Source: https://tc.vlex.es/vid/derecho-participacion-politica-parlamentarios-700959073
Timestamp: 2020-07-14 03:47:47+00:00

Document:
STC 139/2017, 29 de Noviembre de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 700959073
STC 139/2017, 29 de Noviembre de 2017
Número de Recurso: 4062-2017
Sentencia citada en: 21 sentencias, 2 artículos doctrinales, una resolución administrativa
Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 28 de julio de 2017, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el apartado segundo del artículo 135 del Reglamento del Parlamento de Cataluña (RPC), en la redacción dada por la reforma parcial aprobada por el Pleno de la Cámara en sesión de 26 de julio de 2017 (“DOGC” núm. 7421A, de 27 de julio).
El Abogado del Estado reproduce el apartado segundo del artículo 135 RPC, que resulta del siguiente tenor:
2. El grupo parlamentario proponente de una proposición de ley puede solicitar su tramitación por el procedimiento de lectura única. Le corresponde al Pleno del Parlamento acordarla, a propuesta de la Mesa, una vez oída la Junta de Portavoces o a iniciativa de esta, siempre que la proposición de ley cumpla los supuestos habilitantes que establece el apartado 1.
El Abogado del Estado quiere resaltar las circunstancias que han rodeado la presentación y la aprobación de la reforma del Reglamento del Parlamento de Cataluña, así como su finalidad declarada por el Grupo Parlamentario Junts pel Sí (GPJS), proponente de la reforma, por el Grupo Parlamentario de la Candidatura d`Unitat Popular (GPCUP) y por el Gobierno de la Generalidad. Tal finalidad no es otra que la de posibilitar que un único grupo parlamentario pueda imponer la aprobación de la ley que dé aparente cobertura —aunque groseramente inconstitucional— al referéndum de autodeterminación, reiteradamente anunciado para el próximo 1 de octubre de 2017, así como de la denominada Ley de transitoriedad jurídica. En este sentido, en la demanda se reproducen diversas declaraciones e intervenciones de diputados del GPJS, del GPCUP y del presidente de la Generalitat. Asimismo, se invoca, en este contexto, la reiterada jurisprudencia de este Tribunal sobre la inconstitucionalidad del proceso secesionista en Cataluña (SSTC 259/2015 , de 2 de diciembre; 90/2017 , de 5 de junio; AATC 141/2016 , de 19 de julio; 170/2016 , de 6 de octubre, y 24/2017 , de 14 de febrero).
El Abogado del Estado se refiere a continuación a la tramitación parlamentaria del precepto impugnado, de la que destaca las observaciones formuladas por la Junta de Letrados del Parlamento de Cataluña y el dictamen 7/2017, de 6 de julio, del Consejo de Garantías Estatutarias, que recomendaron que se previese la posibilidad de presentar enmiendas en el procedimiento de lectura única. Resalta también el hecho de que cuatro grupos parlamentarios en el trámite de enmiendas subsiguiente a aquel dictamen hubieran solicitado la incorporación expresa de un trámite de enmiendas en dicho procedimiento. Todas estas enmiendas fueron rechazadas, lo que, en su opinión, constata la explícita voluntad de la Cámara de no admitir enmiendas a las proposiciones de ley en los procedimientos de lectura.
El Abogado del Estado, entrando ya en las alegaciones de fondo en las que funda el recurso de inconstitucionalidad, parte de la consideración de que el derecho de enmienda forma parte del contenido central del derecho de participación del artículo 23.2 CE, según resulta de las SSTC 119/2011 , de 5 de julio, y 136/2011 , de 13 de septiembre.
Desde esta Sentencia, el Tribunal ha venido considerando la posibilidad de la presentación de enmiendas como un elemento esencial que sirve para valorar si una determinada medida supone una vulneración del núcleo esencial de la función representativa [STC 36/2016 , de 3 de marzo, FJ 9 c)].
El Abogado del Estado trae a colación seguidamente la jurisprudencia constitucional en relación con el procedimiento de lectura única, de la que deduce que el Tribunal ha considerado legítima la tramitación de un texto legislativo por este procedimiento siempre que se salvaguarden los derechos de los diputados ex artículo 23.2 CE y concurran los presupuestos habilitantes para su activación, cuya apreciación, salvo supuestos de notoria evidencia, corresponde a la propia Cámara (SSTC 119/2011 , FJ 9, y 129/2013 , de 4 de junio, FJ 10).
Como recuerda la STC 103/2008 , de 11 de septiembre, las normas constitucionales y parlamentarias que regulan la elaboración de las leyes tienen carácter instrumental respecto de uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico, como es el pluralismo político. Por ello resulta fundamental que el proceso de formación de la voluntad de la Cámara sea acorde con este principio constitucional que requiere, en cualquier caso, que los derechos de participación de las minorías no sean vulnerados (en el mismo sentido, STC 136/2011 ). El Tribunal estimó en la citada STC 103/2008 que la tramitación por el procedimiento en lectura única de un proyecto de ley que afectaba a un derecho fundamental, materia vedada por el reglamento parlamentario a dicho procedimiento, había supuesto una alteración sustancial en el proceso de formación de la voluntad en el seno de la Cámara, puesto que, con infracción del reglamento, le había impuesto la tramitación de la ley impugnada “a través de un procedimiento en el que resultan notablemente limitadas las posibilidades de participación de las minorías en el proceso de elaboración de la norma, no por acuerdo unánime de la Mesa del Parlamento, sino en virtud de una decisión del Gobierno Vasco” (FJ 5).
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional analizada, el proceso de formación de la voluntad de la Cámara exige el ejercicio del derecho de enmienda en el procedimiento de lectura única. En su opinión, esa jurisprudencia requiere la existencia de un plazo de enmiendas en los procedimientos de lectura para considerar que, a pesar de su excepcionalidad y singularidad, no se vulnera la garantía del artículo 23.2 CE.
Así, en las SSTC 185/2016 , de 3 de noviembre, y 215/2016 , de 15 de diciembre, con ocasión de la tramitación por el procedimiento de lectura única de la proposición de ley de reforma de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, se consideró que no había existido una vulneración del artículo 23.2 CE en la medida en que no se habían obstaculizado o limitado las facultades que en el procedimiento legislativo corresponden a los diputados y a los grupos en los que se integran, no resultando afectado, en consecuencia, su ius in officium , ni, por tanto, se había alterado de forma sustancial el proceso de formación de la voluntad de la Cámara. Y ello porque el procedimiento de lectura única en el Congreso de los Diputados aunque supone una reducción del número de debates (eliminación de los debates en comisión), no impide la presentación de enmiendas, tanto de totalidad como al articulado.
En este sentido, en la citada STC 185/2016 (FJ 5), en relación con las decisiones parlamentarias de acortamiento de los trámites y plazos del procedimiento legislativo, el Tribunal recuerda que tales decisiones deben afectar por igual a todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en evitación de que se ocasione un tratamiento desigual o discriminatorio (ATC 32/2001 , de 23 de febrero, FJ 5), así como que la reducción del tiempo de tramitación sólo puede llegar a tener relevancia constitucional cuando su alcance sea de tal magnitud que haya alterado, no de cualquier manera, sino de forma sustancial, el proceso de formación de la voluntad de la Cámara, afectando, en consecuencia, al ejercicio de la función representativa inherente al estatuto del parlamentario [SSTC 136/2011 , FJ 10 e); 44/2015 , de 5 de marzo, FJ 2; 143/2016 , de 19 de septiembre, FJ 3].
