Source: http://tribunalsupremo.organojudicial.gob.bo/AS/plena/SE-2015/se201500535.html
Timestamp: 2019-03-22 04:55:13+00:00

Document:
se201500535
SENTENCIA: 535/2015.
EXPEDIENTE Nº: 38/2011.
PARTES: Caja Nacional de Salud contra Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social.
Pronunciada en el proceso contencioso-administrativo seguido por la Caja Nacional de Salud Regional Santa Cruz, contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.
VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso-administrativa de fs. 80-86, el memorial de subsanación de demanda de fs. 117-124, impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico Resolución Ministerial (RM) Nº 908/2010 de 10 de noviembre, la providencia de admisión de fs. 126, la contestación de fs. 263-265, la providencia que declaró la renuncia del derecho a la réplica de fs. 301; los antecedentes procesales y los de emisión de la resolución impugnada.
CONSIDERANDO I: En mérito a los Testimonios de Poder Nº 50/2011 de 2 de febrero y 98/2011 de 21 de marzo, Félix Estrada Espinoza y Oscar Osinaga Ribera, en su calidad de apoderados de Loretta Young Viscarra, Administradora Regional de la Caja Nacional de Salud (CNS) Regional Santa Cruz, mediante memoriales de fs. 80-86 y 117-124, se apersonaron e interpusieron demanda contencioso-administrativa, contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social (MTEyPS), impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico RM Nº 908/2010 de 10 de noviembre, que confirmó la Resolución Administrativa (RA) Nº 061/2010 de 8 de julio, como efecto del Recurso de Revocatoria interpuesto en contra la RA Nº 041/2010 de 24 de mayo, por la CNS Regional Santa Cruz, por lo que haciendo una relación de los antecedentes de emisión de la Resolución impugnada, expresan que:
1.- Los certificados de trabajo y orden de apertura de tarjeta de asistencia que adjuntaron en calidad de prueba, acreditan que el Dr. Moisés García Blanco, ingresó a trabajar en el Servicio de Odontología de la CNS, bajo contratos eventuales suscritos con una serie de irregularidades por ex autoridades ejecutivas, que violaron el Sistema de Administración de Personal (SAP) regulado por el Decreto Supremo (DS) 26115 de 21 de julio de 2001, Ley de Presupuesto Nº 2042 de 21 de noviembre de 1999, RE SAP C.N.S. y RIP-C.N.S. Estatuto Orgánico y Reglamento aprobado por R.S. N° 171889 del 13 de febrero de 1974, que regulan la administración de personal en la CNS, por ello no se recontrató al Dr. Moisés García Blanco, además por la falta de partida presupuestaria para el pago al personal no institucionalizado; acusa que sin embargo el Abg. José Job Méndez Rojas Jefe Departamental del Trabajo a.i., extrañamente y violando la normativa administrativa que rige al sector de Salud, argumentó que el Dr. Moisés García Blanco fue despedido sin causa justificada como manda el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) y 9 de su Decreto Reglamento (DR), quien emitió la RA N° 041/2010 del 24 de mayo de 2010, basándose en la RM Nº 551/2006 que a esa fecha ya se encontraba derogada por la RM Nº 611/2009 del 27 de agosto de 2009 (art. 6.III. DISPOSICIÓN DEROGATORIA), ordenando erradamente la reincorporación del ex servidor público en el plazo de 48 horas, más el pago de los sueldos devengados, sin considerar que no existe presupuesto para su pago y considera ese hecho ilegal que viola la Ley 1178, Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (NB-SAP), Ley de Presupuesto, Reglamento Específico del Sistema de Administración de Personal, y el Reglamento Interno de Personal de Trabajadores de la Caja Nacional de Salud.
2.- Manifiesta que ante la irregularidad contenida en la RA 041/2010, la CNS interpuso Recurso de Revocatoria demostrando que el cargo al que pretende ser reincorporado el Dr. Moisés García Blanco no existe en la planilla presupuestaria aprobada por el Ministerio de Hacienda, además que por disposición, de las NB-SAP DS 26115, RE-SAP de la CNS y Resoluciones del Ministerio de Salud, todos los cargos legalmente creados en la CNS deben ser accedidos a través de concurso de méritos y examen de competencia, siendo la única forma para adquirir la estabilidad laboral e institucionalización del cargo, refiere además, que hicieron notar que la RA Nº 041/2010, fue emitida sobre la base a una norma abrogada como es la RM 551/2006, no teniendo validez legal. Asimismo como otro punto reclamado, se refiere al pago de sueldos devengados por un trabajo no realizado, al respecto indica, que se violó los arts. 52 de la LGT y 39 de su Decreto Reglamentario; acusa, que su recurso inexplicablemente fue rechazado sin fundamento legal alguno, que no se pronunció y menos resolvió los puntos cuestionados en el recurso, que es más, confundió a la CNS como a una empresa privada, error que se repite en la RA Nº 061/2010 del 08 de julio de 2010, que confirmó sin ningún argumento legal la resolución inicial y no se pronunció sobre los puntos alegados en el recurso de revocatoria, dejando a la CNS en indefensión.
