Source: http://kraken.slv.cz/2Ans1/2009
Timestamp: 2018-07-19 06:23:36+00:00

Document:
2Ans1/2009
2 Ans 1/2009-71
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Milu¹e Do¹kové a soudcù Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtìcha ©imíèka v právní vìci ¾alobce Y. X., proti ¾alovanému Policii Èeské republiky, Oblastnímu øeditelství slu¾by cizinecké policie Praha, Inspektorátu cizinecké policie Praha, se sídlem Praha 3, Konìvova 188/32, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 30. 10. 2008, è. j. 11 Ca 340/2007-48,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 30. 10. 2008, è. j. 11 Ca 340/2007-48, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
®alobce se obrátil s ¾alobou podle ustanovení § 79 a násl. soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ) na Mìstský soud v Praze a domáhal se jí ochrany proti neèinnosti ¾alovaného. ®alovaný se mìl dopustit neèinnosti tím, ¾e opakovanì odmítl ¾alobci vydat osvìdèení o oprávnìnosti pobytu, tzv. pøeklenovací ¹títek, který by prokazoval ¾alobcovo právo k pøechodnému pobytu na území Èeské republiky podle ustanovení § 87y zákona è. 326/1999 Sb., o pobytu cizincù na území Èeské republiky a o zmìnì nìkterých zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o pobytu cizincù ). Policie Èeské republiky, Øeditelství slu¾by cizinecké a pohranièní policie pøípisem ze dne 24. 11. 2007, è. j. SCPP-610-7/C-v-205-2007, k ¾ádosti ¾alobce ze dne 24. 9. 2007, kterou se domáhal opatøení proti neèinnosti podle ustanovení § 80 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ), sdìlila, ¾e se v daném pøípadì o neèinnost správního orgánu nejedná. Podle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù toti¾ nebylo mo¾no postupovat, nebo» vùèi ¾alobci bylo stále v platnosti rozhodnutí o správním vyho¹tìní ze dne 15. 7. 2005, è. j. SCPP-220/PH-OKP3-SC-2005, a není tak splnìna jedna z podmínek uvedených v citovaném ustanovení zákona.
Mìstský soud shledal ¾alobu dùvodnou a rozsudkem ze dne 30. 10. 2008, è. j. 11 Ca 340/2007-48, ulo¾il ¾alovanému povinnost vydat rozhodnutí o ¾ádosti ¾alobce podle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù do tøiceti dnù od právní moci rozsudku.
V odùvodnìní svého rozsudku mìstský soud uvedl, ¾e dne 27. 3. 2007 podal ¾alobce ¾ádost o povolení k trvalému pobytu podle ustanovení § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizincù. Do nabytí právní moci rozhodnutí o této ¾ádosti po¾adoval po ¾alovaném vydání osvìdèení o oprávnìnosti svého pobytu na území Èeské republiky, dle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù. Ten tak v¹ak odmítl uèinit s poukazem na to, ¾e je ¾alobce evidován v evidenci ne¾ádoucích osob (§ 154 zákona o pobytu cizincù). Proto se ¾alobce obrátil na nadøízený orgán ¾alovaného s ¾ádostí o uèinìní opatøení proti neèinnosti podle § 80 správního øádu.
Mìstský soud k tomu z obsahu správního spisu zjistil, ¾e ¾alobce byl pravomocnì vyho¹tìn rozhodnutím Policie Èeské republiky, Oblastního øeditelství slu¾by cizinecké a pohranièní policie, Odboru pátrání a kontroly pobytu ze dne 15. 7. 2005, è. j. SCCP-220/PH-OKP3-SC-2005. Rozhodnutím tého¾ orgánu ze dne 14. 3. 2007, è. j. SCPP-296/PH-OPK3-SV-2007, bylo øízení o vyho¹tìní ¾alobce obnoveno. V rámci obnoveného øízení byl ¾alobce opìtovnì vyho¹tìn rozhodnutím tého¾ orgánu ze dne 31. 7. 2007, è. j. SCPP-296/PH-OPK3-SV-2007, proti nìmu¾ si podal odvolání. Odvolací orgán rozhodnutím ze dne 29. 10. 2007, è. j. SCPP-3409/C-255/2007, zmìnil rozhodnutí prvostupòového orgánu tak, ¾e ¾alobce byl vyho¹tìn, av¹ak na základì jiných ustanovení zákona o pobytu cizincù. Proti tomuto rozhodnutí si ¾alobce podal dne 9. 11. 2007 správní ¾alobu, která mìla podle ustanovení § 173 odst. 3 zákona o pobytu cizincù odkladný úèinek na vykonatelnost napadeného rozhodnutí. O ¾ádosti ¾alobce o povolení k trvalému pobytu bylo rozhodnuto ¾alovaným dne 8. 1. 2008, pod è. j. SCPP-022949/PH-XIII-CI-2007, tak, ¾e se zamítá podle ustanovení § 87k odst. 1 písm. b), d) zákona o pobytu cizincù. Proti tomuto rozhodnutí si ¾alobce podal odvolání.
