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17 luglio 2008 - Sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee (Sezione Seconda) - Aeranti
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17 luglio 2008 – Sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee (Sezione Seconda)
SENTENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA’ EUROPEE (SEZIONE SECONDA)
«Artt. 3, n. 1, lett. g), CE, 4 CE, 10 CE, 43 CE, 49 CE, 81 CE, 86 CE e 98 CE – Normativa nazionale che vieta la pubblicità in materia di trattamenti medico‑chirurgici di tipo estetico»
Nel procedimento C‑500/06,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Giudice di pace di Genova con decisione 23 ottobre 2006, pervenuta in cancelleria l’8 dicembre 2006, nella causa
composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dai sigg. L. Bay Larsen, K. Schiemann, J. Makarczyk (relatore) e J.‑C. Bonichot, giudici,
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 21 novembre 2007,
– per la XXX, dagli avv.ti (…), (…), (…) e (…);
– per la YYY, dagli avv.ti (…) e (…);
– per la ZZZ, dagli avv.ti (…) e (…);
– per il governo slovacco, dal sig. J. Čorba, in qualità di agente;
– per la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. E. Traversa e F. Amato, in qualità di agenti,
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli artt. 3, n. 1, lett. g), CE, 4 CE, 10 CE, 43 CE, 49 CE, 81 CE, 86 CE e 98 CE.
2 Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra la XXX (in prosieguo: la «XXX»), impresa di diritto spagnolo che esercita la sua attività nel settore dei trattamenti medico-estetici, e l’agenzia di pubblicità YYY (in prosieguo: la «YYY») in merito al preteso inadempimento da parte di quest’ultima di un contratto relativo all’organizzazione di una campagna pubblicitaria per conto della XXX.
3 L’art. 3, n. 1, della direttiva del Consiglio 3 ottobre 1989, 89/552/CEE, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti l’esercizio delle attività televisive (GU L 298, pag. 23), come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 giugno 1997, 97/36/CE (GU L 202, pag. 60; in prosieguo: la «direttiva 89/552»), dispone quanto segue:
«Gli Stati membri conservano la facoltà di richiedere alle emittenti televisive soggette alla loro giurisdizione di rispettare norme più particolareggiate o più rigorose nei settori disciplinati dalla presente direttiva».
4 Ai sensi dell’art. 14, n. 1, della direttiva 89/552:
«È vietata la pubblicità televisiva dei medicinali e delle cure mediche disponibili unicamente con ricetta medica nello Stato membro alla cui giurisdizione è soggetta l’emittente televisiva».
5 Ai sensi dell’art. 1, n. 1, della legge 5 febbraio 1992, n. 175, recante norme in materia di pubblicità sanitaria e di repressione dell’esercizio abusivo delle professioni sanitarie (GURI 29 febbraio 1992, n. 50, pag. 4), come modificata dalla legge 3 maggio 2004, n. 112 (Supplemento ordinario alla GURI n. 104 del 5 maggio 2004; in prosieguo: la «legge n. 175/92»):
«La pubblicità concernente l’esercizio delle professioni sanitarie e delle professioni sanitarie ausiliarie previste e regolamentate dalle leggi vigenti è consentita soltanto mediante targhe apposte sull’edificio in cui si svolge l’attività professionale, nonché mediante inserzioni sugli elenchi telefonici, sugli elenchi generali di categoria e attraverso periodici destinati esclusivamente agli esercenti le professioni sanitarie, attraverso giornali quotidiani e periodici di informazione e le emittenti radiotelevisive locali.
6 L’art. 4, n. 1, della legge n. 175/92 è formulato come segue:
«La pubblicità concernente le case di cura private e i gabinetti e ambulatori mono o polispecialistici soggetti alle autorizzazioni di legge è consentita mediante targhe o insegne apposte sull’edificio in cui si svolge l’attività professionale nonché con inserzioni sugli elenchi telefonici e sugli elenchi generali di categoria, attraverso periodici destinati esclusivamente agli esercenti le professioni sanitarie, attraverso giornali quotidiani e periodici di informazione e le emittenti radiotelevisive locali, con facoltà di indicare le specifiche attività medico‑chirurgiche e le prescrizioni diagnostiche e terapeutiche effettivamente svolte, purché accompagnate dall’indicazione del nome, cognome e titoli professionali dei responsabili di ciascuna branca specialistica».
