Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=17325
Timestamp: 2018-06-21 14:30:23+00:00

Document:
Sentencia C-179 de 2005 Corte Constitucional
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 41 (parcial) de la Ley 617 de 2000 "por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto nacional."
Carlos Edward Osorio Aguiar.
"por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto nacional."
Afirma que la inclusión de términos genéricos como "empleados o contratistas", refiriéndose a quiénes a tal título se encuentren vinculados a empresas que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo municipio, desborda cualquier juicio racional y de proporcionalidad, porque incluye un universo de cargos o actividades potenciales desarrolladas por empleados o contratistas, que no necesariamente implican simultaneidad de funciones o conflictos de intereses.
En este sentido, destaca el interviniente que no es afortunado predicar como lo hace el actor que la incompatibilidad debería restringirse a quien al interior de la empresa tiene "nivel de decisión", pues lo que se busca es que las decisiones del concejo municipal se tomen con la mayor transparencia. Resulta claro que la decisión de esa corporación municipal puede beneficiar o perjudicar a toda una empresa, que no está compuesta sólo por su representante legal sino también por todos los que tienen algún vínculo con ella, en calidad de empleados o contratistas.
Adicionalmente, señala que cualquier tipo de incompatibilidad en el ejercicio de funciones públicas establecida por el legislador o por el propio Constituyente redunda precisamente en la limitación de cierta clase de derechos. Así, indica que "predicar por esta vía una inconstitucionalidad por tal razón es tanto como negar algo consubstancial a la categoría jurídica de la incompatibilidad."
Indica el interviniente que, aún cuando la Ley 80 de 1993 no define lo que ha de entenderse por "contratista", cuando emplea el término se refiere a la parte distinta de la entidad contratante. Así mismo, el Consejo de Estado ha entendido por contratista a quien ocupa el otro extremo del contrato, es decir quien es contraparte de la entidad estatal. En esta medida, ha de entenderse por tal a quien celebre cualquier tipo de contrato, sin consideración a su cuantía, con una empresa de servicios públicos domiciliarios o de seguridad social, como lo indica en este caso la norma demandada.
Destaca que la participación en uno o en otro como derecho-deber (artículos 2 y 95 superiores) abre posibilidades para que los ciudadanos contribuyan al eficiente cumplimiento de tareas públicas y participen en la vigilancia de la gestión pública, en corresponsabilidad y cooperación entre el Estado y los particulares. Recuerda que, conforme a la Carta, "la ley señalará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas" (artículo 123 superior) y los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.
Tal como se pone de presente por el actor, la norma demandada fue objeto de pronunciamiento por la Corte Constitucional en la Sentencia C-837 de 2001 en la cual se decidió: "Primero: Declarar EXEQUIBLES los artículos 10, 11, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, incluido el título de la ley 617 de 2000, en relación con el cargo por violación del principio de unidad de materia."
Las incompatibilidades comportan "¿ una prohibición dirigida al titular de una función pública a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y las correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien ejerce la autoridad en nombre del Estado."1
Según lo prescrito por el artículo 209 de la Constitución Política, la función administrativa está al servicio de los intereses generales, para lo cual debe desarrollarse con fundamento en los principios de moralidad e imparcialidad, entre otros. Para hacer efectivos estos principios, la propia Constitución prevé una serie de inhabilidades e incompatibilidades de rango constitucional2, y además pone en manos del legislador el diseñar el régimen de los servidores públicos que se encuentran al servicio del Estado. En efecto, al respecto el artículo 123 superior señala que "(l)os servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento."
"ARTICULO 293. Sin perjuicio de lo establecido en la Constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales. La ley dictará también las demás disposiciones necesarias para su elección y desempeño de funciones."(Destaca la Corte)
"ARTICULO 312. En cada municipio habrá una corporación administrativa elegida popularmente para períodos de tres años que se denominará concejo municipal, integrada por no menos de siete, ni más de veintiún miembros según lo determine la ley, de acuerdo con la población respectiva.
