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Timestamp: 2019-10-17 04:04:13+00:00

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﻿ SENTENCIA C-977 DE NOVIEMBRE 13 DE 2002
SENTENCIA C-977 DE 13 DE NOVIEMBRE DE 2002
CONTENIDO:PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO. FUNCIONES PREVENTIVAS DEL PROCURADOR Y SU IMPORTANCIA PARA DEFENDER EL INTERÉS COLECTIVO DE LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA. LA MEDIDA DE SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, ACTOS, CONTRATOS O SU EJECUACIÓN, DURANTE LA INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA ES UN INSTRUMENTO CONCEBIDO ESPECÍFICAMENTE PARA FORTALECER AL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN O AL PERSONERO DISTRITAL DE BOGOTÁ CUANDO SE EVIDENCIE VULNERACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO O GENERE UN DETRIMENTO PATRIMONIAL. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 160 DE LA LEY 734 DE 2002, POR EL CUAL SE EXPIDE EL CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO, PRINCIPIO DE MORALIDAD ADMINISTRATIVA, FUNCIONES DEL PROCURADOR GENERAL, DERECHOS COLECTIVOS
Sentencia C-977 de noviembre 13 de 2002
Sentencia C-977 de 2002
Ref.: D-3998
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 160 de la Ley 734 de 2002, “Por el cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Actora: Arabella Hernández Romero.
Bogotá, D.C., noviembre trece de dos mil dos.
Por el cual se expide el Código Disciplinario Único.
“ART. 160.—Medidas preventivas. Cuando la Procuraduría General de la Nación o la Personería Distrital de Bogotá adelanten diligencias disciplinarias, podrán solicitar la suspensión del procedimiento administrativo, actos, contratos o su ejecución para que cesen los efectos y se eviten los perjuicios cuando se evidencien circunstancias que permitan inferir que se vulnera el ordenamiento jurídico o se defraudará al patrimonio público. Esta medida sólo podrá ser adoptada por el Procurador General, por quien éste delegue de manera especial, y el personero distrital”.
La demanda contra el artículo 160 de la Ley 734 de 2002 plantea a la Corte los siguientes problemas jurídicos: ¿Es contrario al principio de la buena fe, a la presunción de inocencia y a la distribución constitucional de competencias entre el Ministerio Público y la administración que se faculte al Procurador General de la Nación, o a su delegado especial para el efecto, y al Personero Distrital de Bogotá, en el desarrollo de diligencias disciplinarias, para “solicitar la suspensión del procedimiento administrativo, actos, contratos o su ejecución” cuando se evidencien circunstancias que permiten inferir que se vulnera el ordenamiento jurídico o se defraudará al patrimonio público? Además, el Ministerio Público plantea en su concepto un segundo problema relativo al artículo 13 de la Carta que se puede sintetizar en la siguiente pregunta: ¿Viola el principio de igualdad que la norma acusada atribuya únicamente al Personero Distrital de Bogotá la facultad mencionada y no asigne la misma atribución a los demás personeros distritales y municipales?
Antes de proceder al examen de la norma acusada se hace necesario interpretarla, puesto que existen divergencias entre los intervinientes sobre su alcance. Una vez fijado el sentido normativo de la disposición (3) y los motivos que justificaron su adopción por el legislador (4), se procederá a analizar si la medida preventiva tal y como ha sido diseñada por el legislador se adecua al marco constitucional de competencias diseñado, por el constituyente para la Procuraduría General de la Nación y para otros órganos del Estado (5). Luego se establecerá si la norma acusada desconoce otros preceptos constitucionales, particularmente el postulado de la buena fe (art. 83 de la Constitución) y el principio de la presunción de inocencia (art. 29 de la Constitución) como se afirma en la demanda (6). Finalmente la Corte se pronunciará sobre el cargo que se desprende del concepto fiscal en el sentido que la norma demandada sería parcialmente inexequible por violar el principio de igualdad al colocar exclusivamente en cabeza del Personero Distrital de Bogotá la facultad de ejercer la medida provisional, sin justificación objetiva y razonable que explique la diferencia de trato respecto de los demás personeros distritales y municipales.
3. Alcance de la disposición acusada.
3.1. La divergencia interpretativa y sus efectos.
La apoderada de la Auditoría General de la República considera que la norma acusada es exequible en el entendido de que ella habilita al Ministerio Público para solicitar a las autoridades administrativas la adopción de medidas que garanticen la protección del orden jurídico y del patrimonio público. Se trata, según ella, de una facultad de “insinuar o alertar” a los responsables de la actuación administrativa o del contrato estatal sobre la actuación que se espera se surta a fin de impedir el desconocimiento del ordenamiento jurídico o el detrimento del patrimonio público.
3.2. Interpretación semántica, originaria, finalista y sistemática de la disposición acusada.
La disposición demandada establece textualmente la posibilidad de “solicitar la suspensión del procedimiento administrativo, actos, contratos o su ejecución...”, cuando se dan las condiciones fácticas establecidas en la norma.
3.2.1 Según una interpretación semántico-gramatical, la medida provisional a adoptar por el Ministerio Público en desarrollo de las diligencias disciplinarias consiste en “solicitar la suspensión” y no en “suspender” los procedimientos administrativos, actos o contratos o su ejecución. Se trata de una permisión para solicitar a la autoridad competente que tome la decisión de suspender cuando se evidencian circunstancias que permiten inferir que se vulnera el ordenamiento jurídico o se defraudará al patrimonio público. El verbo rector de la norma permisiva es “solicitar”, no “suspender”. Según el sentido natural de las palabras utilizadas por el legislador, el Procurador General y el Personero Distrital de Bogotá pueden solicitar a la entidad respectiva que ella misma suspenda los procedimientos administrativos, actos o contratos o su ejecución. La medida preventiva en defensa del ordenamiento jurídico y del patrimonio público, según el texto de la norma, no establece la facultad en cabeza del Ministerio Público de suspender directamente dichos procedimientos, actos o contratos, una vez se configuren las condiciones establecidas en el artículo 160.
