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Timestamp: 2018-12-18 11:14:56+00:00

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﻿ SENTENCIA C-757 DE JULIO 30 DE 2008
SENTENCIA C-757 DE 30 DE JULIO DE 2008
CONTENIDO:SE DECLARA LA EXEQUIBILIDAD DEL ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2007 Y EL ARTÍCULO 2 DEL MISMO ACTO LEGISLATIVO. SE ANALIZA LOS CARGOS DE VICIO DE PROCEDIMIENTO Y DE SUSTITUCIÓN DE CONSTITUCIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN PÚBLICA DE CONSTITUCIONALIDAD, VICIOS DEL PROCEDIMIENTO ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Sentencia C-757 de julio 30 de 2008
Sentencia C-757 de 2008
Ref.: Expediente D-7154 Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de 2007
Libardo Alberto Verjel de Filippis
Diario Oficial 46.672 de 27 de junio de 2007
Por medio del cual se modifican los numerales 8º y 9º del artículo 135, se modifican los artículos 299 y 312, y se adicionan dos numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia.
ART. 2º—El numera <sic> 9 del artículo 135 de la Constitución Política de Colombia quedará así:
ART. 7º—El presente acto legislativo empezará a regir el 1º de enero del año 2008”.
2. Ausencia de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad.
En el presente caso el Acto Legislativo 01 de 2007 fue publicado en el Diario Oficial 46672 del 27 de junio de 2007. La demanda identificada con el radicado D-6057 fue presentada en la Corte Constitucional el 4 de diciembre de 2007, dentro del término de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad.
3.1. ¿En el trámite del proyecto de acto legislativo en el Senado de la República se omitió el anuncio, la discusión y la aprobación del informe presentado por la comisión designada para conciliar las diferencias entre lo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y lo decidió (sic) en la plenaria del Senado de la República, y se aprobó únicamente un “informe de corrección del acta de conciliación? ¿De hacer (sic) ocurrido ello así se está ante una irregularidad que conduce a la inexequibilidad del Acto Legislativo 1 de 2007?
3.2. ¿Incurrió el Congreso de la República en un vicio de competencia por sustitución parcial de la Constitución con los cambios a la moción de censura que se introdujeron en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2007? Concretamente, ¿implican esos cambios una sustitución del principio de la separación de los poderes o una alteración en la identidad de la Constitución por crear un desequilibrio entre las dos cámaras legislativas, suprimiendo un factor definitorio del bicameralismo consagrado en la Constitución?
La Corte se pronunciará, en primer lugar, sobre el problema que apunta a la existencia de un vicio de trámite, comoquiera que el mismo se refiere a la totalidad del Acto Legislativo 01 de 2007. De no prosperar ese cargo, se analizarán los problemas jurídicos planteados en relación con el vicio de competencia en la aprobación del artículo 2º del acto legislativo.
4. Ausencia del vicio de trámite señalado por el demandante.
4.1. De acuerdo con la demanda, durante el trámite del acto legislativo acusado, al haberse presentado una discrepancia entre los textos aprobados en la Cámara de Representantes y en el Senado de la República, se procedió, de conformidad con el artículo 161 de la Constitución Política, a designar una comisión de conciliadores, la cual presentó el correspondiente informe el día 29 de mayo de 2007. Prosigue la demanda señalando que dicho informe fue publicado en las gacetas del Congreso números 222 y 223 de 2007, pero “... fue aprobado únicamente por la plenaria de la Cámara de Representantes el día 6 de junio de 2006, no siendo estudiado, ni aprobado por la plenaria del Senado de la República”.
Se agrega en la demanda que “[p]osteriormente, fue presentado por la misma comisión accidental, el día 7 de junio de 2007, un nuevo informe que pretendía corregir el acta de conciliación radicada el día 29 de mayo de 2007, el cual fue publicado en las gacetas del Congreso números 258 y 261 de 2007, el informe de corrección del acta anterior fue aprobado por las plenarias de Senado y Cámara el día 13 de junio de 2007”.
Proyecto de Acto Legislativo 08 de 2006 Senado, 179 de 2006 Cámara, por medio del cual se modifican los numerales 8º y 9º del artículo 135, se modifican los artículos 299 y 312, y se adicionan dos numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia.
Al finalizar la sesión se cita para la próxima reunión “... para el martes 5 de junio de 2007, a las 2:00 p.m.” (5) .