"La ley determinará las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos. Los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos." (Destaca la Corte)
Con base en esta prerrogativa atribuida por la Carta al legislador, reiteradamente la Corte ha señalado que el Congreso de la Republica goza de una amplia libertad de configuración legislativa a la hora de definir las calidades y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los funcionarios de elección popular de las entidades territoriales, entre ellos los concejales.3 Ha agregado que se trata de una competencia que "no opera con criterio unívoco sino que, por el contrario, la misma debe estar precedida de consideraciones particulares atinentes a la naturaleza propia de cada uno de los casos, situaciones o actos que son materia de regulación jurídica."4 Es decir, la jurisprudencia ha considerado que "las prohibiciones deben ser definidas de conformidad con el cargo de que se trate, la condición reconocida al servidor público, las atribuciones y competencias que le hayan sido asignadas y sus respectivas responsabilidades".5
"Cabe resaltar, de otra parte, que la Corte ha hecho particular énfasis en que el ejercicio de la potestad de configuración por el Legislador para determinar causales de inhabilidad e incompatibilidad o para regular su alcance cuando a ello está facultado, no puede ser irrazonable ni desproporcionado6:
"El legislador, como ya se expresó, goza de autorización constitucional para establecer causales de inhabilidad e incompatibilidad en cuanto al ejercicio de cargos públicos, y al hacerlo, en tanto no contradiga lo dispuesto por la Carta Política y plasme reglas razonables y proporcionales, le es posible introducir o crear los motivos que las configuren, según su propia verificación acerca de experiencias anteriores y su evaluación sobre lo que más convenga con el objeto de garantizar la transparencia del acceso a la función pública, de las sanas costumbres en el seno de la sociedad y de la separación entre el interés público y el privado de los servidores estatales, sin que necesariamente los fenómenos que decida consagrar en la calidad dicha tengan que estar explícitamente contemplados en el texto de la Constitución. Exigirlo así significaría quitar a la ley toda iniciativa en materias que son propias de su papel en el plano de la conformación del orden jurídico, despojando de contenido la función legislativa misma."7
"Y en pronunciamiento posterior, manifestó:
"Así, ha de entenderse que una causal de inhabilidad está acorde con los postulados de la Constitución, cuando la misma tiene por objeto otorgar la mayor transparencia, moralidad, igualdad, eficacia y eficiencia a la función pública. Sólo cuando estos principios resulten satisfechos, será admisible la limitación del derecho de los diversos ciudadanos que, pese a poseer la idoneidad para desempeñar un cargo o función pública determinada, no puedan acceder, en razón a la concurrencia en él de circunstancias que hacen presumir que el desempeño de la función pública correspondiente, podrá objetivamente verse afectada por éstas.
"Por tanto, la facultad que se reconoce al órgano legislativo para determinar causales de inhabilidad diversas a las que expresamente ha fijado el Constituyente, han de ser interpretadas en forma restrictiva (sentencias C-320 de 1994 y C-147 de 1998, entre otras), en el sentido de dar prevalencia a los derechos a la igualdad y al acceso a funciones y cargos públicos. No significa lo anterior, el desconocimiento de la facultad discrecional que, en esta materia, se le reconoce al legislador (sentencias C-367 de 1996, C-509 de 1997, entre otras), dado que si bien corresponde a él señalar causales de inhabilidad diversas a las establecidas por el Constituyente, cuando ello se considere conveniente para el desempeño probo de la función pública, esa competencia tiene un límite objetivo: el no desconocimiento de los mencionados derechos."8" 9
Conforme con el anterior recuento, puede concluirse, para lo que interesa al presente asunto, que la Constitución Política delega directamente en el legislador la competencia para determinar las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los concejales; que la jurisprudencia ha reconocido que esta atribución le concede al Congreso un amplio margen de configuración legislativa en el señalamiento de los motivos constitutivos de incompatibilidad o inhabilidad, los cuales pueden ser específicos para el cargo; pero que, no obstante lo anterior, la competencia legislativa se encuentra restringida por la finalidad que persigue ¿lograr la moralidad, imparcialidad, transparencia y eficiencia de la gestión de los conejales-, y por el respeto a los principios y valores constitucionales, entre ellos los derechos fundamentales implicados, como lo son el derecho a la igualdad, al trabajo, al acceso a los cargos de elección popular y al ejercicio de la función pública, así como por los criterios de razonabilidad y de proporcionalidad.
