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Timestamp: 2016-10-23 03:07:55+00:00

Document:
130 I 27924. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung i.S. Gewerbeverband Basel-Stadt, Pro Innerstadt und X. AG gegen Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 49 al. 1 et art. 27 Cst.; art. 71 let. c LTr; � 7 al. 1 et � 7a let. d du r�glement de B�le-Ville du 7 d�cembre 1993 (version du 5 ao�t 2003) sur les jours de repos et de fermeture des magasins; � 11 al. 3 de la loi de B�le-Ville du 13 octobre 1993 sur les jours de repos et de fermeture des magasins. Normes cantonales sur la fermeture des magasins; prolongation des heures d'ouverture; obligation de respecter une convention collective de travail. Une disposition cantonale sur la fermeture des magasins, pr�voyant que la prolongation des heures d'ouverture ne peut �tre autoris�e qu'en cas de respect de la convention collective de travail, a pour but la protection des travailleurs et est incompatible avec la l�gislation f�d�rale sur le travail qui est exhaustive (violation du principe de la force d�rogatoire du droit f�d�ral); annulation des dispositions r�glementaires attaqu�es et constatation de l'inconstitutionnalit� de la l�gislation cantonale sur laquelle elles se fondent (consid. 2.3 et 2.5). Incompatibilit� de cette l�gislation �galement avec la loi f�d�rale permettant d'�tendre le champ d'application de la convention collective de travail (consid. 2.4)? Faits � partir de page 280
Das basel-st�dtische Gesetz vom 13. Oktober 1993 betreffend die �ffentlichen Ruhetage sowie die Ladenschlusszeiten der Verkaufslokale an Werktagen (Ruhetags- und Ladenschlussgesetz; im Folgenden: RLG/BS) sieht in � 6 (Fassung vom 24. Juni 1998) vor, dass die Verkaufslokale werktags von 18.30 Uhr bis 06.00 Uhr geschlossen zu halten bzw. an Vorabenden der �ffentlichen Ruhetage um 17.00 Uhr zu schliessen sind. Sodann bestimmen � 11 Abs. 2 und 3 RLG/BS (letztgenannter Absatz in der Fassung vom 24. Juni 1998):
"2 Der Regierungsrat kann auf dem Verordnungswege Ausnahmebestimmungen festlegen f�r Messen und M�rkte, f�r die Fasnacht, sowie f�r besondere Anl�sse oder bei ausserordentlichen �rtlichen Verh�ltnissen.
3 Ferner haben f�r das Stadtgebiet der Regierungsrat und f�r die Landgemeinden der jeweilige Gemeinderat folgende Befugnisse:
- die �ffnungszeiten der Verkaufslokale von Montag bis und mit Freitag bis l�ngstens 20.00 Uhr und an einem dieser Tage bis l�ngstens 21.00 Uhr generell zu erweitern, sofern die beteiligten BGE 130 I 279 S. 281Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen mit dieser �nderung einverstanden sind;
Am 5. August 2003 beschloss der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt, die Verordnung vom 7. Dezember 1993 zum Gesetz betreffend die �ffentlichen Ruhetage sowie die Ladenschlusszeiten der Verkaufslokale an Werktagen (Ruhetags- und Ladenschlussverordnung; im Folgenden: RLV/BS) wie folgt zu �ndern (effektiv ge�nderte Passagen in Kursivschrift):
"� 7 Abs. 1 enth�lt folgende neue Fassung:
� 7. An Werktagen, die keine �ffentlichen Ruhetage im Sinne von � 3 des Gesetzes sind und auch nicht Vortage vor solchen Ruhetagen, d�rfen gem�ss � 11 Abs. 3 des Gesetzes, aufgrund des Gesamtarbeitsvertrages f�r den Abendverkauf im Kanton Basel-Stadt vom 1. Mai 2002 und in Beachtung dieses Gesamtarbeitsvertrages, die Verkaufslokale ausserhalb der beiden Landgemeinden wie folgt ge�ffnet haben:
[a) an Donnerstagen bis l�ngstens 21.00 Uhr;
b) von Montag bis Mittwoch und freitags bis l�ngstens 19.00 Uhr.]
