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Timestamp: 2017-11-24 07:33:15+00:00

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VG Gelsenkirchen, Urteil vom 3. März 2006 - Az. 3 K 1122/99
Urteil vom 3. März 2006 - Az. 3 K 1122/99
VG Gelsenkirchen · Urteil vom 3. März 2006 · Az. 3 K 1122/99
3 K 1122/99
openJur 2011, 39592
Der Beklagte wird unter Ã„nderung des Bescheides des Präsidenten des Oberlandesgerichts I. vom 21. Januar 1999 und unter Aufhebung dessen Widerspruchsbescheides vom 11. Februar 1999 verpflichtet, dem Kläger eine weitere Beihilfe in Höhe von 102,26 Euro (200,00 DM) nebst 5 Prozent Zinsen über den Basiszinssatz ab dem 2. März 1999 zu bewilligen.
Der Kläger ist B. im Dienst des beklagten Landes. Am 14. Januar 1999 beantragte er beim Präsidenten des Oberlandesgerichts I. eine Beihilfe zu Aufwendungen aus den Jahren 1998 und 1999 für sich und seine berücksichtigungsfähige Ehefrau. Die für das Jahr 1999 geltend gemachten Aufwendungen in Höhe von insgesamt 870,55 DM sah die Beihilfestelle des Präsidenten des Oberlandesgerichts I. als beihilfefähig an und errechnete auf der Grundlage des § 12 der Beihilfeverordnung (BVO) unter Berücksichtigung der Beihilfebemessungssätze für den Kläger und seine berücksichtigungsfähige Ehefrau eine Beihilfe in Höhe von 435,28 DM. Von dieser wurden auf der Grundlage des § 12a BVO 200,00 DM Kostendämpfungspauschale abgezogen und die dem Kläger für das Jahr 1999 zukommende Beihilfe auf insgesamt 235,28 DM festgesetzt.
Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies der Präsident des OLG I. mit Widerspruchsbescheid vom 11. Februar 1999, dem Kläger gegen Empfangsbekenntnis zugestellt am 19. Februar 1999, zurück. Er führte aus, die getroffene Entscheidung entspreche der Regelung des § 12a BVO, gegen den verfassungsrechtliche Bedenken nicht bestünden.
Mit der am 2. März 1999 erhobenen Klage führt der Kläger aus: Die Kostendämpfungspauschale sei bereits deshalb rechtswidrig, da ein Verstoß gegen das Alimentationsprinzip vorliege. Inhalt des Besoldungsgesetzes könnten zwar die konkret anfallenden Behandlungskosten im Krankheitsfall nicht sein, die Bezüge enthielten aber einen Durchschnittssatz für Krankenversicherungsbeiträge. Neben dieser Alimentation greife zur Abdeckung der konkreten Behandlungskosten das Beihilfesystem. Ziel dieser beiden Systeme sei es, dass der Beamte trotz anfallender Behandlungskosten seinen Lebensstandard und seine allgemeinen Verbrauchs- und Lebensgewohnheiten beibehalten könne. Bei dieser Betrachtungsweise werde deutlich, dass die Beihilfe als Ergänzung der Regelalimentation gesehen werden könne, die eine Ausprägung der Fürsorgepflicht sei. Es solle verhindert werden, dass der Beamte nach einer Erkrankung zusätzlich belastet werde. Das könne nur erreicht werden, wenn der Beamte die Möglichkeit habe, sich für alle in Betracht kommenden Krankheitsfälle zu zumutbaren Bedingungen zu versichern. Gerade dieses werde durch die Kostendämpfungspauschale ausgeschlossen. Diese Konstellation führe dazu, dass der Grundsatz der Trennung und Ergänzung zwischen Alimentationsprinzip und Beihilfesystem aufgehoben werde. Im Übrigen sei die Kostendämpfungspauschale nicht an konkret anfallende Behandlungskosten gekoppelt, sondern greife auf das Alimentationsprinzip durch und führe damit zu einer indirekten Besoldungsminderung.
Der pauschale Abzug durch die Kostendämpfungspauschale sei auch unter dem Gesichtspunkt der Regelungszuständigkeit rechtswidrig. Da es sich um eine verkappte Besoldungsminderung handele, falle die Änderung der Höhe der Dienstbezüge ausschließlich in den Kompetenzbereich des Bundes.
Die Regelung sei zudem unverhältnismäßig. Es gehe nicht darum, die Kosten im Gesundheitswesen zu vermindern, sondern allein darum, den Landeshaushalt um die eingehaltenen Beiträge zu entlasten. Demgemäss diene die Kostendämpfungspauschale nicht dem Zweck der Minderung der Gesundheitskosten sondern allein der Entlastung des Haushaltes.
Im Übrigen verstoße § 12a BVO auch gegen Artikel 33 Abs. 5 des Grundgesetzes, weil der Gesetzgeber verpflichtet sei, Beamte nicht schlechter zu stellen als private Arbeitnehmer. Zwar müssten sich auch privatrechtliche Arbeitnehmer an den verursachten Krankheitskosten entsprechend der Höhe der Krankheitskosten beteiligen. Vorliegend sei die Kostendämpfungspauschale jedoch unabhängig von der Höhe der Kosten. Dies könne dazu führen, dass - je nach Fallgestaltung - eine Beihilfe ganz entfalle, eine Beteiligung des Staates an den Krankheitskosten seines Beamten im Einzelfall daher nicht mehr vorgenommen werde. Insofern sei auch Art. 3 des Grundgesetzes tangiert. Denn die Belastung sei relativ höher je geringer die Krankheitskosten im Jahr tatsächlich seien.
Zudem sehe § 12a BVO vor, dass bei Beamten der Besoldungsgruppen A 7 bis A 11 ein Betrag in Höhe von 200,00 DM abgezogen werde. Dieser Aspekt verstoße zum einen gegen die Fürsorgepflicht des Art. 33 Abs. 5 GG und zum anderen gegen Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes. Obwohl er sich in der Besoldungsgruppe A 9 befinde und daher einen geringeren Besoldungsanspruch habe als Beamte, die sich in der Besoldungsgruppe A 11 befänden, habe er den gleichen Kostendämpfungspauschalbetrag zu zahlen, obwohl er ungefähr 1.100,00 DM weniger in der letzten Dienstaltersstufe verdiene. Er werde daher ungleich höher belastet.
das beklagte Land unter Änderung des Bescheides des Präsidenten des Oberlandesgerichts I. vom 21. Januar 1999 und unter Aufhebung dessen Widerspruchsbescheides vom 11. Februar 1999 zu verpflichten, ihm eine weitere Beihilfe in Höhe von 200,00 DM (102,26 Euro) nebst 5 Prozent Zinsen über den Basiszinssatz zu gewähren.
Er vertritt die Ansicht, die Einführung der nach Besoldungsgruppen gestaffelten Kostendämpfungspauschale verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Auf die Ausführungen im Schriftsatz vom 19. August 1999 wird Bezug genommen.
Die Kammer hat mit Beschluss vom 28. Juni 2002 das Verfahren ausgesetzt und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eingeholt zu der Frage, ob § 12a der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen in der Fassung des Art. 2 Abs. 8 Nr. 3 des Haushaltssicherungsgesetzes vom 17. Dezember 1998 - GV NRW S. 750 - mit Art. 33 Abs. 5, Art. 74a Abs. 1 und 4 und Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes vereinbar ist.
Auf die Aufforderung des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Dezember 2003, im Hinblick auf den inzwischen ergangenen Beschluss des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106, 225 und die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2003 - 2 C 24.02 - zu der in ihrer Struktur ähnlichen niedersächsischen Kostendämpfungspauschale den Vorlagebeschluss zu überprüfen, entsprechend zu ergänzen oder vollständig neu zu fassen, hat die Kammer mit Beschluss vom 10. Februar 2004 den Vorlagebeschluss vom 28. Juni 2002 aufrechterhalten und dahingehend ergänzt, dass zusätzlich die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eingeholt werde, ob § 12a der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen in der Fassung des Art. 2 Abs. 8 Nr. 3 des Haushaltssicherungsgesetzes vom 17. Dezember 1998, GVBl NRW S. 750 mit § 1 Abs. 4 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung der Neufassung vom 3. Dezember 1998 - Bundesgesetzblatt I, 3434 - und § 3 Abs. 1 des Beamtenversorgungsgesetzes in der Fassung des Art. 9 des Gesetzes vom 6. August 1998 - Bundesgesetzblatt I, 2026 - vereinbar sei.
Mit Beschluss vom 27. September 2005 - 2 BvL 11/02, 12/02, 13/02 - hat das Bundesverfassungsgericht die Vorlagen für unzulässig erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Materialien (Beiakten Hefte 2 bis 4) Bezug genommen.
Die Kammer kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Parteien hierauf verzichtet haben, § 101 Abs. 2 VwGO.
Die Klage ist begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf Gewährung einer weiteren Beihilfe in Höhe von 102,26 Euro. Die Kürzung der mit Antrag vom 13. Januar 1999 beantragten und mit Bescheid vom 21. Januar 1999 festgesetzten Beihilfe für das Jahr 1999 in Höhe von 435,28 DM um 200,00 DM ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.
Nach § 12 BVO in der hier anzuwendenden Fassung des Haushaltssicherungsgesetzes vom 17. Dezember 1998 steht dem Kläger zu seinen geltend gemachten Aufwendungen in Höhe von 870,55 DM (Jahr 1999) unstreitig eine Beihilfe in Höhe von 435,28 DM zu. Die Kürzung der Beihilfe um 200,00 DM kann nicht auf § 12a BVO gestützt werden.
Ob § 12a BVO bereits in formeller Hinsicht gegen höherrangiges Recht verstößt, insbesondere weil es an einer entsprechenden Ermächtigungsgrundlage mangelt, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Die Kammer hat hinsichtlich der Änderung des § 4 Abs. 1 Nr. 2a BVO und der Neufassung des Satzes 5 in § 88 LBG die Ansicht vertreten, dass ein Gesetzgeber zeitgleich sowohl die Ermächtigungsgrundlage als auch die darauf gestützte geänderte Norm erlassen kann,
vgl. Urteil vom 16. Dezember 2005 - 3 K 4827/99 -.
Ob § 12a BVO sich im Rahmen einer "vertretbaren Selbstbeteiligung an den Kosten" hält, bedarf keiner Entscheidung, da die Kammer § 12a BVO für verfassungswidrig hält. Dieses festzustellen, unterliegt der eigenen Prüfungszuständigkeit der Kammer,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. September 2005 - 2 BvL 11/02, 12/02, 13/02 - .
