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Timestamp: 2020-07-06 01:38:24+00:00

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LEY ESTATAL PARA LA CONVIVENCIA Y SEGURIDAD DE LA COMUNIDAD ESCOLAR OBSERVACIONES GENERALES.
a) En Sesión Ordinaria, celebrada el 12 de septiembre de 2012, el Diputado Edmundo Javier Bolaños Aguilar, presentó la Iniciativa con Proyecto de Ley para la Convivencia y Prevención de la Violencia Escolar en el Estado de Morelos, con esa misma fecha, dicha Iniciativa fue turnada por la Presidencia de la Mesa Directiva del Congreso del Estado, a las Comisiones Unidas de Educación y Cultura, y de Seguridad Pública y Protección Civil, para los efectos establecidos en los artículos 53, 63 y 68, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado, siendo recepcionada en la oficina de la Presidencia de la Comisión de Educación y Cultura, el día 02 de octubre del año 2012, y con la misma fecha se recibió en la Comisión de Seguridad Pública y Protección Civil.
b) En Sesión Ordinaria de fecha 21 de marzo del 2013, el Diputado José Manuel Agüero Tovar, presentó la Iniciativa que crea la Ley de Seguridad Escolar del Estado de Morelos, siendo turnada con esa misma fecha por la Presidencia de la Mesa Directiva del Congreso del Estado, a las Comisiones Unidas de Seguridad Pública y Protección Civil, y de Educación y Cultura, recibiéndose en la oficina de la Presidencia de la Comisión de Educación y Cultura, el día 01 de abril del año 2013, de igual manera fue recepcionada con esa misma fecha en la Comisión de Seguridad Pública y Protección Civil.
c) En Sesión Ordinaria de fecha 25 de septiembre del 2013, el Diputado Arturo Flores Solorio, presentó la Iniciativa con Proyecto de Ley para la Prevención y el Combate del Maltrato Escolar para el Estado de Morelos, siendo turnada con esa misma fecha por el Presidente de la Mesa Directiva, a las Comisiones Unidas de Educación y Cultura, y de Seguridad Pública y Protección Civil, recepcionándose en la Presidencia de ambas Comisiones Legislativas, el día 25 de septiembre del año 2013.
d) En Sesión Ordinaria del 12 de febrero del 2014, el Pleno del Congreso del Estado, aprobó el Dictamen con Proyecto de Ley Estatal para la Convivencia y Seguridad de la Comunidad Escolar.
e) Con fecha 16 de febrero del 2014, mediante oficio sin número, la Secretaría de Servicios Legislativos y Parlamentarios, presentó ante la Oficialía de Partes de la Secretaría de Gobierno del Poder Ejecutivo Estatal, el ordenamiento citado en el párrafo que antecede.
f) Con fecha 03 de marzo del 2014, es devuelta la Ley, con las observaciones realizadas por el Titular del Ejecutivo, a través del oficio signado por el Ing. Jorge Vicente Messeguer Guillén, Secretario de Gobierno del Estado.
g) En Sesión Ordinaria de fecha 07 de marzo del año en curso, se da cuenta de las observaciones realizadas por el Licenciado Graco Luis Ramírez Garrido Abreu, Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Morelos, por lo que con fundamento en el artículo 151, del Reglamento para el Congreso del Estado, el Diputado Juan Ángel Flores Bustamante, Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado, turna las mismas a las Comisiones Unidas de Educación y Cultura, y de Seguridad Pública y Protección Civil.
h) En sesión de Comisión y existiendo el quórum reglamentario, se aprobó el presente Dictamen para ser sometido a la consideración de la Asamblea, mismo que conforme al artículo 151, del Reglamento para el Congreso del Estado, sólo versa sobre las observaciones formuladas por el Ejecutivo Estatal, ya que el Dictamen que contiene la Ley Estatal para la Convivencia y Seguridad de la Comunidad Escolar, fue aprobado por el Pleno en Sesión Ordinaria de fecha 12 de febrero del 2014; no obstante por técnica legislativa y a efecto de que el presente Dictamen se integre con todo el proceso legislativo que siguió esta Ley, se presenta con todas las fases del mismo, precisando que únicamente fue motivo de estudio y modificación los artículos que fueron observados por el Ejecutivo Estatal.
Estas Comisiones dictaminadoras, observan que de las propuestas que tenemos en análisis, los iniciadores coinciden ampliamente, por lo cual resaltamos el contenido central de cada una de ellas:
1. En la Iniciativa con Proyecto de Ley para la Convivencia y Prevención de la Violencia Escolar en el Estado de Morelos, presentada por el Diputado Edmundo Javier Bolaños Aguilar, el iniciador expone la importancia de contar con un ordenamiento jurídico, que prepondere la convivencia pacífica y armónica en los planteles escolares públicos y privados.
2. En la Iniciativa de Ley de Seguridad Escolar del Estado de Morelos, presentada por el Diputado José Manuel Agüero Tovar, el promovente establece las acciones en materia de seguridad escolar y protección civil, para su debida atención y solución.
3. De igual manera, en la iniciativa de Ley para la Prevención y el Combate del Maltrato Escolar para el Estado de Morelos, presentada por el Diputado Arturo Flores Solorio, se establecen disposiciones legales para la prevención y el combate del maltrato escolar.
De manera sucinta en la exposición de motivos del Diputado Edmundo Javier Bolaños Aguilar, se establece lo siguiente:
En la impartición de la educación en el Estado de Morelos, se deberán tomar las medidas que aseguren al educando la protección y el cuidado necesario para preservar su integridad física, psicológica y social, sobre la base del respeto a la dignidad de la persona, la observancia de sus derechos naturales, el cumplimiento de sus obligaciones y la aplicación de la disciplina escolar, que sea compatible con su edad.
Las autoridades estatales y municipales, los padres de familia, los maestros y los educandos, precisan contar con un instrumento jurídico que complemente y apoye las tareas educativas, para lograr una convivencia pacífica y armónica en los planteles escolares públicos y privados y en su entorno.
El respeto y la solidaridad son dos valores fundamentales para lograr que la convivencia en las escuelas sea sana y apoye el desarrollo integral de los educandos.
En nuestro tiempo nos ha tocado observar y en muchos casos padecer el fenómeno de la violencia social y de manera muy preocupante, el crecimiento de la violencia en los planteles educativos.
Nadie puede negar que a violencia psicológica, física y verbal, ha existido siempre en los planteles escolares, pero en nuestra época nos ha tocado observar un incremento en estas conductas, hasta convertirse es un problema real y grave, que afecta el desarrollo de los niños y jóvenes de Morelos, y que más tarde repercute en el tejido social.
A este tipo de conductas antisociales, en las escuelas se le conoce popularmente como el bullying, termino anglosajón que se traduce como el hostigamiento, acoso, intimidación colegial, que para efectos de esta Ley, se considerara como cualquier forma de maltrato psicológico, verbal o físico, producido entre estudiantes, de manera reiterada o a lo largo de un tiempo determinado.
Las consecuencias del bullying u hostigamiento en la víctima, pueden incidir en bajo rendimiento, reprobación y hasta deserción escolar. El daño en la persona puede ser tanto físico como psicológico y en muchos casos, puede ser permanente.
Ante el fenómeno del bullying, considerado “un problema transversal de nuestros tiempos” por estudiosos de la materia en otras latitudes, los legisladores morelenses no podemos permanecer pasivos, por tal razón se presente a consideración del Pleno, la iniciativa que en sentido positivo, promueve la convivencia pacífica y armónica, así como la vivencia de los valores universales en los planteles educativos, pero al mismo tiempo, dota a las autoridades, a los educadores y padres de familia de las herramientas jurídicas para reconocer, atender, prevenir y erradicar la violencia en las aulas de Morelos.
En base a las reglas del Derecho comparado, para la elaboración de esta iniciativa nos dimos a la tarea de revisar la legislación de otras entidades federadas, de donde se desprende que los Estados de Nayarit, Puebla, Tamaulipas, Veracruz y el Distrito Federal, cuentan con instrumentos jurídicos en la materia que se propone.
Conviene aclarar que esta iniciativa no pretende criminalizar el fenómeno del hostigamiento escolar o del “bullying”, pues nuestras normas ya contemplan tipos específicos y sanciones de índole penal. Nuestro trabajo tiene como objeto erradicar el maltrato psicológico, verbal y físico, producido entre escolares de forma reiterada, atendiendo las causas que la originan y a los implicados, y fomentar políticas públicas para crear una cultura de no violencia en los colegios.
Es cierto, que la Ley de Educación del Estado de Morelos contiene pinceladas de grandes trazos para atender el fenómeno que nos ocupa, pues su artículo 46 señala que “en la impartición de la educación para menores de edad se tomaran las medidas que aseguren la protección y el cuidado necesario para preservar su integridad física, psicológica y social, -de los educandos- sobre la base del respeto a su dignidad..” más esta iniciativa crea nuevos conceptos tales como el de seguridad integral escolar, también referido a nuevos entes como las brigadas y el consejo estatal de la materia.
Las autoridades mencionadas en esta Ley, podrán realizar por iniciativa propia o por denuncia específica, inspecciones aleatorias en las escuelas, para verificar si alguno de los estudiantes es víctima de abuso, cumpliendo de este modo con la prevención y protección de la víctima y atender este fenómeno social.
De igual manera, a continuación, de manera breve, se expone lo que el segundo iniciador Diputado José Manuel Agüero Tovar, refiere en su Iniciativa:
Los accidentes dentro de las escuelas constituyen una forma de riesgos que no suelen considerarse como un problema de seguridad, a pesar de que si lo son ya que pueden provocar lesiones a las personas y daños a las propiedades además que se presentan con mayor frecuencia, de tal suerte que es más probable que una persona resulte lesionada de un accidente, que por ser víctima de un delito.
Para estos efectos se tiene que la probabilidad de que una persona sufra un accidente es proporcional al tiempo que permanece en un lugar, y a su vez de que esa persona resulte lesionada estará determinada por su perfil de actividad, debilidad y el tiempo de exposición. Asimismo, la posibilidad de que una persona pueda evitar y/o superar las posibles lesiones, dependerá de la rapidez con que reciba una asistencia apropiada.
En este orden de ideas se tiene que los centros escolares conforman un entorno muy susceptible para que ocurran accidentes, dentro del cual los alumnos constituyen el universo vulnerable para sufrirlos debido al perfil de actividad que llegan a desarrollar, con la mayor probabilidad ubicada en los grupos de menor edad, y/o de mayor tiempo de permanencia en la instalación, y/o de mayor número de alumnos por grupo.
Si bien se sabe que ocurren, la realidad es que en México no existen cifras y estadísticas confiables de la siniestralidad en los centros escolares, a diferencia de otros países como Argentina, en donde se tiene una tasa de 4 accidentes por cada mil estudiantes en un período anual, con el 38% de los casos ocurriendo en el período del recreo, y otro tanto similar en aulas y clases de Educación Física.
La principal causa de esta carencia de cifras es la negativa de los centros escolares para dar a conocer cuando ocurren accidentes dentro de sus instalaciones, en especial si se han presentado lesiones de cierta consideración, o bien pudiera estar involucrado algún desempeño inapropiado por parte del personal docente del plantel que implicase alguna forma de responsabilidad.
Las reglas básicas en seguridad son: mantener la calma, actuar con prontitud y apegarse a un plan de acción previamente establecido y ensayado. Se ha comprobado que una persona bajo estrés o temor, difícilmente tendrá la objetividad para tomar una decisión acertada, muchas veces de ésta depende la seguridad física y emocional de todos los actores de la escuela; por eso en todos los manuales, protocolos y asesorías en materia de seguridad, el primer paso es mantenerse calmados, no en estado de shock, como maestros y padres de familia debemos saber cómo actuar ante una eventualidad y los principios básicos de primeros auxilios.
Existen diferentes tipos de incidentes o contingencias que se pueden presentar en el contexto escolar o en su interior, algunos son catalogados como accidentes, otros como contingencias climatológicas y otros provocados por conductas antisociales que trastocan la paz de la comunidad educativa.
La presente iniciativa crea la Ley de Seguridad Escolar del Estado de Morelos con la finalidad de capacitar a los padres de familia, maestros y directivos de las escuelas públicas de educación básica con medidas preventivas que les permitan saber qué hacer en caso de cualquier contingencia.
El objetivo de esta Ley es proteger la integridad física y mental de los alumnos, docentes, personal en general y padres de familia ante incidentes que se pueden presentar en el interior y exterior de las escuelas, como accidentes, contingencias climatológicas y conductas antisociales que trastocan la paz de la comunidad educativa.
En particular este beneficio se aplica inicialmente en un entorno de alto grado de sensibilidad social, los centros escolares, donde se ubica y permanece el objetivo de mayor interés emocional para las personas, las futuras generaciones. De tal suerte que no sólo se les protege, sino que se les induce una nueva visión cultural en materia de seguridad.
Para hacer realidad esta Ley se requiere básicamente de tres condiciones: convicción de que son necesarios y convenientes, voluntad para realizarlos asumiendo si es necesario las consecuencias y disposición y compromiso para llevarlos a cabo; esto, en las cuatro partes involucradas, las autoridades que aportan el respaldo institucional, los centros escolares que los promueven y aportan las facilidades para que se lleven a cabo, sobre todo los docentes y padres de familia, responsables en última instancia de su realización.
Con ello, se induce un cambio en la actitud de quienes se involucran, ya que no admiten pasividad ni mucho menos desinterés, sino que demandan todo lo contrario, esto es un espíritu de solidaridad e interés, así como preparación y disposición para actuar en beneficio de los demás, lo que en ocasiones conlleva correr algún grado de riesgo personal.
Por ello, el resultado de llevar a la práctica esta Ley podría ser el inicio de una nueva cultura social de la seguridad en que las personas dejen de preocuparse y manifestarse y empiecen a ocuparse y contribuir a la construcción de las soluciones que demanda nuestra sociedad, convirtiéndose en partícipes activos en esa lucha contra la inseguridad que nos involucra a todos, y que en la medida de sus posibilidades (sic).
En ese mismo orden de ideas y de manera sintetizada, el tercer iniciador el Diputado Arturo Flores Solorio, expone lo que a continuación se reproduce:
El maltrato escolar se ha constituido en un fenómeno social que requiere de tratamiento de carácter legislativo, para expedir las normas que regulen las conductas antisociales desplegadas por los niños y adolescentes en el Estado de Morelos, y que provoquen maltrato a otros estudiantes que les impidan su sano desarrollo y normal educación.
El maltrato escolar, definido en esta propuesta legislativa como: cualquier forma de perturbación psicológica, verbal o física, producida entre escolares de forma reiterada a lo largo de un tiempo determinado, en cualquiera de las modalidades como: abuso, acoso, hostigamiento, intimidación, tortura o violencia, constituye un fenómeno creciente que requiere de regulación para su prevención y combate.