3.2.2. La anterior conclusión es reforzada mediante la interpretación de la norma a partir tanto del método genético originario como del método finalista, sea en su sentido subjetivo u objetivo.
El proyecto de ley que proponía la “suspensión provisional precontractual” ubicaba en cabeza del Procurador General de la Nación directamente la facultad de ordenar la suspensión de la licitación, del concurso público o de la formalización de la contratación directa en aras de defender los intereses generales. A lo largo del trámite legislativo se modificó el proyecto y la disposición inicial fue reemplazada por la medida provisional que limita la intervención del Ministerio Público —Procurador General de la Nación y Personero Distrital de Bogotá— a solicitar la suspensión de procedimientos administrativos, actos o contratos cuando se cumplen las condiciones establecidas en la norma.
En efecto, el Procurador General de la Nación (1) , presentó ante el Congreso el proyecto de ley por el cual se expide el Código Disciplinario Único, uno de cuyos artículos era el 166. Decía el artículo inicialmente propuesto:
(1) Doctor Jaime Bernal Cuéllar.
“ART. 166.—Suspensión provisional precontractual. Cuando la Procuraduría General de la Nación adelante actuación disciplinaria por las faltas a que se refiere el artículo 47, numerales 25, 26, 27 y 28 de este código, el Procurador General de la Nación podrá ordenar la suspensión provisional de la licitación, del concurso público o de la formalización de la contratación directa, por tres meses prorrogables por el mismo término, cuando se evidencien circunstancias que permitan inferir que de celebrarse el contrato pudieran contravenirse los principios consagrados en los artículos 209 de la Constitución Política, 23 al 26 de la Ley 80 de 1993, y 2º y 3º de la Ley 489 de 1998.
La decisión que ordene la suspensión provisional será motivada, tendrá vigencia inmediata, y contra la misma no procede recurso alguno”. (negrilla fuera de texto) (2) .
(2) Proyecto de Ley 19 de 2000 - Senado por el cual se expide el Código Disciplinario Único, Gaceta del Congreso 291 de julio 27 de 2000, página 18.
La facultad de la procuraduría para suspender en prevención la contratación estatal fue cuestionada en su momento (3) el siguiente argumento:
(3) La mencionada reserva la elevó el Senador Rodrigo Rivera.
“Muy atractiva esa figura para mostrar la decisión política de ahondar, de arreciar en la batalla contra la corrupción. Pero a mí esta figura me hace recordar otra, de la cual tenemos que ocuparnos en esta discusión y es la figura de la potestad o de la facultad para suspender en prevención, el procurador, a cualquier servidor público. Prácticamente a verdad sabida y buena fe guardada que existe en la actualidad.
Creo que tenemos que examinar con lupa y con un nivel muy grande de detalles esta clase de propuestas que repito son muy taquilleras. Son muy populares, pero son terriblemente peligrosas y pueden entronizar fenómenos de corrupción en los organismos de control” (4) (negrilla fuera de texto).
(4) Gaceta del Congreso 25 de febrero 6 de 2001, página 10.
Posteriormente, en discusión en la Comisión Primera Constitucional Permanente el día 4 de octubre de 2000, ante la renovada crítica a las facultades discrecionales del procurador y al carácter omnipotente dado a los organismos de control (5) , el viceprocurador de aquel entonces (6) reconoció los problemas que presentaba la norma inicialmente propuesta y puntualizó respecto de la medida provisional en cuestión:
(5) Sostenía el Senador Rodrigo Rivera para oponerse a la facultad discrecional dada el Procurador General de la Nación de suspender contratos administrativos; “Pero la corrupción y la criminalidad no se enfrentan cabalmente, eficazmente, con organismos de control omnipotentes. II No hay nada que conduzca a una mayor ineficiencia en esos propósitos que unos organismos de control omnipotentes. Si no tienen diques de contención, si no tienen pesos y contrapesos, por lo menos internamente dentro de la procuraduría, lo que se estimula es la mediocridad en las investigaciones, II Entonces, ese tema que está incluido en los artículos 152 a 154, y que en la propuesta inicial de los ponentes se planteaba extender esas facultades discrecionales, para no solamente suspender funcionarios, sino suspender procesos de contratación y yo me pregunto, ¿quién va a pagar las indemnizaciones a los contratistas afectados de esa manera que actúan de buena fe, frente a la administración”? (Gaceta 30 de feb. 6/01, págs. 6 y 7).
(6) Doctor Eduardo Montealegre Lynett.
“Y en cuanto a la crítica que usted hace, de que el procurador no puede suspender procesos de contratación, me parece que ahí debemos hacer una claridad.
El proyecto no está diciendo que el procurador tenga el poder de suspender una actuación administrativa o un proceso de contratación, porque una norma en ese sentido sería manifiestamente inconstitucional.
Lo que nosotros y la comisión planteamos, es que exista un sistema de prejudicialidad disciplinaria en los procesos administrativos. Es decir: Que cuando la Procuraduría General de la Nación esté estudiando la legalidad de un proceso de contratación y encuentre, por ejemplo, que hay un pliego de cargos donde la procuraduría ya ha detectado que existen grandes irregularidades en el proceso de contratación, el procurador pueda solicitar a la entidad correspondiente la suspensión de la actuación administrativa o del proceso contractual, mientras se adelantan las investigaciones correspondientes.
pero no es que se le dé al procurador el poder vinculante de suspender una actuación o un proceso contractual, sino de solicitar la suspensión, pero la decisión la toma el funcionario administrativo correspondiente” (7) (negrilla fuera de texto).
(7) Gaceta del Congreso 30 de febrero 6 de 2001, páginas 8 y 9.
