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Timestamp: 2020-08-04 14:17:24+00:00

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Sentencia de Tutela nº 241/04 de Corte Constitucional, 12 de Marzo de 2004 - Jurisprudencia - VLEX 43621224
Fecha de Resolución: 12 de Marzo de 2004
Derechos al debido proceso, trabajo y a la doble instancia. indagacion preliminar e investigacion disciplinaria. Suspension provisional de servidor publico. negada.
La simultaneidad resulta compatible con el régimen legal de esas instituciones: La Corte ya resaltó cómo, según el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, la suspensión provisional procede durante la investigación y el juzgamiento. Luego, si ello es así, nada se opone que tal medida cautelar se adopte en el auto de apertura de investigación disciplinaria. Además, como se trata de una decisión de inmediato cumplimiento, no se incurre en irregularidad alguna si se promueve el cumplimiento de esa medida de manera simultánea con la notificación de esa decisión al investigado. Nótese que el V. ordenó en un mismo pronunciamiento y en una misma fecha la notificación de la apertura investigativa y de la suspensión del cargo del actor. Tal notificación la realizó una comisión integrada para el efecto y la suspensión fue dispuesta por el Presidente de la República. Que estas dos actuaciones no se hubieren ejecutado de manera simultánea o aquella con prelación a ésta no constituye irregularidad alguna, pues se trataba de trámites diversos adelantados por dependencias también distintas. Mucho más si, como se ha indicado, el actor tenía ya conocimiento de la actuación promovida en su contra y de la designación del V. para su conocimiento.
El actor plantea que con la suspensión del cargo dispuesta por el V. se vulnera su derecho al trabajo ya que no se le permite ejercer un cargo para el que fue elegido popularmente. Este cuestionamiento está estrechamente ligado al cuestionamiento de la legalidad de la suspensión dispuesta por tal funcionario. No obstante, ésta fue una decisión legítima, tomada en un auto ampliamente motivado en el que se indicaron con detenimiento los hechos investigados, las faltas disciplinarias probablemente desplegadas y las razones por las cuales se adoptaba esa medida cautelar y relacionadas con la intención del actor de obstaculizar la investigación promovida por esa autoridad disciplinaria. Entonces, si bien al actor, en su momento, se le impidió el ejercicio de un cargo para el que había sido elegido popularmente, ello fue consecuencia de una decisión tomada al interior de un proceso disciplinario y debidamente fundamentada.
Acción de tutela de H.A.G.A. contra la Procuraduría General de la Nación
Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil cuatro (2004).
dentro del trámite de revisión de la tutela instaurada por H.A.A. contra la Procuraduría General de la Nación.
El 3 de diciembre de 2002, el Procurador General de la Nación, E.M.V., profirió la siguiente resolución:
''Comisiónese a los doctores I.N.O.L., R.G.A., B.P.S.Y.L.A., Asesores Grado 24 del Despacho, y ALVARO LONGARAN, profesional Universitario de la Delegada Para la Economía y la Hacienda Pública, para que se desplacen a la ciudad de S.M. los días 9-13 de diciembre próximos con el fin de investigar la Posible celebración irregular, por parte del Alcalde del Distrito Turístico, de contratos de prestación de servicios y Obra Pública, así como la ejecución Presupuestal en las vigencias fiscales de los años 2001 y 2002.
Podrán adoptar la medida de Suspensión Provisional en los términos del artículo 157 de la Ley 734 de 2002, así como la de la subcomisionar para la práctica de pruebas. De igual manera podrán exigir, cuando las circunstancias lo requieran, la colaboración técnica y gratuita de otros órganos del Estado, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 137 de la misma ley (sic)''.
Los días 10 y 11 de diciembre de 2002, los funcionarios comisionados practicaron visita especial a la Alcaldía del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de S.M.. En ella solicitaron documentación relacionada con contratos de prestación de servicios y con la ejecución presupuestal de las vigencias fiscales de 2001 y 2002. En el acta se dejó constancia de lo siguiente:
''Se solicita poner a disposición de la Comisión la carpeta del Convenio interadministrativo No. 033 del 2 de diciembre de 2002, suscrito entre H.A.G.A., en su condición de Alcalde Mayor del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de S.M. y COOPMUNICIPIOS, por valor de $3.700.000.000. Revisada la citada carpeta se observa que solo contiene 24 folios. Seguidamente al solicitársele a la doctora F.R. los documentos soporte del Convenio, tanto los previos a la contratación como los de ejecución, informa que no reposan en la carpeta respectiva porque el Señor Alcalde los tenía guardados, y que él se encontraba fuera de la ciudad. Se informa por parte de la Secretaria Privada que el día siguiente 121 de diciembre a las 8 a.m. serían puestos a disposición de la Comisión todos los documentos referentes al Convenio. Siendo las 8:30 A.M. del día miércoles 11 de diciembre de 2002, nuevamente se solicitaron los soportes de dicho convenio, respondiéndose por parte de la Secretaria Privada LICELIS J.O.C. que más tarde serían entregados porque seguían bajo llave. Sin embargo, también se dijo que los tenía un asesor y que al medio día serían entregados. Ante esta situación, esta comisión deja constancia que no fue posible analizar y constatar el procedimiento llevado a cabo para la suscripción del Convenio Interadministrativo 033 de 2002, por no encontrarse la documentación en la carpeta donde reposa el original de dicho convenio, ni tampoco fue entregada oportunamente ante el requerimiento de la Comisión (sic)''.
