Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/1999/SU601A-99.htm
Timestamp: 2017-10-20 21:30:32+00:00

Document:
SU601A-99
Sentencia SU.601A/99
DERECHO AL ESPACIO PUBLICO Y DERECHO AL TRABAJO-Tensión
BIENES DE USO PUBLICO-No lo constituyen/CONCEJO MUNICIPAL-Reglamentación de usos del suelo
ALCALDE-Protección y acceso al espacio público
ESPACIO PUBLICO-Ampliación del concepto
BIENES DE USO PUBLICO-Inapropiables
ESPACIO PUBLICO-Elementos que integran el concepto
ESPACIO PUBLICO-Acceso de personas con capacidad de orientación disminuida por edad, analfabetismo, incapacidad o enfermedad
ESPACIO PUBLICO-Efectos de los actos de perturbación
LIBERTAD DE LOCOMOCION-Impedimento para transitar en espacios accesibles a miembros de la comunidad
ESPACIO PUBLICO-Reglas para la preservación deben ser razonables
ESPACIO PUBLICO-Legitimidad de las conductas tendientes a la protección
ESPACIO PUBLICO-Actuaciones de la policía administrativa
ESPACIO PUBLICO-Solución de problemas sociales por las autoridades debido a la ocupación
ESPACIO PUBLICO-Fenómeno social que conlleva la economía informal
PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Conciliación del interés general con los derechos de las personas que ejercen el comercio informal
DERECHO AL TRABAJO-Ejercicio del comercio informal
PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Alcance
PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos
ESPACIO PUBLICO-Diseño y ejecución de un adecuado y razonable plan de reubicación de vendedores ambulantes
ESPACIO PUBLICO-Presupuestos necesarios para reubicación de vendedores ambulantes
DERECHO AL TRABAJO-Relación con el empleo
DESEMPLEO-Vendedores ambulantes desalojados
ESTADO-Deber de propiciar ubicación laboral de personas en edad de trabajar
ESPACIO PUBLICO-Determinación sitio donde puedan laborar las personas que van a ser desalojadas
DERECHO AL TRABAJO Y DERECHO AL EMPLEO-Dignidad y justicia social como herramientas jurídicas que las entrelazan
JUSTICIA SOCIAL-Empleo seguro y de buena calidad
DERECHO AL TRABAJO-Normatividad internacional en el tema del desempleo
DESEMPLEO-Gobiernos municipales también pueden presentar soluciones
Referencia: Expedientes T-175.484, T-183.127, T-184.077, T-184.351, T-184.352, T-187.102, T-187.290, T-187.614, T-188.098, T-188.253, T-188.988, T-189.219, T-189.251, T-189.812, T-189.880, T-190.177, T-190.381, T-190.893, T-191.146, T-193.142, T-193.616, T-193.629, T-195.531, T-196.008, T-198.296.
Peticionario: Marleny Sánchez de Rodríguez y otros
Santafé de Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz -Presidente-, Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Alvaro Tafur Galvis, ha pronunciado la siguiente:
en los procesos de tutela incoados por los peticionarios que aparecen indicados seguidamente a los números de radicación T-175.484 ( Marleny Sánchez de Rodríguez, Iris Amparo Moreno, Alvaro Piñeros, Rosa María González, Efraín Pérez Chaparro, Teresa Martínez de Chaparro y Alfonso Rivera Figueroa), T-183.127 (Fernán Rivera Rivera, William Marín Ocampo, Enoc de Jesús Mendoza Mazo, José Humberto Pérez, Graciela Camacho de Gutiérrez, Eucliver Rivera Rivera, Gerardo de Jesús Rincón Alzate, Yaneth Rincón Alzate, Elber Uriel Salamanca, Rubiela Castro Marín, Magdalena Baron Gachogoue, Pedro Antonio Gutiérrez, Ana Aydee Cárdenas, Dulce Illma Hernández Parra, José Israel Carreño, Luis Alberto Vásquez Aguilar, Jorge Abella Muñoz, Luis Guanbiango Cabascango, Carlos Jacanmejoy Jansoy, Luis Ricardo Lis, José Clared Acevedo Palomar, Marina Cecilia Reyes Rendón, Felipe Cristancho Gómez, Felipe Antonio Cristancho Martínez y Marina Cecilia Reyes), T-184.077 (José Elmer Acosta Aranzalez, Alvaro (Ouiz- ilegible) Luis Zamoro Rivera, Carlos Z. Villa, -ilegible-, María Zoraida Chitiva Rodríguez, Maternidad Torres, Darío Espinosa, Willington Orlando (Olego-ilegible), Daniel Antonio Huerta, -ilegible- Luz Dary Espinosa, Celina Vanegas, Nazario Amaya, Milciades Vargas, Maritza (Meden-ilegible), Raúl Montero, Carlos Julio Zapata, Jesús Antonio Parrado, Tulia Salamanca, Mariana López, Elmer Acosta, José Guillermo Tovar, Teresa Sali Palacio, -ilegible-Acosta, Lucía Iguero, Ana Lilia Ortíz, Edna Margarita Vásquez, Rogelio Quiroz, Carmen Peña, Wilman Quiroz, Darwin Quiroz Peña, José Manuel B.P. (sic), Nicolás-ilegible-, Luz Marina Castillo y José Rodrigo Cárdenas), T-184.351(Gloria Espinoza Solano, Samuel Liz Medina, Helkin Carreño Fernández, Martha Cecilia Dávila, Stella Rivas), T-184.352 (Silvio de Jesús Vargas Giraldo, Jesús Arnulfo García Fuentes, Luis Eduardo Arias Barbosa, Alberto Correa, Sandra Janeth González), T-187.102 (Javier Rodríguez, Norberto Lancheros, Hernan Lemos, Jhonatan Lesmes, Inocencio Lancheros, Humberto Becerra, Miler González, Bernardo Jimenez, Eduardo González, Alfonso Lancheros, Carlos Serna, Jorge Herrera, Edgar García, Rafael Luna, Marcos Rodríguez, Stella Lozano, Rosalba Durán, María Jesusa Chindoy, Trinidad Pedreros, Mercedes González, Nelsy Rodríguez, Argenis Angarita, Luz Dary Castro y Olivia Trujillo), T-187.290 (Carlos Orlando Quiroga Castro), T-187.614 (Representantes de Asovencotarju y Sinucom), T-188.098 (Alfari Toledo Lizcano), T-188.253 (Luis Alfonso García Hernández), T-188.988 (Iver Antonio Loaiza y Margarita Restrepo Meneses), T-189.219 (José Jaimes Leal, Teresa González Castro, Isidora Díaz, Ana Betulia Cortés, Hernando de Jesús Restrepo, Yudy Acosta, María de los Angeles Barreto, Luis Horacio Arango, Hugo Calderón, Luis Carlos Jaramillo, Gustavo González, Agripina Contreras, Leonardo Vega, Evidalia Lugo, Ana Silvia Bohorquez, Nubia Esperanza Mora, Matilde González), T-189.251 (Jorge Alberto Grisales), T-189.812 (Henry Nivardo Ortiz Velasquez), T-189.880 (Juan Bautista García Hernández), T-190.177 (Carmen Rubiela García Hernández),T-190.893 (Euliser Romero Vásquez), T-190.381 (María Julia Ortiz, Hector Guzmán Guzman, Miguel Martínez Chiquiza, Luz Marina Sierra Navarrete, Alirio Barrios Cardozo, Armando Cardozo Gutiérrez, Marlen Ramiez Ospina, Sergio Barrios Cárdenas, Luis Miguel Urquijo Urquijo, Griceldina Urquijo de Romero, Omar Alberto García Ayala), T-191.146 ( Nohemí Chaves Acevedo, Alcira Donato, Cesar Nelson Carranza Vargas, Luis Eduardo Correa, José Remberto Parra, Efigenia Patiño, Jorge Vargas, José Hernando Martínez, Nelson Fair Galeano Pineda, José Oliverio Fajardo, Giraldo Antonio Ramírez Cárdenas, Ana Lucrecia Niño Vargas, Wilson Galeano Pineda, Jorge Eliecer Jaramillo, Gladys Cecilia Roncancio, Porfirio Orlando Rodríguez, Blanca Cecilia Villamil, Hugo Javier Martínez, Lilia Vargas de Chaves, Angel Herrera Herrera, Ana Ilce Rodríguez Serrano, María Piedad Roa, Milton Chaves Acevedo, Luz Mary Figueroa, Gilma Rondón de Peña, Humberto Martínez, Nelsy Pacavaque, Nadel Ruíz de Boneth, Nelly Lopez Duque, Alejandro Niño García, Miguel Darío Peña Guerrero, Marco Antonio Gómez Roncancio, Pablo Vargas y Arnulfo Rodolfo Calvache Díaz), T-193.142 (Odilia Yazo, Myriam Garzón, Patricia Malpica, Roberto Logas Peña, Alfredo Quiroga, Edilma Gutiérrez, Teresa Merchán), T-193.616 (Miguel Antonio Usa, Blanca Cecilia Carranza, Ana Dilia Santana, María Lilia Usa, Chiquinquirá Ruíz, Julia Inés González, Hernando Velandía, Angel María Buitrago, María del Rosario Cupasachoa y Myriam Martínez), T-193.629 (Nohemi Ariza, Marina Montenegro Cuesta, Juan Carlos Santana, Abraham Cepeda Nossa, Alvaro Cuervo, Ribail Fuentes Zambrano) T-195.531(Gloria María Barrera, Mercedes Sánchez, Luz Mary Lara Reina, Hector Raúl Bernal, Sagrario Sierra, Martha Aracely Briceño Ruíz, Luz Mery Salamanca Alvarado, Isabel Martínez Leguizamón, Luis E. Pulido, Pación Avila, Pedro Eliecer Barrera Maldonado, Isabel Méndez, Martha Isabel Molina, Ana Delia Molano, Luz Marina Molano, Pedro Vargas, María Tilsa Salamanca, Martha Cecilia Rivera, Luis Oswaldo Bernal Molina, Vilma Isabel Martínez, María Elvia Ortiz), T-196.008 (Ana Inés Bareño, Jorge E. Ladino, Ana Julia Rodríguez, Emilia Torres, Alejandra Niño Méndez, Carlos Darío López Barbosa, Jorge E. Escobar, Luz Gelly Salamanca, Ramón Bolívar, Mariela Martínez, Carmen Rosa Joya Moreno, Teresa Nohemí Salamanca, Ana Patricia Millán, Blanca M. Eugenia Barbosa de González, Laura María Wilches Romero, Rosa Helena Ladino de Holguín, María del Carmen Bautista, Lucena Bautista, Amanda Méndez, Blanca Sofía López Isaza, Ana Beatriz Joya), T-198.296 (Edgar Hernando Rojas Ruíz, Rosa Elvia Jaramillo Agudelo, Francisco Aristizabal Giraldo, Eliseo Avila Orjuela, Alvaro de Jesús Cordoba Camargo, Julio Cesar Murillo Arias, Francisco Jansasoy Jacanamijoy, Hernando Arias Marín, Rosa Delia Velandia Reyes, Eduardo Emilio Boneth Lozano, Ma. Lucila Herrera Rodríguez, Julia Roncancio Rodríguez, Servio Tulio Jaramillo, Aurora Roa Moreno, Miguel Antonio Arias Garzón, Leonel Antonio Saavedra Téllez, Gloria Ma. Serna Mesa, Said Orlando Rodríguez Serrano, Lilia Sofia Marín de Rodríguez, Merida González Azuero, Francisco Delio Martínez Aristizabal, Gabriel Rosemberg Salgado Vega, María Eulalia Gómez de Pineda, Ricardo Barreto Quina, Ma. Del Carmen Manrique Otalora, Carlos Julio Penagos Gómez).
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, las Salas de Selección correspondientes escogieron, para efectos de su revisión, las tutelas de la referencia, algunas de las cuales fueron posteriormente acumuladas por la Sala Novena de Revisión, por presentar unidad de materia con la principal, que para todos los efectos será la radicada bajo el alfanumérico T-175.484.
El propósito central de los peticionarios en los procesos de tutela que han sido acumulados en esta Sentencia, es el de obtener la protección de los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la subsistencia en su órbita del mínimo vital, a la paz, al libre desarrollo de la personalidad, a la unidad familiar, los derechos de los niños y la aplicación del principio de la buena fe, supuestamente vulnerados por las autoridades de las respectivas jurisdicciones que tienen a su cargo las labores de recuperación y conservación del espacio público, pues éstas vienen desalojándolos de los sectores en los que ejercen su oficio de vendedores informales, en la modalidad de vendedores ambulantes o estacionarios.
De conformidad con el artículo 34 del mismo Decreto, esta Sala procede a dictar la Sentencia correspondiente.
Para efectos de la presente Sentencia y dada la elevada cantidad de peticionarios, sólo se mencionará en lo sucesivo el número del expediente al cual se encuentra relacionado el tutelante, salvo que la referencia del mismo sea de relevancia.
Por razones metodológicas, se compendian a continuación, en grupos de supuestos fácticos similares, los antecedentes de los expedientes y seguidamente la decisión o decisiones judiciales que se adoptaron en cada caso.
1.1. Localidad de Barrios Unidos
A) Expediente T-175.484
Los peticionarios de esta tutela, quienes actúan por conducto de apoderado judicial, se desempeñaban como vendedores estacionarios de comestibles y libros en casetas ubicadas en la zona de la Avenida 69 con calle 98 de la ciudad de Santafé de Bogotá. Aseguran que la Alcaldía Local de Barrios Unidos adelantó un proceso de restitución del espacio público en su contra, el cual culminó con la expedición de la Resolución N° 012 del 26 de febrero de 1996 que ordenó ejecutar la diligencia de levantamiento de las casetas. Dicha resolución fue debidamente notificada e impugnada, pero el Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá confirmó la decisión de la alcaldía local.
Los accionantes afirman que la medida fue adoptada sin tener en cuenta el enorme perjuicio que la misma conlleva para los vendedores y sin reconocer que los mismos se encuentran autorizados por la Administración Local para efectuar en esa zona su actividad comercial. Sostienen, además, que el desalojo se decidió sin que se hubieran llevado a cabo los planes de reubicación, como sí se hizo con vendedores ambulantes y estacionarios de otros sectores de la ciudad. Los demandantes coinciden en señalar que es la inactividad de la Administración y su falta de planeación lo que ha generado un caos en el manejo del espacio público que ellos no pueden padecer.
a.) Primera Instancia
Mediante providencia del 28 de abril de 1998, el Juzgado 29 penal Municipal de Bogotá decidió conceder el amparo solicitado por los peticionarios. Ante el silencio de la Alcaldía Local, que se limitó a enviar copia del proceso policivo seguido contra los peticionarios, el despacho judicial consideró que el enfrentamiento de dos intereses jurídicamente protegidos, a saber, el derecho al espacio público y el derecho al trabajo de los vendedores estacionarios, debe encontrar un punto de equilibrio que les permita coexistir. Sin embargo, para el juez, al momento de producirse el fallo por parte de la Alcaldía, se desconoció el hecho de que los vendedores derivan su sustento de esa actividad y por lo tanto, que en este caso prima el derecho al trabajo y a la protección del núcleo familiar sobre el derecho a la utilización del espacio público. El despacho judicial le recuerda a la Alcaldía la necesidad de diseñar políticas de reubicación efectivas o hacer realidad las ya iniciadas, como es el caso de la que pretendía implementarse con el censo realizado en 1985, mucho antes de llevar a cabo las diligencias de desalojo.
El juzgado concede la protección de tutela de manera transitoria. Ordena a la Alcaldía Local de Barrios Unidos abstenerse de practicar la diligencia de restitución de los bienes de uso público, mientras ésta adelanta las gestiones de reubicación de los peticionarios, para lo cual le otorga un término de 6 meses.
La alcaldesa de Barrios Unidos, doctora Gicelle Manrique Vacca, manifestó en su escrito de impugnación que, de una parte, los tutelantes Iris Amparo Moreno y Alfonso Rivera no hicieron parte de la querella instaurada por la Alcaldía; que Rosa María de González y Efraín Pérez Chaparro exhibieron permisos vencidos el 30 de julio de 1987 que, además, no fueron otorgados a ellos sino a personas de las cuales los derivaron y que bien se sabe que dichos permisos no son transferibles; que Alvaro Piñeros no atendió directamente la diligencia sino su cónyuge, quien además no presentó permiso alguno, y que la invasión del espacio público no es legítima además, de que la Alcaldía no dispone de la infraestructura adecuada para reubicar a los vendedores ambulantes o estacionarios.
b.) Segunda Instancia
Mediante providencia del 18 de junio de 1998, el juzgado 11 penal del Circuito de Bogotá decidió confirmar la decisión de la primera instancia, pero incrementar el lapso de vigencia de la acción de tutela a doce (12) meses, mientras la Alcaldía de Barrios Unidos pone en marcha los planes de reubicación de los vendedores. Para el despacho judicial, el hecho de que los permisos otorgados a los comerciantes hayan estado vencidos o pertenezcan a terceras personas no justifica el desalojo, porque ha sido la misma Administración Local la que, por su inoperancia, ha consentido que con el transcurso del tiempo el espacio público sea ocupado.
B) Expediente T-189.812
Henry Nivardo Ortíz Velásquez es vendedor estacionario con caseta ubicada en la avenida calle 80 frente al No. 39-09, jurisdicción de la Alcaldía menor de Barrios Unidos. Mediante oficio N° 243 del 14 de enero de 1989 (folio 6), la Administración Local le dio visto bueno para adelantar las gestiones tendientes a obtener la asignación de la licencia de funcionamiento de su tía Mercedes López Moreno, a quien le fue expedida inicialmente.
El juez 33 Penal Municipal concedió la tutela. Considera que corresponde a las autoridades encargadas de adelantar los procesos de restitución del espacio público, llevar a cabo previamente las diligencias de reubicación, basándose en el principio de la confianza legítima. Por lo tanto, concede transitoriamente la protección de tutela mientras se reubica al actor, para lo cual le da 4 meses a la administración.
Mediante Sentencia del 11 de junio de 1998, el juez 18 Penal del Circuito de Bogotá confirmó parcialmente el fallo del a-quo. Consideró que aunque el actor no es el titular de la licencia, hay un reconocimiento tácito por parte de la alcaldía al autorizar el trámite de cambio de nombre. En consecuencia, protege el derecho al trabajo y a la reubicación. Modifica el término de reubicación ordenado por el a-quo, aumentándolo a doce (12) meses.
1.2. Localidad de Chapinero
A) Expediente T-189.880
El actor, Juan Bautista García Hernández, ha trabajado como vendedor estacionario por más de 12 años en la caseta ubicada en la Cra 15 No. 90-46. Manifiesta que la licencia de funcionamiento la derivó de su cuñada, Priscila Arguello, a quien le fue reconocida mediante permiso transitorio N° 812 el 20 de marzo de 1986, pero que por problemas de salud no pudo seguir usufructuando. La Alcaldía Local de Chapinero Zona II, le dio trámite a la querella policiva instaurada por los comerciantes formales de la zona. Apelada la actuación, fue confirmada por el Consejo de Justicia de Bogotá el 13 de marzo de 1997, de tal forma que el peticionario fue desalojado el 4 de septiembre de 1998. El actor solicita se le restituya su derecho al trabajo y la reinstalación de su caseta.
a.) Decisión Judicial
El juez 15 Laboral del Circuito de Bogotá, mediante Sentencia proferida el 7 de octubre de 1998, procedió a denegar el amparo solicitado invocando la prevalencia del interés general sobre el particular. Anota que la justa solución del conflicto entre el derecho al trabajo y el espacio público debe ser la reubicación de los vendedores que han sido o son titulares de licencia o permiso.
B) Expediente T-190.177
La demandante, Carmen Rubiela García Hernández, trabajaba como vendedora estacionaria en la calle 96 con 15 y fue desalojada por la Alcaldía Local de Chapinero. Además de reclamar la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, manifiesta que nunca se enteró del fallo emitido por el Consejo de Justicia de Bogotá, mediante el cual se confirmaba la decisión de la Alcaldía Local de ordenar el levantamiento de su caseta. Asegura que sus condiciones particulares de edad e instrucción escolar, le impiden acceder a otro tipo de oficio para mantener a su hijo y a su padre y, en consecuencia, pide la reinstalación de la caseta, a pesar de no adjuntar permiso o licencia que demuestre que alguna vez fue autorizada por la administración para ocupar, siquiera transitoriamente, el espacio público.
El juez 2º Laboral del Circuito de Bogotá, mediante Sentencia del 20 de octubre de 1998, decidió denegar la tutela interpuesta por la actora por considerar que el interés general prima sobre el particular, y que aquél se ve quebrantado por la ocupación de las zonas reservadas al uso público. Adicionalmente le advierte a la peticionaria que cuenta con otras vías de defensa judicial para reclamar los derechos que quiere hacer valer.
