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Timestamp: 2020-01-21 11:36:37+00:00

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Verwaltungsakt oder öffentlich-rechtliche Willenserklärung?
von Gregor Kerschbaumer (Autor)
Seminararbeit 2011 36 Seiten
II. Zielsetzung der Arbeit
§ 2 Die Entwicklung der Verrechnung als allgemeines Rechtsinstitut im Sozialrecht
§ 3 Die sozialrechtlichen Verrechnungsvorschriften
I. § 52 SGB I
II. § 28 Nr. 1 SGB IV
III. Die Drittaufrechnung gem. § 333 III SGB III
§ 4 Das Verhältnis der Verrechnung zur Aufrechnung
I. Stellungnahmen in Rechtsprechung und Literatur
II. Die systematische Stellung der Verrechnung
III. Frage der Verrechnung im Bürgerlichen Recht
IV. Die Übertragbarkeit der Forderung als Kriterium zur Begründung eines eigenen Rechtsinstituts
1. Die Möglichkeit der Übertragbarkeit einer Forderung
2. Die Zulässigkeit der Übertragung
a. Die Übertragbarkeit einer zivilrechtlichen Forderung
b. Die Übertragbarkeit einer öffentlich-rechtlichen Forderung
V. Die Verrechnung als Vollstreckungshandlung
VI. Der allgemeine Rechtsgedanke des § 387 BGB
VII. Notwendigkeit der Begründung eines eigenen Rechtsinstituts
§ 5 Die Voraussetzungen der Verrechnung
I. Rückgriff auf die Aufrechnungsdefinition im BGB
II. Die Aufrechnung im Zivilrecht
III. Die Voraussetzungen für eine Verrechnungslage
a. Gleichartigkeit der Forderung
b. Fälligkeit und Durchsetzbarkeit der Aktivforderung
c. Erfüllbarkeit der Passivforderung
aa. Erfüllbarkeit sozialer Rechte
bb. Dauerschuldverhältnisse aus sozialrechtlicher Sicht
d. Ausschluss der Aufrechnung
2. Sozialrechtliche Besonderheiten der Aufrechnung – Von der Aufrechnungs- zur Verrechnungslage
a. Verrechnungsermächtigung eines Leistungsträgers
aa. Tatbestandsmerkmal und Bestimmtheit der Ermächtigung
bb. Die Ermächtigung im Ermessen der Sozialleistungsträger
cc. Die Rechtsqualität der Ermächtigung im Innenverhältnis
b. Abgabe der Verrechnungserklärung
§ 6 Die Rechtsnatur der Verrechnung
I. Ausgangssituation der Diskussion
II. Aktueller Streitstand
1. Die Argumente des 4. Senats
2. Die Argumente des 13. Senats
3. Rechtliche Würdigung: Das Verrechnungsersuchen als Verwaltungsakt
§ 7 Die Schranken der Verrechnung
§ 8 Zusammenfassung und Fazit
In Deutschland ist die Zahl der überschuldeten Haushalte im Zeitraum von 1994 bis 2002 von 2 Mio. auf 3,13 Mio. gestiegen und erreichte im Jahr 2007 mit 3,5 Mio. den bisherigen Höchststand.[1] Seit 2008 hat sich die Überschuldungssituation in Deutschland etwas entspannt, so dass die Zahl der überschuldeten Haushalte bis Ende 2009 auf etwa 3 Mio. zurückging. Trotz dieser Tendenz bleibt festzuhalten, dass damit fast jeder zwölfte Haushalt in Deutschland überschuldet ist.[2] Diese Daten stellen eine enorme Wichtigkeit hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf den Bereich des Sozialrechts dar.[3] Vor allem die Krankenkassen und andere Sozialleistungsträger, wie etwa die Deutsche Rentenversicherung oder die Bundesagentur für Arbeit, gehören in der Regel zu den Gläubigern von Beitragsrückständen, weil eine Vielzahl der Menschen aus den überschuldeten Haushalten ihr Einkommen überwiegend aus dem Bezug von Sozialleistungen bestreitet und daher auch ihre privatrechtlichen Verpflichtungen nur noch aus diesen Einkünften begleichen kann.[4]
Wo Leistungen gewährt werden, kommt es aus den verschiedensten Gründen immer wieder zu Fehlern. Für den Bereich des Sozialleistungsrechts kann dies bedeuten, dass Ansprüche zu Unrecht nicht erfüllt werden, Beiträge nicht erhoben werden, oder aber etwas gewährt wird, ohne dass die vom Gesetz vorgegebenen Anspruchsvoraussetzungen tatsächlich vorliegen.
