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Timestamp: 2020-01-22 06:48:38+00:00

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Bayerischer VGH, Urteil vom 07.10.2008 - 5 BV 07.2162 - openJur
Urteil vom 07.10.2008 - 5 BV 07.2162
Bayerischer VGH, Urteil vom 07.10.2008 - 5 BV 07.2162
openJur 2012, 95853
Die Klägerin bat die Beklagte zunächst, ihren Standpunkt zu überdenken, und erhob schließlich Widerspruch. Die Daten seien bei der Beklagten bereits elektronisch gespeichert und würden von dieser an einen konkurrierenden Verlag überlassen, der das offizielle Mitteilungsorgan der Beklagten herstelle, so dass kein besonderer Verwaltungsaufwand entstehe. Dieser Verlag nutze die Auflage von 186.000 Exemplaren kommerziell für werbliche Angebote. Mangels Geheimhaltungsinteresses fielen die gewerblichen Firmenadressen, die sich ohnehin in öffentlichen Registern und den „Gelben Seiten“ befänden, nicht unter ein Geschäfts- oder Sozialgeheimnis. Das wirtschaftliche Interesse der Klägerin an Marktforschung, Wettbewerb und Information überwiege das Interesse der Betroffenen am Ausschluss des Informationszugangs.
Auch ein Gleichbehandlungsanspruch nach § 3 Abs. 1 IWG sei gegeben. Bereits in der Weitergabe der Adressdaten an den Konkurrenzverlag liege eine Weiterverwendung vorhandener Informationen, so dass es letztlich nicht darauf ankomme, ob letztere die weitergeleiteten Adressdaten für eigene Zwecke nutze. Das Vertragsverhältnis zwischen der Beklagten und dem konkurrierenden Unternehmen verstoße als „Ausschließlichkeitsvereinbarung“ gegen § 3 Abs. 4 IWG.
unter Abänderung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 21. Juni 2007 die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 10. Juli 2006 in der Form des Widerspruchsbescheides vom 1. August 2006 zu verpflichten, der Klägerin die amtlichen Bekanntmachungen und Nachrichten der Beklagten im gleichen Umfang und zur gleichen Zeit wie dem Verleger ihres amtlichen Mitteilungsblattes der Zeitschrift „Verkehrsrundschau“ bzw. der acht Mal jährlich erscheinenden Zeitschrift „Taxi“ unter Angabe der Namen und Adressen der Taxiunternehmen, Mietwagenunternehmen, gewerblichen Güterkraftverkehrsunternehmen, Omnibusunternehmen und Entsorgungsunternehmen zum Zwecke des Versandes der amtlichen Bekanntmachungen an die Mitglieder der Beklagten in elektronischer Form zur Verfügung zu stellen.
Weiter hilfsweise wird – wegen des Hinweises des Senats, die örtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts München sei ursprünglich nicht gegeben gewesen – beantragt, den Hilfsantrag an das Verwaltungsgericht Hamburg zu verweisen.
Bekanntmachungen der Beklagten würden für die Pflichtversicherten im amtlichen Mitteilungsblatt sowie im Internet öffentlich bekannt gemacht. Zum Zwecke der öffentlichen Bekanntmachung habe sich die Beklagte dazu entschlossen, kein eigenes Mitteilungsblatt herauszugeben, sondern die Zeitschrift „Verkehrsrundschau“ zu wählen. Die amtlichen Bekanntmachungen würden dem Verlagshaus seit 1949 zugeleitet. Durch die Vereinbarung über die Verarbeitung von Sozialdaten vom Juni 1996 sei dafür Sorge getragen, dass die Adressen der Mitglieder der Beklagten ausschließlich für den Versand der „Verkehrsrundschau“ einschließlich der Nebenausgabe „Taxi“ benutzt werden könnten. Verstöße gegen diese Vereinbarung seien nicht bekannt geworden. Die Verarbeitung der Adressdaten durch den Verlag, der insoweit als Verwaltungshelfer der Beklagten fungiere, sei von deren Beauftragten für den Datenschutz kontrolliert worden. Dieser habe festgestellt, dass alle vertraglich vereinbarten technischen und organisatorischen Maßnahmen zum Datenschutz vom Verlag eingehalten würden.
