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Timestamp: 2020-01-24 10:40:07+00:00

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Febles c. Canada (Citoyenneté et Immigration) - Décisions de la CSC (Lexum)
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Febles c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Référence neutre 2014 CSC 68
Recueil [2014] 3 RCS 431
Numéro de dossier 35215
Notes Renseignements sur les dossiers de la Cour : 35215
Référence : Febles c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CSC 68, [2014] 3 R.C.S. 431
Date : 20141030
Dossier : 35215
Amnistie Internationale, Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés, Conseil canadien pour les réfugiés et Association canadienne des libertés civiles
(par. 71 à 136)
La juge en chef McLachlin (avec l’accord des juges LeBel, Rothstein, Moldaver et Wagner)
La juge Abella (avec l’accord du juge Cromwell)
febles c. canada (citoyenneté et immigration), 2014 CSC 68, [2014] 3 R.C.S. 431
Luis Alberto Hernandez Febles Appelant
Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés,
Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés,
Répertorié : Febles c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
No du greffe : 35215.
2014 : 25 mars; 2014 : 30 octobre.
Droit de l’immigration — Réfugiés au sens de la Convention — Exclusion fondée sur la commission d’un crime grave avant l’admission dans le pays d’accueil — Cubain demandant l’asile au Canada — Rejet de la demande d’asile par la Commission de l’immigration et du statut de réfugié au motif que le demandeur avait commis des crimes graves avant son admission au Canada — Dans l’examen des motifs d’exclusion, faut-il prendre en compte des faits ou événements postérieurs au crime, notamment si le demandeur est un criminel fugitif, s’il est indigne de l’asile ou s’il est dangereux au moment de la présentation de sa demande d’asile? — Un demandeur qui a commis des crimes graves peut-il quand même obtenir l’asile parce qu’il a purgé sa peine ou qu’il s’est racheté depuis? — Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, art. 98 — Convention relative au Statut des Réfugiés des Nations Unies, R.T. Can. 1969 no 6, art. 1Fb).
Febles a été admis aux États-Unis en qualité de réfugié en provenance de Cuba. Alors qu’il vivait aux États-Unis, il a été reconnu coupable et incarcéré relativement à deux infractions d’agression avec une arme meurtrière — dans le premier cas, il a frappé un colocataire à la tête avec un marteau, et dans le second cas, il a menacé de tuer l’amie d’un colocataire à la pointe du couteau. Sa qualité de réfugié a été révoquée aux États-Unis et une mesure de renvoi le visant a été prise. Febles a fui au Canada où il a demandé l’asile.
Au Canada, les demandes d’asile sont régies par la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (« LIPR »). L’article 98 de la LIPR exclut de l’asile au Canada toutes les personnes visées à l’article 1Fb) de la Convention relative au Statut des Réfugiés des Nations Unies (« Convention relative aux réfugiés »). L’article 1Fb) de cette Convention exclut de la protection offerte aux réfugiés toutes les personnes qui ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d’accueil avant d’y être admises comme réfugiés. Au Canada, c’est la Section de la protection des réfugiés de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (« Commission ») qui tranche les demandes d’asile. Dans sa décision au sujet de la demande d’asile de Febles, la Commission a conclu que ce dernier était visé par l’article 1Fb) de la Convention relative aux réfugiés et qu’il ne pouvait obtenir l’asile au Canada aux termes de l’art. 98 de la LIPR . La Cour fédérale et la Cour d’appel fédérale ont rejeté la demande de contrôle judiciaire présentée par Febles.
Arrêt (les juges Abella et Cromwell sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté.
La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Rothstein, Moldaver et Wagner : L’article 98 de la LIPR exclut du régime de protection des réfugiés au Canada toute personne « visée aux sections E ou F de l’article premier de la Convention sur les réfugiés ». L’article 1Fb) de la Convention relative aux réfugiés fait mention des « personnes dont on aura des raisons sérieuses de penser [. . .] qu’elles ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d’accueil avant d’y être admises comme réfugiés ». L’interprétation de l’article 1Fb) de la Convention relative aux réfugiés constitue la principale question à trancher en l’espèce.
L’interprétation d’un traité international est régie par la Convention de Vienne sur le droit des traités (« Convention de Vienne »). Aux termes de l’article 31(1) de la Convention de Vienne, il faut aborder l’interprétation d’un traité en examinant : (1) le « sens ordinaire » de ses termes, (2) le contexte, et (3) l’objet et le but du traité. L’article 32 de la Convention de Vienne ajoute que l’on peut avoir recours à des moyens complémentaires d’interprétation, notamment les travaux préparatoires au traité et les circonstances dans lesquelles il a été conclu, en vue de confirmer le sens résultant de l’application de l’article 31, mais seulement si l’interprétation donnée conformément à l’article 31 laisse le sens ambigu ou obscur ou conduit à un résultat qui est manifestement absurde ou déraisonnable.
Le sens ordinaire des termes employés à l’article 1Fb) « ont commis un crime grave » renvoie uniquement au crime au moment où il a été commis et non à des faits subséquents à la commission de ce crime. Le texte de cette disposition n’indique aucunement qu’elle s’applique uniquement aux criminels fugitifs, ou que des facteurs tels l’absence de dangerosité actuelle de la personne ou le fait que celle-ci ait purgé sa peine et se soit réadaptée postérieurement au crime doivent être examinés ou soupesés au regard de la gravité du crime.
Le contexte de l’article 1Fb) appuie cette interprétation. Le texte intégral de la section 1F constitue le contexte immédiat de l’article 1Fb). Rien dans le libellé des articles 1Fa) et 1Fc) ne permet d’affirmer que seuls les criminels fugitifs sont exclus de l’asile par l’effet de l’article 1Fb). L’article 33(2) de la Convention relative aux réfugiés ne permet pas non plus d’affirmer que l’article 1Fb) vise uniquement les criminels fugitifs. Cet article autorise le renvoi des personnes dont le besoin de protection est reconnu; c’est pourquoi il s’applique uniquement dans les cas de crimes particulièrement graves et exige en outre la preuve d’une « menace pour la communauté ».
De même, l’objet et les buts de la Convention relative aux réfugiés n’appuient pas la thèse voulant que l’article 1Fb) s’applique uniquement aux criminels fugitifs. Le but de cette Convention est double : elle vise à établir un juste équilibre entre l’aide qui permettra aux victimes d’oppression d’entreprendre une nouvelle vie dans un autre pays et la protection des intérêts des pays d’accueil, des intérêts auxquels ils n’ont pas renoncé simplement en négociant certaines dispositions pour venir en aide aux victimes d’oppression. La Convention relative aux réfugiés n’est pas elle-même un principe abstrait mais une entente rédigée en termes précis que certains États souverains ont négociée en tenant compte de l’intégralité de leurs intérêts. En conséquence, il ne faut pas élargir la portée des dispositions d’exclusion d’une manière qui serait incompatible avec les vastes objectifs humanitaires de la Convention relative aux réfugiés, mais il ne faut pas non plus adopter une interprétation trop étroite qui ne tient pas compte du besoin des États contractants de contrôler l’entrée des personnes sur leur territoire. En fin de compte, l’objectif d’une clause d’exclusion est justement d’exclure, et les vastes objectifs du traité n’appellent pas une interprétation des clauses d’exclusion qui ne s’appuie pas sur le texte du traité. L’article 1Fb) ne vise pas uniquement les criminels fugitifs; il ne vise pas non plus uniquement un sous-groupe de grands criminels qui sont indignes de l’asile au moment où ils en font la demande. Au contraire, en excluant tous les demandeurs qui ont commis un crime grave de droit commun, l’article 1Fb) exprime l’accord des États contractants selon lequel ces personnes, par définition, seront indignes de l’asile en raison de leur grande criminalité.
L’exclusion des personnes qui ont commis un crime grave peut appuyer un certain nombre de raisons d’être subsidiaires — empêcher les personnes de se dérober à la justice, et empêcher les personnes dangereuses et particulièrement indignes d’entrer dans le pays d’accueil. Cela peut contribuer à préserver l’intégrité, la légitimité et, en définitive, la viabilité du système de protection des réfugiés. Cela peut dissuader les États d’exporter des criminels en tant que réfugiés. Cela peut permettre aux États de réduire le danger pour leur société qui ressort de l’ensemble des cas de grande criminalité, compte tenu de la tâche difficile qui consiste à déterminer, souvent au moyen de renseignements fiables limités, si les criminels provenant de l’étranger sont ou non encore dangereux, et compte tenu du risque d’erreur que comporte un tel exercice. Quels que soient les raisonnements qui peuvent ou non exister à l’égard de l’article 1Fb), son objet est clair, soit d’exclure de l’asile toute personne qui a commis un crime grave à l’étranger.
Pour ce qui est des travaux préparatoires, les conditions que prévoit la Convention de Vienne pour qu’ils servent dans l’exercice d’interprétation ne se retrouvent pas en l’espèce. Le sens de l’article 1Fb) est clair et ne laisse aucune ambiguïté, obscurité ni aucun résultat absurde ou déraisonnable, et il n’y a donc pas lieu de les examiner. En outre, même à l’issue d’une analyse, les travaux préparatoires n’appuient pas la thèse voulant que l’article 1Fb) ne vise que les criminels fugitifs.
L’examen de la jurisprudence illustre la difficulté de restreindre l’application de l’article 1Fb) à une catégorie étroite de personnes, comme les criminels fugitifs, et confirme que cet article s’applique, comme le suggèrent ses termes, à toute personne qui a déjà commis en dehors du pays d’accueil un crime grave de droit commun avant son admission dans ce pays en tant que réfugié. La tendance dominante de la jurisprudence permet également de conclure que la gravité du crime ne doit pas être mise en balance avec des facteurs extrinsèques à la commission du crime tels que la dangerosité actuelle ou la réadaptation ou l’expiation subséquentes au crime.
Quant à savoir en quoi consiste un « crime grave » aux termes de l’article 1Fb), le fait qu’une peine maximale d’au moins dix ans d’emprisonnement aurait pu être infligée si le crime avait été perpétré au Canada s’avère un guide utile. Toutefois, la règle des dix ans ne devrait pas être appliquée machinalement, sans tenir compte du contexte, ou de manière injuste.
En l’espèce, l’article 1Fb) s’applique à Febles parce qu’il a commis un crime grave de droit commun à l’extérieur du Canada avant d’y être admis comme réfugié. En conséquence, la Commission a eu raison de conclure qu’il ne peut obtenir l’asile au Canada en application de l’art. 98 de la LIPR . Si son renvoi à Cuba l’expose à la mort, à la torture ou à des traitements ou peines cruels ou inusités, son recours consiste en une demande de sursis à l’exécution du renvoi aux termes des art. 97 , 112 , 113d)(i) et 114(1) de la LIPR . S’il souhaite contester la décision des autorités américaines de révoquer la qualité de réfugié qui lui était reconnue aux États-Unis, il doit s’adresser au système de justice américain. Il ne peut agir en justice au sein du système de justice canadien pour que soit déterminée la justesse ou la constitutionnalité des décisions prises par les responsables américains aux termes des lois américaines.
Les juges Abella et Cromwell (dissidents) : Pour statuer sur la demande d’asile en l’espèce, il faut déterminer les situations dans lesquelles la perpétration d’un crime grave de droit commun à l’extérieur du pays d’accueil privera une personne de la protection accordée par la Convention relative aux réfugiés.
L’exclusion entraîne des conséquences importantes. Si une personne devient inhabile à revendiquer le statut de « réfugié » en raison d’un des motifs d’exclusion prévus à la section 1F, la protection humanitaire qu’offre la Convention relative aux réfugiés lui est refusée complètement, y compris la protection contre le refoulement prévue à l’article 33. Une personne exclue risque donc d’être renvoyée dans son pays d’origine pour y être persécutée, la privant de toute protection résiduelle qu’offrent les règles de droit internes ou internationales relatives aux droits de la personne. Compte tenu des objets en rapport avec les droits de la personne de la Convention relative aux réfugiés et des conséquences dramatiques de l’exclusion de la protection qu’offre le statut de réfugié, la section 1F appelle une interprétation particulièrement prudente.
Il fait peu de doute que l’article 1Fb) avait pour objectif premier d’exclure les personnes qui abuseraient du statut de réfugié en évitant d’avoir à rendre des comptes sous forme de poursuites ou de peines pour un crime grave commis en dehors du pays d’accueil. Toutefois, une grande controverse concerne la mesure dans laquelle l’article 1Fb) vise également à satisfaire l’objectif supplémentaire d’exclure les personnes qui seraient indignes d’asile aux termes de la Convention relative aux réfugiés parce qu’elles ont par le passé commis des crimes graves de droit commun pour lesquels elles ont été poursuivies. L’approche en fonction des droits de la personne pour l’interprétation prescrite par la Convention de Vienne laisse croire que, sauf dans les cas de crimes très graves, une personne ne devrait pas être automatiquement privée de la protection humanitaire de la Convention relative aux réfugiés, et l’expiation ou la réadaptation, le cas échéant, devraient être prises en compte.
Pour bien comprendre le texte de l’article 1Fb), il faut le situer dans son contexte et l’examiner à la lumière de l’historique de sa rédaction. Compte tenu des interprétations fort diverses données à l’article 1Fb) par les tribunaux d’autres pays et l’incertitude que créent les limites territoriales décrites à l’article 1Fb), il est utile d’avoir recours aux travaux préparatoires pour interpréter cette disposition.
Les travaux préparatoires nous éclairent un peu sur la raison pour laquelle les signataires de la Convention ont adopté le texte que l’on trouve actuellement à l’article 1Fb). Ils indiquent que les discussions n’ont porté que sur les demandeurs d’asile qui avaient commis un crime en dehors du pays d’accueil, mais qui n’avaient pas été déclarés coupables ou n’avaient pas purgé une peine pour ce crime. Ces discussions portaient au départ sur l’opportunité d’élargir la catégorie de personnes qui avaient droit au statut de réfugié. Dans ce contexte, les représentants s’accordaient globalement pour dire que seuls les fugitifs ayant commis des crimes graves de droit commun devaient être exclus du régime de protection. Il n’a jamais été question des personnes qui avaient commis des crimes graves et qui avaient déjà purgé leurs peines en dehors du pays d’accueil. Le libellé retenu en vue d’élargir la portée de la protection ne devrait pas servir pour restreindre la catégorie de personnes qui ont droit à cette protection.
Dans d’autres pays, il est largement reconnu que l’article 1Fb) avait à l’origine pour objectif de refuser de reconnaître la qualité de réfugié aux fugitifs, soit les personnes qui s’étaient soustraites aux poursuites relatives à des crimes graves de droit commun commis à l’étranger. On se fondait sur la prémisse que le fait de permettre à ces personnes d’obtenir le statut de réfugié compromettrait l’intégrité du régime international de protection des réfugiés. Tous les tribunaux semblent aussi reconnaître l’existence d’autres circonstances dans lesquelles l’article 1Fb) exclut des personnes du régime de protection de la Convention relative aux réfugiés, mais il ne semble pas y avoir de consensus quant aux situations où ces circonstances se présentent.
