Source: https://europaialkotmanyjog.eu/?p=726
Timestamp: 2020-08-11 21:15:54+00:00

Document:
Publikáció: Önazonosság és európai integráció – az Alkotmánybíróság az identitáskeresés útján | HVG-ORAC Könyvek
Ezzel Magyarországon a német „Solange – Brunner – Lisszabon” esetjogi vonal egyetlen alkotmányossági döntésbe sűrítve, „három az egyben” technikával, de magyar sajátosságokkal bőven megtűzdelve került az amúgy is kissé zavaros belső uniós alkotmányjogi matériába. Az ügy és a döntés számos kérdést vet fel, amelyek egyrészt a határozat keletkezésének körülményeire, a döntés kialakítására ható impulzusokra vonatkoznak, másrészt a határozatból következően az uniós és a magyar jog jövőbeli viszonyára, valamint az Alkotmánybíróság határozatba álmodott uniós kontrolljogkörének terjedelmére, határaira irányulnak. Nem mellesleg, a határozat indokolása az összehasonlító érvelés és a külföldi jog használata szempontjából további másodlagos, de a legkevésbé sem lényegtelen, sőt tudományos elemzésre méltó problémahalmazra irányítja a figyelmet.
A határozat alapján több a kérdés, mint a válasz – tanulmányunkban ezeket törekszünk rendszerezni, és eddigi kutatásaink alapján reflektálni.
„Szívük izzik, agyuk jégcsapos”
1. A magyar Alkotmánybíróság már hosszú ideje küzd az uniós és a magyar jog viszonyának rendezésével,[1] számos párhuzamosan alkalmazott – bár korántsem minden esetben végiggondolt – technikát dolgozott ki, amelyeket – legalábbis a külső szemlélő számára – aszerint váltogatott, hogy melyik felelt meg jobban az előre elgondolt eredménynek.[2] Ebben nyilván szerepe volt egyrészt a korábbi Alkotmány 2/A. §-a és a jelenlegi Alaptörvény E) cikke kifejezetten bikkfa nyelven írt szövegének, másrészt az uniós csatlakozást megelőző alkotmánybírósági gyakorlatnak, amely saját legitimitását is inkább a német gyakorlat szolgai másolásában kereste[3], mintsem a saját alkotmányszövegünk értő elemzésében. Ennek és az (ön)kritikával szembeni komoly rezisztenciának köszönhetően, az Alkotmánybíróság olyan kijelentésekre ragadtatta magát, hogy az Alaptörvény E) cikke (Alkotmány 2/A. §-a) rendezi az európai jognak a magyar jogrendszerben elfoglalt helyét, ugyanakkor az uniós jog működési elveiből szinte semmilyen jogkövetkezményt nem tudott levonni, nem tudta eldönteni, hogy belső vagy nemzetközi jogról van-e szó, és mi lenne a következménye az alkotmányba ütköző uniós, vagy az uniós jogba ütköző belső jognak, nem beszélve arról, hogy a számos esetben elzárkózott a kézenfekvő előzetes döntéshozatali eljárás elől is.
Nem kevés bátorságra vall tehát, ha az Alkotmánybíróság ezt a korántsem letisztult viszonyrendszert újabb elemmel kavarja fel az alkotmányos identitás követelményének bevezetésével. Legalábbis ebből a szempontból egyetértünk Stumpf István alkotmánybíróval abban, hogy „a független demokratikus jogállam védelmében eljáró Alkotmánybíróságra hárul[na] a feladat, hogy mondjon valamit az uniós jogról, annak a magyar jogrendszerben elfoglalt helyéről, és az »integrációs alkotmányjog« kapcsán az »integrációs fenntartásról« [és e]nnek kapcsán az Alkotmánybíróságnak át kellene gondolnia az uniós jog magyar jogrendszerben elfoglalt helyének meghatározásával kapcsolatos eddigi gyakorlatát” (párhuzamos indokolás [97] bekezdés). Erre sajnos nem került sor, hanem az Alkotmánybíróság a régi jó, de sokszor elátkozott recept szerint átvette a német alkotmánybíróság egyik határozatát,[4] majd azt dogmatikailag kissé kilúgozva sajátjaként adta el.
2. Mielőtt magának az ítéletnek az elemzésébe mélyednénk, szükséges egy pillantást vetni a forrásra, a német jogra. Anélkül, hogy unalomig ismert dolgokat mesélnénk el újra, és anélkül hogy „[t]örjönszázegyszer százszor-tört varázs” (Ady), érdemes a német alkotmánybírósági gyakorlat fő vonalait összefoglalni, hogy el lehessen helyezni az alkotmányos identitást mint toposzt a jog-
gyakorlatban.[5]
2.1. Az 1970-es évek elején, mint ez jól ismert, a német Alkotmánybíróság az uniós jog németországi alkalmazhatóságát a német Alaptörvénnyel megegyező intenzitású alapjogvédelemtől tette függővé (Solange I[6] és Solange II[7]). Az 1970-es évek végétől azonban az Európai Bíróság már az alapjogok széles katalógusát ismerte el és kényszerítette ki. Így a német testület a „banánpiaci rendtartás” ügyben hozott ítéletében[8] a másodlagos uniós jog ellenében az alapjogok megsértése miatti alkotmányjogi panaszokat érdemi vizsgálatra alkalmatlannak nyilvánította, ha az indítványozó nem tudta részletesen igazolni, hogy az uniós jog általánosságban (tehát nem a konkrét egyedi ügyben) a Solange II döntésben meghatározott szint alá süllyedt. Ez a feltétel bár elméletileg (!) nem zárta ki az alkotmánybírósági felülvizsgálatot, és az uniós jogi szabály alkalmazhatósága tilalmának megállapítását, de a gyakorlatban (!) az előfeltételül szabott részletes indokolási kötelezettség majdhogynem teljesíthetetlennek bizonyult, különösen az alkotmányjogi panasz benyújtásának határidején belül.
2.2. Az alapjogi teszt lassú elhalásával párhuzamosan dolgozta ki a német Alkotmánybíróság a nem kevésbé „sikeres” ultra vires tesztet,[9] amely először a Maastrichti Szerződés alkotmánybírósági felülvizsgálatakor bukkant fel,[10] majd a Lisszaboni Szerződésről szóló határozatban is megerősítették.[11] Az alkalmazási elsőbbség – az alkotmánybíróság érvelése alapján – a Lisszaboni Szerződés hatályba­lépésével is csupán nemzetközi szerződéssel átruházott és ennélfogva levezetett intézmény marad, ezért a belső jogalkalmazási parancstól függ, és amennyiben világos, hogy hiányzik a belső jogalkalmazási parancs, tehát az adott uniós aktus túlmegy az átengedett hatáskörökön, akkor az alkotmánybíróság megállapíthatja az alkalmazhatóság tilalmát. Ezt lényegében átvette a cseh Alkotmánybíróság is a 2006-os ún. cukorkvóta ítéletében,[12] majd pontosította a Lisszaboni Szerződésről szóló mindkét ítéletében.[13] Ami érdekes, az az, hogy míg a későbbi német esetjog az ultra vires kontrollt olyan előfeltételekhez kötötte, amelyek annak gyakorlati alkalmazhatóságát lényegében kizárták, addig a cseh alkotmánybíróság az ultra vires kontrollt ténylegesen is gyakorolta.[14] A német Alkotmánybíróság szerint[15] az ultra vires kontroll előfeltétele a nyilvánvaló és a tagállamok számára strukturálisan hátrányos hatáskörtúllépés, valamint az, hogy ebben a kérdésben a Szövetségi Alkotmánybíróság kikérje az Európai Bíróság álláspontját előzetes döntéshozatali eljárásban.
Ugyanakkor, ha a hatáskörtúllépés ténylegesen egyértelmű és kézenfekvő, akkor azt az Európai Bíróság maga is megállapítaná, ha pedig nem állapítaná meg, akkor nem is teljesen egyértelmű, így tehát ez circulus vitiosus, és az ultra vires lényegében csak elméleti lehetőség maradt. Az ultra vires igazi próbája az Európai Központ Bank (EKB) Outright Monetary Transaction (OMT) eszközeinek alkotmányjogi megítélése volt. Ennek a politikának az lenne a lényege, hogy az EKB az eurozóna tagállamainak állampapírjait vásárolja meg, ami könnyen értelmezhető akár úgy is, hogy az az EUMSz. 123. cikkében meghatározott monetáris finanszírozás tilalmába ütközik. Továbbmenve ez nem csupán az EUMSz. megsértését jelent(het)i, hanem egyben azt is, hogy az Unió túlterjeszked(het)ett az átruházott hatáskörökön. A Honeywell határozatban kimondott követelményeknek megfelelően a német Szövetségi Alkotmánybíróság az Európai Bírósághoz fordult, ugyanakkor az előterjesztő végzésben jelezte, hogy ha az EKB politikájának jogellenességét az Európai Bíróság nem állapítaná meg, akkor majd ő maga kvalifikálja azt jogellenes hatásköri túllépésnek.[16] Annak ellenére, hogy az Európai Bíróság úgy határozott, ilyen típusú kötvényvásárlásra az alapító szerződések felhatalmazzák az EKB-t,[17] a német Szövetségi Alkotmánybíróság a saját fenyegetését mégsem tartotta be. Határozatában ugyan formálisan fenntartotta az ultra vires kontroll lehetőségét (ahogy ezt a második Leitsatz egyértelműen kifejezésre juttatja), de a német Bundesbank mindaddig részt vehet – és helyes értelmezés alapján köteles is részt venni – az EKB pénzpolitikai eszközeinek végrehajtásában, ameddig azok az Európai Bíróság által jogszerűnek nyilvánított feltételek keretei között maradnak (negyedik Leitsatz).
2.3. Igazán érdekes ugyanakkor a harmadik Leitsatz, amely szerint minden alkotmányos szerv köteles az uniós szervek minden olyan intézkedésével szembehelyezkedni, amely az alkotmányos önazonosság sérelmével járhatna. (Ezt és lényegében ennek indokait vette át a magyar Alkotmánybíróság). Amit azonban ebben az ügyben látni kell, az megint inkább a felszín alatt van: az ultra vires kontroll lassú elhalása. Amennyiben ugyanis az OMT-ügyben nem aktiválta ezt a kontrollmechanizmust a Szövetségi Alkotmánybíróság, akkor nem nagyon képzelhető el olyan gyakorlati konstelláció, amelyben ez aktiválható lesz. A másik feltűnő elem, ahogy a fokozatosan kasztrált ultra vires helyét átveszi az alkotmányos identitás sokkal képlékenyebb kategóriája.
Az OMT,[18] valamint az ezt megelőzően, 2015 decemberében az európai elfogatóparancs ügyben hozott határozat[19], amely szerint az alkotmányos identitást sérti egy távollétében elítélt személy kiadása az őt elítélő Olaszországnak, lényegében élettel töltötték meg a Lisszaboni Szerződést vizsgáló határozatban[20]gondolatkísérletként felvetett, de sokáig lényegi tartalom nélküli alkotmányos identitás megsértésére irányuló kontrollt. Az újabb gyakorlat kritikája ugyanakkor kiemeli,[21] hogy az alkotmányos identitás értelmezésekor a Szövetségi Alkotmánybíróság igencsak nagyvonalúan járt el, azt ugyanis minden esetben elfelejtette elemezni, hogy mi az a speciális, különleges, sajátságosan német alkotmányos identitás, ami nincs benne az EUSz. 2. cikkében részletezett értékek között. Az említett cikk felsorolja az emberi méltóságot, a szabadságot, a demokráciát, az egyenlőséget, a jogállamiságot, valamint az emberi jogok tiszteletben tartását, és a német gyakorlatban az alkotmányos identitás részeként eleddig kifejtett emberi méltóság (amelyből fakadna a személyes büntetőjogi felelősségi elv)[22] vagy a demokratikus közhatalom-gyakorlás követelménye ezekhez tökéletesen illeszkedik.[23] A német alkotmánybíróság azonban mindeddig adós maradt annak a kérdésnek a megválaszolásával, hogy mi a demokráciának és az emberi méltóságnak az sajátságosan német tartalma, ami megkülönbözteti az uniós jogi tartalomtól.[24] Nyilvánvaló, hogy itt nem aprólékos jogösszehasonlító tanulmány alapján felfejtett részletkérdésekben kell különbséget találni, ami valószínűleg sikerülne, hanem olyan kardinális különbségeket kellene kimutatni, ami az identitás, az önazonosság sérelmével jár. Az önazonosság és identitás eléggé erős fogalmak ahhoz, hogy ezek tartalmát is hasonlóan erős attribútumokkal kelljen visszaadni. Míg az ultra vires meglehetősen technokrata kifejezés, ennek aktiválásához a laikusok számára kevéssé érthető, szinte ezoterikus tartalmú szavak is használhatók, addig az identitás és az önazonosság ennél brutálisan egyszerűbb értelmezést kérnek, amely már a „mi” és az „ők”, a „barát” és az „ellenség” (Schmitt)[25] kategóriáihoz közelít. Ez nem az érvelő értelem kategó­riája,[26] de ezt a német Szövetségi Alkotmánybíróság nem érzékelte.
