Source: http://zb.eco.pl/inne/uprawnie/udzial.htm
Timestamp: 2016-08-30 14:51:30+00:00

Document:
Proceduralne gwarancje udzia�u spo�ecze�stwa i ochrony �rodowiska w procesie inwestycyjnym Uprawnienia organizacji spo�ecznych w dziedzinie ochrony �rodowiska. Teoria i praktyka.
Proceduralne gwarancje udzia�u spo�ecze�stwa i ochrony �rodowiska w procesie inwestycyjnym *
dr Jerzy Jendro�ka Dyrektor Biura Informacji o Prawie Ekologicznym Towarzystwa Naukowego Prawa Ochrony �rodowiska
II. Uprawnienia proceduralne spo�ecze�stwa wobec administracji
II. 1. Skargi i wnioski obywatelskie
II. 2. Uprawnienia uczestnik�w post�powania administracyjnego
II. 3. Skarga do NSA
III. Regulacja prawna procesu inwestycyjnego
III. 1. Przepisy prawne
III. 2. Etapy procesu inwestycyjnego zwi�zane z wykonywaniem OO� - przegl�d
III. 3. Rola OO� w procesie decyzyjnym
III. 4. Plan miejscowy
III. 5. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
III. 6. Artyku� 70 ustawy o ochronie �rodowiska
III. 7. Udzia� spo�ecze�stwa w ustalaniu warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu
III. 8. OO� na etapie projektu budowlanego
III. 9. Udzia� spo�ecze�stwa a OO� dotycz�ce istniej�cych obiekt�w
Do�� powszechna jest wci�� jeszcze w Polsce opinia o dalece niewystarczaj�cej roli ochrony �rodowiska i udzia�u spo�ecze�stwa w procesie inwestycyjnym. Tymczasem obecny stan naszej regulacji prawnej w tym zakresie wytrzymuje por�wnanie z innymi krajami. Dotyczy to szczeg�lnie wymaga� w dziedzinie ochrony �rodowiska, a zw�aszcza mocno w ci�gu ostatnich pi�ciu lat rozwini�tego systemu wykonywania ocen oddzia�ywania na �rodowisko (OO�), kt�ry zar�wno je�li chodzi o zakres przedmiotowy jak i infrastruktur� nale�y ju� obecnie do najbardziej rozbudowanych w ca�ej Europie, a zdaniem niekt�rych inwestor�w stanowi nawet wi�ksze obci��enie dla procesu inwestycyjnego ni� w wielu krajach Unii Europejskiej. R�wnie� je�eli chodzi o praktyczny udzia� spo�ecze�stwa w procedurach decyzyjnych odnotowa� mo�na w ostatnich latach olbrzymi post�p tak ilo�ciowy, jak i jako�ciowy. Problem polega jednak na tym, �e brak jest niezb�dnego powi�zania obydwu tych element�w: wykonywanie OO� i partycypacja spo�eczna przebiegaj� niejako r�wnolegle i niezale�nie od siebie, podczas gdy powinno mi�dzy nimi zachodzi� swego rodzaju sprz�enie zwrotne. Bez takiego powi�zania obydwa stanowi� bardziej sztuk� dla sztuki ni� wp�ywaj� w rzeczywisto�ci na kszta�t procesu decyzyjnego tak by prowadzi� on do rozstrzygni�� efektywnych ekonomicznie, ekologicznie poprawnych i spo�ecznie akceptowanych. Powoduje to frustracje wszystkich uczestnik�w procesu inwestycyjnego, kt�rych wysi�ki, czas i pieni�dze nie s� w�a�ciwie spo�ytkowane. Fakt, i� nawet istniej�ce mo�liwo�ci nie s� w praktyce w pe�ni wykorzystywane wynika w du�ej mierze z nieznajomo�ci, lekcewa�enia lub b��dnej interpretacji obowi�zuj�cych przepis�w. Trudno za ten stan rzeczy obci��a� jedynie organy administracji, do kt�rych nale�y stosowanie tych przepis�w, czy te� spo�ecze�stwo - cho� i ono, jak si� wydaje, nie dok�ada nale�ytych stara� aby wyegzekwowa� od organ�w administracji realizacj� swoich uprawnie�. Problem polega tu bowiem na tym, i� regulacja prawna w omawianym zakresie jest wyj�tkowo skomplikowana a jednocze�nie ma�o precyzyjna, pe�na luk i niesp�jna wewn�trznie. Sk�adaj� si� na ni� z jednej strony og�lne przepisy kodeksu post�powania administracyjnego (k.p.a.), z drugiej za� strony przepisy szczeg�owe, przy czym to w�a�nie przepisy szczeg�owe decyduj� o tym, czy i kt�re z og�lnych uprawnie� zawartych w k.p.a. oraz w jakim zakresie znajduj� zastosowanie do poszczeg�lnych sytuacji. W efekcie, mo�liwo�ci prawne udzia�u spo�ecze�stwa nie s� jednakowe w odniesieniu do wszystkich procedur zwi�zanych z wykonywaniem ocen oddzia�ywania na �rodowisko (OO�). II. Uprawnienia proceduralne spo�ecze�stwa wobec administracji Najog�lniej rzecz bior�c, uprawnienia proceduralne spo�ecze�stwa wobec organ�w administracji regulowane s� przez Kodeks post�powania administracyjnego (k.p.a.) oraz ustaw� o Naczelnym S�dzie Administracyjnym z 1995 roku. K.p.a. przewiduje dwa r�ne rodzaje takich uprawnie�: uprawnienia zwi�zane z trybem tzw. skarg i wniosk�w obywatelskich oraz uprawnienia zwi�zane z tzw. og�lnym post�powaniem administracyjnym. Ustawa o NSA reguluje natomiast kwestie kontroli s�dowej nad administracj�.
Uprawnienia zwi�zane z trybem skarg i wniosk�w (okre�lone w Dziale VIII k.p.a. - artyku�y 221-260) przys�uguj� ka�demu obywatelowi b�d� organizacji i dotycz� wszelkich spraw zwi�zanych z administracj� publiczn�. Praktycznie zatem do ka�dego organu administracji i w ka�dej sprawie, zar�wno w swoim w�asnym interesie jak i interesie spo�ecznym, z�o�y� mo�na skarg� lub wniosek w trybie Dzia�u VIII k.p.a., za� organy zobowi�zane s� do ich rozpatrzenia i powiadomienia sk�adaj�cego je o sposobie ich za�atwienia. Znaczenie tych przepis�w w kontek�cie udzia�u spo�ecze�stwa w procedurach zwi�zanych z OO� jest jednak bardzo ograniczone. Przepisy okre�lone w Dziale VIII k.p.a. gwarantuj� bowiem wprawdzie spo�ecze�stwu mo�liwo�� wypowiedzenia si� w ka�dej sprawie, nie reguluj� jednak kwestii informowania spo�ecze�stwa o planowanych przedsi�wzi�ciach i dost�pu do zwi�zanych z tym dokument�w. Polska procedura administracyjna, w przeciwie�stwie do np. procedury w USA, jest pod tym wzgl�dem do�� restrykcyjna. Gwarancje prawne w tym zakresie nie obejmuj� bowiem ca�ego spo�ecze�stwa, a jedynie pewnych kwalifikowanych podmiot�w uprawnionych do uczestniczenia, w takim lub innym charakterze, w post�powaniu administracyjnym dotycz�cym konkretnej sprawy. Mo�liwo�� z�o�enia skargi czy wniosku w trybie Dzia�u VIII k.p.a. nie ma zwi�zku z uczestniczeniem w konkretnym post�powaniu administracyjnym, za� Dzia� VIII k.p.a. nie reguluje trybu takiego post�powania i uprawnie� przys�uguj�cych jego uczestnikom. Innymi s�owy, ka�dy obywatel lub organizacja spo�eczna mo�e w drodze wniosku lub skargi przedstawi� swoj� opini� odno�nie np. warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu czy te� rzetelno�ci OO�, nie wszyscy jednak musz� by� poinformowani o wszcz�ciu danego post�powania lokalizacyjnego i maj� dost�p do OO�. Uprawnienia w tym zakresie obejmuj� bowiem jedynie potencjalnych uczestnik�w danego post�powania.
