en la materia -Daniel Zovatto- considera que el principio de proporcionalidad debe tener en cuenta "i) Un análisis de la situación real que está viviendo el país determinado en su momento concreto; ii) demostrar que las medidas ordinarias no son suficientes para hacer frente a la situación, y iii) cuáles son las otras medidas de emergencia o de excepción alternativas, que pueden resultar menos lesivas para el disfrute de los derechos humanos".[6]
2.4.1. El artículo 215 de la Constitución Política establece que "[c]uando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario (…)"
Es decir, la Constitución restringe la discrecionalidad del Presidente de la República para apreciar los presupuestos fácticos que dan lugar a la declaración de este estado de excepción, pues exige que los hechos en los que se fundamenta sean:(i) distintos a los previstos para la declaración del estado de conmoción interior y de guerra exterior, (ii) sobrevivientes y (iii) tengan tal gravedad que atenten de manera inminente contra el orden económico, social o ecológico, o constituyan calamidad pública.
De conformidad con lo señalado en la sentencia C-179 de 1994[12], el estado de emergencia económica, social y ecológica es una modalidad de los estados de excepción expresamente diseñado por el Constituyente para conjurar "aquellas alteraciones que desequilibran en forma grave e inminente uno o varios de tales órdenes, o que constituyan grave calamidad pública".
"(…) puede ser declarado estado de emergencia económica cuando los hechos que dan lugar a la declaratoria guardan relación con la perturbación del orden económico; se recurrirá al estado de emergencia social cuando la crisis que origina la adopción de la medida excepcional se relaciona con el orden social; se declarará el estado de emergencia ecológica cuando la situación crítica invocada por el gobierno tenga esta naturaleza y; finalmente, se acudirá al estado de emergencia por calamidad pública cuando sobrevenga una catástrofe de este tipo. También se pueden combinar las modalidades anteriores cuando los hechos invocados como causantes de la declaratoria revistan la connotación de perturbar o amenazar de manera simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 constitucional, en todo caso compete al Presidente de la república de conformidad con los hechos invocados declarar el estado de emergencia que corresponda a la situación."[13]
2.4.4. En relación con la facultad punitiva del ejecutivo durante estados de emergencia económica, social o ecológica, la sentencia C-225 de 2009[14] resumió sus límites así: "(i) que sólo es posible sancionar comportamientos que atenten contra el orden económico, social o ecológico; (ii) que en la descripción del comportamiento tipificado, deben tratarse las conductas que de manera directa perturben el orden económico, social y ecológico; y, (iii) que el sujeto activo, la conducta tipificada y el objeto protegido, deben estar en directa conexión con las causas y motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia".
Además, en cuanto a lavigencia de las medidas penales adoptadas en estado de emergencia económica, social o ecológica, señaló: darle un carácter permanente a las normas penales adoptadas por el Gobierno durante el estado de emergencia social constituye una restricción desproporcionada del principio de estricta legalidad de la norma penal, que desconoce además los juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad y de no contradicción específica, descritos en el apartado 2 de esta sentencia respecto de los decretos de emergencia económica, social o ecológica.
Por lo anterior, decide establecer el mismo límite temporal dado a las medidas tributarias, lo cual fue descrito de la siguiente manera: "la creación o modificación de tipos, como también el cambio de penas, tendránuna vigencia de un año, a no ser que el Congreso decida que la norma ha de tener un carácter permanente. De esta manera, se asigna al principio de legalidad penal, la misma salvaguarda que explícitamente la Constitución concede al principio según el cual no ha de existir tributación sin representación. Esta es la mínima protección que es posible establecer al derecho de las personas a ser juzgadas penalmente únicamente por conductas tipificadas por el legislador.
Como consecuencia de esta interpretación del artículo 215, en los casos en los que el Gobierno, con el fin de hacerle frente a una emergencia económica, social o ecológica, expida normas que tipifiquen conductas, modifiquen tipos existentes, o aumenten las penas de delitos establecidos en la normatividad penal, habrá de acudir al Congreso de la República, para que este órgano le confiera carácter permanente a las reformas realizadas."