En el planteamiento que se somete a consideración, se contienen las normas para establecer las bases jurídicas que regularán, en el Estado de Morelos, las acciones, procedimientos, sanciones, estructura y mecanismos legales para la prevención y el combate del maltrato escolar.
A través de esta Iniciativa, se declara de interés público el derecho de los niños y jóvenes a desarrollarse en un ambiente educativo libre de presiones por hostigamiento, maltrato, abuso, acoso, intimidación, tortura, violencia y cualquier otro elemento que, entre los mismos escolares, perturbe su sano desarrollo y educación.
Se dispone la creación de un Comité integrado por cinco padres de familia y el Director o titular de la Institución Educativa, en cada plantel público o privado en el Estado de Morelos, de los niveles de preescolar, primaria, secundaria y bachillerato.
Dichos Comités estarán encargados de conocer de los distintos casos o situaciones de maltrato escolar que se presenten a su conocimiento, pudiendo imponer medidas de apremio y sanciones de carácter administrativo que permitan regular e inhibir el despliegue de conductas antisociales que deriven en maltrato escolar.
Además, se plantea que a nivel municipal, los Síndicos de cada Ayuntamiento, sean las autoridades que se encarguen de velar por la integración de los Comités de Plantel en sus respectivos municipios, así como revisar las resoluciones emitidas por los Comités de Plantel, para evitar el exceso en las determinaciones que adopten.
Se crea un Comité para la Prevención y el Combate del Maltrato Escolar en el Estado de Morelos, órgano colegiado integrado por los Secretarios de Educación y de Salud del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, por el Consejero Presidente de la Comisión Estatal de los Derechos Humanos del Estado de Morelos; por la Presidenta del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Estado de Morelos; por el Presidente de la Comisión de Educación y Cultura de este Poder Legislativo; y por el Procurador General de Justicia del Estado de Morelos.
Dicho Comité podrá determinar los casos en los que se requiera de tratamiento profesional para aquellos alumnos que, derivado del entorno familiar en que viven y de las condiciones emocionales en que se encuentren, deban someterse a tratamiento médico profesional para que, en la medida de lo posible, se puedan aliviar las causas que provocan este comportamiento antisocial.
IV. VALORACIÓN DE LAS INICIATIVAS
Derivado del análisis realizado por las Comisiones Dictaminadoras de las propuestas de Ley que tenemos a la vista, coincidimos en emitir un Dictamen en sentido positivo, conjuntando las propuestas, en virtud de tener significativas coincidencias, como lo son: La materia a la que aluden, la problemática que refieren y las propuestas que plantean para su solución.
Las tres propuestas se orientan a la atención, detección y solución de la violencia o acoso escolar, estableciendo responsabilidades para cada una de las autoridades involucradas en el tema, para efecto de garantizar la convivencia, la cultura para la paz, la seguridad y protección civil.
Sin embargo, es pertinente mencionar que en cuanto hace a la iniciativa del Diputado José Manuel Agüero Tovar, del análisis de la exposición de motivos, hace referencia de manera amplia y detallada de situaciones de riesgo como lo son accidentes o contingencias de diversa índole, que ocurren de manera frecuente tanto al interior, como exterior de los centros escolares, siendo siempre los más vulnerables las y los alumnos; por lo cual, se considera materia de atención por constituir un tema de seguridad escolar, lo que se refiere a las medidas atención, prevención y protección civil, integrándose en el presente dictamen los artículos que hacen referencia a ello.
Por lo anterior, se emite el presente Dictamen, en razón de que las Diputadas y Diputados dictaminadores, consideramos que resulta necesario tener en nuestra Entidad, un ordenamiento jurídico que atienda, prevenga, detecte, solucione y elimine las actitudes y comportamientos que deriven en acciones de violencia o maltrato escolar, así como la prevención de accidentes, fortaleciendo las medidas de protección civil o creando y vinculando más acciones para garantizar a la comunidad escolar espacios seguros, por lo anterior y después de realizar una revisión exhaustiva de las Iniciativas planteadas, se considera que las iniciativas son plenamente coincidentes y que las mismas pueden ser abordadas en un solo dictamen.
Es del interés de los integrantes de la Comisión de Educación y Cultura, y de Seguridad Pública y Protección Civil, expresar las siguientes valoraciones que sustentan el presente Dictamen:
1. Las Comisiones Dictaminadoras, consideran que históricamente, la intimidación entre niños y jóvenes en una comunidad escolar, anteriormente no representaba un tema de interés público significativo, sin embargo, en los últimos años tanto a nivel estatal, nacional como mundial, se ha convertido en un problema que ha adquirido una gran importancia y relevancia dentro de las políticas educativas, ya que impacta innegablemente en la convivencia y el ambiente tanto al interior como exterior de los planteles educativos.
La violencia entre pares, si bien conserva rostros de antaño, actualmente presenta facetas de este siglo, en donde dominan la promoción mediática de la violencia; en que el sistema de valores basado en el individualismo, el consumismo y la competencia se coloca como el centro de las guerras de las y los adolescentes; la circulación libre de armas; y la ausencia de personas adultas en la casa y en la escuela.1
2. El término conocido popularmente como “bullying”, es una expresión anglosajona con la que se conoce internacionalmente al acoso, hostigamiento, intimidación o violencia escolar, ejercida generalmente a personas consideradas débiles por su edad, sexo, clase social, raza, etnia, por tener algún tipo de discapacidad, por su preferencia sexual, religión y creencias entre otros factores, y que se refiere a cualquier forma de maltrato psicológico, verbal o físico producido entre escolares de forma reiterada a lo largo de un tiempo determinado, manifestado a través de distintos tipos de insultos, apodos y sobrenombres; golpes, agresiones directas, robos, amenazas, rumores y la exclusión o el aislamiento social. De hecho, recientemente ha aumentado de manera importante el llamado bullying cibernético. Hoy, por el uso de la tecnología, se han manifestado otras formas de acoso o violencia a través del empleo de llamadas telefónicas y la publicación de información personal en páginas web, blogs y redes sociales.
3. El bullying, es un fenómeno de violencia interpersonal injustificada que ejerce una persona o grupo contra sus semejantes y que tiene efectos de victimización de la persona que lo recibe. “Se trata estructuralmente de un abuso de poder entre pares”. Del mismo modo se le denomina “acoso escolar” y puede expresarse en diferentes tipos de maltrato físico y/o psicológico, pero de manera deliberada y continua, y con el objetivo de someter o asustar a una persona. Los malos tratos, bromas pesadas o peleas entre niños y niñas en edad escolar, no son un fenómeno reciente ni se pueden calificar de bullying en caso de constituir incidentes aislados. Sin embargo, es fundamental tener en cuenta que el fenómeno del acoso escolar ha venido creciendo en diversas latitudes y México se encuentra en esa situación. El conocimiento sobre este fenómeno y sus manifestaciones, contribuye en gran medida a desarrollar estrategias que permitan su detección oportuna, así como su prevención.
Algunas de las características específicas del bullying son las siguientes:
Es frecuente que las personas agresoras se consideren más fuertes, más listas o en definitiva, mejores que su compañero o compañera agredida. (Harris, S; Petrie, G., 2006).2
4. El acoso o violencia escolar, se presenta tanto en instituciones públicas como privadas y su práctica puede incidir en un bajo rendimiento académico, reprobación o incluso deserción, en razón de que muchos de estos comportamientos son ignorados en muchas ocasiones por los directivos, docentes y personal encargado de la disciplina y control de los alumnos, porque también se ignoran las quejas, denuncias y reclamos de quienes están siendo víctima de bullying, en razón de que no se les presta la atención debida o porque las víctimas del bullying no externan lo que está sucediendo por temor a represalias mayores y por falta de comunicación con los maestros, padres y madres de familia.
Los tipos de violencia en la escuela van del maltrato que pueden recibir las y los alumnos por parte de las personas adultas (directivos, docentes, personal administrativo) hasta el acoso entre compañeras y compañeros de salón.
Los insultos, las burlas, las descalificaciones y las agresiones corporales son manifestaciones que suelen producir distintos actores de la comunidad educativa, es por ello que no podemos mirar sólo una parte del fenómeno, puesto que se corre el riesgo de no implementar estrategias integrales.
5. Los daños que dichas conductas pueden ocasionar son muy variados y ciertamente dependerán de las circunstancia de cada persona. Así, las repercusiones derivadas del acoso escolar muchas veces motivan el abandono de los estudios, causan apatía, baja autoestima, estrés social, ansiedad, depresión, trastornos psicológicos o, incluso, como se ha comentado, conductas que llevan al suicidio.
6. Es imposible seguir considerando el acoso (violencia) escolar, como algo “normal”, en razón de que se vulnera la dignidad humana, y es indiscutiblemente contraria al principio del interés superior del menor, y por lo tanto desde la legislación se debe ponderar por recuperar espacios y principios para la convivencia armónica en las comunidades escolares.
7. Las escuelas deben ser un espacio de formación ética, moral, emocional y cognitiva que promueva hombres y mujeres aptos para la vida; personas con las capacidades necesarias para alcanzar sus anhelos y aspiraciones, a partir del libre desarrollo de su personalidad. Así es que toda forma de violencia que se dé en los centros escolares, debe de ser atendida, sin criminalizar a los que incurren en ella, y preponderando siempre la cultura para la paz, a través de acciones que fomenten el respeto de entre quienes interactúan de manera cotidiana al interior de las instituciones educativas y que necesariamente se tienen que ver reflejadas en la construcción de una sociedad más tolerante, incluyente y solidaria.
El proceso educativo, debe basarse en la práctica de valores y principios, que faciliten la comunicación y el diálogo, en donde se reconozca la diferencia entre seres humanos, que convergen dentro de una sociedad compleja y diversa, pues ser tolerante, significa aceptarlas manifestaciones legitimas de los otros, esto último conlleva indiscutiblemente a fortalecer uno de los principales objetivos de la educación.
8. En el año del 2007, para combatir parte de la violencia escolar, la Secretaría de Educación Pública, ha implementado algunos programas como el de “Escuela Segura”, el cual tiene como antecedente el Programa Nacional de Seguridad y Emergencia Escolar y que tiene como principal propósito consolidar a las escuelas de educación básica, como espacios seguros, libres de violencia, libres de adicciones y sobre todo convertirlos en centros propicios para la formación integral de los alumnos dentro de una convivencia pacífica.
En el Estado de Morelos, el referido programa se aplica con financiamiento público, atendiendo a los altos índices de seguridad y violencia, como lo son los siguientes 10 municipios: Cuernavaca, Jiutepec, Cuautla, Temixco, Puente de Ixtla, Emiliano Zapata, Mazatepec, Tlaquiltenango, Xochitepec y Yautepec.
Sin embargo, observamos que no se ha cubierto todos los aspectos que implican cumplir con un clima de confianza que coadyuve con el logro de objetivos de aprendizaje por presentarse comportamientos que pueden considerarse como riesgos para el bienestar y la convivencia escolar.
9. Hemos sido testigos de casos en los que la vida de niñas, niños y adolescentes, ha sido el precio de la negativa de ver más allá de lo evidente, tan sólo por citar algunos ejemplos, tenemos el acontecido en junio del 2011en el plantel 4 del Colegio de Bachilleres del Estado de Morelos (COBAEM), provocada por una asfixia por compresión abdominal, derivada de que sus compañeros le hicieran “bolita”.
En marzo del 2013, el caso de un menor de tan sólo siete años de edad que en el Estado de Jalisco perdió la vida, se ha dicho como resultado de los abusos de los que fue víctima por parte de alumnos de grados superiores que le ocasionaron fatales problemas pulmonares.
Otro caso fue el de junio del 2013, en Hermosillo, Sonora, donde la víctima fue una niña originaria del Estado de Jalisco, de quien sus compañeros se burlaban por su acento, y ante la ausencia de maestros, su agresor trata de ahorcarla al grado de dejarla inconsciente, todo ello fue grabado por un teléfono celular y circulado en las redes sociales.
10. De acuerdo con estudios de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), México se sitúa en el primer lugar entre los 34 países miembros en violencia verbal, física, psicológica y social (bullying).
Indicó que el número de casos de acoso o bullying en el país ha aumentado y afecta al 40% de los 18 millones 781 mil 875 alumnos de primaria y secundaria, en instituciones educativas públicas y privadas. En el país, ya se han registrado muertes por acoso.
De acuerdo con los resultados de la Primera Encuesta Nacional de Exclusión, Intolerancia y Violencia en Escuelas Públicas de la Educación Media y Superior, realizada en 2008, por la Secretaría de Educación Pública (SEP), el 44.6% de los jóvenes hombres y 26.2% de las mujeres de entre 15 a 19 años, reconoció haber abusado de sus compañeros; mientras que 40.4% y 43.5% respectivamente, aceptaron que habían ignorado la práctica.
En el Estado de Morelos, y conforme a la información proporcionada por el Instituto de la Educación Básica del Estado (IEBEM) durante el año 2013, refiere que son 283 las quejas, presentadas en la Comisión de Derechos Humanos del Estado y 11 quejas presentadas en la Dirección Jurídica del (IEBEM), haciendo un total de 294 quejas.
Los Municipios que han registrado mayor número de casos de violencia escolar son: Huitzilac, Temixco y Cuernavaca.
11. Con fecha 09 de abril del 2013, las Comisiones Unidas de Educación y Cultura, y de Seguridad Pública y Protección Civil, realizó una reunión de trabajo con especialistas en el tema de “violencia escolar”, como lo son:
Doctorante en Educación Juan Salvador Nambo de los Santos, quien comentó que en el Estado, a partir del año 2009 se registró un aumento de la violencia y que los centros escolares no escapan de ello, por lo que es importante que los Proyectos de Ley, consideren que la violencia no solo se vive al interior de las escuelas, al contrario es fundamental tener presente que la violencia viene de afuera, y que está impactando en las escuelas.
Comparte que del trabajo realizado en 3 escuelas secundarias, ubicadas en una zona de alto riesgo, el Director y Subdirector del turno vespertino manifestaron tener distintos problemas relacionados con la violencia que genera no sólo el consumo de drogas dentro de la escuela, principalmente por estudiantes, sino por padres de familia que aparentemente están relacionados con el crimen organizado. También hay alumnos que son integrantes de las banditas de la colonia, que venden droga y que son tratados con cautela por los profesores ya que podría costarles una golpiza o daños en sus propiedades, negó que dentro de la escuela se venda droga, pero afuera de ella no se podía tener control.
Los jóvenes dijeron sentirse inseguros por las peleas que se registran de manera cotidiana dentro y fuera de la escuela. Peleas que son generados entre ellos mismos por situaciones diversas.
