Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=5430
Timestamp: 2018-04-20 01:04:54+00:00

Document:
Sentencia C-011 de 1994 Corte Constitucional
SCC00111994
REF: Expediente P.E.-001
Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria
"Por el cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones", el cual está radicado bajo los números 163 de 1992 en el Senado de la República y 254 de 1993 en la Cámara de Representantes.
Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de enero de mil novecientos noventa y cuatro (1994), aprobada mediante Acta Nº 3 de la Sala Plena.
Artículo 6º.- Los gobernadores elegidos popularmente convocarán a las asambleas, si se encuentran en receso y presentarán dentro de los meses siguientes a su posesión, las modificaciones, supresiones o adiciones a los planes departamentales de desarrollo, a fin de actualizarlos e incorporarle los lineamientos generales del programa inscrito en su calidad de candidatos.
Parágrafo. La Registraduría de la respectiva entidad territorial, certificará, en un lapso mayor de 30 días, que las cédulas de quienes firman el memorial, correspondan a ciudadanos que votaron en las respectivas elecciones.
Artículo 12.- Habiéndose realizado el pronunciamiento popular y el previo informe de escrutinios de la autoridad electoral de la respectiva entidad territorial, el Registrador Nacional trasladará a conocimiento del Presidente de la República o del gobernador respectivo para que procedan, según el caso, a la remoción del cargo del respectivo gobernador o el alcalde revocado.
Artículo 14.- Revocado el mandato al gobernador o al alcalde, se convocará a elecciones de nuevo mandatario dentro de los dos meses siguientes a la fecha de revocatoria. Durante el período que transcurra entre la fecha de revocatoria y la posesión del nuevo mandatario, será designado en calidad de encargado por el Presidente de la República o el gobernador según sea el caso, un ciudadano del mismo grupo, movimiento, sector o partido político del mandatario revocado.
En los presentes términos fue aprobado en la fecha por la plenaria de la Honorable Cámara de Representantes, sin modificaciones, el texto definitivo de Comisión; en tal razón, la Honorable Mesa directiva de la Corporación, nombró a los honorables Representantes César Pérez G., Arlén Uribe Márquez y Guido Echeverry, como integrantes de una comisión accidental para conciliar con el honorable Senado las diferencias presentadas entre las dos Cámaras, en torno al proyecto de ley estatutaria que nos ocupa.
2.1. Intervención del Ciudadano Víctor Alberto Guerrero Lozano.
El ciudadano Víctor Alberto Guerrero Lozano presentó escrito impugnando la constitucionalidad del proyecto de ley en revisión, argumentando lo siguiente:
Así, Guerrero Lozano estimó que "la democracia participativa otorga a cada ciudadano un irrenunciable derecho a participar y a cooperar en todos los asuntos que tengan relación con los fines esenciales del Estado, sin consideración a la obligatoria sujeción a planes previos de desarrollo ni a leyes cuya jerarquía eventualmente riña con la ley estatutaria que regule el voto programático y menos supeditado a organismos departamentales de planeación como se prevé en el artículo 5º del proyecto cuestionado. Es inconveniente para el desarrollo económico y social de las comunidades y totalmente opuesto al concepto de soberanía popular, depender de un plan económico cuando éste posiblemente resulte en total contradicción con el programa político del candidato vencedor en las justas electorales"
El impugnante consideró que "la disposición de depositar en manos del Presidente de la República o Gobernador, la designación de un funcionario reemplazante perteneciente al mismo partido, movimiento o corriente del gobernante revocado, incurre en una evidente falta de lógica que hace irrisorio el proceso revocatorio y condena al derecho ciudadano político a su total denegación e incluso a su persecución política por parte de la agrupación vencida en el comicio participativo pero triunfante de hecho".
Finalmente, Guerrero Lozano sostuvo que "la lectura actual de la constitución debe efectuarse sobre la base de los diversos mecanismo de participación otorgados al ciudadano para reconducir al Estado a lograr sus fines esenciales, esto es, servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados por la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afecten en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, según las voces del artículo 2º del texto constitucional".
En consecuencia, el ciudadano Víctor Alberto Guerrero Lozano solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma acusada.
Con respecto al aspecto formal, la Vista fiscal explicó que se adecuó al trámite exigido por la Constitución y la ley.
El Presidente del Congreso enviará a la Corte Constitucional copia auténtica de los proyectos de leyes estatutarias inmediatamente después de haber sido aprobados en segundo debate. Si faltare a dicho deber, el Presidente de la Corte solicitará copia auténtica del mismo a la secretaría de la Cámara donde se hubiere surtido el segundo debate.
ARTÍCULO 153.- La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura.
