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﻿ Filesharing: Urteil Verwaltungsgericht Düsseldorf 13 K 5281/07
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Die §§ 9 ff. Eingliederungsgesetz seien auch hinreichend bestimmt. Zwar ergebe sich nicht unmittelbar aus dem Gesetzestext, welche Beamten auf welche Körperschaften übergingen. Der in § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz vorgesehene Übergang nach Maßgabe“ des Zuordnungsplans und der Personalüberleitungsverträge sei jedoch als gesetzliche Verweisung auf den Zuordnungsplan zu verstehen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts müsse jede gesetzliche Regelung notwendigerweise verallgemeinern. Auf dieser Grundlage dürfe der Gesetzgeber auch auf nichtnormative Regelungen verweisen. Der Zuordnungsplan diene nach der gesetzlichen Systematik der Konkretisierung des Gesetzes; er sei gesetzlich vorgeschriebener Bestandteil der Überleitungsentscheidung des Gesetzgebers. Im Zeitpunkt des Aufgabenübergangs habe so eindeutig und auch für die Betroffenen erkennbar festgestanden, welche Beamten auf welche Körperschaften übergingen. Eine Bekanntgabe des Zuordnungsplans im Gesetz- und Verordnungsblatt gemäß Art. 71 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen sei nicht erforderlich. Die dort normierten Grundsätze gälten nicht für in Bezug genommene nichtnormative Regelungen.
vgl. die Begründung zum Änderungsantrag der Fraktion der CDU und der Fraktion der FDP, LT-Drs. 14/5208, S. 35, zu Art. 1 Ziffer 2 e: Die gesetzliche Festlegung dient der Bestimmtheit der gesetzlichen Maßnahme der Personalüberleitung“,
Der Zuordnungsplan ist ferner auch nicht als bloße Vorbereitung“ der gesetzlichen Regelung anzusehen. Dies folgt zunächst daraus, dass nach der Systematik des Gesetzes der Zuordnungsplan dem Gesetz – unbeschadet der Möglichkeit, Vorentwürfe zu erstellen – zeitlich nachfolgen soll. Nur eine solche zeitliche Abfolge ist mit den in § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz normierten Anforderungen an die Aufstellung des Zuordnungsplans in Übereinstimmung zu bringen. Dem steht auch nicht entgegen, dass § 9 Abs. 3 Satz 2 Eingliederungsgesetz von dem erstellten“ Zuordnungsplan spricht; die insoweit verwandte Vergangenheitsform rechtfertigt sich aus dem diesbezüglichen zeitlichen Anknüpfungspunkt, dem Übergang der betroffenen Beamtinnen und Beamten zum 1. Januar 2008. Dem hat der Zuordnungsplan selbstverständlich zeitlich voranzugehen. Gegen die Annahme, der Gesetzgeber habe die Regelung in Ansehung eines bereits bestehenden Zuordnungsplans erlassen, spricht im Übrigen, dass im Gesetzgebungsverfahren an keiner Stelle auf einen solchen, bereits existenten Plan Bezug genommen worden ist. Dass er vor dem Wirksamwerden der gesetzlich vorgesehenen Rechtsfolge – Übergang der betroffenen Beamten zum 1. Januar 2008 – ergehen sollte und ergangen ist, ist im Hinblick auf die Frage, ob er (nur) der Vorbereitung der gesetzgeberischen Entscheidung dient, nicht von Belang.
Vgl. zur Ausfüllung der Tatbestandsmerkmale der §§ 3, 5 BImSchG durch die Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft: Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Februar 1978 – 1 C 102.76 -, BVerwGE 55, 250, und Urteil vom 10. Januar 1995 – 7 B 112/94 -, NVwZ 1995, 994, Letzteres zugleich zur geänderten dogmatischen Bewertung der entsprechenden Verwaltungsvorschriften, ferner Urteil vom 29. August 2007 – 4 C 2/07 -, NVwZ 2008, 76; zum Begriff des Unternehmens des Produzierenden Gewerbes“ in § 2 Nr. 3 StromStG und dessen Ausfüllung durch den Verweis auf die Klassifikation der Wirtschaftszweige des Statistischen Bundesamtes: Bundesfinanzhof, Urteil vom 24. August 2004 – VII R 23/03 -, veröffentlicht u.a. in juris.