La jurisprudence internationale récente montre qu’il est loin d’être évident que les signataires de la Convention relative aux réfugiés entendaient exclure toutes les personnes soupçonnées d’avoir commis des crimes graves de droit commun, sans égard à leur réadaptation éventuelle. Il est donc loisible à notre Cour de tirer sa propre conclusion quant à la manière d’interpréter la portée de l’article 1Fb).
Selon la méthode d’interprétation requise, qui fait appel à la bonne foi, il ne faut pas dissocier le texte de l’article 1Fb) de son objet axé sur les droits de la personne. Ceci est d’autant plus vrai si on prend en compte le souhait clair, exprimé dans les travaux préparatoires, que les critères d’exclusion aux termes de l’article 1Fb) soient rédigés de façon limitative pour que les pays ne puissent pas refuser « trop facilement » les protections humanitaires garanties par la Convention relative aux réfugiés. En outre, bien peu de sources, s’il en est, appuient la thèse voulant que toute personne qui a commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d’accueil demeure à jamais indigne de la protection qu’offre la Convention relative aux réfugiés, peu importe les changements qui peuvent subséquemment affecter sa situation personnelle. Une approche aussi obstinément exclusive — et littérale — serait contraire à la méthode d’interprétation « de bonne foi » que prescrit la Convention de Vienne ainsi qu’à l’objet axé sur les droits de la personne de la Convention relative aux réfugiés.
Selon la gravité du crime, si l’on croit qu’une personne a commis un crime grave de droit commun, l’objectif de l’article 1Fb) peut être satisfait lorsque la situation personnelle de l’intéressé témoigne d’un degré suffisamment élevé de réadaptation ou d’expiation, de sorte que le demandeur ne devrait pas être exclu du régime de protection de la Convention relative aux réfugiés. Le fait d’avoir purgé une peine ainsi que d’autres facteurs, comme l’écoulement du temps depuis la commission de l’infraction, l’âge de la personne lorsqu’elle a commis le crime et son comportement pendant la réadaptation, seront tous pertinents. Par ailleurs, seraient exclues les personnes qui ont commis des crimes d’une gravité telle qu’elles doivent être considérées comme indignes du statut de réfugié. Cette approche est conforme à l’intention des signataires de la Convention relative aux réfugiés de protéger l’intégrité et la viabilité du régime international de protection des réfugiés en limitant les obligations des parties contractantes à l’égard des personnes qui ont commis des crimes très graves.
Le demandeur en l’espèce a exprimé du remords immédiatement après avoir commis le crime et il s’est livré à la police. Il a plaidé coupable et a purgé la peine infligée en conséquence de sa conduite criminelle. Il a également admis avoir eu un problème d’alcoolisme au moment de l’infraction. Certes, la conduite criminelle était grave, mais pour déterminer s’il y a lieu de lui accorder l’asile, il faut encore examiner si le crime est d’une gravité telle qu’il faille faire abstraction de la situation personnelle du demandeur depuis qu’il a purgé sa peine en 1984. En conséquence, il y aurait lieu d’accueillir le pourvoi et de renvoyer l’affaire à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié pour qu’elle rende une nouvelle décision.
Arrêts mentionnés : Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; Thomson c. Thomson, [1994] 3 R.C.S. 551; Januzi c. Secretary of State for the Home Department, [2006] UKHL 5, [2006] 2 A.C. 426; Ezokola c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2013 CSC 40, [2013] 2 R.C.S. 678; R. (European Roma Rights Centre) c. Immigration Officer at Prague Airport, [2004] UKHL 55, [2005] 2 A.C. 1; Canada (Procureur général) c. Ward, [1993] 2 R.C.S. 689; B (Espace de liberté, de sécurité et de justice) (2008), BVerwG 10 C 48.07, OVG 8 A 2632/06.A; Bundesrepublik Deutschland c. B., [2010] EUECJ C-57/09; T. c. Secretary of State for the Home Department, [1996] 2 All E.R. 865; AH (Algeria) c. Secretary of State for the Home Department, [2013] UKUT 00382; Dhayakpa c. Minister of Immigration and Ethnic Affairs (1995), 62 F.C.R. 556; Ovcharuk c. Minister for Immigration and Multicultural Affairs (1998), 88 F.C.R. 173; Minister for Immigration and Multicultural Affairs c. Singh, [2002] HCA 7, 209 C.L.R. 533; Attorney-General (Minister of Immigration) c. Tamil X, [2010] NZSC 107, [2011] 1 N.Z.L.R. 721; X c. Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, n° 27.479, 18 mai 2009; X c. Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, n° 69656, 8 novembre 2011; Office français de protection des réfugiés et apatrides c. Hykaj, no 320910, 4 mai 2011; Jayasekara c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2008 CAF 404, [2009] 4 R.C.F. 164; Chan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2000] 4 C.F. 390; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559; Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, [2002] 1 R.C.S. 3.
Yugraneft Corp. c. Rexx Management Corp., 2010 CSC 19, [2010] 1 R.C.S. 649; Peracomo Inc. c. Société TELUS Communications, 2014 CSC 29, [2014] 1 R.C.S. 621; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; Ezokola c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2013 CSC 40, [2013] 2 R.C.S. 678; Al-Sirri c. Secretary of State for the Home Department, [2012] UKSC 54, [2013] 1 A.C. 745; Canada (Procureur général) c. Ward, [1993] 2 R.C.S. 689; Bundesrepublik Deutschland c. B., [2010] EUECJ C-57/09; SRYYY c. Minister for Immigration and Multicultural and Indigenous Affairs, [2005] FCAFC 42, 220 A.L.R. 394; Attorney-General (Minister of Immigration) c. Tamil X, [2010] NZSC 107, [2011] 1 N.Z.L.R. 721; AH (Algeria) c. Secretary of State for the Home Department, [2013] UKUT 00382; Office français de protection des réfugiés et apatrides c. Hykaj, no 320910, 4 mai 2011; Dhayakpa c. Minister of Immigration and Ethnic Affairs (1995), 62 F.C.R. 556; Minister for Immigration and Multicultural Affairs c. Singh, [2002] HCA 7, 209 C.L.R. 533; X c. Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, no 69656, 8 novembre 2011; XXX c. État belge, no 199.079, A. 192.074/XI-16.797, 18 décembre 2009; X c. Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, no 27.479, 18 mai 2009; KK (Turkey) c. Secretary of State for the Home Department, [2004] UKIAT 00101; Secretary of State for the Home Department c. AA (Palestine), [2005] UKIAT 00104; R. (JS (Sri Lanka)) c. Secretary of State for the Home Department, [2010] UKSC 15, [2010] 3 All E.R. 881.
Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C-46 .
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, art. 95 à 98 , 100 à 102 , 112 , 113 , 114 .
Penal Code of California, art. 245(a)(1).
Constitution de l’Organisation internationale pour les réfugiés, 18 R.T.N.U. 3, ann. I, deuxième partie.
Convention de Vienne sur le droit des traités, R.T. Can. 1980 no 37, art. 31, 32.
Convention relative au Statut des Réfugiés, 189 R.T.N.U. 150, art. 1, 33.
Convention relative au Statut des Réfugiés, R.T. Can. 1969 no 6, préambule, art. 1, 33.
Déclaration des États parties à la Convention de 1951 et/ou à son Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, HCR/MMSP/2001/09.
Déclaration universelle des droits de l’homme, A.G. Rés. 217 A (III), Doc. N.U. A/810, p. 71 (1948), art. 14.
Protocole relatif au statut des réfugiés, 606 R.T.N.U. 267.
Statut de l’Office du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, A.G. Rés. 428(V) (1950), art. 7 .
Goodwin-Gill, Guy S. The Refugee in International Law, 2nd ed. Oxford : Clarendon Press, 1996.
Goodwin-Gill, Guy S., and Jane McAdam. The Refugee in International Law, 3rd ed. Oxford : Oxford University Press, 2007.
Grahl-Madsen, Atle. The Status of Refugees in International Law, vol. I, Refugee Character. Leyden, Netherlands : Sijthoff, 1966.
Hathaway, James C., and Michelle Foster. The Law of Refugee Status, 2nd ed. Cambridge : Cambridge University Press, 2014.
Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés. « Note d’information sur l’application des clauses d’exclusion : article 1F de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés » (2003) (en ligne : http://www.unhcr.org/refworld/docid/4110d7334.html).
Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés. « Principes directeurs sur la protection internationale : Application des clauses d’exclusion : article 1F de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés », HCR/GIP/03/05, 4 septembre 2003 (en ligne : www.unhcr.fr).
Nations Unies. Assemblée générale. Conférence de plénipotentiaires sur le statut des réfugiés et des apatrides : Compte rendu analytique de la vingt-quatrième séance, Doc. N.U. A/CONF.2/SR.24 (1951).
Nations Unies. Assemblée générale. Conférence de plénipotentiaires sur le statut des réfugiés et des apatrides : Compte rendu analytique de la vingt-neuvième séance, Doc. N.U. A/CONF.2/SR.29 (1951).
Nations Unies. Collected Travaux Préparatoires of the 1951 Geneva Convention Relating to the Status of Refugees, vol. III, The Conference of Plenipotentiaries on the Status of Refugees and Stateless Persons, 2-25 July 1951, Geneva, Switzerland. Compiled by Alex Takkenberg and Christopher C. Tahbaz. Amsterdam : Dutch Refugee Council, 1989.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Evans, Sharlow et Stratas), 2012 CAF 324, 442 N.R. 290, 357 D.L.R. (4th) 343, [2012] A.C.F. no 1609 (QL), 2012 CarswellNat 5870, qui a confirmé une décision du juge Scott, 2011 CF 1103, 397 F.T.R. 179, [2011] A.C.F. no 1360 (QL), 2011 CarswellNat 4666. Pourvoi rejeté, les juges Abella et Cromwell sont dissidents.
Jared Will et Peter Shams, pour l’appelant.
François Joyal, pour l’intimé.
Jennifer Klinck, Perri Ravon, Michael Sabet et Justin Dubois, pour l’intervenante Amnistie internationale.
John Terry, Ryan Lax et Rana R. Khan, pour l’intervenant le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés.
Aviva Basman et Alyssa Manning, pour l’intervenante l’Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés.
Catherine Dauvergne, Angus Grant et Pia Zambelli, pour l’intervenant le Conseil canadien pour les réfugiés.
Peter Edelmann, Lorne Waldman et Aris Daghighian, pour l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges LeBel, Rothstein, Moldaver et Wagner rendu par
[1] Il s’agit en l’espèce de déterminer si la demande d’asile de Luis Alberto Hernandez Febles est irrecevable en raison de crimes commis avant son arrivée au Canada. Monsieur Febles a été admis aux États-Unis en qualité de réfugié en provenance de Cuba. Alors qu’il vivait aux États-Unis, il a été reconnu coupable et incarcéré relativement à deux infractions d’agression avec une arme meurtrière — dans le premier cas, il a frappé un colocataire à la tête avec un marteau, et dans le second cas, il a menacé de tuer l’amie d’un colocataire à la pointe du couteau. Sa qualité de réfugié a été révoquée aux États-Unis et une mesure de renvoi le visant a été prise et demeure toujours exécutoire.
[2] Après la révocation de sa qualité de réfugié aux États-Unis, M. Febles a fui au Canada où il est entré illégalement. Il demande maintenant l’asile au Canada. La question est de savoir si l’article 1Fb) — l’exclusion relative à la « grande criminalité » — de la Convention relative au Statut des Réfugiés, R.T. Can. 1969 no 6 (la « Convention relative aux réfugiés »), incorporée au Canada à la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la « LIPR ») par son art. 98 , le prive de l’asile en raison des crimes qu’il a commis par le passé.
[3] Essentiellement, des interprétations différentes de l’article 1Fb) de la Convention relative aux réfugiés s’opposent. Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration (le « ministre ») affirme que l’exclusion relative à la grande criminalité que prévoit l’article 1Fb) entre en jeu dès que le demandeur d’asile a commis un crime grave de droit commun avant d’entrer au Canada. Cette exclusion ne vise pas seulement les criminels fugitifs. Selon le ministre, les circonstances postérieures au crime, telles la réadaptation ou l’expiation de la peine, ne sont pas pertinentes non plus. La seule question est de savoir si le demandeur a commis un crime grave de droit commun avant de demander l’asile au Canada.
[4] Monsieur Febles et le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (le « HCR ») préconisent des interprétations plus restrictives de l’article 1Fb). Monsieur Febles plaide que l’exclusion prévue à cette disposition s’applique uniquement aux fugitifs qui se dérobent à la justice (ce qu’il n’est pas puisqu’il a purgé ses peines). Le HCR (avec l’accord de M. Febles) plaide que la question est de savoir si le demandeur « mérite » l’asile au moment où il en fait la demande, et qu’il faut prendre en compte non seulement la gravité de l’infraction en soi, mais aussi le temps écoulé depuis qu’elle a été commise, la conduite du demandeur depuis la commission de l’infraction, si le demandeur a exprimé des regrets ou a renoncé aux activités criminelles et s’il constitue actuellement une menace pour la sécurité du Canada.
[5] En résumé, le ministre affirme que le fait de grande criminalité aux termes de l’article 1Fb) est simplement fonction de la gravité du crime au moment où il a été commis, alors que M. Febles et le HCR affirment qu’il faut tenir compte d’autres facteurs — à savoir si le demandeur est un criminel fugitif ainsi que sa situation actuelle, y compris sa réadaptation, l’expiation de sa peine et le danger qu’il présente actuellement.
[6] Pour les motifs qui suivent, je suis d’accord avec la conclusion de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (la « Commission ») — une conclusion que les tribunaux inférieurs ont maintenue — selon laquelle seuls peuvent être pris en compte les facteurs liés à la commission des infractions criminelles et qu’il s’agissait de crimes graves au sens de l’article 1Fb). Suivant cette interprétation de cet article, M. Febles ne répond pas aux critères pour obtenir l’asile vu les crimes graves qu’il a commis aux États-Unis avant de chercher refuge au Canada.
II. Le régime législatif
[7] Au Canada, les demandes d’asile sont tranchées par la Commission aux termes de la LIPR . Au présent pourvoi, trois procédures d’examen prévues à cette loi sont pertinentes.
[8] La première procédure (les art. 100 à 102 de la LIPR ) permet de déterminer si les demandes d’asile sont irrecevables sans qu’elles soient transmises à la Commission. Au moment où M. Febles a présenté sa demande, les al. 101(1) f) et 101(2) b) prévoyaient que la demande était irrecevable si le demandeur avait été déclaré coupable à l’extérieur du Canada d’une infraction qui, commise au Canada, serait punissable d’un emprisonnement maximal d’au moins dix ans et si le ministre estimait que le demandeur constituait un danger pour le public. Cette procédure n’a pas empêché la demande d’asile de M. Febles puisque le ministre n’a pas déposé une opinion sur sa dangerosité.
