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Timestamp: 2019-10-23 01:14:48+00:00

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Fondo di indennizzo e fondo di garanzia per i consumatori… L’America non è più così lontana
Anni duri quelli appena trascorsi per i consumatori italiani: repentinamente si sono abbattuti su di essi default, crack, scandali, casi di corruzione e clamorose speculazioni finanziarie che hanno avuto epiloghi a volte sconcertanti. I mass media hanno giustamente indugiato sul tema, attirando grande attenzione e puntando il dito sui colossi della finanza, sottolineando, spesso, il “dramma di un investimento sbagliato”.
Sull’onda dello scandalo, la politica non ha trascurato di avanzare proposte a tutela dei consumatori frodati ma, come spesso capita, quando il fine è solo il risultato elettorale, il prodotto finale è insufficiente ed incompleto.
Il riferimento è al “Fondo per l’indennizzo dei risparmiatori vittime di frodi finanziarie”[1], introdotto con la Finanziaria del 2006 (L. n. 26/05).
Il nostro paese – così anche in altre realtà europee ed americane – non è nuovo ad iniziative e strumenti di tutela simili: ben noti sono il “Fondo di garanzia per le vittime della strada”, il “Fondo di garanzia per le vittime dell’usura”, il “Fondo di garanzia per le vittime della mafia”, etc. Si tratta di iniziative mirate, le quali trovano il loro significato nella esigenza di pubblica solidarietà che determinate categorie di soggetti, spesso anche in specifiche situazioni di luogo e di tempo, necessitano, anzi reclamano.
Quella riservata alla categoria dei consumatori “frodati” da frodi finanziarie è, invece, un’iniziativa che apre varchi molto ampi e discutibili proprio in termini di politica sociale.
Il principio ispiratore è quello del no-fault, finalizzato ad indennizzare (n.b. non a risarcire) il maggior numero di danneggiati anche prima che la prova della responsabilità del danneggiante sia stata raggiunta; ciò può rispondere a diverse esigenze, anche di natura tecnico-organizzativa. Innanzitutto, si è cercato di offrire ai consumatori una via alternativa, anche se non esclusiva né preclusiva, proprio perché spesso è l’accesso alla giustizia ad essere difficile o comunque più dispendioso rispetto a quello che costituisce il pregiudizio subito.
Su tale scia, anche i sindacati avevano avanzato proposte tese a facilitare l’accesso alla giustizia prevedendo, ad esempio, l’esenzione dal pagamento del contributo unificato per le controversie relative alle frodi in materia consumeristica, sgravi fiscali per le banche che decidessero di conciliare, nonché prolungamento del periodo di rientro dalle minusvalenze derivanti dalla perdita di valore dei titoli emessi da soggetti caduti in default[2].
Ma a chi giova l’iniziativa? Certamente ai “risparmiatori che, investendo sul mercato finanziario, sono rimasti vittime di frodi finanziarie”[3], con specifico allargamento della tutela ai proprietari dei bond argentini caduti in default; a prima vista una schiera abbastanza nutrita, ma che subisce una scrematura se pensiamo a tutti coloro che, volenti o nolenti, hanno accettato la proposta transattiva della Repubblica argentina scambiando i titoli defaulted con titoli aventi scadenza media decennale! Altra fonte di dubbio è la concorrenza e l’armonizzazione del “Fondo di indennizzo” con il “Fondo di garanzia” previsto dal generale riordino del settore bancario e creditizio operato alla fine del 2005: mentre il primo risponde, come detto, alla logica del no-fault, il secondo costituisce il tradizionale corollario all’esperimento di una class action, che però nel nostro ordinamento sembra essere tramontata definitivamente, almeno nel senso americano del termine.
Le peculiarità dei due Fondi evidenziano soprattutto differenze che altro non faranno se non ingenerare una sovrapposizione di iniziative ed una disparità di trattamento per i consumatori. Infatti, il “Fondo di indennizzo” è finanziato dagli importi dei depositi e conti correnti dormienti del comparto bancario, assicurativo e creditizio, mentre il “Fondo di garanzia” solo dalle somme versate a titolo di risarcimento e restituzioni dai soggetti ed enti responsabili in forza di una sentenza definitiva, con possibilità di surroga da parte della Consob, rafforzando anche la finalità educativa e moralizzatrice del settore finanziario.
Il “Fondo di indennizzo” presuppone semplicemente una frode finanziaria, nemmeno accertata, mentre l’operatività del “Fondo di garanzia” è subordinata ad un accertamento giudiziale definitivo ed irrevocabile sulla responsabilità di chi poi sarà chiamato a risarcire. E’ proprio per questo che la disciplina generica fissata dalla legge finanziaria dovrà subire una specificazione efficace in sede regolamentare, per non vanificare un buon proposito con una legislazione confusa ed iniqua.
Infatti, mentre il Fondo di garanzia è definito con una certa esaustività nella legge sul risparmio, il Fondo di indennizzo trova in essa una disciplina soltanto generica che, al fine di garantire una concreta tutela al consumatore-risparmiatore, necessità di un intervento regolatore e chiarificatore da parte del Governo[4].
Il primo punto fondamentale da chiarire è la tipologia di soggetti che potranno usufruire del Fondo. Tale necessità discende dal fatto che l’indennizzo potrà essere erogato a prescindere dall’accertamento della responsabilità civile del danneggiante.
