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Timestamp: 2019-05-25 06:04:21+00:00

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Assemblée nationale ~ 1ère séance du jeudi 10 avril 2008
Séance du jeudi 10 avril 2008
139ème séance de la session
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi portant modification de dispositions relatives à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement – Tout d’abord, je veux adresser aux rapporteurs, MM. Ciotti et Carcenac, mes compliments pour la qualité de leur travail.
Si la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes sont davantage connues pour les observations de gestion qu'elles peuvent formuler, elles sont aussi chargées de vérifier que les collectivités publiques exécutent leurs dépenses conformément aux règles de la comptabilité publique. Elles peuvent donc déclarer gestionnaires de fait les personnes qui s'immiscent dans le maniement ou la détention de fonds publics sans avoir qualité pour le faire et en faisant abstraction du cadre de la comptabilité publique. En 2007, les chambres régionales ont prononcé 9 700 jugements et la Cour des comptes près de 350 arrêts.
Or, dans l’arrêt Richard-Dubarry de 2004, qui concernait un élu déclaré gestionnaire de fait, la Cour européenne des droits de l’homme a rappelé qu'en vertu de l'article 6 de la Convention européenne, « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable », cette notion de « délai raisonnable » s'appliquant à toutes les phases de la procédure, y compris celles d'instruction. Par ailleurs, elle a imposé, par l’arrêt Martinie de 2006 qui concernait un comptable public, la tenue d'un procès « équitable et public » rendu par « un tribunal impartial » devant la Cour des comptes comme devant les chambres régionales. Il était donc nécessaire de revoir ces procédures pour répondre à ces observations.
En pratique, les juridictions financières se sont déjà mises pour partie en conformité avec ces règles. Depuis toujours, le représentant du ministère public ne participe pas au délibéré de la juridiction. En outre, la tenue d'une audience publique préalable à toute mise en débet des comptables, la communicabilité du rapport aux parties avant cette audience et l'exclusion du rapporteur du délibéré ont été prévues par une instruction prise par le Premier président de la Cour des comptes en date de mai 2006. Toutefois, ces dernières dispositions ne devant s’appliquer que « dans l’attente d’une modification du code », cette dernière s’imposait, d’autant que le Conseil de l’Europe demande depuis 2006 quelles suites ont été données aux arrêts de la Cour de Strasbourg.
Il revenait donc au Gouvernement de vous proposer ce texte qui va d'ailleurs un peu plus loin que la jurisprudence actuelle de la CEDH, afin de prémunir l'État contre de possibles condamnations ultérieures, cette jurisprudence évoluant, mais aussi d’offrir aux justiciables les meilleures garanties possibles.
L'un des points essentiels du texte consiste à séparer strictement, dans les procédures des juridictions financières, les fonctions d'instruction, de poursuite et de jugement. Jusqu'ici, un magistrat était désigné pour examiner tel ou tel compte ; il proposait de décharger le comptable ou de lui adresser un certain nombre d'injonctions de reversement et la chambre suivait ou ne suivait pas le rapporteur, en tout ou en partie. Le même magistrat était donc responsable à la fois de l'instruction et des poursuites, et avant l’instruction du Premier président, partie prenante au délibéré de jugement auquel il assistait.
Désormais, les compétences sont clairement séparées : un magistrat est désigné pour instruire l'affaire ; le Parquet, sur la base du rapport qui lui est soumis, décide ou non de poursuivre le comptable ; enfin, le juge se prononce librement à partir du réquisitoire du Parquet et du rapport du magistrat, qui ne participe plus au délibéré.
Ce principe de l'engagement des poursuites par le ministère public a conduit par ailleurs à abandonner la règle du double arrêt. Depuis deux cents ans, la Cour des comptes se prononçait, lorsque des griefs étaient formulés contre un comptable, par un arrêt provisoire enjoignant à celui-ci de répondre aux irrégularités relevées, puis, après examen de sa réponse, par un arrêt définitif. La même procédure était en vigueur dans les chambres régionales. Désormais, l’arrêt statuera en une fois sur les suites à donner au réquisitoire, par débet et amende ou par décharge. Par ailleurs, la décharge du comptable sera désormais prononcée par ordonnance à juge unique.
Le projet offre enfin aux justiciables la garantie, selon les termes de la CEDH, d’un « procès équitable et public ». Il rappelle en effet l'obligation de tenir une audience publique dès qu'une charge est soulevée à l’encontre d'un comptable ; l'obligation de veiller au caractère contradictoire des procédures, ce qui suppose à la fois que les personnes mises en cause sachent ce qui leur est reproché et qu'elles puissent répondre par écrit ou par oral ; l'obligation faite au représentant du ministère public, mais aussi au rapporteur de ne pas assister au délibéré.
Il comporte quelques autres modifications à caractère symbolique dans le domaine de la comptabilité publique. Ainsi, la faculté des juges financiers de prononcer des amendes tout comme l'effectivité de celles-ci sont fortement révisées.
Le ministre chargé des comptes conserve son droit de remise pour les débets, car il doit pouvoir prendre en compte d'éventuelles circonstances atténuantes. En revanche, s’agissant des amendes pour retard dans la production des comptes ou pour gestion de fait, le juge financier apprécie d'ores et déjà le comportement du comptable, sa situation patrimoniale, l'absence ou l'existence d'enrichissement personnel, le côté exceptionnel ou régulier de son comportement – il vous est d’ailleurs proposé d’élargir cette possibilité d'appréciation en ajoutant un critère de « comportement ». Il était donc choquant que le ministre du budget puisse accorder la remise d'une amende fixée en toute connaissance de cause par le juge et le texte supprime donc cette possibilité. D'autre part, il convenait de relever le plafond des amendes pour retard, inchangé depuis 1996.
Enfin, souhaitant rendre le droit des juridictions financières plus équitable et plus conforme à la jurisprudence, le Gouvernement propose de supprimer la possibilité – abandonnée depuis longtemps dans les faits – de condamner à l'amende les héritiers d'un comptable.
Ce texte n'entrera en vigueur que le 1er janvier pour permettre d'adopter avant cette date les décrets d'application qui, s'agissant d'une réforme de procédure, font bloc avec le projet de loi et devraient concerner de nombreux articles du code des juridictions financières. Il s'appliquera à l'ensemble des départements français, mais aussi, grâce à l'ordonnance d'extension que prendra le Gouvernement, aux territoires d’outre-mer dans lesquels existent des chambres territoriales des comptes – Polynésie, Nouvelle-Calédonie, Saint-Pierre et Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthélémy et Mayotte.
Qu’il s'agisse de justice pénale, de justice civile ou de justice administrative, l'honneur d'un pays est de garantir à tous les justiciables l'application la plus complète des principes de transparence, d'équité, d'impartialité et de rapidité des décisions rendues. Le Gouvernement estime être parvenu ici à concilier la protection des finances publiques et le respect des droits de chaque comptable et ce projet devrait donc recueillir l'assentiment de tous dans cette assemblée (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe Nouveau centre).