De conformidad con la jurisprudencia constitucional, las inhabilidades son "aquellas circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida, o designada para un cargo público y, en ciertos casos, impiden que la persona que ya viene vinculada al servicio público continúe en él; y tienen como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos."10. Las inhabilidades también han sido definidas por la Corte como "inelegibilidades", es decir, como "hechos o circunstancias antecedentes, predicables de quien aspira a un empleo que, si se configuran en su caso en los términos de la respectiva norma, lo excluyen previamente y le impiden ser elegido o nombrado."11 En esa medida, las inhabilidades se distinguen de las incompatibilidades, por cuanto estas últimas implican "una prohibición dirigida al titular de una función pública a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y las correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien ejerce la autoridad en nombre del Estado"12. Si bien las inhabilidades y las incompatibilidades son especies de un mismo género, es decir, son ambas tipos distintos de prohibiciones, se trata de dos categorías que no son equiparables. La diferencia entre una y otra, a pesar de compartir dicho propósito común, fue expuesta con claridad en la sentencia C-564 de 199713: "¿con las inhabilidades se persigue que quienes aspiran a acceder a la función pública, para realizar actividades vinculadas a los intereses públicos o sociales de la comunidad, posean ciertas cualidades o condiciones que aseguren la gestión de dichos intereses con arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que informan el buen servicio y antepongan los intereses personales a los generales de la comunidad. // Igualmente, como garantía del recto ejercicio de la función pública se prevén incompatibilidades para los servidores públicos, que buscan, por razones de eficiencia y moralidad administrativa que no se acumulen funciones, actividades, facultades o cargos."14
5.1 Conforme a la norma acusada, esto es el artículo 41 de la Ley 617 de 2000, los concejales no podrán "ser representantes legales, miembros de juntas o consejos directivos, auditores o revisores fiscales, empleados o contratistas de empresas que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo municipio." La demanda se dirige concretamente contra las expresiones subrayadas, es decir, lo que el actor juzga contrario a la Constitución es la prohibición de que quienes resultan ser elegidos concejales, se desempeñen simultáneamente como empleados de empresas de seguridad social o que presten servicios públicos domiciliarios en el municipio, o que contraen con tales empresas.
La anterior prohibición se erige en una incompatibilidad, no sólo porque el tenor mismo de la ley así lo señala15, sino también porque su esencia consiste en impedir la acumulación de funciones en cabeza de una misma persona, es decir el ejercicio simultaneo de dos actividades que el legislador estima que pueden poner a quien las lleva a cabo en situación de conflicto de intereses. Se trata, efectivamente, de una prohibición dirigida exclusivamente a los concejales, a quienes por el sólo hecho de serlo se les impide emplearse simultáneamente en ciertos cargos, o contratar con cierta categoría de empresas.
Según lo ha dicho la Corte, "el derecho a la igualdad frente a la ley, impone al legislador otorgar el mismo tratamiento a todas las personas que están en el mismo supuesto de hecho que él pretende regular. Por lo tanto, para establecer si una disposición legal concreta es discriminatoria, el primer presupuesto lógico que el juez constitucional debe verificar es que tal disposición realmente otorgue un trato diferente a personas colocadas en la misma situación de hecho. Si ello efectivamente ocurre, entonces debe examinar si ese tratamiento desigual persigue alguna finalidad constitucionalmente importante que lo justifique, comprobado lo cual debe establecerse si la limitación al derecho a la igualdad era adecuada para alcanzar tal finalidad. Además, para que dicha restricción sea conforme con la Constitución, se requiere que sea ponderada o proporcional stricto sensu. "Este paso del juicio de proporcionalidad se endereza a evaluar si, desde una perspectiva constitucional, la restricción de los derechos afectados es equivalente a los beneficios que la disposición genera. Si el daño que se produce sobre el patrimonio jurídico de los ciudadanos es superior al beneficio constitucional que la norma está en capacidad de lograr, entonces es desproporcionada y, en consecuencia, debe ser declarada inconstitucional."16 " 17
Conforme con lo anterior, el primer paso que el juez constitucional debe agotar cuando adelanta el examen de constitucionalidad de una disposición acusada de ser discriminatoria consiste en verificar "que tal disposición realmente otorgue un trato diferente a personas colocadas en la misma situación de hecho." En el presente caso, sería menester establecer si los contratistas y empleados de las empresas de servicios públicos domiciliarios y de seguridad social que prestan servicios en el municipio se encuentran en la misma situación de hecho que los contratistas y empleados de otras empresas públicas o privadas. Sobre este punto la Corte encuentra lo siguiente:
5.4.3. Cosa similar ocurre con las empresas de seguridad social que prestan servicios en el municipio; como es sabido, el sistema de seguridad social responde a los principios de universalidad y solidaridad, que implican "la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil"18, a fin de lograr la satisfacción universal de las necesidades básicas de la población en materia de salud y de previsión de los riesgos de merma de la capacidad laboral por invalidez, vejez o muerte. Para el logro de ese fin, la ley prevé la existencia de mecanismos concretos de solidaridad, cuales son las diferentes categorías de subsidios.
