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BOE.es - Documento BOE-T-2000-1184
Documento BOE-T-2000-1184
Pleno. STC 242/1999, de 21 de diciembre de 1999. Conflictos positivos de competencia 2.959/92, 3.284/96 y 174/97 (acumulados). Promovidos por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña respecto de determinadas Órdenes y Resoluciones del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, que instrumentan ayudas del Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES). Competencias sobre turismo y bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, así como sobre comercio e investigación científica y técnica.
«BOE» núm. 17, de 20 de enero de 2000, páginas 182 a 203 (22 págs.)
BOE-T-2000-1184
En los conflictos positivos de competencia acumulados núms. 2.959/92, 3.284/96 y 174/97, promovidos todos ellos por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por los Letrados doña Elsa Puig Muñoz y don Ramón Riu i Fortuny, frente al Gobierno de la Nación contra, respectivamente: dos Órdenes del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de 19 de agosto de 1992 ; tres Órdenes del Ministerio de Comercio y Turismo de 25 de abril de 1996 y una Resolución de 19 de abril de 1996 del Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA) ; y dos Resoluciones de 2 de septiembre de 1996, de la Secretaría de Estado de Comercio, Turismo y Pequeña y Mediana Empresa ; todas ellas relativas al Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES). Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta. Ha sido Ponente el Magistrado don Fernando Garrido Falla, quien expresa el parecer del Tribunal.
El conflicto positivo de competencia fue admitido a trámite mediante providencia de la Sección Primera de 15 de diciembre de 1992, dando traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno para que, en el plazo de veinte días, formulara las correspondientes alegaciones, comunicando la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por si ante ella estuvieran impugnadas dichas Órdenes, en cuyo caso se suspendería el proceso hasta la decisión del conflicto. Mediante escrito de 11 de enero de 1993, el Abogado del Estado se personó en el procedimiento y solicitó prórroga del plazo legal para formular sus alegaciones, la cual le fue concedida mediante providencia de la Sección Primerade 12 de enero de 1993, ampliando en diez días el plazo. Con fecha 25 de enero de 1993, el Abogado del Estado presentó sus alegaciones, oponiéndose a la demanda.
2. El día 13 de agosto de 1996 tuvo entrada en el Registro del Tribunal un escrito del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, registrado con el núm. 3.284/96, mediante el cual se formalizó conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación, contra las siguientes disposiciones: Orden de 25 de abril de 1996, del Ministerio de Comercio y Turismo, por la que se establecen subvenciones para la tecnificación e innovación tecnológica de la industria turística en aplicación del Plan FUTURES 1996-1999 ; Orden de 25 de abril de 1996, del mismo Ministerio, por la que se establecen subvenciones para el desarrollo de nuevos productos turísticos en aplicación del Plan FUTURES 1996-1999 ; y Resolución de 19 de abril de 1996, del Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA), por la que se convoca la oferta pública de servicios para la competitividad en aplicación del Plan Marco de Competitividad del Turismo Español, Plan FUTURES 1996-1999. En dicho escrito también se solicitó la acumulación de este conflicto con el que lleva por núm. 2.959/92.
El conflicto positivo de competencia fue admitido a trámite mediante providencia de la Sección Tercera de 17 de abril de 1996, dando traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, a fin de que, en el plazo de veinte días, formule las alegaciones que considere convenientes, comunicando la incoación del conflicto a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por si ante ellas estuvieran impugnadas dichas disposiciones, en cuyo caso se suspendería su tramitación hasta la decisión del conflicto. Asimismo, se acordó oír al Abogado del Estado para que exponga lo que estime conveniente acerca de la acumulación de este conflicto con el que lleva por número 2.959/92, según se pide en el otrosí de la demanda.
3. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, mediante escrito presentado en el Registro del Tribunal el día 15 de enero de 1997, promovió conflicto positivo de competencia, registrado con el núm. 174/97, frente al Gobierno de la Nación, contra las siguientes Resoluciones: Resolución de 2 de septiembre de 1996, de la Secretaría de Estado de Comercio, Turismo y Pequeña y Mediana Empresa, por la que se convocan las ayudas reguladas en la Orden de 25 de abril de 1996, en la que se establecen las subvenciones para la tecnificación e innovación tecnológica de la industria turística ; y Resolución de 2 de septiembre de 1996, de la misma Secretaría de Estado, por la que se convocan las ayudas reguladas en la Orden de 25 de abril de 1996, en la que se establecen las subvenciones dirigidas a promover la internacionalización de la empresa turística española, en aplicación del Plan Marco de Competitividad del Turismo Español 1996-1999. Se solicita en la demanda la acumulación de este conflicto con otros dos conflictos previamente acumulados, numerados como 2.959/92 y 3.284/96.
Mediante providencia de la Sección Segunda de 26 de febrero de 1997 se admitió a trámite el conflicto positivo de competencia, dando traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, a fin de que, en el plazo de veinte días, pueda formular las alegaciones que considere convenientes, comunicando a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional la incoación del conflicto, por si ante ella estuvieran impugnadas las Resoluciones objeto de aquél, en cuyo caso se suspendería su tramitación. Se acordó, asimismo, oír al Abogado del Estado para que se pronuncie sobre la acumulación solicitada por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña.
Asimismo incide, en su opinión, en este caso, la competencia exclusiva en materia de planificación de la actividad económica en Cataluña, que le atribuye a la Generalidad el art. 12.1.1 de su Estatuto de Autonomía. Esta competencia debe enmarcarse en el seno de la competencia estatal sobre bases y coordinación de la planificación de la actividad económica general (art.149.1.13 C.E.).
En cuanto a las competencias de la Generalidad de Cataluña antes citadas, le permiten ordenar la actividad turística en su territorio y proceder a la promoción, interna y externa, de dicha actividad. No puede excluirse de la competencia autonómica en esta materia la actividad de promoción exterior, es decir, la posibilidad de que realice actividades de promoción turística fuera de su territorio. Así se prevé en el Real Decreto 3168/1982, de 15 de octubre, de traspasos en dicha materia, cuando el mismo establece que "la Generalidad de Cataluña podrá realizar actividades de promoción del turismo de su ámbito territorial en el exterior". Resulta consustancial al sector turístico la promoción de los atractivos turísticos del territorio correspondiente, pero las actividades de promoción van dirigidas, esencialmente, a una demanda externa, lo que determina, precisamente, su importancia como sector económico. Además la actividad promocional, aunque tenga efectos en el exterior, no tiene por qué conllevar el ejercicio del poder público en el exterior.
En todo caso, no lo conlleva en el caso presente, en el que se reclaman potestades subvencionales en relación con empresas y entidades sitas en Cataluña para actividades de promoción que realizan las propias empresas.
En lo que se refiere a las competencias del Estado, la representación de la Generalidad de Cataluña se refiere a la reiterada doctrina constitucional existente sobre las subvenciones y, específicamente, alude a la STC 13/1992, que recopila la misma. Cita expresamente el fundamento jurídico 8.o, donde se recogen los diversos supuestos que pueden darse, habida cuenta de las competencias estatales y autonómicas implicadas, considerando que, siendo competente el Estado para establecer, ex art. 149.1.13 C.E., las bases de ordenación económica del sector turístico, sólo podría "consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas ... Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado, si ello es posible, o en un momento inmediatamente posterior, o mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias" (fundamento jurídico 8.b).
Por tanto, de acuerdo con estos criterios, el Estado carece de competencias para regular exhaustivamente, como hacen las Órdenes impugnadas, la concesión de las subvenciones y atribuirse, asimismo, la totalidad de su gestión administrativa. Aunque la STC 13/1992 admita que en el supuesto antedicho el Estado pueda, con carácter excepcional, retener la función normativa y de ejecución, para que ello sea procedente deben concurrir y justificarse, las causas tasadas previstas en su fundamento jurídico 8.o d): que ello resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector.
Acerca de la competencia estatal conectada con el art. 149.1.13 C.E., la representación autonómica admite que conlleva la regulación normativa, pero siempre que no desplace las competencias autonómicas de desarrollo normativo y de ejecución. Rechaza, asimismo, que la competencia estatal pueda sustentarse en la materia "investigación", pues, como antes expuso, la finalidad de las ayudas es la de la mejora de la competitividad de las empresas turísticas y la de promoción de la oferta turística, ámbitos ajenos a la investigación científica y técnica (art. 149.1.15 C.E.) en sentido estricto, pues no concibe la existencia de un "investigador turístico".
Orgánicamente, vincula la "investigación" con el Ministerio de Educación y Ciencia, lo que demostraría que el ámbito de estas ayudas es el del sector turístico en su perspectiva económica.
Descarta, por último, que el Estado pueda ampararse en las "excepciones" antes citadas, que vendrían impuestas por el "carácter horizontal" del Plan, para realizar la gestión de las ayudas de modo centralizado, además de que ello no se ha justificado, como exige la misma doctrina constitucional. Por tanto, el Estado no puede convertir en regla general, lo que no es más que una vía que sólo puede abrirse de modo excepcional.
