Source: https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2010&numero=364
Timestamp: 2020-04-01 07:58:42+00:00

Document:
Sentenza 364/2010 (ECLI:IT:COST:2010:364)
Norme impugnate: Artt. 2 e 4 della legge della Regione Basilicata 24/12/1992, n. 23.
Massime: 35191 35192 35193
Atti decisi: ord. 98/2010
Massima n. 35191 Massima successiva
Enti locali - Norme della Regione Basilicata - Soppressione del Consorzio dei comuni non montani del Materano - Delega delle funzioni all'Amministrazione provinciale di Matera e nomina di un Commissario liquidatore per il trasferimento di ogni rapporto giuridico ed economico in atto presso il Consorzio - Intervento della Provincia di Matera - Tardivo deposito dell'atto di costituzione in giudizio - Inammissibilità.
Nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 4 della legge della Regione Basilicata 24 dicembre 1992, n. 23 (Soppressione del Consorzio dei comuni non montani del Materano - Delega delle funzioni all'Amministrazione provinciale di Matera), impugnati in riferimento agli artt. 3, 97, 119 e 128 (vecchio testo) Cost., deve essere dichiarata inammissibile, in quanto tardiva, la costituzione in giudizio della Provincia di Matera, poiché il relativo atto è stato depositato oltre il termine perentorio di venti giorni dalla pubblicazione dell'ordinanza di rimessione sulla Gazzetta Ufficiale, stabilito dall'art. 3 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
In senso analogo, v., ex multis, le citate ordinanze n. 11/2010, n. 100/2009 e n. 124/2008.
legge della Regione Basilicata 24/12/1992 n. 23 art. 2
legge della Regione Basilicata 24/12/1992 n. 23 art. 4
Massima n. 35192 Massima successiva Massima precedente
Enti locali - Norme della Regione Basilicata - Soppressione del Consorzio dei comuni non montani del Materano - Delega delle funzioni all'Amministrazione provinciale di Matera e nomina di un Commissario liquidatore per il trasferimento di ogni rapporto giuridico ed economico in atto presso il Consorzio - Precisazione del thema decidendum .
Nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 4 della legge della Regione Basilicata 24 dicembre 1992, n. 23 (Soppressione del Consorzio dei comuni non montani del Materano - Delega delle funzioni all'Amministrazione provinciale di Matera), impugnati in riferimento agli artt. 3, 97, 119 e 128 (vecchio testo) Cost., il thema decidendum deve essere precisato alla luce dell'esatta ricostruzione della vicenda contenziosa relativa al processo principale. Oggetto del contendere nel giudizio a quo è soltanto la pretesa avanzata dalla Provincia di Matera di non sopportare oneri finanziari, maturati nella precedente gestione del soppresso Consorzio, che non le sono propri, poiché, quale soggetto delegato dalla Regione a partire da una certa data, né direttamente, né indirettamente, ha partecipato alla loro formazione, trovando essi la loro origine in fatti precedenti alla delega di funzioni. Pertanto, le citate disposizioni sono censurate dal rimettente sotto il profilo che, nello stabilire la soppressione del Consorzio e nel trasferire le funzioni regionali, già delegate al Consorzio stesso, alla Provincia di Matera, il legislatore regionale non ha specificato affatto attraverso quali mezzi l'autorità delegata avrebbe dovuto far fronte ai rapporti economici sorti nel corso della gestione consortile, essendosi limitato a stabilire la successione della Provincia di Matera ed a disporre che le funzioni delegate fossero esercitate nei modi e nelle forme previste dalle leggi regionali che disciplinavano la gestione delle deleghe attribuite al soppresso Consorzio.
