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Timestamp: 2020-01-20 10:24:19+00:00

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Par­la­men­ta­ri­sche Unter­su­chungs­aus­schüs­se – und der Rechts­schutz gegen ihre Abschluss­be­rich­te | Rechtslupe
Parlamentarische Untersuchungsausschüsse - und der Rechtsschutz gegen ihre Abschlussberichte
Par­la­men­ta­ri­sche Unter­su­chungs­aus­schüs­se – und der Rechts­schutz gegen ihre Abschluss­be­rich­te
Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat eine Ver­fas­sungs­be­schwer­de von 26 Abge­ord­ne­ten der Bür­ger­schaft der Frei­en und Han­se­stadt Ham­burg gegen ein Urteil des Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richts vom 15.09.2015 1 nicht zur Ent­schei­dung ange­nom­men, das sich in einem Nor­min­ter­pre­ta­ti­ons­ver­fah­ren gemäß Art. 65 Abs. 3 Nr. 1 der Ver­fas­sung der Frei­en und Han­se­stadt Ham­burg (HV) mit der Fra­ge des in der Lan­des­ver­fas­sung vor­ge­se­he­nen Rechts­weg­aus­schlus­ses gegen Abschluss­be­rich­te von Unter­su­chungs­aus­schüs­sen der Ham­bur­gi­schen Bür­ger­schaft befass­te.
Abge­ord­ne­te hat­ten die Durch­füh­rung des Ver­fah­rens nach Rechts­strei­tig­kei­ten im Zusam­men­hang mit dem Unter­su­chungs­aus­schuss "Elb­phil­har­mo­nie" bean­tragt. Mit ihrer Ver­fas­sungs­be­schwer­de rügen die Beschwer­de­füh­rer eine Ver­let­zung ihres Rechts auf den gesetz­li­chen Rich­ter (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) durch Unter­las­sung einer Vor­la­ge an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt.
Das Aus­gangs­ver­fah­ren vor den Ver­wal­tungs­ge­richt Ham­burg
Das Nor­min­ter­pre­ta­ti­ons­ver­fah­ren beim Ham­bur­gi­schen Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt
Rechts­schutz­be­dürf­nis der Abge­ord­ne­ten
Vor­la­ge­pflicht an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt – und der gesetz­li­che Rich­ter
Das Aus­gangs­ver­fah­ren vor den Ver­wal­tungs­ge­richt Ham­burg[↑]
Dem Nor­min­ter­pre­ta­ti­ons­ver­fah­ren vor dem Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richt ging eine Ver­wal­tungs­strei­tig­keit im Kon­text des Unter­su­chungs­aus­schus­ses "Elb­phil­har­mo­nie" vor­aus.
Der in der ver­gan­ge­nen Legis­la­tur­pe­ri­ode von der Ham­bur­gi­schen Bür­ger­schaft ein­ge­setz­te par­la­men­ta­ri­sche Unter­su­chungs­aus­schuss "Elb­phil­har­mo­nie" zur Auf­klä­rung ins­be­son­de­re der Kos­ten­stei­ge­run­gen des Bau­pro­jekts beab­sich­tig­te, in sei­nem Abschluss­be­richt wer­ten­de Äuße­run­gen im Sin­ne von § 19 Abs. 1 des Geset­zes über die Unter­su­chungs­aus­schüs­se der Ham­bur­gi­schen Bür­ger­schaft vom 27.08.1997 unter ande­rem über einen Rechts­an­walt zu ver­öf­fent­li­chen, der einer im Zuge der Bau­maß­nah­men zur Errich­tung der "Elb­phil­har­mo­nie" mit einer bau­be­glei­ten­den Rechts­be­ra­tung beauf­trag­ten Rechts­an­walts­kanz­lei ange­hört. Hier­über infor­mier­te der Unter­su­chungs­aus­schuss den Rechts­an­walt.
Der Rechts­an­walt nahm dar­auf­hin gegen die Ver­öf­fent­li­chung wer­ten­der Äuße­run­gen im Abschluss­be­richt des Unter­su­chungs­aus­schus­ses ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Eil­rechts­schutz in Anspruch.
