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Timestamp: 2019-10-22 16:29:29+00:00

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Wie kann das Wirtschaftsverwaltungsrecht den Nichtraucherschutz ...
von Julia Rädler (Autor)
A. Veränderung der sozialen Akzeptanz des Passivrauchens im vergangenen Jahrhundert
B. Stärkung des Nichtraucherschutzes in Gaststätten mit Hilfe des Wirtschaftsverwaltungsrechts am Beispiel von Bayern
I. Regelungen der Legislative zum Nichtraucherschutz in Gaststätten
2. Regelungen auf Landesebene
II. Durchführung von Rauchverboten in Gaststätten im Wege der Landesauftragsverwaltung am Beispiel des bayerischen Gesundheitsschutzgesetzes (GSG)
2. Vollzug von Nichtraucherschutzgesetzen
a. Soziale Kontrolle
b. Bußgelder für Wirt (Art.9II GSG) und Gast (Art. 9I GSG)
c. Gaststätten- und gewerberechtliche Konsequenzen
3. Probleme und Grenzen behördlicher Kontrolle
a. Überprüfung der Einhaltung von Rauchverboten durch Sicherheitsbehörden
b. Problematik der sog. „Raucherclubs“
III. Verfassungsmäßigkeit des bayerischen Rauchverbots
1. Die Gefahr der Übernormierung
2. Abwägung der kollidierenden Rechtsgüter
C. Ausblick: Notwendigkeit einer Entwicklung nach bayerischem Vorbild in ganz Deutschland
Zu Beginn des 20. Jahrhunderts war Tabakrauch in öffentlichen Gebäuden noch ein gänzlich unreflektiertes Phänomen. Die Anfänge des Nichtraucherschutzes fallen in die nationalsozialistische Ära. 1936 wurde erstmals vom Dresdner Mediziner Fritz Lickint der Begriff des ‚Passivrauchens’ geprägt. Von den Nationalsozialisten wurde eine moderne Nichtraucherpolitik betrieben, indem etliche Rauchverbote in öffentlichen Gebäuden erlassen wurden und auf Plakaten Werbung gegen das Rauchen erschien. Auch die erste Regelung zum Nichtraucherschutz, namentlich ein Rauchverbot in abgetrennten Nebenräumen der Eisenbahn[1] , wurde im Dritten Reich erlassen. Folglich verringerte sich zu dieser Zeit erstmals die allgemeine Akzeptanz des Passivrauchens. Dies änderte sich jedoch drastisch in den Nachkriegsjahren und durch die 68er Bewegung. Um sich von der Politik des Nationalsozialismus abzugrenzen, stand Rauchen plötzlich wieder als Symbol des Widerstandes und für Frauen als Zeichen der Emanzipation.[2] Noch 1978 wurde dies in einem Urteil des Verwaltungsgericht Freiburg deutlich, in dem es hieß: „[…] es muss berücksichtigt werden, dass es sich beim Rauchen um eine seit Jahrhunderten weitverbreitete Gewohnheit handelt, die von beinahe jedermann toleriert wird, sofern sie nicht im Übermaß betrieben wird.“[3] Diese Aussage stößt heute bei den meisten Menschen unserer Gesellschaft auf beherzten Widerstand. Die Ursache hierfür liegt in einer schwerwiegenden Veränderung der sozialen Akzeptanz des Passivrauchens in den vergangenen Jahrzehnten. Noch bis in die späten achtziger Jahre wurde Passivrauchen als sozialadäquat und ohne weiteres zumutbar empfunden. Der Rauch stellte schlimmstenfalls lediglich eine Belästigung dar, welcher ein Nichtraucher nach der allgemeinen Auffassung aus dem Weg zu gehen hatte.[4] Dies lag vor allem daran, dass die Gesundheitsgefährdung von Rauchen und auch Passivrauchen lange nicht bekannt war. Mit den fortschreitenden medizinischen Erkenntnissen und den zunehmend sichereren wissenschaftlichen Belegen bezüglich der Gefährlichkeit des Passivrauchens wurde das Verlangen von Nichtrauchern immer größer, sich vor dem schädlichen Rauch zu schützen. Heute besteht in der Gesellschaft ein weitgehender Konsens über die Notwendigkeit von Nichtraucherschutz, was etliche Umfragen belegen[5].