Además, el Tribunal ya declaró que las dificultades que pudieran existir para descentralizar la gestión de las ayudas "no pueden ser alegadas para eludir competencias que constitucionalmente correspondan a una Comunidad Autónoma, pues en tal caso, bastaría que en el diseño de una legislación estatal reguladora de una materia se dificultara artificialmente su ejecución autonómica, para justificar la negación o supresión de esa competencia" (STC 106/1987, fundamento jurídico 4.º).
Por tanto, el Estado no puede seguir gestionando servicios que no le corresponden, debiendo evitarse la duplicidad de los mismos (SSTC 187/1988, fundamento jurídico 12 y 13/1992, fundamento jurídico 7.º).
Vulneran sus competencias los artículos 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11, de la Orden de 19 de agosto de 1992, por la que conceden incentivos para la mejora de la competitividad de las pequeñas y medianas empresas e instituciones turísticas de acuerdo con el Plan marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES).
Los artículos 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, y 10 de la Orden de 19 de agosto de 1992, por la se conceden incentivos a las pequeñas y medianas empresas y entidades turísticas para la realización de acciones de promoción de la oferta turística española de acuerdo con el Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES), invaden, asimismo, sus competencias.
Otros artículos se refieren a la regulación normativa del procedimiento, regulación ésta que, según la STC 13/1992, fundamento jurídico 8.o b), no se incardina en la competencia estatal para dictar las bases y la coordinación de la planificación económica general, sino en las competencias turísticas de la Generalidad. Concluye la representación autonómica poniendo de relieve que, siendo el FUTURES un plan cuatrienal, el Estado puede disponer de la información suficiente para realizar acomodaciones y correcciones en la territorialización de las subvenciones, manteniendo remanentes de fondos sin territorializar (propone un 30 por 100 en la primera fase), hasta que fuera aquél recibiendo de las Comunidades Autónomas la información sobre la evolución del programa y realizando, por tanto, reasignaciones territoriales, si fuera necesario. Es decir, las posibles dificultades de carácter técnico pueden encontrar soluciones de la misma naturaleza, pero que no supongan vulneración de las competencias autonómicas.
Para el Abogado del Estado, del contenido de dicho Plan se deduce, en lo fundamental, lo siguiente: su necesidad para el conjunto de la economía nacional, dada su incidencia, cercana al 10 por 100, en el producto interior bruto, y en la balanza de pagos ; el alcance nacional del propio Plan ; el minucioso análisis del sector en que se sustenta ; y la no interferencia con las políticas turísticas que puedan realizar las Comunidades Autónomas.
El Abogado del Estado defiende la regulación contenida en ambas Órdenes como consecuencia de la competencia estatal relativa a la ordenación económica del sector turístico, competencia que deriva del art. 149.1.13 C.E., según abundante doctrina constitucional.
Cita en su apoyo las SSTC 75/1989 y 13/1992 con reproducción específica de varios párrafos de la primera de ellas, en las que se declara que la competencia estatal antedicha le permite al Estado ordenar la actividad de los distintos sectores y subsectores económicos y, por ello, del turismo.
Los elementos normativos de las Órdenes se corresponden exactamente, en su opinión, con los objetivos del Plan y, en concreto, con los subplanes del mismo: modernización del sector turístico, cualificación de los recursos humanos ; mejora y promoción de la calidad e innovación y fortalecimiento del tejido empresarial (subprograma de nuevos productos turísticos) ; estudios e investigación de mercados, sistemas de informatización y comercialización, creación de redes de distribución, apoyo al registro de marcas (subprograma de promoción). La impugnación autonómica de estos aspectos desconoce, en criterio de la representación estatal, que este tipo de acción planificadora, para ser eficaz, debe potenciar aspectos concretos y de detalle, lo que no puede ser objeto de reproche desde la perspectiva competencial.
La citada Sentencia, en su fundamento jurídico 8.od), se refiere, como cuarto supuesto, a aquél en que, no obstante, tratarse de materias atribuidas a la exclusiva competencia de las CC.AA., el Estado puede, excepcionalmente, realizar la gestión centralizada de subvenciones relativas a dichas materias: "ello sólo es posible cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas en nuestra doctrina anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate".
Concretamente, justifica la centralización de la gestión, por las siguientes razones: por la relación de las medidas adoptadas con el título "ordenación general de la economía", que es muy intensa, pues se trata de reestructurar todo el sector turístico ; por las propias medidas del Plan, que al potenciar la mejora de la calidad turística, precisan de un elevado ajuste entre la medida y su ejecución, reclamando la idoneidad de cada acto de ejecución ; por la discrecionalidad técnica de las decisiones de otorgamiento de las ayudas, que dependen de la unidad de criterio en su adopción ; y, también, por el efecto "demostración" de las ayudas a otorgar, que pretende una ejecución selectiva.
a) Tras poner de relieve que en el trámite del previo requerimiento al Gobierno de la Nación, previsto en el art. 63.1 LOTC, la Generalidad de Cataluña no obtuvo respuesta de aquél, la representación autonómica recuerda que se encuentra pendiente de resolución por el Tribunal el conflicto de competencia núm. 2.959/92, que afecta a dos Órdenes de 19 de agosto de 1992, mediante las cuales se aplicaba el Plan FUTURES 1992-1995.
El presente conflicto positivo de competencia se traba sobre tres Órdenes y una Resolución, a través de la cual se implementa el Plan FUTURES en su nueva etapa, 1992-1996.
b) En cuanto a la Orden de 15 de abril de 1996, por la se establecen subvenciones para la tecnificación e innovación tecnológica de la industria turística en aplicación del Plan FUTURES 1996-1999, se pone de relieve que, según su artículo primero, constituyen actividades subvencionables "los proyectos de ámbito nacional o que afecten al territorio de más de una Comunidad Autónoma que tengan por objeto la tecnificación o introducción de actividades tecnológicas que incidan en la mejora de la competitividad empresarial, ya sean proyectos de I+D turísticos o que supongan incorporación de nuevas tecnologías a productos existentes para la mejora en la eficiencia y racionalización de la gestión interna o externa de las empresas". Dichos proyectos deberán plantearse como sistemas integrales o globales para su aplicación en las empresas o con carácter general en el sector. También se destaca que la citada Orden invoca los apartados 13 y 15 del art. 149.1 C.E. como títulos habilitantes.
Rechaza, asimismo, la representación de la Generalidad que la supraterritorialidad configure un criterio que conlleve la competencia estatal, como hace la Orden al destinar las subvenciones a los proyectos de ámbito supraautonómico, ya que, según el artículo segundo, los beneficiarios son pequeñas y medianas empresas turísticas que no dispondrán de muchos establecimientos dispersos en el territorio español. Pero, aunque así fuese, una Comunidad Autónoma no deja de tener competencia para fomentar la incorporación de redes informáticas u otras innovaciones a una agencia de viajes que tenga su sede en el territorio de aquélla por el hecho de que tales innovaciones afecten al conjunto de su gestión empresarial al tener sucursales en diversas partes del territorio nacional. Las dificultades que puedan surgir se obviaran mediante mecanismos de coordinación y cooperación. Es decir, la finalidad perseguida por las subvenciones debe alcanzarse "a tenor" del sistema constitucional de competencias, no "a pesar" de él. Así lo reconoció el Tribunal en su STC 106/1987, fundamento jurídico 4.o, según expuso también la representación autonómica en las alegaciones al conflicto 2.959/92, a lo cual procede remitirse. En conclusión, un fenómeno "pluricomunitario" no necesariamente es "supracomunitario" y, por ello, de competencia estatal.
Después de constatar que TURESPAÑA es un organismo autónomo dependiente del Ministerio de Economía y Hacienda, cuyas funciones se relacionan en el art. 81 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, la Disposición final 6 de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, y el Real Decreto 1693/1994, de 22 de julio, la Generalidad de Cataluña manifiesta que la antedicha Resolución de 19 de abril de 1996 prevé que TURESPAÑA realice actividades de prestación de servicios o asistencia técnica de carácter turístico a las empresas de este sector, con cargo a un programa de fomento estatal. Esta prestación de servicios, que no se circunscribe a las actuaciones de planificación o estudio propias de la competencia estatal, vulnera las competencias de la Generalidad en dicha materia, pues sólo la Administración de esta última puede desarrollar esta función en su territorio. Cita en su apoyo la STC 52/1994, fundamento jurídico 5.o, que declaró que cuando la Administración "actúe sometida al Derecho mercantil o civil no la exonera de su deber de respetar el orden constitucional de competencias ...
los actos emanados de la Administración estatal deben circunscribirse al ámbito que el bloque de la constitucionalidad mantiene como competencia del Estado, y deben respetar los ámbitos que cada Estatuto de Autonomía ha atribuido a la competencia de la respectiva Comunidad Autónoma". Partiendo también de la STC 125/1984, fundamento jurídico 2.º, la representación autonómica se opone a la duplicidad de actuaciones que en materia turística tendría lugar en Cataluña en caso de consolidarse las previsiones de la Resolución impugnada, duplicidad que ha rechazado también la doctrina constitucional (SSTC 187/1988, fundamento jurídico 12 ; 13/1992, fundamento jurídico 7.o y 79/1992, fundamento jurídico 4.º).
b) A continuación, analiza la Orden de 25 de abril de 1996, por la que se establecen subvenciones para la tecnificación e innovación tecnológica de la industria turística en aplicación del Plan FUTURES 1996-1999.
