Source: http://www.csc-scc.gc.ca/publications/pa/adt-gds-srvcs-378-1-230/CGS-378-1-230-fra.shtml
Timestamp: 2017-10-23 02:17:48+00:00

Document:
Vérification des marchés de biens et de services
4.1 Conformité avec les politiques et les directives du CT et du SCC
4.2 Cadre de gestion des marchés de biens et de services
Annexe B - Sites visités
La passation de marchés est une composante importante du processus d'approvisionnement du gouvernement fédéral. L'ensemble de la fonction publique fédérale accorde de plus en plus d'attention à cette fonction, notamment en raison de l'incidence des cas de non-conformité observés récemment par rapport aux règlements en vigueur et du fait que la nécessité de respecter les exigences opérationnelles associées à la livraison en temps opportun des biens et des services et celle de respecter la réglementation gouvernementale en matière de passation de marchés peuvent entrer en conflit.
L'adoption de pratiques contractuelles fiables mais souples présente de nombreuses difficultés. Ces pratiques doivent être non seulement suffisamment souples pour répondre aux besoins opérationnels, mais aussi défendables. Elles doivent également être équitables, ouvertes et transparentes, et ce à toutes les étapes du processus.
La passation de marchés de biens et de services représente un investissement important pour le Service correctionnel du Canada (SCC). En effet, le SCC doit se procurer une vaste gamme de biens et de services pour assurer la garde des détenus et leur offrir des services dans des domaines particuliers comme la santé, l'éducation et l'informatique. En 2005, le SCC a conclu 70 847 marchés, soit 68 976 marchés de biens et 1 871 marchés de services, d'une valeur totale de 326 millions de dollars. Ce nombre représente 17 % de tous les marchés accordés par le gouvernement fédéral et 2 % de ses dépenses totales en matière de passation de marchés.
Le SCC fait appel à plusieurs méthodes de passation de marchés:
Invitation électronique à soumissionner - Méthode qui favorise l'accès des fournisseurs au processus de passation des marchés ainsi que la transparence de ce processus, et qui permet au SCC d'obtenir le meilleur rapport qualité-prix en utilisant différents moyens électroniques (le système de Préavis d'adjudication de contrat [PAC], p. ex.).
Offre à commandes - Offre faite par un fournisseur éventuel de biens, des services, ou les deux, à un prix établi et selon les modalités énoncées dans l'accord sous-jacent.
Marché concurrentiel traditionnel - Marché soumis à un processus d'appel d'offres qui contribue à accroître l'accès, la concurrence et l'équité et qui donne à un nombre raisonnable et représentatif de fournisseurs la possibilité de soumissionner.
Marché non concurrentiel - Marché qui n'a pas été précédé d'un appel d'offres ou marché qui a été précédé d'un appel d'offres mais qui ne remplit pas les conditions d'un marché concurrentiel.
Le SCC veut s'assurer que son cadre de gestion des marchés fonctionne tel que prévu et que des mesures de contrôle sont en place pour assurer le niveau approprié de conformité aux politiques et aux procédures. À cette fin, une vérification des marchés de biens et de services a été effectuée, conformément au plan de vérification interne élaboré pour 2006-2007.
déterminer le niveau de conformité des activités et des pratiques en matière de marchés aux politiques du Conseil du Trésor (CT) et du SCC;
déterminer dans quelle mesure un cadre de la gestion est en place, répond aux attentes du SCC et du CT, et fonctionne comme prévu.
Pour atteindre ces objectifs, nous avons examiné les mesures de contrôle et les documents justificatifs correspondants à l'administration centrale (AC) et dans chacune des cinq régions. Nous avons interviewé des employés, y compris des gestionnaires de budget, des spécialistes des marchés, des membres des Comités d'examen des marchés (CEM) et des représentants des Finances. Les entrevues portaient sur les pratiques associées au cadre de gestion (politiques et procédures, rôles et responsabilités, surveillance et présentation de rapports, communications et formation). Nous avons également examiné un échantillon de 187 marchés pour déterminer leur niveau de conformité.
Les résultats de la vérification ont révélé que, dans de nombreux domaines clés, le SCC assure une bonne gestion de son programme de passation des marchés. Les composantes fondamentales du cadre de gestion ont été établies :
un CEM existe à l'AC et dans chacune des régions et ceux-ci sont chargés d'examiner et d'approuver les demandes de contrat selon les besoins;
les gestionnaires et les employés estiment en général bien comprendre les politiques et les lignes directrices en matière de passation des marchés ainsi que leurs rôles et leurs responsabilités à cet égard;
des communications ont lieu entre l'AC et les régions;
des séances de formation sont offertes, à l'échelle nationale et régionale, à tous les gestionnaires de budget et à tous les employés affectés aux services de passation des marchés.
L'élaboration d'un cadre de gestion, la prestation de séances de formation et la création de CEM révèlent une amélioration du niveau de conformité de la part du SCC par rapport aux examens précédents. Dans le cadre de cette vérification, nous avons constaté que :
les demandes de contrat sont clairement définies et adéquatement justifiées et que des méthodes de passation des marchés appropriées sont sélectionnées;
tous les marchés pertinents sont examinés et approuvés par le CEM;
le contenu des dossiers contractuels satisfait aux exigences;
le niveau de conformité aux articles 32 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) est élevé.
Nous avons néanmoins constaté qu'il y avait encore des améliorations qui pouvaient et qui devaient être apportées pour accroître l'efficacité globale des activités contractuelles et maintenir un niveau élevé de conformité. Il faut notamment :
accroître les activités de surveillance des pratiques contractuelles à l'échelle nationale et régionale;
mettre à jour certaines politiques et procédures;
élaborer des lignes directrices pour décrire les circonstances dans lesquelles une analyse coûts-avantages doit être effectuée;
continuer à mettre correctement en application les dispositions relatives à la délégation de pouvoirs (annexe 24) pour la signature de documents financiers;
normaliser les processus de certification et de vérification aux termes de l'article 33 de la LGFP;
adopter une approche à valeur ajoutée plus uniforme à l'égard du processus d'évaluation postérieur au marché;
continuer à fournir des directives et du soutien pour s'assurer que tous les employés affectés aux services de contrats et de gestion du matériel sont en mesure de poursuivre et d'obtenir la certification requise.
La direction a examiné les constatations formulées dans le présent rapport et est en accord avec celles-ci. Le plan d'action de la direction en réponse aux recommandations est inclus à l'annexe C.
Les règles et les principes qui régissent les marchés publics sont énoncés dans la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor (CT). Certaines des autres exigences des lois et des politiques qui ont une incidence sur la fonction de passation des marchés au SCC sont énoncées ci-dessous :
Directive du commissaire 240, Passation de marchés;
Directive du commissaire 350, Services de gestion du matériel et des approvisionnements;
Normes nationales du SCC, Outil de délégation du pouvoir en matière d'approvisionnement et de contrats.
La passation de marchés de biens et de services représente un investissement important pour le SCC. En effet, le SCC doit se procurer une vaste gamme de biens et de services pour assurer la garde des détenus et leur offrir des services dans des domaines particuliers comme la santé, l'éducation et l'informatique. En 2005, le SCC a conclu 70 847 marchés, soit 68 976 marchés de biens et 1 871 marchés de services, d'une valeur totale de 326 millions de dollars. Ce nombre représentait 17 % de tous les marchés accordés par le gouvernement fédéral et 2 % de ses dépenses totales en matière de passation de marchés (environ 16 milliards de dollars). Le tableau 1 donne un aperçu du nombre de marchés conclus par le SCC en 2004 et en 2005 et de la valeur de ces marchés.
Tableau 1 - Rapport sur les acquisitions du SCC1
Valeur en milliers de dollars
Marchés supérieurs à 25 000 $
Invitation électronique à soumissionner (conventions d'offre à commandes, arrangements en matière d'approvisionnement, Merx et PAC)
141 518 $
140 816 $
Marchés concurrentiels traditionnels, y compris les modifications
Total des marchés supérieurs à 25 000 $
223 604 $
250 458 $
Total des marchés accordés
300 455 $
326 487 $
Total de tous les marchés publics accordés
19 063 453 $
15 944 061 $
Marchés du SCC en pourcentage
Marché non concurrentiel - Marché qui n'a pas été précédé d'un appel d'offres ou marché qui a été précédé d'un appel d'offres mais qui ne remplit pas les conditions d'un marché concurrentiel. L'article 6 du Règlement sur les marchés de l'État prévoit quatre exceptions permettant à l'autorité contractante de se soustraire à l'obligation de lancer un appel d'offres.
les cas où le montant estimatif de la dépense ne dépasse pas 25 000 $,
les cas où le marché ne peut être exécuté que par une seule personne ou une seule entreprise.