"Los derechos sociales son entonces aquellos derechos subjetivos colectivos que se establecen en favor de grupos o sectores de la sociedad dentro de los cuales podemos citar, a manera de ejemplo, el derecho a la seguridad social, el derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho a la educación, etc. Dichos derechos se caracterizan por la existencia de un interés común y solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno. En nuestra Carta Política no se permite desmejorar, mediante los decretos legislativos dictados con fundamento en el estado de emergencia económica, social y ecológica, los derechos sociales que tal Estatuto confiere a los trabajadores, algunos de los cuales se encuentran consagrados en el capitulo 2o. del Título II, v.gr.: el derecho de huelga, el de negociación colectiva, etc.".
En materia de control constitucional de los decretos que introducen medidas dirigidas a conjurar la crisis, la Corte Constitucional se ha centrado en el análisisde la conexidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, de conformidad con el artículo 215 superior y la LEEE.
2.4.7. El primero de tales juicios -conexidad- se orienta a la verificación de un nexo causal entre (i) las situaciones que de manera mediata e inmediata han dado origen a la declaración del estado de excepción y la finalidad de las medidas introducidas (conexidad externa), y entre (ii) tales causas y la materia regulada por los decretos legislativos correspondientes (conexidad interna).[16]
Este juicio se desprende del artículo 215 superior que en su incisos tercero y cuarto señala que los decretos deben estar destinados"exclusivamente" a superar la situación que hubiere determinado la declaración del estado de excepción y a impedir la extensión de sus efectos, y deben referirse a materias que tengan "relación directa y específica" con el estado de emergencia.
En la sentencia C-145 de 2009[17], se dijo que acepciones tales como exclusivamente, "(…) apuntan a que los decretos de desarrollo del estado de emergencia no puedan tener otra finalidad que la mencionada, de conjurar la crisis que dio lugar a su declaración y evitar la propagación de sus consecuencias; la exigencia de una 'relación directa', excluye la simple relación incidental, indirecta, tangencial entre los hechos causantes del estado de excepción y la materia que regulan; tal relación además debe ser "específica", es decir, de la misma clase, de igual naturaleza, de idéntica especie."
2.4.7 Por su parte, el juicio de proporcionalidad se dirige a verificar la adecuación de los medios con los fines propuestos tanto por la Constitución como por los decretos de excepción. Dicho juicio comprende un estudio de (i) la necesidad de la medida; (ii) la idoneidad y conducencia de los medios escogidos por el Ejecutivo para realizar no sólo el fin general de "conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos", sino también los fines específicos definidos por el respectivo decreto legislativo[18]; y (iii) la proporcionalidad en estricto sentido de la medida. La proporcionalidad estará dada por la mínima repercusión negativa que las medidas adoptadas para alcanzar el fin o los fines propuestos, tengan sobre otros principios igualmente fundamentales.
ii) La Comisión de Regulación de Comunicaciones -en adelante CRC- adquiere la facultad de imponer servidumbres provisionales para garantizar el uso de las redes e infraestructura de telecomunicaciones y de otros servicios públicos, ante la negativa del proveedor respectivo.
c. Que como consecuencia del extraordinario fenómeno de la Niña, se ha producido una considerabledestrucción de inmuebles, se ha interrumpido la prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado vías de comunicación y se ha perjudicado gravemente la actividad económica y social en el territorio nacional.
3.14.Que para la realización oportuna de las distintas obras de infraestructura y vivienda, dirigidas específicamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, se requiere proceder a la afectación de inmuebles, la constitución de servidumbres, la compensación a poseedores y tenedores, la expropiación con previa indemnización de manera ágil, dentro del respeto de los derechos de los afectados por estas medidas, así como establecer incentivos que faciliten la destinación de los inmuebles a la realización de tales obras públicas.
3.16. Que es necesariofortalecer los instrumentos de coordinación con las entidades territoriales, para efectos de proteger los derechos constitucionales de las personas afectadas.
3.17.Que es necesario garantizar la contínua y oportuna comunicación entre los damnificados y las personas en riesgo, los socorristas, el personal de atención y las autoridades responsables, así como asegurar que los mensajes dirigidos a la población sobre los riesgos, los lugares donde recibirán protección, los beneficios que pueden reclamar, entre otra información útil, sean transmitidos en horarios de alta audiencia por los canales públicos y privados.
