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Timestamp: 2018-05-27 15:27:18+00:00

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Le blog de Serge Guinchard: BELLES PAGES 5: LE CORPS JUDICIAIRE
I – PROBLÉMATIQUE DE L’INDÉPENDANCE DU JUGE PAR RAPPORT AU GOUVERNEMENT
II – LA QUESTION DE L’APPARTENANCE DU PARQUET AU CORPS JUDICIAIRE
III – PROPOSITION POUR UN NOUVEAU CORPS JUDICIAIRE RÉELLEMENT INDÉPENDANT
I - PROBLÉMATIQUE DE L’INDÉPENDANCE
DU JUGE PAR RAPPORT AU GOUVERNEMENT
Le problème : juge et fonctionnaire
Le justiciable attend de ses juges l'indépendance (qui est un statut) par rapport au pouvoir politique[1] et l'impartialité[2] (qui est une vertu) par rapport à toutes les formes de pouvoir. Sans doute celles-ci reposent-elles avant tout sur des qualités d'esprit personnelles : celui qui a choisi cette fonction entend par là même faire preuve d'indépendance (et donc d'impartialité) par rapport au réseau des relations diverses : philosophiques, politiques, sociales dans lesquelles il est impliqué[3]. Mais il est nécessaire que son statut lui assure son indépendance et concoure, par là même, à le conforter dans la vertu d'impartialité en le préservant du risque de pressions de la part de l'État. Cette liaison entre indépendance et impartialité est marquée dans la rédaction de l'article 6-1 de la Convention EDH, article qui dispose : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi ». L'indépendance du juge est aussi régulièrement affirmée par le Conseil de l'Europe[4]. Pour le Conseil constitutionnel, « les principes d'indépendance et d'impartialité sont indissociables de l'exercice des fonctions juridictionnelles »[5].
Un moyen radical de garantir l'indépendance consisterait à assurer une séparation organique du juge et du gouvernement. Seulement voilà : le juge professionnel français est aussi un fonctionnaire, et donc, un agent dépendant du Gouvernement, à l'égard duquel sa liberté de jugement doit être assurée. Cette dépendance organique vis-à-vis de l'exécutif avait été marquée avec force par le Général de Gaulle dans une conférence de presse le 31 janvier 1964 : « il doit être évidemment entendu que l'autorité indivisible de l'État est confiée tout entière au président par le peuple qui l'a élu, qu'il n'en existe aucune autre, ni ministérielle, ni civile, ni militaire, ni judiciaire, qui ne soit conférée et maintenue par lui ». Le temps a passé et ces propos sont dépassés, ne correspondent plus aux exigences et aux besoins du temps présent, mais ils ont marqué les esprits et les institutions ; ils doivent, en tout cas, être replacés dans un contexte différent, celui d'un mouvement d'idées vers l'affirmation d'un pouvoir judiciaire fort.
Face à cette dépendance organique, l'indépendance fonctionnelle du juge doit être assurée par un aménagement particulier de son statut, mais avant d'étudier celui-ci, au moins dans ses grandes lignes, il convient de préciser la problématique de l'indépendance du juge dans ses trois composantes : recrutement, avancement et inamovibilité, étant précisé qu'il ne s'agit ici que des juges professionnels, à l'exclusion des juges élus de certaines juridictions ou des juges aux fonctions limitées dans le temps que sont les juges exerçant leurs fonctions à titre temporaire dans les juridictions composées de magistrats professionnels (ord. n° 58-1270 du 22 décembre, par ex. les conseillers et avocats généraux en service extraordinaire à la cour de cassation, art. 40-1 à 40-7, ou ceux en détachement des articles 41 à 41-9 ou encore ceux des articles 41-10 à 41-16, réd. LO. n° 2016-1090 du 8 août) et qui relèvent tous d'une autre problématique, même si les exigences d'indépendance et de capacité professionnelle sont les mêmes[6].
1. Problématique d'un recrutement impartial des magistrats
Des magistrats compétents et indépendants. Le recrutement des magistrats doit répondre à un seul impératif, permettre que le pays dispose d'une justice composée de juges compétents et indépendants, tout en garantissant la légitimité de leurs fonctions (v. aussi, sur cet aspect de la légitimité)[7]. En effet, un magistrat doit être à même de résoudre des questions qui sont souvent aujourd'hui d'une grande complexité technique, sans pour autant perdre de vue l'aspect humain des procès, par exemple en matière familiale et en matière pénale. Il doit, en outre, être capable de maintenir sa compétence tout au long de sa carrière, donc de s'adapter. Quant à son indépendance, ce n'est pas seulement une question de statut une fois recruté, mais aussi un état d'esprit chez le juge et une culture chez ses interlocuteurs ; et l'on rejoint ici le recrutement qui doit permettre de s'assurer des composantes d'une personnalité vouée ou non à la servilité ; car, si un bon statut est un statut offrant des garanties contre certaines pressions, il n'est rien si l'homme qui en bénéficie est par nature servile et enclin à sacrifier certains principes sur l'autel de ses intérêts personnels[8]. C'est dire la complexité du problème, puisqu'il faut mixer les deux aspects de la compétence et de l'indépendance.
Un bon système de recrutement serait celui qui, d'une part, permettrait de s'assurer que ces deux qualités sont réunies sur la personne candidate à la fonction de juge et, d'autre part permettrait de garantir la pérennité de ces qualités tout au long de la carrière pour les juges professionnels ou de l'exercice de leurs fonctions pour les juges non professionnels.
Les divers modes de recrutement possibles. Les précédents historiques et les expériences étrangères[9] nous enseignent que trois modes de recrutement sont envisageables pour répondre aux exigences de compétence et d'indépendance[10] :
1) Le tirage au sort : quelque peu mythique (le « doigt de Dieu »), de tradition en Grèce antique, il présente l'inconvénient majeur d'opérer un choix aveugle, sans aucun discernement, parmi les citoyens. Sa seule « qualité » (mais en est-ce bien une ?) est de placer tous les citoyens sur le même pied pour accéder à la fonction de juger. Son inconvénient c'est qu'il ne transformera jamais un incompétent en compétent, un pervers en un juge apte à écouter les autres, un servile en un homme indépendant. Il n'existe en France, que pour la Cour d'assises, avec le tirage au sort des jurés (cf. ss 585) (et sous réserve d'une brève apparition dans les instances universitaires dans les années 1980).
2) L'élection[11] : a priori, elle garantit la confiance des citoyens en leurs juges. À l'inverse elle ne garantit ni leur compétence, ni leur capacité à résister aux éventuelles pressions de ceux qui les ont élus, encore que sur ce point, l'indépendance soit plus une question d'état d'esprit et de personnalité que de mode de recrutement. On peut être élu et indépendant, on peut être fonctionnaire et servile. Largement répandue aux USA à tous les niveaux de la hiérarchie judiciaire[12] et alors que la Révolution française l'avait généralisée entre 1791 et l'an VIII[13], elle était pratiquée en France pour quatre juridictions d’exception fondée sur leur spécialisation, mais elle est en voie d’extinction pour trois d’entre elles, au profit de la désignation de leurs membres : au 31 décembre 2017 pour les tribunaux paritaires des baux ruraux et les conseillers prud'homaux, au 31 décembre 2018 pour les tribunaux des affaires de sécurité sociale, lesquels disparaîtront, à cette date, pour intégrer une chambre spécialisée des TGI ; échappent à ce mouvement les tribunaux de commerce, leurs membres continuant d’être élus. Le risque le plus grand est celui d'une politisation des élections des juges, donc à terme, celui d'une justice partiale. De même que le risque de l'absentéisme des électeurs.
3) La nomination : c'est de loin le système le plus répandu en France et à l'étranger. L'État ayant compétence en matière judiciaire, nomme ses juges. Mais alors, la question, se déplace : selon quels critères ?
Bien sûr il y a la nomination arbitraire, sans condition de compétence. Elle n'est pas inconnue en France, d'abord avec les nominations au « tour extérieur » en matière administrative ; ce qui est critiqué ici, c'est davantage la possibilité des abus (avec des nominations entièrement politiques) que le principe qui peut permettre d'aérer un corps sans difficulté. Elle existe aussi pour certains juges non professionnels : c'est ainsi que les assesseurs des tribunaux des affaires de sécurité sociale et ceux des tribunaux pour enfants sont nommés, les premiers par les premiers présidents de cour d'appel (sur proposition des organisations professionnelles représentatives qui dressent une liste de candidats), les seconds par le garde des Sceaux (sur proposition du premier président de la cour d'appel). On le voit, la nomination est ici tempérée par un choix préalable, une sorte de présélection.
Dans le passé, la nomination s'est accommodée de la vénalité des charges : le Roi nommait ceux qui achetaient une charge de judicature, partie intégrante du patrimoine de l'acquéreur et transmise à ses héritiers. Elle assurait une forme d'indépendance financière à l'égard du pouvoir, mais introduisait un esprit de caste et faisait fi de la compétence au profit de la fortune. S'il n'est pas envisageable de revenir à ce système, il faut souligner qu'il subsiste pour les notaires et les huissiers par exemple, avec une amélioration par rapport à l'Ancien droit : certes il faut être fortuné mais si cette condition est nécessaire (encore qu'atténuée par les formules d'association au sein de sociétés civiles professionnelles et par les prêts bancaires), elle n'est pas suffisante, des conditions de compétence étant exigées, des candidats à l'acquisition d'une charge.
La nomination sur réussite à un concours : ce système du concours, sur lequel repose toute la tradition de l'administration en France, assure sans doute mieux que d'autres, le contrôle de la compétence, puisqu'on peut moduler les épreuves, donc les exigences techniques. Mais il présente deux défauts : il ne garantit pas la pérennité de cette compétence actée à un moment donné (et selon quels critères ?), parce que la personne recrutée peut ensuite se laisser aller à ne pas actualiser ses connaissances. En outre, il ne garantit pas l'existence de ces qualités humaines, non techniques, qui font que quelqu'un est un bon juge. Face à la complexité de la nature humaine et à la fragilité des justiciables (inhérente à la relation de l'homme avec la Justice), le recrutement sur concours, à 25 ans, voire 22 ou 23 ans garantit-il, pour 40 ans, la présence et la permanence de ses qualités extra-techniciennes ? Il est permis d'en douter, même s'il ne faut pas systématiser la remarque à tous les juges aujourd'hui en fonction.
Un auteur, fort de son expérience professionnelle, a même pu écrire, avec beaucoup de clairvoyance et de pertinence que « le mode actuel de recrutement des magistrats [le concours] est certainement la principale cause de la faillite du système… Les fonctions de magistrat sont probablement les seules auxquelles ne peut destiner une école, fût-elle prestigieuse, ce que n'est pas ou n'est plus l'ENM[14]. Il est d'ailleurs permis de s'interroger : est-il bien « normal » à 25 ans de se sentir une vocation de juge ou même de se croire capable d'en exercer les fonctions ? »[15].
Les réformes engagées à partir de 1998 pour accroître le recrutement par concours « exceptionnels », devenus « complémentaires » en 2001 (v. ss 833) vont en ce sens.
2. Problématique de l'avancement des magistrats
Carrière et indépendance. Du fait du mode de recrutement dominant pour les magistrats judiciaires professionnels, sur concours et très jeunes, les magistrats sont soumis à un besoin d'avancement, sauf à les rémunérer tous au même niveau tout au long de leur carrière ! Faire carrière dans une hiérarchie, c'est avancer dans cette hiérarchie[16]. On conçoit alors que l'indépendance risque d'être menacée si l'avancement dépend de la servilité.