� 7a enth�lt folgende neue Fassung:
� 7a. Das Kantonale Amt f�r Industrie, Gewerbe und Arbeit kann bei ausserordentlichen �rtlichen Verh�ltnissen im Sinne von � 11 Abs. 2 des Gesetzes an Werktagen, die keine �ffentlichen Ruhetage im Sinne von � 3 des Gesetzes und auch nicht Vortage vor solchen Ruhetagen sind, bewilligen, dass die Verkaufslokale von Montag bis Mittwoch und am Freitag bis 20.00 Uhr, am Donnerstag bis 21.00 Uhr ge�ffnet bleiben d�rfen, sofern:
a) Die Verkaufslokalit�ten ausserhalb von Wohnquartieren sind und keine Beeintr�chtigung des Wohnens und der Erholung der Bev�lkerung stattfindet und
b) die betroffenen Lokalit�ten eine r�umlich abgrenzbare Einheit, bzw. Zentrum bilden und
d) dem Verkaufspersonal mindestens die gleichen Bedingungen analog dem Gesamtarbeitsvertrag f�r den Abendverkauf im Kanton Basel-Stadt vom 1. Mai 2002 gew�hrt werden.
Es wird folgender � 7b neu eingef�gt:
Bewilligungsverfahren bei ausserordentlichen �rtlichen Verh�ltnissen
� 7b. [...]"
BGE 130 I 279 S. 282Die ge�nderten Verordnungsbestimmungen unterscheiden sich inhaltlich in zweierlei Hinsicht von ihrer bisherigen Fassung: Einerseits sieht die Regelung betreffend die verl�ngerten Laden�ffnungszeiten bei ausserordentlichen �rtlichen Verh�ltnissen neu ein Bewilligungsverfahren vor (� 7a Ingress sowie neu eingef�gter � 7b), wogegen bisher ein beh�rdlicher Entscheid �ber das Vorliegen der Voraussetzungen nur "im Zweifel" erforderlich war. Andererseits wurden die Voraussetzungen, um von den verl�ngerten �ffnungszeiten profitieren zu k�nnen, generell in der Weise angepasst, dass nunmehr (in � 7 Abs. 1 Ingress bzw. in � 7a lit. d RLV/BS) auf den "Gesamtarbeitsvertrag f�r den Abendverkauf im Kanton Basel-Stadt vom 1. Mai 2002" Bezug genommen wird; bisher hatten die Bestimmungen auf eine von den Sozialpartnern am 18. M�rz 1998 abgeschlossene "Vereinbarung �ber die Ausweitung der Laden�ffnungszeiten am Abend" verwiesen. Nicht Gegenstand der �nderungsvorlage bildete die zeitliche Festlegung der verl�ngerten �ffnungszeiten in lit. a und b von � 7 Abs. 1 RLV/BS (oben in Klammern wiedergegeben), welche demzufolge unver�ndert bleiben sollten.
Der Regierungsrat setzte diese Verordnungs�nderung auf den 1. November 2003 in Kraft.
Mit Eingabe vom 26. September 2003 erheben der Gewerbeverband Basel-Stadt, der Verein Pro Innenstadt sowie die X. AG, alle mit Sitz in Basel, beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde, mit der sie die Aufhebung der am 5. August 2003 beschlossenen �nderung von � 7 Abs. 1 und � 7a lit. d RLV/BS beantragen. Sie beanstanden, dass die in diesen Bestimmungen vorgesehenen verl�ngerten �ffnungszeiten von der Einhaltung der Bedingungen eines - von ihnen als inakzeptabel erachteten - Gesamtarbeitsvertrages abh�ngig gemacht werden, und erblicken hierin einen Verstoss gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) sowie eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV).
