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ley reguladora del derecho a la vivienda en andalucia - LEOLO
ley reguladora del derecho a la vivienda en andalucia
12h39 12 mar 2010
El pasado mes de junio la Junta de Andalucía remitió al Parlamento Andaluz un Proyecto de Ley relativo al derecho a la vivienda. El pasado día 3 de marzo el proyecto se ha convertido en la LEY REGULADORA DEL DERECHO A LA VIVIENDA EN ANDALUCIA (aún sin ordinal en el BOJA).
Esta Ley es parte de un marco normativo, el configurado por la noramtiva estatal y las autonómicas, especialmente creativo y prolífico en materia de vivienda en los últimos años. En España hemos pasado de considerar los principios rectores de política social y económica (artículos 39 a 52 de la Constitución de 1.978) poco menos que mera literatura moralizante (cosa imposible a la luz del derecho constitucional -es reiterada jurisprudencia de nuestro TC que la Constitución solo contiene derecho y toda ella es derecho-) a considerarlos derechos con muchos de los elementos propios de los derechos subjetivos (no hemos llegado a la plenitud, pero si se ha iniciado un camino ¿sin retorno?). En este debate técnico (derechos subjetivos vs. mero valor programático) nos estamos jugando el que la vivienda pueda ser un servicio público que garantice el disfrute de este derecho a precios razonables a todas las personas que habitan en España, con independencia de su posición económica (como ocurre, por ejemplo, con la sanidad o la educación). En los últimos años normas como el Decreto 315/2002 sobre régimen de viviendas de protección oficial y medidas financieras en materia de vivienda y suelo de Euskadile, la Ley 24/2003 de medidas urgentes en materia de vivienda de Aragón, la 18/2007 del derecho a la vivienda de Cataluña, la Ley 9/2008 del derecho a la vivienda de Navarra, la Ley 18/2008 de vivienda de Galicia o el non nato proyecto de ley de vivienda de Euskadi del 2009 han marcado una serie de caminos dignos de ser explorados. Tambien las modificaciones de los estatutos de autonomía habidas en los ultimos años en España han contribuído al desarrollo del derecho constitucional a la vivienda de la ciudadanía española.
Por despejar algunos equívocos, todas estas leyes parten del artículo 47 de la Constitución española, que establece el derecho de la ciudadanía española a acceder a una vivienda digna, lo que tiene poco o nada que ver con que la Constitución, los estatutos de autonomía o las leyes de las CCAA garanticen el acceso a una concreta vivienda nueva en propiedad a cada concreta personas con algún tipo de necesidad en materia de alojamiento.
En este contexto estatal y autonómico, la nueva Ley reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucia debe entenderse como una continuación de la labor iniciada en Andalucía por la Ley 13/2005 de medidas para la vivienda protegida y el suelo y el Decreto 146/2006 por el que se aprueba el Reglamento de Viviendas Protegidas de Andalucía. Y, a su vez, debe ser leída de forma armónica con los mandatos de Ley 1/1994 de ordenación del territorio de la CA de Andalucía y la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía.
Estamos ante una Ley breve y dedicada en exclusiva a la definición del ámbito subjetivo, objetivo y protección jurisdiccional del derecho a la vivienda. No es pretensión de esta Ley regular de forma integral la vivienda protegida, la vivienda en general o el proceso urbanístico. De hecho, esta Ley debe leerse de forma conjunta con la ya citada Ley 13/2005 de Vivienda Protegida y Suelo, el Decreto 149/2006 por el que se aprueba el Reglamento de Viviendas Protegidas de Andalucía y la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía. Solo la lectura global de este corpus normativo permite conocer el marco legal y normativo andaluz relativo al urbanismo y la vivienda.
Sea como fuere, la Ley reguladora del derecho a la vivienda de Andalucía se redacta en desarrollo de los artículos 47 de la Constitución española y 25 (derecho y deberes) y 37.1.22º (principios rectores de las políticas públicas) del Estatuto de Autonomía de Andalucía que respectivamente dicen:
El uso racional del suelo, adoptando cuantas medidas sean necesarias para evitar la especulación y promoviendo el acceso de los colectivos necesitados a viviendas protegidas.
