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Timestamp: 2019-01-22 08:58:20+00:00

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﻿ Sentencia C-822 de noviembre 2 de 2011
SENTENCIA C-822 DE 02 DE NOVIEMBRE DE 2011
CONTENIDO:EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD Y LA CONFIANZA LEGÍTIMA EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL, PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA, IRRETROACTIVIDAD DEL TRATADO INTERNACIONAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:485 DE MAYO DE 2012, PÁG.971
Sentencia C-822 de noviembre 2 de 2011
Ref.: Expediente D-8495
Bogotá, D.C., diciembre doce de dos mil once.
El texto del artículo acusado se transcribe a continuación —destacando con subraya el aparte demandado—:
(Diciembre 29)(1)
ART. 54.—Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administración tributaria respectiva de señalar agentes de retención frente a tales ingresos” (aparte demandado subrayado).
La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada por una ciudadana colombiana, contra una disposición vigente contenida en la Ley 1430 de 2010. Por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella —C.N., art. 241.4—.
2.1. La Ley 1430 de 2010.
El Proyecto de Ley 124 Cámara y 174 Senado, que se convirtió en la Ley 1430 de 2010 “Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”, fue presentado por el gobierno a la Cámara de Representantes, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público, y tenía como fin aumentar las condiciones de productividad y competitividad, agilizar la labor de fiscalización de la DIAN y aumentar el recaudo tributario de la Nación sin afectar la generalidad de la población.
El contenido de la Ley 1430 de 2010 es muy variado y modifica, suprime y adiciona algunas disposiciones del estatuto tributario y artículos de otras leyes la 14 de 1983, 488 de 1998, 633 de 2000, 643 y 681 de 2001, 789 de 2002, 1111 y 1106 de 2006, 1328 de 2009 y 1380 de 2010. Contiene disposiciones relativas a tributos de orden nacional y territorial. Se incluyen entre otros, temas referidos al gravamen a los movimientos financieros (GMF), al IVA, al impuesto de renta, el impuesto al patrimonio, retención en la fuente, los impuestos pagados en el exterior, las contribuciones a los contratos de obra pública y a las concesiones, el impuesto predial y la contribución de valorización; el sistema de facturación de los tributos distritales; se establecen sanciones, contribuciones, mecanismos de devolución; se regula la intervención de tarifas y precios, se suprimen algunas exenciones; se regula la distribución de combustibles líquidos en zonas de frontera; se aborda el tema de recursos del fondo para el subsidio de vivienda de interés social y la reactivación agropecuaria nacional, así como mecanismos para la promoción de la competitividad en las regiones.
2.2. El artículo 54 de la Ley 1430 de 2010.
El artículo 54, referido a los sujetos pasivos de los impuestos territoriales, agrega un nuevo sujeto pasivo del impuesto predial y de la contribución de valorización, representado por los tenedores de bienes públicos a título de concesión.
3.1. Problemas jurídicos relacionados con los vicios de forma.
Dado que la Ley 1430 de 2010 fue publicada en el Diario Oficial el 29 de diciembre de 2010 y la demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 31 de marzo de 2011, es decir, dentro del término dispuesto en la Constitución(6), es procedente entrar a analizar los cargos por los vicios de trámite formulados.
El análisis de los cargos por vicios de forma resolverá los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Vulnera la Constitución una disposición normativa que, a diferencia del proyecto, no fue votada en cada uno de los debates reglamentarios en las cámaras legislativas? (ii) ¿Es constitucionalmente posible introducir al proyecto de ley, en el segundo debate de plenaria, una disposición cuyo contenido fue materia del debate en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara? (iii) ¿La norma que introduce como sujetos pasivos del impuesto predial a los tenedores de bienes públicos a título de concesión, guarda unidad temática con la Ley 1430 de 2010 “Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”?; 4) ¿Se vulnera la Constitución cuando durante el trámite legislativo, se vota el informe de conciliación el mismo día de la publicación oficial de una aclaración al mismo?
3.2. Problemas jurídicos relacionados con los vicios materiales.
Para analizar los cargos por vicios de fondo, se plantearán los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Vulnera el legislador el principio de legalidad tributaria por haber introducido un nuevo sujeto pasivo del impuesto predial y de valorización sin definir los otros elementos del tributo? (ii) ¿Desconoce el derecho a la igualdad y los principios de justicia y equidad tributaria el que el legislador haya definido como sujetos pasivos del impuesto predial y la contribución de valorización a los tenedores de bienes públicos a título de concesión, si bien estos no detentan ni la propiedad ni la posesión de dichos bienes? (iii) ¿Afecta el principio de buena fe y de confianza legítima la extensión legal del impuesto predial y la contribución de valorización a los tenedores de bienes públicos sin establecer desde cuando empezaría a regir?
4. Cargo 1: vulneración de los artículos 157, 160, 158 y 161 (inconstitucionalidad formal, por vicios de procedimiento).
4.1. Vulneración del artículo 157 de la Constitución Política (consecutividad).
Este cargo lo basa la demanda en un hecho indiscutible: no haber sido votado el texto demandado en el primer debate dado al proyecto de ley en comisiones conjuntas de Cámara y Senado, considerándose incumplido el requisito de aprobación de todo proyecto en cuatro debates, sucesivamente. La demanda asocia a este cargo otros hechos que juzga irregulares, como la ausencia de discusión de la disposición demandada en las sesiones conjuntas de comisiones y la no inclusión de la misma en las ponencias para segundo debate de plenarias, cuestiones que se abordarán en el juicio de desconocimiento de la regla de identidad flexible. En este punto, el juicio de constitucionalidad se centra en la interpretación de la norma constitucional y su desarrollo jurisprudencial.
4.1.1. El artículo 157 constitucional y la jurisprudencia.
4.1.1.1. El artículo 157 de la Constitución(7) consagra la regla de consecutividad estableciendo lo siguiente,
Constitución Política, artículo 157. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: (1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. (2) Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras. (3) Haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate. (4) Haber obtenido la sanción del gobierno.
4.1.1.2. De lo anterior, se desprenden los requisitos de existencia y validez de las leyes. Además, se establece la secuencia y las etapas que debe surtir un proyecto de ley para convertirse en ley de la República, desde la publicación previa al primer debate hasta la sanción presidencial, pasando por los debates en las comisiones permanentes de cada cámara y sus respectivas plenarias. Lo anterior, se resume en la necesidad de que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales(8).
4.1.1.3. En relación con la regla de la consecutividad ha dicho la Corte “constituye un razonable parámetro de eficiencia legislativa que procura la concentración del esfuerzo normativo en determinados proyectos, los cuales, por las razones anotadas, deben ser aprobados siguiendo una secuencia lineal y atendiendo un preciso límite temporal”(9). Las reglas reiteradas por la jurisprudencia se expresan en los siguientes apartes:
Tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo, pues el acatamiento de dicha obligación garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates consagrada en el artículo 157 C.P.;
Ninguna célula legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para que allí se surta el debate sobre ese determinado asunto;
La totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración”(10).
4.1.1.4. Cabe anotar en relación con el principio de consecutividad y con la necesidad de debatir y aprobar los proyectos en cada sesión, que la jurisprudencia(11) ha indicado que, tanto el debate como la votación, son partes esenciales del procedimiento de formación de las leyes establecido por la constitución y la ley, y que como tal, deben ser respetados y cumplirse a cabalidad para que el proceso de aprobación de las leyes se considere válido(12).
4.1.1.5. Resta agregar que el artículo 147 de la Ley 5ª de 1992, repite el contenido del artículo 157 constitucional citado, al expresar:
4. Haber obtenido la sanción del gobierno. La Constitución Política y este reglamento contienen procedimientos especiales y trámites indicados para la expedición y vigencia de una ley.
4.1.2. Interpretación de las normas constitucionales y orgánicas.
4.1.2.1. Dado que todo proyecto debe ser aprobado en cuatro debates, cabe precisar lo que se entiende por debate. El artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 (orgánica del reglamento del Congreso) dice que “El sometimiento a discusión de cualquier proposición…” es lo que constituye “debate”, el cual comienza “al abrirlo el presidente” y concluye “con la votación general” previo cierre del mismo por “suficiente ilustración” (L. 5ª/95, art 108). En suma, debate es, esencialmente, la etapa del trámite legislativo en que el proyecto de ley se somete a la deliberación parlamentaria, ya en comisión o en plenaria. La exigencia de cuatro debates, significa que todo proyecto debe ser sometido a discusión en las comisiones y plenarias de las cámaras y luego ser votado en cada una de ellas para convertirse en ley.
4.1.2.2. En este punto del curso legislativo, la Constitución —y la ley orgánica— aluden al proyecto de ley sujeto a trámite como un todo. Con estas prescripciones de consecutividad se materializa el principio democrático de la regla de mayorías, al exigirse la aprobación mayoritaria de las cámaras y las correspondientes comisiones —en sesiones separadas o conjuntas— como también el principio democrático de la deliberación parlamentaria y la regla de participación de minorías. Y al prefijarse un trámite secuencial, se impone un orden al proceso de aprobación del mismo, siéndole imposible a una cámara alterar tal curso procesal respecto de su comisión o de la otra cámara, por la sola voluntad de sus mayorías. De faltar a un solo debate —esto es, de no haber sido sometido a discusión ni votado debidamente— o de aprobarse en cuatro debates con alteración del orden de las aprobaciones, ningún proyecto podrá ser ley de la República.
4.1.2.3. La regla de consecutividad tiene, con todo una excepción que lo flexibiliza: lo dispuesto en el artículo 159 de la Constitución, que permite a la plenaria de una cámara la consideración del “proyecto de ley que hubiere sido negado en primer debate”.
4.1.2.4. Lo relativo a los cambios que experimenta un proyecto durante su proceso de formación, no es tópico regulado por el artículo 157 constitucional, esto es, objeto de la regla de consecutividad. La posibilidad de introducir válidamente modificaciones al proyecto de ley presentado a cualquiera de las cámaras, es materia de regulación del artículo 160 de la Constitución (ver punto 4.2 siguiente).
4.1.3. El trámite de proyecto de ley (124 Cámara y 174 Senado).
4.1.3.1. El proyecto fue presentado con mensaje de urgencia, el 15 de octubre de 2010, en la secretaría general de la Cámara de Representantes por el Ministro de Hacienda y Crédito Público. Su publicación se hizo en la Gaceta del Congreso 779 del 15 de octubre de 2010.
4.1.3.2. La ponencia para primer debate del Proyecto de Ley 124 Cámara y 174 Senado por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad, fue presentada el 19 de noviembre de 2010 como consta en el acta 2 y en la Gaceta 932 del 19 de noviembre de 2010, para su discusión en la Comisión Tercera Constitucional Conjunta de la Cámara y el Senado. La ponencia fue debatida el 24 de noviembre de 2010 tal y como consta en la Gaceta 165 y 166 de 2011(13), y el mismo 24 de noviembre de 2010 la comisión conjunta aprobó en primer debate el Proyecto de Ley 124 de 2010 Cámara, 174 de 2010 Senado, previo anuncio de su votación conjunta el día 23 de noviembre de 2010 en cumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, como lo consignan las gacetas 1010 de 2010 y 1038 de 2010.
4.1.3.3. La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes, se publicó en la Gaceta del Congreso 1052 del 7 de diciembre de 2010. El debate quedó consignado en el acta de sesión plenaria 41 de diciembre 14 de 2010 publicada en la Gaceta 213 de 2011, previo anuncio el 13 de diciembre de los corrientes, según acta de sesión plenaria 40. El texto aprobado con modificaciones en sesión plenaria de la Cámara de Representantes del día 14 de diciembre de 2010, fue publicado en la Gaceta del Congreso 1143 del 29 de diciembre de 2010.
4.1.3.4. De otro lado, la ponencia para segundo debate, en el Senado de la República, se publicó en la Gaceta del Congreso 1038 del 6 de diciembre de 2010. El texto aprobado con modificaciones en sesión plenaria del Senado de la República del día 15 de diciembre de 2010, fue a su vez publicado en la Gaceta del Congreso 1118 del 22 de diciembre de 2010 y del debate quedó constancia en el acta de plenaria 34 del 15 de diciembre de 2010 Senado publicada en la Gaceta 80 de 2011.
4.1.3.5. El informe de conciliación al Proyecto de Ley 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara, es publicado en las gacetas del Congreso 1103 y 1104 del 15 de diciembre de 2010. Sin embargo, el 16 de diciembre de 2010, se publica aclaración al texto de conciliación radicado el día 15 de diciembre de 2010 debido a un error de trascripción en el inciso 2º del artículo 4º, tal y como consta en la Gaceta 1107 de 2010. La votación del informe de conciliación en la Cámara de Representantes el 16 de diciembre de 2010, quedó consignada en el acta 43 consignada en la Gaceta 237 de 2011(14). La votación del informe de conciliación en el Senado quedó consignada en el acta 35 contenida en la Gaceta 81 de 2011.
4.1.3.6. El 29 de diciembre, el Proyecto de Ley 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara, es sancionado por el gobierno y se convierte en la Ley 1430 de 2010.
