Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1999-07648-de-diciembre-1-de-2010?documento=jurcol&contexto=jurcol_966e6d95a038103ae0430a010151103a&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-17 07:19:53+00:00

Document:
﻿ Sentencia 1999-0748(sic) de diciembre 1º de 2010
SENTENCIA 1999-07648 DE 01 DE DICIEMBRE DE 2010
CONTENIDO:ACCIONES DE NULIDAD Y DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. COMPETENCIA, DIFERENCIACIÓN, CUANTÍA DE LAS ACCIONES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ACTO ADMINISTRATIVO, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO, COMPETENCIA, CUANTÍA DEL PROCESO
Sentencia 1999-0748(sic) de diciembre 1º de 2010
Rad.: 73001-2331-000-1999-0748-01(sic)
Actores: Floresmiro Hernández Lerzundy y otros.
Demandado: Nación —Ministerio del Interior y de Justicia—Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dirección ejecutiva de administración judicial.
Bogotá, D.C., diciembre primero de dos mil diez.
A su vez, la Ley 4ª de 1992 tiene como propósito señalar los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. Esta ley corresponde a lo que la doctrina y la jurisprudencia han denominado “leyes marco o cuadro”, respecto de las cuales la Corte Constitucional ha sostenido que corresponden a una técnica legislativa que parte de la colaboración armónica entre los poderes legislativo y ejecutivo, de manera que el primero dictará normas generales, y señalará objetivos y criterios, y el segundo adecuará las materias a las necesidades de ejecución mediante decretos reglamentarios(1).
1.(sic) La competencia para conocer de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho.
El Título VIII de la Constitución Política está dedicado a la rama judicial, y el Capítulo 3 a la jurisdicción Contencioso Administrativo. Dentro de este capítulo la Constitución establece, en su artículo 237, las atribuciones del Consejo de Estado, y los numerales primero y segundo le atribuyen a dicho organismo, en primer término, la de desempeñar las funciones de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, conforme a las reglas que le señale la ley, y, en segundo término, respectivamente, la de “Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobiemo.Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”. La competencia de la Corte Constitucional está definida en el artículo 241 de la Constitución Nacional, y de la sola lectura de este precepto se infiere que la acción de nulidad contra decretos reglamentarios de leyes marco expedidas en ejercicio de facultades otorgadas por el artículo 150 numeral 19, literales e) y f), no es del conocimiento de la Corte Constitucional, por cuanto no se trata de decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150, numeral 10 y 341 de la Constitución, ni de decretos legislativos de los que tratan los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución.
“Por lo tanto, si la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, “conforme a las reglas que señale la ley” (CCA, D. 1/84, art. 82), está instituida por la Constitución con el objeto de juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas que desempeñen funciones administrativas, de ello dimana que la atribución que la Constitución otorga al Consejo de Estado para “desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo Contencioso Administrativo” en punto a decretos del Gobierno Nacional, está referida a aquéllos dictados en ejercicio de la función administrativa, vale decir, a los que desarrollan o dan aplicación concreta a la ley, o condicionan la aplicación de una situación general preexistente a una persona determinada.
“El control jurisdiccional sobre estos decretos de índole eminentemente administrativa, se ejerce mediante la “acción de nulidad”, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad”. (Exp. S-612, actor Guillermo Vargas Ayala, M.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa).
Con posterioridad, el Consejo de Estado, en sentencia de 18 de enero de 2000(4), señaló que el conocimiento de la acción de nulidad por inconstitucionalidad de un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional, correspondía al Consejo de Estado, si la inconformidad con el ordenamiento jurídico había de establecerse mediante confrontación directa con la Constitución, y si su expedición no obedecía al ejercicio de la función administrativa; y en sentencia de 28 de noviembre de 2002(5) puntualizó que si la confrontación debía hacerse no solo frente a normas constitucionales sino también frente a normas legales el trámite que correspondía era el de la acción de simple nulidad.
