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Timestamp: 2017-10-23 00:37:16+00:00

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N° 1111 - 05 - Avis de M. Patrick Beaudouin sur le projet de loi de finances pour 2004 : Anciens combattants
Voir le numéro : 1110 (annexe n° 10).
I.- UN BUDGET QUI POURSUIT L'EFFORT ENGAGÉ EN 2003 7
A. DES MESURES NOUVELLES EN FAVEUR DU DROIT À RÉPARATION 7
1. L'augmentation des pensions des veuves d'invalides pensionnés 7
2. La carte du combattant au titre de l'Afrique du Nord à quatre mois 8
3. L'extension des mesures de réparation du décret du 13 juillet 2000 à l'ensemble des victimes de la barbarie nazie 9
B. UNE MEILLEURE PRISE EN CHARGE DES NOUVELLES MISSIONS DU SECRÉTARIAT D'ÉTAT AUX ANCIENS COMBATTANTS 10
1. Pérenniser les missions de l'Office national des anciens combattants 11
a) L'augmentation de la participation de l'Etat aux crédits sociaux de l'ONAC 11
b) La poursuite de la mise en _uvre du contrat d'objectifs et de moyens 12
2. L'Institution nationale des Invalides, vers un projet d'établissement novateur 13
a) Des moyens accrus... 13
b) ... pour servir un projet ambitieux 14
3. Développer la politique de la mémoire 15
a) L'instauration d'une journée nationale d'hommage aux « morts pour la France » de la guerre d'Algérie et des combats du Maroc et de la Tunisie 15
b) La pérennisation de la Journée nationale d'hommage aux Harkis 17
c) 2004, l'année de toutes les commémorations 17
d) Une politique dynamique 18
C. DES REVENDICATIONS IMPORTANTES DU MONDE COMBATTANT QUI DEMEURENT SANS RÉPONSE 19
1. Achever le processus de décristallisation 20
2. Pour l'amorce d'une revalorisation de la retraite du combattant 20
3. Quid du relèvement du plafond majorable de la rente mutualiste du combattant ? 21
4. Pour une meilleure prise en compte des psychotraumatismes de guerre 22
5. La campagne double pour les anciens combattants d'Afrique du Nord : une préoccupation mais pas une priorité 22
6. Faire progresser le droit à réparation au titre de la Seconde guerre mondiale 23
a) Favoriser l'équité pour l'attribution de la carte du combattant volontaire de la Résistance 23
b) L'indemnisation des RAD-KHD en voie de règlement ? 24
c) Généraliser la qualité de prisonnier de Tambow à tous les prisonniers Alsaciens et Mosellans de l'armée soviétique 25
7. Des crédits insuffisants pour le Fonds de solidarité 26
II.- ADAPTER LA POLITIQUE EN DIRECTION DES ANCIENS COMBATTANTS AUX MUTATIONS DE NOTRE TEMPS 27
A. POUR UN « STATUT SOCIAL » DE L'ANCIEN COMBATTANT OU COMMENT ASSOCIER SOLIDARITÉ ET RÉPARATION 27
1. Un constat 27
2. Un objectif 31
3. Un financement ? 31
4. Une exigence 32
B. PRÉSERVER L'UNITÉ DU MONDE COMBATTANT 33
1. Veiller à l'imprescriptibilité du droit à réparation pour la quatrième génération du feu 34
2. Adapter la réparation aux nouvelles formes de guerre 35
C. TÉMOIGNER POUR NE PAS OUBLIER 36
1. Transmettre la mémoire vivante et le savoir-faire français 36
a) Enrichir le patrimoine par les témoignages 36
b) Aider les associations d'anciens combattants à poursuivre leurs activités sous le régime juridique de la fondation 36
c) Valoriser le savoir-faire français 37
2. Pour la création d'un grand centre de la mémoire combattante 37
3. Instituer le 11 novembre comme Journée de la mémoire combattante 38
Les crédits du secrétariat d'Etat aux anciens combattants inscrits dans la loi de finances pour 2004, s'élèvent à 3 390 millions d'euros. Conséquence en grande partie de l'évolution démographique du monde combattant, ils sont en recul de 3,12 % au regard du budget 2003.
Le rapporteur pour avis ne méconnaît pas que les contraintes imposées par un environnement économique national et international défavorable ont conduit le gouvernement à limiter les dépenses de l'Etat.
A cet égard, il est cependant important de mentionner que la baisse des crédits du secrétariat d'Etat tend à se ralentir par rapport aux années passées - moins 3,12 % contre une diminution de 3,9 % entre 2002 et 2003.
La conséquence en est que la dotation rapportée au nombre de parties prenantes s'accroît fortement puisqu'elle fait plus que doubler d'une année sur l'autre : plus 0,68 % en 2003, plus 1,58 % dans le budget 2004.
Néanmoins, le rapporteur se joint au monde combattant unanime pour souhaiter que, dans les années à venir, les crédits des anciens combattants soient reconduits à l'identique (en euros courants) d'une année sur l'autre.
Le maintien du budget permettrait d'accélérer l'adoption de mesures légitimes réclamées par les anciens combattants. Le secrétaire d'Etat a déjà engagé un certain nombre d'entre elles, parmi les plus significatives. Il pourrait poursuivre son action en inscrivant, comme il l'a proposé, les revendications en suspens dans un programme étalé jusqu'en 2007.
Une telle démarche marquerait, de façon claire, la reconnaissance de la dette morale et matérielle de la Nation à l'égard des anciens combattants qui ont combattu pour défendre les valeurs de la France et l'idéal républicain.
Ce devoir moral doit se traduire par un droit à réparation qui se situe au-delà des contingences économiques et démocratiques.
Quoi qu'il en soit, les crédits prévus pour 2004 vont notamment permettre le financement de deux mesures nouvelles : l'augmentation des pensions des veuves d'invalides pensionnés et l'attribution de la carte du combattant à l'ensemble des personnes justifiant de quatre mois de service en Afrique du Nord. Ils viendront en outre renforcer les missions sociales de l'Office national des anciens combattants (ONAC) et contribueront à rénover l'Institution nationale des invalides (INI).
M. Hamlaoui Mékachéra, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, avait, dès l'année dernière, marqué sa volonté d'agir avec méthode pour améliorer le sort des anciens combattants. Le budget pour 2004 s'inscrit dans cette démarche.
Une volonté : renforcer l'imprescriptible droit à réparation en améliorant, autant qu'il est possible, le sort des anciens combattants et de leurs ayants droit tout en veillant au respect de l'unité du monde combattant.
Participe également de cette volonté, l'effort de modernisation des établissements publics sous tutelle du secrétariat d'Etat et l'intensification de la politique de mémoire.
Une méthode : dès son arrivée à son poste, le secrétaire d'Etat a engagé une vaste concertation avec l'ensemble des associations d'anciens combattants afin de connaître précisément leurs aspirations. Il a ainsi établi un plan pluriannuel permettant de répondre à leurs attentes sur la durée de la législature. Cette approche pragmatique rompt avec la pratique antérieure. En abordant l'ensemble des dossiers, sans aucune distinction, le gouvernement se met dans la capacité d'offrir une réponse adaptée aux besoins du monde combattant.
Des mesures significatives pour le droit à réparation, le développement de la politique de la mémoire, le règlement des questions de l'allocation aux orphelins victimes des persécutions nazies, la mise en _uvre pratique de la décristallisation des pensions des anciens combattants de l'ancienne Union Française, le cap est maintenu de l'effort engagé en faveur des anciens combattants et victimes de guerre.
Le rapporteur pour avis souscrit totalement à la démarche initiée par le secrétaire d'Etat aux anciens combattants, M. Hamlaoui Mékachéra. Il regrette seulement que certains dossiers, notamment celui de la revalorisation de la retraite du combattant, ne trouvent pas, cette année encore, l'ébauche d'un règlement (I).
Conscient de la dette morale contractée par la Nation envers ceux qui, les armes à la main et au prix du danger, toujours, de leurs vies, parfois, ont combattu pour défendre les valeurs de notre République, le rapporteur pour avis a souhaité, dans une seconde partie (II), mener une étude sur les moyens d'adapter la politique en direction des anciens combattants aux mutations de notre temps en envisageant notamment la possibilité de créer un « statut social » de l'ancien combattant.
I.- UN BUDGET QUI POURSUIT L'EFFORT ENGAGÉ EN 2003
Avec une dotation rapportée au nombre des parties prenantes en progression de 1,58 %, le budget du secrétariat d'Etat aux anciens combattants autorise le financement de deux mesures nouvelles d'importance (A), ainsi que le renforcement des missions des établissements publics sous tutelle du secrétariat d'Etat et la poursuite d'une ambitieuse politique de la mémoire (B). Un certain nombre de revendications légitimes du monde combattant demeurent cependant sans réponse (C).
A. DES MESURES NOUVELLES EN FAVEUR DU DROIT À RÉPARATION
Le projet de loi de finances contient deux mesures nouvelles qui viennent renforcer l'imprescriptible droit à réparation : l'augmentation des pensions des veuves d'invalides pensionnées et l'harmonisation des conditions d'attribution de la carte du combattant au titre de l'Afrique du Nord.
1. L'augmentation des pensions des veuves d'invalides pensionnés
L'article 73 du projet de loi de finances prévoit de lever l'obstacle du plafonnement des pensions de veuves inscrit à l'article L. 51-1 du code des pensions militaires de retraites afin de procéder à l'augmentation uniforme de quinze points d'indice de toutes les pensions de veuves d'invalides pensionnés, soit une revalorisation à hauteur de 192,45 euros.
La mesure concerne près de cent trente mille veuves pour un coût budgétaire de 11,84 millions d'euros. En réalité, le paiement des pensions s'effectuant trimestriellement et à terme échu, le coût d'une telle mesure, en année pleine, est supérieur aux crédits engagés pour 2004, lesquels tiennent compte des incontournables délais administratifs nécessaires à son application. Il convient de le remarquer puisque cette somme ne traduit pas l'effort réellement consenti par l'Etat pour les années à venir.
Pourront bénéficier de ce dispositif les veuves qui entrent dans le champ de l'article L. 43 du code des pensions militaires et des victimes de la guerre dont le droit à pension est défini dans les conditions suivantes :
- ont droit à une pension au taux normal : les veuves dont le mari est décédé du fait du service (dites « veuves de guerre ») ; les veuves dont le mari est décédé en possession d'une pension au taux de 85 % ou plus et les veuves titulaires d'une pension de réversion dont le mari bénéficiait de l'aide d'une tierce personne en vertu de l'article L. 18 du code des pensions militaires d'invalidité (dites « veuves d'invalides »).
- ont droit à une pension au taux de réversion, les veuves dont le mari est décédé en possession d'un droit à pension au taux de 60 % ou qui ont épousé un invalide pensionné à 80 % (dites « veuves de grands invalides »).
Les veuves de titulaires de la carte du combattant ou les veuves dont le mari possédait un titre de victime de guerre ne sont pas concernées par cette mesure. Néanmoins, en vertu du décret n° 91-24 du 4 janvier 1991, elles bénéficient, de plein droit, des crédits d'action sociale de l'ONAC.
Le rapporteur pour avis prend acte de l'effort du secrétariat d'Etat aux anciens combattants en direction de cette catégorie particulièrement éprouvée et méritante du monde combattant. Le caractère quasi général de cette mesure rompt heureusement avec la pratique antérieure consistant à revaloriser la pension de certaines catégories de veuves plutôt que d'autres.
2. La carte du combattant au titre de l'Afrique du Nord à quatre mois
L'article 74 du projet de loi de finances pour 2004 dispose que la carte du combattant sera dorénavant délivrée à toute personne justifiant de quatre mois de service en Algérie, Maroc ou Tunisie, entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962 inclus, au lieu des douze mois actuellement exigibles en vertu de l'article 120 de la loi de finances pour 2000.
Compte tenu des durées moyennes de séjour constatées, les services du secrétariat d'Etat estiment entre 15 000 et 20 000 le nombre des anciens combattants qui pourront prétendre à la carte du combattant en application de ces nouvelles dispositions.