4.1.4. La consecutividad del proyecto de ley.
4.1.4.1. Con relación al cargo por la supuesta violación del artículo 157 superior, se encuentra probado que el Proyecto de Ley 124 de 2010 Cámara, 174 de 2010 Senado, fue tramitado con mensaje de urgencia por solicitud del Gobierno Nacional, razón por la cual se configura la excepción a la regla de los cuatro debates reglamentarios dispuesta en el artículo 163 constitucional y en el artículo 169 de la Ley 5ª de 1992. En este orden de ideas, el proyecto surtió los primeros debates en sesiones conjuntas de comisiones terceras de Cámara y Senado —gacetas 165 y 166 de 2011— y los dos debates a cargo de las plenarias de de las dos cámaras —gacetas 80 y 213 de 2011(15)—.
4.1.4.2. Así, el Proyecto de Ley 124 de 2010 Cámara, 174 de 2010 Senado cumplió todos los debates exigidos por el artículo 157 de la Constitución para su conversión en ley. Ellos, además, se realizaron respetando el trámite legislativo en los términos establecidos por la Constitución y la ley(16), es decir realizando el aviso previo, incorporando los temas en el orden del día, verificando el quórum, debatiendo los artículos y preposiciones propuestas, realizando las votaciones por artículo o en bloque, y publicando en las gacetas del Congreso tanto las ponencias, como las actas de plenaria y los textos definitivos aprobados en comisión por cada cámara en plenarias.
4.1.5. Conclusión del cargo.
Por lo expuesto, se desvirtúa el primer cargo por vicios de forma esgrimido por la demandante relativo al desconocimiento del principio de consecutividad, ya que se realizaron los debates sucesivos al proyecto de ley, en la secuencia prescrita para las iniciativas legislativas con mensaje de urgencia, siguiendo las formalidades de trámite.
4.2. Vulneración del artículo 162 de la Constitución Política (identidad flexible).
En relación con la vulneración del principio de identidad flexible, la demanda denuncia que la disposición demandada fue introducida en el debate de las plenarias (i) sin haber sido votada ni discutida en el primer debate de las comisiones conjuntas de Cámara y Senado, (ii) ni incluida en las ponencias para el debate plenario en cada cámara.
4.2.1. El artículo 160 constitucional.
4.2.1.1. La llamada regla de identidad flexible hace referencia a la validez de la aprobación de textos no idénticos o desiguales en los diferentes debates parlamentarios, por la introducción de cambios al texto precedente. Tales cambios, incorporados en segundo debate de alguna cámara al texto ya aprobado por la comisión respectiva, o, en la plenaria de una cámara respecto de lo aprobado previamente por la otra, pueden consistir en: (i) supresiones —eliminación de un enunciado del proyecto—, (ii) modificaciones —alteraciones de una disposición que se conserva— o (iii) adiciones —incorporación de nuevas disposiciones—.
4.2.1.2. La posibilidad de introducir cambios en segundo debate de plenaria al texto votado en primer debate por la comisión, se fundamenta en el artículo 160 superior, que indica:
Constitución Política. Artículo 160. (…) Durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
En el informe a la cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo (…).
Aquí la norma prevé la posibilidad de que las cámaras en pleno introduzcan, en segundo debate, cambios al texto aprobado en comisión, flexibilizando así el trámite parlamentario en la secuencia indicada. Más específico, el artículo 160 de la Ley 5ª de 1992 reitera la identidad flexible en el trámite de las iniciativas, al autorizar “enmiendas al articulado” que pueden ser de “supresión, modificación o adición a algunos artículos o disposiciones del proyecto”. Para la mejor ilustración de los miembros de la plenaria, el mismo artículo 162 constitucional instruye al ponente del proyecto en segundo debate a consignar en el informe de ponencia “la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo”; con todo, tal deber de ilustración no puede entenderse como un requisito que condicione la presentación de una modificación al hecho de haber sido propuesta en la comisión, ya que la facultad de introducirlas en plenaria, según el artículo 160.2 citado, se refiere a “las que juzgue necesarias” la correspondiente cámara. Reiterando lo anterior, el artículo 178.1 de la Ley 5ª de 1992 en desarrollo de la norma constitucional citada, refiere al evento de que a un proyecto de ley “le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en plenaria”; y concluye confirmatoriamente, que “estas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva comisión permanente”, es decir, continuando válidamente su trámite legislativo.
Con todo, existe una restricción constitucional a la introducción de modificaciones en plenaria al texto aprobado en primer debate: la “unidad de materia”. El artículo 158 constitucional dispone que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia”, agregando que serán inadmisibles “las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. Por el contrario, las adiciones correspondientes a materias que no tengan relación con lo aprobado en el debate anterior “o asuntos nuevos” (L. 5ª/92, art. 177), así como las modificaciones o adiciones que constituyan “serias discrepancias con la iniciativa aprobada en comisión” (L. 5ª/92, art. 178.2), o las consistentes en un “texto alternativo” que entrañe una “enmienda total” al proyecto de ley, serán devueltas a la comisión para primer debate, bajo el entendimiento de que no cumple la regla de identidad flexible.
En síntesis, es posible introducir modificaciones y adiciones en segundo debate de plenaria al texto aprobado en primer debate de comisión, siempre y cuando no constituya un tema nuevo respecto del temario ya aprobado sino relacionado con su contenido —unidad de materia—, ni establezca una discrepancia seria con el texto ya aprobado o, mucho menos, se trate de una enmienda total.
4.2.1.3. La identidad flexible, entendida como la posibilidad de incorporar válidamente cambios al texto preaprobado, también se expresa en la facultad de una cámara para introducir modificaciones a lo aprobado por la otra. Estos casos, regulados en el artículo 161 constitucional, disponen de un trámite diferente que parte de integrar comisiones de conciliación de las dos corporaciones legislativas y volver a someter a la aprobación de las plenarias un mismo texto. Así, la flexibilidad de poder aprobar un texto diferente en segundo debate respecto del primero —con las limitaciones señaladas—, se limita cuando las discrepancias se traban entre una cámara y otra, pues si bien inicialmente se considera válido votar contenidos diferenciados, al final prevalece la regla de identidad pura, al tener que votar, de nuevo en plenarias, un mismo texto conciliado.
En suma, la regla de identidad flexible tiene plena aplicación en la secuencia del proceso de aprobación de las leyes que transcurre entre el primero y el segundo debate, cual es el caso que nos ocupa.
4.2.2. La identidad flexible en la jurisprudencia constitucional.
4.2.2.1. El principio de identidad flexible como expresión del principio de deliberación democrática(17), ha sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte, en el sentido de que se faculta a cada cámara para que sea en el debate de plenaria o en el de comisión, se introduzcan las modificaciones, adiciones o supresiones que se juzguen necesarias para el proyecto de ley siempre que durante el primer debate se haya aprobado o discutido el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación(18). En este sentido, la Carta de 1991 flexibilizó y relativizó el criterio del control rígido que hasta ese momento exigía que un proyecto de ley fuera el mismo durante los cuatro debates reglamentarios. Se trata entonces de privilegiar el principio democrático para permitir la participación y confrontación de todas las corrientes de pensamiento en el trámite de formación de la ley. Con relación a este principio la Corte ha señalado que,
“El principio de identidad ha sido relativizado al facultar a los congresistas para que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias(19), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación(20). Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el artículo 157 de la Constitución”(21).
4.2.2.2. En fallos recientes, la Corte ha privilegiado el principio democrático estableciendo que las modificaciones o adiciones en las plenarias son válidas aún cuando no hayan sido expresa ni profusamente discutidas en el primer debate, siempre y cuando guarden unidad temática con el contenido del proyecto de ley. Fue el caso de la revisión del proyecto de ley estatutaria de la reforma política(22).
4.2.2.3. El que un texto específico no haya sido incluido o debatido en las comisiones conjuntas no significa que todo el trámite legislativo quede invalidado, ya que el principio de consecutividad exige que el proyecto en su conjunto surta los debates exigidos por el ordenamiento jurídico, pero no que cada disposición textual del mismo se someta a todos los debates.
4.2.3. El trámite seguido para la aprobación del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010.
4.2.3.1. El artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 no estaba en el proyecto presentado por el Gobierno Nacional tal y como se desprende del texto publicado en la Gaceta del Congreso 779 de 2010. En efecto, el proyecto presentado por el gobierno constaba únicamente de 18 artículos referidos a “la eliminación de la contribución especial al sector eléctrico por parte de los usuarios industriales, el incremento de la productividad del gravamen a los movimientos financieros, GMF, mediante la restricción de algunas prácticas especialmente estructuradas para evitar el pago de dicho gravamen por parte de los contribuyentes, así como unas medidas de control tendientes a un mejor recaudo tributario”(23). En otras palabras, el objetivo que se había propuesto el gobierno a través del proyecto presentado, consistía en aumentar las condiciones de productividad y competitividad, agilizar la labor de fiscalización de la DIAN y aumentar el recaudo tributario de la Nación sin afectar la generalidad de la población.
4.2.3.2. La ponencia para primer debate en las comisiones conjuntas contenía 32 artículos tal y como consta en la Gaceta 932 de 2010. En el pliego de modificaciones, se señalaron los cambios introducidos por los ponentes en relación con: supresión del gravamen a los movimientos financieros; la productividad GMF; la sanción por abuso de la exención a combustibles en zonas de frontera; la supresión de la exención a grandes consumidores de combustibles en zonas de frontera; la base gravable del impuesto al patrimonio; la exclusión del IVA al servicio de acceso a internet; la devolución con garantía; las obligaciones tributarias de las asociaciones de hogares comunitarios y hogares infantiles; el levantamiento de la reserva; las declaraciones de gastos de explotación y gastos de administración; la modificación de los artículos 2º, 9º, 10; sociedades de comercialización internacional; eliminación de los estímulos al endeudamiento externo privado; recaudación y fiscalización de las regalías; modificación al artículo para el reconocimiento de costos, deducciones e impuestos descontables. Los cambios anteriormente mencionados no incluían ninguna referencia al tema del impuesto predial y de valorización ni a nuevos sujetos pasivos de dichos impuestos.
4.2.3.3. En la sesión conjunta de las comisiones terceras constitucionales permanentes de la Cámara de Representantes y Senado de la República, consignado en el acta 4 publicada en la Gaceta 166 de 2011, se hace alusión a la necesidad de discutir en los siguientes debates, temas como sujetos pasivos del impuesto predial. La referencia a esta materia se hace en los siguientes términos:
“Hace uso de la palabra el honorable representante León Darío Ramírez Valencia:
Muchas gracias, señor presidente. Yo reitero y se trató en el día de ayer en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, mediante algunas propuestas que se han venido sugiriendo por parte de los entes territoriales a través de las secretarías de Hacienda, y esto no solo para los pequeños municipios de categorías 5 y 6. Señor presidente, entonces yo creo que quede ahí en el acta a ver si para próximos debates consideramos que es necesario dejar constancias que se deberían discutir el contenido relacionado con impuestos territoriales, más exactamente de sujetos pasivos de predial, industria y comercio, territorialidad del ICA, régimen de exenciones que requieren igualmente ser ajustados a la realidad tributaria actual en procura de proteger los recursos de los municipios. Sigo insistiendo y lo voy a debatir durante el tiempo que esté en la comisión y en el Congreso, a los municipios hay que darles herramientas para que no dependamos siempre del sistema general de participación, que están abiertas para próximos debates.
Que quede constancia en el acta. Muchas gracias, señor presidente” (resaltado fuera del texto).
4.2.3.4. A pesar de haberse propuesto la inclusión de temas relacionados con sujetos pasivos de los impuestos territoriales y del predial, ellos no fueron incluidos en el texto aprobado en primer debate por la comisión conjunta de Senado y Cámara. En total se aprobaron 46 artículos, algunos eliminados, otros modificados, según consta en las gacetas 1010 y 1038 de 2010.
4.2.3.5. Como quedó consignado en las gacetas 1038 y 1052 de 2010, en la ponencia para segundo debate en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes, se adicionan nuevos artículos y se proponen modificaciones en relación con: el GMF y la sobretasa de energía; el impuesto al patrimonio; la devolución con presentación de garantía; la información con fines estadísticos; la modificación al artículo 25 sobre costos y deducciones; la retención en la fuente a través de entidades financieras; la eliminación de los artículos 27 y 28 del texto aprobado; la eliminación de los artículos 29 y 30 del texto aprobado; la precisión sobre los artículos 37 y 38; el pago al impuesto de vehículos. También se propone la inclusión de artículos relacionados con operaciones de endeudamiento, recursos para la competitividad en las regiones, incremento de la deducción del GMF en renta, impuestos pagaderos en el exterior, la retención en la fuente aplicable a los pagos por concepto de intereses realzados a los no domiciliados o no resientes en el país, condición especial para el pago de tributos, retención en la fuente-minería e hidrocarburos.
4.2.3.6. El artículo demandado parcialmente en este caso, es introducido durante el debate en la plenaria de la cámara, luego de ser avalado por los ponentes y por el Ministro de Hacienda, como quedó consignado en el acta de plenaria 41 de la sesión ordinaria del 14 de diciembre de 2010 en los siguientes términos,
Señor secretario, vamos a leer las proposiciones que crean unos artículos nuevos y que están avaladas por los ponentes y por el Ministerio de Hacienda.
Proceda con la lectura, y vamos a votarlos en bloque.
Son 12 artículos nuevos y han sido avalados.
Adiciónese un artículo nuevo.
Artículo nuevo. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales o jurídicas, sociedades de hecho y aquellas en quienes se realice el hecho gravado a través de consorcio, uniones temporales, patrimonio autónomos de quienes se configura el hecho generador de un impuesto, en materia de impuesto predial y valorización.