Destaca, en primer lugar, que la supraterritorialidad es el elemento distintivo de estas ayudas, que tienen como objeto "los proyectos de ámbito nacional o que afecten al territorio de más de una Comunidad Autónoma". De ello deriva que si se diera alguna ayuda contra tal determinación cabría interponer contra su concesión los recursos previstos en el ordenamiento jurídico. Por tanto, razona, el elemento supraterritorial es un elemento completamente esencial y descarta la distinción entre lo "supracomunitario" y lo "pluricomunitario", alegada de contrario.
El segundo elemento distintivo de las ayudas es que tienen por finalidad la tecnificación o introducción de innovaciones tecnológicas, lo que encuentra apoyo en el art. 149.1.15 C.E. No comparte los argumentos de la Generalidad de Cataluña, contrarios a la incidencia de este título competencial, ya que la investigación alcanza cualquier objetivo de conocimiento sistemático y no está determinada por un criterio de adscripción orgánica, como sostiene aquélla. El turismo es un fenómeno masivo pero que no se sustrae a la investigación y hallazgo de tecnologías que puedan facilitarlo, mejorando la calidad del producto, la docencia o la cualificación profesional. Por tanto, se está ante una acción investigadora que tiene como finalidad realizar la planificación misma.
El "Plan marco" distingue entre éste y sus "Planes operativos", que desarrollan aquél. Las Órdenes impugnadas son actos preparatorios de estos verdaderos planes. En definitiva, el "Plan marco" perseguía objetivos generales, pero no excluye una ulterior planificación con un mayor grado de especificación, planificación que puede proyectarse ampliamente en el tiempo y no está sometida a una vigencia limitada, como se deduce de lo alegado por la representación autonómica.
c) El Abogado del Estado, en relación con la Orden de 25 de abril de 1996 por la que se establecen las
subvenciones dirigidas a promover la internacionalización de la empresa turística española en aplicación del Plan FUTURES 1996-1999, comienza señalando que, en este caso, la medida de estímulo tiene la máxima relevancia y se desdibuja al carácter de actividad instrumental previa a la planificación. La proyección de la norma ya no es la supraterritorialidad sino algo diferente: la internacionalización de las empresas a través de la penetración en mercado exteriores.
Aceptando como adecuados los ejemplos expuestos de contrario por la Generalidad de Cataluña, manifiesta que las "rutas del románico o el "Camino de Santiago" presentan una connotación supraterritorial indudable que conllevan la aplicación del fundamento jurídico 8.od) de la STC 13/1992, siendo necesaria la centralización de la gestión administrativa para asegurar la plena efectividad de la acción coordinada, pues ninguna Comunidad autónoma puede subvencionar tales productos turísticos, en la medida que atraviesan el territorio de varias Comunidades Autónomas.
e) Por último, el Abogado del Estado también sostiene que la Resolución de 19 de abril de 1996, del Instituto de Turismo de España, por la que se convoca oferta pública de servicios para la mejora de la competitividad en aplicación del Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES 1996-1999)ha sido dictada en el marco de las competencias del Estado y no conlleva invasión alguna de las competencias de la Generalidad de Cataluña.
b) Destaca la representación autonómica que se haya publicado el Real Decreto 2346/1996, de 8 de noviembre, por el que se establece un régimen de ayudas y se regula un sistema de gestión, en aplicación del Plan Marco de Competitividad del Turismo Español 1996-1999. Este Real Decreto regula tres líneas de ayuda, en el marco del Plan FUTURES, cuya finalidad es financiar proyectos de formación, de tecnificación en empresas y de creación de nuevos productos turísticos.
Aunque considera que su dimensión normativa pueda resultar excesiva, sin embargo, la estima respetuosa con las competencias de la Generalidad en materia turística, razón por la cual resalta la diferencia de planteamiento competencial entre el citado Real Decreto y las dos Órdenes de 19 de agosto de 1992 sobre las que se traba el primero de los conflictos ahora acumulados (núm. 2.959/92), lo que supone un reconocimiento tardío de la competencia autonómica.
En cuanto a la posible incidencia del título "comercio exterior" en la Resolución que convoca subvenciones dirigidas a la internacionalización de la empresa turística española, la representación autonómica lo rechaza.
Indica que la Orden de 25 de abril de 1996, que aquélla desarrolla, sólo invoca el art. 149.1.13 C.E., siendo además improcedente establecer dicha conexión en razón al objeto de las actividades que se financian (costes de proyectos, estudios de viabilidad, gastos de instalación, etc.). En concordancia con lo ya razonado en los conflictos previos y acumulados con éste, insiste en destacar que la naturaleza de la materia turística es consustancial con la promoción turística en el exterior, único ámbito afectado y que forma parte de la propia materia "turismo".
Orden del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de 19 de agosto de 1992, por la que se conceden incentivos para la mejora de la competitividad de las pequeñas y medianas empresas e instituciones turísticas de acuerdo con el Plan marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES).
Orden del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de 19 de agosto de 1992, por la que se conceden incentivos a las pequeñas y medianas empresas y entidades turísticas para la realización de acciones de promoción de la oferta turística española de acuerdo con el Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES).
Orden de 25 de abril de 1996, del Ministerio de Comercio y Turismo, por la que se establecen subvenciones para la tecnificación e innovación tecnológica de la industria turística en aplicación del Plan FUTURES 1996-1999.
Orden de 25 de abril de 1996, del Ministerio de Comercio y Turismo, por la que se establecen las subvenciones dirigidas a promover la internacionalización de la empresa turística española en aplicación del Plan FUTURES 1996-1999.
Orden de 25 de abril de 1996, del Ministerio de Comercio y Turismo, por la que se establecen subvenciones para el desarrollo de nuevos productos turísticos en aplicación del Plan FUTURES 1996-1999.
Resolución de 19 de abril de 1996, del Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA), por la que se convoca la oferta pública de servicios para la competitividad en aplicación del Plan Marco de Competitividad del Turismo Español, Plan FUTURES 1996-1999.
Resolución de 2 de septiembre de 1996, de la Secretaría de Estado de Comercio, Turismo y Pequeña y Mediana Empresa, del Ministerio de Economía y Hacienda, por la que se convocan las ayudas reguladas en la Orden de 25 de abril de 1996, en la que se establecen las subvenciones para la tecnificación e innovación tecnológica de la industria turística.
Resolución de 2 de septiembre de 1996, de la Secretaría de Estado de Comercio, Turismo y Pequeña y Mediana Empresa, del Ministerio de Economía y Hacienda, por la que se convocan las ayudas reguladas en la Orden de 25 de abril de 1966, en la que se establecen subvenciones dirigidas a promover la internacionalización de la empresa turística española, en aplicación del Plan Marco de Competitividad del Turismo Español 1996-1999.
2. Para situar esta controversia en su contexto, debemos comenzar indicando que el día 13 de noviembre de 1991 fue aprobado, por el Pleno del Congreso de los Diputados, el Dictamen de la Comisión de Indus tria, Obras Públicas y Servicios correspondientes al Informe elaborado por la Ponencia para el Análisis de la situación actual del Turismo en España, Dictamen que fue publicado en el "Boletín Oficial del Congreso de los Diputados" del día 18 de noviembre de 1991.
El Dictamen así aprobado contiene un detallado análisis sobre el turismo español en aquella coyuntura, valorando sus diversos elementos (indicadores macroeconómicos, recursos, infraestructuras, equipamiento, servicios, sistema empresarial, etc.). En sus Conclusiones, se resalta "el peso del sector turístico en la economía española", habida cuenta de la incidencia del mismo "en el Producto Interior Bruto de España, 9 por 100, en el mantenimiento de creación de puestos de trabajo, 11 por 100, en la participación de ingresos por la exportación comercial, 33 por 100, o en su importancia a la hora de cubrir el déficit comercial de España, 57 por 100".
Entre sus Propuestas de Resolución, la Ponencia "propone a las Administraciones Publicas competentes en cada caso" diversas resoluciones, entre ellas un "Plan de mejora de la competitividad turística" que incluya, entre otras acciones, las siguientes: incentivos para crear y desarrollar un sistema de calidad del producto turístico ; un plan de formación y reciclaje de los trabajadores cuadros y directivos del sector turístico ; la introducción de procedimientos innovadores de la gestión hotelera, de la comercialización de la oferta turística y de la calidad de las instalaciones ; y el desarrollo de sistemas de información sobre la oferta y mercados turísticos.
Expuesto el marco de distribución de competencias en materia de turismo, la representación autonómica añade que el mismo no sufre alteración alguna por el hecho de que las normas estatales regulen acciones específicas de fomento mediante el otorgamiento de subvenciones. Así se desprende de la reiterada doctrina constitucional ya existente, recopilada en la STC 13/1992 y mantenida después por la jurisprudencia posterior, que la cita repetidamente. En el fundamento jurídico 8.o de dicha Sentencia se razona que la diversa gama de subvenciones existentes, pueden reconducirse a cuatro supuestos, siendo de aplicación en este caso la doctrina del apartado b) del citado fundamento jurídico 8.o: el Estado puede regular con carácter básico las finalidades, objetivos o acciones subvencionables, territorializando los fondos destinados para ello entre las Comunidades Autónomas, a fin de que éstas desarrollen aquella normativa básica y realicen la gestión administrativa necesaria para el otorgamiento de las subvenciones. Las normas impugnadas, al imposibilitar su desarrollo normativo por la Generalidad y al centralizar la gestión de las ayudas, vulneran, en su criterio, sus competencias.
