Source: http://pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ODLU542
Timestamp: 2017-06-23 19:12:27+00:00

Document:
Odločba o razveljavitvi dela prvega in drugega odstavka 23. člena zakona o političnih strankah in o ugotovitvi, da prvi in drugi odstavek ter prvi stavek tretjega odstavka 26. člena istega zakona niso v neskladju z ustavo
Odločba o razveljavitvi dela prvega in drugega odstavka 23. člena zakona o političnih strankah in o ugotovitvi, da prvi in drugi odstavek ter prvi stavek tretjega odstavka 26. člena istega zakona niso v neskladju z ustavo : Uradni list RS, št. 94/02
Odločba o razveljavitvi dela prvega in drugega odstavka 23. člena zakona o političnih strankah in o ugotovitvi, da prvi in drugi odstavek ter prvi stavek tretjega odstavka 26. člena istega zakona niso v neskladju z ustavo (Uradni list RS, št. 94/02)
Decision on annulling a part of the first and second paragraph of Article 23 of the Political Parties Act and declaring that the first and the second paragraph and the first sentence of the third paragraph of Article 26 of the same Act are not in disagreement with the Constitution
2002-01-4708
ustavnosti, začetem na pobude političnih strank Nove stranke, ki jo zastopata
Edo Reven in Blaž Babič, Demokratske stranke Slovenije, ki jo zastopa Mihael
Jurak, in Zelenih Slovenije, ki jo zastopa Dušan Puh, na seji dne 24. oktobra
1. Besedilo prvega in drugega odstavka 23. člena zakona o
političnih strankah (Uradni list RS, št. 62/94, 70/00 in 51/02), ki se glasi
“in so svoje kandidatke ali kandidate kandidirale najmanj v 3/4 volilnih enot”,
se razveljavi. 2. Prvi in drugi odstavek 26. člena ter prvi stavek tretjega
odstavka 26. člena zakona o političnih strankah niso v neskladju z ustavo. 3. Pobuda politične stranke Nova stranka za začetek postopka za
oceno ustavnosti tretjega in četrtega odstavka 23. člena ter drugega in
tretjega stavka tretjega odstavka 26. člena zakona o političnih strankah se
zavrže. 4. Pobuda politične stranke Zeleni Slovenije za začetek postopka
za oceno ustavnosti 23. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o političnih
strankah (Uradni list RS, št. 70/00) se zavrže.
1. Pobudnice izpodbijajo ureditev
financiranja političnih strank, ki je bila sprejeta z zakonom o spremembah in
dopolnitvah zakona o političnih strankah (v nadaljevanju: ZPolS-A). Menijo, da
izpodbijana nova ureditev, vsebovana v 23. in 26. členu zakona o političnih
strankah (v nadaljevanju: ZPolS), ne sledi odločbi ustavnega sodišča št.
U-I-367/96 z dne 11. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 24/99 in OdlUS VIII, 56) ter
pomeni sicer zmanjšano, vendar še nadaljnjo diskriminacijo majhnih in
regionalnih strank. Položaj zunajparlamentarnih strank naj bi se z novo
ureditvijo le navidezno izboljšal. Postavitev volilnega praga, ki pomeni
izločitev vseh zunajparlamentarnih strank iz državnega financiranja, naj bi bil
pretiran ukrep. Nov pogoj za pridobitev sredstev iz državnega proračuna, tj.
kandidiranje kandidatk ali kandidatov v najmanj 3/4 volilnih enot, naj bi
povzročil še večjo diskriminacijo regionalnih strank. Po mnenju pobudnic navedeni
pogoj tudi ni nujno potreben, ker se cilji, ki naj bi ga utemeljevali
(preprečevanje pretirane drobitve politične sfere oziroma zagotavljanje
normalnega funkcioniranja zakonodajnega telesa), lahko dosežejo z že
postavljenim volilnim pragom. Poudarjajo, da je zakonodajalec nepravilno oprl
izpodbijano ureditev financiranja na 9. točko obrazložitve odločbe ustavnega
sodišča št. U-I-367/96 in pri tem prezrl izrek navedene odločbe, iz katerega
izhaja, da je omejevanje financiranja političnih strank iz državnega proračuna
na stranke, katerih kandidatke oziroma kandidati so bili na zadnjih volitvah
izvoljeni v Državni zbor, v neskladju z ustavo. Menijo, da diskriminacija pri
financiranju strank iz državnega proračuna ustavno ni dopustna ter da
izpodbijana ureditev ohranja diskriminacijo majhnih strank in uvaja
diskriminacijo regionalnih strank. Takšno stanje naj bi vodilo v
“strankokracijo” in v “kartelno” obnašanje parlamentarnih strank. Pobudnica
Nova stranka izpodbija tudi tretji in četrti odstavek 23. člena ZPolS. Tretji
odstavek 23. člena ZPolS naj bi bil v neskladju z ustavo, ker privilegira
manjše politične stranke in vnaša v financiranje strank “lažno solidarnost”. Po
mnenju pobudnice bi v državnem proračunu morala biti zagotovljena tudi sredstva
za razvoj neposredne demokracije, kar ni upoštevano v četrtem odstavku 23.
