Source: https://www.prawo-budowlane.info/wniosek-o-przekwalifikowanie-dzialki-na-tereny-o-innym-przeznaczeniu-nieruchomosc-na-terenach-kolejowych,323,material_prawo_budowlane.html
Timestamp: 2019-07-20 05:15:56+00:00

Document:
Wniosek o przekwalifikowanie działki na tereny o innym przeznaczeniu - nieruchomość na terenach kolejowych
Maciej Podgórski • Opublikowane: 2018-07-30
Posiadam na terenach kolejowych nieruchomość – dawny dworzec, i chciałbym złożyć wniosek o przekwalifikowanie działki na tereny o innym przeznaczeniu. Zamierzam w ramach działalności gospodarczej prowadzić w tej nieruchomości wynajem krótkoterminowy apartamentów (5 oddzielnych apartamentów z kuchniami, każdy 4-osobowy, bez usług sprzątania, śniadań itd.). Aktualnie w gminie zatwierdzono zmianę studium uwarunkować i kierunków zagospodarowania przestrzennego i w odniesieniu do mojej działki jest zapis: „Dla realizacji obiektów obsługi turystyki, sportu i rekreacji w szczególności obiektów pensjonatowo-hotelowych wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Projektowane obiekty kubaturowe powinny mieć dachy o kącie nachylenia głównych połaci w przedziale od 30 do 50 stopni. Wysokość obiektów kubaturowych nie może przekraczać 14 m od poziomu terenu. (…)”. Proszę o odpowiedź na kilka pytań: Jakie przeznaczenie terenów wpisać we wniosku, aby móc realizować powyższe założenia? Jeżeli w przyszłości chciałbym prowadzić w budynku restaurację, czy powinienem podać jakieś inne przeznaczenie terenu? Jak należy zakwalifikować taki obiekt? Jaką kategorię obiektu budowlanego posiada taki budynek z apartamentami (budynki zakwaterowania turystycznego)? Do jakiej kategorii zagrożenia ludzi (ZL1-ZL5) kwalifikuje się taki budynek?
Ustawa Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r., poz. 290; dalej „P.b.”) nie zawiera definicji „budynku mieszkalnego”, a jedynie definicję „budynku” oraz – w art. 3 pkt 2a – definicję „budynku mieszkalnego jednorodzinnego”. Jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wprowadzenie ograniczenia wydzielenia powierzchni użytkowej do 30% ma zapobiegać budowaniu budynków jednorodzinnych, które w rzeczywistości mają pełnić funkcję wielorodzinną bądź użytkową.
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych ustala z kolei kategorie obiektów, w których realizowane są usługi zakwaterowania dla turystów, jako:
„1) hotele – obiekty posiadające co najmniej 10 pokoi, w tym większość miejsc w pokojach jedno- i dwuosobowych, świadczące szeroki zakres usług związanych z pobytem klientów;
8) pola biwakowe – obiekty niestrzeżone, umożliwiające nocleg w namiotach.”
Według art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji administracyjnej, warunków zabudowy (chodzi o decyzję o WZiZT – popularną „wuzetkę”).
Zgodnie z art. 71 ustawy – Prawo budowlane – przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Powyższa zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej – tj. do PINB i do starostwa/urzędu miasta. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opis i rysunek określający usytuowanie obiektu w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi, a także zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w braku tegoż planu miejscowego – decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie wykluczone jest także, że PINB zwróci się do Powiatowego Inspektora Sanepidu o oględziny miejsca i wydanie stosownej opinii.
Zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.
Należy liczyć się ze sprzeciwem, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagać będzie wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę –tzn. np. w razie ingerencji w konstrukcję budynku i np. zmian układu ścian nośnych.
Podobnie sprzeciw będzie, gdy zmiana naruszy treść decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu lub będzie mogła spowodować niedopuszczalne zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych albo wprowadzi lub utrwali bądź zwiększy ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Zgodnie z art. 71a ustawy – Prawo budowlane – w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, wstrzyma użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części – z nałożeniem na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentów, o których wyżej była mowa. W razie wykonania tego obowiązku ustalana jest tzw. opłata legalizacyjna. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo budowlane dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Niewykonanie zaś tego obowiązku skutkować będzie wydaniem przez PINB decyzji w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Rygoryzm ustawodawcy łagodzi nieco orzecznictwo sądów administracyjnych, bowiem ratio legis wprowadzenia art. 71 ustawy – Prawo budowlane był wzgląd na bezpieczeństwo publiczne rozumiane jako ochrona przed zmianami przeznaczenia obiektów budowlanych, które mogłyby wpłynąć na bezpieczeństwo ich użytkowników.
