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⭐El Distrito Capital de Bogotá y su apuesta de integración regional en el marco de la Bogotá Humana
El Distrito Capital de Bogotá y su apuesta de integración regional en el marco de la Bogotá Humana
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1 El Distrito Capital de Bogotá y su apuesta de integración regional en el marco de la Bogotá Humana ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN Bogotá D.C. Gustavo Francisco Petro Urrego Alcalde Mayor de Bogotá Gerardo Ignacio Ardila Calderón Secretario de Planeación Distrital Octavio Fajardo Martínez Subsecretario de Planeación Socioeconómica Carolina Chica Builes Directora de Integración Regional, Nacional e Internacional Equipo de trabajo de la Dirección de Integración Regional, Nacional e Internacional Sandra Milena Beltrán Díaz Jorge Enrique Moreno Muñoz Ana Maria Oliveros Rozo Nella Patricia Chams Sanmartín Bogotá D.C, diciembre de 2013 Por tratarse de una descripción de la estrategia de integración regional del Distrito Capital, este documento compila elementos consignados en los Documentos Técnicos de Soporte del Plan Distrital de Desarrollo Bogotá Humana y de la Modificación Excepcional del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital de No obstante, también introduce la descripción de acciones Distritales en proyectos específicos e incorpora nuevas reflexiones institucionales.2 2 El Distrito Capital de Bogotá y su apuesta de integración regional UNA MIRADA AL ENTORNO REGIONAL DEL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ Bogotá no sólo es la ciudad más importante de Colombia 1, sino también se ha ganado el reconocimiento como una de las más dinámicas social, económica y culturalmente en América Latina. Con 7,6 millones de habitantes, el Distrito Capital concentra el 16 por ciento de la población del país y es la plataforma productiva más importante de Colombia generando el 26 por ciento del Producto Interno Bruto nacional, lo que convierte a su economía en una mucho más grande que la de países como Ecuador, Bolivia, Paraguay y Uruguay. Así mismo, por su rol como capital político-administrativa de Colombia, la oferta de servicios especializados que brinda a escala regional y nacional, así como por su proyección internacional, Bogotá ha sido reconocida como el núcleo estructurante de la red de ciudades que la articulan con Cundinamarca y otros importantes departamentos de la región central del país tales como Boyacá, Meta y Tolima. Al igual que en la mayoría de las ciudades capitales latinoamericanas, Bogotá ha experimentado una rápida transición urbana que alcanzó su punto más alto durante la década de los sesenta. Dicho crecimiento poblacional fue el resultado de un conflicto interno de origen político que transformó la composición urbano-rural en todo el país. Así pues, el aumento del tamaño de la ciudad, acompañado por su dinamismo económico y su gran demanda por empleo calificado y no calificado de origen formal e informal, incidió en la consolidación de los movimientos migratorios no sólo hacia Bogotá, sino también, hacia su entorno metropolitano inmediato en donde es posible contar con una mayor oferta de suelo y vivienda con costos significativamente menores de los que se pueden encontrar en la ciudad. Como resultado, el suelo urbano tanto de Bogotá como de su entorno metropolitano inmediato, amplió treinta veces su tamaño durante los últimos 50 años 2. 1 A pesar de su importante peso como núcleo urbano, éste sólo representa el 25% de la totalidad de su territori. El 75% restante se encuentra clasificado como suelo rural y suelo de protección por cuanto tiene una importante participación en el Páramo de Sumapaz. 2 Para dar una referencia, el 1938 Bogotá tenía una población de habitantes. Para 1964 dicha población había ascendido a En 1973, el censo de la Ciudad registró habitantes y en la actualidad la cifra asciende a más de personas.3 El Distrito Capital de Bogotá y su apuesta de integración regional 3 Ilustración 1. Proceso de expansión urbana de Bogotá y su entorno metropolitano Fuente: Secretaría de Planeación del Departamento de Cundinamarca (2009). Esta rápida expansión urbana, acompañada por un marco institucional y unas condiciones políticas que históricamente han dificultado la construcción de un modelo de articulación metropolitana y regional, condujo a un proceso de crecimiento urbano caótico, desordenado y tendencial que fracasó en la consolidación de una apuesta de desarrollo desconcentrado, la cual estaría basada en la configuración de una red de ciudades funcional y complementaria al Distrito Capital, núcleo principal de dicha red, que sería capaz de balancear dinámicas de desarrollo en el entorno regional. Como resultado, Bogotá sigue acentuando su primacía en el entorno metropolitano, mientras que la calidad de vida en el territorio regional continúa siendo menor cuanto más se aleja del centro metropolitano. En consecuencia, no se han alcanzado dinámicas de convergencia regional en los procesos de desarrollo económico y las brechas entre la ciudad núcleo y las demás que configuran la red urbano-regional de Bogotá Cundinamarca Región Central continúan ampliándose. Un análisis reciente en esta materia indica que las dinámicas de los municipios de la región no son en definitiva convergentes. Como lo señala Alfonso (2013), se observa una desaceleración de la convergencia intra-metropolitana de la inversión pública local per-cápita, uno de los principales determinantes de los avances o retrocesos en el nivel de vida de la población ( ) (al que igual que un) considerablemente lento ritmo al que vienen convergiendo en el último cuarto de siglo otras medidas proxy de la calidad de vida estudiadas 3. Sumado a lo anterior, la primacía de Bogotá como núcleo principal de la red de ciudades ha acentuado los movimientos poblacionales hacia zonas periféricas de la ciudad y de los municipios del entorno metropolitano, cuyo impacto no sólo se traduce en la generación de demandas adicionales a la estructura de servicios públicos básicos de la ciudad, sino también, en acentuar los fenómenos de conurbación y suburbanización en la sabana, lo cual conduce a un aumento en la presión sobre el suelo rural y las zonas de contención a la expansión urbana en los bordes de la ciudad. Este fenómeno intensificó