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Timestamp: 2020-07-13 09:13:00+00:00

Document:
Simon G. Grieser Manfred Heemann (Hg.)
ISBN 978-3-95647-168-1 (Print)
ISBN 978-3-95647-170-4 (PDF)
ISBN 978-3-95647-169-8 (ePub)
ISBN 978-3-95647-171-1 (Mobi)
2. Auflage 2020 © Frankfurt School Verlag / efiport GmbH, Adickesallee 32-34, 60322 Frankfurt am Main
I Rechtsquellen des EU-Bankaufsichtsrechts
Alexander Gebhard/Christoph Schalast/Andreas Walter
XXIII Meldepflichten (FINREP/COREP)
Frankfurter Reihe zur Bankenaufsicht
Das Jahr 2020 markiert eine Zäsur in der Bankenregulierung. Nach der Fertigstellung von Basel III und dem Beschluss des Bankenpakets in der Europäischen Union (EU) neigt sich der Reformmarathon seit der Finanzkrise dem Ende entgegen. Lediglich die europäische Umsetzung des letzten Teils von Basel III steht noch aus.
Bei ihrem Gipfel in Pittsburgh im Jahr 2009 hatten die G20 eine multilaterale Antwort auf die Krise gegeben, indem sie versprachen, globale Mindeststandards zu verbessern oder zu entwickeln. Die regulatorischen Fortschritte, die seitdem gemacht wurden, sind enorm.
In der Bankenregulierung waren die Basel-III-Reformen zentral; mit ihnen wurden gleich mehrere Instrumente eingeführt oder verbessert: Erhöhte Anforderungen an Qualität und Quantität von Eigenkapital, verschiedene Kapitalpufferanforderungen, eine Verschuldungsquote, Liquiditätsstandards und überarbeitete Ansätze zur Ermittlung risikogewichteter Aktiva.
Doch in der EU mit ihrem grenzüberschreitenden Binnenmarkt war mehr nötig. Sie reagierte auf die Bankenkrise mit einem Paradigmenwechsel: Mit dem Übergang hin zu direkt in allen Staaten gültigen EU-Verordnungen (Single Rulebook) und mit der 2014 eingeführten Bankenunion, einschließlich einer einheitlichen Aufsicht über die größten Banken in der Euro-Zone.
Obwohl das Reformprogramm nach der Krise zunächst abgearbeitet ist, ist davon auszugehen, dass sich das Rahmenwerk auch künftig stetig weiterentwickeln wird. Denn das Bankensystem unterliegt einer ständigen Veränderung – und das regulatorische Rahmenwerk muss Schritt halten. So ist z.B. die fortschreitende Digitalisierung des Bankgeschäfts auch für Aufseher und Regulierer eine Herkulesaufgabe.
Weil unser bankenaufsichtliches Rahmenwerk prinzipienorientiert ist, ist es vielen neuen Entwicklungen bereits heute gewachsen. Dennoch müssen wir es vor dem Hintergrund der Digitalisierung auf Aktualität überprüfen. Wird der von uns gezogene Kreis der Beaufsichtigten allen Risiken nach wie vor gerecht? Sind unsere aufsichtlichen Methoden geeignet, um mit der Dynamik neuer Risiken Schritt zu halten? Ermöglicht der aufsichtliche Rahmen den Banken, die neuen Technologien umfassend zu nutzen? Unser Anspruch richtet sich aber auch an uns selbst: Wir wollen die Möglichkeiten der Digitalisierung nutzen, um unseren Auftrag noch effizienter und effektiver zu erfüllen.
Die Welt des Bankenaufsichtsrechts dreht sich stetig weiter. Ich freue mich daher, dass der vorliegende Band nun bereits in der zweiten Auflage erscheint und einen umfassenden, detaillierten und dennoch verständlichen Überblick über das bisher Erreichte gibt.
Frankfurt am Main, im März 2020 Prof. Dr. Joachim Wuermeling
Die neue Auflage dieses Buchs will Hilfe und Überblick über die vielfältigen Neuerungen im europäischen Bankaufsichtsrecht geben, die sich seit der letzten Auflage ergeben haben. Die Erfassung und Darstellung der Neuerungen sind aus Gründen der Übersichtlichkeit und ihrer Einordnung in die bestehende Rechtslage notwendiger denn je.
Die Umsetzung der verschiedenen Vorhaben in nationales Recht stellte und stellt die nationalen Gesetzgeber und die Rechtsanwender vor große Herausforderungen.
Ebenso bedürfen die Anwendungen und die Umsetzung der neuen Regelungen bei Banken und auch bei nationalen Aufsichtsbehörden auch vor dem Hintergrund des „Brexits“ größter Anstrengungen. Vor diesem Hintergrund betreten neue Marktteilnehmer den europäischen Markt, bereits etablierte Unternehmen in diesem Rechtsraum erweitern ihre Tätigkeitsfelder. Für alle Unternehmen ist ein aktuelles Verständnis der regulatorischen Rahmenbedingungen unerlässlich.
