Source: https://www.eius.it/giurisprudenza/2019/422
Timestamp: 2019-11-17 11:16:50+00:00

Document:
EIUS - Corte costituzionale, sentenza 10 luglio 2019, n. 170
Sentenza 10 luglio 2019, n. 170
[...] nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 8, e, specificamente, dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), nonché degli articoli da 7 a 19 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177 (Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), promossi dal Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo - sezione staccata di Pescara, dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto e dal Tribunale amministrativo regionale per il Molise, con ordinanze del 16 agosto 2017, del 22 febbraio e del 7 dicembre 2018, iscritte rispettivamente al n. 185 del registro ordinanze 2017, al n. 96 del registro ordinanze 2018 e al n. 12 del registro ordinanze 2019 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 52, prima serie speciale, dell'anno 2017, n. 27, prima serie speciale, dell'anno 2018 e n. 6, prima serie speciale dell'anno 2019.
1.- Con ordinanza iscritta al n. 185 del r. o. dell'anno 2017, il Tribunale amministrativo regionale (TAR) per l'Abruzzo, sezione staccata di Pescara, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), in riferimento agli artt. 3, 9, 32, 76, 77, primo comma, e 81 della Costituzione, nonché, in via gradata, degli articoli da 7 a 19 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177 (Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), in riferimento agli artt. 2, 3, 4, 76 e 77, primo comma, Cost., nella parte in cui dispongono lo scioglimento del Corpo forestale dello Stato e l'assorbimento del suo personale nell'Arma dei carabinieri e nelle altre forze di polizia a ordinamento militare.
1.1.- L'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015 viene censurato laddove prevede che «[i]l Governo è delegato ad adottare [...] uno o più decreti legislativi [...] nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) [...] riordino delle funzioni di polizia di tutela dell'ambiente, del territorio e del mare, nonché nel campo della sicurezza e dei controlli nel settore agroalimentare, conseguente alla riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato ed eventuale assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia, fatte salve le competenze del medesimo Corpo forestale in materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e di spegnimento con mezzi aerei degli stessi da attribuire al Corpo nazionale dei vigili del fuoco con le connesse risorse e ferme restando la garanzia degli attuali livelli di presidio dell'ambiente, del territorio e del mare e della sicurezza agroalimentare e la salvaguardia delle professionalità esistenti, delle specialità e dell'unitarietà delle funzioni da attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo personale; conseguenti modificazioni agli ordinamenti del personale delle Forze di polizia di cui all'articolo 16 della legge 1º aprile 1981, n. 121, in aderenza al nuovo assetto funzionale e organizzativo, anche attraverso: 1) la revisione della disciplina in materia di reclutamento, di stato giuridico e di progressione in carriera, tenendo conto del merito e delle professionalità, nell'ottica della semplificazione delle relative procedure, prevedendo l'eventuale unificazione, soppressione ovvero istituzione di ruoli, gradi e qualifiche e la rideterminazione delle relative dotazioni organiche, comprese quelle complessive di ciascuna Forza di polizia, in ragione delle esigenze di funzionalità e della consistenza effettiva alla data di entrata in vigore della presente legge, ferme restando le facoltà assunzionali previste alla medesima data, nonché assicurando il mantenimento della sostanziale equiordinazione del personale delle Forze di polizia e dei connessi trattamenti economici, anche in relazione alle occorrenti disposizioni transitorie, fermi restando le peculiarità ordinamentali e funzionali del personale di ciascuna Forza di polizia, nonché i contenuti e i princìpi di cui all'articolo 19 della legge 4 novembre 2010, n. 183, e tenuto conto dei criteri di delega della presente legge, in quanto compatibili; 2) in caso di assorbimento del Corpo forestale dello Stato, anche in un'ottica di razionalizzazione dei costi, il transito del personale nella relativa Forza di polizia, nonché la facoltà di transito, in un contingente limitato, previa determinazione delle relative modalità, nelle altre Forze di polizia, in conseguente corrispondenza delle funzioni alle stesse attribuite e già svolte dal medesimo personale, con l'assunzione della relativa condizione, ovvero in altre amministrazioni pubbliche, di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, nell'ambito delle relative dotazioni organiche, con trasferimento delle corrispondenti risorse finanziarie [...]».
1.2.- Gli articoli da 7 a 19 del d.lgs. n. 177 del 2016 vengono censurati «nella parte in cui hanno disposto lo scioglimento del Corpo Forestale dello Stato e inoltre l'assorbimento del suo personale nell'Arma dei Carabinieri e nelle altre Forze di Polizia ad ordinamento militare».
