Source: http://www.diritto2000.it/dottrina/CremonacontrattiPA2009.htm
Timestamp: 2020-07-04 13:59:53+00:00

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I contratti della pubblica Amministrazione MAGGIO 2009
sommario: 1) Generalità; 2) La procedura dell’evidenza pubblica; 3) La deliberazione di contrattare; 4) La scelta del contraente; 4.1) Il bando di gara; 4.2) Il pubblico incanto e la licitazione privata: i metodi meccanici; 4.3) I metodi negoziati: l’appalto concorso; 4.4) Le offerte anomale; 4.5) I metodi negoziati: la trattativa privata; 5) L’aggiudicazione; 6) L’approvazione.
Al pari di ogni soggetto giuridico, la PA è titolare di autonomia negoziale. Risulta pertanto che essa può raggiungere gli interessi pubblici che l’ordinamento affida alle sue cure, sia ponendo in essere attività discrezionale, sia ricorrendo al negozio giuridico. Nel primo caso, essa agisce in veste di soggetto dotato di supremazia rispetto ai consociati, ed adotta decisioni, di regola, unilaterali ed autoritative; nel secondo caso, invece, essa utilizza lo strumento del contratto, attraverso un’attività consensuale che la pone su di un piano di parità con i privati.
Nell’ambito dell’esercizio dei poteri discrezionali, inoltre, la PA ha a disposizione due vie: una è rappresentata dal tradizionale potere unilaterale di cura e gestione dell’interesse pubblico, che si estrinseca in atti dotati di autoritatività ed esecutorietà, i quali si impongono ai privati, e l’altra, di recente introduzione come modello generalizzato, è rappresentata dalla possibilità di esercizio concordato del potere funzionale, attraverso una serie di accordi previsti dalla legge n. 241 del 1990 (cfr. cap. “Accordi nel procedimento amministrativo”). Questi ultimi non vanno confusi con i contratti che la PA conclude con i privati, nell’ambito della sfera di autonomia negoziale di cui è titolare. Essi, infatti, pur presentando profili indubbiamente volontaristici, rappresentano solo una modalità di esercizio di un potere pubblicistico, ed infatti la legge che li prevede li ha sottoposti ad un regime particolare. Tale osservazione ha spinto alcuni studiosi ad inquadrare gli accordi in questione nella categoria del negozio giuridico di diritto pubblico, la quale appare nettamente distinta, quanto a natura e regime giuridico, da quella del negozio di diritto privato.
Nell’ambito dell’attività contrattuale in senso proprio, invece, la PA provvede ad autoregolamentare i propri interessi al pari di qualsiasi privato, anche se ciò deve avvenire nel rispetto di regole particolari, dettate in considerazione della speciale natura del soggetto contrattante. Si tratta di deroghe alla disciplina valevole per la generalità degli individui, le quali, tuttavia, non sono tali da alterare la natura giuridica dei negozi stipulati, che restano indubbiamente privatistici. Tali deroghe attengono alle modalità per addivenire alla stipulazione del contratto, la quale è realizzata osservando una complessa procedura, denominata evidenza pubblica.
2. La procedura dell’evidenza pubblica.
L’esigenza di evitare abusi da parte dei fornitori dello Stato ed il bisogno che l’autorità contrattante manifesti la volontà di addivenire alla stipula del contratto, al fine di sottoporre a controllo le ragioni di tale decisione, hanno spinto il legislatore ad introdurre la procedura dell’evidenza pubblica. Essa è prevista, a livello generale, dalla legge di contabilità dello Stato n. 2240 del 1923 e dal relativo regolamento n. 827 del 1924. Numerosissime altre norme introducono, per i più disparati settori, regole particolari, per modo che le linee fondamentali della procedura in esame, derivano dai risultati di una costante opera di interpretazione della giurisprudenza, la quale ha elaborato il modello unitario di procedimento che sarà seguito nel corso della presente trattazione. Come recentemente osservato, la violazione delle regole in materia di evidenza pubblica rende nullo ex art. 1418, primo comma, c.c., l’eventuale contratto stipulato: alle norme in questione, infatti, deve riconoscersi carattere di norme di diritto pubblico e, pertanto, imperative (Cons. Stato, Sez.V, 05/03/2003, n.1218).