Le rapporteur pour avis se félicite que le gouvernement ait accédé à cette mesure d'équité réclamée par l'ensemble du monde combattant.
Pour tenir compte des méthodes de combat différentes utilisées en Afrique du Nord, le critère traditionnel de quatre-vingt dix jours de présence en unité combattante valable pour les guerres dites « classiques » concernant les modalités d'attribution de la carte du combattant avait en effet été modifié. Sans rien supprimer des adaptations antérieures de ce critère, l'article 108 de la loi de finances pour 1998 avait assimilé à une action de feu ou de combat une durée de service en Algérie d'au moins dix-huit mois entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962, durée réduite à douze mois par l'article 120 de la loi de finances pour 2000.
Cette mesure avait permis d'étendre considérablement le champ d'attribution et d'obtenir un consensus au sein du monde combattant. Soucieux de ne pas galvauder la valeur de la carte du combattant, celui-ci semblait unanime pour se satisfaire de ce critère.
Par la suite, l'article 105 de la loi de finances pour 2001 a limité à quatre mois la durée nécessaire pour l'obtention de la carte pour les rappelés en Algérie. Etant donné le caractère particulièrement méritant de cette catégorie de soldats, le régime favorable qui leur avait ainsi été accordé n'avait pas été ressenti comme une injustice par leurs camarades. Mais l'extension du bénéfice de cette mesure aux policiers et aux membres des compagnies républicaines de sécurité présents en AFN, en application d'un arrêté du 23 juillet 2001, a provoqué l'indignation des anciens appelés qui, à juste titre, ne comprenaient pas les motifs de la différence de traitement établie entre eux et ces catégories de personnels.
Désormais, les règles d'attribution de la carte du combattant pour les anciens combattants d'Afrique du Nord sont harmonisées et le contentieux, sur ce point, est définitivement clos. Le rapporteur pour avis salue l'initiative du gouvernement qui met fin à une différence de traitement injustifiée et répond notamment à la revendication de militaires qui demandaient, faute de justifier d'une durée de services de douze mois en Algérie, que soit comptabilisé le temps de service qu'ils avaient effectué au Maroc et en Tunisie postérieurement à mars 1956.
Cependant, le rapporteur pour avis souhaiterait que les dates butoirs pour l'attribution de la carte soient bien précisées comme étant 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962 inclus pour toutes les opérations effectuées en Afrique du Nord. Actuellement, une circulaire les définit comme suit :
- Tunisie : du 1er janvier 1952 au 20 mars 1956 ;
- Maroc : du 1er juin 1953 au 2 mars 1956 ;
- Algérie : du 31 octobre 1954 au 2 juillet 1962.
Désireux que l'équité entre les anciens frères d'armes soit préservée et que l'harmonisation des conditions d'attribution de la carte du combattant au titre de l'AFN ne donne pas lieu à de nouvelles injustices, le rapporteur sera très attentif à ce que cette demande du monde combattant soit prise en compte et déposera un amendement à ce titre.
3. L'extension des mesures de réparation du décret du 13 juillet 2000 à l'ensemble des victimes de la barbarie nazie
Le 13 juillet 2000, le gouvernement publiait un décret instituant une mesure de réparation pour les orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites. Au choix du bénéficiaire, cette indemnisation - inscrite sur les crédits des services du Premier ministre - prenait la forme d'une indemnité en capital d'un montant de 27 440 euros ou d'une rente viagère mensuelle de 457,34 euros.
Les orphelins de déportés non juifs avaient rapidement réagi à ce décret estimant qu'il était contraire au principe d'égalité puisqu'il distinguait la condition des déportés selon qu'ils étaient ou non de confession juive.
Sur ce moyen de la violation du principe d'égalité, des enfants de résistants et d'otages ont exercé des recours en excès de pouvoir auprès des tribunaux administratifs. Saisi de cette question, le Conseil d'Etat a estimé que le décret ne méconnaissait pas le principe d'égalité dans la mesure où « les personnes tombant sous le coup des mesures antisémites ont fait l'objet, pendant l'occupation de la France, d'une politique d'extermination systématique qui s'étendait même aux enfants ». (CE, M. Pelletier et autres, 6 avril 2001).
Fermée en droit, la plaie ouverte par le décret du 13 juillet 2000 ne l'était toujours pas dans les faits. Sans méconnaître le caractère particulier de la déportation et de l'extermination des juifs en ce qu'elle répondait à un plan systématique et concerté fondé sur l'appartenance religieuse, il importe en effet de constater que cette mesure génère des inégalités inacceptables. Ce texte aboutit en effet à une ségrégation inadmissible à l'intérieur même des familles juives entre les juifs déportés raciaux et les juifs déportés résistants ou politiques dont les orphelins sont exclus du bénéfice de la mesure de réparation puisque le décret précise qu'il s'applique exclusivement aux personnes déportées « dans le cadre des persécutions antisémites » (article 1er).
L'article 17 de la loi de finances rectificative pour 2001 avait apporté une première forme de réponse en étendant le bénéfice du dispositif aux « orphelins dont les parents ont été victimes, pendant la guerre de 1939-1945, de persécutions en raison de leur race et qui ont trouvé la mort dans les camps de déportation ». Mais cette mesure concernait un effectif très limité - à ce jour, moins de dix personnes ont formulé une demande à ce titre - et ne réglait pas globalement la question des orphelins dont les parents ont été victimes de la barbarie nazie.
Conscients de l'émotion provoquée dans le monde combattant, les membres de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales avaient, lors de l'examen des crédits du secrétariat d'Etat aux anciens combattants pour l'année 2003, adopté, à l'unanimité, un amendement demandant au Gouvernement de remettre au Parlement, avant le 1er septembre 2003, un rapport sur l'extension du décret à l'ensemble des orphelins victimes du nazisme. De son côté, le gouvernement avait déjà engagé une concertation sur cette question douloureuse dont il avait confiée la responsabilité à M. Philippe Dechartre, ancien ministre et ancien Résistant déporté.
Par un courrier en date du 2 septembre 2003, le Premier ministre, M. Jean Pierre Raffarin, annonçait au président de l'Assemblée nationale, M. Jean-Louis Debré, que les travaux effectués par la commission présidée par M. Philippe Dechartre convergeaient pour accorder à tous les orphelins, dont les parents ont été victime du nazisme, une indemnisation d'un montant identique à celui fixé par le décret du 13 juillet 2000. Le gouvernement a décidé de suivre ces recommandations. Néanmoins et afin de ne pas méconnaître la spécificité de la Shoah, la disposition prendra la forme d'un décret spécifique.
Le principe adopté, il s'agit désormais de définir avec précision le périmètre des ressortissants éligibles à ce dispositif afin de ne pas susciter de nouveaux sentiments d'injustice. Sur ce point, le gouvernement s'est engagé à recenser de manière exhaustive les différentes catégories de victimes de la barbarie nazie afin de déterminer, avec assurance et dans un souci de justice, le champ d'application du futur décret.
Le rapporteur pour avis se réjouit que le gouvernement mette fin à une situation qui était en passe de produire des effets aux antipodes de ceux recherchés en risquant de faire resurgir l'antisémitisme par la distinction qu'elle opérait entre les orphelins de déportés. Il demeure cependant très attentif à la définition du périmètre du nouveau décret et souhaite qu'une réflexion soit menée sur l'opportunité de donner à ces dispositions un caractère rétroactif à la date du 13 juillet 2000. Enfin, la plus grande célérité pour la publication du décret serait la bienvenue.
B. UNE MEILLEURE PRISE EN CHARGE DES NOUVELLES MISSIONS DU SECRÉTARIAT D'ETAT AUX ANCIENS COMBATTANTS
Avec l'inéluctable déclin du nombre des « parties prenantes », la nature des missions du secrétariat d'Etat aux anciens combattants évolue. L'augmentation continue, depuis 1997, du nombre des retraites du combattant en paiement n'est qu'un effet d'optique temporaire ; elle traduit l'arrivée à l'âge de soixante-cinq ans, des classes ayant combattu en Algérie, âge à partir duquel ces retraites sont liquidées. Tendancieusement, pourtant, la part du budget du secrétariat d'Etat aux anciens combattants consacrée au droit à réparation est amenée à se réduire. Conscient de cette évolution et soucieux d'offrir un service de qualité à l'ensemble de ses ressortissants, M. Hamlaoui Mékachéra a donc entrepris de faire évoluer l'administration dont il a la responsabilité en poursuivant la modernisation des deux établissements publics (ONAC et INI) placés sous la tutelle du secrétariat d'Etat et en menant une politique volontariste en matière de mémoire.
1. Pérenniser les missions de l'Office national des anciens combattants
Établissement public administratif, l'ONAC est chargé de veiller sur les intérêts matériels et moraux des anciens combattants. Cent services départementaux - dont quatre localisés outre-mer - sont chargés de gérer les droits du monde combattant au travers de quatre missions essentielles :
- l'instruction des dossiers en vue de l'attribution de cartes ou de titres de reconnaissance ;
- la gestion de la retraite du combattant, de la carte d'invalidité ainsi que l'attribution du statut de pupille de la Nation ;
- la réinsertion professionnelle avec la gestion de neuf écoles spécialisées, réparties sur l'ensemble du territoire métropolitain, offrant deux mille places aux travailleurs adultes handicapés et aux militaires ;
- la solidarité envers le monde combattant à travers un accueil permanent, une aide aux démarches administratives et l'attribution de divers secours, aides ou allocations.
Dans le cadre de cette dernière mission, l'ONAC gère neuf maisons de retraite disposant de 980 lits. Parallèlement, l'Office développe une politique de labellisation d'établissements d'accueil pour les personnes âgées permettant de proposer, à terme, à ses ressortissants des places en maisons de retraite de façon prioritaire dans chaque département français. Il convient d'insister sur cette dernière activité au moment où l'accueil des personnes âgées dans des structures adaptées a été élevé au rand de priorité nationale.
a) L'augmentation de la participation de l'Etat aux crédits sociaux de l'ONAC
Compte tenu de la démographie du monde combattant, la vocation de l'ONAC est amenée, dans les prochaines années, à évoluer dans le sens d'un glissement plus prononcé de ses missions, de la reconnaissance des droits vers l'action sociale.
Désireux d'amplifier les _uvres de solidarité de l'ONAC, le gouvernement a décidé d'augmenter de 1,5 millions d'euros sa contribution aux dépenses sociales de l'Office. En 2004, les crédits sociaux de l'ONAC s'établiront donc à 12,135 millions d'euros, soit une augmentation de 14,10 % par rapport aux crédits votés dans le budget 2003.
Pour être bien réel, l'effort financier de l'Etat n'aura que peu de conséquences sur le fonctionnement de l'office. En effet, chaque année depuis 1999, les parlementaires, désireux d'accompagner des populations fragiles et économiquement défavorisées, avaient eu recours à la réserve parlementaire pour abonder les crédits sociaux de l'ONAC et faire pression sur le gouvernement pour qu'il révise à la hausse les crédits initialement inscrits dans le projet de loi de finances.
Grâce à l'inscription de ces 1,5 millions d'euros supplémentaires, l'ONAC se voit définitivement garantie dans l'accomplissement d'une mission légitime. Le rapporteur pour avis prend acte de cette mesure qui traduit, dans les faits, la volonté du gouvernement de pérenniser l'établissement public.
b) La poursuite de la mise en _uvre du contrat d'objectifs et de moyens
Voté à une très forte majorité par les membres du conseil d'administration, le contrat d'objectifs et de moyens entre l'ONAC et ses autorités de tutelle a été signé le 4 novembre 2002. Ce contrat a pour vocation de permettre à l'ONAC de se consacrer davantage aux activités de mémoire et de solidarité, tout en assumant pleinement ses missions traditionnelles de reconnaissance, s'adaptant ainsi aux évolutions profondes du monde combattant. L'ambition affichée est de rénover à la fois l'organisation et les méthodes de travail de l'institution selon les conclusions d'un travail de réflexion mené dans le cadre du « nouvel élan » de l'ONAC initié en 2000.