Costituzione art. 128 (vecchio testo)
Massima n. 35193 Massima precedente
Enti locali - Norme della Regione Basilicata - Soppressione del Consorzio dei comuni non montani del Materano - Delega delle funzioni all'Amministrazione provinciale di Matera e nomina di un Commissario liquidatore per il trasferimento di ogni rapporto giuridico ed economico in atto presso il Consorzio - Modalità di finanziamento della spesa per la Provincia di Matera, in relazione alle passività maturate prima del passaggio a questa delle funzioni del soppresso Consorzio - Mancata previsione - Irragionevolezza - Violazione del principio fondamentale della finanza pubblica che impone all'autorità delegante di disciplinare il finanziamento della spesa necessaria per l'estinzione delle passività pregresse, con conseguente lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Illegittimità costituzionale in parte qua - Assorbimento delle ulteriori censure.
Sono costituzionalmente illegittimi, per violazione degli artt. 3 e 97 Cost., gli artt. 2 e 4 della legge della Regione Basilicata 24 dicembre 1992, n. 23 (Soppressione del Consorzio dei comuni non montani del Materano - Delega delle funzioni all'Amministrazione provinciale di Matera), nella parte in cui non prevedono modalità di finanziamento della spesa per la Provincia di Matera, in relazione alle passività maturate prima del passaggio a questa delle funzioni del soppresso Consorzio dei comuni non montani del Materano. L'impugnata disciplina, infatti, lede il principio fondamentale della finanza pubblica secondo cui, qualora l'esercizio di funzioni e servizi resi dalla pubblica amministrazione all'utenza, o comunque diretti al perseguimento di pubblici interessi collettivi, venga trasferito o delegato da una ad altra amministrazione, l'autorità che dispone il trasferimento o la delega è tenuta, pur nell'ambito della sua discrezionalità, a disciplinare gli aspetti finanziari dei relativi rapporti attivi e passivi e dunque anche il finanziamento della spesa necessaria per l'estinzione delle passività pregresse. Ciò che non può ritenersi conforme ai principi fondamentali della disciplina di tale settore, rinvenibili nella legislazione dello Stato, è la totale omissione, da parte del legislatore regionale, di ogni e qualsiasi disciplina a questo riguardo; omissione che può essere foriera di incertezza, la quale può tradursi in cattivo esercizio delle funzioni affidate alla cura della pubblica amministrazione. Nella specie, la Regione avrebbe dovuto dettare una specifica disciplina attinente al finanziamento della spesa per l'esercizio della delega da parte dell'Amministrazione provinciale, con riferimento al periodo precedente al conferimento della delega stessa e con riguardo alla situazione attiva e passiva esistente a tale data, in modo da tenere indenne la Provincia dagli oneri derivanti dalla passata gestione del Consorzio, prima istituito e poi soppresso con determinazioni legislative della medesima Regione. Siffatta omissione rende palesemente irragionevole la disciplina in esame. (Restano assorbite le ulteriori censure proposte in riferimento agli artt. 119 e 128, vecchio testo, Cost.)
Sull'obbligatorietà, nel trasferimento di compiti da un'articolazione ad altra del complessivo apparato della pubblica amministrazione, della scelta di tenere indenne il soggetto subentrante dalle passività maturate nella gestione dell'ente sostituito o soppresso, le cui funzioni siano attribuite ad altro soggetto, v. le citate sentenze n. 364/2007, n. 116/2007, n. 437/2005 e n. 89/2000.
Sul principio fondamentale della legislazione statale secondo cui le strutture pubbliche destinatarie di interventi di riforma devono iniziare ad operare completamente libere dai pesi delle passate gestioni, v. la citata sentenza n. 437/2005.
Con riferimento alla legislazione della Regione Basilicata in materia di subingresso delle neoistituite aziende unità sanitarie locali nei rapporti giuridici attivi e passivi già posti in essere dalle preesistenti unità sanitarie locali, v. la citata sentenza n. 89/2000.
Sul principio di parallelismo tra responsabilità di disciplina e di controllo e responsabilità finanziaria, v. la citata sentenza n. 416/1995.
nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 2 e 4 della legge della Regione Basilicata 24 dicembre 1992, n. 23 (Soppressione del Consorzio dei comuni non montani del Materano - Delega delle funzioni all’Amministrazione provinciale di Matera), promosso dalla Corte d’Appello di Potenza, nel procedimento vertente tra la Provincia di Matera e la Regione Basilicata, con ordinanza del 24 dicembre 2009, iscritta al n. 98 del registro ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14, prima serie speciale, dell’anno 2010.