M. Éric Ciotti, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République – La Cour des comptes et les chambres régionales des comptes jouent un rôle majeur dans le contrôle de la bonne utilisation de l'argent public. La couverture médiatique assurée au rapport annuel de l’une comme aux observations des autres traduit d’ailleurs bien cette réalité. Pour autant, il ne faut pas oublier qu’elles sont d'abord des juridictions chargées de juger les comptes des comptables publics, cette qualité de juridictions fondant l'indépendance et l'impartialité de ces institutions.
Or, la Cour européenne des droits de l’homme a, par plusieurs arrêts récents, contesté le caractère équitable des procédures juridictionnelles devant la Cour des comptes et les chambres régionales, et critiqué leur longueur excessive.
Lors du bicentenaire de la Cour, en novembre dernier, le Président de la République a annoncé une réforme d’ampleur de l’organisation et des missions des juridictions financières. Cette « révolution dans le contrôle des deniers publics » portera tant sur les principes comptables que sur le contrôle de légalité, sur la responsabilité des ordonnateurs et sur l’organisation des juridictions concernées. Celles-ci pourraient ainsi être amenées à certifier les comptes des collectivités territoriales et à se prononcer davantage sur la responsabilité des gestionnaires. Il faudrait pour cela réorganiser le réseau des chambres régionales, en regroupant peut-être certaines d’entre elles, par exemple.
Encore au stade de la réflexion, cette réforme appelle un large débat. À l’inverse, la réforme des procédures juridictionnelles qui nous est soumise aujourd’hui doit entrer en vigueur au plus vite.
La Cour de Strasbourg, par plusieurs arrêts rendus entre 2003 et 2006, a affirmé que l’article 6-1 de la Convention s’applique aux procédures contentieuses devant la Cour des comptes. Dès lors, les comptables patents comme les comptables de fait ont droit à un procès équitable et, à ce titre, leur cause doit être entendue publiquement et dans des délais raisonnables. La Cour des comptes a réagi promptement : dès le mois de mai 2006, son Premier président, M. Séguin, a demandé à l’ensemble des juridictions financières d’appliquer l’article 6-1 à la mise en débet de tous les comptables, en première instance comme en appel, de tenir audience publique avant tout jugement de mise en débet, de communiquer le rapport et les conclusions du parquet aux parties avant l’audience et d’exclure le rapporteur et le représentant du parquet du délibéré.
Pour autant, ces mesures ne pouvaient être que provisoires, en attendant la refonte du code des juridictions financières. C’est pourquoi la commission des lois se félicite que le présent texte tire toutes les conséquences de la récente jurisprudence de la CEDH.
Tout d’abord, ce projet de loi clarifie et allège la procédure juridictionnelle afin que le comptable puisse être jugé dans un délai raisonnable, en mettant fin à la règle du double arrêt. Désormais, si le parquet conclut à l’existence d’une charge à l’encontre du comptable, l’affaire sera tranchée par un seul et même jugement rendu à l’issue d’une procédure contradictoire. Si, à l’inverse, le ministère public conclut à l’absence de charge, le comptable pourra être déchargé par une ordonnance rendue à juge unique. Il vous sera proposé par amendement d’écarter toute rédaction qui ferait obligation au président de la formation de jugement de prendre ladite ordonnance, car cette décision juridictionnelle ne saurait relever du parquet, lequel décide uniquement d’engager ou non des poursuites. Conformément aux exigences de la CEDH, le ministère public et la formation de jugement resteront donc dans leurs rôles respectifs.
Par ailleurs, la commission des lois a décidé de simplifier la procédure proposée lorsque le juge rend une ordonnance de décharge : la contestation préalable de cette décision n’est pas utile, étant donné que les voies de recours ordinaires demeurent ouvertes et que, de toute façon, la contestation est très rare, puisque la décharge est le plus souvent favorable aux comptables.
Ainsi, le projet de loi distingue rigoureusement entre les fonctions d’instruction, de poursuite et de jugement. Le ministère public aura un rôle central dans le déclenchement des procédures contentieuses et prendra ses décisions en complète autonomie – ce qui interdit toute comparaison mécanique avec les parquets judiciaires puisque cela exclut toute instruction venant de l’exécutif.
Ensuite, le projet généralise la publicité des audiences et assure l’équilibre de la procédure contentieuse en excluant le rapporteur et le ministère public du délibéré. Afin de mieux prendre en compte les implications juridiques de l’arrêt Martinie contre France rendu par la CEDH le 12 avril 2006, il offre un accès au dossier aux parties qui le demandent. Cette garantie essentielle au respect du droit à un procès équitable permet au comptable de préparer efficacement sa défense avant l’audience publique.
Enfin, le texte vous propose de revenir partiellement sur le pouvoir qu’a le ministre des comptes publics d’accorder une remise gracieuse sur les débets et amendes prononcés à l’encontre d’un comptable. Cette pratique, que d’aucuns assimilent à une persistance de la « justice retenue » abandonnée pour la juridiction administrative depuis 1872, est encore largement employée et suscite de nombreuses critiques au regard des principes d’indépendance de la justice et de séparation des pouvoirs. C’est pour y répondre que l’article 9 du projet supprime ce pouvoir de remise gracieuse pour les amendes, qui sont de véritables sanctions sur le prononcé desquelles l’immixtion de l’exécutif est injustifiable, mais le maintient pour les débets. Dans le même temps, l’article 8 permet au juge financier de prendre en compte des éléments subjectifs liés au comportement du comptable de fait, afin d’adapter le quantum de l’amende à la gravité du manquement constaté. En matière d’amendes, le pouvoir des juridictions financières est conforté, d’autant que le plafond de leur montant est doublé.
Néanmoins, la réflexion sur le pouvoir de remise gracieuse du ministre n’est pas close.
M. René Dosière – En effet, ce n’est qu’un début !
M. Éric Ciotti, rapporteur – En effet, est-il normal qu’en 2007, le contribuable ait pris en charge 15,1 des 15,4 millions d’euros de débets prononcés à l’encontre des comptables, alors même que ceux-ci ont l’obligation de s’assurer ? Le pouvoir d’appréciation du ministre est légitime, mais la remise ne doit pas être systématique !
MM. Michel Bouvard et Charles de Courson – Très bien !
M. Éric Ciotti, rapporteur – En somme, nous pouvons nous féliciter des efforts consentis par les juridictions financières pour adapter leurs procédures aux exigences de la CEDH, ainsi que de ce texte qui donne au législateur les moyens de les encourager, conformément aux engagements internationaux de la France. Je vous invite donc à soutenir cette entreprise de modernisation en adoptant ce projet de loi, modifié par les amendements de la commission ! (Applaudissements sur bancs du groupe UMP et du groupe NC)
M. Thierry Carcenac, rapporteur pour avis de la commission des finances – Conformément au Règlement de notre assemblée, tout texte portant sur des juridictions est examiné par la commission des lois. Pour autant, dans l’esprit de la LOLF, il est légitime que tout texte concernant la Cour des comptes soit également soumis à l’examen de la commission des finances, qui en a déjà manifesté le vœu unanime. C’est le sens de l’avis que j’ai l’honneur de vous rapporter, comme ce devrait l’être de l’avis de la commission des finances sur d’autres textes, en attendant la réforme de nos institutions et de notre Règlement.
