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Timestamp: 2019-06-19 22:11:27+00:00

Document:
Verwaltungspraxis: Akteneinsichtsrecht im Kartellverfahren
Im Streit steht die Frage, ob dem Antragsteller ein Recht auf Einsicht in die Akten eines bei der hessischen Landeskartellbehörde geführten kartellrechtlichen Missbrauchsverfahrens zur Vorbereitung zivilrechtlicher Schadensersatzansprüche gegen die Betroffene, die HEAG Südhessische Energie AG, zusteht. Der Antragsteller ist Eigentümer eines in Darmstadt gelegenen Grundstücks, das an das Trinkwassernetz der Betroffenen angeschlossen ist. Die Landeskartellbehörde leitete 2009 gegen die Betroffene ein Kartellverfahren wegen eines möglichen Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung ein, da der Verdacht bestand, die von der Betroffenen berechneten Trinkwasserpreise seien um 39 % überhöht. In 2013 bot die Betroffene eine Verpflichtungszusage u.a. mit dem Inhalt an, ab dem Jahr 2014 die Preise um 20 % zu senken. Die Landeskartellbehörde teilte durch Presseerklärung mit, das Kartellverfahren sei durch einen Vergleich beendet worden. Die Landeskartellbehörde hat dann die Verpflichtungszusage der Betroffenen gemäß § 32b GWB für bindend erklärt. Mit Schriftsatz seines Prozessbevollmächtigten hatte der Antragsteller beantragt, ihm Einsicht in die Akten der Landeskartellbehörde zu gewähren, um mögliche Schadensersatzansprüche gegen die Betroffene gemäß § 33 GWB abklären zu können. Hilfsweise hatte er beantragt, ihn zum Kartellverfahren beizuladen. Die Landeskartellbehörde hat beide Anträge abgelehnt. Die Beschwerde des Antragstellers gegen diese Verfügung war erfolgreich. Hiergegen richten sich die vom Beschwerdegericht zugelassenen Rechtsbeschwerden der Landeskartellbehörde und der Betroffenen. Der BGH hat diese zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerden haben keinen Erfolg. Das Beschwerdegericht hat zutreffend einen unbedingten Anspruch des Antragstellers auf Akteneinsicht nach §§ 13, 29 VwVfG, § 1 IFG, § 72 GWB und § 406e Abs. 1 StPO verneint. Jedoch ist das Beschwerdegericht mit Recht davon ausgegangen, dass dem Antragsteller gegen die Landeskartellbehörde ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über das außerhalb des Anwendungsbereichs von § 29 VwVfG liegende und im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde (§ 40 VwVfG) stehende Akteneinsichtsrecht zusteht. Ein solches Akteneinsichtsrecht folgt nicht bereits unmittelbar aus § 40 VwVfG, da diese Vorschrift keine Anspruchs- oder Ermächtigungsgrundlage für die Gewährung von Akteneinsicht darstellt, sondern eine solche voraussetzt und lediglich konkretisiert, in welcher Art und Weise das eingeräumte Ermessen auszuüben ist. In der verwaltungsrechtlichen Rechtsprechung und Literatur ist aber anerkannt, dass, auch wenn außerhalb eines Verwaltungsverfahrens kein unbedingtes Recht auf Akteneinsicht besteht, dennoch ein berechtigtes Interesse vorliegen kann, in verwaltungsbehördliche Akten und Unterlagen Einsicht zu nehmen. Ob unter diesen Voraussetzungen eine Akteneinsicht zu gewähren ist, hat die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen (§ 40 VwVfG) zu entscheiden. Ein Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ein Akteneinsichtsgesuch ist aus allgemeinen rechtsstaatlichen Gründen anzuerkennen, wenn der Antragsteller im Einzelfall ein eigenes, gewichtiges und auf andere Weise nicht zu befriedigendes Informationsinteresse gegenüber der Behörde, gerade im Zusammenhang mit der Durchsetzung von Rechten, darlegen kann. Dabei ist zu berücksichtigen, dass auch das außergesetzliche Akteneinsichtsrecht nicht grenzenlos und unter Außerachtlassung der Interessen der durch das Verwaltungsverfahren betroffenen Personen gewährt wird. Vielmehr ist es von der Darlegung des berechtigten Interesses abhängig. Die betroffenen Interessen der Beteiligten sind im Rahmen der zu treffenden Ermessensentscheidung zu berücksichtigen und abzuwägen. Sinn und Zweck des § 32b GWB schließen die Gewährung von Akteneinsicht an einen möglichen Kartellgeschädigten zur Vorbereitung einer zivilrechtlichen Schadensersatzklage nicht aus. Die zur Vorbereitung eines Kartellschadensersatzprozesses begehrte Akteneinsicht dient dem vom Gesetzgeber auch im Bereich von § 32b GWB verfolgten Zweck der verbesserten Durchsetzung der Wettbewerbsregeln mit dem Mittel zivilrechtlicher Schadensersatzansprüche. Das gilt in besonderem Maße im Fall einer Beendigung eines Kartellverwaltungsverfahrens nach § 32b GWB. Die Geltendmachung zivilrechtlicher Schadensersatzansprüche nach § 33 Abs. 3 GWB ist Teil der vom Gesetz für Kartellverstöße vorgesehenen Sanktionen und dient damit, neben der Kompensation von Kartellschäden, auch der effektiven Abschreckung. Dem entspricht