Das Buch beschreibt, analysiert und kommentiert den Rechtsrahmen der europäischen Bankenaufsicht, ohne, soweit es Regelungen von Richtlinien betrifft, im Detail auf die nationalen Umsetzungen einzugehen. Der Autorenkreis setzt sich aus Vertretern von Banken, Rechtsanwaltskanzleien, Unternehmensberatungen, Verbänden, Wirtschaftsprüfungsunternehmen, der Wissenschaft sowie europäischen und nationalen Aufsichtsbehörden zusammen.
Das Werk (Redaktionsschluss war am 17.02.2020) soll – wie sein Vorgänger in der „Frankfurter Reihe zur Bankenaufsicht“ – wieder eine Diskussionsplattform für alle Marktteilnehmer bieten und an die vorherigen Veröffentlichungen in dieser Reihe anknüpfen.
Wir danken wieder allen Autoren für ihre Beiträge, Geduld und Mitwirkung an der 2. Auflage.
Ganz besonderen Dank gilt wieder Dr. Thomas Lorenz und Ulrich Martin vom Frankfurt School Verlag für das unermüdliche Wirken, das vorliegende Buch fertigstellen zu können.
Bei Fragen oder Anregungen kommen Sie gerne auf uns zu (frankfurterreihe@frankfurt-school-verlag.de).
Frankfurt am Main, im März 2020 Dr. Simon G. Grieser
Dr. Simon G. Grieser ist Autor verschiedener Abhandlungen und Artikel zu Themen des Bank-, Kapitalmarkt- und Finanzrechts sowie Mitherausgeber der im Frankfurt School Verlag erscheinenden „Frankfurter Reihe zur Bankenaufsicht“.
Dr. Manfred Heemann ist Autor verschiedener Abhandlungen und Artikel zu Themen des Bank-, Kapitalmarkt und Finanzrechts sowie Mitherausgeber der im Frankfurt School Verlag erscheinenden „Frankfurter Reihe zur Bankenaufsicht“.
Senior Adviser Supervision and Risk Management, DSGV, Berlin
Mitglied der Konzerngeschäftsleitung/CEO Central and Eastern Europe, gw group, Frankfurt am Main
Dipl.-Kaufmann, Abteilungsdirektor, DZ BANK AG, Frankfurt am Main
L.L.M., Lehrstuhl für Bürgerliches Recht, Handels- und Wirtschaftsrecht, insbes. Gesellschafts- und Kapitalmarktrecht, Eberhard-Karls-Universität, Tübingen
Direktor Finanzmarktstabilität, Bundesverband deutscher Banken, Berlin
Bereichsleiter Finanzmarktstabilität, Bundesverband deutscher Banken, Berlin
Associate Director, The Boston Consulting Group, München
Associate Partner, Ernst & Young GmbH Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, Eschborn
Dr. Johannes Elgeti
Associate Director, The Boston Consulting Group, Hamburg
LL.M., Rechtsanwalt, Partner, Schalast & Partner Rechtsanwälte mbB, Frankfurt am Main
Rechtsanwalt, Partner, Reed Smith LLP, Frankfurt am Main
Thomas Grol
Director, Geissbühler Weber Consulting AG, Frankfurt am Main
Abteilungsleiter Abwicklung Grundsatz, Recht und Gremien, Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Bafin), Frankfurt am Main
Senior Consultant, Geissbühler Weber Consulting AG, Frankfurt am Main
Professor für Bankmanagement und Bankenaufsicht, Hochschule der Deutschen Bundesbank, Hachenburg
Janine van Kisfeld
Bundesbankdirektorin, Abteilung für Bankenaufsichtsrecht und internationale Bankenaufsicht, Deutsche Bundesbank, Frankfurt am Main
Steffen Laufenberg
Dipl. Wi.-Ing., Associate Partner, Ernst & Young GmbH, Stuttgart
Manager, Regulatory Management, PricewaterhouseCoopers GmbH WPG, München
Professor für Rechnungslegung, Frankfurt School of Finance and Management, Frankfurt am Main; European Banking Authority (EBA), Banking Stakeholder Group, Paris
LL.M., Professur für Deutsches und Internationales Wirtschaftsrecht, Hochschule für Technik, Wirtschaft und Kultur (HTWK), Leipzig
Dr. Christian Alexander Mecklenburg-Guzman
Vice President, Global Markets, General Counsel Division, Credit Suisse International, London
Fachliche Mitarbeiterin, KPMG AG Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, Köln
Director, Regulatory Management, PricewaterhouseCoopers GmbH WPG, Frankfurt am Main
Dipl. Bw., Head of Supervisory Affairs, Opel Bank SA, Rüsselsheim am Main
Managing Director, Partner, The Boston Consulting Group, München
Dr. Antonio Luca Riso
Team Lead, Europäische Zentralbank (EZB), Frankfurt am Main
Dr. Benedikt Ruprecht
Project Leader, The Boston Consulting Group, Frankfurt am Main
Professor, Frankfurt School of Finance & Management, Frankfurt am Main; Rechtsanwalt, Notar, Managing-Partner, Schalast & Partner Rechtsanwälte mbB, Frankfurt am Main
Principal, The Boston Consulting Group, Hamburg