3.- Afirma que una vez notificado con la resolución de revocatoria, opuso Recurso Jerárquico demostrando la ilegalidad de las Resoluciones Administrativas 041/2010 y 061/2010, misma que fue resuelta por RM Nº 908/10 de 21 de marzo, ahora impugnada, confirmando las Resoluciones Administrativas recurridas, incurriendo nuevamente en error in iudicando, ya que trató de fundamentar la reincorporación del Dr. Moisés García Blanco basada en una inexistente estabilidad laboral, dañando económicamente a la CNS, obligando a las autoridades violentar el art. 28 inc. a) de la Ley 1178, y el art. 5 del Reglamento Interno de Personal de Trabajadores de la CNS aprobado por la RM N° 324/04 del 29/06/204, y el art. 18.II, inc. e), num. 5) de las NB-SAP, aprobadas mediante DS Nº 26115 y modificado por el art. 41 del DS Nº 26319.
4.- Ratifica indicando que por la prueba arrimada al proceso contencioso administrativo, se tiene probado que el Dr. Moisés García Blanco fue servidor público, sujeto a contratos eventuales y su ingreso a la CNS no fue a través de concurso de méritos y ante la carencia presupuestaria, optó por el cierre de la relación laboral por conclusión de contrato, acusa que la Jefatura Departamental del Trabajo y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, al determinar la reincorporación del Dr. Moisés García Blanco, a través de las RA 041/2010, RA Nº 061/2010 y RM Nº 908/2010, infringió el art. 339.II de la Constitución Política del Estado (CPE), art. 4 de la Ley Nº 3131 del 08/08/2005, y el Reglamento de Concurso de Méritos y Examen de Competencia del Colegio de Odontólogos legalmente aprobado por la R.S. N° 171889 del 13 de febrero de 1974, arts. 1, 2 y 5 del Estatuto del Médico Empleado y la Carrera Funcionaría aprobado por la R.M. N° 0622 de 25 de julio de 2008, art. 2 del Reglamento de Concurso de Méritos y Examen de Competencia aprobado por la R.M. Nº 0622 del 25/07/2008, arts. 4 y 5 de la Ley de Presupuesto Nº 2042 del 21 de noviembre de1999, el art. 18.II, inc. e) num. 5) de las NB-SAP, aprobado por el DS Nº 26115 del 26/03/2001. Con la finalidad de respaldar sus fundamentos el demandante cita Sentencias Constitucionales (SSCC) como ser: SSCC Nº 1292/01-R de 7 de diciembre de 2001, 00887/20005-R de 29 de julio de 2005, 1020/2006-R del 16 de octubre de 2006, entre otros, asimismo cita los Autos Supremos Nº 171 de 13 de mayo de 2010, 379 de 18 de junio de 2007, 297 del 4 de mato de 2007, 556 del 29 de octubre de 2007 y 98 de 20 marzo de 2009, todos pronunciados por la Sala Social y Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, referida a la improcedencia del pago de sueldos y salarios si no hay la contraprestación del trabajo efectivamente realizado por el trabajador, que en todos los casos se negó su pago por el tiempo cesante y por la ilegal interpretación de los arts. 52 de la LGT y 39 de su Decreto Reglamentario.
5.- Finalmente concluye manifestando, que las Resoluciones Administrativas Nº 041/2010, Nº 061/2010 y RM Nº 908/2010 pronunciadas por la Jefatura Departamental del Trabajo de Santa Cruz y el Ministerio del Trabajo, demuestran la carencia de fundamentación legal, de los puntos impugnados en los Recurso de Revocatoria y Jerárquico, así como errónea e indebida aplicación de la CPE, LGT, Decretos, Resoluciones, etc., que causaron agravios, como; a) el derecho a la tutela efectiva, al determinar la reincorporación de un ex servidor público que no ingresó a la CNS por la vía legal, menos cuenta con estabilidad laboral; b) obligando ilegalmente al pago de supuestos sueldos devengados, aplicando indebidamente el art. 52 de la LGT y 39 de su Decreto Reglamentario, así como la Línea Jurisprudencial modulada por la Excma. Corte Suprema de Justicia, toda vez que el trabajo efectivo del trabajador es el que genera la remuneración denominada sueldo o salario, aspecto que está confirmado por los Autos Supremos N° 171/2010 y N° 379/2007; y c) se vulnera el debido proceso, art.117 de la CPE, puesto que las autoridades administrativas no realizaron la subsunción de los hechos probados por la CNS, vulnerando el principio de legalidad, al no aplicar la Jurisprudencia sentada por el Tribunal Constitucional, las NB-SAP, RE-SAP, Ley Financial, Reglamento Interno de Personal de la CNS, Reglamento del Colegio de Odontólogos de Bolivia, y Reglamentos para el Ejercicio Profesional del Odontólogo.