“ART. 166.—Prejudicialidad disciplinaria en actuaciones administrativas. Cuando la Procuraduría General de la Nación adelante diligencias disciplinarias por las faltas a que se refiere el artículo 48, numerales 30, 31, 32, 33, 34 y 35 de este código, el Procurador General de la Nación podrá solicitar de la respectiva autoridad administrativa la suspensión de la actuación propia de la licitación, del concurso público o de la formalización de la contratación directa, por tres meses prorrogables por el mismo término, cuando se evidencien circunstancias que permitan inferir que de celebrarse el contrato pudieran vulnerarse manifiestamente los principios consagrados en los artículos 209 de la Constitución Política, 23 al 26 de la Ley 80 de 1993, y 2º y 3º de la Ley 489 de 1998” (8) (negrilla fuera de texto).
(8) Gaceta del Congreso 31 de febrero 7 de 2001, página 24.
“ART. 160.—Medidas preventivas. Cuando la Procuraduría General de la Nación o la Personería Distrital de Bogotá adelanten diligencias disciplinarias podrán solicitar la suspensión del procedimiento administrativo, actos, contratos o su ejecución para que cesen los efectos y se eviten los perjuicios cuando se evidencien circunstancias que permitan inferir que se vulnera el ordenamiento jurídico o se defraudará al patrimonio público. Esta medida sólo podrá ser adoptada por el Procurador General, por quien éste delegue de manera especial, y el Personero Distrital” (9) (negrilla fuera de texto).
(9) Gaceta del Congreso 575 de noviembre 13 de 2001, página 14.
La anterior proposición sustitutiva fue acogida y se convirtió posteriormente en el artículo 160 de la Ley 734 de 2002 (10) .
(10) La Corte constata que hubo una comisión de conciliación, pero no se detiene en las cuestiones relativas al trámite del proyecto porque no se formularon cargos por vicios en la formación de la ley.
3.2.3. También la interpretación de la finalidad subjetiva del Procurador General de la Nación al presentar el proyecto de ley, permite concluir que la referida medida de solicitud de suspensión pretende desarrollar las funciones preventivas del Ministerio Público. Al atender las inquietudes formuladas frente al surgimiento de un jefe del Ministerio Público “omnipotente” (11) respecto de la contratación estatal, se advirtió que lo que persigue es desarrollar el control preventivo de la Procuraduría General de la Nación y aplicarlo a la lucha contra la corrupción.
(11) El senador Rodrigo Rivera advertía sobre los peligros de colocar poderes absolutos en manos de la autoridad de control, en los siguientes términos: “Pero la corrupción y la criminalidad no se enfrentan cabalmente, eficazmente, con organismos de control omnipotentes. II No hay nada que conduzca a una mayor ineficiencia en esos propósitos que unos organismos de control omnipotentes. Si no tienen diques de contención, si no tienen pesos y contrapesos, por lo menos internamente dentro de la procuraduría, lo que se estimula es la mediocridad en las investigaciones. II Entonces, ese tema que está incluido en los artículos 152 a 154, y que en la propuesta inicial de los ponentes se planteaba extender esas facultades discrecionales, para no solamente suspender funcionarios, sino suspender procesos de contratación y yo me pregunto, ¿quién va a pagar las indemnizaciones a los contratistas afectados de esa manera que actúan de buena fe, frente a la administración?” (Gaceta del Congreso 30 de feb. 6/01, pág. 6).
“La Procuraduría General de la Nación y los órganos de control, no pueden seguir en el plan represivo de esperar a que sucedan los hechos para llegar a levantar el acta de descripción de los desmanes contra la administración pública y a imponer unas sanciones que, vuelvo a repetirlo, resultan realmente ridículas frente a ese aspecto.
Lo que hay que hacer es una procuraduría preventiva; que la procuraduría en los grandes procesos de licitación a nivel municipal, a nivel departamental, a nivel nacional, sea informada por la administración; y entrar a vigilar ni hacer control previo, ni avalar la función de la administración pública sino a ejercer una vigilancia superior que está definida constitucionalmente; y ejercer una vigilancia y hacer las observaciones del caso” (12) .
(12) Gaceta del Congreso 472 de septiembre 20 de 2001, página 16.
“(...) la queja es que los órganos de control están llegando a los desmanes de la administración pública y a las infracciones a todos los deberes, a todos los daños que se le ocasionan al Estado colombiano por parte de los servidores públicos, en forma tardía, cuando ya no hay nada que hacer.
Es decir, que en una entidad de control de vigilancia superior, que tiene que estar mirando la actuación de la administración pública y no llegar posteriormente, cuando ya esa administración pública ha actuado no solamente en el proceso de contratación de apertura, de licitación y de adjudicación, etc., sino en la ejecución de los contratos, también tiene que intervenir el poder preventivo de establecer una vigilancia” (13) .
(13) Gaceta del Congreso 472 de septiembre 20 de 2001, página 17.
El anterior sentido interpretativo viene a ser confirmado por la finalidad objetiva de la norma acusada. Su telos queda expresado en ella en la forma de una doble finalidad: la medida provisional de solicitar la suspensión se ejerce “para que cesen los efectos y se eviten los perjuicios...”. En tal sentido, la finalidad objetiva de la norma es permitir que el Procurador General o el Personero de Bogotá soliciten que se neutralicen las consecuencias que se desencadenarían de continuar los procedimientos administrativos, actos y contratos sobre los que pesan indicios suficientes que permitan inferir la lesión del ordenamiento jurídico o el detrimento del patrimonio público.
3.2.4. Finalmente, una interpretación sistemática lleva a la misma conclusión sobre el alcance de la norma acusada. Ésta hace parte del capítulo segundo (investigación disciplinaria) del título IX (procedimiento ordinario) de la Ley 734 de 2002. La colocación del artículo 160 al finalizar el capítulo sobre la investigación disciplinaria indica prima facie que la aplicación de la norma —cuando la Procuraduría General de la Nación o la Personería Distrital de Bogotá adelanten “diligencias disciplinarias”— presupone la existencia de una actuación disciplinaria en curso. Esto porque debe existir una base probatoria suficiente que justifique la intervención de la procuraduría o la personería distrital en el ámbito de la función administrativa.