Pøi pøezkoumávání dùvodnosti ¾aloby vycházel mìstský soud ze skutkového stavu, který tu byl ke dni jeho rozhodnutí (§ 81 s. ø. s.). Pøi svých právních úvahách se opíral o ustanovení § 1 odst. 2, § 180 odst. 1 a § 9 správního øádu a z ustanovení § 168 a § 87y zákona o pobytu cizincù. Uvedl, ¾e zákon o pobytu cizincù pøedpokládá, ¾e v otázkách, týkajících se správního øízení, které jím nejsou výslovnì upraveny, se pou¾ije správní øád. Souèasnì ustanovení § 168 zákona o pobytu cizincù výslovnì vyjmenovává ustanovení o správních øízeních, vedených podle tohoto zákona, na nì¾ se správní øád nepou¾ije; ustanovení § 87y tohoto zákona zde uvedeno není. Mìstský soud tak dovodil, ¾e správní orgán mìl pøi zkoumání skuteèností, zda ¾alobce je nebo není oprávnìn pobývat na území Èeské republiky do nabytí právní moci rozhodnutí o jeho ¾ádosti o povolení k trvalému pobytu, postupovat podle ustanovení správního øádu, konkrétnì podle ustanovení týkajících se øízení o ¾ádosti (§ 44 a násl. správního øádu). Vydáním osvìdèení o oprávnìnosti pobytu na území Èeské republiky, tzv. pøeklenovacího ¹títku podle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù, správní úøad prohla¹uje, ¾e ¾adatel je oprávnìn pobývat na území státu do dne nabytí právní moci rozhodnutí o jeho ¾ádosti o trvalý pobyt. Na daný pøípad dopadá ustanovení § 180 odst. 1 správního øádu, podle kterého platí, ¾e tam, kde se podle dosavadních právních pøedpisù postupuje ve správním øízení tak, ¾e správní orgány vydávají rozhodnutí, ani¾ tyto pøedpisy øízení v celém rozsahu upravují, postupují v otázkách, jejich¾ øe¹ení je nezbytné, podle èásti druhé správního øádu. O rozhodnutí pak podle ustanovení § 9 správního øádu jde, pokud se správním aktem zakládají, mìní, nebo ru¹í práva anebo povinnosti jmenovitì urèené osoby, nebo jím¾ se v urèité vìci prohla¹uje, ¾e taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá. Správní orgán mìl tedy dvì mo¾nosti; pokud byly splnìny podmínky ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù, mìl vydat osvìdèení (pøeklenovací ¹títek). V opaèném pøípadì mìl ¾alovaný vydat zamítavé rozhodnutí o ¾ádosti podle ustanovení
§ 67 a násl. správního øádu se v¹emi formálními i obsahovými nále¾itostmi. Zkoumání splnìní podmínek podle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù je pak zcela na ¾alovaném a mìstskému soudu v rámci ¾aloby na ochranu proti neèinnosti zkoumat a posuzovat tyto okolnosti nepøíslu¹í; pøedjímal by toti¾ rozhodnutí ¾alovaného.
Proti tomuto rozsudku brojil ¾alovaný (dále jen stì¾ovatel ) kasaèní stí¾ností, ve které se odvolává na dùvod uvedený v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s.
Stì¾ovatel napadá rozsudek mìstského soudu z dùvodu nesprávného posouzení právní otázky, konkrétnì aplikace èásti druhé správního øádu pøi vydávání osvìdèení o oprávnìní k pobytu podle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù. Pøedev¹ím namítá, ¾e ustanovení § 87y citovaného zákona upravuje pouze oprávnìní ¾adatele pobývat na území Èeské republiky, nezakládá v¹ak povinnost správního orgánu vydat o této skuteènosti doklad. Vydání osvìdèení o podání ¾ádosti-nikoliv o oprávnìnosti pobytu-upravuje èl. 10 odst. 1 Smìrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES, o právu obèanù Unie a jejich rodinných pøíslu¹níkù svobodnì se pohybovat a pobývat na území èlenských státù, o zmìnì naøízení (EHS) è. 1612/68 a o zru¹ení smìrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (dále jen Smìrnice ). V praxi je vydáváno osvìdèení o oprávnìní k pobytu na základì ¾ádosti ve formì pobytového ¹títku (tzv. pøeklenovacího ¹títku), který je vylepován do cestovního dokladu ¾adatele. Obvykle je tento postup uplatòován z moci úøední. Právo pobytu ¾adatele o povolení k trvalému pobytu vzniká podle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù pøi splnìní podmínek pøímo ze zákona a správní orgán tuto skuteènost pouze osvìdèuje. Pojem osvìdèení v této souvislosti pou¾ívá Smìrnice v èl. 10 odst. 1 i mìstský soud v napadeném rozsudku.