[9] La deuxième procédure (les art. 95 à 98 de la LIPR ) permet de déterminer si le demandeur a droit d’obtenir l’asile. L’article 98 — la disposition en cause en l’espèce — exige que la Commission rejette la demande d’asile de toute personne visée aux sections 1E ou 1F de la Convention relative aux réfugiés. L’article 1Fb) de cette Convention prévoit que les personnes dont on a des raisons sérieuses de penser « qu’elles ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d’accueil avant d’y être admises comme réfugiés » sont exclues de la protection qu’offre la Convention relative aux réfugiés. La principale question en litige en l’espèce porte sur l’interprétation de cet article.
[10] Enfin, même si une demande d’asile est rejetée en application de l’art. 98 et qu’une mesure de renvoi est prise, le demandeur peut encore demander la protection du ministre contre l’effet de cette mesure. En déterminant s’il y a lieu de surseoir à la mesure de renvoi, le ministre doit mettre en balance le danger pour le public au Canada et le risque que le demandeur soit tué ou soumis à la torture ou à des traitements ou peines cruels ou inusités s’il est renvoyé du Canada vers le lieu indiqué dans la mesure de renvoi (art. 97 , 112 , 113d)(i) et 114(1) de la LIPR ).
A. Interprétation d’une loi canadienne qui incorpore un traité international
[11] Le législateur a incorporé à l’art. 98 de la LIPR les sections 1E et 1F de la Convention relative aux réfugiés. L’interprétation d’un traité international incorporé directement dans une loi canadienne est régie par les articles 31 et 32 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, R.T. Can. 1980 no 37 (la « Convention de Vienne ») : Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, par. 51-52; Thomson c. Thomson, [1994] 3 R.C.S. 551, p. 577-578. Il s’ensuit que le sens des articles de la Convention relative aux réfugiés incorporés dans la LIPR doit être déterminé conformément à la Convention de Vienne.
[12] Les articles 31 et 32 de la Convention de Vienne énoncent les principes d’interprétation des traités, lesquels sont similaires aux principes généraux d’interprétation législative :
Article 31. Règle générale d’interprétation
Article 32. Moyens complémentaires d’interprétation
B. La portée de l’article 1Fb) de la Convention relative aux réfugiés
[13] L’article 1Fb) exclut du régime de protection des réfugiés toutes les personnes « dont on aura des raisons sérieuses de penser [. . .] qu’elles ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d’accueil avant d’y être admises comme réfugiés ».
[14] En dépit de cette apparente clarté, le sens des termes « ont commis un crime grave de droit commun » fait l’objet de débats parmi les tribunaux et les auteurs. Bien que ces débats comportent plusieurs variantes, la principale question en l’espèce est de savoir si les mots « ont commis un crime grave » se rapportent uniquement aux circonstances du crime commis ou s’ils devraient aussi renvoyer aux faits ou aux événements postérieurs à la perpétration du crime, par exemple le fait que le demandeur soit un fugitif qui se dérobe à la justice, qu’il soit indigne ou qu’il constitue un danger au moment de sa demande d’asile. Si l’on interprète l’article 1Fb) comme englobant l’examen des faits postérieurs à la perpétration du crime, les personnes qui ont commis un crime grave dans le passé pourraient tout de même se voir reconnaître la qualité de réfugié parce qu’elles ont purgé leur peine ou qu’elles se sont rachetées depuis la perpétration du crime.
[15] L’article 31(1) de la Convention de Vienne énonce la façon d’aborder l’interprétation de la Convention relative aux réfugiés — en examinant (1) le « sens ordinaire » de ses termes, (2) le contexte, et (3) l’objet et le but de la Convention relative aux réfugiés. Pour les raisons qui suivent, ces considérations, ainsi que les Collected Travaux Préparatoires of the 1951 Geneva Convention Relating to the Status of Refugees (1989), vol. III (les « travaux préparatoires ») et la jurisprudence, m’amènent à conclure que les termes « ont commis un crime grave » renvoient au crime au moment où il a été commis. En privant de la protection offerte aux réfugiés les personnes qui ont commis un crime grave dans le passé, l’article 1Fb) n’exempte pas de l’exclusion les personnes qui ne sont pas des fugitifs, ou qui se sont réadaptées, qui ont purgé leur peine ou qui ne constituent pas un danger au moment de leur demande d’asile.
(1) Le sens ordinaire de l’article 1Fb)
[16] Le point de départ de l’interprétation d’une disposition d’un traité consiste en l’examen du sens ordinaire de ses termes. Comme l’a indiqué la Chambre des lords dans l’arrêt Januzi c. Secretary of State for the Home Department, [2006] UKHL 5, [2006] 2 A.C. 426, par. 4 : [traduction] « le texte de la Convention doit être le point de départ de l’exercice d’interprétation [. . .] parce qu’il exprime ce sur quoi les parties sont convenues. Il ne faut pas considérer que les parties à une convention internationale se soient entendues sur quelque chose sur lequel elles ne se sont pas entendues, à moins que cela apparaisse clairement dans le texte par inférence nécessaire . . . »
[17] Le sens ordinaire des termes employés à l’article 1Fb) — « ont commis un crime grave [. . .] en dehors du pays d’accueil avant d’y être admises comme réfugiés » — renvoie uniquement au crime au moment où il a été commis. Ces mots ne renvoient pas à des faits subséquents à la commission du crime. Le texte de cette disposition n’indique aucunement qu’elle s’applique uniquement aux criminels fugitifs, ou que des facteurs tels l’absence de dangerosité actuelle de la personne ou le fait que celle-ci ait purgé sa peine et se soit réadaptée postérieurement au crime doivent être examinés ou mis en balance avec la gravité du crime.
[18] Les termes impératifs de cette disposition (« ne seront pas applicables ») qu’ont choisis les parties à la Convention relative aux réfugiés appuient sans équivoque le point de vue suivant lequel tout ce qu’un État qui y a souscrit peut prendre en considération, en déterminant si un demandeur est exclu aux termes de l’article 1Fb), est de savoir si ce dernier a commis un crime grave en dehors du pays d’accueil avant d’y demander l’asile. Les termes employés ne laissent aucunement entendre que les parties à la Convention relative aux réfugiés voulaient que soient prises en considération des circonstances subséquentes au crime telles la réadaptation, l’expiation ou la dangerosité du demandeur.
(2) Le contexte
[19] Le contexte constitue le second facteur d’interprétation. Le texte intégral de la section 1F constitue le contexte immédiat de l’article 1Fb). La section 1F comprend trois dispositions, et chacune d’elles exclut du régime de protection de la Convention relative aux réfugiés certaines catégories de personnes. L’article 1Fa) exclut les personnes qui ont « commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l’humanité ». L’article 1Fc) exclut les personnes qui se sont rendues « coupables d’agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies ».
[20] Monsieur Febles plaide que ce contexte laisse entendre que l’article 1Fb) ne vise que les criminels fugitifs. Il semble admettre que les articles 1Fa) et 1Fc) ne visent pas uniquement les criminels fugitifs et qu’ils ont pour effet d’exclure toutes les personnes qui ont commis les actes qui y sont énumérés. Il plaide néanmoins qu’il ne serait pas incongru de limiter l’application de l’article 1Fb) aux criminels fugitifs. Il affirme que, contrairement à l’article 1Fb), les articles 1Fa) et 1Fc) visent à empêcher les personnes qui sont elles-mêmes des persécuteurs de demander la protection contre la persécution, et que le fait que des persécuteurs à l’origine du problème des réfugiés puissent demander l’asile minerait la viabilité de la Convention relative aux réfugiés. Selon M. Febles, la situation des personnes qui ont commis un crime grave visé à l’article 1Fb) est différente. Le fait de permettre aux personnes qui ne sont pas des criminels fugitifs et qui ont déjà purgé leur peine de demander l’asile ne minerait pas la viabilité de la Convention relative aux réfugiés. Sur cette base, il demande à notre Cour de limiter l’application de l’article 1Fb) aux seuls criminels fugitifs.
[21] En réponse, le ministre plaide qu’il faut attribuer le même sens aux mots « ont commis » employés aux articles 1Fa) et 1Fb); ces dispositions s’appliquent à toutes les personnes qui ont commis les infractions et non seulement aux criminels fugitifs ou à quelque autre sous-groupe de ces personnes qui ont de fait commis les infractions mentionnées.
[22] Je suis d’accord avec cela. Je ne puis accepter l’argument de M. Febles selon lequel les articles 1Fa) et 1Fc) permettent d’affirmer que seuls les criminels fugitifs sont exclus de l’asile par l’effet de l’article 1Fb). Rien dans le libellé de ces dispositions ou dans la jurisprudence n’appuie cette prétention. (Voir Ezokola c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2013 CSC 40, [2013] 2 R.C.S. 678, par. 38 et 101, et Pushpanathan, par. 65-66 et 70, où la portée de ces dispositions est discutée.) Alors que l’article 1Fc) emploie les mots « se sont rendues coupables », les articles 1Fa) et 1Fb) emploient tous deux les mots « ont commis ».
[23] Ainsi, le contexte immédiat appuie l’interprétation que propose le ministre. Il ne serait pas normal d’attribuer aux mots « ont commis » des sens différents aux articles 1Fa) et 1Fb), non plus que l’emploi d’un libellé uniforme dans ces deux dispositions visait à témoigner de la volonté des rédacteurs que leur application ne soit pas uniforme. Puisque personne n’a prétendu que l’article 1Fa) vise uniquement les criminels fugitifs, il s’ensuit que l’article 1Fb) ne viserait pas lui non plus uniquement ces derniers.
[24] Monsieur Febles affirme aussi que l’article 33(2) de la Convention relative aux réfugiés permet de conclure que l’article 1Fb) vise uniquement les criminels fugitifs. L’article 33(2) permet au pays d’accueil d’expulser un réfugié « ayant été l’objet d’une condamnation définitive pour un crime ou délit particulièrement grave » et qui « constitue une menace pour la communauté dudit pays ». Pour ce qui est des dispositions de la Convention relative aux réfugiés, l’article 1Fb) s’applique uniquement à l’égard des crimes commis en dehors du pays d’accueil, alors qu’un réfugié qui commet un crime dans le pays d’accueil ne peut être expulsé qu’aux termes de l’article 33(2). Monsieur Febles plaide que le résultat alors obtenu est absurde. Pourquoi une personne qui a purgé sa peine pour un crime commis en dehors du pays d’accueil devrait-elle être automatiquement exclue de l’asile alors que la personne qui commet un crime grave dans le pays d’accueil peut conserver l’asile si elle ne constitue pas un danger pour la population? Selon M. Febles, ce résultat d’apparence absurde disparaît si l’on considère que l’article 1Fb) s’applique aux seuls criminels fugitifs.
[25] Là encore, l’argument n’est pas convaincant. L’article 33(2) énonce une exception à l’article 33(1) qui affirme le principe de non-refoulement des personnes dont le besoin de protection est reconnu (ou n’a pas encore fait l’objet d’une décision). C’est pourquoi les rédacteurs ont employé à l’article 33(2) des termes différents de ceux employés à l’article 1Fb) : l’article 33(2) permet tout de même le renvoi de ces personnes dans les circonstances exceptionnelles qu’il décrit, notamment dans le cas de crimes ou de délits particulièrement graves et d’une « menace pour la communauté ».
[26] Il est logique que les rédacteurs de la Convention relative aux réfugiés aient voulu que les personnes qui commettent des crimes dans le pays d’accueil soient traitées différemment de celles qui ont commis des crimes en dehors du pays d’accueil avant de demander l’asile. Lorsqu’une personne commet un crime dans le pays d’accueil, ce pays est appelé à avoir recours à son propre système de justice souveraine plutôt qu’à un traité international. Dans le contexte canadien, le législateur a adopté une disposition parallèle et pratiquement identique concernant l’effet de la perpétration d’un crime : l’al. 101(2) a) de la LIPR précise qu’une demande d’asile est irrecevable si le demandeur a fait l’objet d’« une déclaration de culpabilité au Canada pour une infraction à une loi fédérale punissable d’un emprisonnement maximal d’au moins dix ans ». En conséquence, la divergence et le résultat absurde qui en résultent selon M. Febles n’existent tout simplement pas. Quoi qu’il en soit, les préoccupations ne sont pas les mêmes lorsqu’un pays se voit demander d’accepter un demandeur d’asile qui a commis des crimes à l’étranger, et le contexte de l’article 33(2) de la Convention relative aux réfugiés n’est d’aucun secours dans l’exercice d’interprétation en cours.
(3) L’objet et le but de la Convention relative aux réfugiés
a) L’ensemble de la Convention relative aux réfugiés
[27] Les objectifs de la Convention relative aux réfugiés ont trait notamment à la « profonde sollicitude que [la communauté internationale] éprouve pour les réfugiés » et son souci « d’assurer à ceux-ci l’exercice le plus large possible des droits de l’homme et des libertés fondamentales » : voir Ezokola, par. 32, et Pushpanathan, par. 57. Bien que l’objectif de l’article 1Fb) vise plus précisément l’exclusion, cet objectif doit être compatible avec l’objectif plus large d’assurer la protection des réfugiés que recherche la Convention relative aux réfugiés.
[28] Monsieur Febles plaide qu’une interprétation large des dispositions d’exclusion risque de porter atteinte aux objectifs humanitaires de la Convention relative aux réfugiés — les tribunaux devraient donc interpréter aussi étroitement que possible les dispositions d’exclusion tout en préservant la viabilité de la Convention relative aux réfugiés.
[29] Cette approche pose problème car elle risque de rompre l’équilibre entre le traitement humanitaire des victimes d’oppression et les autres intérêts des pays signataires de la Convention relative aux réfugiés, des intérêts auxquels ils n’ont pas renoncé simplement par l’adoption de certaines dispositions pour venir en aide aux victimes d’oppression. La Convention relative aux réfugiés n’est pas elle-même un principe abstrait mais une entente rédigée en termes précis par certains États souverains qui l’ont négociée en tenant compte de l’intégralité de leurs intérêts. Dans l’arrêt R. (European Roma Rights Centre) c. Immigration Officer at Prague Airport, [2004] UKHL 55, [2005] 2 A.C. 1, la Chambre des lords du Royaume-Uni a affirmé que la Convention relative aux réfugiés [traduction] « représent[e] un compromis entre des intérêts opposés, dans le présent cas entre le besoin d’assurer aux victimes d’oppression un traitement humanitaire, d’une part, et la volonté des États souverains de garder un contrôle sur les personnes qui cherchent à entrer sur leur territoire, d’autre part » (par. 15).