Igualmente son sujetos pasivos de los impuestos, los retenedores de inmuebles públicos a título de concesión.
PAR.—Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos, los fideicomitentes y/o beneficiarios son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto en su calidad de sujetos pasivos, en los contratos de cuentas en participaciones, el responsable del cumplimiento de la obligación de declarar el socio gestor, en los consorciados socios partícipes de los consorcios, lo será el representante de la forma contra actual.
Todo lo anterior sin perjuicio de la facultad de la administración tributaria respectiva, señalar el agente de retención frente a tales ingresos.
Firma: León Darío Ramírez, ponente (resaltado fuera del texto).
4.2.3.7. De esta manera, el texto definitivo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y publicado en la Gaceta del Congreso 1143 de 2010, incluye el artículo nuevo aprobado en plenaria redactado en los siguientes términos:
“Artículo nuevo. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.
En los contratos de cuentas en participación el responsable del cumplimiento de la obligación de declarar es el socio gestor; en los consorciados, socios o partícipes de los consorcios, uniones temporales, lo será el representante de la forma contractual.
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administración tributaria respectiva, de señalar agentes de retención frente a tales ingresos” (resaltado fuera del texto).
4.2.3.8. Por otro lado, el debate en la plenaria del Senado consignado en el acta 34 de 2010 publicada en la Gaceta 80 de 2011, se hicieran las siguientes precisiones,
“Con la venia de la presidencia hace uso de la palabra el honorable senador Gabriel Ignacio Zapata Correa:
Señor presidente, le menciono los artículos nuevos que tienen aval del Ministro de Hacienda, elimina el parágrafo el artículo 130, por el cual se expiden normas en materia tributaria y fiscales de las entidades territoriales, contribución de los contratos de obras públicas, concesión de obras públicas y otras concesiones, sujetos pasivos de los impuestos territoriales.
[...] La presidencia somete a consideración de la plenaria los 15 artículos nuevos, propuestos por el honorable senador ponente, al Proyecto de Ley 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara, cierra su discusión y pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado propuesto? Y, de conformidad con el Acto Legislativo 1 de 2009, abre la votación e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder a la votación nominal.
Votación nominal a los 15 artículos nuevos, leídos por el honorable Senador Ponente, del Proyecto de Ley 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad” (resaltado fuera del texto).
4.2.3.9. De esta manera, según consta en la Gaceta del Congreso 1143 (pág. 25) y 1118 (pág. 18) de 2010, se adiciona el siguiente artículo nuevo en el que se incluye la disposición demandada:
“Artículo nuevo. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión (resaltado fuera del texto).
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administración tributaria respectiva, de señalar agentes de retención frente a tales ingresos”.
4.2.3.10. En los informes de conciliación presentados al Senado de la República y a la Cámara de Representantes según consta en las gacetas 1103 y 1104 del 15 de diciembre de 2010 respectivamente, se acogen los artículos 1º, 2º, 9º, 11, 18, 25, 26, 32, 33, 36, 29, 45, 46 y 51 del texto aprobado en plenaria de Senado, más 14 artículos aprobados en las plenarias de ambas cámaras en las que se incluye el artículo cuya disposición se demanda, y dos artículos nuevos aprobados por el Senado. En dichos informes de conciliación se presenta el artículo 54 con el mismo texto aprobado en ambas plenarias.
4.2.3.11. El 16 de diciembre de 2010 se aclara el informe de conciliación radicado el 15 de diciembre del mismo año tal y como consta en la Gaceta 1107 de 2010. El informe de conciliación en la Cámara de Representantes el 16 de diciembre de 2010, quedó consignada en el acta 43 consignada en la Gaceta 237 de 2011. La votación del informe de conciliación en el Senado quedó consignada en el acta 35 contenida en la Gaceta 81 de 2011.
4.2.3.11.(sic) El proceso de deliberación del artículo 54 de la Ley 1430 de 2011 se resume a continuación en la siguiente tabla.
Texto aprobado por las comisiones conjuntas de Cámara y Senado Texto aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes Texto aprobado por la plenaria del Senado de la República
No incluye el artículo 54 “Artículo nuevo. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administración tributaria respectiva, de señalar agentes de retención frente a tales ingresos”. “Artículo nuevo. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.
4.2.4. El curso de la disposición demandada —del artículo 54— en el trámite legislativo.
4.2.4.1. Si bien ni en el proyecto original presentado por el gobierno, ni en las ponencias para primer debate, aparece el texto de la disposición demandada, durante el primer debate en las comisiones conjuntas se proponen nuevos artículos y se deja constancia en el acta de la necesidad de expedir normas sobre los impuestos territoriales, y más específicamente, sobre los sujetos pasivos del impuesto predial.
4.2.4.2. Como se anotó anteriormente, en la sesión conjunta de las comisiones terceras constitucionales permanentes de la Cámara de Representantes y Senado de la República (Acta 4 publicada en la Gaceta 166 de 2011), el representante León Darío Ramírez Valencia hizo uso de la palabra, haciendo referencia a esta materia, resaltando la importancia de que en futuros debates se tratara el tema de “los impuestos territoriales y más exactamente de sujetos pasivos del predial”.
4.2.4.3. El haber puesto sobre la mesa la necesidad de discutir dichos temas en futuros debates, es suficiente para establecer que en este caso se respetó el principio de identidad flexible: se excluye con ello la hipótesis, sin duda inconstitucional, de que un tema enteramente nuevo y completamente ajeno al proceso de deliberación, fuera incorporado en sucesivas etapas del trámite legislativo. Precisamente la identidad flexible en el proceso de formación de las leyes refleja, como se anotó arriba, la voluntad de la Constitución de 1991 que hizo prevalecer el principio democrático, y en ese orden de ideas flexibilizó los criterios para el trámite de las leyes concediendo mayor libertad al legislador representado en el pleno de la cámara correspondiente.
4.2.5. Conclusión del cargo.
Por lo anterior, queda desvirtuado el cargo de forma contra el aparte del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 relativo al desconocimiento del principio de identidad flexible, por constar en el acta del primer debate que el tema referido a los impuestos territoriales y a los sujetos pasivos de dichos impuestos, fue objeto de ilustración y materia de deliberación en la sesión de las comisiones conjuntas, no obstante dichas consideraciones no se hubieren plasmado en un artículo.
4.3. Vulneración del artículo 158 de la Constitución Política (unidad de materia).
Se basa este cargo en que el artículo demandado introduce un impuesto de orden territorial en una reforma tributaria del orden nacional cuyo fin era expedir normas tributarias de control y promoción de la competitividad nacional.
4.3.1. El artículo 158 de la Constitución Política.
4.3.1. Con respecto a la unidad de materia, el artículo 158 constitucional dispone lo siguiente,
Constitución Política, artículo 158. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.
El artículo citado se refiere a la coherencia normativa que debe existir entre cada disposición y la ley considerada en su integralidad. En este sentido el contenido de la ley es decisivo para establecer cuándo un artículo guarda unidad temática con la misma.
4.3.2. La unidad de materia en la jurisprudencia constitucional.
4.3.2.1. Interpretando dicho artículo constitucional, la jurisprudencia ha señalado que las modificaciones, adiciones o supresiones deben ser únicamente las que se “juzguen necesarias” (C.N., art. 160, inc. 2º) y se refieran a la “misma materia”, que “se relacionen con ella” (C.N., art. 158). Con respecto a esta regla, la jurisprudencia ha reiterado que se trata de un medio de “racionalización y tecnificación de la actividad legislativa”(24), a través del cual se garantiza que el trámite legislativo se fundamenta en un amplio debate democrático(25), discutido por todas las bancadas y corrientes políticas, para impedir que las leyes sean aprobadas sin haber sido debatidas o sin que se relacionen con los temas que sí fueron tratados(26). No obstante lo anterior, la jurisprudencia ha establecido que, con el fin de respetar el principio democrático y el margen de configuración del legislador, la unidad temática ha de entenderse desde una perspectiva amplia sin que ello signifique la facultad de realizar cualquier modificación al proyecto(27). De esta manera se ha señalado que,
“(...) no cualquier relación con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores basta para que se respete el principio de identidad relativa o flexible. La Corte ha descartado las relaciones ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’. Ha insistido la Corte en que la relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’(28), ‘estrecha’(29), ‘necesaria’(30), ‘evidente’(31). En ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las especificidades del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al señalar que si la “adición” tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la adición es inconstitucional(32).
[...] Para la determinación de qué constituye “asunto nuevo” la Corte ha definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente(33); (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido(34); (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico(35); (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la comisión de conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las cámaras en torno a un tema(36). En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991. Así, se ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional —un artículo sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema acusatorio— guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo —las garantías del investigado o acusado en el proceso penal—(37)”(38).
4.3.2.2. Es importante anotar que, aunque el principio de identidad flexible esté íntimamente relacionado con el principio de unidad de materia en virtud del principio democrático y el régimen jurídico de formación de las leyes diseñado por el constituyente, la jurisprudencia ha precisado que estos tienen objetivos diferentes ya que el primero requiere que los cambios introducidos en plenarias guarden relación con los diversos temas tratados y aprobados en primer debate, y el segundo busca garantizar que los artículos que conforman la ley estén directamente relacionados con la materia general que la identifica y que justifica su expedición. Dicha diferencia ha sido expuesta en los siguientes términos por la jurisprudencia,
“Así, es claro que mientras el principio de unidad de materia se limita a exigir que exista coherencia temática en todo el articulado de la ley, con lo cual se impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el principio de identidad obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de la ley, se aprobaron en primer debate”(39).
4.3.3. La unidad temática entre el texto demandado del artículo 54 y el contenido Ley 1430 de 2010.
4.3.3.1. En relación al cargo por vulneración del principio de unidad temática, la Corte considera que, en este caso, dicho principio no ha sido desconocido por el legislador. En efecto, en reciente jurisprudencia(40), la Corte consideró que la violación de la regla de unidad de materia se acreditará únicamente cuando se demuestre que el precepto no tiene ninguna relación de conexidad objetiva y razonable con la materia de la ley respectiva(41), esto es, cuando “el precepto de que se trate se muestra totalmente ajeno al contenido temático de la ley que hace parte”(42). Así, el análisis debe estar orientado a identificar en primer lugar el alcance material o núcleo temático de la ley; en segundo lugar, determinar la proposición normativa que se considera ajena a esa temática; y por último, considerar si la norma objeto de análisis está relacionada con esa temática, a partir de los criterios de conexidad.
4.3.3.2. Desde los debates en las comisiones conjuntas de Cámara y Senado, se consideró la necesidad de incluir temas de orden territorial en la reforma tributaria. Por ejemplo en la Gaceta 166 de 2011, queda consignada una intervención en la que se señala la importancia de que se proporcionen a los entes territoriales las herramientas necesarias para que estos no dependan tanto del sistema general de participaciones; la aplicación de 4 por mil a los convenios interadministrativos que suscriben los entes territoriales y que ejecutan entidades de otro orden; la duda sobre si la deducción de 5% al contratista, la recibe la nación o las entidades territoriales; la propuesta para que en el marco de la reforma tributaria se establecieran mecanismos a los entes territoriales para que ellos mismos arbitren sus recursos y no dependan del sistema general de participaciones.
Como anota el procurador en su intervención, a raíz de estas discusiones en las comisiones se aprobaron los artículos 41 y 43 en relación con el recaudo por concepto de contribución especial producto de contratos de asociación suscritos entre entidades territoriales de diferente orden y su distribución en forma porcentual a los recursos aportados, y de otro lado, el tema del seguro obligatorio de accidentes de tránsito y la posibilidad de que los entes territoriales asignen a las compañías de seguro la calidad de agentes de retención del impuesto. Lo anterior quedó igualmente plasmado en los siguientes debates en lo que se incluye un artículo que autoriza a las entidades territoriales ahorradoras en el Fondo de Estabilización Petrolera para retirar hasta el 25 % del monto ahorrado para la inversión en vías de su jurisdicción.
Cabe resaltar que, ni siquiera el título de la ley “por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”, lleva a deducir que se trata de regular materias de orden exclusivamente nacional, y por lo mismo, no restringe de manera alguna la posibilidad de abarcar disposiciones que hagan alusión a temas territoriales. Una lectura completa de la ley demuestra la existencia de varios artículos que hacen referencia a temas territoriales: el artículo 9º de la ley que delega al Ministerio de Minas y Energía la distribución del combustible con algunas exenciones tributarias en departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera; el artículo 39 de la ley que adiciona al artículo 6º de la Ley 1106 de 2006 en relación con el recaudo por concepto de contribución especial de los contratos que se ejecuten a través de convenios entre entidades del orden nacional y/o territorial; el artículo 44 para fomentar la competitividad en el departamento de Arauca; el artículo 46 en el que se establecen condiciones especiales para el pago de impuestos, tasas y contribuciones, y se dispone específicamente que las autoridades territoriales podrán adoptarlas en sus correspondientes estatutos; el artículo 51 que elimina el parágrafo 130 de la Ley 488 de 1998 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales”; el artículo 53 sobre la contribución de los contratos de obra pública o concesión de obra pública y otras concesiones; el artículo 69 relativo a la determinación oficial de los tributos distritales por el sistema de facturación; el artículo 60 que regula el carácter real del impuesto predial unificado estableciendo que recae sobre bienes raíces y que el municipio podrá perseguir el inmueble sea quien fuere el que lo posea.