En esta misma línea jurisprudencial, el Tribunal, en la STC 238/2012 , de 13 de diciembre, entendió que en la tramitación por el procedimiento de lectura única de una reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) no cabía apreciar vicio alguno que afectase esencialmente al proceso de formación de la voluntad de la Cámara, en la medida en que no se había impedido a los grupos parlamentarios, pese a la reducción de plazos, la presentación de enmiendas (FJ 5)
Así pues, de acuerdo con la doctrina constitucional reseñada, la presentación de enmiendas se configura como un elemento esencial, cuya eliminación puede determinar la existencia de vicios en el proceso de formación de la voluntad de la Cámara por vulneración del derecho de participación de los representantes parlamentarios (en este sentido, también STC 143/2016 ).
La única aparente excepción a esta consolidada jurisprudencia puede encontrarse en la STC 27/2000 , de 31 de enero, en cuanto se refiere al supuesto de una ley paccionada y negociada entre los territorios históricos y la Comunidad Autónoma del País Vasco, amparado por una norma legal. Se puede deducir a sensu contrario de esta sentencia que, salvo que exista una justificación excepcional, la garantía del artículo 23.2 CE exige la presentación de enmiendas en el procedimiento de lectura única. Pero incluso en el supuesto objeto de la referida Sentencia se preveía que los grupos parlamentarios pudieran presentar observaciones por escrito al articulado del proyecto de ley, que son, materialmente, enmiendas. Esta posibilidad fue uno de los argumentos utilizados por el Tribunal Constitucional para desestimar la denunciada infracción del artículo 23.2 CE (FJ 6). De modo que parece constituir un elemento relevante a tener en cuenta la participación de los grupos parlamentarios a través de la formulación de alegaciones cuando el procedimiento legislativo veda la presentación de enmiendas, en tanto que mecanismo con el que compensar esta prohibición en supuestos como el que fue objeto de la reseñada sentencia.
Para el Abogado del Estado, el apartado segundo del artículo 135 RPC permite que la Mesa de la Cámara pueda proponer al Pleno, por mayoría simple, y éste acordar, por idéntica mayoría, la tramitación de una proposición de ley en lectura única. Si coinciden las mayorías simples de la Mesa y del Pleno —lo que suele ser habitual— se impediría la presentación de enmiendas a las proposiciones de ley que se tramiten por este procedimiento, viéndose vulnerado el derecho de enmienda de la minoría y, por consiguiente, viciado el proceso de formación de la voluntad de la Cámara (SSTC 185/2016 , FJ 5, y 215/2016 , FJ 5).
El Pleno de Tribunal Constitucional, por providencia de 31 de julio de 2017, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 LOTC, al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de 15 días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes; y tener por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 de la Constitución, lo que, a su tenor y conforme dispone el artículo 30 LOTC, produce, desde la fecha de interposición del recurso —28 de julio de 2017— para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros, la suspensión de la vigencia y aplicación del precepto impugnado.
Los Abogados de la Generalitat de Cataluña, en representación y defensa de su Gobierno, mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 3 de agosto de 2017, se personaron en el procedimiento y, al amparo del artículo 93 LOTC, interpusieron recurso de súplica contra la providencia de 31 de julio de 2017, por la que se admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad y se acordó la suspensión del precepto impugnado, solicitando se dejase sin efecto la referida providencia y se acordarse la inadmisión del recurso de inconstitucionalidad.
Los Letrados del Parlamento de Cataluña, mediante escrito que tuvo entrada en el registro general de este Tribunal el día 21 de agosto de 2017, se personaron en el proceso en representación y defensa de la Cámara, formulando las alegaciones que a continuación sucintamente se resumen.
Comienzan por referirse a los antecedentes, a los trabajos parlamentarios y al Dictamen 2/2017, de 6 de julio, del Consejo de Garantía Estatutarias sobre la reforma del artículo 135.2 RPC, resaltando que fueron rechazadas las enmiendas iniciales y las subsiguientes a aquel dictamen que pretendían introducir en el precepto recurrido el reconocimiento expreso de la facultad de presentar enmiendas.
Los Letrados del Parlamento de Cataluña dedican el siguiente apartado de sus alegaciones a la singular naturaleza de los reglamentos parlamentarios como fuente del derecho y al margen de apreciación del Tribunal Constitucional en relación con la autonomía parlamentaria.
Los reglamentos parlamentarios son la suprema expresión de la autonomía organizativa y de funcionamiento de las Cámaras. El carácter de norma básica y estructural que tiene el reglamento parlamentario atribuye a esta norma una función sustantiva que va más allá de los aspectos procedimentales o procesales. En efecto, los reglamentos parlamentarios desempeñan “una función ordenadora de la vida interna de las Asambleas” con el fin de configurar su propia organización y funcionamiento, incluyendo la regulación de los derechos y atribuciones que corresponden a los miembros de las Cámaras, así como la articulación de los procedimientos y trámites que se desarrollan en su seno (STC 136/2011 , de 13 de septiembre, FJ 6). Así pues, son el instrumento mediante el cual se articula y expresa la función representativa de los diputados y, en este sentido, la principal norma configuradora del ius in officium parlamentario que garantiza el artículo 23 CE.
Según la doctrina constitucional, los reglamentos parlamentarios son normas primarias, en el sentido de que desarrollan directamente la Constitución y el Estatuto de Autonomía. Al mismo tiempo, desde el punto de vista de su valor normativo, están asimilados a las leyes y otras disposiciones normativas con fuerza de ley, lo que permite su impugnación directa y un control pleno de constitucionalidad mediante el correspondiente recurso [art. 27.2 d) LOTC y SSTC 118/1988 , de 20 de junio, FJ 3, y 101/2008 , de 24 de julio, FJ 2]. No hay duda, por tanto, de que se trata de disposiciones sometidas a lo establecido en la Constitución y, también, cuando se trate de Asambleas legislativas autonómicas, a lo previsto en los Estatutos de Autonomía (STC 179/1989 , de 2 de noviembre, FJ 6).
El debate sobre la naturaleza jurídica del reglamento parlamentario, muy presente en la jurisprudencia constitucional, se ha zanjado doctrinalmente con una generalizada aceptación de su estatus de fuente formal del derecho, incluso de parámetro de constitucionalidad de la ley (STC 99/1987 , de 11 de junio, entre otras). El valor materialmente constitucional del reglamento parlamentario y su inmediación o primariedad constitucional no obstan para que se trate de una fuente normativa que integra un derecho específico, como es el derecho parlamentario, conformado por normas producidas por las mismas cámaras sin la intervención de los otros poderes, y fundada sobre una posición de autonomía del órgano y por su natural poder autoorganizador. El Parlamento es, sin duda, un órgano constitucional y, como tal, se encuentra vinculado a la Constitución y al Estatuto de Autonomía, pero goza de una importante autonomía, lo que le permite regular las condiciones de su organización y funcionamiento, así como el estatus jurídico de sus miembros.
Estas reflexiones tienen especial trascendencia en relación con el derecho de participación política (art. 23.2 CE). Como este Tribunal tiene reiteradamente declarado, el derecho reconocido en el artículo 23.2 CE no se limita a la garantía de la igualdad en el acceso al cargo, sino que también cubre el ejercicio del mismo, de acuerdo con la norma que, en desarrollo del propio artículo 23.2 CE, define los derechos y deberes inherentes al cargo. En el presente caso, no hay duda de que esa norma es esencialmente el reglamento parlamentario y esto impone, como es lógico, que la interpretación del contenido y alcance del derecho fundamental del artículo 23.2 CE sea coherente con el principio de autonomía parlamentaria y la regla del self restraint . En definitiva, lo que se quiere exponer, señalan los Letrados del Parlamento de Cataluña, es que el Tribunal ha de ser especialmente precavido al enjuiciar un reglamento parlamentario con ocasión de un recurso directo de inconstitucionalidad valorando de manera más intensa si cabe todas las posibilidades existentes de salvar la constitucionalidad de la norma, sin olvidar que en este caso el objeto del juicio es la norma y no sus posibles aplicaciones, así como que el recurso directo no es el único mecanismo de garantía para salvaguardar los derechos de los diputados, pues siempre existe la posibilidad de interponer recurso de amparo ante una eventual aplicación del reglamento parlamentario contraria al artículo 23.2 CE.