člena ZPolS. Politična stranka Zeleni Slovenije poudarja, da morajo biti
političnim strankam zagotovljene enake konkurenčne možnosti glede določanja
kandidatov, volilne kampanje, državnega financiranja in povračila stroškov
volilne kampanje. Ta pobudnica izpodbija tudi prehodno določbo 23. člena
ZPolS-B, ki določa, kdaj se v skladu z novo ureditvijo prične financiranje
strank. Meni, da so bile vse politične stranke prikrajšane glede sredstev iz
proračuna od dneva, ko bi Državni zbor moral urediti financiranje strank v
skladu z odločbo ustavnega sodišča št. U-I-367/96. Pobudnice menijo, da
izpodbijana ureditev krši načelo enakosti in načelo enakosti pasivne volilne
pravice iz 43. člena ustave. Kršen naj bi bil tudi 3. člen ustave in določbe
Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS,
št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju: EKČP). Pobudnici Nova stranka in
Demokratska stranka Slovenije predlagata, naj ustavno sodišče razpiše javno
obravnavo, ker gre za izredno pomembno ustavnopravno vprašanje. Z obravnavanjem
zadeve na javni obravnavi naj bi se “simbolično” dokazalo, da sta pobudnici
enakopravna politična subjekta ter da demokracija ne pomeni nadvlade večine nad
manjšino. 2. Sekretariat Državnega zbora za
zakonodajo in pravne zadeve v odgovoru navaja, da je Državni zbor pri
sprejemanju izpodbijane ureditve upošteval stališče ustavnega sodišča v odločbi
št. U-I- 367/96, da se pri odpravi diskriminacije med parlamentarnimi in
zunajparlamentarnimi strankami lahko postavi določen prag za pridobitev
sredstev iz državnega proračuna, ki je lahko izražen v številu glasov,
pridobljenih na volitvah, ali v kakšnem drugem merilu. Nova ureditev, ki določa
kot pogoja za pridobitev sredstev iz državnega proračuna najmanj 1% glasov
volivcev in kandidiranje kandidatov najmanj v 3/4 volilnih enot, naj bi bila v
celoti v skladu z navedenim stališčem. Oba pogoja naj bi omogočala izločitev iz
financiranja zgolj tistih strank, ki ne morejo ali ne želijo sodelovati pri
upravljanju drţave kot celote. Ker izpodbijana ureditev v celoti sledi odločbi
ustavnega sodišča, naj bi bile trditve pobudnic o nadaljnji diskriminaciji
oziroma neustavnosti izpodbijanih določb povsem neutemeljene. Nasprotni
udeleženec poudarja, da se pobudnice ne strinjajo predvsem z obrazložitvijo
odločbe ustavnega sodišča, ki v skladu z načelom obveznosti odločb ustavnega
sodišča ne more biti predmet izpodbijanja. Opozarja tudi, da so razlogi za
izpodbijanje tretjega in četrtega odstavka 23. člena ZPolS nejasni, in zato
nanje ni mogoče odgovoriti. V zvezi z določbo 26. člena ZPolS, ki ureja
financiranje političnih strank iz proračunov lokalnih skupnosti, nasprotni
udeleženec navaja, da so navedbe pobudnic, da so sredstva iz proračunov
lokalnih skupnosti manjša od sredstev, ki jih stranke pridobijo iz državnega
proračuna, neutemeljene, ker gre za kandidiranja na različnih nivojih, ki ju ni
mogoče primerjati. 3. Vlada v mnenju navaja, da je kriterij za
pridobitev proračunskih sredstev, ki je odvisen od uspeha stranke na volitvah,
najprimernejši, saj odraža podporo volivcev določeni stranki in je odraz
njenega delovanja, ki ga opredeljuje 1. člen ZPolS. Takšen kriterij naj bi
določale tudi druge evropske zakonodaje, npr. Avstrija, Nemčija, Italija,
Madžarska, Hrvaška. Z določitvijo enoodstotnega praga je po mnenju Vlade glede
financiranja odpravljeno razlikovanje med parlamentarnimi in
zunajparlamentarnimi strankami in upoštevano stališče ustavnega sodišča, da ni
neustavno iz financiranja izločiti tiste stranke, ki so vložile kandidature, za
katere se na volitvah izkaže, da niso imele nobenih realnih moţnosti za
pridobitev vsaj enega mandata. Postavljeni prag naj ne bi bil previsok, saj je
za vstop v parlament določen 4% prag. Dodatni pogoj, da mora stranka
kandidirati svoje kandidate najmanj v 3/4 volilnih enot, pa naj bi zagotavljal,
da so do državnega financiranja upravičene stranke, ki delujejo na območju cele
države in so s predlaganjem kandidatov v zadostnem številu volilnih enot tudi
dejansko izkazale pripravljenost do sodelovanja pri upravljanju države.
