Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_4-B-78-09
Timestamp: 2020-01-24 01:55:28+00:00

Document:
BVerwG, 4 B 78.09: Genehmigung, Stadt, Gemeinde, Rechtliches Gehör
Urteil des BVerwG vom 14.04.2010, 4 B 78.09
Aktenzeichen: 4 B 78.09
Genehmigung, Stadt, Gemeinde, Rechtliches Gehör
BVerwG 4 B 78.09 OVG 10 A 1676/08
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 14. April 2010 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Jannasch und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp
Die Beschwerde der Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 30. September 2009 wird zurückgewiesen.
1Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens
einschließlich der ergänzenden Beschwerdebegründung vom 26. März 2010 ist
ein Grund für die Zulassung der Revision nicht gegeben. Der von der Klägerin
erhobene Einwand, die Beschwerde sei rechtsmissbräuchlich und daher insgesamt unzulässig, kann auf sich beruhen.
21. Die Verfahrensmängel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), die die Beklagte geltend
macht, liegen entweder nicht vor oder sind nicht in der erforderlichen Weise
31.1 Einen Verfahrensmangel sieht die Beklagte zunächst darin, dass das Oberverwaltungsgericht ihren Antrag auf Beiladung der Stadt Gronau abgelehnt hat;
die Beiladung sei gemäß § 65 Abs. 2 VwGO notwendig gewesen.
4Die Rüge ist unbegründet. Die Stadt Gronau war nicht notwendig beizuladen.
Dritte sind gemäß § 65 Abs. 2 VwGO beizuladen, wenn sie an dem streitigen
Rechtsverhältnis derart beteiligt sind, dass die Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Streitig ist hier der Anspruch der Klägerin
gegenüber der Beklagten auf Genehmigung der 78. Änderung des Flächennutzungsplans. An diesem Rechtsverhältnis ist die Stadt Gronau als Nachbargemeinde nicht beteiligt. Die Genehmigung der Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin kann sich zwar auf die Genehmigungsfähigkeit der ebenfalls
auf die Ermöglichung eines Factory-Outlet-Centers (FOC) gerichteten Änderung
des Flächennutzungsplans der Stadt Gronau auswirken. Ob und inwieweit die
Stadt Gronau deshalb berechtigt ist, die Genehmigung der Änderung des
Flächennutzungsplans der Klägerin anzufechten, kann dahinstehen. Denn jedenfalls wird durch die Erteilung der von der Klägerin beantragten Genehmigung nicht über den Anspruch der Stadt Gronau auf Genehmigung ihrer Flächennutzungsplanänderung entschieden. Insoweit ist vielmehr eine gesonderte
Entscheidung erforderlich.
5Zudem ist die Beklagte durch das Unterbleiben der Beiladung nicht beschwert.
Ein Verfahrensmangel, der den Beschwerdeführer nicht in eigenen Rechten
berührt, kann der Nichtzulassungsbeschwerde nicht zum Erfolg verhelfen (Beschluss vom 16. September 2009 - BVerwG 8 B 75.09 - NVwZ-RR 2010, 37
Rn. 2). Die notwendige Beiladung soll die Rechte des notwendig Beizuladenden
schützen. Darüber hinaus dient sie der Prozessökonomie, in dem sie die
Rechtskraft des Urteils auf alle am streitigen Rechtsverhältnis Beteiligten erstreckt. Wer ordnungsgemäß am Verfahren beteiligt war und entsprechend auf
das Verfahrensergebnis einwirken konnte, wird hingegen durch das Unterbleiben der notwendigen Beiladung eines anderen nicht in eigenen Rechten berührt
(Beschluss vom 16. September 2009 a.a.O. Rn. 3). Die Beklagte ist entgegen
ihrer Auffassung auch nicht deshalb beschwert, weil sie verpflichtet wird, der
Klägerin die beantragte Genehmigung zu erteilen, ohne dass eine Rechtskrafterstreckung auf die Stadt Gronau erfolgt. Selbst wenn die Stadt Gronau
beigeladen worden wäre, hätte damit nicht gemäß § 121 VwGO bindend festgestanden, dass ihre Klage auf Genehmigung der Flächennutzungsplanänderung abzuweisen ist. Denn gemäß § 121 VwGO binden rechtskräftige Urteile
auch die Beteiligten nur, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden
ist. Der Anspruch der Stadt Gronau auf Genehmigung der Änderung ihres Flächennutzungsplans ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
61.2 Auch durch das Unterbleiben einer einfachen Beiladung der Stadt Gronau
ist die Beklagte jedenfalls nicht beschwert. Die hilfsweise erhobene Rüge, das
Oberverwaltungsgericht habe jedenfalls sein Ermessen bei der Entscheidung
über eine einfache Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO fehlerhaft ausgeübt,
kann schon aus diesem Grund keinen Erfolg haben.
71.3 Die geltend gemachte Verletzung rechtlichen Gehörs liegt nicht vor.
8a) Eine Verletzung rechtlichen Gehörs sieht die Beklagte zunächst darin, dass
das Oberverwaltungsgericht seine Entscheidung überraschend auf eine zeitliche und sachliche Priorität der Bauleitplanung der Klägerin im Verhältnis zur
konkurrierenden Planung der Nachbargemeinde gestützt habe, ohne darauf
während des gerichtlichen Verfahrens eingegangen zu sein.
9Eine gerichtliche Entscheidung stellt sich als ein den Anspruch auf rechtliches
Gehör verletzendes „Überraschungsurteil“ dar, wenn das Gericht einen bis dahin nicht erörterten rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkt zur Grundlage
seiner Entscheidung macht und damit dem Rechtsstreit eine Wendung gibt, mit
welcher insbesondere der unterlegene Beteiligte nach dem bisherigen Verlauf
des Verfahrens nicht zu rechnen brauchte (Beschluss vom 23. Dezember 1991
- BVerwG 5 B 80.91 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 241 S. 91; stRspr). Diese
Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Dass der Stand der Planungen der
Stadt Gronau, ihre Realisierungschance und der Umstand, dass es dort um die
Neuerrichtung und nicht - wie auf dem Gebiet der Klägerin - um die Erweiterung
eines vorhandenen FOC geht, für die Vereinbarkeit der klägerischen Planung
mit dem interkommunalen Abstimmungsgebot von Bedeutung sein konnte (vgl.
UA S. 41), lag auf der Hand; eines gerichtlichen Hinweises bedurfte es insoweit
nicht. Im Übrigen hatte bereits im Planaufstellungsverfahren der von der Klägerin bestellte Gutachter Prof. Dr. H. das Verhältnis der beiden Planungen unter
dem Gesichtspunkt der zeitlichen und sachlichen Priorität erörtert. Die Klägerin
selbst hatte bei der Prüfung der Anregungen und Bedenken maßgebend darauf
abgestellt, dass auf ihrem Gebiet ein FOC bereits betrieben werde (Beschlussvorlage vom 2. November 2006, S. 84 143 der Verwaltungsakte>). Im Berufungsverfahren hatte sie hierauf und auf das Gutachten H. Bezug genommen
(Schriftsatz vom 28. September 2009, S. 19).
