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Timestamp: 2019-04-23 14:45:30+00:00

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Início > Natureza do decreto presidencial que declara área de utilidade social para fins de reforma agrária
Porwilliammoura [1]- Postado em 22 novembro 2012
Espécie de intervenção do Estado no domínio privado, a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária desenvolve-se mediante uma fase administrativa e uma fase judicial, sendo apenas nesta última que os atos administrativos precedentes se corporificam em materialidade de ação sob o prisma da tangibilidade patrimonial, conforme concluiu o Supremo Tribunal Federal nos autos do MS nº 24.163[1].
De plano se verifica que o decreto que declara a área de interesse social para fins de reforma agrária não é ato que integra o procedimento administrativo INCRA, pois este, como dito, culmina na atualização dos dados cadastrais e na classificação fundiária do imóvel rural. Nesse sentido trilhou o próprio STF, quando do julgamento do MS nº 20.741[2]
Tanto é assim, que o decreto poderá, inclusive, preceder ao procedimento administrativo INCRA de verificação de produtividade e classificação do imóvel rural, mediante simples juízo de conveniência e oportunidade em declará-lo de interesse social, porquanto nem a simples decretação implica em inexorabilidade da desapropriação e nem a legislação específica reguladora da desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária determina o momento específico para a expedição do decreto declaratório (pois não poderia a lei substituir-se ao juízo de conveniência e oportunidade do administrador); não vedando assim sua antecipação ao procedimento INCRA e inclusive permitindo-a, pois apenas impõe deva o mesmo preceder ao ajuizamento da ação de desapropriação, em consonância com o artigo 184, § 2º da Constituição Federal. [3].
Por seu turno, o art. 2º, § 2º da Lei Complementar nº 76, de 6 de julho de 1993, legitima expressamente o órgão agrário federal a promover a vistoria E avaliação do imóvel logo em seguida à declaração por interesse social[4].
Fica, pois, plenamente perceptível que esse dispositivo da LC nº 76/93, sobrepondo-se em cronologia, hierarquia e especificidade aos demais, e sem lhes ser contrario, admite tanto a concentração da vistoria (rectius: aferição da produtividade) e da avaliação do imóvel em um único procedimento, quanto a realização desses atos em duas etapas, em qualquer das hipóteses autorizando sua realização em seguida ao decreto, e não necessariamente como ato preparatório deste. Conclusão, aliás, firmada pelo STF no MS nº 23.744[5].
Portanto, de acordo com o artigo 184, § 2º da Constituição Federal, a Lei Complementar nº 76, de 6 de julho de 1993, apenas assentou determinação no sentido de que a desapropriação será precedida de procedimento administrativo e de decreto declarando o imóvel de interesse social, mas não a de que o decreto seria necessariamente precedido do procedimento administrativo, e nem de que o procedimento administrativo deva obrigatoriamente configurar um processo, já que processo a LC 76/93 garante e materializa na ação judicial (cuja natureza é de ampla cognição, ex vi dos MS-STF nº 22.688, 23.135 e 24.272[6]), podendo, pois, o decreto anteceder ao procedimento, desde que aquele não seja suprimido.
Decerto por isso, em seu artigo 9º, observe-se, consignou a LC 76/93[7] a natureza discricionária da declaração de interesse social, obstando a apreciação desse juízo de conveniência e oportunidade ao Poder Judiciário, permitindo, entretanto, cognição plena no que tange às matérias de natureza vinculada e, em especial, às questões correspondentes ao laudo de vistoria administrativa em todos os seus aspectos, e seu resultado, inserindo-se nesse espectro a produtividade do imóvel.
Ora, em sentido distinto, o ato administrativo complexo se aperfeiçoa pela fusão ou integração de vontades de órgãos diversos, de que decorre manifestação de um só conteúdo e finalidade [8].
