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Timestamp: 2014-07-25 03:42:32+00:00

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Doutrina A defesa e o contencioso administrativo
Autor: Marcelo Colombelli Mezzomo Publicado em: 2/1/2006 Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Santa Maria-RS. Assessor Jur�dico do Minist�rio P�blico do Estado do Rio Grande do Sul.
e-mail: mcolombelli@zipmail.com.br.
S�ntese:.Texto que versa sobre o devido processo legal, a ampla defesa e quest�es relacionadas �s diversas vertentes do processo administrativo. Sum�rio: 1- O contencioso administrativo e suas vertentes. 2- Teoria Geral do Processo. 3- Processo ou Procedimento. 4- Devido Processo Legal, Ampla Defesa e Contradit�rio. 5 Conseq��ncias da inobserv�ncia. 6- Processo Administrativo de Tr�nsito. 7- Processo Administrativo Tribut�rio. 8- Processo Administrativo Disciplinar. 9- Conclus�es 1- O CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO E SUAS VERTENTES
A atividade das estruturas de poder no sentido de gerenciar os mais variados aspectos da vida em sociedade existe desde priscas eras, quando sequer poder�amos falar de Estado, ao menos n�o com um m�nimo de elementos de que hoje este conceito se reveste. Os Estados Absolutistas que marcaram a maior parte do desenvolvimento da humanidade s�o infensos a um procedimento contencioso. A vontade do monarca se confundia com a vontade divina, por natureza inquestion�vel. Somente com o Estado Moderno, entendido como tal aquele que deflui dos processos revolucion�rios norte-americano e franc�s, de fins do s�culo XVIII, assentado sobre a base constitucional e com o reconhecimento de uma esfera m�nima de direitos, al�m do nascimento e desenvolvimento do Direito Administrativo, � que o contencioso administrativo firmou-se como uma realidade palp�vel. Esta estrutura��o tem por base o primado da igualdade entre os administrados. O Estado representa a coletividade, e os interesses desta preponderam em rela��o ao indiv�duo. Mas como este indiv�duo tamb�m � parte da coletividade (o povo, no conceito de Estado), sendo portador da mesma gama de direitos que os demais, lhe � assegurado o direito de manifestar-se antes que a a��o do Estado lhe venha a tolher direitos. O desenvolvimento do Estado Constitucional de Direito e do Direito Administrativo tamb�m subsumem a atividade da Administra��o P�blica a uma s�rie de condicionantes, materializadas em princ�pios e regras. A teoria do ato administrativo elenca pressupostos de exist�ncia, validade e efic�cia destes atos sob os quais a Administra��o conduz suas atividades. A inobserv�ncia destes princ�pios (artigo 37, caput, da CF/88, por exemplo), ou destes pressupostos relativos ao ato administrativo, interfere na produ��o de efic�cia jur�dica da atua��o da Administra��o em rela��o � esfera de direitos do administrado. � um direito fundamental do administrado poder exercer um ju�zo de censura acerca da fiel observ�ncia destes princ�pios e pressupostos. Por outro lado, os �ltimos dois s�culos se prestaram a um not�vel desenvolvimento da esfera de atua��o da Administra��o. A Administra��o gerencia recursos materiais e humanos, arrecada receitas, fiscaliza setores de atividades etc...
Nestas atividades, v�rios atos administrativos s�o levados a efeito, seja isoladamente ou de forma concatenada. Quando v�rios atos s�o tomados colimando uma mesma finalidade, temos um procedimento. Nesta ordem de id�ias, h� praticamente um contencioso administrativo para cada �rea de atua��o do Estado. Em rela��o aos recursos humanos, h� o processo administrativo disciplinar. Em rela��o � arrecada��o de receitas, h� um processo tribut�rio; em rela��o � fiscaliza��o de atividades h�, por exemplo, um processo administrativo de tr�nsito. Objetivamos formular um apanhado da ampla defesa e do contradit�rio aplicados a cada uma destas vertentes. Tratando-se de procedimentos com fins id�nticos, deveriam ter disciplina assemelhada, mas isto n�o ocorre. Uma vis�o geral ser� capaz de nos fornecer subs�dios para o debate acerca de uma verdadeira teoria geral do processo administrativo, que se insere em uma teoria geral do processo, objetivando melhor compreender e sistematizar a ampla defesa e o contradit�rio como princ�pios fundamentais.
