Source: http://kraken.slv.cz/6As165/2015
Timestamp: 2018-09-26 09:51:04+00:00

Document:
6As165/2015
6 As 165/2015-38
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v roz¹íøeném senátu slo¾eném z pøedsedy senátu JUDr. Josefa Baxy a soudcù JUDr. Karla ©imky, Mgr. Jany Brothánkové, JUDr. Zdeòka Kühna, JUDr. Lenky Matyá¹ové, JUDr. Barbary Poøízkové a Mgr. Ale¹e Roztoèila v právní vìci ¾alobce: D. P., zastoupen Mgr. Petrem ©vadlenou, advokátem se sídlem Velké námìstí 135/19, 500 02 Hradec Králové, proti ¾alovanému: policejní prezident Policie Èeské republiky, Policejní prezidium, se sídlem Strojnická 27, 170 89 Praha 7, týkající se ¾aloby proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 14. 12. 2011, è. j. PPR-7019-19/ÈJ-2011-99KP, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 27. 5. 2015, è. j. 2 A 31/2014-93,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 27. 5. 2015, è. j. 2 A 31/2014-93, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
I. 1. Jádro sporu
[1] Jádrem sporu v projednávané vìci je právní otázka, v jakém slo¾ení, tedy zda samosoudcem, anebo senátem, rozhoduje krajský soud o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ø. s.), je-li ¾alobou napadeným rozhodnutím rozhodnutí slu¾ebního funkcionáøe podle èásti dvanácté, hlavy ètvrté zákona è. 361/2003 Sb., o slu¾ebním pomìru pøíslu¹níkù bezpeènostních Sborù (dále jen zákon o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech ), ve vìci jednání pøíslu¹níka, které má znaky pøestupku (viz § 186 odst. 1 vìta první, 2. alt. a § 189 zmínìného zákona).
I. 2. Rozhodné skutkové okolnosti a prùbìh pøedchozích øízení
[2] Skutkovým jádrem vìci je údajné jednání ¾alobce, které mìlo spoèívat v tom, ¾e dne 3. 11. 2010 dopoledne z lesního pozemku parc. è. 322/1 v k. ú. V., obec V., pravdìpodobnì spoleènì s dal¹ími dvìma osobami nespadajícími pro úèely posuzování jejich jednání jako pøípadného veøejnoprávního deliktu do pùsobnosti zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech, mìl ukrást døevní hmotu z pora¾eného smrku, a tím zpùsobit spoluvlastníkùm døeva V. M. a L. N. ¹kodu ve vý¹i 1.806 Kè.
[3] Tento skutek kvalifikoval ¾alovaný (dále té¾ stì¾ovatel ) v odvolacím øízení jako jednání mající znaky pøestupku podle § 50 odst. 1 písm. a) zákona è. 200/1990 Sb., o pøestupcích (dále jen pøestupkový zákon ), nebo» spoèívalo po právní stránce v úmyslném zpùsobení ¹kody na cizím majetku kráde¾í. Za uvedené jednání ulo¾il stì¾ovatel ¾alobci podle § 51 odst. 1 písm. d) zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech kázeòský trest spoèívající v odnìtí slu¾ební hodnosti inspektora.
[4] Naopak stì¾ovatel dospìl k závìru, ¾e ¾alobci nebylo prokázáno, ¾e by se dopustil jednání spoèívajícího v tom, ¾e mìl také dne 3. 11. 2010 dopoledne na hranicích lesních pozemkù parc. è. 296/1 a è. 373 v k. ú. V., obec V. ukrást døevní hmotu z pora¾ené tøe¹nì a tím zpùsobit vlastníku døeva Mìstským lesùm Vysoké Mýto s. r. o. ¹kodu ve vý¹i 2.339 Kè.
[5] Rozhodnutí stì¾ovatele napadl ¾alobce ¾alobou podle § 65 a násl. s. ø. s. o ¾alobì rozhodl specializovaný samosoudce Mìstského soudu v Praze rozsudkem tak, ¾e rozhodnutí stì¾ovatele zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. Dùvody pro zru¹ení shledal dva: Jednak podle soudu mìl stì¾ovatel v odvolacím øízení nezákonnì vyboèit z rozsahu, v jakém ¾alobce napadl rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì odvoláním. Dále se soud neztoto¾nil se závìrem stì¾ovatele, ¾e jednání, je¾ mìlo spoèívat v kráde¾i døevní hmoty z pora¾eného smrku, bylo ¾alobci prokázáno nad jakoukoli pochybnost.
I. 3. Rozhodné argumenty v kasaèní stí¾nosti ¾alovaného a ve vyjádøení ¾alobce k ní
[6] Proti rozsudku podal stì¾ovatel kasaèní stí¾nost, v ní¾ mimo jiné namítal zmateènost rozsudku Mìstského soudu v Praze [§ 103 odst. 1 písm. c) s. ø. s.]. Byl pøesvìdèen, ¾e ve vìci nemìl rozhodovat specializovaný samosoudce, nýbr¾ senát, nebo» øízení o ¾alobì proti rozhodnutí stì¾ovatele nespadá do výètu vìcí rozhodovaných ve správním soudnictví, v nich¾ podle § 31 odst. 2 s. ø. s. rozhoduje specializovaný samosoudce. Podle stì¾ovatele øízení proti ¾alobci nebylo øízením ve vìci pøestupku, nýbr¾ øízením podle zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech, které pouze hmotnìprávnì posuzovalo naplnìní skutkové podstaty podle pøestupkového zákona. ®alobce byl podle stì¾ovatele ¾alobou napadeným správním rozhodnutím uznán vinným z jednání, které má znaky pøestupku, av¹ak nikoli z pøestupku. Stì¾ovatel poukázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 9. 2003, è. j. 4 Ads 128/2012-49, podle nìho¾ vìci uvedené povahy nejsou pro úèely urèení, zda o nich rozhoduje ve správním soudnictví specializovaný samosoudce podle § 31 odst. 2 s. ø. s., anebo specializovaný senát, pova¾ovány za vìci pøestupkù .
[7] Vedle toho stì¾ovatel napadl i dal¹í závìry Mìstského soudu v Praze.
[8] ®alobce ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti právní názor stì¾ovatele odmítl. Mìl za to, ¾e by» se v jeho pøípadì postup stì¾ovatele øídil zákonem o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech, hmotnìprávní posouzení ¾alobcova jednání vychází z pøestupkového zákona. Pøedmìtem øízení bylo jednání mající znaky pøestupku dle § 50 odst. 1 písm. a) pøestupkového zákona. Podle ¾alobce proto jeho vìc spadá mezi vìci pøestupkù dle § 31 odst. 2 s. ø. s.
Pokud by zákonodárce zamý¹lel svìøit specializovaným samosoudcùm pouze øízení dle pøestupkového zákona, podle ¾alobce by to v citovaném ustanovení výslovnì uvedl. Zvolená formulace ve vìcech pøestupkù v¹ak podle ¾alobce vypovídá o opaku, nebo» se nepochybnì jedná o ¹ir¹í vymezení. Podle ¾alobce se proto výjimka definovaná v § 31 odst. 2 s. ø. s. vztahuje na v¹echna jednání, která z hmotnìprávního hlediska naplòují znaky pøestupku a která jsou za pøestupek zákonem oznaèena, tedy i na jednání ¾alobce, které stì¾ovatel hmotnìprávnì kvalifikoval podle § 50 odst. 1 písm. a) pøestupkového zákona.
II. Dùvody pro postoupení vìci roz¹íøenému senátu a reakce úèastníkù øízení
[9] Pøi pøedbì¾ném posouzení vìci ¹estý senát dospìl k závìru, ¾e Nejvy¹¹í správní soud zaujal v minulosti ke shora popsané rozhodné právní otázce v rùzných svých rozhodnutích odli¹né právní názory.
[10] V první øadì ¹estý senát poukázal na znìní rozhodné právní úpravy (§ 31 s. ø. s.). Obecným pravidlem je rozhodování specializovaným senátem; ve vìcech vyjmenovaných v odst. 2 zmínìného paragrafu, mj. i ve vìcech pøestupkù, v¹ak rozhoduje specializovaný samosoudce.
[11] Dále ¹estý senát uvedl, ¾e podle jeho názoru první senát v rozsudku z 18. 4. 2007, è. j. 1 As 20/2006-51, dospìl k závìru, ¾e o ¾alobì proti rozhodnutí slu¾ebního funkcionáøe ve vìci spáchání kázeòského pøestupku policistou, které je kázeòským deliktem, rozhoduje senát. Naopak o ¾alobì proti rozhodnutí slu¾ebního funkcionáøe ve vìci spáchání jednání, které má znaky pøestupku, policistou, je¾ po hmotnìprávní stránce zùstává pøestupkem, rozhoduje samosoudce. První senát k tomu uvedl: Aèkoli je tedy s policistou o obou typech správních deliktù vedeno obdobné øízení, nic to nemìní na jejich hmotnìprávní podstatì. Posouzení, zda v pøípadném soudním pøezkumu bude rozhodovat samosoudce, nebo senát, pak závisí právì na povaze spáchaného deliktu. Podle ¹estého senátu pova¾oval první senát za rozhodné, jaký typ protiprávního jednání je policistovi kladen za vinu, by» v obou pøípadech je vedeno øízení o kázeòském deliktu pøíslu¹ným funkcionáøem dle speciálních procesních pravidel.
[12] Oproti tomu ètvrtý senát v rozsudku z 30. 9. 2013, è. j. 4 Ads 128/2012-49, vyslovil, ¾e se nejedná o pøípad taxativnì vyjmenovaný v § 31 odst. 2 s. ø. s., rozhoduje-li pøíslu¹ný funkcionáø ve vìcech kázeòských o vinì pøíslu¹níka bezpeènostních Sborù za spáchání jednání majícího znaky pøestupku. Ètvrtý senát pova¾oval øízení pøed krajským soudem za zmateèné, pokud v takové vìci rozhodoval specializovaný samosoudce, a nikoli senát. K tomu dospìl, tøeba¾e v posuzovaném pøípadì byla policistka uznána vinnou ze spáchání jednání, je¾ má znaky pøestupku, a tudí¾ by se dalo uva¾ovat o výjimce podle § 31 odst. 2 s. ø. s. v tom smìru, ¾e se jedná o vìc pøestupkù . Ètvrtý senát k tomu uvedl: Za podstatné v¹ak Nejvy¹¹í správní soud shledává to, ¾e správní orgány nevedly klasické øízení podle zákona o pøestupcích , ale jednalo se z procesního hlediska o øízení podle zákona o slu¾ebním pomìru, které hmotnìprávnì posuzovalo naplnìní skutkové podstaty podle zákona o pøestupcích. By» tedy byl ve vìci pou¾it pøestupkový zákon, nelze pøehlédnout procesní aspekt spoèívající v pou¾ití zákona o slu¾ebním pomìru, co¾ vede Nejvy¹¹í správní soud k závìru, ¾e se nejedná o èistì pøestupkovou vìc , na kterou dopadá ustanovení § 31 odst. 2 s. ø. s. Výjimka podle § 31 odst. 2 s. ø. s. má být dle ètvrtého senátu vykládána restriktivnì, tedy má dopadat pouze na vìci výslovnì tam zmínìné, a nikoli na vìci mající s nimi urèitou spojitost. Rozhoduje-li správní orgán podle zákona o slu¾ebním pomìru a posuzuje, zda urèité jednání má znaky pøestupku, èi nikoli, má ¾aloby proti jeho rozhodnutí projednat a rozhodnout o nich krajský soud v tøíèlenném senátu podle § 31 odst. 1 s. ø. s.