Los Letrados del Parlamento de Cataluña sostienen que el recurso tiene una finalidad preventiva, incompatible con la naturaleza y el carácter abstracto que define al recurso de inconstitucionalidad.
Los Letrados del Parlamento de Cataluña estiman que los argumentos que se ofrecen en el escrito de demanda no son suficientes para reputar inconstitucional la reforma del artículo 135.2 RPC.
Otros pronunciamientos del Tribunal Constitucional que se citan en el recurso (SSTC 103/2008 , de 11 de septiembre; 119/2011 ; 129/2013 , de 4 de junio; 185/2016 , de 3 de noviembre, y 215/2016 , de 15 de diciembre) sí se refieren al procedimiento en lectura única, pero tampoco se afirma en ellos de manera clara e inequívoca que exista una exigencia constitucional de reconocer el derecho de enmienda en este procedimiento legislativo, centrándose dichos pronunciamientos en los presupuestos habilitantes para la aplicación del procedimiento en lectura única, que en este recurso no se cuestionan.
Dos de esas Sentencias (SSTC 185 y 215/2016 ) tienen como referencia el artículo 150 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD), precepto que tampoco reconoce de forma expresa el derecho a presentar enmiendas en el procedimiento en lectura única. En ellas no se hace observación alguna a la constitucionalidad del citado precepto, lo que permite trasladar la misma conclusión al artículo 135.2 RPC.
La técnica de la lectura única constituye un tipo de procedimiento de carácter facultativo tendente a agilizar la aprobación de las leyes, caracterizado por la omisión de diferentes trámites en la fase central del iter legislativo común. En concreto, en lugar de las lecturas sucesivas a que se somete el texto, el procedimiento se ve reducido en esencia a dos únicos momentos: el debate de totalidad ante el pleno de la cámara y la votación única del conjunto del texto por parte de este mismo órgano. La tramitación en lectura única se puede aplicar tanto en proyectos como en proposiciones de ley, aunque en algunos reglamentos parlamentarios sólo se citan a los proyectos de ley (Parlamentos del País Vasco y de Galicia).
El respeto al principio democrático que encarna el legislador y la unidad del conjunto del ordenamiento dotan a las leyes de una presunción de constitucionalidad, lo que implica su conservación cuando en el marco de un procedimiento de inconstitucionalidad se constata que la norma permite una interpretación compatible con la Constitución, sin que para ello sea necesario exigir tampoco una absoluta concordancia, sino más bien que no se dé una discordancia clara y evidente entre la Constitución y la ley. En caso de duda, esa compatibilidad puede conseguirse, si fuera necesario, mediante una sentencia que, sin anular la ley, precise como debe ser interpretada respecto a lo que exige la Constitución.
En este caso, los Letrados del Parlamento de Cataluña entienden que no es necesario siquiera recurrir a esta interpretación conforme porque el artículo 135.2 RPC, objetivamente considerado en el contexto de un recurso de inconstitucionalidad, no lo exige. Sin embargo, consideran oportuno plantear esta posibilidad con carácter subsidiario, pues no es fácil desvincular la reforma del reglamento de la Cámara de un determinado contexto político y de una conflictividad entre el Parlamento de Cataluña y el Tribunal Constitucional (producida a partir de la resolución 1/XI y de la STC 259/2015 , de 2 de diciembre) que, de manera excepcional, puede incidir de alguna manera sobre la presunción de constitucionalidad de cualquier actuación del Parlamento que pueda ponerse en relación con esta cuestión.
El Abogado de la Generalitat de Cataluña, mediante escrito registrado en este Tribunal en fecha 21 de agosto de 2017, formuló las alegaciones que, en lo sustancial, a continuación se resumen.
Considera que la numerosa doctrina constitucional que se invoca en la demanda no aporta, porque no existe, una sola Sentencia en la que el Tribunal haya declarado que la prohibición de presentar enmiendas a una iniciativa que se tramite por el procedimiento de lectura única vulnere el derecho de participación política de los parlamentarios. En todo caso, la falta de mención explícita a la facultad de presentar, debatir y votar enmiendas en el artículo 135.2 RPC no excluye una interpretación sistemática que habilite la efectividad de este trámite.
Entre las potestades parlamentarias inherentes a la función legislativa se encuentra el derecho a la iniciativa legislativa y, por el hecho de que constituye una forma relevante de incidir en la iniciativa en tramitación, también el derecho de enmienda, que ejercen los grupos parlamentarios y los diputados, de acuerdo con los reglamentos de las cámaras (STC 136/2011 , de 13 de septiembre, FJ 6). Pero el derecho de enmienda no es el único derecho de participación en el procedimiento legislativo, de modo que para valorar si la regulación de un determinado procedimiento legislativo llega a impedir o a coartar ilegítimamente el núcleo esencial de la función representativa habrá de valorarse el conjunto de facultades que en relación a ese procedimiento se han reconocido reglamentariamente, atendiendo también a su objeto y sentido propios.
Así pues, para valorar si una determinada regulación de un procedimiento legislativo concreto ha llegado a producir una ilegítima o desproporcionada restricción del derecho fundamental al ejercicio de cargo se ha de atender a la verdadera dimensión de la participación de los parlamentarios en el mismo, en función de la regulación completa, del sentido y de la función de ese procedimiento, con atención también al conjunto de prescripciones del reglamento de la Cámara, sin que se puedan sacar conclusiones únicamente a partir de la mera ausencia de la fase de enmiendas. En este sentido, el Tribunal en la STC 27/2000 , de 31 de enero (FJ 6), estableció que la prohibición de presentar enmiendas al articulado no debía interpretarse como una medida ilegítima con respecto al derecho de participación de los parlamentarios, sino que se trataba de una posibilidad arbitrada por los reglamentos parlamentarios y que no había impedido a los diputados el ejercicio de sus derechos ex artículo 23.2 CE, al haber podido participar en los distintos trámites hasta la aprobación de la ley, en concreto, en la formulación de alegaciones por escrito, en la exposición de su posición política ante el Pleno y en la votación en conjunto del proyecto de ley.
Este Tribunal ha reiterado el criterio expuesto en la STC 274/2000 , de 15 de noviembre (FJ 10), respecto del procedimiento de lectura única en el Parlamento de Canarias, y en la STC 153/2016 , de 28 de septiembre, FJ 3 c), en relación con dicho procedimiento en las Cortes Valencianas.