2.4. Az identitásválság pszichológiai kategória, az ultra vires egyszerű jogi fogalom. Vajon ténylegesen vizionálható lehetne az identitáskommunikáció keretében, hogy a közös alkotmányos hagyományokból táplálkozó uniós jog (EUSz. 6. cikk), amely köteles a tagállami nemzeti identitást tiszteletben tartani (EUSz. 4. cikk), olyan dologra ragadtathatja magát, amely nemcsak, hogy megsértené valamely tagállam alkotmányos önazonosságát, de azt az Európai Bíróság szó nélkül hagyná, és nem orvosolná az uniós jog általános elvei vagy az uniós alapjogok alapján? Egy elméleti jellegű tankönyvben talán igen, de gyakorlatban kevéssé, ahogy erre az adatmegőrzési irányelv megsemmisítésének ügye is jó például szolgál.[27]
2.5. Nem lehet elmenni a trendek és folyamatok mellett sem. A német Szövetségi Alkotmánybíróság mindig is óvatos duhaj volt az integrációs ügyekben, nagyokat mondott, de ezeket a fenyegetéseket soha nem váltotta be, és később mindig visszakozott attól a kijelentéstől, amelyre ragadtatta magát. Ahogyan kihátrált az alapjogvédelmi kontrollból, és bevezette helyette az ultra virest, ugyanúgy szépen lassan kifarolt az ultra vires fogalmából is, és áttért az identitáskontrollra, de az eddigiek alapján várhatóan ez is fokozatosan kifullad majd. Az újabbnál újabb toposzok bevezetése egyetlenegy dologra jó, mégpedig arra, hogy a tagállami és uniós jog viszonyában a végső szó jogát fenntartsa magának.[28] De ez inkább lebegtetés, mintsem valódi igény, leginkább a szuverenitás élethazugsága.
II. A határozat genezise
3. Az ombudsman indítványa
Az alapvető jogok biztosa 2015. december 3-án – szinte pontosan egy évvel a határozat meghozatala előtt – az Alkotmánybírósághoz fordult, és az Alaptörvény értelmezését kérte. Az indítványt megalapozó konkrét alkotmányjogi probléma az ombudsman szerint lényegében abban jelölhető meg, hogy az Olaszországban és Görögországban tartózkodó és menedékkérelmet benyújtott személyek Magyarországra történő áthelyezéséről szóló uniós döntések végrehajtása esetén felmerül-e a csoportos kiutasítás alaptörvényi tilalmának sérelme.[29] Ezért a biztos indokoltnak látta az Alaptörvény E) és XIV. cikkei­nek egymásra tekintettel történő absztrakt értelmezését.
Az E) cikk értelmezése iránti igény ugyan önmagában logikus, de kétséges, hogy mennyiben tartozik ez az ombudsman feladatkörébe, amikor a menekültválsággal összefüggésben számos más, talán égetőbbnek tűnő kérdésben nem látta szükségesnek vizsgálat folytatását vagy az Alkotmánybíróság eljárásának kezdeményezését; például ilyen kérdésként merülhetett volna fel a tömeges bevándorlás miatt elrendelt válsághelyzet törvényi szabályozásának alkotmányossága is. Azt azonban, hogy a biztos mely ügyekben és milyen intézkedéseket tett, célszerűségi szempontok vezérelték, és ilyenként kívül esnek e tanulmány vizsgálati körén.
A XIV. cikk értelmezése, azaz a csoportos kiutasítás tilalmának problémája dogmatikailag már érdekesebb. Az ombudsman szerint a kérdés az, hogy az Alaptörvénynek „a külföldiek csoportos kiutasítására vonatkozó feltétlen tilalma a más állam által végrehajtott jogellenes csoportos kiutasítás megvalósításához nélkülözhetetlen, a magyar állam által végrehajtott eszközcselekményre is kiterjed-e”. A Modest proposal Jonathan Swift-i magaslataiba emelkedő biztos álláspontja szerint a kiutasítás tilalma a refoulement tilalmán túl – vagyis azon az eseten kívül, amikor olyan országba küldik vissza a menekültstátuszért folyamodót, ahol élete súlyos veszélynek van kitéve[30] – magában foglalja azt az esetkört is, amikor biztonságos országba küldik tovább. Az ombudsman szerint ugyanis még az állam területére jogtalanul belépő személy tartózkodása is jogszerű a menedékkérelme elbírálásáig, és megilleti a tartózkodáshoz való jog, vagyis az, hogy abban az államban maradhasson a menekültügyi eljárás végéig, ahol a kérelmet benyújtotta. Ebből pedig a biztos szerint az következik, hogy az Olaszországban és Görögországban menedéket kérőknek joguk van ezekben az országokban maradni, áthelyezésük pedig lényegében kiutasítás, amelynek nélkülözhetetlen eszközcselekménye lenne e menedékkérők magyarországi befogadása, ami pedig a kollektív kiutasítás tilalmába ütközne.[31]
Eltekintve attól a kérdéstől, hogy a befogadásból miként lesz kiutasítás (hacsak nem úgy, mint a farizeus imájában, aki hálát ad, hogy nem „olyan, mint a többi ember, rabló, igazságtalan, házasságtörő” Lk 18, 11), azt a dogmatikai problémát sem boncolgatta különösebben az Alkotmánybíróság, hogy egyáltalán elképzelhető-e a kiutasítás a schengeni térségen belül. Fogalmilag ugyanis olyan területről van szó, amely vízum tekintetében egységes, egyetlen beutazásra jogosító okmánnyal valamennyi ország területére be lehet lépni és ott lehet tartózkodni. Ha elfogadjuk a kiutasítás paradigmáját, akkor nehéz megnyugtatóan értelmezni a Dublin-III rendelet[32]17. cikkét is, amely szerint „minden tagállam határozhat úgy, hogy megvizsgálja a valamely harmadik országbeli állampolgár, vagy egy hontalan személy által hozzá benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelmet akkor is, ha annak megvizsgálásáért az e rendeletben megállapított feltételek szerint nem felelős”.
Amennyiben feltétel nélkül elfogadnánk azt, amit a biztos állít, és amit az Alkotmánybíróság is magáévá tett, akkor abból a minore ad maius az következne, hogy ha a schengeni térségen belüli áthelyezés kiutasítás, akkor a menekültek átadásáról szóló EU–Törökország megállapodás szintén a csoportos kiutasítás tilalmába ütközik, ezért a magyar kormány képviselőjének alkotmányos kötelezettsége ez ellen tiltakozni, és ahhoz semmilyen eszközcselekménnyel nem járulhat hozzá.
Az indítvány persze nem is ezek miatt a dogmatikai bukfencek miatt érdekes, hanem elsősorban amiatt, hogy az ombudsman számára, az indítványa szempontjából konkrét alkotmányjogi problémát jelentő kiutasítás kérdésére az Alkotmánybíróság nem adott választ. Ez azért nem teljesen lényegtelen kérdés, mert az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján az alapvető jogok biztosa indítványára az Alkotmánybíróság az Alaptörvény rendelkezését konkrét alkotmányjogi problémával összefüggésben értelmezi, ami aztán a határozat sűrűjében elsikkadt, és azt az Alkotmánybíróság nem is értelmezte, hanem csak az E) cikket. Adekvát válasz találása egyébként azért sem lett volna egyszerű, mert a casus bellit jelentő EUT-határozat a menekültügyi eljárások áthelyezéséről nem általános érvényű szabályozás, végrehajtása akadozik, személyi és időbeli hatálya pedig korlátozott: csak 2017. szeptember 26-ig érvényes, így aztán a magyar Alkotmánybíróság az Európai Bíróság nélkül nehezen foglalhat róla állást.
4. A kormány indítványa az Európai Unió Bíróságához
A genezisben nem mellékszál, hogy Magyarország Kormánya – kéz a kézben a Szlovák Köztársaság kormányával – megtámadta az ombudsman által is problematikusnak vélt EUT-határozatot az Európai Unió Bírósága előtt. A C-647/15. sz. ügyben egyelőre még főtanácsnoki indítvány sem született, a kormány a határozatot ultra vires alapon, a hatásköri és eljárási szabályok megsértését kifogásolva támadta. Ennek belső alkotmányjogi párja a már bemutatott ombudsmani indítvány: lényegében mind a kettő ugyanazt a kérdést feszegeti, csak amíg az egyik az Európai Bíróság előtt, a másik az Alkotmánybíróság előtt. A kormány petituma ugyanakkor nem terjed ki arra, hogy az Európai Bíróság foglaljon állást a Charta és a támadott határozat viszonyáról, vagy az EUMSz. 78. cikk (1) bekezdéséről, amely arra kötelezi az Uniót – és ezen keresztül annak tagállamait –, hogy a közös menekült­ügyi politika összhangban legyen a menekültek jogállásáról szóló, 1951. július 28-i genfi egyezménnyel és az 1967. január 31-i jegyzőkönyvvel, valamint az egyéb vonatkozó szerződésekkel.[33]
5. A javasolt hetedik alaptörvény-módosítás
A döntés tágabb politikai közegének része az Alaptörvény hetedik módosítására tett kísérlet is. Valószínűleg nem puszta koincidencia, hogy míg az alapvető jogok biztosa egy teljes évet várt az indítványa ügyében hozott döntésre, addig a kormány alaptörvény-módosítási szándéka meghiúsulását követő heteken belül relatíve gyorsan megszületett az a határozat, amely lényegi mondanivalójánál fogva közel áll a tervezett hetedik módosításhoz.
A javasolt alaptörvény-módosítás elemzése szintén nem feladatunk, csak annyiban idézzük fel, amennyiben összefüggésbe hozható a vizsgált alkotmánybírósági döntéssel. A 2016. október 2-i érvénytelen kvótanépszavazást követően[34], az ún. „politikai érvényesség” kommunikációs érve mellett[35] a kormány 2016. október 10-én nyújtott be alaptörvény-módosító javaslatot.
Ennek célja volt egyrészt az „idegen népesség betelepítésének” alaptörvényi tilalmát deklarálni, másrészt „a történeti alkotmányban gyökerező alkotmányos önazonosságunk” védelmének alapjait megteremteni, harmadrészt az E) cikket kiegészíteni a hatáskör-átruházás tartalmi korlátaival. Ennek értelmében az került volna a szövegbe, hogy a közös hatáskörgyakorlás „összhangban kell álljon az Alaptörvényben foglalt alapvető jogokkal és szabadságokkal, továbbá nem korlátozhatja Magyarország területi egységére, népességére, államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát”. Ezzel a módosító javaslat a közös hatáskörgyakorlást megalapozó felhatalmazó rendelkezésbe csak alapjogvédelmi és ultra vires (szűk értelemben vett szuverenitásvédelmi) korlátot épített volna be, utóbbit többé-kevésbé az EUSz. 4. cikk (2) bekezdésére rímelő elemekkel; az alkotmányos identitás védelmének kötelezettségét pedig az uniós tagságtól eloldva, általános követelményként határozta volna meg a preambulumban és az R) cikkben.[36]
A módosítást a parlament végül nem támogatta, a 2016. november 8-án tartott zárószavazáson csak 131 szavazatot kapott a szükséges 133 helyett.
Mindenképpen elgondolkodtató, hogy szűk egy hónappal a módosítás parlamenti kudarca után az Alkotmánybíróság igyekezett pótolni az alkotmánymódosító akaratot, sürgős szükségét érezve annak, hogy legalább az Alaptörvény értelmezési tartományába explicit módon bekerüljön az önazonosság-terminológia. Az sem kerülhető meg, hogy a hetedik alaptörvény-módosítás tervezetét kidolgozó és a javaslatot benyújtó kormány által még alaptörvény-módosítást igénylőnek tekintett, majd az alkotmányozó Országgyűlés által elvetett kérdéssel az Alkotmánybíróság – szembemenve az alkotmányozó eme döntésével – de facto kiegészítette, módosítottaaz Alaptörvényt. Erre az Alkotmánybíróságnak alaptörvény-értelmezési hatáskörében eljárva sincs felhatalmazása.
III. A tenor megállapításai
Idézzük fel ismét a 22/2016. (XII. 5.) AB határozat rendelkező részét: „Az Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során, erre irányuló indítvány alapján vizsgálhatja, hogy az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésén alapuló közös hatáskörgyakorlás sérti-e az emberi méltóságot, más alapvető jogot, vagy Magyarország szuverenitását, illetve történeti alkotmányán alapuló önazonosságát.”
Ebben az egyetlen mondatban legalább három rejtvényt adott fel az Alkotmánybíróság:
mit jelent, hogy a „hatáskörei gyakorlása során” (1.),
mit ért az uniós felhatalmazó rendelkezésen alapuló „közös hatáskörgyakorlás” alatt (2.), és
egészen pontosan mi is a vizsgálati mércéje (3.)?
6. Új hatáskör – pontosan mire?
„a föld alvó lelkét lesem”
A határozat rendelkező részében a testület leszögezte, hogy „[a]z Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során, erre irányuló indítvány alapján vizsgálhatja”, vajon sért-e az unió más tagállamaival közösen folytatott hatáskörgyakorlás bizonyos konkrét alkotmányi rendelkezéseket (alapjogok, szuverenitás), és eddig nemcsak, hogy nem konkretizált, de szinte teljesen ismeretlen alkotmányos értéket, az identitást. Az indokolás [46] bekezdése szerint ezt a hatáskört „kivételes esetekben és ultima ratio jelleggel, azaz a tagállamok közötti alkotmányos párbeszéd tiszteletben tartása mellett” gyakorolja az Alkotmánybíróság.