Visti l’atto di costituzione della Regione Basilicata e quello, fuori termine, della Provincia di Matera;
udito nell’udienza pubblica del 30 novembre 2010 il Giudice relatore Alfonso Quaranta.
1.― Con ordinanza emessa il 24 dicembre 2009, la Corte d’Appello di Potenza ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli articoli 2 e 4 della legge della Regione Basilicata 24 dicembre 1992, n. 23 (Soppressione del Consorzio dei comuni non montani del Materano - Delega delle funzioni all’Amministrazione provinciale di Matera), in riferimento agli articoli 3, 97, 119 e 128 (vecchio testo) della Costituzione, «nella parte in cui, delegando all’Amministrazione provinciale di Matera le funzioni amministrative regionali già delegate al Consorzio dei comuni non montani del Materano con le leggi regionali 20 giugno 1979, n. 19, e 21 dicembre 1981, n. 56 e procedendo alla nomina di un Commissario liquidatore per il trasferimento di ogni rapporto giuridico ed economico in atto presso il Consorzio entro novanta giorni, non ha previsto modalità di estinzione dei suddetti pregressi rapporti che non comportassero oneri economici a carico dell’ente delegato, anche mediante l’attribuzione al nuovo ente delegato delle risorse finanziarie necessarie per l’adempimento delle obbligazioni contratte dal Consorzio».
2.― Premette, in fatto, il remittente che l’Amministrazione provinciale di Matera conveniva dinanzi al Tribunale ordinario di Potenza la Regione Basilicata, assumendo che con decreto del Presidente della Giunta regionale della Regione Basilicata, n. 2530 del 5 novembre 1981 era stato costituito il Consorzio volontario dei comuni non montani del Materano, al cui finanziamento si sarebbe provveduto mediante fondi attribuiti dall’ente convenuto, dai comuni e da contributi di privati, con funzioni amministrative delegate dalla legge regionale 20 giugno 1979, n. 19 (Delega alle Comunità montane ed al Consorzio di comuni in materia di miglioramento fondiario, forestazione e assistenza tecnica).
Il Consorzio aveva provveduto all’assunzione di dipendenti, dapprima a tempo determinato e successivamente a tempo indeterminato. Successivamente, la Giunta regionale aveva soppresso il Consorzio medesimo, nominando un Commissario liquidatore.
L’Amministrazione provinciale sottolineava come, a norma degli articoli 2 e 3 della suddetta legge, fossero stati a lei trasferiti i beni, il personale e le funzioni assegnati al Consorzio e come essa, stante la pregressa «disinvolta assunzione di personale a tempo indeterminato», avesse provveduto alla risoluzione dei relativi rapporti di lavoro.
La Provincia lamentava, in particolare, che né la Regione, né il Commissario liquidatore l’avessero avvisata delle contestazioni mosse al Consorzio dall’INPS (Istituto nazionale della previdenza sociale), sin dall’11 giugno 1991, con irrogazione di una rilevante sanzione pecuniaria, oltre accessori, per la violazione delle norme sulle assicurazioni sociali obbligatorie conseguente all’assunzione dal 1° novembre 1981 al 30 aprile 1991 di operai agricoli, utilizzati in mansioni diverse.
Pertanto, la Provincia di Matera chiedeva la condanna della Regione Basilicata alla restituzione di quanto versato all’INPS.
Il Tribunale ordinario di Potenza rigettava la domanda.
Avverso tale pronuncia proponeva appello l’Amministrazione provinciale.
2.1.― Così riassunti i fatti di causa, la Corte d’Appello di Potenza ha sollevato questione di costituzionalità nei termini di seguito, in sintesi, riportati.