Mit diesen Fällen der Inbezugnahme außergesetzlicher Regelungen ist § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz jedoch nicht vergleichbar. Der in Bezug genommene Zuordnungsplan dient nicht der Ausfüllung eines unbestimmten Rechtsbegriffs im Gesetz. Er füllt insbesondere nicht lediglich den Begriff der Erforderlichkeit in den §§ 11 ff. Eingliederungsgesetz aus. Dies folgt schon daraus, dass die dortigen Regelungen sich nur auf die Beamtinnen und Beamten beschränken, die mit bestimmten, im einzelnen näher bezeichneten Aufgaben befasst sind. Der Zuordnungsplan erfasst aber darüber hinaus auch die übrigen Beamten, für die das Gesetz insoweit keine Vorgaben enthält. Auch für die Entscheidung über die konkrete örtliche Verteilung der einzelnen Betroffenen gibt das Merkmal der Erforderlichkeit für die Aufgabenerfüllung“ inhaltlich nichts vor.
a) Die genannte Auslegung der Norm steht nicht im Widerspruch zu ihrem Wortlaut. Zwar bestimmt § 9 Abs. 1 Satz 1 Eingliederungsgesetz, dass die in der Vorschrift näher bezeichneten Beamten der Versorgungsämter kraft Gesetzes“ auf die in §§ 11 bis 21 Eingliederungsgesetz genannten Körperschaften übergehen. Entsprechende Formulierungen finden sich in § 9 Abs. 1 Satz 2, 3 und 4 Eingliederungsgesetz für weitere Gruppen von Beamten. Allerdings ist der Wortlaut der Norm trotz des Hinweises auf den Übergang kraft Gesetzes“ nicht so eindeutig, wie es den ersten Anschein hat. § 9 Abs. 1 Satz 1 Eingliederungsgesetz regelt nämlich zugleich, dass der Übergang nach Maßgabe der Absätze 3 und 4″ erfolgt. Entsprechende Hinweise auf Absatz 3 finden sich in § 9 Abs. 1 Satz 2, 3 und 4 Eingliederungsgesetz.
§ 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz bestimmt, dass das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales den Personalübergang nach den Absätzen 1 und 2 vor der Übertragung der Aufgaben auf der Grundlage eines von ihm erstellten Zuordnungsplans vorbereitet (Satz 1) und der Zuordnungsplan unter Berücksichtigung sozialer Kriterien und dienstlicher Belange zu erstellen ist, wobei eine angemessene Mitwirkung der neuen Aufgabenträger zu gewährleisten ist (Satz 2). Der in § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz vorgesehene Übergang nach Maßgabe des Absatzes 3 ist danach also ein Übergang nach Maßgabe des Zuordnungsplans. Dementsprechend erfolgt der Übergang der Beamten schon nach dem Wortlaut der Vorschrift nicht (allein) kraft Gesetzes; vielmehr wird der Übergangstatbestand erst durch den Zuordnungsplan vervollständigt. Im Ergebnis besteht zwischen der Formulierung kraft Gesetzes“ und dem gleichzeitigen Verweis auf die Maßgabe des Absatzes 3 ein Spannungsverhältnis im Wortlaut der Norm, das nicht einseitig zu Lasten eines der beiden Merkmale aufgelöst werden kann.
Vergleichbares gilt, soweit § 9 Abs. 1 Satz 1 und 4 Eingliederungsgesetz den Übergang kraft Gesetzes“ darüber hinaus nach Maßgabe“ des Absatzes 4 vorsieht. § 9 Abs. 4 Eingliederungsgesetz bestimmt, dass, soweit die Beamten auf kommunale Körperschaften übergehen, zwischen dem beklagten Land, vertreten durch das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales, und den in §§ 11 bis 21 genannten Körperschaften für jedes Versorgungsamt Personalüberleitungsverträge geschlossen werden. Der in § 9 Abs. 1 Satz 1 und 4 Eingliederungsgesetz vorgesehene Übergang erfolgt deshalb auch insoweit schon nach dem Wortlaut der Norm nicht durch das Gesetz allein, sondern erst durch das Hinzutreten der notwendigen Personalüberleitungsverträge.