Mit Beschluss vom 28. Juni 2002, den Parteien als Vorlagebeschluss an das Bundesverfassungsgericht bekannt, hat die Kammer dargelegt, dass die Kostendämpfungspauschale mit dem Grundgesetz nicht vereinbar ist. Sie hält durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützte hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums für verletzt, weil den Beihilfeberechtigten unter Verstoß gegen die Alimentationspflicht nicht versicherbare Selbstbehalte auferlegt werden, und hat unter Darlegung des Verhältnisses Alimentation-Beihilfe dazu ausgeführt:
"Dabei folgt die Kammer der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, wonach die derzeitige Ausgestaltung der Gesundheitsvorsorge der Beamten durch eine Kombination von in eigener Verantwortung geleisteter Eigenvorsorge und ergänzender Beihilfe selbst kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums,
- ständige Rechtsprechung, vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1067/80 - BVerfGE 58, 68; Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 - BVerfGE 83, 89 -, Beschuss vom 25. September 2001 - 2 BvR 2442/94 - juris KVRE 303280101: zu den rechtlichen und tatsächlichen Grenzen der Ablösung des Beihilfenrechts vgl. Schwidden, Beamte in die gesetzliche Krankenversicherung?, RIA 98, 60 und Axer, Beihilfe unter dem Regime der Sozialversicherung, DVBl. 97, 698 -
sondern Ausgestaltung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn ist. Die dieser Auffassung entgegenstehenden Stimmen in der Literatur,
vgl. etwa Axer, Beihilfen unter dem Regime der Sozialversicherung, DVBl. 97, 698; Lecheler, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2. Auflage, Band III § 72: Der öffentliche Dienst Rdnr. 62; von "Sonderalimentation" sprechen Summer/Rometsch, Alimentationsprinzip gestern und heute, ZBR 1981, S. 18; Jachmann, Zur Rechtsnatur der Beihilfevorschriften, ZBR 1997, 343,
überzeugen letztlich nicht.
Sie werden nicht dem Charakter der Beihilferegelungen als Instrument einer flexiblen Reaktion auf unabwendbare und im Einzelfall auch unabsehbare Nothilfelagen gerecht.
Auch erlaubt die Einbeziehung der Beihilferegelung in die Alimentation nicht, die ergänzenden Beihilfeleistungen des Dienstherrn in ein angemessenes Verhältnis zu den Mitwirkungspflichten,
vgl. dazu: BVerwG Urteil vom 25. Juni 1987, 2 C 57.85, BVerwGE 75, 322; Urteil vom 11. Juni 1964 - VIII C 124.63, Buchholz 238.91 Nr. 4 Ziffer 10 BhV Nr. 1; Urteil vom 30. April 1974 - II C 6.73 - BVerwGE 45, 172; Urteil vom 21. März 1979 - 6 C 78.78 - ZBR 79, 233,
und Begrenzungen,
vgl. dazu: BVerfG, Beschluss vom 16. September 1992 - 2 BvR 1161/89, DVBl. 92, 1590; Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 - BVerfGE 83, 89; BVerwG, Urteil vom 10. April 1997 - 2 C 7. 96 -, NJW 97, 3526; Urteil vom 30. November 1964 - VIII C 268.63, BVerwGE 20, 44; Urteil vom 29. April 1971 - II C 4.69 -, Buchholz 238.91 - BhV Nr. 2; Urteil vom 28. Juni 1964 - VIII C 334.63 - BVerwGE 21, 258; Urteil vom 12. Juni 1967 - VI C 28.67 - BVerwGE 27, 189; Urteil vom 13. März 1980 - 6 C 1.79, BVerwGE 60, 88, Urteil vom 17. Dezember 1981 - 2 C 24.81 - RIA 82, 94, Urteil vom 26. Oktober 1967 - II C 62.67 -, BVerwGE 28, 174,
zu setzen, die sich daraus ergeben, dass das Beamten- und Richterverhältnis ein prinzipiell auf Lebenszeit,
vgl. dazu: BVerfG, Beschluss vom 07. Oktober 1992 - 2 BvR 1318/92 -, NVwZ 93, 467,
begründetes Dienst- und Treueverhältnis ist und diese gegenseitige Bindung es im Bereich der Krankheitsfürsorge rechtfertigt, vom Bediensteten in Einzelfällen eine Mitverantwortung für die zügige und sparsame Abwicklung des Krankheitsfalles zu verlangen.
Den Stimmen in der Literatur, die die Beihilferegelung als Teil der Alimentationspflicht ansehen, ist allerdings zuzugeben, dass die Absicherung der Kosten aus Krankheits-, Geburts- und Todesfällen, soweit es die hieraus resultierenden, also außergewöhnliche Fallgestaltungen nicht betreffende Regelbelastungen angeht, in der für die Bestimmung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums maßgeblichen Zeit vor 1933 den Aufwendungen zugerechnet worden ist, zu deren Finanzierung der Beamte auf Mittel aus seiner Besoldung verwiesen werden konnte. Zur Bewältigung der damit verbundenen allgemeinen Risiken wurden die Beschäftigten deshalb im Prinzip auf ihre Bezüge verwiesen. Der Dienstherr ging davon aus, dass ein Teil der Alimentation für Kosten aus Krankheits-, Geburts- und Todesfällen bestimmt war.
So ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 11. Juni 1964 - VIII C 155.63 -, BVerwGE 19, 10 (12),
Dieses Verständnis wird im Weiteren dadurch belegt, dass den Beamten schon bei Einführung der gesetzlichen Krankenversicherung Vorsorgefreiheit gewährt wurde. Eine solche Freistellung auch der Beamten des einfachen und mittleren Dienstes ist nur verständlich, wenn der Grundsatz vorausgesetzt wird, dass die vom Dienstherrn zur Verfügung gestellten Bezüge auch das Krankheitsrisiko im Prinzip absichern.
Der Dienstherr leistete darüber hinaus nur bei äußersten Notlagen Unterstützungen. Dem entspricht auch die Konzeption der Beihilfegrundsätze von 1923 (RBB 1923, 115) und 1928 (RBB 1928, Seite 197), die der Höhe nach jedenfalls teilweise auch auf die den Beihilfeberechtigten zukommenden Bezüge abstellten und auch durch die prinzipielle Einbeziehung des sonstigen Vermögens des Beamten gekennzeichnet waren, so dass im Grundsatz nur bei einem wirtschaftlichen Notstand im Rahmen der bereitgestellten Haushaltsmittel ohne Rechtsanspruch Beihilfen bewilligt werden konnten.
Vgl. etwa Nr. 5 - 7 der Grundsätze für die Gewährung von Notstandsbeihilfen für Reichsbeamte und Soldaten der Wehrmacht vom 21. April 1923 RBB 115 und §§ 41, 43 und 56 der Beihilfen bei Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Notstandsbeihilfen) für Reichsbeamte und Soldaten der Wehrmacht vom 11. Dezember 1928 RBB S. 197.
Es mag dahinstehen, ob die soziale Lage der Beamten zu Beginn der ausdrücklichen Regelung von Notstandsbeihilfen bei Krankheits-, Geburts- und Todesfällen tatsächlich noch den grundsätzlichen Verweis auf die Besoldung rechtfertigt. Jedenfalls sind die Beihilfen trotz ihrer formalen Abhängigkeit von der Haushaltslage und ihrer Ausgestaltung als Ermessensentscheidung tatsächlich als in der Regel notwendige Ergänzung der Bezüge in Krankheitsfällen verstanden und damit der vollständige Verweis der Beihilfeberechtigten auf die Besoldung und Versorgung in den Hintergrund gedrängt worden.
Wegen dieser vom Charakter der Notstandsbeihilfen abweichenden Praxis ist bei der Neubearbeitung der Beihilfegrundsätze vom 25. Juni 1942 (RBB 1942, Seite 157) formal auf die Ausgestaltung der Beihilfen als eine auf Notfälle im Rahmen der Haushaltsmittel begrenzte Notstandsbeihilfe verzichtet und ein Rechtsanspruch auf Beihilfen begründet worden. An dieses Verständnis knüpft das derzeitige Beihilferecht bis heute unstreitig an.
Vgl. zur geschichtlichen Entwicklung des Beihilfenrechts im Übrigen: BVerwG, Urteil vom 11. Juni 1964 - VIII C 155.63 -, BVerwGE 19, 10; BayVGH, Entscheidung vom 04. Dezember 1958 - 10-VII-58 -; DÖV 1959, 307; BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1963 - VIII C 26.63 - Buchholz, 235.1 Bayern Art. 47 BesG Nr. 1: Urteil vom 30. November 1964 - VIII C 268.63, BVerwGE 20, 44; Urteil vom 25. Juni 1964 - VIII C 23.63 -, BVerwGE 19, 49; Urteil vom 23. März 1972 - VI C 27.69 -, BVerwGE 40, 42; Urteil vom 07. Oktober 1965 - VIII C 63.63 -, BVerwGE 22, 160.
Diese historische Entwicklung hat zur Folge, dass erst im Lauf der seit 1942 gesicherten Rechtsentwicklung bei Krankheit, Geburts- und Todesfällen die Beihilfeleistungen als Regelfälle für die Anwendung der Fürsorgepflicht angesehen worden sind. Das bedeutet jedoch keineswegs, dass die Beihilfeleistungen allein wegen dieser Zuordnung nunmehr mit den Alimentationspflichten des Dienstherrn nicht mehr verknüpft sind. Dagegen spricht schon, dass nichts die Annahme rechtfertigt, die Beihilfeleistungen seien zugestanden worden, obwohl der Dienstherr von tatsächlich ausreichenden Bezügen allein aus der Besoldung und Versorgung zur Absicherung insbesondere des Krankheitsrisikos ausgegangen ist. Für eine derartige Vergünstigung, die einer generellen Besoldungserhöhung um die Beihilfen entsprochen hätte, bestand zu keiner Zeit Anlass. Vielmehr waren für die teilweise Absicherung des Krankheitsrisikos über die Beihilfe schon immer auch Zweckmäßigkeitserwägungen maßgebend, die vielfältigen Überlegungen Rechnung getragen haben. Dazu zählte nicht nur die weiter bestehende Notwendigkeit, in außergewöhnlichen Notfällen Hilfe zu leisten, sondern auch die Vielfältigkeit der denkbaren Hilfefälle und die eingeschränkte Möglichkeit, diese kostengünstig durch Abschluss von Versicherungen umfassend abzusichern. Diese und andere Gründe sparsamer und zweckmäßiger Mittelverwendung führten wesentlich dazu, zumindest teilweise von einer globalen Absicherung der genannten Risiken über die Bezüge abzusehen und an deren Stelle die Gesamtabsicherung insbesondere des Krankheitsrisikos durch die Besoldung ergänzende, anlassbezogene Zuschüsse vorzusehen. Das ändert am Grundverständnis, dass im Rahmen der Alimentation der vollständige Schutz in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen gewährleistet ist, nichts. Vielmehr stehen Beihilfeleistungen und Besoldung in einem Gegenseitigkeitsverhältnis, sie sind nicht voneinander unabhängig, sondern aufeinander bezogen.