La mise en _uvre concertée du contrat d'objectifs et de moyens se traduit par :
- une concertation régulière tant au sein du comité technique paritaire avec les représentants du personnel qu'au sein du conseil d'administration ;
- un calendrier de gestion prévisionnelle des emplois sur la période du contrat (cinq ans) ;
- une rénovation des méthodes de travail qui doit enfin permettre d'avoir un suivi fiable des indicateurs d'activité nécessaires à la mise en _uvre du contrat et donner une vision d'ensemble de l'apport de l'ONAC au monde combattant.
Les contraintes budgétaires feront de 2004 une année de transition décisive pour la réussite de la mise en place du contrat d'objectifs et de moyens. De nombreuses réformes seront en effet entreprises ou poursuivies au cours de l'année prochaine :
- La réduction des effectifs de catégorie C des services départementaux au profit du recrutement de personnels de catégorie B, plus qualifiés. Afin de ne pas désorganiser les services, cette transition doit s'effectuer le plus harmonieusement possible ; les recrutements doivent être concomitants voire anticiper les départs des personnels à reclasser. Une promotion interne dotée de 35 postes sera ouverte, en 2005, aux agents de catégorie C qui le souhaitent.
- 40 postes d'assistantes sociales à temps complet - dont 17 postes équivalents temps plein dès l'année 2004 - et 49 postes à mi-temps seront crées afin de consolider les missions d'action sociale de l'ONAC. Toutefois, dix départements métropolitains et quatre départements d'outre-mer ne se verront pas attribués de poste. Une assistante sociale d'un département limitrophe pourvoira à leurs besoins. Le rapporteur regrette cette situation.
- Soixante-sept délégués à la mémoire combattante (emplois de catégorie A), sur les cent prévus par le contrat d'objectifs et de moyens, seront créés afin de réaliser dans les meilleures conditions possibles les célébrations et anniversaires importants de l'année 2004.
- Le processus de conventionnement tripartite des maisons de retraite gérées par l'ONAC, avec les départements et l'Etat, sera poursuivi. Au terme de ces conventionnements, les conseils généraux financeront la prise en charge relative à la dépendance tandis que l'assurance maladie allouera une dotation pour les soins.
Le rapporteur pour avis souhaite ardemment que le secrétaire d'Etat aux anciens combattants, M. Hamlaoui Mékachéra, puisse obtenir de son collègue, le secrétaire d'Etat aux personnes âgées, M. Hubert Falco, la signature rapide des conventions consécutives au plan de modernisation en cours.
Il rappelle également que l'objectif de labellisation doit être d'au moins une maison de retraite par département (à ce jour seuls trente-cinq établissements ont été labellisés).
- Enfin, les écoles de reconversion professionnelle seront réformées pour mieux les orienter vers le marché du travail, notamment en remplaçant les formations devenues obsolètes par des cursus répondant à des besoins nouveaux et économiquement porteurs.
2. L'Institution nationale des Invalides, vers un projet d'établissement novateur
Second établissement public sous tutelle du secrétariat d'Etat aux anciens combattants, l'Institution nationale des invalides (INI) poursuit trois vocations essentielles :
- accueillir, à titre temporaire ou permanent, les invalides bénéficiaires des dispositions du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ;
- dispenser, dans un centre médico-chirurgical des soins en hospitalisation ou en consultation aux malades et blessés en vue de leur réadaptation fonctionnelle, professionnelle et sociale ;
- participer aux études et à la recherche sur l'appareillage des handicapés.
a) Des moyens accrus...
La subvention de fonctionnement allouée par l'Etat à l'institution représente, à elle seule, près de 30 % de son budget global. Après une baisse significative en 2002 (moins 9 %) et une revalorisation amorcée en 2003 (plus 4,2 %), le montant de la subvention progressera à nouveau, et à un rythme plus élevé (plus 10,1 %), pour être porté à 7,1 millions d'euros en 2004.
(Source : secrétariat d'Etat aux anciens combattants)
Evolution de la subvention de fonctionnement allouée par l'Etat à l'INI depuis 2001
b) ... pour servir un projet ambitieux
Le renforcement des crédits de l'INI a pour but de permettre à l'établissement de poursuivre une politique de soins personnalisés, d'entreprendre un ambitieux programme de modernisation et de développer son expertise dans l'évaluation et la prise en charge du grand handicap.
L'INI s'est engagée avec succès dans la démarche d'accréditation des établissements de santé. La visite d'accréditation, qui s'est déroulée au mois de novembre 2002, a reconnu le savoir-faire de l'institution dans l'accueil et le traitement des patients lourdement handicapés. En soulignant la capacité de l'établissement à prodiguer des soins de qualité fondés sur de fortes valeurs humaines et parfaitement adaptés à la spécificité de ses missions, les conclusions de l'Agence nationale d'accréditation des établissements de santé (ANAES) ont été très positives. Confortée dans sa démarché médicale et forte du soutien de sa tutelle, l'INI peut désormais s'engager avec sérénité dans la conduite d'un nouveau projet d'établissement.
Issu d'un large processus de concertation, le projet abordera tous les aspects de l'activité de l'établissement. Il traitera des questions médicales, paramédicales, administratives et sociales. A l'exemple de l'ONAC, celui-ci prendra la forme d'un contrat d'objectifs et de moyens, couvrant une période de cinq ans et permettrant une gestion rationnelle et prévisionnelle des engagements pris. Il se déclinera selon trois orientations majeures :
- le développement d'un pôle d'expertise dans l'évaluation et la prise en charge du grand handicap, par la création d'une unité d'évaluation sensori-cognitive et le lancement d'un partenariat avec le Centre d'études et de recherche sur l'appareillage des handicapés (CERAH) ;
- l'optimisation des moyens humains et financiers dont dispose l'établissement par le développement d'outils de gestion prévisionnelle.
3. Développer la politique de la mémoire
Avec une dotation à hauteur de 23 millions d'euros, les crédits inscrits dans le budget du secrétariat d'Etat aux anciens combattants et dans celui du ministère de la défense et destinés aux actions de mémoire autorisent une politique ambitieuse.
a) L'instauration d'une journée nationale d'hommage aux « morts pour la France » de la guerre d'Algérie et des combats du Maroc et de la Tunisie
Par un décret en date du 26 septembre 2003 (n° 2003-925), le gouvernement a décidé d'instituer une journée nationale d'hommage aux « morts pour la France » pendant la guerre d'Algérie et les combats du Maroc et de la Tunisie. La cérémonie, organisée officiellement à Paris et reprise de manière analogue dans chacun des départements et territoires d'outre-mer, est fixée au 5 décembre de chaque année.
La publication de ce décret met fin à une situation aberrante. Jusqu'alors, en raison de l'incapacité des représentants du monde combattant à s'entendre sur le choix d'une date unique pour commémorer le souvenir des 24 000 soldats « morts pour la France » sur le sol de l'Afrique du Nord, deux dates d'hommage s'opposaient :
- Le 19 mars, en mémoire du 19 mars 1962, date du cessez-le-feu en Algérie. Ardemment défendue par certains, cette date suscitait le rejet des communautés rapatriées et harkie, celles-ci ayant eu à déplorer de nombreuses victimes dans les semaines qui ont suivi l'application des accords d'Evian.
- Le 16 octobre, anniversaire du transfert, le 16 octobre 1977, par le Président de la République, M. Valéry Giscard d'Estaing, de la dépouille du soldat inconnu de la guerre d'Afrique du Nord à la nécropole nationale de Notre-Dame-de-Lorette, dans le Pas-de-Calais, aux côtés des soldats inconnus de la Première et de la Seconde guerre mondiale et du soldat inconnu de la guerre d'Indochine.
D'un côté, une date « historique » et ancrée dans le conflit mais vécue par certains comme le mépris de leurs souffrances, de l'autre, une date symbolique mais jugée « hors chronologie » par d'autres. La discussion conjointe de la proposition de loi n° 3450 présenté par M. Bernard Charles, relative à la reconnaissance du 19 mars comme Journée nationale du souvenir et de recueillement à la mémoire des victimes civiles et militaires de la guerre d'Algérie et des combats du Maroc et de Tunisie et des propositions de lois n° 2286 présenté par M. Alain Bocquet et les membres du groupe communiste et apparentés et n° 3064 présenté par M. Alain Néri et les membres du groupe socialiste et apparentés, le mardi 15 janvier 2002, n'a fait que raviver les passions au point que, voté par l'Assemblée nationale lors de son examen en première lecture, le gouvernement précédent n'a pas souhaité inscrire le texte à l'ordre du jour du Sénat.
La situation semblait être dans l'impasse. Afin de pouvoir enfin manifester la reconnaissance officielle de l'Etat à ceux qui ont donné leur vie pour le pays, le gouvernement a fait le choix du dialogue avec le monde combattant. Il a ainsi décidé de confier à M. Jean Favier, membre de l'Institut, la présidence d'une commission de concertation. Cette démarche a été acceptée par l'ensemble des associations qui, toutes, ont participé aux réunions de cette instance. Au terme des travaux, la date du 5 décembre - anniversaire de l'inauguration officielle, le 5 décembre 2002, par le Président de la République, M. Jacques Chirac, du mémorial national de la guerre d'Algérie et des combats en Tunisie et au Maroc, quai Branly, à Paris - a suscité l'adhésion quasi unanime des membres de la commission, exception faite des représentants de la Fédération nationale des anciens combattants en Algérie, Maroc et Tunisie.
Cette date présente cependant trois mérites essentiels :
- le 5 décembre 2002 a correspondu à un grand moment d'union et de rassemblement de la Nation. Autour du Chef de l'Etat qui présidait à la cérémonie se sont retrouvés toutes les associations d'anciens combattants ainsi que des parlementaires de toutes tendances politiques.
- le 5 décembre concerne les trois conflits d'Afrique du Nord et non pas seulement la guerre d'Algérie.
- le 5 décembre est une date fédératrice en ce qu'elle n'offense personne et fait référence à une cérémonie consensuelle et forte. Elle a le mérite de s'extraire du débat ancien entre le 19 mars et le 16 octobre.
Le choix de cette date n'a en effet d'autre ambition que de clore un conflit qui a trop longtemps divisé le monde combattant et d'offrir enfin, quarante après les faits, à ceux qui sont « morts pour la France » l'hommage légitime et officiel de la Nation toute entière. Le rapporteur pour avis n'envisage pas autrement le choix du gouvernement qu'il accueille avec bienveillance. C'est avant tout aux morts que s'adresse cette cérémonie. Les auditions des associations d'anciens combattants conduites par le rapporteur avant l'examen du budget ont démontré combien l'annonce de la publication de ce décret avait été ressentie comme un vif soulagement de la part de la grande majorité des associations d'anciens combattants, à l'exception de deux d'entre elles. Il faut ajouter que les dates choisies par les associations, aussi bien le 19 mars que le 16 octobre, conserveront leur valeur associative.
b) La pérennisation de la Journée nationale d'hommage aux Harkis
Instituée, à titre unique, le 25 septembre 2001, reconduite l'an passé, la Journée nationale d'hommage aux Harkis s'inscrit désormais dans la durée grâce à la publication du décret du 31 mars 2003. Une cérémonie officielle se déroulera chaque année à Paris et sera reprise dans les départements à l'initiative des préfets.
Le rapporteur pour avis se félicite de cette initiative qui traduit la reconnaissance de la Nation à leur égard.
A titre personnel, il pense, qu'un jour, il sera possible de fusionner les commémorations du 25 septembre et du 5 décembre. Tous les combattants qui ont participé à la guerre d'Algérie, quels qu'ils soient, étaient avant tout des Français engagés sous le même drapeau.
c) 2004, l'année de toutes les commémorations
2004 est une année de célébrations majeures. Au delà du juste et nécessaire hommage de la Nation à ceux qui ont donné leur vie pour préserver l'idéal républicain et les valeurs de la démocratie, ces commémorations constituent une occasion unique pour transmettre aux jeunes générations la mémoire douloureuse de leurs aînés.