In secondo luogo, occorrerà definire i limiti temporali della operatività del Fondo, cioè bisognerà stabilire se esso dovrà porsi a garanzia di tutti i danni discendenti da un determinato fatto oppure di tutte le conseguenze di una determinata attività. La definizione temporale in oggetto sarà un presupposto indispensabile per garantire la finanziabilità del fondo.
Benché il Fondo di indennizzo, così come disegnato dalla legge finanziaria, si riferisca sia ai risparmiatori danneggiati dalle frodi finanziarie sia ai risparmiatori, specificamente danneggiati dal default dei Tango Bond, una regolamentazione temporale del medesimo pare indispensabile.
Altra problematica, da chiarirsi con l’auspicabile intervento governativo, riguarda il tipo di prova che il risparmiatore dovrà fornire per essere ammesso ad usufruire del Fondo di indennizzo. Come prova non potrà, peraltro, essere richiesta una sentenza passata in giudicato, altrimenti il Fondo di indennizzo diventerebbe un inutile doppione del Fondo di garanzia.
Ulteriore questione è stabilire quale tipologia di danno il fondo sarà tenuto ad indennizzare.
Infatti, mentre non sembrano esserci problemi per quanto riguarda l’indennizzabilità del danno patrimoniale, ben più complessa è la copertura del danno non patrimoniale (danno morale, esistenziale, ecc), del quale ultimo, oltre tutto, spesso è difficilissimo fornire la prova anche in sede giudiziaria.
Infine, resta da disciplinare con attenzione la modalità di finanziamento del Fondo stesso.
Per tale finanziamento la legge finanziaria, come si è detto, ha optato per l’impiego dei conti correnti cd. dormienti. Questa tipologia di finanziamento, seppur innovativa, deve contemperare l’esigenza di reperire con celerità denaro sufficiente alla funzionalità del Fondo e, al contempo, l’esigenza sacrosanta di garantire i depositi bancari dei privati cittadini.
Per concludere, la scelta compiuta dal legislatore italiano, il quale ha evitato di effettuare una riforma processuale sul modello della Class Action, non necessariamente produrrà risultati meno incisivi sotto il profilo della tutela del risparmiatore, qualora il regolamento di emanazione governativa intervenga celermente ed esaustivamente.
[1] Elisabetta Bellini, Il fondo per l’indennizzo dei risparmiatori vittime di frodi finanziarie, in Danno e responsabilità n. 10 del 2006, pp. 931 ss.
[2] “Indennizzi per i risparmiatori vittime di frodi finanziarie: occhio alle false promesse della Finanziaria 2006”, in www.cgil.it
[3] Legge n. 26 del 2005, commi 343 e 345
[4] Si veda ampiamente sul punto, di Elisabetta Bellini, Il fondo per l’indennizzo dei risparmiatori vittime di frodi finanziarie, op. cit.
Al fine di tutelare al meglio i diritti dei consumatori, le organizzazioni che in Italia si occupano della tutela dei consumatori hanno mirato sempre più a veder riconosciute prerogative, diritti e poteri che consentissero la possibilità di monitoraggio, ricognizione, indagine ed, eventualmente, azione in difesa dei consumatori.
A ciò si è puntato da parte dell’associazionismo italiano attraverso la ricerca e la conquista del riconoscimento statale, in particolare mediante l’iscrizione nello speciale elenco tenuto dall’allora Ministero delle Attività Produttive e l’inserzione di diritto nel gruppo delle associazioni componenti il Consiglio Nazionale dei Consumatori e degli Utenti (CNCU)[1].
Riconoscimento pubblico fondato sul requisito della esclusività dell’oggetto: ai fini della qualifica di associazione dei consumatori riconosciuta ed iscritta nell’elenco del Ministero costituisce presupposto indefettibile il previo accertamento che l’ente richiedente l’iscrizione si occupi esclusivamente di consumatori ed utenti come definiti nell’art. 2 lett. a) della legge n. 281/98 e che, concordemente, abbia natura di “formazione sociale che abbia per scopo statutario esclusivo la tutela dei diritti e degli interessi dei consumatori e degli utenti” (art. 2 lett. b) della stessa legge[2].
Non solo. La legge-quadro del 1998 ha introdotto i corollari necessari di tale riconoscimento: la legittimazione ad agire, il diritto al finanziamento pubblico.
Tali caratteristiche non solo hanno consentito ai soggetti beneficiati di sopravvivere, ma anche di poter lavorare, espandersi, conquistare spazi sui media, imporsi come un nuovo attore nell’agone lato sensu politico-economico, oltre che nel palcoscenico mediatico.
Del resto, gli strumenti per agire sono semplici, essenziali ma forti: i contributi pubblici consentono di “vivere” e la legittimazione ad agire in giudizio spaventa i produttori ed i professionisti.
Circa il finanziamento o sostentamento economico pubblico, giova rammentare che esso è previsto per legge, attuato per volontà degli enti pubblici (anche locali) e raccolto per libera adesione delle associazioni.
Trasparenza vuole che si rammenti come tale finanziamento pubblico per le associazioni si aggiunge alle quote associative richieste ai singoli privati fruitori dei servizi offerti dalle associazioni ed agli introiti derivanti dall’esecuzione di progetti locali, nazionali ed europei.