El objeto de la Ley es regular los derechos y deberes de los titulares del derecho a la vivienda, así como las actuaciones que corresponden a las AAPP andaluzas y a las entidades públicas y privadas que actúan en el ámbito de la vivienda (artículo 1 de la Ley). Se especifica que en el caso de las AAPP andaluzas la promoción del acceso a una vivienda digna implicará en cualquier caso una política en materia de suelo, vivienda protegida y conservación, mantenimiento, rehabilitación calidad del parque ya existente.
En cuanto al elemento subjetivo (artículo 2.1 de la Ley), la Ley establece que los titulares del derecho a una vivienda digna serán los vecinos administrativos de la CA de Andalucía, estando prohibidas las discriminaciones de cualquier tipo y siendo necesario favorecer la igualdad en el ejercicio de este derecho entre hombre y mujeres. Llama la atención la ausencia de mención alguna a colectivos generalmente mencionados en estas clausulas antidiscriminatorias en materia de vivienda, vg. personas con discapacidad física, psíquica o sensorial, inmigrantes en situación administrativa regular, etc
En cuanto al elemento objetivo, (artículo 2.2) la Ley entiende que el derecho debe materializarse en la satisfacción de las necesidades habitacionales de los titulares, de forma que puedan llevar una vida independiente y autónoma y que puedan disfrutar del conjunto de sus derechos fundamentales. Por otra parte, (artículo 2.3 y 3) la Ley contiene una definición de vivienda digna y adecuada que es aquella que es finca registral independiente, es accesible y cumple con los parámetro de calidad marcados por la normativa vigente. Estos parámetros son lo que marcan la Ley 38/1999 de Ordenación de la Edificación y el Decreto 314/2006 por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación. Aunque la Ley expresamente afirma que, por encima del estándar mínimo estatal, cabe un estándar autonómico andaluz que se podrá desarrollar reglamentariamente.
La Ley (en su artículo 4) establece cual es el contenido mínimo legal de las actuaciones administrativas tendentes a hacer efectivo el derecho a una vivienda digna. Cita expresamente el posibilitar, desde el planeamiento urbanístico, el acceso a la vivienda libre por parte de personas con suficiencia de recursos y a la vivienda protegida por parte de las personas que carezcan de los mismos. De la misma manera, se cita el favorecimiento del alojamiento transitorio y la rehabilitación y conservación del parque ya existente. Llama la atención que en el caso de la vivienda libre no se hablé de régimen de acceso, mientras que en el caso de la vivienda protegida se haga expresa mención al alquiler y a la propiedad. También llama la atención la ausencia de mención expresa a la movilización de vivienda vacía, la rehabilitación integral de barrios o regeneración urbana o la lucha contra la infravivienda. Todas estas actuaciones son objeto de atención a lo largo del texto la Ley (incluso muchas de ellas se regulan como obligaciones de las AAPP andaluzas), pero no son consideradas por el artículo 4 contenido mínimo de la actuación administrativa en materia de vivienda, con todo lo que ello va a significar, como veremos más adelante, a la luz del artículo 24 de esta Ley (protección jurisdiccional del derecho a la vivienda).
En relación a los requisitos para el acceso a la vivienda protegida, la Ley (artículo 5), establece la tenencia de unos ingresos de la unidad familiar que no permitan acceder a una vivienda libre en el mercado, llevar tres años empadronado en un municipio de la CA, no disponer de vivienda libre o protegida, estar inscrito en el Registro Público Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida (que crea y regula más adelante esta Ley) y disponer de unos ingresos que permitan llevar una vida independiente con suficiente grado de autonomía. Obviamente todos estos requisitos deberán ser desarrollados reglamentariamente. Casi todos ellos son clásicos en derecho comparado autonómico (necesidad de vivienda, carencia de vivienda, solicitud de la misma, empadronamiento mínimo, etc). Reviste cierto grado de novedad la apelación a un mínimo económico susceptible de servir de base para la vida emancipada en el caso de los jóvenes y autónoma e independiente en todo caso.
El artículo 6 de la Ley establece la obligación de los planes autonómicos de destinar ayudas públicas para garantizar que la cantidad destinada por una persona o familia a vivienda protegida no supere el 25% en el caso del alquiler y el 33% en el caso de la propiedad. Esta suerte de clausula de evitación del sobre-endeudamiento por vivienda protegida está construida en forma de obligación de la Junta de Andalucía (no de los ayuntamientos) y no como derecho de la ciudadanía andaluza (como veremos luego en relación al artículo 24 de esta Ley). Esta suerte de clausula de evitación del sobre-endeudamiento por vivienda protegida es una de las principales novedades de esta ley, aunque el tema no ha merecido mucha atención pública, al menos de momento.
