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Timestamp: 2020-08-12 07:13:42+00:00

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BVerwG, 6 C 38.13: Unternehmen, Genehmigung, Wettbewerber, Mobilfunk
Urteil des BVerwG vom 01.04.2015, 6 C 38.13
Unternehmen, Genehmigung, Wettbewerber, Mobilfunk
Drittanfechtungsklage gegen Entgeltgenehmigung; Wettbewerber; fehlende Vertragsbeziehung; Klagebefugnis; Bestandskraft des regulierten Vergleichsentgelts, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, Inzidentkontrolle des Vergleichsentgelts, Konsultationsverfahren, Konsolidierungsverfahren, Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung, Kostenmodell, Mobilfunk- Terminierungsentgelt, schmale Vergleichsbasis, Teilaufhebung einer Entgeltgenehmigung, Vergleichsmarktbetrachtung.
Urteil des 6. Senats vom 1. April 2015 - BVerwG 6 C 38.13
I. VG Köln vom 2. Oktober 2013 Az: VG 21 K 5788/07
BVerwG 6 C 38.13 VG 21 K 5788/07
Bundesnetzagentur vom 30. August 2006 wurden die Entgelte der Beigeladenen für die Zugangsgewährung der Ex-ante-Entgeltgenehmigung nach Maßgabe des § 31 TKG unterworfen. Das Netz der Klägerin war bis zum 30. Juni 2008
mit dem Mobilfunknetz der Beigeladenen zusammengeschaltet.
mehr als 6 Cent/Minute und für Terminierungen im UMTS-Netz der Beigeladenen von mehr als 5 Cent/Minute genehmigt werden. Hilfsweise hat sie auf eine
Verpflichtung der Beklagten zur Genehmigung der Entgelte in entsprechender
Höhe bzw. in Form eines einheitlichen Betrags von 5 Cent/Minute angetragen.
5Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die mit dem Hauptantrag
erhobene Anfechtungsklage sei zulässig. Obwohl das Zusammenschaltungsverhältnis zwischen der Klägerin und der Beigeladenen mit Ablauf des 30. Juni
2008 geendet habe, sei die Klagebefugnis der Klägerin für den gesamten Regelungszeitraum des angegriffenen Beschlusses jedenfalls deshalb gegeben, weil
nicht von vornherein ausgeschlossen werden könne, dass der Vortrag der Klägerin über wettbewerbsbeeinträchtigende Wirkungen der Höhe des der Beigeladenen genehmigten Mobilfunk-Terminierungsentgelts auf eine Verletzung des
drittschützenden Missbrauchstatbestands des § 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG
führe. Die Anfechtungsklage bleibe jedoch in der Sache ohne Erfolg. Aus dem
Umstand, dass die Bundesnetzagentur vor der Genehmigungserteilung kein
Konsultations- und Konsolidierungsverfahren im Sinne von § 12 Abs. 1 und 2
TKG bzw. nach den diesen Vorschriften zu Grunde liegenden unionsrechtlichen
Bestimmungen durchgeführt habe, ergebe sich kein relevanter Verfahrensmangel. Die Vorschriften gewährleisteten nur relative Verfahrensrechte, deren Verletzung nicht die Rechtswidrigkeit der Genehmigung, in jedem Fall aber nicht
eine Rechtsverletzung der Klägerin zur Folge habe. Sie entfalteten keine drittschützende Wirkung. Auch in materieller Hinsicht sei der angefochtene Beschluss rechtmäßig. Die Bundesnetzagentur habe ausführlich und plausibel
die Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht ausge-
reicht hätten. Die Behörde habe indes in ermessensfehlerfreier Entscheidung
Gründe für das Fehlen eines Kostenmodells benannt und sich in nachvollziehbarer Weise für die erstgenannte Methode entschieden. Nach § 35 Abs. 1
Satz 2 TKG stünden die Vergleichsmarktbetrachtung und die Anwendung eines
Kostenmodells als Instrumente der alternativen Ermittlung von ex ante genehmigungspflichtigen Entgelten gleichrangig nebeneinander. Der Bundesnetzagentur seien bei der Anwendung der nationalen Vergleichsmarktbetrachtung
keine Rechtsfehler unterlaufen. Eine Vergleichsmarktbetrachtung sei auch dann
zulässig, wenn es sich bei dem Vergleichsmarkt - wie hier - um einen Monopolmarkt handele, dessen Preise nicht im freien Wettbewerb gebildet, sondern
ex ante reguliert würden. Die Bundesnetzagentur habe das Entgelt für die Terminierungsleistung im Mobilfunknetz von O2 auf der Grundlage hinreichender
Kostenunterlagen ermittelt. Dieses Entgelt sei für die entsprechende Leistung
der Anrufzustellung auf einem Terminierungsmarkt mit weithin deckungsgleichen und im Übrigen in ihrer Unterschiedlichkeit erkannten, die Heranziehung
als Vergleichsmarkt jedoch nicht ausschließenden Bedingungen tatsächlich erhoben worden. Selbst wenn das Vergleichsentgelt fehlerhaft, insbesondere
überhöht genehmigt worden sein sollte, bedeute dies nicht, dass es als untaugliche, weil zu schmale Basis für einen Preisvergleich angesehen werden müsse.
