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Timestamp: 2020-02-21 05:46:59+00:00

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CPLT Jurisprudencia | Rosanna Costa Costa con INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS (INE)
Rosanna Costa Costa con INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS (INE) Rol: A19-09
Consejo para la Transparencia, 07/07/2009
Se solicita amparo frente a la denegación por parte del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) de entregar los datos que alimentan las estadísticas oficiales que genera dicha entidad, concretamente en materia de empleo, en cifras mensuales. El INE entrega y procesa las respectivas encuestas conforme una muestra basada en trimestres móviles y no en cifras mensuales. El INE argumenta que entregar la información usada para generar datos bajo la metodología de trimestre móvil como si se tratara de períodos mensuales desvirtúa el valor de la información generando desinformación y malas interpretaciones. Agrega también que divulgar dicha información afectaría los intereses económicos de la nación y que afectaría el debido cumplimiento de las funciones de la entidad. El Consejo acoge íntegramente el reclamo, por no acreditarse ninguna de las causales de reserva, y enfatiza que la información solicitada es pública y que su divulgación trae consigo un beneficio público y no un daño.
DECISIÓN AMPARO Nº A19-09
Entidad pública: Instituto Nacional de Estadísticas
Requirente: Rosanna Costa Costa
Ingreso Consejo: 25.05.2009.
En sesión ordinaria N° 65 de su Consejo Directivo, celebrada el 7 de julio de 2009, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del reclamo Rol A34-09, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la citada Ley de Transparencia.
El artículo 8° de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1–19.653, del Ministerio Secretaria General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; la Ley N° 17.374, de 1970, que fija el texto refundido, coordinado y actualizado del D.F.L. N° 313, de 1960, que aprobó la Ley Orgánica de la Dirección de Estadísticas y Censos y creó el Instituto Nacional de Estadísticas; el D.S. N° 1062/1970, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, que aprobó el Reglamento del Instituto Nacional de Estadísticas; y los D.S. N° 13/2009 y N° 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285 y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.
1) Solicitud de Acceso: Que el 30 de abril de 2009 doña Rosanna Costa Costa solicitó al Instituto Nacional de Estadísticas —en adelante, INE—la siguiente información:
a. Los resultados de la encuesta de empleo que realiza este Servicio para el último mes y no sólo el promedio móvil;
b. El aumento (en el mes y en 12 meses) y el nivel de ocupados, en fuerza de trabajo, a nivel nacional, por edad y por sexo, dato que sería importante “para conocer el impacto que se está observando en el mercado el laboral, el cual en las cifras medias que se entregan oficialmente queda suavizado por efecto de ser un promedio móvil”;
c. La evolución del empleo, asalariado, por cuenta propia, personal de servicio y empleadores y familiares no remunerados del último mes y su variación respecto al mes previo en 12 meses.
2) Respuesta: Que dicha solicitud fue respondida dentro de plazo por el Coordinador de la Unidad de Comercialización y Ediciones del INE, mediante ordinario N° 42, de 7 de mayo de 2009. En dicha respuesta señala:
a. Que no es posible proporcionar cifras mensuales debido a que ellas responden técnicamente a un diseño muestral y a la fijación de una muestra basada en trimestres móviles y con la adecuada representatividad y calidad estadística para fines analíticos de la situación del empleo y desempleo.
b. Por lo anterior, las cifras mensuales carecen de representatividad y calidad estadística adecuada, para fines analíticos, debido a que la información que comprende un solo mes está basada en una proporción del tamaño total de la muestra que permite asegurar estándares de calidad estadística de las cifras oficiales estimadas con base en trimestres móviles.
3) Amparo: Que contra esta respuesta doña Rosanna Costa Costa presentó un amparo el 25 de mayo ante el Consejo para la Transparencia, argumentando que la justificación esgrimida por el INE no se vincularía a ninguna de las causales de secreto o reserva que contempla la Ley N° 20.285 sino que, por el contrario, se funda únicamente en apreciaciones técnicas que son discutibles en su mérito, por cuanto:
a. Días después de la respuesta del INE a su solicitud la Directora Nacional del INE, a través de un correo electrónico, añadió los siguientes nuevos antecedentes para denegar el acceso a la información solicitada:
i. “Estamos analizando los resultados mensuales en su consistencia y calidad estadística. Los datos preliminares arrojan diferencias en las magnitudes de los coeficientes de error, con una variabilidad notablemente más alta en el caso de los datos mensuales, respecto de los trimestrales. Esto está referido a lo que hemos podido analizar hasta hoy, es decir, los datos de la situación de la fuerza de trabajo y ocupados por categoría para nivel nacional”.