Vgl. dazu insb. BVerwG, Urteil vom 26. September 1996 - 2 C 22/95 -, NVwZ - RR 1997, 482 m. w. N; Schwidden, Beamte in die gesetzliche Krankenversicherung?, RIA 98, 60.
Nach wie vor gilt, dass Krankheit, Geburt und Tod als schicksalhafte, nach dem traditionellen Verständnis durch den Beihilfeberechtigten nicht zu beeinflussende Umstände, die das Leben des Beihilfeberechtigten in entscheidendem Umfang prägen, von dem Grundsatz umfasst sind, dass das Alimentationsprinzip den gesamten Lebensunterhalt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 30. November 1964 - VIII C 268. 63 -, BVerwGE 20, 44; Urteil vom 07. Oktober 1965 - VIII C 63.63 - BVerwGE 22, 160; Urteil vom 30. Mai 1974 - II C 6.73 - BVerwGE 45, 172; Urteil vom 28. Juni 1990 - 2 C 35.87 -, BVerwGE 85, 209; dazu auch Pechstein, Familiengerechte Besoldung als Verfassungsgebot, ZBR 2000, 1 (S. 4), Thiele, Amt , Berufsbeamtentum, Alimentationsprinzip - missverstandenen Begriffe, DÖD 97, 1; Summer, Gehen wir vorwärts oder gehen wir zurück?, ZBR 2002, 109 (110),
des Beihilfeberechtigten abdeckt und diese Gewährleistung des Alimentationsprinzips prinzipiell unabdingbar, unverzichtbar und unteilbar vom Dienstherrn zu gewährleisten ist. Hierzu hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 30. März 1977,
- 2 BvR 1039, 1045/75 - BVerfGE 44, 249,
herausgestellt, dass "verfassungsrechtlich zwingend gefordert und damit vorausgesetzt ist, dass
1. der Beamte weiterhin innerhalb des öffentlichrechtlichen Dienst- und Treueverhältnisses rechtlich und wirtschaftlich abgesichert ist,
2. die personelle Bindung zum Dienstherrn für die Unterhaltsgewährung ungeschmälert bestehen bleibt und
3. die Angemessenheit des Unterhaltes nach Maßgabe des Alimentationsprinzips im Gehalt selbst gewahrt ist."
Dieser Entscheidung,
vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss vom 30. September 1987 - 2 BvR 933/82 - BVerfGE 76, 257 (319 f),
wie auch der hieran anknüpfenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist zu entnehmen, dass Maßstab der Gewährleistungen aus dem Alimentationsprinzip zum einen die Verhältnisse sind, wie sie sich aus der tatsächlich gelebten Lebenswirklichkeit der vergleichbaren gesellschaftlichen Schichten ergeben und sich andererseits die Abstufung der den Beamten zukommenden Alimentation an der Amtsaufgabe zu orientieren hat und amtsangemessen auszugestalten ist. Unbestritten ist in diesem Zusammenhang gleichfalls, dass die sonstigen Vermögensverhältnisse des Beamten für die Ausgestaltung der Alimentationsleistungen unerheblich sind, die Alimentation also von der wirtschaftlichen Lage des jeweiligen Bediensteten,
- in den Worten des Bundesverfassungsgerichts "grundsätzlich ohne Rücksicht auf seine individuellen Einkommens- und Vermögensverhältnisse", vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, BVerfGE 83, 89, vgl. auch BVerwG, Entscheidung vom 25. Juni 1987 - 2 N 1.86 - E 77, 345,
unabhängig allein nach der Amtsangemessenheit zu bemessen ist. Nach ständiger Rechtsprechung sowohl des Bundesverfassungsgerichts als auch des Bundesverwaltungsgerichts hat diese Ausgestaltung des Dienst- und Treueverhältnisses zur Folge, dass die Beamten und Richter wegen ihrer umfassenden Absicherung aller Lebensumstände von der gesetzlichen Krankenversicherung befreit sind und es deshalb ihrer eigenverantwortlichen Vorsorgeentscheidung überlassen bleibt, wie sie sich mit den Mitteln aus ihren Bezügen gegen die Risiken insbesondere der Erkrankung absichern. Selbst wenn diese Vorsorgefreiheit als solche nicht als Teil der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums angesehen wird, was das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung ausdrücklich offengelassen hat, ist die mit der vollkommenen Absicherung der Lebensumstände durch die Alimentation gewährleistete Vorsorgefreiheit des Beamten jedenfalls gegenwärtig ein tatsächlicher Grundsatz des Bundesrechts und als solcher zu beachten.
In konsequenter Umsetzung dieser Funktion des Alimentationsprinzips gehört zum Lebensunterhalt eindeutig auch die Gewährleistung der Finanzierung einer - den tatsächlichen Umständen der Gesellschaft Rechnung tragenden amtsangemessenen - Krankenversicherung. Der Besoldungs- und Versorgungsgesetzgeber ist deshalb vom Alimentationsprinzip her verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass eine angemessene Krankenversicherung finanziert werden kann. Er ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts deshalb auch verpflichtet, ggf. - bei einem zu hohem Anteil der Kosten der Gesundheitsvorsorge in Bezug auf die amtsangemessenen Bezüge - die Alimentation entsprechend zu erhöhen.
BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1067/80 -, BVerfGE 58, 68 (78); BVerwG, Urteil vom 20. November 1964 - VIII C. 268,63 -; BVerwGE 20, 44, Urteil vom 30. Juni 1983 - 2 C 36.81 - Buchholz 238.911 Nr. 4 BhV Nr. 1; BVerfG, Beschluss vom 25. September 1991 - 2 BvR 2442/94 - juris KVRE 303280101.
Nur in diesem Zusammenhang kann und muss der Besoldungs- und Versorgungsgesetzgeber die Leistungen aus öffentlichen Kassen, die den Risiken Krankheit, Geburt und Tod Rechnung tragen, berücksichtigen. Unabhängig von der Verpflichtung, die gesamten Lebensumstände beamtenrechtlich zu regeln, sind die - regelmäßigen - Fürsorgeleistungen zu diesen Risiken der Entscheidung zugrundezulegen,
zur Notwendigkeit, für Regelleistungen der Beihilfe generelle Regelungen zu treffen, vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juni 1967 - VI C 28.67 -, BVerwGE 27, 189,
in welcher Höhe ein Anteil der Besoldung zur Verfügung steht, dessen Einsatz als Eigenvorsorge für die vom Beihilferecht erfassten Risiken dem Beihilfeberechtigten obliegt. Die Pflicht zur Alimentation beschränkt sich wegen der Einbeziehung der regelmäßigen Fürsorgeleistungen deshalb auf die Gewährleistung eines Durchschnittssatzes zur Absicherung der Kosten, die dem Beihilfeberechtigten durch den Abschluss einer beihilfekonformen Krankenversicherung entstehen.
Dazu, dass dieser Durchschnittssatz nicht dazu dient, die Krankenvorsorge voll zu finanzieren, BVerwG, Urteil vom 30. November 1964 - VIII C 268.63 -, BVerwGE 20, 44; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 22. Februar 1966 - VIII C 222.63 - Buchholz 238.91 Nr. 3 BhV Nr. 8 "Beihilfe ist Teil der Alimentierung"; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24. Februar 1966 - VIII C 276.63 - BVerwGE 23, 288 = Buchholz 238.91 Nr. 4 Ziff. 9 BhV Nr. 1.
Dieser vom Dienstherrn unter Beachtung der regelmäßigen Fürsorgeleistungen zu konkretisierende Durchschnittssatz zur Finanzierung einer angemessenen Krankheitsvorsorge ist im wohlverstandenen Interesse des Beamten gebührend unter Berücksichtigung der Amtsangemessenheit der Besoldung zur Verfügung zu stellen. Dabei ist zu gewährleisten, dass auch die Ausgestaltung der Krankenversicherung selbst amtsangemessen gestaltet wird. Insbesondere ist klargestellt, dass die Gewährleistung des Mindeststandards des Sozialhilferechts für deren Bemessung nicht relevant ist, sondern diesen auch im Krankheitsfall deutlich übersteigt.
Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 - u. a., BVerfGE 99, 300; Beschluss vom 22. März 1990 - 2 BvL 1/86, BVerfGE 81, 363; Beschluss vom 30. März 1977 - 2 BvR 1039, 1045/75, BVerfGE 44, 249; BVerwG, Urteil vom 30. Mai 1974 - II C 6.73 -, BVerwGE 45, 172 -; Urteil vom 21. Januar 1982 - 2 C 46.81 - BVerwGE 64, 333.
Nur dieses Verständnis garantiert auch hinsichtlich der Krankheitsrisiken die Aufrechterhaltung der Verpflichtungen aus dem Alimentationsprinzip. Die Beihilfeleistungen als Teil der Leistungen des Dienstherrn aus der Fürsorgepflicht sind deshalb in die Alimentationspflicht eingebunden. Anders ausgedrückt wird der Alimentationspflicht nur deshalb durch die Bezüge genügt, weil der Besoldungs- und Versorgungsgesetzgeber davon ausgehen kann, dass in Höhe der Bemessungssätze ergänzende Fürsorgeleistungen in jedem Fall zur Verfügung stehen und die Durchschnittssätze für die Eigenvorsorge des Beamten im Krankheitsfall in der Besoldung und Versorgung sich deshalb daran orientieren, dass das verbleibende Restrisiko einer Kostenbelastung bei Erkrankung in aller Regel durch eine Versicherung abgedeckt werden kann.
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 28. November 1991 - 2 N 1.89 -, BVerwGE 89, 207.