À l'échelle nationale, la responsabilité globale des marchés de biens et de services incombe à la Direction générale du contrôleur des Services corporatifs. De la même façon, à l'échelle régionale, les activités contractuelles sont surveillées par des contrôleurs régionaux qui rendent compte aux sous-commissaires adjoints des Services corporatifs (sauf dans la région du Québec, où le contrôleur rend compte au sous-commissaire régional). En outre, des comités d'examen des marchés (CEM) ont été créés dans chacune des régions et à l'administration centrale (AC) pour satisfaire aux exigences énoncées dans la Politique sur les marchés du CT, qui mentionne qu'un mécanisme d'examen des marchés officiel doit être mis en place pour examiner et contester, le cas échéant, toutes les propositions contractuelles.
Dans l'ensemble, étant donné l'important volume des marchés qu'il conclus, le SCC a fait l'objet de très peu de plaintes de la part des fournisseurs. Entre 2002 et 2006, seulement sept plaintes dans ce domaine ont été déposées contre le SCC et ou Travaux Publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) auprès du Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE)2 ce qui est minime, si l'on considère le volume de marchés attribués par le SCC. Cinq de ces cas ont été accueillis par le Tribunal pour l'une ou l'autre des raisons suivantes : des irrégularités ont été constatées au niveau du processus d'approvisionnement, les spécifications techniques étaient partiales et un traitement de faveur a été accordé à un fournisseur, ce qui va à l'encontre des dispositions de l'ALENA.
1 Rapports sur les acquisitions de 2004 et 2005 - Détails par ministère
http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/dcgpubs/con_data/siglist_f.asp
2 Le Tribunal canadien du commerce extérieur est un organisme quasi judiciaire qui est l'intervenant clé du mécanisme de recours commerciaux du Canada qui permet aux fournisseurs de contester les décisions concernant la passation de marchés publics du gouvernement fédéral qui, selon eux, n'a pas été faite conformément aux exigences du chapitre 10 de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA).
Les critères particuliers utilisés pour la vérification figurent à l'annexe A.
La vérification portait sur des marchés attribués par l'AC, les cinq régions et CORCAN. Les vérificateurs se sont rendus dans les cinq administrations régionales, douze établissements, un bureau de libération conditionnelle et trois installations de CORCAN (une liste détaillée des sites visités figure à l'annexe B). La vérification portait sur des marchés conclus et exécutés entre le mois d'avril 2005 et le mois de septembre 2006, mais quelques contrats pluriannuels d'une valeur plus importante, dont l'échéance est plus éloignée, ont aussi été examinés.
les accords d'échange de services conclus avec les provinces et les territoires;
les accords conclus aux termes de l'article 813;
les contrats de construction de plus de 1 million de dollars (gérés par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada).
3 Renvoie à l'article 81 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition - Le ministre ou son délégué peut conclure avec une collectivité autochtone un accord prévoyant la prestation de services correctionnels aux délinquants autochtones et le paiement par son ministère de leur coût.
Nous avons examiné le cadre de gestion ainsi que les politiques, les pratiques et les procédures administratives relatives à la passation de marchés de biens et de services; à cette fin, nous avons passé en revue les résultats et les recommandations issus des vérifications précédentes4, examiné divers documents et processus, effectué une analyse de données, mené des entrevues avec des employés aux niveaux local, régional et national et, enfin, observé directement les activités des CEM.
4 http://www.oag-bvg.gc.ca/domino/rapports.nsf/html/20061104cf.html
http://www.csc-scc.gc.ca/text/PA/contracting_services-fra.shtml
Nous avons effectué un examen détaillé d'un échantillon représentatif de marchés. L'échantillon était constitué de marchés attribués par les Services de contrats et de gestion du matériel. Un premier échantillon aléatoire de 107 marchés de biens et de services a d'abord été sélectionné pour déterminer la conformité aux normes. Par la suite, un échantillon additionnel de 80 marchés de biens et de services a été sélectionné afin de vérifier les activités à risque plus élevé, soit :
Tableau 2 - Échantillon de marchés examinés
Moins de 25 k$:
Sous-total < 25 k$
Plus de 25 k$
Sous-total > 25 k$
20 marchés dont le montant atteignait presque le plafond en dollars fixé pour les marchés à fournisseur unique;
20 marchés ayant les valeurs les plus élevées;
20 marchés de plus de 25 000 $;
20 marchés présentant des indices de fractionnement potentiel.
Le tableau 2 présente un résumé des types de marchés examinés; 13 des 187 marchés examinés avaient été accordés par CORCAN.
Après chaque visite régionale, les membres de l'équipe ont organisé des séances de compte rendu avec des représentants de la haute direction pour les informer des constatations pertinentes. En outre, une séance d'information a été organisée à l'administration centrale avec le contrôleur, le directeur des Opérations financières et le chef des Services du matériel.
Objectif 1 : Déterminer le niveau de conformité des activités et des pratiques en matière de marchés aux politiques du CT et du SCC.
Le processus de passation des marchés du SCC comporte cinq étapes :
planification des marchés - définir les exigences, vérifier la disponibilité des fonds (article 32 de la LGFP) et sélectionner la méthode de passation de marchés appropriée;
approbation des marchés - les marchés sont examinés par le CEM et approuvés par un représentant autorisé du SCC;
administration des marchés - les factures et les dépenses connexes sont vérifiées et approuvées (articles 33 et 34 de la LGFP) et les documents justificatifs sont versés au dossier;
évaluation - des évaluations postérieures aux marchés sont effectuées;
divulgation proactive - les marchés supérieurs à 10 000 $ sont affichés sur le site web du SCC.
Nous nous attendions à ce que les activités contractuelles examinées soient conformes aux politiques du CT et du SCC dans chacun des domaines susmentionnés.
4.1.1 Planification des marchés
La planification des marchés publics varie selon la nature des services ou des biens requis. Le marché peut simplement consister à déterminer une méthode appropriée pour satisfaire à une exigence de manière à obtenir un bon rapport qualité-prix et à réduire les dépenses ou, encore, à déterminer des mesures de planification complexes pour appuyer l'approvisionnement de biens et de services.
4.1.1.1 Définition des exigences
Les marchés publics visent à acquérir des biens et des services d'une manière qui favorise l'accès, la concurrence et l'équité et qui permet d'obtenir le meilleur rapport qualité-prix possible. Il est primordial de définir avec exactitude les besoins sur lesquels repose la décision de passer un marché. L'analyse requise pour obtenir le meilleur rapport qualité-prix possible ne devrait pas se limiter au processus contractuel en tant que tel : elle devrait commencer par la planification et l'évaluation des différentes options et se poursuivre par la définition des exigences.
Le formulaire 286 du SCC, intitulé « Demande de passation, de modification ou de prolongation d'un contrat », permet de définir les exigences. Il comprend les cinq grandes sections suivantes : renseignements de base; justification du contrat; antécédents de l'entrepreneur; exigences en matière de sécurité et certification qu'aucune relation d'employeur à employé ne sera créée.
Les exigences contractuelles sont correctement documentées, mais des améliorations doivent être apportées afin de décrire les circonstances dans lesquelles une analyse coûts-avantages devrait être effectuée.
L'examen des 187 dossiers contractuels a révélé que les demandes de contrat étaient suffisamment documentées et établissaient clairement :
les exigences contractuelles liées aux objectifs et/ou aux exigences du programme;
les exigences requises et les énoncés de travail;
les règles régissant la passation de marchés avec des anciens fonctionnaires touchant une pension;
les modalités appropriées;
les motifs justifiant les modifications proposées, le cas échéant.
La Politique sur les marchés du CT exige qu'une analyse coûts-avantages soit effectuée, s'il y a lieu, pour s'assurer que la passation d'un marché constitue la méthode la plus économique pour obtenir les résultats voulus. Dans le cadre de notre vérification, nous avons examiné les vingt marchés dont la valeur était la plus élevée. Nous nous attendions au moins à trouver une analyse coûts-avantages dans les dossiers en question, mais cela n'a pas été le cas.
Nous avons constaté que les raisons indiquées dans les dossiers contractuels que nous avons examinés pour justifier la passation d'un marché étaient très brèves (aucune ressource interne disponible, p. ex.). Les dossiers ne comportaient pas d'analyse coûts-avantages prouvant que la passation d'un marché constituait la meilleure solution ou la solution la plus économique.
Cette question avait également été soulevée lors de l'examen des marchés de service du SCC effectué en 20045. À cette époque, le plan d'action de la direction indiquait que le président du comité national d'examen des marchés examinerait la question avec toutes les régions et demanderait à tous les CEM des régions et des établissements de veiller à ce que les gestionnaires effectuent une analyse coûts-avantages lorsque la situation le justifiait. Bien que des directives afin d'effectuer des analyses coûts-avantages/ coûts-efficacités ont été distribuées en avril 2006, elles n'ont pas clairement décrit les circonstances dans lesquelles les analyses devraient être effectuées.
5 http://www.csc-scc.gc.ca/text/PA/contracting_services-fra.shtml
Recommandation no 1 - Le commissaire adjoint, Services corporatifs, devrait clarifier les circonstances dans lesquelles une analyse coûts-avantages devrait être effectuée, afin de démontrer que la passation d'un marché constitue la méthode la plus économique d'obtenir les résultats voulus.
Il y a toujours un risque inhérent qu'une relation d'employeur à employé soit créée, mais le SCC a pris des mesures pour atténuer ce risque.