Tryb post�powania administracyjnego i uprawnienia jego uczestnik�w uregulowane s� w spos�b generalny w przepisach k.p.a. po�wi�conych tzw. og�lnemu post�powaniu administracyjnemu. Przez tzw. og�lne post�powanie administracyjne rozumiane jest w k.p.a. post�powanie przed organami administracji pa�stwowej oraz organami samorz�du terytorialnego w nale��cych do w�a�ciwo�ci tych organ�w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Kodeks przewiduje szereg uprawnie� proceduralnych przys�uguj�cych uczestnikom post�powania. Zakres tych uprawnie� zale�y od tego, w jakim charakterze dany podmiot uczestniczy w post�powaniu. Z punktu widzenia udzia�u spo�ecze�stwa kluczowe znaczenie maj� tutaj przepisy dotycz�ce stron post�powania i organizacji spo�ecznych uczestnicz�cych w post�powaniu na prawach strony oraz przepisy przewiduj�ce udzia� innych os�b w razie zwo�ania rozprawy administracyjnej. Strona Zgodnie z art. 28 k.p.a. "stron� jest ka�dy, czyjego interesu prawnego lub obowi�zku dotyczy post�powanie albo kto ��da czynno�ci organu ze wzgl�du na sw�j interes prawny lub obowi�zek". Stronie przys�uguje szereg uprawnie� proceduralnych, w tym m. in. prawo do zawiadomienia o wszcz�ciu post�powania (art. 61 par. 4 k.p.a.), prawo dost�pu do akt sprawy (art. 73 k.p.a.), prawo ��dania przeprowadzenia dowodu (art. 78), uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 79), aktywnego uczestniczenia w rozprawie (art. 95), oraz do z�o�enia odwo�ania od decyzji w pierwszej instancji (art. 127). Stronie post�powania przys�uguje te� zawsze prawo do zaskar�enia decyzji ostatecznej do NSA (art. 33. ust. 2 ustawy o NSA), gdy� z samej definicji ma ona w tym interes prawny.
Przyznanie wspomnianych wy�ej uprawnie� stronom post�powania podyktowane jest konieczno�ci� umo�liwienia im ochrony ich indywidualnych interes�w prawnych. Poniewa� jednak indywidualne interesy stron nie zawsze zbie�ne s� z interesem spo�ecznym, ustawodawca przewiduje mo�liwo�� uczestniczenia w post�powaniu administracyjnym "na prawach strony" innych podmiot�w powo�anych do reprezentowania interesu spo�ecznego.
Organizacje spo�eczne na prawach strony
Podmioty dopuszczone do uczestniczenia w post�powaniu "na prawach strony" maj� dok�adnie takie same uprawnienia proceduralne jak strony w post�powaniu. W ka�dym post�powaniu uczestniczy� "na prawach strony" mo�e prokurator (art. 188 k.p.a.), w sprawach za� z zakresu ochrony �rodowiska organy PIO� (art. 16 i art. 19 ustawy z 20 lipca 1991 o PIO�). Najistotniejsze z punktu widzenia udzia�u spo�ecze�stwa s� tutaj jednak uprawnienia przyznane organizacjom spo�ecznym. Zgodnie z art. 31 k.p.a., organizacja spo�eczna mo�e w sprawie dotycz�cej innej osoby wyst�powa� z ��daniem: wszcz�cia post�powania, dopuszczenia jej do udzia�u w post�powaniu, je�eli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes spo�eczny. Na postanowienie o odmowie wszcz�cia post�powania lub dopuszczenia do udzia�u w post�powaniu organizacji spo�ecznej s�u�y za�alenie, a w ostateczno�ci tak�e i skarga do NSA (art. 16 ust. 1 pkt. 2. ustawy o NSA).
Poniewa� mo�liwo�� wykorzystania w praktyce przepisu o dopuszczeniu do udzia�u w post�powaniu dotycz�cym innej osoby zale�y od tego czy organizacja spo�eczna b�dzie w og�le poinformowana o wszcz�ciu takiego post�powania, k.p.a. reguluje r�wnie� i t� kwesti�. Zgodnie z paragrafem 4 artyku�u 31 k.p.a., organ administracji, wszczynaj�c post�powanie w sprawie dotycz�cej innej osoby, zawiadamia o tym organizacj� spo�eczn�, je�eli uzna, �e mo�e ona by� zainteresowana udzia�em w tym post�powaniu ze wzgl�du na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes spo�eczny. Niezale�nie od tego, czy dana organizacja spo�eczna jest powiadomiona w powy�szym trybie czy te� dowiedzia�a si� z innych �r�de� o post�powaniu, mo�e ona albo wyst�pi� z ��daniem dopuszczenia do udzia�u w post�powaniu (art. 31 par. 1 k.p.a.) albo ograniczy� si� do przed�o�enia organowi swojego pogl�du w sprawie (art. 31 par. 5 k.p.a.), przy czym istotne jest by wyra�nie od razu wskaza�a, kt�r� z tych dw�ch mo�liwo�ci wybiera. Ograniczenie si� do przed�o�enia swojego pogl�du w sprawie zamyka� mo�e bowiem drog� do korzystania z wymienionych wcze�niej uprawnie� przys�uguj�cych stronie post�powania, gdy� zgodnie z przepisami korzystanie z tych uprawnie� mo�liwe jest jedynie wtedy, gdy organizacja wyra�nie za��da�a dopuszczenia do udzia�u w post�powaniu i uzyska�a status uczestnika na prawach strony. Wprawdzie w praktyce cz�sto organy administracji nie traktuj� rygorystycznie tego przepisu i przyznaj� status uczestnika post�powania organizacjom spo�ecznym, kt�re nie za��da�y tego wyra�nie a jedynie przedstawi�y swoje zastrze�enia - ale wynika to jedynie z dobrej woli organu i trudno na to liczy�.
Istotn� rol� z punktu widzenia mo�liwo�ci udzia�u spo�ecze�stwa w procedurze administracyjnej odgrywaj� przepisy k.p.a. po�wi�cone rozprawie administracyjnej, gdy� umo�liwiaj� one udzia� w post�powaniu nie tylko stronom i organizacjom spo�ecznym, ale r�wnie� i innym osobom. Zgodnie z art. 89 k.p.a. rozpraw� przeprowadza si� w ka�dym przypadku, gdy zapewni to przy�pieszenie lub uproszczenie post�powania b�d� osi�gni�cie celu wychowawczego albo wymaga tego przepis prawa. Rozprawa powinna by� przeprowadzona r�wnie� wtedy, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interes�w stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyja�nienia sprawy przy udziale �wiadk�w lub bieg�ych albo w drodze ogl�dzin. Do udzia�u w rozprawie wezwane powinny by� nie tylko podmioty uczestnicz�ce w post�powaniu jako strony ale r�wnie� i �wiadkowie i biegli oraz tak�e m. in. inne osoby, je�eli ich udzia� w rozprawie jest uzasadniony ze wzgl�du na jej przedmiot (art. 90 k.p.a.). Wezwanie, okre�laj�ce termin, miejsce i przedmiot rozprawy, powinno by� dor�czone wszystkim wy�ej wymienionym na pi�mie, jednak�e gdy zachodzi prawdopodobie�stwo, �e opr�cz wezwanych stron mog� by� jeszcze w sprawie inne strony, nie znane organowi, nale�y ponadto o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy og�osi� w drodze obwieszcze� albo w spos�b zwyczajowo przyj�ty w danej miejscowo�ci.
W pa�dzierniku wesz�a w �ycie ustawa z 11 maja 1995 o Naczelnym S�dzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74 poz. 368). Nowa ustawa znacznie rozszerza mo�liwo�ci kontroli spo�ecznej nad dzia�alno�ci� administracji publicznej. Dotyczy to zar�wno akt�w generalnych (gdzie nie tylko jak dot�d zaskar�a� mo�na uchwa�y organ�w gminy ale teraz te� i np. zarz�dzenia wojewod�w) jak i przede wszystkim akt�w indywidualnych (a tak�e i sytuacji gdy wbrew obowi�zkowi organ ich nie wydaje tzn. w przypadku tzw. bezczynno�ci organu). Obok tylko decyzji administracyjnych, tak jak to by�o dotychczas, ustawa dopuszcza w art. 16 ust. 1 pkt. zaskar�anie do NSA r�wnie� postanowie�, na kt�re s�u�y za�alenie lub ko�cz�cych post�powanie (a wi�c np. postanowie� odmawiaj�cych wszcz�cia post�powania na wniosek organizacji spo�ecznych a dotycz�cych na�o�enia przez PIO� kar administracyjnych na zak�ady nieprzestrzegaj�ce wymaga� ochrony �rodowiska), a tak�e (art.. 16 ust. 1 pkt. 4) innych ni� decyzje lub postanowienia akt�w lub czynno�ci z zakresu administracji publicznej. Ustawa umo�liwia te� organizacjom spo�ecznym zaskar�enie takich akt�w lub czynno�ci mimo i� nie wyczerpa�y toku odwo�awczego gdy� nie mia�y mo�liwo�ci uczestniczenia w post�powaniu (art. 33 ust. 2 w zwi�zku z art. 34 ust. 2). Zaskar�enia do NSA jest w takim przypadku mo�liwe po 30 dniach od daty zwr�cenia si� do w�a�ciwego organu z wezwaniem do usuni�cia naruszenia prawa. Wszystko to oznacza, �e teraz np. wskazania lokalizacyjne autostrad mog� by� zaskar�ane do NSA przez organizacje ekologiczne (pierwsze takie przypadki mia�y ju� miejsce), mimo i� nie uczestniczy�y one w post�powaniu, gdy� ustawa o autostradach p�atnych zosta�a tak skonstruowana, �e �w najwa�niejszy etap lokalizacji autostrady gdzie rozpatruje si� OO� odbywa si� bez udzia�u spo�ecze�stwa.