3.19. Que por todo lo anterior es indispensable, dentro del marco de los considerandos anteriores, adoptar entre otras medidas, disposiciones legislativas en materia tributaria, presupuestal, de endeudamiento, control ambiental, contratación pública, procesales, expropiación de inmuebles y control fiscal, así como crear mecanismos necesarios para administrar recursos, a fin de proteger y garantizar los derechos de las personas afectadas, lograr la recuperación de la actividad productiva, el fortalecimiento institucional y financiero de la Nación, yadelantar las obras de infraestructura que permitan conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
"Que mediante Decreto número 4580 de 2010 fue declarado el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, contados a partir de la fecha de expedición de dicho decreto, esto es, a partir del 7 de diciembre de 2010, con el fin de conjurar la grave calamidad pública e impedir la extensión de sus efectos.
Que se hace necesario establecer un procedimiento expedito para garantizar el uso de los predios o bienes de propiedad privada para la instalación de la infraestructura y redes de telecomunicaciones con el fin de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos."
En primer lugar, en los dos decretos se da cuenta de la necesidad de la toma de medidas urgentes para hacer frente a los efectos negativos del fenómeno de la niña, esto es, a la considerable destrucción de inmuebles, a la interrupción de la prestación de servicios públicos esenciales -entre ellos el de telecomunicaciones-, y a la importancia del flujo de información para hacerle frente a la crisis.
Ahora bien, para que esa conexidad se entienda satisfecha, es necesario aclarar que las medidas adoptadas en el decreto legislativo "con el fin de atender las necesidades relacionadas con los motivos de declaratoria de emergencia a las que se refiere el Decreto 4580 de 2010"[20]sólo son aplicables en las zonas y municipios afectados por la ola invernal a la que se refiere el Decreto 4580 de 2010. En ese sentido se condicionará la constitucionalidad de las disposiciones del decreto en estudio.
El acceso y uso de la infraestructura de las telecomunicaciones es un principio consagrado en la legislación ordinaria como de obligatorio cumplimiento para los proveedores en cuanto garantiza el derecho a la información y la libre competencia en el sector. De manera que esta obligación ya existía en la legislación ordinaria. Así se establece en laLey 1341 de 2009 en los siguientes artículos:
Elartículo 22, numeral 5 de la Ley 1341 de 2009 establece la posibilidad del acceso a infraestructura de terceros operadores no prestadores de servicios de telecomunicaciones y sus condiciones serán fijadas por la CRC bajo un esquema de costos eficientes.
3. En relación con la imposición de multas por parte del Ministerio de las TIC, el parágrafo delartículo 50 señala esa facultad del Ministerio incluso fijando una cuantía mucho mayor que la señalada en el decreto legislativo. Veamos: Las contravenciones a lo dispuesto en este artículo [art. 50] serán sancionadas por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. En particular, se sancionará el incumplimiento de la orden de interconexión declarada en el acto administrativo de fijación de condiciones provisionales o definitivas de acceso, uso e interconexión, así como aquellos de imposición de servidumbre provisional o definitiva de acceso, uso e interconexión.
Las sanciones consistirán en multas diarias hasta porquinientos (500) salarios mínimos legales mensuales, por cada día en que incurra en la infracción, según la gravedad de la falta, el daño producido y la reincidencia en su comisión, sin perjuicio de las acciones judiciales que adelanten las partes.
El procedimiento ordinario previsto en laley 1341 de 2009 resulta ser más largo en cuanto deben surtirse las siguientes etapas:
1.Negociación directa (artículo 42): Los proveedores de servicios de telecomunicaciones contarán con un plazo de treinta (30) días calendario desde la fecha de la presentación de la solicitud con los requisitos exigidos en la regulación que sobre el particular expida la CRC, para llegar a un acuerdo directo.
2.Iniciación trámite administrativo de solución de controversias (artículo 43): Vencido el plazo de la negociación directa al que hace referencia el artículo 42 de la presente ley, si no se ha logrado un acuerdo, el Director Ejecutivo de la CRC, previa solicitud de parte, iniciará el trámite administrativo para dirimir en la vía administrativa la controversia surgida.