Jednakże nie można, jak się wydaje, rozciągać zakresu zastosowania tego przepisu na przypadki, gdy wprawdzie dany obiekt/lokal/budynek użytkowany jest w nieco inny sposób niż poprzednio – przy zachowaniu zasadniczej jego funkcji. Takie nieuzasadnione rozciągnięcie zakresu zastosowania omawianego przepisu, zamiast pełnić funkcję ochronną – przy realnym braku zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, mogłoby stanowić naruszenie zasad wynikających z innych przepisów prawa. W szczególności chodzić tu może o wyrażoną w art. 20 Konstytucji RP zasadę swobody działalności gospodarczej. Powyższego stanowiska co do braku konieczności zastosowania art. 71 ustawy – Prawo budowlane w sprawie zmiany budynku mieszkalnego na minihotel można by ewentualnie bronić, opierając się na wspomnianym już nieco liberalniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych. Tytułem przykładu w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1395/14 z 26 lutego 2016 r. Sąd ten stwierdził, że „…zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w przepisie art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają warunki wymienione w przepisie art. 71 Prawa budowlanego.”.
Z kolei w wyroku NSA z dnia 13 września 2016 r. o sygnaturze II OSK 3028/14 – czytamy: „W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że literalne odczytywanie art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie daje pełnej odpowiedzi na pytanie, jakie zmiany w sposobie użytkowania obiektu budowlanego podlegają reglamentacji administracyjnej, polegającej na obowiązku uzyskania pozwolenia, a obecnie zgłoszenia. Podkreśla się, że konstrukcja legalnej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego opiera się na przykładowym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym także te przykładowe sytuacje nie są jednoznaczne (wyrok NSA z 13 maja 2014r. II OSK 1532/13). Przy wykładni art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane należy uwzględnić, że stanowi on regulację ingerującą w prawo własności, a zatem wartość podlegającą konstytucyjnej ochronie (art. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Uzasadnieniem ograniczenia tego konstytucyjnego prawa jest ochrona wyższych wartości, które zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane podlegają ochronie przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego. Ograniczenie swobody zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez uzyskanie pozwolenia (obecnie zgłoszenia ) ma na celu ochronę tych wyższych wartości już po wybudowaniu obiektu budowlanego, na etapie jego użytkowania. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być uznana za odpowiadającą definicji zawartej w art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] stycznia 1998 r., jedynie wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez ustawę – Prawo budowlane. Przy wykładni art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane należy zatem wyważyć interesy związane z ochroną wartości wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z interesem właściciela obiektu budowlanego, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Ustalenie, czy w świetle tych wartości doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest szczególnie ważkie, gdy ma być to podstawą do zastosowania sankcji nieważności decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.”.
Wreszcie w wyroku NSA (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 27 września 2002 r. IV SA 2147/00, stwierdzono, iż: „Artykuł 71 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy wymaga wykonania zasadniczych, radykalnych zmian przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do stanu dotychczasowego, to znaczy dokonania przeróbki pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, przeznaczenia do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenia powierzchni mieszkalnych na cele niemieszkalne. W rozpatrywanym przypadku żadna z przytoczonych sytuacji nie wystąpiła. (…) Artykuł 71 ust. 2 prawa budowlanego nie zawiera co prawda pełnej definicji pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w wyniku użycia zwrotu »rozumie się w szczególności«, ale z całą pewnością można przyjąć, że brzmienie tego przepisu oddaje główne intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Fakt wyeksponowania pewnych zachowań dotyczących obiektu budowlanego lub jego części świadczy przede wszystkim o tym, że nie można każdego zachowania właściciela (lub zarządcy), wprowadzającego nawet korektę w substancji budynku lub jego części, czy też jej wykorzystywania traktować jako czynności uzależnionej od zgody organu administracji publicznej, jako zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego (...).”
Biorąc pod uwagę powyższe dywagacje – można pokusić się o twierdzenie, że jeśli w budynku mieszkalnym jest zachowana funkcja obiektu jako mieszkalnego, a najem stanowi jedynie minimalną jego część – to wówczas nie mamy do czynienia z trwałą zmianą wymagającą zgłoszenia, jeśli jednak nastąpiła zmiana przeznaczenia budynku z funkcji wyłącznie mieszkalnej na częściowo usługową (przekraczającą 30% powierzchni całkowitej budynku), należy dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Dla inwestycji łączących w sobie cechy obiektów mieszkalnych i usługowych znaczenie będą miały postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli dla danego obszaru dopuszczalna będzie jedynie zabudowa usługowa, w szczególności jeżeli mogą tam powstawać wyłącznie obiekty hotelarskie, budynek będzie musiał spełnić wymagania stawiane dla tego rodzaju inwestycji. Jeżeli natomiast w określonym miejscu może powstać jedynie budynek mieszkalny, budynek będzie musiał spełnić wymagania techniczne dla budynku mieszkalnego. W wypadku, kiedy studium uwarunkowań i kierunkowych zagospodarowania przestrzennego określa, iż działka przeznaczona jest dla obiektów obsługi turystyki, zasadne wydaje się twierdzenie, iż we wniosku należy określić dane tereny jako tereny usługowe polegające na świadczeniu usług turystycznych i gastronomicznych.