el deterioro producido en la estructura ecológica principal, el cual, no sólo ha conducido a un aumento de la vulnerabilidad frente al 3 Secretaría Distrital de Planeación (2013). Hacia un índice de convergencia de bogotá con su área de influencia directa, dirigido por Oscar Alfonso Roa, Bogotá D.C., p. 51.4 4 El Distrito Capital de Bogotá y su apuesta de integración regional riesgo y el cambio climático, sino también, comienza a lanzar alertas sobre la capacidad del ecosistema para soportar la demanda por servicios que, como el agua y los alimentos, determinan las posibilidades de vida sobre el territorio de la sabana. Así pues, en la actualidad Bogotá en conjunto con su región metropolitana alcanzan una población superior a los diez millones de habitantes, en cuyo territorio se presentan estrechas relaciones de interdependencia de orden ambiental, económico, social y cultural. Basta con señalar que para su abastecimiento hídrico, la ciudad depende en un 75% del sistema Chingaza (ubicado en los límites entre los departamentos de Cundinamarca y Meta), en otro 25% de municipios cundinamarqueses y el 3% restante de la cuenca del río Tunjuelo. Este mismo sistema también contribuye al abastecimiento de una parte importante de la sabana de Bogotá y se encuentra amenazado por afectación al frágil ecosistema de páramos que lo soporta y por la variabilidad climática asociada al fenómeno de calentamiento global. La seguridad alimentaria es otro de los ejes que expresan la interdependencia entre los territorios urbanos y rurales que conforman la región de influencia directa del Distrito Capital. Bogotá consume toneladas diarias de alimentos entre frutas, verduras, cereales y carnes, de los cuales el 77% se encuentran en un radio de 300 kilómetros a la redonda provenientes principalmente de Cundinamarca, Boyacá, Tolima y Meta. Así pues, mientras que Bogotá depende para su abastecimiento de la producción que se da por fuera de su jurisdicción distrital; la región depende tanto del mercado que la cuidad representa, como de la transformación de alimentos que en ésta se realiza. En materia de movilidad, los principales ejes viales que definen los puntos de articulación del Distrito Capital en escala nacional y regional son los que concentran el mayor flujo de vehículos de transporte de carga y de pasajeros, generando así, presiones sobre la estructura funcional y de servicios de la ciudad. Dado que en la actualidad dichos accesos viales se encuentran saturados, se presentan significativas externalidades negativas tales como: aumento en los tiempos de desplazamiento, contaminación del aire, acelerado desgaste de la malla vial y deterioro en la calidad de vida de la población, impactando negativamente los niveles de competitividad no sólo de la ciudad, sino también de la región. Ilustración 2. Sistema de distribución de tráfico de camiones entrando y saliendo de Bogotá Fuente: SDP. Macromodelación para vehículos de carga, realizada a partir del Estudio para determinar la matriz Origen Destino de Carga y desarrollo de acciones para la regulación de la logística de carga interna de la ciudad, realizado por Steer Davies Gleave en el año 2010 (Contratado por la Secretaría Distrital de Movilidad).5 El Distrito Capital de Bogotá y su apuesta de integración regional 5 En cuanto a la localización productiva, las áreas urbanas y periurbanas situadas a lo largo de los principales corredor de carga (calle 13, Sur (Soacha), Funza-Cota y Autopista Norte), se han consolidado como ejes de ubicación de los nuevos nodos de actividad industrial en la región inmediata a Bogotá. Dichos enclaves productivos evidencian una segmentación del mercado pues mientras allí se ubica la denominada industria pesada, al interior de la ciudad se identifica una mayor dinámica en industria liviana, evidenciando así complementariedades productivas 4, que de ser afianzadas, redundarían en el fortalecimiento de la plataforma económica regional. Ilustración 3. Dinámica de creación de industrias Fuente: Secretaría Distrital de Planeación - UNCRD (2011). Lineamientos para una política de adaptación a la evolución de los asentamientos productivos en la estructura metropolitana y regional Bogotá Sabana, p. 14. Los elementos de caracterización expuestos sugieren que el afianzamiento de un territorio capaz de generar dinámicas de convergencia en materia de desarrollo económico y social, demanda el diseño de un modelo de ordenamiento territorial que aborde en perspectiva regional la configuración de los elementos ambientales, las infraestructuras básicas, las localizaciones económicas e industriales y los asentamientos humanos en el marco de un sistema estratégico regional. Lo anterior explica el interés del Distrito Capital en definir un marco de política sobre el cual distintas jurisdicciones territoriales puedan construir sus 4 Secretaría Distrital de Planeación - UNCRD (2011). Lineamientos para una política de adaptación a la evolución de los asentamientos productivos en la estructura metropolitana y regional Bogotá Sabana, p. 15.6 6 El Distrito Capital de Bogotá y su apuesta de integración regional apuestas de manera autónoma pero coordinada en torno a un modelo de región. El enfoque para abordar dicha integración regional y las acciones que se han emprendido para llevarlo a la práctica son los temas que se desarrollarán en el siguiente acápite. LA APUESTA DE INTEGRACIÓN REGIONAL DEL DISTRITO CAPITAL El marco conceptual de la visión regional que el Distrito Capital incorporó en su estrategia de ordenamiento territorial ha considerado referencias teóricas europeas y americanas de los arreglos territoriales. Una de ellas es la expresada en el Libro Blanco de la Gobernanza Europea (2001), que ha sido puesto recientemente en perspectiva local por el Movimiento América Europa de Ciudades y Regiones (AERYC), al destacar la trascendencia que adquiere en la orientación de los asuntos regionales el trabajo en red de diversos territorios, como una condición de desarrollo humano sostenible 5. De igual manera, el Distrito Capital ha planteado la idea de consolidar una red de ciudades basada en la categoría conceptual de la ciudad-región global donde ésta se entiende como un espacio de variable extensión en el cual se integran varios territorios que comparten proximidad geográfica y desarrollan relaciones de cooperación 