3.Traslado de la solicitud (artículo 44): El Director Ejecutivo de la CRC, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud de que trata el artículo anterior, correrá traslado de la misma a la otra parte, quien dispondrá de cinco (5) días hábiles para formular sus observaciones, presentar y solicitar pruebas, y enviar su oferta final.
4.Mediación (artículo 45): Presentadas las ofertas finales, el Director Ejecutivo de la CRC, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes fijará la fecha para la realización de la audiencia que dé inicio a la etapa de mediación, con el fin de que las partes solucionen sus diferencias.
5.Práctica de pruebas (artículo 46): Recibidas las ofertas finales, si es del caso, la CRC procederá a decretar de oficio o a petición de cualquiera de las partes, las pruebas que estime, conducentes, pertinentes, oportunas y necesarias, estableciendo el término respectivo. En caso de que se requiera de dictamen pericial, el término señalado para la práctica de las pruebas, empezará a correr desde el día siguiente a la fecha en la cual se posesionen los peritos designados.
6.Adopción de la decisión (artículo 47): Para el caso de solución de controversias de interconexión, la CRC adoptará la decisión correspondiente en un plazo no superior a cuarenta y cinco (45) días calendario contados desde la fecha de inicio del trámite administrativo. En el caso de la fijación de condiciones o imposición de servidumbre de interconexión, la CRC contará con un plazo no superior a noventa (90) días calendario contados desde la fecha de inicio del trámite administrativo.
En todo caso,el término de decisión se interrumpirá durante el periodo de práctica de pruebas a que haya lugar o durante el plazo que las partes soliciten de común acuerdo, para la búsqueda de una solución a la controversia planteada, por un término no superior a treinta (30) días calendario.
1. La Ley1341de 2009 -antes de la modificación hecha por el decreto legislativo- no establecía el carácter de utilidad pública de la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones, sólo establecía:
2.1.Artículo 1o. Servidumbres en la industria de los hidrocarburos. La industria de los hidrocarburos está declarada de utilidad pública en sus ramos de exploración, producción, transporte, refinación y distribución. Los predios deberán soportar todas las servidumbres legales que sean necesarias para realizar las actividades de exploración, producción y transporte de los hidrocarburos, salvo las excepciones establecidas por la ley.
2.2.Artículo 2o. Negociación Directa. Para el ejercicio de las servidumbres de hidrocarburos el interesado deberá adelantar el siguiente trámite:
4. Ejecutado el aviso se indicará la etapa de negociación directa entre las partes,la cual no excederá de veinte (20) días calendario, contados a partir de la entrega del aviso.
Si el proponente, poseedor o tenedor se abstiene de firmar el acta referida dentro del plazo señalado para la negociación directa, el interesado acudirá al representante del Ministerio Público o quien haga sus veces de la circunscripción del inmueble, para que dentro de lostres (3) días hábiles siguientes, deje constancia de tal situación.
De lo anterior puede establecerse que básicamente lo que busca el Decreto legislativo es establecer condiciones más expeditas para el uso y construcción de infraestructura y redes de telecomunicaciones que las ya establecidas por la Ley 1341 de 2009. De manera que, la Sala encuentra que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 4829 de 2010 erannecesarias para conjurar la crisis que dio lugar a la declaración de emergencia y evitar la expansión de sus efectos en cuanto, como pasará a demostrarse, la legislación ordinaria vigente no preveía condiciones suficientes de prontitud para asegurar el restablecimiento de la prestación de los servicios de telecomunicaciones particularmente como medio para el flujo de información determinante en estados de emergencia o calamidad pública.
Sobre la necesidad de esos cambios se tiene que, en primer lugar, el artículo 8 de la Ley 1341 de 2009 -sin las adiciones introducidas por el decreto legislativo bajo estudio-, si bien regula una forma de garantía de la prestación de los servicios de telecomunicaciones en casos deconmoción o calamidad y prevención para dichos eventos, no establece nada en relación con la eventualidad en la cual los proveedores de servicios se nieguen a permitir el acceso y uso de su infraestructura, de manera que, primero, el procedimiento para la constitución de servidumbres sobre la infraestructura de telecomunicaciones por parte de la CRC tendría que ser necesariamente el ordinario regulado en los artículos 42 a 48 de la Ley 1341 de 2009, lo que se traduce en tiempos de uno a tres meses; y, además, no otorga la posibilidad de que esas servidumbres puedan también constituirse sobre la infraestructura de los proveedores de servicios diferentes a los de telecomunicaciones, lo cual es necesario para los eventos en los cuales el lugar donde se vieron afectadas las redes no exista más infraestructura de telecomunicaciones.