Il est fort rare – et il serait politiquement risqué face aux réactions prévisibles d'au moins une partie des hommes politiques et de la presse – que le gouvernement intervienne directement auprès d'une juridiction (au surplus collégiale) pour infléchir dans un certain sens la décision qu'elle devra rendre dans une affaire. La pratique a montré depuis longtemps que d'autres procédés peuvent être plus discrets en demeurant tout aussi efficaces. Si l'inamovibilité met le pouvoir exécutif dans l'impossibilité de porter atteinte à la situation et à l'indépendance des magistrats par des disgrâces imméritées, il lui reste toujours l'attrait des récompenses, s'il ne peut plus compter sur la crainte du châtiment. Si l'Exécutif peut peser sur la rapidité d'avancement des juges, et sur leur nomination à des postes recherchés, l'indépendance des magistrats, à moins qu'ils ne soient d'une force de caractère et d'un désintéressement hors du commun, en sera tout autant menacée. Mais alors, comment éviter l'arbitraire et le favoritisme ?
On pourrait être tenté de chercher une garantie dans une promotion automatique à l'ancienneté : si cette méthode joue un large rôle en matière de rémunération, elle rencontre certaines limites naturelles, notamment dans l'existence d'une organisation pyramidale des juridictions. Ne serait-ce que pour permettre l'accès à des fonctions qui deviennent de moins en moins nombreuses à mesure que l'on s'élève dans leur hiérarchie, il est nécessaire de faire une place à l'avancement au choix.
3. Problématique de la mobilité du corps
Mobilité et indépendance. Un corps de magistrats n'est pas figé. Pour les besoins du service public de la Justice, pour ceux des justiciables, il n'est pas mauvais que les magistrats ne restent pas trop longtemps en fonction dans la même juridiction. Mais il y a là un moyen supplémentaire à la disposition du gouvernement pour exercer certaines pressions, pour porter atteinte à l'indépendance des juges. Comment concilier ces exigences contradictoires ? La réponse peut être recherchée dans un principe d'inamovibilité, c'est-à-dire de l'exigence du consentement de l'intéressé pour toute mutation, mais tempérée par la notion d'inamovibilité temporaire, dont les conditions seraient fixées par statut, dans la loi organique régissant le corps des magistrats. Si un juge, même du siège, sait, dès son entrée dans une fonction, que celle-ci ne peut pas dépasser une certaine durée, il n'y a pas atteinte à son indépendance[17]. C'est en ce sens que se prononce la loi organique du 25 juin 2001, conformément à certaines des propositions émises dans les éditions antérieures de ce précis, depuis sa 4e éd. en 1996.
L'inamovibilité existait sous l'Ancien régime comme conséquence de la vénalité des offices. Aujourd'hui, l'inamovibilité existe pour des causes différentes. Elle correspond au besoin d'assurer aux magistrats l'indépendance et la dignité de leur vie et constitue surtout une garantie de bonne justice pour les justiciables. L'inamovibilité n'est pas tant, en effet, une faveur pour les magistrats qu'une sauvegarde pour les justiciables ; c'est ainsi que nous devons l'envisager. Cela nous conduit à préciser les solutions françaises à l'indépendance du juge.
II – LA QUESTION DE L’APPARTENANCE DU PARQUET
AU CORPS JUDICIAIRE
La question de l'appartenance des membres du Parquet au corps des magistrats. Le statut du ministère public fait aujourd'hui débat[18], notamment son appartenance à l'autorité judiciaire au même titre que les juges du siège, que des voix autorisées, de plus en plus nombreuses, remettent en cause[19]. On précisera d'emblée que le Conseil de l'Europe s'est attaché à préciser le rôle du ministère public dans la justice pénale et à fixer, sans valeur contraignante pour les États, les principes qui doivent inspirer les législateurs nationaux, que les procureurs appartiennent au même corps judiciaire que les juges du siège ou qu'ils forment un corps distinct de fonctionnaires[20].
a) Pour le Conseil constitutionnel, l'indépendance des membres du parquet envers l'exécutif est exprimée d'une manière ambiguë, en tout cas qui ne les met pas sur le même plan que les juges du siège[21] :
- à maintes occasions, le Conseil a affirmé l'appartenance du parquet à l'autorité judiciaire, ainsi pour faire bénéficier ses membres de la protection attachée au caractère organique du statut de la magistrature[22]. Ou encore, le 11 août 1993, pour admettre qu'ils puissent prolonger de 24 heures une garde à vue qui a déjà duré 24 heures[23] et le 22 avril 1997 pour leur reconnaître qualité à autoriser des officiers de police judiciaire à pénétrer dans des lieux à usage professionnel afin de vérifier la légalité du travail qui s'y exécute[24]. Ou encore, de manière incidente et stupéfiante, dans sa décision 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010 sur la garde à vue[25] ;
- en revanche, cette appartenance, même si elle n'est pas remise en cause dans d'autres décisions, ne place pas les membres du parquet sur un pied d'égalité avec les juges du siège, en raison d'une part, de leur statut (le principe de subordination) et, d'autre part, des fonctions qu'ils exercent, à savoir la poursuite et non pas le jugement. Dès lors, lorsque la mesure à prendre ou à contrôler est plus grave pour les libertés individuelles que celles déjà indiquées, seul un juge du siège a qualité pour intervenir. Ainsi, pour une prolongation de garde à vue au-delà de 48 heures (décis. 11 août 1993), pour le prononcé d'une injonction pénale, véritable sanction (décis. 2 févr. 1995)[26] et pour autoriser des perquisitions de nuit en matière d'actes de terrorisme (décis. 16 juill. 1996). Encore, lorsque le ministère public autorise le raccompagnement en Roumanie d'un mineur isolé : pour le Conseil, aucun recours juridictionnel effectif n'existe alors et il censure l'accord franco-roumain en question, alors qu'il le valide lorsque la même décision est prise par le juge des enfants, juge du siège[27].
b) Dans les conditions qui viennent d'être décrites, on ne s'étonnera pas que la Cour EDH après avoir hésité en 1979[28], considère que les membres du parquet ne sont pas, en France, des magistrats habilités à se prononcer sur une arrestation ou une détention pour deux raisons : l'une liée à leur manque d'indépendance organique tant à l'égard de l'exécutif que dans les rapports internes du parquet, l'autre liée à leur partialité fonctionnelle envers les personnes détenues puisqu'ils ont la possibilité d'être organe de poursuite à leur égard et de soutenir l'accusation contre elles devant une juridiction de jugement. C'est ce qu'elle a décidé dans la célèbre affaire Medvedyev (interception d'un navire immatriculé au Cambodge, le Winner, à bord duquel se trouvaient des trafiquants de drogue) : dans son arrêt du 10 juillet 2008[29], la Cour EDH a clairement jugé que les membres du parquet français n'étaient pas des magistrats indépendants et impartiaux au sens de l'article 5, § 3 de la Convention EDH ; certes, sur appel jugé le 29 mars 2010[30], la Grande chambre de la Cour EDH n'a plus condamné la France de ce chef, mais c'est en éludant la question au vu de circonstances nouvelles en l'espèce (portées tardivement à la connaissance de la Cour par le Gouvernement français), tout en maintenant par ailleurs ses exigences et critères d'appréciation de l'indépendance et de l'impartialité des magistrats chargés de contrôler une arrestation ou une détention ; en effet, la Cour relève que la France a « pour la première fois durant la procédure, ce que la Cour ne peut que regretter, apporté des informations étayées sur la présentation des requérants à des juges d'instruction chargés de l'affaire », dès leur arrivée à Brest (§ 127), ce qui a pour effet de valider la procédure (car il n'est pas contesté, selon la Cour EDH que « le juge d'instruction est un magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires », § 128) ; dès lors, point n'était besoin d'envisager l'affaire sous l'angle du rôle du parquet ; pour autant, la Cour rappelle et souligne que « le magistrat [chargé du contrôle] doit présenter les garanties requises d'indépendance à l'égard de l'exécutif et des parties, ce qui exclut notamment qu'il puisse agir par la suite contre le requérant dans la procédure pénale, à l'instar du ministère public » (§ 124). En d'autres termes, la Cour EDH n'exige pas que le parquet français change de statut, mais estime que, s'il conserve son statut actuel, il ne peut pas être habilité à contrôler les arrestations et mises en détention ; à l'inverse, si le statut change au regard des deux exigences ici rappelées, le parquet pourra contrôler les arrestations et détentions[31]. L'arrêt Medvedyev ne signifie pas autre chose. L'arrêt rendu dans une autre affaire (France Moulin) confirme la solution et cette analyse[32] : parce qu'il sera conduit à apprécier la mise en mouvement de l'action publique contre le gardé à vue, le parquet ne peut effectuer le contrôle de cette garde à vue ; accroître son indépendance à l'égard de l'exécutif dans les conditions prévues pour la loi no 2013-669 du 25 juillet 2013 ne change rien au problème de sa partialité. La Cour EDH a encore confirmé sa position dans une affaire présentant d'évidentes similitudes de fait avec l'arrêt Medvedyev (marins arrêtés en pleine mer, au large de la Guinée, retenus pendant les 18 jours du trajet vers Brest par des fusiliers marins, placés en garde à vue par un procureur et ne comparaissant devant un JLD que 48 heures plus tard[33]) ; le délai d'intervention du JLD a été jugé trop long en raison des 18 jours qui ont précédé la mise en garde à vue. Nouvelle confirmation dans un arrêt du 4 décembre 2014, pour une affaire identique mais au large de la Somalie : les pirates d'un bateau arrêtés en pleine mer et conduit par l'armée en France, sont placées en garde à vue et ne sont présentés à un juge d'instruction que 48 heures après cette arrivée et mis en examen par ce juge ; la Cour juge qu'il y a eu violation de l'article 5 § 3 « du fait qu'à leur arrivée en France les requérants, déjà privés de liberté, ont été placés en garde à vue plutôt que traduits « sans délai » devant une autorité judiciaire française »[34] ; clairement est réaffirmée l'opinion que le procureur n'était pas cette « autorité judiciaire ». Pour mettre fin à cette série de condamnations liées à des arrestations en pleine mer, la loi n° 2016-731 du 3 juin précise désormais, dans l’article L. 1521-18, C. défense que les personnes arrêtées en haute mer faisant l'objet d'une garde à vue à leur arrivée sur le sol français doivent « dans les plus brefs délais », être présentées à un juge du siège, ce qui ne règlera pas, pour autant, le cas du juge d’instruction, selon ce qui va être dit maintenant.
c) La chambre criminelle de la Cour de cassation, s'appuyant sur cette jurisprudence européenne a considéré, dans un arrêt du 15 décembre 2010, avec une audace à laquelle elle ne nous avait guère habitué jusqu'à cette date, que le ministère public n'est pas une autorité judiciaire au sens de l'article 5, § 3 de la Convention EDH (contrôle des mesures de garde à vue), parce qu'il ne présente pas les garanties d'indépendance et d'impartialité requises par ce texte et qu'il est partie poursuivante, donc « juge » et partie à la même procédure[35]. Jurisprudence confirmée dans la question de la géolocalisation, dont la chambre criminelle juge qu'elle « constitue une ingérence dans la vie privée dont la gravité nécessite qu'elle soit exécutée sous le contrôle d'un juge » (sous-entendu, du siège)[36].