Comenta que es importante que en el Proyecto de Ley se considere a la comunidad, a través de la participación ciudadana, con el acompañamiento de los expertos e integrar un consejo honorario.
De igual manera recomienda hacer uso del derecho positivo para evitar las prohibiciones. Por el contrario, se debe de hacer uso de términos como cultura para la paz, convivencia y respeto.
Expone que el sistema de denuncia que se usa, se encuentra muy burocratizado. Por lo que, sugiere abrir un sistema de denuncia inmediata, en el que se den los datos precisos de lo que ocurra en relación a la violencia y otra más formal para que pueda denunciar incluso asuntos relacionados con el abuso de autoridades.
Expresa que se tiene que garantizar la atención de la violencia desde la colectividad, y no desde lo que puede hacer un individuo y de forma especial al joven, quien puede ser criminalizado y generársele un grave daño a su persona.
Maestra en Psicología Clínica María Luisa Montes Mendoza, con especialidad en niños y adolescentes por la Universidad Autónoma del Estado de Morelos, comenta que normalizar la violencia escolar, menosprecia el tema, por lo cual es muy oportuno que los diputados iniciadores, pongan sobre la mesa este tipo de iniciativas.
Expresa que es importante que desde la casa, la escuela y la sociedad, se escuche a los niños y jóvenes, porque ellos son víctimas de la violencia, y que algunos viven con miedo todos los días, porque no se sienten seguros en su entorno, por lo cual es fundamental que este tipo de espacios se abran para el intercambio de experiencias, y de esta manera considerar algunos aspectos que van desde la definición de conceptos fundamentales, así como situaciones que no están contemplados en las iniciativas.
Concluye, diciendo que es importante revisar el Programa DARE y el Programa Mochila Segura, a efecto de evaluar los mismos, y evitar que constituyan algo que lacere al estudiante.
Profesor José Alberto Gallegos Ramírez, colaborador de la Fundación “Don Bosco”, en el Proyecto de Comunidades Educativas Libres de Violencia, el cual se viene realizando desde hace años y es una experiencia que resulta muy interesante escuchar, en virtud, que a más de 15 años de la creación de la mencionada fundación, han sido pilares y pioneros en el tema.
En uso de la palabra, comenta del trabajo realizado en el 2010, el cual fue realizado de manera conjunta con Gobierno del Estado y el CONALEP, el cual es denominado “Escuelas Libre de Violencia”.
Comenta que más que buscar Programas de Seguridad, es importante encontrar los mecanismos para una mayor convivencia en un espacio físico, como parte de un contexto social. No hay que perder de vista, que existe violencia institucional, por lo cual es importante aportar nuevas formas de convivencia, reflexión y dialogo.
Finaliza comentado, que se tiene que generar la cultura para la paz y la convivencia.
12. A inicios del año 2013 en el Estado de Morelos, se establece por parte Gobierno del Estado, el Protocolo Operativo de Seguridad Escolar, que contiene 8 acciones a realizar ante una situación de riesgo en las escuelas públicas, en el cual quedó establecido el Comité Preventivo de Seguridad Escolar, integrado por la Secretaría de Seguridad Pública, la Procuraduría General de Justicia y el Instituto de la Educación Básica del Estado de Morelos, dejando abierta la posibilidad para que de manera eventual se integre el DIF Estatal, la Secretaria de Cultura, Protección Civil entre otras.
En el mismo se establece que existirán lo que denominan: Brigadas de atención inmediata conformada por: personal docente, personal directivo de mayor rango y un padre o madre de familia de la escuela.
También establece que se formaran Subcomités Operativos en cada una de las escuelas públicas, sugiriendo la siguiente integración: 1 representante de la SSP Estatal o Municipal, 1 representante del IEBEM, que será el supervisor de la Zona Escolar respectiva, 1 representante de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Morelos, el director de la escuela (quien fungirá como Presidente), 1 docente de la escuela y 1 representante de la asociación de padre y madres de familia de escuela.
13. Es importante referir que con fecha 29 de abril de 2013, la Cámara Diputados del Congreso de la Unión, aprobó reformas a la Ley General de Educación, en materia de violencia escolar, misma que fue remitida con fecha 30 de abril a la Cámara de Senadores, siendo turnada a las Comisiones Unidas de Educación y Estudios Legislativos, encontrándose la misma en análisis.
14. Cabe mencionar que el Distrito Federal y Estados como: Nayarit, Puebla, Tamaulipas, Veracruz, Michoacán, Yucatán y recientemente Nuevo León e Hidalgo tienen ordenamientos en materia de violencia y seguridad escolar.
15. Con fecha 04 de junio de 2013, se realizó la Primera Sesión Ordinaria de la Comisión Intersecretarial para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, en la que participan nueve Secretarías de Estado del Gobierno Federal, entre las que se encuentra la Secretaria de Educación Pública, el programa es reducir la violencia en el entorno escolar al ofrecer información, capacitación y mecanismos alternativos de resolución de conflictos.
16. Entre las acciones del Programa para la Prevención Social de la Violencia y Delincuencia, se encuentran las siguientes acciones para la Prevención de la violencia en el entorno escolar:
Ofrecer instrumentos de información y capacitación con espacios para padres de familia, docentes y alumnos que aborden los factores de riesgo, asociados a las violencias, que expliquen cómo reducirlos y que guíen en las acciones que pueden seguirse para resolver los conflictos.
Establecer procesos de capacitación a padres de familia, docentes y alumnos para detectar, prevenir y atender el fenómeno de la violencia y acoso en el entorno escolar.
Proponer manuales de acción y protocolos de atención a nivel nacional para atender casos de violencia y acoso en el entorno escolar, y así estandarizar la manera en que estos problemas se abordan a lo largo y ancho del territorio nacional.
17. Las diputadas y diputados dictaminadores, al momento de legislar en materia de violencia escolar, atenderán y ponderan en todo momento el interés superior del menor y de los avances que en materia de derechos humanos se han dado a nivel nacional e internacional.
18. En diversas reuniones realizadas con la participación de la Coordinación de los Consejos de Participación Social en la Educación, con la Coordinación del Programa de Escuela Segura, ambos pertenecientes al Instituto de Educación Básica del Estado de Morelos, y de las diputadas y diputados integrantes de las Comisiones Dictaminadoras, analizaron de manera conjunta ambas iniciativas, mismas que fueron enriquecidas con la experiencia de las autoridades antes mencionadas, llegando a la conformación de la presente Ley.
19. Del análisis de la iniciativa de Ley para la Prevención y el Combate del Maltrato Escolar para el Estado de Morelos, presentada por el Diputado Arturo Flores Solorio, estas Comisiones Dictaminadoras, refieren que al momento de su presentación ya se tenía un anteproyecto de dictamen en el cual se conjuntaron las iniciativas de los diputados Edmundo Javier Bolaños Aguilar y José Manuel Agüero Tovar, por tener significativas coincidencias.
Sin embargo, en el presente dictamen se considerará de la propuesta del Diputado Arturo Flores Solorio, lo relativo a incluir a la Secretaría de Salud, a la Comisión de Derechos Humanos del Estado, al Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia y a la Procuraduría General de Justicia del Estado.
Asimismo, se incorpora en el presente dictamen, algunas resoluciones que el iniciador propone para la atención de casos de violencia escolar, quedando estas establecidas en el capítulo denominado “Del contenido mínimo de los Reglamentos interiores en materia de convivencia y seguridad escolar”.
20. Del estudio técnico jurídico se valoró a través del presente dictamen que en ambas iniciativas, sus iniciadores no previeron el impacto económico que presentan las mismas, siendo por tal motivo que las comisiones dictaminadoras harán referencia en el cuerpo transitorio sobre la previsión presupuestal que exige la aplicación de las iniciativas que se están dictaminando para la formación de la Ley, consistiendo en la implementación del Programa de Convivencia y Seguridad de la Comunidad Escolar, en las escuelas públicas y privadas, de nivel básico, media superior y superior, en virtud de que actualmente el Programa de Escuela, se aplica en escuelas de educación básica tal como se refiere en el punto 8 del presente Capítulo, dejando en descubierto 23 Municipios en el Estado, que no tienen financiamiento público para aplicación del citado programa.
Por tal motivo, y por incluir aspectos complementarios e integrales al Programa Nacional de Escuela Segura, se incorpora un Programa de carácter estatal, con cobertura en los 33 Municipios.
21. Con fecha 22 de noviembre del año en curso, el Diputado Carlos de Rosa Segura, Presidente de la Comisión de Seguridad Pública y Protección Civil, convocó a los Diputados Presidentes de la Comisión de Educación y Cultura y de Derechos Humanos, a reunión para escuchar a integrantes de la Asociación Civil “Observatorio Nacional para la Prevención del Acoso y Violencia Escolar”, quienes propusieron aspectos a considerar en el tema de violencia escolar.
Por lo cual, y atendiendo a que el dictamen ya incluye aspectos que los peticionarios realizaron como lo son: considerar la violencia en la comunidad escolar, la integración de un Programa de Seguridad Escolar y la capacitación para que se atiendan o canalicen los casos de violencia escolar.
Sin embargo, en el presente Dictamen y a propuesta expresa de los integrantes de la Asociación Civil mencionada, se integrará en el Proyecto de Ley, la participación de la sociedad civil organizada, para que formen parte del Consejo Estatal de Participación Social en la Educación, como coadyuvantes en la prevención de la violencia escolar, con derecho a voz, pero sin voto.
22. Estas comisiones dictaminadoras afirmamos que nos encontramos en medio de una sociedad fracturada, con altos índices de violencia, que día a día van en aumento y que las escuelas son el reflejo de lo que somos como sociedad, por lo cual se hace importante que los centros educativos, como un poderoso mecanismo para la paz social, participen en la construcción de nuevos ciudadanos, que renueven el deteriorado tejido social.
Por lo anteriormente expuesto, es importante y necesario legislar en materia de violencia escolar, que sensibilice a la comunidad escolar sobre la importancia de una adecuada convivencia escolar, en donde se promueva la cultura para la paz, facilitando el diálogo y la participación real y efectiva entre los actores de los centros educativos, fomentando los valores, la tolerancia, y las acciones para mejorar el cumplimiento de las normas de convivencia y la prevención, detección y tratamiento de todas las manifestaciones de violencia escolar.
V. MODIFICACIONES DE LAS INICIATIVAS
Con fundamento en el artículo 106, fracción III del Reglamento para el Congreso del Estado, que establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 106.- Los dictámenes deberán contener:
III. La expresión pormenorizada de las consideraciones resultantes del análisis y estudio de la iniciativa, el sustento de la misma, así como la exposición precisa de los motivos y fundamentos legales que justifiquen los cambios, consideraciones o cualquier otra circunstancia que afecte a los motivos y al texto de la iniciativa en los términos en que fue promovida;”
Como ya se precisó en el apartado que antecede, estas Comisiones dictaminadoras al realizar el análisis de las presentes iniciativas consideramos se realicé una integración y complemento de ambas propuestas permitiendo que en el contenido general y resultado final, dé como resultado un cuerpo normativo más completo y actualizado.
Las aportaciones o modificaciones que realizan estas comisiones dictaminadoras para tener una Ley más integral son las siguientes:
Lo relativo a la denominación de la Ley, es modificada atendiendo al cuerpo normativo, la cual por un lado refiere la atención de la violencia escolar y por otro lo relativo a la protección civil, quedando la siguiente: Ley Estatal para la Convivencia y Seguridad de la Comunidad Escolar.
Por lo cual, en términos de técnica legislativa la denominación de la Ley, es indicativa del objeto sobre el cual trata.
El Programa denominado por el iniciador el Diputado Edmundo Javier Bolaños Aguilar, será modificado en su denominación para quedar: Programa Estatal para la Convivencia y Seguridad de la Comunidad Escolar.
Asimismo, de las propuestas de los iniciadores se establece los niveles educativos que abarca la atención de la presente propuesta de Ley, incorporando la educación básica, media superior y superior.
En ese orden de ideas, las y los dictaminadores fueron muy cuidadosos, de incluir y distinguir en el cuerpo normativo los niveles educativos y la atención que debe brindarse considerando el mismo.
En cuanto hace a conceptos estas Comisiones dictaminadoras definieron y complementaron los mismos.
Del análisis de las iniciativas, se observó que los tres legisladores atendían y referían la violencia escolar entre pares, asimismo las legislaciones estatales en la materia establecen lo mismo.
Por lo cual y considerando que la violencia no sólo es entre pares, es decir entre los mismos escolares o estudiantes, se modifica lo relativo a la violencia entre pares, y se amplía el concepto definiendo que la violencia puede ser generada o recibida por cualquier integrante de la “comunidad” escolar, resultando importante mencionar que de las diferentes leyes en materia de violencia, maltrato o seguridad escolar, la que se encuentra en dictamen sería la única a nivel república que reconoce y atiende la violencia entre cualquier integrante de la “comunidad escolar”.
Por lo que se refiere a las autoridades en materia de seguridad escolar, es pertinente integrar a la Secretaría de Cultura, al Instituto del Deporte y Cultura Física, al Sistema Integral para la Familia de los Municipios, así como las facultades correspondientes a cada dependencia o instancia de gobierno, incluyendo a las propuestas por el iniciador el Diputado Arturo Flores Solorio. Lo anterior en razón de que las dependencias mencionadas, son fundamentales para la atención, tratamiento y solución integral de la problemática de violencia y seguridad escolar.
Es importante resaltar que estas Comisiones dictaminadoras, consideran oportuno que dentro de las atribuciones de la Secretaría de Educación, se encuentre la de garantizar en cada plantel educativo la adscripción de un psicólogo y/o trabajador social, modificación que se realiza atendiendo a que es fundamental su acompañamiento para brindar apoyo a las y los estudiantes de todos los niveles educativos, en razón de que dadas las circunstancias actuales por las que atraviesa la sociedad en términos del incremento de los índices de violencia tanto al interior, como al exterior de las escuelas, resulta trascendental trabajar en el desarrollo psico-emocional de la niñez y juventud morelense.
De igual manera lo relativo a las autoridades auxiliares, se integraron a los Consejos Municipales y Escolares, a los padres y madres de familia o tutores para que a través de la asociación de padres de familia de cada plantel educativo, coadyuven en el proceso formativo de las y los escolares en materia de la prevención y atención de la violencia escolar, estableciéndose lo que les corresponde realizar en materia de seguridad escolar. Asimismo, se distinguió a las autoridades dividiéndolos por nivel educativo; en cuanto hace a las facultades de los directivos como auxiliares de seguridad escolar, se precisaron y ampliaron las facultades propuestas por los iniciadores.