Intanto, come già la legge n. 281 del 1998, anche l’art. 138 del Codice del consumo ha attribuito alle associazioni aderenti al CNCU (quelle cd. riconosciute) le agevolazioni ed i contributi previsti dalla normativa di settore per le iniziative editoriali[3].
La norma è evidentemente collegata alla rilevanza che il legislatore ha attribuito all’informazione del consumatore inteso come strumento fondamentale di autotutela.
Altra fonte di finanziamento per le associazioni componenti il CNCU è prevista dall’art. 148 della Legge 23 dicembre 2000, n. 388 che prevede la destinazione degli introiti derivanti dalle sanzioni irrogate dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato alle iniziative a vantaggio dei consumatori.
Le somme sono rassegnate con decreto del Ministero dell’Economia ad un apposito fondo iscritto nello stato di previsione del Ministero delle Attività produttive, il quale individua, con decreto ad hoc, le iniziative cui destinare detti fondi, previa consultazione delle competenti Commissioni parlamentari.
I benefici finanziari pubblici sono assicurati anche dalla Legge 5 marzo 2001, n. 57 che, al suo art. 16, ha previsto il finanziamento (all’epoca pari a tre miliardi di lire) di progetti promossi dalle sole associazioni dei consumatori e degli utenti iscritte nell’elenco di cui all’art. 5 della Legge-quadro[4].
Anche in questo caso, va da sé che i contributi e le agevolazioni sono concesse alle associazioni che ne hanno i requisiti.
Meno noto, in relazione a tale finanziamento pubblico, è quali siano i criteri di assegnazione, chi stabilisca i settori di intervento, a chi si renda il conto, se vi siano sanzioni in caso di cattiva o inefficiente gestione del denaro pubblico.
Di contro, viene pure da chiedersi se sia corretto un organo statale abbia il diritto di giudicare l’operato delle associazioni.
Di certo sarebbe salutare che, come in letteratura si ritiene e la Storia ha confermato, che “qualcuno vigili anche sui controllori”, al fine di evitare che fenomeni di compiacenza da parte dei cd. controllori verso i cd. controllati rendano velleitario e pleonastico il sistema di garanzie predisposto dall’ordinamento.
Nel caso di specie (tutela del consumatore), se ciò accadesse, lascerebbe privi di tutela beni ed interessi come la salute collettiva, la qualità e sicurezza di prodotti e servizi di primaria importanza, l’informazione e la corretta pubblicità commerciale, l’erogazione di servizi pubblici secondo standard di qualità ed efficienza.
Peraltro, i diritti ed i vantaggi di cui si discorre concernono soltanto le cd. associazioni dei consumatori riconosciute.
Le altre associazioni non solo non esistono ufficialmente, non hanno diritto a contributi pubblici e, soprattutto, non potranno mai preoccupare le imprese perché, prive della legittimazione ad agire, giudiziariamente rappresentano tigri di carta.
Pertanto, le associazioni dei consumatori cd. riconosciute – vale a dire, il gruppo storico di esse che siede presso il Ministero riunite nel CNCU – hanno una enorme responsabilità verso la collettività, in quanto esse hanno preteso e conseguito non solo che fossero riconosciute dallo Stato e che fossero riunite in un organismo statale, ma pure che ricevessero contributi pubblici diretti.
Tuttavia, in questo modo un fenomeno di associazionismo sorto dal basso, intriso del salutare humus del contro-potere, con l’ambizione di rappresentare ed integrare in campo consumeristico il “potere dei senza potere”[5] rischia di essere anestetizzato dalla eccessiva contiguità, oramai sancita per legge e per consenso delle associazioni stesse, con i pubblici poteri e con il mondo dei produttori.
In realtà, esistono numerose altre realtà, organizzazioni ad oggetto sociale più ampio, associazioni di consumatori stesse ma non riconosciute, associazioni ambientaliste che, pur non disponendo di un patrimonio di esperienze e di iscrizioni paragonabili a quello di altri paesi comunitari o a quello nord-americano, si collocano tuttavia come validissimi interlocutori dei pubblici poteri.
A questo punto, se le associazioni consumeristiche nate per fare le pulci ai soggetti da controllare, quali lo Stato ed i pubblici poteri, nazionali e locali, esistono solo se questo le riconosce e le alimenta, resta da chiedersi: chi controlla i controllori?
Se il “quarto potere” dei consumatori, con la missione di monitorare l’operato del mondo produttivo e le performance dei servizi pubblici, rischia di essere, in questo modo, ingabbiato ed annacquato, chi svolgerà la stessa funzione sociale con la massima indipendenza richiesta?