1.La facultad de la CRC de constituir servidumbres sobre la infraestructura de proveedores de otros servicios públicos diferentes a los de telecomunicaciones; esta medida, si bien se entiende necesaria, idónea y conducente, pues la legislación ordinaria no la preveía y sería la única manera de garantizar el acceso a esos servicios en los lugares donde la infraestructura de telecomunicaciones haya sido destruida totalmente, lo cierto es que esa facultad no podría extenderse en el tiempo de manera indeterminada.
Lo anterior se traduciría en la violación de los principios constitucionales de autonomía de la voluntad privada, de libertad de empresa y de libre iniciativa privada consagrados en el artículo 333 Superior, que señala que para el ejercicio de las actividades económicas, no se podrán exigir requisitos sin autorización de la ley. Igualmente, vulneraría el principio constitucional de confianza legítima (art. 83 y 84 C.P.), según el cual"los operadores jurídicos no pueden defraudar las expectativas que generan en los demás, a la vez que compele a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de estabilidad y durabilidad de las situaciones que objetivamente permitan esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico, de manera que no le es dado a las autoridades desconocer abruptamente la confianza que su acción u omisión había generado en los particulares, máxime cuando ello compromete el ejercicio de sus derechos fundamentales."[21]
Así, de acuerdo con las pruebas aportadas por el Departamento Nacional de Planeación a esta Corporación, la atención de la emergencia cuenta con tres fases, a saber: la Fase I que corresponde a la"atención humanitaria de emergencia" que se ejecutará durante el año 2011, la Fase II para "rehabilitación", a ser ejecutada entre los años 2011 y 2014; y, finalmente, la Fase III dirigida a la "reconstrucción y mitigación de riesgos", que se implementará a largo plazo con posibilidad de extenderse hasta el año 2018[22].
Teniendo en cuenta que el objeto de la medida bajo estudio es que los lugares en donde no exista infraestructura de telecomunicaciones por causa de la ola invernal, puedan contar con ella para lograr un eficiente flujo de información entre los afectados y las distintas autoridades encargadas de la atención de la calamidad, entonces para que la limitación a los principios y derechos constitucionales descritos sí se vea compensada con la finalidad de la medida, y así ésta se entienda proporcional y, por tanto, exequible, la Sala Plena declarará que sólo podrá regir durante laprimera fase de la emergencia, esto es, durante la fase de emergencia humanitaria. Más allá de ese tiempo, el gobierno nacional contaría con el tiempo suficiente para crear las condiciones necesarias para que se lleven a cabo las obras pertinentes dirigidas a que los proveedores de servicios de telecomunicaciones cuenten con sus propias redes e infraestrucutura.
2.La fijación de las condiciones económicas, técnicas y jurídicas del acceso y uso a través de servidumbres, por parte de la CRC a través de un procedimiento expedito. Al respecto es necesario diferenciar dos asuntos, en primer lugar, la temporalidad de las condiciones y, por otro lado, la utilización del procedimiento expedito regulado por el decreto.
2.1.En relación con la temporalidad de esas condiciones fijadas por la CRC con fundamento en el decreto legislativo, se observa que la misma se predica de la vigencia de la emergencia en general tal como lo indica el tercer párrafo del artículo primero:"condiciones que regirán exclusivamente durante el periodo del estado de emergencia económica, social y ecológica de que trata el decreto 4580 de 2010".
Sin embargo, esta Sala considera que para que la medida pueda entenderse proporcional, y por tanto constitucional, la vigencia debe reducirse además a laprimera fase de la emergencia pues sólo durante la ayuda humanitaria de emergencia se justifica que esas condiciones se mantengan. Lo anterior, por cuanto sólo durante ese momento se necesita que el acceso sea casi inmediato y, por tanto que se mantengan dichas condiciones, por la importancia del flujo de información cuando acaba de ocurrir el desastre. Más allá de esos tiempos es posible volver al régimen ordinario previsto en los artículo 42 a 48 de la ley 1341 de 2009 y renegociar esas condiciones conforme al mismo.