10b) Eine Verletzung rechtlichen Gehörs sieht die Beklagte auch darin, dass das
Oberverwaltungsgericht den Kern ihres Vorbringens in Bezug auf die Tragweite
des raumordnerischen und städtebaulichen Vertrags vom 17. Oktober/24. Oktober 2003 verkannt und eine entscheidungserhebliche Frage dadurch verfehlt
11Auch insoweit ist das rechtliche Gehör nicht verletzt. Art. 103 Abs. 1 GG gewährt keinen Schutz gegen Entscheidungen, die den Sachvortrag eines Beteiligten aus Gründen des formellen oder materiellen Rechts teilweise oder ganz
unberücksichtigt lassen; die Vorschrift verpflichtet die Gerichte insbesondere
nicht, der Rechtsansicht einer Partei zu folgen (Beschluss vom 23. August 2006
- BVerwG 4 A 1067.06 u.a. - juris Rn. 3 m.w.N.). Anders als die Beklagte hat
das Oberverwaltungsgericht dem raumordnerischen und städtebaulichen Vertrag zur Realisierung der Ansiedlung und des Betriebs eines FOC in Ochtrup
eine Vorabbindung der Klägerin nicht entnommen. Der Vertrag enthalte keinen
Verzicht auf ein Planungsrecht. Aus § 1 Abs. 5 des Vertrags ergebe sich lediglich, dass die Vertragsparteien nach wirksamer Änderung des Bebauungsplans
einen Anspruch auf Vertragsanpassung hätten (UA S. 18 f. - Hervorhebung
nicht im Original). Die Frage, inwieweit eine Vorabbindung der planerischen
Abwägung rechtlich zulässig ist und welche Abwägungsrelevanz einer solchen
Bindung gegebenenfalls zukommt, stellte sich ausgehend von dieser Auslegung
des Vertrages nicht. Der Hinweis der Beklagten auf die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zur Sicherung des naturschutzrechtlichen Ausgleichs war rechtlich ebenfalls unerheblich (dazu unten 2.6. d).
12c) Die Beklagte macht schließlich geltend, das Oberverwaltungsgericht habe
ihren Vortrag übergangen, dass der parallel aufgestellte Flächennutzungsplan
keine Steuerungsfunktion für das gesamte Gemeindegebiet entfalte und es an
einem schlüssigen Gesamtkonzept einschließlich des innerstädtischen zentralen Versorgungsbereichs fehle.
13Das Oberverwaltungsgericht hat diesen Vortrag nicht übergangen, es ist ihm
lediglich nicht gefolgt. Es hat die Darstellung des FOC im Flächennutzungsplan
einschließlich der Angaben zur maximalen Verkaufsfläche für zulässig gehalten
(§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB); die vorgesehene Art der Bodennutzung - das FOC -
könne sich in das Konzept für das gesamte Gemeindegebiet nur dann einfügen,
wenn die maximalen Verkaufsflächen festgelegt seien (UA S. 49). Zweifel
daran, dass der Flächennutzungsplan in seiner geänderten Fassung geeignet
sei, eine Steuerungsfunktion für das gesamte Gemeindegebiet zu entfalten,
hatte das Oberverwaltungsgericht nicht.
141.4 Die Aufklärungsrügen (§ 86 Abs. 1 VwGO) greifen nicht durch. Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG) ist auch insoweit nicht verletzt.
15a) Die Beklagte rügt, dass das Oberverwaltungsgericht ihren Antrag abgelehnt
hat, zum Beweis der Tatsache, dass die Prognose im Sachverständigengutachten von J. und K. nicht auf eine zuverlässige Prognosebasis gestützt worden ist,
ein Sachverständigengutachten einzuholen. Den Beweisantrag hat das Oberverwaltungsgericht nicht nur - wie die Beschwerde vorträgt - abgelehnt, weil er
nicht hinreichend bestimmt und unsubstantiiert, sondern auch, weil er unerheblich sei und der Senat keinen Anlass sehe, ein weiteres Sachverständigengutachten einzuholen (UA S. 35).
16Liegen bereits Gutachten oder Auskünfte vor, steht es nach § 98 VwGO, § 404
Abs. 1, § 412 Abs. 1 ZPO im Ermessen des Tatsachengerichts, ob es zusätzliche Auskünfte oder Sachverständigengutachten einholt. Ein weiteres Gutachten
muss das Gericht nur einholen, wenn sich eine weitere Sachverhaltsaufklärung
aufdrängte, insbesondere weil das vorhandene Gutachten Mängel aufweist, die
es im gerichtlichen Verfahren zur Sachverhaltsfeststellung ungeeignet
erscheinen lassen, oder weil das Beweisergebnis durch substantiierten Vortrag
eines der Beteiligten oder durch eigene Überlegungen des Gerichts ernsthaft
erschüttert wurde (Urteil vom 26. April 2007 - BVerwG 4 C 12.05 - NVwZ 2007,
1074 Rn. 71; stRspr.). Gemessen hieran ist die Ablehnung des Beweisantrags
nicht zu beanstanden. Das Oberverwaltungsgericht hat im Einzelnen dargelegt,
dass das Gutachten von J. und K. den an eine Prognose zu stellenden
Anforderungen genügt (UA S. 32 ff.). Es hat insbesondere nachvollzogen, wie
das Gutachten den Untersuchungsraum und das darüber hinausreichende
Einzugsgebiet des FOC bestimmt hat. Das Gutachten habe zugrunde gelegt,
dass die Kunden weit überwiegend aus der näheren Umgebung stammten; die
Zahlen lägen auf der sicheren Seite (UA S. 36). Ausgehend hiervon bestand
kein Anlass, ein weiteres Gutachten einzuholen.
17b) Die Beklagte rügt außerdem die Ablehnung ihres Antrags, ein Sachverständigengutachten zum Beweis der Tatsache einzuholen, dass durch den demographischen Wandel bedingte Veränderungsprozesse in den Prognosedaten
nicht berücksichtigt seien. Diesen Antrag hat das Oberverwaltungsgericht abgelehnt, weil er unsubstantiiert geblieben und zudem unerheblich sei. Das ergebe
sich insbesondere aus der „Modellrechnung des IT.NRW zur zukünftigen Bevölkerungsentwicklung in den NRW-Gemeinden 2008 bis 2030“. Diese Prognose gehe davon aus, dass in den aufgeführten Gemeinden im Untersuchungsraum die Bevölkerungszahl bis zum Jahre 2030 insgesamt um 1 % wachsen
werde (UA S. 34). Hiergegen wendet die Beschwerde ein, das Gericht habe auf
eine Gesamtbetrachtung des Untersuchungsraums abgestellt; gerade in den
Nachbargemeinden seien aber bereits Stagnationen und Schrumpfungsprozesse zu erwarten.
18Ein Aufklärungsmangel ergibt sich aus diesem Vorbringen nicht. Denn einen auf
einzelne Gemeinden bezogenen Beweisantrag hatte die Beklagte nicht gestellt.
Dass der zu erwartende Kaufkraftabfluss unter Berücksichtigung einer gemeindespezifisch prognostizierten Bevölkerungsentwicklung in bestimmten
Gemeinden in städtebaulich relevante Auswirkungen umschlagen könnte,
musste sich dem Oberverwaltungsgericht ohne einen entsprechenden Beweisantrag nicht aufdrängen.
19c) Einen Verstoß gegen den Amtsermittlungsgrundsatz sieht die Beklagte
schließlich darin, dass das Oberverwaltungsgericht ihrem Vorbringen nicht
nachgegangen sei, wonach die Klägerin im Rahmen der Abwägung unberücksichtigt gelassen habe, ob in den Nachbargemeinden städtebauliche Konzepte
vorhanden seien, welche durch die projektbezogene klägerische Planung beeinträchtigt worden sein könnten.