Grundlage für diese Orientierung der Beihilfeleistungen am Alimentationsprinzip als Randzone der Besoldung ist daher ein Verständnis des Beihilfesystems, das dieser Bezogenheit auf den Alimentationsgrundsatz Rechnung trägt. Die Beihilferegelungen sind in das Alimentationsprinzip eingebettet und wurden bei den Regelungen der Besoldung und Versorgung vorausgesetzt, sie sind aber selbst nicht Ausfluss des Alimentationsprinzips und damit nicht als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums anzusehen. Die Gestaltung der Beihilfeleistungen im Rahmen der dienstrechtlichen Fürsorge findet nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts neben der oben aufgezeigten flexibleren Gestaltung im Einzelnen ihre Rechtfertigung darin, dass es sich um die schlicht zweckmäßige Reaktion auf Hilfebedürfnisse im Rahmen des Dienstverhältnisses handelt. Dabei ist im Grundsatz zu beachten, dass neben der durch Beihilfebemessungssätze garantierten generellen Teilabsicherung einer amtsangemessenen Krankheitsvorsorge im Einzelfall auch auf unabsehbare und in genereller Weise nicht angemessen finanzierbare - weil nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand zu versichernde - schicksalhafte Beeinträchtigungen bei Risiken aus Krankheit, Geburt und Tod reagiert werden kann. Insoweit übernimmt das Beihilferecht nach wie vor die Schutzfunktion, die nach den Unterstützungs- und Beihilfegrundsätzen durch die Notstandsbeihilfen ausgefüllt wurde. Dem entspricht es, dass in der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs,
vgl. dazu Urteil vom 08. Mai 1958, III ZR 25/57 - ZBR 1958, 246,
wie auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 11. Juni 1964 - VIII C 155. 63 -, BVerwGE 19.10,
hervorgehoben worden ist, dass die durch die Besoldungsgesetze festgelegten Dienstbezüge der Deckung des regelmäßigen standesgemäßen Unterhalts dienen, während in bestimmten Fällen der Dienstherr den Beamten und Richtern weitere Beträge zukommen lassen muss. Das gilt jedenfalls dann, wenn aufgrund individueller Umstände ein notwendiger und nicht vorhersehbarer Bedarf auftritt, der mit der Summe der Einnahmen aus Beihilfebemessungssatz und Eigenvorsorge der Beamte nicht gedeckt werden kann. Auch zur Deckung dieses besonderen, das Vorsorgerisiko übersteigenden Bedürfnisses dient die Beihilfe. Weil sie auch außergewöhnliche Belastungen als Teil der gesamten Lebensumstände des Bediensteten absichern, sind die Beihilfen letztlich Konkretisierungen der regelmäßige Bedarfslagen ergänzenden Fürsorgepflicht.
Soweit die Alimentation allerdings auch den regelmäßigen Bedarf einer generellen Krankenvorsorge umfasst, liegt der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Überzeugung zugrunde, die gesetzlichen Regelungen über die Besoldung und Versorgung enthielten einen hieran orientierten und der Höhe nach von den Bemessungssätzen abhängigen Durchschnittssatz für die Kosten einer angemessenen Krankenversicherung. Diese Auffassung erfährt ihre Bestätigung daraus, dass das Bundesministerium des Innern bei der Einführung der Beihilfevorschriften mit Rundschreiben vom 26. März 1959 (GMBl. 1959, Seite 167) dargelegt hat, die Bemessungssätze der Beihilfe seien darauf abgestellt, dass der Beihilfeberechtigte sich und seine Familie mit einem angemessenen Beitrag in einer Krankenkasse versichere, damit er nicht durch Krankheit, Geburts- und Todesfälle in eine wirtschaftliche Notlage gerate. Diese Selbstvorsorge gegenüber den Wechselfällen des Lebens könne den Beamten, Richtern und Versorgungsempfängern, die von der Pflicht zur Versicherung in der gesetzlichen Krankenversicherung befreit seien, als eigene Leistung zugemutet werden. Die Hilfe des Dienstherrn habe hier nur ergänzend einzugreifen.
Zur Beteiligung des Bundes als Dienstherr an den Krankheitskosten bei Postbediensteten zu dieser Zeit vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 1964 - VIII C 23.63 - BVerwGE 19, 48.
Dem entspricht die Erklärung des Bundesinnenministers zur Neuordnung der Beihilfevorschriften im April 1985, wonach diese sich als Beitrag zu einer leistungsfähigen Krankenversorgung der Beamten und Angehörigen des öffentlichen Dienst erweise und die Funktion der Beihilfen darin zu sehen sei, im Krankheitsfall die Leistung der von den Beamten aus ihren Bezügen zu bestreitenden angemessenen Eigenvorsorge zu ergänzen. Sie seien damit im Ergebnis nichts anderes als der dem Sozialstaatsgedanken entsprechende Anteil des Dienstherrn an den Krankheitskosten. Der Anteil des Dienstherrn diene dazu, dass die Krankenfürsorge auf eine wirtschaftliche Art erfüllt werde und nur die im tatsächlichen Krankheitsfall notwendigen Kosten eingesetzt würden.
Vgl. Nr. 46 des Presse- und Informationsamts der Bundesregierung vom 30. April 1985, Seite 399, abgedruckt bei Schröder, Beckmann, Weber, Beihilfevorschriften des Bundes und der Länder, Band I BhV § 1 Anmerkung 1 (4).
Angesichts dieser durch oberste Bundesorgane und -gerichte festgestellten Einbeziehung der Eigenvorsorge in die Regelungen nach dem Besoldungs- und Versorgungsgesetzen ist es unerheblich, dass der für die Krankenversicherung vorgesehene Durchschnittssatz - soweit erkennbar - bisher nicht beziffert worden ist,
hierauf verweist SaarlVerfGH, Urteil vom 17. Dezember 1995 - C V 3/95 - Schütz, Beamtenrecht, ES I C IV 2 Nr. 110, s. auch Hofmann, Anmerkung, ZBR 1992, 207,
was nichts daran ändert, dass das Besoldungs- und Versorgungsrecht von der Existenz der Beihilfebemessungssätze ausgeht und diese als ergänzende Leistungen des Dienstherrn voraussetzt.
Diese Einbindung der Beihilfeleistungen in die Alimentation kehrt allerdings den Charakter der Fürsorgeleistung, die im Grundsatz dazu dient, Defizite im Dienst- und Treueverhältnis bei konkreten Notlagen zugunsten des Bediensteten zu ergänzen, in teilweise untypischer Weise um. Die Annahme eines hierauf aufbauenden Durchschnittssatzes in den Bezügen macht nämlich die Beihilfe zu einer Regelleistung, an die die Alimentation zur Gewährleistung einer angemessenen Krankenvorsorge anknüpft. Zwar bleibt der ergänzende Charakter der Beihilfen auch in diesem Fall erhalten, weil die Pflicht zur Fürsorge nach wie vor nur besteht, soweit es darum geht, den krankheitsbedingten Bedarf zu decken. Das wird deutlich in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur 100 %-Grenze,
Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, BVerfGE 83, 89 -,
wenn dort klargestellt wird, dass der konkrete Bedarf für Fürsorgeleistungen der Beihilfe sich danach bestimmten lässt, ob nach Anrechnung der für den einzelnen Krankheitsfall tatsächlich zu erwartenden Versicherungsleistungen noch Belastungen aus krankheitsbedingten angemessenen Aufwendungen verblieben. Zugleich macht diese Entscheidung aber deutlich, dass sich der Beihilfeberechtigte bei der ihm zumutbaren Eigenvorsorge auf die rechtssatzmäßig zugesagten Beihilfebemessungssätze verlassen und sich beihilfekonform versichern kann. Zudem wird klargestellt, dass der Durchschnittssatz in den Bezügen, der für die zumutbare Eigenvorsorge von Besoldungs- und Versorgungsgesetzgeber vorgesehen ist, in der Höhe durch die zu erwartenden Kosten einer beihilfekonformen Versicherung bestimmt wird.
Die Kammer hält es deshalb für entscheidend, dass der nach der Rechtsprechung von Bundesverwaltungsgericht und Bundesverfassungsgericht anerkannte und vom Besoldungsgesetzgeber vorausgesetzte Durchschnittssatz in den Bezügen, der der zumutbaren Eigenvorsorge im Krankheitsfall dient, nicht beliebig modifizierbar und für den Bediensteten ohne Bindungen abänderbar ist. Die vom Durchschnittssatz umfassten Teile der Alimentation haben vielmehr eine rechtliche Sonderstellung, die sich aus ihrem Zweck ergibt, bezogen auf den Bereich der Krankheitsvorsorge - sektoral - sicherzustellen, dass hiermit in amtsangemessener Weise ein Gesundheitsschutz finanziert wird, der den tatsächlichen Verhältnissen der arbeitenden Bevölkerung außerhalb des öffentlichen Dienstes vergleichbar ist. Die Mittel des Durchschnittssatzes sollen deshalb in aller Regel gewährleisten, dass der Bedienstete eine die zugesagte Beihilfe ergänzende und die Kosten von Krankheitsfällen deckende private Versicherung bezahlen kann, ohne zur Finanzierung dieses Lebensrisikos auf die für den allgemeinen amtsange- messenen Lebensunterhalt vorgesehenen Bezüge zurückgreifen und damit hier unangemessene Einschränkungen hinnehmen zu müssen.
Entsprechend hat es das Bundesverwaltungsgericht,
- Urteil vom 25. Juni 1987 - 2 C 57.85 -, BVerwGE 77, 332,
ausgeschlossen, die Leistungen aus der Versicherung, die der Beihilfeberechtigte aus den ihm hierfür zur Verfügung gestellten Durchschnittssatz finanziert hat, auf die Beihilfe anzurechnen (aaO, S. 335). Zugleich hat es den Abschluss von Vorsorgeleistungen, die zu einer über 100% hinausgehenden Erstattung von Krankheitskosten bei voller Auszahlung der Beihilfe führen, dahin charakterisiert, diese beruhten auf dem Einsatz von Mitteln, die aus Teilen der Alimentation entnommen seien, die vom Besoldungsgesetzgeber für andere Zwecke vorgesehen seien.
Eine solche Zweckbindung eines Teils der Alimentation ist dem Besoldungsrecht, wie die Anerkennung der dem Unterhalt von Kindern dienender Alimentationsbestandteile belegt, nicht fremd. Die rechtliche Sonderstellung des für die Krankenvorsorge einzusetzenden Durchschnittssatzes hat auch das Bundesverfassungsgericht bestätigt.
Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -; BVerfGE 83, 89 (106).
Es ist zwar der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts im vorgenannten Urteil nicht gefolgt, das den Ausschluss aller Krankenversicherungsleistungen von der Anrechnung auf die Beihilfe angenommen hatte. Es hat aber gleichzeitig festgestellt, dass die Anrechnung aller Versicherungsleistungen auf die Beihilfe gerade deshalb hinnehmbar sei, weil die mit dem Durchschnittssatz finanzierten beihilfekonformen Versicherungsleistungen eine volle Kostendeckung gemeinsam mit der Beihilfe in aller Regel sichern. Diese Aufgabe kann der Durchschnittssatz in der Besoldung nur leisten, wenn an verbindliche Regelleistungen der Beihilfe angeknüpft wird. Die Annahme des Durchschnittssatzes setzt deshalb unabdingbar die Existenz festgelegter Beihilfeleistungen voraus.
Die Einbeziehung des so verstandenen Durchschnittssatzes als Teil der Besoldung und Versorgung ist in der Rechtsprechung fest verankert. Das Bundesverwaltungsgericht und das Bundesverfassungsgericht haben darauf hingewiesen, dass der Anteil dieses Durchschnittssatzes an den Besoldungs- und Versorgungsbezügen dadurch ständiger Anpassung unterliegt, dass die den Durchschnittssatz enthaltende Besoldung und Versorgung stets einheitlich erhöht worden ist und keine besonderen Beträge für die Vorsorge gegen die Belastung aus Krankheits-, Geburts- und Todesfällen vorgesehen sind. An diese Annahme, die Besoldung und Versorgung enthalte einen solchen Durchschnittssatz, knüpft auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach der Dienstherr darauf zu achten hat, dass der Anteil des für eine angemessene Eigenvorsorge vorzusehenden Durchschnittssatzes an der Besoldung oder Versorgung nicht dazu führen darf, dass das Recht des Beamten und Richters auf amtsangemessene Alimentation in unangemessener Weise eingeschränkt wird.
