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Timestamp: 2019-09-20 07:26:05+00:00

Document:
C-1029 de 2002
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20020005765CC-SENTENCIAC1029200227/11/2002CC-SENTENCIA_C_1029__2002_27/11/2002200057652002Sentencia C-1029/02 ORDENES E INSTRUCCIONES -Cumplimiento /DEBERES DEL SERVIDOR PUBLICO -Cumplimiento de órdenes superiores FALTA GRAVISIMA EN PROCESO DISCIPLINARIO -Desacato de Directiva Presidencial para congelación de nóminas oficiales dentro de órbita de competencia DIRECTIVA PRESIDENCIAL-Cumplimiento ORDENES E INSTRUCCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA -Orbita de competencia PRESIDENTE DE LA REPUBLICA -Orbita de competencia administrativa DIRECTIVA PRESIDENCIAL -Orbita de competencia AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES -Alcance DIRECTIVA PRESIDENCIAL -Desacato /DIRECTIVA PRESIDENCIAL RESPECTO DE ASAMBLEA, CONCEJO Y JEFES DE LA ADMINISTRACION DIRECTIVA PRESIDENCIAL -Afectación movimientos de planta de personal GOBERNADOR -Selección de servidores públicos del Departamento DIRECTIVA PRESIDENCIAL -Destinatario de congelación de nómina puede ser jefe nacional Referencia: expediente D-4001
Marcela Patricia Jiménez ArangoCONSTITUCIONALIDADManuel José Cepeda EspinosaDemanda de inconstitucionalidad contra la Ley 734 de 2002, artículo 48, numeral 53 (parcial)D4001Identificadores20020005766true16505Versión original20005766Identificadores
Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 734 de 2002, artículo 48, numeral 53 (parcial)
(…)53. Desacatar las órdenes e instrucciones contenidas en las Directivas Presidenciales cuyo objeto sea la promoción de los derechos humanos y la aplicación del Derecho Internacional Humanitario, el manejo del orden público o la congelación de nóminas oficiales, dentro de la órbita de su competencia. (…) "
Señala la actora, que la norma acusada también infringe los numerales 6º y 8º del artículo 313[7] de la Constitución, puesto que "(…) es función de los concejos municipales el nombramiento de algunos funcionarios así como establecer su escala de remuneración, luego mal puede una Directiva Presidencial coartar o limitar una facultad que deviene directamente de la Carta Magna (…)"
Estima la Vista Fiscal que el Presidente de la República como Suprema Autoridad Administrativa, puede, mediante sus Directivas Presidenciales, congelar la nómina oficial de las entidades de la administración central pero no de las entidades territoriales. Precisa que el Presidente, como Suprema Autoridad Administrativa, tiene en materia nominadora, y respecto de las plantas de personal, la atribución de nombrar y separar libremente a determinados funcionarios "y a las personas que deban desempeñarempleos nacionales cuya provisión no sea por concurso o no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución y la Ley; [puede] crear, fusionar o suprimir,conforme a la ley, los empleos que demande la administración central; suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, de conformidad con la ley y modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, conforme a los principios y reglas que defina la ley"[11]
"[En efecto,] el legislador únicamente consagra como falta disciplinaria el desconocimiento de las directivas emitidas por el Presidente de la Republicadentro del ámbito de su competencia, más no el incumplimiento de órdenes que por carecer de la atribución para proferirlas no tienen carácter vinculante y, por tanto, sólo pueden constituir recomendaciones a las autoridades nominadoras, con fines macroeconómicos o para garantizar la preservación de la imparcialidad en los procesos electorales."[13]
La demanda contra la expresión "o la congelación de nóminas oficiales, dentro de la órbita de su competencia. (…) " del numeral 53 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 plantea a la Corte el siguiente problema jurídico: ¿La norma que tipifica como falta gravísima el desacato de una Directiva Presidencial contentiva de una orden e instrucción de congelación de nóminas oficiales, desconoce la autonomía de las entidades territoriales
Por su parte, y de acuerdo al numeral 53 del artículo 48 - la norma acusada- constituye una falta gravísima el desacato de una Directiva Presidencial que ordene e instruya sobre: (i) la promoción de los derechos humanos y la aplicación del Derecho Internacional Humanitario; (ii) el manejo del orden público o (iii) la congelación de nóminas oficiales, dentro de la órbita de su competencia.
Ahora bien, la expresión acusada finaliza mediante la expresión,"dentro de la órbita de su competencia". Siendo así, cabe preguntarse a quién está referida la expresión órbita de "su competencia".
Tanto los diputados de las asambleas departamentales y el gobernador en el orden departamental, así como los concejales y los alcaldes en los órdenes municipal y distrital, son elegidos por los ciudadanos y no son nombrados ni separados libremente por el Presidente de la República[21]. En razón a su investidura de origen popular, respecto de tales servidores públicos, el Presidente no actúa como superior administrativo. En consecuencia, diputados, concejales, gobernadores y alcaldes están excluidos de la órbita de competencia administrativa del Presidente de la República[22], a pesar de que gobernadores y alcaldes puedan, en ciertos ámbitos de gobierno -como la conservación del orden público- actuar como agentes suyos (artículos 303 y 315, numeral 2, de la Constitución Política).[23]
La autonomía territorial emana del principio democrático, entre otras razones, porque las autoridades territoriales se constituyen a partir del voto directo y universal de las comunidades. En este sentido la descentralización y la autonomía guardan estrecha relación con el principio de eficiencia de la administración pública.(…)"
Exequible (numeral 53 parcial ) Artículo 48 LEY_734_2002_05/02/2002
[1]"ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 5. Conferir atribuciones especiales a las asambleas departamentales. (…)"
[2]"ARTICULO 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas: (…) 7º. Determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta. (…)"
[3]Cfr. folio 19.