6. Este concepto reconoce a las redes de ciudades como un sistema generador de condiciones de competitividad que incluso trasciende el ámbito metropolitano. Dicho sistema es dinámico, por lo tanto, se encuentra en constante redefinición y se sustenta en una arquitectura institucional que le permite generar un marco de gobernabilidad regional 7. En este mismo sentido, Boisier 8 plantea que una región es una estructura de múltiples límites, compleja e interactiva, que supera la noción de contigüidad. Cualquier región conforma alianzas para el logro de ciertos objetivos en plazos determinados con el fin de posicionarse en el contexto internacional 9. En otras palabras, las regiones son cada vez menos hechos dados, relacionados con condiciones naturales, sociales o culturales y cada vez más construcciones originadas en acuerdos estratégicos de territorios cuyas relaciones funcionales se amplían e inciden en diversos ámbitos y escalas que van desde lo local hasta lo internacional. Así pues, los procesos de planeación estratégica con perspectiva regional, han ido tomando fuerza en la medida que se ha evidenciado que las disparidades en los niveles de desarrollo de las regiones restan competitividad y calidad de vida a los habitantes de las mismas. Para efectos de la planeación del desarrollo, el marco legal colombiano contempla el uso de diferentes instrumentos de política pública que varían en el énfasis de sus actuaciones y en las visiones de corto, mediano y largo plazo. Para efectos de este documento, basta con mencionar que la visión de integración regional del Distrito Capital se encuentra consignada en dos instrumentos básicos conductores de la estrategia desarrollo territorial y socio- 5 Ibidem, p Ibidem, p Ibidem. P. 26. Los planteamientos expuestos pueden ser consultados en: Scott (1998), Hall (1996), Sassen (1991), Keating (1998). 8 Boisier Sergio. La gestión de las regiones en el nuevo orden internacional: cuasi-estados y cuasi-empresas7 El Distrito Capital de Bogotá y su apuesta de integración regional 7 económico de mediano y largo plazo conocidos como: i) el Plan de Ordentamiento Territorial (POT); y, ii) el Plan Distrital de Desarrollo (PDD) 10. A través del Plan de Ordenamiento Territorial, la ciudad delimita los usos del suelo y enmarca las actuaciones espaciales de la politica socioeconómica al establecer las condiciones bajo las cuales se puede ubicar la vivienda, las actividades productivas, culturales y de esparcimiento, define el cobro de cargas a la actividad de la construcción y fija políticas e incentivos para contener fenómenos de segregación. Así mismo, el POT es un elemento fundamental de planeación de largo plazo cuya vigencia es de tres periodos adminstrativos (12 años) sobre el cual de definen actuaciones de infraestructura pública y de tranformación urbano rural que deben ser incorporadas en los instrumentos de planeación socioeconómica de corto y mediano plazo. Por su parte, en el Plan Distrital de Desarrollo se consignan las políticas de desarrollo económico y social de una administración, por lo tanto, se trata de un instrumento de mediano plazo que rige durante cuatro años. El Plan de Desarrollo se formula en función de la propuesta política de gobierno sobre la cual los mandatarios territoriales estructuran su campaña electoral y debe tener en cuenta las líneas estructurales de actuación de la ciudad que se encuentran consignadas en los POT vigentes. La estrategia de integración regional consignada en el Plan de Ordenamiento Territorial: El primer POT de Bogotá se decretó en el 2001 bajo la idea de consolidar una modelo de ciudad densa y compacta. Su énfasis fue eminentemente urbano incurriendo en dos grandes omisiones: i) no desarrolló un marco de actuación sobre el territorio rural que representa el 75% del territorio Distrital; y, ii) no hizo mención alguna a la apuesta de desarrollo de la ciudad en un contexto regional e internacional en un mundo cada vez más globalizado. Con el propósito de superar esta segunda omisión, el POT fue objeto de una modificación en el 2003 en la cual se definió un modelo abierto y desconcentrado de ordenamiento territorial, basado en el reconocimiento de una estructura regional, en la cual el Distrito Capital organiza sus actuaciones en función de sus estrechas relaciones de interdependencia con los territorios vecinos. Dicho modelo planteó el fortalecimiento de una red de ciudades con una visión de desarrollo regional sostenible en lo económico, social, cultural y ambiental, basado en las vocaciones productivas, potencialidades y complementariedades propias del territorio. Esta perspectiva reconoce que los problemas que empiezan a enfrentar las ciudades cuando no logran planificar su crecimiento interno ni establecer medidas de planificación regional, conducen al agotamiento de los recursos de su entorno y con ello a su empobrecimiento 11. Además de la desconcentración de las dinámicas de desarrollo, el modelo de ciudad-región adoptado por el Distrito Capital en el 2003 se propuso detener los procesos de conurbación mediante el control de la expansión urbana; preservar el medio ambiente y sus servicios 10 El marco legal colombiano crea un complejo entramado de instrumentos de planeación no sólo en ámbitos relacionados con el desarrollo socio-económico, sino también en aspectos financieros y aquellos relativos a las actuaciones sobre el suelo urbano y rural. Algunos de estos instrumentos plantean la necesidad de coordinación entre los niveles local, departamental (regional) y nacional, no obstante, en el práctica dicha coordinación no se da debido a la supeposición de calendarios para presentar dichas propuestas. A esta dificultad de coordinación se suma la proliferación de instrumentos que reglan desde micro actuaciones de corto plazo hasta fijar grandes apuestas de desarrollo en el largo plazo. Por lo tanto, se trata de un esquema de planificación complejo y fragmentado que no pretendemos agotar en este documento. 