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﻿ SENTENCIA 2014-00736/4321-2016 DE JUNIO 29 DE 2017
SENTENCIA 2014-00736 DE 29 DE JUNIO DE 2017
CONTENIDO:NATURALEZA DE LOS ACTOS SUSCEPTIBLES DE CONTROL. SE HA PRECISADO QUE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS CONSTITUYEN LA EXPRESIÓN DE VOLUNTAD UNILATERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DESTINADA A PRODUCIR EFECTOS JURÍDICOS BIEN SEA DE CONTENIDO GENERAL O PARTICULAR. ASÍ LAS COSAS, LOS ACTOS PARTICULARES SE DISTINGUEN PORQUE LOS EFECTOS DETERMINADOS A PARTIR DE SU EXPEDICIÓN SON VERIFICABLES EN UNA SITUACIÓN CONCRETA QUE SE CREA, SE MODIFICA O SE EXTINGUE. POR CONSIGUIENTE, AQUELLOS ACTOS QUE PRODUZCAN EFECTOS TIENEN TRASCENDENCIA MATERIAL PARA VERIFICAR SU CONTENIDO EN SEDE GUBERNATIVA Y JUDICIAL EN USO DE LOS MECANISMOS PREVISTOS. EN OCASIONES LA DOCTRINA HA DENOMINADO COMO DE CUMPLIMIENTO O EJECUCIÓN, EN LOS CUALES, NO SE CONTIENE UNA EXPRESIÓN DE VOLUNTAD PROVENIENTE DE LA ADMINISTRACIÓN, SINO LA ORDEN CONCRETA DE UN JUEZ QUE PARA COBRAR EJECUCIÓN REQUIERE DE SU PUESTA EN PRÁCTICA POR LA AUTORIDAD QUE ESTÁ OBLIGADA A CUMPLIRLA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN ADMINISTRATIVA, PARTICULARES, ACTO ADMINISTRATIVO, CONTROL CONSTITUCIONAL, ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL, AUTORIDAD JUDICIAL
Sentencia 2014-00736 de junio 29 de 2017
Bogotá, D.C, 29 de junio de 2017.
Rad.: 73001-23-33-000-2014-00736-03
Nº interno: 4321-2016
Demandado: Luz Marina Parra Martínez
Asunto: Acción de lesividad. Reliquidación pensión Decreto 546 de 1971. 100% bonificación por servicios. Actos acusables. Devolución de dineros y presunción de buena fe.
De acuerdo con los cargos formulados por las partes contra la sentencia de primera instancia, le corresponde a la Sala determinar si respecto de la pensión de jubilación reconocida en virtud del Decreto 546 de 1971, la bonificación por servicios prestados se debió integrar en el ingreso base de liquidación en una doceava parte, o en un 100%; si la nulidad del acto de reliquidación conlleva al reembolso de los dineros pagados en exceso al demandado, y si procede ser condenado en costas.
2.2 Actos susceptibles de control.
De lo anterior, se colige que solo aquellos actos que produzcan efectos tienen trascendencia material para verificarse su contenido en sede gubernativa y judicial en uso de los mecanismos previstos por el legislador, de ahí que, normativamente reciban el calificativo de actos definitivos(11) al decidir la actuación de manera directa o indirecta, y como tal, son los únicos pasibles de ser acusables.
De acuerdo con lo anterior, la jurisprudencia ha señalado reiteradamente que el acto de ejecución carece de control por vía de acción, lo cual se adecúa a la definición ya expuesta, y así mismo a su tratamiento procesal dentro del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyas reglas adjetivas impiden que sea susceptible de discusión gubernativa(12).
En este orden, los actos administrativos que no crean, ni modifican la situación jurídica de una persona son considerados como actos de ejecución, los cuales están destinados a dar cumplimiento a un fallo proferido por un juez constitucional. En este sentido la corporación ha dicho(13):
No obstante lo anterior, en pronunciamiento del 14 de febrero del 2013(14) esta Sala explicó que a pesar de que el acto administrativo sea de ejecución al ser expedido para dar cumplimiento a una sentencia, es eventualmente acusable, porque el mecanismo de tutela que es su origen, es de naturaleza diferente a los medios de control de la jurisdicción contenciosa, y por lo tanto, si es posible presentar una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En este aspecto precisó:
“Aunque resulta probado que la resolución objeto de la controversia tiene la connotación de acto de ejecución, debido a que fue proferida en cumplimiento de una sentencia, es claro que la misma fue impartida en un trámite de tutela, que resulta ser de distinta naturaleza a la acción ordinaria, lo cual hace que sea posible interponer una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción contenciosa, quien es competente para estudiar la legalidad de los actos administrativos. (...).
En este mismo sentido esta corporación se ha pronunciado en sentencia del 25 de octubre de 2011(15):
(...) “Es cierto que la resolución de reconocimiento de la pensión fue expedida en cumplimiento de la sentencia que definió una acción de tutela, en un proceso en que se encontró amenaza o vulneración de derechos fundamentales, no obstante, es importante recordar que la acción de tutela está dirigida a proteger derechos fundamentales, sin que nada obste que el juez competente conozca de las demandas en contra de actos administrativos y decida si estos se ajustan a la legalidad o no”. (...).
