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Die Außenwirtschaftsverfassung. dem Vertrag von Lissabon
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1 Beiträge zum Transnationalen Wirtschaftsrecht Christian Tietje Die Außenwirtschaftsverfassung der EU nach dem Vertrag von Lissabon Heft 83 Januar 2009
2 Die Außenwirtschaftsverfassung der EU nach dem Vertrag von Lissabon Von Christian Tietje Institut für Wirtschaftsrecht Forschungsstelle für Transnationales Wirtschaftsrecht Juristische und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg
3 Prof. Dr. Christian Tietje, LL.M. (Michigan) ist Direktor des Instituts für Wirtschaftsrecht und der Forschungsstelle für Transnationales Wirtschaftsrecht sowie Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Europarecht und internationales Wirtschaftsrecht an der Juristischen und Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg. Christian Tietje/Gerhard Kraft (Hrsg.), Beiträge zum Transnationalen Wirtschaftsrecht, Heft 83 Bibliografische Information der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet unter abrufbar. ISSN ISBN Schutzgebühr Euro 5 Die Hefte der Schriftenreihe Beiträge zum Transnationalen Wirtschaftsrecht finden sich zum Download auf der Website des Instituts bzw. der Forschungsstelle für Transnationales Wirtschaftsrecht unter den Adressen: Institut für Wirtschaftsrecht Forschungsstelle für Transnationales Wirtschaftsrecht Juristische und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg Universitätsplatz 5 D Halle (Saale) Tel.: / Fax:
4 INHALTSVERZEICHNIS A. Einleitung... 5 B. Die bisherige Entwicklung der Gemeinsamen Handelspolitik... 6 C. Die wesentlichen Neuerungen der Gemeinsamen Handelspolitik nach dem Vertrag von Lissabon im Überblick... 9 I. Materiellrechtliche Neuerungen... 9 II. Institutionelle Neuerungen III. Gesonderte Bereiche Ausländische Direktinvestitionen a) Historische Entwicklung b) Reichweite der Kompetenz c) Sachgegenstand ausländische Direktinvestitionen d) Konsequenz: Notwendigkeit gemischter Abkommen der EU und ihrer Mitgliedstaaten im Hinblick auf ausländische Investitionen e) Schicksal bestehender BITs der Mitgliedstaaten f) Stillhalteverpflichtung der Mitgliedstaaten im Hinblick auf neue BITs Einbindung der Gemeinsamen Handelspolitik in die Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der Union insgesamt D. Ausblick Schrifttum... 22
6 A. Einleitung Seit 1957 haben sich Gestalt und Aufgabenbereiche der EWG, EG und heute EU an zahlreichen Stellen geändert. Eines jedoch ist dem Grunde nach geblieben: Die heutige EU ist aus der Perspektive des internationalen Wirtschaftsrechts spätestens seit dem 1. Juli 1968, dem Zeitpunkt der Abschaffung aller Zölle und mengenmäßigen Beschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten, 1 eine Zollunion i.s.v. Art. XXIV GATT, auch wenn unionsrechtlich dieses Charakteristikum nicht mehr im Vordergrund steht. Mit der gemeinsamen Außenzollgrenze als zentrales Unterscheidungskriterium zwischen Zollunion und nur Freihandelszone erfolgt seit 1957 bzw konstitutiv die rechtliche und politische Einbindung der EG und heute EU in das Welthandels- und zunehmend das Weltwirtschaftssystem insgesamt. Das wiederum führt dazu, dass die EU in einem zentralen Handlungsbereich, nämlich der so genannten Gemeinsamen Handelspolitik, die den unionalen Rechtsrahmen für die Einbindung in das internationale Wirtschaftssystem darstellt, auch von den Entwicklungen auf internationaler Ebene abhängig ist. Der EuGH hat den hieraus folgenden dynamischen Charakter der Gemeinsamen Handelspolitik immer wieder hervorgehoben. So sprach der Gerichtshof in seinem Gutachten Naturkautschuk aus dem Jahre 1979 davon, dass die Frage der Außenhandelsbeziehungen in einer offenen Perspektive zu regeln ist. 2 In der APS-Entscheidung aus dem Jahre 1987 verwies der EuGH auf die Notwendigkeit, dass sich die Handelspolitik einem möglichen Auffassungswandel in der Völkergemeinschaft anpasst. 3 Ebenso sehr, wie damit der inhärent dynamische Charakter der Gemeinsamen Handelspolitik der Union feststeht, ist aber auch klar, dass jede dynamische Rechtsentwicklung bisweilen an Grenzen stößt, die das geschriebene Recht vorgibt. Im Bereich der Gemeinsamen Handelspolitik wurde dies insbesondere durch das Gutachten 1/94 (WTO) deutlich. 4 Die angedeutete Situation einer auf der einen Seite inhärenten Dynamik und auf der anderen Seite durch das geschriebene Recht bedingten Statik der Gemeinsamen Handelspolitik führt zur Frage, welche zunächst unter rein abstrakten Gesichtspunkten Handlungsmöglichkeiten bestehen, um auf das deutlich werdende Spannungsverhältnis zu reagieren. Insofern sind drei Möglichkeiten denkbar: (1) Man akzeptiert die gesetzten Grenzen und findet sich dementsprechend damit ab, dass ein dynamischer Prozess durch das Recht und damit künstlich kanalisiert wird. Das muss zwangsläufig negative Auswirkungen haben, da so das Innovationspotential, das in jedem dynamischen Prozess angelegt ist, sich nicht entfalten kann. (2) Man passt das Recht den bestimmenden dynamischen Prozessen an. Das wäre sinnvoll, ist politisch jedoch regelmäßig nicht machbar, da die Politik hiermit zu erkennen geben würde, Hierzu z.b. Lux, AW-Prax, Sonderausgabe Software 2009, 8 ff. EuGH, Gutachten 1/78, Internationales Naturkautschuk-Übereinkommen, Slg. 1979, 2871 Rn. 45. EuGH, Rs. 45/86, Kommission/Rat, Slg. 1987, 1493 Rn. 19. EuGH, Gutachten 1/94, WTO, Slg. 1994, I-5267; hierzu z.b. Bourgeois, Common Market Law Review 32 (1995) 763 ff.; Hilf, EJIL 1995, 245 ff.