[13] ©estý senát proto dospìl k závìru, ¾e rozsudky prvního a ètvrtého senátu jsou ve vzájemném rozporu.
[14] Podle ¹estého senátu je takový rozpor dán i pøesto, ¾e první senát rozhodoval ve vìci, na ni¾ se aplikoval zákon è. 186/1992 Sb., o slu¾ebním pomìru pøíslu¹níkù Policie Èeské republiky, zatímco ètvrtý senát vycházel z úpravy obsa¾ené v zákonì o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech, jím¾ byl nahrazen zákon è. 186/1992 Sb. Podle ¹estého senátu je pro vìc podstatný pøedev¹ím výklad § 31 odst. 2 s. ø. s. Oba zmínìné zákony o slu¾ebních pomìrech rozli¹ují kázeòské delikty na typické kázeòské pøestupky (spoèívající v poru¹ení slu¾ebních povinností) a jednání, která mají znaky pøestupku. Oba té¾ obsahují vlastní procesní úpravu, pøesto¾e správní orgán rozhoduje hmotnìprávnì o pøestupku ve smyslu zákona o pøestupcích, jako¾ i témìø toto¾né ustanovení odkazující na zákon o pøestupcích (§ 39 odst. 1 zákona è. 186/1992 Sb. a § 189 odst. 1 zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech).
[15] ©estý senát dodal, ¾e ke stejnému názoru jako první senát zøejmì dospìl také tøetí senát Nejvy¹¹ího správního soudu v rozsudku ze dne 28. 5. 2014, è. j. 3 Ads 72/2013-19. Nejvy¹¹í správní soud je dle § 109 odst. 4 s. ø. s. povinen zkoumat i bez námitky, zda pøedchozí soudní øízení nebylo zmateèné, pøièem¾ rozhodoval-li místo senátu ve vìci samosoudce, jde o rozhodování soudu v nesprávném obsazení zakládající zmateènost øízení (rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 15. 10. 2003, è. j. 3 Azs 5/2003-32). Rozsudek ve vìci sp. zn. 3 Ads 72/2013 se rovnì¾ zabýval situací, kdy správní orgán uznal policistu vinným ze spáchání jednání majícího znaky pøestupku dle § 50 odst. 1 písm. a) zákona o pøestupcích. Krajský soud byl pøi pøezkumu správního rozhodnutí obsazen specializovanou samosoudkyní a tøetí senát neshledal dùvody pro zru¹ení napadeného rozsudku, tak¾e lze mít za to, ¾e aproboval jako souladné se zákonem, a nikoli zmateèné, pokud krajský soud ve vìci rozhodoval v takovémto slo¾ení.
[16] Vzhledem k popsaným rozporùm ¹estý senát vìc postoupil roz¹íøenému senátu.
III. 1. Pravomoc roz¹íøeného senátu
[17] Podle § 17 odst. 1 vìty první s. ø. s., dospìl-li senát Nejvy¹¹ího správního soudu pøi svém rozhodování k právnímu názoru, který je odli¹ný od právního názoru ji¾ vyjádøeného v rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu, postoupí vìc k rozhodnutí roz¹íøenému senátu.
[18] První senát v rozsudku è. j. 1 As 20/2006-51 uvedl (zvýraznìní provedl roz¹íøený senát): Teorie správního práva setrvává na èlenìní jednotlivých typù deliktù vycházejícím z klasifikaèních hledisek vyvozených z pozitivního práva, jimi¾ jsou zejména subjekt deliktu a jeho postavení, charakter poru¹ovaných povinností, zavinìní, a úèel a zamìøení ukládaných sankcí (k tomu srov. napø. D. Hendrych a kol.: Správní právo, Obecná èást, 6. vydání, C. H. Beck, 2006, str. 423 a násl.; P. Prùcha: Správní právo, Obecná èást, 7. doplnìné a aktualizované vydání, Masarykova univerzita a Doplnìk, 2007, str. 386; P. Mates a kol.: Základy správního práva trestního, 3. vydání, C. H. Beck, 2002, str. 10). Podle tìchto kritérií pak nutno mezi jinými odli¹it té¾ pøestupky a správní disciplinární (èi kázeòské) delikty. Pøestupek je v § 2 odst. 1 zákona Èeské národní rady è. 200/1990 Sb., o pøestupcích, definován jako zavinìné jednání, které poru¹uje nebo ohro¾uje zájem spoleènosti a je za pøestupek výslovnì oznaèeno v tomto nebo jiném zákonì, nejde-li o jiný správní delikt posti¾itelný podle zvlá¹tních právních pøedpisù anebo o trestný èin . Jako správní disciplinární delikt je pak teorií oznaèován delikt fyzické osoby, která je ve zvlá¹tním právním vztahu k urèité instituci (státní, profesní èi jiné), se zvlá¹tními právy a povinnostmi vyplývajícími právì z tohoto slu¾ebního, zamìstnaneckého, èlenského, resp. jinak specificky oznaèeného vztahu. Odli¹nost zde tkví zejména ve specialitì subjektu deliktu, kterým mù¾e být pouze osoba pøíslu¹ející k dané instituci, a dále v objektu deliktu, jím¾ je disciplína, tedy právem stanovený závazný øád, kázeò, poøádek uvnitø instituce. Podle § 32 odst. 1 slu¾ebního zákona je kázeòským pøestupkem zavinìné poru¹ení základních povinností policisty, pokud nejde o trestný èin. Podle odstavce 2 tého¾ ustanovení se jako kázeòský pøestupek vyøizuje té¾ jednání policisty, které má znaky pøestupku, pokud to stanoví zvlá¹tní pøedpis. Aèkoli je tedy s policistou o obou typech správních deliktù vedeno obdobné øízení, nic to nemìní na jejich hmotnìprávní podstatì. Posouzení, zda v pøípadném soudním pøezkumu bude rozhodovat samosoudce nebo senát, pak závisí právì na povaze spáchaného deliktu. V daném pøípadì byl ¾alobce pùvodním rozhodnutím uznán vinným za zavinìné poru¹ení základních povinností podle § 28 odst. 1 písm. a) slu¾ebního zákona. Podle tohoto ustanovení je policista povinen plnit svìdomitì a øádnì úkoly ulo¾ené mu zákony a dal¹ími obecnì závaznými právními pøedpisy; plnit svìdomitì a øádnì úkoly ulo¾ené mu rozkazy a pokyny slu¾ebních funkcionáøù a nadøízených, s nimi¾ byl øádnì seznámen. Z toho je zøejmé, ¾e ¾alobce byl uznán vinným a potrestán za spáchání správního disciplinárního deliktu, nikoli za jednání, které má znaky pøestupku. Vìc tedy byla správnì pøidìlena senátu.
[19] Ètvrtý senát v rozsudku è. j. 4 Ads 128/2012-49 uvedl (zvýraznìní provedl roz¹íøený senát): [13] Výkladem ustanovení § 31 odst. 2 s. ø. s. se Nejvy¹¹í správní soud zabýval napø. v rozsudku ze dne 28. 12. 2011, è. j. 7 Ans 9/2011-106; v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 17. 12. 2010, è. j. 4 Aps 2/2010-44; v rozsudku ze dne 15. 11. 2007, è. j. 9 Aps 5/2007-63. Z této judikatury Nejvy¹¹ímu správnímu soudu vyplývá, ¾e rozhodování v senátu je zásada, z ní¾ jsou mo¾né výjimky, ale pouze v taxativnì stanovených pøípadech podle ustanovení § 31 odst. 2 s. ø. s. [14] Smysl a úèel uvedeného pravidla a výjimky z nìj je zøejmý. Pro vìt¹inu typù vìcí øe¹ených krajskými soudy ve správním soudnictví má zákonodárce za to, ¾e mají být rozhodovány kolegiálnì, a to senátem slo¾eným ze tøí soudcù, proto¾e takové obsazení soudu je vhodné zejména s ohledem na obecnou typovou obtí¾nost a záva¾nost projednávaných vìcí. Kvùli úspoøe veøejných prostøedkù a za úèelem zjednodu¹ení øízení v nìkterých vybraných vìcech, které jsou typovì jednodu¹¹í, zákon zavádí výjimku z pravidla, ¾e v tìchto vìcech rozhoduje krajský soud ve správním soudnictví samosoudcem. ( ) [17] V posuzovaném pøípadì dospívá Nejvy¹¹í správní soud k závìru, ¾e napadené rozhodnutí nespadá do ¾ádné z kategorií rozhodnutí vymezených v § 31 odst. 2 s. ø. s., ( ). Nejvy¹¹í správní soud si je vìdom toho, ¾e stì¾ovatelka byla uznána vinnou za spáchání jednání, je¾ má znaky pøestupku, a tudí¾ by se dalo uva¾ovat o výjimce podle ustanovení § 31 odst. 2 s. ø. s. v tom smìru, ¾e se jedná o vìc pøestupkù . Za podstatné v¹ak Nejvy¹¹í správní soud shledává to, ¾e správní orgány nevedly klasické øízení podle zákona o pøestupcích , ale jednalo se z procesního hlediska o øízení podle zákona o slu¾ebním pomìru, které hmotnìprávnì posuzovalo naplnìní skutkové podstaty podle zákona o pøestupcích. By» tedy byl ve vìci pou¾it pøestupkový zákon, nelze pøehlédnout procesní aspekt spoèívající v pou¾ití zákona o slu¾ebním pomìru, co¾ vede Nejvy¹¹í správní soud k závìru, ¾e se nejedná o èistì pøestupkovou vìc , na kterou dopadá ustanovení § 31 odst. 2 s. ø. s. [18] Nadto Nejvy¹¹í správní soud poukazuje na to, ¾e podle zákona o slu¾ebním pomìru se mohou vést nejen øízení o skutcích, které mají znaky pøestupku, ale rovnì¾ o kázeòských pøestupcích. By» podle ustanovení § 186 odst. 4 zákona o slu¾ebním pomìru nelze vést spoleèné øízení o kázeòském pøestupku a o jednání, které má znaky pøestupku, Nejvy¹¹í správní soud nepova¾uje za nemo¾né, aby správní orgány nesprávnì vedly øízení o jednání, které by vyhodnotily jako pøestupek, který by v¹ak mìl být správnì posouzen jako kázeòský pøestupek; pokud by to následnì bylo ¾alobnì napadáno a zpochybòováno, bylo by za takové situace krajnì obtí¾né urèit, v jakém slo¾ení má soud o dané vìci rozhodovat. [19] Nejvy¹¹í správní soud s ohledem na vý¹e zmínìný sporný pøípad spoèívající v urèení, zda se jedná o pøestupek, nebo kázeòský pøestupek, a s ohledem na to, ¾e výjimka podle ustanovení § 31 odst. 2 s. ø. s. má být vykládána restriktivnì, tj. má dopadat pouze na vìci výslovnì tam zmínìné, a nikoli na vìci mající s nimi urèitou spojitost, dospívá k závìru, ¾e v pøípadì, kdy správní orgán rozhoduje podle zákona o slu¾ebním pomìru a posuzuje, zda urèité jednání má znaky pøestupku èi nikoli, má o ¾alobách proti jeho rozhodnutí rozhodovat krajský soud v tøíèlenném senátu podle ustanovení § 31 odst. 1 s. ø. s.