W�r�d najwa�niejszych z punktu widzenia ochrony �rodowiska przepis�w reguluj�cych obecnie proces inwestycyjny wymieni� nale�y:
ustaw� z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414),
ustaw� z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 415),
ustaw� z 27 pa�dziernika 1994 roku o autostradach p�atnych (Dz. U. Nr 127 poz. 627),
rozporz�dzenie Ministra O�ZNiL z 9 marca 1995 roku w sprawie okre�lenia wymaga�, jakim powinna odpowiada� prognoza skutk�w wp�ywu ustale� miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na �rodowisko przyrodnicze (dz. U. Nr 29 poz. 150),
rozporz�dzenie Ministra O�ZNiL z 13 maja 1995 roku w sprawie okre�lenia rodzaj�w inwestycji szkodliwych dla �rodowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddzia�ywania na �rodowisko (Dz. U. Nr 52 poz. 284),
rozporz�dzenie Ministra O�ZNiL z 5 czerwca 1994 roku w sprawie wymaga�, jakim powinny odpowiada� oceny oddzia�ywania autostrady na �rodowisko, grunty rolne i le�ne oraz na dobra kultury obj�te ochron� (Dz. U. Nr 64 poz. 332). III. 2. Etapy procesu inwestycyjnego zwi�zane z wykonywaniem OO� - przegl�d
Na tle wymienionych wy�ej akt�w prawnych wyr�ni� mo�na nast�puj�ce etapy procesu zatwierdzania projekt�w inwestycyjnych:
Etap I - planowanie przestrzenne Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, kt�ry jest zatwierdzany uchwa�� rady gminy. Nowa ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 rezygnuje jednak z fikcji i dopuszcza sytuacje, w kt�rych brak jest takiego planu, okre�laj�c jednak jednocze�nie kiedy sporz�dzenie planu jest obowi�zkowe (art. 13).
Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku przewiduje w artykule 10 ust�p 2 obowi�zek sporz�dzania prognozy skutk�w wp�ywu ustale� miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na �rodowisko przyrodnicze. Mamy tutaj do czynienia z ukryt� pod do�� niezgrabn� nazw� pioniersk� pr�b� wprowadzenia do polskiego systemu prawnego instytucji tzw. strategicznych OO�, tzn. odnosz�cych si� do program�w, plan�w, polityk itp.
Etap II - lokalizacja
Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. zast�puje dotychczasowy 2-stopniowy tryb lokalizacji inwestycji (wskazania lokalizacyjne i decyzja lokalizacyjna) jedn� decyzj�: o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawan� przez organy gminy. Decyzja taka wymaga uzgodnienia z szeregiem organ�w, w tym organ�w ochrony �rodowiska: w przypadku inwestycji szczeg�lnie szkodliwych dla �rodowiska i zdrowia ludzi - z Ministrem O�ZNiL, w przypadku inwestycji mog�cych pogorszy� stan �rodowiska - z wojewod�. W przypadku zar�wno jednym i drugim wymagane jest wykonanie OO�.
Etap III - pozwolenie na budow�
Zatwierdzenie projektu budowlanego nast�puje w drodze pozwolenia na budow� wydawanego na podstawie ustawy Prawo budowlane. Warunkiem uzyskania pozwolenia na budow� jest uzyskanie niezb�dnych uzgodnie�, w tym - w przypadku inwestycji mog�cych pogorszy� stan �rodowiska - uzgodnienie rozwi�za� projektowych z wojewod�. Wymagane jest wykonanie OO�. Doda� nale�y, i� m�wi� te� mo�na o istnieniu kolejnego etapu - ko�cz�cego w istocie proces inwestycyjny. Chodzi tu o pozwolenie na u�ytkowanie obiektu budowlanego, kt�re jest wymagane je�eli jest to uzasadnione m. in. wzgl�dami ochrony �rodowiska.
Przedstawiony wy�ej tryb post�powania odnosi si� generalnie do projekt�w inwestycyjnych, z kt�rymi zwi�zane jest prowadzenie powa�niejszych rob�t budowlanych. Zwr�ci� jednak nale�y uwag�, i� w odniesieniu do autostrad obowi�zuje zupe�nie inny tryb post�powania na etapie lokalizacji. Ustawa o autostradach p�atnych przewiduje bowiem dwustopniowy tryb lokalizacji, w kt�rym wskaza� lokalizacyjnych udziela CUP, za� decyzj� o lokalizacji autostrady wydaje wojewoda. Na etapie wskaza� lokalizacyjnych niezb�dne jest uzyskanie uzgodnienia m. in. Ministra O�ZNiL oraz wykonanie OO�.
Obowi�zek wykonania OO� przewiduje tak�e ustawa Prawo geologiczne i g�rnicze, w przypadku starania si� o wydanie przez Ministra O�ZNiL koncesji na okre�lone w artykule 15 tej�e ustawy prace geologiczne i g�rnicze. O obowi�zku wykonania OO� mo�na te� m�wi� w przypadku rozporz�dzenia RM z 23 stycznia 1987r. w sprawie szczeg�owych zasad ochrony powierzchni ziemi, kt�re wymaga by organ wydaj�cy decyzj�, w wyniku realizacji kt�rej mo�e nast�pi� przekszta�cenie powierzchni ziemi naruszaj�ce r�wnowag� przyrodnicz�, zobowi�za� wnioskodawc� do przedstawienia ekspertyzy ekologicznej spe�niaj�cej okre�lone w paragrafie 11. ust. 2 rozporz�dzenia warunki.
Poza powy�szymi procedurami przepisy prawa przewiduj� szereg sytuacji, w kt�rych OO� nie ma charakteru obligatoryjnego, organy mog� jednak - cho� nie musz� - za��da� wykonania OO� (czy te�, jak si� to niekiedy okre�la "ekspertyzy" ekologicznej). III. 3. Rola OO� w procesie decyzyjnym W Polsce, w przeciwie�stwie do wi�kszo�ci innych kraj�w, poj�cie OO� nie jest r�wnoznaczne z ca�� procedur� maj�c� na celu wydanie przez kompetentne organy rozstrzygni�cia co do planowanych zamierze� inwestycyjnych. Termin OO� oznacza w polskim prawie jedynie jeden z dokument�w przedstawianych w toku kolejnych etap�w procesu zatwierdzania planowanej inwestycji. Dost�p spo�ecze�stwa do zawartych w OO� informacji, mo�liwo�� ustosunkowania si� do zakresu i tre�ci OO� oraz stopnia w jakim ustalenia OO� wp�ywaj� na rozstrzygni�cia w sprawie danej inwestycji, zale�� wi�c od tego czy i w jakim zakresie prawo przewiduje udzia� spo�ecze�stwa w kolejnych etapach procesu zatwierdzania planowanej inwestycji.
Cech� charakterystyczn� wymienionych wy�ej procedur, w kt�rych wykonywanie OO� jest obligatoryjne jest to, �e w procesie decyzyjnym organy ochrony �rodowiska pe�ni� bardzo istotn� rol�. Albo to te w�a�nie organy wydaj� decyzj� (jak w przypadku koncesji g�rniczych i geologicznych) albo te� podejmowana przez odpowiednie organy decyzja musi by� uzgodniona z nimi (jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lokalizacji autostrad, oraz zatwierdzenia projektu budowlanego). Ustawodawca uzna� zatem, i� wszystkie te sprawy s� tak istotne, �e niezb�dne jest w�adcze ustosunkowanie si� organ�w ochrony �rodowiska. Pami�ta� tutaj bowiem trzeba, i� uzgodnienie - w przeciwie�stwie do np. opinii w sprawie - ma charakter wi���cy tzn. organ uzgadniaj�cy nie tylko, �e ma przedstawi� swoje stanowisko w sprawie, ale te� musi to by� stanowisko pozytywne.