En cuando hace al Título Segundo, Capítulo III denominado “Consejos Municipales de Seguridad Integral Escolar, de la propuesta del Diputado Edmundo Javier Bolaños Aguilar, estas Comisiones dictaminadoras consideran que es ocioso crear otra estructura a nivel municipal, dado que existen los Consejos Municipales de Participación Social en la Educación, mismos que se encuentran integrados y funcionando en cada Municipio, por lo cual conforme a las atribuciones establecidas en el artículo 93 Ter, de la Ley de Educación del Estado de Morelos, se encuentra la de ser coadyuvantes en diversas actividades para el mejoramiento de la educación.
En ese mismo orden de ideas se modifica lo relativo al Consejo Estatal de Seguridad Integral Estatal, el cual será sustituido por el Consejo Estatal de Participación Social en la Educación, lo anterior, en virtud de que conforme al artículo 69, de la Ley General de Educación, 95 quater de la Ley de Educación del Estado de Morelos y el acuerdo número 280 por el que se establecen los lineamientos generales a los que se ajustarán la constitución y funcionamiento de los Consejos de Participación Social en la Educación, ya existe la referida estructura y entre sus funciones se encuentra la de buscar la desarrollo de la propia escuela y se encuentra constituido por algunas de las autoridades que los iniciadores establece en sus propuestas.
Por lo cual y bajo el argumento esgrimido en el párrafo que antecede, y toda vez que se encuentra integrado el Consejo Estatal, es innecesaria la creación de otra estructura que sería disfuncional, sin embargo lo que si es viable es fortalecerla con las atribuciones que el Diputado Edmundo Javier Bolaños Aguilar establece en su iniciativa.
Se considera improcedente lo relativo a la supletoriedad de la Ley, argumentado que el presente ordenamiento establece funciones de coordinación de diferentes dependencias, para que en el ámbito de sus respectivas competencias, implementen acciones para la aplicación de la política pública a favor de la convivencia y seguridad de la comunidad escolar.
Se incorporan los Comités de Protección Civil, mismos que ya se encuentran conformados en los planteles educativos, y que son los responsables de atender las cuestiones relacionadas con protección civil y emergencia del entorno escolar.
Lo relativo a las brigadas escolares, se define su integración considerando la estructura del Protocolo Operativo de Seguridad Escolar, el cual contempla lo que denomina subcomités operativos, mismos que se encuentran en cada escuela pública. Es oportuno mencionar que en lo que respecta al ordenamiento en cuestión las brigadas se conformarán tanto en escuelas públicas como privadas.
En el Capítulo IV denominado “Del contenido mínimo de los Reglamentos interiores en materia de seguridad escolar”, los iniciadores establecen algunos aspectos que deben cumplir los mismos.
Sin embargo, para estas Comisiones Dictaminadoras resulta importante dejar establecido que los Reglamentos serán expedidos por la Secretaría de Educación, atendiendo al nivel educativo que corresponda, de igual manera se considera que en los Reglamentos se establecerán medidas disciplinarias y correctivas, lo que se fundamenta en virtud de que dentro del funcionamiento actual de las instituciones educativas los directivos y profesores, aplican castigos y sanciones, que no se encuentran reglamentadas y que dependen de cada profesor y de su estilo tanto educativo, como hasta personal.
Al respecto, la Doctora en Psicología M. Vidal Lucena, considera que las sanciones disciplinarias que se imponen en la escuela, deben ser sanciones, en la medida de lo posible, reparadoras. Reparadoras significa que intenten, cuando se pueda, reparar el daño o molestia causada a los demás, y que no dañen al alumno que ha realizado la conducta o comportamiento incorrecto, que no le dañen ni física ni psíquicamente.
Lo que quiere decir que no puede existir una sanción, ni una, que entre en contradicción con los derechos reconocidos del niño, todas las sanciones, tienen que regirse por ese principio o principios que son los Derechos Humanos y los Derechos del Niño. 3
En virtud de lo anterior, estas Comisiones Dictaminadoras consideran que las modificaciones propuestas dan integralidad, claridad y viabilidad al presente Proyecto de Ley, coincidiendo ampliamente con los términos del dictamen, por lo cual de manera colegiada otorgamos nuestro voto a favor.
VI. DE LAS OBSERVACIONES REALIZADAS POR EL EJECUTIVO ESTATAL
Una vez aprobada la reforma en comento, y remitida al Ejecutivo Estatal para su publicación, el Gobernador del Estado sometió a consideración del Congreso, las observaciones a dicha reforma, las cuales se presentan a continuación:
1. Técnica normativa o legislativa
Las reglas o normas técnicas específicas a que debe ajustarse la acción legislativa, constituyen la denominada técnica legislativa.4 Todos los actos legislativos deben cumplimentar una serie de requisitos técnicos, que tienden básicamente a asegurar su integralidad, su irreductibilidad, coherencia, correspondencia y realismo, además según su clase y contenido, otros requisitos específicos.5
En un Estado de Derecho, sólo una decisión política no es suficiente para hacer vigente una decisión. Necesita una forma, una redacción, que la racionalice. Dicha redacción es la racionalización escrita de la decisión política, a través del lenguaje.
A la instrumentación de la decisión política a través de su racionalización escrita con carácter normativo (esto es, vinculante) es lo que solemos conocer como técnica normativa o técnica legislativa.6
En este orden, del análisis jurídico practicado al aprobado Proyecto de Ley de mérito, por cuanto a la técnica normativa que le resulta propia, es de observarse por el suscrito en su calidad de titular del Poder Ejecutivo, lo siguiente:
1.1 Por regla gramatical, todas las fracciones de los artículos que integran a la Ley, en su parte final deben terminar con el signo de puntuación “;”, con excepción de la penúltima fracción, misma que en su parte final debe ser seguida por una coma y la conjunción correspondiente (“, y” “, e”, “, o”, etc.), ello en razón de que le sigue una última fracción que debe seguirse a su vez de un punto final. En este tenor, se sugiere realizar las modificaciones pertinentes en todos aquellos artículos que contengan fracciones, a fin de dotar de pulcritud gramatical, claridad, homogeneidad y corrección de estilo al documento en análisis.
1.2 Por otro lado, si bien es cierto la presente Ley aprobada establece, en su artículo 2, una serie de términos y definiciones con el objeto de emplearlos en el resto del contenido de la misma a fin de facilitar su interpretación y aplicación; no menos cierto es que en todo el cuerpo normativo de la Ley de mérito, dichos términos o conceptos se encuentran empleados de manera incorrecta o distinta a la prevista en el citado artículo 2, lo cual genera incertidumbre jurídica al destinatario de la norma y no logra el cometido planteado por ese Poder Legislativo, que es el darle a los ciudadanos un instrumento ordenado y de fácil lectura.
Lo anterior se explica e ilustra de mejor forma con el siguiente cuadro:
EL ARTÍCULO 2, CONDUCENTEMENTE, DEFINE:
EN EL CUERPO DE LA LEY SE EMPLEA:
Plantel educativo;
Planteles educativos;
Planteles educativos públicos y privados del Estado,
Escuelas públicas y privadas del Estado;
Centro educativo, y
Así mismo se destaca que en ocasiones estos términos se emplean en el texto normativo con mayúsculas iniciales, y en otras, con minúsculas.
Homologar el término empleado.
Brigada Escolar: Grupo de personas que actúan con el fin de aplicar las acciones y medidas para la convivencia y seguridad escolar, de igual manera son coadyuvantes de las actividades relacionadas con la protección civil y con el fomento de una vida sana y saludable;
Brigadas, y
De igual manera, en ocasiones estos términos se emplean en el texto normativo con mayúsculas iniciales, y en otras, con minúsculas.
Comité de Protección Civil Escolar: Grupo de personas conformado por alumnos y docentes, encargados de atender situaciones de protección civil y que son coadyuvantes de las brigadas escolares y de los consejos;
Comité de protección civil, y
Comité de protección civil escolar
Comunidad educativa o escolar: Conjunto de personas que comparten espacios educativos, dentro de los cuales se consideran a alumnos, directivos escolares, personal docente, administrativo y de apoyo de las escuelas, padres y madres de familia o tutores, vecinos, autoridades educativas y locales;
Se destaca que en ocasiones estos términos se emplean en el texto normativo con mayúsculas iniciales, y en otras, con minúsculas.
Homologar el término empleado
Seguridad Escolar: Medidas de atención y prevención en materia de violencia escolar entre integrantes de la comunidad escolar, que permitan a los receptores de violencia su sano desarrollo y a los generadores de la misma la modificación de actitudes y comportamiento de patrones violentos, a efecto de impulsar el derecho a una educación libre de violencia y de lograr la convivencia para la paz;
Seguridad de la Comunidad Escolar;
Seguridad en la comunidad escolar;
Seguridad Escolar, y
Seguridad en cada uno de los planteles de educación básica.
En ocasiones estos términos se emplean en el texto normativo con mayúsculas iniciales, y en otras, con minúsculas.
Programa Estatal: Al Programa para la Convivencia y Seguridad de la Comunidad Escolar, como la política pública de atención y prevención, que incluye las medidas a realizar, como lo son apoyo psicológico, social, médico, jurídico, por parte de las dependencias públicas y privadas, para el tratamiento de los casos de violencia escolar y que será elaborado de manera anual por el Consejo Estatal de Participación Social en la Educación;
Programa Estatal para la Convivencia y Seguridad de la Comunidad Escolar;
Programa para la Convivencia y Seguridad de la Comunidad Escolar, y
Consejo Estatal: Consejo Estatal de Participación Social en la Educación.
Consejo Escolar;
Consejos de participación social, y
Consejos de Participación Social en la Educación.
En virtud de lo anterior, se estima conveniente que el uso de los términos establecidos en el artículo 2 de la Ley analizada, se homologuen en todo el contenido de ésta última, a fin de dotar de mayor certeza jurídica al documento de mérito con el fin de que los destinatarios de la Ley la entiendan con toda claridad y puedan cumplirla en sus términos.
Independientemente de lo anterior, también se sugiere, por criterios de técnica normativa, que el orden en que se enlistan las definiciones contenidas en el citado artículo 2 sea alfabético, para facilitar al destinatario su lectura y utilización.
1.3 En ese mismo sentido, se estima oportuna y necesaria la inclusión de otras definiciones en el artículo 2 de cuenta, ello en virtud de que son empleadas de manera reiterativa en todo el cuerpo normativo de la Ley materia de análisis, lo que favorecerá la lectura y comprensión del ordenamiento legal por sus destinatarios.
Lo anterior, principalmente, en atención a lo dispuesto en el artículo 95, de la Ley de Educación del Estado de Morelos, que al efecto dispone textualmente:
ARTÍCULO 95.- El Sistema de Consejos de Participación Social estará integrado por:
I.- Un Consejo Estatal de Participación Social que como órgano de consulta, orientación y apoyo, funcione con la participación de los padres de familia y representantes de sus asociaciones, maestros y representantes de su organización sindical, instituciones formadoras de docentes, autoridades educativas estatales, municipales, así como de sectores sociales de la Entidad especialmente interesados en la educación;
II.- En cada Municipio, un Consejo Municipal de Participación Social, integrado por las autoridades municipales, padres de familia y representantes de sus asociaciones, maestros distinguidos y directivos de las escuelas establecidas en el Municipio, representantes de la organización sindical de los maestros, representantes de organizaciones sociales y demás interesados en el mejoramiento de la educación;
III.- En cada escuela pública de educación básica, un Consejo Escolar de Participación Social, integrado con padres de familia y representantes de sus asociaciones, maestros y representantes de su organización sindical, directivos de la escuela, ex alumnos, así como los demás miembros de la comunidad interesados en el desarrollo de la propia escuela. Consejos análogos podrán operar en las escuelas particulares de educación básica.
Cada Consejo se integrará con una estructura mínima formada por un Presidente, un Secretario, un TESORERO, y dos vocales, que lo serán quienes designe el propio Consejo de que se trate.
De esta forma, los términos o conceptos que se sugieren incluir en el artículo 2, según corresponde y conforme al orden alfabético respectivo, son los siguientes:
Acoso escolar: los procesos de intimidación y victimización entre miembros de la comunidad escolar;7
Consejo Estatal de Participación Social en la Educación: órgano de consulta, orientación y apoyo, que funciona con la participación de los padres de familia y representantes de sus asociaciones, maestros y representantes de su organización sindical, instituciones formadoras de docentes, autoridades educativas estatales, municipales, así como de sectores sociales de la Entidad especialmente interesados en la educación;
Consejos Municipales de Participación Social en la Educación: aquellos integrados por las autoridades municipales, padres de familia, representantes de sus asociaciones, maestros distinguidos y directivos de las escuelas establecidas en el Municipio, representantes de la organización sindical de los maestros, representantes de organizaciones sociales y demás interesados en el mejoramiento de la educación;
Consejos Escolares de Participación Social en la Educación: aquellos integrados con padres de familia y representantes de sus asociaciones, maestros y representantes de su organización sindical, directivos de la escuela, ex alumnos, así como los demás miembros de la comunidad interesados en el desarrollo de la propia escuela;
Generador: a la persona, menor o mayor de edad, que inflija violencia escolar en contra de un integrante de la comunidad escolar, o bien, participe de forma, directa o indirecta, con aquella;
Receptor: a la persona, menor o mayor de edad, que sea víctima de violencia escolar;
Sistema DIF Morelos: al Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Estado de Morelos, y
Sistemas Municipales DIF: a los Sistemas para el Desarrollo Integral de la Familia de cada uno de los Municipios del estado de Morelos.