Nous sommes surpris de la précipitation avec laquelle ce texte, déposé le 31 mars sur le bureau du Président, nous est aujourd’hui soumis. La réforme de la procédure juridictionnelle est indispensable pour nous conformer aux dispositions de la Convention européenne des droits de l’homme. Le Premier président de la Cour des comptes l’avait affirmé dès 2006 : il faut garantir aux justiciables, qu’ils soient comptables de fait ou comptables patents, un procès rapide et équitable. Le présent texte dépasse toutefois la simple réforme a minima qui eût suffi pour se conformer aux exigences de la CEDH. C’est une étape sur la voie d’une réforme globale du régime de responsabilité des ordonnateurs et des comptables.
Le projet distingue plus nettement entre procédures administratives et procédures juridictionnelles. Au sein de ces dernières, il sépare nettement la poursuite, l’instruction et le jugement. Il réduit les délais de jugement, réserve dans tous les cas au ministère public l’enclenchement de la phase contentieuse, systématise l’oralité et l’audience publique et, dès lors que le contradictoire est oral à l’audience publique, supprime la règle du double arrêt. En outre, il modifie le régime des amendes que le juge des comptes est susceptible de prononcer. Le juge pourra désormais en moduler le montant pour gestion de fait selon la situation subjective du justiciable. La possibilité de remise gracieuse de ces amendes par le ministre est supprimée, bien qu’elle demeure, hélas, pour les mises en débet.
Dans ce contexte, le renvoi des textes relatifs à la Cour des comptes, dont la commission des finances pourrait se voir attribuer l’examen au fond, peut être interprété comme une conséquence de la réorganisation interne d’une institution dont l’autonomie et les missions sont renforcées par la LOLF. Dès lors, la commission des finances a pleinement vocation à se voir confier ces questions et à juger qu’il faut mettre en conformité avec la Convention européenne des droits de l’homme non seulement les procédures des juridictions financières, mais aussi celles des autres juridictions.
Elle a émis un avis favorable sur le projet ainsi que sur l'amendement présenté par M. Charles de Courson pour remplacer la reconnaissance d'utilité publique, par l’organe délibérant, des dépenses ayant donné lieu à gestion de fait par une procédure de recueil de l’avis de cette assemblée (Applaudissements sur divers bancs).
M. Bernard Derosier – Il s’agit ici de mettre notre droit en adéquation avec les principes de la Cour européenne des droits de l'homme, celle-ci ayant mis en cause les procédures de nos juridictions financières. De fait, ces dernières, fussent-elles soumises à un régime spécial, ne peuvent déroger à la règle de l'équité.
Il s’agirait aussi, à cette occasion, de simplifier les procédures devant la Cour des comptes et devant les chambres régionales des comptes et les rendre moins longues.
Mais n'est-ce pas un prétexte ? En effet, une réforme plus importante serait en préparation. Les magistrats eux-mêmes sont inquiets et nous interrogent. Le Gouvernement doit nous éclairer, sinon ce serait alimenter la rumeur et l'inquiétude.
Les chambres régionales des comptes, créées à l’occasion des lois de décentralisation du début des années 1980, sont désormais un instrument indispensable au bon fonctionnement des collectivités locales.
M. Bernard Derosier – Je me réjouis que ce texte renforce le principe du contradictoire, réforme amorcée par la loi du 21 décembre 2001 dont j'étais le rapporteur.
Je considère également comme une avancée le fait que le ministre ne pourra plus décider de la remise gracieuse des amendes auxquelles les comptables ont été condamnés par le juge des comptes.
Ce sont autant de garanties d’un meilleur équilibre de la procédure juridictionnelle.
Pour autant, je me dois de faire état de quelques craintes relatives aux dangers cachés que ce texte recèle.
Auparavant, je relève qu’une fois de plus, le Gouvernement, qui ne cesse de nous appeler à soutenir les réformes de nos institutions, se comporte à notre égard avec une désinvolture inacceptable. Trop souvent, nous légiférons en réaction à l’actualité sans prendre le temps de la réflexion. On nous promet également de redonner sens à la fonction parlementaire, mais pour le moment nous ne pouvons que constater la dégradation de nos conditions de travail. Qu'on en juge : le 25 mars, des auditions étaient organisées alors que le projet ne fut adopté que le lendemain par le Conseil des ministres et que, de ce fait, le rapporteur n’était pas nommé. Dire que nous n'avons pas les moyens d'exercer notre mission est un euphémisme ! Ce simulacre de participation ne fait que renforcer le scepticisme à l'égard des promesses présidentielles.
Ensuite, pourquoi ce projet n’est-il pas intégré à la réforme annoncée des juridictions financières, réforme dont le Premier président de la Cour des comptes a indiqué les grandes lignes dans son discours de vœux du 18 janvier ? Il y faisait siennes les exigences formulées par le Président de la République lors de son intervention pour le bicentenaire de la Cour, le 5 novembre 2007, et promettait que cette réforme serait « sans précédent ».
Pour dissocier ce texte de la réforme d'ampleur qui arrivera dans les toutes prochaines semaines, y aurait-il donc des raisons d’urgence ? Nous avions attendu suffisamment longtemps pour ne pas nous offusquer de patienter quelques semaines de plus. Faut-il craindre que cet expédient permette de saucissonner la réforme pour en dissiper les aigreurs ?
Je ne veux pas imaginer que le Gouvernement cherche tout simplement à masquer sa volonté de mener de dangereuses réformes. Derrière ces mesures techniques, il y a des hommes et des femmes qui s'inquiètent !
La réforme envisagée consiste à unifier le régime juridictionnel pour les ordonnateurs et les comptables, à faire certifier les comptes des collectivités territoriales et enfin à mettre en cohérence les interventions de la Cour et des chambres régionales des comptes.
Or, on apprend dans le même temps que les chambres régionales des comptes ne disposeront que de moyens réduits du fait de la rationalisation de leur fonctionnement, alors même qu’on leur donne de nouvelles tâches, de certification notamment. Cela nous rappelle trop la douloureuse réforme de la carte judiciaire : même façon d'aborder le sujet, même faux-semblant, mêmes arguments en faveur des regroupements et fusions des juridictions, même tromperie pour donner l'illusion de la concertation d'une réforme bâclée.
Dès lors les juridictions financières devront réussir à faire plus avec toujours moins. On ne peut que s'inquiéter pour les conditions de travail des magistrats et pour la pérennité du service public de la Justice.
D'ailleurs, on évoque souvent l'idée de sous-traiter au secteur privé les missions dévolues aux chambres régionales. Un député UMP a même déposé une proposition de loi visant à instituer une procédure de certification des comptes des collectivités, en créant notamment à cet effet une Inspection générale. Monsieur le ministre, quelle est votre position ?
Nous n'en sommes pas encore là, je vous l'accorde. Mais pour apaiser les inquiétudes, répondez à nos questions.
Nous avons un devoir de vigilance quant aux évolutions à venir et, particulièrement dans ce contexte de rigueur budgétaire où, tel Diafoirus qui ne savait qu’invoquer « le poumon ! », vous nous renvoyez à la seule Révision générale des politiques publiques comme solution à tous nos problèmes.