Stì¾ovatel má zato, ¾e na vydání osvìdèení o oprávnìnosti pobytu podle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù se, s ohledem na jeho povahu, nevztahují ustanovení èásti druhé a tøetí správního øádu, nýbr¾ se má postupovat podle èásti ètvrté správního øádu, upravující problematiku vydávání osvìdèení. Jestli¾e tedy správní orgán shledá, ¾e osvìdèení nelze vydat, je o tom podle ustanovení § 155 odst. 3 správního øádu na po¾ádání povinen písemnì uvìdomit dotèenou osobu a sdìlit jí dùvody, které k tomuto závìru vedly. Ze spisového materiálu nevyplývá, ¾e by ¾alobce neúspì¹nì ¾ádal o vydání osvìdèení a po¾adoval sdìlení dùvodù, s výjimkou podání oznaèeného jako ¾ádost o uplatnìní opatøení proti neèinnosti adresovanému nadøízenému správnímu orgánu.
Nejvy¹¹í správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda platná právní úprava ukládá stì¾ovateli povinnost reagovat konkrétnì pøedepsaným zpùsobem na pøípadnou ¾ádost o osvìdèení existence skuteèností vyplývajících z ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù. Teprve poté bude mo¾né posoudit, zda vùbec pøipadá v úvahu mo¾nost, ¾e by nevydáním osvìdèení èi negativního rozhodnutí o takové ¾ádosti mohlo jít o neèinnost stì¾ovatele, jak dovozuje mìstský soud; skutkové okolnosti pøípadu jsou pro posouzení této dílèí otázky bezpøedmìtné.
Podle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù rodinný pøíslu¹ník obèana Evropské unie, který sám není obèanem Evropské unie a na území pobývá spoleènì s obèanem Evropské unie, je oprávnìn pobývat na území do nabytí právní moci rozhodnutí o jeho ¾ádosti; po tuto dobu se jeho pobyt na území pova¾uje za pobyt pøechodný. Oprávnìní pobývat na území do nabytí právní moci rozhodnutí o ¾ádosti neplatí, pokud nabylo právní moci rozhodnutí o ukonèení pobytu rodinného pøíslu¹níka.
Z citovaného ustanovení je zøejmé, ¾e pøi kumulativním splnìní v nìm uvedených podmínek je zalo¾ena právní fikce pøechodného pobytu rodinného pøíslu¹níka obèana Evropské unie, který podal ¾ádost o povolení k trvalému èi pøechodnému pobytu. Tato skuteènost sama o sobì zcela legitimnì navozuje otázku, jakým zpùsobem mù¾e ¾adatel své právní postavení, odpovídající právu pøechodného pobytu, prokázat. Nabízí se pøedev¹ím varianta vydání osvìdèení, pøímo explicitnì deklarujícího splnìní podmínek vyplývajících z ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù. Druhou, v úvahu pøicházející, variantou by bylo vydání potvrzení (osvìdèení) o pøechodném pobytu na území ÈR.
Z hlediska vnitrostátní úpravy, tedy zákona o pobytu cizincù, lze vý¹e naznaèenou první mo¾nost zcela zjevnì odmítnout, nebo» ustanovení § 87y citovaného zákona vydávání ¾ádného osvìdèení èi potvrzení nepøepokládá; nic takového nevyplývá ani z dal¹ích ustanovení èásti první, hlavy IV.a, dílu 5 zákona (spoleèných ustanovení pro otázky pøechodného a trvalého pobytu obèanù Evropské unie a jejich rodinných pøíslu¹níkù).
Pokud jde o úpravu pøechodného pobytu rodinných pøíslu¹níkù obèanù Evropské unie, zákon o pobytu cizincù stanoví, ¾e chtìjí-li tyto osoby pobývat na území ÈR po dobu del¹í ne¾ 3 mìsíce, musí si o povolení pøechodného pobytu podat ¾ádost. Pokud splní zákonné podmínky (§ 87b odst. 1 a 2, ve spojení s § 87a odst. 2 zákona o pobytu cizincù) pøechodný pobyt se povolí; v opaèném pøípadì dojde k zamítnutí ¾ádosti (§ 87e, ve spojení s § 87d odst. 1 citovaného zákona). Podstatné je, ¾e v pøípadech, kdy je pøechodný pobyt povolen, vydá se neprodlenì po právní moci tohoto povolení prùkaz o pobytu rodinného pøíslu¹níka obèana Evropské unie, který je formálním potvrzením výsledku správního øízení (§ 87b odst. 3, § 87o odst. 3 zákona o pobytu cizincù). ®ádné dal¹í potvrzení v souvislosti s vedením tohoto øízení a jeho výsledkem zákon u rodinných pøíslu¹níkù obèanù Evropské unie nepøedpokládá. Tzv. potvrzení o pøechodném pobytu na území je doklad, který se vydává toliko obèanùm Evropské unie (nikoli tedy jejich rodinným pøíslu¹níkùm) a je ekvivalentem vý¹e zmiòovaného prùkazu; nevydává se takté¾ ¾ádné potvrzení o tom, ¾e byla ¾ádost o povolení pøechodného pobytu podána.