7 dass es Grenzen der politischen und rechtlichen Steuerungsfähigkeit gibt. Überdies kennt jeder dynamische Prozess Gewinner und Verlierer, was Einfluss auf die politischen Entscheidungsprozesse hat. Schließlich (3) gibt es natürlich die Möglichkeit, Kompromisse zu finden. Die auch jetzt wieder mit dem Vertrag von Lissabon zu erfolgende primärrechtliche Anpassung der verfassungsrechtlichen Grundlagen der Gemeinsamen Handelspolitik ist wie kaum ein anderer Politikbereich der EU von diesen, dem Recht inhärenten, Strukturen gekennzeichnet. Hierauf und auf die sich ergebenden Probleme soll in diesem Beitrag eingegangen werden. Im Einzelnen wird zum besseren Verständnis der Änderungen, die sich nach dem Vertrag von Lissabon im Bereich der Gemeinsamen Handelspolitik ergeben, kurz auf die historische Entwicklung dieses Politikbereiches einzugehen sein (B.). Anschließend werden die wesentlichen Neuerungen durch den Vertrag von Lissabon im Überblick dargestellt werden (C.). Schließlich sollen zwei besondere Bereiche, nämlich ausländische Direktinvestitionen und die Einbindung der Gemeinsamen Handelspolitik in das auswärtige Handeln der EU insgesamt, gesondert diskutiert werden (D.). B. Die bisherige Entwicklung der Gemeinsamen Handelspolitik In der historischen Entwicklung der Gemeinsamen Handelspolitik gab es immer wieder Diskussion über deren Reichweite und auch ihre Grenzen als ausschließliche Kompetenz der EG/EU, 5 wobei diese Fragen erst mit dem bereits genannten Gutachten 1/94 umfassendere wissenschaftliche Aufmerksamkeit erfahren haben. Die damit oftmals etwas verkürzte Betrachtung der Gemeinsamen Handelspolitik nur im Lichte des Gutachtens 1/94 sollte indes nicht den Blick auf beachtliche Entwicklungen schon vor dem In-Kraft-Treten des WTO-Übereinkommens und seiner Anhänge versperren. Konkret ist mit den bereits genannten Entscheidungen des EuGH Naturkautschuk und APS sowie u.a. den Urteilen Werner 6 und Leifer 7 eine Rechtsprechung verbunden, die für die Entwicklung von einer reinen Zollunion als Warenverkehrsgrenze gegenüber Drittstaaten zu einer Gemeinsamen Handelspolitik als rechtlicher Rahmen einer umfassenderen Rolle der EG/EU im Weltwirtschaftssystem prägend war. In den zitierten Entscheidungen des EuGH ging es im Einzelnen um Rohstoffabkommen, Zollpräferenzen, Wirtschaftssanktionen und Dual-use-Güter. Diese Sachmaterien gaben zur Diskussion der bekannten Frage Anlass, ob Maßnahmen der Gemeinsamen Handelspolitik auch solche sein können, die nicht ausschließlich die Beeinflussung des Handelsvolumens oder des Handelsstromes zum Gegenstand haben. Der EuGH hat das bejaht und damit auch solche Instrumente der Gemeinsamen Handelspolitik zugelassen, die eine politische Zielrichtung haben. 8 Damit war jedenfalls im Ansatz der Weg von einer nur Gemeinsamen Handelspolitik zu einer umfas Im Überblick z.b. Vedder/Lorenzmeier, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. II, Art. 133 EGV Rn. 30 ff. EuGH, Rs. C-70/94, Werner, Slg. 1995, I EuGH, Rs. C-83/94, Leifer, Slg. 1995, I Ausführlich Vedder/Lorenzmeier, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. II Art. 133 EGV Rn. 48 ff. m.w.n. 6
8 senden Außenwirtschaftspolitik geebnet. Allerdings änderte dies nichts daran, dass die möglichen Instrumentarien der Gemeinsamen Handelspolitik zwar nach dem EuGH weit zu fassen sind, sachgegenständlich die Kompetenz der EG aber auf die Handelspolitik beschränkt blieb. In diesem Spannungsverhältnis lagen letztlich auch die Probleme begründet, die sich beim WTO-Beitritt der EG im Hinblick auf die neuen Handelsbereiche Dienstleitungen und Schutz geistiger Eigentumsrechte stellten. Die Reaktion des EuGH hierauf im Gutachten 1/94 ist bekannt. Ebenso bekannt ist, wie die EU-Mitgliedstaaten im Rahmen der Vertragsänderungen von Amsterdam und Nizza auf das Gutachten 1/94 und die neue, durch die WTO-Rechtsordnung bestimmte Struktur der Welthandelsordnung reagiert haben. 9 Im Ergebnis wurde zunächst durch den Vertrag von Amsterdam eine sehr unglücklich, mit dem Vertrag von Nizza nunmehr zwar etwas überzeugendere, allerdings immer noch unbefriedigende Fassung des Art. 133 EG in Kraft gesetzt. Der Kompromisscharakter des weiterhin von einem hohen Maß an Intransparenz gekennzeichneten Art. 133 EG ist dabei offensichtlich. Trotz der eher unbefriedigenden Rechtslage nach Art. 133 EG i.d.f. des Vertrages von Nizza darf nicht verkannt werden, dass sich faktisch die Aktivitäten der EU im internationalen Wirtschaftssystem in den letzten 10 bis 15 Jahren deutlich intensiviert haben. Das betrifft weniger die autonome als vielmehr die vertragliche Handelspolitik der Union, und zwar konkret in der Form des Abschlusses sog. gemischter Abkommen. Insofern sind zunächst die bilateralen bzw. regionalen Handelsabkommen der sog. neuen Generation, beginnend mit dem im Jahre 1997 unterzeichneten und im Jahre 2000 in Kraft getretenen Abkommen mit Mexiko, 10 zu nennen. Diese Abkommen zeichnen sich im Gegensatz zu älteren Freihandelsabkommen der EU mit dritten Staaten durch eine institutionelle Struktur und die Behandlung einer breiten Palette an Sachthemen, die über den Gegenstand der Handelspolitik i.s.v. Art. 133 Abs. 1 EG deutlich hinausgehen, aus. Sie werden heute durch u.a. verschiedene Assoziationsabkommen mit Staaten des mittleren Ostens und Nordafrika im Rahmen der Nachbarschafts- und Mittelmeerpolitik sowie die Economic Partnership Agreements, die in einer ersten Stufe Ende 2007 mit AKP-Staaten geschlossen wurden, ergänzt. 11 Wie bereits angedeutet, sind die Abkommen für die Gemeinsame Handelspolitik der EU bedeutungsvoll, da sie weitreichende institutionelle Regelungen enthalten und inhaltlich regelmäßig einen sog. WTO-Plus Ansatz verfolgen, also über den materiellen Regelungsgehalt des WTO-Rechts und damit auch des Art. 133 EG hinausgehen. Das betrifft insbesondere die Wettbewerbspolitik und den internationalen Investitionsschutz Ausführlich Krenzler/da Fonseca-Wollheim, EuR 1998, 223 ff.; Krenzler/Pitschas, EuR 2001, 442 ff. Abkommen über wirtschaftliche Partnerschaft, politische Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits und den Vereinigten mexikanischen Staaten andererseits, ABl. EG L 276/55 v Im Überblick hierzu siehe Woolcock, European Union policy towards Free Trade Agreements. Siehe hierzu insbesondere die Minimum Platform on Investment for EU Free Trade Agreements (MPoI) aus dem Jahr 2006, Rat der EU, Dokument 15375/06 v. 27 November 2006; hierzu auch Maydell, in: Reinisch/Knahr (Hrsg.), International Investment Law in Context, 73 ff. 7