Preliminarmente deve osservarsi che l’evidenza pubblica non è destinata a regolare la stipulazione di qualsiasi contratto dello Stato: per quelli di competenza degli enti pubblici economici, infatti, valgono in toto le regole del diritto privato, a meno che norme di carattere organizzativo dell’ente stesso impongano deroghe particolari, le quali, tuttavia, devono essere inserite nel contratto, al fine di essere efficaci nei confronti dei contraenti privati. In secondo luogo, per i contratti minori, quali piccole manutenzioni o interventi di riparazione, valgono regole più snelle, che configurano la procedura della piccola evidenza, mentre, per determinati tipi di contratti, che richiedono l’attribuzione di incarichi urgenti a professionisti di fiducia, la legge consente il ricorso ad un particolare tipo di contrattazione che lascia al funzionario pubblico una notevole discrezionalità e cui consegue, in pari tempo, la responsabilità contabile derivante dal maneggio di denaro pubblico: si tratta del cottimo fiduciario (Corte Conti, Sez. contr. 10 giugno 1992 n. 32).
Il procedimento dell’evidenza pubblica è normalmente articolato in quattro fasi che si susseguono in un certo arco temporale: l’avvio dello stesso è determinato dalla deliberazione di contrattare, cui segue la scelta del contraente, a seguito della quale si provvede all’aggiudicazione del contratto ed alla sua stipula. La fase terminale è costituita dall’approvazione del contratto ad opera dell’autorità di controllo.
3. La deliberazione di contrattare.
La deliberazione di contrattare segna l’inizio della procedura dell’evidenza pubblica e consiste nella manifestazione di volontà di addivenire alla stipula di un dato contratto. Di regola essa è costituita da una dichiarazione esplicita, ma in molti casi la legge prevede che essa sia da considerarsi implicita in determinati atti, come avviene spesso per i contratti dello Stato: la deliberazione di contrattare si identifica, ad esempio, con la determinazione del Ministro di addivenire ad un contratto di appalto, implicita nell’ordine all’organo competente di bandire la gara e nel collaterale conferimento, al funzionario designato, dell’incarico di presiedere la gara e di stipulare il contratto.
Si riconosce pacificamente che la deliberazione di contrattare abbia natura di provvedimento amministrativo, soggetto alle regole proprie di questa categoria di atti (Cass. 7/8/72 n°2640) e che la stessa assuma una rilevanza esclusivamente interna, essendo priva, sia di effetti all’esterno dell’amministrazione, sia di una valenza negoziale che configuri posizioni giuridiche tutelabili in capo ai privati. Dichiarazione negoziale sarà, infatti, solo quella successiva, che l’organo, rappresentante dell’ente, emetterà nei confronti del contraente ritualmente scelto (Cass. 11/6/80 n°3709). Può concludersi, dunque, che la deliberazione di contrattare non può essere considerata né proposta di contratto, né, tantomeno, atto preparatorio o preliminare di questo (Giannini), con l’ulteriore conseguenza della sua revocabilità ad nutum, senza alcuna responabilità per l’ente revocante (Cass. 22/12/86 n°7833).
In molti casi la legge prevede che la deliberazione di contrattare sia corredata dal progetto del contratto, il quale può essere definitivo, o consistere in un progetto di massima. Inoltre, è spesso previsto che l’atto in questione sia sottoposto al parere di organi consultivi: nei contratti dello Stato il parere viene dato dal Consiglio di Stato in sede consultiva.
4. La scelta del contraente.
La fase di scelta del contraente ha subito varie modifiche rispetto alla disciplina fondamentale, dettata dalla legge di contabilità di Stato n°2240 del 1923 e dal relativo regolamento n°827 del 1924. La materia ha infatti risentito di alcuni interventi legislativi, finalizzati soprattutto ad adeguare le procedure in vigore ai dettami dell’ordinamento C.E.E. Ciò è avvenuto, ad esempio, in materia di lavori pubblici, con la legge n°584 del 1977 e, successivamente, con i decreti legislativi n°406 del 1991 e n°358 del 1992. Recentemente è intervenuta la legge n°109 del 1994, detta legge Merloni, modificata dal decreto legge n°101 del 1995, convertito con la legge n°216 del 1995.
