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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 105 del 06/09/2016
Opinión Jurídica : 105 - J del 06/09/2016
Consultante: Solís Fallas Ottón
Cargo: Diputado, Fracción Acción Ciudadana
06 de setiembre, 2016
OJ-105-2016
Dr. Ottón Solís Fallas
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, doy respuesta al oficio PAC-OSF-119-2016 de 23 de agosto de 2016.
Mediante oficio PAC-OSF-119-2016 de 23 de agosto de 2016 se nos consulta en relación con las consecuencias jurídicas de un eventual incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 34 de la Directriz Presidencial N.° 23-H de 27 de marzo de 2015. Específicamente de la obligación de presupuestar los dineros donados prevista en ese artículo.
En este sentido, la consulta indica que por el artículo 1 del Convenio de Cooperación Financiera No Reembolsable entre el Banco Centroamericano de Integración Económica y la República de Costa Rica, se estableció que aquel otorgaría una cooperación financiera por la cantidad de hasta un millón de dólares americanos.
Luego se consulta cuál sería la consecuencia jurídica de que, contrario a lo que dispuesto en el artículo 34 de la Directriz N.° 23-H, dichos recursos dinerarios donados al Estado no sean presupuestados como ingresos probables en un proyecto de Presupuesto sometido a aprobación de la Asamblea Legislativa.
Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los dos siguientes extremos: a. En relación con la obligación de presupuestar los recursos dinerarios donados a Costa Rica y provenientes de Cooperación Financiera No Reembolsable, b. En orden a las consecuencias jurídicas de no presupuestar los recursos dinerarios donados a Costa Rica y provenientes de Cooperación Financiera No Reembolsable.
A. EN RELACIÓN CON LA OBLIGACIÓN DE PRESUPUESTAR LOS RECURSOS DINERARIOS DONADOS A COSTA RICA Y PROVENIENTES DE COOPERACIÓN FINANCIERA NO REEMBOLSABLE
De previo a determinar las consecuencias jurídicas de un eventual incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 34 de la Directriz Presidencial N.° 23-H de 27 de marzo de 2015, es necesario analizar el fundamento jurídico y alcance de la obligación de presupuestar dineros donados provenientes de Cooperación Financiera No Reembolsable, pues dicha norma se relaciona indudablemente con tal obligación. En todo caso, se impone acotar que en punto a este tema, se ha elaborado una ya copiosa jurisprudencia administrativa por parte de este Órgano Superior Consultivo.
Ahora bien, conviene precisar que, por la forma en que ha sido planteada la consulta, la presente opinión jurídica se circunscribe a analizar el régimen aplicable al supuesto en que el Estado reciba una donación que tenga la forma de recursos dinerarios. Sobre este punto, es oportuno reiterar que en el oficio PAC-OSF-119-2016 de 23 de agosto de 2016 se nos consulta de forma particular y específica sobre la consecuencia jurídica de que determinados recursos dinerarios – donados al Estado – no sean incluidos en el proyecto de Presupuesto que debe ser sometido a aprobación de la Asamblea Legislativa.
Luego, debe indicarse que la precisión recién hecha respecto del objeto de la consulta, es de la mayor trascendencia pues como se ha subrayado en la jurisprudencia administrativa, debe distinguirse entre el régimen jurídico aplicable a la donación de dinero y aquel que rige para la donación de bienes y servicios. Al respecto, conviene citar la Opinión Jurídica OJ-67-2008 de 8 de agosto de 2008:
En efecto, de modo aclaratorio, es pertinente recordar que la Cooperación Financiera No reembolsable puede implicar la donación, no solo de dinero o recursos financieros, sino que puede tomar también la forma de la entrega de bienes y servicios adquiridos por el donante o por un tercero que se designe al efecto pero con recursos provenientes del donante.
Luego, cuando se trate, entonces, de la donación de bienes y servicios adquiridos por el ente cooperante, es claro que los recursos que financian la contratación de lo donado no constituyen fondos públicos pues, en principio, pertenecen al donante, y, por ende no se sujetan al régimen jurídico costarricense. Lo anterior sin perjuicio de señalar que a partir de la eficacia de la donación, lo donado – sea el bien o el producto del servicio – sí formará parte de la Hacienda Pública, sea porque pasa a ser un bien de patrimonio público, sea porque respecto de él podrán ejercerse las potestades propias de la Hacienda Pública según define el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República Nuevamente, se cita la opinión jurídica OJ-67-2008:
Sin embargo, no existe duda en que un régimen jurídico distinto se aplica en el supuesto en que la cooperación internacional consista en la donación de dinero o recursos financieros.