La regulación del procedimiento de lectura única en el RPC resulta prácticamente equivalente a la del Reglamento del Parlamento de Cataluña y muy semejante a la de los reglamentos de las Cámaras legislativas de otras Comunidades Autónomas. Si se comparan los artículos 135 RPC y 150 RCD se comprueba que uno y otro precepto no reconocen de forma explícita el derecho de enmienda a los diputados y grupos parlamentarios. Sin embargo, como se admite en la demanda, la falta de reconocimiento expreso de la posibilidad de presentar enmiendas en el artículo 150 RCD no ha sido obstáculo para que el Congreso de los Diputados haya seguido la práctica parlamentaria de habilitar la presentación de enmiendas en el procedimiento en lectura única entre el momento en el que el Pleno acuerda la tramitación de la iniciativa legislativa por este procedimiento y su debate y votación. Dada la similitud de ambos preceptos, es evidente que nada impide que el Parlamento de Cataluña siga en el futuro una práctica semejante a la del Congreso de los Diputados, de modo que con base en una interpretación sistemática del Reglamento del Parlamento de Cataluña se puedan llegar a aplicar al procedimiento de lectura única aquellos trámites o fases del procedimiento legislativo común que no resulten contrarios a su naturaleza y sirvan a la mayor garantía del ius in officium de los diputados, entre ellos, la presentación de enmiendas antes de su debate y votación en el Pleno.
Por último, el Abogado de la Generalitat se refiere al carácter preventivo e infundado del recurso de inconstitucionalidad.
El Pleno del Tribunal Constitucional, por providencia de 8 de septiembre de 2017, acordó incorporar a los autos los escritos de alegaciones de los Letrados del Parlamento de Cataluña y del Abogado de la Generalitat y, en cuanto a la solicitud de este último de levantamiento anticipado de la suspensión en su día acordada, oír al Abogado del Estado para que en el plazo de cinco días expusiera los que estimase procedente al respecto.
El Abogado del Estado evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en este Tribunal el día 20 de septiembre de 2017, en el que solicitó, con base en la argumentación recogida en el mismo, el mantenimiento de la suspensión del precepto recurrido.
Por providencia de 29 de noviembre de 2017, se acordó señalar ese mismo día para la deliberación y votación de la presente Sentencia.
El Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, impugna, mediante este recurso, el artículo 135.2 del Reglamento del Parlamento de Cataluña (RPC), en la redacción dada por la reforma parcial aprobada por el Pleno de la Cámara en sesión de 26 de julio de 2017. El precepto recurrido resulta del siguiente tenor:
Delimitados en los términos expuestos el objeto de este recurso y las posiciones de las partes, es preciso hacer unas consideraciones previas en torno a la naturaleza del precepto impugnado y al canon de constitucionalidad, sobre el significado jurídico-constitucional que en el presente proceso pueden tener las distintas referencias que se hacen al alcance de la función jurisdiccional de este Tribunal, a la voluntad o intención del autor de la norma recurrida con su aprobación y al contexto socio-político en la que se ha adoptado, así como respecto al carácter cautelar o preventivo del recurso.
El objeto del recurso de inconstitucionalidad viene constituido, como ya se ha dejado constancia, por el artículo 135.2 RPC, precepto que forma parte del Reglamento de la Asamblea legislativa de una Comunidad Autónoma. Disposición normativa esta que, dotada como fuente del derecho de las singularidades que los Letrados del Parlamento de Cataluña ponen de manifiesto en sus alegaciones, puede ser objeto, sin duda, de un control de constitucionalidad, propio de este tipo de proceso [art. 27.2 f) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)].
Este Tribunal ha insistido en no pocas resoluciones en las que ha enjuiciado como supremo interprete de la Constitución (art. 1 LOTC) normas o actos de las Cámaras legislativas en la necesidad de mantener el máximo respeto y deferencia a su autonomía parlamentaria. Así lo ha expresado recientemente, como no podía ser de otro modo, en relación precisamente con el Parlamento de Cataluña (AATC 141/2016 , de 19 de julio, FJ 7; 170/2016 , de 6 de octubre, FJ 6, y 24/2017 , de 14 de febrero, FF JJ 5 y 8). Ahora bien, hemos de recordar que la autonomía parlamentaria de las Cámaras garantizada, según los casos, constitucional y/o estatutariamente, se encuentra subordinada a la Constitución y al respectivo Estatuto de Autonomía, cuyas previsiones la delimitan y deben ser respetadas por las normas reglamentarias que la desarrollen. En otras palabras, el contenido y alcance de la autonomía parlamentaria de las Asambleas legislativas, y, por consiguiente, la disponibilidad sobre los procedimientos que se desarrollen en su seno, han de ser determinados necesariamente a partir de aquellas previsiones, nunca al margen de ellas (por todas, SSTC 179/1989 , de 2 de noviembre, FF JJ 5 a 7; 234/2000 , de 3 de octubre, FJ 12, y 97/2002 , de 25 de abril, FJ 5).
Dados los términos de la cuestión planteada en este proceso por la parte demandante, esto es, la posible vulneración de derecho de los miembros del Parlamento de Cataluña al ejercicio de su cargo (art. 23.2 CE), al no contemplar o excluir el precepto recurrido la posibilidad de presentar enmiendas a las proposiciones de ley que se tramiten por el procedimiento en lectura única, es el citado derecho fundamental el que ha de constituir el canon de control de constitucionalidad del precepto impugnado. Ello sin perjuicio de la estrecha imbricación que existe, puesta de manifiesto por una reiterada jurisprudencia constitucional, entre aquel derecho fundamental y el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos (art. 23.1 CE), que, como trasunto de este último, el artículo 29.1 EAC proclama como derecho estatutario de los ciudadanos de Cataluña en relación con los asuntos públicos de esta Comunidad Autónoma.
Hemos de recordar, una vez más, que estamos ante un recurso de inconstitucionalidad y que en este tipo de procedimientos el Tribunal “garantiza la supremacía de la Constitución y enjuicia la conformidad o disconformidad con ella de las Leyes, disposiciones o actos impugnados” (art. 27.1 LOTC). Se trata de un control “en abstracto” de la norma recurrida, desvinculado de cualquier consideración concreta sobre su aplicación a un específico supuesto de hecho y también de un control “objetivo”, pues la regla controvertida ha de ser enjuiciada en atención a su propio sentido. En definitiva, el control que se lleva a cabo en este proceso constitucional es un control jurídico, no político, ni de oportunidad, ni de calidad técnica, ni de idoneidad. De modo que las intenciones o finalidades del autor de la norma, su estrategia política o su propósito último no constituyen, como es evidente, objeto de nuestro enjuiciamiento, que ha de circunscribirse a contrastar los concretos preceptos impugnados y las normas o principios constitucionales que integran en cada caso el parámetro de control [STC 90/2017 , de 5 de julio, FJ 2; con cita SSTC 128/2016 , de 10 de agosto, FJ 5 A) a), y 185/2016 , de 3 de noviembre, FJ 7 a)].
Como hemos tenido también ocasión de señalar (STC 77/2017 , de 21 de junio, FJ 4), las referencias al contexto político en el que se adoptó el precepto que se impugna son legítimas, desde la posición procesal que ostenta el Abogado del Estado, pero pretender analizar o inferir los verdaderos motivos que han estado en la aprobación de dicho precepto es llevar el debate al campo de las “intencionalidades políticas”. En un proceso de estas características, el precepto recurrido, cuya supuesta inconstitucionalidad se ventila, debe ser interpretado y enjuiciado en atención a su propio sentido y tenor literal, no a partir del contexto político que la demanda trae a colación referido a su utilización para “la aprobación por el Parlamento catalán de leyes que den aparente cobertura -aunque groseramente inconstitucional- al referéndum … reiteradamente … anunciado … para el próximo 1 de octubre de 2017”.
De otra parte, la impugnación no es preventiva, ni cautelar, no mereciendo, por tanto, el reproche que en tal sentido se hace por parte de los Letrados del Parlamento de Cataluña y del Abogado del Gobierno de la Generalitat.