d) Malheureusement, la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 qui refond le régime de la garde à vue, maintient le contrôle de principe du procureur de la République (CPP, art. 62-3) en tant que membre de l’autorité judiciaire (CPP, art. 62-2), exposant ainsi la France au risque d’une nouvelle condamnation par la Cour EDH. Pour autant, la même loi tire certaines conséquences du refus de voir, dans les magistrats du parquet, des membres de l'autorité judiciaire. Ainsi, dans plusieurs textes du Code de procédure pénale qui donnaient au représentant du ministère public la possibilité de priver un individu de sa liberté, elle transfère les pouvoirs à un magistrat du siège. Il s'agit parfois du juge des libertés et de la détention (C. pr. pén., art. 127, 133 et 135-2) lorsqu'une personne est arrêtée suite à un mandat d'arrêt ou d'amener à plus de 200 km du siège de la juridiction qui a décerné ce mandat, qui se voit logiquement attribuer le pouvoir d'une incarcération provisoire appartenant jusqu'alors au procureur de la République. Il en va de même dans le cas d'une arrestation provisoire, ordonnée dans le cadre de la coopération internationale (C. pr. pén., art. 627-5). Dans d'autres cas, le transfert s'effectue du procureur général vers le premier président de la cour d'appel ou un magistrat du siège, désigné par lui, pour une incarcération décidée dans le cadre d'un mandat d'arrêt européen (C. pr. pén., art. 695-28) ou d'une extradition (C. pr. pén., art. 696-1, 20 et 23). On peut, en revanche, noter qu’à l’inverse, dans le domaine de la restitution des biens saisis ou confisqués, des pouvoirs jusqu'alors confiés au juge de la détention et des libertés sont désormais attribués au procureur de la République (C. pr. pén., art. 41-5 al. 1-2 et 4, mod. par la loi no 2015-177 du 16 fév. 2015).
e) Dans la ligne de cette séparation des deux corps, il faut mentionner le souhait des premiers présidents de cours d'appel de créer, dans le cadre du budget de la « mission justice », non pas un seul programme « justice judiciaire », mais deux programmes distincts, l'un pour les moyens alloués aux missions du Parquet (action publique, enquêtes préliminaires, mesures alternatives, exécution des peines, participation aux politiques publiques, etc.), sous la responsabilité des procureurs généraux, l'autre pour les moyens des juridictions judiciaires, affectés à l'activité de jugement des cours et tribunaux proprement dits et confiés aux Premiers présidents[37]. Si cette proposition avait abouti, on aurait fait un pas vers la suppression de l'unité des corps qui composent la magistrature, mais les Premiers présidents n'ont pas obtenu satisfaction.
III – PROPOSITION POUR UN NOUVEAU CORPS JUDICIAIRE
RÉELLEMENT INDÉPENDANT
Observation préliminaire. Les passages qui suivent n'ont pas pour objectif de blesser quiconque, même si les opinions émises sont exprimées avec vivacité, sur un ton parfois provocateur, pour alimenter un débat que l'auteur de ces lignes[38] souhaite largement ouvert à toutes les écoles de pensée, fracassant et constructif. Car c'est bien de la Justice de notre pays qu'il s'agit ici : revendiquer des qualités de recrutement et de formation des magistrats les plus exigeantes possibles, souhaiter des juges indépendants mais responsables, inamovibles mais pas sclérosés, c'est croire, viscéralement, au droit à un juge. Il n'est de juge que de bon juge. C'est en raison de cette foi inébranlable dans la Justice de son pays et parce qu'il n'oublie pas qu'un jour il a trouvé sur son chemin trois fois trois juges de grande qualité, véritables tiers objectifs, jugeant en toute indépendance et impartialité, en leur âme et conscience, pour, les premiers, proclamer solennellement au titre de la vérité judiciaire, le mensonge et la diffamation de l'un[39], pour les deuxièmes, réparer le préjudice moral causé par l'insouciance (pour le moins) d'un autre[40], pour les derniers enfin, rectifier les analyses erronées d'un juge d'instruction et d'un procureur[41], que l'auteur de ces lignes s'est autorisé à les écrire. En la personne de ces neuf juges qui se reconnaîtront ici, n'est-ce pas le plus bel hommage que l'on puisse donner à la Justice ? On ne peut enseigner le droit à un juge, écrire sur ce sujet[42], sans croire, avec toute la force de ses convictions républicaines, à cette exigence aujourd'hui consacrée par les engagements internationaux de la France.
C'est avec satisfaction que l'auteur de ces lignes prend acte que nombre de ses propositions ont été reprises, notamment dans les lois du 25 juin 2001, du 5 mars 2007, du 23 juillet 2008, du 22 juillet 2010 et du 8 août 2016 qui ont réformé l’ordonnance statutaire de 1958 : extension des recrutements hors concours étudiants, formation initiale plus ouverte vers le monde extérieur et recentrée sur les bases fondamentales du droit et de la procédure, limitation de la durée d'exercice de certaines fonctions, mobilité accrue des juges du siège, revalorisation financière et matérielle de la fonction, suppression des fonctions et des échelons à l'intérieur des grades, réforme du Conseil supérieur de la magistrature avec possibilité d'une mise en cause disciplinaire des juges à l'initiative des justiciables, renforcement des règles déontologiques et prise en compte des situations de conflits d’intérêts, etc. Elles inspirent aussi largement certaines propositions d'un club de réflexion[43] ou de la Commission parlementaire d'enquête sur les dysfonctionnements de la Justice dans l'affaire d'Outreau (v. ss 101)[44], ou encore de la Commission des lois du Sénat[45]. Chemin faisant, nous indiquerons les pistes suggérées par d'autres personnes ou institutions et largement suscitées par cette lamentable affaire[46].
Après l'exposé des propositions concernant le statut du corps des magistrats, le lecteur trouvera dans la section suivante une réflexion plus générale sur l’équilibre des pouvoirs en démocratie avec une autorité judiciaire retrouvée.
Recrutement, formation, compétence et responsabilité.
a) Critique : c'est sans doute le recrutement traditionnel et quasiment unique des magistrats professionnels par concours ouvert aux étudiants qui a longtemps posé problème, à la fois dans ce qu'il ne permet pas de juger d'autres qualités que celles, purement intellectuelles (universitaires), d'un niveau de formation acquis, une fois pour toutes à 23 ou 25 ans et dans ce qu'il induit quant à la qualité de la justice rendue et les dérapages plus ou moins contrôlés constatés ici ou là. Plus que l'indépendance, c'est la compétence de nos juges et son corollaire, leur responsabilité, qui a commencé de retenir l'attention des observateurs des choses de la justice. Il semble que l'on prenne enfin conscience de ces exigences[47], y compris au niveau de la direction de l’ENM[48]. Le Conseil constitutionnel a maintes fois insisté sur la nécessité de contrôler la qualification juridique des candidats et leur aptitude à juger, par exemple, pour les concours dits complémentaires et pour l’exercice temporaire des fonctions de juge.
1) Même en restant sur le seul terrain de la formation exigée des candidats, de leur qualification juridique, on s'étonnera que les épreuves écrites du concours étudiant ne comportaient aucun contrôle de procédure civile et de procédure pénale (sans même parler du droit du procès dans le sens de droit commun du procès équitable), jusqu'aux concours de 2009, ce qui conduisait les candidats, tout naturellement, à négliger ces matières et l'école de la magistrature à introduire des enseignements de procédure pour compenser ce déficit ! Un comble si l'on veut bien songer un seul instant que la formation initiale doit précéder l'entrée à l'école, que le concours doit permettre de s'assurer des compétences techniques des candidats et que le jeune magistrat accomplira des actes de procédure, tant au civil qu'au pénal, tout au long de sa carrière et souvent, malheureusement, dès le début de sa carrière comme juge d'instruction (cf. l'affaire d'Outreau[49]). La faveur, la prime, donnée aux candidats publicistes ou issus d'une formation de sciences politiques, par le jeu des coefficients, aggravait la situation et augurait mal de la compétence technique des futurs juges[50] ; ce qui était regrettable, ce n’était pas qu’on recrutât des candidats issus de ces formations (et souvent excellents), mais qu’on le fît sans contrôler, dès leur entrée dans le cycle de formation de l’école, leur maîtrise de ces matières.
2) Au-delà de la compétence juridique, il faut encore observer que pour près de 8 000 magistrats de l'ordre judiciaire tout s'est joué à 25 ans (parfois moins) et pour 40 ans. Est-ce bien raisonnable ? La Nation n'est-elle pas en droit d'exiger plus (c'est-à-dire, d'autres qualités que la compétence juridique) et mieux (entendez par là une meilleure compétence juridique)[51] de ceux qui sont les sentinelles exposées des guerres judiciaires de nos concitoyens, qui doivent tout à la fois être le reflet de notre société et les arbitres respectés de nos conflits ?[52] Le magistrat n'est pas un fonctionnaire comme les autres, dit-on souvent pour mieux revendiquer un statut (des avantages ?) spécifique ; ne faut-il pas voir les choses différemment, sous l'angle des intérêts des justiciables[53], et sous cet angle seulement, et poser en principe qu'il n'est pas un professionnel du droit comme les autres ; en sortant de l'ENM, il ne s'installe pas pour créer et faire fructifier une clientèle. Il intervient dans la vie des affaires, mais aussi dans celle de ses concitoyens ; ses décisions seront lourdes de conséquences pour ceux-ci qui n'ont pas le choix de leur juge, de s'adresser à un autre s'il est incompétent, vulgaire, inhumain etc., défauts qui, dans un système libéral absolu, permettraient d'en changer (d'où le succès de l'arbitrage, notamment international, dans les relations commerciales). On ne répétera jamais assez que l'on ne choisit pas son juge, alors que l'on choisit son avocat et que la revendication, légitime, d'un statut de réelle indépendance, de carrière sans interférences politiques, passe d'abord par une compétence absolue, incontestable, associée à une responsabilité réelle, non éludée parce qu'à la charge de l'État, bref par une meilleure justice rendue. La reconnaissance passe par la connaissance et la connaissance par sa sanction naturelle pour tout professionnel, à savoir la responsabilité de celui-ci : les deux choses sont liées. « L'éminence de la fonction implique de s'assurer de l'éminence de la personnalité ; rien ne permet à 25 ans (voire moins) de faire ce genre de preuve et aucune école ne peut enseigner les autres qualités requises »[54]. Et si ce qu'a écrit un auteur, très au fait du procès, avec beaucoup de pertinence, est vrai[55], alors il est temps de réfléchir à la seule question qui vaille : faut-il maintenir le concours de l'ENM ?[56] Si la réponse est négative, que proposer d'autre ?