9 Zusammengefasst und mit neuer politischer Dynamik versehen werden die Anstrengungen der EU zu einer weit über den WTO-Bereich hinausgehenden internationalen Zusammenarbeit in Wirtschaftsfragen in der Mitteilung der Kommission Ein Wettbewerbsfähiges Europa in einer globalen Welt Ein Beitrag zur EU-Strategie für Wachstum und Beschäftigung vom Inhaltlich wird dabei ein breiter Katalog von Sachthemen, die nur noch zum Teil Bezüge zum WTO-Recht und zur sachgegenständlichen Reichweite der Gemeinsamen Handelspolitik nach Art. 133 EG aufweisen, angesprochen. Im Einzelnen argumentiert die Kommission, dass, um die Herausforderungen der Globalisierung bewältigen zu können, es vor allem einer engen Verflechtung zwischen der europäischen Binnenpolitik und der Außenpolitik bedürfe, da die Grenzen zwischen diesen Politiken wegen zahlreicher Interdependenzen nur noch schwer zu ziehen seien. So müsse die Offenheit des Europäischen Binnenmarktes mit aktiven Bemühungen um offene Märkte und faire Handelsbedingungen außerhalb der EU einhergehen. Im Rahmen des Aktionsplanes, den die KOM- Mitteilung entwickelt, wird dennoch an einer Unterscheidung zwischen der Innendimension und der Außendimension festgehalten. Innerhalb der EU, so die Kommission, müsse dafür Sorge getragen werden, dass europäische Standards gefördert werden, dass die Vorteile offener Märkte an die Bürger weitergegeben werden und dass kraft entsprechender Programme und Fonds den durch die Globalisierung bewirkten Umstrukturierungsproblemen begegnet werden kann. In der außenwirtschaftlichen Dimension werden acht Schwerpunkte genannt: (1) WTO, (2) bilaterale und regionale Freihandelsabkommen, (3) transatlantischer Handel und Wettbewerb, (4) China, (5) Durchsetzung der Rechte an geistigem Eigentum, (6) neue Marktzugangsstrategie, (7) öffentliche Aufträge und (8) Überprüfung des handelspolitischen Schutzinstrumentariums. Neben dieser inhaltlichen Ausrichtung ist beachtlich, dass die EU mit der (erneuten) Hinwendung zu Freihandelsabkommen ein seit dem Ende der 1990er Jahre bestehendes de facto Moratorium aufgegeben hat. 14 Insgesamt bestand damit aufgrund der hier nur verkürzt dargestellten Entwicklung der Gemeinsamen Handelspolitik am Vorabend des Vertrages von Lissabon eine Situation, die gekennzeichnet war von, erstens, einer unbefriedigenden Rechtslage mit Blick auf Art. 133 EG i.d.f. des Vertrages von Nizza und, zweitens, einer in der Praxis einem weitreichenden Anspruch folgenden Handelspolitik der EU, die weit über die klassischen Gegenstände der Gemeinsame Handelspolitik hinausgeht und klare Merkmale einer umfassenden Außenwirtschaftspolitik unter Einschluss zahlreicher einzelner Politikbereiche in sich trägt. Damit war klar, dass die Gemeinsame Handelspolitik ein gleichsam geborener Kandidat für Reformen durch den Verfassungsvertrag bzw. jetzt den Vertrag von Lissabon ist KOM (2006) v. 4. Oktober 2006, verfügbar unter <http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/ october/tradoc_ pdf>. Siehe hierzu auch Woolcock, European Union policy towards Free Trade Agreements; Tietje/Kluttig, EuZ 9 (2007), 82 (84 f.). 8
10 C. Die wesentlichen Neuerungen der Gemeinsamen Handelspolitik nach dem Vertrag von Lissabon im Überblick Nach dem Vertrag von Lissabon wird die Gemeinsame Handelspolitik der EU in Art. 206 und Art. 207 Vertrag über die Arbeitsweise der EU (AEUV) geregelt sein. Die Vorschriften entsprechend den heutigen Art. 131 ff. EG, enthalten allerdings bedeutende Neuregelungen im (1) materiellrechtlichen und (2) institutionellen Bereich. Der Vertrag von Lissabon übernimmt diese Neuregelungen ohne Änderungen aus dem Verfassungsvertrag, so dass auf diesbezüglich vorliegende Analysen zunächst verwiesen werden kann. 15 I. Materiellrechtliche Neuerungen Im materiellrechtlichen Bereich ist die Neufassung der Art. 206, 207 AEUV zunächst insgesamt von einer deutlich verbesserten Transparenz der Vorschriften im Fünften Teil, Titel II AEUV (Gemeinsame Handelspolitik) gekennzeichnet. Das betrifft an erster Stelle die Streichung des spätestens seit der Vollendung des Binnenmarktes zum 1. Januar 1993 obsoleten Art. 134 EG (Schutzmaßnahmen im Handelsverkehr der Mitgliedstaaten bei einer Verlagerung von Handelsströmen) 16 sowie des Art. 132 EG, der sich auf die Vereinheitlichung des Rechts der Ausfuhrbeihilfen bezieht. Art. 132 EG ist im Kern ebenfalls obsolet, da das Rechtsregime der Ausfuhrbeihilfen kompetenzrechtlich ohnehin unter die Gemeinsame Handelspolitik nach Art. 133 Abs. 1 EG fällt und materiellrechtlich Ausfuhrbeihilfen der Beihilfenkontrolle nach Art. 87 ff. EG unterliegen. 17 Auf die eigentlich maßgeblichen Art. 206, 207 AEUV bezogen führt der Vertrag von Lissabon zu einer deutlichen Kompetenzstärkung der EU im Bereich der Gemeinsamen Handelspolitik. Das gilt zunächst für die nunmehr eindeutige Zuweisung des internationalen Dienstleistungshandels und der handelsbezogenen Aspekte des Schutzes geistiger Eigentumsrechte in den ausschließlichen Kompetenzbereich der EU nach Art. 207 Abs. 1 AEUV (vgl. auch Art. 3 Abs. 1 lit. e) AEUV). Bedeutungsvoll ist darüber hinaus natürlich die Erweiterung der Gemeinsamen Handelspolitik um ausländische Direktinvestitionen, worauf noch im Einzelnen zurückzukommen ist. 18 Weiterhin ist positiv zu werten, dass die rechtssystematische Struktur der Ausnahme- bzw. Sonderregelungen für einzelne, aus der Sicht einzelner Mitgliedstaaten besonders sensible Bereiche der Gemeinsamen Handelspolitik vereinfacht und transparenter gestaltet wird. Insofern gibt es nach Art. 207 AEUV zunächst keinen Kompetenzvorbehalt zugunsten der Mitgliedstaaten mehr. Vielmehr werden die Sonderregelungen abschließend durch Einstimmigkeitserfordernisse in Abweichung von der sonst die Gemeinsame Handelspolitik bestimmenden Entscheidung durch qualifizier Siehe insbesondere Krenzler/Pitschas, in: Herrmann/Krenzler/Streinz (Hrsg.), Die Außenwirtschaftspolitik der Europäischen Union nach dem Verfassungsvertrag, 11 ff. Siehe Vedder, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. II, Art. 134 EGV Rn. 1. Vedder, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. II, Art. 132 Rn. 3 und 16 ff. Infra C.III.1. 9