Cinq grands anniversaires, qui concernent plusieurs conflits auxquels la France a pris part tout au long du siècle écoulé, seront célébrés l'année prochaine. Le gouvernement souhaite leur donner une ampleur particulière :
- Le quatre-vingt dixième anniversaire du début de la Première guerre mondiale : L'évocation du sacrifice de la jeunesse de France, de la mort de Charles Péguy, des mythiques « taxis de la Marne », ou encore des figures de Joffre et de Gallieni, seront autant de moments forts destinés à un public nombreux, divers et international.
Le gouvernement souhaite particulièrement honorer le souvenir de la bataille de la Marne au cours de laquelle, du 5 au 12 septembre 1914, les Français ont arrêté l'avancée allemande. Une cérémonie nationale sera organisée sur un lieu symbolique de cette bataille, à laquelle participeront les pays alliés et seront conviées les autorités allemandes. Les autres événements qui ont marqué le début de la guerre de 1914 ne seront pas négligés. Le gouvernement établira un programme commémoratif en étroite concertation avec les élus, les collectivités locales et les associations concernées.
Par ailleurs, le ministère de la défense soutiendra les actions à caractère culturel ou pédagogique qui seront localement mises en _uvre dans le cadre de cette commémoration. L'aide de l'Etat s'effectuera, notamment, par voie de subventions pour des initiatives visant à organiser des colloques, expositions, conférences, concerts, publications et actions diverses à caractère pédagogique.
La commémoration du début du premier conflit mondial revêt une importance toute particulière dans la mesure où les soldats engagés dans cette guerre, sous l'uniforme français, ont presque tous disparus. A ce jour, et selon les chiffres du secrétariat d'Etat aux anciens combattants, ils ne sont plus que trente-sept.
- Le soixantième anniversaire de la campagne d'Italie : Durant la Seconde guerre mondiale, les forces françaises ont contribué de façon éminente à la campagne d'Italie. Cet anniversaire est une occasion unique de souligner le rôle, trop souvent passé sous silence, que celles-ci ont joué sur des théâtres d'opération déterminants pour l'issue de la guerre, telles que la bataille de Monte Cassino ou la libération de Rome. Le gouvernement souhaite particulièrement honorer le courage des soldats marocains, algériens et tunisiens qui se sont valeureusement illustrés durant cette épopée, ce dont le rapporteur se réjouit.
- Le soixantième anniversaire des débarquements de Normandie et de Provence et le soixantième anniversaire de la Libération : Le gouvernement souhaite donner les plus grand éclat à ces commémorations. L'objectif poursuivi est de rendre un hommage solennel aux vétérans, de manifester la reconnaissance de la Nation toute entière envers les alliés et de transmettre aux générations futures, le sens de ces événements.
Une mission interministérielle assurera l'animation et la coordination de toutes les actions engagées par l'Etat pour célébrer ces moments décisifs pour la victoire de la démocratie contre le nazisme. Placée auprès du ministre de la défense, celle-ci est présidée par M. Hamaloui Mékachéra, secrétaire d'Etat aux anciens combattants. Elle comprend un conseil d'orientation, comportant notamment une trentaine de représentants des principales collectivités territoriales concernées par les événements, un secrétariat général et un comité historique.
Les commémorations couvriront l'ensemble du territoire et transmettront aussi bien les heures de gloire (débarquements du 6 juin et 15 août 1944, libération de Paris, libération de Strasbourg...) que les tragédies (liquidation des maquis, pendus de Tulle, massacres d'Oradour-sur-Glane et de Maillé...).
- le 50ème anniversaire de la bataille de Diên Biên Phu et de la fin de la guerre d'Indochine : Un hommage sera rendu aux combattants tombés pour la France. Plusieurs manifestations sont prévues, dont certaines en coopération avec les autorités vietnamiennes (colloques, expositions...).
d) Une politique dynamique
La réussite de la politique de la mémoire passe par le développement de son audience auprès de publics élargis et notamment auprès de la jeunesse, porteuse des valeurs futures de notre pays. A ce titre, le gouvernement a décidé de lancer ou d'avancer plusieurs grands projets :
- La rénovation complète du pavillon français d'Auschwitz. L'inauguration du nouveau musée interviendra au début de l'année 2005 pour le soixantième anniversaire de la libération du camp d'extermination.
- La construction du Centre européen du résistant déporté au Struthof, en Alsace, actuellement en cours de réalisation. Ce centre, qui rendra hommage au combat résistant en Europe et au sacrifice de ceux qui furent victimes de la barbarie nazie, doit également être inauguré en 2005.
- La poursuite de la rénovation des nécropoles et des hauts lieux de mémoire dans le cadre du programme pluriannuel (2001-2008) de rénovation des sépultures de guerre. En 2004, l'effort portera plus particulièrement sur la restauration de la nécropole de Notre-Dame-de-Lorette, des nécropoles liées aux batailles de l'Ourcq et de la Marne, des nécropoles de la Résistance aux Glières et dans le Vercors, ainsi qu'à l'étranger, sur la restauration des cimetières de Bulgarie (Sofia et Svichtov) et d'Algérie (Mers-el-Kébir).
- La reconduction des « Relais de la mémoire », initiatives pédagogiques et culturelles engagées pour sensibiliser la jeunesse. Le succès rencontré par l'opération en 2003 a tout naturellement conduit le secrétaire d'Etat à la poursuivre en 2004.
- La création d'un site Internet des « morts pour la France » de la guerre 1914-1918 sur lequel les internautes pourront consulter la liste des 1 325 290 noms des combattants tombés au champ d'honneur pendant la Première guerre mondiale. Ce site comprendra, à terme, les fichiers des autres conflits du XXe siècle auquel la France a pris part et sera, par sa taille, le troisième site mondial et le premier site français.
- Le développement du « Tourisme de mémoire » grâce à une enveloppe de plus de deux millions d'euros qui seront destinés à la poursuite de la création de « Chemins de mémoire » et au développement de la dimension européenne, ultramarine et internationale de ceux-ci.
En 2004, seront ouverts ou poursuivis plusieurs chantiers qui visent à inscrire clairement les actions en faveur de la mémoire dans le mouvement de modernisation et de réforme de l'Etat :
- La simplification des relais locaux de la politique de la mémoire en plaçant les services départementaux de l'ONAC comme les interlocuteurs privilégiés de la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives.
- Le renforcement du travail en partenariat aussi bien au plan national - en lien avec les ministères de l'éducation nationale et de la culture et avec le secrétariat d'Etat au tourisme - qu'au niveau local avec les collectivités locales et les entreprises privées, telles que les maisons d'édition.
- La poursuite du programme de « mémoire partagée » auquel le secrétariat d'Etat ainsi que le rapporteur sont très attachés. D'ores et déjà, des discussions avancées sont en cours avec l'Australie, la Nouvelle-Zélande, la Corée et le Vietnam.
C. DES REVENDICATIONS IMPORTANTES DU MONDE COMBATTANT QUI DEMEURENT SANS RÉPONSE
Si le rapporteur pour avis considère que le projet de budget du secrétariat d'Etat aux anciens combattants pour l'année 2004 présente un certain nombres d'avancées significatives qui vont dans le sens d'un affermissement du légitime droit à réparation, il constate néanmoins que certaines revendications du monde combattant ne trouveront pas encore de réponse l'année prochaine. Prenant acte de la méthode initiée par M. Hamlaoui Mékachéra, dont il partage le bien-fondé, il souhaite les rappeler afin qu'elles trouvent une traduction budgétaire d'ici à la fin de la législature.
1. Achever le processus de décristallisation
L'année dernière, aux termes de l'article 68 de la loi de finances rectificative pour 2002, le Parlement adoptait le principe d'une décristallisation des pensions de toutes natures - invalidité et retraite - servies aux anciens combattants des pays anciennement placés sous la souveraineté française de la France.
La méthode retenue était celle d'une décristallisation dite partielle à savoir qu'il serait mis fin au blocage du point de base des pensions par une réévaluation tenant compte des niveaux de vie constatés dans chacun pays concernés selon le barème des parités de pouvoir d'achat publié annuellement par l'Organisation des nations unies (ONU). Afin de ne léser ni les ressortissants étrangers, ni risquer de provoquer des inégalités - en terme de pouvoir d'achat - avec les ressortissants français, les nouvelles pensions seraient bornées par deux limites : aucune valeur de point ne pourrait tomber au-dessous de la valeur actuelle, aucune valeur de point ne pourrait excéder la valeur du point français.
Ce mode de calcul, dénoncé par certains en raison de son inégalité et au nom de l'unité du monde combattant, avait le mérite de répondre au principe d'équité et de mettre fin à un contentieux qui courrait depuis plusieurs décennies. En rétablissant les droits de ceux qui avait combattu sous son drapeau, la France honorait ses engagements - contrairement, et c'est à souligner, à d'autres ex-puissances coloniales telles que la Grande-Bretagne qui ne verse aucune indemnité aux soldats qui ont opté pour la nationalité des pays devenus indépendants - et le gouvernement adressait un geste fort de reconnaissance à leur égard.
Le rapporteur pour avis constate avec satisfaction que les décrets d'application permettant le versement des pensions réévaluées ont enfin été publiés. Il regrette néanmoins que près d'un an se soit écoulé entre l'adoption du dispositif par le Parlement et son application. En effet, il ne faut pas oublier que les personnes qui vont recouvrir leur dû sont d'un très grand âge.
2. Pour l'amorce d'une revalorisation de la retraite du combattant
Créée par la loi du 31 mars 1932 portant fixation du budget général de l'exercice 1932, la retraite du combattant constitue, par son caractère égalitaire et uniforme, le porte-étendard du droit à réparation. Versée semestriellement à tous les titulaires de la carte du combattant, celle-ci n'est pas, en dépit de sa dénomination, une retraite au sens strict, mais la traduction pécuniaire d'une récompense accordée par l'Etat en témoignage de la reconnaissance de la Nation. A ce titre, les anciens combattants y sont unanimement et légitimement attachés et ce malgré sa modicité ; au 1er janvier 2003, son montant était de 423,39 euros par an. La réévaluation de la retraite du combattant s'impose donc comme une urgente nécessité, afin que son montant corresponde à son objet.
Le montant de la retraite du combattant répond à un calcul simple. Sa valeur est déterminée par le produit de l'indice de pension applicable à la retraite du combattant et de la valeur du point de pension militaire d'invalidité lequel fait l'objet d'une réévaluation annuelle.
Afin que les titulaires de la carte du combattant ne soient pas lésés par l'inflation, le législateur a décidé, depuis 1990, d'indexer la valeur du point de pension militaire d'invalidité sur le traitement des fonctionnaires. Ce mécanisme, connu sous le nom de « rapport constant » est un système dont la complexité et, par suite, le manque de lisibilité ont nourri de nombreux contentieux. Le 2 octobre 2001, la réunion d'une commission tripartie - représentants des associations, représentants de l'administration et gouvernement - chargée d'envisager la réforme de ce mode de calcul n'a pas permis d'aboutir à une solution satisfaisante pour tous. Dès lors, il n'apparaît pas que la révision du « rapport constant » soit le meilleur moyen d'envisager une réévaluation de la retraite du combattant.
En réalité, il convient de revaloriser le montant indiciaire de la retraite. Celui-ci n'a pas varié depuis qu'il a été fixé, par l'article 85 de la loi de finances pour 1978, à 33 points d'indice. Depuis de nombreuses années, le monde combattant plaide pour que celui-ci soit fixé à 48 points d'indice soit l'indice associé à une pension d'invalidité de dix points.
