Source: http://k6k.ee/uudiskiri/2019/oktoober/riigikohus-selgitas-kohalike-omavalitsuste-voimalusi-keelduda-kaevandamisloale-nousoleku-andmisest
Timestamp: 2020-06-03 15:37:51+00:00

Document:
Keskkonnaamet valmistas 2017. alguses ette eelnõud kaevandamisloa pikendamiseks 30 aasta võrra Niibi turbatootmisalal ja uue 35-aastase kehtivusajaga kaevandamisloa andmiseks Niibi II turbatootmisalal. Lääne-Nigula Vallavolikogu, kellelt eelnõude kohta arvamust küsiti, kaevandamislubade andmise ja muutmisega ei nõustunud. Keeldumise põhjuseks oli asjaolu, et Niibi turbatootmisala naabruses asuvates külades on alates 2000. aastate algusest, mil piirkonnas alustati turba kaevandamisega, probleemid joogivee kvaliteediga ning see on kohati muutunud joogikõlbmatuks. Vees leidub rohkelt orgaanilist ainet ja suurenenud on vee rauasisaldus.
Täna osalt juba tegutseva turbatootmisala heitvesi juhitakse Salajõkke, mille vesi karstialal neeldub ja seguneb põhjaveega. Turbatootja tellitud uuringutes ja keskkonnamõju hindamise aruandes (KMH) ei suudetud põhjavee reostuse põhjuseid üheselt selgitada. Uuringutes ja KMH aruandes leiti küll, et kaevandamine mõjutab põhjavett, kuid KMH lõppjärelduste kohaselt see Salajõe külas tarbevee kvaliteeti ei mõjuta.
Kohalik omavalitsus otsustas tekkinud olukorras, et enne kaevandamisloa kehtivuse pikendamist ja turbatootmisala laiendamist tuleb joogivee reostuse põhjuste ja olukorra parandamise võimaluste välja selgitamiseks teha senisest põhjalikum hüdrogeoloogiline uuring. Vastavasisuline uuring ka vaidluse ajal telliti ning enam-vähem Riigikohtu otsusega samal ajal sai see lõplikult valmis.
Nõusoleku andmisest keeldumise peale esitas kaebuse halduskohtule turbatootja (edaspidi „kaebaja“). Halduskohus leidis, et load olid õiguspärased ja jättis kaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus tühistas selle otsuse ja leidis, et keeldumine oli õigusvastane. Riigikohus aga tühistas ringkonnakohtu otsuse ja jättis jõusse halduskohtu otsuse. Lääne-Nigula valla esindajaks haldus- ja ringkonnakohtu menetlustes ja nõustajaks Riigikohtu menetluses oli Keskkonnaõiguse Keskus.
Kaalutlused, millele KOV võib oma nõusolekut andes tugineda
Riigikohus märkis, et kaevandamisloa kooskõlastamise üle otsustamisel peab KOV lähtuma omavalitsusüksuse ja kohaliku kogukonna huvidest ning mh kaaluma keskkonnahoiualaseid ja sotsiaalseid argumente. Maapõueseaduse (MaaPS) §-s 55 sätestatud kaevandamisloa andmisest keeldumise alused puudutavad Keskkonnaameti võimalust loa andmisest keelduda ning KOV kui kooskõlastaja (mitte loa andja) ei ole nendega jäigalt seotud.
KOV peab küll Keskkonnaameti pädevusse kuuluvates keskkonnakaitselistes küsimustes arvestama Keskkonnaameti järeldusega, et keskkonna seisukohast võib kaevandamist lubada – või nende eiramiseks tooma välja Keskkonnaameti järelduste puudused. Samas on KOVi ülesanne mh korraldada vallas veevarustust (kohaliku omavalitsuse korralduse seadus (KOKS) § 6 lg 1) ning kui teatud piirkonnas on veevarustusega kaevandamise mõjul probleeme, võib kaevandamine mõjutada KOVi vastava ülesande täitmist. Taolisel juhul põimuvad keskkonnakaitselised kaalutlused KOVi pädevusvaldkonda kuuluva kohaliku huviga (veevarustuse tagamine). KOVil on sellises olukorras õigus anda oma hinnang sellele, kas ja millist mõju võib kaevandamine joogivee kvaliteedile avaldada, ilma et ta peaks välja tooma puudusi Keskkonnaameti seisukohas.
Keskkonnamõjude väljaselgitamise kohustus
Riigikohus selgitas, et keskkonnariskiga tegevuste suhtes tuleb otsuse tegemisel selgitada välja nende mõju keskkonnale (keskkonnaseadustiku üldosa seadus (KeÜS) § 11 lg 2). Lisaks kohustab haldusmenetluse seaduse (HMS) § 6 selgitama välja haldusmenetluses tähtsust omavad asjaolud, kogudes vajadusel selleks omal algatusel tõendeid. Vaid piisava teabe olemasolul saab otsustaja seada tingimusi keskkonnariski vähendamiseks võimalikult suurel määral. Teabe kogumine on vajalik ka kooskõlastusest keeldumise andmiseks, kui keeldumine on vajalik keskkonnaohu vältimiseks. Seetõttu leidis Riigikohus, et KOVi otsus koguda enne kaevandamisloa kooskõlastamist täiendavat teavet (teha hüdrogeoloogiline uuring) oli põhjendatud.