[30] Je suis d’accord avec cet énoncé du double objet de la Convention relative aux réfugiés. S’il ne faut pas élargir la portée des dispositions d’exclusion d’une manière qui serait incompatible avec les vastes objectifs humanitaires de la Convention relative aux réfugiés, il ne faut pas non plus adopter une interprétation trop étroite qui ne tient pas compte du besoin des États contractants de contrôler l’entrée des personnes sur leur territoire. Les objectifs généraux d’un traité ne changent non plus rien au fait que l’objectif d’une clause d’exclusion est justement d’exclure. Bref, les vastes objectifs du traité n’appellent pas une interprétation des clauses d’exclusion qui ne s’appuie pas sur le texte du traité.
[31] Pour ces motifs, je conclus que l’examen des objectifs de la Convention relative aux réfugiés dans son ensemble n’appuie pas l’argument de M. Febles selon lequel l’article 1Fb) vise uniquement les criminels fugitifs.
b) L’article 1Fb)
[32] Ce qui m’amène à l’examen de l’objectif que vise l’article 1Fb) lui-même. Monsieur Febles plaide que l’exclusion des criminels fugitifs est la principale raison d’être de l’article 1Fb) (bien qu’il reconnaisse la possibilité que cette disposition puisse s’appliquer à des criminels non fugitifs dans certaines circonstances rares lorsque les crimes en question sont particulièrement odieux et contribuent à la création d’un problème de réfugiés). Selon lui, il s’ensuit que, puisque l’article 1Fb) vise à empêcher les fugitifs de se soustraire à la justice, il ne devrait pas généralement s’appliquer aux personnes qui ont déjà purgé la peine infligée relativement au crime commis dans le passé. Monsieur Febles invoque à l’appui les remarques incidentes formulées par notre Cour dans Canada (Procureur général) c. Ward, [1993] 2 R.C.S. 689, et Pushpanathan, selon lesquelles l’article 1Fb) vise l’exclusion des criminels fugitifs.
[33] Le ministre rétorque que la principale raison d’être de l’article 1Fb) est l’exclusion des personnes qui ont commis des crimes graves parce que ces personnes, par définition, ne méritent pas la protection accordée aux réfugiés. Une raison d’être secondaire, soit la protection de la société du pays d’accueil, appuie cette raison d’être principale. Suivant l’interprétation qu’offre le ministre, pour déterminer la gravité d’un crime, il faut examiner ses éléments, la façon dont il a été poursuivi, la peine infligée, les faits et les circonstances atténuantes et aggravantes prises en compte pour la déclaration de culpabilité, mais il ne faut pas tenir compte des circonstances postérieures à l’infraction. Une personne qui commet un crime grave de droit commun ne pourra jamais demander l’asile. Cette interprétation a été retenue par les tribunaux inférieurs et, récemment, par la Cour européenne de justice.
[34] Le HCR plaide que l’article 1Fb) comporte deux objectifs — l’exclusion des criminels fugitifs ainsi que l’exclusion des demandeurs qui sont indignes de l’asile au moment où ils en font la demande. Si une personne a commis un crime au sens de l’article 1Fb) mais a depuis purgé une peine proportionnée à sa conduite criminelle ou s’est autrement réadaptée, le décideur saisi de sa demande d’asile doit déterminer dans chaque cas si cette personne est alors digne de l’asile à ce moment, compte tenu des facteurs suivants : le temps écoulé depuis la perpétration du crime, la gravité du crime (et si on peut le qualifier de « vraiment odieux »), l’âge de la personne au moment où elle a commis le crime, la conduite de cette personne depuis lors, si elle a exprimé du regret ou elle a renoncé aux activités criminelles, et si la personne constitue un danger pour la société ou pour la sécurité du pays d’accueil. La juge Abella estime de façon similaire que l’expiation et la réadaptation doivent être prises en compte dans tous les cas sauf si le crime est « très grave » (par. 74).
[35] Je ne puis accepter les arguments relatifs aux objectifs de l’article 1Fb) qu’avancent M. Febles et le HCR. Je conclus que l’article 1Fb) n’a qu’un objectif principal — l’exclusion des personnes qui ont commis un crime grave. Cette exclusion est essentielle à l’équilibre qu’établit la Convention relative aux réfugiés entre l’aide qui permettra aux victimes d’oppression d’entreprendre une nouvelle vie dans un autre pays et la protection des intérêts des pays d’accueil. L’article 1Fb) ne vise pas uniquement les criminels fugitifs; il ne vise pas non plus uniquement un sous-groupe de grands criminels qui sont indignes de la qualité de réfugié au moment où ils la revendiquent. Au contraire, en excluant tous les demandeurs qui ont commis un crime grave de droit commun, l’article 1Fb) exprime l’accord des États contractants selon lequel ces personnes, par définition, seront indignes de l’asile en raison de leur grande criminalité.
[36] L’exclusion des personnes qui ont commis un crime grave peut appuyer un certain nombre de raisonnements subsidiaires — elle peut empêcher les personnes de se dérober à la justice; elle peut empêcher les personnes dangereuses et particulièrement indignes d’entrer dans le pays d’accueil. Cependant, l’article 1Fb) ne saurait être restreint à aucun de ces objectifs. Exclure les personnes qui ont commis des crimes graves hors du pays d’accueil, avant d’y demander l’asile, peut servir d’autres intérêts étatiques. Cela peut contribuer à préserver l’intégrité et la légitimité du système de l’asile pour les réfugiés, et donc à maintenir l’appui public nécessaire pour assurer sa viabilité. Cela peut dissuader les États d’exporter des criminels en leur accordant le pardon ou en leur imposant des peines démesurément clémentes, tout en facilitant leur départ vers d’autres pays à titre de réfugiés. Enfin, cela peut permettre aux États de réduire le danger pour leur société qui ressort de l’ensemble des cas de grande criminalité, compte tenu de la tâche difficile qui consiste à déterminer si les criminels provenant de l’étranger sont ou non encore dangereux (leurs sources de renseignements dans de tels cas étant plus limitées que celles dont ils disposent pour un criminel de l’intérieur) et du risque d’erreur que comporte un tel exercice. Quels que soient les raisonnements qui peuvent ou non exister à l’égard de l’article 1Fb), son objet est clair, soit d’exclure de l’asile toute personne qui a commis un crime grave à l’étranger.
(4) Les travaux préparatoires
[37] Outre les arguments déjà abordés, M. Febles plaide que les travaux préparatoires à la Convention relative aux réfugiés (les documents de travail qui ont mené à l’adoption de la Convention) appuient sa thèse que l’article 1Fb) vise uniquement les criminels fugitifs. Bien qu’il reconnaisse que les travaux préparatoires [traduction] « n’offrent pas de “réponses tangibles” », il affirme tout de même qu’ils appuient généralement cette inférence.
[38] Nous avons vu que selon l’article 31(1) de la Convention de Vienne, les dispositions d’un traité doivent être interprétées suivant le sens ordinaire de ses termes dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but. L’article 32 ne permet le recours à des « moyens complémentaires d’interprétation » — notamment les travaux préparatoires — qu’en vue de confirmer le sens résultant de l’application de l’article 31 ou de déterminer le sens lorsque l’interprétation donnée conformément à l’article 31 laisse le sens ambigu ou obscur ou conduit à un résultat qui est manifestement absurde ou déraisonnable.
[39] On ne retrouve pas en l’espèce les conditions nécessaires au recours aux travaux préparatoires. Avec égards pour l’opinion contraire de la juge Abella, le sens de l’article 1Fb) est clair et ne laisse aucune ambiguïté, obscurité ni aucun résultat absurde ou déraisonnable. Il n’y a donc pas lieu d’examiner les travaux préparatoires.
[40] Quoi qu’il en soit, les travaux préparatoires appuient l’interprétation de l’article 1Fb) que propose le ministre plutôt que celle que propose M. Febles. Dans l’affaire B (Espace de liberté, de sécurité et de justice) (2008), BVerwG 10 C 48.07, OVG 8 A 2632/06.A, le Tribunal administratif fédéral d’Allemagne et la Cour européenne de justice, Bundesrepublik Deutschland c. B., [2010] EUECJ C-57/09, ont tous deux examiné les travaux préparatoires et ont conclu que l’objectif des rédacteurs était de protéger la dignité du statut de réfugié en en excluant les grands criminels. En l’espèce, la Cour d’appel fédérale a conclu qu’« il ressort à l’évidence des Travaux préparatoires que les rédacteurs n’avaient pas l’intention de limiter la clause d’exclusion aux seuls fugitifs recherchés par la justice » (2012 CAF 324, 442 N.R. 290, par. 62).
[41] Monsieur Febles signale les déclarations de certains délégués qui, selon lui, appuient son interprétation lorsqu’on les examine dans leur contexte, mais à l’examen de l’ensemble des travaux préparatoires, il ne ressort aucune intention définitive en ce sens. En fait, le délégué de la France a insisté sur la nécessité d’une distinction entre les réfugiés authentiques et les criminels de droit commun, et il a ajouté que les « réfugiés dont les agissements discréditeraient ce statut » devraient être exclus (travaux préparatoires, Doc. N.U. A/CONF.2/SR.29, p. 19).
[42] Je conclus en conséquence que les travaux préparatoires n’appuient pas la position de M. Febles.
(5) La jurisprudence relative à l’article 1Fb)
[43] Les tribunaux à travers le monde ont proposé divers raisonnements justifiant l’inclusion de l’article 1Fb) dans la Convention relative aux réfugiés et ont interprété cette disposition de diverses façons. Bien que la jurisprudence ne soit pas concluante quant à sa portée précise et à tous les raisonnements de l’article 1Fb) proposés, on s’entend pour dire que cet article ne vise pas seulement les criminels fugitifs. Ayant examiné la jurisprudence étrangère, je conclus que l’interprétation retenue par le Tribunal administratif fédéral d’Allemagne et la Cour européenne de justice, suivant laquelle l’article 1Fb) exclut toute personne qui a commis un crime grave de droit commun, est la plus conforme à la tendance dominante de la jurisprudence et au texte de la disposition.
[44] J’examine en premier lieu les remarques incidentes faites dans les arrêts Ward et Pushpanathan de notre Cour dans la mesure où elles peuvent laisser croire que l’article 1Fb) vise uniquement les criminels fugitifs. J’examinerai en second lieu la jurisprudence internationale et celle de la Cour fédérale. L’examen de la jurisprudence illustre la difficulté de restreindre l’application de l’article 1Fb) à une catégorie étroite de personnes, comme les criminels fugitifs, et confirme que cet article s’applique, comme le suggèrent ses termes, à toute personne qui a déjà commis en dehors du pays d’accueil un crime grave de droit commun avant son admission dans ce pays en tant que réfugié.
[45] Dans Ward, la Cour s’était préoccupée du sens des mots « appartenance à un groupe social ou [. . .] ses opinions politiques » qui correspondent aux termes qu’emploie l’article 1A(2) de la Convention relative aux réfugiés. Dans une remarque incidente, le juge La Forest a tenu au sujet de l’article 1Fb) le court propos qui suit :
Hathaway semblerait limiter l’application de l’al. b) aux personnes accusées qui cherchent à échapper à des poursuites. La question de l’interprétation de cette modification n’a pas été débattue devant nous. Toutefois, je remarque que l’interprétation du professeur Hathaway semble être compatible avec le point de vue exprimé dans les Travaux préparatoires, au sujet du besoin de conformité entre la Convention et le droit en matière d’extradition . . . [p. 743]
[46] Tout ce que l’on peut dire au sujet de ce commentaire, c’est que le juge La Forest, après avoir souligné que la question n’avait pas été débattue, a accepté provisoirement la perspective du professeur Hathaway selon laquelle l’article 1Fb) s’appliquait uniquement aux criminels fugitifs, pour la raison que celle-ci semblait compatible avec certaines déclarations contenues dans les travaux préparatoires. Comme nous l’avons vu précédemment, il ne faudrait pas faire appel aux travaux préparatoires pour interpréter l’article 1Fb). Le fait de considérer les travaux préparatoires dans leur ensemble, sans tenir compte des commentaires particuliers auxquels fait référence le juge La Forest en ce qui concerne le droit de l’extradition, ne devrait pas non plus appuyer le point de vue selon lequel l’article 1Fb) vise uniquement les criminels fugitifs. Dans Ward, le juge La Forest avait déjà explicitement reconnu la raison d’être du souci d’exclure les demandeurs criminels, et le fait que le Canada avait modifié sa loi pour mieux atteindre cet objectif :
Dans la version modifiée de la Loi sur l’immigration, L.R.C. (1985), ch. I‑2, le Parlement a répondu davantage au souci d’interdire de séjour les demandeurs criminels et dangereux, en excluant de la définition de l’expression « réfugié au sens de la Convention » figurant à l’art. 2 de la Loi toute personne à laquelle la Convention ne s’applique pas conformément à la section E ou F de l’article premier . . . [p. 742]
[47] Dans Pushpanathan, la Cour s’est penchée non pas sur l’article 1Fb), mais bien sur l’article 1Fc), qui exclut de la protection les personnes qui se sont rendues coupables de crimes contraires aux buts et aux principes des Nations Unies. Au sujet du chevauchement possible des articles 1Fb) et 1Fc), le juge Bastarache a fait remarquer, dans une remarque incidente, que l’article 1Fb) visait uniquement les « criminels de droit commun susceptibles d’extradition en vertu d’un traité » (par. 73). Le juge Bastarache n’a offert aucun motif pour son interprétation selon laquelle la clause s’appliquait uniquement aux criminels fugitifs susceptibles d’extradition; la seule source invoquée dans cette partie des motifs est l’ouvrage du professeur G. S. Goodwin-Gill, The Refugee in International Law (2e éd. 1996). Sous la rubrique The drafting history of article 1F(b), le texte de Goodwin-Gill contient une phrase identique à celle utilisée par le juge Bastarache : [traduction] « La Constitution de l’Organisation internationale pour les réfugiés excluait les réfugiés qui étaient des “criminels de droit commun [. . .] susceptibles d’extradition en vertu d’un traité” » (p. 101 (je souligne)).
[48] Il convient donc de souligner que, dans la version la plus récente de l’ouvrage en question (G. S. Goodwin-Gill et J. McAdam, The Refugee in International Law (3e éd. 2007)), sous la rubrique The relation to extradition, on fait remarquer ce qui suit :
[traduction] . . . la thèse des « criminels fugitifs » semble être en déclin parce qu’incompatible avec le sens ordinaire des mots. Dire que ceux qui cherchent à échapper à des poursuites pour crimes graves de droit commun ne devraient pas se voir reconnaître la qualité de réfugiés est une chose; c’en est toutefois une tout autre de prétendre que seuls de tels fugitifs tombent sous le coup de l’article 1Fb). [En italique dans l’original; p. 175.]
[49] Les perspectives restrictives mentionnées en passant au sujet de l’article 1Fb) dans des remarques incidentes dans Ward et Pushpanathan trouvent peu d’appui dans la jurisprudence internationale. Les décisions récentes du Royaume-Uni, de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande et de l’Union européenne rejettent l’idée que l’objet de l’article 1Fb) vise uniquement l’exclusion des criminels fugitifs.