[20] Je zjevné, ¾e právní názor prvního senátu vyslovený v rozsudku è. j. 1 As 20/2006-51 a právní názor ètvrtého senátu vyslovený v rozsudku è. j. 4 Ads 128/2012-49 byly zformulovány v souvislosti s rùznými právními úpravami-ten první v souvislosti se zákonem è. 186/1992 Sb., druhý pak v souvislosti se zákonem o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech. Proto je nejprve nutno vyjasnit, nakolik oba právní názory øe¹ily obdobnou právní otázku.
[21] Právní otázka je obecnì vzato definována jednak vstupními podmínkami, jednak mo¾nými variantami pravidla chování, které bude správné (v souladu s právem) za daných vstupních podmínek. Vstupní podmínky mají jednak rozmìr skutkový. Ten je dán skutkovými okolnostmi, je¾ musí být patøiènì vymezeny rozhodnými skutkovými znaky, tedy znaky pro úèely øe¹ení právního problému identifikovatelnými a ovìøitelnými i v jiných obdobných pøípadech, na základì nich¾ lze jednotlivé skutkové situace odli¹ovat od jiných skutkových situací. Dále mají vstupní podmínky rozmìr právní, daný dal¹ími právními pravidly tvoøícími normativní okolí øe¹ené právní otázky. Øe¹ením právní otázky je pokyn (normativní pravidlo), jak v situaci definované vstupními podmínkami jednat v souladu s právem. Právní otázky jsou tedy obdobné tehdy, jsou-li jejich vstupní podmínky obdobné, tj. jsou-li obdobné jak ve svém skutkovém, tak ve svém právním rozmìru.
[22] Pøi porovnání právních otázek øe¹ených dvìma vý¹e zmínìnými rozsudky je patrné, ¾e se týkaly obdobných právních institutù, konkrétnì speciálního typu veøejnoprávní sankèní odpovìdnosti pøíslu¹níkù bezpeènostních Sborù (disciplinární odpovìdnosti), pøièem¾ rozhodné parametry této odpovìdnosti byly jak z hlediska struktury (tj. definování jednotlivých skutkových podstat, podmínek odpovìdnosti, pravidel o øízení, provázanosti s jinými sankèními a odpovìdnostními systémy, které by na daného pøíslu¹níka mohly být pøípadnì uplatnitelné aj.), tak z hlediska funkce (tj. smyslu a úèelu existence zvlá¹tního typu odpovìdnosti v pøípadì pøíslu¹níkù daných Sborù) obdobné.
[23] Ve shodì s pøedkládajícím senátem má roz¹íøený senát za to, ¾e obì úpravy shodnì rozli¹ují mezi dvìma typy správních deliktù, kterých se policista mù¾e dopustit.
[24] Prvním typem je kázeòský pøestupek v pravém (u¾¹ím) smyslu. Jeho znaky jsou navzájem obdobnì definovány v § 32 odst. 1 zákona è. 186/1992 Sb. a v § 50 odst. 1 zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech. Podle § 32 odst. 1 zákona è. 186/1992 Sb. (k)ázeòským pøestupkem je zavinìné poru¹ení základních povinností policisty, pokud nejde o trestný èin. Podle § 50 odst. 1 zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech (k)ázeòským pøestupkem je zavinìné jednání, které poru¹uje slu¾ební povinnost, ale nejde o trestný èin nebo o jednání, které má znaky pøestupku nebo jiného správního deliktu. Za takové jednání se pova¾uje i dosahování neuspokojivých výsledkù ve výkonu slu¾by uvedené v závìru slu¾ebního hodnocení.
[25] Druhým typem je jednání policisty, které má znaky pøestupku, je¾ je definováno jako samostatný typ správního deliktu. V jednom pøípadì je pojímáno jako kázeòský pøestupek sui generis-viz § 32 odst. 2 zákona è. 186/1992 Sb., který stanoví, ¾e (j)ako kázeòský pøestupek se vyøizuje té¾ jednání policisty, které má znaky pøestupku, pokud to stanoví zvlá¹tní pøedpis, a v poznámce pod èarou odkazuje na pøestupkový zákon. V druhém pøípadì je jednodu¹e oznaèeno za jednání, které má znaky pøestupku (viz § 186 odst. 1 vìta první, 2. alt., rovnì¾ s odkazem v poznámce pod èarou na pøestupkový zákon, a § 189 zmínìného zákona; viz té¾ vyluèovací klauzule u¾ívající mimo jiných také pojmu jednání, které má znaky pøestupku v § 50 odst. 1 vìtì první in fine uvedeného zákona).
[26] S jednáním policisty, které má znaky pøestupku, je po hmotnìprávní stránce zacházeno velmi podobnì jak v zákonì è. 186/1992 Sb. (viz zejména jeho § 39), tak v zákonì o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech (viz jeho § 189, zejm. odst. 1). Procesní re¾imy jsou pak rovnì¾ velmi podobné, nebo» rozhodování o jednání policisty, které má znaky pøestupku, je v obou právních úpravách definováním zvlá¹tního typu osobní pøíslu¹nosti svìøeno bezvýjimeènì pouze orgánùm existujícím v rámci øídící struktury daného bezpeènostního Sboru (ve staré i nové úpravì tzv. slu¾ebním funkcionáøùm), a tedy vyòato z pravomoci obecných orgánù rozhodujících ve vìcech tìch kterých pøestupkù.
[27] Ze srovnání rozhodných právních pravidel v zákonì è. 186/1992 Sb. a v zákonì o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech je tedy patrné, ¾e pravidla pro posuzování jednání policisty, které má znaky pøestupku, jako správního deliktu spáchaného policistou jsou v obou zákonech obdobná.
[28] O skutkové obdobnosti vìcí øe¹ených prvním a ètvrtým senátem té¾ nejsou pochyby -v obou ¹lo o jednání policisty, pøièem¾ rozhodné bylo, zda ¹lo o jednání, které mìlo mít znaky pøestupku, anebo o kázeòský pøestupek policisty v pravém (u¾¹ím) slova smyslu.
[29] V pøípadì prvního senátu ¹lo o kázeòský pøestupek policisty, nebo» mu bylo kladeno za vinu, ¾e svým pøístupem k plnìní slu¾ebních povinností umo¾nil, aby se zaji¹tìná cizinka dostala do ohro¾ení ¾ivota, nebo» si pøivodila otravu alkoholem. První senát dovodil, ¾e v jím projednávaném pøípadì mìl ¾alobu proti rozhodnutí o kázeòském pøestupku v pravém (u¾¹ím) slova smyslu posuzovat specializovaný senát krajského soudu, pøièem¾ pou¾il v této souvislosti argumentu, ¾e pokud by se naopak jednalo hmotnìprávnì o jednání mající znaky pøestupku, a contrario by platilo, ¾e takovou vìc by mìl naopak posuzovat specializovaný samosoudce.
[30] V pøípadì ètvrtého senátu se jednalo o jednání policistky, které mìlo mít znaky pøestupku proti bezpeènosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, spáchané policistkou mimo rámec výkonu slu¾by. Ètvrtý senát dovodil, ¾e o takové vìci nemìl rozhodovat specializovaný samosoudce, nýbr¾ senát, nebo» nejde o vìc pøestupku , jeliko¾ jednání policisty, které má znaky pøestupku, není pøestupkem.
[31] Mezi rozhodnutími prvního a ètvrtého senátu tedy existuje rozpor v øe¹ení rozhodné právní otázky, nebo» pro odpovìï na to, kdy má rozhodovat specializovaný samosoudce, pou¾ily oba senáty rùzná testovací kritéria-zatímco pro první senát je rozhodnou hmotnìprávní podstata jednání kladeného policistovi za vinu, pro ètvrtý senát je rozhodné to, ¾e policista se pøísnì vzato pøestupku dopustit nemù¾e, jeliko¾ se mù¾e dopustit toliko jednání jiného ne¾ pøestupek, jeho¾ hmotnìprávní podstata je definována podle pravidel stanovených pøestupkovým zákonem. Pravomoc roz¹íøeného senátu k rozhodování tedy je dána.
III. 2. Právní názor roz¹íøeného senátu
[32] Podle § 31 odst. 1 s. ø. s. (k)rajský soud ve vìcech správního soudnictví, nestanoví-li zákon jinak, rozhoduje ve specializovaných senátech slo¾ených z pøedsedy a dvou soudcù. Podle jeho odst. 2 pak (v)e vìcech dùchodového poji¹tìní, nemocenského poji¹tìní, uchazeèù o zamìstnání a jejich podpory v nezamìstnanosti a podpory pøi rekvalifikaci podle pøedpisù o zamìstnanosti, sociální péèe, pomoci v hmotné nouzi a státní sociální podpory, dávek pìstounské péèe, ve vìcech pøestupkù, mezinárodní ochrany, rozhodnutí o správním vyho¹tìní, rozhodnutí o povinnosti opustit území, rozhodnutí o zaji¹tìní cizince, rozhodnutí o prodlou¾ení doby trvání zaji¹tìní cizince, jako¾ i jiných rozhodnutí, jejich¾ dùsledkem je omezení osobní svobody cizince, jako¾ i v dal¹ích vìcech, v nich¾ tak stanoví zvlá¹tní zákon, rozhoduje specializovaný samosoudce. (Zvýraznìní pøidal roz¹íøený senát.)
[33] Jádrem øe¹ení rozhodné právní otázky ve vìci pøedlo¾ené roz¹íøenému senátu je vymezení, co v¹e se rozumí vìcmi pøestupkù ve smyslu § 31 odst. 2 s. ø. s.
III. 2. 1. Zásady výkladu ustanovení o obsazení správních soudù
[34] Z dosavadní judikatury roz¹íøeného senátu i tzv. malých senátù Nejvy¹¹ího správního soudu lze dovodit urèité základní zásady, v jejich¾ svìtle je tøeba posoudit i nyní øe¹enou právní otázku.