Le rapporteur pour avis est tout à fait conscient du coût très élevé d'une telle mesure, puisque en l'état actuel du nombre des titulaires de la carte du combattant, le relèvement du montant de la retraite d'un point d'indice correspond à une dépense d'environ 15 millions d'euros. Il n'est donc pas envisageable de relever, en une seule fois, le montant de la retraite du combattant de l'indice 33 à l'indice 48. Dès cette année, le rapporteur pour avis souhaite que le gouvernement augmente de trois points la valeur indiciaire de la retraite du combattant de sorte que le processus soit engagé. A l'avenir, un plan quinquennal consistant à augmenter de trois points chaque année cet indice apparaît comme une méthode raisonnable et d'autant plus envisageable que la courbe du nombre des allocataires de la retraite, en constante croissance depuis 1997 - en raison de l'entrée dans le dispositif des anciens combattants ayant servi en Afrique du Nord - s'inversera de manière continue à partir de l'année 2007.
3. Quid du relèvement du plafond majorable de la rente mutualiste du combattant ?
Créée par la loi du 4 août 1923 concernant les caisses de retraites fondées par les anciens combattants et les victimes de la guerre, la retraite mutualiste des anciens combattants est une rente viagère accordée aux mutualistes anciens combattants. Elle constitue une forme de placement de l'épargne individuelle encouragée par l'Etat à l'aide d'une majoration spécifique permettant de créer, dans la paix, un lien de solidarité entre l'effort personnel d'épargne des anciens combattants et la reconnaissance de la Nation.
Déterminé, dans un premier temps en valeur absolue, le plafond majorable - constitué de la rente et de la majoration spéciale de l'Etat - est défini depuis 1998 par un indice de point de pension militaire d'invalidité. Cet indice, établi, à sa création, à 95 points a été successivement fixé à 100 points en 1999, 105 points en 200, 110 points en 2001, 115 points en 2002, pour être finalement porté à 122,5 points d'indice par la loi de finances pour 2003.
Dans un premier temps, le gouvernement avait exprimé son intention de porter, dès l'année 2004, le plafond majorable de la rente à 130 points d'indice conformément au v_u exprimé par le monde combattant. Si le rapporteur pour avis regrette que le gouvernement n'est pas poursuivi l'effort engagé l'an passé en ce domaine, il rappelle néanmoins que l'élévation du plafond ne profite qu'aux anciens combattants les plus aisés qui peuvent se constituer une rente d'un montant supérieur 1 571 euros puisqu'en deçà de cette somme la rente est exonérée d'impôt.
Le rapporteur pour avis souhaite que la progression telle qu'elle avait été initialement prévue - et réalisée dans le budget 2003 -, à savoir une progression de 7,5 points, soit réalisée dans le budget 2005.
4. Pour une meilleure prise en compte des psychotraumatismes de guerre
Dès l'année dernière, le gouvernement avait marqué sa volonté d'agir dans ce qui apparaît comme un nouveau champ du droit à réparation avec la décision de créer un Observatoire de la santé des vétérans (OSV) et la mise en place d'un bilan gratuit en matière de santé psychique auprès de médecins spécialisés pour tous les anciens militaires appelés ou de carrière qui en feraient la demande.
Il anticipait ainsi la publication du rapport sur les victimes des psychotraumatismes de guerre demandé par le Parlement aux termes de l'article 130 de la loi de finances pour 2002.
Celui-ci, intitulé Les Névroses traumatiques de guerre, s'il ne méconnaît pas la nécessité de mieux prendre en charges les troubles psychiques qui peuvent résulter des formes de combat modernes, est très réservé sur l'opportunité de créer des centres spécialisés de proximité.
A cela deux raisons essentielles. La première est d'ordre médical : le rassemblement, en un même lieu, de patients ayant vécu les mêmes traumatismes engendre une culture de l'horreur et de la mort peu propice à la guérison. La seconde est d'ordre économique : le coût de chacune des installations, hors frais d'infrastructure - l'hypothèse retenue étant que les directions interdépartementales mettraient à disposition leur infrastructure médicale - est évalué à 2,355 millions d'euros.
Les représentants des associations d'anciens combattants se sont émus des conclusions de ce rapport qu'ils ont interprétées comme un mépris des souffrances endurées par leurs frères d'armes. Le rapporteur pour avis souhaite que le gouvernement puisse les rassurer sur ce point en démontrant sa capacité à développer des structures d'accueil et de soins adaptées à ces nouveaux types de traumatismes.
5. La campagne double pour les anciens combattants d'Afrique du Nord : une préoccupation mais pas une priorité
Les majorations de durée de service militaire prises en compte pour le calcul des pensions de retraite des militaires, appelées « campagnes », ont été créées par la loi du 16 avril 1920, puis elles ont été étendues aux fonctionnaires et aux ouvriers de l'Etat par les lois du 14 avril 1924 et du 27 juin 1929.
Les dispositions de ces textes prévoient de compter, en sus de la durée effective de services effectués en temps de guerre, les majorations de durée suivantes :
- 50 % en plus, ou « demi-campagne », pour les services accomplis en temps de paix par les militaires dans certains territoires ;
- 100 % en plus, ou « campagne simple », pour les services accomplis dans la zone des armées dans une unité non combattante ;
- 200 % en plus, ou « campagne double », pour la participation à des opérations revêtant la qualité d'opérations de guerre.
Le bénéfice de la « campagne double » a été attribué, sous certaines conditions, aux anciens combattants de la première et de la deuxième guerre mondiale et aux anciens combattants de la guerre d'Indochine, les anciens combattants de la guerre d'Algérie et des combats en Tunisie et au Maroc n'ayant droit qu'au bénéfice de la « campagne simple ».
En 1999, un groupe de travail comprenant des représentants des associations avait été chargé d'étudier la possibilité d'étendre le bénéfice de la « campagne double » aux soldats ayant participé à la guerre d'Algérie. Mais ses travaux n'ont pas permis d'aboutir à une solution acceptable par toutes les parties.
Selon les dernières estimations du secrétariat d'Etat aux anciens combattants, effectuées en juin 2001, 101 000 militaires et 203 000 fonctionnaires et assimilés sont concernés par cette mesure pour un coût de 252,38 millions d'euros. La dépense serait ramenée à 50,9 millions d'euros dans l'hypothèse où seul le temps effectué en unité combattante donnerait lieu à majoration supplémentaire.
Etant donné, la dépense importante que représente une telle mesure, le rapporteur pour avis estime qu'elle ne constitue pas une des priorités de la politique en direction du monde combattant. D'autant que seuls bénéficient de ce dispositif les militaires, les fonctionnaires et les agents de certains régimes spéciaux, les personnes soumises aux régimes de retraite du secteur privé en étant exclues.
6. Faire progresser le droit à réparation au titre de la Seconde guerre mondiale
a) Favoriser l'équité pour l'attribution de la carte du combattant volontaire de la Résistance
Outre les attributions de droit, définies aux articles L. 262 à L. 265 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, la carte du combattant volontaire de la Résistance (CVR) peut être attribuée, en application des dispositions du quatrième alinéa de l'article L. 264 du même code, aux « personnes qui, bien que n'ayant pas appartenu [à une organisation de résistance reconnue par la loi] rapportent la preuve qu'elles ont accompli habituellement des actes caractérisés de résistance pendant trois mois au moins avant le 6 juin 1944 ».
La loi n° 89-295 du 10 mai 1989 a levé la forclusion de fait qui existait depuis la fin de l'homologation des services de résistance par l'autorité militaire en 1951 et le décret n° 89-771 du 19 octobre 1989 a subordonné l'attribution de la carte de CVR à la présentation de témoignages circonstanciés et concordants, établis par des personnes déjà titulaires de la carte. Afin de résoudre les difficultés apparues lors du traitement de certaines demandes, le secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants a décidé, en janvier 1998, que seraient pris en considération les témoignages circonstanciés mais qui ne répondent pas aux exigences de forme imposées par le décret susmentionné. Dans cet esprit, il a été décidé que toutes les demandes qui ne rempliraient pas les conditions d'une décision favorable au niveau départemental seront transmises à la sous-direction des statuts et des pensions, à Caen, pour être présenté devant la commission nationale d'attribution de la carte de CVR.
Malheureusement, les réunions de cette commission ne sont pas suffisamment fréquentes pour permettre à chaque dossier d'être examiné dans les meilleures conditions et avec la plus stricte équité. Etant donné l'âge des personnes concernées, il importe de trouver une solution rapide à ce problème de sorte que tous ceux qui ont eu le courage de résister à l'occupant allemand soient enfin reconnus.
Par ailleurs, il est dommageable que les titulaires de la médaille de la Résistance ou de la croix de guerre au titre de la Résistance, qui ne répondent pas aux conditions de durée d'engagement énoncées à l'article L. 264 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre mentionnées ci-dessus, ne puissent se voir attribuer la carte de CVR. A défaut, il serait souhaitable de leur offrir le titre de reconnaissance de la Nation.
b) L'indemnisation des RAD-KHD en voie de règlement ?
A la suite de l'annexion de fait des départements de l'Alsace et de la Moselle au IIIe Reich, une partie de la population de ces territoires a été, à partir de 1941, incorporée de force dans les formations paramilitaires allemandes pour soutenir l'effort de guerre nazi. Au 1er janvier 2003, 5 629 certificats d'incorporés de force avaient été délivrés par les services du secrétariat d'Etat aux anciens combattants.
Le 31 mars 1981, un accord franco-allemand a été signé mettant en place un fonds doté de 250 millions de DM versés par la République fédérale d'Allemagne et géré par la fondation Entente franco-allemande. L'intégralité de cette somme était destinée à indemniser les « Malgré nous » enrôlés de force dans l'armée nazie, étant entendu que, la répartition du capital arrivée à son terme, la fondation se consacrerait exclusivement aux autres missions définies dans ses statuts relatives aux actions sociales et culturelles, ainsi qu'à la coopération entre la France et l'Allemagne.
Le 25 juin 1998, le comité directeur de la fondation a décidé d'élargir aux victimes des RAD-KHD non titulaires du certificat d'incorporé de force le droit à l'allocation unique qu'elle est chargée de distribuer. Mais il a conditionné le versement des indemnités de réparation à une participation financière conjointe de l'Etat français. Or, et à juste titre, le gouvernement ne s'estime pas tenu par cet engagement dans la mesure où celui-ci ne figure pas dans les termes de l'accord du 31 mars 1981. De telle sorte qu'on aboutit aujourd'hui à une situation de blocage avec d'un côté des victimes qui attendent une indemnisation pour les souffrances qu'elles ont endurées et, de l'autre, des sommes qui leur sont destinées mais qui demeurent inemployées faute d'accord entre le gouvernement et l'Entente franco-allemande. Plus grave, des informations concordantes indiquent que, lors d'une réunion récente, les instances de la fondation auraient décidé de mettre fin à la provision de 3 millions d'euros qui était destinée au versement d'une indemnité aux victimes.
Après l'échec d'une réunion regroupant, le 12 mai 2003, à Strasbourg, le secrétaire d'Etat aux anciens combattants, les dirigeants de l'Entente franco-allemande et les députés alsaciens et mosellans, pour parvenir à sortir de l'impasse, ces derniers ont adressé à M. André Bord, président de la fondation Entente franco-allemande, un courrier lui rappelant que la finalité de cette fondation était prioritairement l'indemnisation du préjudice résultant de l'obligation imposée à certains Alsaciens et Mosellans de combattre sous l'uniforme ennemi. L'Entente dispose à ce jour de plus de 11 millions d'euros inemployés. Les fonds ne manquent donc pas. Seule une disposition du règlement intérieur de la fondation ne permet pas d'intégrer les RAD-KHD parmi les bénéficiaires de la répartition des sommes allouées par l'Allemagne et fait obstacle à l'indemnisation des victimes.
Le rapporteur pour avis se joint aux députés signataires de la lettre pour demander que le gouvernement intervienne rapidement pour que soit procédé à une modification de ce règlement, de sorte que la situation puisse se dénouer au plus vite.
c) Généraliser la qualité de prisonnier de Tambow à tous les prisonniers Alsaciens et Mosellans de l'armée soviétique
De nombreux Alsaciens et Mosellans incorporés de force dans l'armée nazi ont déserté lors de la campagne de Russie. Capturés par les autorités soviétiques, ils ont été détenus dans un camp de prisonniers spécialement réservé aux soldats d'origine étrangère de l'armée allemande, connu sous le nom de Tanbow. Mais la reconnaissance de la qualité d'ancien prisonnier de Tanbow, qui ouvre droit au bénéfice de mesures de réparation spécifiques, soulève des difficultés concernant la localisation de détention.