Co wi�cej, poprzez wym�g wykonania OO� w tych sytuacjach, ustawodawca uzna�, i� nieodzown� przes�ank� umo�liwiaj�c� wyra�enia takiego stanowiska przez organ ochrony �rodowiska jest przedstawienie mu oceny oddzia�ywania na �rodowisko. To na podstawie OO� ma on zdecydowa� czy dany projekt inwestycyjny nie przedstawia sob� zbytniego zagro�enia dla �rodowiska, czy zaplanowane s� wszelkie niezb�dne dzia�ania minimalizuj�ce szkodliwy wp�yw na �rodowisko, oraz czy nie zachodz� przes�anki, kt�re w �wietle obowi�zuj�cego prawa (np. w �wietle artyku�u 73 ustawy o ochronie �rodowiska) uniemo�liwiaj� podj�cie danej dzia�alno�ci na danym terenie. Pami�ta� zatem nale�y, i� w my�l przepis�w przedstawienie OO� jest nieodzownym warunkiem uzgodnienia (czy w przypadku koncesji: wydania decyzji) przez organy ochrony �rodowiska. Spotykane niekiedy traktowanie OO� jako samoistnego zobowi�zania - niezale�nego od samego rozstrzygni�cia - jest b��dne. Uwa�a si� tutaj, �e najwa�niejsze jest aby ocena spe�nia�a okre�lone prawem wymagania co do zakresu i tre�ci. Tymczasem wykonanie OO� nie jest sztuk� dla sztuki - jest ono elementem procesu decyzyjnego. Wymagania co do zakresu i tre�ci OO� sformu�owane s� tylko i wy��cznie po to by rozstrzygni�cie organu podj�te by�o na podstawie wystarczaj�co pe�nych informacji i danych. W cytowanym wy�ej rozporz�dzeniu z 9 marca 1995 Minister O�ZNiL okre�li� szczeg�owo wymagania jakie musz� spe�nia� prognozy skutk�w wp�ywu ustale� miejscowego planu na �rodowisko, za� w rozporz�dzeniach z 13 maja i 5 czerwca wymagania co do ocen oddzia�ywania na �rodowisko wykonywanych w przypadku odpowiednich etap�w zatwierdzania inwestycji lub lokalizacji autostrady. Zwr�ci� nale�y uwag�, i� ocena oddzia�ywania na �rodowisko musi zawiera� m. in. warianty rozwi�za� lokalizacyjnych (w tym tak�e wariant polegaj�cy na niepodejmowaniu inwestycji lub autostrady), okre�lenie oddzia�ywa� na tereny chronione oraz okre�lenie skuteczno�ci proponowanych sposob�w zminimalizowania ujemnego wp�ywu na �rodowisko. Ponadto ocena powinna zawiera� tak�e streszczenie w j�zyku niespecjalistycznym, co jest podyktowane ch�ci� u�atwienia udzia�u spo�ecze�stwa w procedurze.
W�a�ciwe organy podejmuj�c rozstrzygni�cia na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego rozpatrywa� powinny dwie sprawy:
- zgodno�� przedstawionych im OO� z wymaganiami okre�lonymi w odpowiednich rozporz�dzeniach, - merytoryczn� zasadno�� zatwierdzenia planu lub udzielenia odpowiedniego uzgodnienia lub pozwolenia. Konkluduj�c, niezgodne z prawem jest zatem wydanie decyzji o przyznaniu koncesji lub uzgodnienie warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu, wskaza� lokalizacyjnych autostrad lub rozwi�za� projektowych inwestycji bez uprzedniego wykonania OO� i zapoznania si� z ocen� oddzia�ywania na �rodowisko przez w�a�ciwy organ. Nie jest te� w szczeg�lno�ci wype�nieniem zobowi�za� ustawowych sporz�dzenie OO� ju� po wydaniu decyzji lub uzgodnienia, gdy� taka ocena - nawet spe�niaj�ca wszelkie wymogi formalne co do zakresu i tre�ci - jest w istocie zb�dna.
Z ustawy wynika, i� prognoza skutk�w wp�ywu ustale� planu miejscowego na �rodowisko (strategiczna OO�) sporz�dzana jest na koszt gminy, przy czym ustawa nie precyzuje, kto ma by� jej wykonawc�, w szczeg�lno�ci nie wymaga by by�a ona, tak jak ma to miejsce w przypadku OO� dotycz�cych projekt�w inwestycyjnych, sporz�dzana przez rzeczoznawc�w z listy Ministra O�ZNiL. Wymagania, jakie powinna spe�nia� prognoza okre�lone s� w wymienionym wy�ej rozporz�dzeniu z 9 marca 1995.
Zgodnie z artyku�em 18 ust�p 2 prognoz� wyk�ada si� wraz z projektem planu do publicznego wgl�du na okres co najmniej 21 dni. Jest to jedyny jak dot�d w Polsce przepis wyra�nie podkre�laj�cy, i� jednym z podstawowych cel�w OO� jest umo�liwienie spo�ecze�stwu zapoznanie si� i wypowiedzenie co do skutk�w �rodowiskowych planowanych rozstrzygni��. Zainteresowane osoby fizyczne, organy i organizacje mog� dzi�ki prognozie sformu�owa� swoje protesty i zarzuty. Obowi�zek sporz�dzenia i przedstawienia prognozy wp�ywa zatem w dwojaki spos�b na rozszerzenie wiedzy s�u��cej radzie gminy na podj�cie odpowiedniej decyzji uwzgl�dniaj�cej odpowiednio konsekwencje dla �rodowiska: z jednej strony rada gminy sama zapoznaje si� z prognoz�, z drugiej za� strony wniesione pod jej obrady protesty i zarzuty co do projektu planu formu�owane s� na bazie uzyskanych dzi�ki prognozie informacji. Co wi�cej, r�wnie� dla wojewody oceniaj�cego w trybie nadzoru uchwa�� gminy w sprawie zatwierdzenia planu prognoza stanowi� b�dzie istotne �r�d�o informacji. Niedotrzymanie wymog�w proceduralnych dotycz�cych udzia�u spo�ecze�stwa w procedurze planistycznej, w tym np. niewy�o�enie prognozy do wgl�du lub sporz�dzenie jej niezgodnie z wymaganiami cytowanego wcze�niej rozporz�dzenia z 9 marca 1995 - mo�e by� powodem zaskar�enia uchwa�y gminy do NSA przez organizacje ekologiczne.
Zgodnie z art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia takich warunk�w nie wymaga budowa dla kt�rej przepisy Prawa budowlanego nie przewiduj� obowi�zku uzyskania pozwolenia na budow�. Ustalenie warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu nast�puje w drodze decyzji w�jta, burmistrza albo prezydenta miasta. Wprawdzie w momencie powstawania ustawy charakter tej decyzji rodzi� w�r�d prawnik�w pewne w�tpliwo�ci, obecnie do�� powszechnie przyjmuje si�, i� jest to decyzja administracyjna podejmowana w trybie tzw. og�lnego post�powania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku wymaga by decyzja by�a wydana na podstawie ustale� miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - o ile gmina posiada taki aktualny plan (artyku� 13 ustawy okre�la przy tym w jakich sytuacjach sporz�dzania planu jest obowi�zkowe). W przypadku braku planu ustawa przewiduje pewne szczeg�lne wymagania co do podejmowania decyzji. Przygotowana ona by� musi wtedy przez osob� posiadaj�c� uprawnienia urbanistyczne (art. 40 ust. 2 ustawy), za� proponowane do okre�lenia w decyzji warunki przedstawione wojewodzie w celu stwierdzenia ich zgodno�ci z planem. Co wi�cej, w takim przypadku ustawa wyra�nie stanowi, i� podj�cie decyzji poprzedzone by� musi obowi�zkowo przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej z udzia�em spo�ecze�stwa. O terminie rozprawy organ musi (art. 44 ustawy) zawiadomi� pisemnie zainteresowanych oraz dodatkowo poda� do publicznej wiadomo�ci w prasie lokalnej lub w spos�b zwyczajowo przyj�ty w danej miejscowo�ci. Przez osoby zainteresowane rozumie� nale�y przede wszystkim strony post�powania (tzn. zw�aszcza w�a�cicieli danego terenu lub s�siednich grunt�w) ale tak�e wszystkie inne osoby lub organizacje, co do kt�rych istniej� powody do mniemania, �e �ycz� sobie uczestniczy� w rozprawie lub, �e interes spo�eczny tego wymaga. Spos�b przeprowadzenia samej rozprawy oraz prawa i obowi�zki jej uczestnik�w okre�laj� przepisy artyku��w 89-96 k.p.a., kt�re maj� tutaj w ca�ej rozci�g�o�ci zastosowanie.
Niezale�nie od tego czy decyzja wydawana jest na podstawie ustale� planu czy te� nie, kluczowe znaczenie dla zapewnienia wymaga� ochrony �rodowiska w procedurze ustalania warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu ma wyr�nienie kategorii inwestycji "szczeg�lnie szkodliwych dla �rodowiska i zdrowia ludzi" oraz inwestycji "mog�cych pogorszy� stan �rodowiska". Jak ju� wspomniano, w por�wnaniu ze stanem dotychczasowym, ustawa przewiduje ustalenie przez Ministra nie tylko rodzaj�w inwestycji "szczeg�lnie szkodliwych" ale r�wnie� i inwestycji "mog�cych pogorszy� stan �rodowiska". Minister ustali� je w rozporz�dzeniu z 13 maja 1995, przy czym odpowiadaj� one rodzajom inwestycji zawartych w Aneksie 1 i 2 do Dyrektywy Unii Europejskiej 337/85 w sprawie OO�. W celu realizacji naszych zobowi�za� mi�dzynarodowych (uk�adu stowarzyszeniowego oraz Konwencji Espoo) zrezygnowano tutaj z podej�cia bazuj�cego na lokalizacji inwestycji i rodzaju oraz wielko�ci jej potencjalnego wp�ywu na rzecz podej�cia bior�cego za punkt wyj�cia kategori� inwestycji.