Professor für Betriebswirtschaftslehre insbesondere Finanzwirtschaft und Controlling, Fachhochschule Dortmund, Dortmund
Dr. Marius M. Schulte-Mattler
Manager, PricewaterhouseCoopers GmbH Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, Frankfurt am Main
Managing Director, Partner, The Boston Consulting Group, Stuttgart
Manager, Ernst & Young GmbH, Eschborn/Frankfurt am Main
Geschäftsführer, Verband der Auslandsbanken in Deutschland e.V., Frankfurt am Main (bis Mai 2020)
LL.M., Rechtsanwalt, Fachanwalt für Bank- und Kapitalmarktrecht, Partner, Schalast & Partner Rechtsanwälte mbB, Frankfurt am Main
Partner, Ernst & Young GmbH Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, Stuttgart
Mitglied des Juristischen Dienstes, Europäische Kommission, Brüssel
Syndikus, Generaldirektion Rechtsdienste, Europäische Zentralbank (EZB), Frankfurt am Main
Autorité de Contrôle Prudentiel et de Resolution
Advanced Method for Additional Outflows
A-SRI-P
Additional Valuation Adjustment
Bankenfachausschuss
Besonderer Teil „Risiken“
BVR-ISG
Capital Conversation Buffer
Committee of European Insurance and Occupation Pensions Supervisors
CRA-VO/CRA III
Credit-Rating-Agency-Verordnung
CRDTG
Capital Requirements Directive Transposition Group
Ergebnisabführungsvertrages
EffNot
Vertrag über die Europäische Gemeinschaft
Finanzinformationenverordnung
FRTB-SA
Fundamental Review of the Trading Book – Standardised Approach
GC-Pooling
General Collateral Pooling
General Credit Risk Adjustment
G-SRI-P
Historical Look Back Approach
Investment Firm Directive
Interest, Leases and Dividend Component
Interne Modelle Methode
Kredite-BIP-Abstand
Kredite-BIP-Verhältnis
KonÜV
Konzernabschlussüberleitungsrechnung
Margin of Conservatism
Minimum Requirement for Eligible Liabilities
MR-Modelle
Anzahl der verbrieften Risikopositionen
Net Independent Collateral Amount
Overall Capital Requirement
Aufsichtlicher Parameter
Pillar II Guidance
Pillar II Requirement
pauschalisierte Einzelwertberichtigung
PortWB
Portfolio-Wertberichtigungen
Pufferrichtwert
Standing Committee on Resolution
Rechnungslegungshinweis
Register of Institutions and Affiliates Data
Risk Reduction Measure Package
Standardised Approach for Measuring Counterparty Credit Risk Exposures
Specific Credit Risk Adjustment
Auf externen Beurteilungen basierender Ansatz
Auf internen Beurteilungen basierender Ansatz
Standardansatz für Verbriefungen
Supervisory Factor
Standardisierter Messansatz
SSMFR
Supervisory Banking Data System
Tranchendicke
TFDGS
Task Force on Deposit Guarantee Schemes
Total SREP Capital Requirement
Rückstandsrate
Die in diesem Buch enthaltenen Beiträge geben ausschließlich die persönliche Meinung der jeweiligen Autoren wieder.
I Rechtsquellen des
EU-Bankaufsichtsrechts
Systematisierung der Rechtsquellen des EU‑Bankaufsichtsrechts
Rechtsgrundlagen im AEUV
Delegation und Durchführung
Delegation gemäß Art. 290 AEUV und Technische Regulierungsstandards (RTS)
Durchführungsermächtigung gemäß Art. 291 AEUV und Technische Durchführungsstandards (ITS)
Durchführungsbefugnisse der EZB
Durchführungsbefugnisse des SRB
Einzelne Rechtsquellen
Materielle Rechtsquellen
CRR/CRD-Paket
Einlagensicherungsrichtlinie und Anlegersicherungsrichtlinie
Institutionelle Rechtsquellen
EBA-VO
SRM-VO
Das Bankaufsichtsrecht in Europa ist zu einem wesentlichen Teil europäisches Recht oder durch europäisches Recht maßgeblich determiniertes Recht.[1] Ein integrierter europäischer Finanzmarkt stellt einen besonders wichtigen Teil des Binnenmarktes dar und verlangt die Angleichung der für den grenzüberschreitenden Kapitalverkehr in der Europäischen Union (EU) wesentlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften.[2] Dieser Prozess der Angleichung des materiellen Bankaufsichtsrechts ist auf europäischer Ebene spätestens seit den 1970er Jahren zu beobachten, als die damalige Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) 1977 die Erste Bankrechtskoordinierungsrichtlinie erlassen hat.[3] In den vergangenen Jahren hat sich, bedingt auch durch die umfangreiche Gesetzgebungstätigkeit auf europäischer Ebene im Anschluss an die Finanzmarktkrise, der Acquis des EU-Bankaufsichtsrechts allerdings in ganz erheblicher Weise erweitert. Neue Rechtsquellen und Akteure sind hinzugetreten, die das regulatorische Umfeld verändern und weiter verkomplizieren.
