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Studio sul verde pubblico nel Comune di Roma - PDF
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1 Studio sul verde pubblico nel Comune di Roma Roma, ottobre 20042 SOMMARIO 1. Premessa 3 2. Quadro di riferimento Il sistema ambientale del Comune di Roma Il verde previsto dal nuovo piano regolatore 5 3. La gestione e manutenzione del verde pubblico urbano nel Comune di Roma Premessa Struttura organizzativa del Servizio Giardini Organizzazione del personale Estensione del verde pubblico e organico del Servizio Giardini La spesa corrente Gestione e manutenzione del verde pubblico urbano Le differenti modalità di gestione Il sistema misto romano Le aree a gestione diretta Le aree in affidamento alla Multiservizi Le aree in affidamento alle Cooperative Le aree in affidamento a costo zero Il verde pubblico in altre realtà italiane Premessa Analisi dei dati generali Analisi dell organizzazione e della qualità del servizio Conclusioni e raccomandazioni 48 23 1. Premessa Con il presente studio l Agenzia per il controllo e la qualità dei servizi pubblici locali del Comune di Roma (d ora in poi Agenzia) intende rappresentare in un ottica comparativa lo stato dell arte del servizio di gestione e manutenzione del verde pubblico urbano del Comune di Roma. La valutazione complessiva relativa ai servizi offerti dall Amministrazione Comunale nel settore del verde pubblico parte dall acquisizione dei dati esistenti relativi allo stato attuale e alle modalità di gestione, per dotarsi di strumenti conoscitivi adeguati a costituire una rete di base su cui valutare le modalità di erogazione del Servizio e lo standard qualitativo raggiunto. Partendo del raffronto dei dati raccolti (servizio offerto, modalità di gestione e relativi costi), e alla luce delle esperienze condotte in questo settore da altre Amministrazioni Comunali in Italia e all estero, si sono verificate le condizioni tecniche ed economiche relative allo svolgimento del servizio. Sono proposti, infine, idonei correttivi per migliorare le modalità di gestione rispetto all organizzazione attuale e alle risorse esistenti. Lo studio si articola in due parti principali che si possono sintetizzare in: Analisi della situazione attuale nel Comune di Roma (capitoli 2, 3 e 4): in questa parte vengono presentati dati di sintesi delle varie tipologie di verde e i relativi dati dimensionali; modalità di gestione del verde urbano e relativi costi; nuove forme di gestione ed uso del verde; organizzazione del personale e costi; dimensione dinamica del Servizio Giardini. Analisi comparativa con analoghe realtà italiane ed europee (capitolo 5): in questa parte vengono riportati dati ed informazioni relative ad altre città italiane ed estere che presentano una realtà omologabile a quella romana, relativamente alle varie forme di gestione del verde pubblico rispetto alle tipologie individuate precedentemente, al fine di evidenziare l impatto sulla qualità delle differenti soluzioni organizzative. 34 2. Quadro di riferimento 2.1 Il sistema ambientale del Comune di Roma Il sistema ambientale del Comune di Roma è costituito da circa ettari di territorio salvaguardato e protetto (pari al 64% dell intero territorio comunale) comprendente un patrimonio di verde estremamente diversificato e complesso composto da aree agricole, parchi e riserve naturali, ville storiche, parchi e giardini pubblici e verde urbano. Tabella 1 Il verde pubblico nel Comune di Roma. Parchi e Riserve Naturali in gestione ad Enti autonomi Di cui ettari in gestione a RomaNatura Fonte: Siti web di Roma Natura, Parchi Regionali Lazio, Comune di Roma Agro Romano - aree agricole Di questi, ettari sono relativi alle aziende agricole di Tenuta del Cavaliere e Castel Di Guido gestite direttamente dal Comune di Roma Dipartimento X Fonte: Elaborazione di dati forniti dal Dipartimento X del Comune di Roma Verde urbano in gestione al Servizio Giardini Di questi, ettari sono relativi al Parco urbano di Castel Fusano che attualmente è in attesa di trasferimento delle competenze alla Riserva Naturale Statale del Litorale Romano. Fonte: Servizio Giardini Dipartimento X Verde urbano esistente da acquisire al Patrimonio Comunale Fonte: Servizio Giardini Dipartimento X Verde Totale Fonte: Dati urbanistici relativi alla variante di P.R.G. denominata Piano delle Certezze ettari ettari ettari 582 ettari ettari Le aree agricole, i parchi e le riserve naturali sono quelle aree protette dove i principali obiettivi da perseguire sono la tutela, il recupero e la difesa dell habitat e degli equilibri naturali accanto ad una politica di integrazione tra l uomo e l ambiente mediante la salvaguardia dei valori antropologici, storici e delle attività silvo-pastorali. Roma, con i suoi ettari totali di zone coltivate ripartiti in aree e aziende agricole e in parte in aree e riserve naturali, viene definito il più grande comune agricolo d Europa. L Amministrazione Comunale gestisce direttamente due aziende agricole: la Tenuta del Cavaliere e Castel di Guido per un totale di circa ettari. I Parchi e le Riserve Naturali sono costituite dai grandi cunei verdi che si inoltrano dalla periferia verso il centro come il Parco di Veio, l Insugherata, la Marcigliana ecc. fino ai più interni come la 45 Tenuta dei Massimi, la Valle dei Casali o il Pineto, secondo un disegno complessivo composto da 18 aree protette per un totale di ettari del territorio comunale. Le aree protette hanno pianificazione e governi indipendenti rispetto al Comune di Roma e sono gestiti da Enti Autonomi costituiti. I 14 parchi il cui perimetro è interamente compreso nel territorio comunale, per un estensione totale di ettari, sono gestiti da RomaNatura, istituita con la L.R. n.29/97, che costituisce l Ente Regionale per la Gestione del Sistema delle Aree Naturali Protette del Comune di Roma. Gli altri quattro parchi (Appia antica, Vejo, Bracciano-Martignano, Litorale Romano) si estendono all interno del territorio del Comune di Roma per ettari ma la loro superficie complessiva interessa il territorio di più comuni. Il Parco Regionale dell Appia antica è un area protetta di interesse regionale istituita con la L.R. n.66/88 il cui perimetro è compreso tra i comuni di Roma, Ciampino e Marino, per un estensione totale di ettari. Il Parco Regionale di Vejo è un area protetta di interesse regionale istituita con L.R. 29/97 la cui estensione, pari a ettari, interessa il Comune di Roma (7.000 ettari) e i comuni di Campagnano, Castelnuovo di Porto, Formello, Magliano Romano, Mazzano Romano, Morlupo, Riano e Sacrofano (8.000 ettari totali). Il Parco Regionale del complesso lacuale di Bracciano - Martignano è un area protetta di interesse regionale istituita con L.R. n.36/99 ed ha un estensione totale pari a ettari che interessa più comuni. La gestione dei Parchi Naturali Regionali è affidata ad Enti autonomi Regionali che svolgono i propri compiti istituzionali e gestionali con autonomia amministrativa, organizzativa e finanziaria. La Riserva Naturale Statale del Litorale Romano è stata istituita con il D.M. 29/3/96 del Ministero dell Ambiente ed ha un estensione complessiva di ettari. Gli enti gestori sono il Comune di Roma e il Comune di Fiumicino ciascuno per il territorio di propria competenza. Il Verde pubblico all interno del tessuto urbano è costituito dai parchi urbani, dalle ville storiche, dai parchi e giardini pubblici, dalle aiuole e zone verdi di arredo per un totale di ettari che corrispondono ad una dotazione di circa 11,9 mq. per abitante ( abitanti dic.2003). A questo patrimonio di verde bisogna aggiungere le future acquisizioni già previste all interno del tessuto urbano costituito dalle aree verdi dei Piani di Zona, dei Comprensori Convenzionati e dagli Accordi di Programma e Compensazioni che vanno ad incrementare il verde urbano di 582 ettari. 2.2 Il verde previsto dal nuovo piano regolatore Le previsioni relative al Sistema ambientale del nuovo Piano Regolatore Generale confermano e perfezionano l assetto già definito per il territorio extraurbano con il Piano delle Certezze, la variante adottata nel 1997, che aveva salvaguardato e protetto ettari di territorio Comunale costituiti da Parchi e Riserve Naturali. Alla conferma sostanziale delle scelte del 1997 il nuovo Piano aggiunge il completamento del sistema ambientale all interno dell area urbana che viene strutturato in forma di rete ecologica secondo un disegno complesso e minuto che, partendo dai Parchi Regionali e dalle Aree agricole, i cui raggi penetrano fin nel cuore della città, tocca tutti i tessuti urbani esistenti e le nuove trasformazioni urbanistiche. 56 Una grande importanza assumono le scelte relative al verde urbano. La città, come si è visto, dispone già di una buona dotazione di aree a verde pubblico urbano pari a ettari, cui corrisponde una superficie di 11,9 mq per abitante. Questa disponibilità di verde per abitante viene notevolmente incrementata se si include la quota di verde esistente ancora da acquisire al Patrimonio Comunale (582 ettari) e la superficie che il nuovo Piano Regolatore prevede di acquisire (3.214 ettari di aree destinate a verde e servizi e l esproprio di complessivi 679 ettari). Il risultato è la previsione di un nuovo sistema di verde urbano di ettari pari a 27,8 mq/ab calcolato sulla popolazione attuale, che sarà ottenuto per la maggior parte per compensazione, senza quindi alcun impegno finanziario da parte del Comune di Roma. 67 3. La gestione e manutenzione del verde pubblico urbano nel Comune di Roma 3.1 Premessa Come già richiamato, questo studio prenderà in esame la categoria del verde urbano gestito dal Comune di Roma, ed in particolare si concentrerà sull analisi delle modalità di gestione e manutenzione delle aree verdi da parte dell Amministrazione Comunale. La struttura dell Amministrazione Comunale che si occupa delle tematiche ambientali e, più in particolare, del verde di Roma è il Dipartimento X - Politiche Ambientali e Risorse Agricole le cui competenze abbracciano numerosi campi di intervento che vanno dallo sviluppo sostenibile al controllo dei rifiuti e il loro riciclaggio, dal controllo dell inquinamento atmosferico e del rumore fino alla tutela degli animali ecc. coprendo tutte le problematiche relative allo sviluppo e salvaguardia dell ambiente. La struttura che si occupa della gestione e manutenzione del verde pubblico urbano è la IX U.O. denominata Servizio Giardini, che opera parallelamente alle altre strutture del Dipartimento X che si occupano di programmazione e realizzazione dei nuovi interventi all interno delle aree verdi. Risulta opportuno specificare che non tutte le aree verdi urbane presenti nel territorio comunale sono gestite dal Servizio Giardini, poiché molte aree interne al tessuto urbano risultano essere parte di Parchi e Riserve Naturali e quindi, come si è visto, gestite da Enti autonomi; altre aree destinate a verde pubblico sono soltanto dei vuoti urbani in quanto non risultano ancora acquisite al Patrimonio Comunale, e molte altre, già acquisite, aspettano di essere trasferite alle competenze del Dipartimento X per poter essere qualificate e rese fruibili dai cittadini. Le aree verdi pubbliche urbane date in consegna ai servizi di gestione e manutenzione del Dipartimento X - IX U.O. Servizio Giardini del Comune di Roma sono pari a mq, per un totale di aree. Il Servizio Giardini non si occupa direttamente della gestione e manutenzione del verde pubblico nel territorio del XIII Municipio pari a mq in quanto tale competenza, in base alla Deliberazione del Consiglio Comunale n. 10 del Regolamento del Decentramento Amministrativo, è stata affidata al Municipio stesso trasferendo parte del personale e le poche risorse esistenti al relativo servizio tecnico. La quota di verde urbano gestita in maniera omogenea da parte del Servizio Giardini risulta essere quindi pari a mq distribuita su un totale di aree; su questi dati dimensionali si è ritenuto opportuno basare lo studio e l analisi delle condizioni di svolgimento del servizio di gestione e manutenzione del verde pubblico urbano a Roma. Sempre nel XIII Municipio il Servizio Giardini ha attualmente in gestione l area relativa al Parco Urbano di Castel Fusano istituita con L.R. 91/80, che con i suoi mq rappresenta una quota rilevante del verde pubblico urbano di Roma. Questa zona, in seguito all istituzione nel 1996 della Riserva Naturale Statale del Litorale Romano, è risultata compresa all interno della perimetrazione dell area protetta. Il Parco viene gestito dall Ufficio Tutela Ambiente del Dipartimento X che ha elaborato, in accordo con il Comune di Fiumicino, un piano di gestione il cui iter legislativo di approvazione non è ancora concluso. Per questo motivo il Parco Urbano di Castel Fusano, fino alla costituzione dell Ufficio di gestione della Riserva Statale Naturale del Litorale Romano e del trasferimento completo di tutte le competenze, viene amministrato e gestito dal Servizio Giardini. Il verde pubblico interno al tessuto urbano è attualmente costituito da diverse tipologie di verde che vengono divise secondo la classificazione effettuata dal Comune di Roma in: arredo stradale, aree di sosta, verde attrezzato di quartiere, verde storico archeologico, grandi parchi urbani e verde speciale. La superficie di verde suddivisa per tipologia è riportata nella figura seguente. 78 Tipologia F Verde Speciale mq pari al 1% Tipologia A Arredo Stradale mq pari al 6% Tipologia B Aree di Sosta mq pari al 5% Tipologia C Verde attrezzato di Quartiere mq pari al 17% Tipologia E Grandi Parchi Urbani mq pari al 51% Tipologia D Verde Storico Archeologico mq pari al 20% Figura 1 Suddivisione del verde pubblico per tipologia (N.B mq = 1 ettaro). Fonte: Direzione Servizio Giardini Giugno Le aree di arredo stradale (pari a mq) sono costituite dalle aiuole spartitraffico, come ad esempio quella estremamente rappresentativa di Piazza Venezia, la grande fascia sulla Via Cristoforo Colombo o quella di Via dei Colli Portuensi. Le aree di sosta (pari a mq) riguardano tanto le piccole aree di quartiere, quanto quelle più centrali di Piazza Indipendenza o, ad esempio, le fasce verdi di Via delle Terme di Caracalla. Il verde attrezzato di quartiere (pari a mq) è rappresentato da aree verdi più o meno grandi opportunamente sistemate ed utilizzate come luoghi di incontro, in cui sono presenti panchine, cestini, giochi per bambini, aiuole, fontanelle ed altre attrezzature come ad esempio le aree acquisite e riqualificate dei Piani di Zona o ad esempio quelle di Piazza Mancini e del Villaggio Olimpico. Il verde storico archeologico (pari a mq) comprende sia le ville storiche urbane che le aree archeologiche. Le ville storiche di Roma sono veri e propri musei all aperto espressione di diverse epoche artistiche, come ad esempio Villa Pamphili, Villa Borghese, Villa Sciarra, Villa Ada, ecc.; le aree verdi archeologiche sono caratterizzate da straordinari contesti storici come il Circo Massimo, Colle Oppio, Lungotevere Aventino, Piazza Vittorio, Piazza Augusto Imperatore, il Pincio, ecc. I grandi parchi urbani (pari a mq) rappresentano i polmoni verdi della città, posti in mezzo a quartieri densamente edificati e rappresentano un punto di svago e di incontro per i cittadini romani; tra questi ricordiamo il Parco Ardeatino, il Parco dell Aniene, il Bosco della Massimina, il Parco Urbano di Castelfusano e la parte fruibile di alcune Riserve Naturali Regionali e Provinciali. 