Der Adressdatenbestand sei keine „Information“ nach § 2 Nr. 1 IFG, da die Sammlung personenbezogener Daten in der Gesetzessprache als „automatisierte Datei“ definiert sei (§ 46 BDSG). Zu Recht habe das Gericht im Rahmen des Sozialdatenschutzes bezüglich der Einzelunternehmen keine Abwägung vorgenommen, da der Schutz nach §§ 35 SGB I, 67 SGB X absolut sei. Es sei zu berücksichtigen, dass die Betroffenen ihre Adressdaten der Beklagten im Rahmen der Pflichtmitgliedschaft hätten übermitteln müssen. Ihnen sei daher nicht zumutbar, nachträglich der Verwendung der Daten nach § 28 Abs. 4 BDSG widersprechen zu müssen. Auf das Presseprivileg könne sich die Klägerin nicht berufen: § 41 BDSG finde nur bei journalistisch-redaktionellen oder literarischen Zwecken Anwendung, die Klägerin wolle aber Werbung betreiben. Die wiederholt ins Blaue hinein aufgestellte Behauptung, der Verwaltungshelfer füge bei der Herausgabe der amtlichen Bekanntmachungen weitere werbliche Angebote hinzu, sei falsch. Im Rahmen des § 5 Abs. 1 IFG gingen die Interessen der Betroffenen vor: Es bestehe ein legitimes Geheimhaltungsinteresse der Unternehmen daran, in welcher Berufsgenossenschaft sie Mitglied seien. Auch bei der BG Bahnen seien Kraftfahrzeugbetriebe versichert, so dass Offenkundigkeit einer Mitgliedschaft nicht bestehe. § 5 Abs. 3 IFG betreffe nur den Sonderfall eines öffentlich-rechtlich beauftragten Sachverständigen.
Eine „Weiterverwendung“ von Informationen gem. § 2 Nr. 3 IWG liege nicht vor: Weiterverwendung sei eine Nutzung von Informationen, die über die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe hinausgehe. Die Beklagte erfülle jedoch mit der Veröffentlichung der amtlichen Bekanntmachungen eine öffentliche Aufgabe.
351. Aus dem Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (vom 5. September 2005, BGBl. I S. 2722, Informationsfreiheitsgesetz – IFG) ergibt sich kein Anspruch der Klägerin auf Überlassung der bezeichneten Namen und Adressen der bei der Beklagten versicherten Unternehmen.
a) Nach § 1 Abs. 1 IFG hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Die Beklagte zählt als bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts (vgl. § 1 Abs. 2 ihrer Satzung) zur mittelbaren Bundesverwaltung und ist daher grundsätzlich auskunftsverpflichtet (Berger/Roth/Scheel, Informationsfreiheitsgesetz, RdNrn. 39, 41 zu § 1). Bei der Datei mit den Namen und Anschriften von circa 186.000 Mitgliedern der Beklagten dürfte es sich nach dem Wortlaut des Gesetzes um eine amtliche Information handeln, die § 2 Nr. 1 IFG als „jede amtlichen Zwecken dienende Aufzeichnung, unabhängig von der Art ihrer Speicherung“ definiert. Nur Entwürfe und Notizen, die nicht Bestandteil eines Vorgangs werden sollen, gehören nicht dazu.
Denn zum einen wollte der Gesetzgeber mit dem Informationsfreiheitsgesetz nicht kommerziellen Interessen dienen, sondern das Verwaltungshandeln des Bundes durch erleichterten Informationszugang transparenter machen und dadurch die demokratischen Beteiligungsrechte der Bürger stärken (BT-Drs. 15/4493 S. 1). Auch wenn für den Informationszugang grundsätzlich weder ein rechtliches, noch ein berechtigtes oder anders geartetes Interesse dargelegt werden muss (vgl. jedoch § 7 Abs. 1 Satz 3 IFG), legt es diese Zweckbestimmung nahe, die Definition des Begriffs „amtliche Information“ in § 2 Nr. 1 IFG dahingehend auszulegen, dass darunter nicht bloße Adressensammlungen zu verstehen sind, an denen die Klägerin als am Wirtschaftsleben teilnehmender Verlag Interesse hat.