Además de los argumentos expuestos, el Abogado del Estado emplea otra línea argumental diferente y considera que las subvenciones objeto de este litigio no constituyen, en sentido estricto, medidas de aplicación del Plan FUTURES, sino actuaciones de simple planificación, previstas en el citado Plan, y, por tanto, de competencia estatal ; las cuales, una vez materializadas, posibilitarán el ejercicio concreto de medidas de aplicación de la planificación previa, de modo que, en éstas, puedan efectivamente las Comunidades Autónomas ejercer sus competencias en la materia turística.
a) En primer lugar, hemos venido insistiendo en que "no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado", o, lo que es lo mismo, "que el Estado ... no dispone de un poder general para subvenciones (gasto público), entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial" (STC 13/1992, fundamentos jurídicos 4.º y 6.º).
b) También "conviene recordar ... que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas viene definida en el bloque de la constitucionalidad más por relación a la vertiente del gasto público ... que por relación a la existencia y desarrollo de un sistema tributario propio con virtualidad y potencia recaudatoria suficiente para cubrir las necesidades financieras de las Comunidades Autónomas" (STC 13/1992, fundamento jurídico 7.º).
c) Por tanto, las diversas "instancias territoriales" ejercerán sobre las subvenciones las competencias que tienen atribuidas, de modo que "si estas instancias son exclusivamente estatales, por ser también de competencia exclusiva del Estado la materia o sector de la actividad pública, no se plantea ningún problema en cuanto a la delimitación competencial. Cuando, por el contrario, tal materia o sector corresponden en uno u otro grado a las Comunidades Autónomas, las medidas que hayan de adoptarse para conseguir la finalidad a que se destinan los recursos deberán respetar el orden constitucional y estatuario de competencias", pues, de no ser así, "el Estado estaría restringiendo la autonomía política de las Comunidades Autónomas y su capacidad de autogobierno" (STC 13/1992, fundamento jurídico 7.º).
d) Por tanto, en caso de que la materia directamente implicada sea de la exclusiva competencia estatal, el Estado podrá regular y gestionar completamente las subvenciones correspondientes. Por el contrario, cuando las Comunidades Autónomas tienen atribuidas competencias sobre la materia objeto de la subvención, el fundamento jurídico 8.º de la STC 13/1992 sintetiza los cuatro supuestos que pueden darse, según el alcance e intensidad de las competencias autonómicas, sin que sea necesario aún hacer referencia al supuesto que resultaría de aplicación a estos conflictos.
De los diversos títulos competenciales invocados por las partes y recogidos en el fundamento jurídico 3.o, interesa centrarse, con carácter preliminar, en el art. 149.1.13 C.E., ya que el Abogado del Estado sostiene la aplicación de este precepto desde una doble perspectiva y con un alcance distinto para cada una de ellas.
La primera perspectiva es la de que las Órdenes y Resoluciones impugnadas son normas de ordenación económica del sector turístico que regulan las medidas de aplicación efectiva del Plan FUTURES a fin de reformar dicho sector. La regulación completa de las subvenciones y la centralización en la gestión se justifican por concurrir las circunstancias excepcionales previstas en la doctrina constitucional. Nada hay que oponer a este planteamiento, previsto, efectivamente, en nuestra doctrina [por todas, STC 13/1992, fundamento jurídico 8.ºd)], si bien su virtualidad se valorará en el análisis concreto de las subvenciones impugnadas.
La segunda perspectiva con la que el Abogado del Estado emplea el art. 149.1.13 en estos conflictos es la de que las subvenciones no constituyen aún aplicación del Plan FUTURES, sino acción previa de carácter planificador para que, con posterioridad, se puedan poner en marcha las medidas ordenadoras concretas para la modernización del sector turístico. Este planteamiento no puede aceptarse. Y ello, porque la labor planificadora, por su propia naturaleza, aunque conlleve el contacto con la realidad del sector afectado, no supone aún la puesta en marcha de mecanismos de incidencia en dicho sector para promover su transformación. No es este el supuesto en que nos encontramos. De la mera lectura de las normas impugnadas se deduce que contienen medidas tendentes al logro de la transformación y modernización del sector turístico español, bien sea mediante la promoción de nuevos productos, la tecnificación de la empresa, su proyección exterior, etc. Además, tales acciones, dirigidas a la transformación del sector, son las que el Informe elaborado por la Ponencia para el Análisis de la Situación Actual del Turismo en España, aconseja, en sus Conclusiones, que deben acometerse para la eficaz transformación de dicho sector y que, efectivamente, recogen los dos Planes FUTURES como medidas concretas a realizar. Consecuentemente, no estamos en una fase previa, de carácter planificador y, por ello, de exclusiva competencia estatal, sino en una fase posterior, de aplicación efectiva de las medidas de carácter planificador, contenidas en el Plan FUTURES y diversificadas en el mismo a través de programas concretos.
Por ello, debemos descartar la naturaleza de previas medidas planificadoras de las normas sobre las que se traban estos conflictos, confirmando que constituyen medidas tendentes a alcanzar los fines previstos en el Plan FUTURES. En suma, en la medida que constituyen programas concretos dirigidos a modernizar el sector turístico y conllevan la centralización de las medidas previstas a tal fin, sólo los analizaremos en relación con la primera alternativa mencionada: es decir, valorando si, en virtud de las circunstancias excepcionales que en estos supuestos puedan existir, resulta conforme con el orden constitucional de competencias que el Estado, al amparo del art. 149.1.13 C.E., centralice toda la función ejecutiva en estas ayudas.
En conclusión, de lo expuesto se deriva que en este procedimiento concurren diversos títulos competenciales: el de "turismo", alegado por la Generalidad de Cataluña, y los de "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica", "comercio exterior", y "fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica", alegados por el Abogado del Estado.
Tendremos que determinar cuál de ellos resulta prevalente.
Desde la STC 69/1988, fundamento jurídico 5.o, hemos venido insistiendo en que el control de la normativa básica exige valorar en la misma una doble esfera, material y formal. La primera, responde a la necesaria "evitación de que puedan dejarse sin contenido o inconstitucionalmente cercenadas las competencias autonómicas". La segunda, trata de "velar porque el cierre del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado facultad para oponer sorpresivamente a las Comunidades Autónomas, como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario al margen de cuál sea su rango o estructura".
Lo cual no prejuzga la operación de deslinde material de todas las normas impugnadas que habremos de acometer, puesto que, habiéndose alegado por el Abogado del Estado, además de la "ordenación" y "dirección" básicas del sector turístico, otros títulos competenciales, como son el "comercio exterior" o el "fomento y la coordinación general de la investigación científica y técnica", deberemos primero determinar el encuadramiento competencial de cada línea subvencional y, tras esta operación, proceder a la ponderación del carácter material mente básico de las que puedan resultar incardinadas en el art. 149.1.13 C.E.
Estudios de investigación de mercados emisores.
Adquisición de espacios en sistemas integrales de información y comercialización.
Adquisición de espacios publicitarios en medios de comunicación.
Gastos ocasionados por la creación y registro de marcas.
La representación autonómica considera que estas ayudas se inscriben en la materia "turismo". De acuerdo con las competencias de la Generalidad en esta materia (art. 9.1.2 E.A.C.) y sin discutir las competencias del Estado para establecer las finalidades que resultan financiables, en razón a su competencia para "dirigir" y "ordenar" el sector turístico (art. 149.1.13 C.E.), señala que la citada Orden vulnera sus competencias normativas, en cuanto que impide la regulación complementaria por su carácter exhaustivo, y de gestión, al centralizar la tramitación, resolución, pago y control de las subvenciones, siendo irrelevantes las funciones ejecutivas que se reconocen a la Generalidad: recepción de solicitudes (art. 5) y valoración previa de las mismas, esto es, anterior a la resolución centralizada (art. 7.3). Por ello, la Orden contravendría los criterios contenidos en el fundamento jurídico 8.o b) de la STC 13/1992, que reconoce la titularidad autonómica sobre ambas competencias, normativas y de ejecución.
Para el Abogado del Estado, los diversos objetos financiables se corresponden con los objetivos del Plan FUTURES y se han adoptado en concordancia con las competencias de planificación y coordinación económica del sector turístico (art. 149.1.13 C.E.). Su grado de detalle en la regulación responde a la necesidad de potenciar aspectos concretos, pues, en caso contrario, el Plan carecería de virtualidad y eficacia. En cuanto a la centralización de la gestión administrativa de las subvenciones, razona que resulta también imprescindible, pues se trata de reestructurar el sector turístico, lo que exige un ajuste muy alto entre la medida y su ejecución, reclamándose la unidad de criterio al respecto y una elevada discrecionalidad para financiar las solicitudes más adecuadas.
