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Timestamp: 2016-10-25 17:38:08+00:00

Document:
2P.223/2003 (08.04.2004)
2P.223/2003 /bmt
Universit�tsrat der Universit�t Basel, Leimenstrasse 1, 4001 Basel.
Art. 8 und 9 BV (Ordnung betreffend die Erhebung von Geb�hren an der Universit�t Basel),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Universit�tsrats vom 19. Juni 2003 �ber die �nderung der Ordnung betreffend die Erhebung von Geb�hren an der Universit�t Basel.
Am 19. Juni 2003 beschloss der Universit�tsrat der Universit�t Basel eine �nderung von � 1 Abs. 1 und Abs. 3 und von � 3 der Ordnung betreffend die Erhebung von Geb�hren an der Universit�t Basel vom 4. August 1980 (Geb�hrenordnung). Mit dieser �nderung wurde die Semestergeb�hr f�r immatrikulierte Studierende von Fr. 600.-- auf Fr. 700.-- erh�ht. Zugleich wurden die von Doktorierenden in der Graduiertenausbildung zus�tzlich zur reduzierten Semestergeb�hr von Fr. 150.-- zu bezahlende Geb�hr von Fr. 450.-- auf Fr. 550.-- angehoben und die von H�rern mit mindestens 14 Wochenstunden zu entrichtende Pauschale von Fr. 600.-- auf Fr. 700.-- heraufgesetzt. Die neuen Geb�hrenans�tze traten sofort (mit Wirkung auf das Wintersemester 2003/4) in Kraft. Der Beschluss des Universit�tsrats wurde im Kantonsblatt Basel-Stadt vom 28. Juni 2003 publiziert.
A.________ studiert seit 2001 an der Philosophisch-Historischen Fakult�t der Universit�t Basel. Sie setzte ihre Studien im Wintersemester 2003/4 in Basel fort und beabsichtigt, nach dem Lizentiatsexamen zu promovieren. Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 25. August 2003 beantragt sie, die �nderung der Geb�hrenordnung aufzuheben. Sie r�gt, die Geb�hrenerh�hungen verstiessen gegen das Legalit�ts- und das Vertrauensschutzprinzip. Im Weiteren stellt sie den Antrag, die Studierenden des Wintersemesters 2003/4 seien f�r die Dauer des Verfahrens vorsorglich der Geb�hrenordnung in der alten Fassung zu unterstellen.
Mit Verf�gung vom 23. September 2003 hat der Pr�sident der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung das Gesuch um Erlass einer vorsorglichen Verf�gung (aufschiebende Wirkung) abgewiesen.
Der Universit�tsrat hat namens der Universit�t Basel beantragt, die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen.
In dem vom Bundesgericht angeordneten zweiten Schriftenwechsel haben die Parteien an ihren Antr�gen in der Sache festgehalten.
1.1 Die staatsrechtliche Beschwerde gegen die Revision der Geb�hrenordnung - ein generell-abstrakter kantonaler Erlass - ist zul�ssig (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG), da dagegen weder ein kantonales noch ein anderes eidgen�ssisches Rechtsmittel offen steht (Art. 84 Abs. 2 und Art. 86 Abs. 1 OG; nicht publizierte E. 1a von BGE 125 I 173 betreffend die Studentische K�rperschaft der Universit�t Basel). Die umstrittene �nderung ist am 28. Juni 2003 publiziert worden, so dass sich die Beschwerde vom 25. August 2003 unter Ber�cksichtigung der Gerichtsferien als fristgerecht erweist (Art. 89 Abs. 1 i.V.m. Art. 34 Abs. 1 lit. b OG).
1.2 Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass ist legitimiert, wer durch die angefochtene Bestimmung unmittelbar oder virtuell (das heisst mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit fr�her oder sp�ter einmal) in seinen rechtlich gesch�tzten Interessen betroffen ist (Art. 88 OG; BGE 125 I 71 E. 1b/aa S. 75, 173 E. 1b S. 174, je mit Hinweisen). Die Beschwerdef�hrerin erf�llt diese Voraussetzung als Studentin an der Universit�t Basel mit der Absicht, dort sp�ter zu promovieren, soweit es um die Semestergeb�hr und die zus�tzliche Geb�hr f�r Doktorierende in der Graduiertenausbildung geht. Nicht dargelegt hat die Beschwerdef�hrerin jedoch, inwiefern sie durch die Erh�hung der H�rergeb�hr in eigenen Interessen betroffen sein soll. Nach ihrer Studienplanung kommt ein Universit�tsbesuch als H�rerin f�r sie auf absehbare Zeit nicht in Frage. Im Zeitraum, in dem sie voraussichtlich fr�hestens daran interessiert sein kann, mindestens 14 Wochenstunden als H�rerin an der Universit�t zu belegen, wird der umstrittene Geb�hrenansatz h�chstwahrscheinlich nicht mehr massgebend sein. Hinsichtlich der Erh�hung der H�rergeb�hr fehlt ihr deshalb die Legitimation; insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