En la sesión plenaria del Senado de la República del 5 de junio de 2007, efectivamente se sometió a consideración y fue aprobado el informe de conciliación del proyecto de acto legislativo indicado, tal como fue registrado en el Acta 63 de sesión plenaria de Senado, publicada en la Gaceta del Congreso 324 de 2007 (6) :
Por secretaría se da lectura al informe de mediación que acordaron las comisiones designadas por los presidentes de ambas corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación del articulado del Proyecto de Acto Legislativo 08 de 2006 Senado, 179 de 2006 Cámara “por medio del cual se modifican los numerales 8º y 9º del artículo 135, se modifican los artículos 299 y 312, y se adicionan dos numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia”.
La presidencia somete a consideración de la plenaria el informe leído y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación”.
De este modo constata la Corte que, contrariamente a lo sostenido por el actor, el informe de conciliación presentado por las comisiones designadas por los presidentes de ambas corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación del articulado del Proyecto de Acto Legislativo 08 de 2006 Senado, 179 de 2006 Cámara, que culminó con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2007, si fue considerado y aprobado en la plenaria del Senado de la República.
Posteriormente a la aprobación del mencionado informe se presentó un informe de corrección del acta de conciliación. La discusión y aprobación de este nuevo informe fue anunciada en la sesión del 7 de junio de 2007, tal como se aprecia en el Acta 64, publicada en la Gaceta 352 de 2007:
“Por instrucciones de la presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, la secretaría anuncia la corrección al Proyecto de Acto Legislativo 08 que se discutirá y aprobará en la próxima sesión.
Sí señora presidenta es la corrección del acta de conciliación al Proyecto de Acto Legislativo 08 del 2006 Senado, 179 de 2006 Cámara, por medio del cual se modifican los numerales 8º y 9º del artículo 135, se modifican los artículos 299 y 312, y se adicionan dos numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia.
Se anuncia para la próxima sesión”.
Así mismo en dicha acta consta que la próxima sesión fue convocada para “... el día martes 12 de junio de 2007, a la 1:00 p. m.”.
La publicación de la corrección del acta de conciliación se realizó en la Gaceta 258 del 8 de junio de 2007 y en la sesión del 12 de junio de 2008, efectivamente se produjo el debate y aprobación de la misma, como obra en el Acta 65, publicada en la Gaceta 414 de 2007:
Leída y cerrada la discusión del informe de conciliación, la presidencia lo somete a consideración de la plenaria y esta le imparte su aprobación”.
Cabe observar que en dicho informe de corrección, los integrantes de las comisiones de conciliación informan a las plenarias de Senado y Cámara que “[q]ue revisados nuevamente los textos aprobados por las plenarias de Senado y Cámara y el acta de conciliación correspondiente, encontramos diferencias ostensibles en el articulado del proyecto de acto constitucional; motivo por el cual nos vemos obligados a presentar una nueva acta que enmiende los errores cometidos de acuerdo al artículo 2º de la Ley 5ª de 1992 ‘Principios de interpretación del reglamento, numeral 2º’ respaldado este precepto legal, por la jurisprudencia de la honorable Corte Constitucional en Sentencia 178/07”. Dicho informe se acompañó de la trascripción del texto definitivo del proyecto conciliado.
A partir del anterior registro sobre el trámite del Acto Legislativo 01 de 2007 en el Congreso de la República, concluye la Corte que el Senado de la República no omitió, ni el anuncio, ni el debate, ni la aprobación del informe de conciliación al Proyecto de Acto Legislativo 08 del 2006 Senado, 179 de 2006 Cámara, por medio del cual se modifican los numerales 8º y 9º del artículo 135, se modifican los artículos 299 y 312, y se adicionan dos numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia, así como tampoco se omitieron dichas etapas del trámite legislativo en la posterior aprobación por la plenaria del Senado de la República del informe de corrección al acta de conciliación presentado por las correspondientes comisiones, razón por la cual el cargo presentado por este concepto no prospera.
5. Examen del cargo por sustitución parcial de la Constitución.
5.2. En jurisprudencia ampliamente consolidada, la Corte Constitucional ha puntualizado que el control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución comprende el de los vicios competenciales y, específicamente, el que se presenta cuando por la vía del procedimiento de reforma se produce en realidad una sustitución total o parcial de la Constitución (7) .
