Source: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/c-759_2004.html
Timestamp: 2019-08-23 12:10:59+00:00

Document:
Leyes desde 1992 - Vigencia expresa y control de constitucionalidad [C-759_2004]
Exp. D-5070
Tratándose de demandas incoadas por vicios de trámite en la expedición de las leyes, el numeral 4° del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 impone al demandante el señalar de manera concreta cuál es el procedimiento constitucional o reglamentario que ha sido transgredido y en qué consistió la trasgresión, es decir cuál es el trámite que se incumplió o se cumplió en forma incompleta, inconstitucional, irreglamentaria o extemporánea; sobre este último punto, en aplicación del numeral 3° del artículo 2° del mismo Decreto, la demanda debe exponer las razones por las cuales los textos constitucionales u orgánicos relativos a las ritualidades que deben cumplirse para la expedición de las leyes se estiman violados; aquí, además, la Corte ha dicho que las razones presentadas por el actor deben ser "claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes".
En cumplimiento de la actividad de expedir las leyes el Congreso ejerce un papel de impulsión y conducción política de toda la colectividad nacional hacia ciertas metas congruentes con los planes de desarrollo; pero también mediante la expedición de las leyes el legislativo delimita y orienta concretamente la actividad de las autoridades públicas, que en todo momento deben actuar dentro del marco fijado por la ley; en particular delimita la acción ejecutiva que, como es sabido, entre otras cosas consiste en "hacer cumplir las leyes". Pero además, al Congreso compete ejercer una función de control político sobre el Gobierno que, dentro del clásico sistema de pesos y contrapesos inaugurado por el liberalismo político, resulta indispensable como garantía de las libertades públicas. Este control se extiende también a otros ámbitos de la actividad de la Administración: ciertamente, en cumplimiento de la función legislativa el Congreso ratifica los compromisos internacionales adquiridos por el Ejecutivo en representación del Estado, ejerce un control de tipo presupuestal sobre la Administración a través de la aprobación de la ley anual de presupuesto en donde se fijan límites y se establecen prioridades para el gasto público, y además mediante ley el Congreso autoriza la contratación pública nacional; también mediante ley interviene la economía, etc. De otro lado, por fuera de la actividad legislativa, al Congreso le corresponde una función nominadora de ciertos cargos importantes para el adecuado funcionamiento del poder público, y finalmente el ejercicio del poder constituyente secundario que lo autoriza para expedir actos reformatorios de la Constitución. El Congreso de la República, como organismo colegiado, electivo y pluralista, es por excelencia el foro máximo de expresión de las distintas corrientes de pensamiento presentes en la Nación. Su legitimidad democrática, comparable tan sólo con la del Presidente de la República, que es elegido también por el sufragio directo de la totalidad de los ciudadanos, se refuerza por su composición plural, que da espacio a las minorías políticas para influir en la toma de las más importantes decisiones.
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 848 de 2003, "por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004"
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Néstor Guillermo Franco González y Nelson Fernando Franco González demandaron la inexequibilidad de la Ley 848 de 2003, "por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004"
Relatan los demandantes que en las elecciones parlamentarias de marzo de 2002 resultaron elegidos como representantes a la Cámara por el Departamento de Vaupés los señores Fabio Arango Torres y Javier Miguel Vargas Castro. Posteriormente, la Sala Quinta del Consejo de Estado, dentro de proceso de nulidad electoral, profirió la Sentencia de once (11) de octubre de 2002, "la cual quedó aclarada y finalmente ejecutoriada a finales de junio de 2003".