Vzhledem k tomu, ¾e zákon o pobytu cizincù má v nyní platném znìní obsahovat i implementaci Smìrnice, je tøeba zabývat se naznaèenými otázkami i z pohledu práva komunitárního. Zde je tøeba nejprve uvést, ¾e Smìrnice hovoøí (ponìkud terminologicky ne¹»astnì) o pobytu a trvalém pobytu. Ze samotné systematiky Smìrnice nicménì vyplývá, ¾e jde o dvì samostatné kategorie, nebo» pobyt je upraven v kapitole III, zatímco trvalý pobyt v kapitole IV. Pro tento závìr svìdèí i fakt, ¾e pro nabytí práv odpovídajících pobytu, respektive trvalému pobytu, jsou ve Smìrnici stanoveny samostatné podmínky (k tomu srov. èl. 16 odst. 1 in fine); samostatnì upravené jsou i správní formality spojené s ¾ádostmi a jejich vyøízením, pøièem¾ spoleèné otázky jsou upraveny v samostatné kapitole V. Tomuto rozli¹ení odpovídá i zákon o pobytu cizincù, který (v souladu s bodem 9 preambule Smìrnice) umo¾òuje obèanùm Evropské unie a jejich rodinným pøíslu¹níkùm pobyt nepøesahující 3 mìsíce zcela bez administrativních formalit; pobyt pøesahující 3 mìsíce je podroben re¾imu pøechodného pobytu (pøípadnì trvalého pobytu, je-li splnìna podmínka pìtiletého legálního pobytu na území ÈR). Mezi obèany Evropské unie a jejich rodinnými pøíslu¹níky pøitom pøi zacházení existují urèité rozdíly (ve prospìch prvnì jmenovaných), co¾ opìt odpovídá bodùm 12 a 13 preambule. Z tohoto pohledu je pak tøeba nahlí¾et na dostateènost èi správnost implementace Smìrnice do vnitrostátního práva. Pokud jde o pøechodný pobyt, Smìrnice u obèanù Evropské unie pøedpokládá pouze neformální registraci (bod 12 preambule, èl. 8), pøísnìj¹í reglementaci mohou být podrobeni jejich rodinní pøíslu¹níci. Jejich pobyt mù¾e být vázán na vydání tzv. pobytové karty (residence card); na pøeklenutí doby od podání ¾ádosti do vydání pobytové karty má být vydáváno osvìdèení o podání ¾ádosti o pobytovou kartu (a certificate of application for the residence card), jak vyplývá z èlánku 10 odst. 1 in fine.
Porovnáním Smìrnice a zákona o pobytu cizincù je tedy zøejmé, ¾e ani komunitární pøedpis nepøedpokládá povinnost vnitrostátních orgánù explicitnì deklarovat existenci podmínek vyplývajících z ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù (vý¹e naznaèená první mo¾nost) a v tomto smìru tedy provedené implementaci nelze nièeho vytknout. Obdobnì ze Smìrnice vyplývá pouze povinnost vnitrostátních orgánù vydat (po probìhnuv¹ím øízení) rodinnému pøíslu¹níku obèana Evropské unie pobytovou kartu (prùkaz o pobytu rodinného pøíslu¹níka obèana Evropské unie); vydání potvrzení o pøechodném pobytu na území èi obdobného potvrzení nebo osvìdèení v této kategorii osob takté¾ nepøedpokládá (citované potvrzení dle § 87n zákona o pobytu cizincù je ekvivalentem registrace pøipu¹tìné Smìrnicí a vztahuje se pouze k obèanùm Evropské unie). I v tomto smìru tedy neexistence zákonné povinnosti vydávat této kategorii osob, ¾ádajících o povolení k pobytu, potvrzení o jejich (právní fikcí zalo¾eném) pøechodném pobytu na území ÈR (èi jiný ekvivalentní doklad) není v rozporu s po¾adavky Smìrnice. O nedostateèné implementaci lze hovoøit pouze v pøípadì Smìrnicí vy¾adovaného osvìdèení o podání ¾ádosti o pobytovou kartu, kde zákon o pobytu cizincù vydání takového dokladu nepøedpokládá; pro zodpovìzení posuzované otázky v¹ak tato skuteènost nemá relevanci. Nejvy¹¹í správní soud má za to, ¾e funkci po¾adovaného osvìdèení dle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù nemù¾e osvìdèení o podání ¾ádosti o pobytovou kartu plnit, nebo» v pøípadì, kdy byla podána ¾ádost o povolení k trvalému pobytu (jak je tomu u ¾alobce) ¾ádná ¾ádost o povolení pøechodného pobytu podána nebyla. I za situace, kdy by ¾alobce ¾ádal o povolení k pøechodnému pobytu, samotná existence potvrzení o podání této ¾ádosti by pro naplnìní podmínek § 87y nestaèila; jak ji¾ bylo vý¹e uvedeno, podání takové ¾ádosti je pouze jednou z kumulativních podmínek pro naplnìní právní fikce pøechodného pobytu. Obdobnì nemù¾e osvìdèení dle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù pøedstavovat èi suplovat prùkaz o pobytu rodinného pøíslu¹níka obèana EU (pobytová karta), nebo» tento prùkaz je výsledkem správního øízení (povolení) vyvolaného na základì ¾ádosti; materiálnì jde tedy o správní rozhodnutí, by» odìné do jiné formy. Takto zalo¾ené právo pøechodného pobytu mù¾e být opìt zru¹eno jen ve správním øízení (jde-li o dùvody odùvodòující ukonèení pøechodného pobytu, srov. ustanovení § 87f odst. 1, § 87e odst. 1 a § 87d odst. 1 pobytového zákona); v pøípadì pøechodného pobytu vytvoøeného cestou právní fikce dle § 87y tato fikce zaniká per se, nastane-li pøípad uvedený ve vìtì druhé tohoto ustanovení.