2.2.En cuanto al procedimiento expedito previsto en los párrafos tercero y siguientes del artículo 1° del decreto legislativo, no sería proporcional, también por virtud del artículo 333 Superior, que el mismo se mantenga más allá de lafase de ayuda humanitaria de emergencia, pues mantener vigente el procedimiento establecido en el decreto legislativo durante las fases de rehabilitación y reconstrucción, conduciría a la vulneración de los principios constitucionales mencionados sin que la finalidad de la medida lo compense.
Esto, en tanto, primero, los proveedores tendrían que someterse hasta el año 2014 o hasta el año 2018 -según el caso- al procedimiento y a las condiciones que de él se deriven, fijadas por la CRCsin negociación directa, etapa durante la cual pueden manifestar su voluntad sobre las condiciones de la servidumbre, de acuerdo a la estructura de su negocio, a los costos y beneficios y, en fin, a las condiciones necesarias para hacer eficiente la prestación del servicio. Y, además, con el agravante de que durante las fases II y III los tiempos previstos en los artículos 42 a 48 de la ley 1341 son suficientes para el logro del acceso y uso de la infraestructura, por lo que no existe justificación para limitar los derechos a la iniciativa y autonomía de la voluntad privada, ni a la libertad de empresa.
Así que, sólo se justificaría la limitación de los derechos de libre iniciativa privada, libre empresa y autonomía de la voluntad privada cuando la vigencia de la medida bajo estudio se encuentre restringida a laprimera fase de la emergencia, esto es, a la etapa de ayuda humanitaria de emergencia que es cuando se requiere un procedimiento expedito para lograr el pronto restablecimiento de los servicios de telecomunicaciones para permitir el suministro de información relacionada con la atención y mitigación de los efectos inmediatos de la ola invernal. En este sentido la Sala Plena condicionará la constitucionalidad del parágrafo primero del artículo 1 del decreto legislativo bajo examen.
3.La declaratoria de utilidad pública de la provisión de redes e infraestructura de telecomunicaciones. La Sala Plena encuentra que esta medida tiene efectos directos sobre el ejercicio del derecho de propiedad consagrado en el artículo 58 Superior y, por ello, considera que también sobre la misma se requiere hacer dos condicionamientos.
3.1.En relación con el primer condicionamiento, la Sala observa que si bien el parágrafo segundo del artículo 1 del decreto legislativo, sólo hace alusión a la servidumbre por ocupación de los terrenos sobre los cuales se requiera construir nueva infraestructura de telecomunicaciones, lo cierto es que la declaratoria de utilidad pública de la provisión de esas redes, implica necesariamente la aplicabilidad del último párrafo del artículo 58 de la Carta, según el cual, podrá haber expropiación "cuando existan motivos de utilidad pública definidos por el legislador".
Considera esta Sala que el objetivo de lograr la prestación de servicios de telecomunicaciones en aquellos lugares donde se requiera construcción de nueva infraestructura, no se compadece con una limitación tan gravosa para la propiedad privada como lo es la expropiación pues no se justifica que el dueño del predio pierda la propiedad del mismo -por más que se respete el debido proceso y se le indemnice adecuadamente- sólo porque se negó a permitir la construcción de redes o infraestructura de telecomunicación dentro de su terreno. Lo anterior, sumado a que la expropiación es una figura irrevocable y definitiva, de manera que los efectos de la norma, por más de que sea excepcional y que pretenda cubrir sólo las causas de la emergencia, termina teniendo un alcance permanente sobre el derecho de propiedad del titular del terreno.
3.2. Ya explicado el condicionamiento de que por virtud de las declaratoria de utilidad pública de la provisión de redes e infraestructura de telecomunicaciones, a que en virtud de ella sólo podrán construirse servidumbres por ocupación de terrenos y nunca expropiación de los mismos, esta Sala encuentra que, además, esa facultad de constituir servidumbres sobre los predios sobre los cuales se requiera la construcción de nueva infraestructura, sólo podrá tener vigencia durante lafase de ayuda humanitaria de emergencia pues como exclusivamente durante esa etapa se requiere realmente la construcción urgente de infraestructura para la prestación pronta del servicio, entonces, la limitación al derecho de propiedad no se vería compensada con una medida que tuviera aplicación en un tiempo en el cual ya los mecanismos ordinarios pueden ser efectivos. Esto, en cuanto después de la primera fase, ya existe tiempo suficiente para ubicar sitios donde puedan llevarse a cabo esas obras sin afectar la propiedad de ningún particular y, de requerirse que sea en un predio privado, existen los procedimientos ordinarios civiles para la constitución de esas servidumbres.