En conclusión, del examen de los antecedentes legislativos puede concluirse que tanto a la luz del método genético originario, del método finalista subjetivo u objetivo y del método sistemático, la intención del legislador en la aprobación del proyecto de ley fue conceder al Procurador General de la Nación y al Personero de Bogotá la facultad de solicitar la suspensión de los procedimientos, actos y contratos, o su ejecución, cuando se evidencien circunstancias que permitan inferir que se vulnera el ordenamiento jurídico o se defraudará al patrimonio público.
4. Funciones preventivas del procurador y su importancia para defender el interés colectivo de la moralidad administrativa.
De los debates legislativos es posible concluir que la medida provisional de solicitud de suspensión de los procedimientos administrativos, actos y contratos, o de su ejecución, durante, la investigación disciplinaria es un instrumento concebido específicamente para fortalecer al Procurador General de la Nación y al Personero de Bogotá en la lucha contra la corrupción y evitar oportunamente los devastadores efectos que ella tiene para el país. En la transcripción de la intervención de uno de los ponentes del proyecto de ley, durante la discusión en primer debate, en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, se lee:
“Sanción para los servidores públicos, que desde el ejecutivo manipulen a las corporaciones públicas, con contratos, con puestos para conseguir la expedición de las leyes. Destitución con inhabilidad para ejercer funciones públicas por 20 años. Esa es una lucha contra la corrupción (...).
Nadie la ha podido controlar, ni la fiscalía, ni las superintendencias, ni las contralorías, absolutamente nadie, ni la procuraduría. Cómo hacen para controlar la coima que reciben los alcaldes cuando adjudican los contratos. El 10% se ha convertido en ley de la República, o el 20%. Cómo hacen para controlar a los funcionarios públicos que se inventan la declaratoria de urgencia manifiesta. Cuando no se dan esos presupuestos para evitar la licitación pública y contratar directamente y ganarse unas millonadas de comisiones. Cómo se hace para evitar parar las licitaciones públicas, en su debido momento para que no se cause el daño, cuando todo aparentemente es legal.
De qué sirven las investigaciones ya cuando los daños están consumados. Las coimas están recibidas. Son medidas preventivas que son necesarias. La corrupción, en materia de contratación en mi concepto no podrá detenerse si no hay herramientas jurídicas más avezadas, más audaces y aquí las estamos incorporando” (14) .
(14) Gaceta 25 del 6 de febrero de 2001, página 6. Transcripción de la intervención del senador Darío Martínez Betancourt.
Para lograr el objetivo de fortalecer al Estado, particularmente a la procuraduría y a la personería distrital de Bogotá, con la atribución de nuevas facultades para la lucha contra la corrupción administrativa, el Congreso consagró la medida preventiva objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad. Ello con fundamento tanto en la posibilidad de que la ley le asigne al Procurador General de la Nación funciones adicionales a las enunciadas en la Carta (art. 277, num. 10) como en el numeral 7º del citado artículo de la Constitución que confía al jefe del Ministerio Público la función constitucional de “intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales” (negrilla). Es así como el artículo 160 del Código Disciplinario Único busca desarrollar y concretar la mencionada intervención del procurador ante las autoridades administrativas con miras a defender el orden jurídico y el patrimonio público, entre otros, dentro de una visión de la procuraduría que valora especialmente sus funciones preventivas (15) .
(15) Reza el numeral 2º del artículo 7º del Decreto 262 de 2000: “ART. 7º—Funciones. El Procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones: ... II 2. Formular las políticas generales y criterios de intervención del Ministerio Público en materia de control disciplinario, vigilancia superior con fines preventivos, actuación ante las autoridades administrativas y judiciales y centros de conciliación, y promoción, protección y defensa de los derechos humanos”. (negrilla).
En efecto, ejercer preferentemente el poder disciplinario como concreción de la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas es tan sólo una de las múltiples atribuciones que la propia Constitución confía al Procurador General de la Nación para que éste las cumpla, “por sí o por medio de sus delegados y agentes” (art. 277, num. 6º).
Además, de esta atribución que conduce a la imposición de sanciones disciplinarias, la Procuraduría General de la Nación tiene funciones de naturaleza preventiva, no sancionatoria. La misión preventiva de la procuraduría encuentra fundamento en varias disposiciones constitucionales. Es así como, por ejemplo, para vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos (C.P., art. 277, num. 1º), el procurador puede exigir a los funcionarios públicos y a los particulares la información que considere necesaria (C.P., art. 277, num. 9º).
También puede “intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas” cuando se reúnan las condiciones señaladas en el numeral 7º del artículo 277 de la Carta. Dentro de estas resultan especialmente relevantes para analizar la constitucionalidad de la norma acusada la necesidad de defender tanto “el orden jurídico” como “el patrimonio público”. Ello guarda consonancia con la función de “defender los intereses colectivos” (C.P., art. 277, num. 4º) tales como los enunciados en el artículo 88 de la Constitución entre los cuales se destacan los relacionados “con el patrimonio” y “la moralidad administrativa”, así como con la función de “velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas” (C.P., art. 277, num. 5º), funciones éstas que deben estar “al servicio de los intereses generales”, no de intereses particulares o privados, y que deben desarrollarse “con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” por mandato expreso del artículo 209 de la Carta.
Claramente el constituyente no pretendió hacer una enumeración taxativa de las funciones de la procuraduría, puesto que facultó al legislador para determinar otras atribuciones compatibles con la posición institucional y la misión constitucional del Ministerio Público (C.P., art. 277, num. 10).