En relación al procedimiento para acceder a una vivienda protegida la Ley (artículo 7) opta por un procedimiento tanto de acreditación de los requisitos como de adjudicación totalmente municipal. Como veremos más adelante (artículo 16) los registros de demandantes de vivienda protegida estarán también bajo la titularidad y gestión municipal. Por lo que la municipalización de la gestión del acceso a la vivienda protegida es total en esta Ley.
La Ley regula una serie de instrumentos de las AAPP andaluzas al servicio del derecho a la vivienda. Exigiendo en su artículo 8 un ejercicio de competencias que respete la cooperación y coordinación interadmninistrativa y los principios de subsidiariedad y autonomía municipal.
Entre los instrumentos administrativos el artículo 9 lista una serie de ayudas a la vivienda protegida y a la vivienda libre que se deben recoger en los planes de vivienda público. Llama la atención que el ámbito de actuación administrativa definido en el artículo 4 (contenido mínimo legal de las actuaciones administrativas) es menor que el establecido en el artículo 9 (ayudas públicas y otras medidas de fomento). Lo cual tiene su importancia en conexión con el artículo 24 de esta Ley (garantía jurisdiccional del derecho a la vivienda): las AAPP deben desplegar una serie de acciones en materia de vivienda, siendo unas de ellas exigibles en vía jurisdicional por parte de la ciudadanía andaluza y no siendo posible este recurso a la jurisdicción en otras (movilización de vivienda libre vacía y alquiler de vivienda libre).
El artículo 10 de la Ley pone el planeamiento urbanístico al servicio de la cohesión social, en tanto en cuanto que los PGOU deben poner la ordenación y gestión urbanística al servicio de la satisfacción de las necesidades de vivienda que puedan existir en el municipio. Esta obligación de la Administración municipal se despliega en una doble estrategia: provisión de suelo suficiente a corto / medio plazo y adecuadamente localizada territorialmente y acciones de rehabilitación de tejidos urbanos ya existentes (con especial atención a la eliminación de la infravivienda).
Los artículos 11 a 13 de la Ley se dedican a los planes autonómicos y municipales de suelo y vivienda. Como criterio general, en la planificación pública de vivienda, se fomentará la participación de agentes socio-económicos, asociaciones vecinales, profesionales y de consumidores. En cuanto a los planes autonómicos de vivienda, deben contener, al menos, una análisis de la evolución del sector andaluz de la vivienda, los objetivos en materia de vivienda protegida, adecuadamente territorializados, el conjunto de acciones a realizar, así como la financiación necesaria, las condiciones de acceso a la vivienda protegida y los mecanismos de seguimiento de este tipo de planes. En el caso de los planes municipales se parte del principio de que deben estar coordinados con el planeamiento urbanístico municipal y ser coherentes con el Plan Andaluz de Vivienda. Estos planes deberán contener, al menos, los siguientes elementos: una cuantificación de las necesidades de vivienda protegida (directamente extraída del Registro Público Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida), una estimación de la vivienda protegida necesaria, la localización de la misma, los alojamientos transitorios que van a ser precisos en el municipio, las acciones de conservación, mantenimiento y rehabilitación del parque ya existente, las medidas de lucha contra la infravivienda, los procedimientos de adjudicación de vivienda y los mecanismo de seguimiento de este tipo de planes. Los planes municipales de vivienda deberán estar sustentados en documentación suficiente para la motivación de las medidas a tomar, deben ser remitidos al Gobierno de la CA y deben contener un calendario de ejecución. A este respecto, llama poderosamente la atención que la estimación de necesidades de vivienda y la programación calendarizada solo sean exigidas por la Ley a los planes municipales de vivienda y no a los planes autonómicos.
El artículo 14 de la Ley regula las actuaciones supramunicipales en materia de vivienda. Debemos distinguir tres tipos: los convenios de colaboración en los que la iniciativa es municipal (actuación intermunicipal en la que participar la CA a instancias de los municipios), los convenios de colaboración de iniciativa autonómica (actuación supramunicipales iniciadas por la CA a las que son convocados los ayuntamientos) y las actuaciones de interés supramunicipal promovidas por la CA en los supuestos contemplados en la Ley 1/1994 de ordenación del territorio de la CA de Andalucía. En los dos primeros casos la cooperación interadministrativa es voluntaria. En el último caso estaríamos más ante un caso de coordinación administrativa, dado que falta la voluntariedad municipal.