b) Prospective : pour construire un nouveau système de recrutement des magistrats de carrière, il faut partir d'une double exigence : des juges compétents, des juges humanistes[57]. Et comme ce n'est pas à 25 ans que l'on peut juger une fois pour toutes de cette compétence et des qualités humaines des aspirants à la fonction de juger, il faut donc poser en principe que nombre des juges doivent être recrutés parmi des juristes, mais des juristes confirmés tant en droit qu'en humanisme, par leur expérience professionnelle antérieure. L'âge de la sérénité doit être intégré dans les conditions d'accession à la fonction non pas comme un maximum, mais comme un minimum[58]. C'est une question qui a longtemps été taboue que celle du mode de recrutement dominant aujourd'hui (de 80 à 300 élèves recrutés par le concours étudiant selon les années, contre à peine une vingtaine de postes chaque année au concours fonctionnaire et de 10 à 20 intégrations directes) et que peu d'auteurs abordent en langage clair, c'est-à-dire en termes de « faillite » potentielle du système actuel dont les responsables politiques n'ont pas encore perçu toute la gravité, si ce n'est à travers quelques grandes affaires criminelles largement médiatisées[59], ou par des initiatives individuelles telles qu'une instruction révélée sur internet, parce que celui qui la subit est mécontent de la manière dont elle est conduite et se fait en outre aider par une page entière d'un grand quotidien du soir[60] ; ou encore, par les « bourdes » commises par un juge d'instruction[61] qui, depuis, a quitté la magistrature pour la politique (en 2002), avant d'y revenir[62] ; autre signe révélateur de cette « faillite », l'action des syndicats de police qui organisent un « réseau d'alerte » pour surveiller les décisions de justice ![63]. Un auteur a pu souligner, à juste titre, que « dans une société normalement constituée, les fonctions judiciaires devraient être confiées à des hommes d'expérience qui se sont signalés depuis longtemps par la droiture de leur esprit et dont les compétences ont été unanimement appréciées au cours d'une vie professionnelle de plusieurs dizaines d'années[64] ». À partir de là, tout est possible et il suffit d'élaborer une procédure de sélection souple, mais offrant toutes les garanties d'un recrutement impartial. Ce système existe en Angleterre[65]. Et si les magistrats, dit-on, ne sont pas des fonctionnaires comme les autres, alors tirons-en toutes les conséquences : pas de concours pour étudiants (ou alors dans une proportion limitée des recrutements annuels), mais une sélection sévère, entourée de nombreuses garanties ; pas de rémunération non plus calculée sur la base de la grille de la fonction publique, avec toutes ses hypocrisies qu’elle cache avec le système des primes multipliées à l’excès. Magistrats, au sens qu'ils exerceraient un magistère[66], et non plus fonctionnaires, nos juges pourront revendiquer non seulement l'indépendance, mais une rémunération plus adaptée à la nature éminente de leurs fonctions[67], même si la sous-rémunération actuelle des juges est un mythe qu'il faut dénoncer en donnant les vrais chiffres[68]. Plus compétents car sélectionnés parmi des juristes avertis (plus de 40 ans), avec tests de personnalité, ceux-là même utilisés dans les cabinets de recrutement pour le secteur privé, ils ne craindront plus les attaques dont ils font l'objet[69]. Et si la justice est le miroir de la vie[70], ses juges doivent être le reflet de ses meilleurs citoyens. Déjà Cézar-Bru, en 1948, écrivait « qu'il faut des juristes et des juristes mûris par l'expérience[71] ». La pertinence de cette remarque n'a rien perdu de son actualité[72]. Il faut aller vers un système mixte, mi-concours étudiants, mi-mode de recrutement de candidats expérimentés. L'humanisme des juges doit être un critère du recrutement, écrivons-nous depuis longtemps (1996) ; la prise de conscience de cette obligation civique semble maintenant évidente aux yeux de la presse et de ceux qui ont découvert les choses de la justice avec l'affaire d'Outreau[73].
c) Début de prise en considération de ces propositions en législation et dans les esprits : les recrutements exceptionnels ouverts en 1998 et 1999 (deux fois cent magistrats) allaient en ce sens : ouverture vers des candidats plus âgés, avec vérification de leurs compétences juridiques, ainsi que l'a imposé le Conseil constitutionnel. La loi du 25 juin 2001 aussi, puisqu'elle prévoit la pérennisation de ces concours qui deviennent « complémentaires » et le « repyramidage » du corps destiné à compenser les retards de déroulement de carrières. La loi du 5 mars 2007 élève le « tour extérieur » à un tiers des autres recrutements au lieu d’un cinquième. La réforme des programmes des concours à compter de 2009, répond à nos critiques, par l'introduction d'épreuves en procédures civile et pénale et par le jeu nouveau des coefficients qui privilégient les matières juridiques.
Nos idées font aussi leur chemin dans les esprits, puisqu'un club de réflexion a proposé, en septembre 2004, de repousser l'âge maximal d'entrée à l'ENM de 27 à 40 ans, avec, soit un âge minimal de 30 ans et l'exercice préalable d'une profession pendant au moins 3 à 6 ans, soit le recrutement actuel avec un allongement de la scolarité à 4 ans second terme de l’alternative qui ne résoudra rien quant à l’exigence d’une expérience professionnelle antérieure ; il est aussi proposé d'apprécier, à travers le concours de l'ENM, le professionnalisme des candidats à la magistrature d'un point de vue théorique mais également pratique (aptitude à juger), d'ouvrir plus largement et de rendre plus attractif le recrutement parallèle. Quant à la formation donnée à l'ENM, il est suggéré de l'ouvrir davantage au monde extérieur, notamment en faisant dispenser les enseignements par les meilleurs magistrats (et non pas par un corps trop spécialisé) et par des intervenants extérieurs, en ouvrant les enseignements sur les réalités économiques et sociales et en augmentant la durée des stages extérieurs en dehors de l'administration[74].
Dans le même ordre d'idée de faire prévaloir l'excellence, celui qui fut le plus haut magistrat de France préconisait de confier la justice de base aux « magistrats qui ont déjà de l'expérience », les plus jeunes sortant de l'École devant d'abord exercer des fonctions collégiales, au sein des cours d'appel : « il ne faut plus construire son expérience professionnelle comme juge unique dans un TGI ou comme juge d'instruction »[75].
Suite à l'affaire d'Outreau, deux auteurs ont proposé de « passer du corporatisme à l'ouverture » ; « afin de prévenir une vision trop homogène, la meilleure des garanties consiste à introduire un regard extérieur… à tous les niveaux » ; il faut recruter « tout au long de la carrière, des juristes, voire des non-juristes » [ajout que nous estimons dangereux], sans passer par le moule de l'ENM, « parce qu'elle prédispose par son existence même à la pensée unique, à une sensibilité trop commune »[76]. Les mêmes auteurs notent que « l'acte de juger ne se résume pas à l'application de la loi, mais exige une compétence qui excède la qualification délivrée par l'ENM ; il ne suffit pas d'être bon juriste pour être bon juge : il faut y ajouter des qualités de cœur, d'efficacité et aussi de l'expérience » ; ils préconisent un inventaire des métiers de la justice et des qualités qui y sont attachées[77]. Un directeur de l'ENM a lui aussi proposé une réforme de la formation des juges[78]. Pour les hauts magistrats, notamment les chefs de cour, un Premier président de la Cour de cassation a proposé de les former au « management », à la gestion des ressources humaines, à la gestion budgétaire[79]. Dans cette ligne, une nouvelle formation aux fonctions d'encadrement a été mise en place à l'ENM en janvier 2011, avec la création d'un « cycle supérieur d'administration de la Justice » destiné aux magistrats susceptibles de devenir chefs de cours ou de juridictions. La CEPEJ relève (rapport d’octobre 2016 pour 2014) que la France est l’un des pays qui consacre à la formation plus de 2% du budget attribué aux tribunaux.
La commission des lois du Sénat (dans son rapport précité de juin 2007) préconise que la diversification du recrutement amorcée par la loi du 5 mars 2007, soit accompagnée de mesures concrètes permettant d'attirer des candidats plus expérimentés qu'aujourd'hui, en créant un statut plus attractif pour ces candidats ; elle propose aussi de promouvoir l'apprentissage et l'évaluation du « discernement » des élèves-magistrats en jugeant de l'adéquation de leur profil psychologique au métier de juge.
Avancement et exercice des fonctions de chef de juridiction. Décorations.
a) L'avancement est légitime dans la mesure où il récompense les meilleurs, donc motive ceux qui accepteraient d'exercer des fonctions plus lourdes, mais on en connaît les dangers, l'appât d'une récompense pouvant être un levier tout aussi fort que la crainte d'une sanction. Ceci étant, il faut bien reconnaître qu'aujourd'hui tout le corps judiciaire est préoccupé par la question de l'avancement ; celui-ci est devenu le centre de la carrière d'un magistrat, chacun aspirant à exercer des fonctions non seulement différentes mais mieux payées, qui à un poste plus élevé dans la hiérarchie, qui dans un tribunal mieux classé etc. Pour limiter les effets de ce phénomène, on a déjà, depuis la Libération, supprimer des échelons[80], mais ne faut-il pas aller plus loin et supprimer tout classement des tribunaux et toute promotion, tout au moins ne maintenir les promotions au choix, à l'instar de la carrière des universitaires, que pour deux classes (le passage en 1re classe[81] et celui en classe exceptionnelle[82]) et sans prise en considération des fonctions exercées, ni du lieu d'exercice, lieu à la fois géographique et de classement des juridictions ? Mais au vu de quoi ? Les professeurs d'Université (dont le statut a lui aussi une valeur constitutionnelle, ce qui n'est pas sans intérêt pour la comparaison) sont promus par leurs pairs deux fois dans leur carrière et deux seulement (sous réserve du second échelon de la classe exceptionnelle), au vu essentiellement de leurs publications et, dans une moindre mesure, de leurs activités pédagogiques et administratives (pour lesquelles il existe des voies spécifiques de promotion, afin de tenir compte des surcharges d'enseignement et d'encadrement des étudiants et des postes de responsabilités administratives). Et comme le passage en classe exceptionnelle devient de plus en plus difficile et que tous n'y accéderont pas, c'est d'une seule promotion au choix dont on parle pour les universitaires pour toute une carrière ; est-ce l'explication de leur indépendance ? Quel est l'équivalent pour les magistrats, comme critère d'évaluation, puisqu'il s'agit bien de cela au final dont il faut parler ? Pour l'immense majorité, il n'y en a qu'un : la qualité des décisions rendues, c'est-à-dire bien rédigées, motivées, pertinentes, bref le reflet d'une compétence acquise et maintenue à un haut niveau. Serait-ce trop difficile à évaluer ? Pas plus que les écrits des professeurs. Cette évaluation est sans doute liée à une responsabilité plus facilement mise en cause par les usagers de ce service public qui, au final, sont les mieux placés pour juger leurs juges. Et dans ce pays où tout le monde se connaît à qui fera-t-on croire que l'on ne sait pas qui est un bon juge dans sa juridiction ? Est-ce si difficile que cela de déterminer parmi tous les juges de l'exécution désignés pour exercer cette fonction après la réforme de 1991, quels sont ceux qui ont le plus rapidement et le mieux compris, assimilé, cette nouvelle législation des voies d'exécution mobilière ? Il suffit de lire leurs décisions et les spécialistes de procédure civile sont capables de répondre à cette question, alors pourquoi pas leurs pairs ou les usagers ? La même remarque vaut pour le référé, l'instruction pénale, la mise en état civil, etc.
b) Quant aux fonctions de chef de juridiction, elles seraient exercées bénévolement, comme le sont, dans les Universités, les fonctions décanales ou présidentielles ou autres (président de section, responsable de Master 2, etc.). Au besoin, une prime temporaire ou une décharge partielle de service compenserait le surcroît de travail ou, pourquoi pas, un système de promotion spécifique, à l'instar du système en vigueur pour les universitaires ; mais on aura remarqué qu'il faudrait d'abord être appelé à exercer des fonctions de responsabilité administrative pour prétendre à une promotion spécifique, selon une procédure de sélection, par exemple par des pairs élus. Les candidats à ces postes ne se bousculeraient peut-être pas, mais serait-ce une mauvaise chose ? Pour le surplus, l'avancement se ferait à l'ancienneté. On observera que chacun s'accorde à considérer que les conseillers d'État et les magistrats de la Cour des comptes sont indépendants, alors qu'ils ne bénéficient pas des mêmes garanties formelles que les autres magistrats (inamovibilité expressément stipulée ; protection par un organe du type du Conseil supérieur de la magistrature) ; n'est-ce pas parce qu'ils ne sont « promouvables » qu'à l'ancienneté ? Le système proposé n'est-il pas le moyen de concilier indépendance, carrière et service de qualité rendu aux citoyens, car il ne faudrait pas non plus que chaque magistrat s'installe dans un confort douillet, sans esprit d'initiative, au motif que tous sont soumis au même cursus, quelles que soient la réalité et la qualité du travail accompli ? Sur la durée limitée de l’exercice des fonctions de chef de juridiction dans la même juridiction, voir la loi du 25 juin 2001.
c) Au passage, on supprimera la possibilité pour ce nouveau corps de magistrats de recevoir des distinctions de l'État, Légion d'honneur et autres ordres, tout au moins à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions car comment peut-on prétendre être indépendant dans l'exercice de ses fonctions si l'on dépend du pouvoir (que l'on rejette par ailleurs pour son avancement), pour se distinguer de ses collègues ? Parmi tous les serviteurs de l'État, réservons les distinctions aux fonctionnaires d'autorité ; ils ont pour mission d'obéir au pouvoir en place, qu'ils en aient la contrepartie honorifique[83] ! Cette proposition formulée dès 1996, a été reprise, en mars 2005, par un syndicat de magistrats[84] et en octobre 2013 par un député[85]. Sans suite pour l’instant.