Ce projet semble certes technique mais porte en germe des bouleversements considérables pour les juridictions financières. Nous avons déposé des amendements. Du sort qui leur sera réservé, de vos réponses à nos questions, dépendra notre vote final (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC).
M. Charles de Courson – Ce projet permet à la France de se mettre en conformité avec les obligations résultant de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, dans la mesure où il vise notamment à renforcer le droit qu'a toute personne d'être « entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial ».
Pour ce faire, les règles s'appliquant aux procédures juridictionnelles sont, autant qu’il est nécessaire, séparées de celles qui concernent les procédures administratives. En outre, on distinguera désormais les procédures juridictionnelles qui ne donnent pas lieu à procédure contentieuse, et celles qui peuvent conduire à mettre en débet un comptable patent ou un comptable de fait. Dans ce dernier cas, pour renforcer les garanties du justiciable, l'ouverture de l'instance sera de la compétence exclusive du ministère public afin de séparer nettement les fonctions d'instruction, de poursuite et de jugement et il y aura systématiquement audience publique.
Pour satisfaire à l’exigence de « délai raisonnable », dans tous les cas où il n'existe pas de procédure contentieuse, décharge sera donnée au comptable par une ordonnance à juge unique et non plus collégiale ; en cas de contentieux, la règle de la double décision, provisoire puis définitive, est supprimée.
Le Nouveau centre se félicite de la suppression de la règle du double arrêt, de la disparition de l'auto-saisine, toute ouverture d'instance contentieuse supposant désormais un réquisitoire préalable du parquet, et se réjouit que la publicité des débats devienne systématique.
Ce projet vise également à harmoniser les procédures de la Cour et des chambres régionales des comptes, et à les simplifier autant que possible.
Le Nouveau centre se réjouit aussi de la suppression de la possibilité de remise gracieuse par le ministre chargé de l'économie. Nous regrettons cependant que les mises en débet des comptables puissent toujours faire l'objet de ces remises. En effet, les ministres successifs usent et abusent de ce pouvoir afin de ne pas avoir de difficultés avec les fonctionnaires placés sous leur autorité : les taux de remise étant en moyenne de 95 %, ce ne sont que 5 % des débets qui restent à la charge des comptables ! En outre, selon un rapport qui n’a pas été rendu public, l’instruction de ces dossiers prend des années, sans que les sommes soient soumises à indexation, comme c’est le cas pour les contribuables. Aussi, sans aller aussi loin que le fera René Dosière, en manière de provocation…
M. René Dosière – Vous êtes hostile à l’esprit de mai 68 !
M. Charles de Courson – Ce n’est pas trop mon style, en effet (Sourires sur tous les bancs). M. Dosière lui-même est d’ailleurs bien conscient que faire la même chose pour les débets que pour les amendes est peut être aller trop loin.
M. René Dosière – Ne dévoilez pas tout !
M. Charles de Courson – Mais le problème est réel. Nous pourrions donc, dans le cadre de la loi de règlement, créer une commission dont l’avis lierait le ministre, sauf pour celui-ci à rendre publiques ses motivations en cas de remise gracieuse, car il n’est pas normal que celles-ci atteignent des taux aussi élevés, vidant ainsi largement de leur portée les arrêts de débet de la Cour des comptes. N’oublions pas que les comptables publics étant dans l’obligation de s’assurer, c’est l’assureur qui assume, le cas échéant, le coût des amendes ! Faisons donc preuve d’une plus grande rigueur. La loi de règlement devrait nous en fournir l’occasion – sur votre initiative, Monsieur le ministre, ou grâce à celle du Parlement.
D’autre part, le groupe Nouveau centre a déposé un amendement visant à modifier la procédure prévue à l'article L. 1612-19-1 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que les assemblées délibérantes des collectivités territoriales se prononcent sur le caractère d'utilité publique des dépenses ayant donné lieu à gestion de fait. Car cette formalité, qui débouche en règle générale sur un contentieux devant le juge administratif, peut de ce fait prolonger considérablement la procédure, alors même que les conclusions de l’assemblée délibérante – qui résultent parfois de motivations purement politiques – ne lient pas le juge financier et que l’ordonnateur mis en cause peut s’abstenir de la saisir. La solution apportée à un problème technique ne devrait pas dépendre d’un contexte politique qui n’a rien à voir avec le litige. Pour autant, les assemblées délibérantes ne doivent pas être entièrement exclues de l’appréciation du caractère d'utilité publique de ces dépenses.
Nous proposons donc un dispositif plus souple : l’assemblée délibérante disposerait d’un délai de trois mois pour rendre un simple avis, faute de quoi la chambre régionale des comptes demeurera juge du caractère d'utilité publique des dépenses concernées.
Enfin, les procédures des juridictions financières n’étant malheureusement pas les seules à enfreindre l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, les dispositions du texte devraient être étendues…
M. René Dosière – Vaste chantier !
M. Charles de Courson – …au Conseil d’État et aux tribunaux administratifs, mais aussi aux autorités indépendantes…
M. Michel Bouvard – Ah, les autorités indépendantes...
M. Charles de Courson – Pour y réfléchir, le Gouvernement devrait réunir un groupe de travail ouvert aux parlementaires.
M. René Dosière – Et la commission nationale des comptes de campagne ?
M. Charles de Courson – J’y songeais également !
M. René Dosière – Pourquoi ne pas l’avoir dit ?
M. Charles de Courson – Il y va des droits de l’homme et du citoyen, car les décisions de ces instances peuvent entraîner la privation de droits civiques.
En conclusion, le groupe Nouveau centre votera ce texte, conforme aux exigences communautaires (Applaudissements sur les bancs du groupe NC et du groupe UMP).
M. Michel Bouvard – Je me félicite tout d’abord de la collaboration étroite entre notre assemblée et la Cour des comptes, qui connaît cette année – comme l’a rappelé son Premier président, M. Séguin, lors des cérémonies du bicentenaire – trois réformes majeures : la première certification des comptes de l’État et de la sécurité sociale, les premières analyses de programme, enfin la refonte de ses procédures juridictionnelles.
Cette dernière, contenue dans ce texte technique, précède la réforme plus poussée annoncée également lors du bicentenaire par le Président de la République, et qui dotera les juridictions financières de nouvelles missions, relatives à la certification des comptes des collectivités et à la responsabilité des gestionnaires. Cette réforme supposera, elle aussi, une concertation étroite avec le Parlement ; de fait – je le rappelle à M. Derosier – la Cour des comptes, qui relève également du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif, est désormais soustraite à la régulation budgétaire, comme l’a clairement établi la discussion des projets de loi de finances. Il est donc inutile d’inquiéter nos concitoyens en convoquant le fantasme d’une diminution des moyens accordés à la Cour.
M. Bernard Derosier – Je n’ai parlé que des chambres.
M. Michel Bouvard – L’évolution de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme oblige à adapter les procédures juridictionnelles de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes à la Convention européenne des droits de l’homme, notamment au paragraphe 1 de l’article 6, qui pose le droit à un procès équitable dans un délai raisonnable.
