Source: http://www.assemblee-nationale.fr/budget/plf2001/b2624-20.asp
Timestamp: 2019-12-15 15:38:44+00:00

Document:
N° 2624.- Rapport de M. Jacques Barrot, rapporteur spécial, sur le projet de loi de finances pour 2001.- Annexe 20 : Emploi et solidarité - formation professionnelle.
I.- L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE 11
A.- LES EFFECTIFS ET LES CRÉDITS DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE POUR 2001 11
1.- Les entrées dans les dispositifs en 2000 et 2001 11
2.- Les crédits par nature économique de la dépense 12
3.- Les crédits par catégorie de publics 14
B.- LA GESTION DES CRÉDITS EN 1999 ET 2000 15
1.- L'évolution des crédits en 1999 15
2.- La gestion des crédits en 2000 18
3.- Une nomenclature à adapter 19
II.- LA FORMATION EN ALTERNANCE 20
A.- L'APPRENTISSAGE DOIT DEMEURER UNE PRIORITÉ 20
1.- Une compétence largement dévolue aux régions 20
a) Les compétences de l'État 20
b) Les compétences des régions 21
2.- La réforme du financement de l'apprentissage 22
3.- Les crédits de l'apprentissage en 2001 23
B.- LES AUTRES FORMATIONS EN ALTERNANCE DESTINÉES AUX JEUNES ET AUX ADULTES 25
1.- Les contrats de qualification 25
a) Le contrat de qualification destiné aux jeunes 25
b) Le contrat de qualification destiné aux adultes 26
2.- Les contrats d'adaptation et d'orientation 27
a) Le contrat d'adaptation 27
b) Les effectifs en contrat d'orientation marquent une croissance forte 27
C.- LA GESTION DÉCENTRALISÉE DES ACTIONS DE FORMATION POUR LES JEUNES 27
1.- Les actions qualifiantes décentralisées 28
2.- Les actions préqualifiantes et les mesures d'accompagnement 28
3.- La qualité de l'information délivrée par les régions reste insuffisante 29
III.- LES AUTRES CONCOURS DE L'ÉTAT AU FINANCEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE 30
A.- LES STAGES D'INSERTION ET DE FORMATION À L'EMPLOI ET LES CONTRATS AIDÉS 30
2.- Les contrats aidés 31
a) Le contrat initiative-emploi 31
b) Le contrat emploi-solidarité 31
c) Le contrat emploi consolidé 32
B.- LE PROGRAMME NATIONAL DE FORMATION PROFESSIONNELLE 32
1.- Les dépenses du programme national 32
a) Les dépenses de fonctionnement 32
b) Les dépenses de rémunération 33
c) Les investissements 33
2.- Les ateliers pédagogiques personnalisés 33
a) Le dispositif 33
b) Le financement 34
3.- Le programme « ingénieurs » 34
4.- La lutte contre l'illettrisme et les autres actions du programme national de la formation professionnelle 34
C.- LA POLITIQUE CONTRACTUELLE 35
D.- LES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS 36
E.- L'ALLOCATION FORMATION RECLASSEMENT N'EST PAS RECONDUITE 37
1.- Le dispositif 37
2.- L'avenir incertain du dispositif 37
IV.- L'ASSOCIATION POUR LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES ADULTES 38
A.- LES RESSOURCES ET LES CHARGES 38
1.- Les ressources continuent de progresser 38
a) Les dotations de l'État 39
b) Les autres ressources 39
2.- LES CHARGES ET LES INVESTISSEMENTS 40
a) Les effectifs et les frais de personnel 40
b) Les charges de gestion 40
c) Les investissements 41
B.- L'ACTIVITÉ ET LES RÉSULTATS DE L'AFPA 42
1.- L'activité de formation et les stages 42
2.- Les autres activités de l'association 43
C.- LES NOUVELLES ORIENTATIONS DE L'AFPA AU REGARD DES CONCLUSIONS DE LA MISSION D'ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE 45
1.- Le bilan du dernier contrat de progrès et les orientations pour 1999-2003 45
a) Le bilan du contrat de progrès 1994-1998 45
b) Le contrat 1999-2003 46
2.- La rationalisation de la gestion est largement entamée 48
a) Deux des trois réserves du commissaire aux comptes ont été levées 48
b) les suites données aux propositions de la mission d'évaluation et de contrôle 49
V.- DÉVELOPPER LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES SALARIÉS 50
A.- LE MARCHÉ DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE EN 1998 50
1.- La dépense totale pour la formation professionnelle en 1998 50
2.- L'offre de formation 51
a) Les caractéristiques des prestations 51
b) L'atomisation du marché de la formation s'accroît 51
B.- LE CONTRÔLE DES ENTREPRISES, DES ORGANISMES DISPENSATEURS DE FORMATION ET DES ORGANISMES COLLECTEURS 53
1.- Le Groupe national de Contrôle 54
a) Caractéristiques du contrôle 54
b) Les objectifs du contrôle 54
c) Le contrôle pourrait être plus performant 55
2.- Le contrôle juridictionnel et l'évaluation des actions menées par les régions progressent 56
C.- LES ORGANISMES COLLECTEURS 57
1.- Un dispositif complexe 57
a) Un mécanisme de redistribution 57
b) Le financement du paritarisme 59
c) Les obligations pesant sur les entreprises 59
2.- Les caractéristiques des organismes paritaires collecteurs agréés 60
a) Les organismes paritaires agréés au titre du congé individuel de formation des salariés en contrat à durée indéterminée 60
b) Les organismes paritaires collecteurs agréés au titre des formations professionnelles en alternance 63
c) Le plan de formation 65
3.- Le suivi des propositions de la mission d'évaluation et de contrôle relatives aux disponibilités des O.P.C.A. 66
a) les prélèvements exceptionnels opérés depuis 1996 67
b) les disponibilités des O.P.C.A. 68
4.- Le contrôle juridictionnel des O.P.C.A 68
D.- LES PROJETS DE RÉFORME GLOBALE DU SYSTÈME DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE 69
1.- Les projets de réforme du Gouvernement doivent être précisés 69
a) Le diagnostic a été réalisé 69
b) Des pistes restent à défricher 69
c) Le projet de loi relatif à la modernisation sociale 69
2.- Le suivi des recommandations de la mission d'évaluation et de contrôle 70
a) La qualité des formations 70
b) Un contrôle social plutôt qu'un contrôle administratif 70
Article 57 : (Article L. 118-7 du code du travail et article 19 de la loi
n°92-675 du 17 juillet 1992 portant diverses dispositions relatives
à l'apprentissage) : Réforme de l'aide forfaitaire à l'embauche d'apprentis 73
Le montant des crédits de la formation professionnelle s'élève à 30,79 milliards de francs, soit une légère hausse de 0,3 %. Ces crédits, inscrits au budget du Travail et de l'Emploi, ne représentent, bien évidemment, qu'une fraction de l'effort total de la Nation en faveur de la formation professionnelle.
Au sein de cet ensemble, les crédits consacrés à la formation professionnelle, regroupés au sein de l'agrégat « Participation de l'État à la formation professionnelle », qui rassemble l'ensemble des actions de soutien à la formation professionnelle (formations en alternance, actions de formation à la charge de l'État et dotations de décentralisation) atteignent 25,9 milliards de francs, contre 26 milliards de francs en 2000. Les dotations attribuées à l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) s'établissent à 4.875 millions de francs.
Ce budget est un budget de reconduction, dans l'attente d'une réforme globale des circuits de la formation professionnelle, qui tarde à venir et que votre Rapporteur spécial appelle, depuis longtemps, de ses v_ux. En effet, le projet de loi relatif à la modernisation sociale ne sera pas discuté au Parlement avant 2001. Ce projet comporte des dispositions qui visent, d'une part, à réformer le régime de la taxe d'apprentissage et, d'autre part, à permettre une reconnaissance élargie des acquis de l'expérience professionnelle dans les systèmes de diplômes et de certification.
Votre Rapporteur spécial estime que le Parlement est en droit d'attendre du Gouvernement des indications claires sur la méthode prévue et le calendrier prévisionnel de cette réforme globale de la formation professionnelle
En outre, l'actualité a été marquée par la remise au Premier ministre du rapport « Formation tout au long de la vie », par M. André Gauron, dans le cadre du Conseil d'analyse économique. Ce rapport insiste sur la nécessité de centrer l'effort de formation continue vers les jeunes ayant un faible niveau scolaire et les salariés de plus de 40 ans n'ayant que peu bénéficié de formation.
Après une mise en perspective des crédits demandés pour 2001 et le compte rendu de l'exécution des budgets pour 1999 et 2000, l'étude des dispositifs de formation financés par l'État permet de disposer d'une vue d'ensemble du système. La gestion de l'association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) fait l'objet d'un développement particulier. Enfin, le présent rapport aborde l'état du marché de la formation et les conditions d'une réforme globale du système de la formation professionnelle.
Votre Rapporteur a rédigé, en 1999, un rapport dans le cadre de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC), intitulé « Pour un meilleur usage de la formation professionnelle ». Il vous présente les suites qui ont été réservées à ses recommandations :
· Sur la modernisation de l'AFPA : deux recommandations ont été suivies d'effets :
1.- La rationalisation et la modernisation de cette association est largement entamée. Une comptabilité analytique, permettant d'évaluer les coûts des formations, a été mise en place. La modernisation du processus de comptabilité doit se poursuivre ;
2.- La coopération entre l'ANPE et l'AFPA se développe. Cette évolution s'est traduite par des dispositions spécifiques dans les deux contrats de progrès de ces organismes.
En revanche, deux critiques restent sans réponse :
1.- L'AFPA n'est pas en mesure d'assurer un suivi statistique satisfaisant de ses stagiaires ;
2.- L'effort de clarification des situations des personnes mises à disposition doit se poursuivre.
· Sur l'évaluation des politiques régionales : la mission d'évaluation et de contrôle avait proposé que le contrôle des comptes des actions de formation professionnelle soit effectué par les membres des chambres régionales des comptes, ce que permet la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Elle avait par ailleurs souhaité que des monographies régionales de ces actions soient établies. Sur ce dernier point, aucune avancée notable n'a pu être constatée.
· Sur l'amélioration de la gestion des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) : la mission d'évaluation et de contrôle a souhaité dynamiser la trésorerie de ces organismes.
Un décret en Conseil d'État n° 99-1127 du 28 décembre 1999 est venu répondre à cette attente. Il prévoit notamment l'harmonisation des dates et des modalités de calcul des disponibilités dont les OPCA peuvent disposer au titre du congé individuel de formation ou des formations professionnelles en alternance. L'article 2 de ce décret limite ainsi ces disponibilités au tiers des charges comptabilisées au titre du dernier exercice clos.
Par ailleurs, la mission d'évaluation et de contrôle a souhaité l'extension du contrôle de la Cour des comptes aux OPCA. L'article 11 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, modifie l'article L. 111-7 du code des juridictions financières afin d'autoriser la Cour des comptes à pratiquer des contrôles sur « les organismes qui sont habilités à recevoir des taxes parafiscales, des impositions de toute nature et des cotisations légalement obligatoires, de même que sur les organismes habilités à percevoir des versements libératoires d'une obligation légale de faire ».
En dernier lieu, le projet de loi de modernisation sociale prévoit la rationalisation des circuits de collecte de la taxe d'apprentissage au niveau de la région. Il prévoit également d'interdire la sous-traitance à un tiers des opérations de collecte ou de répartition et de rendre plus efficaces les opérations de contrôle.
L'analyse des crédits demandés pour 2001 précédera l'examen de la gestion des crédits en 1999 et des premiers mois de l'exercice 2000.
A.- LES EFFECTIFS ET LES CRÉDITS DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE POUR 2001
L'agrégat « Participation de l'État à la formation professionnelle » représente une somme de 25,9 milliards de francs. En y ajoutant les dotations attribuées à l'AFPA (dépense de 4.875 millions de francs), le montant des crédits prévus au titre de la formation professionnelle pour 2001 s'élève à 30,79 milliards de francs, soit une légère hausse ( +0,3 %) par rapport à celui prévu par la loi de finances initiale pour 2000.
L'analyse des crédits demandés pour 2001 peut s'effectuer sous trois angles :
· en examinant les variations d'effectifs prévues dans les principaux dispositifs de formation entre 2000 (prévu et réalisé) et 2001 ;
1.- Les entrées dans les dispositifs en 2000 et 2001
On constate que le projet de loi de finances prévoit une forte diminution du nombre d'entrées dans les dispositifs. Le nombre d'entrées en contrats en alternance reste élevé, grâce au nombre de contrats de qualification destinés aux adultes. La montée en puissance de ce dispositif a été moins rapide que prévue en 2000, puisque l'objectif fixé ne sera atteint qu'en 2001.
En ce qui concerne le volet formation des contrats de travail aidés, de fortes disparités ont pu être observées en 1999, car si 58 % des CES et 80 % des CEC ont bénéficié d'une formation, seuls 1,4 % des CIE en ont bénéficié.
ENTRÉES DANS LES DISPOSITIFS DE FORMATION 2000-2001
Évolution PLF2001/
CEC métropole
Source : Secrétariat d'État aux droits des femmes et à la formation professionnelle
2.- Les crédits par nature économique de la dépense
Le tableau suivant récapitule les crédits demandés pour 2001 en les classant par nature économique : dépenses de fonctionnement, de rémunérations, d'exonérations de charges et d'aides forfaitaires, ainsi que les dépenses d'équipement et les dotations de décentralisation.
Les deux tableaux suivants, à partir d'un périmètre légèrement différent de la nomenclature budgétaire, évaluent la baisse des crédits de la formation professionnelle en 2001 à - 0,77 %.
LES CRÉDITS DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE POUR 2001
Actions hors champ de décentralisation (APP)
- 79,85
4.378,33
Fonctionnement autres organismes de formation et expérimentation
7.628,47
- 82,68
4.929,71
12.983,3
3.357,52
2.691,73
8.238,47
34.437,04
34.172,56
3.- Les crédits par catégorie de publics
Le tableau suivant fait le point sur les crédits demandés en 2001, en adoptant une approche par publics.
4.883,93
- 40,03
9.048,26
17.057,09
17.974,02
Actions hors champ de décentralisation
4.421,73
7.920,13
8.097,31
- 80,26
4.742,30
Loi du 7 janvier 1983 et loi du 1er décembre 1988 (Mayotte)
3.247,07
B.- LA GESTION DES CRÉDITS EN 1999 ET 2000
1.- L'évolution des crédits en 1999
L'évolution des principaux crédits est retracée dans le tableau suivant :
Chapitre 43-06 Dotations de décentralisation
Article 10 Dotation de décentralisation (loi de 1983)
Article 20 Allongement des durées de formation en apprentissage (loi de 1987)
Article 40 Dotation de décentralisation collectivité territoriale de Mayotte
Article 50 dotation de décentralisation loi quinquennale
Article 60 dotation complémentaire
Article 70 dotation de décentralisation (actions pré qualifiantes - fonctionnement)
Article 80 dotation de décentralisation (actions pré qualifiantes - rémunérations)
Chapitre 43-70 Financement de la Formation professionnelle
Article 11 Primes des contrats d'apprentissage
4.864,6
Article 12 Exonérations sociales des contrats d'apprentissage
4.587,8
Article 21 Primes des contrats de qualification
Article 22 Exonérations sociales des contrats de qualification
Article 31 Primes des contrats de qualification adultes
Article 32 Exonérations sociales des contrats de qualification adultes
Article 51 Politique contractuelle
Article 62 Actions en faveur des jeunes à la charge de l'État
Article 63 Rémunération des stagiaires AFPA
Article 70 Versement à l'UNEDIC (AFR)
Chapitre 43-71 Formation professionnelle des adultes
Article 10 Subventions à l'AFPA
Les crédits du chapitre 43-06, relatif aux dotations de décentralisation, ne présentent aucune modification puisque leur montant est déterminé en fonction de la progression de la dotation globale de décentralisation (DGD), dont le taux est fixé par la loi de finances.