C) Expediente T-190.381
Los peticionarios son vendedores estacionarios de comestibles que han ubicado sus casetas en el mirador de la Calera, Kms 1 y 2. Constituyeron la llamada Corporación de Comerciantes de los Miradores vía la Calera que, además, se encuentra identificada ante la DIAN. El objetivo de la Corporación es buscar soluciones de reubicación para sus miembros, por lo que la misma presentó un proyecto ante la Alcaldía Local de Chapinero, ante la Consejería Presidencial, la Procuraduría de Bienes y la Personería Distrital. Así mismo, la organización gremial solicitó al Ministro de Obras Públicas el ensanche de la vía con el patrocinio de "Coca Cola" y "Gaseosas Postobón", quienes se encuentran dispuestos a pagar los gastos necesarios para estimular la actividad comercial en la zona. Al respecto, manifiestan que no han tenido respuesta alguna a sus propuestas.
Los peticionarios sostienen que hubo violación al debido proceso y al derecho a la defensa, porque en la querella adelantada por la alcaldía local, fueron llamados a rendir descargos sin haber estado acompañados por un apoderado. Igualmente, resaltan que se infringieron sus derechos en cuanto que no se llevó a cabo un plan de reubicación previo a las diligencias de restitución del espacio público. Interpusieron recurso de reposición y apelación al proceso de querella, los cuales fueron denegados.
Su pretensión consiste en que les sea protegido su derecho al trabajo y a la subsistencia del núcleo familiar, por lo que piden suspender la diligencia de desalojo como medida transitoria.
El juez 41 Penal Municipal de Bogotá, mediante providencia del 27 de agosto de 1998, denegó la acción de tutela por considerar que la carencia de licencias o permisos que acreditaran una autorización previa de la administración para usufructuar el espacio público no les daba a los peticionarios el derecho de ser reubicados. Además, sostiene el Juzgado, el proceso de querella se adelantó conforme a los presupuestos legales y se les respetó a los demandantes la oportunidad de ejercer su derecho de defensa, como lo demuestra la impugnación del acto administrativo de desalojo. La tutela no se concede tampoco como mecanismo transitorio por no vislumbrarse perjuicio irremediable alguno.
El juez 21 Penal del Circuito de Bogotá, mediante Sentencia del 29 de octubre de 1998, consideró que en el proceso de querella no se requiere de la presencia de un abogado para rendir descargos, además de que en el proceso policivo las diligencias se adelantaron con estricta sujeción a los mandatos legales. Confirmó lo dispuesto por el a-quo porque, a su juicio, nadie puede pretender ocupar el espacio público sin un permiso o autorización expresa y ninguno de los aquí demandantes la tiene.
D) Expediente T-188.253
El peticionario, Luis Alfonso García Hernández, se ubicaba como vendedor estacionario en la zona de la calle 85 con carrera 14, correspondiente a la Alcaldía Local de Chapinero. Contaba con licencia N° 2252 de la Secretaría de Gobierno de Bogotá, expedida el 12 de marzo de 1986 (folio 5). Fue desalojado de la caseta que ocupaba a raíz de la querella promovida por los comerciantes formales del sector, y que culminó el 6 de marzo de 1997 gracias a que el Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá decidió, en apelación, confirmar la decisión de la alcaldía local de obtener la restitución del espacio público ocupado. Pide que se le reinstale la caseta hasta que se le asigne un lugar de reubicación.
El Juzgado 12 laboral del Circuito de Bogotá, mediante providencia del 7 de octubre de 1998, decidió denegar la tutela interpuesta por Luis Alfonso García Hernández al considerar que existe una primacía del interés común sobre el particular. Un derecho común, como lo es el espacio público, no puede usufructuarse por los particulares sin la debida autorización de la autoridad. Además, el derecho a la igualdad no ha sido vulnerado en este caso porque es de público conocimiento que a otros vendedores ambulantes de distintos sectores se los ha desalojado por las mismas razones.
E) Expediente T-190.893
El peticionario, Euliser Romero Vásquez, se encuentra en similares circunstancias al anterior, pero no demostró en el expediente que haya tenido permiso previo de la Alcaldía de Bogotá o de Chapinero para ocupar el espacio público de la zona en la cual tenía la caseta, carrera 15 con 77. Por el contrario, la Alcaldía manifiesta que al demandante no se le ha concedido permiso para actuar como vendedor ambulante. El Consejo de Justicia de Bogotá, mediante providencia del 30 de enero de 1997, decidió inadmitir el recurso de apelación por haber sido interpuesto fuera del término legal (siete días después, Folio 38) y por lo tanto, quedó en firme la decisión de la Alcaldía Local de Chapinero que ordenó la restitución del espacio público y el levantamiento de la caseta.
En Juzgado 17 laboral del Circuito de Bogotá, mediante providencia del 3 de noviembre de 1998, decidió denegar la tutela interpuesta por Euliser Romero Vásquez. Para el juez de turno, era evidente la ausencia de permiso o licencia concedida al peticionario para utilizar el espacio público como vendedor estacionario, así como el cumplimiento de las previsiones legales por parte de la Administración para llevar a cabo los operativos de desalojo. En su entender, las licencias expedidas por las administraciones pasadas, desconocieron la prevalencia de las normas superiores que ordenaban la protección del espacio público, por lo que aquellas no pueden constituir títulos de derechos adquiridos.
1.3. Localidad de Engativá
A) Expediente T-191.146
Estos peticionarios son vendedores estacionarios que se localizaban en la Calle 68, entre avenidas 68 y Boyacá, en Santafé de Bogotá. Incoaron la acción en contra de la Alcaldía Local de Engativá porque ésta dio tramite a las querellas policivas destinadas a recuperar el espacio público, sin adelantar una política de reubicación que le permitiera a los vendedores desarrollar sus actividades en otro sitio. Por su parte, la Alcaldía Local fue enfática en afirmar que actualmente se adelantan unos programas de reubicación de vendedores en áreas del espacio público previamente acordadas y estudiadas, que pueden ser destinadas a la venta de productos gracias a su estratégica ubicación y a que no restringen el tránsito de peatones o de automotores. Es de anotar que la Alcaldía de Engativá realizó juntas de concertación con "ASVENDESA", que es la asociación de vendedores ambulantes Estacionarios de Santafé de Bogotá, con el fin de hacer efectiva la reubicación. No obstante, los planes nunca han llegado a buen término y al momento del desalojo todavía no se habían implantado medidas tendientes a ubicar los negocios en otro lugar.
Entre los vendedores, hay algunos que presentaron licencias o permisos otorgados por las autoridades competentes para usar el espacio público. Otros adujeron ser derechohabientes de los titulares de las licencias que no las siguieron explotando. Presentan otros los recibos de servicios públicos cancelados y el sello del censo.
El juzgado 16 Penal de Municipal de Bogotá, mediante providencia del 10 de agosto de 1998, decidió conceder la tutela a los peticionarios por estimar que, aunque la decisión del alcalde local de querer recuperar el espacio público es legítima, el derecho al trabajo no puede ser desconocido frente a otros de igual magnitud como el que se deriva del artículo 54 de la Carta, según el cual, el Estado debe propender a la ubicación de las personas en edad de trabajar. Por lo tanto, el alcalde Local de Engativá no puede, sin intentar previamente una concertación de intereses que incluya la reubicación de los vendedores, recuperar el espacio público. Adicionalmente, el juez señala que las licencias, permisos, autorizaciones y reglamentaciones de las ventas callejeras que hizo la Administración Local y que hoy día no tienen vigencia, constituyen un antecedente que le otorga a los vendedores un derecho sobre el uso del espacio, mientras se dispone su reubicación. Ordena a la Alcaldía Local, no impedir el ejercicio de las actividades comerciales de los vendedores mientras son reubicados, para lo cual se concede un término de 5 meses.
La decisión de instancia fue impugnada el 18 de agosto de 1998 por el Director de la Oficina de Asuntos Judiciales de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, porque, a su parecer, la tutela no puede ser una vía suplementaria de otros procedimientos judiciales.
En Sentencia del 21 de septiembre de 1998, el juzgado 11 Penal del Circuito de Bogotá decidió confirmar parcialmente la tutela impetrada. En concepto del despacho judicial, sólo merecen recibir el tratamiento privilegiado de reubicación quienes a pesar de tenerlos vencidos, alguna vez recibieron la autorización, permiso o licencia por parte de la Administración para ocupar el espacio público en labores comerciales. Esto por cuanto los favorecidos con tales licencias se encontraban respaldados por la permisividad de la Administración, la cual no adelantó diligencia alguna de lanzamiento al ver caducados los permisos.
En consecuencia, el despacho judicial confirmó la sentencia de primera instancia y concedió, en el numeral primero de la providencia, el amparo solicitado en relación con los peticionarios, Nohemí Chaves Acevedo, Alcira Donato, Cesar Nelson Carranza Vargas, José Remberto Parra, Efigenia Patiño, José Hernando Martínez, José Oliverio Fajardo, Ana Lucrecia Niño Vargas, Gladys Cecilia Roncancio, Porfirio Orlando Rodríguez, Blanca Cecilia Villamil, Lilia Vargas de Chaves, Angel Herrera Herrera, Ana Ilce Rodríguez Serrano, María Piedad Roa, Milton Chaves Acevedo, Luz Mary Figueroa, Gilma Rondón de Peña, Alejandro Niño García, Miguel Darío Peña Guerrero, Marco Antonio Gómez Roncancio y Pablo Vargas, a quienes les concedió el amparo de tutela.
Por el contrario, en el numeral segundo del mismo proveído, el despacho estimó que Luis Eduardo Correa, Jorge Vargas, Nelson Jair Galeano Pineda, Giraldo Antonio Ramírez Cárdenas, Wilson Galeano Pineda, Jorge Eliecer Jaramillo, Blanca Cecilia Villamil (sic), Hugo Javier Martínez, Humberto Martínez, Nelsy Pacaveque, Nadel Ruíz de Boneth, Nelly Lopez Duque y Arnulfo Rodolfo Calvache no habían presentado pruebas suficientes que acreditaran que la Administración había autorizado la ocupación del espacio público o hubiera tolerado la que se dio con posterioridad al vencimiento de las licencias o los permisos.
B) Expediente T-193.616
Estos vendedores estacionarios se ubicaban en la Avenida 68 entre carreras 68 y Avenida Boyacá, en Santafé de Bogotá. Solicitan la suspensión provisional de la diligencia de restitución del espacio público adelantada por la Alcaldía Local de Engativá, mientras son reubicados en otro sitio. De los peticionarios, ninguno acreditó oportunamente permiso o licencia expedida a nombre propio, de la que derivaran su derecho a utilizar el espacio público.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca resuelve la tutela sólo en relación con Miguel Antonio Usa, aduciendo que fue el único peticionario que presentó personalmente la tutela.
No obstante lo anterior, la petición del actor fue rechazada porque, siendo el proceso de restitución de espacio público una actuación de tipo administrativo, sometida como tal al control del Juez competente, el demandante cuenta con esa vía jurisdiccional de defensa para obtener la protección de sus derechos. Por otro lado, el actor no presentó al proceso, prueba alguna que demostrara la expedición por parte de las autoridades locales de una autorización, licencia o permiso a su favor que le permitiera hacer uso del espacio público.
C) Expediente T-193.629
Vendedores estacionarios que dicen trabajar hace 15 años en la Avenida calle 80 intersección con Avenida Boyacá. Afirman los actores, que se viola el derecho al debido proceso, a la igualdad y a la defensa, debido a que no se les ha permitido ejercer su derecho de defensa en el proceso de restitución del espacio público que se les adelanta. Resaltan que, no han tenido oportunidad de presentar descargos ante la Alcaldía Local de Engativá, conocer y controvertir pruebas, tener acceso al expediente, etc., a diferencia de otros vendedores de la misma zona que sí han tenido esas oportunidades procesales. Los peticionarios no adjuntan permiso, licencia, autorización o documento que los acredite como propietarios de las casetas o que justifique su permanencia en la zona. Tampoco hacen referencia alguna al punto.
La Alcaldía Local, mediante oficio N° 3040 del 11 de noviembre de 1998 manifestó que los peticionarios de la tutela no hacen parte del proceso policivo de restitución del espacio público adelantado por la Administración en contra de los vendedores estacionarios de la zona de Engativá, como tampoco forman parte del censo realizado por el Instituto de Desarrollo Urbano.
El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, mediante decisión del 17 de noviembre de 1998, decidió negar la tutela impetrada. Aclara que el fallo cubre solamente a la señora Nohemí Ariza quien fue la única que firmó el libelo petitorio. Considera que los derechos al debido proceso y a la defensa no fueron vulnerados, ya que la accionante no fue parte en el proceso policivo adelantado por la alcaldía local. No tutela el derecho al trabajo debido a que en este caso tiene prevalencia el interés general. Además, la peticionaria no puede acceder al derecho a la reubicación porque no acreditó permiso o licencia expedido por la administración, que hiciera presumible el hecho de que alguna vez tuvo acceso al espacio público.
D) Expediente T-198.296
Los vendedores tutelantes tienen sus casetas ubicadas en la Avenida 68 entre carrera 68 y Avenida Boyacá. Afirman los actores que la decisión de desalojo adoptada por la Alcaldía Local de Engativá no consulta las necesidades de las personas que derivan su subsistencia de la actividad comercial informal, más aun cuando no diseñó previamente, planes de reubicación en favor de los desalojados. Aseguran que este tipo de procesos siempre culmina con el desalojo, pues es la misma Administración la que los adelanta, omitiendo por tanto el deber de programar políticas de redistribución del espacio público. Solicitan la suspensión de la medida de levantamiento de las casetas.
Algunos de los peticionarios presentaron al proceso, permisos o licencias, propias o ajenas, tendientes a demostrar que alguna vez tuvieron autorización de la Alcaldía para utilizar el espacio público, pero la relación de cada caso particular se hará en la parte correspondiente de las motivaciones del fallo.
Mediante providencia del 26 de noviembre de 1998, el Juzgado 80 Penal Municipal de Santafé de Bogotá profirió decisión desestimatoria de las pretensiones de la demanda. En concepto del Despacho, cuando se produce el choque entre el interés público y el particular, éste debe ceder ante aquél, máxime si se comprometen los derechos fundamentales de los usuarios. En esa medida, los permisos o licencias concedidos por la Administración a los vendedores informales para utilizar temporalmente el espacio público, no pueden ser consideradas autorizaciones irrevocables o fuente de derechos adquiridos, frente al interés público. Como el juez de tutela encuentra que los permisos y licencias adosados al expediente, vencieron todos hace más de 10 años, estima improcedente ordenar la reubicación de los demandantes.
E) Expediente T-189.219
Vendedores estacionarios con casetas ubicadas en la Avenida 80 entre la Carrera 68 y limites del río Bogotá que solicitan que se aplace cualquier operativo de desalojo hasta que no sean reubicados, proceso cuya iniciación piden de inmediato. Interpusieron recurso de reposición y de apelación contra la resolución de la Alcaldía Local de Engativá mediante la cual dicha dependencia ordenó la restitución del espacio público ocupado por sus casetas. Dicen que la decisión, confirmada por el Consejo de Justicia de Bogotá no es justa, porque hace primar "los bienes materiales antes que la vida de gran cantidad de familias", pero agregan que el derecho a la igualdad se ha visto vulnerado en cuanto que dicha resolución no cobijó a un grupo de vendedores estacionarios que desempeñaban su oficio en predios del sector.
Anexan al proceso varios cuadernos que contienen permisos, censos, recibos de pagos de servicio de energía, un proyecto presentado por los vendedores ambulantes que tiene que ver con la redistribución del espacio público, actas, Acuerdos del Consejo de Santafé de Bogotá, normas y decretos, resoluciones de la Alcaldía de Engativá, documento de la veeduría Distrital y sentencias sobre el tema. En el expediente figuran algunos permisos, licencias y calcomanías de censo de los que se hará un análisis particular en la motivación de esta providencia.
El juez 80 Penal Municipal de Bogotá resolvió, en Sentencia del 3 de septiembre de 1998, negar la protección tutelar de los derechos invocados por los peticionarios. En cuanto a la acusación relacionada con el derecho a la igualdad, el despacho judicial considera que si bien la resolución no cobijó a ciertos vendedores del sector, esto se debió a que los mismos no ocupaban el espacio público sino los terrenos de un predio fiscal. En lo atinente al derecho del libre desarrollo de la personalidad y del trabajo, el juez considera que el Estado Social de Derecho prescribe una prevalencia del interés general sobre el particular. Encuentra que el derecho a la paz no puede aplicarse a situaciones individuales y muy personales desconociendo los valores de solidaridad social, tolerancia, reciprocidad.
1.4. Localidad de Kennedy
A) Expediente T-183.127
Los demandantes recurren a la tutela como mecanismo transitorio para evitar que la Alcaldía Local de Kennedy les siga decomisando las mercancías que comercializan como vendedores ambulantes en la zona de Kennedy, entre calles 48 a 56 sur con avenida Dagoberto Mejía, Barrio Casablanca. Aseguran que recibieron permisos por parte de la Administración Local para asentarse en esa zona con el fin de realizar su actividad comercial, así como suscribieron el Acta 003 de 1991 con la alcaldía local en la cual se consignaron las condiciones bajo las cuales habría de ejecutarse la actividad de vendedor informal, por lo que reclaman el respeto por la confianza legítima que éstos generaron a partir de dicha conducta del gobierno local. Prueba de lo anterior resulta la solicitud que hiciera la Administración municipal al INURBE, mediante Resolución 149 de 1998, para que a los vendedores les fuera transferido un lote perteneciente a ésta última, que sería destinado exclusivamente a formalizar las ventas ambulantes y estacionarias de los demandantes.
Los demandantes solicitan una reubicación, la suspensión de los operativos policiales tendientes a despojarlos de sus mercancías y la toma de medidas conducentes a evitar la prolongación de este "estado de cosas inconstitucional", como se permitió llamarlo el abogado de los tutelantes.
La Alcaldía Mayor de Bogotá respondió que es posible garantizar el derecho al trabajo de los vendedores, a costa del espacio público, cuando éstos, antes de la medida de desalojo, hubieren sido instalados en el espacio público y cuando dicha ocupación hubiera sido autorizada por la Administración a través de licencia o permiso.
La Alcaldía Local de Kennedy afirmó que contaba con algunos lotes para reubicar a los vendedores. Aseguró, además, que las diligencias policivas de querella se adelantaron con el cumplimiento total de las garantías procesales pero que los querellados no se notificaron de las decisiones emitidas en el transcurso del procedimiento, a excepción de la solicitud de nulidad interpuesta por el representante judicial de los mismos demandados, en nombre de algunos de ellos (folio 140). Agrega que la diligencia se realizó en presencia de las autoridades correspondientes, del Ministerio Público y de la Defensoría del Pueblo para evitar desmanes. Concluyó con que los peticionarios no aportaron prueba del permiso que recibieron de administraciones pasadas para ocupar el espacio público.
Mediante providencia del 11 de septiembre de 1998, el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil, decidió denegar la solicitud de tutela elevada por los demandantes por considerar que al ser el espacio publico un elemento sobre el cual recae el interés general, no puede someterse su recuperación a la prevalencia del interés particular. En cuanto a la confianza legítima, el tribunal señala que a excepción de Aydee Cárdenas, ninguno de los tutelantes adosó al proceso prueba alguna que lo señalara como titular de licencia o permiso. En esa medida, no puede decirse que los demandantes tengan derecho a acudir a la confianza legítima, ni siquiera para justificar la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio, ya que los mismos no probaron el perjuicio irremediable: únicamente se limitaron a alegarlo.
B) Expediente T-187.614
Vendedores ambulantes y estacionarios ubicados en la carrera 76 entre calles 34 y 39 de ciudad Kennedy. Señalan que se les violó el derecho al debido proceso ya que en el trámite de la querella policiva por ocupación del espacio público no se cumplieron los trámites del procedimiento ordinario, en la medida en que nunca fueron notificados de las diligencias respectivas. Aducen que el Acto Administrativo de reubicación número 003/91, estaba vigente al momento de expedirse la resolución de recuperación del espacio público y que el mismo regulaba íntegramente la utilización de aquél en la zona de Kennedy, estableciendo además las sanciones para quienes incumplieran sus previsiones. Por ello, con la promoción de las querellas policivas en comento, la Alcaldía Local de Kennedy desconoció tal Acuerdo y las otras concertaciones firmadas con los vendedores del sector. Por otro lado, ignoró los planes de reubicación consignados en el mentado Acuerdo 003/91, que incluían la compra de un lote propiedad del INURBE en el que habrían de ser ubicadas las casetas. Los dineros depositados por los vendedores informales en CREDIFENALCO con el fin de apoyar la iniciativa de reubicación fueron intervenidos por DANCOOP y por lo tanto el plan no ha podido llevarse a cabo. De todos modos, la Administración Local, en concepto de los tutelantes, quebrantó el principio de la buena fe y de la confianza legítima que se habían depositado en ella, gracias a los compromisos adquiridos a lo largo del proceso de reubicación de las ventas informales, con lo cual se propició el surgimiento de un "estado de cosas inconstitucional", al que debe dársele oportuno remedio.