El 14 de enero de 2003 el Procurador General conformó dos comisiones especiales para iniciar las investigaciones disciplinarias, formular cargos, decidir sobre descargos y adoptar medidas de suspensión provisional con base en las pruebas practicadas en S.M..
El 16 de enero de 2003 el Procurador General designó al V., C.A.G.P., como funcionario especial con el fin de asumir el conocimiento del proceso disciplinario seguido contra el alcalde de S.M. y tres personas más por irregularidades en la celebración de contratos durante la vigencia fiscal de 2002. En el auto de designación se dispuso que, por intermedio del Procurador Regional del M., se comunicara esa decisión a los implicados. Tal comunicación se remitió el 17 de ese mes y año y fue recibida, en esa misma fecha, en la alcaldía de ese municipio.
El 23 de enero de 2003 el V. abrió investigación disciplinaria contra H.A.G.A., J.A.B.N. y F.M.B.L. y suspendió provisionalmente al primero y al segundo. Además ordenó que la apertura de investigación disciplinaria y la suspensión provisional se notifiquen a los implicados y a sus apoderados por intermedio de la comisión disciplinaria que se trasladará a S.M. y con la colaboración de la Procuraduría Regional del M. y comunicó tal decisión al Gobernador de ese departamento para que en forma inmediata materialice la suspensión dispuesta. Luego, tras percatarse que la suspensión del alcalde H.G.A. debía ser dispuesta por el Presidente de la República, el V. modificó en ese sentido la resolución por él proferida y remitió la comunicación correspondiente.
El 3 de febrero de 2003 H.A.G.A. interpuso acción de tutela contra la suspensión provisional y la orden de notificación dispuestas en el auto de apertura de investigación. En la demanda da cuenta de los siguientes hechos:
- El 20 de enero fue enterado por su secretaria privada de una comunicación proveniente del V. en la que se le informaba que él había sido designado por el Procurador para que asuma el conocimiento de la investigación disciplinaria 154-78729-2002.
- Pidió una cita al V. pero se negó a atenderlo.
- El 23 de enero el Gobernador del M. le informó que el V. había solicitado se lo suspendiera provisionalmente del cargo.
De esos hechos, el actor infiere lo siguiente:
Con ese proceder, la Procuraduría General violó el debido proceso, el derecho al trabajo y el principio de doble instancia. Esto es así porque:
En razón de ello, afirma el actor, se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la doble instancia y múltiples disposiciones del Código Único Disciplinario -Artículos 91, 101, 128, 129, 140 y 157-. Por ello solicitó protección para tales derechos mediante la suspensión de los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva del auto de apertura de investigación proferido por el V..
El Procurador General inició una actuación porque contaba con quejas en las que se daba cuenta de irregularidades cometidas en la alcaldía pero se desconocía qué funcionarios eran presuntamente responsables. Por ese motivo no se notificó al alcalde, pues se desconocía si podía ser uno de los imputados. Sobre ese punto sólo se logró claridad tras la evaluación que hicieron los asesores de la documentación recaudada.
Identificados los posibles autores de las irregularidades advertidas, se abrió investigación disciplinaria y, en el mismo auto, se ordenó la suspensión del actor. Por lo tanto, no es cierto que su suspensión provisional se haya ordenado con anterioridad a la apertura de investigación. Las dos decisiones se tomaron en un mismo auto proferido el 23 de enero de 2003, el que fue notificado el 27 de ese mes y año.
La suspensión provisional no se opone al derecho fundamental al debido proceso pues se trata de una medida preventiva y el afectado cuenta con la facultad de desvirtuar la imputación que se le formula. Además, es de inmediato cumplimiento pues para su ejecución no se requiere notificación de la apertura ni de la orden de suspensión.
