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Timestamp: 2020-07-02 10:22:20+00:00

Document:
«Incumplimiento de Estado — Directiva 2009/147/CE — Conservación de las aves silvestres — Captura y retención de ejemplares vivos — Especies pertenecientes a la familia de los fringílidos — Prohibición — Régimen de excepciones nacional — Facultad de los Estados miembros para introducir excepciones — Requisitos»
En el asunto C‑557/15,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 258 TFUE, el 30 de octubre de 2015,
Comisión Europea, representada por los Sres. K. Mifsud-Bonnici y C. Hermes, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
República de Malta, representada por la Sra. A. Buhagiar, en calidad de agente, asistida por el Sr. J. Bouckaert, advocaat, y el Sr. L. Cassar Pullicino, avukat,
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y tras la vista de 15 de febrero de 2017,
1 Mediante el presente recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República de Malta ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de lo dispuesto en los artículos 5, letras a) y e), y 8, apartado 1, en relación con el anexo IV, letra a), de la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO 2010, L 20, p. 7), en relación con el artículo 9, apartado 1, de dicha Directiva, al haber adoptado un régimen de excepciones que permite la captura de ejemplares vivos de siete especies de fringílidos silvestres (el pinzón vulgar —Fringilla coelebs—, el pardillo común —Carduelis cannabina—, el jilguero europeo —Carduelis carduelis—, el verderón común —Carduelis chloris—, el picogordo común —Coccothraustes coccothraustes—, el serín verdecillo —Serinus serinus— y el jilguero lúgano —Carduelis spinus—).
2 El artículo 2 de la Directiva 2009/147 dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para mantener o adaptar las poblaciones de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1 en un nivel que corresponda en particular a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas.»
3 El artículo 5, letras a) y c), de esta Directiva tiene la siguiente redacción:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 7 y 9, los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para establecer un régimen general de protección de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1, que incluirá, en particular, la prohibición de:
e) retener aves de especies cuya caza y captura no estén permitidas.»
4 El artículo 7, apartados 1 y 4, de dicha Directiva establece:
«1. Debido a su nivel de población, a su distribución geográfica y a su índice de reproductividad en el conjunto de la Comunidad, las especies enumeradas en el anexo II podrán ser objeto de caza en el marco de la legislación nacional. Los Estados miembros velarán por que la caza de estas especies no comprometa los esfuerzos de conservación realizados en su área de distribución.
4. Los Estados miembros se asegurarán de que la práctica de caza, incluyendo en su caso, la cetrería, tal como se desprenda de la aplicación de las disposiciones nacionales en vigor, respete los principios de una utilización razonable y de una regulación equilibrada desde el punto de vista ecológico de las especies de aves afectadas, y que esta práctica sea compatible, en lo que se refiere a la población de las especies, en particular a las especies migratorias, con las disposiciones que se desprenden del artículo 2.
5 Las siete especies de fringílidos silvestres mencionadas en el apartado 1 de la presente sentencia no están incluidas en el anexo II de la Directiva 2009/147.
6 El artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2009/147 dispone:
«En lo que se refiere a la caza, la captura o muerte de aves en el marco de la presente Directiva, los Estados miembros prohibirán el recurso a cualquier medio, instalación o método de captura o muerte masiva o no selectiva o que pudiera causar la desaparición local de una especie, y en particular, los que se enumeran en la letra a) del anexo IV.»
7 El anexo IV, letra a), cuarto guion, de esta Directiva menciona los medios siguientes:
«– Redes, trampas-cepo, cebos envenenados o tranquilizantes.»
8 El artículo 9, apartados 1 y 2, de la citada Directiva establece:
«1. Los Estados miembros podrán introducir excepciones a los artículos 5 a 8 si no hubiere otra solución satisfactoria, por los motivos siguientes:
e) los controles que se ejercerán.»
Derecho maltés
Normas relativas a la conservación de las aves silvestres
9 El legal notice 79 (Decreto Legislativo 79), de 29 de marzo de 2006, contiene normas sobre la conservación de las aves silvestres y constituye el principal Decreto Legislativo de transposición de la Directiva 2009/147 al Derecho maltés (en lo sucesivo, «normas sobre la conservación de las aves silvestres»).
10 En particular, el artículo 9 de las normas sobre la conservación de las aves silvestres transpone, en lo esencial, el artículo 9 de la Directiva 2009/147 y define los requisitos para el examen de las excepciones. Dicho artículo 9 establece también un procedimiento decisorio preciso que debe seguirse durante el examen de esa excepción, el cual incluye un examen obligatorio por parte del Comité Ornitológico Maltés (en lo sucesivo, «Comité Ornitológico»).
11 El artículo 10 de las normas sobre la conservación de las aves silvestres establece las funciones del Comité Ornitológico. Estas consisten, en particular, en virtud del apartado 6, letra c), del mencionado artículo 10, en «formular recomendaciones al Ministerio sobre la autorización de excepciones a lo dispuesto en los artículos 4, 5, 6, 7, 18 y 21» y en «garantizar periódicamente que los requisitos que rigen la concesión de dicha autorización o autorizaciones siguen cumpliéndose». El cuarto requisito de ese mismo apartado fija además, con precisión, la facultad que tiene el Ministro de Medio Ambiente, Desarrollo Sostenible y Cambio Climático (en lo sucesivo, «Ministro»), con ocasión de su examen de las recomendaciones del Comité Ornitológico, para pronunciarse sobre la autorización de excepciones y la obligación que recae sobre el Ministro de detallar por escrito la motivación de su decisión en caso de que presente divergencias notables con las recomendaciones del Comité Ornitológico.
12 El artículo 27 de las normas sobre la conservación de las aves silvestres organiza la forma de tratar las infracciones de dichas normas y prevé un conjunto de sanciones que, en el caso de las infracciones cometidas en el marco de las excepciones, están comprendidas entre una multa de un importe mínimo de 500 euros, acompañada de una retirada inmediata de la licencia especial, y el abono de una multa por importe de 15 000 euros, acompañada de una pena de dos años de privación de libertad, de la retirada de por vida de todas las licencias expedidas con arreglo a dichas normas y de la confiscación del cuerpo del delito.
