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RELATORÍA ESPECIAL PARA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN. COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
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María Luisa Campos Rojo
1 2 3 4 5 2007 RELATORÍA ESPECIAL PARA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN. COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS 1889 F St. N.W. WASHINGTON, D. C Diseño: Atico Publicidad6 Presentación El acceso a la información constituye una herramienta esencial para combatir la corrupción, hacer realidad el principio de transparencia en la gestión pública y mejorar la calidad de nuestras democracias, signadas por una cultura de secretismo y por organismos públicos cuyas políticas y prácticas de manejo físico de la información no están orientadas a facilitar el acceso de las personas a la misma. El reconocimiento del acceso a la información como derecho humano ha ido evolucionando progresivamente en el marco del derecho internacional de los derechos humanos. El sistema interamericano de derechos humanos ha cumplido en ello un rol fundamental. Hace menos de un año la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Claude Reyes y otros, marcó un hito jurisprudencial al constituirse en el primer tribunal internacional en reconocer que el acceso a la información es un derecho humano que forma parte del derecho a la libertad de expresión. Previamente, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión venían impulsando avances en la materia a través de sus diferentes mecanismos de trabajo. El objeto del presente Estudio Especial sobre el Derecho de Acceso a la Información, elaborado por la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, es contribuir a facilitar la comprensión del derecho de acceso a la información, su alcance y sus límites y constituirse en una herramienta útil de trabajo en las actividades de promoción del derecho de acceso a la información. Es fundamental que funcionarios públicos, particulares, organizaciones no gubernamentales, periodistas, medios de comunicación, estudiantes universitarios y demás actores sociales conozcan en profundidad el alcance de este derecho y las implicaciones nacionales e internacionales de su reconocimiento como derecho humano. Difundir los avances sobre la materia es un paso esencial para la construcción de sociedades en donde el acceso a la información sea, además de un derecho humano reconocido, un derecho efectivo en la práctica democrática cotidiana. Asimismo, esperamos que este estudio pueda ser utilizado por los Estados como una fuente a tomar en cuenta para adoptar o modificar sus legislaciones y prácticas sobre la materia, así como para crear programas de capacitación para funcionarias y funcionarios públicos y usuarios de las instituciones estatales. Hago constar mi agradecimiento al comprometido personal de la Relatoría Especial que colaboró de manera entusiasta en la realización del presente trabajo. Ignacio J. Álvarez Relator Especial para la Libertad de Expresión Agosto 20077 A Introducción... 9 B Antecedentes regionales e internacionales: el derecho de acceso a la información como derecho humano Organización de los Estados Americanos (OEA) y Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos Organización de las Naciones Unidas Consejo de Europa Unión Europea Sistema Africano de Derechos Humanos Commonwealth Declaraciones Conjuntas sobre Libertad de Pensamiento y de Expresión de las distintas regiones Otros antecedentes internacionales que reconocen el derecho de acceso C Régimen de acceso a la información Legitimación activa: La persona como titular del derecho Obligación positiva del Estado de suministrar información o de otorgar una respuesta fundamentada ante una solicitud. La falta de respuesta es incompatible con la Convención Americana Legitimación pasiva: Sujetos obligados a suministrar información o responder Objeto del derecho: Sistema de información y no de acceso a documentación Los principios de máxima divulgación, publicidad y transparencia como garantía del derecho de acceso a la información en poder del Estado. La obligación de poner a disposición información de oficio Procedimiento administrativo para ejercer el derecho a buscar información... 418 7. Recurso judicial para garantizar el derecho de acceso. Si no existe el Estado debe crearlo Obligación del Estado de adoptar normas y prácticas para garantizar el derecho de acceso o de suprimir o enmendar normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violaciones al mismo Relación entre el derecho de acceso a la información en poder de Estado y el derecho a la participación política consagrado en el artículo 23 de la Convención Americana D Sistema de restricciones Establecidas por ley Fin legítimo: Objetivo permitido por la Convención Americana Necesidad en una sociedad democrática: test de proporcionalidad La limitación debe ser escrita y motivada La limitación al derecho de acceso debe ser temporal y/o condicionada a la desaparición de su causal E Conclusiones... 