[35] První takovouto zásadou je, ¾e rozhodování specializovaným senátem krajského soudu je pravidlem, zatímco rozhodování jeho specializovaným samosoudcem výjimkou z tohoto pravidla. Pravidlo, ¾e senát je více ne¾ samosoudce, je opøeno o vcelku jednoduchou úvahu, ¾e kolegiální rozhodování v (na krajských soudech tøíèlenných) senátech poskytuje úèastníkùm øízení vìt¹í pravdìpodobnost uvá¾livého, profesionálního, dostateènì bedlivého a ze v¹ech relevantních úhlù vìc nahlédnuv¹ího posouzení jejich vìci. Tato úvaha vychází z teze, kterou lze obtí¾nì empiricky ovìøit, nicménì je v èeském justièním systému tradována, a sice ¾e senát tvoøený nìkolika málo soudci (v daném pøípadì tøemi) je optimální kombinací kolektivního rozumu a individuální odpovìdnosti ka¾dého jednotlivého soudce. Jinak øeèeno, senátní rozhodování umo¾ní na jedné stranì pohlédnout na projednávanou vìc vícero úhly pohledu, pøemý¹let o ní v názorových alternativách, které se mohou støetnout v diskusi soudcù a následnì získat, anebo nezískat podporu v hlasování senátu, a tím zajistí rozhodnutí vy¹¹í pøesvìdèivost a legitimitu. Senát slo¾ený z málo èlenù pøitom relativnì úèinnì brání syndromu kolektivní neodpovìdnosti a nezájmu o vìc ze strany jiných èlenù ne¾ toho, který vìc pøipravuje k rozhodnutí. A» jsou vý¹e popsané pøedstavy opøeny o realitu, anebo nikoli, v ka¾dém pøípadì je lze pova¾ovat za vìcné dùvody, pro které je v § 31 odst. 1 s. ø. s. zakotveno základní pravidlo rozhodování krajských soudù ve správním soudnictví prostøednictvím specializovaných senátù.
[36] Výjimku z pravidla rozhodování specializovanými senáty zákonodárce pøi rozhodování krajských soudù ve správním soudnictví stanovuje ve vìcech, v nich¾ obecnì vzato lze nalézt znak urèité typové jednoduchosti (oblast sociální èi pøestupková) nebo vìcech, kde je vedle jejich typové jednoduchosti té¾ silnì pøítomen prvek zájmu na rychlém a nekomplikovaném rozhodování (vìci mezinárodní ochrany a cizinecké; viz k tomu napø. bod 10 zvlá¹tní èásti dùvodové zprávy k návrhu zákona, kterým se mìní zákon è. 150/2002 Sb., soudní øád správní, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a nìkteré dal¹í zákony, snìmovní tisk 319/0, Parlament Èeské republiky, Poslanecká snìmovna 2010-2013, dostupná z http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=6&T=319, nav¹tíveno 5. 6. 2016). Je jistì mo¾no vést sáhodlouhé diskuse, nakolik jsou vìci napøíklad dùchodové s mezinárodním prvkem èi vìci mezinárodní ochrany ¾adatelù o azyl ze zemí jako tøeba Sýrie, Afghánistán èi Irák vskutku typovì jednoduché. Nicménì ve velkém zobecnìní lze mít za to, ¾e vìci projednávané specializovaným samosoudcem budou èastìji jednodu¹¹í ne¾ vìci projednávané podle obecného pravidla v § 31 odst. 1 s. ø. s.
[37] Je-li rozhodování specializovaným senátem pravidlem, zatímco rozhodování specializovaným samosoudcem výjimkou z tohoto pravidla, lze obecnì vzato v pochybnostech vycházet ze zásady, ¾e rozsah výjimky má být interpretován spí¹e restriktivnì. Jinak øeèeno, budou-li stejnì pøesvìdèivé dùvody pro zaøazení urèitého typu vìci do jedné i do druhé kategorie, má dostat pøednost její zaøazení mezi vìci rozhodované specializovaným senátem.
[38] Dal¹í zásadou, spí¹e v¹ak podpùrného charakteru, pro výklad pravidel podle § 31 s. ø. s. by mìla být snaha o pokud mo¾no minimalizaci výkladových nejasností a nejednoznaèností. Jinak øeèeno, za jinak stejných okolností a pøi respektu k pravidlùm popsaným vý¹e, která lze pova¾ovat za nadøazená, je tøeba dát pøednost spí¹e takovému pravidlu, které pou¾ije pro pøiøazení vìci tomu, anebo onomu zpùsobu rozhodování jednodu¹¹í, jednodu¹eji zjistitelná, jednoznaènìj¹í èi stabilnìj¹í kritéria.
[39] Vý¹e uvedená výkladová pravidla na¹la svùj odraz napøíklad v komplexní úvaze obsa¾ené v usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 23. 10. 2014, è. j. 4 Ans 11/2013-25, è. 3152/2015 Sb. NSS (zvýraznìní provedl nyní roz¹íøený senát): [12] Restriktivní výklad pojmu vìc zaujala judikatura v pøípadì § 31 odst. 2 s. ø. s., který zakotvuje výjimku ze zásady senátního rozhodování ve správním soudnictví. Podle § 31 odst. 2 s. ø. s. ve vìcech dùchodového poji¹tìní, úrazového poji¹tìní, nemocenského poji¹tìní, uchazeèù o zamìstnání a jejich podpory v nezamìstnanosti a podpory pøi rekvalifikaci podle pøedpisù o zamìstnanosti, sociální péèe, pomoci v hmotné nouzi a státní sociální podpory, ve vìcech pøestupkù, mezinárodní ochrany, rozhodnutí o správním vyho¹tìní, rozhodnutí o povinnosti opustit území, rozhodnutí o zaji¹tìní cizince, rozhodnutí o prodlou¾ení doby trvání zaji¹tìní cizince, jako¾ i jiných rozhodnutí, jejich¾ dùsledkem je omezení osobní svobody cizince, jako¾ i v dal¹ích vìcech, v nich¾ tak stanoví zvlá¹tní zákon, rozhoduje specializovaný samosoudce. Judikatura NSS (srov. rozsudky ze dne 28. 12. 2011, è. j. 7 Ans 9/2011-106, a ze dne 22. 11. 2011, è. j. 1 Ans 10/2011-86) dovodila, ¾e v § 31 odst. 2 uvedené okruhy øízení dopadají pouze na ¾aloby proti rozhodnutí správního orgánu, nikoli na øízení o ¾alobì na ochranu proti neèinnosti správního orgánu nebo o ¾alobì na ochranu pøed nezákonným zásahem. [13] Jak judikatura k výkladu § 31 odst. 2 s. ø. s. opakovanì uvedla, smysl a úèel pravidla senátního rozhodování a výjimky z nìj je zøejmý. Pro vìt¹inu typù vìcí øe¹ených krajskými soudy ve správním soudnictví má zákonodárce za to, ¾e mají být rozhodovány kolegiálnì, tedy senátem slo¾eným ze tøí soudcù. Takové obsazení soudu je vhodné zejména s ohledem na obecnou typovou obtí¾nost a záva¾nost projednávaných vìcí. I proto judikatura výjimku obsa¾enou v § 31 odst. 2 s. ø. s., kdy má být vìc projednávána samosoudcem, interpretuje restriktivnì, tj. vztahuje ji pouze na jeden ze tøí typù ¾alob pøed krajským soudem, a sice na ¾alobu proti rozhodnutí správního orgánu (takto napø. shora cit. rozsudek è. j. 7 Ans 9/2011-106). Judikatura NSS zde vychází z premisy, ¾e v pøípadì neèinnostní nebo zásahové ¾aloby je pøedmìtem øízení neèinnost nebo zásah správního orgánu, nikoliv vìc , od ní¾ se neèinnost nebo zásah odvíjí. Opaèný pøístup, tj. ¾e urèující není neèinnost èi zásah, by podle této judikatury obecnì vyluèoval napø. projednávání ¾alob na ochranu proti neèinnosti správního orgánu v soukromoprávních vìcech ; ty pøitom správní soudy bì¾nì projednávají a rozhodují (takto cit. rozsudek è. j. 1 Ans 10/2011-86, bod 14).
[40] Obdobná základní hlediska jsou patrná i v usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 21. 1. 2015, è. j. 9 Azs 66/2014-69, è. 3181/2015 Sb. NSS. To se sice netýkalo otázky, v jakém slo¾ení má o urèitém druhu vìcí rozhodovat krajský soud, nýbr¾ toho, v jakých vìcech soud (v daném pøípadì Nejvy¹¹í správní soud) mù¾e rozhodovat ve zjednodu¹eném re¾imu, tj. o nepøijatelnosti podle § 104a s. ø. s., a v jakých naopak ne. I zde dal roz¹íøený senát pøednost restriktivnímu výkladu ve sporných pøípadech, jinak øeèeno, v pochybnostech v neprospìch zjednodu¹eného rozhodovacího re¾imu. V zmínìném usnesení se uvádí (zvýraznìní provedl nyní roz¹íøený senát): [23] Pokud by zákonodárce zamý¹lel nepøijatelnost vztáhnout na v¹echny kasaèní stí¾nosti proti rozhodnutím krajských soudù vydaným v øízení o ¾alobách proti rozhodnutím ministerstva ve vìci mezinárodní ochrany, musel by tento svùj zámìr v ustanovení § 104a s. ø. s. výslovnì vyjádøit. Jestli¾e tak neuèinil, je namístì aplikovat obecný princip, podle nìho¾ je tøeba výjimky omezující standard soudní ochrany a pøístup k soudu interpretovat restriktivnì (srov. napø. usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 23. 10. 2014, è. j. 4 Ans 11/2013-25, bod 18; rozsudek roz¹íøeného senátu ze dne 26. 10. 2005, è. j. 1 Afs 86/2004-54). Nelze zde ani shledat ¾ádné dùle¾ité dùvody, které by ospravedlòovaly opaèný postup: poèet kasaèních stí¾ností proti procesním rozhodnutím vydaným v øízení o ¾alobách proti rozhodnutí ministerstva ve vìci mezinárodní ochrany v minulých letech nepøekraèoval jednotky pøípadù, nelze tedy usuzovat, ¾e by podmínìní jejich projednatelnosti pøijatelností ve smyslu § 104a s. ø. s. významným zpùsobem pøispìlo k naplnìní úèelu tohoto ustanovení, tj. k uvolnìní kapacity Nejvy¹¹ího správního soudu a omezení zneu¾ívání soudní ochrany proti rozhodnutím ve vìcech mezinárodní ochrany. [24] Pou¾itelnost § 104a s. ø. s. nelze spojovat ani se záva¾ností vìci èi intenzitou zásahu do práv jednotlivce, který je pøedmìtem pøezkumu. Rozhodnutí ministerstva ve vìci mezinárodní ochrany, tj. zpravidla její zamítnutí, mù¾e mít pro ¾ivotní pomìry ¾adatele naprosto osudové dopady (v extrémních pøípadech i jeho ohro¾ení na ¾ivotì v pøípadì následného pøedání do zemì pùvodu), naproti tomu nìkteré vìci, v nich¾ je úèastníkùm zaruèen opravný prostøedek v neomezené míøe, mohou být svojí povahou spí¹e bagatelní, napø. pokuta 1.000 Kè ulo¾ená za správní delikt. Dùvodem pro pøijetí právní úpravy nepøijatelnosti kasaèní stí¾nosti ve vìcech mezinárodní ochrany tedy nebyla úvaha o malé záva¾nosti tìchto vìcí, nýbr¾ jejich urèitá typová charakteristika a vysoké procento zjevnì neopodstatnìných ¾alob a kasaèních stí¾ností, které azylové vìci vykazovaly. Právì a pouze v kasaèních stí¾nostech proti rozhodnutím krajských soudù o ¾alobách proti rozhodnutí ve vìci mezinárodní ochrany jde ostatnì o posouzení vìcí mezinárodní ochrany na nì¾ se nepøijatelnost dle výslovného znìní § 104a odst. 1 s. ø. s. vztahuje. Na dùvod pøijetí právní úpravy nepøijatelnosti lze usuzovat i z tehdej¹ích odborných èlánkù publikovaných k novele (srov. ©imíèek, V.: Pøijatelnost kasaèní stí¾nosti ve vìcech azylu-jedna z cest k efektivitì práva, in: Soudní rozhledy 6/2006, s. 201). ( )
[41] Rozhodování specializovaným samosoudcem v pøípadech, kdy mìl rozhodovat specializovaný senát krajského soudu, je stálou judikaturou Nejvy¹¹ího správního soudu pova¾ováno za zmateèné (viz napø. jeho rozsudek ze dne 27. 1. 2011, è. j. 4 Ads 108/2010-39, è. 2366/2011 Sb.), zatímco naopak v pøípadech, kdy namísto samosoudce nesprávnì rozhodoval senát, vada øízení dosahující intenzity zmateènosti není spatøována (rozsudek ze dne 15. 10. 2003, è. j. 3 Azs 5/2003-32). I to je nepochybnì výrazem pøesvìdèení, ¾e rozhodování soudu v senátu má obecnì vzato vy¹¹í autoritu ne¾ rozhodování samosoudcem.