Por ello, resultaría de aplicación en este caso la doctrina del fundamento jurídico 8.o d) de la STC 13/1992, que legitima la centralización de las medidas.
11. En este caso, pues, las partes no discrepan respecto al encuadramiento material de las subvenciones, pues ambas sostienen que son propias de la materia "turismo". La Generalidad acepta, incluso, que las finalidades objeto de financiación puedan ser reguladas por el Estado, en razón a sus competencias de ordenación y dirección de dicho sector turístico. A su juicio, las subvenciones turísticas son reconducibles, en principio, desde la perspectiva competencial, al segundo supuesto descrito en el fundamento jurídico 8.º b) de la STC 13/1992:
"El segundo supuesto se da cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aún si ésta se califica de exclusiva (v.gr., la ordenación general de la economía), o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución. En estos supuestos el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación.
Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias."
Sin embargo, el Abogado del Estado considera que la peculiaridad de estas subvenciones conlleva que resulte procedente la aplicación de la doctrina recaída en el fundamento jurídico 8.o d) de la misma Sentencia:
Para resolver la discrepancia así planteada, procede enjuiciar, en primer lugar, los aspectos normativos de la Orden de 19 de agosto de 1992. Pues bien, como se establece en la STC 13/1992 que se acaba de citar y se reitera entre otras en la STC 202/1992 (fundamento jurídico 6.o), en este ámbito al Estado le corresponde ex art. 149.1.13 C.E. la especificación del destino de la subvención y la regulación de sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica pero siempre que deje espacio a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino de la subvención y para desarrollar las condiciones de otorgamiento y tramitación. Partiendo de esta premisa y teniendo en cuenta, como señala el Abogado del Estado, los muy parcos razonamientos aportados por la Generalidad de Cataluña para justificar la excesiva concreción de los preceptos controvertidos, debemos concluir que los arts. 1 a 3 de esta Orden, que se refieren a los beneficiarios, objeto de las ayudas y cuantía poseen un grado de concreción que no excede del que corresponde a la referida competencia estatal. Por el contrario el art. 4 que contiene los criterios de valoración de las propuestas para las que se solicita subvención, desborda el ámbito de la competencia estatal por su excesivo detalle y concreción.
Antes de ponderar estos preceptos, hay que hacer una precisión. Aunque de los arts. 7 y 9 se desprende que las ayudas pueden ser financiadas, además de por el Estado, por las Comunidades Autónomas, la controversia se ciñe exclusivamente a las ayudas financiadas por el Estado y a este extremo habremos de atenernos.
Hecha tal precisión, de su lectura se extrae que toda la tramitación administrativa de las ayudas financiadas por el Estado, salvo la recepción de las solicitudes y la emisión de un informe autonómico en caso de valoración favorable a la concesión, se encuentra centralizada, constituyendo tal centralización el objeto litigioso, precisamente.
La Orden, tampoco contiene, en fin, justificación alguna sobre la centralización de la gestión, lo cual es una exigencia material, y no sólo formal, que no puede obviarse, pues debe ser valorada por este Tribunal si se pretende que la gestión administrativa que en materias como ésta debe corresponder como regla general a las Comunidades Autónomas, corresponda legítimamente al Estado [STC 13/1992, fundamento jurídico 8.º d)]. Por tanto, desde el punto de vista material, los artículos 5 a 10 también vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña, al regular y atribuir a órganos estatales la totalidad de la gestión administrativa de las subvenciones, pues, como ya hemos declarado para supuestos en los que las Comunidades Autónomas tienen atribuidas competencias normativas y de gestión, como en este caso, las "prescripciones complementarias, de tipo organizativo y procedimental" necesarias para la aplicación de la normativa subvencional corresponde a la Comunidad Autónoma competente para su concesión, máxime cuando ello no conlleva "la regulación sustantiva de las ayudas, de su cuantía y condiciones de otorgamiento" [STC 79/1992, fundamento jurídico 6.º G)].
En cuanto a los Anexos, ya hemos declarado en varias ocasiones que no son básicos los modelos normalizados de solicitud [SSTC 102/1995, fundamento jurídico 4.ºH) ; 194/1994, fundamento jurídico 5.º y 70/1997, fundamento jurídico 4.º).
El diagnóstico y análisis de empresas, productos y destinos turísticos.
La cualificación y formación de recursos humanos.
La mejora y promoción de la calidad.
La sensibilización y difusión del Plan Marco.
En este caso, las partes sostienen sus respectivas competencias con los mismos argumentos que en la Orden anterior. Es decir, para la Generalidad de Cataluña se trata de subvenciones en materia de turismo, por lo que, de acuerdo con la doctrina de la STC 13/1992, fundamento jurídico 8.º b), es competente para su desarrollo legislativo y ejecución, debiendo disponer de los fondos que le correspondan, una vez realizada la correspondiente distribución territorial de los mismos.
Para el Abogado del Estado, estas subvenciones constituyen medidas de ordenación del sector turístico que reclaman su ejecución centralizada por darse las circunstancias excepcionales exigidas por la STC 13/1992, en fundamento jurídico 8.º d).
En cuanto a los arts. 6 a 11, que regulan el procedimiento y la ejecución centralizada de estas ayudas, no pueden considerarse materialmente básicos, pues no concurren las circunstancias excepcionales exigibles para ello y a las que hace referencia el fundamento jurídico 8.o d) de la STC 13/1992. La finalidad u objeto de las ayudas es la mejora de la competitividad de la empresa turística, mediante diversas fórmulas: el diagnóstico y análisis de las empresas, valorando sus diversas áreas funcionales y la promoción de fórmulas ; la cualificación y formación de recursos humanos ; y la realización de campañas, congresos, etc., de difusión del Plan FUTURES.
Todos estos objetivos son estrictamente turísticos, siendo destinatarios de las ayudas las pequeñas y medianas empresas turísticas, personas físicas y entidades (art. 1), respecto de las cuales debe ser la Administración de la Generalidad quien, en principio, gestione aquéllas.
Debemos ratificar lo ya expuesto en el anterior fundamento jurídico 11: que las agrupaciones de empresas, en supuestos de supraterritorialidad, puedan resultar beneficiarias también de las ayudas, no supone quebranto del principio antedicho, ya que el mero enunciado de las mismas, entre los restantes destinatarios, no atrae hacia el Estado la competencia de gestión, máxime cuando cabe establecer los puntos de conexión necesarios para que se realice la gestión autonómica o, alternativamente, justificar su improcedencia para mantener la gestión centralizada.
Lo expuesto queda confirmado también al ponderar los criterios (art. 5) que han de tenerse en cuenta para otorgar las ayudas. Prácticamente todos ellos (grado de apoyo recibido, contribución a la preservación del medio ambiente y de la herencia cultural, interés técnico del proyecto, etc.) tienen una dimensión exclusivamente intraautonómica que no justifica la intervención estatal.
Incluso el criterio relativo al "carácter interregional o transnacional del proyecto" no conlleva otra cosa más que su posible difusión en esos ámbitos. Por lo demás, como antes también se dijo, la existencia de criterios, al reducir la discrecionalidad e intensificar la conexión con el objeto perseguido, hace más inexcusable la gestión autonómica de las subvenciones. Por todo lo razonado, los arts. 6 a 11 no son materialmente básicos ; ni tampoco lo es el Anexo, por lo ya indicado en el anterior fundamento jurídico 11.
Creación de infraestructura técnica de innovación ; desarrollo de herramientas tecnológicas aplicadas a nuevos productos ; acuerdos de colaboración entre empresas, etc.
Diseño y desarrollo de productos turísticos con alto contenido tecnológico ; proyectos de I+D turísticos que incidan en la mejora de la competitividad empresarial.
Análisis de viabilidad, anteproyectos y participación en proyectos internacionales de innovación turística.
Cooperación empresarial de carácter estable con fines diversos (aprovechamiento, creación de marcas, investigación y desarrollo, etc.).
El objeto subvencionable, según la Orden de 25 de abril de 1996 (artículo primero) y la Resolución de 2 de septiembre de 1996 (artículo segundo), lo constituyen los proyectos de ámbito nacional o que afecten al territorio de más de una Comunidad autónoma que tengan por objeto la tecnificación o introducción de innovaciones tecnológicas que incidan en la mejora de la competitividad empresarial, ya sean proyectos de I+D turísticos o que supongan incorporación de nuevas tecnologías a productos existentes.
Esos proyectos serán específicamente subvencionables cuando incidan en los siguientes ámbitos: productos y sistemas informáticos ; gestión interna de la empresa (seguridad, logística, etc.) ; aspectos medioambientales (gestión de agua, residuos, etc.) ; formación turística; y asistencia técnica.
14. Para la Generalidad de Cataluña, la inclusión de estas subvenciones en el ámbito de la "investigación" es un "invento o ingenio" del legislador estatal, pues no existe la figura del "investigador turístico". La genuina investigación se revela, en su opinión, por la presencia del criterio orgánico, es decir, se relaciona con competencias propias del Ministerio de Educación. Descarta también el carácter supraterritorial de las ayudas ; considera que constituye una simple formulación retórica, ya que deben financiar proyectos que se aplican a empresas concretas de su territorio.