519 RELATORÍA ESPECIAL PARA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN A Introducción 1. La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión ( la Relatoría o la Relatoría Especial ) de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ( la Comisión, la Comisión Interamericana o la CIDH ) ha venido trabajando para que los Estados garanticen y amplíen el acceso a la información en las Américas, en el entendido de que su implementación efectiva constituye un aspecto fundamental para la consolidación del derecho a la libertad de expresión, fomenta la lucha contra la corrupción, contribuye de manera decisiva al establecimiento de políticas de transparencia, necesarias para fortalecer las democracias y el respeto por los derechos humanos, así como promueve mercados económicos estables, justicia socioeconómica 1 y facilita prácticas efectivas de negocios Entre las actividades que ha realizado la Relatoría en esta materia cabe destacar la elaboración de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión aprobada por la CIDH, la presentación de ponencias o informes ante distintos órganos de la Organización de los Estados Americanos (OEA) 3, la preparación de estudios especiales sobre el estado del derecho de acceso a la información en la región (2001, 2003, 2004 y 2005), la emisión de declaraciones conjuntas con otros Relatores y expertos, entre las que cabe destacar la Declaración Conjunta de 2004, la adopción de los Principios de Lima sobre el derecho de acceso y la realización de seminarios y talleres con distintas organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales y el asesoramiento técnico a Estados miembros de la OEA en el tema....el acceso a la información fomenta la lucha contra la corrupción, contribuye de manera decisiva al establecimiento de políticas de transparencia En su Informe Anual del año 2003 la Relatoría incluyó un capítulo sobre la garantía adecuada del derecho de acceso a la información, en el cual elaboró un marco teórico con el objetivo de colaborar con los Estados en avanzar hacia la plena efectividad al derecho de acceso a la información en su poder 4. En dicha oportunidad, la Relatoría profundizó sobre la necesidad de que los Estados reconozcan que dicho derecho se encuentra contenido en el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, protegido en el artículo 13 de la Convención Americana, así como enfatizó la relevancia de que se guíen por los principios de transparencia, máxima divulgación, publicidad y participación ciudadana a través de sistemas de control efectivos 5. 1 CIDH, Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión Volumen III. OEA/ Ser.L/V/II.118, Doc. 70 rev.2, 29 de diciembre de 2003, párr.12; CIDH, Informe Anual de la Relatoría para la Libertad de Expresión. 2001, vol. II. OEA/Ser.L/V/II.114, Doc. 5 rev.1, 16 de abril de 2001, párr.1. Ver también el artículo 4 de la Carta Democrática Interamericana. 2 Mendel, Toby. Freedom of Information: A comparative legal survey. UNESCO Ej. Informe del Relator Especial para la Libertad de Expresión solicitado por el Consejo Permanente de la OEA, en cumplimiento de la resolución de la Asamblea General de la Organización AG-RES (XXXIII-0-03). 4 CIDH, Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión Volumen III. Capítulo IV. 5 Id. 910 ESTUDIO ESPECIAL SOBRE EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN 4. Asimismo, se señaló que, a efectos de corregir la cultura del secretismo y garantizar debidamente el derecho de las personas a la información en poder de los Estados, éstos debían efectuar avances concentrados y simultáneos en tres niveles diferentes: 1) conocimiento en profundidad del contenido del derecho de acceso a la información, no sólo como herramienta práctica que fortalece la democracia, sino como derecho humano protegido por el derecho internacional; 2) régimen de acceso a la información; y 3) sistema de excepciones específicas, claras y transparentes. 5. En el año 2005 la Relatoría asesoró a la CIDH en la presentación de una demanda ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la Corte o la Corte Interamericana ) en el caso contencioso Claude Reyes y otros v. Chile, relacionado con el derecho de acceso a la información que se encuentra en poder del Estado a solicitud de una persona. Dicha demanda culminó con la sentencia que el referido Tribunal emitió el 19 de septiembre de 2006, en la cual reconoció el derecho de acceso a la información en poder del Estado como derecho humano Durante el año 2006, en cumplimiento de sus funciones y del mandato de la Resolución AG/RES (XXXVI-O/06) de 6 de junio de 2006 de la Asamblea General de la OEA 7, la Relatoría participó en distintos foros y realizó observaciones sobre esta materia luego de sus visitas a países de la región. 7. Continuando su análisis sobre el derecho de acceso a la información en poder del Estado, la Relatoría ha efectuado el presente estudio con el objetivo principal de analizar el impacto de la sentencia de la Corte Interamericana en el caso Claude Reyes y otros. Para ello, se analizará el rol del referido antecedente jurisprudencial como fortalecimiento y guía para los Estados en la consecución de avances en los tres aspectos sobre los cuales se afirmó que debían trabajar (supra párrs. 