Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr-FR/Resolucion/Show/23903
Timestamp: 2020-06-04 02:44:49+00:00

Document:
Système HJ - Décision: SENTENCIA 52/2014
SENTENCIA 52/2014, de 10 de abril
(BOE nº 111, de 07 de mai de 2014)
ECLI:ES:TC:2014:52
1. Con fecha 25 de abril de 2005 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal oficio del Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, por medio del cual se remitía a este Tribunal el Auto 100/2005, de 12 de abril, dictado por la Sección Segunda de ese Tribunal, que plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 46.1, segundo inciso, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), por posible vulneración del art. 24.1 CE. Acompañaba testimonio de las actuaciones correspondientes al recurso contencioso-administrativo núm. 95-2001, en cuyo seno se plantea la presente cuestión de inconstitucionalidad.
2. Los hechos de los que trae causa la presente cuestión de inconstitucionalidad son, sucintamente expuestos, los siguientes:
a) Por resolución de la Dirección General de Medio Ambiente Natural de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de 12 de noviembre de 1998, se impuso a un particular una sanción de multa de 395.021 pesetas por haber infringido el art. 10 de la Ley de Castilla-La Mancha 2/1988, de 31 de mayo, de conservación de suelos y protección de cubiertas vegetales naturales. La resolución fue notificada el 25 de dicho mes de noviembre. Los hechos, denunciados por la Guardería Forestal el 30 de enero de 1998, consistían en haber podado sin autorización sesenta y cinco encinas, cuarenta y cinco de las cuales lo fueron de modo abusivo (por eliminar ramas principales o más de un tercio del follaje) y haber cortado y arrancado otro pie de la misma especie, en una finca situada en el término municipal de Marrupe (Toledo). Frente a la sanción, el interesado interpuso recurso ordinario en vía administrativa ante el Consejero de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta, mediante carta certificada con acuse de recibo presentada en una oficina de correos de la localidad de Fuenlabrada (Madrid) con fecha 23 de diciembre de 1998.
b) La Administración no resolvió dicho recurso.
c) El sancionado interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución que había impuesto la multa mediante escrito de 9 de febrero de 2001, firmado por un Abogado de Madrid, y presentado por su Procuradora en Albacete el 14 de febrero siguiente. El recurso fue admitido a trámite por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia mediante providencia de 24 de febrero de 2001, incoándose por los trámites previstos por la ley. La representación del actor formuló demanda el 30 de abril de 2001, que fue contestada por la Letrada de la Administración el 20 de junio siguiente.
d) En su contestación, la Administración castellano-manchega, antes de alegar sobre el fondo, opuso la inadmisibilidad del recurso jurisdiccional: primero, porque no constaba en el expediente que se hubiera interpuesto el recurso administrativo mencionado en la demanda; segundo, porque aun si hubiera sido interpuesto recurso en vía administrativa, el recurso en vía judicial sería extemporáneo, pues el recurso ordinario habría sido desestimado por silencio administrativo tres meses después de su presentación (art. 115 de la Ley 30/1992), el 23 de marzo de 1999, de modo que la interposición del recurso contencioso-administrativo se produjo transcurridos en exceso los seis meses establecidos en el art. 46.1, segunda frase, LJCA.
e) Tras practicar diversas pruebas documentales y una testifical ante el Juzgado de Primera Instancia de Talavera de la Reina, las partes formularon sus escritos de conclusiones el 17 de julio de 2003 y el 25 de mayo de 2004, respectivamente demandante y Administración. El señalamiento para votación y fallo fue fijado, por providencia de 11 de octubre de 2004, para el siguiente día 4 de noviembre a las 12 horas, en que se celebró. Mediante diligencia de mejor proveer de 17 de diciembre de 2004, la Sección acordó conceder plazo al actor para aportar la copia con sello de correos original del recurso administrativo y certificación del servicio de correos, lo que se llevó a cabo el siguiente día 23. Dado traslado a las partes, el actor insistió en escrito presentado el 20 de enero de 2005 en la realidad de la presentación del recurso administrativo, que al ser extraviado por la Administración no fue resuelto, obligándole a acudir a la vía judicial. La representación de la Junta no formuló alegaciones.
f) El particular multado interesó del Tribunal Superior de Justicia el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, razonando a tal efecto que computar el plazo para recurrir cuando se está ante la denegación presunta, del mismo modo que si se tratase de una resolución expresa defectuosa por no dictarse resolución sobre el fondo del asunto, vulnera el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Por su parte, la Letrada de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se mostró disconforme con el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. En su criterio, dado que cuando se trata de recurrir resoluciones no expresas el plazo es tres veces el previsto para la impugnación de actos expresos, el art. 46.1, segundo inciso, de la Ley 29/1998, no solo no afecta negativamente al derecho de defensa sino que lo favorece.