4.3.4. Conclusión del cargo.
De lo anterior, se desprende que la ley considerada globalmente, sí hizo referencia a temas territoriales, regulando también aspectos tributarios no exclusivamente de orden nacional. Por lo anterior, la disposición demandada guarda conexidad con el contenido general de la ley, desvirtuando el cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia.
4.4. Vulneración del artículo 161 de la Constitución (trámite en la comisión de conciliación).
En la demanda se alega la ocurrencia de otro vicio de trámite, debido a que la aclaración del texto de conciliación aprobado por ambas plenarias fue publicado el mismo día de la votación de la conciliación, desconociéndose el artículo 161 superior.
4.4.1. El artículo 161 de la Constitución Política.
La Constitución, en relación con las comisiones de conciliación señala lo siguiente:
Constitución Política. Artículo 161. Cuando surgieren discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría.
Del artículo citado se desprende que, con el fin de flexibilizar el trámite legislativo, se ha establecido que cuando surjan discrepancias entre las cámaras en relación con un proyecto de ley, se conformarán comisiones accidentales constituidas por miembros de ambas cámaras, que tendrán como función preparar el texto final para la consideración en las plenarias.
4.4.2. La jurisprudencial constitucional.
La jurisprudencia se ha pronunciado sobre este tema, indicando que, tal y como lo establece el artículo 161 de la Carta, se trata de armonizar dos textos disímiles, pues en esos casos se presentaría una discrepancia susceptible de ser subsanada a través del trámite allí previsto(43), y en algunos casos se acepta que se proponga un nuevo artículo para superar las diferencias entre dichos textos(44), todo obviamente referido a la misma materia del proyecto y sin alterar la identidad del mismo(45), o sin buscar conciliar las discrepancias entre dos cámaras cuando los textos no guarden unidad de materia con el proyecto de ley del que se trate. La Corte ha señalado al respecto lo siguiente,
“Pues bien, como ya tuvo oportunidad de explicarlo la Corte, es la propia Constitución la que establece una competencia restrictiva para las comisiones accidentales. La primera limitación está prevista en el artículo 161 de la Carta, cuando advierte que pueden ser conformadas, únicamente cuando surjan discrepancias entre las cámaras respecto de un proyecto. Una segunda, pero no menos importante condición, también consagrada en el artículo 161 citado, exige que el texto unificado se someta a la consideración y aprobación por las plenarias de Cámara y Senado. Finalmente, el artículo 158 de la Constitución señala que, las modificaciones a un proyecto de ley serán inadmisibles cuando no se refieran a la misma materia. Quiere decir lo anterior que es necesario conservar el criterio de unidad e identidad de materia o, dicho de otra forma, que las normas adicionadas o modificadas han mantenerse estrechamente ligadas al objeto y contenido del proyecto debatido y aprobado por las cámaras parlamentarias”(46).
Con relación al procedimiento en la comisión de conciliación, la Constitución establece en su artículo 161, que el texto conciliado se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias previa publicación por lo menos con un día de anticipación.
4.4.3. Conclusión del cargo.
La Corte considera que en esta ocasión no se presenta dicha vulneración ya que la aclaración que fue publicada en la Gaceta del Congreso 1107 de 2010, consistía en un error de trascripción en el inciso 2º del artículo 4º del proyecto de ley, por lo tanto ni era una aclaración sustancial o de fondo sobre el contenido de la ley, ni tampoco hacía referencia a la disposición acusada, razón por la cual este cargo queda desvirtuado. Cabe agregar que el aparte demandado del artículo 54 del Proyecto de Ley 124 Cámara, 174 Senado, fue consignado exactamente en los mismos términos en los textos definitivos aprobados en la plenaria de la Cámara y del Senado, por lo cual el texto de conciliación no alteró ni introdujo ninguna modificación con respecto a esta disposición.
5. Cargo 1: vulneración del principio de legalidad en materia tributaria (vicio material).
En este caso, se considera en la demanda que se vulnera el principio de legalidad al verificarse una indeterminación de los elementos que identifican el impuesto predial y de valorización, en la medida en que se introduce un nuevo sujeto pasivo, que no es ni poseedor ni propietario —los tenedores concesionarios—, sin establecer cuál es el nuevo hecho gravado ni la base gravable. Alega que la función de precisar los elementos cualitativos del tributo correspondía exclusivamente al Congreso ya que la competencia de los entes territoriales se limita a definir los aspectos cuantitativos del impuesto.
5.1. El principio de legalidad de los tributos en la Constitución Política.
El principio de legalidad parte del supuesto que la obligación tributaria puede crearse únicamente en virtud de la ley tal y como se desprende de los artículos 338 y 150 numerales 10, 11 y 12 de la Constitución Política, en los siguientes términos,
Constitución Política. Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
Constitución Política. Artículo 150.
Dichas disposiciones establecen que luego de creados los tributos, pertenece a los órganos de representación, a través de la ley, las ordenanzas o los acuerdos el deber de fijar todos sus elementos.
5.2. La legalidad en la jurisprudencia(47) constitucional.
5.2.1. La Corte ha establecido que el principio de legalidad en materia tributaria comprende tres aspectos(48). El primero, referido al principio de representación popular(49) determina que no es posible establecer un impuesto sin la representación de los afectados en los órganos que los imponen; en segundo lugar, el principio de la predeterminación de los tributos se relaciona con la necesidad de fijar los elementos mínimos del acto jurídico que impone la contribución; por último, comprende la posibilidad de que las entidades territoriales puedan establecer tributos y contribuciones en el marco de la ley y de la Constitución.
Del principio de legalidad del tributo se desprende la necesidad de que sean los órganos colegiados de representación popular quienes establezcan directamente los elementos del tributo, y que al hacerlo, “determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo, pues de lo contrario no solo se genera inseguridad jurídica, sino que en el momento de la aplicación de las normas “se permiten los abusos impositivos de los gobernantes”(50), o se fomenta la evasión, “pues los contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podrían hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas públicas y, por ende, en el cumplimiento de los fines del Estado”(51)”(52).
5.2.2. Inicialmente, se identificaron dos tendencias en la jurisprudencia de la Corte, respecto a la exigencia de que la ley definiera de manera precisa todos los elementos de los tributos o que dichos elementos pudieran inferirse de la misma ley. Sin embargo, con el tiempo la Corte ha venido estableciendo la doctrina según la cual, una ley puede no haber definido todos los elementos del tributo si estos pueden determinarse a partir de la misma. En este orden de ideas, la Sentencia C-690 de 2003 recogiendo la línea jurisprudencial en esta materia, estableció,
En sentencias posteriores(53), la Corte ha reiterado la posición de que la falta de certeza en la definición legal de los elementos del tributo, solo conduce a la inexequibilidad de disposiciones tributarias cuando la falta de claridad es “insuperable”. Tal y como lo señala la Corte,
“Las leyes tributarias, como cualesquiera otras, puede suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su ejecución y aplicación, lo cual no puede de suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo, si estos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretación razonable sobre cuáles puedan en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la Constitución. Toda persona está obligada a pagar los tributos que la ley le imponga, pero la ley no puede exigirlos si ella no atina a decir —en general— quién lo debe hacer y por qué”(54).
La jurisprudencia ha puesto de presente que si bien se exige el respeto de los principios de legalidad y certeza del tributo, lo anterior no se opone al carácter general y abstracto de las normas tributarias “a las cuales les compete definir con ese carácter tales elementos, sin que sea necesario describir ni particularizar todos los supuestos de hecho que hipotéticamente podrían caer bajo el señalamiento general de las disposiciones”(55). En ese orden de ideas, la Corte ha establecido que en algunos casos, corresponde a las asambleas y a los concejos precisar y especificar el contenido de las normas dictadas por el legislador en materia de impuestos territoriales. La Sentencia C-035 de 2009 reproduce la línea jurisprudencial en esta materia(56) de la cual se concluye que no es necesario que el legislador determine directamente todos los elementos de las contribuciones fiscales o parafiscales y de los impuestos territoriales, ya que estos pueden ser establecidos en las ordenanzas departamentales o en los acuerdos municipales, como se desprende del artículo 338 de la Constitución Política. Por ejemplo, en la Sentencia C-413 de 1996 se señaló que “si el legislador, como puede hacerlo (arts. 295, 300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de costos o la participación en beneficios —como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales—, pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de estas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la Constitución”. Así mismo la Sentencia C-504 de 2002 indicó que “el Congreso tenía la potestad exclusiva para fijar todos los elementos de los tributos de carácter nacional, en lo atinente a tributos del orden territorial debía “como mínimo crear o autorizar la creación de los mismos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus elementos, tales como el sujeto activo y el sujeto pasivo”(57), al propio tiempo que debía respetarle a las asambleas y concejos “la competencia para fijar los demás elementos impositivos”(58), en orden a preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorgaba a las entidades territoriales”. De igual manera, la Sentencia C-227 de 2002 reiteró que el legislador tiene la obligación de indicar directamente todos los elementos del tributo solo cuando estos son de orden nacional.
5.2.3. Por consiguiente, la jurisprudencia ha admitido que el principio de legalidad tributaria supone la determinación de los elementos de los tributos por parte de los órganos de representación popular, entendiendo que en materia de tributos de orden territorial, las asambleas y los concejos tienen la facultad para definir ciertos elementos suyos, en virtud del principio de autonomía. Dicho lo anterior, cabe reiterar las reglas que en materia de principio de legalidad propuso la Sentencia C-121 de 2006 en los siguientes términos:
“(i) Son los órganos de elección popular quienes directamente deben señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias, pues esta exigencia emana de lo prescrito por el artículo 338 superior; (ii) al establecer los elementos del tributo, es menester que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo; (iii) solo cuando la falta de claridad sea insuperable, se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la obligación tributaria; (iv) el requisito de precisión y claridad las normas que señalan los elementos de la obligación tributaria no se opone al carácter general de dichas normas; (v) no se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella”.
5.3. El principio de legalidad en la disposición demandada.
5.3.1. Es importante tener en cuenta que el impuesto predial está regulado en la Ley 44 de 1990, entre otros, y en el Decreto 1333 de 1986, y la contribución de valorización por el Decreto 1333 de 1986 y el Decreto 1604 de 1966 adoptado como legislación permanente por la Ley 48 de 1968, entre otros, así como por las ordenanzas y acuerdos que los han desarrollado. Por lo anterior, no es posible afirmar que dichos tributos y sus elementos esenciales, no estuvieran de antemano establecidos legalmente. En este caso, el legislador, en el marco de sus competencias constitucionales, procedió a ampliar los sujetos pasivos de dichos tributos cuyos elementos ya estaban preestablecidos en disposiciones anteriores. En otras palabras, no se procedió a crear un nuevo tributo regulando solo el aspecto de sujetos pasivos, sino que se agregó un nuevo sujeto pasivo, al impuesto predial y a la contribución de valorización que ya están suficientemente regulados en el orden nacional y territorial.
5.3.2. Dicho lo anterior, es necesario señalar con relación al impuesto predial, que este no se correlaciona de manera exclusiva con el derecho de dominio, como la misma demanda lo refiere, al indicar que “lo único relevante es la existencia del predio y no las calidades del sujeto que lo posee o que ejerce el dominio”. Así, es frecuente encontrar en la legislación referencias al poseedor como sujeto pasivo del tributo(59), como lo reconoce la propia demandante(60) y, por lo mismo, el marco dentro del cual se pueden agregar nuevos hechos generadores solo requiere de la existencia del bien inmueble, independientemente de la relación entre el sujeto pasivo y el bien.
Por esta razón, no le está vedada al legislador la imposición de un nuevo elemento del impuesto derivado de la mera tenencia del inmueble. Como se anotó anteriormente, no es la naturaleza de la relación que se establezca con el bien la que activa la facultad tributaria, sino la existencia del predio en relación con un sujeto vinculado económicamente al mismo. Esto permite el establecimiento de sujetos pasivos y hechos generadores del impuesto predial que no dependan de la situación jurídica de propietario. La doctrina tributaria y algunas jurisdicciones territoriales(61) han acogido esta interpretación, determinando que, por ejemplo, el usufructuario sería un sujeto pasivo del impuesto.
Sumado a lo anterior, cabe señalar que de la misma disposición demandada se desprende, en relación con los nuevos sujetos pasivos, que son los tenedores de bienes inmuebles públicos a título de concesión, el hecho generador del tributo. En efecto, este es determinable y se deduce del contexto mismo de la norma que indica que el hecho generador es la tenencia de dichos bienes. De acuerdo con lo anterior, se encuentran a partir del análisis de la norma demandada, hecho en conjunto con las disposiciones del impuesto predial unificado preexistentes, todos los elementos exigidos por la norma constitucional para constituir un tributo válido, de modo que el legislador no incurrió en desconocimiento del principio de legalidad al imponer el gravamen de impuesto predial a la tenencia en concesión de bienes de uso público(62).
5.3.3. Frente a la contribución especial de valorización, podría llegarse a la misma conclusión anteriormente expuesta. La valorización es una contribución que, de acuerdo con la normativa vigente(63), es de carácter territorial, pudiendo imponerse con el concurso de los departamentos y municipios. Del mismo modo que el marco constitucional y normativo del impuesto predial, no impide que el legislador grave con la contribución de valorización hechos generadores que no tengan que ver con el dominio, el que se extienda por medio de ley el cobro de la valorización a tenedores a título de concesión de bienes inmuebles públicos, tampoco contradice la Constitución.