20Insoweit ist ein Aufklärungsmangel nicht den Anforderungen des § 133 Abs. 3
Satz 3 VwGO entsprechend dargelegt. Die Beschwerde zeigt nicht - wie dies
erforderlich wäre (Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - NJW
1997, 3328) - auf, hinsichtlich welcher tatsächlichen Umstände Aufklärungsbedarf bestanden hat, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht gekommen wären und welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären. Ebenso wenig zeigt sie auf, warum sich dem Gericht ohne einen entsprechenden Beweisantrag weitere Ermittlungen hätten aufdrängen müssen. Der bereits im Berufungsverfahren erhobenen Rüge, die Gutachter hätten bei den Nachbargemeinden abfragen müssen,
welche zentralen Versorgungsbereiche bestünden, wie diese abgegrenzt seien
und welche Planungen zur Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche bestünden, hat das Oberverwaltungsgericht entgegengehalten, sie lasse eine Durchdringung des Sach- und Streitstandes und der vorliegenden gutachterlichen
Stellungnahmen vermissen; welche konkreten Planungen in Ahaus, Rheine,
Nordhorn und Lingen nicht berücksichtigt worden sein könnten und welche
Auswirkungen dies auf die vorliegende Beurteilung haben könnte, werde nicht
im Ansatz dargelegt (UA S. 33 f.). Das Beschwerdevorbringen geht insoweit
über das Vorbringen der Beklagten im Berufungsverfahren nicht hinaus.
212. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1
222.1 Zum maßgebenden Beurteilungszeitpunkt bezeichnet die Beklagte zwei
Fragen als klärungsbedürftig:
a) Kommt es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Versagung einer Genehmigung des Flächennutzungsplans hinsichtlich Mängeln der Abwägung auch dann gemäß § 214 Abs. 3 BauGB auf den Zeitpunkt der Abwägungsentscheidung an, wenn die planende Gemeinde im Zeitpunkt dieser Entscheidung weiß, dass bis zum Zeitpunkt der Genehmigung des Flächennutzungsplans Änderungen in der Sach- und Rechtslage eintreten werden, welche die Rechtmäßigkeit der Abwägungsentscheidung betreffen?
23Die Frage würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Denn das
Oberverwaltungsgericht hat nicht festgestellt, dass die Klägerin im Zeitpunkt
ihrer Beschlussfassung über die 78. Änderung des Flächennutzungsplans
(2. November 2006) wusste, dass bis zum Zeitpunkt der Genehmigung des
Flächennutzungsplans Änderungen in der Sach- und Rechtslage eintreten würden, die - wie die Beklagte meint - die Rechtmäßigkeit der getroffenen Abwägungsentscheidung betreffen würden. Die Klägerin konnte nicht wissen, wann
die Beklagte über die Genehmigung ihrer am 14. November 2006 (UA S. 8)
vorgelegten Flächennutzungsplanänderung entscheiden würde, ob zu diesem
Zeitpunkt die geplante Neufassung des § 24a LEPro in Kraft getreten und ob
die Neufassung überhaupt, als Ziel oder als Grundsatz der Raumordnung wirksam sein würde. Ebenso wenig konnte sie wissen, ob die am 23. Januar 2008
(UA S. 22), also erst während des gerichtlichen Verfahrens von der Stadt Gronau beschlossene Änderung des Flächennutzungsplans für ein Hersteller-
Direktverkaufszentrum genehmigungsfähig sein würde. Die Beklagte selbst hatte die Genehmigung zunächst versagt (UA S. 41).
24b) Verschiebt sich der Beurteilungszeitpunkt hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Abwägungsentscheidung bei einem Flächennutzungsplan, der im Parallelverfahren aufgestellt wird, auf den Zeitpunkt der Abwägungsentscheidung eines Bebauungsplans, wenn dieser deshalb an einem beachtlichen Verfahrensmangel leidet, weil er unter Verstoß gegen § 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB, also obwohl der Gemeinde bekannt war, dass die Genehmigung für den Flächennutzungsplan nicht erteilt war, bekanntgemacht worden ist und sich deshalb der maßgebliche Zeitpunkt der Abwägungsentscheidung hinsichtlich des parallel aufgestellten Bebauungsplans auf einen späteren Zeitpunkt verschoben hat?
25Die Frage bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Es ergibt sich
unmittelbar aus § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB, dass für die einer Änderung des
Flächennutzungsplans zugrunde liegende Abwägung die Sach- und Rechtslage
im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Flächennutzungsplanänderung
maßgebend ist. Das gilt auch, wenn ein im Parallelverfahren aufgestellter Bebauungsplan wegen einer Verletzung des Entwicklungsgebots (§ 8 Abs. 2
Satz 1 BauGB) für unwirksam erklärt wurde, weil die Änderung des Flächennutzungsplans im Zeitpunkt der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts über
den Normenkontrollantrag mangels Genehmigung unwirksam und die Verletzung des Entwicklungsgebots nicht gemäß § 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB unbeachtlich war, weil die Gemeinde den Bebauungsplan in Kenntnis der fehlenden
Genehmigung der Flächennutzungsplanänderung bekannt gemacht und sich
damit bewusst über diesen Mangel hinweggesetzt hat (vgl. hierzu OVG Münster, Urteil vom 30. September 2009 - 10 D 8/08.NE - juris). § 8 Abs. 2 Satz 1
BauGB und die hieran anknüpfende Fehlerfolgeregelung in § 214 Abs. 2 Nr. 3
BauGB enthalten Anforderungen an die Aufstellung, Änderung oder Ergänzung
eines Bebauungsplans. Sie modifizieren nicht den maßgebenden Zeitpunkt für
die Abwägung bei Aufstellung, Änderung oder Ergänzung des Flächennutzungsplans. Aus dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs München vom
11. November 1998 - 26 N 97.3102 - (NuR 1999, 391), auf das die Beklagte
sich beruft, ergibt sich nichts anderes. Es betrifft die Frage, ob ein Bebauungsplan an einem beachtlichen Verstoß gegen das Entwicklungsgebot leidet.
262.2 Zur Planrechtfertigung wirft die Beklagte folgende Frage auf:
Kann § 1 Abs. 3 BauGB der Genehmigung eines im Parallelverfahren geänderten Flächennutzungsplans für ein Hersteller-Direktverkaufszentrum entgegenstehen, wenn im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz feststeht, dass wegen des Vorliegens eines Genehmigungsanspruchs hinsichtlich eines Flächennutzungsplans einer Nachbargemeinde für ein konkurrierendes Vorhaben im Fall der Genehmigung des klägerischen Vorhabens mit dem Inkrafttreten von Bebauungsplänen und der Verwirklichung von Vorhaben nach den insoweit übereinstimmenden Prognosen der Gutachter mit derart gravierenden kumulierenden städtebaulichen Auswirkungen zu rechnen ist, dass schädliche städ-
tebauliche und raumstrukturelle Auswirkungen in der planenden Gemeinde und in den Nachbargemeinden zu erwarten sind?
27Die Frage wäre in einem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich. Im
Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Oberverwaltungsgerichts stand
nicht - wie in der Frage vorausgesetzt - fest, dass die Stadt Gronau einen Anspruch auf Genehmigung ihrer Flächennutzungsplanänderung hatte. Das
Oberverwaltungsgericht hat vielmehr festgestellt, auch die Beklagte selbst gehe
offenbar davon aus, dass (auch) der Stadt Gronau ein Genehmigungsanspruch
nicht zustehe; deren Berufungsverfahren sei jedenfalls noch anhängig, ohne
dass die Beklagte erklärt habe, sie entspreche dem Begehren der Stadt Gronau
28Im Übrigen ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt,
dass qualifizierte städtebauliche Gründe von besonderem Gewicht, die sich
auch aus einem qualifizierten Abstimmungsbedarf zwischen benachbarten
Gemeinden nach § 2 Abs. 2 BauGB ergeben können, zwar das Planungsermessen nach § 1 Abs. 3 BauGB zu einer strikten Planungspflicht verdichten
können (Urteil vom 17. September 2003 - BVerwG 4 C 14.01 - BVerwGE 119,
25). Kommt die Gemeinde jedoch ihrer Planungspflicht nach, stellen schädliche
Auswirkungen auf Nachbargemeinden nicht die städtebauliche Erforderlichkeit
der Planung nach § 1 Abs. 3 BauGB, sondern ihre Vereinbarkeit mit dem interkommunalen Abstimmungsgebot (§ 2 Abs. 2 BauGB) in Frage. Davon ist auch
das Oberverwaltungsgericht ausgegangen (UA S. 23).