En dicha Sentencia, dicen los accionantes, "la Sala V del C.E., ORDENO a las autoridades competentes convocar y adelantar ELECCIONES COMPLEMENTARIAS para representantes a la Cámara por el mencionado Departamento, únicamente en el corregimiento de Acaricuara y en las Inspecciones de Yapu y Yurapari del Municipio de Mitú y en los Municipios de Taraira y Carurú, bajo condiciones que garanticen el orden público en las mesas... También ordenó la sentencia, declarar la nulidad del acta de escrutinio departamental de Vaupés, calendada en marzo de 2002 y en el numeral tercero de esa sentencia, se dispuso que una vez celebradas esas "elecciones complementarias", se procederá a escrutinio general, luego de lo cual deberán declararse electos los nuevos representantes a la Cámara por esta circunscripción departamental.... en el numeral cuarto del mencionado fallo, se dispuso CANCELAR las credenciales de los señores FABIO ARANGO TORRES Y JAVIER MIGUEL VARGAS CASTRO, como representantes a la Cámara por la circunscripción territorial del Vaupés, para el período 2002-2006, como consecuencia directa de la nulidad del ato de escrutinio emitido en mazo de 2002."
Prosigue el libelo afirmando que sólo hasta el 17 de diciembre de 2003 el Gobierno Nacional convocó para el 15 de febrero de 2004 a elecciones complementarias para Cámara de Representantes en el Departamento de Vaupés. Por lo anterior, "durante las sesiones ordinarias del Congreso de la República adelantadas desde el 20 de julio de 2003 hasta diciembre de 2003, en las cuales fue estudiada y aprobada la Ley aquí demandada, NO estuvo representado el DEPARTAMENTO DE VAUPÉS dentro de la Rama Legislativa".
La anterior situación, a juicio de los demandantes, implica el que la Ley que acusan resulte violatoria "por causa del trámite legislativo" de los artículos 1°, 2° 4°, 13, 29, 40, 114, 132, 133, 149 y 176 de la Carta, "entre otros".
- En cuanto a la presunta violación del artículo 1° superior, indican que dicha norma señala que Colombia es una República unitaria y participativa, por lo cual "todos los nacionales tenemos derecho a participar en todo aquello que a ella le incumbe." Si ello es así, a todos los pobladores del Vaupés se les debe garantizar el derecho a estar permanentemente representados en la Rama Legislativa. Por lo tanto, el haber tramitado la Ley acusada sin la participación de los dos únicos representantes a que tienen derecho el Departamento del Vaupés rompe el principio de República Unitaria.
- Respecto del desconocimiento del artículo 2° superior, aducen que dicha norma señala como fines esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y el de facilitar a todos la participación de todos en las decisiones que los afectan. Al parecer de los demandantes dicha preceptiva constitucional resulta desconocida por el trámite impartido a la Ley 848 de 2003, dado que dicho trámite negó a los ciudadanos residentes en el Departamento de Vaupés el derecho a participar por medio de sus representantes en la adopción de la referida Ley. Lo anterior conlleva adicionalmente la violación del "principio de integridad territorial".
- En cuanto a la prevalencia de la Constitución sobre cualquier otra norma, prevalencia a la que se refiere el artículo 4° de la Carta, la demanda señala que ella se ve desconocida, pues la decisión judicial del Consejo de Estado tiene "efectos que superan -con creces- la normativa Constitucional, quitándole todo efecto a lo dispuesto en el art. 176 Supremo, donde se estipula que la Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales y que cuando menos habrá dos representante por cada circunscripción territorial." Agrega que en ninguna parte está revisto que la Rama Legislativa pueda actuar sin estar válidamente integrada.
- Sobre la presunta violación del artículo 13 de la Constitución, referente al derecho a la igualdad, estiman que "ante la decisión judicial de cancelar las pluricitadas credenciales parlamentarias... ninguna autoridad de las llamadas a efectuar las elecciones complementarias actuaron con celeridad para evitar la descomposición del Congreso, conduciendo a que se vulnerara este derecho fundamental, en atención a que era obligación del Estado garantizar al Departamento de Vaupés y a sus residentes igual trato electoral que el dado a cualquier otro Colombiano, mediante la celebración pronta y oportuna de las elecciones complementarias ordenadas judicialmente."
- De otro lado, los artículos 40 y 176 constitucionales resultarían desconocidos por cuanto el primero se refiere a los derechos políticos de los ciudadanos, entre ellos el de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, para lo cual puede elegir y ser elegido, así como tener iniciativa en las corporaciones públicas; el trámite de la Ley acusada sin la presencia de los representantes del Vaupés, estiman los demandantes, viola esos derechos fundamentales. Además, implica el desconocimiento del artículo 176 superior, pues dicha norma dice que esa entidad territorial tendrá derecho, cuando menos, a dos representantes en la Cámara de Representantes, "precepto vulnerado por el Consejo de Estado al proferir la sentencia anulatoria del escrutinio".