A suo avviso, i principi e i criteri direttivi enunciati nella legge di delega avrebbero imposto al Governo, nel caso avesse optato per la soppressione del Corpo forestale, di farne confluire il personale nella Polizia di Stato, quale forza di polizia a ordinamento civile, mentre l'assorbimento nell'Arma dei carabinieri, in quanto a ordinamento militare, avrebbe dovuto essere esclusivamente facoltativa, determinando un mutamento di condizione. Tale interpretazione, oltre che conforme alla lettera della disposizione di delega, sarebbe stata maggiormente rispettosa dei principi dell'ordinamento, in base ai quali l'acquisto della condizione di militare sarebbe necessariamente conseguente a un atto volontario del singolo. Inoltre, così disponendo, il Governo avrebbe violato il contenuto della delega laddove essa prevedeva il rispetto delle «peculiarità ordinamentali e funzionali del personale di ciascuna Forza di polizia», non salvaguardate nella confluenza in una forza di polizia a ordinamento militare. Ancora, nell'applicare i principi e i criteri direttivi, il legislatore delegato, a fronte di una pluralità di soluzioni alternative, avrebbe dovuto compiere una scelta più consona, oltre che ai principi generali, alla tradizione normativa pregressa, orientata nel senso della smilitarizzazione delle organizzazioni del cosiddetto comparto sicurezza, altrimenti appropriandosi della discrezionalità riservata al legislatore delegante.
Secondo il rimettente, inoltre, le disposizioni del decreto legislativo n. 177 del 2016 censurate violerebbero l'art. 3 Cost., in quanto la militarizzazione del personale del disciolto Corpo forestale, a fronte del correlato sacrificio a esso imposto, non sarebbe adeguata e proporzionale allo scopo di mantenere un livello di efficienza già in essere. D'altra parte, che la militarizzazione non implichi un maggior grado di efficienza sarebbe dimostrato dalla progressiva smilitarizzazione, nel tempo, delle organizzazioni del comparto sicurezza, a ulteriore dimostrazione dell'irragionevolezza della scelta operata. Infine, l'incorporazione - con conseguente militarizzazione - del Corpo forestale nell'Arma dei carabinieri non troverebbe ragionevole giustificazione nemmeno in considerazione della capillarità della presenza sul territorio, essendo analoga per l'uno e per l'altra.
1.3.- In punto di rilevanza, il giudice a quo riferisce di essere stato adito in sede di impugnazione del provvedimento, applicativo degli artt. 7 e 12 del d.lgs. n. 177 del 2016, con cui è stata disposta l'assegnazione del ricorrente (vice sovrintendente del Corpo forestale dello Stato) all'Arma dei carabinieri e sostiene che, in mancanza di altre ragioni di censura, l'illegittimità della disciplina dettata dal decreto legislativo o di quella dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015 determinerebbe la caducazione automatica dell'atto impugnato o, quantomeno, la sua illegittimità derivata, con conseguente accoglimento del ricorso, viceversa da respingere.
Anzitutto, la difesa statale eccepisce l'inammissibilità delle stesse in quanto il giudice a quo, da un lato, non avrebbe fornito un'adeguata descrizione della fattispecie al suo esame, non motivando adeguatamente circa la sua mancata acquiescenza al passaggio nell'Arma dei carabinieri, pur intendendo rimanere in un'amministrazione del comparto sicurezza. In particolare, il ricorrente ben avrebbe potuto avvalersi delle ampie facoltà riconosciute dalla normativa censurata e dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 21 novembre 2016 (Determinazione del contingente di personale del Corpo forestale dello Stato che potrà avvalersi della facoltà del transito ad altra amministrazione statale e definizione delle tabelle di equiparazione e dei criteri da applicare alle procedure di mobilità, ai sensi dell'articolo 12, comma 3, del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177) per evitare il transito nell'Arma dei carabinieri - eventualmente anche confluendo nella Polizia di Stato - e la circostanza che deliberatamente non le abbia sfruttate determinerebbe acquiescenza al provvedimento impugnato, diversamente da quanto apoditticamente sostenuto dal rimettente, con conseguente irrilevanza delle questioni sollevate.