III. 2. 2. Správní delikty pøíslu¹níkù bezpeènostních Sborù a pøestupky
[42] Vý¹e nastínìné zásady plynoucí z rozhodování Nejvy¹¹ího správního soudu je tøeba zohlednit i v nyní projednávané vìci.
[43] Je nepochybné, ¾e zákon o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech rozli¹uje mezi dvìma typy správních deliktù spáchaných policisty. Jednak je jím kázeòský pøestupek podle § 50 odst. 1 zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech, jím¾ je zavinìné jednání, které poru¹uje slu¾ební povinnost, ale nejde o trestný èin nebo o jednání, které má znaky pøestupku nebo jiného správního deliktu. Za takové jednání se pova¾uje i dosahování neuspokojivých výsledkù ve výkonu slu¾by uvedené v závìru slu¾ebního hodnocení. Druhým typem deliktu je pak jednání, které má znaky pøestupku (viz § 186 odst. 1 vìta první, 2. alt., rovnì¾ s odkazem v poznámce pod èarou na pøestupkový zákon, a § 189 zmínìného zákona; viz té¾ vyluèovací klauzule u¾ívající mimo jiných také pojmu jednání, které má znaky pøestupku v § 50 odst. 1 vìtì první in fine uvedeného zákona).
[44] Oba dva delikty stojí vedle sebe a hmotnìprávnì jsou definovány odli¹ným zpùsobem. Kázeòský pøestupek je definován jakousi generální klausulí podle § 50 odst. 1 zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech. Ta svým obsahem v podstatì odkazuje na pojem slu¾ebních povinností policisty, jak jsou definovány ve zmínìném zákonì, napøíklad v jeho § 45 a násl., èi v jiných zákonech.
[45] Druhý typ správního deliktu, jednání, které má znaky pøestupku, nemá v zákonì o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech plnohodnotnou definici skutkových podstat, nýbr¾ je konstruován jako delikt se skutkovými podstatami definovanými v jednotlivých zákonech upravujících pøestupky. Rozsah, v jakém se pro urèení podmínek odpovìdnosti za tento správní delikt pou¾ijí obecné èi zvlá¹tní pøedpisy o pøestupcích, vyplývá z § 189 zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech. Ten stanoví v odst. 1, ¾e (p)øi projednávání jednání, které má znaky pøestupku, se postupuje podle zvlá¹tního právního pøedpisu, jde-li o a) rozhodování, zda má jednání pøíslu¹níka v¹echny znaky potøebné k urèení viny, b) rozhodování o propadnutí vìci, zákazu èinnosti a upu¹tìní od výkonu jeho zbytku, c) ukládání ochranného opatøení zabrání vìci, d) posuzování, zda byla zme¹kána lhùta k podání podnìtu, e) spoleèné øízení, f) odlo¾ení vìci, nebo g) zastavení øízení.
[46] Za jednání, které má znaky pøestupku, se pøíslu¹níkovi ukládá kázeòský trest (viz § 51 zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech) stejnì jako za kázeòský pøestupek. Podle odst. 1 zmínìného ustanovení lze jako kázeòský trest ulo¾it a) písemné napomenutí, b) sní¾ení základního tarifu a¾ o 25 % na dobu nejvý¹e 3 mìsícù, c) odnìtí slu¾ební medaile, d) odnìtí slu¾ební hodnosti, e) pokuta, f) propadnutí vìci, nebo g) zákaz èinnosti. Podstatné je, ¾e (k)ázeòské tresty uvedené v odstavci 1 písm. e) a¾ g) lze ulo¾it pouze za jednání, které má znaky pøestupku. Lze je ulo¾it spoleènì, popøípadì spoleènì s kázeòskými tresty uvedenými v odstavci 1 písm. a) a c). Podle odst. 3 platí, ¾e (p)okuta se ukládá pøíslu¹níkovi ve vý¹i, kterou pro pøestupek stanoví zvlá¹tní právní pøedpis, a to i v pøípadì opakovaného jednání majícího znaky pøestupku.
[47] Vý¹e citované ustanovení znamená, ¾e zákon o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech obsahuje v podstatné míøe autonomní úpravu sankcí za jednání, které má znaky pøestupku, jakkoli jde o úpravu silnì opøenou o obecnou právní úpravu sankcí za pøestupky. V § 189 odst. 3 tohoto zákona se stanoví dal¹í autonomní pravidlo o sankcích, které obecná úprava sankcí za pøestupky nezná-(j)estli¾e slu¾ební funkcionáø pøíslu¹níkovi ukládá kázeòský trest sní¾ení základního platu za jednání, které má znaky pøestupku, nesmí pøekroèit jeho úhrnná vý¹e horní hranici pokuty, která je za toto jednání stanovena zvlá¹tním právním pøedpisem (tedy pøíslu¹ným ustanovením zákona definujícího vý¹i pokuty za daný pøestupek).
[48] Vedle uvedených pravidel lze v dal¹ích odstavcích § 189 zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech najít i nìkterá dal¹í pravidla vztahující se na zvlá¹tní situace, napøíklad v odst. 2 se stanoví zvlá¹tní podmínka postihu pøíslu¹níka za jednání, které má znaky pøestupku ublí¾ení na cti-za nì lze ulo¾it kázeòský trest a¾ po neúspì¹ném pokusu o smír osoby ublí¾ené na cti a pøíslu¹níka (v tomto smyslu je pravidlo v uvedeném ustanovení formulováno mo¾ná ponìkud kategoriètìji ne¾ obdobné ustanovení o pokusu o smír v § 78 pøestupkového zákona, jakkoli zøejmì smysl a úèel obou pravidel byl historickým zákonodárcem vnímán jako obdobný).
[49] Nová, pøísnìj¹í úprava zániku odpovìdnosti za pøestupek uplynutím doby, je¾ je obsa¾ena v § 20 odst. 2 a 3 pøestupkového zákona, ve znìní zákona è. 204/2015 Sb., nebyla analogicky pøevzata do obdobné úpravy v § 186 odst. 10 vìtì druhé zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech. Podle ní i nadále platí, ¾e (k)ázeòský trest za jednání, které má znaky pøestupku, lze ulo¾it nejpozdìji do 1 roku ode dne, kdy do¹lo ke spáchání pøestupku. Samotný § 186 v¹ak byl zákonem è. 204/2015 Sb. výslovnì novelizován. Stalo se tak v¹ak pouze vlo¾ením nového odst. 2, který souvisí s novì zøizovanou evidencí pøestupkù (do ní se zapisují postupem upraveným v novém § 189a zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech také jednání, která mají znaky pøestupku, spáchaná pøíslu¹níky), a pøeèíslováním stávajících odstavcù. Podobnì zùstalo novelizací v zákonì è. 204/2015 Sb. nedotèeno èasové omezení pravomoci ulo¾it kázeòský trest za kázeòský pøestupek vojáka (§ 51 odst. 2 vìta první zákona è. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, stanoví, ¾e (j)ako kázeòský pøestupek se vyøídí té¾ jednání vojáka oznaèené za pøestupek ve zvlá¹tním právním pøedpise). I z tohoto následného legislativního vývoje týkajícího se obou zákonù o slu¾ebních pomìrech je zøejmé, ¾e jednání, které má znaky pøestupku, spáchané pøíslu¹níkem, jakkoli je po své obsahové stránce pøestupkem, má v øadì ohledù ponìkud jiný re¾im ne¾ pøestupky v pravém slova smyslu a ¾e zákonodárce s ním takto odli¹nì také zachází.
[50] Klíèovým argumentem pro závìr, ¾e jednání, které má znaky pøestupku, není pøísnì vzato pøestupkem, je, ¾e toto jednání nesplòuje jeden z obligatorních znakù pøestupku, jeliko¾ není za pøestupek výslovnì oznaèeno v pøestupkovém nebo jiném zákonì (§ 2 odst. 1 pøestupkového zákona). Naopak, zákon o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech toto jednání pojmenovává specifickým oznaèením, u¾itým dokonce i v nadpisu své èásti dvanácté, hlavy ètvrté. Obdobná oznaèení uvedených jednání u¾ívají § 55 odst. 1 zákona è. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnìtí svobody, § 23b zákona è. 293/1993 Sb., o výkonu vazby, § 32 zákona è. 129/2008 Sb., o výkonu zabezpeèovací detence a o zmìnì nìkterých souvisejících zákonù. Podobnou, ale v dílèích ohledech se li¹ící úpravu lze nalézt v § 51 odst. 2 zákona è. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání. Zákon è. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, pak stanoví-na rozdíl od právní úpravy vztahující se na soudce obecných soudù a státní zástupce (viz § 87 zákona è. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, pøísedících a státní správì soudù a o zmìnì nìkterých dal¹ích zákonù, a § 28 zákona è. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství)-, ¾e u soudce Ústavního soudu (k)árným provinìním je té¾ jednání, které má znaky pøestupku podle zvlá¹tních pøedpisù.
[51] Jednání, které má znaky pøestupku, je po procesní stránce projednáváno zpùsobem podstatnì se li¹ícím od obecného re¾imu projednávání pøestupkù-orgánem, který má pravomoc taková jednání projednávat, je slu¾ební funkcionáø, tedy správní orgán v rámci øídící struktury bezpeènostního Sboru. Pøíslu¹ník bezpeènostního Sboru je tedy-na rozdíl napøíklad od soudcù obecných soudù, státních zástupcù èi fakultativnì poslancù nebo senátorù (u poslancù a senátorù zále¾í toti¾ na jejich volbì pøíslu¹ného procesního re¾imu, viz § 9 odst. 3 pøestupkového zákona) -obligatornì vyòat z pravomoci orgánù obecnì projednávajících pøestupky a o jeho jednání majícím znaky pøestupku mù¾e být rozhodováno výluènì slu¾ebním funkcionáøem pøíslu¹ného bezpeènostního Sboru postupem podle zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech. Pøestupkový zákon s tím výslovnì poèítá, stejnì jako u osob, které se mìly dopustit jednání, které má znaky pøestupku, podléhající vojenské kázeòské pravomoci nebo bìhem výkonu trestu odnìtí svobody nebo zabezpeèovací detence, a to vèetnì pravidla o zmìnì osobní pøíslu¹nosti pøestupkového orgánu v pøípadì, ¾e pachatel pøestane být takovou osobou (viz § 10 odst. 1 a 2 pøestupkového zákona).
