Source: http://contratacionestatal.blogspot.com/2012/
Timestamp: 2017-04-29 09:31:17+00:00

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La dualidad que se genera como consecuencia de la existencia de contratos estatales regidos por el estatuto general de la contratación y contratos estatales regidos por el derecho privado es causa de múltiples problemas. Algunos de ellos se han ido solucionando, como ocurre con los relacionados con la jurisdicción competente para conocer de los conflictos derivados de loa miamos. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (ley 1437 de 2011) fue claro al preceptuar en su artículo 104 que los procesos "relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado", son de conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Otros asuntos siguen siendo fuente de discusión como ocurre con la posibilidad que tienen las entidades excluidas del Estatuto General de la Contratación Estatal (ley 80 de 1993 y ley 1150 de 2007) de aplicar multas. Bien es sabido que la mayoría de las veces las entidades estatales sometidas al derecho privado las pactan y en no pocas ocasiones las aplican. Esta es la situación de empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta, empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, empresas del sector eléctrico, empresas sociales del Estado, etc. No deja de ser un absurdo que estas entidades se encuentren sometidas preponderantemente al derecho privado en su gestión contractual, pero que simultáneamente quieran continuar gozando de potestades públicas en desarrollo de la gestión contractual. Si bien es cierto que la ley 1150 de 2007 otorgó a las entidades públicas la facultad de imponer multas, también lo es que esa facultad se limitó única y exclusivamente a las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, como claramente lo dispuso en el inciso segundo del artículo 14 cuando dispuso lo siguiente: "En desarrollo de lo anterior y del deber de control y vigilancia sobre los contratos que corresponde a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, tendrán la facultad de imponer las multas que hayan sido pactadas con el objeto de conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones".
Recientemente el Consejo de Estado, a través de la Sección Tercera, rectificó la posición asumida en sentencias anteriores y fijo como criterio que la posibilidad de aplicar multas requiere el otorgamiento expreso de la facultad para hacerlo, negando la posibilidad de que las entidades puedan imponer multas alegando el "poder de autotela" (sentencia del 29 de marzo de 2012, magistrado ponente Danilo Rojas Betancourth, expediente 20.397). En ellas se explicó lo siguiente: "25. De tal manera que, para que las autoridades puedan ejercer la función administrativa a través de la facultad de autotutela declarativa, esto es, para que puedan expedir actos administrativos como decisiones unilaterales de obligatorio cumplimiento para los administrados, ellas deben estar dotadas de competencia y contar con la autorización constitucional o legal expresa para tomar ese tipo de decisiones. Dicho de otro modo, primero debe contar la administración con la competencia, para poder ejercer luego la autotutela declarativa, siendo aquella, presupuesto obligado de ésta. Así lo aclaró la Sala en pasada ocasión, al manifestar:
Así lo definió con claridad la Sección Tercera del Consejo de Estado , tal como se evidencia en la sentencia del 23 de septiembre de 2009 correspondiente al expediente 24.639 de la cual fue magistrada ponente Myriam Guerrero Escobar, y en la cual se explicó lo siguiente: "La falta de competencia de la entidad estatal para imponer multas al contratista mediante acto administrativo.
El abogado Sandro Calderón me envió esta sentencia donde se hace un análisis de la naturaleza del AIU, para efectos de establecer las bases de la indemnización que debía recibir como consecuencia de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo que declaró desierta una licitación. La sentencia fue proferida por la sección tercera del Consejo de Estado el 14 de octubre de 2011, radicada con el número interno 20.811 y tuvo como ponente a la magistrada Ruth Stella Correa Palacio.
El texto pertinente de la sentencia es el siguiente: "Frente a la utilidad que esperaba la demandante de haber sido la adjudicataria -lucro cesante-, tal concepto se limita precisamente sólo a la utilidad y no a los demás conceptos que conforman el A.I.U. del valor total de la oferta, como lo son la administración y los imprevistos, pues en realidad los mismos no hacen parte de la ganancia o remuneración o utilidad que por sus servicios percibe el contratista.