En otras palabras, la valorización comparte con el impuesto predial la característica de que la definición de los sujetos pasivos y hechos generadores no está limitada por la Constitución; por tanto, el legislador puede establecer otras formas de relación con el bien como susceptibles del gravamen. En este orden de ideas, el artículo 317 superior, solo establece una regla de competencias mas no un límite a la posibilidad de que el Congreso imponga la valorización a otro tipo de relaciones con el bien, como la posesión, la tenencia o el usufructo. Únicamente cuando el legislador opte por imponer el tributo sobre la propiedad inmueble, se activa la regla de asignación de competencia tributaria del artículo 317 constitucional, que indica que, refiriéndose al dominio, no necesariamente corresponde imponer la valorización al municipio sino también a cualquier otra entidad. Entonces, cuando el artículo 317 se refiere a la “propiedad inmueble”, no está limitando al legislador la posibilidad de regular este tributo en otro tipo de relaciones con el bien y por ende, los argumentos que se expusieron anteriormente para el impuesto predial, son aplicables a la valorización. De este modo, dada la existencia de un bien inmueble, le está dado al legislador crear la contribución de valorización si así lo considere conveniente para la realización de los fines del Estado, teniendo en cuenta las diversas formas en las que el sujeto pasivo pueda relacionarse con el bien.
Por consiguiente, se encuentra que el hecho de señalar como sujeto pasivo de la contribución de valorización a los tenedores de bienes inmuebles públicos a título de concesión, supone que el hecho generador en este caso corresponde a la tenencia de dichos bienes por parte de los concesionarios; y con ello, analizado en el marco de la normativa vigente de este tributo, se señalan los elementos mínimos del mismo, de modo que desde esta perspectiva el tributo se considera constitucional(64).
5.3.4. Con relación a la posibilidad de gravar con el impuesto predial y de valorización a los tenedores de bienes inmuebles públicos, cabe señalar que el dominio público está constituido por “el conjunto de bienes que la administración afecta al uso directo de la comunidad o que lo utiliza para servir a la sociedad”(65). Esta categoría incluye los bienes fiscales (C.C., art. 674) que se destinan a la prestación de servicios públicos y sobre los cuales el Estado detenta una propiedad ordinaria sometida a las normas generales del derecho común(66). Estos bienes fiscales o patrimoniales pueden ser usados por la misma administración o pueden ser adjudicados a los particulares en los términos que determine la ley. De otro lado, los bienes de uso público propiamente dicho (C.C., art. 674), como las calles, las plazas, los puentes y los caminos(67), pertenecen al Estado(68) o a sus entidades para el uso de todos los habitantes, se distinguen entre bienes por naturaleza o por destino jurídico, y se caracterizan por encontrarse fuera del comercio, ser imprescriptibles e inembargables (C.N., art. 63). Como lo reitera la Sentencia C-183 de 2003,
“El artículo 63 de la Carta, dispone que los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardos, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Inalienables, pues como se dijo se encuentran por fuera del comercio, por lo tanto no pueden ser objeto de actos jurídicos que impliquen tradición o pérdida de la finalidad del bien; inembargables, característica que se desprende de la anterior, comoquiera que se trata de bienes que no pueden ser objeto de embargos, secuestros, o en general cualquier medida de ejecución judicial que tienda a restringir el uso directo o indirecto el bien; e, imprescriptibles, esto es, que no son susceptibles de usucapión”.
En otras ocasiones se ha pronunciado la Corte sobre los bienes inmuebles de uso público, reiterando que estos tienen como fin la utilización y goce por parte de todos los habitantes. No obstante lo anterior, es posible que en determinados casos la administración use dichos bienes para fines no estrictamente identificables con el interés colectivo, otorgando licencias, concesiones o permisos de ocupación temporal lo cual no desnaturaliza el carácter público de dichos bienes ni contradice la Constitución. En estas situaciones, los concesionarios no adquieren la propiedad o la posesión sobre los bienes, ni ningún derecho sobre el suelo ocupado ya que su relación con el inmueble es precaria y temporal. Por esta razón, la Corte(69) ha señalado que en el caso en el que los particulares realicen mejoras o construcciones en los bienes de uso público, de ninguna manera la Nación podría ser considerada deudora de dichos particulares.
Ahora bien, en cuanto a la posibilidad de establecer impuestos sobre los bienes de uso público que se encontraran en manos de particulares a título de licencia, permiso u ocupación temporal, en la Sentencia C-183 de 2003, la Corte consideró que no era contrario a la Constitución que los concejos distritales impusieran este tipo de gravámenes. Efectivamente, se consideró constitucional que en ese caso, el legislador por razones de política fiscal y reconociendo una situación de hecho, considerara la posibilidad de imponer dicho gravamen en los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, mientras los bienes se encontraran en manos de particulares y mientras estos estuvieran reportando un aprovechamiento económico “avaluable en dinero, es decir, con contenido y significación patrimonial”. En síntesis, no es contrario a la Constitución que el legislador, decida imponer un impuesto o contribución cuando aprecie una fuente o indicio de riqueza, incluso cuando se trata de los inmuebles afectos a la actividad económica propia de la concesión, o a las construcciones o mejoras que realicen los particulares sobre bienes de uso público.
También el Consejo de Estado, ha reiterado que en tanto dichos bienes se encuentren en manos de particulares, es viable la imposición de este tipo de tributos, tal y como lo estableció en una decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil, al referirse a la posibilidad de gravar a los aeropuertos con el impuesto predial y de valorización, disponiendo que,
“Los aeropuertos y demás bienes que forman parte de la infraestructura aeronáutica de propiedad de la Nación, Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en tanto por su destinación son bienes de uso público se encuentran excluidos de la contribución de valorización y del pago de impuesto predial unificado. En consecuencia, la Nación —UAEAC— no es sujeto pasivo de los citados tributo y contribución respecto de los bienes de uso público de su propiedad, a menos que dichas bienes se encuentren en manos de particulares y que el respectivo concejo municipal o distrital los haya gravado en forma expresa”.
5.3.5. Finalmente, con respecto al argumento esgrimido, en el sentido de que el Congreso debía definir los elementos básicos de los tributos y que esta competencia no puede ser delegada a las entidades territoriales, se reitera que el sujeto pasivo y el hecho generador del impuesto predial y de la contribución de valorización, fueron efectivamente definidos por el legislador en el artículo 54 y 60 de la Ley 1430 de 2010. La regulación más específica de estos tributos será definida por las entidades territoriales cuya soberanía territorial se circunscribe a los límites impuestos por la Constitución y la ley en la medida en que, tal y como lo ha reconocido la Corte desde sus primeras sentencias(70), la autonomía de los municipios en materia tributaria no es absoluta. El impuesto predial, es un tipo de tributo en el que la definición de sus elementos se realiza de manera concurrente entre el legislador y los órganos de representación del municipio(71). Por otro lado, con relación a la contribución de valorización, la Constitución Política establece que esta contribución especial cuando se refiere al derecho de dominio, puede ser impuesta por otras entidades diferentes a los municipios por lo cual podría ser nacional(72), departamental o local dependiendo, en general, de si las obras de interés público son ejecutadas por la Nación, el departamento o el municipio(73).
En síntesis, los elementos del impuesto predial y de valorización están definidos, tanto en las normas que han previamente regulado dichos tributos como en la misma disposición demandada, de la cual se desprende que el hecho generador es la tenencia de bienes inmuebles públicos a título de concesión, siendo esta definición válida y legítima, ya que la Constitución ha concedido amplias facultades al legislador en esta materia, y porque ya en otras ocasiones, la jurisprudencia ha planteado la posibilidad de gravar con impuestos a este tipo de bienes.
6. Cargo 2: vulneración de equidad y de igualdad en materia tributaria (vicio material).
En la demanda se dice (1) que la norma acusada contradice estos principios dado que grava con el impuesto predial y con la contribución de valorización a los tenedores de bienes de uso público a título de concesión de la misma manera que a los propietarios o poseedores. Adicionalmente, se produce una discriminación ya que la norma no establece como sujetos pasivos del impuesto a todos los tenedores sino solo a quienes tienen por título de tenencia inmobiliaria el contrato estatal de concesión. (2) A lo anterior se suma que los concesionarios resultan gravados de igual manera sin considerar que se relacionan de manera diversa con los predios y que esa condición no es determinante de los tributos en materia predial y de valorización. (3) Señala la demandante que, en este caso, no se aprecia ninguna justificación para agravar la tributación del concesionario que terminaría pagando los impuestos por sus propios bienes y sobre otros bienes ajenos sobre los cuales adelanta los trabajos o actividades resultantes del contrato de concesión.
6.1. La equidad tributaria en la Constitución Política.
6.1.1. El principio de equidad tributaria esta enunciado en el artículo 363 y en el 95 numeral 9º de la Constitución Política en los siguientes términos,
Constitución Política. Artículo 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad.
ART. 95.—La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades.
Son deberes de la persona y del ciudadano: “(...) Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”.
6.1.2. De otro lago, el principio de igualdad se encuentra consagrado en el artículo 13 superior y su contenido es general,
Constitución Política. Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
6.1.3. De lo anterior, es posible deducir que, la igualdad tiene un ámbito de aplicación general que busca proteger a los particulares frente a las autoridades y evitar las discriminaciones de todo tipo, mientras que la equidad, siendo un concepto universal, tiene en este marco una connotación estrictamente tributaria. No obstante lo anterior, también es posible aplicar el principio de igualdad en materia tributaria interpretándolo en concordancia con el principio de equidad, de modo que se evite establecer cargas excesivas o beneficios exagerados para los contribuyentes, sin que exista una justificación razonable u objetiva.
6.2. La equidad tributaria en la jurisprudencia constitucional.
6.2.1. La jurisprudencia de la Corte(74) ha establecido que, la libertad de configuración del legislador en materia tributaria, se encuentra limitada por el respeto de los derechos fundamentales y por los principios de legalidad, certeza e irretroactividad de los tributos (art. 338), y los principios de equidad, eficiencia y progresividad (art. 363). En este sentido se ha señalado que,
“Así, mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo”(75).
Específicamente, el derecho de equidad tributaria se ha definido como una “manifestación de igualdad en esa materia” de modo que su fin consiste en evitar que las leyes determinen tratamientos tributarios diferenciados injustificados “tanto por desconocer el mandato de igual regulación legal cuando no hay razones para un tratamiento desigual, como por desconocer el mandato de regulación diferenciada cuando no hay razones para un tratamiento igual”(76).
En reiterada jurisprudencia la Corte ha establecido el alcance de este principio tributario. La Sentencia C-734 de 2002 señaló lo siguiente:
“La equidad tributaria es un criterio con base en el cual se pondera la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados. Una carga es excesiva o un beneficio es exagerado cuando no consulta la capacidad económica de los sujetos pasivos en razón a la naturaleza y fines del impuesto en cuestión”.
Así, la Corte ha reconocido, que el principio de equidad tributaria se relaciona con el principio de justicia en la medida en que parte de la necesidad de considerar la capacidad contributiva de los sujetos pasivos de los tributos para establecer cargas que no sean desproporcionadas.
6.2.2. La Corte ha distinguido entre la equidad vertical y horizontal, haciendo referencia la primera a que las personas con mayor capacidad económica deben contribuir en mayor medida, y la segunda, a que las personas con capacidad económica igual deben contribuir de igual manera(77).
Adicionalmente, la Corte ha considerado que tanto la equidad como los demás principios que orientan la actividad legislativa en esta materia, se predican del sistema tributario en su conjunto, y no de un impuesto específico. En este sentido, la Corte(78) ha indicado que,
“Esta corporación también ha sostenido que, en términos generales, los principios consagrados en el artículo 363 de la Constitución “se predican del sistema tributario en su conjunto, y no de un impuesto especifico”(79), lo cual puede implicar “ciertos sacrificios en términos de equidad tributaria concreta” (80).
(...) Estos principios constituyen los parámetros para determinar la legitimidad del sistema tributario y, como ha tenido oportunidad de precisarlo esta corporación, se predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en particular”(81).
6.2.3. Desde el punto de vista de los ciudadanos, la equidad tributaria se relaciona con el deber de “contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado”. Para la Corte, “el cumplimiento del deber que el constituyente radicó en cabeza de los ciudadanos, de contribuir a la financiación de los gastos e inversiones del Estado, en una marco de equidad (C.N., art. 95), es asunto y problema que atañe a la sociedad en su conjunto y particularmente a las autoridades públicas, que tienen la obligación de diseñar el sistema fiscal y propender por su óptimo funcionamiento”(82).
En cuanto a los requisitos que debe cumplir un cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del principio de equidad tributaria, la Corte ha establecido que no se requiere describir detalladamente los grupos respecto de los cuales se está estableciendo una diferencia, ya que en estos casos no se juzga aisladamente la norma, sino sus efectos en el sistema tributario general.
Esta exigencia difiere de las demandas por violación del principio de igualdad, en las que se debe explicar la razón por la cual se considera que las diferencias entre dos grupos, es discriminatoria(83).