Il giudice a quo, ha dedotto, innanzi tutto, che la questione sarebbe rilevante, in quanto la Provincia di Matera agisce per ottenere la condanna della Regione al rimborso degli oneri sostenuti per l’adesione al condono previdenziale, in relazione agli accertamenti eseguiti dall’INPS nei confronti del Consorzio per il periodo antecedente l’entrata in vigore della legge regionale n. 23 del 1992.
In ordine alla non manifesta infondatezza della questione, il giudice remittente ha osservato che le disposizioni impugnate si limitano a stabilire la successione della Provincia di Matera al soppresso Consorzio ed a disporre che le funzioni delegate siano esercitate nei modi e nelle forme previste dalle leggi regionali, disciplinatrici della gestione delle deleghe attribuite al Consorzio stesso, ma non determinano in alcun modo attraverso quali mezzi la Provincia delegata debba far fronte ai rapporti economici già instaurati.
Le norme censurate sarebbero, quindi, irragionevoli ed arbitrarie, per contrasto con l’art. 3 Cost., dal momento che impongono all’Amministrazione provinciale il risanamento di una situazione debitoria gravante sul Consorzio, senza che alcuna forma di responsabilità contabile possa ravvisarsi in capo al nuovo ente delegato allo svolgimento di funzioni amministrative in materia riservata alla potestà legislativa regionale, alla stregua dell’art. 117 Cost., nella formulazione antecedente all’entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), applicabile ratione temporis alla presente fattispecie.
La Regione ha, in tal modo, posto a carico, dell’Amministrazione provinciale, in assenza di qualsivoglia criterio, oneri che avrebbero dovuto far capo al Consorzio e, laddove fosse stato ravvisato un mancato corretto esercizio del potere di controllo, allo stesso soggetto delegante.
Inoltre, le norme censurate sarebbero contrarie al principio del buon andamento della pubblica amministrazione, ex art. 97 Cost., atteso che, attraverso il trasferimento della delega già conferita al Consorzio, si attribuiscono ulteriori competenze all’Amministrazione provinciale, determinandone le attribuzioni in materia di miglioramenti fondiari, forestazione e assistenza tecnica e si impone al delegato l’adempimento di obbligazioni contratte da altro soggetto, in assenza di riconoscimento dei relativi mezzi finanziari.
A sostegno delle proprie argomentazioni, la Corte d’Appello ricorda come, in ambito sanitario, dopo l’entrata in vigore del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) per la razionalizzazione e la revisione del sistema sanitario, attraverso la soppressione delle Unità sanitarie locali e l’istituzione delle Aziende sanitarie locali, l’articolo 6 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica) abbia disposto che in nessun caso è consentito alle Regioni far gravare sulle nuove aziende, né direttamente, né indirettamente, i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni pregresse delle unità sanitarie locali.
Non sarebbe, pertanto, legittima la successione di un ente locale ad un altro che non contempli le modalità attraverso le quali procedere all’estinzione dei rapporti giuridici pendenti, attesa l’impossibilità per l’ente delegato, in virtù del principio generale stabilito dall’art. 118, secondo comma, Cost., di sottrarsi alle competenze attribuitegli, ovvero di accettarle con “beneficio d’inventario”, senza rispondere dei debiti della precedente gestione.
Ad avviso del giudice remittente, non sarebbe possibile, alla stregua della scarna disciplina positiva ed in assenza di una specifica previsione di bilancio, un’interpretazione costituzionalmente orientata della legge regionale n. 23 del 1992, che, a fronte del trasferimento alla Provincia dei rapporti giuridici ed economici in atto presso il Consorzio, imponga comunque l’adempimento, ad iniziativa della Regione, delle obbligazioni precedentemente contratte dall’ente delegato, tramite l’attività liquidatoria effettuata dal Commissario.