89 Nella categoria del verde speciale (pari a mq) rientrano gli orti botanici ed i vivai comunali, di cui fanno parte le aree della Scuola Giardinieri a Porta S. Sebastiano, il Semenzaio di San Sisto, sede storica del Servizio Giardini a Porta Metronia ed il Roseto Comunale all Aventino. Occorre tener presente che se si considera la suddivisione del verde sopra riportata, in relazione agli standard urbanistici, più tipologie di verde contribuiscono alla formazione dello standard verde di quartiere. Infatti il particolare sistema insediativo romano fortemente segnato da una presenza consistente e diffusa di valori storici e naturalistici implica che nelle varie categorie di verde pubblico si sia creata una commistione notevole di usi per cui oggi viene utilizzato come verde di quartiere anche quello compreso nelle Ville Storiche e in buona parte dei grandi parchi naturali. 3.2 Struttura organizzativa del Servizio Giardini Il Servizio Giardini è stato interessato negli ultimi anni, ed in particolare in questo periodo, da numerosi cambiamenti organizzativi che ne stanno modificando gradualmente l assetto e l organizzazione interna anche al fine di rispondere sempre più sia a quei criteri di pianificazione e controllo delle attività, che agli obiettivi di qualità urbana più volte richiesti dai cittadini-utenti. La struttura organizzativa, se si esclude la segreteria di Direzione, è suddivisa in un Ufficio Magazzino e in tre settori principali: il Settore Manutenzione, il Settore Risorse Umane, Attrezzature e Logistica e il Settore Amministrazione, Formazione e Comunicazione. Uno schema sintetico dell organizzazione interna del Servizio Giardini è riportato nella figura seguente e mostra in sintesi la ramificazione funzionale e gerarchica dei tre settori principali. Di seguito si riporta una breve descrizione delle competenze specifiche dei singoli servizi al fine di individuare quali sono i settori principali che contribuiscono a determinare la qualità del verde urbano. DIREZIONE Segreteria Magazzino Settore Manutenzione Servizi Operativi T erritoriali Servizio I Area Centrale A Servizio II Area Centrale B Servizio III Area Centrale C Servizio IV Quadrante I Servizio V Quadrante II Servizio VI Quadrante III Settore Risorse Umane, Attrezzature e Logistica Servizio XI Serv izio XII Rappresentanza Servizio XIII Parco Macchine Servizio XIV - Personale - Collezioni Vegetali - Attrezzature Operative - Economato Settore Amministrazione, Formazione e Comunicazione Servizio XV Affari Generali e Attività di Supporto Servizio XVI Programmazione e Bilancio Servizio XVII Forniture e Serviz i Servizio VII Quadrante IV Servizi Operativi Tematici Servizio XVIII Formazione, Aggiornamento e Corsi Servizi o VIII Alberate Stradali Legge 113/92 Servizio IX Manutenzione Edilizia, - Arredo Legge Urbano626/94 Arredo Stradale e Attrezzature Ludiche Servizio X Manutenzione Edilizia ed Impianti Figura 2 Organigramma del Servizio Giardini. Fonte: Direzione Servizio Giardini Dicembre10 Il Settore Manutenzione è articolato secondo due ambiti principali che si distinguono in: Servizi Operativi Territoriali e Servizi Operativi Tematici. Una particolare rilevanza ai fini della gestione e manutenzione delle aree a verde pubblico assumono i Servizi Operativi Territoriali (S.O.T.), che operano direttamente sul territorio e hanno subito una riorganizzazione funzionale che, in linea generale, ha unificato le precedenti suddivisioni strettamente territoriali, sia di competenze che di risorse, delle varie sedi operative poste in ogni singolo municipio. Secondo la nuova organizzazione la manutenzione del territorio è divisa in 7 Servizi operativi, di cui tre si occupano delle aree centrali e quattro dei restanti Municipi, secondo il seguente schema: Servizio I- Area Centrale A Municipio I Villa Borghese Servizio II - Area Centrale B Municipio XVII Monte Mario Servizio III - Area Centrale C Roseto Comunale Villa Sciarra Servizio IV - I Quadrante Municipi II III IV - V-Villa Ada Villa Torlonia Servizio V - II Quadrante Municipi VI VII VIII IX - X Servizio VI - III Quadrante Municipi XI XII - XV XVI Villa Pamphili- Castel Fusano Servizio VII - IV Quadrante Municipi XVIII XIX XX Fonte: Direzione Servizio Giardini Dicembre I Servizi Operativi Tematici si occupano di temi specifici relativi alla progettazione, realizzazione e relativa gestione e manutenzione di particolari settori del verde secondo un articolazione che prevede tre Servizi: il Servizio VIII si occupa delle alberate stradali e della realizzazione di nuove alberature (L. 113/92); il Servizio IX cui compete la manutenzione edilizia e la fornitura e manutenzione degli elementi di arredo urbano e delle attrezzature ludiche; e il Servizio X che svolge la manutenzione degli impianti e dispone di un officina per eseguire direttamente piccole riparazioni. Il Settore Risorse Umane, Attrezzature e Logistica è composto da quattro Servizi. Il Servizio XI si occupa di tutte le attività inerenti la gestione amministrativa del personale; il Servizio XII cura gli allestimenti di rappresentanza e le collezioni vegetali presenti nel Semenzaio di S. Sisto ed inoltre provvede a raccogliere dati sul fabbisogno di fioriture e materiale vivaistico occorrente ai Servizi Territoriali. Il Servizio XIII si articola in due uffici che si occupano di seguire il parco autovetture, le macchine operatrici e le attrezzature operative. Un terzo ufficio si occupa di provvedere all organizzazione del personale e dei macchinari in fase di urgenza ed emergenza anche tramite la collaborazione con l Ufficio Protezione Civile. Il Settore Amministrazione, Formazione e Comunicazione è composto da quattro servizi principali. Il Servizio XV - Affari generali e Attività di supporto si occupa della organizzazione e gestione della maggior parte delle attività e dei servizi amministrativi del Servizio Giardini ed è articolato in nove uffici: Ufficio Servizi Generali, Ufficio Comunicazione, Ufficio Protocollo, Ufficio Catasto del Verde, Ufficio Censimento del Verde, Ufficio Attuazione e Monitoraggio reti idriche, Ufficio 1011 Informatizzazione e Telefonia, Ufficio Cavi stradali e pareri su progetti di competenza della U.O., Ufficio Sinistri e Contenziosi. Il Servizio XVI ha competenze in materia di programmazione degli interventi e gestione del bilancio; il Servizio XVII si occupa della predisposizione dei capitolati e degli atti di gara per l affidamento di lavori, le forniture e i servizi. Il Servizio XVIII è suddiviso nell ufficio scuola giardinieri che gestisce tutte le attività formazione, aggiornamento ed informazione del personale e nell ufficio corsi di specializzazione che si occupa della formazione esterna. In sintesi i tre settori sono articolati in 18 servizi secondo uno schema funzionale in cui i vari servizi sono strettamente legati gli uni agli altri e devono necessariamente collaborare per raggiungere un obiettivo finale. 3.4 Organizzazione del personale Il personale del Servizio Giardini si divide in tre grosse categorie: personale tecnico specializzato, personale amministrativo e personale operativo (giardinieri ed operai) per un totale di 922 unità. La figura seguente mostra in maniera schematica la ripartizione dell organico nei vari settori e relativi Servizi Operativi. Aspettativa, distaccati o altro 104 unità pari al 11,28% Segreteria 11 unità pari al 1,19% Magazzino 8 unità pari al 0,87% Settore Amministrazione, Formazione e Comunicazione 50 unità pari al 5,42% Centralino 5 unità pari al 0,54% Settore Risorse Umane, Attrezzature e logistica 93 unità pari al 10,09% Settore Manutenzione Servizi Operativi Tematici 44 unità pari al 4,77% Settore Manutenzione Servizi Operativi Territoriali 607 unità pari al 65,84% Figura 3 Distribuzione dell organico del Servizio Giardini. Fonte: Settore Personale Servizio Giardini Giugno12 Il personale tecnico specializzato si occupa prevalentemente delle funzioni di coordinamento e controllo nei vari settori ed in particolare risulta responsabile del funzionamento dei Servizi Operativi. La maggior parte del personale tecnico specializzato è impiegato nel Settore Manutenzione e si occupa della parte di programmazione e controllo dei Servizi Operativi Territoriali e Tematici a cui è demandata la funzione di gestione e manutenzione del verde urbano e relative attrezzature sul territorio comunale. Il personale amministrativo si occupa della gestione amministrativa di tutto il Servizio Giardini, ed ha competenze in materia di forniture, appalti, gestione e formazione del personale e, più in generale, esercita funzione di controllo e gestione dell intero processo amministrativo. Il personale operativo si compone di addetti con qualifica di giardiniere ed operaio che si occupano delle lavorazioni legate alla manutenzione effettiva del verde pubblico urbano. Rispetto alle 922 unità di personale in organico solo 818 sono effettivamente operativi, poiché 104 unità risultano attualmente trasferite o distaccate presso altri uffici e strutture comunali. Gli addetti realmente operativi risultano così suddivisi: il 96% pari a 786 unità si occupa del sistema gestionale del verde ed il restante 4% è destinato ad altre attività non direttamente connesse con la manutenzione del verde. Gli addetti al sistema gestionale si dividono in 664 unità operative (84,5%) e 122 unità (15,5%) destinate ai servizi di supporto. Il Servizio Giardini ha subito nel corso degli anni una forte riduzione dell organico che ha portato ad una progressiva trasformazione delle modalità di gestione che, come si vedrà, sono passati da una gestione in economia prevalentemente basata sull utilizzo di forza lavoro interna ad una gestione di tipo misto in cui una parte della manutenzione del verde pubblico viene affidata all esterno. Tabella 2 Evoluzione dinamica del personale del Servizio Giardini Tecnici Amministrativi Giardinieri e operai Totale Personale Fonte: Settore personale Servizio Giardini - Dicembre Da un confronto dei dati relativi al personale nell intervallo di tempo considerato ( ) si è infatti passati da un totale di 1190 addetti nel 1996, in cui la componente di giardinieri ed operai era costituita da un 94,5%, alla situazione attuale in cui gli addetti sono 922 con una percentuale di personale operativo (giardinieri ed operai) dell 84%. Contemporaneamente a questa riduzione della manodopera si è verificato un aumento del personale tecnico amministrativo inserito nei settori gestionali del Servizio Giardini. Gli addetti con 1213 qualifica di tecnici specializzati hanno subito un notevole aumento passando da 39 a 247 unità, di cui circa 166 (67,2%) sono inseriti nel Settore Manutenzione e si occupano degli aspetti organizzativi - gestionali dei Servizi Operativi Territoriali e dei Servizi Operativi Tematici. E da notare che tra il 2000 ed il 2001 il Servizio Giardini ha subito una riorganizzazione interna basata sulla maggiore specializzazione e riqualificazione delle risorse interne; infatti gli addetti con qualifica di giardinieri/ operai diminuiscono di 277 unità a seguito di un progetto di formazione interna del personale. Il risultato di questo cambiamento è dato dall aumento proporzionale del numero di tecnici all interno della struttura organizzativa, che da sole 39 unità arrivano ad un totale di 307 tecnici specializzati, portando ad un forte cambiamento all interno dei settori operativi e ad una progressiva esternalizzazione dei lavori meno specialistici. Il personale amministrativo in organico nel 1996 era costituito da 27 unità ed ha subito, specialmente negli ultimi anni, un notevole incremento arrivando alle 63 unità del La figura amministrativa sta assumendo un ruolo molto importante all interno della struttura organizzativa inserendosi anche nei settori più propriamente tecnico-operativi, proprio a sottolineare il cambiamento delle modalità di gestione del Servizio Giardini. Ulteriori dati forniti a conclusione del presente studio dalla Direzione del Servizio Giardini in seguito a una verifica relativa alla consistenza effettiva della forza lavoro formata dai soli giardinieri (579 nel 2003) evidenzia sempre più questo andamento decrescente del personale addetto alla manutenzione del verde pubblico urbano: infatti dal 2003 ad oggi si è passati da 579 a 533 unità (45 pensionamenti) che risultano cosi distribuite: 31 distaccati in altri dipartimenti, 11 distaccati al servizio elettorale, 18 spostati ad altre mansioni all interno del X Dipartimento, 4 in aspettativa, 1 sospensione disciplinare, 96 parzialmente idonei e solo 372 idonei a tutte le mansioni di cui 126 di età superiore ai 50 anni. 3.5 Estensione del verde pubblico e organico del Servizio Giardini I dati relativi alla dotazione di verde urbano forniti dal Servizio Giardini per il periodo di tempo dal 1993 al 2003 mostrano un graduale incremento della dotazione di spazi verdi pubblici, che passano da una superficie pari a mq nel 1993, all estensione attuale di mq, con un incremento totale di mq Si osserva però che la maggior parte delle acquisizioni di questi spazi verdi al patrimonio comunale è concentrata nell arco degli anni 1995/1997 (con un incremento di mq, quindi oltre la metà del totale), come risulta ben visibile dalla figura seguente che mostra l incremento del verde in gestione al Servizio Giardini Figura 4 Incremento del verde pubblico in carico al Servizio Giardini. Fonte: Direzione Servizio Giardini Dicembre14 Da una analisi dell andamento del personale rispetto all incremento del verde in gestione al Servizio Giardini risulta evidente che i due aspetti si contrappongono: ad un aumento costante della dotazione di verde urbano non corrisponde un parallelo incremento di personale all interno del Servizio Giardini tale da poter gestire questa risorsa. Infatti tale diminuzione comporta un carico sempre più elevato di superficie per addetto su cui è difficile esercitare il controllo e la manutenzione. La tabella seguente indica in maniera schematica il rapporto tra la superficie di verde urbano in carico al Servizio Giardini e il personale totale in organico dal 1996 ad oggi Mq verde pubblico Personale impiegato Mq/addetto Nel 1996 rispetto ad una dotazione di verde di mq il rapporto superficie per addetto era pari a mq/addetto che sale gradualmente nel corso degli anni fino al dato corrente che risulta pari a mq/addetto pari ad un aumento di circa il 40% ( mq) di superficie a carico di ogni addetto. Questa minore disponibilità di personale interno induce quindi a razionalizzare e a rendere più efficienti quello esistente, mirando ad una progressiva trasformazione del Servizio Giardini, da strettamente operativo ad amministrativo-operativo, riorganizzando le risorse esistenti per realizzare un equilibrio ottimale tra la struttura attuale e i processi di esternalizzazione della gestione del verde. 3.6 La spesa corrente La spesa corrente sostenuta per la gestione del Servizio Giardini nell anno 2003 è stata pari a ,75 e comprende tutte le spese sostenute per il funzionamento della struttura operativa del Servizio Giardini: personale, acquisto di materie prime e beni di consumo, utenze, prestazioni di servizi e manutenzione del verde, oneri finanziari, manutenzione edifici e quant altro relativo al funzionamento del Servizio così come riportato nella figura seguente. 