Las anteriores observaciones y sugerencias, encuentran fortaleza, justificación, fundamento y motivación en el hecho de que los actos legislativos deben ser completos, esto es, que en relación con los objetivos perseguidos, la clase de acto de que se trate y la naturaleza de su contenido tengan todas las normas pertinentes; ya que es de explorada doctrina que en medida de que un acto legislativo que no es integral, es decir, que no agote sus posibilidades normativas, será un dispositivo normativo deficiente, que requerirá el dictado de otros actos legislativos (modificatorios o complementarios), tendientes a superar las lagunas técnicas de aquél.8
1.4 Independiente de lo anterior, debe precisarse que se estiman desacertadas distintas definiciones que se contienen en el artículo 2 de mérito, tal es el caso de las siguientes:
Por cuanto a la definición que se realiza de “Violencia Escolar” como “…la forma de agresión o maltrato psicológico, físico, verbal o sexual, a través de los medios o modalidades establecidos en el artículo 30 del presente ordenamiento, realizada dentro o fuera de las instituciones educativas públicas y privadas, ejercida por cualquier integrante de la comunidad educativa, de manera reiterada, y sin provocación aparente por parte del receptor; que daña la integridad y el bienestar físico y psicológico de forma inmediata al hacerle sentir un temor razonable al sufrir algún daño de cualquier tipo y que afecta gravemente su desarrollo, su educación y su integración social a inmediato, mediano y largo plazo…”; se estima que ésta debe incluir conceptos ya definidos como “Plantel escolar, escuela o centro educativo”; por otra parte, debe procurar mayor claridad respecto de quien recibe la afectación, es decir, del receptor en la parte in fine de la definición, y toda vez que se trata de una hipótesis normativa que pudiera no surtirse al no actualizarse la totalidad de sus supuestos, es que se debe guardar cuidado en la integración de sus elementos. De ahí que se sugiere:
Violencia Escolar: Cualquier forma de maltrato psicológico, emocional, verbal o físico producido de forma inmediata o mediata, reiterada, intencional y deliberada a lo largo de un tiempo determinado, en cualquiera de sus modalidades, realizada dentro o fuera de un plantel escolar, por cualquier integrante de la comunidad educativa a otro, sin provocación aparente, con el propósito de dañar la integridad y el bienestar físico y psicológico del receptor. 9
Respecto de la definición de “Comunidad Escolar”, si bien se contemplan a todas aquellas personas que comparten los espacios educativos, no menos cierto es que se contempla a “vecinos”; sin embargo, no se precisa con exactitud a que personas se está haciendo referencia con dicho término, es decir, si se trata de vecinos de los miembros de la comunidad escolar o del plantel escolar, escuela o centro escolar.
Finalmente, en abono de lo sostenido en el numeral 1.3. que antecede, respecto del denominado “Consejo Estatal”, éste es definido o identificado a su vez por el legislador con el “Consejo Estatal de Participación Social en la Educación”, ya que como se desprende del apartado de “Modificaciones a la Iniciativa”, ese Poder Legislativo estimó pertinente dar la definición citada a dicho Consejo, con base en el siguiente razonamiento:
“…conforme al artículo 69 de la Ley General de Educación, 95 quater de la Ley de Educación del Estado de Morelos y el acuerdo número 280 por el que se establecen los lineamientos generales a los que se ajustarán la constitución y funcionamiento de los Consejos de Participación Social en la Educación, ya existe la referida estructura y entre sus funciones se encuentra la de buscar la desarrollo de la propia escuela y se encuentra constituido por algunas de las autoridades que los iniciadores establece en sus propuestas.”
Sin embargo, es menester precisar que la Ley de Educación del Estado de Morelos, prevé una denominación distinta para dicho Consejo (además de no hacerlo en el artículo 95 quater –que cabe señalar no existe- como se indica en la iniciativa, sino en el transcrito artículo 95, fracción I, de la citada Ley).
Por lo anterior, se estima conveniente realizar la modificación a la denominación dada al Consejo Estatal, a fin de guardar plena congruencia con la normatividad del Estado, y otorgar un marco normativo actualizado, vigente y coherente.
Por lo anterior, se sugiere perfeccionar su texto, a fin de realizar una mejor especificación, pues de dejarlo establecido en los términos previstos podría dar lugar a interpretaciones equivocadas.
1.5 Con relación al artículo 5 del ordenamiento que se observa, en él se establecen las autoridades en materia de Seguridad Escolar, contemplándose dentro de éstas, en sus fracciones III y VI, a la Secretaría de Seguridad Pública y a la Procuraduría General de Justicia del Estado de Morelos, respectivamente; sin embargo, es necesario considerar la inclusión de dichas autoridades y la denominación utilizada para cada una, en virtud de lo siguiente:
Por lo que concierne a la Secretaría de Seguridad Pública, es menester destacar que en días pasados fue presentada por el suscrito, ante ese Poder Legislativo, como preferente la “INICIATIVA DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE DISTINTAS LEYES ESTATALES PARA CREAR, ESTABLECER Y REGULAR AL COMISIONADO Y LA COMISIÓN ESTATAL DE SEGURIDAD PÚBLICA”; cuya esencia radica en reasignar las atribuciones conferidas por la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos de la Secretaría de Seguridad Pública a la Secretaría de Gobierno del Poder Ejecutivo Estatal, convirtiendo la primera en una Comisión Estatal de Seguridad Pública, dependiente de la segunda, en armonía con el modelo federal en la materia.
Por lo que corresponde a la Procuraduría General de Justicia del Estado de Morelos, es menester destacar que el pasado diecinueve de febrero de la presente anualidad, ese Congreso del Estado ha aprobado la “INICIATIVA DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE MORELOS PARA ESTABLECER LA FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO DE MORELOS” y que ahora se encuentra en el ámbito municipal para complementar el proceso de reforma constitucional; la cual –cabe señalar- tiene por objeto la restructuración integral a la citada Procuraduría General de Justicia, para convertirse en una auténtica Fiscalía General del Estado de Morelos.
Por otro lado, aunado y en complemento de lo anterior, es el caso que el suscrito Gobernador del Estado presente el pasado día primero de febrero de 2014, como preferente también, la “INICIATIVA DE LEY ORGÁNICA DE LA FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO DE MORELOS”.
El Proyecto de Ley que se devuelve no solamente les otorga a las citadas unidades gubernamentales el carácter de autoridades en el ámbito de aplicación de la norma, sino que además les es conferida una serie de atribuciones específicas y, además, se les faculta para ser integrantes del llamado “Consejo Estatal de Participación Social en la Educación”.
En virtud lo señalado en los puntos que anteceden, se estima necesario revalorar la forma en que se incluyen y denomina a tales autoridades en el proyecto de Ley que se devuelve, ello que a fin de contar con un marco normativo vigente y actualizado, y dotar de certeza jurídica a los depositarios de la norma, guardando congruencia orgánica y sistémica en los actos legislativos.
1.6 En correlación con el apartado 1.5 que antecede, es menester destacar lo dispuesto en el artículo 5, fracción VII, pues se contempla como autoridad en materia de Seguridad Escolar a la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos, otorgándole por ello atribuciones específicas, mismas que derivan a su vez en obligaciones a su cargo; lo que debe revalorar a juicio del Poder Ejecutivo, considerando que por virtud de los dispuesto en el artículo 23-B de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, la citada Comisión es un organismo constitucional autónomo, y en tal virtud se regirá por su propia normatividad interna.
Desde el punto de vista etimológico, se llama autónoma a la Entidad que se rige por su propia ley, es decir, que no depende de una norma que no sea la suya. La autonomía sin embargo, no es soberanía. Los entes autónomos gozan de la facultad de decidir sobre sus asuntos, pero están sometidos a la soberanía estatal.10
Pedroza de la Llave, señala que el concepto de autonomía tiene sus raíces en los vocablos griegos “auto” que significa “mismo”, y “nomos” que significa “ley o norma”, es decir, es la potestad para darse leyes a sí mismos o dictarse sus propias normas. También tiene la acepción de ‘libre albedrío’ y ‘mando propio’; este término alude a un cierto poder de autonormación y autogobierno, poder atribuido a entes no soberanos de emitir normas jurídicas equiparadas a las normas de un ente soberano.
Asimismo, el término ‘autonomía’ es un vocablo exquisitamente polisémico, pero particularmente en el sentido institucional, «aparece subjetivamente como ‘la potestà di darsi un ordinamento giuridico’, y, objetivamente, ‘come il carattere proprio di un ordinamento giuridico che individui o enti si constituisno da se»11
La noción de órgano constitucional autónomo ha venido construyéndose a la par de las transformaciones del derecho constitucional derivadas del replanteamiento de algunas teorías o principios considerados a principios del siglo XX como verdaderos dogmas jurídicos. Dentro de la delimitación de su concepto se ha sostenido que órganos constitucionales autónomos son aquellos que se ponen como “inmediatos participes de la soberanía”; aquellos órganos que surgen de modo “inmediato” de la Constitución, o aquellos a los que el concepto de “jerarquía” no puede aplicárseles. Por este motivo, a lado de su denominación como órganos constitucionales autónomos aparecen igualmente como órganos de vértice, órganos supremos u órganos fundamentales del Estado.
La autonomía normativa en relación a los órganos constitucionales implica, en términos generales, la potestad para darse sus propias normas; es decir, la capacidad que se les confiere para ordenar y regular su propia organización, su funcionamiento y los procedimientos de que se vale para el ejercicio de sus atribuciones.
La prerrogativa en cuestión no se ejerce en atención a un interés privado del órgano, sino en función a un interés público que deriva de la necesidad de asegurar su funcionamiento independiente. En este contexto, la independencia del órgano se configura a través de los límites impuestos a su regulación jurídica desde órganos externos, como los que tienen a su cargo la reforma de la Constitución o de la ley ordinaria, y de las capacidades de regulación autónoma conferidas al mismo.
Su manifestación más evidente consiste en la atribución de una potestad reglamentaria, cuyos productos, reglamento interior, lineamientos y acuerdos, deben sujetarse al mismo procedimiento de publicación del resto de las normas jurídicas estatales. La producción normativa de un órgano constitucional no representa solamente la capacidad de establecer normas de auto organización con efectos internos, cuya eficacia vincule en exclusiva a los órganos y funcionarios de la institución; por el contrario, son normas con efectos externos que vinculan no sólo al órgano que los produce, sino a todos aquellos entes o personas que por la función desarrollada por el órgano, mantienen un conjunto de relaciones institucionales con él. Son normas que no necesitan sanción o promulgación, ni ser refrendadas o ratificadas por ningún otro órgano del Estado. Por el órgano del que emanan, en muchas ocasiones se les confiere un rango jurídico igual al de la ley.
La autonomía normativa supone la racionalización normativa de la vida y el funcionamiento de los órganos constitucionales, de conformidad con lo establecido por la Constitución y por la ley de referencia. Estas normas deben dictar únicamente lo que se considere jurídicamente relevante para la existencia autónoma, la organización, funcionalidad e independencia del órgano, dejando la concreta regulación de sus perfiles en manos de normas de producción propias.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en Pleno, respecto de los órganos constitucionales autónomos ha sostenido que guardan las siguientes notas propias:
Surgen bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de poder, evolucionando así la teoría tradicional de la división de poderes dejándose de concebir la organización del Estado derivada de los tres tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) que, sin perder su esencia, debe considerarse como una distribución de funciones o competencias, haciendo más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado.
Se establecieron en los textos constitucionales, dotándolos de garantías de actuación e independencia en su estructura orgánica para que alcancen los fines para los que fueron creados, es decir, para que ejerzan una función propia del Estado que por su especialización e importancia social requería autonomía de los clásicos poderes del Estado.
La creación de este tipo de órganos no altera o destruye la teoría tradicional de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos órganos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, pues su misión principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales.
Atento a lo anterior, las características esenciales de los órganos constitucionales autónomos son: a) Deben estar establecidos directamente por la Constitución Federal; b) Deben mantener, con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación; c) Deben contar con autonomía e independencia funcional y financiera; d) Deben atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.
Encuentran aplicación las siguientes jurisprudencias que se citan:
ÓRGANOS AUTÓNOMOS ESTATALES. PUEDEN ESTABLECERSE EN LOS REGÍMENES LOCALES.
En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no existe precepto que autorice expresamente la creación de órganos constitucionales autónomos; sin embargo, atendiendo a la evolución de la teoría tradicional de la división de poderes en la que se ha dejado de concebir la organización del Estado derivada de los tres poderes tradicionales (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) que sin perder su esencia, ahora se considera como una distribución de funciones o competencias para hacer más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado, es como se ha permitido su existencia en el sistema jurídico mexicano, a través de diversas reformas constitucionales, sin que se advierta que la incorporación de dichos órganos autónomos sea privativa del órgano reformador de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que conforme al régimen republicano, democrático y federal que establece la Norma Fundamental, los Estados de la República no están obligados a establecer, como órganos de poder, únicamente a los señalados en la Ley Suprema, puesto que en uso de la libertad soberana de que gozan en su régimen interior pueden, según sus necesidades, crear cuantos órganos consideren indispensables para su desarrollo, así como para atribuirles facultades y consignar las limitaciones pertinentes, siempre y cuando no contravengan las estipulaciones del Pacto Federal.12
El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de los órganos constitucionales autónomos ha sostenido que: 1. Surgen bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de poder, evolucionando así la teoría tradicional de la división de poderes dejándose de concebir la organización del Estado derivada de los tres tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) que, sin perder su esencia, debe considerarse como una distribución de funciones o competencias, haciendo más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado. 2. Se establecieron en los textos constitucionales, dotándolos de garantías de actuación e independencia en su estructura orgánica para que alcancen los fines para los que fueron creados, es decir, para que ejerzan una función propia del Estado que por su especialización e importancia social requería autonomía de los clásicos poderes del Estado. 3. La creación de este tipo de órganos no altera o destruye la teoría tradicional de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos órganos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, pues su misión principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales. Atento a lo anterior, las características esenciales de los órganos constitucionales autónomos son: a) Deben estar establecidos directamente por la Constitución Federal; b) Deben mantener, con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación; c) Deben contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y d) Deben atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.13
1.7 Así mismo, con relación a la fracción XII del mismo artículo 5 de la Ley que se observa, establecen como autoridades en materia de seguridad escolar a “Todos aquellos que forman parte de los Consejos de Participación Social en la Educación” (sic); por lo que, de tomar en consideración lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley de Educación del Estado de Morelos14, previamente citado, se entenderá que se hace referencia al Consejo Estatal de Participación Social, a los Consejos Municipales de Participación Social y a los Consejos Escolares de Participación Social.
Lo anterior se destaca en virtud de que el artículo 17, específicamente en sus fracciones IV y V, contemplan a los Consejos Municipales de Participación Social en la Educación y a los Consejos Escolares de Participación Social en la Educación como instancias auxiliares en materia de Seguridad Escolar.
En ese sentido, es necesario decidir si dichos Consejos deberán considerarse como autoridades en materia de seguridad escolar o como instancias auxiliares en dicha materia; para que, en ese sentido, se establezcan con precisión tanto sus atribuciones, como los alcances de las mismas.
Máxime cuando no podrían ostentar ambas calidades (autoridades y auxiliares) simultáneamente; siendo el caso que para el Poder Ejecutivo, que dichos Consejos únicamente podrían erigirse como auxiliares en la materia, dado que conforme a lo establecido en el citado artículo 95, de la Ley de Educación del Estado de Morelos, estos Consejos se tratan de órganos de consulta, orientación y apoyo, y el otorgarles atribuciones y un carácter ejecutivo atentaría en contra de su propia finalidad.
1.8 Es menester destacar que en la fracción II del artículo 19 se hace referencia al “Instituto de la Educación del Estado”; sin embargo, la denominación correcta es “Instituto de la Educación Básica del Estado de Morelos”, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto de su creación; de ahí que se surta la necesidad de practicar la corrección pertinente.
