Source: https://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/gs20020219_2bvg000200
Timestamp: 2018-12-09 22:55:28+00:00

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Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Bund-Länder-Streit: Keine Verletzung der Wahrnehmungskompetenz des Landes Hessen in Bezug auf die Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis A durch den Bund - Wahrnehmungskompetenz der Länder und Sachkompetenz des Bundes
StartseiteEntscheidungen Urteil vom 19. Februar 2002 - 2 BvG 2/00
zum Urteil des Zweiten Senats vom 19. Februar 2002
- 2 BvG 2/00 -
Der Bund darf im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung (Art. 85 GG) alle Aktivitäten entfalten, die er für eine effektive und sachgerechte Vorbereitung und Ausübung seines grundsätzlich unbeschränkten Direktions- und Weisungsrechts für erforderlich hält, soweit er dadurch die Wahrnehmungskompetenz der Länder nicht verletzt.
Der Bund muss jedoch zuvor die ihm zunächst nur in Form einer "Reservezuständigkeit" verliehene Sachentscheidungsbefugnis erst aktualisieren, indem er diese auf sich überleitet.
Bestandteil der Aktivitäten des Bundes zur Vorbereitung und Ausübung seines Direktions- und Weisungsrechts können auch unmittelbare Kontakte nach außen, einschließlich etwaiger informaler Absprachen sein. Allerdings ist dem Bund auch auf dem Feld informalen Handelns ein Selbsteintrittsrecht (vgl. BVerfGE 81, 310 <332>) verwehrt.
Die Wahrnehmungskompetenz des Landes verletzt der Bund erst dann, wenn er nach außen gegenüber Dritten rechtsverbindlich tätig wird oder durch die Abgabe von Erklärungen, die einer rechtsverbindlichen Entscheidung gleichkommen, die Wahrnehmungskompetenz der Länder an sich zieht.
dass die Antragsgegnerin durch die "Erklärung des Bundesumweltministeriums gegenüber den Rheinisch-Westfälischen Elektrizitätsbetrieben zum weiteren Verfahren der Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A" (Anlage 2 zur Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000 und vom 11. Juni 2001), durch die "Erklärung des Bundesumweltministeriums zur Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A, entsprechend Anlage 2 der Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000" vom 29. August 2000 sowie durch die Besprechungen am 11. Juli 2000, 24. Juli 2000, 8. und 14. August 2000 sowie die vorausgegangene Korrespondenz mit den Rheinisch-Westfälischen Elektrizitätsbetrieben gegen Artikel 30 und Artikel 85 Grundgesetz sowie den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen hat,
Rechtsanwälte Prof. Dr. Klaus-Peter Dolde und Koll.,
Prof. em. Dr. Erhard Denninger, Am Wiesenhof 1, 61462 Königstein -
auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 23. Oktober 2001 durch
1. Für das Kernkraftwerk Biblis, Block A, der Rheinisch-Westfälischen Elektrizitätsbetriebe (im Folgenden: RWE) wurde im Jahr 1975 die Betriebsgenehmigung erteilt. Aus Anlass eines Störfalls am 16./17. Dezember 1987 wurde 1988 eine Sicherheitsanalyse in Auftrag gegeben. Diese ergab im Februar 1991, dass Nachrüstmaßnahmen oder zusätzliche Nachweise erforderlich sind.
2. Anfang April 1991 wurde die in Hessen regierende CDU/FDP-Koalition von der Koalition SPD/Grüne abgelöst. In der Folgezeit wurden acht der von RWE beantragten Genehmigungen zur Erfüllung des Bescheides vom 27. März 1991 erteilt. Im Februar 1994, Juli 1995 und März 1997 wurden Entwürfe von Verfügungen ausgearbeitet, mit denen der Betrieb des Kernkraftwerks Biblis, Block A, einstweilen eingestellt werden sollte. Die Hessische Atomaufsicht ging zu diesem Zeitpunkt davon aus, dass sie einen mangelfreien Betrieb nur durchsetzen könne, wenn sie eine vorläufige Betriebseinstellung anordnen würde. In diesem Zusammenhang ergingen am 11. März 1994, 20. Juli 1995, 12. Oktober 1995, 14. August 1996 und 7. März 1997 aufsichtliche Weisungen der CDU/FDP-Bundesregierung, die entsprechende Bescheide untersagten und erst nach dem Regierungswechsel im Bund im Oktober 1998 mit Schreiben des BMU vom 31. März 1999 aufgehoben wurden.