En la Sentencia C-1040 de 2005 (8) la Corte sintetizó los criterios que han sido fijados por la jurisprudencia en torno al concepto de sustitución de la Constitución, en los siguientes términos:
a) El poder de reforma definido por la Constitución colombiana está sujeto a límites competenciales.
b) Por virtud de esos límites competenciales el poder de reforma puede reformar la Constitución, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta.
c) Para establecer si una determinada reforma a la Constitución es, en realidad, una sustitución de la misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad.
d) La Constitución no contiene cláusulas pétreas ni principios intangibles y, por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto para ello.
e) El poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su integridad la Constitución.
f) Sólo el constituyente primario tendría la posibilidad de producir una tal sustitución.
De acuerdo con dichos desarrollos, ello impone al menos dos tareas específicas: primero, es necesario establecer cuáles son los elementos esenciales que definen la identidad de la Constitución; y, segundo, en qué condiciones puede considerarse que una reforma suprime o reemplaza uno de tales elementos, de manera que deba tenerse realmente como una sustitución de la Constitución (9) .
(sic) 5.4.2. A continuación es preciso establecer cuál es el alcance jurídico del acto acusado en relación con los elementos definitorios identificadores de la Constitución, a partir de las cuales se han aislado los parámetros normativos del control.
5.4.3. Finalmente, “[a]l contrastar las anteriores premisas con el criterio de juzgamiento que se ha señalado por la Corte, esto es, la verificación de si la reforma reemplaza un elemento definitorio identificador de la Constitución por otro integralmente diferente, será posible determinar si se ha incurrido o no en un vicio de competencia”.
“El método del juicio de sustitución exige que la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto. Así, para construir la premisa mayor del juicio de sustitución es necesario (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la Constitución —para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material— y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro —no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado— y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución anterior.
5.5.3. El demandante y el Ministro del Interior y de Justicia aportan argumentos importantes orientados a mostrar que la consideración del bicameralismo fue un factor determinante del diseño de la moción de censura en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991. El repaso del proceso que en estas materias se surtió en la Constituyente da cuenta de la existencia de un debate intenso y de la opción final por mantener la estructura bicameral para el Congreso como un factor de moderación en el ejercicio de sus funciones que tendría particular relevancia frente a las nuevas atribuciones de control político que le fueron conferidas por la Constitución. Sin embargo, por otro lado, no puede pasarse por alto que en la propia Constitución de 1991 quedaron incorporados elementos que, en cierto sentido, limitan el alcance del bicameralismo aplicado a ese instrumento de control político, por cuanto se habilitó a cada una de las cámaras, por separado para proponer la moción de censura contra un ministro, y, a su vez, se dispuso que la decisión en torno a la misma correspondería al Congreso reunido en pleno. Esto es, en la propia Constitución quedó consagrado un esquema intermedio que se aparta de los elementos definitorios del bicameralismo como instancia de reflexión y moderación en las decisiones del Congreso que se atribuye al hecho de su separación en dos asambleas, circunstancia que, en la tradición colombiana, implicaba un distanciamiento espacial y temporal en la actuación de una y otra. Ciertamente, el introducido por el Acto Legislativo 01 de 2007 en la operación de la moción de censura es un cambio importante que flexibiliza el ejercicio de este instrumento de control político e inclina en este sentido la balanza a favor del legislativo, pero no puede decirse que el mismo suprima un principio definitorio de la identidad de la Carta de 1991, como el de la separación de poderes que, de hecho, en cuanto hace a una de sus expresiones, cual es la del bicameralismo, no estaba configurado de un modo absoluto, sino matizado, como se ha dicho, por la iniciativa de cada una de las cámaras para proponer la moción de censura y la decisión de la misma en el Congreso reunido en pleno.
Específicamente sobre el principio de separación de poderes en el escenario de la sustitución de Constitución, la Corte ha expresado que dicho principio puede tenerse como definitorio de la identidad de la Constitución de 1991, pero que es claro que el mismo admite diversidad de formulaciones, todas compatibles con el postulado básico definitorio de la identidad de la Constitución, de manera que no toda modificación de la manera como en un momento se configuró el principio en la Constitución puede tenerse como una sustitución de la misma (10) .