Que por los fundamentos expuestos pide se declare probada la demanda en todas sus partes, y se deje sin efecto las Resoluciones Administrativas antes citadas, por ser ilegales y contrarias al estado de derecho y al interés del Estado, por lo que indica debe mantenerse incólume la desvinculación laboral de Moisés García Blanco, por carecer de estabilidad laboral al no haber cumplido con los requisitos legales para su ingreso a la CNS, la carencia de provisión presupuestaria para mantenerlo en contrato eventual o provisorio.
CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por decreto de fs. 126, fue corrida en traslado y citada la autoridad demandada, se apersona Daniel Santalla Torrez, en representación legal del Ministerio de Trabajo, Empleo y previsión Social, quien contesta en forma negativa por memorial presentado el 12 de diciembre de 2011, manifestando que la resolución impugnada está plenamente respaldada en los fundamentos contenidos en la Resolución Ministerial que se impugna, adicionando lo siguiente:
1.- Que el derecho de los trabajadores está ampliamente protegido por las normas nacionales, el art. 49. III de la CPE, consagra que el Estado protegerá la estabilidad laboral y prohíbe el despido injustificado, extremos que no fueron atendidos por la CNS Santa Cruz, lo que motivo la emisión de la RM Nº 014/2010. Asimismo manifiesta, que conforme al art. 2 del Decreto Ley (DL) Nº 16187 de 16 de febrero de 1979, no están permitidos más de dos contratos sucesivos a plazo fijo, tampoco están permitidos contratos a plazo fijo en tareas propias y permanentes, que tiene relación con la RM Nº 193/72, que señala, que los contratos de trabajo pactados sucesivamente por un lapso menor al término de prueba o por plazos fijos que sean renovados periódicamente, adquirirán la calidad de contrato a plazo indefinido a partir de la segunda contratación y siempre que se trate de la realización de labores propias del giro de la empresa, en el caso indica, que la CNS Santa Cruz violentó dichas normas al despedir intempestivamente al Dr. Moisés García Blanco, quien desempeñaba funciones como Odontólogo y en virtud a más de tres contratos de trabajo ininterrumpidos, otorgándole la calidad de empleado permanente y su despido procedía sólo si estaba amparado en alguno de los incisos del art. 16 de la LGT.
2.- Refiere que el art. 4 del DS Nº 28699 de 1 mayo de 2006, prevé que cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación, a los fines de la segunda opción recurrir ante el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, lo que ocurrió en el caso y fue aplicada ésta disposición tanto en la conminatoria de reincorporación como en las resoluciones que resolvieron los recursos. Finalmente menciona, que conforme al art. 10.III, del DS Nº 28699, modificado por el DS Nº 0495 de 1 de mayo de 2010, el trabajador habiendo optado por su reincorporación, recurrió ante el MTEPS, quien una vez constatado la vulneración de normas laborales debe conminar a la reincorporación inmediata del trabajador al mismo puesto que ocupaba, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales, concluye indicando, que de los antecedentes y la conducta de la CNS se estableció, que no cursa respaldo legal que le facultare realizar mas de dos contratos laborales a plazo fijo en su tareas propias y permanentes, además que no puede pretender aplicar el art. 4 de la Ley Nº 1331 de 8 de agosto de 2005, que no guarda congruencia con lo demandado, la aplicación errónea de las normas es responsabilidad de la CNS y no así del trabajador, menos sino se demostró que éste último se halla incurso dentro de la previsión establecida en el art. 16 de la LGT y 9 de su Reglamento, o que hubiera existido algún proceso en su contra, en esos antecedentes solicita se declare improbada la demanda.
CONSIDERANDO III: Que así vistos los antecedentes del proceso, la fundamentación de derecho y reconocida como se encuentra la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena para la resolución de la controversia, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de un juicio de puro derecho, en el que el tribunal sólo analiza la correcta aplicación de la Ley a los hechos expuestos en este caso por la parte demandante, corresponde realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por la Autoridad Administrativa y autoridades recursivas.