11 te Mehrheit erfasst, und zwar in zwei Fällen der vertraglichen Handelspolitik: Nach Art. 207 Abs. 4 Unterabs. 2 AEUV gilt das Einstimmigkeitserfordernis für Beschlüsse des Rates über den Abschluss von Abkommen über den Dienstleistungsverkehr, über Handelsaspekte des geistigen Eigentums oder über ausländische Direktinvestitionen, wenn das betreffende Abkommen Bestimmungen enthält, bei denen für die Annahme interner Vorschriften Einstimmigkeit erforderlich ist. Weiterhin ist nach Art. 207 Abs. 4 Unterabs. 3 AEUV unter näher genannten Voraussetzungen Einstimmigkeit im Rat notwendig, wenn es um Abkommen geht, die audiovisuelle Dienstleistungen und Dienstleistungen im Sozial-, Bildungs- und Gesundheitssektor betreffen. Bei einer Bewertung der genannten Einstimmigkeitregelungen in Art. 207 Abs. 4 Unterabs. 2 AEUV ist zunächst hervorzuheben, dass trotz gewisser Unklarheiten im Wortlaut die Vorschrift nicht nur Abkommen erfasst, die ausschließlich die genannten Sachbereiche betreffen, sondern auch solche, die jedenfalls nicht unwesentlich u.a. auf diese Sachbereiche bezogen sind. 19 Im Übrigen handelt es sich durchaus um eine sinnvolle Regelung, da hierdurch die Parallelität der Handlungskompetenzen der EU im Binnen- und im Außenbereich gesichert wird. Das ist schon aus Gründen der Sicherstellung der Völkerrechtskonformität der Unionsrechtsordnung wichtig. 20 Ansonsten haben die Sonder- bzw. Ausnahmeregelungen in Art. 207 Abs. 4 Unterabs. 2 AEUV indes keinen großen Anwendungsbereich, d.h. sie werden in der Praxis keine große Rolle spielen. Das ergibt sich konkret aus den in Art. 207 Abs. 4 Unterabs. 2 AEUV in Bezug genommenen internen Vorschriften, die Einstimmigkeit verlangen. Hier ist für die Niederlassungsfreiheit als Bestandteil des internationalen Dienstleistungshandels (sog. Mode 3 nach Art. I:2 lit. c) GATS) wichtig, dass mit dem Vertrag von Lissabon der Einstimmigkeitsvorbehalt des heutigen Art. 47 Abs. 2 S. 2 EG aufgehoben wird (vgl. Art. 53 AEUV). Überdies wird der EU im Bereich der geistigen Eigentumsrechte durch den Vertrag von Lissabon eine neue Kompetenz zugewiesen, die ebenfalls keinen Einstimmigkeitsvorbehalt kennt ( europäischer Rechtstitel über einen einheitlichen Schutz der Rechte des geistigen Eigentums gem. Art. 118 Abs. 1 AEUV). Damit verbleiben zur Eröffnung des Anwendungsbereiches des Art. 207 Abs. 4 Unterabs. 2 AEUV nur Maßnahmen im Bereich ausländische Direktinvestitionen, die einen Liberalisierungsrückschritt darstellen (Art. 64 Abs. 3 AEUV) sowie Abkommen, die insbesondere auch Regelungen zu indirekten Steuern enthalten (Art. 113 AEUV). Im Hinblick auf Art. 207 Abs. 4 Unterabs. 3 AEUV, d.h. für Abkommen die audiovisuelle Dienstleistungen und Dienstleistungen im Sozial-, Bildungs- und Gesundheitssektor betreffen, stellt sich die Situation etwas anders dar. Hier ist zunächst zu beachten, dass die Einstimmigkeitsvorbehalte in Art. 207 Abs. 4 Unterabs. 3 AEUV autonomer Natur sind, sich also nicht auf Parallelregelungen im Binnenmarktbereich beziehen. Auf auch insofern relevante Auslegungsfragen zu den in Art. 207 Abs. 4 Unterabs. 3 AEUV genannten Voraussetzungen soll hier nicht näher eingegangen Krenzler/Pitschas, in: Herrmann/Krenzler/Streinz (Hrsg.), Die Außenwirtschaftspolitik der Europäischen Union nach dem Verfassungsvertrag, 32 f; Hummer, in: Vedder/Heintschel von Heinegg (Hrsg.), Europäischer Verfassungsvertrag Handkommentar, Art. III-315 Rn. 21. In diese Richtung auch Krenzler/Pitschas, in: Herrmann/Krenzler/Streinz (Hrsg.), Die Außenwirtschaftspolitik der Europäischen Union nach dem Verfassungsvertrag,
12 werden. 21 Aufgrund der gerade im WTO-Kontext immer wieder relevanten Probleme, die sich mit Blick auf audiovisuelle Dienstleistungen ergeben, 22 ist nur auf einen Aspekt hinzuweisen. Nach Art. 207 Abs. 4 Unterabs. 3 lit. a) AEUV kommt es auf audiovisuelle Dienstleistungen bezogen auf eine Beeinträchtigung der kulturellen und sprachlichen Vielfalt in der Union insgesamt an ( kulturelle und sprachliche Vielfalt in der Union ; the Union s cultural and linguistic diversity, la diversité et linguistique de l Union ). Daraus ist zu schließen, dass alle Mitgliedstaaten der Ansicht sein müssen, dass eine solche Beeinträchtigung vorliegt. 23 Demgegenüber stellt die Ausnahmeregelung für die weiteren sensiblen Dienstleistungssektoren auf eine Störung der einzelstaatlichen Organisation und eine Beeinträchtigung der Erbringung durch einen Mitgliedstaat ab, so dass hier ein einzelstaatlicher Beurteilungsspielraum eröffnet wird. 24 Schließlich ist noch auf die allgemeine Vorbehaltsregel in Art. 207 Abs. 6 AEUV hinzuweisen. Hiernach darf die Ausübung der Gemeinsamen Handelspolitik keine Auswirkungen auf das Kompetenzgefüge zwischen Mitgliedstaaten und EU haben und nicht zu einer ansonsten im Unionsrecht nicht vorgesehenen Harmonisierung von Rechtsvorschriften führen. Die Bedeutung und Reichweite dieses Vorbehaltes ist jedenfalls zum Teil fraglich. So ist zunächst ohnehin klar, dass eine Kompetenzüberschreitung, auf die sich Art. 207 Abs. 6 AEUV bezieht, durch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung verboten ist (Art. 5 Abs. 2 EUV n.f.). Dabei ist allerdings die gerade für die Gemeinsame Handelspolitik wichtige implied-powers-lehre zu beachten, 25 deren Anwendung gerade nicht zu einer Kompetenzüberschreitung, sondern zu einem kompetenzgemäßen Handeln der EU führt. Im Ergebnis ist damit der Verweis in Art. 207 Abs. 6 AEUV darauf, dass die Ausübung der Zuständigkeiten im Bereich der Gemeinsamen Handelspolitik keine Auswirkungen auf das Kompetenzgefüge zwischen EU und Mitgliedstaaten hat, rein deklaratorischer Natur. Bedeutungsvoller ist das Harmonisierungsverbot in Art. 207 Abs. 6 AEUV. Es betrifft auf den Binnenmarkt bezogen namentlich die in Art. 6 AEUV genannten Sachbereiche, also die Zuständigkeit der EU für Maßnahmen zur Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung, was gem. Art. 2 Abs. 5 AEUV mit einem Harmonisierungsverbot einher geht. Allerdings zeigt die historische Entwicklung dieser Vorschrift im Verfassungskonvent, dass das Harmonisierungsverbot in Art. 207 Abs. 6 AEUV nur die interne Zuständigkeitsverteilung zwischen Mitgliedstaaten und EU erfassen soll, also keine Auswirkungen auf die umfassende ausschließliche Kompetenz der EU im Bereich der Gemeinsamen Handelspolitik hat. Konkret wurden die Änderungsvorschläge im Verfassungskonvent, einen Absatz 6 hinzufügen, der sich auf das Recht Hierzu u.a. Bollrath, Die Vertragsschlusskompetenz der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet der Gemeinsamen Handelspolitik, 220 ff. Zum Hintergrund und zur geltenden Rechtslage ausführlich Tietje, in: Grabitz/Hilf/Krenzler (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. V, E 27 Rn. 54 ff. Hummer, in: Vedder/Heintschel von Heinegg (Hrsg.), Europäischer Verfassungsvertrag Handkommentar, Art. III-315 Rn. 28. Hummer, in: Vedder/Heintschel von Heinegg (Hrsg.), Europäischer Verfassungsvertrag Handkommentar, Art. III-315 Rn. 29; Pitschas, in: Herrmann/Krenzler/Streinz (Hrsg.), Die Außenwirtschaftspolitik der Europäischen Union nach dem Verfassungsvertrag, 99, (114). Statt vieler hierzu Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 300 EGV Rn. 6 ff. 11