A este respecto debe tenerse en cuenta que el bicameralismo se expresa en distintas disposiciones de la Carta y que si bien es cierto, en su configuración inicial se contempló que, como regla general, a la división del legislativo en dos cámaras o asambleas debía corresponder la necesaria concurrencia de ambas para la adopción de las decisiones, la propia Constitución señala funciones que se atribuyen de manera separada a cada una de las cámaras, y otras que deben cumplirse por el Congreso reunido en pleno. Entre las primeras se encuentran competencias tan importantes como la elección del Procurador General de la Nación, de los magistrados de la Corte Constitucional o del Defensor del Pueblo, e incluso, la posibilidad de proponer la moción de censura. Las segundas se encuentran enunciadas en el artículo 141 de la Constitución y entre ellas se encuentran las de elegir Contralor General de la República y vicepresidente “... cuando sea menester reemplazar el electo por el pueblo”. También se atribuye al Congreso en pleno la función prevista en el artículo 254 de la Constitución, de elegir a los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (11) .
Sin embargo, tal como se ha expresado, no obstante la importancia de los argumentos que apuntan al mantenimiento de un esquema bicameral en la configuración de la moción de censura en un sistema presidencial de gobierno, considera la Corte que no puede considerarse que una alteración de dicho postulado, para afirmar en este campo una competencia autónoma de cada una de las cámaras, pueda considerarse una sustitución de Constitución.
Para llegar a la anterior conclusión es preciso tener en cuenta no sólo las matizaciones del principio bicameral que están presentes en la Constitución, sino también el hecho de que, aun en el bicameralismo puro, las cámaras separadamente consideradas, tienen una buena dosis de poder político que puede proyectarse sobre el ejecutivo, puesto que, en el ejercicio de la principal de sus funciones, cual es la de hacer las leyes, si bien es necesaria la voluntad concurrente de las cámaras para aprobar los proyectos, no es menos cierto que cada cámara por separado tiene una especie de poder de veto, por cuanto su voto negativo impide que el proyecto sea ley, e inhibe o deja sin efecto, según sea el caso, el pronunciamiento de la otra cámara. En un escenario de confrontación como el planteado por el demandante, esta posibilidad podría conducir a un bloqueo sistemático de los proyectos de ley de iniciativa gubernamental.
1. Declarar la EXEQUIBILIDAD del Acto Legislativo 01 de 2007, por los cargos estudiados en relación con vicios de procedimiento.
2. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2007, por el cargo de sustitución de Constitución estudiado.
(5) Gaceta del Congreso 323 de 2007 del Acta de Plenaria 62 del 30 de mayo de 2007.
(6) En esa acta se incluyó el texto del informe de la comisión de conciliación, en el que, a su vez, se transcribe el texto completo del proyecto conciliado.
(7) Ver, entre otras, las sentencias C-551 de 2003, C-970 de 2004 y C-1040 de 2005.
(8) Sentencia C-1040 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. SV: Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra SPV: Jaime Córdoba Triviño SAPV: Humberto Sierra Porto.
(9) Sentencia C-1040 de 2008.
(10) Ver Sentencia C-1040 de 2004.
(11) De acuerdo con el artículo 254 de la Constitución, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura estará integrada “... por siete magistrados elegidos para un periodo de ocho años, por el Congreso Nacional de ternas enviadas por el gobierno”. A su vez el artículo 18 de la Ley 5ª de 1992 dispuso que entre las atribuciones del Congreso pleno se encuentra la de elegir los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Dicha disposición fue demanda ante la Corte Constitucional por considerar el actor que la misma desconocía el carácter taxativo de la enunciación de los eventos en los que el Congreso se reúne en un solo cuerpo contenida en el artículo 141 de la Constitución. La Corte Constitucional, en Sentencia C-025 de 1993 declaró la exequibilidad de la referida disposición con la consideración de que “[l]a hipótesis que introducen los artículos 18-6 y 20 de la Ley 5ª de 1992, tiene carácter puramente procedimental y corresponde al ejercicio práctico de una atribución confiada directa y excepcionalmente al Congreso Nacional (C.P., art. 254-2). La ley no adiciona en estricto rigor la lista de excepciones al principio bicameral. Es razonable que los miembros de los dos órganos, Senado y Cámara, confluyan en una reunión o asamblea común con miras a ejercer una facultad que la Constitución encomienda al Congreso Nacional” (negrilla en el original).

References: ARTÍCULO 2
 artículo 135
 artículo 135
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 161
 artículo 135
 artículo 135
 artículo 135
 artículo 2
 artículo 135
 artículo 141
 artículo 254
 artículo 2
 artículo 254
 artículo 18
 artículo 141