En efecto, no constituye ni, lógicamente, puede constituir objeto de este proceso la aplicación que el Parlamento de Cataluña pueda hacer en un futuro del precepto impugnado, pero no es esto lo que el recurso demanda. El objeto de este proceso es el enunciado del artículo 135.2 RPC en la medida en que no contempla y, por tanto, excluye, en opinión del Abogado del Estado, la fase de enmiendas en la tramitación de proposiciones de ley por el procedimiento de lectura única. La tacha de inconstitucionalidad que se le imputa es la lesión del derecho de los miembros de la Cámara al ejercicio de la función parlamentaria (art. 23.2 CE), por entender que forma parte del contenido esencial de este derecho fundamental la presentación de enmiendas en el procedimiento legislativo. Si así fuera estimado, el Parlamento de Cataluña habría incurrido en una inconstitucionalidad actual y efectiva, no meramente hipotética y futura, pues con la aprobación del precepto recurrido habría llevado a cabo una actuación en el ejercicio de su autonomía reglamentaria que constituiría un ilícito constitucional consumado (SSTC 71/1982 , de 30 de noviembre, FJ 5; 10/1995 , de 26 de junio, FJ 7). En otras palabras, la inconstitucionalidad no puede predicarse de eventuales futuras aplicaciones de las normas, sino de normas definitivamente instaladas en el ordenamiento [ATC 135/2005 , de 23 de mayo, FJ 6 b)], que es precisamente lo que aquí se pretende al impugnar mediante el presente recurso un precepto con rango y fuerza de ley incorporado ya al ordenamiento [SSTC 128/2016 , FJ 5 b), y 90/2017 ].
Es necesario, a continuación, analizar el sentido y tenor del precepto recurrido en el marco normativo regulador del procedimiento de lectura única en el Parlamento de Cataluña, antes de abordar la tacha de inconstitucionalidad que se le imputa.
El procedimiento legislativo de lectura única no aparece contemplado en la Constitución ni en ninguno de los Estatutos de Autonomía de las respectivas Comunidades Autónomas. Esta especialidad procedimental ha sido creada por las distintas asambleas legislativas en el ejercicio de la autonomía parlamentaria constitucional y/o estatutariamente reconocida en cada caso, en el que encuentra cobertura la regulación o articulación de los procedimientos que se desarrollen en su seno (SSTC 234/2000 , FJ 2; 49/2008 , de 9 de abril, FJ 13, y 136/2011 , de 13 de septiembre, FJ 6). De modo que el reglamento parlamentario de cada Cámara constituye, por regla general, la exclusiva sede normativa de esta específica modalidad del procedimiento legislativo, cuya regulación, no exenta de elementos comunes, presenta también contenidos dispares en unas y otras asambleas.
Una de las características de este procedimiento legislativo radica en que el artículo 135 RPC no contempla la posibilidad de presentar enmiendas. El Abogado del Estado entiende que esta omisión supone la exclusión de este trámite, en tanto que los Letrados del Parlamento de Cataluña y el Abogado del Gobierno de la Generalitat consideran que el silencio del precepto no tiene que implicar necesariamente la supresión del referido trámite. Argumentan éstos, en síntesis, que, aunque en la Cámara no existe una práctica parlamentaria que venga admitiendo la presentación de enmiendas en el procedimiento de lectura única, esta práctica puede variar, bien —como sostienen los Letrados del Parlamento de Cataluña— en virtud de la remisión del artículo 135.3 RPC a las normas establecidas para los debates de totalidad, bien —como apunta el Abogado del Gobierno de la Generalitat— con base en una interpretación sistemática del Reglamento del Parlamento de Cataluña, que permita aplicar al procedimiento de lectura única aquéllos trámites del procedimiento legislativo común que no resulten incompatibles con su naturaleza.
Los trabajos y debates parlamentarios de elaboración del artículo 135.2 RPC, importante elemento hermenéutico para desentrañar el alcance y el sentido de las normas (SSTC 108/1986 , de 29 de julio, FJ 13; 109/1988 , de 29 de mayo, FJ 2; 15/2000 , de 20 de enero, FJ 7, y 90/2009 , de 20 de abril, FJ 6, por todas), resultan determinantes en este caso de la voluntad de la Cámara de no contemplar el trámite de enmiendas en la tramitación de las proposiciones de ley por el procedimiento de lectura única.
Por lo demás, sin que sea necesario detenerse en la naturaleza y fuerza vinculante e integradora de los usos o prácticas parlamentarios (por todas, STC 76/2017 , de 19 de junio, FJ 5), los referidos por la presentación procesal del Parlamento de Cataluña y del Gobierno de la Generalitat, con base en las interpretaciones que se acaban de apuntar, carecen de toda virtualidad a los efectos que nos interesan, pues no se trata de usos o prácticas existentes y actuales, sino meramente futuribles e hipotéticos, que en su día quizás pudieran llegar a integrar o complementar, lo que ahora no acontece, ni nada se acredita al respecto, el precepto reglamentario. Es obvio que nada ha de decir ese Tribunal sobre lo que en alguna ocasión anterior hemos denominado “normas imaginarias o inexistentes”, (STC 154/1989 , de 5 de octubre, FJ 7), condición que cabe postular en este momento de los usos parlamentarios futuribles e hipotéticos a los que aluden los Letrados del Parlamento de Cataluña y el Abogado de la Generalitat, debiendo limitarnos a enjuiciar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del precepto sometido a nuestro conocimiento, siendo la constitucionalidad o su contrario algo predicable exclusivamente de enunciados jurídico-positivos (por todas, STC 90/2017 , FJ 2).
El artículo 23.2 CE, en lo que ahora interesa y dejando al margen el derecho de acceso a las funciones públicas, reconoce el derecho de todos a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos con los requisitos que señalen las leyes. Derecho sobre cuyo alcance material este Tribunal ya ha tenido ocasión de pronunciarse en numerosas resoluciones a efectos de determinar lo protegido por el mencionado derecho fundamental, pues sólo lo en él garantizado puede ser objeto de examen en esta sede jurisdiccional (STC 185/1999 , de 11 de octubre, FJ 4).
Desde las SSTC 10/1983 , de 21 de febrero, y 32/1985 , de 6 de marzo (FF JJ 2 y 3, respectivamente), hemos afirmado, con unas u otras palabras, que el derecho a acceder a los cargos de naturaleza representativa implica también, necesariamente, el de mantenerse en ellos y desempeñarlos de acuerdo con la ley, sin constricciones o perturbaciones ilegítimas [en el mismo sentido, SSTC 220/1991 , de 25 de noviembre, FJ 5; 71/1994 , de 3 de marzo, FJ 6; 109/2016 , de 7 de junio, FJ 3 a), y 11/2017 , de 10 de enero, FJ 3 a)].
Se trata, como inequívocamente se desprende del inciso final del propio artículo 23.2 CE, de un derecho de configuración legal, correspondiendo a la ley - concepto en el que se incluyen los reglamentos parlamentarios- ordenar los derechos y facultades que corresponden a los distintos cargos públicos, pasando aquéllos, en virtud de su creación legal, a quedar integrados en el estatus propio de cada cargo, con la consecuencia de que sus titulares podrán defender, al amparo del artículo 23.2 CE, el ius in officum que consideren legítimamente constreñido o ignorado por actos del poder público, incluidos los provenientes del propio órgano en el que se integran [SSTC 27/2000 , de 31 de enero, FJ 4; 36/2014 , de 27 de febrero, FJ 5; 107/2016 , de 7 de junio, FJ 4 B) a); 143/2016 , de 19 de septiembre, FJ 3; 224/2016 , de 19 de diciembre, FJ 2 b), y 11/2017 , FJ 3 b)].