Adicionalmente, de los antecedentes constitucionales queda claro que para el Constituyente las funciones otorgadas al Procurador General de la Nación también tienen un carácter preventivo (16) , toda vez que se dirigían a vigilar la conducta de los funcionarios públicos y el cumplimiento del ordenamiento jurídico, a velar por un ejercicio eficiente y diligente de sus funciones administrativas, a intervenir ante ellos en caso de necesidad de defender el ordenamiento jurídico, el patrimonio público o los derechos y garantías fundamentales. Es decir, se quiso dar a la procuraduría el carácter pleno de órgano de control y de vigilancia con herramientas suficientes para actuar de manera oportuna y eficaz, todo ello sin invadir la órbita de competencia de otros órganos. En efecto, en sesión de la comisión cuarta de la Asamblea Nacional Constituyente correspondiente al día 22 de abril de 1991, en relación con la facultad del Procurador General de la Nación para “intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico...”, se expresó:
(16) La discusión en torno al numeral 7º del artículo 277 C.P. versó sobre si la intervención en cuestión debía darse siempre, es decir, en todo proceso, o si sólo debía tener lugar cuando fuere necesario. Como surge de manera obvia de la redacción final del texto, se prefirió que el procurador sólo interviniera cuando ello fuere necesario. Para evitar que tal facultad pareciere discrecional, se evitó que el texto dijera “cuando el procurador lo considere necesario” y se introdujo la expresión “cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, etc. Así, dejando en claro que no intervendría en todos los procesos que ante las autoridades administrativas o judiciales se adelantaran, se añadió que por las mismas razones que tal intervención resultaba necesaria, intervendría el procurador ante las mismas autoridades, aun en ausencia de todo proceso. En la discusión se mencionó que una intervención de este tipo tenía, a pesar de no ser permanente, un carácter preventivo (negrilla). Ver actas de la Asamblea Nacional Constituyente correspondientes a la discusión del día 22 de abril de 1991, en: Consejería Presidencial para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, antecedentes de los artículos 272-277, páginas 34 ss.
“(E)stamos haciendo que (el Ministerio Público) intervenga aquí, intervenga en las actuaciones y procesos judiciales y administrativos cuando el procurador o el defensor (del Pueblo) encuentre que se ha violado el orden jurídico, que es necesario para la defensa del orden jurídico, aunque aun en carácter preventivo...” (17) (negrilla fuera de texto).
(17) Consejería Presidencial para el Desarrollo de la Constitución. Asamblea Nacional Constituyente. Antecedentes de los artículos 272-277, página 37.
Las funciones mencionadas no se encontraban asignadas al Ministerio Público en la Constitución anterior. Como se recordará, el artículo 143 señalaba que “corresponde a los funcionarios del Ministerio Público defender los intereses de la Nación; promover la ejecución de las leyes, sentencias judiciales y disposiciones administrativas; supervigilar la conducta oficial de los empleados públicos y perseguir los delitos y contravenciones que turben el orden social”. A su turno el artículo 145 precisaba que las funciones especiales del Procurador General de la. Nación eran “1. Cuidar de que todos los funcionarios públicos al servicio de la Nación desempeñen cumplidamente sus deberes; 2. Acusar ante la Corte Suprema a los funcionarios cuyo juzgamiento corresponda a esta corporación; 3. Cuidar de que los demás funcionarios del Ministerio Público desempeñen fielmente su encargo, y promover que se les exija la responsabilidad por las faltas que cometan; 4. Nombrar y remover libremente a los empleados de su inmediata dependencia”. Si bien esa función especial de cuidado y la atribución general de defender los intereses de la Nación comprendían el ejercicio de una misión institución de carácter preventivo, ésta fue ampliada y desarrollada por el propio constituyente en 1991, en los términos anteriormente indicados. Este cambio fue acompañado de un reconocimiento del Procurador General de la Nación como depositario directo y específico de la confianza del constituyente para que ejerciera las facultades necesarias para cumplir dicha misión institucional.
Las funciones preventivas del Procurador General de la Nación pueden ser desarrolladas por el legislador en ejercicio de la potestad de configuración que la Constitución le confiere. La Carta no estableció un modelo único y rígido de concreción de la misión institucional del Procurador General en el ámbito preventivo. El legislador puede optar por regular de manera integral dicha misión o por desarrollar tan sólo una de las funciones que se inscriben en dicho ámbito. Puede también establecer una separación clara entre las funciones preventivas, las funciones protectoras de los derechos y las funciones sancionatorias de orden disciplinario, o, alternativamente, puede, por ejemplo, establecer relaciones específicas entre el ejercicio del poder disciplinario y la concreción de ciertas atribuciones de carácter preventivo. La norma acusada expresa la decisión del legislador de permitir que dentro del contexto de un proceso disciplinario se ejerza una función preventiva específica encaminada a impedir la vulneración del orden jurídico y la defraudación del patrimonio público.
Dentro de su potestad de configuración, el legislador puede regular diferentes formas de colaboración armónica entre los órganos del Estado y contemplar modalidades distintas de medidas preventivas atribuidas al Procurador General de la Nación (C.P., art. 113). En efecto, la Constitución introdujo un cambio importante en cuanto al principio de colaboración armónica adoptado en 1936 (18) . Dicho principio se aplicaba a las ramas del poder público, en su versión clásica. No obstante, habida cuenta de que en atención a las necesidades de la evolución institucional el constituyente reconoció la existencia de órganos autónomos que no pertenecen a tales normas del poder, también extendió en el inciso segundo del artículo 113 el ámbito de este principio a la relación entre órganos que no integran las ramas del poder público. La Procuraduría General es uno de tales órganos que gozan de autonomía constitucional y sus funciones preventivas son una materialización de este principio de colaboración armónica que busca evitar que otra rama u órgano incurra en una vulneración del ordenamiento jurídico o genere un detrimento patrimonial.