ii. “Además, estos errores no muestran estabilidad en el tiempo y se acentúan al calcular las variaciones mensuales de los niveles, lo que da cuenta, en principio, de la escasa robustez de los niveles mensuales al provenir de un tercio de la muestra total. Esto afecta a su vez, la volatilidad de la tasa de desocupacional mensual, amplificándola, tema no menor considerando que la variable objetivo principal de la encuesta es justamente ésta. Preliminarmente, hemos observado que la variabilidad de las diferencias de las tasas mensuales, que tú nos solicitaste, es tan grande que no permite asegurar que las diferencias no sean ni nulas ni negativas (diferencias de 0.3 con varianza de 0.5 para la tasa de desempleo en comparación de tasas mensuales entre dos meses), osea no podemos asegurar que entre un mes y otro la tasa haya efectivamente subido, bajado o permanecido igual”.
b. Lo anterior demostraría que la negativa se basaría en razones técnicas que impedirían entregar la información de un modo confiable, a saber, los rangos de error que una muestra mensual presentaría, por lo que “aparentemente, para el INE, no existe como opción entregar la información dando a conocer el rango de error, pues toda muestra lo tiene, sino que simplemente prefiere negar el acceso a la información”.
c. La argumentación del INE tampoco encajaría en ninguna de las causales de reserva de información, ya que “no estamos ante un caso en que se esté afectando la seguridad de la nación, el interés nacional o los derechos de las personas. Tampoco estamos afectando el debido cumplimiento de las funciones del INE pues éste dispone de la información que se ha solicitado”. La existencia de un margen de error o el hecho de que las cifras mensuales carezcan de representatividad no es un argumento suficiente para denegar el acceso “…pues es esto es una cuestión que ponderará quien analice las cifras. No es rol del INE procurar que la información que dispone no tenga margen de error —pues eso en estadística por definición imposible— sino que entregar los antecedentes que permitan formarse un juicio estadístico”.
La reclamante concluye que la causal invocada para negar el acceso a la información no está contemplada en la ley y ninguna de las causales legales de reserva o secreto existentes pueden invocarse en este caso, por lo que solicita que se deje sin efecto la decisión del INE y se le ordene entregar la información solicitada.
4) Traslado: Que el Consejo Directivo de este Consejo, en su sesión ordinaria N° 53, de 26 de mayo de 2009, acordó admitir a tramitación este amparo trasladándolo, mediante Oficio N° 95, de 29 de mayo de 2009, a la Directora Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas, respondiendo dentro de plazo el Director Nacional Subrogante, don Jaime Espina Ampuero, mediante escrito de 16 de junio de 2009 en que plantea lo siguiente:
a. Que efectivamente el INE emitió respuesta denegatoria, sin hacer mención a alguna causal legal de reserva de información, de las señaladas en la Ley 20.285, sobre Acceso a la Información Pública; debido “a una descoordinación en el sistema implementado en el Servicio, para la tramitación de solicitudes de información, gestionadas a través de esta normativa, que se tradujo en que nuestra División Jurídica no pudiera conocer y pronunciarse sobre la solicitud en sí, en términos formales, a la solicitante”.
b. El INE, en virtud de la Ley N° 17.374, de 1970, es un servicio público técnico e independiente, encargado de realizar las estadísticas y censos oficiales de la República de Chile y, en tal sentido, todo el accionar institucional, además de cumplir a cabalidad con los requerimientos legales nacionales, propende a plasmar los más exigentes estándares internacionales, que deben cumplir la mayoría de las oficinas de estadísticas a nivel mundial. La misma ley encarga al Servicio servir como organismo público encargado de las estadísticas oficiales del país y, por ende, establecer la metodología, procesamiento y difusión de las mismas, correspondiéndole según su art. 2°, en especial (subrayados del INE):
a) Efectuar el proceso de recopilación, elaboración técnica, análisis y publicación de las estadísticas oficiales.
b) Estudiar la coordinación de las labores de colección, clasificación y publicación de estadísticas, que realicen los organismos fiscales, semifiscales y empresas del Estado.
e) Visar, dándole carácter oficial los datos estadísticos que recopilen los organismos fiscales, semifiscales y empresas del Estado.
f) Absolver las consultas que se le hagan sobre materias de índole estadística.
m) Evacuar, de acuerdo con las recomendaciones internacionales, las consultas que formulen los organismos técnicos y estadísticos del exterior”.