Hace unos días escribí un artículo sobre la regulación de la capacidad residual contenida en el decreto 734 de 2012 (ver SOBRE LA CAPACIDADRESIDUAL DE CONTRATACION EN EL DECRETO 734 DE 2012), en el que afirmaba que “partiendo lógicamente de la presunción de buena fe, debemos suponer que la regulación contenida en el decreto 734 de 2012 constituye un error involuntario y que ningún interés subjetivo inspiró a sus redactores con el fin de excluir a ciertos contratistas y beneficiar a otros”. Ante los torrentes de críticas, este decreto fue reformado mediante el decreto 1397 de 2012; sin embargo, continúan oyéndose las quejas provenientes de diferentes sectores frente a la nueva regulación, motivo por el cual es oportuno preguntarnos si las deficiencias del mismo constituyen realmente de un error involuntario.
Pues bien, el decreto 1397 de 2012 quiso enderezar el entuerto cometido, estableciendo en el inciso primero del artículo primero, el siguiente mecanismo para calcular la capacidad residual para el contrato de obra: “1. Capacidad residual para el contrato de obra. Es el resultado de restar al indicador capital de trabajo del proponente a 31 de diciembre del año anterior a la fecha de presentación de la propuesta, acreditado y registrado en el RUP, los saldos de los contratos de obra que a la fecha de presentación de la propuesta el proponente directamente, y a través de sociedades de propósito especial, consorcios o uniones temporales en los cuales el proponente participe, haya suscrito y se encuentren vigentes, y el valor de aquellos que le hayan sido adjudicados, sobre el término pendiente de ejecución de cada uno de estos contratos. El término pendiente de ejecución deberá ser expresado en meses calendario”.
Curiosamente las únicas que se verían beneficiadas serían las empresas nuevas que se constituyan con un importante capital y no tengan contratos en ejecución o contratos adjudicados, a pesar de lo cual pueden acreditar experiencia mostrando la de sus socios o asociados, según lo autoriza el inciso quinto del artículo 6.2.1.4. Ante esta situación surgen varias preguntas: ¿Por qué se abandonó el sistema de medición de la capacidad de contratación que ya estaba probado y aceptado por todos? ¿Es casual que hoy, simultáneamente con la nueva forma de medir la capacidad de contratación, basada en el capital de trabajo, se haya autorizado que para empresas nuevas pueda hacerse valer la experiencia de sus socios? ¿Será que con la nueva metodología, el Gobierno está buscando atraer nuevos capitales para la creación de nuevas empresas de construcción? Y en caso afirmativo ¿Cuáles son los capitales que el Gobierno busca atraer? El tiempo mostrará si las dudas que han surgido entre los contratistas tienen fundamento, lo cual se evidenciaría si se presenta una reducción importante en la pluralidad de oferentes que participan en las diferentes licitaciones, o si, al contrario, obedecen a un exceso de suspicacia frente a la gestión estatal. Publicado por
las autoridades ambientales y el libro “LEYES DEL MIEDO. MAS ALLA DEL PRINCIPIO
DE PRECAUCION” Lo
intervención que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ha venido realizando sobre el
proyecto del Túnel de Oriente y sobre otros proyectos de
infraestructura en el país se ha sustentado en la aplicación del “principio de
literatura especializada sobre este tema, me encontré con una obra cuyo título
resulta atractivo: LEYES DE MIEDO. MAS ALLÁ DEL PRINCIPIO DE PRECUACIÓN del
autor Cass R. Sunstein (editorial Katz, Buenos Aires, 2009). El autor explica
que en múltiples ocasiones las autoridades públicas actúan de manera irracional
dejándose llevar por el miedo y por presiones públicas, y terminan adoptando
medidas que son incoherentes pues “existen riesgos en todos los aspectos de las
situaciones sociales. Por tanto es paralizante, prohíbe las mismas medidas que
requiere. Debido a que los riesgos están en todas partes, el principio de
precaución prohíbe la acción, la inacción y todos los estadios intermedios”. Para
entender la realidad de esta afirmación, basta mencionar como ejemplo que la
ANLA al suspender todas las actividades y obras relacionadas con el proyecto
“Túnel de Oriente”, impidió que se continuaran haciendo la totalidad de las
actividades de medición del estado de los recursos naturales, como lo son las
fuentes de agua existentes (lo que se conoce como la “línea base ambiental”), y
a pesar de que se le solicitó expresamente que permitieran continuar realizando
estas actividades que eran indispensables para la evaluación posterior de las
reales consecuencias de la construcción del túnel se abstuvieron de