[1] In ordine al CNCU, si rinvia a quanto già detto nell’ultimo numero de Il Laboratorio dei 100, nella medesima rubrica Diritto, dogmi e finzioni
[2] Lo ha ribadito il TAR Lazio, Sezione III Ter, con sentenza n. 7103 dell’8 agosto 2006, cfr. www.altalex.it, n. 1524 del 15 settembre 2006, su ricorso della USICONS – Associazione per la tutela dei diritti e degli interessi degli utenti di servizi pubblici e privati e dei consumatori avverso il Ministero delle Attività Produttive
[3] I criteri e le modalità di tali agevolazioni e contributi sono stati definiti con Dpcm 15 marzo 1999, n. 218
[4] Ha individuato i criteri per il finanziamento di tali progetti il D.M. del Ministero dell’Industria 24 maggio 2001, n. 273. In esso, si precisa che la richiesta di contributo va inoltrata al Ministero per le Attività Produttive – Direzione Generale per l’armonizzazione del mercato e la tutela dei consumatori – Ufficio Politiche nazionale e diritti dei consumatori. Sarà questo ufficio a decidere sulla idoneità del progetto avanzato dalla associazione e della ammissione al contributo statale. Il contributo, secondo il decreto ministeriale del 2001, prevedeva la misura massima di 300 milioni di lire a progetto.
[5] V. Havel, Il potere dei senza potere.
Circa le associazioni dei consumatori, il Codice del consumo (titolo I, parte V, artt. 136-138) ha recepito quanto già introdotto dalla legge 30 luglio 1998, n. 281, abrogata dall’art. 146, co. 1, lett. f) del Codice stesso, che aveva previsto: a) la costituzione del Consiglio Nazionale Consumatori ed Utenti, b) l’individuazione delle associazioni maggiormente rappresentative, c) la previsione di agevolazioni e contributi alle attività delle associazioni.
Con la Legge-quadro n. 281/1998, che ha riconosciuto i diritti fondamentali dei consumatori e degli utenti, per la prima volta nel nostro ordinamento le associazioni dei consumatori e degli utenti ottenevano definizione, inquadramento sistematico e legittimazione ad agire in giudizio a tutela di interessi diffusi[1]. Non solo, essa ha costituito il momento e lo strumento di riconoscimento da parte dei pubblici poteri del ruolo dell’associazionismo consumeristico.
L’art. 2, co. 1, lett. b) della legge definiva tali associazioni – con un non involontario riferimento alle persone giuridiche tutelate dalla nostra Costituzione (art. 2) – “le formazioni sociali che abbiano per scopo statutario esclusivo la tutela dei diritti e degli interessi dei consumatori e degli utenti”.
Lo scopo statutario assurgeva quindi ad elemento caratterizzante dette associazioni. Esso doveva essere esclusivo, soltanto rivolto alla tutela degli interessi e dei diritti dei consumatori[2].
Fra esse, ai sensi dell’art. 5, le associazioni maggiormente rappresentative a livello nazionale vennero inserite in un apposito elenco tenuto dall’allora Ministero dell’Industria, presso il quale ha sede e formazione il CNCU, acronimo del Consiglio Nazionale Consumatori ed Utenti, composto dai rappresentanti di tali associazioni ed istituito con la finalità di tracciare in ambito nazionale le linee guida di tutela del consumatore.
La previsione dell’art. 5 ha avuto una importanza strategica poiché, ai sensi dell’art. 3, solo alle associazioni iscritte nell’elenco viene attribuita la legittimazione ad agire per la tutela degli interessi collettivi in via giudiziaria, con azione inibitoria, anche cautelare, ed in via conciliativa innanzi alle Camere di commercio.
La stessa norma ha individuato i criteri per l’iscrizione[3] delle associazioni rappresentative:
costituzione da almeno tre anni;
statuto ad ordinamento interno democratico;
scopo esclusivo di tutela dei consumatori ed assenza di scopo di lucro;
numero di iscritti non inferiore allo 0,5 per mille della popolazione nazionale con presenza in almeno cinque regioni italiane;
presentazione di un bilancio annuale;
svolgimento di attività continuativa nei tre anni precedenti la costituzione dell’associazione;
assenza di condanne dei legali rappresentanti;
incompatibilità assoluta con la qualifica di imprenditore o amministratore di imprese con la funzione di legale rappresentante dell’associazione.
Inoltre, alle associazioni è preclusa ogni attività di promozione o pubblicità commerciale avente ad oggetto beni o servizi prodotti da terzi e non ha alcuna connessione di interessi con imprese di produzione e di distribuzione.
Dalla norma si evince la volontà del legislatore di puntare sulla effettiva rappresentatività ed un reale radicamento sul territorio degli organismi che assumono di costituire centri di tutela di interessi diffusi nel settore consumeristico.
La rigida opzione della predeterminazione normativa dei requisiti per l’iscrizione nell’elenco ha presentato, da subito, controindicazioni in dottrina già rilevate[4].
Infatti, con riguardo al requisito numerico degli iscritti, la preferenza e la prevalenza data all’elemento quantitativo può andare a detrimento della qualità dell’attività di tutela posta in essere dall’associazione soprattutto per le organizzazioni che hanno dedicato particolare attenzione ad un determinato ambito di tutela.
Le associazioni di cui sopra hanno ottenuto il riconoscimento tramite l’iscrizione nell’elenco tenuto dal Ministero delle Attività Produttive e oggi dello Sviluppo Economico, che è subordinato al possesso di determinati requisiti previsti dal decreto ministeriale n. 20/1999. Tutte le associazioni iscritte in detto elenco fanno parte di diritto del Consiglio Nazionale dei Consumatori e degli Utenti.