En cuanto a la opinión relativa a la ineptitud de la demanda, el Ministerio intervinente expresa que ella incurre en una imprecisión técnica ostensible, pues "discute la constitucionalidad de unas normas... sin fundamentar a fondo su inexequibilidad, sino simplemente diciendo que son inexequibles, sin mayores explicaciones ni razonamientos jurídicos." En tal virtud, considera que no es posible adelantar un juicio de inconstitucionalidad, por lo cual la Corte no debe proferir un fallo de fondo.
No obstante lo anterior, la intervención entra a referirse al carácter colegiado de las decisiones del Congreso de la República. Dicho carácter colegiado, señala, lleva a que la Constitución se refiera al "Congreso de la República", al "Senado", a la "Cámara", a las "comisiones constitucionales", etc, y no a cada uno de sus miembros. Agrega que en ningún artículo de la Constitución ni del Reglamento del Congreso se estipula que por el hecho de que los representantes a la Cámara por un departamento no hayan participado en la discusión y elaboración de una ley, la misma adolezca de vicios de inconstitucionalidad. Por el contrario, los principios que gobiernan la actividad legislativa están presididos por la regla de las mayorías, piden solamente que se conforme el quórum deliberatorio y el decisorio y no exigen la presencia de la totalidad de los miembros de la Corporación para la discusión a adopción de las leyes.
Así la cosas, el interviniente recuerda que, en el presente caso, si la Corte llegara a declarar inexequible la Ley acusada, regiría el presupuesto del año anterior, con gran repercusión en el funcionamiento de la Administración y del sector público en general, teniendo en cuenta que las facultades del Gobierno Nacional estarán limitadas a la repetición del presupuesto el año anterior, "reduciendo gastos y en consecuencia suprimiendo o refundiendo empleos." Agrega que, por efectos de esta situación, se eliminarían muchos nuevos proyectos de inversión, de los cuales cita ejemplos, y se dejarían de percibir recursos incluidos en el presupuesto vigente.
Con fundamento en lo anterior, el concepto fiscal aborda el estudio el bicameralismo colombiano, señalando que se trata de uno de carácter "asimétrico", en cuanto presenta diferencias en la manera de elegir a los miembros de cada una de las dos cámaras; no obstante, dicho bicameralismo es "congruente" en cuanto a casi todos los demás asuntos del régimen de cada una de las corporaciones legislativas, que presentan prácticamente identidad la regulación de sus facultades; entre tales asuntos congruentes estarían la elección en forma directa, el período y la forma de renovación, las facultades legislativas y las de control político, los mecanismos de solución de controversias, etc. Las "asimetrías" entre una y otra cámara se darían en temas como la iniciativa en ciertos asuntos legislativos, las normas sobre inicio de trámite en determinada cámara, las funciones de nominación de ciertos cargos públicos, las autorizaciones que otorga en Senado para ciertos asuntos, la facultad de la cámara de fenecer la cuenta general del presupuesto, las distintas atribuciones en materia judicial etc.
De este examen comparativo entre el régimen de cada una de las cámaras congresionales, la vista fiscal concluye que "el bicameralismo colombiano respecto al proceso legislativo y el control político, es simétrico, lo cual significa que las funciones legislativas que realizan cada una de las cámaras no se diferencian en lo sustancial, y por el contrario el trámite legislativo es reiterativo, sin marcar distancia alguna en las etapas legislativas que se adelantan en una y otra cámara. Así mismo, las divergencias se resuelven en igualdad de condiciones, sin que exista prevalencia de una de las cámaras en la resolución de las controversias presentadas en relación con un proyecto del ley."