En effet, ce camp disposait de plusieurs annexes dispersées sur l'ensemble du territoire de l'ex-URSS. De nombreux prisonniers alsaciens et mosellans ont également été envoyés dans d'autres camps, souvent difficilement identifiables, mais où les conditions de détention étaient tout aussi rigoureuses. L'isolement de ces lieux explique que, dans certains cas, le détenu n'ait pas été en mesure de fournir des indications précises concernant la localisation précise de sa détention.
Pour pallier ces difficultés, le gouvernement a décidé, en 1980, de considérer comme camps de Tanbow, tous les camps situés dans les limites du territoire soviétique tel qu'il était au 22 juin 1941, c'est-à-dire comprenant les pays situés dans les zones annexées entre le 2 septembre 1939, date de l'offensive de l'armée russe contre la Pologne, et la date de l'offensive allemande contre l'URSS, selon une ligne matérialisée par le fleuve Bug et nommée ligne Curzon.
A la suite de cette décision, les prisonniers internés dans les camps soviétiques à l'ouest de cette ligne se sont vus refuser le bénéfice des mesures prises en faveur des prisonniers des camps de Tanbow et ont été soumis au dispositif applicable aux prisonniers de guerre français incarcérés en Allemagne.
Le 2 octobre 1995, la France et la Russie ont signé un accord autorisant la production aux autorités françaises des dossiers d'ex-incorporés de force détenus par l'administration russe. A l'aune de ces documents, le rapporteur juge nécessaire que la situation de ces personnes soit révisée afin qu'ils puissent bénéficier des mêmes droits à réparation que leurs camarades d'infortune.
7. Des crédits insuffisants pour le Fonds de solidarité
Créé par l'article 125 de la loi de finances pour 1992, le Fonds de solidarité était initialement destiné aux anciens combattants d'Afrique du Nord chômeurs de longue durée. En 1997, l'accès à ce dispositif a été étendu aux personnes en situation de travail réduit, aux veuves (sous la forme d'un capital décès) et aux anciens combattants d'Indochine. Il se compose de deux allocations non cumulables : l'allocation différentielle (AD) et l'allocation de préparation à la retraite (APR).
Or, il s'avère que les crédits inscrits au chapitre 46-10 du titre IV de la loi de finances pour 2003 pour le paiement de ces deux allocations seront insuffisants. La levée des gels ne suffira pas à satisfaire une consommation qui dépasse de 5,3 millions d'euros les sommes initialement prévues.
Le rapporteur pour avis souhaite qu'une solution soit trouvée afin de verser aux bénéficiaires les allocations auxquelles ils ont droit d'ici à la fin de l'année. En outre, il appelle l'attention du gouvernement pour qu'il révise, le cas échéant, les crédits inscrits en loi de finances pour 2004 sur ce même chapitre - 40 millions d'euros au lieu des 50 millions d'euros en loi de finances pour 2003 - afin que cette situation ne se reproduise pas l'année prochaine.
II.- ADAPTER LA POLITIQUE EN DIRECTION DES ANCIENS COMBATTANTS AUX MUTATIONS DE NOTRE TEMPS
Deux conflits mondiaux, trois guerres dans lesquelles ont été engagés près de deux millions de soldats, militaires et appelés... puis quarante années de relative paix. Nul ne saurait se plaindre de cette situation. Mais, tout naturellement, les missions traditionnelles du secrétariat d'Etat aux anciens combattants sont amenées à évoluer. Les formes de la guerre elles-mêmes ont changé. Aux tranchées et à la guérilla ont succédées les opérations de maintien de l'ordre sous mandat international et la menace terroriste. L'action gouvernementale que mène depuis près de dix-huit mois le secrétaire d'Etat aux anciens combattants, M. Hamlaoui Mékachéra, s'inscrit dans cette voie qui n'a pas pour ambition de remettre en cause les droits acquis mais au contraire de les pérenniser en les inscrivant dans la modernité. Le rapporteur pour avis souscrit à cette démarche et souhaiterait y apporter une contribution. Les auditions menées auprès des représentants du monde combattant ainsi que sa réflexion personnelle l'ont convaincu qu'un certain nombre de réformes pourraient être utilement menées avec pour objectif de valoriser le triptyque réparation-reconnaissance-mémoire.
A. POUR UN « STATUT SOCIAL » DE L'ANCIEN COMBATTANT OU COMMENT ASSOCIER SOLIDARITÉ ET RÉPARATION
Parce qu'ils se sont battus pour la défense de l'intégrité du territoire national et pour les valeurs de notre République, les anciens combattants ainsi que leurs ayants droit ont acquis le droit de terminer leur vie dans des conditions d'existence décentes. Le maquis, effroyablement complexe, des diverses pensions, indemnités et allocations auxquelles les anciens combattants peuvent prétendre, ne leur permet pas toujours de connaître et de faire valider leurs droits. De plus, le principe d'égalité qui a jusqu'ici prévalu pour l'attribution des droits en matière de reconnaissance a parfois conduit à des résultats discutables. Ainsi la retraite du combattant est attribuée au même montant aux titulaires du SMIC et aux personnes plus aisées de sorte qu'elle ne constitue pas une aide substantielle pour les plus démunis tandis qu'elle est un secours superflu pour les plus riches. Le temps semble venu d'envisager autrement le droit à réparation en direction des vétérans en mettant l'accent sur la solidarité nationale. Un statut de l'ancien combattant pourrait ainsi être créé, lequel reposerait sur deux principes : les droits acquis ne seraient pas remis en cause et il serait décidé que tout ancien combattant, âgé de plus de soixante ans, disposerait de ressources globales au moins égales au SMIC.
Certains anciens combattants ne disposent pas des ressources nécessaires pour terminer leur vie sans souci matériel majeur. Sur ce point, les témoignages recueillis auprès des diverses associations d'anciens combattants auditionnées par le rapporteur pour avis concordent. La difficulté consiste à répertorier les ressortissants nécessiteux. En effet, le secrétariat d'Etat aux anciens combattants ne dispose pas, à l'heure actuelle, de données chiffrées permettant de répondre à cette question.
Deux types de sources permettent néanmoins d'évaluer le phénomène sans toutefois prétendre à offrir une appréciation fiable et circonstanciée de son ampleur.
Le rapport d'activités pour 2002 de l'ONAC retrace le nombre des bénéficiaires de l'action sociale de l'Office et son évolution dans le temps.
Evolution du nombre des interventions de l'ONAC au titre de la solidarité (1993-2002)
Evolution des dépenses de solidarité de l'ONAC entre 1993 et 2002
Ces deux graphiques montrent clairement la forte augmentation du nombre des interventions sociales de l'ONAC et des crédits correspondant sur les dix dernières années. Entre 1993 et 2002, le nombre des interventions de l'ONAC a été multiplié par 1,5, passant de 28 934 à 44 014, et les crédits associés ont pratiquement doublé, passant de 6 millions d'euros à 11,47 millions d'euros.
Une étude plus précise des données fournies par l'ONAC démontre que les interventions sociales de l'ONAC touchent toutes les catégories de ressortissants du secrétariat d'Etat aux anciens combattant, comme il apparaît dans le tableau ci-dessous.
Bilan global des interventions sociales diligentées par l'ONAC en 2002
Pupilles mineurs en études
Total des interventions individuelles
Enfin, l'étude de la nature des interventions de l'ONAC démontre que près de la majorité d'entres elle résulte de difficultés financières lesquelles concentrent à elles seules plus de la moitié du budget social de l'ONAC.
Répartition des interventions sociales de l'ONAC par nature d'interventions
Pupilles de la nation et orphelins de guerre majeurs
Montant des dépenses (en milliers d'euros)
Autre instrument de mesure d'une réalité difficilement quantifiable en l'état actuel des données statistiques dont dispose le secrétariat d'Etat aux anciens combattants, l'évolution, sur les dix dernières années, du nombre des bénéficiaires du Fonds de solidarité des anciens combattants d'Indochine et d'Afrique du Nord.
Nombre des bénéficiaires du Fonds de solidarité des anciens combattants
d'Indochine et d'Afrique du Nord
Ces derniers chiffres constituent une source d'information précieuse dans la mesure où ils forment sans doute l'appréciation la plus précise du nombre des anciens combattants susceptibles de nécessiter un secours supplémentaire de l'Etat dans l'avenir. La réduction rapide du nombre des bénéficiaires du Fonds de solidarité à partir de 1998 est le résultat de l'arrivée massive des anciens contingents de la guerre d'Algérie à l'âge de la retraite, limite au-delà de laquelle ceux-ci ne peuvent plus prétendre à ce dispositif et deviennent, le cas échéant, les bénéficiaires des actions sociales de l'ONAC.
L'addition du nombre des bénéficiaires du Fonds de solidarité pour l'année 2002 et du nombre des interventions diligentées par l'ONAC au titre de l'aide sociale la même année, permet d'offrir une première appréciation, empirique, du nombre des anciens combattants qui pourraient prétendre au dispositif envisagé.
Quelques réserves doivent néanmoins être apportées. D'une part, plusieurs interventions sociales de l'ONAC peuvent avoir un même destinataire. D'autre part, ces chiffres ne tiennent, par définition, pas compte d'éventuelles personnes qui faute d'information ou par pudeur ne sollicitent pas le secours de l'Etat.
Il conviendrait donc que le secrétariat d'Etat se dote d'un instrument statistique permettant de connaître précisément le nombre des anciens combattants de plus de soixante ans dont le revenu est inférieur au SMIC.
Le but du « statut social » de l'ancien combattant est d'assurer à chaque vétéran retraité des ressources au moins égales au SMIC, soit 1 090,51 euros par mois, sur la base d'un taux horaire fixé à 7,19 euros au 1er juillet 2003 et d'une durée légale du travail de 35 heures par semaine.
Ce secours financier pourrait, dans son principe, être construit sur le modèle de l'allocation différentielle (AD) du Fonds de solidarité, à savoir qu'elle constituerait un complément de ressources spécifiques permettant à chacun des bénéficiaires de combler l'écart entre les ressources dont il dispose et le niveau du SMIC.
Sur la base d'une personne seule ne disposant comme ressource que du minimum vieillesse et de la retraite du combattant, le montant maximum de l'allocation serait donc le suivant :
Minimum vieillesse (au 1er juillet 2003)
Retraite du combattant (au 1er janvier 2003)
SMIC (au 1er juillet 2003)
Différence correspondant au montant maximal de l'allocation
Cette allocation aurait en outre le mérite de simplifier le système des aides aux anciens combattants en procédant à son unification. Le traitement administratif serait rendu plus simple et le service au ressortissant plus lisible dans la mesure où ce dernier, pour ses démarches administratives, disposerait d'un seul interlocuteur.
3. Un financement ?
De la même manière, le financement d'une telle mesure pourrait être assuré par le transfert des crédits actuellement alloués au Fonds de solidarité et qui, compte tenu de l'arrivée massive des anciens combattants de la guerre d'Algérie à l'âge de la retraite, sont en constante diminution, comme le montre le tableau ci-après.
Les crédits du Fonds de solidarité des anciens combattants
d'Indochine et d'Afrique du Nord (1994-2004)
Par ailleurs, pourraient être employés au financement de ce dispositif les crédits inscrits pour le paiement de la retraite du combattant et qui n'ont pas été effectivement versés. Les titulaires de la carte du combattant disposent en effet de la possibilité de ne pas liquider leur retraite.
Au 31 décembre 2002, le nombre estimé des titulaires de la carte du combattant était de 1 954 000 tandis que le nombre des retraites effectivement versées s'élevait à 1 215 567, soit un écart de 738 433. Celui-ci tient essentiellement aux anciens d'AFN et aux combattants au titre des opérations extérieures qui, bien que titulaires de la carte du combattant, ne peuvent bénéficier de la liquidation de la retraite du combattant parce qu'ils n'ont pas encore atteint l'âge de soixante-cinq ans. Il faut ajouter à ceux-là, les anciens combattants qui ne la demandent que tardivement pour divers motifs et pour lesquels il est procédé au versement de trois années de rappel conformément aux dispositions de l'article L. 258 du code des pensions militaires et des victimes de la guerre.