2.1 Die Beschwerdef�hrerin r�gt die Verletzung des Legalit�tsprinzips im Abgabenrecht. Sie macht geltend, die verfassungsrechtlichen Delegationsgrunds�tze erlaubten dem Universit�tsrat nicht, Geb�hrenerh�hungen in der interessierenden Gr�ssenordnung zu beschliessen. Das Bundesgericht habe zwar zugelassen, dass Studiengeb�hren auf Verordnungsebene festgesetzt w�rden, wenn sich der Verordnungsgeber durch die bisherige �bung und die landesweite Praxis gebunden f�hle. Weil die Universit�t aber aus der kantonalen Verwaltung ausgegliedert worden sei, der Universit�tsrat im Unterschied zum Regierungsrat praktisch keiner demokratischen Kontrolle unterliege und die Universit�t nur �ber ein Globalbudget, nicht aber �ber einen Leistungsauftrag mit verbindlichen Leitlinien verf�ge, seien vergleichsweise h�here Anforderungen an die �bertragung von Kompetenzen im Abgabenbereich zu stellen. Ausserdem sei das Kriterium der landesweiten Praxis nicht geeignet als Schranke f�r die Ermessensaus�bung. Es fehle ihm an der n�tigen Bestimmtheit und �berpr�fbarkeit, zumal die Universit�ten dazu �bergegangen seien, wechselseitig die Geb�hren zu erh�hen. Sie seien wegen der unterschiedlichen F�cherangebote und Kostenstrukturen ohnehin nur beschr�nkt vergleichbar. Mit der Geb�hrenerh�hung habe der Universit�tsrat seinen Ermessensspielraum �berschritten. Sie �bertreffe die Teuerung seit der letzten Anpassung bei weitem und sei nicht verkraftbar, was auch der signifikante Anstieg der Gesuche um Geb�hrenerlass aufzeige. Zudem erschwere das nun eingef�hrte Bologna-Modell mit seinen strikteren Studienzeitlimiten und der Erh�hung des Pr�fungsaufwandes die Nebenerwerbst�tigkeit. Aus der Heraufsetzung der Studiengeb�hren ergebe sich somit eine Beeintr�chtigung der Chancengleichheit und Bildungsfreiheit, was mit den verfassungsrechtlichen und v�lkervertraglichen Bildungszielen nicht vereinbar sei und nach der Verankerung einer Geb�hrenobergrenze auf Gesetzesstufe rufe. Da im �brigen eine Graduiertenausbildung an der Universit�t Basel bisher weder definiert worden sei noch angeboten werde, verstosse die gleichsam vorsorgliche Festsetzung einer Zusatzgeb�hr f�r diesen Ausbildungsgang von vornherein gegen das Gesetzm�ssigkeitsprinzip.
2.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bed�rfen �ffentliche Abgaben - abgesehen von Kanzleigeb�hren - einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen der Abgabe selber festlegen (vgl. auch Art. 164 Abs. 1 lit. d BV). Diese Anforderungen hat die Rechtsprechung f�r die Abgabenbemessung bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert: Sie d�rfen namentlich dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe durch �berpr�fbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und �quivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erf�llt. Der Umfang des Legalit�tsprinzips ist demnach je nach der Art der Abgabe zu differenzieren. Das Prinzip darf weder seines Gehalts entleert noch in einer Weise �berspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilit�t in einen unl�sbaren Widerspruch ger�t (statt vieler BGE 126 I 180 E. 2a/bb S. 183 mit Hinweisen; BGE 128 II 112 E. 5a S. 117, 247 E. 3.1 und 3.2 S. 251, mit Hinweisen auf Art. 164 Abs. 1 lit. d und Art. 127 Abs. 1 BV; Adrian Hungerb�hler, Grunds�tze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003 S. 505 ff., S. 514 u. 516, mit Literaturhinweisen).
2.3 Gem�ss � 9 Ziff. 8 des Gesetzes vom 8. November 1995 �ber die Universit�t Basel (Universit�tsgesetz) hat der Universit�tsrat die Kompetenz, eine Regelung �ber die Universit�tsgeb�hren zu erlassen. Die Bedingungen f�r die Zulassung zum Studium an der Universit�t und f�r allf�llige Zulassungsbeschr�nkungen sind in den �� 22 und 23 des Universit�tsgesetzes festgelegt. Damit ergeben sich der Kreis der Abgabepflichtigen und der Gegenstand der Studiengeb�hren direkt aus dem Gesetz. Das Gleiche gilt f�r die geplante Graduiertenausbildung, deren Schaffung und Ausgestaltung ebenfalls in der Kompetenz des Universit�tsrates liegt (� 9 Ziff. 6 des Universit�tsgesetzes). Insoweit ist den Anforderungen an die formellgesetzlichen Vorgaben Gen�ge getan. Die Beschwerdef�hrerin behauptet nicht, dass die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an den Regierungsrat und andere Beh�rden verfassungsrechtlich ausgeschlossen sei (vgl. � 46 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt vom 2. Dezember 1889; ferner BGE 125 I 173 E. 4. S. 176 ff.). Es ist demnach auch nicht zu beanstanden, dass der Basler Gesetzgeber nach der Verselbst�ndigung der Universit�t Rechtsetzungsbefugnisse vom Regierungsrat auf den Universit�tsrat �bertragen hat. Dessen verglichen mit dem Regierungsrat weniger starke Einbindung in das demokratische Kontrollsystem �ndert nichts Grunds�tzliches. Die Beschwerdef�hrerin legt nicht dar, inwiefern die Verfassung oder die Gesetzgebung des Kantons Basel-Stadt Kompetenzdelegationen an oberste Leitungsorgane von selbst�ndigen �ffentlichrechtlichen Anstalten nur eingeschr�nkt zulassen oder von zus�tzlichen Voraussetzungen abh�ngig machen sollte. Ihr Einwand, an die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an den Universit�tsrat seien vergleichsweise h�here Anforderungen zu stellen als an Kompetenz�bertragungen an den Regierungsrat, verf�ngt im vorliegenden Zusammenhang deshalb nicht, ohne dass im Einzelnen gepr�ft zu werden braucht, ob der Universit�tsrat in jeder Hinsicht die gleichen Rechtsetzungsbefugnisse beanspruchen kann wie der Regierungsrat in seinen Aufgabenbereichen.
