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Timestamp: 2019-05-19 18:54:59+00:00

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﻿ SENTENCIA C-179 DE MARZO 8 DE 2006
SENTENCIA C-179 DE 08 DE MARZO DE 2006
CONTENIDO:FUERZA PÚBLICA. EL RETIRO DISCRECIONAL DEL SERVICIO DE OFICIALES Y SUBOFICIALES DE LA POLICÍA NACIONAL Y DE LAS FUERZAS MILITARES POR RAZONES DEL SERVICIO, ES UN INSTRUMENTO NORMAL Y NECESARIO PARA EL CORRECTO FUNCIONAMIENTO. SE DECLARAN EXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 4 PARCIAL DE LA LEY 857 DE 2003 Y EL ARTÍCULO 104 DEL DECRETO 1770 DE 2000.
TEMAS ESPECÍFICOS:RETIRO DISCRECIONAL DEL SERVIDOR PÚBLICO, RETIRO VOLUNTARIO DE LOS MIEMBROS DE LA POLICÍA NACIONAL, OFICIALES DE LA POLICÍA NACIONAL, SUBOFICIALES DE LA POLICÍA NACIONAL
Sentencia C-179 de marzo 8 de 2006
Sentencia C-179 de 2006
Ref.: Expediente D-5979
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4º parcial, de la Ley 857 de 2003 “Por medio de la cual se dictan nuevas normas para regular el retiro del personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional y se modifica en lo pertinente a este asunto, el Decreto-Ley 1791 de 2000”, y el artículo 104 del Decreto-Ley 1790 de 2000 “Por el cual se modifica el Decreto que regula las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares”.
A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas, publicadas en los diarios oficiales 44.161 de 14 de septiembre de 2000 y 45.412 de 26 de diciembre de 2003. Se subraya lo acusado.
“LEY 857 DE 2003
ART. 4º—Retiro por voluntad del gobierno o del Director General de la Policía Nacional. Por razones del servicio y en forma discrecional, el Gobierno Nacional para el caso de los oficiales y el Director General de la Policía Nacional para el caso de los suboficiales, podrán disponer el retiro de los mismos con cualquier tiempo de servicio, previa recomendación de la junta asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional, cuando se trate de oficiales, o de la junta de evaluación y clasificación respectiva para suboficiales”.
PAR. 2º—Los funcionarios competentes serán responsables por la decisión que adopten de conformidad con la Constitución y la ley.
ART. 104.—Retiro discrecional. Por razones del servicio y en forma discrecional, se podrá disponer el retiro de los oficiales y suboficiales con cualquier tiempo de servicio previa recomendación del comité de evaluación para el efecto, el cual estará conformado por el segundo comandante de fuerza y el comandante de la unidad operativa a la cual pertenezca. Cuando se trate de oficiales se requiere previo concepto de la junta asesora del Ministerio de Defensa para las Fuerzas Militares. El acto administrativo de retiro se regirá por lo dispuesto en el artículo 99 de este decreto”.
3. El retiro discrecional del servicio de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares por razones del servicio, no desconoce los principios y derechos constitucionales.
El artículo 1º de la Constitución dispone que Colombia es un Estado social de Derecho que se funda en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran, y en la prevalencia del interés general. En el artículo 2 se consagran los fines del Estado, como son, entre muchos otros el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que consagra la Carta Política.
Entre los derechos reconocidos por la Constitución, se encuentra el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, con una connotación de derecho-deber pues es además una obligación social de la cual gozan todas las personas, cuya protección especial debe ser garantizada por el Estado (C.P., art. 25). Para garantizar plenamente el mencionado derecho el artículo 53 de la Carta consagra unos principios mínimos fundamentales entre los que se encuentra la estabilidad en el empleo. Para hacerlo efectivo el constituyente de 1991 dispuso en el artículo 125 superior que todos los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera con las excepciones que allí se consagran. El ingreso y ascenso en los mismos se sujetará a los requisitos y condiciones que establezca la ley a fin de determinar el mérito y calidades de los aspirantes; y, el retiro se hará por las causales constitucionales establecidas en la norma superior citada, como son: calificación insatisfactoria en el desempeño del empleo; violación del régimen disciplinario; y las demás causales que se prevean en la Constitución y la ley.