We wniosku powinny znaleźć się również informacje o przeznaczeniu terenu także na działalność gastronomiczną. Działalność taką musi przewidywać sposób użytkowania budynku.
Z uwagi na fakt, iż opisywany przez Pana rodzaj budynku trudno zakwalifikować do kategorii budynku mieszkalnego określonego w ustawie z dnia 1 lipca 1994 Prawo budowlane (z uwagi na fakt wydzielenia więcej niż dwóch lokali), jak również do którejś z kategorii obiektów określonych w art. 36 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (w tym obiektu hotelarskiego)– w moim przekonaniu – najbardziej zasadnym będzie wystąpienie z żądaniem wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego do organu administracji publicznej celem określenia stanu prawnego i uzyskania urzędowego potwierdzenia odpowiedniej kategorii takiego budynku. Przepis powyższy stanowi, że każda osoba może ubiegać się o zaświadczenie – ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Według mnie właściwy adresatem byłby tutaj Minister Infrastruktury i/lub Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.
Z kolei zgodnie z postanowieniami § 209 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – w mojej ocenie budynek taki należy zakwalifikować do kategorii ZL V z uwagi na fakt, że nie będą to pomieszczenia dla osób stale tam przebywających.
Jak już wcześniej wspomniałem, brak jest w Prawie budowlanym pozytywnej definicji „budynku mieszkalnego wielorodzinnego”, natomiast można wyprowadzić definicję negatywną, tzn. wszystkie budynki mieszkalne nie-jednorodzinne – to budynki mieszkalne wielorodzinne.
Istnieje jeszcze definicja budynku „zamieszkania zbiorowego” – należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny (§ 3.5 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie]. Użycie przez ustawodawcę zwrotu „w szczególności” oznacza, że wyliczenie, które po nim następuje, ma niewyczerpujący charakter.
Z drugiej strony mamy też definicję „budynku użyteczności publicznej” (3.6 ww. Rozporządzenia) – należy przez to rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny.
Kierując się więc ostrożnością – zalecałbym wystąpienie o zaświadczenie do organu administracji architektoniczno-budowalnej celem upewnienia się, czy Pana budynek jest budynkiem mieszkalnym, użyteczności publicznej czy zamieszkania zbiorowego.
Co do samego wniosku: wniosek w oparciu o art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dot. propozycji zagospodarowania określonego obszaru rozpatruje organ wykonawczy gminy przed sporządzaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ustawodawca nie narzuca temu organowi zarówno sposobu, jak i formy rozpatrzenia tych wniosków. W tym zakresie powinien on jednak wydać zarządzenie. Nie ma przy tym przeszkód, by było to jedno zarządzenie zbiorcze, które będzie zawierało odpowiedzi na wszystkie wnioski, mogą to też być osobne zarządzenia co do każdego wniosku (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 października 2010 r., II SA/Bk 293/10).
Wnioski do planu, o którym mowa w art. 17 ww. ustawy, rozpatruje organ wykonawczy gminy przed sporządzeniem projektu planu miejscowego. Ich nierozpatrzenie bądź też rozpatrzenie tylko niektórych z nich, jeżeli miałoby to istotny wpływ na późniejszą treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie trybu jego sporządzania, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego.
▸ Daszek usytuowany wzdłuż płotu
▸ Ważność dokumentów związanych z budową
▸ Wybicie otworu drzwiowego w ścianie nośnej a sprzeciw wspólnoty mieszkaniowej
▸ Pozwolenie na budowę na obszarze objętym ochroną konserwatorską
▸ Brak możliwości budowy na terenie zalewowym

References: art. 3
 art. 59
 art. 71
 art. 71
 art. 59
 art. 71
 art. 20
 art. 71
 art. 5
 art. 71
 art. 71
 art. 71
 art. 5
 art. 71
 art. 71
 art. 5
 art. 71
 art. 36
 art. 217
 art. 17
 art. 17