[50] Dans l’arrêt T. c. Secretary of State for the Home Department, [1996] 2 All E.R. 865, la Chambre des lords du Royaume-Uni a examiné l’objet de la section 1F en général et a indiqué que l’article 1Fb) ne se limitait pas à l’exclusion des criminels fugitifs. Cette disposition reconnaît plutôt que dans le cas de certaines personnes, [traduction] « en raison de leurs activités criminelles, il n’est pas raisonnable d’obliger un pays de les accueillir contre son gré » (p. 875). Plus récemment, le Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) du Royaume-Uni a confirmé dans l’affaire AH (Algeria) c. Secretary of State for the Home Department, [2013] UKUT 00382 (IAC) (par. 97), que l’article 1Fb) ne vise pas uniquement les criminels fugitifs.
[51] En Australie, on a adopté un raisonnement semblable. Dans l’affaire Dhayakpa c. Minister of Immigration and Ethnic Affairs (1995), 62 F.C.R. 556, le juge French de la Cour fédérale d’Australie a affirmé que [traduction] « [l]’exemption que prévoit l’article 1Fb) [. . .] maintient l’ordre et la sécurité dans le pays d’accueil » (par. 29). La décision Dhayakpa a subséquemment été confirmée dans Ovcharuk c. Minister for Immigration and Multicultural Affairs (1998), 88 F.C.R. 173, où la Cour fédérale de l’Australie a expressément refusé de suivre les remarques incidentes faites par notre Cour dans Ward et Pushpanathan suivant lesquelles l’article 1Fb) s’applique uniquement aux criminels fugitifs (p. 6 et 13).
[52] Dans la jurisprudence australienne, l’arrêt de principe est l’arrêt Minister for Immigration and Multicultural Affairs c. Singh, [2002] HCA 7, 209 C.L.R. 533. Le juge Kirby a fait une étude approfondie des principes du droit international applicables, ainsi que du contexte, de l’objet et des buts de la Convention relative aux réfugiés. Alors qu’il a reconnu les objectifs humanitaires de la Convention relative aux réfugiés ainsi que le [traduction] « lourd fardeau » qu’elle impose aux États contractants (par. 94), il a cependant estimé que la Convention relative aux réfugiés représente un compromis entre des buts opposés :
[traduction] . . . les pays d’accueil peuvent généralement assurer l’intégrité de leurs collectivités. Face à des crimes graves, ces pays peuvent généralement refuser d’accueillir les personnes reconnues coupables ou soupçonnées de complicité dans la perpétration de ces crimes car cette participation au crime peut indiquer, du moins dans une certaine mesure, la possibilité d’un danger futur pour la collectivité du pays d’accueil. Sans ce droit de refus dans certains cas extrêmes, un fort ressentiment populaire et politique risquerait de saper les objectifs de protection de la Convention. [Note en bas de page omise; par. 95.]
[53] Dans l’arrêt Attorney-General (Minister of Immigration) c. Tamil X, [2010] NZSC 107, [2011] 1 N.Z.L.R. 721, la Cour suprême de Nouvelle-Zélande a affirmé que deux objectifs sous-tendent l’article 1Fb) : (1) empêcher que les criminels fugitifs se soustraient à leur châtiment, et (2) protéger la sécurité des États. La cour a précisé que le libellé de l’article 1Fb) [traduction] « ne peut [. . .] être interprété de façon à exclure seulement les criminels fugitifs » (par. 82).
[54] Dans l’affaire B (Espace de liberté, de sécurité et de justice), le Tribunal administratif fédéral d’Allemagne et la Cour européenne de justice ont tous les deux statué que la dangerosité actuelle n’était pas pertinente dans l’application de l’article 1Fb). Bien que les demandeurs dans B (Espace de liberté, de sécurité et de justice) fussent des fugitifs, les deux tribunaux ont ensuite examiné l’objet général et la portée des articles 1Fb) et 1Fc) et ont estimé que les exclusions s’appliquaient à quiconque avait déjà commis les actes mentionnés dans ces dispositions. À l’issue d’un examen des travaux préparatoires à la Convention relative aux réfugiés, le Tribunal administratif fédéral d’Allemagne a conclu que l’objet dominant de l’article 1Fb) consiste à [traduction] « protéger contre le dénigrement la qualité de réfugié en empêchant qu’elle soit accordée aux demandeurs qui n’en sont pas dignes », et à « empêcher que la qualité de réfugié soit déconsidérée par l’inclusion de criminels dans le groupe des réfugiés reconnus » (par. 29-30). La Cour européenne de justice a affirmé que l’article 1Fb) a pour effet de « sanctionner des actes commis dans le passé » (par. 103) et avait été « institué dans le but d’exclure du statut de réfugié les personnes jugées indignes de la protection qui s’y attache » (par. 104). En d’autres mots, l’article 1Fb) vise à exclure du statut de réfugié les personnes qui ont commis un crime grave, peu importe ce qui a pu arriver depuis.
[55] Je ne puis souscrire à l’opinion de la juge Abella selon laquelle l’arrêt B (Espace de liberté, de sécurité et de justice) « n’indiquait nullement si, ou dans quelle mesure, l’article 1Fb) traite des non-fugitifs » (par. 120). Au contraire, la Cour européenne de justice, aux par. 100-105, a clairement précisé que les articles 1Fb) et 1Fc) ont effet de la même façon : ils préservent la dignité du statut de réfugié en excluant quiconque a déjà commis les actes auxquels renvoient ces dispositions. De fait, l’appelant lui-même reconnaît à bon droit que [traduction] « bon nombre des propositions [dans les motifs de la Cour européenne] semblent laisser entendre que l’article [1Fb)] s’applique sans restriction » (m.a., par. 78).
[56] Deux tribunaux ont cependant interprété restrictivement l’article 1Fb). En Belgique, le Conseil du contentieux des étrangers a estimé que des facteurs tels l’expiation d’une peine, des remords ou même des actes charitables subséquents sont pertinents pour déterminer si un demandeur dans un cas donné est digne de la protection accordée aux réfugiés (voir X c. Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, n° 27.479, 18 mai 2009, et X c. Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, n° 69656, 8 novembre 2011).
[57] Et en France, le Conseil d’État a statué que, bien que la protection de la société d’accueil soit, outre l’exclusion des criminels fugitifs, une raison d’être de l’article 1Fb), un demandeur qui a purgé sa peine pour un crime grave ne devrait pas être exclu sauf si on peut conclure, pour des raisons qui vont au-delà du fait qu’un crime visé à l’article 1Fb) a été commis, qu’il présenterait un danger pour le public (Office français de protection des réfugiés et apatrides c. Hykaj, no 320910, 4 mai 2011).
[58] Confrontée à cette jurisprudence, la Cour d’appel fédérale, dans une série de décisions incluant Jayasekara c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2008 CAF 404, [2009] 4 R.C.F. 164, et la décision qui fait l’objet du présent pourvoi, s’est rangée à l’avis de la Haute cour d’Australie et de la Cour européenne de justice. La Cour d’appel fédérale n’a pas suivi les remarques incidentes faites dans Ward et Pushpanathan et a conclu que le fait d’avoir purgé sa peine ne « permet [pas à un demandeur] d’échapper à l’application de l’article 1Fb) » (Jayasekara, par. 57).
[59] Je conclus que la tendance dominante de la jurisprudence n’est pas compatible avec l’affirmation voulant que l’article 1Fb) a pour effet de n’exclure que les seuls criminels fugitifs, ni avec l’affirmation voulant qu’il faut mettre en balance la conduite postérieure au crime et la gravité du crime. Je signale en particulier qu’aucun tribunal étranger n’accepte les remarques incidentes de Ward et Pushpanathan suivant lesquelles l’exclusion des criminels fugitifs est la seule raison d’être de l’article 1Fb). J’estime que les remarques incidentes faites dans Ward et Pushpanathan ne devraient plus être suivies.
(6) Conclusion relative à la portée de l’article 1Fb)
[60] L’article 1Fb) exclut toute personne qui a déjà commis un crime grave de droit commun à l’extérieur du pays d’accueil avant son admission en tant que réfugié dans ce pays. Cet article ne s’applique pas uniquement aux criminels fugitifs, et la gravité du crime n’a pas à être mise en balance avec des facteurs extrinsèques au crime tels le danger présent ou futur pour la société d’accueil, ou la réadaptation ou l’expiation subséquente au crime.
C. Comment déterminer la gravité d’un crime?
[61] L’appelant admet que les crimes qu’il a commis étaient « graves » lorsqu’il les a commis, et point n’est besoin d’examiner en quoi consiste un « crime grave » au sens de l’article 1Fb). Toutefois, quelques commentaires à ce sujet peuvent s’avérer utiles.
[62] Dans les arrêts Chan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2000] 4 C.F. 390 (C.A.), et Jayasekara, la Cour d’appel fédérale s’est dite d’avis que le crime est généralement considéré comme grave lorsqu’une peine maximale d’au moins dix ans d’emprisonnement aurait pu être infligée si le crime avait été commis au Canada. C’est aussi mon avis. Toutefois, il ne faut pas voir dans cette généralisation une présomption rigide qu’il est impossible de réfuter. Lorsqu’une disposition du Code criminel du Canada, L.R.C. 1985, ch. C-46 , prévoit un large éventail de peines, qui vont d’une peine relativement légère jusqu’à une peine d’au moins dix ans d’emprisonnement, on ne saurait exclure de façon présomptive un demandeur qui serait condamné au Canada à une peine parmi les plus légères. L’article 1Fb) vise à n’exclure que les personnes qui ont commis des crimes graves. Le HCR a indiqué qu’une présomption de crime grave pourrait découler de la preuve de la perpétration des infractions suivantes : l’homicide, le viol, l’attentat à la pudeur d’un enfant, les coups et blessures, le crime d’incendie, le trafic de drogues et le vol qualifié (Goodwin-Gill et McAdams, p. 179). Il s’agit là d’exemples valables de crimes suffisamment graves pour justifier de façon présomptive l’exclusion de la protection offerte aux réfugiés. Toutefois, je le rappelle, la présomption peut être réfutée dans un cas donné. Le fait qu’une peine maximale d’au moins dix ans d’emprisonnement aurait pu être infligée si le crime avait été perpétré au Canada s’avère un guide utile, et les crimes qui, au Canada, rendent leur auteur passible d’une peine maximale d’au moins dix ans seront en général suffisamment graves pour justifier l’exclusion, mais il ne faudrait pas appliquer la règle des dix ans machinalement, sans tenir compte du contexte ou de manière injuste.
D. Le contexte législatif interne et la Charte canadienne des droits et libertés
[63] Selon le dernier argument qu’avance M. Febles, l’interprétation de l’article 1Fb) qu’il propose devrait être retenue parce qu’elle assure l’harmonie de la LIPR ainsi que sa conformité avec la Charte . Cet argument confond deux exercices d’interprétation distincts.
[64] J’ai déjà mentionné que l’article 1Fb) de la Convention relative aux réfugiés figure dans un traité international; le sens de ce dernier n’est pas touché par les dispositions de la LIPR . Cependant, la Commission est liée par la LIPR et non par la Convention relative aux réfugiés elle-même. Le législateur a le pouvoir d’adopter un texte législatif conforme aux obligations que la Convention relative aux réfugiés impose au Canada, ou un texte législatif qui prévoit une protection plus grande ou moindre que celle prévue par la Convention relative aux réfugiés. Il faut donc en l’espèce poser deux questions distinctes. Premièrement, que signifie l’article 1Fb) de la Convention relative aux réfugiés? Pour répondre à cette première question, le régime législatif et la Charte ne sont pas pertinents. Deuxièmement, que signifie l’art. 98 de la LIPR ? Pour répondre à cette deuxième question, le contexte législatif interne et la Charte peuvent être pertinents.
[65] J’ai déjà conclu que l’article 1Fb) de la Convention relative aux réfugiés s’applique à toute personne qui a déjà commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d’accueil avant d’y être admise comme réfugié.
[66] L’article 98 de la LIPR incorpore expressément l’article 1Fb) de la Convention relative aux réfugiés : « La personne visée aux sections E ou F de l’article premier de la Convention sur les réfugiés ne peut avoir la qualité de réfugié ni de personne à protéger. » Ce texte indique ainsi clairement l’intention du législateur d’exclure du régime canadien de protection des réfugiés toutes les personnes que vise l’article 1Fb) de la Convention relative aux réfugiés. Rien dans l’ensemble du régime de la LIPR n’indique une intention contraire.
[67] De même, la Charte ne joue aucun rôle dans l’interprétation de l’art. 98 de la LIPR . Lorsque l’intention exprimée par le législateur dans une disposition législative est claire et sans ambiguïté, la Charte ne peut servir d’outil d’interprétation pour donner au texte législatif un sens non voulu par le législateur : Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559, par. 61-62. En outre, comme l’avait conclu la cour d’appel, l’art. 98 de la LIPR est compatible avec la Charte . J’ai indiqué au par. 10 des présents motifs que, même s’il est exclu du régime de protection des réfugiés, l’appelant peut demander au ministre de surseoir à une mesure de renvoi pour le lieu en cause si le renvoi à ce lieu l’expose à la mort, à la torture ou à des traitements ou peines cruels ou inusités (art. 97 , 112 , sous-al. 113d) (i) et par. 114(1) de la LIPR ). Le ministre saisi d’une telle demande devrait pondérer les risques auxquels le renvoi exposerait l’appelant et le danger que l’appelant constituerait pour la population canadienne s’il n’était pas renvoyé (al. 113d) de la LIPR ). L’article 7 de la Charte peut aussi empêcher le ministre de renvoyer une personne dans un pays où les droits que garantit la Charte peuvent être mis en péril : Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, [2002] 1 R.C.S. 3, par. 58.
[68] Bien que l’appelant préfèrerait se voir accorder l’asile plutôt que demander un sursis à l’exécution d’un renvoi, la Charte n’accorde aucun droit positif à l’égard de l’asile. L’appelant est exclu de l’asile en raison des crimes graves de droit commun qu’il a commis. Si son renvoi vers Cuba met en péril des droits que lui garantit la Charte , son recours consiste, je le rappelle, en une demande de sursis à l’exécution d’un tel renvoi.
[69] Subsidiairement, si l’appelant estime que les autorités américaines l’ont injustement dépouillé, aux termes des dispositions du titre 8 U.S.C. § 1158(c)(2)(B) et § 1158(c)(3), de l’asile que lui avaient accordé les États-Unis, il doit s’adresser au système de justice américain pour contester cette décision. Il ne peut agir en justice au sein du système de justice canadien pour que soit déterminée la justesse ou la constitutionnalité des décisions prises par les responsables américains aux termes des lois américaines.
[70] Je suis d’avis de rejeter le pourvoi et de maintenir la décision de la Commission de refuser l’asile à l’appelant.