Die Ambivalenz des Wortlautes von § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz wird schließlich daran deutlich, dass nach sämtlichen Sätzen dieses Absatzes – und Entsprechendes gilt für Absatz 2 – die jeweiligen Beamten auf die näher bezeichneten Stellen übergehen“. Insoweit verwendet das Gesetz einen einheitlichen Rechtsbegriff, obwohl nur in den Fällen des § 9 Abs. 1 Satz 1 und 4 Eingliederungsgesetz ein Übergang im Sinne eines Wechsels zu einem anderen Dienstherrn erfolgen soll. Die in § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 und Abs. 2 Eingliederungsgesetz geregelten Übergänge“ bezeichnen demgegenüber den bloßen Wechsel der Dienststelle.
Im Ergebnis sieht die Norm in den hier in Rede stehenden Fällen des § 9 Abs. 1 Satz 1 und 4 Eingliederungsgesetz nach ihrem Wortlaut zwar einerseits einen Übergang kraft Gesetzes“ vor; andererseits regelt sie zugleich zwei weitere außergesetzliche Faktoren, durch die der Übergangstatbestand erst erfüllt wird, nämlich den Zuordnungsplan und den Personalüberleitungsvertrag. Dementsprechend sieht die Norm insgesamt ein dreiteiliges Verfahren vor, so dass ihr Wortlaut keine eindeutige Abgrenzung zwischen gesetzlicher Regelung und verwaltungsbehördlicher Entscheidung zulässt.
Zwar hatte der Gesetzentwurf der Landesregierung zum Zweiten Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen (Landtagsdrucks. 14/4342) im Entwurf von § 9 Eingliederungsgesetz noch ausdrücklich vorgesehen, dass das Ministerium gegenüber den betroffenen Beamtinnen und Beamten personalrechtliche Einzelmaßnahmen treffen sollte, und hat der Gesetzgeber diesen Passus im Gesetzgebungsverfahren gestrichen und zur Klarstellung der beabsichtigten gesetzlichen Personalüberleitung in § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz mehrfach die Worte kraft Gesetzes“ eingefügt.
Diese Streichung des Erfordernisses von Einzelmaßnahmen verbunden mit der Einfügung der Qualifizierung, der Übergang erfolge kraft Gesetzes“, deutet zwar darauf hin, dass der Gesetzgeber im Ansatz davon ausging, die Verbindlichkeit des Zuordnungsplans werde nicht erst durch dessen individuelle Bekanntgabe bewirkt. Anderseits ist – wie bereits die Widersprüche in der Formulierung der Vorschrift zeigen – festzustellen, dass der Gesetzgeber diese Erwägung nicht vollständig umgesetzt hat, sondern im Gesetzgebungsverfahren praktisch auf halbem Wege“ stecken geblieben ist, weil er nämlich an dem Erfordernis eines von der Verwaltung zu erstellenden Zuordnungsplans festgehalten hat. Darüber hinaus soll der Übergang der Betroffenen noch von dem Abschluss der Überleitungsverträge mit den jeweiligen Kommunen abhängen. Hieraus wird deutlich, dass auch der Gesetzgeber davon ausging, dass seine gesetzgeberische Überleitungsentscheidung noch der Vervollständigung durch weitere Maßnahmen bedurfte. Dementsprechend ist die Entstehungsgeschichte der Vorschrift nicht von einer solchen Eindeutigkeit, dass sie der oben beschriebenen Auslegung entgegenstünde.