Sajnos nem világos, és az indokolás sem teszi azzá, hogy pontosan milyen hatáskört értelmezett magának az Alkotmánybíróság a rendelkező részben. Az uniós joggal összefüggésben a hatályos szabályozásból (Abtv.) kiindulva csak az alapító szerződésekre irányuló előzetes normakontrollra lenne egyértelmű hatásköre. Utólagos kontrollra az Alaptörvény előtt voltak az akkori Alkotmánybíróságnak hatáskör-értelmező döntései, de csak kihirdető törvény (EUIN-[37] és Lisszabon-döntések[38]), valamint irányelvet átültető magyar jogszabály vonatkozásában (Ügyeleti díj eset[39]) – azaz uniós rendeletre, határozatra, irányelvre vagy Európai Bíróság döntésére a korábbi esetjog nem állapított meg vizsgálati jogkört. Ezeket az ügyeket a szakirodalom alaposan feldolgozta.[40] Az Alkotmánybíróság EU-csatlakozás utáni gyakorlatában többnyire érintőlegesen foglalkozott csak az uniós (közösségi) joggal, elsősorban formai – saját hatáskör-gyakorlására vonatkozó – szempontból. A legtöbb (releváns) ügy középpontjában magyar jogszabály alkotmányosságának vizsgálata állt, és az (akkori terminológiával) európai közösségi jogi vonatkozások tekintetében a testület leginkább hatáskörének hiányát állapította meg, vagy azt rögzítette, hogy a közösségi joggal kapcsolatban felvetett normakonfliktus nem alkotmányosságikérdés. E tendencia mögött optimista olvasatban az Európai Bíróság hatáskörének tiszteletben tartására irányuló törekvés húzódott meg.
A helyzetet bonyolítja, hogy az Alaptörvény előtti gyakorlat a negyedik alaptörvény-módosítás (2013) óta nem hatályos, viszont nem vesztette hatályát a 22/2012. (V. 11.) AB határozat (kontinuitás-döntés), amely figyelembe vette az Alaptörvény E) cikk (2) és (4) bekezdése, valamint az Alkotmány 2/A. §-a tartalmi egyezőségét, és erre tekintettel kimondta: „Megállapítható, hogy az előző Alkotmány és az Alaptörvény jelen üggyel érintett rendelkezései az eldöntendő értelmezési kérdés szempontjából tartalmilag megegyeznek, ezért a 143/2010. (VII. 14.) AB [Lisszabon] határozatban kibontott elvek alkalmazásának nincs akadálya.”
Ezzel a Lisszabon-döntésben megállapított, primer uniós jogra vonatkozó absztrakt utólagos normakontroll-hatáskörről azonban kifejezetten nem foglalt állást a testület, mert az ügy tárgya absztrakt alaptörvény-értelmezés volt.
Igaz, hogy a kontinuitásdöntés általánosságban megállapította azt is, hogy „[a]z Alkotmánybíróság az újabb ügyekben felhasználhatja azokat az érveket, amelyeket az Alaptörvény hatálybalépése előtt hozott korábbi határozata az akkor elbírált alkotmányjogi kérdéssel összefüggésben tartalmazott, feltéve, hogy az Alaptörvény konkrét – az előző Alkotmányban foglaltakkal azonos vagy hasonló tartalmú – rendelkezései és értelmezési szabályai alapján ez lehetséges. […] Az előző Alkotmányon alapuló alkotmánybírósági döntésekben kifejtett elvi jelentőségű megállapítások értelemszerűen irányadóak az Alaptörvényt értelmező alkotmánybírósági döntésekben is.” Noha ezt a döntést, mint már említettük, a negyedik alaptörvény-módosítás nem helyezte hatályon kívül, mégis, a 13/2013. (VI. 17.) AB határozat (korrigált kontinuitás) szigorúbb mércét vezetett be: „Az Alkotmánybíróság az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése.”[41]
A korrigált kontinuitás tesztje alkalmas ugyan az uniós jogra irányuló – bár hézagos és ellentmondásos – gyakorlat felélesztésére, viszont erről a testületnek egyedileg, esetről esetre kell döntenie, és a vizsgálatunk tárgyát képező alkotmányértelmezésben ez nem történt meg.
A „zavart az Erőben” tovább fokozza, hogy az indokolás [56] bekezdése szerint a szuverenitás- és identitáskontroll tárgya nem közvetlenül az uniós jogi aktus, vagy annak értelmezése, érvényessége, hanem a közös hatáskörgyakorlás. Ebből fakadhat mind a közös hatáskörgyakorlás (legfontosabb és legnagyobb volumenű) eredményének a vizsgálatára, vagyis a másodlagos jogalkotásra vonatkozó „hatáskör”, de értelmezhető természetesen úgy is, hogy e közös hatáskörgyakorlásnak csak a magyar közhatalmi szeletére irányul, és az Alaptörvény konkrét értelmezésével határokat szabhat az uniós jog magyarországi érvényesülésének. Az első esetben ugyanakkor újra kell értelmezni az Alaptörvény és az Abtv. „jogszabály”-fogalmát, hogy abba bele lehessen érteni a rendeletet, az irányelvet és a normatív uniós határozatot is. A második esetben a kérdés nem kevésbé érdekes, mivel arra kell választ kapjunk, hogy milyen eljárástípusban lehet valamely közhatalmat gyakorló szervet ún. identitássértő aktussal szemben ellenállásra kényszeríteni. Lehet-e erre hivatkozni például alkotmányjogi panasz esetén, ha a panasz tárgya pusztán az identitássérelem, de hiányzik a személyes, aktuális, közvetlen érintettség vagy az Alaptörvényben biztosított konkrét jog sérelme? Az eddigi panaszgyakorlat alapján ez aligha lenne tartható.[42]
Vagy esetleg az következik belőle, hogy a fent említett kontrolltípusok tárgya elsődlegesen az uniós szerződésmódosítás lenne, és lényegében semmilyen újdonságot nem hordoz? Itt ismét abba a problémába ütközünk, hogy az identitás vagy az ultra vires kontrollnak előzetes normakontroll-eljárásban eddig sem volt akadálya; utólagos normakontroll esetén viszont kifejezetten reflektálni kellett volna a régi gyakorlatra. Azt fenn lehet tartani vagy meg lehet haladni, mert önmagában arra az általános vagy elvi hatáskörre, amit az Alkotmánybíróság a rendelkező részben tételezett, későbbi ügyben konkrét eljárást alapítani nem lehet, ehhez további hatáskör-konkretizálás szükséges, amely viszont a parttalan hatásköri aktivizmus irányába mutat, amit az Alkotmánybíróság újabb gyakorlata inkább ellenzett.
A rendelkező rész elvi megállapításának – „hatáskörei gyakorlása során […] vizsgálhatja” – következménye egyelőre annyi lehet, hogy a testület egy következő eljárásban „hídnak” vagy „ugródeszkának” használja, és majd abban a bizonyos eljárásban konkretizálja, hogy pl. az akkor megtámadott uniós határozat, vagy az annak alapján hozott magyar jogi aktus esetében felmerül-e az alapjogok / szuverenitás/identitás érintettsége, és a konkrét ügyben fennáll-e a hatásköre.
A hatáskörgyakorlás említett korlátja a kivételesség, az ultima ratio jelleg és az „alkotmányos párbeszéd” követelménye, amely utóbbira későbbiekben még részletesen kitérünk (lásd alább, IV. rész).
7. Mi sért mit?
„Hiába döngetek kaput, falat”
Az Alkotmánybíróság a határozatban arra hatalmazta fel saját magát, hogy vizsgálja: az E) cikk (2) bekezdésén alapuló közös hatáskörgyakorlás sérti-e az alapjogokat, a szuverenitást vagy az alkotmányos identitást. A korábbi Alkotmány szövegéből átvett „közös hatáskörgyakorlás” fordulat fogalmi bizonytalanságait alaposan körüljárta a szakirodalom;[43] a különféle értelmezési lehetőségek az újonnan megállapított vizsgálati hatáskör tárgyát is relativizálják. Egyáltalán nem világos ugyanis, mennyiben vizsgálható, hogy a közös hatáskörgyakorlás sérti-e az Alaptörvényt/alkotmányos identitást. Mit ért az Alkotmánybíróság az Unióban való részvételt megalapozó közös hatáskörgyakorlás alatt? A közös hatáskörgyakorlás megközelíthető egyrészt annak módja, másrészt annak „terméke” alapján.
Az előbbi az uniós döntéshozatali eljárásban való tagállami, elsősorban kormányzati részvétel lehet, amelyben viszont az eljárás konkrét megvalósulása, az eljárási szabályok betartása az uniós joghoz mérhető, és azt az Európai Bíróság bírálhatja el, hogy sérültek-e az uniós döntéshozatalra vonatkozó eljárási szabályok. A tagállami alkotmányjogra tipikusan a parlament és a kormány uniós ügyekben való együttműködése tartozik, a demokratikus legitimáció és kontroll követelménye alapján.
Az utóbbi – azaz a „termék” – szerteágazó válaszlehetőségeket vet fel, mert a közös hatáskörgyakorlás eredménye lehet (i) uniós elsődleges jog módosítása szerződésmódosítás útján, (ii) uniós másodlagos jogi aktus vagy egyedi döntés elfogadása, (iii), ezt implementáló további uniós vagy tagállami döntés, (iv) uniós bírói határozat, (v) az Unió által kötött nemzetközi szerződés ratifikálása[44] a Tanácsban és a nemzeti parlament előtt, amennyiben ez szükséges.
Ezek különféle lehetséges konstellációk, amelyekben mind a kormány, mind az Országgyűlés játszhat valamiféle szerepet, sőt az uniós jog alkalmazásakor más állami szervek is.
Az uniós jogi aktusok vizsgálatára az Alkotmánybíróság az indokolásban két megszorítást tett.
Egyrészt, mint már fent is utaltunk rá: az Alkotmánybíróság kifejezetten kikötötte, hogy „a szuverenitás-, illetve az identitáskontroll tárgya nem közvetlenül az uniós jogi aktus, illetve annak értelmezése, így annak érvényességéről vagy érvénytelenségéről, illetve alkalmazásbeli elsőbbségéről sem nyilatkozik” (indokolás [56] bekezdés).
Másrészt az uniós ultra vires aktusok esetében elsősorban a kormány és az Országgyűlés felelősségi körébe utalta az alapító szerződésen és az országgyűlésre vonatkozó szabályozáson alapuló fellépést (indokolás [50]–[51] bekezdések).
Ezekből az következik, hogy az Alkotmánybíróság a hatáskör túllépésének kérdésében – a parlament és a kormány mellett – érdekelt lehet, de sem közvetlenül uniós jogszabályokkal, sem azok elsőbbségével nem akar foglalkozni. Ez alapvetően nem is baj, mert így legalább nem kerül hatásköri konfliktusba az Európai Bírósággal; viszont akkor kérdés, hogy mi lesz valamely későbbi, pl. ultra vires vagy önazonosság-sértési ügyben hozott határozatának az alapja és a jogkövetkezménye. Az optimista forgatókönyv az, hogy ha felmerül a jövőben ilyen indítvány, akkor a fenti kérdésekben előzetes döntést kér az Alkotmánybíróság az Európai Bíróságtól, mert másként – mint azt a következő pontban részletesen kifejtjük – nem tudja megalapozni a belső jogi alkotmánysértést.
További problémákkal szembesülünk a „közös hatáskörgyakorlás” vizsgálatakor, ha abból az irányból közelítünk, hogy a hatályos magyar jog szerint mi lehet a tárgya a különféle alkotmánybírósági eljárásoknak. Utólagos normakontrollt gyakorolva – az Alaptörvénnyel való összhang előzetes vizsgálatát leszámítva – az Alkotmánybíróság jogszabályt, közjogi szervezetszabályozó eszközt vagy jogegységi határozatot tehet az eljárása tárgyává [lásd Abtv. 24–26. §, 32. §, 37. § (2) bekezdés], a mérce az Alaptörvény vagy nemzetközi szerződés[45] lehet. Az individuális (másként: valódi) alkotmányjogi panaszeljárásban (Abtv. 27. §) azt vizsgálja, hogy bírói döntés sérti-e az Alaptörvényben biztosított jogokat.[46] A további alkotmánybírósági eljárásokat áttekintve, azok – az absztrakt értelmezés kivételével – jellemzően véleményező vagy egyedi határozatot felülvizsgáló, illetve közjogi felelősséget megállapító állambírósági jogköröket szolgálnak, vagyis az uniós jog érvényesülése szempontjából közvetlenül nem relevánsak.