11 Universidad Nacional de Colombia, Secretaría Distrital de Planeación. Contrato Interadministrativo 458 de Revisión al modelo desconcentrado. Producto 8. Julio 19 de Producto: Bogotá: es posible un modelo regional desconcentrado?, Bogotá D.C.8 8 El Distrito Capital de Bogotá y su apuesta de integración regional ecosistémicos; ampliar y mejorar la dotación de infraestructuras viales y de equipamientos de conexión regional; generar condiciones para alcanzar la seguridad ciudadana y humana; y garantizar el adecuado abastecimiento de alimentos y materias primas a la ciudad. Todo esto soportado mediante un esquema de coordinación de la planeación del Distrito al sistema de planeación regional. Así mismo, fijó un marco general para las acciones distritales en la construcción de la apuesta regional Bogotá Cundinamarca y definió las áreas de actuación estratégica para la construcción de agendas de integración regional con la nación, los departamentos y municipios de su entorno regional. Después de casi una década de la adopción de dicho modelo de ordenamiento territorial con enfoque regional, se pueden listar avances en la concreción de acuerdos de voluntades y convenios de cooperación que permitieron abordar problemas comunes mediante proyectos puntuales de inversión o de cooperación técnica. No obstante, se falló en la implementación de una estrategia articulada de desarrollo regional de largo plazo que fuera vinculante para las autoridades territoriales en el entorno regional, y que aprovechara las potencialidades de la integración regional. Aunque en su momento el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital planteó de manera explícita su apuesta hacia la configuración de un modelo de ordenamiento regional, éste sólo podía ser un marco de referencia para los territorios circunvecinos que así lo consideraran, pero no podía tener ninguna condición como determinante de las decisiones territoriales en escala regional. Ya en el 2013, bajo el gobierno de la Bogotá Humana , mediante la modificación excepcional del POT se actualizó y fortaleció el esquema de ordenamiento territorial propuesto en el 2003 al incluirse el componente regional como una línea estratégica transversal y al fortalecer el marco institucional requerido para garantizar un ejercicio de gobernanza entre los diferentes niveles de gobierno que componen la región. Es así que se incorporan instrumentos estratégicos de planeación y gestión mediante los cuales se garantiza que las decisiones en materia de ordenamiento territorial del Distrito Capital y la región sean tomadas de manera concertada con los agentes involucrados en la planeación económica, social y territorial de la región, a la luz del respeto de la autonomía territorial. Vale la pena destacar dos instrumentos como relevantes: i. El Programa de Integración Regional y ii. Los Planes para la Gestión y Ordenamiento asociado al territorio Regional (PGOR). El Programa de Integración Regional se orienta a facilitar, fortalecer y concretar el desarrollo de políticas y estrategias de integración regional del Distrito Capital en los campos de la planificación y gestión del ordenamiento territorial,, en una perspectiva asociativa y vinculante entre entidades territoriales que hacen parte del entorno regional. Este Programa se desarrolla a través de tres subprogramas: i. Planificación concertada del ordenamiento territorial regional, ii. Adopción de instancias institucionales del ordenamiento territorial para la planificación regional, y iii. Gestión asociada de iniciativas y proyectos regionales. Es importante resaltar que mediante el Subprograma de adopción de instancias institucionales del ordenamiento territorial, se propende por la estructuración e institucionalización de figuras asociativas de planificación territorial señaladas en el marco legal colombiano, como los son el Área Metropolitana, la Región Administrativa y de Planificación Especial y el Comité de Integración Territorial. Por su parte los PGOR, tienen como objetivo la coordinación de políticas de desarrollo urbano-regional en ámbitos geográficos que superan la jurisdicción del Distrito Capital, a través de la adopción de mecanismos tales como modelos territoriales, directrices de9 El Distrito Capital de Bogotá y su apuesta de integración regional 9 ocupación del territorio, proyectos estratégicos de alcance regional o esquemas regionales para la provisión de servicios públicos. La visión de la integración regional consagrada en el Plan Distrital de Desarrollo Bogotá Humana La interdependencia entre Bogotá y los territorios próximos, así como la incidencia de las dinámicas socioeconómicas del Distrito en su entorno inmediato en asuntos como la urbanización, el uso del suelo, el manejo y conservación del medio ambiente, el patrón de segregación y la movilidad son algunos de los que deben ser tratados con un enfoque supraterritorial para establecer relaciones armónicas con su entorno regional. Ante esta realidad, el PDD Bogotá Humana incorporó la visión regional como un componente transversal de sus ejes estratégicos que lo componen 12 ; de esta forma, siete de los 33 programas que hacen parte del PDD son de alcance regional. Dichos programas giran en torno a acciones sectoriales que apuntan principalmente a aspectos relacionados con sostenibilidad ambiental, seguridad y soberanía alimentaria, infraestructura para la conectividad, desarrollo económico, y cooperación técnica recíproca. En el Eje 2 -Un territorio que enfrenta el cambio climático y se ordena alrededor del aguase define como objetivo consolidar el proceso de integración regional de Bogotá con la región. Adoptar acciones de planificación concertadas, las cuales garanticen el respeto y protección de las estructuras sociales y ambientales regionales existentes, propendiendo por la convergencia en términos de calidad de vida de todos los habitantes de la región 13. Dentro de las estrategias de este eje se plantea Fortalecer la institucionalidad regional con el fin de contar con la capacidad de planear e intervenir en forma concertada el territorio para avanzar hacia la integración regional y promover la convergencia en la condiciones de calidad de vida entre Bogotá y la región, y, Avanzar en el proceso de integración regional, en el marco de la legislación nacional vigente, en el propósito de promover el desarrollo humano sostenible, económico y social en la región Bogotá-Cundinamarca y otros territorios vecinos, mediante el fortalecimiento de acciones concertadas con las autoridades e instancias de planeación regional, en materia de ordenamiento territorial, seguridad alimentaria y apoyo a la producción campesina, protección de ecosistemas estratégicos y del sistema