g) Mediante providencia de 15 de marzo de 2005 el órgano judicial dio traslado al Ministerio Fiscal con el mismo objeto, traslado que fue evacuado en el sentido de solicitar el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad: si bien quizás pudiera salvarse la constitucionalidad del art. 46.1 LJCA mediante una interpretación contextual de la misma que lo haría aplicable solo cuando se acreditara un pleno conocimiento del ciudadano de las consecuencias del silencio, plazos de interposición y órganos competentes, tal interpretación sería en exceso forzada. De ahí que considere que la doctrina constitucional recaída en relación con el precepto parejo de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956 avocaría a la declaración de inconstitucionalidad del precepto cuestionado y, en todo caso, haría conveniente un pronunciamiento del Tribunal Constitucional en relación con la regularidad constitucional del precepto legal discutido.
3. Mediante Auto de 12 de abril de 2005, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, con sede en Albacete, planteó cuestión de constitucionalidad en relación con el art. 46.1, segunda frase, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, al estimar que dicho precepto es contrario al derecho a la tutela judicial efectiva reconocida en el art. 24.1 CE.
4. Por providencia de 4 de julio de 2006 la Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión, así como dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, para que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes, y publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado” (lo que se cumplimentó en el “BOE” núm. 172, de 20 de julio de 2006).
5. Por escrito registrado el 6 de septiembre de 2006, el Presidente del Senado comunicó el acuerdo adoptado por la Mesa de la Cámara en el sentido de que se tuviera a dicha Cámara por personada en el procedimiento, y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Posteriormente, y por escrito registrado el 13 de septiembre de 2006, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que dicha Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General.
6. El Abogado del Estado formuló sus alegaciones mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 4 de septiembre de 2006, solicitando la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad:
a) Inicia sus alegaciones con una reflexión acerca del marco legal en el que se inserta el precepto cuestionado. Así destaca, de una parte, que la referencia del art. 46.1 LJCA a los actos no expresos comprende no solo a los actos presuntos o derivados del silencio administrativo, sino que también pueden comprenderse en tal referencia los actos tácitos, los implícitos y los hechos concluyentes de la Administración; y, de otro lado, que el propio art. 46.3 LJCA se ocupa de establecer límites temporales para el acceso a la jurisdicción en relación con la inactividad o la vía de hecho en que pudiera incurrir la Administración, lo que considera justificado en la salvaguarda de la seguridad jurídica y, tal vez, por el mandato de eficacia administrativa (arts. 9.3 y 103 CE). Por lo que se refiere al silencio administrativo en sentido estricto, éste incluye tanto el silencio negativo como el positivo, si bien el legislador ha configurado este último como un verdadero acto administrativo eficaz que solo podrá revisarse por la Administración acudiendo a los procedimientos de revisión establecidos en la ley, mientras que el silencio administrativo negativo constituye una ficción legal que permite al administrado la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo pero que no libera a la Administración de dictar acto expreso sin vinculación al sentido del silencio, acto que tanto podrá ser estimatorio como desestimatorio.
b) Un segundo bloque argumental lo dedica el Abogado del Estado al análisis de la doctrina constitucional pertinente al caso, valiéndose para ello de la STC 14/2006, de 16 de enero, y de las sentencias constitucionales citadas en ella. Pone de relieve la importancia que en esta Sentencia se da al incumplimiento por parte de la Administración del deber de dictar resolución expresa, así como del incumplimiento del deber de comunicar al administrado el plazo máximo de resolución y notificación de los procedimientos, y los efectos del silencio (art. 42.4, párrafo segundo, LPC), si bien el Tribunal no descarta que aun cuando no existiese el último de los incumplimientos citados pudiera utilizarse otra interpretación. De donde concluye que la única conclusión sólida a la que conduce el análisis de la doctrina constitucional es que no corresponde al Tribunal Constitucional pronunciarse sobre cuál de las posibles interpretaciones respetuosas con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es la más adecuada, limitándose a constatar que existen interpretaciones del art. 46.1 LJCA que son constitucionalmente admisibles.