Version française des motifs des juges Abella et Cromwell rendus par
[71] La juge Abella (dissidente) — Dans le sillage des persécutions et des déplacements massifs de personnes pendant la Deuxième Guerre mondiale, la communauté internationale a réagi en codifiant et en consacrant la protection internationale des réfugiés dans la Convention relative au Statut des Réfugiés des Nations Unies de 1951, R.T. Can. 1969 no 6 (Convention relative aux réfugiés).
[72] La Convention relative aux réfugiés, modifiée en 1967 par un Protocole relatif au statut des réfugiés, 606 R.T.N.U. 267, constitue aujourd’hui la pierre de Rosette de la protection des réfugiés en droit international, établissant qui a qualité de réfugié, les droits des réfugiés et les obligations correspondantes des États envers les réfugiés sur leur territoire. Entre autres protections humanitaires prévues dans la Convention relative aux réfugiés, l’interdiction du refoulement que l’on trouve à l’article 33 prévoit qu’aucun État signataire ne peut expulser ou refouler de force des réfugiés vers un territoire où existe un risque de persécution.
[73] L’article premier établit les grands paramètres applicables aux personnes qui, craignant avec raison d’être persécutées, seront considérées comme des réfugiés. Toutefois, la catégorie comprend des exceptions. Les signataires de la Convention relative aux réfugiés n’ont pas voulu que la protection qu’offre le statut de réfugié s’étende à des personnes dont la désignation comme réfugiés compromettrait l’intégrité et la viabilité politique de cette protection.
[74] La section 1F énonce des motifs justifiant l’exclusion de certaines personnes de la catégorie des « réfugiés ». Pour statuer sur la demande d’asile en l’espèce, il faut déterminer les situations dans lesquelles la perpétration d’un crime grave de droit commun au sens de l’article 1Fb) privera une personne de la protection accordée par la Convention relative aux réfugiés. Malgré tout le respect que je dois à mes collègues majoritaires, j’arrive à une conclusion interprétative différente de la leur sur cette question. Bien que les articles 1Fa) et c) représentent des obstacles absolus à la reconnaissance du statut de réfugié, l’approche en fonction des droits de la personne pour l’interprétation prescrite par la Convention de Vienne sur le droit des traités, R.T. Can. 1980 no 37 (Convention de Vienne), appelle une interprétation moins draconienne de l’article 1Fb). À mon avis, sauf dans les cas de crimes très graves, une personne ne devrait pas être automatiquement privée de la protection humanitaire de la Convention relative aux réfugiés en application de cette disposition, et l’expiation ou la réadaptation, le cas échéant, devraient être prises en compte.
[75] Les faits relatifs à la conduite criminelle en cause dans le présent pourvoi ne sont pas contestés. Luis Alberto Hernandez Febles est un citoyen cubain né le 4 décembre 1954. Il a quitté Cuba pour se rendre aux États-Unis le 14 mai 1980. Il a obtenu le statut de réfugié aux États-Unis en raison de sa crainte d’être persécuté comme dissident politique.
[76] En 1984 et en 1993, M. Febles a plaidé coupable à deux infractions criminelles en Californie. Le présent pourvoi découle de ces infractions.
[77] Le 2 juillet 1984, M. Febles s’est rendu à la police après avoir frappé une personne à la tête avec un marteau pendant que la victime dormait. Il avait consommé de l’alcool au moment de l’infraction. Le 20 novembre 1984, M. Febles a plaidé coupable à l’infraction de [traduction] « voies de fait [. . .] avec une arme meurtrière [. . .] autre qu’une arme à feu », une infraction prévue au Penal Code of California (al. 245(a)(1)), et il a été condamné à une peine d’emprisonnement de deux ans et à trois ans de probation.
[78] La deuxième infraction a eu lieu le 3 octobre 1993, lorsque M. Febles a proféré des menaces pendant qu’il pointait un couteau vers quelqu’un. Monsieur Febles a plaidé coupable à l’infraction de [traduction] « voies de fait [. . .] avec une arme meurtrière [. . .] autre qu’une arme à feu ». Il a été condamné à une peine d’emprisonnement de deux ans et à trois ans de probation.
[79] Monsieur Febles ne nie pas sa responsabilité relativement à ces infractions. Il admet avoir eu de sérieux problèmes d’alcool à l’époque, mais il affirme avoir cessé de boire depuis, après avoir participé au programme des Alcooliques Anonymes entre 1998 et 2002. De 2002 à 2008, M. Febles a occupé un emploi rémunéré aux États-Unis.
[80] Monsieur Febles est entré au Canada le 12 octobre 2008. Deux jours plus tard, le 14 octobre 2008, il s’est présenté aux autorités et a demandé l’asile en raison de sa crainte d’être persécuté à Cuba pour ses convictions politiques. Lors de son entrevue avec un agent des services frontaliers du Canada, il a librement fait part de ses condamnations criminelles aux autorités canadiennes.
[81] Sur la foi du rapport des Services frontaliers, M. Febles a été déféré à la Section de l’immigration de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (Commission) pour constat d’interdiction de territoire. La Section de l’immigration a conclu que M. Febles était interdit de territoire parce qu’il avait commis un crime grave de droit commun.
[82] Une mesure d’expulsion a été prise le 3 juin 2010.
[83] Le 14 octobre 2010, la Section de la protection des réfugiés de la Commission a entendu la demande d’asile de M. Febles. Le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile a déposé un avis d’intervention, plaidant que M. Febles devait être exclu de la définition de réfugié en application de l’article 1Fb) de la Convention relative aux réfugiés parce qu’il avait commis un crime grave de droit commun. Monsieur Febles a fait valoir qu’il avait purgé ses peines, qu’il était maintenant réadapté et qu’il ne posait aucun danger pour le Canada.
[84] La Commission a rejeté sa demande d’asile le 27 octobre 2010 et a conclu qu’aux termes de l’article 1Fb) de la Convention relative aux réfugiés, la gravité de son crime commis en 1984 l’excluait du régime de protection des réfugiés.
[85] La demande de contrôle judiciaire présentée par M. Febles a été rejetée tant par la Cour fédérale, 2011 CF 1103, 397 F.T.R. 179, que par la Cour d’appel fédérale, 2012 CAF 324, 442 N.R. 290. Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et de renvoyer l’affaire à la Commission pour qu’elle rende une nouvelle décision.
[86] La section 1F de la Convention relative aux réfugiés exclut trois catégories de personnes du régime de protection de ses dispositions en limitant la définition de « réfugié » :
[87] L’exclusion en application de la section 1F entraîne des conséquences importantes. Si une personne devient inhabile à revendiquer le statut de « réfugié » en raison d’un de ces motifs d’exclusion, la protection humanitaire qu’offre la Convention relative aux réfugiés lui est refusée complètement, y compris la protection contre le refoulement prévue à l’article 33. Une personne exclue risque donc d’être renvoyée dans son pays d’origine pour y être persécutée, la privant de toute protection résiduelle qu’offrent les règles de droit internes ou internationales relatives aux droits de la personne.
[88] Le Parlement a incorporé la section 1F dans la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 . L’article 95 de la Loi prévoit que l’asile est la protection conférée à toute personne dès lors que la Commission de l’immigration et du statut de réfugié « lui reconnaît la qualité de réfugié au sens de la Convention ou celle de personne à protéger ». L’article 98 crée une exception pour les personnes visées à la section 1F .
[89] L’article 31 de la Convention de Vienne énonce la règle générale applicable à l’interprétation de traités internationaux tels que la Convention relative aux réfugiés. L’article 31(1) dispose :
[90] Entre autres méthodes d’interprétation, l’article 31(3) de la Convention de Vienne prévoit que toute pratique ultérieurement suivie par les États signataires « par laquelle est établi l’accord des parties à l’égard de l’interprétation du traité » est pertinente au contexte dans l’exercice d’interprétation; voir également Yugraneft Corp. c. Rexx Management Corp., [2010] 1 R.C.S. 649, par. 21. L’article 32 prévoit qu’il peut être fait appel aux travaux préparatoires au traité comme moyen complémentaire d’interprétation en vue de « confirmer le sens résultant de l’application de l’article 31 », ou lorsque l’application de l’article 31 créé de l’ambiguïté ou conduit à un résultat « manifestement absurde ou déraisonnable » : Peracomo Inc. c. Société TELUS Communications, [2014] 1 R.C.S. 621, par. 100.
[91] Dans Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, le juge Bastarache a décrit l’application de cette méthode interprétative dans le contexte de l’interprétation de la Convention relative aux réfugiés :
[Les règles de la Convention de Vienne sur l’interprétation des traités] ont été appliquées par notre Cour dans deux arrêts récents, l’un portant sur l’incorporation directe des dispositions d’un traité (Thomson c. Thomson, [1994] 3 R.C.S. 551) et l’autre, sur un article de la Loi sur l’immigration conçu pour mettre à exécution les obligations du Canada en vertu de la Convention (Ward, précité). Dans celui-ci, le juge La Forest a utilisé divers moyens d’interprétation : l’historique de la rédaction et les travaux préparatoires en ce qui concerne la disposition en cause; le Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (« Guide du HCNUR »); les commentaires antérieurs de la jurisprudence relatifs au but et à l’objet du traité. En effet, à la p. 713, le juge La Forest s’est montré disposé à tenir compte des propositions des divers délégués exposées dans les travaux préparatoires, encore qu’il ait reconnu que, selon leur teneur et leur contexte, ces textes « ne permet[tent] peut-être pas vraiment » de privilégier l’une ou l’autre interprétation.
. . . Le refus à priori d’accorder les protections fondamentales d’un traité dont l’objet est la protection des droits de la personne est une exception radicale aux objets de la Convention [. . .] et ne peut être justifié que lorsque l’exclusion favorise la protection de ces droits. [par. 53 et 74]
[92] Compte tenu des objets en rapport avec les droits de la personne de la Convention relative aux réfugiés et des conséquences dramatiques de l’exclusion de la protection qu’offre le statut de réfugié, la section 1F appelle une interprétation particulièrement prudente : Ezokola c. Canada (Citoyenneté et Immigration), [2013] 2 R.C.S. 678, par. 31-36; Pushpanathan, par. 57; voir aussi Al-Sirri c. Secretary of State for the Home Department, [2012] UKSC 54, [2013] 1 A.C. 745, par. 12 et 16; Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), « Principes directeurs sur la protection internationale : Application des clauses d’exclusion : article 1F de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés », HCR/GIP/03/05, 4 septembre 2003 (en ligne) (Principes directeurs du HCR), par. 2.
[93] Le lien qui existe entre l’objet en rapport avec les droits de la personne et une interprétation prudente est mis en évidence dans le préambule de la Convention relative aux réfugiés lui-même, comme les juges LeBel et Fish l’ont confirmé dans Ezokola :
Le préambule de la Convention relative aux réfugiés souligne la « profonde sollicitude que [la communauté internationale] éprouve pour les réfugiés » et son souci « d’assurer à ceux-ci l’exercice le plus large possible des droits de l’homme et des libertés fondamentales ». L’interprétation de l’art. 1Fa) doit tenir compte de « [c]es objets et [de] ces buts généraux, nettement en rapport avec les droits de la personne ». [Par. 32, citant Pushpanathan, par. 57.]
[94] Dans l’arrêt Canada (Procureur général) c. Ward, [1993] 2 R.C.S. 689, le juge La Forest a expliqué comment les objets sous-jacents en rapport avec les droits de la personne de la Convention relative aux réfugiés nous aident à interpréter les éléments de la définition de l’expression « réfugié au sens de la Convention » :
La Convention repose sur l’engagement qu’a pris la communauté internationale de garantir, sans distinction, les droits fondamentaux de la personne. C’est ce qu’indique le préambule du traité :
Ce thème donne un aperçu des limites des objectifs que les délégués cherchaient à atteindre et dont ils avaient convenu. Il énonce, d’une façon générale, l’intention des rédacteurs et fixe de ce fait une limite inhérente aux cas visés par la Convention. Hathaway [. . .] explique ainsi l’incidence de ce ton général du traité sur le droit relatif aux réfugiés :
Ce thème fixe les limites de bien des éléments de la définition de l’expression « réfugié au sens de la Convention ». [p. 733-734]
[95] Cela nous amène à l’objet des clauses d’exclusion figurant à la section 1F. Dans Pushpanathan, le juge Bastarache décrit en ces termes leur objet sous-jacent et leur rapport avec la Convention :
La raison d’être de la clause est que ceux qui sont responsables d’une persécution qui crée des réfugiés ne doivent pas pouvoir invoquer à leur profit une Convention conçue pour protéger ces réfugiés. Comme l’a dit le juge La Forest dans l’arrêt Ward, précité, aux pp. 733 et 734, ce thème, à savoir des « actions qui nient d’une manière fondamentale la dignité humaine » et « la négation soutenue ou systémique des droits fondamentaux de la personne [. . .] fixe les limites de bien des éléments de la définition de l’expression “réfugié au sens de la Convention” ». Dans Sivakumar c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1994] 1 C.F. 433, la Cour d’appel fédérale a explicitement reconnu cet objet dans le contexte des motifs énumérés de façon précise à la section Fa) de l’article premier, sous la plume du juge Linden, à la p. 445 : « Lorsque par un juste retour des choses, les persécuteurs deviennent les persécutés, ils ne pourront pas revendiquer le statut de réfugié. Les criminels internationaux, de quelque côté qu’ils se trouvent dans les conflits, sont ainsi privés à juste titre du statut de réfugié. » [par. 63]
[96] Le juge Bastarache a rejeté la thèse selon laquelle les clauses d’exclusion de la section 1F visaient à protéger le pays d’accueil contre les réfugiés dangereux susceptibles de récidiver. À son avis, cet intérêt est pris en compte à l’article 33 de la Convention relative aux réfugiés, qui permet à un État d’expulser un réfugié vers son pays natal si l’on estime que ce dernier constitue un danger pour l’État d’accueil (le refoulement). Attribuer cette fonction à la section 1F également aurait pour effet, à son avis, de rendre l’article 33 redondant :
L’objet de l’article premier est de définir le terme réfugié. Puis, la section F de l’article premier établit les catégories de personnes expressément exclues de la définition. L’objet de l’art. 33 de la Convention, par contraste, n’est pas d’établir qui a la qualité de réfugié, mais bien de permettre le refoulement d’un réfugié authentique vers son pays natal s’il constitue un danger pour le pays d’accueil ou pour la communauté dudit pays. Cette distinction fonctionnelle est reflétée dans la Loi, laquelle, d’une part, intègre la section F de l’article premier à l’art. 2, l’article définitoire, et d’autre part, confère au ministre, à l’art. 53, où sont reprises généralement les dispositions de l’art. 33, le pouvoir d’expulser un réfugié admis comme tel. Par conséquent, l’objet général de la section F de l’article premier n’est pas de protéger le pays d’accueil contre les réfugiés dangereux, que ce soit en raison d’actes commis avant ou après la présentation de la revendication du statut de réfugié; c’est l’art. 33 de la Convention qui vise cet objectif. Il est plutôt d’exclure ab initio ceux qui ne sont pas des réfugiés authentiques au moment de la présentation de leur revendication. Bien que tous les actes visés à la section F de l’article premier puissent vraisemblablement être assimilés aux motifs de refoulement visés à l’art. 33, ce sont des dispositions distinctes. [Italiques ajoutés; par. 58.]