2.3 Análisis de la Sala frente al problema jurídico.
El Decreto 546 de 1971(16), en su artículo 6º estableció el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares, el cual expresó:
“Conforme a la jurisprudencia y normatividad ya citadas, el funcionario o empleado de la Rama Judicial o del Ministerio Público que cumpla los requisitos del artículo 6º del Decreto-Ley 546 de 1971 debe ser objeto del reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, teniendo en cuenta el salario más alto devengado en el último año, dentro del cual no sólo cabe el cómputo del salario básico sino los demás factores que haya percibido y tengan tal trascendencia, salvo los excluidos por mandato legal expreso.
Se precisa que se deben tener en cuenta los factores mensuales y también las no mensuales devengadas en el mes escogido que sean relevantes, sin que sea dable, por ejemplo, escoger el salario básico de un mes y otros factores de otro mes diferente. Además, cabe anotar que como quiera que ciertos conceptos se reconocen y pagan anualmente, para efectos de determinar la base de liquidación lo procedente es tomar las doceavas partes de éstos”. (Resaltado fuera de texto).
Así mismo, esta Sala en sentencia del 14 de agosto del 2009(17), en cuanto a la bonificación por servicios prestados, estableció:
“Respecto del factor de bonificación por servicios esta sección ha indicado que la misma se reconoce y paga al empleado cada vez que cumple un año continuo de labor en una misma entidad oficial, es decir que el derecho a su reconocimiento se causa cada vez que aquél cumple un año de servicios y, por lo tanto, el cómputo de este factor para efectos de determinar la cuantía de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100%, en consideración a que su pago se hace de manera anual”(18).
Finalmente, la Sala en sentencia del 23 de febrero de 2012, radicado Nº 1072-2011, con ponencia de la doctora Bertha Lucia Ramirez de Páez, concluyó sobre la bonificación por servicios lo siguiente:
— El régimen especial permite la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año pero ello no quiere decir que su inclusión sea por el valor total porque el monto de la pensión se calcula en “mesadas(19)”.
Además, dicha sentencia(20) reiteró que la inclusión de la bonificación por servicios en el IBL debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100% del valor percibido, así:
A idénticas conclusiones arribó la Corte Constitucional mediante la T-831 de 2012(21), la cual instó lo mencionado anteriormente así:
También resulta útil estudiar lo consagrado en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978(22), disponiendo que además de la asignación básica mensual fijada por ley para cada empleo existen otros factores de salario los cuales se mencionan a continuación:
De acuerdo con lo anterior, es pacifica la jurisprudencia(23) en el sentido de asociar la noción de factor de salario al ingreso base de liquidación pensional, contemplando además, que aquellos causados anualmente, o en periodos distintos al mensual, deben ser fraccionados para su respectiva inclusión; caso de la bonificación por servicios prestados(24), que corresponde a una prestación que remunera la acumulación del tiempo de servicio del empleado, y que se causa cada vez que cumple un año de labores.
• Nació el 22 de octubre de 1953(25).
• Por medio de la Resolución 19034 del 5 de julio de 2005(26) Cajanal, le reconoció la pensión de jubilación en una cuantía de $ 987.703.73 a partir del 1º de enero de 2004, condicionada al retiro definitivo del servicio, considerando la prestación de sus servicios desde el 1º de junio de 1981 al 30 de enero de 1992 al interior de la Rama Judicial; y desde el 1º de febrero de 1992 hasta el 30 de diciembre de 2003 en la Procuraduría General de la Nación.
• Fue beneficiaria del fallo proferido por el Juzgado Sexto de Familia de Ibagué (Tolima) el 31 de julio de 2008(27) que le tuteló sus derechos fundamentales y ordeno a Cajanal reconocer y pagar el 100% de la bonificación por servicios prestados en la reliquidación de su pensión.
• Que se le reliquidó su pensión en cuantía de $ 2.194.022.oo en cumplimiento de la sentencia de tutela antes mencionada, a través la Resolución UGM 57761 del 1º de noviembre de 2012(28).
Ello impone concluir, que se desconocieron los fundamentos normativos que rigen la determinación del IBL de la pensión reconocida a la demandada, y los lineamientos jurisprudenciales dictados por esta corporación en cuanto al cómputo de factores que se causan de manera anual.
Al respecto, el literal c) del numeral 1º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011(29), dispone que:
Expresamente, consagra el legislador que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, no habrá lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; ello, guardando correspondencia con lo que venía dispuesto en el artículo 136 del Decreto 01 de 1984(30), y principalmente con la presunción contenida en el canon 83 de la Constitución Política.