Alude también al Voto particular contenido en esta Sentencia que, en su opinión, arroja luz sobre esta cuestión de inconstitucionalidad al separarse de tópicos doctrinales corrientes y abordar la cuestión con planteamientos realistas. Sirviéndose del planteamiento contenido en este Voto particular, y avanzando posiciones propias, rebate que la inadmisión del recurso contencioso-administrativo derivada de la superación del plazo de seis meses constituya una inmunidad jurisdiccional, pues la inadmisión no deriva de la pretendida inmunidad sino de la superación del plazo normativamente impuesto para impugnar una acción de acto administrativo establecida precisamente para evitar la inmunidad de control a la que conduciría el incumplimiento de resolver expresamente. Tampoco comparte que la aplicación del precepto cuestionado sitúe a la Administración en una posición de ventaja derivada de su propio incumplimiento, pues el administrado siempre puede esperar al dictado del acto expreso; la extemporaneidad del recurso interpuesto más allá de los seis meses a los que alude el precepto es consecuencia de la poca diligencia de la parte; y, finalmente, se olvida que cuando existen terceros interesados en el mantenimiento de la situación creada mediante el silencio administrativo el plazo de caducidad establecido en segundo inciso del art. 46.1 LJCA salvaguarda la certeza de la posición jurídica de tales terceros, finalidad a la que no es ajena el precepto puesto en cuestión por el órgano judicial a quo.
c) Entrando ya en la motivación ofrecida por el órgano judicial para cuestionar la constitucionalidad del segundo inciso del art. 46.1 LJCA, el Abogado del Estado sostiene que no puede aceptarse que la Norma suprema imponga como única solución constitucionalmente aceptable que, en los supuestos de silencio administrativo, no corra el plazo de recurso mientras la Administración no dicte resolución expresa regularmente notificada. El Auto de planteamiento no hace justicia ni a la doble modalidad de silencio administrativo (positivo o negativo), ni a las situaciones complejas en que existen perjudicados o favorecidos por el acto presunto, sino que desarrolla sus argumentos como si la única hipótesis de aplicación del precepto fuera la del silencio desestimatorio o negativo en procedimientos en los que solicitante es el único interesado. Por más que esto fuera lo que sucedía en el proceso a quo, el planteamiento de constitucionalidad exige enfocar el problema constitucional en toda su amplitud, esto es, con referencia a todos los grupos posibles de casos que entran en el campo aplicativo del precepto cuestionado.
7. El Ministerio Fiscal, en alegaciones formuladas el 20 de septiembre de 2006, solicitó la desestimación de la cuestión de constitucionalidad. Considera el Fiscal que, aun cuando la doctrina constitucional recaída en procesos de amparo sobre la cuestión aquí suscitada pudiera indicar la incompatibilidad del precepto legal cuestionado con el art. 24.1 CE, la norma de referencia puede ser objeto de una interpretación pro constitutione que salva no solo su constitucionalidad sino también su propia utilidad práctica. Tal interpretación consiste en considerar que en los supuestos en los que, como el del proceso judicial a quo, existe un único interesado, el precepto legal ha de ser considerado inútil porque, conforme a la doctrina constitucional expuesta, la ficción legal que el silencio conlleva conduce a afirmar que el administrado puede impugnar el acto presunto sin sujeción a plazo, precisamente porque la Administración no puede beneficiarse de su incumplimiento de la obligación de dictar resolución expresa. Por el contario, cuando además del solicitante existen otros interesados o concernidos por la actuación administrativa, está plenamente justificado el establecimiento de un plazo más allá del cual no quepa la impugnación del acto presunto, pues entonces el incumplimiento del deber de resolver no solo benefició a la Administración sino también a otros interesados dignos de protección. Ello sin perjuicio de que, una vez que se dicte la resolución expresa quepa entablar el recurso jurisdiccional correspondiente. En definitiva, el Fiscal considera que en aquellos casos en que únicamente se hallen en conflicto los intereses generales de la Administración con los del particular solicitante, simplemente resultaría inaplicable el precepto por observancia de la doctrina constitucional sobre la operatividad del silencio administrativo negativo, pero no puede predicarse la inconstitucionalidad del mismo porque la seguridad jurídica se vería seriamente comprometida cuando aparecen implicados también los intereses de terceros.
8. Por providencia de 8 de abril de 2013 se señaló, para deliberación y votación de la presente Sentencia, el día 10 del mismo mes y año.
1. El precepto cuestionado en el presente proceso constitucional es enunciado por el inciso segundo del apartado 1 del artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (en adelante, LJCA). Sin embargo, conviene tener presente la redacción de todo el apartado:
“El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.”