Somit ist es Aufgabe des Besoldungs- und Versorgungsgesetzgebers, die damit verbundenen Interessen der Beihilfeberechtigten etwa auch mit den Haushaltsinteressen allgemein abzuwägen, wobei dem Gesetzgeber ein erheblicher Gestaltungs- und Beurteilungsspielraum zugebilligt wird.
BVerwG, Urteil vom 30. November 1964, - VIII C 268.63 -, BVerwGE 20, 44; BVerfG, Beschluss vom 12. August 1977, - 2 BvR 1063/76 -, ZBR 78, 37.
Die von den Besoldungs- bzw. Versorgungsbe stimmungen vorausgesetzten Regelbeträge in Form der Beihilfebemessungssätze sind deshalb vom Dienstherrn bei den Beihilfen zwingend zur Verfügung zu stellen, da nur so eine amtsangemessene Eigenvorsorge der Beamten und Richter aus dem oben umschriebenen Durchschnittssatz möglich ist. Zwar ist angesichts der Vielfältigkeit der mit Krankheit, Geburt und Tod verbundenen Lebensrisiken unabhängig von der Frage, ob eine Versicherung gegen alle Fallgestaltungen überhaupt denkbar ist, die Entscheidung für die Beihilfe im wesentlichen dadurch geprägt, dass die Finanzierung der umfassenden Versicherung aller Beihilfeberechtigten gegen alle Risiken nach der Einschätzung sowohl des Dienstherrn als auch der obersten Bundesgerichte letztlich zu teuer wäre. Aufgrund dieser schlichten Nützlichkeitserwägung ist die als Zweckmäßigkeitsentscheidung gekennzeichnete Absicherung,
vgl. etwa schon BVerwG, Urteil vom 11. Juni 1964 - VIII C 155.63 -, BVerwGE 19, 10 (12),
dieser Risiken durch das Beihilfesys tem eingerichtet und durch die Gerichte bestätigt worden. Diese Entscheidung steht in enger Verknüpfung mit der Pflicht des Beihilfeberechtigten zur angemessenen Eigenvorsorge, die aus der Existenz eines in den Bezügen hierfür vorgesehenen Durchschnittssatzes hergeleitet wird. Hiernach hat der Bedienstete in sachgerechter Weise für regelhafte Risiken angepasst an die Regelleistungen der Beihilfe selbst vorzusorgen. Deshalb rechtfertigt die Einbeziehung auch dieser Regelleistungen in die Fürsorgepflicht nicht, die von der Alimentation auch umfasste Absicherung des Krankheitsrisikos als Teil der gesamten Lebensumstände des Beamten oder Richters einzuschränken. Es bleibt vielmehr dabei, dass die amtsangemessene Alimentation in den Worten des Bundesverfassungsgerichts "von Verfassungswegen die Kosten einer Krankenversicherung decken muss, die zur Abwendung krankheitsbedingter, durch Leistungen aufgrund der Fürsorgepflicht nicht ausgeglichener Belastungen erforderlich ist".
BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/98-, BVerfGE 83, 89,
Damit wird nicht nur die Abhängigkeit der diesbezüglichen Alimentation von der Höhe der Fürsorgeleistungen deutlich, sondern es ist auch offenbar, dass die Bemessungssätze des Beihilferecht für die Regelrisiken aus Krankheit, Geburt und Tod so festzulegen sind, dass dem Beihilfeberechtigten bei Abschluss der so finanzierbaren beihilfekonformen Versicherung keine erheblichen Belastungen mehr bleiben dürfen.
BVerwG, Urteil vom 12. Juni 1985 - 6 C 24.84 -, Buchholz 238.911 Nr. 8 BhV, Nr. 1.
Das ändert nichts daran, dass der Beihilfeberechtigte zusätzlich bei außergewöhnlichen Fallgestaltungen, die von Krankenversicherungen wegen individueller Besonderheiten nicht angemessen abgedeckt werden können, auf eine erhöhte Fürsorge durch den Dienstherrn vertrauen kann. Dabei ist durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch klargestellt ist, dass deren Höhe durch die sonst an den Beamten ausgekehrte Alimentation als Obergrenze beschränkt ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Januar 1982 - 2 C 46.81 -, BVerwGE 64, 333.
Einziger Maßstab für die Bemessung der durch Beihilfeleistungen zu bewältigenden Lebensschicksale ist auch insoweit die tatsächlich maßgebliche Bedürfnislage, wie sie sich in der Lebenswirklichkeit darstellt.
Neben diesen Beihilfeleistungen des Dienstherrn in ungewöhnlichen Einzelfällen aus der Fürsorgepflicht bleibt aber festzuhalten, dass die Absicherung gegen regelmäßig versicherbare unabwendbare Risiken aus Krankheit, Geburt und Tod prinzipiell so zu gestalten ist, dass für ihren Eintritt aus der Summe der Erträge aus der Eigenvorsorge und der Fürsorgeleistungen des Dienstherrn die Kost en der damit verbundenen Aufwendungen beglichen werden können. Die Beihilfebemessung ist deshalb von Verfassungs wegen so auszugestalten, dass sie gemeinsam mit der Absicherung durch die beihilfekonforme Krankenversicherung ein Programm aufweist, dass den Beihilfeberechtigten gegen Regelrisiken dieser Art verlässlich absichert.
BVerwG, Urteil vom 12. Juni 1985 - 6 C 24.81, Buchholz 238.911 Nr. 8 BhV Nr. 1; Urteil vom 18. September 1985 - 2 C 23.85 - DÖD 86, 110; Urteil vom 18. September 1985 - 2 C 47.84 - DÖD 86, 94.
Das führt zwangsläufig daz u, dass die Gestaltung der Regelungen zur Beihilfe es den Beihilfeberechtigten ermöglichen müssen, eine mit den Beihilfeleistungen konforme Krankenversicherung abzuschließen. Zwar haben das Bundesverwaltungsgericht und das Bundesverfassungsgericht immer wieder betont, dass angesichts der Vielgestaltigkeit von Versicherungsbedingungen vom Dienst- herrn nicht verlangt werden kann, dass die Beihilferegelungen und die Versicherungsbedingungen immer nahtlos aufeinander abgestimmt werden müssen und der Beihilfeberechtigte deshalb von den Kosten sämtlicher notwendiger und angemessener Aufwendungen zwingend in jeden Einzelfall freizustellen ist.
Da eine solche Gewährleistung angesichts der Vielfältigkeit der Versicherungsverhältnisse den Dienstherrn fraglos überfordern würde, haben die Gerichte immer zugelassen, dass es zu Schutzlücken kommt, wenn es aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung zu Friktionen mit nicht genau angepassten Versicherungsbedingungen kommt. Diese Möglichkeit solcher Schutzlücken wurde aber immer dadurch eingegrenzt, dass sie nur soweit akzeptiert werden können, als ihre Folgen nicht mit erheblichen Aufwendungen für den Beihilfeberechtigten verbunden sind.
BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 - BVerfGE 83, 89; zur Auslegung ist darauf hinzuweisen, dass das BVerwG ursprünglich bewusste Ausschlüsse der Beihilfe nur bei "geringfügigen" Aufwendungen zulassen wollte, die den Durchschnittssatz für Vorsorge in den Bezügen nicht "erkennbar" übersteigen durften, vgl. Urteil vom 30. November 1964 - VIII C 268.63 -, BVerwGE 20, 44.
Im Übrigen ist immer wieder klargestellt worden, dass die abstrakten Beihilferegelungen für Regelrisiken so zu gestalten sind, dass die von den Beihilfevorschriften nicht erfassten Aufwendungen jedenfalls in aller Regel versicherbar sein müssen, der Beihilfeberechtigte also durch den Abschluss einer beihilfekonformen Versicherung in aller Regel einen vollen Ersatz,
vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 30. November 1964 - VIII C 268.63 -, BVerwGE 20, 44; Urteil vom 18. Juni 1980 - 6 C 19.79 -, BVerwGE 60, 212,
für die von ihm in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen geleisteten Aufwendungen erhält. Die Gewährleistung dieses Regelfalls ist der Maßstab für die vom Dienstherrn zu beachtende Fürsorgepflicht.
Vgl. auch hierzu BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, BVerfGE 83, 89, wenn dort auf S. 102 ausgeführt wird, es liege "nahe", eine Krankenversicherung abzuschließen, welche die zustehenden Beihilfeleistungen lediglich auf 100 % der entstandenen Aufwendungen ergänzt.
Das wird dadurch bestätigt, dass sich der Beihilfeberechtigte für den Fall einer zurechenbar unterbliebenen Versicherung so behandeln lassen muss, als habe er eine angemessene Versicherung aus eigenen Mitteln abgeschlossen.
So schon BVerwG, Urteil vom 30. November 1964 - VIII C 268.63 -, BVerwGE 20, 44, Urteil vom 16. Dezember 1976 - VI C 24.71 - DÖD 77, 55; Urteil vom 17. Dezember 1981 - 2 C 24.81 -, DÖD 82, 94; BVerfG, Beschluss vom 06. Dezember 1988 - 2 BvL 18/84 -, BVerfGE 79, 223.
Die tatsächliche Absicherungsmöglichkeit bei diesen langfristig kalkulierbaren Risiken durch ein umsetzbares Programm hat der Dienstherr auch bei Umgestaltung der Beihilfevorschriften dadurch sicherzustellen, dass er in entsprechender Weise auch auf die Möglichkeiten der Anpassung bestehender Versicherungsverträge an die Änderung von Beihilfevorschriften Rücksicht nimmt.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 12. Juni 1985 - 6 C 24.84 -, Buchholz 238, 911 Nr. 8 BhV Nr. 1.
In diesem Rahmen ist die Möglichkeit und der Nachweis einer Versicherbarkeit von Regelrisiken von Krankheit, Geburt und Tod für die Rechtmäßigkeit von Beihilfevorschriften unabdingbar. Eine Kürzung von Beihilfeleistungen, die in Kenntnis der fehlenden Möglichkeit der Versicherbarkeit der entstandenen Schutzlücke eröffnet wird, ist vom Bundesverwaltungsgericht,
vgl. Entscheidung vom 25. Juni 1987 - 2 N 1.86 - BVerwGE 77, 345 (348, 349) und Beschluss vom 28. November 1991 - 2 N 1.89 - BVerwGE 89, 207,
ausdrücklich als unzulässig gekennzeichnet worden.