En el expediente figura una serie de comunicaciones cruzadas entre el INURBE, la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Local de Kennedy, relacionadas con un lote ubicado en la Kra. 80 entre calles 37 y 39 sur, el cual fue comprado por el Fondo de Ventas Populares de la Alcaldía Mayor de Bogotá, con el fin de reubicar a los vendedores ambulantes de la Localidad de Kennedy. Algunos de los peticionarios adjuntan los permisos y licencias respectivas pero de ellas se hará detallada mención en la parte motiva del fallo.
El Tribunal Superior de Bogotá -Sala Laboral-, mediante Sentencia del 15 de octubre de 1998, decidió denegar la tutela impetrada al considerar que el interés general prevalece sobre el particular. Reconoce que la solución al conflicto es reubicar a quienes tenían permisos o licencias de funcionamiento, con base en los postulados de la confianza legítima, pero en el caso específico, como dichas licencias y permisos se encuentran vencidos, la ocupación del espacio público resulta ilegítima. Por otro lado, tampoco constituyen permiso o licencia para ocupar el espacio público las actas firmadas por los vendedores y la Administración Local en las reuniones tendientes a encontrar una salida al problema de las ventas informales.
1.5. Localidad de Santafé
A) Expediente T-187.102
Los peticionarios son vendedores ambulantes que desempeñan su oficio en la calle 18 A con carrera 7ª . Manifiestan haber sido agredidos por la Policía cuando ésta les decomisa su mercancía, a pesar de haber llegado a un acuerdo de colaboración con los vendedores formales de la zona para no obstruir el paso y no tapar sus vitrinas. Afirman tener permiso verbal concedido por el señor José Alfredo Araújo, representante de la Alcaldía Menor, para permanecer en la zona mientras son reubicados. Este permiso se concedió, según los actores, gracias al convenio hecho con los comerciantes formales. No existe propiamente un proceso de querella en su contra, pues lo que denuncian es la conducta de la policía durante los operativos de recuperación del espacio público.
El juez Quinto Penal del Circuito de Bogotá, mediante decisión del 15 de septiembre de 1998, denegó la tutela interpuesta por los peticionarios por considerar que el interés general tiene prevalencia sobre el particular. De otro lado, el juez señala que los demandantes no demostraron cumplir con los requisitos necesarios para hacerse acreedores a los beneficios de reubicación dispuestos por la ley. Advierte que las autorizaciones verbales que dicen poseer, no constituyen propiamente permisos con fuerza vinculante, pues ni se expidieron debidamente ni lo fueron por funcionario competente. En lo que tiene que ver con la actitud de la policía frente a los operativos de decomiso, el juez considera que este asunto es de competencia de la Procuraduría General de la Nación, por ser la autoridad que debe conocer de ese tipo de denuncias.
B) Expediente T-193.142
Las casetas de los peticionarios se ubicaban en la calle 10 y Avenida Jiménez y entre el costado occidental y el oriental de las carreras 10 y Caracas, Zona de San Victorino. Afirman que la Alcaldía Local de Santafé profirió resolución de recuperación del espacio público en la querella N° 08-97, la cual fue confirmada por el Consejo de Justicia de Bogotá. Manifiestan que tienen en su haber los correspondientes permisos o licencias para ocupar el espacio público y ejercer en él su oficio de vendedores, pero que a pesar de los acuerdos suscritos con la Administración Local, del censo adelantado por la misma y del arrendamiento de locales comerciales por parte del Fondo de Ventas Populares, la Alcaldía procedió a desalojarlos. Sostienen que durante el trámite de las querellas, el alcalde Local de Santafé destinó el antiguo matadero distrital como lugar de reubicación de los vendedores, pero que incumpliendo su compromiso, ordenó el desalojo parcial para el 4 de julio de 1998. Los peticionarios dicen estar amparados por los Acuerdos 25 de 1972, 3 del 10 de mayo de 1977, 23 de 1982, 18 de 1989 y por el Acuerdo 6 de 1993; así como por los Decretos 1509 del 28 de julio de 1982, 2186 del 26 de octubre de 1982, 1048 del 30 de julio de 1986, 1515 del 15 de octubre de 1986. No obstante, sostienen que a pesar de que la confianza legítima debería ser reconocida en su caso, las autoridades han pasado por encima de 30 años de trabajo en el sector. Solicitan la suspensión de los desalojos y que se ordene su reubicación.
El juez 20 Civil Municipal de Bogotá denegó la suspensión provisional de la diligencia de restitución del espacio público solicitada por los tutelantes. En sentencia del 27 de noviembre de 1998, decidió no tutelar los derechos invocados por los peticionarios porque, a su juicio, no hay violación del debido proceso, ya que las gestiones administrativas se siguieron conforme a la ley y no existe prueba de que la utilización del espacio público por parte de los demandantes provenga de una autorización, permiso o licencia previos.
1.6. Localidad de San Cristóbal
A) Expedientes T-195.531 y T-196.008
Los peticionarios, quienes actúan por medio de apoderado judicial, son vendedores ambulantes que ubicaban sus puntos de venta en zonas de uso público de San Cristóbal Sur, Parque Jorge Eliecer Gaitán, no de manera permanente, sino los días sábados, domingos y festivos. Solicitan la protección tutelar de manera transitoria, mientras la justicia contencioso administrativa resuelve definitivamente el conflicto, para evitar que la Alcaldía Local de San Cristóbal lleve a cabo el proceso de restitución del espacio público que se tenía planeado para el 5 de diciembre de 1998. Los peticionarios manifiestan que entre la Alcaldía Local de San Cristóbal y los vendedores ambulantes y estacionarios del sector, mediaban acuerdos y actas de convivencia en los cuales se consignaban las condiciones en las cuales habrían de ejecutarse las ventas informales. Es esa la razón por la cual dicen tener derecho a la reubicación, pues su estancia en las zonas de uso público era tolerada por la Administración antes de que se iniciara el proceso de restitución, que culminó con la Resolución 052 de 1998.
a.) Decisiones Judiciales
Mediante providencias del 14 de diciembre y del 9 del mismo mes de 1998, respectivamente, los despachos judiciales 42 Civil Municipal y 24 Civil Municipal de Bogotá, resolvieron en su orden las tutelas de la referencia, de manera desfavorable a las pretensiones de los demandantes. Los argumentos de las instancias se resumen en que la tutela resultaba improcedente, porque los quejosos no tenían licencia de funcionamiento debidamente acreditada, porque la decisión no correspondía a un juez de tutela y porque la reubicación, como medida administrativa, no podría ser ordenada por el juez constitucional, máxime sin que mediara licencia o permiso concedido por la administración.
1.7. Municipio de Villavicencio (Dpto. del Meta)
A) Expedientes T-184.352, T-184.351, T-184.077
Los peticionarios, quienes son vendedores ambulantes en la ciudad de Villavicencio, afirman que han sido víctimas de los atropellos cometidos por la Policía durante los operativos de decomiso adelantados en las zonas de uso público. Además, aseguran sufrir grave perjuicio con la retención de sus mercancías, ya que por tratarse de elementos perecederos, se deterioran con el tiempo, si su devolución se retrasa. Solicitan la reubicación y piden un subsidio, ya que sus familias dependen de ellos.
En el expediente consta la circular remitida por la Alcaldía Municipal de Villavicencio, dirigida en general a los vendedores ambulantes de la ciudad, en la que se les explica en qué consiste la prevalencia del espacio público sobre el interés particular y se les advierte sobre las sanciones que habrán de ser impuestas si esa prevalencia no se respeta.
El Alcalde Municipal manifiesta que no existe en sus archivos constancia de reubicación de los demandantes. Los actores invocan su derecho al trabajo, el cual ha sido impedido mediante la “persecución” de la Policía, que decomisa violentamente sus mercancías y herramientas de trabajo, sin presentar ninguna orden.
En el expediente la Inspección del espacio público afirma que no ha expedido permiso alguno para ocupar el espacio público, sólo se le han retenido mercancías a la señora Gloria Espinosa Solano, Sandra Janeth González y al señor Samuel Liz Medina. Además adjunta descargos, actas de compromiso, pago de multas y entrega de mercancías de los actores mencionados anteriormente.
El juez 2 Laboral del Circuito de Villavicencio decidió, mediante sendas providencias del 23 y 22 de septiembre y del 31 de agosto de 1998, denegar las acciones incoadas por los demandantes en los procesos de la referencia. Las decisiones judiciales se basan en que, según reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, el espacio público es un bien de uso público y, por tanto, a él se aplica el principio de prevalencia del interés general sobre el particular. Señalan que la actuación de la Policía ha correspondido al procedimiento normal que reviste dicho trámite. Las conductas irregulares de la Policía deben ser puestas en conocimiento de las autoridades competentes para que sancionen los desmanes, pero el juez de tutela no tiene competencia para adelantar estas investigaciones. Además, aducen que los actores no poseían permiso o licencia alguna para trabajar en el espacio público. Por lo tanto, no puede darse reconocimiento a su derecho de trabajo ya que la ocupación era ilegítima.
1.8. Municipio de Armenia (Quindío)
A) Expediente T-187.290
El demandante Carlos Orlando Quiroga Castro, señala que era vendedor ambulante en el Municipio de Armenia, en el centro de la ciudad. De conformidad con el pre-acuerdo suscrito entre la administración municipal y SOVEA, la Asociación de Vendedores Estacionarios y Ambulantes a la cual se encuentra afiliado, la primera los autorizó para ocupar el espacio público mientras se llevaba a cabo la reubicación, lo cual venía haciendo regularmente al punto que, año y medio atrás, le trasladaron su venta a otra calle del sector. Manifiesta que a pesar de dicho Acuerdo, el día 14 de septiembre unos funcionarios de la Administración Municipal le decomisaron la mercancía, diligencia para la cual no fue notificado. No obstante, la Administración señala que el demandante no ha sido reubicado y que no goza de permiso alguno expedido por la Secretaría de Gobierno municipal (folio 71) El peticionario adjunta solicitud de permiso para instalarse como vendedor.
Mediante providencia del 29 de septiembre de 1998. El Tribunal Superior de Armenia, sala Civil y de Familia resolvió negar la solicitud por considerar que la Administración congeló la expedición de carnés para vendedores ambulantes y estacionarios, quedando vigentes los otorgados a 295 vendedores a quienes se les respetó el permiso para continuar ejerciendo su actividad. El peticionario, a diferencia de los últimos, no tenía permiso similar, ubicándose por su propia voluntad, lo que condujo al decomiso de los elementos de trabajo, el carrito y el maní.
1.9. Municipio de Garzón (Huila)
A) Expediente T- 188.098
La tutelante es vendedora estacionaria de comidas rápidas en el Municipio de Garzón (Huila). Solicitó permiso ante la Alcaldía Municipal para ubicarse en la plaza principal o en el parque de la ciudad, pero no lo consiguió. Al momento de entablar la demanda no había sido desalojada, pero temía serlo, ya que le anunciaron que la medida iba a ser adoptada prontamente. Este es su único medio de subsistencia, tiene tres hijos, una de ellas afectada por el síndrome de Down.
El juez Unico Municipal de Gigante (Huila), mediante providencia del 11 de septiembre de 1998, decidió negar la tutela por considerar que, como primera medida, la Administración Local había incurrido en omisión al no establecer las condiciones en que el espacio público debía ser utilizado por los vendedores ambulantes, lo cual había ido en detrimento de los intereses de la comunidad. Pero, por otra parte, el juzgado considera que la tutelante actuó de manera irregular al solicitar la expedición del permiso después de ocupar irreglamentariamente el espacio público.
Impugnada la decisión por la tutelante, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Garzón, en Sentencia del 21 de octubre de 1998, decidió confirmar el fallo por las mismas razones expuestas en la providencia de primera instancia.
1.10. Municipio de Chinchiná (Caldas)
A) Expediente T-188.988
Los demandantes son vendedores estacionarios de ropa que venden sus productos en el Municipio de Chinchiná, únicamente los fines de semana. Cuelgan su mercancía en las paredes de la Registraduría Municipal. La Secretaría de Gobierno Municipal se rehusó a renovarle el permiso de funcionamiento al titular de la licencia, porque éste no ha ajustado las condiciones de su venta a las medidas contenidas en un decreto municipal y, por el contrario, exhibe su mercancía en la pared. Las autoridades locales les impiden ejercer su actividad mientras no renueve personalmente la licencia o permiso.
El Juez 3 Civil Municipal de Chinchiná, mediante providencia del 18 de septiembre de 1998, decidió denegar la tutela impetrada. Considera que la actitud de la Secretaría de Gobierno se ajusta a derecho y que el actor debe cumplir con las medidas impuestas por el decreto municipal tendientes a regular la oferta de mercancías en los sitios de uso público. Estas exigencias, en concepto del juzgado, no quebrantan el derecho al trabajo del tutelante.
Impugnada la providencia por el peticionario, el Juez Civil del Circuito de Chinchiná, mediante Sentencia del 26 de octubre de 1998, confirmó la decisión del a-quo. Considera el despacho que la Secretaría de Gobierno demandada en ningún momento ha procedido de manera arbitraria y que su único propósito es hacer cumplir el decreto municipal que regula la oferta de mercancías expuestas en lugares de uso público.
1.11. Municipio de Cali (Valle)
A) Expediente T-189.251
Vendedor ambulante que realiza su actividad comercial en las afueras de la Universidad Santiago de Cali. Dice que obtuvo permiso del Vicerector Administrativo de la Universidad en 1989. Ha solicitado en varias oportunidades que le alquilen un local dentro de la institución para desarrollar allí su oficio. En 1996 le decomisaron sus elementos de trabajo lo cual le causó graves perjuicios, y en mayo de 1998 lo desalojaron definitivamente. El actor considera vulnerados sus derechos al trabajo, igualdad, libre desarrollo de la personalidad.
Por su parte, la División de Seguridad, Orden y Espacio Público de la ciudad manifiesta que la Administración Local decidió, desde 1991, suspender la expedición de licencia o permisos de utilización del espacio público ante la saturación del mismo. Agrega que las ventas que tienen derecho a ser reubicadas sólo son las del centro de la ciudad, por lo que la del actor no encuadra en ese plan. La Universidad, por su lado, manifiesta que no tiene competencia para otorgar permisos de ocupación del espacio ciudadano y que el actor no reunió los requisitos exigidos por la institución para acceder a un local en el interior de la misma.
El juez 30 Penal Municipal de Cali consideró, en Sentencia del 21 de septiembre de 1998, que el derecho de petición del actor había sido vulnerado en razón de que el mismo solicitó permiso a la Secretaría de Ordenamiento Urbanístico para realizar ventas a las afueras de la universidad, y nunca obtuvo repuesta; por los motivos anteriores ordena se le responda en le término de 48 horas. Sin embargo, el juez no tuteló el derecho al trabajo, pues considera que el actor no tiene ninguna licencia ni permiso para ocupar el espacio público, y que las autoridades que han realizado los decomisos y desalojos lo han hecho de acuerdo con la función que tienen de proteger los intereses de la comunidad.
2. Material Probatorio RECAUDADO POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
El Despacho del suscrito magistrado sustanciador decidió, mediante Autos del 8 y 16 de abril de 1999, solicitar en virtud del principio de economía procesal, el traslado de las pruebas acopiadas por el despacho del magistrado Alejandro Martínez Caballero en los procesos de tutela T-168.937 y T.177.309, tramitados por hechos similares ante la Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte y, además, solicitar a cada una de las autoridades demandadas en las tutelas de la referencia, información relacionada con los planes y programas de reubicación de vendedores ambulantes y estacionarios adoptados por ellas, así como una reseña de los posibles permisos o licencias que alguna vez fueron otorgados a los peticionarios de las respectivas demandas.
Tal como lo exige la metodología de la presente Sentencia, el material probatorio recaudado que fuere pertinente y conducente para tomar las decisiones de fondo en relación con la procedencia de las tutelas acumuladas, será comentado y analizado en su momento, cuando se aborde el estudio particular de cada caso.
Por ahora, es pertinente hacer mención a la información general allegada al proceso, que fue remitida por el despacho del magistrado Alejandro Martínez Caballero con ocasión de las tutelas interpuestas en la ciudad de Santafé de Bogotá y que servirá también para elaborar las consideraciones sobre los casos concretos.
1º. En primer lugar, la Secretaría de Gobierno del Distrito de Santafé de Bogotá, así como el Fondo de Ventas Populares, remitieron a la Corte Constitucional un informe detallado del proyecto de "Fomento a la Organización, Formalización y/o Reubicación de Vendedores informales" que se incluyó en el Plan de Desarrollo de la ciudad. El informe reconoce la magnitud del problema de las ventas informales y entiende, además, el conflicto jurídico que apareja en cuanto enfrenta la vigencia del interés general con el particular. Luego de efectuar un diagnóstico sobre las características físicas de los sectores que tienen problemas de ocupación del espacio público, así como de la estructura misma de las ventas informales, el estudio propone una serie de estrategias y mecanismos que van desde la asesoría profesional a los proyectos presentados por los propios comerciantes informales, hasta la financiación parcial de los mismos. Lo último incluye un listado de propuestas concretas, con ubicación de locales comerciales y cálculo del número de beneficiados. Se adjuntan además las fichas técnicas de evaluación de los inmuebles analizados.
2º. Consta en el acta de inspección judicial adelantada por funcionarios del Despacho del Magistrado Alejandro Martínez Caballero que el secretario de Gobierno de Bogotá en su declaración: "...señala que hasta antes de la Constitución de 1991 algunas personas ostentaban carnets o licencias, pero en la actualidad muchos de ellos se encuentran vencidos. En su entender razonable, la confianza debida permite que cada vendedor entienda que puede ocupar un espacio público siempre y cuando tenga un permiso concedido por la Administración. En ese sentido, los vendedores razonablemente deben dar por sentado que el término de autorización se limita al término fijado en el permiso correspondiente. Por consiguiente, para esta administración la reubicación solo procede para los vendedores que se encuentren en una situación de hecho, que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte les permita acceder a ese derecho".
Refiriéndose a los planes previstos por el Distrito, el señor secretario de Gobierno dijo:
"En ese orden de ideas, es claro que esta política global ha sido avalada por el Concejo, quien ha aprobado por medio de presupuesto una partida aproximada de 15 mil millones de pesos (...) Esta política se convierte en práctica tomando en cuenta la petición de los vendedores ambulantes (...) Se toma inicialmente la iniciativa de los vendedores para escoger el sitio de reubicación, se somete a discusión entre las personas interesadas la identificación del lugar. Una vez identificado el inmueble, el Distrito compra el 25% de unas zonas que comercialmente pueden no tener valor, de tal forma que se facilite la compra, para que ello no se convierta en donación a particulares."
De hecho, el funcionario Distrital reconoce que el proceso ya está en marcha por lo que la compra de varios inmuebles ha sido realizada. El acta de inspección judicial agrega que el secretario de Gobierno en su declaración manifestó que "[e]n resumen, la política tiene como beneficiarios principales a las personas que se encuentren en supuesto de hecho a que se refiere la Corte Constitucional. Sin embargo, a esa política también pueden acceder otras personas que no se encuentran en ese supuesto de hecho."
Por otro lado, el secretario señala que los planes de reubicación también buscan cobijar, como lo han hecho, los derechos de los menores de edad, de los ancianos y los discapacitados.
Intervino también en la audiencia, uno de los representantes de los vendedores, quien manifestó que la ejecución de los planes señalados por el secretario de Gobierno no era efectiva en la medida en que las personas desalojadas no han podido reanudar su actividad normalmente.
El Gerente del Fondo de Ventas Populares resalta, por su parte, que la cuantía existente para la inversión en las políticas de formalización de las ventas informales es de $7.500 millones de pesos, los cuales buscan cubrir, no sólo la reubicación de los vendedores, pues esta no es la única vía por la que pretende lograr la fomalización del comercio, sino también la capacitación para la promoción de iniciativas empresariales u otras de la misma clase.
A la audiencia asistieron los alcaldes de las diferentes localidades de Santafé de Bogotá para explicar cuáles eran los avances obtenidos en materia de recuperación del espacio público. Cada mandatario local presentó un panorama general de los programas implantados en los planes de desarrollo locales.
3º. Algunas de las asociaciones del gremio de los vendedores ambulantes adjuntaron los trámites adelantados por iniciativa propia para conseguir nuevos locales en los qué desarrollar su actividad comercial. Es así como ASOVENCOTARJU, SINUCOM y AVIM presentaron un proyecto de canje de un lote destinado a ubicar a todos sus agremiados, que fue propiedad del INURBE.
4º. Figura también en el expediente una serie de Convenios interinstitucionales firmados por la Secretaría de Gobierno del Distrito, tendientes no específicamente a obtener la reubicación de vendedores, sino a capacitarlos en materias de organización empresarial, procesos asociativos, relaciones humanas, etc. A manera de ejemplo se mencionan el Convenio Interadministrativo de Cooperación entre la Secretaría de Gobierno Distrital y el Instituto de Fomento Industrial -I.F.I.- destinado, según su cláusula primera, a poner en marcha un sistema que facilite el suministro de recursos destinados a disminuir el costo de los préstamos a los vendedores ambulantes y estacionarios incorporados al mercado formal y seleccionados por el Fondo de Ventas Populares. En el mismo sentido, el Fondo de Ventas Populares suscribió con la Federación Nacional de Comerciantes -FENALCO- un contrato de prestación de servicios destinado a proveer de capacitación técnica a grupos de vendedores ambulantes y estacionarios de la ciudad, que fueron seleccionados por el Fondo. Por su parte, la Secretaría de Gobierno del Distrito y la Corporación Incubadora de Empresas de Base Tecnológica Piloto de Santafé de Bogotá también suscribieron un contrato de prestación de servicios para capacitar vendedores informales, así como también lo hicieron Colsubsidio, Compensar y Cafam.