In diesem Zusammenhang ist zudem darauf hinzuweisen, dass das europäische Bankaufsichtsrecht selbst wiederum nicht unerheblich durch die Arbeit internationaler Standardsetzer beeinflusst wird. Zu nennen sind hier vor allem der Basler Ausschuss für die Bankenaufsicht (Basel Committee on Banking Supervision (BCBS)) sowie das Financial Stability Board (FSB). Beide globale Standardsetzer erarbeiten und veröffentlichen jeweils internationale Standardwerke, wie z.B. der Basler Ausschuss die Basler Rahmenvereinbarungen,[4] welche rechtlich zwar nicht verbindlich sind,[5] jedoch eine starke faktische Bindungswirkung aufweisen.
Dieses Kapitel stellt die verschiedenen EU-rechtlichen Rechtsquellen des Bankaufsichtsrechts in einen systematischen Zusammenhang und erläutert die wichtigsten Rechtsakte in knapper Form.
1 Systematisierung der Rechtsquellen des EU‑Bankaufsichtsrechts
Die Rechtsquellen des EU-Bankaufsichtsrechts können zunächst einmal Bezug auf ihren Autor/Urheber unterschieden werden. Rechtsakte werden einerseits erlassen durch die Institutionen der EU:
Verordnungen und Richtlinien des Rates und Europäischen Parlaments (EP),
Verordnungen, Empfehlungen und Entscheidungen der Europäischen Kommission und
Verordnungen, Entscheidungen und Leitlinien der Europäischen Zentralbank (EZB).
Daneben gibt es Entscheidungen, Leitlinien, Empfehlungen und Stellungnahmen der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (European Banking Authority (EBA)) und des Single Resolution Board (SRB) als Agenturen der EU.
Darüber hinaus können die Rechtsquellen nach ihrem normenhierarchischen Rang unterschieden werden in Rechtsquellen der primären, sekundären und tertiären Ebene. Auf der primären Ebene finden sich die einschlägigen allgemeinen Vorschriften des Vertrages über die Europäische Union (EUV), des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) und der ihnen gleichstehenden Rechtstexte.[6] Verordnungen und Richtlinien der Gesetzgeber (Rat und EP zusammen oder ausnahmsweise der Rat allein) werden der sekundären Ebene zugeordnet und typischerweise als Sekundärrecht bezeichnet. Von diesem Begriff erfasst werden auch Verordnungen der Europäischen Kommission und der EZB. Der tertiären Ebene können die bindenden Entscheidungen dieser beiden Institutionen und der EBA und des SRB zugeteilt werden ebenso wie die bindenden Vereinbarungen (Memoranda of Understanding). Daneben gibt es Soft-Law-Instrumente wie Leitlinien, Empfehlungen und Stellungnahmen der EBA und des SRB. Während klar ist, dass Rechtsakte der tertiären Ebene solchen der primären und sekundären nachrangig sind, äußern sich die Verträge nicht über das Verhältnis der Sekundärrechtsquellen untereinander.[7] Jedoch ist davon auszugehen, dass Rechtsakte der Europäischen Kommission gemäß Art. 290 AEUV und Art. 291 AEUV, die auf der Grundlage eines anderen Sekundärrechtsaktes erlassen werden, im Range unterhalb dieses anderen Sekundärrechtsaktes stehen.
In der Unterscheidung der Rechtsquellen nach ihrem normhierarchischen Rang kommt eine Besonderheit der europäischen Gesetzgebungsarchitektur des Finanzaufsichtsrechts, das auch für das Bankaufsichtsrecht im Besonderen gilt, zum Vorschein. Es handelt sich um den als Lamfalussy-Verfahren[8] bekannten vierstufigen Rechtssetzungs-, Rechtsimplementierungs- und Rechtsdurchsetzungsprozess.[9] Dieser galt bis zum Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon am 01.12.2009, besteht in modifizierter Form als Lamfalussy-II-Verfahren[10] aber auch heute fort.[11]
Zum weiteren sind die Unterscheidungen der Rechtsquellen des europäischen Bankaufsichtsrechts nach ihrem normhierarchischen Rang nicht nur wegen ihres Einflusses auf die Norminterpretation wichtig, sondern auch, weil die EU auf dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung beruht. D.h., dass die Institutionen und Organe der EU Rechtsakte nur erlassen können, soweit die Verträge, insbesondere der AEUV oder die aufgrund diesen erlassenen Rechtsakte, ihnen die Befugnis dazu erteilt haben (Art. 5 EUV).[12] Der AEUV macht einen Unterschied zwischen exklusiven Kompetenzen der EU einerseits und zwischen EU und Mitgliedsstaaten geteilten Kompetenzen andererseits. Das Bankaufsichtsrecht gehört grundsätzlich zu den geteilten Kompetenzen: EU und Mitgliedsstaaten können beide auf diesem Gebiet Rechtsakte erlassen. Jedoch sind die Mitgliedsstaaten nur befugt, sofern und soweit die EU ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt hat (Art. 2 Abs. 2 AEUV).