Nel merito, la difesa dello Stato nega la fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015 in riferimento agli artt. 3, 9, 32 e 81 Cost. Non solo le esigenze di razionalizzazione dei costi non sarebbero le uniche addotte a supporto dell'intervento, ma il diritto alla salubrità ambientale, non pregiudicato di per sé dall'assorbimento del personale e delle relative funzioni in un corpo diverso, sarebbe suscettibile di bilanciamento con gli altri interessi costituzionalmente rilevanti e contemperato dall'esigenza di evitare sovrapposizioni di competenze e di favorire la gestione comune dei servizi strumentali. La disposizione di delega, inoltre, non violerebbe nemmeno gli artt. 76 e 77, primo comma, Cost., atteso che l'assorbimento del Corpo forestale in altra forza di polizia sarebbe un'opzione espressamente prevista e sufficientemente disciplinata dal legislatore delegante che, nell'esercizio della propria discrezionalità, ben potrebbe introdurre innovazioni rispetto alla precedente tradizione normativa.
4.- Con ordinanza iscritta al n. 96 del r. o. dell'anno 2018, anche il TAR Veneto ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015, in riferimento all'art. 76 Cost., nonché degli articoli da 7 a 14 e dell'art. 18 del d.lgs. n. 177 del 2016, in riferimento agli artt. 2, 4, 76 e 77, primo comma, Cost.
L'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015 avrebbe dettato direttive eccessivamente vaghe e generiche, non fissando i criteri alla stregua dei quali identificare la forza di polizia in cui assorbire il Corpo forestale e non tenendo conto delle diverse peculiarità ordinamentali. Di qui la violazione dell'art. 76 Cost.
7.- Con ordinanza iscritta al n. 12 del r. o. dell'anno 2019, il TAR Molise ha sollevato, in via di successiva graduazione, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge n. 124 del 2015, in riferimento agli artt. 5, 97, 117, quarto comma, 118 e 120 Cost., degli articoli da 7 a 19 del d.lgs. n. 177 del 2016, in riferimento agli artt. 2, 3, 4, 76 e 77, primo comma, Cost., nonché dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015, in riferimento agli artt. 3, 9, 32 e 81 Cost.
Anzitutto, ad avviso del rimettente, l'art. 8 della legge n. 124 del 2015 violerebbe gli artt. 5, 97, 117, quarto comma, 118 e 120 Cost. nella parte in cui delega il Governo a provvedere con decreto legislativo alla riorganizzazione del Corpo forestale e al suo eventuale assorbimento in altra forza di polizia previo parere, anziché previa intesa, in sede di Conferenza unificata. Ciò sebbene la disposizione di delega incida anche in materia di agricoltura e foreste, di competenza legislativa regionale residuale, e interferisca con le relative funzioni, esercitate dalla Regione anche attraverso il Corpo forestale. Poiché la citata interferenza non sarebbe risolvibile mediante il criterio della prevalenza del legislatore statale, sarebbe stato necessario il rispetto del principio di leale collaborazione attraverso il modulo dell'intesa con le Regioni (si cita la sentenza n. 251 del 2016), soprattutto in considerazione della possibilità di assorbimento, risultandone altrimenti compromesso anche il principio di buon andamento con riferimento alle funzioni amministrative regionali. Dall'illegittimità della delega deriverebbe quella del decreto delegato nella sua interezza.
Infine, in via di ulteriore subordine, il TAR Molise deduce il contrasto dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015 con gli artt. 3, 9, 32 e 81 Cost., per ragioni sostanzialmente coincidenti con quelle esposte nell'ordinanza del TAR Abruzzo.
In punto di rilevanza, il giudice a quo riferisce di essere stato adito in sede di impugnazione del provvedimento, applicativo degli artt. 7 e 12 del d.lgs. n. 177 del 2016, con cui è stata disposta l'assegnazione dei ricorrenti all'Arma dei carabinieri, nonché dei decreti di inquadramento e attribuzione di grado militare, e sostiene che, in mancanza di altre ragioni di censura, l'illegittimità della disciplina dettata dal decreto legislativo o di quella dell'art. 8 della legge n. 124 del 2015 e del comma 1, lettera a), ivi contenuto, determinerebbe la caducazione automatica degli atti impugnati o, quantomeno, la loro illegittimità derivata, con conseguente accoglimento del ricorso, viceversa da respingere.
Quelle relative all'art. 8 della legge n. 124 del 2015, in riferimento agli artt. 5, 97, 117, quarto comma, 118 e 120 Cost., sarebbero inammissibili, in quanto dall'atto di rimessione non risulterebbe quale effetto il loro accoglimento produrrebbe nel giudizio a quo e solo gli enti territoriali interessati sarebbero legittimati a lamentare il dedotto vulnus alle proprie prerogative.