292.3 Zum Abwägungsgebot stellt die Beklagte sechs Fragen:
a) Muss die ein Hersteller-Direktverkaufszentrum planende Gemeinde für den gesamten Einzugsbereich im Rahmen der Abwägung ermitteln, ob kommunale Planungen existieren, die durch ihre Planung beeinträchtigt werden?
30Die Frage würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Das Oberverwaltungsgericht hat - wie bereits unter 1.4.c) dargelegt - tatsächliche Anhalts-
punkte dafür, dass relevante Planungen anderer Gemeinden übersehen worden
sein könnten, verneint.
31b) Kann im Verhältnis zu drittbetroffenen Nachbargemeinden im Einzugsbereich die Relevanzschwelle für städtebaulich erhebliche Auswirkungen erst bei einem prognostizierten Kaufkraftabzug von mehr als 10 % zu Grunde gelegt werden, wenn innerhalb des Einzugsbereichs des Hersteller-Direktverkaufszentrums schon bei einem geringeren Prozentanteil in zahlreichen zentralen Versorgungsbereichen die Aufgabe von Geschäften zu prognostizieren ist, die für die zentralen Versorgungsbereiche funktionstragend sind?
32Diese Frage wäre ebenfalls nicht entscheidungserheblich. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts hat das der Abwägung zu
Grunde liegende Gutachten die 10 %-Marke der Umsatzumverteilung weder in
die eine noch in die andere Richtung als „Demarkationslinie“ gesehen (UA
S. 33). Es hat auch Umsatzumverteilungen unter 10 % in die Untersuchung
einbezogen und sie auf ihre städtebaulichen Auswirkungen untersucht. Hierzu
seien die zentralen Versorgungsbereiche in Bezug auf Lage im Stadtgefüge,
Struktur, Atmosphäre, städtebauliche Qualität, Qualität der Läden, des Straßenraumes, die Handelsdichte und Magnetbetriebe untersucht worden. Des
Weiteren stelle das Gutachten die Funktion von Mittel- und Grundzentren in die
Betrachtung ein. Auf dieser Grundlage werde im einzelnen ausführlich und
plausibel dargestellt, dass für keine der untersuchten Gemeinden mit einem
Umschlagen von absatzwirtschaftlichen in städtebaulich negative Auswirkungen
zu rechnen sei (UA S. 37). An diese tatsächlichen Feststellungen wäre das Revisionsgericht gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO).
33c) Muss sich die ein Hersteller-Direktverkaufszentrum planende Gemeinde, die festgestellt hat, dass eine Nachbargemeinde eine konkurrierende Planung in Angriff genommen hat, mit dieser im Rahmen der bauleitplanerischen Abwägung inhaltlich nur dann auseinandersetzen, wenn ihre eigene Planung die zentralen Versorgungsbereiche der Nachbargemeinde nach der Prognose der beauftragten Gutachter unzumutbar beeinträchtigt?
34Die Frage bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass eine verfahrensmäßig-formelle und eine
materiell-inhaltliche Abstimmung nach den zum Abwicklungsgebot entwickelten
Grundsätzen geboten ist, wenn nachbargemeindliche Belange in mehr als geringfügiger Weise nachteilig betroffen werden; sie ist erst recht erforderlich,
wenn auf Grund „unmittelbarer Auswirkungen gewichtiger Art“ auf die städtebauliche Ordnung und Entwicklung der Nachbargemeinde im Sinne der Senatsrechtsprechung (vgl. Urteile vom 8. September 1972 - BVerwG 4 C 17.71 -
BVerwGE 40, 323 <331> und vom 15. Dezember 1989 - BVerwG 4 C 36.86 -
BVerwGE 84, 209 <217>) ein qualifizierter Abstimmungsbedarf besteht (Urteil
vom 17. September 2003 a.a.O. S. 34). Eine hiervon abweichende Rechtsauffassung hat auch das Oberverwaltungsgericht nicht vertreten. Fehler im Verfahren oder im Abwägungsvorgang hat es im Hinblick auf die Abstimmung mit den
Interessen der Stadt Gronau nicht festgestellt; es hat vielmehr darauf hingewiesen, dass insbesondere unter Beteiligung bzw. auf Betreiben der Beklagten
während des Aufstellungsverfahrens über das in §§ 4, 4a BauGB vorgesehene
Verfahren hinaus Abstimmungsgespräche mit der Klägerin und der Stadt Gronau stattgefunden hätten (UA S. 29). Zur materiellen Abstimmungspflicht hat
das Oberverwaltungsgericht ausgeführt, wenn sich zwei benachbarte Gemeinden in einer Konkurrenzsituation befänden, dürfe keine von ihrer Planungshoheit rücksichtslos zum Nachteil der anderen Gebrauch machen (UA S. 29). Soweit es Anhaltspunkte für unzumutbare Auswirkungen auf Nachbargemeinden
verneint hat (UA S. 31), hat es lediglich zum Ausdruck gebracht, dass auch das
Abstimmungsergebnis nicht zu beanstanden sei, weil die im Wege der Abwägung nicht mehr überwindbare äußerste Grenze für Beeinträchtigungen von
Nachbargemeinden hier nicht überschritten sei.
35d) Die nächste Frage ist nur für den Fall gestellt, dass die Frage 2.3.c) zu bejahen ist. Das ist - wie dargelegt - nicht der Fall.
36e) Musste sich die Klägerin im Rahmen der Abwägung mit der sich aufdrängenden Alternative einer gemeinsamen Planung oder einer inhaltlich abgestimmten, auf die Raumverträglichkeit zugeschnittenen Verkaufsflächenbegrenzung auseinandersetzen?
37Die Frage ist auf die Umstände des hier vorliegenden Einzelfalls zugeschnitten;
sie ist einer rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich.
38f) Gleiches gilt für die Frage,
welches Gewicht dem Umstand der Selbstschädigung der planenden Gemeinde im Rahmen der Abwägung beizumessen ist, wenn diese in Anbetracht der gutachterlichen Prognose sowohl bereit ist, ihren eigenen innerstädtischen zentralen Versorgungsbereich preis zu geben, als auch im Nachhinein für den Aufbau dieses zentralen Versorgungsbereichs eingesetzte öffentliche Mittel ihrem Zweck nach fehlgehen zu lassen.
39Welches Gewicht einem Belang in der Abwägung beizumessen ist, hängt maßgebend von den Umständen des Einzelfalls ab.
402.4 Zum interkommunalen Abstimmungsgebot wirft die Beklagte zwei Fragen
a) Reicht es, wenn zwei Nachbargemeinden konkurrierend Hersteller-Direktverkaufszentren mit überörtlicher Ausstrahlungswirkung und überschneidenden Einzugsbereichen planen, nach dem Abstimmungsgebot gemäß § 2 Abs. 2 BauGB aus, dass die planende Gemeinde in der städtebaulichen Verträglichkeitsanalyse die Auswirkungen der eigenen Planung auf die Nachbargemeinde prüfen lässt und die Nachbargemeinde anhört oder muss nicht eine materielle Abstimmung auch in dem Sinne versucht werden, dass ein gemeinsames Konzept oder überhaupt eine Einigung in der Sache angestrebt wird, um auch die Planungshoheit der Nachbargemeinde unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit möglichst weitgehend zu schonen?
b) Ist nicht gerade dann eine qualifizierte Abstimmung geboten, wenn - ausgehend von der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts - keine Ziele der Raumordnung zur Steuerung der Einzelhandelsentwicklung existieren und nach den insoweit übereinstimmenden gutachterlichen Prognosen feststeht, dass beide Planungen nicht nebeneinander raumverträglich, sondern nur mit schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche realisiert werden können?