Les crédits des primes d'apprentissage ont connu un arrêté d'annulation en date du 2 septembre 1999 et un rattachement par voie de fonds de concours pour un montant de 500 millions de francs (arrêté du 28 septembre 1999).
Les crédits de la politique contractuelle ont été majorés de 304 millions de francs, du fait d'un report (arrêté du11 juin 1999).
Les subventions versées à l'AFPA ont été majorées par le versement de fonds de concours (arrêtés des 24 et 29 juin 1999 et arrêté du 25 octobre 1999, pour 113,5 millions de francs)
2.- La gestion des crédits en 2000
Le tableau suivant fait le point sur la consommation des crédits de la formation professionnelle au 30 juin 2000.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE EN 2000
Crédits disponibles 2000
Deux dispositifs appellent des remarques particulières.
L'article 51 du chapitre 43-70, relatif à la politique contractuelle a vu sa dotation majorée d'un report de 221,4 millions de francs. Au total sa dotation a été portée à 556,4 millions de francs, sur lesquels 445 millions de francs ont été consommés.
La même situation peut-être observée sur l'article 57 du même chapitre, relatif aux ateliers pédagogiques personnalisés. En effet, sa dotation s'est vue majorée d'un report de 31,1 millions de francs, portant cette dotation à 141,1 millions de francs.
Le tableau suivant fait le point sur la consommation de trois chapitres intéressant la formation professionnelle :
7.964,3
18.177,2
L'intégralité des dotations du chapitre 43-06 est consommée, dans la mesure où ce chapitre retrace des dotations versées en une seule fois aux collectivités concernées.
Les deux autres chapitres connaissent un état de consommation satisfaisant.
3.- Une nomenclature à adapter
Si le regroupement par chapitres cohérents permet une meilleure lecture des crédits de l'agrégat « Participation de l'État à la formation professionnelle », certains crédits intéressant la formation professionnelle figurent, dans l'agrégat « Gestion de la politique de l'emploi ». C'est notamment le cas des subventions accordées à l'AFPA.
La Cour des Comptes établit le même constat :
« Les concours accordées à l'AFPA (4,5 milliards de francs en 1998) figurent dans la « Gestion de la politique de l'emploi », alors que le caractère d'organisme de formation devrait conduire à l'inclure dans l'agrégat « formation professionnelle ».
Un tel regroupement serait de nature à faciliter à la fois la clarté de la présentation des crédits et le contrôle parlementaire. Il correspondrait, en outre, à la mission de l'AFPA.
II.- LA FORMATION EN ALTERNANCE
Les formations en alternance constituent un enjeu majeur du système de formation professionnelle français. Le financement du dispositif incitatif de l'alternance, notamment les exonérations de cotisations sociales et le versement de primes, constitue une mission attribuée à l'État. Pourtant, l'article 57 du projet de loi de finances propose de limiter le versement de l'aide forfaitaire à l'embauche d'apprentis aux entreprises n'employant pas plus de dix salariés, ce qui risque de compromettre gravement l'efficacité de ce dispositif. De même, votre Rapporteur spécial déplore la suppression prévue, par décret, de l'aide à l'embauche de jeunes en contrat de qualification.
Les crédits destinés au soutien de la formation en alternance en 2001 s'élèvent à 13,1 milliards de francs, soit une hausse de 7,3 %.
A.- L'APPRENTISSAGE DOIT DEMEURER UNE PRIORITÉ
L'apprentissage constitue une réponse essentielle aux pénuries de main d'_uvre que l'on peut observer dans de nombreux secteurs de l'économie française. Dans ce contexte, il faut continuer de promouvoir l'apprentissage. Les entrées dans le dispositif se sont élevées à 218.000 en 1998, à 230.400 en 1999 à 220.000 en 2000 (prévisions) et à 230.000 pour 2001 (estimations).
1.- Une compétence largement dévolue aux régions
a) Les compétences de l'État
Si l'article 82 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, a donné compétence aux régions pour assurer la mise en _uvre de l'apprentissage, l'État reste compétent pour organiser des actions de portée générale intéressant l'apprentissage, ainsi que pour effectuer des actions expérimentales nécessaires à la préparation de ces actions. A ce titre a été mis en place le programme national de l'apprentissage.
L'État finance les aides à l'apprentissage : la loi n°96-376 du 6 mai 1996 a mis en place les indemnités compensatrices forfaitaires versées aux employeurs d'apprentis. Les exonérations de charges sociales dont bénéficient les employeurs d'apprentis sont également compensées par l'État (article L. 118-7 du code du travail).
L'État assure l'enregistrement des contrats d'apprentissage : la déclaration et le contrat de travail doivent être transmis à la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP). Le contrat d'apprentissage peut faire l'objet d'un refus d'enregistrement et le préfet peut prendre une décision motivée d'opposition à l'engagement d'apprentis par une entreprise. Par ailleurs, l'État assure la protection des travailleurs de moins de dix-huit ans. Le contrôle pédagogique de l'apprentissage relève de la compétence de l'inspection de l'apprentissage, placée auprès de chaque recteur. L'État assume aussi le contrôle financier des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage, en vertu de la loi n°96-376 du 6 mai 1996.
Des contrats d'objectifs, d'une durée de 3 à 5 ans, peuvent être conclus entre le préfet de région, le président du conseil régional, des représentants des organisations professionnelles d'employeurs, auxquels les CCI, les Chambres de Métiers et les Chambres d'agriculture peuvent être associées. Ces contrats fixent des objectifs de développement de l'apprentissage et de l'enseignement professionnel ou technologique en alternance, coordonnés avec les autres voies de formation et d'enseignement professionnel. Pour leur mise en _uvre, des conventions pluriannuelles de développement de l'apprentissage et des formations en alternance peuvent être conclues entre l'État et la région, dans le cadre des contrats de plan.
Au 30 juin 2000, 123 contrats d'objectifs ont été signés.
La loi quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle du 20 décembre 1993 a institué un plan régional de développement des formations, qui prévoit, à moyen terme, des réponses aux besoins de formation, permettant un développement cohérent de l'ensemble des filières de formation, prenant en compte les réalités économiques régionales et les besoins des jeunes. Il est établi par le conseil régional, mais il est élaboré en concertation avec l'État et les organisations professionnelles régionales d'employeurs et de salariés.
Le comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue, créé par la loi du 7 janvier 1983 sur la décentralisation, assure la coordination entre les régions, et leur consultation sur le cadre législatif et réglementaire de la formation professionnelle. Ce comité a ensuite obtenu une mission d'évaluation des politiques régionales d'apprentissage et de formation professionnelle. La loi du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage a donné au Comité de coordination un rôle consultatif dans la mise en place du mécanisme de péréquation visant à réduire les inégalités de financement entre les centres de formation des apprentis (CFA).
2.- La réforme du financement de l'apprentissage
Le financement a été profondément modifié par la loi n°96-376 du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage, et par la loi n°97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes, et par les différents décrets pris pour leur application. Les principales mesures ont consisté à supprimer les différentes exonérations liées à l'apprentissage et qui s'imputaient auparavant sur le quota de la taxe d'apprentissage, à instituer le doublement du quota de celle-ci, la mise en place de nouvelles indemnités versées aux employeurs d'apprentis et à créer le fonds national de péréquation de la taxe d'apprentissage.
Le projet de loi relatif à la modernisation sociale, qui devrait être discuté en 2001, prévoit de simplifier et d'améliorer le circuit de collecte de cette taxe. Cette réforme repose sur trois axes :
· La régionalisation de la collecte. Des organismes régionaux seront agréés afin de procéder à la collecte dans leur région d'implantation. En effet, le nombre de collecteurs est trop élevé (600), ce qui entraîne une concurrence pour la collecte et une grande difficulté, pour les différents financeurs des CFA, de se concerter pour améliorer la cohérence et la qualité de l'offre de formation.
· La clarification des compétences des organismes professionnels nationaux. Désormais, seuls les organismes qui auront passé une convention de coopération avec l'Éducation nationale pourront continuer à collecter la taxe sur un plan national. Les autres seront directement agréés par le ministre du travail.
· L'encadrement de la perception de frais de collecte. Elle est en principe interdite. En pratique, les collecteurs trouvent des moyens détournés pour couvrir leurs frais. Dans le cadre d'un décret d'application, ces frais de collecte pourront être autorisés dans des limites très précises et un contrôle de l'État sur leur usage devrait être instauré.
Le tableau suivant retrace les principaux financements dont bénéficie l'apprentissage :
FINANCEMENT DE L'APPRENTISSAGE EN 1998 ET 1999
I.- État
Primes (destinées à l'employeur)
4.771,6
4.782,4
- subventions du ministère de l'Agriculture et de l'Éducation nationale
9.264,56
II.- Régions
Subventions aux centres de formation des apprentis :
4.231,5
III.- Fonds spécial européen
IV.- Entreprises
- taxes parafiscales
- transferts de l'alternance
4.145,37
18.711,03
18.755,73
3.- Les crédits de l'apprentissage en 2001
En 2001, 230.000 entrées dans le dispositif d'apprentissage sont attendues, soit un nombre supérieur au chiffre d'entrées constatées en 2000.
Votre Rapporteur spécial juge particulièrement regrettable que l'effort en faveur de l'apprentissage ne soit pas plus prononcé. La croissance économique fait apparaître d'énormes pénuries de main d'_uvre, notamment dans le secteur de la mécanique ou encore du bâtiment. L'apprentissage est une solution efficace à ces difficultés du marché du travail.
Le financement repose sur des mécanismes incitatifs, que le Gouvernement souhaite pourtant remettre en cause.
- L'exonération des cotisations sociales
Le projet de budget prévoit une dotation de 5.260 millions de francs destinée à financer la compensation de l'exonération de la part patronale des cotisations sociales. Le montant de la dotation augmente fortement (+ 11,4 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2000.
- Le versement d'une indemnité compensatrice forfaitaire aux employeurs d'apprentis
La mise en _uvre des dépenses afférentes aux primes (aide à l'embauche et aide à la formation) incombe depuis 1998 au ministère de l'Emploi et de la Solidarité.
Les dépenses, au titre du versement de ces primes, représentent 4.290,3 millions de francs dans ce projet de loi de finances, contre 4.113,83 millions de francs en 2000, soit une hausse de 4,3 %.
La loi de finances pour 1999 et le décret n° 98-1310 du 31 décembre 1998 ont modifié les conditions de l'octroi de cette prime. Afin de concentrer l'effort de l'État sur les jeunes détenant les premiers niveaux de qualification, il a été décidé de n'attribuer la prime à l'embauche à partir du 1er janvier 1999 qu'aux jeunes ne disposant pas d'un niveau de formation supérieur au niveau IV. Les dispositions relatives à l'indemnité de soutien à l'effort de formation et aux exonérations de charges sociales dont bénéficient les employeurs d'apprentis n'ont pas été modifiées.
Ce recentrage de l'aide à l'embauche sur un public ne disposant pas d'un baccalauréat n'a toutefois pas enrayé la tendance du marché de l'emploi à recruter des jeunes de niveaux de formation correspondant au baccalauréat ou supérieur. En effet, les effectifs des apprentis par niveau de diplôme préparé (hors agriculture) ont augmenté en 1999, de 13% pour les niveaux II et III et de 6% pour le niveau IV.
La reprise économique contribuant largement à la diminution du chômage des jeunes ces derniers mois, le Gouvernement propose, par l'article 57 du présent projet, de ne maintenir cette aide que pour les entreprises employant au plus 10 salariés. Cette disposition se traduit par une réduction des services votés de 117,46 millions de francs.
Votre Rapporteur spécial désapprouve cette initiative qui risque d'amoindrir considérablement l'attrait de l'apprentissage dans les entreprises françaises. En effet, la formation de l'apprenti sur le lieu de travail nécessite qu'un ou plusieurs de ses collègues lui consacrent une part de leur temps de travail. Si cette perte pour l'entreprise n'est plus compensée par le versement de la prime, les entreprises ne vont plus accepter d'apprentis. C'est donc tout l'édifice de l'apprentissage, dont le rôle est crucial en cette période de tension sur le marché du travail, qui serait fragilisé.
B.- LES AUTRES FORMATIONS EN ALTERNANCE DESTINÉES AUX JEUNES ET AUX ADULTES
Les contrats d'insertion en alternance (orientation, adaptation et qualification) sont de la responsabilité des partenaires sociaux, gestionnaires des dispositifs.
1.- Les contrats de qualification
a) Le contrat de qualification destiné aux jeunes
Le contrat de qualification est un contrat de travail à durée déterminée, renouvelable une fois, réservé aux jeunes de 16 à 25 ans, sans qualification, ou dont la qualification est inadaptée à l'emploi. La formation doit représenter au moins le quart de la durée du contrat.
L'employeur bénéficie d'une exonération de cotisations sociales patronales, d'une prise en charge forfaitaire de 60 francs par heure de formation, et d'une aide forfaitaire de l'État. Les modalités de cette dernière aide ont été modifiées par le décret n° 98-909 du 12 octobre 1998, afin de recentrer le dispositif sur les publics à bas niveau de qualification, mesure cohérente avec la réforme similaire des conditions de versement de l'aide forfaitaire bénéficiant aux employeurs d'apprentis.
Cette mesure de recentrage de l'aide à l'embauche ne semble pas avoir entraîné de recul des entrées en contrat de qualification puisqu'elles sont passées de 116.194 en 1998 à 118.548 en 1999 (+2 %). La part des jeunes de bas niveau de formation initiale dans les entrées en contrat de qualification a progressé de 3 % entre 1998 et 1999.
Dans le contexte économique actuel, le Gouvernement a jugé que l'aide à l'embauche pour les employeurs recrutant des jeunes en contrat de qualification n'était plus nécessaire. Il a en conséquence décidé la suppression de cette aide à compter du 1er janvier 2001. Un décret en ce sens est actuellement en préparation. En effet, contrairement au mécanisme législatif de l'aide à l'embauche d'apprentis, ce dispositif est réglementaire. Votre Rapporteur spécial ne peut qu'exprimer son désaccord avec cette mesure, qui va réduire l'attrait des entreprises pour ces contrats.