El sistema de carrera administrativa se erige pues, como un principio constitucional que crea y desarrolla instrumentos que permitan sobre la base del mérito laboral, académico y profesional, la escogencia de servidores públicos con las más altas calidades, dada la naturaleza y finalidad de las funciones que desempeñan quienes prestan sus servicios al Estado. Recuérdese que la función administrativa se encuentra al servicio de los intereses generales, y se desarrolla con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Adicionalmente, la carrera administrativa permite la escogencia de servidores públicos en igualdad de oportunidades y garantiza su estabilidad mientras se cumplan los requisitos objetivos que ella consagra. Precisamente, para garantizar el cumplimiento de las finalidades constitucionales que se persiguen con el régimen de carrera administrativa, la Constitución Política creó un órgano especial como responsable de su administración y vigilancia, como lo es la Comisión Nacional del Servicio Civil, con excepción de las carreras que tengan carácter especial (C.P., art. 130).
Según se desprende del artículo 130 de la Constitución citado, existe una carrera administrativa general administrada por un órgano especial de creación constitucional, y unas carreras especiales no sujetas a la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, que pueden ser de creación constitucional o legal, cuya configuración corresponde bien al legislador de manera directa, ya mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias al ejecutivo (1) .
Los regímenes especiales creados por la Constitución son: el de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (artículos 217 y 218); Fiscalía General de la Nación (artículo 253); Rama Judicial del poder público (artículo 256, numeral 1º); Contraloría General de la República (artículo 268 numeral 10º); y, Procuraduría General de la Nación (artículo 279). Adicionalmente, la carrera de las universidades del Estado (artículo 69), reviste dicha naturaleza constitucional, según lo expresado en la sentencia C-746 de 1999 (2) . Se expresó también en la sentencia aludida, que “[A]demás de los regímenes especiales de rango constitucional, pueden existir regímenes especiales de origen legal. Al efecto, el artículo 4º de la Ley 443 de 1998, por la cual se expidieron normas sobre carrera administrativa, dispone que los regímenes especiales de carrera creados por la ley son aquellos que “en razón de la naturaleza de las entidades en las cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación de la carrera y se encuentran consagradas en leyes diferentes a las que regulan el sistema general”. El mismo artículo 4º determina que estos son los que rigen para el personal que presta sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS; en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Inpec; en la Registraduría Nacional del Estado Civil; en la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales; los que regulan la carrera diplomática y consular y la docente. Así mismo el parágrafo 2º de dicha disposición establece que “...el personal científico y tecnológico de las entidades públicas que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, en razón de que su misión, objeto y funciones básicas consisten en la investigación y/o el desarrollo tecnológico, tendrán un régimen específico de carrera y de administración de su personal, de conformidad con el reglamento que para el efecto adopte el Gobierno Nacional...”.
Respecto de los regímenes especiales de creación legal, ha sostenido la Corte que su constitucionalidad se garantiza en tanto “respeten el principio general, esto es que establezcan procedimientos de selección y acceso basados en el mérito personal, las competencias y calificaciones específicas de quienes aspiren a vincularse a dichas entidades, garanticen la estabilidad de sus servidores, determinen de conformidad con la Constitución y la ley las causales de retiro del servicio y contribuyan a la realización de los principios y mandatos de la Carta y de los derechos fundamentales de las personas, a tiempo que hagan de ellos mismos instrumentos ágiles y eficaces para el cumplimiento de sus propias funciones, esto es, para satisfacer, desde la órbita de su competencia, el interés general” (3) .
3.2. Entre los regímenes especiales de carrera de creación constitucional, se encuentra el de la Fuerza Pública integrada, según dispone el artículo 216 de la Constitución exclusivamente por las Fuerzas Militares (Ejército, Armada y Fuerza Aérea), y la Policía Nacional. La finalidad constitucional tanto de la Policía Nacional como de las Fuerzas Militares, la consagran los artículos 217 y 218 de la Carta Política. Así, el primer artículo mencionado señala que “[L]as fuerzas militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y el orden constitucional”. Por su parte, el artículo 218 de la Constitución dispone que la policía es un cuerpo armado de naturaleza civil, cuya fin primordial “[e]s el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”.