41Beide Fragen sind, soweit sie nicht bereits geklärt sind, einer rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich. Der Senat hat zur Reichweite des interkommunalen Abstimmungsgebots ausgeführt (Urteil vom 1. August 2002 - BVerwG 4 C
5.01 - BVerwGE 117, 25 <32 f.>):
§ 2 Abs. 2 BauGB steht in einem engen sachlichen Zusammenhang mit § 1 Abs. 6 Abs. 7> BauGB. Das interkommunale Abstimmungsgebot stellt sich als eine besondere Ausprägung des Abwägungsgebots dar. Befinden sich benachbarte Gemeinden objektiv in einer Konkurrenzsituation, so darf keine von ihrer Planungshoheit rücksichtslos zum Nachteil der Anderen Gebrauch machen. Der Gesetzgeber bringt dies in § 2 Abs. 2 BauGB unmissverständlich zum Ausdruck. Diese Bestimmung verleiht dem Interesse der Nachbargemeinde, vor Nachteilen bewahrt zu werden, besonderes Gewicht. Das Gebot, die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen, lässt sich als gesetzliche Ausformung des in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts verstehen. § 2 Abs. 2 BauGB liegt die Vorstellung zu Grunde, dass benachbarte Gemeinden sich mit ihrer Planungsbefugnis im Verhältnis der Gleichordnung gegenüberstehen. Die Vorschrift verlangt einen Interessenausgleich zwischen diesen Gemeinden und fordert dazu eine Koordination der gemeindlichen Belange. … Umgekehrt lässt sich aus § 2 Abs. 2 BauGB nicht etwa entnehmen, dass eine Planung, die durch Auswirkungen gewichtiger Art gekennzeichnet ist, bereits aus diesem Grund gegen das Abwägungsgebot verstieße. Auch hier gilt, dass selbst gewichtige Belange im Wege der Abwägung überwunden werden dürfen, wenn noch gewichtigere ihnen im Rang vorgehen. Die Bedeutung des § 2 Abs. 2 BauGB im Rahmen des allgemeinen Abwägungsgebots liegt darin, dass eine Gemeinde, die ihre eigenen Vorstellungen selbst um den Preis von gewichtigen Auswirkungen für die Nachbargemeinde durchsetzen möchte, einem erhöhten Rechtfertigungszwang in Gestalt der Pflicht zur (formellen und materiellen) Abstimmung im Rahmen einer förmlichen Planung unterliegt.
42Ob ausgehend hiervon im Fall von konkurrierenden Planungen die eine Gemeinde die Belange der anderen Gemeinde im Wege der Abwägung zurückstellen darf oder ob ein solches Abwägungsergebnis der Nachbargemeinde
gegenüber rücksichtslos wäre und ein Scheitern beider Planungen nur durch
eine konsensuale Lösung, z.B. eine Vereinbarung über bestimmte Darstellun-
gen in den jeweiligen Flächennutzungsplänen gemäß § 204 Abs. 1 Satz 4
BauGB verhindert werden kann, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab.
Von Bedeutung kann u.a. sein, inwieweit die Planung an eine bereits verwirklichte frühere Planung anknüpft und wie weit die Planung der Nachbargemeinde
432.5 Zur zeitlichen Priorität möchte die Beklagte folgende Frage geklärt wissen:
Ist, wenn nach übereinstimmender Auffassung der Gutachter beim Zusammentreffen zweier städtebaulicher Planungen von Hersteller-Direktverkaufszentren im Fall der Verwirklichung dieser Planungen innerhalb des sich überschneidenden Kerneinzugsbereichs schädliche Auswirkungen auf die städtebauliche Entwicklung der Nachbargemeinden ausgelöst werden, für die Entscheidung über den Vorrang der einen oder der anderen Planung maßgebend, welche der beiden Ansiedlungsgemeinden zuerst die Abwägungsentscheidung über den Flächennutzungsplan getroffen hat oder welche der beiden zuerst einen Anspruch auf Genehmigung des Flächennutzungsplans hatte?
44Die Frage ist teilweise bereits geklärt und einer darüber hinausgehenden allgemeingültigen Klärung nicht zugänglich.
45Nach der Rechtsprechung des Senats ist die materielle Abstimmungspflicht
nicht auf solche Fälle beschränkt, in denen bei der Nachbargemeinde Bauleitpläne bereits vorhanden sind; die Schutzwürdigkeit der gemeindlichen Planungshoheit steigert sich zwar, wenn sie durch den Erlass von Bauleitplänen
ausgeübt wurde; ihre Schutzwürdigkeit überhaupt hängt aber davon nicht ab
(Urteil vom 8. September 1972 a.a.O. S. 330 f.; Beschluss vom 9. Januar 1995
- BVerwG 4 NB 42.94 - Buchholz 406.11 § 2 BauGB Nr. 37). Daraus ergibt sich
ohne weiteres, dass gewichtige Auswirkungen auf Planungen einer Nachbargemeinde nicht allein deshalb im Rahmen der Abwägung zurückgestellt werden
dürfen, weil die Nachbargemeinde die Abwägungsentscheidung über ihren Plan
noch nicht getroffen hat. Die Konkretisierung dieser Planung und ihre Realisierungschancen können aber für das Gewicht der nachbargemeindlichen Belange
von Bedeutung sein. Welche Bedeutung der zeitlichen Priorität im Verhältnis zu
anderen abwägungserheblichen Gesichtspunkten zukommt, hängt von den
Umständen des Einzelfalls ab. Eine allgemeine Kollisionsregel hat auch das
Oberverwaltungsgericht nicht aufgestellt. Es hat eine Verletzung des interkommunalen Abstimmungsgebots im Hinblick auf die Planung der Stadt Gronau
nicht nur verneint, weil die Stadt Gronau ihren Flächennutzungsplan erst mehr
als ein Jahr nach der Klägerin beschlossen hat, sondern auch, weil ungewiss
war, ob der Flächennutzungsplan der Stadt Gronau genehmigt werden würde
und weil es in Gronau um die Neuerrichtung, bei der Klägerin aber um die Erweiterung eines bereits vorhandenen FOC ging (UA S. 41).
462.6 Zur Reichweite der Bindung an einen raumordnerischen und städtebaulichen Vertrag und dessen Abwägungsrelevanz bezeichnet die Beklagte fünf
a) Kann ein städtebaulicher Vertrag, der eine Festlegung auf eine Maximalgröße der Verkaufsfläche bezüglich der Errichtung eines Einkaufszentrums enthält, die Grundlage für eine zulässige Vorwegbindung der planenden Gemeinde im Hinblick auf die Erweiterung dieses Einkaufszentrums bilden, wenn er die Planungskompetenz der Gemeinde im Übrigen unberührt lässt, weil er ausdrücklich die Möglichkeit der Vertragsanpassung im Fall der rechtmäßigen Änderung des Bebauungsplans vorsieht?
47Die Frage würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Das Oberverwaltungsgericht hat dem raumordnerischen und städtebaulichen Vertrag vom
24. Oktober 2003 nicht entnommen, dass die Klägerin sich gegenüber der Beklagten verpflichtet habe, eine Vorhabenerweiterung planerisch nicht zu ermöglichen. Es ist vielmehr davon ausgegangen, dass die Klägerin auch in Bezug
auf eine Erweiterung des FOC auf ihr Planungsrecht nicht verzichtet habe (vgl.
oben 1.3. b). Der Sache nach ist die Frage der Beklagten darauf gerichtet, diese Auslegung des Vertrages einer revisionsgerichtlichen Kontrolle zuzuführen.
Der Auslegung eines konkreten Vertrages kommt eine fallübergreifende grundsätzliche Bedeutung indessen nicht zu.