Diese steht überdies mit der generellen Zielsetzung des Gesetzgebers in Einklang. Der Gesetzgeber wollte den ab dem 1. Januar 2008 mit den bisherigen Aufgaben der Versorgungsämter betrauten Körperschaften das hierfür erforderliche Personal zeitnah zur Verfügung stellen, um die Erfüllung der zuvor von den Versorgungsämtern wahrgenommenen Aufgaben sicherzustellen. Dieses Ziel wird aber auch dann erreicht, wenn der Zuordnungsplan erst mit der Bekanntgabe der einzelnen Zuordnungsentscheidung gegenüber den Betroffenen rechtliche Wirkung entfaltet. Auch in diesem Fall werden den kommunalen Körperschaften die betroffenen Beamten zur Deckung ihres zusätzlichen Personalbedarfs zur Verfügung gestellt. Vor diesem Hintergrund erfasst der Wille des Gesetzgebers – sozusagen als Minus zu einem gesetzlichen“ Personalübergang – das Verständnis des § 9 Abs. 1 und 3 Eingliederungsgesetz als Ermächtigungsgrundlage für die Maßnahmen, mit denen der angestrebte Personalübergang umgesetzt wird.
Auf Grundlage dieser neuen Kompetenzregelungen ist der Bundesgesetzgeber nicht (mehr) befugt, Regelungen zu schaffen, die den Personalübergang im ausschließlich landesinternen Bereich betreffen. Der Bundesgesetzgeber ist durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG lediglich berechtigt, die grundlegenden“ Statusangelegenheiten der Beamten zu regeln. Hierzu gehören die Fälle nicht, in denen Beamte innerhalb eines Landes auf einen anderen Dienstherrn übergehen.
Es ist aber davon auszugehen, dass die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG auf einen Teilbereich des Beamtenrechts begrenzt sein soll. Die Norm nennt als Regelungsgegenstand die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Richter in den Ländern mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung.“
Die Formulierung Statusrechte und -pflichten“ umfasst jedoch nicht den Status“ des Beamten insgesamt. Dies wiederum spricht dafür, dass nicht der Gesamtkomplex, sondern nur Teile, nämlich bestimmte Rechte und Pflichten, Regelungsgegenstand sind.
Dass nur bestimmte Teile des Beamtenstatus erfasst werden sollten, zeigt auch ein Vergleich der Formulierungen von Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG und Art. 73 Nr. 8 GG. Letzterer weist dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die Rechtsverhältnisse der im Dienste des Bundes … stehenden Personen“ umfassend zu.
Im Vergleich hierzu verwendet Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG eine engere Formulierung; der Begriff Statusrechte und -pflichten“ beschreibt nur einen Ausschnitt aus dem gesamten Beamtenverhältnis.
In dieselbe Richtung weist der Vergleich mit der Vorläufernorm, Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG a.F. Auch diese Vorschrift enthielt mit dem Begriff der Rechtsverhältnisse“ der im öffentlichen Dienst der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts stehenden Personen, eine umfassendere Formulierung.
Dafür, dass mit Statusrechten und -pflichten“ nur ein Ausschnitt der umfassenden Rechtsverhältnisse“ der Beamten i.S.d. Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG a.F. gemeint ist, spricht aber der Ausnahmecharakter der Norm.
Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. Februar 2008 – L 6 SB 101/06 -, Rechtsprechungsdatenbank LSG, vgl. zur umfassenden Bedeutung der Einrichtung“ von Behörden, Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 17. Juli 2002 – 1 BvF 1/01 und 2/01 -, BVerfGE 105, 313 (331); Dittmann, in: Sachs, a.a.O., Art. 84 Rdn. 7; Grapperhaus, Die Verfassungsgrundlagen der Verwaltungskompetenzen im Atomgesetz, S. 12.
Eine Norm, die Regelungen bzgl. des Übergangs von Beamten zur Personalausstattung der durch den Landesgesetzgeber geschaffenen und mit Kompetenzen versehenen Landesbehörden – einschließlich der Kommunen – ermöglicht, betrifft danach im Kern eine Kompetenz, die der Organisationshoheit der Länder im Bereich der landeseigenen Verwaltung (wie sie in Art. 84 Abs. 1 GG verankert ist) folgt. Wenn aber die Länder für die vorgreiflichen Schritte der Einrichtung der Behörden, also deren Schaffung, die Zuweisung von Kompetenzen und die Regelung des Verwaltungsverfahrens die entsprechende Gesetzgebungskompetenz besitzen, spricht auch dies dagegen, dass der Bund für Regelungen über den Personalübergang im landesinternen Bereich, der sich insoweit als Folge-“ oder Annexregelung im weiteren Sinne zeigt, eine Gesetzgebungskompetenz besitzen sollte.