2- TEORIA GERAL DO PROCESSO
O direito brasileiro n�o agasalha o princ�pio da dualidade jurisdicional, diversamente do que ocorre nos sistemas europeus. A unicidade jurisdicional acabou por transformar a inst�ncia administrativa em mera etapa (n�o obrigat�ria) em dire��o � �nica solu��o definitiva dos lit�gios: a judicial.[1] Este quadro representou e representa uma condi��o amplamente desfavor�vel ao desenvolvimento dogm�tico do contencioso administrativo, verdadeiramente relegado a uma condi��o secund�ria. As poucas tentativas de condicionar o ingresso em ju�zo ao exaurimento da inst�ncia administrativa n�o lograram �xito. Este princ�pio, consagrado tradicionalmente, refletiu-se na interpreta��o do artigo 5�, inciso XXXV, da CF/88, afastando a possibilidade de arg�i��o de falta de interesse processual diante do n�o exaurimento e mesmo da n�o recorr�ncia � esfera administrativa. Este ofuscamento do procedimento ou processo administrativo se reflete na dicotomia de tratamento dos processos administrativos e judicias, o que n�o tem sentido, uma vez que os institutos podem ser agregados sob uma mesma categoria a partir de uma teoria geral do processo. Tanto isto � verdade que nos sistemas de dualidade jurisdicional, at� mesmo a intangibilidade da coisa julgada reveste os efeitos das decis�es administrativas, suprimindo o que vem a ser a grande diferen�a observada em nosso sistema entre o processo judicial e administrativo. Com efeito, conforme j� apontei em outra oportunidade, na esteira de prestigiosa doutrina,[2] h� variada gama de princ�pios e no��es categoriais comuns aos processos administrativo e jurisdicional. A compreens�o desta perspectiva, perfeitamente conforme a disciplina constitucional, legitima o aporte de todas as conquistas do processo judicial na compreens�o e aplica��o do processo administrativo. � esta vis�o, centrada na teoria geral do processo, abrangendo o processo judicial e administrativo, que deve nortear o estudo deste �ltimo. 3- PROCESSO OU PROCEDIMENTO
Ainda antes de passarmos a uma an�lise de cada um dos ramos do processo administrativo, mister proceder a um esclarecimento terminol�gico que n�o se revela despropositado. � corrente a utiliza��o de dois voc�bulos para referir-se ao encadeamento de atos administrativos voltados a um escopo, quais sejam processo e procedimento. Inicialmente, a identifica��o do processo judicial com a lide, sob os ausp�cios da doutrina de Carnelluti, reservou para o contencioso administrativo a denomina��o de procedimento. At� mesmo para processos judiciais sem lide (oposi��o a pretens�o) tal nomeclatura foi largamente empregada. Posteriormente, uma concess�o foi feita � esfera administrativa, falando-se em processo administrativo onde houvesse contradit�rio. Assim, ter�amos processos e procedimentos, tanto administrativos como judiciais. De acordo com as mais avan�adas correntes do instrumentalismo, processo � o procedimento em contradit�rio. Seja como for, a dicotomia entre procedimento e processo perde import�ncia a cada dia. A lide, ou seja, o conflito efetivo, � apenas um aspecto que pode ser identificado no processo. Por outro lado, todo o processo comp�e tamb�m um procedimento no sentido de rito. O certo � que no Estado Democr�tico de Direito, todo ato concreto que possa interferir negativamente na esfera de direitos do administrado h� de entabular-se regido pelos princ�pios da ampla defesa e contradit�rio, dentro do devido processo legal, sendo de pouca valia polemizar acerca da denomina��o processo ou procedimento. Assim, utilizaremos processo e procedimento de forma indistinta.
4- DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA DEFESA E CONTRADIT�RIO
O estabelecimento de um devido processo legal, onde estejam efetivamente prestigiados a ampla defesa e o contradit�rio s�o imprescind�veis ao Estado Democr�tico.
� base destes princ�pios est�o alguns dos alicerces do Estado Democr�tico, que s�o a igualdade e a despessoaliza��o. Evidentemente que a igualdade � antes formal do que real. Preconizar-se uma igualdade real entre pessoas absolutamente diversas � completa utopia. A igualdade formal se traduziria em um comando voltado ao Estado no sentido de tratar todos os administrados de forma igualit�ria. Hodiernamente est� ultrapassada enquanto proposta pol�tica de atua��o do Estado, que deve buscar igualdade efetiva n�o s� de tratamento, mas tamb�m de oportunidades. Todavia, a igualdade formal ainda continua sendo um dos sustent�culos da legitimidade do Estado sob o prisma jur�dico-filos�fico. Se todo o poder adv�m do povo e em seu nome h� de ser exercido, como exorta o artigo 1�, par�grafo �nico da CF/88, n�o se pode conceber que seja utilizado arbitrariamente ou a bem de pessoas ou grupos aleatoriamente. A forma de controlar o exerc�cio deste poder e assegurar a participa��o democr�tica do povo, dentre outras formas, � assegurar o direito de manifesta��o, sempre que poss�vel, do atingido. Al�m disso, somente com regras preestabelecidas e uniformes se assegura esta igualdade e a atividade impessoal e despersonificada. Ali�s uma das primeiras formas institucionalizadas reconhecidas de limita��o de poder que � identificada como antecessora das constitui��es atuais � a Carta do Rei Jo�o Sem-Terra, na Inglaterra do s�culo XIX, e cujo objeto maior era exatamente o devido processo legal. O devido processo legal � a maior garantia contra a arbitrariedade e a tirania, mas pode servir aos seus prop�sitos se visto exclusivamente sob a �tica formal. No Estado Democr�tico de Direito o devido processo legal n�o � somente o processo previamente estabelecido em lei, mas tamb�m o processo que assegura outros valores agasalhados pela ordem constitucional, dentre os quais destacam-se a ampla defesa e o contradit�rio. O processo nos quais estejam ausentes � inquisitorial e n�o passa de formaliza��o de arbitrariedade.[3]
A ampla defesa e o contradit�rio n�o representam, por outro lado, categorias estanques, sen�o que apresentam imbrica��es com outros princ�pios. Est�o, por exemplo, intimamente relacionados � imparcialidade do julgador, que tem de ouvir todos os envolvidos para decidir. Caminha-se, assim, para uma legalidade material, ou para um devido processo material, onde n�o s� h� previs�o legal, mas assegura��o de direitos m�nimos que prestigiem a ordem de valores vigentes. Mas se estes s�o valores de tamanha envergadura, quais seus limites? Havendo colid�ncia com outros valores, como se compatibiliz�-los?