Así mismo, en materia de seguridad social, según lo prescrito por el artículo 261 de la Ley 100 de 1993, los municipios deben garantizar la infraestructura necesaria para la atención de los ancianos indigentes y la elaboración de un plan municipal de servicios complementarios para la tercera edad como parte integral del plan de desarrollo municipal. En los municipios que prestan servicios asistenciales a personas en estado de desprotección, como es el caso de los mayores indigentes, los concejos tienen especial ingerencia en la destinación y regulación de la gestión de los recursos destinados al efecto.19
De igual manera, no debe olvidarse que los concejos están facultados para autorizar la creación de Entidades Promotoras de Salud o Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud que presten servicios en el municipio.20
5.4.5. Lo anterior hace que no se cumpla con el primer presupuesto lógico que permite entrar en el examen de una disposición legal acusada de desconocer el derecho a la igualdad. Recuérdese que "el derecho a la igualdad frente a la ley, impone al legislador otorgar el mismo tratamiento a todas las personas que están en el mismo supuesto de hecho que él pretende regular." Por lo cual "para establecer si una disposición legal concreta es discriminatoria, el primer presupuesto lógico que el juez constitucional debe verificar es que tal disposición realmente otorgue un trato diferente a personas colocadas en la misma situación de hecho." En el presente caso, el demandante afirma que la incompatibilidad prevista en la norma demandada cobija a los concejales que sean contratistas y empleados de las empresas de servicios públicos domiciliarios y de seguridad social, pero no a los que lo sean respecto de otras empresas públicas o privadas. Y sostiene que este trato desigual resulta injustificado e irrazonable, y por lo tanto inconstitucional.
Es decir, el cargo que plantea el actor es de aquellos que denuncian una "clasificación demasiado amplia" (overinclusive statute), dentro de la cual se incluyen muchas categorías de personas a las cuales se les impone una prohibición, no obstante que no todas ellas generan el riesgo social que determina la imposición de dicha prohibición. Dicho de otro modo, en relación concreta al problema jurídico bajo estudio, no todos los concejales que, simultáneamente a la representación popular, trabajan o contratan con empresas de seguridad social o de servicios públicos domiciliarios que presten servicios en el municipio tienen la posibilidad de adoptar en estas empresas decisiones, por lo cual sólo aquellos que realmente tienen esa posibilidad pueden resultar incursos en conflictos de interés. De esta manera, la disposición ha debido cobijarlos solo a ellos, y no incluir a todo el universo de empelados o contratistas de tales empresas.
"Los derechos fundamentales, no obstante su consagración constitucional y su importancia, no son absolutos y, por tanto, necesariamente deben armonizarse entre sí y con los demás bienes y valores protegidos por la Carta, pues, de lo contrario, ausente esa indispensable relativización, la convivencia social y la vida institucional no serían posibles21".