5°. Se prueba en el expediente que el Fondo de Ventas Populares ya ha suscrito contratos concretos de reubicación, con nombres propios de vendedores, con cédula, con montos prefijados, en proyectos de reubicación concretos, ya realizados o por realizar, algunos de los cuales tienen nombre propio: Centro Comercial Biblos, Centro Comercial Creta, Rotonda la Candelaria, Minicentro, Garvi, etc.
1. Análisis general del caso
Del contenido general de las demandas, de los hechos que constituyen el escenario de esta disputa y de la conducta desplegada por las autoridades encargadas de la protección y preservación del espacio público, se tiene como marco general del conflicto aquí planteado, que existe una tensión concreta en torno a la prevalencia de dos derechos de rango constitucional: el derecho al espacio público, como concepto que predomina sobre el interés particular, y el derecho al trabajo de quienes se valen del espacio público para ello.
En esta medida, el panorama fáctico de este proceso encaja en el que fuera objeto de reciente pronunciamiento por parte de esta Corporación y que culminó con la Sentencia SU-360/99. Por tal razón, la Corte Constitucional procederá en esta oportunidad a reiterar los conceptos vertidos por el fallo en torno al conflicto entre espacio público y derechos fundamentales, sin perjuicio, claro está, del análisis posterior que corresponda a cada una de las tutelas que en esta oportunidad fueron seleccionadas para revisión. Para tales efectos, se considera pertinente transcribir, a continuación, los apartes más relevantes del fallo mencionado, haciendo la claridad de que la enumeración original fue modificada según las exigencias de la presente decisión.
"1. Del concepto de espacio público y su protección constitucional
"1. La búsqueda de una mejor calidad de vida para las personas y la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre las cuales se estructura el concepto de Estado Social de Derecho. Es por ello que, de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del espacio público y su destinación al uso común, son conceptos cuya protección se encuentran a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común de tales espacios colectivos.
"La protección del espacio público, así entendida, responde a la necesidad de conciliar los diferentes ámbitos y esferas sociales en un lugar común, sin desconocer, en todo caso, el principio constitucional consagrado en el artículo primero de la Carta, mediante el cual se garantiza la prevalencia del interés general frente a los intereses privados, en beneficio de la colectividad.
"Si bien en la Constitución anterior no existía una norma expresa que tratara el tema del espacio público[1], en la Constitución de 1991 sí existen múltiples artículos que hacen alusión al mencionado tema, y que ponen de presente las responsabilidades estatales en estas materias. Al respecto, tenemos entre otras, las siguientes normas:
"Artículo 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
"Artículo 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.”
"Artículo 102. El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación.”
"Es importante en primer lugar aclarar que algunos de los bienes mencionados en el artículo 63, aunque son bienes de uso público no son espacio público (p. ej. las tierras comunales, los resguardos) ; y en segundo lugar agregar que, el artículo 313 de la Constitución pone de presente que los Concejos Municipales son quienes tienen la función de reglamentar los usos del suelo[2] y de vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de los inmuebles destinados a la vivienda. Lo anterior, implica que cada municipio fija sus reglas de manera autónoma, no sólo en lo relacionado con la actividad urbanizadora, sino en lo concerniente a las áreas del suelo que tienen el carácter de espacio público, al establecer criterios con arreglo a los cuales la administración, generalmente por conducto de los Departamentos de Planeación, determinará dicha destinación. [3]
"Igualmente, y de conformidad con el artículo 315 de la Carta, los Alcaldes, en su calidad de primera autoridad de policía en el área de su competencia, son quienes deben cumplir y hacer cumplir en el respectivo ámbito territorial, las normas constitucionales y legales y las que expida el Concejo Municipal correspondiente, entre las que se encuentran aquellas relacionadas con el concepto de espacio público. Por ende, es en los Alcaldes sin duda alguna en quienes recae por expresa atribución constitucional la responsabilidad de hacer cumplir por todos los ciudadanos las normas relativas a la protección y acceso al espacio público, en su respectiva localidad, atendiéndose, como es apenas natural, a las normas constitucionales, legales y las provenientes de los Acuerdos Municipales.
"2. Para comprender la esencia de lo anteriormente mencionado, debe entenderse por espacio público, en virtud de la ley 9ª de 1989 sobre reforma urbana, el “conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza y por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.”[4]
"Esta definición amplía conceptualmente la idea de espacio público tradicionalmente entendida en la legislación civil[5] (artículos 674 y 678 C.C.), teniendo en cuenta que no se limita a reducirla a los bienes de uso público (calles, plazas, puentes, caminos, ríos y lagos) señalados en la mencionada legislación, sino que extiende el alcance del concepto a todos aquellos bienes inmuebles públicos, que al ser afectados al interés general en virtud de la Constitución o la ley, están destinados a la utilización colectiva.[6] En otras palabras, lo que caracteriza a los bienes que integran el espacio público, es su afectación al interés general[7] y su destinación al uso directo o indirecto en favor de la colectividad, razón por la cual no pueden formar parte de esta categoría, aquellos bienes que son objeto de dominio privado de conformidad con lo establecido por la ley, ni aquellos que son del pleno dominio fiscal de los entes públicos, (bienes “privados” del Estado)[8]
"En ese orden de ideas, los bienes de uso público son entendidos por la legislación colombiana como inalienables, imprescriptibles e inembargables (artículo 63 de la C.P.), lo cual implica que en virtud de su esencia son inapropiables, pues están destinados al uso público y cualquier acto de comercio podría vulnerar el fin para el cual han sido concebidos.(...)ningún particular puede considerar que tiene derechos adquiridos sobre los bienes de uso público[9] y tampoco podría alegar una posible prescripción adquisitiva de dominio sobre ellos. En efecto, estos bienes están fuera de todas las prerrogativas del derecho privado.[10] En el mismo sentido, la entrega en arrendamiento a personas naturales o jurídicas de carácter privado de instalaciones públicas, destinadas por ejemplo, a la recreación o deporte, no sustrae tales bienes de la calidad de 'áreas de espacio público[11], ni de los límites que por ese motivo les atribuye la ley.
'Tomando en consideración las precisiones anteriores, pueden reconocerse como elementos que integran el concepto de espacio público, entre otros los siguientes:[12]
a- Las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular (vías públicas), - como por ejemplo las calles, plaza, puentes y caminos -.
b- Las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, - léase estadios, parques y zonas verdes, por ejemplo-.
c- Las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, - es decir andenes o demás espacios peatonales-.
d- Las fuentes agua, y las vías fluviales que no son objeto de dominio privado[13].
e- Las áreas necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos o para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones.
f- Las áreas para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje.
g- Los elementos naturales del entorno de la ciudad.
h- Lo necesarios para la preservación y conservación de las playas Marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como la de sus elementos vegetativos, arenas y corales.
i- En general, todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso o el disfrute colectivo[14].
"En todo caso, no existiendo bienes de uso público por 'naturaleza' y siendo tal destinación un mero concepto jurídico, -modificable según las necesidades-, la noción de espacio público igualmente resulta contingente y dependiente de lo que fije como tal el legislador (Marienhoff).[15]
"Ahora bien, en el uso o administración del espacio público, las autoridades o los particulares deben propender, no sólo a la protección de la integridad del mismo y su destinación al uso común, sino también, - atendiendo el derecho a la igualdad de todos los ciudadanos- , por facilitar el adecuamiento, diseño y construcción de mecanismos de acceso y tránsito, que no solo garanticen la movilidad general, sino también el acceso a estos espacios, de las personas con movilidad reducida, temporal o permanente, o cuya capacidad de orientación se encuentra disminuida por edad, analfabetismo, incapacidad o enfermedad.[16]
"En vista de todo lo anterior, la afectación de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas, no podrá ser determinado sino por los Concejos o Juntas Metropolitanas, (o las Juntas Administradoras Locales), de conformidad con el artículo 6º de la citada Ley 9ª de 1989, 'de lo cual se desprende que su disponibilidad no puede quedar librada a la voluntad de los particulares ni a la decisión de organismos administrativos a los cuáles no se confía por la Constitución, la responsabilidad atinente a la definición, “planificación y regulación de su uso'.[17] Por supuesto que esto no limita el cumplimiento de las obligaciones de policía, señalados por normas.
"3. (...) el trastorno del espacio público ocasionado por un particular o por la actuación de autoridades no competentes[18], puede llegar a vulnerar no sólo derechos constitucionales individuales de los peatones y aspiraciones colectivas de uso y aprovechamiento general, sino también la percepción de la comunidad respecto de las áreas a las que tiene acceso libre y a las que no lo tiene. En efecto, algunos estudios y estadísticas sugieren que los actos de perturbación que ocurren en un sitio público, posiblemente afectan a miles de personas...[19]
"Adicionalmente, las repercusiones pueden ser no sólo colectivas, sino también privadas, y acarrear la vulneración del derecho a la libertad de locomoción de los transeúntes al cual alude el artículo 24 de la Carta[20]...
"Hay que tener claro, entonces, que el orden en los espacios abiertos, como calles y parques, debe ser un valor social por excelencia que genera confianza, respeto y tranquilidad en la comunidad, porque contribuye a mejorar las condiciones de vida urbana y a neutralizar, así sea en mínima parte, las agresiones propias de una gran ciudad (visuales, auditivas, de tránsito, de seguridad, etc.). Es por ello que algunos doctrinantes sostienen que, el 'atributo básico de una ciudad exitosa es que una persona pueda transitar libremente por las vías públicas y además pueda sentirse personalmente segura en las calles, entre todos los ciudadanos que transitan en ella'. [21]
"En ese orden de ideas, las reglas diseñadas para la preservación del espacio público, desde que sean razonables, no pueden ser consideradas como un impedimento para la libertad de las personas[22] sino la base misma de esa libertad, extendida y articulada para todos. En consecuencia los ciudadanos deben sujetarse a los mandamientos constitucionales y legales que regulan el debido aprovechamiento del espacio público, como parte de su responsabilidad con la comunidad y de sus deberes constitucionales. Por ende, una 'sociedad liberal que aspire a asegurar la igualdad de oportunidades para todos y una política universal de participación, debe presumiblemente darle la posibilidad a cada individuo de hacer uso de todos los espacios necesarios para circular libremente y transportarse, así como de todos los espacios públicos abiertos.' [23]
"La Corte constitucional ha advertido, en consecuencia, la legitimidad de las conductas tendientes a tratar de proteger el espacio público y el legítimo interés de las ciudades, de proteger los derechos y los intereses de la colectividad y en especial de los peatones. Así las cosas, la función de regular el uso del suelo y del espacio público corresponde a una verdadera necesidad colectiva y, por tanto, no es apenas una facultad sino un deber de prioritaria atención.[24]
"2. Actuaciones de la policía administrativa respecto al espacio público.
"1. La autoridad pública, en ejercicio de la facultad de policía, tiene la posibilidad jurídica de limitar las libertades individuales cuando la necesidad de preservar el orden público, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad o la moralidad así lo exijan, lo cual no es óbice, para que se otorguen 'permisos o profieran actos administrativos, dentro de las prescripciones legales, para permitir o establecer el cierre de ciertas vías o para limitar o restringir el paso de vehículos o personas, de acuerdo con las circunstancias específicas.'[25]
"Según puede observarse, los alcaldes están investidos de autoridad suficiente para disponer, en caso de ocupación, la restitución de bienes de uso público, de conformidad con el Código Nacional de Policía (artículo 132). También, tienen competencia para señalar restricciones en lo relativo a su uso por razones de interés común, sin que el razonable ejercicio de esta facultad represente desconocimiento de derechos o garantías constitucionales. En este sentido es claro que el Código Nacional de Policía dispone que es a los funcionarios de la policía, a quien corresponde de manera especial, prevenir los atentados contra la integridad de los bienes de uso público y garantizar su adecuada protección.
"2. Sin embargo, las actuaciones de la policía que bajo esas atribuciones se realicen, deben orientarse esencialmente a hacer realidad los mandatos constitucionales de protección de las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, en la búsqueda de la convivencia pacífica, la vigencia de un orden justo (artículo 2º) y en la prevalencia del interés general (artículo 1º). Por ello, tal y como lo ha dicho esta Corporación en otras oportunidades :
'La actuación de la autoridad pública en desarrollo de sus funciones de policía administrativa debe adecuarse a un margen objetivo de apreciación, evitando la desviación o el abuso de las competencias estatales. Los parámetros utilizados para verificar el cumplimiento de los precisos requisitos que habilitan el ejercicio de una libertad individual son aquellos socialmente aceptados, predecibles y racionalmente justificables y, ante todo, proporcionales a la finalidad que se pretende alcanzar. La objetividad de los criterios de apreciación depende del contexto social y del momento histórico en que se encuentra el individuo y la autoridad. Toda exigencia desmedida o requisito extraordinario comporta un abuso del poder y una posible invasión en el ámbito de los derechos individuales que debe ser subsanada por la autoridad judicial competente.(...)'[26]
"Por ello es 'criticable que en mas de treinta años Santa Fe de Bogotá haya permitido la ocupación del espacio público y en mas de diez años algunos funcionarios hayan postergado la solución de los problemas humanos que surgieron con la desidia de algunos funcionarios. Es pues indispensable que haya soluciones concretas y no ofrecimientos coyunturales que se enredan luego en trámites burocráticos muchas veces inoficiosos y otras veces engañosos.'[27]
"Pero las autoridades no pueden apuntar a un solo objetivo de carácter policivo en el momento en que se deciden a cambiar las condiciones que han generado ellas mismas, para el ejercicio de una actividad o para la ocupación de zonas de uso público, porque ellas son, por mandato constitucional, también las responsables de las alternativas que en este sentido se puedan desplegar para darle solución a los problemas sociales de sus propias localidades. En ese sentido no pueden buscar culpables sólo en los usurpadores del espacio público sino en su propia desidia en la búsqueda de recursos efectivos en la solución de problemas sociales. Sea cual fuere la responsabilidad, la actuación de las autoridades policivas tiene que ser razonable...
"[E]l juez constitucional debe, mediante sentencia de tutela, en cada caso concreto, analizar si fue razonable el comportamiento de la administración o si por el contrario pudo haber un abuso que obligue a que el juez dé las órdenes dentro de la razonabilidad, para la protección del derecho fundamental que resultare violado o para prevenir a fin de que no sea violado en el futuro.
"3. Comportamiento de la jurisprudencia constitucional colombiana frente a la ocupación del espacio público por vendedores informales
"La Corte Constitucional, para resolver los conflictos que surgen entre la administración y los acupantes del espacio público, ha optado por buscar una fórmula de conciliación conforme a la cual la administración cumpla su deber de proteger el espacio público, sin que ello signifique desconocimiento del derecho al trabajo de las personas que resulten afectadas en los procesos de recuperación del espacio público.[28] Por consiguiente, 'ha ordenado que las autoridades respectivas implementen planes y programas que permitan la coexistencia armónica de los intereses que colisionan, toda vez que tampoco se puede desconocer”, como se verá, “el fenómeno social que conlleva esta economía informal'[29].
"Es por ello que la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades, aplicando el principio de confianza legítima como mecanismo para conciliar, de un lado el interés general que se concreta en el deber de la administración de conservar y preservar el espacio público y, de otro lado, los derechos al trabajo e igualdad de las personas que ejercen el comercio informal.
" [U]n detallado análisis de la jurisprudencia constitucional permite deducir las siguientes líneas:
" a) Como ya se dijo la defensa del espacio público es un deber constitucionalmente exigible, por lo cual las autoridades administrativas y judiciales deben ordenar su vigilancia y protección.
" b) Quienes ejercen el comercio informal hacen uso de su derecho al trabajo, el cual también goza de protección constitucional. Claro que la actividad de los vendedores informales coloca en conflicto el deber de preservar el espacio público y el derecho al trabajo; y, hay algo muy importante, en algunas oportunidades se agregó que también habría que tener en cuenta la obligación estatal de 'propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar', (Sentencias T-225 de 1992 M.P. Jaime Sanin Greiffenstein y T-578 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.)
" c) Pese a que, el interés general de preservar el espacio público prima sobre el interés particular de los vendedores ambulantes y estacionarios, es necesario, según la jurisprudencia, conciliar proporcional y armoniosamente los derechos y deberes en conflicto. Por consiguiente, el desalojo del espacio público está permitido constitucionalmente, siempre y cuando exista un proceso judicial o policivo que lo autorice, con el cumplimiento de las reglas del debido proceso previo al desalojo y que se dispongan políticas que garanticen que los 'ocupantes no queden desamparados porque estamos en un Estado Social de Derecho' (Sentencia T-396 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell).
" d) De ahí que las personas que usan el espacio público para fines de trabajo pueden obtener la protección, a través de la acción de tutela, siempre y cuando se encuentren amparados por el principio de la confianza legítima con las condiciones que la jurisprudencia ha indicado. Es así como los comerciantes informales pueden invocar el aludido principio de confianza legítima, si demuestran que las actuaciones u omisiones de la administración anteriores a la orden de desocupar, les permitía concluir que su conducta era jurídicamente aceptada, por lo que esas personas tenían certeza de que 'la administración no va a exigirle más de lo que estrictamente sea necesario para la realización de los fines públicos que en cada caso concreto persiga' (Sentencia T-617 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero).
"Dentro de este contexto, constituyen pruebas de la buena fe de los vendedores ambulantes: las licencias, permisos concedidos por la administración (sentencias T-160 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz, T-550 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-778 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra), promesas incumplidas (sentencia T-617 de 1995), tolerancia y permisión del uso del espacio público por parte de la propia administración (sentencia T-396 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell y T-438 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero). Como corolario de lo anterior se tiene que los actos y hechos administrativos que autorizan el ejercicio del comercio informal no pueden ser revocados unilateralmente por la administración, sin que se cumplan con los procedimientos dispuestos en la ley.
"4. Principio de la confianza legítima
"El eje sobre el cual ha girado el amparo a los vendedores ambulantes es lo que la doctrina especializada[30] considera como la confianza legítima. Es éste un principio que debe permear el derecho administrativo, el cual, si bien se deriva directamente de los principios de seguridad jurídica (arts. 1º y 4 de la C.P.), de respeto al acto propio[31] y buena fe (art. 83 de la C.P.), adquiere una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre administración y administrado. Es por ello que la confianza en la administración no sólo es éticamente deseable sino jurídicamente exigible.
"Este principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse. Al respecto la Corte ha dicho:
'Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política.'[32]
"Lo anterior no significa que las autoridades están impedidas para adoptar modificaciones normativas o cambios políticos para desarrollar planes y programas que consideran convenientes para la sociedad. La aplicación del principio de la buena fe lo que significa es que la administración no puede crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y fundamentados en la convicción objetiva, esto es fundada en hechos externos de la administración suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad de la conducta desarrollada por el particular.
"Ahora bien, debe aclararse que la confianza o la buena fe de los administrados no se protege garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o inconstitucionales sino a través de la compensación, no necesariamente monetaria, del bien afectado. Igualmente, este principio tampoco significa 'ni donación, ni reparación, ni resarcimiento, ni indemnización, como tampoco desconocimiento del principio de interés general'[33]
"Así las cosas, el principio de confianza legítima tendrá tres presupuestos. En primer lugar, la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; en segundo lugar, una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; por último, la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad. Por lo tanto, el principio de la buena fe exige a las autoridades y a los particulares mantener una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos a los que se han obligado y una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico, como quiera que 'así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas'[34]
"5. ¿Cuál ha sido la tradicional medida que la jurisprudencia ha acogido para los vendedores ambulantes amparados por la confianza legítima?
"Un mecanismo que ha utilizado la jurisdicción constitucional colombiana para solucionar ponderar los intereses en conflicto, es ordenar a la administración que diseñe y ejecute un 'adecuado y razonable plan de reubicación' (Sentencias T-225 de 1992, T-115 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Igualmente, que la administración tome 'medidas adecuadas, necesarias y suficientes para reubicar a los vendedores ambulantes' (Sentencia T-372 de 1993 M.P. Jorge Arango Mejía.)
"Ha considerado la jurisprudencia que son presupuestos necesarios para que opere la reubicación de los vendedores ambulantes: 'que se trate de trabajadores que con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar un espacio público de uso común, hayan estado instalados allí'; 'que dicha ocupación hubiese sido permitida con anterioridad por las respectivas autoridades, a través del respectivo permiso o licencia' (Sentencia T-160 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz. En el mismo sentido las sentencias T-115 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-778 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
"También se ha dicho que las políticas de reubicación se deben cumplir en igualdad de condiciones para los vendedores informales (Sentencias T-617 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-115 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Igualmente, la intención de la administración 'no puede quedar sin definición en el tiempo desconociendo el derecho al trabajo de quienes como realidad social dependen de actividades de ventas ambulantes' (Sentencia T-133 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz). Pero, se repite, hasta ahora, la principal medida es que haya un plan razonable de reubicación.