Rozr�nienie mi�dzy wspomnianymi wy�ej dwoma kategoriami inwestycji pe�ni podstawow� rol� w kontek�cie uzgadniania warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunki dotycz�ce inwestycji szczeg�lnie szkodliwych dla �rodowiska i zdrowia ludzi uzgodnione by� musz� (zgodnie z art. 40 ust. 4 pkt. 1) przez Ministra O�ZNiL i G��wnego Inspektora Sanitarnego, za� inwestycje mog�ce pogorszy� stan �rodowiska. uzgadnianie by� musz� przez wojewod� i w�a�ciwego terenowego inspektora sanitarnego. Zar�wno w przypadku jednych jak i drugich inwestycji w gr� wchodz� te� inne obowi�zki: obowi�zek powiadamiania PIO� wynikaj�cy z artyku�u 2 pkt. 3) i artyku�u 19 ustawy o PIO�, a w przypadku inwestycji wp�ywaj�cych na system obszar�w chronionych obowi�zek powiadomienia wojew�dzkiej komisji ochrony przyrody, do kt�rej nale�y opiniowanie takich inwestycji (art. 12 ust. 4 pkt. 3) ustawy o ochronie przyrody z 1991). III. 6. Artyku� 70 ustawy o ochronie �rodowiska
W dalszym ci�gu obowi�zuje art. 70 ustawy o ochronie i kszta�towaniu �rodowiska umo�liwiaj�cy wojewodzie ��danie przedstawienia oceny oddzia�ywania na �rodowisko inwestycji lub obiektu budowlanego albo zespo�u obiekt�w. Spe�nia� on mo�e bardzo u�yteczn� rol� w sytuacji braku sp�jno�ci przepis�w dotycz�cych wykonywania OO�. Tak np. mo�e on by� stosowany do ��dania OO� w przypadku inwestycji potencjalnie maj�cych znaczny wp�yw na �rodowisko a nie uj�tej na li�cie inwestycji "szczeg�lnie szkodliwych" lub "mog�cych pogorszy� stan �rodowiska". Artyku� ten powinien by� te� stosowany przez wojewod�w do ��dania OO� dotycz�cych autostrad na etapie wydawania decyzji o lokalizacji autostrady, gdy� ustawa o autostradach nie nak�ada wyra�nie takiego obowi�zku. W ko�cu za�, artyku� 70 jest obecnie jedyn� podstaw� do ��dania tzw. analizy porealizacyjnej, o potrzebie wykonania kt�rej musi informowa�, w my�l rozporz�dzenia z 13 maja, ocena oddzia�ywania na �rodowisko.
Analiza przepis�w szczeg�owych dotycz�cych ustalania warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje przy tym, i� ustawodawca nakazuje tutaj bardzo szerokie zastosowanie wszystkich om�wionych wcze�niej mo�liwo�ci udzia�u spo�ecze�stwa. Przepisy te przewiduj� bowiem mo�liwo�� przyznania statusu strony znacznej liczbie os�b zainteresowanych, przyznaj� dodatkowe uprawnienia organizacjom spo�ecznym, oraz umo�liwiaj� wykorzystanie przepis�w o rozprawie, z czym wi��� si� dodatkowe mo�liwo�ci udzia�u spo�ecze�stwa.
Mo�liwo�ci wynikaj�ce z art. 28 k.p.a. Ustawa z 1994 r. wymaga by decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu okre�la�a wymagania dotycz�ce ochrony interes�w os�b trzecich, co w �wietle art. 28 k.p.a. przes�dza wyra�nie, i� obok inwestora, r�wnie� i te osoby maj� status strony w post�powaniu. B�d� to przede wszystkim w�a�ciciele nieruchomo�ci, na terenie kt�rych planowana jest inwestycja (zw�aszcza tych podlegaj�cych wyw�aszczeniu) ale r�wnie� i w�a�ciciele s�siednich nieruchomo�ci, je�eli ich interes�w prawnych (np. dost�p do drogi publicznej) dotyczy� mog� ustalenia zawarte w decyzji. W przypadku wi�kszych inwestycji, w tym zw�aszcza liniowych, sieciowych i drogowych, liczba tych stron mo�e by� bardzo znaczna, st�d te� np. przepisy ustawy o autostradach p�atnych i przewiduje nawet wyra�nie obowi�zek og�aszania przez obwieszczenie lub w prasie lokalnej o wszcz�ciu post�powania oraz o podj�tej decyzji o lokalizacji autostrady.
Zdecydowana wi�kszo�� inwestycji wymagaj�cych OO� (w tym prawie wszystkie inwestycje szczeg�lnie szkodliwe dla �rodowiska i zdrowia ludzi) to inwestycje, w przypadku kt�rych prawid�owa interpretacja art. 28 k.p.a. skutkowa� powinna przyznaniem statusu strony znacznej liczbie os�b, co samo w sobie daje szeroki udzia� spo�ecze�stwa w post�powaniu lokalizacyjnym i zwi�zany z tym dost�p do OO�. Pami�ta� te� nale�y, i� stronom post�powania (podobnie jak i organizacjom spo�ecznym dopuszczonym do udzia�u w post�powaniu na "prawach strony"), obok szerokich mo�liwo�ci udzia�u w samym post�powaniu, przys�uguje te� najmocniejszy �rodek proceduralny, jakim jest mo�liwo�� zaskar�enia ostatecznej decyzji (tzn. po wyczerpaniu toku odwo�awczego do drugiej instancji) do NSA. Ma to istotne znaczenie w kontek�cie ochrony interes�w spo�eczno�ci lokalnej nara�onej na szkodliwy wp�yw planowanej inwestycji w sytuacji gdy np. wbrew przepisom organy administracji nie za��da�y wykonania OO�, lub te� OO� nie odpowiada�a wymaganiom okre�lonym w rozporz�dzeniu z 13 maja 1995r. Przedstawiciele tej spo�eczno�ci posiadaj�cy status strony (b�d� te� organizacje spo�eczne uczestnicz�ce "na prawach strony") mog� na tej podstawie zaskar�y� decyzj� o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Mo�liwo�ci wynikaj�ce z art. 31 k.p.a. oraz art. 100 ust. 2 ustawy o ochronie �rodowiska
Pe�ne zastosowania do procedury ustalania warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu maj� r�wnie� przepisy art. 31 k.p.a. Co wi�cej, przepisy szczeg�owe uzupe�niaj� tutaj og�lne postanowienia kodeksu o pewne uprawnienia zwi�zane wy��cznie z procedur� lokalizacyjn�. Przepisy te reguluj� w spos�b du�o bardziej korzystny dla organizacji spo�ecznych spraw� zawiadamiania ich o post�powaniu, a wi�c kwesti� kluczow� dla mo�liwo�ci skorzystania z prawa uczestniczenia w post�powaniu na prawach strony. K.p.a., w art. 31 par. 4 pozostawia zawiadomienie organizacji spo�ecznych o wszcz�ciu post�powania dotycz�cego innej osoby od uznania organu czy dana organizacja mo�e by� zainteresowana udzia�em w tym post�powaniu i czy przemawia za tym interes spo�eczny. Art. 100 ust. 2 ustawy z 1980 r o ochronie �rodowiska redukuje znacznie ten zakres uznania w przypadku post�powania lokalizacyjnego. Przepis ten przes�dza, �e zawsze w przypadku lokalizacji inwestycji o du�ym wp�ywie na �rodowisko interes spo�eczny wymaga by zawiadomi� organizacje spo�eczne w�a�ciwe ze wzgl�du na przedmiot swego dzia�ania. Stosowanie tego przepisu rodzi jednak sporo problem�w w praktyce z uwagi na nieprecyzyjno�� jego sformu�owa�. Dodatkowym utrudnieniem jest tutaj fakt, i� nie by� on nowelizowany odpowiednio do kolejnych zmian regulacji prawnej dotycz�cej lokalizacji inwestycji. Z uwagi na rol� tego przepisu i k�opoty z interpretacj� jego sformu�owa�, warto nieco miejsca po�wi�ci� ustaleniu jego znaczenia prawnego w �wietle obowi�zuj�cego stanu prawnego.