autorizarlas; así pues, acuden al principio de precaución por no tener certeza
sobre los reales efectos del túnel, pero prohíben las actividades de monitoreo
que posteriormente permitirán establecer cuales son sus reales efectos. Tal
como lo dice al autor citado, este principio es “paralizante, prohíbe las
mismas medidas que requiere”
libro analiza otros tópicos que vale la pena destacar: por ejemplo analiza como
las autoridades se dejan influenciar por el miedo de la comunidad que muchas
veces es promovido por “grupos de interés” y que luego crece como “un reguero
de pólvora”, lo que en este caso se evidenció en que los temores de algunos
pobladores del sector de Santa Elena fueron adoptados por grupos ambientalistas
que logran ser replicados por unos funcionarios del Municipio de Medellín y elevan
sus temores ante el Ministerio de Ambiente, llegándose al paroxismo de que el
propio Ministro de Ambiente declarara que con la construcción del Túnel se
ponía en riesgo el suministro de agua de Medellín, Envigado, Rionegro y Guarne,
desconociendo que sólo unos pocos pobladores de las zonas rurales de estos
municipios se surten de fuentes provenientes de la cuenca que será atravesada
por el futuro túnel. Resalta
también las consecuencias negativas de aplicar el principio de precaución
tomando como base “los peores escenarios” y no basándose en los escenarios probables
y racionales, lo que en el caso del Túnel de Oriente se ha evidenciado en la
tendencia a incrementar las exigencias ambientales para evitar que se repita la
experiencia negativa ocurrida en la Central de La Miel de ISAGEN, en donde se
presentaron mayores niveles de infiltración de los previstos durante la
construcción del túnel para el trasvase del Río Manso, sin tener en cuenta que
este fue un caso excepcional frente a las experiencias normales en este tipo de
este autor que “por estas razones, he criticado el principio de precaución, al
menos si esta idea se toma como una súplica para que se implemente una
regulación enérgica de aquellos riesgos que es improbable que se concreten…
Cuando, por ejemplo, un incidente en particular está “disponible”, en el
sentido de que se recuerda con facilidad (v.gr. el Rio Manso), las personas
tienden a preocuparse mucho más de lo necesario… La selectividad del peligro se
ve agravada por el descuido de la probabilidad, a través de las cuales las
emociones intensas llevan a las personas a concentrarse en los peores
escenarios sin tomar en cuenta la probabilidad de que ocurran… ¿Qué puede
hacerse como respuesta? Las autoridades reguladoras sensatas manejan el miedo
por medio de la educación y la información. El análisis del costo beneficio es
una herramienta en extremo útil, simplemente porque brinda una comprensión de
lo que está en juego, de lo que ha de ganarse y lo que ha de perderse con las
intervenciones regulatorias. Si una regulación ambiental costara mucho e
hiciera poco para mejorar la salud pública o el medioambiente, no hay razón
para adoptarla…”
que hemos visto en la práctica es que en función del principio de precaución, proyectos
como el Túnel de Oriente han sido suspendidos en espera de que la autoridad
ambiental defina qué estudios adicionales a los que fueron elaborados al
momento de otorgarse la licencia ambiental, deban solicitarse de manera
adicional a los existentes para lograr una plena certeza de que la construcción
del túnel no generará daños ambientales, certeza que va en contravía con la razón
de ser de las licencias ambientales como lo analizaremos a continuación.
LOS EFECTOS PARALIZADORES DERIVADOS DE LA
que sólo pueden ejecutarse proyectos frente a los cuales existe certeza de que
no causarán daños ambientales, es un pensamiento contradictorio con la
naturaleza misma de las licencias ambientales pues por definición legal ellas
sólo se requieren con relación a “un proyecto, obra o actividad, que de acuerdo
con la ley y los reglamentos pueda
producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio
ambiente o introducir modificaciones considerables o notorios al
paisaje…”. Esto significa que no puede pretenderse que una obra de
infraestructura carezca de efectos negativos frente al medio ambiente pues, por
definición, si requiere licencia, es porque puede producir un deterioro grave a
los recursos naturales renovables o al medio ambiente. Es por eso que el
objetivo principal de la licencia es imponer al beneficiario obligaciones para
que “la prevención, mitigación,
corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales del proyecto,
obra o actividad autorizada”
(artículo 3 del decreto 2820 de 2010).