Envolvendo o processo, seja administrativo ou judicial, m�ltiplos interesses, quer de ordem individual, quer de ordem p�blica, n�o s�o raros os conflitos de valores e princ�pios, cuja resolu��o � um tanto mais dif�cil do que a resolu��o dos problemas relativos � colid�ncia de normas positivadas. Em uma perspectiva hipertrofiada da necessidade de contradit�rio e ampla defesa poder�amos alvitrar o descabimento de medidas de cunho cautelar ou mesmo satisfativo que implicassem posterga��o do contradit�rio, ou ainda, em rela��o ao devido processo legal, preconizar uma formalismo absoluto, rompendo com a instrumentalidade das formas e do pr�prio processo, em verdadeiro retorno ao processo formular romano. Desta forma, devemos entender que o devido processo legal n�o se cont�m nos estritos limites da letra da norma positivada. O devido processo legal tamb�m est� na doutrina e na jurisprud�ncia que interpretam e adaptam a norma. O contradit�rio e a ampla defesa devem estar presentes no curso do processo, e, em regra, devem sempre ser pr�vios ao ato que causar� gravame. Mas esta regra comporta exce��es que ocorrem exatamente quando em voga outros valores tamb�m ligados � efetividade e preserva��o de direitos fundamentais. Na esteira destas pontua��es � oportuna a invoca��o da doutrina que define e delimita os contornos do contradit�rio e da ampla defesa no �mbito do devido processo legal na seara administrativa. Assim Hely Lopes Meirelles lembra que �por garantia de defesa deve-se entender n�o s� a observ�ncia do rito adequado como a cientifica��o do processo ao interessado, a oportunidade para contestar a acusa��o, produzir prova de seu direito, acompanhar os atos da instru��o e utilizar-se dos recursos cab�veis�.[4] Celso Ant�nio Bandeira de Mello menciona o princ�pio da �audi�ncia do interessado�, salientando que �esse direito implica, como aludem os especialistas, um contradit�rio... Tal direito - e Escola insiste, oportunamente, nisto - n�o se resume a uma �nica manifesta��o. Onde, significa mais do que ser ouvido apenas inicialmente. Pode, in concreto, implicar que se deva ensanchar ao administrado oportunidade de volver a manifestar-se, tendo em vista o pr�prio desenrolar do procedimento com seus incidentes'[5]
J� Maria Sylvia Zanella Di Peitro assertoa que �o princ�pio do contradit�rio, que � inerente ao direito de defesa, � decorrente da bilateralidade do processo: quando uma das partes alega alguma coisa, h� de ser ouvida tamb�m a outra, dando-se-lhe oportunidade de resposta. Ele sup�e o conhecimento dos atos processuais pelo acusado e o seu direito de resposta ou de rea��o. Exige: 1- notifica��o dos atos processuais � parte interessada; 2- possibilidade de exame das provas constantes do processo; 3- direito de assistir � inquiri��o de testemunhas; 4- direito de apresentar defesa escrita�.[6] Assim sendo, salvante as hip�teses de posterga��o do contradit�rio e de revelia, � parte deve ser conferida ci�ncia de todos os atos do procedimento, podendo manifestar-se sempre que potencialmente constatar a possibilidade de gravame ou irregularidade, e sempre que assim for previsto como prepara��o a outro ato. 5- CONSEQ��NCIAS DA INOBSERV�NCIA
A n�o observ�ncia do primado da ampla defesa e do contradit�rio na esfera de um devido processo legal pode dar ensanchas a duas ordens de conseq��ncias. A primeira reside na pecha da inconstitucionalidade se o v�cio macula lei abstratamente considerada. A segunda � a invalidade do ato concreto, quando nele ausente a presen�a destes c�nones.