1415 Altre spese di gestione Euro ,08 pari al 18% Prestazioni di servizi Euro ,94 pari al 25% Personale Euro ,71 pari al 51% Acquisto materie prime e/o beni di consumo Euro ,03 pari al 6% Figura 5 Servizio Giardini: Ripartizione della spesa corrente per l anno Fonte: Settore Amministrativo Servizio Giardini Dicembre La spesa per il personale rappresenta il 51% (pari a ,71) della spesa totale del servizio Giardini. La spesa per prestazioni di servizi è pari al 25% ( ,94) e comprende, tra gli altri, il costo per la manutenzione e i servizi per il verde pubblico, le potature, le utenze, le manutenzione dei beni mobili ed arredi, le progettazioni e le prestazioni professionali varie. La spesa per materie prime e beni di consumo è pari al 6% ( ,032) e comprende le spese per materiale di consumo per ufficio, tecnico tecnologico, per l agricoltura e il giardinaggio, prodotti farmaceutici, vestiario ecc. Il restante 18% riguarda le altre spese di gestione che risultano comprese nell importo complessivo della spesa corrente e sono rappresentate da acquisizione di beni immobili, acquisizione di beni mobili, macchinari e attrezzature, interessi e oneri finanziari diversi, imposte e tasse. Le spese relative alla realizzazione di nuove aree, intese come manutenzione straordinaria, non rientrano in tale ambito ma sono inserite nel Programma Investimenti del Verde Pubblico. 1516 4. Gestione e manutenzione del verde pubblico urbano 4.1 Le differenti modalità di gestione Il modello di gestione del verde pubblico adottato dall Amministrazione Comunale è di tipo misto che prevede una gestione in economia affiancata all esternalizzazione a soggetti esterni. Affidamento a costo zero mq pari al 3% Affidamento Dipartimenti mq Affidamento Cooperative mq pari al 9% Affidamento Multiservizi mq Pari al 12% Gestione in economia mq pari al 76% Arredo stradale Aree di sosta Verde attrezzato Verde storico Parchi urbani Verde speciale TOTALE GESTIONE Gestione in economia Multiservizi Cooperative Affidamenti a costo zero Altro dipartimenti TOTALE TIPOLOGIA Figura 6 Le differenti modalità di gestione del verde pubblico nel Comune di Roma (dati in Mq). Fonte: Direzione Servizio Giardini Maggio Il Servizio Giardini gestisce direttamente il 76% del verde pubblico urbano di sua competenza pari a mq. Le aree la cui manutenzione è affidata a ditte o soggetti esterni sono pari al 21% per un totale di mq, suddiviso tra la Società Roma Multiservizi (12%), le Cooperative sociali (9%) e, in 1617 minima parte, la gestione ad altri Dipartimenti o a Municipi. L affidamento esterno interessa prevalentemente le operazioni di manutenzione ordinaria delle aree. Gli affidamenti esterni per operazioni specialistiche (potature di grandi alberi che necessitano di macchinari adeguati, trattamenti fitosanitari, disinfestazioni ecc.) vengono gestiti dal Servizio Giardini attraverso bandi di gara, affidamenti diretti e trattative private. Le aree affidate mediante concessione convenzione a soggetti esterni (affidamenti a costo zero) sono ad oggi rappresentate solo da una piccola parte del patrimonio di verde pubblico urbano pari al 3% del totale ( mq) ma questo dato è in continua crescita. Prima di entrare nel dettaglio delle differenti modalità di gestione, occorre specificare che cosa si intende in linea generale per manutenzione del verde. La norma UNI 9910 definisce la manutenzione come la combinazione di tutte le azioni tecniche e amministrative, incluse le azioni di supervisione, volte a mantenere e riportare un entità in uno stato in cui possa eseguire la funzione richiesta. La definizione di manutenzione del verde, ordinaria e straordinaria, sta quindi lasciando posto ad altri concetti, basati su strategie di pianificazione e di programmazione degli interventi e su principi di certezza di spesa e di risultato, anche di fronte alle richieste dei cittadini che richiedono un tipo di verde sempre più all altezza delle loro aspettative. La validità del sistema organizzativo che sovrintende alla manutenzione delle aree a verde di libera fruizione dipende in modo assoluto dalle definizione delle opere da eseguirsi durante il corso dell anno, dalla quantità e dalla qualità delle stesse, nonché dalla definizione di interventi programmati anche in tempi più lunghi e nella individuazione delle opere di manutenzione ordinaria e straordinaria. Nel caso di Roma, come si specificherà meglio nel seguito, le aree a gestione diretta non hanno un programma manutentivo standard ma sono gli operatori che stabiliscono la tipologia e i tempi di intervento sulle singole aree; la manutenzione affidata a soggetti esterni è regolata da contratti di appalto e disciplinari tecnici dove sono indicate le modalità di esecuzione delle singole attività. I capitolati per gestione e manutenzione del verde esaminati elencano gli interventi previsti per una certa tipologia di area senza una effettiva programmazione degli stessi e senza una indicazione di obiettivi di qualità. Diventa molto importante ai fini del presente studio la parte relativa ai costi e all analisi dei programmi di manutenzione degli affidamenti esterni e delle concessioni - convenzioni, sia per valutare le modalità di intervento e i meccanismi di controllo del lavoro effettuato da parte del Servizio Giardini, che per la verifica della qualità erogata dal Servizio. 1718 4.2 Il sistema misto romano Le aree a gestione diretta Il Servizio Giardini gestisce direttamente con mezzi e personale propri una superficie totale di mq pari al 76% del verde pubblico urbano di sua competenza suddiviso per tipologie secondo quanto riportato nella figura seguente. Tipologia F Verde speciale mq pari al 1% Tipologia A Arredo urbano mq pari al 4% Tipologia B Aree di sosta mq pari al 3% Tipologia C Verde attrezzato di quartiere mq pari al 10% Tipologia E Parchi urbani mq pari al 58% Tipologia D Verde storico mq pari al 24% Figura 7 La tipologia delle aree a gestione diretta del Servizio Giardini. Fonte: Direzione Servizio Giardini Giugno Di seguito è riportato in maniera schematica un confronto tra la tipologia delle aree a gestione diretta e il totale delle aree in affidamento al Servizio Giardini. Questi dati evidenziano come la manutenzione del Verde storico archeologico sia per la quasi totalità condotta in economia mediante uso di personale e mezzi propri. Tipologia delle aree Mq Totali Mq Gestione diretta % Arredo stradale Aree di sosta Verde attrezzato di quartiere Verde storico-archeologico Parchi urbani Verde speciale GESTIONE I Servizi Operativi Territoriali hanno la responsabilità della qualità degli interventi di manutenzione del verde ed operano con personale, mezzi e macchinari propri. I compiti principali del Servizio consistono in tutte le attività manutentive del verde pubblico, nel monitoraggio delle necessità d intervento riscontrabili sul territorio di loro competenza, nel coordinare gli interventi che devono effettuare le Cooperative sulla base di quanto previsto nel relativo Capitolato speciale d appalto. 1819 Bisogna ricordare che ai Servizi che operano sul territorio spetta anche il controllo degli interventi nelle aree la cui manutenzione è gestita tramite gli affidamenti a soggetti esterni (Multiservizi, Cooperative e Affidamenti a costo zero). I Servizi Operativi eseguono, inoltre, altre attività non direttamente collegate alla manutenzione delle superfici che si riferiscono prevalentemente alla potatura delle alberate stradali, controllo stabilità piante e abbattimenti, controllo apertura cavi stradali, rimozione attrezzature ludiche danneggiate, piccole riparazioni di panchine e di arredo. Il Servizio ha anche il compito di interfaccia diretto con l utenza, ricevendo e verificando direttamente le segnalazioni e le informazioni da parte di cittadini, vigili urbani, municipi, sullo stato delle aree verdi e su eventuali situazioni di pericolo. Nella tabella di seguito riportata sono stati analizzati alcuni elementi caratterizzanti i Servizi Operativi Territoriali al fine di valutare per ogni singolo servizio la quantità totale di verde in carico, la superficie relativa alle aree verdi gestite in economia, le aree su cui esercitare il controllo degli interventi effettuati dagli affidamenti esterni e il rapporto tra superficie e numero degli addetti. 1920 Tabella 3 Gestione in economia : I Servizi Operativi Territoriali. Totali Controllo In economia Addetti Mq./Addetto In economia Servizio I Municipio I Servizio II - Roseto e Villa Sciarra Villa Borghese (mun.ii) Municipio XVII Servizio III Roseto (mun.i) Villa Sciarra (mun.i) Servizio IV Municipio II Villa Borghese Municipio III Municipio IV Municipio V Servizio V Municipio VI Municipio VII Municipio VIII Municipio IX Municipio X Servizio VI Municipio XI Municipio XII Municipio XV Municipio XVI Castelfusano Servizio VII Municipio XVIII Municipio XIX Municipio XX Media rapporto superficie/addetti in economia Fonte:Direzione Servizio Giardini Giugno 2004 Da una prima analisi risulta subito evidente che esiste una forte disparità di personale e di superficie relativa ad ogni singolo servizio, non sempre giustificata da diverse tipologie di intervento. Si deve comunque tener presente che il rapporto superficie/addetto può differire di poco, poiché nei S.O.T. sono inserite 96 unità parzialmente idonee o disabili che non si occupano direttamente della manutenzione del verde ma sono adibite a funzioni di supporto. Il Servizio III ha un valore di mq/addetto molto basso rispetto agli altri valori riscontrati: questo valore può venire giustificato dalla tipologia delle aree a carico, si tratta infatti del Roseto comunale, area a intensissima e costante manutenzione, e del patrimonio storico naturalistico costituito da Villa Sciarra. 2021 Molto più alto, ma sempre inferiore alla media, è il valore di mq/addetto riscontrato nel Servizio I che comprende la manutenzione delle aree verdi del Centro storico e di Villa Borghese. Questo aumento di superficie a carico di ogni addetto rispetto al Servizio III non è giustificato da una differente tipologia delle aree in manutenzione poiché si tratta di aree storiche altamente rappresentative della città e ad intensissima fruizione. I valori relativi agli altri Servizi Operativi Territoriali sono molto più alti poiché, pur avendo tutte le diverse tipologie di aree in manutenzione, è maggiore la presenza di grandi parchi e aree la cui manutenzione richiede una minore frequenza ed operazioni non specialistiche. Questa situazione produce di conseguenza un innalzamento del rapporto superficie/addetto. Il rapporto più alto di superficie in manutenzione si riscontra nel Servizio VI, in cui influisce in maniera determinante la superficie relativa al Parco di Castelfusano, dove tale valore raggiunge i mq/addetto. MANUTENZIONE Non esiste una programmazione degli interventi di manutenzione specifica per tutte le aree gestite direttamente dal Servizio Giardini. Le conoscenze tecniche, l esperienza e il controllo del territorio effettuato dai Servizi Operativi Territoriali determinano le operazioni da effettuarsi nelle singole aree a seconda delle specifiche esigenze che emergono quotidianamente nel territorio. Gli interventi manutentivi vengono definiti come sequenza di attività di cantiere dovute a necessità specifiche, accertate di volta in volta in virtù del bisogno (rasatura dei prati, ripristino di impianti, sostituzione di arredi, pulizia dell area ecc.) intesi quindi come semplice realizzazione di singoli lavori e non come sequenza di attività programmate. Alcune indicazioni sui tempi e sulle modalità di manutenzione sono state raccolte direttamente presso gli operatori dei S.O.T. nei vari Municipi ma, vista la eterogeneità dei risultati, non è stato possibile determinare un programma standard delle lavorazioni ordinarie che vengono svolte nel corso dell anno. La qualità del risultato di tutti gli interventi relativi alla manutenzione ordinaria e straordinaria è basata sulle conoscenze e sulla professionalità degli operatori interni al Servizio, ma non viene dichiarata esplicitamente al cittadino-utente. Anche se non esiste, ad oggi, un organismo di verifica della regolare esecuzione delle operazioni manutentive svolte dai S.O.T., rientra nei programmi di riorganizzazione del Servizio la nomina per ogni municipio di addetti che avranno il compito di controllare la corretta esecuzione delle lavorazioni previste per ogni singola area, anche al fine di avere un quadro tecnico - operativo interno più motivato e responsabilizzato. Parallelamente verrà istituito un servizio ispettivo generale che controllerà i risultati ottenuti da tutte i S.O.T. direttamente sul campo. COSTI Il costo della manutenzione delle aree a gestione diretta è stato valutato prendendo come riferimento le voci di spesa corrente relative alla manutenzione (Titolo I Intervento 3) e alle forniture (Titolo I Intervento 2) elaborate dal Settore Amministrativo del Servizio Giardini, pari a ,00, e il costo del personale pari a ,83 1. Il totale ( ,83) suddiviso per le aree a gestione diretta ( mq) è pari ad un costo di 1,25 /mq. LA GESTIONE E MANUTENZIONE DELLE ALBERATURE E di competenza del Servizio Giardini anche la cura e la manutenzione delle alberature che rappresentano una tra le opportunità estetiche ed ambientali più rilevanti del verde urbano. Le 1 Tale costo è la somma di una quota diretta e una indiretta. La parte diretta si è calcolata nel seguente modo: ,71 (costo totale del personale) diviso per 818 (totale del personale effettivamente operativo) e moltiplicato per i 664 addetti operativi (ottenendo ,69). La parte indiretta prende in considerazione il costo del personale di supporto (pari 122 unità) che viene attribuito a tutte le modalità di gestione in funzione dei metri quadrati (per la gestione diretta è pari a ,14). 2122 alberature presenti nei parchi e nei giardini sono gestite dai Servizi Operativi Territoriali che hanno anche il compito di determinare e programmare le attività di controllo e manutenzione. Il censimento analitico e qualitativo delle alberature presenti nelle aree verdi realizzato di recente fornisce ai S.O.T uno strumento di controllo e programmazione nel tempo per gli interventi relativi a ciascuna area. Tali informazioni sono indispensabili anche per poter conoscere i costi da sostenere per la manutenzione delle alberature. La gestione delle alberature costituisce un fattore problematico all interno della gestione complessiva dello spazio cittadino per motivi legati, ad esempio, all eventuale caduta di rami, malattie e attacchi di insetti e, soprattutto, per gli elevati costi di manutenzione (potature e valutazioni di stabilità) che incidono in maniera rilevante sulla gestione totale del verde urbano. Nel 2003 sono stati potati in economia alberi e ne sono stati abbattuti 246. Il Servizio Giardini oltre che ad interventi eseguiti in economia, ossia eseguiti direttamente, ricorre ad affidamenti esterni per la potatura/abbattimenti di alberi ed alberate stradali che rientrano nella voce di spesa corrente relativa alle manutenzioni e servizi per il verde (0 MSV) per un totale di spesa nel 2003 pari a ,00 che equivale ad un costo medio ad albero potato/abbattuto di 126,00. LA GESTIONE E MANUTENZIONE DELLE AREE LUDICHE L istituzione dell ufficio aree ludiche è stato il primo esempio in Italia di servizio organizzato per la progettazione, il controllo della sicurezza e la manutenzione delle aree gioco. I compiti principali sono: progettazione e realizzazione aree ludiche, verifica delle segnalazioni dei cittadini, messa in sicurezza dell area in caso di pericolo, riparazione degli elementi danneggiati o rimozione e successiva sostituzione del gioco stesso nel caso non sia possibile ripararlo. Tale ufficio ha anche il compito di ricevere direttamente segnalazioni e informazioni da parte di cittadini, vigili urbani, municipi, sullo stato delle aree gioco e su situazioni di pericolo dovute alla rottura del gioco e ad episodi di vandalismo. In fase di progettazione e prima realizzazione la messa in sicurezza dei giochi è prevista dalle norme europee che vengono richieste in tutti i capitolati di appalto. Il problema principale non deriva quindi da un particolare attenzione in fase di acquisto ma alla manutenzione in sicurezza dell attrezzatura ludica. Infatti molto spesso un uso improprio o atti vandalici, che sono per circa 80% la principale causa di degrado funzionale dei giochi, fanno sì che il gioco perda le condizioni di sicurezza per il quale è stato progettato. Le segnalazioni che arrivano all Ufficio Aree Ludiche riguardano per la quasi totalità la richiesta di riparazione o sostituzione giochi. Non esistono tempi di risposta standard entro il quale l utente può ricevere direttamente una risposta. Se viene segnalata una situazione di pericolo il Servizio effettua un sopralluogo il giorno successivo alla segnalazione e provvede immediatamente a recintare l area e indicare la situazione di pericolo fino al ripristino della situazione di sicurezza. Il ripristino delle condizioni di funzionalità e sicurezza avviene di media entro un mese dalla segnalazione, questo tempo può variare a seconda delle disponibilità dei pezzi di ricambio e dei fondi a disposizione per effettuare i relativi acquisti. In un anno circa l 80% delle aree gioco oggetto di segnalazioni vengono ripristinate. In molti casi è necessario rimuovere il gioco perché non c è più la possibilità di avere pezzi di ricambio e quindi è necessario aspettare una nuova gara per l acquisto di giochi per poterlo sostituire, questa procedura può richiedere tempi molto lunghi (1-2 anni). 