Un recensement plus précis pourrait sans doute faire apparaître cette autre catégorie de ressortissants qui connaissant leurs droits mais ne souhaitent pas toucher la retraite du combattant parce qu'ils estiment n'en avoir pas besoin. De la sorte, il pourrait être trouvé une autre source de financement permettant de développer un concept compatible avec une gestion raisonnée des deniers publics. Cet autre mode de financement aurait en outre le mérite de renforcer un peu plus encore la solidarité liant entre eux les anciens frères d'armes.
4. Une exigence
Ce dispositif ne serait pas complet s'il n'était pas étendu à toutes les veuves d'anciens combattants. Ces dernières années, la réglementation applicable en matière de pensions de veuves d'anciens combattants pensionnées a subi plusieurs évolutions allant dans le sens d'une reconnaissance approfondie de leurs droits :
- la loi de finances pour 1994 a relevé de 270 à 333 points l'indice de l'allocation spéciale pour enfant prévue à l'article L. 54, alinéa 6, du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre et rattachée à la pension de veuve jusqu'aux vingt et un ans de l'enfant ;
- la loi de finances pour 1996 a procédé à l'abaissement de l'âge d'ouverture du droit au taux spécial de pension de veuve ;
- l'article 127 de la loi de finances pour 2002 a augmenté la majoration des pensions servies aux veuves des grands invalides de 120 points ;
- l'article 132 de la même loi a rouvert les droits à pension relevant du code des pensions militaires d'invalidité pour les veuves des anciens combattants des anciennes colonies dont les droits avaient été cristallisés.
Enfin, l'année prochaine, et conformément aux engagements pris par le gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2004, les pensions des veuves d'invalides pensionnés du code des pensions militaires d'invalidité seront augmentées de quinze points d'indice.
Toutes ces mesures, et tout particulièrement l'effort consenti par le gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2004, vont dans le bon sens. Il n'en demeure pas moins que cette augmentation ne permettra pas d'offrir à toutes les veuves d'anciens combattants des conditions d'existence décentes. Selon les chiffres du secrétariat d'Etat aux anciens combattants, le montant moyen d'une pension de veuve - hors majoration spéciale - s'établissait, en 2001, à 5 335 euros par an, soit un revenu mensuel de 444,69 euros largement inférieur au SMIC. Dans ces conditions, la douleur morale qui suit le décès de l'époux et avivée par une perte importante de revenu qui peut conduire à des conditions de subsistance difficiles.
Or, c'est un devoir de l'Etat que d'assurer un revenu minimum à ces femmes qui ont assumé des soins en faveur de leurs conjoints - économisant ainsi à la société des sommes considérables en soins hospitaliers ou infirmiers - au prix de leur renoncement à toute activité personnelle et de la précarisation de leur situation.
La réversion de la retraite du combattant au profit du conjoint survivant, dans le cas où celui-ci dispose de ressources inférieures au SMIC, peut constituer une piste de réflexion pour le financement d'une telle mesure.
Enfin, le rapporteur pour avis souhaiterait que les anciens combattants et leurs ayants droit puissent, dans le cas ils sont victimes de surendettement, voir leurs dossiers examinés avec bienveillance et notamment puissent bénéficier prioritairement de la procédure de rétablissement personnel introduite par la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
C'est pourquoi le rapporteur pour avis a déposé un amendement demandant au gouvernement de fournir au Parlement un rapport sur la possibilité d'envisager un tel statut.
B. PRÉSERVER L'UNITÉ DU MONDE COMBATTANT
Le dispositif susmentionné à tout naturellement vocation à s'appliquer, dans le cas où il serait mis en _uvre, aux nouvelles catégories de ressortissants du secrétariat d'Etat aux anciens combattants, à savoir les vétérans au titre de la quatrième génération du feu et les victimes du terrorisme. Pour le présent, il est nécessaire de veiller à ce que le droit à réparation dont ont bénéficié leurs aînés leur soit appliqué dans les mêmes conditions.
1. Veiller à l'imprescriptibilité du droit à réparation pour la quatrième génération du feu
Le monde combattant dans notre pays ne se résume pas aux anciens combattants des deux guerres mondiales et aux vétérans des conflits indochinois et d'Afrique du nord. Depuis la fin de la guerre d'Algérie, de nombreux soldats français, appelés du contingent ou militaires de carrières, ont servi sur de nombreux théâtres d'opération de part le monde dans le cadre des opérations extérieures (OPEX). Serviteurs de la paix, majoritairement engagés sous la bannière bleue de l'ONU, ils ont eu à maintenir l'ordre dans des conditions difficiles. A ce titre, ils ont droit, comme leurs aînés, à la reconnaissance de la Nation.
Moins nombreux, moins bien organisés sur le plan associatif, il ne faudrait pas que le droit à réparation dont bénéficient leurs aînés ne leur soit pas appliqué.
La loi n° 55-1074 du 6 août 1955 relative aux avantages accordés aux personnels militaires participant au maintien de l'ordre dans certaines circonstances, leur a octroyé, en matière de droit à pension, le bénéfice du dispositif de réparation du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre relatif aux opérations de combat. Ce dispositif leur reconnaît la présomption d'imputabilité pour l'attribution d'une pension d'invalidité, contrairement aux militaires blessés en temps de paix qui doivent apporter la preuve de l'imputabilité au service.
De la même manière, la loi n° 93-7 relative aux conditions d'attribution de la carte du combattant du 4 janvier 1993 leur a reconnu le droit à la carte du combattant et au titre de reconnaissance de la Nation au titre des missions extérieures.
Le tableau ci-dessous fait état du nombre des ressortissants du secrétariat d'Etat aux anciens combattants au titre de la quatrième génération du feu à la date du 31 décembre 2002.
Nombre des ressortissants du secrétariat d'Etat aux anciens combattants
au titre de la quatrième génération du feu
Nombre de pensions d'invalidité en paiement au titre des missions extérieures
Nombre total de cartes du combattant attribuées au titre des missions extérieures
Nombre de titres de reconnaissance de la Nation (TRN) attribuées au titre des missions extérieures
Source : secrétariat d'Etat aux anciens combattants
Pourtant, plusieurs associations auditionnées par le rapporteur pour avis, notamment le Conseil national pour les droits des anciens combattants d'outre-mer de l'armée française et la Fédération nationale des plus grands invalides de guerre (FNPGIG), lui ont fait part de leur inquiétude quant à la pérennité du droit à réparation. Avec la professionnalisation des armées, le risque est grand de voir se fondre peu à peu le droit à réparation dans le droit commun relatif aux accidents du travail. Le rapporteur pour avis est très attentif à cette question et souhaiterait avoir des assurances du secrétaire d'Etat aux anciens combattants pour que soient préservées la spécificité du droit à réparation et l'unité du monde combattant par-delà les conflits.
2. Adapter la réparation aux nouvelles formes de guerre
Ces dernières années, la guerre a changé de visage. La guerre « classique » a laissé place à la menace terroriste, toute aussi meurtrière. Le droit à réparation se doit d'évoluer en conséquence afin que soient pris en charge les victimes françaises, militaires ou civiles, d'actes ayant eu lieu aussi bien sur le territoire national qu'à l'étranger. En effet, au travers de leurs personnes, c'est l'Etat français qui est visé et celui-ci se doit de leur offrir réparation, à eux ou à leurs ayants droit, au même titre que les soldats qui se sont battus sous le drapeau national.
Depuis 1990, la France s'est dotée d'une législation spécifique. En application des dispositions de la loi n° 90-86 du 23 janvier 1990, les victimes d'actes de terrorisme ont la qualité de victime civile de guerre. A ce titre, ils bénéficient d'un dispositif de droit à réparation dans le cadre du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre.
Les victimes de toute nationalité d'un acte de terrorisme commis en France et les victimes françaises d'un acte de terrorisme commis à l'étranger peuvent bénéficier d'une pension militaire d'invalidité et des droits qui en découlent. En outre, ils ont accès à l'aide sociale assurée par l'ONAC.
Le régime des pensions militaires d'invalidité permet d'indemniser les victimes d'actes de terrorisme souffrant d'une infirmité due à cet acte. En cas de décès de la victime, il est ouvert des droits à pension à ses ayants droit, veuf ou veuve, orphelin(s) et ascendant(s).
Par ailleurs, la réparation du préjudice au titre du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ne fait pas obstacle à l'indemnisation à laquelle la victime pourrait prétendre au titre des autres régimes de protection sociale ou du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI). En ce cas, le principe qui s'applique est celui de la déduction. Si le montant de la pension militaire d'invalidité est supérieur au montant de la pension civile versée au titre des accidents du travail, la victime perçoit le montant de la différence. Dans le cas inverse, la pension militaire d'invalidité est concédée et suspendue mais la victime continue à bénéficier de l'ensemble des droits accessoires à la pension militaire d'invalidité tels que les soins médicaux gratuits, l'appareillage, l'accès aux emplois de la fonction publique par la voie des emplois réservé. Cette prise en charge, au titre du droit à réparation, n'est pas exclusive des autres possibilités qui leurs sont offertes par d'autres organismes tels que le FGTI.
Les victimes de l'attentat de Karachi, intervenu au Pakistan le 8 mai 2002, ont toutes bénéficié de ces mesures. Les blessés se sont vus proposer des postes au sein de la direction nationale de la navigation (DCN) dès qu'ils ont été en mesure de retravailler. Les veuves et les orphelins qui le souhaitaient ont également pu trouver un emploi au sein du ministère de la défense.
En outre, le décret n° 2003-221 du 7 mars 2003 a permis un alignement du dispositif de pension et de rente accident du travail des veuves et des orphelins des ouvriers de la DCN décédés à Karachi sur celui en vigueur pour les personnels militaires tués lors d'un attentat alors qu'ils étaient en mission à l'étranger, de façon à ce que les familles ne subissent pas l'effet de la baisse de revenu dû au dispositif des pensions de réversion.
Il conviendrait d'étendre ce dernier dispositif à l'ensemble des victimes de terrorisme, ainsi que d'accélérer les procédures administratives pour l'octroi des pensions d'invalidité et des pensions de veuves. Un an et demi après les faits, les dossiers sont toujours en cours d'instruction.
C. TÉMOIGNER POUR NE PAS OUBLIER
Troisième volet du triptyque qui fonde l'action du secrétariat d'Etat aux anciens combattants, la mémoire doit faire l'objet d'une politique ambitieuse et volontariste dans la mesure où elle constitue l'héritage légué aux générations futures.
1. Transmettre la mémoire vivante et le savoir-faire français
a) Enrichir le patrimoine par les témoignages
A l'heure où les anciens combattants de la guerre de 1914-1918 ont quasiment disparus, où les vétérans de la Seconde guerre mondiale sont de moins en moins nombreux, le rapporteur pour avis estime qu'il serait opportun de conduire un vaste chantier de recensement et de recueil des témoignages et des documents détenus par les anciens combattants. Les moyens modernes de collecte et de conservation des données peuvent s'appliquer à la constitution d'un immense et riche patrimoine de la mémoire combattante regroupant aussi bien les documents écrits (journaux intimes, correspondances) que les archives audiovisuelles (films amateurs, photographies).
Afin de poursuivre cet objectif, le rapporteur pour avis souhaiterait que le secrétaire d'Etat, M. Hamlaoui Mékachéra, par l'intermédiaire des services départementaux de l'ONAC en charge de la mémoire, lance une campagne officielle de recueil des témoignages de la mémoire combattante.