En relación a las reservas de suelo para vivienda protegida, el artículo 15 de la Ley, se limita a establecer la competencia de la Junta de Andalucía para establecer las que consideres oportunas, dentro del marco delimitado por la legislación urbanística estatal y andaluza, en estos momentos 30% del aprovechamiento urbanístico residencial de cada sector o área, que puede ser eximido total o parcialmente en los sectores de menos de 15 viviendas por hectárea o en los que la vivienda protegida no sea un tipología de vivienda cohonestable con las características físicas del sector (artículo 10.1 de la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía).
El artículo 16 de la Ley mandata a los ayuntamientos para la creación de los Registros Públicos Municipales de Demandantes de Vivienda Protegida. Su creación es obligatoria, tienen la consideración de bases de datos públicas y periódicamente deben remitir información estadística a la Junta de Andalucía.
Los artículos 17 a 20 de la Ley se dedican a la conservación, mantenimiento y rehabilitación de las viviendas ya existentes, regulándose las obligaciones de mantenimiento de los propietarios y las ayudas de las AAPP hacia los trabajos de conservación.
El artículo 20 de la Ley regula el alojamiento transitorio, una situación intermedia entre la vivienda habitual y las residencias colectivas que se da en caso de exclusión social o riesgo de la misma, cuando habiendo necesidad de vivienda es imposible en ese momento el acceso a una vivienda protegida. En el caso más que frecuente de promoción pública sobre suelo dotacional, estamos ante equipamientos públicos que, en cualquier caso, nunca serán susceptibles de inscripción registral separada o unitaria.
Los artículos 21 a 24, los últimos de la Ley, son los más importantes a los efectos de caracterizar el derecho de acceso a la vivienda, pues en ellos se contienen las GARANTIAS DEL DERECHO A LA VIVIENDA EN ANDALUCIA. La opción de esta Ley es garantizar protección jurisdiccional al derecho de los ciudadanos a exigir a las AAPP andaluzas el cumplimiento de sus obligaciones en materia de vivienda. En especial, los titulares del derecho (cumplen los requisitos del artículo 5 de la Ley) pueden exigir ante los tribunales que las AAPP aprueben planes de vivienda (en el caso de los ayuntamiento, una vez pasados dos años desde la probación de la ley; antes serán los intrumentos urbanísticos municipales los que deberán cumplir con las obligaciones de esta ley), promuevan activamente su ejecución y dediquen sus esfuerzos preferentemente a los grupos de población con menor índice de renta. Estamos ante una obligación de medios de las AAPP, no de resultados. A los poderes públicos andaluces la Ley les exige una actitud intervencionista, la debida diligencia en su actividad administrativa y que a través de sus actuaciones en la materia la ciudadanía tenga una oportunidad realista de acceder a una vivienda digna en condiciones razonables. No debemos confundir esto con una obligación de resultados por partes de las AAPP andaluzas. Hay obligación jurídica cierta y protección jurisdiccional en relación a poner los medios para favorecer las condiciones necesarias para el acceso a una vivienda digna. Pero no hay ni obligación jurídica ni protección jurisdiccional para la satisfacción de un concreto e individual derecho a la vivienda. Todo esto, a mi juicio, no hace que no estemos antes un derecho subjetivo verdadero. Pero debe quedar claro que la opción de la Ley es la de una obligación de medios por parte de los poderes públicos y no de una obligación de resultados en relación a la ciudadanía andaluza.
Aunque he escuchado a muchos alcaldes andaluces, incluso algunos del partido proponente -PSA-PSOE-, decir que esta ley les obliga a dar una vivienda a cada persona que la pida, es evidente que esta ley no camina por esa senda. Circula por otros caminos, no por relativos o manifiestamente incompleto, no interesantes. No es mi camino de construcción del derecho a la vivienda en España. Pero si es uno de los posibles caminos. Y de lo que no se puede dudar es que pone su grano de arena en la lenta construcción de un verdadero derecho a la vivienda en España.
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 artículo 4
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 artículo 8
 artículo 9
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 artículo 5