La Corte Constitucional considera que en este caso el juez constitucional no puede atenerse al tenor literal de la norma por cuanto ella llevaría a conclusiones absurdas. En efecto, la sola revisión de constitucionalidad de una ley por la Corte toma 120 días hábiles, conforme al procedimiento previsto por el decreto 2067 de 1991: treinta días para el concepto del Procurador General, otros treinta para la presentación del proyecto por el magistrado sustanciador, y sesenta más de que dispone la Corte para adoptar la decisión. A ello habría que agregar eventualmente los términos de que dispone el Presidente para objetar o sancionar un proyecto, que varían entre seis y veinte días (Art. 166 CP). Todo ello muestra que si el trámite que debe ser surtido en una sola legislatura incluyese la revisión por la Corte o las objeciones y sanción presidenciales sería prácticamente imposible aprobar, modificar o derogar leyes estatuarias. O, éstas tendrían que ser tramitadas en el Congreso con excesiva celeridad, sin una adecuada discusión democrática, e incluso con improvisación. También tendrían que ser revisadas con precipitud por la Corte. Estos efectos serían contrarios a la finalidad perseguida por el Constituyente con la creación de las leyes estatutarias puesto que con ellas se ha buscado dar un trámite especialmente serio a estas leyes por la trascendencia de las materias que regulan.
No puede entonces admitirse que el "trámite" señalado por el artículo 153 incluya la revisión por la Corte, a pesar del tenor literal de esa disposición que consagra que "dicho trámite comprenderá la revisión previa por parte de la Corte Constitucional de la exequibilidad del proyecto". Cuando el efecto de la interpretación literal de una norma conduce al absurdo o a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables. El intérprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalística. En tales circunstancias, concluye la Corte Constitucional que la única interpretación razonable es que el "trámite" al que se refiere el artículo 153 es el correspondiente al tránsito del proyecto en el Congreso, a saber su aprobación, modificación o derogación en las Cámaras, pero no incluye los pasos extralegislativos. Por consiguiente, si un proyecto de ley estatutaria surte los pasos dentro del Congreso dentro de una legislatura, habrá respetado el mandato del artículo 153 de la Constitución, incluso si su revisión por la Corte y la sanción por el Presidente se efectúan una vez terminada la legislatura.
La independencia del elector, el compromiso del elegido, el estímulo a la participación, la revocatoria del mandato y la madurez del proceso electoral, son los criterios orientadores de esta propuesta.
En razón al carácter Estatutario someto nuevamente a consideración de las Cámaras el Proyecto de Ley "por él se reglamenta el voto programático de que trata el Artículo 259 de la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones", con el objeto de adelantar la aplicación real de una figura novedosa de nuestro ordenamiento jurídico superior, en la medida que constituye verdadero instrumento de consolidación democrática al estar inscrito dentro de los propósitos de participación, modernización de la cultura política, fortalecimiento de la vida regional y local, limitación de las expectativas, como resultado de un proceso creciente de maduración, y consagración de formas que den lugar tanto al ejercicio democrático con un mayor poder decisorio de la comunidad en el momento de escoger la mejor opción para satisfacer los anhelos colectivos, como a la extensión de este poder para revocar el mandato del elegido en caso de incumplimiento.
Pero, en el caso del voto programático es necesario dilucidar quién impone el mandato a fin de determinar quién puede revocar a gobernadores y alcaldes. En efecto, quien ha otorgado el mandato es quien puede revocar al mandatario, puesto que el mandato es una relación de confianza fundada en el principio de la buena fe, por medio de la cual una persona -el mandante-logra hacerse presente en donde no puede estarlo, por medio de otra persona -el mandatario-.
E. Del análisis de constitucionalidad del proyecto.
a. Iniciativa legislativa.
El proyecto de Ley Estatutaria a estudio de la Corte Constitucional fue presentado por los Senadores José Renán Trujillo García, Amilkar David Acosta Medina y otros, en la Secretaría General del Senado de la República -tramitación de leyes-, el día primero (1º) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992).
b. Publicación del Proyecto Nº 163 de 1992, en la Gaceta del Congreso.
El artículo 144 del la Ley 5a de 1992 establece que un ejemplar del Proyecto será enviado por el Secretario inmediatamente para su publicación en la Gaceta del Congreso.
c. Designación para rendir informe.
La designación del ponente, conforme al artículo 150 de la Ley 5a de 1992 es facultad del Presidente de la Comisión. Así, el seis (6) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992), la Presidencia de la Comisión Primera Constitucional del Senado designó al Senador Ricaurte Losada Valderrama, para rendir el correspondiente informe (folio 93), y le fue fijado según lo dispuesto por el artículo 153 ibídem, el plazo de ocho (8) días para rendir ponencia.
d. Publicación de la Ponencia.
e. Trámite en la Comisión Primera Constitucional del Senado.