48b) Muss bei der Auslegung eines städtebaulichen Vertrages auch der Hintergrund und der Regelungszweck des Vertrages berücksichtigt werden, um die Reichweite der
von ihm ausgehenden und bezweckten zulässigen Vorwegbindung der Gemeinde bestimmen zu können?
49Diese Frage bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. In der
Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass bei der Auslegung eines öffentlichrechtlichen Vertrages nach den entsprechend anwendbaren §§ 133, 157 BGB
nicht bei den Buchstaben des Vertragstextes stehen zu bleiben, sondern der
Sinn der vertraglichen Regelung unter Berücksichtigung der Verkehrssitte zu
erforschen ist (Urteil vom 19. Januar 1990 - BVerwG 4 C 21.89 - BVerwGE 84,
257 <264>). Auch Hintergrund und Regelungszweck des Vertrages können
hiernach zu berücksichtigen sein. Das hat auch das Oberverwaltungsgericht
nicht in Abrede gestellt. Es hat den von der Beklagten erläuterten Motiven und
Hintergründen des Vertragsschlusses gegenüber dem Vertragstext lediglich
nicht die Bedeutung beigemessen, die die Beklagte für angemessen hält. Ein
rechtsgrundsätzlicher Klärungsbedarf ergibt sich daraus nicht.
50c) Welche Anforderungen resultieren aus dem städtebaulichen Vertrag im Verhältnis zum Vertragspartner, wenn die planende Gemeinde von der vertraglich zugelassenen Möglichkeit Gebrauch macht, sich von dem vertraglich abgestimmten Konzept durch abweichende Bauleitplanung zu verabschieden?
Diese Frage ist einer rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich. Welche 51
Pflichten sich aus einem städtebaulichen Vertrag ergeben, hängt vom Inhalt des
jeweiligen Vertrages ab.
52d) Muss spätestens im Zeitpunkt der Abwägungsentscheidung ein Vertrag zur Sicherung der Konzepttreue für die geplante Erweiterung des Hersteller-Direktverkaufszentrums vorliegen oder genügt es, dass ein Anspruch der Parteien auf Anpassung des ursprünglichen Vertrages bezüglich eines Hersteller-Direktverkaufszentrums mit einer Maximalverkaufsfläche von 3 500 m² gegeben ist?
Soweit die Frage einer rechtsgrundsätzlichen Klärung zugänglich ist, kann sie 53
54Die Beklagte meint, ein Vertrag zur Gewährleistung der Konzepttreue des
Vorhabenträgers müsse spätestens im Zeitpunkt der Abwägungsentscheidung
über den Flächennutzungsplan und des parallelen Satzungsbeschlusses über
den Bebauungsplan vorliegen; insoweit sei die Rechtsprechung zur Sicherung
der Durchführung des naturschutzrechtlichen Ausgleichs (Urteil vom
19. September 2002 - BVerwG 4 CN 1.02 - BVerwGE 117, 58 <67 ff.>, Beschluss vom 18. Juli 2003 - BVerwG 4 BN 37.03 - BRS 66 Nr. 217 S. 924 f.) auf
die bauleitplanerische Steuerung der Ansiedlung von großflächigem Einzelhandel übertragbar. Die genannte Rechtsprechung bezieht sich auf eine spezielle
Vorschrift (§ 1a Abs. 3 Satz 4 BauGB) für die Anwendung der Eingriffsregelung
bei der Aufstellung von Bauleitplänen. Zur Frage, ob und ggf. wann bei der
Bauleitplanung zur Ansiedlung großflächigen Einzelhandels ein Vertrag zur
Gewährleistung der Konzepttreue des Vorhabenträgers vorliegen muss, lässt
sich den Entscheidungen nichts entnehmen. Die Antwort auf diese Frage hängt
von den Umständen des jeweiligen Einzelfalles ab und ist einer grundsätzlichen
55e) Ist die Regelung des § 12 Abs. 1 BauGB bezüglich des vorhabenbezogenen Bebauungsplans auf einen projektbezogenen Flächennutzungsplan der vorliegenden Art insoweit analog anzuwenden, als der Vertrag, durch den die Kostentragung des Vorhabenträgers für die Planung geregelt wird, vor dem Feststellungsbeschluss im Sinne von § 6 Abs. 6 BauGB vorliegen muss?
56Dass die spezifischen Anforderungen an einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan in § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB weder direkt noch entsprechend für einen Flächennutzungsplan gelten, liegt auf der Hand und bedarf nicht der Bestätigung in einem Revisionsverfahren.
572.7 Zur Reichweite der richterlichen Prüfungskompetenz in Bezug auf die Zielqualität von landesplanerischen Festlegungen bezeichnet die Beklagte zwei
a) Darf ein Berufungsgericht im Rahmen einer auf die Verpflichtung der Genehmigungsbehörde zur Erteilung der Genehmigung eines Flächennutzungsplans gerichteten Klage die Rechtmäßigkeit von Rechtsvorschriften bzw.
von Zielen der Raumordnung prüfen, obwohl diese vom Anwendungsbereich her die Versagung nicht rechtfertigen könnten und die Genehmigungsbehörde die Versagung auch nicht auf diese Rechtsvorschriften gestützt hat? Ist diese Form der „unaufgeforderten Suche von Fehlern, auf die es für die Entscheidung nicht ankommt“ im Rahmen einer gegen die Versagung der Genehmigung eines Flächennutzungsplans gerichteten Verpflichtungsklage noch von der gerichtlichen Prüfungskompetenz gedeckt?
b) Gibt der Grundsatz der Plan- und Normerhaltung Anlass zu prüfen, ob eine geltungserhaltende Auslegung der als Ziel gekennzeichneten Festlegung möglich ist?
58Die Klägerin hält diese Grundsatzrügen für unzulässig, weil die Beklagte durch
die Verneinung der Zielqualität des § 24a Abs. 1 LEPro im angefochtenen Urteil
nicht beschwert sei. Die hierauf bezogenen Rügen seien deshalb bereits unzulässig. Die Beschwerde macht in der Tat selbst geltend, dass das Oberverwaltungsgericht bereits den Anwendungsbereich des raumordnungsrechtlichen Beeinträchtigungsverbots (§ 24a Abs. 1 Satz 3 LEPro) hätte verneinen müssen;
dieser wäre nur eröffnet gewesen, wenn das Oberverwaltungsgericht der Meinung gewesen wäre, dass auch die Änderung des Flächennutzungsplans der
Stadt Gronau zu genehmigen sei. Nach der Verkündung des angefochtenen
Urteils hat die Beklagte jedoch die Änderung des Flächennutzungsplans der
Stadt Gronau genehmigt. Wäre dieser Umstand im Revisionsverfahren zu berücksichtigen, wäre der Anwendungsbereich des Beeinträchtigungsverbots
auch nach dem Vortrag der Beklagten eröffnet. In diesem Fall wäre sie durch
die Verneinung der Zielqualität des § 24a Abs. 1 LEPro möglicherweise beschwert.
59Das Vorliegen einer Beschwer kann jedoch offen bleiben. Die Frage a) kann,
soweit sie entscheidungserheblich wäre, auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantwortet werden. Das Oberverwaltungsgericht hat einen
Verstoß des Flächennutzungsplans gegen § 1 Abs. 4 BauGB, § 24a Abs. 1
Satz 3 LEPro verneint, weil § 24a Abs. 1 LEPro kein Ziel der Raumordnung sei.
Seine Ausführungen zum fehlenden Verbindlichkeitsanspruch der Vorschrift in
räumlicher und/oder sachlicher Hinsicht (UA S. 26 f.) tragen die Feststellung der
Vereinbarkeit des Flächennutzungsplans mit § 1 Abs. 4 BauGB; sie sind nicht -
wie die Beschwerde meint - ein obiter dictum. Zur Frage, ob das Beein-
trächtigungsverbot des § 24a Abs. 1 Satz 3 LEPro verletzt wäre, wenn ihm
Zielqualität zukäme, hat sich das Oberverwaltungsgericht nicht verhalten.