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt � 7 Abs. 1 sowie � 7a lit. d RLV/BS auf.
2. 2.1 Die Beschwerdef�hrer r�gen eine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV). BGE 130 I 279 S. 283
Geltend gemacht wird einerseits ein Verstoss gegen das Bundesgesetz vom 13. M�rz 1964 �ber die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz, ArG; SR 822.11), welches den Arbeitnehmerschutz umfassend und abschliessend regle, weshalb f�r zu diesem Zweck erlassene kantonale Ladenschlussvorschriften kein Raum mehr bestehe. Vor diesem Hintergrund sei die vorliegend zur Diskussion stehende Regelung bereits auf Gesetzesstufe unzul�ssig, k�nne doch gem�ss � 11 Abs. 3 RLG/BS die Verl�ngerung der �ffnungszeiten der Verkaufslokale nur dann gestattet werden, wenn "die beteiligten Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen" damit einverstanden seien. Auch beziehe sich der anvisierte Arbeitnehmerschutz nicht auf die dem Arbeitsgesetz nicht unterstellten Personen und sei die Regelung nicht polizeilich begr�ndet (Aufrechterhaltung der �ffentlichen Ruhe). Indem die Verordnung zudem auf einen bestimmten Gesamtarbeitsvertrag abstelle und dessen Einhaltung voraussetze, werde von den Ladeninhabern verlangt, dass sie ihren Angestellten die entsprechenden Lohn- und �berstundenregelungen gew�hren m�ssten, um die verl�ngerten �ffnungszeiten in Anspruch nehmen zu k�nnen. Damit sei aber offensichtlich, dass die Regelung ausschliesslich den Arbeitnehmerschutz im Auge habe, was in unzul�ssiger Weise in einen durch Bundesrecht abschliessend geregelten Bereich eingreife.
Andererseits bringen die Beschwerdef�hrer vor, die beanstandeten Vorschriften seien auch mit der abschliessenden bundesrechtlichen Regelung �ber die Allgemeinverbindlicherkl�rung von Gesamtarbeitsvertr�gen nicht vereinbar.
2.2 Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, eine Rechtsetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, d�rfen die Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeintr�chtigen oder vereiteln (BGE 130 I 82 E. 2.2 S. 86 f.; BGE 129 I 330 E. 3.1 S. 334, BGE 128 I 346 E. 3.1 S. 350, 402 E. 2 S. 404; BGE 128 I 46 E. 5a S. 54, BGE 128 I 295 E. 3b S. 299; BGE 127 I 60 E. 4a S. 68 mit Hinweisen).
Das Bundesgericht �berpr�ft die Verfassungsm�ssigkeit eines angefochtenen Erlasses im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle mit freier Kognition, jedoch nicht unter allen denkbaren Titeln, BGE 130 I 279 S. 284sondern beschr�nkt auf die von den Beschwerdef�hrern erhobenen R�gen, wobei es sich mit R�cksicht auf die verfassungsm�ssige Kompetenzordnung im f�deralistischen Bundesstaat allgemein eine gewisse Zur�ckhaltung auferlegt (vgl. BGE 130 I 26 E. 2.1 S. 31 f., BGE 130 I 82 E. 2.1 S. 86, je mit Hinweisen).