O grau desta invalidade � determinado pela natureza das normas violadas, e se estas forem direitos e garantias fundamentais n�o resta d�vida de que � nulidade, que opera ex tunc e que pode ser conhecida de of�cio. Mas, em se tratando de normas processuais, n�o h� que se olvidar o instrumentalismo que preside sua elabora��o e aplica��o. A instrumentalidade, de seu turno, se reporta aos princ�pios do preju�zo e da preclus�o, este �ltimo podendo ou n�o ser aplicado em vista da natureza da norma. A semelhan�a entre o processo judicial e o administrativo, alhures apontada, e a vis�o fulcrada em uma teoria geral do processo, legitima a invoca��o da doutrina do processo civil na tratativa do princ�pio da instrumentalidade das formas. A prop�sito, apostila C�ndido Rangel Dinamarco: �O princ�pio da instrumentalidade das formas, de que j� se falou, quer que s� sejam anulados os atos imperfeitos se o objetivo n�o tiver sido atingido o que interessa, a final, � o objetivo do ato, n�o o ato em si mesmo). V�rias s�o suas manifesta��es na lei processual, e pode-se dizer que esse princ�pio coincide com a regra pas de nullit� sans grief. Tal princ�pio, formulado legislativamente nesses mesmos termos no direito franc�s, est� presente nos c�digos brasileiros: a) mediante expressa referencia ao preju�zo como requisito para a anula��o (CPP, art. 563; CPC, art 249, � 1�); b) estatuindo a lei que a consecu��o do objetivo visado pela determina��o da forma processual faz com que o ato seja v�lido ainda que praticado contra a exig�ncia legal (CPC, art. 244).�[7] Mas e a instrumentalidade se aplicaria �s nulidades ditas absolutas, dentre as quais se poderia elencar a viola��o de preceito constitucional? Segundo-se a teoria desenvolvida por Galeno Lacerda, nestes casos o preju�zo seria presumido. De qualquer forma, Ov�dio Baptista da Silva leciona que �as nulidades, mesmo absolutas, n�o escapam � incid�ncia dos princ�pios da finalidade e do princ�pio do preju�zo. E o exemplo mais declinado � o da cita��o nula: efetivada esta em desconformidade com as prescri��es legais, ser� absolutamente nula; mas se o r�u comparecer tempestivamente e contesta, a nulidade n�o dever� ser pronunciada, pois o ato, mesmo viciado atingiu a finalidade e n�o causou preju�zo. O Tribunal de Justi�a do Estado do Rio Grande do Sul j� decidiu, em ac�rd�o de que foi relator o Des. Milton dos Santos Martins, pelo afastamento da nulidade absoluta decorrente da aus�ncia de interven��o do Minist�rio P�blico em causa na qual era parte a Fazenda P�blica, por inexistir preju�zo. Subjaz a estes dois princ�pios o da intrumentalidade das formas, que implica n�o se impor a forma pela forma, mas como instrumento para atingir-se o fim�.[8] No �mbito do processo administrativo, tomando-se em linha de conta a teoria das nulidades dos atos administrativos, e considerando, em contraponto o princ�pio do informalismo, ainda que se advogue, nas nulidades do processo judicial, a presun��o de preju�zo nas absolutas, � de ser admitida amplamente a aplica��o do princ�pio da instrumentalidade das formas, at� porque, como j� dito, a inst�ncia administrativa tornou-se mero caminho para o processo judicial.[9] O mesmo vale para o princ�pio da preclus�o.
6- PROCESSO ADMINISTRATIVO DE TR�NSITO
O processo administrativo relativo �s penalidades de tr�nsito hoje vigente foi institu�do pela Lei n� 9.503/97, o C�digo de Tr�nsito Brasileiro, que no cap�tulo XVIII, versa sobre a mat�ria em dez artigos. A grande celeuma que se implantou de pronto diz respeito ao exerc�cio do direito de defesa em rela��o � autua��o. A reda��o dos dispositivos do CTB n�o deixa clara a necessidade de apresenta��o de defesa em rela��o � autua��o, o que gerou posi��es divergentes na doutrina e na jurisprud�ncia e ingresso de milhares de demandas judiciais objetivando a anula��o de procedimentos de imposi��o de penalidades ao argumento de viola��o dos c�nones da ampla defesa e contradit�rio. A discuss�o estabeleceu-se porque o artigo 281 do CTB fala em julgamento do auto de infra��o para aplica��o da penalidade. O artigo 282, de seu turno, determinava a expedi��o de notifica��o ap�s aplicada penalidade. A este contexto soma-se o artigo 314, par�grafo �nico, que diz aplic�veis as resolu��es anteriores que n�o fossem incompat�veis com a nova lei. Especificamente no caso de defesa do autuado, a Resolu��o n� 568/82, do CONTRAN, mencionava a apresenta��o de defesa relativa ao auto de infra��o, para a qual tinha de haver notifica��o. A pr�tica dos �rg�os de tr�nsito, era, por�m, a de remeter notifica��o j� com penalidade aplicada, embora suspensos seus efeitos, podendo o autuado ou responsabilizado apresentar �recurso�. Em favor da necessidade da defesa pr�via argumentou-se pela aplica��o da Resolu��o n� 568/82, pois n�o s� n�o contrariaria a nova lei, como permitiria que os valores constitucionais fossem observados.
Contrariamente, arg�iu-se que a aus�ncia de men��o expressa a uma defesa da autua��o significaria op��o do legislador por um processo mais c�lere, n�o se verificando preju�zo algum, j� que a penalidade ficaria suspensa at� apresenta��o do recurso ou prazo de trinta dias, podendo toda a mat�ria de defesa ser questionada nesta ocasi�o. Diz-se ainda, que o julgamento do auto � relativo apenas a aspectos de conforma��o formal, vigendo no processo administrativo o informalismo. Eu, particularmente, manifestei-me pela prescindibilidade da defesa pr�via relativa � autua��o[10]. Parto da premissa de que n�o se verifica preju�zo concreto, pois tudo o que deve ser alegado em defesa da autua��o pode ser no �recurso� em rela��o � penalidade. Saliento, ainda, que, nas milhares de demandas, sequer era negada a pr�tica da infra��o, sen�o que somente o aspecto formal da falta de notifica��o para defesa era arg�ido. A quest�o, depois de algum tempo, come�ou a consolidar-se pela necessidade de defesa pr�via, at� que o STJ editou, em 23/05/2005, a S�mula 312, estabelecendo que h� necessidade de duas notifica��es, uma de autua��o e outra de aplica��o da penalidade, havendo entre elas a possibilidade de apresenta��o de defesa. O teor da s�mula � o seguinte: �No processo administrativo para imposi��o de multa de tr�nsito, s�o necess�rias as notifica��es da autua��o e da aplica��o da pena decorrente da infra��o.�.
