Source: http://www.pohiseadus.ee/index.php?sid=1&ptid=53&p=48
Timestamp: 2017-07-23 08:31:00+00:00

Document:
Eesti Vabariigi põhiseadus / paragrahv 48 Eesti Vabariigi põhiseadus
Igaühel on õigus koonduda mittetulundusühingutesse ja -liitudesse. Erakondadesse võivad kuuluda ainult Eesti kodanikud.
PS § 48 kehtestab ühinemisvabaduse. Ühinemisvabaduse eesmärk on anda üksikisikule võimalus oma huvide kaitseks või paremaks teostamiseks ühineda teistega, moodustades ühingu, mis seisab või tegutseb nende kõigi eest, samuti tagada õigus loodud ühinguga liituda või ühingu tegevuses muul viisil osaleda. Üksinda on raske ühiskonnas oma sõna kuuldavaks muuta, sageli on see võimalik vaid koostööd tehes. Nii kaitseb õigus koonduda mittetulundusühingutesse ühtlasi ka arvamuste paljusust, mis on demokraatia alustalaks. Ühinemisvabaduse kaitseta oleks poliitikas osalemine raske. Ühinemisvabadust kaitsevad ka EIÕK art 11 ja inimõiguste ülddeklaratsiooni art 20.
Ajalooliselt on ühinemisvabadus välja kasvanud kogunemisvabadusest, mida kaitseb PS § 47. Nende vabaduste kujunemisel on oluline roll ametiühingutel. Industriaalajastu algul arvati, et tööliste ühingud kujutavad enda üksikhuvide eest võideldes ohtu majandusele, ühiskonna üldhuvidele ning riigile, mistõttu keelati Ühendkuningriigis 1799. aastal Combinations Act’iga igasugused töölisühingud. 19. sajandil väideldi, kellel ja millistel tingimustel on õigus ametiühingusse kuuluda. Esmakordselt õigust kaitsti õigust koonduda ühingutesse põhiseadusega Belgias 1831. aastal.
Ühinemisvabadus on sisaldunud kõikides Eesti PS-des. Selle sätestasid nii 1920. aasta PS § 18 lg 2 kui ka 1937. aasta PS § 18. Põhiseaduse Assamblees pöörati ühinemisvabadusele palju tähelepanu. Sätte kujunemisel lähtuti enim Raidla töörühma tekstist, ent piirangute ulatuse sõnastamisel arvestati ka Adamsi töörühma esitatut. Põhiseaduse Assamblee arutas põhjalikult, kas anda mittekodanikele õigus kuuluda erakondadesse, kas keelata riigivastased erakonnad ning kas lisada PS-i erakondi puudutavad erisätted või reguleerida neid koos teiste ühingutega.
Ühinemisvabaduse isikulisse kaitsealasse kuuluvad kõik inimesed ja eraõiguslikud juriidilised isikud, mille tegevuse eesmärk seda võimaldab. Igaühe õigus koonduda mittetulundusühingutesse hõlmab ka alaealisi (RKPJKo 10.05.1996, 3-4-1-1-96). Erandiks on erakonnad, millesse võivad kuuluda üksnes Eesti kodanikud. Erakonda kuulumise õigust on laiendatud EKS-ga ka kõikide teiste EL liikmesriikide kodanikele, kes elavad püsivalt Eestis, lähtudes EL liikme kohustusest kindlustada EL kodanikele võrdsed võimalused Euroopa Parlamendi ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel (vt ka PSTS § 2 komm-d 20.1, 32 ja 33.1).