La Politique sur les marchés du CT exige que les autorités contractantes s'assurent qu'aucune relation d'employeur à employé ne sera créée lorsque des marchés de services sont conclus avec des particuliers. Selon la politique, « les facteurs susceptibles de créer des relations d'employeur à employé comprennent le niveau de supervision, la prestation de locaux et de matériel de travail, le type de travail (c'est-à-dire l'entrepreneur effectuant les mêmes fonctions que les fonctionnaires) et la formule de calcul de la rémunération et des avantages ». Si on estime qu'un marché a donné lieu à la création d'une relation d'employeur à employé, le SCC devra verser les contributions au Régime de pensions du Canada (RPC) et les primes d'assurance-emploi correspondant à la part de l'employé ainsi que les pénalités et les intérêts correspondant.
Notre examen a révélé que les gestionnaires comprenaient le risque de création d'une relation d'employeur à employé et certifiaient sur la demande de contrat qu'une telle relation ne serait pas créée pendant la durée du marché. Cependant, dans certains cas examinés, en raison de la nature même du SCC, certains entrepreneurs doivent travailler sur place, avoir accès à certains des dossiers et au matériel du SCC et exécuter leurs tâches dans les délais prescrits (les spécialistes des soins de santé, p. ex.). Depuis 2000, le SCC a fait l'objet d'une quarantaine d'évaluations de la part de l'Agence du revenu du Canada (ARC) et, dans chaque cas, on a constaté qu'une relation d'employeur à employé avait été créée.
Au cours des deux dernières années, pour réduire le risque de créer une relation d'employeur à employé, le SCC a pris les mesures suivantes:
il a recommandé la tenue d'un processus concurrentiel annuel dans les cas où le risque est prévalent (pour les services contractuels d'Aumônerie, p. ex.);
il a inclus une disposition distincte précisant que l'attribution du marché ne permet pas de créer une relation d'employeur à employé;
il a fourni aux gestionnaires de budget des renseignements sur le sujet, plus particulièrement des recommandations sur les marchés de services associés aux programmes, aux agents de liaison autochtones, aux conseillers spirituels, aux services des Aînés et aux services d'aumônerie; ces recommandations portent notamment sur l'embauche d'employés pour une durée indéterminée et sur les méthodes contractuelles;
en collaboration avec l'ARC, il a élaboré et mis en œuvre un programme d'information à l'intention des entrepreneurs, qui leur est offert au tout début de leur contrat;
il a rappelé aux gestionnaires l'importance de tenir compte de la création éventuelle d'une relation d'employeur à employé au moment de la planification d'un marché de services.
L'ARC procède actuellement à une vérification de conformité de l'employeur pour les années civiles 2004 et 2005. Dans le cadre de sa vérification, elle examinera les pratiques contractuelles du SCC pour déterminer si des relations d'employeur à employé ont été créées. S'ils constatent l'existence de ce type de relation, elle fera parvenir ses constatations au SCC pour qu'il apporte les correctifs nécessaires.
Le SCC doit continuer à insister sur l'importance de tenir compte de la possibilité de créer une relation d'employeur à employé lorsqu'il envisage de passer un marché de services.
4.1.1.2 Disponibilité et engagement des fonds (article 32 de la LGFP)
Le contrôle des engagements est une importante méthode de gestion qui fait partie intégrante des mécanismes efficaces de contrôle budgétaire, d'établissement des prévisions et d'affectation des ressources de programmes. Au SCC, le pouvoir d'engager des fonds est délégué par le commissaire aux membres du personnel désignés, qui sont chargés de confirmer que des fonds sont disponibles, conformément au paragraphe 32(1) de la LGFP, qui se lit comme suit : « Il ne peut être passé de marché ou autre entente prévoyant un paiement que si le solde disponible non grevé du crédit ou du poste est suffisant pour l'acquittement de toutes les dettes contractées à cette occasion pendant l'exercice au cours duquel a lieu la passation ».
La directive financière du SCC sur le contrôle des engagements (mai 2006) précise que « les fonds (sauf les salaires) doivent être engagés avant toute dépense de 500 $ ou plus ».
Nous nous attendions à ce que les engagements prévus à l'article 32 soient approuvés par les personnes dotées des pouvoirs appropriés et à ce que les fonds soient engagés avant les dépenses.
Les engagements prévus à l'article 32 sont approuvés de façon appropriée et les fonds sont engagés avant les dépenses.
Nous avons constaté que les engagements avaient été approuvés de façon appropriée (signatures prévues à l'article 32) dans le cas des 187 marchés examinés, à quelques exceptions près. Nous avons également noté que les gestionnaires de budget et/ou les employés affectés aux services de passation des marchés et de gestion du matériel engageaient les fonds en créant une demande ou un bon de commande dans le Système intégré des finances et du matériel (SIFM) ou avec le logiciel Iprocurement. D'ordinaire, les fonds sont engagés après la date de début du contrat, mais avant les dépenses. Cette façon de procéder est principalement attribuable au processus budgétaire du SCC, dans le cadre duquel les fonds alloués aux marchés de la « nouvelle année » ne peuvent être engagés avant que les budgets individuels du centre d'activité ne soient approuvés. Nous avons examiné 37 marchés de la « nouvelle année » et nous avons constaté que les fonds s'y rattachant avaient habituellement été engagés au début de mai. Dans les autres cas que nous avons examinés, où le marché débutait après l'exercice budgétaire initial, nous avons constaté que les fonds étaient engagés une ou deux semaines après la date de début du marché.
4.1.1.3 Sélection de la méthode contractuelle
La méthode contractuelle appropriée est choisie en fonction de la complexité du marché et du degré de certitude concernant les détails du marché. Il faut notamment jumeler les caractéristiques du marché à la méthode disponible et déterminer la meilleure solution ou, encore, établir une nouvelle méthode d'approvisionnement compatible avec les politiques et les règlements gouvernementaux tout en respectant les obligations prévues dans les divers accords commerciaux.
Des méthodes contractuelles appropriées sont sélectionnées.
Plusieurs méthodes contractuelles sont largement utilisées au SCC, y compris des processus concurrentiel et non concurrentiel et des invitations électroniques à soumissionner (Préavis d'adjudication de contrat [PAC], MERX, etc.). En outre, la plupart du temps, le SCC fait appel à des fournisseurs avec lesquels il a conclus des conventions d'offre à commande et des conventions d'approvisionnement. Nous avons constaté que la méthode contractuelle utilisée dans les dossiers que nous avons examinés était appropriée, à quelques exceptions près.
4.1.2 Approbation des marchés
4.1.2.1 Processus d'examen des marchés
La Politique sur les marchés du CT suggère qu'un mécanisme d'examen des marchés officiel soit établi pour examiner et contester toutes les propositions contractuelles. Pour satisfaire à cette exigence, le SCC a créé un CEM dans toutes les régions et à l'AC. Le CEM de l'AC est aussi le comité national d'examen des marchés qui est chargé d'examiner les questions de portée nationale, comme les relations d'employeur à employé.
Les CEM national et régionaux sont chargés d'examiner :
tous les marchés à fournisseur unique de plus de 18 000 $;
les marchés de services concurrentiels de plus de 40 000 $;
tous les marchés de services à fournisseur unique conclus avec des anciens fonctionnaires touchant une pension;
toutes les demandes de marchés de services avec des fonctionnaires;
toutes les demandes de biens de plus de 25 000 $;
toutes les demandes de services d'impression de plus de 10 000 $ (excluant CORCAN).
Les CEM représentent un mécanisme essentiel du processus contractuel aux fins du contrôle et de la surveillance. À l'AC, le sous-commissaire principal est le président du CEM et le directeur des Opérations financières, le gestionnaire des Services de contrats et de gestion du matériel et un représentant des Services juridiques en sont membres à temps plein. Au niveau régional, le CEM est présidé par le sous-commissaire adjoint, Services corporatifs, et le contrôleur régional et le chef régional des Services du matériel comptent parmi ses membres. Des spécialistes des marchés font aussi partie des CEM régionaux. Dans certaines régions, des spécialistes des Ressources humaines et des directeurs adjoints des Services de gestion en font aussi partie.
Tous les marchés sont examinés et approuvés par le CEM comme il se doit.
Bonne pratique - La région des Prairies a mis en place un processus d'assurance de la qualité en trois volets, dans le cadre duquel les gestionnaires de budget sont invités à deux reprises à fournir les renseignements requis concernant la demande de contrat. Si les renseignements ne sont pas reçus à la troisième tentative, le cas est soumis à la haute direction pour que des mesures soient prises.
Avant l'examen du CEM, des spécialistes des Services de contrats et de gestion du matériel procèdent à un examen préalable de toutes les demandes reçues pour s'assurer que la documentation nécessaire est exacte et complète. Les réunions du CEM sont organisées de façon à assurer l'examen en temps opportun des demandes de contrat (habituellement, une fois par semaine). L'organisation de toutes les réunions des CEM permet de discuter de toutes les demandes de contrat. Les discussions portent plus particulièrement sur les données de base présentées, la justification du marché et l'ampleur des travaux proposés. Un registre des décisions est créé après chaque réunion.