Zum anderen ist zweifelhaft, ob der Klägerin ein schutzwürdiges Interesse an der Herausgabe der begehrten Adressdaten zur Seite steht, weil ihr die beabsichtigte Weiterverwendung dieser Daten untersagt sein könnte. Die amtliche Begründung des Gesetzes über die Weiterverwendung von Informationen öffentlicher Stellen (Informationsweiterverwendungsgesetz – IWG vom 13. Dezember 2006, BGBl. I S. 2913) geht davon aus (vgl. BT-Drs. 16/2453 S. 11), dass die Informationszugangsbestimmungen nicht (ausdrücklich) regeln, „ob und unter welchen Bedingungen die zugänglich zu machenden Informationen durch einen Anspruchsinhaber weiterverwendet werden dürfen. (…). Das Recht auf Zugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz stellt jedoch noch keine Veröffentlichung zur allgemeinen Kenntnisnahme im Sinne von § 5 Abs. 2 UrhG dar, so dass allein der Zugang zu einem amtlichen Werk nach dem IFG noch kein Recht auf Weiterverwendung dieses amtlichen Werks begründet. Teilweise enthalten landesgesetzliche Regelungen des Informationszugangs auch ein ausdrückliches Verbot der Veröffentlichung, Speicherung oder Sammlung von erhaltenen Informationen zu gewerblichen Zwecken (vgl. § 13 Abs. 7 IFG Berlin).“ Der Normierung des Informationsweiterverwendungsgesetzes liegt mithin die Annahme zu Grunde, dass die gesetzlichen Informationszugangsrechte das Recht zur kommerziellen Weiterverwendung der Informationen nicht umfassen (Sydow, NVwZ 2008, 481/484, kritisch Schoch, NVwZ 2006, 872/874 f.).
„Die weitere Änderung der Norm gewährleistet, dass auch die wirtschaftlichen Interessen der Sozialversicherungen geschützt sind. Geschützt werden so unter anderem die bei den Sozialversicherungen wie z. B. der gesetzlichen Krankenversicherung und ihren Einrichtungen vorhandenen anonymisierten Leistungs- und Abrechnungsdaten sowie Mitglieder-, Vertrags- und Finanzdaten. So ist es etwa im Bereich der gesetzlichen Krankenkassen zur Sicherung des Wettbewerbs der Krankenkassen untereinander und zu den privaten Krankenversicherungsunternehmen erforderlich, dass Vertragspartner, Konkurrenten oder beispielsweise Leistungserbringer keine Kenntnis von wettbewerbserheblichen Daten (namentlich der Inhalt von Verträgen sowie Finanz-, Mitgliederstruktur- und Leistungsdaten) oder sonstigen Daten erlangen können, die geeignet sind, die wirtschaftliche Leistungserbringung der Krankenkassen zu beeinträchtigen. Neben § 3 Nr. 6 werden für die wirtschaftliche Aufgabenerfüllung der Sozialversicherungen relevante Informationen auch durch § 6 Satz 2 geschützt, der auch Anwendung auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der in den Anwendungsbereich des Gesetzes fallenden Behörden des Bundes und sonstigen Bundesorgane- und Einrichtungen nach § 1 Abs. 1 findet.“
Bei den von der Klägerin angeforderten Daten - Namen und Adressen sämtlicher Mitglieder der Beklagten - handelt es sich um derart geschützte „Mitgliederdaten“. Der Anspruch auf Informationszugang ist nach dem ausdrücklichen Wortlaut des § 3 Nr. 6 Alt. 2 IFG bereits ausgeschlossen, wenn das Bekanntwerden der Informationen geeignet wäre, wirtschaftliche Interessen der Sozialversicherungen zu beeinträchtigen. Anregungen, für den Ausschlusstatbestand nur die tatsächlich absehbare Gefährdung des Schutzguts genügen zu lassen, nicht aber schon die nur „vage Möglichkeit“ eines Schadenseintritts (Dix, Stellungnahme zum Gesetzentwurf in der Sachverständigenanhörung am 14. März 2005, Innenausschuss A-Drs. 15(4) 196 S. 7, 9), haben sich nicht durchgesetzt.