En efecto, tal y como se señaló en el dictamen C-210-2005 de 30 de mayo de 2005, en el supuesto de que lo donado sea dinero o recursos financieros, esos fondos donados al Estado deben ser incorporados en el presupuesto, a efecto de que se administren con sujeción a las disposiciones constitucionales y legales establecidas para la administración de los fondos públicos:
El mismo criterio fue seguido en la Opinión Jurídica OJ-67-2008 de repetida cita:
Pero también la donación puede consistir en dinero efectivo. En este caso, la Procuraduría ha sido del criterio de que a partir de que la donación se haga efectiva, se está en presencia de fondos públicos, que ingresan a caja única y que en su momento deben ser presupuestados.
Debe insistirse en que ha sido criterio de este Órgano Superior Consultivo que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 176 constitucional en relación con los numerales 8 y 66 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, en el supuesto de que la donación de la Cooperación Internacional consista en dinero o recursos financieros, es claro que a partir de que ese tipo de donación se haga efectiva, se está en presencia de fondos públicos, que deben ingresar a caja única y que en su momento deben ser presupuestados. Presupuestados los recursos, tendrían que ser ejecutados en los términos en que lo disponen las normas costarricenses. En este extremo, se cita la Opinión Jurídica OJ-108-2008 de 27 de octubre de 2008:
En coherencia con lo desarrollado hasta el momento, conviene señalar que en la Opinión Jurídica OJ-27-2011 de 5 de mayo de 2011, se indicó también que cuando un Convenio de Cooperación disponga que los desembolsos respectivos deban hacerse en forma de recursos financieros, esos recursos deben ingresarse a la caja única del Estado, para ser presupuestados y ejecutados conforme lo dispone el ordenamiento jurídico pues dichos recursos serían fondos públicos desde la eficacia de la donación.
Ergo, no existe duda de que conforme el artículo 176 constitucional en relación con los numerales 8 y 66 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, los dineros o recursos financieros - que el Estado reciba por concepto de donación como parte de una Cooperación Financiera No Reembolsable – deben ingresar en la caja única del Estado y seguir los procedimientos presupuestarios prescritos por el ordenamiento jurídico.
En consecuencia, debe indicarse que el artículo 34 de la Directriz Presidencial N.° 23-H de 27 de marzo de 2015 – y cuyo alcance se debe determinar en esta opinión jurídica de forma previa a responder el objeto consultado - no es más que un desarrollo de lo ya dispuesto por normas de rango superior. Esto el tanto el artículo 34 en comentario se circunscribe, de un lado, a establecer que las donaciones en dinero que reciban las instituciones públicas del Gobierno Central deben ser incorporadas en el presupuesto nacional, y del otro extremo, se limita a establecer el deber de los órganos encargados de utilizar dichos recursos, de informar a la Comisión de Control de Ingreso y Gasto Público sobre la utilización de esos recursos.
Artículo 34.-Las donaciones en dinero que reciban las instituciones del Gobierno Central, deberán ser incorporadas en el Presupuesto Nacional para poder ser ejecutadas. Para ello se seguirá el procedimiento establecido en el artículo 46 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley Nº 8131, y el renglón presupuestario respectivo deberá contener el origen detallado de los recursos, el destino claramente definido, los logros que se esperan alcanzar y la legalidad para su existencia, señalando de forma puntual la necesidad que la origina. El ente u órgano que recibe la donación, deberá informar a la Comisión para el control del Ingreso y Gastos Público, sobre la utilización de la donación.
Se debe ser enfático, entonces, en que el artículo 34 de la Directriz N.° 23-H, en su esencia, no es más que un desarrollo infralegal de una obligación establecida en las normas de rango superior ya comentadas, y que son las que establecen y dan origen al deber de incorporar en la caja única del Estado y de presupuestar los dineros y recursos financieros que se reciban por donación. Esto sin perjuicio de advertir que el artículo 34 establece una obligación adicional – a cargo del órgano que administra los respectivos recursos – de informar a la Comisión de Control de Ingreso y Gasto Público sobre su utilización.
B. EN ORDEN A LAS CONSECUENCIAS JURÍDICAS DE NO PRESUPUESTAR LOS RECURSOS DINERARIOS DONADOS A COSTA RICA Y PROVENIENTES DE COOPERACIÓN FINANCIERA NO REEMBOLSABLE.
Conviene retomar el punto específico de la presente consulta, el cual se puede sinterizar de la siguiente forma: que se determinen las consecuencias jurídicas de un eventual incumplimiento de la obligación de presupuestar los dineros donados, tal y como lo prevé el artículo 34 de la Directriz Presidencial N.° 23-H de 27 de marzo de 2015.