Consecuentemente, al existir denuncia de vulneración de normas legales, corresponde su análisis y consideración, estableciendo que el objeto de la controversia se refiere a determinar: Si las RM N° 908/10, la RA N° 061/2010 y la RA N° 041/2010, al disponer la reincorporación, más el pago de los sueldos devengados del Dr. Moisés García Blanco, quien trabajaba en el servicio de odontología de la CNS, fueron emitidas de acuerdo a la normativa legal vigente.
En ese marco y de la compulsa de los datos procesales cursantes en obrados, se llega a las siguientes conclusiones:
Algunos doctrinarios con relación al derecho al trabajo, dicen; Guillermo Cabanellas de Torres, que todo individuo tiene derecho al trabajo; asimismo, Humberto Podetti señala que el principio in dubio pro operario es una especie dentro del principio generalizado del favor debilis; finalmente Mozart Víctor Russomano indica que la estabilidad es absoluta o no es estabilidad.
1.- a). Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Convenio 158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y de otras normas, con relación al derecho al trabajo establecen: El art. 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, indica que toda persona tiene derecho al trabajo; el art. 4 del Convenio 158 de la OIT, indica que no se puede despedir al trabajador a menos que haya una causa justificada; el art. 8 del mismo convenio, reconoce el derecho del trabajador a recurrir a la autoridad competente ante una situación de despido.
Los arts. 10. I y III y 11 del DS Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, sostienen que en caso de despido injustificado el trabajador podrá optar por el pago de sus beneficios sociales o por su reincorporación y para tal efecto debe acudir ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, además de reconocer la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores.
El artículo único parágrafo II del DS Nº 405 de 1 de mayo de 2010, establece que la conminatoria de la restitución del trabajador a su fuente laboral es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación, pudiendo la misma ser impugnada en la vía judicial como también a través de las acciones constitucionales que correspondan.
b). Sentencias constitucionales.- La SC 1282/2011-R de 26 de septiembre, ha expuesto: “Primero; que el art. 12 la LGT, establece que el contrato de trabajo puede pactarse por tiempo indefinido, cierto tiempo o realización de obra o servicio, la SSCC Nº 0177/2012 de 14 de mayo, establece que en caso de despido injustificado el trabajador podrá solicitar su reincorporación ante el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, instancia que conminará al empleador a su reincorporación inmediata; a su vez, la SCP Nº 1202/2012 de 6 de septiembre, establece que el derecho al trabajo es un núcleo no solo atinente a los derechos económicos sino también a los derechos humanos fundamentales.
2.- Para el caso de autos, la Ley Nº 2027 Estatuto del Funcionario Público vigente a partir del 21 de junio de 2001 y la Ley Nº 104 modificatoria de la Ley Nº 2027, expresa que los servidores públicos dependientes del Servicio de Salud Pública y Seguridad Social no están comprendidos en el ámbito de aplicación del Estatuto del Funcionario Público y en cuanto al régimen disciplinario se encuentran sujetos a la Ley Nº 1178, consecuentemente están sujetos a los alcances de la Ley General del Trabajo y las disposiciones legales que rigen la materia.
Por su parte, el art. 5 de la Ley de Presupuesto Nº 2042 del 21 de noviembre de1999, dispone la reincorporación del trabajador en el mismo cargo que ocupaba a momento de la desvinculación laboral, ítem que según la CNS no existiría, lo cual resulta ser un argumento absolutamente subjetivo, toda vez que en obrados no cursa prueba alguna de que se hubiera modificado la estructura de la CNS Regional Santa Cruz.
3.- Este derecho se encuentra constitucionalizado en el art. 48. II de la CPE, disponiendo que: “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador”, como así también el parágrafo IV del mismo art. dispone que: “Los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados tienen privilegio y preferencia sobre cualquier otra acreencia, y son inembargables e imprescriptibles”. En ese marco legal, se tiene el parágrafo III del art. 49 de la CPE, que dice: “El Estado protegerá la estabilidad laboral…”.
El art. 10 del DS Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, dispone: “Cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación. Cuando el trabajador opte por los beneficios sociales, el empleador está obligado a cancelar los mismos además de los beneficios y otros derechos que le corresponda, en el tiempo y condiciones señaladas en el artículo noveno del presente Decreto Supremo. En caso de que el trabajador opte por su reincorporación, podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, donde una vez probado el despido injustificado, se dispondrá la inmediata reincorporación al mismo puesto que ocupaba a momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales actualizados a la fecha de pago. En caso de negativa del empleador, el Ministerio de Trabajo impondrá multa por Infracción a Leyes Sociales, pudiendo el trabajador iniciar la demanda de Reincorporación ante el Juez del Trabajo y Seguridad Social con la prueba del despido injustificado expedida por el Ministerio de Trabajo”.