[97] Les Principes directeurs du HCR donnent eux aussi des indications sur l’objet des clauses d’exclusion à la section 1F généralement :
Le raisonnement qui sous-tend les clauses d’exclusion et qui devrait être gardé à l’esprit lorsque leur application est envisagée, est que certains actes sont tellement graves que leurs auteurs sont jugés indignes de bénéficier de la protection internationale en tant que réfugiés. Leur but premier est de priver les personnes coupables d’actes abominables et de crimes graves de droit commun de la protection internationale accordée aux réfugiés et de s’assurer que ces personnes n’abusent pas de l’institution de l’asile afin d’éviter d’être tenues juridiquement responsables de leurs actes. Les clauses d’exclusion doivent être appliquées « scrupuleusement » afin de protéger l’intégrité de l’institution de l’asile comme cela est reconnu par le Comité exécutif du HCR dans la Conclusion No 82 (XLVIII) de 1997. Dans le même temps, étant donné les conséquences potentiellement graves de l’exclusion, il est important de les appliquer avec une très grande prudence et seulement après un examen complet des circonstances propres à chaque cas. Les clauses d’exclusion doivent donc toujours être interprétées de manière restrictive. [Italiques ajoutés; par. 2.]
[98] On voit donc que, de façon générale, la section 1F a pour fonction de maintenir l’intégrité du régime de protection internationale des réfugiés et l’intégrité de la qualité de « réfugié ». Les parties à la Convention relative aux réfugiés ont reconnu en 2001 cette fonction importante dans leur Déclaration des États parties à la Convention de 1951 et/ou à son Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, HCR/MMSP/2001/09 (Déclaration des États), dans laquelle les signataires ont réaffirmé leur engagement
à poursuivre leurs efforts pour garantir l’intégrité de l’institution de l’asile, entre autres, en appliquant avec circonspection les articles 1F et 33(2) de la Convention de 1951, en particulier à la lumière des nouvelles menaces et des nouveaux défis . . . [Je souligne; p. 3.]
[99] Dans le but de filtrer les personnes qui ne sont pas des « réfugiés authentiques », l’application de la section 1F de la Convention relative aux réfugiés a pour effet de protéger l’intégrité de la protection internationale des réfugiés en excluant les personnes qui, parce qu’elles ont commis des « actes abominables et de crimes graves de droit commun » sont elles-mêmes considérées indignes du statut de réfugié : Principes directeurs du HCR, par. 2; Pushpanathan, par. 63; Ezokola, par. 34.
[100] L’exclusion précise examinée dans le présent pourvoi est celle qui figure à l’article 1Fb) qui exclut du régime de protection de la Convention relative aux réfugiés les personnes « dont on aura des raisons sérieuses de penser [. . .] qu’elles ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d’accueil avant d’y être admises comme réfugiés ».
[101] Il fait peu de doute que l’article 1Fb) avait pour objectif premier d’exclure les personnes qui abuseraient du statut de réfugié en évitant d’avoir à rendre des comptes sous forme de poursuites ou de peines pour un crime grave commis en dehors du pays d’accueil. Pour que la disposition s’applique, il faut que la personne ait commis le crime « en dehors du pays d’accueil avant d’y être admis[e] comme réfugi[é] ». Cette limite territoriale a été invoquée à titre de solide indication dans le texte que l’article 1Fb) visait à exclure les personnes qui cherchent à abuser du statut de réfugié en se soustrayant à une poursuite dans un autre pays : James C. Hathaway et Michelle Foster, The Law of Refugee Status (2e éd. 2014), p. 544. Cette interprétation trouve en outre appui sur le contexte de l’article 1Fb), sur le par. 2 des Principes directeurs du HCR, sur l’interprétation de l’article 1Fb) adoptée dans d’autres pays, et sur l’historique de la rédaction et les travaux préparatoires de la Convention relative aux réfugiés. Voir aussi Pushpanathan, par. 73; Ward, p. 743.
[102] Toutefois, une grande controverse concerne la mesure dans laquelle l’article 1Fb) vise également à satisfaire l’objectif supplémentaire d’exclure les personnes qui seraient indignes d’asile aux termes de la Convention relative aux réfugiés parce qu’elles ont par le passé commis des crimes graves de droit commun pour lesquels elles ont été poursuivies.
[103] Pour bien comprendre le texte de l’article 1Fb), il faut le situer dans son contexte et l’examiner à la lumière de l’historique de sa rédaction.
[104] Le préambule de la Convention relative aux réfugiés charge les parties contractantes « de reviser et de codifier les accords internationaux antérieurs » relatifs au statut des réfugiés et « d’étendre l’application de ces instruments et la protection qu’ils constituent pour les réfugiés au moyen d’un nouvel accord ».
[105] Chacun « [d]es accords internationaux antérieurs » auxquels renvoie le préambule privait de la protection offerte aux réfugiés les personnes qui avaient commis des crimes dans d’autres pays avant d’entrer dans le pays d’accueil et qui n’avaient pas encore été poursuivies et punies pour ces crimes : Déclaration universelle des droits de l’homme, A.G. Rés. 217 A (III), Doc. N.U. A/810, p. 71 (Déclaration universelle) (adoptée par l’Assemblée générale des N.U. le 10 décembre 1948); Constitution de l’Organisation internationale pour les réfugiés, 20 août 1948, 18 R.T.N.U. 3, ann. I, deuxième partie (qui exclut « [l]es criminels de droit commun tombant sous le coup des dispositions des traités d’extradition »); Statut de l’Office du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, A.G. Rés. 428(V) du 14 décembre 1950, p. 7 (qui exclut les personnes qui ont commis un « délit visé par les dispositions des traités d’extradition »).
[106] Qui plus est, en réaffirmant leur engagement à l’égard de la protection internationale des réfugiés, les signataires ont déclaré en 2001 que le Convention relative aux réfugiés était « conform[e] à l’article 14 de la Déclaration universelle des droits de l’homme » : Déclaration des États, par. 2. L’article 14 de la Déclaration universelle traite du droit d’asile d’une personne devant la persécution :
[107] L’article 14(2) revêt également de l’importance parce qu’il était au cœur des discussions des représentants des États à la Conférence de plénipotentiaires sur le statut des réfugiés et des apatrides à Genève en juillet 1951 (Conférence de plénipotentiaires). Je suis d’accord pour dire que l’importance des travaux préparatoires à l’égard de l’article 1Fb) n’est pas évidente. Toutefois, en toute déférence, je ne partage pas l’avis que les travaux préparatoires ne fournissent aucun éclairage important quant aux questions en litige en l’espèce. À mon avis, les interprétations fort diverses données à l’article 1Fb) par les tribunaux d’autres pays et l’incertitude que créent les limites territoriales décrites à l’article 1Fb) nous obligent à avoir recours aux travaux préparatoires pour interpréter cette disposition.
[108] Aux premières étapes de la rédaction, c’est l’article 14(2) de la Déclaration universelle, plutôt que la disposition devenue ensuite l’article 1Fb), qui était directement incorporé dans la Convention relative aux réfugiés. Les travaux préparatoires nous éclairent un peu sur la raison pour laquelle les signataires de la Convention ont modifié le libellé de l’exclusion prévue à l’article 14(2) et ont adopté plutôt le texte que l’on trouve actuellement à l’article 1Fb).
[109] À la Conférence de plénipotentiaires, le représentant du Royaume-Uni a amorcé le débat en proposant que le renvoi à l’article 14(2) soit supprimé au complet. À son avis, il était tout à fait inutile d’incorporer l’article 14(2), étant donnée la disposition du projet de Convention relative aux réfugiés — devenue ensuite l’article 33(2) — qui permettait aux signataires de refouler les réfugiés qui représentaient un danger ou une menace pour le pays d’accueil.
[110] Néanmoins, certains États — en particulier la France et la Yougoslavie — se sont opposés à la suppression du renvoi à l’article 14(2) dans le projet de Convention. La France a exprimé son inquiétude à cet égard, soutenant qu’il fallait maintenir la distinction entre les « vulgaires criminels de droit commun » et les « réfugiés de bonne foi » relativement à la question de savoir si l’intéressé était admissible au statut de réfugié en application de la Convention relative aux réfugiés (Conférence de plénipotentiaires, compte rendu analytique de la vingt-quatrième séance (Plénipotentiaires), Doc. N.U. A/CONF.2/SR.24 (1951)). Le représentant français a soutenu que les signataires de la Convention ne devraient pas être obligés de reconnaître le statut de réfugié à une personne qui n’avait pas le droit d’asile au sens de l’article 14(2) de la Déclaration universelle, puisque l’asile « [était] la condition sine qua non de la possession de ce statut » (Plénipotentiaires, Doc. N.U. A/CONF.2/SR.29 (1951)).
[111] Soulignons notamment que le représentant du Royaume-Uni a confirmé que l’article 14(2) semblait « destiné à s’appliquer à des personnes qui fuient un autre pays parce qu’elles y sont poursuivies pour des crimes de droit commun » (Plénipotentiaires, Doc. N.U. A/CONF.2/SR.29 (1951)) et que le texte devait le signifier plus clairement. Aucun des représentants ne s’est opposé à cette position. Cela n’est guère surprenant vu que, à l’instar des autres conventions internationales antérieures mentionnées précédemment, l’hypothèse sous-jacente était que l’article 14(2) privait d’asile les personnes qui demeuraient criminellement responsables à l’étranger : Atle Grahl-Madsen, The Status of Refugees in International Law (1966), vol. I, Refugee Character, p. 290. Le représentant du Royaume-Uni a également proposé une modification au texte de l’article 14(2) pour faire en sorte que les réfugiés qui avaient commis des crimes insignifiants ou mineurs « ne se trouvent pas, pour autant, définitivement exclus du bénéfice de la Convention » (Plénipotentiaires, Doc. N.U. A/CONF.2/SR.24 (1951)).
[112] Certains représentants, craignant que la Convention relative aux réfugiés et des traités d’extradition n’entrent en conflit, souhaitaient que le projet de Convention soit harmonisé avec le droit de l’extradition, alors que d’autres étaient d’avis que cette préoccupation n’avait pas à être expressément prise en compte dans la Convention elle-même, mais pouvait être traitée par voie de clauses de réserve ou de déclarations au besoin.
[113] Puisqu’il était évident que la proposition du Royaume-Uni de supprimer l’article 14(2) ne jouissait pas d’un appui très large, les représentants ont porté leur attention sur la révision de la clause d’exclusion de cette disposition. La France et la Yougoslavie étaient d’avis que la clause d’exclusion ne devait viser que les crimes commis avant l’entrée dans le pays d’accueil. La France a également souligné qu’il fallait faire la distinction entre les termes « crime » et « délit » et elle a proposé que la clause ne fasse mention que des « crimes graves » (Plénipotentiaires, Doc. N.U. A/CONF.2/SR.29 (1951)). Parlant de la nécessité « essentielle » de conserver la disposition, le représentant de la France a insisté sur le besoin d’une disposition qui permettrait à la France de filtrer les personnes à la frontière et de conférer l’asile à certaines personnes sur le territoire français, sans avoir à leur reconnaître le statut de réfugié (ibid.).
[114] Après discussion, une variante proposée par la Yougoslavie a finalement été adoptée[1] et approuvée par le représentant du Royaume-Uni parce que
sans considérer que le texte révisé de l’amendement yougoslave échappe à toutes les critiques, [il] trouve qu’il fait tout au moins disparaître son objection principale contre la version originale [. . .], qui permettait aux pays de priver trop facilement du statut de réfugié beaucoup de personnes ayant cherché asile contre la persécution. [Italiques ajoutés; ibid.]
Après que la Belgique eut proposé quelques légères modifications[2], les représentants ont adopté l’article 1Fb) dans sa formulation actuelle.
[115] Cette conclusion d’ordre linguistique aux discussions — qui portaient au départ sur l’opportunité d’élargir la catégorie de personnes qui avaient droit au statut de réfugié même si elles avaient commis un crime pour lequel elles échappaient à des poursuites — milite fortement contre le recours à cette protection élargie pour restreindre la catégorie de personnes qui ont droit à la protection.
[116] L’aspect le plus important des discussions, aux fins du présent pourvoi, est que celles-ci n’ont porté que sur les demandeurs d’asile qui avaient commis un crime en dehors du pays d’accueil, mais qui n’avaient pas été déclarés coupables ou n’avaient pas purgé une peine pour ce crime. Dans ce contexte, les représentants s’accordaient globalement pour dire que seuls les fugitifs ayant commis des crimes graves de droit commun devaient être exclus du régime de protection. Il n’a jamais été question des personnes qui avaient commis des crimes graves et qui avaient déjà purgé leurs peines en dehors du pays d’accueil.
[117] En ce qui concerne l’interprétation de l’article 1Fb) adoptée dans d’autres pays, il est largement reconnu que l’article 1Fb) avait à l’origine pour objectif de refuser de reconnaître la qualité de réfugié aux fugitifs, soit les personnes qui s’étaient soustraites aux poursuites relatives à des crimes graves de droit commun commis à l’étranger. On s’est fondé sur la prémisse que le fait de permettre à ces personnes d’obtenir le statut de réfugié compromettrait l’intégrité du régime international de protection des réfugiés. Dans une décision portant sur l’interprétation des al. 12(2)b) et c) de la Directive 2004/83/EC du Conseil de l’Union européenne qui incorpore les articles 1Fb) et c) dans les textes législatifs de l’UE, la Cour européenne de justice a reconnu que l’un des objectifs de l’exclusion prévue aux termes de ces dispositions était d’éviter que la reconnaissance du statut de réfugié « permette à des auteurs de certains crimes graves d’échapper à une responsabilité pénale » (Bundesrepublik Deutschland c. B., [2010] EUECJ C-57/09, par. 104). Voir aussi les décisions rendues en Australie (SRYYY c. Minister for Immigration and Multicultural and Indigenous Affairs, [2005] FCAFC 42, 220 A.L.R. 394); en Nouvelle-Zélande (Attorney-General (Minister of Immigration) c. Tamil X, [2010] NZSC 107, [2011] 1 N.Z.L.R. 721, par. 82 (Tamil X)); au Royaume-Uni (AH (Algeria) c. Secretary of State for the Home Department, [2013] UKUT 00382 (IAC) (AH)); et en France (Office français de protection des réfugiés et apatrides c. Hykaj, no 320910, 4 mai 2011).
[118] Tous les tribunaux semblent aussi reconnaître l’existence d’autres circonstances dans lesquelles l’article 1Fb) exclut des personnes du régime de protection de la Convention relative aux réfugiés, mais il ne semble pas y avoir de consensus quant aux situations où ces circonstances se présentent.