P�e-se fim, ao menos no �mbito infraconstitucional, � celeuma no que diz respeito �s autua��es anteriores. Mas a quest�o restou efetivamente superada pela Resolu��o do CONTRAN n� 149/03, de 19 de setembro de 2003, cujo prazo para adequa��o dos �rg�os de tr�nsito findou em 15 de julho de 2004, por for�a da Resolu��o n� 156/04. A partir desta data, necessariamente a possibilidade de defesa dever� seguir-se � autua��o e � imposi��o de penalidade, com julgamento da autua��o e posteriormente julgamento de aplica��o da penalidade.
A primeira defesa volta-se � autoridade autuante, n�o necessariamente o agente,[11] e a segunda � respectiva JARI.
7- PROCESSO ADMINISTRATIVO TRIBUT�RIO
Tamb�m para apura��o da receita tribut�ria h� uma s�rie de atos administrativos concatenados com este escopo, em cujo desenvolvimento deve estar presente a ampla possibilidade de questionamento pelo administrado. No processo administrativo tribut�rio tamb�m � poss�vel uma autua��o, precedendo o lan�amento de of�cio. Quando esta autua��o se d� diante de ve�culos com mercadorias, h� uma praxe generalizada de proceder-se � notifica��o do lan�amento simultaneamente, na pessoa do motorista ou preposto, ou seja, h� notifica��o da autua��o e simultaneamente para apresenta��o de defesa em rela��o ao lan�amento que advir� desta autua��o. Duas quest�es se colocam: H� necessidade de defesa em rela��o � autua��o, ou semente pode ser apresentada em rela��o ao lan�amento? � vi�vel a notifica��o em preposto no momento da autua��o para apresenta��o de defesa em rela��o ao lan�amento?
A autua��o corresponde � denominada fase n�o contenciosa, e n�o enseja, em linha de princ�pio, a apresenta��o de defesa pr�via ao lan�amento, o que n�o exime a cientifica��o, se poss�vel pessoalmente, do autuado. Trata-se de ato de simples constata��o de uma situa��o onde � apurado fato gerador e/ou descumprimento da legisla��o tribut�ria, com indica��o do responsabilizado. Os fatos que legitimam a imposi��o tribut�ria s�o registrados e remetidos � autoridade a quem cabe constituir o respectivo cr�dito.
Diversamente, em rela��o ao lan�amento h� men��o expressa de que deve haver notifica��o posterior, e h� possibilidade de apresenta��o de defesa. Tal � o que se depreende do artigo 145, caput, e incisos I e II, do CTN. Embora existam precedentes entendendo coincidir o lan�amento com a autua��o[12], enquanto n�o se opera a notifica��o, n�o se perfectibiliza o lan�amento, sendo ele ainda ineficaz perante o contribuinte ou respons�vel. E o lan�amento in fieri, do qual ocorre notifica��o para apresenta��o de defesa em preposto? A notifica��o em preposto encontra respaldo legal, no caso do Rio Grande do Sul, no art. 21, Lei Estadual n�. 6537/73, e art. 348 do RICMS. A quest�o da notifica��o do preposto, no caso do ICMS, normalmente do motorista, acerca do prazo de defesa relativo a lan�amento que decorrer� da atua��o suscita diverg�ncia jurisprudencial, havendo uma sens�vel tend�ncia a considerar-se irregular esta forma de notifica��o. No julgamento da Apela��o C�vel n� 70009429184, Vig�sima Segunda C�mara C�vel, Tribunal de Justi�a do RS, Relatora Des. Rejane Maria Dias de Castro Bins[13], assentou-se que: �A assinatura do motorista que transporta a mercadoria no Termo de Infra��o no Tr�nsito, onde consta a advert�ncia de notifica��o, n�o supre a necessidade de regular notifica��o da empresa executada, quando do Auto de Lan�amento, momento em que efetivamente se constitui o cr�dito tribut�rio. Trata-se de notifica��o de Auto de Lan�amento que sequer existe, podendo, inclusive, n�o vir a existir�.