In all diesen Fällen ist es notwendig, die einmal entstandenen Fehler zu korrigieren. Auf verfahrensrechtlicher Ebene stellt das SGB X mit den §§ 44 ff. SGB X ein ausdifferenziertes Instrumentarium zur Verfügung, dass sowohl den Interessen des Bürgers als auch jenen der Sozialleistungsbehörde in ausreichendem Maße Rechnung trägt.[5] Probleme tatsächlicher Natur tauchen dann auf, wenn der zur Leistung Verpflichtete aus irgendeinem Grund die geschuldete Leistung nicht erbringen will oder kann. Ist die Schuld in Geld zu erfüllen, kann in einer solchen Situation im Zivilrecht bei Vorliegen der Voraussetzungen[6] die Aufrechnung nach den §§ 387 BGB erklärt werden.
Ähnliche Überlegungen können auch seitens der Sozialleistungsträger angestellt werden, wenn der eigenen Forderung ein Sozialleistungsanspruch des Bürgers gegenübersteht. Während andere Gläubiger bei der Pfändung von Sozialleistungen den ‚normalen’ Weg, d.h. einen Vollstreckungstitel und einen Pfändungs- und Überweisungsbeschluss über die zu pfändende Forderung erwirken müssen, haben es Sozialleistungsträger, zumindest was Schuldner im Leistungsbezug betrifft, leichter, denn sie sind gegenüber anderen Gläubigern privilegiert, wenn es darum geht, ausstehende Forderungen einzuziehen.[7] Selbst wenn der Schuldner von ihnen gar keine Leistung (mehr) bezieht, bietet das Sozialrecht die Möglichkeit, die Forderungen von einem anderen Sozialleistungsträger im Wege der Verrechnung nach § 52 SGB I einziehen zu lassen.
Die Verrechnung nach § 52 SGB I mit Sozialleistungsansprüchen tritt deshalb auch vorwiegend bei Rentenbezug oder bei SGB III-Leistungen zur Arbeitsförderung auf, weil diese Leistungen oft etwas höher sind als das Existenzminimum, so dass hier Raum für eine teilweise Einbehaltung von Leistungen ist.
Angesichts dieser Eingriffsmöglichkeit, die sich für die Sozialleistungsträger bietet, um die rechtmäßige Vermögenslage wieder herstellen zu können, stellt sich für die vorliegende Arbeit zunächst die Frage der dogmatischen Einordnung von Aufrechnung und Verrechnung in die rechtliche Systematik und auch nach ihrem rechtlichen Verhältnis zueinander. Da der Staat im Fall einer Verrechnung etwas nimmt oder nicht gibt, was zu leisten er eigentlich verpflichtet ist, ist im Verlauf der Arbeit die Frage des Vertrauensschutzes des Leistungsempfängers ebenso angesprochen wie die eigentliche Rechtsqualität der Verrechnungserklärung.
Wie sich der Rechtsprechung und Literatur entnehmen lässt, ist diese in höchstem Maße umstritten, ob also die Verrechnung einen Verwaltungsakt darstellt oder eine öffentlich-rechtliche Willenserklärung der Behörde ist? Ebenso gilt es auch festzustellen, welche Rechtsnatur die Verrechnungsermächtigung der Behörden untereinander darstellt und wie die Ausübung der Verrechnung als Ermessensentscheidung dabei vollzogen wird.