En un acápite independiente, el concepto del Ministerio Público se refiere a la forma de representación del bicameralismo en Colombia y en el mundo. Al respecto indica que dentro del contexto de los regímenes democráticos contemporáneos existen dos criterios de representación que se reflejan en la composición de las cámaras: el primero es el criterio "demo-orientado", ajustado al principio democrático; el segundo es el criterio "terra-orientado". El primero supone un voto per cápita, y el segundo implica igualdad de representación por cada división política territorial, llámese Estado, Distrito, Departamento, Provincia, etc, "es decir, que la distribución de los escaños en las cámaras bajas es directamente proporcional al número de habitantes, mientras que en las cámaras altas corresponde a un criterio estrictamente territorial: dos senadores por distrito o departamento sin importar la población.
Dicho lo anterior explica que con la circunscripción nacional del Senado el constituyente pretendió debilitar los círculos políticos establecidos por décadas en cada una de las entidades territoriales. No obstante, agrega, "lo pretendido por el constituyente no tuvo la trascendencia, y los Senadores, en la práctica, con algunas excepciones, que no inciden de manera alguna en la composición y la conformación de las mayorías en el Senado de la República, son elegidos por las territorialidades de donde son oriundos, ya por poner en funcionamiento lo que se ha denominado "micro empresas electorales" o debido a la multiplicidad de listas que se presentan en cada elección." Esta situación, dice el señor Procurador, "se ha querido enderezar mediante el Acto Legislativo N° 1 de 2003, en donde se reforman aspectos relacionados con los partidos políticos"... con el fin de que "se reagrupen de manera ordenada y en el caso del Senado que refleje que su composición es nacional, y no ataviada a los intereses de los "caciques regionales".
Para concluir, la vista fiscal reitera como a su juicio la elección de la Cámara de Representantes corresponde a un sistema mixto, que atiende tanto a criterios territoriales como democráticos. Sin embargo, tratándose de departamentos que corresponden a los antiguos territorios nacionales, "el factor territorial es el único de distribución de curules, pues por su número de habitantes, no pueden acceder a más curules."
2. Conforme se expuso en el acápite de Antecedentes, la demanda plantea que, dado que dentro del lapso que corrió entre la cancelación judicial de las credenciales de los representantes a la Cámara por el Departamento de Vaupés y la nueva elección para llenar estas vacantes, dicho Departamento careció de representación en el Congreso de la República, la ley demandada resulta inconstitucional, pues al haber sido aprobada en ese tiempo, el trámite de su expedición desconoció que Colombia es una república unitaria y participativa, que reconoce la soberanía popular, en la que todos los ciudadanos tienen derecho a estar representados en la corporación legislativa y a participar de esta manera en la adopción de las decisiones que los afectan; así mismo, estima que la circunstancia de que la ley demandada haya sido tramitada cuando el Departamento de Vaupés no tenía representantes en la Cámara acarrea la violación del derecho a la igualdad de los ciudadanos residentes en ese Departamento, pues ellos tenían el mismo derecho que los demás a estar representados en el Congreso cuando se aprobó la ley que acusan; también considera la demanda que se desconoció el derecho al debido proceso, pues las reuniones del Congreso fuera de las condiciones constitucionalmente previstas originan la nulidad de sus actuaciones. Dado que el artículo 176 superior señala que el Departamento de Vaupés tendrá como mínimo dos representantes en la Cámara, el hecho de haber sesionado sin esta representación para expedir la ley acusada ocasiona la nulidad de lo actuado, y por lo tanto la inconstitucionalidad de la ley 848 de 2003, "por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004".
Dentro de estos requisitos, tratándose de demandas incoadas por vicios de trámite en la expedición de las leyes, el numeral 4° del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 impone al demandante el señalar de manera concreta cuál es el procedimiento constitucional o reglamentario que ha sido transgredido y en qué consistió la trasgresión, es decir cuál es el trámite que se incumplió o se cumplió en forma incompleta, inconstitucional, irreglamentaria o extemporánea; sobre este último punto, en aplicación del numeral 3° del artículo 2° del mismo Decreto, la demanda debe exponer las razones por las cuales los textos constitucionales u orgánicos relativos a las ritualidades que deben cumplirse para la expedición de las leyes se estiman violados; aquí, además, la Corte ha dicho que las razones presentadas por el actor deben ser "claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes"[1].