4.La no exigencia de estudios técnicos, estudios de seguridad, licencia de construcción, entre otros, para que las entidades competentes otorguen los permisos de despliegue de infraestructura.
Lo anterior, vulnera varios principios constitucionales, especialmente los relacionados con la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Carta. Además, pone en peligro la garantía de los derechos colectivos al ambiente sano, al espacio público, la salubridad pública y la moral administrativa sin que sea posible asegurar que siempre podrán retrotraerse los efectos de las obras cuando, en efecto, menoscaben dichos principios. De manera que se declarará inexequible el aparte del parágrafo tercero bajo estudio que señala"Para ello, bastará la autorización de la respectiva Secretaría de Planeación Municipal o Distrital o de la autoridad del orden nacional según su respectiva competencia, sin que sea necesario aportar estudios técnicos, de licencia de construcción, estudios de seguridad, entre otros". Así que dichos requisitos sí deberán exigirse por parte de los municipios incluso cuando los permisos solicitados se relacionen con la emergencia económica, social y ecológica.
4.2. Además, se le otorga a entidades del orden nacional, que no especifica, la facultad de otorgar permisos para el despliegue de infraestructura, lo cual -si se relaciona con los usos del suelo- iría en contra de la autonomía de las entidades territoriales consagrada en el artículo 287 de la Carta, en este caso de los municipios, como únicas entidades competentes para darlos en cuanto son los entes encargados del cumplimiento del Plan de Ordenamiento Territorial y que deben velar por la ordenación de su territorio en virtud de lo establecido en el artículo 311 Superior. El parágrafo tercero del artículo 1 del decreto legislativo, tal como quedaría redactado al declararse exequible el aparte estudiado en el numeral anterior -4.1-, establece:
"Las entidades del ordennacional y territorial deberán garantizar el despliegue de infraestructura para lo cual deberán dar prelación a la expedición de los permisos de instalaciones de telecomunicaciones, que se encuentren relacionados con la atención de la situación de emergencia económica, social y ecológica de la que trata el Decreto 4580 de 2010."
4.3.Además, la prelación del otorgamiento de los permisos para el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones sólo podrá ser obligatoria durante lafase de atención humanitaria de emergencia para que pueda considerarse proporcional, en cuanto únicamente durante esa etapa se justifica que exista un derecho a mejor turno para los permisos de construcción de esas obras, al ser urgentes para el restablecimiento de la prestación de esos servicios. Más allá de ese tiempo se traduce en una medida que afecta irrazonablemente los derechos a la actividad económica de otras personas o empresas que requieran permisos para fines distintos.
3.1.4. El procedimiento expedito regulado por los párrafos 3, 4 y 5 de la norma sólo será aplicable durante la fase de atención humanitaria de emergencia -durante el año 2011-, superada la cual, se aplicará el procedimiento establecido en los artículo 42 a 48 de la Ley 1341 de 2009.
3.2.3. La declaratoria de utilidad pública sólo regirá durante la primera fase de la emergencia, esto es, durante la atención humanitaria de emergencia -durante el año 2011-, por lo que las servidumbres que se requieran luego de superada dicha etapa, se regirán por el procedimiento ordinario civil.
3.3. Declarará inexequible la expresión "Para ello, bastará la autorización de la respectiva Secretaría de Planeación Municipal o Distrital o de la autoridad del orden nacional según su respectiva competencia, sin que sea necesario aportar estudios técnicos, de licencia de construcción, estudios de seguridad, entre otros" contenida en el parágrafo tercero del artículo 1 del decreto 4829 de 2010.
3.4. Declarará exequible la expresión "nacional" en el entendido que las autoridades nacionales sólo tendrán esa facultad si con ello no se usurpan las competencias de los municipios sobre el ordenamiento del territorio y los usos del suelo, y si la ley previamente lo ha autorizado.