A rigore, la precedente normativa sui contratti dei consumatori, L. 6 febbraio 1996, n. 52[5], introduttiva degli artt. 1469 bis e ss. del codice civile, aveva già fornito – senza alcuna individuazione e caratterizzazione – alle associazioni genericamente rappresentative dei consumatori una legittimazione ad agire avverso il professionista o l’associazione di professionisti che utilizzassero clausole abusive nelle loro condizioni generali di contratto (art. 1469 sexies c.c.).
Tuttavia, la norma della Legge-quadro ha scolpito le associazioni legittimate ad agire a tutela degli interessi collettivi e diffusi con requisiti ferrei essenzialmente rivolti ad accertare la rappresentatività della associazione stessa, nonché la sua iscrizione nell’elenco delle associazioni introdotto dall’art. 5 delle legge stessa.
Viceversa, la legge del 1996 non prevedeva né requisiti né accertamenti degli stessi, concedendo una ampia potestas agendi a destinatari non meglio individuati.
Tali diverse discipline delle medesime associazioni, con parziali diverse attribuzioni, ha generato un contrasto interpretativo[6] risolto soltanto con l’introduzione del Codice del Consumo[7].
Infatti, i dubbi ermeneutici derivati dal coordinamento di queste due norme ai fini di individuare il corretto concetto di rappresentatività furono fugati dalla stessa Relazione illustrativa al Codice del Consumo e, soprattutto, dall’art. 137 del Codice, occorrendo necessariamente dare rilievo alla predetta iscrizione, dovendo tale legittimazione far perno su un supporto legislativo.
Con la previsione del Codice del consumo, si precisa infatti che solo le associazioni di cui all’art. 137 sono legittimate ad intraprendere l’azione cd. inibitoria, di cui all’art. 37 del Codice stesso, vale a dire quella introdotta con l’art. 1469 sexies c.c., unitamente alle associazioni rappresentative dei professionisti ed alle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura[8].
A questo aggiungasi che, oggi, la iscrizione dell’associazione nell’elenco dell’art. 137 fa sì che il Ministero la comunichi alla Commissione europea al fine di far decorrere l’automatica iscrizione nel parallelo elenco degli enti legittimati a proporre azioni inibitorie a tutela degli interessi collettivi dei consumatori istituito presso la Commissione europea.
Con ciò le associazioni rappresentative secondo i canoni dell’art. 137 perdono il carattere strettamente nazionale divenendo legittimate a promuovere azioni di tipo inibitorio in tutti i Paesi dell’Unione Europea.
Per l’effetto, con tale canonizzazione giuridica e culturale si è compiuto l’ultimo passo verso la istituzionalizzazione-statalizzazione di tali formazioni sociali che, sorte sull’onda di una spontanea reazione alla forza d’urto ed alla invadenza delle politiche commerciali del mondo delle imprese, della massificazione dei rapporti produttore-consumatore, della scarsa qualità nell’erogazione dei servizi pubblici hanno progressivamente battagliato per la conquista di spazi di visibilità, credibilità e, dunque, rappresentatività.
Al punto da ottenere, nel biennio 1996-98, quel riconoscimento pubblico che, al livello più alto dell’ordinamento, ancora mancava e che il Codice del Consumo nel 2005 ha ribadito.
[1] L. 30 luglio 1998, n. 281, come modificata dalla L. 24 novembre 2000, n. 340, dal D. Lgs. 23 aprile 2001, n. 224, dalla L. 1 marzo 2002, n. 39
[2] Successivamente è intervenuta la pronuncia del TAR Lazio, sezione II ter, sentenza 8 agosto 2006, n. 7103, che ha ribadito come ai fini della qualifica di associazione dei consumatori riconosciuta ed iscritta nell’elenco tenuto dal Ministero costituisce presupposto indefettibile il previo accertamento che il soggetto richiedente l’iscrizione si occupi esclusivamente di consumatori ed utenti come definiti nell’art. 2 delle legge n. 281/98. vale a dire, prevale l’accertamento in astratto del possesso del requisito dell’esclusività dell’oggetto sulla dimostrazione in concreto della sola attività di pertinenza propria delle associazioni consumeristiche, cfr. www.altalex.it , n. 1524 del 15.09.2006
[3] il Regolamento recante norme per l’iscrizione nell’elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale è stato dettato dal D.M. 19 gennaio 1999, n. 20. Nel Regolamento è precisato che l’elenco è tenuto presso la Direzione Generale per l’Armonizzazione e la Tutela del Mercato del Ministero delle Attività produttive
[4] R. Colagrande, Disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti, in Nuove leggi civ. comm., 1998, p. 734 ss.
[5] di attuazione della Direttiva comunitaria n. 93/13/CEE del 5 aprile 1993 concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori
[6] ex multis, cfr. E. Graziuso, La tutela del consumatore contro le clausole abusive, Milano, 2002, p. 25 ss., pp. 211 ss.
[7] D. Lgs. 6 settembre 2005, n. 206
[8] E. Sacchettini, A numero chiuso i legittimati ad agire, in Guida al diritto, n. 48/2005, p. 113-4
Non è necessario dedicarsi a fare il “bilancio” dell’operazione legislativa messa in cantiere con l’adozione del cd. Codice del Consumo (1), entrato in vigore il 23 ottobre 2005, tuttavia in questa sede può essere utile rammentarne la genesi ed offrire una lettura “comparata” con la precedente legislazione, di cui esso costituisce un logico e fedele sviluppo.