Esta corporación, ha sido de tal criterio, y lo ha explicado así:
“Es necesario precisar que en situaciones como las que ocupa la atención de la Sala, es carga de la administración cuando impugna su propio acto, y en tanto invoca como tema de la controversia un error que le es imputable, no solo demostrar el fenómeno de la ilegalidad dentro del que se contextualiza el error que hace anulable el acto, sino además la ausencia de la buena fe en el sujeto del derecho que a la sazón se beneficia del error; no cabe duda que le presunción constitucional del artículo 83 citada es de aquellas que la doctrina denomina iuris tantum, cuestión que evidencia la imposibilidad de su infirmación, claro siempre que milite la prueba o el argumento que de manera suficientemente explícita permita la convicción en torno a la ausencia de la buena fe de quien en su condición de titular del derecho establecido en el acto demandado concurre al plenario como parte pasiva de la acción.
En consecuencia para la prosperidad de la demanda, las cargas que sume la administración demandante no se agotan solo con la prueba de la ilegalidad del acto sino además en y en conjunto aquella que toca con los elementos que logren infirmar la presunción a que se refiere el artículo 83 Constitucional(31).”
Por lo anterior, en orden de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, la entidad pública demandante debe centrar su esfuerzo procesal en demostrar no solo la ilegalidad de la reliquidación pensional ordenada por el juez de tutela, sino también, que la obtención de tal derecho por parte de la accionada se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como hemos precisado son presumibles.
Esta carga, no fue debidamente asumida por la parte demandante, pues en el plenario no existen pruebas que evidencia la mala fe de la demandada, por lo que es improcedente la recuperación de las sumas pagadas por virtud de acto acusado, así hubiere sido decretada su nulidad por desconocer los preceptos normativos a que debió sujetarse.
En este sentido, es preciso señalar que el ejercicio de la acción de tutela cuando el derecho pudo buscarse en la vía ordinaria, por sí solo no se constituye como una actuación malintencionada, temeraria o desprovista de licitud, ya que en tales casos, será el juez constitucional quien deba evaluar la procedencia del mecanismo tutela como mecanismo definitivo, transitorio, considerando su naturaleza residual; por lo que la Sala no acoge el criterio de la demandante en el recurso de apelación para acceder a la pretensión de restablecimiento.
2.5. Costas procesales.
Sin embargo, la jurisprudencia de la sección segunda(32) en dicha temática ha precisado que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
CONFÍRMASE la sentencia proferida el 11 de agosto de 2016 por el Tribunal Administrativo de Tolima, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, contra Luz Marina Parra Martínez; excepto el numeral QUINTO que se REVOCA, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
11 Artículo 43, Ley 1437 de 2011.
12 Artículo 75, CPACA.
13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Ligia López Díaz, providencia del 30 de marzo de 2006, Rad. 25000-23-27-000-2005-01131-01(15784). Ver también sentencias del 15 de noviembre de 1996, Exp. 7875, C.P. Consuelo Sarriá Olcos, del 9 de agosto de 1991, Exp. 5934, C.P. Julio César Uribe Acosta y del 14 de septiembre de 2000, Exp. 6314, C.P. Juan Alberto Polo.
14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Fecha 14 de febrero de 2013, Rad. 250002325000-2011-00245-01 (2634-11).
15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, C.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil once (2011) Rad. 11001-03-15-000-2011-01385-00 Actor: Caja Nacional de Previsión Social Cajanal-EICE en Liquidación.
16 “Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares”.
17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Subsección B, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Rad. 25000-23-25-000-2005-03346-01(1508-08) de 14 de agosto de 2009.
18 Acogiendo la tesis, señalada en la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, del 8 de febrero de 2007, C.P. Dr. Alberto Arango Mantilla, Rad. 25000-23-25-000-2003-06486-01(1306-06). Ver también la sentencia de 6 de agosto de 2008, proferida por la Subsección B de esta Sección, con ponencia del Dr. Gerardo Arenas Monsalve, Rad. 25000-23-25-000-2002-12846-01(0640-08).
19 Porción de dinero u otra cosa que se da o paga todos los meses (Real Academia Española).
20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Rad. 52001-23-31-000-2009-00288-01(1072-11) de 23 de febrero del 2012.
21 Corte Constitucional. T-831 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 22 de noviembre de 2012.
22 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de cargos para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, se fija la escala de remuneración correspondiente a dichos cargos, y se dictan otras disposiciones”.
23 En este sentido, recientemente la Sala en las sentencias del 2 de marzo de 2017, Exp. 1170-2016 y 2407-2016, del 16 de marzo de 2017, Exp. 0620-2016; y del 18 de mayo de 2017, Exp. 4274-2016, todas con ponencia de la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez.
24 Ver Decreto 1042 de 1978 y Decreto 247 de 1997.
25 Fl. 81.
26 Fls. 19 a 21
27 Fls. 44 a 46.
28 Fls. 90 a 92.
29 CPACA.
30 CCA.
31 Sentencia del 20 de mayo de 2010, Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Exp. 0807-2008.
32 Sentencia del 19 de enero de 2015, Nº interno 4583-2013, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia del 16 de julio de 2015, Nº interno 4044-2013, C.P. (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez.

References: resolución 
 resolución 
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 12
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 164
 artículo 136
 artículo 83
 artículo 83
 artículo 188
 artículo 365
 Artículo 43
 Artículo 75