Por ello el INE sería el organismo público responsable de establecer y elaborar técnicamente —en virtud de su independencia institucional— las estadísticas o indicadores estadísticos oficiales del país, lo que por ese sólo hecho gozarían de una calidad, representatividad y consistencia estadística, adecuada a la metodología técnica que el Instituto ha adoptado.
c. Analizada la solicitud el INE persevera en denegar la solicitud de información fundándose en las siguientes causales de reserva de la Ley de Transparencia:
i. La primera es la del artículo 21 N° 4, esto es, la afectación del interés nacional. Se afirma que “…la configuración de esta causal, pasa por el hecho de que al INE se le ha solicitado…una información que no se posee, y que por ende no es oficial. Incluso es más, si se creasen y entregasen tales cifras, sus características de ser un indicador estadístico, estarían por debajo de los estándares metodológicos mínimos, aceptables para una estadística oficial”. Se reitera aquí que la Directora Nacional, vía correo electrónico, señaló que no era posible acceder a la información solicitada, entre otros motivos, porque “...hemos observado que la variabilidad de las diferencias de las tasas mensuales, que tú nos solicitaste, es tan grande que no permite asegurar que las diferencias no sean nulas ni negativas (diferencias de 0.3 con varianza de 0.5 para la tasa de desempleo en comparación de tasas mensuales entre dos meses), o sea, no podemos asegurar que entre un mes y otro la tasa haya efectivamente subido, bajado o permanecido igual". Ello se basaría en un estudio piloto preliminar, realizado con la información existente para un periodo de tiempo determinado. Por ello, la información no puede considerarse oficial, dado que metodológicamente no fue conceptuaIizada para resultados mensuales y, por tanto, no cuenta con el rigor estadístico deseado ni cumple con una precisión básica para cifras de ese tipo, todo lo cual hace que no refleje la realidad. La Jefe de Servicio ratifica que podrían existir perfectamente variaciones de entre un -1,0 hasta un 1,7 puntos porcentuales, con un 95% de confianza. El enorme rango que se genera crea incertidumbre y desconfianza al mercado en general, daña la credibilidad de la Institución, y finalmente habría una afectación a la estabilidad financiera, económica e incluso monetaria del país.
En otras palabras, el proceso de elaborar técnicamente y difundir las estadísticas oficiales exige que se construyan indicadores representativos, precisos y consistentes, de manera que la información que entregan sea un insumo primordial para la autoridad política, fiscal, monetaria y civil en el desarrollo nacional, y se generen las sinergias necesarias, para tomar mejores decisiones, que permitan —entre otros objetivos— apoyar el crecimiento económico, aumentar el empleo, mejorar la calidad de vida, mantener la estabilidad financiera, asistir a otros países con su desarrollo económico y contribuir al crecimiento del comercio mundial. Si las estadísticas no son completas, consistentes, confiables y oportunas pasan a convertirse en un factor negativo que puede frenar las políticas de desarrollo.
ii. La segunda causal invocada es la del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, esto es, la afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, que en este caso sería la entrega de las cifras estadísticas oficiales, una potestad pública irrenunciable y que se traduciría en entregar estadísticas oficiales precisas, representativas y elaboradas bajo un riguroso proceso de elaboración de datos que permita entregar información fidedigna y de calidad, y no indicadores "ad-hoc" que no representan la realidad. Ello supone la construcción rigurosa de una muestra diseñada al efecto, en atención a los requerimientos y recursos técnicos, legales y financieros disponibles. En el caso particular, la difusión de la información solicitada generaría graves e irrecuperables consecuencias a las debidas funciones de nuestro organismo, pues el INE ni la posee ni la podría poseer en el mediano plazo, “ya que dicha actividad implica necesariamente, mayores recursos del Estado, que permitan establecer una nueva elaboración técnica y trabajo metodológico, para este indicador del empleo”.
d. Se acompañan entre otros, por último, los siguientes documentos:
i. Copia simple de correo electrónico, de fecha 13 de mayo de 2009, enviado por la Directora Nacional del INE, doña Mariana Schkolnik Chamudes, a la solicitante doña Rosanna Costa Costa.
