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Timestamp: 2018-02-21 15:17:16+00:00

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Il predissesto - Bilancio e contabilità
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Il predissesto
Una contraddizione ideologica e in termini; il Parlamento dell’impunità; un’interdizione incidentale della Corte costituzionale; l’indecisione della Corte dei conti; un decreto applicativo ad personase irragionevole
Professore di Diritto amministrativo sanitario e di Diritto civile della sanità e del sociale presso l’Università della Calabria
Una contraddizione ideologica e in termini
Il cosiddetto predissesto (meglio, il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale), introdotto definitivamente dal Parlamento appena sciolto (d.l. 174/2012, convertito con consistenti modifiche nella legge 213/2012), rappresenta un interessante istituto giuridico da approfondire, non fosse altro per le perplessità che suggerisce in relazione alla tutela dell’interesse pubblico che caratterizza, invece, l’esistenza nell’ordinamento del dissesto, cui il medesimo sembra porsi come rimedio/alternativa.
Al riguardo di quest’ultimo, è appena il caso di precisare che la dichiarazione di dissesto è stata prevista dal legislatore ‑ giova sottolinearlo ‑ per garantire la funzionalità dell’istituzione locale, altrimenti a rischio, e l’esigibilità delle funzioni fondamentali e dei servizi essenziali da parte delle collettività amministrate. In quanto tale: da una parte, determinerebbe sui cittadini le medesime ricadute economiche previste per il cosiddetto predissesto con l’intervenuta opzione ‑ come si vedrà ‑ di ricorrere al finanziamento pro capite dal “Fondo di rotazione”, consistenti nella elevazione delle aliquote e delle tariffe riferiti ai tributi locali; dall’altra, assicurerebbe ai creditori il pagamento egualitario garantito dalla par condicio creditorum, tipica delle procedure concorsuali. Una condizione di parità di trattamento, questa, non assicurata invece nella procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, in quanto più liberamente interpretabile nella sua esecuzione dall’istituzione locale interessata nella soddisfazione del suo ceto creditorio. Una severità procedurale, quella propria del dissesto, che consente il perdurare dell’esistenza dell’ente, ancorché sottoposto ‑ a tutela dell’interesse collettivo ‑ a una benefica gestione commissariale demandata ad organi straordinari di liquidazione, con quelli ordinari relegati a compiti istituzionali, da esercitarsi secondo criteri rigorosissimi, tali da assicurare condizioni stabili di equilibrio gestionale.
In relazione alla procedura di predissesto, la prima cosa che emerge, sin dal suo esordio (con l’introduzione degli artt. 243-bis, 243-ter e 243-quater nel t.u.e.l.), è il suo appeal, attraverso il quale ‑ sul piano ideologico ma soprattutto su quello opportunistico ‑ si è registrato un proselitismo che non ha eguali, dal momento che è stato promosso come la soluzione soft ai default comunali, dei quali quasi tutti i sindaci sono, da tempo, perfettamente consapevoli, beneficiando del denaro pubblico utile (fino a che punto sarà il tempo a dimostrarlo) a mettere su un piano di razionalizzazione economico e finanziario.
Su tutto ha influito la complicità assicurata ‑ mediante un loro inconcepibile silenzio nel confronto che, di contro, una siffatta novità avrebbe meritato ‑ dagli enti comunali al di sotto dei 20mila abitanti, nonostante fossero stati ‑ in un primo momento ‑ esclusi (prima lettura alla Camera) e ‑ poi ‑ riammessi nel successivo lungo percorso parlamentare. Un disinteresse dimostrato anche dalle organizzazioni rappresentative dei comuni e delle province, che lo hanno, stranamente, subito e lo subiscono ancora passivamente e acriticamente, nonostante le pesanti conseguenze che esso verosimilmente avrà sia in termini di una molto probabile precarietà di risultato che di palese elusione delle sanzioni “politiche” altrimenti applicabili, ai sensi e per gli effetti di cui al d.lgs. 149/2011, di stimolo al sistema dei partiti per migliorare la qualità degli amministratori pubblici.
Insomma, il predissesto, venduto impropriamente in lungo e in largo come occasione risolutiva dei tanti malanni che affliggono i conti del sistema autonomistico locale, soprattutto municipale, ha finito con il diventare ‑ per come si dirà ‑ lo strumento di favore (e/o di sfavore, poi si vedrà) per ben individuate realtà comunali e, molto probabilmente, di danno di servizio per le popolazioni dalle medesime amministrate, ma anche dei saldi della finanza pubblica.
Per intanto, è da precisare che a molti non è del tutto chiara la specificità del neointrodotto istituto in relazione alle due diverse tipologie di accesso. Esso facoltizza le amministrazioni comunali, in conclamate situazioni di squilibrio strutturale del bilancio, tali da provocare il dissesto finanziario, a godere di alcune prerogative economico-procedurali. Nell’eventualità, in presenza di una specifica richiesta in tal senso, le abilita a rendersi destinatarie di finanziamenti (fino a 300 euro per abitante residente al 31 dicembre 2010) che, nella maggior parte dei casi, non saranno tuttavia risolutivi delle condizioni di (pre)dissesto vero e proprio (se esistenti), da considerarsi concessi, beninteso, ai richiedenti/beneficiari a titolo di mutuo decennale ovvero di minore durata. In quanto tali, suscettibili di restituzione all’Erario, che si presume essere garantita (non si comprende fino a che punto correttamente, attesa la vigente lettera dell’art. 119 della Costituzione e sua attuazione) dalla possibilità per lo Stato di trattenere l’equivalente, a titolo di rimborso dei ratei annuali, dagli eventuali trasferimenti periodici, da destinare al costante rimpinguamento dell’apposito neo-costituito fondo di rotazione (art. 4 d.l. 174/2012).