* Primer Debate de la Ponencia.
En sesión del veinticinco (25) de noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992) se dió lectura a la ponencia en primer debate. Como la Comisión quiso que este proyecto tuviera segundo debate, la Presidencia designó al H. Senador Ricaurte Losada Valderrama, con 8 días de término para rendir el correspondiente informe (anverso folio 93).
Producida la votación, la Presidencia ordenó a la Secretaría dejar expresa constancia de la ratificación por medio de la votación que ha dado la Comisión primera a los Proyectos números 163 y 166, acumulados. Lo anterior figura en el Acta número 25 (folio 93).
El Secretario de la Comisión Primera del Senado el día treinta (30) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993), (folio 35) dejó expresa constancia de la ratificación de la votación que dió la Comisión Primera del Senado el día dos (2) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992).
* Segundo Debate de la Ponencia.
El treinta (30) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993) la Presidencia de la Comisión Primera del Senado, designó al Senador Ricaurte Losada Valderrama, con ocho (8) días de término para rendir el correspondiente informe.
En la misma fecha -treinta (30) de marzo-, el Senador Ricaurte Losada Valderrama rindió ponencia para segundo debate, que fue publicada en la Gaceta del Congreso número 70 del martes 13 de abril de 1993, páginas 7 y 8 (folio 140).
f. Trámite en la Plenaria del Senado de la República.
En Sesión Plenaria del veinte (20) de abril de mil novecientos noventa y tres, se dió lectura al informe y fue aprobado el Proyecto de Ley número 163 de 1992, por las mayorías reglamentarias. Así aparecen las constancias del Presidente del Senado de la República (anverso folio 33) y del Secretario General (anverso folio 42).
El artículo 160 de la Constitución se refiere a que entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince (15) días.
g. Trámite del proyecto Nº 163 de 1992 del Senado, en la Cámara de Representantes.
El veintidós (22) de abril de mil novecientos noventa y tres (1993), el Presidente del Senado envió el Proyecto de Ley Nº 163 de 1992 para surtir su trámite legal y reglamentario en la Cámara de Representantes (folio 29).
El veintidós (22) de abril de mil novecientos noventa y dos (1992), el Presidente de la Cámara de Representantes dió por repartido el Proyecto a la Comisión Primera Constitucional Permanente y ordenó la remisión del Proyecto Nº 254 de 1993 a la Secretaría General para las anotaciones de rigor y el envío a la Imprenta Nacional para su publicación.
El trece (13) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993) fueron designados como ponentes para primer debate los Representantes Guido Echeverry Piedrahita y Jairo Chavarriaga Walkin, con diez (10) días para rendir el respectivo informe (folio 24).
La Ponencia para Primer Debate fue publicada en la Gaceta del Congreso Nº 160 del día veintiocho (28) de mayo de mil novecientos noventa y dos (1993), página 16 (anverso folio 147) y corresponde al Proyecto de Ley Nº 254 de 1993 Cámara, 163 de 1992 del Senado, presentado por los Representantes Jairo Chavarriaga Walkin y Guido Echeverry Piedrahita.
*Primer Debate de la Ponencia en la Cámara de Representantes.
El veintisiete (27) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993) en Sesión, el Ponente expuso el informe y solicitó dársele el Primer Debate. Abierto el Debate se sometió a consideración el articulado del proyecto el cual fue aprobado con modificaciones.
Como la Comisión quiso que este proyecto tuviese Segundo Debate, la Presidencia designó para tal efecto a los Representantes Guido Echeverry y Jairo Chavarriaga Walkin con ocho (8) días para rendir el informe. (folio 24).
Según constancia, el Proyecto Nº 254 de 1993 de la Cámara fue aprobado en el Acta Nº treinta y siete (37) de mil novecientos noventa y tres (1993) (folio 22). Según consta en la Gaceta del Congreso Nº 233 del día diecinueve (19) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993), página 13 tanto el informe final, como el articulado y el título del proyecto, fueron aprobados por unanimidad.
*Segundo Debate de la Ponencia en la Cámara de Representantes.
La Ponencia para Segundo Debate se encuentra en los folios 12 a 18 del expediente. Fue publicada en la Gaceta del Congreso Nº 174 del cuatro (4) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993), páginas 14 y 15 (anverso folio 154 y 155).
Según constancia que aparece a folio 18 del expediente, el tres (3) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993) el Presidente de la Comisión Primera Constitucional autorizó el informe presentado por los Representantes Jairo Chavarriaga Walkin y Guido Echeverry Piedrahita, en el que rindieron Ponencia para Segundo Debate al Proyecto de Ley 254 de 1993 Cámara, 163 de 1992 del Senado.
h. Trámite del Proyecto aprobado en la Comisión Accidental.