Ces procédures ont déjà considérablement évolué : l’exclusion du rapporteur du délibéré dans les instances de condamnation à l’amende, en vigueur depuis 1996, a été inscrite dans la loi en 2001 ; puis, le 16 mai 2006, une instruction du Premier président de la Cour a demandé que les jugements de mise en débet fassent systématiquement l’objet d’une audience publique, que le rapport et les conclusions du parquet fassent l’objet d’une communication préalable et que le rapporteur comme le représentant du parquet soient exclus du délibéré. Mais tout cela manquait de fondement juridique. L’objet du présent projet est d’y remédier.
Tout d’abord, le caractère équitable de la procédure sera garanti par une séparation plus nette entre les règles s’appliquant aux procédures administratives et celles qui régissent les procédures juridictionnelles, auxquelles est désormais consacré un chapitre spécifique. En outre, en cas de contentieux, les fonctions d’instruction, d’accusation et de jugement seront clairement distinguées, et la publicité et le caractère contradictoire des débats seront assurés. En effet, désormais, l’ouverture de l’instance relève exclusivement du ministère public, sur réquisitoire, au regard des conclusions du rapport d’instruction. L’autosaisine est donc supprimée. D’autre part, le réquisitoire est immédiatement transmis au comptable concerné, afin qu’il puisse préparer sa défense : en d’autres termes, le jugement provisoire est lui aussi supprimé. Dès la transmission du réquisitoire, la procédure devient pleinement contradictoire, l’instruction se fondant sur des échanges avec le comptable – écrits ou oraux – lors de l’audience publique, rendue systématique. Enfin, le magistrat instructeur et le représentant du parquet sont tous deux exclus du délibéré.
De plus, la détermination de l’amende inclut des critères subjectifs, et non plus seulement objectifs, ce qui entraîne la disparition de la remise gracieuse, forme de justice retenue qui a concerné ces deux dernières années, comme l’a rappelé M. de Courson, 95 % des montants en cause, soit au total 64 millions ! Je souhaite, Monsieur le ministre, qu’à l’occasion de la loi de règlement, le Gouvernement nous éclaire sur ces pratiques, qui devraient faire l’objet d’un avis indépendant ou d’une concertation avec la Cour des comptes.
Nous nous félicitons par ailleurs de la suppression des amendes pour les héritiers du comptable.
Quant aux délais, c’était essentiellement la collégialité de principe des décisions et la procédure du double arrêt qui les rendait déraisonnables. Le texte prévoit donc, en cas d’absence de charge, la décharge par ordonnance d’un juge unique et supprime la procédure contestée. Ainsi, alors que le comptable ne découvrait les charges retenues contre lui qu’en recevant communication du premier jugement provisoire rendu à l’issue de l’instruction, la transmission du réquisitoire déclenchera désormais directement la procédure contradictoire, aboutissant à un seul jugement. Ce bouleversement rapproche la procédure du droit commun des juridictions.
D’autre part, les chambres régionales des comptes pourront condamner les comptables patents et de fait s’ils tardent à produire leurs comptes, et le montant de l’amende maximale est augmenté – ce qui n’avait pas eu lieu depuis 1995 !
Pour toutes ces raisons, le groupe UMP votera ce texte en attendant la réforme qui devrait renforcer les pouvoirs de la Cour et des chambres régionales des comptes. Mais, en la matière, le Parlement doit pouvoir mettre à profit toutes les possibilités que lui offre la loi ; or le débat parlementaire sur le rapport annuel de la Cour, que la modification de la LOLF, en 2004, permet à la représentation nationale de demander, n’a toujours pas eu lieu, bien que notre commission des finances l’appelle de ses vœux. Il y va des droits du Parlement comme du bon usage des travaux de la Cour des comptes. En attendant la révision constitutionnelle, nous souhaitons donc, Monsieur le ministre, que l’ordre du jour le permette ; nous vous le demandons également, Monsieur le président (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. le Président – La présidence a pris acte de cette dernière remarque.
M. René Dosière – Au début du XXème siècle, un jeune écrivain engagé, Charles Péguy, classait les séances de la Chambre selon qu’elles étaient banales, grandes ou capitales – ces dernières étant les seules dont il rendît compte dans ses Cahiers de la quinzaine. Malheureusement, la séance d’aujourd’hui appartient manifestement à la première catégorie, bien qu’on y évoque aussi bien la construction européenne que la gestion de l’argent public… Ce texte vise en effet à renforcer le caractère équitable des procédures juridictionnelles de la Cour et des chambres et à limiter leur durée. Il est toujours bon de souligner les progrès qui nous viennent de l’Europe, et il en existe beaucoup en matière de procédures juridictionnelles. Il faudra d’ailleurs que des instances telles que la commission nationale des comptes de campagne évoluent dans le même sens. C’est à la fois une leçon de modestie pour la France, qui n’est pas toujours aussi exemplaire qu’on veut le faire croire, et une illustration concrète du rôle de l’Europe lorsqu’il s’agit de protéger les citoyens, fût-ce au prix de bouleversements au sein d’institutions bicentenaires… La disposition que j’avais fait adopter, malgré l’opposition de MM. Toubon et Boyon, dans la loi du 29 janvier 1993 et qui faisait référence à cet article 6 de la Convention des droits de l’homme, avait elle aussi provoqué des modifications de procédure pour la Cour et les chambres.
Je voudrais m’en tenir ici aux chambres régionales des comptes, institution à laquelle les « décentralisateurs de la veille » que sont les socialistes sont particulièrement attachés et sur laquelle nous sommes heureux que le Premier président de la Cour des comptes, à l’époque député et opposé à leur création, ait changé d’avis. Les chambres constituent la contrepartie nécessaire à la liberté donnée alors aux collectivités. S’agissant de la gestion des fonds publics, la liberté sans contrôle aboutit en effet au laxisme, comme on l’a vu avec le budget de la présidence de la République, ou au gaspillage et à la corruption, comme on l’a vu en Polynésie française. Fort heureusement, la Cour va désormais vérifier les dépenses de la Présidence et la chambre territoriale des comptes effectue depuis quelques années, en Polynésie, un travail remarquable. Mais nous resterons très attentifs aux pouvoirs et aux moyens qui seront accordés aux chambres régionales et territoriales ainsi qu’au maintien de leur autonomie, qui donne à la Cour des comptes une dimension décentralisée.
D’ailleurs, la gestion publique de l’État et celle des collectivités sont très différentes, puisque l’État peut notamment voter un budget qui n’est pas en équilibre – le dernier remonte à 1973 ! – et emprunter pour rembourser des emprunts passés et pour financer des dépenses de fonctionnement. Le besoin limité de financement des collectivités locales n’est par ailleurs aucunement comparable à celui de l’État. Puisse donc le Gouvernement être un peu plus attentif aux observations faites par la Cour des comptes dans la loi de règlement, et en tout cas les accueillir avec autant de plaisir qu’en montrent les collectivités locales recevant celles des chambres régionales ! (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC)
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État – Je ne sais pas si la hiérarchie de Péguy serait encore valable aujourd’hui, mais je suis sûr qu’elle n’est en tout cas pas fondée sur le nombre de parlementaires présents !