Tal y como lo ha establecido la Corte,
“De la exposición anterior se desprende que para que una norma sea declarada inconstitucional por violación del principio de equidad tributaria se debe demostrar que la norma tiene un efecto inequitativo en el conjunto del sistema tributario. Es decir, no es suficiente con que la norma acusada aparezca como inapropiada o inequitativa en sí misma, sino que se exige que sus consecuencias tengan la virtualidad de transformar la identidad misma del sistema tributario y afecten la sociedad en general. La Corte no observa ningún elemento que permita llegar a esa conclusión en el presente caso”(84).
6.3. La equidad de los tributos en el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 .
6.3.1. Antes de entrar a analizar los cargos conviene señalar que, si bien algunos de los argumentos esbozados en la demanda en este punto responden a interpretaciones subjetivas, razones de conveniencia o reproches de legalidad, en virtud del principio pro actione, se han adecuado de forma tal, que sean apropiados para el examen de constitucionalidad que compete a esta Corte.
6.3.2. Se considera que la demanda parte de un supuesto que no puede sustentarse desde el punto de vista constitucional, porque interpreta que el impuesto predial y la contribución de valorización se dirigen exclusivamente a la posesión y a la propiedad. Como se explicó anteriormente, esta posición no se compagina con el sentido de las normas referidas a estos tributos, y que fueron interpretadas en el capítulo de ‘Legalidad’. Aún más, la Ley 1430 de 2010 en su artículo 60, indica que “el impuesto predial unificado es un gravamen real que recae sobre los bienes raíces”, lo cual también se predica de la valorización. Como se dijo anteriormente, la posibilidad de gravar a sujetos pasivos que tengan diverso tipo de relación con el bien inmueble, es expresión de la libertad de configuración del legislador, que en materia tributaria es especialmente amplia, y que en este caso no se ejerció de manera contraria a la Constitución.
6.3.3. Dado que legislador puede válida y legítimamente imponer el impuesto predial y la contribución de valorización a sujetos activos diferentes a los propietarios y poseedores, se hace evidente que la situación de tenedores, propietarios, poseedores, usufructuarios que decidiera gravar el legislador con los tributos mencionados, es similar, ya que en todos los casos existe una relación económica entre el sujeto pasivo del tributo y el bien inmueble, lo que representa la fuente de dichos tributos. En otras palabras, la facultad de imponer un gravamen de carácter real, como el predial o la valorización, se sustenta de un lado, en un hecho objetivo que es la existencia del bien raíz, y de otro lado, en un aspecto sujetivo referido al hecho generador, el cual se encuentra representado en la relación económicamente apreciable del sujeto con el predio. Si bien la relaciones entre sujetos pasivos y bienes, es diferente tratándose de tenedores, propietarios, poseedores, usufructuarios, entre otros, solo se podría argumentar un trato discriminatorio, al pretender aplicar el hecho generador propio de uno de estos sujetos, a otro, como por ejemplo, si se buscara gravar la tenencia basados en la existencia de una relación de dominio frente al bien.
Acorde con todo lo anterior, no existe discriminación ni desconocimiento del principio de equidad como manifestación del principio de igualdad, en la medida en que se está imponiendo el predial y la valorización teniendo en cuenta la existencia del bien pero sin pretender imponer a los tenedores el hecho generador del dominio o la posesión sobre dicho bien.
6.3.4. En relación con el argumento referido a la posible discriminación que la disposición demandada genera al no gravar a todos los tenedores con el impuesto predial y la valorización, sino solo a los concesionarios de bienes inmuebles públicos, la Corte considera que, dado que es posible cobijar con estos tributos cualquier tipo de relación que se establezca con el bien, es válido para el legislador, en el marco de su amplia libertad de configuración en materia tributaria, que se escoja gravar una de estas modalidades, como es la tenencia de bienes públicos en concesión. En este caso no se produce un tratamiento diferente en relación con los tenedores en general ni es posible establecer la igualación que pretende la demandante. En primer lugar porque otros tenedores no establecen una relación con bienes inmuebles públicos y en segundo lugar porque la tenencia propia de los concesionarios se constituye solo en virtud de la suscripción de dicho contrato y entraña una explotación económica(85).
Esta última característica de la tenencia que ejercen los concesionarios sobre bienes públicos es útil para resolver, igualmente, la inquietud de la demandante en torno a que al gravar a los tenedores concesionarios, no se está teniendo en cuenta su capacidad económica, o se le está atribuyendo a un sujeto ajeno a esa fuerza económica, un tributo que no puede asumir. Debe anotarse que en este punto el legislador ha optado por la opción de imponer el tributo a estos sujetos, retomando la jurisprudencia en el sentido de que la actividad que realizan los concesionarios o el aprovechamiento de bienes de uso público por un particular, configuran una explotación económica “avaluable en dinero, es decir, con contenido y significación patrimonial”(86).
Estas dos últimas circunstancias hacen única la situación de estos sujetos pasivos por lo que la Corte no encuentra que se incumpla el principio de igualdad tributaria ni de justicia tributaria en tanto, tratándose de relación patrimonial, existe una actividad económica susceptible de gravamen.
6.3.5. En relación con la valorización, y frente al argumento de la demandante en el sentido de que no es equitativo que el concesionario tenedor pague esta contribución en la medida en que según su interpretación, no se beneficia de manera directa de la obra, considera la Corte que no logra enervarse un cargo por desconocimiento del principio de equidad, puesto que desconoce el hecho de que un concesionario tenedor puede llegar a ser beneficiado por la realización de una obra: no por el incremento en el valor de la propiedad, como por otros beneficios que dichas obras suponen para la concesión. En concreto, considera la Corte que el elemento del beneficio que requiere la valorización para concretarse no se restringe al incremento contable del valor de la propiedad, sino que, partiendo del presupuesto de que el legislador puede establecer diferentes hechos generadores del impuesto —no solo el derecho de dominio—, del mismo modo el beneficio no es exclusivo de este tipo de relación. La imposición de esta contribución sobre los tenedores concesionarios se justifica precisamente en el beneficio finalmente económico que pueden suponer las obras para dichos concesionarios. Cabe señalar en este punto que, a diferencia del predial que es un impuesto que no supone una contraprestación inmediata, la valorización si implica un beneficio automático como resultado de las obras, las cuales producen un sinnúmero de ventajas para los concesionarios, razón objetiva y suficiente para que el legislador haya decidido imponer dicha contribución a los concesionarios tenedores de inmuebles públicos.
6.3.6. Respecto al argumento de la demanda que señala que con la disposición acusada los concesionarios resultan gravados de igual manera sin considerar que cada contrato de concesión implica una relación diversa con los predios y que esa condición no es determinante de los tributos en materia predial y de valorización, la Corte debe precisar que el legislador no tiene la obligación constitucional de especificar hasta tal punto la norma de modo que pueda prever todas y cada una de las circunstancias fácticas susceptibles de ser gravadas. El cargo que plantea la demanda frente a este punto, es por lo tanto irrazonable puesto que exige lo imposible, yendo más allá de la exigencia constitucional en esta materia.
6.3.7. Finalmente, la demanda considera que, en este caso, no se aprecia ninguna justificación para aumentar la carga tributaria al concesionario, pues según su interpretación, este terminaría pagando los impuestos por sus propios bienes y sobre otros bienes ajenos sobre los cuales adelanta los trabajos o actividades resultantes del contrato de concesión. Con respecto a este argumento se reitera una vez más que por su naturaleza y según las disposiciones legales(87) los bienes de uso público son inembargables, imprescriptibles e inalienables. Como lo ha dicho el Consejo de Estado, Sala de Consulta Civil,
“Los bienes de uso público universal o bienes públicos del territorio son aquellos que su dominio pertenece a la República, su uso pertenece a todos los habitantes de territorio y están a su servicio permanente, es decir, que por su propia naturaleza, ninguna entidad estatal tiene la titularidad del dominio similar a la de un particular puesto que están al servicio de todos los habitantes”(88).
No obstante lo anterior, la jurisprudencia ha reconocido que cuando un bien de uso público se encuentra en manos de particulares, es posible que sobre su tenencia se establezca el impuesto predial y de valorización. Como ya se mencionó anteriormente, en la Sentencia C-183 de 2003, se estudió el caso de la Ley 768 de 2002 que disponía, frente a los concejos distritales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, la posibilidad de “Gravar con impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando por cualquier razón estén en manos de particulares”(89) y que “los particulares ocupantes serán responsables exclusivos de este tributo”(90). En este caso, la Corte consideró que la relación de los particulares ocupantes con el bien de uso público, era susceptible de gravamen y declaró exequible el aparte de la norma acusada. Este antecedente es trascendental para entender cómo en el caso que nos ocupa, es viable que el legislador amplíe esta facultad a otras entidades territoriales y califique una relación jurídica como la tenencia a título de concesión como hecho generador de los tributos.
De otro lado, es necesario señalar que, si bien existen tributos que pueden versar sobre la actividad de los concesionarios de bienes inmuebles públicos, tal circunstancia no implica una barrera para que el legislador, valorando la necesidad de un nuevo gravamen, y respetando los mandatos de la Constitución, imponga nuevos tributos, siendo la única restricción frente a este argumento la imposibilidad de gravar dos veces el mismo hecho. En este caso, es claro que el impuesto predial y la contribución de valorización se refieren únicamente a la tenencia de bienes inmuebles públicos en concesión, que como se mencionó antes, implica, de un lado, la existencia de un bien público y, de otro lado, que la tenencia constituya explotación económica. Otros impuestos pueden dirigirse a la utilidad o a la venta de bienes o servicios del concesionario, pero no se encuentra que ninguno de los existentes se refiera a este hecho concreto.
La Corte no considera que se produzca una vulneración de los principios de equidad, igualdad y justicia tributaria, ya que se ha demostrado que la disposición acusada grava a los tenedores en relación con la tenencia y no con la propiedad ni con la posesión. Además se ha resaltado que no hay punto de comparación con los tenedores corrientes y los tenedores concesionarios en virtud de la relación que estos últimos establecen con los bienes inmuebles públicos y por el provecho que obtienen en términos de explotación económica del bien. Además se ha reiterado que es factible gravar el beneficio derivado de la misma tenencia sobre el inmueble público entendido como las edificaciones, construcciones y mejoras adheridas de manera permanente a dichos bienes. Nada de lo anterior contradice la Constitución.
7. Cargo 3: vulneración del principio de irretroactividad y del principio de la buena fe —confianza legítima—.
Se desconoce el principio de irretroactividad, según la demanda, porque la disposición acusada no estableció si esta regía para los contratos vigentes o futuros. Así mismo la demandante alega que se desconoce el principio de confianza legítima, dado que los contratos de concesión vigentes pactados a largo plazo no contemplaban, en el momento de su suscripción, la carga para el concesionario que supone el pago del impuesto predial y de la contribución de valorización.
7.1. La vigencia de las leyes tributarias en el tiempo, según la Constitución.
7.1.1. La Constitución Política contiene disposiciones relativas a la irretroactividad en materia tributaria, tal y como se desprende de los artículos citados a continuación,
Por su parte, el último inciso del artículo 338 superior, establece el principio de periodicidad tributaria y dispone lo siguiente,
Constitución Política. Artículo 338. (...) Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.
7.1.2. A partir de los artículos anteriormente citados, es claro que al igual que los principios de equidad, legalidad, eficiencia y progresividad, el principio de irretroactividad tributaria, representa un límite a la libertad de configuración del legislador en esta materia. Es interesante anotar como la Constitución consagra un artículo expresamente referido al tema de la irretroactividad tributaria, que a diferencia de la irretroactividad de las leyes en general, exige, no solamente que la ley haya sido anterior al momento en que se genera el hecho, sino que tratándose de impuestos de período, acorde con el artículo 338, esta haya sido expedida en el año o período anterior.
7.1.3. Con relación al principio de confianza legítima y a la buena fe, es posible determinar que estos se desprenden de varios artículos constitucionales. En este orden de ideas, el artículo 83 constitucional establece que,
Constitución Política. Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas.
El principio de buena fe y la confianza legítima se relacionan a su vez con el principio de seguridad jurídica en el marco de un Estado social de derecho, de lo cual se desprende que la administración por acción u omisión de las autoridades, no podrá cambiar de un momento a otro la situación de los administrados, sin que medie un período razonable que les permita adaptarse a las nuevas condiciones.
7.2. El principio de irretroactividad y la confianza legítima en la jurisprudencia constitucional.
7.2.1. La jurisprudencia constitucional ha entendido el principio de irretroactividad como la imposibilidad de que la ley tributaria imponga un impuesto sobre hechos generadores ocurridos antes de su vigencia. En otras palabras las leyes tributarias únicamente surten efectos a partir del período fiscal siguiente al de su expedición. La Corte ha considerado que la retroactividad de la ley es contraria a la Constitución únicamente cuando la “norma incide sobre los efectos jurídicos ya producidos en virtud de situaciones y actos anteriores”(91) pero no sobre la proyección futura de los derechos. En muchas ocasiones este principio encuentra una clara correlación con el principio de confianza legítima de los administrados.
7.2.2. La Corte ha abordado en varias sentencias, la relación entre el principio de irretroactividad y el principio de buena fe. Así mismo ha señalado cómo leyes posteriores pueden llegar a afectar situaciones consolidadas en el derecho público o derechos adquiridos en el marco del derecho privado(92). Tratándose de disposiciones de carácter tributario, la Corte ha indicado que,
“No existe el amparo de derechos adquiridos pues la dinámica propia del Estado obliga al legislador a modificar la normatividad en aras de lograr el bienestar de la colectividad en general; en consecuencia, nadie puede pretender que un determinado régimen tributario lo rija por siempre y para siempre, esto es, que se convierta en inmodificable”(93).