Le chapitre 43-70 prévoit de consacrer, en 2000, 157 millions de francs au financement des primes des contrats de qualification. La diminution de 76 millions de francs s'explique par la suppression de la prime à compter du 1er janvier 2001. Rappelons que le recentrage sur les publics prioritaires s'était traduit, en 2000, par une baisse de 110 millions de francs des crédits de ce chapitre. Au total, les crédits auront baissé de 32,6 % par rapport à 2000 et de 54,2 % par rapport à 1999.
Le montant des dépenses finançant les exonérations atteindrait 2.784 millions de francs, en forte progression de 124 millions de francs. La consommation de ces crédits, au 31 août 2000, atteint 65,5 %.
b) Le contrat de qualification destiné aux adultes
Le contrat de qualification adulte a été mis en place à titre expérimental par la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions. Il est ouvert aux adultes demandeurs d'emploi rencontrant des difficultés particulières d'insertion sociale et professionnelle. L'État compense les exonérations de charges et finance le versement de primes.
L'objectif initial consistait à atteindre 10.000 contrats signés en 1999. Au 31 décembre 1999, on ne totalisait que 3.236 contrats. Au 30 juin 2000, les données statistiques de la DARES indiquent un total de 2.966 contrats enregistrés depuis le 1er janvier 2000, avec un rythme moyen de 500 entrées par mois. Au total, 6.202 contrats ont été signés à ce date. Ce rythme devrait s'accroître à partir du mois de septembre et un objectif de 8 000 contrats semble pouvoir être atteint en fin d'année.
L'article 59 du projet de loi de finances, rattachés aux crédits de l'emploi, proroge l'expérimentation de ce contrat jusqu'au 30 juin 2002 et fixe au 30 juin 2001 la date à laquelle les partenaires sociaux seront invités à négocier la pérennisation du dispositif.
Les dépenses afférentes aux primes des contrats de qualification destinés aux adultes se montent à 111 millions de francs, soit une diminution de 9 millions de francs, en raison de la faible consommation de ce chapitre. Au 30 juin 2000, elle ne dépasse pas 15 %. Cette situation s'explique par un nombre de contrats très inférieur à celui attendu.
Au même motif, les crédits finançant les exonérations de cotisations augmentent de 15,6 millions de francs, pour atteindre 381 millions de francs.
2.- Les contrats d'adaptation et d'orientation
a) Le contrat d'adaptation
Ce contrat de travail s'adresse à de jeunes demandeurs d'emploi susceptibles d'occuper rapidement un poste de travail, sous réserve de suivre une formation complémentaire. Les jeunes perçoivent une rémunération au moins égale à 80 % du salaire minimum conventionnel de la branche sans pouvoir être inférieur au SMIC. Le financement des actions de formation est assuré, soit directement par l'employeur, soit par le biais d'un organisme paritaire collecteur agréé. En 1999, les dépenses de formation au titre du contrat d'adaptation ont représenté 645,23 millions de francs (+ 1,4 %).
b) Les effectifs en contrat d'orientation marquent une croissance forte
Ce contrat de travail à durée déterminée est ouvert aux jeunes de moins de vingt-deux ans ayant, au plus, achevé un second cycle de l'enseignement secondaire général, technologique ou professionnel sans obtenir le diplôme préparé, et aux jeunes de moins de vingt-cinq ans titulaires d'un diplôme sanctionnant la fin d'un second cycle de l'enseignement secondaire général ou technologique, mais non titulaires d'un diplôme de l'enseignement professionnel, et ayant abandonné leurs études avant d'avoir obtenu un diplôme du premier cycle de l'enseignement supérieur général.
Après une année 1998 particulièrement dynamique (+ 83 % par rapport à 1997), qui a vu la conclusion de 5.600 contrats, les entrées en contrat d'orientation ont connu une nouvelle hausse en 1999, atteignant un flux de 6.600 contrats (+ 18 %). Pour 2000, les premières tendances montrent une forte progression de ce flux dans le secteur de la construction (+ 17 %) et une diminution dans le secteur de l'industrie.
En 1999, les dépenses de formation au titre du contrat d'adaptation ont représenté 43,4 millions de francs (+ 24,3 %).
C.- LA GESTION DÉCENTRALISÉE DES ACTIONS DE FORMATION POUR LES JEUNES
Les articles 49 et 50 de la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative à l'emploi et à la formation professionnelle fixent les conditions de la décentralisation de la formation professionnelle des jeunes de moins de 26 ans. Ils disposent que les régions reçoivent compétence au 1er juillet 1994 pour organiser les formations permettant d'acquérir une qualification. La mise en place a été progressive : les régions ont eu compétence sur l'ensemble du dispositif de formation professionnelle continue des jeunes à partir du 21 décembre 1998.
En 1999, on a compté 505.137 jeunes stagiaires (moins de 26 ans) ont été pris en charge par les régions.
Compte tenu de l'arrivée à son terme de la convention avec la collectivité territoriale de Corse, seules les actions en faveur des jeunes de la collectivité territoriale de Mayotte resteront à la charge de l'État en 2001.
Les dotations versées aux régions pour financer ces actions sont actualisées conformément à la dotation générale de décentralisation, soit un taux de progression de 3,42 % pour 2001.
En 1999, les dépenses régionales en matière de formation professionnelle se sont élevées à 13,7 milliards de francs, dont près de 9 milliards en frais de fonctionnement, 2,7 milliards en frais de rémunération et 0,7 milliard de francs de frais d'équipement.
1.- Les actions qualifiantes décentralisées
Une dotation globale, calculée conformément au décret n° 94-439 du 2 juin 1994 à partir des dépenses exposées par l'État en 1993 (hors Fonds social européen) au titre du fonctionnement des actions, de la rémunération des stagiaires et des frais de gestion des conventions, est versée aux régions. Cette dotation se monte à 1.926,02 millions de francs en 2001, contre 1.862,2 millions de francs en 2000 (+ 3,4 %, conformément à la progression de la DGD).
La dotation de décentralisation est complétée par une enveloppe de rééquilibrage géographique, versée dans le but de compenser les coûts supplémentaires des actions de formation en milieu rural. Les crédits correspondants atteignent 58 millions de francs en 2000, soit une augmentation de près de 2 millions de francs. Ces deux dotations sont inscrites au chapitre 43-06-Dotation de décentralisation du budget de l'Emploi, aux articles 50 et 60.
2.- Les actions préqualifiantes et les mesures d'accompagnement
Pour tenir compte de la décentralisation de l'ensemble du dispositif de formation professionnelle des jeunes, les moyens relatifs aux actions dites « préparatoires » (actions de mobilisation, de préqualification, de préparation à l'accès en stage qualifiant, en apprentissage ou en contrat de qualification, ainsi que les rémunérations et les frais de gestion afférents) sont inscrits sur trois articles du chapitre 43-06 - Dotation de décentralisation :
· article 70 : dépenses de fonctionnement des actions préqualifiantes, soit une dépense de 1.411,27 millions de francs (augmentation de 46,7 millions de francs) ;
· article 80 : rémunérations des actions qualifiantes : 1.345,03 millions de francs (augmentation de 44,53 millions de francs);
· article 90 : frais de gestion du Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) : 27,6 millions de francs.
3.- La qualité de l'information délivrée par les régions reste insuffisante
En application du décret n° 94-571 du 11 juillet 1994, les services du Ministère de l'Emploi et de la Solidarité conduisent, chaque année, une enquête auprès des conseils régionaux, visant à mesurer en termes physiques et financiers les actions de formation, afin d'articuler au mieux les interventions des régions et de l'Etat.
La qualité des réponses à cette enquête est médiocre. Cela a conduit à la création d'un nouveau questionnaire, ce qui entraînera une rupture des séries statistiques. Sa mise en _uvre cette année pour l'enquête portant sur 1998 s'est heurtée à des difficultés dans certaines régions, qui ont estimé ne pouvoir être en mesure d'y répondre, soit totalement, soit partiellement.
Votre Rapporteur spécial estime indispensable que l'information statistique des régions soit améliorée et harmonisée.
III.- LES AUTRES CONCOURS DE L'ÉTAT
L'État concourt, en subventionnant des dispositifs de contrats d'insertion et par le moyen du programme national de la formation professionnelle à soutenir l'effort total de la Nation en matière de formation professionnelle. Il a, par ailleurs, assuré le financement des rémunérations des allocataires de l'allocation formation reclassement (AFR), qui n'a pas été reconduit par les partenaires sociaux.
A.- LES STAGES D'INSERTION ET DE FORMATION À L'EMPLOI ET LES CONTRATS AIDÉS
Ces crédits ne sont pas compris dans l'agrégat « Participation de l'État à la formation professionnelle », mais dans l'agrégat « Action en faveur des publics prioritaires ».
Les stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE) du Fonds national pour l'emploi, sont un dispositif souple, adapté à tout chômeur de longue durée ou menacé par le chômage de longue durée, pour lequel est diagnostiqué un besoin de formation. Les SIFE à accès individuels, gérés par l'ANPE, de durée courte, bénéficient aux publics ayant une durée de chômage réduite. Les SIFE à entrées collectives, d'une durée plus longue et gérés par la Direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, visent les catégories de publics les plus en difficulté.
Pour 2000, 110.000 SIFE collectifs (contre 120.000 en loi de finances initiale pour 1999) et 25.000 SIFE individuels étaient prévus. Au 30 juin 2000, 47.083 entrées en SIFE collectifs et 16.537 entrées en SIFE individuels ont été enregistrées. À cette même date, les crédits de fonctionnement sont consommés à 40 %.
Pour 2001, 90 000 SIFE collectifs et 25 000 SIFE individuels sont prévus, pour un montant de 1.209 millions de francs en crédits de fonctionnement et de 1.127 millions de francs en crédits de rémunération.
Les 90 000 places de SIFE collectifs prévues comprennent 3 000 places de stages correspondant aux actions à mettre en _uvre au bénéfice des cadres, agents de maîtrise et techniciens demandeurs d'emploi. En effet, les actions de formation du FNE au bénéfice des cadres, agents de maîtrise et techniciens demandeurs d'emploi seront mises en _uvre dans le cadre du dispositif de droit commun des actions de formation des demandeurs d'emploi de longue durée et des personnes en difficulté que sont les SIFE collectifs.
2.- Les contrats aidés
La formule des contrats aidés n'offre malheureusement qu'un contenu en formation très faible. De fortes disparités ont pu être observées en 1999, car si 58 % des CES et 80 % des CEC ont bénéficié d'une formation, seuls 1,4 % des CIE en ont bénéficié.
Le contrat initiative-emploi (CIE) est destiné aux chômeurs de longue durée. Exonéré des cotisations patronales de sécurité sociale, il permet le versement d'une prime modulée aux personnes les plus éloignées de l'emploi. 156.108 contrats ont été signés en 1999 (- 20% par rapport à 1998). Le recentrage en faveur des publics prioritaires se traduit par une augmentation sensible de leur part dans ce flux annuel : ils représentent désormais 83,4 % des nouveaux entrants, contre 73,6 % en 1998.
On constate une augmentation sensible de la part des contrats à durée indéterminée, qui atteint 75 % (contre 66% en 1998), significative d'une amélioration de l'insertion professionnelle durable des bénéficiaires du dispositif. Il faut, par ailleurs, souligner que les contrats de qualification pour adultes ont été mis en place par la loi d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, afin d'assurer une formation qualifiante, ce que ne permet pas le CIE.
Une aide à la formation peut être accordée à l'employeur, l'aide de l'État étant accordée à hauteur de 50 francs par heure de formation, pour un maximum de 400 heures. La mise en place d'un tutorat donne lieu à une aide supplémentaire. Le présent projet prévoit 13,8 millions de francs pour financer le coût de la formation, et 1,75 millions de francs pour financer le tutorat.
b) Le contrat emploi-solidarité
Les contrats emploi-solidarité sont des contrats à durée déterminée à mi-temps, d'une durée de 3 à 12 mois, visant la réinsertion de demandeurs d'emploi de longue durée ou de personnes en difficulté, embauchées pour des activités répondant à des besoins collectifs non satisfaits, par des collectivités territoriales ou des organismes du secteur privé à but non lucratif.
La loi d'orientation n°98-657, relative à la lutte contre les exclusions, a assigné à ces contrats emploi-solidarité, la mission d'être un outil de « remobilisation » professionnelle des publics en difficulté. Sur 358.300 contrats prévus en loi de finances initiale pour 2000, seuls 345.000 devraient être signés. Pour 2001, 260.000 contrats sont prévus, 80 % d'entre eux étant réservés aux publics prioritaires. Le taux maximum de l'aide versée aux employeurs est abaissé de deux points, passant de 95 à 93 %.
En conséquence, le montant de la dotation en 2001 diminue fortement de 9.010 millions de francs à 6.530 millions de francs. Cette baisse de 27 % reflète à la fois la baisse des entrées et la réduction du taux de l'aide de l'État.
Créés en 1992, les emplois consolidés à l'issue d'un CES sont des contrats aidés permettant de pérenniser, dans le secteur non marchand, la situation des publics les plus prioritaires issus des CES. Le taux de prise en charge publique est dégressif sur cinq ans.
Depuis 1999, conformément à la loi du 29 juillet 1998, le taux de l'aide est porté à 80 % sur cinq ans pour les personnes les plus éloignées de l'emploi. Ces contrats emplois consolidés ne nécessitent plus de passer par le préalable d'un contrat emploi solidarité. En 1999, 62,5 % des conventions initiales conclues correspondaient à ce type de contrats.
Le volume d'entrées attendu pour 2001 est de 50.000 contrats, alors que 47.000 entrées seront vraisemblablement enregistrées en 2000. Les crédits sont portés de 5.323,66 millions de francs en 2000 à 5.574 millions de francs en 2001 (+ 4,7 %).
B.- LE PROGRAMME NATIONAL DE FORMATION PROFESSIONNELLE
1.- Les dépenses du programme national
Le programme national de formation professionnelle, qui ne constitue pas à lui seul un chapitre budgétaire ou un article particulier, est composé de dépenses de fonctionnement, de rémunérations et d'investissements. Il met en place des actions de formation spécifiques, financées par l'État sur les crédits du Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS), au bénéfice de publics particuliers.
Les dépenses de fonctionnement du programme national de la formation professionnelle s'élèveront à 470,20 millions de francs en 2001. Financées sur les dotations du FFPPS, les dépenses sont individualisées, dispositif par dispositif, dans le chapitre 43-70 - Financement de la formation professionnelle.
Les dépenses de rémunérations de ces programmes ne sont pas individualisées, mais regroupées au sein de l'article 61 du chapitre 43-70 - Financement de la formation professionnelle. Elles atteignent 1.005,41 millions de francs en 2001, contre 926 millions de francs en loi de finances initiale pour 2000.
On peut remarquer que l'article 62 du chapitre 43-70 assure la prise en charge des rémunérations des jeunes restant à la charge de l'État. Compte tenu de l'arrivée à son terme de la convention avec la collectivité territoriale de Corse, seuls les stagiaires de 16 à 25 ans de Mayotte, dont la formation n'est pas visée par les lois de décentralisation, sont concernés par ce dispositif. C'est ce qui explique que la dotation de l'article 62 n'atteigne que 11 millions de francs en 2001.