Ich weise Sie auf der Grundlage des Art. 85 Abs. 3 Satz 1 des Grundgesetzes verfahrensleitend an, Genehmigungen nach § 7 Abs. 1 des Atomgesetzes zur Veränderung des Atomkraftwerks Biblis, Block A oder seines Betriebs erst nach bundesaufsichtlicher Zustimmung zu erteilen.
Die Hessische Aufsichtsbehörde hat am 27. März 1991 nachträgliche Auflagen zur sicherheitstechnischen Nachrüstung von Biblis A erlassen.
Unter der Voraussetzung einer Erklärung des Betreibers, auf eine Übertragung von Energiemengen auf Biblis A zu verzichten und der Betreiber die noch zu produzierende Energiemenge definitiv festlegt, wird binnen drei Monaten über ein Nachrüstungsprogramm entschieden, das sowohl den sicheren Betrieb gewährleistet als auch in angemessenem Verhältnis zur Restnutzung steht. Die nachträglichen Auflagen werden in diesem Fall angepasst. Das Bundesumweltministerium wird umgehend die notwendigen Gespräche einleiten.
Entsprechend der Anlage 2 der Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000 hat das Bundesumweltministerium geprüft, inwieweit ein sicherer Betrieb des Kernkraftwerks Biblis A bis zur Realisierung bestimmter Nachrüstungen gewährleistet ist. Die Überprüfung hat ergeben, dass folgende Nachrüstungen bis spätestens zum Zeitpunkt des Wiederanfahrens der Anlage nach der Revision 2001 erforderlich sind:
... Die Beseitigung der hiermit geforderten Mängel soll dazu beitragen, auch im Falle von Störfällen ein sicheres Abfahren und die Überführung der Anlage in einen sicheren Zustand zu gewährleisten.
Aufgrund der Erklärung zum weiteren Verfahren der Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A, (Anlage 2 der Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000) lege ich Ihnen gegenüber Maßnahmen zur Beschleunigung der Genehmigungsverfahren fest; dazu gehören eine Strukturierung der Verfahren und eine Definition der Bewertungsmaßstäbe.
1. Die Genehmigungsanträge, die der Beseitigung von besonders gravierenden sicherheitstechnischen Mängeln <dienen>, die sich aus der beiliegenden Erklärung vom 29. August 2000 ergeben, müssen mit absoluter Priorität bearbeitet und beschieden werden. ...
2. Die Verfahren zu den Nachrüstungen entsprechend der Erklärung vom 29. August 2000 müssen so rechtzeitig abgeschlossen sein, dass die Umsetzung in der Revision 2001 und vor dem Wiederanfahren der Anlage verwirklicht werden kann. Hierzu sind die erforderlichen organisatorischen Maßnahmen in der Behörde und hinsichtlich der beteiligten Sachverständigenorganisationen zu ergreifen. Insbesondere ist eine stringente Projektplanung und -verfolgung erforderlich. Diesbezüglich bitte ich Sie um Vorlage eines Projektplanes innerhalb von drei Wochen nach Zugang dieses Schreibens. Dieser Projektplan hat hinsichtlich jedes der Genehmigungsverfahren, deren Gegenstand Nachrüstungsmaßnahmen der Erklärung vom 29. August 2000 beinhaltet, insbesondere folgende Zeitpunkte aufzuführen:
3.- 5. ...
a) Nach Art. 30 GG sei die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung treffe oder zulasse. Die Vorschrift regele die grundsätzliche Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern und begründe ein Regel-Ausnahmeverhältnis der Art, dass der Bund nur die ihm ausdrücklich zugewiesenen Kompetenzen besitze, alle anderen Kompetenzen dagegen bei den Ländern lägen. Diese Kompetenzverteilung sei ausschließlicher Natur. Entweder sei der Bund zuständig oder es sei die Zuständigkeit der Länder begründet.