PS väljatöötamisel mitmel korral arutatud kodakondsusnõude eesmärk oli anda poliitilised õigused üksnes kodanikele. See ei välista mittekodanike õigust osaleda erakondade tegevuses, aga välistab nende kuulumise erakonna juhtorganitesse ja hääleõiguse erakonna tegevuse mõjutamisel. Mittekodanikel on õigus kuuluda teistes riikides asutatud erakondadesse. Ühinemisvabaduse kaitsealasse kuuluvad lisaks nende asutajatele ka asutatud mittetulunduslikud ühingud ise. Ühinemisvabadus kaitseb nende tegutsemisvabadust, sest vastasel korral oleks ühinemine otstarbetu. Ühinguna ei ole § 48 tähenduses käsitletavad organisatsioonid, millel on üks liige. Samuti ei kaitse ühinemisvabadus avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid, mille on asutanud riik. Ühinemisvabadus laieneb ka sihtasutustele. Varem on argumenteeritud, et PS § 48 kaitseala ei hõlma sihtasutusi, mistõttu ei saa need olla ühingud või liidud. Samas on sihtasutuste olemus kaugenenud sellest, mida peeti silmas 1995. aastal SAS vastuvõtmisel. Sihtasutused pole sageli pelgalt varatombu valitsejad, vaid ühiste eesmärkide täitmiseks asutatud püsivad organisatsioonid. Kui ühinemisvabadus sihtasutustele ei laieneks, poleks kaitstud nende asutajate ühinemisvabadus ning sihtasutusi oleks võimalik lõpetada ilma kohtuotsuseta.
Terminid “ühing” ja “liit” on PS-s autonoomsed, need ei pruugi tähendada sedasama, mida ühing ja liit tähendavad teistes seadustes. Ühinemisvabaduse kohaldamisel tuleb hinnata, kas isikud on moodustanud ühingu PS mõttes. Nii kaitseb ühinemisvabadus ka registreerimata ühinguid, näiteks seltsinguid. PS mõttes on ühinguteks püsivad ning eesmärgistatud organisatsioonid. Teaduskirjanduses märgitakse, et ühinguid iseloomustab ka formaalne või mitteformaalne struktuur.
Kui organisatsioon ei ole püsiv, kaitseb seda PS §-s 47 sätestatud kogunemisvabadus. Eesti kohtupraktikas pole ühinemis- ja kogunemisvabaduse eristamist käsitletud. Nii on vaieldav, kui püsiv ja sarnaste eesmärkidega peab grupp inimesi olema, et neid saaks pidada ühinguks. Küsimus on infoajastul oluline, sest internet võimaldab lihtsa vaevaga koguneda gruppidesse, ent pole arusaadav, kas need on kogunemised või ühingud. Ühinemisvabadus pakub suuremat kaitset kui kogunemisvabadus, sest ühingu tegevuse võib peatada või lõpetada üksnes kohus. Ühingute teket internetis on käsitletud Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas. Kuna “ühing” on PS-s autonoomne termin, ei pruugi kõik formaalselt registreeritud ühingud olla seda ühinemisvabaduse mõttes. Euroopa Inimõiguste Kohus on leidnud, et riigi asutatud regulatiivse eesmärgiga avalik-õiguslikud juriidilised isikud ei ole ühingud, isegi kui formaalselt nende liikmeks astutakse (Le Compte, Van Leuven ja De Meyere vs.Belgia, p-d 64–65). Näiteks ei peetud Hispaania advokatuuri ühinguks ega võimaldatud selle reegleid vaidlustada ühinemisvabaduse alusel (A vs.Hispaania, 13750/88, lk 196). Seadused ei erista mittetulundusühinguid ja -liite, mistõttu ei ole ka § 48 tähenduses vajalik neid eristada.
Ühinemisvabadus kaitseb ühinemist ja tegutsemist mittetulunduslikel eesmärkidel. Seega erineb ühinemisvabadus PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadusest ühinemise eesmärgi poolest. Ühinemist spetsiifilistesse organisatsioonidesse kaitsevad ka teised PS sätted: usulistel või tööalaste huvidega seotud eesmärkidel ühinemise õigus on tagatud vastavalt § 40 lg-ga 2 ja § 29 lg-ga 5. Erinorm § 48 suhtes on ka § 50, mis sätestab vähemusrahvuste õiguse luua omavalitsusasutusi.
Ühinemisvabadus annab ühingutele õiguse valida, keda oma liikmeks võtta või sealt välja arvata. Isikutel pole õigust nõuda, et nad saaks mõne ühingu liikmeks (Cheall vs.Ühendkuningriik, 10550/83, lk 185). Siiski ei tohi isikuid ühingu liikmete hulgast välja arvata meelevaldselt, s.o muudel kui seadusest ja põhikirjast tulenevatel alustel (RKPJKo 10.05.1996, 3-4-1-1-96).