für den Bereich des europäischen Kartellrechts die Rechtsprechung des EuGH, wonach das Recht eines jeden, Schadensersatz zu verlangen, die Durchsetzungskraft der Wettbewerbsregeln der Union erhöht und geeignet ist, Unternehmen von Vereinbarungen oder Verhaltensweisen abzuhalten, die den Wettbewerb beschränken oder verfälschen könnten, und damit zur Aufrechterhaltung eines wirksamen Wettbewerbs beiträgt. Die Möglichkeit, zur Vorbereitung zivilrechtlicher Schadensersatzklagen Akteneinsicht nicht nur bei einem Abschluss des kartellbehördlichen Verfahrens durch Verfügung gemäß § 32 GWB, sondern auch im Fall von Verpflichtungszusagen nach § 32b GWB zu erhalten, entspricht auch dem mit § 32b GWB verfolgten gesetzgeberischen Zweck. Mit dieser durch die 7. GWB-Novelle eingeführten Vorschrift sollte entsprechend dem Vorbild des Art. 9 VO 1/2003 das Instrument der Verpflichtungszusage in das deutsche Recht eingeführt werden. Für Verpflichtungszusagen gemäß Art. 9 VO 1/2003 ist im Hinblick auf Erwägungsgrund 13 der Verordnung sowie die Mitteilung der Kommission über den Erlass und die Ermäßigung von Geldbußen in Kartellsachen anerkannt, dass eventuelle Schadensersatzansprüche Dritter nicht ausgeschlossen werden. Dem Wunsch eines möglichen Kartellgeschädigten auf Akteneinsicht können berechtigte Interessen des betroffenen Unternehmens im Hinblick auf Geschäftsgeheimnisse oder freiwillige Angaben in Bonusanträgen oder Verpflichtungszusagen entgegenstehen. Diesem Umstand ist jedoch bei der zu treffenden Ermessensentscheidung angemessen Rechnung zu tragen, ebenso wie der Frage, wie gewichtig die Interessen des Antragstellers an der begehrten Akteneinsicht sind. Der BGH verwirft dann noch mit näherer Begründung die geltend gemachten Gründe für einen genereller Ausschluss eines Akteneinsichtsrechts Dritter. Ein Antragsteller kann auch nicht anstelle der Akteneinsicht auf die zivilprozessuale Möglichkeit einer Aktenbeiziehung nach § 273 Abs. 2 Nr. 2 ZPO oder §§ 420 ff. ZPO verwiesen werden. Unabhängig davon, dass die Zivilgerichte nicht zur Amtsermittlung verpflichtet sind, und es grundsätzlich dem Kläger obliegt, seinen Anspruch substantiiert darzulegen, würden die Risiken einer Schadensersatzklage einseitig dem Antragsteller auferlegt werden. Der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung wird auch nicht durch das Inkrafttreten des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes oder entsprechender Landesgesetze ausgeschlossen, was ebenfalls noch näher begründet wird. Der Antragsteller hat auch ein berechtigtes Interesse an der Akteneinsicht dargelegt. Hierzu ist die Darlegung eines eigenen, gewichtigen und auf andere Weise nicht zu befriedigenden Interesses erforderlich, das gerade auch im Zusammenhang mit der unmittelbaren oder mittelbaren Durchsetzung von Rechten stehen kann. Die Annahme eines solchen Interesses ist nicht auf Fälle beschränkt, in denen der Antragsteller zu der Behörde in einer konkreten Rechtsbeziehung steht und die fraglichen Akten einen Bezug zu dieser Rechtsbeziehung haben. Vielmehr kann das Interesse auch in der Vorbereitung möglicher Sekundäransprüche liegen, wenn der am Verwaltungsverfahren nicht beteiligte Dritte zur sachgemäßen Wahrnehmung seiner Rechte auf eine entsprechende Akteneinsicht angewiesen ist. Vom Antragsteller kann schließlich auch nicht verlangt werden, dass er im Einzelnen darlegt, in welche bestimmten Dokumente er Einsicht nehmen möchte. Dem steht entgegen, dass einem Antragsteller regelmäßig der genaue Akteninhalt nicht bekannt sein wird und er daher auch keine Dokumente benennen kann, die Gegenstand der Akteneinsicht sein sollen. Es genügt vielmehr, dass der Antragsteller substantiiert darlegt, wofür er die Akten benötigt, so dass die Behörde einerseits das berechtigte Interesse des Antragstellers prüfen und andererseits erkennen kann, auf welche Aktenteile) sich der Antrag erstreckt.
Die zitierte Entscheidung des EuGH vom 05.06.2014 - C-557/12 - (JurionRS 2014,16573) befasst sich zwar nicht mit dem Akteneinsichtsrecht, kann aber herangezogen werden, um als Ziel des Lauterkeitsrechts festzuhalten, Unternehmen von Vereinbarungen oder Verhaltensweisen abzuhalten, die den Wettbewerb beschränken oder verfälschen könnten, um damit zur Aufrechterhaltung eines wirksamen Wettbewerbs beizutragen. In diesem Sinne versteht der BGH auch das Akteneinsichtsrecht als Mittel, um Kartellverstößen nachhaltig entgegenwirken zu können, indem es einem Geschädigten die Möglichkeit eröffnet, einen Schadensersatzanspruch gegen ein Kartellmitglied geltend zu machen.
Urteil des BGH vom 14.07.2015, Az.: KVR 55/14

References: § 32
 § 33
 BGH 
 § 1
 § 72
 § 406
 § 29
 § 40
 § 32
 § 32
 § 32
 § 33
 § 32
 § 32
 § 32
 Art. 9
 Art. 9
 BGH 
 § 273
 EuGH 
 BGH 
 BGH