3 y 4) y en torno a los que se profundizará el marco teórico del derecho de acceso a la información. 8. El primer punto del marco teórico, relacionado con el reconocimiento del derecho de acceso a la información en poder del Estado como un derecho humano protegido por el derecho internacional, tiene un fuerte impulso con la emisión de la sentencia en el caso Claude Reyes y otros. Por primera vez un tribunal internacional señala que el derecho de acceso a la información es un derecho humano que forma parte del derecho a la libertad de expresión. Esta evolución jurisprudencial se realiza a partir de un análisis comparado de los antecedentes regionales e internacionales en la materia. 9. El segundo punto se relaciona con el régimen del derecho al acceso a la información. En este sentido, se hace necesario el análisis de las consideraciones de la Corte Interamericana en torno al contenido y alcance del derecho de acceso a la información en poder del Estado. De ella se desprenden una serie de elementos y características que se transforman en verdaderos estándares internacionales a tomar en cuenta por los Estados para garantizar el goce efectivo de dicho derecho. 6 Corte IDH, Caso Claude Reyes y otros. Sentencia de 19 de septiembre de Serie C No AG/RES (XXXVI-O/06) de 6 de junio de 2006 sobre Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia. 1011 RELATORÍA ESPECIAL PARA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN 10. El tercer punto, íntimamente relacionado con el anterior, tiene que ver con la consolidación internacional de un sistema más claro de excepciones al derecho de acceso a la información en poder del Estado, el cual adquiere su consagración en la redacción del artículo 13.2 de la Convención. 11. La Relatoría Especial quisiera aprovechar esta oportunidad para subrayar ciertos avances que han afianzado muchas de las afirmaciones que la Comisión viene realizando en esta materia. El presente estudio tiene por objetivo analizar estos avances que coadyuvan a que los Estados miembros de la OEA puedan seguir progresando en este tema, tanto en materia de legislación como de prácticas estatales y puedan elaborar instrumentos óptimos o enmendar los existentes para garantizar debidamente el derecho de las personas de acceder a la información en poder del Estado, y de esta manera erradicar el secretismo con el que las instituciones se manejan. El análisis aquí contenido podrá complementarse en un futuro con estudios concretos sobre situaciones determinadas. 1112 ESTUDIO ESPECIAL SOBRE EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN B Antecedentes regionales e internacionales: El derecho de acceso a la información como derecho humano 12. Numerosas legislaciones de distintos Estados reconocen el derecho de acceso a la información en poder del Estado. Un estudio del Open Society Justice Initiative, publicado en el año 2006, señaló que más de 65 países en el mundo han sancionado leyes que establecen mecanismos para que el público pueda acceder a la información. Ésta es una tendencia que ha crecido recién en los últimos 6 años, dado que al menos 28 de esas legislaciones se sancionaron desde el año En más de 40 países este derecho se incorporó en las constituciones Numerosos países tienen leyes de acceso o de libertad de información que establecen mecanismos para que las personas puedan solicitar y recibir información en poder del Estado. En países de Latinoamérica y el Caribe el desarrollo de normativa de acceso a la información es un proceso reciente 9. Las legislaciones de acceso adoptadas varían considerablemente en los términos y alcance de la garantía del derecho de acceso La Relatoría destaca que en los últimos años, Trinidad y Tobago, México, Panamá, Perú, Jamaica, Ecuador, República Dominicana y Honduras aprobaron leyes sobre acceso a la información. Algunos países, además de reformas o adopción de leyes, implementaron otras medidas para mejorar el sistema de acceso a la información, como por ejemplo, la adopción de guías para funcionarios. 15. En este sentido, el 7 de julio de 2006 la Dirección del Sistema Nacional de Archivos de Honduras emitió la Resolución Administrativa No. CNA , por medio de la cual consagró un instructivo de organización básica y gestión de archivos de las instituciones públicas y privadas contempladas en la Ley del Sistema Nacional de Archivos y la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública 11. Además, la Comisión Nacional de Conectividad aprobó un documento denominado Norma Técnica para la Aplicación de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LOTAIP) 12. Para ello se tomó como base la guía para el desarrollo de sitios Web del Gobierno de Chile. 8 Ver Open Society Justice Initiative; Transparency & Silence. A Survey of Access to Information Laws and Practices in 14 Countries. Justice in Action Series. New York, 2006, pág. 21, disponible en: org/resources/articles_publications/publications/transparency_ /transparency_ pdf; y Article XIX, Written comments of Open Society Initiative, Global Campaign for Free Expression, Libertad de Información México, Instituto Prensa y Sociedad, Access Info Europe. Case No Marcel Claude Reyes y otros v. Chile. March. 