Ahora bien, dada la trascendencia y relevancia que para un Estado democrático representan las funciones que desempeñan las Fuerzas Militares así como la Policía Nacional, el legislador ha buscado establecer un sistema de carrera que permita garantizar a sus miembros los derechos que de ella se derivan, como el ingreso en igualdad de oportunidades para quienes aspiran a ser parte de esas instituciones, el ascenso en la carrera por méritos, aptitudes y capacidades (4) , y el retiro del servicio por las causales establecidas en la Constitución, como son: la calificación insatisfactoria en el desempeño del empleo, por violación del régimen disciplinario, o por las demás causales previstas por la Carta Política o por la ley.
Teniendo en cuenta que la Policía Nacional y las Fuerzas Militares tienen a su cargo la protección del orden constitucional y de los derechos y libertades de los ciudadanos y la convivencia pacífica, la ley ha optado por un régimen de carrera de sus funcionarios que permita cierta flexibilidad (5) , de suerte que se pueda garantizar el cabal cumplimiento de las tareas constitucionales encomendadas a la Fuerza Pública. Por supuesto que dicha flexibilización, no conlleva una patente de corso para el desconocimiento de los principios constitucionales que la orientan. En un Estado Social de Derecho no existen poderes ilimitados, en tanto que ellos están siempre ordenados a un fin específico como lo disponen las normas que les atribuyen competencia, y no a cualquier fin; es precisamente lo que hace que los actos proferidos por las autoridades públicas en ejercicio de sus competencias legales sean controlables.
3.3. En esta oportunidad se cuestionan los artículos 4º, parcial, de la Ley 857 de 2003 y 104 del Decreto-Ley 1790 de 2000, que contemplan el retiro por razones del servicio y en forma discrecional tanto de miembros de la Policía Nacional como de las Fuerzas Militares, previa recomendación de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional, cuando se trate de Oficiales, o de la Junta de Evaluación y Clasificación respectiva, para los Suboficiales; o, del Comité de Evaluación, cuando se trata de Oficiales o Suboficiales de las Fuerzas Militares.
La jurisprudencia de esta Corporación, ha sostenido que la potestad discrecionalidad de que se ha revestido a la Fuerza Pública para retirar a los miembros que forman parte de sus instituciones, no significa arbitrariedad sino por el contrario, se trata de un instrumento normal y necesario para el correcto funcionamiento de esas instituciones. En efecto, la Corte en la sentencia C-525 de 1995, al examinar la constitucionalidad del artículo 12 del Decreto 573 de 1995 (6) , así como del artículo 11 del Decreto 574 de 1995 (7) , sostuvo lo siguiente:
Estos comités tienen a su cargo el examen exhaustivo de los cargos o razones que inducen a la separación —el primero— de oficiales o suboficiales, o de agentes, el segundo. En dichos comités se examina la hoja de vida de la persona cuya separación es propuesta, se verifican los informes de inteligencia o contrainteligencia, así como del “Grupo anticorrupción" que opera en la Policía Nacional; hecho este examen, el respectivo comité procede a recomendar que el implicado sea o no retirado de la institución. De todo ello se levanta un acta, y en caso de decidirse la remoción se le notifica al implicado. No se trata pues de un procedimiento arbitrario, sino de una decisión fundamentada en la evaluación hecha por un Comité establecido legalmente para el efecto (D. 41/94, arts. 50 y 52), y motivada en las razones del servicio.
“Por lo anterior, —agrega la Corte—, es posible afirmar que no es improbable que se presente la eventualidad de que un trato desigual ''racional'' —en el supuesto hecho, el trato desigual y la finalidad sean coherentes entre sí— no sea ''razonable'', porque la finalidad perseguida no es constitucionalmente admisible, como tampoco cabe desechar que unos supuestos de hechos distintos con una estructura razonable sea objeto de una diferenciación irracional...” (Sent. T-445/94) (8) .
En la sentencia C-193 de 1996 (9) se reiteraron los argumentos expuestos por la Corte en la sentencia C-525 citada, al examinar la constitucionalidad de los artículos 6º y 7º de los decretos-leyes 573 y 574 de 1995. Se cuestionaba en esa oportunidad la discrecionalidad del retiro por razones del servicio de oficiales, suboficiales y agentes de la Policía. Lo mismo aconteció en la sentencia C-072 de 1996 (10) .