Wegen des Umfangs der aktuell existierenden Gesetzgebung kann man davon ausgehen, dass die EU im Bereich des Bankaufsichtsrechts ihre Zuständigkeit weitgehend ausgeübt hat.[13] In verschiedenen Rechtsakten, z.B. in der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 (Capital Requirements Regulation (CRR)),[14] der Verordnung (EU) Nr. 1024/2013 (Single-Supervisory-Mechanism-Verordnung (SSM-VO))[15] und der Verordnung (EU) Nr. 806/2014 (Single-Resolution-Mechanism-VO (SRM-VO))[16] werden jedoch den Mitgliedsstaaten und ihren Behörden wichtige Ausführungskompetenzen zugeteilt.
1.1 Rechtsgrundlagen im AEUV
Wichtigstes Gesetzgebungsorgan in der EU sind der Rat und das EP als die Gesetzgeber, die in den allermeisten Fällen gemeinsam Gesetzgebungsakte erlassen. Ihre gesetzgeberische Aktionsmöglichkeit wird in den jeweiligen Artikeln des AEUV bestimmt. Das betrifft den Umfang der zu regelnden Materie und die Form des Regelungsinstruments. Was letztere angeht, so stehen ihnen grundsätzlich die Verordnung, die Richtlinie und die Entscheidung zur Verfügung.[17] Drei Artikel des AEUV sind für den Erlass von Vorschriften des EU-Bankaufsichtsrechts besonders relevant: Art. 53 Abs. 1, 114 und 127 Abs. 6 AEUV.
1.1.1 Art. 53 Abs. 1 AEUV
Art. 53 Abs. 1 AEUV ist einer der Kernartikel zur Realisierung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit. Er ist die Rechtsgrundlage für die EU-Gesetzgeber zur Schaffung der Bedingungen, damit die natürlichen und juristischen Personen sich in einem anderen Mitgliedsstaat niederlassen oder ihre Dienste leisten können. Der Artikel ermächtigt nur zum Erlass von Richtlinien, was bedeutet, dass ihre Bestimmungen von den Mitgliedsstaaten in nationales Recht umgesetzt werden müssen, damit rechtliche Verpflichtungen für die Unternehmen und Einzelpersonen geschaffen werden können. Die Richtlinie (EU) Nr. 2013/36 (Capital Requirements Directive IV (CRD IV))[18] bspw. hat Art. 53 Abs. 1 AEUV als Rechtsgrundlage.
1.1.2 Art. 114 AEUV
Soweit spezifische Artikel des Vertrages nicht bestehen, kann auf Art. 114 AEUV als allgemeine Ermächtigungsnorm betreffend die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zurückgegriffen werden. Zur Erreichung dieses Ziels ist der Gesetzgeber ermächtigt, Rechtsakte zur Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedsstaaten zu erlassen. Art. 114 AEUV spezifiziert nicht die Form der Rechtsakte, die auf seiner Grundlage erlassen werden können. Mithin können also Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse oder Empfehlungen auf dieser Rechtsgrundlage erlassen werden (Art. 288 AEUV).[19]
Es ist zu beobachten, dass in den vergangenen Jahren die meisten neuen Rechtsakte im Bereich der Bankenaufsicht auf Art. 114 AEUV gestützt und in der Form von Verordnungen erlassen worden sind.[20] Dafür gibt es zumindest drei Gründe: erstens, die Regelungen betreffen nicht die Zulassungsbedingungen für Banken, aber das Funktionieren der Banken auf den Binnenmarkt. Eine Verordnung ermöglicht es, zweitens, präzise Bestimmungen zu erlassen, die in allen Mitgliedsstaaten in gleicher Weise gelten. Aus prozeduraler Sicht kommt schließlich hinzu, dass die Bestimmungen einer Verordnung nicht in nationales Recht umgesetzt werden müssen und daher sofort Anwendung finden können.
Art. 114 AEUV kann auch die Grundlage sein für die Errichtung von EU-Agenturen wie der EBA oder des SRB. In seinem ENISA-Urteil hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) gebilligt, dass auf Grundlage dieser Bestimmung eine neue EU-Agentur errichtet wird, die die Aufgabe hat, die Realisierung von Harmonisierungsvorschriften durch die Mitgliedsstaaten zu erleichtern.[21]
Die Errichtung der EBA diente einem Harmonisierungsziel, weil die EBA einerseits die Anwendung der europäischen Gesetzgebung durch die nationalen Aufsichtsbehörden koordinieren und andererseits bei der Vorbereitung von delegierten und Ausführungsakten mitwirken sollte.