2.3 2.3.1 Kantonale oder kommunale Ladenschlussvorschriften d�rfen, wie das Bundesgericht in konstanter Rechtsprechung erkannt hat, seit Inkrafttreten des eidgen�ssischen Arbeitsgesetzes nur noch dem Schutz der Nacht- und Feiertagsruhe (vgl. Art. 71 lit. c ArG) bzw. - aus sozialpolitischen �berlegungen - allenfalls jenem der nicht dem Arbeitsgesetz unterstellten Personen (Gesch�ftsinhaber und ihre Familienangeh�rigen, gewisse leitende Angestellte) dienen, nicht aber dem Schutz des Verkaufspersonals, welcher durch das Arbeitsgesetz abschliessend geregelt ist (BGE 122 I 90 E. 2c S. 93; BGE 119 Ib 374 E. 2b/bb S. 379; BGE 101 Ia 484 E. 7a S. 486; BGE 98 Ia 395 E. 3 S. 400 f.; BGE 97 I 499 E. 3b/3c S. 503 f. sowie E. 5b S. 507; Urteile 2P.184/1998 vom 16. November 1999, E. 1b/aa nicht publ. in BGE 125 I 431; 2P.270/1996 vom 21. M�rz 1997, publ. in: Pra 86/1997 Nr. 101 S. 545 ff., E. 2c; P.1155/1986 vom 3. April 1987, publ. in: ZBl 88/1987 S. 451 ff., E. 6a; 2P.31/1992 vom 29. Juni 1992, E. 2a, sowie 2P.50/2003 vom 7. August 2003, E. 2.2).
2.3.2 Indem nach dem Wortlaut von � 7 Abs. 1 RLV/BS die gest�tzt auf � 11 Abs. 3 RLG/BS generell verl�ngerten �ffnungszeiten nur bei "Beachtung" des Gesamtarbeitsvertrages vom 1. Mai 2002 in Anspruch genommen werden d�rfen, wird diese Regelung als Druckmittel f�r Anliegen des Arbeitnehmerschutzes eingesetzt. Der erw�hnte Gesamtarbeitsvertrag bezweckt - was an sich zul�ssig ist - einen gegen�ber dem eidgen�ssischen Arbeitsgesetz erweiterten Arbeitnehmerschutz (so sieht er u.a. eine Zeitgutschrift von 25 % f�r die Arbeit ab 18.30 Uhr vor [Art. 26 GAV], wogegen das Arbeitsgesetz Zeitgutschriften grunds�tzlich nur f�r Nachtarbeit [d.h. von 23.00-06.00 Uhr] und zudem lediglich im Umfang von 10 % vorschreibt [Art. 17b in Verbindung mit Art. 10 ArG]). Die streitige �ffnungszeitenregelung statuiert mittelbar eine Pflicht zur Einhaltung dieser erweiterten Schutzbestimmungen des Gesamtarbeitsvertrages. Dasselbe gilt f�r � 7a lit. d RLV/BS, wonach die M�glichkeit verl�ngerter �ffnungszeiten infolge ausserordentlicher �rtlicher Verh�ltnisse (Ber�cksichtigung der direkten Konkurrenz ausserkantonaler Betriebe mit l�ngeren �ffnungszeiten) auf BGE 130 I 279 S. 285Verkaufsbetriebe beschr�nkt wird, welche ihrem Personal mindestens "die gleichen Bedingungen" wie der erw�hnte Gesamtarbeitsvertrag gew�hren. Beide Verordnungsbestimmungen verfolgen offensichtlich in erster Linie Ziele des Arbeitnehmerschutzes und sind damit mit der Ordnung des eidgen�ssischen Arbeitsgesetzes, welches diesen Bereich abschliessend regelt, unvereinbar; sie verstossen gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts. Davon scheint im Ergebnis auch der Kanton auszugehen, wenn er laut seiner Vernehmlassung die Bestimmung von � 7 Abs. 1 RLV/BS bereits bisher als "rechtlich problematisch" und gegen�ber den Verkaufsgesch�ften nicht durchsetzbar einstufte bzw. - hinsichtlich � 7a lit. d RLV/BS - auf die Androhung von Sanktionen im Falle von Verst�ssen gegen die Vereinbarung verzichtet hatte. Dass die angefochtenen Vorschriften haupts�chlich zum Schutz der �ffentlichen Ruhe und Ordnung oder jenem der dem eidgen�ssischen Arbeitsgesetz nicht unterstellten Personen erlassen worden sind, wird vom Kanton jedenfalls mit Grund nicht behauptet. Demzufolge sind � 7 Abs. 1 sowie � 7a lit. d RLV/BS aufzuheben.