[52] Ani argumentace znìním § 10 odst. 2 pøestupkového zákona v tom smyslu, ¾e jednání spadající pùvodnì do pùsobnosti zvlá¹tních pøedpisù se projedná jako pøestupek , pokud jeho pachatel pøestal být osobou uvedenou ve výètu v § 10 odst. 1 zmínìného zákona, není pøesvìdèivý. Formulaci uvedeného ustanovení je tøeba vnímat v kontextu ustanovení podobné povahy a úèelu, a sice § 9 pøestupkového zákona, jen¾ praví, ¾e (j)ednání, které má znaky pøestupku, jeho¾ se dopustila osoba po¾ívající výsad a imunit podle zákona nebo mezinárodního práva, nelze jako pøestupek projednat, nestanoví-li zákon jinak. Z obsahu a úèelu § 9 je zjevné, jaký má být význam formulace nelze jako pøestupek projednat -zalo¾it hmotnìprávní výluku z pøestupkové odpovìdnosti osob, na nì¾ zmínìné ustanovení dopadá. Podobnì tedy § 10 odst. 2 pøestupkového zákona neøíká nic jiného ne¾ to co § 9, jen jaksi v obráceném smyslu -pokud osoba spadající do pùsobnosti zvlá¹tních pøedpisù podle § 10 odst. 1 pøestupkového zákona pøestane být zánikem svého specifického právního postavení (typicky zánikem slu¾ebního pomìru) osobou, na ni¾ se má vztahovat výluka z pùsobnosti pøestupkového zákona, stanoví § 10 odst. 2, ¾e se na ni od tohoto okam¾iku bude pøestupkový zákon vztahovat a ¾e se její jednání ex lege stává pøestupkem, který má být jako takový projednán podle obecných pravidel pøestupkového práva.
[53] Podpùrnì lze argumentovat i nìkterými jinými ustanoveními zákonù týkajících se slu¾ebních pomìrù. Shora ji¾ zmínìný § 51 odst. 2 zákona è. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, stanoví, ¾e (j)ako kázeòský pøestupek se vyøídí té¾ jednání vojáka oznaèené za pøestupek ve zvlá¹tním právním pøedpise. Význam tohoto ustanovení je zjevný a bylo ji¾ na nìj vý¹e poukázáno
-zalo¾it zvlá¹tní typ správního disciplinárního deliktu vojáka spoèívajícího v jednání, které, kdyby je spáchala takøíkajíc obyèejná osoba, by bylo pøestupkem. Vyøízení nebo projednání urèitého jednání jako delikt urèitého typu je významovì toté¾. Není tedy ¾ádného dùvodu pøikládat ani formulaci v § 10 odst. 2 pøestupkového zákona jiný význam ne¾ ten, který byl popsán vý¹e.
[54] Vý¹e popsané znaky jednání, které má znaky pøestupku podle zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech ukazují, ¾e se u nìho nejedná o pøestupek v pravém slova smyslu, nýbr¾ o zvlá¹tní typ disciplinárního deliktu, kterého se mù¾e dopustit toliko pøíslu¹ník bezpeènostního Sboru. Tento disciplinární delikt má s pøestupkem spoleèný hmotnìprávní základ (mo¾né skutkové podstaty takového deliktu odpovídají skutkovým podstatám obecných pøestupkù) a lze za nìj ulo¾it podobné, av¹ak v dílèích ohledech nikoli zcela toto¾né sankce jako za pøestupek. Samotný hmotnìprávní základ správního deliktu odvozený od skutkových podstat pøestupkù v¹ak z takového deliktu je¹tì neèiní pøestupky, nebo» tìmi jsou jen taková jednání, která bez výjimek naplòují v¹echny znaky pøestupkù stanovené zákonem.
[55] Za takové situace nelze § 31 odst. 2 s. ø. s., podle nìho¾ specializovaný samosoudce rozhoduje mimo jiné ve vìcech pøestupkù, vztáhnout na jednání, které má znaky pøestupku podle zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech, nebo» ve vìcech ¾alob proti rozhodnutí správního orgánu týkajícímu se takovéhoto jednání nejde o vìci pøestupkù, nýbr¾ o vìci jiných správních deliktù ne¾ pøestupky (konkrétnì deliktù disciplinárních).
III. 2. 3. Zásada rovného zacházení
[56] Extenzívní výklad zmínìné pasá¾e § 31 odst. 2 s. ø. s. nelze opøít ani o argument, ¾e v takovém pøípadì mají pøíslu¹níci bezpeènostních Sborù vy¹¹í komfort soudní ochrany svých veøejných subjektivních práv ne¾ jiné osoby, které se dopustí obsahovì shodných jednání jako tito pøíslu¹níci, ale na rozdíl od nich bude jednání tìchto osob právnì kvalifikováno jako pøestupek. Nerovné zacházení mezi takto vymezenými skupinami osob v oblasti soudní ochrany je legitimováno vý¹e popsanou zásadou, ¾e ve správním soudnictví je rozhodování specializovaným senátem pravidlem, zatímco rozhodování specializovaným samosoudcem výjimkou z tohoto pravidla, která má být v pochybnostech vykládána restriktivnì. Ve vìcech bì¾ných pøestupkù plyne pravidlo, ¾e o nich rozhoduje samosoudce, z prostého textu zákona, pøièem¾ lze stì¾í pochybovat o tom, ¾e jednoduchý zákonodárce má diskreèní oprávnìní takovýto zjednodu¹ený re¾im soudní ochrany pro danou skupinu pøípadù stanovit, pokud se tak rozhodne. Ve vìcech jednání, která mají znaky pøestupku, dopustí-li se jich pøíslu¹níci bezpeènostních Sborù, v¹ak z prostého textu zákona rozhodnì neplyne, ¾e by o nich mìl rozhodovat specializovaný samosoudce. Naopak, pøesvìdèivìj¹í je výklad pøesnì opaèný, opøený o argument a contrario ve spojení s povinností restriktivního výkladu výjimky z pravidla.
III. 2. 4. Historický vývoj právní úpravy a závìry z nìho plynoucí
[57] I pohled na právní úpravu rozhodování ve správním soudnictví ve vìcech pøestupkù a jiných správních deliktù úèinnou mezi léty 1993 a 2002 spí¹e naznaèuje-ani¾ by v¹ak dával v obecnì dostupné star¹í judikatuøe èi v literatuøe zcela jednoznaèné odpovìdi-, ¾e samosoudce tehdy rozhodoval toliko ve vìcech pøestupkù v pravém slova smyslu, nikoli ve vìcech jiných správních deliktù, by» by po hmotnìprávní stránce ¹lo o ekvivalent pøestupku. Tehdej¹í úprava stanovila v § 246 odst. 3 o. s. ø. ve znìní, je¾ se mezi léty 1992 a 2002 nezmìnilo (toliko v roce 1992 ¹lo o odst. 4, textovì v¹ak identický), ¾e (o)kresní soudy jsou vìcnì pøíslu¹né k pøezkoumávání rozhodnutí o pøestupcích a v pøípadech, kdy to stanoví zákon. Standardní dobový komentáø autorù J. Bure¹e a L. Drápala, k nim¾ posléze pøibyl M. Mazanec, uvedené ustanovení vykládal tak,
¾e se vztahuje na pøestupky, a» ji¾ jsou zakotveny v pøestupkovém nebo jiném zákonì a a» o nich rozhodl jakýkoli orgán, vèetnì orgánù ústøedních, av¹ak nevztahuje se na jiné správní delikty fyzických a právnických osob (viz Bure¹, J.-Drápal, L.: Obèanský soudní øád. Komentáø. Praha, C. H. Beck 1994, str. 497, bod 9; obdobnì i dal¹í vydání, ji¾ se spoluautorem M. Mazancem). V dal¹ích vydáních uvedeného komentáøe se k této úvaze dodává, ¾e pøestupky je v tomto smyslu nutno odli¹ovat nejen od jiných správních deliktù fyzických a právnických osob, ale samozøejmì také od deliktù disciplinárních èi poøádkových (v 3. vydání z roku 1997 viz str. 745, bod 11, v 4. vydání z roku 2000 viz str. 794-795, bod 11, v 5. vydání z roku 2001 viz str. 1070-1071, bod 11). Z publikovaných rozhodnutí správních soudù, aè neøe¹ila samotnou nyní projednávanou otázku, lze velmi obezøetnì soudit, ¾e vìcnou pøíslu¹nost okresních soudù vskutku vztahovala spí¹e pouze na pøestupky v pravém slova smyslu (viz unesení Vrchního soudu v Praze ze dne 13. 12. 1994, sp. zn. 7 A 22/93, a ze dne 28. 4. 1997, sp. zn. 6 A 26/97).
[58] V dùvodové zprávì k návrhu soudního øádu správního nelze nalézt argumenty pro závìr, ¾e pojem vìcí pøestupkù v navrhovaném zákonì má být vykládán jinak ne¾ pojem rozhodnutí o pøestupcích ve smyslu pøedchozí právní úpravy v § 246 odst. 3 o. s. ø., ve znìní do konce roku 2002. Proto lze pova¾ovat § 31 odst. 2 s. ø. s., v nìm¾ se hovoøí o vìcech pøestupkù , za v tomto ohledu ideového následníka døívìj¹í úpravy. Historický zákonodárce zøejmì nemìl v roce 2002, kdy¾ vymezoval, v jakých pøípadech má soud v novém správním soudnictví rozhodovat samosoudcem, o tom, na jaké typy správních deliktù se bude rozhodování samosoudcem vztahovat, jinou pøedstavu, ne¾ jaká vyplývala ji¾ z dosavadní právní úpravy. I historický výklad tedy spí¹e nasvìdèuje, ani¾ by v¹ak dával explicitní odpovìï, ¾e vìcmi pøestupkù nutno rozumìt jen vìci pøestupkù v pravém slova smyslu.
III. 2. 5. Argument jednoduchostí rozli¹ovacího kritéria
[59] Podpùrnì lze argumentovat i tím, ¾e výklad, ¾e ve vìcech jednání, která mají znaky pøestupku, dopustí-li se jich pøíslu¹níci bezpeènostních Sborù, rozhodují specializované senáty krajských soudù, a nikoli jejich specializovaní samosoudci, poskytuje i vìt¹í jednoduchost kritérií, podle nich¾ se to, v jakém obsazení krajský soud rozhoduje, posuzuje. Bude-li podána ¾aloba podle § 65 a násl. s. ø. s. ve vìci jakéhokoli správního deliktu pøíslu¹níka bezpeènostního Sboru, o nìm¾ bylo rozhodováno postupem podle zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech, lze vcelku jednodu¹e zjistit, ¾e ¾alobce je (pøíp. v rozhodné dobì byl) pøíslu¹níkem bezpeènostního Sboru a ¾e v jeho vìci bylo rozhodováno o nìkterém ze správních deliktù podle zmínìného zákona. V takové situaci ji¾ je obsazení soudu bez nutnosti jakéhokoli hlub¹ího zkoumání zøejmé a fixované na skuteènosti, o nich¾ si lze jen stì¾í pøedstavit, ¾e by se-a¾ na zcela mimoøádné okolnosti-mohly zmìnit.