Znaczenie prawne art. 100 ust. 2 Ust�p 2 artyku�u 100 ustawy o ochronie i kszta�towaniu �rodowiska z 1980r. stanowi, i� organy administracji pa�stwowej, decyduj�ce o lokalizacji oraz o wyznaczeniu miejsca realizacji inwestycji budowlanych, przed wydaniem decyzji dotycz�cej inwestycji o du�ym wp�ywie na �rodowisko, informuj� o przygotowywanych przedsi�wzi�ciach organizacje spo�eczne w�a�ciwe ze wzgl�du na przedmiot swego dzia�ania; organizacje te w okre�lonym terminie, nie d�u�szym ni� ni� 30 dni, mog� zg�osi� swe wnioski i zastrze�enia.
Interpretacja tre�ci art. 100 ust. 2 ustawy o ochronie �rodowiska w �wietle obowi�zuj�cego stanu prawnego wymaga odpowiedzi na nast�puj�ce pytania:
jakiego rodzaju decyzji dotyczy, i wydawanych przez jakie organy (tzn. na kim w�a�ciwie ci��y obowi�zek zawiadamiania organizacji spo�ecznych),
odnosz�cych si� do jakich spraw (tzn. co nale�y rozumie� przez "inwestycje o du�ym wp�ywie na �rodowisko"), jakie organizacje spo�eczne powinny by� zawiadamiane (tzn. co nale�y rozumie� przez "organizacje spo�eczne w�a�ciwe ze wzgl�du na przedmiot swego dzia�ania"). Jakich decyzji dotyczy art. 100 ust. 2 Sformu�owanie art. 100 ust. 2, ��cz�c obowi�zek informowania organizacji spo�ecznych z 2 rodzajami decyzji zwi�zanych z procesem inwestycyjnym: decyzj� o lokalizacji oraz decyzj� o wyznaczeniu miejsca realizacji inwestycji, odzwierciedla stan prawny istniej�cy w chwili wej�cia w �ycie ustawy z 1980r. o ochronie �rodowiska. Regulacja prawna procesu inwestycyjnego zosta�a jednak w istotny spos�b zmieniona wpierw przez ustaw� o planowaniu przestrzennym z 1984r a p�niej o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., czemu nie towarzyszy�y odpowiednie zmiany w art. 100 ust. 2 ustawy z 1980r.
W zwi�zku z faktem, i� ustawa z 1984r. znios�a instytucj� decyzji o wyznaczeniu miejsca realizacji inwestycji, postanowienia art. 100 ust. 2 ustawy z 1980r. s� w tym zakresie nieaktualne. Ustawa z 1994 roku znios�a natomiast generalnie instytucj� decyzji lokalizacyjnej (cho� utrzyma�a si� ona w odniesieniu do lokalizacji autostrad) i zast�pi�a j� instytucj� decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W obowi�zuj�cym stanie prawnym wynikaj�cy z art. 100 ust. 2 obowi�zek poinformowania organizacji spo�ecznych o planowanych przedsi�wzi�ciach odnosi si� zatem do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podejmowanych przez wymienione wy�ej organy gminy oraz do decyzji o lokalizacji autostrady podejmowanych, zgodnie z ustaw� o autostradach p�atnych, przez wojewod�w.
Kiedy stosuje si� art. 100 ust. 2
Art. 100 ust. 2 ustawy z 1980r. ��czy obowi�zek informowania organizacji spo�ecznych z podejmowaniem decyzji lokalizacyjnych dotycz�cych inwestycji o du�ym wp�ywie na �rodowisko. Ustawa nie okre�la co nale�y rozumie� przez "inwestycj� o du�ym wp�ywie na �rodowisko", za� przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym reguluj�ce post�powanie lokalizacyjne pos�uguj� si� w tym kontek�cie dwoma innymi poj�ciami: "inwestycji szczeg�lnie szkodliwych dla �rodowiska i zdrowia ludzi" oraz "inwestycji, kt�rej wykonanie mog�oby spowodowa� pogorszenie stanu �rodowiska". Nie ulega przy tym w�tpliwo�ci, i� inwestycje nale��ce do obydwu kategorii maj� "du�y wp�yw na �rodowisko" (znajduje to potwierdzenie w rozpatrywanym aktualnie przez Parlament projekcie nowelizacji ustawy o ochronie �rodowiska, gdzie proponuje si� wskazanie expressis verbis obydwu tych kategorii inwestycji w art. 100 ust. 2). Prowadzi to do wniosku, i� w przypadku ka�dej inwestycji, z kt�r� wi��e si� obowi�zek sporz�dzenia oceny oddzia�ywania na �rodowisko mamy do czynienia z inwestycj� "o du�ym wp�ywie na �rodowisko", a zatem zgodnie z art. 100 ust. 2 ustawy z 1980r. organy decyduj�ce o lokalizacji takiej inwestycji powinny zawiadomi� organizacje spo�eczne o planowanych przedsi�wzi�ciach.
Jakie organizacje powinny by� powiadamiane
Organizacjami spo�ecznymi, o kt�rych mowa w art. 100 ust. 2 s� organizacje spo�eczne okre�lone w art. 99 ust. 1 tej�e ustawy, przy czym zwrot " w�a�ciwe ze wzgl�du na przedmiot swego dzia�ania" ma na celu niezb�dne ze wzgl�d�w technicznych zaw�enie kr�gu tych organizacji. Oczywistym jest, �e organy decyduj�ce o lokalizacji inwestycji zobowi�zane s� poinformowa� o planowanych przedsi�wzi�ciach jedynie te organy so�ectwa lub dzielnicy, kt�rych terenu dotyczy (lub ma wp�yw) planowana inwestycja, podobnie jak i tylko te organizacje spo�eczne zainteresowane ochron� �rodowiska, kt�re maj� zwi�zki z danym terenem. O ile przy tym ustalenie organ�w so�ectwa lub dzielnicy potencjalnie zainteresowanych lokalizacj� danej inwestycji nie powinno nastr�cza� organowi �adnych trudno�ci, to w przypadku organizacji ekologicznych sugerowa� mo�na, aby zawiadomi�y one oficjalnie w�a�ciwe ze wzgl�du na teren ich dzia�alno�ci organy decyduj�ce o lokalizacji inwestycji o tym, i� s� one zainteresowane zawiadamianiem ich w trybie art. 100 ust. 2 ustawy z 1980r. o ochronie �rodowiska o planowanych przedsi�wzi�ciach.
Rola art. 100 ust. 2 dla sytuacji proceduralnej organizacji spo�ecznych
Podkre�li� raz jeszcze nale�y, i� art. 100 ust. 2 ustawy o ochronie �rodowiska widzie� nale�y w �wietle art. 31 k.p.a. Nie uchyla on dzia�ania art. 31 k.p.a. w przypadku post�powania lokalizacyjnego, a jedynie stanowi jego uzupe�nienie. Analogicznie do art. 31 k.p.a. widzie� wi�c nale�y tutaj zar�wno moment zawiadomienia organizacji jak te� ich sytuacj� proceduraln�. Zawiadomienie organizacji spo�ecznych w trybie art. 100 ust. 2 nie mo�e wi�c nast�powa� w dowolnym momencie przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej dotycz�cej lokalizacji inwestycji o du�ym wp�ywie na �rodowisko (tzn. ka�dej, kt�rej towarzyszy OO�), lecz analogicznie do wymaga� art. 31 w momencie wszcz�cia post�powania. Sytuacja proceduralna organizacji zawiadomionych w trybie art. 100 ust. 2 jest podobna do sytuacji organizacji zawiadamianych w trybie art. 31 k.p.a., co oznacza, i� zawiadomiona organizacja powinna od razu wskaza�, czy ogranicza si� do przed�o�enia swoich wniosk�w i zastrze�e� w trybie art. 100 ust. 2, czy te� ��da dopuszczenia jej do udzia�u w post�powaniu na prawach strony na podstawie art. 31 ust. 1 k.p.a. Nie trzeba dodawa�, i� to drugie rozwi�zanie otwiera o wiele szersze mo�liwo�ci reprezentowania interesu spo�ecznego, gdy� z uczestnictwem na prawach strony w post�powaniu wi��e si�, jak ju� wspomniano, np. prawo dost�pu do dokumentu OO�, zadawania pyta� rzeczoznawcy OO�, kwestionowania rzetelno�ci tego dokumentu, czy te� wreszcie mo�liwo�� zaskar�enia ostatecznej decyzji w sprawie lokalizacji do NSA.