El 17 de febrero de 2003 el Tribunal Administrativo del M. negó la tutela interpuesta. Esta decisión se apoyó en los siguientes planteamientos:
Contra la suspensión provisional, por tratarse de una decisión de inmediato cumplimiento, sí procede la tutela a condición de que con ocasión de ella se hayan vulnerado derechos fundamentales.
La apertura de investigación y la suspensión provisional pueden disponerse en un mismo auto y ésta bien puede cumplirse sin necesidad de previa notificación de esas decisiones, más aún si la suspensión es una medida cautelar propia del proceso disciplinario.
En el caso planteado, concurrían los presupuestos exigidos por el artículo 157 del Código Único Disciplinario para la procedencia de la suspensión provisional pues al actor se le imputaban faltas graves y gravísimas y el V., con fundamento en las pruebas aducidas a la investigación, encontró elementos de juicio indicativos de que aquél podía interferir en la actuación y continuar cometiendo faltas disciplinarias.
Del examen del auto proferido por la Viceprocuraduría el 23 de enero de 2003 se infiere que la orden de suspensión provisional se expidió con el lleno de los requisitos establecidos en el artículo 157 de la Ley 734 de 2000 y no sobre la base de meras suposiciones.
En la actuación no se profirió auto de indagación preliminar pues, de manera directa, se dictó auto de apertura de investigación. Por lo tanto, no se podía notificarle al actor, de manera personal, una decisión que no se profirió.
La indagación preliminar no debe cumplirse forzadamente sino sólo en caso de duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria. Por ello, carece de fundamento la afirmación según la cual las pruebas practicadas carecen de valor por no haberse dispuesto indagación preliminar.
La suspensión provisional puede decretarse durante la investigación disciplinaria o el juzgamiento pero la investigación se inicia con el auto de apertura y no con su notificación. Siendo así, la orden de suspensión impartida se ciñó a la ley.
La vulneración del derecho al trabajo parte de la supuesta violación del debido proceso. Desvirtuada ésta, aquella corre igual suerte.
No se desconoció el principio de doble instancia pues el artículo 31 superior dispone que toda sentencia judicial puede ser apelada o consultada y en el caso presente no se está ante una sentencia sino ante un auto del V.. Además, tal auto es consultable ante el Procurador General.
El 30 de octubre de 2003, la Sala ordenó solicitar a la Viceprocuraduría General de la Nación información acerca del estado en que se encontraba la investigación adelantada contra H.A.A. y copia de las decisiones de fondo proferidas.
Atendiendo esa solicitud, el 6 de noviembre de 2003 la Viceprocuraduría General de la Nación remitió copia del fallo proferido el 5 de noviembre y en el cual, entre otras determinaciones, se sanciona a H.A.A. con la destitución del cargo e inhabilitad para el ejercicio de cargos y funciones públicas por un término de veinte (20) años por encontrarlo responsable de las faltas disciplinarias por las cuales se le investigó.
Para que haya lugar a la protección de los derechos fundamentales a través del amparo constitucional, deben satisfacerse varias exigencias: En primer lugar que se esté ante la vulneración o amenaza de vulneración de un derecho fundamental por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o, en ciertos casos, de particulares. En segundo lugar, que el afectado con la vulneración o puesta en peligro del derecho fundamental no disponga de otro medio de defensa judicial. Y en tercer lugar, que si existe otro medio de defensa judicial, el amparo constitucional se utilice como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En el caso presente, el actor afirma que en el proceso disciplinario que en su contra adelantó la Procuraduría General de la Nación se le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la doble instancia pues se le notificó la apertura de investigación disciplinaria después de haber solicitado su suspensión, se le impidió ejercer un cargo para el que fue elegido popularmente y no tiene garantía de segunda instancia dado que fue el Procurador General quien integró la comisión que adelantó la actuación con base en la cual se lo investiga. Por ello solicita protección para tales derechos y la suspensión de los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva del auto de apertura de investigación, numerales referidos a su suspensión provisional del cargo de alcalde de S.M. y a la orden de notificación tanto de la apertura investigativa como de la suspensión decretada.
Para efectos de la revisión de los fallos de tutela proferidos en este proceso, la Corte partirá del régimen legal de la notificación de la apertura de indagación preliminar y de la apertura de investigación disciplinaria y del régimen legal de la suspensión provisional. Luego confrontará con ese régimen la actuación específica adelantada contra el actor. De esa confrontación inferirá la legalidad o ilegalidad de esa actuación, la virtualidad de ésta para vulnerar derechos fundamentales y la procedencia o improcedencia de la tutela invocada.