2006, pág. 5. Ver también Mendel, Toby. Freedom of Information: A comparative legal survey. UNESCO Open Society Justice Initiative, Transparency & Silence. A Survey of Access to Information Laws and Practices in 14 Countries. Justice in Action Series, pág Mendel, Toby. Freedom of Information: A comparative legal survey. UNESCO Resolución Administrativa No. CNA , disponible en: index_archivos/page437.htm 12 Norma Técnica para la Aplicación de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, disponible en: 1213 RELATORÍA ESPECIAL PARA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN 16. Canadá y Estados Unidos cuentan con leyes de esta naturaleza desde hace muchos años. Otros Estados han iniciado el proceso de elaboración de este tipo de normativa, siguiendo esta tendencia (incluyendo Chile, Costa Rica, Nicaragua, Uruguay y Argentina). 17. Numerosos convenios internacionales en materia de derechos humanos consagran el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión con distintas formulaciones. Sin embargo, hasta el año 2003 no todos los antecedentes internacionales que los interpretaban habían coincidido en señalar que el derecho de acceso a la información era un derecho humano contenido en el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión El 13 de enero de 2004 los Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas emitieron la Declaración de Nueva León, mediante la cual se comprometieron a contar con los marcos jurídicos y normativos, así como con las estructuras y condiciones necesarias para garantizar a los ciudadanos el derecho de acceso a la información En el estudio realizado por Open Society Justice Initiative mencionado anteriormente, se ha llegado a la conclusión de que los países que consagraron un sistema de acceso a la información en su legislación interna tienen un nivel tres veces más elevado de respuesta a solicitudes, si se los compara con los países que no tienen este tipo de leyes los países que consagraron un sistema de acceso a la información en su legislación interna tienen un nivel tres veces más elevado de respuesta a solicitudes Sin embargo, dicho estudio también llega a la conclusión de que los países que tienen leyes de acceso a la información necesitan esforzarse por llevarlas a la práctica, debido a que el silencio se presenta como principal modo de rechazo. Incluso en este punto se ha demostrado que los países que tienen legislación dejan sin respuesta un 38% de los pedidos de información, en comparación con un 56% en los países que no tienen leyes En el presente estudio la Relatoría sistematiza y actualiza los antecedentes regionales citados en su Informe Anual de 2003 y realiza una interpretación comparada de los distintos instrumentos y antecedentes internacionales, incorporando en su análisis los antecedentes del sistema africano, el commonwealth y las declaraciones de los relatores y expertos de libertad de expresión. Este análisis demuestra avances en la conceptuación del acceso a la información como derecho humano, integrante del derecho a la libertad de expresión. 13 CIDH, Informe Anual de la Relatoría para la Libertad de Expresión, 2003, Vol. III, Capítulo IV, párr Declaración de Nuevo León de 3 de enero de 2004, disponible en: SpecialSummitMexico/DeclaracionLeon_spa.pdf 15 Open Society Justice Initiative, Transparency & Silence. A Survey of Access to Information Laws and Practices in 14 Countries. Justice in Action Series, pág Id, pág14 ESTUDIO ESPECIAL SOBRE EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN 1. Organización de los Estados Americanos y Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos 22. En 1948 los Estados americanos adoptaron la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, cuyo artículo IV establece que: Toda persona tiene derecho a la libertad de investigación, opinión, expresión y difusión del pensamiento por cualquier medio 23. En 1969 se suscribió la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En el numeral 1 del artículo 13 del mencionado instrumento claramente se expresa que: Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. 24. La Convención Americana consagra expresamente el derecho a buscar y recibir información. En el marco de la OEA tanto los órganos políticos como por ejemplo la Asamblea General, como los órganos del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos de la OEA, Comisión Interamericana y Corte Interamericana, han dado un amplio contenido al derecho a la libertad de pensamiento y de expresión consagrado en el artículo 13 de la Convención, a través de la descripción de sus dimensiones individual y social, de las cuales se han desprendido una serie de derechos que se encuentran protegidos en dicho artículo En este sentido, desde el año 2003 la Asamblea General ha emitido cuatro resoluciones específicas sobre el acceso a la información en las que resalta su relación con el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión 18. En la última resolución de 3 de junio de 2006 la Asamblea General de la OEA inst[ó] a los Estados a que respeten y hagan respetar el acceso a la información pública a todas las personas y [a] promover la adopción de disposiciones legislativas o de otro carácter que fueran necesarias para asegurar su