El artículo 186 de la ley 5a de 1992 dispone que para efecto de lo previsto en el artículo 161 de la Constitución, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto al articulado de un proyecto.
En tal razón la Mesa Directiva de la Corporación, nombró a los Representantes César Pérez García, Arlen Uribe Márquez y Guido Echeverry, como integrantes de una Comisión Accidental, para conciliar con el Senado, las diferencias presentadas entre las dos Cámaras, en torno al Proyecto de Ley Estatutaria.
Por el Senado de la República, fueron nombrados los Senadores Alberto Santofimio Botero y José Renán Trujillo García.
En el anverso del folio 3 del expediente aparece la constancia dejada por el Secretario General del Senado de la República en la cual se establece que en Sesión Plenaria de quince (15) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993) fue aprobado el informe rendido por las Comisiones Accidentales de ambas Cámaras, respecto al Proyecto de Ley Nº 254 de 1993 Cámara, 163 del Senado.
1.3. Constancias Secretariales.
Las constancias sobre votación que aparecen firmadas por el Secretario General de las Comisiones y del Senado y la Cámara de Representantes son desarrollo de la funciones contempladas en el artículo 47 de la Ley 5a de 1992, en particular el numeral 12, que establece:
ARTICULO 47. Deberes. Son deberes del Secretario General de cada Cámara:
La Corte encuentra inexequible la referencia que efectúa esta disposición al artículo 133 superior puesto que esa norma constitucional regula los cuerpos colegiados. No tiene entonces relación con el tema de esta ley estatutaria (voto programático para alcaldes y gobernadores), razón por la cual la Corte declarará inexequible esa referencia puesto que rompe la unidad de materia que debe caracterizar a todo proyecto de ley (Art. 158 CP). También estima la Corte contraria a la Constitución la expresión "que causa la pérdida de la investidura de los gobernadores y alcaldes elegidos popularmente", por cuanto el proyecto está confundiendo dos fenómenos diversos: la revocatoria de mandato, que es una decisión política de control de los electores sobre los elegidos, y la pérdida de investidura (Art. 183 y 184 CP) que es una sanción jurídica impuesta a los Congresistas por el incumplimiento de los deberes de su cargo y por las causales previstas en el artículo 183 de la Constitución.
Por el contrario, la Corte declara inexequible el artículo 4º por cuanto la ley pretendió regular el contenido del programa de los candidatos a alcaldes y gobernadores, limitando así el alcance de sus propuestas. Ese artículo viola entonces el pluralismo que es uno de los principios esenciales del Estado colombiano (Art. 1 CP).
Por el contrario, la Corte considera que el inciso segundo -salvo el párrafo final, que consagra la referencia a la Ley 12 de 1986 y al Decreto 077 de 1987- es exequible por cuanto establece la facultad -que no la obligación- de los alcaldes de proponer modificaciones al plan de inversiones del municipio. Igualmente considera la Corte conforme a la Constitución el control por parte del organismo departamental de planeación, puesto que éste se encuentra expresamente previsto por el artículo 344 superior que establece la evaluación departamental de los programas de desarrollo e inversión de los municipios. En realidad lo que controlan las oficinas departamentales de planeación respecto de los municipios son tres temas, y nada más que tres temas, según la Constitución: los mecanismos de participación en la planeación, la gestión y resultado de la actividad pública y la elaboración del presupuesto. De resto opera el principio general de la autonomía territorial, consagrado en los artículos 1° y 287 de la Carta, pero que como señala la propia Constitución no es ilimitado sino que opera "dentro de los límites de la Constitución y la ley" (CP Art. 286). Para el caso que nos ocupa, las entidades territoriales elaboran de manera libre su propio plan de desarrollo, de conformidad con el programa de gobierno del gobernador o alcalde electo. Así entendido, este control no puede afectar ni afecta entonces la autonomía territorial que la Constitución confiere a las entidades territoriales, por lo cual será declarado exequible en la parte resolutiva de esta sentencia.
En el artículo 6º la Corte constata que existe una diferencia leve pero importante entre el texto aprobado en el Senado y el texto de la Cámara, puesto que en el primero el lapso establecido para que los gobernadores presenten las modificaciones, supresiones o adiciones a los planes departamentales de desarrollo era de dos meses, mientras que en el segundo la referencia cuantitativa a dos desapareció, quedando simplemente la expresión "dentro de los meses siguientes". Esta última expresión es inocua, por cuanto no delimita en manera alguna un lapso en el cual es válida la presentación de las modificaciones al plan de desarrollo por el gobernador. Además, en los debates en la Cámara no se adujo ninguna razón para eventualmente modificar el plazo de dos meses. Por todo ello, la Corte considera que hubo un simple error de trascripción entre el texto del Senado y el de la Cámara, y que el texto válido es el aprobado en el Senado, por lo cual se deberá efectuar la correspondiente corrección.