Bis zum Inkrafttreten des § 52 SGB I im Jahr 1976 war die Verrechnung nicht gesetzlich normiert und wurde daher in der Rechtsprechung der Sozialgerichte abgelehnt.[8] Als historischer Ausgangspunkt für eine entsprechende gesetzliche Regelung kann wohl das Urteil des BSG aus dem Jahr 1961 angesehen werden.[9] Darin wird ausgeführt, dass bei der Aufrechnung nach § 78 AVG auf das Erfordernis der Gegenseitigkeit der zur Aufrechnung gestellten Forderungen nicht verzichtet werden könne. Der Rentenversicherungsträger könne daher gegen den von ihm zu erfüllenden Rentenanspruch des Berechtigten nicht mit gegen ihn gerichteten Forderungen der Krankenkasse wegen rückständiger Beiträge zur Kranken-, Arbeitslosen und Arbeiterrentenversicherung aufrechnen.
Durch die zunehmende Mobilität in der Arbeitswelt und dem erwünschten Wettbewerb zwischen den Sozialversicherungsträgern (hier in erster Linie zwischen den Krankenkassen) kommt es im Laufe eines Erwerbslebens sowohl für den Beitragseinzug als auch für die Leistungsgewährung immer häufiger zu wechselnden Zuständigkeiten der Sozialversicherungsträger innerhalb eines Sicherungssystems (Kranken- oder Rentenversicherung). Die rückständigen Beiträge der Leistungsempfänger konnten oft nur dadurch realisiert werden, dass der Gläubiger die Ansprüche auf Geldleistungen des Berechtigten gegen einen anderen Leistungsträger pfändete.[10] Dies brachte aber einen gegenüber der Aufrechnung erhöhten Verwaltungsaufwand mit sich.
Das Rechtsinstitut der Verrechnung beruht also in erster Linie auf der Erwägung, dass im Sozialrecht angesichts derselben oder ähnlichen Zielsetzung aller Sozialleistungen, der Verpflichtung aller Sozialleistungsträger zu enger Zusammenarbeit (§ 86 SGB X) und des Strebens nach Verwaltungsvereinfachung auf die Gegenseitigkeit der zu verrechnenden Forderung verzichtet werden kann, so die amtliche Begründung des Gesetzgebers.[11]
Soweit eine juristische Person des öffentlichen Rechts eine öffentlich-rechtliche Forderung gegen ein Rechtsubjekt des privaten Rechts hat, ist in Rechtsprechung und Schrifttum seit langem anerkannt, dass nach den Grundsätzen des Bürgerlichen Rechts eine Aufrechnung erfolgen kann.[12] In einigen Rechtsgebieten des öffentlichen Rechts, so etwa im Verwaltungs- oder Steuerrecht, aber eben auch im Sozialversicherungsrecht ist die Aufrechnung als Rechtsinstitut ausdrücklich genannt.[13] Es ist aber der Fall denkbar, wonach ein Privatrechtssubjekt gegen einen Hoheitsträger eine Forderung hat, zugleich ein anderer Hoheitsträger gegen den Gläubiger der ersten Forderung aber seinerseits einen öffentlich-rechtlichen Anspruch geltend macht. Das Sozialversicherungsrecht ist das einzige öffentlich-rechtliche Rechtsgebiet, in dem diese ‚Dreieckaufrechnungslage’ einer regulären Aufrechnungslage unter bestimmten Voraussetzungen gleichstehen kann.[14] Insofern spricht das Gesetz in zwei Vorschriften der Allgemeinen Teile des Sozialgesetzbuchs ausdrücklich von Verrechnung.[15]
Der § 52 SGB I stellt die ‚Grundnorm’ der sozialrechtlichen Verrechnung von Geldleistungen dar, denn sofern keine speziellere Ermächtigung in den einzelnen Büchern des SGB existiert, richtet sich die Zulässigkeit der Verrechnung nach dieser Vorschrift (vgl. § 37 SGB I). Gemäß § 52 SGB I kann ‚der für eine Geldleistung zuständige Leistungsträger mit Ermächtigung eines anderen Leistungsträgers dessen Ansprüche gegen den Berechtigten mit der ihm obliegenden Geldleistung verrechnen, soweit nach § 51 SGB I die Aufrechnung zulässig ist.’