2223 Il Servizio aree ludiche per ovviare al problema della manutenzione in sicurezza ha introdotto uno strumento all interno dei capitolati di appalto per l acquisto di attrezzature ludiche. Infatti mentre fino a poco tempo fa le gare venivano aggiudicate con il massimo ribasso adesso il criterio per l aggiudicazione è il massimo punteggio ; la manutenzione gratuita del gioco è uno degli elementi che determina un maggior punteggio. Le ditte produttrici oggi sono arrivate ad offrire fino a mesi di manutenzione gratuita per aggiudicarsi la gara, in questo modo scendono i costi per la manutenzione da parte dell Amministrazione Comunale almeno nei primi anni dopo l investimento, e si è tutelati dal Capitolato di gara ad avere il ripristino del gioco entro 30 giorni dalla segnalazione. Purtroppo il criterio del massimo punteggio non è seguito da tutti i soggetti che hanno l autonomia di realizzare zone ludiche in aree verdi infatti sia i Municipi che il XIX Dipartimento- Periferie utilizzano ancora il criterio del massimo ribasso che non garantisce la qualità e la manutenzione del prodotto. Queste aree, una volta realizzate, vengono date in gestione al Servizio Giardini Ufficio Aree Ludiche che si trova ad avere un area che necessita di continua manutenzione con conseguente aggravio dei costi Le aree in affidamento alla Multiservizi La Multiservizi si occupa della manutenzione ordinaria di mq del verde pubblico urbano, pari al 12% delle aree di competenza del Servizio Giardini. Tipologia E Parchi urbani mq pari al 43% Tipologia A Arredo stradale mq pari al 18% Tipologia B Aree di sosta mq pari al 7% Tipologia D Verde storico mq pari al 2% Tipologia C Verde attrezzato di quartiere mq pari al 30% Figura 8 La tipologia delle aree in affidamento alla Multiservizi. Fonte: Direzione Servizio Giardini Giugno Di seguito è riportato in maniera schematica un confronto tra la tipologia delle aree in affidamento alla Multiservizi e il totale delle aree di competenza del Servizio Giardini. La Multiservizi non si occupa di aree classificate come Verde speciale e molto basso è anche il valore relativo alla manutenzione del Verde storico. Il valore più alto di superficie di intervento rispetto alla tipologia è quello relativo all arredo stradale e al verde di quartiere. 2324 Tipologia delle aree Mq Totali Mq Multiservizi % Arredo stradale Aree di sosta Verde attrezzato di quartiere Verde storico-archeologico Parchi urbani Verde speciale GESTIONE Nel dicembre 1999 è stato siglato il Contratto di servizio con il Comune di Roma per il periodo che disciplina la gestione dei servizi di pulizia di spazi interni ed esterni di scuole, aree urbane e balneari del litorale romano. In aggiunta ai servizi disciplinati dal Contratto di servizio nel corso degli anni sono stati affidati dal Comune di Roma alla Multiservizi altri incarichi tra i quali - nel l attività di manutenzione ordinaria per la durata di cinque anni da eseguirsi presso alcune aree di verde urbano specificatamente individuate. Le aree date in gestione alla Multiservizi hanno un estensione totale per ciascun municipio che varia da ai mq ad eccezione del Municipio XII in cui le aree date in affidamento sono mq pari a circa la metà del verde totale oggetto dell incarico. La Multiservizi non si occupa della pulizia del verde pubblico urbano nei Municipi I, III, VI e IX. MANUTENZIONE Le modalità di erogazione del servizio svolto dalla società Multiservizi sono regolate da un disciplinare tecnico che indica gli interventi e le relative prescrizioni comprese nell affidamento. La manutenzione comprende tutte le componenti ambientali e di fruizione presenti nell area verde e più in dettaglio riguarda i prati, i percorsi pedonali, le aree di sosta, le zone di gioco, gli elementi di arredo secondo quanto schematizzato nella tabella di seguito riportata. Tipologia Interventi Interventi di pulizia e svuotamento dei cestini Tempi e modalità Indicatori di qualità prefissata dal Servizio Giardini 3 volte alla settimana no Disinfezione aree cani 2 volte al mese no Diserbo no assenza di vegetazione spontanea Manutenzione prati altezza < 8cm sempre altezza < 8cm Potatura siepi 4 volte l anno mantenimento forma originaria Potatura cespugli Dopo la fioritura mantenimento forma originaria Alberature (III ^forza) controllo e piccole potature Aiuole nuove fioriture Impianto di irrigazione funzionamento e riparazione Panchine e cestini riparazioni Panchine e cestini verniciatura su indicazione dei S.O.T. 3 volte l anno costante pulizia dalle erbe infestanti controllo costante controllo costante no sempre funzionante mantenimento 1 volta l anno no Fonte: Disciplinare Tecnico Roma Multiservizi S.p.A. Ottobre25 Al di fuori delle singole prescrizioni il Disciplinare sottolinea che l esecutore dei lavori dovrà garantire una costante pulizia e il perfetto stato delle aree assegnate senza però indicare lo standard di riferimento e, di conseguenza, è difficile operare una funzione di controllo della qualità erogata dalla società affidataria. Inoltre i Servizi Territoriali, a cui è demandata la funzione di controllo degli interventi, non riescono a verificare la corretta esecuzione degli stessi prevalentemente a causa della mancanza di correlazione funzionale diretta tra i due organismi. Attualmente la funzione di controllo è stata potenziata, infatti su richiesta del Servizio Giardini, la Multiservizi deve inviare i piani manutentivi ai responsabili dei S.O.T. che una volta verificata la congruità con le necessità del territorio possono apportare i necessari aggiustamenti. Solo in questo modo per ogni area affidata si conosce in anticipo il tipo di operazione e in quale giorno viene svolta, in modo tale da poter effettuare un controllo sulla qualità degli interventi effettuati. COSTI La Multiservizi si occupa della manutenzione ordinaria di mq del verde pubblico urbano a fronte di un corrispettivo di ,00 che, unitamente ai costi indiretti pari a ,11, corrisponde ad un costo di 1,44 /mq/ anno 2. Il personale impiegato prevede un numero di addetti a tempo pieno pari a 140 unità ad esclusione del personale di coordinamento, il rapporto tra superficie in manutenzione e personale impiegato è di mq/addetto. Ogni qualvolta che, nel corso dell espletamento della manutenzione ordinaria, il Servizio Giardini ravvisasse la necessità di effettuare alcune prestazioni straordinarie non previste dal Disciplinare Tecnico queste saranno economicamente regolate sulla base del Prezzario del Servizio Giardini Le aree in affidamento alle Cooperative Le Cooperative hanno in appalto gli interventi di manutenzione ordinaria di mq di verde pubblico, pari al 9% delle aree di competenza del Servizio Giardini. Tipologia E Parchi urbani mq pari al 17% Tipologia A Arredo urbano mq pari al 12% Tipologia B Aree di sosta mq pari al 19% Tipologia D Verde storico mq pari al 20% Figura 8 La tipologia delle aree in affidamento alle Cooperative. Fonte: Direzione Servizio Giardini Giugno Tipologia C Verde attrezzato di quartiere mq pari al 32% 2 Il costo al metro quadro prende in considerazione due componenti. La prima riguarda il costo diretto pari a ,00. La seconda riguarda il costo indiretto ovvero il costo del personale di supporto del Servizio Giardini (pari 122 unità) che viene attribuito a tutte le modalità di gestione in funzione dei metri quadrati (per questa modalità di gestione è pari a ,11). 2526 Di seguito è riportato in maniera schematica un confronto tra la tipologia delle aree in affidamento alle Cooperative e il totale delle aree di competenza del Servizio Giardini. Tipologia delle aree Mq Totali Mq Cooperative % Arredo stradale Aree di sosta Verde attrezzato di quartiere Verde storico-archeologico Parchi urbani Verde speciale Bisogna precisare che l attività manutentiva svolta dalle Cooperative non è completa ma limitata a lavorazioni elementari e ripetitive come ad esempio la pulizia e lo sfalcio di aree di grande estensione o interventi straordinari dovuti a particolari eventi (meteorologici, manifestazioni ecc.). Nelle stesse aree le lavorazioni specialistiche vengono effettuate direttamente dagli addetti del Servizio Giardini. Le Cooperative si occupano prevalentemente della manutenzione delle aree di sosta e del verde attrezzato di quartiere, mentre sono molto bassi i valori relativi alla tipologia di intervento relativa al verde storico archeologico e ai parchi urbani. GESTIONE Un analisi delle voci di spesa corrente ha messo in evidenza le modalità di affidamento degli interventi di manutenzione alle cooperative che avvengono prevalentemente mediante trattativa privata, affidamenti diretti e, solo in un caso, è stata esperita una gara d appalto. La gara d appalto ha per oggetto gli interventi di manutenzione ordinaria per un periodo di 27 mesi, da eseguirsi presso le aree a verde pubblico suddivise in 10 lotti omogenei comprendenti parte di tutti i Municipi. Le Cooperative hanno in carico massimo due lotti al fine di consentire e garantire l espletamento dei lavori contemporaneamente anche in zone diverse. Secondo quanto previsto dal Capitolato speciale d appalto i lavori di manutenzione ordinaria vengono eseguiti sulla base di indicazioni di volta in volta stabilite dal Servizio Giardini e secondo le esigenze riscontrate dai Servizi Territoriali. Questi interventi vengono compensati trimestralmente sulla base delle lavorazioni richieste ed effettivamente eseguite. Anche nel caso di affidamento diretto o trattativa privata le cooperative vengono compensate per le lavorazioni eseguite sulla base di quanto indicato dai Servizi Operativi Territoriali e fino al raggiungimento della cifra prevista per gli interventi. MANUTENZIONE La manutenzione comprende tutte le componenti ambientali e di fruizione presenti nell area verde e più in dettaglio riguarda i prati, i percorsi pedonali, le aree di sosta, le zone di gioco, gli elementi di arredo secondo le modalità previste dal Capitolato speciale d appalto. 2627 Tipologia interventi Tempi e modalità Indicatori di qualità prefissata dal Servizio Giardini Interventi di pulizia e svuotamento dei cestini su indicazione dei S.O.T. no Disinfezione aree cani trattamento periodico no Diserbo no no Manutenzione prati altezza 10/15 cm sempre altezza 10/15 cm Potatura siepi > 4 interventi l anno mantenimento forma originaria Potatura cespugli no mantenimento forma originaria Aiuole nuove fioriture Panchine verniciatura e riparazioni Cestini verniciatura e riparazioni su indicazione dei S.O.T. su indicazione dei S.O.T. su indicazione dei S.O.T. Fonte: Capitolato Speciale d Appalto Cooperative - Settembre /25 piante a mq Le Cooperative effettuano gli interventi di manutenzione ordinaria non in base ad un programmazione specifica che determina nel tempo la qualità del servizio erogato, ma sulla base delle immediate necessità su indicazione dei responsabili dei Servizi Territoriali che determinano di volta in volta le priorità e le aree su cui intervenire. COSTI La spesa corrente relativa agli affidamenti diretti e a trattativa privata degli interventi di manutenzione delle aree verdi rientrano nella voce di intervento riguardante le prestazioni di servizi e risultano inserite nell articolo relativo alla manutenzione e servizi per il verde (0MSV) e manutenzioni varie (00ST). Le spese relative agli affidamenti alle cooperative, ad esclusione della fornitura dell ammendante e delle piante, ripartite e suddivise per Servizio Operativo Territoriale di competenza sono riportate nella tabella seguente: no no Cooperativa Mq Giu-2004 OMSV OOST Tot.affidamenti Municipio I Coop. 29 Giugno ,00 A - Lotto I Coop. 29 Giugno ,00 B - Lotto I Coop. 29 Giugno Nov - Dic ,00 D L'Agrifoglio Nov - Dic ,00 E - Lotto II L'esempio - Casa Comune Nov - Dic ,00 E - Lotto I Solaris ,00 A - Lotto II Progetto natura Parco di Vejo Nov - Dic ,00 E - Lotto IV L'Apostrofo Nov - Dic ,00 E - Lotto III Municipio II (solo Villa Borghese) Coop. 29 Giugno Giardini Segreti ,00 C Solaris - Galoppatoio Municipio I A - Lotto II TOTALE Servizio Operativo Territoriale I ,00 2728 Cooperativa Mq Giu-2004 OMSV OOST Tot.affidamenti Municipio XVII 0 L'Esempio - Revoca Appalto Municipio XVIII A - Lotto IX TOTALE Servizio Operativo Territoriale II TOTALE Servizio Operativo Territoriale III Roseto e Villa Sciarra - Gestione diretta 0 Municipio II Casa Comune ,00 A - Lotto III Progetto natura Parco di Vejo ,00 B - Lotto V Municipio III Casa Comune Municipio II A - Lotto III Municipio IV Chebesà -Parsec Flora ,00 A - Lotto IV Municipio V Chebesà -Parsec Flora Municipio IV A - Lotto IV TOTALE Servizio Operativo Territoriale IV ,00 Municipio VI Villa Maraini ,00 F - Lotto I Impegno per la promozione Solco ,00 A - lotto V Municipio VII Villa Maraini Parco Madre Teresa Di Calcutta ,00 C Solco Municipio VI A - lotto V Municipio VIII Impegno per la promozione ,00 A - Lotto VI Natura Viva Centro S.Antonio ,00 C Natura Viva 4.800,00 F - Lotto II Municipio IX Impegno per la promozione Municipio VIII A - Lotto VI Soviet Villa Lais , ,00 D - C Coop.Edera Villa Lazzaroni ,32 Affidamento Municipio X Impegno per la promozione (arbitrario) ,00 B - Lotto VII TOTALE Servizio Operativo Territoriale V ,64 Municipio XI L'Agrifoglio ,00 A - Lotto VII Coop. 29 Giugno Municipio XII B - Lotto II Municipio XII Coop. 29 Giugno aree verdi ex ente EUR ,00 C Coop. 29 Giugno ,00 B - Lotto II L'Agrifoglio Municipio XI A - Lotto VII Laurcoop ,00 Affidamento Municipio XV Coin ,00 A - Lotto VIII Municipio XVI Il Grande Carro 4.800,00 F - Lotto IV Coin Municipio XV A - Lotto VIII TOTALE Servizio Operativo Territoriale VI ,00 2829 Cooperativa Mq Giu-2004 OMSV OOST Tot.affidamenti Municipio XVIII L'Esempio Riduz.spesa ,92 A - Lotto IX L'Esempio Integrazione ,08 B - lotto IX Municipio XIX Prog.Nat.Parco di Vejo ,00 A - Lotto X Municipio XX Prog.Nat.Parco di Vejo Municipio XIX A - Lotto X TOTALE Servizio Operativo Territoriale VII ,00 TOTALE GENERALE ,64 LEGENDA Manutenzioni Varie A - 00ST Appalto Cooperative 10 Lotti C - 00ST Affidamento Diretto Manutenzioni e Servizi per il verde D - 0MSV Affidamento diretto E - 0MSV Trattativa privata 4 lotti F - 0MSV Trattativa privata 4 lotti Fonte: Ragioneria Generale del Comune di Roma dati Come risulta dalla tabella allegata, la gara d appalto relativa all affidamento degli interventi di manutenzione prevede un importo annuo totale pari a ,00 per lotto d intervento. Questo importo viene erogato trimestralmente sulla base delle lavorazioni eseguite per un totale di spesa previsto per i 10 lotti di ,00. I lavori eseguiti vengono compensati applicando i prezzi indicati nell elenco prezzi allegato al capitolato speciale d appalto (art. 10) e fino al raggiungimento dell importo massimo previsto per ogni singolo lotto. I pagamenti avvengono mediante la corresponsione di un corrispettivo trimestrale per i servizi effettivamente eseguiti e riportati sullo Stato Avanzamento Lavori. Rispetto alla spesa prevista dalle Determinazioni Dirigenziali di affidamento del servizio di manutenzione i dati forniti dal Settore Amministrativo del Servizio Giardini indicano un incremento di costi dovuto a lavorazioni aggiuntive non previste dagli affidamenti. Il costo totale è quindi di ,00 a cui vanno aggiunti ai costi indiretti, pari a ,35, che corrispondono ad un costo medio annuo di 1,24 /mq 3. 