Je voudrais remercier les deux rapporteurs et l’ensemble des orateurs pour leurs interventions. Pour ce qui est des remarques de M. Derosier, M. Bouvard lui a rappelé avant moi que la régulation budgétaire avait changé de nature depuis quelques années. Par ailleurs, aucun texte caché ne va faire son apparition d’ici deux mois. Le texte qu’il évoque, qui portera par exemple sur la certification des comptes des collectivités locales ou l’élargissement de la responsabilité des ordonnateurs, est en cours d’élaboration. C’est un texte essentiel, très complexe, qui suppose une intense concertation avec les collectivités locales et la Cour des comptes. Il ne pourra être établi avant que soit trouvé un accord aussi général que possible.
M. de Courson a naturellement raison. Je suis très sensible à ses trois remarques essentielles et le Gouvernement suivra ses propositions à l’occasion de l’amendement 28. Je retiens aussi la suggestion de M. Bouvard concernant un rapport complet du ministre des comptes publics, à l’occasion de la loi de règlement, sur les remises gracieuses. J’ajoute que nous lui demanderons de faire des propositions à propos du niveau de ces remises, dont j’admets qu’il est particulièrement élevé.
Nous aurons l’occasion de revenir sur les autres points dans la discussion des amendements (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. le Président – J’appelle maintenant dans le texte du Gouvernement les articles du projet de loi.
AVANT L'ART. PREMIER
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 1 rectifié vise à changer certaines dénominations dans le code des juridictions financières. En effet, le ministère public près les chambres régionales des comptes s’intitule aujourd’hui commissaire du Gouvernement. Sur le fond, son indépendance est totale et garantie : aucune instruction, écrite ou orale, ne lui est adressée par l’exécutif. Mais sur la forme, la commission propose, pour éviter toute confusion, de substituer à ce terme de « commissaire du Gouvernement » celui de « ministère public » dans l’ensemble des mentions du code, en tout cas dans sa partie législative. Pour ce qui relève de la partie réglementaire, le débat est maintenant ouvert mais ce n’est pas à nous de trancher.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État – Le Gouvernement partage pleinement l’opinion de la commission. J’ajoute que le Conseil d’État envisage d’aller dans le même sens.
M. René Dosière – Nous avions suggéré en commission l’appellation de « commissaire de la loi », qui a le mérite d’être très explicite.
ART. PREMIER À 6
L'article premier, mis aux voix, est adopté, de même que les articles 2 à 6.
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 37 est rédactionnel.
L'amendement 37, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 29 est rédactionnel
L'amendement 29, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 8 ainsi modifié est adopté.
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 30 est rédactionnel.
L'article 9 ainsi modifié est adopté.
M. René Dosière – L’article 9 supprime le droit de remise gracieuse du ministre du budget en matière d’amendes, mais le laisse subsister en ce qui concerne les débets prononcés à l’encontre des comptables. Mais, ainsi qu’on peut le lire dans l’excellent avis de M. Carcenac, M. Séguin a ici-même cité Pierre Arpaillange, alors Premier président de la Cour des comptes, s’écriant : « Anesthésier nos sentences, neutraliser nos jugements par la mansuétude du pouvoir exécutif, voilà qui ne contribuera pas à faire de nous des juges respectés ! » Et M. Séguin d’ajouter : « Tout était dit. Seulement, le pli était pris. Et la Direction de la comptabilité publique en était arrivée, au fil du temps, à faire de la remise de débet un instrument de gestion de son réseau de comptables ». M. Ciotti a aussi souligné dans son rapport que ces remises ne laissent qu’une infime partie des débets à la charge du comptable. Ainsi, en 2006, 93 % des débets ont fait l’objet de remises gracieuses, et 98 % en 2007 ! En deux ans, les contribuables ont donc payé près de 45 millions d’euros en lieu et place des compagnies d’assurance, les comptables étant presque tous assurés. L’amendement 33 propose de supprimer cette remise gracieuse, ce qui paraît une mesure de justice et d’équité.
M. Éric Ciotti, rapporteur – Ce débat est utile, et nous l’avons eu en commission. Il est exact qu’un taux de remise gracieuse supérieur à 90 % paraît excessif et il faudra, comme l’a dit le ministre, que cette question fasse l’objet d’une réflexion, mais nous ne pouvons légiférer à ce sujet dans le cadre du présent projet. J’ajoute que le préjudice réel pour les collectivités n’est pas celui que les chiffres donnent à penser. Ainsi, sur 42 millions de débets constatés en 2006, 35 millions se rapportaient à une mauvaise imputation ou à une absence de pièces et n’emportaient pas de préjudice financier pour les collectivités.
M. René Dosière – C’en est une pour le contribuable.
M. Éric Ciotti, rapporteur – Non plus ! Ce sont pour la plupart des erreurs d’imputation ! La question sera abordée en toute transparence dans la réforme annoncée par le ministre. En traiter aujourd’hui est en revanche prématuré.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État – Je partage l’avis de votre rapporteur. J’ajoute qu’un décret pris en février dernier permet déjà une évolution : désormais, la Cour des comptes donnera un avis préalable à toute remise gracieuse sur les débets, et le ministre des comptes qui s’écartera de cet avis devra motiver sa décision. Cette disposition devrait vous satisfaire. Nous progressons, et j’exprime donc, pour l’heure, un avis défavorable.
M. René Dosière – C’est un grand tort d’avoir raison trop tôt ! (Sourires)
M. Charles de Courson – Le problème est réel mais la solution proposée excessive. Pour donner suite aux interventions des Premiers présidents successifs de la Cour qui, tous, ont estimé que l’on ne pouvait se satisfaire de la situation présente, le Gouvernement a pris, il y a quelques semaines, un décret et trois arrêtés disposant que la remise gracieuse de tout débet supérieur à 10 000 euros suppose l’avis préalable de la Cour des comptes, et que le ministre chargé des comptes qui ne suit pas cet avis doit motiver sa décision. Il conviendra, à mon sens, de compléter ces dispositions en prévoyant dans chaque cas la publicité de l’avis de la Cour et de la motivation du ministre. Sur le fond, j’espère que cette mesure entraînera la réduction du taux de remise gracieuse, car chacun conviendra qu’un taux de remise de 95 % n’est pas sérieux.
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 17 précise le texte.
M. René Dosière – L’article 11 pour la Cour des comptes, et son pendant, l’article 21 pour les chambres régionales, constituent le cœur de la réforme. Or la procédure choisie n’est pas parfaitement satisfaisante au regard des exigences de la Cour européenne de droits de l’homme, le rôle attribué au ministère public étant par trop prépondérant : il décide seul qu’aucune charge n’est à retenir contre un comptable. Simultanément, on substitue au jugement collégial un juge unique – ce qui n’est pas toujours une bonne idée et, dans ce contexte, est contestable. De plus, le juge unique est tenu de suivre le ministère public, disposition exorbitante rapportée à l’exigence d’une justice impartiale.
Ce dispositif nous a conduits à déposer, en commission, des amendements tendant à revenir sur cette procédure. Le rapporteur n’a pas totalement suivi l’opposition mais il a proposé à la commission un amendement précisant que le juge unique conserve sa totale liberté de jugement. La commission a adopté l’amendement. Si le Gouvernement et le rapporteur confirment que, de ce fait, le juge a toute liberté de ne pas suivre le ministère public, nous nous satisferons du texte ainsi rééquilibré et nous retirerons nos amendements.