Lze tedy uzavøít, ¾e povinnost vydat ¾alobcem po¾adované osvìdèení stì¾ovateli zákon o pobytu cizincù neukládá a takového práva se nelze dovolávat ve vztahu ke Smìrnici, která byla tímto zákonem implementována.
Uvedený závìr nicménì je¹tì sám o sobì nutnì nevyluèuje mo¾nost, ¾e pokud rodinný pøíslu¹ník obèana Evropské unie splní podmínky vyplývající z ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù, má na vydání sporného osvìdèení právní nárok. Dùvodem je ústavnì zakotvený zákaz libovùle a neodùvodnìnì nerovného zacházení (èl. 1 vìta první Listiny základních práv a svobod), jeho¾ emanací v rovinì podústavního práva je princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí, ve smyslu ustanovení § 2 odst. 4 in fine správního øádu. K principu tzv. ustálené správní praxe se ji¾ opakovanì v minulosti vyjádøil Ústavní soud i Nejvy¹¹í správní soud v tom smyslu, ¾e úèastník øízení se pøed správním orgánem mù¾e dovolávat obdobného zacházení jako v pøedchozích srovnatelných pøípadech tehdy, byl-li tento postup správního orgánu v souladu se zákonem (viz napøíklad rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne
13. 8. 2009, è. j. 7 As 43/2009-52; v¹echna citovaná rozhodnutí zdej¹ího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). V rozsudku ze dne 23. 8. 2007, è. j. 7 Afs 45/2007-251 Nejvy¹¹í správní soud konstatoval, ¾e za situace, kdy zákon èi pøedpis jej provádìjící výslovnì neupravují konkrétní postup správních orgánù, k nìmu¾ jsou tyto orgány na základì zákona zmocnìny, není v rozporu se zákonem, postupují-li dle interních pøedpisù. Podmínkou ov¹em je, ¾e takový interní pøedpis zalo¾il správní praxi, která je nepochybnì a v¹eobecnì dodr¾ována. Správní orgán se pak od této správní praxe nemù¾e v jednotlivém pøípadì odchýlit, nebo» takový postup by byl nepøípustnou libovùlí. Tato my¹lenka byla podrobnìji rozpracována v usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, è. j. 6 Ads 88/2006-132, publikovaném pod è. 1915/2009 Sb. NSS). Roz¹íøený senát zde uvedl, ¾e [p]rincip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí, jestli¾e se taková praxe vytvoøila, vyplývá ze zásady zákazu libovùle a neodùvodnìnì nerovného zacházení (...). Tento ústavní princip, jen¾ musí veøejná správa respektovat, je vyjádøen i na úrovni podústavního práva v § 2 odst. 4 in fine správního øádu (...). Uvedeným ustanovením je vyjádøena zásada legitimního oèekávání, která vytváøí pøedpoklady pro pøedvídatelnost èinnosti veøejné správy. Veøejná zpráva by mìla ve svých postupech a rozhodování podr¾et urèitou míru ustálenosti (kontinuity). Uvedené ustanovení mimo jiné rovnì¾ explicitnì nastoluje pro podmínky veøejné správy po¾adavek vytváøení ´ustálené rozhodovací praxe´, je¾ by mìla být mìnìna jen v odùvodnìných pøípadech, kdy¾ pøitom dùvody budou v¾dy legitimní . Správní praxe zakládající legitimní oèekávání je tedy ustálená, jednotná a dlouhodobá èinnost (pøíp. i neèinnost) orgánù veøejné správy, která opakovanì potvrzuje urèitý výklad a pou¾ití právních pøedpisù. Takovou praxí je správní orgán vázán. Jen taková správní praxe je doplnìním psaného práva a je zpùsobilá modifikovat pravidla obsa¾ená v právní normì . Souèasnì roz¹íøený senát pøipomenul, ¾e za ustálenou správní praxi lze pova¾ovat pouze postup v intencích interní smìrnice, která se nachází intra legem, a není tedy ani contra legem, ani praeter legem; smyslem takového interního pøedpisu je omezit ¹kálu mo¾ných významù interpretace zákona. Pro nyní posuzovanou vìc je pak významné, ¾e roz¹íøený senát legitimní oèekávání (spojená s ustálenou správní praxí) spojil nikoli pouze s oèekáváním meritorního èi pøíznivého rozhodnutí orgánu veøejné moci, ale té¾ s oèekáváními procedurálního charakteru, kdy je pøislíben urèitý postup, který jinak není povinný.