Cabe preguntarse, sin embargo, si la solución anterior es aplicable en aquellos casos en que la acción que se ejerce no es la de simple nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, si en tal caso la competencia sigue siendo de manera privativa del Consejo de Estado. Con otras palabras, si (i) el hecho de que la Constitución Política, según el entendimiento de la Corte Constitucional puesto de manifiesto en la Sentencia C- 560-99, adscriba al Consejo de Estado la competencia para conocer de los decretos no contemplados dentro del artículo 241 de la Carta; (ii) el hecho de que el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo numeral 7º inciso final atribuya a las secciones respectivas del Consejo de Estado, y no a la Sala Plena, el conocimiento de los decretos del orden nacional dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional y no reúnan los requisitos establecidos en el inciso 1 del numeral 7º; y (iii) el hecho de que el artículo 128 numeral 1º del Código Contencioso Administrativo atribuya al Consejo de Estado en única instancia el conocimiento de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, son hechos o razones que sirven de fundamento para sostener que no es posible a los tribunales administrativos avocar el conocimiento de pretensiones de nulidad previas a las de restablecimiento del derecho, cuando se trata de decretos del orden nacional dictados por el Gobierno Nacional cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico no se establezca solamente mediante la confrontación directa con la Carta y no obedezcan a funciones propiamente administrativas.
En efecto, como se sabe, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho —anteriormente conocida como la acción de plena jurisdicción—, es aquella bajo la cual una persona “puede solicitar en defensa de su interés particular y concreto ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, además de la nulidad del mismo por ser contrario a las normas superiores, que se le restablezca en su derecho conculcado, desconocido o menoscabado por aquel. Por consiguiente, la referida acción solo puede ser ejercida por la persona cuyo derecho ha sido violado o vulnerado en virtud del acto administrativo”(7). Bajo esta acción se busca, además de garantizar el principio de legalidad en abstracto, defender un interés particular que ha sido vulnerado por la expedición del acto administrativo.
Un sector es de la opinión de que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho solo procede contra actos de contenido particular(8). Otro sector es de la opinión de que si bien por regla general procede contra actos de contenido particular y concreto, cabe también respecto de actos de contenido general y abstracto(9).
Como se sabe, el Consejo de Estado, inicialmente sostuvo la posición según la cual la acción de nulidad era procedente solo contra actos administrativos de carácter general, al paso que el contencioso subjetivo, en ese entonces denominado de plena jurisdicción, procedía solo frente a actos de contenido personal, individual o concreto(10). Sin embargo, a partir de la sentencia de 10 de agosto de 1961 —C.P. Carlos Gustavo Arrieta—, el Consejo de Estado acogió la tesis de las finalidades o motivos determinantes de la acción, según la cual “la acción no depende de la naturaleza del acto que se pretende demandar sino del objeto inmediato que se busca proteger contra los efectos del acto administrativo. Desde esta perspectiva, con independencia de si el acto a demandarse es general o particular, lo determinante de la acción es la finalidad a la que se espera llegar con la impugnación del acto”(11).
“El contencioso privado de plena jurisdicción es el contencioso del restablecimiento y de la responsabilidad estatal. En la regulación del artículo 67, la acción se desenvuelve en torno de estos tres elementos: la norma violada, el derecho subjetivo protegido por ella, y el acto violador de aquella y este. La decisión irregular de la administración infringe la regla legal y afecta de contragolpe la situación jurídica particular amparada por ella. Ya no hay un sencillo cotejo entre el precepto transgredido y el acto transgresor, porque entre esos extremos se interpone el derecho subjetivo lesionado cuya reparación constituye el objetivo esencial del recurso. Ese tercer elemento torna la simple violación en violación compleja, y la simple nulidad en nulidad con restablecimiento ...”(12).
La tesis desde entonces prohijada por el Consejo de Estado evolucionó y se le introdujeron modificaciones, evolución de que da cuenta en extenso la sentencia de marzo 3 de 2003, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo(13). La Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia de 28 de agosto de 1992, señaló que “La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, cabe contra los actos de carácter general y de carácter particular si se tienen como motivos determinantes de su ejercicio el quebrantamiento de un estatuto civil o administrativo, en cuanto ampare una situación jurídica subjetiva, y si tiene como finalidad la garantía de los derechos privados, civiles o administrativos, violados por un acto administrativo ...”.