13 der Mitgliedstaaten bezieht, mit Drittländern oder internationalen Organisationen Abkommen aufrechtzuerhalten und zu schließen, die mit dem Unionsrecht in Einklang stehen 26, nicht umgesetzt. Das bedeutet, dass namentlich die Kompetenz der EU zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge nicht von dem Harmonisierungsverbot des Art. 207 Abs. 6 AEUV berührt wird. Relevanz entfaltet Art. 207 Abs. 6 AEUV insofern nur, wenn es tatsächlich um völkerrechtliche Harmonisierungsverpflichtungen geht, die eine entsprechende Umsetzung im Binnenmarkt erfordern. Das scheint am ehesten noch möglich mit Blick auf Dienstleistungserbringungen im Kultur-, Tourismus und Bildungsbereich, die nach Art. 6 i.v.m Art. 2 Abs. 5 AEUV einem Harmonisierungsverbot unterliegen. Völkerrechtlich ist hierbei zu beachten, dass im Rahmen der WTO zwar an horizontalen Disziplinen für einzelne Dienstleistungssektoren gearbeitet wird (vgl. Art. VI:4 GATS), ob und wann es hierzu Ergebnisse geben wird, ist indes unklar. 27 II. Institutionelle Neuerungen Im institutionellen Bereich hat der Vertrag von Lissabon zunächst bedeutende Auswirkungen auf das Rechtssetzungsverfahren der Gemeinsamen Handelspolitik. Das bisherige, seit 1957 letztlich unveränderte Rechtssetzungsverfahren ist aus heutiger Sicht von einem archaischen Charakter gekennzeichnet, 28 da ausschließlich der Rat über Entscheidungskompetenzen in der autonomen und der vertraglichen Handelspolitik verfügt. Durch den Vertrag von Lissabon wird zunächst die autonome Handelspolitik in das ordentliche Gesetzgebungsverfahren überführt. Nach Art. 207 Abs. 2 AEUV betrifft das allerdings nur Maßnahmen, mit denen der Rahmen für die Umsetzung der gemeinsamen Handelspolitik bestimmt wird. Der Hintergrund dieser Einschränkung der Mitwirkungsrechte des Europäischen Parlaments ist darin zu sehen, dass im praxisrelevanten Bereich der handelspolitischen Schutzinstrumente (Antidumping, Antisubventionen, allgemeine Schutzmaßnahmen) ein notwendiges Zusammenspiel von Grundverordnung und daraus abgeleiteten einzelnen Maßnahmen z.b. einer Verordnung der Kommission zur Einführung vorläufiger und einer Verordnung des Rates zur Einführung endgültiger Antidumpingzölle besteht. Da nach der Rechtsprechung des EuGH das Antidumpingverfahren und damit auch die anderen Verfahren im Bereich der handelspolitischen Schutzinstrumente primär von einem verwaltungsrechtlichen Charakter geprägt sind und daher Entscheidungen im Rat über endgültige Maßnahmen materiell nicht als legislative Akte gewertet werden können auch wenn sie in der Form einer Verordnung ergehen, 29 ist es konsequent und notwendig, die Mitentscheidungsbefugnisse des Europäischen Parlaments auf den Erlass bzw. die Änderung der Grundverordnungen zu begrenzen CONV 685/03, S. 127; CONV 707/03, S Zu aktuellen Entwicklungen im Rahmen des GATS siehe die Beiträge in: Panizzon/Pohl/Sauvé (Hrsg.), GATS and the Regulation of International Trade in Services. Vedder/Lorenzmeier, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. II, Art. 133 EGV Rn EuGH, Rs. C-76/01 P, Eurocoton, Slg. 2003, I-10091; hierzu Pietzsch, Der Wandel des interinstitutionellen Entscheidungsgefüges im EG-Antidumpingrecht. 12
14 Auch im Bereich der vertraglichen Handelspolitik wird die Stellung des Europäischen Parlaments durch den Vertrag von Lissabon aufgewertet. Das gilt zunächst für die Verpflichtung der Kommission, dem Parlament regelmäßig Bericht über den Stand der Verhandlungen mit Drittländern oder internationalen Organisationen im Hinblick auf den Abschluss völkerrechtlicher Verträge zu erstatten (Art. 207 Abs. 3 Unterabs. 3 AEUV), auch wenn es sich hierbei letztlich nur um die Kodifikation einer ohnehin schon bestehenden Praxis handelt. 30 Durchaus zu beachten ist diesbezüglich allerdings, dass das Informationsrecht des Parlaments inhaltlich hinter dem Mitwirkungsrecht des 207er-Ausschusses (heute 133er-Ausschuss) zurücksteht, da die Kommission Verhandlungen im Benehmen mit diesem Ausschuss führen muss (Art. 207 Abs. 3 Unterabs. 3, 1. Satz AEUV). In der Praxis wird diese Differenzierung indes kaum Auswirkungen haben, zumal das Parlament nach Art. 218 AEUV ohnehin über bedeutende Zustimmungsrechte beim Abschluss völkerrechtlicher Verträge verfügt (siehe inbes. Art. 218 Abs. 6 lit. a) v) AEUV). III. Gesonderte Bereiche 1. Ausländische Direktinvestitionen a) Historische Entwicklung Die wohl bedeutungsvollste Änderung im Bereich der Gemeinsamen Handelspolitik durch den Vertrag von Lissabon erfolgt durch die Erweiterung der Kompetenz der EU um ausländische Direktinvestitionen. Hieraus ergeben sich große Herausforderungen für die EU selbst, namentlich die Kommission, insbesondere aber auch die Mitgliedstaaten. Das ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass der Schutz von Auslandsinvestitionen bislang bekanntlich in erster Linie durch bilaterale Investitionsschutzabkommen (BITs) realisiert wird. Allein die Bundesrepublik Deutschland hat gegenwärtig (Stand November 2008) 126 BITs mit anderen Staaten geschlossen, die in Kraft sind; weitere 13 BITs sind unterzeichnet, aber noch nicht in Kraft getreten. 31 Eine der zentralen Fragen, die sich nach dem In-Kraft-Treten des Vertrages von Lissabon stellen wird, ist damit die nach dem Schicksal der BITs der Mitgliedstaaten. Die Zuweisung der Kompetenz für ausländische Direktinvestitionen an die EU ist freilich kein neues Thema. Seit der Erweiterung des Schutzbereiches der Zahlungsund Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 56 EG) auf Drittstaaten durch den Vertrag von Maastricht und dann konkret der Regierungskonferenz Dublin II im Jahre 1996 ist die Forderung der Aufnahme von ausländischen Investitionen in den Kompetenzbereich der Gemeinsamen Handelspolitik ein durchgehendes Thema in der EU. 32 Inso Hierzu Vedder/Lorenzmeier, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. II, Art. 133 EGV Rn. 123 ff. Aktuelle Informationen hierzu sind verfügbar unter <http://www.bmwi.de/bmwi/navigation/ aussenwirtschaft,did= html>. Siehe zur Regierungskonferenz Dublin II CONF 2500/96 vom ; zur Diskussion im Rahmen des Vertrags von Amsterdam siehe Krenzler/da Fonseca-Wollheim, EuR 1998, 223 (238); zur Regierungskonferenz 2000 siehe CONF 4790/00 vom ; CONF 4810/00 vom ; CONF 4815/00 vom ; zum Verfassungskonvent siehe insbesondere 13