2. El precepto cuestionado en este proceso constitucional ha de ser enjuiciado desde la óptica del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la justicia (art. 24.1 CE). Así lo pone de manifiesto el Auto judicial de planteamiento y así lo aceptan sin discusión quienes han informado en este proceso. Esta premisa es concorde con nuestra jurisprudencia, que ha destacado que “el denominado recurso contencioso-administrativo no es propiamente un recurso —no genera una segunda instancia o una casación— pues viene a dar vida a un proceso en primera o única instancia, de suerte que no se instala en el terreno del acceso a los recursos sino en el del acceso a la jurisdicción” (STC 76/1996, de 30 de abril, FJ 2; que sigue a las SSTC 3/1983, de 25 de enero; 37/1995, de 7 de febrero, y 55/1995, de 6 de marzo).
3. Igualmente conviene que recordemos la consolidada doctrina constitucional sobre el acceso a la justicia de las personas cuyos derechos e intereses legítimos se ven frustrados o perjudicados por la inactividad administrativa, elaborada a partir de la Sentencia 6/1986, de 21 de enero. Esa consolidada doctrina se ha conformado en el marco de recursos de amparo, esto es, en relación con la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) que habría supuesto la inadmisión de un recurso contencioso-administrativo, bien porque los órganos judiciales habían considerado que el acto administrativo expreso impugnado era reproducción de otro no expreso que había quedado consentido y firme por no haber sido impugnado en el plazo establecido en el precepto legal objeto de la presente cuestión (o en su antecedente inmediato de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956), bien porque estimaron que la impugnación del acto administrativo se produjo extemporáneamente al sobrepasarse el indicado plazo.
4. Para llevar a cabo ese enjuiciamiento constitucional de modo adecuado, hemos de tener en cuenta el contexto normativo del precepto legal cuestionado y especialmente las modificaciones en el régimen jurídico del silencio administrativo que hayan podido tener incidencia en su interpretación.
a) La regla general en nuestro Derecho actual establece que el plazo para impugnar actos administrativos ante los Tribunales de justicia es de dos meses (art. 46.1, inciso primero, LJCA). Ese plazo se empieza a contar desde el día siguiente a aquél en que se produce la notificación del acto que pone fin a la vía administrativa (art. 48.2 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común: LPC). El inciso cuestionado en el presente proceso constitucional establece una regla especial para la situación que se origina cuando la Administración no dicta “acto expreso”. El llamado por la ley “acto presunto” se produce “de acuerdo con su normativa específica” (art. 46.1, inciso segundo, LJCA) y a partir de su producción empieza a correr el plazo de seis meses.
b) La Ley 30/1992 profundizó en los criterios que había alumbrado la regulación de la Ley de procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958, la primera que estableció una normativa uniforme y garantista del silencio administrativo: “El silencio administrativo, positivo o negativo, no debe ser un instituto jurídico normal, sino la garantía que impida que los derechos de los particulares se vacíen de contenido cuando su Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado”; “[e]l objetivo de la Ley no es dar carácter positivo a la inactividad de la Administración cuando los particulares se dirijan a ella. El carácter positivo de la inactividad de la Administración es la garantía que se establece cuando no se cumple el verdadero objetivo de la Ley, que es que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de la Administración y, sobre todo, que la obtengan en el plazo establecido” (exposición de motivos, epígrafe IX, LPC).
c) En 1998 se aprobó la nueva Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio), que sustituyó a la homónima de 1956. A los efectos de la impugnación jurisdiccional de actos administrativos, el artículo 46.1 LJCA distinguió dos tipos de actos, los “actos expresos” y los “actos presuntos”. La principal consecuencia de esa distinción era la aplicación de un plazo de recurso diferente, dos meses para la impugnación de actos expresos y seis meses en el supuesto de actos presuntos. En la terminología de la Ley 30/1992 a la que implícitamente se remite el precepto, la expresión “actos presuntos” incluía sin lugar a duda en 1998, como hemos visto, los actos presuntos de carácter estimatorio y los de carácter desestimatorio.
d) Con posterioridad se reformó la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, de 13 de enero. La reforma de 1999 trajo consigo varias modificaciones técnicas relevantes para la ordenación del silencio administrativo que no es necesario considerar ahora. La más importante modificación, vigente en la actualidad, fue la vuelta a una regulación de los efectos del silencio administrativo cercana a la vigente con anterioridad a la Ley 30/1992. La Ley precisa ahora que la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento, y que en cambio la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente (art. 42.2 LPC). Con ello se desechó la construcción del “acto presunto de carácter desestimatorio” entendido hasta entonces por el legislador como un acto administrativo dotado de un contenido determinado (denegatorio), y se volvió a la configuración tradicional de los efectos del silencio negativo, como mera ficción procesal habilitada por el legislador para dejar expedita la vía impugnatoria procedente. También se precisa ahora que, en los supuestos en los que se producen los efectos del silencio negativo, la Administración mantiene la obligación de resolver expresamente, “sin vinculación alguna al sentido del silencio” [art. 43.3 b) LPC]. La propia expresión “acto presunto” desapareció de los arts. 43 y 44 LPC.