Analize, opravljene na podlagi državnozborskih volitev leta 1992 in 1996, naj
bi pokazale, da so navedeni odstotek (1%) glasov dosegle le stranke, ki so
dejansko svoje kandidate kandidirale v zadostnem številu volilnih enot. Po
mnenju vlade naj bi stranke, ki delujejo lokalno, pridobile javna sredstva iz
proračunov lokalnih skupnosti, če s svojimi kandidati kandidirajo za svetnike
občinskih svetov. Meni, da izpodbijana ureditev ne izključuje regionalnih
strank iz državnega financiranja, če izkažejo zadosten interes, da bi si
zagotovile mesto v parlamentu. Poudarja, da ureditev, ki priznava določen
minimum sredstev (tretji odstavek 23. člena ZPolS) ni sporna, saj omogoča
majhnim, zunajparlamentarnim strankam enakopravnejši položaj pri konkurenčnem
boju za volivce in izvajanju drugih aktivnosti. Enaki razlogi naj bi
utemeljevali tudi ureditev financiranja političnih strank iz proračunov
lokalnih skupnosti. 4. Pobudnica Nova stranka v zvezi z
odgovorom nasprotnega udeleženca navaja, da je bila odločba ustavnega sodišča
izdana v korist pobudnice in da je zakonodajalec stališča ustavnega sodišča
izkoristil za oviranje delovanja vseh zunajparlamentarnih strank. To naj bi se
pokazalo že v praksi, saj so po volitvah leta 2000 izločene iz financiranja vse
zunajparlamentarne stranke. Ponovno poudarja, da nasprotuje t. i. pozitivni
diskriminaciji, to je delitvi 10% sredstev po enakih deležih, ter meni, da je s
financiranjem političnih strank ogrožen neposreden način izvrševanja oblasti,
za katerega zakon ne predvideva vnaprej določenih sredstev. Predlaga, naj ji
ustavno sodišče omogoči povrnitev izgubljenih prihodkov, ki jih je utrpela
zaradi diskriminacijske ureditve. Pobudnici Demokratska stranka Slovenije in
Zeleni Slovenije na odgovor nasprotnega udeleženca nista podali svojih pripomb.
U-I-223/00 z dne 21. 9. 2000 zavrnilo predlog pobudnice Nove stranke, naj se do
končne odločitve zadrži izvrševanje prvega, drugega, tretjega in četrtega
odstavka 23. člena ter drugega in tretjega odstavka 26. člena ZPolS. Predlogu,
naj se zadeva obravnava prednostno, je ustavno sodišče ugodilo, ker je menilo,
da gre za rešitev pomembnega pravnega vprašanja. Predlogu, naj se zadeva
obravnava na javni obravnavi, ustavno sodišče ni ugodilo, ker je dejansko
stanje dovolj pojasnjeno in dodatno pojasnjevanje udeležencev ni potrebno. 6. Pobudo Nove stranke za začetek postopka
za oceno ustavnosti tretjega odstavka 23. člena ZPolS je ustavno sodišče
zavrglo. Pobudnica izpodbija tretji odstavek 23. člena ZPolS v tistem delu, ki
določa, da se 10% v proračunu namenjenih sredstev za financiranje političnih
strank razdeli v enakih deležih, preostalih 90% sredstev pa sorazmerno s
številom glasov, ki so jih politične stranke pridobile v vseh volilnih enotah.
Meni, da gre za “pozitivno diskriminacijo”, ker so privilegirane manjše
stranke. Izpodbijani del določbe omogoča, da manjše politične stranke pridobijo
nekoliko večja finančna sredstva, kot bi jih dobile, če bi se vsa sredstva
delila sorazmerno s številom glasov volivcev. Na podlagi 24. člena zakona o
ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZustS) mora
pobudnik izkazati svoj pravni interes. Ta je podan, če izpodbijani predpis
neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj.
Pobudnica je manjša politična stranka, ki na zadnjih volitvah ni dosegla
zahtevanega volilnega praga za pridobitev sredstev iz državnega proračuna. Izpodbijani
del tretjega odstavka 23. člena ZUstS v ničemer ne posega v njen pravni
položaj. Zato je ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo. 7. Ustavno sodišče je zavrglo tudi pobudo
Nove stranke za presojo četrtega odstavka 23. člena ZPolS. Četrti odstavek 23.