Angesichts dieser aus der Gewährleistung des Alimentationsprinzips herzuleitenden inhaltlichen Prägungen der Regeln über die Bemessung der Beihilfe ist es nur konsequent, wenn das Bundesverwaltungsgericht aus der Abhängigkeit eines Teils der Bezüge von diesen Bestimmungen auch einen besoldungsrechtlich vorausgesetzten bundeseinheitlichen Beihilfestandard annimmt, der den Spielraum der Dienstherrn bei der konkreten Ausgestaltung der Beihilfebestimmungen auch leistungsmäßig begrenzt. Abweichungen von diesem bundesrechtlichen Standard sind danach den Ländern nur in geringem Umfang erlaubt, und zwar einerseits bei der Festlegung der im Einzelfall beihilfefähigen Aufwendung und andererseits bei der familiengerechten Ausgestaltung der Bemessungssätze. Die zugelassenen Abweichungen dürfen aber weder das Prinzip der in aller Regel vollen Kostenerstattung krankheitsbedingter Aufwendungen in Frage stellen,
so ausdrücklich Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 18. Mai 1990 - 2 NB 1.89 - Dokumentarische Berichte Ausgabe B 1990, S. 259,
noch insgesamt unangemessene Belastungen durch die Notwendigkeit einer ergänzenden Krankenversicherung zur Folge haben.
Die gegen diese aus der Ergänzung des im Besoldungsrecht enthaltenen Durchschnittssatzes hergeleitete Annahme eines Beihilfestandards gerichteten Angriffe überzeugen nicht.
Soweit Hofmann,
vgl. Anmerkung ZBR 92, 207 -,
der Annahme eines Beihilfestandards entgegenhält, der hiermit verknüpfte Durchschnittssatz sei nicht beziffert worden und könne mangels eines historisch als Ausgangspunkt dienenden Festbetrages auch nicht verlässlich festgelegt werden, wird nicht hinreichend beachtet, dass eine solche Festlegung keineswegs zwingende Voraussetzung für die Existenz des Durchschnittssatzes ist. Wie bereits dargelegt, handelt es sich um einen historisch als vorgegeben angesehenen Besoldungsanteil, der nach der Einschätzung des Besoldungsgesetzgebers ausreicht, dem Beihilfeberechtigten den Abschluss einer beihilfekonformen Versicherung zu ermöglichen. Diese unter Berücksichtigung der Beihilfeleistungen vorgenommenen Prognose ist bisher noch nicht erfolgreich in Frage gestellt worden. Die von Hofmann verlangte Bezifferung des Durchschnittssatzes ist aber nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
Beschluss vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1067/80 -, BVerfGE 58, 68 -,
erst erforderlich - dann allerdings anhand der genannten Kriterien auch möglich -, wenn nachgewiesen werden soll, dass die mit der beihilfekonformen Versicherung verbundenen Belastungen der Beihilfeberechtigten einen so hohen Anteil an den Gesamtbezügen einnehmen, dass der amtsangemessenen Unterhalt hierdurch im Übrigen in Frage gestellt ist. Das setzt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anhand der konkreten Lebensverhältnisse in der Gesellschaft den Nachweis voraus, dass der Gesetzgeber den ihm für die Bestimmung des Durchschnittssatzes gleichfalls eingeräumten Gestaltungsfreiraum überschritten hat.
Im Übrigen ist das von Hofmann als Alternative erwogene Verständnis der Beihilfe "als Ersatz für eine fehlende Beteiligung des Dienstherrn an den Krankenversicherungsbeiträgen der Beamten und Versorgungsempfänger" nicht geeignet, die von der Alimentationspflicht zwingend geforderte Absicherung des Krankheitsrisikos nachweisbar sicherzustellen.
Ebenfalls nicht tragfähig ist die Kritik an der Annahme des Beihilfestandards, die wiederholt von Schnellenbach,
Neue Entwicklungen im Beihilferecht NVwZ 88, 40; Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn, VArch 01, 2 (23),
vorgetragen wurde. Die Bindung an das vom Besoldungsrecht vorausgesetzte tatsächliche Leistungsniveau setzt dessen rechtssatzmäßige Festlegung nicht voraus. Das wird deutlich in der beispielhaften Regelung des § 23 Abs. 3 SGB XI, der die Beihilfeberechtigten zu einer beihilfekonformen Pflegeversicherung verpflichtet und - obwohl ein bestimmtes Leistungsniveau garantiert werden soll - die Beihilfeleistungen im einzelnen festlegt.
So richtig Axer, Beihilfe unter dem Regime der Sozialversicherung, DVBl. 97, 678; Schwidden, Beamte in die gesetzliche Krankenversicherung?, RIA 98, 60.
Auch der Einwand, es sei nicht möglich, einen Dienstherrn an das Beihilfeniveau einer Mehrheit von Ländern zu binden, überzeugt nicht. Eine solche Bindung ist von der bundesrechtlichen Besoldungsregelung nicht umfasst. Es geht vielmehr darum, dass der Bundesgesetzgeber ein konkretes - und weitgehend einheitliches - Leistungsniveau vorgefunden und dieses als - verbindliche - Basis der Bemessung des Durchschnittssatzes zugrundegelegt hat, da nur auf dieser Basis die vorgesehene Mittel ausreichen, um die nach dem Alimentationsprinzip notwendige Finanzierung einer beihilfekonformen Krankenversicherung garantieren zu können.
In den aufgezeigten Grenzen sind die Leistungen der Beihilfe deshalb wegen ihrer wechselseitigen Verknüpfung mit der Alimentation für eine angemessene Krankenversicherung zwingend so festgelegt, dass sie gemeinsam mit den Leistungen der vom Beihilfeberechtigten abgeschlossenen Versicherung die krankheitsbedingten Aufwendungen in aller Regel in voller Höhe absichern. In diesem Rahmen tritt daher der Charakter der Beihilfe als Fürsorgeleistung zurück, weil sie in ihrer Höhe notwendige Alimentationsbestandteile ersetzt.
Da diese Alimentationsanteile für den Dienstherrn nicht verfügbar sind, ist hier auch für sonst bei Fürsorgeleistungen angebrachte Erwägungen zur Angemessenheit und Zumutbarkeit der vorgesehenen Hilfeleistung bzw. ihrer Grenzen kein Raum. Dazu ist erst bei ergänzenden Leistungen des Dienstherrn Anlass, die gerade nicht dazu dienen, die Gewährleistung des gesamten Regelbedarfs eines Bediensteten abzusichern.
Diesem Ergebnis kann auch nicht entgegengehalten werden, Fürsorgeregelungen seien immer ihrer Rechtsnatur nach durch Zumutbarkeitskriterien geprägt, mit denen in flexibler und durch Angemessenheitsüberlegungen bestimmter Weise lediglich ergänzend Hilfe geleistet werde. Die hieran geknüpfte Folgerung, die Beihilfeberechtigten hätten daher Einschränkungen in Bezug auf die Gesamtalimentation hinzunehmen, soweit ihr amtsangemessener Unterhalt nicht insgesamt in Frage gestellt sei, verkennt, dass die Fürsorgeleistungen der Beihilfe auf eine ohnehin bestehende Alimentationspflicht angerechnet werden. Sie können daher die Leistungen aus der Alimentation zwar in ihrer konkreten Ausgestaltung beeinflussen, im Gesamtergebnis aber nicht beschränken. Das gilt um so mehr, als Fürsorgeleistungen ihrer Natur noch darauf gerichtet sind, die Bediensteten zu begünstigen. Die teilweise "Ersetzung" des Alimentationsanspruchs durch Fürsorgeleistungen würde aber dieser begünstigenden Zielsetzung nicht gerecht, wenn die Beihilfeberechtigten hinnehmen müssten, dass ihr prinzipiell keinen Zumutbarkeitserwägungen unterworfener Anspruch auf Alimentation nunmehr durch eine Leistung kompensiert wird, die insbesondere - wie es gerade die Kostendämpfungspauschale nach § 12a BVO eindeutig offenlegt - unter einem Finanzierungsvorbehalt aus Haushaltsgründen gestellt ist.
Die Kammer folgt wegen der durch das Alimentationsprinzip veranlassten Bindungen der Beihilfe daher weder der Argumentation des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen in der Stellungnahme vom 14. Juni 2002 noch dem Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht Lüneburg,
Urteile vom 23. April 2002 - 2 LB 3367/01 und 2 LB 3476/01 -,
soweit darauf abgestellt wird, die Regelungen zur Kostendämpfung seien zumutbar, weil mit ihnen eine geringere Belastung als 1 v. H. der Bruttobezüge verbunden sei. Selbst wenn man akzeptieren wollte, dass bei isolierter Betrachtung die Minderung der Bruttobezüge hingenommen werden könnte,
dazu, dass die sektorale Gegenüberstellung der Einzelbelastungen ohne Rücksicht auf weitere Einschränkungen in den gesamten Leistungsbeziehungen nicht tragfähig ist, vgl. Schnellenbach, Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn, VArch 01, 1 (24),
wären diese Überlegungen nicht tragfähig, da sie allein vom Schutzniveau der Fürsorgepflicht ausgehen und die Bindung der Beihilfebemessung durch die Vorgaben der Alimentationspflicht außer Acht lassen.
§ 12a BVO verstößt deshalb gegen den bundesverfassungsrechtlich verbindlichen Beihilfestandard als Ausprägung der Alimentationspflicht.
Die Bestimmung ist so gestaltet, dass den betroffenen Beihilfeberechtigten erhebliche Lasten bewusst aufgebürdet werden, die sich daraus ergeben, dass Aufwendungen aus zweifelsfrei versicherungsfähigen Risiken zwingend aus dem Teil der Bezüge finanziert werden müssen, der für die allgemeinen, nicht durch Krankheitsfälle bedingten Lebenshaltungskosten vorgesehen ist. Durch die Anbindung der Kostendämpfungspauschale an eine Bemessung gemäß § 12 Abs. 7 BVO ist eindeutig sichergestellt, dass diese Kosten von den Beihilfeberechtigten nicht im Rahmen einer Krankenversicherung vorsorgend bewältigt werden können, es ist vielmehr gerade das Ziel des § 12a BVO, die Beihilfeberechtigten mit den Kosten der Pauschale zusätzlich über die bisher vorgenommenen - nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 13. November 1990 im Anschluss an die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. etwa Urteil vom 17. Dezember 1981 - 2 C 24.81 -, RiA 82, 94,
als "zumutbar" gekennzeichneten - Eigenvorsorge hinaus zu belasten. Spätestens ab der Stufe 2 des § 12a Abs. 1 BVO sind die Beträge so hoch, dass von "erheblichen Aufwendungen" im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gesprochen werden muss. Dabei stellt die Kammer klar, dass der Begriff der "erheblichen Aufwendung" von ihr als merkbare Zusatzbelastung verstanden wird und nichts mit der Frage zu tun hat, ob der Beihilfeberechtigte durch diese Belastung insgesamt unzumutbar in seiner Lebensführung betroffen ist.