A ben vedere, il cosiddetto predissesto rappresenta l’introduzione di un istituto dal nome nuovo e accattivante, direttamente connesso ad una vecchia “idea”, presa a prestito dal legislatore dal diritto fallimentare, tanto da assumere ‑ nella concretezza ‑ le sembianze di una procedura concorsuale pubblica, utile ad evitare la maturazione delle condizioni di dissesto. Una procedura, quella del riequilibrio finanziario pluriennale, che ha subito tante integrazioni/modifiche durante il percorso parlamentare che ne hanno, di fatto, peggiorato la funzionalità e la struttura, come se essa avesse lo scopo esclusivo di salvaguardare un qualche preciso interesse che, alla luce di quanto sta avvenendo, sì è concretizzato in quello di Napoli principalmente, al quale si sono poi associati altri comuni come, ad esempio, quello di Reggio Calabria, Catania, Cosenza …, fino (pare) a raggiungere complessivamente (solo) 28 realtà municipali, su migliaia in (pre)default.
Per il resto, poca cosa quanto a soluzione reale del problema dell’indebitamento del sistema autonomistico locale, per come avremo modo di constatare esaminando il testo preparatorio del provvedimento ministeriale (decreto dell’Interno sul quale schema la Conferenza Stato-città e autonomie locali ha espresso parere favorevole l’appena 20 dicembre scorso) di riparto delle risorse stanziate per il 2012 (528 milioni di euro), che vedrà riconosciute pochissime realtà locali a titolo di concrete destinatarie del finanziamento, con in prima fila Napoli con circa 300 milioni circa. Ciò a causa dell’esiguità dei tempi utili, messi (pare) strumentalmente a disposizione per il completamento delle procedure, e delle risorse, insignificanti rispetto alla gravità generalizzata del sistema autonomistico locale.
In linea generale, è apparso sin dall’inizio quantomeno strano che un Governo (Monti) ‑ che si professava principalmente votato ad ottimizzare la pubblica amministrazione, al contenimento reale dei costi e al risanamento del debito pubblico e che, in quanto tale, aveva proceduto celermente a favorire l’insediamento nella Costituzione, così come preteso dall’UE, del cosiddetto pareggio di bilancio (1) ‑ inserisse in un proprio provvedimento (d.l. 174/2012), di necessità e d’urgenza, un istituto quale è quello del cosiddetto predissesto, venutosi a configurare nei neointrodotti artt. 243 bis, 243-ter e 243-quater del d.lgs. 267/2000. Un decreto-legge, quello adottato il 10 ottobre 2012, quasi esclusivamente promosso dalla totalità dei partiti (e così recepito dall’informazione) come strumento legislativo per moralizzare i costi della politica regionale, nonostante che avesse, principalmente, ridisegnato il sistema dei controlli interni e implementato le funzioni di controllo esterno della Corte dei conti (2), nonché introdotto la relazione di inizio mandato negli enti locali (3), oltre ad avere “sconvolto” il t.u.e.l. in relazione ‑ come detto ‑ agli obblighi di comuni e province di dichiarare il dissesto, ricorrendone le condizioni (4).
Il Parlamento dell’impunità
Insomma, il d.l. 174/2012 ha avuto un bel da farsi nel suo percorso di conversione, tra la dibattuta vicenda di volere introdurre e affidare i controlli preventivi di legittimità al Magistrato contabile sugli atti degli enti territoriali, poi messa da parte in considerazione del più che evidente vizio di incostituzionalità (5), e la tormentata disciplina del predissesto, tesa ad includere tutti gli enti locali (nell’originario testo del d.l.), nel mentre (prima lettura alla Camera) ad escludere moltissimi enti locali (i comuni con meno di 20mila abitanti e quelli già “attenzionati” dalle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti), per poi tornare definitivamente alla originaria soluzione (6).
La dibattuta vicenda testuale che ha tuttavia maggiormente sorpreso è stata quella che ha portato ad includere tra i possibili “beneficiari” della procedura di riequilibrio tutti quei comuni, di fatto, già coinvolti in procedure accertative che per lo più non lasciavano scampo alcuno ai medesimi in rapporto alla successiva dichiarazione di dissesto, con consequenziali responsabilità sanzionabili con l’incandidabilità dei maggiorenti preposti al loro vertice. Proprio per questo motivo, esso predissesto è stato, da subito, naturalmente considerato come strumentale ad aggirare la dichiarazione di dissesto e, quindi, a graziare, nella generalità, gli amministratori locali resisi colpevoli di maladministration dalle sanzioni dell’ottavo e ultimo decreto attuativo del federalismo fiscale (d.lgs. 149/2011) che ha previsto, nei casi di specie, il loro fallimento politico. Una misura sanzionatoria che avrebbe impedito a coloro i quali fossero risultati responsabili, per avere agito e/o provocato il dissesto dei loro enti negli ultimi cinque anni, quantomeno con colpa grave, di essere espulsi dall’universo politico, attraverso l’incandidabilità per dieci anni a qualsivoglia carica elettiva. Ciò è avvenuto, peraltro, in netta contrapposizione con quanto il medesimo legislatore ha deciso in relazione ai commissariamenti ad acta delle Regioni in materia sanitaria (art. 2, comma 6). In siffatta tipologia di evento straordinario, votato al risanamento dell’ente territoriale interessato dal default della salute, lo stesso d.l. 174/2012 ha fatto sì che fosse eliminata l’inconcepibile esclusiva di nominare, al rango di organo sostitutivo, del Governo (art. 120, comma 2, Cost.) il medesimo Presidente della Regione indebitata e inadempiente, tanto da poter preporre allo scopo soggetti estranei all’amministrazione regionale interessata, purché riconosciuti esperti sulle problematiche da affrontare (esempio: la nomina di Enrico Bondi a commissario ad acta per la sanità laziale).