Kommenteeritav paragrahv kaitseb ka isiku õigust ühingusse mitte kuuluda, sh ka sealt välja astuda; see on sõnaselgelt väljendatud inimõiguste ülddeklaratsiooni art 20 lg-s 2. Ka EIK on leidnud, et sund astuda ühingu liikmeks riivab ühinemisvabadust (Young, James ja Webster vs.Ühendkuningriik, 7806/77, p 55 ja Chassagnou vs.Prantsusmaa, 25088/94, p 117). Usulisse või poliitilisse ühendusse või ametiühingusse astuma ja selle liikmeks olema sundimine on KarS § 155 järgi kuritegu.
Eeltoodust tulenevalt riivavad kutseühendused, mis seavad valdkonnas tegutsemise eelduseks ühendusse kuulumise, ühinemisvabadust, sest sunnivad ühingu liikmeks astuma. Selliste kutseühenduste loomisel tuleb hinnata, kas vajadus teostada kontrolli ühenduse liikmete üle kaalub üles ühinemisvabaduse riive. Samuti tuleb arvestada isiku kohustust tasuda liikmemaksu, alluda liidu järelevalvele ja asjaolu, kas liitu kuulumine on eeldus muu põhiõiguse olemasolule.
Korteriühistu liikmesuse nõue ei ole Riigikohtu hinnangul vastuolus PS §-ga 48. Otsustades omandada korteriomandi elamus, mille haldamiseks on moodustatud korteriühistu, nõustutakse ühtlasi liikmesusega korteriühistus (RKTKo 22.03.2000, 3-2-1-22-00; 18.01.2006, 3-2-1-153-05).
Ühinemisvabadus mitte ainult ei keela riigil sekkuda ühingute tegevusse, vaid ka paneb talle kohustuse luua õiguslikud alused ühinemiseks. “Ühinemisvabaduse kasutamine PS tähenduses eeldab mittetulundusühingute erinevaid õiguslikke vorme vastavalt koonduvate isikute õiguslikule staatusele, koondumise eesmärkidele ning huvidele. Paragrahvis 48 lg 1 nimetatud “õigus koonduda” tähendab ka õigust asutada mittetulundusühinguid ja nende liite. Ühinemisõigus tähendab ka õigust koonduda asjakohasel õiguslikul alusel nii juriidilise isiku kui ka mittejuriidilise isiku staatusega ühingutesse.” (RKPJKo 10.05.1996, 3-4-1-1-96.) Nõnda tuleb seadusega luua võimalus moodustada nii õigusvõimelisi ühinguid kui ka registreerimata seltsinguid, samuti ette näha mittetulundusühingute vormid, mis vastavad koondumise eesmärgile. Eestis on võimalik asutada näiteks ametiühinguid, loomeliite, erakondi, korteriühistuid, hooneühistuid, maaparandusühistuid ja paljusid teisi mittetulundusühinguid, mille tegutsemist reguleerivad eriseadused. Samuti nõuab ühinemisvabadus, et seadusega antaks ühingule õigus otsustada põhikirjaga oma korralduse üle.
Lisaks kaitseb ühinemisvabadus ühingute õigust olla registreeritud, kui need vastavad seaduses sätestatud nõuetele (Moscow Branch of the Salvation Army vs.Venemaa, 72881/01, p 59). See aga ei tähenda, et ühinguid võiks kohustada end registreerima (Zhechev vs.Bulgaaria, 57045/00, p 56). Eesti kohtupraktikas on usulise ühendusena jäetud registreerimata satanistlik kogudus tuginedes KiKoS § 14 lg 2 p-le 2 ja viidates, et see võib kahjustada avalikku korda ja kõlblust (Tartu Ringkonnakohtu kohtumäärus 25.11.2013, 2-13-24298/10). PS §-s 40 sätestatud usuvabaduse seos ühinemisvabadusega on vaieldav. Vähemalt osaliselt on usuvabadus ühinemisvabaduse suhtes erisätteks, sest kaitseb õigust kuuluda kirikutesse ja usuühingutesse. Teisalt on PS § 48 kaitse usuvabaduse kaitsealast laiem, sest võimaldab ühinguid lõpetada üksnes kohtul. Samuti seab PS § 48 piiranguid, mis ilmselt laienevad ka usuühingutele – nii on ka relvi valdavate, sõjaväeliselt korraldatud või sõjaväelisi harjutusi harrastavate usuühingute loomiseks vajalik eelnev luba.