"El juicio de razonabilidad supone tres pasos. El primero de ellos consiste en analizar el fin buscado por la decisión adoptada por el Gobierno; el segundo, en analizar el medio adoptado para llegar a dicho fin; y el tercero, en estudiar la relación entre el medio y el fin. La intensidad del juicio de razonabilidad depende de la relevancia constitucional de los valores que podrían ponerse en riesgo con la medida que sea objeto de análisis.22
A ese respecto la Corte encuentra que por diversas razones no puede afirmarse que la restricción sea desproporcionada. En efecto, de conformidad con lo reglado por el artículo 20 de la Ley 617 de 2000, que modificó el artículo 66 de la Ley 136 de 1994, los concejales perciben honorarios, que se causan por cada sesión del concejo a que asistan, cuya cuantía será "como máximo el equivalente al ciento por ciento (100%) del salario diario que corresponde al respectivo alcalde". Esta circunstancia aminora la restricción al derecho al trabajo que se deriva de que el concejal no pueda ser empleado o contratista de las empresas de servicios públicos domiciliarios o de seguridad social que operan en el municipio, pues significa que la labor de los concejales, aparte de su aspecto propiamente político, es también una forma remunerada de ejercicio del derecho al trabajo.
Declarar EXEQUIBLES las expresiones "empleados o contratistas" y "en el respectivo municipio", contenidas en el artículo 41 de la Ley 617 de 2000, que adicionó el artículo 45 de la Ley 136 de 1994.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, aclaro mi voto en este caso, en cuanto en la Sentencia C-179 de 1º de marzo de 2005, se declaran exequibles las expresiones "empleados o contratitas" y "en el respectivo municipio", contenidas en el artículo 41 de la Ley 617 de 2000, respecto de la cual se salvó el voto por el suscrito magistrado en la Sentencia C-540 de 2001.
Con el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado disiente de la decisión de la Corte, contenida en la sentencia de la referencia que resuelve: "Declarar EXEQUBLES las expresiones "empleados o contratistas" y " en el respectivo municipio", contenidas en el artículo 41 de la ley 617 de 2000, que adiciono el artículo 45 de la ley 136 de 1994"
"En el caso que ocupa la atención de la Corte resulta necesario, entonces, definir cuales son los parámetros aplicables al control de constitucionalidad, a la luz, por una parte, de los criterios generales fijados por la jurisprudencia en relación con el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos elegidos popularmente en los niveles territoriales y, por otra, de las particulares atribuciones y competencias de los concejales; de las responsabilidades que les han sido asignadas, así como de las demás especificidades de su régimen propio.
Tal como se ha señalado, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, por regla general, en materia de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos elegidos popularmente en los niveles territoriales, "¿ el escrutinio judicial debe ser más dúctil, a fin de no afectar la discrecionalidad legislativa ¿"23. Al mismo tiempo, sin embargo, dado el especial régimen de los concejales y la naturaleza de la incompatibilidad prevista en la norma, se aprecia, que prima facie, el trato diferente derivado de ella comporta una afectación significativa de los derechos de participación y trabajo, lo cual significaría que el margen de configuración del legislador se reduce y la consideración de los distintos aspectos que hacen parte del juicio de igualdad debe ser más estricta. No obstante que la Corte ha señalado que no puede tenerse como una afectación del derecho de participación política el mero señalamiento de unos requisitos que desarrollan preceptos constitucionales y finalidades constitucionalmente importantes24, no es menos cierto que en este caso en particular concurren circunstancias que ameritan un examen específico, como consecuencia del cual la conclusión podría ser distinta.
En el presente caso, tanto de los antecedentes legislativos, como de la finalidad propia de los regímenes de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés derivada de la Constitución, se puede concluir que la finalidad de la norma es minimizar la confluencia de intereses públicos y privados en cabeza de los concejales, de manera tal que puedan ejercer sus funciones con el máximo de independencia, imparcialidad y transparencia.25 Para ese efecto, en el caso que ocupa la atención de la Corte, el legislador optó por ampliar las incompatibilidades aplicables a los concejales en relación con su vinculación con algunas empresas que operen en el respectivo municipio. En la medida en que la incompatibilidad propuesta no se aplica en relación con todas las empresas a las que puedan vincularse los concejales, era preciso establecer un criterio de diferenciación. Aunque tal criterio no está explícito en la norma, es posible establecerlo a partir de la finalidad de la norma y la clasificación efectivamente realizada por el legislador. Conforme a tal criterio, debe excluirse la posibilidad de que los concejales laboren o contraten con cualquier empresa que en razón de su naturaleza o sus objetivos pueda dar lugar a un especial conflicto de intereses con el ejercicio de las funciones propias de los concejales. Al aplicar ese criterio, encontró el legislador que la vinculación de los concejales a las empresas de servicios públicos domiciliarios o a las empresas de seguridad social, plantearía evidentes conflictos de interés.