dd) In Umsetzung von Anlage 2 zur Vereinbarung vom 14. Juni 2000 habe das BMU mit der Erklärung vom 29. August 2000 diejenigen Nachrüstungen festgelegt, die bis zum Zeitpunkt des Wiederanfahrens der Anlage nach der Revision 2001 erforderlich seien. Dabei handele es sich keineswegs um eine Weisung des BMU gegenüber dem HMULF, sondern vielmehr um eine Erklärung des BMU gegenüber RWE, dem Adressaten der nachträglichen Auflage vom 27. März 1991, und damit um eine Erklärung nach außen. Diese Erklärung lege sich auch rechtsverbindliche Wirkung zu, was insbesondere in Formulierungen wie "die Überprüfung hat ergeben, dass folgende Nachrüstungen... erforderlich sind" zum Ausdruck komme. Die Erklärung betreffe damit ausschließlich Verwaltungsaufgaben und verletze infolgedessen ebenfalls die Wahrnehmungskompetenz des Landes Hessen.
Das Land Hessen wird bei Vollzug des Gesetzes über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz) in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Juli 1985 (BGBl I S. 1565), zuletzt geändert durch Gesetz vom 9. September 2001 (BGBl I S. 2331), im Auftrage des Bundes tätig (Art. 87c GG in Verbindung mit § 24 Abs. 1 Satz 1 AtG). Entgegen der Ansicht der Hessischen Landesregierung hat der Bund nicht die ihm für den Bereich der Auftragsverwaltung nach Maßgabe der Regelungen des Art. 85 GG gezogenen Grenzen überschritten; die behaupteten Verstöße liegen nicht vor.
1. Die Eigenständigkeit des Landes ist bei der Auftragsverwaltung deutlich begrenzt, obwohl es sich um eine Form der Landesverwaltung handelt und die Länder hierbei Landesstaatsgewalt ausüben. Der Bund hat bei der Auftragsverwaltung im Vergleich zur landeseigenen Ausführung der Bundesgesetze weit stärkere Einwirkungsmöglichkeiten. Seine Aufsicht erstreckt sich nicht nur auf Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Gesetzesausführung; vielmehr unterstehen die Landesbehörden von vornherein den Weisungen der obersten Bundesbehörden (vgl. im Einzelnen hierzu BVerfGE 81, 310 <331 f.>).
Die Verwaltungskompetenz des Landes ist schon nach der ursprünglichen Zuweisung eingeschränkt. Unentziehbar steht dem Land nur die Wahrnehmungskompetenz, das Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen im Verhältnis zu Dritten, zu. Sie bleibt stets Landesangelegenheit. Ein Eintrittsrecht des Bundes ist in Art. 85 GG nicht vorgesehen. Für die Sachbeurteilung und Sachentscheidung gilt dies hingegen nicht. Die Sachkompetenz liegt zwar zunächst ebenfalls beim Land. Der Bund kann sie aber nach eigener Entscheidung dadurch an sich ziehen, dass er das ihm zuerkannte Weisungsrecht in Anspruch nimmt. Diese Inanspruchnahme ist nicht auf Ausnahmefälle begrenzt und auch nicht weiter rechtfertigungsbedürftig. Sie ist nach Maßgabe des Art. 85 Abs. 3 GG als reguläres Mittel gedacht, damit sich bei Meinungsverschiedenheiten das hier vom Bund zu definierende Gemeinwohlinteresse durchsetzen kann. Die Sachkompetenz steht dem Land sonach von vornherein nur unter dem Vorbehalt ihrer Inanspruchnahme durch den Bund zu (BVerfGE 81, 310 <332>).
a) Allerdings steht dem Bund die auf der Sachkompetenz gründende Geschäftsleitungsbefugnis nicht per se zu; er muss die ihm zunächst nur in Form einer "Reservezuständigkeit" verliehene (potentielle) Sachentscheidungsbefugnis erst aktualisieren, indem er diese ausdrücklich oder konkludent auf sich überleitet; denn auch die Sachentscheidungsbefugnis liegt - jedenfalls "zunächst" - ebenfalls beim Land (vgl. BVerfGE 81, 310 <332>).