Egyedül a hatásköri összeütközés feloldása (Abtv. 36. §) történik olyan eljárásban, amelyben a testület azt tárja fel, hogy adott hatáskör gyakorlása, illetve nem gyakorlása kinek (mely szervnek) róható fel. Ez az egyetlen olyan eljárás, amelynek tárgya közvetlenül valamiféle (negatív vagy pozitív) „hatáskörgyakorlás”. A német Szövetségi Alkotmánybíróság nagy vihart kavart döntései (Maastricht, Lisszabon, OMT) is pontosan ilyen hatáskör gyakorlása során születtek, amikor a parlamenti kisebbség – nem szükségszerűen az ellenzék, hanem a Bundestag nevében perbizományosként (Prozessstandschaft) eljáró képviselők – a mindenkori kormány vagy a Bundesbank hatáskörtúllépését firtatva fordultak az Alkotmánybírósághoz. Az Abtv. 36. § (1) bekezdése szerinti állami szervek között hatásköri összeütközés értelmezésekor az Alkotmánybíróságnak lényegesen innovatívabbnak, majdhogynem aktivistának kell lennie, ha az E) cikk (2) bekezdésén alapuló hatáskörgyakorlást is ebbe a körbe akarja vonni. Ebben és csak ebben az eljárásban a jogkövetkezmény az, hogy az Alkotmánybíróság dönti el, mely szervnek van hatásköre, és kijelöli az eljárásra kötelezett szervet. Korábban már említettük, hogy az Alkotmánybíróság újonnan értelmezett hatáskörének gyakorlása szempontjából éppen az a jogkövetkezmény lenne érdekes, hogy lehetséges-e ellenállásra kényszeríteni a tagállami szerveket identitássértő uniós aktusokkal szemben. Ennek hiányában nagyon szűkre szabott lesz az újonnan kijelölt hatásköri korlát, amely az önazonosság megsértését hivatott kivédeni. Ugyanakkor, ha az Alkotmánybíróság mégis erre az útra lép, azzal kieresztheti a dzsinnt a palackból, mert hatásköri túllépésre hivatkozva nagyon sok olyan cselekmény alkotmányossága lesz vitatható, amelyre eddig nem volt mód. Gyakorlatilag minden nemzetközi szerződés megkötését Alkotmánybíróság elé lehetne citálni, és nemcsak a kötelező hatály elismerése előtti szöveg összefüggésében, hanem abban is, hogy a kormány megfelelőképpen tájékoztatta-e az Országgyűlést, ha például egy komolyabb pénzügyi kötelezettségvállalás érinti a parlament költségvetési hatásköreit stb.
Ezenfelül marad az absztrakt és a konkrét alkotmány­értelmezés, és az, hogy kreatívan (aktivistán) fogja fel a jövőben az Alkotmánybíróság az eljárásai tárgyává tehető, prima facie magyar jogforrásokat, bírói döntéseket, ha gyakorolni akarja későbbi ügyekben a most tételezett hatáskört. Innentől, a fenti koordináták között még mindig számos nyitott kérdés marad, amelyekről többféle variációban, egyelőre spekulatív gondolatkísérletek állíthatók fel. Például lehetséges, hogy az Alkotmánybíróság felülvizsgálja az uniós jogot implementáló (átültető, végrehajtó) magyar jogforrásokra irányuló eddigi gyakorlatát, ugyanakkor arra is figyelnie kell, hogy általános vagy konkrét alkalmazási tilalmat csak megsemmisítéssel összefüggésben rendelhet el [Abtv. 45. § (2) és (4) bekezdés]. A konkrét eljárásokban bírói kezdeményezésre még csak-csak felmerülhet, hogy az alkalmazandó uniós jogi aktus (vagy azon alapuló belső jogszabály) sérti a szuverenitást vagy az alkotmányos identitást, de alkotmányjogi panaszeljárásokban ezek a mércék nem jönnek számításba, csak az alapjogi teszt.
Hogyan képeződhet le az ombudsman által vázolt probléma egy konkrét eljárásban? Felmerülhet olyan eset, hogy a törvényi feltételek fennállása esetén a relokált menedékkérő előbb kezdeményez uniós jogszabályt alkalmazó bírói döntés, vagy vele szemben közvetlenül hatályosuló (uniós jogon alapuló) magyar jogi aktus ellen alkotmányjogi panaszt a csoportos kiutasítás alaptörvényi tilalmának megsértésére hivatkozva, minthogy inkább a tárgyban alkotott magyar törvényeknek a fair eljáráshoz való jogot és az emberi méltósághoz való jogot sértő jellegére hivatkozna? A végén még kiderül, hogy a közös hatáskörgyakorlás keretében kialakított, vagy a strasbourgi bírság által megállapított közös európai minimumstandard mégis magasabb, mint a magyar Alaptörvényben garantált…[47]
A tanulság részben megint az, hogy az idegen jog átvétele sokkal több áttételes komplikációval jár, mintsem azt a felületes szemlélő gondolná. Nem mintha ez nem érné meg, de jobb előre megfontolni ezeket a kihívásokat.
8. A kialakított tesztek – identitás, ultravires, emberi méltóság: három az egyben, egy a háromban?
„Mégis győztes, mégis új és magyar.”
Bár a határozat elsősorban a „történeti alkotmányon alapuló önazonosság” toposzának intézményesítésével keltett feltűnést, maga a rendelkező rész három kontrollmértéket szabott meg, és ezeket azután az indokolás olyan pontossággal fejtette ki, amelyre az uniós jogra vonatkozó eddigi gyakorlatban csak kirívóan ritkán került sor.
Idézzük fel ismét, immár a tesztekre összpontosítva: az Alkotmánybíróság vizsgálhatja, hogy vajon az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése szerinti közös hatáskörgyakorlás sérti-e az emberi méltóságot, más alapvető jogot, vagy Magyarország szuverenitását, illetve történeti alkotmányán alapuló önazonosságát.
Ez a három kontrollterület első pillantásra szűkítésnek tűnik az Alaptörvényen belül, egyfajta érinthetetlen lényeget teremtve, amelyhez az Alkotmánybíróság már nagyon implicit módon közel került az „alkotmányellenes alkotmánymódosítások” esetjogi folyamában – akkor azonban, az alkotmányozó hatalommal szemben nem mert ilyen konkrét mércét vagy mércéket megtalálni.[48]
Az alkotmányozó hatalomnak a segítségére sietve, a távolibb és absztraktabb uniós hatalom ellenében viszont nevet kapott a teszt(sor), s közelebbről szemlélve nem is annyira az Alaptörvényen belüli szűkítés, hanem – az identitásvédelem révén – inkább a tágítás irányába látszik mutatni: látszólag minden olyan norma sérelme szóba jöhet, amely a kijelölt kontrollterületekhez kapcsolódik, akár Alaptörvényen kívül eső is. Ennek azonban ellentmond, hogy az Alkotmánybíróság hatásköreit gyakorolva csak az Alaptörvény konkrét rendelkezésének a sérelme esetében járhat el. Ezért közelebbről is megvizsgáljuk, hogy külön-külön és összefüggéseikben mit körvonalaznak a mércék.
8.1. Az indokolás [48] bekezdése kristálytisztán kiemeli azt, amire e sorok egyik szerzője már korábban is utalt[49], mégpedig „hogy az Alaptörvény I. cikk (1) bekezdése értelmében az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogainak védelme az állam elsőrendű kötelezettsége. Mivel az alapjogok védelme elsőrendű állami kötelezettség, így minden más csak ezt követően érvényesülhet”[50].
Ebben a követelményben ismét a német hatás érzékelhető. Itt megint nem arról a sokszor elmesélt történetről van csupán szó, hogy a német Szövetségi Alkotmánybíróság éppen azért kérte számon ezeket a standardokat az Európai Bíróságon, és késztette ezzel az alapjogi bíráskodás kiépítésére, mert maga ezeket nagyon komolyan vette, hanem arról, hogy a német Alkotmánynak konkrétan van megmásíthatatlan materiális magva: az ún. örökkévalósági klauzula, a német Alaptörvény 79. cikk (3) bekezdése.[51] Ez a föderális állami struktúrán túl a jogállami demokrácia alapelveit és az emberi méltóságot még az alkotmányozó hatalommal szemben is korlátul szabja, kizárva a Grundgesetz ilyen tartalmú módosítását.
Ha a magyar Alkotmánybíróság is komolyan veszi a fent idézett kijelentését, és az indokolásban is felhozott érveit, vagyis azt, hogy az ember alapjogainak védelme az állam elsőrendű kötelezettsége, akkor ebből fakadóan az Alkotmánybíróságnak, mint az Alaptörvény védelmére rendelt legfőbb szervnek [Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdés] is csak az lehet az elsőrendű feladata, hogy az alapvető jogokat mindennél kiterjedtebben védje. Ez a következtetés egyértelműen fakad a határozat indokolásának [55] bekezdéséből, amely szerint „Magyarország szuverenitása és alkotmányos önazonosságának tiszteletben tartása és védelme mindenkire (így az Európai Unió döntéshozatali mechanizmusában közreműködő Országgyűlésre és az abban közvetlenül részt vevő Kormányra is) kötelező, védelmének legfőbb letéteményese az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság”. Ennek nyilvánvalóan mutatis mutandis igaznak kell lennie az alapjogvédelemre is, ha azt maga az Alaptörvény teszi meg az állam elsőrendű kötelezettségévé. Várhatóan ebből nagyon intenzív alapjogvédelmi gyakorlat bontakozik majd ki mind az uniós, mind a belső jogi konstellációkban, más eredmény ellentmondana a határozatnak. Amit az Alkotmánybíróság idézett ugyan a német gyakorlatból, de különösebben nem figyelmezett rá, az az, hogy az uniós hatalom korlátjaként az alapjogi fenntartást a német Alkotmánybíróság olvasatában „az együttműködési kötelezettségre tekintettel, az európai jog lehetőség szerinti érvényesülését szem előtt tartva kell alkalmazni”.
8.2. Az ultra vires ugyan a határozatban szintén nem kapott különösen nagy hangsúlyt, de azt világossá teszi az Alkotmánybíróság, hogy az ultra vires és az identitáskontroll két különböző mérce, amelyek bár érintkeznek egymással, de „a rájuk vonatkozó két kontrollt egyes esetekben egymásra tekintettel kell elvégezni” (indokolás [67] bekezdés).
Az ultra vires nem kevésbé hat a meglepetés erejével, mint a sokkal nagyobb visszhangot kapott alkotmányos identitás, ugyanis az előbbinek sincsenek igazi előzményei a korábbi joggyakorlatban, hacsak nem tekintjük annak a kissé szabotázsakcióban elfogadott 32/2008. (III. 12.) AB határozatot (EUIN-ügy),[52] amire viszont az itt elemzett döntés nem utal. Mindössze egyetlen olyan korábbi esetet tudunk említeni, amelyben az ultra vires kérdés obiter dictum felmerült, mégpedig Trócsányi Lászlónak a 143/2010. (VII. 14.) AB határozathoz fűzött különvéleményében, amely szerint „az Alkotmány 2/A. §-a szerinti hatáskör-transzfer nem korlátlan, s ennek következtében a közösségi jog elsőbbsége sem érvényesül korlátlanul”, hanem az átruházott hatáskörök keretein belül. Ehhez képest az ultra vires megjelenése lényeges elrugaszkodás a korábbi határozatok hangvételétől, különösen a Lisszaboni Szerződés vizsgálata tárgyában született 143/2010. (VII. 14.) AB határozat többségi álláspontjától, mely szerint, „ha az Alkotmánybíróság az ilyen – tehát az Európai Unió alapító és módosító szerződéseit módosító – szerződést kihirdető törvény alkotmányellenességét állapítaná meg, az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet megállapító határozata a Magyar Köztársaság európai uniós tagságából folyó kötelezettségvállalásokra kihatással nem lehet. Az Alkotmánybíróság határozata folytán a jogalkotónak kell megteremtenie azt a helyzetet, hogy az európai uniós kötelezettségeket az Alkotmány sérelme nélkül maradéktalanul teljesíthesse.” Ez a határozat sok mindenről szólt, de semmiképpen nem az ultra vires elvről.[53]
Az ultra vires mérce megjelenését relatíve könnyű magyarázni, ugyanis a magyar AB-határozatot erősen inspiráló német döntésnek ez a magvát képezi, pontosan abban az összefüggésben, hogy miként lehet ezt a két alkotmányossági mércét (ultra vires és identitás) elválasztani. A magyar határozat tehát copycat, de ennek, mint minden legaltransplantnak,[54] vannak nem szándékolt következményei.