principio de precaución, por naturaleza, es un principio paralizador pues a
través de él se busca impedir la aplicación de nuevas tecnologías o nuevos
desarrollos, cuando existen dudas sobre los efectos sobre las personas o el
medio ambiente. Este principio está previsto en el numeral 6 del artículo 1 de
la ley 90 de 1993 de la siguiente manera: “6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en
cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las
autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de
precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e
irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como
razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la
degradación del medio ambiente”.
anterior definición puede ser explicada de la siguiente manera: el desarrollo
tecnológico y la actividad económica puede ser generadora de riesgos para las
personas y el medio ambiente; en ciertas ocasiones no existe certeza científica
sobre la existencia de un riesgo sobre las personas o sobre el medio ambiente,
pero existen sospechas de que ese riesgo puede existir. Esto ocurre, por
ejemplo, con ciertos productos para el consumo humano que pueden ser
sospechosos de producir cáncer: el principio de precaución enseña que es
preferible prohibir su utilización así no se tenga certeza de que produce
cáncer, a permitir su uso monitoreando sus efectos para que, de pronto, al cabo
de los años resulte que sí era cancerígeno. Por tal motivo, esta falta de
certeza sobre la existencia del riesgo no debe impedir que se tomen medidas de
regulación que puedan ayudar a prevenir la afectación de las personas o el
típico del principio de precaución es que existe un alto nivel de incertidumbre
sobre la real existencia del riesgo pero, a pesar de esa incertidumbre, resulta
aconsejable que el Estado adopte medidas para evitar que ese riesgo se llegue a
tratamiento diferente debe dársele a las actividades frente a las cuales ya
existe el suficiente conocimiento científico sobre cuales son sus efectos
reales: en el mundo moderno ninguna autoridad niega una licencia ambiental para
la construcción de una central hidroeléctrica a pesar de los efectos negativos
que tiene frente a las poblaciones que tendrán que ser reubicadas por la
inundación de las tierras donde viven, o por la pérdida de la vegetación o el
desplazamiento de la fauna nativa. Ante estos daños se ordenan medidas de
prevención o en el peor de los casos de compensación pero el proyecto no es
es así pues la legislación ambiental parte del supuesto de que ciertas
actividades, como la construcción de obras de infraestructura, generan afectaciones
de diferentes niveles, pero no por ello se prohíbe la ejecución de las mismas;
al contrario, dependiendo del nivel de intensidad de dichas afectaciones, prevé
la utilización de prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de
los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada.
por ese motivo que la legislación vigente (decreto 2820 de 2010, artículo 1)
define las medidas de compensación, corrección, mitigación y prevención de la
Medidas de compensación: Son las acciones
dirigidas a resarcir y retribuir a las comunidades, las regiones, localidades y
al entorno natural por los impactos o
efectos negativos generados por un proyecto, obra o actividad, que no puedan
ser evitados, corregidos, mitigados o sustituidos.
Medidas de corrección: Son las acciones dirigidas
a recuperar, restaurar o reparar las
condiciones del medio ambiente afectado por el proyecto, obra o
Medidas de mitigación: Son las acciones dirigidas
a minimizar los impactos y efectos
negativos de un proyecto, obra o actividad sobre el medio ambiente.
Medidas de prevención: Son las acciones
encaminadas a evitar los impactos y
efectos negativos que pueda generar un proyecto, obra o actividad sobre
imposición de este tipo de medidas como consecuencia de una licencia ambiental
para la construcción de una obra de infraestructura es consecuencia el
“principio de prevención” y no del “principio de precaución”.
doctrina explica que el principio de precaución sólo procede ante situaciones
de “ignorancia” debido a la falta de certeza científica sobre los efectos de
determinada actividad humana, mientras que ante actividades cuyos riesgos son
conocidos debe obrar el principio de prevención.