7 Ai termini dell’art. 5 di tale legge:
«1. La pubblicità di cui all’articolo 4 è autorizzata dalla regione, sentite le federazioni regionali degli ordini o dei collegi professionali, ove costituiti, che devono garantire il possesso e la validità dei titoli accademici e scientifici, nonché la rispondenza delle caratteristiche estetiche della targa, dell’insegna o dell’inserzione a quelle stabilite dal regolamento di cui al comma 3 dell’articolo 2.
8 L’art. 9 bis della legge n. 175/92 così recita:
«Gli esercenti le professioni sanitarie di cui all’articolo 1 nonché le strutture sanitarie di cui all’articolo 4 possono effettuare la pubblicità nelle forme consentite dalla presente legge e nel limite di spesa del 5 per cento del reddito dichiarato per l’anno precedente».
9 Il decreto di attuazione della legge n. 175/92, vale a dire il decreto ministeriale 16 settembre 1994, n. 657 (GURI 30 novembre 1994, n. 280, pag. 18; in prosieguo: il «decreto n. 657/94»), disciplina le caratteristiche estetiche delle targhe, insegne e inserzioni per la pubblicità sanitaria. Tuttavia, tale regolamento non contiene nessuna specifica disposizione relativa alla pubblicità televisiva.
10 La legge 4 agosto 2006, n. 248, intitolata «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale» (Supplemento ordinario alla GURI n. 186 dell’11 agosto 2006; in prosieguo: la «legge n. 248/06»), è stata adottata successivamente ai fatti di cui alla causa principale.
11 L’art. 2, nn. 1 e 2, della legge n. 248/06, contenuto nel Titolo I, intitolato «Misure urgenti per lo sviluppo, la crescita e la promozione della concorrenza e della competitività, per la tutela dei consumatori e per la liberalizzazione di settori produttivi», è del seguente tenore:
12 Il 10 ottobre 2005 la XXX ha conferito mediante contratto alla YYY l’incarico di realizzare una campagna pubblicitaria, da diffondere sulla rete televisiva nazionale italiana (…), avente ad oggetto servizi di medicina estetica. Tale contratto è stato stipulato nei locali della controllata italiana della XXX, la ZZZ.
13 Dopo aver percepito un acconto di EUR 2 000, YYY ha informato la XXX dell’impossibilità, viste le disposizioni di cui alla legge n. 175/92, di diffondere i messaggi pubblicitari progettati su reti televisive nazionali, indicando al contempo di essere disposta a reperire spazi pubblicitari su reti locali.
14 Poiché la YYY si è rifiutata di restituire l’acconto deducendo che questo non copriva neppure il costo orario dell’attività svolta per il lancio della campagna pubblicitaria, la XXX ha adito il giudice del rinvio chiedendo la risoluzione del contratto per inadempimento imputabile alla YYY. La ricorrente nella causa principale ha altresì chiesto la condanna di quest’ultima alla restituzione dell’acconto.
15 A propria difesa, la YYY ha invocato l’impossibilità, in cui si è trovata, di adempiere i suoi obblighi contrattuali, facendo riferimento alla legge n. 175/92 nonché al decreto ministeriale n. 657/94.
16 In corso di causa la XXX e la ZZZ hanno fatto valere l’incompatibilità con gli artt. 43 CE e 49 CE della normativa italiana in materia di pubblicità delle strutture sanitarie, in particolare delle disposizioni relative al divieto di diffondere questo genere di pubblicità su emittenti televisive a diffusione nazionale.
17 Al riguardo, il giudice del rinvio osserva che il divieto di pubblicità in materia sanitaria sulle emittenti televisive nazionali non è conforme al diritto comunitario. Infatti, a suo giudizio, si tratterebbe di una restrizione ingiustificata alla luce sia dell’art. 43 CE sia dell’art. 49 CE.
18 In tale contesto, il Giudice di pace di Genova ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’art. 49 CE sia compatibile con una normativa nazionale come quella di cui agli artt. 4, 5 e 9 bis della legge n. 175[/1992] e di cui al decreto ministeriale n. 657[/1994] e/o con prassi amministrative che vietino la pubblicità televisiva a diffusione nazionale di trattamenti medici-chirurgici svolti in strutture sanitarie private a ciò debitamente autorizzate, anche quando la stessa pubblicità sia autorizzata su reti televisive a diffusione locale e che, al contempo, impongano, per la diffusione di tali pubblicità, un limite di spesa del 5% del reddito dichiarato nell’anno precedente.