13 El legal notice 253 (Decreto Legislativo 253), de 15 de julio de 2014, contiene una excepción que abre una temporada de captura otoñal de ejemplares vivos de la familia de los fringílidos (en lo sucesivo, «normas marco»).
14 El artículo 3 de las normas marco establece:
«Los fringílidos solo podrán capturarse utilizando redes tradicionales conocidas como “clap-nets” exclusivamente con el fin de mantenerlos en cautividad, incluso para su explotación en ferias y exposiciones, para la cría o para su uso como reclamos vivos de conformidad con lo dispuesto en el presente Decreto Legislativo: […]».
15 Este artículo 3 establece determinados requisitos relativos a las clap-nets, a la colocación de anillas a las aves capturadas y al tamaño mínimo de la red.
16 El artículo 4 de las normas marco dispone:
«[…] la temporada de otoño de captura de ejemplares vivos de la familia de los fringílidos tendrá una duración máxima de setenta y tres (73) días y transcurrirá entre octubre y diciembre del mismo año con respecto al cual el Ministro decida abrir una temporada de otoño de captura de ejemplares vivos de la familia de los fringílidos mediante anuncio en el Diario Oficial.
Cuando abra una temporada de otoño de captura de ejemplares vivos de la familia de los fringílidos, el Ministro deberá verificar que no existe “otra solución satisfactoria”, en el sentido del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2009/147 […], y tener en cuenta el mantenimiento de la población de las especies afectadas en un nivel satisfactorio y los umbrales máximos previstos en el anexo II.
Cuando fije la duración de cualquier temporada de otoño de captura de ejemplares vivos de la familia de los fringílidos, el Ministro deberá establecer el límite de captura estacional global para cada una de las especies de fringílidos y el límite de captura estacional individual para cada licencia, y decidir asimismo si establece un límite de captura diario individual para cada licencia permitido con respecto a esa temporada de otoño excepcional de captura de ejemplares vivos de la familia de los fringílidos.»
17 El artículo 8 de las normas marco regula las medidas de control durante una temporada abierta de captura de ejemplares vivos de la familia de los fringílidos. Prevé la realización de comprobaciones in situ por parte de la policía y destina a esta tarea un mínimo de 7 agentes por cada 1 000 licencias.
18 Las normas marco incluyen un anexo I donde se enumeran las siete especies de fringílidos de que se trata.
19 El anexo II de las normas marco está redactado en los siguientes términos:
«Cuando establezca el número total de fringílidos que pueden ser capturados con vida durante una temporada de otoño de captura con vida, el Ministro deberá establecer un límite total de captura inferior al 1 % de la mortalidad anual total de la población de referencia de cada especie en el territorio de la Unión Europea sobre la base de los últimos datos científicos disponibles sobre recuperación de anillas.
No obstante, el límite de captura máximo aplicable en el marco de una temporada de otoño de captura de ejemplares vivos de la familia de los fringílidos no podrá exceder, en ningún caso, de las siguientes cifras:
LIÍMITES DE CAPTURAS NACIONALES POR ESPECIE
Pardillo común 12 000
Jilguero europeo 800
Verderón común 4 500
Jilguero lúgano 2 350
Picogordo común 500
Pinzón vulgar 5 000
Serín verdecillo 2 350
Dichas cantidades máximas serán revisadas y actualizadas por el Ministro, mediante acto jurídico publicado en el Diario Oficial, teniendo en cuenta la conservación de las siete especies afectadas y el mantenimiento de la población de esas especies en un nivel satisfactorio.»
20 El legal notice 250 (Decreto Legislativo 250), de 15 de julio de 2014, relativo a las normas sobre la conservación de las aves silvestres y que incluye una declaración relativa a una excepción para la temporada 2014, que autoriza la captura otoñal de ejemplares vivos de la familia de los fringílidos (en lo sucesivo, «Declaración de 2014») establece, en su artículo 3:
«[…] el período de captura de ejemplares vivos de la familia de los fringílidos para el año 2014, en lo sucesivo denominado “temporada de otoño de captura con vida”, tendrá lugar en las fechas siguientes:
la captura de ejemplares vivos de pardillo común, jilguero europeo, verderón común, jilguero lúgano, picogordo común, pinzón vulgar y serín verdecillo se realizará desde el 20 de octubre de 2014 inclusive hasta el 31 de diciembre de 2014 inclusive.»
21 A tenor del artículo 5, apartado 1, de la Declaración de 2014, los límites de capturas generales de temporada para la temporada otoñal de captura en vivo corresponden a los enunciados en el anexo II de las normas marco.
22 El artículo 5, apartado 2, del Decreto Legislativo n.o 250 de 2014 establece el límite de captura durante la temporada en diez fringílidos por licencia o en el número inferior de capturas que se hubieran efectuado antes de la finalización de la temporada.
Declaración de 2015
23 El artículo 3 del legal notice 330 (Decreto Legislativo 330), de 16 de octubre de 2015, por el que se establecen las normas relativas a la conservación de las aves silvestres, que contenía una declaración relativa a una excepción para la temporada de 2015, la cual autorizaba la captura otoñal de ejemplares vivos de la familia de los fringílidos (en lo sucesivo, «Declaración de 2015») en relación con el año 2015, es idéntico al artículo 3 de la Declaración de 2014.
24 El artículo 5, apartados 1 y 2, de la Declaración de 2015 es idéntico, mutatis mutandis, al artículo 5, apartados 1 y 2, de la Declaración de 2014.