5. Sentado lo anterior podemos valorar la incidencia de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 en el entendimiento del inciso segundo del art. 46.1 LJCA cuestionado en este proceso y, subsiguientemente, resolver la duda de constitucionalidad que nos plantea el órgano judicial.
Con la reforma de la Ley 30/1992 operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, recobró pleno vigor la regulación tradicional en nuestro Derecho según la cual el silencio negativo es una mera ficción legal que abre la posibilidad de impugnación, pero que deja subsistente la obligación de la Administración de resolver expresamente (cfr. arts. 42 a 44 LPC según la redacción dada a los mismos por la Ley 4/1999 y, en particular, arts. 42.1, 43.1 y 43.4).
1. Voto particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2918-2005.
1. La Sentencia de la que discrepo fundamenta la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad en una interpretación de la legalidad ordinaria que en absoluto le corresponde realizar a este Tribunal. En la abundante jurisprudencia emanada hasta la fecha en numerosos recursos de amparo, este Tribunal siempre tuvo la cautela de no proceder a interpretar la norma procesal y de limitarse a combatir aquellas interpretaciones de la legalidad ordinaria adoptadas por los órganos judiciales que, por su rigorismo, impedían proteger el derecho a la tutela judicial efectiva de los ciudadanos perjudicados por una desestimación por silencio. Así, en la STC 14/2006 dijimos que “es evidente que este Tribunal, a riesgo de excederse en el ejercicio de su jurisdicción, no es el encargado de indicar cuál deba ser la interpretación válida del mencionado art. 46.1 de la Ley jurisdiccional de 1998” (FJ 4). Pues bien, a pesar de que la posición de este Tribunal es bien distinta en el proceso de amparo y en el de control de constitucionalidad de la Ley, como es el caso de la presente cuestión de inconstitucionalidad, donde se trata de enjuiciar en abstracto el precepto legal cuestionado y no de revisar una concreta aplicación judicial del precepto, la Sentencia de la mayoría cruza el umbral de la interpretación de la legalidad ordinaria y determina cuál debe ser la interpretación válida del art. 46.1 LJCA: “se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA”. Toda la argumentación que se desarrolla en el fundamento jurídico 5 para descartar la vulneración del art. 24.1 CE es pura y simplemente una interpretación de la legalidad ordinaria y no un examen del precepto a la luz de las exigencias del art. 24.1 CE.
Además, la interpretación que se realiza por la mayoría en el presente caso resulta ser dogmáticamente asistemática. Contempla la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 desde una perspectiva muy estrecha, perdiendo la necesaria visión de conjunto, y confunde la definición de la naturaleza jurídico-material del silencio administrativo con la cuestión procesal de su régimen de impugnación.
En efecto, la propia Ley 4/1999 que reconfigura el silencio negativo como una mera ficción legal regula los plazos de su impugnación en vía administrativa, y lo hace de manera distinta a la versión inicial de la Ley 30/1992, distinguiendo entre un plazo de recurso frente a los actos expresos y un plazo de recurso —mucho más largo— cuando no existe un acto expreso (cfr. arts. 115.1 y 117.1 LPC en la versión de la Ley 4/1999). Ello evidencia que ambos planos estaban netamente diferenciados para el legislador de la reforma de 1999, el cual no vio incoherencia o incompatibilidad alguna en establecer el carácter de mera ficción del silencio negativo, por una parte, y el mantenimiento de la sujeción de su impugnación a plazos de caducidad tanto en la vía administrativa como en la vía contencioso-administrativa, por otro.
Pero, lo que es aún más grave, la interpretación asistemática de la legalidad ordinaria que postula la Sentencia de la mayoría conduce indirectamente a eliminar incluso la posibilidad de impugnación del silencio negativo, pues, si este no tiene cabida entre los “actos presuntos” a los efectos del plazo previsto del art. 46.1 LJCA, lógicamente tampoco podrá tener cabida entre los “actos expresos y presuntos” contra los que se puede interponer el recurso contencioso-administrativo (art. 25 LJCA), por lo que, al no poder tampoco reconducirse a la vía de hecho o la inactividad de la Administración (cfr. art. 29 LJCA), se producirá el paradójico resultado de que, según el razonamiento de la Sentencia de la mayoría, los efectos del silencio negativo vendrían a constituir una actividad administrativa inimpugnable. En suma, para salvar la eventual incompatibilidad del art. 46.1 LJCA con el art. 24.1 CE se habría provocado, a través de la referida interpretación, una situación radicalmente incompatible con dicho precepto. Esta es la prueba definitiva del carácter asistemático de la interpretación de la legalidad ordinaria que sustenta la Sentencia de la mayoría.