2) Se l’art. 43 CE sia compatibile con una normativa nazionale come quella di cui agli artt. 4, 5 e 9 bis della legge n. 175[/1992] e di cui al decreto ministeriale n. 657/94 e/o con prassi amministrative che vietino la pubblicità televisiva a diffusione nazionale di trattamenti medici-chirurgici svolti in strutture sanitarie private a ciò debitamente autorizzate, anche quando detta pubblicità sia autorizzata su reti televisive a diffusione locale e che, al contempo, impongano per quest’ultimo tipo di diffusione, una previa autorizzazione da parte di ogni singolo Comune, sentito l’ordine professionale provinciale di riferimento, nonché un limite di spesa del 5% del reddito dichiarato per l’anno precedente.
4) Se la Federazione nazionale degli ordini dei medici (in prosieguo: la «Fnomceo») e gli ordini dei medici associati, avendo adottato un codice deontologico che prescrive limiti alla pubblicità delle professioni sanitarie, nonché una prassi interpretativa della normativa vigente in materia di pubblicità medica, fortemente limitativa del diritto dei medici a pubblicizzare la propria attività, entrambi provvedimenti vincolanti per tutti i medici, abbiano limitato la concorrenza al di là di quanto ammesso dalla conferente normativa nazionale ed in violazione dell’art. 81 n. 1, CE.
5) Se, in ogni caso, la prassi interpretativa adottata dalla Fnomceo sia in contrasto con gli artt. 3, [n. 1,] lett. g), CE, 4 CE, 98 CE, 10 CE, 81 CE ed eventualmente 86 CE nella misura in cui tale prassi sia consentita da una normativa nazionale che demanda agli ordini provinciali competenti la verifica della trasparenza e veridicità dei messaggi pubblicitari dei medici senza indicare i criteri e le modalità di esercizio di tale potere».
19 Il governo italiano eccepisce l’irricevibilità del rinvio pregiudiziale considerato globalmente. Da parte sua, la Commissione invoca l’irricevibilità della quarta e della quinta questione.
20 In primo luogo, quanto al fatto che il giudice del rinvio non avrebbe tenuto conto dell’entrata in vigore del decreto-legge n. 223/2006 al fine di dirimere la controversia principale, secondo costante giurisprudenza non spetta alla Corte pronunciarsi sull’applicabilità di disposizioni nazionali per la soluzione di una tale controversia, ma essa deve prendere in considerazione, nell’ambito della ripartizione delle competenze tra i giudici comunitari e i giudici nazionali, il contesto normativo nel quale si inserisce la questione pregiudiziale, come definito dal provvedimento di rinvio (v., in tal senso, sentenze 25 ottobre 2001, causa C‑475/99, Ambulanz Glöckner, Racc. pag. I‑8089, punto 10; 13 novembre 2003, causa C‑153/02, Neri, Racc. pag. I‑13555, punti 34 e 35, nonché 30 giugno 2005, causa C‑28/04, Tod’s e Tod’s France, Racc. pag. I‑5781, punto 14).
21 Infatti, nell’ambito del procedimento istituito dall’art. 234 CE, le funzioni della Corte e quelle del giudice del rinvio sono chiaramente separate, ed è esclusivamente al secondo che spetta interpretare il suo diritto nazionale (v., in tal senso, sentenza della Corte 17 giugno 1999, causa C‑295/97, Piaggio, Racc. pag. I‑3735, punto 29 e giurisprudenza ivi citata).
22 Pertanto, la Corte non può pronunciarsi sull’applicabilità del decreto‑legge n. 223/2006 alla causa principale.
23 In secondo luogo, occorre rammentare che la presunzione di pertinenza che si riconnette alle questioni sollevate in via pregiudiziale dai giudici nazionali può essere superata solo in casi eccezionali, segnatamente qualora sia evidente che l’interpretazione richiesta delle disposizioni del diritto comunitario considerate in tali questioni non ha alcuna relazione con l’effettività o con l’oggetto della causa principale (v., in particolare, sentenze 15 dicembre 1995, causa C‑415/93, Bosman, Racc. pag. I‑4921, punto 61; 7 settembre 1999, causa C‑355/97, Beck e Bergdorf, Racc. pag. I‑4977, punto 22, e sentenza 7 giugno 2007, cause riunite da C‑222/05 a C‑225/05, van der Weerd e a., Racc. pag. I‑4233, punto 22).