ii. Copia simple de los Principios de las Estadísticas Oficiales, utilizados por el Instituto Nacional de Estadísticas, en su gestión, visión y misión institucional. Que se encuentran en la página web del Servicio (http://www.ine.cl/canales/corporativo/nuestra_institucion/principios/principios.php)
iii. Copia simple de los Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales, elaborados por la División de Estadísticas de las Naciones Unidas. (http://unstats.un.org/unsd/methods/statorg/FP-Spanish.htm)
e. En Segundo Otrosí solicitan que “…en atención a la facultad del Consejo de Transparencia, establecida en el artículo 26 de la Ley 20.285, que el correo electrónico de la Directora Nacional del INE, que se acompaña en un otrosí de esta presentación, sea declarado como secreto o reservado, para todos los efectos legales, siempre y cuando, vuestro organismo decida rechazar el reclamo de la solicitante”.
f. En dicho correo electrónico la Directora Nacional del INE informa a la reclamante lo siguiente:
i. Que el INE estaría «analizando los resultados mensuales en su consistencia y calidad estadística. Los datos preliminares arrojan diferencias en las magnitudes de los coeficientes de error, con una variabilidad notablemente más alta en el caso de los datos mensuales, respecto de los trimestrales. Esto está referido a lo que hemos podido analizar hasta hoy, es decir, los datos de la situación de la fuerza de trabajo y ocupados por categoría para nivel nacional». Los errores referidos no mostrarían «estabilidad en el tiempo y se acentúan al calcular las variaciones mensuales de los niveles, lo que da cuenta, en principio, de la escasa robustez de los niveles mensuales al provenir de un tercio de la muestra total. Esto afecta a su vez, la volatilidad de la tasa de desocupación mensual, amplificándola... Preliminarmente, hemos observado que la variabilidad de las diferencias de las tasas mensuales, que tú nos solicitaste, es tan grande que no permite asegurar que las diferencias no sean ni nulas ni negativas (diferencias de 0.3 con varianza de 0.5 para la tasa de desempleo en comparación de tasas mensuales entre dos meses), osea no podemos asegurar que entre un mes y otro la tasa haya efectivamente subido, bajado o permanecido igual».
ii. Que la entrega de datos por trimestre móvil «no es sólo una forma de presentación de los datos sino que también obedece a un diseño muestral trimestral y no mensual. En estricto rigor, tasas mensuales deberían provenir de diseños muestrales mensuales».
iii. Que no se habrían revisado aún las desagregaciones por sexo y edad, «ya que estamos preocupados de darte una respuesta metodológica seria de estas diferencias. Sin embargo, tenemos como antecedente que en las cifras de trimestres móviles entre mayores sean las aperturas, mayor es el error muestral».
iv. Finalmente, se afirma que el análisis tomaría más tiempo, «debido a que estos resultados no se sustentan en un procesamiento regular ni habitual. Los sistemas informáticos que procesan la encuesta del empleo son consistentes con las expansiones y el diseño muestral trimestral de ésta y no mensual».
1) Que el asunto debatido en este caso es el secreto o reserva de los datos que alimentan las estadísticas oficiales que genera el Instituto Nacional de Estadísticas, concretamente en materia de empleo. El INE entrega y procesa las respectivas encuestas conforme una muestra basada en trimestres móviles y no en cifras mensuales. La requirente solicita la información de dichas encuestas por mes. El INE argumenta que entregar la información usada para generar datos bajo la metodología de trimestre móvil como si se tratara de periodos mensuales desvirtúa el valor de la información generando desinformación y malas interpretaciones.
2) Que lo primero que debe despejarse es que la información solicitada existe, toda vez que no es posible construir trimestres móviles sin información mensual. Por lo demás, las afirmaciones del INE que apuntan a los problemas que derivarían de entregar esta información refuerzan su existencia, pues en caso contrario no tendría sentido hacerse cargo de los problemas de su difusión.
3) Que se trata de información elaborada con presupuesto público, por lo que al tenor del artículo 5° de la Ley de Transparencia es, prima facie, pública. A mayor abundamiento, la letra a) del artículo 11 de la misma Ley establece como uno de los principios rectores del derecho de acceso a la información el principio de la relevancia, conforme al cual se presume relevante toda información que posean los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento.