15 fern ist die jetzt bzw. inhaltsgleich bereits durch den Entwurf des Verfassungsvertrages fixierte Erweiterung der Art. 206, 207 AEUV um ausländische Direktinvestitionen nicht überraschend und in der Integrationsentwicklung konsequent. Überdies wird hierdurch den tatsächlichen Gegebenheiten im internationalen Wirtschaftssystem, die von einer zunehmenden Konvergenz von Handel und Investitionen gekennzeichnet sind, Rechnung getragen. b) Reichweite der Kompetenz Bevor näher auf den Begriff ausländische Direktinvestitionen i.s.v. Art. 206, 207 AEUV eingegangen werden soll, ist zunächst die Reichweite der neuen Kompetenz der EU zu verdeutlichen. Hierbei ist zu beachten, dass das internationale Investitionsschutzrecht zwischen der Zulassung von ausländischen Investitionen und deren Behandlung nach erfolgter Zulassung differenziert. Zulassungsfragen sind völkerrechtlich nur vereinzelt normiert, insbesondere durch Art. XVI GATS. BITs regeln insofern typischerweise nur, wie ausländische Investitionen nach ihrer Zulassung zum jeweiligen Gaststaat zu behandeln sind. 33 Diese Differenzierung ist auch unionsrechtlich von Bedeutung. Wie sich aus Art. 57 Abs. 2 EG ergibt, hat die EG schon bislang eine jedenfalls parallele Kompetenz zum Erlass von Regelungen, die den Zugang von ausländischen Investitionen in den Binnenmarkt betreffen. 34 Auf die Zulassung von ausländischen Direktinvestitionen bezogen hat der neue Art. 207 Abs. 1 AEUV insofern unionsrechtlich nur die Bedeutung, dass es sich nach dem Vertrag von Lissabon um eine ausschließliche Kompetenz der EU handeln wird. Substantielle Auswirkungen wird dies allerdings nicht haben, da die BITs der Mitgliedstaaten regelmäßig gerade keine Zugangsregeln enthalten und überdies die auf den Zugang bezogene Einstimmigkeitsregelung des heutigen Art. 57 Abs. 2 S. 2 EG bei Maßnahmen, die im Rahmen des Unionsrechts für die Liberalisierung des Kapitalverkehrs mit Drittländern einen Rückschritt darstellen, auch nach dem Vertrag von Lissabon bestehen bleibt (Art. 64 Abs. 3 AEUV). Im Wesentlichen betrifft Art. 207 Abs. 1 AEUV für ausländische Direktinvestitionen damit nur eine Zuweisung von Kompetenzen an die EU im Hinblick auf die Behandlung zugelassener Investitionen. Aus der Perspektive des internationalen Investitionsschutzrechts geht es also um die sog. Behandlungsstandards (treatment standards), namentlich Meistbegünstigung, Inländergleichbehandlung, internationaler Mindeststandard, faire und gerechte Behandlung sowie voller Schutz und Sicherheit. Die überdies für das internationale Investitionsschutzrecht zu nennenden Garantien im Hinblick auf den Enteignungsschutz sind indes nicht erfasst, da auch der Vertrag CONV 707/03 vom , wo die Meinungsverschiedenheiten der Konventsmitglieder in Bezug auf die Aufnahme der ausländischen Direktinvestitionen in die gemeinsame Handelspolitik dokumentiert sind. Zur Zulassung sowie zur Behandlung zugelassener Investitionen siehe ausführlich z.b. Dolzer/Schreuer, Principles of International Investment Law, 79 ff. und 119 ff. Karl, Journal of Investment & Trade, 2004, 413 (415); vgl. auch Mola, Which Role for the EU in the Development of International Investment Law?. 14
16 von Lissabon die Eigentumsordnung der Mitgliedstaaten unberührt lässt (Art. 345 AEUV). c) Sachgegenstand ausländische Direktinvestitionen Art. 206 und Art. 207 Abs. 1 AEUV beziehen sich auf ausländische Direktinvestitionen. Hierbei ist zunächst klar, dass umfassend ausländische Direktinvestitionen gemeint sind. Die englische Sprachfassung des Vertrag von Lissabon, in der die Rede von the commercial aspects of intellectual property, foreign direct investment. kann insofern nicht so gelesen werden, dass es sich nur um die commercial aspects von ausländischen Direktinvestitionen handelt. Der Verweis auf commercial aspects bezieht sich vielmehr nur auf den Schutz geistiger Eigentumsrechte und ist aus der entsprechenden WTO-Terminologie (trade-related related aspects of intellectual property rights) zu erklären, die eine Anpassung an die EG-rechtlich gebräuchliche Formulierung commercial (Common Commercial Policy) anstatt trade (Gemeinsame Handelspolitik) erfahren hat. Das Komma hinter property sowie der später in dem Satz erfolgende Zusatz and measures to protect trade verdeutlichen, dass es sich um eine Aufzählung handelt und daher kein Zusammenhang zwischen commercial aspects und foreign direct investment besteht. Problematischer ist die Frage, was genau unter ausländischen Direktinvestitionen zu verstehen ist. Hierbei ist zu beachten, dass die wirtschaftswissenschaftliche Differenzierung zwischen Direktinvestitionen und Portfolioinvestitionen im internationalen Investitionsschutzrecht keine Rolle (mehr) spielt. Es entspricht der weltweiten Praxis bilateraler Investitionsschutzverträge sowie einer gefestigten Spruchpraxis von internationalen Schiedsgerichten, dass auch Portfolioinvestitionen vom internationalen Investitionsschutzrecht erfasst sind. 35 Die Wortlautbeschränkung in Art. 206, 207 Abs. 1 AEUV auf Direktinvestitionen ist insofern nicht verständlich. Allerdings wird man bei der Auslegung von Art. 206, 207 Abs. 1 AEUV den klaren Wortlaut nicht umgehen können. Überdies zeigt die Praxis der EU und ihrer Mitgliedstaaten, dass im internationalen Wirtschaftssystem scheinbar zwischen Direkt- und Portfolioinvestitionen differenziert werden soll. So haben EU und Mitgliedstaaten in einem Positionspapier für die WTO-Arbeitsgruppe im Rahmen der Doha- Runde über das Verhältnis zwischen Handel und Investitionen vom klar zwischen Direkt- und Portfolioinvestitionen unterschieden. 36 Das entspricht, auf den Binnenmarkt bezogen, auch der Rechtsprechung des EuGH. In Anlehnung an die Begriffbestimmung in der Kapitalverkehrsrichtlinie des Rates vom 24. Juni 1988 zur Durchführung von Artikel 67 des Vertrages 37 fasst der EuGH als Direktinvestitionen nur solche Investitionen auf, die mit einer Unternehmenskontrolle einhergehen, und zwar in dem Sinne, dass die Möglichkeit besteht, sich tatsächlich an der Verwaltung Ausführlich zur Vertragspraxis und zur Praxis der Schiedsgerichte Dolzer/Schreuer, Principles of International Investment Law, 60 ff. Communication from the European Community and its Member States, WTO Dok. WT/ WGTI/W/15; vgl. hierzu Hummer, in: Vedder/Heintschel von Heinegg (Hrsg.), Europäischer Verfassungsvertrag Handkommentar, Art. III-315 Rn 9. ABl. EG Nr. L 178/5 v
17 dieser Gesellschaft oder an deren Kontrolle zu beteiligen. 38 Wann genau dieser sog. Kontrollerwerb vorliegt, ist freilich umstritten. 39 Auch im internationalen Bereich wird außerhalb des Investitionsschutzrechts durchaus Direktinvestition als Kontrollerwerb verstanden. So definiert der IWF eine ausländische Direktinvestition als an incorporated or unincorporated enterprise in which a direct investor, who is resident in another economy, owns 10 percent or more of the ordinary shares or voting power (for an incorporated enterprise) or the equivalent (for an unincorporated enterprise). 40 Auch die Definition der OECD, die ebenso wie die zitierte Richtlinie des IWF als Auslegungshilfe für Art. 206, 207 Abs. 1 AEUV angesehen wird, 41 entspricht diesem Ansatz. Nach der OECD zeichnen sich ausländische Direktinvestitionen u.a. dadurch aus, dass eine langfristige, mindestens 10%ige Beteiligung an einem ausländischen Unternehmen erfolgt. 