Az egyik következmény: míg a korábbi ügyekben az Alkotmánybíróság konzekvensen elzárkózott attól, hogy az uniós jogot akár az alkotmányosság mércéjeként, akár az alkotmányos felülvizsgálat tárgyaként figyelembe vegye, az ultra vires kontroll kifejezett, de különösebb indokolás nélküli elismerése azt teszi szükségessé, hogy az uniós jogalkotás, illetve egyes konkrét jogi aktusok az alkotmányossági felülvizsgálat tárgyául szolgálhassanak. Mint már korábban is utaltunk rá, nehéz úgy az ultra virest kimondani, ha az uniós jogi aktus egyben nem jogi norma/jogi aktus az Abtv. szerint. Ebből ugyanakkor nyilvánvalóan az is következik, hogy az uniós jog más eljárásokban is figyelembe veendő, és valószínűleg nem csak az eljárás tárgyaként. A másik következmény természetesen az, ami elől az Alkotmánybíróság szintén elzárkózott eddig: az előzetes döntéshozatali kérelem előterjesztése. Mivel egy uniós ultra vires aktus szükségképpen az uniós alapító szerződések megszegését (is) jelenti, vagyis olyan aktus, amellyel az uniós szervek az alapító szerződésben biztosított hatásköreiken túlterjeszkednek, de legalábbis a nemzeti identitást biztosító EUSz. 4. cikk (3) bekezdését megsértik, ezért ennek a kérdésnek az eldöntése egyben az uniós jog értelmezését is szükségessé teszi. Ez utóbbi feladat ugyanakkor az Európai Bíróságé, és ez nem kerülhető meg, ha az Alaptörvény E) cikkébe foglalt, alkotmányozó többséget igénylő törvénnyel elfogadott nemzetközi szerződésben meghatározott követelményeket az Alkotmánybíróság komolyan veszi. Ennélfogva kérdéses, hogy tartható-e Varga Zs. András és az e tekintetben vele egyet értő Pokol Béla alkotmánybírák párhuzamos indokolása, mely szerint „az Alkotmánybíróságnak, miként minden más állami intézménynek is, szorosan kell értelmeznie a szuverenitás fenntartásának vélelmét. Ha vannak olyan érvek, amelyek egy hatáskör gyakorlásának tagállami szuverenitásban tartása mellett szólnak, akkor még abban az esetben is azt kell vélelmezni, hogy a hatáskört Magyarország nem engedte át az Európai Uniónak, ha az átengedés mellett is szólnak érvek” (indokolás [114] bekezdés). Ez ennyire sajnos nem egyszerű. Az ebben a kontextusban releváns hatáskörök ugyanis vagy kizárólagosak, vagy konkurálóak. Az első esetben a hatáskör gyakorlására kizárólagosan az EU szervei jogosultak, legalábbis a jogalkotás tekintetében, mert a végrehajtáshoz így is szükségesek a tagállamok szervei. A második esetben pedig a szubszidiaritás elvének alkalmazásáról van szó: ti. azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, az Unió csak akkor és annyiban járjon el, amikor és amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok sem központi, sem regionális vagy helyi szinten nem tudják kielégítően megvalósítani, így azok a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt az Unió szintjén jobban megvalósíthatók [EUSz. 5. cikk (3) bekezdés]. A szubszidiaritás elvének értelmezése az Európai Bíróság hatásköre, és a szubszidiaritás megsértése miatt kifogást emelni nem csupán valamely tagállam kormánya, hanem a tagállami parlament is jogosult a Szubszidiaritási jegyzőkönyv 8. cikkében foglaltak alapján. Ha a kormány és a parlament a rendelkezésre álló semmisségi (EUMSz. 263. cikk), illetve szubszidiaritás elvének megsértése miatti (Szubszidiaritási jegyzőkönyv 8. cikk) jogorvoslati eszközöket nem meríti ki, akkor van-e lehetőség az Alkotmánybírósághoz fordulni? És ha van, gyakorolható-e az ultra vires kontroll előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezése nélkül (EUMSz. 267. cikk)? És ha nem, akkor tényleg elegendő-e a szuverenitást vélelmezni? Lehet-e ezt vélelmezni az Alaptörvény E) cikk (1) bekezdése fényében, amely szerint „Magyarország közreműködik az európai egység megteremtésében”? A „közreműködik” ige kijelentő módban áll, nem feltételesben, nem lehetőséget kínáló opció, hanem alaptörvényi parancs, amelyből a közreműködés kötelezettsége fakad, és nem a szuverenitás vélelme. Nyilván másképp is meg lehetett volna fogalmazni az E) cikket, de amíg annak tartalma a jelenlegi, érdemes lenne ennek szöveghű értelmezését követni.
Ehelyett az Alkotmánybíróság inkább azt emeli ki az érvelése zárásaként, hogy „a hatáskörök közös gyakorlása sem eredményezheti azt, hogy a nép elveszíti végső ellen­őrzési lehetőségét a közhatalom (akár közös, akár egyedi, tagállami formában megvalósuló) gyakorlása felett. Ezt támasztja alá az Alaptörvény E) cikk (4) bekezdésében írt országgyűlési elismerésre vonatkozó szabály, illetve kivételesen az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésében írt népszavazási jog gyakorlása” (indokolás [59]–[60] bekezdés). Az állami szuverenitás fogalomköréhez tartozó ultra vires kontroll igazolására a népszuverenitás-érvelés nemcsak dogmatikai képzavar, hanem – tévesen és a normatív nemzetekfelettiség elvével ellentétesen – arra engedhet következtetni, hogy végső soron igénybe vehető a népszavazás is uniós jogi aktusok alkalmazásának tagállami megvétózásához.[55]
8.3. Az Alkotmánybíróság által bevezetett harmadik mérce Magyarország alkotmányos önazonossága. Erről megállapította, hogy „olyan alapvető érték, amelyet nem az Alaptörvény hoz létre, azt az Alaptörvény csak elismeri. Az alkotmányos önazonosságról ezért nemzetközi szerződéssel sem lehet lemondani, attól csak a szuverenitás, az önálló államiság végleges megszűnése foszthatja meg Magyarországot” (indokolás [67] bekezdés).
Ebben a formában az önazonosság meglehetősen képlékeny mérce, amelynek – szemben a német Alaptörvénnyel – semmiféle, az alkotmányszövegen nyugvó alapja nincsen (lásd fentebb, a jelen tanulmány III. 3.1. pontjában kifejtetteket), mint arra Varga Zs. András is rámutatott párhuzamos indokolásában.[56] A határozat szerint azonban ezt a szövegnek nem is kell tételeznie vagy utalnia rá, mert ezt az önazonosságot az Alaptörvény csak elismeri. Ez tehát ab ovo létező abszolút, amely csak a nemzethalállal olvad el, mikor „az ember millióinak / Szemében gyászköny űl.” (Vörösmarty), vagy ahogyan az Alkotmánybíróság ennél sokkal prózaiabban megfogalmazza: az alkotmányos önazonosságtól csak „az önálló államiság végleges megszűnése foszthatja meg Magyarországot” (indokolás [67] bekezdés).
Az „alkotmányos önazonosság” ebben a formában alkotmányelméletileg két lehetőséget kínál: vagy a kelseni értelemben hipotetikus alapnormaként értelmezendő, és akkor az Alaptörvény ebből vezethető le; vagy politikai alapdöntés (Schmitt nyomán),[57] amelynek az Alaptörvény csupán szerény, pozitív jogi kivetülése.[58] Mindegy, hogy tiszta normatani vagy decizionista alapról indulunk ki, a lényeg mindkét esetben az lesz, hogy ha az alkotmányos önazonosság ab ovo létezik, ehhez képest bármilyen pozitív jogi szabálynak csak akkor lehet kötőereje, ha az kifejezi és megtestesíti az alkotmányos önazonosságot, másként nem ismerhető el, függetlenül attól, hogy azt az Országgyűlés alkotmányozóként vagy törvényalkotóként hozta. Az értelmezést még pikánsabbá teszi, hogy az önazonosság a történeti alkotmányon alapul, amely a hierarchiát végképp átrendezi.[59] Ezt a következményt Varga Zs. András alkotmánybíró pontosan kibontja párhuzamos indokolásában: „[m]ivel az önazonosságot alkotó értékek a történeti alkotmányfejlődés alapján jöttek létre, olyan jogi tények, amelyekről nemcsak nemzetközi szerződéssel, de még az Alaptörvény módosításával sem lehetne lemondani, mivel jogi tények jogalkotás útján nem változtathatók meg”. Nem vagyunk meggyőződve arról, hogy az Aranybulla, a Tripartitum, a tordai törvények, Pragmatica Sanctio, az 1848. évi áprilisi törvények, vagy az 1867-es kiegyezés után elfogadott törvények ténylegesen megváltoztathatatlan jogi tények lennének.[60]
De igazából nem is ez a lényeg, mert a jogi következmények ugyanazok: ezek szerint létezik valamiféle Alaptörvény feletti norma, amely „egyfajta láthatatlan Alaptörvény”,[61] és ahogy az szembefeszül az országgyűlési képviselők kétharmada által „szentesített” hatáskörtranszferrel, ugyanúgy útját állja az országgyűlési kétharmad alkotmányozó vagy törvényhozó hatalmának. Ezzel az – Alaptörvényben nem szereplő – korláttal az Alkotmánybíróság nagyon széles felhatalmazást ad saját magának a tekintetben, hogy – az Alaptörvény szövegétől, tartalmától függetlenedve, elszakadva – mi alkotmányos, és mi nem. „Az általános formulákból való kiindulás előnyben részesítése […] elkerülhetetlenül magával hozza, hogy az Alaptörvény konkrétabb rendelkezései lassanként háttérbe szorulnak és elveszítik jelentőségüket. Ez pedig egy fok után az Alaptörvény alkotmánybírák általi újraírását hozza létre, és ez az alkotmányozó hatalom helyére lépést jelenti”,[62] amely nem más, mint „az alkotmánybíráskodási imperializmus”.[63]
Érdemes röviden kitérni a határozattól függetlenül is a közép-európai alkotmánybíráskodásban oly divatossá vált alkotmányos identitástoposzra, amely – elszakadva a német gyökerétől – a nemzeti öncélúság magyarázó elveként látszik karriert befutni. Kétségtelenül trendfordulót jelez: megjelenéséig az univerzalizmus és az európaizálódás jegyében a hangsúly a hasonlóságok, azonosságok keresésén volt (a közös európai minimum foglalata az EUSz. 2. cikke). Az új trend a különbözés, az eltérések kultúrája, és ehhez alkalmas igazoló elvnek tűnik az alkotmányos identitás, amelyet egyenesen az EUSz. 4. cikk (2) bekezdésével szokás összekapcsolni. Azonban az EUSz. 4. cikk (2) bekezdése nem véletlenül nemzeti identitás tiszteletben tartásáról beszél;[64] bár tetszetős, de nem konzekvens ebből levezetni a tagállami / nemzeti alkotmányos identitást. A különbség az, hogy a nemzeti identitás(ok) tiszteletben tartása (amit az EU vállalt) nem akadályozza az integrációs célok elérését, ezzel szemben az alkotmányos identitás akár az integrációs célok ellenében is megfogalmazható, erre hivatkozással kivétel igényelhető, érvként szolgálhat arra, hogy közösen – uniós jogalkotási eljárásban – kialakított szabály érvényesülését utólag valamelyik tagállam megakadályozza, és ezzel egyfajta identitásvétót vessen be.
Ha az identitás a különbözést hangsúlyozza, akkor beletartozhat-e az alkotmányos identitásba az, amelyben minden tagállam alkotmánya hasonló kellene legyen (pl. EUSz. 2. cikk alapelvei)? Ez egyelőre kétséges, identitás vélhetően a közösön túlmutató sajátosságokat jelenti, ha attól az alapjogi kontrollt elválasztjuk. Mi az Alaptörvény – más európai alkotmányoktól merőben különböző – sajátossága? Úgy tűnik, az Alkotmánybíróság szerint a történeti alkotmány.
Az EUSz. 4. cikk (2) bekezdéséből viszont ez a fajta identitáskontroll nem következik; a nevesített aspektusok – „[t]iszteletben tartja az alapvető állami funkciókat, köztük az állam területi integritásának biztosítását, a közrend fenntartását és a nemzeti biztonság védelmét” – sokkal inkább (avagy csupán) szuverenitáskontrollt implikálnak. Nevezzük azonban akár alkotmányos identitásnak a szuverenitás új köntösét, a jogilag releváns kérdés e körben az, hogy a „tiszteletben tartás” értelmében mely fórum dönt az alkotmányos identitásról, annak határairól és az azt érintő uniós aktusokról. A nemzeti vagy alkotmányos identitás / tagállami szuverenitás védelme nem önérték, azt az együttműködő alkotmányosság keretei között lehet csupán érvényesíteni, és nem véletlen, hogy az uniós kötelezettségvállalás rendszertanilag a szerződésen alapuló hatáskörmegosztás, és a lojális együttműködés elve között helyezkedik el. Mindenesetre az biztató, hogy az alkotmányos önazonosság védelmét a magyar Alkotmánybíróság is „az egyenjogúság és kollegialitás alapelvein nyugvó, egymás kölcsönös tisztelete mellett folytatott együttműködés keretében” szándékozik biztosítani az Európai Bírósággal, még ha ezt nem is kifejezetten az EUSz. 4. cikk (3) bekezdésére – a lojális együttműködésre – alapozta.
IV. A komparatisztika buktatói, avagy „alkotmányos párbeszéd” működésben
9. A párbeszédtoposzról általában
A transznacionális bírói párbeszéd – amely az alkotmányosság globalizálódását, vagy kisebb léptékben európaizálódását kétségtelenül inspiráló tényező – az utóbbi másfél évtized népszerű szakirodalmi témája.[65] A bírói párbeszéd a nemzetközi vagy külföldi bíróságok döntései­nek figyelembevételén, alkalmazásán, az azokból adódó következtetések levonásán alapul. Kérdés azonban, hogy a nemzetközi és a nemzeti bíróságok valóban érdemi párbeszédet folytatnak-e, vagy csupán párhuzamos monológok zajlanak egymás mellett?[66] Párbeszédnek általános értelemben az tekinthető, amikor két vagy több résztvevő, az egyenjogúság alapján, azonos vagy közel azonos pozícióban, nézeteit kicserélve megegyezést keres, általában azért, hogy valamely közös eredményt érjen el. Sajátos vitaformáról van szó, amely nem azonos az általános értelemben vett vitával, vagy a konzultációval, eszmecserével. A párbeszéd specifikumát sajátos kritériumok adják, amelyek hiányában a felek félreértenék egymást. Az első kritérium, hogy a párbeszéd feltételezi a közös célt, avagy a közös tárgyat, amelyről a vita folyik – azaz soha nem öncélú. A második a közös cél iránti elkötelezettség, amely mindig valamely konfliktus csökkentése vagy megszüntetése – a vita és az egyéni érdekek ennek a célnak rendelődnek alá. A harmadik a rendszeresség: a párbeszéd nem merül ki egyetlen eszmecserében, mivel a résztvevők érdekei, törekvései ennél bonyolultabbak. A negyedik kritérium az eredményességre törekvés: a résztvevők valamennyien érdekeltek a konfliktus megoldásában, és ezért áldozatokra is hajlandók, vagyis a saját érdekeik részbeni feladását is vállalják a kölcsönös kompromisszum érdekében, mert ez összességében kedvezőbb, mint az önérdek tökéletes érvényesítése. Végül az ötödik jellemző a kölcsönösség, amely a belátást, az empátiát, a toleranciát, a jóhiszeműséget, az egymás iránti tiszteletet is átfogja az egyes vitaelemeknél. Dialógus esetén nem egymás legyőzése a lényeg, hanem a közös cél elérése.