3 Il costo al metro quadro prende in considerazione due componenti. La prima riguarda il costo diretto pari a ,00. La seconda riguarda il costo indiretto ovvero il costo del personale di supporto del Servizio Giardini (pari 122 unità) che viene attribuito a tutte le modalità di gestione in funzione dei metri quadrati (per questa modalità di gestione è pari a ,35). 2930 4.2.4 Le aree in affidamento a costo zero Le aree affidate mediante concessione convenzione a soggetti esterni sono ad oggi rappresentate solo da una piccola parte del patrimonio di verde pubblico urbano pari al 5% del totale ( mq). Tipologia D Verde storico mq pari al 5% Tipologia E Parchi urbani mq pari al 1% Tipologia A Arredo urbano mq pari al 4% Tipologia B Aree di sosta mq pari al 7% Tipologia C Verde attrezzato di quartiere mq pari al 83% Figura 8 La tipologia delle aree in affidamento a costo zero. Fonte: Direzione Servizio Giardini Giugno Di seguito è riportato in maniera schematica un confronto tra la tipologia delle aree in affidamento a costo zero e il totale delle aree di competenza del Servizio Giardini. Tipologia delle aree Mq Totali Mq Costo zero % Arredo stradale Aree di sosta Verde attrezzato di quartiere Verde storico-archeologico Parchi urbani Verde speciale Poiché il Servizio Giardini non ha le risorse finanziarie necessarie a riqualificare e assicurare una manutenzione costante di tutte le aree verdi di proprietà comunale in una situazione in cui il numero di dette aree è in progressivo aumento, viene adottata la procedura di concessione d uso da parte di soggetti privati per l utilizzazione a verde e servizi di dette aree. Con questa procedura si permette la riqualificazione delle aree di proprietà comunale in complessi complementari ad una più moderna fruizione del verde con attrezzature e servizi che vengono 3031 acquisiti al Patrimonio Comunale che, in cambio, affiderà la gestione degli stessi al concessionario privato che ha investito in tale operazione. La durata della concessione è legata all investimento effettuato, al costo degli oneri di manutenzione e al piano di ammortamento presentato dal gestore. In tal modo il Servizio Giardini può presentare un offerta di spazi verdi qualificati al cittadinoutente, a costo zero per l Amministrazione Comunale. Gli affidamenti a costo zero sono rappresentati da: Punti Verde Qualità ( mq), Punti Verde Infanzia ( mq), Chioschi ( mq), Associazioni di quartiere-amministrazioni Condominiali ( mq), dal Programma Urbano Parcheggi ( mq) e da altri soggetti indipendenti ( mq.). Ai fini della valutazione dei diversi tipi di gestione caratterizzanti il sistema misto di Roma è stata effettuata un analisi sulle modalità di manutenzione, gestione e costi dei Punti Verde Qualità in quanto rappresentano il 53,2% del totale degli affidamenti a costo zero. PUNTI VERDI QUALITÀ GESTIONE La necessità di poter rendere fruibili aree di proprietà comunale destinate a servizi ed attrezzature di uso pubblico, il cui stato di manutenzione era totalmente insufficiente e le risorse comunali non permettevano la loro riqualificazione, ha indotto il Dipartimento X ad indire un Bando Pubblico (Deliberazione G.C. 169/95) denominato Punti Verdi Qualità per l affidamento in concessione e la gestione delle aree mediante la realizzazione di spazi attrezzati qualificati. Il Bando aveva per oggetto la presentazione di progetti-proposte per la sistemazione e gestione del verde pubblico attrezzato su aree di proprietà comunale da parte di soggetti privati disposti a finanziarne il recupero, con possibilità di gestione privata di un complesso articolato di servizi e attrezzature a carattere ricreativo, culturale, commerciale e di servizio. Le attrezzature e i servizi, che sarebbero stati acquisiti al patrimonio del Comune, erano classificati in due categorie: servizi ed attrezzature obbligatorie (ludoteca, parco giochi, punto ristoro, spazi per servizi culturali, stazione ecologica, servizi igienici) e servizi ed attrezzature compatibili (recinzione dell area, ristorazione, laboratori artigiani, impianti sportivi all aperto e al coperto, attrezzature commerciali con rivendita di prodotti per lo sport, la salute, l alimentazione, spazi all aperto per spettacoli); vi è quindi una presenza di attrezzature gratuite ed una parte a pagamento. La parte dominante in tutti gli interventi è sempre e comunque il verde fruibile: parco campagna, parco intermedio e parco attrezzato che non potrà, in nessun caso, essere inferiore al 50% dell intera superficie dell area, le superfici coperte non possono essere superiori ai mq per le aree più piccole e ai mq per quelle più grandi. La superficie delle aree poste in concessione varia da un minimo di mq ad un massimo di mq. Purtroppo l iter delle procedure di approvazione per la stipula delle concessioni-convenzioni tra privati e pubblica amministrazione è stato molto lungo e difficoltoso creando non pochi ostacoli alla realizzazione di questo progetto. Infatti su 63 progetti selezionati sono stati ad oggi realizzati solo sei Punti Verdi Qualità, per un totale di mq ed altri mq totali sono in corso di realizzazione. MANUTENZIONE Gli obiettivi, i risultati e la qualità degli interventi di riqualificazione e manutenzione costituiscono i punti più importanti degli affidamenti a costo zero per l Amministrazione Comunale. Il programma di manutenzione distingue tra le opere di manutenzione ordinaria e quelle di manutenzione straordinaria. Le prime si svolgono sotto forma di lavoro predeterminato con cadenze programmate e cicliche, mentre le opere di manutenzione straordinaria rivestono carattere di 3132 saltuarietà ed urgenza e vengono effettuate per garantire la buona qualità del verde ed il buon funzionamento delle attrezzature del parco. Ogni Punto Verde Qualità ha un proprio programma di manutenzione redatto sulla base del Disciplinare delle manutenzioni previsto dal bando, che individua la tipologia di intervento, i tempi, le modalità e la qualità richiesta dal Servizio Giardini, secondo lo schema di seguito riportato. Tipologia interventi Interventi di pulizia e svuotamento dei cestini Tempi di intervento giornaliero Indicatori di qualità prefissata dal Servizio Giardini sempre pulito Trattamento aree cani settimanale e semestrale sempre pulito Diserbo giornaliero sempre pulito Manutenzione prati settimanale sempre altezza 3/5 cm Potatura siepi 4 volte l anno sempre come previste dal progetto Potatura cespugli 4 volte l anno sempre come previste dal progetto Aiuole nuove fioriture Alberature (III ^forza) controllo e piccole potature Impianto di irrigazione funzionamento e riparazione Panchine verniciatura e riparazioni Cestini verniciatura e riparazioni Fonte: Disciplinare delle Manutenzioni P.V.Q. secondo necessità controllo costante attivazione giornaliera controllo settimanale secondo necessità secondo necessità sempre come previste dal progetto sempre come previste dal progetto sempre funzionante sempre come previste dal progetto sempre come previste dal progetto COSTI Dall esame del programma e degli oneri di manutenzione relativi ad alcuni dei Punti Verdi Qualità realizzati si è potuto valutare il costo al metro quadro per la manutenzione. Per poter fare un confronto con le tipologie di gestione precedenti (in economia, Multiservizi e Cooperative) si è scorporato dal costo totale degli oneri di manutenzione annuale quello relativo alle attrezzature, agli impianti vari (ad esclusione di quello di irrigazione) ed alle alberature di I^ e II^ forza, la cui lavorazione è esclusa negli altri affidamenti. Sono stati presi in esame come casi di studio, i Punti Verde Qualità di Torrino Nord e di Nomentano Nord S. Basilio. Il P.V.Q. Torrino Nord, situato nel XII Municipio é classificato come Verde attrezzato di quartiere. La superficie in manutenzione è di mq , la spesa relativa agli interventi di pulizia, cura del verde e delle attrezzature riportati nel Disciplinare è di ,00 pari a 5,70 /mq/anno. Il P.V.Q. Nomentano Nord S. Basilio è situato nel V Municipio e, come l altro, é classificato come Verde attrezzato di quartiere. La superficie in manutenzione è di mq , la spesa relativa agli interventi di pulizia, cura del verde e delle attrezzature riportati nel Disciplinare è di ,00 pari a 3,20 /mq/anno. Questi dati si discostano notevolmente dai costi sostenuti dal Servizio Giardini per la manutenzione diretta e per gli affidamenti esterni. Da un confronto tra le lavorazioni previste nelle diverse 3233 modalità di gestione si è constatato che a fronte del costo più elevato sostenuto dai privati, corrisponde una maggiore frequenza degli interventi di pulizia e quindi una migliore qualità degli spazi verdi. Inoltre gli imprenditori privati hanno un interesse a mantenere gli spazi verdi e le attrezzature in condizioni di ottima fruibilità perché in tal modo vengono valorizzate anche le attrezzature private che rappresentano il rientro dal punto di vista economico dell investimento. 3334 5. Il verde pubblico in altre realtà italiane 5.1 Premessa L analisi comparativa con analoghe realtà italiane fornisce dati ed informazioni relative ad altre città che presentano una situazione omologabile alla quella romana, al fine di approfondire le varie forme di gestione del verde pubblico rispetto alle tipologie individuate nei capitoli precedenti. In tal modo si possono individuare diversificate soluzioni organizzative e standard qualitativi da utilizzare per la messa a punto di soluzioni finalizzate ad obiettivi di efficienza e qualità. Nel momento in cui si pensa alla realizzazione e alla gestione delle aree verdi non si può fare a meno di considerare il problema della scarsità delle risorse e della necessità di una loro efficiente distribuzione. Nel caso del verde urbano, così come in generale quando si parla di servizi pubblici, non è possibile pensare solo a dati quantitativi. La qualità del verde e le diverse funzioni a cui esso assolve in un ambito urbano, diventano elementi imprescindibili nella fase di realizzazione e di gestione delle aree verdi. Per effettuare l analisi comparativa sulle diverse modalità di gestione del verde è stato redatto un questionario che prende in esame le differenti tipologie di verde pubblico, i dati gestionali comprendenti gli addetti, le tipologie e i programmi di manutenzione, i finanziamenti e le spese di gestione. Su un totale di dodici questionari inviati ai Comuni hanno risposto solo quattro città: Milano, Torino, Napoli, Cagliari. Di queste il Comune di Napoli ha risposto solo alla parte relativa alle caratteristiche tipologiche e alle modalità di gestione del verde urbano ma non alla parte relativa ai finanziamenti poiché le spese correnti sono gestite direttamente dal Servizio Amministrativo del Comune. Le altre otto città contattate (Bari, Bologna, Firenze, Genova, Padova, Palermo, Pescara e Verona) non hanno potuto provvedere alla compilazione del questionario per le difficoltà riscontrate nel sintetizzare tutti i dati relativi alla gestione e manutenzione del verde pubblico. I dati raccolti sulla disponibilità e sulle varie forme di gestione e manutenzione del verde urbano nelle principali città italiane, ci indicano situazioni molto disparate fra loro e difficilmente confrontabili sia in termini di inquadramento del Servizio rispetto all organigramma comunale, che in termini di individuazione delle spese totali sostenute per gestione e manutenzione. Tale difficoltà è emersa soprattutto in fase di compilazione del questionario inviato ai comuni italiani poiché i responsabili dei Servizi relativi alla gestione delle aree verdi pubbliche non sempre sono riusciti a ricostruire il complesso sistema verde urbano secondo una terminologia univoca sulle diverse voci quantitative, organizzative ed economiche che costituiscono un quadro completo del verde pubblico. Per avere un quadro più ampio della situazione italiana i dati relativi a Bologna, Reggio Emilia, Padova, Sassari e Palermo sono stati estratti da articoli pubblicati su ACER, rivista specializzata nel settore del verde, e sono riferiti ad un periodo compreso tra il 2001 e il Il Comune di Genova non ha risposto al questionario a causa delle gravi difficoltà gestionali conseguenti all affidamento in Global Service del Servizio di manutenzione del verde (avvenuto nel 2002) poiché con l esternalizzazione l amministrazione ha perso la conoscenza ed il controllo del patrimonio verde. Per quanto riguarda le città europee sono state prese in esame Parigi, Barcellona e Praga, i dati relativi alla quantità di verde e alle modalità di gestione sono stati estratti da ACER e da siti web. 3435 5.2 Analisi dei dati generali ANALISI COMPARATIVA VERDE PUBBLICO ABITANTI L analisi relativa alla quantità di verde pubblico fruibile in carico al Servizio Comunale di gestione e manutenzione rispetto al numero totale degli abitanti è necessaria al fine di capire come tale rapporto possa influire sulla percezione degli utenti: più alto è questo rapporto e maggiormente la qualità del servizio erogato dal Servizio Giardini viene recepito dai cittadini. Occorre puntualizzare che il valore di verde espresso in metri quadrati indica solamente la superficie di competenza del Servizio Verde pubblico del Comune, escludendo tutte le altre realtà gestionali che compongono il verde totale delle città prese in esame. Tabella 3 - Metri quadrati di verde per abitante in carico al Servizio Verde Pubblico: confronto tra città italiane ed europee. Fonte Mq verde Abitanti Mq/ab Italia Roma Servizio Giardini * ,4 Torino Questionario ,9 Milano Questionario ,6 Palermo Acer 2/ ,6 Bologna Acer 4/ ,6 Cagliari Questionario ,9 Reggio Emilia Acer 5/ ,5 Napoli Questionario ,4 Padova Acer 2/ ,0 Sassari Acer 6/ ,6 Europa Praga Acer 6/ ,7 Parigi Acer 4/ ,5 Barcellona Acer 5/ ,9 *Abitanti a Roma al 31/12/2003 al netto degli abitanti del XIII Municipio ( ). Dalla tabella sopra riportata emerge che tra le città italiane prese in esame il dato più elevato di verde per abitante di competenza del Servizio Pubblico è quello