J� na ementa do Agravo de Instrumento N� 70003691912, Segunda C�mara C�vel, Tribunal de Justi�a do RS, Relator Des. T�lio de Oliveira Martins[14], concluiu-se da seguinte forma: �Direito tribut�rio. Execu��o fiscal. Exce��o de pr�-executividade. � regular a notifica��o da infra��o de tr�nsito de mercadorias relativamente ao ICMS, na pessoa do motorista da carga autuada. Legalidade do lan�amento. Quest�o de m�rito�. Por fim, em uma posi��o intermedi�ria observa-se a Apela��o C�vel N� 70008430019, Vig�sima Segunda C�mara C�vel, Tribunal de Justi�a do RS, Relator Des. Augusto Ot�vio Stern[15], em cuja ementa consta �Tribut�rio e fiscal. ICMS. Certid�o de d�vida ativa. Alega��o de nulidade por aus�ncia de notifica��o do contribuinte. 1- Notifica��o do motorista. Legalidade. Identifica��o do sujeito passivo nos termos de apreens�o. 2- Apresenta��o de defesa administrativa por parte da empresa propriet�ria da carga, denotando a ci�ncia da transportadora acerca da infra��o. Aus�ncia de preju�zo � ampla defesa e ao contradit�rio. Senten�a de proced�ncia dos embargos. Apelo do Estado provido�
A meu ju�zo a quest�o deve ser analisada, como de resto em qualquer an�lise de norma procedimental, atrav�s da perspectiva instrumentalista e tendo em mira a presen�a do preju�zo
Nesta ordem de id�ias, demonstrado que houve inequ�voca ci�ncia do contribuinte ou responsabilizado, n�o se h� falar em nulidade. E vou adiante, para afirmar que a apresenta��o ou n�o da defesa administrativa n�o � o fator decisivo. A partir do ponto em que a presen�a de uma apresenta��o efetiva de defesa administrativa for tomada como fator decisivo para aquilatar-se a ci�ncia do autuado ou responsabilizado, uma vez que ela n�o foi apresentada restar� a quest�o de saber se esta aus�ncia se deve a real desconhecimento ou a intencional omiss�o. De fato, se apresentando defesa administrativa demonstrar� inequ�voca ci�ncia, afastando cabalmente o preju�zo e, portanto, a nulidade, porque o autuado o faria, se deixando de apresentar defesa administrativa estar� assegurando a anula��o judicial do procedimento? Para que valer-se de uma atua��o administrativa que muito provavelmente lhe ser� desfavor�vel e que n�o � definitiva se repelida, se n�o o fazendo assegura uma solu��o definitiva (judicial) que lhe � favor�vel?
Mas como saber se efetivamente houve ci�ncia? Isso somente ocorre quando o pr�prio autuado ou respons�vel � notificado, o que n�o suscita dificuldade. Esta reside na hip�tese do preposto, que � a que tratamos. Parece-me que a solu��o da quest�o perpassa por se aferir a rela��o do receptor da notifica��o com o autuado. Se estamos diante de uma situa��o em que a pessoa que recebe a notifica��o tem uma rela��o direta com o autuado, se �, por exemplo, motorista da empresa autuada, h� de se presumir, iuris tantum, que houve ci�ncia da notifica��o, pois � de se esperar que o funcion�rio ou empregado a leve ao conhecimento de seu empregador. Ao rev�s, se o preposto trabalha ou tem rela��o com terceiro, ou seja, n�o tem rela��o direta com o autuado, caba ao fisco comprovar a ci�ncia, pois aquele n�o est� obrigado a levar ao conhecimento do autuado a notifica��o. Se o terceiro � transportador e o receptor � seu empregado, a notifica��o poder� valer em rela��o a ele, mas n�o aos demais. Toda esta s�rie de quest�es pode, por�m, ser facilmente contornada com um simples ato do fisco: sempre remeter uma notifica��o, mesmo que via correio, ap�s o lan�amento. Evita-se, assim, com provid�ncia simples, enorme quantidade de demandas e impugna��es formais. 8- PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
Cada esfera administrativa normalmente tem sua legisla��o pr�pria a respeito do tema, comumente inserida nos estatutos dos servidores. Na esfera federal, no entanto, a Lei n� 9.784/99 regula a mat�ria, sem preju�zo dos procedimentos espec�ficos, conforme ressalva o artigo 69 do mencionado diploma.
Como cada uma das esferas administrativas, e mesmo cada ente podem ter suas leis espec�ficas, faremos uma an�lise da lei federal, que tamb�m serve de paradigma para as legisla��es estaduais e municipais, com especial aten��o ao direito de defesa.