Attualmente le procedure di scelta del contraente sono costituite: a) dal pubblico incanto, o asta pubblica, in cui qualunque impresa può presentare un’offerta; b) dalla licitazione privata, nel corso della quale partecipano solo le imprese invitate dall’amministrazione; c) dall’appalto concorso, nel quale partecipano sempre e solo le imprese invitate dall’amministrazione, le quali, però, devono realizzare un’offerta corredata altresì dal progetto dell’opera; d) dalla trattativa privata, in cui l’amministrazione consulta di propria iniziativa le imprese e negozia con una o più di esse i termini del contratto.
Le regole cui l’amministrazione deve attenersi nella conduzione della procedura di scelta dei contraenti sono preventivamente specificate dalla stessa nel bando di gara, pubblicato successivamente alla deliberazione di contrattare.
4.1 Il bando di gara.
Il bando di gara è definito lex specialis della procedura dell’evidenza pubblica, in quanto pone la disciplina cui la PA deve attenersi nella conduzione della stessa. Esso fissa, inoltre, il contenuto e l’oggetto del contratto e, pertanto, assume una duplice rilevanza. Da un lato funge da limite al potere discrezionale dell’amministrazione, che non può esimersi dall’osservarlo, una volta che sia stato emanato. Ove infatti la stessa ravvisi l’illegittimità di alcune sue disposizioni, non potrà disapplicarlo nei singoli casi, ma dovrà ricorrere, al fine di non alterare la par condicio dei partecipanti, ai suoi generali poteri di ritiro avverso lo stesso, in funzione di autotutela. Si è infatti precisato che in sede di gara pubblica, l'amministrazione appaltante è tenuta ad applicare i criteri individuati nel bando di gara, atteso che questo costituisce, unitamente alla lettera di invito, la lex specialis della stessa. In quanto tale il bando di gara non può essere disapplicato, né modificato nel corso del procedimento neppure in caso di illegittimità, salvo il potere di autoannullamento (Cons. Stato, Sez.V, 29 settembre 2003, n.5509; Cons. Stato, Sez.VI, 25 gennaio 2003, n.357; T.A.R. Piemonte 28 gennaio 1993 n. 17). Dall’altro lato, invece, esso serve a rendere noti ai terzi gli estremi dello stipulando contratto, mediante la sua pubblicazione, con le formalità descritte dall’art. 29 della legge n. 109 del 1994, modificata dal decreto legge n. 101 del 1995, convertito in legge n. 216 del 1995.
Il bando di gara consta di un complesso di regole fissate dalla legge e dai capitolati, costituenti il suo contenuto minimo essenziale, e di una serie di disposizioni elaborate discrezionalmente dalla PA, in funzione di cura dell’interesse pubblico. Alcune si riferiscono all’autorità contrattante ed alle modalità della procedura da seguire nella gara e nella scelta del contraente, altre ai requisiti ed agli obblighi dei partecipanti, alla documentazione che questi devono esibire ed alla cauzioni da depositare.
Quanto al problema della natura giuridica del bando, in giurisprudenza è dominante l’indirizzo pubblicistico, che riconosce allo stesso natura di provvedimento amministrativo, con conseguente applicabilità della relativa disciplina (T.A.R.. Veneto 8 luglio 1989 n. 582). Esso assume i connotati di una invitatio ad offerendum, in quanto è diretto a provocare le offerte dei privati. Tuttavia non mancano, in dottrina, opinioni volte ad attribuire allo stesso natura contrattuale, anche se minoritaria è la tesi della natura di proposta o di offerta al pubblico del bando in questione. Dal riconoscimento della sua natura di atto amministrativo, discende l’applicabilità delle regole di inerpretazione proprie di questa categoria di atti. Esse, come è noto, si identificano con quelle prescritte dagli artt. da 1362 a 1369 del codice civile. La giurisprudenza, tuttavia, ne ha create alcune specificamente riferite al bando di gara e così riassumibili: l’interpretazione preferibile del bando deve essere quella che consente la massima partecipazione possibile di imprese (Cons. Stato sez.VI 13 aprile 1991 n. 182), il rispetto della già citata par condicio dei partecipanti (T.A.R. Sicilia 1° giugno 1992 n. 388) e la congruenza con il fine pubblico della gara, consistente nella scelta del contraente migliore (T.A.R. Marche 11 maggio 1990 n. 196).