relativo al Comune di Bologna, la cui dotazione è pari a 24,6 mq/ab. I valori relativi a Bologna, Cagliari e Torino sono gli unici in cui il Servizio gestisce la maggior parte del verde complessivo della città e quindi la qualità erogata dall Amministrazione Comunale influisce in maniera rilevante sulla fruibilità degli spazi verdi urbani e sulla percezione dei cittadiniutenti. Il dato più basso riscontrato è quello relativo al Comune di Napoli, dove il Servizio Gestione e Manutenzione Parchi e Giardini ha in carico e gestisce direttamente, con mezzi e personali propri, una minima percentuale del verde pubblico totale con un rapporto di 3,4 mq/ab. 3536 Il valore di Roma, pari a 12,4 mq/ab è quello relativo al verde pubblico gestito direttamente dal Servizio Giardini, ma non rappresenta il verde totale presente sul territorio comunale che, come visto nell analisi più approfondita della situazione romana, è gestito oltre che dal Servizio Giardini anche da Provincia, Regione ed altri Enti. In ogni caso il valore riscontrato è quello relativo al verde urbano fruibile, poiché le aree in carico all Amministrazione Comunale sono tutte dislocate all interno del tessuto urbanizzato e quindi a diretto e quotidiano contatto con i cittadini - utenti. Per quanto riguarda invece la quantità di verde pubblico fruibile in carico al Servizio Pubblico nelle città europee prese in esame si rileva che il dato più alto in assoluto è quello relativo alla città di Praga, dove il Dipartimento Parchi e Giardini gestisce mq di verde (su un totale di mq) pari a 31,7 mq/ab. Parigi rappresenta una realtà omologabile alla situazione romana anche in relazione alle complessità gestionali derivanti dall assolvimento di funzioni di immagine di rilievo mondiale. I dati dimensionali relativi al verde in gestione alla Direction des Parcs, Jardins et Espaces verts sono paragonabili a Roma, infatti la superficie di parchi e giardini a Parigi è pari a mq che corrisponde ad una dotazione media di 11,5 mq/ab. Un valore molto basso in confronto sia ai casi italiani che a quelli europei è quello relativo alla città di Barcellona dove la quantità di verde gestita dall Unità Parcs y Jardins è pari a 5,9 mq/ab. TIPOLOGIE DI VERDE IN GESTIONE AL SERVIZIO PUBBLICO Un confronto tra le varie tipologie di verde in carico ai servizi comunali permette di qualificare la quantità di aree verdi urbane a seconda della tipologia. Questa analisi è necessaria per capire come le diverse articolazioni funzionali del verde influiscono sulle modalità di gestione e manutenzione e sui costi sostenuti dall Amministrazione Comunale. Dall esame dei questionari e tramite colloqui telefonici è emersa la difficoltà di inquadramento delle tipologie di verde sulla base della classificazione presente a Roma in quanto non esiste una terminologia univoca sulle diverse voci che costituiscono il verde pubblico. Nel confronto e analisi dei dati riportati nelle tabelle seguenti bisogna tenere conto di questa mancanza di chiarezza sulle suddivisioni tipologiche e funzionali del verde pubblico. Tabella 4 Suddivisione del verde per tipologia: confronto tra principali città italiane ed europee (dati in Mq). Arredo Stradale % Aree di sosta % Verde di quartiere % Grandi Parchi Urbani % Verde Storico % Verde Speciale % Totale Roma Torino Milano Palermo Bologna Cagliari Reggio Emilia Napoli Padova Sassari Praga Parigi Fonte: riferirsi alla Tabella 3. 3637 Le aree di arredo stradale e quelle attrezzate per la sosta sono quelle che influiscono in maniera particolare sulla percezione visiva del cittadino, in quanto sono costituite da fasce verdi più o meno estese dislocate in punti nodali e di scorrimento del centro urbano e quindi visibili anche da chi non frequenta abitualmente i parchi e i giardini pubblici. Tale aree necessitano di una particolare manutenzione legata all aspetto estetico del bene ma non alla loro effettiva fruibilità. Solo a Roma, Milano e Napoli le aree di arredo stradale costituiscono una tipologia differente rispetto alle aree di sosta, tutte le altre città italiane ed europee prese in esame riportano un valore unico che comprende entrambe le tipologie. I comuni di Torino, Cagliari e Palermo hanno un valore unico in cui è inserito anche il verde attrezzato di quartiere. Nelle città italiane il valore in percentuale della quantità di verde inserito in arredo stradale e aree attrezzate per la sosta oscilla tra i valori minimi di Sassari (4 %) e Palermo (7%), dove in quest ultima città è compresa anche la quantità di verde pubblico attrezzato, e quelli più elevato di Reggio Emilia che presenta un 42% di aree a verde destinate alla sosta e all arredo stradale. Il confronto con le due città europee prese in considerazione non mostra un divario evidente con i casi italiani, oscillando tra il 3 % di Parigi ed il 9% di Praga. Il verde attrezzato di quartiere è rappresentato da aree di dimensioni variabili localizzate nei quartieri a servizio dei cittadini e fruibili per la sosta e il gioco. Tali aree, frequentate quotidianamente, necessitano di una manutenzione prevalentemente legata al mantenimento delle condizioni di fruibilità e di corretto utilizzo delle attrezzature presenti (panchine, cestini, giochi per bambini e fontanelle). Il Comune di Milano e quello di Padova presentano la quota percentuale del verde di quartiere più elevata pari rispettivamente al 55 % e al 59 % del verde totale in carico al Servizio. Questo dato va però confrontato con le altre tipologie presenti sul territorio comunale: infatti a Milano è nulla la presenza di verde storico archeologico e di verde speciale, mentre a Padova tale valore è estremamente ridotto (1-2%). Non si sono potuti confrontare di Torino, Cagliari e Palermo in quanto, come già detto, il valore indicato comprende più tipologie. Roma ha in carico una ridotta percentuale di verde attrezzato di quartiere (17 %) rispetto alle altre città, ma questo dato viene ampiamente compensato da una grande quantità di verde storico archeologico che comprende l insostituibile patrimonio delle ville storiche urbane, la cui importanza anche a livello di immagine della città nel suo complesso richiede una cura assidua e specialistica. Per quanto riguarda i casi europei i valori riportati indicano un valore pari al 34% relativo alla città di Praga che si mantiene nella media italiana. Parigi ha un valore del 16%, molto basso, che comprende anche i grandi parchi urbani ma bisogna notare che a Parigi la maggior parte del verde cittadino (77%) viene classificato come verde storico a sottolineare la grande importanza che viene attribuita al valore degli spazi verdi urbani interni alla città. Il verde storico - archeologico comprende sia le ville storiche urbane che le aree archeologiche che necessitano di una manutenzione continua e di alto livello specialistico. Queste aree sono particolarmente importanti e costituiscono il patrimonio storico - naturalistico della città. Roma con il 20% di aree a verde storico rappresenta un caso unico nel panorama italiano segno di una sensibilità e cura rispetto ad un tipo di verde inserito in contesti particolari a cui viene riconosciuto un valore importante per la città. Sassari (12%), Torino e Napoli (entrambe 5%) con un valore percentuale ridotto rispetto a Roma, sono le altre uniche città, tra quelle prese in esame, che possono vantare un patrimonio di verde storico - archeologico che contribuisce alla valorizzazione del verde urbano comunale. A Praga solo il 6% del verde in carico al Comune viene classificato come verde storico mentre, come si è visto, Parigi presenta un valore molto alto relativo a questa tipologia di aree a conferma 3738 della importanza che viene attribuita agli spazi verdi inseriti nel contesto urbano intesi come valore aggiunto dell immagine complessiva della città. Attraverso colloqui con i comuni italiani contattati durante la compilazione del questionario è emerso che il verde storico-archeologico e il verde speciale rientrano tra quelle tipologie che necessitano di maggiori cure e di personale altamente specializzato e quindi comportano un aggravio dei costi sostenuti per offrire ai cittadini uno spazio qualificato e rappresentativo della cultura verde della città. I grandi parchi urbani sono costituiti da grandi aree interne al tessuto urbano e costituiscono i polmoni verdi della città, poiché l ambiente naturale prevale sul costruito. Queste aree hanno un tipo di manutenzione legato alla tutela dell ecosistema e alla fruizione rappresentando un punto di riferimento per momenti di svago e di incontro all interno della città. La percentuale in carico al Servizio Giardini di Roma (51%) è più alta rispetto a quella gestita dai Comuni di Milano e Torino (rispettivamente 25% e 33%). Il valore maggiore è quello relativo a Palermo la cui la superficie di mq (pari all 89%) di verde costituiti dalla sola Riserva Naturale Orientata di Monte Pellegrino, che comprende la Tenuta della Favorita, costituisce l unico grande polmone verde della città. Il Comune di Napoli inserisce nella tipologia dei Grandi Parchi Urbani più della metà del verde cittadino anche perché negli ultimi anni ha adottato una politica di difesa del territorio e dei residui elementi di naturalità, attraverso mirati provvedimenti urbanistici. In particolare si è dato maggiore impulso e continuità all'iniziativa di espandere il patrimonio di verde a uso pubblico, realizzando a tutt'oggi oltre venti parchi, di cui quattro a scala urbana. Non è stato possibile disporre dei dati disaggregati di Parigi relativi a questa tipologia (è presente un unica voce che comprende anche il verde attrezzato di quartiere pari al 16%), mentre il Comune di Praga presenta un valore del 42%. Il verde speciale è rappresentato da particolari tipologie a gestione estremamente specialistica e con fruizione controllata, rappresentate dagli orti botanici e dai vivai comunali. Queste aree costituiscono il patrimonio della cultura verde della città e vanno assolutamente protette con una adeguata politica di riconoscimento e valorizzazione. Roma, Cagliari, Bologna, Padova, Sassari e Palermo presentano lo stesso valore (1%) di tale tipologia; la percentuale risulta maggiore all estero con il 4% di Parigi e il 9% di Praga. 5.3 Analisi dell organizzazione e della qualità del servizio INQUADRAMENTO DEL SERVIZIO DI GESTIONE E MANUTENZIONE DEL VERDE URBANO Al fine di valutare il Servizio Verde Pubblico relativo alle città italiane ed europee prese in esame è importante sapere quale assetto istituzionale e posizione amministrativa assumono all interno dell organigramma comunale anche al fine di valutare il rapporto tra il servizio di gestione e manutenzione del verde rispetto agli altri settori e servizi interni all Amministrazione Comunale. 3839 Tabella 5 Assetto istituzionale e organizzativo del servizio di gestione del verde pubblico: confronto con città italiane ed europee. ITALIA Assetto Istituzionale Settore Servizio Roma Assessorato Politiche Ambientali e Agricole Dipartimento X Servizio Giardini Milano Torino Assessorato Lavori Pubblici, Parchi e giardini, Edilizia Residenziale Pubblica Assessorato all' Ambiente e Verde Pubblico Settore Parchi e Giardini Divisione Ambiente e Verde Napoli Assessorato all' Ambiente Patrimonio e Logistica Cagliari Bologna Reggio Emilia Padova Sassari Palermo Assessorato Ambiente e Urbanistica Assessorato Mobilità e Lavori Pubblici Assessorato all' Ambiente e Sviluppo Sostenibile Assessorato all' Ambiente, Parchi urbani, culture e integrazioni, Agenda 21, Cooperazione interazionale Assessorato all'ambiente Assessorato Lavori Pubblici, Parchi,Verde e Arredo Urbano Servizio Ecologia e Verde Pubblico Unità Intermedia Interventi sul Verde Servizio Traffico, Infrastrutture e Verde Pubblico Settore Verde Pubblico e Impianti Sportivi Settore Ambiente e Verde Urbano Settore Parchi, Verde e Arredo urbano Servizio Manutenzione del Verde Servizio Verde Pubblico Servizio Gestione Verde Pubblico e Parchi Urbani Ufficio Verde Pubblico Ufficio Verde Pubblico Ufficio Verde Pubblico Ufficio Acque e Verde Pubblico Servizio Verde Urbano Servizio Gestione Parchi e Verde Urbano EUROPA Assetto Istituzionale Settore Servizio Parigi Comune di Parigi Direzione Parchi e Giardini Servizio Gestione Parchi e Giardini Praga Municipalità della città di Praga Sezione Servizi Sociali Dipartimento Parchi e Giardini Barcellona Municipalità di Barcellona Istituto Municipale Parchi e Servizio Gestione Parchi e Giardini Giardini Fonte: riferirsi alla Tabella 3. Tra le città prese in esame Milano, Bologna, Cagliari e Palermo sono quelle in cui la gestione e manutenzione del verde pubblico viene collocata all interno di un Servizio che comprende anche il settore Lavori Pubblici, ovvero in un contesto più ampio che affronta in modo univoco i problemi connessi allo sviluppo complessivo del territorio urbano. Il Servizio verde pubblico è quindi inserito in una visione progettuale unitaria delle prospettive urbanistiche della città, in quanto si ritiene che l ambiente sia una parte integrante del rapporto verde - infrastrutture - strada. Le altre città tra le quali Roma, Torino e Napoli, hanno un inquadramento specifico all interno del settore Ambiente, proprio a sottolineare l importanza del verde come servizio al cittadino e delle tematiche ambientali come base di una corretta gestione della città. Molto spesso ciò comporta difficoltà legate alla mancanza di coordinamento tra le diverse realtà cittadine che contribuiscono a definire le scelte e l indirizzo programmatico dell Amministrazione Comunale. L unità organizzativa Direction des Parcs, Jardins et Espaces verts è una divisione del Comune di Parigi ed è comparabile, da un punto di vista istituzionale, al Servizio Giardini del Comune di Roma. L indipendenza operativa del servizio comporta la presenza nella struttura organizzativa di tutte le funzioni di supporto necessarie, dal personale ai sistemi informativi, al conseguimento degli obiettivi istituzionali. Da un punto di vista economico non esiste quella indipendenza contabile che invece è presente nel caso romano: infatti il budget dell esercizio annuale non comprende la quota parte di costo relativa al personale. 