3. En la presente oportunidad, prima facie la Corte observa que en la demanda los actores afirman que no formulan ningún cargo de inconstitucionalidad por el contenido mismo de la Ley 848 de 2003, "por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004". Sus reparos, dicen ellos, tienen que ver que ver con la forma en la que se expidió dicha ley; en este sentido los actores indican que la acusan "por la existencia de vicios en su procedimiento formativo". Sin embargo, la demanda no indica expresamente ninguna norma constitucional u orgánica descriptiva del trámite -o de una parte de él- que debe surtir un proyecto de ley -y específicamente el de ley anual de presupuesto- para convertirse en ley de la República. Sin embargo, la acusación asevera que, como consecuencia de una Sentencia de nulidad electoral proferida por el h. Consejo de Estado, la ley acusada es inconstitucional pues al momento de su expedición el Departamento de Vaupés no estaba representado en la Cámara de Representantes, desconociendo con ello el artículo 176 de la Constitución conforme al cual en esa Corporación legislativa debe haber por lo menos dos representantes por cada circunscripción electoral. De este hecho la demanda deduce, como consecuencia, la vulneración de otras normas constitucionales cuales son los artículos 1°, 2° y 3° superiores, en cuanto se refieren a la forma unitaria y participativa del Estado colombiano y a la fórmula de soberanía popular acogida por la Constitución; así mismo, la falta de representación de Vaupés acarrearía la violación de derecho a la igualdad y al debido proceso de los ciudadanos de dicho Departamento.
Visto la anterior, la Corte considera que en realidad se trata de una demanda que plantea un cargo relativo a la falta de participación política del Departamento de Vaupés en la adopción de la Ley acusada, causada por una decisión judicial del h. Consejo de Estado, lo cual ocasionaría la invalidez de la actuación del Congreso por no encontrarse conformado según la regla constitucional recogida en el artículo 176, dado que, según artículo 149 ibidem, que también menciona la demanda, "(t)oda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez." En realidad la acusación discute la forma en que fue tramitada y aprobada la ley acusada, argumentando que el Congreso no estaba debidamente conformado para el momento en que lo hizo.
"El rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo."[3]
Mediante Sentencia proferida el 11 de octubre de 2002 por la Sección Quinta del h. Consejo de Estado[5], se declaró la nulidad del acto de elección de los doctores Fabio Arango Torres y Javier Miguel Vargas como representantes a la Cámara de Representantes por la circunscripción electoral de Vaupés para el período 2002-2006, por cuanto en los municipios de Taraira y Carurú, el corregimiento de Acaricuara y las inspecciones de Yapú y Yarupari "los miembros de la guerrilla destruyeron los documentos electorales, amenazaron a la población e indicaron que en esos municipios e inspecciones no habrían elecciones."[6]
Según los hechos que se relatan en la Sentencia en comento, y que se encontraron probados dentro de la misma, (i) el 10 de marzo de 2002 se llevaron a cabo en todo el país las elecciones para elegir Senadores y Representantes a la Cámara para el período 2002 – 2006; (ii) el Departamento de Vaupés está conformado por los municipios de Mitú, Carurú y Taraira. El primero cuenta con 800 ciudadanos aptos para votar en las inspecciones de Acaricuara, Yapú y Yuruparí. En el segundo funcionan cuatro mesas de votación, de las cuales tres están situadas en la cabecera municipal y una en la Inspección Bocas de Arara, y cuenta con un total de 1209 ciudadanos aptos para votar. Finalmente, en el Municipio de Taraira son aptos para sufragar 693 ciudadanos; (iii) el día de las elecciones, un grupo de personas uniformadas e identificadas como miembros de la guerrilla -FARC-EP- se presentaron en las registradurías Departamental de Vaupés y municipales de Carurú y Taraira, para decomisar e incautar tarjetas electorales y papelería de la Registraduría. Al mismo tiempo, anunciaron a las autoridades electorales y a toda la población que "no habría votaciones en el municipio". Para intimidar a los habitantes hicieron disparos al aire; (iv) lo anterior fue conocido por los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil en el Departamento del Vaupés, el Gobernador del Departamento del Vaupés, el Ministro del Interior, los funcionarios públicos de Mitú, los alcaldes de los tres municipios del departamento, la Policía Nacional, el Defensor del Pueblo, el Fiscal Seccional 30 y la población en general; (v) la violencia ejercida por la guerrilla impidió votar a muchos ciudadanos.