En cuanto a la virtualidad del art. 149.1.15 C.E., ya hemos dicho que este título competencial "es, como determinado en razón de un fin, susceptible de ser utilizado respecto de cualquier género de materias ... De otro modo, en efecto, por la simple sustración de las materias sobre las que las Comunidades Autónomas han adquirido competencia, el título competencial que reserva al Estado, como competencia exclusiva, el fomento de la investigación científica y técnica quedaría, como dice el Abogado del Estado, vaciado de todo contenido propio" (STC 53/1988, fundamento jurídico 1.º). De otro lado, también hemos declarado que en esta materia el Estado, como "titular de la competencia asume potestades, tanto de orden normativo, como ejecutivo, para el pleno desarrollo de la actividad de fomento y promoción" (STC 90/1992, fundamento jurídico 2.º). Por tanto, la materia "turística" no queda excluida de la posible incidencia de esta competencia estatal, si bien, naturalmente, ello debe constatarse con el examen de las subvenciones, a fin de que no se trate de una mera invocación formal, pues hemos afirmado que para que resulte de aplicación este título competencial debe ser patente que "la actividad principal o predominante fuera la investigadora" (STC 186/1999, fundamento jurídico 8.º).
Unas, aun cuando puedan incluir elementos de innovación en el sector turístico, no pueden ser reconducidas, en puridad, a la materia "fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica" (art. 149.1.15 C.E.), ya que no toda la actividad de "innovación" en el turismo, o en cualquier otra materia, puede calificarse como "investigación", pues la innovación en un sector determinado puede consistir, simplemente, en la aplicación al mismo de los resultados de una investigación previa ya realizada. Así, ni la creación de infraestructura técnica de innovación turística que se contienen en el apartado a), ni los análisis de viabilidad o participación en proyectos internacionales de innovación empresarial [apartado c)], ni tampoco la cooperación empresarial de carácter estable, mediante fórmulas o instrumentos técnicos diversos [apartado d)] o el diseño y desarrollo de proyectos turísticos de alto contenido técnico [aparta do b)] constituyen acciones que puedan encuadrarse en sentido estricto en la materia "investigación científica y técnica", pues su objeto es claramente diferente. La implantación de sistemas de eficiencia y racionalización de empresas turísticas en lo relativo a la seguridad, aprovisionamiento, conservación de recursos productivos, recuperación medioambiental y otros, no son más que instrumentos de modernización de la empresa turística, mediante incorporación a la misma de novedades técnicas ya implantadas en segmentos empresariales más dinámicos y avanzados.
Por el contrario, otras actuaciones que figuran dentro del apartado b), en cuanto contemplan "proyectos de I+D turísticos", son claramente englobables en la materia que el art. 149.1.15 C.E. declara de competencia exclusiva del Estado.
Por tanto, el art. 2.4 a), b), c) y d) de la Orden de 19 de agosto de 1992, con la excepción de las subvenciones relativas a los proyectos de I+D turísticos, se encuadra en la materia "turismo". En relación con este sector económico, el Estado tiene atribuida la competencia sobre las bases y la coordinación de la planificación económica (art. 149.1.13 C.E.). En virtud de este título competencial, y de acuerdo con lo que se ha dicho en el fundamento jurídico 11 de esta Sentencia, el Estado "puede especificar el destino de las subvenciones hasta donde le permita su competencia genérica ... pero siempre que deje espacio a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino de la subvención".
Pues bien, la simple lectura del art. 2.4 a), b), c) y d) pone de manifiesto el exhaustivo detalle con el que se establece el destino de las subvenciones contempladas en el mismo, que no deja ámbito a las Comunidades Autónomas para destinar las subvenciones a los fines concretos que las mismas, libremente, estimen oportunos. Por esta razón, debe declararse la inconstitucionalidad del art. 2.4 a), b), c) y d), salvo las subvenciones relativas a los proyectos de I+D turísticos, que, como hemos dicho, se inscriben en la materia "fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica" (art. 149.1.15 C.E.), en la que el Estado dispone de competencia exclusiva.
b) Procede examinar ahora las subvenciones para la tecnificación e innovación tecnológica contenidas en la Orden de 25 de abril de 1996 y en la Resolución de 2 de septiembre de 1996 que convoca las ayudas reguladas en dicha Orden. Estas subvenciones, según hemos expuesto, tienen por objeto los "proyectos de ámbito nacional o que afecten al territorio de más de una Comunidad Autónoma que tengan por objeto la tecnificación o introducción de innovaciones tecnológicas que incidan en la mejora de la productividad empresarial, ya sean proyectos de I+D turísticos o que supongan incorporación de nuevas tecnologías a productos existentes". También en este caso debemos rechazar que estas subvenciones puedan incardinarse en el ámbito del art. 149.1.15 C.E., con la salvedad referida a los proyectos I+D, pues, se trata de mejorar el nivel tecnológico de las empresas del sector mediante la incorporación de sistemas como los que ya hemos valorado u otros que, como el diseño e implantación de sistemas informáticos, formación tecnológica de los profesionales o asistencia técnica, no pueden ser calificados, desde la perspectiva del sistema de distribución de competencias, como "investigación científica y técnica".
En cuanto a la dimensión supraterritorial de estos proyectos, se descarta que constituya un factor que determine la necesidad de la gestión por el Estado de estas subvenciones, por las razones ya expuestas en el apartado a) de este mismo fundamento jurídico.
Tampoco incide en contra de la competencia de la Generalidad, según venimos insistiendo, la naturaleza de los beneficiarios de las subvenciones.
Por tanto, estas ayudas se inscriben asimismo en la materia "turismo", teniendo el carácter de normas de ordenación básica del sector (art. 149.1.13 C.E.), correspondiendo a la Generalidad de Cataluña, salvo en los proyectos I+D, dictar las normas complementarias que sustentan su política propia y proceder a su ejecución.
En concordancia con lo expuesto, vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña los siguientes preceptos de la Orden de 25 de abril de 1996: el art. 1, por su regulación exhaustiva y grado de detalle, salvo sus dos primeros párrafos ; y los arts. 4, 5 y 6 por invadir las competencias autonómicas de gestión.
En cuanto a la Resolución de 2 de septiembre de 1996, son inconstitucionales por las razones expuestas los siguientes preceptos: el art. 2 salvo sus dos primeros párrafos ; y los arts. 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10.
De nuevo discrepan las partes enfrentadas en estos procedimientos sobre la materia en que deben encuadrarse estas subvenciones. Para la Generalidad de Cataluña, se trata de subvenciones subsumibles en la materia "turismo" y, por ello, de su competencia. Considera la representación autonómica que en ella se incluye la "pro moción exterior" del turismo, pues la posibilidad de atraer turismo hacia Cataluña y el resto de España es consustancial a la misma. Así, el Real Decreto 3168/1992, de 15 de octubre, de traspasos a Cataluña, prevé que ésta "podrá realizar actividades de promoción del turismo en su ámbito territorial en el exterior" (anexo, apartado B.9). Además, señala que la Sentencia 125/1984 ha declarado que el título de "comercio exterior" debe ser interpretado restrictivamente.
a) En nuestra doctrina ya hemos puesto de relieve que el régimen jurídico atinente a los diversos productos, bienes o servicios es susceptible de un encuadramiento competencial diverso, según cuales sean los aspectos de dicho régimen jurídico que presentan mayor relevancia en cada caso. Así, "hemos distinguido, a efectos de precisar el orden constitucional de competencias, entre el objeto y el contenido de la actividad pública de establecimiento y control de los requisitos que deben cumplir los productos, y el objeto y contenido de la actividad pública de mediación o de cambio que constituye el núcleo fundamental, aunque no único, de la actividad comercial: lo primero -hemos concluido- debe encuadrarse en las materias de los títulos sectoriales específicos relativos a los productos comercializados", precisando, complementariamente, que el establecimiento de regímenes de importación, la regulación de los mercados y la configuración de instrumentos de una determinada política comercial son, todas ellas, actividades "encuadrables, sin duda, en la materia comercio" (STC 21/1999, fundamento jurídico 9.o, con cita de las SSTC 313/1994, 100/1991, 236/1991, 203/1992 y 14/1994).
Si lo que se financiara fuera la instalación en territorio español de estas empresas y servicios turísticos, no cabe duda de que esas medidas se incardinarían en la materia "turismo". Sin embargo, lo que se promueve es la instalación de estas empresas en el exterior, promoción que tiene un objetivo explícito: "captar turismo hacia España" y "vender servicios o explotar instalaciones".
Ambas actividades tienen un efecto muy relevante en la balanza de pagos de nuestro país, debido al importantísimo flujo de divisas que generan, lo que permite afirmar que las subvenciones que examinamos se configuran como "un instrumento de política comercial" propio de la materia "comercio", en este caso, "comercio exterior", según el canon que estamos utilizando.
Es decir, las medidas implicadas trascienden desde la perspectiva competencial el ámbito de la materia "turismo" y se inscriben en lo que en las resoluciones antes citadas hemos llamado "actividad pública de mediación o de cambio" de servicios turísticos, propia del comercio exterior, pues, como también hemos dicho en otras resolución, "la importancia de los ingresos que la actividad turística proporciona a la economía nacional procedentes de la demanda exterior, convierten sin duda al turismo en una de las partidas más significativas dentro de la balanza exterior. Por consiguiente, la promoción exterior del turismo adquiere desde esta perspectiva una dimensión que la sitúa dentro de la competencia estatal del art. 149.1.10 C.E." (STC 125/1984, fundamento jurídico 1.º), lo que justifica la gestión estatal de estas subvenciones.