4.1.2.2 Pouvoir de signer les documents financiers du SCC
Les règlements régissant les conditions dans lesquelles les marchés sont accordés sont énoncés dans les articles 4 et 6 de la LGFP, qui autorisent le commissaire à sous-déléguer le pouvoir de signer les documents financiers à des personnes qui relèvent de sa compétence. À cet égard, l'annexe 24 du Document du SCC sur le pouvoir financier de signer confère à certains membres du personnel du SCC le pouvoir de conclure des marchés de biens et de services. Cette annexe fait état de postes particuliers et d'une vaste gamme de pouvoirs financiers. À l'AC, le commissaire, le contrôleur, le directeur des Opérations, Direction générale du contrôleur, et les agents d'approvisionnement ont plein pouvoir de signer des contrats. Dans les régions, les agents d'approvisionnement sont les seuls qui ont plein pouvoir de signer les contrats dans les limites établies au tableau 3.
Tableau 3 - Annexe 24 du Document du SCC sur le pouvoir financier de signer (plein pouvoir)
Services (sauf Architecture et génie)
Achat au nom de Corcan
Biens et services - Délégation type de TPSGC
Jusqu'aux limites indiquées dans les conventions d'offre à commandes
Conformément au tableau 3, la plupart des autres postes mentionnés à l'annexe 24 limitent la capacité des personnes à signer des contrats d'une valeur de 5 000 $ ou de 10 000 $.
Nous nous attendions à ce que tous les contrats soient signés par des employés du SCC ayant le niveau approprié de pouvoir délégué de signer des documents financiers.
À l'AC et dans les régions des Prairies et de l'Atlantique, les contrats de plus de 5 000 $ ou de 10 000 $ attribués par le SCC sont signés par des personnes qui n'ont pas le niveau de pouvoir approprié.
Au cours de l'automne 2005, la Division des services de contrats et de gestion du matériel de l'AC a demandé aux régions d'autoriser les gestionnaires de budget et/ou les chargés de projet à signer les contrats pour l'acquisition de biens et de services au nom du SCC. Ce changement visait à mettre davantage l'accent sur la responsabilisation des gestionnaires de budget et/ou des chargés de projet. La directive n'a pas été officialisée par écrit et l'annexe 24 n'a pas été modifiée. En conséquence, à l'AC et dans les deux régions (Prairies et Atlantique) qui ont adopté la nouvelle directive, il y a non-conformité en ce qui concerne le pouvoir de signer des documents financiers du SCC.
Par ailleurs, en examinant l'annexe 24, nous avons noté que certains postes clés à l'AC n'étaient pas inclus (les commissaires adjoints autres que le CASC, la sous-commissaire pour les femmes et le directeur des Services juridiques, p. ex.).
Si le contrat n'est pas signé par une personne « autorisée », sa validité risque d'être remise en question, en particulier si une réaction adverse se produit pendant la période contractuelle.
Recommandation no 2 - Le commissaire adjoint, Services corporatifs, devrait clarifier et modifier, s'il y a lieu, le contenu et l'application de l'annexe 24 du Document du SCC sur le pouvoir délégué de signer des documents financiers pour s'assurer que les pouvoirs délégués sont respectés.
4.1.3 Administration des marchés
4.1.3.1 Autorisation et documents justificatifs (article 34 de la LGFP)
Nous nous attendions à ce que les factures à payer respectent les modalités de paiement du marché, contiennent suffisamment de renseignements pour justifier le paiement et soient approuvées par une personne dotée du pouvoir requis en vertu de l'article 34.
Aucune préoccupation n'a été notée concernant la certification des factures aux termes de l'article 34 de la LGFP.
Nous avons examiné les factures correspondant aux 187 marchés examinés et nous avons constaté que toutes les factures avaient été correctement certifiées aux termes de l'article 34 de la LGFP par des personnes dotées des pouvoirs délégués appropriés, à quelques exceptions près. En outre, les factures examinées comportaient des renseignements justificatifs adéquats pour certifier la conformité aux modalités de paiement des marchés ainsi que le caractère raisonnable des dépenses réclamées.
4.1.3.2 Approbation de paiement (article 33 de la LGFP)
Nous nous attendions à ce que la vérification et la certification des factures aux termes de l'article 33 de la LGFP soient conformes aux politiques et aux directives du CT et du SCC.
Les factures sont approuvées par le gestionnaire de budget (article 34) et elles sont ensuite acheminées aux Finances pour être vérifiées et réglées en vertu de l'article 33. Selon la politique sur la vérification des comptes du CT, « les mécanismes de vérification des comptes doivent être conçus et utilisés de manière à en assurer la probité et à tenir compte de l'importance des risques assortis à chaque paiement ».
Nous avons constaté que la méthode de vérification et de certification des factures aux termes de l'article 33 de la LGFP n'est pas uniforme, mais nous n'avons noté aucune préoccupation ni aucun paiement non approprié.
Une liste de contrôle pour la vérification des factures a été préparée et est utilisée par des spécialistes financiers de l'AC pour l'examen des factures. Cette liste fait état des éléments qui doivent être vérifiés au moment de l'examen de toutes les demandes de remboursement. Nous avons constaté qu'aucune des régions n'utilisait cette liste de contrôle. En conséquence, le processus de vérification ne comporte pas nécessairement un ensemble uniforme d'étapes et d'exigences; les spécialistes examinent plutôt les factures en se fiant à leur propre jugement. Cependant, nous n'avons noté aucune préoccupation ni aucun paiement non approprié concernant les 187 marchés examinés.
Le processus de certification (signature pour attester l'exactitude du processus de vérification) varie également d'une région à l'autre. Dans certaines régions, les factures sont traitées simultanément (c'est-à-dire en « lots ») et un tampon ou une signature sert de certification aux termes de l'article 33 pour tout le lot. Dans d'autres régions, chaque facture individuelle est examinée et porte soit un tampon, soit une signature, soit un numéro de référence du SIFM (signature électronique) comme mention de certification. À l'AC, le spécialiste des finances signe la liste de contrôle (sans référence particulière à l'article 33).
Nous avons constaté que, dans les dossiers examinés, les signatures, les initiales et/ou les signatures électroniques étaient celles des personnes autorisées à signer en vertu de l'article 33; cependant, il n'était pas évident que la personne en question respectait les exigences de la LGFP en matière de certification. Le processus de certification aux termes de l'article 33 prouve que le spécialiste des finances a correctement vérifié chaque facture.
Nous avons constaté que le SCC a déjà pris des mesures pour corriger cette lacune. Dans le cadre de son plan de travail sur l'initiative relative aux états financiers vérifiés, le SCC s'est engagé à élaborer des processus normalisés dans toutes les régions.
4.1.3.3 Documents justificatifs
La politique du CT exige que les dossiers contractuels soient documentés de telle façon que toutes les options, décisions, approbations et justifications soient documentées.
Nous avons examinés les dossiers contractuels des marchés de biens et de services pour nous assurer que les renseignements nécessaires étaient inclus, comme un énoncé clair des travaux ou une description des biens, les délais précis, les produits livrables, les dates de livraison et les modalités de paiement. En outre, nous nous attendions à ce que les documents versés aux dossiers soient conformes aux politiques et aux directives du CT et du SCC (y compris la demande de contrat, une preuve d'examen par le CEM, une liste de contrôle de sécurité remplie, un formulaire d'évaluation postérieure au marché, etc.).
Bonne pratique - La région de Québec a élaboré et mis en application un système de classement électronique et manuel des dossiers contractuels. Tous les contrats sont scannés pour faciliter les recherches automatisées. De plus, une fois terminé, chaque contrat est classé par le fournisseur pour permettre une analyse historique.
Bonne pratique - Les Services de contrats et de gestion du matériel de l'AC ont créé et mis en application une liste de contrôle nationale des dossiers contractuels qui fait état des éléments contractuels à inclure et à sauvegarder dans les dossiers contractuels.
Les documents justificatifs des marchés examinés sont conformes aux politiques et aux directives du CT et du SCC.
Les dossiers contractuels sont établis et structurés de façon à faciliter la surveillance de la direction et comportent une piste de vérification complète qui fait état des détails contractuels relatifs aux communications et aux décisions pertinentes. Aucune préoccupation n'a été notée concernant le contenu des dossiers contractuels examinés.
4.1.4 Évaluation postérieure au marché
La Politique sur les marchés du CT exige « qu'à l'achèvement du marché, l'autorité contractante évalue le travail exécuté par le consultant ou le professionnel. L'évaluation devrait être effectuée par des fonctionnaires connaissant bien les domaines particuliers en cause. Si des jugements sont formulés, on devrait les appuyer de données factuelles et complètes. Cela est particulièrement important lorsque l'évaluation est négative. Le consultant ou le professionnel devrait recevoir une critique de sa performance et il devrait pouvoir consigner sa réponse au dossier. »
De la même façon, une évaluation postérieure au marché est exigée dans la DC 240, qui précise ce qui suit : « Pour déterminer dans quelle mesure le travail a été exécuté avec efficacité, le responsable du projet doit évaluer les marchés de services. »
Dans le rapport pour l'examen des marchés de services du SCC effectué en 20046, on conclut que « La gestion du formulaire SCC 996, Évaluation postérieure au marché, n'est pas constante dans les régions. »
6 http://www.csc-scc.gc.ca/text/PA/contracting_services-fra.shtml
Nous nous attendions à ce qu'une évaluation postérieure au marché soit effectuée pour chaque dossier de marché de services examiné, à ce que les renseignements présentés dans les rapports d'évaluation soient utilisés par les gestionnaires pour évaluer les marchés conclus par le SCC et à ce que le formulaire utilisé soit conforme aux exigences du CT.