25 Dado que la República de Malta adoptó, durante el año 2014, las normas marco y la Declaración de 2014, autorizando la captura de siete especies de fringílidos, la Comisión le dirigió, el 17 de octubre de 2014, un escrito de requerimiento en el que se señalaba que el régimen de excepciones instaurado por dicho Estado miembro no cumplía los requisitos establecidos en el artículo 9 de la Directiva 2009/147. En opinión de la Comisión, este Estado miembro no había demostrado la inexistencia de otra solución satisfactoria y no había cumplido los requisitos según los cuales la explotación ha de ser prudente, afectar a pequeñas cantidades y estar sometida a estricto control, previstos en el artículo 9, apartado 1, letra c), de dicha Directiva.
26 La República de Malta, mediante escrito de 14 de noviembre de 2014, respondió al escrito de requerimiento sosteniendo que su régimen de excepciones cumplía los requisitos establecidos en el artículo 9 de la Directiva 2009/147.
27 Al no considerarse satisfecha por la respuesta de la República de Malta, la Comisión le dirigió un dictamen motivado el 28 de mayo de 2015.
28 La República de Malta respondió mediante escrito de 28 de julio de 2015, reiterando la posición que ya había expresado en su escrito de 14 de noviembre de 2014.
29 Tras el examen de la respuesta de la República de Malta y de la información adicional, la Comisión, al considerar que dicho Estado miembro no había subsanado los incumplimientos invocados, decidió interponer el presente recurso.
30 La Comisión alega que el régimen de excepciones adoptado por la República de Malta, que permite la captura de siete especies de fringílidos, es contrario a los artículos 5, letras a) y e), y 8, apartado 1, de la Directiva 2009/147, en relación con el anexo IV, letra a), de esta y no cumple los requisitos que justifican la aplicación de la excepción prevista en el artículo 9, apartado 1, de dicha Directiva.
31 Por lo que respecta a esos requisitos, la Comisión sostiene, en primer lugar, que la República de Malta no ha demostrado la inexistencia de otra solución satisfactoria, como exige esta disposición. En segundo lugar, que dicho Estado miembro no motivó la inexistencia de otra solución satisfactoria para justificar su régimen de excepciones. En tercer lugar, que Malta no ha demostrado que la actividad autorizada constituya una «explotación prudente» en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra c). En cuarto lugar, que la República de Malta no ha probado que cumpla el requisito previsto en el artículo 9, apartado 1, letra c), de dicha Directiva, según el cual la excepción de que se trata solo puede referirse a pequeñas cantidades de aves. Por último, que el Estado miembro demandado no ha demostrado que la autorización se aplica en «condiciones estrictamente controladas», como exige, sin embargo, el artículo 9, apartado 1, letra c), de la citada Directiva.
Sobre la supuesta falta de motivación, en el régimen de excepciones maltés, en relación con la inexistencia de otra solución satisfactoria en el sentido del artículo 9 de la Directiva 2009/147, y la supuesta falta de demostración de la inexistencia de otra solución satisfactoria en el sentido del apartado 1 de este mismo artículo
32 Por una parte, la Comisión alega que el régimen de excepciones maltés es demasiado general y no contiene una motivación clara y suficiente sobre la inexistencia de otra solución satisfactoria.
33 Aduce que el artículo 4 de las normas marco prevé únicamente que, cuando abra una temporada de otoño de captura de ejemplares vivos de la familia de los fringílidos, el Ministro deberá verificar que no existe «otra solución satisfactoria», en el sentido del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2009/147. Los normas marco no hacen ninguna referencia a la cría en cautividad y no obligan específicamente al Ministro a evaluar si la cría en cautividad es una solución satisfactoria antes de autorizar la captura de aves fringílidas para una temporada determinada.
34 Además, señala que las Declaraciones de 2014 y 2015, que autorizan la captura otoñal de fringílidos durante las temporadas de otoño de 2014 y 2015, no son conformes con el requisito vago impuesto por el artículo 4 de las normas marco, puesto que no contienen ninguna decisión relativa a la inexistencia de otra solución satisfactoria, ni siquiera la motivación que llevó al Ministro a no considerar a la cría en cautividad una alternativa satisfactoria cuando autorizó estas dos temporadas de captura.
35 Por último, arguye que las deliberaciones y las recomendaciones del Comité Ornitológico no cumplen la exigencia de una motivación clara y suficiente. Por un lado, las actas de las reuniones del Comité Ornitológico citadas por la República de Malta no muestran que se examinaran exhaustivamente soluciones alternativas, y, por otro, las Declaraciones de 2014 y 2015 tampoco contienen ningún análisis ni conclusión sobre la inexistencia de otras soluciones satisfactorias.
36 Por otra parte, la Comisión señala que, según el artículo 3 de las normas marco, el problema particular o la situación específica que las autoridades maltesas pretenden solucionar es la autorización de la captura de fringílidos con el único fin de mantenerlos en cautividad incluso para exhibirlos en una feria o exposición, de cría o utilizarlos como reclamos vivos.
37 La Comisión sostiene que, sin embargo, la captura de fringílidos silvestres, que es contraria a los artículos 5 y 8 de la Directiva 2009/147, no es necesaria para el mantenimiento de fringílidos en cautividad, ya que la cría en cautividad constituye una solución satisfactoria a estos efectos.
38 Asimismo, la Comisión observa que la República de Malta no ha demostrado, en particular, que la cría en cautividad no sea una solución alternativa satisfactoria a la captura. En efecto, numerosos estudios e informes mencionados por dicho Estado miembro confirman que la cría en cautividad es técnica y científicamente factible para las siete especies afectadas. Por consiguiente, el hecho de que esa alternativa obligue a los aficionados malteses a cambiar su comportamiento, es decir, que, en lugar de mantener en cautividad las aves silvestres que hayan capturado, deban mantener en cautividad las aves criadas en cautividad, no impide considerarla una solución satisfactoria.