Una de las características del precepto constitucional en que se recoge el mencionado derecho fundamental es el amplio margen de libertad que confiere al legislador para regular el ejercicio del derecho, si bien su libertad tiene limitaciones que son, de una parte, las generales que impone el principio de igualdad y los derechos fundamentales que la Constitución garantiza, y, de otra, cuando se trata de cargos públicos representativos, la necesidad de salvaguardar su naturaleza (STC 185/1999 , FJ 4 a), con cita SSTC 10/1983 , FJ 2; 24/1990 , de 15 de febrero, FJ 2). Su calificación como derecho de configuración legal, uno más entre otros, “significa lisa y llanamente que se habilita al legislador, desde la propia Constitución, para delimitar el ámbito del derecho, sin mellar su contenido esencial” (STC 225/1992 , de 14 de diciembre, FJ 1). De modo que tanto las normas que establezcan los requisitos y condiciones para el ejercicio del derecho como sus actos de aplicación pueden ser traídos ante este Tribunal no sólo por quiebra de la igualdad, sino por cualquier otro género de inadecuación al contenido esencial del derecho. En otras palabras, “su carácter de derecho de configuración legal no nos puede hacer olvidar que los derechos del art. 23.2 son derechos fundamentales”, debiendo por tanto este Tribunal revisar si ha quedado afectada la integridad de esos derechos, pues de lo contrario, “los derechos fundamentales de configuración legal quedarían degradados al plano de la legalidad ordinaria” (STC 24/1990 , FJ 2; doctrina que reitera la STC 71/1994 , FJ 6).
Ahora bien, la Constitución no ha asumido en el artículo 23.2 CE un genérico derecho, con la condición de fundamental, al respeto de todos y cada uno de los derechos y facultades del estatuto del parlamentario, sino tan sólo el de aquellos que pudiéramos considerar pertenecientes al núcleo de la función representativa, como son, principalmente, los que tiene relación directa con el ejercicio de las potestades legislativas y de control de la acción del gobierno [SSTC 220/1991 , FJ 5, y 109/2016 , FJ 3 b)].
En fin, el Tribunal tiene dicho que cuando se trata de cargos representativos el derecho enunciado en el artículo 23.2 CE ha de ponerse en relación con el derecho fundamental de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal (art. 23.1 CE). Relación de obligada constatación si se tiene en cuenta que son los representantes, justamente, quienes actualizan aquel derecho de los ciudadanos a la participación en los asuntos públicos, al margen ahora la del carácter directo que el propio precepto garantiza. Se trata de “dos derechos que encarnan la participación política de los ciudadanos en el sistema democrático, en conexión con los principios de soberanía del pueblo y del pluralismo político consagrados en el art. 1 CE”, que se presuponen mutuamente y aparecen “como modalidades o variantes del mismo principio de representación política” [STC 185/1999 , FJ 4 c), con cita de las SSTC 119/1985 , de 11 de octubre, FJ 2, y 71/1989 , de 20 de abril, FJ 3]. De suerte que el derecho del artículo 23.2 CE, así como indirectamente el que el artículo 23.1 CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido, o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio [SSTC 119/2011 , de 5 de julio, FJ 3; 109/2016 , FJ 3 a), y 11/2017 , FJ 3 a)].
La potestad de enmienda integra (STC 204/2011 , de 15 de diciembre, FJ 4) o es inherente, si se prefiere, a la potestad legislativa de las Cámaras parlamentarias, pues esta potestad, que es lo mismo que decir la capacidad de dictar leyes, no puede quedar inexorablemente reducida a una mera ratificación o veto del texto propuesto por el autor de la iniciativa legislativa. Si la potestad legislativa se viera reducida a esta facultad de ratificación o veto, el sujeto autor de la iniciativa legislativa no sólo activaría el procedimiento legislativo delimitando su materia y objeto (STC 136/2011 , FJ 6), sino que, además, determinaría, sin otras posibles actuaciones de la Cámara, el contenido mismo de esa eventual norma futura. Semejante conclusión no sólo se compadece mal con la denominación como “legislativa” de la potestad conferida a las Cámaras, sino también con la designación como “iniciativa” de la facultad reconocida a determinados órganos y sujetos para impulsar el procedimiento legislativo.
El derecho de enmienda de los diputados y de los grupos en los que se integran está ligado a la potestad de enmienda de la Cámara, de forma que mediante el ejercicio de aquel derecho se quiere actuar esta potestad. El derecho de enmienda es, por tanto, uno de los principales instrumentos a través del cual los diputados y grupos parlamentarios participan e intervienen en el ejercicio de la potestad legislativa con la pretensión de incidir mediante la formulación de propuestas de rechazo, alteración o modificación sobre la iniciativa legislativa en cada caso concernida. El derecho de enmienda cumple, por consiguiente, la relevante función de garantizar la participación e intervención de los diputados y de los grupos parlamentarios en el proceso de elaboración de la ley y, en último término, en la configuración del texto legislativo, contribuyendo de este modo a la formación de la voluntad de la Cámara. Pero el derecho de enmienda de forma no muy distinta a la facultad de iniciativa legislativa (STC 124/1995 , de 18 de julio, FJ 3), no es sólo un mecanismo de participación e intervención en la potestad legislativa de la Cámara, sino que constituye además un cauce al servicio de la función representativa característica de todo Parlamento. En efecto, aquel derecho opera como un instrumento eficaz en manos de los parlamentarios y de los grupos para manifestar sus posiciones sobre una determinada iniciativa legislativa y las razones o criterios, políticos o de otra índole, por los que han decidido apoyarla o rechazarla, así como para ofrecer alternativas a la misma, forzando a los demás parlamentarios y al resto de grupos de la Cámara a pronunciarse también sobre las propuestas que formulen a través de sus enmiendas. La presentación, el debate y la votación de las enmiendas cumplen igualmente la muy importante función de permitir a los ciudadanos conocer la postura de sus representantes respecto de una determinada iniciativa legislativa, así como las alternativas o modificaciones que puedan proponer en relación con la misma, y extraer sus propias conclusiones acerca de cómo aquéllos asumen o se separan de sus respectivos programas electorales.
Esta funcionalidad del derecho de enmienda, como instrumento esencial de participación e intervención de los diputados y grupos parlamentarios en la potestad legislativa y como cauce de la función representativa que permite mediante el debate político contraponer las propias concepciones a las del autor de la iniciativa legislativa o a las del resto de los grupos de la Cámara, pone de manifiesto que aquel derecho sirve a la naturaleza democrática del procedimiento legislativo y al valor del pluralismo político que debe presidir su desarrollo y del que las Cámaras parlamentarias son expresión y reflejo (STC 44/1995 , de 13 de febrero, FJ 3). En efecto, el principio democrático exige que en el procedimiento legislativo la minoría pueda hacer propuestas y pronunciarse sobre las de la mayoría (STC 136/2011 , FJ 5), de modo que, si bien es cierto que la decisión final del procedimiento corresponde en nuestro ordenamiento por regla general, como es propio del principio democrático, a la mayoría, al ser excepcional la regla de la mayoría cualificada, no es menos cierto, sin embargo, que aquélla decisión, por exigirlo así la naturaleza democrática del procedimiento legislativo, no puede adoptarse sin la participación y sin haber oído antes a la minoría. En este sentido, este Tribunal tiene declarado que se puede alterar de forma sustancial el proceso de formación de la voluntad de las Cámaras en el procedimiento legislativo “si se pone en tela de juicio la participación de las minorías en dicho procedimiento, lo que, a su vez, podría provocar un déficit democrático en el proceso de elaboración de la norma que eventualmente pudiera contradecir el valor del pluralismo político sobre el que se fundamenta el ordenamiento constitucional del Estado democrático y que debe presidir necesariamente la tramitación de toda iniciativa legislativa (art. 1.1 CE)” [STC 136/2011 , FJ 8). En otras palabras, el ejercicio del derecho de enmienda y la consiguiente discusión parlamentaria sobre una iniciativa legislativa legitima democráticamente la norma que va a nacer como manifestación de la voluntad general así configurada (en este sentido, STC 119/2011 , de 5 de julio, FJ 6).