2.4 Das Universit�tsgesetz enth�lt allerdings keine Bemessungsgrundlagen f�r die Studiengeb�hren und nennt auch keine Obergrenzen. Das Bundesgericht hat in dieser Hinsicht unbestimmte gesetzliche Grundlagen im Zusammenhang mit Studiengeb�hren trotzdem ausnahmsweise als ausreichend erachtet, wenn sich das zur Geb�hrenfestsetzung zust�ndige Organ als durch die bisherige �bung gebunden betrachtete und sich die Geb�hren nach der Erh�hung immer noch in der Gr�ssenordnung bewegten, die an anderen schweizerischen Hochschulen �blich war (vgl. BGE 104 Ia 113 E. 4 S. 117 ff.; 121 I 273 E. 3b und 5a S. 275 u. 277 f.). Es hat erkannt, dass das Element einer langdauernden �bung in diesem Bereich insoweit eine formellgesetzliche Regelung zu ersetzen vermag (BGE 125 I 173 E. 9e S. 181 mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat seine Argumentation auch darauf gest�tzt, dass die Studiengelder seit jeher nur einen geringen Teil der finanziellen Aufwendungen eines Kantons f�r seine Universit�t decken, weshalb das Schutzbed�rfnis des Einzelnen von vornherein nicht gleich intensiv ist wie bei kostendeckenden Geb�hren (BGE 104 Ia 113 E. 4b S. 118; 121 I 273 E. 5a S. 277 f.). Es hat weiter erwogen, dass Studiengelder seit langer Zeit in ann�hernd gleichem Rahmen erhoben werden und sich die zust�ndigen Organe daran auch in einem weitergehenden Masse gebunden betrachten als in anderen Bereichen. Es ist zum Ergebnis gelangt, dass sich unter diesen besonderen Voraussetzungen f�r die Bemessung der Studiengeb�hren eine schematischere bzw. pauschalere Betrachtungsweise rechtfertigt als im Bereich der Kausalabgaben allgemein zul�ssig. Insbesondere hindert eine unbestimmte gesetzliche Erm�chtigung das zust�ndige Organ nicht, Geb�hrenerh�hungen zu beschliessen, die sich im Rahmen des �blichen halten, selbst wenn sie �ber die Anpassung an die Teuerung hinausgehen und finanzpolitisch motiviert sind (BGE 120 Ia 1 E. 3g S. 6 f.; 121 I 273 E. 5a S. 277 f.). Das Bundesgericht hat allerdings auch darauf hingewiesen, dass dieser Anpassungsspielraum den Universit�tskantonen nicht erlaubt, gleichsam im Gleichschritt auf dem Verordnungsweg ihre Studiengeb�hren beliebig zu erh�hen (BGE 121 I 273 E. 5a S. 277 unten). Der Entscheid, einen wesentlich h�heren Anteil des staatlichen Aufwandes als bisher den Studierenden zu �berbinden oder gar kostendeckende Geb�hren einzuf�hren, w�rde den Zugang zur universit�ren Ausbildung bedeutend erschweren und eine grundlegende bildungspolitische Wertungsfrage betreffen (BGE 123 I 254 E. 2b/bb S. 256). Derartige bildungs- und hochschulpolitische Grundsatzentscheide sind auf der Stufe des formellen Gesetzes zu f�llen (BGE 125 I 173 E. 4a S. 176; 121 I 273 E. 4c S. 276 f.). Solange die Geb�hren jedoch nicht wesentlich von dem abweichen, was im betreffenden Sachbereich allgemein �blich ist, ohne dass vom Prinzip der bei weitem nicht kostendeckenden Geb�hren abgewichen wird, sind Erh�hungen nach der bundesgerichtlichen Praxis selbst ohne gesetzliche Obergrenze oder Bemessungsregeln grunds�tzlich zul�ssig (BGE 123 I 254 E. 2b/bb S. 256; 120 Ia 1 E. 3g S. 6; 121 I 273 E. 4c u. 5a S. 276 ff.).