III. 2. 6. Argument eventuální soudní praxí pøi výkladu ustanovení o obsazení soudù
[60] Naopak argumentem ve prospìch závìru, ¾e o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu, jeho¾ pøedmìtem je jednání pøíslu¹níka, které má znaky pøestupku, má rozhodovat samosoudce, by nebylo, ani pokud by takový postup krajské soudy nebo Nejvy¹¹í správní soud v minulosti ve významné míøe mlèky praktikovaly.
[61] K hodnotì ustálené rozhodovací praxe se (tehdy k otázce k pravidlùm pøechodu nároku na poskytnutí jednorázové penì¾ní èástky úèastníkùm národního boje za osvobození), vyjádøil roz¹íøený senát ji¾ døíve ve svém usnesení ze dne 4. 5. 2010, è. j. 4 Ads 77/2007-91, bod 37: Dùvodem k zachování dosavadního výkladu § 7 odst. 2 zákona è. 261/2001 Sb., resp. obdobných ustanovení zákona è. 217/1994 Sb. a 39/2000 Sb., zastávaného vrchními soudy a pøejatého i Nejvy¹¹ím správním soudem, nemù¾e být v daném pøípadì ani prostý fakt, ¾e takový výklad byl del¹í dobu aplikován a ¾e si na nìj právní praxe zvykla. Argument po¾adavkem právní jistoty, a tedy tím, ¾e stálá aplikaèní praxe je èi mù¾e být hodnotou sama o sobì, jistì má svoji váhu. Stabilní aplikaèní praxe zaji¹»uje dostateènou pøedvídatelnost právní regulace, sni¾uje transakèní náklady úèastníkù právních vztahù a umo¾òuje lep¹í plánování jejich jednání. Proto obvykle platí, ¾e èím déle byl urèitý výklad zákona aplikován, tím silnìj¹í musí být dùvody pro zmìnu takové aplikaèní praxe, nebo» tím více je zmìnou dotèena právní jistota. Soudy jsou v¹ak povolány k tomu, aby nalézaly právo, tj. hledaly a nacházely pomocí právní argumentace jeho správný obsah, pøièem¾-systémovì vzato-v úvahu se nabízející interpretaèní alternativy musí být v¾dy mo¾no seøadit podle míry jejich pøesvìdèivosti a pouze jedna jediná mù¾e být shledána za daných okolností nejpøesvìdèivìj¹í. Zmìna judikatury je proto namístì v¾dy, dospìje-li soud k závìru, ¾e dosud aplikovaná interpretaèní alternativa není správná, tj. ¾e je z dobrých dùvodù ménì pøesvìdèivá ne¾ jiné nabízející se interpretace, a ¾e i pøi zohlednìní hodnoty, kterou za daných okolností i se zohlednìním délky dosavadní aplikaèní praxe, od ní¾ se má ustoupit, pøedstavují právní jistota a s ní spojený zájem na stabilitì právních (a tedy spoleèenských) vztahù, nelze dosavadní interpretaci pøesvìdèivì hájit. Pøesnì k takové situaci do¹lo v projednávané vìci-dosud aplikovaná interpretaèní alternativa rozhodné právní otázky je ve srovnání s jinou, k ní¾ se roz¹íøený senát pøiklonil, natolik nepøesvìdèivá a vykazuje natolik výrazné slabiny pøi pokusech ji argumentaènì obhájit (viz výklad shora podaný), ¾e se jí nelze dr¾et ani s pøihlédnutím k hledisku právní jistoty. Navíc nelze pøehlédnout, ¾e závìry nyní vyslovené, zejména ty o vztahu obecné a zvlá¹tní právní úpravy, mají obecnìj¹í význam, vyu¾itelný i pro jiné obdobné pøípady.
Z vý¹e uvedeného je zøejmé, ¾e ustálená aplikaèní praxe je jedním z faktorù, který je tøeba pøi výkladu práva brát v úvahu, nicménì jen výjimeènì mù¾e být sama o sobì faktorem rozhodujícím. V nyní projednávané vìci nelze hodnotu aplikaèní praxe, a» by ji¾ byla jakákoli, pøeceòovat. Pravidla obsazení soudu je toti¾ tøeba podobnì jako vymezení pravomoci a vìcné pøíslu¹nosti soudù pova¾ovat za zcela zásadní prvek dìlby moci, a tím i její (sebe)kontroly uvnitø justièního systému a zprostøedkovanì i vùèi dal¹ím mocím resp. orgánùm veøejné moci v rámci ústavního systému jako celku. Vymezují kompetence soudù-øíká se jimi, kdo a za jakých podmínek je vùbec oprávnìn vykonávat moc soudní. Právì proto musí být tato pravidla stanovena zákonem, výslovnì a pokud mo¾no stabilnì a jednoznaènì (k podmínkám vymezení pravomocí obecnì viz napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 25. 11. 2009, è. j. 7 Afs 111/2009-64, è. 2017/2010 Sb. NSS). Roz¹íøený senát proto ani nepova¾oval za potøebné podrobnìji zji¹»ovat, zda a pøípadnì jaká byla v minulosti soudní praxe v obsazení krajských soudù pøi rozhodování o ¾alobách proti rozhodnutím správních orgánù, jejich¾ pøedmìtem bylo jednání pøíslu¹níka, které mìlo znaky pøestupku. Samotná skuteènost, ¾e praxe se urèitým smìrem vyvinula, by toti¾ nemohla mít rozhodující váhu pøi posuzování, zda se tak stalo v souladu se zákonem.
III. 3. Závìr
[62] Roz¹íøený senát, jak shora popsáno, dùkladnì uvá¾il rùzné argumenty, je¾ svìdèí pro dvì v úvahu pøicházející øe¹ení rozhodné právní otázky. Dospìl k závìru, ¾e øada argumentù svìdèí, tu více, tu ménì silnì, pro závìr, ¾e o ¾alobách proti rozhodnutím slu¾ebních funkcionáøù, jejich¾ pøedmìtem je jednání pøíslu¹níka, které má znaky pøestupku, má u krajského soudu rozhodovat senát podle § 31 odst. 1 s. ø. s., pøièem¾ tyto argumenty se navzájem doplòují a nejsou v rozporu. Naopak neshledal ¾ádný pøesvìdèivý argument pro závìr, ¾e by tak mìl èinit samosoudce. Roz¹íøený senát proto dospìl k následujícímu závìru ohlednì rozhodné právní otázky:
[63] Je-li ¾alobou proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ø. s.) napadeno rozhodnutí slu¾ebního funkcionáøe podle èásti dvanácté, hlavy ètvrté zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech o jednání pøíslu¹níka, které má znaky pøestupku (§ 186 odst. 1 vìta první, 2. alt. a § 189 zmínìného zákona), rozhoduje krajský soud ve správním soudnictví o ¾alobì specializovaným senátem (§ 31 odst. 1. s. ø. s.).
[64] Roz¹íøený senát v dané vìci posoudil pøedlo¾enou právní otázku v souladu se svými obecnými závìry uvedenými shora a dospìl k závìru, ¾e je namístì rozhodnout o kasaèní stí¾nosti rozsudkem ve vìci samé. Mìstský soud v Praze vydal rozsudek, který stì¾ovatel napadl kasaèní stí¾ností, v nesprávném obsazení-namísto specializovaného senátu rozhodoval specializovaný samosoudce. Tím byl naplnìn stí¾ní dùvod zmateènosti øízení pøed Mìstským soudem v Praze podle § 103 odst. 1 písm. c) s. ø. s. To je nutným a dostateèným dùvodem ke zru¹ení rozsudku tohoto soudu a vrácení mu vìci k dal¹ímu øízení. Proto tak také roz¹íøený senát podle § 110 odst. 1 vìty první s. ø. s. a s ohledem na § 71 odst. 1 in fine Jednacího øádu Nejvy¹¹ího správního soudu sám rozhodl, nebo» by bylo nehospodárné vracet vìc ¹estému senátu.
[65] Vzhledem k tomu, ¾e ve vìci nemìlo být v daném obsazení soudu Mìstským soudem v Praze vùbec rozhodováno, nelze se zabývat dal¹ími stí¾ními námitkami. To bude pøípadnì mo¾no èinit a¾ poté, co Mìstský soud v Praze vydá rozhodnutí ve vìci ve správném obsazení.
[66] Mìstský soud v Praze je vázán právním názorem vysloveným Nejvy¹¹ím správním soudem ve zru¹ovacím rozhodnutí (§ 110 odst. 4 s. ø. s.).
[67] Mìstský soud v Praze v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti (§ 110 odst. 3 vìta první s. ø. s.)
V Brnì dne 26. èervence 2016
Odli¹né stanovisko k rozsudku v souladu s § 55a s. ø. s. uplatnili soudci JUDr. Josef Baxa a JUDr. Zdenìk Kühn. Text odli¹ného stanoviska je pøipojen.
Odli¹né stanovisko podle § 55a s. ø. s. soudcù JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Zdeòka Kühna k odùvodnìní rozsudku roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 26. 7. 2016, è. j.-38
[1] Roz¹íøený senát ve své rozhodovací praxi opakovanì zdùrazòuje vysokou hodnotu ustálené rozhodovací praxe. Naposledy se tak stalo v kauze Spolana (usnesení RS NSS ze dne 16. 2. 2016, è. j. 10 Afs 186/2014-60, bod 44). Pøipomínáme, ¾e v kauze Spolana jsme èelili naprosto jednoznaènì pøeva¾ující soudní praxi, která zpoplatòovala druhou a ka¾dou dal¹í x-tou kasaèní stí¾nost tého¾ stì¾ovatele. Tato praxe v¹ak byla kritizována právní doktrínou, nará¾ela na související civilní judikaturu, a pøedev¹ím se nedala pøesvìdèivì odùvodnit. Právì proto, po peèlivé úvaze a pøesvìdèivé argumentaci, roz¹íøený senát pøedchozí jednotnou praxi zmìnil.
[2] Tvrdíme, ¾e nyní èelíme obdobné situaci, toti¾ pøeva¾ující rozhodovací praxi, kterou naprosto jednotnì podporuje právní doktrína a podle ní¾ krajské soudy více ménì postupují.
[3] Jako pøíklad lze uvést rozsudek Krajského soudu v Ostravì-poboèka Olomouc ze dne 6. 10. 2014, è. j. 76 A 5/2013-52: zde s výslovným odkazem na judikát prvého senátu rozhodoval specializovaný samosoudce. Stejnì tak se o judikát prvého senátu opøel Krajský soud v Plzni v rozsudku ze dne 28. 6. 2013, è. j. 17 A 50/2012-61, a Mìstský soud v Praze v rozsudku ze dne 2. 11. 2012, è. j. 2 A 23/2011-30. Oba tyto rozsudky Nejvy¹¹í správní soud akceptoval, ani¾ by se touto otázkou jakkoliv dále zabýval a bez dal¹ího implicite stvrdil rozhodnutí v tìchto vìcech samosoudcem, ani¾ by rozhodnutí krajských soudù ru¹il pro zmateènost (rozsudky è. j. 3 Ads 72/2013-19 a è. j. 3 Ads 125/2012-23). Ostatnì i v nynìj¹í vìci postupoval krajský soud v dùvìøe v na¹i judikaturu-dokonce ¹lo o stejného soudce, vùèi nìmu¾ byl pøed deseti lety adresován rozsudek prvého senátu, od nìho¾ se nyní vìt¹ina odchyluje.