60Einen Rechtssatz des Inhalts, dass die Zielqualität einer raumplanerischen
Festlegung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur geprüft werden darf,
wenn die fehlende Zielqualität der einzige Grund für die Feststellung wäre, dass
die Festlegung dem streitgegenständlichen Plan nicht entgegensteht, enthält
das Bundesrecht nicht. Die vom Bundesverwaltungsgericht gelegentlich ausgesprochene Mahnung, die Tatsachengerichte sollten sich nicht „gleichsam ungefragt“ auf Fehlersuche begeben, betraf andere Fallkonstellationen (vgl. Urteile
vom 7. September 1979 - BVerwG 4 C 7.77 - Buchholz 406.11 § 10 BBauG
Nr. 10 S. 17 f. und vom 17. April 2002 - BVerwG 9 CN 1.01 - BVerwGE 116,
188 <196 f.>; Beschluss vom 1. April 1997 - BVerwG 4 B 206.96 - BRS 59
Nr. 34 S. 133 f.). Abgesehen davon stellt sie keinen Rechtssatz dar, sondern
umschreibt lediglich eine Maxime richterlichen Handelns (Beschluss vom
4. Oktober 2006 - BVerwG 4 BN 26.06 - Buchholz 406.11 § 1a BauGB Nr. 6
61Die Frage b) würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Das Oberverwaltungsgericht hat eine Auslegung des § 24a Abs. 1 LEPro dahingehend,
dass die Vorschrift einen räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen verbindlichen
Rahmen für die Ausweisung von Kerngebieten und Sondergebieten für Vorhaben im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO enthält, nicht für möglich gehalten. Ansatzpunkte für eine Auslegung des § 24a Abs. 1 LEPro, auf deren Grundlage
die Vorschrift als Ziel der Raumordnung hätte qualifiziert werden können und
der aus Respekt vor der Normsetzungskompetenz des Plangebers der Vorzug
hätte gegeben werden können, sind dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts
622.8 Zu den Anforderungen an ein Ziel der Raumordnung möchte die Beklagte
zwei Fragen geklärt wissen:
a) Genügt es den Voraussetzungen des § 3 Nr. 2 ROG an ein Ziel der Raumordnung, dass ein nutzungs- und/oder
planungsbezogener Regelungskern als planerische Rahmenvorgabe räumlich und sachlich bestimmbar vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogen für die nachfolgende kommunale Planung festgelegt wird?
63Die Frage bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Sie ist auf der
Grundlage der bereits vorhandenen Rechtsprechung ohne Weiteres zu bejahen.
64Nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben
in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger
der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen
Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass die Landesplanung, auch soweit sie Ziele festlegt, als übergeordnete, überörtliche und
zusammenfassende Planung zwar gegenüber der Bauleitplanung vorrangig ist,
sich aus ihrer Aufgabenstellung aber gleichzeitig rechtliche Beschränkungen
ergeben. In Richtung auf die örtliche Planung schafft sie, wie dies für eine Planung, der weitere Planungsstufen nachgeordnet sind, typisch ist, Rahmenbedingungen. Tendenziell ist sie auf weitere Konkretisierung angelegt. Die landesplanerische Letztentscheidung beruht auf einem Ausgleich spezifisch landesplanerischer Konflikte und auf einer Abwägung landesplanerischer Gesichtspunkte. Sie bietet Lösungen, die auf landesplanerischer Ebene keiner
Ergänzung mehr bedürfen, auf der nachgeordneten Planungsstufe der Bauleitplanung jedoch grundsätzlich noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung
zugänglich sind. Wie groß der Spielraum ist, der der Gemeinde für eigene planerische Aktivitäten verbleibt, hängt vom jeweiligen Konkretisierungsgrad der
Zielaussage ab (Beschluss vom 20. August 1992 - BVerwG 4 NB 20.91 -
BVerwGE 90, 329 <334>). Der Plangeber kann es, je nach den planerischen
Bedürfnissen, damit bewenden lassen, bei der Formulierung des Planungsziels
Zurückhaltung zu üben und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene schonen. Von einer Zielfestlegung kann freilich keine Rede
mehr sein, wenn die Planaussage eine so geringe Dichte aufweist, dass sie die
abschließende Abwägung noch nicht vorwegnimmt (Urteil vom 18. September
2003 - BVerwG 4 CN 20.02 - BVerwGE 119, 54 <60>).
65Das Oberverwaltungsgericht hat nicht in Abrede gestellt, dass es für ein Ziel im
Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG genügt, wenn der Plangeber den nachgeordneten Planungen lediglich einen ausfüllungsbedürftigen Rahmen setzt, solange
der Rahmen selbst räumlich und sachlich bestimmt oder bestimmbar und vom
Träger der Raumplanung abschließend abgewogen und damit verbindlich ist.
Es hat die Zielqualität des § 24a Abs. 1 LEPro verneint, weil es einen solchen
verbindlichen Rahmen in dieser Vorschrift nicht hat erkennen können. Die
Ausweisung von Kerngebieten und Sondergebieten für Vorhaben im Sinne des
§ 11 Abs. 3 BauNVO im Rahmen der Bauleitplanung setze nach § 24a Abs. 1
Satz 1 LEPro zwingend voraus, dass die Gemeinde vorab nach Maßgabe des
§ 24a Abs. 2 Satz 1 LEPro ein gestuftes System zentraler Versorgungsbereiche
festlege. Ohne diese Festlegung könne die Kernaussage, großflächigen Einzelhandel auf zentrale Versorgungsbereiche zu verweisen, ihren Verbindlichkeitsanspruch weder in räumlicher noch in sachlicher Hinsicht entfalten. Hätten
die Gemeinden die Festlegung von zentralen Versorgungsbereichen unterlassen, gehe § 24a Abs. 1 LEPro ins Leere. Mithin handele es sich bei § 24a
Abs. 1 Sätze 1 bis 3 LEPro i.V.m. § 24a Abs. 2 LEPro nur um eine Vorgabe an
die Kommunen für eine gestufte Planung. Daraus folge, dass der Landesgesetzgeber auf der Ebene des Landesentwicklungsprogramms keine abschließende Entscheidung treffen könne, die der kommunalen Bauleitplanung vorgelagert sei. Die abschließende Entscheidung über Lage, Größe und Funktion von
zentralen Versorgungsbereichen und damit auch die Frage, wo Kerngebiete
und Sondergebiete für großflächigen Einzelhandel festgesetzt werden dürfen,
solle auf der kommunalen Planungsebene getroffen werden. Die Gemeinde sei
insoweit nicht an vorgelagerte raumordnerische Zielfestlegungen, sondern
(lediglich) an ihre Zentrenkonzepte gebunden, die sie zudem jederzeit ändern
könne (UA S. 27).