2.5 An dieser verschiedentlich best�tigten Praxis ist im vorliegenden Zusammenhang noch festzuhalten. Die von der Beschwerdef�hrerin summarisch erw�hnten Studienreformen der letzten Jahre und die Einf�hrung des sog. Bologna-Modells erscheinen nicht als derart grundlegende oder einschneidende Neuerungen, dass sie eine Praxis�nderung im Bereich der Abgabenkompetenzen rechtfertigen, auch wenn sie den Spielraum der Studierenden zur Aus�bung eines Nebenerwerbs eingeschr�nkt haben. Es werden im Wesentlichen die gleichen Ausbildungen wie vorher angeboten, und das Finanzierungssystem der Universit�t hat ebenfalls keine grunds�tzlichen �nderungen erfahren. Dichtere und zeitlich gestraffte Ausbildungsg�nge mit Pr�fungen nach dem sog. Credit-System schr�nken zudem nicht nur die M�glichkeiten ein, begleitenden Nebenerwerbst�tigkeiten nachzugehen. Sie erlauben auch, die eigenen Mittel und allf�llige Darlehen auf einen k�rzeren Zeitraum zu konzentrieren und fr�her mit einer Haupterwerbst�tigkeit zu beginnen. Im Weiteren wurde die umstrittene Geb�hrenerh�hung vom Universit�tsrat unter einem gewissen Druck, mit Blick auf einen drohenden Fehlbetrag von nahezu Fr. 20 Mio. f�r das Jahr 2004, als Teil eines Massnahmenpakets f�r ein ausgeglichenes Budget beschlossen. Die Anpassung an die Teuerung seit der letzten Geb�hrenerh�hung im November 1997 (von Fr. 500.-- auf Fr. 600.--) deckt je nach Berechnungsweise einen Anteil von ca. Fr. 21.-- bis Fr. 30.-- des Mehrbetrages von Fr. 100.--. F�r den Differenzbetrag kann der Universit�tsrat auf verschiedene Mehrleistungen verweisen. Im Jahre 1998 sei eine Kinderkrippe eingerichtet und sp�ter ausgebaut worden, was mit j�hrlichen Betriebskosten von �ber Fr. 500'000.-- verbunden sei. Um den Studierenden den Zugang zu neuen Formen des Lehrens und Lernens zu erm�glichen, sei die Universit�t vermehrt mit einer zeitgem�ssen technischen Infrastruktur ausgestattet worden (EDV, Audio, Video, Funkvernetzung, Lernzentrum Medizin, E-Learning, Sprachenzentrum). Die entsprechenden Investitionen beliefen sich auf �ber Fr. 4 Mio.; dazu k�men j�hrliche Betriebs- und Personalkosten. Zudem seien verschiedene Massnahmen zur Verbesserung der Betreuungsverh�ltnisse ergriffen worden (Einrichtung von Assistenzprofessuren, Anstellung zus�tzlicher Lehrbeauftragter, Zurverf�gungstellen von Mentoringprogrammen). Nach Auffassung der Beschwerdef�hrerin handelt es sich zwar nicht um echte Mehrleistungen, sondern um Investitionen, die zur Aufrechterhaltung des Lehrbetriebes notwendig gewesen seien. Die Studentenzahl habe in den letzten Jahren kontinuierlich zugenommen, ohne dass die Infrastruktur und die Betreuungsverh�ltnisse mit dieser Entwicklung Schritt gehalten h�tten. Im Ergebnis h�tten die Dienstleistungen f�r die Studierenden sogar abgenommen.
Welcher Charakter den erw�hnten Massnahmen im Einzelnen zukommt bzw. welche Leistungen den Studierenden zus�tzlich oder bloss noch in vermindertem Masse erbracht werden, braucht hier nicht n�her ausgeleuchtet zu werden. Es gen�gt im vorliegenden Zusammenhang, festzuhalten, dass seit der letzten Geb�hrenanpassung eine gewisse Teuerung eingetreten ist, die Universit�t unbestrittenermassen Mehraufwendungen in Millionenh�he erbracht hat, sie sich wegen des gewachsenen und noch weiter wachsenden Finanzbedarfs mit erheblichen Finanzierungsproblemen konfrontiert sieht, und dass der Kostenanteil der Studierenden am Gesamtaufwand trotz der Geb�hrenerh�hung nicht bedeutend angestiegen ist. Es ist offenkundig und bedarf keiner eingehenden Erl�uterung, dass der aus der Geb�hrenerh�hung um einen Sechstel erwartete Mehrertrag von Fr. 1,25 Mio. pro Jahr den von den Studierenden zu bezahlenden Anteil bei einem j�hrlichen Budget von ca. Fr. 250 Mio. nur geringf�gig und jedenfalls nicht in einem Ausmass erh�ht, das einer bildungspolitischen Weichenstellung gleichkommt. Im gesamtschweizerischen Vergleich liegen die Studiengeb�hren der Universit�t Basel auch nach der Erh�hung im Durchschnitt. Sie halten sich noch im Rahmen des landesweit �blichen und damit im finanzpolitischen Ermessensspielraum des zur Geb�hrenfestsetzung zust�ndigen Organs. Die Erh�hung erfordert keinen Grundsatzentscheid des Gesetzgebers; sie h�lt der �berpr�fung unter dem Blickwinkel des Legalit�tsprinzips stand.
2.6 Es ist freilich nicht ausser Acht zu lassen, dass ausschliesslich durch ein Exekutivorgan festgesetzte Geb�hrenbemessungsgrundlagen den Anforderungen des Legalit�tsprinzips im Abgabenrecht grunds�tzlich nicht gen�gen. Nicht zu �bersehen ist auch, dass die bei der Begr�ndung und Best�tigung der erw�hnten bundesgerichtlichen Praxis als massgebend erachteten Umst�nde wesentliche �nderungen erfahren haben. Insbesondere sind die Studiengeb�hren an der Universit�t Basel in den vergangenen Jahren verschiedentlich und zum Teil markant erh�ht worden. Im Jahre 1975 waren - nach den unwidersprochen gebliebenen Ausf�hrungen der Beschwerdef�hrerin - pro Semester noch Fr. 150.-- zu bezahlen, im Jahre 1992 schon Fr. 260.--. Im Jahre 1995 wurden die Studiengeb�hren pro Semester auf Fr. 500.-- angehoben, zwei Jahre sp�ter (1997) auf Fr. 600.--. Mit der umstrittenen Erh�hung erreichen sie Fr. 700.