La tutela giurisdizionale dei privati avverso le disposizioni del bando si atteggia diversamente a seconda che lo stesso presenti un contenuto immediatamente lesivo o meno. Come abbiamo più sopra osservato, infatti, alcune prescrizioni si riferiscono ai requisiti soggettivi ed oggettivi per l’ammissione alla gara: queste sono ex se idonee a provocare l’esclusione di imprese e producono una lesione concreta ed attuale nella sfera giuridica dei partecipanti. Si richiede quindi, in caso di illegittimità, che siano impugnate autonomamente ed immediatamente (Cons. Stato, Ad. Plen., 29 gennaio 2003, n.1; Cons. Stato 18 ottobre 1993 n. 735; T.A.R. Piemonte 17 dicembre 1992 n. 390), chiedendone l’eventuale sospensiva, ex art. 21 legge n. 1034 del 1971, al fine di ottenere l’ammissione con riserva alla gara. Nel caso in cui siano lasciati inutilmente scadere i termini per proporre ricorso avverso la disposizione illegittima del bando, questa divene inoppugnabile, pertanto, i successivi atti che derivino dalla stessa potranno essere impugnati solo nel caso in cui presentino vizi propri (Cons. Stato sez. V 17 dicembre 1091 n. 1369).
Altre prescrizioni del bando, invece, non sono idonee a ledere con concretezza ed attualità, in quanto non determinano automaticamente e direttamente conseguenze negative nella sfera giuridica dei partecipanti: in caso di illegittimità, allora, occorrerà impugnare le stesse, unitamente al relativo atto applicativo, viziato per invalidità derivata. Ciò accade, ad esempio, con riferimento alle regole riguardanti l’aspetto procedurale della gara, che saranno impugnabili solo successivamente, in seguito all’eventuale atto di esclusione, adottato in applicazione delle stesse (C.d.S. 18/10/93 n°735 cit.), oppure con riferimento alle regole che si riferiscano alla composizione della commissione aggiudicatrice, od alla possibilità di partecipazione di determinati soggetti, che andrebbero in realtà esclusi, le quali saranno impugnabili solo unitamente al successivo atto ricollegabile alla disposizione illegittima, da identificarsi nell’aggiudicazione (T.a.r. Piemonte 17/12/92 n°390 cit.).
Resta da chiarire che il sindacato del giudice amministrativo sul bando di gara incontra gli stessi limiti sussistenti nei confronti di ogni atto amministrativo discrezionale. Abbiamo sopra osservato, infatti, che la PA, nella predisposizione del bando, esercita una potere attinente al merito amministrativo, laddove inserisce disposizioni ulteriori rispetto al contenuto minimo ex lege previsto. Queste ultime, quindi, saranno censurabili in sede giurisdizionale, solo allorchè appaiano viziate da eccesso di potere, ad esempio per illogicità o per incongruenza rispetto al fine pubblico della gara (T.a.r. Sicilia 13/2/93 n°96).
4.2. Il pubblico incanto e la licitazione privata: i metodi meccanici.
Si tratta di metodi comunemente definiti meccanici, in quanto la PA non giunge alla scelta del contraente in modo ragionato, ma in seguito alle risultanze di una serie di attività rigidamente prefissate: molti autori ritengono che si tratti non tanto di una scelta in senso letterale, quanto di una sorta di individuazione; a ciò deve aggiungersi che le parti private non hanno alcuna potestà di influire sul contenuto del contratto, rigidamente prefissato nel bando di gara.
Il pubblico incanto o asta pubblica, è una procedura aperta a qualunque concorrente ed espletata attraverso la pubblicazione dell’oggetto e delle condizioni del contratto, la raccolta delle offerte dei concorrenti e la scelta di quella più vantaggiosa, cui segue l’aggiudicazione del contratto. Attualmente ha perso importanza ed il suo ambito applicativo è limitato ai casi in cui l’amministrazione è parte attiva del rapporto contrattuale, come avviene per le vendite di immobili, ad esempio.