Rozprawa administracyjna a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
Zwr�ci� na wst�pie nale�y uwag�, i� przepisy k.p.a. o rozprawie maj� zastosowanie do podejmowania decyzji r�wnie� w sytuacji gdy istnieje plan miejscowy. Artyku� 89 k.p.a. wymaga bowiem by przeprowadza� rozpraw� w ka�dym przypadku, gdy zapewni to m. in. osi�gni�cie celu wychowawczego b�d� gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interes�w stron oraz gdy jest to potrzebne do wyja�nienia sprawy przy udziale �wiadk�w lub bieg�ych. Nie ulega w�tpliwo�ci, i� w przypadku inwestycji podlegaj�cych OO� praktycznie zawsze zachodz� wspomniane wy�ej przes�anki kodeksowe. Jak ju� wspomniano, w przypadku takich inwestycji status strony przys�uguje pewnej liczbie os�b trzecich, maj�cych nieco odmienne od inwestora interesy. Z pewno�ci� zatem zachodzi w tych przypadkach nie tylko potrzeba uzgodnienia interes�w stron ale przede wszystkim jest to potrzebne dla wyja�nienia sprawy przy udziale bieg�ych (w tym przypadku rzeczoznawcy OO�). Og�oszenie rozprawy oznacza za� udzia� w post�powaniu nie tylko stron i organizacji spo�ecznych, ale r�wnie� i innych zainteresowanych. Nie maj� oni wprawdzie, w przeciwie�stwie do stron czy organizacji spo�ecznych uczestnicz�cych na prawach strony, prawa do aktywnego uczestniczenia w rozprawie (w tym np. do zadawania pyta� bieg�emu rzeczoznawcy OO�) ale mog� przys�uchiwa� si� rozprawie, zapozna� si� z ca�a spraw�, a nawet odpowiada� na ewentualne pytanie czy wreszcie wykorzysta� uzyskane informacje dla zg�oszenia skargi czy wniosku w trybie Dzia�u VIII k.p.a.
Z powy�szej analizy wynika, �e w odniesieniu do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotycz�cych inwestycji szczeg�lnie szkodliwych dla �rodowiska i zdrowia ludzi oraz inwestycji mog�cych pogorszy� stan �rodowiska, niezale�nie od tego czy podejmowane s� one na podstawie ustale� planu miejscowego czy nie regu�� powinno by� przeprowadzanie rozprawy administracyjnej z szerokim udzia�em spo�ecze�stwa.
Etapy post�powania w sprawie ustalenia warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu
Na podstawie powy�szych ustale� skonstruowa� mo�na nast�puj�cy model post�powania obowi�zuj�cy przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do inwestycji szczeg�lnie szkodliwych dla �rodowiska i zdrowia ludzi oraz inwestycji mog�cych pogorszy� stan �rodowiska:
wykonanie OO� przez bieg�ego rzeczoznawc�, zwo�anie rozprawy, powiadomienie o jej terminie oraz o wy�o�eniu do wgl�du OO�:
pisemnie: PIO�, organizacje ekologiczne, woj. komisja ochrony przyrody,
przez obwieszczenie w prasie, przeprowadzenie rozprawy z udzia�em wy�ej wymienionych, stron, zainteresowanych os�b oraz bieg�ych wykonuj�cych OO�, - przes�anie do uzgodnienia przez odpowiednie organy: dokumentacji OO�, wraz z protoko�em rozprawy oraz propozycj� co do ustale� warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu, uzgodnienie przez odpowiednie organy (w przypadku Ministra O�ZNiL oraz wojewod�w posiadaj�cych komisje ds. OO� - po uzyskaniu ich stanowiska), wydanie przez gmin� decyzji w sprawie ustalenie warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu. III. 8. OO� na etapie projektu budowlanego
Kolejnym etapem procesu inwestycyjnego jest uzyskanie pozwolenia na budow�. Ustawa Prawo budowlane z 1994 okre�la w artykule 29 sytuacje, w kt�rych pozwolenie takie nie jest wymagane. W przypadku wi�kszo�ci z tych sytuacji wymagane jest jednak zg�oszenie w�a�ciwemu organowi zamiaru podj�cia prac, za� je�li organ stwierdzi �e ich realizacja mo�e spowodowa� pogorszenie stanu �rodowiska lub d�br kultury albo zagro�enie bezpiecze�stwa ludzi lub mienia - mo�e na�o�y� obowi�zek uzyskania pozwolenia. Zgodnie z art. 32 pozwolenie mo�e by� wydane po uprzednim uzyskaniu niezb�dnych uzgodnie�. W gr� wchodzi tu m. in. art. 68 ust. 5 ustawy o ochronie �rodowiska, zgodnie z kt�rym rozwi�zania projektowe inwestycji mog�cych pogorszy� stan �rodowiska podlegaj� ocenie rzeczoznawcy wskazanego przez wojewod� oraz uzgodnieniu z tym organem. Poniewa� przepis ten wyra�nie m�wi, i� uzgodnienie nast�puje w drodze decyzji, wi�c sformu�owane wy�ej uwagi na temat przepis�w k.p.a. dotycz�cych konieczno�ci rozprawy maj� tutaj te� zastosowanie.
Sformu�owanie art. 68 ust. 5 stanowi pozosta�o�� po dotychczasowej regulacji prawnej i w rozpatrywanym obecnie przez Parlament projekcie nowelizacji ustawy o ochronie i kszta�towaniu �rodowiska znajduje si� te� od dawna ju� planowane nadanie mu tre�ci odpowiadaj�cej obowi�zuj�cej regulacji prawnej OO� i Prawa budowlanego. Art. 68 ust. 5 w swej obecnej postaci wymaga powt�rzenie OO� na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego jedynie w przypadku inwestycji "mog�cych pogorszy� stan �rodowiska" a wi�c inwestycji z za�o�enia nios�cych mniejsze zagro�enie dla �rodowiska ni� inwestycje "szczeg�lnie szkodliwe", kt�re nie s� ju� obj�te wymogiem wykonania OO� na tym etapie.
Zwr�ci� jednak nale�y uwag� na fakt, i� w praktyce niejako kompensuje to obowi�zek zawarty w art. 33 ust�p 3 Prawa budowlanego. Wymaga on by przypadku obiektu budowlanego, kt�rego wykonanie lub u�ytkowanie mo�e stwarza� powa�ne zagro�enie dla u�ytkownik�w lub �rodowiska, do wniosku o pozwolenie na budow� do��czy� specjalistyczn� opini� wydan� przez osob� lub jednostk� organizacyjn� wskazan� przez w�a�ciwego ministra. Z podanego w tym przepisie przyk�adowego wyliczenia (obiekty energetyki j�drowej, rafinerie, zak�ady chemiczne, zapory wodne) wida� wyra�nie, �e chodzi o inwestycje "szczeg�lnie szkodliwe dla �rodowiska i zdrowia ludzi" okre�lone w rozporz�dzeniu z 13 maja 1995r. Pr�buj�c dokona� racjonalnej interpretacji art. 33 ust. 3 Prawa budowlanego w �wietle systemu OO� przyj�� nale�y, i� w przypadku wszystkich inwestycji szczeg�lnie szkodliwych dla �rodowiska i zdrowia ludzi do wniosk�w na budow� do��czy� nale�y OO� sporz�dzone przez bieg�ego z listy rzeczoznawc�w Ministra O�ZNiL.
Przed wydaniem pozwolenia (art. 35) w�a�ciwy organ sprawdza m. in. zgodno�� projektu z wymaganiami ochrony �rodowiska, za� w pozwoleniu nak�ada obowi�zek uzyskania pozwolenia na u�ytkowanie, je�li jest to uzasadnione wzgl�dami m. in. ochrony �rodowiska (art. 36 ust. 1). W takim przypadku, o zamiarze przyst�pienia do u�ytkowania inwestor powiadomi� musi organy PIO� (art. 56).
Udzia� spo�ecze�stwa przy uzgadnianiu rozwi�za� projektowych Prawie r�wnie szerokie jak w opisanym wy�ej przypadku procedury lokalizacyjnej, s� mo�liwo�ci udzia�u spo�ecze�stwa w odniesieniu do trzeciej procedury zwi�zanej z OO� (zatwierdzanie rozwi�za� projektowych inwestycji). Nie wchodzi tutaj wprawdzie w gr� art. 100 ust. 2, w pe�ni natomiast wykorzystane by� mog� mo�liwo�ci przewidziane w k.p.a. Uzgodnienie rozwi�za� projektowych inwestycji nast�puje bowiem w drodze decyzji wojewody. Post�powanie w tej sprawie albo poprzedza albo te� biegnie r�wnolegle z post�powaniem w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego b�d� wydania pozwolenia na budow�, kt�rego jest cz�ci� sk�adow�. We wszystkich przypadkach jednak zastosowanie znajduj� opisane wy�ej przepisy k.p.a.