4.- Respecto de lo precedentemente referido, se debe tener presente que es de aplicación preferente lo dispuesto en la CPE, además el Reglamento Interno de Trabajo de la CNS aprobado por RM Nº 324/2002 de 29 de junio, se refiere a la inserción de asignación de ítems, aspecto que no determinó la RM Nº 908/10 de 10 de noviembre, sino la reincorporación a un puesto cuyo ítem ya se encontraba asignado con anterioridad, por lo que no resulta ser evidente la acusación realizada.
Los contratos a plazo fijo no implican necesariamente que una vez vencido el término pactado, el trabajador deba indefectiblemente cesar en sus funciones, por cuanto podría suceder alguna de las situaciones que las siguientes disposiciones prevén: a) el art. 21 de la LGT, prevé que en los contratos a plazo fijo se produce reconducción cuando el trabajador continúa sirviendo vencido el término del convenio; b) La RM 283/62 de 13 de junio de 1962, señala que el contrato de trabajo podrá ser limitado en su duración si así lo impone su naturaleza; c) Si bien la RM 193/72 de 15 de mayo, establecía que los contratos de trabajo pactados sucesivamente por un lapso menor al término de prueba o por plazos fijos renovados periódicamente, adquirirán la calidad de contratos a plazo indefinido a partir de la segunda contratación, siempre que se trate de realización de labores propias del giro de la empresa, no es menos cierto que el art. 2 del DL 16187 de 16 de febrero de 1979, establece que no están permitidos más de dos contratos sucesivos a plazo fijo, como tampoco están permitidos contratos a plazo fijo en tareas propias y permanentes de la empresa. En caso de evidenciarse la infracción de estas disposiciones por parte del empleador, se dispondrá que el contrato se convierta en uno por tiempo indefinido. Cabe advertir que prevalece lo dispuesto por el DL 16187 -que prohíbe más de dos contrataciones a plazo fijo- al tratarse de una norma de superior jerarquía que la RM 193/72, que determinaba que desde la segunda contratación los contratos a plazo fijo adquieren la calidad de indefinidos; empero, subsiste la última parte de dicha Resolución Ministerial, referida a que en todo caso, debe tratarse de la realización de labores propias del giro de la empresa.
Asimismo, se considera que es responsabilidad del Estado procurar, tanto en el ámbito público como privado, que los trabajadores cuenten con fuentes laborales no eventuales, evitando de esta manera contratos temporales celebrados en fraude de ley; es decir, que se debe proscribir de los negocios jurídicos de carácter laboral, aquellos que aparentemente tengan naturaleza civil cuando en los hechos se encuentra encubierta una relación laboral de carácter permanente, inherente a tareas recurrentes del giro central institucional.
En ese sentido este Tribunal Supremo de Justicia, no puede desconocer el verdadero sentido y obligación que tiene el Estado, de proteger y defender el capital humano, dado que las normas legales en materia laboral, reconocen derechos de cumplimiento obligatorio, interpretación favorable al trabajador, y resulta absolutamente incoherente los fundamentos del demandante al manifestar, que el Dr. Moisés García Blanco no puede ser reincorporado a un puesto inexistente en la planilla presupuestaria de la CNS, y que no cumplió con los requisitos legales de ingreso a la institución por medio de una institucionalización, cuando esa irresponsabilidad corresponde a los funcionarios de la CNS que permitieron se generen derechos laborales a favor del trabajador, al desconocer normas legales en materia laboral; además de su propia Reglamentación Interna; hechos que sin lugar a dudas generó responsabilidades conforme a lo establecido en la Ley Nº 1178, que deberá ser aplicada en el caso.
Del análisis precedente, éste Tribunal de Justicia concluye que la autoridad jerárquica al emitir su Resolución, cumplió con la normativa administrativa legal citada, no habiéndose encontrado infracción y vulneración de derechos en la resolución impugnada, acto administrativo sobre el que la autoridad jurisdiccional ejerce control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa. En consecuencia, conforme a los fundamentos expuestos corresponde mantener firme y subsistente la resolución impugnada.
POR TANTO: La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en ejercicio de la atribución contenida en el art. 4 y 6º de la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014 Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo y art. 781 del Código de Procedimiento Civil, falla en única instancia declarando IMPROBADA la demanda y en su mérito, se mantiene firme y subsistente la Resolución de Recurso Jerárquico RM Nº 908/2010 de 10 de noviembre, pronunciada por el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social.

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in dubio
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