24 Orbene, tale ipotesi non ricorre nel caso delle questioni pregiudiziali dalla prima alla terza, dal momento che il problema relativo all’interpretazione delle disposizioni controverse di cui alla legge n. 175/92 alla luce degli artt. 43 CE e 49 CE costituisce il fulcro della controversia principale.
25 Di conseguenza, occorre respingere l’argomento del governo italiano nei limiti in cui riguarda l’irricevibilità delle suddette questioni.
26 Per contro, riguardo alla quarta e alla quinta questione, il giudice a quo non spiega in che termini l’esame da parte della Corte del codice di deontologia dei medici nonché della prassi interpretativa in materia di pubblicità adottata dalla Fnomceo sarebbe utile per la soluzione della controversia principale. Esso non indica nemmeno quale sarebbe la relazione fra tali elementi del diritto nazionale e le disposizioni del diritto comunitario di cui chiede l’interpretazione.
27 In ogni caso, l’ordinanza di rinvio non contiene né le disposizioni del codice di deontologia in questione né la descrizione della prassi interpretativa della Fnomceo (v., in tal senso, sentenza 6 marzo 2007, cause riunite C‑338/04, C‑359/04 e C‑360/04, Placanica e a., Racc. pag. I‑1891, punto 34).
28 Di conseguenza, occorre dichiarare irricevibili la quarta e la quinta questione.
29 Con le sue prime tre questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio intende sostanzialmente sapere se gli artt. 43 CE e 49 CE ostino a una normativa nazionale, come quella oggetto della causa principale, nei limiti in cui finisce col vietare sulle reti televisive nazionali la pubblicità relativa ai trattamenti medico‑chirurgici effettuati in strutture sanitarie private.
30 Come emerge, infatti, dalla decisione di rinvio, in forza della legge n. 175/92 la pubblicità televisiva relativa ai trattamenti medico‑chirurgici effettuati all’interno di strutture sanitarie private è consentita – previa autorizzazione delle autorità amministrative locali, su parere degli ordini professionali e a condizione che non sia ecceduto un limite di spesa pari al 5% dei redditi dichiarati per l’anno precedente – unicamente sulle reti televisive locali, il che equivale, secondo il giudice del rinvio, a vietare questa stessa pubblicità sulle reti televisive a diffusione nazionale.
31 Come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 58 delle sue conclusioni, un regime di pubblicità come quello istituito dalla legge n. 175/92 comporta un divieto di pubblicità più ampio di quello previsto dall’art. 14, n. 1, della direttiva 89/552. Sebbene l’art. 3, n. 1, della direttiva in parola lasci agli Stati membri la facoltà di prevedere norme più particolareggiate o più rigorose nei settori interessati dalla stessa, tale competenza deve essere esercitata nell’osservanza delle libertà fondamentali garantite dal Trattato CE(v., in tal senso, sentenza 28 ottobre 1999, causa C‑6/98, ARD, Racc. pag. I‑7599, punto 49).
32 A tale proposito, occorre rammentare come la Corte abbia dichiarato a più riprese che devono essere considerate come restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi, sancite rispettivamente dagli artt. 43 CE e 49 CE, tutte le misure che vietano, ostacolano o scoraggiano l’esercizio di tali libertà (v., in tal senso, sentenze 15 gennaio 2002, causa C‑439/99, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑305, punto 22; 30 marzo 2006, causa C‑451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Racc. pag. I‑2941, punto 31; 26 ottobre 2006, causa C‑65/05, Commissione/Grecia, Racc. pag. I‑10341, punto 48, e 13 marzo 2008, causa C‑248/06, Commissione/Spagna, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 21).