M. Éric Ciotti, rapporteur – Les amendements 18 et 19 sont rédactionnels.
Les amendements 18 et 19, acceptés par le Gouvernement, sont adoptés.
M. René Dosière – J’ai défendu l’amendement 34 dans mon intervention sur l’article.
M. Éric Ciotti, rapporteur – Avis défavorable. La jurisprudence de la Cour européenne précise clairement la nécessité de séparer les fonctions d’instruction, de poursuite et de jugement. En liant magistrat rapporteur et ministère public, l’amendement introduirait une confusion non souhaitable. Avis défavorable.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État – Même avis, pour les mêmes raisons.
L'amendement 34, mis aux voix, n’est pas adopté.
M. le Président – Le Gouvernement vient de déposer l’amendement 42 qui tend, dans l’alinéa 5, à substituer aux mots : « leur égard, les comptables concernés sont déchargés de leur », les mots : « son égard, le comptable concerné est déchargé de sa » – le reste sans changement. La modification vaut aussi pour l’alinéa 5 de l’article 21.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État – Cet amendement est strictement rédactionnel.
M. Éric Ciotti, rapporteur – Avant de me prononcer sur l’amendement du Gouvernement, qui n’a pas encore été distribué, et avec votre autorisation, Monsieur le président, je défendrai l’amendement 2. Il précise que le juge unique n’est pas tenu de suivre l’ordonnance de décharge signée par le ministère public, ce qui garantit son autonomie.
M. le Président – Quel est l’avis de la commission sur l’amendement du Gouvernement ? Je précise que l’adoption de celui-ci ferait tomber l’amendement 2. Si donc vous voulez présenter cette disposition, Monsieur le rapporteur, mieux vaudrait sous-amender le 42.
M. René Dosière – Nous n’avons pas l’amendement du Gouvernement ! Une suspension de séance serait utile pour y voir clair…
La séance, suspendue à 11 heures, est reprise à 11 heures 5.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État – Le Gouvernement retire ses deux amendements rédactionnels, qu’il présentera tout à l’heure dans le cadre d’une seconde délibération. Il souhaite en effet expliquer pourquoi il est défavorable à l’amendement 2. Cet amendement, Monsieur le rapporteur, vise à ce que le juge ne soit pas obligé de suivre le procureur lorsque celui-ci demande la décharge du comptable. Or le caractère particulier de la procédure devant le juge financier ne le permet pas : si le président d’une chambre ne signait pas l’ordonnance de décharge, il ne pourrait pas poursuivre et la décharge du comptable serait acquise au terme du délai de prescription, actuellement fixé à six ans. Je rappelle que le ministère public n’a aucun lien avec le Gouvernement et qu’il est totalement indépendant. En outre, cette décharge peut être contestée par les voies de recours classiques. C’est pourquoi je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement.
M. Éric Ciotti, rapporteur – Je persiste à penser que cet amendement permettrait de renforcer l’indépendance du juge, ce qui est l’objet même du texte. Je me range cependant à votre argumentation : je le retire.
M. René Dosière – Je le regrette, car la commission l’avait adopté. Je vais donc le reprendre. L’attitude du Gouvernement est surprenante. Nous avons déjà renoncé à la collégialité, et on voudrait maintenant que le juge unique soit obligé de suivre le procureur ! Certes, Monsieur le ministre, le procureur est indépendant ; mais le commissaire du Gouvernement – ou le commissaire de la loi dans les chambres régionales – ne bénéficie pas tout à fait de la même indépendance qu’un magistrat. Il me semble donc préférable que le magistrat garde la liberté de suivre ou non le procureur.
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 4 vise à supprimer la possibilité de contester l’ordonnance de décharge du président de la formation de jugement. Cette procédure complique inutilement le dispositif, puisqu’il existe déjà des voies de recours : un jugement de chambre régionale des comptes peut faire l’objet d’un appel devant la Cour des comptes, et un arrêt de la Cour peut être cassé par le Conseil d’État.
M. René Dosière – L’amendement 38 fait partie de ceux que nous aurions été prêts à retirer si l’amendement 2 avait été adopté. Cela n’a pas été le cas : nous le maintenons donc.
L'amendement 38, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 20 est rédactionnel.
M. René Dosière – L’amendement 39 est défendu.
L'amendement 39, repoussé par la commission et par le Gouvernement, n'est pas adopté.
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 5 vise à permettre aux parties d’avoir accès au dossier à toutes les étapes de la procédure. C’est une garantie supplémentaire exigée par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme.
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 31 corrige une erreur de référence.
L'article 12 ainsi modifié est adopté.
M. René Dosière – Je veux signaler ici le cas de Saint-Martin – 33 000 habitants – érigée récemment en collectivité territoriale de la République, ce qui lui permettra, soit dit en passant, d’être représentée par un député et par un sénateur – élu par vingt grands électeurs.
La Chambre régionale des comptes de Guadeloupe a rendu en mai 2007 son rapport sur la gestion de ce qui était alors la commune de Saint-Martin. Depuis 1999, elle est soumise à la tutelle de la CRC et son déficit global de 21,7 millions d’euros, qualifié de « record » dans le rapport, représente 45 % des recettes de fonctionnement – alors que le seuil d’alerte est fixé à 5 % !
La CRC relève que le comptable – qui a occupé ce poste pendant quinze ans, de 1988 à 2003 – n’a produit aucun compte de gestion depuis 1996 ! Qu’a fait le trésorier payeur général ? Comment a réagi le ministère public ? Quelles dispositions a prises le préfet ?
Monsieur le ministre, nous souhaiterions que, compte tenu de la gravité des faits, vous fassiez procéder à une enquête permettant d’établir pour quelles raisons les supérieurs de ce comptable n’ont pas été en mesure de redresser la situation et si des sanctions sont envisagées à leur encontre.
M. Bernard Derosier – Ils ont eu la légion d’honneur !
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 6 est rédactionnel.
L'article 14, ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 32 est de coordination.
L'amendement 32, mis aux voix, est adopté, de même que l’article 15 ainsi modifié.
M. Thierry Carcenac, rapporteur pour avis – Je laisse à M. de Courson le soin de présenter l’amendement 28, adopté par la commission des finances sur sa proposition.
M. Charles de Courson – La procédure de reconnaissance d’utilité publique des dépenses par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales en cas de gestion de fait est à la fois lente et incohérente. Si la délibération reconnaît l’utilité publique des dépenses, elle ne lie pas le juge financier. À l’inverse, si la délibération se prononce contre l’utilité publique, la décision s’impose au juge financier. Il peut arriver aussi que la saisine de l’assemblée délibérante soit refusée.
Je sais que le Gouvernement a beaucoup hésité sur ce point, pour finalement décider à regret d’abandonner cette procédure. Nous proposons, avec l’amendement 28 de la commission des finances, de maintenir l’avis de l’assemblée délibérante, auquel sera joint un compte rendu de ses débats.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État – Avis favorable.
Les articles 17 à 20, successivement mis aux voix, sont adoptés.