El Consejo de Estado reiteró la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos generales, particularmente en cuanto a que la procedencia de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho no dependen de la naturaleza general o particular del acto acusado, sino de los motivos o finalidades de la acción:
“Asimismo, en cuanto al escogimiento entre la acción de nulidad y la de nulidad con restablecimiento del derecho, esta corporación ha sentado que la procedencia de una u otra no depende de la naturaleza general o particular del acto acusado, sino de los motivos y finalidades de la acción. Por lo tanto, así como puede ejercerse la acción de simple nulidad contra actos de contenido particular, así también procede la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto de contenido general, siempre y cuando este acto sea el que ocasione directamente y por sí solo la lesión de un derecho o el perjuicio, sin necesidad de que medie otro acto de contenido particular que constituya aplicación del primero”(14).
“En esos términos, si la pretensión procesal del administrado al acudir a la jurisdicción se limita tan solo a impugnar la legalidad del acto administrativo, no existe razón para desconocer el interés por el orden jurídico y privado del acceso a la administración de justicia, por la fútil consideración de que la violación alegada provenga de un acto de contenido particular y concreto que también afecta derechos subjetivos. (...).
“Bajo este entendido, consultando el espíritu de la Constitución y de la ley, se tiene que la acción de simple nulidad procede contra todos los actos administrativos, generales y particulares, cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el orden jurídico, Siguiendo este mismo razonamiento, si lo que persigue el demandante es un pronunciamiento anulatorio y la consecuente reparación de los daños antijurídicos causados, lo que cabe es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a ejercitarse dentro del término de caducidad a que hace expresa referencia el numeral 2º (sic) del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, para que el juez proceda no solo a decretar la nulidad del acto sino también al reconocimiento de la situación jurídica individual que ha resultado afectada” (las negrillas son nuestras).
Por otro lado, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha desarrollado el concepto de un nuevo tipo de actos administrativos, de naturaleza mixta, actos que, no obstante sus formas generales, se caracterizan por contener disposiciones que afectan a las personas individualmente consideradas en sus derechos (15). Este tipo de actos tienen una doble naturaleza normativa; por un lado son generales pues tienen supuestos normativos o efectos jurídicos que son abstractos puesto que les son aplicables indistintamente a cualquier persona o cosa que llegare a encontrarse dentro de los supuestos descritos en el mismo, pero de otro lado generan efectos individuales o concretos. Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia del 4 de abril de 2001 (Exp. 6538, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza), señaló(16):
“Sobre el particular, la Sala advierte que en las sentencias de 26 de marzo de 1996 (Exp. 3575, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz); 12 de agosto de 1999 (Exp. 5500, Actor: Michelle Steuer Gutiérrez y otros, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa) y 28 de octubre de 1999 (Exp. 3443, Actor: Edificio 9411 S.A., C.P. Juan Alberto Polo Figueroa), se ha expresado frente a actos similares al aquí acusado, lo siguiente: El acto acusado, en cuanto contiene decisiones con efectos particulares y generales, a la vez, resulta ser un acto administrativo mixto ...”.
“En esta oportunidad reitera la Sala el criterio de que actos como el sub examine tienen naturaleza mixta y, por lo mismo, pueden ser enjuiciables a través de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, pues, de prosperar la pretensión de nulidad, habría un restablecimiento del derecho automático para la actora …”.
De otro lado, en lo atinente a la cuestión acerca de si se requiere o no la previa expedición de un acto administrativo individual que defina la situación jurídica subjetiva del demandante, el criterio de la Sala es el de que si bien ello es lo que normalmente acontece, las normas legales citadas en realidad no lo exigen sino que basta que el derecho subjetivo esté menoscabado o conculcado. En la generalidad de los casos solo es posible establecer la situación jurídica individual y concreta o subjetiva mediante la expedición del acto administrativo que la resuelve, pero ello es posible de establecer también, así sea por vía de excepción, sin necesidad de la previa expedición del acto administrativo individual, en aquellos casos en que atendida la finalidad y el propósito del acto administrativo, y su alcance, aparece de manera clara e inequívoca un perjuicio para el accionante, como acontece en el caso sub lite, en virtud de que con la mera expedición del acto se eliminan a sus destinatarios específicos los derechos consagrados en unas normas creadoras de bonificaciones o que les fijan remuneraciones.