A autonomia do decreto, em relação ao procedimento administrativo e seus atos correspondentes, fica ainda mais evidente com a leitura das disposições do artigo 5º da Lei Complementar nº 76, de 6 de julho de 1993[9], que determina a presença de dois requisitos autônomos e distintos para o ajuizamento da ação de desapropriação:
E nessa mesma trilha, nos autos do MS Nº 20.694[10], em que se questionavam os efeitos de medida liminar concedida para suspender o processo administrativo do INCRA, deliberou o Supremo Tribunal Federal pela autonomia do decreto em razão do resultado do procedimento administrativo, ressaltando seu caráter discricionário, unicamente exteriorizador da pretensão da Administração Pública em trazer o bem de raiz para a órbita e categoria de imóvel vocacionado à reforma agrária.
Mais recentemente, nos autos do MS nº 25.534[11], o Ministro Eros Grau deliberou em caráter liminar que a edição do decreto não estava a representar qualquer risco à garantia constitucional da propriedade. Ressaltou nesse passo a impossibilidade de contaminação do decreto em razão de irregularidades do laudo agronômico, bem como a natureza meramente declaratória e autônoma do decreto presidencial, sem potencialidade para promover por si só a perda da propriedade.
[1] [...]. A ausência de eficácia suspensiva do recurso administrativo viabiliza a edição do decreto desapropriatório no que apenas formaliza a declaração de interesse social, relativamente ao imóvel, para efeito de reforma agrária, decorrendo a perda da propriedade de decisão na ação desapropriatória, não mais sujeita, na via recursal, a alteração.[...]
[2] MS nº 20.741 – Min. Sidney Sanches – J. 22/02/1989 - “(...) Se ações cautelar e declaratória foram ajuizadas contra o INCRA, e não em face da união federal, nada impedia nem impede que o presidente da republica exercesse e exerça sua competência constitucional de, em nome desta, desapropriar o imóvel. Tanto mais porque a medida liminar, na ação cautelar, só foi concedida depois que o Incra, com função meramente opinativa, já concluíra sua atuação administrativa, indicando o imóvel ao MIRAD para expropriação. (...)”.
[3] A afirmação respalda-se na redação legal. In verbis: “Lei nº 8.629/93: Art. 5º A desapropriação por interesse social, aplicável ao imóvel rural que não cumpra sua função social, importa prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária. § 1º As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro. § 2º O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de reforma agrária, autoriza a União a propor ação de desapropriação.” (g.n)
[4] In verbis: “Artigo 2º - (...) § 2º - Declarado o interesse social, para fins de reforma agrária, fica o expropriante legitimado a promover a vistoria e a avaliação do imóvel, inclusive com o auxílio de força policial, mediante prévia autorização do juiz, responsabilizando-se por eventuais perdas e danos que seus agentes vierem a causar, sem prejuízo das sanções penais cabíveis.”
[5] EMENTA: DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA. (...) FASES DISTINTAS DO PROCEDIMENTO EXPROPRIATÓRIO REGIDAS POR DIPLOMAS LEGAIS ESPECÍFICOS. (...) 1. A primeira fase do procedimento expropriatório destina-se ao levantamento de dados e informações do imóvel expropriando, no qual os técnicos do órgão fundiário são autorizados a ingressar (Lei nº 8.629/93, artigo 2º, § 2º). A segunda, ao procedimento judicial, disciplinado por lei complementar, conforme previsto no § 3º do artigo 184 da Constituição Federal, durante a qual a Administração poderá novamente, vistoriar a área com a finalidade de avaliar a terra nua e as benfeitorias (LC 76/93, artigo 2º, § 2º). 2. Nada impede, porém, que a Administração faça a avaliação a partir dos dados colhidos na primeira fase, se julgá-los suficientes, não fazendo uso da faculdade que a lei complementar lhe dá para ingressar novamente no imóvel. 3. A avaliação a partir da primeira vistoria não é causa de nulidade do decreto presidencial, mesmo porque nenhum prejuízo sofreu o proprietário. Pas de nullité sans grief. 4. (...) Precedentes (MS nº 20.747/DF, SYDNEY SANCHES, DJ de 31.03.89 e MS nº 23.311/PR, PERTENCE, DJ de 25.02.00. Segurança denegada.