--. Diese Anpassungen sind nur zum Teil durch die Teuerung begr�ndet. In wesentlichem Umfang gehen sie auch auf finanzpolitische Motive zur�ck. Solche Gr�nde rufen aber - wenn sie wesentliches Gewicht erhalten - einer formellgesetzlichen Basis. Die verschiedenen Geb�hrenerh�hungen in relativ kurzer Zeitspanne machen zudem deutlich, dass sich das zur Geb�hrenfestsetzung kompetente Organ nicht mehr im selben Mass wie fr�her an den traditionellen Rahmen gebunden f�hlt bzw. f�hlen kann und verst�rkt finanzpolitischen Zw�ngen unterliegt. Die Entwicklung der Studiengeb�hren zeigt auf, dass das Kriterium der Bindung an das bisher �bliche stark an Gewicht verloren hat. Von einer langen �bung kann angesichts der relativ h�ufigen Anpassungen nur sehr bedingt gesprochen werden. Wohl liegen die Studiengeb�hren an der Universit�t Basel - wie gezeigt - nach wie vor im landesweiten Durchschnitt. So verh�lt es sich jedoch nur, weil an den �brigen vergleichbaren Hochschulen eine �hnliche Entwicklung eingetreten ist. Demnach hat auch bis zu einem gewissen Grad eine wechselseitige Heraufsetzung der Geb�hren stattgefunden ("Geb�hrenerh�hung im Gleichschritt"), wie sie das Bundesgericht - mangels gesetzlicher Verankerung der Bemessungsgrundlage - gerade als unzul�ssig bezeichnet hat (vgl. BGE 121 I 273 E. 5a S. 277). Das Kriterium des landesweit �blichen hat seine Bedeutung somit ebenfalls zum Teil eingeb�sst. Unter diesen Umst�nden liesse es sich in Zukunft nicht mehr rechtfertigen, gest�tzt auf eine ungen�gende gesetzliche Grundlage wie der vorliegenden Geb�hrenerh�hungen zu beschliessen, die deutlich �ber die Teuerung hinausgehen. Der finanzpolitische Spielraum der Beh�rden erscheint in F�llen wie hier als nahezu ausgesch�pft. Zudem erscheint eine weitergehende Beteiligung der Studierenden an den Kosten der Universit�t auch unter dem Gesichtswinkel von Art. 13 Abs. 2 des Internationalen Paktes vom 16. Dezember 1966 �ber wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UNO-Pakt I; SR 0.103.1) als problematisch (vgl. dazu E. 3.3 hiernach). Sie bedarf nach dem Ausgef�hrten jedenfalls einer den allgemeinen abgabenrechtlichen Grunds�tzen gen�genden Grundlage (vgl. oben E. 2.2).
3.1 Nach Auffassung der Beschwerdef�hrerin verletzt die angefochtene Geb�hrenerh�hung auch kantonale und staatsvertragliche Bestimmungen. Gem�ss � 28 des Statuts vom 6. M�rz 1996 der Universit�t Basel (Universit�tsstatut) seien die Geb�hren so zu bemessen, dass der Studienzugang nicht beeintr�chtigt werde, und nach Art. 13 Abs. 2 lit. c des UNO-Pakts I solle der Hochschulunterricht allm�hlich unentgeltlich werden. Mit diesen Vorgaben sei die Heraufsetzung der Studiengeb�hren nicht vereinbar.
3.2 Eine gewisse Erschwerung des Universit�tszugangs ist mit der Geb�hrenerh�hung zweifellos verbunden. Es ist jedoch daran zu erinnern, dass Studiengeb�hren im hier interessierenden Rahmen nur beschr�nkte Auswirkungen auf den Zugang zur universit�ren Ausbildung haben, da sie in der Regel bloss einen relativ geringen Teil der Lebenshaltungskosten ausmachen (vgl. BGE 126 I 240 E. 3b S. 248). Minderbemittelte k�nnen die Gew�hrung von Ausbildungshilfen (Stipendien, Darlehen) beantragen. Ausserdem k�nnen Studierende, f�r die die Semestergeb�hren wegen Bed�rftigkeit oder aus anderen wichtigen Gr�nden eine besondere H�rte bedeuten, gem�ss � 9 der Geb�hrenordnung um ganze oder teilweise R�ckerstattung der Geb�hren ersuchen. Der Universit�tsrat hat in seiner Duplik ausgef�hrt, dass die Zahl der Antr�ge auf R�ckerstattung der Semestergeb�hren seit der Geb�hrenerh�hung nicht angestiegen und mit der Zahl des Vorjahres vergleichbar sei, was die eingereichte Zusammenstellung best�tigt. Die Zunahme der R�ckerstattungsgesuche seit 1998 l�sst deshalb nicht bereits auf eine unzul�ssige Beeintr�chtigung des Universit�tszugangs durch die umstrittene Geb�hrenerh�hung schliessen, wie die Beschwerdef�hrerin meint. Im Weiteren enth�lt � 28 des Universit�tsstatuts nicht nur das von der Beschwerdef�hrerin erw�hnte Verbot, die Geb�hren so anzusetzen, dass der Studienzugang nicht beeintr�chtigt wird (Abs. 2 zweiter Halbsatz), sondern auch die Grunds�tze, dass der Universit�tsbesuch geb�hrenpflichtig ist (Abs. 1) und die Geb�hren zur Deckung der Kosten beizutragen haben (Abs. 2 erster Halbsatz). Das Statut wurde zu einem Zeitpunkt erlassen, als die Semestergeb�hren schon Fr. 500.-- betrugen und damit in einer �hnlichen Gr�ssenordnung wie heute lagen. Geb�hren in solcher H�he wurden demnach nicht als unzul�ssige Schranke betrachtet. Hinzu kommt, dass es sich beim Universit�tsstatut und der Geb�hrenordnung um gleichrangige, vom Universit�tsrat erlassene Regelwerke handelt (vgl. � 9 Ziff. 2 und 8 des Universit�tsgesetzes), weshalb sich ohnehin die Frage stellt, ob der Universit�tsrat mit der Revision von � 1 der Geb�hrenordnung nicht spezielles Recht gesetzt hat, das im Konfliktfall der allgemeinen Bestimmung von � 28 des Universit�tsstatuts vorgeht. Zumindest stand ihm bei der Konkretisierung dieser Vorschrift des Statuts ein erheblicher Spielraum offen. Davon hat er durch die umstrittene Geb�hrenerh�hung jedenfalls nicht geradezu willk�rlich und auch nicht rechtsungleich Gebrauch gemacht. Inwiefern die Verfassung ein weitergehendes Bildungsrecht gew�hrleisten sollte, das durch die Geb�hrenerh�hung verletzt worden w�re, hat die Beschwerdef�hrerin nicht dargetan (vgl. dazu BGE 121 I 22 E. 2 S. 24; J�rg Paul M�ller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., 1999, S. 651; Gerhard Schmid/Markus Schott, St. Galler Kommentar zu Art. 62 BV, Rz. 14; Jean-Fran�ois Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution f�d�rale de la Conf�d�ration suisse, 1999, N. 7 zu Art. 19 BV; zum Teil abweichend, allerdings nicht f�r den Hochschulbereich, Ren� Rhinow, Grundz�ge des Schweizerischen Verfassungsrechts, Basel 2003, N. 3104).