(18) Constitución de 1936. “ART. 52.—Son órganos del poder público: el legislativo, el ejecutivo y el judicial. II Los órganos del poder público son limitados, tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente en la realización de los fines del Estado”.
5. La medida provisional tal como está diseñada no desconoce las competencias constitucionales de los diversos órganos del Estado.
5.1. Constitucionalidad del diseño de la medida provisional.
5.1.1. La estructura básica de la norma.
Tal facultad es atribuida tan sólo a dos autoridades: el Procurador General y el Personero Distrital de Bogotá. La norma autoriza al primero a delegar de manera especial esta facultad. El destinatario de la solicitud en cambio, no se menciona, pero está implícito —la solicitud de suspensión se eleva ante alguien— y puede deducirse sin problema hermenéutico alguno del sentido de la norma y los antecedentes legislativos: la medida se dirige a la respectiva autoridad administrativa (19) , esto es, a aquella autoridad que adelanta el correspondiente procedimiento administrativo, ha expedido el respectivo acto administrativo o puede ejercer la competencia legal para contratar a nombre del Estado. No obstante, los únicos destinatarios potenciales de la solicitud de suspensión no son los servidores públicos. También pueden serlo los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas de conformidad con las condiciones establecidas en la Constitución y en las leyes (C.P., art. 123).
(19) En efecto, el artículo inicialmente propuesto en el proyecto de ley mencionada el sujeto pasivo de la medida provisional: “ART. 166.—Prejudicialidad disciplinaria en actuaciones administrativas. Cuando la Procuraduría General de la Nación adelante diligencias disciplinarias por las faltas a que se refiere el artículo 48, numerales 30, 31, 32, 33, 34 y 35 de este código, el Procurador General de la Nación podrá solicitar de la respectiva autoridad administrativa la suspensión de la actuación propia de la licitación, del concurso público o de la formalización de la contratación directa...”, Gaceta del Congreso 31 de febrero 7 de 2001, página 24.
La condiciones de aplicación de la norma, o sea, del ejercicio de la facultad en ella consagrada, tienen un doble carácter: teleológico y objetivo. De no cumplirse con dichas condiciones de aplicación, estaríamos ante el ejercicio ilegal de la medida preventiva en mención. Las condiciones teleológicas consisten en la finalidad de hacer cesar los efectos y de evitar los perjuicios que puedan derivarse de la no suspensión de los procedimientos administrativos, actos o contratos en cuestión. Otras motivaciones, como por ejemplo la inconveniencia política o la impopularidad de la autoridad competente, no justifican jurídicamente el ejercicio de la medida. Por su parte, las condiciones objetivas tienen que ver con las circunstancias que permitan inferir, primero, que se vulnera el ordenamiento jurídico o, segundo, que se defraudará al patrimonio público. Se trata aquí de condiciones objetivas cuya apreciación corresponde al titular de la competencia. Si bien el proceso de intelección mental supone un elemento subjetivo de valoración, no cabe razón a la demandante cuando afirma que la medida provisional es de entera discrecionalidad del procurador o el personero distrital. La inferencia sobre la posible ocurrencia de los hechos que se pretenden evitar, a saber, la vulneración del ordenamiento jurídico o el detrimento patrimonial del Estado, es un juicio lógico cuya corrección depende de que se verifiquen los hechos invocados para afirmar la existencia de un riesgo. Dicha existencia debe surgir de un hecho manifiesto puesto que la norma exige que “se evidencien circunstancias que permitan inferir” la vulneración o la defraudación. Se trata, por lo tanto, de un juicio de razón objetivo dentro de unos márgenes de apreciación, por lo tanto, controlable. Si las circunstancias invocadas como generadoras de la probabilidad de ocurrencia del desenlace indeseado no son evidentes, entonces se estará ante una extralimitación del órgano de control en el ejercicio de sus funciones, que acarrea consecuencias jurídicas para el Procurador General o el Personero Distrital.
5.1.2. Objeto de la medida provisional.
La norma acusada señala que la solicitud puede recaer sobre un procedimiento administrativo, un acto, un contrato o su ejecución, pero no especifica cuáles son las medidas que puede adoptar el destinatario de la solicitud en cada caso. La Corte entiende que la disposición no atribuye a los destinatarios una facultad novedosa para suspender procedimientos, actos o contratos. Ese no es su objeto ni su finalidad y, por ello, el texto del artículo se limita a regular una medida provisional dentro del contexto del régimen disciplinario.
En este orden de ideas, el destinatario de una solicitud de suspensión debe, como se anotó anteriormente, analizar si el ordenamiento jurídico vigente le atribuye alguna facultad que le permita cumplir la finalidad de la norma: lograr que cesen los efectos y se evite un detrimento patrimonial. La facultad idónea para alcanzar este objetivo no tiene que ser específicamente una facultad de suspensión puesto que el ordenamiento contempla diversas atribuciones, establecidas en distintas leyes, tales como el Código Contencioso Administrativo y el Estatuto de Contratación Administrativa que sin ser propiamente de suspensión tienen la virtud de hacer cesar los efectos o de evitar un detrimento patrimonial. En algunos casos, como por ejemplo en ciertos procedimientos administrativos, la suspensión se puede lograr por la decisión de no continuar, adelantando la actuación administrativa iniciada de oficio mientras se estudia el asunto elevado por el Procurador General de la Nación o el personero de Bogotá.