Les évaluations postérieures aux marchés ne sont toujours pas effectuées comme il se doit. En outre, le contenu du formulaire d'évaluation postérieure au marché du SCC ne satisfait pas à toutes les exigences du CT.
Bonne pratique - La région des Prairies, dans le cadre du processus du comité d'examen des marchés, s'assure que des évaluations postérieures aux marchés sont effectuées lorsque c'est nécessaire avant d'approuver les nouvelles demandes de contrat, les modifications ou les années d'option.
Vingt-neuf des 101 dossiers de marché de service examinés ne comportaient pas d'évaluation. Les 72 évaluations versées aux dossiers étaient complètes. Cependant, peu d'entre elles comportaient des commentaires ou des renseignements autres que les renseignements fournis dans les cases à cocher. Par ailleurs, les gestionnaires de budget interviewés ont noté que le processus, sous sa forme actuelle, représentait un fardeau administratif et ne comportait que peu d'avantages pour le SCC.
Sauf à l'AC et dans la région des Prairies, nous n'avons trouvé aucune preuve de l'existence d'un système de « Rappel » ou de suivi officiel permettant de vérifier si les formulaires avaient été remplis, ni aucune preuve qu'une analyse des évaluations postérieures aux marchés était effectuée.
Par ailleurs, la Politique sur les marchés du CT exige que les rapports d'évaluation comprennent :
une description générale des travaux entrepris, de leur emplacement et du mandat du consultant ou du professionnel;
des observations sur la qualité des travaux exécutés;
des observations sur l'efficience du consultant ou du professionnel au chapitre de la gestion du temps et des ressources;
des observations sur les capacités des spécialistes hors du commun qui ont participé aux travaux;
une analyse du coût du travail par rapport à la valeur estimative reçue;
Nous avons constaté que le formulaire 996 du SCC, « Évaluation postérieure au marché », ne respectait pas la totalité des exigences relatives aux rapports d'évaluation du CT mentionnées ci-dessus. Même s'il comporte deux sections concernant la qualité des travaux exécutés (tel qu'exigé par la politique du CT), le reste du formulaire touche sur des questions telles que les suivants, qui ne correspondent pas aux exigences du politique du CT:
dans quelle mesure les modalités de paiement correspondaient-elles au travail à effectuer;
les recommandations formulées ou les produits fournis dans le cadre du projet ont-ils été mis en application;
les objectifs ont-ils été modifiés pendant la durée du marché;
la contribution du responsable du projet du SCC était-elle adéquate, compte tenu de la portée du travail;
le marché a-t-il engendré des résultats positifs ou négatifs non prévus;
observations à formuler concernant le processus de passation des marchés qui pourraient aider la Gestion du matériel à offrir un meilleur service.
Le risque est que, sans documentation adéquate, l'information sur la qualité des services fournis par les entrepreneurs pourrait ne pas être disponible aux fins de la passation de futurs marchés de services.
Recommandation no 3 - Le commissaire adjoint, Services corporatifs, devrait prendre les mesures nécessaires pour assurer l'adoption d'une approche à valeur ajoutée uniforme à l'égard du processus d'évaluation postérieure au marché qui respecte toutes les exigences de la politique du CT.
4.1.5 Divulgation proactive
En 2004, le gouvernement a annoncé l'adoption d'une nouvelle politique sur la publication obligatoire des marchés de plus de 10 000 $. En conséquence, des détails sur les marchés de biens et de services sont diffusés sur le site web du SCC.
Nous nous attendions à ce que les renseignements relatifs aux marchés soient divulgués, comme il se doit.
Les marchés de plus de 10 000 $ ne sont pas toujours divulgués comme il se doit, mais le SCC a pris des mesures pour améliorer ses processus.
Le SCC prépare une liste des marchés de plus de 10 000 $ qui est publiée tous les trimestres. Le processus repose dans une large mesure sur les renseignements fournis par les régions et les établissements. Les établissements font parvenir, par voie électronique, la liste des marchés en question aux administrations régionales, qui dressent un sommaire et le font parvenir à l'AC. Les listes sont examinées à l'AC, qui établit un sommaire national et le diffuse sur le site web du SCC.
Seize des 131 marchés examinés qui devaient être publiés en vertu de la politique ne l'ont pas été; de ce nombre, 10 (63 %) provenaient de la région du Québec. Une liste des exceptions a été remise aux Services de contrats et de gestion du matériel afin qu'elles soient publiées tel que requis. En outre, le gestionnaire des Services de contrats et de gestion du matériel examinera la pratique en vigueur dans la région du Québec afin de régler les problèmes de non-conformité et d'améliorer les processus.
La majorité des pratiques contractuelles du SCC sont conformes aux exigences du CT et du SCC. L'engagement du SCC à assurer la conformité a donné lieu à des améliorations par rapport aux examens précédents, notamment dans les domaines suivants :
les demandes de contrat sont clairement définies, adéquatement justifiées et des méthodes contractuelles appropriées sont sélectionnées;
il existe un niveau élevé de conformité concernant les pouvoirs relatifs aux articles 32 et 34 de la LGFP.
Cependant, dans d'autres domaines, le SCC ne respecte pas la totalité des exigences du CT et du SCC :
assurer un processus documenté uniforme pour la certification et vérification aux termes de l'article 33 de la LGFP;
clarifier les circonstances dans lesquelles une analyse coûts-avantages doit être effectuée;
mettre à jour les pouvoirs de signer des documents financiers du SCC (annexe 24);
assurer que les évaluations postérieures aux marchés soient complétées et que le contenu répond à toutes les exigences du CT;
assurer la divulgation proactive des marchés pertinents en temps opportun.
4.2 Cadre de gestion - Passation de marchés de biens et de services
Objectif 2 : Déterminer dans quelle mesure un cadre de la gestion est en place, répond aux attentes du SCC et du SCT, et fonctionne comme prévu.
Un cadre de gestion efficace doit faire état des mesures de contrôle, des processus et des systèmes qui garantissent que des mesures sont prises pour atténuer les risques et accroître la possibilité que les buts et les objectifs établis en matière de passation des marchés sont atteints. Ce cadre permet à la direction d'élaborer des plans, d'organiser des activités, de prendre des mesures et d'évaluer le rendement de manière à fournir l'assurance raisonnable que les objectifs et les buts sont atteints. Le SCC fait appel à des systèmes de contrôle financiers et non financiers ainsi qu'à des processus officiels et non officiels, pour offrir cette assurance.
Outre les processus de contrôle, un bon cadre de gestion aide le personnel à comprendre la façon de mettre en œuvre un système de passation des marchés conforme aux exigences. Il garantit également que les principes fondamentaux prescrits par le CT sont en place, établit des mesures de contrôle pour gérer les situations à risque élevé et facilite le respect des règlements et des politiques.
Nous avons évalué le cadre de gestion du SCC en matière de passation des marchés selon les quatre points de vue suivants : les politiques et les procédures; les rôles et les responsabilités; la formation et les communications; la surveillance des activités de passation de marchés et la production de rapports sur ces activités.
Nous nous attendions à ce que des politiques, des guides et des manuels du SCC aient été élaborés pour aider et orienter les employés dans l'administration des activités contractuelles. Les politiques du SCC devraient respecter la Politique sur les marchés du CT concernant la passation de marchés de biens et de services.
Les politiques du SCC respectent les exigences du CT, mais elles doivent être mieux intégrées et mises à jour.
Le SCC a élaboré et publié la DC 240, « Passation de marchés », à titre de document de politique principal pour compléter la Politique sur les marchés du CT. La DC 240, qui a été mise à jour pour la dernière fois le 1 er novembre 1992, ne reflète pas les processus et les limites d'autorisation qui sont actuellement en vigueur (ex. CEM approuvent maintenant les demandes de contrat à fournisseur unique de plus de 18 000 $ plutôt que les demandes de plus de 25 000 $, comme on l'indique dans la DC). Au fil du temps, l'AC a publié une série de notes de service, de bulletins et de communiqués généraux et elle a élaboré, dans ses Normes nationales, un Outil de délégation du pouvoir en matière d'approvisionnement et de contrats pour clarifier ou modifier différentes exigences contractuelles. En conséquence, la DC 240 est périmée et n'intègre pas toutes les directions politiques clés.
Étant donné l'absence de documentation contractuelle à jour facilement accessible, le SCC risque que les politiques soient appliquées de façon incorrecte ou incohérente, ce qui pourrait donner lieu à des problèmes de non-conformité.