En palabras no muy distintas así lo había puesto ya de manifiesto este Tribunal al declarar que “el derecho de enmienda que pertenece a los parlamentarios […] no es un mero derecho reglamentario sino un auténtico contenido central del derecho de participación del art. 23.2 CE” (STC 119/2011 , FJ 9). Dijimos en esa misma Sentencia que el derecho de participación, el ius in officium afecta a toda una serie de situaciones de los parlamentarios en las que los órganos rectores de las Cámaras “deben respetar la función representativa no por tratarse de facultades meramente subjetivas de quienes desarrollan esa función, sino como facultades que lo que permiten es ejercer correctamente a los representantes populares dicha representación participando en la función legislativa”. E identificamos como facultades que hacen posible esa función representativa en el procedimiento legislativo la presentación de propuestas legislativas, el debate parlamentario público de los temas sobre los que versan, la introducción de enmiendas y el derecho de voto ( ibidem ).
El carácter de derecho de configuración legal del artículo 23.2 CE confiere a las Cámaras, en el ejercicio de su autonomía parlamentaria, una amplia libertad para regular el derecho de enmienda en el procedimiento legislativo, derecho arraigado inequívocamente en aquel precepto constitucional. Sin embargo, esa libertad en modo alguno es absoluta, pues las Cámaras, en la ordenación del derecho de enmienda, se encuentran constreñidas por la propia naturaleza del instrumento parlamentario, cuyo carácter subsidiario respecto al texto enmendado impone límites a su contenido (por todas, STC 119/2011 , FJ 6), por los preceptos constitucionales o estatutarios que, en su caso, lo regulen y, en lo que ahora interesa, por formar parte del contenido esencial del derecho de participación política del artículo 23.2 CE (en este sentido, STC 119/2011 , FJ 9). De modo que los reglamentos de las Cámaras, al establecer las condiciones y requisitos del ejercicio del derecho de enmienda en el procedimiento legislativo, no pueden desconocer esta cualidad de elemento integrante del contenido central del derecho fundamental al ejercicio del cargo parlamentario (art. 23.2 CE), lo que ciertamente ocurriría, invadiendo este contenido indisponible para las Cámaras, si lo vacían de contenido, lo someten a limitaciones que lo hacen impracticable o dificultan su ejercicio más allá de lo razonable, lo desnaturalizan o resulta irreconocible como tal derecho (SSTC 11/1981 , de 8 de abril, FJ 8; 37/1987 , de 26 de marzo, FJ 2; 161/1987 , de 27 de octubre, FJ 5; 196/1987 , de 11 de diciembre, FJ 5, y 204/2004 , de 18 de noviembre, FJ 5). Es evidente que también se transgrede el derecho de participación política del artículo 23.2 CE cuando de manera absoluta se impida, se prohíba o se excluya el ejercicio del derecho de enmienda en el procedimiento legislativo.
Así, este Tribunal en la STC 27/2000 consideró que la no admisión de enmiendas en el procedimiento de lectura única previsto en la Ley de la Comunidad Autónoma del País Vasco 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de los territorios históricos para tramitar los proyectos de ley que establecen las aportaciones económicas de las Diputaciones Forales a la hacienda general no vulnera el artículo 23.2 CE, porque “la naturaleza negociada y paccionada de los Proyectos de ley” entre el Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales “explica y justifica” la exclusión de enmiendas en este procedimiento legislativo, al integrar este “elemento acordado o paccionado” el “núcleo del régimen foral” y constituir “parte del contenido mínimo de la garantía institucional de dicho régimen, en cuanto su desaparición supondría la de un factor esencial para que pudiera reconocerse la pervivencia de la foralidad” (FJ 5, con cita de la STC 76/1988 , de 29 de abril, FJ 9). El Tribunal añade a la anterior consideración que la no admisión de enmiendas —“(justificada por la naturaleza paccionada y negociada del contenido del proyecto de ley de referencia)”— no supone una limitación o restricción ilegítima y desproporcionada desde el punto de vista del artículo 23.2 CE al derecho de participación de los parlamentarios en la discusión y aprobación del proyecto de ley, pues el procedimiento parlamentario permite “diferentes manifestaciones de participación y de iniciativa parlamentaria, tanto en los trámites preliminares como en el momento mismo de la decisión final sobre la aprobación o rechazo del Proyecto de Ley, suficientes para satisfacer el contenido esencial de los derechos tutelados por el art. 23 CE”. En este sentido, en la Sentencia se destaca que los grupos parlamentarios han tenido la oportunidad “de presentar alegaciones escritas en relación con el contenido del Proyecto de Ley en cuestión, expresando en su caso las razones de su discrepancia con el mismo”, y posteriormente han podido intervenir en el debate y votación de totalidad (FJ 6). Así pues, la no admisión de enmiendas encuentra justificación en este caso, desde una perspectiva constitucional, a juicio del Tribunal, en la necesidad de preservar un elemento nuclear y que forma parte del contenido mínimo de la garantía de la foralidad, constitucionalmente reconocida (disposición adicional primera). Pero además de este fundamento constitucional, el Tribunal resalta que el trámite de enmiendas ha sido suplido por un diferente mecanismo de participación en el procedimiento legislativo, como es la presentación de escritos de alegaciones en los que los grupos pueden manifestar los motivos de discrepancia por los que se oponen a la aprobación del proyecto de ley.
Si el tenor y el sentido del silencio del artículo 135 RPC en torno al trámite de enmiendas en el procedimiento de lectura única implicasen, como sostiene el Abogado del Estado, y a los efectos que a este proceso constitucional interesan, la exclusión de la posibilidad de presentar enmiendas a las proposiciones de ley tramitadas por dicho procedimiento, resultaría evidente que el precepto impugnado, como se razona a continuación, vulneraría el artículo 23.2 CE. En efecto, si ese fuese el significado de aquel silencio, no se trataría entonces de que la Cámara en el ejercicio de su autonomía parlamentaria hubiera limitado el ejercicio del derecho de enmienda en esta especialidad del procedimiento legislativo.
Estos supuestos habilitantes son prácticamente los mismos que, utilizando unos u otros términos, se recogen en la mayoría de los reglamentos parlamentarios como requisitos para la tramitación de iniciativas legislativas por el procedimiento de lectura única, sobre cuyo alcance ya hemos tenido ocasión de pronunciarnos, si bien en relación con otras cámaras legislativas. En efecto, este Tribunal tiene declarado que se trata de “cláusulas o conceptos abiertos que confieren a los órganos de la Cámara un amplio margen de apreciación o de interpretación en su aplicación”, de modo que “la valoración sobre la oportunidad de acudir a este tipo de procedimiento, así como sobre la concurrencia de los elementos de simplicidad del texto normativo o de una naturaleza que justifique la tramitación parlamentaria de un proyecto o de una proposición de ley por el procedimiento de lectura única” corresponde al órgano u órganos de la Cámara facultados para ello, sin que, desde la perspectiva de control que nos corresponde de tales decisiones parlamentarias, podamos reemplazar, por respeto a la autonomía de las cámaras sobre los procedimientos que se desarrollan en su seno, la voluntad o el criterio de oportunidad del órgano u órganos que las han adoptado. En cuanto a la delimitación de los concretos supuestos habilitantes del procedimiento en lectura única, hemos señalado que ni la relevancia o trascendencia constitucional de un texto normativo, ni su repercusión pública, ni su complejidad material, ni, en fin, la existencia de una variedad de criterios técnicos ni políticos sobre el mismo son incompatibles con la utilización de este procedimiento parlamentario, al que no le está vedada materia alguna, incluida la reforma constitucional. Asimismo, hemos referido la simplicidad de la formulación de la iniciativa legislativa no a su especial relevancia o trascendencia en el ordenamiento jurídico, sino a la comprensión, sencillez e inteligibilidad de su estructura, contenido y lenguaje [SSTC 129/2013 , de 4 de junio, FJ 10; 153/2016 , de 22 de septiembre, FJ 3 c); 185/2016 , FJ 5 c), y 215/2016 , de 15 de diciembre, FJ 5 c), y el ATC 9/2012 , de 13 de enero].