5.1.3. Ejercicio de la medida provisional y sus efectos.
La medida provisional de solicitud de suspensión del procedimiento, acto o contrato administrativo, si bien no constituye una orden que deba ser cumplida obligatoriamente por la autoridad administrativa competente, no por ello deja de surtir efectos. Como se precisó anteriormente, la medida prevista en la norma acusada no es una orden sino una solicitud. Esta debe materializarse en un acto jurídico motivado en el cual se expresen las razones por las cuales se pide la suspensión. La motivación debe desarrollar los fines y condiciones establecidos en la norma sin que ello implique señalar eventuales responsables. De tal manera, que al adelantar diligencias disciplinarias, cuando se evidencian las circunstancias aludidas por la norma, en la solicitud se debe especificar, por lo menos: a) cuáles son éstas, b) por qué se infiere de ellas que se produce o producirá el resultado que la norma pretende evitar, c) en qué consiste la vulneración del ordenamiento jurídico o la defraudación del patrimonio público en el caso concreto, y d) cuál es el procedimiento, acto o contrato o su ejecución cuyos efectos deben cesar para impedir que ocurra o que continúe ocurriendo lo que es necesario, en derecho, precaver o acabar.
La norma acusada no hace imperativo solicitar la suspensión, sino que faculta al Procurador General, al Personero Distrital de Bogotá para adoptar la medida preventiva. Por la tanto, si bien el artículo regla el ejercicio de esta facultad, éstos habrán de apreciar en cada caso si es necesario elevar la solicitud de suspensión y si se dan los presupuestos para ello establecidos en la disposición acusada. Empero, en ciertas circunstancias donde es palmario que se presenta una grave vulneración del ordenamiento jurídico o una clara defraudación del patrimonio público, la omisión en el ejercicio de esta facultad podría generar consecuencias jurídicas para quienes fueron investidos de dicha atribución, dado que los servidores públicos responden no sólo por violación de la ley sino también por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P., art. 6º).
Cuando el procurador, su delegado especial para el efecto, o el Personero Distrital de Bogotá, ante la evidencia de circunstancias que le permiten inferir que se vulnera el ordenamiento jurídico o se defraudará al patrimonio público, solicita la suspensión del procedimiento administrativo, acto o contrato para hacer cesar sus efectos y evitar posibles perjuicios, y el respectivo servidor público no atiende la solicitud, entonces este último asume los riesgos jurídicos que implica permitir que tales procedimientos, actos y contratos sigan surtiendo efectos. Aunque la solicitud de suspensión no tiene efectos vinculantes ya que no es una orden, sí obliga al destinatario de la medida a adoptar una decisión al respecto. Así, éste no puede guardar indefinidamente silencio sobre la solicitud; por el contrario, debe responder oportunamente a la petición que le ha sido formulada. La respuesta debe indicar si se procederá o no a adoptar una decisión que haga cesar los efectos y evite el perjuicio. En caso afirmativo, el acto correspondiente del destinatario de la solicitud debe reunir los requisitos que para su expedición establece el ordenamiento jurídico. En caso negativo, el destinatario debe expresar las razones por las cuales no procede la suspensión. Estas razones pueden ser de dos tipos, en términos generales. En primer lugar, el destinatario de la solicitud puede llegar a la conclusión de que no es procedente hacer cesar los efectos del procedimiento administrativo, del acto, del contrato o de su ejecución porque en realidad no se reúnen las condiciones establecidas en la norma acusada o porque existen otros referentes jurídicos o consideraciones de interés público, que así lo exigen o aconsejan en el caso concreto. En segundo lugar, el destinatario de la solicitud de suspensión puede concluir que sí procede hacer cesar los efectos y evitar el perjuicio en el caso concreto pero encontrar que dentro de sus facultades ninguna es idónea para ese fin y, por lo tanto, carece de medios jurídicos para atender positivamente la medida preventiva.
5.2. No vulneración de las competencias de las entidades administrativas, de la jurisdicción contencioso administrativa y de la Contraloría General de la República.
La demandante asevera que la facultad consignada en el artículo 160 convierte al Procurador General y al Personero Distrital en coadministradores, y usurpa la competencia de suspender provisionalmente los actos administrativos que corresponde a la justicia contencioso administrativa (art. 338 de la Constitución).
A juicio de la Corte la norma demandada no vulnera los artículos 113, 277 numeral 1º y 338 de la Constitución. Como ha quedado establecido en los acápites anteriores sobre el alcance (ver supra 3) y la estructura (ver supra 5.1.1) de la norma demandada, la medida provisional sólo consiste en solicitar, no en ordenar, la suspensión de procedimientos, actos o contratos. Su ejercicio de ninguna manera sustituye las competencias de otras autoridades. Por el contrario, la norma acusada encuentra plena justificación en las funciones de control y vigilancia atribuidas a la Procuraduría General de la Nación en la Constitución, así como en las funciones asignadas a la Personería Distrital de Bogotá por el Decreto-Ley 1421 de 1993 dictado en desarrollo de los artículos 322 y 41 transitorio de la Constitución.
Sobre el particular cabe reiterar lo dicho sobre el alcance de las funciones de control y vigilancia asignadas a la Procuraduría General de la Nación. Tales debates muestran que las funciones preventivas del Ministerio Público, a diferencia del control posterior ejercido por la Contraloría General de la República (art. 267, inc. 2º de la Constitución), constituyen manifestación de la voluntad expresa del constituyente (ver supra).
Tampoco hay lugar a confundir la suspensión provisional de un acto administrativo por parte de los jueces contencioso administrativos con la medida preventiva de solicitud de suspensión por parte del Procurador General y el Personero Distrital. Ambas figuras tienen alcances y finalidades diferentes: la primera es un acto judicial que suspende temporalmente los efectos de un acto administrativo de forma que, por ejemplo, no se lesione el orden jurídico (en la acción de nulidad) o se vulneren además derechos subjetivos (acción de nulidad y restablecimiento del derecho). En contraste, la medida provisional que adopta el procurador o personero dentro de la investigación disciplinaria sólo tiene la virtualidad de poner en acción a la administración pública para que examine la necesidad de suspender un determinado procedimiento administrativo, acto o contrato, para evitar la vulneración del ordenamiento jurídico o el detrimento del patrimonio público así como el medio jurídico adecuado para hacerlo dentro del marco constitucional y legal vigente. No asiste, en consecuencia, razón a la demandante cuando afirma que la norma acusada conlleva la vulneración del artículo 238 de la Constitución.