Avant même que leur expérience soit consignée pour l'avenir, les anciens combattants peuvent être les témoins vivants des événements qu'ils ont vécu en apportant leur concours à l'enseignement. A ce titre, le rapporteur pour avis souhaite que les liens d'ores et déjà établis par le secrétariat d'Etat aux anciens combattants avec le ministère de l'éducation nationale soient renforcés. La multiplication de telles opérations aurait en outre l'avantage de renforcer le lien de solidarité entre les plus jeunes et les anciens et participerait ainsi à favoriser la cohésion entre les générations.
b) Aider les associations d'anciens combattants à poursuivre leurs activités sous le régime juridique de la fondation
De nombreuses associations d'anciens combattants s'interrogent sur les moyens de perpétuer le souvenir de leur expérience et de transmettre les valeurs sur lesquelles elles se fondent par-delà la disparition de leurs membres. Dans cet esprit, plusieurs d'entre elles souhaitent modifier leur régime juridique pour se transformer en fondation. Il conviendrait de mettre tout en _uvre pour faciliter leurs démarches.
c) Valoriser le savoir-faire français
Le Premier ministre a confié à M. Pierre Morel-à-L'Huissier, député de la Lozère, une mission sur le thème de la reconversion du combattant. L'objet de cette mission est de définir les voies et moyens permettant à la France de faire bénéficier des pays en sortie de crise de son expérience acquise au profit des anciens combattants. Le savoir-faire français en matière de législation et d'action sociale, d'accompagnement professionnel et de tissu associatif, doit pouvoir être valorisé au bénéfice de pays ou de populations actuellement confrontées aux défis surmontés par notre pays au cours du XXe siècle.
Le rapporteur pour avis est très attaché à ce concept. Il souhaite que les conclusions de ce rapport servent de base à une politique ambitieuse dans laquelle les anciens combattants français auraient naturellement leur place.
2. Pour la création d'un grand centre de la mémoire combattante
La mémoire combattante est actuellement dispersée en de nombreux lieux. Les services historiques de l'armée rassemblent tous les documents écrits publics, administratifs ou privés qui leur sont confiés. L'Institut national de l'audiovisuel (INA), l'Etablissement cinématographique et photographique des armées (ECPA), de nombreuses sociétés privées de cinéma possèdent des archives vivantes. Comme nous l'avons vu, les personnes privées sont également détentrices de documents souvent riches d'informations. Les associations d'anciens combattants elles-mêmes disposent d'un fonds documentaire important.
Créée en novembre 1999, la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives a vocation à recenser l'ensemble de ces documents. A cet effet, elle a ouvert, en avril 2002, un Centre de ressources et d'orientation documentaires (CeROD) disposant d'une bibliothèque rassemblant plus de quatorze mille documents et d'une base de donnée informatisée regroupant plus de dix mille références.
Cette politique d'unification de la mémoire combattante doit encore être renforcée afin d'offrir aux chercheurs et aux citoyens désireux de s'informer un outil d'information performant qui permettrait de transmettre aux générations futures un héritage conforme à la réalité des faits.
La centralisation des archives de la mémoire combattante en un lieu unique permettrait d'atteindre ce but. Le château de Vincennes, qui regroupe actuellement les services historiques des armées de terre et de l'air, ainsi que celles de la marine, serait le lieu idéal, pour abriter ce « Centre de la mémoire combattante ».
3. Instituer le 11 novembre comme Journée de la mémoire combattante
Contrairement à ce qui est souvent avancé, le monde combattant n'est pas hostile à faire du 11 novembre la journée de la mémoire combattante célébrant l'engagement et le sacrifice du soldat, au service de la patrie, pour la défense des valeurs républicaines. Tous ceux qui ont combattu sous le drapeau français ont conscience de la difficulté qu'il y a à maintenir le souvenir vivant une fois les témoins disparus. Sous peu, les « poilus » ne seront plus qu'une poignée - trente-sept survivants selon les chiffres du secrétariat d'Etat aux anciens combattants - à venir honorer, devant les monuments aux morts, la mémoire de leurs frères d'armes tombés au champ d'honneur durant la Grande guerre. De la même manière, les anciens combattants de la Seconde guerre mondiale et des guerres d'Indochine, de Corée ou d'Afrique du Nord sont amenés, tôt ou tard, à disparaître. Or, parce qu'il faut absolument maintenir vivante la mémoire de ces événements et de ces hommes, le rapporteur pour avis estime nécessaire qu'une date puisse faire l'unanimité du monde combattant afin de conserver et de transmettre la culture et les valeurs défendus par les soldats français et leurs alliés au cours de ces différents conflits. La dispersion des commémorations ne pourra, à terme, que nuire à la transmission de l'héritage combattant.
Tant que cela sera possible, il convient de maintenir la commémoration de tous les conflits à leurs dates spécifiques. La journée nationale de la mémoire combattante sera la synthèse de ces sacrifices et les replacera tout à la fois dans la continuité de la mémoire et dans la volonté de paix européenne et mondiale dont ils ont été finalement porteurs.
La date du 11 novembre, parce que, aux termes de la loi du 24 octobre 1922 qui l'a instituée, elle commémore la victoire et la paix et parce qu'elle est attachée aux pertes militaires les plus nombreuses que la France ait connues (1 325 290 « morts pour la France »), constitue le plus fort symbole du soldat-citoyen défenseur de la patrie. Les élus le constatent chaque année. Malgré le temps qui passe et le conflit qui s'éloigne, ce jour-là, les citoyens sont nombreux à venir honorer la mémoire des disparus. Le 11 novembre fait également l'objet d'une grande attention de la part des plus hautes autorités civiles et militaires de l'Etat. La commémoration de l'Arc de Triomphe, à Paris, présidée par le Chef de l'Etat, rassemble la totalité du gouvernement et des corps constitués. Cette journée possède également une dimension internationale puisque, chaque année, sont conviés des représentants de pays étrangers et que, dans de nombreux Etats, le 11 novembre est, aussi, une journée d'hommage aux combattants.
La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a entendu M. Hamlaoui Mékachéra, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, sur les crédits des anciens combattants pour 2004 au cours de sa séance du mardi 4 novembre 2003.
Conformément à l'ambition du secrétariat d'Etat depuis plusieurs mois, les efforts viseront à honorer ceux qui ont donné leur vie pour la Patrie, à rendre hommage aux vétérans et à transmettre aux jeunes générations le sens des valeurs qui furent au c_ur de ces conflits et restent, à tous égards, si nécessaires à notre temps.
Au-delà de ces trois mesures nouvelles, le projet de budget pour l'année 2004 poursuit l'_uvre de consolidation de l'ONAC et de l'Institution nationale des invalides (INI) engagée l'année dernière. S'agissant de l'ONAC, celui-ci disposera des moyens nécessaires pour conduire dans les meilleures conditions la deuxième année de mise en _uvre du contrat d'objectifs et de moyens. Ce contrat, si nécessaire à la pérennité de l'office, permettra d'adapter ses capacités aux besoins prioritaires du monde combattant : la mémoire et la solidarité. Ce projet s'inscrit bien dans le prolongement des actions entreprises depuis seize mois.
M. Jean-Marc Roubaud a pour sa part considéré que le choix du 19 mars aurait été très mal ressentie par les Français d'Algérie, car cette date est un symbole de défaite. En tant que député de la Nation, et non pas d'une association, il faut avant tout ne pas entretenir la fracture sur ce sujet et accepter la décision prise. Quant aux Harkis, dont la cause est particulièrement sensible dans sa circonscription puisqu'elle comprend le camp de Saint-Maurice-l'Ardoise à Saint-Laurent-des Arbres, tout doit être mis en _uvre pour que la parole du Président de la République soit honorée.
Après avoir souligné la richesse et l'importance des questions posées par les différents intervenants, le secrétaire d'Etat aux anciens combattants, a donné les indications suivantes :
- La mise en _uvre du contrat d'objectifs de l'ONAC se passe dans de très bonnes conditions, même si les mouvements de personnels prévus (diminution des effectifs de catégorie C et accroissement des effectifs de catégorie A) ne sont pas encore totalement réalisés. Le nouveau directeur général présentera cet après midi même le budget 2004 au conseil d'administration, ce qui lui donnera l'occasion d'exposer les évolutions actuelles.
Après l'exposé du rapporteur pour avis, le président Jean-Michel Dubernard a souligné que cet excellent rapport a été précédé de nombreuses auditions et jugé particulièrement intéressantes les propositions du rapporteur pour avis sur le statut social de l'ancien combattant et sur la journée du 11 novembre.
M. Alain Néri a considéré que ce budget en trompe l'_il se contente d'effets d'annonces mais qu'il est dangereux pour l'avenir du monde combattant.
Le rapporteur pour avis a rappelé que le plafond a été augmenté de 7,5 points d'indice l'année dernière et que la priorité pour le monde combattant porte de préférence sur la revalorisation de la retraite du combattant qui les concerne tous et non pas seulement quelques uns d'entre eux. Il a néanmoins regretté que la progression ne soit pas poursuivie cette année et a émis le v_u que le gouvernement porte le plafond de la rente mutualiste du combattant à 130 points dans le budget pour 2005.
Lors des travaux préparatoires à l'examen en commission des crédits du secrétariat d'Etat aux anciens combattants pour l'année 2004, le rapporteur pour avis a procédé à l'audition des représentants de dix-sept associations dont les noms suivent :
M. Hugues Dalleau, président
M. Olivier de Sarnez, secrétaire général
M. Micislas Orlowski, président
Fédération nationale des plus grands invalides de guerre (FNPGIG)
M. Jean-Claude Gouellain, président
M. Maurice Gambert, président
M. Servaux, vice-président
Associations des écrivains combattants
M. Michel Tauriac, président
M. Hervé Trnka, secrétaire général
Dr Jean-Hubert Levame, secrétaire général
Union fédérale des associations françaises d'anciens combattants et victimes de guerre (UF)
M. Serge Cours, président
M. Claude Collin du Bocage, président
M. Jacques Moreau, trésorier
Fédération des associations de fonctionnaires et agents des services publics anciens combattants et victimes de guerre (FAFAC)
M. Jean-Claude Azais, président
Conseil national pour les droits des anciens combattants d'outre-mer de l'armée française
Général Tanneguy Le Pichon, président,
Colonel Pierre Bovy, vice-président délégué
M. Gaëtan Charlot, vice-président
Union nationale des anciens déportés, internés et des familles de disparus (UNADIF)
M. François Perrot, président
M. André Laroche, président
Association de la 2ème DB
M. Jean-François Martin, président
M. Guy Laurentin
Mme Rosette Peschaud
M. Jacques Weiller, secrétaire national
M. Louis Cortot, compagnon de la Libération
M. Robert Créange, secrétaire général
M. Jean Caitucoli, secrétaire général
Association républicaine des anciens combattants (ARAC) et Union française des associations de combattants et victimes de guerre (UFAC)
M. Georges Doussin, président de l'ARAC, vice-président de l'UFAC
M. Wladislas Marek, président
M. Maurice Sicart, secrétaire général
N° 1111 Tome V - Avis de M. Patrick Beaudouin sur le projet de oi de finances pour 2004 : Anciens combattants
Calcul effectué en tenant compte de la valeur du point de pension militaire d'invalidité au 1e janvier 2003, soit 12,83 euros.
Il faut remonter à l'année 1967 pour retrouver autant de retraites du combattant en paiement.
La France reconnaît la disparition de 3018 civils européens après le 19 mars 1962. En ce qui concerne le nombre des français musulmans morts après cette date, l'incertitude demeure et les estimations qui ont pu être faites varient entre 30 000 et 150 000 morts.
Le bénéfice de ces « campagnes » n'est pas associé à la possession de la carte du combattant.
Reicharbeitsdienst et Kriegshilfsdienst, respectivement service de travail du Reich et service de soutien à l'effort de guerre.
A ce titre, le rapporteur regrette que les services du ministère de l'éducation nationale n'exercent plus de contrôle sur la conformité du contenu des manuels d'histoire-géographie aux programmes scolaires.

References: L'article 73

L'article 74
 l'article 120
 l'article 108
 l'article 120
 l'article 105

L'article 17
 l'article 68
 l'article 85
 l'article 130
 l'article 125
 l'article 127
 l'article 132