Nel merito, le questioni sarebbero infondate, in quanto non terrebbero conto della sopravvenuta disciplina del Corpo forestale, recata dalla legge 6 febbraio 2004, n. 36 (Nuovo ordinamento del Corpo forestale dello Stato), che l'avrebbe ricondotto alle dirette dipendenze statali, con un organico nettamente autonomo rispetto alle Regioni, tanto da prevedersi solo la possibilità di specifiche convenzioni per consentire l'affidamento a esso di compiti regionali (art. 4). Tale possibilità, peraltro, sarebbe stata mantenuta dall'art. 13 del d.lgs. n. 177 del 2016 e non scalfirebbe la riconducibilità, quantomeno prevalente, della normativa di delega ad ambiti di esclusiva competenza statale quali, in particolare, la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
1.- Con la prima delle ordinanze indicate in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale (TAR) per l'Abruzzo, sezione staccata di Pescara, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), in riferimento agli artt. 3, 9, 32, 76, 77, primo comma, e 81 della Costituzione, nonché, in via gradata, degli articoli da 7 a 19 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177 (Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), in riferimento agli artt. 2, 3, 4, 76 e 77, primo comma, Cost., nella parte in cui dispongono lo scioglimento del Corpo forestale dello Stato e l'assorbimento del suo personale nell'Arma dei carabinieri e nelle altre forze di polizia a ordinamento militare.
Con la seconda delle ordinanze indicate in epigrafe il TAR Veneto ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015, in riferimento all'art. 76 Cost., nonché, in via subordinata, degli articoli da 7 a 14 e dell'art. 18 del d.lgs. n. 177 del 2016, in riferimento agli artt. 2, 4, 76 e 77, primo comma, Cost.
Con la terza delle ordinanze indicate in epigrafe il TAR Molise ha sollevato, in via di successiva gradazione, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge n. 124 del 2015, in riferimento agli artt. 5, 97, 117, quarto comma, 118 e 120 Cost., degli articoli da 7 a 19 del d.lgs. n. 177 del 2016, in riferimento agli artt. 2, 3, 4, 76 e 77, primo comma, Cost., nonché dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015, in riferimento agli artt. 3, 9, 32, 76, 77, primo comma, e 81 Cost.
L'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015 prevede che «[i]l Governo è delegato ad adottare [...] uno o più decreti legislativi [...] nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) [...] riordino delle funzioni di polizia di tutela dell'ambiente, del territorio e del mare, nonché nel campo della sicurezza e dei controlli nel settore agroalimentare, conseguente alla riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato ed eventuale assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia, fatte salve le competenze del medesimo Corpo forestale in materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e di spegnimento con mezzi aerei degli stessi da attribuire al Corpo nazionale dei vigili del fuoco con le connesse risorse e ferme restando la garanzia degli attuali livelli di presidio dell'ambiente, del territorio e del mare e della sicurezza agroalimentare e la salvaguardia delle professionalità esistenti, delle specialità e dell'unitarietà delle funzioni da attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo personale; conseguenti modificazioni agli ordinamenti del personale delle Forze di polizia di cui all'articolo 16 della legge 1º aprile 1981, n. 121, in aderenza al nuovo assetto funzionale e organizzativo, anche attraverso: 1) la revisione della disciplina in materia di reclutamento, di stato giuridico e di progressione in carriera, tenendo conto del merito e delle professionalità, nell'ottica della semplificazione delle relative procedure, prevedendo l'eventuale unificazione, soppressione ovvero istituzione di ruoli, gradi e qualifiche e la rideterminazione delle relative dotazioni organiche, comprese quelle complessive di ciascuna Forza di polizia, in ragione delle esigenze di funzionalità e della consistenza effettiva alla data di entrata in vigore della presente legge, ferme restando le facoltà assunzionali previste alla medesima data, nonché assicurando il mantenimento della sostanziale equiordinazione del personale delle Forze di polizia e dei connessi trattamenti economici, anche in relazione alle occorrenti disposizioni transitorie, fermi restando le peculiarità ordinamentali e funzionali del personale di ciascuna Forza di polizia, nonché i contenuti e i princìpi di cui all'articolo 19 della legge 4 novembre 2010, n. 183, e tenuto conto dei criteri di delega della presente legge, in quanto compatibili; 2) in caso di assorbimento del Corpo forestale dello Stato, anche in un'ottica di razionalizzazione dei costi, il transito del personale nella relativa Forza di polizia, nonché la facoltà di transito, in un contingente limitato, previa determinazione delle relative modalità, nelle altre Forze di polizia, in conseguente corrispondenza delle funzioni alle stesse attribuite e già svolte dal medesimo personale, con l'assunzione della relativa condizione, ovvero in altre amministrazioni pubbliche, di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, nell'ambito delle relative dotazioni organiche, con trasferimento delle corrispondenti risorse finanziarie [...]».