"1. ¿Cuál es este alcance de la razonabilidad de que habla la jurisprudencia ?
"En una de las últimas sentencias que ha tocado el tema, la T-550/98[35], se explicó:
'[S]in embargo esta Corporación en múltiples pronunciamientos ha señalado la necesidad de buscar soluciones que permitan la coexistencia de los derechos o intereses que se encuentran enfrentados. Así, ha dicho la jurisprudencia cuando la autoridad local se proponga la recuperación del espacio público, debe igualmente ejecutar un plan que permita la reubicación de los vendedores estacionarios que han hecho uso del mencionado espacio, con el permiso de la autoridad competente previo el cumplimiento de los respectivos requisitos'.
"Y ya antes, en la T-225/92, se había especificado que el plan de reubicación tenía que ser adecuado y razonable. La reubicación no es otra cosa que irse a otro sitio, lo lógico es que haya políticas claras sobre si lo que se busca es saltar de la economía informal a la economía formal, porque como es apenas natural, no se trata solamente de cambio de sitio sino que adicionalmente al respeto al espacio público, otro de los objetivos que no se puede olvidar es evitar que crezca el desempleo. Dentro de este contexto, la reubicación se convierte en un método que no puede ser el único y le asiste razón a la Administración Distrital cuando insinúa la posibilidad de mecanismos alternativos a la reubicación esto es razonable. Es obvio que una política standard no puede ser para todos, puesto que la rigidez impide avanzar y dar mejores respuestas.
"7. El derecho al trabajo y el derecho al empleo
"Ante la nueva situación que se plantea en los casos materia de la presente revisión, consistente en que por un lado se pide por la Administración una lectura adicional o la 'razonabilidad' en la reubicación, y por otro lado, la mayoría de los vendedores ya han sido desalojados, entonces, hay que profundizar sobre dos derechos: el derecho al trabajo y el derecho al empleo.
"La verdad es que el vendedor desalojado se halla de repente en el desempleo total, con franco deterioro para su forma de vivir, lo cual implica la propagación de la pobreza, que según la OIT es 'moralmente inadmisible y económicamente irracional'[36].
"Por consiguiente, el tema del derecho al trabajo objetivamente no puede desligarse de la realidad del desempleo, lo cual lleva a una intervención del Estado, de acuerdo a lo señalado en el artículo 334 de la Constitución, que precisamente en uno de sus apartes indica: 'El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos'.
"El objetivo tendrá que ser una protección tal que las políticas de ajuste estructural no lleguen a la deshumanización, ni menos a aumentar el gravísimo problema del desempleo. Para ello el juez de tutela en sus decisiones, como funcionario del Estado, debe hacer una lectura integrada del artículo 334, del artículo 25 sobre derecho al trabajo y del artículo 54 en el cual el punto central es el derecho al empleo en sociedades como la nuestra donde el desempleo es crónico[37] y donde hay una marcada inclinación hacia vivir en las ciudades...
"Entran pues en juego, como ya se dijo, no solamente los artículos 25 y 334 de la C. P., sino el artículo 54 ibídem en cuanto señala que “El Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar” y, entonces, esta última norma de carácter programático, se torna en una disposición activa, que apunta hacia el bienestar, y que señala para los habitantes de la República un derecho a algo, enmarcado dentro de la intervención del estado en la economía y compaginado con la cláusula del Estado social de derecho, convirtiéndose así el derecho al empleo en algo que no puede estar distante del derecho al trabajo. En este esquema es un contrasentido aumentar el desempleo sin presentar alternativas que lo mitiguen y por consiguiente un juez no puede avalar que se emplee la fuerza precisamente para aumentar la crisis.
"[E]l desalojo de trabajadores informales con el cual termina el procedimiento policivo tiene que ir acompañado de algunas medidas en favor de aquellos, si están amparados por la confianza legítima. En principio, la medida es la de la reubicación, no en el sentido de que el erario público se encarga de entregar un inmueble para que allí se formalice un trabajo que antes era informal, (por supuesto que si las autoridades públicas lo hicieren por haber destinación presupuestal precisa y adecuada, esta opción también es válida), sino que las autoridades públicas y concretamente el respectivo municipio determine el sitio donde pueden laborar las personas que van a ser desalojadas, dándoseles las debidas garantías para el ejercicio de su oficio, y, además hay que colaborar eficazmente con determinados beneficios (no indemnizaciones) que faciliten la ubicación en el nuevo sitio para trabajar y también se haga mas llevadero el traslado y la reiniciación del trabajo. Pero puede haber otras opciones distintas a la reubicación o colaterales a la reubicación, tan es así que propio Distrito Capital habla de 'estrategías'. Luego, el juzgador constitucional apreciará teniendo en cuenta los ofrecimientos y el análisis de los presupuestos, los planes de desarrollo y las políticas que estén debidamente señaladas y sean reales y es en esta proyección que debe entenderse por la jurisprudencia las opciones alternativas o colaterales a la principal: la reubicación.
"Precisamente los pronunciamientos de organismos internacionales sobre política de empleo hacia los trabajadores informales, concretamente plantean la participación de los Entes locales para el tratamiento de esta problemática, y se habla de que para no deprimir aún mas el sector no estructurado son viables como propuestas: desarrollar la capacitación, acceso al crédito, trato preferencial en materia de inversiones, exenciones, reducción del número y costo de los trámites administrativos y reglamentarios, entre otros ejemplos. Este comportamiento sano de la administración es acorde con la dignidad humana del trabajador y se ubica dentro de los parámetros de la justicia social.
"8. La dignidad y la justicia social como herramientas jurídicas que entrelazan el derecho al trabajo y el derecho al empleo
"Sobre el derecho al trabajo ha sido abundante la jurisprudencia de la Corte Constitucional y ha sido enfática en reconocerle jusfundamentalidad, pero ha sido prudente respecto a la forma de protegerlo mediante tutela, de ahí que en buena parte lo haya ubicado bajo los aleros de los derechos a la igualdad, a la libertad y a la dignidad del trabajador. La dignidad es el sostén, objetivo e iluminación de las diversas facetas del derecho del trabajo. En la T-790/98 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) se desarrolló el concepto de que el derecho al trabajo debe ir acompañado de condiciones dignas y justas. Al ubicar la dignidad como parámetro básico del derecho al trabajo, también se está diciendo que el derecho al empleo indudablemente debe tener como base la dignidad humana.
"Hay algo que también une indisolublemente al derecho al trabajo y al derecho al empleo y es que el objetivo de ambos es la justicia social, área prioritaria en cada país y sociedad. Es de justicia social la búsqueda de empleo seguro y empleo de buena calidad, y si ello no se consigue aumentan los pobres, quedando atrapados en un círculo vicioso 'donde los ingresos reducidos son la causa de una educación, nutrición y atención de salud de mala calidad, lo cual a su vez genera baja productividad e ingresos reducidos'.[38] Por consiguiente es de justicia que exista una política activa para que los parados puedan readaptarse. (...) Debe haber puestos de trabajo decentes y con salarios justos, democratizando desde la base y ayudando a los pobres a organizarse mediante programas creativos, en muchas ocasiones de negociación colectiva. Pero, si en casos concretos la falta de políticas o el mal uso de las mismas afectan derechos fundamentales, el juez constitucional puede señalar que el derecho fundamental no debe violarse y por consiguiente dar las órdenes, dentro de un marco de respeto por las normas legislativas que desarrollan los derechos prestacionales como lo señala la SU-111/97, pero dentro del espíritu del artículo 113 de la C. P. que ordena: 'Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines'.
"9. La normatividad internacional en el tema del desempleo unido al derecho al trabajo
"Este propósito ya había sido objeto de regulación normativa internacional. En 1944, en el umbral de la postguerra, al cumplir la OIT 25 años de existencia, la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó la Declaración de Filadelfia en la cual se consigna que el trabajo no es una mercancía y se señala la obligación de fomentar en todas las naciones del mundo programas de pleno empleo y de elevación del nivel de vida de las personas. Esto armoniza con el Preámbulo de la Constitución de la OIT, en cuanto se dispone la lucha contra el desempleo y la garantía de un salario vital adecuado.
"Y precisamente, de la información internacional se colige el trato serio que se debe dar al trabajo informal. Es así como la OIT[39], expresa:
'El potencial del sector urbano no estructurado de generar nuevas y mejores fuentes de trabajo representa para las autoridades locales una poderosa herramienta. Por cierto, el sector urbano no estructurado suele servir de dispositivo amortiguador para la población urbana pobre vulnerable y marginada, pero a menudo se subestima su capacidad productiva. Por una parte, indudablemente se procura llegar a un equilibrio entre la creación de nuevas fuentes de trabajo y la protección de las condiciones laborales de quienes trabajan. Pero, por otra, el mejoramiento de las condiciones laborales del sector no estructurado pueden entrañar un aumento de la productividad y de los ingresos. Las inversiones en el ámbito de la salud, la educación y el mejoramiento de los asentamientos precarios, pueden ser excelentes desde una perpectiva exclusivamente económica. Por consiguiente, las autoridades municipales deberían comparar más a menudo el potencial de generación de fuentes de trabajo de las grandes empresas con el de las de pequeña y microescala...
'En el pasado, la mayoría de los gobiernos de los países en desarrollo consideraban al sector no estructurado sólo como una red de seguridad que proporcionaba un empleo de baja productividad y, por ende, consolidaba su función de mitigación de la pobreza. Se tendía a considerar al sector como a un grupo beneficiario especial, en vez de tratar de integrarlo a la economía convencional. Por lo demás, se desestimaba su potencial de desarrollo. En lugar de considerar que la baja calidad de la producción de ese sector es un problema que se debe resolver, se la suele aducir como razón para condenarlo. Por añadidura, generalmente se le asimila a la economía paralela o clandestina que viola los reglamentos en vigor. Sin duda numerosos países ha cambiado de actitud ante el sector no estructurado. Algunos lo han reconocido legalmente; así como a su contribución positiva, otros han aceptado su existencia a regañadientes, y otros tantos, apenas lo toleran y tratan de “adaptarlo”. También hay los que incluso han creado nuevas instituciones de apoyo a favor del sector'[40].
"La situación es de tal complejidad, en nuestros países en vía de desarrollo, que para integrar a los vendedores ambulantes a una economía convencional, no sólo surgen los planes de reubicación, sino que surge la necesidad de otras opciones para cuya escogencia debe existir una indispensable comunicación entre la autoridad que las ofrece y el destinatario. Lo que no tiene justificación es el empleo de la fuerza, rompiendo toda concertación y dejando sin alternativas concretas a quienes de buena fe estaban ocupando durante mucho tiempo el espacio público. Es grave, injusto e inhumano este tratamiento por la fuerza, cuando a trabajadores y a sus familias, que han actuado de buena fe y están protegidas por la confianza legítima, se los envía a una situación de “no trabajo”, sin ofrecérseles concretamente soluciones alternas.
"10. Los gobiernos municipales también pueden presentar soluciones al desempleo
"Generalmente las cuestiones relativas al sector no estructurado se analizan en el contexto de las economías nacionales. Pero se olvida que la mundialización está incidiendo muchísimo en el futuro de las ciudades y en el empleo urbano. Hoy las autoridades locales se están convirtiendo en un punto fuerte de la política de empleo, porque la realidad ha obligado a la descentralización de responsabilidades, a expedir marcos reglamentarios y a la necesidad de forjar alianzas nuevas y crear asociaciones participativas, dentro de lo cual la gestión del gobierno local y el compromiso cívico son cruciales, siempre y cuando haya transparencia, responsabilidad, consulta, participación, es decir, democracia real.
"Por consiguiente, los objetivos pueden ir más allá de la simple reubicación, aspecto que no pueden despreciarse en las decisiones judiciales. A manera de ejemplo y continuando con la invocación a la OIT, se tiene que ésta al referirse al sector urbano no estructurado en los países en desarrollo, dice [41] que 'ese sector desempeña una función de red de seguridad, consistente en absorber la mano de obra sobrante, la política general al respecto debería consistir en suprimir los obstáculos administrativos o de otra índole que coarten su crecimiento. Conviene además, promover el segmento modernizador del mismo facilitando su acceso al crédito, a insumos productivos y al conocimiento de técnicas mejores de producción, así como sus vínculos con el sector moderno'. Claro que 'mas que el acceso al crédito, es su costo el nudo de estrangulamiento de las empresas pequeñas' (R. Meier y M. Pilgrim en Small Enterprise Development, Londres, junio de 1994, pgs. 32-38).
"De los planteamientos anteriormente relacionados surge que las autoridades policivas están facultadas para recuperar el espacio público, es su obligación hacerlo, respetando claro está el debido proceso. Lógicamente, la recuperación es para que ese espacio sea usado por toda la comunidad y no para reemplazar unos ocupantes por otros ocupantes. Y, es solamente el Consejo o las Juntas Metropolitanas o las JAL, como se indicó anteriormente, las que indicarán el destino de esos bienes de uso público y el Alcalde, como autoridad policiva, dentro del macro de las normas, debe lograr la restitución de ese espacio público, acudiendo, si es necesario, al desalojo.
"Lo prudente es que antes del desalojo se trate de concertar y concretar, con quienes estén amparados por la confianza legítima, un plan de reubicación u otras opciones que los afectados escojan, la administración convenga y sean factibles de realizar o de principiar a ser realizadas. La propia administración del Distrito ha fijado estrategias al respecto, muy de acuerdo con lo que al respecto ha dicho la OIT. En esta concertación no solamente pueden participar las organizaciones que agrupan a los vendedores ambulantes y estacionarios sino los propios afectados, si lo desean. Por supuesto que el plazo para la concertación tenía y tiene que ser fijo, porque de lo contrario sería muy difícil recuperar el espacio público y así lo ha considerado la Corte Constitucional. El derecho de quien ya hubiera sido el desalojado, no exime al juez constitucional de ordenar el amparo, porque en primer lugar no es un hecho consumado ya que el problema sigue latente, y en segundo lugar si se pensara que la tutela no cabe, se llegaría al absurdo de que la celeridad en el desalojo dejaría sin piso la protección al derecho al trabajo y al empleo de quienes, en el estudio de cada caso concreto, tuviera derecho a tal protección por estar cobijados por la confianza legitima. Pero, lo que no puede hacer el juez constitucional es en la sentencia ordenar indemnización por ese desalojo de personas amparadas por la confianza legítima porque este tema le corresponde analizar y dilucidar a la jurisdicción contencioso-administrativa.
"Es indispensable analizar si hay en los expedientes elementos probatorios que permitan la calificación de estar los vendedores informales que instauraron la tutela cobijados con la confianza legítima. No se puede aceptar que la sola manifestación del interesado obligue al juez a ordenar la protección. Es necesario analizar las pruebas. Una de ellas, pero no la única, es el de la carnetización que las mismas autoridades policivas hacen de los trabajadores informales y específicamente de los vendedores ambulantes. Documento que es una prueba concluyente de que el vendedor está de buena fe en su oficio; buena fe que no desaparece si unilateralmente la administración resuelve formalmente 'dejar sin efecto' dicho reconocimiento, porque esa derogación unilateral del permiso inicial afecta el respeto al acto propio, no tiene fuerza suficiente para destruir la buena fe que motivó la confianza legítima, y, mas bien se puede ver como mecanismo amañado para proceder al desalojo sin cortapisa. Pero puede haber otros medios de prueba que demuestren la confianza legítima; por ejemplo, acuerdos serios entre las autoridades y los vendedores o sus representantes gremiales sobre estancia en el espacio público o compromisos previos al desalojo, pronunciamientos en los Concejos Municipales o en las Juntas Administradoras Locales sobre protección a tales trabajadores, recepción de entidades municipales de tarifas por servicios públicos correspondientes a las estructuras donde funciona el comercio informal siempre y cuando estén acompañadas de acciones u omisiones ostensibles de las cuales se infiere que ha surgido la confianza legítima. En otras palabras, el medio de prueba no es únicamente el documental.
"Adicionalmente, hay factores normativos que si prueba que se dan en los casos concretos, agregan mayor fuerza a la confianza legítima. En el caso de la capital de la República son estos:
"Acuerdo 25 de 1972. Mediante el cual se creó el Fondo de Ventas Populares.
Acuerdo 3 del 10 de mayo de 1977. Mediante el cual se señaló quienes se constituían como vendedores ambulantes y estacionarios.
Decreto 1509 del 28 de julio de 1982. Mediante el cual se reglamentó el acuerdo 3 de 1977.
Decreto 2186 del 26 de octubre de 1982. Por medio del cual se reglamentó la refrendación de las licencias y permisos para los vendedores ambulantes.
Acuerdo 23 de 1982. Mediante el cual se regula la edad mínima para el desarrollo de la actividad de vendedor ambulante o estacionario.
Decreto 1048 del 30 de julio de 1986. Disposiciones relativas al mercado informal que reglamentó el acuerdo 3 de 1977.
Decreto 1515 del 15 de octubre de 1986. Mediante el cual la alcaldía Mayor se abroga la facultad de expedir licencias y permisos para las ventas ambulantes.
Acuerdo 18 de 1989. Código de Policía de Bogotá. Capítulo I Título VI. Que trata de 'Establecimientos comerciales e industriales y del vendedor ambulante.'
'Dice el artículo 361 del acuerdo 18 que:
“es vendedor ambulante o comerciante informa, el que lleva y ofrece la mercadería para la venta en lugar público o abierto al público o a las puertas de los domicilios”, al paso que el artículo 464 del citado acuerdo prevé : “Facúltese al Alcalde Mayor para:
1. Expedir un reglamento para el comercio formal.
2. Expedir un reglamento para las ventas ambulantes
3. Establecer las obligaciones y prohibiciones para los comerciantes informales y los vendedores informales.
4. (...) Efectuar los traslados presupuestales para promover los programas de rehabilitación de vías e incorporar al comercio formal al vendedor ambulante, destinando o dotando centros o sitios especiales parta el ejercicio de su actividad.”
"Acuerdo 6 de 1993. En el cual se autoriza el cambio de destinación de algunos bienes de uso público del Distrito Capital e igualmente se autoriza habilitar estos bienes a la necesidad y requerimientos específicos de cada una de las localidades de la Capital. En el artículo 7 de éste Acuerdo se dispuso que: 'El uso que se apruebe dar a éstos espacios, se determinará sin desconocer los derechos de los vendedores estacionarios o ambulantes que se encuentren ubicados en los mismos. Estos tendrán prioridad en la asignación de los espacios públicos para su utilización.'
"Si los trabajadores amparados por la confianza legítima ya fueron desalojados sin previa reubicación o convenio sobre alternativas diferentes, esto no puede tenerse como un hecho que signifique sustracción de materia para la tutela, como se indicó antes. Pero la solución no es volverles a permitir que ocupen el espacio público porque una decisión en este sentido no tendría validez ética. Indudablemente siguen operando la reubicación o las opciones antes dichas. Si ya la administración y el desalojado han convenido directamente o por intermedio de sus representantes gremiales una reubicación, debe mantenerse esta determinación, pero lo ya acordado debe ser efectivo y existir un plazo razonable para su cumplimiento. Si no ha habido acuerdo alguno o si la administración estimó que no estaban bajo el amparo de la confianza legítima, pero el juez constitucional considera que sí la hubo, entonces, será la sentencia la que determine si cada una de las personas se hallaba bajo la situación de confianza legítima en cuyo caso el plazo será no solo para determinar cuál sería la opción o la reubicación, sino para hacerla efectiva.
"Lo que no tiene presentación es que las propias autoridades, en ejercicio de sus funciones (p. ej. el lanzamiento), actúen violando la dignidad de las personas y menoscabando la propiedad (productos que los vendedores tienen al igual que los elementos de trabajo), bienes de los cuales ellos son titulares."
De todo lo dicho por la Corte en la Sentencia cuyos apartes han sido transcritos, puede concluirse que la tensión entre el interés general, representado en la protección del espacio público, y los intereses particulares de las personas que lo usufructúan, debe resolverse en principio a favor del primero. No obstante, aquél principio encuentra su excepción cuando ha sido el Estado mismo, por negligencia, el que ha consentido el usufructo antijurídico de bienes públicos que, por definición, son de uso general y no individual.
En estos casos, es la aquiescencia tácita o expresa del Estado la que genera a favor del particular una expectativa legítima de respeto frente a su situación jurídica, que si bien no le otorga al individuo el derecho a ocupar indefinidamente bienes públicos, sí lo habilita para reclamar del primero la implementación de programas sociales y económicos que, como la reubicación, garantizan la integridad de sus derechos laborales.
2. Análisis de los casos concretos
De acuerdo con el orden establecido en acápite correspondiente a los antecedentes de la demanda, se procede a decidir las tutelas impetradas, no sin antes resaltar que este pronunciamiento cobijará exclusivamente a las personas que interpusieron la acción de tutela por sí mismas o que actuando a través de apoderado judicial, aportaron el poder respectivo y aparecen relacionadas en la demanda.