reconocimiento y aplicación efectiva CIDH, Caso Claude Reyes y otros, párr. 75; Caso López Álvarez. Sentencia de 1 de febrero de Serie C No. 141, párr. 163; Caso Palamara Iribarne. Sentencia de 22 de noviembre de Serie C No. 135, párr. 69; Caso Ricardo Canese. Sentencia de 31 de agosto de Serie C No. 111, párrs ; Caso Herrera Ulloa. Sentencia de 2 de julio de Serie C No. 107, párrs ; Caso Ivcher Bronstein. Sentencia de 6 de febrero de Serie C No. 74, párrs ; Caso La Última Tentación de Cristo (Olmedo Bustos y otros). Sentencia de 5 de febrero de Serie C No. 73, párrs ; y La Colegiación Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de Serie A No. 5, párrs y Resolución AG/RES (XXXIII-O/03) de 10 de junio de 2003 sobre Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia ; Resolución AG/RES. (XXXIV-O/04) de 8 de junio de 2004 sobre Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia ; Resolución AG/RES (XXXV-O/05) de 7 de junio de 2005 sobre Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia ; y AG/RES (XXXVI-O/06) de 6 de junio de 2006 sobre Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia. 19 Resolución AG/RES (XXXVI-O/06) de 6 de junio de 2006 sobre Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia, punto resolutivo 2. 1415 RELATORÍA ESPECIAL PARA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN 26. En 1997 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos creó la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. En octubre de 2000 la Comisión Interamericana aprobó la Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión elaborada por la Relatoría Especial, cuyo Principio 4 reconoce que [e]l acceso a la información en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados están obligados a garantizar el ejercicio de este derecho La Comisión ha interpretado consistentemente que el artículo 13 de la Convención incluye un derecho al acceso a información en poder del Estado 21. En este sentido, la Relatoría manifestó que, dado que la libertad de recibir información debe impedir que las autoridades interrumpan el flujo de información hacia los ciudadanos, la palabra buscar, lógicamente, implicaría un derecho adicional 22. En este sentido, la CIDH ha resaltado que las todas las personas tienen el derecho de solicitar, entre otros, documentación e información mantenida en los archivos públicos o procesada por el Estado y, en general, cualquier tipo de información que se considera que es de fuente pública o que proviene de documentación gubernamental oficial El 8 de julio de 2005 la Comisión Interamericana presentó una demanda ante la Corte Interamericana en el caso Claude Reyes y otros, la cual tenía como fundamento fáctico la negativa de una institución del Estado a brindar a las víctimas toda la información que requerían sobre un proyecto de deforestación con impacto ambiental en Chile. La Comisión sostuvo que dicha negativa, así como la falta de un recurso judicial efectivo para impugnarla, generaban la responsabilidad internacional del Estado por la violación del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión y del derecho a la protección judicial todas las personas tienen el derecho de solicitar, entre otros, documentación e información mantenida en los archivos públicos o procesada por el Estado En la sentencia del 19 de septiembre de 2006 la Corte Interamericana acogió varios de estos alegatos, e incorporó a la misma varios estándares que se venían desarrollando tanto por la Relatoría como por otros antecedentes internacionales. De esta manera, con la referida sentencia por primera vez un tribunal internacional reconoció expresamente que el derecho de acceso a la información es un derecho humano integrante del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión CIDH, Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, Principio 4. Ver también Principios de Lima, Principio 1 El acceso a la información como derecho humano. 21 Véase, por ejemplo, CIDH Informe Anual de la Relatoría para la Libertad de Expresión. 2001, vol. II, párrs. 11 a 15; CIDH, CIDH, Informe Anual de la Relatoría para la Libertad de Expresión, 2003, Vol. III, Capítulo IV, 12; CIDH, Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos. OEA/Ser.L/V/ll.116, 22 octubre 2002, párrs ; Demanda de la CIDH en el Caso Claude Reyes y otros; y Written comments of Open Society Initiative, Article XIX, Global Campaign for Free Expression, Libertad de Información México, Instituto Prensa y Sociedad, Access Info Europe, Case No Marcel Claude Reyes y otros v. Chile, March. 2006, pág CIDH, Informe Anual de la Relatoría para la Libertad de Expresión, 2003, Vol. III, Cap. IV, párr CIDH, Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos de 2002, párr CIDH, Demanda presentada ante la Corte Interamericana el 8 de julio de CIDH, Caso Claude Reyes y otros, párr16 ESTUDIO ESPECIAL SOBRE EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN 30. Con todos estos antecedentes se afianza el derecho de acceso a la información como derecho humano y ciertas características y elementos que conforman un marco para la construcción de su régimen jurídico. Es importante que los Estados de la región presten particular atención a este antecedente como guía para adecuar su normativa interna en materia de acceso a la información a los estándares internacionales. 