3940 L Unità organizzativa Parcs y Jardins di Barcellona è paragonabile da un punto di vista normativo alle istituzioni comunali italiane ed è caratterizzata da una totale autonomia operativa sia dal punto di vista funzionale che da quello economico che comporta la presenza nella struttura del servizio di tutte le funzioni di supporto necessarie al raggiungimento degli obiettivi prefissati. MODALITÀ DI GESTIONE DEL VERDE PUBBLICO I casi di studio presi in esame per l analisi comparativa tra le diverse tipologie di gestione del verde pubblico nelle città italiane ed europee, evidenziano diverse modalità di organizzazione del servizio. Tabella 6 Modalità di gestione del verde: confronto tra le principali città italiane ed europee (dati in Mq). Gestione in economia % Manutenzione indiretta % Global Service % Affidamenti costo zero % Altri affidamenti % Totale Roma Torino Milano Palermo Bologna Cagliari Reggio Emilia Napoli Padova Sassari Praga Parigi Barcellona Fonte: riferirsi alla Tabella 3. Da una prima analisi risulta evidente che Roma è l unico caso in cui, con valori significativi, sono presenti tutte le forme gestionali con una percentuale più alta di aree a manutenzione diretta (76 %) e la restante parte distribuita tra manutenzione indiretta (ovvero alle cooperative), affidamenti esterni (Multiservizi) e a costo zero. Come si è visto nella parte dedicata alla situazione romana queste molteplici realtà gestionali presentano non poche difficoltà nel controllo degli interventi e della qualità erogata dai differenti soggetti che intervengono nel processo: il modello di gestione prevede sette unità operative territoriali che si occupano sia della quota di verde gestita in economia che del controllo degli interventi effettuati mediante affidamenti esterni. Il dato di Roma si discosta da tutte le altre realtà italiane prese in esame poiché, come risulta con chiarezza dalla tabella, le altre città si caratterizzano nell avere una unica forma prevalente di gestione. Il Settore Parchi e Giardini del Comune di Milano gestisce quasi tutto (99%) il verde in carico al servizio tramite la formula dell appalto a performance denominato Global Service, definibile come un contratto misto, contenente prestazioni eterogenee ed elementi propri di diverse tipologie contrattuali fuse in un contratto unico, basato essenzialmente sul risultato e sul riconoscimento di 4041 una forte autonomia da parte dell assuntore nella determinazione delle modalità di intervento con le quali conseguire gli obiettivi fissati. Nel caso di Milano la manutenzione delle aree verdi pubbliche è affidata ad una unica impresa che risulta direttamente responsabile della qualità degli interventi. Particolare attenzione è riservata al controllo dell operato; a Milano il Comune ha istituito nove squadre di quattro controllori ciascuna che, sotto la guida di responsabili zonali ed un supervisore, hanno il compito di verificare lo stato di efficienza delle aree e di segnalare eventuali disservizi. Le attività di pulizia e manutenzione delle aree a verde del Comune di Bologna sono esternalizzate con un valore dell 84% di aree verdi comunali appaltate su base quadriennale con la formula del Global Service; il contratto è di tipo aperto poiché permette l implementazione di ulteriori interventi manutentivi, rispetto al pianificato, a tariffe predefinite. Le Società che hanno in appalto la manutenzione si occupano anche del monitoraggio della customer satisfaction tramite un interfaccia utente di tipo telefonico che si occupa della rilevazione e gestione dei reclami. L organigramma comunale prevede un ufficio di controllo creato appositamente per la verifica dei parametri di manutenzione del verde da parte delle ditte appaltatrici. La parte di verde rimanente è affidata ad associazioni e volontariato (14%), con lo scopo di coinvolgere direttamente i cittadini nella manutenzione ordinaria del verde. Solo l 1% è gestito direttamente. Torino, Cagliari e Padova hanno una prevalenza di aree a manutenzione indiretta, gestite tramite appalti esterni, mentre la funzione generale di gestione e controllo del processo è interamente affidata al Comune. In particolare a Torino le attività di pulizia e manutenzione sono prevalentemente esternalizzate (99%) e sono suddivise tra attività di pulizia effettuate dall AMIAT e le attività di manutenzione gestite tramite appalti esterni. Gli Appalti, su base triennale, fanno riferimento a lotti circoscrizionali e si basano su una dettagliata determinazione delle operazioni di manutenzione da effettuare sulle varie aree a verde. La restante parte del verde pubblico, relativa alle aree di particolare pregio, viene gestita direttamente dall Amministrazione Comunale. Il verde pubblico a Padova trova riferimento in un modello di gestione prevalentemente esternalizzato (88%) in cui sono coinvolti soggetti diversi: le imprese, le cooperative sociali e il volontariato. Alle imprese specializzate viene affidata tramite appalti biennali la manutenzione delle aree verdi di quartiere, e a livello organizzativo la città è stata suddivisa in quattro settori ognuno dei quali è stato assegnato ad un impresa diversa per avere una maggiore puntualità e velocità di intervento. Le cooperative sociali provvedono alla custodia e alla manutenzione nei parchi recintati. Il volontariato viene coinvolto mediante convenzioni che non prevedono un rimborso monetario ma un diritto a gestire parchi e svolgere le attività istituzionali negli edifici esistenti all interno degli stessi. I giardinieri comunali si occupano delle aree di maggior pregio, pari a circa il 4% e degli interventi specialistici e di arredo floreale. Il Comune di Napoli ha la totalità delle aree a verde a gestione diretta e gli interventi manutentivi sono svolti da personale specializzato dipendente dell amministrazione comunale. Purtroppo per questo caso di studio non si sono potute fare analisi relative al costo del Servizio poiché gli appalti relativi alle forniture di materiale vivaistico, macchinari ed ogni altro elemento che interviene nel processo di manutenzione delle aree verdi viene gestito da un Settore Amministrativo del Comune che risulta esterno al Servizio Verde Pubblico. Tra i casi esteri Parigi e Barcellona gestiscono direttamente, con mezzi e personale propri, la totalità del verde pubblico urbano. Il Comune di Praga gestisce direttamente il 50% del territorio cittadino e la parte restante è suddivisa tra manutenzione indiretta (43%) e affidamenti esterni (7%); non si è potuta redigere una sintesi del modello di gestione per mancanza di dati sull organizzazione interna del servizio. La manutenzione del verde nel Comune di Parigi è svolta da personale interno altamente specializzato e soggetto ad una formazione continua tramite la scuola di orticultura che permette di 4142 garantire la qualità degli interventi di manutenzione in particolare nei luoghi storici che costituiscono il 77% del verde totale. Le aree verdi sono suddivise in 6 circoscrizioni cittadine e 2 dedicate ai grandi Bois di Parigi. Ogni circoscrizione ha in carico risorse umane e tecniche proprie e ha una forte autonomia decisionale basata sulla dichiarazione degli obiettivi annuali e sulla determinazione del budget di spesa possibile. L evoluzione dell organico è coerente con la dotazione di verde in carico al servizio. Le principali aree verdi sono recintate e la fruizione è possibile solo nell orario prestabilito. Inoltre, per garantire una maggiore tutela, i parchi sono controllati da risorse dedicate esclusivamente alla sorveglianza e alla prevenzione degli atti di vandalismo. Anche il verde pubblico di Barcellona trova riferimento in un modello di gestione che prevede l utilizzo esclusivo di risorse interne dedicate alla manutenzione delle aree urbane, mentre il personale è soggetto a continui percorsi formativi che migliorano progressivamente il livello delle competenze degli operatori. L evoluzione dell organico è in controtendenza rispetto agli ettari di verde in carico, infatti ad un costante aumento delle aree verdi corrisponde una progressiva diminuzione del personale compensata, in parte, da una maggiore specializzazione. Il territorio è suddiviso in 20 settori autonomi tramite unità operative dislocate nei parchi, ogni zona ha in carico anche una parte di verde periferico e di alberate da gestire tramite le risorse tecniche a disposizione. I parchi sono controllati da risorse dedicate esclusivamente ad attività di sorveglianza e di prevenzione degli atti di vandalismo. I meccanismi di pianificazione formalizzata delle attività ed il decentramento decisionale sulla base degli obiettivi assegnati alle unità operative territoriali costituiscono i principali meccanismi di coordinamento sia interni all unità operativa che verso l esterno. PERSONALE IMPIEGATO RISPETTO ALLE DIVERSE TIPOLOGIE DI GESTIONE Un confronto relativo al personale totale addetto (amministrativi, tecnici e giardinieri) rispetto alle differenti modalità di gestione è riportato nella tabella sottostante che evidenzia una forte correlazione tra i due aspetti. Tabella 7 Il personale impiegato rispetto alle differenti tipologie di gestione: confronto tra città italiane ed europee. Città Modalità di gestione Superficie (Mq) Addetti Mq/addetto Addetti/ettaro Roma Sistema Misto (diretta 76%) ,25 Torino Indiretta (appalti 99%) ,07 Milano Global Service (99%) ,09 Palermo Diretta ,96 Bologna Global Service (84%) ,06 Cagliari Indiretta (95%) ,10 Indiretta (appalti 67%- ass.vol. Reggio Emilia 33%) ,02 Napoli Diretta ,16 Padova Indiretta (88%) ,19 Sassari Diretta (90%) ,64 Praga Sistema Misto (diretta 50%- appalti 43%) ,02 Parigi Diretta ,55 Barcellona Diretta ,93 Fonte: riferirsi alla Tabella 3. 4243 Per questa analisi sono stati presi come riferimento due tipologie di dati: il primo indica la superficie in carico a ciascun addetto; il secondo dato è quello relativo al numero di addetti impiegati per ogni ettaro di superficie a verde (in questo caso è stato preso come unità di misura l ettaro poiché maggiormente significativo di tale rapporto). Il dato relativo al rapporto superficie/addetto permette di analizzare la quantità di verde in carico a ciascun addetto e di confrontare il dimensionamento del servizio a seconda delle diverse modalità di gestione. In linea generale un esame complessivo dei dati relativi al personale impiegato rispetto alle diverse tipologie di gestione non ha fatto emergere valori medi di riferimento dei diversi modelli gestionali. Milano e Bologna hanno un modello di gestione che prevede l esternalizzazione mediante Global Service delle attività di manutenzione del verde. Il personale addetto si occupa prevalentemente degli aspetti amministrativi generali e del controllo e delle qualità degli interventi previsti dall appalto. A Milano il valore di tale rapporto è pari a mq/ad corrispondente a 0,09 addetti per ogni ettaro di superficie gestita. In questo caso parallelamente all esternalizzazione del servizio si è rafforzata all interno della struttura comunale la funzione di gestione e controllo del processo. Il Comune di Bologna ha un valore più alto, pari a mq/ad corrispondente ad un valore leggermente inferiore, pari a 0,06 addetti per ettaro, rispetto al caso di Milano. Le città che hanno un modello di gestione che prevede una forma di manutenzione indiretta, hanno un tipo di organizzazione che prevede maggiori funzioni interne al servizio. In questi casi il settore verde pubblico conserva l indirizzo della gestione, amministrazione e programmazione degli interventi sul verde e la parte della manutenzione diretta relativa alla funzione rappresentativa legata alle tradizioni cittadine. Tra queste città emerge il valore molto elevato, unico tra i casi presi in esame, relativo al Comune di Reggio Emilia dove solo 8 unità (fonte ACER 5/2003) equivalenti a mq/addetto si occupano del servizio verde pubblico con un rapporto di 0,02 addetti per ettaro. Torino e Cagliari hanno dei valori paragonabili alle città gestite mediante Global Service con un rapporto di mq/ad per la prima e mq/ad per la seconda, corrispondenti rispettivamente a 0,07 e 0,10 addetti per ogni ettaro di superficie gestita. Napoli e Palermo che, tra le città esaminate, risultano essere le uniche con un tipo di gestione esclusivamente diretta, hanno dei valori molto differenti in cui il rapporto superficie addetto relativo al comune di Palermo ( mq/ad) è più del doppio di quello relativo a Napoli (4.636 mq/ad). Quest ultimo rappresenta il valore più alto di addetti/ettaro, pari a 2,16, riscontrato sia nei casi di studio italiani che europei. Sassari con un modello di gestione prevalentemente diretto (90%) presenta dati simili alle altre città con il modello di gestione diretta con un valore di mq/ad pari a 1,64 addetti per ettaro. Questi dati si discostano con quello di Roma dove la gestione mista, di tipo prevalentemente diretto, ha un rapporto tra il personale impiegato e la superficie gestita molto basso (0,25 ad/ha), pari a mq/addetto. Questo valore evidenzia le difficoltà riscontrate nell analisi della situazione romana in cui, come già rilevato nei paragrafi relativi alle tipologie di gestione e manutenzione (cfr.cap. 4), il personale addetto ed in particolare quello dei Servizi Operativi Territoriali non riesce a controllare il territorio sia per quanto riguarda gli interventi diretti che per il controllo della qualità del servizio erogato dalle molteplici realtà che vi operano (Cooperative, Associazioni, Multiservizi, affidamenti a costo zero). E opportuno inoltre sottolineare che gli addetti di Roma sono impegnati in altre attività tecniche e nella cura delle numerose alberate stradali. 4344 Tra le città europee Parigi ha un valore di 1,55 addetti per ettaro di superficie che corrispondono a mq di superficie a carico di ogni addetto, questo valore è paragonabile solo al caso di Napoli che, va sottolineato, ha una estensione territoriale molto ridotta rispetto al caso francese. Se si paragonano i dati relativi al Comune di Parigi con il caso romano si nota che, a parità di superficie e di modalità prevalente di gestione, il personale del Servizio Giardini di Roma ha in carico una superficie sei volte maggiore con un valore di 0,25 addetti per ettaro rispetto al rapporto di 1,55 riscontrato a Parigi. Barcellona ha un valore pari a 0,93 addetti per ettaro di superficie gestita, dato che è più vicino ai casi di studio italiani, mentre Praga che attua un sistema misto di gestione ha un valore molto basso, di 0,02 ad/ha, pari a quello riscontrato nel Comune di Reggio Emilia, ma ha in carico una quantità di verde pari a 2 volte quella di Roma e quindi un servizio con problematiche gestionali molto complesse. SPESA CORRENTE PER GESTIONE E MANUTENZIONE Come già accennato precedentemente, la mancanza di un linguaggio condiviso in materia di verde pubblico ha portato ad una diversa interpretazione dei dati richiesti da parte dei Comuni ai quali è stato sottoposto il questionario; ciò è risultato particolarmente evidente nella compilazione del paragrafo relativo alle risorse economiche stanziate dai Comuni e alle spese effettive per gestione e manutenzione. In linea generale per ottenere tale valore occorrerebbe mediare una serie di annualità in modo da comprendere omogeneamente le risorse assegnate al verde, poiché ogni anno possono venire effettuati degli interventi specifici che non sono programmati per l anno successivo e il cui costo va quindi ripartito nel tempo. Occorre anche precisare che nel paragrafo relativo ai finanziamenti, a causa delle diverse forme di organizzazione amministrativa del servizio, le spese totali non sempre sono state indicate comprendendo il costo del personale. Inoltre in tutti i Comuni la spesa totale per la gestione e la manutenzione ordinaria fa parte del bilancio di spesa corrente, non comprensiva perciò della manutenzione straordinaria che rientra, invece, nella parte degli investimenti in conto capitale, ossia riferito a nuove realizzazioni e progettazioni. Molto spesso infatti, nell organigramma comunale, il Servizio di gestione e manutenzione del verde pubblico è separato da quello relativo alla manutenzione straordinaria che risulta inserito nel settore Lavori Pubblici, portando ad una suddivisione completa dei due aspetti del verde urbano. Da colloqui telefonici con i responsabili dei Servizi di manutenzione parchi e giardini è emerso che la scarsità delle risorse economiche rappresenta sempre il problema principale a cui devono far fronte tutti coloro che si occupano di verde pubblico. In linea generale le città che hanno risposto al questionario risultano allineate con la maggior parte dei dati che emergono dagli studi di settore in Italia, con una quota del bilancio comunale pari a poco più dell 1%. Un dato superiore è quello relativo a Milano dove la quota del bilancio comunale è del 2,73%. Tale quota è comunque inferiore a quella che viene stanziata per il verde da altre città europee che è pari a circa il 4-5%. Le disparità di stanziamenti di bilancio vanno tenute in considerazione quando si paragonano le modalità di gestione del verde e i risultati raggiunti in termini di qualità tra le realtà italiana ed europea. Infatti nelle città estere il Servizio che si occupa della manutenzione del verde può disporre di finanziamenti adeguati che permettono di avvalersi di un organico consistente e ben remunerato e di programmare interventi qualitativi di riqualificazione e tutela degli spazi verdi urbani. 