Kaevandamisloa andmise menetluses koostatud KMHst sai KOV Riigikohtu hinnangul järeldada, et vee halva kvaliteedi põhjused on komplekssed ning üheks põhjuseks on ka turbatootmine. Õigustatud oli KOVi seisukoht, et tal ei ole võimalik kooskõlastust anda enne, kui on välja selgitatud probleemi lahendamise võimalused. Samas leidis Riigikohus, et eeltoodu ei tähenda, et KMH oleks kumulatiivseid mõjusid puudulikult hinnanud. Samuti ei pidanudki tingimata KMH raames otsima lahendust joogivee kvaliteedi probleemile. Kumulatiivsetel põhjustel ilmnevate keskkonnahäiringute väljaselgitamiseks, vähendamiseks ja vältimiseks tulebki erinevate huvide eest seisvatel pooltel teha koostööd ning vajadusel tegeleda probleemi erinevate tekkepõhjustega.
Otsuse proportsionaalsus kaevandusettevõtte seisukohast
Lisaks leidis Riigikohus, et otsused ei olnud kaebaja õigusi arvestades ebaproportsionaalsed. Ettevõtlusvabadus ei anna õigust nõuda kasutada maavara kui rahvuslikku rikkust oma ettevõtluse huvides. Arvestades vaidlusaluste kaevandamislubade kavandatavat pikka kehtivusaega (30 ja 35 aastat) ning asjaolu, et KOV asus juba enne keeldumise otsuse tegemist ette valmistama taotlust Keskkonnainvesteeringute Keskusele vajalike täiendavate uuringute tegemiseks, ei olnud otsuste tegemise ajal põhjust arvata, et uuringute tegemine tooks kaasa ebamõistliku viivituse kaevandamisloa menetluses.
Riigikohus toonitas, et nõrgalt kaitstud põhjaveega piirkonnas kaevandamist kavandades peab kaebaja leppima sellega, et loamenetlus on aeganõudvam, tulenevalt keskkonnaohtude vältimiseks ja keskkonnariskide vähendamiseks vajalike uuringute tegemisest, ning seda vaatamata sellele, et kaevandamisala on kantud kaevandamiseks sobivate turbaalade nimekirja. Riigikohus märkis, et nimekiri ei ole koostatud kohalike kogukondade huve silmas pidades, vaid eesmärgiga suunata kaevandamine inimtegevusest mõjutatud olulise loodusväärtuseta aladele. Seega tuleb ka nimekirja kantud alade puhul kaevandamisloa taotluse menetluse kohaldada kõiki õigusaktidest tulenevaid nõudeid ning lõplikult selgub kaevandamise võimalikkus loamenetluse käigus, kus koostatakse ka KMH.
Eeltoodust tulenevalt leidis Riigikohus, et Lääne-Nigula Vallavolikogu otsused keelduda nõusoleku andmisest täiendavate uuringute tegemise vajaduse tõttu, olid õiguspärased.
Otsuse tähendus edasisele halduspraktikale
Riigikohtu uus otsus selgitas ja täpsustas, milliseid kaalutlusi võib kohalik omavalitsus oma seisukohta kujundades arvestada ning kui määrav on seejuures Keskkonnaameti arvamus. Varasemalt (haldusasjas 3-3-1-31-16) oli Riigikohus leidnud, et keskkonnakaitselistes küsimustes peaksid kohalikud omavalitsused eelduslikult lähtuma Keskkonnaameti seisukohast või näitama, miks oli viimane puudulik. Praktikas on aga sageli küsimusi (nagu antud juhul Salajõe piirkonna kaevuvee kvaliteet), kus n-ö „puhtalt“ keskkonnakaitselised küsimused on tihedalt seotud kohalike, sotsiaalset laadi küsimustega. Uue lahendi kohaselt ei ole KOV viimastes küsimustes Keskkonnaameti seisukohtadega seotud.
Mõnevõrra segadust tekitavaks on Riigikohtu seisukoht, et kuigi joogivee halb kvaliteet võib endast kujutada olulist keskkonnahäiringut, ei pea seda mõjutava tegevuse KMH aruanne tingimata selgitama välja konkreetse, hinnatava tegevuse mõju ulatust või pakkuma probleemile lahendusi. Mööndustega võib nõustuda sellega, et komplekssete mõjude esinemisel tuleb lahendusi samuti kompleksselt otsida, st ühe ainsa tegevuse loa menetlusel seatavad keskkonnatingimused ei pruugi olukorda lahendada. Raskem on nõustuda seisukohaga, nagu ei peaks KMH raames kumulatiivseid mõjusid käsitledes välja selgitama just konkreetse, hinnatava tegevuse mõjude ulatust.
Riigikohtu otsus haldusasjas nr 3-17-796

References: Riigikohus 

Riigikohus 
 § 6

Riigikohus 
 § 11
 § 6

Riigikohus 
 Riigikohus 
 Riigikohus