2.1. Localidad de Barrios Unidos
A) Expedientes T-175.484 y T-189.812.
Los peticionarios de este grupo de tutelas fueron protegidos en sus derechos fundamentales por los jueces de instancia, quienes consideraron que sí había lugar a concederles la aplicación del principio de confianza legítima. Según informe rendido por la alcaldesa de la Localidad de Barrios Unidos, los nombres de los demandantes fueron presentados ante la Secretaría de Gobierno de la ciudad y ante el Fondo de Ventas Populares para ser tenidos en cuenta en los programas de reubicación, ya que la localidad demandada no cuenta con el presupuesto necesario para adelantar por sí misma tal empresa.
Analizado el material probatorio que reposa en los expedientes, se tiene que los únicos peticionarios favorecidos alguna vez con un permiso, licencia o autorización concedida en nombre propio por la Administración Local son Efraín Pérez Chaparro (folio 23) y Rosa María González (folio 100 y 207), quienes son parte dentro del expediente T-175.484. En relación con ellos, la tutela fue bien concedida y se confirmará el fallo de instancia.
De Henry Nivardo Ortíz Velásquez (T-189.812) puede decirse que la Alcaldía Menor de Barrios Unidos, mediante oficio del 14 de enero de 1989, dio su aprobación para el eventual traspaso a favor de aquél de la licencia de vendedor estacionario #3447 que fue expedida a nombre de su tía, quien no pudo seguir explotándola por decaimientos de salud (folio 6). La autorización precedente constituye para la Corte, motivo suficiente para acreditar la confianza legítima. Los demás tutelantes adjuntaron los recibos del servicio de energía eléctrica que fue prestado por la Empresa de Energía de Bogotá en sus locales comerciales, lo que da a entender, a la luz de la jurisprudencia que ahora se reitera, que su estancia como vendedores estacionarios fue consentida por la Administración.
De otro lado, la querella policiva de recuperación del espacio público, adelantada por la Alcaldía de Barrios Unidos, se presentó en contra de los peticionarios Marleny Sánchez de Rodríguez, Alvaro Piñeros, Rosa María González, Efraín Pérez Chaparro y Teresa Martínez de Chaparro. Los actores Alfonso Rivera Figueroa e Iris Amparo Moreno no formaron parte de dicho proceso administrativo.
Así las cosas, esta Corporación estima procedente que se haya concedido el amparo de tutela a los peticionarios de estos dos procesos referenciados, con excepción de Alfonso Rivera Figueroa e Iris Amparo Moreno pues el primero, además de no presentar licencia, tampoco exhibió prueba de haber cancelado el servicio de energía ni fue tenido como sujeto pasivo de la querella policiva promovida por las autoridades locales. La segunda, por su lado, tampoco fue parte en la querella y lo único que adjunta al expediente es un sello de censo que no incluye, como lo hacen los demás, el número del censado. Lo anterior implica que se confirmarán las decisiones de los jueces de instancia, con excepción de las que concedieron el amparo a los peticionarios Figueroa y Moreno.
2.2. Localidad de Chapinero
A) Expedientes T-189.880, T-190.177, T-188.253 y T-190.893
El principio de confianza legítima lo hace residir el actor, Juan Bautista García Hernández (T-189.880), en el permiso otorgado por la Administración Local a su cuñada, Priscila Argueyo, de quien dice haberlo derivado al no poder ésta usufructuarlo por razones de salud. No obstante, al quedar sentado que las licencias y permisos concedidos por la administración son personales e intransferibles y que el actor no aportó prueba adicional que lo identificara como titular de una autorización para ocupar el espacio público, o siquiera para subrogar a la titular del permiso, la tutela en su caso resulta improcedente. Conforme a lo dicho, la decisión de instancia que denegó el amparo será confirmada.
Por su parte, ni Carmen Rubiela García Hernández (T-190.177) ni Euliser Romero Vásquez (T- 190.893) presentaron prueba, siquiera sumaria, de la que pudieran reclamar la aplicación a su favor del principio de la confianza legítima. Sus pretensiones también serán despachadas desfavorablemente, por lo que deben confirmarse las decisiones de los jueces de instancia que denegaron la pretensión.
No sucede lo mismo con Luis Alfonso García Hernández (T-188.253) quien, a folio 5 del expediente, adjuntó la licencia de vendedor estacionario N° 2252, expedida por la Secretaría de Gobierno de la ciudad el 12 de marzo de 1986. Aunque vencida, dicha prueba constituye elemento de juicio suficiente para aplicar, a su favor, los beneficios de la confianza legítima. En su caso, se ordenará la reubicación, por lo que será revocada la decisión del Juzgado 12 laboral del Circuito de Bogotá, que decidió denegar la tutela.
B) Expediente T-190.381.
En el expediente de esta referencia, los peticionarios dicen pertenecer a la Corporación de Comerciantes de los Miradores de La Calera. Figura en autos que dicha Asociación ha tenido contactos serios con la Administración Local de Chapinero para organizar el comercio informal en la zona. Como antecedente directo de este programa, se tiene que desde 1992 la Alcaldía Local (folio 72) se propuso remodelar el sector de la vía que de Bogotá conduce a la Calera, para lo cual contó con la colaboración de la Junta Administradora Local, la que finalmente se puso a la tarea de diseñar un plan de embellecimiento del sector mediante la instalación de módulos y la adecuación de los terrenos en los que éstos se encontraban asentados (folio 32). El programa contó con la anuencia de la Junta Administradora Local -como ya se dijo-, de la Asociación de Vendedores, de la Empresa de Energía de Bogotá, que se comprometió a prestar el servicio a algunas de las casetas que iban a ser reacondicionadas, del Fondo de Ventas Populares de Santafé de Bogotá y de la Secretaría de Gobierno, además de tener el aval de la Procuraduría de Bienes del Distrito, que manifestó su aprobación al proyecto de remodelación haciendo la claridad que se trataba de terrenos de propiedad del distrito, que podían ser recuperados tan pronto éste los reclamara (folio 76). Adicionalmente, algunos de los peticionarios, particularmente María Julia Ortiz, Hector Guzmán Guzmán, Marlén Ramírez Ospina, Sergio Barrios Cárdenas y Luis Miguel Urquijo Urquijo adjuntaron recibos de energía eléctrica.
No obstante lo anterior, figura en la tutela como peticionario el señor Alirio Barrios, quien no fue sujeto pasivo de la querella adelantada por la Administración Local de Chapinero. Su nombre únicamente aparece relacionado en la carátula del cuaderno correspondiente a la querella instaurada contra Olga Alfonso Mendoza. No hay más referencias suyas. En concepto de la Sala, esta ausencia de datos sobre su vinculación con el plan de remodelación y adecuación de las casetas de la calera, hacen que al peticionario no puedan aplicársele los beneficios de la confianza legítima, pues nunca demostró, siquiera sumariamente, que tenía vinculación alguna con el proyecto de reestructuración adelantado desde tiempo atrás por las autoridades locales.
En esa medida y teniendo en cuenta que los demás tutelantes sí demostraron estar en posesión de las casetas que la Administración pretendía reacondicionar, puesto que se siguieron en contra de cada uno los procesos policivos respectivos, y que fueron promotores o herederos del programa de recuperación del espacio público en la zona, la Corte estima la necesidad de concederles el derecho a la reubicación por razón de la confianza legítima. En tal virtud, se revocará la decisión de instancia que negó el amparo solicitado, pero se mantendrá el fallo respecto de Alirio Barrios, por lo dicho precedentemente.
2.3. Localidad de Engativá
En el caso de los tutelantes que aparecen referenciados en este expediente, la gran mayoría aportó al proceso, licencia o permiso transitorio expedido por la Secretaría de Gobierno Distrital que, aunque ya vencidas, constituyen prueba suficiente de que durante cierto lapso, la Administración Distrital permitió en su nombre, la ocupación del espacio público para el ejercicio del comercio informal. Para la Sala, esta prueba es elemento suficiente del cual se deriva la confianza legítima en los peticionarios titulares de las licencias, por lo que procederá a confirmar parcialmente el numeral primero de la Sentencia de segunda instancia proferida por el juzgado 11 Penal del Circuito de Bogotá que concedió la tutela a los peticionarios Nohemí Chaves Acevedo, Alcira Donato, Cesar Nelson Carranza Vargas, José Remberto Parra, Efigenia Patiño, José Oliverio Fajardo, Ana Lucrecia Niño Vargas, Gladys Cecilia Roncancio, Porfirio Orlando Rodríguez, Blanca Cecilia Villamil, Lilia Vargas de Chaves, Angel Herrera Herrera, Ana Ilce Rodríguez Serrano, María Piedad Roa, Milton Chaves Acevedo, Luz Mary Figueroa, Gilma Rondón de Peña, Alejandro Niño García, Miguel Darío Peña Guerrero, Marco Antonio Gómez Roncancio y Pablo Vargas.
Por el contrario, debe revocarse la tutela concedida en el numeral primero del fallo en referencia al peticionario José Hernando Martínez, ya que el documento que en apariencia sustenta su derecho, no merece para la Corte crédito alguno, pues se trata de una simple fotocopia cuyo nombre y cédula aparecen superpuestos a máquina, en tinta original (folio 53). Ante dicha irregularidad, corresponde a la Corte, ordenar en la parte resolutiva de este fallo que se compulsen copias a la Fiscalía General de la Nación para lo de su competencia.
Por su parte, aunque los tutelantes Giraldo Antonio Ramírez Cárdenas, Wilson Galeano Pineda, Jorge Eliecer Jaramillo, Jorge Vargas, Hugo Javier Martínez, Humberto Martínez, Nelsy Pacaveque y Nadel Ruíz Boneth, presentaron prueba de haber sido censados por la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, el hecho de haber sido incluidos en un censo, destinado a verificar la cantidad de vendedores asentados en la zona, no legitima por sí mismo su permanencia y utilización del espacio público, tal como lo reconoció el despacho de instancia. En esas condiciones, en relación con éstos, se confirmará la decisión de negar la tutela, contenida en el numeral segundo del fallo de segunda instancia proferida por el juzgado 11 Penal del Circuito de Bogotá.
Por otro lado, los peticionarios Nelson Jair Galeano Pineda, Nelly Lopez Duque y Arnulfo Rodolfo Calvache no adjuntaron ningún documento del que pudiera derivarse su vinculación en principio legitima con los mercados informales, por lo que en su caso, al igual que los anteriores, tampoco procede la tutela y se confirmará la decisión de instancia que en el mencionado numeral segundo denegó la protección.
Ahora bien, obra en el expediente el proyecto de consultoría presentado por la firma "Unión Temporal Otero", presentado a la Alcaldía Local de Engativá y al Fondo de Desarrollo de la Localidad Décima, destinado a implantar el modelo de "mercados orbitales" en el sector, mediante un programa llamado "Alamedas". Existen además, solicitudes formales de la asociación de vendedores ambulantes y estacionarios de Bogotá, ASVENDESA para que los programas de desalojo no se lleven a cabo y se ordene la reubicación de los comerciantes informales que hacen parte de la organización gremial.
No obstante, los anteriores elementos no constituyen, para esta Sala, requisitos suficientes para radicar en los peticionarios que no adjuntaron ningún permiso, el principio de la confianza legítima, pues aunque constituyen acercamientos de concertación, no son propiamente compromisos de la Administración de respetar la ocupación del espacio público, sino políticas de solución tendientes a aminorar el problema.
En relación con Blanca Cecilia Villamil, quien aparece tanto en el grupo de personas a las que se les concedió la tutela y a la que se le negó, la Corte estima que, de acuerdo con las pruebas aportadas al expediente, las cuales dan fe de la existencia del principio de confianza legítima a su favor, la decisión correcta es aquella contenida en el numeral primero de la providencia de segunda instancia que le concedió el amparo solicitado, por lo que será ésta la que habrá de confirmarse.
b.) Cuestión adicional
El ciudadano Ernesto Rey Cantor, en calidad de apoderado judicial del alcalde de la Localidad de Engativá, autoridad demandada en esta tutela, propuso "incidente de nulidad de todo lo actuado a partir del auto de fecha 24 de julio de 1998, mediante el cual el Juzgado 16 Penal Municipal de esta ciudad dio iniciación al trámite procesal de la presente acción".
El memorialista aduce que el juzgado de primera instancia "omitió ordenar la notificación de dicha providencia al alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, quien es el representante legal constitucional y legal del Distrito Capital, y a su vez superior jerárquico de mi representado, infringiendo con ello el artículo 16 del D. 2591/91, en concordancia con el art. 5º del Decreto Reglamentario 306 de 1992."
Adicionalmente, mediante oficio presentado ante la Secretaría General de esta Corporación, el día 2 de agosto de 1999, el abogado solicitó a la Corte "que el incidente de nulidad procesal promovido el 18 de julio del presente año, sea resuelto previamente a la Sentencia que decida el proceso acumulado de tutelas..."
Para decidir sobre este particular, la Sala Plena considera lo siguiente:
De conformidad con lo dispuesto en los artículos, 86 de la Carta Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la competencia de la Corte Constitucional en materia de acciones de tutela es restringida y se limita a la "eventual revisión" de los fallos dictados por los jueces de instancia. En esta medida, el máximo tribunal de la Jurisdicción Constitucional no se constituye en instancia procesal dentro de los juicios de tutela, razón por la cual no tiene competencia para tramitar incidentes de nulidad propuestos contra las actuaciones surtidas en éstos. Ello no descarta -por supuesto- que la Corte, en aras de garantizar el debido proceso, declare u ordene poner en conocimiento de las partes o terceros afectados las nulidades procesales detectadas durante el trámite de la revisión, que hayan podido incidir en el fallo sometido a estudio.
Ahora bien, respecto de la nulidad que, a juicio del libelista, afectó la legitimidad del proceso, por no habérsele notificado la acción de tutela al alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, cabe advertir que, de haber ocurrido, la misma fue saneada en los términos de los numerales 1° y 3° del artículo 144 del C.P.C., toda vez que el doctor Hernán Carrasquilla Coral, Director de la Oficina de Asuntos Judiciales de la Alcaldía Mayor de esta ciudad y quien actuó a nombre del burgomaestre Distrital, no la alegó al momento de ser notificado personalmente de la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado 16 Penal Municipal de Bogotá (folio 260), procediendo, por el contrario, a apelar del fallo. Cuestión distinta, que no afecta la convalidación de la presunta irregularidad procesal, es el hecho de que por descuido del recurrente, el superior haya omitido pronunciarse respecto de dicha impugnación, al no haberse anexado copia de los actos que lo habilitaban para actuar a nombre del alcalde Mayor, cuales son, la Escritura Pública N° 0105 del 22 de enero de 1998, expedida y autorizada por la Notaría Séptima del Círculo de Santafé de Bogotá en virtud de la cual el alcalde Mayor confiere poder de representación judicial a quien haga las veces de director de Asuntos Judiciales de la Alcaldía Mayor, así como la respectiva acta de posesión que, para el caso del doctor Carrasquilla, es la número 054 del día 22 del mismo mes y año.
Al margen de las consideraciones precedentes y atendiendo a lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 143 del C.P.C., no sobra recordar al doctor Ernesto Rey Cantor, quien actúa en representación del alcalde Local de Engativá, que la nulidad por falta de notificación "sólo podrá alegarse por la persona afectada". En consecuencia, si en el presente caso la nulidad se centra en la falta de notificación de la tutela al alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, es evidente que no es alcalde Local de Engativá, sino éste último, en nombre propio o por intermedio de su representante, quien estaría legitimado para alegarla.
En virtud de lo anterior, la Corte se abstendrá de declarar la nulidad alegada y rechazará por improcedente el incidente de nulidad promovido por el apoderado judicial del alcalde Local de Engativá.
De los peticionarios relacionados en la tutela, ninguno demostró haber tenido permiso o licencia expedido a nombre propio, para ocupar el espacio público en calidad de vendedores informales. Las copias de licencias o permisos allegados al proceso, corresponden a terceras personas distintas de los tutelantes. Tampoco aportaron recibo de pago o prueba alguna relacionada con la prestación con destino a su puesto de venta, de un servicio público.
Por otro lado, los actores anexaron a la demanda una copia informal del proyecto para la solución del conflicto de los vendedores ambulantes de la Localidad Décima, presentado por un Comité de Concertación o Comité Informal de Integración, en el que se proponen soluciones directas a la problemática de la ocupación del espacio público en la zona.
Adicionalmente, presentaron copia de los debates surtidos en el mes de abril de 1998 en la Comisión Segunda Permanente de Gobierno del Concejo de Santafé de Bogotá, durante los cuales se discutió, a petición del señor alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, el tema de la reubicación de los vendedores ambulantes de la ciudad. Consta en la transcripción de los debates que las autoridades distritales están comprometidas con el problema y tiene reservados esfuerzos presupuestales para darle una solución definitiva.
A pesar de la existencia de los planes generales de reubicación, para esta Sala la confianza legítima de los demandantes no ha sido probada con suficiencia. Es cierto que la Administración Distrital y la Local se han empeñado, a raíz de la agudización del problema generado por las ventas populares, en diseñar un plan general de reubicación tendiente a solucionarlo; pero dicho programa tiene pretensiones de alcance general y no constituye prueba suficiente de que los tutelantes de la acción de ésta referencia, hayan recibido de la Administración un apoyo directo para utilizar el espacio público que ahora reclaman.
Así las cosas y a pesar de lo sostenido por el Tribunal de instancia, la tutela de esta referencia resulta improcedente respecto de todos los demandantes, incluso de los que no efectuaron la presentación personal de la demanda, pues es visto que por disposición del artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela podrá ser ejercida, "sin ninguna formalidad o autenticación."
La Alcaldía Local de Engativá, junto con la oficina de asesoría jurídica, sostienen (folio 14) que la querella policiva iniciada contra los vendedores estacionarios cuyas casetas se encontraban ubicadas en la calle 80 con Avenida Boyacá, no fue tramitada contra ninguno de los tutelantes que hacen parte del expediente de esta referencia. Así mismo, ninguna de las personas que figuran como peticionarios adjuntó prueba, siquiera sumaria, de que hubiera resultado favorecido por un permiso o licencia derivada de la Alcaldía Local. Los permisos que constan en el expediente, tampoco coinciden con los nombres de los tutelantes. En fin, no existe un indicio jurídico suficiente para considerar que los supuestos peticionarios de esta tutela pudieran resultar favorecidos por la aplicación del principio de confianza legítima.
Ahora bien, si se tiene en cuenta, como lo advirtió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca donde se tramitó en primera instancia esta acción, que la única persona que suscribió la demanda fue la señora Nohemí Ariza, forzoso es concluir que sólo ella tiene la calidad de sujeto procesal y que las consideraciones aquí consignadas solamente se aplican a su caso. No obstante, la tutela debe ser denegada en lo que tiene que ver con sus derechos, al no estar amparada, como se anotó, por el principio de la confianza legítima. Por las razones expuestas, el fallo de instancia, que rechazó por improcedente la acción de tutela, deberá ser confirmado.
De los peticionarios que hacen parte de este expediente, María Eulalia Gómez de Pineda no adjuntó permiso o licencia del que pudiera desprenderse la confianza legítima, razón por la cual la protección en su caso no prospera, procediéndose a confirmar el fallo de instancia que denegó la tutela. Francisco Jansasoy Jacanamijoy, y Gloria María Serna Mesa, quienes tampoco aportaron permiso o licencia, no suscribieron el poder de representación del abogado que actuó a nombre de los peticionarios, motivo por el cual no pueden ser considerados como sujetos procesales de la acción por falta de legitimación en la causa. En su caso, la decisión de instancia que denegó la tutela será confirmada pero por las razones aquí expuestas.
También debe confirmarse la providencia de instancia, en relación con Julia Roncancio Rodríguez, Leonel Antonio Saavedra Téllez, Lilia Sofia Marín de Rodríguez, Mérida González Azuero, Ricardo Barreto Quina y Carlos Julio Penagos Gómez, porque la copia de las licencias o de los permisos adjuntados no merecen crédito alguno. Alteraciones a mano, superposición de letras a máquina sobre fotocopias y enmendaduras ostensibles, son las características más notables de las copias en mención. La Corte no puede dejar pasar por alto esta irregularidad y, en consecuencia, dará traslado a la Fiscalía General de la Nación para lo de su competencia.
Contrario sensu, la decisión de instancia debe ser revocada, con el fin de conceder la tutela, en relación con los demás peticionarios, porque aquellos adjuntaron permisos o licencias confiables, otorgados por las autoridades del distrito.
De los peticionarios, sólo aparece un permiso a nombre del tutelante José Jaimes Leal, referenciado por la Secretaría de Gobierno en el folio 59. A folio 47 del expediente aparecen reportados por la Alcaldía Local de Engativá los señores Luis Carlos Jaramillo Hurtado y Gustavo González de quienes se dice que portaron permiso de vendedores. Por esta razón, el amparo de tutela debe ser concedido a favor de éstos y, en consecuencia, se revocará la decisión judicial que denegó protección.