39 La República de Malta alega que su régimen de excepciones no tiene únicamente por objeto adquirir fringílidos para mantenerlos en cautividad, sino también permitir a las personas que practican la captura de ejemplares vivos ejercer legalmente sus actividades de captura y retención, en virtud de una tradición nacional. La Comisión señala a este respecto que, si se aceptara esta alegación, se vaciaría de contenido el criterio de la inexistencia de otra solución satisfactoria, previsto en el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2009/147. Así, al ampliar excesivamente el alcance de la disposición sobre la excepción prevista en ella, se vulneraría el sistema de protección establecido por esta Directiva. La consecuencia sería que no cabe ninguna otra solución satisfactoria, ya que ninguna puede igualar a la captura de aves silvestres.
40 La República de Malta alega, por una parte, que las decisiones de autorizar una excepción para la captura de fringílidos vivos para los años 2014 y 2015 se adoptaron después de que el Comité Ornitológico dedicara numerosas reuniones a debatir estos motivos, requisitos y exigencias, basándose en los informes técnicos, jurídicos y científicos detallados que le habían sido presentados. Apoyándose en estos elementos, en ambos casos, el Comité Ornitológico recomendó la aplicación de una excepción, no sin antes asegurarse de que se cumplían todos los requisitos del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147.
41 La República de Malta afirma que, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, no era necesario que las declaraciones de 2014 y 2015 contuvieran una decisión relativa a la inexistencia de otra solución satisfactoria, en la medida en que las evaluaciones detalladas realizadas por el Comité Ornitológico, de conformidad con las exigencias de los artículos 9 y 10 de las normas sobre la conservación de las aves silvestres, y que declaraban la inexistencia de otra solución satisfactoria, se elaboraron antes de la decisión del Ministro de publicar dichas declaraciones.
42 Por lo que se refiere a la crítica formulada por la Comisión sobre la inadecuación de las recomendaciones del Comité Ornitológico, la República de Malta alega que el acta de las reuniones del Comité Ornitológico solo establece una síntesis del debate que tuvo lugar sobre todos los aspectos de la excepción controvertida, incluidas las razones de esta última y una evaluación de las posibles soluciones. El examen en profundidad propiamente dicho, al igual que la motivación, están explicados en detalle en la nota técnica relativa a la excepción prevista para la captura de ejemplares vivos de siete especies de fringílidos, de abril de 2014, elaborada por la Wild Bird Regulation Unit (Unidad de Regulación de las Aves Silvestres) (en lo sucesivo, «nota técnica de la WBRU»), que depende del Ministerio de Desarrollo Sostenible, Medio Ambiente y Cambio Climático. El régimen de excepciones adoptado por la República de Malta, considerado en su conjunto, constituye un mecanismo completo y sólido que cumple los requisitos establecidos en el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147.
43 Por otra parte, la República de Malta replica que la Comisión se equivoca en lo que atañe al objetivo perseguido por las normas marco. El hecho de que las siete especies de fringílidos se capturen para mantenerlas en cautividad con fines recreativos no impide que la actividad de captura también pueda constituir un objetivo en sí. La captura y el posterior mantenimiento en cautividad forman ambos parte integrante de la tradición que las autoridades maltesas están intentando proteger en el marco estricto que establece el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147. Un programa de cría en cautividad proporciona simplemente una solución parcial a una de esas actividades, a saber, el mantenimiento en cautividad de los especímenes por parte de los aficionados, para los que la captura de estos ejemplares no presenta necesariamente interés.
44 La República de Malta afirma que, antes de adoptar su decisión de aplicar la excepción controvertida relativa a la captura de ejemplares vivos de fringílidos, examinó detenidamente todas las posibles alternativas que se pusieron en práctica entre 2004 y 2014. Una vez finalizada la evaluación, las autoridades maltesas concluyeron que, dado el contexto sociocultural único y la distribución biogeográfica de las islas maltesas, así como la experiencia práctica adquirida en la puesta en práctica de todas las demás actividades alternativas potenciales —entre las que figuran, en particular, el programa de anillamiento y de suelta o la posibilidad de capturar ejemplares vivos de especies distintas de los fringílidos—, ninguno de los supuestos evaluados, salvo una excepción limitada y estrictamente controlada y supervisada para los fringílidos, permitía ofrecer una alternativa satisfactoria a la antigua práctica, tradicional y recreativa, consistente en capturar ejemplares vivos de las siete especies de fringílidos y mantenerlos en cautividad.
45 La República de Malta alega que si, como sostiene la Comisión, la captura como «fin en sí misma» de las aves protegidas que no figuran en el anexo II de la Directiva 2009/147, como los fringílidos de que se trata, no pudiera considerarse una explotación prudente, en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra c), de dicha Directiva, no podría permitirse ninguna excepción en virtud de dicha disposición para salvaguardar las actividades tradicionales en los Estados miembros de la Unión. Una interpretación tan restrictiva resulta errónea tanto desde el punto de vista jurídico como desde el fáctico. Además, no está respaldada en modo alguno por la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia en relación con el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147.
46 Según la República de Malta, si bien la protección de las actividades tradicionales no constituye ciertamente el objetivo principal perseguido por dicha Directiva, esta tampoco excluye que algunas actividades tradicionales de caza o captura puedan mantenerse de forma que cumplan los requisitos estrictos establecidos en su artículo 9, apartado 1, letra c). Por lo demás, la propia Comisión ha reconocido que una excepción basada en la tradición y que autoriza la captura y el mantenimiento en cautividad de determinadas especies de aves no entra necesariamente en conflicto con las disposiciones de la Directiva 2009/147.