Por todo ello, la Corte declarará exequible este artículo puesto que es un desarrollo razonable de la regulación del voto programático, dentro de la órbita de la competencia del Congreso para regular esta materia (CP art. 103 y 259).
Este artículo 8º del proyecto, así como los artículos 9º, 10º, 11 y 12 hablan de "pronunciamiento popular". La palabra "pronunciamiento" ha tenido en español múltiples acepciones. En particular ha sido utilizada tanto como sinónimo de la toma de una decisión como para referirse a alzamientos y rebeliones destinadas a imponer un cambio de gobierno o de régimen. Como es obvio, ese último sentido no es el que tal palabra tiene en el proyecto, puesto que allí se refiere a la decisión proveniente del cuerpo electoral.
Los artículos 9º y 10º establecen mecanismos operativos por medio de los cuales la Registraduría Nacional procede a convocar a los ciudadanos para efectuar la revocatoria del mandato, normas perfectamente ajustadas a la Constitución en cuanto constituyen regulaciones legales razonables de la mecánica del voto programático, puesto que, conforme a la Constitución, a la Registraduría corresponde la dirección y organización de las elecciones. (CP Art. 266).
Téngase presente, por otra parte, que el 60% de los votos indispensables para revocar se contabiliza sobre un mínimo del 60% de los sufragios depositados el día de la elección, es decir que en realidad puede adoptar la decisión de revocatoria un 36% de los electores, cantidad que inclusive es inferior a la señalada en el numeral 2 del artículo 7º del proyecto para suscribir el memorial por cuyo medio se promueve la revocatoria (40% del total de votos válidos emitidos en la fecha en que se eligió al mandatario). No se puede afirmar, entonces, que el porcentaje previsto en la norma que se analiza haya sido demasiado exigente.
Los artículos 12, 13 y 14 del proyecto de ley se ajustan a la Constitución, puesto que regulan de manera razonable las formas de ejecución del pronunciamiento de los electores sobre la revocatoria o no del mandatario seccional, conforme a las competencias propias al Presidente de la República, los gobernadores y el Registrador Nacional. La Constitución señala que la ley reglamentará la revocatoria del mandato (CP Art. 103), el voto programático (CP Art. 259) así como las faltas absolutas y temporales de los gobernadores y la forma de llenarlas (CP Art. 303).
En tal contexto, considera la Corte que es razonable que el proyecto ordene que el Registrador ponga en conocimiento del Presidente de la República o del gobernador respectivo los resultados de la votación respectiva para que éstos procedan, si es el caso, a la remoción del cargo del gobernador o el alcalde revocado. La Constitución señala que, en los casos taxativamente señalados por la ley, el Presidente, suspenderá o destituirá a los gobernadores (CP Art. 304) y que el Presidente y los gobernadores suspenderán o destituirán a los alcaldes (CP Art. 314).
Finalmente, es lógico que el proyecto establezca un mecanismo de nombramiento provisional de un encargado de la alcaldía o gobernación a fin de garantizar la continuidad de la administración pública, ya que la revocatoria debe ser efectuada de manera inmediata a fin de respetar la decisión popular. Y es también razonable que ese nombramiento recaiga sobre un ciudadano del mismo grupo, movimiento, sector o partido político del mandatario revocado, como un reconocimiento transitorio al grupo político que era titular de la alcaldía y gobernación al momento de la revocatoria. Destaca la Corte que ese nombramiento es provisional y transitorio puesto que la regla constitucional es la elección popular directa de gobernadores y alcaldes (CP Art. 260).
De producirse la revocatoria, habiendo transcurrido dos años desde la fecha de la posesión del mandatario elegido popularmente, terminará el período, sin mediar nuevas elecciones, quien designe en propiedad el Presidente de la República o el gobernador, según sea el caso, teniendo en cuenta el mismo grupo, movimiento, sector o partido político del mandatario revocado; el funcionario así designado, actuará con base al programa inscrito por el mandatario revocado
El artículo 16 señala que "la presente ley rige a partir de su promulgación". La Corte considera que esta ley estatutaria, en lo que concierne a la revocatoria del mandato, sólo tendrá efectos sobre los alcaldes y gobernadores elegidos con posterioridad a la sanción que del proyecto haga el Presidente de la República, y a la publicación de la ley, ya que el mecanismo de revocatoria condiciona el ejercicio de tal derecho a la reglamentación del voto programático. En consecuencia, no se podría aplicar la revocatoria a funcionarios que para su nominación no registraron programas, no teniendo en ese momento la obligación de hacerlo, por cuanto los electores no habrían impuesto ningún programa al elegido y el cuerpo electoral no tendría cómo comparar la acción del gobernante con un programa. Tampoco, antes de la reglamentación del voto programático por la ley, estaba claro cual era el término que tenía el alcalde para dar cumplimiento a su programa y a partir del cual podría por consiguiente operar la revocatoria del mandato.