El señor Hugo Calderón participó en un curso de capacitación para vendedores ambulantes en el Hospital Garcés Navas (folio 71). En concepto de la Corte, estos cursos no le otorgan derecho para ocupar el espacio público, razón por la cual se le negará el amparo solicitado, procediéndose a confirmar la decisión de instancia.
A pesar de considerar que estaban amparados por el principio de confianza legítima, los peticionarios Teresa González Castro, Isidora Díaz, Ana Betulia Cortés, Hernando de Jesús Restrepo, Yudy Acosta, María de los Angeles Barreto, Luis Horacio Arango, Agripina Contreras, Leonardo Vega, Evidalia Lugo, Ana Silvia Bohorquez, Nubia Esperanza Mora, Matilde González, se limitaron a presentar licencias y permisos a nombre de terceras personas, que no pueden ser tenidos en cuenta para efectos de una reubicación ulterior. En consecuencia, la decisión de instancia que resolvió denegar la tutela en su caso, debe ser confirmada.
2.4. Localidad de Kennedy
De los demandantes de esta tutela, únicamente la peticionaria Ana Aydee Cárdenas presentó prueba de haber sido propietaria de su caseta de ventas y de haber recibido servicio de energía eléctrica por parte de la empresa Codensa (folios 30 y 65). En virtud de lo anterior, la tutela debe prosperar en su caso, pero debe ser denegada en el de los demás tutelantes. Por ello, la decisión de instancia debe ser confirmada en el sentido de que la tutela debe declararse improcedente, pero será revocada en relación con la peticionaria de quien se hizo mención, pues en su caso procede la aludida protección.
En el caso de la referencia, los peticionarios Carlos Julio Prieto Pinzón y Carlos Eduardo Fonseca Trujillo, en su calidad de representantes legales de Asovencotarju y Sinucom, respectivamente, concedieron poder judicial a Emma Victoria Mojica Mejía para que en nombre propio y de sus representados, incoara la presente acción de tutela. Además, se puede constatar que en el expediente figura una extensa recopilación de permisos y licencias otorgados a número igual de vendedores estacionarios o ambulantes, que supuestamente pertenecen a una de las dos asociaciones mencionadas. A pesar de lo anterior, no en todos los casos pudo establecerse que los vendedores a quienes pertenecen los documentos de soporte pertenezcan a una de las personas jurídicas que dicen agruparlos.
Además, es de anotar que no existe ningún poder particular otorgado por vendedor alguno de los que aparecen indicados en la foliatura, ya que en este punto, Asovencotarju y Sinucom simplemente solicitaron la protección de tutela para todos sus afiliados, sin proceder a identificarlos. En estas condiciones, esta Corporación se encuentra sin elementos de juicio para determinar si las licencias y permisos adosados al expediente pertenecen a vendedores asociados a una de las organizaciones gremiales tutelantes, si era su voluntad interponer la tutela, si son vendedores que actualmente desarrollan su oficio en las calles de la ciudad e, incluso, si se trata de personas que aún viven. En este caso, se reitera, no existe prueba alguna de que ninguno de los peticionarios haya manifestado su voluntad de participar en este litigio como tutelante, siquiera por intermedio de la asociación a la que supuestamente se encuentra vinculado. No sucede así en los otros expedientes que han sido analizados en esta providencia, donde -por lo menos- aparece en la demanda la firma del vendedor que interpone la acción.
Se da entonces, en el caso de la referencia, una evidente falta de legitimación por activa, pues los derechos que las asociaciones de vendedores pretenden gerenciar no son aquellos de los cuales es titular la persona jurídica, caso en el cual estarían plenamente legitimados para interponer la acción, sino los derechos individuales de sus asociados, los cuales sólo podrían defender mediante el otorgamiento del poder respectivo.
Por esta razón, se revocará la decisión del a-quo, mediante la cual se declaró improcedente la tutela impetrada, y en su lugar se rechazará la demanda por falta de legitimación en la causa de todos los peticionarios.
2.5. Localidad de Santafé
Como se dijo en los Antecedentes, se trata de vendedores ambulantes de corbatas que se sitúan en la calle 18 A con carrera Séptima de Santafé de Bogotá. A pesar de que los tutelantes dicen derivar el derecho a utilizar el espacio público de los permisos otorgados por los comerciantes formales de la zona, lo cierto es que jurídicamente esas autorizaciones carecen de fuerza vinculante. Y ello, porque los particulares no son los encargados de decidir los destinos de los bienes de uso público ni, por tanto, están en posibilidad de conceder derechos sobre los mismos. La falta de licencias o permisos expresos, emanados de autoridad competente, hace que la situación de los tutelantes sea ilegítima y que, en consecuencia, no pueda ser amparada por vía de tutela. Sus pretensiones, como en efecto lo fueron, debieron ser denegadas.
Adicionalmente, en punto al tema de las denuncias que se hicieron en la demanda, relacionadas con los operativos de desalojo que organiza la Policía, esta Corte debe advertir que ésta es la vía legítima con que cuenta el Estado para preservar el interés general, que es, para el caso concreto, el espacio público. El uso de las vías coercitivas por parte de las autoridades no constituye per se un quebrantamiento del orden jurídico. Sólo en la medida en que el Estado, a través de sus agentes, desborde los límites de la legalidad y perjudique injustamente los derechos de los asociados, podría señalarse la procedencia de una acción judicial tendiente a obtener la protección de los mismos. Además, en el caso sub judice, no existe prueba de que en los operativos de desalojo practicados por la fuerza pública se vulneren injustamente de los derechos de las personas que ejercen el comercio en las zonas de uso público; pero si ellas consideran que en oportunidades pasadas así ocurrió, es su deber denunciarlo ante las autoridades competentes, para el caso, la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que éstas, con base en pruebas concretas y fehacientes, impongan los correctivos y las sanciones previstas en la ley.
En estas condiciones, la tutela interpuesta por los peticionarios de la referencia no prospera, tal como lo reconoció el juez de instancia, por lo que la decisión deberá ser confirmada.
B) Expediente T-193.142. (San Victorino)
En las pruebas aportadas al expediente consta una serie de comunicaciones cruzadas entre la Alcaldía Local de Santafé, el Gerente del Fondo de Ventas Populares y la Procuraduría Delegada en lo Civil en las que se plantea la preocupación generalizada de las autoridades por darle solución definitiva al tema de la reubicación de los vendedores ambulantes en el sector de la Avenida Jiménez que corresponde a San Victorino. El Fondo de Ventas Populares reconocía en su momento la ausencia de planes concretos para llevar a cabo la reubicación pero señalaba la necesidad de buscar soluciones inmediatas. No obstante, dicho Fondo adjuntó al expediente un listado de personas que para el año de 1997 tenían arrendados locales en la Galería Antonio Nariño y en San Victorino. El alcalde local, por su parte, manifiesta la imposibilidad de adelantar los proyectos de reubicación con los recursos de la localidad, por considerarlos insuficientes.
A pesar de lo anterior, es menester en esta oportunidad reiterar las consideraciones vertidas en la citada Sentencia SU-360/99, pues dicha providencia consignó apreciaciones muy particulares sobre el principio de la confianza legítima y su aplicación en el caso de los vendedores de San Victorino, quienes por sus condiciones especiales han desarrollado esta actividad informal desde hace varios años:
"Hay prueba suficiente para conceder lo pedido en razón de que los vendedores no solamente tuvieron licencias y permisos para laborar en el sector de San Victorino, sino que hubo contratos de arrendamiento de parte de la Alcaldía o sus dependencias para ocupar localidades que se levantaron especialmente en lo que era el parque de San Victorino. Los vendedores llevaban en ese sitio mas de veinte años sin que el Distrito les obstaculizara su trabajo, pagaron a la empresa de energía; y sus organizaciones gremiales, entre ellas SINUCOM fueron aceptadas por la administración distrital en las discusiones sobre el tratamiento a los vendedores de dicho sector. Además, se hizo un listado para reubicarlos, hay un plan específico para la mayoría de ellos, hubo propuestas por parte del sindicato que los representa, cobijando a todos los solicitantes de tutela de este sector, respuestas de la administración distrital, especialmente del 'Fondo de ventas populares'. Y, ha sido un hecho notorio que en ese sector de San Victorino desde la década del sesenta la ocupación del espacio público por parte de los solicitantes de tutela, llegó a constituir un polo de ventas para compradores de escasos recursos".
En razón de lo expuesto y reiterando la jurisprudencia de unificación citada, la Corte considera viable la tutela de los peticionarios Odilia Yazo, Myriam Garzón, Patricia Malpica, Roberto Logas Peña, Alfredo Quiroga, Edilma Gutiérrez y Teresa Merchán. En este sentido, el fallo de instancia que denegó la tutela debe ser revocado y en su lugar se concederá la protección.
2.5. Localidad de San Cristóbal
El único elemento de juicio con el que cuenta esta Corte para determinar si entre la Alcaldía Local de San Cristóbal y los tutelantes existe un principio de confianza legítima, es el "Acta de Compromiso" suscrita en 1995 en presencia del alcalde, entre los representantes de los vecinos del barrio y los vendedores ambulantes del sector. Como las ventas sólo se instalan en el parque principal del barrio los fines de semana, el compromiso firmado entre los intervinientes tiene por objeto, mitigar los traumatismos que la venta de comestibles pudiera generar durante las horas de funcionamiento. Para tales efectos, los vendedores se comprometieron a no obstaculizar las calles, a mantener limpio su sitio de trabajo y a permitir el ingreso de vehículos a los establecimientos públicos. Aunque los residentes exigían el respeto por el espacio público, consideraron suficiente que se permitiera el uso del parque principal siempre y cuando los vendedores que no cupieran en él, fueran ubicados en otro sitio y que no se permitiera el ingreso de nuevos comerciantes.
No existe además, prueba siquiera indiciaria de que los tutelantes hayan recibido autorización expresa de la Administración Local para ocupar de manera ocasional el espacio público.
Ahora bien, teniendo en cuenta lo anterior, para la Corte Constitucional no hay duda de que el principio de confianza legítima no puede ser aplicado en este caso. No existe, por un lado, prueba que las autoridades hayan o hubiesen permitido, antes o ahora, el uso del espacio público. Ellas, en momento alguno, concedieron permiso particular a ninguno de los tutelantes para ubicar, siquiera transitoriamente, su puesto de ventas en el parque público de recreación, Jorge Eliecer Gaitán. De otro lado, el acta suscrita entre vendedores y residentes, en presencia del alcalde local, no tiene para esta Sala la solidez suficiente para erigirse como base de la llamada confianza legítima. El documento refleja la preocupación creciente de los vecinos por disciplinar la ocupación del espacio público, evitando la propagación del desorden y de la basura que produce la actividad de la venta de comestibles. Este pacto ciudadano, que es así como lo entiende la Corte, no genera, como sí lo hacen otros acuerdos en los que se comprometen directamente las autoridades, el derecho a obtener la reubicación de los puntos de venta, tal como lo solicitan los demandantes. En esta medida, la tutela negada en única instancia, será confirmada.
2.6. Municipio de Villavicencio
En relación con el expediente T-184.077, cabe una aclaración preliminar. A pesar de que la demanda está suscrita por 36 personas, el juzgado de instancia sólo se pronunció respecto de José Helmer Acosta Aranzales, por haber sido éste quien hizo presentación personal de la demanda. Al respecto, la Corte, reiterando lo sostenido precedentemente, considera que por disposición del artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela podrá ser ejercida, "sin ninguna formalidad o autenticación.", por lo que la presentación personal no puede constituirse en un requisito de procedibilidad de la referida acción. En esta medida, el presente fallo cobijará a la totalidad de las personas que suscribieron la demanda.
El caso de estos tutelantes reviste particulares características porque no se trata de vendedores con puestos fijos de comercio, sino ambulantes, que consideran vulnerados sus derechos fundamentales debido a que la Policía les decomisa sus implementos de trabajo y la mercancía que ofrecen en la vía pública.
En relación con la ocupación del espacio público, la administración municipal de Villavicencio asegura que los operativos tendientes a desalojar las ventas ambulantes no autorizadas, -que incluyen la retención de los elementos comercializados por los infractores- encuentran pleno sustento jurídico en los Decretos municipales N° 0104 de 1995 y 077 de 1997 que se encuentran vigentes.
Adicionalmente, la Administración Local advierte que a ninguno de los tutelantes se le ha expedido permiso alguno para la comercialización de mercancías en zonas de uso público, a excepción de la señora Sandra Janeth González, quien aparece en los archivos como "reubicada hace cuatro años en lo que hoy se conoce como el Centro Comercial la Hormiga, Local 280, pues la acusación (sic) de dicho espacio público fue autorizado por el acuerdo municipal N° 21 de marzo 9 de 1993, y que a la época ya no lo ocupa de acuerdo a los últimos censos."
Por otro lado, la Inspección de Policía para la Protección del Espacio Público y el Secretario de Control Físico de la Alcaldía hicieron claridad de que en los archivos de la institución sólo figuraban las diligencias de retención y decomiso de mercancías de Gloria Espinosa Solano, Sandra Janeth González y al señor Samuel Liz Medina, quienes, a su vez, se comprometieron mediante actas firmadas a no ocupar en lo sucesivo el espacio público con sus ventas ambulantes, recibiendo al efecto los elementos retenidos.
En un informe más amplio remitido al Despacho del suscrito magistrado sustanciador por la Alcaldía de la ciudad (folio 64, Expediente T-184.077), se constata que la misma Administración viene adelantando una serie de programas que aspiran a lograr la reubicación definitiva de 450 vendedores ambulantes y estacionarios en lotes acondicionados por la municipalidad con ese propósito, para lo cual se ha desplegado un censo total de clasificación que permita la relocalización de los puntos de venta móviles y estacionarios. Estos programas, propiciados en buena medida por un incidente de desacato entablado por un tutelante inconforme con la política de preservación del espacio público, pretenden ejecutarse con la asistencia del Ministerio del Trabajo y de un grupo de conferencistas asesores.
Con fundamento en lo dicho, la Sala Plena de la Corte considera que la tutela interpuesta por los peticionarios no resulta procedente. En primer lugar, porque ninguno de ellos, a excepción de Sandra Janeth González, contaba con licencia, permiso o concertación autorizada por la Administración Municipal para ejercer el oficio de vendedor ambulante en las calles de la ciudad. En el caso de ésta última, existe el antecedente de que fue reubicada hace 4 años, por lo que no se comprenden cuáles son los verdaderos motivos de su tutela. En esa medida, los operativos desplegados por la policía, dirigidos a recuperar la integridad del espacio público, constituyen una legítima expresión de la fuerza ante la ocupación irregular del mismo. El procedimiento aplicado por las autoridades es el que permite la normatividad municipal, por lo que si los actores tienen algún reparo en relación con eventuales abusos, pueden ponerlo en conocimiento de los funcionarios competentes para que éstos impongan las sanciones respectivas.
Ahora bien, la reubicación pretendida por los reclamantes puede ser obtenida si los mismos se integran a los programas que la Administración ha emprendido, con el fin de reorganizar el comercio informal en la ciudad. No podría ordenarse por vía de tutela que se les concediera automáticamente dicho beneficio por cuanto los peticionarios no probaron estar amparados por la confianza legítima. En consecuencia, se confirmará el fallo que denegó la protección constitucional.
2.7. Municipio de Armenia
Las circunstancias de este expediente son especialísimas. La tutela fue interpuesta antes de que tuviera lugar el infortunado movimiento telúrico que prácticamente devastó la ciudad de Armenia en el mes de enero del corriente año. Por supuesto, las condiciones que determinaban la utilización del espacio público han cambiado con motivo del calamitoso evento.
En su oportunidad, el peticionario pedía el cumplimiento del preacuerdo suscrito el 6 de marzo de 1997 entre la Secretaría de Gobierno Municipal y la Sociedad de Vendedores Estacionarios y Ambulantes de Armenia (SOVEA) según el cual, los afiliados a la última serían reubicados en sectores distintos al que le correspondía usar a la asociación SINUCOM, mientras no contaran con la autorización y el visto bueno de la Secretaría de Gobierno y previo el lleno de los requisitos exigidos por la administración para la concesión de la licencia definitiva (folio 1).
El 6 de mayo de 1997, la Alcaldía Municipal expidió el Decreto 055 por medio del cual se congeló la expedición de carnés para vendedores públicos de la zona céntrica de la ciudad y se prohibió la expedición de más licencias. El mismo decreto autorizaba única y exclusivamente el ejercicio del comercio informal a los vendedores que exhibieran el respectivo carné, expedido por la Secretaría de Gobierno.
Se entiende del acopio probatorio que el demandante no resultó favorecido por las medidas adoptadas en el Decreto 055 de 1997 y que, por tanto, a la fecha de la diligencia de incautación de su punto de venta no pudo exhibir licencia, permiso o carné expedido por la Secretaría de Gobierno que demostrara la ocupación legítima del espacio público. En esa medida, a la fecha de interposición de la demanda, el actor no tenía derecho a la reubicación solicitada.
No obstante, aunque las condiciones fácticas del conflicto surgido entre vendedores informales y administración pública por la utilización del espacio público sufrieron un dramático giro, las exigencias previstas antes del terremoto se mantienen en la actualidad, según se desprende del informe rendido en los siguientes términos por el Secretario de Gobierno:
"En los días subsiguientes a la tragedia, la ciudad se vio invadida de vendedores ambulantes y estacionarios; muchos pertenecientes a otras ciudades y otros oriundos de la ciudad que se iniciaban en esa actividad." La magnitud del temblor, que impidió la circulación en el centro de la ciudad y exigió la demolición de los edificios en los que funcionaban las ventas informales, produjo la dispersión generalizada de los vendedores hacia todos los sectores de la ciudad, especialmente en el Parque Sucre y a lo largo de la calle 13 entre las carreras 13 y 19.
Como mecanismo de choque contra el indiscriminado aumento de las ventas callejeras, la Administración expidió el Decreto 0038 de 1999 "por el cual se dictan medidas para el control de la actividad de vendedores ambulantes y estacionarios".
En lo pertinente, el decreto establece las medidas de urgencia que deben adoptar las autoridades locales para reubicar, en orden de preferencia, a los vendedores estacionarios y ambulantes que venían ejerciendo su oficio de manera regular antes del sismo. Así las cosas, aquellos que ocupaban las Plazas de Mercado Central y Gabriel Mejía fueron remitidos a los espacios acondicionados para el efecto, tal como los que, en posesión de licencias o permisos, vigentes o vencidos en diciembre de 1997 u otorgadas provisionalmente en 1998, las venían ejerciendo en otros sitios de la ciudad.
Por último, el decreto señala en su artículo 5º que "Las autoridades de policía continuarán con la labor de desalojar del espacio público a los vendedores ambulantes o estacionarios procedentes de otras ciudades e, incluso, de Armenia, que no porten licencia o permiso especial para el ejercicio de tal actividad en las condiciones fijadas en el Artículo 4º de este Decreto. Para el efecto, decomisarán módulos, implementos de trabajo y mercancías en los términos indicados en el Artículo 10 del Acuerdo N° 18 de 1994."
Las licencias de que habla el artículo 4º del Decreto ibidem, "deben corresponder a los registros de la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad y de las Empresas Públicas de Armenia, según el caso."
Entonces, de acuerdo con la actual normatividad de emergencia (artículos 4 y 5, Decreto 038/99), el peticionario sólo tendría derecho a la reubicación en la medida en que hubiera presentado permiso o licencia expedido por la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad o por las Empresas Públicas de Armenia. Sin embargo -como se dijo- dichos permisos fueron congelados por virtud de lo dispuesto en el Decreto 055 de 1997; y como el actor de esta tutela no resultó favorecido en su oportunidad por esa medida, no tiene, en consideración de la Sala, derecho a la reubicación, según se desprende de la decisión de emergencia N° 038 de 1999.
En lo que tiene que ver con el preacuerdo del 6 de marzo de 1997, firmado entre SOVEA y la Secretaría de Gobierno Municipal, ésta Corte entiende que la vigencia del mismo, por virtud de la cual se concedía la reubicación provisional de los vendedores de dicha asociación, estaba sometida a la expedición de las licencias por parte de la administración municipal, por lo que, al llevarse a cabo el proceso de carnetización, desaparecía para los vendedores no favorecidos, el derecho a seguir ocupando el espacio público.
Estas son las razones por las cuales, la Corte Constitucional considera que no procede la tutela interpuesta por el demandante, y que debe confirmarse el fallo de instancia, sin que por ello pueda considerarse vulnerada la confianza legítima.