Er bean­trag­te vor dem Ver­wal­tungs­ge­richt Ham­burg, es dem Unter­su­chungs­aus­schuss im Wege einst­wei­li­ger Anord­nung zu unter­sa­gen, in sei­nem Abschluss­be­richt sämt­li­che – hilfs­wei­se näher bezeich­ne­te – wer­ten­de Äuße­run­gen über ihn zu ver­öf­fent­li­chen; hilfs­wei­se den Unter­su­chungs­aus­schuss ins­be­son­de­re zu ver­pflich­ten, dem Rechts­an­walt Gele­gen­heit zur Stel­lung­nah­me zu den beab­sich­tig­ten wer­ten­den Äuße­run­gen zu geben und den wesent­li­chen Inhalt einer Stel­lung­nah­me im Bericht wie­der­zu­ge­ben.
Mit Beschluss vom 27.03.2014 2 lehn­te das Ver­wal­tungs­ge­richt Ham­burg den Antrag auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung ab. Die auf Unter­sa­gung der Ver­öf­fent­li­chung wer­ten­der Äuße­run­gen gerich­te­ten Anträ­ge sei­en gemäß Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV bereits unzu­läs­sig. Die mit Art. 44 Abs. 4 GG wort­glei­che Vor­schrift des Art. 26 Abs. 5 HV lau­tet:, cite"Die Beschlüs­se der Unter­su­chungs­aus­schüs­se sind der rich­ter­li­chen Erör­te­rung ent­zo­gen. In der Wür­di­gung und Beur­tei­lung des der Unter­su­chung zugrun­de lie­gen­den Sach­ver­halts sind die Gerich­te frei."Die Ent­schei­dung des Ham­bur­gi­schen Ober­ver­wal­tungs­ge­richts
Auf die Beschwer­de des Rechts­an­walts unter­sag­te das Ham­bur­gi­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richt dem Unter­su­chungs­aus­schuss mit Beschluss vom 23.04.2014 3 im Wege einst­wei­li­ger Anord­nung, in sei­nem Abschluss­be­richt eine näher bezeich­ne­te Tat­sa­chen­be­haup­tung über den Rechts­an­walt auf­zu­stel­len; im Übri­gen wur­de die Beschwer­de zurück­ge­wie­sen, soweit die Betei­lig­ten das Ver­fah­ren nicht bereits über­ein­stim­mend für in der Haupt­sa­che erle­digt erklärt hat­ten.
Zur Begrün­dung führ­te das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt aus, dem Rechts­an­walt ste­he gegen die bevor­ste­hen­de Ver­let­zung sei­nes grund­recht­lich gewähr­leis­te­ten Per­sön­lich­keits­rechts durch den Abschluss­be­richt der Rechts­weg gemäß Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG offen, der gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu den Ver­wal­tungs­ge­rich­ten füh­re. Als wesent­li­che rechts­staat­li­che Ver­bür­gung gewähr­leis­te Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG dem Ein­zel­nen den lücken­lo­sen Rechts­schutz gegen behaup­te­te rechts­wid­ri­ge Ein­grif­fe der öffent­li­chen Gewalt in sei­ne Rech­te. Eine Ein­schrän­kung die­ser Grund­satz­norm für die gesam­te Rechts­ord­nung durch Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV mit dem Ziel einer Gerichts­frei­heit sei kom­pe­ten­zi­ell aus­ge­schlos­sen; der Anwen­dungs­be­reich der Vor­schrift müs­se daher redu­zie­rend aus­ge­legt wer­den. Soweit Art. 44 Abs. 4 Satz 1 GG als grund­ge­set­zim­ma­nen­te Schran­ke die Vor­schrift des Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG ein­zu­schrän­ken ver­mö­ge, gebe es jeden­falls kei­nen Anhalt dafür, dass Art. 28 Abs. 1 und 2 GG den Län­dern abwei­chend von Art. 28 Abs. 3, Art. 31 und Art. 142 GG die Mög­lich­keit ein­ge­räumt habe, Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG im sel­ben Maße ein­zu­schrän­ken. Aus dem Prin­zip der Gewal­ten­tei­lung erge­be sich nicht, dass Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG, was