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ENCERRAMENTO DOS LIXÕES E A INCLUSÃO SOCIAL E PRODUTIVA DAS CATADORAS E CATADORES DE MATERIAIS RECICLÁVEIS - PDF
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Felipe Thomaz Castilhos Amorim
1 AÇÃO NACIONAL ENCERRAMENTO DOS LIXÕES E A INCLUSÃO SOCIAL E PRODUTIVA DAS CATADORAS E CATADORES DE MATERIAIS RECICLÁVEIS GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL
2 GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL ENCERRAMENTO DOS LIXÕES E A INCLUSÃO SOCIAL E PRODUTIVA DAS CATADORAS E CATADORES DE MATERIAIS RECICLÁVEIS Brasília
3 Conselho Nacional do Ministério Público Rodrigo Janot Monteiro de Barros - Presidente Comissão de Defesa dos Direitos Fundamentais GT 5 Pessoas em Situação de Rua, Catadores de Materiais Recicláveis, Pessoas Desaparecidas e Submetidas ao Tráfico Conselho Nacional do Ministério Público Guia de atuação ministerial: encerramento dos lixões e Inclusão social e produtiva de catadoras e catadores de materiais recicláveis / Conselho Nacional do Ministério Público. Brasília : CNMP, p. il. ISBN: Coleção: Guia de Atuação Ministerial e Ação Nacional em defesa dos Direitos Fundamentais. 1. Ação Nacional e defesa dos Direitos Fundamentais. 2. Lei / Política Nacional de Resíduos Sólidos. 4. Carvalho, Margaret Matos de. 5. Rezende, Simone Beatriz de Assis. 6. Costa, Alzira Melo. 7. Dória, Marcela Monteiro. 8. Santos, Saint-Clair Honorato. 9. Comissão de Direitos Fundamentais CNMP. I. Brasil. Conselho Nacional do Ministério Público. Biblioteca/CNMP CDD 340
4 SUMÁRIO 5 1. Introdução 7 2. Arcabouço Legal Projeto Inclusão Social e Produtiva das Catadoras e dos Catadores de Materiais Recicláveis Anexos 34 Modelo Contrato de Prestação de Serviços 42 Modelo de Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta para a Inserção Social e Econômica dos Catadores de Materiais Recicláveis 57 Modelo Diagnóstico dos Municípios 59 Modelo de Lei Municipal criando o Programa Pró-Catador - Projeto de Lei do Programa Pró-Catador e Proibição de Incineração
6 1. INTRODUÇÃO Diversas têm sido as discussões em torno do prazo previsto na lei /2010 de encerramento dos lixões, em vias de se esgotar (2/8/2014) e com intensa mobilização dos prefeitos com o objetivo de postergar o cumprimento da lei. O presente GUIA enfrenta o desafio de apresentar subsídios de atuação aos membros do Ministério Público Brasileiro para enfrentamento do problema, além de fundamentar a constitucionalidade e a legalidade da gestão compartilhada de resíduos sólidos recicláveis entre Municípios e associações e cooperativas de catadoras e catadores de materiais recicláveis, com dispensa do processo licitatório e, mais, como obrigação do poder público de contratar e remunerar os serviços prestados, responsável que é pela fiel observância dos preceitos legais. Os serviços de limpeza pública, dentre os quais se destacam os serviços de coleta do lixo, são extremamente dispendiosos aos cofres públicos, em especial quando tais serviços são terceirizados. Poucas são as empresas prestadoras de serviços de coleta que hoje atuam no mercado, de sorte que se pode falar em um quase monopólio da atividade. As grandes empresas quase sempre são vencedoras dos processos de licitação e as de pequeno porte nem sonham em vencer a concorrência quando se trata da coleta do lixo em grandes capitais, município de grande e médio porte ou regiões metropolitanas. Em razão do prazo previsto na Lei /2010 que prevê o encerramento dos lixões até 2/8/2014 e dos dados estatísticos disponibilizados pelo Ipea Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada que indica que o Brasil conta ainda com mais de lixões espalhados em mais de GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL 5
7 2.810 Municípios, encontramo-nos em uma situação de emergência. Segundo o documento do Ipea, a região Nordeste abriga o maior número de municípios com lixões: é 1.598, o equivalente a 89% do total de cidades da região. Sobre a coleta seletiva de materiais reciclados, o Ipea afirma que 2008 o número de cidades com programas de coleta seletiva passou a ser ou seja, apenas 18% dos municípios brasileiros. A maioria está localizada no Sul e Sudeste do país. Tal situação exige pronta resposta do Ministério Público Brasileiro, guardião da lei e defensor da sociedade, pois, como fiscal da lei, deverá exigir dos Municípios, não apenas o encerramento dos lixões - incluindo aterros controlados, pois tecnicamente devem ser considerados lixões - mas também deverá garantir que o encerramento dos lixões se dê concomitantemente com a inclusão social e produtiva dos catadores e catadoras de materiais recicláveis, segundo estabelece o artigo 15, inciso V e artigo 17, inciso V da referida Lei /2010. Cabe registrar que a atuação ministerial deve ser sempre no sentido de preservar e dignificar a atividade do catador de material reciclável, garantindo que possam permanecer realizando a mesma atividade, porém, organizados coletivamente e com segurança e dignidade. Nesse intuito está o presente Guia, que se propõe a servir como arcabouço, teórico e prático, para atuação dos membros do Ministério Público nessa seara. Com isto, o Conselho Nacional do Ministério Público, por meio de sua Comissão de Defesa dos Direitos Fundamentais, cumpre seu propósito de servir como órgão de integração, fomento e acompanhamento da atuação do MP brasileiro no plano da concretização dos direitos fundamentais, motivado pelos anseios por uma instituição que se mostre apta a promover a transformação positiva da realidade social, verdadeira instituição garantia da sociedade na luta pela concretização de seus direitos e princípios mais caros (custos societatis), em consonância com o disposto nos arts. 127 e 129 da Constituição da República. 6 GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL
8 2. ARCABOUÇO LEGAL 2.1 Política Nacional de Resíduos Sólidos A Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei /2010) é definida pelo conjunto de princípios, objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e ações adotadas pelo Governo Federal, isoladamente ou em regime de cooperação com Estados, Distrito Federal, Municípios ou particulares, com vistas à gestão integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos sólidos. Segundo disposto no artigo 3º, inciso XI, da Lei /10, a gestão integrada é um conjunto de ações voltadas para a busca de soluções para os resíduos sólidos, de forma a considerar as dimensões política, econômica, ambiental, cultural e social, com controle social e sob a premissa do desenvolvimento sustentável. Importante consignar que o artigo 9º, caput, da Lei /2010 estabelece uma regra da ordem de prioridade na gestão, segundo a qual se deve primar, em primeiro lugar, pela não geração de resíduos, seguida da redução, reutilização e reciclagem, depois para o tratamento dos resíduos sólidos e, por fim, a disposição final adequada dos rejeitos. Além dos princípios da precaução e da prevenção estabelecidos pela Lei supracitada, interessa-nos seja dada muita atenção aos seguintes: Art. 6 o São princípios da Política Nacional de Resíduos Sólidos: III - a visão sistêmica, na gestão dos resíduos sólidos, que considere as variáveis GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL 7
9 ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica e de saúde pública; VI - a cooperação entre as diferentes esferas do poder público, o setor empresarial e demais segmentos da sociedade; VII - a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos; VIII - o reconhecimento do resíduo sólido reutilizável e reciclável como um bem econômico e de valor social, gerador de trabalho e renda e promotor de cidadania; XI - a razoabilidade e a proporcionalidade. (Grifo nosso) Nesse sentido, indiscutível, pois, que a Política Nacional dos Resíduos Sólidos tenha alcance para além do âmbito ambiental, abrangendo também o social, o cultural, o econômico, o tecnológico e o de saúde pública. O resíduo deve ser visto como um bem capaz de gerar trabalho e renda e de promover a cidadania, segundo o princípio da visão sistêmica, o qual impõe às pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas geradoras de resíduo, sólido o respeito e a observância dos valores sociais e da dignidade da pessoa humana. Tratando-se da gestão integrada e compartilhada para o gerenciamento dos resíduos sólidos, conforme prevê a legislação, é de se concluir que os Municípios estão obrigados a promover a contratação das associações e cooperativas de catadores de materiais recicláveis, em todas as etapas da gestão. Segundo o art. 7º da Lei n.º /2010, são também objetivos da Política Nacional dos Resíduos Sólidos: Art. 7 o São objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos: VII - gestão integrada de resíduos sólidos; VIII - articulação entre as diferentes esferas do poder público, e destas com o setor empresarial, com vistas à cooperação técnica e financeira para a gestão integrada de resíduos sólidos; XII - integração dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis nas ações que envolvam a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos; 8 GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL
10 Para que sejam cumpridos esses objetivos, o Município deve promover não apenas ações assistencialistas e pontuais de apoio às associações e cooperativas de catadores, mas essencialmente integrá-las, efetivamente, na gestão compartilhada, o que somente será alcançado quando as organizações de catadores estiverem dotadas de todos os recursos materiais e humanos necessários, os quais são de responsabilidade do Município garantir. A integração a que se refere o inciso XII do artigo 7º da Lei /10 compreende, também, a contratação e remuneração do trabalho, conforme permissivo expresso - com dispensa de licitação - do inciso XXVII do artigo 24 da Lei 8666/93. É garantir a participação das associações e cooperativas em todo o processo e etapas da gestão. Não apenas na coleta, ou em galpões de triagem. Mas integrando-os e repartindo a responsabilidade pelo ciclo de vida dos produtos (artigo 6º, inciso III, da Lei /2010). Ou seja, também devem ser inseridas as cooperativas e associações de catadoras e catadores de materiais recicláveis no tratamento final, quando, então, será possível agregar valor ao resíduo coletado, seja mediante a transformação primária ou secundária dos materiais resultantes da coleta e triagem. É, por assim, dizer, o fechamento do ciclo, com a certeza de, não apenas se garantir a viabilidade econômica das associações e cooperativas, como ao próprio sistema de gestão integrada e compartilhada dos resíduos sólidos. As vantagens são inúmeras: elevação da renda dos catadores e, por decorrência lógica, incremento do comércio local, onde os catadores passam a consumir mais e melhor; erradicação do trabalho infantil diante da elevação da condição socioeconômica das famílias; melhora nos índices da coleta seletiva, da reciclagem e da reutilização bem ainda da compostagem; valorização da educação ambiental como instrumento de efetivação da PNRS, preservação ambiental, preservação dos mananciais e lençóis freáticos, redução de gastos de recursos públicos, dentre outros a serem considerados. O financiamento de cooperativas de catadores é objetivo expresso no inciso VIII do artigo 7º, reafirmado no inciso III do artigo 42, da Lei /2010. Assim, não há o menor respaldo legal ao município que se esquiva de garantir às cooperativas e associações de catadores não apenas a remuneração pelo trabalho, mas também toda a infraestrutura necessária, dotada de equipamentos, e que sejam de qualidade. GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL 9
11 Note-se, aliás, que o artigo 8º, inciso IV, prevê como instrumento de efetivação da Lei /2010 o incentivo ao cooperativismo popular. As associações e cooperativas de catadores são, de fato, cooperativas populares. A Lei /10, no seu artigo 36, prevê a coleta seletiva como um DEVER a ser observado pelos Municípios. Portanto, além da erradicação dos lixões, todos os Municípios estão obrigados a implementar a coleta seletiva, em todo o seu território, com a prioritária integração dos catadores, inclusive como medida necessária para o encerramento dos lixões e observância ao 1º do referido artigo. Observe-se o inteiro teor do artigo 36, com especial enfoque ao 1º, a seguir, que relaciona as responsabilidades cometidas aos titulares de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: Artigo 36 I - adotar procedimentos para reaproveitar os resíduos sólidos reutilizáveis e recicláveis oriundos dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos. II - estabelecer sistema de coleta seletiva; III - articular com os agentes econômicos e sociais medidas para viabilizar o retorno ao ciclo produtivo dos resíduos sólidos reutilizáveis e recicláveis oriundos dos serviços de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos; IV - realizar as atividades definidas por acordo setorial ou termo de compromisso na forma do 7 o do art. 33, mediante a devida remuneração pelo setor empresarial; 1 o Para o cumprimento do disposto nos incisos I a IV do caput, o titular dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos priorizará a organização e o funcionamento de cooperativas ou de outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda, bem como sua contratação. 2 o A contratação prevista no 1 o é dispensável de licitação, nos termos do inciso XXVII do art. 24 da Lei n o 8.666, de 21 de junho de GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL
12 Portanto, a Lei /2010 impõe a contratação obrigatória PRIORITÁRIA das associações e cooperativas de catadores quando existentes. Além de resultar da luta por direitos do Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Recicláveis, a Lei /2010 integra e articula questões voltadas não apenas à preservação ambiental, mas também a redução das desigualdades sociais (erradicação do trabalho infantil na coleta do lixo e emancipação socioeconômica das famílias que sobrevivem da coleta e comercialização de materiais recicláveis), consagrando, assim, os objetivos fundamentais do Estado Brasileiro previstos no artigo 3º da Carta Constitucional. Fortalece, ainda, a possibilidade de atingimento dos objetivos do milênio e o compromisso brasileiro com a implementação da Agenda 21 e promoção do trabalho decente. Correto afirmar, portanto, que é obrigação do Município organizar o serviço de coleta seletiva, transferindo a sua gestão para as organizações formais de catadores de materiais recicláveis, pois qualquer política de responsabilidade social e ambiental e de geração e trabalho e renda deve estar orientado pelos princípios, objetivos e ações relativas ao desenvolvimento humano e ambiental, de modo a se presumir em absoluto a conveniência e oportunidade de sua concretização, em face da gravidade dos mecanismos de exclusão social, em especial o desemprego que empurra milhares de famílias para a coleta informal, o desperdício nas práticas de consumo, e a irrazoabilidade econômica e ambiental do descarte de produtos reaproveitáveis. Todos estes fatos revelam que a administração pública municipal tem o dever-poder de realizar ações tendentes a alcançar todos os objetivos propostos na lei. Digno de nota o fato de que a insuficiência de vagas em creches públicas (centros de educação infantil) é a realidade de praticamente todos os municípios brasileiros, representando um percentual absurdo de mais de 50% das crianças brasileiras sem acesso à educação infantil, direito fundamental reconhecido na nossa Constituição. Portanto, a presença de uma criança coletando o lixo reciclável nas ruas ou nos lixões, ao contrário do que muitos pensam e afirmam, não é por negligência familiar, mas sim uma gravíssima omissão do Estado. Diante de tão grave quadro social e considerando a responsabilidade do poder público municipal no que se refere ao enfrentamento da questão, vários são os fundamentos jurídicos que GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL 11
13 alicerçam a inclusão social dos catadores através da participação efetiva destes na gestão dos resíduos sólidos recicláveis para além da Política Nacional de Resíduos Sólidos, não apenas como mera possibilidade, mas sim como uma obrigação que deve ser imposta a todos os municípios brasileiros, sem contar a obrigação que também deve ser observada pela administração pública quando do descarte ou comercialização do resíduo reciclável produzido em suas dependências. 2.2 Fundamentos Jurídicos Internacionais Como primeiro instrumento jurídico internacional importante e nem poderia deixar de sê-lo, é a Declaração Universal dos Direitos Humanos, que diz: Considerando que o reconhecimento da dignidade inerente a todos os membros da família humana e de seus direitos iguais e inalienáveis é o fundamento da liberdade, da justiça e da paz no mundo. Artigo XXII - Toda pessoa, como membro da sociedade, tem direito à segurança social e à realização, pelo esforço nacional, pela cooperação internacional de acordo com a organização e recursos de cada Estado, dos direitos econômicos, sociais e culturais indispensáveis à sua dignidade e ao livre desenvolvimento da sua personalidade. Artigo XXIII - Toda pessoa tem direito ao trabalho, à livre escolha de emprego, a condições justas e favoráveis de trabalho e à proteção contra o desemprego... O Direito dos Direitos Humanos, assim como o Direito do Trabalho, não rege relações entre iguais, operando na proteção do homem, infinitamente mais fraco na relação capital e trabalho. Portanto, o Direito dos Direitos Humanos é o direito de proteção dos mais fracos e vulneráveis e a concretização da proteção almejada e exigida por normativas internacionais e nacionais requer atuação uniforme dos órgãos que atuam nas diferentes esferas, em especial do Ministério Público e Poder Judiciário. Segundo entendimento de Eibe Riedel o grande objetivo dos tratados internacionais 12 GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL
14 de direitos humanos se atém à interação entre as garantias nacionais e internacionais de direitos humanos, adicionando assim uma maior proteção aos indivíduos. Os instrumentos internacionais sobre o Meio Ambiente, a seu turno, em especial a partir da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), que ficou conhecida como ECO92 ou Rio92, tornaram o conceito de desenvolvimento sustentável amplamente difundido, exigindo dos Estados a implementação da Agenda 21, a qual deverá propor meios operacionais para a aplicação da política de desenvolvimento sustentável, referenciando a construção de Planos de Ação a serem implementados a nível global, nacional e local, pelas organizações do Sistema das Nações Unidas, Governos e Autoridades Locais, bem como pelos cidadãos, em todas as áreas onde a atividade humana provoca impactos ambientais. Desde a ECO92, diversos países passaram a considerar o desenvolvimento sustentável como componente da sua estratégia política conjugando ambiente, economia e aspectos sociais. Em Setembro de 2002, em Johanesburgo, a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável reafirmou, claramente, a necessidade da plena implementação da Agenda 21, do Programa para Implementações Futuras e do Compromisso com os Princípios do Rio. Atualmente, as Nações Unidas declararam a década como A Década das Nações Unidas da Educação para o Desenvolvimento Sustentável. O Fórum do Milênio, ocorrido entre os dias 22 e 26 de maio de 2000, na sede da ONU em Nova Iorque, ao reunir 1350 representantes de ONGs e sociedades civis de 140 países, deu origem a uma declaração consensual, avaliada por 188 líderes do mundo inteiro em setembro do mesmo ano. O documento proposto apontou um novo estado de consciência, ou seja, a visão da inclusão global da espécie humana, assim como da complexa interdependência da raça humana com o planeta e seus recursos naturais limitados. Por outro lado, incluiu-se na declaração o consenso em relação à necessidade de um modelo de desenvolvimento sustentável, capaz de prever as necessidades de gerações futuras e ao mesmo tempo de erradicar a pobreza. O Brasil se fez presente às todas as discussões e ratificou todos os instrumentos internacionais mencionados. GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL 13
15 Como resultado das discussões, a AGENDA 21 GLOBAL contempla em seu Capítulo 03, dedicado ao combate à pobreza, a capacitação dos pobres para a obtenção de meios de subsistência sustentáveis. No seu Capítulo 06, dentre outras ações, prevê a proteção e promoção das condições da saúde humana, a proteção dos grupos vulneráveis e a redução dos riscos para a saúde decorrentes da poluição e dos perigos ambientais. E, ainda, no Capítulo 07 propõe: a promoção do desenvolvimento sustentável dos assentamentos humanos, o oferecimento a todos de habitação adequada, promover o planejamento e o manejo sustentáveis do uso da terra, promover a existência integrada de infraestrutura ambiental, água, saneamento, drenagem e manejo de resíduos sólidos e promover o desenvolvimento dos recursos humanos. 2.3 Fundamentos Constitucionais Na Constituição Cidadã, os quatro primeiros artigos tratam dos princípios fundamentais, sendo estes, ao lado do preâmbulo, o embasamento de toda a ordem jurídica brasileira. Destaca-se, ainda, o art. 3 o, que é a diretriz política adotada pelo Estado brasileiro: Art. 3º - Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. É importante salientar que os princípios, enquanto fundamentos vinculantes de conduta, pautam não somente a ação do legislador constituído, mas também as ações do administrador, do juiz e de todas as pessoas (físicas e jurídicas, públicas e privadas) que compõem a sociedade política. Em razão do estabelecido no artigo 225 da Constituição Federal é correto afirmar que a 14 GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL
16 administração pública municipal, enquanto incumbida da destinação adequada dos resíduos sólidos, deve implementar programa de educação ambiental visando à separação seletiva dos resíduos, reduzindo a quantidade que de outra forma seria depositada em aterros ou lixões. A medida possibilita maior vida útil aos aterros, o que por certo reduz o consumo de dinheiro público com a sua operacionalização e construção; reduz a contaminação da água (lençóis freáticos, nascentes, etc.) bem como reduz o impacto ambiental em razão da economia na utilização de recursos naturais que ocorre quando há o reaproveitamento, reutilização ou reciclagem dos resíduos, além do flagrante benefício à saúde pública. Indiscutível, como se vê, o impacto positivo no meio ambiente, em especial quando incluídos os catadores, atualmente grandes responsáveis pelo pouco que se tem obtido com a coleta seletiva. Fomentar a coleta seletiva através do fortalecimento das organizações de catadores é condicionante de sucesso a qualquer ação que tenha como objetivo o desenvolvimento local sustentável. O artigo 226, também da Constituição Federal, dispõe A família, base da sociedade, tem especial proteção do Estado. Ora, se ao Estado é cometida a nobre tarefa de dar especial proteção à família, obviamente que poderá (e deverá) fazê-lo através de medidas emancipatórias, não meramente assistencialistas, dentre as quais se destaca a inclusão social pela gestão compartilhada dos resíduos sólidos. O árduo trabalho realizado pelos catadores, ainda não de todo reconhecido devidamente, produz riquezas ao país. Porém, o melhor resultado desta relevante atividade acaba em poucas mãos, seja de pequenos depósitos, grandes atravessadores ou indústrias de reciclagem. Para a permanência de grupos organizados de catadores no mercado da reciclagem é indispensável à proteção do Estado, dando-lhes as condições e infraestrutura adequadas para fazer frente à selvagem competitividade existente. Que o lixo reciclável é rentável ninguém duvida e o sucesso de empresas ligadas ao setor do comércio e industrialização de resíduos recicláveis está aí para comprovar. O desafio posto é, através do lixo reciclável (descartado pelos geradores), proporcionar a milhões de indivíduos condições mínimas e indispensáveis de sobrevivência digna, consoante os preceitos constitucionais mencionados. GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL 15
17 2.4 Erradicação do Trabalho Infantil Na mesma lógica de preservação de Direitos Humanos podemos mencionar a Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, que inspirou a redação do artigo 227 da Constituição Federal, o qual, posteriormente, foi regulamentado pelo Estatuto da Criança e do Adolescente, dando ESPECIAL proteção aos seus direitos e garantias, o que fundamenta a erradicação do trabalho infantil nos lixões e nas ruas. O artigo 227 prevê que: É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. Público e notório o envolvimento de milhares e milhares de crianças e adolescentes na atividade de coleta do lixo, auxiliando os pais e contribuindo para a complementação da renda familiar. Porém, conforme se extrai do artigo 227 da Constituição Federal bem como da regulamentação dada pelo Estatuto da Criança e do Adolescente, não só à família, como também ao Estado, compete a garantia e promoção dos direitos da criança e do adolescente. Ora, se para a promoção e garantia de tais direitos são necessárias medidas que impliquem na melhoria das atuais condições da família (que, repita-se, é bem constitucionalmente tutelado) e, ainda, se é possível fazê-lo através de efetiva inclusão social e combate à miséria (emancipação social), uma vez mais se justifica a inserção dos catadores nos planos de gestão de resíduos sólidos como forma de incrementar as condições de renda, trabalho e vida, com o que as crianças e adolescentes poderiam ser afastados do trabalho degradante, insalubre e perigoso, permanecendo na escola e se preparando para o futuro. Assim, a inclusão social dos catadores, mediante a forma sugerida, conduz a esse objetivo importante e do qual ninguém pode se apartar, que é a preservação dos direitos da criança e do adolescente. 16 GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL
18 A Constituição Federal, art. 7º, XXXIII, prevê a proibição de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de dezoito e de qualquer trabalho a menores de dezesseis anos, salvo na condição de aprendiz, a partir de quatorze anos. No plano internacional, além da Convenção 138 da OIT, que estabelece a idade mínima para o trabalho, a Convenção 182 dispõe sobre as piores formas de trabalho infantil e medidas urgentes da comunidade internacional para erradicá-las, sendo o Brasil signatário de ambas. A Convenção 182 prevê que a legislação dos países signatários elencará piores formas de trabalho infantil, de acordo com a realidade local, entre atividades que, por sua natureza ou circunstâncias em que são realizadas, possam causar prejuízos físicos e morais às crianças e aos adolescentes. Tais atividades serão proibidas para menores de 18 anos. No Brasil essa regulamentação foi criada através do Decreto nº 6.481, de 12 de junho de 2008, que Regulamenta os artigos 3o, alínea d, e 4o da Convenção 182 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) e aprova a Lista das Piores Formas de Trabalho Infantil (Lista TIP). Está incluído nessa lista (item 70) todo trabalho realizado na coleta, seleção e beneficiamento do lixo, pelos danos que podem ser causados à saúde do trabalhador, elencados no mesmo decreto, o que demanda a atuação imediata do Ministério Público na proteção das crianças e adolescentes expostas a essa situação. 2.5 Fundamentos para contratação direta das cooperativas A Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS, hierarquicamente superior à Lei de Licitações e no mesmo plano de igualdade da Lei de Responsabilidade Fiscal, regulamenta o artigo 226 da Constituição Federal, traçando as medidas e ações necessárias para possibilitar o cumprimento dos seus princípios e objetivos fundamentais, da mesma forma que o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei 8069/90) torna exequível o princípio da prioridade absoluta insculpido no artigo 227 da Constituição Federal. Ambas devem ser igualmente respeitadas e executadas pelo Poder GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL 17
19 Público, prevalecendo sobre quaisquer outras questões em razão dos dispositivos constitucionais já citados. Demais disso, a Lei /2007 que institui a Política Nacional de Saneamento Básico, inseriu um inciso na Lei 8666/93 - Lei de Licitações, dispondo que a licitação é dispensável quando da contratação de associações e cooperativas de catadoras e catadores de materiais recicláveis (artigo 24, inciso XXVII, da Lei 8666/93). 2.6 Decreto 5940/2006 órgãos federais obrigações da administração pública O Decreto Presidencial 5940/2006 institui a separação dos resíduos recicláveis descartados pelos órgãos e entidades da administração pública federal direta e indireta, na fonte geradora, e a sua destinação às associações e cooperativas dos catadores de materiais recicláveis. Cada órgão público federal deve instalar uma Comissão de Coleta Seletiva Solidária, que terá como principais atribuições desenvolver programa interno de separação dos resíduos, capacitar os servidores e terceirizados sobre a temática bem como firmar com associações e cooperativas convênios de entrega de todo o resíduo reciclável gerado naquela unidade. Antes da publicação do Decreto 5940/2006 os órgãos públicos federais davam destinações diversas aos seus resíduos, inclusive irresponsavelmente, a exemplo de resíduos perigosos, descartados sem nenhum cuidado. A partir do referido Decreto tornou-se obrigatória a separação seletiva e a doação dos resíduos recicláveis às associações e cooperativas de catadores. Em decorrência, os órgãos públicos passaram a elaborar os seus Planos de Gerenciamento de Resíduos (PGRS), o que acabou por envolver também a destinação adequada de resíduos perigosos. A quantidade e a qualidade dos recicláveis provenientes dos órgãos federais têm sido fator fundamental de incremento da renda dos catadores e, por consequência, da viabilidade econômica das associações e cooperativas. 18 GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL
20 Cabe acrescentar que a análise dos planos de gerenciamento destes órgãos é de extrema importância, pois nem sempre consta do PGRS a totalidade dos resíduos gerados, em especial aqueles de maior valor agregado, como metais e sucatas. O desafio atual é garantir que também os órgãos públicos estaduais e municipais passem a realizar as mesmas ações, iniciando pela aprovação de decretos estaduais e municipais com conteúdo similar ao do Decreto 5940/2006 (modelo em anexo). 2.7 Deliberações da Conferência Nacional do Meio Ambiente 2013 A Conferência Nacional de Resíduos Sólidos, realizada no ano de 2013, e que pela primeira vez optou pelo tema resíduos sólidos e contou com a ampla participação dos catadores de materiais recicláveis, além de outros segmentos da sociedade, aprovou em Plenária, propostas a serem observadas em todos os níveis de governo. Cumpre destacar que as deliberações da Conferência Nacional possuem força de lei e, portanto, devem ser observadas pelo gestor público. O link para consulta à consolidação das propostas aprovadas é o que segue: FINAL-4CNMA.pdf Por tudo quanto relatado, claro está que, apenas mediante a gestão compartilhada dos resíduos sólidos com a organização dos catadores de materiais recicláveis, está garantido o desenvolvimento local sustentável, o que por si só torna o trabalho dos catadores ESSENCIAL e INDISCUTIVELMENTE mais adequado do que qualquer alternativa. Ignorar essa verdade absoluta põe em dúvida a seriedade e a legitimidade do administrador público. Como visto, qualquer argumentação de impossibilidade legal da emancipação das famílias que sobrevivem da coleta do material reciclável através da contratação direta de suas organizações pelo Poder Público para a gestão dos resíduos sólidos recicláveis, com total apoio técnico e financeiro, falece diante dos inúmeros argumentos aqui retratados e que reafirmam o compromisso GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL 19