On vaieldav, kas PS § 48 kaitseb eraldi erakondadesse ühinemist ja erakondi või tuleks erakondi pidada lihtsalt ühingute erivormiks. PS tekstist on tuletatud erakonnapõhiõigus, mis tagab erakondadele teistest ühingutest (mh valimisliitudest) ulatuslikuma kaitse, näiteks erilise õiguse määrata oma programm, seda ühiskonnas propageerida ning koguda selleks annetusi. Samuti tuletatakse erakonnapõhiõigusest riigi kohustus erakondi võrdselt rahastada (vt M. Ernits. Erakond Eesti põhiseaduses ja erakonnaseaduses. – Juridica 2003 ERI). Ka Riigikohus on erakonnapõhiõigusele viidanud (vt nt RKÜKo 01.07.2010, 3-4-1-33-09, p 8).
Samas ei maini PS erakonnapõhiõigust ega sätesta, et erakonda kuulumine oleks kaitstud rohkem kui kuulumine teistesse ühingutesse ja liitudesse. PS sõnastus viitab, et erakondadesse kuulumise õigus ei ole ühinemisvabadusest laiem, vaid hoopis isikulise kaitseala poolest kitsam – erakondadesse kuulumise õigus on antud vaid Eesti kodanikele. Erakonnapõhiõiguse olemasolu vastu räägib ka sätte sünnilugu – Põhiseaduse Assambleel otsustati hoiduda PS-i erakondi puudutava sätte lisamisest suuresti seetõttu, et erakondi peeti teiste ühingutega võrdväärseks. Nii märkis Jüri Adams, et talle ei meeldi, kui “kodanike poliitiliste õiguste teostamisel antakse nagu eriõigused ühele organisatsiooni tüübile, mida nimetatakse erakonnaks. [...] Kodanikel peab olema täielik vabadus valida, milline [organisatsiooni tüüp] neile meeldib.” Kuna erakonnad on demokraatlikus ühiskonnas rahva tahte kujundajad ja vahendajad, kaitseb nende olemasolu lisaks ühinemisvabadusele ka demokraatia põhimõte. Seetõttu isegi kui PS ei sätesta eraldi erakonnapõhiõigust, on erakondade asutamine ja tegutsemine PS-ga kaitstud. Erinevalt erakonnapõhiõigusest ei rõhuta demokraatia põhimõte aga erakondade eristaatust võrreldes teiste poliitiliste ühendustega.
Politoloogias peetakse erakonnaks igasugust poliitiliste eesmärkidega ühendust, mille eesmärk on mõjutada riigi poliitikat valimistel osaledes. PS-s ei ole erakonna mõistet defineeritud, vaid on jäetud see Riigikogu ülesandeks. EKS-s on erakond määratletud kui kodanike registreeritud ühendus, mille eesmärk on liikmete ja toetajaskonna poliitiliste huvide väljendamine ning riigivõimu ja kohaliku omavalitsuse teostamine. Erakonna mõiste ei hõlma esinduskogu kohtadele pretendeerivaid muid ühendusi, nt valimisliite.
EKS-i järgi peab erakondadel olema vähemalt viissada Eesti või muu EL liikmesriigi kodanikust liiget, kes ei kuulu ühtegi teise Eesti erakonda. Vähemalt viiesaja liikme nõue kitsendab oluliselt erakonna asutamise vabadust. Põhiseaduslikkuse järelevalve korras ei ole selle nõude põhiseaduspärasust eraldi analüüsitud.