Y el artículo 132 ibídem le asigna a los tribunales en primera instancia el conocimiento “de los siguientes asuntos”, es decir —hay que entender—, “de los siguientes procesos”, para guardar armonía con lo dispuesto en los artículos 128 y 131 ejusdem: en primer término, de los de nulidad de “los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden departamental, distrital o municipal”, y, en segundo lugar, de los de nulidad y restablecimiento del derecho en los cuales se controviertan “actos administrativos de cualquier autoridad”, distinguiendo es este caso en función de la cuantía y según que provengan o no de un contrato de trabajo o sean o no de carácter laboral.
Obsérvese que el legislador, para el caso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se refirió a “actos administrativos de cualquier autoridad', sin señalar si se trataba únicamente de autoridades del orden departamental, distrital o municipal —como hubiera podido ser—, o si, precisamente por no distinguir, se refiere también a “actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional”, es decir, sin distinguir si se trata de autoridades del orden nacional o no y sin distinguir, como antes se había anotado, entre el tipo de autoridad de que se trate.
Vistos literalmente los artículos nombrados, las conclusiones serían las siguientes en punto a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: (i) si el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho carece de cuantía y en él se controvierten actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, la competencia correspondería al Consejo de Estado, privativamente y en única instancia; (ii) si el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho carece de cuantía y en él se controvierten actos administrativos expedidos por autoridades del orden departamental, distrital o municipal, la competencia es de los tribunales administrativos privativamente y en única instancia; y (iii) si el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tiene cuantía, y en él se controvierten actos administrativos “de cualquier autoridad', es decir, nacional o departamental, distrital o municipal, la competencia es del tribunal administrativo en primera instancia.
Acorde con lo anterior, lo que establecen las normas citadas,—vistas literalmente, se reitera— es que la competencia del Consejo de Estado y la de los tribunales administrativos en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional está delimitada solamente en función de la cuantía, por cuanto, si no la hay o se carece de ella, del proceso conoce el Consejo de Estado privativamente y en única instancia; y si la hay, del proceso conoce el tribunal administrativo en primera instancia, en cuanto exceda de ciertas cuantías.
En consecuencia, sobre estas bases debía entenderse que los tribunales administrativos conocían de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos consagrados en el Código Contencioso Administrativo —cuando tengan cuantía y esta exceda ciertos valores—, es decir, que, a la luz del numeral 2º del artículo 132 de dicho ordenamiento, si con ellas se pretende el restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provenga de un contrato de trabajo, consecuencialmente a la pretensión de declaratoria de nulidad de actos administrativos y, concretamente, de decretos expedidos por el Gobierno Nacional, cuyo control no corresponda a la Corte Constitucional, le asiste competencia a los tribunales administrativos, desde luego con sujeción a lo estatuido en el Código Contencioso Administrativo en materia de cuantías. A conclusión similar, en lo pertinente, se llega con fundamento en el numeral 3º del artículo 132 del referido ordenamiento.
2. La declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998.
El Decreto 2268 de 1998 fue declarado nulo por sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, el 25 de septiembre de 2001(17), declaratoria que se produjo en respuesta a una acción de simple nulidad y que tiene efectos erga omnes.
3. El caso sub examine.
Lo que busca la parte demandante en el caso sub examine es la declaratoria de nulidad del Decreto 2268 de 1998 y el subsiguiente restablecimiento del derecho. Más concretamente, que se declare la nulidad de un acto administrativo de naturaleza mixta con el fin de restablecer el derecho a la bonificación de que habla el Decreto 610 de 1998. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho procede totalmente en un caso como este.
Si bien el decreto se limita a derogar a otros decretos, y en este contexto podría decirse que carece de cuantía, lo cierto es que el proceso o asunto que se controvierte si la tiene, toda vez que como efecto de la derogatoria de los decretos se afecta una situación subjetiva individual y concreta, que le permite al accionante establecer el monto del derecho que estima afectado y reflejarlo en la pretensión.
En lo que respecta al agotamiento de la vía gubernativa como requisito indispensable para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es del caso afirmar que según lo establecido en el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, “no habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite preparatorios o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”. La vía gubernativa solo procede contra los actos particulares y subjetivos y es indispensable para acudir a la vía jurisdiccional. Sin embargo, estamos ante la presencia de un acto general con efectos particulares o concretos, un denominado acto mixto y, como tal, es demandable directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa y no requiere del agotamiento de la vía gubernativa para que proceda la vía jurisdiccional.