Dans une démarche critique et de prospection, nécessairement limitée dans le cadre de ce précis, on se contentera de poser quelques jalons, de suggérer quelques pistes de réflexion dont certaines ont été prises en considération par la loi du 25 juin 2001.
a) En premier lieu, qu'il n'est pas question de revenir, même d'une manière indirecte, sur les avantages de l'inamovibilité des juges, avantages pour les justiciables s'entend et non pas source d'irresponsabilité pour les intéressés. Le système proposé pour l'avancement devrait déjà participer de cette garantie.
b) En deuxième lieu, qu'il faut aller plus loin et s'interroger sur le maintien des membres du Parquet et des juges d'instruction dans le statut de magistrats : ne faut-il pas abattre cet autre tabou, briser une fois pour toutes cette fiction de l'unité du corps, alors que l'esprit de l'exercice de ces deux dernières fonctions est différent, par rapport à celle du siège[86] ?
1) Comment un esprit habitué à obéir aux ordres de sa hiérarchie et du pouvoir politique, à travers la conduite de l'action publique[87] (et cela n'a rien de péjoratif dans l'exercice des fonctions de parquetier), pourrait-il ensuite passer, sans hésitation, sans état d'âme, à une fonction dont l'exercice requiert tous les jours un esprit d'indépendance à l'égard de tous et de tous les pouvoirs ?[88] Certes, nous n'ignorons pas qu'une telle approche rencontre un obstacle constitutionnel dans la mesure où le Conseil constitutionnel a jugé que « l'autorité judiciaire qui, en vertu de l'article 66 de la Constitution, assure le respect de la liberté individuelle, comprend à la fois les magistrats du siège et du parquet »[89], mais « cette décision ne signifie pas que les magistrats du parquet sont désormais assimilés pleinement aux magistrats du siège et que leur intervention serait considérée comme équivalente du point de vue des garanties apportées à la liberté individuelle… »[90] ; d'ailleurs, le Conseil constitutionnel lui-même a précisé la portée de cette assimilation qui ne concerne que la qualité de gardien de la liberté individuelle, pour en marquer les limites à propos de l'injonction pénale, dans sa décision du 2 février 1995[91] et dans celle du 22 avril 1997[92] ; v. ss 128, ce qui a été dit de la position du Conseil à propos de la non-appartenance des membres du Parquet à l'autorité judiciaire au sens de l'article 5, § 3 de la Convention EDH ; v. aussi la décision du 4 octobre 2010 qui, sur l'accord franco-roumain sur les mineurs isolés, considère que lorsque la décision [de raccompagnement en Roumanie] est prise par le ministère public, aucune disposition n'ouvre un recours contre cette décision et qu'en conséquence il y a méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif, alors que lorsque la même décision est prise par le juge des enfants, juge du siège, le Conseil ne censure pas la disposition[93]. Au surplus, rien n'interdirait de procéder, sur ce point, à une révision de notre constitution, l'habitude en ayant été prise depuis les réformes des années 1990. Cette idée fait son chemin, puisque le plus haut magistrat de France a suggéré que les fonctions de chacun soient plus clairement définies et « qu'après un certain temps et certaines orientations de carrière, il faudrait qu'elles ne puissent pas être interchangeables, que les fonctions de poursuite soient clairement distinctes de celles de jugement », notamment parce que « la tâche des parquets s'est orientée vers la mise en œuvre de la politique pénale et que l'action publique est devenue une politique pénale active »[94] et que d'autres auteurs[95] ou enquêtes[96] mettent aujourd'hui en avant. L'idée fait d'autant plus son chemin après l'affaire d'Outreau, un magistrat n'ayant pas hésité à dénoncer « la collusion entre Parquet et siège », lors de son audition par la Commission d'enquête[97]. Surtout, la France devra se préoccuper du statut des parquetiers suite à l'arrêt de la Cour EDH du 10 juillet 2008, qui ne les reconnaît pas comme des membres de l'autorité judiciaire.
2) La même remarque vaut pour le juge d'instruction dont l'exercice quotidien des fonctions l'apparente plus à un policier, en tout cas au chef des OPJ, qu'à un juge du siège[98] ; il y a dans cette fonction quelque chose qui le rapproche d'un chasseur dans ses investigations[99], alors qu'il doit aussi juger, c'est-à-dire rendre des décisions juridictionnelles, impartiales et loyales ; comment peut-il être ainsi juge et partie ? Son statut ne devrait-il pas prendre en compte cette dualité et ne lui accorder le bénéfice du statut de magistrat du siège que dans ses fonctions purement juridictionnelles ? La loi du 15 juin 2000 va en ce sens en lui retirant la mise en détention provisoire. Et comme on s'apercevra nécessairement qu'il n'est pas possible de ventiler ainsi son statut selon la nature des actes accomplis, on devra bien un jour ou l'autre se poser la question du maintien ou non du juge d'instruction dans le corps des magistrats du siège, avec à la clef une redéfinition de ses fonctions, sans doute en l'amputant de ses attributions juridictionnelles[100] ; celles-ci pourraient être confiées à un autre organe, pourquoi pas, comme autrefois (en 1808), la chambre du conseil du tribunal correctionnel (pour les délits) ou la chambre de l'instruction de la cour d'appel pour les crimes, devant lesquelles le juge d'instruction rapporterait le résultat de ses investigations, au sens anglais de reporting et du « rapportage », si l'on pardonne ce barbarisme, dans les fonctions d'auditeur, c'est-à-dire de celui qui est chargé d'une mission d'audit ? Mais ceci nous entraînerait trop loin, car c'est toute la conception et la pratique de notre procédure pénale qui est en cause et non plus seulement le statut des magistrats[101]. On ajoutera simplement que là encore comment passer sereinement et sans risque pour le justiciable, de la fonction de juge d'instruction à une fonction de jugement (par exemple dans une formation de jugement au pénal) avec un esprit qui pendant des années a été habitué à investiguer, c'est-à-dire à chasser les criminels et autres délinquants et non pas à peser le pour et le contre d'une situation humaine complexe ? Là où l'esprit a côtoyé le pire de l'homme pendant des années, comment peut-on s'attendre, sinon à un attendrissement de mauvais aloi, en tout cas à un esprit d'écoute et d'ouverture ? Là où la procédure pénale a été perçue par le juge d'instruction comme un obstacle à son action, obstacle qu'il doit s'efforcer de contourner, comment lui demander ensuite, sauf schizophrénie, de l'appliquer comme source de liberté et garantie de protection des libertés et droits fondamentaux ? La loi du 25 juin 2001 pallie cette difficulté en limitant l'exercice des fonctions de juge d'instruction à 10 ans dans le même tribunal.
3) Le rapprochement entre les parquetiers et les juges d'instruction n'est pas le fruit du hasard ; quotidiennement ils travaillent de concert et la dualité de principe de ces deux fonctions est une illusion en pratique ; il n'est qu'à faire le tour de France des nouveaux palais de justice pour savoir comment on a perçu leurs relations lorsqu'il s'est agi d'installer leurs bureaux respectifs, sans être tenu de prendre en compte le poids des habitudes du passé : ils sont au même étage, côte à côte, voisins immédiats. Et, à Paris, la Chancellerie a même créé un pôle financier réunissant en un même lieu, le Parquet financier et les juges d'instruction. N'y a-t-il pas atteinte, de fait, à la séparation des fonctions de poursuite et d'instruction ? Quelle est la part réservée à la défense ?[102]. Il est des symboles spatiaux plus forts que toutes les théories sur le siège d'un côté, dont feraient partie les juges d'instruction, et le Parquet de l'autre !
Pour nous en tenir à l'essentiel, disons que la grande idée actuelle de recentrage de la justice sur le juridictionnel[103], induit, au niveau du statut des magistrats, de le réserver, en ce qu'il a de protecteur, aux seuls magistrats du siège, procureurs et juges d'instruction exclus.
c) En troisième lieu, ne faut-il pas revoir la conception de l'inamovibilité qui consiste à promouvoir sur place les magistrats, y compris au choix, au prétexte qu'ayant refusé toute mobilité au titre d'une promotion à l'ancienneté, on ne peut leur refuser éternellement toute promotion au choix, y compris sur place. Il faut revenir à une réelle mobilité, mais entourée de garanties objectives pour ne pas remettre en cause le principe de l'inamovibilité, plus exactement de l'indépendance des juges ; il suffirait dans ce nouveau statut qui se dessine au fil de nos propositions, d'institutionnaliser dans la carrière des magistrats, la règle de la mobilité (entendons par là la mutation hors du ressort de la cour d'appel d'affectation) automatique et pour tous, à une périodicité à définir (cinq ans ?)[104] et si possible en brassant, en croisant les mutations, afin que tout un tribunal ne se retrouve pas muter en même temps au même endroit. L'idée est simple : éviter les connivences avec tous les pouvoirs locaux et nationaux déconcentrés mais aussi avec les collègues, évacuer le sentiment que l'on peut avoir que le double degré de juridiction n'existe que sur le papier, parce qu'un magistrat qui connaît personnellement celui dont il est amené à juger les décisions, n'osera pas le désavouer (cela est particulièrement vrai en matière pénale dans la relation d'appel entre la chambre de l'instruction et les juges d'instructions du ressort). Si tout le monde change de poste à périodicité prédéterminée, la mutation n'est pas une sanction mais une étape normale et préétablie dans le déroulement d'une carrière. La loi organique du 25 juin 2001 va en ce sens, avec la disposition qui interdit une promotion au premier grade d'un magistrat dans une juridiction où il aura été affecté depuis plus de 5 ans ; ou encore avec la disposition qui conditionne l'accès aux fonctions de président de TGI ou de procureur de la République, à un changement de juridiction ; ou enfin celle qui interdit aux chefs de juridiction (présidents et procureurs de TGI, Premiers présidents et procureurs généraux de cour d'appel) d'exercer pendant plus de 7 ans cette fonction auprès du même tribunal ou de la même Cour (v. ss 852, c). Un club de réflexion a proposé, dans la ligne de nos suggestions, que les magistrats ne soient nommés à un poste donné que pour un délai déterminé[105].
Nous sommes conscients du caractère révolutionnaire de ces diverses propositions, mais elles prennent appui sur une connaissance de terrain de l'institution judiciaire, pas seulement livresque et ne visent qu'à rappeler aux uns et aux autres que les grandes théories, les grands principes, doivent prendre appui sur le concret, sur le détail de nos institutions, en l'occurrence du statut des magistrats ; c'est dans le détail et le vécu de l'institution judiciaire qu'il faut aller chercher les améliorations à apporter à notre système judiciaire, dans l'intérêt des justiciables, quand bien même cela bousculerait les habitudes du corps judiciaire. Cette réflexion est d'autant plus nécessaire que ce corps revendique (et d'autres avec lui) le retour à un véritable pouvoir judiciaire. Or, les deux choses sont liées, pas de pouvoir sans un statut de professionnel responsable.