Assai più diffusa è invece la licitazione privata, la quale si svolge attraverso la formulazione, da parte delle imprese invitate, di offerte segrete. L’amministrazione sceglie quella che maggiormente soddisfa il criterio che essa stessa ha prescelto, fra quelli fissati dalla legge e che comprendono elementi attinenti al prezzo, alla valutazione tecnica dell’opera, ai termini di compimento, al costo della gestione della stessa, nonchè al suo rendimento (Cons. Stato sez. VI 26 ottobre 1992 n. 817).
4.3. I metodi negoziati: l’appalto concorso.
Esso fa parte dei metodi negoziati di scelta del contraente, definiti tali sia a causa del potere di scelta dell’amministrazione, che appare svincolato dai rigidi parametri di apprezzamento sopra accennati, sia in conseguenza della potestà dei privati di influire sul contenuto del contratto.
Come già brevemente ricordato sopra, l’appalto concorso si caratterizza per l’elevato livello tecnico delle opere da realizzare. Ciò richiede che le commissioni aggiudicatrici di simili contratti siano composte prevalentemente da personale munito delle necessarie competenze specialistiche, idoneo ad esaminare i progetti realizzati, in sede di concorso, da parte delle imprese partecipanti. La componente politica di tali commissioni deve pertanto considerarsi ammissibile, ma solo nei limiti in cui quella tecnica risulti tendenzialmente prevalente (T.A.R. Piemonte 17 dicembre 1992 n. 390 cit.). E’ inoltre necessaria l’indicazione preventiva, nel bando di gara, dei criteri cui l’amministrazione intenda attenersi per la valutazione delle offerte presentate dai concorrenti, al fine di garantire la par condicio dei partecipanti (C.d.S. sez. VI 14/12/91 n°1081). Tali criteri, nell’appalto concorso, sono costituiti da parametri tecnici ed economici e dall’idoneità del progetto alla realizzazione del fine pubblico (C.d.S. sez. V 31/10/92 n°1118).
4.4. Le offerte anomale.
Come precedente (aggiungere, se del caso Cons. Stato, Sez.V, 15/05/2001, n.2705 in Foro Amm., 2001, 1200: “l'art. 21 comma 1 bis l. 11 febbraio 1994 n. 109, nel definire lo schema per la valutazione delle offerte anomale negli appalti di opere pubbliche, attribuisce alla p.a. non già una potestà discrezionale sull'accettazione delle relative giustificazioni - che imporrebbe la congrua motivazione della scelta operata -, bensì solo un potere d'accertamento di natura tecnico valutativa, in ordine all'affidabilità o meno dell'offerta, onde l'obbligo di tener conto di tali giustificazioni addotte dall'imprenditore offerente non implica che la commissione giudicatrice debba formulare concrete e analitiche confutazioni sulle stesse” e Cons. Stato, Sez.V, 10/12/1999, n.814 in Foro Amm., 1999, 2509: “l'art. 21 comma 1 bis l. 11 febbraio 1994 n. 109, nel prescrivere che la p.a. appaltante, prima di escludere le offerte reputate anomale, richieda per iscritto all'impresa interessata le precisazioni che ritiene utili in merito alla composizione dell'offerta, tenendo conto delle giustificazioni fornite, non implica nè un confronto diretto e in contraddittorio tra l'impresa e la commissione giudicatrice, nè che quest'ultima sia tenuta a formulare concrete ed analitiche contestazioni in ordine alle giustificazioni dell'offerta, lasciando la norma alla p.a. stessa la facoltà di stabilire se e quali precisazioni richiedere, se necessario per l'esame delle offerte anomale”).
4.5. I metodi negoziati: la trattativa privata.
L’ultimo metodo di scelta del contraente è rappresentato dalla trattativa privata. Come abbiamo già evidenziato, essa si caratterizza per l’ampia discrezionalità di cui gode l’amministrazione, non solo nella designazione della controparte, ma anche nella negoziazione di uno o più termini del contratto: tali aspetti hanno sempre costituito un motivo di diffidenza da parte del legislatore. Il ricorso alla stessa è subordinato alla ricorrenza di presupposti rigidi e tassativi.