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 7 vise, là encore, à substituer aux mots : « commissaire du Gouvernement », les mots : « représentant du ministère public ».
M. René Dosière – L’amendement 35 est défendu.
L'amendement 35, rejeté par la commission et par le Gouvernement , mis aux voix, n'est pas adopté.
M. le Président – Les amendements 21 et 8 ont été retirés par le rapporteur.
M. Éric Ciotti, rapporteur –L’amendement 9 de la commission est défendu.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État – Sagesse.
M. René Dosière – L’amendement 40 est défendu.
L'amendement 40, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 10 vise, lui aussi, à simplifier les procédures.
M. Éric Ciotti, rapporteur – Je laisse le soin à M. Dosière de présenter l’amendement 11 de la commission, adopté à son initiative.
M. René Dosière – Il s’agit de substituer aux mots : « aux activités administratives », les mots : « à l’examen de la gestion ». Je retire l’amendement 36.
L'amendement 11 accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 22 est de coordination.
L'amendement 22 accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 23 est de coordination.
L'amendement 23 accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 24 est de coordination.
L'amendement 24 accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 12 est défendu.
L'amendement 12 accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
Les articles 26 et 27, successivement mis aux voix, sont adoptés.
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 13 rectifié vise à corriger une coordination erronée (Sourires).
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 25 est de coordination.
L'article 29 mis aux voix, est adopté.
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 14 est de coordination.
M. René Dosière – De manière générale, j’estime qu’il n’est pas de bonne politique de renvoyer à une ordonnance l’adaptation du droit dans les territoires d’outre-mer. Cela a souvent pour conséquence que des dispositions sont oubliées. Songez qu’en Polynésie, la chambre territoriale des comptes n’a pu, pendant longtemps, examiner les autorisations des marchés publics et le fonctionnement des sociétés d’économie mixte.
Ensuite, les chambres territoriales ne fonctionnent pas exactement comme celles de métropole. Il y a d’abord un problème d’information du public : la presse métropolitaine est suffisamment pluraliste pour diffuser les observations des chambres mais, dans certains territoires d’outre-mer, personne n’en sera informé pour peu que la presse, en situation de monopole et liée au pouvoir, les passe sous silence. Il faudrait donc accorder aux chambres les moyens de publier leurs observations, au Journal officiel par exemple.
Par ailleurs, le Congrès de Nouvelle-Calédonie est la seule assemblée territoriale à être dotée de pouvoirs législatifs et, partant, ne peut être considéré comme n’importe quelle collectivité. La chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie devrait pouvoir examiner chaque année le budget du territoire, comme la Cour des comptes le fait avec le budget de l’État. D’ailleurs, le fonctionnement autonome de la Polynésie justifierait qu’il en soit de même là-bas.
Enfin, la Polynésie concentre la moitié des décisions de gestion de fait : le problème y est plus aigu là-bas qu’ailleurs, et les rapports de la chambre territoriale des comptes font apparaître de sérieux motifs de poursuites pénales. Or, ces poursuites ne sont que rarement engagées : pourquoi la justice reste-t-elle silencieuse ? Les rapports ne sont-ils pas lus, ou sont-ils mis d’emblée au placard ? Accorder au Gouvernement le droit de légiférer par ordonnance sur l’outre-mer ne permettra pas de répondre à ces dysfonctionnements – le mot est faible.
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 26 est rédactionnel.
M. René Dosière – Je défends l’amendement 15.
M. Éric Ciotti, rapporteur – Avis favorable.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État – Hélas, je ne peux que vous demander le retrait de cet amendement ou, à défaut, y donner un avis défavorable. Vous savez que la concertation avec les collectivités d’outre-mer est nécessaire, suite à quoi le Conseil d’État doit être saisi. Un délai de trois mois est trop court ; il faut le maintenir à six mois, afin que ni les collectivités ni le Conseil d’État ne se sentent négligés.
M. Éric Ciotti, rapporteur – Demandons-leur de travailler plus ! (Sourires)
M. René Dosière – J’entends l’argument du ministre, mais peut-être aurait-il mieux valu se préoccuper de la question des délais avant le dépôt du texte que lors de son examen : voilà une nouvelle confirmation de la précipitation que regrettait tout à l’heure M. le rapporteur pour avis. Je maintiendrai donc l’amendement 15, car plus les délais sont longs, plus les inconvénients sont nombreux.
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 16 est rédactionnel.
M. Éric Ciotti, rapporteur – L’amendement 27 allège l’intitulé du projet de loi.
L'amendement 27, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté, et le titre est ainsi modifié.
La séance, suspendue à 11 heures 40, est reprise à 11 heures 45.
M. le Président – En application de l’article 101 du règlement, le Gouvernement demande une seconde délibération sur les articles 11 et 21. Elle est de droit.
Je rappelle que le rejet des amendements vaut confirmation de la décision prise par l’Assemblée en première délibération.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État – L’amendement 1 est rédactionnel.
L’amendement 1, mis aux voix, est adopté.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État – L’amendement 2 est rédactionnel.
L’amendement 2, mis aux voix, est adopté.
L'article 21, ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.
M. Bernard Derosier – J’avais indiqué que notre vote final dépendrait des réponses à nos questions et du sort réservé à nos amendements. Vous avez apporté des réponses, je vous en donne acte. Venant d’un membre d’un gouvernement qui fait généralement le contraire de ce qu’il annonce, elles ne peuvent nous rassurer pleinement. Mais ce n’est pas là l’essentiel. À la rigueur, à défaut de vous faire confiance, nous aurions pu prendre le risque de vous suivre sur ce projet.
Plus grave est le sort qu’une fois de plus, la majorité, à l’incitation du Gouvernement, a réservé aux amendements de l’opposition, qui ne remettaient pourtant pas en cause l’équilibre fondamental du texte. On voit là votre peu de considération pour le travail parlementaire, notamment celui d’un spécialiste en la matière comme l’est M. Dosière. Le plus grave est d’avoir refusé l’amendement qui permettait au juge de ne pas être lié par la position du procureur général. C’est remettre en cause le fonctionnement indépendant des juridictions financières. Cela ne nous surprend qu’à moitié, tant la justice a été malmenée ces derniers mois par le Gouvernement, et en particulier par la garde des sceaux.
Enfin, la mise en œuvre de ce texte dans les TOM est renvoyée à une ordonnance. M. Dosière a démontré tous les inconvénients d’un tel système. Il n’est de toute façon pas normal de régler par ordonnance ce qui peut l’être dans le cadre de la loi.
Pour toutes ces raisons, nous nous abstiendrons, et nous laisserons à la seule majorité la responsabilité de remettre en cause notre système de juridictions financières.
M. Charles de Courson – Le Nouveau centre est favorable à ce projet, même si l’on pouvait le retoucher ici ou là. Il faut vraiment aller loin pour trouver des motifs d’abstention, alors que tout le monde est favorable à ce texte à la Cour des comptes et dans les chambres régionales des comptes. Quant à nous, nous le voterons.

References: l'article 6
 l'article 6

L'article 8

L'article 9

L'article 12

L'article 14

L'article 29

L'article 21