Im Gegensatz zur Sachkompetenz ist die Wahrnehmungskompetenz des Landes unentziehbar (BVerfGE 81, 310 <332>). Das bedeutet konkret, dass dem Land die gesetzesvollziehende rechtsverbindliche Entscheidung mit Außenwirkung, vor allem der Erlass von Verwaltungsakten und der Abschluss öffentlich-rechtlicher Vereinbarungen, vorbehalten bleibt. Welche Schranken dem sonstigen Handeln des Bundes nach außen im Bereich der Bundesauftragsverwaltung kraft Verfassung im Einzelnen gezogen sind, bedurfte bisher keiner Entscheidung.
Auch im Bereich solchen informalen Verwaltungshandelns ist es dem Bund aber verwehrt, gleichsam eine "Schattenverwaltung" neben der der Länder aufzubauen. Der Bund darf die Materie "friedliche Nutzung der Kernenergie" nicht im Widerspruch zu Art. 87c GG der Sache nach dadurch an sich ziehen, dass er für alle Länder den Vollzug des Atomgesetzes über den Einzelfall hinaus gleichsam generell durch Kontakte nach außen reguliert. Hier geht es zwar allein und ausschließlich um die Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A, auf der Grundlage des Bescheides vom 27. März 1991. Auch in jedem konkreten Einzelfall muss jedoch das informale Handeln des Bundes die vom Grundgesetz getroffene Kompetenzordnung wahren, damit die in Art. 85 GG niedergelegte Struktur der Bundesauftragsverwaltung unangetastet bleibt und eine verfassungsrechtlich unzulässige "Doppelzuständigkeit" von vornherein vermieden wird (vgl. BVerfGE 36, 193 <202 f.>; 61, 149 <204>; 67, 299 <321>).
Aus diesem Grunde ist es unabdingbar, dass der Bund deutlich erkennbar - ausdrücklich oder konkludent - die ihm nach Art. 85 Abs. 3 GG zukommende Sachkompetenz an sich zieht und auf diese Weise das Land auf seine Wahrnehmungskompetenz beschränkt (hierzu BVerfGE 81, 310 <332>).
1. Die Möglichkeit des Bundes, die Sachkompetenz an sich zu ziehen und das Land auf seine Wahrnehmungskompetenz zu beschränken, bedeutet allerdings nicht, dass der Bund bei deren Inanspruchnahme keinerlei Bindungen unterläge. Er unterliegt auch bei Ausübung seiner Sachkompetenz der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten. Diese verlangt, dass sowohl der Bund als auch die Länder bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die Belange der Länder nehmen (vgl. hierzu auch BVerfGE 81, 310 <337> m.w.N.). Der Bund verstößt gegen diese Pflicht nicht schon dadurch, dass er von einer ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz Gebrauch macht; vielmehr muss deren Inanspruchnahme missbräuchlich sein (BVerfGE 81, 310 <337> m.w.N.) oder gegen prozedurale Anforderungen verstoßen, die aus diesem Grundsatz herzuleiten sind (BVerfGE 81, 310 <337>). Welche Folgerungen aus dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens konkret zu ziehen sind, kann nur im Einzelfall beurteilt werden. Mit Blick auf den hier zur Entscheidung stehenden Streitfall gilt:
In einem Überlagerungsbereich, wie er im Streitfall gegeben ist, in dem ein konkretes Verwaltungsverfahren anhängig ist und der Bund zugleich außerhalb dieses Verfahrens agiert, was nicht notwendig im Rahmen der Vorbereitung eines Gesetzes geschehen muss, können die Sphären von Bund und Land nicht eindeutig gegeneinander abgegrenzt werden. Allerdings gibt es Eckpunkte, deren Einordnung verfassungsrechtlich zweifelsfrei möglich ist. Zieht der Bund die ihm zukommende Sachkompetenz ausdrücklich oder konkludent an sich, ist das Land zugleich informiert. Es ist verfassungsrechtlich nicht geboten, dass der Bund seine weiteren Schritte in Wahrnehmung seiner Sachkompetenz dem Land offen legt oder es gar hieran beteiligt; denn die Inanspruchnahme der Sachkompetenz ist nicht auf Ausnahmefälle begrenzt und auch nicht weiter rechtfertigungsbedürftig (vgl. BVerfGE 81, 310 <332>). Die Sachkompetenz verbleibt dem Bund ungeschmälert und ist nicht nur gefiltert durch eine Beteiligung des betroffenen Landes