Ahora bien, tal y como se explicó en el apartado precedente, lo cierto es que la obligación de presupuestar los dineros donados por Cooperación Financiera No Reembolsable tiene su fundamento en normas de rango superior a la propia Directriz N.° 23-H, específicamente dicha obligación nace de lo dispuesto en el artículo 176 constitucional en relación con los numerales 8 y 66 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.
Igualmente es importante retomar que, por consiguiente, debe entenderse que lo previsto en el artículo 34 de la Directriz N.° 23-H no es sino un desarrollo infralegal de un deber previsto en normas de rango superior.
Luego, debe comprenderse, y esto es esencial a efectos de dar una respuesta satisfactoria a lo consultado, que un eventual incumplimiento del deber de presupuestar dineros donados al Estado costarricense, implicaría no sólo una desatención a lo previsto en el artículo 34 de la Directriz N.° 23-H sino que conllevaría un quebranto de un deber cuyo fundamento se encuentra directamente en normas de rango superior, específicamente en el artículo 176 constitucional en relación con los numerales 8 y 66 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.
Se impone remarcar, entonces, que una eventual conducta administrativa que se aparte de lo previsto en el artículo 34 de la Directriz N.° 23-H más que una desatención de una directriz presidencial, constituiría sustancialmente un quebranto de un deber que la Constitución y la Ley imponen a los funcionarios públicos en materia de control de los recursos de la Hacienda Pública y en virtud del cual éstos deben de procurar asegurar que los dineros y recursos financieros donados por la Cooperación Financiera No Reembolsable, una vez ingresados al poder del Estado sean debidamente incorporados en un proyecto de Presupuesto para que sea autorizado su eventual gasto.
Es decir que un eventual quebranto de la obligación de presupuestar los dineros donados al Estado, implicaría la violación de un deber elemental de los funcionarios públicos de proteger y conservar el patrimonio público, y recursos públicos en general, contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal.
Al respecto, es menester advertir que el deber de presupuestar los dineros donados, prevista en el artículo 176 constitucional en relación con los numerales 8 y 66 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos y desarrollada por la Directriz 23-H, es indudablemente un deber de control interno pues su finalidad evidente es asegurar que los recursos donados sean utilizados para los fines legales correspondientes.
En este sentido, baste recordar que el concepto de control interno, conforme el artículo 8 de la Ley General de Control Interno, abarca, precisamente, toda actuación de la Administración Pública dirigida a verificar que los fondos públicos sean utilizados para los fines legales correspondientes.
Así las cosas, es claro que un eventual incumplimiento de la obligación de presupuestar los dineros que sean recibidos por el Estado por concepto de donación, podría generar responsabilidad administrativa en los términos del artículo 39 de la Ley General de Control Interno:
Artículo 39.-Causales de responsabilidad administrativa. El jerarca y los titulares subordinados incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente los deberes asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios
Cuando se trate de actos u omisiones de órganos colegiados, la responsabilidad será atribuida a todos sus integrantes, salvo que conste, de manera expresa, el voto negativo.
Luego, es necesario señalar que en caso de determinarse la responsabilidad administrativa conforme el numeral 39 de la Ley General de Control Interno, serían aplicables las sanciones previstas en el artículo 41 de esa misma Ley de tal forma que el funcionario infractor podría ser sancionado con amonestación escrita, amonestación escrita comunicada al colegio profesional cuando corresponda, suspensión sin goce de salario de ocho a quince días hábiles e incluso, separación del cargo sin responsabilidad patronal. Igualmente, podrían ser aplicables los incisos o) y q) del artículo 110 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. En todo caso, sobre el régimen sancionatorio aplicables a las infracciones de los deberes de control interno, es importante transcribir C-76-2014 de 10 de marzo de 2014:
B-. RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO EN CASO DE USO, ADMINISTRACIÓN O DISPOSICIÓN INDEBIDA DE FONDOS DE ORIGEN PÚBLICO
Consulta Ud. acerca de la responsabilidad de la Junta Rectora y de la Dirección Ejecutiva respecto del desvío de fondos por parte de una organización de bienestar social, así como la responsabilidad de la Dirección Ejecutiva, el Director Técnico y los miembros de la Comisión de Arreglos de pago por el atraso en la tramitación o ejecución de esos arreglos.
Diversas normas del ordenamiento instauran un régimen de responsabilidad del funcionario público en relación con la Hacienda Pública. Responsabilidad que es administrativa, civil y puede ser penal.