31. El reconocimiento del derecho de acceso a la información en poder del Estado como derecho humano implica también la necesidad de garantizarlo a través de una protección judicial adecuada, para que de forma rápida y expedita se pueda obtener su protección. En este sentido es importante resaltar que, por los hechos específicos del caso Claude Reyes, el amplio contenido del derecho de acceso a la información en poder del Estado no ha sido aún descrito de forma integral por la Corte y los hechos de casos futuros podrán ayudar a delinear su alcance. 2. Sistema de la Organización de las Naciones Unidas 32. Desde 1946 la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (en adelante la ONU ), trabajó con el concepto de libertad de información. En su Resolución 59 (1) de 1946 la Asamblea General afirmó que la libertad de información es un derecho humano fundamental y [...] la piedra angular de todas las libertades a las que están consagradas las Naciones Unidas y que abarca el derecho a juntar, transmitir y publicar noticias El artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Naciones Unidas (PIDCP) adoptado por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966, vigente desde 1976, cuyo texto es similar al de la Declaración Universal, establece que: Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. 34. La Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas creó la Relatoría Especial para la Libertad de Opinión e Información en marzo de Desde 1998 el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre Libertad de Opinión y Expresión ha declarado inequívocamente que el derecho de acceso a la información en poder de las autoridades del Estado está protegido por el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos 28. Posteriormente, en su informe anual de 1999 el referido Relator enfatizó el derecho de acceso como derecho en sí mismo y destacó ciertos principios que lo rigen ONU. Resolución de la Asamblea General No. 59(1) de 14 de diciembre de 1946 Calling of an International Conference on Freedom of Information, disponible en: RESOLUTION/GEN/NR0/033/10/IMG/NR pdf?OpenElement. 27 ONU, Comisión de Derechos Humanos. Resolución 1993/45 de 5 de marzo de Ver Informe del Relator Especial sobre la protección y promoción del derecho a la libertad de opinión y expresión, UN doc. E/CN.4/1998/40; Informe del Relator Especial sobre la protección y promoción del derecho a la libertad de opinión y expresión, UN doc. E7CN.4/1999/ Ver Informe del Relator Especial sobre la protección y promoción del derecho a la libertad de opinión y expresión, UN doc. E7CN.4/1999/64, 29 de enero de17 RELATORÍA ESPECIAL PARA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN 35. La redacción del artículo 19 del PIDCP y de la Declaración Universal permite inferir que se protege igualmente el derecho de buscar y recibir información 30, de forma similar a como se ha interpretado el contenido y alcance del artículo 13 de la Convención Americana. 36. En materia específicamente relacionada con el derecho de acceso a la información sobre cuestiones ambientales es preciso destacar la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 de la ONU. El Principio 10 de dicha Declaración establece que: El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes En 1998 la Comisión Económica para Europa, una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas 32, adoptó la Convención sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales, en el marco de la Conferencia Ministerial Medio Ambiente para Europa, celebrada en Aarhus, Dinamarca 33, instrumento conocido como el Convenio de Aarhus. 3. Consejo de Europa 38. En el ámbito del Consejo de Europa 34, organización internacional creada en 1949 con sede en Estrasburgo integrada por 46 países de Europa, cuya misión, entre otras, es promover y proteger los derechos humanos y el estado de derecho, existen importantes antecedentes en materia de acceso a la información, provenientes de distintos órganos 30 Ver Informe del Relator Especial sobre la protección y promoción del derecho a la libertad de opinión y expresión, UN doc. E7CN.4/1999/64, 29 de enero de ONU, Principio 10. Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, disponible en: Ver también Written comments of Open Society Initiative, Article XIX, Global Campaign for Free Expression, Libertad de Información México, Instituto Prensa y Sociedad, Access Info Europe, Case No Marcel Claude Reyes y otros v. Chile. March. 2006, pág Las otras Comisiones regionales son la Comisión Económica para Asia y el Pacífico, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, la Comisión Económica para África y la Comisión Económica y Social para Asia Occidental. 33 Convenio de Aarhus, disponible en: 34 Estatuto del Consejo de Europa de 5 de mayo de 1949, disponible en: Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?NT=001&CM=8&DF=4/2/2007&CL=ENG 1718 ESTUDIO ESPECIAL SOBRE EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN que componen el Consejo de Europa, como la Asamblea Parlamentaria 35 y el Comité de Ministros 36. Además, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el ejercicio de su función jurisdiccional, ha emitido diversas decisiones que serán analizadas seguidamente. 