Recommandation no 4 - Le commissaire adjoint, Services corporatifs, devrait consolider les politiques et les procédures contractuelles et les communiquer à tous les intervenants.
4.2.2 Rôles et responsabilités
Nous nous attendions à trouver des structures, des rôles et des responsabilités organisationnelles clairement définis concernant la passation de marchés à l'échelle nationale, régionale et locale, le cas échéant. Nous nous attendions à ce que les rôles et les responsabilités soient documentés et compris.
La structure organisationnelle ainsi que les rôles et les responsabilités sont clairement définis, documentés et compris, mais l'interprétation des rôles et des responsabilités des CEM varie d'une région à l'autre.
Avant 2005, les Services de contrats et de gestion du matériel relevaient de la Division des services techniques dans chacune des régions. En 2005, les Services corporatifs de l'AC ont recommandé un changement de gouvernance pour refléter la structure organisationnelle de l'AC (où les Services de contrats et de gestion du matériel rendent compte au contrôleur national) et pour faire face à la vigilance accrue exercée à l'égard des marchés publics. Le changement de gouvernance visait à améliorer les mécanismes de surveillance et à assurer une meilleure intégration entre la gestion des marchés et la gestion des finances. L'approche a été progressivement adoptée par chacune des cinq régions, de sorte que le chef régional de la gestion du matériel de chaque région rend maintenant compte directement au contrôleur régional.
Les entrevues que nous avons réalisées nous ont permis de constater qu'en général, les rôles et les responsabilités relatives à la passation des marchés étaient bien compris par les personnes chargées d'administrer les programmes (gestionnaires des marchés, des finances et des budgets) à l'échelle nationale et régionale. Nous avons aussi constaté l'existence de cadres d'autorisation clairement définis.
Par ailleurs, la Politique sur les marchés du CT exige que les autorités contractantes établissent et maintiennent un mécanisme officiel de contestation pour toutes les propositions contractuelles. Le CEM joue ce rôle à l'échelle nationale ou régionale (ou locale). La Politique sur les marchés du CT suggère que le mécanisme de contestation porte sur les points suivants :
le mandat législatif des autorités contractantes;
les exigences en matière de concurrence;
les pouvoirs de signature;
l'approbation du contentieux;
la nécessité d'effectuer les travaux proposés;
les politiques gouvernementales relatives au bilinguisme, à l'équité en matière d'emploi, aux conflits d'intérêts, etc.
Au SCC, l'interprétation des rôles et des responsabilités des CEM varie d'une région à l'autre. En 2006, l'AC a émis un Instrument de délégation aux normes nationales du SCC pour les CEMs. Le document identifie la valeur de la demande de contrat qui devrait être envoyée au CEM, mais ne fourni pas d'information concernant les rôles et les responsabilités des membres du CEM en ce qui a trait à la révision de ces demandes de contrats.
Une liste de contrôle intitulée « Liste de contrôle pour les marchés de services du SCC» a aussi été développée et celle-ci fournie de l'information à ceux qui remplissent les demandes de marchés de services. L'attente des Services corporatifs à l'AC était que les CEMs utilisent cette liste de contrôle lorsqu'ils révisent les demandes de contrats, afin de remplir leurs responsabilités à cet égard. Nous avons remarqué que les CEMs n'utilisent pas la liste de contrôle afin de réviser les demandes de contrats, à l'exception de la région de l'Atlantique,.
En outre, les résultats de nos entrevues avec les membre du CEM, ainsi que notre présence à des réunions du CEM à l'AC ainsi que dans quatre des régions, démontrent que les membres du CEM n'interprètent pas constamment leurs rôles et responsabilités en ce qui a trait à ce qu'ils doivent effectuer avec les contrats qu'ils révisent. Nos entrevues révèlent des perceptions régionales diverses concernant le rôle du CEM, par exemple, s'il doit strictement fournir l'assurance qu'il y a adhérence aux politiques du CT et du SCC (t.q. marchés concurrentiels et non-concurrentiels); ou s'il doit être un processus plus en profondeur qui conteste la justification pour le contrat ou qui vérifie des éléments tels que la disponibilité des fonds et le degré auquel tous les coûts ont été considérés dans la demande de contrat.
Par ailleurs, lorsque nous avons examiné les registres des décisions des CEM, nous avons constaté que les décisions y étaient bien indiquées; cependant, en l'absence de registres plus complets, il n'est pas possible d'évaluer la mesure dans laquelle les CEM s'acquittent de leur rôle par rapport à la Politique sur les marchés du CT en ce qui concerne l'examen des demandes de contrat pour s'assurer qu'il n'y a pas de fractionnement de marchés, que le risque de créer une relation d'employeur à employé est pris en considération et que les marchés conclus avec des anciens fonctionnaires touchant une pension sont conformes à la politique. Ces renseignements sont essentiels pour prouver la responsabilisation.
Même s'ils satisfont aux principales exigences en matière de contrôle, les CEM ratent une occasion d'améliorer l'ensemble des pratiques contractuelles, de déterminer les tendances et les problèmes, d'assurer la continuité des décisions ou de fournir une rétroaction significative aux intervenants.
Recommandation no 5 - Le commissaire adjoint, Services corporatifs, en collaboration avec les sous-commissaires régionaux, devrait officialiser les rôles et les responsabilités des CEM, et les communiquer à tous les intervenants.
4.2.3 Formation et communications
Nous nous attendions à ce qu'une formation et les communications sur les politiques et les procédures contractuelles soient suffisantes, disponibles et offertes en temps opportun
La formation sur les politiques et les procédures contractuelles, pour les gestionnaires de budget, est suffisante, disponible et offerte de façon adéquate.
Bonne pratique - L'AC et les régions du Pacifique et des Prairies diffusent de l'information relative aux marchés sur leur site web interne respectif. On y trouve différents renseignements pour aider les gestionnaires par rapport à cette activité.
L'importance accordée aux processus contractuels gouvernementaux et à la bonne gestion des affaires gouvernementales confirme la nécessité de rationaliser et de normaliser les pratiques contractuelles du SCC et de veiller à ce que les spécialistes fonctionnels soient bien informés et formés pour répondre aux exigences toujours plus rigoureuses du processus de passation des marchés.
Le SCC doit offrir une formation continue pour maintenir les compétences, accroître la sensibilisation aux politiques établies et assurer l'intégrité des pratiques contractuelles. Il offre actuellement la formation suivante :
un cours d'orientation d'une journée à l'intention des gestionnaires et des agents administratifs décrivant les diverses facettes du processus contractuel et de la délégation de pouvoirs; les participants doivent réussir un examen et avoir le pouvoir délégué requis pour approuver des marchés de services;
une séance de formation / aperçu de deux jours (élaborée par l'AC et offerte dans chaque région) à l'intention des gestionnaires responsables de la passation de marchés de biens et de services;
une évaluation en ligne de l'École de la fonction publique du Canada - tous les gestionnaires visés devaient avoir terminé les quatre modules (finances, ressources humaines, approvisionnement et information) au plus tard le 31 décembre 2006 pour exercer des pouvoirs délégués de signer des documents financiers;
une évaluation en ligne de l'École la fonction publique du Canada - tous les gestionnaires visés devaient avoir terminé les quatre modules (finances, ressources humaines, approvisionnement et information) au plus tard le 31 décembre 2006 pour exercer des pouvoirs délégués de signer des documents financiers. En date du 12 avril 2007, 1006 des 1019 gestionnaires du SCC, pour lesquels il était pertinent de le faire, avaient complété chacun des quatre modules avec succès.
Bonne pratique - L'AC et les régions envoient des rappels périodiques au personnel sur les politiques et les procédures relatives aux activités contractuelles.
une formation non officielle ou une formation en cours d'emploi sur le processus contractuel est aussi offerte. Les nouveaux employés des Services de contrats et de gestion du matériel sont habituellement affectés aux marchés de biens moins complexes. Ils s'occupent de marchés plus complexes à mesure que leurs compétences augmentent.
Les entrevues que nous avons réalisées ont révélé qu'une formation suffisante est offerte et que, dans la plupart des cas, elle répond aux attentes.
Le SCC supporte le programme de certification du CT destiné au personnel des Services de contrats et de gestion du matériel; cependant, la conscience des employés des exigences spécifiques relatives à l'implémentation de ce programme est limitée.
Un programme de certification du CT existe pour les services de contrats et de gestion du matériel et ce, afin d'obtenir les compétences et les connaissances avancées dont les spécialistes ont besoin afin de relever les nouveaux défis que présentent les exigences accrues relatives à la surveillance et à l'obligation de rendre des comptes au public. Le programme de certification a été introduit en 2006 et deux types de certification sont disponibles : Certification à titre de spécialiste fédéral certifié des acquisitions (SFCA) ou Certification de spécialiste fédéral certifié de la gestion du matériel (SFCGM).
Le SCC supporte le programme de certification du CT destiné au personnel des Services de contrats et de gestion du matériel et, en 2006, a attribué 250 000$ afin de financer le programme. En date du 27 mars 2007, 54 des 280 employés du SCC éligibles étaient inscrits à un programme de certification du CT.