Puesto que la presente consulta se origina en el manejo y disposición de recursos de origen público por parte de organizaciones de bienestar social, lo primero que debe indicarse es que el tema de la responsabilidad del funcionario público por actuaciones de sujetos privados que reciben recursos de organismos públicos está presente en el artículo 7, in fine, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Conforme dicho artículo:
“Los servidores de los sujetos pasivos concedentes de los beneficios, a que se refiere este artículo, serán responsables por conducta indebida, dolosa o gravemente culposa, en el ejercicio de los controles tendientes a garantizar el cumplimiento del fin asignado al beneficio concedido”.
La responsabilidad que así se establece no implica una participación directa en un desvío de los recursos públicos por parte del funcionario público. Por el contrario, este es responsable como consecuencia de un ejercicio indebido, doloso o gravemente culposo, de los controles establecidos o que debieron haber sido establecidos para asegurar que la entidad beneficiada cumpliera el fin asignado al beneficio correspondiente. Lo que no es más que la consecuencia del deber del funcionario público de velar porque los fondos que transfiere se destinen al fin establecido legalmente. Y, por ende, de que estos fondos permitan concretizar los cometidos públicos presentes en las leyes 5662 y 7935.
La responsabilidad es aplicable a todo funcionario con competencia en materia de control sobre los recursos transferidos a la organización de bienestar social. En ese sentido, no podría considerarse limitada a la Junta Rectora o a la Dirección Ejecutiva, sino que podría concernir a cualquier otro funcionario que intervenga en el proceso de control de esos recursos.
Importa recordar que la Ley General de Control Interno sienta el principio de responsabilidad civil y administrativa no solo del jerarca y titulares subordinados sino de todo funcionario por el incumplimiento de los deberes en orden al control interno. Este control comprende las acciones de la Administración activa que tengan como objeto, entre otras la protección y conservación del patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal, artículo 8 de dicha Ley. Patrimonio público constituido por los fondos públicos (incluidos créditos) y los pasivos a cargo de los sujetos componentes de la Hacienda Pública (artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República).
Por ende, puede considerarse que el sistema de control interno abarca la actuación de la Administración Pública dirigida a verificar que los fondos públicos sean utilizados para los fines legales correspondientes y, en el caso de la transferencia de fondos a sujetos privados, que estos los empleen para satisfacer el interés público que fundamenta su transferencia. Pero también puede considerarse que control interno comprende las acciones para recuperar recursos públicos que han sido erogados indebidamente. El debilitamiento del sistema de control interno o la omisión de decisiones para aplicar el existente puede generar la responsabilidad administrativa del funcionario público, la que es regulada por el numeral 39 de la Ley de Control Interno, que preceptúa:
“Artículo 39.—Causales de responsabilidad administrativa. El jerarca y los titulares subordinados incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente los deberes asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios.
- Que el artículo 34 de la Directriz Presidencial N.° 23-H de 27 de marzo de 2015 es un desarrollo de lo ya dispuesto por normas de rango superior, específicamente en el artículo 176 constitucional en relación con los numerales 8 y 66 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.
- Que un quebranto de lo dispuesto en el artículo 34 de la Directriz Presidencial N.° 23-H de 27 de marzo de 2015 supone una infracción al deber de presupuestar los dineros y recursos financieros que se donen al Estado costarricense. Deber que encuentra su fundamento en el artículo 176 constitucional en relación con los numerales 8 y 66 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.
- Que el deber de presupuestar los dineros y recursos financieros donados es indudablemente un deber de control interno pues su finalidad evidente es asegurar que los recursos donados sean utilizados para los fines legales correspondientes.
- Que un eventual incumplimiento de la obligación de presupuestar los dineros que sean recibidos por el Estado por concepto de donación, podría generar responsabilidad administrativa en los términos del artículo 39 de la Ley General de Control Interno y del numeral 110, incisos o) y q) de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.
- Que en caso de determinarse la responsabilidad administrativa conforme el numera 39 de la Ley General de Control Interno, serían aplicables las sanciones previstas en el artículo 41 de esa misma Ley. Igualmente podrían ser aplicables los incisos o) y q) del artículo 110 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

References: artículo 34
 artículo 1
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 8
 artículo 176
 artículo 176
 artículo 34
 artículo 34

Artículo 34
 artículo 46
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 176
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 176
 artículo 34
 artículo 176
 artículo 8
 artículo 39

Artículo 39
 artículo 41
 artículo 110
 artículo 7
in fine
 artículo 8
 artículo 34
 artículo 176
 artículo 34
 artículo 176
 artículo 39
 artículo 41
 artículo 110