Für die Vergleichsmarktbetrachtung komme es auf den im Genehmigungszeitraum tatsächlich geltenden Preis und nicht auf preisbildende Faktoren wie die
Kosten des Vergleichsunternehmens an. Die angefochtene Entgeltgenehmigung sei auch nicht deshalb rechtswidrig, weil die Bundesnetzagentur den zum
Vergleich herangezogenen Preis im Hinblick auf Besonderheiten des Vergleichsmarkts um einen Abschlag hätte vermindern müssen. Die Behörde habe
im Rahmen ihres insoweit bestehenden Regulierungsermessens in nicht zu beanstandender Weise angenommen, dass sich die Unterschiede bei der Anzahl
der in den Netzen der Beigeladenen und der O2 angeschlossenen Teilnehmer
nicht erheblich ausgewirkt hätten. Wenn die Klägerin einwende, das der Beigeladenen genehmigte Mobilfunk-Terminierungsentgelt entspreche wegen Überhöhung nicht den Anforderungen der Missbrauchstatbestände des § 28 TKG,
könne sie damit nicht durchdringen. Auch der hier allein in Betracht kommende
Tatbestand des § 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und Abs. 2 TKG sei jedenfalls deshalb
nicht erfüllt, weil der Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung
eingehalten sei. Die hilfsweise gestellten Verpflichtungsanträge seien mangels
Klagebefugnis der Klägerin unzulässig und in jedem Fall unbegründet.
in Größe und Kostenstruktur, die zwischen der Beigeladenen und der Mobilfunknetzbetreiberin O2 als Inhaberin der Vergleichsentgeltgenehmigung bestünden, hätten jedenfalls einen Abschlag auf das Vergleichsentgelt erfordert.
Missbräuchlich überhöht mit einer Verdrängungswirkung für Festnetzprodukte
sei das der Beigeladenen genehmigte Mobilfunk-Terminierungsentgelt, weil sich
die Beigeladene ihre Leistungen intern günstiger zur Verfügung stelle und weil
in das Vergleichsentgelt Kosten für die UMTS-Lizenz eingeflossen seien.
I.1. unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom 2. Oktober 2013, Az. 21 K 5788/07, dem Beschluss der Beklagten und Revisionsbeklagten vom 30. November 2007, Az. BK3a-07- 027/E 21.09.07, aufzuheben, soweit in Ziffer 1 dieses Beschlusses für die Zeit vom 1. Dezember 2007 bis zum 31. März 2009 höhere Verbindungsentgelte für die Terminierung im Netz der Beigeladenen genehmigt werden als a) 6,0 Cent/Minute für das GSM 900/1 800-Telekommunikationsnetz, b) 5,0 Cent für das UMTS-Telekommunikationsnetz,
2. hilfsweise zu I.1., die Beklagte unter Abänderung von Ziffer 1. des Beschlusses der Beklagten vom 30. November 2007, Az. BK3a-07- 027/E 21.09.07 zu verpflichten, Verbindungsentgelte für die Terminierung a) im GSM 900/1 800-Telekommunikationsnetz der Beigeladenen in Höhe von 6,0 Cent/Minute, b) im UMTS-Telekommunikationsnetz der Beigeladenen in Höhe von 5,0 Cent/Minute, für den Zeitraum vom 1. Dezember 2007 bis zum 31. März 2009 zu genehmigen.
3. hilfsweise zu I.1. und I.2, das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 2. Oktober 2013 zu ändern und den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 30. November 2007 aufzuheben, soweit in dessen Ziffer 1 ein höheres Verbindungsentgelt für die Terminierung als 5 Cent/Minute genehmigt wird,
II. äußerst hilfsweise zu I., unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom 2. Oktober 2013, Az. 21 K 5788/07, den Beschluss der Beklagten vom 30. November 2007, Az. BK3a-07-027/E 21.09.07, aufzuheben,
III. äußerst hilfsweise zu I. und II., dem Gerichtshof der Europäischen Union die Fragen vorzulegen:
1. Ist Art. 6 RL 2002/21/EG so auszulegen, dass die Durchführung eines Konsultationsverfahrens gemäß Art. 6 RL 2002/21/EG auch bei der Festlegung von Entgelten durch die nationale Regulierungsbehörde zwingend erforderlich ist? 2. Ist Art. 6 RL 2002/21/EG so auszulegen, dass die Durchführung eines Konsultationsverfahrens auch den subjektiven Rechten der Wettbewerber dient und nicht nur der Herstellung von Transparenz gegenüber der Fachöffentlichkeit?