člena ZPolS določa višino proračunskih sredstev, ki so namenjena financiranju
političnih strank. Iz argumentov, navedenih v pobudi, je razvidno, da pobudnica
izpodbija navedeno določbo v imenu državljank in državljanov, “ki prispevajo
sredstva v skupno državno blagajno, pa iz različnih razlogov ne želijo podpreti
delovanja nobene od političnih strank”, in ne v svojem imenu kot politična
stranka. Iz pobude je mogoče razbrati, da bi po mnenju pobudnice morala biti v
proračunu zagotovljena tudi sredstva za neposreden način izvrševanja oblasti.
Ker pobudnica ni izkazala neposrednega pravnega interesa za izpodbijanje
navedene določbe, je ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo. Iz enakih
razlogov je ustavno sodišče zavrglo tudi pobudo za začetek postopka za oceno
ustavnosti drugega in tretjega stavka tretjega odstavka 26. člena ZPoIS, ki
določata dovoljeno višino sredstev, namenjenih za financiranje političnih
strank v proračunih lokalnih skupnosti.1 8. Tudi pobudo politične stranke Zeleni
Slovenije za oceno ustavnosti prehodne določbe 23. člena ZPolS-A, je ustavno
sodišče zavrglo, ker pobudnica ni izkazala, da izpodbijana določba neposredno
posega v njen pravni položaj oziroma da bi na podlagi nove ureditve pridobila
pravico do financiranja iz državnega proračuna ali proračunov lokalnih
skupnosti. Z mnenjem, da bi vsaka politična stranka, ki se udeleži volitev,
morala biti upravičena do financiranja, pobudnica ne more izkazovati pravnega
interesa za vložitev pobude. 9. Ustavno sodišče je v preostalem delu pobude
sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS,
je takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
10. Ustavno sodišče je z odločbo št.
U-I-367/96 odločilo, da je prvi odstavek 23. člena ZPolS, ki je dajal pravico do
sredstev iz državnega proračuna le tistim političnim strankam, katerih
kandidati so bili na zadnjih volitvah izvoljeni v Državni zbor, v neskladju z
ustavo. Ugotovilo je, da ureditve, ki je priznavala pravico do sredstev iz
državnega proračuna le parlamentarnim strankam in izločala iz financiranja vse
zunajparlamentarne stranke, ni utemeljeval noben ustavnopraven razlog ter je
pomenila pretiran ukrep za dosego ciljev, ki jih je zasledovala. Zakonodajalcu
je naložilo, naj ugotovljeno neskladje odpravi v šestih mesecih po objavi
navedene odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. 11. Z ZpolS-A je zakonodajalec na podlagi
navedene odločbe ustavnega sodišča spremenil 23. člen (13. člen ZPolS-A).
Pobudnice izpodbijajo novo ureditev, vsebovano v prvem, drugem, tretjem in
četrtem odstavku 23. člena ZPolS, ker menijo, da je še vedno v neskladju z
ustavo. Zakonodajalec naj bi oprl izpodbijano novo ureditev na razloge, ki ne
izhajajo iz odločbe ustavnega sodišča št. U-I-367/96 oziroma ki jih napačno
razlaga. Po mnenju pobudnic naj bi bila 9. točka obrazložitve navedene odločbe
v nasprotju s sprejetim stališčem ustavnega sodišča, da morajo biti političnim
strankam pravno zagotovljene enake konkurenčne možnosti tudi na področju
državnega financiranja. Prvi in drugi odstavek 23. člena ZPolS 12. Člen 23. ZPolS ureja financiranje
političnih strank, ki kandidirajo svoje kandidatke ali kandidate na volitvah v
Državni zbor (na državni ravni). Prvi in drugi odstavek 23. člena ZPolS dajeta
pravico do sredstev iz državnega proračuna tistim političnim strankam, ki so na
zadnjih volitvah v Državni zbor dobile najmanj 1% glasov volivcev in so svoje
kandidatke in kandidate kandidirale najmanj v 3/4 volilnih enot. V drugem
odstavku 23. člena je odstotek glasov volivcev, potreben za pridobitev sredstev
iz državnega proračuna, zvišan, če je na volitvah več strank predložilo skupno
kandidatno listo. Tako je v primeru skupne kandidatne liste dveh strank ta
odstotek 1,2%, v primeru skupne kandidatne liste treh ali več strank pa 1,5% glasov.
13. Kot je razvidno, mora politična stranka
za pridobitev pravice do sredstev iz državnega proračuna izpolniti dva pogoja.