[1] V. ce qu’écrit F. Rigaux, La loi des juges, O. Jacob, 1997, p. 95 s., à propos de juges allemands et de certains professeurs de droit tels que Carl Schmitt qui ont approuvé et appliqué la loi du 3 janv. 1934 qui « couvrait » les meurtres accomplis avant le 1er janv. 1934 si leur « perpétration répondait à un besoin politique impérieux » (p. 100). Comp. v. ss 130, à propos du serment prêté par les juges français au Maréchal Pétain.
[2] P. Hébraud, Les garanties d’indépendance des juges, Travaux de l’institut de droit comparé de Paris, 1959 ; L’autorité judiciaire, D. 1959, Chron. 77 ; J. Robert, « De l’indépendance des juges », RD publ. 1988 ; J. Georgel, « La dépendance de la magistrature en France », in Mélanges Velu, Bruylant, 1992, p. 845 ; J.-D. Bredin, « Qu’est-ce-que l’indépendance du juge ? », Justices 1996/3. 161 ; E. Zoller, Droit constitutionnel, PUF, 2e éd., 1999, nos 176-177 ; V. Roussel, « L’indépendance des magistrats comme ressource et comme enjeu », Rev. jur. Barreaux, Dalloz, 1999, p. 127. Pour le Japon, Th. Renoux, « De l’indépendance de la justice au Japon », Mélanges Guinchard, Dalloz, 2010, 101. F. Terré, « Une justice indépendante. – De qui ? Comment ? Pour quoi ? Où sont les réponses », JCP 2012, doctr. 470. Sur l’indépendance des membres du Parquet, v. ss 878, 879.
[3] Dans l’aff. Salaman c/ Royaume-Uni, la Cour EDH a jugé (15 juin 2000) que l’appartenance d’un juge et d’une partie à la franc-maçonnerie n’était pas, en soi et en l’absence d’éléments particuliers internes à l’objet du procès, de nature à faire douter de l’impartialité du tribunal, car il n’y a pas de raison de douter qu’un juge ne fasse prévaloir son serment de remplir ses fonctions en toute indépendance sur toute autre contrainte ou obligation sociale. S. Guinchard, « Peut-on être bouddhiste ou chrétien ou juif ou libre penseur ou franc-maçon et juge ? », in Mélanges Julien, Edilaix, 2003, p. 203.
[4] Recommandation du Comité des ministres, 17 nov. 2010.
[5] Décis. n° 2012-250 QPC, 8 juin 2012, Commission centrale d’aide sociale ; n°2014/704 DC, 11 déc. 2014, Désignation des conseillers prud’homaux.
[6] Ch. Pigache, rapport au colloque de Rouen sur les juges non professionnels, Gaz. Pal. 20 oct. 2001.
[7] H. Dalle, « Le recrutement et la formation des magistrats, une question de légitimité », Rev. fr. adm. publique janv. 1991. 5. G. Gouzes, « Le recrutement et la formation des magistrats », LPA 25 oct. 2000, 23.
[8] V. sur ce point les remarques d’A. Garapon dans sa préface à La puissance de juger, de C. Guarnieri et P. Pederzoli, éd. Michalon, 1998.
[9] Le lecteur intéressé par les solutions étrangères trouvera des éléments de réponse dans le rapport du Service juridique du Sénat, no 164, 2005-2006, juin 2006 (avec un aperçu au JCP 2006. Actu. 1323). V. aussi, Traité d’organisation judiciaire comparée, t. 1, Modes de désignation et de formation des juges, Union Internationale des magistrats, Schulthess, Nomos et Bruylant éd., 1999, 380 pages (compte-rendu in RID comp. 2000. 1015).
[10] H. Ruiz Fabri, « Le recrutement des juges », Mélanges Badinter, Dalloz 2016
[11] J. Poumarède, « Les tribulations d’un principe républicain, l’élection des juges », in Justice et République, éd. L’espace juridique, 1993, p. 91. Et déjà, in Mélanges Hébraud, 1981, « Le débat sur l’élection des juges en 1982 », p. 665 ; J. Krynen (dir.), L’élection des juges, coll. « Droit et Justice », PUF, 1999.
[12] Sur ses aspects pervers au niveau du lobbying des groupes de pression, v. le roman de John Grisham, Le contrat, éd. R. Laffont, 2008.
[13] Const. 3 sept. 1791, art. 2 : « juges élus à temps par le peuple ».
[14] Sur la critique de l’ENM, Crim. 23 mars 1978, Bull. 115.
[15] J. Lamarque, « Le procès du procès », in Mélanges Auby, Dalloz, 1992, p. 152. Rappr. G. de La Pradelle, H. Leclerc, D. Soulez-Lariviére et M. Troper, Le Monde 4 juill. 2001.
[16] Ch. Jamin, La vie judiciaire 20-26 avr. 1987 : « Napoléon calquant le statut des magistrats sur celui des militaires, crée une hiérarchie rigide. Or, cette hiérarchie postule la notion de carrière... La carrière entraîne la dépendance, la fonction l’indépendance ».
[17] Cette règle peut cependant n'être pas sans inconvénient : V. l'ex. du juge Bertella Geffroy, juge d'instruction spécialisé, chargée du lourd dossier de l'amiante au Pôle santé de Paris. La mutation d'office de ce magistrat par la Garde des Sceaux, contestée par les parties civiles, entraînera inévitablement un retard dans le règlement de cette affaire.
[18] J. Sainte-Rose, « Quelques réflexions sur la situattion du parquet au regard des jurisprudence du Conseil constitutionel et de la Cour EDH », in 40ème anniversaire du code de procédure civile (1975-2015), éd. Panthéon-Assas, fév. 2013, 201. Dossier des Cahiers de la Justice 2016/1, « Les nouvelles relations entre les parquets et la Chancellerie ». J.-L. Lennon, « L’indépendance du ministère public ou le supplice de tantale », Dr. pénal 2016, étude 25. Dossier Rev. droit Assas 2010/2 : P. 55, point de vue du professeur Y. Mayaud et p. 62, point de vue du magistrat D. Guérin ; Dossier AJP 2011. 105, « Faut-il réformer le statut du ministère public ? »par J.-P. Jean, D. Soulez-Larivière, M. Robert et C. Maur. . Dossier de la revue Constitutions 2011/3 : p. 275, éditorial de B. Mathieu et F. Melin-Soucramanien ; p. 281, « Le Parquet à la française : tensions et apaisements », Ch. Raysséguier ; p. 295, « Le statut du Parquet », débat entre Y. Charpenel, D. Rousseau et D. Soulez-Larivière. F. Terré, « Une justice indépendante. – De qui ? Comment ? Pour quoi ? Où sont les réponses ? », JCP 2012, doctr. 470.
[19] H. Dalle et D. Soulez-Larivière, « Les procureurs français sont-ils vraiment des magistrats ? », Le Monde 21 mai 2009. D. Soulez-Larivière, « Propositions pour une différenciation des corps du siège et du Parquet », AJ Pénal, oct. 2012, 508. J. Ficara, « Propositions pour la constitution d’un ministère public français indépendant », AJ Pénal, oct. 2012, 509.
[20] Recommandation du Conseil des ministres du Conseil de l’Europe du 6 octobre 2000, site internet du Conseil et in rapport du CSM pour 2001, Doc. fr. 2002, p. 31.
[21] B. Mathieu et M. Verpeaux (dir.), Le statut constitutionnel du Parquet, Dalloz, collec. Thèmes et commentaires, 2012.
[22] Décis. 93-336 DC, 27 janv. 1994, Statut de la magistrature : RJC I, 579 ; RFD const. 1995-21. 156, note F. Mélin-Soucramanien ; D. 1997. Somm. comm. obs. F. Mélin-Soucramanien et E. Olivia.
[23] Décis. 93-326 DC, 11 août 1993, Garde à vue, consid. 3 et 4 : RJC I, 552 ; Grandes décisions, op. cit. no 30, § 11.
[24] Décis. 97-389 DC, 22 avr. 1997, Certificats d’hébergement : RJC I, 707 ; JCP 1997. I. 4066, no 9, obs. B. Mathieu et M. Verpeaux et ibid. II. 22890, note Zarka ; Procédures 1997, no 192, obs. Buisson ; AJDA 1997. 524, note F. Julien-Laferrière ; RFD const. 1997-31. 571, obs. O. Lecucq ; RD publ. 1997. 931, obs. F. Luchaire ; LPA 1997, no 77, note G. Pellissier ; RG proc. 1998. 291, obs. N. Molfessis.
[25] Sur ce point, v. P. Cassia, AJDA 2010. 752 et D. 2010. 1949.
[26] Décis. 95-360 DC, 2 févr. 1995, Injonction pénale : RJC I, 632 ; D. 1995. Chron. 171, Pradel et 201, J. Volff ; D. 1997. Somm. comm. 130, obs. Th. Renoux ; RFD const. 1995/22. 405, note Th. Renoux.
[27] Décis. 4 oct. 2010, no 2010-614 DC.
[28]CEDH 4 déc. 1979, Schiesser c/ Suisse, série A, n° 34, § 28.
[29]CEDH 10 juill. 2008, Medvedyev et alii c/ France : Gaz. Pal. 28 oct. 2008, note G. Poissonnier ; Procédures 2008, n° 343, obs. Buisson ; D. 2008, 3055, note P. Hennion-Jacquet ; D. 2009, 600, note Renucci ; JCP 2009, act. 200, M.-L. Rassat ; Rev. sc. crim. 2009/1, 176, obs. Marguénaud ; JDI 2009/3, 1003, obs. P. Van Mulhendahl.
[30]CEDH 29 mars 2010, req. n° 3394/03, Medvedyev c/ France : JCP 2010, act. 454, Sudre ; D. 2010, 952, P. Spinosi, 970, D. Rebut, 1386, note J.-Fr. Renucci, 1390, note P. Hennion-Jacquet ; Gaz. Pal. 27 avr. 2010, note H. Matsopoulou ; Rev. sc. crim. 2010/3, 685, obs. J.-P. Marguénaud ; JDI 2011, 1283, obs. O. Bachelet et P. Tavernier.
[31]En ce sens aussi, D. Rebut : D. 2010, 970.
[32]CEDH 23 nov. 2010, France Moulin c/ France : Gaz. Pal. 9 déc. 2010, note O. Bachelet ; JCP 2010, act. 1206, obs. Fr. Sudre ; D. 2011, 26, note F. Fourment, 132, obs. E. Degorce, 277, note J.-Fr. Renucci et 338, note J. Pradel ; Procédures 2011, n° 30, obs. A.-S. Chavent-Leclère ; Rev. sc. crim. 2011/1, 208, obs. D. Roets..
[33]CEDH 27 juin 2013, n° 62736/09, Vassis c/ France, D. 2013, 1687 ; JCP 2013, zoom 843, L. Milano ; AJP 2013, 549, obs. G. Roussel ; Rev. sc. crim. 2013, 656, obs. D. Roets. – V. C. Mayeur-Carpentier, Accès au juge et lutte contre le terrorisme dans l’UE, in V. Donier et B. Lapérou-Scheneider, L’accès au juge, Bruylant, 2013, 151.
[34] CEDH 4 déc. 2014 (deux arrêts), req. 17110/10 et 17301/10, S. et alii c/ France, req. 46695/10 et 54588/10, H. et alii c/ France, Gaz. Pal. 10 janv. 2014, n° 9-10, p. 9, JCP 2015, 134, Pradel ; D. 2015, 303, note Renucci.