Zum traditionellen Verständnis von bewusst ungedeckten Kostenrisiken
vgl. BVerwG, Urteil vom 30. November 1964 - VIII C 268. 63 -, BVerwGE 20, 44, andererseits BVerwG, Urteil vom 29. April 1971 - II C 4.69 - Buchholz 238.91 Nr. 2 BhV Nr. 2; Urteil vom 21. März 1976 - 6 C 25.76 -, Buchholz 238.91 Nr. 3 BhV Nr. 20; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 12. Juni 1985 - 6 C 24.84 -, Buchholz 238.911 Nr. 8 BhV Nr. 1; Urteil vom 18. September 1985 - 2 C 23.85 -, DÖD 86, 110; Urteil vom 18. September 1985 - 2 C 47.84 -, DÖD 86, 94,
Die Verfassungswidrigkeit der Kostendämpfungspauschale beruht gerade darauf, dass der die Fürsorgepflicht auslösende Tatbestand, nämlich eine prinzipiell versicherbare Aufwendung aus krankheitsbedingten Umständen, bewusst vom Dienstherrn so geregelt wird, dass dem Beihilfeberechtigten ein Teil der verfassungsverbürgten Hilfeleistung gezielt vorenthalten wird. Diese Würdigung wird bestätigt durch die Neufassung des § 88 Satz 5 LBG, dessen Konkretisierung § 12a BVO zweifelsfrei dient, wenn hier die Rede davon ist, Beihilfeberechtigte könnten über die Eigenvorsorge hinaus zu einer "Selbstbeteiligung an den Kosten herangezogen" werden. Das belegt nichts anderes als den Umstand, dass die Verpflichtung des Dienstherrn bei den betroffenen Beihilfeberechtigten teilweise nicht erfüllt wird. Denn bisher war unbestritten, dass die Beihilfen die Eigenvorsorge prinzipiell so ergänzen, dass eine Absicherung des Krankheitsrisikos bei beihilfekonformer Versicherung gewährleistet ist und Schutzlücken sich nur aus Friktionen ergeben dürfen, die ihren Grund in der nicht völlig zu sichernden Deckungsgleichheit der Bemessungssätze mit den jeweiligen Versicherungsbedingungen haben und auch hier unter dem Vorbehalt stehen, dass diese nicht für den Beihilfeberechtigten "unzumutbare Kosten oder Risiken" zur Folge haben dürfen.
An dieser Ansicht hält die Kammer weiterhin fest. Hierzu hat sie nach Aufforderung des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Dezember 2003, im Hinblick auf den inzwischen ergangenen Beschluss des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfG 106, 225 und die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2003 - 2 C 24.02 - zu der in ihrer Struktur ähnlichen Niedersächsischen Kostendämpfungspauschale den Vorlagebeschluss zu überprüfen, im Beschluss vom 10. Februar 2004 ausgeführt:
"IV. a) Die Kammer nimmt zur Kenntnis, dass die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2003 - 2 C 24.02 u.a. -, die teilweise Gegenstand des Verfahrens 2 BvR 1715/03 des Bundesverfassungsgerichts sind - wie auch die nicht rechtskräftigen Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 12. November 2003 (1 A 4753/00 u.a.) - entgegen der Auffassung der Kammer die Vereinbarkeit von Kostendämpfungspauschalen mit dem Grundgesetz angenommen haben. Die Kammer hebt in Konsequenz dieser Entscheidungen den Vorlagebeschluss vom 28. Juni 2002 aber nicht auf, da sie den Wertungen der genannten Urteile nicht zu folgen vermag. Soweit das Bundesverwaltungsgericht eine Kompetenz des Landes Niedersachsen zur Einführung der Kostendämpfungspauschale mangels entgegenstehendem Bundesrecht angenommen hat, ist darauf hinzuweisen, dass die Entscheidungen sich nicht damit auseinandersetzen, dass das Bundesverwaltungsgericht und das Bundesverfassungsgericht bisher davon ausgegangen sind, die Alimentation im Rahmen der Besoldung und Versorgung enthalte einen Durchschnittssatz, dessen Ziel es gerade sei, in aller Regel die Aufwendungen für die zumutbare Eigenvorsorge abzu- decken. Bei ihrer Entscheidung vom 28. Juni 2002 hat die Kammer wesentlich auf die Konkretisierung der Alimentationspflicht durch diesen Durchschnittssatz abgestellt. Sie hat insbesondere ausgeführt, dass sie der bisherigen Rechtsprechung entnimmt, dass dem Dienstherrn nicht gestattet ist, die Beihilfebestimmungen so auszugestalten, dass die Bediensteten in aller Regel gezwungen werden, in erheblichem Maße auf die über den Durchschnittssatz hinausgehende Regelalimentation zuzugreifen, um ihre notwendige medizinische Versorgung zu gewährleisten. Die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts gehen auf die Annahme, die Alimentation enthalte einen so zweckgebundenen Durchschnittssatz, nicht ein, sondern sehen die Einführung der Kostendämpfungspauschale als eine Teilregelung an, die allein den Bereich der Ausgestaltung der zusätzlichen Beihilfen betrifft und messen diese an einer von der Alimentationspflicht verselbständigten Pflicht zur Fürsorge.
Demgegenüber hat die Kammer aus der Rechtsprechung zum in der Besoldung und Versorgung enthaltenen Durchschnittssatz zur Eigenvorsorge gegen Krankheitsrisiken Begrenzungen der Regelungsbefugnis bei der Ausgestaltung der Beihilfe im Landesrecht entwickelt. Danach ist es ausgeschlossen, die Bediensteten zur Finanzierung der notwendigen medizinischen Versorgung über diesen Durchschnittssatz hinaus zur Kostentragung aus der Regelalimentation zu zwingen, wenn dies nicht durch konkrete Erfordernisse gerechtfertigt werden kann, die sich aus der Berechtigung des Dienstherrn herleiten lassen, die Notwendigkeit und Angemessenheit beihilfefähiger Aufwendungen zu regeln. Deshalb ist § 12 a BVO ein Eingriff in die vom Bundesgesetzgeber durch das Bundesbesoldungsgesetz und das Beamtenversorgungsgesetz ausgeübte Gesetzgebungskompetenz wegen Verstoßes gegen Art. 74 a Abs. 1 und 4 GG verfassungswidrig, wobei es nicht darauf ankommt, ob die Kostendämpfungspauschale die amtsangemessene Alimentation insgesamt unzumutbar einschränkt. Deshalb bedarf es auch keiner Auseinandersetzung mit dem Vorbringen des Vertreters des Landes im Schriftsatz vom 28. Mai 2003, Bedienstete in Nordrhein-Westfalen seien gegenüber Beihilfeberechtigten des Bundes oder anderer Länder oder gegenüber den gesetzlich Krankenversicherten bevorzugt. Selbst wenn dies der Fall wäre, rechtfertigte eine solche - ohnehin kaum verständliche und offenbar auch nicht gewollte - Privilegierung nicht das Vorgehen auf dem von der Kammer abgelehnten Weg des § 12 a BVO.
Das Bundesverwaltungsgericht hatte keine Veranlassung, zur Vereinbarkeit des Vorgehens des Gesetzgebers in Nordrhein-Westfalen mit der Pflicht zum bundesfreundlichen Verhalten Stellung zu nehmen. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat in den genannten Urteilen eine mittelbare Auswirkung der Regelungen zur Kostendämpfungspauschale auf die bundesgesetzlich geregelte Besoldung zwar für möglich erachtet, einen im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts offensichtlichen Missbrauch des Gesetzgebungsrechts des Landes aber mit der Begründung nicht angenommen, die "amtliche Gesetzesbegründung" lasse letztlich nicht erkennen, dass der Landesgesetzgeber bei der Einführung der Kostendämpfungspauschale besoldungs- oder versorgungsrechtliche Ziele verfolgt habe. Die Kammer hält die Bewertung des Vorgehens des Gesetzgebers allein anhand der in den amtlichen Begründungen und Landtagsdrucksachen wiedergegebenen Motive für nicht ausreichend. Sie genügt schon deshalb nicht, weil gerade im Fall der bewussten Überschreitung von Kompetenzgrenzen nicht auszuschließen ist, dass die damit verbundenen Zielsetzungen nicht offen dargelegt werden. Das gilt umso mehr, als der Vertreter des Landes in seinem Schriftsatz vom 28. Mai 2003 gegenüber dem Bundesverfassungsgericht ausgeführt hat, die wesentlichen kompetenzmäßigen Abgrenzungen seien bei der vor Einleitung des Gesetzesvorhabens ministeriell durchgeführten verfassungsrechtlichen Prüfung vorgenommen worden. Es habe kein Anlass bestanden, diese Überlegungen im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens offenzulegen. Wenn in diesem Zusammenhang auf Seite 55 des Schriftsatzes vom 28. Mai 2003 ausgeführt wird, verfassungsrechtliche Stellungnahmen seien hier nicht erforderlich, da es nicht Aufgabe des Gesetzgebers sei, auf jede "nicht zuletzt unter dem Eindruck der Selbstbetroffenheit oder auch der - natürlich legitimen - Lobbyarbeit" stehende Stellungnahme zu den Grenzen der geltend gemachten Kompetenzen einzugehen, hat die Kammer für die Gleichsetzung insbesondere von Lobbyarbeit mit der bei Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens noch bestehenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts insbesondere zum Beihilfestandard wenig Verständnis. Im Übrigen vermag auch die im Schriftsatz zugestandene "Risikobereitschaft" der Landesregierung und des Landesgesetzgebers nicht zu erklären, warum die Kompetenzüberlegungen auch trotz eingehender verfassungsrechtlicher Prüfung später nicht offengelegt worden sind, und zwar auch nicht auf Anfrage der Kammer im Rahmen des vorliegenden Verfahrens zur Vorbereitung der mündlichen Verhandlung am 28. Juni 2002. Unabhängig davon bleibt festzuhalten, dass die nunmehr zugestandene "Risikobereitschaft" allen Anlass gegeben hätte, die konkreten Auswirkungen der geplanten Kostendämpfungspauschale unter Berücksichtigung der tatsächlichen Kosten der Eigenvorsorge zu erarbeiten und die entsprechenden Ergebnisse der Entscheidung des Gesetzgebers zugrundezulegen. Dass dies nicht geschehen ist, hat das Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen gegenüber der Kammer in seinem Schriftsatz vom 14. Juni 2002 ausdrücklich bestätigt, wenn dort auf Seite 6 erklärt wird, ein Belastungsvergleich durch Beiträge zur privaten Krankenversicherung in dem vom Verwaltungsgericht gewünschten Sinn könne mangels entsprechender Daten nicht vorgelegt werden. Die Kammer hält ihre Einschätzung aufrecht, dass die Entscheidungen der Landesregierung und des Landtags durch vorgegebene Einsparziele geprägt waren und die Festlegung der für einzelne Besoldungsgruppen als zumutbar bewerteten Kosten- dämpfungspauschalen letztlich hierdurch motiviert war. Dabei stellt die Kammer nicht in Abrede, dass das Bemühen um einen ausgeglichenen Haushalt und die Begrenzung der Verschuldung eine zentrale, auch verfassungsrechtlich gebotene Aufgabe des Haushaltsgesetzgebers ist. Sie bleibt aber dabei, dass sich der Gesetzgeber bei seiner Entscheidung auf dieses Ziel in unangemessener Weise beschränkt hat. Das wird nicht zuletzt bestätigt durch die Materialien zum Haushaltsgesetz 2003 und dem hiermit verbundenen Gesetz zur Änderung der Beihilfenverordnung, durch das die Kostendämpfungspauschale um nahezu die Hälfte erhöht wurde. Als einzige nachvollziehbare Begründung für die angestrebte "stärkere Beteiligung der Beihilfeberechtigten an den Krankheitskosten" wird ausgeführt, die Neuregelung bewege sich "noch im Rahmen vergleichbarer Eigenbeteiligungen des Bundes und der anderen Länder". (Drucksache 13/2800 S. 35). Weder ist diese Aussage erkennbar belegt worden, noch fand eine - insbesondere für Beihilfeberechtigte mit mehr als zwei berücksichtigungsfähigen Familienangehörigen naheliegende - Feststellung der bisherigen Belastungen mit Kosten der Krankheitsvorsorge bzw. aus der Beteiligung an Krankheitskosten statt.