KOV volikogu valimistel valimisliitude lubamist käsitlevas asjas leidis Riigikohtu üldkogu, et erakonna registreerimiseks vähemalt tuhande liikme nõudmine piirab põhiseadusvastaselt KOV volikokku kandideerimise õigust, kui erakonnad on ainsad ühendused, kes võivad kohalikel valimistel oma kandidaatide nimekirja esitada (RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05). Kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel on lisaks erakondadele võimalik kandidaatide nimekiri esitada ka valimisliitudel (vt ka § 156 komm 2.2).
Eeltoodu ei tähenda aga, et ühinemisvabadus keelaks erakondade loomisele piiranguid seada, sest erakondadele on antud ka eriõiguseid, näiteks õigus osaleda Riigikogu valimistel oma nimekirjaga. Kui potentsiaalsed poliitilistel eesmärkidel ühinejad ei suuda täita erakondadele esitatud mõistlikke nõudeid, ei ole neilt sellega ühinemisvabadust ära võetud, sest nad saavad oma eesmärkide täitmiseks luua tavalise mittetulundusühingu (RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05).
PS näeb ühinemisvabadusele ette seaduse kvalifitseeritud reservatsiooni, mis on esitatud § 48 lg-tes 2, 3 ja 4 ning § 30 lg-s 2. Lisaks võib seda õigust piirata § 124 lg-s 3 ja §-s 130 sätestatud juhtudel riigi julgeoleku huvides. Näiteks võib ErSS § 19 kohaselt Riigikohus peatada erakonna tegevuse.
Relvi valdavate, samuti sõjaväeliselt korraldatud või sõjalisi harjutusi harrastavate ühingute ja liitude moodustamiseks on nõutav eelnev luba, mille andmise tingimused ja korra sätestab seadus. Kui seadusega loa andmise korda ei täpsusta, pole võimalik keelduda loa andmisest.
Relvade mõiste § 48 lg 2 tähenduses täpsustatakse RelvS-s. Sõjaväeliselt korraldatud ühingutena tuleb mõista selliseid ühinguid, kus valitseb käsuvõim ja alluvus. Eelnev luba peab olema ka teistsuguse korraldusega ühingutel, mis harrastavad sõjalisi harrastusi. Nende nõuete eesmärk on riigi julgeoleku ja ühiskonna turvalisuse kaitse, sõjaväeliselt korraldatud ühingute puhul ka selle liikmete kaitse ning vajadus vältida võimalikke organiseeritud tegevusi, mis nimetatud väärtusi võivad ohustada. Seadusega tuleb määratleda, milliseid harjutusi peetakse sõjalisteks ning kuidas neid eristatakse näiteks võitluskunstidest.
Paragrahvi 48 lg 3 annab loetelu juhtumitest, millal võib ühingu või erakonna keelustada. Keelatud on ühingud ja erakonnad, mille eesmärgid või tegevus on suunatud põhiseadusliku korra vägivaldsele muutmisele või on muul viisil vastuolus karistusseadusega. Sisuliselt kirjutatakse kommenteeritavas paragrahvis ette kuriteokoosseis, mis peab kindlasti KarS-s sisalduma. Seadusandjal on mitte ainult õigus, vaid ka kohustus eelnimetatud alustel piirata karistusseadusega ühingute ja erakondade tegevust. KarS § 235 näeb ette karistuse Eesti Vabariigi vastu suunatud vägivaldse tegevuse eesmärgil loodud ühendusse kuulumise eest. Samuti on § 2371 alusel karistatav kuulumine terroristlikku ühendusse.
Kuni 2014. aastani nägi KarS teatud kuritegude – näiteks põhiseadusliku korraga vastuolus oleva tegevuse, terrorikuritegude, altkäemaksu lubamise või vahendamise ja rahapesu – eest karistusena ette sundlõpetamise. Karistusõiguse reformi käigus otsustati kaotada sundlõpetamine kui karistus ning karistada juriidilist isikut rahalise karistusega. Seaduseelnõu seletuskirjas selgitati seda järgmiselt: “Kuna tõhusalt kohaldatavad alused juriidilise isiku sundlõpetamise kohaldamiseks eksisteerivad väljaspool karistusõigust, on sundlõpetamine karistusõigusliku sanktsioonina ülemäärane.” Ühingu võib sundlõpetada TsÜS § 40 lg 1 alusel valdkonna eest vastutava ministri ettepanekul kohtumäärusega.