Il Codice supera, infatti, la fase della frammentazione legislativa e della dispersione dei riferimenti, che aveva sinora caratterizzato il cd. diritto dei consumatori.
In tal modo, il legislatore ha inteso fornire una disciplina unitaria alla materia fino allora disorganica e non coordinata del diritto dei consumatori, con l’altisonante introduzione di un “codice” del “consumo”, avvenuta, in realtà, con la semplice trasposizione delle norme previgenti, salvo le sporadiche modifiche ed aggiunte, di cui vogliamo dar conto.
E’ utile a tal fine, anche a costo di cadere in un certo schematismo, configurare una sorta di mappa del provvedimento (2), al fine di chiarirne meglio la trama.
Il Codice del Consumo (formato da 146 articoli) consta di sei parti, a loro volta divise in titoli:
parte prima – nel primo titolo vengono indicate le finalità del Codice, stabiliti i diritti fondamentali dei Consumatori, offerte le definizioni degli istituti richiamati nel Codice;
parte seconda – nel primo titolo viene introdotto il concetto di educazione del consumatore. Nel secondo vengono offerte definizioni rilevanti al fine di un’adeguata informazione. Nel titolo terzo vengono stabilite le regole generali in materia di pubblicità, vengono indicate le ipotesi di pubblicità ingannevole e le conseguenti forme di tutela amministrativa e giurisdizionale. Sempre nel titolo terzo vengono individuate forme di autotutela e viene regolata la fattispecie della televendita;
parte terza – nel titolo primo sono disciplinate le ipotesi di vessatorietà delle clausole contrattuali e viene attribuita in capo alle associazioni dei consumatori la legittimazione processuale a proporre azione inibitoria avverso le condizioni contrattuali ritenute abusive. Il titolo secondo regola l’attività commerciale ed il credito al consumo. Il titolo terzo disciplina i contratti negoziati nei locali commerciali e i contratti negoziati fuori dai locali commerciali, nonché i contratti a distanza. Quindi, prefissa le sanzioni per il professionista che contravviene alle indicazioni stabilite nel codice circa i contratti conclusi fuori dei locali commerciali o a distanza. Stabilisce per queste due categorie contrattuali regole comuni in materia di recesso. Infine, rinvia ad altre disposizioni per la disciplina del commercio elettronico. Il titolo quarto disciplina la multiproprietà, la proprietà ternaria ed i contratti aventi ad oggetto servizi turistici. Nel titolo quinto viene disposto l’obbligo dello Stato di garantire gli utenti nella fruizione dei servizi pubblici;
parte quarta – il titolo primo stabilisce le condizioni di sicurezza dei prodotti immessi sul mercato. Nel titolo secondo viene disciplinata la responsabilità extracontrattuale del produttore e del fornitore. Nel titolo terzo si regolamentano i contratti di vendita e le garanzie riguardanti i beni di consumo;
parte quinta – il titolo primo disciplina il Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti e l’elenco delle associazioni dei consumatori rappresentative a livello nazionale. Il titolo secondo definisce l’ambito della legittimazione ad agire in giudizio delle associazioni iscritte nel suddetto elenco e prevede le ipotesi di composizione extragiudiziale delle controversie;
parte sesta – va dall’art. 142 all’art. 146 e reca una serie di disposizioni peculiari.
Il Codice si apre con le “Disposizioni Generali”, in cui sono confluite molte delle norme della Legge-quadro dei diritti dei consumatori, la Legge n. 281/98 (3), confermando in pieno il quadro dei diritti dei consumatori ivi enucleato (art. 2), così come le definizioni di consumatore o utente, professionista, associazione dei consumatori, ora contenute nell’art. 3.
Sulla nozione di consumatore, in particolare, va evidenziato che il legislatore ne ha limitato l’ambito alla sola “persona fisica che agisce per scopi estranei all’attività imprenditoriale o professionale eventualmente svolta” (salvo quanto si vedrà in relazione alla disciplina della pubblicità).
Pertanto, all’esito di un serrato dibattito sviluppatosi tra gli specialisti della materia, le associazioni di categoria ed il movimento dei consumatori, occorre prendere atto del mancato ampliamento della categoria di consumatore, non includente alcuna persona giuridica, come auspicato da vari settori di categoria.
Il Decreto ribadisce alcuni fondamentali diritti dei consumatori già riconosciuti con la legge-quadro del 1998, ora abrogata:
c) ad una adeguata informazione, al diritto di recesso e ad una corretta pubblicità;
e) alla correttezza, alla trasparenza ed all’equità’ nei rapporti contrattuali;
Nella seconda parte il Codice disciplina l’educazione, l’informazione e la pubblicità, ed accoglie norme tratte da varie normative (4).
Rispetto alla formulazione della disciplina previgente è stata aggiunta una norma (art. 4) relativa all’educazione del consumatore di cui vengono individuate le finalità nel favorire la consapevolezza dei diritti, lo sviluppo dell’associazionismo, la partecipazione ai procedimenti amministrativi e la rappresentanza.