Auch der SRB konnte zutreffender Weise auf der Grundlage des Art. 114 AEUV geschaffen werden.[22] Denn dieser dient als zentralisierte Entscheidungsbehörde für die Anwendung der durch die SRM-VO vereinheitlichen Abwicklungsvorschiften gegenüber den in den auf dem Gebiet der Bankenunion niedergelassenen Kreditinstituten und verbessert mithin das Funktionieren des Binnenmarkts.
Ebenfalls begegnet die Übertragung zentraler und unmittelbar gegenüber Einzelnen wirkender Entscheidungsbefugnisse auf die EBA oder den SRB im Hinblick auf die Rechtsgrundlage keinen durchgreifenden Bedenken. Der EuGH hat in seinem Leerverkaufs-Urteil die bereits erwähnte ENISA-Rechtsprechung bestätigt und ausdrücklich erklärt, dass die Übertragung von Entscheidungsbefugnissen gegenüber Einzelpersonen durch auf Art. 114 AEUV gestützte Rechtsakte möglich ist. Erforderlich ist es in solch einem Falle jedoch, dass das von diesen Agenturen durchzusetzende materielle Recht in Form einer Verordnung vorliegt, weil Richtlinien keine unmittelbar wirkenden Verpflichtungen für den Einzelnen begründen können.
Art. 114 AEUV kann nur die Rechtsgrundlage eines Aktes sein, soweit nicht eine andere Vertragsbestimmung Vorrang hat. Der Unterschied zwischen den Art. 53 Abs. 1 AEUV und 114 AEUV ist durch den Gesetzgeber so bestimmt worden, dass auf Art. 53 Abs. 1 diejenigen Vorschriften erlassen werden können, die notwendig sind, um die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit der Banken in der EU zu gewährleisten, also die Vorschriften über die Zulassung der Bank in dem Mitgliedsstaat der Niederlassung oder in dem Mitgliedsstaat, in welchem die Dienste geleistet werden. Da diese Vorschriften in die nationale Gesetzgebung aufzunehmen sind, ist die Richtlinie das richtige Rechtsinstrument. Die Vorschriften, die das Funktionieren der (bereits zugelassenen) Kreditinstitute auf dem Binnenmarkt regeln, können dagegen auf den Art. 114 AEUV gestützt werden. Solche Vorschriften gewährleisten die Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit nicht, sondern bestimmen, wie die Unternehmen sich auf dem Binnenmarkt verhalten sollen. Sie müssen daher uniform für alle Unternehmen gelten; die Verordnung ist hier also als richtiger Rechtsakt anzusehen.
1.1.3 Art. 127 Abs. 6 AEUV
Art. 127 Abs. 6 AEUV zum Schluss ist eine Sonderbestimmung in Bezug auf die Kompetenzen der EZB. Der Artikel gibt dem Rat die Möglichkeit, der EZB zusätzlich zu ihren Aufgaben auf dem Gebiet der Geldpolitik besondere Aufgaben in Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute und sonstige Finanzinstitute zu übertragen. Aufgrund dieser Ermächtigung hat der Rat durch die Verordnung (EU) Nr. 1024/2013 der EZB aufgetragen, wichtige Aufgaben der Aufsicht über die Banken in der Euro-Zone auszuüben. Die Bankenaufsicht wird als Teil der Bankenunion[23] angesehen, die ihrerseits ein Pfeiler der Wirtschaft- und Währungsunion (WWU) ist. Da die WWU nur diejenigen Mitgliedsstaaten umfasst, die den Euro als Währung haben und die Befugnisse der EZB als Institution der EU auf die Länder der Euro-Zone beschränkt sind, gab es in Art. 127 Abs. 6 AEUV eine dem Art. 114 AEUV vorrangige Rechtsgrundlage.[24]
1.2 Delegation und Durchführung
1.2.1 Delegation gemäß Art. 290 AEUV und Technische Regulierungsstandards (RTS)
Der AEUV bestimmt in Art. 290, dass der Gesetzgeber Befugnisse zu Ergänzung oder Änderung seiner Gesetzgebungsakte an die Europäische Kommission delegieren kann. Die Delegation muss sich darauf beschränken, nicht wesentliche Vorschriften des Gesetzgebungsaktes zu ergänzen oder zu ändern. Der Gesetzgeber hat eine diskretionäre Befugnis zu entscheiden, was wesentlich und was nicht wesentlich ist; der Gerichtshof kann nur eine Ermessensausübungskontrolle ausüben.[25] Die Delegationsnorm soll die Ziele, den Inhalt, den Geltungsbereich und die Dauer der Delegation ausdrücklich festlegen. Der von der Europäische Kommission angenommene delegierte Rechtsakt tritt erst in Kraft, nachdem der Rat und das EP innerhalb einer bestimmten Frist – im Bankaufsichtsrecht im Prinzip drei Monate mit einer Möglichkeit zur Verlängerung um wiederum drei Monate – keine Einwände erhoben haben. Der delegierte Rechtsakt wird erst nach dieser Frist oder einer vorherigen positiven Äußerung des Rates und des EP im Amtsblatt veröffentlicht.