Logo no artigo 2� da Lei n� 9.784/99, que trata dos direitos do administrado, os lineamentos do direito de defesa come�am a se apresentar nos incisos I, VII, VIII e X. O inciso I imp�e � Administra��o uma atua��o conforme e lei e o Direito, o que eq�ivale a submeter o processo administrativo aos primados da legalidade (artigo 37, caput, da CF/88) e do devido processo legal (inciso LIV, do artigo 5� da CF/88). O inciso VII menciona a necessidade de �indica��o dos pressupostos de fato e de direito que determinaram a decis�o�, refletindo o artigo 93, inciso IX, da CF/88. O princ�pio da fundamenta��o das decis�es administrativas e judiciais �, a meu ver, muito negligenciado no direito brasileiro. A fundamenta��o das decis�es � o principal mecanismo para assegurar a observ�ncia de todos os demais princ�pios. � a indica��o dos pressupostos f�tico-jur�dicos que alicer�am a decis�o, dentre aqueles leg�timos, que permite a certeza de que a ampla defesa e o contradit�rio, observados (ou n�o) no decurso do feito, efetivamente ter�o influ�ncia na decis�o. De que adianta permitir que a parte produza provas, tenha amplo acesso aos autos e formule todas as alega��es que entender pertinentes se ao fim e ao cabo a decis�o puder desconsiderar tudo, guiando-se pelo subjetivismo? Na medida em que o decisor tem de indicar os fundamentos de fato e de direito, passa a ser poss�vel aferi��o acerca de ser ou n�o a decis�o uma hip�tese v�lida diante do arcabou�o probat�rio produzido dentro das regras processuais e dos princ�pios do contradit�rio e, ampla defesa, garantindo-se, ainda, a impessoalidade (artigo 37, caput, da CF/88). A livre convic��o motivada adstrita ao material constante dos autos se n�o garante de forma absoluta a imparcialidade, pelo menos a limita a possibilidade do inverso, da parcialidade, e garante que a ampla defesa e o contradit�rio se reflitam na decis�o. Estes, sem a motiva��o das decis�es, podem n�o passar de meras formalidades.[16] O inciso VIII determina que sejam observadas as formalidades essenciais � garantia dos direitos dos administrados, dentre os quais figuram a ampla defesa e o contradit�rio. Observa��o de formalidades � devido processo legal. O inciso X, de seu turno, traz especifica��o do conte�do do devido processo legal administrativo que deve contemplar �garantia dos direitos � comunica��o, � apresenta��o de alega��es finais, � produ��o de provas e � interposi��o de recursos nos processo de que possa resultar san��es e nas situa��es de lit�gio�.
Este dispositivo descortina uma f�rmula m�nima do que deve conter o processo administrativo em termos de garantias. A parte deve ter conhecimento de todos os atos relevantes, os quais lhe devem ser comunicados (artigos 3�, inciso II, e 26), com direito de acesso aos autos e retirada de c�pias (artigo 3�, inciso II). Deve ter possibilidade de ampla produ��o de provas, respeitadas as limita��es legais decorrentes do artigo 5�, inciso LVI, da CF/88, relativo �s provas il�citas, limita��o tamb�m constante do artigo 30 da Lei n� 9.784/99. Deve, igualmente, ter acesso a todas as provas produzidas contra si. Ap�s a instru��o, dever� ser assegurado o direito a apresenta��o de uma �alega��o final�, ou seja, uma manifesta��o sobre as acusa��es que lhe s�o imputadas ou alega��es articuladas em seu preju�zo, na qual poder�, ainda, analisar a prova e juntar documentos (artigo 3�, inciso III). Sobrevindo decis�o, que deve ser motivada n�o somente por for�a de preceito constitucional, mas tamb�m por incid�ncia do artigo 50, que enumera hip�teses[17], a qual dever� repostar-se ao material probat�rio carreado aos autos (artigo 38, � 1�), ter� direito � interposi��o de recurso. O direito � revis�o das decis�es n�o � absoluto, havendo mesmo decis�es judiciais impass�veis de impugna��o. Mas o dispositivo cria o direito a pelo menos uma revis�o no �mbito do processo administrativo federal. Em rega, o recurso � sempre dirigido a autoridade ou �rg�o diverso, mas pode, por exce��o, ser direcionado a mesma autoridade ou �rg�o, ainda quando o objeto da impugna��o n�o seja meramente esclarecer a decis�o, mas sim propiciar nova an�lise do m�rito. No caso da Lei n� 9.784/99, o recurso � para a pr�pria autoridade, que poder� rever a decis�o em cinco dias, remetendo a impugna��o ao superior se n�o se retratar. A mat�ria vertida tanto pode ser formal como merit�ria. Durante a tramita��o do feito, a parte poder� fazer se acompanhar por advogado (artigo 3�, inciso IV). Fica assegurada al�m da defesa pessoal, a defesa t�cnica.
� interessante observar que as nulidades do processo administrativo disciplinar tamb�m s�o regidas pela instrumentalidade e o rito pelo informalismo. N�o tem acolhimento, assim alega��es de cunho puramente formal, como, por exemplo, a que fatos novos surgidos durante a investiga��o n�o podem ser investigados por n�o constarem da portaria ou aditamento.[18]
9-CONCLUS�ES
Em um Estado Democr�tico de Direito, o poder estatal tem de ser exercido sempre pela perspectiva da legitimidade, e esta se relaciona diretamente � institucionaliza��o, ou seja, � aceita��o e ao reconhecimento pelos seus destinat�rios. O processo � fonte de legitima��o, porque � fonte de participa��o democr�tica e fiscaliza��o. � no processo que as garantias m�nimas do cidad�o podem ser efetivadas, impedindo o arb�trio e a ilegalidade, e isto se traduz na ado��o de um devido processo legal, que deve ser entendido n�o s� em seu sentido formal, de processo pr�via e legalmente previsto.
H� que se buscar o devido processo legal em sentido material, onde as f�rmulas e o rito permitam que os valores constitucionais permeiem a tramita��o do feito. Dentre estes valores est�o a ampla defesa e o contradit�rio. O cidad�o deve ter a possibilidade de interferir nos atos que venham a potencialmente lhe causar gravame, n�o somente para expor suas raz�es, mas para fiscalizar a impessoalidade, a legalidade e a razoabilidade que devem nortear a atua��o do Estado.