El Decreto 2268 de 1998 fue declarado nulo por sentencia proferida por el Consejo de Estado el 25 de septiembre de 2001(18). Como se sabe, la declaratoria de nulidad tiene efectos retroactivos o ex tunc, lo cual quiere decir que se entiende que el acto no ha existido jamás. Así las cosas, ante la inexistencia del acto demandado, la decisión de la Sala en cuanto a la petición de declaración de nulidad del Decreto 2268 de 31 de diciembre de 1998, no puede ser sino inhibitoria por sustracción de materia. El hecho de que haya sido el Consejo de Estado el que haya declarado la nulidad del decreto y el tribunal el restablecimiento del derecho, no constituye una indebida acumulación tal como lo afirma el apelante; al momento de presentarse la demanda el Decreto 2268 de 1998 estaba vigente y como se vio anteriormente, era atacable por la vía de la nulidad y el restablecimiento del derecho. Antes de que el tribunal decidiera el proceso en comento, el Decreto 2268 fue declarado nulo razón por la cual el tribunal no podía ya pronunciarse sobre la validez del mismo, lo cual no obstaba para que se pronunciara sobre el restablecimiento del derecho pues este era objeto de la demanda, y tenía, como prerrequisito para su prosperidad, la declaratoria de nulidad del acto administrativo atacado.
Dado que la nulidad del Decreto 2268 de 1998 fue declarada en sentencia que fue proferida con anterioridad a la decisión que se tomara en el caso en estudio, pero estando en curso el presente proceso, el análisis de la Sala debe circunscribirse a la petición del demandante sobre restablecimiento del derecho. Así las cosas, procederá la Sala a pronunciarse sobre el restablecimiento del derecho objeto de petición.
Ahora bien, es cierto, tal como lo afirma el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que la parte resolutiva del Decreto 610 de 1998 solo comprende el pago de una bonificación por compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
Sin embargo, aún así, no es de recibo la interpretación de que la única bonificación a que tienen derecho los funcionarios mencionados por el decreto es la del sesenta por ciento (60%) en tanto que es la única mencionada en la parte resolutiva, y no lo están las del setenta por ciento (70%) y ochenta por ciento (80%) para los años 2000 y 2001 respectivamente.
Ya se indicó cómo los decretos reglamentarios tienen la función de fijar y desarrollar los detalles de aplicación de los principios que esta contiene. Cabe recordar que el artículo 4º de la Ley 4ª de 1992 dispone que el Gobierno Nacional cada año debe modificar el sistema salarial correspondiente a los empleados públicos de la rama ejecutiva nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; b) Los empleados del Congreso Nacional, la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República; d) Los miembros de la Fuerza Pública, aumentando sus remuneraciones. La decisión que adopta el Decreto 610 de 1998 está en armonía total con lo que dispone la ley marco. El Decreto en cuestión no hace más que conferir una bonificación a los funcionarios de la rama judicial que permita superar la desigualdad económica entre ellos, y esto solo se logra al establecer las bonificaciones del sesenta, setenta y ochenta por ciento para los años 1999, 2000 y 2001.
Es bien sabido que una de las características de los actos administrativos es la de ser una manifestación de voluntad de un ente de derecho que toma una decisión con efectos jurídicos(19). Es evidente que la decisión tomada por el Gobierno Nacional en el Decreto 610 de 1998 era la de acabar con la desigualdad económica entre los funcionarios de la rama judicial mediante la creación de la bonificación tantas veces mencionada. Esta decisión no se encuentra circunscrita a la parte resolutiva del decreto sino que está expresada en el decreto como un todo. Afirmar que la única bonificación comprendida en el Decreto 610 de 1998 es la que se encuentra sería caer en un formalismo del todo excesivo, contrario al ordenamiento jurídico colombiano pues este consagra el principio de primacía del derecho sustancial sobre las formalidades (C. N., art. 228), principio que quedaría desgarrado si se aceptara la argumentación del apelante. En consecuencia, atendiendo al mandato constitucional de primacía del derecho sustancial sobre las formalidades y a la decisión contenida en el acto administrativo dictado por el Gobierno Nacional, las bonificaciones del setenta por ciento (70%) y del ochenta por ciento (80%) para los años 2000 y 2001 respectivamente son de pago obligatorio para los funcionarios contenidos en el supuesto de hecho del decreto.