entonces afirmarse que hoy en día se desconocen cuales son los riesgos
derivados de la construcción de un túnel cuando este tipo de obras ha sido
ejecutada y estudiada por siglos? La respuesta tiene que ser negativa; sin
necesidad de ser especialista, se sabe de antemano que la construcción de un
túnel puede generar un riesgo frente al abatimiento de las aguas superficiales,
fenómeno cuya producción depende de las condiciones geológicas del macizo donde
se construye el túnel; así pues, es imposible saber de antemano si determinado
cauce o nacimiento de agua se verá afectado de manera particular, pero no es a
esta falta de certeza a la que se refiere la normatividad vigente para
justificar la utilización del principio de precaución: es a la falta de certeza
científica sobre los efectos de la actividad como lo sería la construcción misma
entonces de antemano cuales son los riesgos derivados de la construcción de un
túnel, no tiene justificación acudir al mecanismo extremo del principio de
precaución, que como ya dijimos es de naturaleza paralizadora, pues lo que debe
hacerse es acudir a las medidas de prevención, mitigación, corrección y en, en
el peor de los casos, compensación que la ley prevé como uno de los componentes
fundamentales de la licencia ambiental.
debe acudirse al principio de precaución para ordenar la suspensión de obras ya
licenciadas justificado en los temores de la comunidad ni mucho menos en la
presión de los grupos de interés que se oponen a cualquier tipo de desarrollo
bajo el supuesto de la defensa a ultranza del medioambiente.
gran inquietud ha generado la disposición contenida en el decreto 734 de 2012 a
través de la cual se define la capacidad residual de contratación en función del
indicador financiero “capital de trabajo”. Según lo dispone el numeral 1 del
artículo 6.1.1.2, la capacidad residual para la contratación de cualquier obra
“Es el indicador que resulta de restarle al
indicador financiero de capital de trabajo, la sumatoria de todos los valores de los contratos que tenga en
ejecución el contratista en la actividad de construcción al momento de
participar en un determinado proceso de selección con el fin de señalar su
nivel de saturación y que se acreditará ante la entidad de acuerdo a los parámetros
señalados en el presente decreto y en los respectivos pliegos de condiciones”.
ejercicios que han hecho los analistas del tema demuestran que prácticamente ninguna
sociedad contratista, que se encuentre operando en condiciones normales, cuenta
con una capacidad residual positiva luego de hacer el cálculo previsto en la
norma. Pareciera
ser que el defecto de la fórmula prevista en el decreto tiene su origen en
intentar comparar dos cosas que no son comparables. En efecto, el capital de
trabajo de una empresa hace referencia a los recursos que requiere la empresa
para poder cumplir con sus obligaciones a corto plazo (ver http://www.gerencie.com/capital-de-trabajo.html
y http://es.wikipedia.org/wiki/Capital_de_trabajo
), mientras que el
valor de los contratos que tenga en ejecución el proponente no refleja solamente
los compromisos a corto plazo si no también los asumidos por él a mediano y
largo plazo pues en muchas ocasiones los contratistas asumen compromisos a
mediano y largo plazo; es más, si se acepta la posición expuesta por algunos en
el sentido de que también debe restarse el valor de los contratos de concesión,
resultaría que difícilmente las grandes empresas de construcción de Colombia
podrían obtener una capacidad residual positiva.
han pretendido justificar el decreto diciendo que es desarrollo de lo previsto
en el artículo ley 019 de 2012 (estatuto anti trámites), pero realmente el
parágrafo de su artículo 221 lo único que dispone es que “para poder participar
en los procesos de selección de los contratos de obra, la capacidad residual
del proponente o K de contratación deberá ser igual o superior al que la
entidad haya establecido para el efecto en los pliegos de condiciones”. Agrega
que “para establecer la capacidad residual del proponente o K de contratación,
se deberán considerar todos los contratos que tenga en ejecución el proponente
al momento de presentar la oferta” y encarga al gobierno de reglamentar la
entonces que allí no se dispone cual es la fórmula para calcular la capacidad
la contundencia de que la mayoría de las empresas constructoras con actividades
permanentes arrojarán una capacidad residual negativa, otros han sugerido que
en los pliegos de condiciones se establezca la posibilidad de autorizar una
capacidad residual negativa, lo cual resulta contrario con la razón de ser de
este indicativo, pues si lo que se pretende con este indicador es determinar el
nivel de saturación del contratista, es apenas obvio que cualquier valor por
debajo de 0 significa que su nivel de saturación está copado.
evidente que el problema no puede ser solucionado por vía de los pliegos de
condiciones pues en ellos no puede establecerse ninguna regulación contraria a
lo dispuesto en el decreto reglamentario.
sería viable que la Agencia Nacional de Infraestructura intentara enderezar
este entuerto por vía de un concepto, circular o cualquier otro mecanismo de
interpretación de un decreto reglamentario.