21 do planeta com os valores humanos, o combate à desigualdade social, a erradicação da pobreza, o desenvolvimento local sustentável e a preservação do meio ambiente. Essas são as razões pelas quais se propõe o presente Guia de Atuação ao Ministério Público Brasileiro, a fim de alcançar uniformidade de sua atuação em âmbito nacional e garantir que, até o término do prazo fixado pela Lei /2010 para encerramento dos lixões (02/08/2014), os Municípios tenham sido instados a celebrar termos de compromisso de ajustamento de conduta para a garantia de atendimento de todo o conjunto legal citado. 20 GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL
22 Ação Nacional 3. Projeto de Inclusão O Projeto Inclusão Social e Produtiva das Catadoras e Catadores de Materiais Recicláveis integra a Ação Nacional em Defesa dos Direitos Fundamentais1 e destina-se a fomentar ações voltadas à tutela dos direitos destes trabalhadores, bem como crianças e adolescentes, no contexto da Política Nacional de Resíduos Sólidos e da legislação vigente. Para tanto, é necessário tornar efetivas, concretas e incisivas as ações do Ministério Público Brasileiro. Tais ações destinar-se-ão a, em caso de irregularidades: a) promover o resgate e a regularização da situação jurídica de catadoras e catadores adultos, idosos, crianças e adolescentes explorados na atividade de catação; e b) promover a responsabilização jurídica dos Municípios. Foram estabelecidos, no âmbito do Projeto os seguintes objetivos: A. Realizar inspeções e instaurar procedimentos investigatórios, de ofício, em face dos Municípios que ainda não promoveram o encerramento dos seus lixões. B. Investigar e reprimir situações de trabalho degradantes nos lixões e nas ruas. C. Expedir notificações recomendatórias, celebrar Termos de Compromisso de Ajustamento de Conduta e ajuizar Ações Civis Públicas. O presente Guia busca, então, municiar a atuação do membro do Ministério Público, de maneira direta e sistemática, considerando a complexidade da matéria e seu caráter interdisciplinar. 1 Iniciativa do Conselho Nacional do Ministério Público, por meio de sua Comissão de Defesa dos Direitos fundamentais, a Ação Nacional em Defesa dos Direitos Fundamentais tem, como objetivos, fortalecer a unidade nacional do MP na defesa dos Direitos Fundamentais e contribuir para a concretização dos resultados institucionais e o retorno para a sociedade afirmados pela Ação Nacional do Ministério Público 2011/2015. GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL 21
23 Deseja-se que este Guia atinja os objetivos a que se propõe, reforçando a unidade e independência dos Membros do Ministério Público e, no mérito, servindo de instrumento útil à sua atuação cotidiana Principais aspectos das relações de trabalho nas Associações e Cooperativas de Catadoras e Catadores de Materiais Recicláveis Os catadores de materiais recicláveis estão espalhados pelo país e ainda é bastante comum o preconceito e a falta de informação no que se refere à importância do trabalho realizado por estes que, merecidamente, devem ser considerados verdadeiros agentes ambientais, pois suas ações estão coroadas, senão de êxito econômico, de reconhecido êxito ambiental, pois têm evitado o corte de milhares de árvores diariamente como também reduzido o volume de lixo depositado nos lixões e aterros. É de conhecimento notório que os catadores realizam a coleta de material reciclável de maneira absolutamente informal, nas ruas e nos lixões, sendo raros os casos em que a Administração Pública lhes dá o merecido reconhecimento, integrando-os através da participação efetiva nos serviços de coleta seletiva. Normalmente, aos catadores são direcionadas apenas ações de cunho assistencialista, como fornecimento de cestas-básicas, que apenas amenizam a situação de miséria, sem modificação da vulnerabilidade social e econômica. Assim, por realizarem suas atividades informal e desorganizadamente, muitas vezes concorrendo com os caminhões de coleta do lixo, muito pouco recebem pelo seu trabalho e precárias são as condições a que estão submetidos. Residem quase sempre na periferia, grande parte em áreas não regularizadas e de preservação ambiental, o que lhes impõe precaríssimas moradias. A situação dos filhos não é melhor, pois desde cedo são instados a colaborar com a tarefa a fim de assegurar a sobrevivência da família. O retrato social citado não é novidade, mas a nova visão que emerge da Política Nacional de Resíduos Sólidos, que é uma medida afirmativa de política pública destinada, também, a enfrentar 22 GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL
24 a discriminação estrutural que sofre o grupo social vulnerável de catadores de materiais recicláveis. Basta simples leitura da exposição de motivos da Lei /10, itens 18, 19 e 23 para tal conclusão. As cooperativas populares, nas quais estão inseridas as cooperativas de catadores de materiais recicláveis, surgiram com a finalidade de combater a pobreza, o desemprego e alcançar a apropriação coletiva dos meios de produção. Também surgiu como reação ao trabalho informal e não valorizado. As cooperativas e associações de catadores de materiais recicláveis se estruturam sobre princípios e valores morais bastante nobres, como os da igualdade, dignidade humana, ajuda mútua, solidariedade e autogestão participativa. Esses empreendimentos integram a Economia Solidária, dentro da qual se insere o cooperativismo e, especificamente, as cooperativas populares. Reunindo-se coletivamente, os cooperados promovem seu próprio trabalho de forma organizada e democrática. A saída coletiva representa uma ferramenta de desenvolvimento onde se aglutinam as diversas forças para um objetivo comum, o que significa uma grande vantagem em relação a empreendimentos individuais, desde que a elas não sejam cometidas obrigações além de sua capacidade - humana e econômica. Desde a origem as cooperativas populares já nascem sem a infraestrutura adequada, formadas por trabalhadores sem disponibilidade de recursos para investir no negócio coletivo. Em geral as cooperativas populares desenvolvem seus negócios em instalações precárias, sem dispor dos meios de produção necessários para a operacionalização e execução de suas atividades. As catadoras e catadores que vivem e trabalham nos lixões enfrentam condições ainda mais graves. Considerando que a Lei /10 comete ao Poder Público a obrigação de garantir às associações e cooperativas a infraestrutura necessária às suas atividades, além da remuneração pelos serviços prestados, emerge como obrigação prioritária a disponibilização de galpão de trabalho, equipado minimamente com mesas de triagem, prensa e balança, em condições adequadas e que permitam o início imediato das atividades das associações e cooperativas. GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL 23