47 Procede recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para que las autoridades competentes solo puedan hacer uso de las excepciones previstas en el artículo 9 de la Directiva 2009/147 de una manera acorde con el Derecho de la Unión, el marco legal y reglamentario nacional debe diseñarse de forma que la aplicación de las excepciones que se mencionan en dicho artículo se ajuste al principio de seguridad jurídica. Por tanto, la normativa nacional aplicable en esta materia debe enunciar de forma clara y precisa los criterios por los que se establecen excepciones y obligar a las autoridades competentes para su aplicación a tenerlos en cuenta. En relación con un régimen de excepciones, que debe ser interpretado en sentido estricto e imponer la carga de la prueba de que se cumplen los requisitos, respecto a cada excepción, a la autoridad que adopte la correspondiente decisión, los Estados miembros están obligados a garantizar que toda intervención que afecte a las especies protegidas se autorice únicamente sobre la base de decisiones precisa y adecuadamente motivadas, que se refieran a los motivos, requisitos y exigencias previstos en el artículo 9, apartados 1 y 2, de la Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de junio de 2006, WWF Italia y otros, C‑60/05, EU:C:2006:378, apartados 33 y 34).
48 Por lo que respecta a la normativa maltesa, procede señalar que, contrariamente a lo que sostiene, en esencia, la Comisión, la normativa nacional aplicable en materia de conservación de las aves silvestres establece los criterios relativos a la excepción de manera clara y precisa y obliga a las autoridades competentes para su aplicación a tenerlos en cuenta. En efecto, como se indica en los apartados 10 y 16 de la presente sentencia, el artículo 9 de las normas sobre la conservación de las aves silvestres transpone, en lo esencial, el artículo 9 de la Directiva 2009/147, mientras que el artículo 4 de las normas marco exige que el Ministro verifique, con ocasión de la apertura de una temporada de captura otoñal de ejemplares vivos de la familia de los fringílidos, que no haya otra solución satisfactoria, en el sentido del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2009/147. Esta conclusión no resulta desvirtuada por la circunstancia, invocada por la Comisión, de que las normas marco no hacen ninguna referencia a la cría en cautividad y no obligan específicamente al Ministro a evaluar si la cría en cautividad es una solución satisfactoria antes de autorizar la captura de fringílidos para una temporada determinada.
49 En cambio, es preciso señalar que las Declaraciones de 2014 y de 2015, por las que se autoriza la captura otoñal de fringílidos durante las temporadas de 2014 y 2015, no son conformes al artículo 9 de la Directiva 2009/147.
50 En efecto, estas Declaraciones no contienen ninguna mención relativa a la inexistencia de otra solución satisfactoria. Además, y en cualquier caso, tampoco se remiten a los informes técnicos, jurídicos y científicos que, según la República de Malta, habían sido presentados al Comité Ornitológico ni tampoco a las recomendaciones adoptadas sobre la base de esos elementos, que, según dicho Estado miembro, el Comité Ornitológico había remitido al Ministro e instaban a la aplicación de la excepción controvertida, habida cuenta de que se consideró que todos los requisitos establecidos en el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147, entre ellos la inexistencia de otra solución satisfactoria, se habían cumplido.
51 De ello se deduce que dichas declaraciones no constituyen decisiones que contengan una motivación precisa y adecuada respecto al requisito relativo a la inexistencia de otra solución satisfactoria previsto en el artículo 9 de la Directiva 2009/147.
52 En consecuencia, la alegación basada en la insuficiencia de motivación, en el régimen de excepciones maltés, en relación con la inexistencia de otra solución satisfactoria es fundada y, por tanto, debe estimarse.
53 A la vista de lo anterior, en el caso de autos no es preciso examinar la alegación relativa a la supuesta falta de demostración de la inexistencia de otra solución satisfactoria en el sentido del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2009/147.
54 La Comisión considera que el cálculo de las «pequeñas cantidades» que realizó la WBRU en su nota técnica, que sirvió de base a los límites de capturas establecidos en el régimen de excepciones de Malta, no está respaldado por pruebas científicas sólidas.
55 En primer lugar, aduce que la WBRU no identificó las poblaciones pertinentes mediante un sistema de vigilancia fiable. De hecho, la República de Malta se basó en un único estudio, el estudio Raine de 2007, basado en una muestra muy reducida de aves. Por lo que se refiere al picogordo común, no hubo ningún control de anillas en Malta para esta especie, para la cual la WBRU se basó en los controles de anillas efectuados en Italia. No obstante, la WBRU no explicó por qué consideró que esa población era un sustituto adecuado.
56 En segundo lugar, sostiene que la República de Malta tiene tendencia a incluir poblaciones reproductoras muy numerosas en su «población de referencia», basándose en un pequeño número de controles de anillas en Malta, a pesar de que la mayoría de estas poblaciones reproductoras no pasan por Malta durante su migración. Así, la República de Malta tiene en cuenta la gran población reproductora de pinzón vulgar en Polonia entre sus «poblaciones de referencia». Sin embargo, destacados ornitólogos han reseñado que los pinzones vulgares que crían en Polonia atraviesan en su migración por los Países Bajos Orientales, Alemania y Suiza a fin de hibernar principalmente en el sudoeste de Francia y en el oeste de la Península Ibérica. Aunque algunas aves migran pasando por Malta, no es científicamente correcto incluir la totalidad de la población reproductora polaca, compuesta por entre 5 y 10 millones de aves, en la «población de referencia» para el cálculo de las pequeñas cantidades.
57 En tercer lugar, considera que la selección de las poblaciones efectuada por la República de Malta no está en consonancia con la metodología declarada. Dicho Estado miembro afirma equivocadamente haber tenido en cuenta únicamente las poblaciones procedentes de países cuyas poblaciones se mantienen estables o están aumentando. Sin embargo, datos recientes del European Bird Census Council muestran un descenso de las poblaciones de las especies afectadas, según los casos, en Alemania, Italia, Austria, Polonia, Eslovenia y el Reino Unido.
58 Por último, en lo referente al índice de mortalidad, la Comisión arguye que la nota técnica de la WBRU no explica suficientemente cómo se obtienen las estimaciones relativas a la tasa de mortalidad. Los datos presentados por la WBRU no coinciden con los indicados en los estudios de referencia o no están corroborados por ninguna fuente científica.