menos puede pretenderse buscar una solución por vía de una acción de nulidad
ante el Consejo de Estado puesto que una demanda de nulidad no puede
fundamentarse en problemas de inconveniencia de una norma ni mucho menos en sus
lógicamente de la presunción de buena fe, debemos suponer que la regulación
contenida en el decreto 734 de 2012 constituye un error involuntario y que
ningún interés subjetivo inspiró a sus redactores con el fin de excluir a
ciertos contratistas y beneficiar a otros. Sabemos
que el tema está siendo debatido intensamente en los altos niveles, pero
esperamos que por vía de una reforma del decreto reglamentario se tome una decisión
pronta, pues estamos ante el desolador panorama de licitaciones que tendrán que
declararse desiertas por falta de proponentes habilitados o de licitaciones en
las cuales no se garantice la pluralidad de oferentes por la ausencia de
suficientes proponentes que garanticen una sana competencia.
unos días escuchaba un capítulo del programa radial Historia del Mundo de la
profesora Diana Uribe dedicado al Siglo de Pericles, en el que describía al estadista
ateniense de la siguiente manera: “su honestidad estuvo siempre a toda prueba,
pero así como era de honesto también era un tipo fresco, o no hizo de la honestidad una religión,
no se volvió un perseguidor, fue lo suficientemente indulgente con las
flaquezas y las debilidades humanas para poder gobernar a los atenienses y lo
suficientemente honesto y recto con su propio carácter para poder ser ejemplo
para toda la ciudad. Tenia el equilibrio entre la rectitud y la indulgencia,
porque muchas veces, las personas que son de una rectitud intachable, pueden
llegar a ser terriblemente severas. El no tenía esa severidad, sí tenia esa
rectitud y además era un tipo capaz de comprender las flaquezas de la
naturaleza humana…”
descripción que hizo la historiadora Diana Uribe del estadista griego, me
permitió entender por qué generan escozor las cruzadas moralistas de quienes se
autodenominan adalides de la honestidad y la rectitud y que enarbolan estas
banderas para atacar indiscriminadamente a los servidores públicos e incluso a
los contratistas del Estado. Lo primero que molesta es que la honestidad no
tiene que predicarse pues es una virtud que brilla por sí sola; lo segundo es
que cuando la honestidad se convierte en una religión y en una actitud
fundamentalista, se cae en el extremo de querer castigar, no sólo a quien de
verdad se lo merece, sino también a personas inocentes o a quienes cometieron
errores que para la ley no merecen sanción (pagan justos por pecadores). No
puede ser entonces honesta y recta la persona que acusa o castiga a un inocente
o que persigue a quien cometió una falta leve que, ante la ley, carece de relevancia
jurídica. Los
fundamentalistas de la honestidad (real o simplemente predicada) desconocen que
nuestro constituyente fue intencionalmente indulgente con los servidores
públicos al establecer niveles mínimos de culpabilidad que deben existir para poderles
exigir responsabilidad patrimonial.
por ejemplo la regulación de la responsabilidad patrimonial de los servidores
públicos prevista en el artículo 90 de la Constitución Nacional: esta norma
establece la posibilidad de exigirle al servidor público que responda con su
propio patrimonio, por haber dado lugar a una condena en contra de la entidad
estatal. Sin embargo, establece una condición para que pueda exigírsele al
servidor este tipo de responsabilidad: que hubiera actuado con dolo o culpa grave. Esto significa que, no en cualquier
caso en que una conducta del servidor hubiera dado lugar a una condena en
contra del Estado, puede pedírsele que responda con su propio patrimonio: si el
servidor actuó con culpa levísima o leve, su responsabilidad patrimonial está
legislador quiso hacer caso omiso de estar restricción al expedir la ley 160 de
2000, pues, al regular la responsabilidad fiscal, estableció en el parágrafo
segundo del artículo 4 que “El grado de culpa a partir del cual se podrá
establecer responsabilidad fiscal será
el de la culpa leve”. Por este motivo, la Corte Constitucional a través
de la sentencia c-619 de 2002, corrigió este entuerto con fundamento en los
“6.5.