Na zadnjih volitvah v Državni zbor mora dobiti najmanj določeno število glasov
(t. i. volilni prag) in mora svoje kandidate kandidirati najmanj v 3/4 volilnih
enot (tj. najmanj v šestih volilnih enotah).2 Ustavno sodišče je v
odločbi št. U-I-367/96 že sprejelo stališče, da je pridobitev pravice do
državnih sredstev dopustno omejiti z določenim volilnim pragom, ki pa mora biti
tolikšen, da prepreči pridobivanje sredstev tistim strankam, za katere se je na
volitvah izkazalo, da niso imele nobenih realnih možnosti za uspeh. Pri tem je
navedlo, da je mogoče šteti, da politična stranka ni imela nobenih resnih
možnosti za uspeh na volitvah, če na volitvah ni dobila toliko glasov, kolikor
jih je potrebno za pridobitev vsaj enega mandata. Določitev volilnega praga
(1%, 1,2% in 1,5%) v izpodbijanem prvem in drugem odstavku 23. člena ZPolS je v
skladu z navedenim stališčem ustavnega sodišča. Iz obrazložitve predloga
ZPolS-A (Poročevalec Državnega zbora, št. 18/00 – EPA 1102 – II – skrajšani
postopek) je razvidno, da bi predstavljal 1% pri volitvah leta 1992 11.883
veljavnih glasov, pri volitvah leta 1996 pa 10.692 veljavnih glasov. Iz
poročila o izidu rednih volitev poslancev v Državni zbor (Uradni list RS, št.
98/00) je razvidno, da je bilo na volitvah 2000 veljavnih 1,079.280 glasovnic, torej
bi 1% predstavljal 10.793 glasov. Na podlagi ustavnega zakona o dopolnitvi 80.
člena ustave (Uradni list RS, št. 66/00 – UZ80), ki je veljal v času volitev
leta 2000, je določen štiriodstotni volilni prag za vstop v Državni zbor. To
pomeni, da se pri razdelitvi mandatov (na obeh ravneh) izločijo iz udeležbe
tiste liste (politične stranke), ki v vsej državi niso dobile najmanj 4%
veljavnih glasov. Glede na navedeni volilni prag za vstop v Državni zbor, je
volilni prag 1% oziroma 1,2% in 1,5% postavljen razumno in v skladu z namenom,
ki naj bi ga dosegel – izločitev tistih političnih strank iz državnega
financiranja, za katere se je na volitvah izkazalo, da niso imele nobenih
možnosti za vstop v Državni zbor. Zato z izpodbijano ureditvijo financiranja političnih
strank ni kršeno načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena ustave. 14. Ustavno sodišče je v odločbi št.
U-I-367/96 ugotovilo, da ureditev, ki daje pravico do državnega financiranja
samo parlamentarnim strankam, krši tudi načelo enakosti (pasivne) volilne
pravice iz 43. člena ustave. Ta zahteva, da morajo imeti politične stranke
enake konkurenčne možnosti pri svojem splošnem delovanju, pri volilni kampanji
in pri volitvah (predlaganju kandidatov). Iz navedenega zakonodajnega gradiva
(stran 15, obrazložitev k 13. členu predloga ZPOLS-A) je razvidno, da se je z
novo ureditvijo opredelil namen financiranja strank. Financiranje političnih
strank po novi ureditvi pomeni “zgolj prispevek države k izoblikovanju in
graditvi demokratičnih odnosov v družbi z zagotavljanjem enakih možnosti za
delovanje različnih strank različnih političnih opcij”. Sredstva, pridobljena
na podlagi prvega in drugega odstavka 23. člena ZPolS, naj bi torej političnim
strankam zagotovila določen finančni vir za njihovo politično delovanje in
večjo usposobljenost za nastop na volitvah. Sredstva, pridobljena na podlagi
prvega in drugega odstavka 23. člena ZPolS, nedvomno vplivajo na zmožnost
(finančno in kadrovsko) politične stranke pri kandidiranju kandidatov na
volitvah. Zato bi previsok volilni prag za pridobitev sredstev iz državnega
proračuna lahko pomenil poseg v navedeno ustavno pravico, čeprav lahko
pridobijo pravico do teh sredstev tudi zunajparlamentarne stranke. 15. Volilna pravica je človekova pravica
(prvi odstavek 43. člena ustave), ki jo je dopustno omejiti samo v skladu s
tretjim odstavkom 15. člena ustave zaradi varstva pravic drugih. Kot izhaja iz
prakse ustavnega sodišča (glej na primer odločbi št. U-I-137/93 z dne 2. 6.
1994, Uradni list RS, št. 42/94 in OdlUS III, 62 ter št. U-I-290/96 z dne 11.
6. 1998, Uradni list RS, št. 49/98 in OdlUS VII, 124), so omejitve ustavnih
pravic zaradi varstva ustavnih pravic drugih dopustne le, če so v skladu z
načelom sorazmernosti. To pomeni, da mora imeti omejitev ustavno dopusten cilj
ter da mora biti nujna (da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno
pravico ali celo brez njega), primerna (za dosego zaželenega, ustavno
dopustnega cilja) ter sorazmerna (sorazmernost v ožjem smislu). 16. Ustavno sodišče je že v odločbi št.