7.2.3. En la jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha analizado el tema de confianza legítima en materia tributaria cuando se revoca un beneficio, como se señala a continuación,
“Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada(94), pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (C.N., art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política.
Como vemos, la “confianza legítima” no constituye un límite a la posibilidad de que el legislador derogue una normatividad anterior, pues la persona no goza de un derecho adquirido sino de una situación revocable, esto es, de una mera expectativa. Es cierto que se trata de una suerte de expectativa que goza de una cierta protección, por cuanto existían razones que justificaban la confianza del administrado en que la regulación que lo amparaba se seguiría manteniendo. Sin embargo, es claro que la protección de esa confianza legítima, y a diferencia de la garantía de los derechos adquiridos, no impide que el legislador, por razones de interés general, modifique las regulaciones sobre un determinado asunto, por lo cual mal puede invocarse este principio para solicitar la inexequibilidad de una norma que se limitó a suprimir un beneficio de fomento” (resaltado fuera del texto original).
Por lo anterior, es claro que la Constitución ha reconocido que el principio de confianza legítima puede aplicarse en materia tributaria. Sin embargo, debido a que dicho principio se deriva del mandato de buena fe contenido en el artículo 83 de la Constitución, ha de señalarse que cuando el Congreso de la República, en ejercicio de las amplias facultades que le concede la Constitución, define un nuevo hecho generador frente a un impuesto existente, no está transgrediendo la regla de que así le ordena actuar, considerando que obra buscando la realización de los fines del Estado. El que en un momento dado, las necesidades públicas del Estado no hayan hecho imperioso gravar cierta materia, no equivale a que en determinada situación no sea conveniente imponer un nuevo tributo o modificar el existente sin que con ello, se asalte la buena fe de los ciudadanos.
7.3. El principio de irretroactividad y la confianza legítima en el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010.
7.3.1. Con respecto a los argumentos que expone la demandante sobre la violación de la norma demandada frente a los principios de irretroactividad y confianza legítima, es preciso destacar lo siguiente.
Tal y como se desprende de la jurisprudencia anteriormente citada, en materia tributaria no es posible hablar de derechos adquiridos de los administrados, puesto que el legislador tiene la facultad de establecer modificaciones o de crear nuevos tributos por razones de política fiscal. El principio de confianza legítima representa un criterio orientador, que sin embargo no puede limitar la actividad legislativa ni petrificar el régimen tributario, más aún cuando se ha demostrado que la norma cumple con los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, por lo cual no sería desproporcionado gravar a los tenedores de bienes inmuebles públicos a título de concesión.
7.3.2. Como lo ha establecido la jurisprudencia, únicamente cabría considerar el desconocimiento del principio de confianza legítima cuando con argumentos objetivos y razonables se pruebe que determinada regulación estaba destinada a perdurar en el tiempo. La Corte considera que, en este caso, la demanda no logra sustentar suficientemente esta posición, puesto que se limita a reiterar que los concesionarios no tienen porque soportar este cambio en la normativa, ya que “tomaron decisiones considerando la legislación vigente al tiempo de la suscripción del contrato de concesión según las cuales no resultaba legítimo ni previsible que se trasladara el impuesto a la propiedad sobre los predios exentos de la Nación y de las entidades públicas al contratista”. Es más, la Ley 768 de 2002, en su artículo 6º, numeral 3º, declarado exequible en la Sentencia C-183 de 2003, ya había introducido la posibilidad de gravar con impuesto predial y complementarios, las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación en los distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, cuando estén en manos de particulares, siendo precisamente dichos particulares ocupantes, responsables exclusivos de este tributo, sin que el pago de estos impuestos genere ningún derecho sobre el terreno ocupado. De lo anterior se desprende que el legislador ya había venido modificando la concepción del impuesto predial unificado.
7.3.3. Sumado a lo anterior, la Corte considera que los argumentos de la demandante en materia de irretroactividad y de confianza legítima, se basan en razones de conveniencia, cuyo análisis no corresponde a la Corte Constitucional. El legislador es autónomo para establecer los tributos y en este caso se limitó a establecerlo para “los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión”, sin hacer referencias que implicaren una aplicación retroactiva de la misma. No hay cargo de retroactividad en ello. Los fenómenos de aplicación retroactiva de la misma, proscritos por la Constitución, podrán ser objeto de debate en relación con los reglamentos generales de esta disposición legal y demás actos administrativos correspondientes, en cuyo ámbito no ha de incursionar esta Corte. Así mismo, los problemas relativos a la afectación del equilibrio contractual en que se basan estos contratos de concesión, deberán ser ventilados en otras instancias, administrativas o judiciales, ajenas al control de constitucionalidad.
7.4. Conclusión del cargo.
La Corte considera, en relación a este punto, que el legislador goza de amplia libertad en materia tributaria y puede por razones de conveniencia y de política fiscal, establecer los tributos que considere en un momento dado, sin que ello afecte la confianza legítima y el principio de buena fe que ha de prevalecer entre el Estado y los administrados, ni disponga la aplicación retroactiva de la ley tributaria.
1. Declarar EXEQUIBLE la expresión “En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión”, del artículo 54 de la Ley 1430 de 2011.
(1) Diario Oficial 47937 de diciembre 29 de 2010.
(6) De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3º del artículo 242 de la Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación del respectivo acto.
(7) Acorde con la Constitución, el artículo 147 de la Ley 5ª de 1992 establece los mismos requisitos constitucionales.
(8) Según el artículo 169 de la Ley 5ª de 1992 las siguientes son las excepciones que la ley prevé a la regla de los cuatro debates sucesivos: (i) por disposición constitucional, para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (C.N., art. 346), y (ii) por solicitud del gobierno, cuando el Presidente de la República envía mensaje de urgencia respecto del trámite de un determinado proyecto de ley que este siendo conocido por el Congreso (C.N., art. 163)”.
(9) C- 539 de 2008.
(10) C-839 de 2003.
(11) C-222 de 1997.
(12) C-1147 de 2003.
(13) Las gacetas 165 y 166 de 2011, al ser documentos públicos de libre circulación y consulta, se obtuvieron de la página web de la secretaría del Senado http://www.secretariasenado.gov.co/gacetadelcongreso.htm.
(14) La Gaceta 237 de 2011, al ser un documento público de libre circulación y consulta, se obtuvo de la página web de la secretaría del Senado http://www.secretariasenado.gov.co/gacetadelcongreso.htm.
(15) La Gaceta 213 de 2011, al ser un documento público de libre circulación y consulta, se obtuvo de la página web de la secretaría del Senado http://www.secretariasenado.gov.co/gacetadelcongreso.htm.
(16) Según la Sentencia C-473 de 2004, los requisitos de trámite previstos en la Constitución en los artículos 145, 146, 157 y 160 consisten: “En primer lugar, el número mínimo de congresistas que deben estar presentes para iniciar la deliberación de cualquier asunto, así como para adoptar decisiones (C.N., art. 145). En segundo lugar, la mayoría necesaria para adoptar decisiones en la respectiva corporación que, salvo que la Constitución exija una mayoría especial, debe ser la mayoría de los votos de los asistentes (C.N., art. 146). En tercer lugar, el carácter imperativo de los debates en las comisiones y en las plenarias, sin los cuales ningún proyecto puede llegar a ser ley (C.N., art. 157). En cuarto lugar, la necesaria publicidad de lo que va a ser sometido a debate como presupuesto mínimo para garantizar la participación efectiva de los congresistas (C.N., art. 157). En quinto lugar, el período mínimo que debe mediar entre debates como garantía de que la decisión del Congreso sobre el proyecto de ley es producto de una reflexión ponderada (C.N., art. 160). Y en sexto lugar, la votación de lo discutido como finalización del debate (C.N., art. 157)”.
(17) C-760 de 2001, C-534 de 2006: “La actividad legislativa consiste en la facultad reconocida en los regímenes democráticos a los órganos representativos, de regular de manera general, impersonal y abstracta, a través de la ley, los distintos supuestos de hecho relevantes para la obtención de los fines esenciales del Estado. Esta facultad regulatoria, admite una gama amplia de posibilidades, es decir, un mismo supuesto de hecho puede ser regulado de distintas maneras, y la elección de la fórmula precisa que finalmente es recogida en la ley, es fruto de variados factores, como lo son la particular concepción política mayoritaria en el cuerpo legislativo, la influencia del pensamiento de las minorías que propicia fórmulas de conciliación, las circunstancias históricas que ameritan adecuar las formas jurídicas a las especificidades del momento, y otros factores que, como los anteriores, confluyen a determinar las fórmulas de regulación jurídica que resultan ser las finalmente adoptadas. || En los regímenes democráticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formación y determinación de la voluntad del legislador en cada fórmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan esa representación popular. Por ello, las distintas normas que tanto en la Constitución como en la ley orgánica del reglamento del Congreso regulan el trámite de la adopción de la ley, están dirigidas a permitir un proceso en el cual puedan intervenir todas las corrientes mencionadas, y en el cual la opción regulativa finalmente adoptada sea fruto de una ponderada reflexión. Por ello se han previsto cuatro debates, dos a nivel de las comisiones del Congreso, y dos a nivel de la plenaria de cada cámara (C.N., art. 157), lo cual permite, de un lado, que las propuestas sean estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que ello amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones representadas en el Congreso, tenga la oportunidad real de incidir el la adopción final de ley. También por esto, la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos que vienen de etapas anteriores del trámite, reconocida por el segundo inciso del artículo 160 de la Constitución, es propia de los regímenes que conceden amplia importancia a la efectividad del principio democrático”.
(18) C-702 de 1999.
(19) Artículo 160, inciso segundo, de la Constitución.
(20) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-702 de 1999, ya citada.
(21) C-801 de 2003.
(22) C-490 de 2011.
(23) Exposición de motivos Proyecto de Ley 124 de 2010 Cámara. Gaceta del Congreso 779 de 2010.
(24) C-1147 de 2003.
(25) C-803 de 2003, C-551 de 2003, C-501 de 2001: “El principio de unidad de materia, ya lo ha manifestado la Corte, constituye un instrumento de racionalización y tecnificación del proceso legislativo y garantiza que las leyes sean el “resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento. Dicho principio afianza la legitimidad de la instancia parlamentaria, en la medida en que “se evita la aprobación de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo”.
(26) C-025 de 1993, C-501 de 2001, C-551 y C-801 de 2003.
(27) Al respecto, la Sentencia C-737 de 2001 reiterando la jurisprudencia en la materia recordó que: “Esto explica, por ejemplo, que esta corporación haya señalado, en forma constante, que al estudiar si una ley viola o no el principio de unidad de materia, la noción de materia debe ser entendida en forma amplia, puesto que un entendimiento demasiado riguroso de su alcance, obstaculizaría indebidamente la aprobación de las leyes, con lo cual esa regla terminaría afectando el principio democrático que ella misma pretende realizar. Y de manera más general, esta Corte ha dicho que “las normas constitucionales relativas al trámite legislativo nunca deben interpretarse en el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental” (C-055/96).
(28) Corte Constitucional, Sentencia C-307 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa, Alfredo Beltrán Sierra; SV Jaime Araújo Rentería; SV Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández; SPV Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra) En este caso la Corte consideró: “La simple comparación del texto originalmente aprobado y el texto definitivo del proyecto muestra que, sin necesidad de examinar los textos intermedios, no obstante las modificaciones y adiciones que el proyecto recibió a lo largo de los debates legislativos, se ha respetado el principio de identidad relativa, por cuanto lo finalmente aprobado tiene una clara y específica relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate de manera que puede predicarse la existencia de identidad temática entre el texto definitivo del proyecto y lo inicialmente aprobado en el primer debate en la Comisión Primera del Senado. Las diferencias entre los dos textos obedecen a precisiones técnicas, opciones y alternativas que giran alrededor de un mismo concepto, y que claramente son un desarrollo de la propuesta inicialmente aprobada”.
(29) Corte Constitucional, Sentencia C-1147 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil; SV Eduardo Montealegre Lynett; AV Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil). En este caso la Corte consideró que “(...) a propósito del principio de identidad, es entonces claro que un proyecto de ley puede ser objeto de cambios y modificaciones en el transcurso de las diversas etapas parlamentarias, pero solo en la medida en que dichos cambios y modificaciones se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que también estos deban guardar estrecha relación con el contenido del proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de unidad de materia” (acento fuera del texto original). Esta posición ha sido reiterada, por ejemplo en la Sentencia C-372 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández; SV Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Galvis). En la Sentencia C-754 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis; SPV Álvaro Tafur Galvis) la Corte señaló que el principio de identidad relativa no se viola cuando se introducen modificaciones ha de tratarse de ‘asuntos [que] estén estrechamente ligados’.
(30) El segundo inciso del artículo 160 de la Constitución Política señala que durante “el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.
(31) En la Sentencia C-753 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra; SV Jaime Araújo Rentería) se declaró exequible un aparte de el Acto Legislativo 1 de 2003 (art. 15, parcial) adicionado en el séptimo debate por considerar que se trataba de un ‘instrumento necesario’ y con una ‘relación de conexidad evidente’ con el resto de la norma aprobada.