In relazione al predissesto in quanto tale, esso è da ritenersi una misura contraddittoria in riferimento all’interesse pubblico da proteggere che, nel caso di specie, sembra non affatto perseguibile, proprio per la sua caratteristica sperimentale, quasi per la aleatorietà che lo contraddistingue, tanto da essere generalmente temuto perché severamente sanzionato, in difetto di corretto funzionamento della procedura relativa, con la diretta applicazione della fattispecie più tradizionale individuata negli artt. 244 e seguenti del t.u.e.l. Quell’interesse pubblico, invece, ravvisabile nella previsione legislativa, tanto da assumere la sua peculiarità, che ha introdotto ‑ per l’appunto ‑ il dissesto a tutela dei crediti diversamente non riscuotibili dagli aventi diritto e dei servizi essenziali da erogare ai cittadini, viceversa a rischio di quasi assoluta inesigibilità (7).
Un limite, quello appena accennato, che è di tutta evidenza, atteso che il predissesto si concretizza nell’esercizio di un mero tentativo di risanamento, oneroso per l’economia pubblica e per i cittadini interessati, preteso dal Governo e condiviso dal Parlamento ‑ che ne ha inconcepibilmente spalancato le porte di accesso ‑ al solo scopo di eludere le innumerevoli incandidabilità latenti dei numerosissimi responsabili della mala gestio degli enti ridotti allo stato di assoluta precarietà dei conti, spesso artatamente celata.
Quanto invece alle modifiche/integrazioni approvate in sede di conversione ha assunto un particolare rilievo negativo la diatriba testuale registrata in tema di condizioni di esclusione dall’accesso alla procedura del predissesto. Il testo del d.l. 174/2012 prevedeva l’interdizione al neointrodotto istituto per quei comuni che si fossero resi destinatari della notificazione da parte della Corte dei conti degli atti iniziali della procedura del cosiddetto dissesto guidato, introdotto nell’ordinamento dall’ultimo decreto attuativo della legge 42/2009. Quella procedura che prevede (più esattamente art. 6, comma 2, d.lgs. 149/2011) l’assegnazione di un termine ai comuni ‑ responsabili di violazioni degli obiettivi della finanza pubblica e di irregolarità contabili e/o squilibri strutturali del bilancio in grado di provocarne il dissesto ‑ per adottare le misure correttive previste dall’art. 1, comma 168, della finanziaria per l’anno 2006, tendenti a riportare l’ente ad una sana gestione finanziaria.
A seguito, però, di un emendamento, presentato e approvato in sede di prima lettura alla Camera (8), il pregresso regime, individuato primitivamente nel d.l. 174/2012, è venuto ad essere profondamente mutato. Conseguentemente, tutti i comuni sono stati proceduralmente graziati e, quindi, facoltizzati a frequentare il predissesto, tranne quelli che dovessero successivamente rendersi destinatari della suddetta notificazione dopo l’entrata in vigore della legge di conversione (9).
La disciplina della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale
Fatte queste premesse, occorre approfondire la disciplina della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, mettendo in risalto le tante ombre e le poche luci che il neoistituto giuridico suscita.
Preliminarmente, va sottolineata la sua natura squisitamente concorsuale, per certi versi contraddittoria in relazione alle analoghe procedure disciplinate in materia fallimentare, atteso che le stesse, a differenza di quanto invece avviene con il predissesto, trovano maggiori garanzie sotto il profilo procedurale, assicurate dai rituali documenti peritali posti a necessario sostegno della domanda, dalla presenza di un commissario giudiziale e da un giudice togato a sovraintendere. Garanzie, queste, del tutto assenti nell’individuato percorso, nonostante i valori pluri-milionari in gioco e l’assenza di una contabilità pubblica di tipo economico, che rappresenta un deficit non più sopportabile (cui il d.lgs. 118/2011, riferito agli enti locali a regioni e sanità ha posto un qualche opportuno rimedio armonizzandone contabilità e bilanci), considerata la precarietà dei saldi abitualmente rappresentati nei bilanci elaborati e redatti secondo i principi della contabilità finanziaria. Eccezioni che, francamente, farebbero impallidire, quanto a trasparenza e certezza delle rappresentazioni valoriali, qualsivoglia partner europeo, di quelli che, di qui a poco, pretenderanno ‑ com’è giusto che sia ‑ di vedere chiaro, attraverso l’istituito quinto livello di controllo comunitario (Six pack) su ogni accaduto economico-patrimoniale incidente sul bilancio della Repubblica (10). Un limite di sistema che ha caratterizzato fino ad oggi il percorso nazionale riferito al preteso “pareggio di bilancio”, trascurato sia nella fase della sua costituzionalizzazione che in quella attuativa dell’art. 81, comma 6, della Carta che ha visto la relativa legge rafforzata essere liquidata con una fretta inusuale (11) e in assenza del necessario dibattito, quasi come se fosse una svendita di fine d’anno (12).