Dieser Schutz vor möglichen Beeinträchtigungen (Ibler, Stellungnahme zum Gesetzentwurf in der Sachverständigenanhörung am 14. März 2005, Innenausschuss A-Drs. 15(4) 196d S. 6) greift hier ein, auch wenn die Regelungen über die Zuständigkeit der gewerblichen Berufsgenossenschaften (die verfassungsrechtlich unbedenklich sind, vgl. BVerfG vom 3.7.2007 GewArch 2007, 475) zu einer weitgehenden Monopolstellung der jeweiligen Berufsgenossenschaft in deren Kernbereich führen. Denn zum einen ist in Teilbereichen der Unfallversicherung wie der Zusatzversicherung bei der Pflichtversicherung der Unternehmer kraft Satzung (§ 41 der Satzung der Beklagten) sowie der freiwilligen Versicherung (§ 45 der Satzung der Beklagten) bereits jetzt Wettbewerb möglich. Zum anderen zwingt das Gesetz zur Modernisierung der gesetzlichen Unfallversicherung (Unfallversicherungsmodernisierungsgesetz – UMVG, vgl. BT-Drs. 16/9154, 9788 und BR-Drs. 607/08) die gewerblichen Berufsgenossenschaften zu Fusionen in eigener Verantwortung (§ 222 Abs. 1 SGB VII). Auch in diesem Kontext ist das Bekanntwerden kompletter Mitgliederdateien und damit sämtlicher Mitglieder geeignet, die Verhandlungsposition einer Berufsgenossenschaft zu beeinträchtigen. Ob sich für den Bestand und die Geschäftstätigkeit der gesetzlichen Unfallversicherer weitere Risiken aus dem Vorabentscheidungsersuchen des Sächsischen Landessozialgerichts an den Europäischen Gerichtshof (vom 24.7.2007 GewArch 2007, 420) ergeben, kann dahinstehen (das Bundessozialgericht hat die vorgelegten Rechtsfragen, ob es sich bei Berufsgenossenschaften um Unternehmen im Sinn der Art. 81 f. EG handelt und diesbezügliche Pflichtmitgliedschaften gegen gemeinschaftsrechtliche Vorschriften verstoßen, in ständiger Rechtsprechung - Entscheidungen vom 11.11.2003 BSGE 91, 263; vom 9.5.2006 Az. B 2 U 34/05 R und vom 20.3.2007 Az. B 2 U 9/06 R - verneint).
c) Zugang zu Namen und Anschriften von Einzelunternehmen, die bei der Beklagten Mitglied sind, kann die Klägerin darüber hinaus auch wegen § 3 Nr. 4 IFG nicht verlangen. Denn diese Informationen unterliegen einem besonderen Amtsgeheimnis. Bei den von der Klägerin angeforderten Daten handelt es sich um Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse bestimmter natürlicher Personen, mithin um Sozialdaten im Sinn des § 67 Abs. 1 SGB X (BSG vom 28.11.2002 NJW 2003, 2932), die vom Sozialgeheimnis des § 35 Abs. 1 SGB I umfasst sind. Es gibt keine „belanglosen“ Daten im Sozialbereich (BSG a.a.O. juris RdNr. 32). Dementsprechend hat der Gesetzgeber das Sozialgeheimnis ausweislich der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 15/4493 S. 11) zu den besonders wichtigen Geheimnistatbeständen gezählt und dem Anwendungsbereich des § 3 Nr. 4 IFG zugeordnet. Die Norm schließt einen Anspruch auf Informationszugang zwingend aus (Kugelmann, NJW 2005, 3609/3611). Für eine Abwägung ist dabei kein Raum.