Abschluss­be­rich­te der Unter­su­chungs­aus­schüs­se des Bun­des­tags und der Län­der­par­la­men­te ange­he, als von vorn­her­ein kupier­te rechts­staat­li­che Ver­bür­gung auf­ge­fasst wer­den müs­se. Denn Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG unter­wer­fe gera­de jede behaup­te­te Rechts­ver­let­zung Ein­zel­ner durch die öffent­li­che Gewalt und damit auch einen mit sei­nem Abschluss­be­richt öffent­li­che Gewalt aus­üben­den par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schuss inso­weit der gericht­li­chen Kon­trol­le. Unrich­ti­ge Tat­sa­chen­be­haup­tun­gen über Drit­te sei­en von der Auf­ga­be und den Rech­ten eines par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schus­ses nicht gedeckt. Der Rechts­an­walt brau­che unrich­ti­ge Tat­sa­chen­be­haup­tun­gen über sich im Abschluss­be­richt des Unter­su­chungs­aus­schus­ses "Elb­phil­har­mo­nie" nicht hin­zu­neh­men. Wahr­heits­wid­ri­ge Tat­sa­chen­be­haup­tun­gen in Abschluss­be­rich­ten eines par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schus­ses sei­en, wenn sie sich nicht nur auf Baga­tel­len bezö­gen, in hohem Maße geeig­net, auf die beruf­li­che Repu­ta­ti­on und die per­sön­li­che Inte­gri­tät der betrof­fe­nen Per­son ein­zu­wir­ken.
Das Nor­min­ter­pre­ta­ti­ons­ver­fah­ren beim Ham­bur­gi­schen Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt[↑]
Dar­auf­hin bean­trag­ten 55 Abge­ord­ne­te der Bür­ger­schaft der Frei­en und Han­se­stadt Ham­burg – dar­un­ter sämt­li­che hie­si­gen Beschwer­de­füh­rer – beim Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richt die Durch­füh­rung eines Nor­min­ter­pre­ta­ti­ons­ver­fah­rens gemäß Art. 65 Abs. 3 Nr. 1 HV in Ver­bin­dung mit § 14 Nr. 1 des Geset­zes über das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt (HVerfGG).
Ziel des Nor­min­ter­pre­ta­ti­ons­ver­fah­rens nach Art. 65 Abs. 3 Nr. 1 HV ist die ver­bind­li­che Klä­rung der Aus­le­gung einer Norm der Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sung. Eine hier­für erfor­der­li­che Mei­nungs­ver­schie­den­heit liegt bereits dann vor, wenn ein letzt­in­stanz­lich ent­schei­den­des Ober­ge­richt eine ande­re Rechts­auf­fas­sung ver­tritt als die nach Art. 65 Abs. 3 Nr. 1 HV, § 14 Nr. 1 HVerfGG antrag­stel­len­den Betei­lig­ten. Inso­weit sieht Art. 65 Abs. 3 Nr. 1 HV – eine Beson­der­heit des Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­rechts – eine Art (rechts-)gutachterlicher Tätig­keit des Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richts vor 4. Inso­weit konn­te die Ent­schei­dung des Ham­bur­gi­schen Ober­ver­wal­tungs­ge­richts die Zuläs­sig­keit des – nicht frist­ge­bun­de­nen – Antrags beim Ham­bur­gi­schen Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt begrün­den, ohne dass des­sen Ent­schei­dung Rück­wir­kun­gen auf das ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Ver­fah­ren hät­te. Am Ver­fah­ren vor dem Ham­bur­gi­schen Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt war denn auch nicht der Klä­ger des ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Ver­fah­rens betei­ligt, son­dern viel­mehr aus­schließ­lich die Antrag­stel­ler – ein Fünf­tel der Abge­ord­ne­ten der Bür­ger­schaft, die Bür­ger­schaft und das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt (vgl. § 38 Satz 2 HVerfGG).