Je tedy zøejmé, ¾e i pøi absenci obecnì závazné právní úpravy mù¾e rodinnému pøíslu¹níkovi obèana Evropské unie vzniknout právo na vydání potvrzení (osvìdèení) o splnìní podmínek vyplývajících z ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù, vyplýval-li by takový postup z ustálené správní praxe správních orgánù. Nejde, pochopitelnì, o zalo¾ení nové kompetence (a jí odpovídající povinnosti) správních orgánù; to by vy¾adovalo výslovnou zákonnou úpravu. Existence ustálené správní praxe pøedstavuje konkrétní èinnost správních orgánù uvnitø zákonné kompetence, která v¹ak, pro shora konstatovanou povahu, musí být dodr¾ována.Existenci této praxe stì¾ovatel i jeho nadøízený orgán v rámci správního øízení (viz napø. sdìlení ze dne 24. 11. 2008) i v rámci øízení soudního (srov. vyjádøení k ¾alobì a kasaèní stí¾nost) výslovnì pøipou¹tìjí, nebo» uvádìjí, ¾e osobám splòujícím po¾adavky § 87y zákona o pobytu cizincù je do jejich cestovních dokladù vlepován tzv. pøeklenovací ¹títek, osvìdèující jejich oprávnìní pobývat na území v re¾imu pøechodného pobytu; argumentují nicménì tím, ¾e v pøípadì stì¾ovatele podmínky pro takový postup splnìny nebyly.
Z uvedeného lze tedy uèinit první dílèí závìr, a sice, ¾e splní-li rodinný pøíslu¹ník obèana Evropské unie podmínky vyplývající z ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù, je povinností pøíslu¹ných orgánù Policie ÈR vydat mu osvìdèení o oprávnìní pobývat na území v re¾imu pøechodného pobytu, a to formou tzv. pøeklenovacího ¹títku.
Je tedy zøejmé, ¾e pøíslu¹ný správní orgán musí právnì relevantním zpùsobem na ¾ádost o vydání tohoto osvìdèení zareagovat; podstatné pro dal¹í posouzení vìci je, jakou procesní formou se tak má stát a jaké povahy je z toho plynoucí výstup. Jinými slovy-jde o urèení, zda má po¾adované osvìdèení mít formu prostého osvìdèení , ve smyslu èásti ètvrté správního
øádu (jak to tvrdí stì¾ovatel), nebo jde-li materiálnì o deklaratorní správní rozhodnutí, které by bylo podøízeno re¾imu èásti druhé tohoto zákona (názor mìstského soudu).