[4] Je pravda, ¾e v nìkterých vìcech v obdobných situacích rozhodovaly krajské soudy v senátu a Nejvy¹¹í správní soud tuto vadu bez dal¹ího pøe¹el (napø. vìci vedené pøed NSS pod sp. zn. 1 As 89/2015 a sp. zn. 3 Ads 111/2012). To je nicménì pøirozené, nebo» dle na¹í ustálené rozhodovací praxe zakládá zmateènost øízení nesprávným obsazením soudu jen rozhodování samosoudce namísto senátu, nikoliv rozhodování senátu namísto samosoudce. Proto tuto vadu nemusel Nejvy¹¹í správní soud ani nijak dále øe¹it, notabene pokud ji ani nikdo nenamítal.
[5] Nelze ani podceòovat, ¾e v¹echny relevantní komentáøe odkazují na rozsudek prvého senátu, a bez nìjaké dal¹í argumentace reprodukují jeho závìry, ¾e má v tìchto vìcech rozhodovat specializovaný samosoudce (viz zcela shodnì komentáøe k § 31 SØS in: L. Jemelka, M. Podhrázký, P. Vete¹ník, J. Zavøelová, D. Bohadlo, P. ©uránek.: Soudní øád správní. Komentáø. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 184.; Potì¹il l., ©imíèek V. a kol.: Soudní øád správní. komentáø, Leges, Praha 2014, s. 187.; Bla¾ek, T., Jirásek, J., Molek, P., Pospí¹il, P., Sochorová, V., ©ebek, P.: Soudní øád správní-online komentáø. 3. aktualizace. Praha : C. H. Beck, 2014). Bì¾ný u¾ivatel i bì¾ný soudce bude bezesporu tomuto konsensu doktríny pøisuzovat význam. Právì od tìchto komentáøù, které vycházejí z na¹í stabilní judikatury, bude odvozovat svùj dal¹í postup. 1
1 Z jiných ne¾ komentáøových publikací na rozsudek prvého senátu odkazuje a opakovanì jím argumentuje jako správným F. Husseini [Husseini, F. Mo¾nost subsidiární aplikace správního øádu na správní øízení dle zákona o výkonu trestu odnìtí svobody. Správní právo, 2009, è. 7-8, s. 385-414; tý¾, Kázeòské trestání odsouzených (od trestání na tìle k trestání na svobodì, od právního offsidu k soudnímu pøezkumu). In Cofola 2010. Právnická fakulta, Masarykova univerzita, 2010; tý¾, Soudní pøezkum rozhodnutí o ulo¾ení kázeòského trestu de lege ferenda. Právní rozhledy 8/2011, s. 281].
[6] Tvrdíme tedy, ¾e judikát prvého senátu vytvoøil ustálenou rozhodovací praxi, naproti tomu judikát ètvrtého senátu je excesem z této ustálené rozhodovací praxe. V takovémto pøípadì by mìl roz¹íøený senát pùvodní judikaturu potvrdit, leda¾e pro zmìnu judikatury budou záva¾né dùvody. Postup vìt¹iny je ale jiný. Vìt¹inì je lhostejné, ¾e malý senát v pozdìj¹í vìci dostateènì nezohlednil judikaturu a rozhodl opaènì, èím¾ vznikla v¹em dal¹ím senátùm povinnost tuto otázku pøedlo¾it roz¹íøenému senátu. Vìt¹ina se nyní na oba názory dívá jako na plnohodnotné konfliktní názory, mezi nimi¾ si volnì vybírá. To je ale omyl, takovýmto postupem zásadním zpùsobem nabouráváme váhu ustálené rozhodovací praxe NSS.
[7] Na popøení témìø deset let staré judikatury pøitom podle nás ¾ádné záva¾né dùvody nejsou. Jakkoliv je právní názor vìt¹iny právnì korektní a pøesvìdèivý, proti tomuto názoru stojí stejnì tak záva¾né dùvody opaèné.
[8] Celé stanovisko vìt¹iny stojí na tom, ¾e výjimka z pravidla musí být vylo¾ena restriktivnì (bod 31). I s tímto se lze v obecnosti ztoto¾nit. Takovýto výklad v¹ak nesmí vést k tomu, ¾e zalo¾í nerovnost mezi úèastníky soudního procesu. Zásada rovnosti úèastníkù soudního procesu je v zákonné rovinì zalo¾ena § 36 odst. 1 s. ø. s. co¾ je jen provedení ústavní kautely rovnosti úèastníkù soudního procesu v èl. 37 odst. 3 Listiny. Názor vìt¹iny smìøuje k tomu, ¾e budeme odli¹nì zacházet s policisty, kteøí spáchají naprosto stejný pøestupek, jako jiný normální smrtelník. Jejich vìc se posuzuje podle naprosto stejného hmotného práva jako vìc normálního smrtelníka, pøesto nový výklad vede k tomu, ¾e normální smrtelník dostane jen samosoudce, zatímco policista èi jiný pøíslu¹ník ozbrojeného Sboru senát.
[9] Nemáme nic proti tomu, ¾e nìkteré kategorie osob nebo èinù mají mít na základì zákona odli¹ný procesní re¾im a bude o nich ve správním øízení rozhodováno jinými orgány. Zákon zde jistì vychází ze zájmu mít pøehled o nekázni tìchto osob nebo ze znalosti specifik prostøedí, v nìm¾ do¹lo k deliktu, pøípadnì té¾ zaji¹tìní nepodjatých orgánù. Tím to v¹ak konèí. Nemá a nemù¾e to mít ¾ádný vliv na obsazení soudu. Názor vìt¹iny, podle které není podstatné, co se stalo, ale kdo to udìlal, vede k protiústavní nerovnosti. Nerovnosti, kterou zalo¾il nikoliv zákonodárce, ale dne¹ním rozhodnutím teprve roz¹íøený senát.
[10] Odùvodnit toto rozdílné zacházení lze jen jedinou odli¹ností, toti¾ odli¹ným procesním re¾imem. My se naproti tomu zcela ztoto¾òujeme s názorem prvého senátu, ¾e rozhodující pro výklad § 31 odst. 2 s. ø. s. ( ve vìcech pøestupkù ) je hmotné právo, nikoliv právo procesní. Hmotné právo není slu¾kou práva procesního, proto ostatnì i sám text § 31 odst. 2 jasnì naznaèuje, ¾e klíèová bude hmotnìprávní povaha vztahu, nikoliv to, ¾e o urèité vìci se z nìjakých dùvodù povede jiné øízení. Srovnáme-li vypoètené agendy v § 31 odst. 2 s. ø. s., vidíme vìcný výèet agend neboli jejich hmotnìprávní podstatu, nikoliv procesní re¾im projednávání ve správním øízení èi dokonce osobní výèet, tedy tzv. osobní jurisdikci.
[11] Vìt¹ina si tento problém zjevnì uvìdomuje a vychází proto z teze, ¾e jednání mající znaky pøestupku vùbec není pøestupkem. To je ale neudr¾itelné. Takovýto názor se nemù¾e pøesvìdèivì vypoøádat s § 10 odst. 2 zákona o pøestupcích, který navazuje na výluku pro pøíslu¹níky ozbrojených Sborù v odstavci prvém, a øíká: Toto jednání [mající znaky pøestupku] se v¹ak projedná jako pøestupek, pokud jeho pachatel pøestal být osobou uvedenou v odstavci 1 (tedy mj. pøíslu¹níkem ozbrojených Sborù). Tá¾eme se tedy: co to v takovémto pøípadì vlastnì je? Z jednání, které nebylo vèera pøestupkem (máme-li následovat logiku vìt¹inového stanoviska) se stává zítra pøestupek, proto¾e pøestupce mezitím pøestal být pøíslu¹níkem ozbrojených Sborù? Mù¾eme takto transformovat toté¾ jednání v závislosti na statusu pøestupce? Nebo to stále není pøestupek (budeme-li slovíèkaøit, zákon tu u¾ívá sousloví projedná jako pøestupek), a tedy i v takovémto pøípadì, jakkoliv u¾ to v¹e pobì¾í v kolejích naprosto bì¾ného pøestupkového øízení, bude rozhodovat senát?
[12] Jediné rozumné øe¹ení je tedy podle nás uzavøít, ¾e osoba podezøelá z pøestupku mù¾e takto i mìnit procesní re¾im, jestli¾e se stane policistou nebo naopak v prùbìhu projednávání jím pøestane být. Je jasné, ¾e to bude mít vliv na kompetence jednotlivých správních orgánù, nikoliv v¹ak na slo¾ení soudu pøezkoumávajícího rozhodnutí o pøestupku.
[13] Ze v¹ech uvedených dùvodù máme za to, ¾e roz¹íøený senát mìl potvrdit stávající judikaturu, zalo¾enou rozhodnutím prvého senátu.
V Brnì dne 26. èervence 2016 JUDr. Josef Baxa pøedseda roz¹íøeného senátu
JUDr. Zdenìk Kühn èlen roz¹íøeného senátu

References: soud 
 soud 
 § 186
 § 189
 § 50
 § 51
 § 65
 soud 
 § 31
 § 31
 § 50
 § 31
 § 31
 § 50
 soud 
 § 31
 § 31
 soud 
 soud 
 § 31
 § 31
 soud 
 § 31
 § 31
 § 189
 soud 
 § 109
 § 50
 soud 
 soud 
 § 17
 § 2
 § 32
 § 28
 § 31
 soud 
 § 31
 soud 
 soud 
 § 31
 soud 
 § 31
 soud 
 soud 
 § 31
 soud 
 § 186
 soud 
 soud 
 soud 
 § 31
 soud 
 § 31
 § 32
 § 50
 § 32
 § 50
sui generis
 § 32
 § 186
 § 189
 § 50
in fine
 § 39
 § 189
 § 31
 soud 
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 § 31
 soud 
 § 104
 § 104
 § 104
 § 104
 § 104
 § 50
 § 186
 § 189
 § 50
in fine
 § 50
 § 45
 § 189
 § 51
 § 189
 § 189
 § 78
 § 20
 § 186
 § 186
 § 189
 § 55
 § 23
 § 32
 § 51
 § 87
 § 28
 § 9
 § 10
 § 10
 § 10
 § 9
 § 9
 § 10
 § 9
 § 10
 § 10
 § 51
 § 10
 § 31
 § 31
 § 246
 § 246
 § 31
 soud 
 soud 
 § 65
 soud 
 § 7
 soud 
 § 31
 § 189
 soud 
 soud 
 § 103
 § 110
 § 71
in fine
 soud 
 soud 
 soud 
 § 55
 § 55
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 31
de lege ferenda
 § 36
 § 31
 § 31
 § 31
 § 10