42 Im Ergebnis spricht damit vieles dafür, dass der Begriff ausländische Direktinvestitionen i.s.v. Art. 206, 207 Abs. 1 AEUV dahingehend auszulegen ist, dass nur ein Kontrollerwerb durch eine Investition i.h.v. mindestens 10% einer Unternehmensbeteiligung gemeint ist. 43 Diese Auslegung führt allerdings zu ungelösten Problemen in der Systematik des Gemeinschaftsrechts nach gegenwärtigem Stand. Hier ist nämlich zu beachten, dass der EuGH in seiner jüngeren Rechtsprechung den Kontrollerwerb scheinbar nicht mehr Art. 56 EG (Kapitalverkehr) zuordnen will, sondern in diesen Fällen Art. 43 EG (Niederlassungsfreiheit) heranzieht. 44 Obwohl die entsprechende Rechtsprechung des EuGH bislang nur in steuerrechtlichen Sachverhalten Anwendung gefunden hat und insofern fraglich und problematisch ist, ob Direktinvestitionen als solche nach dem EuGH tatsächlich umfassend nur der Niederlassungsfreiheit unterfallen sollen was den erga omnes Charakter des Art. 56 EG auf Drittstaatsangehörige leerlaufen lassen würde, bleibt unklar, welche Beziehung zwischen den notwendig eng verbundenen Art. 63 ff. und Art. 206, 207 AEUV bestehen würde, sollte der EuGH seine Rechtsprechung aufrechterhalten oder gar ausbauen. d) Konsequenz: Notwendigkeit gemischter Abkommen der EU und ihrer Mitgliedstaaten im Hinblick auf ausländische Investitionen Die primäre Ausrichtung von Art. 207 Abs. 1 AEUV auf die Behandlung von zugelassenen Investitionen bezogen sowie der enge Begriff der ausländischen Direktinvestitionen führen zwangsläufig dazu, dass in der Praxis nur gemischte Abkommen der EU und ihrer Mitgliedstaat mit Drittstaaten zum Investitionsschutz denkbar sind. Es macht in der Praxis keinen Sinn, ein Investitionsschutzabkommen abzuschließen, EuGH, Rs. C-446/04, Test Claimants in the FII Group Litigation, Slg I Rn. 177ff. Siehe z.b. Ohler, Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit, 93 f. IMF, Balance of Payments Manual, 5. Aufl., Washington 1993, 86. Karl, Journal of Investment & Trade 2004, 420. OECD, Benchmark Definition of Foreign Direct Investment, 3. Aufl., Paris 1999, 7 f. Ebenso Hummer, in: Vedder/Heintschel von Heinegg (Hrsg.), Europäischer Verfassungsvertrag Handkommentar, Art. III-315 Rn. 9; Krenzler/Pitschas, in: Herrmann/Krenzler/Streinz (Hrsg.), Die Außenwirtschaftspolitik der Europäischen Union nach dem Verfassungsvertrag, 30. Hierzu ausführlich Scharf, Kapitalverkehrsfreiheit gegenüber Drittstaaten. 16
18 das nur Direktinvestitionen im engeren Sinne umfasst. Ein solches begrenztes Abkommen könnte zwar prima facie von der EU in ausschließlicher Kompetenz abgeschlossen werden, hätte allerdings letztlich keine substantielle Bedeutung für den internationalen Investitionsschutz, zumal parallel hierzu mitgliedstaatliche BITs weiter existieren würden, die nur Portfolioinvestitionen erfassen. Auch unter Transparenzund Rechtssicherheitsgesichtspunkten wäre dies eine in hohem Maße unbefriedigende und sich letztlich wohlfahrtsökonomisch negativ auswirkende Situation. Weiterhin zu beachten ist, dass BITs schon von ihrer Regelungsintention her nur abstrakte Behandlungsstandards definieren und definieren können. Die abstrakten Behandlungsstandards eines BIT sind insofern systemisch darauf angelegt, auf alle erdenklichen wirtschaftlichen Aktivitäten von Investoren sowie eine unbegrenzte Bandbreite hoheitlicher Maßnahmen, die sich auf Investitionen auswirken, im Einzelfall Anwendung zu finden. Das führt zwangsläufig dazu, dass ein BIT, den die EU abschließt, jedenfalls potentiell immer das Harmonisierungsverbot des Art. 207 Abs. 6 AEUV berühren wird. Insbesondere mit Blick auf steuerrechtliche Fragen (Art. 113, 114 Abs. 2 AEUV), die im internationalen Investitionsschutzrecht eine zunehmend wichtigere Rolle spielen, 45 ist dies offensichtlich. Auch vor diesem Hintergrund gibt es letztlich nur die Möglichkeit, BITs der EU als gemischte Abkommen, also unter umfassender mitgliedstaatlicher Beteiligung, abzuschließen. e) Schicksal bestehender BITs der Mitgliedstaaten Mit dem In-Kraft-Treten des Vertrages von Lissabon wird sich zwangsläufig auch die Frage nach dem Schicksal der mehr als BITs, die bislang von den EU- Mitgliedstaaten abgeschlossen wurden, stellen. Hierzu ist zwischen der unionsrechtlichen und der völkerrechtlichen Perspektive zu differenzieren. Unionsrechtlich ist zunächst zu beachten, dass Art. 351 AEUV (Art. 307 EG) keine direkte Anwendung auf BITs der Mitgliedstaaten findet, da der erste BIT weltweit erst am 25. November 1959 (Deutschland-Pakistan) geschlossen wurde. Allerdings ist auf den vorliegenden Fall einer nachträglichen Kompetenzerweiterung der EU Art. 351 AEUV analog anzuwenden. 46 Auch wenn der EuGH einer analogen Anwendung des heutigen Art. 307 EG bislang in sehr sachverhaltsspezifischen Fällen wohl skeptisch gegenüber stand, 47 lässt sich damit mit guten Gründen argumentieren, dass die bestehenden BITs der Mitgliedstaaten vom Vertrag von Lissabon zunächst unberührt bleiben, allerdings ggf. die Mitgliedstaaten unionsrechtlich u.a. zur Kündigung oder Änderung der BITs verpflichtet sind (Art. 351 Abs. 2 AEUV). Angesichts der verbleibenden Regelungskompetenzen der Mitgliedstaaten namentlich auf Portfolioinvestitionen bezogen und damit einer in jedem Fall nur partiellen Anpassungspflicht nach Art. 351 AEUV (Art. 307 EG) erscheint es in jedem Fall Hierzu Kampermann, Aktuelle Entwicklungen im internationalen Investitionsschutzrecht mit Blick auf die staatliche Steuersouveränität. So die ganz h.m., siehe nur Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 307 Rn. 5 m.w.n. Nachweise und Diskussion hierzu bei Petersmann/Spennemann, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Bd. 4, Art. 307 EG Rn. 6 m.w.n. 17
19 vorzugswürdig, die umfassende Weitergeltung der BITs der Mitgliedstaaten auch nach In-Kraft-Treten des Vertrages von Lissabon unionsrechtlich zu genehmigen. So wurde und wird bis heute auch mit den zahlreichen bilateralen Freundschafts-, Handels- und Schifffahrtsverträgen der Mitgliedstaaten verfahren, die nach Ablauf der Übergangsfrist eigentlich nicht mehr in den Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten fallen (Art. 133 EG), deren Weitergeltung unionsrechtlich aber periodisch durch entsprechende Ratsbeschlüsse genehmigt wird. 48 Insbesondere im Hinblick auf berechtigte Investoreninteressen, die durch bilaterale Investitionsschutzverträge gesichert sind, erscheint es notwendig, die bestehenden BITs der Mitgliedstaaten einer unionsrechtlichen Sanktion durch eine entsprechende Genehmigungsentscheidung des Rates jedenfalls für eine gewisse Zeit zu entziehen. Die Genehmigung sollte dabei zumindest bis zum Abschluss neuer Investitionsschutzabkommen der EU und ihrer Mitgliedstaaten mit dritten Staaten erteilt werden. Auch aus völkerrechtlicher Perspektive spricht viel dafür, die bestehenden BITs der Mitgliedstaaten vom In-Kraft-Treten des Vertrages von Lissabon unberührt zu lassen. Die Rechtslage nach Unionsrecht hat zunächst ohnehin keinen Einfluss auf die fortbestehende völkerrechtliche Wirksamkeit von bilateralen Investitionsschutzabkommen der Mitgliedstaaten. Überdies ist zu beachten, dass BITs zwar regelmäßig Kündigungsklauseln enthalten. Allerdings finden sich in BITs ebenso regelmäßig Vorschriften über den fortdauernden Schutz bereits getätigter Auslandsinvestitionen auch nach Kündigung des Vertrages. Der deutsche Mustervertrag siehe hierzu z.b. in Art. 14 Abs. 3 vor, dass [f]ür Kapitalanlagen, die bis zum Zeitpunkt des Außerkrafttretens dieses Vertrags vorgenommen worden sind, die vorstehenden Artikel noch für weitere zwanzig Jahre vom Tag des Außerkrafttretens des Vertrags an [gelten]. 