De acuerdo con el artículo 150 de la Ley 734 de 2002, la indagación preliminar se adelanta en caso de duda sobre la identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria; tiene como fines verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de responsabilidad; se adelanta por el término de 6 meses, como regla general; culmina con archivo definitivo o auto de apertura y no puede extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja, iniciación oficiosa y los hechos conexos.
De otro lado, los artículos 157 y 158 de la Ley 734 consagran el régimen de la suspensión provisional del servidor público. De acuerdo con este régimen, se tiene lo siguiente:
Se trata de una medida que procede durante la investigación disciplinaria o el juzgamiento. Es decir, no hay lugar a ella durante la indagación preliminar.
Procede por faltas calificadas como gravísimas o graves, no por faltas leves.
El competente para disponerla es el funcionario que está adelantando la investigación disciplinaria o el juzgamiento.
Debe tomarse por decisión motivada.
Durante el término de su vigencia el servidor no tiene derecho a remuneración alguna.
La medida sólo puede adoptarse si se evidencian serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe cometiéndola o que la reitere.
El término de la suspensión es de tres meses, prorrogable hasta en otro tanto siempre que en este caso se reúnan también los requisitos establecidos para la suspensión inicial. La suspensión puede prorrogarse por otros tres meses, una vez proferido el fallo sancionatorio de primera o única instancia (Sentencia C-450-03).
El auto que decreta la suspensión es responsabilidad personal del funcionario competente.
Tal auto es de inmediato cumplimiento y debe ser consultado -si se profirió en primera instancia- o contra él procede el recurso de reposición -si se profirió en única instancia-.
Para efectos de la consulta, el proceso se remite de inmediato al superior; en el despacho de éste el proceso permanece en traslado por tres días para presentación de alegaciones y pruebas y luego se decide dentro de los diez días siguientes.
La suspensión debe revocarse si desaparecen los motivos que dieron lugar a ella. Tal revocatoria procede en cualquier momento por quien la profirió o por el superior del funcionario competente para dictar el fallo de primera instancia.
Si la investigación termina con fallo absolutorio, decisión de archivo o de terminación, o cuando expire el término de suspensión sin que se hubiere proferido fallo de primera o única instancia, el suspendido debe ser reintegrado y tiene derecho al reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir durante el período de suspensión.
Precisado el régimen legal de notificación de la indagación preliminar, de la apertura de investigación y de la medida de suspensión provisional del servidor público en el proceso disciplinario, la Sala recuerda sucintamente lo ocurrido en el presente caso:
El 3 de diciembre de 2002 el Procurador General de la Nación comisionó a 4 asesores de su despacho y a una profesional universitaria de la Delegada para la Economía y Hacienda Pública para que se desplacen a S.M. los días 9 a 13 de diciembre con el fin de investigar la posible celebración irregular, por parte del Alcalde del Distrito Turístico, de contratos de prestación de servicios y obra pública y la ejecución presupuestal durante las vigencias fiscales de los años 2001 y 2002. El Procurador dispuso que en caso de acreditarse la existencia de faltas disciplinarias se disponga la respectiva investigación, se formule auto de cargos, se adopte la medida de suspensión provisional, se subcomisione para la práctica de pruebas y se exija la colaboración de otros órganos del Estado.
Luego, el 14 de enero de 2003 el Procurador General conformó dos comisiones especiales para iniciar las investigaciones disciplinarias, formular cargos, decidir sobre descargos y adoptar medidas de suspensión provisional con base en las pruebas practicadas en S.M..
Posteriormente, el 16 de enero de 2003 el Procurador General designó al V., C.A.G.P., como funcionario especial con el fin de asumir el conocimiento del proceso disciplinario seguido contra el alcalde de S.M. y tres personas más por irregularidades en la celebración de contratos durante la vigencia fiscal de 2002. En el auto de designación se dispuso que, por intermedio del Procurador Regional del M., se comunicara esa decisión a los implicados. Tal comunicación se remitió el 17 de ese mes y año y fue recibida, en esa misma fecha, en la alcaldía de ese municipio.
Finalmente, el 23 de enero de 2003 el V. abrió investigación disciplinaria contra H.A.G.A., J.A.B.N. y F.M.B.L. y suspendió provisionalmente al primero y al segundo. Además ordenó que la apertura de investigación disciplinaria y la suspensión provisional se notifiquen a los implicados y a sus apoderados por intermedio de la comisión disciplinaria que se trasladaría a S.M. y con la colaboración de la Procuraduría Regional del M. y comunicó tal decisión al Gobernador de ese departamento para que en forma inmediata materialice la suspensión dispuesta.