66Die Beschwerde widerspricht der Einschätzung des Oberverwaltungsgerichts,
dass § 24a Abs. 1 LEPro ins Leere gehe, wenn die Gemeinden die Festlegung
von zentralen Versorgungsbereichen unterlassen hätten. Das Beeinträchtigungsverbot des § 24a Abs. 1 Satz 3 LEPro schütze auch faktische Versorgungsbereiche. Das Oberverwaltungsgericht lese die Festlegungen in § 24a
Abs. 1 und 2 LEPro so, als ob es sich um eine Festlegung handele, nämlich
dass die in Kern- und Sondergebieten zulässigen Vorhaben die Funktionsfähigkeit der von den Gemeinden auszuweisenden zentralen Versorgungsbereiche
nicht beeinträchtigen dürften. Zerlege man die Festlegungen hingegen in zwei
Regelungsgegenstände, werde deutlich, dass jede Festlegung für sich abschließend sei. Das gelte sowohl für die „Ist-Festlegung“, dass Gemeinden
zentrale Versorgungsbereiche ausweisen müssten, wenn sie außerhalb faktisch
vorhandener zentraler Versorgungsbereiche eine Einzelhandelsentwicklung
ermöglichen wollten, als auch für das raumordnerische Beeinträchtigungsverbot. Diese Kritik ist nicht geeignet, einen rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf aufzuzeigen. Sie richtet sich nicht gegen die bundesrechtlichen Anforderungen, die das Oberverwaltungsgericht an eine Zielfestlegung stellt, sondern
gegen seine Auslegung des § 24a LEPro. Die Auslegung und Anwendung des
§ 24a LEPro ist aber nach § 560 ZPO i.V.m. § 173 VwGO der revisionsgerichtlichen Kontrolle entzogen; das LEPro gehört dem irrevisiblen Landesrecht an
(Beschluss vom 28. Dezember 2005 - BVerwG 4 BN 40.05 - juris Rn. 11).
67Die Beschwerde meint weiter, das Oberverwaltungsgericht habe § 24a Abs. 1
und 2 LEPro die Zielqualität deshalb abgesprochen, weil die Landesplanung
den Gemeinden die Befugnis belassen habe, die innergemeindlichen zentralen
Versorgungsbereiche auszuweisen. Der Klärung bedürfe, ob auch planerische
Handlungsanforderungen Ziele der Raumordnung sein könnten, wenn sie bindende Handlungsanweisungen für bestimmte Räume enthielten. Diese Frage
würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Zielqualität des § 24a Abs. 1 LEPro nicht verneint, weil § 24a
Abs. 1 LEPro den Gemeinden die Befugnis belässt, zentrale Versorgungsbereiche auszuweisen. Es hat beanstandet, dass die Gemeinden hierbei nicht an
vorgelagerte raumordnerische Zielfestlegungen, sondern lediglich an ihre Zentrenkonzepte gebunden seien, und ihre Zentrenkonzepte zudem jederzeit ändern könnten und dass § 24a LEPro für den Fall, dass die Gemeinde zentrale
Versorgungsbereiche nicht festgelegt hat, keine Regelung enthalte. Insoweit
stützt es seine Rechtsauffassung auf die Auslegung des § 24a LEPro, die - wie
dargelegt - einer revisionsgerichtlichen Kontrolle entzogen ist.
68b) Kann es der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebieten, den Gemeinden einen ausgestaltbaren Rahmen zu belassen, wenn der Zweck, der durch die raumordnungsplanerische Festlegung erreicht werden soll, durch eine Rahmenvorgabe erreicht werden kann, welche den Gemeinden einen bestimmten oder bestimmbaren Konkretisierungsspielraum belässt?
Die Frage würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Selbst wenn 69
der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebieten sollte, der Gemeinde einen
weiten Spielraum bei der planerischen Steuerung des Einzelhandels zu überlassen, könnte § 24a Abs. 1 LEPro nur dann als Ziel der Raumordnung qualifiziert werden, wenn die Vorschrift eine vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogene, verbindliche Vorgabe für die Ausweisung von Kern- und
Sondergebieten für Vorhaben im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO enthielte. Das
ist nach der das Revisionsgericht bindenden Auslegung des § 24a LEPro im
angefochtenen Urteil nicht der Fall.
702.9 Zur Erteilung einer Genehmigung des Flächennutzungsplans mit Maßgaben
wirft die Beklagte zwei Fragen auf:
a) Darf das Gericht die Aufsichtsbehörde mit der Maßgabe zur Erteilung der Genehmigung eines Flächennutzungsplans verpflichten, dass dessen inhaltliche Änderung ohne erneute Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nur durch Beitrittsbeschluss des Gemeinderats gebilligt wird?
71Die Frage a) lässt sich auf der Grundlage der bereits vorliegenden Rechtsprechung des Senats auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens im Sinne
des Oberverwaltungsgerichts beantworten.
72Hat die höhere Verwaltungsbehörde den Flächennutzungsplan nur mit der
Maßgabe genehmigt, dass einzelne Darstellungen des Flächennutzungsplans
inhaltlich geändert werden, darf die Gemeinde die Erteilung der Genehmigung
nur öffentlich bekannt machen und dadurch den Flächennutzungsplan wirksam
werden lassen, wenn sie sich den neuen Planinhalt durch einen erneuten Satzungsbeschluss zu eigen gemacht hat (Urteil vom 5. Dezember 1986 - BVerwG
4 C 31.85 - BVerwGE 75, 262 <265>; Beschlüsse vom 14. August 1989
- BVerwG 4 NB 24.88 - BRS 49 Nr. 22 S. 47 und vom 25. Februar 1997
- BVerwG 4 NB 30.96 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 116 S. 71 f.). Wird der
Entwurf des Bauleitplans nach der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung
(§ 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 BauGB) geändert oder ergänzt, ist er erneut auszulegen
und sind die Stellungnahmen erneut einzuholen (§ 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB).
Die Durchführung eines erneuten Beteiligungsverfahrens kann auch zur Vorbereitung eines Beitrittsbeschlusses erforderlich sein (vgl. Krautzberger in:
Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 6 Rn. 72; Schrödter, in: ders., BauGB,
7. Aufl. 2006, § 6 Rn. 20; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 6 Rn. 127; Löhr, in:
Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, § 6 Rn. 19). Ein erneutes Beteiligungsverfahren ist jedoch nicht in jedem Fall erforderlich (Beschluss vom
25. Februar 1997 a.a.O.). In der Rechtsprechung des Senats ist anerkannt,
dass das Beteiligungsverfahren nicht um seiner selbst willen zu betreiben ist;
deshalb besteht kein Anlass zu einer erneuten Beteiligung, wenn eine nochmalige Gelegenheit zur Stellungnahme eine bloße Förmlichkeit wäre, die für den
mit dem Beteiligungsverfahren verfolgten Zweck nichts erbringen könnte (Urteil
vom 29. Januar 2009 - BVerwG 4 C 16.07 - BVerwGE 133, 98 Rn. 40). Ein solcher Fall kann auch dann gegeben sein, wenn die Maßgabe auf die Streichung
einer unzulässigen textlichen Darstellung in dem Flächennutzungsplan gerichtet
ist, die Streichung die Grundzüge der Planung nicht berührt und sie auf die
verbleibenden Darstellungen keine Auswirkungen haben kann (zur zuletzt genannten Voraussetzung vgl. Urteil vom 29. Januar 2009 a.a.O. Rn. 41).
73Das Oberverwaltungsgericht ist

References: § 132
 § 65
 § 65
 § 121
 § 121
 § 65
 § 108
 Art. 103
 § 1
 § 98
 § 404
 § 412
 § 133
 § 214
 § 24
 § 214
 § 214
 § 214
 § 8
 § 214
 § 1
 § 2
 § 1
 § 1
 § 2

§ 2
 § 1
 § 2
 Art. 28
 § 2
 § 2
 § 2
 § 204
 § 2
 § 12
 § 6
 § 12
 § 24
 § 24
 § 1
 § 24
 § 24
 § 1
 § 24
 § 10
 § 1
 § 24
 § 11
 § 24
 § 3
 § 3
 § 3
 § 24

§ 11
 § 24

§ 24
 § 24
 § 24
 § 24
 § 24
 § 24
 § 24
 § 24

§ 24
 § 560
 § 173
 § 24
 § 24
 § 24
 § 24
 § 24
 § 24
 § 11
 § 24
 § 47
 § 4
 § 6
 § 6
 § 6
 § 6