F. Vacío constitucional y trámite posterior.
La inexequibilidad de un proyecto de ley estatutaria puede ser total o parcial. Si es total, el proyecto muere. El problema se plantea cuando la inexequibilidad es parcial. Considera la Corte que en caso de que la legislatura no hubiere terminado, se sigue el trámite previsto en el artículo 33 del Decreto 2067 de 1991, esto es, se remite a la Cámara de origen (arts. 166 y 167 C.P. y 33 Dec. 2067/91). Pero si ya ha terminado la legislatura (arts. 153 C.P., 208 Reglamento Congreso y 41 Dec. 2067/91), se remite el proyecto de ley encontrado parcialmente exequible al Presidente de la República, para su sanción u objeción por inconveniencia.
- En principio las objeciones presidenciales son por inconstitucionalidad o inconveniencia (arts. 166 y 167 C.P.). En el caso de los proyectos de leyes estatutarias debe concluirse que no puede haber objeciones por inconstitucionalidad, como quiera que la Corte Constitucional ya dictó sentencia con efectos de cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.), en la que encontró conforme con la Constitución el texto que remitió al Presidente de la República. Sólo puede haber por tanto objeciones por inconveniencia.
Normalmente, corresponde al Congreso rehacer e integrar el texto del proyecto que ha sido parcialmente declarado inexequible. Pero esto no es posible cuando ya ha terminado la legislatura por cuanto la Constitución prevé que la fase legislativa de la ley estatutaria se debe surtir en un sola legislatura y ésta ya se encuentra terminada. Tampoco puede la Corte en la parte resolutiva de la sentencia rehacer e integrar las disposiciones del texto del proyecto por cuanto ésto la convertiría en legisladora. En tales circunstancias, en estos casos particulares, la única opción razonable es que la Corte establezca en la parte motiva de la sentencia el texto que será enviado al Presidente de la República para su sanción u objeción por inconveniencia. Esta fijación del texto en la parte motiva no convierte a la Corte en colegisladora, por cuanto la Corporación se limita a suprimir las partes declaradas inconstitucionales, que es el efecto general de toda sentencia de inexequibilidad.
El siguiente es el texto del Proyecto de Ley Estatutaria "por el cual se reglamenta el voto programático", conforme al estudio de constitucionalidad realizado por la Sala Plena de la Corte Constitucional, el cual será remitido al Presidente de la República para su sanción u objeción por inconvencia:
Artículo 2º.- En desarrollo de los artículos 40 y 103 de la Constitución Política, la revocatoria del mandato por el incumplimiento del programa de gobierno, es un mecanismo de participación popular, en los términos de esta ley.
Artículo 6º.- Los gobernadores elegidos popularmente convocarán a las asambleas, si se encuentran en receso y presentarán dentro de los dos (2) meses siguientes a su posesión, las modificaciones, supresiones o adiciones a los planes departamentales de desarrollo, a fin de actualizarlos e incorporarle los lineamientos generales del programa inscrito en su calidad de candidatos.
Parágrafo. La Registraduría de la respectiva entidad territorial certificará, en un lapso mayor de 30 días, que las cédulas de quienes firman el memorial, correspondan a ciudadanos que votaron en las respectivas elecciones.
Artículo 14.- Revocado el mandato al gobernador o al alcalde, se convocará a elecciones de nuevo mandatario dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de revocatoria. Durante el período que transcurra entre la fecha de revocatoria y la posesión del nuevo mandatario, será designado en calidad de encargado por el Presidente de la República o el gobernador según sea el caso, un ciudadano del mismo grupo, movimiento, sector o partido político del mandatario revocado.
Artículo 15.-. Declarado Inexequible. Corte Constitucional. Sentencia C- 011 del 21 de enero de 1994.
a) En el artículo 2º son INEXEQUIBLES, la referencia al artículo 133 de la Constitución y la expresión "que causa la pérdida de la investidura de los gobernadores y alcaldes elegidos popularmente". El resto del artículo es exequible.
b) En el inciso segundo del artículo 5º, es INEXEQUIBLE la expresión "ciñéndose a lo dispuesto en la Ley 12 de 1986 y el Decreto 077 de 1987 y sus disposiciones reglamentarias". El resto del inciso es exequible.
c) En el artículo 5º, es INEXEQUIBLE la frase final del inciso tercero que dice "Para efectos del trámite que deberá surtir este último organismo se sujetará para todos los efectos a las disposiciones consagradas en los artículos 90 y siguientes del Decreto Ley 077 de 1987 y las normas reglamentarias". El resto del inciso es EXEQUIBLE.
d) En el artículo 8º es INEXEQUIBLE la expresión final "teniendo en cuenta objetivos, metas y cronogramas no alcanzados durante la gestión del mandatario, y en concordancia con el contenido del artículo 4º de la presente ley". El resto del artículo es EXEQUIBLE.