Sono tante le osservazioni che la stessa legge, attuativa dell’equilibrio economico del bilancio della Repubblica, suggerisce, così come la materia in essa regolata avrebbe, invero, meritato un gesto di maggiore responsabilità della politica, finanche da obbligarla a rinviare l’attuale crisi di governo per far sì che la stessa legge, fondamentale per gli adempimenti derivanti dal Six pack e dal Fiscal Compact, fosse licenziata con maggiore cura nel rispetto della scadenza del 28 febbraio 2013, prevista dalla legge costituzionale 2/2012 (art. 5).
Venendo alla disciplina di accesso al neoistituto, v’è da rilevare prioritariamente ‑ evitando qui di ripetere quanto già sottolineato in tema di “facilitazione” di accesso alla procedura e di strumentalità ad eludere le sanzioni derivanti dal “fallimento politico” degli amministratori incapaci ‑ è da stigmatizzare la gracilità del precorso, intendendo per tale la confusione che esso genererà sul piano interistituzionale, sia in sede applicativa che di corretta gestione della problematica relativa. Ciò anche in rapporto al principio del concorso degli enti locali all’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico, attraverso l’osservanza dei vincoli economici finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea, sancito dai novellati artt. 97, comma 1, e 119, commi 1 e 6.
Alla procedura di predissesto possono accedere tutti i comuni e le province “affetti” da squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario, tranne quelli che si sono resi ovvero si renderanno destinatari della notifica, a far data (pare) dall’8 dicembre 2012. In proposito della entrata in vigore emerge un qualche dubbio di non poco conto di carattere interpretativo che va tuttavia risolto, attesa l’importanza che riveste il termine di riferimento in relazione all’ammissibilità delle domande inoltrate nel 2012 e al diritto delle stesse amministrazioni istanti a rendersi partecipi del ricco riparto di 528 milioni di euro. Stando, infatti, alla lettera del 243 bis del t.u.e.l., più esattamente al comma 2 novellato in sede di conversione, viene inteso quale termine “abilitativo” quello “di entrata in vigore della disposizione”. Di conseguenza, tale termine potrebbe essere individuato in quello dell’11 ottobre 2012, ovverosia del giorno successivo a quello della pubblicazione del d.l. 174/2012, e non già a quello della sua legge di conversione (7 dicembre 2012), cui il legislatore parlamentare non ha fatto esplicito riferimento).
Gli enti locali aspiranti hanno, quindi, l’onere di approvare una deliberazione consiliare in tale senso, nella quale formalizzare la volontà istituzionale di volere ricorrere alla procedura de qua, da trasmettere, entro cinque giorni dalla data di esecutività, alla competente Sezione regionale della Corte dei conti e al Ministero dell’interno. Da tale scadenza, viene sospeso ogni termine a disposizione del Magistrato contabile per definire la procedura accertativa di cui all’art. 6, comma 2, del d.lgs. 149/2011. Allo stesso modo viene sospesa, dalla data di adozione della deliberazione di che trattasi, ogni procedura esecutiva eventualmente intrapresa dai creditori in senso lato nei confronti dell’ente medesimo.
Il consiglio comunale interessato avrà l’ulteriore onere di deliberare, entro il termine perentorio dei successivi sessanta giorni, l’approvazione di un piano di riequilibrio finanziario pluriennale della durata massima di dieci anni, ivi compreso l’anno in corso. Una sorta di business plan che dovrà essere ovviamente assistito dal parere dell’organo di revisione dell’ente medesimo.
Il suo contenuto è, tuttavia, à la carte, ovverosia a seconda che si voglia approfittare o meno del finanziamento messo a disposizione dello Stato (fino a 300 euro per abitante) a valere sull’apposito Fondo di rotazione per assicurare (a regime) la stabilità degli enti locali, istituito con l’introdotto art. 243-ter del t.u.e.l.
Nell’ipotesi libera, cioè senza fare ricorso al finanziamento statale, il “piano di rientro” deve contenere, oltre alle soluzioni necessarie per superare le condizioni di squilibrio economico-patrimoniale:
le misure correttive utili a riportare l’ente alla sana gestione finanziaria e al rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno;
la corretta ricognizione quali-quantitativa delle cause di squilibrio, dell’eventuale disavanzo di amministrazione risultante dall’ultimo rendiconto approvato e di eventuali debiti fuori bilancio;
i percorsi e i provvedimenti da assumere necessari ‑ nell’arco massimo di un decennio ‑ per rimediare l’equilibrio strutturale del bilancio, per ripianare il disavanzo di amministrazione accertato e per assicurarsi il finanziamento dei debiti fuori bilancio;
la scansione annuale, per tutta la durata del piano, della percentuale di ripiano da conseguire e degli importi relativi previsti e/o da prevedere nei bilanci annuali e pluriennali per soddisfare i debiti fuori bilancio ‑ che dovranno fare emergere a seguito di una apposita e attenta procedura ricognitiva ‑ a fronte dei quali fare eventualmente ricorso ad un piano di rateizzazione concordato con i creditori, della durata massima del piano medesimo.