59 La República de Malta replica que el estudio Raine, efectuado bajo la supervisión y por cuenta de BirdLife Malta durante 2007, sigue siendo, hasta la fecha, el estudio más reciente disponible. La posición de la Comisión, según la cual el estudio Raine carece del rigor y la fiabilidad necesarios para la vigilancia de las aves, es sorprendente puesto que esta institución se basa, a su vez, en el mismo estudio para respaldar diversas alegaciones de carácter fáctico.
60 La República de Malta aduce que la crítica formulada por la Comisión en relación con el análisis que ese Estado efectuó del estado de conservación de las siete especies de fringílidos se basa en unas declaraciones previas formuladas en el dictamen motivado, que contiene varias afirmaciones erróneas desde el punto de vista fáctico. En abril de 2015, las autoridades maltesas realizaron una evaluación actualizada del estado de conservación de las especies, teniendo en cuenta la totalidad de las actualizaciones científicas recientes, que contradice las alegaciones de la Comisión.
61 Por lo que se refiere a las tasas de mortalidad de las siete especies afectadas, la República de Malta alega que estas fueron correctamente interpretadas por la WBRU en su nota técnica, dado que dicha unidad se basaba en fuentes científicas de primera línea. De conformidad con la Guía de la Comisión sobre caza sostenible, si, para una misma especie, las fuentes científicas especificaban diferentes tasas de mortalidad, las autoridades maltesas seleccionaban la cifra más baja.
62 Procede señalar que, al ejercer sus competencias en materia de excepciones, con arreglo al artículo 9 de la Directiva 2009/147, las autoridades de los Estados miembros deben tener en cuenta numerosos elementos de apreciación sobre datos de carácter geográfico, climático, medioambiental y biológico, así como, en particular, sobre la situación relativa a la reproducción y la mortalidad anual total de las especies por causa natural (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de junio de 2006, WWF Italia y otros, C‑60/05, EU:C:2006:378, apartado 25).
63 En cuanto a dichos elementos de apreciación, debe considerarse que, en el estado actual de los conocimientos científicos, se considera una «pequeña cantidad», en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147, capturas por un porcentaje inferior al 1 % de la mortalidad total anual de la población afectada (valor medio) para las especies que no pueden ser cazadas y por un porcentaje de aproximadamente el 1 % para aquellas especies que pueden ser cazadas, entendiendo por «población afectada», en lo que atañe a las especies migratorias, la población de las regiones que aportan los principales contingentes que frecuenten la región donde se ha establecido la excepción durante su período de aplicación (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de noviembre de 2010, Comisión/Italia, C‑164/09, no publicada, EU:C:2010:672, apartado 35).
64 El Tribunal de Justicia ha precisado a este respecto que dichas cantidades se basan en los trabajos del comité ORNIS para la adaptación al progreso técnico y científico de la Directiva 2009/147, creado en virtud del artículo 16 de esta e integrado por representantes de los Estados miembros (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de junio de 2006, WWF Italia y otros, C‑60/05, EU:C:2006:378, apartado 26).
66 El requisito relativo a las «pequeñas cantidades» no puede cumplirse si la actividad de captura de aves autorizada con carácter excepcional no garantiza suficientemente la conservación de la población de especies afectadas (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de octubre de 2003, Ligue pour la protection des oiseaux y otros, C‑182/02, EU:C:2003:558, apartado 17).
67 A este respecto, procede señalar que, la «población afectada» del jilguero europeo y del pinzón vulgar, también llamada «población de referencia», no puede determinarse teniendo en cuenta el único estudio disponible en la materia en el marco del presente asunto, el estudio Raine de 2007, según el cual la muestra de anillas recuperadas en lo que atañe a ambas especies es demasiado limitada para proporcionar indicaciones concluyentes sobre las regiones que aportan los principales contingentes de aves que acudan a la región donde se aplica la excepción controvertida. En estas circunstancias, y a falta de cualquier otro elemento probatorio pertinente, es preciso hacer constar que la República de Malta no ha demostrado que los límites de capturas, fijados en 800 ejemplares para el jilguero europeo y 5 000 ejemplares para el pinzón vulgar, correspondan a «pequeñas cantidades», en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147.
68 Lo mismo sucede con el picogordo común, ya que, por una parte, no se registraron datos de control de anillas de dicha ave en Malta y, por otra parte, las autoridades maltesas se basaron en los controles de anillas efectuados en Italia sin fundamentar con ninguna prueba científica la afirmación de que esta muestra podía constituir un «sustituto» adecuado.
69 En cuanto a las otras 4 especies de fringílidos objeto de la excepción controvertida, procede señalar que, aunque los límites de capturas autorizadas para estas especies por las medidas maltesas que establecen excepciones se sitúan bastante por debajo del límite máximo del 1 % de la mortalidad anual total de las poblaciones afectadas, tal como las identifica el estudio Raine de 2007, el reducido tamaño de la muestra de aves anilladas y liberadas, a saber, 112 ejemplares, en que se basa este estudio permite dudar de la exactitud de la identificación de dichas poblaciones, máxime si dicho estudio se compara con el considerable número de aves cuya captura se declaró en Malta durante la temporada de otoño de 2014, que ascienden a un total de 7 222 fringílidos. Por consiguiente, para el pardillo común, el verderón común, el jilguero lúgano y el serín verdecillo, no puede existir certeza científica sobre las regiones incluidas en el mismo estudio, como regiones de origen de las poblaciones que aportan los principales contingentes que acuden a la región donde está en vigor la excepción controvertida durante su período de aplicación.
70 Además, se desprende de los autos que solo se realizó un estudio de los flujos migratorios de los siete fringílidos en las islas maltesas durante el período cubierto por la excepción después de la aprobación del régimen de excepciones de la República de Malta, en el mes de julio de 2014.
71 Por otra parte, el propio estudio Raine de 2007 revela que, en Malta, la captura es tan intensiva que en la isla solo se reproduce de forma habitual un número muy reducido de individuos de cada una de las especies comunes de fringílidos, siendo así que en otras regiones mediterráneas se reproducen en gran número. Según dicho estudio, las poblaciones reproductoras en Malta, en particular, de serín verdecillo, verderón común y pardillo común, incluyen, como máximo, de una a cinco parejas.