3.3 Gem�ss Art. 13 Abs. 1 des UNO-Paktes I, der f�r die Schweiz am 18. September 1992 in Kraft getreten ist, anerkennen die Vertragsstaaten das Recht eines jeden auf Bildung. Nach Art. 13 Abs. 2 lit. c des Paktes erkennen die Vertragsstaaten im Weiteren an, dass im Hinblick auf die volle Verwirklichung dieses Rechts der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, insbesondere durch allm�hliche Einf�hrung der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermassen entsprechend seinen F�higkeiten zug�nglich gemacht werden muss. Das Bundesgericht hat die direkte Anwendbarkeit dieser Bestimmung bei fr�herer Gelegenheit verneint und festgehalten, aus ihr lasse sich kein individualrechtlicher Anspruch auf eine bestimmte Gestaltung der Zulassungsvoraussetzungen und auf eine bestimmte Begrenzung oder Reduktion allf�lliger Geb�hren ableiten; es sei dem nationalen Gesetzgeber anheim gestellt, wann, mit welchen Mitteln und in welchem Zeitraum er das gesetzte Ziel erreichen wolle, sofern er die betreffende Forderung nicht �berhaupt schon als erf�llt betrachte (BGE 120 Ia 1 E. 5d S. 12 f.). Das Bundesgericht hat diese Praxis unl�ngst best�tigt (BGE 126 I 240) und daran erinnert, dass der postulierte Verzicht auf Geb�hrenerhebung bloss ein m�glicher Weg zum Ziel sei. Da die in der Schweiz �blichen Universit�tsgeb�hren nur einen Bruchteil der gesamten Lebenshaltungskosten der Studierenden ausmachten, verm�chte eine blosse Geb�hrenreduktion oder selbst ein voller Geb�hrenverzicht den Zugang zum Studium f�r finanziell bed�rftige Studenten nicht sicherzustellen. Dieses Hindernis lasse sich nur durch die Gew�hrung von Stipendien beseitigen. Der Gesetzgeber besitze damit eine erhebliche Gestaltungsfreiheit, welche Mittel er zur Erreichung des gesetzten Zieles w�hlen und wie er diese Mittel aufeinander abstimmen wolle. Der Einzelne k�nne sich auf Art. 13 Abs. 2 lit. c des UNO-Paktes I schon deshalb nicht berufen, weil der Vorschrift die erforderliche Bestimmtheit fehle und sie sich zudem klarerweise allein an den Gesetzgeber richte, was ihre Geltendmachung mittels Staatsvertragsbeschwerde zum vornherein ausschliesse (BGE 126 I 240 E. 2d u. 2e S. 244 f.).
Gest�tzt auf diese Rechtsprechung ist vorliegend nicht auf die Beschwerde einzutreten, soweit ein Verstoss gegen Art. 13 Abs. 2 lit. c des UNO-Paktes I ger�gt wird. Diese Bestimmung mit programmatischem Charakter kann bloss im Zusammenhang mit der Anwendung anderer Normen �ber den allgemeinen Zugang zum Hochschulunterricht im Sinne einer Auslegungshilfe mit angerufen und ber�cksichtigt werden. Auch in diesem Fall erlaubt sie aber nicht, einen Geb�hrenentscheid isoliert zu betrachten, sondern verlangt, diesen in einen Gesamtrahmen zu stellen und insbesondere zusammen mit weiteren getroffenen oder vorgesehen Massnahmen zu w�rdigen (vgl. BGE 126 I 240 E. 3). Ein beschr�nkter Blickwinkel, der dem Gebot des Unentgeltlichkeitsziels im Sinne einer Willk�rschranke gr�sseres Gewicht verleihen w�rde und vom einzelnen Betroffenen unmittelbar geltend gemacht werden k�nnte, l�sst sich nur in ganz besonders gelagerten F�llen vorstellen. Eine solche Anrufung k�nnte im Zusammenhang mit einer Geb�hrenerh�hung in Frage kommen, die v�llig losgel�st von bildungs- und hochschulpolitischen �berlegungen, z.B. bloss zur Entlastung des allgemeinen Staatshaushaltes, oder unter vollst�ndiger Missachtung der Vertragsziele, etwa allein zur Beschr�nkung des universit�ren Zugangs, erlassen worden w�re. Um eine solche Massnahme ohne hinreichenden universit�ren Bezug oder um eine verp�nte Zugangsbeschr�nkung geht es hier jedoch nicht, und die Mitber�cksichtigung von Art. 13 Abs. 2 lit. c des UNO-Paktes I im Gesamtzusammenhang l�sst die Geb�hrenerh�hung - wie oben ausgef�hrt worden ist - nicht als verfassungswidrig erscheinen.