SEPTIMO: REMITIR al Señor Presidente de la República el texto del proyecto de ley y la sentencia, para efectos del correspondiente trámite constitucional.
OCTAVO: ENVIAR copia de esta sentencia a los Presidentes del Senado y Cámara de Representantes para su conocimiento.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, remítase, publíquese y cúmplase,
Salvamento Parcial de voto a la Sentencia C-011/94
Cuando la Constitución no establece una excepción al principio de mayoría simple, la ley no puede hacerlo de manera injustificada. Los Magistrados que salvamos nuestro voto consideramos que es razonable que se establezcan ciertos requerimentos de participación electoral mínima que garanticen que la revocatoria sea producto de una decisión mayoritaria. Es pues razonable que la ley exija como requisito de validez de la revocatoria que el número de sufragios depositados para la revocatoria no sea inferior al 60% de la votación registrada el día que se eligió el mandatario. Pero lo que resulta inaceptable es que la ley contradiga sin justificación constitucional la regla general de la mayoría simple y establezca una fórmula de mayoría calificada para la aprobación de la revocatoria por los ciudadanos. Además, el artículo 11 no se contenta con el establecimiento de la mayoría absoluta puesto que consagra que 60% de los votantes deberán aprobar la revocatoria. De esa manera la ley no sólo está otorgando a una minoría la posibilidad de impedir un pronunciamiento de la mayoría en ejercicio de su derecho constitucional a controlar el desempeño de los funcionarios elegidos, sino que además podría estar convirtiendo en inoperante el mecanismo de la revocatoria de mandato. Por eso creemos que ese aspecto del artículo 11 debió ser declarado inexequible.
Los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero, disentimos de la decisión mayoritaria que declaró exequible la exigencia establecida en el artículo 11 del proyecto revisado, según la cual es necesario que haya una mayoría calificada del 60 % de los votos emitidos para que opere la revocatoria de alcaldes y gobernadores1 .
"La Constitución se fundamenta en una democracia basada en el juego de las mayorías y sólo incorpora excepcionalmente el sistema de mayoría cualificada"2.
Es cierto que la Constitución puede excepcionar el principio de mayoría simple y efectivamente lo hace en varias ocasiones: así, para la aprobación de la leyes orgánicas y estatutarias (CP Art. 151 y 153), exige mayoría absoluta de los miembros de ambas Cámaras; igual mayoría se requiere para la aprobación en segundo período de un reforma constitucional por el Congreso (CP Art. 375) o para que ese cuerpo representativo convoque una Asamblea Constituyente que deberá ser aprobada cuando menos por una tercera parte del censo electoral (CP Art. 376); para la concesión de indultos o amnistías para delitos políticos, la Constitución exige una mayoría de dos tercios de los votos de los miembros de una y otra cámara (CP Art. 150 ord 17); también para la elección de Presidente en primera vuelta la Constitución exige mayoría absoluta (CP Art. 190).
Sin embargo, cuando la Constitución no establece una excepción al principio de mayoría simple, la ley no puede hacerlo de manera injustificada. Los Magistrados que salvamos nuestro voto consideramos que es razonable que se establezcan ciertos requerimentos de participación electoral mínima que garanticen que la revocatoria sea producto de una decisión mayoritaria. Es pues razonable que la ley exija como requisito de validez de la revocatoria que el número de sufragios depositados para la revocatoria no sea inferior al 60% de la votación registrada el día que se eligió el mandatario. Pero lo que resulta inaceptable es que la ley contradiga sin justificación constitucional la regla general de la mayoría simple y establezca una fórmula de mayoría calificada para la aprobación de la revocatoria por los ciudadanos. Además, el artículo 11 no se contenta con el establecimiento de la mayoría absoluta puesto que consagra que 60% de los votantes deberán aprobar la revocatoria. De esa manera la ley no sólo está otorgando a una minoría la posibilidad de impedir un pronunciamiento de la mayoría en ejercicio de su derecho constitucional a controlar el desempeño de los funcionarios elegidos, sino que además podría estar convirtiendo en inoperante el mecanismo de la revocatoria de mandato. Por eso creemos que ese aspecto del artículo 11 debió ser declarado inexequible.