A differenza di quanto è stato prescritto dal legislatore per il predissesto assistito dal finanziamento statale, ove è prescritto all’ente richiedente di adottare:
da subito, il blocco dell’indebitamento, fatto salvo quello necessario per coprire i debiti pregresso;
a decorrere dall’anno successivo, la riduzione delle spese del personale (eliminazione dei fondi per la retribuzione accessoria e delle risorse per la quota non connessa all’incremento effettivo delle dotazioni organiche);
entro il primo triennio, la riduzione di almeno il 10% delle spese per prestazioni di servizi (03 spesa corrente) di almeno il 25% per quelle riguardanti i trasferimenti (05 spesa corrente) – per quello richiesto senza il previsto ausilio finanziario statale;
il legislatore ha posto otto condizioni obbligatorie, oltre che prevedere alcune opzioni di tipo facoltativo.
Le prescrizioni obbligatorie riguardano:
la soggezione a controlli centrali in materia di copertura di costo di alcuni servizi;
l’obiettiva copertura integrale, attraverso i proventi delle relative tariffe, dei costi della gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani e di quello dell’acquedotto;
la sottoposizione a controllo periodico delle dotazioni organiche e delle assunzioni di personale;
la revisione straordinaria di tutti i residui attivi e passivi rappresentati in bilancio: a) eliminando quelli attivi inesistenti e prescritti nonché relegando quelli inesigibili o di dubbia esigibilità nel conto del patrimonio fino al compimento dei rispettivi termini di prescrizione; b) accertando sistematicamente le posizioni debitorie aperte con il sistema creditizio e dei procedimenti di realizzazione delle oo.pp. ad esse sottostanti con conseguente ripristino dei fondi delle entrate con vincolo di destinazione;
l’ottimizzazione della spesa e la verifica/valutazione dei costi di tutti i servizi erogati nonché della situazione di tutti gli organismi e delle società partecipate, comunque, a carico del bilancio dell’ente;
l’obbligo di incremento di aliquote e tariffe nella misura massima prevista;
la previsione dell’impegno di alienare tutti i beni patrimoniali non indispensabili per fini istituzionali;
la rideterminazione della dotazione organica ai sensi del vigente art. 259 del t.u.e.l.
Le due facoltà sono esercitabili, invece, in materia di aliquote e tariffe dei tributi locali, nel senso che possono aumentare nella misura massima prevista anche in deroga alle limitazioni esistenti, e in relazione ai mutui da assumere per la copertura dei debiti fuori bilancio. Questi ultimi possono, infatti, essere contratti soltanto a condizione che l’ente assuma i provvedimenti, di cui agli anzidetti punti 6 (incremento massimo di aliquote e tariffe), 7 (alienazione dei beni non indispensabili) e 8 (rideterminazione della dotazione organica), intesi come obbligatori nel caso di ricorso al finanziamento del ripetuto Fondo di rotazione, previsto dall’art. 6 del d.l. 174/2012, convertito nella legge 213/2012.
Un’interdizione incidentale della Corte costituzionale
Sul tema del ricorso ai mutui e, dunque, ad ogni genere di finanziamento, statale e non (che altro non sono che mutui), non ci si può sottrarre ad una seppure accennata osservazione in relazione alla recente sentenza della Consulta n. 309 del 20 dicembre 2012, della quale il legislatore complessivo (Governo, prima, e Parlamento, dopo) non ha potuto tenere conto ‑ nella elaborazione normativa esaminata perché successiva ‑ atteso che la stessa andrà certamente ad incidere nella fase di perfezionamento delle relative procedure di finanziamento.
La Consulta, infatti, con l’anzidetta sentenza ha ritenuto non affatto ammissibile l’assunzione, da parte di un ente territoriale, di un nuovo indebitamento (il finanziamento a valere sul fondo di rotazione lo è a tutti gli effetti) allorquando i valori di bilancio e/o di rendiconto dell’ente che lo richiede non siano veritieri. Un’inattendibilità dei saldi istituzionalmente assunti che, nelle procedure di riequilibrio finanziario pluriennale, sarà formalmente attestata, direttamente dal richiedente. In quanto tale, la siffatta ammissione costituirà ex se una insormontabile causa ostativa alla conclusione favorevole del contratto di mutuo che andrà a sottostare al previsto finanziamento statale.
Sul piano strettamente procedurale, di particolare importanza è quanto sancito nell’art. 243 quater afferente all’esame del piano di riequilibrio rimesso alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti e alla Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali, istituita presso il Ministero dell’interno. L’ente richiedente ha, pertanto, l’onere di trasmettere ai suddetti, entro 10 giorni dalla data di deliberazione consiliare di approvazione, l’anzidetto “piano di rientro”. Nei sessanta giorni successivi, un’apposita sottocommissione ministeriale definirà la “necessaria istruttoria”, sulla base delle specifiche linee guida deliberate dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti e tenendo conto delle indicazione, di diritto e di merito, pervenute dalla sezione regionale di controllo. Conseguentemente, la sottocommissione medesima redigerà una relazione finale da trasmettere al Magistrato regionale competente a cura del Ministero competente, di concerto con la Ragioneria generale dello Stato.
Competerà alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti deliberare, nei trenta giorni successivi, l’approvazione ovvero il diniego del piano di riequilibrio finanziario pluriennale da comunicarsi, a cura della stessa, al Ministero dell’interno. Avverso siffatto provvedimento è dato ricorrere, nel termine di 30 giorni, avanti le Sezioni riunite della Magistratura erariale.
La mancata elaborazione o presentazione nei termini del Piano, il dichiarato diniego dell’approvazione dello stesso, l’accertamento di un grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi programmati, il mancato raggiungimento del riequilibrio finanziario nel termine previsto comportano l’applicazione delle sanzioni stabilite dall’art. 6, comma 2, del d.lgs. 149/2011 e la conseguente assegnazione, da parte del prefetto, al consiglio dell’ente inadempiente di dichiarare nei termini il dissesto.