La legge n°109 del 1994, come modificata dal decreto legge n°101 del 1995, convertito in legge n°216 del 1995, ha recentemente sancito che possono essere affidati a trattativa privata, nella materia dei lavori pubblici, solo i lavori di importo non superiore a 150.000 E.C.U., o, in caso del ripristino di opere danneggiate da calamità, sino a 5 milioni di E.C.U. In quest’ultimo caso, tuttavia, deve trattarsi di opere già funzionanti, compromesse da eventi di natura imprevedibile, e devono ricorrere ragioni di imperiosa urgenza, tali da non consentire il ricorso alle procedure ordinarie. Inoltre la scelta dell’affidamento dei lavori a trattativa privata deve essere adeguatamente motivata, e sono vietate le divisioni dei lavori in più affidamenti, finalizzate ad aggirare i divieti legislativi.
Nella materia delle pubbliche forniture, invece, il testo unico n°358 del 1992 consente la trattativa privata solo nel caso in cui siano mancate offerte in sede di appalto concorso, licitazione privata od asta pubblica, oppure allorchè esistano diritti di privativa industriale, motivi di urgenza, od in caso di forniture complementari, da effettuarsi da parte del fornitore originale.
Nonostante lo sfavore legislativo che emerge dalle disposizioni riportate, l’amministrazione ha fatto sempre un largo ricorso alla procedura in questione, dato che la sua assenza di profili burocratici consente una maggiore efficienza ed efficacia dell’azione pubblica in ambito contrattuale. La giurisprudenza è stata quindi spesso chiamata ad operare un controllo a garanzia delle posizioni giuridiche dei privati nell’ambito di tale metodo di scelta del contraente.
Gli interventi giurisprudenziali meno recenti erano tuttavia restii a riconoscere, in sede di trattativa privata, interessi tutelabili in capo ai privati, sulla base del presupposto che essa era caratterizzata da un’assoluta libertà di forme. Ciò derivava dall’assenza di norme che, ponendo vincoli formali o procedurali alla PA, differenziassero e qualificassero le posizioni giuridiche dei privati. Pertanto esse andavano configurate, nella maggioranza dei casi, come interessi di mero fatto (Cass. 28/9/53 n°2658).
La giurisprudenza amministrativa, tuttavia, iniziò ad individuare alcune fattispecie nelle quali le posizioni giuridiche dei privati assumevano la consistenza dell’interesse legittimo, a causa di circostanze particolari, idonee a produrre la differenziazione e qualificazione di alcune posizioni giuridiche, rispetto a quelle della generalità degli individui. Era il caso della predisposizione di regole a disciplina della trattativa privata, che la PA poteva realizzare come autolimitazione della propria discrezionalità: esse creavano, in capo ai partecipanti alla procedura, un’aspettativa tutelabile al rispetto delle stesse (C.d.S. Ad. pl. 28/1/61 n°3). Sulla scorta di tale insegnamento, si apre la strada per un’ampliamento delle ipotesi in cui sarebbe dato di riconoscere la presenza di interessi legittimi in capo ai privati.
Alcune di esse attengono alla stessa decisione della PA di utilizzare lo strumento della trattativa privata. Sono stati ad esempio riconosciuti la legittimazione e l’interesse di terzi ad impugnare la determinazione di stipulare un contratto a trattativa privata, allorchè essa incida su rapporti obbligatori in corso di svolgimento (C.d.S. sez.V 3/8/93 n°839).
Altre, invece, attengono alla fase di svolgimento della procedura in questione, una volta che ne sia stato legittimamente disposto il ricorso. Con riferimento alla giustiziabilità dell’interesse a partecipare alla trattativa privata e dell’interesse ad una obiettiva valutazione dell’offerta, è stato deciso che legittimato a ricorrere contro l’esclusione od il rigetto della proposta, sia non soltanto colui che sia stato previamente invitato dall’amministrazione, ma anche colui che abbia spontaneamente presentato l’offerta stessa, allorchè la PA abbia preso in considerazione quest’ultima, anche al solo scopo di rigettarla (T.a.r. Lombardia 12/1/87 n°1). Ancora, sempre in tema di emanazione di regole volte alla disciplina della trattativa privata, si è chiarito che la loro predisposizione determina la nascita di interessi legittimi dei partecipanti al rispetto delle stesse (T.a.r. Piemonte 12/6/86 n°325).
Dall’esame dei riportati orientamenti giurisprudenziali, emerge che sarebbe da escludere la presenza di un qualsivoglia interesse tutelabile in capo a colui che, in assenza di rapporti pregressi con la PA, non sia stato invitato dall’amministrazione alla trattativa, o che abbia presentato autonomamente un’offerta, rimasta priva di esame nel corso della procedura.