72 Por último, si bien la República de Malta afirma haber tenido en cuenta únicamente las poblaciones de referencia procedentes de países cuyas poblaciones se mantienen estables o están aumentando, cabe señalar que la selección de estas poblaciones efectuada por dicho Estado miembro no siempre ha sido conforme con la metodología declarada.
73 A este respecto, en lo que atañe al pardillo común, procede señalar que, como se desprende de la nota técnica de la WBRU, relativa al estado de conservación de las siete especies de fringílidos de que se trata, de mayo de 2015, aportada por la República de Malta a los autos del presente asunto, las autoridades maltesas también tomaron en consideración, para la temporada de otoño de capturas de 2015, poblaciones de referencia en declive o cuyo estado de conservación no era conocido. Lo mismo cabe decir del verderón común, del verdecillo europeo y del jilguero lúgano.
74 Se desprende del conjunto de las consideraciones anteriores que la República de Malta no ha aportado pruebas suficientes que demuestren que su régimen de excepciones relativo a la captura de las siete especies de fringílidos de que se trata permite garantizar el mantenimiento de la población de estas especies en un nivel satisfactorio.
75 Por consiguiente, habida cuenta de la jurisprudencia recordada en el apartado 66 de la presente sentencia, es preciso señalar que el requisito relativo a las «pequeñas cantidades» no se cumple en el presente asunto.
76 Por consiguiente, procede estimar la alegación basada en el incumplimiento del requisito establecido en el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147, según el cual la excepción autorizada únicamente puede afectar a «pequeñas cantidades».
Sobre la supuesta falta de prueba de que la excepción autorizada constituye una «explotación prudente», en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147
77 La Comisión sostiene, en primer lugar, que la captura de ejemplares de especies no mencionadas en el anexo II de la Directiva 2009/147 como fin en sí misma no puede constituir una explotación prudente, en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra c), de dicha Directiva.
78 Añade que, dado que la República de Malta no ha demostrado su capacidad para garantizar el mantenimiento de la población de las siete especies de fringílidos de que se trata a un nivel satisfactorio, en cualquier caso las capturas de aves no pueden considerarse prudentes.
79 Por último, la Comisión también afirma que el régimen de excepciones de Malta es desproporcionado, en lo que respecta, en particular, a la autorización del método de captura mediante clap-nets. En la medida en que considera que tales redes, en virtud del artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2009/147 en relación con el anexo IV, letra a), de dicha Directiva, son un método no selectivo, una excepción que implique su utilización no puede considerarse proporcionada.
80 La República de Malta replica que tanto la captura como el mantenimiento en cautividad constituyen una explotación prudente, en el sentido del artículo 9 de la Directiva 2009/147.
81 Alega, además, que el método de captura mediante clap-nets autorizado por el régimen de excepciones que ha adoptado en materia de captura de ejemplares vivos de fringílidos permite realizar capturas selectivas, en la medida en que las redes se accionan manualmente por personas que han recibido formación sobre la captura de ejemplares vivos y disponen de una licencia a tales efectos.
82 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando el requisito de que la captura de especies protegidas debe afectar únicamente a determinadas aves en pequeñas cantidades no se cumple, la explotación de aves mediante la captura con carácter recreativo no puede, en cualquier caso, considerarse prudente en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147 (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de octubre de 2003, Ligue pour la protection des oiseaux y otros, C‑182/02, EU:C:2003:558, apartado 17, y de 8 de junio de 2006, WWF Italia y otros, C‑60/05, EU:C:2006:378, apartado 32).
83 Como se ha señalado en el apartado 75 de la presente sentencia, el requisito relativo a las «pequeñas cantidades» no se cumple en el caso da autos. Habida cuenta de la jurisprudencia recordada en el apartado 82 de la presente sentencia, de ello se deduce que la explotación de las aves en cuestión mediante su captura con carácter recreativo no puede, en ninguna circunstancia, considerarse prudente.
84 Además, por lo que se refiere a la alegación de la Comisión basada en el carácter no selectivo del método de captura con redes de que se trata en el presente asunto, las autoridades maltesas admitieron, en la nota técnica de la WBRU, el carácter no selectivo de tales redes, dado que dichas autoridades reconocieron la existencia de «capturas accesorias» a pesar de que el trampero activa manualmente las mencionadas redes. Por lo demás, el estudio de BirdLife Malta del mes de julio de 2015 corrobora el carácter no selectivo de dicho método de captura.
85 Por consiguiente, el requisito recogido en el 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147, según el cual la captura de ejemplares vivos de fringílidos solo puede autorizarse si se realiza de forma selectiva, no se cumple en el presente asunto. En consecuencia, los requisitos para poder establecer una excepción al artículo 8, apartado 1, de esta Directiva tampoco se cumplen.
86 Por consiguiente, la alegación basada en la inexistencia de prueba de que la excepción autorizada constituye una explotación prudente, en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147, debe estimarse, al igual que la alegación basada en que el método de captura de que se trata no es selectivo, en infracción de esta disposición y del artículo 8, apartado 1, de dicha Directiva.
Sobre la supuesta falta de prueba de que la excepción se autoriza en condiciones estrictamente controladas, en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147
87 La Comisión sostiene que la República de Malta no ha demostrado que las condiciones impuestas por su régimen de excepciones se apliquen estrictamente. De hecho, el informe relativo a la temporada de capturas de 2014 presentado por la República de Malta confirma que los dos pilares del sistema de aplicación del régimen, las autodeclaraciones por SMS y los controles ocasionales in situ realizados por los agentes de policía, presentan defectos sistémicos y no permiten un control eficaz de las condiciones de la excepción.