4.1 Die Beschwerdef�hrerin bringt weiter vor, die Heraufsetzung der Studiengeb�hren verstosse gegen das Vertrauensprinzip. Die Geb�hrenerh�hung f�r das Wintersemester 2003/4 sei erst ausserordentlich sp�t, am 19. Juni 2003, beschlossen und am 28. Juni 2003, unmittelbar vor Ablauf der Anmeldefrist am 1. Juli 2003, im Kantonsblatt ver�ffentlicht worden. An den Universit�ten von Bern, Freiburg, Genf, Lausanne, Neuenburg und Z�rich sei die Anmeldefrist schon einen Monat fr�her abgelaufen, so dass die M�glichkeit des Wechsels an eine andere Universit�t ohne Verlust eines Semesters nicht mehr bestanden habe. Noch kurz vor der Geb�hrenerh�hung, am 14. Juni 2003, sei im Kantonsblatt eine �nderung der Geb�hrenordnung vom 23. Januar 2003 ver�ffentlicht worden, die andere Aspekte um die Geb�hrenerhebung umfasst und so den Eindruck erweckt habe, die Semestergeb�hren und die Zusatzgeb�hren f�r die Graduiertenausbildung blieben unver�ndert. Damit habe der Universit�tsrat den Anspruch auf Planbarkeit des Studiums, auf Konstanz seiner Handlungen und auf Verl�sslichkeit der universit�ren Zulassungsbedingungen verletzt. Er habe vor dem Geb�hrenbeschluss im Weiteren weder den Dachverband der Assistierenden noch die offizielle Studentenvertretung orientiert und �berdies die Empfehlungen der Planungskommission missachtet. Sein Vorgehen verstosse gegen � 19 des Universit�tsgesetzes und �� 12 und 27 des Universit�tsstatuts betreffend die Mitsprache. Wohl sei in den "uni news" vom 26. Mai 2003 mitgeteilt worden, dass der Universit�tsrat eine Geb�hrenerh�hung diskutiere. Angesichts der Publikation vom 14. Juni 2003 im Kantonsblatt h�tten die Studenten aber davon ausgehen d�rfen, der Universit�tsrat habe nun definitiv auf eine Geb�hrenerh�hung verzichtet. Zudem h�tten widerspr�chliche Aussagen von Universit�tssprechern �ber die Anwendbarkeit der neuen Geb�hrenans�tze f�r die Graduiertenausbildung Verwirrung gestiftet. Im �brigen habe Rektor X.________ anl�sslich seines Amtsantritts vor f�nf Jahren versprochen, die Geb�hren w�hrend seiner Amtszeit nicht zu erh�hen.
4.2 Die Beschwerdef�hrerin weist selber darauf hin, dass das Prinzip des Vertrauensschutzes einer Rechts�nderung gem�ss st�ndiger Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht entgegensteht, wenn keine anders lautende Zusicherung des zust�ndigen Rechtsetzungsorgans vorliegt (vgl. bereits BGE 102 Ia 331 E. 3c S. 336). Dies gilt insbesondere auch im Zusammenhang mit der Festsetzung von Studiengeb�hren (BGE 120 Ia 1 E. 3i S. 7, mit Hinweisen). Dass der Universit�tsrat gegen�ber der �ffentlichkeit oder individuell ihr gegen�ber zugesichert habe, die Studiengeb�hren blieben unver�ndert, behauptet die Beschwerdef�hrerin nicht. Sie meint zwar, die Publikation der letzten �nderung der Geb�hrenordnung vom 23. Januar 2003 im Kantonsblatt vom 14. Juni 2003 sei einer solchen Zusicherung gleichzusetzen. Das trifft jedoch nicht zu. Die Publikation der alten Geb�hrenans�tze kurz vor dem Entscheid �ber eine Erh�hung mag zwar Verwirrung gestiftet haben. Eine Zusicherung liegt darin aber schon deshalb nicht, weil der publizierte Text klar als "�nderung vom 23. Januar 2003" gekennzeichnet war; bei geb�hrender Aufmerksamkeit konnten und mussten die Leser erkennen, dass es sich um eine zur�ckliegende Teilrevision handelte. Zudem waren die Studenten - und auch die Beschwerdef�hrerin - in den "uni news" 25 vom 26. Mai 2003 darauf hingewiesen worden, dass die Studiengeb�hren um Fr. 100.-- auf Fr. 700.-- erh�ht werden sollten. Aus der Publikation der bereits im Januar erfolgten �nderungen der Geb�hrenordnung durften sie deshalb schon aus zeitlichen Gr�nden nicht auf den Verzicht auf die erst im Mai, als Teil eines Massnahmenpakets f�r das Budget 2004, in Aussicht genommene und bekannt gegebene Geb�hrenerh�hung schliessen. Ausserdem war f�r jedermann erkennbar, dass der Rektor der Universit�t bei Amtsantritt nur seine pers�nlichen Pl�ne und Absichten mitteilen, nicht aber k�nftige Entscheide des Universit�tsrats vorwegnehmen konnte.