Entgegen der ursprünglichen Meinung der Europäischen Kommission hat der Gesetzgeber entschieden, dass Art. 290 AEUV es ermöglicht, zusätzliche Bedingungen zu den im Art. 290 AEUV genannten an die Ausübung der Delegation zu knüpfen. So ist in manchen Fällen der Erlass eines delegierten Rechtsaktes durch die Europäische Kommission der Bedingung unterworfen, dass zuvor die EBA der Europäischen Kommission einen Entwurf vorgelegt hat. Wenn die Europäische Kommission von diesem Entwurf abweichen will, soll sie zuerst die EBA über die Gründe dafür konsultieren; die EBA kann dann einen neuen Entwurf vorlegen. Dieses Verfahren ist anwendbar auf die RTS[26] wegen des hauptsächlich technischen Charakters der Regelungen und um die besondere technische Expertise der EBA in der Normsetzung auf dem Gebiet des Bankaufsichtsrechts nutzbar zu machen. Realiter ermöglicht dieses System einen weitgehenden Einfluss der Mitgliedsstaaten auf den Inhalt der RTS, weil diese im Entscheidungsgremium der EBA durch die Vertreter ihrer nationalen Aufsichtsbehörden vertreten sind.
RTS und das dazugehörige Verfahren dürfen nicht erlassen werden, wenn die zu erlassende Maßnahme eine Wahl zwischen strategischen oder politischen Optionen beinhaltet.[27] Nach den Meroni-Doktrin des EuGH[28] sind solche Entscheidungen den Organen der EU gemäß Art. 13 Abs. 1 EUV vorbehalten. Agenturen der EU, wie die EBA, sind keine Organe der EU (Art. 13 Abs. 1 EUV) und demnach nicht befugt, über strategische oder politische Optionen zu entscheiden. Deshalb durfte und darf der Gesetzgeber diesen Behörden nicht die Befugnis geben, Entwürfe regulatorischer Akte zu machen, die eine solche strategische oder politische Wahl beinhalten und von denen die Europäische Kommission nur unter bestimmten engen Voraussetzungen abweichen kann.[29] Damit würden sie Einfluss auf die politische Entscheidung haben. Deshalb wird in den Gesetzgebungsakten zwischen politischen und rein technischen Ermächtigungsnormen unterschieden. Bei der ersten Kategorie wird keine Rolle für die EBA vorgesehen; die Europäische Kommission kann auf eigene Initiative handeln.
Nach ihrem Wortlaut sind RTS rein technische Regelungen und rechtlich gesehen Delegierte Rechtsakte der Europäischen Kommission.[30]
1.2.2 Durchführungsermächtigung gemäß Art. 291 AEUV und Technische Durchführungsstandards (ITS)
Für die Durchführung der Gesetzgebungsakte, der Rechtsakte des Rates und der Delegierten Rechtsakte sind die Mitgliedsstaaten zuständig. Damit diese Durchführung auf einer einheitlichen Grundlage erfolgt, kann der Gesetzgeber die Europäische Kommission beauftragen, uniforme Durchführungsbedingungen zu erlassen (Art. 291 AEUV). Sofern diese Bedingungen einen rein technischen Charakter haben, darf die EBA der Europäischen Kommission einen Entwurf für Technische Durchführungsstandards (Implementing Technical Standard (IST))[31] vorlegen, von dem die Europäische Kommission wieder nur unter bestimmten Voraussetzungen abweichen kann. In gewissen Fällen ist die Europäische Kommission befugt, auch ohne einen Entwurf der EBA Durchführungsbestimmungen zu erlassen.
1.2.3 Durchführungsbefugnisse der EZB
Der EZB sind im AEUV (Art. 132 Abs. 1 i.V.m. Art. 25 Abs. 2 der Statuten des Europäischen Systems der Zentralbanken und der EZB) Regelungsbefugnisse zugeteilt. Zur Erfüllung der ihr übergetragenen Aufgaben kann sie Verordnungen, Beschlüsse, Empfehlungen oder Stellungnahmen erlassen. Diese Akte können nicht als delegierte oder Ausführungsakte bezeichnet werden, weil der AEUV diese Ausdrücke nur für Akte der Europäischen Kommission anwendet. Die SSM-VO stützt sich auf die im AEUV niedergelegten Regelungsbefugnisse. Sie enthält jedoch ergänzende Befugnisse wie diejenige zum Erlass von Leitlinien und Weisungen.