Il Titolo II, dedicato all’informazione ai consumatori (5), contempla poche modifiche rispetto alla normativa precedente: in particolare si è precisato che, ai fini delle norme sull’informazione, deve intendersi per consumatore “la persona fisica alla quale sono dirette le informazioni commerciali” (art. 5) senza riferimento alla natura professionale o meno del destinatario; viene aggiunto al contenuto minimo delle informazioni l’indicazione del Paese di origine dei prodotti se situato fuori dall’UE (art. 6) ed è introdotto l’obbligo per i distributori di carburanti di esporre in modo visibile dalla strada i prezzi praticati al consumo (art. 15).
Il Titolo III, relativo alla pubblicità (6), ha introdotto una ulteriore nozione di consumatore: ai fini delle norme sulla pubblicità e sulle altre comunicazioni commerciali, infatti, “si intende per consumatore o utente anche la persona fisica o giuridica cui sono dirette le comunicazioni commerciali o che ne subisce le conseguenze” (art. 18).
Orbene, nonostante l’adozione del Codice avesse, tra le altre, la finalità di rendere unitaria la normativa, la nozione di consumatore continua ad essere poliedrica e sfaccettata.
Sempre nell’ambito del Titolo III, troviamo, dopo la normativa (rimasta invariata) sulla pubblicità ingannevole e comparativa, nonché la rinnovata disciplina (articoli 28 – 32) a tutela del consumatore in materia di televendite (7), in cui viene stabilito, tra l’altro, che tali norme si applicano alle televendite “comprese quelle di astrologia, di cartomanzia ed assimilabili”.
La terza parte del Codice disciplina il rapporto di consumo e si apre con la disciplina dei contratti del consumatore in generale (artt. 33-37) (8).
In tale ambito, è rimasta invariata l’elencazione delle clausole vessatorie mentre la sanzione a carico delle clausole di cui sia accertata la vessatorietà, che nella precedente formulazione venivano dichiarate inefficaci, nel Codice sono invece dichiarate nulle: viene quindi introdotta una sanzione più incisiva rafforzando la tutela del consumatore.
Il Titolo II prevede una novità: la norma generale contenuta nell’art. 39, sull’obbligo di valutare i principi di buona fede, correttezza e lealtà nelle attività commerciali “anche alla stregua delle esigenze di protezione delle categorie di consumatori” seguita dalla disciplina del credito al consumo, artt. 40 – 43 (9).
Il Titolo III della terza parte, relativo alle “modalità contrattuali”, raccoglie agli artt. 45 – 61 le norme relative ai contratti negoziati fuori dei locali commerciali e quelle relative ai contratti a distanza (10).
Tali normative (nella versione previgente) avevano ad oggetto la disciplina del cd. diritto di ripensamento del consumatore, ovverosia il suo diritto a recedere dai contratti medesimi, entro termini e con modalità stabilite dalla legge.
La trasposizione di tali norme è stata l’occasione per unificare la disciplina del diritto di recesso, ora collocata nell’autonoma sezione IV (artt. 64-68), adottando un unico termine per l’esercizio del diritto di recesso che è ora, in ogni caso, di 10 giorni lavorativi, generalizzando così la previsione più vantaggiosa per il consumatore, precedentemente limitata ai casi di recesso nei contratti a distanza (contro i sette giorni previsti nei contratti conclusi fuori dei locali commerciali).
La seconda modifica importante concerne la disciplina delle spese accessorie che il consumatore che eserciti il diritto di recesso è tenuto a rimborsare al professionista: mentre nella precedente disciplina era stabilito che il consumatore dovesse risarcire le spese accessorie indicate preventivamente nel contratto, l’art. 67, comma 3 del Codice stabilisce che “le sole spese dovute dal consumatore per l’esercizio del diritto di recesso sono le spese dirette di restituzione del bene al mittente, ove espressamente previsto dal contratto”.
La disposizione, quanto mai utile, elimina gli spazi nei quali i soggetti commerciali scorretti inserivano clausole tendenti a garantire rimborsi di asserite spese accessorie assolutamente esorbitanti, coartando quindi il consumatore che avesse esercitato il diritto di recesso a pagare, sotto forma di rimborso spese, vere e proprie penali.
L’ulteriore profilo di novità concerne, come sopra anticipato, la materia del credito al consumo: l’art. 67, comma 6, infatti, generalizza la regola (includendo anche i contratti negoziati fuori dei locali commerciali), precedentemente limitata ai soli contratti a distanza, secondo cui l’esercizio del diritto di recesso da parte del consumatore determina la risoluzione di diritto dell’eventuale contratto di finanziamento collegato al contratto di fornitura.
Nel Codice sono state inserite anche le norme concernenti i contratti aventi ad oggetto l’acquisizione di un diritto di godimento ripartito di beni immobili, (artt.69-81, già D. Lgs. n. 427/1998), e quelle sui servizi turistici (artt. 82-100 già D. Lgs. 111/1995), per le quali viene ora richiamata la nuova ed unificata disciplina del diritto di recesso, senza divergenze di rilievo rispetto ai precedenti testi.
Nella quarta parte del Codice, relativa alla sicurezza ed alla qualità, sono confluite, restando sostanzialmente invariate, anche le norme sulla sicurezza dei prodotti (artt.102-113, già D.Lgs. n.172/2004), sulla responsabilità per danno da prodotti difettosi (artt. 114-127, già DPR 224/1988 e D.Lgs n.25/2001), nonché quelle sulla garanzia legale di conformità e le garanzie commerciali per i beni di consumo (artt. 128-135, già inserite agli artt.1519 bis – nonies del codice civile dal D.Lgs. n. 24/2002).