Bei dieser Sachlage war es dem Universit�tsrat unbenommen, die Studiengeb�hren auf das Wintersemester 2003/4 zu erh�hen, selbst kurz vor Ablauf der Anmeldefrist. Er war nicht dazu verpflichtet, auf das Vorgehen anderer Universit�ten oder deren Anmeldefristen R�cksicht zu nehmen. Die Beschwerdef�hrerin nennt denn auch keine Bestimmung, die solches vorschreiben w�rden. Bei der Studienplanung muss mit Geb�hrenerh�hungen wie der interessierenden gerechnet werden. Die Beschwerdef�hrerin beklagt sich zwar dar�ber, dass ihr wegen der sp�ten Bekanntgabe ein Wechsel der Universit�t ohne Verlust eines Semesters nicht mehr m�glich war; sie macht aber bezeichnenderweise nicht geltend, sie h�tte bei fr�herer Orientierung �ber die Geb�hrenheraufsetzung tats�chlich an eine bestimmte andere Universit�t gewechselt und es sei ihr Mehraufwand entstanden, weil es f�r diesen Wechsel zu sp�t gewesen sei. Wer wie sie in einem universit�ren Ausbildungsgang etwas fortgeschritten ist, wechselt denn auch nach allgemeiner Lebenserfahrung nicht mit R�cksicht auf die jeweils niedrigste Studiengeb�hr die Universit�t. Von vornherein nicht zu erkennen ist schliesslich, inwiefern berechtigtes Vertrauen der Beschwerdef�hrerin durch widerspr�chliche Informationen �ber die Anwendbarkeit der erh�hten Ans�tze f�r die Graduiertenausbildung h�tte entt�uscht werden k�nnen. Erstens absolvierte sie diese Ausbildung nicht. Zweitens hat der Universit�tsrat dargelegt, im Wintersemester 2003/4 sei noch gar keine Graduiertenausbildung angeboten worden. Und drittens bringt sie nicht vor, sie habe gest�tzt auf die diesbez�glich unklaren Informationen nach dem Erh�hungsentscheid in guten Treuen Dispositionen getroffen, die sich als nachteilig erwiesen h�tten und sie nicht mehr habe r�ckg�ngig machen k�nnen.
4.3 Von einer Verfassungsverletzung wegen Missachtung von Mitspracherechten kann ebenfalls nicht gesprochen werden. � 19 des Universit�tsgesetzes schreibt fest, dass das Universit�tsstatut und die Ausf�hrungserlasse eine angemessene Mitwirkung der Universit�tsangeh�rigen vorzusehen haben. Diese Bestimmung enth�lt nur eine Vorgabe f�r die Ausf�hrungsgesetzgebung; sie regelt nicht direkt das im Einzelfall einzuhaltende Verfahren. � 12 des Universit�tsstatuts ordnet die Zusammensetzung und die Wahl der Planungskommission, und � 27 umschreibt die studentische K�rperschaft der Universit�t Basel (skuba) und ihre Aufgaben. Soweit sich aus diesen Normen sowie aus dem von der Beschwerdef�hrerin nicht genannten � 26 des Statuts Mitwirkungsrechte ergeben, erscheint ihre Handhabung durch den Universit�tsrat nicht als verfassungswidrig. Die Stellungnahmen der Planungskommission (mit je einem Vertreter der Assistierenden und der skuba) haben nur den Charakter von Empfehlungen (vgl. � 12 des Universit�tsgesetzes); sie binden den Universit�tsrat nicht. Zum geplanten Massnahmenpaket wurde die Planungskommission angeh�rt (vgl. Antrag des Rektorats an den Universit�tsrat vom 22. Mai 2003). Eine Delegation der skuba wurde zur Sitzung des Universit�tsrates vom 22. Mai 2003 eingeladen. Dabei kam die Geb�hrenerh�hung zur Sprache, wozu sich die Vertreter der skuba �ussern konnten (Sitzungsprotokoll vom 22. Mai 2003, S. 3). Offenbar war damals erst von einem Betrag von Fr. 60.-- die Rede. Am 26. Mai wurde in den "uni news" allgemein bekanntgegeben, dass eine Erh�hung der Studiengeb�hren um Fr. 100.-- vorgesehen sei. Im Weiteren fand am 13. Juni 2003 eine Orientierung der betroffenen Gruppierungen �ber das Budget 2004 und das Massnahmenpaket (mit der geplanten Geb�hrenerh�hung) durch die Universit�tsverwaltung statt, zu der die Vertreter der skuba eingeladen wurden, ohne aber teilzunehmen. Wohl wurden diese Gelegenheiten zur Information und Mitwirkung innerhalb einer kurzen Zeitspanne vor der Beschlussfassung einger�umt und wurde der vom Universit�tsrat schliesslich beschlossene Ansatz nicht erneut zur Konsultation unterbreitet; der Universit�tsrat hat darauf hingewiesen, dass er seinerseits unter Zeitdruck stand. Bestimmte Mindestfristen, die bei der Konsultation nicht unterschritten werden d�rften, bestehen jedoch nicht, und es existiert auch keine Verpflichtung des Universit�tsrats, den Mitspracheberechtigten jeden einzelnen Schritt im Rahmen eines Entscheidfindungsprozesses zur Stellungnahme zu unterbreiten. Inwiefern er die oben genannten Vorschriften verfassungswidrig angewendet haben sollte, ist daher nicht ersichtlich.
Nach dem Ausgef�hrten erweist sich die Beschwerde als unbegr�ndet. Sie ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ergebnis hat die Beschwerdef�hrerin die Kosten des Beschwerdeverfahrens vor Bundesgericht zu tragen (Art. 156 Abs. 1 OG). Eine Parteientsch�digung ist nicht zuzusprechen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin und dem Universit�tsrat der Universit�t Basel schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 8
 Art. 86
 BGE 
 Art. 34
 BGE 
 Art. 164
 BGE 
 BGE 
 Art. 164
 Art. 127
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 13
 Art. 13
 BGE 
 BGE 
 Art. 62
 Art. 19
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 13
 BGE 
 Art. 13
 BGE