W por�wnaniu z przepisami o lokalizacji, przepisy prawa budowlanego rozszerzaj� nieco kr�g os�b traktowanych jako strona w post�powaniu. Art. 5 ust. 2 przez ochron� interes�w os�b trzecich rozumie expressis verbis ochron� przed uci��liwo�ciami powodowanymi przez np. ha�as czy zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby. Niestety zanotowa� w tym miejscu nale�y istotny regres jaki przynios�a nowa ustawa Prawo budowlane z 1994 w por�wnaniu ze star� ustaw� z 1974r. Stara ustawa nakazywa�a w art. 54 aby wszystkim osobom, kt�rych tego typu interesy mog� by� naruszone, umo�liwi� z�o�enie wniosk�w i zastrze�e�. Wszystkim za�, kt�rzy takie wnioski lub zastrze�enia z�o�yli przys�uguje, w my�l orzecznictwa NSA, status strony w post�powaniu. W chwili obecnej nie ma odpowiednika artyku�u 54, a tym samym nie ma dodatkowej gwarancji proceduralnej zabezpieczenia udzia�u spo�ecze�stwa w procedurze budowlanej. Tym niemniej jednak, poniewa� dalej obowi�zuje art. 5 ust. 2, nie wydaje si� by brak artyku�u 54 wp�yn�� na stanowisko NSA i ograniczy� do�� szerokie interpretowanie poj�cia strony w procesie budowlanym.
Znaczenie art. 31 k.p.a. Fakt, i� art. 100 ust. 2 ustawy z 1980r nie ma zastosowania do omawianej tu procedury, nie oznacza, i� nic nie ogranicza przewidzianego w art. 31 k.p.a. swobodnego uznania organ�w administracji odno�nie informowania organizacji spo�ecznych. Z nadu�yciem przewidzianego w art. 31 k.p.a. uznania administracyjnego mieliby�my bowiem do czynienia np. w sytuacji, gdyby wojewoda uzgadniaj�cy rozwi�zania projektowe w trybie art. 68 ust. 5, nie powiadomi� o wszcz�ciu post�powania w tej sprawie organizacji ekologicznych, kt�re w odniesieniu do tej samej inwestycji, ju� na etapie ustalania warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu albo uczestniczy�y w post�powaniu albo zg�asza�y swoje zastrze�enia. Bezwzgl�dnie bowiem spe�nione s� tu przes�anki okre�lone w art. 31 ust. 4 k.p.a., gdy� wykaza�y ju� one swoje zainteresowanie spraw� a interes spo�eczny wymaga, by mia�y one mo�no�� uczestniczenia w post�powaniu r�wnie� i na tym etapie procesu inwestycyjnego.
Nie ulega w�tpliwo�ci, i� w przypadku zdecydowanej wi�kszo�ci inwestycji budowlanych, z kt�rymi wi��e si� wynikaj�cy z art. 68 ust. 5 ustawy o ochronie �rodowiska lub art. 33 ust. 3 Prawa budowlanego obowi�zek sporz�dzenia OO� zachodz� jednocze�nie przes�anki uzasadniaj�ce zwo�anie rozprawy administracyjnej. Je�eli przedmiotem kontrowersji s� jedynie kwestie zwi�zane z ochron� �rodowiska, wystarczy je�eli rozprawa przeprowadzona b�dzie w momencie uzgadniania przez wojewod� rozwi�za� projektowych. Je�eli w gr� wchodzi jednak r�wnie� i ochrona innych interes�w os�b trzecich, konieczne by� mo�e przeprowadzenie rozprawy r�wnie� i w momencie wydawania pozwolenia na budow� przez organy w�a�ciwe w sprawach budowlanych (urz�dy rejonowe).
Om�wienie mo�liwo�ci prawnych udzia�u spo�ecze�stwa w procesach decyzyjnych zwi�zanych z OO� nie by�oby pe�ne bez wspomnienia chocia�, i� obok ocen oddzia�ywania inwestycji na �rodowisko, polskie prawo przewiduje r�wnie� oceny oddzia�ywania istniej�cych obiekt�w budowlanych na �rodowisko. jak ju� wspomniano, artyku� 70 ust. 1 ustawy z 1980r o ochronie �rodowiska upowa�nia bowiem wojewod� do ��dania takiej oceny od w�a�ciciela lub zarz�dcy obiektu budowlanego lub zespo�u obiekt�w. Zwr�ci� nale�y uwag�, i� w przeciwie�stwie do 3 wymienionych wy�ej sytuacji nie mamy tutaj do czynienia z obowi�zkiem sporz�dzenia OO�, a jedynie z uprawnieniem wojewody do ��dania sporz�dzenia oceny. Nie oznacza to oczywi�cie, i� wojewoda ma tu pe�n� swobod�. Z jednej strony nie mo�e on bowiem ��da� sporz�dzenia OO�, je�li nie ma uzasadnionych ku temu powod�w, z drugiej za� strony powinien ��da� OO� przy okazji prowadzenia post�powania w trybie np. art. 71 (ustanowienie strefy ochronnej) czy art. 82 (decyzja zobowi�zuj�ca do dzia�a� "naprawczych").
Je�eli chodzi o udzia� spo�ecze�stwa w takim post�powaniu, to uzyskanie statusu strony ograniczone b�dzie zasadniczo tylko do przypadk�w, w kt�rych ��danie wykonania OO� zwi�zane jest z post�powaniem dotycz�cym ustanowienia strefy ochronnej, gdy� bezpo�rednio dotyczy to interes�w prawnych os�b trzecich (w�a�cicieli nieruchomo�ci, z kt�rych korzystanie mo�e by� ograniczone w zwi�zku z ustanowieniem strefy ochronnej).
Zwr�ci� tutaj te� mo�na uwag� na mo�liwo�ci wynikaj�ce z art. 100 ust. 1 ustawy o ochronie �rodowiska. Przewidziane tam uprawnienie organizacji spo�ecznych do wyst�powania do organ�w administracji pa�stwowej o zastosowanie �rodk�w zmierzaj�cych do usuni�cia zagro�enia �rodowiska, obejmuje z pewno�ci� mo�liwo�� wyst�pienia do wojewody o wydanie w trybie art. 82 decyzji zobowi�zuj�cej do dzia�a� "naprawczych", a w zwi�zku z tym r�wnie� i o sporz�dzenie OO� w odniesieniu do istniej�cego obiektu budowlanego. Sytuacj� proceduraln� organizacji wyst�puj�cej z takim ��daniem widzie� nale�y w �wietle art. 31 ust. 1 i 2 k.p.a., a wi�c jako organizacji wyst�puj�cej z ��daniem wszcz�cia post�powania administracyjnego z urz�du. IV. Podsumowanie
Podsumowuj�c om�wienie mo�liwo�ci prawnych udzia�u spo�ecze�stwa w procedurach zwi�zanych z OO� stwierdzi� mo�na, i� polskie prawo, gdyby je interpretowano prawid�owo i wykorzystywano w pe�ni w praktyce, dawa�yby potencjalne mo�liwo�ci udzia�u spo�ecze�stwa por�wnywalne z wieloma krajami zachodnimi. Stosunkowo niewielkie wykorzystanie w praktyce tych mo�liwo�ci spowodowane jest w g��wnej mierze niedostatecznie precyzyjnym sformu�owaniem odno�nych przepis�w, co przy pozostawieniu organom administracji nadmiernego zakresu uznania skutkuje cz�sto niekorzystn�, z punktu widzenia udzia�u spo�ecze�stwa, interpretacj� tych przepis�w. Niezb�dne zatem jest znowelizowanie regulacji prawnej w tym zakresie w kierunku stworzenia sp�jnego, klarownego i ograniczaj�cego do minimum uznanie administracyjne, systemu gwarancji proceduralnych udzia�u spo�ecze�stwa w procedurach zwi�zanych z ocen� oddzia�ywania inwestycji na �rodowisko. Najlepsz� sposobem dla osi�gni�cia tego celu wydaje si� wydanie specjalnej ustawy o OO�, reguluj�cej w spos�b kompleksowy wykonywanie OO� i udzia� spo�ecze�stwa na wszystkich etapach procesu inwestycyjnego.
* Artyku� powsta� w ramach projektu sponsorowanego przez German Marshall Fund - Environmental Partnership for Central Europe.

References: art. 28
 art. 19
 art. 31
 art. 89
 art. 16
 art. 34
 art. 39
 art. 40
 art. 70
 art. 28
 art. 28
 art. 28
 art. 31
 art. 100
 art. 31
 art. 31
 Art. 100
 art. 100
 art. 100
 art. 100
 art. 100
 art. 100
 art. 100
 art. 100
 art. 100

Art. 100
 art. 100
 art. 100
 art. 100
 art. 99
 art. 100
 art. 100
 art. 100
 art. 31
 art. 31
 art. 31
 art. 100
 art. 31
 art. 100
 art. 31
 art. 100
 art. 31
 art. 32
 art. 68
 art. 68
 Art. 68
 art. 33
 art. 33
 art. 100
 Art. 5
 art. 54
 art. 5
 art. 31
 art. 100
 art. 31
 art. 31
 art. 68
 art. 31
 art. 68
 art. 33
 art. 71
 art. 82
 art. 100
 art. 82
 art. 31