Nejvy¹¹í správní soud je toho názoru, ¾e jde o pøípad prvnì zmiòovaný, tedy ¾e pøeklenovací ¹títek je pouhým osvìdèením, vydaným dle § 155 správního øádu. Tento typ aktù veøejné správy nezakládá (respektive neru¹í èi nemìní) práva a povinnosti svých adresátù, jako je tomu v pøípadì správních rozhodnutí. Narozdíl od jim blízkých deklaratorních rozhodnutí není ani prostøedkem k øe¹ení sporných skuteèností èi autoritativnímu odstraòování pochybností. Správní orgány jimi osvìdèují existenci nesporných skuteèností, které jsou jim z jejich úøední èinnosti známy; nepøedpokládá se zde provádìní dokazování, aplikace diskreèního oprávnìní èi výklad neurèitých právních pojmù. Správní orgán osvìdèení vydá (popøípadì posupuje dle § 155 odst. 3 správního øádu), lze-li skuteènosti, které mají být osvìdèeny, ovìøit pouhým nahlédnutím do spisového materiálu, evidence èi databáze, vyplývají-li nepochybnì z dokladù pøedlo¾ených ¾adatelem apod. Této problematiky se zdej¹í soud dotkl ji¾ v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, è. j. 1 Ans 8/2005-65 (publikovaném pod è. 981/2006 Sb. NSS), kde uvedl, ¾e [t]eoretickou úvahu, ¾e osvìdèení se vydává tam, kde o vìci není sporu, nelze absolutizovat, a spí¹e je namístì ji vykládat tak, ¾e jde o vìci, o nì¾ by nemìlo být sporu, nebo o vìci, o kterých zpravidla nemù¾e být sporu; v opaèném pøípadì by toti¾ § 79 odst. 1 s. ø. s. v èásti, v ní¾ umo¾òuje brojit proti nevydání osvìdèení, postrádal smysl. Dùraz je naopak zapotøebí polo¾it na to, ¾e osvìdèení je úøedním potvrzením skuteèností, které jsou v nìm uvedeny. Z tohoto pohledu nahlí¾eno tedy pøeklenovací ¹títek podmínky osvìdèení ve shora zmiòovaném smyslu splòuje. Jak ji¾ bylo uvedeno, osvìdèuje se jím, ¾e: a) ¾adatel je rodinným pøíslu¹níkem obèana Evropské unie, b) pobývá s ním na území ÈR, c) podal si ¾ádost o pøechodný èi trvalý pobyt, o ní¾ dosud nebylo pravomocnì rozhodnuto, d) nebylo pravomocnì rozhodnuto o ukonèení jeho pobytu. V¹echny tyto skuteènosti jsou správnímu orgánu nepochybnì známy z jeho úøední èinnosti, respektive je mù¾e v reálném èase verifikovat z pøíslu¹ných evidencí a databází. Výjimkou mù¾e být jen podmínka ad b), kde lze v praxi v nìkterých pøípadech pøedpokládat pøedlo¾ení èestných prohlá¹ení, provedení dotazu do místa bydli¹tì apod. Takový hypotetický postup ov¹em vydání pøeklenovacího ¹títku neposouvá do roviny dokazování, zavr¹eného vydáním správního rozhodnutí (by» v pøípadì vyhovìní ¾ádosti jen ve smyslu materiálním). Opaèný pøístup k povaze tohoto specifického osvìdèení by byl v pøíkrém rozporu s jeho úèelem. Pokud by toti¾ mìlo jeho vydání pøedcházet správní øízení ve smyslu èásti druhé správního øádu, vèetnì provádìní dokazování, vedlo by to k faktickému popøení tohoto institutu, nebo» vydáním pøeklenovacího ¹títku je nepochybnì sledována okam¾itá ochrana právního postavení ¾adatele o pobyt, který jeho prostøednictvím prokazuje své oprávnìní pobývat na území ÈR; sekundárnì jde jistì i o nástroj usnadòující pøíslu¹ným orgánùm eliminaci pobytu osob nesplòujících podmínky zákona o pobytu cizincù na území ÈR.
Za této situace lze tedy uèinit druhý dílèí závìr, a sice ¾e na ¾ádost ¾alobce o vydání pøeklenovacího ¹títku mìlo být reagováno postupem dle èásti ètvrté správního øádu, tedy buï jeho vydáním, nebo postupem dle ustanovení § 155 odst. 3 citovaného zákona.
Je tedy zøejmé, ¾e mìstský soud pochybil, pokud stì¾ovatele zavázal vydat o této ¾ádosti ve stanovené lhùtì rozhodnutí, nebo» v pøípadì osvìdèení dle § 87y zákona o pobytu cizincù (v praxi realizovaném v podobì pøeklenovacího ¹títku) je vydání rozhodnutí pojmovì vylouèeno. Lze tak pøisvìdèit stì¾ovateli, ¾e napadeným rozsudkem mìstského soudu do¹lo k pochybení v právním hodnocení vìci a je tak naplnìn kasaèní dùvod ve smyslu ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. Nejvy¹¹ímu správnímu soudu proto nezbylo, ne¾ rozsudek mìstského soudu zru¹it a vìc mu vrátit k dal¹ímu øízení (§ 110 odst. 1, vìta první pøed støedníkem s. ø. s.).