9Sie verteidigen das Urteil des Verwaltungsgerichts.
Gleiches gilt für den hilfsweise gestellten Verpflichtungsantrag (2.). Teilweise
begründet ist die Revision hingegen mit dem Hilfsanfechtungsantrag, der auf
die Aufhebung des genannten Beschlusses gerichtet ist, soweit in diesem der
Beigeladenen ein höheres Mobilfunk-Terminierungsentgelt als - einheitlich -
5 Cent/Minute genehmigt wird (3.).
Hauptantrag erstrebten Teilaufhebung, die zwischen Entgelten für Terminierungen einerseits nach der GSM-Technik und andererseits nach der UMTS-
Technik unterscheidet, nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht zugänglich. Der
Beschluss ist nicht in diesem Sinne teilbar. Eine solche Teilung würde den
Rahmen verletzen, den der Beschluss wegen des ihm zu Grunde liegenden
Entgeltantrags einhalten muss.
142. Ebenfalls unbegründet und zurückzuweisen ist die Revision in Bezug auf den
Hilfsantrag Nr. I. 2., mit dem die Klägerin die Verpflichtung der Beklagten begehrt, den Entgeltantrag der Beigeladenen in bestimmter Weise zu bescheiden.
Das Verwaltungsgericht hat in Übereinstimmung mit Bundesrecht entschieden,
dass der Klägerin für dieses Begehren eine Klagebefugnis im Sinne des § 42
Abs. 2 VwGO nicht zur Seite steht.
Verwaltungsgerichts insofern Bundesrecht und stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar, als es dem hilfsweise gestellten Anfechtungsantrag
(Nr. I. 3), den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 30. November 2007 aufzuheben, soweit in diesem der Beigeladenen ein höheres Mobilfunk-Terminierungsentgelt als - einheitlich - 5 Cent/Minute genehmigt wird, nicht für den Zeitraum vom 1. Dezember 2007 bis zum 30. Juni 2008 stattgegeben hat. In Bezug
auf den bezeichneten Zeitraum ist die Klage zulässig (a)). Insoweit können in
der Sache zwar nicht schon die formell-rechtlichen Einwände der Klägerin gegen die Entgeltgenehmigung zum Erfolg der Klage führen (b)). Der von dem
Verwaltungsgericht nicht beanstandete Beschluss verstößt aber in materieller
Hinsicht gegen die revisiblen Vorschriften aus § 31 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2
und § 35 Abs. 1 und Abs. 3 TKG (c)). Hierdurch wird die Klägerin in dem bezeichneten Zeitraum in ihren Rechten verletzt (d)). Die Entscheidung, den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 30. November 2007 für das Rechtsverhältnis zwischen der Beigeladenen und der Klägerin für den Zeitraum vom
1. Dezember 2007 bis zum 30. Juni 2008 in dem beantragten Umfang aufzuheben, zu der das Verwaltungsgericht bei zutreffender Auslegung des revisiblen
Rechts hätte gelangen müssen, kann der Senat selbst treffen (§ 144 Abs. 3
Satz 1 Nr. 1 VwGO). Im Übrigen - das heißt für den Zeitraum vom 1. Juli 2008
bis zum 31. März 2009 - ist die Revision auch im Hinblick auf den hilfsweise
gestellten Anfechtungsantrag unbegründet und deshalb insoweit wiederum zurückzuweisen.
Zeitraum vom 1. Dezember 2007 bis zum 30. Juni 2008 eine Klagebefugnis der
Klägerin (aa)); insoweit scheitert die Zulässigkeit der Klage auch nicht an einer
mangelnden Statthaftigkeit des im Hinblick auf die Höhe des genehmigten Entgelts beschränkten Aufhebungsbegehrens (bb)).