eröffnet. Das Land selbst genießt wirksamen, aber auch ausreichenden Schutz durch die prozeduralen Anforderungen vor Erteilung einer Weisung, wie sie in BVerfGE 81, 310 - Kalkar II - niedergelegt sind. Kommt es zu keiner Weisung und verbleibt das informale Handeln des Bundes im Vorfeld, muss es durch die Sachkompetenz gedeckt sein. Der Bund kann deshalb alle die informalen Handlungen und Maßnahmen ohne Beteiligung des Landes vornehmen, die ihm auch zur Vorbereitung einer Weisung zur Verfügung stünden. Ist das informale Handeln des Bundes von dem konkreten Verwaltungsverfahren und der Wahrnehmungskompetenz des Landes in Bezug auf dieses so weit entfernt, wie dies hier der Fall ist, bedarf es keiner näheren Unterrichtung im Allgemeinen und schon gar nicht einer Unterrichtung über Einzelschritte bezüglich der gepflogenen Gespräche, die die Antragstellerin hier angreift. Vielmehr ist eine ganzheitliche Betrachtung geboten.
2. Dem Bund ist es verwehrt, in die Verwaltungstätigkeit des Landes einzutreten oder auch nur mit ihr im Sinne einer Parallelverwaltung zu konkurrieren. Dies liefe dem Sinn der Trennung von Gesetzgebungs- und Verwaltungshoheit zwischen Bund und Ländern zuwider. Die grundsätzlich streng abgrenzende Kompetenzordnung des Grundgesetzes ist die Grundlage der föderalen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland. Sie gewährleistet die Selbstständigkeit des Bundes und der Länder im Verhältnis zueinander als Merkmal der vertikalen Gewaltenteilung, wobei eine klare Abgrenzung der Kompetenzen, ungeachtet der verfassungsrechtlich zugelassenen Möglichkeiten des Zusammenwirkens, auch die Voraussetzung für eine klare Zurechnung von Verantwortung darstellt. Weder der Bund noch die Länder können deshalb über die im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen verfügen; Kompetenzverschiebungen zwischen Bund und Ländern sind selbst mit Zustimmung der Beteiligten nicht zulässig (vgl. BVerfGE 63, 1 <39>).
3. Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Kernbestand des Landesvollzuges von Bundesgesetzen als Wahrnehmungskompetenz bezeichnet, die ungeteilt und unentziehbar den Ländern zustehe. Wahrnehmungskompetenz ist danach das "Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen, im Verhältnis zu Dritten" (BVerfGE 81, 310 <332>). Das Handeln nach außen in diesem Sinne beschränkt sich nicht auf rechtsförmliches Handeln, wie den Erlass eines Verwaltungsaktes oder den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages. Das Grundgesetz stellt der vollziehenden Gewalt weder einen abschließenden Katalog bestimmter Handlungsformen zur Verfügung noch werden ausdrücklich erwähnte Handlungsformen inhaltlich im Einzelnen definiert (BVerfGE 100, 249 <258>). Es kommt nicht auf die genaue rechtliche Qualifikation, sondern auf den Inhalt des Handelns der Antragsgegnerin an. Bundesgesetze können auch dadurch ausgeführt werden, dass die Zwecke des Gesetzes auf informellem Wege verwirklicht werden. Zur Verwaltungstätigkeit gehören deshalb nicht nur die gesetzesvollziehenden rechtsverbindlichen oder diesen gleichkommenden Entscheidungen mit Außenwirkung (vgl. auch Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. III, 4. Aufl., Art. 83, Rn. 19). Von der Wahrnehmungskompetenz wird vielmehr auch das unmittelbare Handeln nach außen erfasst, das darauf gerichtet ist, die Regelungsziele des Gesetzes zu verwirklichen. Der insoweit eintretende Handlungserfolg kann durch alle auf den Einzelfall bezogenen Maßnahmen erreicht werden, auch wenn sie sich nicht in die herkömmlichen rechtlich formalisierten Verfahren und Handlungsformen einordnen lassen. Dem Bund ist es daher verwehrt, im Rahmen der Auftragsverwaltung die Bundesgesetze selbst auszuführen, indem er im Einzelfall das Verhalten Dritter durch konkrete Absprachen in die Richtung des von ihm für sachgerecht gehaltenen Gesetzesvollzugs lenkt.