U-I-367/96 sprejelo stališče, da država ne sme obravnavati političnih strank
neenako, in da je ustavno dopusten cilj neenakega obravnavanja pri financiranju
političnih strank iz državnega proračuna le preprečitev pridobivanja sredstev
tistim političnim strankam, ki nimajo nobenih možnosti za uspeh na volitvah.
Zakonodajalec je pri določitvi volilnega praga zasledoval ta ustavno dopusten
cilj. Volilni prag za pridobitev sredstev iz državnega proračuna je določil
dovolj nizko (glej obrazložitev v 12. točki). Kot je razvidno iz navedenega
zakonodajnega gradiva, imajo podobno ureditev financiranja političnih strank
tudi druge evropske države (Avstrija, Nemčija, Madžarska). 17. Omejitev financiranja političnih strank
z določitvijo volilnega praga, izraženega v 1% veljavnih glasov, je prav tako v
skladu z načelom sorazmernosti. Omejitev financiranja je nujna in brez nje ni
mogoče doseči ustavno dopustnega cilja. Financiranje političnih strank bi
izgubilo svoj smisel, če bi bilo mogoče sredstva iz državnega proračuna
pridobiti zgolj s kandidiranjem kandidatov na volitvah. Politično stranko lahko
ustanovi 200 državljanov (10. člen ZPolS). Politična stranka lahko predlaga
kandidate oziroma liste kandidatov v volilni enoti ob podpori 50 ali 100
volivcev s stalnim prebivališčem v volilni enoti (43. člen ZVDZ). Glede na
navedene pogoje se politična stranka lahko udeleži volitev, ne da bi imela
kakršnekoli možnosti za uspeh na volitvah, tudi ne možnosti za dosego 1%
volilnega praga za financiranje. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-367/96
opredelilo, da je mogoče cilj, ki se zasleduje s financiranjem strank, doseči s
postavitvijo volilnega praga. Iz navedenega zakonodajnega gradiva (stran 17) je
razvidno, da je zakonodajalec preučil tudi nekaj drugih možnosti financiranja
strank, vendar jih je ocenil kot neustrezne (število članstva politične
stranke, število strankinih teritorialnih enot). Zato ustavno sodišče ponovno
ugotavlja, da je volilni prag za pridobitev sredstev iz državnega proračuna
primeren ukrep in da že navedenega cilja ne bi bilo mogoče doseči s kakšnim
drugim ali milejšim ukrepom. Ukrep je tudi sorazmeren. Volilni prag (1%
volivcev) predstavlja le manjšo oviro za pridobitev sredstev iz državnega
proračuna. Za politične stranke, ki na volitvah niso pridobile vsaj 1%
volivcev, se lahko šteje, da nimajo zadostne podpore volivcev, oziroma je
njihova politična moč še neznatna. Zato je poseg v pasivno volilno pravico, ki
nastaja zaradi navedene omejitve, v primerjavi z dosego cilja, ki ga želi
doseči minimalen. Ker je postavitev volilnega praga (1%) za pridobitev pravice
do financiranja iz državnega proračuna v skladu z načelom sorazmernosti, je
ustavno sodišče ugotovilo, da določbi prvega in drugega odstavka 23. člena
ZPolS v delu, po katerem imajo politične stranke pravico do sredstev iz
državnega proračuna, če so dobile najmanj 1% oziroma 1,2% in 1,5% glasov
volivcev, nista v neskladju z ustavo (1. točka izreka). 18. Kot je bilo že obrazloženo (11. in 12.
točka obrazložitve), je za pridobitev pravice do financiranja iz državnega
proračuna določen še nadaljnji pogoj, tj., da je politična stranka svoje
kandidatke ali kandidate kandidirala najmanj v 3/4 volilnih enot. Tako kot
določitev volilnega praga, tudi ta pogoj pomeni poseg v načelo enakosti pasivne
volilne pravice iz prvega odstavka 43. člena ustave. Zato je bilo treba
ugotoviti, ali je navedeni pogoj v skladu z načelom sorazmernosti. 19. Razlog, ki naj bi utemeljeval
postavitev nadaljnjega pogoja za pridobitev pravice do financiranja iz
državnega proračuna, je razviden iz že navedenega zakonodajnega gradiva.