2. Tampoco creo que contribuya a la seguridad jurídica efectuar ahora, de forma sorpresiva, una interpretación del art. 46.1 LJCA que se desmarca abiertamente de la interpretación que este Tribunal ha venido aceptando con naturalidad desde la STC 14/2006, de 16 de enero, en adelante, en su consolidada doctrina sobre el cómputo del plazo para impugnar desestimaciones producidas por silencio administrativo. Este Tribunal ha partido siempre de la interpretación del art. 46.1 LJCA que subyacía a las Sentencias recurridas en amparo y que, por tanto, era la que los propios órganos judiciales le proporcionaban —esto es, que el plazo de seis meses establecido en el citado precepto es aplicable al ejercicio de la acción impugnatoria frente a las desestimaciones producidas por silencio— y nunca ha opuesto desde el punto de vista constitucional reparo alguno a ese entendimiento ni ha considerado que no fuese una exégesis racional del ordenamiento (SSTC 14/2006, de 16 de enero, FJ 3; 175/2006, de 5 de junio, FJ 3; 186/2006, de 19 de junio, FJ 3; 243/2006, de 24 de julio, FJ 5; 279/2006, de 9 de octubre, FJ 2; 32/2007, de 12 de febrero, FJ 2; 40/2007, de 26 de febrero, FJ 3; 239/2007, de 10 de diciembre, FJ 3; 3/2008, de 21 de enero, FJ 2; 72/2008, de 23 de junio, FJ 4; 106/2008, de 15 de diciembre, FJ 6; 117/2008, de 13 de octubre, FJ 2; 175/2008, de 22 de diciembre, FJ 4; 59/2009, de 9 de marzo, FJ 4; 149/2009, de 17 de junio, FJ 2; 2007/2009, de 25 de noviembre, FJ 4; a las que hay que añadir la STC 37/2012, de 19 de marzo, FJ 11, que resolvía una cuestión de inconstitucionalidad sobre una cuestión próxima). Pues bien, ahora resulta que la interpretación de la legalidad ordinaria acogida unánimemente por los órganos judiciales que adoptaron las resoluciones judiciales controvertidas y que, de forma pacífica, hemos dado por buena en tantos pronunciamientos no era una exégesis racional del ordenamiento. Puedo anticipar y comprender el desconcierto que nuestro fallo provocará en los operadores jurídicos y, de forma más inmediata, en el órgano judicial promotor de la cuestión y en las partes que han comparecido en el presente procedimiento, el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado, pues todos ellos coincidían en entender que el plazo de seis meses previsto en el art. 46.1 LJCA era aplicable a la impugnación de las desestimaciones producidas por silencio negativo y no contemplaban otra interpretación.
3. Por otro lado, la interpretación de la legalidad ordinaria en la que se basa la Sentencia de la mayoría difícilmente puede considerarse que sea —como se afirma— “en parte coincidente” con la que mantiene la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en diversas sentencias. En todas y cada una de ellas de las sentencias que menciona la Sentencia de la que discrepo, el Tribunal Supremo asume siempre la existencia de un plazo de caducidad para la impugnación de las desestimaciones por silencio, planteándose el problema de determinar el inicio del cómputo de dicho plazo. Precisamente en la que se considera Sentencia de referencia de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, STS 269/2004, de 23 de enero, se concluye que “en tanto las Administraciones Públicas no informen a los interesados de los extremos a que se dicho precepto se refiere [art. 42.4, párrafo segundo, LPC] los plazos para la interposición de los recursos no empiezan a correr. En el supuesto que decidimos no se ha producido esta notificación, razón por la que el plazo para la interposición del recurso contencioso no ha comenzado”. Es cierto que esta Sentencia, después de señalar que lo dicho en el fundamento jurídico tercero “constituye el fundamento básico de la decisión” que adopta, realiza posteriormente algunas afirmaciones adicionales, entre las cuales se encuentra la de “[q]ue la remisión que el artículo 46.1 de la Ley Jurisdiccional hace al acto presunto, no es susceptible de ser aplicada al silencio negativo, pues la regulación que del silencio negativo se hace en la L.R.J.A.P. y P.C. lo configura como una ficción y no como un acto presunto”. Sin embargo, esta aislada y escueta afirmación, que no se justifica en la Sentencia y que no es congruente con su ratio decidendi, no la considera la propia Sentencia como “el fundamento básico de la decisión”, el cual se encuentra en el fundamento jurídico tercero y, como ya he indicado, discurre por un derrotero totalmente distinto del pretendido por la Sentencia de la mayoría. Y por si fuera poco, justamente a los criterios contenidos en ese fundamento jurídico tercero y a la coincidencia que implica con nuestra jurisprudencia reiterada se ha referido expresamente este Tribunal Constitucional en hasta dos ocasiones (SSTC 14/2006, de 16 de enero, FJ 4, y 27/2007, de 12 de febrero, FJ 5).