La ligne relative aux investissements du programme national de formation professionnelle, qui était dotée, de façon résiduelle, de 5,63 millions de francs en 2000 a disparu. Les investissments sont dorénavant réalisés dans le cadre des contrats de plan État-région. Le chapitre 66-00 ne comporte plus qu'un seul article - 30 - relatif aux contrats de plan. Cette ligne sera dotée, en 2001, de 27,78 millions de francs, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement.
2.- Les ateliers pédagogiques personnalisés
Les ateliers pédagogiques personnalisés (APP) proposent des formations ouvertes à toute personne sortie du système scolaire. Ils répondent aux demandes individuelles de formation portant sur des contenus de formation générale de courte durée (300 heures maximum). Les APP offrent, sans délai d'attente, des formations adaptées à des besoins d'ajustement, en permettant une remise à niveau des connaissances de base. Ils développent des projets de délocalisation de la formation en milieu rural et l'apprentissage des nouvelles technologies.
On comptait, en 1999, 462 APP et 306 antennes en milieu rural, zones urbaines sensibles et établissements pénitentiaires, qui ont assuré 12,5 millions d'heures de formation, dont 5,1 millions financées par le FFPPS. 160.000 personnes ont été formées, pour une durée moyenne de 96 heures. De trois à six mois après leur sortie de l'APP, 17 % des stagiaires poursuivent une formation, 41 % sont salariés (y compris CES et contrats de qualification) et 30 % sont demandeurs d'emploi.
Le budget total est de 418,3 millions de francs. Il est assuré par le Fonds social européen, l'État, les régions, les communes, les entreprises et par les organismes paritaires collecteurs agréés. La participation du programme national de la formation professionnelle se monte à 107,9 millions de francs (soit 26 % du total), et celle des contrats de plan État-région (part de l'État) à 22 millions de francs (soit 5 %). Les conseils régionaux financent le dispositif à hauteur de 77 millions de francs. En 2000, les crédits pour le fonctionnement des APP se montaient à 110 millions de francs. Le projet de loi de finances prévoit un niveau de financement stable.
3.- Le programme « ingénieurs »
Le programme national de la formation professionnelle met en place des programmes dits « ingénieurs », s'adressant aux techniciens supérieurs et aux cadres intermédiaires, qui visent à financer des actions de formation dans le but de favoriser la promotion sociale au sein des entreprises.
Le projet de loi de finances prévoit une dotation de 70 millions de francs (- 15,1 %) pour financer ces programmes. Ces crédits permettront de poursuivre les formations en cours. Une réflexion sur la réorientation des programmes ingénieurs et cadres est, parallèlement, engagée.
4.- La lutte contre l'illettrisme et les autres actions du programme national de la formation professionnelle
Le Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale finance des actions de formation professionnelle en faveur de publics particulièrement défavorisés, que constituent les illettrés, les réfugiés et les détenus. Il s'agit de la rubrique « Actions catégorielles », d'un montant de dépenses de fonctionnement de 100,35 millions de francs en 2001, contre 119 millions de francs en 2000.
Cette baisse s'explique par des transferts de crédits. En effet, les crédits afférents aux actions en faveur des réfugiés sont transférés au fascicule II- Santé et solidarité, pour un montant de 9,8 millions de francs. De même, diverses sommes sont transférées sur la ligne relative aux contrats de plan État-région dont 10 millions de francs, au titre de la lutte contre l'illettrisme.
La lutte contre l'illettrisme a été déclarée priorité nationale par la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions. Après avoir été dotée 20 millions de francs de moyens nouveaux, c'est une mesure nouvelle de 1,15 millions de francs qui est inscrite au projet de loi de finances.
Une mission d'évaluation de cette politique a été confiée à Madame Marie-Thérèse Geoffroy, qui, dans son rapport intitulé « Lutter contre l'illettrisme », a notamment préconisé de réorganiser le Groupe permanent de lutte contre l'illettrisme (GPLI), de simplifier les conditions de financement et de mieux définir la commande publique.
En conséquence, la création d'une agence nationale de lutte contre l'illettrisme - sous la forme d'un groupement d'intérêt public - a été décidée au cours d'une réunion interministérielle du 1er février 2000. La convention constitutive de ce groupement a été approuvée le 24 juillet 2000 et devrait être signée prochainement. La mise en place effective de cette agence, qui doit succéder au GPLI, est prévue pour le dernier trimestre de l'année 2000.
Le programme soutient également les actions de divers organismes de formation et d'information sur la formation. C'est ainsi que le Centre Inffo se voit attribuer une dotation de 28,35 millions de francs (-0,5 %).
C.- LA POLITIQUE CONTRACTUELLE
La politique contractuelle, dont les crédits sont inscrits à l'article 51 du chapitre 43-70, vise à mieux connaître et anticiper les évolutions des compétences et des emplois, et à favoriser le dialogue social concernant la formation professionnelle.
· un outil d'étude, le « contrat d'études prospectives », réalisé en partenariat avec les branches, l'État prenant en charge en moyenne 50 % du coût de l'étude ;
· un outil d'action, les « engagements de développement de la formation (EDDF) », qui vise à subventionner les dispositifs de formation des entreprises. Depuis 1994, les EDDF constituent l'outil principal du cofinancement du fonds social européen.
Une nouvelle circulaire du 5 juillet 1999, définit les modalités d'intervention des CEP et des EDDF, en renforçant notamment les capacités d'action au niveau local.
La politique contractuelle est financée sur les crédits du Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPS). Le projet de loi de finances pour 2001 propose de fixer un montant de dotations de 284 millions de francs, en recul de 51 millions de francs. Ce recul se limite à 40 millions de francs, si l'on prend en compte une dotation de 11 millions de francs inscrite à la ligne relative aux contrats de plan État-région.
D.- LES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS
Cette politique contractuelle est financée sur les crédits du Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS). Le contrat de plan constitue, en matière de formation professionnelle, la forme la plus ancienne de coopération entre l'État et la Région.
Ces contrats, mis en _uvre depuis 1984, servent à moderniser et adapter l'offre de formation, à l'accompagnement qualitatif du développement de l'alternance (y compris de l'apprentissage), à structurer l'offre de formation, et au développement de la formation continue des actifs. Les préfets de régions sont responsables de la répartition des crédits.
Pour toute la durée des contrats de plan 1994-1999, la participation totale de l'État s'est montée à 3,15 milliards de francs celle des régions à 3,7 milliards de francs.
Une nouvelle génération de contrats, portant sur les années 2000-2006, a été conclue en 2000. Compte tenu de leur signature tardive, les actions n'ont été mise en _uvre qu'au second semestre 2000.
Les actions se répartissent autour de quatre objectifs :
· améliorer la capacité d'insertion des jeunes (15 %) ;
· prévenir et lutter contre les exclusions des adultes demandeurs d'emploi (16 %) ;
· encourager la capacité d'adaptation des entreprises, la qualification et la formation des salariés (16 %) ;
· encourager le développement d'activité (9 %).
Le projet de loi de finances fixe la dotation finançant les contrats de plan à 421,16 millions de francs, contre 397 en 2000 (+ 6 %). Les dépenses d'investissements devraient ne s'élever qu'à 27,8 millions de francs (article 30 du chapitre 66-00), contre 100 millions de francs en 2000.
E.- L'ALLOCATION FORMATION RECLASSEMENT N'EST PAS RECONDUITE
1.- Le dispositif
L'allocation formation-reclassement (AFR), instituée par un accord collectif du 30 décembre 1987, est destinée à rémunérer les demandeurs d'emploi entrant en formation. Il est ouvert aux chômeurs indemnisés par l'UNEDIC, bénéficiaires de l'allocation unique dégressive (AUD) depuis moins de six mois, et leur offre la possibilité de suivre une formation, afin de faciliter leur reclassement, dans des conditions définies par la convention relative à l'assurance-chômage signée par les partenaires sociaux.
L'entrée en formation ouvre droit au versement d'une allocation de formation-reclassement, dont le montant est égal à celui de l'AUD, versée par l'UNEDIC et dont la caractéristique essentielle est la non-dégressivité.
Le nombre d'entrées dans le dispositif a atteint 179.661 pour l'année 1999 (- 5,3 % par rapport à 1997). La durée moyenne de formation atteint 589 heures (+ 0,7 %). Il s'agit principalement de formations aux métiers de services.
2.- L'avenir incertain du dispositif
Les modalités de financement de l'AFR sont régies par un règlement annexé à la convention du 1er janvier 1997 relative à l'assurance chômage, ainsi que par la convention État-UNEDIC du 26 juin 1990 relative aux aides financières accordées aux stagiaires de la formation professionnelle. En 1997, l'État a réduit de moitié sa participation à l'AFR, la portant à 41 %.
Les partenaires sociaux signataires de la convention du 29 juin 2000 relative au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage n'ont pas reconduit le dispositif.
Le Gouvernement souhaitant le maintien d'un dispositif similaire, 1.500 millions de francs sont inscrits, à titre conservatoire, au chapitre 43-70 (article 70). La finalité de cette ligne budgétaire est de rembourser à l'UNEDIC le montant des rémunérations des stagiaires. Rappelons que cette ligne était dotée de 2.541,45 millions de francs en 2000 et de 2.715,6 millions de francs en 1999.
Enfin, notons que le montant des prestations versées au titre de l'AFR s'est élevé à 6.358 millions de francs en 1997, 5.636 millions de francs en 1998 et seulement 4.927 millions de francs en 1999.
IV.- L'ASSOCIATION POUR LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES ADULTES
L'AFPA est une association régie par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association. L'AFPA concourt à la réalisation de la politique de l'État en ce qui concerne la formation qualifiante, au niveau national et déconcentré. Elle est donc partie intégrante du service public de l'emploi, mais son personnel relève d'un statut de droit privé.
Le projet de budget de l'AFPA pour 2001 doit être cohérent à la fois avec les dispositions du contrat de progrès 1999-2003 et avec le Plan national d'action pour l'emploi (PNAE), consécutif à la résolution du Conseil européen sur l'emploi de Luxembourg de novembre 1997. Depuis le sévère rapport public de la Cour des comptes en 1997, l'AFPA a mené des efforts de rigueur de gestion. Les travaux de la MEC () ont souligné les progrès réalisés, mais également mis en évidence des « réserves de productivité ».
A.- LES RESSOURCES ET LES CHARGES
1.- Les ressources continuent de progresser
Le projet de loi de finances prévoit une forte augmentation des ressources d'origine publique de l'association. La subvention inscrite au chapitre 43-71 progresse de 4,5 % par rapport à celle de 2000. Au total, cette dotation aura progressé de 13,5 % depuis 1997.
ÉVOLUTION DES RESSOURCES TOTALES DE L'AFPA ENTRE 1998 ET 2001
2001(prévisions)
4.334,9
a) Les dotations de l'État
Les principales ressources de l'association sont les subventions versées par le budget de l'Emploi. Le montant total des dotations destinées à l'AFPA pour 2001 se montent à 4.872,1 millions de francs, contre 4.686,9 millions de francs en 2000, soit une hausse de 3,95 %. Elles se composent de :
· une subvention de fonctionnement, prévue à l'article 10 du chapitre 43-71 - Formation professionnelle des adultes, d'un montant de 4,517 milliards de francs (4,334 milliards de francs en 1999) ;
· des subventions d'équipement, inscrites aux articles 40, 50 et 60 du chapitre 66-71 - Formation professionnelle des adultes, pour une dépense totale de 357,8 millions de francs.
Concernant la subvention de fonctionnement, 216,1 millions de francs de moyens nouveaux sont prévus.
· La subvention correspondant au développement du schéma directeur du système d'informations augmente de 70 millions de francs
· 146,1 millions de francs correspondent à l'évolution de la nature et des prestations apportées aux demandeurs d'emploi (+ 100 millions de francs au titre de l'appui au projet professionnel et + 46,1 au titre du « passeport informatique pour tous »).
En outre, l'article 40 du chapitre 57-92 - Financement des acquisitions immobilières de l'AFPA, n'est pas doté.
La rémunération des stagiaires de l'AFPA est assurée par l'article 63 du chapitre 43-70 : le montant de la dotation pour 2001 atteint 1 milliard de francs, soit une somme égale à celle observée en 2000. Cette stabilité du concours de l'Etat permet de conforter les engagements pris dans le cadre du Plan national d'action pour l'emploi.
En 2000, l'AFPA a, de plus, bénéficié de concours européens, pour un montant total de 253 millions de francs. Les prévisions pour 2001 permettent d'espérer une contribution de l'Union européenne atteignant 240 millions de francs. Il convient, par ailleurs, de noter que si 300 millions de francs devaient être reçus par l'Association au titre de l'exercice 2000, seuls 272,7 millions de francs ont été réellement encaissés.
2.- LES CHARGES ET LES INVESTISSEMENTS
Au premier semestre 2000, l'AFPA comptait 11.315 salariés. Le taux moyen de salaire d'un salarié de l'AFPA se monte, en 1999, à 16.700 francs mensuels. Le taux d'encadrement varie selon les formations. Il va de 10 à 15 personnes par formateur, dans les sections dites « de techniciens ».
Le tableau suivant effectue une répartition fonctionnelle des effectifs pour le premier semestre de l'année 2000 :
RÉPARTITION FONCTIONNELLE DES EFFECTIFS DE L'AFPA (en moyenne)
Effectifs en équivalents temps plein
5.582,75
(*) S'agissant de moyenne, les totaux ne sont pas systématiquement la somme des effectifs de chacun des regroupements d'emploi.
Les charges de gestion se sont élevées en 1999 à 1.824,9 millions de francs, contre 1.459,5 millions de francs en 1998, soit une forte augmentation de 25 %.
Les charges d'entretien des locaux passent de 104,9 millions de francs à 83,7 millions de francs, principalement en raison de la baisse de 22,6 millions de francs de la provision pour gros entretien.
Le poste entretien des véhicules n'est plus isolé, du fait de l'adoption d'un nouveau plan de comptes. Globalement, et compte tenu de changement de périmètre, le poste « entretien » est stable.
La forte hausse s'explique principalement par la progression de 423 millions de francs du poste « autres charges ». Au sein de cette rubrique, il convient d'isoler la ligne relative aux dotations aux amortissements des immobilisations. En effet, ces dotations augmentent de 411,1 millions de francs
En ce qui concerne les frais de réception, des mesures ont été prises depuis cinq ans pour limiter les risques d'abus. Selon les indications données par l'AFPA, ces frais de réception ne représentaient que 0,15 % du total des charges d'exploitation en 1999, contre 0,148 % en 1998 et 0,14 % lors des deux exercices précédents. Le rebond observé en 1999 serait lié à l'organisation du cinquantenaire de l'Association. La direction a également adopté une politique de réduction des « frais de colloques ». De même, la gestion des frais de mission, qui avait donné lieu il y a quelques années, selon l'expression même du directeur général de l'AFPA, à une certaine « gabegie », a été modifiée.
Le montant des investissement réalisés par l'AFPA en 1999 s'est élevé à 320,7 millions de francs en crédits de paiement (297,4 millions de francs en 1998), dont 151,1 millions de francs pour la maintenance immobilière et mobilière.