A bírói gyakorlat szempontjából lényegi kérdés, hogy ha egyáltalán, akkor mennyiben veszi figyelembe a nemzeti bíróság vagy alkotmánybíróság a nemzetközi és a külföldi bíróságok döntéseit. Pusztán utal rájuk vagy reagál is, például saját korábbi gyakorlatának megváltoztatásával? Az utóbbi esetben a párbeszéd bizonyos sajátosságai azonosíthatók, míg a formális hivatkozás nem elégíti ki a dialógus kritériumait.[67]
A párbeszéd vázolt jellegzetességeit a bíróságokra alkalmazva megállapítható, hogy az alapfeltétel – a pozíciók azonossága és egyenlősége – adott, pl. az Európai Bíróság, az alkotmánybíróságok és a jogerős döntést hozó felsőbíróságok státusát, hatáskörét tekintve. A közös cél és az az iránti elkötelezettség azonban már csak a távoli absztrakció szintjén lelhető fel, mert igaz ugyan, hogy a bíróságoknak általában célja például az emberi jogok védelme (erre kötelesek is), de a konkrét cél minden bírói fórum esetében az adott ügy (emberi jogi, alkotmányjogi vagy egyéb jogvita) eldöntése, ami az eset körülményeitől, a felek érveitől és a bíróságnak a ratio decidendirevonatkozó előzetes elképzelésétől is függ. A rendszeresség kritériumáról szintén megemlítendő, hogy a nemzeti bíróságok általában akkor hivatkoznak nemzetközi vagy külföldi ítéletekre, ha az alátámasztja az indokolást vagy nagyobb meggyőző erőt kölcsönöz az érvelésnek – ez egyúttal befolyásolja a hivatkozott ítéletek kiválasztását is. A bíróságoknak a konfliktusmegoldásban nem kell eredményességre törekedniük, ugyanis nem állnak egymással konfliktusban. Sőt a nemzeti bíróságok gyakran óvatosak is a nemzetközi szerződések értelmezésével, mivel így megelőzhetnek potenciális értelmezési konfliktusokat az adott egyezmény autentikus értelmezésére jogosult nemzetközi bírói fórummal. Olyan helyzet természetesen adódhat, hogy minden érintett bíróság szerint eliminálható a (jogi) konfliktus valamely nemzetközi kötelezettséget sértő belső jogi norma kiküszöbölésével – ekkor, ha az eljárási feltételek is adottak (a bíróságok eljárásait kezdeményezték, legalább az egyik jogosult a norma megsemmisítésére stb.) a nemzetközi és a nemzeti bírói fórumok hatékonyan működhetnek együtt, felhasználva egymás döntéseit. Végül a bírói „párbeszédben” a kölcsönös tisztelet jellemző, a rivalizálás pedig ritka, viszont az is igaz, hogy a bíróságok nem kényszerülnek kölcsönös engedményekre. Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy egyes bíróságok[68] alkalmazzák ugyan a nemzetközi jogot, és még nemzetközi vagy külföldi bírói döntésekből is idéznek, ha az ügy körülményeiből következik, vagy az érvelést alátámasztja.[69] Ez azonban még messze nem jelent konstruktív párbeszédet, és nem eredményezi a nemzetközi jog és gyakorlat organikus beépítését a jogalkalmazásba. Ugyanígy, nem eredményez érdemi dialógust, ha az összehasonlító módszer átgondolatlan, következetlen, vagy a bíróság prekoncepciójához igazodóan szelektív és illusztratív. Precedensrendszerben működő bírói fórumok esetében – amilyenek tipikusan az alkotmánybíróságok is – a döntést az érvelés transzparen­ciája, következetessége és kiszámíthatósága legitimálja, amely az összehasonlító értelmezésre is vonatkozik.
10. A határozat „párbeszéd-követelménye”
Nyilván nem véletlen, hogy az Alkotmánybíróság jelen tanulmányban elemzett határozatában gyakran feltűnik az „alkotmányos párbeszéd” toposza, amelyet az Alkotmánybíróság „kiemelt jelentőségűnek” (indokolás [33] bekezdés), vagy olyannyira fontos „követelménynek” (indokolás [43] bekezdés) tart, hogy az alkotmányos önazonosságon alapuló ellenőrzési jog, csak „a tagállamok közötti alkotmányos párbeszéd tiszteletben tartása mellett” gyakorolható.
Annak ellenére, hogy ilyen komoly jelentősége van a párbeszédnek, a követelmény tartalma sok tekintetben homályban marad. Az elejtett mondatok alapján két összefüggés merül fel: a párbeszéd egyrészt azt jelenti, hogy az Alkotmánybíróság a többi tagállam álláspontját (alkotmányos gyakorlatát) is megvizsgálja (indokolás [33] és [43] bekezdés), másrészt pedig magában foglalja „az egyenjogúság és kollegialitás alapelvein nyugvó, egymás kölcsönös tisztelete mellett folytatott” együttműködést az Európai Bírósággal.
Az Európai Bírósággal folytatott párbeszédnek azonban van egy intézményesített formája, egészen pontosan egyetlen ilyen formája van, az előzetes döntéshozatali eljárás.[70] Ez viszont a legkevésbé sem „az egyenjogúság és kollegialitás alapelvein” nyugszik, hanem az Európai Bíróság az uniós jogot kötelezően értelmezi, és amennyiben az Alkotmánybíróság előtt folyik az eljárás, akkor az Európai Bírósághoz folyamodás nem pusztán opció vagy udvariassági forma, hanem egyben jogi kötelezettség is. Ennek a kötelezettségnek azonban, szemben más alkotmánybíróságokkal,[71] a magyar eddig még soha nem tett eleget, annak ellenére sem, hogy nem egy olyan kérdés volt napirendjén, amelynek vagy volt uniós jogi relevanciája, mint a hallgatói szerződések[72] és a telekommunikációs különadó ügye,[73] vagy az adott ügyben ténylegesen zajlott eljárás az Európai Bíróság előtt, mint a kényszernyugdíjazott bírák ügye.[74] Sem a kollegialitás, sem a jólneveltség, sem az alapító szerződésekből fakadó jogi parancs nem volt elég arra, hogy ezekben az ügyekben[75] az Alkotmánybíróság kikérje az Európai Bíróság jogértelmezését.[76] A jelen határozat – amely kötelezően értelmezi az E) cikket – ezek szerint akkor úgy értendő, hogy a korábbi gyakorlat nemcsak az uniós jogot, de magát az Alaptörvényt is sértette.
A másik értelmezés, amelyre szintén találhatók utalások a határozatban, hogy az Alkotmánybíróság kötelező jogösszehasonlító elemezéseket folytat. Kifejezetten ilyen értelmű az indokolás [43] bekezdése, amely szerint „Az Egyesült Királyság Legfelsőbb Bírósága egy döntésében – a tagállamok közti alkotmányos párbeszéd követelményének eleget téve – felhívta a német Alkotmánybíróság egy döntését”.[77] A kérdés természetesen az, hogy ennek a citált követelménynek a magyar határozat mennyiben tett eleget. A jogösszehasonlító érvelés ugyanis nem abban merül ki, hogy a bíróság kimazsolázza a számára tetszetős, és az előre elgondolt eredményhez passzoló érveket, döntéseket.[78] A színes európai körkép ugyan az olvasottság és a széles tájokozottság benyomását kelti,[79] de az alapos jogösszehasonlítás módszertani próbáját már nem állja ki. A határozat több passzust egyszerűen átmásolt a német Szövetségi Alkotmánybíróság OMT-határozatából.[80] A legfeltűnőbb nyilvánvalóan a német döntés indokolásának 142. bekezdése és a magyar határozat indokolásának [34] bekezdése, amelyek szó szerint azonosak. A magyar bíróság még arra sem vette a fáradságot, hogy a nem német (pl. olasz) ítéleteket ne a német nyelvű Europarecht című folyóiratban megjelent fordításuk alapján idézze. Az olvasóban ezek után óhatatlanul felmerül az a provokatív kérdés, hogy ha a magyar Alkotmánybíróság ténylegesen végiglapozgatta az Europarecht korábbi évfolyamait precedensértékű ítéletek után kutatva, akkor vajon mégis hogyan kerülhette el a bírák figyelmes tekintetét a többi kiváló írás, amelyek a német gyakorlatot is talán árnyalják kissé.[81] A jogösszehasonlítóértelmezés legnagyobb hibája minden esetben az, ha úgy veszünk át érveket, fordulatokat, dogmatikai megoldásokat, hogy nem ismerjük annak pontos helyi értékét és fogalmi összefüggéseit. Az ilyen jellegű válogatás a magyar alkotmánybíráskodás kezdeti éveiben is jellemző volt, de most kissé más köntösben tért vissza.
Anélkül, hogy minden egyes ország uniós jogi ítélkezését alapos vizsgálat tárgyává tennénk, érdemes a brit gyakorlatot elővenni, már csak azért is, mert ebben a legkönnyebb eltévedni. Az Alkotmánybíróság e körben három határozatra tér ki: két Supreme Court ítéletre, amelyeket magyarra fordítva idéz,[82] és egy High Court ítéletre, amelyet a szokásos angol hivatkozási módnak megfelelően citál.[83] Tegyük hozzá, hogy nem ez az egyetlen formai egyenetlenség, az indokolás [45] bekezdése az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatát is három teljesen különböző formában idézi úgy, hogy egyik sem a hivatalos magyar idézési mód. Ezek a formai hibák azért bosszantóak, mert a hivatkozott két Supreme Court ügy[84] egyébként releváns lenne, és azokból érdekes következtetéseket lehetne levonni. Ami nehezen magyarázható, az a behatóan idézett Thoburn v Sunderland City Council [2002] EWHC 195 (Admin) (18 February 2002) ügy (indokolás [42] bekezdés), amely éppenséggel abban kevésbé mutatott mintegy másfél évtizeddel ezelőtt újdonságot, hogy az uniós jog elsőbbségének az alapja az angol (vagy helyesebben a brit) jog lenne. Ezt ugyanis már Lord Bridge is implicite kimondta a Factortame-ügyben hozott ítéletében[85], amelyet a magyar Alkotmánybíróság viszont nem idéz. A Thoburn-ügy nóvuma inkább az volt, hogy bevezette az alkotmányos statútumok magyarul leginkább talán sarkalatos törvénynek fordítható intézményét, amelyek LJ Laws szerint nem vonhatóak vissza implicit, csak explicit módon.[86] Ugyanakkor – és ezt a jogösszehasonlító érvelésnél figyelembe kell venni – a stare decisis doktrína alapján a High Court döntése nem kötelező a Court of Appeal, illetve a Supreme Court számára. Ha pedig az Alkotmánybíróság ténylegesen értő módon olvasta volna az általa is idézett HS2-ügyet,[87] amely jelen sorok íróinak az ismeretei szerint az egyetlen olyan Supreme Court ítélet, amely hivatkozott a Thoburn-ügyre, akkor világossá vált volna, hogy a Thoburn-ügyben kimondott érvek inkább érdekesnek, mintsem kötelező erejűnek tűnnek a Supreme Court számára.
V. Zárszó helyett – mit tudtunk meg?
Az Alkotmánybíróság új, meglehetősen absztrakt hatáskört értelmezett magának. Kreált három tesztet is az uniós jog ellenében. Eközben ismét erős német hatás alá került a testület, amit divatos formulával párbeszédként értékel (vagy ért félre). Egyelőre nem tudható, miként használja majd a hatáskört és a mércéket. Arra mindenesetre jó a határozat, hogy a többségi döntésbe soha nem foglalt,[88] de sokat kritizált „láthatatlan” Alkotmányt is felülmúlóan bizonytalan, Alaptörvényen túli értelmezési bázist kreáljon a történeti alkotmányon alapuló önazonosság toposzának megalkotásával. Ezzel nem mellesleg hasznosan pótolta a többséget nem kapott kormányzati alkotmányozó akaratot. Ez az Alaptörvény előtti és azt determináló értékrend majd esetről esetre körvonalazódik, egyelőre csupán néhány sajátosságát és összetevőjét nevesítette az Alkotmánybíróság az indokolás [65] bekezdésében:
„Magyarország alkotmányos önazonossága nem statikus és zárt értékek jegyzéke, ugyanakkor több olyan fontos összetevője kiemelhető példálódzó jelleggel, amelyek azonosak a ma általánosan elfogadott alkotmányos értékekkel: a szabadságjogok, a hatalommegosztás, a köztársasági államforma, a közjogi autonómiák tisztelete, a vallásszabadság, a törvényes hatalomgyakorlás, a parlamentarizmus, a jogegyenlőség, a bírói hatalom elismerése, a velünk élő nemzetiségek védelme. Egyebek mellett ezek történeti alkotmányunk olyan vívmányai, amelyeken az Alaptörvény és általa a magyar jogrendszer nyugszik.”
Ezzel a határozattal az Alkotmánybíróság már a határmezsgyéig jutott, de még nem lépte át a Rubicont az uniós jog és a magyar jog határvitái (normakonfliktusai) szempontjából. Innen még sokfelé vezethet az út.
habilitált egyetemi docens, Eötvös Loránd Tudományegyetem (Budapest), külső munkatárs, MTA TK Jogtudományi Intézet (Budapest)
egyetemi magántanár, Wirtschaftsuniversität Wien (Bécs), egyetemi docens, Andrássy Egyetem (Budapest)
[1] Lásd VINCZE Attila: Magyar alkotmányosság az európai integrációban. HVG-ORAC Kiadó, Budapest 2012. 209–237.; GÁRDOS-OROSZ Fruzsina: Újabb áttekintés az uniós jog alkalmazásának magyarországi alkotmányos kereteiről. Közjogi Szemle. 2013. 4. sz. 44–53., VÖRÖS Imre: Csoportkép Laokoónnal. A magyar jog és az alkotmánybíráskodás vívódása az európai joggal. MTA TK JTI, Budapest 2012. 17–31.
[2] VINCZE Attila: Odahull az eszme és a valóság közé az árnyék. In: TAKÁCS Péter (szerk.): Az állam szuverenitása. Eszmény és/vagy valóság. Gondolat, Budapest–Győr, 2015. 271–291; VINCZE Attila: Az Alkotmánybíróság stratégiái az uniós és a belső jog viszonyának kezeléséhez. In: FEKETE Balázs – HORVÁTHY Balázs – KREISZ Brigitta (szerk.): A világ mi magunk vagyunk… Liber Amicorum Imre Vörös. HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2014. 597–611.
[3] 30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998. 220.
[4] Konkrétan a német Szövetségi Alkotmánybíróság 2016. június 21-i határozatáról van szó [BVerfG, 21.06.2016 – 2 BvR 2728/13; 2 BvR 2728/13; 2 BvR 2729/13; 2 BvR 2730/13; 2 BvR 2731/13; 2 BvE 13/13], amellyel az Alkotmánybíróság 22/2016. (XII. 5.) határozata szövegszerű egyezéseket mutat. Ennek értékelését bővebben lásd alább a IV. részben.
[5] Aktuális áttekintéssel szolgál például Alina Berger: Anwendungsvorrang und nationale Verfassungsgerichte. Mohr Siebeck, Tübingen, 2016.
[6] BVerfGE 37, 271 – Solange I.
[7] BVerfGE 73, 339 – Solange II.
[8] BVerfGE 102, 147 – Bananenmarktordnung.
[9] Franz MAYER: Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung. C.H. Beck, München, 2000.
[10] BVerfGE 89, 155 – Maastricht.
[11] BVerfGE 123, 267 – Lissabon.
[12] Pl.ÚS 50/04 ze dne 08.03.2006 Cukerné kvóty „Potud, pokud”.
[13] Az első határozatot 2008. november 26-án hozta (pl. ÚS 19/08 ze dne 26. 11. 2008), lásd ehhez Petr Bříza: The Czech Republic The Constitutional Court on the Lisbon Treaty Decision of 26 November 2008. 5 European Constitutional Law Review. 2009. 143-164; Vincze Attila: A cseh Alkotmánybíróság határozata a Lisszaboni Szerződésről. Európai Jog. 2009. 4. sz. 3-10.; a másodikat 2009 november 3-án (pl. ÚS 29/09 ze dne 03.11.2009 387/2009 Sb. Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství II), lásd hozzá Vincze Attila: A cseh alkotmánybíróság Lisszabon II. határozata. Jogtudományi Közlöny. 2010. 549-559.
[14] VINCZE ATTILA: Das tschechische Verfassungsgericht stoppt den EuGH. EUR. 2013. 194–203.
[15] BVerfGE 126, 286 – Ultra-vires-Kontrolle Honeywell.
[16] Franz C. MAYER: Rebels without a cause? Zur OMT-Vorlage des Bundesverfassungsgerichts. EuR. 2014. 473–513.
[17] EuGH v. 16.6.2015 – C-62/14 (Gauweiler u.a.).
[18] A német Szövetségi Alkotmánybíróság 2016. június 21-i határozata, BVerfG, 21.06.2016 – 2 BvR 2728/13; 2 BvR 2728/13; 2 BvR 2729/13; 2 BvR 2730/13; 2 BvR 2731/13; 2 BvE 13/13, Claus Dieter Classen: Europäische Rechtsgemeinschaft à l’allemande? Anmerkung zum Urteil des BVerfG vom 21.06.2016, 2 BvR 2728/13 u.a. Europarecht. 2016. 529-544.
[19] BVerfG vom 15.12.2015, 2 BvR 2735/14, lásd ehhez Claus Dieter Classen: Zu wenig, zu fundamentalistisch – zur grundrechtlichen Kontrolle “unionsrechtlich determinierter” nationaler Hoheitsakte Anmerkung zum Beschluss des BVerfG vom 15.12.2015, 2 BvR 2735/14. Europarecht. 2016. 304-312.; Wouter Van Ballegooij – Petra Bárd: Mutual Recognition and Individual Rights – Did the Court Get It Right? 7 New Journal of European Criminal Law. 2016. 4. sz. 459-460.
[20] BVerfGE 123, 267 – Lissabon. Lásd ehhez VÖRÖS: i. m. (1. jegyzet) 34. skk.
[21] CLASSEN: i. m. (19. jegyzet) 304–312.; CLASSEN: i. m. (18. jegyzet) 529–544.
[22] BVerfG vom 15.12.2015, 2 BvR 2735/14.
[23] BVerfG, 21.06.2016 – 2 BvR 2728/13; 2 BvR 2728/13; 2 BvR 2729/13; 2 BvR 2730/13; 2 BvR 2731/13; 2 BvE 13/13.
[24] Klasszikusan Friedrich NIETZSCHE: Also sprach Zarathustra, Kapitel 22 Vom neuen Götzen: „Staat heisst das kälteste aller kalten Ungeheuer. Kalt lügt es auch; und diese Lüge kriecht aus seinem Munde: »Ich, der Staat, bin das Volk«”.
[25] Carl SCHMITT: Der Begriff des Politischen. Duncker & Humblot, Berlin, 1963.
[26] A szuverenitás legismertebb szimbóluma Hobbes óta a Leviathán (Thomas Hobbes: Leviathan, The Matter, Forme and Power of a Common Wealth Ecclesiasticall and Civil, 1651.), amely Jób könyve szerint oly erős, hogy nincs hozzá fogható a földkerekségen (Jób 41, 25), és amely – szintén Jób könyve szerint – élet-halál harcát vívja a Behemóttal. A Leviathan-Behemoth szimbolikához lásd Carl Schmitt: Der Leviathan in der Staatslehre des Thomas Hobbes: Sinn und Fehlschlag eines politischen Symbols. Stuttgart, Klett-Cotta, 21995. 25-45.
[27] A Bíróság 2014. április 8-i ítélete a C-293/12 és C-594/12. sz. Digital Rights Ireland Ltd (C-293/12) kontra Minister for Communications, Marine and Natural Resources és társai és Kärntner Landesregierung (C-594/12) és társai egyesített ügyekben, ECLI:EU:C:2014:238. Lásd hozzá CHRONOWSKI Nóra: Szabadság kontra biztonság – az Alapjogi Chartába ütközik az adatmegőrzési irányelv. JTI Blog. 2014. május 8. http://jog.tk.mta.hu/blog/2014/06/szabadsag-kontra-biztonsag (2016. 12. 30.)
[28] A szuverenitás mindig is konfliktusfogalom, Kampfbegriff volt, lásd Utz Schliesky: Souveränität und Legitimität von Herrschaftsgewalt: die Weiterentwicklung von Begriffen der Staatslehre und des Staatsrechts im europäischen Mehrebenensystem. Mohr Siebeck, Tübingen, 2004. 57.
[29] A kérdés az Európai Unió Tanácsának 2015. szeptember 22-én elfogadott 2015/1601. számú határozatával (a továbbiakban: EUT határozat) összefüggésben merült fel.
[30] Ezt kérdést ugyanakkor nem tartotta szükségesnek tisztázni a biztos.
[31] A sors iróniája, hogy Olaszországból az Államtanács döntése alapján – a menedékkérőkkel való bánásmód miatt – nem is helyeznek át eljárásokat és kérelmezőket Magyarországra:
http://www.asylumineurope.org/news/29-09-2016/italy-council-state-suspends-transfers-hungary-and-bulgaria (2016. 12. 18.)
[32] Az Európai Parlament és a Tanács 604/2013/EU rendelete (2013. június 26.) egy harmadik országbeli állampolgár vagy egy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról.
[33] Márton Varju – Veronika Czina: Hitting where it hurts the most: Hungary’s legal challenge against the EU’s refugee quota system. VerfBlog. 2016/2/17, http://verfassungsblog.de/hitting-where-it-hurts-the-most-hungarys-legal-challenge-against-the-eus-refugee-quota-system/ (2016. 12. 29.).
[34] Zoltán SZENTE: The Controversial Anti-Migrant Referendum in Hungary is Invalid. http://constitutional-change.com/the-controversial-anti-migrant-referendum-in-hungary-is-invalid/ (2016. 12. 28.).
[35] Ti. az alaptörvényi érvényességi és eredményességi szabályoknak a népszavazás nem felelt meg, mivel csak a választópolgárok 40,32%-a szavazott érvényesen, ezért jogilag nem kötötte a döntés az Országgyűlést, de az érvényesen szavazók túlnyomó többsége, 3 362 224 választópolgár (az érvényesen szavazók 98,36%-a) a kormány törekvésével összhangban elutasította a „kötelező betelepítési kvótát” – ahogy a refugee relocationkifejezést a kampány érdekében magyarították. Ezért a kormány politikai értelemben kötelezőnek tekintette az eredményt, kvázi legitimációt kommunikálva az alaptörvény-módosítás mögé.
[36] A Nemzeti hitvallás tervezett kiegészítése: „Valljuk, hogy a történeti alkotmányban gyökerező alkotmányos önazonosságunk védelmezése az állam alapvető kötelessége.” Az R) cikk javasolt új (4) bekezdése: „Magyarország alkotmányos identitásának védelme az állam minden szervének kötelessége.”
[37] 32/2008. (III. 12.) AB határozat, ABH 2008. 325.
[38] 143/2010. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2010. 698.
[39] 72/2006. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2006. 819.
[40] BLUTMAN László – CHRONOWSKI Nóra: Az Alkotmánybíróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában I. Európai Jog. 2007. 2. sz., VINCZE: i. m. (1. jegyzet) 207–238., Flóra FAZEKAS: EU Law and the Hungarian Constitutional Court. In: Márton VARJU – Ernő VÁRNAY (eds.): The law of the European Union in Hungary: Institutions, processes and the law. HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2014. 32–76.
[41] 13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás III.2 [27]–[34]
[42] NASZLADI Georgina: Alkotmányjogi panasz a magyar alapjogvédelem rendszerében. Doktori értekezés, PTE ÁJK, Pécs, 2016. 49–56., 129–141.
[43] CHRONOWSKI Nóra: Integrálódó alkotmányjog. Dialóg Campus, Budapest–Pécs, 2005. 178–193.; CSUHÁNY Péter – SONNEVEND Pál: 2/A. § In: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja I. Századvég, Budapest, 22009. 251–252.
[44] Bernd GRZESZICK: Völkervertragsrecht in der parlamentarischen Demokratie. NVwZ. 2016. 1753–1761.
[45] Itt érdemes megemlékezni arról, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény előtti gyakorlatában hatáskör hiányában kifejezetten kizárta a „közösségi jogba ütközés” vizsgálatát, mivel az az Európai Bíróság hatásköre. 61/B/2005. AB határozat, ABH 2008. 2201.
[46] Az egyedi ügy és a bíró fogalmából az következik, hogy az eljárásban magyar jog szerint értendő bírói döntésről van szó, amely az ügy érdemében született vagy a bírósági eljárást lezárja, és jogerős vagy nem volt ellene jogorvoslat. Abtv. 27. § és 1. §
[47] Lásd ehhez UITZ RENÁTA: Kiféle, miféle (Mit jelent az, hogy alkotmányos identitás). Magyar Narancs. 2017. január 5. 20–22. Gábor HALMAI: The Hungarian Constitutional Court and Constitutional Identity. VerfBlog. 2017/1/10 http://verfassungsblog.de/the-hungarian-constitutional-court-and-constitutional-identity/ (2017. 01. 11.).
[48] CHRONOWSKI Nóra: Az Alaptörvény a többszintű európai alkotmányosság hálójában. In: GÁRDOS-OROSZ Fruzsina – SZENTE Zoltán (szerk.): Alkotmányozás és alkotmányjogi változások Európában és Magyarországon. NKE Közigazgatás-tudományi Kar, Budapest, 2014. 109–129. Lásd még BLUTMAN László: Az Alkotmánybíróság és az alkotmány feletti normák: könnyű liaison elkötelezettség nélkül? Közjogi Szemle. 2011. 4. sz. 1–11.