4. Como he indicado al principio, la presente cuestión de inconstitucionalidad proporcionaba a mi juicio una excelente ocasión para continuar desarrollando nuestra jurisprudencia. El elevado número de recursos de amparo que este Tribunal se ha visto obligado a resolver, protegiendo a los ciudadanos frente a distintas inadmisiones de demandas contencioso-administrativas en aplicación del art. 46.1 LJCA, no dejaba de ser indicativo de que precisamente el problema constitucional de fondo no radica en la interpretación mantenida por los Tribunales contencioso-administrativos, sino en la propia ley aplicada, cuyo contenido era el que conducía una y otra vez a la vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en su núcleo más importante, el acceso a la jurisdicción. La presente cuestión de inconstitucionalidad nos obligaba a realizar por primera vez un enjuiciamiento abstracto del art. 46.1 LJCA, que le compete en exclusiva a la jurisdicción constitucional; enjuiciamiento que no puede ser eludido ni suspendido por el desarrollo de interpretaciones judiciales de la legalidad ordinaria que minimicen los efectos perniciosos de una aplicación literal del precepto. El resultado de ese enjuiciamiento abstracto habría tenido que conducir, como indicaré, a modular algunas de las consecuencias —a mi juicio— poco razonables que resultaban de nuestra doctrina sobre el cómputo de los plazos para impugnar las desestimaciones por silencio.
a) En primer lugar, desde la perspectiva constitucional no considero objetable el hecho de que el legislador señale un plazo de caducidad para el acceso a la jurisdicción. De acuerdo con nuestra doctrina, que reiteramos en la STC 138/2005, de 26 de mayo, “el establecimiento de un plazo de caducidad de la acción, como tal presupuesto procesal establecido en aras del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), no vulnera en sí mismo el derecho a la tutela judicial efectiva siempre que el legislador habilite unos plazos suficientes y adecuados en orden a hacer valer los derechos e intereses legítimos ante los Tribunales, de manera que su tutela no resulte imposible por insuficiencia del plazo concedido al efecto (SSTC 77/2002, de 8 de abril, FJ 3; 126/2004, de 19 de julio, FJ 3; y 44/2005, de 28 de febrero, FJ 3)”.
b) En cuanto a si la concreta regulación del plazo de impugnación de las estimaciones o desestimaciones producidas por silencio administrativo que se prevé en el art. 46.1 LJCA respeta el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción, la cuestión puede descomponerse en dos elementos, la duración del plazo en sí y la fijación del inicio de ese plazo.
c) Donde sí aprecio un problema de compatibilidad con el art. 24.1 CE es en el dies a quo del citado plazo de impugnación que fija el inciso cuestionado del art. 46.1 LJCA. Efectivamente el precepto establece que el plazo de seis meses comienza a correr, para el solicitante y para otros posibles interesados, “a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto”. En este punto es donde el precepto resulta contrario a la Constitución, en cuanto que opera como obstáculo para el acceso a la jurisdicción de los solicitantes o de los posibles interesados en reaccionar en la vía jurisdiccional frente a los efectos del silencio. La previsión legal no ha tomado en cuenta la situación de quienes desconocen la producción de los efectos del silencio y el sentido de éste, como si pudiera presumirse que todo ciudadano deba conocer los plazos del silencio y sus efectos.
d) Debe recordarse, por último, que una firme línea jurisprudencial de este Tribunal viene afirmando que “las normas que establecen plazos para la realización de trámites procesales suponen el reconocimiento del derecho a disponer del correspondiente plazo en su totalidad” (SSTC 222/2003, de 15 de diciembre, FJ 4; 159/2007, de 2 de julio, FJ 2; y 76/2012, de 16 de abril, FJ 3). Lo cual conlleva que las resoluciones judiciales que producen como resultado final una reducción del correspondiente plazo legal, convirtiendo “en impracticable el citado derecho a disfrutar del plazo en su integridad”, vulneran el derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE), por el desproporcionado sacrificio que comportan (SSTC 64/2005, de 14 de marzo, FJ 3; 239/2005, de 26 de septiembre, FJ 2; 25/2007, de 12 de febrero, FJ 2; y 179/2007, de 10 de septiembre, FJ 2).