Die Verrechnung kann vom ermächtigten Leistungsträger also in dem Umfang vorgenommen werden, in dem er aufrechnen könnte, wenn er selbst Inhaber der Gegenforderung wäre.[16] Die Verweisung auf die Aufrechnungsvorschrift des § 51 SGB I führt über die in § 51 I SGB I enthaltene Verweisung wiederum zu § 54 II bzw. IV SGB I. Danach ist zu unterscheiden, ob der ermächtigte Leistungsträger eine einmalige oder eine laufende, also wiederkehrende Geldleistung gewährt. Im ersten Fall kommt es für die Zulässigkeit der Verrechnung darauf an, ob die einmalige Geldleistung überhaupt pfändbar ist und falls dies bejaht wird, ob die beabsichtigte Höhe der Verrechnung den in § 54 II SGB I genannten Billigkeitserwägungen entspricht.[17] Gegen laufende Geldleistungen kann der ermächtigte Leistungsträger gemäß § 54 IV SGB I dagegen in der Höhe verrechnen, in der auch eine Pfändung der Geldleistung gem. § 850c ZPO zulässig wäre.
Besteht die Forderung des ermächtigenden Leistungsträgers dagegen wegen Erstattung zu Unrecht gewährter Sozialleistung oder wegen Beitragsansprüchen, kann der ermächtigte Leistungsträger die laufende Geldleistung im Rahmen des § 51 II SGB I bis zur Hälfte der Geldleistung verrechnen, sofern der Leistungsempfänger dadurch nicht sozialhilfebedürftig wird.[18]
Da sonstige Forderungen, die keine Geldleistungen (Sozialleistungen)[19] sind, nicht von § 52 SGB I erfasst werden, kann gegen diese Forderungen nur verrechnet werden, wenn das Gesetz die Verrechnung ausdrücklich zulässt. Für die Verrechnung von Ansprüchen auf Beitragserstattungen enthält § 28 Nr. 1 SGB IV eine Sonderregelung: Der für die Erstattung zuständige Leistungsträger kann mit Ermächtigung eines anderen Leistungsträgers dessen Ansprüche gegen den Berechtigten mit dem ihm obliegenden Erstattungsbetrag verrechnen. Die Vorschrift beinhaltet damit eine relativ weit gefasste Verrechnungsmöglichkeit der Leistungsträger.[20] Der Rechtsgrund der Forderung des ermächtigenden Leistungsträgers ist dabei unerheblich, es kann sich sowohl um Beitrags- oder Erstattungsforderungen als auch um übergegangene oder übergeleitete Ansprüche handeln.[21] Die Verrechnung ist hiernach auch der Höhe nach nicht beschränkt, so dass gegen den gesamten Erstattungsbetrag verrechnet werden kann.
Die Vorschrift entspricht in der Formulierung dem § 52 SGB I und dient dazu, die Nachteile der unterschiedlichen Zuständigkeiten für Beitragseinzug und Beitragserstattung auszugleichen und eine durch gemeinsame Zielsetzung aller Sozialleistungen gebotene funktionelle Einheit der Leistungsträger herzustellen.[22]
Demgegenüber erlaubt § 28 Nr. 2 SGB IV die Aufrechnung der zu Unrecht entrichteten Beiträge mit künftigen Beitragsansprüchen.[23] Danach kann der für die Beitragserstattung nach § 26 SGB IV zuständige Leistungsträger mit Zustimmung des Erstattungsberechtigten die zu Unrecht gezahlten Beiträge aufrechnen, es muss sich dabei aber um eigene Beitragsansprüche handeln.[24]
Keine Verrechnung im eigentlichen Sinn, jedoch einen Fall der Drittverrechnung stellt § 333 III SGB III dar.[25] Die Bundesanstalt für Arbeit kann danach mit Ansprüchen auf Winterbeschäftigungsumlage gegen Ansprüche auf Kurzarbeiter- und Winterausfallgeld, die vom Arbeitgeber verauslagt sind, aufrechnen.[26] Obgleich die Vorschrift nach ihrem Wortlaut nicht von Verrechnung, sondern von Aufrechnung spricht, wird wie bei der Verrechnung die Gegenseitigkeit fingiert.[27] Die Drittaufrechnung ist betragsmäßig nicht begrenzt, d.h. die Bundesagentur für Arbeit kann mit der Forderung auf Winterbeschäftigungsumlage in voller Höhe aufrechnen.[28] Eines Aufrechnungsschutzes bedarf es auch nicht, weil die Aufrechnung nach § 333 Abs. 3 SGB III nur zulässig ist, wenn und soweit die Sozialleistungen bereits vom Arbeitgeber verauslagt wurden, die Arbeitnehmer die Sozialleistung also bereits erhalten haben.[29]
Für den weiteren Fortgang der Arbeit ist es bedeutsam, ob mit der Möglichkeit der Verrechnung gem. § 52 SGB I ein eigenes Rechtsinstitut geschaffen wurde, oder aber, ob es sich dabei um eine Unterart der Aufrechnung handelt, die an teilweise andere Tatbestandsvoraussetzungen gekoppelt ist?