Hay que recordar que el Decreto 2668 de 1998 fue declarado nulo, lo cual tiene como efecto el revivir los decretos 610 de 1998 y 1239 de 1998. En consecuencia, el derecho a la bonificación que establece el Decreto 610 de 1998 sigue vigente y por tanto constituye un derecho adquirido y vigente de los demandantes. Esto se confirma puesto que la expedición de la Ley 482 del 15 de noviembre de 1998 —aprobatoria del presupuesto nacional para la vigencia fiscal de 1999— incluyó las partidas destinadas al pago específico de la “bonificación” creada por el Decreto 610 de 1998, cumpliendo con el requisito legal establecido para la correcta asignación de los valores derivados de los porcentajes establecidos en el decreto 610 como medida de compensación gradual.
El Decreto 664 de 1999 establece la bonificación por compensación para los magistrados y servidores públicos allí relacionados, a partir del 1º de septiembre de 1999. El Consejo de Estado en sentencia del 11 de diciembre de 2003(20), precisó que el Decreto 664 de 1999 en realidad no creó “una bonificación por compensación diferente de la prevista en los decretos 610 y 1239. Es el mismo derecho con diferente cuantía. Pero el Decreto 664 perdió fuerza ejecutoria cuando se declaró nulo el Decreto 2668, como consecuencia de que el Decreto 664 se expidió sobre la base de que la bonificación por compensación a que se refieren el 610 y 1339 no existía, y por ello se utilizó la expresión obvia de “créase” ; entonces si el día anterior a la expedición del Decreto 664 la bonificación por compensación no existía, ella es el fundamento fáctico jurídico de su expedición, pero al declararse nulo el Decreto 2668 y recobrar vigencia el Decreto 610 y 1239, ello determina que el día anterior estaban vigentes estos y, por ende, desapareció el fundamento fáctico y jurídico del tantas veces citado Decreto 664, que es lo que conforme al artículo 66, numeraI 2º, del Código Contencioso Administrativo, se denomina “pérdida de fuerza ejecutoria”, fenómeno que se traduce en que por mandato legal un acto administrativo no está llamado a seguir produciendo efectos, sin necesidad de declaración judicial que así lo disponga”.
Como la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo se traduce en que un acto administrativo cese de producir efectos, el pago de la bonificación por compensación debe hacerse siguiendo las directrices del Decreto 610 de 1998. Por tanto, como el fallo de primer grado no se refirió al porcentaje aplicable para los años 2000 y 2001, se adicionará el fallo en ese sentido.
1. MODIFÍCASE el numeral 3º de la sentencia dictada el 11 de marzo de 2002 por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, que quedará así:
“Como consecuencia de la nulidad anterior y a manera de restablecimiento del derecho, condénese a la Nación, representada a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Ministerio del Interior y del Derecho, a reconocer y pagar a los doctores Rafael de Jesús Vargas Trujillo, Luis Carlos Giraldo Ortiz y Juan Hugo Sánchez Maluche, la bonificación correspondiente al 60% de los ingresos que por todo concepto perciban los magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Consejo Superior de la Judicatura, que será efectiva así: El 60% a partir del 1º de enero de 1999; el 70% a partir del 1º de enero de 2000 y el 80% a partir del 1º de enero de 2001”.
(2) Corte Constitucional, Sentencia C-1290-01; en el mismo sentido la Sentencia C-560-99. En esta última la Corte señaló que el Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia prevista en el artículo 237.2 C. N., puede pronunciarse sobre todos los decretos que no estén contemplados dentro de las atribuciones que la Constitución Política confiere a la Corte Constitucional (C. N.,art. 241)
(3) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 23 de julio de 1996, Expediente S-612; y Sección Primera, octubre 16 de 1997, Expediente A1-025.
(4) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de enero de 2000, Expeidente AI-046, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.
(5) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 28 de noviembre de 2002, Exp. 0060, C.P. Olga Inés Navarrete.
(6) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 4 de marzo de 2003, Rad. 11001-03-24- 000-1999-05683-02(IJ-030), C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.
(7) Corte Constitucional. Sentencia C-199 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara.
(8) Así, por ejemplo, Ricardo Hoyos Duque en su salvamento de voto a la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 4 de marzo de 2003, Rad. 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ­030).