TERCERO.- Declarar INEXEQUIBLE las expresión "Para ello, bastará la autorización de la respectiva Secretaría de Planeación Municipal o Distrital o de la autoridad del orden nacional según su respectiva competencia, sin que sea necesario aportar estudios técnicos, de licencia de construcción, estudios de seguridad, entre otros" contenida en el parágrafo tercero del artículo 1 del decreto 4829 de 2010.
CUARTO.- Declarar EXEQUIBLE la expresión "nacional" contenida en el parágrafo tercero del decreto 4829 de 2010, en el entendido que las autoridades del orden nacional a las que hace referencia sólo podrán expedir permisos de despliegue de infraestructura cuando no implique la usurpación de competencias de los municipios sobre su ordenamiento territorial y los usos del suelo, y cuando la ley lo ha autorizado previamente.
Inexequible la expresión ... ("Para ello, bastará la autorización de la respectiva Secretaría de Planeación Municipal o Distrital o de la autoridad del orden nacional según su respectiva competencia, sin que sea necesario aportar estudios técnicos, de licencia de construcción, estudios de seguridad, entre otros" contenida en el parágrafo tercero ) Artículo 8 LEY_1341_2009_30/07/2009
Inexequible la expresión ... ("Para ello, bastará la autorización de la respectiva Secretaría de Planeación Municipal o Distrital o de la autoridad del orden nacional según su respectiva competencia, sin que sea necesario aportar estudios técnicos, de licencia de construcción, estudios de seguridad, entre otros" contenida en el parágrafo tercero ) Artículo 1 DECRETO_4829_2010_29/12/2010
[2] En la sentencia C-802 de 2002 se hace amplia referencia a las discusiones en la Asamblea Nacional Constituyente en materia de la regulación de los estados de excepción. Se cita por ejemplo el Informe - Ponencia para primer debate en plenaria "Normas de Excepción. El Estado de Sitio y el Estado de Excepción. La Emergencia Económica y Social", preparado por los constituyentes Antonio Navarro Wolff, Antonio Galán Sarmiento, Fabio Villa Rodríguez y José Matías Ortiz, documento en el cual textualmente se afirma: "el estado de excepción no es ni puede ser un estado de hecho. Es una de las expresiones del estado de derecho. Por lo tanto debe ser normado. Tiene como objeto el reforzamiento de la facultad defensiva del Estado para recuperar la normalidad dentro del estado de derecho" Cfr. Gaceta Constitucional No. 76 del 18 de mayo de 1991, páginas 12 a 16. También se hace alusión a la ponencia "Suspensión de Derechos y Libertades en Estado de Excepción" coordinada por el delegatario Jaime Ortiz Hurtado. En este documento se pone de manifiesto la necesaria sujeción de las facultades excepcionales a la intangibilidad de derechos tales como la vida, la integridad personal, la prohibición de esclavitud y servidumbre, la prohibición de discriminación, el derecho a la personalidad jurídica, los derechos de nacionalidad, los derechos políticos, el principio de legalidad y retroactividad, las libertades de conciencia y de religión, la protección a la familia y los derechos del niño Cfr. Gaceta Constitucional No. 107 del 24 de junio de 2002, páginas 6 y 7.
[6] ZOVATTO GARETTO DANIEL. "La suspensión de garantías: Un análisis comparativo de la Convención Americana de Derechos Humanos y las Constituciones de los Estados Partes" En: The American University Law Review.Vol 13 1980.
[9] Artículo 27 - Suspensión de garantías:
[13]Cfr. Sentencia C-179 de 2004, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

References: artículo 214
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 333
 artículo 214
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 241
 artículo 22
 artículo 8
 artículo 152
 artículo 2
 artículo 214
 artículo 4
 artículo 27
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 40
 artículo 4
 artículo 27
 artículo 13
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 42
 artículo 8
 artículo 333
 artículo 42
 artículo 1
 artículo 333
 artículo 1
 artículo 58
 artículo 1
 artículo 58
 artículo 209
 artículo 287
 artículo 311
 artículo 1
 artículo 42
 artículo 1
 artículo 1
 Artículo 8
 Artículo 1
 Artículo 27