Pokud jde o dal¹í prùbìh øízení, je vhodné pøipomenout, ¾e mìstský soud bude opìt rozhodovat dle aktuálního skutkového stavu vìci (§ 81 odst. 1 s. ø. s.). Pokud zjistí,
¾e po¾adované osvìdèení nebylo dosud vydáno (lhostejno, zda bude správní orgán neèinný, èi zareaguje-li zákonem pøedpokládaným zpùsobem v pøípadì nevyhovìní, tedy dle § 155 odst. 3 správního øádu), nezbude mu ne¾ uvá¾it o oprávnìnosti ¾ádosti ¾alobce meritornì. Nejvy¹¹í správní soud si je plnì vìdom toho, ¾e správní soudy v tomto typu øízení mají ve své kognici ustat na posouzení, zda je správní orgán neèinný, popøípadì, zda je neèinný po právu; hodnocení jak má jeho pøípadná procesní aktivita po stránce vìcné vypadat, mu ji¾ nenále¾í. Nelze ov¹em pøehlédnout, ¾e v pøípadech, kdy je ¾alována neèinnost správního orgánu pøi vydání prostého osvìdèení , tedy osvìdèení dle èásti ètvrté správního øádu, by striktní dodr¾ení tohoto (obecnì nepochybnì správného) procesního postupu nemuselo v¾dy vést k soudní ochranì práv ¾alobce. V pøípadì, kdy je ¾alována neèinnost ve vztahu k vydání rozhodnutí, postaèí (v pøípadì dùvodnosti ¾aloby) ulo¾it správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí blí¾e neurèeného obsahu; pøípadná nezákonnost takto následnì vydaného rozhodnutí je pak plnì pod soudní kontrolou, a to cestou vyvolání nového øízení, tentokrát ji¾ dle èásti tøetí hlavy druhé dílu prvního s. ø .s. V pøípadì, kdy je ¾alována neèinnost pøi vydávání osvìdèení by ov¹em pøípadný nezákonný postup správního orgánu, který by jinak formálnì dodr¾el pøedepsaný postup (§ 155 odst. 3 správního øádu), byl ji¾ mimo dosah soudní kontroly, nebo» zde stricto sensu neexistuje procesní mechanismus, který by (tøeba i v jiném øízení) umo¾nil soudu pøezkoumat takový postup vìcnì (tedy jeho soulad se zákonem). Kromì nyní posuzovaného pøípadu si lze v praxi pøedstavit øadu situací, kdy by v dùsledku nezákonného odmítnutí vydání osvìdèení (by» pøi dodr¾ení procesních postupù) mohlo dojít k zásahu do práv ¾adatele (napøíklad nevydání osvìdèení o absolvovaném studiu, jeho¾ dùsledkem je nemo¾nost prokázat dosa¾ené vzdìlání a tedy omezení ¾adatele pøi volbì povolání apod); pøípadná ochrana poøadem civilního práva by v tìchto pøípadech byla obvykle zcela vylouèena, pøípadnì by nevedla k poskytnutí soudní ochrany efektivnì a v reálném èase. Opaèný pøístup by ostatnì popíral smysl ¾alobního øízení na ochranu proti neèinnosti za situace, kdy by se ¾alobce do¾adoval vydání osvìdèení, jak na to ji¾ poukazoval vý¹e citovaný rozsudek zdej¹ího soudu è. 981/2006 Sb. NSS. Navíc, jak ji¾ bylo konstatováno, právì povaha prostého osvìdèení nevy¾aduje provádìní dokazování, právního hodnocení vìci apod; (ne)vydání osvìdèení je víceménì výsledkem ovìøení potøebných podmínek, dostupných ze správního spisu èi úøedních evidencí a nevy¾aduje tak ani potøebné odborné znalosti, jimi¾ v meritu vìci disponuje právì správní orgán a nikoli soud. Lze tedy uzavøít, ¾e zjistí-li mìstský soud, ¾e po¾adované osvìdèení nebylo dosud ¾alobci vydáno, vìcnì posoudí, zda jsou pro jeho vydání splnìny zákonné podmínky. Bude-li tomu tak, pøiká¾e stì¾ovateli toto osvìdèení vydat; v opaèném pøípadì ¾alobu zamítne.

References: soud 
 § 79
 soud 
 § 87
 § 80
 § 87
 soud 
 § 87
 soud 
 § 87
 § 87
 § 80
 soud 
 § 173
 § 87
 soud 
 § 1
 § 180
 § 9
 § 168
 § 87
 § 168
 § 87
 soud 
 § 87
 § 180
 § 9
 § 87

§ 67
 § 87
 § 103
 § 87
 § 87
 § 87
 soud 
 § 87
 § 155
 soud 
 § 87
 § 87
 § 87
 § 87
 § 87
 § 87
 § 87
in fine
in fine
 § 87
 § 87
 soud 
 § 87
 § 87
 § 87
 § 87
 § 87
 § 87
 § 87
 § 87
 § 2
in fine
 soud 
 soud 
 soud 
 § 2
in fine
 § 87
 § 87
 § 87
 soud 
 § 155
 § 155
 soud 
 § 79
 § 155
 soud 
 § 87
 § 103
 soud 
 § 155
 soud