5.3. De este modo, se tiene que para hacer el análisis de constitucionalidad a la luz del principio de igualdad es necesario, en el presente caso, en primer lugar, identificar los fines constitucionalmente admisibles a los que atiende la norma; luego examinar, prima facie, la idoneidad de la medida que se adopta para la obtención de esos fines, para luego, y dado que la medida no es general, estudiar la racionalidad del criterio de diferenciación elegido por el legislador. Cumplida esa fase, debe indagarse acerca de la adecuación de la clasificación que a la luz de ese criterio se ha realizado por el legislador, para proseguir, después, con el juicio sobre la razonabilidad y proporcionalidad del tratamiento diferenciado contenido en la norma.26
5.3.1. La finalidad a la que atiende la diferencia de trato establecida en la norma es legítima. En la exposición de motivos del proyecto que se convirtió en la Ley 617 de 2000, el gobierno señaló como propósito para las medidas que se proponían en materia de inhabilidades e incompatibilidades el de garantizar la transparencia en la gestión pública, minimizando la posibilidad de que los cargos públicos, la contratación administrativa y los servicios públicos domiciliarios y de seguridad social se empleen con propósitos de beneficio electoral, y contribuyendo a mejorar la calidad de la gestión pública, eliminando la posibilidad del uso doloso e ineficiente de los recursos públicos. Aunque expresada en términos amplios y sin diferenciar entre las que de manera específica se predican de las incompatibilidades y de las inhabilidades, las anteriores finalidades se enmarcan dentro de aquellas que es posible inferir a partir de un examen racional de la norma y de los fines que en la materia la Constitución le impone al legislador. Así, de manera general, la Corte ha señalado que la finalidad de las incompatibilidades es la de minimizar la posibilidad de conflictos de interés en los servidores públicos, evitando que abusen de su poder y diferenciando con nitidez el beneficio público a cuya realización están compelidos dichos servidores y sus intereses privados o personales.27
5.3.5.2. En sentido contrario, la clasificación realizada por el legislador también resulta demasiado amplia, porque incluye por ejemplo, a las empresas administradoras de fondos de pensiones y cesantías que, no obstante que son empresas que prestan servicios de seguridad social, no son objeto de especial control o regulación en el nivel municipal. Sobre el particular resulta ilustrativo tener en cuenta que en la propia Ley 617 de 2000, al establecer las inhabilidades en el ámbito municipal se dispuso que no podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital quien "¿ dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito" (Resaltados fuera de texto), con lo cual parecería claro que el legislador estaba al tanto del carácter excesivamente amplio de la clasificación "empresas de seguridad social" y que dentro de éstas, sólo las del régimen subsidiado dan lugar de manera especial a los conflictos de interés y demás dificultades que se quieren evitar.
Cuando no es posible establecer esa incompatibilidad general, figura que tiene su propia racionalidad y sus propios condicionamientos28, existen alternativas que permiten obtener el objetivo de minimizar la posibilidad de conflictos de interés, con una menor afectación de los derechos señalados, que la que resulta del establecimiento de una incompatibilidad casuística.
Observa la Corte, finalmente que como quiera que la acusación contra la expresión "en el respectivo municipio" se fundamentaba en el efecto que la misma tenía en relación con la posibilidad de ser empleado o contratista de una determinada empresa, aspecto que será declarado inexequible, pierde sustento la acusación contra ese aparte de la norma, que por lo demás, resulta un complemento razonable del resto de la disposición porque es claro que la incompatibilidad que allí se establece solo tiene sentido en relación con actividades que se lleven a cabo en el respectivo municipio. Por esta razón, la mencionada expresión será declarada exequible."
1 Sentencia C-181 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz
2 Entre las inhabilidades e incompatibilidades que la misma constitución prevé, se encuentran, entre otras, las relativas a los congresistas (C.P arts. 179, 180 y 181) y otras que se refieren en general a los servidores públicos (C.P. arts. 127 y 128).
3 Sobre este asunto se ha pronunciado uniformemente, entre otras, en las sentencias C-194, C-231, C-329 y C-373 de 1995, C-151 y C-618 de 1997, C-483 de 1998, C-209 y C-1412 de 2000, C-952 de 2001, C-311 de 2004, etc.