No enerva dicho pronunciamiento, la previsión contenida en el Real Decreto de traspasos que alega la Generalidad, pues ello ya fue valorado en la misma Sentencia 125/1984, donde indicamos que las competencias de la Generalidad de Cataluña, y las de las otras Comunidades Autónomas entonces actoras, se contenían en sus correspondientes Estatutos de Autonomía "y no en los Reales Decretos de transferencias que, lejos de ser normas de atribución de competencias, se limitan a ejecutar las que sí lo son" (fundamento jurídico 1.o), siendo numerosos los pronunciamientos habidos en el mismo sentido. Tampoco se opone a ello el hecho de que ni las Órdenes ni la Resolución citen expresamente el art. 149.1.10 (la Orden de 25 de abril de 1996 sólo alude al art. 149.1.13 C.E.), pues también hemos dicho que "la calificación o competencias ejercidas por dicho legislador contenida en una norma dictada por el mismo no puede vincular a este Tribunal Constitucional, intérprete supremo de la Constitución" (STC 144/1985, fundamento jurídico 1.º).
Por el contrario, en cuanto a la línea de subvención dirigida al "acceso a concursos internacionales u otras acciones tendentes a la internacionalización de la empresa", debemos rechazar su inclusión en el ámbito del art. 149.1.10 C.E., puesto que en la misma STC 125/1984, fundamento jurídico 1.º, también recordamos que no debe hacerse "una interpretación expansiva de este título que permitiera absorber bajo él, como competencia estatal, cualquier medida que dotada de una cierta incidencia, por remota que fuera, en el comercio exterior turístico", pues ello conduciría a una reordenación de la actividad turística con vulneración de las competencias autonómicas.
En este sentido, la asistencia a concursos internacionales, aunque pueda tener alguna incidencia en el comercio exterior, carece de la suficiente relevancia como para incluirla en el mismo sin alterar el acervo competencial de la Generalidad en materia de turismo.
En cuanto a la referencia genérica a "otras acciones tendentes a la internacionalización de la empresa", su indefinición no se compadece con su inclusión en un título competencial, como es en este caso el art.
149.1.10 C.E., que determina una reducción de las competencias exclusivas autonómicas sólo cuando así lo justifique su alcance. No contradice este principio que el art. 2.2 de la Resolución de 2 de septiembre de 1996 señale como criterio que los proyectos permitan la captación de turismo hacia España, pues se trata de un principio de prioridad que sólo puede entenderse aplicable a la línea examinada en primer lugar y declarada constitucional.
b) Desde otra perspectiva, no puede desconocerse que el Estado, al amparo de su competencia de ordenación económica del sector turístico (art. 149.1.13 C.E.) puede, además de regular las ayudas, gestionarlas, en el caso de que concurran las circunstancias excepcionales a que hace referencia el fundamento jurídico 8.o d) de la STC 13/1992. Por tanto, debemos verificar si se cumplen o no los citados requisitos que justificarían la gestión centralizada y, por tanto, la no distribución de los fondos correspondientes a la partida presupuestaria entre las Comunidades Autónomas.
En este caso, la finalidad de las ayudas justifica la centralización de las funciones ejecutivas objeto de controversia. En cuanto a la captación de turismo hacia España, es obvio que, de repartirse los fondos entre las Comunidades Autónomas, cada una de ellas propiciaría el apoyo a los proyectos que mejor garanticen la captación de turistas hacia su respectivo territorio, lo que podría suponer el enervamiento de la propia finalidad que se pretende: atraer el turismo que estratégicamente resulte más favorable para el conjunto del sector turístico español y no sólo aquél que lo haya de ser desde una concreta perspectiva territorial. Con ello se cumple ya uno de los requisitos contenidos en nuestra doctrina sobre la gestión centralizada de carácter excepcional, esto es, la necesidad de asegurar la plena efectividad de la medida.
Garantía de eficacia que se refuerza por el hecho de poder aplicar los fondos presupuestarios disponibles sólo a los proyectos verdaderamente relevantes desde la perspectiva de la optimización del resultado que debe seguirse para todo el sector turístico, lo que se vería menoscabado si se financiaran por cada Comunidad los proyectos de las empresas de su territorio con los fondos que resultaran del reparto.
Partiendo de la necesidad de garantizar en este caso la eficacia de la medida mediante la determinación por el Estado de los proyectos con derecho a subvención, de ello ha de seguirse que tal gestión centralizada es necesaria, asimismo, para garantizar a los solicitantes de todo el territorio nacional las mismas posibilidades de obtención de la subvención, sin sobrepasar la cuantía del crédito disponible en la partida presupuestaria. En conclusión, en este caso, se cumplen los requisitos excepcionales que justifican, conforme a la STC 13/1992, fundamento jurídico 8.o d), la gestión estatal de esta línea de ayuda.
Sin embargo, este pronunciamiento no puede aplicarse a la línea de subvención dirigida al "acceso a concursos internacionales u otras acciones tendentes a la internacionalización de la empresa", pues debemos descartar que las finalidades perseguidas tengan entidad suficiente como para constituir líneas maestras de planificación económica en materia turística que requieran, para garantizar su eficacia, de su ejecución por el propio Estado, habida cuenta de que hemos advertido que la regla del art. 149.1.13 C.E. "no puede extenderse hasta incluir cualquier acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (SSTC 186/1988, 133/1997)" (STC 21/1999, fundamento jurídico 5.º).
Según el art. 2.5 de la Orden de 19 de agosto de 1992, son "nuevos productos turísticos" los que supongan una diversidad de la demanda de destino y con fuerte capacidad de demostración, pudiendo suponer la creación de oferta complementaria de destinos ya existentes o la creación de oferta de calidad en nuevos destinos". Se financia su diseño, puesta en marcha, gestión y marketing. El artículo primero de la Orden de 25 de abril de 1996 define los nuevos productos en forma sustancialmente similar, si bien incorpora una relación de acciones que, en el marco genérico expuesto, son específicamente subvencionables. Así, los siguientes: inventario y definición del producto ; fomento de la cooperación empresarial ; apoyo a las herramientas técnicas de dicha cooperación ; elaboración de estrategias de comercialización y promoción ; y participación en proyectos de ámbito internacional.
Para el Abogado del Estado, la dimensión supraterritorial de estos nuevos productos turísticos conlleva que el Estado asuma toda la función normativa y ejecutiva de las subvenciones que se dirigen a su materialización.
Sin embargo, este planteamiento no puede ser compartido, pues desnaturalizaría el alcance de las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de turismo, al excluirlas de unos productos llamados a tener cada vez más implantación.
Este Tribunal ha distinguido entre el ejercicio de las competencias autonómicas, que debe limitarse, como regla general, al ámbito territorial correspondiente, y los efectos del ejercicio de dichas competencias, los cuales pueden manifestarse fuera de dicho ámbito. Así, hemos declarado que "esta limitación territorial de la eficacia de normas y actos no puede significar, en modo alguno, que le esté vedado por ello a esos órganos, en uso de sus competencias propias, adoptar decisiones que puedan producir consecuencias de hecho en otros lugares del territorio nacional. La unidad política, jurídica, económica y social de España impide su división en compartimentos estancos y, en consecuencia, la privación a las Comunidades Autónomas de la posibilidad de actuar cuando sus actos pudieran originar consecuencias más allá de sus límites territoriales equivaldría necesariamente a privarlas, pura y simplemente de toda capacidad de actuación" (STC 37/1981, fundamento jurídico 1.o). La intensidad de esos efectos extraterritoriales debe modularse en cada caso, teniendo en cuenta la competencia afectada y sus efectos sobre las correlativas de otras Comunidades o las concurrentes o compartidas del propio Estado. Ciertamente, en materia turística dichos límites han de ser flexibles, pues de no ser así se configuraría una competencia que no resultaría recognoscible con los términos en que hoy se sitúan la oferta y demanda de servicios turísticos. Tal ocurriría, en términos de los ejemplos aducidos por las partes, si las agencias de viaje domiciliadas en Cataluña no pudieran promover ofertas turísticas situadas fuera del territorio de Cataluña.
Presenta indudable relación con esta controversia la cuestión, que en su momento resolvimos, "de si el hecho de que una Entidad de inspección y control actúe en más de una Comunidad Autónoma justifica, por sí solo, que el Estado se reserve la facultad de autorización en una materia en la que todas las Comunidades Autónomas han asumido las funciones ejecutivas". Ello se dirimió declarando que "la respuesta a este interrogante debe ser negativa. El Estado, en virtud de las competencias normativas que posee en esta materia, puede establecer los puntos de conexión territorial que estime oportunos para determinar la Comunidad Autónoma a la que corresponde otorgar la autorización de esas Entidades que pretenden desarrollar una actuación de alcance superior al territorio de una Comunidad Autónoma.