A ben vedere, un percorso alquanto complesso, ove è indispensabile assicurare un corretto coordinamento tra saperi e puntualità, soprattutto allo scopo di scongiurare i tanti “pericoli” che sono in agguato e nei confronti dei quali il legislatore ha, invero, riposto poca attenzione. Saranno, infatti, tantissimi gli amministratori che, abbagliati dal fascino di vedere risolti i problemi dei loro enti, ritenendo il cosiddetto predissesto dotato di qualità salvifiche, agiranno con superficialità, trascurando le responsabilità cui è davvero facile andare incontro, e non solo in caso di diniego ma pure di inadempimento agli obblighi/doveri procedurali.
Invero, l’accesso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale comporterà, innanzitutto, un’ammissione formale delle responsabilità maturate dall’ente e, quindi, dai suoi rappresentanti con conseguente emersione delle irregolarità commesse e delle patologie cronicizzate a fronte di un disavanzo da dichiarare. Per fare tutto questo, si renderà necessaria una sorte di confessione pubblico-documentale nella quale ammettere la non veridicità di molti dei bilanci pregressi, soprattutto nella reiterata e spesso colpevole conservazione di residui attivi e passivi irreali, in quanto artatamente appostati all’origine ovvero appositamente mantenuti, a dimostrazione quantomeno di un continuato eccesso di discrezionalità tecnico-estimativa. In buona sostanza, la deliberazione di accesso alla procedura di predissesto andrà a formalizzare una vera e propria autodenuncia dalla quale, di certo, scaturiranno particolari effetti giuridici e, di conseguenza, non poche responsabilità penali ed erariali, nei confronti delle quali nascerà l’obbligo di procedere della Corte dei conti interessata e di informare (notitia criminis), al riguardo, la Procura della Repubblica competente. Un dovere, quest’ultimo, che compete anche a tutti gli organismi che si renderanno, comunque, partecipi istituzionali della procedura (dall’organo di revisione, al segretario comunale, per finire alla Commissione/sottocommissione ministeriale e alla Ragioneria dello Stato).
L’indecisione della Corte dei conti
Nel mentre che i percorsi amministrativi, intrapresi in alcune città italiane, concretizzassero gli atti necessari a completare gli atti preparatori all’accesso alla procedura di predissesto, è venuta a formalizzarsi una interessante deliberazione (n. 309/2012) adottata dalla sezione di controllo regionale della Corte dei conti per la Calabria. Essa ha riguardato il Comune di Reggio Calabria nei confronti del quale la Sezione ha riconosciuto esserci, a conclusione del previsto procedimento, le condizioni di dissesto. Nonostante ciò, ha però concluso la relativa deliberazione rinviando ad una decisione delle Sezioni riunite l’applicazione delle sue corrette deduzioni, soprattutto in relazione all’obbligo per il Comune reggino di pervenire alla dichiarazione di dissesto e, quindi, alla successiva valutazione delle responsabilità degli amministratori degli ultimi 5 anni che, se giudizialmente riconosciute quantomeno con colpa grave degli agenti, ne sancirebbe la loro incandidabilità per 10 anni a qualsivoglia carica elettiva.
Ciò è avvenuto grazie ad una via d’uscita che il legislatore ha lasciato residuare nei suoi provvedimenti. Sostanzialmente, dopo un andirivieni, da un’aula parlamentare all’altra, si è deciso – come detto ‑ di consentire l’accesso al neointrodotto predissesto anche ai comuni resisi destinatari della notificazione, da parte della Corte dei conti, degli atti propedeutici a sancire il dissesto cosiddetto guidato. Di conseguenza, si è sospeso ogni termine al Magistrato contabile utile per dichiararlo, ma non già si è esplicitamente interrotta e, quindi, interdetta la continuazione della procedura ovunque arrivata a seguito della consumazione dei termini disponibili.
Insomma, una bella medicina palliativa per i comuni ammalati terminali.
Presto fatto, la Corte dei conti calabrese, pur riconoscendo il conclamato default reggino, ha chiesto al giudice “superiore” cosa dovesse fare. Come dire: ci fermiamo oppure andiamo avanti?
Di primo acchito, il dubbio parrebbe dovuto, se non emergesse un dato inconfutabile. Ovverosia che nel procedimento di che trattasi i termini erano tutti consumati, cioè ampiamente scaduti. Ciò che mancava era solo la decisione del giudice. Come dire, il processo è fatto, ogni cosa è stata accertata, la legge mi obbliga a decidere, ho modo tuttavia di tergiversare, proprio per la scomodità del verosimile decisum. Si è così concretizzata quasi una sorta di trascuratezza nel decidere, consentita da una lettera normativa che, invero, appare chiara ai più tranne che al decisore legislativamente chiamato.
Difficile è capire il perché di un siffatto epilogo. Sembrerebbe esclusivamente premiante, conformemente a quanto il legislatore ha irragionevolmente previsto, per gli amministratori incapaci che hanno (co)determinato le condizioni di dissesto dei loro comuni. Un modo per sottrarli all’incandidabilità decennale, nonostante le più generali promesse e le quasi unanime voglie manifestate di volere (a parole) attendere ad una classe dirigente efficiente.
Il tutto, forse, per privilegiare ancora una volta, la logica dei rating rispetto alla triste realtà economico-patrimoniale che affligge la pubblica amministrazione, specie infra-statale. Quel male da dovere curare nell’interesse della nazione e non da nascondere per fare piacere ai morituro (rectius, al comune interessato, meglio, agli amministratori reggini).