5. Considero que, con la argumentación expuesta, se habría recuperado lo verdaderamente relevante desde la perspectiva del acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE): que no es el número o la gravedad de los incumplimientos en que la Administración incurre por no resolver —pues el art. 24.1 CE no es el lugar para disciplinar a la Administración por esos u otros incumplimientos—, sino si al interesado se le puede exigir que reaccione en un determinado plazo de tiempo cuando no tiene pleno conocimiento de aquello que podría impugnar jurisdiccionalmente.
Numéro et date BOE [Nº, 111 ] 07/05/2014
Type et numéro d'enregistrement Cuestión de inconstitucionalidad 2918-2005
Planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en relación con la segunda frase del artículo 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Se enjuicia la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 46.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que establece un plazo de seis meses para la interposición de recurso contencioso-administrativo contra los actos presuntos, en relación con los supuestos de silencio administrativo de carácter desestimatorio.
Se desestima la cuestión de inconstitucionalidad. El precepto impugnado no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la justicia. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el silencio administrativo negativo es una mera ficción legal que responde a la finalidad de que el ciudadano pueda acceder a la vía judicial, pero que no exonera de la obligación de resolver expresamente. Con arreglo a la ordenación del silencio administrativo introducida en la Ley de procedimiento administrativo, no tienen encaje en el concepto legal de acto presunto los supuestos en los que, como en el presente, el ordenamiento jurídico determina el efecto desestimatorio de la solicitud formulada, de modo que la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio administrativo no está sujeta al plazo de caducidad de seis meses previsto en dicho precepto.
El inciso legal cuestionado, que regula el plazo de impugnación del acto presunto, no impide u obstaculiza en forma alguna el acceso a la jurisdicción de los solicitantes o los terceros interesados afectados por una desestimación por silencio, por lo que procede declarar que dicho inciso legal no vulnera el art. 24.1 CE [FJ 5].
Doctrina sobre el derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la justicia, frente a los actos de la Administración (SSTC 77/1983, 20/2012) [FJ 2].
Doctrina sobre el derecho de acceso a la justicia en relación a la inactividad administrativa y al silencio administrativo de carácter negativo (SSTC 6/1986, 37/2012) [FJ 3].
Artículo 46.1 in fine
Artículo 24.1, ff. 1 a 3, 5, VP
Artículo 103.1, ff. 2, 3, VP
Artículo 106.1, ff. 2, 3, VP
Exposición de motivos, epígrafe IX, f. 4
Artículo 42.4, párrafo 2, VP
Artículos 42 a 44 (redactados por la Ley 4/1999, de 13 de enero), f. 5
Artículo 43.1, ff. 4, 5
Artículo 43.3 b), ff. 4, 5
Artículo 43.4, f. 5
Artículo 44.5, f. 4
Artículo 58.3, VP
Artículo 115.1 (redactado por la Ley 4/1999, de 13 de enero), VP
Artículo 117.1 (redactado por la Ley 4/1999, de 13 de enero), VP
Artículo 46.1, ff. 4, 5, VP
Artículo 46.1 in fine, ff. 1, 4
Artículo 46.1.1, f. 4, VP
Artículo 46.1.2, ff. 4, 5, VP
Derecho de acceso a la jurisdicciónDerecho de acceso a la jurisdicción, ff. 2, 3, 4, VP
Silencio administrativo negativoSilencio administrativo negativo, ff. 3, 4, 5, VP
Jurisdicción contencioso-administrativaJurisdicción contencioso-administrativa, ff. 3 a 5, VP
Plazos procesalesPlazos procesales, f. 4, VP
Recurso contencioso-administrativoRecurso contencioso-administrativo, ff. 2 a 4, VP

References: resolución 
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 artículo 46
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Artículo 46
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Artículo 24

Artículo 103

Artículo 106

Artículo 42

Artículo 43

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Artículo 44

Artículo 58

Artículo 115

Artículo 117

Artículo 46

Artículo 46
in fine

Artículo 46

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