Lo que no permite este alcance territorial ... es desplazar, sin más, la titularidad de la competencia controvertida al Estado. A este traslado de titularidad, ciertamente excepcional, tan sólo puede llegarse, como se apuntó en la STC 329/1993, cuando, además del alcance territorial superior al de una Comunidad Autónoma del objeto de la competencia, la actividad pública que sobre él se ejerza no sea susceptible de fraccionamiento y, aún en este caso, cuando dicha actuación no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación" (STC 243/1994, fundamento jurídico 6.o).
Debe hacerse una última matización. Aunque la Orden de 25 de abril de 1996 describa los nuevos productos con base en las características ya analizadas, también indica que los mismos se han de dirigir a "su comercialización, preferentemente en el exterior" (artículo primero). Este inciso no determina que nos encontremos en un supuesto de "promoción exterior del turismo", reconducible al art. 149.1.10 C.E. Tampoco lo pretende el Abogado del Estado, que se limita a sostener la competencia estatal en los términos que se han expuesto.
Ciertamente, el citado inciso no altera el encuadramiento de estas subvenciones en la materia "turismo", ya que lo que se subvenciona son, simplemente, proyectos de creación de productos nuevos que, por su atractivo, una vez creados, podrán ser promocionados en el exterior.
Pero aún no estamos en la fase propiamente dicha de la promoción de tales productos en el exterior en la medida en que, en términos del citado artículo primero, se subvenciona exclusivamente su "diseño y desarrollo".
En conclusión, no puede caracterizarse esta línea como subvención dirigida a la promoción en el exterior de productos turísticos.
En cuanto a la Orden de 25 de abril de 1996, vulneran las competencias normativas y de gestión de la Generalidad de Cataluña en materia de turismo los siguientes artículos: el art. 1, salvo sus cuatro primeros párrafos, por el grado de detalle de la regulación ; y los arts. 4, 5 y 6, por invadir sus competencias de gestión.
19. Queda por examinar la Resolución de 19 de abril de 1996, del Instituto de Turismo de España, por la que se convoca la oferta pública de servicios para la mejora de la competitividad en aplicación del Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES 1996-1999), Según el artículo primero de esta Resolución, la misma "tiene por objeto la convocatoria de un concurso de proyectos en los que TURESPAÑA podrá participar mediante la prestación directa de servicios o asistencia técnica, en aplicación del Plan FUTURES 1996-1999".
Los proyectos susceptibles de obtener la citada asistencia técnica deben enmarcarse en cualquiera de los siguientes programas, según su artículo primero: plan de calidad, plan de formación, plan de tecnificación e innovación y plan de nuevos productos. El art. 2 de dicha Resolución establece que podrán solicitar asistencia técnica a TURESPAÑA, en general, las asociaciones o agrupaciones empresariales, asociaciones representativas de subsectores turísticos e, incluso las Administraciones Turísticas, acordándose la misma mediante resolución del Secretario General de Turismo. La participación de TURESPAÑA consistirá en la prestación directa de servicios o asistencia técnica, mediante la formalización de convenios específicos de colaboración o mediante la contratación externa de dichos servicios o asistencia técnica, de acuerdo con la Ley de Contratos para las Administraciones Públicas.
Para la representación de la Generalidad de Cataluña, la prestación directa por parte de TURESPAÑA de los antedichos servicios conculca sus competencias en materia de turismo, pues sólo a la Generalidad de Cataluña corresponde realizar la asistencia técnica en Cataluña, ya que no puede existir en su ámbito territorial una dualidad de administraciones realizando las mismas funciones. A tal efecto, cita en su apoyo las SSTC 125/1984, fundamento jurídico 2.o ; 187/1988, fundamento jurídico 12 ; 13/1992, fundamento jurídico 7.o y 79/1992, fundamento jurídico 4.o El Abogado del Estado discrepa de la argumentación de la representación autonómica y manifiesta su extrañeza de que ésta admita que las funciones controvertidas se realicen en el ámbito de la función planificadora estatal y, sin embargo, las rechace cuando TURESPAÑA trate de aplicar a la realidad las experiencias o resultados de su labor de estudio y planificación. Abunda en señalar que lo determinante debe ser la proporcionalidad o intensidad de las medidas que adopte TURESPAÑA, estando justificadas las que son de baja intensidad como las presentes. Incluso señala que para algunas de estas actividades, como son las de formación, las propias Comunidades Autónomas son llamadas a colaborar.
20. De entrada, debemos poner de manifiesto que la Resolución de 19 de abril de 1996, que hemos de examinar, no conlleva la regulación o aplicación de ninguna línea de subvenciones relativa al Plan FUTURES.
La citada resolución regula una acción administrativa diferente, pues realiza la convocatoria de un concurso público a fin de que los solicitantes puedan obtener la participación de Turespaña en determinados proyectos y actuaciones mediante la prestación de servicios y asistencia técnica. Por tanto, no resulta de aplicación aquí la doctrina general sobre las subvenciones con la que hemos resuelto las controversias anudadas a las restantes Órdenes Ministeriales y Resoluciones objeto de estos conflictos positivos de competencia acumulados.
Lo que resulta determinante para apreciar si la vulneración competencial se ha producido es la naturaleza o modo en que se produce la actuación de Turespaña.
Según el párrafo octavo del preámbulo de la Resolución de 19 de abril de 1996, las medidas que se controvierten "contemplan la participación de Turespaña en proyectos conjuntos con otras Administraciones, instituciones y empresas". Esta intervención conjunta, inspiradora de la finalidad de la Resolución, se manifiesta, efectivamente, en los diferentes programas y planes a que antes hemos hecho referencia. Así, comenzando por el plan de calidad, figura entre los requisitos "para la correcta ejecución del programa", el de "la existencia de un marco de actuación estable que corresponsabilice a las Administraciones Públicas participantes en cada proyecto y al conjunto del sector empresarial afectado por el mismo", lo que permite, incluso, que la cofinanciación constituya un criterio de selección. Los restantes programas también prevén un marco de cooperación y coordinación estable entre las diversas Administraciones implicadas y que sean las propias Administraciones turísticas quienes promuevan las acciones que consideren más adecuadas ante Turespaña y participen en su ejecución.
Teniendo en cuenta que la actuación litigiosa de Turespaña en apoyo del sector turístico de la Comunidad Autónoma de Cataluña ha de realizarse, como hemos expuesto, en un marco de cooperación y coordinación con la Generalidad, lo que puede producirse bien sea a través de Convenios ajustados al orden de distribución de competencias (SSTC 95/1986, fundamento jurídico 5.o, y 13/1992, fundamentos jurídicos 7.o y 10) u otras fórmulas, ciertamente, no puede decirse que la Resolución de 19 de abril de 1996, así interpretada, vulnere las competencias de aquélla puesto que ambas Administraciones habrán de acordar los términos y el alcance de las intervenciones que recíprocamente les han de corresponder en el ámbito concreto de cada programa.
1.º Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia núm. 2.959/92, declarando que vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña:
Los arts. 2.4 a), b), c) y d), 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11 y los anexos de la Orden de 19 de agosto de 1992, por la que se conceden incentivos para la mejora de la competitividad de las pequeñas y medianas empresas e instituciones turísticas, de acuerdo con el Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES), salvo en lo relativo a los proyectos de I+D turísticos.
2.o Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia núm. 3.284/96 y, en consecuencia:
Los arts. 1, salvo sus dos primeros párrafos en lo relativo a proyectos I+D, 4, 5 y 6 de la Orden de 25 de abril de 1996, por la que se establecen subvenciones para la tecnificación e innovación tecnológica de la industria turística en aplicación del Plan FUTURES 1996-1999.
Los arts. 1, salvo sus cuatro primeros párrafos, 4, 5 y 6 de la Orden de 25 de abril de 1996, por la que se establecen subvenciones para el desarrollo de nuevos productos turísticos en aplicación del Plan FUTURES 1996-1999.
3.º Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia núm. 174/97, declarando que vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña: Los arts. 2, salvo sus dos primeros párrafos, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 de la Resolución de 2 de septiembre de 1996, de la Secretaría de Estado de Comercio, Turismo y Pequeña y Mediana Empresa por la que se convocan las ayudas para la tecnificación e innovación tecnológica, reguladas en la Orden de 25 de abril de 1996.
4.º Desestimar los conflictos positivos de competencia en todo lo demás.
Dada en Madrid, a veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y nueve.-Pedro Cruz Villalón.-Carles Viver Pi-Sunyer.-Rafael de Mendizábal Allende.-Julio Diego González Campos.-Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.-Tomás S. Vives Antón.-Pablo García Manzano.-Pablo Cachón Villar.-Fernando Garrido Falla.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Guillermo Jiménez Sánchez.-María Emilia Casas Baamonde.-Firmado y rubricado.
CORRECCIÓN de errores en suplemento al BOE núm. 266, de 6 de noviembre (Ref. BOE-T-2001-20622).
DICTADA en el CONFLICTO 2959/1992 (Ref. BOE-A-1993-148).
DECLARA en relación con la Orden de 19 de agosto de 1992, que los arts. 2.a), b), c) y d), 5 a 11 y los anexos vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña, salvo en lo indicado (Ref. BOE-A-1992-20353).

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e contrario
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