39. El derecho a la libertad de expresión se encuentra establecido en el artículo 10 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, abierto para la firma por el Consejo de Europa en 1950 y vigente desde Dicho artículo no incluye expresamente el derecho de buscar información y, en lo pertinente, señala que: Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión. Este derecho comprende la libertad de opinión y la libertad de recibir o de comunicar informaciones o ideas sin que pueda haber injerencia de autoridades públicas y sin consideración de fronteras. [ ] 40. A su vez, el artículo 8 del Convenio Europeo consagra el derecho al respeto a la vida privada y familiar. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha interpretado que en ciertas circunstancias dicho artículo protege aspectos relacionados con el acceso a la información de las personas. El artículo 8 establece que: 1. Toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia. 2. No podrá haber injerencia de la autoridad pública en el ejercicio de este derecho, sino en tanto en cuanto esta injerencia esté prevista por la ley y constituya una medida que, en una sociedad democrática, sea necesaria para la seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y las libertades de los demás. 41. La Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa ha emitido numerosas recomendaciones y resoluciones que se relacionan con el derecho de acceso a la información y con la necesidad de que se entienda como parte del derecho a la libertad de expresión e información descrito en el artículo 10 del Convenio Europeo. El 23 de enero de 1970 emitió la Recomendación No. 582 sobre medios de comunicación masiva 35 La Asamblea Parlamentaria es uno de los dos principales órganos estatutarios del Consejo de Europa. Representa a las principales tendencias políticas de sus Estados miembros y es el marco en el que se sitúa y ejerce la cooperación de los representantes de las 46 estructuras parlamentarias nacionales de Europa. Información disponible en: Ver también capí-tulo V del Estatuto del Consejo de Europa de 5 de mayo de 1949, disponible en: conventions.coe.int/treaty/commun/quevoulezvous.asp?nt=001&cm=8&df=4/2/2007&cl=eng 36 El Comité de Ministros es el órgano de decisión del Consejo de Europa. Está formado por los ministros de Asuntos Exteriores de todos los Estados miembros o por sus representantes permanentes en Estrasburgo. Es un órgano gubernamental donde se expresan los diferentes puntos de vista nacionales sobre los problemas a los que se enfrenta la sociedad europea, y constituye, a la vez, un foro colectivo donde se elaboran las respuestas europeas a tales desafíos. En colaboración con la Asamblea Parlamentaria, es el guardián de los valores fundamentales del Consejo de Europa, con la misión de velar por el respeto de los compromisos asumidos por los Estados miembros. Ver capítulo 4 del Estatuto del Consejo de Europa de 5 de mayo de 1949, disponible en: cm/aboutcm_en.asp y 8&DF=4/2/2007&CL=ENG 1819 RELATORÍA ESPECIAL PARA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN y derechos humanos, mediante la cual realizó recomendaciones al Comité de Ministros en materia de derecho a la libertad de información. Al respecto, recomendó instruir al Comité de Expertos en Derechos Humanos a que considerara e hiciera recomendaciones sobre: La ampliación del derecho a la libertad de información establecido en el artículo 10 de la Convención Europea de Derechos Humanos, a través de la adopción de un protocolo o de otra manera, de forma tal que se incluya la libertad de buscar información (la cual está incluida en el artículo 19.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos); y debe existir el correspondiente deber de las autoridades públicas de hacer accesible la información sobre asuntos de interés público, sujeta a las limitaciones apropiadas [ ] Ese mismo día, emitió la Resolución No. 428 contentiva de una declaración sobre medios de comunicación masiva y derechos humanos, en la cual afirmó que el derecho a la libertad de expresión debe incluir el derecho de buscar información, así como que debe existir el correspondiente deber de las autoridades públicas de hacer accesible la información sobre asuntos de interés público dentro de los límites razonables [ ] Asimismo, en su Resolución Nº 854 adoptada el 1 de febrero de 1979, recomendó al Comité de Ministros invitar a los Estados Miembros, que no lo hubieren hecho, a introducir un sistema de libertad de información 39 que incluyera el derecho a buscar y recibir información de las agencias y departamentos gubernamentales. 44. El 29 de abril de 1982 el Comité de Ministros adoptó una Declaración sobre libertad de expresión e información, en la cual expresó el objetivo de buscar una política de apertura de información en el sector público 40, así como la protección del derecho de todos a buscar y recibir información e impartir dicha información, de acuerdo a las condiciones establecidas en el artículo 10 del Convenio Europeo El 21 de febrero de 2002 el Comité de Ministros del Consejo de Europa emitió una recomendación sobre el derecho de acceso a documentos oficiales en poder de las 37 Corte IDH, Caso Claude Reyes y otros, párr. 81; y Resolución Nº 428 adoptada el 23 de enero de 1970 por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, punto 3 (traducción no oficial). 