Dejstvo, da politična stranka svojih kandidatov ni kandidirala v šestih
volilnih enotah, naj bi pomenilo, da politična stranka “ne želi ali ne more
sodelovati pri upravljanju države kot celote”. V tem primeru naj bi šlo za
politično stranko, ki deluje pretežno v lokalnih skupnostih in ki ima na
podlagi 26. člena ZPolS možnost financiranja iz proračuna lokalne skupnosti. 20. V Republiki Sloveniji se je razvoj
političnih strank začel leta 1989 s sprejetjem zakona o političnem združevanju
ter s prvimi demokratičnimi volitvami leta 1990. Politične stranke v Republiki
Sloveniji kot novi demokratični državi so nastale v okviru takratnih
družbenopolitičnih organizacij (Zveza komunistov, Socialistična zveza delovnega
ljudstva, Zveza socialistične mladine Slovenije) ter v okviru drugih političnih
zvez in interesnih združenj, ki so imeli svojo (politično) dejavnost že
razširjeno na celotnem državnem območju. Tako je iz zakonodajnega gradiva
razvidno, da je bilo v register političnih strank “po samem zakonu že v letu
1994 po uradni dolžnosti vpisanih 11 dotedanjih političnih organizacij, ki so
že izpolnjevale kriterije novega zakona, ker so prek izvoljenih poslank in
poslancev v Državnem zboru že sodelovale pri upravljanju države ..., da so bile
leta 1995 in 1996 ustanovljene še številne politične stranke, ki so bodisi
nadaljevale dejavnost tistih političnih organizacij, ki so dejansko imele
interes delovati kot prave politične stranke ..., da je po letu 1996 zaznati
izpolnjenost političnega prostora ...” Zato takratnih političnih razmer, v
katerih so bile ustanovljene nove politične stranke, ni mogoče primerjati s
sedanjimi razmerami, ki pogojujejo ustanovitev nove politične stranke. Od nove
politične stranke ni mogoče že na samem začetku njenega delovanja pričakovati,
da bo svoje interesno območje imela že razširjeno na širšem območju države in
kandidirala svoje kandidate najmanj v 3/4 volilnih enot. Vsaka politična
stranka, ki kandidira svoje kandidate na volitvah, nedvomno želi doseči
zastopanost v Državnem zboru. Zato bo svoje kandidate kandidirala v tisti
volilni enoti ali volilnih enotah, v katerih pričakuje največji volilni uspeh.
Pogoj, da mora kandidirati v najmanj 3/4 volilnih enot, če želi pridobiti pravico
do financiranja iz državnega proračuna, politično stranko sili, da predlaga
svoje kandidate tudi v volilnih enotah, v katerih ne more računati, vsaj na
začetku svojega delovanja, na volilni uspeh. Določitev navedenega pogoja za
pridobitev pravice do financiranja iz državnega proračuna nima utemeljenega
razloga. Razlog, ki ga je navedel zakonodajalec, je nerealen, ker ni upošteval,
da lahko prihaja do ustanovitve političnih strank, ki imajo namen sodelovati na
volitvah in vplivati na oblikovanje politične volje volivcev na nekem ožjem
interesnem območju, ki ne predstavlja nujno večine območja države, ali pa gre
za koncentracijo strankinih pristašev na določenem manjšem območju (vsaj na
začetku njenega delovanja). Postavitev navedenega pogoja za pridobitev javnih
finančnih sredstev tudi ni v skladu z namenom financiranja političnih strank,
ki je v tem, da se tudi majhnim, zunajparlamentarnim strankam zagotovijo
finančna sredstva za njihov razvoj in uspešno delovanje. Ta pogoj pa tem
strankam dejansko predstavlja oviro pri njihovem delovanju in razvoju. Ker ni
izpolnjen že prvi pogoj, ki ga zahteva načelo sorazmernosti, pomeni predpisana
omejitev poseg v načelo enakosti pasivne volilne pravice. Zato je ustavno
sodišče navedeno omejitev razveljavilo. V skladu s 43. členom ZUstS začne
razveljavitev učinkovati naslednji dan po objavi te odločbe v Uradnem listu
Republike Slovenije. 21. Ustavno sodišče praviloma razveljavi
zakon ali del zakona, ki ni v skladu z ustavo, z odložnim rokom, če obstajajo
ustavnopravni razlogi, zaradi katerih je treba dopustiti, da protiustaven zakon
ali del zakona določen čas še velja. V obravnavani zadevi ustavno sodišče ni
našlo ustavnopravnega razloga, zaradi katerega bi bilo treba dati zakonodajalcu
določen čas za uskladitev. Z razveljavitvijo pogoja, da mora politična stranka
za pridobitev pravice do financiranja iz državnega proračuna kandidirati svoje
kandidate najmanj v 3/4 volilnih enot, je postala ureditev financiranja
političnih strank v besedilu, ki ostane po razveljavitvi, v skladu z ustavo.