1.9 Así mismo, resulta necesario señalar que en la fracción II del artículo 20, se hace referencia al Programa de Escuelas para Padres; sin embargo, de conformidad con lo establecido en la Ley de Educación del Estado de Morelos, específicamente en su Capítulo II del Título Cuarto, la denominación correcta es “Programa Escuela de Padres y Tutores”, siendo necesario, por lo tanto, utilizar ésta última en lugar de aquella.
1.10 Por su parte, el artículo 26, fracción XI, prevé a la Dirección de Protección Civil, siendo el caso que por virtud de lo dispuesto en la Ley General de Protección Civil para el Estado de Morelos, la denominación correcta de la unidad gubernamental competente es el “Instituto Estatal de Protección Civil”. Por lo que se sugiere su corrección.
Todo lo anterior se robustece si se tiene en consideración que el acto legislativo necesariamente requiere de unidad de pensamiento, la que se puede ver afectada por contradicciones y por inarmonías en su emisión; vicios que conspiran contra la precisión y claridad del acto legislativo, produciendo además inseguridad y arbitrariedad así como la ineficacia del acto mismo, lo que puede posibilitar a su vez, que su cumplimiento sea en sentido distinto al esperado, produciendo efectos no deseados y otorgándole el carácter de inconveniente.15
2. De las atribuciones conferidas por la Ley
Respecto de las atribuciones otorgadas a las autoridades citadas en el artículo 5 de la Ley materia de las presentes observaciones, es necesario destacar lo siguiente:
2.1 Respecto de aquellas conferidas a la Secretaría de Educación:
Resulta oportuna la modificación de la redacción de la fracción III del artículo 7, pues se encuentra redactada haciendo uso del hipérbaton16 impidiendo la comprensión clara de su contenido, y además, en ella no se hace uso de los conceptos a que se refiere el artículo 2 de la propia Ley. Razón por la que la redacción sugerida es la siguiente:
III. Diseñar el contenido del Programa Estatal Consejo Estatal, mismo que tendrá que presentar al Gobernador del Estado, previa aprobación del Consejo Estatal;
En la fracción VI se establece que dicha Secretaría de Educación deberá: “…garantizar en cada plantel educativo la adscripción de un psicólogo y/o trabajador social…”.
Al respecto, si bien es cierto que en el punto 6 del apartado de “Modificaciones a la Iniciativa”, las Comisiones dictaminadoras consideraron oportuno realizar modificaciones a la Ley que se observa, entre ellas la prevista en este punto, en razón de que: “…es fundamental su acompañamiento para brindar apoyo a las y los estudiantes de todos los niveles educativos, en razón de que dadas las circunstancias actuales por las que atraviesa la sociedad en términos del incremento de los índices de violencia tanto al interior, como al exterior de las escuelas, resulta trascendental trabajar en el desarrollo psico-emocional de la niñez y juventud morelense. …”
Cierto es también que, en el cuerpo normativo de la Ley que se devuelve, no se prevé ni se precisa el objeto de la adscripción de dicho profesionista; así como tampoco se establecen las atribuciones, obligaciones, funciones, encargo o participación en la materia y cumplimiento de la norma, sino que únicamente se establece en el artículo 21 de la Ley en ciernes, que éstos integrarán las Brigadas Escolares, lo que aprecia insuficiente ante la preocupación que se comparte con el Poder Legislativo de que los integrantes de la comunidad escolar cuenten con el acompañamiento de un profesionista de tal envergadura para sortear las situaciones que se pudieran enfrentar ante la denominada violencia escolar.
Por lo cual, resulta evidente subsanar las omisiones aludidas, a fin de establecer plenamente en el cuerpo normativo el objeto de su adscripción, así como las atribuciones y la participación que tendrán los profesionistas en cita.
Además de lo anterior, es el caso que no se prevé ni contempla en el cuerpo de la iniciativa de Ley aprobada, la evaluación de impacto presupuestario, acorde con los Planes y Programas de Gobierno, que haga posible determinar la partida presupuestal con la que dispondrá el Ejecutivo a mi cargo para dar el debido cumplimiento a la disposición en comento; pues la adscripción en cada uno de los centros escolares de un profesionista en psicología implicará, sin duda, una erogación a cargo de la referida Secretaría de Educación. Requisito que se exige por el artículo 97, del Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos, que textualmente señala:
ARTÍCULO 97.- Las iniciativas de leyes o decretos que sean presentadas ante Congreso y que:
I. Impacten en la estructura ocupacional de las dependencias y entidades por la creación o modificación de unidades administrativas y plazas o, en su caso, creación de nuevas instituciones;
II. Que impacten los programas aprobados de las dependencias y entidades;
III. Que establezcan destinos específicos de gasto público. En este caso, solamente podrán preverse destinos específicos en leyes fiscales;
IV. Que establezcan nuevas atribuciones y actividades que deberán realizar las dependencias o entidades, y
V. Que incluyan disposiciones generales que incidan en la regulación en materia presupuestaria, organizacional o del servicio profesional de carrera;
Deberán contener evaluación de impacto presupuestario, acorde con los planes y programas de gobierno. Toda propuesta de aumento o creación del gasto público, deberá agregarse la correspondiente iniciativa de ingreso distinta al financiamiento o compensarse con reducciones en otras previsiones de gasto.
Lo anterior cobra mayor sustento, si se toman en consideración los principios constitucionales de legalidad, eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez que debe salvaguardar el ejercicio del Gasto Público, que obligan a que sólo procederá realizarse un pago que esté efectivamente previsto en el Presupuesto o determinado por la Ley posterior, según refiere el artículo 126, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos en su artículo 83.
En apoyo a lo antes expuesto, se cita la siguiente jurisprudencia:
GASTO PÚBLICO. EL ARTÍCULO 134, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ELEVA A RANGO CONSTITUCIONAL LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, EFICIENCIA, EFICACIA, ECONOMÍA, TRANSPARENCIA Y HONRADEZ EN ESTA MATERIA.
Del citado precepto constitucional se advierte que el correcto ejercicio del gasto público se salvaguarda por los siguientes principios: 1. Legalidad, en tanto que debe estar prescrito en el Presupuesto de Egresos o, en su defecto, en una ley expedida por el Congreso de la Unión, lo cual significa la sujeción de las autoridades a un modelo normativo previamente establecido. 2. Honradez, pues implica que no debe llevarse a cabo de manera abusiva, ni para un destino diverso al programado. 3. Eficiencia, en el entendido de que las autoridades deben disponer de los medios que estimen convenientes para que el ejercicio del gasto público logre el fin para el cual se programó y destinó. 4. Eficacia, ya que es indispensable contar con la capacidad suficiente para lograr las metas estimadas. 5. Economía, en el sentido de que el gasto público debe ejercerse recta y prudentemente, lo cual implica que los servidores públicos siempre deben buscar las mejores condiciones de contratación para el Estado; y, 6.Transparencia, para permitir hacer del conocimiento público el ejercicio del gasto estatal.17
Controversia constitucional 55/2008. Municipio de Otzolotepec, Estado de México. 3 de diciembre de 2008. Mayoría de cuatro votos. Disidente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretarios: José Francisco Castellanos Madrazo, Raúl Manuel Mejía Garza y Agustín Tello Espíndola.
Ello sin perjuicio de lo señalado en el artículo transitorio del aprobado proyecto de Ley que se devuelve, que señala textualmente:
ARTÍCULO SEGUNDO.- El Ejecutivo Estatal deberá realizar las previsiones necesarias en el Presupuesto de Egresos 2014, para garantizar el cumplimiento de la presente Ley.
2.2 Respecto de las atribuciones conferidas a la Secretaría de Seguridad Pública, sin perjuicio de lo ya mencionado líneas arriba, se destaca:
En la fracción II del artículo 8 se establece “…Coordinar y auxiliarse de las autoridades y entidades auxiliares previstas en la presente Ley,…”; sin embargo es preciso destacar que la Ley aprobada no establece “entidades auxiliares”, sino únicamente “auxiliares en materia de seguridad escolar”, de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de la propia Ley sujeta a observaciones.
Por lo que resulta necesaria la modificación en su redacción, a fin de homologar dicha fracción con el resto del cuerpo normativo de la Ley. Más aún si tenemos en cuenta de conformidad con lo dispuesto por el artículo 46, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, las “entidades” de la Administración Pública Paraestatal son Organismos Auxiliares del Poder Ejecutivo y conducirán sus actividades en forma programada y con sujeción a las disposiciones del Plan Estatal de Desarrollo, a su Decreto o Ley de creación, a los programas sectoriales correspondientes, así como a las políticas y lineamientos de coordinación de la Secretaría o Dependencia a la cual estén sectorizadas.
De ahí que de no corregir tal circunstancia o, en su caso, prever una disposición que disipe toda duda al respecto, se podría dar lugar a errores interpretativos e incertidumbre para el destinatario de la norma.
Así también, en la fracción IX, del artículo 8, se prevé textualmente: “…Auxiliar en las revisiones a que se refiere el artículo 38 de esta Ley;…”; sin embargo, de la simple lectura de dicho artículo se advierte que la vinculación pretendida debe referirse al diverso 36, pues aquél artículo sólo prevé lo concerniente al programa específico de evacuación en caso de siniestro, en cambio el citado artículo 36 señala expresamente:
ARTÍCULO 36.- Con la finalidad de detectar la posesión de estupefacientes, armas o demás sustancias u objetos prohibidos en el interior del centro escolar, la brigada podrá convenir con los padres de familia y la autoridad competente cuando se trate de escuelas de educación básica que se practiquen revisiones a las pertenencias del alumnado. Cuando se trate de escuelas de educación media superior y superior, las revisiones se practicarán previo convenio con la brigada y la autoridad competente. Las revisiones deberán ser sorpresivas, cuando a petición de la brigada considere que se tienen elementos presumibles de detectar alguna incidencia delictiva dentro de la escuela.
En dicha revisión preventiva se privilegiará el respeto a la dignidad de los alumnos.
En ese sentido, es necesario subsanar el yerro señalado para establecer de manera precisa el artículo correcto, y brindar de esta manera al destinatario de la norma toda certidumbre al respecto.
2.3 Por cuanto a las atribuciones conferidas a la Secretaría de Salud, se dispone en su fracción VI que ésta deberá aplicar “las demás disposiciones que deriven de la Ley General de Salud, de la Ley de Salud y de la Ley Salud Mental (sic), ambas del estado”; sin embargo, ello se contempla de manera genérica, sin que se vincule en ningún sentido con la materia de la Ley que se analiza, por lo que se advierte incompleta la norma y, en ese sentido, debe ser perfeccionada.
2.4 En lo que concierne a las “obligaciones” impuestas a los padres de familia en el artículo 20, es necesario valorar la configuración del propio constructo normativo, toda vez que en los términos en que se encuentra redactado el citado precepto, éste se puede válidamente calificar como una norma imperfecta al carecer de sanción (lege imperfectae), haciendo nugatoria su finalidad de erigirse como una forma de eliminación o prevención de la violencia.
En abono de lo anterior, debemos tener presente que los textos normativos deben ser generales, impersonales, abstractos, obligatorios y coercitivos. Las normas jurídicas encierran siempre una o varias hipótesis o supuestos, de cuya realización depende el nacimiento de las obligaciones y de los derechos que las propias normas imponen u otorgan. Por cuya razón se ha dicho que las reglas que integran el derecho positivo son imperativos hipotéticos. Al realizarse una norma, implica que encierra una hipótesis y supone el hecho que produce consecuencias jurídicas. Entre el supuesto y su realización se establece un nexo, que algunos autores señalan como causa y efecto.
La obligatoriedad es aquella calidad que tiene algo para que pueda ser exigido como obligatorio, es decir, incondicionalmente, de manera absoluta, sin tolerar escusas, evasivas o pretextos. El vínculo por el cual alguien está unido (o vinculado) a algo obligatorio, recibe el nombre de obligación. 18
No pasa desapercibido de que en caso de que ese Poder Legislativo insista en la imposición de obligaciones a cargo de los padres de familia, deben tenerse en cuenta aquellas que ya les son inherentes por la simple paternidad conforme a la legislación familiar; y que éstas, al tratarse de normas imperativas y prohibitivas, deben ser plenamente claras respecto de los elementos que integran a la hipótesis de que se trata, toda vez que de no surtirse alguno de aquellos no se surtiría ésta última, no podría obligarse su cumplimiento y, mucho menos, sancionarse al infractor.
Así, se debe tener en consideración que los actos legislativos deben ser completos, esto es, que en relación con los objetivos perseguidos, la clase de acto de que se trate y la naturaleza de su contenido tengan todas las normas pertinentes.
Lo anterior adquiere trascendental relevancia, en medida de que un acto legislativo que no es integral, es decir, que no agote sus posibilidades normativas, será un dispositivo normativo deficiente, que requerirá el dictado de otros actos legislativos (modificatorios o complementarios), tendientes a superar las lagunas técnicas de aquél.19
3. Contravención a la Ley Estatal de Planeación
De una lectura integral y sistemática de los artículos 8, 44 y 47, se advierte que el denominado “Consejo Estatal de Participación Social en la Educación”, tiene la facultad de aprobar el “Programa Estatal para la Convivencia y Seguridad de la Comunidad Escolar”; sin embargo, esta situación contraviene lo dispuesto en la Ley Estatal de Planeación. Lo anterior es así, toda vez que el artículo 35 de la citada Ley establece que el Plan Estatal, los programas sub-regionales, institucionales y especiales deberán ser sometidos a la consideración y aprobación del Gobernador del Estado.
En ese mismo sentido, el artículo 36 de la Ley de la materia, señala que el Plan y los Programas son los instrumentos legales mediante los que el Ejecutivo del Estado, provee en la esfera administrativa, la exacta observancia de la Ley de Planeación. En tal virtud, tendrán el carácter de Reglamentos que deberán ser expedidos por el propio Titular del Ejecutivo y publicados en el Periódico Oficial del Estado, y una vez cumplida esta formalidad, entonces sí serán obligatorios para toda la Administración Pública del Estado.
Por lo anterior, se sugiere realizar los ajustes normativos necesarias para evitar la citada contravención, pues resulta evidente que la Ley que se devuelve, al conceder al “Consejo Estatal de Participación Social en la Educación” la facultad de aprobar el referido “Programa Estatal para la Convivencia y Seguridad de la Comunidad Escolar”, se desapega de lo previsto por la Ley Estatal de Planeación que deja la expedición del Programa al titular del Poder Ejecutivo y sólo una vez realizado dicho acto tal ordenamiento podría resultar obligatorio.
4. De la operatividad del Programa Estatal
El artículo 47, fracción IV, de la Ley analizada, prevé expresamente que el “Consejo Estatal” tendrá entre sus atribuciones la de: “…Aprobar los Manuales de Operación del Programa Estatal…”.