Les Services corporatifs à l'AC indiquent qu'un plan a été développé et communiqué aux régions en ce qui a trait à l'implémentation du programme de certification du CT. Nous avons toutefois constaté par l'entremise des entrevues qu'un nombre limité d'employés connaissait le niveau qu'ils devaient atteindre et les attentes concernant le moment où la formation serait offerte. Les régions comptent sur l'AC pour établir le calendrier de formation, assumer les coûts connexes et/ou offrir la formation à l'échelle régionale.
Recommandation no 6 - Le Commissaire adjoint, services corporatifs, devrait fournir aux régions une direction fonctionnelle et du soutien afin d'assurer que tous les employés affectés aux services de contrats et de gestion du matériel sont en mesure d'obtenir la certification requise.
Les communications concernant la passation des marchés sont généralement bonnes entre l'AC et les régions.
Un examen de la correspondance et du site Infonet des Services corporatifs à l'AC et des régions, ainsi que les entrevues que nous avons réalisées avec différents employés nous ont permis de constater que ces derniers estimaient que les communications concernant la passation des marchés des régions et de l'AC étaient suffisantes, pertinentes, et ont lieu en temps opportune. Aucune préoccupation importante n'a été relevée, mais les régions ont noté qu'il pourrait y avoir plus de possibilités d'échange d'information entre les régions.
Au cours de la vérification, nous avons relevé plusieurs bonnes pratiques régionales que d'autres régions auraient avantage à mettre en œuvre. Les Services corporatifs à l'AC, a reconnu ce fait, et est en train de prendre des mesures pour améliorer les communications avec les régions.
4.2.4 Surveillance et production de rapports
La surveillance et la production de rapports sont des composantes essentielles du processus contractuel. La Politique sur la surveillance active du CT7 précise que « les ministères doivent surveiller activement leurs pratiques et leurs contrôles de gestion en se fondant sur une approche de gestion des risques. Cela impose d'avoir mis en place au sein des ministères des moyens pour détecter et faire connaître dès que possible les risques et les lacunes inacceptables, les problèmes ou les défaillances de contrôle, de prendre rapidement et de façon efficace des mesures préventives et de correction quand de tels problèmes ayant des répercussions importantes sont relevés, et d'informer dès que possible le SCT de toute préoccupation importante en matière de gestion. De façon précise, il incombe aux ministères :
de se doter d'une capacité pour surveiller activement, de façon continuelle, les pratiques et les contrôles de gestion;
de prendre en temps opportun des mesures efficaces pour corriger les lacunes des pratiques et de contrôle de gestion. »
Nous nous attendions à trouver des mécanismes appropriés pour surveiller, évaluer et améliorer les activités contractuelles afin d'assurer la conformité avec les lois, les règlements et les politiques comme :
des normes de rendement et une surveillance de ces normes;
une surveillance continue grâce à « l'exploration de données » pour déterminer les tendances ainsi que les problèmes éventuels de non-conformité comme le fractionnement des marchés;
un mécanisme de surveillance aléatoire continue des marchés, comme on le mentionne dans une note de service adressée aux sous-commissaires régionaux par le CASC en février 20068.
Il existe peu de normes de rendement permettant de surveiller les activités contractuelles.
Bonne pratique - La région du Pacifique a élaboré et mis en œuvre des ententes de niveau de service avec les établissements de la région.
Les normes de service sont des énoncés de nature quantifiable faisant état des caractéristiques des services que les autorités contractantes du SCC peuvent fournir aux groupes utilisateurs. Aucune norme de service ni de mesure du rendement n'a été élaborée ou mise en œuvre sur une grande échelle au SCC, même si certaines régions ont pris des initiatives à cet égard (ex. l'élaboration d'ententes de niveau de service dans la région du Pacifique).
Si l'on ne met pas efficacement en application les normes de service et les mesures de rendement, le rendement ne pourra pas être surveillé de façon permanente et les possibilités d'amélioration pourraient être moindres.
Le SCC a pris des mesures afin d'améliorer la surveillance des activités contractuelles; mais des améliorations additionnelles pourraient être mises en place.
En réponse à l'examen des marchés de services du SCC effectué en 2004 et la vérification de « La bonne conduite des affaires publiques : les organismes de sécurité publique et de protection civile » menée par le Bureau du vérificateur général en 20069, le SCC a pris des mesures pour améliorer la surveillance des activités contractuelles. En particulier :
les CEM ont été centralisés dans chaque région afin d'examiner toutes les demandes de marchés significatifs sur une base régulière;
le SCC prépare un rapport annuel sur les acquisitions, par région, et présente le rapport au Comité de direction sur une base annuelle;
l'AC examine de façon systématique les avis PAC et les attributions de contrats potentiels; et
des nouveaux postes ont été approuvés aux niveaux régional et national pour effectuer la surveillance des activités contractuelles. Les régions procèdent à combler ces postes et à définir les rôles et responsabilités reliées à ces postes.
Exception faite de l'examen et de l'approbation des marchés par le CEM, et le Rapport annuel sur le acquisitions, nous n'avons trouvé aucune preuve de l'existence d'un cadre de surveillance efficace des marchés, y compris d'activités de surveillance officielles des marchés permettant de déceler et de régler les cas de non-conformité en temps opportun. Toutes les activités de surveillance ont été effectuées de façon informelle et ponctuelle (ex. l'échantillon aléatoire de marchés de la région de l'Ontario). Le SCC ne se sert pas des résultats de ces activités de surveillance pour analyser les activités contractuelles et déterminer les tendances et les domaines où des améliorations peuvent être apportées, des économies réalisées et des leçons partagées, ou de partager de leçons apprises.
7 http://publiservice.TB-sct.gc.ca/pubs_pol/dcgpubs/am-sa/am-sa_f.asp
8 La note de service indiquait qu'à la demande des membres du CEM, des représentants des services financiers à la grandeur du SCC seraient invités à examiner régulièrement certains contrats et à présenter les résultats au CEM régionale.
9 http://www.oag-bvg.gc.ca/domino/rapports.nsf/html/20061104cf.html
Toutefois, nous avons identifié autres domaines où une surveillance additionnelle pourrait être avantageuse et aurait une incidence positive sur la conformité, comme:
Offres à commande - Le CT exige que les ministères consignent tous les approvisionnements pour un groupe de produits effectués dans le cadre d'offres à commandes obligatoires. Même si des outils de passation de marchés automatisés ont été élaborés par l'AC, les conventions d'offre à commandes, même si elles sont utilisées, ne sont pas entièrement liées dans le SIFM de façon à favoriser les futures négociations et à réaliser des économies en obtenant un meilleur prix.
Décisions des CEM - Comme nous l'avons mentionné dans la section 4.2.2, nous avons été incapables de trouver une analyse des décisions prises par les CEM. L'utilisation des registres des décisions au lieu des comptes rendus des discussions faisant état des mesures de suivi et des rappels ne permet pas de faire une analyse.
Bonne pratique - La région de l'Ontario a un spécialiste des contrôles internes (finances) qui procède tous les mois à un examen indépendant des marchés. La région de l'Atlantique a élaboré et mis en application des outils de surveillance pour assurer le suivi des activités contractuelles et en rendre compte.
Échantillon de dossiers contractuels - Nous avons constaté que les régions, sauf celle de l'Ontario, n'effectuent pas les examens requis et ne présentent pas les résultats aux réunions du CEM. (La région de l'Ontario a commencé à examiner les dossiers, mais elle ne présente pas encore les résultats au CEM.)
Évaluation postérieure au marché - Comme on l'indique à la section 4.1.4, sauf à l'AC et dans la région des Prairies, il n'y a pas de système de rappel ou de système de suivi officiel visant à mener une évaluation postérieure au marché ni d'indication selon laquelle une analyse des évaluations postérieures aux marchés est effectuée. Le processus de surveillance en place ne permet pas à l'organisation de tirer parti des évaluations du rendement officielles des entrepreneurs pour déterminer des futurs besoins ou les mesures correctives requises.
Sans améliorations additionnelles au processus de surveillance, la direction du SCC ne peut assurer que les activités contractuelles sont mises en œuvre en conformité avec les politiques et les procédures et que les possibilités d'amélioration sont déterminées en temps opportun.
Le SCC satisfait actuellement aux exigences minimales en matière de production de rapports.
Nous nous attendions à ce que les renseignements sur les marchés soient suffisants, appropriés et cohérents et permettent de répondre aux besoins de la direction en matière de décisions. À l'heure actuelle, le SCC satisfait aux exigences minimales en matière de production de rapports de la Politique sur les marchés du CT, ce qui consiste à présenter un rapport annuel au CT sur le nombre total et la valeur pécuniaire des marchés de construction et de services, y compris les modifications accordées au SCC. Étant donné les activités de surveillance limitées déjà mentionnées, il y a moins de possibilités pour la direction de recevoir des rapports additionnels ou des renseignements permettant l'analyse de l'efficacité globale des activités contractuelles.