hídrico regional, armonización tributaria, armonización de las políticas de vivienda, manejo de residuos y provisión de servicios domiciliarios, movilidad con prevalencia en la introducción del modo férreo, ciencia, tecnología e innovación, seguridad ciudadana y gestión integral de riesgos 14. En este eje también se encuentra el Programa Bogotá, Territorio en la Región, cuyo objetivo es mejorar la capacidad de la ciudad para atender problemáticas supramunicipales y reconocer y mitigar sus impactos sobre la región mediante estrategias en materia institucional y socioeconómica, con el fortalecimiento y armonización de los mecanismos de planeación, 12 El Plan de Desarrollo Bogotá Humana tiene tres ejes. El primero, es una ciudad que supera la segregación y la discriminación: el ser humano en el centro de las preocupaciones del desarrollo, el cual tiene como prioridad la primera infancia y la reducción de la desigualdad a la par con el aumento de la calidad de vida de la población. El segundo asume al agua como elemento ordenador del territorio y considera el ambiente como componente esencial del desarrollo y no como un obstáculo siguiendo los patrones ecológicos de sus bordes urbanos y permitir su integración con la región.el tercer eje es la defensa y fortalecimiento de lo público que concreta la propuesta del programa de gobierno de lucha contra la corrupción y se compromete con la recuperación de la confianza de la ciudadanía con las instituciones públicas. En: 13 Plan Distrital de Desarrollo Bogota Humana , Parte I capítulo 3 Art. 24 numeral 7, Art. 25 numeral 2 y 4. Página Ibídem, p. 186.10 10 El Distrito Capital de Bogotá y su apuesta de integración regional gestión y de la generación de relaciones de reciprocidad y corresponsabilidad con el entorno regional, potenciado por el manejo coordinado de los recursos de regalías. Los proyectos prioritarios de este programa son: i) institucionalización de la integración regional; ii) coordinación del desarrollo regional; y, iii) cooperación regional. Desde el Plan de Desarrollo Distrital se lanza una apuesta clara para reducir las desigualdades territoriales, no sólo al interior de la ciudad, sino también en el entorno regional. Se busca así que exista una convergencia en términos de calidad de vida entre los habitantes de Bogotá y de los municipios de la región. La disminución de brechas interregionales depende entonces de una apuesta por impulsar la competitividad sistémica del territorio regional, en donde todos los sectores (tradicionales y no tradicionales) de la economía cuenten con la posibilidad de generar medios de vida sostenibles para los pobladores de la región. El enfoque multi-escalar de la integración regional del Distrito Capital Bogotá se proyecta como una ciudad ambientalmente sostenible y socialmente incluyente; que se reconoce como parte de una estructura regional con estrechas relaciones de interdependencia entre sus territorios. Como se mencionó anteriormente, la actual modificación excepcional del POT reafirma su apuesta por la consolidación de un modelo abierto y desconcentrado de ordenamiento territorial, cuyo propósito no sólo es alcanzar una red funcional de ciudades complementaria a la oferta de bienes y servicios del Distrito Capital, sino también, articular el núcleo regional que éstas constituyen al sistema de las principales ciudades del país y a las infraestructuras viales, férreas, portuarias y aeroportuarias que la conectan con los mercados internacionales. Ilustración 4. Aproximación multi-escalar de la integración Regional Ilustración 5. Bogotá en el marco de la Red Regional de Ciudades Fuente: Secretaría Distrital de Planeación ( ) Dirección de Integración Regional, Nacional e Internacional.11 El Distrito Capital de Bogotá y su apuesta de integración regional 11 En aras de avanzar en el proceso de planificación regional y de obtener resultados concretos en el corto y mediano plazo, se plantearon unos ámbitos territoriales progresivos que buscan afrontar las diversas problemáticas resultantes de la interacción del Distrito Capital con la región. Así las cosas, se consideran tres escalas de planificación conjunta para la articulación de Bogotá con sus territorios vecinos, marcadas por relaciones funcionales de doble vía: Escala de Borde: Los vínculos entre Bogotá y su entorno inmediato se encuentran asociados a la presión que el núcleo central ejerce sobre los municipios colindantes y comprenden, entre otros aspectos, asuntos relacionados con la armonización de instrumentos de ordenamiento territorial, usos del suelo, movilidad, servicios públicos y estructura ecológica principal. En la escala de borde se debe distinguir entre los municipios de borde urbano y de relaciones metropolitanas, y los municipios de borde rural. Escala Subregional: Corresponde al territorio comprendido por el Departamento de Cundinamarca y sus municipios, el cual cumple una función de soporte a las estructuras: ambiental, socio-económica, y funcional y de servicios. La relación del Distrito con este territorio se basa en la localización de la industria, de equipamientos logísticos, suministro de alimentos y materias primas. En esta escala territorial se busca un mayor aprovechamiento de las ventajas y factores de competitividad existentes para alcanzar mejoras sustanciales en la calidad de vida y el desarrollo humano y lograr una mejor inserción internacional, en un contexto caracterizado por el progresivo posicionamiento de las regiones como actores de primer orden para el logro del crecimiento y la productividad. Escala Regional: Es el territorio conformado por Bogotá y los departamentos de Cundinamarca, Boyacá, Tolima y Meta y los municipios que los conforman. Encierra una visión de desarrollo regional de largo plazo basada en las complementariedades de clima, suelos y potencialidades de sus territorios. Bogotá, con una economía basada en la prestación de servicios, se articula a una región de vocación agroindustrial, comercial y minera. En cada una de las escalas se han emprendido acciones para avanzar en la consolidación de un marco institucional que permita planificar el desarrollo regional en el corto, mediano y largo plazo. Entre las acciones se encuentra: la gestión de figuras administrativas del ordenamiento territorial, la consolidación de espacios de coordinación y la gestión