(32) Corte Constitucional, Sentencia C-312 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra; SV Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; AV Jaime Araújo Rentería). La Corte resolvió declarar inexequibles varias expresiones del artículo 44 de la Ley 795 de 2003, mediante la cual se modifica el numeral 5º del artículo 193 del estatuto orgánico del sistema financiero, pues consideró que “(...) que el texto final del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 en cuanto incluyó la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía y la manera de calcularla en el seguro obligatorio de accidentes de tránsito es una materia que por sí misma tiene autonomía y relevancia jurídica que no hacen indispensable su inclusión en las cláusulas que de suyo ha de contener el contrato de seguro que se recoge en la póliza correspondiente (...)”.
(33) Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), en este caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que es aprobada por las cámaras. Aun cuando el artículo como tal solo es aprobado inicialmente en la plenaria de la Cámara, el asunto sobre la regulación de la jornada laboral si fue aprobado en los 4 debates.
(34) Corte Constitucional, Sentencia C-1092 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis; SPV Jaime Araújo Rentería, AV Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett). En este caso la Corte resolvió, entre otras cosas, declarar exequible el artículo 5º transitorio del Acto Legislativo 3 de 2002, por el cargo analizado en la parte motiva de la sentencia.
(35) Corte Constitucional, Sentencia C-920 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). La Corte declara la inexequi­bilidad de una disposición. Intro­ducida en el último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese momento.
(36) Ver Corte Constitucional, Sentencia C-198 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández, SV Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis).
(37) Corte Constitucional, Sentencia C-996 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
(38) C-332 de 2005.
(39) C-1147 de 2003.
(40) C-490 de 2011.
(41) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-832/2006.
(42) Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-501/2001, C-714/2001, C-1025/2001 y C-809/2007, entre otras.
(43) C-333 de 1993, C-376 de 1995, C-282 de 1997, C-922 de 2000, C-1190 de 2001 y C-044 de 2002.
(44) C-1488 de 2000, C-198 de 2002.
(45) C-551 de 2003.
(46) C-198 de 2001.
(47) C-987 de 1999, C-004 de 1993, C-084 de 1995.
(48) C-704 de 2010.
(49) La Sentencia C-183 de 2003 definió este principio en los siguientes términos: “El principio de representación popular en materia tributaria, se traduce en que solamente las corporaciones de representación popular pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales, por ello el artículo 338 de la Constitución establece que “solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales”. Así mismo, la Carta Política confiere a los departamentos y a los municipios la facultad de establecer impuestos de conformidad con la ley (C.N., arts. 300-4 y 313-4); adicionalmente otorga a los municipios la facultad exclusiva de gravar la propiedad inmueble, sin perjuicio de la contribución de valorización (C.N., art. 317)”.
(50) Sentencia C-084 de 1995, Alejandro Martínez Caballero.
(51) Sentencia C-488 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(52) C-121 de 2006.
(53) C-1153 de 2008, C-121 de 2006.
(54) C-253 de 1995.
(55) C-228 de 1993, C-121 de 2006.
(56) C-537 de 2005, C-413 de 1996, C-227 de 2002, C-504 de 2002, C-538 de 2002, C-1043 de 2003, C-992 de 2004, C-517 de 2007, entre otras.
(57) Negrillas fuera del original.
(59) Por ejemplo, el artículo 14 de la Ley 44 de 1990 referido a la base mínima para el autoevalúo, indica que “El valor del autoevalúo catastral, efectuado por el propietario o poseedor en la declaración anual, no podrá ser inferior al resultado de multiplicar el número de metros cuadrados de área y/o de construcción, según el caso, por el precio del metro cuadrado que por vía general fijen como promedio inferior, las autoridades catastrales, para los respectivos sectores y estratos de cada municipio (...)”.
(60) Folio 20 del Expediente D-8495: “Para efectos catastrales y consiguientemente prediales, la posesión es el otro derecho real que junto con el dominio o plena propiedad, deben ser inscritos en el catastro o censo de inmuebles (...) dicha inscripción de posesión reconoce una riqueza aparente y el disfrute de derechos posesorios que son manifestaciones de riqueza aptas para el gravamen territorial”.
(61) Ver por ejemplo el régimen tributario municipal de Ibagué (D. 1.1-0073 del 6 de febrero de 2009) que dispone en su artículo 10 numeral 1º, que el hecho generador del impuesto predial “lo constituye la posesión o propiedad, o usufructo de un bien inmueble urbano o rural (...)”. Ver también el Acuerdo 41 del 29 de diciembre de 2008 “por medio del cual se establece el estatuto tributario del municipio de Duitama” en donde se dice que “el impuesto predial unificado es un gravamen que recae sobre la propiedad, posesión o usufructo de toda clase de bienes inmuebles (...)”.
(62) Cabe señalar en este punto, que acorde con la jurisprudencia citada, aún si todos los elementos del impuesto predial y de la contribución de valorización no pudieran derivarse de la lectura de la misma ley o de la disposición, la Corte ha sostenido que la exigencia para el legislador respecto de la definición directa de todos los elementos de impuestos y contribuciones, se presenta solo cuando se regulan tributos de orden nacional. En efecto, respecto de los tributos de orden territorial, las asambleas y los concejos, están autorizados para definir con mayor precisión los diferentes elementos de los impuestos y contribuciones.
(63) Cfr. C-155 de 2003.
(64) Cabe señalar en este punto, que acorde con la jurisprudencia citada, aún si todos los elementos del impuesto predial y de la contribución de valorización no pudieran derivarse de la lectura de la misma ley o de la disposición, la Corte ha sostenido que la exigencia para el legislador respecto de la definición directa de todos los elementos de impuestos y contribuciones, se presenta solo cuando se regulan tributos de orden nacional. En efecto, respecto de los tributos de orden territorial, las asambleas y los concejos, están autorizados para definir con mayor precisión los diferentes elementos de los impuestos y contribuciones.
(65) T-150/95, citada por la Sentencia C-183 de 2003.
(66) Cfr. José J. Gómez. Bienes primera parte. Corte Suprema de Justicia Sent. 26 de septiembre de 1940.
(67) C-183 de 2003.
(68) Artículo 102 C.N.: “El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”.
(69) C-183 de 2003, T-572 de 1994.
(70) C-467 de 1993, C-004 de 1993, C-346 de 1997.
(71) Ley 44 de 1990. ART. 2º—Administración y recaudo del impuesto. El impuesto predial unificado es un impuesto del orden municipal.
ART. 3º—Base gravable. Las base gravable del impuesto predial unificado será el avalúo catastral, o el autoavalúo cuando se establezca la declaración anual del impuesto predial unificado.
ART. 4º—Tarifa del impuesto. Modificado por el artículo 23, Ley 1450 de 2011. La tarifa del impuesto predial unificado, a que se refiere la presente Ley, será fijada por los respectivos concejos y oscilará entre el 1 por mil y 16 por mil del respectivo avalúo.
ART. 9º—Para los efectos de lo dispuesto en la presente ley, cuando se haga referencia a los municipios, se entenderá incluido el Distrito Especial de Bogotá. Así mismo, cuando se refiera a concejos, se entiende incluido el Concejo del Distrito Especial de Bogotá.
(72) De momento, y de acuerdo con la Sentencia C-155 de 2003, la Nación no está facultada para establecer la contribución de valorización puesto que la normativa de rango nacional no señala de manera completa los elementos del tributo, necesarios para el cumplimiento del principio de legalidad tributaria.
(73) Al respecto el Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislación permanente por la Ley 48 de 1968, dispuso:
ART. 16.—Los municipios no podrán cobrar contribución de valorización por obras nacionales, sino dentro de sus respectivas áreas urbanas y previa autorización de la correspondiente entidad nacional, para lo cual tendrá un plazo de dos años contados a partir de la construcción de la obra. Vencido ese plazo sin que un municipio ejerza la atribución que se le confiere, la contribución se cobrará por la Nación.
PAR. 1º—Para que los municipios puedan cobrar contribuciones de valorización en su favor, en los términos de este artículo, se requiere que la obra no fuere de aquellas que la Nación ejecute financiándolas exclusivamente por medio de la contribución de valorización, sino con los fondos generales de inversión del presupuesto nacional.
PAR. 2º—Los municipios que al entrar a regir este decreto hubieren iniciado el proceso de distribución de contribuciones de valorización por alguna obra nacional, en ejercicio de la facultad conferida al respecto por el artículo 18 de la Ley 1ª de 1943, no estarán sometidos a los requisitos y limitaciones indicados en el inciso primero de este artículo, en cuanto a las contribuciones por la obra en referencia.
(74) C-664 de 2009, C-643 de 2002, C-222 de 1995.
(75) C-222 de 1995, C-508 de 2008, C-508 de 2006 y C-776 de 2003.
(76) C-734 de 2002, C-643 de 2002, C-804 de 2001.
(77) C-804 de 2001, C-734 de 2002.
(78) C-776 de 2003.
(79) Sentencia C-412 de 1996; M.P. Alejandro Martínez Caballero (En esta sentencia, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de una norma en la que se contemplaba un tratamiento tributario diferente respecto del pago del impuesto al consumo sobre productos nacionales y extranjeros).
(81) Sobre el sistema tributario en su conjunto y no sobre impuestos particulares como ámbito de referencia de los principios constitucionales tributarios, la Corte ha expuesto: “Es cierto que las limitaciones legales pueden también implicar ciertos sacrificios en términos de equidad tributaria concreta, pues el impuesto cobrado puede no corresponder exactamente a la renta efectiva. Sin embargo, esta corporación había establecido que tales sacrificios no violan la Carta, siempre que no sean irrazonables y se justifiquen en la persecución de otros objetivos tributarios o económicos constitucionalmente relevantes, pues no solo el legislador puede buscar conciliar principios en conflicto, como la eficiencia y la equidad sino que, además, tales principios se predican del sistema tributario en su conjunto, y no de un impuesto específico. Una regulación tributaria que no utilice criterios potencialmente discriminatorios, ni afecte directamente el goce de un derecho fundamental, no viola el principio de igualdad si la clasificación establecida por la norma es un medio razonablemente adecuado para alcanzar un objetivo constitucionalmente admisible”. Corte Constitucional. Sentencia C-409-96.
(82) C-741 de 1999. En esta sentencia, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de una norma en la que se indicaba lo siguiente: “Todos los vehículos deberán portar en lugar visible la calcomanía que demuestre el pago oportuno del impuesto sobre vehículos automotores y del seguro obligatorio de accidentes de tránsito”. Uno de los temas estudiados en esa oportunidad fue el relativo a los mecanismos de los que disponen los órganos competentes del Estado para lograr el pago de los impuestos contemplados en el ordenamiento jurídico en tanto que mecanismo para garantizar la equidad tributaria.
(83) C-643 de 2002, sentencia que consolida la línea jurisprudencial trazada por sentencias como la C-333 de 1993, C-409 de 1996, C-511 de 1996, C-734 de 2002, C-776 de 2003, C-385 de 2008, C-1261 de 2005, C-776 de 2003.
(84) C-664 de 2009.
(85) Cfr. C-183 de 2003.
(86) Cfr. C-183 de 2003.
(87) Artículo 63 constitucional, Código Civil artículo 674.
(88) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación: 1469, concepto de diciembre cinco (5) de dos mil dos (2002), Consejero Ponente: Susana Montes de Echeverri.
(89) Ley 768 de 2002, artículo 6º.
(91) C-511 de 1996.
(92) C-604 de 2000.
(93) C-393 de 1996.
(94) Ver, entre otros, Eduardo García de Enterria y Tomás-Ramón Fernández. Curso de derecho administrativo, Madrid: Editorial Civitas, Tomo II, pág. 375.

References: artículo 54
 artículo 54
 artículo 157
 artículo 157
 artículo 157
 artículo 157
 artículo 157
 artículo 147
 artículo 157
 artículo 94
 artículo 159
 artículo 157
 artículo 160
 artículo 8
 artículo 4
 artículo 157
 artículo 163
 artículo 169
 artículo 157
 artículo 162
 artículo 160
 artículo 160
 Artículo 160
 artículo 160
 artículo 162
 artículo 160
 artículo 178
 artículo 158
 artículo 161
 artículo 157
 artículo 54
 artículo 54
 artículo 25
 artículo 130
 artículo 54
 artículo 54
 artículo 54
 artículo 54
 artículo 54
 artículo 158
 artículo 158
 artículo 158
 artículo 158
 artículo 54
 artículo 9
 artículo 39
 artículo 6
 artículo 44
 artículo 46
 artículo 51
 artículo 53
 artículo 69
 artículo 60
 artículo 161
 artículo 161
 artículo 161
 Artículo 161
 artículo 161
 artículo 161
 artículo 161
 artículo 158
 artículo 161
 artículo 4
 artículo 54
 Artículo 338
 Artículo 150
 artículo 338
 artículo 338
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 63
 artículo 54
 artículo 363
 Artículo 363
 artículo 13
 Artículo 13
 artículo 363
 artículo 54
 artículo 60
 artículo 338
 Artículo 338
 artículo 338
 artículo 83
 Artículo 83
 artículo 83
 artículo 54
 artículo 6
 artículo 54
 artículo 242
 artículo 147
 artículo 169
 artículo 160
 Artículo 160
 artículo 160
 artículo 44
 artículo 193
 artículo 44
 artículo 51
 artículo 5
 artículo 338
 artículo 14
 artículo 10
 Artículo 102
 artículo 23
 artículo 18
 Artículo 63
 artículo 674
 artículo 6