Il comma 5 del medesimo art. 8 prevede che i decreti legislativi di cui al precedente comma 1 sono adottati previa acquisizione del parere della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato - città ed autonomie locali).
L'art. 12 del d.lgs. n. 177 del 2016 consente anche il transito del personale del Corpo forestale, in un contingente limitato, in altre amministrazioni statali, individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri preferibilmente tra quelle che svolgono funzioni attinenti alle professionalità del personale da ricollocare (comma 3). Quest'ultimo può presentare domanda di transito in dette amministrazioni e indicare se, in caso di mancato accoglimento della stessa, intenda rimanere assegnato all'amministrazione di destinazione individuata con il provvedimento del Capo del Corpo forestale dello Stato; in tal caso, il mancato accoglimento della domanda determina la definitività del provvedimento di assegnazione (comma 4). In difetto d'indicazione, il mancato accoglimento della domanda fa sì che si proceda, previo esame congiunto con le organizzazioni sindacali, a definire altre forme di ricollocazione e, in caso di mancato ulteriore assorbimento entro il 31 dicembre 2016, il predetto personale cessi di appartenere al comparto sicurezza e difesa, con applicazione nei suoi confronti dell'art. 33, comma 8, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), vale a dire venga collocato in disponibilità (comma 6).
3.- Va precisato che il d.lgs. n. 177 del 2016 ha subito marginali modificazioni - successivamente al deposito dell'ordinanza del TAR Abruzzo e prima di quello delle ordinanze del TAR Veneto e del TAR Molise - a opera del decreto legislativo 12 dicembre 2017, n. 228 (Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177, in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), anche in alcune delle disposizioni censurate (artt. 7, 8, 9, 11, 16 e 18).
5.1.- Seguendo un ordine di evidente pregiudizialità logico-giuridica (ex plurimis, sentenza n. 51 del 2017), devono essere preliminarmente ritenute prive di fondamento le censure proposte nei confronti dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015, in riferimento agli artt. 76 e 77, primo comma, Cost.
In tale contesto, la delega, contemplando espressamente l'eventualità dell'assorbimento del Corpo forestale «in altra Forza di polizia», consente che essa possa essere individuata nell'Arma dei carabinieri, rientrante nel novero delle forze di polizia secondo il quadro normativo di riferimento (in particolare, l'art. 16 della legge 1° aprile 1981, n. 121, recante «Nuovo ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza», e l'art. 2, comma 1, del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195, recante «Attuazione dell'art. 2 della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di procedure per disciplinare i contenuti del rapporto di impiego del personale delle Forze di polizia e delle Forze armate del 1995»).
In presenza di una delega di riassetto così incisiva e non di mero riordino non può essere precluso al legislatore di attribuire a quello delegato una scelta tra più opzioni possibili lasciando aperta, nell'ambito di criteri volti a rendere efficienti le funzioni oggetto di trasferimento, «una pluralità di soluzioni, tutte egualmente rimesse alla discrezionalità del Governo nell'attuazione della legge di delega, secondo un disegno procedurale coerente con l'art. 76 Cost.» (sentenza n. 79 del 2019).
5.2.- Le questioni sollevate dal TAR Abruzzo e dal TAR Molise nei confronti dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015, in riferimento agli artt. 9, 32 e 81 Cost., non sono fondate.
In particolare, l'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015 statuisce che la riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato e l'eventuale assorbimento in altra forza di polizia debba far salve «le competenze del medesimo Corpo forestale in materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e di spegnimento con mezzi aerei degli stessi da attribuire al Corpo nazionale dei vigili del fuoco con le connesse risorse e ferme restando la garanzia degli attuali livelli di presidio dell'ambiente, del territorio e del mare e della sicurezza agroalimentare e la salvaguardia delle professionalità esistenti, delle specialità e dell'unitarietà delle funzioni da attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo personale».