25 Suas necessidades são diversas variando das mais complexas às mais simples, tais como reforma de edificações, compra de máquinas, equipamentos, mobiliário, capital de giro, etc. É necessária a capacitação dos cooperados, com assessorias técnica e financeira, além de assessoria para ajudar nas atividades que possam gerar renda e, ao mesmo tempo, colaborar para o desenvolvimento local, neste sentido resulta absolutamente imprescindível que o Município mantenha assessoria permanente com tal finalidade. São muito comuns casos de cooperativas, ainda que criadas com o apoio técnico do Município, serem geridas ou apropriadas por pessoas que nem mesmo são catadores, como técnicos indicados pelo Município, apoiadores e mesmo um cooperado que se torna dono da cooperativa explorando os demais e se favorecendo da vulnerabilidade destes. A importância de identificação de tais situações é evitar a atuação em prol de cooperativas ilegítimas ou pessoas que ilegitimamente tomaram a sua gestão, encaminhando providências no sentido de auxiliar na recomposição da Diretoria e afastamento dos aproveitadores. O fortalecimento do grupo é imprescindível para evitar que tal situação venha a se repetir. Importante identificar a existência de atravessadores, donos de depósitos, ferro-velho, sucateiros que, na esmagadora maioria dos Municípios, detém o monopólio da compra do material coletado pelos catadores, organizados ou não. Tais atravessadores impõem o preço e muitas vezes mantêm nos seus espaços de armazenamento trabalhadores em condições análogas à de escravo, informais, sem remuneração e sem condições mínimas de higiene e segurança. Crianças e adolescentes frequentemente são explorados por tais atravessadores, seja coletando materiais nas ruas e nos lixões, seja trabalhando na triagem nas dependências do barracão do atravessador. O atravessador é o primeiro na cadeia produtiva a adquirir material dos catadores e que, após, comercializa com atravessadores mais qualificados, que adquirem material e maior quantidade e conhecidos como aparistas. Neste momento é que o material informalmente coletado tem nota fiscal emitida para que o material possa chegar até a indústria da reciclagem. Ou seja, a cadeia produtiva da reciclagem, incluídas e especialmente as grandes indústrias que têm conhecimento claro do que acontece, é responsável pela exploração dos catadores, de crianças a idosos. 24 GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL
26 3.2 Atividade dos membros do Ministério Público a) Instauração de procedimentos investigatórios/inquéritos Como medida inicial sugere-se a instauração de procedimentos em face dos Municípios que ainda mantenham lixões ou que destinam os resíduos sólidos a locais inadequados com a presença de catadoras e catadores. Portanto, um diagnóstico prévio da situação atual é recomendável, assim como inspeção in loco nos lixões, entrevistando os catadores ali presentes. Sugestão de check list: Verificar a presença de crianças e adolescentes no lixão, por inspeção ou informações de outros órgãos, como Secretaria do Meio Ambiente, Conselho Tutelar, Superintendência Regional do Trabalho e Emprego, órgãos ambientais, dentre outros; dentificar o número de catadores e catadoras que trabalham no lixão, com o auxílio de equipes do Município; Verificar a existência de moradias permanentes de catadores na área do lixão. O Município deverá garantir a essas famílias o acesso prioritário às moradias, construídas ou a serem construídas. Enquanto não houver a entrega definitiva de moradia, as famílias que forem retiradas do lixão deverão receber, de imediato, transferência de renda (bolsa aluguel, cheque moradia, dentre outros) para que os catadores tenham condições de alugar imóvel até a entrega de suas moradias. Verificar a presença de atravessador ou gato - pessoas que exploram o trabalho dos catadores e que adquirem o material coletado no lixão a preço vil. Em caso positivo, exigir do Município a fiscalização dos locais em que os atravessadores armazenam seus materiais, verificando a legalidade da atividade e, se for caso, promovendo a interdição do local. GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL 25
27 Verificar se os catadores encontrados no lixão se encontram cadastrados no Cadastro Único (CadÚnico). Em caso negativo determinar que a Secretaria de Assistência Social providencie tal cadastramento. Importante informar que existe campo próprio no Cadastro Único para identificação dos catadores, os quais são priorizados e podem receber, de forma concomitante, vários benefícios assistenciais do Governo Federal, independente da renda. Verificar a existência do plano municipal de gerenciamento de resíduos sólidos ou a existência de plano defasado em razão da Lei 12305/2010 que trouxe novas diretrizes ao tratamento de resíduos. O Município deve elaborar o plano municipal ou adaptar o existente confirme exige a Lei /2014 como providência urgente e imediata. Verificar se os planos municipais contemplam ações obrigatórias como: diagnóstico dos resíduos, contratação das associações e cooperativas de catadores, coleta seletiva, compostagem, destinação dos resíduos inertes; educação ambiental, encerramento do lixão, recuperação da área degradada, etc. Importante, ainda, a aferição de que o plano foi devidamente publicizado e realizadas as audiências públicas necessárias para a garantia do controle social. Verificar a existência de diagnóstico sobre a situação social dos catadores e catadoras, bem assim de suas famílias, e se estão sem documentação pessoal, situação que impede o acesso a programas sociais, por exemplo. Se não houver diagnóstico, determinar a sua realização bem como que sejam providenciados todos os documentos pessoais necessários. Verificar se há organização dos catadores, em associações ou cooperativas, e se a documentação se encontra regular (atas, estatuto, controle fiscal e financeiro, etc.). Se os catadores estiverem em situação de informalidade, inorganizados, determinar ao Município que dê assessoria técnica e social para ajuda-los no processo de organização. 26 GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL
28 Verificar se há ou não contratação e remuneração às associações e cooperativas pelos serviços prestados ao Município, conforme disciplina o artigo 24, inciso XVII, da Lei 8666/93, já que a simples entrega do resíduo reciclável não pode ser considerado como pagamento dos serviços prestados. A contratação é por dispensa de licitação e deve ser feita pelo prazo de cinco anos. Verificar a existência de campanhas permanentes de educação ambiental, formal e não formal, bem como se a campanha é avaliada quanto à sua qualidade e alcance. Deverão ser estabelecidas metas para os resíduos recicláveis e para os resíduos orgânicos, gradativas, até o atingimento de 100% do total destes resíduos. Verificar a existência de análise gravimétrica e volumétrica (composição e volume) prévias e periódicas dos resíduos para avaliação da qualidade da separação dos resíduos, bem como a eficiência da campanha de educação ambiental. Verificar a existência de local apropriado para os catadores realizarem suas atividades. Se não houver, exigir do Município que adote medidas imediatas para que os catadores, já organizados, detenham espaços próprios de armazenamento do material e todos os equipamentos para realização da atividade, desde a coleta até a comercialização. Verificar a existência de local apropriado para que seja realizada a compostagem. Se não houver determinar ao Município que providencie local adequado para que todos os resíduos orgânicos sejam submetidos ao processo de compostagem. Verificar a existência de veículos apropriados (como caminhões) para a realização da coleta seletiva. Se não houver, o Município deverá providenciar aos catadores, tantos quantos caminhões sejam necessários para a coleta dos recicláveis e dos orgânicos. GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL 27
29 Verificar o índice de analfabetos ou analfabetos funcionais dentre os catadores bem como deficiência na formação profissional. Determinar ao Município a inclusão dos catadores em programas de alfabetização, elevação de escolaridade e qualificação profissional na área de atividade (reciclagem). Verificar a existência de separação dos resíduos no âmbito interno das entidades públicas municipais e se os resíduos recicláveis são entregues às associações e cooperativas. Se não houver, determinar ao Município que institua a separação seletiva e que o resíduo reciclável seja entregue aos catadores. Verificar a existência de acompanhamento da saúde das famílias que sobrevivem da coleta de lixo. Determinar ao Município que realize avaliação integral da saúde dos catadores e de suas famílias. Verificar a existência de atividades para as crianças e adolescentes no período de recesso escolar, ocasião em que há elevado aumento da exploração do trabalho de crianças e adolescentes. Em não havendo, determinar ao Município que promova atividades para este período, incluindo atendimento em centros de educação infantil. Verificar a existência de vagas suficientes para atendimento dos filhos dos catadores nos centros de educação infantil, nas escolas, em programas de contra turnos e no período de recesso escolar ou programas de profissionalização aos adolescentes. Se não houver, determinar ao Município que providencie as vagas necessárias. Verificar a existência de separação dos resíduos nos empreendimentos comerciais, industriais e outros instalados no Município. Se não houver, determinar ao Município que institua a exigência mediante vinculação à manutenção e renovação do Alvará de Localização e Funcionamento. Verificar a existência de coleta de óleo de cozinha usado. Se não houver, determinar ao Município que inicie programa de coleta de óleo de cozinha usado, 28 GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL
30 a ser executado pelas associações e cooperativas que poderão se beneficiar de sua comercialização ou utilização como biodiesel. Verificar a existência de fiscalização dos depósitos que comercializam recicláveis e exploram catadores e crianças, mantendo-os em condições indignas de trabalho. Tais depósitos devem ser rigorosamente fiscalizados pelo Município e, não havendo regularização de suas atividades, devem ser interditados. Verificar se os órgãos públicos federais cumprem o estabelecido no Decreto Presidencial 5940/2006 e, em não o fazendo, instaurar procedimentos para que passem a cumpri-lo. É possível a instauração de procedimentos em face dos órgãos federais (Procedimentos Promocionais), caso não estejam cumprindo o Decreto 5940/06, ou em face também das empresas e outros empreendimentos que não cumprem a sua cota de responsabilidade na gestão dos resíduos, em atuações específicas. b) Articulação Social Diante da complexidade do problema, e do novo papel assumido cada vez mais pelo Ministério Público de grande articulador social, demanda-se amplo diálogo com os atores sociais envolvidos e busca de parcerias com entes públicos, privados e sociedade civil, tais como: Ministério Público do Trabalho, que detém atribuição no combate ao trabalho infantil e promoção do trabalho decente. Ministério Público Estadual, para atuação conjunta, através dos Centros de Apoio da Criança, Centro de Apoio do Meio Ambiente e outros identificados com a temática; Ministério Público Federal, para atuação conjunta, através da Procuradoria de Defesa do Cidadão e outros identificados com a temática; Ministério Público de Contas, para atuação conjunta, em especial para garantir a regularidade nos contratos de prestação de serviços que serão firmados com as associações e cooperativas de catadores. GUIA DE ATUAÇÃO MINISTERIAL 29

References: artigo 15
 artigo 17
 artigo 3
 artigo 9
 artigo 7
 artigo 24
 artigo 7
 artigo 42
 artigo 8
 artigo 36
 artigo 36
 Artigo 36
 artigo 3
 artigo 225
 artigo 226
 artigo 227
 artigo 227
 artigo 227
 artigo 226
 artigo 227
 artigo 24