[35] Crim. 15 déc. 2010, n° 10-83674, Gaz. Pal. 4 janv. 2011, note D. Roets ; JCP 2011, doctr. 214, J. Leroy ; RSCrim. 2011/1, 142, obs. A. Giudicelli ; Procédures 2011, n° 67, obs. A.-S. Chavent-Leclère ; Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, 2011/31, 231, note W. Mastor. Pour le double regard constitutionnel et européen M. Robert, « L’Autorité judiciaire, la Constitution française et la Convention EDH », Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, 2011/31, 29. Pour une étude comparative des positions de la chambre criminelle et de la Cour EDH, v. Pradel, D. 2011, 338 ; Fl. Chaltiel, « Le régime français de la garde à vue triplement censuré », LPA 28 janv. 2011, n° 20, p. 5.
[36] Crim. 22 oct. 2013, deux arrêts, n° 13-81945 et 13-81949, D. 2014, 115, note H. Matsopoulou ; AJ Pénal, 2013, 668, note L. Ascensi ; ensemble et sous l’angle du statut du parquet, G. Grécourt, « Surveillance par géolocalisation, le parquet sous contrôle ? » Gaz. Pal. 27 sept. 2014, Doctr.
[37] Délibération 2 juin 2005.
[38] V. par ex. nos articles in AJDA août 1998, no spéc. sur les droits fondamentaux, in Mélanges Farjat, 1999 et notre contribution au Précis Dalloz de Droit processuel. Droits fondamentaux du procès, op. cit. V. aussi S. Guinchard, « L’avenir du juge », in Mélanges Catala, Litec, juin 2001.
[39] Affaire dite des « trois de Lyon », T. corr. Lyon 5 juill. 1994 : Gaz. Pal. 25 mai 1994 (relaxe d’un journaliste pour bonne foi dans la diffamation, les éléments jugés diffamatoires par le tribunal provenant de la meilleure source, celle d’un rapport signé du procureur général de Lyon).
[40] Dans la même affaire, la suite, inéluctable, de la reconnaissance de la diffamation dans la condamnation de l’État pour faute lourde du service de la justice, TGI Paris 3 avr. 1996 : Gaz. Pal. 1996. 584 et doctr. 1806, chron. J. Cl. Woog. Mais à quel prix !
[41] Cf. la relaxe des trois de Lyon dans la même affaire pour absence totale d’infraction, T. corr. Lyon 10 mai 1996, inédit, v. ss 243.
[42] V. le rapport sur la formation des magistrats (dir. F. Terré), Doc. fr., 1987. Sur une analyse comparative, v. T. Renoux, RD publ. 1999. 965.
[43] Pour la Justice, opuscule publié en sept. 2004 par l’Institut Montaigne, 38, rue Jean Mermoz, 75008 Paris.
[44] L’auteur de ces lignes invite le lecteur à lire ces propositions qui datent de 1996, à la lumière des dysfonctionnements et des enseignements de cette affaire de janvier à juin 2006, suite aux travaux de la Commission parlementaire d’enquête...
[45] Rapport d’information de la Commission des lois du Sénat sur le recrutement et la formation des magistrats de carrière (Rapport Fauchon/Gautier), juin. 2007.
[46] Outre les auteurs ou clubs de réflexion dont les propositions seront présentées au cours des développements qui suivent, v. T. Clay, « La réforme de la Justice doit être abordée sans tabou », LPA 14 juin 2006, no 118, p. 4 ; « Après Outreau, rebâtir la Justice », Libération 13 déc. 2006 ; avec Mathieu Boissavy et dans le cadre d’un projet politique, Reconstruire la Justice, O. Jacob, 2006. X. Lagarde, « Justice : éviter la tour d’ivoire », Gaz. Pal. 11 mai 2006. Sans oublier les propositions de la Commission d’enquête sur Outreau, rapport de l’Assemblée nationale, no 3125, juin 2006 (sur le site de l’Assemblée nationale). V. aussi les propositions de la fondation (de gauche) Terra Nova, sur son site en mars 2011, La justice, un pouvoir de la démocratie, www.tnova.fr/essais. C. Atias, « Une menace de perdition judiciaire », D. 2013, 1232.
[47] V. par ex., P. Fauchon et Ch. Gautier, « Recrutement et formation des magistrats de carrière. Le souci d’une plus grande diversité de carrière », Annonces Seine 4 févr. 2008, p. 10 (présentation des 20 recommandations d’une mission d’information du Sénat, dans la suite de la loi du 5 mars 2007).
[48] Cf. le discours du directeur, M. Olivier Leurent, le 29 août 2016 devant la promotion (366 élèves) revenant de son stage d’avocat : « rappelez-vous constamment que notre recrutement, même au terme d’un concours difficile ou sur titres consacrant un parcours élogieux, ne nous donne néanmoins aucune légitimité définitivement acquise pour juger nos concitoyens », propos rapportés par P. Robert-Diard, JCP 2016, 946.
[49] V. Le Point 2 févr. 2006, no 1742, p. 36, qui recense les difficultés rencontrées par le juge d’instruction dans cette affaire, du fait de sa formation initiale (un IEP), de son isolement, par rapport à sa hiérarchie, de son manque d’expérience. V. aussi, Le Monde 8 févr. 2006, « Le juge X pensait détenir la vérité ».
[50] S. Guinchard, « L’avenir du juge », in Mélanges Catala, Litec, 2001.
[51] En 1998, trente places supplémentaires avaient été mises au concours externe de recrutement (la voie étudiante) ; il se trouve que les trente derniers du classement n’avaient pas la moyenne de dix sur vingt. On en tirera la conclusion que ces trente places auraient dû être reportées sur d’autres années (pour éviter les injustices entre les générations) ou sur des concours exceptionnels ou sur des recrutements par intégration directe. Au concours 2000, sur 164 candidats admis, 45 n’avaient pas la moyenne.
[52] J. Robert « La Nation et ses juges », RD publ. 2006. 547.
[53] Cet axe de pensée semble aujourd’hui, enfin, inspirer les discours politiques des Gardes des Sceaux qui n’hésitent plus à se référer à cette notion (notamment depuis 1997) et impulser certaines réformes.
[54] S. Guinchard, La vie judiciaire 5-9 oct. 1994.
[55] J. Lamarque, in Mélanges Auby, Dalloz, 1992. 153 : « ce qui frappe d’emblée, c’est le caractère superficiel de la décision juridictionnelle, sa platitude, sa médiocrité, les erreurs qu’elle peut comporter sur des points pourtant élémentaires et, surtout, surtout, sa motivation très légère. Ne parlons pas de la rédaction embarrassée qui permet parfois de mettre en cause autant son contenu intellectuel que sa valeur juridique. On n’évoquera pas non plus les erreurs sur l’appréciation ou la qualification des faits qui peut confiner à un véritable mensonge judiciaire, indécelables à la simple lecture et qui ne sont connues que des parties et de leurs conseils. Bref, la rédaction sent la facilité et, au-delà de l’insuffisante motivation de la décision, l’absence de motivation du juge lui-même. Ce n’est pas un « magistrat » qui l’a conçue, mais un fonctionnaire comme un autre, qui n’est probablement pas passionné de justice, qui n’est pas non plus un juriste dans l’âme, qui a peut-être été rebuté par le caractère banal et ennuyeux de l’affaire ».
[56] Sur la critique de l’ENM, Crim. 23 mars 1978, Bull. crim. 115.
[57] Comp. pour le système belge, P. Orianne, « La méthodologie de la sélection et de la formation des magistrats », Annales droit Louvain 1992. 105, spéc. p. 109 sur les critères d’évaluation « clairement indiqués dans la loi : il s’agit d’apprécier la maturité des candidats et leur capacité intellectuelle à exercer la fonction » [de magistrat]. (Rapp. Potocki, « La formation des magistrats », in Mélanges Bellet, Litec, 1991, p. 459).
[58] T. Klein, « La fonction de juge », in Mélanges Pettiti, Bruylant, 1998, p. 507.
[59] L’affaire Grégory dans la vallée de la Vologne, au milieu des années quatre-vingt ; l’affaire de la petite Céline, au début des années quatre-vingt-dix et une instruction, à chaque fois, massacrée. À quel prix pour les acteurs involontaires de ces grossières erreurs ? Et combien d’autres ? (ce médecin accusé de meurtre à Marseille et qui sort acquitté des assises après deux ans de détention provisoire).
[60] Le Monde 13 avr. 1996.
[61] V. ce qu’en disent G. Bolard et S. Guinchard in « Le juge dans la cité », JCP 2002. I. 137.
[62] Départ largement médiatisé et avec occultations desdites « bourdes », v. Le Figaro 15 janv. 2002, p. 9 et Le Monde 16 janv. 2002, p. 10. En 2006, ledit juge a repris son poste de magistrat, en médiatisant son affectation qui ne lui plaît pas ! Le courage aurait été de démissionner, ainsi que le suggère un ancien magistrat, à propos de l’affaire d’Outreau, L. Leguevaque, « Faîtes comme moi, démissionnez ! », Le Monde 2 mars 2006, p. 20.
[63] Le Monde 10 déc. 2001, p. 10.
[64] J. Lamarque, Mélanges Auby, op. cit., p. 152.
[65] John Bell, « Justice et politique : le cas du Royaume-Uni », Justices 1996/3. 25.
[66] Le juge : une figure d’autorité, colloque de l’Association française d’anthropologie du droit, Paris, 24-26 nov. 1994, l’Harmattan, 1996.
[67] D’où un éventuel slogan « 40 ans, 40 000 F (6 000 euros), 50 ans, 50 000 F (7 500 euros) etc. ». Soulignons que, dès aujourd’hui, les magistrats ne sont pas si malheureux que cela, financièrement parlant.
[68] La Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ), peu suspecte de favoriser la France, donne les chiffres suivants dans son rapport d’octobre 2016 (pour 2014), en moyenne brutee annuelle : sortant de l’ENM, 41 552 euros ; fin de carrière : 116 751 euros. Sans commentaire par rapport aux autres agents de l’État. À titre d’information on relèvera que la moyenne mensuelle des primes des magistrats est passé à 41 % de leur traitement de base en 2003 pour un objectif de 47,5 % correspondant aux primes perçues par les magistrats des chambres régionales des comptes (source : déclaration du Garde des Sceaux au congrès de l’USM, Reims, 18 oct. 2002, Annonces Seine 21 oct. 2002, p. 6), que le tiers de ce corps est situé aux échelles lettres de la fonction publique, que nombreux sont ceux qui bénéficient de bonification d’indices, que les vacations judiciaires (période des vacances) permettent à chacun de prendre aux moins six semaines de vacances par an (sans obligation de recherche) et que la rémunération de début de carrière d’un jeune magistrat est quasiment égale à celle, en fin de carrière, d’un instituteur avant qu’il ne devienne professeur des écoles. S’ajoute à cela, depuis déc. 2003 (Décr. 26 déc. 2003), la prime au mérite, attribuée en fonction de la contribution du juge au bon fonctionnement de l’institution judiciaire, modulable et qui représente de 0 à 15 % du salaire brut d’un magistrat ; le Conseil d’État a jugé que ce système ne porte pas atteinte au principe de l’indépendance de l’autorité judiciaire, 4 févr. 2005, Gaz. Pal. 26 févr. 2005, concl. M. Guyomar. Le slogan du juge mal payé est un mythe, qu’il faut dénoncer. Source : Deuxième rapport de la Cour des comptes sur la fonction publique, Le Monde 25 avr. 2001, p. 6 ; sur le temps de travail des magistrats, v. ss 236, a.
[69] Témoignage : « Si une chose peut être utile avant d’entrer dans la magistrature, ce serait, comme dans certaines entreprises, une batterie de tests psychologiques ; cela éliminerait un certain nombre de caractériels », Th. Jean-Pierre, in L. Greisalmer et D. Schneidermann, Les juges parlent, Fayard, 1992, p. 261.