Infine, la Corte d’Appello deduce di condividere, sotto il profilo della non manifesta infondatezza, le censure di incostituzionalità degli articoli 2 e 4 della legge regionale n. 23 del 1992, mosse dall’appellante per contrasto con l’art. 128 Cost. all’epoca vigente, ovvero, laddove ne sia ritenuta l’applicabilità, con l’art. 119 Cost. nell’attuale formulazione. Ed infatti, sarebbe del tutto evidente che per effetto dell’imposizione di oneri economici già gravanti sul disciolto Consorzio, la Regione ha inevitabilmente finito con il disporre di risorse dell’ente successivamente delegato e con il lederne conseguenzialmente le scelte programmatiche, ossia la facoltà di spesa; ciò attraverso l’indiretta imposizione di oneri per il raggiungimento di scopi estranei a quelli perseguiti dalla Provincia, chiamata a rispondere nei confronti di terzi per obbligazioni contratte da altro ente nella gestione di competenze regionali. Il tutto, con violazione dei principi di autonomia amministrativa e finanziaria riconosciuti sia dall’art. 128 Cost., sia dal novellato art. 119 Cost.
3.― In data 27 aprile 2010 si è costituita la Regione Basilicata, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile per mancanza di rilevanza e comunque non fondata.
In ordine al difetto di rilevanza, la Regione osserva che l’accertamento se essa debba o meno rimborsare la Provincia dell’onere sostenuto non può farsi dipendere dalla verifica di conformità alle norme costituzionali di una legge che, nella prospettazione del giudice remittente, avrebbe dovuto garantire le risorse per ripianare debiti derivati non dall’esercizio delle funzioni delegate, «ma da condotte illecite del Consorzio perpetuate dalla Provincia».
La resistente deduce, nel merito, la non fondatezza delle censure di violazione degli articoli 3 e 97 Cost.
Per un verso, la normativa in questione non realizzerebbe alcuna forma di discriminazione fra soggetti che si trovino nella medesima condizione; né alcuna disparità potrebbe ravvisarsi nell’assenza di previsioni che individuino fonti di finanziamento aggiuntive per sanare situazioni debitorie pregresse, determinate da illeciti comportamenti del delegato, perché ciò equivarrebbe a legittimare quegli stessi comportamenti, accollando alla Regione oneri che essa non aveva concorso a determinare.
Per altro verso, sarebbe esclusa la lesione dell’art. 97 Cost., in quanto la legge impugnata contiene un rinvio alle norme delle leggi regionali n. 19 del 1979, e 21 dicembre 1981, n. 56 (Modifiche alla legge regionale 12 maggio 1978, n. 19), disciplinatrici della delega al Consorzio.
Ad avviso della difesa regionale, infine, non vi sarebbe alcuna violazione dell’autonomia della Provincia costituzionalmente garantita, ma solo un conferimento di ulteriori competenze, in aggiunta a quelle alle quali la stessa era istituzionalmente deputata, nel rispetto dei principi costituzionali.
4.― Successivamente, il 24 maggio 2010 si è costituita, fuori termine, la Provincia di Matera.
1.― La Corte d’Appello di Potenza, con ordinanza emessa il 24 dicembre 2009 nell’ambito di un giudizio vertente tra la Provincia di Matera e la Regione Basilicata, ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli articoli 2 e 4 della legge regionale 24 dicembre 1992, n. 23 (Soppressione del Consorzio dei comuni non montani del Materano - Delega delle funzioni all’Amministrazione provinciale di Matera), in riferimento agli articoli 3, 97, 119 e 128 (vecchio testo) della Costituzione, «nella parte in cui, delegando all’Amministrazione provinciale di Matera le funzioni amministrative regionali già delegate al Consorzio dei comuni non montani del Materano con le leggi regionali 20 giugno 1979, n. 19 e 21 dicembre 1981, n. 56 e procedendo alla nomina di un Commissario liquidatore per il trasferimento di ogni rapporto giuridico ed economico in atto presso il Consorzio entro novanta giorni, non ha previsto modalità di estinzione dei suddetti pregressi rapporti che non comportassero oneri economici a carico dell’ente delegato, anche mediante l’attribuzione al nuovo ente delegato delle risorse finanziarie necessarie per l’adempimento delle obbligazioni contratte dal Consorzio».