de proyectos con alcance regional, la suscripción de convenios con los territorios vecinos, la conservación, restauración y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales regionales y del medio ambiente, la mejora en la prestación de servicios públicos, la seguridad alimentaria, entre otras. HACIA LA CREACIÓN DE CONDICIONES PARA LA GOBERNANZA DEL TERRITORIO REGIONAL El gobierno de los arreglos regionales es uno de los temas que más ha llamado la atención de los estudiosos de las instituciones modernas. Al respecto, son muchos los casos documentados, sin embargo, el patrón que parece prevalecer es que los esquemas de gobierno regional son más cercanos a los arreglos informales que a estructuras institucionales claramente definidas. Este es el caso de Bogotá y su región. Pese a que la legislación colombiana contempla formas administrativas de gestión del territorio en escala regional y12 12 El Distrito Capital de Bogotá y su apuesta de integración regional metropolitana, razones políticas han impedido que este tipo de figuras se hayan podido cristalizar en el entorno supra-local del Distrito Capital. Como se ilustró previamente, Bogotá tiene razones de peso para reclamar actuaciones concertadas con otros territorios en torno a un modelo de desarrollo. Por esta razón, para superar las dificultades propias de gestionar figuras asociativas contempladas en el marco normativo, el Distrito Capital ha optado por trabajar en una estrategia de acercamiento con gobiernos departamentales de territorios vecinos y con los municipios de su área de influencia directa. Esta estrategia tuvo su origen en el 2001 con la creación de la Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca, cuya secretaría técnica estuvo a cargo del Centro de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD). En este escenario, se buscó generar un espacio de trabajo que lograra crear confianza y un ambiente propicio para la coordinación de políticas regionales entre el gobierno del Departamento de Cundinamarca, la Autoridad Ambiental Regional (CAR) y el Distrito Capital. La Mesa de Planificación Regional logró convocar además actores del sector privado, la academia y la sociedad civil, permitiendo así visibilizar la importancia de los temas regionales, lo cual condujo a la creación de nuevos espacios de concertación interinstitucional tales como la Comisión Regional de Competitividad (en donde participan las Cámaras de Comercio de la región y la academia); el financiamiento de estudios que se convirtieron en la base de las políticas y proyectos regional que se formularon a lo largo de la primera década del 2000; e incluso, este fue el origen del enfoque de articulación regional que se introdujo en la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá de Desde entonces, el Centro de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD) ha acompañado al Distrito Capital en la adopción de una estrategia que busca combinar el desarrollo de figuras institucionales del ordenamiento territorial reconocidas en las disposiciones legales, con el uso de escenarios menos formales (o alternativos) de coordinación interinstitucional. A continuación, se describen las acciones más recientes adoptadas por el gobierno de Bogotá Humana en esta materia: Desarrollo de figuras institucionales del ordenamiento territorial: La conformación de esquemas regionales para la coordinación del desarrollo regional ha sido materia de trabajo desde inicios de la década del 2000 sin que aún logre mostrar resultados. No obstante, desde el 2011 se ha venido dando un giro de la política nacional para fortalecer los esquemas asociativos territoriales lo cual incluye una nueva Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y un nuevo reparto de regalías con criterios regionales. En este marco, se ha revivido el interés por crear estructuras de gobierno regional entre las cuales encuentran: a. Creación de la Región Administrativa y Planificación Especial de la Región Central:13 El Distrito Capital de Bogotá y su apuesta de integración regional 13 Ilustración 6. Territorio de la Región Central Fuente: Universidad Nacional de Colombia, citado en: Documento Técnico de Soporte de la Región Administrativa y de Planeación Especial Región Central (2014). Las Regiones Administrativas y de Planificación son esquemas asociativos que se conforman entre departamentos, no obstante, el Distrito Capital puede pertenecer a éstas pues tiene un fuero especial que le otorga un tratamiento de municipio y departamento en forma simultánea. Su rol gira en torno a la planificación de temas comunes de escala departamental asociados al desarrollo económico, social y la sostenibilidad ambiental de sus territorios. El primer intento de constitución de una Región Administrativa y de Planeación Especial se dio en el 2011 con la iniciativa de una región de esta naturaleza entre el Distrito Capital y el Departamento de Cundinamarca, que en su momento se denominó Región Capital Bogotá- Cundinamarca. No obstante, esta propuesta fue archivada por la Asamblea Departamental y el Concejo Distrital debido a que se presentó al final de las administraciones vigentes para la época. Con el inicio del plan de gobierno de la Bogotá Humana, la idea de una plataforma de planificación regional no sólo identificó al Departamento de Cundinamarca, sino que buscó incluir a los socios departamentales históricamente más cercanos al Distrito Capital conocidos como la Región Central. Por esta razón, la administración distrital viene trabajando articuladamente con los departamentos contiguos de Cundinamarca, Boyacá, Meta y Tolima en el proceso de construcción de esta figura asociativa cuyo objetivo es integrar y consolidar, desde lo regional, un territorio de paz, con equilibrio social, económico y ambiental, culturalmente diverso y globalmente competitivo e innovador. Se trata de una figura administrativa del ordenamiento territorial con vocación de permanencia en el tiempo cuyo propósito es el de aglutinar a entidades territoriales del orden departamental en torno a los siguientes ejes definidos por sus asociados: Sustentabilidad ecosistémica y manejo de riesgos. Infraestructuras de transporte, logística y servicios públicos. Competitividad y proyección internacional. Seguridad alimentaria y economía rural.14 14 El Distrito Capital de Bogotá y su apuesta