"... la Sala encuentra probado que el 10 de marzo de 2002 no se desarrolló el debate electoral en los municipios de Carurú y Taraira y en 4 mesas de votación situadas en un corregimiento y dos inspecciones del municipio de Mitú, por cuanto grupos al margen de la ley destruyeron documentos electorales, incluyendo las tarjetas electorales, e intimidaron a la población para impedir que votaran. En consecuencia, la elección de los 2 Representantes a la Cámara por la circunscripción del Departamento del Vaupés no contó con la participación de los ciudadanos inscritos en esas localidades, por circunstancias ajenas a la voluntad de los electores.
"Pues bien, la causal de nulidad de las actas de escrutinio por ejercicio de violencia está prevista en el artículo 223, numeral 1º, del Código Contencioso Administrativo, de la siguiente manera:
1º) Cuando se haya ejercido violencia contra los escrutadores o destruido o mezclado con otras las papeletas de votación, o éstas se hayan destruido por causa de violencia"
"... en reciente oportunidad esta Sala expresó que aunque la norma se refiere exclusivamente a la violencia que se ejerce sobre los escrutadores, esto es, no involucra a los electores ni a otras autoridades, lo cierto es que "existen otras disposiciones que permiten inferir que los votos depositados por personas sometidas a la coacción física o sicológica son nulos y, por lo tanto, son nulas las actas de escrutinio que registran esa votación irregular"[7]
"... existen otras disposiciones que permiten inferir que se puede generar la nulidad de una elección cuando se prueba la ausencia de participación ciudadana en una determinada elección popular por razones ajenas a su propia voluntad y atribuibles a circunstancias que el Estado debe evitar. No obstante, para llegar a esa conclusión es importante precisar antes que, como lo ha expresado esta Sala en anteriores oportunidades, "los actos de elección y nombramiento se pueden declarar nulos por las causales de violación de norma superior, de incompetencia de la autoridad que profiera el acto, de expedición irregular y desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, de falsa motivación y por desviación de poder. Esto quiere decir que, además de las causales generales anteriores, los actos que declaran una elección de carácter popular, como ya se anotó, se pueden anular por las causales de los artículos 223, 227 y 228 del C.C.A.. Y los de nombramiento y de elección expedidos por corporaciones públicas también pueden ser demandados adicionalmente por las causales establecidas en el artículo 228 del C.C.A."[8].
"De modo que cuando los ciudadanos no pueden participar en una determinada elección de carácter popular por razones ajenas a su propia voluntad y atribuibles a circunstancias que el Estado debe garantizar que no ocurran, sin lugar a dudas, se vulnera el derecho fundamental de participar en la conformación del poder político y de elegir consagrado en el artículo 40 de la Constitución Nacional. Y si los afectados con esas circunstancias especiales que impidieron su participación en las elecciones, constituyen la mayoría de las personas aptas para votar, se presenta la situación de que la violación del derecho fundamental de aquellas, sin lugar a dudas, produce incidencia en el acto de elección, pues este, como consecuencia de la escasa participación ciudadana, no contiene la expresión de voluntad de esa mayoría"[9]
Así pues, si bien la representación en nuestra Cámara de Representantes no obedece a la necesidad de que las entidades territoriales se encuentren representadas como tales y en igualdad de condiciones dentro del órgano legislativo -a la manera en que sucede en las cámaras representativas de los estados asociados en los estados federales-, dicha representación democrática sí toma en consideración factores territoriales para asegurar que la población de cada circunscripción (no la circunscripción misma) tenga verdadera oportunidad de influir en el trabajo legislativo. Por ello le asiste razón al señor Procurador cuando examinando el artículo 176 superior dice que el sistema de elección de la Cámara de Representantes responde a un mecanismo que atiende tanto a criterios territoriales como democráticos, pero que, tratándose de departamentos que corresponden a los antiguos territorios nacionales, como el Vaupés, "el factor territorial es el único de distribución de curules, pues por su número de habitantes, no pueden acceder a más curules." [13]
El que las elecciones sean "libres" quiere decir varias cosas: (i) que en ellas se dé participación en igualdad de condiciones a todas las corrientes de opinión interesadas en postular candidatos, es decir que se produzcan dentro de un espacio de pluralismo político institucionalmente garantizado; (ii) que la regla general sea la posibilidad de participación de todos los ciudadanos en calidad de electores, es decir que opere el llamado "sufragio universal"[16]; (iii) que dichas elecciones no estén afectadas de fraude; y, (iv) que no se vean manipuladas ni coartadas por ninguna razón política o social.