[119] Les tribunaux d’Australie ont conclu que l’article 1Fb) était censé en outre protéger le pays d’accueil contre les personnes considérées dangereuses du fait qu’elles ont commis des crimes par le passé (Dhayakpa c. Minister of Immigration and Ethnic Affairs (1995), 62 F.C.R. 556, par. 29; Minister for Immigration and Multicultural Affairs c. Singh, [2002] HCA 7, 209 C.L.R. 533, par. 15 et 95-96); comme en Nouvelle-Zélande (Tamil X, par. 82). Toutefois, d’autres tribunaux, à l’instar de notre Cour dans Pushpanathan, ont expressément rejeté la proposition selon laquelle l’exclusion de personnes dangereuses est l’objet sous-jacent de l’article 1Fb), même si l’application de cette disposition peut accessoirement avoir cet effet dans certains cas.
[120] La Cour européenne de justice a conclu qu’il ne serait pas conforme aux objectifs de l’exclusion « de subordonner l’exclusion dudit statut à l’existence d’un danger actuel pour l’État membre d’accueil » (Bundesrepublik Deutschland c. B., par. 104). La cour a statué que la dangerosité de la personne n’est pas examinée en application du par. 12(2) de la directive européenne (celle qui incorpore la section 1F), mais plutôt en application des articles de la directive qui incorporent l’article 33(2) de la Convention relative aux réfugiés (par. 101). Je souligne que cet arrêt n’indiquait nullement si, ou dans quelle mesure, l’article 1Fb) traite des non-fugitifs. La cour n’a pas non plus conclu que cet article exclut de façon automatique toute personne qui a déjà commis un crime grave.
[121] Les tribunaux d’autres pays encore ont conclu que la réadaptation, la gravité du crime et d’autres facteurs liés à la situation particulière du demandeur étaient pertinents. En Belgique, dans une affaire concernant un demandeur d’asile qui avait purgé des peines pour des crimes commis à l’étranger par le passé, le Conseil du contentieux des étrangers a conclu que l’article 1Fb) s’appliquait pour exclure l’intéressé du régime de protection de la Convention relative aux réfugiés en raison de son absence de repentir à l’égard d’un comportement criminel très grave (X c. Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, no 69656, 8 novembre 2011). Le Conseil du contentieux des étrangers a fait remarquer que la décision d’exclure la personne en cause tenait à des motifs comportant une mention expresse de la « Note d’information sur l’application des clauses d’exclusion : article 1F de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés » (Note d’information) (en ligne), rédigée par le HCR en 2003; il a estimé que le fait d’avoir purgé une peine pour un crime pouvait être considéré comme une forme d’expiation pertinente, et qu’il fallait également tenir compte d’autres facteurs tels la gravité du crime, l’âge de son auteur et le repentir qu’il manifeste. Toutefois, dans les affaires concernant des crimes vraiment odieux, l’exclusion en application de l’article 1Fb) est obligatoire, même si le demandeur a purgé sa peine et a manifesté du repentir (XXX c. État belge, no 199.079, A. 192.074/XI-16.797, Conseil d’État (Section du contentieux administratif), 18 décembre 2009; X. c. Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, no 27.479 (Conseil du contentieux des étrangers), 18 mai 2009).
[122] Au Royaume-Uni, dans des décisions antérieures, le tribunal d’appel de l’immigration avait appliqué littéralement le libellé de l’article 1Fb) et rejeté une interprétation suivant laquelle l’expiation (au sens de « peine, réhabilitation ou amnistie » ou de « repentir ou changement d’opinion ») était pertinente pour trancher la question de savoir si le comportement criminel antérieur est un motif d’exclusion aux termes de l’article 1Fb) : KK (Turkey) c. Secretary of State for the Home Department, [2004] UKIAT 00101, par. 92; Secretary of State for the Home Department c. AA (Palestine), [2005] UKIAT 00104, par. 59-62. Le tribunal a plutôt considéré qu’il devait appliquer le texte de l’article 1Fb) [traduction] « rigoureusement tel qu’il a été rédigé » (KK, par. 92).
[123] Toutefois, la section 1F a récemment été interprétée plus généreusement [traduction] « en raison des graves conséquences engendrées par l’exclusion d’une personne qui craint avec raison d’être persécutée du régime de protection de la Convention relative aux réfugiés » (Al-Sirri, par. 12 et 16; R. (JS (Sri Lanka)) c. Secretary of State for the Home Department, [2010] UKSC 15, [2010] 3 All E.R. 881.).
[124] Dans une décision récente intéressant un demandeur d’asile qui avait été déclaré coupable d’une infraction criminelle et qui avait purgé sa peine, l’Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) a retenu un critère de gravité élevé pour que l’article 1Fb) s’applique lorsque l’intéressé a déjà purgé une peine pour le crime, et n’a pas écarté la possibilité que des événements subséquents soient pertinents dans l’analyse (AH). Le tribunal a conclu que l’article 1Fb) comportait deux objets : la [traduction] « prévention des abus du système d’asile par la dévalorisation du droit de l’extradition ou de l’intérêt mutuel des États à poursuivre les auteurs d’infractions graves », et l’exclusion « des personnes qui ont démontré, par leur conduite, qu’elles n’en sont pas dignes » (par. 85). Pour déterminer si une personne est « indigne » en raison de son comportement passé, le tribunal a conclu comme suit :
[traduction] . . . les articles 1Fa) et c) servent à illustrer le degré de gravité nécessaire pour que s’applique l’article 1Fb); dans tous les cas, le caractère de la gravité demeure le même. Les auteurs de crimes de guerre et d’actes contraires aux principes et aux buts des Nations Unies sont des exemples clairs de personnes indignes de protection. [Italiques ajoutés; par. 86.]
[125] Le tribunal a également noté que la version française de l’article 1Fb) fournit des éclaircissements importants sur le degré de gravité nécessaire pour que s’applique l’exclusion aux termes de cette disposition :
[traduction] Dans la version française de l’article 1Fb), il est question de « crime grave » alors qu’à l’article 33(2), on parle de « délit particulièrement grave ». En droit français, le crime est une catégorie d’infraction plus grave que le délit. Selon le Vocabulaire juridique de Cornu (9e édition) 2011, un « crime » est une « transgression particulièrement grave ». Toutefois, nous reconnaissons que la classification de l’infraction au regard du droit national n’est pas en cause en l’espèce (il se trouve que les infractions pour lesquelles l’appelant a été déclaré coupable en France étaient toutes les deux des délits). Il s’agit plutôt de constater que l’emphase mise sur l’emploi du mot anglais « crime » dans les deux dispositions ne rend pas compte du caractère de gravité que porte le mot français. Il se peut que le HCR et les auteurs se soient appuyés sur le libellé du texte français pour affirmer que les crimes graves étaient auparavant des crimes capitaux. [par. 88]
[126] À la lumière de ces faits, le tribunal a statué que [traduction] « la participation personnelle à un complot en vue de promouvoir la violence terroriste peut être un crime particulièrement grave que vise l’article 1Fb) » (par. 89). Le tribunal a souligné que « [n]ous devons tenter de cerner le sens international autonome du terme, sans égards aux préoccupations purement nationales quant aux comportements qui doivent être sanctionnés et aux politiques en matière de détermination de la peine » (par. 83). La gravité doit être appréciée au moment où les actes criminels ont été commis, mais le tribunal a noté que des faits tels un pardon ou un acquittement final « obtenus subséquemment peuvent être pertinents pour déterminer si l’exclusion est justifiée » (par. 97).
[127] La « Note d’information sur l’application des clauses d’exclusion : article 1F de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés » du HCR qui « fait partie intégrante [de la position] du HCR » quant à l’interprétation de la section 1F (Principes directeurs du HCR), sert de guide particulièrement pertinent :
. . . on peut soutenir qu’une personne qui a purgé une peine ne devrait, en général, plus se voir appliquer la clause d’exclusion dans la mesure où elle n’a pas échappé à la justice. Cependant, chaque cas nécessite un examen individuel en gardant à l’esprit les questions telles que la période de temps écoulé depuis la commission de l’infraction, la gravité de l’infraction, l’âge auquel le crime a été commis, la conduite de la personne depuis lors et la question de savoir si elle a exprimé des regrets ou renoncé à ses activités criminelles. Dans le cas de crimes particulièrement atroces, on peut considérer que ces personnes ne méritent toujours pas la protection internationale des réfugiés et que les clauses d’exclusion doivent encore s’appliquer. Il est plus probable que ce soit le cas pour les crimes prévus aux articles 1F(a) ou (c) que pour ceux relevant de l’article 1F(b). [Italiques ajoutés; par. 73.]
[128] Deux observations connexes ressortent de l’examen qui précède. Premièrement, à l’instar des accords internationaux relatifs aux réfugiés, qui ont été codifiés et révisés par la Convention relative aux réfugiés, l’article 1Fb) était censé à l’origine maintenir l’intégrité du statut de réfugié en excluant les fugitifs. Les travaux préparatoires confirment que l’exclusion des personnes qui ont commis des crimes graves et impunis n’était pas seulement une préoccupation d’ordre pratique; il s’agissait d’une question d’ordre moral qui touchait l’intégrité du régime de protection internationale des réfugiés.
[129] Toutefois, comme le montre la jurisprudence internationale récente, il est loin d’être évident que les signataires de la Convention relative aux réfugiés entendaient exclure toutes les personnes soupçonnées d’avoir commis des crimes graves de droit commun, sans égard à leur réadaptation éventuelle. À mon avis, il est donc loisible à notre Cour de tirer sa propre conclusion quant à la manière d’interpréter la portée de l’article 1Fb).
[130] Selon la méthode d’interprétation requise, qui fait appel à la bonne foi, il ne faut pas dissocier le texte de l’article 1Fb) de son objet axé sur les droits de la personne. Ceci est d’autant plus vrai si on prend en compte le souhait clair, exprimé à la Conférence de plénipotentiaires, que les critères d’exclusion aux termes de l’article 1Fb) soient rédigés de façon limitative pour que les pays ne puissent pas refuser « trop facilement » les protections humanitaires garanties par la Convention relative aux réfugiés (Plénipotentiaires, Doc. N.U. A/CONF.2/SR.29 (1951)).
[131] Comme l’indiquent les Principes directeurs du HCR, les tribunaux ont la latitude voulue pour appliquer l’article 1Fb) « seulement après un examen complet des circonstances propres à chaque cas » (par. 2 (italiques ajoutés)). Bien peu de sources, s’il en est, appuient la thèse voulant que toute personne qui a commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d’accueil demeure à jamais indigne de la protection qu’offre la Convention relative aux réfugiés, peu importe les changements qui peuvent subséquemment affecter sa situation personnelle. Une approche aussi obstinément exclusive — et littérale — serait contraire à la méthode d’interprétation « de bonne foi » que prescrit la Convention de Vienne ainsi qu’à l’objet axé sur les droits de la personne de la Convention relative aux réfugiés.
[132] À mon avis, selon la gravité du crime, si l’on croit qu’une personne a commis un crime grave de droit commun, l’objectif de l’article 1Fb) peut être satisfait lorsque la situation personnelle de l’intéressé témoigne d’un degré suffisamment élevé de réadaptation ou d’expiation, de sorte que le demandeur ne devrait pas être exclu du régime de protection de la Convention relative aux réfugiés. Le fait d’avoir purgé une peine ainsi que d’autres facteurs, comme l’écoulement du temps depuis la commission de l’infraction, l’âge de la personne lorsqu’elle a commis le crime et son comportement pendant la réadaptation, seront tous pertinents. Par ailleurs, seraient exclues les personnes qui ont commis des crimes d’une gravité telle qu’elles doivent être considérées comme indignes du statut de réfugié.
[133] Cette interprétation est étayée par l’approche suivie par le HCR et par des tribunaux de Belgique et du Royaume-Uni, qui ont souligné que les auteurs de crimes particulièrement graves sont exclus en application de la Convention relative aux réfugiés parce qu’ils sont indignes du statut de réfugié. Cette approche est également conforme à l’intention des signataires de la Convention relative aux réfugiés de protéger l’intégrité et la viabilité du régime international de protection des réfugiés en limitant les obligations des parties contractantes à l’égard des personnes qui ont commis des crimes très graves.
[134] En concluant que M. Febles était exclu du régime de protection de la Convention relative aux réfugiés en application de l’article 1Fb), la Commission a pris en compte « uniquement [le] crime de 1984, pour lequel [elle] dispos[ait] de plus d’informations » et a conclu que M. Febles avait commis un « crime grave de droit commun » (par. 22). Elle a fait remarquer que M. Febles avait purgé la peine imposée pour l’infraction commise en 1984, et qu’« il [pouvait] paraître injuste pour le demandeur que des crimes qu’il a commis il y a de nombreuses années reviennent le hanter alors qu’il a purgé ses peines, saisi la deuxième chance que la vie lui a offerte, il y a dix-sept ans, et choisi de marcher dans le droit chemin » (par. 24). Toutefois, la Commission n’a pas tranché la question de savoir si cette infraction était d’une gravité telle que M. Febles devait être considéré comme indigne du statut de réfugié.
[135] Monsieur Febles a exprimé du remords immédiatement après avoir commis le crime et il s’est livré à la police. Il a plaidé coupable et a purgé la peine infligée en conséquence de sa conduite. Il a également admis avoir eu un problème d’alcoolisme au moment de l’infraction. Certes, la conduite criminelle était grave, mais pour déterminer s’il y a lieu de lui accorder l’asile, il faut encore examiner si le crime est d’une gravité telle qu’il faille faire abstraction de la situation personnelle de M. Febles depuis qu’il a purgé sa peine en 1984.
[136] Je suis par conséquent d’avis d’accueillir le pourvoi et de renvoyer l’affaire à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié pour qu’elle rende une nouvelle décision conformément aux présents motifs.
Pourvoi rejeté, les juges Abella et Cromwell sont dissidents.
Procureurs de l’appelant : Jared Will, Montréal; Peter Shams, Montréal.
Procureurs de l’intervenante Amnistie internationale : Juristes Power, Ottawa.
Procureurs de l’intervenant le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés : Torys, Toronto; HCNUR, Toronto.
Procureurs de l’intervenante l’Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés : Refugee Law Office, Toronto.
Procureur de l’intervenant le Conseil canadien pour les réfugiés : University of British Columbia, Vancouver.
Procureurs de l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles : Edelmann & Co. Law Office, Vancouver; Waldman & Associates, Toronto.
[1] La Yougoslavie a proposé le libellé suivant : « . . . elles ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d’accueil » (Plénipotentiaires, Doc. N.U. A/CONF.2/SR.29 (1951)).
[2] La version finale, telle que modifiée par la Belgique, est celle que l’on trouve dans la Convention de 1951 : « . . . elles ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d’accueil avant d’y être admises comme réfugiés . . . »

References: CSC 
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 art. 98
 art. 1
 art. 97
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 art. 95
 art. 245
 art. 31
 art. 1
 art. 1
 art. 14
 art. 7
 art. 98
 art. 100
 art. 95
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 § 1158
 § 1158