de integración regional Gobernanza y buen gobierno. En la actualidad, se prepara la radicación de esta iniciativa en la Comisión de Ordenamiento Territorial del Senado de la República para que desde allí se emita un concepto previo sobre su conformación (concepto que no es vinculante), y así dar paso hacia su presentación en las corporaciones públicas que autorizarían su creación (Asambleas Departamentales y Concejo Distrital). De surtirse un trámite exitoso, se espera que en la segunda mitad del 2014 se de vida a la primera Región Administrativa y de Planeación Especial del país. b. Constitución del Área Metropolitana Bogotá Soacha: El entorno metropolitano del Distrito Capital es sin lugar a dudas el más importante en términos económicos y poblacionales de Colombia. Sin embargo, a diferencia de otras áreas metropolitanas formalmente constituidas en el país, no existe un arreglo institucional para el caso del Distrito Capital y los municipios metropolitanos. Las razones han sido eminentemente políticas por cuanto las profundas asimetrías en materia de población e ingresos entre Bogotá y los territoris vecinos tiende a asociarse con una supremacía desmedida del núcleo central y con una pérdida de autonomía de éstos últimos en caso de conformarse una figura metropolitana. Lo anterior, se ha traducido en enormes costos para región pues el crecimiento urbano, la localización industrial, el manejo del tránsito y el transporte, la prestación de servicios públicos y la intervención sobre la estructura ecológica se han realizado sin que medie un criterio metropolitano generando así notorias deseconomías de escala. Ilustración 7. El fenómeno de la conurbación en la Sabana de Bogotá Fuente: Proyección cartográfica Gobernación de Cundinamarca, con información suministrada por municipios y clasificada por Gobernación de Cundinamarca, Secretaría Distrital de Planeación y UNCRD El primer intento por constituir un área metropolitana entre Bogotá y algunos de los municipios de la Sabana tuvo lugar a inicios de la década del 2000, sin embargo, los conflictos políticos entre éstos y el Distrito terminaron por llevar a archivar la iniciativa. La puesta en marcha del plan de gobierno de Bogotá Humana en 2012 revivió el interés por un diálogo metropolitano y la administración distrital se puso en la tarea de buscar socios municipales que quisieran conformar esta figura de gobierno sub-regional. Sólo el municipio de Soacha, con quien Bogotá comparte el borde urbano más importante y es el territorio más sensible en términos de sus estrechas relaciones funcionales, manifestó su15 El Distrito Capital de Bogotá y su apuesta de integración regional 15 interés en la conformación de un Área Metropolitana, iniciándose en el 2012 el trámite de creación indicado por la normatividad vigente 15 para entonces. Para ello, se dispuso de un equipo técnico conformado por profesionales de ambas administraciones que lideraría la discusión y concertación de los aspectos técnicos y jurídicos para la creación del Área Metropolitana. En diciembre del mismo año, se logró la radicación de la iniciativa concertada ante la Registraduría Nacional del Estado Civil para solicitar la fecha de la Consulta Popular en ambos territorios que autorizaría la creación de la figura. No obstante, la Registraduría dilató la fijación de la fecha de la consulta popular y el 29 de abril de 2013 se sancionó una nueva ley de áreas metropolitanas 16, en cuyo Artículo 1, Parágrafo 1, se establece que la misma no aplica para el caso de Bogotá y sus municipios conurbados, los cuales tendrán una ley especial, aun no expedida. Finalmente, la autoridad electoral se pronunció al respecto y declaró no procedente señalar fecha para la Consulta Popular dado el nuevo marco normativo, por ende se congeló el proceso de constitución. A pesar de lo anterior, la estrategia de integración regional del Distrito Capital mantiene en firme su interés por avanzar hacia la construcción de un arreglo metropolitano de gobierno y actualmente trabaja en la formulación de recomendaciones para una Ley Especial que permita superar los límites impuestos por la misma legislación. Escenarios alternativos de coordinación institucional y gestión de proyectos regionales Los problemas del desarrollo metropolitano de la sabana de Bogotá ponen en evidencia que, pese a la idea generalizada de tener un modelo construido a partir de las relaciones de articulación entre la red de ciudades, éste aún no se incorpora en los instrumentos locales de gestión del territorio. La superación de este tipo de dificultades requiere de un esquema de gobernanza regional que facilite la actuación de actores públicos y privados en torno a una apuesta común de desarrollo territorial. Ante el limitado margen de acción desde el punto de vista de las figuras institucionales del ordenamiento territorial, la administración distrital le ha apostado a impulsar la conformación de mecanismos menos formales de concertación regional, así como a dar paso a actuaciones puntuales y específicas sobre el territorio a través de la implementación de proyectos concretos de alcance regional. De esta forma, se reduce la tensión sobre problemas relacionados con las autonomías locales y se presentan hechos concretos que dan cuenta de una verdadera voluntad hacia la solución conjunta de problemas compartidos. Estos escenarios alternativos se presentan a continuación: a. Mesas de concertación regional: Se trata de espacios de diálogo especializado en donde se convocan actores en función de los temas específicos a tratar. Entre los más desarrollados se encuentran: i) Mesas de Borde: en las cuales participan los alcaldes municipales, secretarios de despacho (planeación, ambiente, gobierno, desarrollo económico, entre otros), personeros y autoridades de policía. Allí se han tratado temas como: convivencia y seguridad ciudadana y ordenamiento territorial. ii) Mesa Técnica Regional: se trata de un espacio facilitado por UNCRD para tratar aspectos relacionados con la ocupación regional del territorio y cuenta con la participación de la Gobernación de Cundinamarca, el Distrito Capital y la CAR. iii) Mesa por el Territorio y el Agua: cuenta con la participación del Distrito Capital, la Gobernación de Cundinamarca, la autoridad ambiental regional (CAR) y dos municipios representantes de los gobiernos locales; en