Ahora bien, resulta de explorado derecho que los Manuales de Operación de las Secretarías, Dependencias y Entidades de la Administración Pública, participan de la naturaleza jurídica de las Reglas Generales Administrativas, en tanto abarcan aspectos técnicos y operativos en materias específicas y su existencia obedece al acelerado crecimiento de la Administración Pública y su fundamento legal es una cláusula habilitante, conforme a la cual el legislador ha dotado a ciertas autoridades de la atribución para emitir las disposiciones necesarias para el exacto cumplimiento de su función, de manera que su ámbito de aplicación son actos administrativos que se expiden, dirigen y surten sus efectos al interior de las citadas Secretarías, Dependencias y Entidades.
De esta manera, los Manuales de Organización, de Operación, de Procedimientos y de Servicio al Público, son cuerpos normativos que contienen la información sobre las funciones y estructura orgánica de las Unidades Administrativas que las integran, los niveles jerárquicos, los sistemas de coordinación y comunicación, los grados de autoridad, de responsabilidad y la descripción de los puestos de los altos niveles de mando; es decir, determinan el funcionamiento específico de una unidad administrativa para el cumplimiento de sus objetivos y finalidades.
Razones por las cuales si consideramos que el denominado “Programa Estatal para la Convivencia y Seguridad de la Comunidad Escolar”, conforme a lo previsto en el artículo fracción VIII, del artículo 2 de la Ley en cita, se define como “la política pública de atención y prevención, que incluye las medidas a realizar, como lo son apoyo psicológico, social, médico, jurídico, por parte de las dependencias públicas y privadas, para el tratamiento de los casos de violencia escolar…”; resulta inconcuso que dicho Programa no podría contar con Manuales de Operación, pues no se trata de una Unidad Administrativa específica, sino de una política pública que bien podría reglamentarse, de ser el caso, a través de Reglas de Operación o Lineamientos, cuya naturaleza normativa es idónea para el caso y distinta a la de los pretendidos Manuales.
En este sentido, se sugiere a ese Congreso del Estado revalore lo dispuesto en el artículo 47 que nos ocupa, y deje que la previsión se realice en el Reglamento de la Ley y no en otra norma o regla administrativa.
Orientan lo anterior las siguientes tesis aisladas que citan:
MANUALES DE ORGANIZACIÓN DE LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL. REQUISITOS PARA QUE SE CONSIDEREN NORMAS OBLIGATORIAS SUSCEPTIBLES DE DETERMINAR UNA CAUSA DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA.
Los manuales de organización de las dependencias y entidades de la administración pública federal participan de la naturaleza jurídica de las reglas generales administrativas, en tanto abarcan aspectos técnicos y operativos en materias específicas y su existencia obedece al acelerado crecimiento de la administración pública. Por tanto, para que se consideren normas obligatorias susceptibles de determinar una causa de responsabilidad administrativa, es necesario que además de que la acción u omisión infractora esté prevista en ellos como una atribución del servidor público probablemente responsable, sean aprobados y expedidos por la autoridad facultada para ello y publicados en el Diario Oficial de la Federación, conforme al artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.20
MANUALES DE ORGANIZACIÓN, DE PROCEDIMIENTOS Y DE SERVICIOS AL PÚBLICO DE LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL. SU CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA.
Los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público de las dependencias y entidades de la administración pública federal, son cuerpos normativos que contienen la información sobre las funciones y estructura orgánica de las unidades administrativas que las integran, los niveles jerárquicos, los sistemas de comunicación y coordinación, los grados de autoridad, de responsabilidad y la descripción de los puestos de los altos niveles de mando; es decir, determinan el funcionamiento específico de cada una de ellas para el cumplimiento de sus objetivos y finalidades. Asimismo, dichos manuales participan de la naturaleza jurídica de las reglas generales administrativas, pues abarcan aspectos técnicos y operativos en materias específicas, su existencia obedece al acelerado crecimiento de la administración pública, y su fundamento legal es una cláusula habilitante, conforme a la cual el legislador ha dotado a ciertas autoridades de la atribución para emitir las disposiciones necesarias para el exacto cumplimiento de su función, de manera que en su ámbito de aplicación son actos administrativos internos que se expiden, dirigen y surten efectos al interior de las citadas dependencias y entidades.21
5. De la indelegable facultad reglamentaria
La Ley que se devuelve al señalar en su Capítulo IV denominado “DEL CONTENIDO MÍNIMO DE LOS REGLAMENTOS INTERIORES EN MATERIA DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD ESCOLAR”, invade la esfera competencial del suscrito Titular del Poder Ejecutivo por cuanto al ejercicio de su facultad reglamentaria.
Esto es así, en razón de que de conformidad con lo establecido en el artículo 70, fracción XVII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, el Titular del Poder Ejecutivo Estatal tiene la siguiente atribución indelegable:
“…XVII. Promulgar y hacer cumplir las Leyes o decretos del Congreso del Estado, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, así como expedir los reglamentos necesarios para la buena marcha de los asuntos estatales, para lo que tendrá a su cargo el Periódico Oficial del Estado, como órgano de difusión…”.
Lo cual es ratificado por el artículo 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, que señala:
“Artículo 10.- El Gobernador del Estado promulgará, publicará y ejecutará las leyes y decretos que expida el Congreso del Estado, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. Asimismo cumplirá y ejecutará las leyes y decretos relativos al Estado que expida el Congreso de la Unión.
El Gobernador del Estado expedirá los reglamentos sobre leyes que emita el Congreso del Estado y vinculadas con las materias de su competencia.
Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el Gobernador del Estado, para su validez y observancia, deberán ser refrendados por el secretario que corresponda, según la materia de que se trate, y cuando se refieran a materias de dos o más secretarías, deberán refrendarse por los titulares de las mismas que conozcan de esas materias conforme a las leyes.”
Preceptos legales que atienden a la facultad reglamentaria que permite al Gobernador Constitucional del Estado realizar todos aquellos actos necesarios para proveer en la esfera administrativa la exacta observancia de las leyes, como sería en el caso que nos ocupa, la expedición del Reglamento de la Ley que se devuelve.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que la facultad reglamentaria está limitada por los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica, tal y como lo explica la siguiente jurisprudencia obligatoria:
FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES. La facultad reglamentaria está limitada por los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica. El primero se presenta cuando una norma constitucional reserva expresamente a la ley la regulación de una determinada materia, por lo que excluye la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean regulados por disposiciones de naturaleza distinta a la ley, esto es, por un lado, el legislador ordinario ha de establecer por sí mismo la regulación de la materia determinada y, por el otro, la materia reservada no puede regularse por otras normas secundarias, en especial el reglamento. El segundo principio, el de jerarquía normativa, consiste en que el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es decir, los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las disposiciones que dan cuerpo y materia a la ley que reglamentan, detallando sus hipótesis y supuestos normativos de aplicación, sin que pueda contener mayores posibilidades o imponga distintas limitantes a las de la propia ley que va a reglamentar. Así, el ejercicio de la facultad reglamentaria debe realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de atribuciones propias del órgano facultado, pues la norma reglamentaria se emite por facultades explícitas o implícitas previstas en la ley o que de ella derivan, siendo precisamente esa zona donde pueden y deben expedirse reglamentos que provean a la exacta observancia de aquélla, por lo que al ser competencia exclusiva de la ley la determinación del qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta, al reglamento de ejecución competerá, por consecuencia, el cómo de esos mismos supuestos jurídicos. En tal virtud, si el reglamento sólo funciona en la zona del cómo, sus disposiciones podrán referirse a las otras preguntas (qué, quién, dónde y cuándo), siempre que éstas ya estén contestadas por la ley; es decir, el Reglamento desenvuelve la obligatoriedad de un principio ya definido por la ley y, por tanto, no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos ni mucho menos contradecirla, sino que sólo debe concretarse a indicar los medios para cumplirla y, además, cuando existe reserva de ley no podrá abordar los aspectos materia de tal disposición.22
De lo anterior, se desprende que conforme al principio de jerarquía normativa, el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es decir, los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las disposiciones que dan cuerpo y materia a la ley que reglamentan, detallando sus hipótesis y supuestos normativos de aplicación, sin que pueda contener mayores posibilidades o imponga distintas limitantes a las de la propia Ley que va a reglamentar. Relación de supra-subordinación normativa que se guarda y se surte entre disposiciones de menor rango hasta los niveles más pequeños.
Ya que el Reglamento es un acto formalmente administrativo y materialmente legislativo; participa de los atributos de la Ley, aunque sólo en cuanto ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal, general y abstracta. Dos características separan a la Ley del Reglamento en sentido estricto: este último emana del Ejecutivo, a quien incumbe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la Ley, y es una norma subalterna que tiene su medida y justificación en aquella. Pero aun en lo que aparece común en los dos ordenamientos, que es su carácter general y abstracto, se separan por la finalidad que en el área del Reglamento se imprime a dicha característica, ya que éste último determina de modo general y abstracto los medios que deberán emplearse para aplicar la ley a los casos concretos.23
6. De la falta de vinculación con la Ley para la Prevención y Tratamiento de Trastornos Alimenticios en el Estado de Morelos
El artículo 33 de la Ley que se devuelve señala que: “…De igual manera, la brigada coadyuvara (sic) con el consejo escolar en vigilar que los productos y alimentos que se expendan en los centros escolares garanticen una educación alimenticia en los alumnos, que les permita alcanzar un desarrollo psicológico, emocional y fisiológico normal, y a la vez erradicar problemas de obesidad, desnutrición, higiene dental y de salud en general…”. Sin embargo, la inclusión de la citada disposición normativa no se explica por el Poder Legislativo en la parte considerativa de la iniciativa que se devuelve, y es el caso que dicho precepto no guarda relación con su ratio legis.
De ahí que se considera necesario optar entre la no inclusión de tal disposición o bien, precisar la explicación por parte del legislador respecto de cuáles son las razones suficientes y bastantes para imponer deberes a la denominada “Brigada” para “garantizar la educación alimenticia” de los miembros de la comunidad escolar, cuando es el caso que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 14 y 15 de la Ley para la Prevención y Tratamiento de Trastornos Alimenticios en el Estado de Morelos, las cooperativas y espacios escolares donde se expendan alimentos dentro de los establecimientos escolares, deberán ofrecer productos que integren una alimentación saludable y variada, debiendo estar debidamente exhibida en orden primero la comida saludable, y se ha creado el Consejo Estatal para la Prevención, Control, Atención y Tratamiento de Trastornos Alimenticios, como una instancia colegiada en materia de prevención y atención integral de Trastornos Alimenticios en el Estado de Morelos.
VII. VALORACIÓN DE LAS OBSERVACIONES REALIZADAS POR EL EJECUTIVO
Estas Comisiones Dictaminadoras, después de analizar minuciosamente las observaciones realizadas por el Titular del Ejecutivo Estatal, resuelven lo siguiente:
En términos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, que a la letra establece:
ARTÍCULO 47.- Los Proyectos de Leyes o Decretos aprobados por el Congreso se remitirán al Ejecutivo, quien si no tuviere observaciones que hacer, los publicará inmediatamente en un plazo no mayor a diez días hábiles siguientes a su recepción. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con observaciones al Congreso dentro de diez días hábiles siguientes.
Si se hubiese vencido el plazo que el Ejecutivo tiene para formular las observaciones a que se refiere el párrafo anterior y no las hubiere hecho, o vencido el plazo no hubiese publicado el decreto o ley de que se trate, será considerado promulgado y el Presidente de la Mesa Directiva, del Congreso del Estado, deberá ordenar en un término de cinco días hábiles la publicación en el Periódico Oficial, del Gobierno del Estado.
Derivado de lo anterior, se advierte que el Titular del Ejecutivo Estatal se encuentra dentro del término establecido por nuestro máximo ordenamiento local, en virtud de que fue notificado del decreto aprobado por el Pleno del Congreso, el día 12 de febrero del año en curso, siendo devuelto con las observaciones respectivas el día 03 de marzo, la presente anualidad.
Las diputadas y diputados dictaminadores consideramos proceder a la contestación de las observaciones de manera particular y en el orden que fueran remitidas:
1.1 Procedente. Se realizan las modificaciones señaladas por el Titular del Ejecutivo Estatal, en cuanto a regla gramatical.
1.2 Procedente. Se homologan los términos empleados en el cuerpo normativo de la Ley.
1.3 Parcialmente procedente. Las y los diputados integrantes de las Comisiones dictaminadoras, consideran que aun cuando no forman parte de las iniciativas, resulta oportuno incluir algunas de las definiciones para dar integridad a la Ley, como son: Consejos Municipales y Escolares de Participación Social en la Educación, Generador, Receptor, Sistema DIF Morelos y Sistema Municipales DIF.
Sin embargo, lo referido a los Consejos de Participación Social, serán argumentadas algunas consideraciones en el párrafo que continúa.
1.4 Parcialmente improcedente. Se dictamina improcedente la definición de “Violencia Escolar”, planteada por Ejecutivo Estatal.
Resulta procedente, para efecto de dar claridad a la definición de “Comunidad Escolar”, eliminándose la palabra “vecinos”, en razón de que los integrantes son aquellos que comparten el espacio educativo; por lo cual queda de la siguiente manera:
Comunidad educativa o escolar: Conjunto de personas que comparten espacios educativos, dentro de los cuales se consideran a alumnos, directivos escolares, personal docente, administrativo y de apoyo de las escuelas, padres y madres de familia o tutores, autoridades educativas y locales.
Por cuanto hace a los Consejos de Participación Social y al razonamiento que señala el Ejecutivo Estatal, respecto a la inexistencia del artículo 95 quater, es de referirse que con fecha 08 de mayo de 2013, en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, número 5088, mediante decreto número cuatrocientos treinta y seis, se publicó la reforma, adición y derogación de diversas disposiciones del título cuarto de la Ley de Educación del Estado de Morelos, por lo cual las denominaciones que recomienda el Ejecutivo Estatal, refiriendo el artículo 95, fracción I, es de constreñirse a lo que se establece en el decreto citado, en el cual se encuentra derogada la disposición de referencia; por lo tanto, estas Comisiones Dictaminadoras consideran improcedente esta observación.
1.5 Procedente. Considerando que se aprueban los cambios para efectos de contar con un marco normativo actualizado; sin embargo es de precisarse que lo que se argumenta por el Ejecutivo Estatal, son actos posteriores a la aprobación de esta Ley observada, misma que fue aprobada por el Pleno en Sesión Ordinaria de fecha 12 de febrero del 2014 y lo que respecta a la iniciativa de reforma, adición y derogación de diversas disposiciones de distintas Leyes Estatales para crear, establecer y regular al Comisionado y a la Comisión Estatal de Seguridad Pública, siendo aprobada ésta en Sesión Ordinaria de fecha 12 de marzo de la presente anualidad.