Le budget des investissements pour 2000 a atteint 350 millions de francs en autorisations de programme. Le budget d'investissement pour 2001 s'élève à 361 millions de francs en autorisations de programme, soit une progression de 3,1 %. Les principales opérations d'investissements sont détaillées ci-après :
· 116 millions de francs seront consacrés à l'évolution de l'offre d'orientation de formation et de validation. Ces crédits permettront notamment de financer des expérimentations, des études et des recherches ;
· 44 millions de francs seront destinés à l'amélioration du « cadre de vie », qui comprend, outre la modernisation des structures existantes, la création de nouvelles structures d'hébergement et de restauration, conformément à l'annexe 17 du contrat de progrès ;
· 185 millions de francs seront affectés à la maintenance des locaux et au renouvellement des équipements.
- Une meilleure connaissance de la situation patrimoniale
L'AFPA compte 412 implantations sur le territoire (métropole). Les locaux sont généralement la propriété de l'État, mis à la disposition de l'AFPA, et sont dédiés aux activités de formation, de validation des compétences, d'hébergement, de restauration, etc.
L'AFPA a voulu disposer d'un outil fiable de comptabilisation des immobilisations, en vue de rapprocher les données de l'inventaire physique du patrimoine et celles de la comptabilité générale, de valider les comptes de haut de bilan et de dégager une évaluation théorique des amortissements.
L'opération du recensement et de valorisation du patrimoine de l'AFPA, et la mise en place d'un logiciel de gestion des immobilisations s'est terminée début 2000.
Le résultat de cette opération a été intégré dans la comptabilité générale de 1999, résultat ayant reçu l'aval du Commissaire aux Comptes (levée de la réserve concernant les immobilisations).
A l'issue de l'opération, la situation patrimoniale (immobilier) de l'AFPA est la suivante :
Nombre d'implantations sur le territoire 412
Locaux propriété de l'AFPA 2.095.025 m²
Valeur d'origine 12.593.636.512 F
Valeur nette 3.889.588.408 F
Taux d'amortissement 70 %
L'affectation des locaux se décompose ainsi :
Formation - validation 59 %
Gestion - orientation 18 %
Hébergement - restauration - animation 23 %
B.- L'ACTIVITÉ ET LES RÉSULTATS DE L'AFPA
1.- L'activité de formation et les stages
En 1999, l'AFPA a enregistré 149.006 entrées en formation et a réalisé 63 millions heures de formation. Par rapport à 1998, le nombre d'heures a diminué de 2,5 % (- 1 630.500 heures), le nombre d'entrées en formation ayant baissé de 7,5 % (- 12.112 entrées).
Le tableau suivant répartit l'activité de l'association en 1999 en fonction de la nature de la commande. La commande publique reste prépondérante. En 1999, elle représente 80 % des heures réalisées et 50 % des entrées en formation.
L'ACTIVITÉ DE L'AFPA EN 1999 PAR NATURE DE LA COMMANDE
50.577.988
2.781.711
2.799.934
6.933.061
63.092.694
Le tableau suivant fait le point sur l'activité de l'AFPA, répartie par publics. Il met en évidence l'orientation de l'AFPA en direction des demandeurs d'emploi.
ACTIVITÉ DE L'AFPA 1997-1998 PAR PUBLICS
56.159.633
6.933.041
En 1999, la durée moyenne des formations est d'environ 750 heures (+ 7 %). En ce qui concerne le coût de revient d'une heure de formation, l'exploitation de la comptabilité analytique a permis à l'AFPA d'évaluer le prix de revient d'une heure de formation, qui s'élève à 59 francs environ.
2.- Les autres activités de l'association
Le Gouvernement a souhaité que la mission de l'AFPA s'oriente vers l'accueil, le conseil, l'orientation et l'accompagnement, dans le cadre de parcours de réinsertion professionnelle.
L'année 1999 a été marquée par un certain renforcement de la collaboration avec l'ANPE, au travers notamment de la mise en complémentarité des services d'orientation. L'AFPA propose une nouvelle offre de services en cinq catégories, la part de la commande publique étant mentionnée pour chacune d'entre elles :
· Diagnostic des besoins : 99,5 %
· Construction et validation d'un parcours de formation : 98,1 %
· Évaluation des compétences et des acquis professionnels : 96,2 %
· Suivi et soutien des bénéficiaires en formation : 98,7 %
· Accompagnement vers ou dans l'emploi : 97,5 %
Avec 98 % des services réalisés, l'État est le principal financeur. En 1999, l'AFPA a accueilli 182.599 bénéficiaires pour un service d'aide à l'élaboration d'un projet professionnel, soit une augmentation de près de 8 % par rapport à l'exercice précédent (169.293 services en 1998). 121 522 services ont abouti à une solution, soit un accroissement de 20 % par rapport à l'année précédente (101.447 en 1998).
En 1999, l'AFPA a réalisé 15.872 évaluations des compétences et acquis professionnels ; elle a ainsi presque doublé son volume d'activités par rapport à 1998 (8.016).
Ces services ont pour objectif d'établir le parcours de formation le mieux adapté au besoin du bénéficiaire et à l'emploi recherché.
_ Conseil, expertise, recherche et développement
En 1998, l'activité de conseil a représenté 37.991 journées. Par rapport à 1998, cette activité a légèrement baissé. L'expertise, avec 4.491 journées, voit son volume de journées baisser de 23 %.
Au titre de la recherche et du développement, 64.227 journées ont été réalisées, soit une progression de 2 %.
Au premier semestre 2000, les heures de l'enseignement à distance progressent de 2,4 % par rapport au premier semestre 1999, même si les entrées diminuent de 5,5 %. La baisse la plus importante concerne la part relative à la commande privée, qui chute de 34,8 %.
C.- LES NOUVELLES ORIENTATIONS DE L'AFPA AU REGARD DES CONCLUSIONS DE LA MISSION D'ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE
1.- Le bilan du dernier contrat de progrès et les orientations pour 1999-2003
L'État et l'AFPA sont engagés dans un processus contractuel, visant à mieux définir les efforts à réaliser par l'AFPA, et les moyens mis en _uvre pour atteindre des objectifs définis.
Conformément à l'article 10 du contrat de progrès 1994-1998, un comité d'évaluation a été chargé d'évaluer le déroulement du contrat et de faire des recommandations. Le rapport du comité d'évaluation a été présenté aux administrations de tutelle en janvier 1999, et aux membres du bureau de l'AFPA en mars 1999. Il conclut à des avancées significatives de l'AFPA dans les deux domaines suivants : la formulation de la commande publique de prestations et le développement de partenariats avec l'ANPE
L'évaluation souligne néanmoins la stabilité de certains « indicateurs de progrès » tels qu'ils avaient été définis pour la période considérée :
· l'AFPA éprouve des difficultés à contenir la part des publics « jeunes » entrant dans le dispositif de formation sur commande publique dans le quota fixé de 20 %. On observe une stabilité du taux de stagiaires diplômés ;
· compte tenu de la territorialisation des politiques de l'emploi, l'AFPA doit rechercher une plus grande articulation au plan régional des moyens d'intervention des différentes composantes du service public de l'emploi. Il faut également souligner son faible développement sur le marché de la formation continue des adultes salariés.
L'année 1999 a été la première année d'application du deuxième contrat de progrès, conclu pour la période 1999-2003, qui s'inscrit dans la continuité de la démarche engagée en 1994 en ce qui concerne la modernisation de la gestion de l'AFPA, la déconcentration interne et l'évolution du dispositif de formation, en vue d'accroître la performance globale et l'efficacité de l'association. Il exprime par ailleurs la volonté de recentrer l'AFPA dans sa mission de service public, en direction des demandeurs d'emploi, et, notamment, des chômeurs de longue durée.
Cinq directions ont été fixées :
· permettre l'accès des actifs en situation de fragilité sur le marché du travail à la qualification et principalement des demandeurs d'emploi de plus de 25 ans, afin de favoriser leur accès à l'emploi. L'AFPA a accueilli en formation 95.202 demandeurs d'emploi dont 74.585 sur la commande publique. La part des adultes entrés en formation sur la commande publique atteint 70,1 %, alors que l'objectif était fixé à 69,5% ;
· mettre en complémentarité les missions confiées à l'AFPA dans le champ de l'aide à la construction d'un parcours de formation avec celles dévolues à l'ANPE en termes d'appui au projet professionnel des demandeurs d'emploi, en vue de leur retour à l'emploi. En 1999, l'AFPA a reçu 182.599 demandeurs d'emploi pour un service d'appui à la définition de projets de formation dont 87.690 adressés par l'ANPE, pour un objectif initial de 80.000 ;
· ancrer plus fortement les activités de l'AFPA dans les priorités des politiques de l'État pour l'emploi et pour la formation professionnelle. La part des publics prioritaires du Plan National d'action pour l'Emploi dans le service d'appui à la définition d'un projet de formation et dans les entrées en formation dépasse 33 % au 31 décembre 1999, contre respectivement 22 % (projet de formation) et 30 % (entrées en formation) au 1er janvier 1999 ;
· renforcer les liens de l'AFPA avec les services déconcentrés de l'Etat et l'ANPE. L'AFPA est impliquée dans le programme de prévention et de lutte contre les exclusions, mis en _uvre dans le cadre de la déconcentration et de la globalisation des moyens d'intervention de l'Etat. A ce titre elle mobilise largement son dispositif, tant sur le volet orientation, notamment en lien avec l'ANPe dans le cadre du service intégré d'appui au projet professionnel, que sur le volet formation ;
· appliquer et clarifier ses modes de relations avec les régions et les branches professionnelles. Le contrat de progrès prévoit de rechercher une concertation plus étroite avec les régions et les partenaires sociaux à l'échelon territorial. Celle-ci est formalisée par la création d'un «Comité consultatif régional» placé auprès du directeur régional de l'AFPA. L'évolution dans les relations avec les régions s'est également concrétisée par l'implication de l'AFPA dans la construction des prochains contrats de plan État-Région 2000-2006.
L'implication de l'AFPA dans les contrats de plan État-région s'inscrit autour de trois axes :
· l'amélioration de la capacité d'insertion professionnelle des jeunes : l'AFPA aide les acteurs (communes, association...) à assurer leur participation au programme « emplois-jeunes » (évaluation des compétences, construction des parcours de qualification...) ;
· la prévention et la lutte contre les exclusions des adultes demandeurs d'emploi, grâce à la coopération ANPE-AFPA ;
· la promotion des nouvelles technologies de l'information et de la communication, en lien avec le Plan régional de développement des formations.
Les traductions concrètes du contrat de progrès pour 2001 sont les suivantes :
· un développement du service personnalisé d'appui au projet de formation réalisé par l'AFPA, en complément des services délivrés par l'ANPE : 210.000 services seront réalisés en 2001 (contre 170.000 en 1999) ;
· un maintien de l'effort engagé pour la qualification des demandeurs d'emploi : 58 000 entrées en formation qualifiante sont prévues pour 2001 ;
· une mise en _uvre d'un service de validation des acquis d'expérience pour les demandeurs d'emploi et les salariés, en lien avec les dispositions prévues dans le projet de loi relatif à modernisation sociale ;
· une implication forte de l'AFPA dans le plan gouvernemental de lutte contre « l'exclusion numérique ». L'AFPA assurera ainsi des modules d'initiation à l'usage d'Internet et des multimédia à 120 000 demandeurs d'emploi en 2001 et 140 000 en 2002.
2.- La rationalisation de la gestion est largement entamée
a) Deux des trois réserves du commissaire aux comptes ont été levées
Afin de se conformer au plan comptable des dispensateurs de formation (arrêté du 2 août 1995 et ses annexes), et pour une meilleure lisibilité de ses états financiers, l'AFPA a mis en place le 1er janvier 1999 un nouveau plan de comptes. Ce plan de comptes a fait l'objet d'une approbation du Ministre des Finances, après avis du Conseil National de la Comptabilité. La professionnalisation des comptables s'oriente vers des formations spécifiques aux techniques comptables et sur le visa financier de la dépense, grâce à l'appui d'un cadre détaché des services du Trésor public.
La comptabilité analytique a fait l'objet d'une mise en place progressive depuis le 1er janvier 1996. Elle comporte trois axes d'analyses : l'axe « nature des recettes et des dépenses » ; l'axe « structure », qui correspond aux centres d'analyses utiles, les différents niveaux de responsabilité de l'association ; l'axe « activité », qui permet de disposer d'informations, soit par activité (mise en place en 1997), soit à un niveau plus fin (1999).
L'amélioration progressive de la comptabilité générale de l'Association s'est traduite par le levée de deux des trois réserves du Commissaire aux Comptes dans le rapport général en date du 5 juin 2000 sur les comptes annuels de l'exercice clos le 31 décembre 1999. L'inventaire physique des immobilisation a permis de lever la réserve les concernant. En outre, pour répondre aux obligations légales auxquelles sont soumises toutes les associations et entreprises de droit privé, l'AFPA a constitué une provision pour congés payés à compter de 1999, ce qui a permis la levée d'une autre réserves du commissaire aux comptes.
La seule réserve qui subsiste concerne « le respect encore insuffisant, par l'ensemble des centres, des procédures administratives et de contrôle interne de l'association ». Cette réserve devrait disparaître, du fait de la mise en place du dispositif régional ordonnateur-comptable. Le projet de renforcement du contrôle interne, d'amélioration des processus de recettes et de dépenses et de regroupement de la comptabilité générale au niveau régional a fait l'objet d'une décision le 30 juin 1999, après une procédure de consultation des instances représentatives du personnel.
b) les suites données aux propositions de la mission d'évaluation et de contrôle
La mission d'évaluation et de contrôle, en ce qui concerne la gestion de l'AFPA, avait préconisé un certain nombre d'actions, dans le cadre d'une « stratégie de rigueur et de long terme ». La mission avait jugé l'ANPE comparativement plus « souple » et plus « réactive ».
La recommandation la plus évidente, mais qui faisait déjà partie d'un plan pluriannuel, était la rationalisation et la modernisation de la comptabilité de l'association. Cette rationalisation est largement entamée, mais elle doit se poursuivre, afin que les comptes soient approuvés sans réserve.
Le renforcement de la coopération de l'AFPA et de l'ANPE au niveau local, au service d'objectifs mieux définis, fait l'objet des deux contrats de progrès des deux organismes. Il y a donc un flux plus important de demandeurs d'emplois adressés à l'AFPA par l'ANPE.
La mission d'évaluation et de contrôle avait souhaité que l'AFPA élabore un suivi statistique plus précis du devenir de ses stagiaires, ce qui devrait lui permettre d'effectuer des efforts accrus de gestion.
Le système d'information de l'AFPA permet de suivre les interruptions de parcours de formation. Pour chaque sortie anticipée de formation est saisi un motif d'abandon. Les heures travaillées non réalisées du fait des abandons ne sont alors pas financées.
Pour 1999, le taux de sorties anticipées est de 16,4 %. Il a diminué de 3,5 points depuis janvier et de 0,8 point par rapport à fin juin 1999.
V.- DÉVELOPPER LA FORMATION
La formation des salariés, qui fait l'objet d'un marché, repose essentiellement sur un dispositif de gestion paritaire ; l'État dispose de compétences de réglementation, de contrôle et d'incitation. La réforme du système de la formation professionnelle devra s'inspirer des conclusions du Livre blanc et des travaux de la MEC pour dessiner les contours de la « formation tout au long de la vie ».