PSJKS § 32 alusel on Vabariigi Valitsusel õigus esitada Riigikohtule taotlus lõpetada Eesti põhiseadusliku korra vägivaldsele muutmisele suunatud eesmärkide või tegevusega erakond. Erakonna tegevuse lõpetamise otsustab sellisel juhul Riigikohtu üldkogu (PSJKS § 3 lg 4). Kuna keelatud on nii põhiseadusliku korra vastaste eesmärkide kui ka tegevusega erakonnad, on olulised nii kavatsused kui ka faktiline käitumine.
“Põhiseaduslik kord” tähistab olulisemaid põhiseaduslikke väärtusi, milleks on PS üldpõhimõtted (vabadus, võrdsus, inimväärikus, demokraatia, sotsiaalne õigusriik, võimude lahusus) ning põhiseaduslike institutsioonide olemasolu ja toimimine nende põhiolemuses (vt täpsemalt PS § 54 komm). Riik annab üksikisikule vabaduse ja põhiõigused eeldusel, et üksikisik oma õigusi ja vabadust riigi ja ühiskonna suhtes ei kuritarvita. Sarnane õiguste kasutamise piirang sisaldub EIÕK art-s 17. Vägivaldne on selline tegevus, kus kasutatakse füüsilist jõudu või ohustatakse muul viisil inimeste elu ja tervist.
Ka EIK on leidnud, et ühinemisvabadus ei laiene erakondadele, mille tegevus on suunatud demokraatia vastu. Erakond võib olla riigikorra muutmisele suunatud, kui ta taotletav riigikorra muutus pole vastuolus põhiõiguste kaitse nõudega ning kui ta ei kutsu üles riigikorra muutmiseks kasutama ebademokraatlikke vahendeid (Refah Partisi vs.Türgi, 41340/98, p 98).
Paragrahvi 48 lg 4 kehtestab ühingu lõpetamise formaalsed tingimused ning täiendab sellega muid ühinemisvabaduse piiranguid. Lõpetamisele, peatamisele ja trahvimisele formaalse piirangu seadmisel on soovitud hõlmata kõiki võimalikke sanktsioone õigusrikkumiste eest. Haldusõiguslikke sunnivahendeid (asendustäitmine või sunniraha) ning väärteokaristusi võib kohaldada ka ilma kohtu sellekohase otsuseta, kuid sel juhul on ühingul võimalik piirang kohtus üldises korras vaidlustada. Riigikohus on ka ühenemisvabaduse kontekstis märkinud, et süüteokoosseisule vastava karistuse kindlaksmääramisel on seadusandjal suur otsustamisvabadus (vt RKKKo 24.09.2009, 3-1-1-67-09, p 13.6)
Praktikas tuleb tihti ette, et ühingu tegevus lõpetatakse aruandluskohustuse täitmata jätmise tõttu. Kuna majandusaasta aruande esitamata jätmine on õigusrikkumine, on kohtumäärusega aruandluskohustust eirava ühingu lõpetamine lubatav.
Kuigi PS § 48 kaitseb kõikide isikute õigust kuuluda ühingutesse, on seda õigust teiste PS sätetega piiratud. Nii on erakonnaga ühinemise vabaduse kitsendamine mõne kategooria ametnike puhul lubatud PS § 30 lg-s 2 ja § 125 sätestab tegevteenistuses olevate isikute erakonna tegevuses osalemise, sh erakonna liikmeks olemise piirangu. Samuti nõuab § 84, et Vabariigi President ei osaleks erakonna tegevuses ja peataks oma erakondliku kuuluvuse.

References: § 48
 § 47
 § 18
 § 18
 § 2
 § 48
 § 48
 Kohus 
 § 48
 § 40
 § 29
 § 48
 § 50
 § 155
 § 14
 § 48
 § 48
 § 48
 Riigikohus 
 § 156
 § 48
 § 30
 § 124
 § 19
 Riigikohus 
 § 48
 § 235
 § 2371
 § 40
 § 32
 § 3
 § 54
 Riigikohus 
 § 48
 § 30
 § 125
 § 84