49 Damit bleibt es in jedem Fall auch im Falle einer von Art. 351 AEUV erzwungenen völkerrechtlichen Kündigung von BITs durch Mitgliedstaaten bei einer langfristigen Wirksamkeit der Bestimmungen des entsprechenden Vertrages auf Altinvestitionen bezogen. Diese unabänderliche Völkerrechtslage sollte unionsrechtlich mit zusätzlicher Rechtssicherheit durch einen Genehmigungsbeschluss im dargestellten Sinne unterstrichen werden Grundlage hierfür ist die Entscheidung 96/494/EWG des Rates vom 16. Dezember 1969 über die schrittweise Vereinheitlichung der Abkommen über die Handelsbeziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und dritten Ländern und über die Aushandlung der gemeinschaftlichen Abkommen, ABl. EG Nr. L 326/39 v ; zuletzt Entscheidung 2001/855/EG des Entscheidung des Rates vom 15. November 2001 zur Genehmigung der stillschweigenden Verlängerung oder der Aufrechterhaltung derjenigen Bestimmungen von Freundschafts-, Handels- und Schifffahrtsverträgen sowie Handelsabkommen zwischen den Mitgliedstaaten und Drittländern, deren Gegenstand unter die gemeinsame Handelspolitik fällt, ABl. Nr. L 320/13 v ; siehe hierzu auch Vedder/Lorenzmeier in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Das Recht der EU, Bd. II, Art. 133 EGV Rn. 23. Deutscher Mustervertrag 2005 über die Förderung und den gegenseitigen Schutz von Kapitalanlagen, abgedruckt in: Archiv des Völkerrechts 45 (2007), 276 ff. 18
20 f) Stillhalteverpflichtung der Mitgliedstaaten im Hinblick auf neue BITs Ungeachtet der unionsrechtlichen und völkerrechtlichen Weitergeltung der mitgliedstaatlichen BITs auch nach dem In-Kraft-Treten des Vertrages von Lissabon ist noch zu beachten, dass sich spätestens seit der formellen Unterzeichnung des Lissabonner Vertragswerkes durch die Staats- und Regierungschefs der EU am 13. Dezember 2007 für die Mitgliedstaaten eine Stillhalteverpflichtung im Hinblick auf den Abschluss neuer BITs ergibt. Der EuGH hat bereits in seiner Kramer-Entscheidung aus dem Jahre 1976 eine Pflicht der Mitgliedstaaten statuiert, die Wahrnehmung auch erst zukünftiger EU-Kompetenzen nicht durch völkerrechtliche Handlungen zu behindern. 50 Das entspricht der Rechtsprechung des EuGH zur Vorwirkung von Richtlinienbestimmungen, die in Anwendung des allgemeinen Rechtsgedankens des Art. 10 EG auch auf völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten übertragen werden kann. 51 Damit sind die Mitgliedstaaten schon im gegenwärtigen Zeitpunkt unionsrechtlich daran gehindert, neue BITs mit Drittstaaten abzuschließen, die Regelungen enthalten, die mit den neuen Kompetenzen der EU für ausländische Direktinvestitionen nach Art. 207 AEUV kompetenzrechtlich und/oder materiellrechtlich kollidieren könnten. Das wird im Ergebnis für alle BITs der Mitgliedstaaten gelten, da diese zumindest auch immer Direktinvestitionen mit umfassen. 2. Einbindung der Gemeinsamen Handelspolitik in die Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der Union insgesamt Abschließend ist noch kurz auf die Herausforderungen hinzuweisen, die sich aus der Einbindung der Gemeinsamen Handelspolitik in die Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der Union insgesamt ergeben. Nach Art. 205 AEUV wird das Handeln der Union auf internationaler Ebene auch mit Blick auf die Gemeinsame Handelspolitik von den Zielen geleitet und an den allgemeinen Bestimmungen ausgerichtet, die in Titel V Kapitel 1 des Vertrags über die Europäische Union niedergelegt sind. Damit wird konkret auf Art. 21 EUV n.f. Bezug genommen. Art. 21 Abs. 2 n.f. EUV enthält einen umfangreichen Katalog an Wertevorgaben für das internationale Handeln der Union. Aufgelistet sind dort u.a. Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte, die Grundsätze des Völkerrechts, die Charta der Vereinten Nationen, nachhaltige Entwicklung, die Integration der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft, Umweltschutz und Global Governance. Auch wenn dieser Wertekatalog im Unionsrecht nicht neu ist (vgl. Art. 11 Abs. 1 EU), ist doch beachtlich, dass durch den Vertrag von Lissabon erstmals in der Geschichte des Unionsrechts eine explizite Geltung dieser Werteorientierung auch im Bereich der Gemeinsamen Handelspolitik gilt. 52 Die damit systemisch angelegte Politisierung der Gemeinsamen EuGH, Rs. 3/4/6-76, Kramer, Slg. 1976, 1279 Rn. 40 ff.; vgl. hierzu ausführlich auch Krück, Völkerrechtliche Verträge im Recht der Europäischen Gemeinschaften, 136. Hierzu ausführlich Schlussanträge GA Maduro v , Rs. C-205/06 und Rs. C-249/06, Kommission/Österreich und Kommission/Schweden, Rn. 36 ff. m.w.n. Hierzu auch Vedder, in: Herrmann/Krenzler/Streinz (Hrsg.), Die Außenwirtschaftspolitik der EU nach dem Verfassungsvertrag, 43 ff. 19

References: EuGH 
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 Art. 131
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 Art. 3
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 Art. 207
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 Art. 47
 Art. 53
 Art. 118
 Art. 207
 Art. 207
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 Art. 207
 Art. 207
 Art. 207
 Art. 207
 Art. 6
 Art. 2
 Art. 207
 Art. 300
 Art. 207
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 Art. 2
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 EuGH 
 Art. 133
 Art. 218
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 Art. 206
 Art. 206
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 Art. 207
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 Art. 206
 Art. 207
 Art. 206
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 EuGH 
 Art. 56
 Art. 43
 EuGH 
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 Art. 63
 Art. 206
 EuGH 
 Art. 207
 Art. 207
 Art. 351
 Art. 351
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 Art. 307
 Art. 351
 Art. 307
 Art. 307
 Art. 14
 Art. 351
 Art. 133
 EuGH 
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 Art. 10
 Art. 207
 Art. 205
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 11