Le Sezioni riunite, “interpellate” dalla sezione di controllo per la Calabria, avrebbero dovuto protendere per la decisione più favorevole all’interesse pubblico – tutelato dal dissesto quanto a tutela dei crediti e a garanzia dei servizi essenziali – che a quello più privatistico (rectius, degli amministratori incapaci verosimilmente candidati all’incadidabilità). Tra l’altro, meglio un dissesto da curare nel tempo che nascondere, così come si è fatto finora, i problemi da risolvere. Lo pretende la Costituzione e il Fiscal Compact. Così non è stato!
Al riguardo, sul decisum delle Riunite avrebbe dovuto incidere la deliberazione n. 16/SEZAUT/2012/INPR, assunta dalla Sezione delle autonomie nell’adunanza del 13 dicembre 2012, depositata e pubblicata rispettivamente il 20 e il 28 dicembre successivi, con la quale il magistrato contabile ha avuto modo di perfezionare le “Linee Guida per l’esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e per la valutazione della sua congruenza (art. 243-quater t.u.e.l. commi 1-3)”. Un provvedimento, questo, di fattura pregevole, nel quale la Sezione autonomie, dopo una attenta prefigurazione del neo-introdotto istituto del “predissesto” e della sua articolazione procedurale, aveva cristallizzato una interpretazione che, di certo, avrebbe dovuto impegnare nel prosieguo, stante il rango da cui proveniva, le sezioni regionali di controllo nell’assunzione delle loro decisioni. Stabiliva, infatti, la preclusione all’accesso alla procedura di riequilibrio finanziario a tutti quegli enti locali resisi già destinatari dell’assegnazione del termine per l’adozione delle misure correttive nel corso della procedura intrapresa ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 6, comma 2, del d.lgs. 149/2011. Un assunto che verosimilmente avrebbe dovuto anticipare le conclusioni cui invece (pare) sarebbero pervenute, a breve, le Sezioni riunite chiamate a decidere dalla suddetta deliberazione (n. 309/2012), assunta dalla sezione regionale di controllo calabrese, in relazione al Comune di Reggio Calabria.
Sul tema specifico, sembra infatti essersi formalizzata, nell’adunanza delle Sezioni Riunite tenuta l’appena trascorso 3 gennaio 2013, una decisione che invero stupisce e non poco, e non solo perché ha contraddetto apertamente quanto sancito dalla Sezione autonomie, appena quindici giorni prima e nella quasi coincidenza della composizione collegiale. Invero, la stessa ha ritenuto di applicare, a prescindere, la sospensione procedurale, anche in assenza di termini procedurali eventualmente a disposizione sia dell’ente intimato che del giudice contabile (così come era nell’ipotesi riguardante il Comune di Reggio Calabria e la sezione di controllo calabrese). Ciò in aperto contrasto con la chiara lettera recata nell’introdotto art 243-bis, comma 2, del t.u.e.l. Con questo ha, di fatto, impedito al giudice contabile naturale di pervenire alla decisione dovuta, quasi a volere ostacolare l’ordinario processo delle cose e il corretto esito procedimentale. Si resta, ovviamente, in attesa di leggere il suo decisum, sperando di rimanere convinti del contrario dell’odierno assunto che rende incomprensibile il cui prodest di tutto ciò.
Un decreto applicativo ad personas e irragionevole (13)
In tema di applicazione della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, sta facendo la sua strada il decreto ministeriale, cui il legislatore ha attribuito il compito (art. 243-ter, comma 2, del t.u.e.l.) di stabilire i criteri per la determinazione dell’importo massimo dell’anticipazione nonché le modalità per la concessione e per la restituzione del finanziamento.
Lo schema predisposto dalla burocrazia ministeriale (repertorio atti n. 260 – 11 SC – 8) ha registrato il consenso della Conferenza Stato-città ed autonomie locali, cui lo stesso è stato rimesso a seguito di una richiesta specifica, formalizzata in tal senso dall’UPI.
La lettura dello schema che potrebbe essere stato, nel frattempo, perfezionato in decreto del Ministro lascia francamente perplessi e non poco. Lo fa per due ordini di motivi: perché perviene a conclusioni irragionevoli, in termini di previsioni procedurali e di disciplina degli impegni di risorse pubbliche, e perché sembra essere il completamento amministrativo di un percorso precostituito volto a tutelare interessi particolari piuttosto che generali.
Al riguardo, diventa naturale la formulazione di qualche interrogativo a fronte dei quali necessiterebbe acquisire una qualche esauriente risposta:
a cosa si deve l’eccessivo tempismo ministeriale ‑ attesa anche l’intervenuta sentenza della Corte costituzionale n. 309 del 20 dicembre 2012 che scoraggia non poco la frequentabilità della concessione agli enti che si autodenunciano di avere perfezionato bilanci non veritieri del finanziamento statale ‑ se non a favorire talune amministrazioni, peraltro in perfetto anticipo rispetto all’approvazione dei bilancio di previsione 2013 e dei rendiconti 2012 (14), gli unici abilitati a fare naturalmente emergere l’inattendibilità dei residui attivi inesigibili e i debiti fuori bilancio riconosciuti?
come si fa, a legislazione vigente, ma anche secondo la comune e ragionevole logica, a determinare una quota pro capite a cittadino e a procedere, di conseguenza, a definire il riparto del budget finanziario (di 528 milioni di euro) semplicemente sulla base delle semplici “istanze”, ovverosia prima della definizione (presunta per la fine di maggio 2013 circa) delle procedure estimative dei piani di riequilibrio finanziario pluriennali da parte delle Corti dei Conti regionali, che potrebbero anche negarne l’approvazione?
e ancora… nel caso in cui si dovesse pervenire alla verosimile rideterminazione di una quota a cittadino residente al di sotto della soglia massima di 300 euro, come si fa a dare per scontata e, quindi, ritenere corretta la formulazione dei “piani di rientro” perfezionati su finanziamenti superdimensionati?