A.- LE MARCHÉ DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE EN 1998
Votre Rapporteur spécial rappelle que la formation professionnelle continue fait l'objet d'un marché, où se vendent et s'achètent des prestations de formation. Les acteurs publics y tiennent une place prépondérante.
1.- La dépense totale pour la formation professionnelle en 1998
Après deux années consécutives de baisse, la dépense totale pour la formation professionnelle en 1998 (dernière année connue) est en hausse de 1,9 % en francs courants, et atteint plus de 142,7 milliards de francs. Cependant, sa part dans le produit intérieur brut (PIB) ne représente plus que 1,67 %, contre 1,76 % en 1997, du fait de la croissance de ce dernier.
L'État et les collectivités publiques assurent 40 % de l'effort total pour la formation professionnelle. Si l'on intègre les dotations de décentralisation, finançant les régions, aux dépenses de l'État, ce dernier reste le contributeur le plus important, comme le montre le tableau suivant.
Sur cette somme totale, les dépenses de formation professionnelle et d'accompagnement des formations se montent à 82 milliards de francs (soit une hausse de 3,7 %),
Les frais de rémunérations des stagiaires fléchissent de 0,7 %, pour la deuxième année consécutive, atteignant 59 milliards de francs en 1998. Les dépenses d'investissement représentent toujours un peu plus de 1 % de l'ensemble.
2.- L'offre de formation
Depuis 1974, on constate une diminution régulière de la durée des formations. Ce phénomène est confirmé en 1998 : la durée de la formation est de 71 heures en moyenne, contre 105 heures en 1990. Les stagiaires accueillis sont beaucoup plus nombreux : le cap des 12 millions de stagiaires a été franchi alors qu'ils n'étaient que 11 millions en 1997 et 10 millions en 1996. Le total des heures-stagiaires s'est redressé, pour atteindre 892 millions en 1998, alors qu'il n'atteignait que 755 millions en 1996 et 800 millions en 1997.
Une dizaine de spécialités de formation regroupe plus de la moitié des stagiaires : les « formations techniques et professionnelles relatives aux activités de service » ont concerné 60 % des stagiaires et 50 % des heures suivies. L'informatique concerne un stagiaire sur 10 (la durée de formation y est d'ailleurs plus courte que la moyenne). Les formations ayant trait aux « échanges et gestion » et « communication, information » ont toujours un succès particulier, représentant respectivement 21 % et 28 % des stagiaires. On constate une extrême dispersion en ce qui concerne les autres formations : environ 75 spécialités sur 100 ont regroupé chacune moins de 1% des stagiaires.
b) L'atomisation du marché de la formation s'accroît
Une étude () réalisée par la Direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du Ministère de l'Emploi et de la Solidarité fait le point sur le marché de la formation continue. En 1998, les 45.000 dispensateurs de formation ont réalisé 42,4 milliards de francs de chiffre d'affaires, contre 37,3 milliards de francs en 1997. Il convient de souligner que le nombre de prestataires a progressé de 14 % en un an (ils n'étaient que 40.400 en 1997), augmentant ainsi l'atomisation du secteur.
Les organismes ayant déclaré plus de 10 millions de francs de chiffre d'affaires en 1998 ne représentent que 2 % du total. La grande majorité des 34.866 prestataires, qui réalisent un chiffre d'affaires inférieur à 500 000 francs, exerce une autre activité que la formation continue (principalement dans le domaine des services aux entreprises). Les structures spécialisées dans la formation délivrent des formations à durée plus longue que la moyenne.
Cette atomisation est une des conséquences du caractère « ouvert » du marché de la formation : toute personne physique ou morale peut exercer une activité de formation continue, sans aucune condition juridique particulière, à l'exception du bilan pédagogique et financier annuel et d'une déclaration préalable. De multiples dispensateurs individuels côtoient donc de grands organismes publics ou privés.
- Les acteurs du secteur public
Les organismes publics et parapublics représentent 3 % des prestataires, mais ils ont accueilli 13 % des stagiaires, et sont à l'origine de près de 22 % des formations suivies. Ces organismes ont donc un poids important et une ancienneté élevée, puisque les deux tiers ont déclaré leur activité avant 1990, contre le quart pour le secteur privé. Leur chiffre d'affaires a atteint son maximum en 1998 (chiffre d'affaires moyen : 7,7 millions de francs soit une progression de 20 % sur un an). Le nombre de stagiaires qu'ils ont accueillis a augmenté de 60 % en dix ans.
Les prestataires publics et parapublics se composent d'abord des groupements d'établissements relevant de l'Éducation nationale (5,8 % du chiffre d'affaires total) et des organismes consulaires (4,5 %). Viennent ensuite les organismes relevant de l'enseignement supérieur (2,3 %), puis les centres de l'AFPA, qui travaillent sur le marché concurrentiel à hauteur de 1,4 %.
- Les prestataires privés
Représentant, en 1998, 25 % de l'ensemble, les prestataires individuels ont accueilli 11 % des stagiaires, mais n'ont réalisé que 8 % des heures de formation. La durée de formation est plus courte : 55 heures contre 71 pour l'ensemble du marché. Le chiffre d'affaires moyen se monte à 180.000 francs, contre 924.000 francs pour l'ensemble des prestataires.
Représentant 72 % du marché, les prestataires privés, autres qu'individuels (à but lucratif et non lucratif), concentrent 78 % de l'activité. Les organismes privés à but non lucratif délivrent en moyenne des formations relativement longues. En effet, le secteur privé à but lucratif ne délivre que des formations de 54 heures en moyenne, alors que celles du secteur privé à but non lucratif atteignent 80 heures.
B.- LE CONTRÔLE DES ENTREPRISES, DES ORGANISMES DISPENSATEURS DE FORMATION ET DES ORGANISMES COLLECTEURS
Le secteur de la formation professionnelle continue est particulièrement ouvert, dans la mesure où aucune condition n'est requise pour entrer sur ce marché.
En effet, conformément à l'article L.920-4 du code du travail, « toute personne physique ou morale de droit privé qui entend diriger un organisme de formation ou prendre part à la direction d'un organisme en souscrivant des conventions ou des contrats de prestations de services ayant pour objet la formation professionnelle continue doit adresser aux services de l'État et de la région une déclaration préalable ». Les dispensateurs de formation doivent cependant établir un bilan annuel pédagogique et financier ; leur activité peut s'exercer à titre principal, à titre accessoire, ou en situation de sous-traitance (article L.920-5 du code du travail). Le bilan pédagogique et financier ne prend en compte que les ressources des organismes qui résultent de conventions portant sur des actions de formation.
Le code du travail subordonne la validité de la déclaration d'existence à la réalisation d'actions de formation et à la fourniture du bilan pédagogique et financier. Si ce dernier document ne fait apparaître aucune activité de formation pendant deux années consécutives, la déclaration d'existence devient caduque. Les bilans, collectés par les services régionaux de contrôle des Directions régionales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP), sont agrégés au niveau national par le Groupe national de contrôle (GNC), rattaché à la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle.
1.- Le Groupe national de Contrôle
Le GNC est constitué de deux pôles remplissant deux fonctions distinctes :
· L'organisation du contrôle proprement dit : les contrôles nationaux (contrôle d'importance nationale, contrôle des OPCA ayant un champ d'intervention national, contrôles posant des questions particulières), l'animation du réseau des Services régionaux de contrôle (formation, réunions, etc.) l'appui technique à ces services et la gestion du contentieux.
· Le suivi des organismes collecteurs.
Le GNC participe également au sein de la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle aux activités de réflexion prospective et à la mise en _uvre des politiques de formation professionnelle, ainsi qu'à la formation d'agents avec l'Institut national du travail de l'emploi et de la formation professionnelle.
Le contrôle porte à la fois sur le respect par les entreprises de l'obligation légale du financement de la formation professionnelle et la gestion des organismes collecteurs et des organismes dispensateurs de formation. Le nombre d'organismes dispensateurs de formation contrôlés en 1998 s'élevait à 623, et le nombre d'organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) contrôlés à 12.
Les effectifs du GNC ont été réduits en 1998 et 1999. Néanmoins, les fonctions de suivi des organismes collecteurs ont pu être assumées, dans une période où il a fallu vérifier les effets de la réforme du dispositif de collecte de fonds mutualisés. Le GNC a également poursuivi son action d'animation et d'appui aux services régionaux et de suivi des contentieux dont le nombre a commencé à croître en 1999.
En revanche, compte tenu des effectifs, il n'a pas conduit de contrôle sur place jusqu'au printemps 2000.
b) Les objectifs du contrôle
Les objectifs sont définis en fonction des grandes orientations gouvernementales en matière de formation professionnelle, ainsi que des obligations de contrôle des fonds structurels définies par la Commission Européenne.
Le règlement européen 2064/97 du 15 octobre 1997 prévoit que les Etats membres sont tenus de contrôler 5% des dépenses cofinancées par le Fonds Social Européen (fonds structurels et contreparties nationales publiques et privées). Cette obligation a mobilisé prioritairement les services régionaux de contrôle et, dans la mesure de ses moyens, le Groupe national de contrôle, en 1998, 1999 et 2000. Compte tenu de cette priorité, le GNC a défini, comme objectifs prioritaires chiffrés, ceux relatifs au contrôle du FSE.
Il a été demandé aux services d'assurer des contrôles d'organismes de formation agissant dans le cadre des contrats en alternance, des contrôles de collecteurs de la taxe d'apprentissage et d'intégrer à leur plan d'intervention des axes définis au niveau régional, concernant, par exemple, le réseau d'accueil.
Au niveau déconcentré, les activités de contrôle sont effectuées sous l'autorité du Préfet de Région, par délégation, sous celle du Directeur régional du travail, et par subdélégation dans presque toutes les régions, sous celle du Chef du service régional de contrôle.
c) Le contrôle pourrait être plus performant
Comme l'ont montré les auditions auxquelles a procédé la Mission d'Évaluation et de Contrôle, les moyens, notamment en personnel, dévolus au Groupe national de contrôle, sont insuffisants pour assurer une couverture correcte et régulière du contrôle, compte tenu du nombre considérable d'organismes à contrôler. Le renforcement des moyens et de l'efficacité du contrôle constitue également une proposition du rapport rédigé par M. Gérard Lindeperg et intitulé « Les acteurs de la formation professionnelle.
Les problèmes d'effectifs, qui résultent pour partie des aléas du processus d'intégration du corps de l'inspection de la formation professionnelle dans celui de l'inspection du travail, devraient être surmontés rapidement. En effet, la formation de nouvelles promotions d'agents aptes à exercer les missions de contrôle de la formation professionnelle a repris et a commencé à permettre d'alimenter les services depuis juin 2000. Les effectifs devraient rejoindre, puis dépasser ceux de 1996.
Un effort particulier de renforcement est en cours pour les services des régions Auvergne, Champagne Ardenne, Nord-Pas-de-Calais et Île-de-France.
Ces carences sont illustrées par l'infiltration d'organismes dispensateurs de formation par des organisations sectaires. Ce phénomène, mis en lumière par le rapport d'information () « Les sectes et l'argent », est confirmé par une circulaire de la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle n° 2000-20 du 25 mai 2000.
Par ailleurs, le projet de loi de finances prévoit un effort sensible en personnels pour le budget de l'Emploi. Il est proposé de créer 110 emplois dans les services déconcentrés : 15 postes de contrôleurs du travail de classe exceptionnelle, 31 contrôleurs du travail de classe normale, 29 contrôleurs du travail de classe supérieure, et 10 inspecteurs du travail. Pour autant, il demeure difficile, à ce stade, de déterminer dans quelle mesure ces nouveaux moyens seront affectés au contrôle de la formation professionnelle, en raison notamment de la fusion des corps de l'inspection du travail et de l'inspection de la formation professionnelle. Deux inspecteurs confirmé ont déjà rejoint le GNC et dix inspecteurs seraient affectés aux SRC en 2001.
2.- Le contrôle juridictionnel et l'évaluation des actions menées par les régions progressent
La Mission d'Évaluation et de contrôle avait souligné que les actions financées exclusivement par les conseils régionaux et par les collectivités territoriales n'entraient pas dans le champ du contrôle de la formation professionnelle exercé par les SRC. Cependant, le contrôle des actions de formation professionnelle conventionnées par les collectivités territoriales est effectué dans des conditions de droit commun, à la condition que ces actions soient financées conjointement par l'État ou les fonds structurels européens.
Lors de son audition par la MEC, Mme Nicole Péry a souhaité que soit instituée une « évaluation régulière des politiques régionales ».
Votre Rapporteur spécial souligne que l'article 11 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, modifie l'article L. 111-7 du code des juridictions financières afin d'autoriser la Cour des comptes à pratiquer des contrôles sur « les organismes qui sont habilités à recevoir des taxes parafiscales, des impositions de toute nature et des cotisations légalement obligatoires, de même que sur les organismes habilités à percevoir des versements libératoires d'une obligation légale de faire ». En conséquence, les chambres régionales des comptes peuvent procéder à la vérification des actions mises en _uvre par les régions.
C.- LES ORGANISMES COLLECTEURS
M. Gilles Loffredo, directeur de l'Association de gestion des fonds en alternance (AGEFAL), lors de son audition par la MEC en 1999, a bien décrit le circuit de redistribution des OPCA :
« Le système, donc, obligatoirement, génère des disponibilités excédentaires, même s'il existe des disparités fortes entre les organismes qui n'ont pas besoin du fonds de mutualisation - la métallurgie par exemple qui collecte, mais qui ne recourt pas aux fonds de l'AGEFAL - et ceux qui en ont grand besoin, à savoir les branches à faible contribution, tel le secteur de l'artisanat, où la collecte est faible. MULTIFAF, par exemple, collecte pour les coiffeurs, taxis, fleuristes, quinze millions de francs dans l'année, et compte à l'AGEFAL une garantie de 260 millions de francs, car les contrats de qualification sont très nombreux dans ce secteur. Que faut-il faire ? Notre rôle est bien, à partir des excédents qui remontent des OPCA, d'affecter à l'artisanat l'argent dont il a besoin. »
Les dispositifs de collecte des fonds de la formation professionnelle continue ont été définis par la loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle, ainsi que par l'avenant du 5 juillet 1994 à l'accord national interprofessionnel du 3 juillet 1991. Les contributions des entreprises parviennent, soit directement aux organismes de formation, soit en transitant par des organismes de financement. Ces organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) bénéficient d'agréments au titre des contributions visant à financer :
· les congés individuels de formation (ex-OPACIF, organismes paritaires agréés au titre du congé individuel de formation) ;
· les plans de formation des entreprises (ex-FAF, Fonds d'assurance formation) ;
· l'alternance (anciens OMA, organismes de mutualisation au titre de l'alternance).
A ce jour, il existe 98 organismes paritaires collecteurs agréés : 40 organismes nationaux professionnels, 1 organisme national interbranches, 2 organismes nationaux interprofessionnels, 24 organismes interprofessionnels régionaux (OPCAREG) et 31 organismes uniquement gestionnaires du congé individuel de formation, dont 26 régionaux (FONGECIF) et 5 nationaux (AGECIF).