Sentencia C-011/94
Cuando el efecto de la interpretación literal de una norma conduce al absurdo o a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables. El intérprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalística. En tales circunstancias, concluye la Corte Constitucional que la única interpretación razonable es que el "trámite" al que se refiere el artículo 153 es el correspondiente al tránsito del proyecto en el Congreso, a saber su aprobación, modificación o derogación en las Cámaras, pero no incluye los pasos extralegislativos. Por consiguiente, si un proyecto de ley estatutaria surte los pasos dentro del Congreso dentro de una legislatura, habrá respetado el mandato del artículo 153 de la Constitución, incluso si su revisión por la Corte y la sanción por el Presidente se efectúan una vez terminada la legislatura.
El voto programático garantiza la posibilidad de la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores en particular si éstos incumplen con su programa. Esta revocatoria del mandato es la consecuencia lógica del derecho de participación del ciudadano en el ejercicio del poder, como lo dispone el artículo 40 superior. En el caso del voto programático es necesario dilucidar quién impone el mandato a fin de determinar quién puede revocar a gobernadores y alcaldes. En efecto, quien ha otorgado el mandato es quien puede revocar al mandatario, puesto que el mandato es una relación de confianza fundada en el principio de la buena fe, por medio de la cual una persona -el mandante-logra hacerse presente en donde no puede estarlo, por medio de otra persona -el mandatario-. La posibilidad de excluir del procedimiento de revocatoria a quienes no participaron en la elección no es entonces una sanción a quienes no votaron, puesto que en Colombia el voto es libre; esa exclusión es simplemente el corolario del tipo de relación que, conforme al artículo 159, se establece entre gobernadores y alcaldes y quienes los eligieron, y un estímulo a la participación ciudadana.
Hubo un simple error de trascripción entre el texto del Senado y el de la Cámara, y que el texto válido es el aprobado en el Senado, por lo cual se deberá efectuar la correspondiente corrección.
Para que el mandato pueda entenderse revocado, se necesita -a la luz de la norma legal- una votación total mínima del 60% de aquella con la cual se produjo la elección y, sólo en el supuesto de que tal porcentaje se alcance, se tendrá en cuenta la votación favorable o desfavorable a la revocatoria: ésta únicamente ocurrirá si el número de votos que la prohíjan es igual al 60% de quienes hayan respondido a la convocatoria. A juicio de la Corte esta disposición se aviene a la Carta Política por cuanto encaja en la función por ella confiada al legislador: la de reglamentar el ejercicio del voto programático. Es claro que dentro de esa reglamentación juega papel de señalada importancia la definición acerca del número de sufragios con el cual se produce el efecto concreto de la revocatoria del mandato. Además, los porcentajes requeridos en este asunto por la ley resultan razonables.
La ley estatutaria, en lo que concierne a la revocatoria del mandato, sólo tendrá efectos sobre los alcaldes y gobernadores elegidos con posterioridad a la sanción que del proyecto haga el Presidente de la República, y a la publicación de la ley, ya que el mecanismo de revocatoria condiciona el ejercicio de tal derecho a la reglamentación del voto programático. Es cierto que conforme al artículo 85 superior los derechos de participación consagrados en el artículo 40 son de aplicación inmediata, por lo cual se podría pensar que el derecho de revocatoria debería poder operar de manera inmediata, sin previo desarrollo legal. Pero es igualmente cierto que la propia Constitución condicionó en tres ocasiones el ejercicio de tal derecho a una regulación legal previa. No significa que siempre que la Constitución remita a la ley, no pueda aplicarse directamente, pues la Constitución en el artículo 4º se consagra como norma de normas, es decir, como derecho positivo aplicable. Sin embargo, la naturaleza del voto programático y el mecanismo de revocatoria hacen imposible su aplicación sin previa regulación legal.
La única opción razonable es que la Corte establezca en la parte motiva de la sentencia el texto que será enviado al Presidente de la República para su sanción u objeción por inconveniencia. Esta fijación del texto en la parte motiva no convierte a la Corte en colegisladora, por cuanto la Corporación se limita a suprimir las partes declaradas inconstitucionales, que es el efecto general de toda sentencia de inexequibilidad.
NOTA: Corte Constitucional

References: Artículo 6

Artículo 12

Artículo 14
 artículo 5
 artículo 2

ARTÍCULO 153
 artículo 153
 artículo 153
 artículo 153
 Artículo 259
 artículo 144
 artículo 150
 artículo 153
 artículo 160
 artículo 186
 artículo 161
 artículo 47
 artículo 133
 artículo 183
 artículo 4
 artículo 344
 artículo 6
 artículo 8
 artículo 7
 artículo 16
 artículo 33

Artículo 2

Artículo 6

Artículo 14

Artículo 15
 artículo 2
 artículo 133
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 8
 artículo 4
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 153
 artículo 153
 artículo 40
 artículo 159
 artículo 85
 artículo 40
 artículo 4