6. Zugleich gefährdet der Bund auch in funktioneller Hinsicht den vom Grundgesetz gewollten sachgerechten Vollzug des Bundesgesetzes, denn dem Bund fehlt ohne den eigenen Verwaltungsunterbau auch die erforderliche Sachkunde im Detail, über die die atomrechtliche Genehmigungsbehörde des Landes verfügt. Die bestehenden Verwaltungsbehörden der Länder und ihre fachlichen Kompetenzen werden nicht in die Entscheidung eingebunden. Das sachgerechte Zusammenwirken verschiedener Landesbehörden, die angesichts der schwachen Konzentrationswirkung der atomrechtlichen Genehmigung (§ 8 Abs. 2 AtG) für eine bestimmte Anlage nach anderen Gesetzen zuständig sind, und die Möglichkeit der Berücksichtung dieses behördlichen Sachverstandes bei der Bildung des Bundeswillens werden verhindert. Der enge Zusammenhang mit landeseigenen Verwaltungsbereichen war entscheidend dafür, dass für den Vollzug des Kernenergierechts die bundeseigene Verwaltung nicht als sachgerecht angesehen und daher die Auftragsverwaltung zugelassen wurde (ausführlich Heitsch, Die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder, 2001, S. 297 ff.).
1. Für die Funktionsfähigkeit des Systems kompetenzgeteilter Staatlichkeit genügt es nicht, die Kompetenzbereiche zwischen Bund und Land negativ gegeneinander abzugrenzen. Vielmehr wird das gesamte verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen dem Gesamtstaat und seinen Gliedern durch den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz von der wechselseitigen Pflicht des Bundes und der Länder zu bundesfreundlichem Verhalten beherrscht. Insbesondere bei der Bundesauftragsverwaltung, in der die Weisungskompetenz des Bundes die gesamte Vollzugstätigkeit des Landes erfasst, gewinnt die Kompetenzausübung in wechselseitiger Rücksichtnahme besondere Bedeutung. Zwar verstößt der Bund nicht schon dadurch gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten, dass er von einer ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz Gebrauch macht; vielmehr muss die Inanspruchnahme missbräuchlich sein oder gegen prozedurale Anforderungen verstoßen, die aus diesem Grundsatz herzuleiten sind (BVerfGE 81, 310 <337> m.w.N.). Dem Bund ist es unbenommen, zur Vorbereitung einer Novelle des Atomgesetzes Gespräche mit einzelnen Betroffenen zu führen und sich um Konsens für sein Gesetzesvorhaben zu bemühen. Der Bund ist kompetentiell gegenüber den Ländern insoweit ermächtigt, weil es sich um Akte der gesamtstaatlichen politischen Leitung und insbesondere um das Vorfeld der Ausübung einer dem Bund zustehenden Gesetzgebungskompetenz handelt. Jedoch muss er, auch wenn er dabei nicht in die Wahrnehmungskompetenz der Länder eingreift, sich rücksichtsvoll gegenüber den Ländern verhalten. Der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens verlangt, dass sowohl der Bund als auch die Länder bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die Belange der Länder nehmen (BVerfGE 81, 310 <337>).