El análisis de esa actuación permite advertir las siguientes situaciones:
El Procurador General de la Nación integró una comisión de funcionarios de su despacho para que practicara una visita especial a la Alcaldía de S.M.. Luego de esa visita, integró dos comisiones para que se adelantaran dos investigaciones disciplinarias contra el titular de ese despacho y finalmente asignó el conocimiento de una de esas investigaciones al V..
Como puede advertirse, el Procurador General en ningún momento profirió un auto de apertura de indagación preliminar. Se limitó a comisionar a varios funcionarios de su despacho para la práctica de una visita especial, a integrar dos comisiones para que conocieran de las investigaciones derivadas de esos hechos y a asignar el conocimiento de una de éstas al V.. Luego, no se puede afirmar que el Procurador haya omitido la notificación del auto que ordenó la apertura de indagación preliminar contra el actor pues tal determinación no se profirió.
Aparte de ello, pese a no haberse proferido un auto de indagación preliminar, el actor fue enterado de la designación del V. para que asumiera el conocimiento de la investigaciones de las irregularidades advertidas en la celebración de contratos durante la vigencia fiscal de 2002. Esta situación es tan clara que a folio 7 del cuaderno de anexos número 2, aparece copia de la comunicación dirigida para ese fin el 17 de enero de 2003 por la Procuraduría Regional del M. al alcalde distrital de S.M. y recibida en esa oficina a las 10:35 de la mañana de ese mismo día.
Luego, el funcionario investigado sí tuvo conocimiento de la designación del V. para que conociera de una de las investigaciones derivadas de las posibles irregularidades advertidas en esa visita. Y esto ocurrió pese a que el Procurador no había proferido un auto de apertura de indagación preliminar.
El 23 de enero de 2003 el V., en un mismo auto, tomó varias determinaciones: Abrió investigación disciplinaria contra el alcalde de S.M. y dos funcionarios más, suspendió al alcalde y a otro funcionario, dispuso que esas decisiones se notifiquen a través de una comisión que para ese efecto se trasladaría a esa ciudad, ordenó la remisión del proceso al despacho del Procurador General para la consulta de la suspensión dispuesta y le solicitó al G. delM. hacer efectiva tal suspensión.
Nótese que el V. ordenó en un mismo pronunciamiento y en una misma fecha la notificación de la apertura investigativa y de la suspensión del cargo del actor. Tal notificación la realizó una comisión integrada para el efecto y la suspensión fue dispuesta por el Presidente de la República. Que estas dos actuaciones no se hubieren ejecutado de manera simultánea o aquella con prelación a ésta no constituye irregularidad alguna, pues se trataba de trámites diversos adelantados por dependencias también distintas. Mucho más si, como se ha indicado, el actor tenía ya conocimiento de la actuación promovida en su contra y de la designación del V. para su conocimiento.
Finalmente, el actor manifiesta que se vulneró su derecho a la segunda instancia ya que el superior del V. es el Procurador General de la Nación y que fue precisamente este funcionario el que integró la comisión que practicó la visita especial a la alcaldía distrital de S.M.. Esta afirmación es infundada pues el Procurador General, por decisión del constituyente, es el supremo director del Ministerio Público y como tal tiene a cargo la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. En cumplimiento de esta última función, el Procurador General ordenó la realización de esa visita, mas ello no impide que se desempeñe como autoridad disciplinaria en las investigaciones por las faltas disciplinarias advertidas con ocasión del cumplimiento de esa función. De ser así, el Procurador tendría que apartarse del conocimiento de las investigaciones disciplinarias promovidas en ejercicio de sus funciones constitucionales.
En suma, la actuación cumplida en el proceso disciplinario adelantado contra el actor se ciñó al régimen legal y por ello no existen fundamentos para afirmar que en ella se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la segunda instancia. Ante esta circunstancia, no se satisface el primero de los presupuestos necesarios para la viabilidad de la acción de tutela, motivo por el cual el amparo pretendido resulta improcedente. Por ello, se confirmarán las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo del M. y por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Primero. Confirmar la Sentencia proferida el 17 de febrero de 2003 por el Tribunal Administrativo del M. y la Sentencia proferida el 30 de abril de 2003 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Segundo. Negar la tutela de los derechos al debido proceso, al trabajo y a la segunda instancia invocados por el actor H.A.G.A..
Tutela de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral nº 23316 de 29 de Junio de 2010

References: artículo 157
 artículo 157
 artículo 137
 resolución 
 artículo 157
 artículo 157
 artículo 31
 artículo 150