"En el Estado de Derecho[17], el ejercicio individual y colectivo del derecho al voto, está sujeto a condiciones normativas que establecen las condiciones de validez, tanto del voto individual, como de la actividad electoral en sí considerada. La democracia precisa de tales condiciones, a fin de garantizar que la decisión contenida en el voto sea una genuina expresión de la voluntad individual y no el producto del ejercicio de poderes sobre la persona. Se busca rodear de garantías, pues, el ejercicio libre del voto, apunta a alcanzar condiciones de transparencia máxima en el proceso electoral. La Corte ha destacado cómo la Constitución de 1991 supuso una apuesta a favor de una mayor apertura democrática y un refuerzo a la garantía de transparencia del voto. En punto a este último asunto indicó:
"Adicionalmente, y con el fin de brindar mayores garantías a la transparencia del voto, es decir, a la voluntad de los ciudadanos representada en las urnas, se le concedió rango constitucional a la organización electoral (C.P. arts. 263 ss.) - la cual fue elevada simultáneamente a la categoría de organismo independiente y autónomo (C.P. arts. 113 y 120) -, e incluso, con el objeto de garantizar de manera más clara el libre ejercicio del voto, se reglamentó constitucionalmente que éste se efectuaría en cubículos secretos y a través de tarjetas electorales suministradas por la organización electoral."[18]" [19]
"La existencia de estas condiciones normativas implica la posibilidad de controlar jurídicamente la validez del voto y de las elecciones. No basta con la mera expresión de la voluntad popular. Es menester que dicha voluntad se haya expresado conforme al ordenamiento jurídico, de suerte que cualquier desconocimiento de las prescripciones en la materia, acarrean la nulidad de las elecciones o del voto individualmente considerado."
9. En nuestro régimen constitucional, para efectos de preservar la legalidad del proceso eleccionario y también la pureza del sufragio, la Constitución Política asigna funciones a las autoridades electorales, en especial al Consejo Nacional Electoral al que corresponde velar por el desarrollo de todos los procesos electorales en condiciones de plenas garantías (C.P Art. 265). Con la misma finalidad, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo compete la guarda judicial de la libertad del sufragio, asunto que, como se dijo, constituye la condición sine qua non de existencia de un régimen representativo y democrático como el nuestro. Concretamente, para lo que interesa a esta causa, al Consejo de Estado se le ha atribuido entre otros asuntos electorales la función de conocer privativamente y en una sola instancia de los juicios contra la elección de senadores y representantes. Como es sabido, cualquier ciudadano puede incoar demanda directa[20] por la vía jurisdiccional contra los actos y decisiones de las corporaciones electorales a fin de que se declare su nulidad[21]; la acción respectiva, llamada "acción electoral", puede interponerse por la trasgresión de las disposiciones que regulan lo relacionado con los procesos y decisiones electorales o por el desconocimiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades que afecte a los elegidos.
Para lo que interesa a la definición del presente proceso de constitucionalidad, debe destacarse que entre las causales por las cuales procede la declaración de nulidad del acta de una elección se encuentra la prevista en el artículo 223 numeral 1º del Código Contencioso Administrativo, según la cual "(L)as actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral son nulas ... "Cuando se haya ejercido violencia contra los escrutadores o destruido o mezclado con otras las papeletas de votación, o éstas se hayan destruido por causa de violencia"; causal ésta que ha sido interpretada por el h. Consejo de Estado, como referida también al caso en que la violencia se ejerce sobre lo electores. (Ver supra, consideración N° 5).