De conformidad con la jurisprudencia constitucional que se acaba de reseñar, no cabe descartar que a través del procedimiento en lectura única se tramiten iniciativas legislativas de hondo calado y repercusión política o jurídica, en razón precisamente de cuya trascendencia y relevancia no cabría excluir, como es obvio, la posibilidad de presentar enmiendas en su tramitación parlamentaria. En todo caso, cualquiera que sea la interpretación que los órganos competentes de la Cámara efectúen de los supuestos habilitantes de este procedimiento parlamentario, incluso si se inclinan por un entendimiento más restrictivo del que ha admitido la doctrina de este Tribunal, ni la naturaleza de la iniciativa legislativa, ni la simplicidad de su formulación pueden justificar por sí mismas la absoluta privación del derecho de enmienda de los diputados y de los grupos parlamentarios en el procedimiento de lectura única. En efecto, ni aquella naturaleza ni aquella simplicidad de formulación son razones bastantes desde una perspectiva constitucional para impedir que los diputados y los grupos parlamentarios mediante el ejercicio de derecho de enmienda, que forma parte del contenido del derecho de participación política (art. 23.2 CE), puedan participar e intervenir en el procedimiento legislativo incidiendo en la iniciativa legislativa a través de sus propuestas de rechazo, alteración o modificación, así como contribuyendo en el seno de la cámara al debate político en torno a dicha iniciativa mediante la contraposición de las propias concepciones con las de su autor o las del resto de los grupos. La exclusión del derecho de enmienda en atención a la naturaleza o a la simplicidad de formulación de la iniciativa legislativa supone, en definitiva, un menoscabo constitucionalmente inaceptable del principio democrático y del pluralismo político que deben presidir e informar el procedimiento legislativo, también el de lectura única. Conclusión a la que no cabe oponer la necesidad o conveniencia en ocasiones de agilizar o acelerar los trámites que han de seguirse para la aprobación de la ley, pues dicha finalidad se puede alcanzar con el recurso a otros mecanismos parlamentarios que no implican tan absoluto y radical sacrificio del aquel derecho (en este sentido, STC 143/2016 , FJ 3).
A las precedentes consideraciones hay que añadir que una hipotética exclusión de la fase de enmiendas en la tramitación de las proposiciones de ley por el procedimiento de lectura única restringiría notablemente las facultades de participación de las minorías en el procedimiento legislativo (en este sentido, STC 103/2008 , FJ 5), hasta el punto de poder resultar afectada la igualdad que exige, en cuanto a la posición de unos representantes y otros, el artículo 23.2 CE. En efecto, los miembros del grupo proponente de la iniciativa legislativa, con la anuencia de la mayoría que ha adoptado el acuerdo de tramitación por el procedimiento de lectura única, habrían podido determinar a su libre criterio, barajando cualesquiera opciones, el contenido del texto de la iniciativa legislativa sobre el que, sin embargo, los miembros de las minorías no tendrían más opción que la del rechazo o aceptación en su conjunto, y sin matices, de la iniciativa propuesta.
Los razonamientos que anteceden podrían conducir, ciertamente, a la declaración de inconstitucionalidad del precepto recurrido, pero tan drástico pronunciamiento puede y debe ser ahora evitado en atención a dos órdenes de consideraciones.
De otra parte, porque como este Tribunal tiene reiteradamente declarado, la validez de la ley, lo que sirve también para el reglamento parlamentario, ha de preservarse cuando su texto no impide una interpretación conforme a la Constitución, de manera que será preciso explorar las posibilidades interpretativas del precepto impugnado, ya que si hubiera alguna que permitiera salvar la primacía de la Constitución, resultaría procedente un pronunciamiento interpretativo de acuerdo con las exigencias del principio de conservación de la ley (SSTC 108/1986 , de 29 de julio, FJ 13; 76/1996 , de 30 de abril, FJ 5; y 233/1999 , de 16 de diciembre, FJ 18, por todas).
Es evidente, que a este Tribunal no le compete la reconstrucción de una norma no explicitada debidamente en el texto legal, con la consiguiente asunción de una función de legislador positivo que institucionalmente no le corresponde (por todas, STC 273/2005 , de 27 de octubre, FJ 8 y jurisprudencia allí citada). Es la propia cámara, en el ejercicio de la autonomía parlamentaria estatutariamente reconocida (art. 58 EAC) y dentro de la libertad de configuración de la que goza derivada de su posición institucional, la que ha de regular, disponer o articular, por las vías procedentes, la fase de enmiendas en relación con la tramitación de las proposiciones de ley por el procedimiento de lectura única, siempre dentro de los límites que resulten respetuosos con el derecho de participación política (art. 23.2 CE).
Llegados aquí, en modo alguno resulta ocioso recordar que los usos parlamentarios “han constituido tradicionalmente, y siguen constituyendo, un importante instrumento normativo dentro del ámbito de organización y funcionamiento de las Cámaras”. Así ha venido a reconocerlo este Tribunal, al afirmar que estos usos parlamentarios “siempre han sido consustanciales al régimen parlamentario y, por ende, al Estado de Derecho”, de modo que son eficaces para la regulación del modo de ejercicio de los derechos y facultades parlamentarias, siempre que no restrinjan su contenido reconocido en la norma reglamentaria (SSTC 206/1992 , de 21 de noviembre, FJ 3; 190/2009 , de 28 de septiembre, FJ 4; 57/2011 , de 25 de mayo, FJ 7, y 76/2017 , de 19 de junio, FJ 5).
Resta por añadir que, como consecuencia del dictado de esta Sentencia, no procede resolver la solicitud formulada por los Letrados del Parlamento de Cataluña y el Abogado del Gobierno de la Generalitat para que se levante la suspensión en su día acordada del precepto impugnado, producida de conformidad con lo dispuesto en el artículo 161.2 CE. Tal suspensión tiene como presupuesto la pendencia del proceso constitucional en cuyo seno se produjo, de suerte que, tras el enjuiciamiento del precepto recurrido, verificado, además, sin haberse sobrepasado el plazo de cinco meses que contempla el artículo 161.2 CE, carece de sentido cualquier pronunciamiento sobre el levantamiento o mantenimiento de la suspensión.
STSJ Galicia 207/2018, 2 de Mayo de 2018

References: resolución 
 artículo 135
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 artículo 23
 artículo 23
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 artículo 135
 artículo 34
 artículo 161
 artículo 30
 artículo 93
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 artículo 23
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 artículo 135
 artículo 150
 artículo 135
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 resolución 
 artículo 135
 artículo 23
 artículo 150
 artículo 135
 artículo 135
 artículo 29
 artículo 135
 artículo 135
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 artículo 135
 artículo 23
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 artículo 135
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 161
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