5.2.2. Diferencias entre la medida provisional y la responsabilidad fiscal.
En el mismo sentido, no deben confundirse los efectos de la medida provisional de solicitud de suspensión establecida en la norma demandada con los efectos del control fiscal ejercido por la Contraloría General de la República. Mientras que la primera es una medida preventiva a ejercer por la Procuraduría General de la Nación o el Personero Distrital de Bogotá con fundamento en la defensa del orden jurídico y del patrimonio público, el control fiscal se ejerce en forma posterior y selectiva sobre la gestión fiscal (art. 267 de la Constitución), y puede traer como consecuencia la determinación de la responsabilidad fiscal por el detrimento ya irrogado al patrimonio público y la imposición de las sanciones pecuniarias correspondientes (art. 268, num. 5º de la Constitución). Se trata entonces de funciones claramente distintas en razón de su objeto, de sus fines, de las condiciones para su ejercicio, del momento en que pueden ser ejercidas y de sus efectos.
6. No vulneración de los principios de buena fe y presunción de inocencia.
Precisado el alcance y la estructura de la norma demandada —la medida preventiva lo es para solicitar la suspensión no para decretarla— carecen de justificación los cargos relativos a la vulneración de los principios de buena fe y de presunción de inocencia. Ello porque el procurador o el personero, al contrario de lo afirmado por la actora, no están facultados para, al suponer la mala fe de las autoridades administrativas, “suspender los procedimientos, actos, contratos administrativos, por lo que no es cierto que se les entregue una facultad “capaz de paralizar la administración pública”. Lo mismo vale decir respecto de la presunta violación del derecho al debido proceso y del principio de presunción de inocencia (art. 29 de la Constitución). Carece de fundamento fáctico y normativo afirmar, como lo hace la actora, que con la facultad de dictar la medida provisional establecida en la norma demandada se otorga al Procurador General de la Nación la posibilidad de “establecer una especie de presunción de responsabilidad” y de “deducir violaciones legales o daños al patrimonio público” sin proceso previo. Por el contrario, como quedó expresado en el acápite 5º de la presente providencia, la solicitud de suspensión elevada por el Procurador General o el Personero Distrital no tiene el efecto jurídico de obligar a la autoridad administrativa que adelanta el procedimiento, que dictó el acto administrativo o que celebró el contrato respectivo a que proceda a suspenderlo. Se trata de un sistema de control que modifica el sistema de riesgos en la actuación administrativa con la finalidad de combatir la corrupción y que puede tener efectos penales, disciplinarios, fiscales y políticos para el servidor público involucrado en actos u omisiones que lesionen el ordenamiento jurídico o el patrimonio público pero tales efectos no surgen de la solicitud sino de las decisiones que el servidor público adopte en ejercicio de sus funciones y su determinación está supeditada a que se adelanten los procesos establecidos en las leyes para sancionar a un servidor. Con relación a los particulares tal medida no puede tener el alcance ni servir de pretexto para desconocer sus derechos, los cuales se encuentran protegidos constitucional y legalmente.
Adicionalmente, reitera la Corte que en el trámite legislativo se le sustrajo a la norma el alcance de crear una “prejudicialidad disciplinaria” que pudiese implicar un juicio anticipado sobre la conducta de un funcionario o sobre los particulares que pudieren ser beneficiados con dicha conducta. La medida preventiva aprobada por el Congreso se funda en una apreciación objetiva relativa a la eventual vulneración del ordenamiento jurídico o al posible detrimento del patrimonio público. Además, esta apreciación debe basarse en hechos que evidencien tales circunstancias. Por lo demás, la autoridad administrativa destinataria de la solicitud de suspensión sólo podrá adoptar las decisiones correspondientes dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales y no está obligada a adoptar medidas para atender la solicitud. Por ello, la negativa de dichas autoridades a obrar conforme a la solicitud de suspensión no puede ser invocada como un indicio en su contra dentro del proceso disciplinario que se esté adelantando.
7. Cosa juzgada relativa.
Finalmente pasa la Corte a considerar si se pronuncia sobre el argumento de inconstitucionalidad parcial esgrimido por la delegada del Ministerio Público al rendir concepto fiscal en el presente proceso, a saber, que las expresiones de la norma “o la Personería Distrital de Bogotá” y “y el Personero Distrital” violan el principio de igualdad, ya que le asignan exclusivamente, al Personero Distrital de Bogotá la facultad de adoptar la medida provisional, sin que exista fundamento constitucional alguno para no otorgarle dicha facultad a los demás personeros, en especial a los distritales del país (de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla) que también cumplen las funciones de Ministerio Público. La Corte reitera que el Ministerio Público en su concepto no hace las veces de demandante y, por lo tanto, no puede formular propiamente cargos nuevos aunque sí puede plantear argumentos adicionales a los esgrimidos por el actor e invitar a la Corte a que juzgue las normas acusadas a la luz de toda la Constitución indicando cuáles son los vicios que encuentra. Por su parte, la Corte no está obligada a proceder de esta manera ya que está facultada para limitar los alcances de la cosa juzgada a los cargos analizados en la sentencia para que ésta no sea absoluta sino relativa.
El argumento basado en el principio de igualdad no guarda relación con los cargos presentados por el actor. Además, se dirige contra una parte de la norma y refiere a un aspecto puntual y específico. Por ello, la Corte no se detendrá en él y limitará los alcances de la cosa juzgada, a los cargos analizados. Así se dispondrá en la parte resolutiva.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 160 de la Ley 734 de 2002, “por el cual se expide el Código Disciplinario Único”, con respecto de los cargos analizados y en los términos de la parte motiva de esta sentencia.

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