2. Die Pflicht zur gegenseitigen Rücksichtnahme bei der Ausübung von Kompetenzen zwingt nicht nur im Fall des Erlasses einer Weisung , dass dem betroffenen Land Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben wird (BVerfGE 81, 310 <337 unten>). Die auch von der Senatsmehrheit gesehene besondere Gefährdung der Wahrnehmungskompetenz durch informales Handeln des Bundes nach außen, im Verhältnis zu Dritten, gebietet es, dass der Bund Rücksicht auf das Land nimmt und ihm Gelegenheit gibt, seinen Standpunkt deutlich zu machen. Dies muss vor einer faktisch irreversiblen Bindung des Bundes geschehen, weil sonst der Zweck einer Anhörung des Landes verfehlt wird. Sinn der Beteiligung des Landes im Rahmen der Auftragsverwaltung ist es, den Standpunkt des jeweiligen Landes in der zu treffenden Entscheidung zu berücksichtigen. Dem Land soll eine effektive Chance gegeben werden, seinen Standpunkt darzulegen; es muss gewährleistet sein, dass sich der Bund hiermit inhaltlich auseinandersetzt und ihn in seine Entscheidungsbildung (ergebnisoffen) mit einbezieht. Dies ist nicht mehr gewährleistet, wenn der Bund durch informelle Absprachen mit Dritten bereits faktisch gebunden ist, sodass eine spätere Beteiligung eines Landes lediglich pro forma stattfindet.
Das informale Verwaltungshandeln ist dadurch gekennzeichnet, dass rechtlich formalisierte Handlungsformen, die eine klare Zuordnung zu einem Kompetenzbereich erlauben, vermieden werden. Es werden regelungsvermeidende, regelungsersetzende oder regelungsergänzende Maßnahmen ergriffen, um verhaltenssteuernd auf Dritte einzuwirken. An die Stelle rechtlich geregelter Verfahren und rechtswirksamer Entscheidungen treten Arrangements, Verständigungen und rechtlich unverbindliche Absprachen. Bei einem derartigen informalen Handeln des Bundes im Verhältnis zu Dritten lässt sich gelegentlich nur schwer feststellen, wann die Grenze zur verwaltungsmäßigen Ausführung von Bundesgesetzen überschritten und in die Wahrnehmungskompetenz eines Landes eingegriffen wird, auch wenn dies eine besondere Aufgabe der Verfassungsrechtsprechung bleibt (Isensee, Der Bundesstaat - Bestand und Entwicklung, in: Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Zweiter Band, 2001, S. 719 <721>). Dieser Gefährdungslage kann nur dadurch Rechnung getragen werden, dass der Bund, auch wenn er noch innerhalb seiner Sachkompetenz handelt, das betroffene Land angemessen informiert und Gelegenheit zur Stellungnahme gibt, wenn er nach außen mit Dritten Absprachen trifft, die zumindest unmittelbare oder mittelbare Rückwirkungen auf den Verwaltungsvollzug eines Landes haben.
3. Die Antragsgegnerin hat im Streitfall jedenfalls gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen, weil sie die Antragstellerin nicht angemessen über ihre Verhandlungen und Gespräche mit der Betreiberin des Kernkraftwerks Biblis, Block A, unterrichtet hat. Zwar ist es ebenso wenig wie vor einem Weisungserlass erforderlich, dass der Bund sich um ein Einvernehmen mit dem Land bemüht (vgl. BVerfGE 81, 310 <337>). Die Antragsgegnerin hätte jedoch die Antragstellerin zumindest vor der Paraphierung der Vereinbarung vom 14. Juni 2000 förmlich informieren und ihr Gelegenheit zur Stellungnahme geben müssen, soweit in der Vereinbarung und in der Anlage 2 Einzelheiten zum Verwaltungsvollzug für bestimmte Atomanlagen festgelegt wurden.
ECLI:DE:BVerfG:2002:gs20020219.2bvg000200
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 19. Februar 2002
- 2 BvG 2/00 - Rn. (1-125),
http://www.bverfg.de/e/gs20020219_2bvg000200.html
Nr. 19/2002 vom 19. Februar 2002

References: Art. 85
 § 7
 Art. 30
 § 24
 Art. 85
 Art. 85
 Art. 85
 Art. 87
 Art. 85
 Art. 85
 Art. 83