4445 RAPPORTO TRA SPESA CORRENTE E SUPERFICIE GESTITA È innanzitutto da specificare che la disomogeneità dei dati ha reso difficoltosa l analisi comparativa tra le diverse città italiane ed europee prese in esame. Tabella 8 Rapporto tra spesa corrente e metri quadri di verde gestito: confronto tra città italiane ed europee (costi in euro). Modalità di gestione Costi interni Costi esterni Costi Totali Mq /mq Roma Sistema Misto (diretta 76%) , , , ,22 Torino Indiretta (appalti 99%) , , ,76 Milano Global Service (99%) , , , ,38 Bologna Global Service (84%) escluso il personale , , ,77 Cagliari Indiretta (95%) non specificato tipologia costi , , ,67 Reggio Emilia Indiretta (appalti 67%- ass.vol. 33%) escluso il personale , , ,49 Padova Indiretta (88%) escluso il personale , , ,78 Sassari Diretta (90%) escluso il personale , , ,68 Parigi Diretta (solo costi del personale) , , ,03 Parigi Diretta (costi del personale + costi di funzionamento) , , ,07 Praga Sistema Misto (diretta 50%- appalti 43%) , , ,17 Fonte: riferirsi alla Tabella 3. La spesa corrente sostenuta per i servizi di manutenzione a Roma è stata calcolata facendo riferimento alle voci relative: al personale effettivamente assegnato a tale attività ( ,71/818*786) pari a ,00, alla manutenzione e forniture (Titolo I Intervento 2 e 3) pari a ,00, e al costo sostenuto per le cooperative e Multiservizi (pari a ,00). Roma ha un costo medio di funzionamento del Servizio pari a 1,22 /mq 4. Questo dato è piuttosto contenuto se visto anche in relazione alla tipologia di verde: infatti Roma è l unica città con una notevole presenza di aree a verde storico (20%) che necessitano di una manodopera assidua e specializzata. Il valore relativo al Comune di Milano è tra i più elevati nei casi presi in esame infatti il costo dei servizi esternalizzati (Global Service) indicato dal Comune di Milano è pari a 1,38 /mq/anno. Da una analisi condotta dall Università degli Studi di Milano (Dipartimento di Economia Ambientale) è emerso che tale costo è più elevato in termini assoluti di quello precedente (appalti a misura 1,23 /mq/anno) ma ampiamente competitivo se si tiene conto dei servizi aggiuntivi prodotti. 4 Si specifica che il costo complessivo di 1,22 /mq è più basso del costo relativo della gestione diretta (1,25 /mq), della gestione affidata alla Multiservizi (1,44 /mq), e della gestione affidata alle Cooperative (1,24 /mq) per il fatto che nel calcolo dei metri quadrati totali si è tenuto conto anche della superficie in affidamento a costo zero. 4546 Sassari ha un valore al di fuori dalla media italiana di 2,68 /mq/anno, ma bisogna sottolineare che il Comune si avvale di Fondi Regionali pari a ,00 destinati al verde pubblico che permettono di affiancare agli operatori comunali un'altra struttura denominata Cantiere per la cura e l estensione del verde urbano. Il valore riportato comprende il costo della struttura comunale e del Cantiere. Il Comune di Reggio Emilia ha il valore più basso di spesa corrente per gestione e manutenzione, escluse le spese per il personale, pari ad una media 0,49 /mq/anno. Le altre città italiane, caratterizzate da una forma di manutenzione indiretta mediante appalti esterni, hanno un valore di costo relativo alla gestione e manutenzione delle aree verdi compreso tra 0,67 /mq e 0,78 /mq. Tra queste è compreso anche il Comune di Bologna in cui emerge che il costo relativo all appalto Global Service del servizio di manutenzione non si discosta dalle altre forme di appalto garantendo una certezza nel risultato che non sempre viene raggiunta negli altri casi. I valori riscontrati suggeriscono la scarsità dei fondi a disposizione per la cura del verde pubblico urbano. Se prendiamo come riferimento il modello di gestione di Parigi, in cui grossa importanza è attribuita all ambiente cittadino, abbiamo che la spesa media sostenuta per la cura del verde urbano è di circa 5 volte superiore (5,07 /mq/anno) ai casi di studio italiani. RAPPORTO TRA SPESA CORRENTE E NUMERO DI ABITANTI L analisi tra il costo relativo alla gestione e manutenzione e il numero degli abitanti evidenzia il costo annuo per abitante sostenuto dall Amministrazione Comunale per lo svolgimento del Servizio. Tabella 9 Rapporto tra spesa corrente e numero di abitanti: confronto tra città italiane ed europee. Modalità di gestione Spese totali Abitanti /abitante Roma Sistema Misto (diretta 76%) , ,2 Milano Global Service (99%) , ,1 Torino Indiretta (appalti 99%) , ,4 Bologna Global Service (84%) escluso il personale , ,9 Padova Indiretta (88%) escluso il personale , ,8 Cagliari Indiretta (95%) non specificato tipologia costi , ,5 Reggio Emilia Indiretta (appalti 67%- ass.vol. 33%) escluso il personale , ,9 Sassari Diretta (90%) escluso il personale , ,1 Parigi Diretta (solo costi del personale) , ,4 Parigi Diretta (costi del personale + costi di funzionamento) , ,4 Praga Sistema Misto (diretta 50%-appalti 43%) , ,3 Fonte: riferirsi alla Tabella 3. 4647 Tale rapporto ha evidenziato che Bologna è il Comune con la più elevata spesa pro-capite per la gestione della superficie verde, con una quota annua di circa 18,9 /abitante; segue il valore della spesa sostenuta dal Comune di Milano che risulta pari a 16,1 /ab: in entrambi i casi si tratta di città la cui gestione del verde avviene con il sistema di appalto a performance Global Service. Il costo relativo al sistema misto di Roma è di 15,2 /abitante ed è paragonabile ai costi sostenuti dalle altre città la cui manutenzione è prevalentemente indiretta. Infatti le altre città italiane, caratterizzate da forme indirette di manutenzione hanno un costo medio annuo rispetto al numero degli abitanti che oscilla tra i valore più basso relativo a Padova (7,8 /ab) dove non è compreso il costo del personale e quello più alto di 15,5 /ab relativo a Cagliari. Il costo medio ad abitante rispetto ai casi di studio in Italia esaminati è di 14,2 /abitante che confrontato con il dato di Parigi, in cui per ogni abitante vengono spesi circa 58,4 /anno, sottolinea ancora una volta l impossibilità di paragonare a livello economico e culturale un modello basato sul riconoscimento del valore del verde in un contesto urbano, come Parigi, ai casi italiani in cui, come emerso dai colloqui telefonici, la scarsità delle risorse non permette di organizzare i servizi secondo effettive necessità. 4748 6. Conclusioni e raccomandazioni Il modello di gestione del verde pubblico adottato dall Amministrazione Comunale è di tipo misto e prevede una gestione in economia (Servizio Giardini) affiancata all esternalizzazione a soggetti esterni (Multiservizi, Cooperative, Affidamenti a costo zero). Questo tipo di modello nasce e si integra con la realtà romana che rappresenta un caso unico nel panorama italiano, sia come estensione territoriale che come tipologia di aree e condizioni di fruibilità, in quanto molto spesso gli spazi verdi urbani vengono utilizzati impropriamente, cosa che comporta un ulteriore aggravio rispetto alle normali operazioni di manutenzione. Al fine di conformare la struttura organizzativa del Servizio Giardini alla situazione attuale, che è caratterizzata da un continuo aumento delle aree in carico, da una forte contrazione del personale e da una programmazione flessibile degli interventi, si suggerisce di ottimizzare la modalità di gestione di tipo misto esistente, e in particolare di puntare sui seguenti obiettivi principali: Riorganizzazione dei Servizi con assegnazione di compiti specifici mediante riqualificazione ed aggiornamento del personale operativo. L obiettivo da raggiungere è quello di modificare gradualmente il modello attuale, caratterizzato da una realtà complessa dove il personale operativo comunale interviene in tutte le tipologie di verde presenti, tendendo verso una maggiore specializzazione dei ruoli e dei compiti al fine di affidare progressivamente l esecuzione di lavori altamente qualificati a personale interno (nelle sole tipologie del verde storico-archeologico, verde speciale, e cura del patrimonio arboreo) con conseguente ulteriore esternalizzazione a soggetti esterni delle lavorazioni elementari. Elaborazione di un progetto pilota di affidamento in Global Service del servizio di manutenzione ad un'unica ditta esterna da effettuarsi presso il territorio di un Municipio le cui tipologie di verde risultino il più possibile omogenee. Aumento delle aree con manutenzione a costo zero mediante l affidamento in concessioneconvenzione a soggetti esterni attraverso l elaborazione di progetti speciali mirati (sistema aree ludiche per animali, sistema parchi gioco, sistema punti ristoro-bagni pubblici, ecc.). Tale modalità di gestione può interessare sia il tessuto diffuso delle piccole aree di quartiere - mediante il coinvolgimento di condomini, associazioni di quartiere, ecc. - che quello delle aree più grandi destinate alla realizzazione di attrezzature e servizi che il Servizio Giardini non è in grado di attrezzare e mantenere. Il successo di tale modello di gestione è legato all importante funzione di controllo che deve essere esercitata da un organismo specifico interno al Servizio Giardini. Potenziamento del sistema di pianificazione delle performance quali - quantitativa del Servizio Giardini. Attualmente l attività di pianificazione risulta esercitata informalmente a due livelli: - a livello centralizzato, attraverso riunioni periodiche di impostazioni dell attività e valutazione delle problematiche più rilevanti tra la Direzione ed i responsabili di Settore; - a livello periferico, attraverso un insieme di controlli diretti da parte del Capo Settore. Potenziamento del sistema di controllo delle attività svolte da tutti i soggetti che intervengono nella manutenzione del verde mediante l istituzione di un organismo specifico, non interno ai Servizi Operativi Territoriali, che verifica la congruità delle operazioni svolte e il raggiungimento degli obiettivi quali quantitativi programmati. Rafforzamento dei servizi interni che operano sul territorio, con particolare riferimento ai Servizi Operativi Territoriali che operano in stretto rapporto con i Municipi e effettuano il monitoraggio delle varie aree determinandone di volta in volta in virtù del bisogno le necessità e gli interventi da effettuare. 4849 Maggiore correlazione funzionale con l Azienda Municipalizzata Ambiente (AMA), sia a livello di definizione dei programmi operativi che direttamente sul territorio mediante l organizzazione di interventi congiunti. Infatti la competenza di intervento in molte aree residuali, specialmente quelle costituite dai franchi laterali delle strade e degli incroci stradali, non è mai stata chiara e può inserirsi a metà strada tra Servizio Giardini e AMA. Elaborazione di capitolati dettagliati e vincolanti per le ditte appaltatrici esterne, con indicazioni in termini di qualità indicazione sulla qualità del servizio erogato. Potenziamento del sistema di vigilanza sulle aree al fine di prevenire gli atti di vandalismo che richiedono un ulteriore impegno al Servizio Giardini, influendo sugli ordinari interventi di manutenzione. Elaborazione di una Carta dei Servizi in cui si assumono precisi impegni e doveri verso i cittadini utenti che in tal modo possono verificare la qualità del servizio erogato infatti con la Carta vengono individuati specifici standard di qualità del Servizio. Inoltre l analisi comparativa tra le modalità di gestione nelle diverse realtà italiane ed estere suggerisce: La necessità del mantenimento delle funzioni generali di conoscenza, programmazione e controllo degli interventi da parte del Servizio di gestione del verde pubblico; funzioni che rischiano di perdersi delegando a soggetti privati la gestione completa di un servizio pubblico. Tale situazione si è verificata a Genova dove l affidamento in Global Service ha comportato una progressiva perdita di controllo del patrimonio comunale e la chiusura del Servizio interno preposto a tale funzione. Consolidare la conoscenza del patrimonio verde al fine di disporre di tutti i dati quantitativi e qualitativi relativi alle aree verdi, agli elementi vegetali e di arredo presenti. Tali dati costituiscono la base di partenza per poter attuare una programmazione degli interventi, che consenta di poter operare una suddivisione delle competenze e ottimizzare le risorse sia esterne che interne disponibili. L attività di programmazione deve essere basata sulla qualità del risultato finale degli interventi da effettuare e non solo sulla quantità; in questo modo c è la garanzia di ottenere uno standard qualitativo certo e costante, indipendentemente dal manifestarsi di eventi variabili o imprevisti (andamento meteorologico, atti vandalici, manifestazioni ecc.). Nel caso di affidamenti esterni (ditte, cooperative, Global Service) molto importante nella stesura del capitolato d appalto diventa quindi la definizione di precisi parametri di qualità sui quali valutare il risultato raggiunto dagli interventi di manutenzione. L attività di indirizzo e di controllo del processo da parte dell Amministrazione committente è il fattore condizionante della buona riuscita degli interventi effettuati sia in economia che mediante affidamenti esterni. Questo fattore diventa l elemento fondamentale nel caso di appalti esterni infatti il Comune, con mezzi e personale propri, deve verificare quotidianamente lo stato delle aree e segnalare eventuali disservizi che comporteranno l emissione di penali. Un confronto tra le tipologie di aree e le diverse modalità di gestione nelle città prese in esame permette di rilevare una tendenza generale in atto nei vari comuni, e in particolare a Torino, in termini di risorse interne e affidamenti esterni: le aree che necessitano di una manutenzione a carattere altamente specialistico (verde storico-archeologico, orti botanici e aree a verde speciale) vengono affidate esclusivamente a personale qualificato interno mentre le lavorazioni ordinarie e ripetitive vengono sempre più esternalizzate nelle diverse forme di manutenzione indiretta. 4950 La spesa sostenuta per la gestione e manutenzione del verde nelle città italiane prese in esame ha evidenziato che la scarsità delle risorse economiche a disposizione è un dato comune, che risalta però in particolar modo a Roma, dove la realtà complessa e le importanti funzioni rappresentative e di immagine dovrebbero richiedere invece una particolare attenzione. Parigi ad esempio, che può benissimo essere paragonata per complessità ed estensione a Roma, ha una spesa al metro quadro più alta di circa quattro volte ( 5,07 contro 1,22). 5051 Bernardo Pizzetti Presidente Federico Colosi Vice Presidente Sergio Migliorini Consigliere Via Cola di Rienzo Roma Telefono Fax L Agenzia per il controllo e la qualità dei servizi pubblici locali del Comune di Roma è stata istituita dal Consiglio Comunale con Deliberazione n. 39 del 14 marzo Vedere altro
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