Bis zur Föderalismusreform bestand seit 1971 im Bereich der Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen, soweit Art. 74a nichts anderes bestimmt“ die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 a.F. GG.
Diese Regelungskompetenz des Bundes auf der Ebene der Rahmengesetzgebung bzgl. der Rechtsverhältnisse“ war umfassend. Sie erstreckte sich auf das gesamte öffentliche Dienstrecht, die Vorschriften über die Begründung und Beendigung des Dienstverhältnisses sowie die Regelungen zu Statusfragen und sonstigen Rechten und Pflichten.
Durch die nunmehr wiederhergestellte engere Begrenzung der Bundesgesetzgebungskompetenzen im Bereich der Rechtsverhältnisse“ der Landesbeamten und des Dienstrechts wird damit eine Situation geschaffen, die nicht nur den Zustand vor 1971 wiederaufgreift, sondern sich auch dem in Art. 30, 70 Abs. 1 GG enthaltenen Grundgedanken der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
Damit belegt die historische Entwicklung, dass Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG nur noch in einem reduzierten Umfang Regelungen des Bundes ermöglichen soll. Dem entspricht es, dass diese Norm sich nicht auf rein landesbezogene Personalübergänge, sondern nur auf grundlegende Statusangelegenheiten“ erstreckt, soweit diese über reine Landesangelegenheiten hinausgehen.
Die Personalhoheit der Länder wird durch die weitgehende Übertragung der Kompetenzen im öffentlichen Dienstrecht gestärkt. Eingeschränkt ist diese allein durch die Zuweisung der Befugnis zur Regelung der grundlegenden Statusangelegenheiten an den Bundesgesetzgeber. Die neue Kompetenz zur Regelung der Statusrechte und -pflichten der Landesbeamten und -richter in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 tritt an die Stelle der bisherigen Kompetenzen nach Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 und Art. 98 Abs. 3 Satz 2. Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz in diesem Bereich erfasst nur die Statusrechte und -pflichten. Diese sind in der Koalitionsvereinbarung vom 18. November 2005, Anlage 2, Rdn. 33, wie folgt formuliert (angepasst im Hinblick auf die Dienstverhältnisse der Landesrichter):
Statusrechte und -pflichten“ sind:
Der gesetzgeberische Wille erstreckt sich damit auf eine Bundesgesetzgebungskompetenz, die sich – soweit hier von Bedeutung – auf grundlegende Statusangelegenheiten“ und Abordnungen und Versetzungen zwischen den Ländern und zwischen Bund und Ländern“, also auf Dienstherrenwechsel beschränkt, die zwischen den Ländern oder zwischen Bund und Ländern erfolgen. Rein landesinterne Vorgänge sollten demzufolge nach diesen Vorstellungen des Verfassungsgebers nicht Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG sein.
Die Regelungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG beschränkt sich – wie oben dargelegt – auf grundlegende“ Statusrechtrechte und -pflichten und innerhalb dieses Rahmens auf solche Regelungen, die nicht allein den landesinternen Personalübergang betreffen. Damit ist dem Bund die Gesetzgebungskompetenz entzogen, soweit es um die Übertragung von Aufgaben und den daran anschließenden Übergang von Beamten geht, die nicht länderübergreifend erfolgen, sondern auf ein Bundesland beschränkt sind.
Bei § 9 Abs. 1 und 3 Eingliederungsgesetz handelt es sich um eine Ersetzung“ im Sinne des Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG und damit um eine auch inhaltlich verfassungsmäßige Ausübung der dort verankerten Kompetenz.
Ersetzen“ bedeutet nicht, dass die Länder die gesamte bundesrechtliche Regelung auswechseln müssten.

References: § 9
 Art. 71
 Art. 1
 § 9
 § 9
 § 2
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9

§ 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 73
 Art. 74
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 84
 Art. 84
 Art. 74
 Art. 75
 Art. 30
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 75
 Art. 98
 Art. 74
 Art. 74
 § 9
 Art. 125