(9) Así, por ejemplo, Carlos Betancur Jaramillo, Derecho Procesal Administrativo, Sexta Edición, Señal Editora, 2002, página 45, quien sostiene que “Tanto en el contencioso de simple nulidad como en el de restablecimiento se impugnan actos administrativos unilaterales, bien de contenido general o bien de contenido particular”. En el mismo sentido, Juan Carlos Galindo Vacha, Lecciones de Derecho Procesal Administrativo, Vol. I, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, 2003, pág. 249 y 250, para quien “Podrán ser materia de esta pretensión los actos administrativos generales y particulares definitivos que, según el demandante, signifiquen el desconocimiento o lesión de derechos subjetivos amparados por las disposiciones legales ...En el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo no se delimita ni restringe el ámbito de los actos administrativos, por lo que debe entenderse que tanto los negocios jurídicos unilaterales generales, como particulares pueden ser objeto de la impugnación, siempre y cuando se pretenda un restablecimiento del derecho o la reparación de un daño”.
(10) Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III, Universidad Externado de Colombia, 2004, pág. 141 y ss. y 206.
(11) Jaime Orlando Santofimio Gamboa, ob. cit., pág. 143.
(12) Consejo de Estado, sentencia de 10 de agosto de 1961.
(13) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 4 de marzo de 2003, Rad. 11001-03- 24-000-1999-05683-02 (IJ-030), C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.
(14) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 14 de abril de 2005, Rad. 25000-23-24-000-2003-00825-01. C.P. Camilo Arciniegas Andrade. Esta sentencia reitera la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la teoría de los motivos y finalidades expuesta en sentencia proferida por la Sala Plena el 4 de marzo de 2003. C.P. Mañuela Santiago Urueta Ayola. Rad. 11001-03-24- 000-1999-05683-02(IJ-030). Esta sentencia hace un recuento de la evolución jurisprudencial que ha tenido la teoría de los motivos y finalidades.
(15) Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Tratado de Derecho Administrativo, T. III, 1a Ed. , Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2004, p. 178.
(16) Esa posición es reiterada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 29 de noviembre de 2001, Expediente 6793, C.P. Camilo Arciniegas Andrade.
(17) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 25 de septiembre de 2001, Expediente 395-99. C.P. Álvaro Lecompte Luna.
(18) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 25 de septiembre de 2001, Expediente 395-99. C.P. Álvaro Lecompte Luna.
(19) “El acto en la doctrina general, en forma simple, es una manifestación de voluntad de un ente de derecho. Es una decisión que produce efectos jurídicos. La noción de decisión es entonces un concepto central dentro de esta materia, y se infiere que para que la jurisdicción intervenga a modo de control se requiere que el objeto sobre el cual constituya, en materia de manifestación intencional, la voluntad de decisión que en el lenguaje de derecho comparado se denomina a veces providencia, otras veces resolución o decreto, pero cuyo elemento central, al lado de otros que integran su esencia, es la virtualidad de producir efectos de derecho. Así, al acto administrativo, a la luz de ley colombiana, es una manifestación de voluntad, mejor se diría de la intención, ya que esta supone aquella, en virtud de la cual se dispone, se decide, se resuelve una situación o una cuestión jurídica, para que como consecuencia crear, modificar o extinguir una relación de derecho (...)”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 22 de enero de 1987, Expediente 549, C.P. Hernán Guillermo Aldana Duque. En igual sentido, Sección Primera. Sentencia del 5 de agosto de 1991, Expediente 1588, C.P. Yesid Rojas S.: “elemento esencial el carácter decisorio que lo haga capaz de producir efectos jurídicos; de crear, modificar o extinguir una situación jurídica. Solo entonces dicho acto se coloca en condiciones de ser susceptible de control jurisdiccional 8...)”. Sección Segunda. Sentencia del 18 de diciembre de 1991, Expediente 3936, C.P. Álvaro Lecompte Luna.
(20) Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 11 de diciembre de 2003, Expediente 99-3971.

References: artículo 150
 artículo 237
 artículo 241
 artículo 150
 artículo 84
 artículo 241
 artículo 97
 artículo 128
 artículo 67
 artículo 136
 artículo 85
 artículo 132
 artículo 132
 artículo 132
 artículo 49
 artículo 4
 artículo 66
 artículo 237
 artículo 85
 resolución