Tra le novità mancate si segnala, a proposito di tale ultima normativa, che la stessa è rimasta invariata e che, in particolare, non è stata modificata la previsione dell’art. 1519 quinquies, ora art. 131, che sancisce la natura disponibile del diritto di regresso del venditore finale, che abbia ottemperato i rimedi esperiti dal consumatore, nei confronti del soggetto o dei soggetti responsabili del difetto di conformità facenti parte della medesima catena contrattuale distributiva ovvero di qualsiasi intermediario.
Il venditore può rinunciare o escludere sin dall’inizio del rapporto il proprio diritto di regresso nei confronti dei venditori precedenti della medesima catena distributiva per la responsabilità nei confronti del consumatore.
E’ noto che tale previsione determina una posizione di debolezza dei piccoli rivenditori nei confronti delle grandi aziende che tendono ad imporre contrattualmente, in virtù della maggior forza negoziale, la preventiva rinuncia al diritto di regresso del venditore, scaricando così sui piccoli commercianti gli oneri relativi alla responsabilità verso i consumatori.
Proprio in ragione di tale fenomeno era stata ipotizzata una modifica della disciplina volta a tutelare i venditori finali.
La parte quinta del Codice, che disciplina le Associazioni dei Consumatori e l’accesso alla Giustizia, non modifica le norme previgenti ma aggiunge, all’articolo 141, una nuova regola per la composizione extragiudiziale delle controversie, intesa a favorire il ricorso alle procedure conciliative, specie quelle amministrate dalle Camere di Commercio (11).
Appare dunque particolarmente felice l’incipit di Enzo Maria Tripodi, il quale ha afferma, non senza una certa enfasi, che “con il nuovo Codice del consumo cambia tutto e niente” (12).
Con ciò evidentemente marcando l’accento sul “niente”, leggendo il testo normativo più che come un codice vero e proprio, come una mera collazione di norme già vigenti nel nostro ordinamento, semplicemente riordinate in un testo unitario.
Non solo. Le anomalie e le insufficienze si evidenziano, ad esempio, con il mancato inserimento delle normative più recenti ed innovative, come la regolamentazione dei servizi finanziari on line e del multi-level marketing.
Inoltre, non è stato inserito alcun riferimento al documento elettronico, quale strumento di comunicazione della volontà di recedere da parte del consumatore, che, considerata la previsione contenuta nel D.P.R. n. 523/97 che equipara il documento elettronico a quello cartaceo, il legislatore avrebbe potuto operare tale apertura.
Analizzando il testo del Provvedimento, le innovazioni rispetto alla normativa previgente sono:
l’introduzione del titolo terzo, “garanzia legale di conformità e garanzie commerciali per i beni di consumo”;
la eliminazione della definizione di consumatore, che si leggeva all’art. 1519 bis, secondo comma lett. a) del codice civile, dall’art. 128, secondo comma;
all’art. 135, secondo comma, una norma di raccordo con il codice civile che non si trovava nell’articolo corrispondente e cioè l’art. 1519 nonies del codice civile.
Dunque niente di nuovo sotto il sole, se non una facilitazione per gli operatori del diritto. Il legislatore, per dirla con una dottrina che si è pronunciata sul tema (13), si è limitato ad effettuare un’operazione di copia-incolla della normativa previgente, che non garantisce una piena sistematicità alla disciplina del consumo.
Insomma, quel “tutto” riferito all’innovazione apportata dal Codice del Consumo, più che una realtà è una potenzialità, nel senso che il nuovo Codice rappresenta la volontà del legislatore di definire, in modo sempre più coerente e sistematico le regole poste a tutela del consumatore, anche se per il momento non sembra ancora esservi riuscito compiutamente.
Box delle fonti:
cfr., per il dettaglio, Guida al Diritto (Il Sole 24 ORE) n. 18 del 17 dicembre 2005
di cui già in questa Rubrica, Tutela del consumatore: dal movimentismo alla codificazione, n. 6/2006
in particolare, dalla Legge n. 281/98, dalla Legge n. 126/91 e dal Decreto Ministeriale n. 101/97
materia già raccolta nel D. Lgs. n. 84/2000, cui si rinvia
sostitutivo dei decreti legislativi nn. 74/1992 e 67/2000
già contenuta nelle Leggi nn. 120/1998 e 39/2002
precedentemente incasellata nel codice civile agli artt. 1469 bis – sexies
già prevista dai decreti legislativi nn. 63/2000 art. 125, commi 4° e 5°, e 385/1993
già D. Lgs. 50/1992 e D. Lgs.185/1999
tra i primi commenti organici, v. A. Lisi (a cura di), Codice del Consumo, Edizioni CiErre, 2006; G Briganti, Guida al Codice del Consumo, Edizioni CiErre, 2006
Enzo Maria Tripodi, Ettore Battelli – Codice del consumatore. Guida pratica alla nuova normativa – IPSOA, 2006
Giorgio De Nova – La disciplina della vendita dei beni di consumo nel “Codice” del consumo – I Contratti, Rivista di dottrina e giurisprudenza, n. 4 del 2006 (IPSOA)

References: sentenza 
 sentenza 
 art. 16
 sentenza 
 sentenza 
 art. 131
 art. 125