2.— In via preliminare, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 3 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, la costituzione delle parti deve essere effettuata nel termine di venti giorni dalla pubblicazione dell’ordinanza di rimessione sulla Gazzetta ufficiale, che nella specie è intervenuta il 7 aprile 2010 (G.U. n. 14 del 2010).
Pertanto, deve essere dichiarata inammissibile, in quanto tardiva, la costituzione in giudizio della Provincia di Matera, poiché il relativo atto è stato depositato oltre il termine perentorio (ex multis, ordinanze n. 11 del 2010, n. 100 del 2009 e n. 124 del 2008) stabilito dal citato art. 3.
3.― L’esame della questione sottoposta all’esame della Corte richiede un breve riepilogo del quadro normativo in cui le disposizioni censurate si inseriscono.
Con la legge regionale 20 giugno 1979, n. 19 (Delega alle Comunità montane ed al Consorzio di comuni in materia di miglioramento fondiario, forestazione e assistenza tecnica), la Regione Basilicata aveva delegato alle comunità montane e, per i territori sui quali esse non erano operanti, ai comuni riuniti in Consorzio la cui costituzione doveva essere promossa dal Presidente della Giunta regionale, alcuni compiti in ordine al finanziamento ed al credito per i progetti di miglioramento fondiario, nonché alcuni interventi in materia di forestazione, difesa idrogeologica dei territori e di miglioramento dell’ambiente.
L’articolo 8 della suddetta legge regionale aveva stabilito che, al finanziamento delle funzioni delegate, la Regione avrebbe provveduto nel quadro degli indirizzi generali della programmazione regionale.
Lo statuto del Consorzio, approvato con decreto del Presidente della Giunta regionale n. 2530 del 5 novembre 1981, all’articolo 20, stabiliva che alle spese necessarie per il funzionamento del Consorzio si dovesse provvedere, tra l’altro, con fondi stanziati dalla Regione.
Con la successiva legge regionale 21 dicembre 1981, n. 56 (Modifiche alla legge regionale 12 maggio 1978, n. 19), erano state, altresì, delegate al Consorzio le funzioni amministrative in materia di opere da realizzare nelle campagne.
La legge regionale n. 23 del 1992, all’art. 1, ha disposto la soppressione da parte del Presidente della Giunta regionale, su conforme delibera assunta da quest’ultima, del suddetto Consorzio, atteso l’avvenuto recesso della maggior parte dei comuni, intervenuto ai sensi dell’articolo 60 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali) e la nomina di un Commissario liquidatore.
Ai sensi dell’art. 2 della citata legge regionale, ora oggetto di censura, «le funzioni amministrative regionali delegate al Consorzio dei comuni non montani del Materano, con la legge regionale 20 giugno 1979, n. 19 e con la legge regionale 21 dicembre 1981, n. 56, nonché tutte le funzioni assegnate dalla Regione al Consorzio, ai sensi di leggi regionali o provvedimenti amministrativi, sono (state) trasferite all’Amministrazione provinciale di Matera». Dette funzioni, come prevede il successivo art. 3, si sarebbero dovute esercitare nelle forme già stabilite dalle leggi regionali con riguardo al Consorzio.
L’art. 4 della medesima legge, anch’esso oggetto di censura, ha stabilito che «il Commissario liquidatore di cui al precedente art. 1 provvederà a trasferire all’Amministrazione provinciale di Matera ogni rapporto giuridico ed economico in atto presso il Consorzio dei comuni non montani del Materano, entro il termine di novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge».
4.― Il quadro normativo in esame, si caratterizza, quindi, per i seguenti profili:
a) soppressione del Consorzio tra i comuni non montani del Materano al quale la Regione aveva delegato proprie funzioni;
b) trasferimento alla Provincia di Matera delle funzioni regionali già delegate al suddetto Consorzio;
c) previsione dell’esercizio delle stesse funzioni da parte della Provincia nei modi e nelle forme già previste per il Consorzio;
d) nomina di un Commissario liquidatore;
e) attribuzione al Commissario liquidatore del compito di trasferire alla Provincia ogni rapporto giuridico ed economico in atto presso il suddetto Consorzio.