88 Afirma que, por una parte, el sistema de registro mediante SMS se basa en las autodeclaraciones que realizan los titulares de las licencias y supone por tanto un importante riesgo de abuso. El carácter altamente sospechoso del número de aves cuya captura se declaró mediante el sistema de SMS en 2014 ilustra bien este riesgo. Por otra parte, la República de Malta no ha demostrado que el segundo pilar de su sistema de aplicación del régimen, los controles in situ, asegure un seguimiento suficientemente estricto.
89 Por lo demás, aduce que varios informes elaborados por algunas organizaciones no gubernamentales en relación con la temporada de captura de 2014 han demostrado la insuficiencia de dicho control. Estos informes ponen de manifiesto un incumplimiento generalizado de los requisitos de la exención, desde el uso de reclamos ilegales, la utilización abusiva de anillas «de un solo uso» o la captura de especies no cubiertas por la excepción hasta el incumplimiento de las restricciones relativas a los períodos y lugares autorizados, en particular la práctica generalizada de la captura en los lugares «Natura 2000».
90 La República de Malta replica que ha promulgado un régimen de aplicación y seguimiento de una severidad sin precedentes dentro de la Unión. La utilización del sistema que impone comunicar en tiempo real las capturas por vía telefónica permitió recoger y verificar en tiempo real las capturas de todos los titulares individuales de licencias y el uso de los límites individuales de captura, así como realizar un seguimiento de la utilización de las cuotas nacionales. Se obliga a todos los titulares de licencias a fijar en cada ave en el momento mismo de la captura una anilla especialmente marcada y de un solo uso. El uso de anillas se controla estrictamente en las comprobaciones puntuales in situ. Al final de la temporada, las anillas no utilizadas deben devolverse a las autoridades.
91 La República de Malta indica, por último, que, durante el período cubierto por la excepción, las autoridades maltesas desplegaron diariamente, con carácter habitual, más de 50 agentes adicionales para supervisar el cumplimiento de los requisitos legales. El 100 % de los lugares de captura registrados han sido objeto de una inspección en algún momento durante la excepción. El 23 % de los titulares de una licencia han estado sometidos a inspecciones puntuales en profundidad.
92 Por lo que se refiere, en particular, a la captura de aves como las controvertidas en el caso de autos, esta solo puede autorizarse, con arreglo al artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147, en particular, cuando está concebida de tal forma que se realiza en condiciones estrictamente controladas (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de octubre de 2003, Ligue pour la protection des oiseaux y otros, C‑182/02, EU:C:2003:558, apartado 15).
93 A este respecto, procede señalar que no se discute que 30 titulares de licencias declararon haber llegado al límite de captura estacional de diez fringílidos el último día de la temporada de que se trata, un día en que el estudio del flujo migratorio de los siete fringílidos en cuestión, recordado en el apartado 70 de la presente sentencia, registró uno de los niveles de migración de fringílidos más bajo de la temporada. En estas circunstancias, la exactitud de esas declaraciones no parece indiscutible.
94 En la realidad maltesa, caracterizada por una altísima densidad de titulares de licencias, a saber, más de 4 000, y de instalaciones de captura registradas, esto es, más de 6 400, el hecho de que solamente el 23 % de los tramperos hayan sido sometidos a controles individuales resulta insuficiente.
95 Por otra parte, se desprende del estudio de BirdLife Malta de julio de 2015 que la inobservancia de las restricciones relativas a los períodos y los lugares de captura autorizados, en particular mediante la práctica de la captura en el interior de los lugres «Natura 2000», fue bastante frecuente durante la temporada de captura otoñal de 2014.
96 Según este estudio, se facilitaron 41 591 anillas de uso único para la temporada de captura otoñal de 2014, sabiendo que el límite de capturas para el conjunto de las 7 especies de fringílidos se había fijado en 26 850 ejemplares. El sistema preveía y obligaba a los titulares de licencias a devolver las anillas no utilizadas. Pues bien, tras la temporada, 38 602 anillos seguían estando en posesión de los titulares de licencia, es decir, 11 752 más que el límite de capturas de 26 850 aves y 31 380 más que los 7 222 fringílidos cuya captura se había declarado durante dicha temporada.
97 De lo anterior se desprende que la República de Malta no ha probado que la excepción controvertida se aplique en condiciones estrictamente controladas, en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 2009/147. Por consiguiente, procede estimar la alegación basada en dicha falta de prueba.
98 En consecuencia, procede declarar que la República de Malta ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de lo dispuesto en los artículos 5, letras a) y e), y 8, apartado 1, de la Directiva 2009/147, en relación con el artículo 9, apartado 1, de dicha Directiva, al haber adoptado un régimen de excepciones que permite la captura de ejemplares vivos de siete especies de fringílidos silvestres (el pinzón vulgar —Fringilla coelebs—, el pardillo común —Carduelis cannabina—, el jilguero europeo —Carduelis carduelis—, el verderón común —Carduelis chloris—, el picogordo común —Coccothraustes coccothraustes—, el serín verdecillo —Serinus serinus— y el jilguero lúgano —Carduelis spinus—).
99 A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha pedido que se condene a la República de Malta y los motivos formulados por esta han sido desestimados en lo esencial, procede condenarla en costas.
1) Declarar que la República de Malta ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de lo dispuesto en los artículos 5, letras a) y e), y 8, apartado 1, de la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres, en relación con el artículo 9, apartado 1, de dicha Directiva, al haber adoptado un régimen de excepciones que permite la captura de ejemplares vivos de siete especies de fringílidos silvestres (el pinzón vulgar —Fringilla coelebs—, el pardillo común —Carduelis cannabina—, el jilguero europeo —Carduelis carduelis—, el verderón común —Carduelis chloris—, el picogordo común —Coccothraustes coccothraustes—, el serín verdecillo —Serinus serinus— y el jilguero lúgano —Carduelis spinus—).
2) Condenar en costas a la República de Malta.

References: artículo 258
 artículo 9
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 artículo 7
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 artículo 9
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 artículo 138
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