Im übrigen kann man in der jeweils vorübergehenden Herausgabe der Adressdaten zum Versand der Mitteilungen der Beklagten keine Weiterverwendung amtlicher Informationen sehen. Weiterverwendung ist nach § 2 Nr. 3 IWG jede Nutzung von Informationen, die über die Erfüllung öffentlicher Aufgaben hinausgeht und in der Regel auf die Erzielung von Entgelt gerichtet ist. Die Herausgabe eines Mitteilungsblatts hält sich im öffentlichen Aufgabenbereich der Beklagten. Der neben der Veröffentlichung amtlicher Bekanntmachungen enthaltene redaktionelle Teil lässt sich auf die allgemeine Präventionsverpflichtung der Unfallversicherungsträger (§ 14 SGB VII) zurückführen. Bedient sich die Beklagte des konkurrierenden Verlagsunternehmens mithin nur zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, liegt keine Weiterverwendung vor (vgl. BT-Drs. 16/2453 S. 16 f. Beispiel: Bundesanzeigerverlag). Unter dem rechtlichen Gesichtspunkt der Informationsweiterverwendung liegt darin, dass die Verbreitung des Mitteilungsblatts nach § 58 Abs. 1 der Satzung der Beklagten über die Zeitschrift „Verkehrsrundschau“ auch deren Anzeigen eine größere Verbreitung sichert, nur ein begünstigender Reflex. Der Frage, ob diese Satzungsbestimmung wettbewerbs- oder vergaberechtlichen Bedenken unterliegt (vgl. zu einem Nachprüfungsverfahren betreffend die Ausschreibung: Verlag, Druck und Vertrieb eines Amtsblatts, Vergabekammer des Freistaats Sachsen vom 7.4.2004 1/SVK/023-04 – juris), ist nicht Gegenstand des vom Senat zu entscheidenden Verfahrens.
3. Ein Anspruch auf Übermittlung der Adressdaten lässt sich auch nicht presserechtlich begründen. Die Beklagte als Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Sitz in Hamburg (§ 1 Abs. 1 ihrer Satzung) unterliegt – auch wenn die vom Verwaltungsgericht entgegen § 52 Nr. 2 VwGO angenommene örtliche Zuständigkeit für den Senat im Berufungsverfahren bindend ist (§ 83 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 5 GVG) – nicht dem bayerischen, sondern dem am Sitz der Bundesbehörde geltenden hamburgischen Pressegesetz (OVG Berlin vom 25.7.1995 NVwZ-RR 1997, 32/33 f.). Nach § 4 Abs. 1 HbgPrG sind die Behörden verpflichtet, den Vertretern der Presse „die der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe dienenden Auskünfte zu erteilen“. Ihre öffentliche Aufgabe erfüllt die Presse nach § 3 HbgPrG dadurch, „dass sie Nachrichten beschafft und verbreitet, Stellung nimmt, Kritik übt, in anderer Weise an der Meinungsbildung mitwirkt oder der Bildung dient“. Damit ist das Auskunftsrecht auf journalistisch-redaktionelle Zwecke beschränkt. Ein Auskunftsanspruch besteht nur für Informationen, die der publizistischen Auswertung zu dienen bestimmt sind. Demgegenüber hat das Auskunftsbegehren der Klägerin ausschließlich den Zweck, ihre Chancen im wirtschaftlichen Wettbewerb zu verbessern (ebenso OVG NRW vom 30.4.1996 NJW 1997, 144). Ein über die Normierung in den Landespressegesetzen hinausgehender Auskunftsanspruch ergibt sich auch nicht unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG (BVerwG vom 13.12.1984 BVerwGE 70, 310).
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References: § 3
 § 3
 § 2
 § 28
 § 41
 § 5
 § 5
 § 2
 § 1
 § 1
 § 1
 § 2
 § 7
 § 2
 § 5
 § 13
 § 3
 § 6
 § 1
 § 3
 Art. 81
 § 3
 § 67
 § 35
 § 3
 § 2
 § 58
 § 52
 § 17
 § 4
 § 3
 Art. 5