Tale conclusione deriva dal fatto che, in giurisprudenza, non si è mai apertamente sostenuto che l’attività di conclusione dei contratti costituisca un vero e proprio procedimento amministrativo: infatti, quale espressione di autonomia negoziale, essa è sempre stata vista come attività esercitata iure privatorum.
La prospettiva muta allorchè sia possibile configurare la predetta attività come procedimento amministrativo, ai sensi della legge n°241 del 1990. In questo caso, infatti, l’art. 7 di tale legge afferma che sono legittimati a partecipare al procedimento i soggetti destinatari del provvedimento finale, coloro che per legge debbano intervenire, e coloro che siano interessati al provvedimento, pur non essendo i destinatari diretti dello stesso, alla condizione che siano individuati o facilmente individuabili. Ne deriva logicamente che, in primo luogo, la PA ha il dovere di comunicare l’avvio del procedimento per la conclusione del contratto a trattativa privata, a tutti coloro che, individuati o facilmente individuabili, possano ritenersi interessati o controinteressati all’aggiudicazione dello stesso. In secondo luogo la scelta dell’amministrazione di procedere a trattativa privata deve essere motivata. I risultati esposti sono stati recentemente raggiunti in un caso in cui si è riconosciuta la legittimazione del proprietario di un fondo confinante con un terreno comunale, ad impugnare il provvedimento del Comune che disponeva l’alienazione a trattativa privata di parte del suolo pubblico ad altro proprietario confinante, senza che l’amministrazione comunale avesse provveduto a comunicare l’iniziativa al primo (T.a.r. Trentino A.A. 21/9/94 n°388).
5. L’aggiudicazione.
L’aggiudicazione costituisce l’atto che individua il contraente e che conclude il contratto. Essa contiene perciò due atti, anche se nella prassi sono inseriti nel medesimo documento: il primo accerta l’offerta migliore e la dottrina lo qualifica come accertamento costitutivo, dato che si tratta di un atto che, pur mantenendo una funzione dihiarativa, è tale da costituire il presupposto di posizioni giuridiche in capo al privato. Il secondo contiene la dichiarazione di volontà della PA di concludere il contratto e segna, dunque, l’incontro con la proposta del privato, determinando la nascita e la perfezione del rapporto giuridico (Cass. civ., Sez. un., 15/04/2003, n.5992). Si tratta di atti che hanno natura diversa, in quanto il primo è atto amministrativo, mentre il secondo è atto negoziale privato. Ne consegue che l’uno è soggetto ai normali poteri di ritiro della PA, anche a prescindere dagli esiti della successiva fase di controllo, ed è impugnabile innanzi al giudice amministrativo; l’altro, invece, segue le regole di ogni contratto e, successivamente all’approvazione, può formare oggetto di impugnativa innanzi al giudice ordinario, per vizi suoi propri (Cass. civ., Sez.un., 15/04/2003, n.5992 cit.).
6. L’approvazione.
Successivamente alla stipulazione del contratto, questo necessita di essere sottoposto al controllo degli organi che le varie leggi volta per volta individuano. Occorre tuttavia sottolineare che tale evenienza non incide sulla perfezione del contratto: dopo la stipulazione questo è infatti perfetto, in quanto sono venuti ad esistenza tutti i suoi elementi costitutivi (C.d.S. sez. V 30/7/86 n°377). L’approvazione incide, allora, sull’efficacia del contratto, il quale inizierà a produrre tutti i suoi effetti tipici fra le parti, solo in seguito al suo controllo positivo. La recente giurisprudenza, infatti qualifica l’approvazione come condicio iuris, consistente in un atto amministrativo esterno al contratto ed alla sua struttura, condizionante l’efficacia giuridica di questo e non la sua esistenza: ne consegue che, nell’arco di tempo intercorrente fra la conclusione e l’approvazione del contratto, si determina una situazione di pendenza, dalla quale non scaturiscono né diritti né obblighi per le parti, ma aspettative giuridicamente tutelate. Resta dunque superata la tesi del contratto claudicante, secondo cui il contratto non ancora positivamente controllato, sarebbe vincolante per il privato e non per la PA, che sarebbe legittimata a recedere in ogni tempo (Cass. 23/5/81 n°3383).