4) Que si bien la Ley le encomienda al reclamado la función de entregar estadísticas oficiales y la información solicitada no ha sido procesada según los estándares y métodos utilizados por dicho Servicio, esto no obsta para que toda persona pueda solicitarla según lo establecido en la Ley de Transparencia. En efecto, no debe confundirse la potestad de generar estadísticas oficiales con la reserva de los datos que le sirven de sustento. Estos últimos no son, desde luego, estadísticas oficiales, pero eso no los transforma en información secreta. Es más, mantener en reserva tales datos, entendiendo que son los que permiten construir dichas estadísticas, atentaría contra la fe pública pues haría imposible su control social. Dicho de otra manera, la información pública del INE no se reduce a las estadísticas oficiales que éste produce.
5) Que en la respuesta a la solicitud de información el INE no invocó ninguna de las causales de secreto o reserva establecidas en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, lo que la transforma en una respuesta sin fundamentos. Se trata de una conducta que este Consejo Directivo debe representar, solicitándole a dicho órgano que en el futuro adecúe sus resoluciones denegatorias al espíritu de la ley y, en especial, a lo establecido en su artículo 16, ya que la infracción de éste puede acarrear la sanción establecida en el artículo 45, por denegación infundada al acceso a la información.
6) Que posteriormente, al responder el traslado conferido en virtud del artículo 25 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información, el INE invocó dos causales de secreto o reserva establecidas en dicha Ley, a saber, las contempladas en sus artículos 21 N° 4 y 21 N° 1.
7) Que, en materia de prueba de las causales de secreto o reserva, este Consejo ya estableció, en su decisión N° A39-09, que dado que de éstas depende la extinción del deber de entregar la información la carga de la prueba corresponderá a quien alega su concurrencia, vale decir, al INE en este caso. La pura invocación de la causal, desprovista de prueba suficiente, llevará a rechazar las alegaciones y ordenar la entrega de la información.
8) Que la primera causal invocada es que la comunicación, conocimiento o publicidad de la información solicitada podría afectar el interés nacional, en particular los intereses económicos del país. Sin embargo, la información solicitada se refiere a la situación del desempleo en el país y a la forma de medirlo, de manera que el beneficio público de conocer dicha información es evidentemente mayor que el daño que se puede causar con su divulgación. En efecto, este Consejo Directivo no ve cómo la publicidad de estos datos podría afectar el interés económico del país y, como consecuencia, el interés nacional, según afirma la respuesta del traslado, por lo que no da por acreditada de manera fehaciente tal circunstancia.
9) Que en cuanto a la segunda causal de secreto o reserva invocada por el INE, esto es, que la publicidad, comunicación o conocimiento de la información solicitada afectaría el debido cumplimiento de las funciones del INE, de acuerdo al artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, y por todo lo antes señalado, este Consejo estima que tampoco se ha acreditado lo suficiente la afectación invocada, por lo que se desestima la concurrencia de esta causal de secreto o reserva. En este aspecto conviene hacer presente que para resguardar el cumplimiento de sus funciones el INE, al entregar esta información, debe señalar expresamente que no constituye una estadística oficial.
10) Que, por otro lado, aunque la forma de procesar y presentar los datos entregados puede dar pie a interpretaciones inexactas será el debate público y académico quien deberá hacerse cargo de este tema, si es que aflora.
11) Que conforme el artículo 17 de la Ley de Transparencia la información debe entregarse en la forma y por el medio solicitado, siempre y cuando su entrega no importe un costo excesivo o un gasto no previsto en el presupuesto institucional y al no haber alegatos por parte del reclamado respecto a los costos que significaría esto se entiende que así debe hacerse.
1) Acoger en todas sus partes el reclamo interpuesto por doña Rosanna Costa Costa en contra del Instituto Nacional de Estadísticas.
2) Requerir a doña Mariana Schkolnik Chamudes, Directora Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas, para que:
a. Entregue la información requerida dentro del plazo de 5 días hábiles contados desde la notificación de la presente decisión.
b. Informe al Consejo para la Transparencia del cumplimiento de esta decisión enviando copia al correo electrónico contacto@consejotransparencia.cl, de manera que el Consejo Directivo pueda verificar si se ha dado cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma.
3) Encomendar al Director General de este Consejo notificar el presente acuerdo a doña Rosanna Costa Costa y a la Directora Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas.

References: artículo 24
 artículo 8
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 26
 artículo 5
 artículo 11
 artículo 16
 artículo 45
 artículo 25
 artículo 21
 artículo 17