[49] VINCZE: i. m. (1. jegyzet) 71–76.
[50] Sajnálatos ugyanakkor, hogy ez az összefüggés az utóbbi években a testület számára nem volt ennyire egyértelmű; különösen a gazdasági válságra hivatkozott előszeretettel, amely szinte minden egyéb körülménynél és alapjognál kényszerítőbb volt. Lásd erről CHRONOWSKI Nóra – VINCZE Attila: Alkotmánybíráskodás (gazdasági) válságban. Alkotmánybírósági Szemle. 2014. 2. sz. 104–112.
[51] „Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig.“
[52] VINCZE Attila: Az Alkotmánybíróság esete az Unió által kötött nemzetközi szerződésekkel. Európai Jog. 2008. 4. sz. 27–34.
[53] BLUTMAN László: A magyar Lisszabon-határozat: befejezetlen szimfónia luxemburgi hangnemben. Alkotmánybírósági Szemle. 2010. 2. sz. 90–99.
[54] Attila VINCZE: Unionsrecht und Verwaltungsrecht. Nomos, Baden-Baden, 2016. 54–58., Gunther TEUBNER: Legal Irritants: Good Faith in British Law or How Unifying Law Ends up in New Divergences. 61 The Modern Law Review. 1998. 11–32.
[55] Pedig ezt már a kvótanépszavazás esetében sem lehetett volna alkotmányosnak elismerni. POZSÁR-SZENTMIKLÓSY Zoltán: A Kúria végzése a betelepítési kvótáról szóló népszavazási kérdésről. Jogesetek Magyarázata. 2016. 1–2. sz. 77. skk.
[56] Varga Zs. András párhuzamos indokolása, [111] bekezdés: a határozat „nem fejtette ki, hogy ennek a megállapításnak mi a jogi alapja”.
[57] Carl SCHMITT: Verfassungslehre. Berlin, 1928. 3–11.
[58] SCHMITT: i. m. (57. jegyzet) 11–20.
[59] Az Alkotmánybíróságnak a történeti alkotmánnyal kapcsolatos ellentmondásos gyakorlatához lásd VÖRÖS Imre: A történeti alkotmány az Alkotmánybíróság gyakorlatában. Jogtudományi Közlöny. 2016. 10. sz. 491–508. A történeti alkotmányon alapuló értelmezés dilemmáihoz lásd SZENTE Zoltán: A historizáló alkotmányozás problémái – a történeti alkotmány és a Szent Korona az új Alaptörvényben. Közjogi Szemle. 2011. 3. sz. 5–10.
[60] Indokolás [112] bekezdés: „Ezt a jogi értéket jogszabályok jelenítették meg, azokból ismerhető fel: szabadságjogok és hatalomkorlátozás (Aranybulla), közjogi autonómiák tisztelete (Tripartitum), vallásszabadság (tordai törvények), törvényes hatalomgyakorlás (Pragmatica Sanctio), parlamentarizmus, jogegyenlőség (1848. évi áprilisi törvények), hatalommegosztás, bírói hatalom elismerése, nemzetiségvédelem (a kiegyezés törvényei). Ezek történeti alkotmányunk olyan vívmányai, amelyeken az Alaptörvény és általa a magyar jogrendszer nyugszik. […] az önazonosságot alkotó értékek a történeti alkotmányfejlődés alapján [létrejött] jogi tények.”
[61] Stumpf István alkotmánybíró párhuzamos indokolása, [109] bekezdés.
[62] 27/2015. (VII. 21.) AB határozat, Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolása, [64] bekezdés.
[63] 988/B/2009. AB határozat, ABH 2011. 2037, Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolása.
[64] Érdekesség, hogy az EUSz. angol szövege többes számot alkalmaz: The Union shall respect the equality of Member States before the Treaties as well as their national identities, inherent in their fundamental structures, political and constitutional, inclusive of regional and local self-government. Besselink szerint a többes szám utalhat arra is, hogy a 4. cikk (2) bekezdés a nemzeti identitás alatt nem (kizárólag) állami identitást ért, hanem elismeri, hogy egyes tagállamok többnemzetiségűek, így a többféle (nemzetiségi, etnikai, kulturális) identitás képezi alkotmányos struktúrájuk részét. Leonard F.M. Besselink: National and constitutional identity before and after Lissabon. Utrecht LR. 2010. 3. sz. 43-44. Ez az értelmezés összhangban állhat az EUSz. 6. preambulumbekezdésben kifejezett szándékkal (AZZAL AZ ÓHAJJAL, hogy elmélyítsék a népeik közötti szolidaritást, miközben történelmüket, kultúrájukat és hagyományaikat tiszteletben tartják, …), a 2. cikk értékrendjében megjelenő kisebbséghez tartozó személyek jogainak elismerésével, illetve a 3. cikk célmeghatározásával, mely szerint “Az Unió tiszteletben tartja saját kulturális és nyelvi sokféleségét, továbbá biztosítja Európa kulturális örökségének megőrzését és további gyarapítását”.
[65] Lásd pl. Trevor R.S. Allan: Constitutional Dialogue and the Justification of Judicial Review. 23 Oxford Journal of Legal Studies. 2003. 563-584.; Brun-Otto Bryde: The Constitutional Judge and the International Constitutionalist Dialogue. 80 Tulane Law Review. 2006. 203-219.; Christine Bateup: The Dialogic Promise – Assessing the Normative Potential of Theories of Constitutional Dialogue. 71 Brooklyn Law Review. 2006. 1109.; Mark Tushnet: The Inevitable Globalization of Constitutional Law. 49 Virginia J. Int’l L. 2009. 985.; Andrew Petter: Taking Dialogue Theory Much too Seriously. 45 Osgoode Hall LJ. 2007. 1. sz. 147-168. Anne Meuwese – Marnix Snel: ‘Constitutional Dialogue’: An Overview. 9 Utrecht LJ. 2013. 2. sz. 123-140.
[66] Lásd ehhez Nóra CHRONOWSKI – Erzsébet CSATLÓS: Judicial Dia­logue or National Monologue? – the International Law and Hungarian Courts. ELTE LJ. 2013. 1. sz. 7–28.
[67] Lásd még DRINÓCZI Tímea: Alkotmányos párbeszéd-elméletek. JURA. 2012. 1. sz. 60–72.
[68] Halmai Gábor három kategóriába sorolja az alkotmányossági döntéseket hozó bíróságokat: az „idegen jogra” épülő értelmezéstől elzárkózók; a külföldi és nemzetközi jogot nem kifejezetten, következetesen hivatkozók, de legalább hasznosítók; végül az extern forrásokra explicit módon gyakran hivatkozók. HALMAI Gábor: Alkotmányjog – emberi jogok – globalizáció. Az alkotmányos eszmék migrációja. L’Harmattan, Budapest, 2013. 124–137.
[69] Zoltán SZENTE: The interpretive practice of the Hungarian Constitutional Court – A critical view. German LJ. 2013. 8. sz. 1591–1614., 1602.
[70] Jan KALBHEIM: Über Reden und Überdenken. Mohr Siebeck, Tübingen, 2016. 52–57.; CHRONOWSKI Nóra – NEMESSÁNYI Zoltán: Európai Bíróság – Alkotmánybíróság: felületi feszültség. Európai Jog. 2004. 3. sz. 19–29.
[71] Rechtssache C-158/97, Urteil des Gerichtshofes vom 28. März 2000, Georg Badeck u.a., Beteiligte: Hessischer Ministerpräsident und Landesanwalt beim Staatsgerichtshof des Landes Hessen.
Urteil des EuGH vom 9. Oktober 2008, in der Rechtssache C-239/07 Julius Sabatauskas u. a.
Urteil des EuGH vom 17. November 2009 in der Rechtssache C-169/08 Presidente del Consiglio dei Ministri gegen Regione Sardegna. In Joined Cases C293/12 and C594/12 OMT
[72] VINCZE Attila: Az Alkotmánybíróság határozata a hallgatói szerződések alkotmányosságáról. Jogesetek Magyarázata. 2012. 3. sz. 20–28.
[73] 1618/B/2010. AB végzés, ABH 2011. 2914.
[74] VINCZE Attila: Der EuGH als Hüter der ungarischen Verfassung. EuR. 2013. 323–333.; VINCZE Attila: The ECJ as the Guardian of the Hungarian Constitution: Case C-286/12 Commission v Hungary. European Public Law. 2013. 489–500.
[75] Áttekintését lásd VINCZE: i. m. (1. jegyzet) 411–416.
[76] Nóra CHRONOWSKI: The Fundamental Law Within the Network of Multilevel European Constitutionalism. In: Zoltán SZENTE – Fanni MANDÁK – Zsuzsanna FEJES (eds.): Challenges and Pitfalls in the Recent Hungarian Constitutional Development. L’Harmattan, Paris, 2015. 237–240.
[77] Megmosolyogtató, hogy a Supreme Court kifejezést sikerült a kommunista diktatúrából ideragadt – oroszból fordított – grammatikai szörnyszülöttel, a Legfelső és Legfőbb kifejezések kombinációjából született „Legfelsőbb” szóval fordítani.
[78] Egyértelműen ilyen jellegű kritikával él Justice Scalia a Roper v. Simmons, 543 U.S. 551, 627 (2005) ügyben. Szintén klasszikusan lásd Otto
KAHN-FREUD: On Use and Misuse of Comparative Law. 37 Modern Law Review. 1974. 1.; Cheryl SAUNDERS: The Use and Misuse of Comparative Constitutional Law. 13 Indiana Journal of Global Legal Studies. 2006. 37.; az újabb irodalomból Ran HIRSCHL: The View from the Bench. In: Ran HIRSCHL: Comparative Matters. OUP, Oxford, 2016. 20–76.
[79] A téma iránt érdeklődő kutatók számára nyilván érdekes támpontot jelent az egy teljes bekezdésen át sorolt, relevánsnak tűnő ügyek neve és száma (indokolás [34] bekezdés), de ez önmagában még nem összehasonlító értelmezés.
[80] Ismét a német Szövetségi Alkotmánybíróság 2016. június 21-i határozatáról van szó [BVerfG, 21.06.2016 – 2 BvR 2728/13; 2 BvR 2728/13; 2 BvR 2729/13; 2 BvR 2730/13; 2 BvR 2731/13; 2 BvE 13/13].
[81] A német Bundesverfassungsgericht Lisszaboni Szerződéssel kapcsolatos ítélete által kiváltott szakirodalmi vitának az Europarecht különszámot szentelt; a vita ismertetését lásd VÖRÖS: i. m. (1. jegyzet) 34–54.
[82] Ezekre a határozat a következőképpen utal: Állam kontra közlekedésügyi miniszter, 2014. január 22.; Pham kontra belügyminiszter ügy (2015. március 25). Ez már csak azért is bosszantó, mert a bailli.org, ahol a brit gyakorlat nagyon jól dokumentálva van, maga is tartalmaz egy „cite as” kitételt.
[83] Thoburn v Sunderland City Council, mely ügyet mindkét helyen (indokolás [34] és [42] bekezdés) közel azonos módon idéz Thoburn v. Sunderland City Council, <2002> EWHC 195 <Admin>.
[84] Pham v Secretary of State for the Home Department [2015] UKSC 19 (25 March 2015),: [2015] 3 All ER 1015, [2015] WLR(D) 166, [2015] UKSC 19, [2015] 2 CMLR 49, [2015] Imm AR 950, [2015] INLR 593, [2015] 1 WLR 1591, [2015] WLR 1591.
[85] R v Secretary of State for Transport ex p Factortame Ltd (Interim Relief Order) [1990] UKHL 7 (26 July 1990).
[86] 60. The common law has in recent years allowed, or rather created, exceptions to the doctrine of implied repeal: a doctrine which was always the common law’s own creature. There are now classes or types of legislative provision which cannot be repealed by mere implication. These instances are given, and can only be given, by our own courts, to which the scope and nature of Parliamentary sovereignty are ultimately confided. The courts may say – have said – that there are certain circumstances in which the legislature may only enact what it desires to enact if it does so by express, or at any rate specific, provision. […]We should recognise a hierarchy of Acts of Parliament: as it were “ordinary” statutes and “constitutional” statutes. The two categories must be distinguished on a principled basis. In my opinion a constitutional statute is one which (a) conditions the legal relationship between citizen and State in some general, overarching manner, or (b) enlarges or diminishes the scope of what we would now regard as fundamental constitutional rights. (a) and (b) are of necessity closely related: it is difficult to think of an instance of (a) that is not also an instance of (b). The special status of constitutional statutes follows the special status of constitutional rights. Examples are the Magna Carta, the Bill of Rights 1689, the Act of Union, the Reform Acts which distributed and enlarged the franchise, the HRA, the Scotland Act 1998 and the Government of Wales Act 1998.
[87] Pham v Secretary of State for the Home Department [2015] UKSC 19 (25 March 2015),: [2015] 3 All ER 1015, [2015] WLR(D) 166, [2015] UKSC 19, [2015] 2 CMLR 49, [2015] Imm AR 950, [2015] INLR 593, [2015] 1 WLR 1591, [2015] WLR 1591, para 207-208
[88] Hangsúlyozza pl. VÖRÖS: i. m. (59. jegyzet) 8.1. pont és 63. jegyzet.

References: Bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 Kúria 
 Bíróság