Nach wohl herrschender Ansicht in der Literatur handelt es sich bei der Verrechnung nicht um ein eigenes, erstmals durch § 52 SGB I geschaffenes Rechtsinstitut, sondern um eine Sonderform der Aufrechnung, in dem der Verzicht auf die ansonsten bei der Aufrechnung erforderliche ‚Gegenseitigkeit’ gesetzlich normiert wurde.[30]
Fichte[31] begnügt sich allein mit der Feststellung, dass ‚die Verrechnung eine Form der Aufrechnung unter Verzicht auf die Gegenseitigkeit der Forderungen von Schuldner und Gläubiger’ darstelle. Nach Heinze[32] stellt das Institut der Verrechnung ‚ausweislich seines Verweises auf die Tatbestandsvoraussetzungen des § 51 SGB I und der tatbestandsmäßigen Ersetzung des Merkmals der Gegenseitigkeit durch das Erfordernis der Ermächtigung eine Sondervorschrift gem. § 51 SGB I dar.’ V. Maydell[33] stellt auf der einen Seite zwar fest, dass das Institut der Verrechnung im geltenden Recht ohne Vorbild ist, führt dann jedoch ohne weitere Begründung aus, dass das Institut der Verrechnung ‚praktisch eine Aufrechnung’ ist.
Weder die Sozialgerichte, noch die für manche Sozialrechtsbereiche zuständigen Verwaltungsgerichte haben sich mit der Frage, ob die Verrechnung ein eigenes Rechtsinstitut darstellt, oder ob es sich hierbei um eine Aufrechnung, bei der das Merkmal der Gegenseitigkeit durch die ‚Ermächtigung’ des beauftragenden Leistungsträgers ersetzt wird, handelt, bisher ausdrücklich beschäftigt. Es kann daher nur daraus geschlossen werden, dass die Rechtsprechung die Verrechnung als besondere Form der Aufrechnung betrachtet.
Systematisch findet sich die Vorschrift über die Verrechnung in unmittelbarer Nachbarschaft zur Aufrechnung. Diese systematische Stellung spricht zunächst dafür, dass die Aufrechnung und Verrechnung in einem Zusammenhang gesehen werden müssen. Nach der amtlichen Begründung zu § 52 SGB I[34] scheint das Verhältnis der Aufrechnung zur Verrechnung eindeutig geklärt zu sein, als darin wortwörtlich ‚vom Verzicht auf die Gegenseitigkeit der aufgerechneten Forderungen’ die Rede ist. Allein aber die Begründung des Gesetzes soll hier jedoch noch nicht den Ausschlag für die dogmatische Einordnung der Verrechnung liefern. Fraglich ist, ob es vielmehr noch einen anderen Weg zur Einordnung in Betracht zu ziehen gilt.
Nachdem das Institut der Aufrechnung vor allem aus dem bürgerlichen Recht bekannt ist, ist es sicherlich lohnend, für die Beurteilung des Verhältnisses zwischen Aufrechnung und Verrechnung den zivilrechtlichen Standpunkt zu dieser Fragestellung zu erörtern.
Es lässt sich ohne große weitere Ausführungen als allgemein anerkannt festhalten, dass im Zivilrecht das Erfordernis der Gegenseitigkeit ein unabdingbares ‚Muss’ der Aufrechnung ist.[35] Die Ermächtigung eines Dritten mit einer dem Ermächtigenden zustehenden Forderung gegen eine gegen den Dritten gerichteten Forderung die Kompensation durchzuführen, wird als unzulässig erachtet. Begründet wird dies damit, weil durch eine durch Ermächtigung vollzogene Kompensation die Stellung des Gläubigers der Hauptforderung verschlechtert würde, da er gegen die fremde Forderung nicht kompensieren kann.[36]
Eine dem § 52 SGB I ähnliche Konstellation kann im bürgerlichen Recht durch Vereinbarung einer sog. ‚Konzernverrechnungsklausel’ geschaffen werden. Inhalt einer solchen Vereinbarung ist, dass ein Gläubiger, der eine Forderung gegen ein Unternehmen aus einem Konzern hat, diese mit an ihn gerichteten Forderungen eines anderen Unternehmen desselben Konzerns verrechnen kann.