Inoltre, è previsto che il nuovo assetto funzionale e organizzativo debba essere caratterizzato dalla «revisione della disciplina in materia di reclutamento, di stato giuridico e di progressione in carriera, tenendo conto del merito e delle professionalità, nell'ottica della semplificazione delle relative procedure, prevedendo l'eventuale unificazione, soppressione ovvero istituzione di ruoli, gradi e qualifiche e la rideterminazione delle relative dotazioni organiche, comprese quelle complessive di ciascuna Forza di polizia, in ragione delle esigenze di funzionalità e della consistenza effettiva». Ciò anche attraverso «il mantenimento della sostanziale equiordinazione del personale delle Forze di polizia e dei connessi trattamenti economici, [...] fermi restando le peculiarità ordinamentali e funzionali del personale di ciascuna Forza di polizia, [...] in caso di assorbimento del Corpo forestale dello Stato, anche in un'ottica di razionalizzazione dei costi, il transito del personale nella relativa Forza di polizia, nonché la facoltà di transito, in un contingente limitato, previa determinazione delle relative modalità, nelle altre Forze di polizia, in conseguente corrispondenza delle funzioni alle stesse attribuite e già svolte dal medesimo personale, con l'assunzione della relativa condizione, ovvero in altre amministrazioni pubbliche, di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, nell'ambito delle relative dotazioni organiche, con trasferimento delle corrispondenti risorse finanziarie. Resta ferma la corresponsione, sotto forma di assegno ad personam riassorbibile con i successivi miglioramenti economici, a qualsiasi titolo conseguiti, della differenza, limitatamente alle voci fisse e continuative, fra il trattamento economico percepito e quello corrisposto in relazione alla posizione giuridica ed economica di assegnazione».
La disposizione censurata stabilisce principi e criteri direttivi: «preferenza [...] per la gestione unitaria dei servizi strumentali, attraverso la costituzione di uffici comuni e previa l'eventuale collocazione delle sedi in edifici comuni o contigui; riordino, accorpamento o soppressione degli uffici e organismi al fine di eliminare duplicazioni o sovrapposizioni di strutture o funzioni [...] secondo princìpi di semplificazione, efficienza, contenimento della spesa e riduzione degli organi; razionalizzazione e potenziamento dell'efficacia delle funzioni di polizia anche in funzione di una migliore cooperazione sul territorio al fine di evitare sovrapposizioni di competenze e di favorire la gestione associata dei servizi strumentali».
5.3.- Alla luce degli argomenti che precedono, non è fondata l'ulteriore censura mossa all'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015 in riferimento all'art. 3 Cost., secondo cui l'assorbimento del Corpo forestale in altre forze di polizia comporterebbe lo smembramento delle relative funzioni e una riduzione di efficienza senza determinare razionalizzazione dei costi e semplificazione organizzativa.
Non può essere considerata dispersione di professionalità la possibilità di parziale transito di funzioni e personale verso altre forze di polizia - diverse da quella di assorbimento principale, destinata a riceverli in via prevalente - o altre amministrazioni. Quanto alle altre Forze di polizia, il legislatore si premura di precisare che si deve trattare di un «contingente limitato» di personale in «conseguente corrispondenza delle funzioni alle stesse attribuite». Quanto al transito nei vigili del fuoco, sono interessate le sole competenze «in materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e di spegnimento con mezzi aerei degli stessi».
5.4.- Parimenti infondate, in riferimento agli artt. 5, 97, 117, quarto comma, 118 e 120 Cost., sono le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal TAR Molise nei confronti dell'art. 8 della legge n. 124 del 2015 con riguardo alla parte in cui delega il Governo a provvedere con decreto legislativo alla riorganizzazione del Corpo forestale e al suo eventuale assorbimento in altra forza di polizia previo parere, anziché previa intesa, in sede di Conferenza unificata.
Le disposizioni in esame non incidono su competenze statali e regionali inestricabilmente connesse, poiché l'esistenza di competenze amministrative del Corpo forestale nella materia agricoltura e foreste non pone in essere quella «fitta trama di relazioni» in cui ravvisare plurimi e distinti interessi da ripartirsi diversamente lungo l'asse della competenza normativa di Stato e Regioni (sentenze n. 251 del 2016 e n. 278 del 2010).