38 Corte IDH, Caso Claude Reyes y otros, párr. 81; y Resolución Nº 428 adoptada el 23 de enero de 1970 por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, punto 3 (traducción no oficial). 39 Traducción no oficial, Caso Claude Reyes y otros, párr. 81; Resolución Nº 854 adoptada el 1 de febrero de 1979 por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, disponible en: coe.int/main.asp?link=/documents/adoptedtext/ta79/erec854.htm 40 Corte IDH, Caso Claude Reyes y otros, párr. 81; y Declaración sobre libertad de expresión e información, adoptada por el Comité de Ministros el 29 de abril de Declaración sobre libertad de expresión e información, adoptada por el Comité de Ministros el 29 de abril de 1982, disponible en: https://wcd.coe.int/com.instranet.instraservlet?command=com. instranet.cmdblobget&docid=675534&secmode=1&admin=0&usage=4&instranetimage=73401; y ver Henry H. Perritt, Jr., Christopher J. Lhulier. Information Access Rights Based on International Human Rights Law. Information. 45 Buffalo L. Rev. 899, La declaración específicamente hace referencia también al artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. 1920 ESTUDIO ESPECIAL SOBRE EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN autoridades públicas 42. En dicha recomendación el Comité, tomando en consideración los artículos 19 del PIDCP y el artículo 10 del Convenio Europeo, declaró que los Estados miembros deben garantizar el derecho de toda persona de tener acceso, a solicitud, a los documentos oficiales en poder de las autoridades públicas. Este principio debe aplicarse sin discriminación de ninguna naturaleza, incluyendo aquella referida al origen nacional. 46. En mayo de 2005 el Comité de Ministros del Consejo de Europa en su decisión No. CM/866/0405 encomendó a un grupo de expertos redactar un tratado en el que se sentaran los principios para el acceso a documentos oficiales a través de la elaboración de instrumentos vinculantes para los Estados miembros del Consejo. Dicho instrumento debe tener en cuenta la legislación nacional y las prácticas de los Estados en la materia Por su parte, el órgano jurisdiccional del Consejo de Europa, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, ha emitido diversas decisiones en el marco de su función contenciosa que reflejan la discusión en torno al reconocimiento del acceso a la información como un derecho humano. 48. En 1987 el Tribunal Europeo de Derechos Humanos emitió una sentencia en el caso Leander v. Sweden, en la cual tuvo que interpretar el contenido del derecho de recibir información, consagrado en el artículo 10 de la Convención. En este caso el señor Leander solicitaba la entrega de información sobre su persona que contenía el registro del Departamento de Seguridad de la Policía Nacional y que fue la base en que se fundamentó el gobierno para decidir que dicho señor no reunía los requisitos de seguridad para asumir un cargo. Se le negó tal acceso con fundamento en una ordenanza de control personal que permitía a la policía recabar información sobre las personas con base en la necesidad de prevenir y detectar ofensas en contra de la seguridad nacional. El Tribunal Europeo no encontró violación alguna al Convenio 44. Específicamente en lo que al artículo 10 del Convenio respecta el Tribunal afirmó que dicho artículo prohíbe al Estado impedir o restringir que una persona reciba información que otros deseen o puedan desear impartirle, pero no confiere al individuo el derecho de acceder a un registro que contiene información sobre su posición personal, y no supone una obligación del Estado de suministrar tal información a quien la solicita Con posterioridad se le presentaron dos casos relevantes, Gaskin v. the United Kingdom y Guerra and others v. Italy, los cuales tuvieron similar resultado sobre 42 Corte IDH, Caso Claude Reyes y otros, párr. 81; y Recomendación Nº R (2002)2, adoptada el 21 de febrero de 2002, disponible en: https://wcd.coe.int/viewdoc.jsp?id=262135&backcolorinternet= 9999CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75. Ver también Briefing regarding the elaboration of a Council of Europe treaty on access to official documents. November 2006, disponible en: 43 Decisión No. CM/866/0405 del Comité de Ministros del Consejo de Europa disponible en: https:// wcd.coe.int/viewdoc.jsp?ref=cm/del/dec(2005)925/4.3&sector=seccm&language=lanenglish&ver= 0009&BackColorInternet=9999CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75; también ver Written comments of Open Society Initiative, Article XIX, Global Campaign for Free Expression, Libertad de Información México, Instituto Prensa y Sociedad, Access Info Europe, Case No Marcel Claude Reyes y otros v. Chile. March. 2006, pág EHRC, Leander v. Sweden judgment (26 March 1987, Series A no. 116, 74), parr Id, para Mostrar más
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