"ARTICULO 226. Declarada en la forma que se expresa en los artículos siguientes la nulidad de un registro o de un acta, según el caso, deberá ordenarse que se excluyan del cómputo general los votos en él contenidos."
"La declaratoria de nulidad de la elección de un principal no afecta a los suplentes si la causa de la nulidad fuere la carencia de alguna calidad constitucional o legal del candidato o su inhabilidad para ser elegido. Igualmente, la nulidad de la elección de los suplentes o de algunos de éstos no afecta al principal ni a los demás suplentes, según el caso.
"Cuando se declare la nulidad de la elección del principal que encabezó una lista, por las causas señaladas en el inciso anterior, se llamará a ocupar el cargo al primer suplente de la lista." [22]
"ARTICULO 278. Reemplazo. La falta absoluta de un Congresista con excepción de la declaración de nulidad de la elección, a lo cual se atenderá la decisión judicial, autoriza al Presidente de la respectiva Cámara para llamar al siguiente candidato no elegido en la misma lista del ausente, según el orden de inscripción, y ocupar su lugar. En este evento el reemplazo deberá acreditar ante la Comisión de Acreditación Documental su condición de nuevo Congresista, según certificación que al efecto expida la competente autoridad de la organización nacional electoral." (Subraya fuera del original)
La norma transcrita hace ver que en los casos de falta absoluta por declaración de nulidad de la elección de un congresista no siempre se autoriza a llamar a llenar la vacante al siguiente candidato no elegido; por eso indica que esta posibilidad depende de "la decisión judicial" , con lo cual está aludiendo a que en ciertos casos -nulidad por causales alusivas a circunstancias personales del elegido- cabe tal llamamiento, pero en otros no - aquellos en que la nulidad afecta a toda la lista.
Sin entrar en el examen detallado de las funciones que según el articulo 150 superior competen al órgano legislativo, puede decirse que en cumplimiento de la actividad de expedir las leyes el Congreso ejerce un papel de impulsión y conducción política de toda la colectividad nacional hacia ciertas metas congruentes con los planes de desarrollo; pero también mediante la expedición de las leyes el legislativo delimita y orienta concretamente la actividad de las autoridades públicas, que en todo momento deben actuar dentro del marco fijado por la ley; en particular delimita la acción ejecutiva que, como es sabido, entre otras cosas consiste en "hacer cumplir las leyes". Pero además, al Congreso compete ejercer una función de control político sobre el Gobierno que, dentro del clásico sistema de pesos y contrapesos inaugurado por el liberalismo político, resulta indispensable como garantía de las libertades públicas. Este control no se reduce a la posibilidad de hacer citaciones a los ministros y pedirles informes para debatir la gestión gubernamental, sino que se extiende también a otros ámbitos de la actividad de la Administración: ciertamente, en cumplimiento de la función legislativa el Congreso ratifica los compromisos internacionales adquiridos por el Ejecutivo en representación del Estado, ejerce un control de tipo presupuestal sobre la Administración a través de la aprobación de la ley anual de presupuesto en donde se fijan límites y se establecen prioridades para el gasto público, y además mediante ley el Congreso autoriza la contratación pública nacional; también mediante ley interviene la economía, etc. De otro lado, por fuera de la actividad legislativa, al Congreso le corresponde una función nominadora de ciertos cargos importantes para el adecuado funcionamiento del poder público, y finalmente el ejercicio del poder constituyente secundario que lo autoriza para expedir actos reformatorios de la Constitución.
Declarar EXEQUIBLE la Ley 848 de 2003, "por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004", únicamente por los cargos examinados en la presente Sentencia.

References: artículo 2
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 13
 artículo 176
 resolución 
 artículo 176
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 176
 artículo 176
 artículo 149
 artículo 223
 artículo 228
 artículo 40
 artículo 176
 artículo 223