[6] MS 22.698/MG - Relator(a): Min. ILMAR GALVÃO : [...] EMENTA: (...) Manifesto despropósito da pretensão, posto que a prova obtida pelo meio indicado deverá ser oferecida, ou mesmo produzida, no bojo da própria ação de desapropriação, hoje de amplo caráter cognitivo, como previsto no art. 9º. da LC nº 76/93. [...]
MS 23.135/PE - Relator(a):Min. MOREIRA ALVES - [...] EMENTA: (...) Por outro lado, tendo sido feita regularmente a vistoria do imóvel, o fato de não ter o impetrante obtido resposta à sua impugnação aos índices de produtividade constantes do relatório dessa vistoria não acarreta a nulidade do decreto presidencial, pois essa questão relativa à produtividade do imóvel poderá ser feita na ação de desapropriação (MS 22.698). Mandado de segurança denegado.[...]
MS 24.272/DF - Relator(a):Min. MAURÍCIO CORRÊA - [...] EMENTA: (...) 1. O silêncio do INCRA acerca do resultado da vistoria não é causa de nulidade do decreto presidencial, pois a matéria referente à produtividade do imóvel poderá ser objeto da ação de desapropriação disciplinada pela LC 76/93. Precedentes. [...]
[7] In verbis: “Art. 9º A contestação deve ser oferecida no prazo de quinze dias se versar matéria de interesse da defesa, excluída a apreciação quanto ao interesse social declarado. § 1º Recebida a contestação, o juiz, se for o caso, determinará a realização de prova pericial, adstrita a pontos impugnados do laudo de vistoria administrativa, a que se refere o art. 5º, inciso IV e, simultaneamente:
[8]MIRANDA, Sandra Julien. Do ato administrativo complexo. Ed. Malheiros, 1998, pág. 48
[9] Confira-se: “Artigo 5º - A petição inicial, além dos requisitos previstos no Código de Processo Civil, conterá a oferta do preço e será instruída com os seguintes documentos: I - texto do decreto declaratório de interesse social para fins de reforma agrária, publicado no Diário Oficial da União; II - certidões atualizadas de domínio e de ônus real do imóvel; III - documento cadastral do imóvel; IV - laudo de vistoria e avaliação administrativa, que conterá, necessariamente (...)”
[10] Verbis: EMENTA: Desapropriação para reforma agrária.Mandado de segurança impetrado para anulação de decreto que declarou o imóvel de utilidade pública, para tal fim. 1. A ação cautelar inominada, tendente a obstar o procedimento preparatório da expropriação, foi intentada apenas contra o INCRA, que tem função meramente opinativa, e não contra a UNIÃO FEDERAL, não podendo, pois, a liminar, ali deferida, produzir efeitos perante esta, nem obstar o exercício, pela Presidência da República, de sua competência constitucional para o ato expropriatório propriamente dito, consistente na declaração de utilidade pública. Precedente do STF: MS. 20.741. 2. Como a atuação do INCRA era meramente preparatória do ato expropriatório, nada impedia que o Presidente da República a praticasse, com ou sem ela, no exercício de sua competência privativa. 3. (...)” (g.n)
[11] “ [...] 25. Vê-se para logo que o decreto não representa risco à garantia constitucional da propriedade, já que apenas declara o imóvel de interesse social para fins de reforma agrária, consubstanciando mera condição para a propositura da ação de desapropriação [art. 184, § 2º, da Constituição do Brasil]. 26. A perda do direito de propriedade ocorrerá tão somente ao término da ação de desapropriação, com o pagamento de indenização ao expropriado, de modo que poderá alegar em contestação eventual nulidade do laudo agronômico do INCRA [art. 9º da LC 76/93]. [...]” MANDADO DE SEGURANÇA Nr. 25.534/DF. REl. Min. Eros Grau. DJ Nr. 197 - 13/10/2005 - Ata Nr. 153.
Agrário [2]
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[2] http://www.egov.ufsc.br/portal/categoria/tem%C3%A1tica/agr%C3%A1rio

References: artigo 184
 artigo 184
 artigo 9
 artigo 5
 artigo 2
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