18Für die Zeit der von dem Verwaltungsgericht festgestellten, bis zum 30. Juni
auswirkt (BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 - BVerwGE 148,
48 Rn. 67 ff.).
Zeitraum vom 1. Juli 2008 bis zum 31. März 2009 - ist eine Rechtsverletzung
der Klägerin hingegen ausgeschlossen. Für diese Zeit fehlt es an einem Zusammenschaltungsverhältnis zwischen der Klägerin und der Beigeladenen, so
dass die Entgeltgenehmigung im Verhältnis dieser Beteiligten keine unmittelbar
privatrechtsgestaltende Wirkung entfalten kann. Auf das Vertragsverhältnis zwischen der Klägerin und dem Transitnetzbetreiber, über den sie die für die Zustellung von Anrufen aus ihrem Netz in das Netz der Beigeladenen erforderlichen Zusammenschaltungsleistungen bezieht, wirkt sich die der Beigeladenen
auch nicht mit Erfolg geltend machen, die von ihr aufgrund vertraglicher Regelungen an ihren Transitnetzbetreiber zu zahlenden Entgelte seien in dem fraglichen Zeitraum unmittelbar an die Höhe der von dem Transitnetzbetreiber an die
Rn. 76). Denn diese Regelung stellt nicht auf die Belastung der Zusammenschaltungspartner des regulierten Unternehmens durch die hoheitliche Gestaltung ihrer Entgeltzahlungspflicht, sondern auf die Beeinträchtigung der Wettbewerbsmöglichkeit "anderer Unternehme" ab und bezieht damit von vornherein
Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TKG vorliegt, besteht im Rahmen der Ex-ante-Entgeltregulierung kein eigenständiger Anwendungsbereich. Ob das Entgelt für eine Zugangsleistung in absoluter Hinsicht überhöht ist, bestimmt sich ausschließlich
über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (ABl. L 108 S. 33) - Rahmenrichtlinie - und der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union nicht zu entnehmen, dass die gerichtliche Prüfung bei Drittanfechtungsklagen von Wettbewerbern ohne direkte Vertragsbeziehung mit dem regulierten Unternehmen ge-
gen eine Entgeltgenehmigung nicht auf die Geltendmachung von Verstößen
die Wettbewerber des Unternehmens sind, an das die Entscheidung der nationalen Regulierungsbehörde gerichtet ist, wenn die nationale Regulierungsbehörde in einem Verfahren entscheidet, das dem Schutz des Wettbewerbs dient
S. 7) - Zugangsrichtlinie - vorgesehene Verpflichtung des Betreibers mit erheblicher Marktmacht, Zugang zu Netzeinrichtungen zu gewähren und deren Nutzung zu erlauben (EuGH, Urteil vom 21. Februar 2008 - C-426/05, Tele 2 Telecommunication - Rn. 34 f.; vgl. bestätigend jetzt auch Urteil vom 19. März 2015
- C-510/13, E.ON Földgaz Trade Zrt. - Rn. 46 für die ähnliche Rechtslage im
Bereich des Erdgasbinnenmarkts). Ferner sind nach der Rechtsprechung des
Gerichtshofs etwa auch Wettbewerber, denen die Regulierungsbehörde Rechte
zur Nutzung von Frequenzen zugeteilt hat, im Sinne des Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie durch eine Entscheidung der Regulierungsbehörde betroffen, mit
Entscheidung der Regulierungsbehörde im Sinne des Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie betroffen ist und eine umfassende gerichtliche Überprüfung sowie
wettbewerbsschützende Bestimmung des Art. 5 Abs. 6 der Genehmigungsricht-
linie gestützt hat (EuGH, Urteil vom 22. Januar 2015 - C-282/13, T-Mobile Austria - Rn. 34 f., 41 ff.).
Ein-stufung von Informationen als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse durch
32Sofern die Klägerin, was die Behandlung von Unterlagen als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse bzw. die Vollständigkeit von Akten anbelangt, über die Rü-
ge einer formellen Rechtswidrigkeit des angefochtenen Beschlusses hinaus
VwGO nicht erfüllen. Sie geben jedenfalls nicht die Tatsachen an, die den Mangel ergeben. Insbesondere für die von der Klägerin geltend gemachte Gehörsverletzung wären in letztgenannter Hinsicht substantiierte Ausführungen zu ihrem weiteren entscheidungserheblichen Vortrag und prozessualen Vorgehen im
Konsolidierungsverfahren noch Art. 6 bis 8 der Rahmenrichtlinie bzw. Art. 8 und
13 der Zugangsrichtlinie einen individualschützenden Charakter aufweisen (vgl.
im Einzelnen: BVerwG, Beschlüsse vom 10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 - juris
abstellen durfte (dd)).
Genehmigung treten lassen zu können.
wobei die Besonderheiten der Vergleichsmärkte zu berücksichtigen sind. Ver-
gleichsobjekt sind demnach die auf den jeweiligen Märkten zu beobachtenden

References: § 31
 § 28
 § 12
 § 35
 § 28
 § 28
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 § 113
 § 42
 § 31
 § 35
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 5
 Art. 6
 Art. 8