Der in der Gesellschaft wohl noch umstrittenste Bereich des Nichtraucherschutzes, sowohl bezüglich der Gesetzgebungskompetenzen als auch bezüglich der Regelungsinhalte, ist der Bereich der Gaststätten. In dieser Arbeit sollen daher zunächst die bestehenden Regelungen der Legislative zum Nichtraucherschutz in Gaststätten aufgezeigt werden. Im Anschluss wird verdeutlicht, welche Möglichkeiten dem Wirtschaftsverwaltungsrecht bei der Durchsetzung von Raucherschutzvorschriften eröffnet sind und wie diese in der Realität umgesetzt werden. Schließlich muss noch erörtert werden, ob die getroffenen Rauchverbote und damit auch deren wirtschaftsverwaltungsrechtliche Durchsetzung überhaupt verfassungsgemäß sind. Um ländervergleichende Ausführungen der ähnlichen Nichtraucherschutzgesetze zu vermeiden, werden hier als Beispiel die Nichtraucherschutzregelugen des Bundeslandes Bayern aufgezeigt.
Bevor die Regelungen zum Nichtraucherschutz in Gaststätten näher untersucht werden können, muss zunächst auf die Kompetenzverteilung der Erlassbefugnis solcher Gesetze eingegangen werden.
Grundsätzlich haben die Länder gem. Art. 70 I GG die Befugnis der Gesetzgebung. Der Bund ist nur dann zur Gesetzgebung berechtigt, wenn das Grundgesetz dies ausdrücklich bestimmt. Dies ist zum einen dann der Fall, wenn die betreffende Materie unter einen der in Art. 73 I GG genannten Bereiche und damit unter die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes fällt. Zum anderen, wenn es sich um eine von Art. 74 I GG umfasste Angelegenheit handelt und damit unter die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes fällt. Wird der Bund im Bereich des Art.74IGG tätig, so dürfen die Länder nur dann Regelungen erlassen, wenn der Bund noch nicht tätig geworden ist.[6]
Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung werden einige Kompetenztitel diskutiert, welche eine umfassende Erlasskompetenz von Rauchverboten ermöglichen könnten. Hierzu gehören Art.74INr.19GG (Schutz vor bestimmten Krankheiten), Art. 74 I Nr. 20GG (Schutz beim Verkehr mit Genussmitteln), Art.74INr.7GG (öffentliche Fürsorge) und Art. 74 I Nr. 24 GG (Luftreinhaltung, Abfallbeseitigung). Obwohl vereinzelte Stimmen in der Literatur einige dieser Bereiche als eröffnet ansehen[7], verneint die herrschende Meinung eine Möglichkeit zur Anwendung dieser Kompetenztitel[8].
Lediglich im Bereich der personen- und der raumbezogenen Schutzvorschriften, welche auch der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz angehören, hat der Bund bezgl. des Nichtraucherschutzes Regelungsbefugnis. Hier handelt es sich um Art. 74 I Nr. 12 GG (Arbeitsrecht und Arbeitsschutz), Art. 73 Nr. 8 GG (Dienstrecht und Arbeitsschutz der Beamten), Art. 73 Nr. 6 und Nr. 6a GG, Art.74I1Nrn. 21-23GG (Verkehrsrecht). Ferner kann der Bund in öffentlichen Gebäuden des Bundes Rauchverbote erlassen.[9]
Damit ist grundsätzlich eine Ermächtigung des Bundes zum Erlass von Nichtraucherschutzvorschriften in Gaststätten nicht vorhanden. Diese fällt vielmehr den Ländern zu.