Dal punto di vista organizzativo e del personale, la disciplina delle forze di polizia è riconducibile alla materia «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost. (sentenze n. 81 del 2017, n. 89 del 2015 e n. 327 del 2006). Sotto il profilo funzionale, le attribuzioni interessate sono riconducibili alla materia «ordine pubblico e sicurezza» (art. 117, secondo comma, lettera h, Cost.) e «ordinamento penale» (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.). L'attività delle forze di polizia ha per oggetto la prevenzione dei reati e il mantenimento dell'ordine pubblico, inteso quale complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge la civile convivenza nella comunità nazionale (ex plurimis, sentenza n. 118 del 2013). Tale materia viene evidentemente in rilievo avendo riguardo alle funzioni del Corpo forestale (in particolare, a quelle precedentemente indicate dall'art. 2, comma 1, lettere a, b, d, e, f, g e h, della legge 6 febbraio 2004, n. 36, recante «Nuovo ordinamento del Corpo forestale dello Stato») e allo specifico riferimento della delega alle «funzioni di polizia di tutela dell'ambiente, del territorio e del mare, nonché nel campo della sicurezza e dei controlli nel settore agroalimentare». All'ordinamento penale, infine, in virtù del costante orientamento di questa Corte (sentenze n. 35 del 2011 e n. 167 del 2010), vanno ricondotte le funzioni di polizia giudiziaria, pure esercitate dal Corpo forestale (art. 5 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271, recante «Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale»).
La giurisprudenza costituzionale ha limitato la materia forestale di competenza regionale alla funzione economico-produttiva del patrimonio boschivo, mentre i profili ambientali sono ascritti alla «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», di competenza esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. (sentenza n. 105 del 2008).
La riconducibilità della riforma a materie di competenza esclusiva dello Stato non esclude la possibilità di accordi di collaborazione e coordinamento con le Regioni, tant'è che l'art. 13, comma 5, del d.lgs. n. 177 del 2016 li contempla espressamente, ponendosi nel solco dell'art. 4 della legge n. 36 del 2004. E ciò esclude l'asserito pregiudizio al buon andamento dell'amministrazione regionale e, al contempo, scongiura il pericolo che, a fronte dell'assorbimento del Corpo forestale dello Stato nell'Arma dei carabinieri, le singole Regioni siano indotte a dotarsi di autonomi corpi di polizia amministrativa, onerando del relativo costo i propri bilanci e, più in generale, la finanza pubblica allargata.
Questa Corte ha costantemente ribadito che «la valutazione di conformità del decreto legislativo alla sua legge delega "richiede un confronto tra gli esiti di due processi ermeneutici paralleli: l'uno, relativo alle norme che determinano l'oggetto, i principi ed i criteri direttivi indicati dalla delega, da svolgere tenendo conto del complessivo contesto in cui si collocano ed individuando le ragioni e le finalità poste a fondamento della legge di delegazione; l'altro, relativo alle norme poste dal legislatore delegato, da interpretarsi nel significato compatibile con i principi ed i criteri direttivi della delega" (sentenza n. 250 del 2016)» (ex plurimis, sentenza n. 198 del 2018).
Alla luce di tali enunciati, la possibilità dell'assorbimento nell'Arma dei carabinieri appare conforme alla delega. Come ricordato nel precedente punto 5.1, già dall'andamento dei lavori parlamentari si evinceva la possibilità di un transito del Corpo forestale nell'Arma dei carabinieri. Ma anche l'espressa formulazione delle disposizioni contenute nell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015 appare inequivocabile nel consentire la soluzione adottata dal legislatore delegato.
L'ipotesi dell'«eventuale assorbimento» del Corpo forestale in altra forza di polizia risulta corredata dalla possibilità di «conseguenti modificazioni agli ordinamenti del personale» della forza di polizia interessata all'accorpamento. In tale prospettiva funzionale, la delega consentiva, infatti, la revisione della disciplina in materia di reclutamento, stato giuridico, progressione in carriera mediante «l'eventuale unificazione, soppressione ovvero istituzione di reali gradi e qualifiche», ferme restando le peculiarità ordinamentali e funzionali della forza di polizia assorbente.
Queste caratteristiche fanno parte ormai di un assetto storico delle menzionate forze di polizia, attuato, già prima di quanto previsto dall'art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 177 del 2016, dal decreto del Ministero dell'interno 25 marzo 1998 (Direttive per il coordinamento e la direzione unitaria previste dall'articolo 6 della legge 1° aprile 1981, n. 121), privilegiando l'impiego della Polizia di Stato nei Comuni capoluogo di provincia e dell'Arma dei carabinieri negli altri Comuni (art. 2, lettere a e b).
6.2.- Sono altresì non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli articoli da 7 a 19 (da 7 a 14 e dell'art. 18, secondo il TAR Veneto) del d.lgs. n. 177 del 2016, sollevate in riferimento agli artt. 2, 3 e 4 Cost.