Die unstatthafte Verkn�pfung der �ffnungszeitenregelung mit Anliegen des Arbeitnehmerschutzes ist, wie die Beschwerdef�hrer zu Recht hervorheben, im Kern bereits im Gesetz verankert, indem dieses in � 11 Abs. 3 die Zul�ssigkeit genereller Verl�ngerungen der �ffnungszeiten durch den Verordnungsgeber von der Zustimmung der "beteiligten Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen" abh�ngig macht. Der Argumentation des Kantons, wonach es sich bei der genannten Bedingung um eine dem sozialen Frieden dienende, d.h. sozialpolitisch motivierte und damit zul�ssige Regelung handle, kann nicht gefolgt werden. Wohl d�rfen Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch sozialpolitischen Zielen dienen (vgl. noch zu Art. 31 aBV: BGE 97 I 499 E. 4 und 5 S. 504 ff.; BGE 125 I 417 E. 4a S. 422; BGE 123 I 12 E. 2a S. 15; BGE 121 I 129 E. 1b S. 131 f. mit weiteren Hinweisen; zu Art. 27 BV: Urteil 2P.52/2001 vom 24. Oktober 2001, publ. in: ZBl 103/2002 S. 322 ff., E. 4b; vgl. auch BGE 130 I 26 E. 6.2 S. 50; Botschaft zur neuen Bundesverfassung, in: BBl 1997 I 175; ULRICH H�FELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Z�rich 2001, N. 663, 670 sowie 672; REN� RHINOW, Grundz�ge des schweizerischen Verfassungsrechts, Basel 2003, S. 513, Rz. 2916 f.; KLAUS A. VALLENDER, in: Ehrenzeller/ Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische BGE 130 I 279 S. 286Bun desverfassung, St. Galler Kommentar, Z�rich/Lachen SZ 2002, Rz. 34 zu Art. 27 BV). Diese M�glichkeit besteht aber nur, soweit die einschl�gigen Sachnormen des Bundesrechts hief�r Raum lassen, was vorliegend nach dem Gesagten nicht der Fall ist. Das im Gesetz statuierte Erfordernis, wonach eine Verl�ngerung der ordentlichen Laden�ffnungszeiten u.a. die Zustimmung der beteiligten Arbeitnehmerorganisationen voraussetzt, verkn�pft die Regelung des Ladenschlusses in unzul�ssiger Weise mit Anliegen des Arbeitnehmerschutzes. Ob es �berhaupt in der Befugnis des kantonalen Gesetzgebers steht und mit den Grunds�tzen demokratischer Gesetzgebung vereinbar ist, die Festlegung der Laden�ffnungszeiten, d.h. das Ausmass hoheitlicher Eingriffe in die Freiheit des B�rgers, von der Zustimmung privater Organisationen abh�ngig zu machen, braucht hier nicht untersucht zu werden. Die betreffende Klausel in � 11 Abs. 3 RLG/BS vermag schon im Hinblick auf die abschliessende Sachregelung des eidgen�ssischen Arbeitsgesetzes keine Rechtswirkung zu entfalten, weshalb sie als Grundlage der angefochtenen Verordnungsbestimmungen nicht mehr herangezogen werden kann.