In allen Bundesländern Deutschlands sind im Laufe der letzten Jahre Regelungen zum Nichtraucherschutz erlassen worden, die auch Rauchverbote in Gaststätten zum Inhalt haben.[10] Die Gesetze sind nicht einheitlich gestaltet, haben aber allesamt das Ziel, Nichtraucher vor Passivrauch zu schützen. Um daher eine Aufzählung der verschiedenen Nuancen der Landesgesetze zum Nichtraucherschutz zu ersparen und die Darstellung zu vereinfachen, soll im Folgenden die bayerische Regelung zum Nichtraucherschutz in Gaststätten beispielhaft behandelt werden.
In Bayern ist nach einem Volksentscheid seit dem 01.08.2010 das Rauchen in Gaststätten ausnahmslos verboten. Gem. Art.2Nr.8GSG findet das bayerische GSG Anwendung auf Gaststätten. Daher ist in Innenräumen von Gaststätten das Rauchen nicht mehr erlaubt (Art. 3 I GSG). Der Vollzug dieses Gesetzes wird gem. Art.8Nr.2GSG den Kreisverwaltungsbehörden, also dem Landratsamt und in kreisfreien Städten nach Art. 9 I GO der Stadt, zugewiesen. Das Landratsamt bzw. die Stadt werden hier als weisungsabhängige Staatsorgane in ihrer Funktion als Sicherheitsbehörde[11][12] und nicht als Organe der Selbstverwaltungskörperschaft Landkreis bzw. kreisfreie Stadt tätig.[13] Innerhalb eines Landratsamtes, welches die Hoheit über die eigene Organisation inne hat[14], ist in der Praxis zumeinst das Amt für öffentliche Ordnung zuständig. Der Betreiber der Gaststätte ist zur Durchsetzung des Rauchverbots gem. Art.7S.1Nr.3 iVm S.2 verpflichtet.
Beim Vollzug der Nichtraucherschutzgesetze geht der Gesetzgeber davon aus, dass eine starke soziale Kontrolle durch die Nichtraucher stattfindet.[15] Dies bedeutet, dass ein behördliches Einschreiten weitgehend vermieden und darauf gesetzt wird, dass Nichtraucher ihr Recht auf rauchfreie Räume gegenüber den Rauchern selbst geltend machen, wenn es zu Verstößen kommen sollte. Dieses Argument stützt sich sowohl auf die mittlerweile veränderte soziale Akzeptanz des Passivrauchens, also auch auf die zahlenmäßige Überlegenheit der Nichtraucher gegenüber den Rauchern im Verhältnis von 2:1 in Bayern.[16]
[1] EVO vom 8.9.1938 (RGBl. II S. 663, BGBl. III 934-1).
[2] Von Evers, Spiegel 24/2006, S. 64 ff., http://www.spiegel.de/spiegel/print/d-47209113.html (abgerufen am: 20.10.2010).
[3] VG Freiburg, NJW 78, 2352 (2353)
[4] Faber, DVBl 98, 745 (748).
[5] Gallup Organisation (im Auftrag der Europäischen Kommission), Survey on Tobacco Analytical report: http://ec.europa.eu/health/archive/ph_determinants/life_style/tobacco/documents/eb_253_en.pdf, S.5 (abgerufen am: 16.11.2010).
[6] Degenhart, Staatsrecht I, Rn 146 ff.
[7] Siekmann, NJW 06, 3382 (3383 f.).
[8] Rossi/Lenski, NJW 06, 2657 ff.
[9] Rossi/Lenski, NJW 06, 2657 (2569 ff.).
[10] Scheidler, GewArch 08, 287 f.
[11] Vom 23.07.2010 (VBl. S.314).
[12] Bloeck/ Hauth, BayLKrO, 7.2.
[13] Becker/Heckmann/Kempen/Manssen, Öffentliches Recht in Bayern, 1. Teil Rn 201.
[14] Bloeck/ Hauth, BayLKrO, 1.5.
[15] LTDrs. 15/8603,2 (Bayern).
[16] Rode, GewArch 08, 156 (158).
9783656262565
v199700
wirtschaftsverwaltungsrecht nichtraucherschutz
Julia Rädler (Autor)

References: Art. 70
 Art. 73
 Art. 74
 Art.74
 Art.74
 Art. 74
 Art.74
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 73
 Art. 73
 Art.74
 Art.2
 Art.8
 Art. 9
 Art.7