5.― Come si evince dall’ordinanza di rimessione, l’INPS (Istituto nazionale della previdenza sociale) – in ragione dell’assunzione da parte del Consorzio di operai agricoli – aveva richiesto alla Provincia di Matera, succeduta nell’esercizio delle funzioni regionali già delegate al Consorzio, il pagamento dei relativi contributi omessi e delle sanzioni pecuniarie irrogate in merito.
Allo scopo di evitare maggiori oneri, la Provincia aveva aderito al condono previdenziale di cui all’articolo 18 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), versando all’INPS l’importo corrispondente.
La stessa Provincia ha agito in giudizio, quindi, per ottenere «la condanna della Regione Basilicata alla restituzione in proprio favore della somma pagata all’INPS».
6.― Posto quanto sopra, è di tutta evidenza come esuli dalla vicenda contenziosa, che ha dato origine all’incidente di costituzionalità, ogni profilo risarcitorio connesso a presunti o reali comportamenti illeciti del Consorzio o dell’ente delegante, vale a dire della Regione, in quanto oggetto del contendere nel giudizio a quo è soltanto la pretesa avanzata dall’ente delegato dalla Regione (pretesa da quest’ultima resistita) di non sopportare oneri finanziari, maturati nella precedente gestione del soppresso Consorzio, che non le sono propri, dal momento che, quale soggetto delegato a partire da una certa data, né direttamente, né indirettamente, ha partecipato alla loro formazione, trovando essi la loro origine in fatti precedenti alla delega di funzioni.
7.― Alla luce, pertanto, della ricostruzione nei suoi esatti termini della vicenda contenziosa relativa al giudizio a quo, occorre precisare il thema decidendum del presente giudizio incidentale di costituzionalità.
La disciplina normativa contenuta negli artt. 2 e 4 della legge regionale n. 23 del 1992 è censurata dal giudice remittente sotto il profilo che, nello stabilire la soppressione del Consorzio e nel trasferire le funzioni regionali, già delegate al Consorzio stesso, alla Provincia di Matera, la citata legge regionale non ha specificato affatto attraverso quali mezzi l’autorità delegata avrebbe dovuto far fronte ai rapporti economici sorti nel corso della gestione consortile, essendosi limitata a stabilire la successione della Provincia di Matera ed a disporre che le funzioni delegate fossero esercitate nei modi e nelle forme previste dalla leggi regionali che disciplinavano la gestione delle deleghe attribuite al soppresso Consorzio.
8.― La questione è fondata nei sensi di seguito precisati.
In via principale, il giudice remittente denuncia la irragionevolezza manifesta della disciplina impugnata e la conseguente violazione dei parametri costituzionali di cui agli articoli 3 e 97 Cost.
La censura, così come proposta, è meritevole di accoglimento.
Costituisce, infatti, principio fondamentale della finanza pubblica quello secondo il quale, nella ipotesi in cui l’esercizio di funzioni e servizi resi dalla pubblica amministrazione all’utenza, o comunque diretti al perseguimento di pubblici interessi collettivi, venga trasferito o delegato da una ad altra amministrazione, l’autorità che dispone il trasferimento o la delega è, pur nell’ambito della sua discrezionalità, tenuta a disciplinare gli aspetti finanziari dei relativi rapporti attivi e passivi e dunque anche il finanziamento della spesa necessaria per l’estinzione delle passività pregresse.
Ciò che, in ogni caso, non può ritenersi conforme ai principi fondamentali della disciplina di tale settore, rinvenibili nella legislazione dello Stato, è la totale omissione, da parte del legislatore regionale, di ogni e qualsiasi disciplina a questo riguardo; omissione che può essere foriera di incertezza, la quale può tradursi in cattivo esercizio delle funzioni affidate alla cura della pubblica amministrazione. Siffatta omissione, nella specie, nel rendere palesemente irragionevole la censurata disciplina della delega conferita all’amministrazione provinciale, comporta la violazione dei suddetti precetti costituzionali.