Davvero arduo attendersi risposte adeguatamente motivate.
(1) Jorio E., Il federalismo fiscale tra spunti dell’ordinamento interno e diritto dell’UE, Milano, 2012.
(2) Antonini L., Cerulli Irelli V., De Siervo U., Interessanti, al riguardo, i rilievi mossi nel corso della loro audizione tenuta, il 18 ottobre 2012, alle Commissioni riunite della Camera (Affari costituzionali e Bilancio).
(3) Jorio E., La relazione di inizio mandato è facoltativa ma necessaria (… anche in relazione ai nuovi poteri di controllo attribuiti all’Eurostat), www.astrid.eu, n.8, 2012, così come la proposta fatta, in proposito, nel corso dell’audizione tenuta, il 23 ottobre 2012, alle Commissioni riunite della Camera (Affari costituzionali e Bilancio).
(4) Perez R., Salerno G.M., Interessanti i rilievi mossi nel corso della loro audizione tenuta, il 23 ottobre 2012, alle Commissioni riunite della Camera (Affari costituzionali e Bilancio).
(5) De Siervo U., Interessanti i rilievi mossi, nello specifico, nel corso della sua audizione tenuta, il 18 ottobre 2012, alle Commissioni riunite della Camera (Affari costituzionali e Bilancio).
(6) Jorio E., Il D.L. “salva Regioni, Province e Comuni” e la Costituzione. Più di un dubbio (qualcuno anche di merito), www.astrid.eu, n. 20, 2012; Ancora sul DL 174/2012 (meglio, sugli emendamenti approvati), www.astrid.eu, 16 novembre 2012.
(7) Lepre A., La procedura di dissesto fa bene ai Comuni, IlSole24Ore, 16 ottobre 2012.
(8) (La parte in grassetto è quella approvata in sede di conversione) Eme. 3. 212. (Nuova formulazione) Giovanelli, Bressa, Baretta, Amici, Bordo, Fiano, Fontanelli, Lo Moro, Minniti, Naccarato, Pollastrini, Zaccaria, Vassallo, D’Antona.
Proposta emendativa pubblicata nel Bollettino delle Giunte e Commissioni del 02/11/2012 3.503. approvato:
Al comma 1, lettera r), capoverso, articolo 243-bis, apportare le seguenti modificazioni:
a) al comma 1, le parole: «i comuni e le province per i quali, anche in considerazione delle pronunce delle competenti sezioni regionali della Corte dei conti sui bilanci degli enti» sono sostituite dalle seguenti: «I comuni con popolazione non inferiore a 20.000 abitanti e le province per i quali anche in considerazione delle pronunce delle competenti sezioni regionali della Corte dei conti sui bilanci degli enti»;
b) al comma 1, secondo periodo, le parole: «abbia già provveduto» sono sostituite dalle seguenti: «provveda, a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente disposizione,»;
c) al comma 8, lettera g) le parole: «che provveda all’alienazione dei beni patrimoniali» sono sostituite dalle seguenti: «che abbia previsto l’impegno ad alienare i beni patrimoniali».
(9) Jorio E., Il dl 174/2012, convertito in legge, più dubbi che rimedi, www.astrid.eu, 18 dicembre 2012;
(10) Jorio E., La relazione di inizio mandato è facoltativa ma necessaria (… anche in relazione ai nuovi poteri di controllo attribuiti all’Eurostat), www.astrid.eu, n.8, 2012
(11) Approvata alla Camera (C. 5603) il 12 dicembre e al Senato (S. 3609) il 20 dicembre 2012, ad oggi non ancora pubblicata, seppure promulgata.
(12) Gentili G., C’è il fiscal compact sul tavole delle elezioni, IlSole24Ore, 31 dicembre 2012.
(13) Trovati G., Il fondo anti-dissesto privilegia i piani di rientro più severi, IlSole24Ore, 3 gennaio 2013.
(14) Al riguardo, è risultata interessante l’indicazione fornita nella deliberazione n. 16/SEZAUT/2012/INPR assunta dalla Sezione delle autonomie recante le “Linee Guida per l’esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e per la valutazione della sua congruenza (art. 243-quater TUEL commi 1-3)”, depositata il 28 dicembre 2012. In essa, il Magistrato contabile ha opportunamente sottolineato che costituisce presupposto necessario per l’accesso alla procedura del c.d. “predissesto” la regolare approvazione del bilancio di previsione e dell’ultimo rendiconto nei termini di legge, “ciò in quanto è necessario che le successive proiezioni abbiano come punto iniziale di riferimento una situazione consacrata in documenti ufficiali”. Un parametro comparativo che non può che rimettere, quantomeno, al bilancio di previsione 2013 la rappresentazione dei saldi cui dovere concreto riferimento nello sviluppare il piano di risanamento da approvare a cura delle Sezioni regionali di controllo presso a poco nel maggio del prossimo anno.

References: art. 6
 art. 243
 art. 259
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 articolo 243