33 Orbene, un regime di pubblicità come quello previsto dalla legge n. 175/92, il quale consente, a talune condizioni, la diffusione su reti televisive locali della pubblicità relativa ai trattamenti medico-chirurgici effettuati in strutture sanitarie private – il che equivale a vietare tale pubblicità sulle reti televisive a diffusione nazionale – costituisce, per le società stabilite in Stati membri diversi dalla Repubblica italiana, come la XXX, un serio ostacolo all’esercizio delle loro attività tramite una controllata operante in quest’ultimo Stato membro. Tale regime è pertanto idoneo a rendere più difficile l’accesso di tali operatori economici al mercato italiano (v., per analogia, sentenze 5 ottobre 2004, causa C‑442/02, CaixaBank France, Racc. pag. I‑8961, punti 12-14, e 5 dicembre 2006, cause riunite C‑94/04 e C‑202/04, Cipolla e a., Racc. pag. I‑11421, punto 58). Inoltre, un regime di pubblicità come quello previsto dalla legge n. 175/92, nei limiti in cui impedisce a società come la XXX di avvalersi delle prestazioni di servizi pubblicitari televisivi, costituisce una restrizione della libera prestazione dei servizi.
34 Parimenti, occorre considerare che il regime di pubblicità previsto dalla normativa nazionale oggetto della causa principale costituisce una misura nazionale in grado di ostacolare o di scoraggiare l’esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato agli artt. 43 CE e 49 CE.
35 Dalla giurisprudenza della Corte risulta tuttavia che siffatti provvedimenti possono essere giustificati qualora soddisfino quattro condizioni: essi devono applicarsi in modo non discriminatorio, essere giustificati da ragioni imperative di interesse pubblico, essere idonei a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo (v. sentenze 31 marzo 1993, causa C‑19/92, Kraus, Racc. pag. I‑1663, punto 32; 30 novembre 1995, causa C‑55/94, Gebhard, Racc. pag. I‑4165, punto 37; 4 luglio 2000, causa C‑424/97, Haim, Racc. pag. I‑5123, punto 57; 1° febbraio 2001, causa C‑108/96, Mac Quen e a., Racc. pag. I‑837, punto 26, e 6 novembre 2003, causa C‑243/01, Gambelli e a., Racc. pag. I‑13031, punti 64 e 65).
36 A tale proposito, si deve constatare, in primo luogo, che il regime di pubblicità di cui trattasi nella causa principale si applica indipendentemente dallo Stato membro di stabilimento delle imprese alle quali si rivolge.
37 In secondo luogo, la tutela della salute figura tra le ragioni imperative di interesse pubblico che, in forza dell’art. 46, n. 1, CE, nonché di questo stesso articolo letto in combinato disposto con l’art. 55 CE, possono giustificare restrizioni, rispettivamente, alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi.
38 In tal senso, la normativa sulla pubblicità televisiva relativa ai trattamenti medico‑chirurgici effettuati dalle strutture sanitarie private può essere giustificata alla luce della finalità di tutela della salute.
39 Per quanto riguarda, in terzo luogo, l’idoneità di un regime, come quello risultante dalla normativa controversa nella causa principale, a garantire il conseguimento dell’obiettivo di tutela della salute, occorre osservare che, introducendo un meccanismo che determina un divieto della pubblicità relativa ai trattamenti medico-chirurgici sulle reti televisive nazionali, offrendo al contempo la possibilità di diffondere una tale pubblicità sulle reti televisive locali, tale regime denota un’incoerenza che il governo italiano non ha tentato di giustificare e non è quindi tale da soddisfare la finalità sopra menzionata che intende perseguire.
40 Pertanto, si deve ritenere che una normativa nazionale come quella controversa nella causa principale non sia idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo di tutela della salute e che costituisca una restrizione ingiustificata ai sensi degli artt. 43 CE e 49 CE.
41 Alla luce di tutte le considerazioni sopra esposte, occorre risolvere le questioni dalla prima alla terza dichiarando che gli artt. 43 CE e 49 CE, in combinato disposto con gli artt. 48 CE e 55 CE, devono essere interpretati nel senso che ostano ad una normativa, come quella controversa nella causa principale, che vieta la pubblicità sulle reti televisive a diffusione nazionale di trattamenti medico-chirurgici effettuati in strutture sanitarie private, autorizzando al contempo, a talune condizioni, una simile pubblicità sulle reti televisive a diffusione locale.
Gli artt. 43 CE e 49 CE, in combinato disposto con gli artt. 48 CE e 55 CE, devono essere interpretati nel senso che ostano ad una normativa, come quella controversa nella causa principale, che vieta la pubblicità sulle reti televisive a diffusione nazionale di trattamenti medico-chirurgici effettuati in strutture sanitarie private, autorizzando al contempo, a talune condizioni, una simile pubblicità sulle reti televisive a diffusione locale.

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