b) Die Kammer verbleibt auch bei ihrer Auffassung, dass die gewählte Form der Kostendämpfungspauschale mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums nach Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar ist. Die Kammer nimmt insbesondere Bezug auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, BVerfGE 83, 89, in der ausgeführt worden ist (S. 101 ff.):
"Der Dienstherr darf somit die Beihilfe, da er sie als eine die Eigenvorsorge des Beamten ergänzende Leistung konzipiert hat, nicht ohne Rücksicht auf die vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten ausgestalten. Das bedeutet allerdings nicht, dass er von Verfassungs wegen verpflichtet wäre, die Beihilfebestimmungen den Krankenversicherungsmöglichkeiten lückenlos anzupassen. Dies wäre ihm ohnehin nicht möglich, da er die Tarifgestaltung der Versicherungsunternehmen insoweit nicht zu beeinflussen vermag. Gewisse Friktionen und Ungereimtheiten im Zusammenspiel zwischen Beihilfe und Krankenversicherungsleistungen hat der Beamte daher hinzunehmen, sofern sie für ihn nicht mit unzumutbaren Kosten oder Risiken verbunden sind."
Die Ausgestaltung der Kostendämpfungspauschalen im nordrheinwestfälischen Beihilferecht ist mit dieser Rücksichtnahmepflicht des Dienstherrn nicht vereinbar. Das Bundesverfassungsgericht macht nämlich deutlich, dass bereits ohne Kostendämpfungspauschale die Ausgestaltung des Beihilferechts die Möglichkeit enthält, dass Bedienstete bis zur Grenze der Unzumutbarkeit Folgen von Friktionen und Ungereimtheiten hinnehmen müssen, die sich aus der fehlenden Übereinstimmung von Beihilferegelungen und Versicherungsleistungen ergeben. Die nunmehr eingeführten Kostendämpfungspauschalen gehen über diese Begrenzung der Rücksichtnahmepflicht hinaus, weil sie sich gerade nicht darauf beschränken, die Lücken hinzunehmen, die sich aus einer nicht vollständigen Anpassung von Versicherungsbedingungen und Beihilfebestimmungen ergeben. Die in Rede stehende Kostendämpfung überschreitet die vom Bundesverfassungsgericht gezogene Grenze dadurch, dass sie solche Friktionen und Ungereimtheiten nicht nur hinnimmt, sondern bewusst herbeiführt und durch den Ausschluss kompensierender Versicherungsleistungen in Höhe der Kostendämpfungspauschalen gerade solche Lücken aufrechterhält. Unabhängig davon hat die Kammer im Beschluss vom 28. Juni 2002 dargelegt, dass die Höhe der Kostendämpfungspauschalen über die Belastungen hinausgeht, die in der bisherigen Rechtsprechung als zumutbar angesehen worden sind. Dies gilt zumindest bezüglich der objektiven Höhe ab der Stufe 2 der Kostendämpfungspauschale nach § 12 a BVO. Gemessen an der vom Bundesverfassungsgericht festgelegten Verpflichtung, Rücksicht auf die vorhandenen Versicherungsbedingungen zu nehmen, erweist sich die Kostendämpfungspauschale geradezu als Gegenteil einer solchen Rücksichtnahme. Folge ist insbesondere eine gegenüber dem Regelfall noch gesteigerte Belastung insbesondere bei den Bediensteten, die ohnehin schon Nachteile aus der fehlenden Abstimmungen von Beihilfevorschriften und Versicherungsbedingungen in Kauf nehmen müssen.
c) Soweit das Bundesverwaltungsgericht in den genannten Urteilen einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes verneint, folgt die Kammer der Auffassung des Gerichts schon im Ansatz nicht, da sie im Gegensatz zum Bundesverwaltungsgericht nicht von einer Regelung allein im Rahmen der beamtenrechtlichen Fürsorge, sondern auch von einem Bezug zur Alimentation ausgeht. Im Übrigen bleibt festzustellen, dass sich das Bundesverwaltungsgericht allein darauf bezieht, die getroffenen Regelungen seien angesichts der weiten Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers und wegen des Charakters der Beihilfeleistungen als Massenverfahren "noch hinnehmbar". In gleicher Weise argumentiert das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in seinen Urteilen vom 12. November 2003. Es lässt sich nicht leugnen, dass diese Bewertung davon abhängt, welche Grenzen man der weiten Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers im Rahmen von Typisierungen bei Tatbeständen der Massenverwaltung zugesteht. Dass die Kammer diese Grenzen für verletzt hält, hat sie in ihrem Beschluss vom 28. Juni 2002 dargelegt. Hiervon abzuweichen gibt der schlichte Verweis auf die von der Kammer anerkannten Gestaltungsmöglichkeiten im Massenverfahren keinen Anlass. Sowohl das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen als auch das Bundesverwaltungsgericht haben in den genannten Entscheidungen zu den von der Kammer für notwendig gehaltenen Eingrenzungen nicht im Einzelnen Stellung genommen, sondern die vom Gesetzgeber vorgenommene Gestaltung wertend als hinnehmbar gekennzeichnet. Angesichts dessen bleibt der Kammer nichts anderes als die Feststellung, dass sie aus den bereits genannten Gründen an ihrer entgegenstehenden Wertung festhält."
An dieser Rechtsansicht hält die Kammer fest.
Zur Vermeidung weiterer Wiederholungen wird auf die den Parteien bekannten Beschlüsse vom 28. Juni 2002 und 10. Februar 2004 Bezug genommen, soweit die Kammer neben dem Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG ausgeführt hat,
eine Landesgesetzgebungskompetenz für eine Regelung, die auf Finanzmittel unmittelbar zugreife, die dem Beihilfeberechtigten durch die Besoldungs- bzw. Versorgungsgesetze für den sonstigen nicht der krankheitsbezogenen Eigenvorsorge dienenden Lebensunterhalt zur Verfügung gestellt würden, sei mit Art. 74a Abs. 1 und 4 GG unvereinbar,
§ 12a BVO überschreite die Grenzen, die das Rechtsstaatsprinzip und der damit verknüpfte Grundsatz der Bundestreue bei Überlagerung von Sachkompetenzen aufzeige,
das Alimentationsprinzip als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums sei verletzt, soweit § 12a BVO vorsehe, dass die Selbstbeteiligung auch Aufwendungen betreffe, die für das dritte und jedes weitere berücksichtigungsfähige Kind eines Beihilfeberechtigten entstanden seien,
Art. 3 Abs. 1 GG sei weiter verletzt, indem die in § 12a BVO getroffene Regelung zur Staffelung der Kostendämpfungspauschale an die Besoldungsgruppen -ohne Berücksichtigung der konkreten Dienstaltersstufe- anknüpfe.
Im Übrigen hält die Kammer einen Verstoß gegen § 1 Abs. 4 des Bundesbesoldungsgesetzes und § 3 Abs. 1 des Beamtenversorgungsgesetzes für gegeben. Auch insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die den Parteien bekannten Beschlüsse der Kammer vom 28. Juni 2002 und 10. Februar 2004 Bezug genommen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1980 - 6 C 19.79 -,
Nach allem kann der vom Beklagten vorgenommene Abzug der Kostendämpfungspauschale nicht auf § 12a BVO gestützt werden. Die Klage hat somit Erfolg, wobei die Kammer auch befugt ist, den Beklagten zur Bewilligung der beantragten Beihilfe ohne Abzug der Kostendämpfungspauschale zu verpflichten. Ein Gericht ist nach Art. 20 Abs. 1 GG zwar an Gesetz und Recht gebunden und muss daher grundsätzlich die aufgrund des § 88 LBG erlassene Beihilfenverordnung anwenden mit der Folge, dass es als rechtswidrig oder nichtig erkannte Normen nicht durch andere Regelungen ersetzen kann. Im vorliegenden Fall liegt jedoch auch ohne § 12a BVO eine vollständige, in sich geschlossene und für die Ermittlung der Beihilfe nicht ergänzungsbedürftige Beihilfenverordnung vor, so dass die Klage auch mit dem Verpflichtungsantrag Erfolg hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über den Zinsanspruch beruht auf § 167 in Verbindung mit § 291 BGB.
Die Berufung ist gemäß § 124 Abs. 1 Nr. 4, § 124a VwGO zuzulassen.
Permalink: http://openjur.de/u/111503.html

References: § 12
 § 12
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 § 12
 Art. 3
 § 12
 Art. 33
 Art. 3
 § 12
 Art. 2
 Art. 33
 Art. 74
 Art. 3
 § 12
 Art. 2
 § 1
 § 3
 Art. 9
 § 101
 § 12
 § 12
 § 12
 § 4
 § 88
 § 12
 § 12
 Art. 33
 § 72
 Art. 47
 § 1
 § 23
 § 12

§ 12
 § 12
 § 12
 § 12
 § 88
 § 12
 § 12
 Art. 74
 § 12
 Art. 33
 § 12
 Art. 3
 Art. 33
 Art. 74

§ 12
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 § 12
 § 1
 § 3
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 Art. 20
 § 88
 § 12
 § 154
 § 167
 § 291
 § 124
 § 124