L'application du décret n° 96-703 du 7 août 1996 relatif à la gestion paritaire des fonds de la formation professionnelle continue a tenté de mettre fin à un certain flou. Les partenaires sociaux ont signé un accord, en date du 19 novembre 1996, créant un fonds national de gestion paritaire de la formation professionnelle (FONGEFOR). Le FONGEFOR reçoit la contribution que les organismes collecteurs relevant du « champ » doivent verser ; il répartit cette dernière en deux parts égales, et affecte chaque moitié aux organisations patronales et syndicales représentatives.
La contribution versée au FONGEFOR en 1999 a représenté 97,8 millions de francs, soit 48,9 millions de francs pour le collège patronal, et autant pour le collège syndical. L'emploi des sommes visées fait l'objet de contrôles selon les mêmes modalités que ceux effectués sur les fonds de la formation. Lorsque l'utilisation des fonds n'est pas justifiée ou ne répond pas aux objectifs et règles énoncés, elle donne lieu à un reversement de même montant au Trésor public.
Même si aucune réforme n'est envisagée, concernant les dispositions réglementaires du décret n° 96-703 du 7 août 1996 relatif à la gestion paritaire des fonds de la formation professionnelle continue, votre Rapporteur spécial invite les partenaires sociaux à trouver des solutions permettant de renforcer les contrôles de l'utilisation des fonds.
Versement à un CFA, à un établissement d'enseignement ou à un organisme collecteur
Financement direct par l'entreprise, ou/et versement aux OPC, ou/et versements aux organismes consulaires ou/et en taxe parafiscale
- formation en alternance (a)
Prélèvement par les URSSAF et reversement à un fonds d'assurance formation (FAF)
Plafond annuel de la sécurité sociale au 1er janvier de l'année en cours
(dans la limite d'un plafond)
2.- Les caractéristiques des organismes paritaires collecteurs agréés
Les OPACIF collectent également la contribution des entreprises employant des salariés en contrat à durée déterminée (5.968 demandes de congés acceptées en 1999, soit un taux d'acceptation de 77,6 %).
Le crédit formation destiné aux salariés adultes, mis en place en 1990, se déroule dans le cadre du congé individuel de formation (CIF). Il comprend généralement un bilan de compétences, l'élaboration d'un projet personnalisé et l'acquisition d'une qualification professionnelle de niveau CAP ou BEP. A la suite de la création en juillet 1994 du « capital temps formation » (CTF), les partenaires sociaux ont décidé d'orienter le CIF vers des actions de formation plus lourdes, destinées à favoriser les changements de métier ou de secteur d'activité. 43 organismes collectent les fonds au titre du congé individuel de formation, c'est à dire la contribution de 0,2 % ou moins, en cas d'accord au titre du capital de temps de formation (CTF). Ces fonds financent le CIF et le congé de bilan de compétences.
Les 43 OPACIF ont déclaré avoir perçu en 1999 3,15 milliards de francs, assis sur les salaires de 1998. La collecte perçue en 2000 s'élève à 3,29 milliards de francs (données provisoires). La collecte à recevoir en 2001 devrait atteindre 3,4 milliards de francs.
- L'activité des OPACIF en 1999
Le nombre de demandes de congés a atteint 50.039, dont 23.957 ont été acceptées. Le coût moyen d'un congé s'élève à 129.000 francs (rémunération comprise), le coût moyen d'un bilan de compétences s'élève à 6.000 francs. La durée moyenne d'un congé est de 913 heures. Les formations suivies sont généralement de longue durée, 65,1 % conduisent à un diplôme ou un titre homologué. Ce sont les employés qui bénéficient prioritairement du congé de formation.
- Les résultats financiers
Les produits et les charges des organismes paritaires collecteurs agréés au titre du CIF en 1999 se sont élevés respectivement à 3.916,9 millions de francs et 4.048,16 millions de francs (dont 188,8 au titre des charges de gestion).
OPACIF (CDI) - MONTANT DES PRODUITS 1999
Transferts de fonds mutualisés, reçus du COPACIF
3.916,89
OPACIF (CDI) - MONTANT DES CHARGES 1999
Congés de formation - CDI
2.646,29
Charges liées aux congés de bilan de compétences et congés pour examen
Transferts de fonds mutualisés, versés au COPACIF
4.048,16
En intégrant les résultats du dispositif en faveur des salariés sous contrats à durée déterminée, les produits atteignent 4.872,6 millions de francs et les charges se montent à 5.046 millions de francs. Les produits financiers en 1999 se sont élevés à 52,67 millions de francs (dont 11,72 au titre du dispositif visant les CDD).
Pour autant, la Secrétaire d'État aux droits des femmes et à la formation professionnelle a indiqué, lors de son audition par la MEC, qu'elle estimait que le dispositif du congé individuel de formation ne répondait plus aux besoins d'une formation professionnelle plus massive, évaluée selon elle à 250.000 personnes.
En application de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle, 67 organismes, créés par la voie de la négociation collective, bénéficient de l'agrément de l'État au titre de l'article 30 de la loi de finances pour 1985. Les organismes collecteurs paritaires agréés au titre des formations professionnelles en alternance prennent en charge, dans la limite de forfaits, les dépenses de formation exposées dans le cadre de contrats de qualification, d'adaptation ou d'orientation.
En pourcentage de la masse salariale brute annuelle, les employeurs occupant 10 salariés et plus doivent consacrer aux contrats d'insertion en alternance 0,4 % ou 0,3 % (selon qu'ils sont ou non redevables de la taxe d'apprentissage), et les employeurs occupant moins de 10 salariés, 0,1 %, s'ils sont redevables de la taxe d'apprentissage. Les employeurs de 10 salariés et plus peuvent s'exonérer, soit en cotisant auprès d'un OPCA, soit en accueillant des jeunes en contrat d'insertion en alternance et en déduisant des sommes forfaitaires au titre de leur formation. Qu'elles entrent ou non dans le champ d'application d'un accord collectif prévoyant le versement à un OPCA, la grande majorité des entreprises choisit l'adhésion à un organisme collecteur comme mécanisme d'utilisation des contributions. Pour les employeurs de moins de 10 salariés, le versement à un OPCA est le seul mode libératoire. 847.125 entreprises, employant plus de 14 millions de salariés, ont effectué un versement libératoire au titre des formations professionnelles en alternance auprès d'un OPCA.
Si les entreprises de 500 salariés et plus représentent moins de 1 % des entreprises cotisantes (constituées à 80,78 % d'entreprises de moins de dix salariés), elles sont à l'origine de plus de 40 % de la collecte des OCPA.
Les organismes collecteurs paritaires agréés au titre des formations professionnelles en alternance prennent en charge les dépenses de formation exposées dans le cadre de contrats de qualification, d'adaptation à l'emploi ou d'orientation dans la limite de forfaits (forfait de 60 F - modulable - par heure de formation pour les contrats de qualification, de 50 F par heure pour les contrats d'adaptation et d'orientation).
Les OCPA ont accepté en 1999 de prendre en charge 187.856 contrats : 124.526 contrats de qualification, 57.127 contrats d'adaptation et 6.203 contrats d'orientation. La prise en charge moyenne s'élève, pour le contrat de qualification à 49.960 francs, pour le contrat d'adaptation à 12.670 francs et pour le contrat d'orientation à 10.564 francs. La durée moyenne de la formation prise en charge est respectivement de 862 heures, 257 heures et 226 heures.
La part des petites entreprises parmi les employeurs de jeunes sous contrat de qualification est toujours prépondérante. Près de 70 % des contrats de qualification ont été conclus par des entreprises de moins de 50 salariés.
Les formations prévues au contrat et prises en charge représentent un nombre total d'heures-stagiaires égal à 107,4 millions pour le contrat de qualification, 14,7 millions pour le contrat d'adaptation et 1,4 million pour le contrat d'orientation (heures d'actions d'orientation professionnelle).
Le montant des produits des organismes collecteurs paritaires agréés au titre des formations professionnelles en alternance s'est élevé en 1999 à 9,8 milliards de francs. Il se décompose comme suit :
ALTERNANCE - MONTANT DES PRODUITS 1999
Transferts de fonds mutualisés, reçus de l'AGEFAL
Transferts au titre du IV bis de l'art. 30 de la loi de finances pour 1985
9.801,51
Source : Secrétariat d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle
Le montant total des charges déclarées par les organismes collecteurs paritaires agréés au titre des formations professionnelles en alternance s'est élevé en 1999 à 9,9 milliards de francs. Il se décompose comme suit :
ALTERNANCE - MONTANT DES CHARGES 1999
5.382,59
- Contrat d'adaptation
- Contrat d'orientation
- Financement de dépenses liées à l'exercice de la fonction tutorale
Fonctionnement des Centres de formation d'apprentis
1.14,45
Transferts de fonds mutualisés, versés à l'AGEFAL
Transferts au titre du IV bis de l'art. 30 de la loi de finances pour 1985 (35 % interpro.)
9.938,89
Les organismes paritaires collecteurs, agréés au titre du plan de formation conformément à l'article L. 961-9 du code du travail, perçoivent les contributions des employeurs dues dans le cadre du plan de formation.
Les 66 organismes paritaires collecteurs créés par convention collective, et agréés au titre du plan de formation par l'État, se répartissent ainsi : 39 organismes nationaux professionnels, un organisme national inter branche, 2 organismes nationaux interprofessionnels et 24 organismes interprofessionnels régionaux.
- L'activité des organismes paritaires collecteurs agréés au titre du plan de formation en 1998
Les organismes paritaires prennent en charge les dépenses liées à la réalisation d'actions de formation au bénéfice de salariés, dans le cadre du plan de formation. En 1999, ces fonds ont financé la formation de plus de 1,64 million de salariés, soit 61,6 millions d'heures de formation.
Le montant des produits en 1999 s'est élevé à 10.279,22 millions de francs, dont 8.934,2 millions de francs au titre de la collecte des fonds. Le montant des charges en 1999 s'élève à 10.144,65 millions de francs, dont 8561,41 millions de francs pour le financement des plans de formation et 576,05 millions de francs de charges de gestion.
Les organismes paritaires collecteurs agréés au titre du plan de formation ont comptabilisé des produits financiers à hauteur de 127,9 millions de francs.
- Le capital temps de formation
Le capital temps de formation (CTF) a été mis en place par l'avenant du 5 juillet 1994 à l'accord national interprofessionnel du 3 juillet 1991. Le CTF est financé par un prélèvement de 50 % au plus du 0,20 % destiné au congé individuel de formation. Le prélèvement est géré par l'OPCA de branche, au sein d'une section particulière du plan de formation des entreprises d'au moins 10 salariés. En 1999, 70.762 entreprises sont couvertes par un accord de branche conclu au titre du capital de temps de formation, soit 5,56 millions de salariés. La contribution moyenne est de 11.853 francs.
Le montant des produits comptabilisés par les OCPA au titre du CTF s'élève en 1999 à 1.161 millions de francs. Au cours de la même période, le montant des charges comptabilisées est de 1.736 millions de francs.
En 1999, les OCPA ont accepté de prendre en charge 49.355 actions de formation représentant un total de 7.484.329 heures-stagiaires. En moyenne, l'action de formation dure 152 heures et donne lieu à intervention de l'OCPA sur la section particulière CTF à hauteur de 19.747 francs (coûts pédagogiques et coûts annexes).
3.- Le suivi des propositions de la mission d'évaluation et de contrôle relatives aux disponibilités des O.P.C.A.
Les membres de la mission d'évaluation et de contrôle ont considéré, de manière générale, qu'il fallait dynamiser la gestion de la trésorerie des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), afin d'éviter de laisser s'accumuler des « trésoreries dormantes ».
Votre Rapporteur spécial se réjouit de la publication du décret n°99-1127 du 28 décembre 1999 qui vise à augmenter la vitesse de circulation des fonds dans les circuits de la formation professionnelle. Ce décret limite les disponibilités dont un organisme collecteur paritaire agréé peut disposer au 31 décembre d'une année donnée, au tiers des charges comptabilisées au cours du dernier exercice clos.
a) les prélèvements exceptionnels opérés depuis 1996
Depuis 1996, les fonds de la formation professionnelle continue ont fait l'objet de prélèvements exceptionnels.
- Au titre du comité paritaire du congé individuel de formation (COPACIF), fonds national habilité à recueillir les excédents financiers des organismes collecteurs gérant les contributions des employeurs au financement du congé individuel de formation. L'article 29 de la loi de finances pour 1996 a soumis le fonds à une contribution exceptionnelle au budget de l'État, qui s'est finalement élevée à 1,465 milliard de francs.
- Au titre de l'association de gestion du fonds des formations en alternance (AGEFAL), association régie par le statut de la loi de 1901, chargée de réguler le système de financement de l'alternance. Celle-ci a fait l'objet de deux prélèvements :
· l'article 40 de la loi de finances pour 1997 a institué une contribution exceptionnelle au budget de l'État, égale à 40 % de la trésorerie nette de l'organisme au 31 juillet 1997, soit 1,37 milliard de francs ;
· l'article 75 de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a institué une contribution exceptionnelle au budget de l'État de 500 millions. Le paiement a été effectué le 31 juillet 1998.
En 1999, l'AGEFAL a verser au budget de l'État, via la procédure du fonds de concours, une somme de 500 millions de francs, rattachée au budget de la formation professionnelle. Ce fonds de concours porte la référence 36.1.6.928 « contribution de l'AGEFAL au financement de la formation en alternance ».
b) les disponibilités des O.P.C.A.
Au titre de l'alternance, les disponibilités détenues au 31 décembre 1999 par les 67 organismes mutualisateurs agréés sont évaluées à 2,4 milliards de francs, pour un montant d'engagements de financement des formations au 31 décembre 1999 estimé à 6,1 milliards de francs.
Le décret n° 99-1127 du 28 décembre 1999, modifié, limite les disponibilités dont un organisme collecteur paritaire agréé ou attributaire de la contribution affectée au capital de temps de formation (CTF), peut disposer au 31 décembre d'une année donnée, au tiers des charges comptabilisées au cours du dernier exercice clos. En application de ce décret, 617 millions de francs ont été encaissés par l'AGEFAL (association de gestion du fonds des formations en alternance agréée par arrêtés des 7 mai 1987 et 21 juin 1988) au titre des disponibilités excédentaires « alternance » évaluées au 31 décembre 1999.
Au titre du congé individuel de formation (CDI et CDD), les disponibilités détenues au 31 décembre 1999 par les 43 organismes paritaires agréés, s'élèvent à 1,3 milliards de francs, pour un montant d'engagements de financement des formations de 2,7 milliards de francs. En application du décret du 28 décembre 1999, 388 millions de francs ont été encaissés par le COPACIF (association gestionnaire du fonds national agréé par arrêté du 5 juin 1996) au titre des disponibilités excédentaires « CIF » évaluées au 31 décembre 1999 (données provisoires).