[4]Cfr. folio 19.
[5]"ARTICULO 305. Son atribuciones del gobernador: (…) 5. Nombrar y remover libremente a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y de las empresas industriales o comerciales del Departamento. Los representantes del departamento en las juntas directivas de tales organismos y los directores o gerentes de los mismos son agentes del gobernador. (…) 7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado. (…) 13. Escoger de las ternas enviadas por el jefe nacional respectivo, los gerentes o jefes seccionales de los establecimientos públicos del orden nacional que operen en el departamento, de acuerdo con la ley. (…)"
[6]Cfr. folio 21.
[7]"ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. (…) 8. Elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine. (…)"
[8]"ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: (…) 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. (…) 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. (…) 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. (…)"
[9]Cfr. folio 23.
[10]Cfr. folio 23.
[11]Cfr. folio 71 y 72.
[12]Cfr. folio 72.
[13]Cfr. folio 74.
[14]Cfr. folio 75.
[15]Cfr. folio 75.
[16]"Artículo 34. Deberes. Son deberes de todo servidor público:
[17]"Artículo 50. Faltas graves y leves. Constituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley.
[19]C-1172 de 2001 M.P. Alfredo Beltrán Sierra (A.V. Manuel José Cepeda Espinosa).
[20]De esta relación de subordinación limitada, en cuanto al universo de los servidores públicos, dan cuenta los encabezados remisorios de las Directivas Presidenciales que como la reciente Directiva Presidencial 13, del 15 de octubre de 2002, señalan, por ejemplo: "PARA: Ministros, Directores de Departamento Administrativo, Superintendentes, Directores de Unidades Administrativas Especiales y Directores, Gerentes o Presidentes de Entidades Descentralizadas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional. DE: Presidente de la República (…)."
[21]Artículo 260 de la Constitución, salvo las excepciones que, en los siguientes términos consagran el artículo 304: "El Presidente de la República, en los casos taxativamente señalados por la ley, suspenderá o destituirá a los gobernadores (…)" y el inciso segundo del artículo 314: "El Presidente y los Gobernadores, en los casos taxativamente señalados por la ley, suspenderán o destituirán a los alcaldes. (…)"
[22]En este sentido, la Sección segunda del Consejo de Estado, expediente 620 de diciembre de 1986, manifestó: "El presidente de la República es el Jefe de la administración, es cierto, pero sus actos se encuentran circunscritos al marco legal y constitucional, de suerte que las directivas y órdenes que emita serán obedecidas por sus subalternos y agentes, si con ellas no se cercenan las facultades que a estos les otorga la ley."
[23]Ver las Sentencias de la Corte Constitucional, C-179 de 1994, C-295 de 1996 y T-1631 de 2000. En esta última se manifestó que, en los casos en los que el alcalde actúa como un agente del Presidente o del gobernador, como ocurre con relación al orden público: "(…) en este ámbito, se mantiene una relación jerárquica entre alcaldes, gobernadores y Presidente. Ahora bien, la jerarquía es una relación de supremacía de los funcionarios superiores, respecto de los inferiores, y de subordinación de éstos con aquellos.(…)"
[24]Corte Constitucional, Sentencia C-540/01 MP Jaime Córdoba Triviño.
[25] La Corte Constitucional ya subrayó el carácter especial de los jefes de estas seccionales puesto que si bien su nombramiento no corresponde libremente a la autoridad nacional ésta sí puede removerle sin restricción procedimental alguna. La sentencia C-295 de 1995, MP Antonio Barrera Carbonell, al respecto dijo: "No es exagerado reconocer que la Constitución afianzó y consolidó la descentralización y autonomía de las entidades territoriales, pues éstas no sólo tienen el derecho de gobernarse por sus propias autoridades y designarlas, sino la de escoger a los agentes regionales de los establecimientos públicos nacionales en el departamento (art. 305-13), lo cual revela la forma de participar en la designación de quien va a cumplir programas o tareas complementarias a las que se adelanten por el Departamento. Con ello se armonizan las acciones regionales con las que en el orden nacional llevan a cabo los referidos establecimientos. Llama la atención la circunstancia de que el art. 305-13 de la Constitución no guarda armonía con la disposición antes citada, en el sentido de que crea una categoría especial de funcionarios, pues no son de carrera ni de libre nombramiento por el nominador, porque su designación obedece a una operación compleja, como se explica mas adelante, en la cual su escogencia la hace el gobernador, pero el nombramiento lo realiza el director, gerente o presidente del establecimiento público respectivo. Pese a la perplejidad que produce en el interprete la referida disposición, dada la circunstancia anotada, hay que entender que en su sabiduría el Constituyente quiso, al emplear la formula que ella contiene, establecer una norma de excepción en la cual convergiera el principio unitario con el de la descentralización administrativa. (…) El nombramiento de un director regional de establecimiento público no es libre, por parte del director, gerente o presidente del establecimiento, aun cuando si le compete su postulación, a través de las ternas que se le presentan al gobernador, y su nombramiento. Pero se advierte que la remoción de los directores regionales por el Director General si es libre.

References: artículo 48
 artículo 48
 artículo 313
 artículo 48
 artículo 48
 Artículo 48
 artículo 304
 artículo 314