Por lo que corresponde a la Procuraduría General de Justicia del Estado de Morelos, el Pleno Congreso del Estado, aprobó con fecha 19 de febrero del año en curso, la reforma a diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, para establecer la Fiscalía General del Estado de Morelos; en este mismo sentido es de citarse que en Sesión Ordinaria de fecha 12 de marzo de 2014 se realizó la declaratoria correspondiente y se aprobó la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Morelos.
1.6 Procedente. Es de precisar que en cuanto al artículo 5, fracción VII de la Ley observada que se refiere a los organismos autónomos de la Comisión de Derechos Humanos, las Comisiones consideran procedente considerarla como autoridad dentro de este ordenamiento. Sin embargo, se realiza la modificación por lo que hace a sus atribuciones establecidas en el artículo 12 para quedar como sigue: En el ámbito de su respectiva competencia la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos, coadyuvará con las acciones en materia de prevención, combate y erradicación de la violencia escolar.
1.7 Parcialmente procedente. En términos de lo señalado en el numeral 1.4 relativo a los Consejos de Participación Social en la Educación, insistimos que la disposición que señala el Ejecutivo Estatal, fue derogada mediante el decreto citado.
En ese mismo orden de ideas, es de aclararse que nos referimos a las autoridades que conforman el Consejo Estatal de Participación Social en la Educación, que pueden ser además de los establecidos en el artículo 5 de la Ley observada, otras autoridades, así como padres y madres de familia, representantes de asociaciones civiles, etc., por lo que su integración es amplia y no limitativa.
Sin embargo, es procedente precisar tal como quedó establecido en el artículo 17, respecto a los Consejos Municipales y Escolares, que el Consejo Estatal, sea considerado dentro de las instancias auxiliares en materia de seguridad escolar.
1.8 Procedente. Atendiendo al decreto 225, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, número 3591 de fecha 10 de junio de 1992, a través del cual se crea el Instituto de la Educación Básica del Estado de Morelos.
1.9 Procedente. Con fundamento en el Capítulo II denominado “De la Escuela de padres y tutores” del Título Cuarto de la Ley de Educación del Estado de Morelos, y que considera en su artículo 89 Bis.-Las instituciones educativas públicas y privadas y las que cuenten con autorización o reconocimiento de validez oficial de estudios que impartan los tipos de educación básica, media y media superior; deberán contar con un programa de escuela de padres y tutores.
Por lo anterior, estas Comisiones dictaminadoras, atienden la observación realizada por el Ejecutivo, como fue propuesta.
1.10. Parcialmente procedente. Del argumento del Ejecutivo Estatal, y del análisis realizado por estas Comisiones dictaminadoras, a la Ley General de Protección Civil para el Estado de Morelos, se advierte de la existencia del Instituto Estatal de Protección Civil. Sin embargo, del contenido del artículo 26 de la Ley observada, se establece que las brigadas escolares, son intermediarios, promotores y gestores, ante distintas dependencias estales y municipales de fomentar la seguridad escolar, recurriendo para ello al Estado o al Municipio, siendo su primer contacto éste último, tal y como lo establece el artículo 22 de la Ley General de Protección Civil, que en su tercer párrafo menciona “La primera instancia de prevención y actuación especializada, corresponde a la autoridad municipal que conozca de la situación de emergencia. Por tal motivo, corresponderá en su inicio a la unidad municipal de Protección Civil el ejercicio de las atribuciones de vigilancia y aplicación de medidas de seguridad.”
En ese orden de ideas y atendiendo a la observación realizada y sin perder de vista que el tema de protección civil, corresponde de igual manera a los municipios, consideramos que la redacción adecuada, es la siguiente:
XI. Promover la orientación por parte de la autoridad en materia de Protección Civil Municipal o Estatal en los casos de desastres y/o contingencias naturales.
2.1 Parcialmente procedente.
Respecto a la observación primera de este numeral, que alude al uso de hipérbaton en la fracción III del artículo 7; estas Comisiones consideran adecuada su redacción, omitiendo lo relativo al Consejo Estatal; a fin de dar comprensión al texto.
Por cuanto a la segunda observación, es de mencionarse que esta disposición se encuentra dentro de las atribuciones que le corresponde a la Secretaría de Educación, como lo es la adscripción de psicólogos y/o trabajadores sociales en cada plantel educativo, por lo tanto, estas Comisiones Dictaminadoras coinciden en remitir al generador o receptor, según sea el caso, al Sistema DIF Morelos y a los Sistemas Municipales DIF, por ser los organismos encargados de brindar asistencia social, de conformidad con lo establecido en la Ley de Asistencia Social y Corresponsabilidad Ciudadana para el Estado de Morelos, el cual menciona lo siguiente:
“ARTÍCULO 16.- El Sistema, para el logro de sus objetivos, realizará las siguientes funciones:
XXI.- Prestar servicios de asistencia psicológica, representación jurídica y de orientación social a menores, personas receptoras de violencia familiar y víctimas de delitos sexuales, adultos mayores y personas con discapacidad sin recursos;”
Por lo cual, se estima procedente adicionar una fracción II al artículo 13 de la Ley observada, para que dentro de las atribuciones de los Sistemas DIF, se encuentre de manera explícita la de atender los casos de violencia escolar, quedando como a continuación se indica:
II. Atender los asuntos remitidos por el Director del plantel educativo y prestar servicios de asistencia psicológica, representación jurídica y de orientación social, a los generadores, partícipes y víctimas de violencia escolar;
Asimismo, resulta de trascendental importancia que la autoridad educativa solicite y coordine de manera oficial los servicios de asistencia psicológica en los planteles educativos, por lo cual la fracción VI del artículo 7 de esta Ley observada queda de la siguiente manera:
VI. Solicitar y coordinar los servicios de atención y asistencia psicológica en los planteles educativos
2.2 Procedente.
Se atiende la observación realizada a la fracción III del artículo 8; modificándose el término de “entidades auxiliares” a “auxiliares en materia de seguridad escolar”, para evitar confusiones al momento de la aplicación o interpretación de la disposición
En cuanto a la vinculación que se hace en la fracción IX del artículo 8, se considera acertada la observación del Ejecutivo Estatal, quedando el contenido en el artículo 35, toda vez que se elimina de la Ley observada el artículo 33, recorriéndose la numeración.
2.3 Improcedente. En virtud que los ordenamientos citados en la disposición observada, se encuentran vinculados con la materia de la Ley que se analiza.
En el caso de la Ley de Salud del Estado, los artículos 68, 72, 85 y 87, contienen normas estrechamente vinculadas con la esencia de la Ley observada.
La Ley de Salud Mental, en su artículo 42, establece las acciones a realizar a cargo de la Secretaría de Salud, para identificar y prevenir algún tipo de trastorno en el menor y aplicar lo conducente.
Derivado de lo anterior, la presente Ley materia de observación, establece acciones de coordinación sin rebasar el ámbito de competencia de las diferentes dependencias.
2.4 Parcialmente procedente. Es de mencionarse que estas Comisiones Dictaminadoras, acordaron modificar el contenido del artículo 20, para que las madres y padres de familia o tutores, sean coadyuvantes, tal como lo establece el tercer párrafo del artículo 2 y la fracción VI, del artículo 7, Ley General de Educación, “son coadyuvantes del proceso educativo, que entre sus fines se encuentra la promoción de la paz y la no violencia en cualquier tipo de sus manifestaciones, lo que constituye parte de los fines de la Educación que imparte el Estado.”
Por lo que, es importante que las madres y padres de familia o tutores, como parte esencial del sistema educativo y como parte activa, sean coadyuvantes como un elemento de contención de la violencia escolar en los planteles.
Derivado de lo anterior, se realiza la siguiente modificación al párrafo inicial del artículo observado, así como en su fracción IX, para quedar de la siguiente manera:
ARTÍCULO 20.- Los padres y madres de familia o tutores, a través de las asociaciones de padres de familia y atendiendo al nivel educativo que corresponda, coadyuvarán con la autoridad educativa y escolar en materia de convivencia y seguridad de la comunidad escolar, con las siguientes acciones:
I a la VIII. …
IX. Participar en la aplicación del Programa Estatal;
X a la XIV. …
3. Contravención de la Ley Estatal de Planeación
Procedente. Para evitar el conflicto de leyes, las y los dictaminadores acuerdan los cambios respectivos a los artículos 44 y 47, no sin antes mencionar atendiendo a los argumentos señalados por el Ejecutivo Estatal en cuanto al artículo 33 de la Ley observada y en razón de que se atendió y acepto la misma por las Comisiones dictaminadoras, procediendo la eliminación del artículo 33, se señala que se recorren la numeración de los artículos, para quedar como 43 y 46, por lo que queda de la siguiente manera:
ARTÍCULO 43.- La primera de las sesiones ordinarias se celebrará al inicio del periodo escolar, con el objeto de analizar, discutir y proponer al Gobernador del Estado, el Programa Estatal para la Convivencia y Seguridad de la Comunidad Escolar, para su consideración y aprobación respectiva, y la segunda al concluir el ciclo escolar del año correspondiente, para analizar y conocer los avances y evaluar los resultados obtenidos.
ARTÍCULO 46.- Para cumplir con el objeto de la presente ley, el Consejo Estatal tendrá las siguientes atribuciones:
II. Analizar, discutir y proponer al Gobernador del Estado, el Programa Estatal para la Convivencia y Seguridad de la Comunidad Escolar;
Asimismo, estas Comisiones consideran pertinente que en la fracción X, del artículo 2, se homologue la redacción de la disposición, con la finalidad de establecer que el facultado para la aprobación del Programa Estatal, será el Titular del Ejecutivo Estatal, quedando como a continuación se indica:
X. Programa Estatal: Al Programa Estatal para la Convivencia y Seguridad de la Comunidad Escolar, como la política pública de atención y prevención, que incluye las medidas a realizar, como lo son apoyo psicológico, social, médico y jurídico, por parte de las dependencias públicas y privadas, para el tratamiento de los casos de violencia escolar y que será elaborado de manera anual por el Consejo Estatal de Participación Social en la Educación, para la aprobación respectiva del Titular del Ejecutivo Estatal
De igual manera y con el fin de homologar las disposiciones del presente ordenamiento, estas Comisiones consideran modificar la redacción del artículo 40, para quedar:
ARTÍCULO 40.- El Consejo Estatal de Participación Social en la Educación, diseñará la política pública de convivencia y seguridad de la comunidad escolar en el Estado, previa aprobación del Titular del Ejecutivo Estatal.
De la operatividad del Programa Estatal. Atendiendo a los argumentos empleados por el Ejecutivo Estatal, es de considerarse aceptada la observación, y se elimina la fracción IV del artículo 46, recorriéndose el numeral de las fracciones, lo que se hace atendiendo a lo que expone en sus argumentos el Ejecutivo Estatal, de que los Manuales de Operación, son para regular la organización, funciones y estructura orgánica de las Unidades Administrativas.
De la misma manera y utilizando el argumento anterior el artículo 47, será artículo 46.
4. De la indelegable facultad reglamentaria. Estas Comisiones dictaminadoras, consideran procedente la observación realizada por el Titular del Ejecutivo Estatal, en razón de que atendiendo a los artículos 70, fracción XVII, de la Constitución Local y el artículo 10, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos; es facultad exclusiva del Ejecutivo Estatal la expedición de reglamentos.
Por lo anterior, se elimina el Capítulo IV Denominado “Del contenido mínimo de los reglamentos interiores en materia de Convivencia y Seguridad Escolar”, y sus artículo del 50 al 54.
5. De la falta de vinculación con la Ley para la Prevención y Tratamiento de los Trastornos Alimenticios en el Estado de Morelos.
Estas Comisiones Dictaminadoras, exponen que una nutrición sana y adecuada, influye tanto en el rendimiento escolar, como en el desarrollo armónico e integral de las personas; una mala alimentación no sólo se manifiesta en el peso, sino que su efecto se refleja también en el sistema nervioso, lo efectos de una alimentación de mala calidad se reflejan en la conducta; si bien la alimentación no es el único factor determinante en la conducta de los niños en la escuela, puede influenciar bastante en ellos, para bien o para mal.
Sin embargo, consideran procedente la observación y se elimina el artículo 33, en virtud de que no tiene estrecha relación con la materia de la Ley observada.
En este mismo orden de ideas y sin que forme parte de las observaciones realizadas por el Ejecutivo Estatal, las Comisiones dictaminadoras consideramos pertinente modificar la fecha de vigencia del presente ordenamiento, toda vez que de dejarlo en sus términos quedará desfasado en el tiempo su entrada en vigor, por lo cual queda como a continuación se indica:
ARTÍCULO PRIMERO.- La presente Ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial Tierra y Libertad, órgano de difusión oficial del Gobierno del Estado de Morelos.
MORELOS -> Ley de Ingresos del Municipio de Miacatlán, Morelos, para el Ejercicio Fiscal 2014
MORELOS -> LeydeEducación
MORELOS -> PlanMpalDes2013-2015TlalnepantlaMor
MORELOS -> Plan Municipal de Desarrollo 2013-2015, del Municipio de Tlaltizapán de Zapata, Morelos

References: artículo 151
 artículo 151
 artículo 46
 resolución 
 artículo 106
 artículo 93
 artículo 69
 artículo 2
 artículo 2
 ARTÍCULO 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 95

ARTÍCULO 95
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 30
in fine
 artículo 69
 artículo 95
 artículo 95
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 23
 artículo 5
 artículo 95
 artículo 17
 artículo 95
 artículo 19
 artículo 1
 artículo 20
 artículo 26
 artículo 5
 artículo 7
 artículo 2
 artículo 21
 artículo 97

ARTÍCULO 97
 artículo 126
 artículo 83
 ARTÍCULO 134
 artículo 8
 artículo 17
 artículo 46
 artículo 8
 artículo 38
 artículo 36

ARTÍCULO 36
 artículo 20
 artículo 35
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 artículo 47
 artículo 2
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 artículo 19
 artículo 70
 artículo 10
 artículo 33

ARTÍCULO 47
 artículo 95
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 artículo 5
 artículo 12
 artículo 5
 artículo 17
 artículo 89
 artículo 26
 artículo 22
 artículo 7
 artículo 13
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 35
 artículo 33
 artículo 42
 artículo 20
 artículo 2
 artículo 7

ARTÍCULO 20
 artículo 33
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ARTÍCULO 43

ARTÍCULO 46
 artículo 2
 artículo 40

ARTÍCULO 40
 artículo 46
 artículo 47
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 artículo 10
 artículo 33