esta mesa se renegociaron los contratos de suministro de agua en grandes volúmenes hacia 15 Ley 128 de 1994 Por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas. 16 Ley 1625 de 2013 Por la cual se deroga la Ley 128 de 1994 y se expide el régimen para las Áreas Metropolitanas16 16 El Distrito Capital de Bogotá y su apuesta de integración regional los municipios de la sabana por parte de la Empresa de Acueducto de Bogotá y se viene trabajando en la definición de una estrategia de aprovechamiento del agua con criterio de sostenibilidad y balance de las fuentes hídricas de la región. b. Convenios Marco para la integración regional de Bogotá con sus territorios vecinos: Con el fin de habilitar un instrumento jurídico que permitiera el desarrollo de proyectos e inversiones complementarias con sus contrapartes territoriales, la administración distrital, suscribió una serie de convenios marco de integración regional de manera bilateral con los departamentos de Cundinamarca, Boyacá, Meta, y con el municipio de Soacha, partiendo de la identificación de ejes de consenso presentes en sus respectivos planes de desarrollo: i) institucionalidad regional; ii) planeación y ordenamiento territorial; iii) sostenibilidad ambiental y cambio climático; iv) seguridad y soberanía alimentaria; v) gestión de la información regional; vi) transporte y movilidad; vii) seguridad y convivencia ciudadana; viii) cooperación institucional para el diseño de políticas públicas; ix) construcción de paz y atención a víctimas; x) desarrollo económico y competitividad; y, xi) logística y equipamientos regionales. En desarrollo de estos convenios marco se ha avanzado en el trámite de la Región Administrativa y de Planeación Especial de la Región Central y en la implementación de proyectos específicos en cada una de los ejes priorizados. c. Gestión de proyectos regionales: Escenarios como la Mesa de Planificación Regional Bogotá Cundinamarca ( ), el convenio de la Región Central (2004) y el convenio de constitución de la Región Capital Bogotá Cundinamarca (2008), permitieron la identificación de una agenda de integración territorial y de coordinación de las dinámicas de desarrollo que listó desde proyectos de infraestructura vial y de equipamientos regionales hasta iniciativas de desarrollo económico en procura de una exitosa inserción de la región en la dinámica global. A partir de estos insumos, y en cumplimiento de las metas definidas en los siete programas con alcance regional incluidos en el Plan de Desarrollo Bogotá Humana , el Distrito Capital ha destinado recursos a la implementación de proyectos que apuntan principalmente a ampliar el acceso de los ciudadanos y ciudadanas a los servicios públicos e incrementar la competitividad de Bogotá y la región. Durante la actual administración se han ejecutado cerca de 25 proyectos regionales que atienden principalmente a las temáticas de hábitat y servicios públicos; planeamiento ambiental y territorial; transporte y movilidad; desarrollo económico y competitividad; sistemas de información para la región; y, seguridad y soberanía alimentaria. Las principales acciones se describen a continuación: Conservación, restauración y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales regionales: La recuperación y adecuación hidráulica del río Bogotá y la recuperación de humedales y de cuerpos de agua son unas de las áreas de trabajo emblemáticas en esta materia. Así mismo, el proyecto de Conservación, restauración y uso sostenible de los servicios ecosistémicos del territorio comprendido entre los páramos de Guacheneque, Guerrero, Chingaza, Sumapaz, los Cerros Orientales de Bogotá y su área de influencia, se constituye en un hito de la articulación interinstitucional e interterritorial para la gestión compartida de temas ambientales no sólo por el monto de los recursos financieros involucrados, sino también por tratarse de una apuesta de trabajo con 12 municipios de la17 El Distrito Capital de Bogotá y su apuesta de integración regional 17 región que ha liderado el Distrito Capital 17. De igual forma, con la adopción de la modificación excepcional del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, se tomaron decisiones dirigidas a la contención de la presión de la expansión urbana, la protección de los bordes rurales y de las áreas de riesgo, así como la protección y recuperación de los elementos de conectividad regional de la Estructura Ecológica Principal, las cuales inciden en la forma de articulación con el entorno regional del Distrito Capital. Ilustración 8. Mapa del Corredor de Conservación de Páramos Fuente: Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá (2012) En cuanto a la definición de planeamientos ambientales de escala regional se destacan: i) la formulación de los Lineamientos de Política Ambiental Región Central (2008) que presenta la visión ecológica regional a 2050; ii) la puesta en marcha del Plan Regional Integral de Cambio climático para la Región Capital, el cual constituye uno de los modelos piloto mundiales que ha impulsado Naciones Unidas para fortalecer la capacidad de los gobiernos regionales de constituir territorios resilientes capaces de enfrentar los retos del cambio climático; y, iii) la Evaluación Regional del Agua cuyo objeto es el análisis integrado de la oferta, demanda, calidad y análisis de los riesgos asociados al recurso hídrico de la región. Movilidad inteligente: La conectividad vial y de transporte es por excelencia uno de los principales ejes de la articulación regional. Por esta razón, no sólo se avanzó en la extensión del sistema de Buses Transmilenio (BTR) al vecino municipio de Soacha, sino también, el Distrito Capital invirtió cerca de 1.5 millones de dólares en la adquisición del 17 El proyecto de conservación del corredor de páramos se encuentra en el marco de los proyectos regionales que el Distrito Capital viene financiando con recursos del nuevo Sistema General de Regalías. Se trata de un proyecto ambiental sin precedentes no sólo por el monto que Bogotá ha destinado (cerca de 50 millones de dólares) sino también por su gran alcance territorial (cerca de hectáreas en su fase más avanzada). Se espera que en el mediano plazo la participación asienda de 12 a 22 municipios (incluyendo el Distrito Capital). Mostrar más
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