E a norma procedimental deve estruturar-se tamb�m pela �tica do instrumentalismo, na certeza de que a forma n�o existe per se, sen�o que sempre visa resguardar um direito ou preceito.
� no equil�brio entre os direitos e garantias individuais e o interesse p�blico que o processo administrativo deve ser inteligentemente conduzido. Lamentavelmente, o processo administrativo n�o grassa, no direito p�trio, a import�ncia que deveria ter, inclusive como uma inst�ncia pr�via � solu��o judicial, na qual muitos lit�gios poderiam ser dirimidos. Foi-lhe reservado um papel secund�rio. Mas o processo administrativo deve ser analisado sob a �tica de uma teoria geral do processo, erigida sobre a constata��o de que o processo constru�do com observ�ncia dos lineamentos constitucionais, tenha a natureza que tiver, sempre ter� um n�cleo intang�vel comum.
Muitas das solu��es doutrin�rias do processo judicial, civil ou penal, podem servir de s�lida base para a aplica��o do processo administrativo. A meu ver, est� na hora de revermos o papel do processo administrativo no direito brasileiro, at� como um mecanismo a mais de celeriza��o do processo judicial, pela redu��o do n�mero de demandas judiciais, otimizando-se esta fun��o, sem se olvidar aquela que, qui��, � sua faceta mais importante: o direito de defesa. � na exposi��o e discuss�o das quest�es dos diversos ramos do processo administrativos que se inicia a condu��o desta reavalia��o, que deve passar a ser uma preocupa��o ingente dos operadores jur�dicos. Certamente o processo administrativo muito pode contribuir para a legitima��o do exerc�cio do poder do Estado e para a consecu��o da justi�a e do bem comum.
[1] A respeito, ver o meu �O exaurimento da inst�ncia administrativa como condi��o para o interesse processual!�, dispon�vel sites http://www.jus.com.br, http://www.ufsm.br/direito e http://www.jurid.com.br, onde tratei da possibilidade de considerar-se a inst�ncia administrativa como condi��o para a presen�a do interesse processual, o que contraria a tradi��o nacional. [2] Ver o meu �Jurisdi��o, A��o e Processo � luz da processual�stica moderna: Para onde caminha o processo?� publicado na Revista Forense, n� 376, p. 145 e seguintes. [3] Em alguns casos a inquisitoriedade � necess�ria, como � o exemplo do inqu�rito policial. Mas estas s�o exce��es. [4] Direito Administrativo Brasileiro, 28a edi��o, S�o Paulo Malheiros, 2003, p. 660. [5] Curso de Direito Administrativo, 7a edi��o, S�o Paulo, Malheiros, 1995, p. 300.
[6] Direito Administrativo, 12a edi��o, S�o Atlas, 2000, p, 491. [7] Teoria Geral do Processo, 13a edi��o, S�o Paulo, Malheiros, p. 349. [8] Ov�dio Baptista da Silva e F�bio Luiz Gomes, Teoria Geral do Processo Civil, S�o Paulo, RT, 1997, p. 230.
[9] Fosse a inst�ncia administrativa valorizada efetivamente, diversa solu��o poderia ser concebida, com maior rigidez formal. [10] MEZZOMO, Marcelo Colombelli. A defesa pr�via no processo administrativo de tr�nsito: fei��es e limites. Jus Navigandi, Teresina, a. 7, n. 65, mai. 2003. Dispon�vel em: . [11] H� servidores designados para efetuar este papel dentro de cada �rg�o autuante, seja federal, estadual ou municipal. [12] Ver apontamentos de Hugo de Brito Machado, Curso de Direito Tribut�rio, 21a edi��o, S�o Paulo, Malheiros, 2002, p. 154. [13] Julgado em 31/08/2004. [14] Julgamento em 11/12/2002.
[15] Julgamento em 20/04/2004. [16] N�o foi por outro motivo que em trabalho intitulado �Tribunal do J�ri: Vamos acabar com esta id�ia�, dispon�vel nos sites http://www.jus.com.br, http://www.ufsm.br/direito e http://www.jurid.com.br, defendi a tese de que o artigo 93, inciso IX, no que tange a fundamenta��o das decis�es, deveria constar no rol dos direitos e garantias individuais, ao passo que o inciso XXXVIII do artigo da CF/88, por ser verdadeira regra de compet�ncia, deveria estar no cap�tulo do Poder Judici�rio. [17] O �1� do artigo 50 da Lei de Processo Administrativo Federal admite que a decis�o se reporte a pareceres, propostas ou decis�es anteriores., mas estabelece como requisitos para qualquer motiva��o a clareza, a congru�ncia e a explicitude.
[18] Esta � uma alega��o muito comum. Se a parte teve ci�ncia das novas imputa��es e sobre elas pode produzir prova e alega��es n�o h� preju�zo, e n�o h�, por conseguinte, preju�zo. Baixe o artigo: texto981.rtf Voltar

References: artigo 5
 artigo 1
 artigo 281
 artigo 282
 artigo 314
 artigo 145
 artigo 69
 artigo 2
 artigo 5
 artigo 93
 artigo 5
 artigo 30
 artigo 50
 artigo 93
 artigo 50