Recommandation no 7 - Le commissaire adjoint, Services corporatifs, en collaboration avec les sous-commissaires régionaux, devrait continuer à améliorer les mécanismes de surveillance et de production de rapports et établir des normes de service afin de fournir une assurance continue concernant la conformité aux politiques et l'efficacité globale des activités contractuelles.
De nombreuses composantes clés du cadre de gestion sont en place et satisfont aux exigences du SCC et du CT. Nous avons constaté que :
les membres du personnel comprennent bien les politiques et les lignes directrices sur les marchés;
les rôles et les responsabilités sont bien compris;
les communications sont continues entre l'AC et les régions;
des séances de formation sont offertes, à l'échelle nationale et régionale, à tous les gestionnaires de budget et aux employés affectés aux services de passation des marchés.
En outre, le SCC a établi des politiques et des procédures pour assurer un niveau adéquat de contrôle sur les pouvoirs délégués, et la plupart des personnes dotées de pouvoirs délégués sont bien informées de leurs responsabilités.
Cependant, des améliorations doivent être apportées dans les domaines suivants. Il faut :
accroître les activités de surveillance des activités, des tendances et des pratiques relatives à la passation des marchés ainsi que les activités de production de rapports à cet égard pour aider la haute direction à déterminer si ces pratiques sont justifiées et rentables;
officialiser le rôle des CEM;
mettre à jour la DC 240, Passation de marchés ; et
élaborer des directives concernant les programmes de certification du CT destinés aux membres du personnel affectés aux services de passation des marchés et de gestion du matériel.
Le fait de régler les problèmes liés au cadre de gestion contribuera à assurer de bonnes pratiques contractuelles et à réduire le risque global.
Objectif 1 - Déterminer le niveau de conformité des activités et des pratiques en matière de marchés aux politiques du SCT et du SCC.
1.1 Planification des marchés - Les exigences sont clairement définies, les méthodes appropriées de passation de marchés sont choisies et la justification des décisions prises est consignée dans le dossier.
1.2 Autorisation à l'avance - Les approbations appropriées sont en place pour chaque contrat et des fonds sont engagés (section 32 LGFP).
1.3 Contenu des dossiers de marchés - Le contenu de chaque dossier de marché de biens et de services est conforme aux politiques et aux directives du SCT et du SCC.
1.4 Facturation - Les factures présentées par les fournisseurs satisfont aux conditions de marché et fournissent suffisamment d'informations en vue de l'attestation prévue à l'article 34 de la LGFP.
1.5 Approbation de paiement - La vérification des factures sous la section 33 de la loi sur la gestion des finances publiques est conforme aux politiques et directives du SCT et du SCC.
1.6 Évaluation post-contractuelle - Les évaluations post-contractuelles sont effectuées conformément aux politiques pertinentes.
1.7 Divulgation proactive - Les marchés pertinents sont affichés sur le site Internet du SCC, tel que requis.
Objectif 2 - Déterminer dans quelle mesure un cadre de la gestion est en place, répond aux attentes du SCC et du SCT, et fonctionne comme prévu.
1.1 Cadre des politiques - La structure organisationnelle, les politiques, guides et manuels du SCC sont conformes aux politiques gouvernementales régissant les marchés de biens et de services.
1.2 Rôles et responsabilités - Les rôles et les responsabilités du SCC sont clairement définis, compris et documentés.
1.3 Communication / Formation - Les programmes de communication et de formation sur les marchés sont suffisants, disponibles et offerts selon les besoins et en temps opportun.
1.4 Surveillance et production de rapports - Les pratiques de surveillance et les mécanismes de contrôle sont pertinents pour assurer la conformité aux politiques et aux pratiques relatives à la passation de marchés. L'information rapportée est suffisante, appropriée, et consistante.
Bureau de libération conditionnelle du district d'Edmonton
Recommandation no 1: Le commissaire adjoint, Services corporatifs, devrait clarifier les circonstances dans lesquelles une analyse coûts-avantages devrait être effectuée, afin de démontrer que la passation d'un marché constitue la méthode la plus économique d'obtenir les résultats voulus.
Il était convenu implicitement que les fonctionnaires adapteraient les directives diffusées en avril 2006 selon les besoins et les circonstances. L'analyse coûts-avantages doit être un outil souple. Sans vouloir être trop directif, les Services corporatifs diffusera des lignes directrices pour clarifier sa position concernant les circonstances permettant ou exigeant une analyse coûts-avantages.
Terminé. Lignes directrices diffusées le 1er juin 2007.
Recommandation no 2 : Le commissaire adjoint, Services corporatifs, devrait clarifier et modifier, s'il y a lieu, le contenu et l'application de l'annexe 24 du Document du SCC sur le pouvoir délégué de signer des documents financiers pour s'assurer que les pouvoirs délégués sont respectés.
Les pouvoirs délégués aux gestionnaires en matière de gestion des marchés, particulièrement le pouvoir de signature conformément à l'article 32 de la LGFP et l'approbation des marchés, pourraient être expliqués plus clairement. Il faudra consulter l'ensemble des représentants régionaux pour s'assurer que la stratégie proposée ne modifie pas considérablement les procédures actuelles et qu'elle n'augmente pas la paperasserie et la charge de travail d'un groupe de fonctionnaires déjà fort occupés.
Recommandation no 3 : Le commissaire adjoint, Services corporatifs, devrait prendre les mesures nécessaires pour assurer l'adoption d'une approche à valeur ajoutée uniforme à l'égard du processus d'évaluation postérieure au marché qui respecte toutes les exigences de la politique du CT.
Les Services corporatifs examineront la valeur ajoutée de ce formulaire et diffuseront des directives supplémentaires concernant son application. Compte tenu de l'ensemble des outils de surveillance mis en œuvre au cours des dernières années, il va de soi que le bien-fondé de ce formulaire est remis en cause. Toutefois, les membres du Comité de direction estiment que ce processus représente un élément essentiel de la gestion des marchés. De plus, il satisfait à l'une des exigences de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor. Le formulaire sera donc réexaminé et réécrit de façon à ne pas dépasser une page, et des critères seront établis concernant son utilisation. D'ici là, le statu quo sera maintenu et un aide-mémoire concernant l'utilisation appropriée du formulaire sera diffusé.
Aide-mémoire : août 2007
Nouveau formulaire : mars 2008
Recommandation no 4 : Le commissaire adjoint, Services corporatifs, devrait consolider les politiques et les procédures contractuelles et les communiquer à tous les intervenants.
Les différents outils de communication répondent adéquatement aux objectifs établis, c.-à-d. de fournir de l'information exacte et en temps opportun à un grand nombre de personnes. Comme il est indiqué dans le rapport, tous les intervenants du SCC connaissent parfaitement les restrictions et les exigences des politiques dans leur domaine de responsabilité, et ce, compte tenu de leur participation active dans les CEM et dans le processus de passation des marchés. Les Services corporatifs déploieront des efforts supplémentaires pour donner suite à cette recommandation.
Recommandation no 5 : Le commissaire adjoint, Services corporatifs, en collaboration avec les sous-commissaires régionaux, devrait officialiser les rôles et les responsabilités des CEM, et les communiquer à tous les intervenants.
Le CASC présentera cette question au Comité de direction aux fins de discussion. Par la suite, l'information relative aux rôles et aux responsabilités des CEM sera transmise à l'ensemble des intervenants.
Recommandation no 6 : Le Commissaire adjoint, services corporatifs, devrait fournir aux régions une direction fonctionnelle et du soutien afin d'assurer que tous les employés affectés aux services de contrats et de gestion du matériel sont en mesure d'obtenir la certification requise.
La Direction générale du contrôleur de l'AC a pris les devants et a fait part de cette exigence aux intervenants du SCC. Les fonctionnaires du SCT ont également visité les régions pour donner une présentation à ce sujet, et les participants ont reçu des manuels de certification du programme, des formulaires de certification et des guides comportant notamment de l'information du site Web du SCT. L'École de la fonction publique du Canada offre actuellement des cours de formation dans les différentes régions. Lors de la prochaine réunion des gestionnaires régionaux des Services de contrats et de gestion du matériel, qui se tiendra à l'automne 2007, une discussion portera sur un aide-mémoire concernant la certification et celui-ci sera diffusé, au besoin, à tous les PG du SCC.
Recommandation no 7 : Le commissaire adjoint, Services corporatifs, en collaboration avec les sous-commissaires régionaux, devrait continuer à améliorer les mécanismes de surveillance et de production de rapports et établir des normes de service afin de fournir une assurance continue concernant la conformité aux politiques et l'efficacité globale des activités contractuelles.
Un recueil des outils de surveillance sera préparé et distribué à l'ensemble des utilisateurs. De plus, un sondage sera réalisé pour s'assurer que les outils de surveillance, y compris des normes de rendement du SCC, sont appliqués correctement, en temps opportun et conformément aux politiques.

References: l'article 33
 L'article 6
 l'article 813
 l'article 81
 l'article 32
 l'article 32
 l'article 32
 l'article 34
 l'article 34
 l'article 34
 l'article 33
 l'article 33
 l'article 33
 l'article 33
 l'article 33
 l'article 33
 l'article 33
 l'article 33
 l'article 34
 l'article 32