1.2.4 Durchführungsbefugnisse des SRB
Der SRB hat als EU-Agentur keine eigenen Regelungsbefugnisse, sondern lediglich solche zur Durchführung und Implementierung der SRM-VO. In den meisten Fällen wird der SRB mithin in der Form von Beschlüssen handeln. Gemäß Art. 31 Abs. 1 Buchst. a SRM-VO ist der SRB jedoch befugt, Leitlinien herauszugeben und allgemeine Anweisungen an die nationalen Abwicklungsbehörden zu richten, nach denen die Aufgaben auszuführen und Abwicklungsbeschlüsse zu fassen sind. In dieser Befugnis ist keine Regelungskompetenz des SRB zu sehen, sondern sie erklärt sich aus der Notwendigkeit, das Verwaltungshandeln verschiedener Akteure innerhalb des Verwaltungsverbunds des SRM zu koordinieren.
Zwei Kategorien wichtiger, jedoch nicht verbindlicher Akte auf dem Gebiet des Bankaufsichtsrechts sollen wegen ihrer Bedeutung hier erwähnt werden:
Die Europäische Kommission publiziert anlassbezogen Mitteilungen über ihre Interpretation von Vorschriften der Gesetzgebungsakte. Diese Interpretation kann die Behörden oder Einzelpersonen natürlich nicht binden, dient aber als Leitlinie für die Anwendung der Vorschriften.
Eine zweite Kategorie nicht verbindlicher Akte sind die Leitlinien, Empfehlungen und Stellungnahmen, die durch die EBA publiziert werden können.[32] Diese dienen dazu, eine Koordinierung des Verhaltens der nationalen und europäischen (EZB) Aufsichtsbehörden zu bewirken. Rechtlich sind sie nicht verbindlich, aber faktisch haben sie eine starke Wirkung.[33] Erstens werden sie beschlossen durch das Aufsichtsgremium der EBA, in dem alle Aufsichtsbehörden der Mitgliedsstaaten und die EZB vertreten sind. Zweitens sind sie offiziell an die Aufsichtsbehörden oder Finanzinstitutionen gerichtet. Diese sind gehalten, alle erforderlichen Anstrengungen zu unternehmen, um den Leilinien oder Empfehlungen nachzukommen. Wenn sie diesen nicht folgen wollen, müssen sie dafür ihre Gründe angeben (comply or explain). In einem solchen Fall wird die EBA diesen Umstand sowie ggf. auch die Gründe der Nichteinhaltung veröffentlichen.
Weitere Kategorien von Soft-Law-Instrumenten, welche keine rechtliche Verbindlichkeit haben, jedoch von erheblicher praktischer Bedeutung sind, betreffen die von der EBA herausgegebenen „Questions and Answers“ (Q&A)[34] sowie das SSM-Aufsichtshandbuch der EZB.[35]
2 Einzelne Rechtsquellen
Die Rechtsquellen des Bankenaufsichtsrechts werden unterschieden in institutionelle und materielle Rechtsquellen. Institutionelle Rechtsquellen sind diejenigen, die die Errichtung, Organisation und Befugnisse von europäischen Behörden im Bereich der Bankenaufsicht betreffen. Hierzu gehören die Verordnungen zur Schaffung der EBA und der European Securities and Markets Authority (ESMA), die SSM-VO und die SRM-VO. Die materiellen Rechtsquellen sind diejenigen, welche die Regeln beinhalten, die diese Behörde anzuwenden haben. Regelungsideal ist die Schaffung eines EU-weit gültigen Single Rulebook.[36]
2.1 Materielle Rechtsquellen
2.1.1 CRR/CRD-Paket
Das materielle EU-Bankaufsichtsrecht findet sich hauptsächlich in dem CRR/CRD-Paket. Unter dem Begriff CRR/CRD-Paket werden zwei Rechtsakte des Rates und des EP verstanden. Es handelt sich um die am 27.06.2013 in Kraft getretene VO (EU) 575/2013 über Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 646/2012[37] (CRR) und die am 16.07.2013 in Kraft getretene RL 2013/36/EU über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen, zur Änderung der Richtlinie 2002/87/EG und zur Aufhebung der Richtlinien 2006/48/EG und 2006/49/EG (CRD IV).[38] sowie die RL 2006/49/EG über die angemessene Eigenkapitalausstattung von Wertpapierfirmen und Kreditinstituten.

References: Art. 290
 Art. 291
 Art. 290
 Art. 291
 Art. 53
 Art. 53

Art. 53
 Art. 53
 Art. 114
 Art. 114
 Art. 114
 Art. 114

Art. 114
 Art. 114
 EuGH 
 Art. 114

Art. 114
 Art. 53
 Art. 53
 Art. 114
 Art. 127

Art. 127
 Art. 127
 Art. 114
 Art. 290
 Art. 290
 Art. 290
 Art. 290
 Art. 13
 Art. 291
 Art. 25
 Art. 31