Au titre du plan de formation des entreprises de moins et plus de dix salariés (hors CTF), les disponibilités détenues au 31 décembre 1999 par les 66 organismes paritaires agréés sont évaluées à 3,2 milliards de francs, pour un montant d'engagements de financement des formations de 1,5 milliards de francs. Au titre de la section particulière du capital de temps de formation (CTF) les disponibilités s'élèvent à 1,1 milliard de francs, pour un montant d'engagements de financement des formations de 500 millions de francs.
En application du décret du 28 décembre 1999, le COPACIF - compétent pour recevoir les disponibilités excédentaires dégagées au titre du CTF et les affecter aux OPACIF déficitaires conformément à l'article 131 de la loi de finances pour 2000 - a encaissé 551 millions de francs au titre des disponibilités excédentaires « CTF » évaluées au 31 décembre 1999.
4.- Le contrôle juridictionnel des O.P.C.A
Par ailleurs, la mission d'évaluation et de contrôle avait souhaité l'extension du contrôle de la Cour des comptes aux OPCA. L'article 11, précité, de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations autorise la Cour des comptes à pratiquer des contrôles sur ces organismes.
D.- LES PROJETS DE RÉFORME GLOBALE DU SYSTÈME DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE
1.- Les projets de réforme du Gouvernement doivent être précisés
Le secrétariat d'État aux droits des femmes et à la formation professionnelle a publié le 17 mars 1999 un rapport intitulé « La formation professionnelle, diagnostics, défis et enjeux ». Le Livre blanc souligne trois dysfonctionnements du système de formation professionnelle :
· l'inadaptation à l'accroissement de la mobilité professionnelle des salariés ;
· l'inadéquation du système aux nouveaux besoins de qualification de la main d'_uvre.
Le présent projet propose de consacrer 20 millions de francs (soit un montant identique à la dotation 1999) aux actions expérimentales de formation professionnelle, ces actions pouvant préfigurer les contours d'une éventuelle réforme du système de formation professionnelle.
· la création d'un droit individuel, transférable, géré et garanti collectivement, qui bénéficierait aux salariés, aux personnes en situation précaire et aux demandeurs d'emploi ;
· la validation élargie des acquis de l'expérience professionnelle ;
c) Le projet de loi relatif à la modernisation sociale
Le projet de loi relatif à la modernisation sociale comporte des dispositions qui visent, d'une part, à réformer le régime de la taxe d'apprentissage et, d'autre part, à permettre une reconnaissance élargie des acquis de l'expérience professionnelle dans les systèmes de diplômes et de certification.
Votre Rapporteur spécial estime que le Parlement est en droit d'attendre du Gouvernement des indications claires sur la méthode prévue et le calendrier prévisionnel de la réforme globale de la formation professionnelle.
2.- Le suivi des recommandations de la mission d'évaluation et de contrôle
La mission d'évaluation et de contrôle avait formulé quelques recommandations concrètes sur la qualité des formations et sur celle du contrôle.
La mission d'évaluation et de contrôle avait recommandé de trouver des solutions afin d'accroître le rôle des utilisateurs directs (employeurs et salariés), compte tenu du poids de la « technostructure » du système de formation professionnelle.
Elle avait également préconisé d'encourager toutes les démarches de labellisation et de normalisation des organismes dispensateurs de formations, afin d'aboutir à une accréditation généralisée de nature à orienter, sinon conditionner, l'engagement de fonds publics.
Cette remarque de la MEC est en partie reprise par les propositions de M. Gérard Lindeperg, qui préconisent l'élargissement par l'Etat du champ de vérification technique et pédagogique qu'il assure pour son propre compte aux actions de formation professionnelle continue financées par les collectivités locales, lorsqu'elles en font la demande, et la promotion accrue de l'action de l'Office professionnel pour la qualification des organismes de formation (OPQF).
b) Un contrôle social plutôt qu'un contrôle administratif
Dans sa contribution au travaux de la MEC, votre Rapporteur spécial a insisté sur la nécessité d'élaborer un contrôle social approfondi sur les actions de formation de l'entreprise, de préférence à l'instauration d'un contrôle administratif, jugé trop lourd (obligation d'un agrément administratif, préalable délivré à tous les organismes de formation). Ce contrôle social pourrait être réalisé grâce à la rénovation de la présentation du bilan social. Cette tâche est une _uvre de longue haleine, et elle implique une grande concertation avec les partenaires sociaux.
Dans sa séance du 6 novembre 2000, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné les crédits de la formation professionnelle et l'article 57 rattaché à ce budget.
Après l'exposé de votre Rapporteur spécial, plusieurs commissaires sont intervenus.
Après s'être réjoui de la collaboration entre l'AFPA et l'ANPE, M. Alain Rodet a souligné que chacun de ces deux organismes devait encore accomplir des progrès dans leurs domaines respectifs. Par ailleurs, la consommation des crédits à l'échelon régional ne présente pas toujours un rythme satisfaisant. L'extension du contrôle des chambres régionales des comptes doit donc être saluée, même s'il ne s'agit que d'un jugement sur les comptes et pas d'une évaluation d'opportunité. Si les campagnes promotionnelles ne sont pas toujours efficaces, il convient cependant de réfléchir à une campagne de communication de l'AFPA, afin d'améliorer l'information des jeunes sur les formations qualifiantes. Il est par exemple étonnant de voir que des postes de soudeurs, bien rémunérés, demeurent vacants, faute de trouver des personnes qualifiées.
M. Jacques Guyard s'est interrogé sur les raisons pouvant expliquer le faible succès des contrats de qualification destinés aux adultes et sur la proportion d'apprentis travaillant dans des entreprises de moins de 10 salariés.
M. Gérard Bapt a souligné le niveau insuffisant des rémunérations des stagiaires de l'AFPA. En effet, nombre d'entre eux abandonnent leur formation pour un emploi mieux rémunéré. Les formations doivent être adaptées aux besoins. A ce titre, la coopération entre l'AFPA et l'ANPE doit se développer dans une logique de territorialisation, visant, au sein d'un bassin d'emplois, à faire coïncider l'offre et la demande de formation. Une proposition a donc été formulée, tendant à mettre en place un dispositif expérimental dans quelques bassins d'emplois afin d'améliorer la concertation entre les différents acteurs et les représentants de l'administration.
En réponse, votre Rapporteur spécial a apporté les précisions suivantes :
- il reste des progrès à accomplir dans la collaboration entre l'ANPE et l'AFPA, mais des engagements mutuels ont déjà été pris dans les contrats de progrès ;
- l'effondrement des effectifs en lycées professionnels et la faible progression de l'apprentissage incitent à réfléchir à l'amélioration des conditions de formation et à une meilleure information sur les métiers et les carrières. Une réflexion menée au niveau d'un bassin d'emplois semble une solution à envisager. Par ailleurs, il convient d'amplifier les efforts des centres d'information et d'orientation de l'ANPE et de l'AFPA, afin de mieux sensibiliser les jeunes aux contenus des différents métiers ;
- la diminution des crédits relatifs aux contrats de qualification destinés aux adultes s'explique par la faiblesse des effectifs entrés dans ce dispositif ;
- la part des apprentis travaillant dans les entreprises de moins de dix salariés a diminué du fait de l'implication croissante des PME et des PMI de plus de dix salariés dans l'effort d'apprentissage ;
- la mise en place de dispositifs expérimentaux, au sein de bassins d'emplois, peut permettre une meilleure adéquation entre l'offre et la demande de formation ;
- la faible rémunération des stagiaires est un problème qu'il conviendra de soumettre à la ministre lors de l'examen des crédits de la formation professionnelle en séance publique.
M. Jean-Pierre Brard, président, a souligné que la mission de l'AFPA ne se limitait pas à la formation professionnelle, mais qu'elle consistait aussi en un travail permanent et difficile d'encadrement.
Votre commission a adopté, sur proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits de la formation professionnelle. Elle vous demande, en conséquence, d'émettre un vote favorable à leur adoption.
(Article L. 118-7 du code du travail et article 19 de la loi n°92-675 du 17 juillet 1992 portant diverses dispositions relatives à l'apprentissage)
Réforme de l'aide forfaitaire à l'embauche d'apprentis
I. Le 1° du premier alinéa de l'article L. 118-7 du code du travail est ainsi rédigé :
« 1° D'une aide à l'embauche lorsque l'entreprise emploie au plus dix salariés et que l'apprenti dispose d'un niveau de formation inférieur à un minimum défini par décret ; ».
II. Le troisième alinéa de l'article 19 de la loi n° 92-675 du 17 juillet 1992 modifiée, portant diverses dispositions relatives à l'apprentissage, à la formation professionnelle et modifiant le code du travail, est abrogé.
III. Les dispositions du présent article s'appliquent à compter du 1er janvier 2001.
Afin de favoriser le développement de l'apprentissage, une aide forfaitaire à l'embauche a été instituée en 1993. Initialement prévue pour une durée limitée dans le temps, elle a fait l'objet de reconductions successives. En 1999, un recentrage de cette aide a été effectué. Elle est désormais réservée aux jeunes, titulaires d'un certificat d'aptitude professionnelle (CAP) ou d'un brevet d'enseignement professionnel (BEP), ainsi qu'aux jeunes sans diplôme.
La reprise économique a contribué largement à la diminution du chômage des jeunes. Dès lors, cette aide ne paraît plus nécessaire, sauf pour les très petites entreprises. En conséquence, il est proposé de réserver l'aide à l'embauche aux employeurs occupant au plus dix salariés. Le gain attendu de cette mesure est estimé à 117 MF en 2001.
Le présent article vise à réserver le versement de l'aide à l'embauche d'apprentis aux entreprises employant, au plus, dix salariés.
Le Gouvernement propose que cette mesure soit d'application générale - les contrats en cours seront concernés - et qu'elle entre en vigueur le 1er janvier 2001.
I.- LE DISPOSITIF EXISTANT A DÉJÀ FAIT L'OBJET
D'UN « RECENTRAGE »
L'aide forfaitaire en faveur des employeurs embauchant des jeunes apprentis a été instaurée par la loi n°93-953 du 27 juillet 1993 relative au développement de l'apprentissage.
La loi n°96-376 du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage a institué une nouvelle prime de soutien à l'apprentissage : l'indemnité compensatrice forfaitaire. Celle-ci se compose d'une aide à l'embauche et d'une aide à la formation.
Les modalités de versement de cette prime sont fixées par le décret n°96-493 du 6 juin 1996. Selon l'article D. 118-1 du code du travail, l'aide à l'embauche est versée en une seule fois, le versement de l'indemnité de soutien à la formation s'effectuant à l'issue de chaque année du cycle de formation.
Le montant de la prime à l'embauche est fixé à 6.000 francs (914,69 euros).
L'article 131 de la loi de finances initiale pour 1999 réserve le versement de la prime à l'embauche aux apprentis détenant un faible niveau de qualification. Le niveau de plafond retenu est défini par décret. Concrètement, les apprentis concernés sont ceux dont les niveaux correspondent au BEP, CAP (niveau V) ou les non-qualifiés (V bis et VI).
II.- LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE NE SE JUSTIFIE PAS AU REGARD DES BESOINS
DE MAIN D'_UVRE QUALIFIÉE
Le recentrage de l'aide à l'embauche sur un public ne disposant pas d'un baccalauréat ne semble pas avoir enrayé la tendance du marché de l'emploi à recruter des jeunes de niveaux de formation correspondant au baccalauréat ou supérieur. En effet, les effectifs des apprentis par niveau de diplôme préparé (hors agriculture) ont augmenté en 1999, de 13% pour les niveaux II et III et de 6% pour le niveau IV.
Arguant de la vigueur de la reprise économique, le Gouvernement propose de ne maintenir cette aide que pour les entreprises employant, au plus, 10 salariés. Cette disposition se traduit par une réduction des services votés de 117,46 millions de francs (17,91 millions d'euros), le coût total de l'aide étant de 4.290,3 millions de francs (654,05 millions d'euros), en progression de 4,3 %.
Par ailleurs, l'article 57 tend à abroger, par coordination, un alinéa de la loi n°92-675 du 17 juillet 1992, modifiée, relative à l'apprentissage.
Au moment où apparaissent des goulets d'étranglement dans la population active de certains secteurs, public privilégié de l'aide forfaitaire, votre Rapporteur spécial désapprouve cette initiative qui risque d'amoindrir considérablement l'attrait de l'apprentissage dans les entreprises françaises. En effet, la formation de l'apprenti sur le lieu de travail nécessite qu'un ou plusieurs de ses collègues lui consacrent une part de leur temps de travail. Si cette perte pour l'entreprise n'est plus compensée par le versement de la prime, les entreprises seront beaucoup moins incitées à accepter des apprentis. Une telle restriction ne va pas dans le sens de l'accent mis sur la valorisation de l'apprentissage. Elle semble, de plus, contradictoire avec l'augmentation prévue du nombre de contrats d'apprentissage (230.000). C'est donc tout l'édifice de l'apprentissage, dont le rôle est crucial en cette période de tension sur le marché du travail, qui serait fragilisé. En outre, on peut s'interroger sur le « critère » tiré d'un effectif maximum de dix salariés, que ni les structures économiques, ni le droit du travail, ne justifient.
Au cours de sa séance du 6 novembre, votre commission a examiné cet article, rattaché à ce budget. Elle a examiné deux amendements de suppression de cet article, l'un de M. Didier Chouat, l'autre de votre Rapporteur spécial.
Votre Rapporteur spécial, a souligné que la limitation du versement de la prime à l'embauche d'apprentis aux entreprises de moins de dix salariés ne se justifie pas. Autant on pouvait comprendre, même sans la partager, la logique réservant cette aide aux apprentis relevant des niveaux de formations les plus faibles, autant cette limitation ne relève d'aucune logique, sinon budgétaire. L'incitation à l'embauche que constitue cette prime joue un rôle majeur d'intégration dans le monde professionnel. Par ailleurs, cette disposition impliquerait un effet de seuil regrettable. En conséquence, il convient de supprimer l'article 57.
M. Gérard Bapt s'est étonné de la discordance entre, d'une part, l'augmentation des crédits de l'alternance et, d'autre part, la suppression de cette prime, qui répond effectivement à une logique purement budgétaire. C'est cette même logique qui a amené à prévoir la suppression, par décret, des primes des contrats de qualification.
Votre Rapporteur spécial, a souligné qu'au surplus, cette dernière mesure était réglementaire.
Sur proposition de votre Rapporteur spécial, votre commission a adopté les deux amendements, identiques, tendant à supprimer cet article.
() Rapport d'information n°1781, annexe n°4, « Pour un meilleur usage des fonds de la formation professionnelle. »
() « Premières informations et premières synthèses » (n°37.1, septembre 2000)
() Rapport d'information de l'Assemblée nationale n°1687, rédigé par M. Jean-Pierre Brard.

References: L'article 2
 L'article 11

L'article 51
 l'article 57
 l'article 57
 l'article 82
 l'article 57

L'article 59
 l'article 61
 l'article 62
 l'article 62
 l'article 51
 l'article 10
 l'article 40
 l'article 63
 l'article 10
 l'article 11
 l'article 30
 L'article 29
 l'article 40
 l'article 75
 l'article 131
 L'article 11
 l'article 57
 l'article 19

L'article 131
 l'article 57
 l'article 57