Y es precisamente en ese punto en donde resalta la contrariedad de las
expresiones acusadas con el Texto Superior, toda vez que ellas establecen un
régimen para la responsabilidad fiscal mucho más estricto que el configurado
por el constituyente para la responsabilidad patrimonial que se efectiviza a
través de la acción de repetición (C.P. art. 90-2), pues en tanto que esta última remite al dolo o a la culpa grave del
actor, en aquella el legislador desborda ese ámbito de responsabilidad y remite
a la culpa leve. Así, mientras un agente estatal que no cumple gestión
fiscal tiene la garantía y el convencimiento invencible de que su conducta leve
o levísima nunca le generará responsabilidad patrimonial, en tanto ella por
expresa disposición constitucional se limita sólo a los supuestos de dolo o
culpa grave, el agente estatal que ha sido declarado responsable fiscalmente, de
acuerdo con los apartes de las disposiciones demandadas, sabe que puede ser
objeto de imputación no sólo por dolo o culpa grave, como en el caso de
aquellos, sino también por culpa leve.
“6.6.
Para la Corte, ese tratamiento vulnera el artículo 13 de la Carta pues
configura un régimen de responsabilidad patrimonial en el ámbito fiscal que
parte de un fundamento diferente y mucho más gravoso que el previsto por el
constituyente para la responsabilidad patrimonial que se efectiviza a través de
la acción de repetición. Esos dos
regímenes de responsabilidad deben partir de un fundamento de imputación
proporcional pues, al fin de cuentas, de lo que se trata es de resarcir el daño
causado al Estado. En el caso de la responsabilidad patrimonial, a
través de la producción de un daño antijurídico que la persona no estaba en la
obligación de soportar y que generó una condena contra él, y, en el caso de la
responsabilidad fiscal, como consecuencia del irregular desenvolvimiento de la
gestión fiscal que se tenía a cargo”.
misma indulgencia del legislador se observa en el ámbito del derecho penal, pues
para la mayoría de los delitos contra la administración pública se exige la
existencia del dolo, excluyendo por tanto el castigo por actuaciones culposas. En
el régimen disciplinario el legislador es menos indulgente que en los casos
anteriores pues la mayoría de las faltas disciplinarias se configuran a título
de culpa o dolo.
que resulta importante destacar es que cuando el constituyente o el legislador
exigen la configuración de dolo o culpa grave, o incluso de culpa leve en el campo
del derecho disciplinario, es porque quieren ser indulgentes con los errores
que pueden ser cometidos por debajo de esos niveles de culpa, durante el ejercicio normal de las funciones públicas.
indulgencia tiene su clara justificación en el reconocimiento de una realidad
inevitable: el ser humano se equivoca. Si los servidores públicos tuvieran la
amenaza permanente de que cualquier error les generará una sanción, la
administración se paralizaría pues ellos preferirían quedarse cruzados de brazos
antes que actuar pues, obviamente, es más fácil equivocarse con la acción que
con la inacción. Desafortunadamente
en muchas ocasiones los órganos de control fiscal olvidan esta graduación de
los niveles de culpa y terminan calificando cualquier error como “culpa grave”.
Incluso en el derecho disciplinario se olvida también que la culpa que amerita
una sanción es la leve y no cualquier tipo de culpa. De esta manera los órganos
de control terminan convirtiendo en inocua la definición legal de los niveles
de culpa, con lo cual provocan un efecto paralizador en la
administración pública, pues los servidores oficiales optan por hacer lo mínimo
posible, para no correr el riesgo de comprometer su responsabilidad patrimonial.
órganos de control no pueden caer entonces en el despropósito de atacar de
manera indiscriminada a todo servidor público que haya cometido un error,
justificando esta actitud en la defensa de los intereses del Estado y de la
comunidad, bajo el pretexto de que ese castigo podría tener un carácter ejemplificador frente a los demás servidores, pues con ello terminan olvidando que el Estado sólo
quiere que se castigue a quien en verdad lo merece pero no desea que se
castigue a quien no se lo merece.
sobra mencionar que este tipo de amedrentamiento atemoriza más a los servidores
honestos que los deshonestos, pues éstos poco temor tienen ante la amenaza de
la pena ante el alto nivel de impunidad que existe en nuestro país y porque, en
no pocas ocasiones, se sienten protegidos por sus vínculos y contactos
políticos con los órganos de control.
accion de repeticion,
culpa grave,

References: artículo 104
 artículo 14
 artículo 6
 artículo 1
 artículo 1

artículo 6
 artículo 221
 artículo 90
 artículo 4
 artículo 13