È stato al riguardo affermato che «la disciplina dei rapporti di lavoro a tempo indeterminato [deve essere circondata] di doverose garanzie [...] e di opportuni temperamenti [quando] si renda necessario far luogo a licenziamenti» (sentenza n. 45 del 1965). Licenziamenti che tuttavia non sono previsti dalla riforma in esame, la quale appare conforme all'orientamento di questa Corte secondo cui il diritto al lavoro si contempera con la facoltà di regolarne l'esercizio «mediante l'adozione di opportune cautele che valgano a tutelare altri interessi ed altre esigenze sociali» (sentenza n. 194 del 1976).
In altre parole, dal riconoscimento della rilevanza costituzionale del lavoro non può derivare - quando siano in gioco altri interessi e altre esigenze sociali - l'assoluta prevalenza della stabilità del posto. Così, nell'ambito della tematica della mobilità del pubblico impiego, che rileva specificamente nell'odierno giudizio, questa Corte ha ritenuto legittime disposizioni rispondenti alle finalità di «evitare la cessazione definitiva del rapporto di lavoro» di chi sia allo stato dipendente pubblico e di ottenere allo stesso tempo «un contenimento della spesa per il personale», in quanto ritenute idonee a promuovere, «nel settore del pubblico impiego, condizioni che rendono effettivo il diritto al lavoro di cui all'art. 4 Cost.» (sentenze n. 202 del 2016 e n. 388 del 2004). Da ultimo, ha sottolineato come tali soluzioni consentano di garantire un equilibrato contemperamento tra il mantenimento dei rapporti di lavoro e la discrezionalità legislativa connessa al processo di riordino dello Stato e degli enti pubblici (sentenza n. 79 del 2019).
6.2.2.- Fermo restando quanto argomentato in ordine alla conformità del decreto alla delega sotto il profilo dell'assorbimento nell'Arma dei carabinieri del Corpo forestale, non risulta censurabile la disciplina di tale passaggio prevista dalle lettere a), b) e c) del comma 2 dell'art. 12 del d.lgs. n. 177 del 2016. Dette disposizioni operano con modalità graduali nella prospettiva di una tendenziale conservazione del rapporto tra funzioni e personale trasferito, in modo da preservare la sinergia tra esperienze acquisite e attività esercitate. Così, il comma 2, lettera a), prevede di tener conto «dell'impiego [...] nelle unità dedicate all'assolvimento delle funzioni trasferite a ciascuna delle medesime Amministrazioni».
Il mutamento di status, come rilevato dal Consiglio di Stato nel parere sullo schema di decreto legislativo (Consiglio di Stato, commissione speciale, parere 12 maggio 2016, n. 1183/2016), è espressione di una nuova concezione organizzativa in cui sono le competenze - e non lo status - a dare la misura della professionalità. In tale ottica, per effetto della capillare diffusione territoriale e dell'omogeneità delle funzioni rispetto a quelle dell'Arma dei carabinieri, al personale forestale, che transita nel nuovo Corpo, è consentito mantenere, compatibilmente con il nuovo assetto organizzativo, la stessa sede di servizio, in relazione alle esigenze di conservazione della specialità e dell'unitarietà delle funzioni (art. 2214-quater, comma 20, lettera b), nonché continuare a svolgere funzioni a presidio dell'ambiente, del territorio e delle acque e della sicurezza agroalimentare, in attuazione del principio, contenuto nella legge delega, della «salvaguardia delle professionalità esistenti». È altresì assicurata la permanenza nel comparto negoziale sicurezza e difesa al quale sono connesse prerogative giuridiche ed economiche (progressione in carriera, trattamento economico e pensionistico).
In sostanza, l'obiettivo del legislatore è quello di assicurare razionalizzazione e omogeneizzazione delle funzioni di polizia e sicurezza - affidate a personale già autorizzato, in virtù dell'art. 3, comma 8, della legge n. 36 del 2004 a portare armi - sul presupposto che siano esse a dare la misura della professionalità nell'attività di chi le esercita.
1) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), sollevate, in riferimento agli artt. 3, 9, 32, 76, 77, primo comma, e 81 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale (TAR) per l'Abruzzo, sezione staccata di Pescara, e dal TAR Molise con le ordinanze indicate in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015, sollevata, in riferimento all'art. 76 Cost., dal TAR Veneto con l'ordinanza indicata in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge n. 124 del 2015, sollevate, in riferimento agli artt. 5, 97, 117, quarto comma, 118 e 120 Cost., dal TAR Molise con l'ordinanza indicata in epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli articoli da 7 a 19 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177 (Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, 4, 76 e 77, primo comma, Cost., dal TAR Abruzzo, sezione staccata di Pescara, e dal TAR Molise con le ordinanze indicate in epigrafe;

References: sentenza 

Sentenza 
 sentenza 
 art. 8
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