[1] Gaedicke, S.16.
[2] Gaedicke, aaO.
[3] Fischer, NZS 2003,196.
[4] Dörhage, SF-Medien Nr.162, S.47.
[5] Eisenreich, S.5.
[6] Siehe unten Seite 16
[7] Fischer, NZS 2003,196; krit. im Rahmen der Gleichbehandlung aller Gläubiger in der Insolvenz, vgl. Diepenbrock, ZInsO 2004,950.
[8] Lediglich die Aufrechnung war auch schon im Bereich des Rentenversicherungsrechts normiert, etwa in § 78 AVG oder in § 1299 RVO.
[9] BSGE 15,36 ff.
[10] Altmann, S.206.
[11] BT-Drucks 7/868 S.32.
[12] BVerwGE 77,19 ff.; Lüke/Huppert, JuS 1971,165.
[13] § 226 III AO; § 51 SGB I; § 19 BAFÖG.
[14] Vgl. Günther, Diss. S.1.
[15] §§ 52 SGB I u. 28 Nr. 1 SGB IV.
[16] Altmann, S.239.
[17] ders., aaO.
[18] Siehe unten Seite 27; Altmann, S.239.
[19] Vgl. § 11 SGB I
[20] Zu den forderungsberechtigten Leistungsträgern im Sinne dieser Norm gehören nur die in §§ 18 bis 29 SGB I genannten Träger, vgl. Marschner, in Kreikebohm, Komm. SGB IV, § 28 Rn.4.
[21] Baier, in Krauskopf, Komm. § 28 SGB IV Rn.2.
[22] BSG in SozR 3-2400 § 28 Nr.1.
[23] Otto/Gurgel, Sozialrecht, Kap. 2 Rn.211.
[24] Marschner, in Kreikebohm, Komm. SGB IV, § 28 Rn.6.
[25] Altmann, S.241.
[26] Brandts, in Niesel/Brand, Komm. SGB III, § 333 Rn.8.
[27] Altmann, S.241.
[28] Pilz, in Gagel, Komm. SGB III, § 333 Rn.5.
[29] Kaminski, in BeckOK SGB III, § 333 Rn.16.
[30] Eisenreich, S.82.
[31] Fichte, ZfS 1991,165.
[32] Heinze, in Bo. Komm. SGB I, § 52 Rn.14.
[33] v. Maydell, in GK SGB I, § 52 Rn.2.
[34] Vgl. oben Fn. 11.
[35] Stürner, in Jauernig, Komm. BGB, § 387 Rn.3.
[36] Kaduk, in Staudinger, Komm. BGB, § 387 Rn.10.
9783640996889
9783640997008
v177863
Ludwig-Maximilians-Universität München – Max-Planck-Institut für Sozialrecht
Sozialrecht Sozialversicherung Sozialversicherungsträger § 52 SGB I Sozialgesetzbuch Verwaltungsakt Aufrechnung Öffentlich-rechtliche Willenserklärung
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References: § 2

§ 3
 § 52
 § 28
 § 333

§ 4
 § 387

§ 5

§ 6

§ 7

§ 8
 § 52
 § 52
 § 52
 § 78
 § 52
 § 37
 § 52
 § 51
 § 51
 § 51
 § 54
 § 54
 § 54
 § 850
 § 51
 § 52
 § 28
 § 52
 § 28
 § 26
 § 333
 § 333
 § 52
 § 52
 § 51
 § 51
 § 52
 § 52
 § 78
 § 1299
 § 226
 § 51
 § 19
 § 11
 § 28
 § 28
 § 28
 § 28
 § 333
 § 333
 § 333
 § 52
 § 52
 § 387
 § 387
 § 52