2.4 Die angefochtenen Verordnungsbestimmungen bewirken, wie die Beschwerdef�hrer im Weiteren mit Recht vorbringen, einen Zwang zum Abschluss bzw. zur Befolgung eines bestimmten Gesamtarbeitsvertrages ohne Einhaltung der f�r die Allgemeinverbindlicherkl�rung von Gesamtarbeitsvertr�gen geltenden bundesrechtlich vorgegebenen formellen und materiellen Voraussetzungen (vgl. Art. 110 Abs. 2 BV sowie Art. 2 f. und 7 ff. des Bundesgesetzes vom 28. September 1956 �ber die Allgemeinverbindlicherkl�rung von Gesamtarbeitsvertr�gen [AVEG; SR 221.215.311]; BGE 128 II 13 E. 5a S. 19). Es ist davon auszugehen, dass die fragliche Regelung auch unter diesem Aspekt gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft de BGE 130 I 279 S. 287s Bundesrechts verstossen w�rde (vgl. BGE 124 I 107 E. 2e S. 111 f.). Die Frage braucht indessen nach dem Gesagten nicht vertieft gepr�ft zu werden. Im �brigen kann auch offen bleiben, wieweit die angefochtenen Bestimmungen den allgemeinen Anforderungen an Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 in Verbindung mit Art. 36 BV) zu gen�gen verm�gen, nachdem sie schon aus einem anderen Grund aufzuheben sind.
2.5 Zusammenfassend ergibt sich somit, dass � 7 Abs. 1 sowie � 7a lit. d RLV/BS gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) verstossen und demzufolge in Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde aufzuheben sind.
Die Beschwerdef�hrer beantragen zwar lediglich die Aufhebung der "�nderung von � 7 Abs. 1 und � 7a lit. d" RLV/BS. Bei � 7 Abs. 1 RLV/BS ist indessen die als verfassungswidrig erkannte Bedingung im Ingress zentrale Voraussetzung f�r die Gew�hrung der in lit. a und b desselben Absatzes festgelegten verl�ngerten �ffnungszeiten, weshalb es sich rechtfertigt, � 7 Abs. 1 insgesamt, d.h. unter Einschluss von lit. a und b aufzuheben. Demgegen�ber gen�gt es bei � 7a RLV/BS, lediglich lit. d aufzuheben, wird doch die �ffnungszeitenregelung bei ausserordentlichen �rtlichen Verh�ltnissen durch die Streichung dieser einzelnen Bewilligungsvoraussetzung ihres Sinnes nicht entleert, solange die (im neu geschaffenen Verfahren gem�ss � 7b RLV/BS zu �berpr�fenden) zus�tzlichen Sachvoraussetzungen von � 7a lit. a bis c RLV/BS in Kraft bleiben.
Welche rechtlichen Konsequenzen die Aufhebung von � 7 Abs. 1 RLV/BS in Bezug auf die generellen �ffnungszeiten zur Folge hat, ob damit alle Ladenbetriebe wieder der Grundordnung gem�ss � 6 RLG/BS unterworfen sind, wie der Regierungsrat annimmt, oder ob es, wie die Beschwerdef�hrer geltend machen, mangels eines zul�ssigen polizeilichen Interesses an einer Verk�rzung der jetzigen �ffnungszeiten bei der gegenw�rtigen faktischen Ordnung bleiben muss, ist im vorliegenden Verfahren nicht zu beurteilen. Es ist n�tigenfalls Sache des Verordnungsgebers, neue, die Vorgaben des Bundesrechts respektierende Vorschriften zu erlassen.
97 I 499,
129 I 330 suite... ,
128 I 346,
101 IA 484,
128 II 13,
� 7 Abs. 1 RLV,
Art. 49 al. 1 et art. 27 Cst.,
� 7a lit. d RLV suite... ,
� 11 Abs. 3 RLG,
� 7 al. 1 et � 7a let,
� 11 Abs. 2 und 3 RLG,
Art. 10 ArG,
Art. 31 aBV,
Art. 110 Abs. 2 BV,
� 7a RLV,
� 7b RLV,
� 7a lit. a bis c RLV,
� 6 RLG

References: Art. 49
 art. 27
 art. 71
 BGE 

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 Art. 71
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 Art. 10
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 Art. 31
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 Art. 27
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 Art. 27
 Art. 110
 Art. 2
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 Art. 36

Art. 49
 art. 27

Art. 10

Art. 31

Art. 110