Se, come appare da quanto sopra affermato, solo in seguito all’intervenuto controllo positivo il contratto inizia a spiegare i suoi effetti fra le parti, ciò significa che solamente da tale momento, le posizioni giuridiche del privato inizieranno ad acquisire la consistenza del diritto soggettivo, tutelabile innanzi al giudice ordinario. Prima dell’approvazione, invece, è possibile lamentare la lesione di interessi legittimi, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo (C.d.S. sez. IV 13/5/95 n°77).
Virga: “Diritto amministrativi” Milano 1992;
Vaccaro: “La nuova legge quadro in materia di lavori pubblici” in Riv. amm. 1994, I, 195;
Scognamiglio: “Prescrizioni del bando di gara e giudizio di legittimità” in Foro amm. 1993, II, 2251;
Bocchi: “Trattativa privata ed interesse a ricorrere” in Foro amm. 1994, I, 2893;
Coraggio: “Nuove frontiere dell’interesse legittimo nella trattativa privata” in Foro amm. 1994, I, 2899.
Cass. s.u. 25/7/85 n°4342 in Mass. Foro it. 1985, 804;
Cass. 28/9/53 n°2658 in Foro it. 1956, I, 1137;
Cass. 7/8/72 n°2640 in C.d.S. 1972, II, 1275;
Cass: 19/6/74 n°1805 in C.d.S. 1974, II, 1011;
Cass. 11/6/80 n°3709 in Mass. Foro it. 1980, 739;
Cass. 23/5/81 n°3383 in Mass. Foro it. 1981, 683;
Cass. 22/12/86 n°7833 in Mass. Foro it. 1986, 1354;
Cons. Stato, Sez.VI, 29 settembre 2003, n. 5509 in Giornale Dir. Amm., 2003, 519;
Cons. Stato, Sez.VI, 25 gennaio 2003, n.357 in Giornale Dir. Amm., 2003, 397
C.d.S. Ad. pl. 28/1/61 n°3 in Foro amm. 1961, 561;
C.d.S. sez IV 26/10/92 n°817 in Foro amm. 1992,2334;
C.d.S. sez. IV 3/8/93 n°839 in C.d.S. 1993, 939;
C.d.S. sez. IV 13/2/95 n°77 in Riv. amm. 1995, IV, 312;
C.d.S. sez. V 30/7/86 n° 377 in Foro amm. 1986, 1342;
C.d.S. sez V 12/12/91 n°1369 in Riv. amm. 1991, IV, 2281;
C.d.S. sez. VI 13/4/91 n°182 in C.d.S. 1991, 746;
C.d.S. sez. VI 14/12/91 n°1081 in C.d.S. 1991, 1847;
C.d.S. sez. VI 18/10/93 n°735 in Foro amm. 1993, 2122;
C.d.S. sez. VI 5/11/93 n°801 in Foro amm 1993, 2415;
C.d.S. sez. VI 13/12/93 n°985 in Foro amm 1993, 2457;
C.d.c. sez. contr. 10/6/92 n°39 in Foro amm. 1993, 264;
T.a.r. Piemonte 12/6/86 n° 325 in i T.a.r. 1986, 2787;
T.a.r. Lombardia 12/1/87 n° 1 in Riv. giur. ed. 1987, 488;
T.a.r. Lazio 2/3/89 n°305 in i T.a.r. 1989, 1173;
T.a.r. Veneto 8/7/89 n°582 in Foro it. 1991, III, 103;
T.a.r. Marche 11/5/90 n°196 in Arch. giur. OO. PP. 1990, 940;
T.a.r. Sicilia 1/6/92 n°388 in G. amm. sic. 1992, 492;
T.a.r. Piemonte 17/12/92 n°390 in Foro amm. 1993, 1320;
T.a.r. Piemonte 28/1/93 n°17 in i T.a.r. 1993, 895;
T.a.r. Sicilia 13/2/93 n°96 in G. amm. sic. 1993, 188;
T.a.r. Trentino A.A. 21/9/94 n°388 in Foro amm. 1994, 2892.

References: art. 1418
 art. 21

Cass. 

Cass. 

Cass. 

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