2.8. Municipio de Garzón (Huila)
A) Expediente T-188.098
Mediante oficio 135 del 5 de mayo de 1999, el alcalde municipal de Garzón (Huila) manifestó a la Corte que en la actualidad la Oficina Jurídica y Dirección de Justicia tiene a su cargo el desarrollo de programas de reubicación de las ventas informales, gracias a lo cual han sido relocalizados, en horas de la noche, 17 vendedores del municipio. Agrega que la señora Alfari Toledo Lizcano no tuvo autorización o permiso alguno de la Secretaría General, oficina encargada en el pasado de organizar las ventas ambulantes y estacionarias. A esto se suma la información contenida en el oficio SG-1298 del 3 de septiembre de 1998, remitido por el mismo funcionario al juez de tutela, en el que le manifiesta la intención de la Administración de suspender la concesión de licencias para ocupar el espacio público de la plaza central, a fin de garantizar la conservación del sitio y evitar la contaminación visual del mismo.
En estas condiciones, y teniendo en cuenta los antecedentes consignados a lo largo de esta providencia, la tutela interpuesta por la peticionaria debió ser despachada desfavorablemente, tal como lo hicieron los jueces de instancia, por lo que sus providencias serán confirmadas.
2.9. Municipio de Chinchiná (Caldas)
Cabe recordar que, según lo anotado en la demanda, los peticionarios Iver Antonio Loaiza García y Margarita Restrepo Meneses, quienes son casados y explotan el mismo puesto comercial, persiguen la renovación de la licencia que les ha permitido ocupar el espacio público para el desarrollo de su actividad. En estas condiciones, es evidente que la situación planteada difiere de la que cobija a los demás peticionarios a quienes se les impide, con o sin licencia, dicha ocupación.
Las pruebas aportadas por la Administración Municipal consignan la misma información que constaba originalmente en el expediente. Se adjuntan las licencias otorgadas por la Alcaldía Municipal al señor Iver Antonio Loaiza García en los años de 1993 y 1995, así como las medidas adoptadas por el gobierno municipal para regular la oferta callejera de mercancías. También se adjuntan las decisiones particulares a través de las cuales, se les prohibe a los tutelantes levantar el puesto de venta sin el respectivo permiso.
No obstante, figura a folio 163 del expediente, copia del permiso concedido por la Alcaldía Municipal de Chinchiná a la señora Margarita Restrepo Meneses, el cual tiene validez hasta el 4 de mayo de 1999. Esta prueba, que fue allegada el 16 de abril del corriente año, gracias al Auto dictado por el Despacho del magistrado sustanciador, demuestra que el objeto de la tutela impetrada por los peticionarios, que no era otro distinto al de la renovación del respectivo permiso, ha sido superado en la medida en que tal hecho ya tuvo ocurrencia, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos por la administración municipal.
Por esta razón, deben confirmarse las providencias de instancia que denegaron el amparo solicitado, pero por las razones aquí expuestas.
2.10. Municipio de Cali
No consta en el expediente que el peticionario hubiera recibido de parte de la Administración Municipal, permiso o licencia para ocupar el espacio público que delimita la Universidad Santiago de Cali. El permiso otorgado el 17 de julio de 1989 por el vice-rector de la institución, no constituye título legítimo para ejercer el oficio de comercio informal en las afueras de la misma, pues, como quedó dicho, no es ésta la autoridad competente para ello. Tampoco lo son las firmas de los estudiantes que decidieron apoyar al peticionario en su empeño por permanecer como vendedor ambulante en zonas de uso público, ni las recomendaciones expedidas por los comerciantes formales del sector.
Existe, además, constancia expedida por el Jefe de la División de Seguridad, Orden y Espacio Público (folio 81), confirmada el 26 de abril por la misma oficina (folio 195), en la que se pone de manifiesto que el tutelante no ha recibido permiso alguno para permanecer como vendedor en la zona y que tampoco tiene derecho a la reubicación que planea adelantar la Administración municipal, porque ésta sólo se previó para los vendedores que tuvieran sus puntos de venta en el centro de la ciudad y que con anterioridad hubieran recibido autorización para ejercer allí su oficio. Manifiesta, eso sí, que existe una anotación a su nombre que da constancia de que el vendedor fue censado. Por otro lado, el representante de esa oficina sostiene que los operativos tendientes a recuperar el espacio público han tenido como base las resoluciones expedidas por la Administración Local, destinadas a la protección de éste bien de interés general.
Además, la Jefe de la División de Espacio Público sostiene que en el momento se realizan en la ciudad, mesas de concertación tendientes a presentar fórmulas de reubicación para los vendedores informales. Manifiesta que ya existen planes concretos de reubicación y recuperación del espacio público en la zona centro (gracias a que fueron dictados el Decreto Municipal N° 0194 de marzo de 1999 y la Resolución N° 006 de abril del mismo año), pero que el demandante, Jorge A. Grisales, no aparece como beneficiario.
En estas condiciones, la Sala considera que no es procedente conceder la tutela de los derechos invocados por el peticionario, pues éste nunca acreditó que ocupara o hubiera ocupado legítimamente el sector de espacio público en el que desempeña su labor. Del mismo modo, la Corte tampoco considera que sea viable ordenar a la Alcaldía de Cali la reubicación del peticionario. Si los planes de relocalización adelantados por la administración parecen ofrecer posibilidades serias a los vendedores informales para continuar ejerciendo su oficio, es deber del actor acudir a los centros de concertación con el fin de hacerse a una de las oportunidades ofrecidas por los planes que se han puesto en marcha. De otro modo, no es posible que el demandante acceda al usufructo del espacio público.
De lo dicho se tiene que la Sentencia de instancia que negó la tutela, proferida por el Juzgado 30 Penal Municipal de Cali, debe ser parcialmente confirmada, a excepción de los puntos segundo y tercero, que ordenaban en su oportunidad la protección del derecho de petición del tutelante, pues según consta a folio 171 del expediente, ya se emitió la respuesta debida.
Primero: CONFIRMAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, las sentencias proferidas por los jueces de instancia en las fechas y expedientes que a continuación se indican, y que corresponden a las acciones de tutela cuyos peticionarios se relacionan:
a) Expediente T-187.102. Sentencia del 15 de septiembre de 1998, dictada por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Bogotá, mediante la cual se denegó la tutela impetrada por Javier Rodríguez y otros.
b) Expediente T-189.812. Sentencia del 11 de junio de 1998 dictada por el Juzgado 11 Penal del Circuito de Bogotá, mediante la cual se concedió la tutela impetrada por Henry Nivardo Ortíz Velásquez.
c) Expediente T-189.880. Sentencia del 7 de octubre de 1998 dictada por el Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá, mediante la cual se denegó la tutela impetrada por Juan Bautista García Hernández.
d) Expediente T-190.177. Sentencia del 20 de octubre 1998 dictada por el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Bogotá, mediante la cual se denegó la tutela impetrada por Carmen Rubiela García Hernández.
e) Expediente T-190.893. Sentencia del 3 de noviembre de 1998, dictada por el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Bogotá, mediante la cual se denegó la tutela impetrada por Euliser Romero Vásquez.
f) Expediente T-193.629. Sentencia del 17 de noviembre de 1998, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se denegó la tutela impetrada por Nohemí Ariza y se desconoció la calidad de sujeto procesal de los demás peticionarios, quienes no suscribieron la demanda.
g) Expediente T-195.531. Sentencia del 14 de diciembre de 1998 proferida por el Juzgado 42 Civil Municipal, mediante la cual se denegó la tutela impetrada por Gloria María Barrera y otros.
h) Expediente T-196.008. Sentencia del Juzgado 24 Civil Municipal de Bogotá, dictada el 9 de diciembre de 1998, mediante la cual se denegó la tutela impetrada por Ana Inés Bareño y otros.
i) Expedientes T-184.077, T-184.351 y T-184.352. Sentencias del 31 de agosto, 22 y 23 de septiembre de 1998, proferidas en los procesos respectivos por el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Villavicencio, mediante las cuales se denegaron las tutelas impetradas por demandantes referenciados en el acápite correspondiente de este fallo.
j) Expediente T-187.290. Sentencia del 29 de septiembre de 1998, dictada por el Tribunal Superior de Armenia, sala Civil y de Familia, mediante la cual se denegó la tutela impetrada por Carlos Orlando Quiroga Castro.
k) Expediente T-188.098. Juzgado Primero Civil del Circuito de Garzón, en sentencia del 21 de octubre de 1998, mediante la cual se denegó la tutela impetrada por Alfari Toledo Lizcano.
l) Expediente T-188.988. Sentencia del 26 de octubre de 1998 dictada por el Juzgado Civil del Circuito de Chinchiná, mediante la cual se denegó la tutela impetrada por Iver Antonio Loaiza y otra
Segundo: Expediente T-175.484. CONFIRMAR PARCIALMENTE la providencia emitida el 18 de junio de 1998 por el Juzgado 11 Penal del Circuito de Bogotá, que decidió conceder el amparo de tutela a los peticionarios referenciados en el acápite correspondiente de esta providencia, pero REVOCAR por las razones anotadas, la decisión que se refiere a Iris Amparo Moreno y Alfonso Rivera Figueroa para que, en su lugar, se DENIEGUE la protección solicitada.
Tercero: Expediente T-191.146 CONFIRMAR PARCIALMENTE el numeral primero de la providencia emitida el 21 de septiembre de 1998 por el Juzgado 11 Penal del Circuito de Bogotá, que decidió conceder el amparo de tutela a los peticionarios referenciados en el acápite correspondiente de esta providencia, incluida Blanca Cecilia Villamil; pero REVOCAR, por las razones anotadas, la decisión de conceder la protección de tutela al señor José Hernando Martínez para que, en su lugar, se DENIEGUE el amparo solicitado, compulsándole copias a la Fiscalía General de la Nación para lo de su competencia. Adicionalmente, CONFIRMAR el numeral segundo de la misma providencia, mediante el cual el juzgado de instancia decidió denegar la tutela en relación con los peticionarios que fueron objeto de mención en la parte considerativa de la misma, a excepción de Blanca Cecilia Villamil, a favor de quien se CONCEDIO el amparo en el numeral primero al que se ha hecho referencia.
Cuarto: Expediente T-198.296 CONFIRMAR PARCIALMENTE la providencia del 26 de noviembre de 1998, dictada por el Juzgado 80 Penal Municipal de Santafé de Bogotá, mediante la cual se denegó la tutela impetrada por los peticionarios referenciados en el acápite correspondiente de esta providencia; pero REVOCARLA en relación con los tutelantes Edgar Hernando Rojas Ruíz, Rosa Elvia Jaramillo Agudelo, Francisco Aristizabal Giraldo, Eliseo Avila Orjuela, Alvaro de Jesús Cordoba Camargo, Julio Cesar Murillo Arias, Hernando Arias Marín, Rosa Delia Velandia Reyes, Eduardo Emilio Boneth Lozano, Ma. Lucia Herrera Rodríguez, Servio Tulio Jaramillo, Aurora Roa Moreno, Miguel Antonio Arias Garzón, Said Orlando Rodríguez Serrano, Francisco Delio Martínez Aristizabal, Gabriel Rosemberg Salgado Vega y Ma. Del Carmen Manrique Otalora, respecto de los cuales debe concederse el amparo solicitado.
Quinto: En relación con los permisos adosados por los peticionarios Julia Roncancio Rodríguez, Leonel Antonio Saavedra Téllez, Lilia Sofia Marín de Rodríguez, Mérida González Azuero, Ricardo Barreto Quina y Carlos Julio Penagos Gómez, todos ellos referenciados en el expediente T-198.296, se COMPULSARAN copias a la Fiscalía General de la Nación para lo de su competencia, de acuerdo con lo dicho en la parte considerativa de esta providencia.
Sexto: Expediente T-189.219 CONFIRMAR PARCIALMENTE el fallo del 3 de septiembre de 1998, emitido por el Juzgado 80 Penal Municipal de Bogotá en el sentido de negar la protección de tutela de los peticionarios que figuran relacionados en el expediente de la referencia, pero REVOCARLA en relación con los tutelantes José Jaimes Leal, Luis Carlos Jaramillo Hurtado y Gustavo González, a favor de quienes se concederá la protección.
Séptimo: Expediente T-183.127 CONFIRMAR PARCIALMENTE el fallo del 11 de septiembre de 1998, proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, en el sentido de negar la protección de tutela de los peticionarios que figuran relacionados en el expediente de la referencia, pero REVOCARLA en relación con Ana Aydee Cárdenas, a favor de quien se concederá la protección, por la razón esbozada en la parte motiva de este fallo.
Octavo: Expediente T-189.251 CONFIRMAR PARCIALMENTE el fallo del 21 de septiembre de 1998, proferido por el Juzgado 30 Penal Municipal de Cali, en el sentido de negar la protección de tutela del peticionario Jorge Alberto Grisales, pero REVOCARLA en relación con la procedencia del amparo al derecho de petición, por haber sido resuelta la solicitud hecha ante las autoridades demandadas.
Noveno: Expediente T-193.616 CONFIRMAR el fallo del 17 de noviembre de 1998, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se denegó la tutela impetrada por Miguel Antonio Usa, pero ADICIONARLO en el sentido de que también se negará respecto de los demás peticionarios que suscribieron la demanda.
Décimo: REVOCAR por las razones expuestas en este fallo, las sentencias proferidas por los jueces de instancia en las fechas y expedientes que a continuación se indican, y que corresponden a las acciones de tutela cuyos peticionarios se relacionan:
a) Expediente T-188.253. Sentencia del Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá, dictada el 7 de octubre de 1998, mediante la cual se denegó la tutela impetrada por Luis Alfonso García Hernández, y en su lugar, CONCEDER la protección solicitada.
b) Expediente 187.614. Sentencia del 15 de octubre de 1998, dictada por el Tribunal Superior de Bogotá -Sala Laboral- mediante la cual se denegó la tutela impetrada por Asovencotarju y Sinucom y, en su lugar, RECHAZAR la demanda por falta de legitimación activa.
c) Expediente 193.142 Sentencia del 27 de noviembre de 1998, dictada por el Juzgado 20 Civil Municipal de Bogotá, mediante la cual se denegó la tutela impetrada por los tutelantes y, en su lugar, CONCEDER el amparo de tutela.
Undécimo: Expediente T-190.381. REVOCAR PARCIALMENTE la Sentencia del 29 de octubre de 1998 dictada por el Juzgado 21 Penal del Circuito, mediante la cual se denegó la tutela impetrada por María Julia Ortíz y otros, y en su lugar CONCEDER la tutela a los peticionarios por las razones expuestas, con excepción de Alirio Barrios, respecto de quien deberá CONFIRMARSE la decisión de denegar la protección solicitada.
Duodécimo: En relación con las acciones de tutela concedidas por los jueces de instancia y confirmadas por la Corte Constitucional, así como aquellas que, habiendo sido denegadas por los despachos judiciales, fueron revocadas y concedidas por esta Corporación, se ordenará a las autoridades administrativas demandadas que en el término de ciento veinte (120) días hábiles, contados a partir de la fecha de notificación de este fallo, PROCEDAN CON LOS PLANES DE REUBICACIÓN necesarios para que los vendedores beneficiados con la protección puedan ejercer su oficio en lugares diseñados para tal fin. En caso de que alguno de los favorecidos por la medida no aceptare la reubicación, las autoridades competentes deberán entonces concertar con ellos, una o varias de las opciones indicadas en la parte motiva de esta sentencia, a saber: capacitación necesaria para ocupar un puesto de trabajo en la economía formal; colaboración para el acceso a créditos blandos o a insumos productivos; aplicación de planes originales de crédito y/o cualquier otra medida similar que la Administración haya fijado en sus “estrategias” y los interesados acordaren dentro del referido término de los ciento veinte (120) días. Además de los Juzgadores de primera instancia, la Personería del Distrito ejercerá vigilancia para el cumplimiento de la presente Sentencia.
Décimo tercero: Al Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santafé de Bogotá y a los Alcaldes Locales de esta ciudad SE LES HACE UN LLAMADO A PREVENCION para que, en lo sucesivo, antes de proceder con el desalojo de los puestos de venta localizados en zonas de uso público, hecho que ha dado lugar a la interposición de innumerables acciones de tutela, diseñen programas de reubicación o, en su defecto, de capacitación y/o financiación en beneficio de los individuos que, amparados por la confianza legítima, se dedican al comercio informal.
Décimo cuarto: RECHAZAR por improcedente el incidente de nulidad promovido por el apoderado judicial del alcalde Local de Engativá en el proceso de tutela T-191.146.
Por la Secretaría General de la Corte Constitucional, DESE cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
[1] Corte Constitucional. Sentencia T-183 de 1993. Jorge Arango Mejía.
[2] Corte Constitucional. Sentencia T-425 de 1992; T- 518 de 1992; T-550 de 1992
[3] Corte Constitucional. Sentencia T-518 de 1992. José Gregorio Hernández Galindo.
[4] Ley 9 de 1989. Artículo 5º.
[5] Corte Constitucional. Sentencia C-346 de 1997. Antonio Barrera Carbonell.
[6] Corte Constitucional. Sentencia T-518 de 1992. José Gregorio Hernández Galindo.
[7] La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad (Marienhoff)
[8] Corte Constitucional. Sentencia T-508 de 1992. M.P. Fabio Morón Díaz.
[9] Corte Constitucional. Sentencia T-551 de 1992.
[10] Marienhoff, Garrido Falla, Sayagués Lazo y García de Enterría. “Sobre la imprescriptibilidad del dominio público.” En Revista de la Administración Pública No 13. Tomado de Gustavo Penagos, Derecho Administrativo. Parte Especial. Librería el Profesional. 1995.
[11] Corte Constitucional. Sentencia. T- 288 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12] Estos elementos se encuentran descritos en el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989, complementados con comentarios doctrinales y jurisprudenciales.
[13] Corte Constitucional. Sentencia T-508 de 1992. M.P. Fabio Morón Díaz.
[14] Ley de 1989. Artículo 5º.
[15] Ver Miguel Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires
[16] Corte Constitucional. Sentencia T-288 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[17] Corte Constitucional. Sentencia T-550 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[18] Corte Constitucional. Sentencia T-550 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[19] Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces : Of Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space Zoning. The Yale Law Journal. Volume 105, Mazo de 1996.
[20] Corte Constitucional. Sentencia T-550 y T-518 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[21] Jane Jacobs. The Death and Life of Great American Cities. 1961. Citado, Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces : Of Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space Zoning. The Yale Law Journal. Volume 105, Mazo de 1996.
[22] Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces : Of Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space Zoning. The Yale Law Journal. Volume 105, Mazo de 1996.
[23] Ver el caso Evans vs. Newton, 382 U.S. 296, 301-302. 1966.
[24] Corte Constitucional. Sentencia T-203 de 1993. José Gregorio Hernández Galindo.
[25] Corte Constitucional. Sentencia T-550 de 1992. José Gregorio Hernández Galindo.
[26] Corte Constitucional. Sentencia T-475 de 1992 Eduardo Cifuentes Muñoz.
[27] Corte Constitucional. Sentencia T-617 de 1995. Alejandro Martínez Caballero.
[28] Corte Constitucional. Sentencias T-225 de 1992, M.P. Jaime Sanin Greiffenstein, T-091 de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara, T-115 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-160 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz.
[29] Corte Constitucional. Sentencia T-778de 1998. Alfredo Beltrán Sierra. Corte Constitucional. Sentencia Nº T-225. Junio 17 de 1992. Magistrado Ponente: Doctor Jaime Sanín Greiffenstein.
[30] Al respecto pueden consultarse: González Pérez Jesús. “El principio General de la Buena Fe en el Derecho Administrativo.” Editorial Civitas. Madrid. 1983; García Macho Ricardo, Artículo “ Contenido y límites del principio de la Confianza legítima publicado en “ Homenaje al Profesor José Luis Villar Palasí” .Editorial Civitas, Madrid. 1989; Dromi José Roberto. Instituciones de Derecho Administrativo. Editorial Astrea. Buenos Aires. 1983. García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo. Tomo II. Editorial Civitas. Madrid.
[31] Ver sentencia T-295/99, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[32] Sentencia C-478 de 1998 M:P. Alejandro Martínez Caballero. Sobre este tema también pueden consultarse las sentencias T-398 de 1997, T-576 de 1998 y SU-260 de 1998.
[33] Sentencia T-617 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[35] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[36] La OIT sostiene que “es importante ofrecer un mínimo de seguridad económica a los pobres ya que no tienen otro modo de valerse por si solos”. El empleo en el mundo, Ginebra, 22 de febrero de 1995
[37] En el caso concreto de Bogotá, en marzo de 1998 era del 12.7% y un año después en marzo de 1999, ascendió a 20% (datos del DANE).
[38] El futuro del empleo urbano, Segunda conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos humanos, p. 15
[39] Fundándose en Bowles y Gintis
[40] El futuro del empleo urbano, OIT, p. 40
[41] El empleo en el mundo, año de 1995, p. 14

References: artículo 34
 Resolución 
 resolución 
 artículo 54
 resolución 
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 Resolución 
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 Resolución 
 artículo 82
 artículo 63
 artículo 313
 artículo 315
 artículo 6
 artículo 24
 artículo 334
 artículo 334
 artículo 25
 artículo 54
 artículo 54
 artículo 113
 artículo 361
 artículo 464
 artículo 7
 artículo 16
 artículo 144
 artículo 143
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 5
 Artículo 4
 Artículo 10
 artículo 4
 Resolución 
 artículo 36
 Artículo 5
 artículo 5
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