En la sentencia C-564 de 1998 (11) , se sostuvo por esta Corporación lo siguiente: “[L]a Corte Constitucional no comparte los argumentos expuestos por el demandante en su libelo, pues ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación en el sentido de considerar que los retiros discrecionales de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional por parte de éstos comités, no violan normas fundamentales, como quiera que la discrecionalidad no se asimila a arbitrariedad, ya que tales organismos, en el ejercicio de sus funciones, no producen actos de desvinculación del servicio sino que cumplen sus deberes de evaluación respetando precisas normas relacionadas con el debido proceso y con la actuación legal de la administración”.
Posteriormente, en la sentencia C-368 de 1999 (12) , se declaró la exequibilidad del literal j) del artículo 37 de la Ley 443 de 1998, acogiendo la jurisprudencia constitucional sobre la materia, bajo el entendido que dicha disposición solamente puede ser aplicada en relación con los funcionarios no uniformados de carrera de las instituciones a las que se refiere la norma, cuyas labores puedan afectar de manera directa la seguridad ciudadana o la seguridad del Estado.
“[S]on pues las razones del servicio las que permiten corregir los medios para asegurar el fin, sin que ello implique arbitrariedad; la discrecionalidad de los altos mandos en lo que se refiere a la desvinculación de oficiales, suboficiales o agentes debe basarse entonces en las razones del servicio que tiene que preservar y aplicar. Como se ha señalado, la decisión que tome el Gobierno o la Dirección General de la Policía, debe ser una decisión razonada con base en el informe previo del respectivo Comité con lo cual se evita la arbitrariedad. Las razones del servicio imponen un deber, el cual se cumple con la decisión oportuna que se adopte en defensa de la tarea que la Constitución y las leyes le confían a la institución, la cual se desvirtúa cuando no se cuenta con un personal que, por sus condiciones morales no se amolde a la naturaleza de la función.
En el caso concreto de la Policía Nacional, en el cual los valores de la disciplina, la moralidad y la eficacia adquieren características relievantes, considerando la naturaleza de la misión a ella encomendada, el instrumento de la discrecionalidad en cabeza de sus directivas, en lo que toca al mantenimiento o remoción del personal subalterno —tanto de oficiales y suboficiales como de agentes—, cobra especial importancia. Más si se tiene en cuenta la imposibilidad de que toda su actividad como cuerpo esté totalmente reglada, ya que el acto humano tiene un espacio indeterminado de proyección ante las contingencias impredecibles, que la norma jurídica no alcanza a tipificar por imposibilidad material y, sobre todo, que una institución de esa naturaleza exige que, en aras de su correcto funcionamiento, se permiten procedimientos ágiles que se adecuen a los casos concretos y específicos” (13) .
Ahora, la atribución discrecional que por razones del servicio puede ser utilizada para retirar del servicio a miembros de la Fuerza Pública, no obedece a una actividad secreta u oculta de las autoridades competentes, por el contrario, para el caso sub examine ella queda consignada en un acto administrativo controlable por la jurisdicción contenciosa administrativa a través de las acciones pertinentes en caso de desviación o abuso de poder (14) . En efecto, según dispone el artículo 1º de la Ley 857 de 2003, el retiro de los Oficiales se efectuará a través de decreto expedido por el Gobierno Nacional; el de Suboficiales a través de resolución proferida por el Director General de la Policía Nacional. Y, en el caso de miembros de las Fuerzas Militares, el artículo 104 del Decreto 1790 de 2000, establece que “[E]l acto administrativo de retiro se regirá por lo dispuesto en el artículo 99 de este decreto” (15) .