4 Sentencia C-209 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
6 Vid. Sentencias C-194 de 1995 y C-617 y C-618 de 1997.
7 Sent. C-617/97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
8 Sentencia C-1372/00 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
9 Sentencia C-311 de 2004, M.P Álvaro Tafur Gálvis.
10 Sentencia C-558 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
11 Sentencia 483 de 1998 M.P. José Gregorio Hernández.
12 Sentencia C-181 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.
14 Sentencia C-015 de 2004. M.P Carlos Gaviria Díaz.
15 El artículo 41 de la Ley 617 de 2000 adiciona expresamente el artículo 45 de la Ley 136 de 1994, cuyo encabezamiento dice así: "ARTICULO 45o. NCOMPATIBILIDADES: Los concejales no podrán: ..."
16 Sentencia C-448 de 1997, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz. Sobre este tema también pueden consultarse entre otras, las sentencias C-371 de 2000, C-110 de 2000, C-093 de 2001, C-068 de 1999, C-309 de 1997 y C-741 de 1999.
17 Sentencia C-1047 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
18 Ley 100 de 1993, artículo 2°.
19 Estos programas se alimentan de recursos provenientes tanto del presupuesto nacional como de los departamentales y municipales, de conformidad con lo reglado por el artículo 258 de la Ley 100 de 1993.
20 Cf. Ley 100 de 1993, artículo 181, literal e).
21 Sentencia C- 578 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
22 La intensidad del juicio de constitucionalidad debe ser estricta a pesar de que la norma demandada es de contenido económico porque lo que está en juego no es una medida con alcances económicos generales o exclusivos sino una norma cuestionada por su incidencia directa en el goce efectivo de derechos constitucionales. Otra sería la situación si la demanda versara sobre la inadecuación del presupuesto para reactivar la economía y así estimular la generación de empleo, por ejemplo, cargo de naturaleza primordialmente económica.
23 Sentencia C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero
24 Ver Sentencias C-1412 de 2000, M.P. Marta Sáchica Mendez, C-194 de 1995, MP José Gregorio Hernández Galindo y C-618 de 1997, MP Alejandro Martínez Caballero, entre otras.
25 En la exposición de motivos del respectivo proyecto de ley se expresa que se proponen unas reglas para la transparencia de la gestión departamental y municipal, que comprenden el fortalecimiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores, alcaldes, diputados y concejales. Añade el documento que con las disposiciones previstas "¿ se amplían los espacios democráticos a nivel departamental y municipal, se eliminan incentivos hoy latentes para la corrupción y la ineficiencia, se minimiza la posibilidad de emplear los cargos públicos la contratación administrativa, los servicios públicos domiciliarios y los de seguridad social con propósitos de beneficio electoral". Gaceta del Congreso No. 257 de 1999, p. 15.
26 Sobre esta diferenciación entre un test de racionalidad y un test de razonabilidad, ver Enrique Alonso García, La Interpretación de la Constitución, Ed. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1984, pp. 206 y ss. En este caso, la primera parte del examen propuesto por la Corte se orienta a establecer la racionalidad de la clasificación establecida por el legislador, al paso que la segunda estaría destinada al estudio de la razonabilidad y la proporcionalidad de la medida adoptada o del tratamiento diferente previsto en la norma.
27 Ver entre otras, las Sentencias C- 497 de 1994 y C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
28 Un régimen de incompatibilidades que excluya de manera general todo tipo de vinculación laboral o contractual, por ejemplo, no tiene como fin únicamente prevenir conflictos de interés, sino también, entre otros, asegurar la dedicación exclusiva del servidor público, evitar situaciones de subordinación laboral o contractual incompatibles con la dignidad propia del cargo, etc. En tal caso, por otra parte, como se ha dicho, en la medida en que se excluye la posibilidad de una fuente distinta de ingresos, el servidor público se ve adecuadamente remunerado por su función.

References: artículo 41
 artículo 209
 artículo 123
 artículo 41
 artículo 261
 artículo 20
 artículo 66
 artículo 41
 artículo 45
 artículo 41
 artículo 41
 artículo 45
 artículo 41
 artículo 45
 artículo 2
 artículo 258
 artículo 181