9.― D’altronde, siffatta conclusione emerge dalla giurisprudenza costituzionale, la quale è sempre stata attenta nel precisare la obbligatorietà, nel trasferimento di compiti da una articolazione ad altra del complessivo apparato della pubblica amministrazione, della scelta di tenere indenne il soggetto subentrante dalle passività maturate nella gestione dell’ente sostituito o soppresso, le cui funzioni siano attribuite ad altro soggetto (sentenze n. 364 e n. 116 del 2007, n. 437 del 2005 e n. 89 del 2000).
E ciò in relazione alle esigenze, esplicitate da questa Corte con riguardo al settore sanitario, ma in realtà riferibili anche ad altre analoghe situazioni, di attuare il principio fondamentale stabilito dal legislatore statale, secondo il quale le strutture pubbliche destinatarie di interventi di riforma (in quella fattispecie si trattava della riforma sanitaria) devono iniziare ad operare completamente libere dai pesi delle passate gestioni (sentenza n. 437 del 2005).
10.― In questo quadro, ancora nel settore sanitario, di particolare valore significativo è l’affermazione di questa Corte (di nuovo la citata sentenza n. 89 del 2000), secondo la quale, nel caso allora esaminato, trovava giustificazione l’introduzione, nella legislazione regionale, quanto alla regolazione dei «pregressi rapporti di credito e di debito delle soppresse unità sanitarie locali», di «meccanismi particolari di gestioni distinte e di contabilità separate, tali da consentire ad uno stesso soggetto che subentrava nella loro posizione giuridica, ossia le neoistituite aziende unità sanitarie locali, di evitare ogni confusione tra le diverse masse patrimoniali, così da tutelare i creditori, ma, nello stesso tempo, da escludere ogni responsabilità delle stesse aziende sanitarie in ordine ai predetti debiti delle preesistenti unità sanitarie locali».
Tutto ciò sul presupposto che deve in ogni caso essere rispettato il principio del parallelismo tra responsabilità di disciplina e di controllo e responsabilità finanziaria, affermato dalla sentenza n. 355 del 1993 (così la sentenza n. 416 del 1995).
11.― Alla luce, pertanto, della richiamata giurisprudenza costituzionale, deve concludersi che, nella specie, la Regione avrebbe dovuto dettare una specifica disciplina attinente al finanziamento della spesa per l’esercizio della delega da parte dell’Amministrazione provinciale, con riferimento al periodo precedente al conferimento della delega stessa e con riguardo alla situazione attiva e passiva esistente a tale data, in modo da tenere indenne la Provincia dagli oneri derivanti dalla passata gestione del Consorzio, prima istituito e poi soppresso con determinazioni legislative della medesima Regione.
12.― Deve, dunque, essere dichiarata l’illegittimità costituzionale, per violazione dei parametri di cui agli articoli 3 e 97 Cost., degli articoli 2 e 4 della legge della Regione Basilicata n. 23 del 1992, nella parte in cui non prevedono modalità di finanziamento della spesa per l’Amministrazione delegata (Provincia di Matera), perché quest’ultima potesse far fronte alle passività maturate prima della delega delle funzioni del soppresso Consorzio dei comuni non montani del Materano.
Restano assorbite le ulteriori censure proposte in riferimento ai parametri costituzionali di cui agli articoli 128 (vecchio testo) e 119 Cost.
dichiara inammissibile l’intervento della Provincia di Matera;
dichiara l’illegittimità costituzionale degli articoli 2 e 4 della legge della Regione Basilicata 24 dicembre 1992, n. 23 (Soppressione del Consorzio dei comuni non montani del Materano - Delega delle funzioni all’Amministrazione provinciale di Matera), nella parte in cui non prevedono modalità di finanziamento della spesa per la Provincia di Matera, in relazione alle passività maturate prima del passaggio a questa delle funzioni del soppresso Consorzio dei comuni non montani del Materano.

References: art. 2
 art. 4
 art. 128
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 97
 art. 119
 art. 3
 art. 3
 art. 1
 sentenza 
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