Por las consideraciones expuestas, no encuentra la Corte vulneración de los derechos constitucionales aludidos por el demandante, por cuanto, la Constitución Política faculta al legislador para establecer otras causales de retiro del servicio de servidores públicos, distintas a las establecidas por el artículo 125 de la Carta, sin que ello implique vulneración del principio constitucional a la estabilidad laboral. Las normas acusadas no desconocen el debido proceso, pues como lo ha sostenido la Corte en el examen de normas de similar contenido a las que ahora se analizan, el retiro del servicio previsto en ellas no es producto de una sanción sin que hubieran mediado las formas propias de un proceso penal o disciplinario, sino que se origina en un acto discrecional plenamente justificado. Tampoco resulta vulnerado el derecho de igualdad porque el retiro del servicio procede previo estudio de cada caso, mediante una apreciación de circunstancias singulares, que arrojan como conclusión la remoción de un servidor público que no cumple con los requisitos constitucionales exigidos para el desempeño de su función. Finalmente, el derecho al trabajo no se afecta pues los miembros de la Fuerza Pública no tienen “[u]n derecho adquirido sobre el cargo, ya que la naturaleza funcional del oficio conlleva la disponibilidad para la remoción de su personal” (16) .
Por lo tanto se declarará la constitucionalidad de los artículos 4º, parcial, de la Ley 857 de 2003, y 104 del Decreto-Ley 1770 de 2000. En tal virtud, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
Declarar EXEQUIBLES los artículos 4º, parcial, de la Ley 857 de 2003, y 104 del Decreto-Ley 1770 de 2000.
(1) Cfr. C-409 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-517 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(3) Sentencia C-563 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz
(4) El Decreto-Ley 1790 de 2000 “por el cual se modifica el Decreto que regula las normas de carrera de personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares”, regula en el título III “De la Administración de Personal”, lo referente al ingreso, ascenso y formación de oficiales y suboficiales de esa institución”. El Decreto 1791 de 2000 “por el cual se modifican las normas de carrera del personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional”, consagra en su título III las disposiciones que consagran los requisitos para el ingreso, ascenso y formación de miembros de la Policía Nacional.
(5) Cfr. C-368/99.
(6) “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 41 del 10 de enero de 1994, normas de carrera de personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional”.
(7) “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 262 del 31 de enero de 1994, normas de carrera de personal de agentes de la Policía Nacional”.
(10) M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En esa oportunidad fueron nuevamente demandadas normas que de los Decretos 573 y 574 de 1995, declarándose la cosa juzgada constitucional. En la misma demanda se acusó el artículo 67 del Decreto 132 de 1995, cuyo contenido es casi idéntico al de los artículo 12 y 11 de los decretos citados, declarándose su exequibilidad.
(11) La Corte con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz, analizó la demanda presentada contra el numeral 2º del artículo 55 del Decreto 41 de 1994, y las expresiones “Emitir concepto sobre la continuidad en la institución de los suboficiales en el grado de Cabo Segundo que se encuentren en período de prueba” y “Recomendar el retiro o la continuidad en el servicio de los Suboficiales sometidos a observación o evaluación eventual por conducta deficiente”, contenidas en los numerales 3 y 4 del artículo 55 mencionado.
(12) Se resolvió sobre una demanda de inconstitucionalidad contra varias disposiciones de la Ley 443 de 1998, entre ellas el artículo 37, literal j), que dispone el retiro del servicio de personal no uniformado de carrera del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, previo concepto favorable de la Comisión de Personal, “cuando por informe reservado de inteligencia se considere que es inconveniente su permanencia en el servicio por razones de seguridad nacional. En este caso, la providencia no se motivará”. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(13) C-525/95 citada.
(14) Código Contencioso Administrativo. ART. 36. En la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa.
(15) Decreto 1790 de 2000. ART. 99.—Retiro. Retiro de las Fuerzas Militares es la situación en la que los oficiales y suboficiales, sin perder su grado militar, por disposición de autoridad competente, cesan en la obligación de prestar servicios en actividad. El retiro de los oficiales en los grados de oficiales Generales y de insignia, Coronel o Capitán de Navío, se hará por decreto del Gobierno; y para los demás incluyendo los suboficiales, por resolución ministerial, facultad que podrá delegarse en el Comandante General o Comandante de Fuerza…
(16) C-525/95.

References: ARTÍCULO 104
 artículo 4
 artículo 104
 artículo 99
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 53
 artículo 125
 artículo 130
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 216
 artículo 218
 artículo 12
 artículo 11
 artículo 37
 artículo 1
 resolución 
 artículo 104
 artículo 99
 artículo 125
 artículo 67
 artículo 12
 artículo 55
 artículo 55
 artículo 37
 resolución