Volilni prag, določen v prvem in drugem odstavku 23. člena ZPolS, v celoti
zadostuje za dosego cilja, ki ga ima financiranje strank iz državnih sredstev. Prvi in drugi odstavek ter prvi stavek
tretjega odstavka 26. člena ZPolS 22. Člen 26 ZPolS ureja financiranja
političnih strank v lokalnih skupnostih. V prvem odstavku določa, da lokalne
skupnosti lahko, v skladu s tem zakonom, financirajo politične stranke. Zakon
torej ne obvezuje lokalnih skupnosti, da financirajo politične stranke, temveč
prepušča to odločitev njim samim. Predpisuje pa način financiranja, če se je
lokalna skupnost odločila za financiranje političnih strank, ki so kandidirale
na zadnjih lokalnih volitvah za občinski svet. V drugem odstavku 26. člena
določa, da se sredstva iz proračuna lokalne skupnosti delijo sorazmerno s
številom glasov, če so se volitve izvedle po proporcionalnem sistemu; če so se
volitve izvedle po večinskem sistemu, se število glasov, ki so jih stranke
dobile na volitvah v posamezni volilni enoti, deli s številom članov sveta
lokalne skupnosti, ki se volijo v tej volilni enoti. V prvem stavku tretjega
odstavka 26. člena je določen volilni prag za pridobitev pravice do
financiranja. Stranka pridobi sredstva, če je dobila najmanj 50% glasov, potrebnih
za izvolitev enega člana sveta lokalne skupnosti. 23. Pobudnici Nova stranka in Demokratska
stranka Slovenije izpodbijata 26. člen ZPolS iz enakih razlogov kot 23. člen
ZPolS, oziroma ne navajata kakšnih posebnih razlogov za njegovo neustavnost.
Ureditev financiranja političnih strank v lokalnih skupnostih naj bi bila v
neskladju z načelom enakosti (drugi odstavek 14. člena ustave) in naj bi
pomenila poseg v načelo enakosti pasivne volilne pravice (prvi odstavek 43.
člena ustave) iz enakih razlogov, kot jih pobudnici uveljavljata pri
izpodbijanju prvega in drugega odstavka 23. člena ZPolS. 24. Ureditev financiranja političnih strank
iz proračunov lokalnih skupnosti določa kot pogoj za pridobitev pravice do
financiranja določen uspeh na volitvah. Gre za enak kriterij, kot je določen za
pridobitev pravice do financiranja iz državnega proračuna. Število glasov (50%
glasov, potrebnih za pridobitev enega mandata) omogoča financiranje političnih
strank, ki na volitvah niso uspele pridobiti mandata v občinskem svetu. Tako so
iz financiranja izključene tiste politične stranke, za katere je zakonodajalec
ocenil, da niso imele realnih možnosti za določen uspeh na volitvah. Ustavno
sodišče ugotavlja, da je navedena ocena razumna in da volilni prag ni previsok
glede na to, da vloga političnih strank v lokalnih skupnostih ni tako izrazita
kot vloga političnih strank na državni ravni (glej odločbo ustavnega sodišča
št. U-I-372/98 z dne 17. 5. 2001, Uradni list RS, št. 52/01 in OdlUS X, 93).
Postavitev volilnega praga za pridobitev pravice do financiranja iz proračunov
lokalnih skupnosti je v skladu z načelom sorazmernosti iz razlogov, ki jih je
ustavno sodišče navedlo že pri presoji volilnega praga za pridobitev pravice do
financiranja iz državnega proračuna. Zato je ustavno sodišče ugotovilo, da
določbe prvega in drugega odstavka ter tretjega odstavka 26. člena ZPolS v
delu, ki določa število glasov za pridobitev pravice do financiranja (prvi
stavek), niso v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena ustave
in ne pomenijo protiustavnega posega v načelo enakosti pasivne volilne pravice
iz prvega odstavka 43. člena ustave. 25. Ker pobudnice ne navajajo nobenih
razlogov, ustavno sodišče ni presojalo, ali je izpodbijana ureditev v neskladju
tudi s 3. členom ustave in z EKČP.
na podlagi 21., 25. in 43. člena ZUstS v sestavi: namestnik predsednice dr.
Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija
Jože Tratnik. Prvo točko izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu.
Proti je glasoval sodnik Čebulj. 2., 3. in 4. točko izreka je sprejelo
1 Tretji odstavek 26. člena je bil z zadnjo novelo
ZPolS (Uradni list RS, št. 51/02) spremenjen tako, da je bil povišan odstotek
sredstev, namenjenih za financiranje političnih strank v lokalnih skupnostih iz
0,2 na 0,6% sredstev; te ima lokalna skupnost opredeljene v predpisih, ki
urejajo financiranje občin; z njimi lahko zagotovi izvajanje ustavnih in
zakonskih nalog. Spremenjeni tretji odstavek 26. člena je odpravil tudi
omejitev, da višina sredstev za financiranje političnih strank ne sme presegati
30 tolarjev na glas volivca, ki je veljavno glasoval za te stranke. Četrti
odstavek 26. člena je bil z navedeno novelo ZPolS črtan. 2 Za volitve poslancev v Državni zbor se oblikuje
osem volilnih enot. V vsaki volilni enoti se voli enajst poslancev (prvi
odstavek 20. člena zakona o volitvah v Državni zbor; Uradni list RS, št. 44/92
in nasl. – ZVDZ).
(ZPolS-A) Zakon

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče

 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 

sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 

sodišče 
 sodišče 
 sodišče 

sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče