Source: https://www.uohs.cz/cs/hospodarska-soutez/sbirky-rozhodnuti/detail-6254.html
Timestamp: 2019-07-16 02:14:55+00:00

Document:
Rozhodnutí: R011-013/2005
V řízení o rozkladech, které proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č.j. S 233/03-4350/05-OOHSze dne 18. 7. 2005 ve věci uložení pokut dle § 22 odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů, v platném znění, za porušení § 3 odst. 1 téhož zákona, podali účastníci řízení: a) DELTA PEKÁRNY a.s., se sídlem Brno, Bohunická 24, č.p. 519, IČ 25348833, zastoupená Mgr. Martinem Hájkem, advokátem se sídlem Praha 1, Jungmannova 24, b) ODKOLEK a.s., se sídlem Praha 5, Pekařská 1/598, IČ 60193344, zastoupená JUDr. Pavlem Dejlem, LL.M., Ph.D., advokátem se sídlem Praha 1, Jungmannova 24, a c) PENAM, a.s., se sídlem Brno, Cejl 38, IČ 46967851, zastoupená Luďkem Vránou, advokátem se sídlem Praha 1, Na Příkopě 19, jsem podle § 59 odst. 2 ve spojení s § 61 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, na návrh komise ustavené podle § 61 odst. 2 téhož zákona,
Dle § 22 odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), v platném znění, se účastníkům správního řízení za porušení zákazu uvedeného v § 3 odst. 1 téhož zákona jednáním ve vzájemné shodě při určování prodejních cen pekárenských výrobků ve smyslu pravomocného rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č.j. R 20, 21, 22/2004 ze dne 11. 5. 2005, ukládá pokuta, a to:
účastníkovi řízení: DELTA PEKÁRNY a.s., se sídlem Brno, Bohunická 24, č.p. 519, IČ 25348833, pokuta ve výši 24.800.000,- Kč (slovy dvacet čtyři milionů osm set tisíc korun českých),
účastníkovi řízení: ODKOLEK a.s., se sídlem Praha 5, Pekařská 1/598, IČ 60193344, pokuta ve výši 14.800.000,- Kč (slovy čtrnáct milionů osm set tisíc korun českých),
účastníkovi řízení: PENAM, a.s., se sídlem Brno, Cejl 38, IČ 46967851, pokuta ve výši 13.200.000,- Kč (slovy třináct milionů dvě sta tisíc korun českých).
Uložené pokuty jsou splatné do 90 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí na účet Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže u České národní banky v Brně, číslo účtu 3754-24825-621/0710, konstantní symbol 1148, jako variabilní symbol se uvede kmenová část daňového identifikačního čísla účastníka řízení.
Rozhodnutím č.j. S 233/03-2050/04-ORP ze dne 19. 3. 2004 (dále též "první prvostupňové rozhodnutí") vydaným ve správním řízení zahájeném z vlastního podnětu Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též "Úřad") v prvním stupni deklaroval, že účastníci řízení, společnosti DELTA PEKÁRNY a.s., se sídlem Brno, Bohunická 24, č.p. 519, IČ 25348833 (dále též "Delta"), ODKOLEK a.s., se sídlem Praha 5, Pekařská 1/598, IČ 60193344 (dále též "Odkolek"), a PENAM, a.s. (dříve PENAM spol. s r.o.), se sídlem Brno, Cejl 38, IČ 46967851 (dále též "Penam"), porušili zákaz uvedený v § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (dále též "zákon") tím, že prokazatelně od 26. 9. 2003 přinejmenším do 12. 11. 2003 jednali ve vzájemné shodě při určování prodejních cen pekárenských výrobků. Tímto jednáním účastníci řízení narušili hospodářskou soutěž na trhu čerstvého běžného pečiva a na trhu čerstvého cukrářského pečiva, přičemž soutěžitelé Odkolek a Penam dále narušili hospodářskou soutěž na trhu trvanlivého sladkého pečiva. Za toto protisoutěžní jednání byla všem účastníkům řízení uložena prvním prvostupňovým rozhodnutím pokuta, a to soutěžiteli Delta pokuta ve výši 55.000.000,- Kč, soutěžiteli Odkolek pokuta ve výši 35.000.000,- Kč a soutěžiteli Penam pokuta ve výši 30.000.000,- Kč.
Správní orgán prvního stupně vydal dne 18. 7. 2005 rozhodnutí č.j. S 233/03-4350/05-OOHS (dále též "napadené rozhodnutí"), jímž dle § 22 odst. 2 zákona uložil účastníkům řízení za porušení zákazu uvedeného v § 3 odst. 1 téhož zákona pokuty, a to konkrétně společnosti Delta ve výši 31.000.000,- Kč, společnosti Odkolek ve výši 18.500.000,- Kč a společnosti Penam ve výši 16.500.000,- Kč.
Dále účastníci řízení zpochybňují posouzení délky porušení zákona při výpočtu pokut. V napadeném rozhodnutí bylo toto období vymezeno v délce cca 1,5 měsíce, což je v souladu s Pravidly Evropské komise pro ukládání pokut [publikováno v Úředním věstníku EU C 9 ze dne 14. 1. 1998] (dále též "Pravidla Komise pro ukládání pokut") třeba považovat za období velmi krátké. Navíc posuzované jednání mělo charakter jednání jednorázového, a nešlo tak o systematické chování v čase. Z tohoto důvodu měla být tato okolnost posouzena jako polehčující. Správní orgán prvního stupně však podle účastníků řízení v napadeném rozhodnutí uměle konstruuje délku trvání porušování zákona, která neodpovídá skutkovému zjištění v předcházejícím správním řízení. Dobu považuje za srovnatelnou s dlouhodobým porušováním zákona, a to na základě ničím nepodložených závěrů o údajné "citlivosti" trhů.
Pokud jde o námitky účastníků řízení ohledně nemožnosti vést samostatné řízení o pokutě, z napadeného rozhodnutí vyplývá, že správní orgán prvního stupně postupoval v souladu s pokynem uvedeným v prvním rozhodnutí o rozkladu, vydal-li rozhodnutí, kterým toliko uložil sankce za již pravomocným rozhodnutím deklarované porušení § 3 odst. 1 zákona. Tento postup, tj. postup oddělení vedení řízení ve věci a řízení o uložení sankce, lze označit za postup důsledně ctící zásady efektivnosti a hospodárnosti správního řízení, aniž by se dostal do jakéhokoli rozporu s ostatními základními zásadami správního řízení, zejména zásadou zákonnosti. Ostatně ani účastníci řízení žádným konkrétním způsobem ve svých rozkladech neuvádějí, jaký negativní vliv by mohlo mít vedení samostatného řízení o uložení pokuty na jejich práva. Za klíčové považuji, že účastníci řízení mohli po celou dobu správního řízení v plném rozsahu uplatňovat svá procesní práva, což také aktivně činili, a zvolený postup je nepřipravil o možnost uplatnění řádného opravného prostředku jak proti výroku o spáchání správního deliktu, tak proti výroku o uložení sankce. Přisvědčit nelze námitce, že účastníci řízení byli připraveni o možnost přezkoumání napadeného rozhodnutí v celém rozsahu, včetně přezkoumání všech souvislostí mezi jednotlivými výroky. Předmětem mého posouzení v tomto rozhodnutí je totiž právě zejména skutečnost, zda výrok o pokutách odpovídá výrokům o spáchání správního deliktu. Považuji za nepochybné, že zvolený postup respektuje potřebu dosáhnout co nejvyšší míry právní jistoty účastníků správního řízení v co nejkratší době, neboť vynesení rozhodnutí o relativně samostatné otázce, o jejímž řešení nemá správní orgán pochybnosti, když si ve věci obstaral dostatek podkladů pro posouzení skutkového stavu věci, kterou se v daném případě rozumí otázka existence správního deliktu, tu není odkládáno do doby, než budou odstraněny dílčí pochybení při rozhodování o další, i zde však relativně samostatné otázky, kterou je v daném případě otázka výše správní sankce.
Pokud jde o oprávnění správního orgánu rozhodujícího o správním deliktu oddělit rozhodování o vině a trestu, pak v situaci absence výslovné úpravy ve správním řádu, který se na řízení vedené před Úřadem ve věcech ochrany hospodářské soutěže subsidiárně použije, lze podpůrně poukázat, že takové oddělení je nejen přípustné, ale též zcela běžné např. v trestním řízení soudním. Jestliže např. odvolací soud rozhodující o odvolání zruší část rozsudku soudu prvního stupně a uloží mu věc projednat a rozhodnout znovu jen v otázce trestu [srov. § 258 odst. 2 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále též "trestní řád")], pak soud znovu ve věci rozhodující do nového rozsudku pojme jen ty výroky, stran nichž věc znovu rozhoduje, tedy v daném případě pouze výrok o trestu (§ 123 trestního řádu). Je-li takový postup explicitně připuštěn v trestním řízení soudním, pak je třeba připustit jeho použitelnost i v trestním řízení správním, neboť tomuto závěru svědčí logické argumenty per analogiam legis (analogie v trestním právu procesním není na rozdíl od analogie v trestním právu vyloučena) a a maiori ad minus. Jinými slovy, je-li namítaný postup povolen v trestním řízení soudním, kde se rozhoduje o společensky závažnějších deliktech s možností uložit sankci odnětí svobody, tím spíše bude využitelný i v trestním řízení správním, kde se zpravidla rozhoduje o deliktech s nižší mírou společenské nebezpečnosti, čemuž odpovídá i charakter sankcí, jež mohou být uloženy.
Kritéria pro uložení pokuty za prokázané protisoutěžní jednání ve vzájemné shodě ve smyslu § 3 odst. 1 zákona jsou uvedena v § 22 odst. 2 zákona. Podle tohoto ustanovení zákona může Úřad soutěžitelům za úmyslné nebo nedbalostní porušení § 3 odst. 1 zákona uložit pokutu do výše 10.000.000,- Kč nebo do výše 10 % z čistého obratu dosaženého za poslední ukončený kalendářní rok, přičemž při rozhodování o konkrétní výši pokuty přihlédne zejména k závažnosti, případnému opakování a délce porušování tohoto zákona.
Základním obecným východiskem pro stanovení výše pokut, resp. posouzení přiměřenosti výše pokuty, je skutečnost, že trest by měl zejména odpovídat povaze a závažnosti správního deliktu, za nějž je ukládán. Pokud jde o určení závažnosti správního deliktu pro potřeby stanovení správní sankce, správní orgán prvního stupně byl vázán popisem skutku, jehož se účastníci řízení dopustili, a jeho právní kvalifikací tak, jak byly obsaženy v pravomocném rozhodnutí. Ve správním řízení bylo pravomocně deklarováno porušení § 3 odst. 1 zákona, kterého se účastníci řízení dopustili tím, že jednali ve vzájemné shodě při určování prodejní ceny pekárenských výrobků. Jinými slovy, v prvním rozhodnutí o rozkladu ve spojení s prvním prvostupňovým rozhodnutím bylo pravomocně deklarováno uzavření zakázané a neplatné cenové dohody v širším slova smyslu. Za dohodu o určení cen (tedy horizontální cenový kartel) je totiž třeba považovat nejen dohodu (ve smyslu legislativní zkratky použité v § 3 odst. 1 zákona), která vede k absolutní fixaci cen nebo která spočívá ve společném určování částí cen či v používání společných vzorců pro výpočet ceny, ale též dohodu, jejímž účelem nebo výsledkem je koordinovaný postup soutěžitelů - konkurentů při vyjednávání o cenových obchodních podmínkách se svými obchodními partnery. Tento závěr, k němuž dospěla rozhodovací praxe, nebyl přitom zpochybněn judikaturou českých správních soudů (srov. např. rozsudek Krajského soudu v Brně č.j. 31 Ca 41/2003-265 ze dne 31. 5. 2006 ve věci BILLA/JULIUS MEINL). Připomínám, že v dané věci bylo cílem účastníků řízení zajistit si sladěným postupem lepší vyjednávací pozici zejména vůči obchodním řetězcům, a vynutit si tak zvýšení cen pekárenských výrobků v kratší lhůtě, než kterou by byli účastníci nuceni dodržet při respektování jimi uzavřených dvoustranných smluv s obchodními řetězci. Platí přitom, že horizontální dohody o cenách, a to v zásadě jakéhokoli typu a formy, patří vedle dohod o rozdělení trhu a dohod bid-rigging mezi nejzávažnější porušení soutěžního práva, neboť mají z povahy věci nejzásadnější negativní dopad na konečné spotřebitele. V této souvislosti považuji za významné, že jednání účastníků řízení mělo prokazatelně přímý dopad na koncové zákazníky, kteří v důsledku tohoto jednání byli nuceni vynaložit na nákup pekárenských výrobků, tj. výrobků každodenní spotřeby, vyšší náklady, než by tomu bylo v případě absence koordinovaného postupu účastníků řízení.
Hodnocení závažnosti spáchaného správního deliktu ze strany správního orgánu prvního stupně účastníci řízení zpochybňují námitkou, podle níž jim, zjednodušeně řečeno, nelze k jejich tíži přičítat obsah ekonomické teorie popisující složení spotřebního koše. Z napadeného rozhodnutí lze zjistit, že správní orgán prvního stupně zohlednil citlivost zboží, jehož se protisoutěžní jednání týkalo, pro konečné spotřebitele, a z toho plynoucí vyšší význam dotčených relevantních trhů oproti jiným trhům, nezahrnujícím zboží denní spotřeby (např. trhy luxusního zboží). Pekárenské výrobky základních druhů jsou typickým zbožím denní spotřeby pro širokou veřejnost (o čemž nepřímo svědčí jeho zahrnutí do tzv. spotřebního koše a relativní váha při výpočtu inflace, na které se správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí odvolal), a proto dopad zdražení o desítky procent, ke kterému v říjnu a listopadu roku 2003 v důsledku zakázaného jednání účastníků ve vzájemné shodě došlo, na nejširší možný okruh konečných potřebitelů, je jednou z okolností, která nepochybně musela být správním orgánem prvního stupně vzata v úvahu při úvahách o závažnosti protisoutěžního jednání. Úvaha o vlivu jednání na takto významném trhu na inflaci byla správním orgánem prvního stupně vedena toliko v obecné rovině a konkrétní dopad tohoto jednání na inflaci nebyl dovozován; s takto vedenou úvahou se pak v plném rozsahu ztotožňuji. Argument účastníků řízení, že při výpočtu míry inflace je rozhodující cenotvorba maloobchodních prodejců, nikoli jejich dodavatelů, není přitom zcela korektní, neboť za nepochybné považuji, že obecně cenotvorba maloobchodních prodejců je do značné míry determinována cenotvorbou jejich dodavatelů - zde výrobců pečiva. Skutečnost, že některý z účastníků řízení zaujímá na maloobchodním trhu prodeje pekárenských výrobků marginální postavení, pak nevylučuje (jak se domnívá společnost Delta), že se jeho jednání negativně neprojeví na tomto maloobchodním trhu k újmě konečných spotřebitelů pekárenských výrobků. Uvedené skupině námitek účastníků řízení tedy vyhovět nelze.
Druhým kritériem pro uložení pokuty je dle § 22 odst. 2 zákona délka protisoutěžního jednání. Účastníci řízení ve svých rozkladech uvedli, že správní orgán prvního stupně postupoval při posouzení tohoto kritéria nesprávně, neboť porovnával dvě zcela odlišné veličiny, a to délku porušování zákona a dopad jednání na trh. Délku porušování zákona pak podle účastníků nesprávně vyhodnotil jako dlouhodobější.
S ohledem na shora uvedené tak lze námitkám účastníků řízení přisvědčit v rozsahu, v jakém uvádějí, že protisoutěžní jednání, jež trvá, resp. jehož prokázaná délka trvání činí jeden a půl měsíce, nelze označit jako dlouhodobé, resp. dlouhodobější porušování zákona. Jak jsem již uvedl ve svých dřívějších rozhodnutích, má-li být typové členění protisoutěžních jednání na krátkodobé, střednědobé a dlouhodobé smysluplným, je třeba jednání, jehož trvání není delší než jeden rok, považovat za krátkodobý delikt (srov. bod 93 odůvodnění rozhodnutí R 10/2005 ze dne 15. 5. 2006 ve věci "ČSAD Liberec"). Takové posouzení je pak v souladu s Pravidly Komise pro ukládání pokut.
Správní orgán prvního stupně se tak nedopustil nepřípustného směšování kritérií závažnosti deliktu a délky jeho trvání. Na straně druhé nelze přehlížet, že v napadeném rozhodnutí samostatná klasifikace délky jednání zcela absentuje. Tato skutečnost je přitom nejen v rozporu s výše uvedenou rozhodovací praxí Úřadu, ale zejména samotným zněním § 22 odst. 2 zákona, jež Úřadu pro posouzení výše pokuty stanovuje jako jedno ze zákonných kritérií právě délku takového protisoutěžního jednání. Hodnocení zákonného kritéria nelze přitom v rámci správního uvážení ohledně výše ukládaných pokut pominout (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ve věci BILLA/JULIUS MEINL). Fakt, že hodnocení délky protisoutěžního jednání jako krátkodobého by bylo možno z formulace odůvodnění napadeného rozhodnutí za určitých okolností implicitně dovodit, přitom nepostačuje.
V daném případě je totiž třeba napevno postavit, že porušení soutěžního zákona je v tomto správním řízení kvalifikováno jako porušení krátkodobé, a tento dílčí závěr je při určování výše pokut třeba nově zohlednit, a to v kontextu ostatních dílčích závěrů, zejména ohledně závažnosti deliktu způsobené vysokou citlivostí trhů a dopadem na nejširší možný okruh spotřebitelů - zákazníků kupujících pečivo. Současně je třeba jednoznačně rozlišit mezi dobou protisoutěžního jednání, která je zákonným kritériem posouzení pokuty a je v tomto řízení hodnocena jako krátkodobá, a dobou dopadu protisoutěžního jednání na trh, kterou hodnotil správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí, a ke které je třeba přihlédnout v rámci dílčích závěrů ohledně závažnosti jednání.
Účastníci řízení ve vztahu k poslednímu v § 22 odst. 2 zákona výslovně uvedenému kritériu pro určení pokuty namítají, že z napadeného rozhodnutí není zřejmé, jak správní orgán prvního stupně promítl do výše pokuty svoji úvahu o tom, že ani jeden z nich zákon neporušil opakovaně. Po přezkoumání relevantní části odůvodnění napadeného rozhodnutí jsem dospěl k závěru, že správní orgán prvního stupně správně okolnost, že se v případě účastníků jednalo o porušení zákona, které nebylo porušením opakovaným, nepovažoval ani za přitěžující okolnost, ani za polehčující okolnost. Skutečnost, že se soutěžitel dopustil jednorázového, resp. neopakovaného porušení zákona, mu nemůže být přičítána k tíži; stejně však tato skutečnost není sama o sobě faktorem, který by měl u natolik závažného prostisoutěžního jednání, jehož se soutěžitelé dopustili úmyslně, vést ke shovívavějšímu zacházení při určování výše pokuty. Skutečnost, že se určitý subjekt dopustil porušení zákona poprvé, není považována při výměře trestu za polehčující okolnost ani v jiných relevantních právních předpisech České republiky (srov. zejména § 33 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů), ani v evropském soutěžním právu (srov. Pravidla Komise pro ukládání pokut - viz výše).
Posouzením všech zákonem stanovených kritérií pro určení výše pokuty jsem dospěl k závěru, že správní orgán prvního stupně nepochybil, když uvedl, že pokuty byly ukládány za jedno z nejzávažnější protisoutěžní jednání - tzv. hard core kartel v podobě jednání ve vzájemné shodě při určování prodejních cen pekárenských výrobků, který byl uzavřen a implementován na citlivých relevantních trzích a který měl potenciál způsobit dlouhodobé negativní dopady na relevantním trhu. Pokud jde o délku trvání protisoutěžního jednání, správní orgán prvního stupně pochybil, neboť se v napadeném rozhodnutí jejím zohledněním opomněl explicitně zabývat. V napadeném rozhodnutí nebyla rovněž podle mých zjištění dostatečně zhodnocena faktická situace na dotčených relevantních trzích, charakteristická silnou vyjednávací pozicí odběratelů účastníků řízení. Domnívám se však, že se ani v jednom případě nejedná o takové pochybení, které by nebylo možné napravit v rámci řízení o rozkladech. Délku protisoutěžního jednání jsem vyhodnotil jako krátkodobou, faktickou situaci na relevantních trzích jako polehčující okolnost, a tyto skutečnosti odůvodňují snížení uložených pokut v rámci řízení o rozkladech. Skutečnost, že k porušení zákona nedošlo opakovaně, byla správním orgánem prvního stupně řádně zhodnocena.
Při posouzení přípustnosti a relevance zhodnocení kategorie profitu získaného ze zakázané dohody při stanovování pokuty za tento druh protisoutěžního jednání jsem vyšel ze základních principů správního trestání, resp. ze základních funkcí, které by měly být plněny správním trestem, a zvláště pak specifických charakteristik, které by měly mít správní sankce za protisoutěžní delikty, které mají skutečný nebo potenciální dopad do majetkové sféry pachatelů takového protisoutěžního jednání či jeho obětí. Stejně, jak považuji za obecně přijímanou zásadu správního trestání, že pokuta musí plnit základní funkce správního trestu, tj. funkci represivní a funkci preventivní, považuji za všeobecně akceptovaný princip správního trestání v oblasti soutěžního práva, že pokuta za protisoutěžní jednání musí mít schopnost odradit nejen jiné soutěžitele od případného porušení soutěžním právem předepsaných zákazů, ale též skutečný potenciál odradit účastníky daného řízení od případného opakování porušení zákona. Této funkce může pokuta dostát pouze tehdy, jestliže je natolik významná, že se porušiteli soutěžních pravidel jeho jednání nevyplatí; pokud pak soutěžitel měl ze svého protisoutěžního jednání prospěch, popř. způsobil-li svým jednáním škodu jiným soutěžitelům nebo spotřebitelům, měla by pokuta, má-li plnit všechny výše uvedené funkce, být vyšší než získaný prospěch nebo způsobené škoda. V této souvislosti lze podpůrně poukázat na Pravidla Komise pro ukládání pokut (viz výše), podle nichž se za přitěžující okolnost, která vede ke zvýšení základní částky pokuty, považuje potřeba zvýšit pokutu tak, aby převyšovala množství prospěchu neoprávněně získaného z porušení soutěžního práva, jestliže je objektivně možné odhadnout množství takového prospěchu. Podle stejných pravidel se pak rovněž po výpočtu základní částky pokuty mají vzít v úvahu zvláštní hospodářské okolnosti případu, včetně jakéhokoli hospodářského nebo finančního prospěchu získaného porušiteli soutěžního práva.
Při konkrétním výpočtu profitu pak správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí vyšel z délky doby, o níž účastníci řízení zkrátili "čekání" na možnost zvýšení ceny a po kterou tak účastníci řízení měli ze zakázané dohody finanční prospěch (listopad a prosinec roku 2003), dále ze skutečných obratů jednotlivých účastníků řízení v tomto období, a to u základních druhů pekárenských výrobků - chléb 1200g, chléb 800g a rohlík 43g. Samotná výše orientačního profitu byla vypočtena jako rozdíl mezi prodejní cenou na jednotku základních druhů pekárenských výrobků a průměrnou prodejní cenou této jednotky v období srpna až října roku 2003, tj. v době bezprostředně předcházející období, v němž měli účastníci řízení z tohoto jednání prospěch. Tím byla určena výše průměrného zvýšení prodejní ceny, umožněného protisoutěžním jednáním, která vynásobena odpovídajícím objemem prodaného zboží představuje konečnou správním orgánem prvního stupně zjištěnou výši orientačního profitu jednotlivých účastníků řízení ze zakázané dohody narušující soutěž.
Konstatuji tedy, že podle mých zjištění správní orgán prvního stupně při stanovení základní částky pokut posoudil a v zásadě správně, s výjimkami výše uvedenými, správně vyhodnotil základní kritéria pro ukládání pokut ve smyslu § 22 odst. 2 zákona, a jestliže přitom navíc vypočítal orientační profit ze zakázané dohody a základní částku pokut stanovil nad takto vypočtený profit, postupoval nejen v souladu se zákonem, ale vyvinul rovněž mimořádné úsilí, aby využil vhodných okolností případu a pokusil se základní částku pokuty dovodit exaktněji. Tento postup pak podle mého názoru nejen zajistil, že uložené pokuty jsou pro účastníky řízení dostatečně citelné, nýbrž je také zárukou, že uložené pokuty nejsou ve vztahu k okolnostem případu excesívní. V této souvislosti se sluší znovu připomenout, že sankce jsou v daném případě ukládány za jeden z nejzávažnějších soutěžních deliktů - dohodu o cenách (viz výše), čemuž by měly odpovídat typově nejvyšší pokuty. Správní orgán prvního stupně tedy v daném případě mohl podle zákona přistoupit k uložení pokuty až do výše 10 % čistého ročního obratu účastníků řízení, neboť právě horní hranice pokut podle § 22 odst. 2 zákona by měla být rezervována pro ta nejzávažnější porušení zákona. To, že konečná výše pokut uložených jednotlivým účastníkům řízení v napadeném rozhodnutí činí pouze 0,7 až 1,3 % jejich ročního čistého obratu (resp. v případě pokut snížených tímto rozhodnutím, pouze 0,5 až 1 % jejich ročního čistého obratu), je mj. výsledkem skutečnosti, že správní orgán prvního stupně navázal výši základní částky pokuty na jím provedenou kalkulaci orientačního profitu ze zakázané dohody. I z této souvislosti je zřejmé, že správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí nepřekročil meze správního uvážení při stanovení základní částky pokut, ani toto správní uvážení nezneužil. Jakkoli správní orgán prvního stupně mohl v odůvodnění napadeného rozhodnutí srozumitelněji a na jednom místě vysvětlit postup, který při výpočtu základní částky pokuty zvolil, důvody, které jej k tomu vedly a relativní vztah provedené kalkulace ve vztahu k základním kritériím pro ukládání pokut, tyto skutečnosti lze dovodit z celkového kontextu napadeného rozhodnutí.
Odpovědnost za protisoutěžní jednání spočívající v uzavření zakázané dohody narušující soutěž (§ 3 odst. 1 zákona) a zneužití dominantního postavení (§ 11 odst. 1 zákona) je skutečně objektivní. Soutěžitelé se tak dopustí porušení soutěžního práva, jestliže uzavřou zakázanou dohodu narušující soutěž a tuto dohodu realizují či pokud zneužijí dominantního postavení, bez ohledu na to, zda z jejich strany jde o jednání zaviněné. Konstrukce zákona však předpokládá možnost uložení pokuty či opatření k nápravě za protisoutěžní delikt pouze tehdy, jestliže k porušení zákona dochází zaviněně, resp. slovy zákona úmyslně nebo z nedbalosti (§ 22 odst. 2 zákona). Zákon tak napevno ukládá soutěžnímu úřadu, aby u všech soutěžitelů, tj. jak u fyzických, tak u právnických osob, které hodlá sankcionovat za protisoutěžní jednání, zkoumal zavinění. Správní orgán prvního stupně ve svých prvoinstančních rozhodnutích i já ve svých rozhodnutích o rozkladu složku zavinění zkoumám pravidelně i u soutěžitelů - právnických osob, a tento postup nebyl ze strany správních soudů nikdy zpochybněn. Zkoumání subjektivní stránky jednání účastníků řízení ve vzájemné shodě tedy považuji za nezbytnou součást úvah o samotné možnosti uložit pokutu; forma zavinění, tedy zda šlo o nedbalost nebo úmysl, je pak i podle judikatury správních soudů jedním z kritérií pro určení výše pokuty (srov. např. rozsudek Krajského soudu v Brně č.j. 31 Ca 71/2004-129 ze dne 22. 11. 2005 ve věci Oskar Mobil).
Správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí uvedl, že při diferenciaci pokut přihlédl k velikosti tržní síly účastníků, u soutěžitelů Odkolek a Penam posílené navíc jejich vertikálním integrací s producenty pekárenské mouky, a uvedl, že má za prokázané, že účastníci řízení představují největší producenty pekárenských výrobků v České republice. Oporu pro tento závěr našel správní orgán prvního stupně zejména v údajích poskytnutých Českým statistickým úřadem (dále též "ČSÚ"). K tomu lze učinit dva dílčí závěry: vzhledem k metodice získávání údajů zprostředkovaných ČSÚ (nezohlednění produkce soutěžitelů zaměstnávajících méně než 20 zaměstnanců či vlastní výroby obchodních řetězců) nejsou údaje o absolutní velikosti tržních podílů na relevantních trzích korektní, když u všech účastníků řízení jsou nepochybně nadhodnocené. To ostatně konstatovalo již první rozhodnutí o rozkladu. Na straně druhé však platí, že východisko prvostupňového orgánu, že účastníci řízení jsou třemi největšími výrobci pečiva v České republice, touto chybou není dotčeno. Pro posouzení důvodnosti námitek účastníků řízení je však ještě významnější ta skutečnost, že uvedená metoda kalkulace tržního podílu, která nezohleňovala produkci malých pekařů a obchodních řetězců, nemohla mít vliv na vlastní relativní diferenciaci pokut ukládaných účastníkům řízení, neboť pro tuto diferenciaci bylo použito kritérium vzájemného poměru tržních podílů účastníků řízení, resp. slovy napadeného rozhodnutí, poměru dodávek jednotlivých účastníků řízení na relevantní trh. Tento poměr by přitom nebyl započtením produkce malých výrobců pečiva a obchodních řetězců do celkového objemu relevantního trhu žádným způsobem modifikován. Při zvolené metodě kalkulace konkrétní výše pokut ukládaných jednotlivým účastníkům řízení, vůči jejíž korektnosti nemám námitky, je absence údajů o přesné absolutní výši tržního podílu každého jednotlivého účastníka řízení irelevantní, neboť tržní podíly byly hodnoceny v jejich vzájemném poměru za účelem zjištění, jakou mírou se účastníci řízení na zakázaném jednání ve vzájemné shodě a z něj plynoucích výhod podíleli.
Před posouzením přiměřenosti a předvídatelnosti uložených pokut je třeba zdůraznit, že požadavek zohlednění výše sankcí uložených v dřívějších řízeních tak, jak jej formuloval v prvním rozhodnutí o rozkladu správní orgán druhého stupně, nelze vykládat jako požadavek na stanovení totožné výše pokuty jako v obdobných případech řešených soutěžním úřadem v minulosti. Jak mj. vyplývá z ustálené judikatury evropských soudů, k níž lze podpůrně přihlédnout, i Evropská komise může kdykoli přizpůsobit výši ukládaných pokut, pokud to vyžaduje účinná aplikace evropského soutěžního práva, a uložení vyšší pokuty oproti předchozí praxi, a to i v podobných případech, nelze samo o sobě považovat za protiprávní postup, resp. postup, který by byl v rozporu se zásadou ukládání trestů jen na základě zákona (srov. naposledy rozsudek Soudu prvního stupně T-279/02 ze dne 6. 4. 2006 ve věci Degussa v Komise). Shora označený požadavek tak lze považovat spíše za apel neukládat administrativní sankce, jejichž výše by neodůvodněně extenzivním způsobem vybočovala z dosavadní praxe.
Z ustálené judikatury evropských soudů rovněž vyplývá, že uložení pokut v různé výši jednotlivým účastníkům za stejné nebo podobné protisoutěžní jednání respektuje zásadu, podle níž při ukládání pokut musí být zohledněna hospodářská výkonnost každého podniku tak, aby byl zajištěn dostatečný odstrašující efekt (srov. např. rozsudek Soudu prvního stupně T-33/02 z 29. 11. 2005 ve věci Brittania Alloys & Chemicals v Komise). Pokuty přitom nelze ukládat mechanisticky, když přiměřenost sankce je sice třeba posuzovat v celkových souvislostech s přihlédnutím k jeho závažnosti, avšak při hodnocení závažnosti jednání musí soutěžní úřad přihlížet ke značnému počtu skutečností, jejichž povaha a význam se mění podle druhu daného jednání a jeho zvláštních okolností (ve stejném duchu srov. rozsudek Soudu prvního stupně T-279/02 ze dne 6. 4. 2006 ve věci Degussa v Komise).
Mají-li být pokuty přiměřené nejen k závažnosti a délce protisoutěžního jednání, ale i k celkovému významu soutěžitele, jenž se takového jednání dopustil, je relevantním kritériem poměr výše uložené pokuty k celkovému čistému obratu soutěžitele za poslední ukončené kalendářní období a porovnávání absolutní výše ukládaných pokut nemá praktického významu. Jakkoli nezpochybňuji tvrzení účastníků řízení, že Úřad v minulosti ukládal v některých případech za porušení soutěžního práva, která rovněž považoval za závažná, nižší pokuty (v procentním vyjádření čistého obratu), nelze přehlížet, že v jiných případech, jichž se účastníci řízení z pochopitelných důvodů nedovolávají, ukládal pokuty v obdobném nebo vyšším procentním vyjádření z čistého obratu dotčených soutěžitelů. Poukázat lze např. na rozhodnutí předsedy Úřadu č.j. R 23-28/2004 ze dne 31. 5. 2004 ve věci Distribuce PHM, kdy byly distributorům pohonných hmot uloženy pokuty v obdobné výši (měřeno ve vztahu k čistému obratu) jako účastníkům řízení, a to aniž by se podařilo odhadnout profit ze zakázaného jednání, nebo na rozhodnutí předsedy Úřadu č.j. R 7/96 ze dne 19. 9. 1996 ve věci "Autoškoly", kdy uložené pokuty přesáhly 2 % z obratu dotčených soutěžitelů.
Se zohledněním všech uvedených východisek nemohu považovat námitky nepřiměřenosti a nepředvídatelnosti uložených pokut za důvodné. Jestliže správní orgán prvního stupně uložil účastníkům řízení za protisoutěžní jednání uskutečněné v roce 2003, které lze považovat za jedno z nejzávažnějších porušení soutěžního práva, za něž lze obecně uložit pokutu při horní hranici zákonem stanovené sazby (tedy až 10 % čistého obratu), po zohlednění zákonem předepsaných a ustálenou judikaturou či rozhodovací praxí aprobovaných kritérií určení pokuty peněžitou sankci v rozmezí cca 0,7 - 1,3 % čistého obratu za poslední ukončené kalendářní období, a tato výše se řádově nevymyká pokutám ukládaným za obdobně závažná jednání v minulosti, je zřejmé, že předchozí rozhodovací praxe byla v souladu s požadavky prvního rozhodnutí o rozkladu správním orgánem prvního stupně vzata v úvahu a uložené sankce nelze považovat ani za excesivní, ani za překvapivé. Vzhledem k tomu, že § 22 odst. 2 zákona vztahuje zákonné rozpětí pro uložení pokuty ke kritériu čistého obratu dotčeného soutěžitele, není samo o sobě pochybením, jestliže uložená pokuta v konkrétním případě přesahuje celoroční hospodářský výsledek či zisk soutěžitele, jak v daném případě argumentují účastníci řízení Odkolek a Penam. Obě tyto společnosti navíc nepředložily jakýkoli konkrétní důkaz, že by tomu tak skutečně bylo, resp. že by jim uložená pokuta byla pro ně likvidační. Navíc, ze samotné skutečnosti, že pokuta je vyšší než zisk společnosti v daném roce, nemůže vyplývat její likvidační charakter. Celkově lze postup prvostupňového orgánu, s výhradami výše uvedenými, považovat za souladný s pravidly logického usuzování, když předpoklady takového úsudku byly zjištěny zákonným procesním postupem; správní orgán prvního stupně tak při stanovení výše pokuty nevybočil ze zákonem stanovených mezí správního uvážení při současném respektování základních zásad správního trestání. Ani těmto námitkám účastníků řízení proto nelze přisvědčit.
Předmětné ustanovení správního řádu však nelze vykládat v tom smyslu, že správní orgán je povinen informovat účastníky řízení o tom, jaké rozhodnutí hodlá ve věci vydat, nýbrž jako oprávnění účastníků řízení vyjádřit se ke kompletnímu spisovému materiálu, způsobu jeho zjištění a zajištění, případně navrhovat jeho doplnění. Cílem tohoto ustanovení správního řádu totiž není a ani nemůže být umožnit polemiku o právních závěrech správního orgánu před vlastním rozhodnutím ve věci samé. Smyslem je umožnit účastníkům vyjádřit své stanovisko, a to včetně právního názoru. Jak judikoval Vrchní soud v Praze (rozsudek č.j. 7 A 83/94-38 ze dne 22. 12. 1995 ve věci České lékárnické komory), je právní posouzení případu charakteristickým znakem až odůvodnění vlastního rozhodnutí. V odůvodnění rozhodnutí je správní orgán povinen v souladu s § 47 odst. 3 správního řádu uvést, které skutečnosti byly podkladem pro rozhodnutí, jakými úvahami byl veden při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval. Dle soudu tak nelze dovozovat, že správní orgán má před vydáním rozhodnutí ve věci povinnost odůvodňovat svůj záměr takové rozhodnutí vydat a polemizovat o důvodech, které jej k tomu vedou. Jak již bylo řečeno, tyto důvody vyjádří správní orgán až v písemném rozhodnutí. Námitku účastníků řízení proto nepovažuji za důvodnou.
Po posouzení důvodnosti všech námitek účastníků řízení jakož i ostatních okolností případu jsem dospěl k přesvědčení, že pokuty uložené jednotlivým účastníkům řízení napadeným rozhodnutím je třeba přiměřeně snížit, a to o 20 % oproti původní částce. Správní orgán prvního stupně totiž podle mých zjištění uložil účastníkům řízení pokuty, jejichž výše v zásadě odpovídala závažnosti protisoutěžního jednání a skutečnosti, že u žádného z účastníků se nejednalo o opakované porušení zákona, opomněl však zcela zohlednit délku protisoutěžního jednání. Další okolností, která mne vedla k uvedenému snížení pokut, je zohlednění specifické situace na dotčených relevantních trzích, v důsledku níž účastníci řízení jako dodavatelé mají slabší vyjednávací pozici při dohadování smluvních (dodacích a cenových) podmínek než jejich odběratelé - obchodní řetězce, disponující velkou kupní silou. K potřebě snížit pokuty o 20 % jsem dospěl po vyhodnocení relativního významu nově zohledněných okolností v kontextu významu ostatních kritérií či jejich částí, které byly v napadeném rozhodnutí vyhodnoceny správně. Mám zato, že takto upravené sankce nejsou likvidační, zároveň je však lze považovat jako dostatečně citlivé, a tedy schopné účastníky řízení do budoucna od porušení soutěžního práva odradit. Uložení ve výroku specifikovaných správních sankcí respektuje zásadu proporcionality tak, jak je uvedena v § 2 odst. 3 správního řádu, a jak byla v podobě testu proporcionality opakovaně vyložena Ústavním soudem (srov. např. nález ÚS č. 105/2002 - III., sv. 27).

References: § 22
 zákona č. 143
 § 3
 § 59
 § 61
 zákona č. 71
 § 61
 § 22
 zákona č. 143
 § 3
 § 3
 zákona č. 143
 § 22
 § 3
 § 3
 soud 
 § 258
 zákona č. 141
 soud 
 § 3
 § 22
 § 3
 § 3
 § 3
 § 22
 § 22
 § 22
 § 33
 zákona č. 140
 § 22
 § 22
 § 22
 soud 
 § 47
 § 2