[70] Rappr. P. Drai, « L’institution judiciaire doit être un miroir fidèle de notre société », Discours de rentrée de la Cour de cassation, 12 janv. 1996, Doc. fr. 1996, p. 1.
[71] Mélanges Magnol, Sirey, 1948, p. 87.
[72] Dans son rapport sur la formation des magistrats, F. Terré préconisait, dès 1987, le rapatriement de l’ENM à Paris et la création de centres régionaux rattachés à l’Université.
[73] Parmi un foisonnement d’articles, de contributions, v. « Un bon juriste fait-il un bon juge ? », Le Point 2 févr. 2006, no 1742, p. 41 ; J. Coignard, « À l’école des magistrats, la technique règne en maître », Libération 12 févr. 2006, p. 16. L. Greilsammer, « Le facteur humain », Le Monde 14 févr. 2006, p. 2. M. Marzano, « Outreau, notre oubli de ce qu’est l’humanité », Libération 20 févr. 2006, p. 40.
[74] Pour la Justice, préc., Institut Montaigne, sept. 2004, p. 13.
[75] G. Canivet, Interview au Figaro Magazine 5 nov. 2004.
[76] A. Garapon et D. Salas, Les nouvelles sorcières de Salem. Leçons d’Outreau, Le Seuil, 2006, p. 144 s.
[77] Ibid., p. 143.
[78] M. Dobkine, in Le Monde de l’éducation mars 2006, p. 56. Audition par l’Académie des sciences morales et politiques le 26 juin 2006, Annonces Seine 1er mars 2007.
[79] Rapport remis au ministre de la Justice en févr. 2007, Le Figaro 18 févr. 2007 ; Annonces Seine 15 févr. 2007 ; Gaz. Pal. 20 févr. 2007.
[80] C’est ce que fait la loi du 25 juin 2001, avec la suppression des groupes à l’intérieur des trois grades (v. ss 853).
[81] Qui permet le passage à l’échelle-lettre A et, automatiquement, à l’ancienneté, à B, puis C.
[82] Passage à l’échelle-lettre D puis, au choix, à E.
[83] Témoignage de P. Lyon-Caen : « La décoration comme l’un des moyens de tenir le magistrat. Et donc sur l’intérêt qu’il y aurait à rendre incompatible l’état de magistrat et l’état de décoré, sauf circonstances très exceptionnelles : acte de courage, actions héroïques à la guerre. J’ai demandé à plusieurs reprises que le magistrat ne puisse recevoir de décorations dans l’exercice de ses fonctions et que cette incompatibilité légale soit inscrite dans le statut de la magistrature », in L. Greisalmer et D. Schneidermann, Les juges parlent, Fayard, 1992, p. 321-322. Note des auteurs : quelques lignes plus loin, l’intéressé reconnaît avoir accepté la Légion d’honneur, sans l’avoir demandée (la demande n’est pas nécessaire, mais son acceptation oui…).
[84] L’Union syndicale des magistrats a préparé une proposition de loi en ce sens, qu’elle a envoyée aux parlementaires, en soulignant que les parlementaires ne peuvent pas bénéficier de décorations pendant l’exercice de leur mandat (Ord. 18 nov. 1958), Le Figaro 25 mars 2005, p. 8 ; Le Monde 25 mars 2005, p. 10 ; Annonces Seine 7 avr. 2005, p. 6.
[85] G. Collard, Proposition de loi du 23 octobre 2013.
[86] En ce sens : H. Dalle, discours de rentrée en tant que Premier président de la cour de Rouen, janv. 2011, Annonces Seine 27 janv., no 7, p. 9. V. la position des Premiers présidents de Cours d’appel exprimée à Saclay, hors de leur réunion nationale, 27-29 mai 1998 ; ils proposent de séparer le siège du Parquet au motif que « l’équilibre qui s’était perpétré entre les deux fonctions, s’est progressivement rompu du fait d’évolutions dans l’exercice de celles-ci et la confusion qui en résulte quant à l’image de la justice n’est plus acceptable ». Surtout les Premiers présidents constatent que si « les juges tendent à se recentrer sur leur jurisdictio, le ministère public suit un mouvement inverse d’engagement dans des structures extérieures où il est à la fois acteur et porte-parole des politiques pénales gouvernementales et locales », Le Figaro 17 juill. 1998 (sur cette tendance, v. supra, le passage du § 3, avant le no 111). Contra : la position des procureurs généraux en nov. 2001 (Gaz. Pal. 20 nov. 2001) et celle du procureur général de la Cour de cassation (Le Figaro 8 oct. 2001, p. 14).
[87] V. P. Mazeaud, « L’action publique dans la tradition républicaine », Justices 1996-3. 65 : « je ne suis pourtant pas loin de penser que la confirmation des prérogatives du pouvoir exécutif dans la mise en mouvement de l’action publique – en clair, le maintien du pouvoir hiérarchique du Garde des Sceaux sur les magistrats du parquet en charge des poursuites pénales – est le seul choix véritablement conforme à nos traditions constitutionnelles vivantes, et le plus approprié aux attentes de l’opinion dans une société démocratique... Si la justice est rendue au nom du peuple français, si le propre de l’action publique est d’assurer la poursuite des infractions au nom de l’intérêt général, qui mieux que le Garde des Sceaux, membre d’un gouvernement responsable devant l’Assemblée nationale et politiquement devant le corps électoral tout entier, peut exercer cette fonction ? ». Pour une vision, somme toute assez proche, M. Jeol, « Le parquet entre le glaive et la balance », Justices 1996-3. 69 : « le pouvoir hiérarchique du garde des Sceaux est républicain dans son principe, il permet à l’exécutif – dont c’est la mission – de veiller à l’application de la loi, il évite à la justice d’être isolée, sans nuire pour autant à son indépendance. Le seul problème est d’empêcher le dévoiement de ce pouvoir » (p. 72-73) ; et déjà, in Les juges parlent, op. cit., p. 285. V. aussi, pour une mise en perspective historique et comparatiste, dans une approche à la fois constitutionnelle et européenne, M. Delmas-Marty, « Évolution du ministère public et principes directeurs du procès pénal dans les démocraties européennes », Justices 1996-3. 75 s. V. ss 126, aussi les réf. citées , en note.
[88] P. Mbongo, « Justice et politique : nouvelles réflexions sur le statut du parquet », Gaz. Pal. 21 déc. 2004, Doctr. H. Dalle et D. Soulez-Lariviére, « Juges et procureurs ne doivent plus être interchangeables », Le Figaro 29 sept. 2006, p. 14.
[89] Décis. 93-326 DC, 11 août 1993, RSC 1994. 675, chron. L. Favoreu ; P. Wachsmann, AJDA 1993. 819. Formulation reprise dans la décis. 22 avr. 1997, JO 25 avr. RG proc. 1998. 291, obs. N. Molfessis.
[90] P. Wachsmann, loc. cit.
[91] Certaines des mesures susceptibles de faire l’objet d’une injonction pénale, étant de nature à porter atteinte à la liberté individuelle, ne peuvent intervenir à la seule diligence d’une autorité chargée de l’action publique mais requièrent la décision d’une autorité de jugement.
[92] Décis. no 97-389, 22 avr. 1997, Certificats d’hébergement, RJC I, 707 ; JCP 1997. II. 22890, note Zarka ; AJDA 1997. 524, note F. Julien-Laferriére ; RD publ. 1997. 931 chron. F. Luchaire ; LPA 1997, no 77, p. 4, note G. Pellissier ; RFDC 1997-31. 571, note O. Lecucq. Le Conseil relève que c’est un magistrat du siège qui décide du caractère suspensif de l’appel d’un étranger en situation irrégulière et non pas le procureur.
[93] Décis. 4 oct. 2010, no 2010-614 DC.
[94] G. Canivet, Interview, Figaro Magazine 5 nov. 2004.
[95] Ph. Melburn, K. Kostulski, D. Salas, Les procureurs entre vocation judiciaire et fonctions politiques, PUF, 2010.
[96] V. documentaire, « Justice sous tutelle », Canal +, janv. 2011.
[97] Libération 2 mars 2006.
[98] Sur cette dualité et la complexité de cette situation, v. M. Delmas-Marty, loc. cit., Justices 1996-3. 80.
[99] Cet aspect est pratiquement relevé par la plupart des juges interrogés par L. Greisalmer et D. Schneidermann dans leur série d’entretiens, Les juges parlent, Fayard, 1992 ; ainsi le juge F. Guichard, p. 184 : « On ne peut pas à la fois être juge et chargé d’une fonction d’enquête de type policier, qui s’apparente vraiment à la chasse ».
[100] V. la décis. Cons. const. no 96-377 DC, 16 juill. 1996, Perquisitions de nuit, JO 23 juill. ; RJC, I, 671 ; D. 1997. 69, note B. Mercuzot ; JCP 1996. II. 22709, note Nguyen Van Tuong ; RD publ. 1996. 1245, chron. F. Luchaire ; AJDA 1996. 693, note O. Schrameck ; ibid. 1997. 86, note Teitgen-Colly et F. Julien-Laferriére ; RFD const. 1996-28. 806, note T. Renoux ; D. 1998. Somm. obs. Renoux, qui laisse entendre que les magistrats instructeurs ne sont pas les meilleurs garants des libertés ; la possibilité de permettre « des perquisitions et visites de nuit pendant une période qui n’est pas déterminée par la loi, dans tout lieu, y compris dans les locaux servant exclusivement à l’habitation... alors que, dans l’instruction préparatoire, l’autorité déjà investie de celle-ci se voit en outre attribuer les pouvoirs d’autoriser, de diriger et de contrôler les opérations en cause, est de nature à entraîner des atteintes excessives à la liberté individuelle ».
[101] V. sur ce point M. Delmas-Marty, loc. cit., Justices 1996-3. 80, qui relève soit la disparition du juge d’instruction (Allemagne et Italie), soit sa marginalisation (Belgique, France et Portugal). V. aussi A. Decocq, Communication présentée le 3 avr. 1995 à l’Académie des sciences morales et politiques qui retient « l’idée d’une séparation de la fonction d’instruction et de la fonction de la juridiction de l’instruction », la première étant confiée au Parquet et aux OPJ.
[102] Protestation du Barreau de Paris, Bulletin du Bâtonnier 1998-9 ; J.G. Moore, « Libres propos », Gaz. Pal. 16 juin 1998 ; S. Guinchard, intervention au colloque du Barreau de Paris, 14 nov. 1998, Incertitude du droit pénal financier, commission no 12.
[103] C’est en 1995 que nous avons émis cette idée, S. Guinchard, Le temps et les solutions d’organisation procédurale, colloque Ass. Fr. Ph. Dr. et TGI de Nanterre, Paris, 5 déc. 1995, coll. « Thèmes et Commentaires », Dalloz, 1996. Idée reprise par l’Institut Montaigne en sept. 2004, in Pour la Justice, p. 11. Et que nous avons reprise dans le rapport de la commission que nous avons présidée en 2008, L’ambition raisonnée d’une justice apaisée, Doc. fr. 2008.
[104] L’idée d’un mandat de cinq ans avait été avancée par le rapport Terré, mais uniquement pour les chefs de juridiction.
[105] Pour la Justice, préc., Institut Montaigne, sept. 2004, p. 12.

References: l'article 6
 art. 40
 l'article 5
 § 3
 § 128
 l'article 5
 § 3
 l'article 5
 § 3
 art. 62
 art. 62
 art. 127
 art. 627
 art. 695
 art. 696
 art. 41
 l'article 66
 l'article 5
 § 3
 art. 2
 § 11
 § 28
 § 3