Die Antrag­stel­ler stell­ten den fol­gen­den Antrag, für Recht zu erken­nen:
"Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV ist dahin aus­zu­le­gen, dass die Vor­schrift als Aus­nah­me von der Rechts­schutz­ga­ran­tie des Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG und des Art. 61 HV einer rich­ter­li­chen Erör­te­rung des Abschluss­be­richts eines Par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schus­ses aus­nahms­los und ins­be­son­de­re auch dann ent­ge­gen­steht, wenn durch den Abschluss­be­richt eine Ver­let­zung sub­jek­ti­ver Rech­te zu gewär­ti­gen ist;
hilfs­wei­se: Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV ist dahin aus­zu­le­gen, dass die Vor­schrift als Aus­nah­me von der Rechts­schutz­ga­ran­tie des Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG und des Art. 61 HV einer rich­ter­li­chen Erör­te­rung des Abschluss­be­richts eines Par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schus­ses grund­sätz­lich ent­ge­gen­steht und nur im Aus­nah­me­fall eine gericht­li­che Kon­trol­le zulässt, sofern eine Ver­let­zung beson­ders gewich­ti­ger sub­jek­ti­ver Rech­te zu gewär­ti­gen ist."
Zur Begrün­dung führ­ten die Antrag­stel­ler aus, die ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Klä­rung die­ser Fra­ge sei für sämt­li­che gegen­wär­ti­gen und zukünf­ti­gen Unter­su­chungs­aus­schüs­se der Bür­ger­schaft von Bedeu­tung und betref­fe auch ande­re Bun­des­län­der, deren Lan­des­ver­fas­sun­gen eine dem Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV ver­gleich­ba­re Vor­schrift ent­hiel­ten, da der Beschluss des Ham­bur­gi­schen Ober­ver­wal­tungs­ge­richts vom 23.04.2014 den Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV prak­tisch für unwirk­sam erklärt habe. Nach Auf­fas­sung der Antrag­stel­ler unter­lä­gen von Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV tat­be­stand­lich erfass­te Abschluss­be­rich­te eines Unter­su­chungs­aus­schus­ses auf der Rechts­fol­gen­sei­te kei­ner rich­ter­li­chen Erör­te­rung. Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV sta­tu­ie­re eben­so wie Art. 44 Abs. 4 Satz 1 GG eine Aus­nah­me von der Rechts­schutz­ga­ran­tie des Art.19 Abs. 4 GG und eröff­ne damit einen gerichts­frei­en Raum, obgleich der Unter­su­chungs­aus­schuss an die Grund­rech­te gebun­den sei. Der dadurch bewirk­te Rechts­weg­aus­schluss las­se sich ver­fas­sungs­recht­lich weder unter for­mel­len Gesichts­punk­ten noch aus inhalt­li­chen Grün­den bean­stan­den. Dar­über hin­aus bestehe ange­sichts der Gewähr­leis­tung ander­wei­ti­ger Betrof­fe­nen­rech­te einer­seits und der Ziel­set­zung des par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schus­ses ande­rer­seits kein Anlass und auch kei­ne Mög­lich­keit, Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV ein­schrän­kend aus­zu­le­gen. Sofern das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt die­ser Auf­fas­sung nicht fol­ge, sei ent­spre­chend des Hilfs­an­trags Rechts­schutz gegen Abschluss­be­rich­te par­la­men­ta­ri­scher Unter­su­chungs­aus­schüs­se nur im Aus­nah­me­fall zum Schutz beson­ders gewich­ti­ger sub­jek­ti­ver Rech­te zuzu­las­sen. Eine Durch­bre­chung des durch Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV sta­tu­ier­ten Rechts­weg­aus­schlus­ses kön­ne nur im Fal­le eines voll­stän­di­gen Grund­rechts­ent­zu­ges und nur bei Gleich­wer­tig­keit der ver­letz­ten Rech­te mit dem par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­recht in Betracht kom­men.
Mit dem hier ange­grif­fe­nem Urteil vom 15.09.2015 1 stell­te das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt fest, dass der Rechts­weg nach Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV nur inso­weit aus­ge­schlos­sen sei, als das Recht der Unter­su­chungs­aus­schüs­se auf auto­no­me Abfas­sung eines Abschluss­be­rich­tes nicht nach dem Grund­satz der prak­ti­schen Kon­kor­danz durch Grund­rech­te oder ande­re Ver­fas­sungs­gü­ter ein­ge­schränkt wer­de.
Zur Begrün­dung wur­de aus­ge­führt, Abschluss­be­rich­te von Unter­su­chungs­aus­schüs­sen der Bür­ger­schaft sei­en von Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV erfasst 5.
Der Wort­laut des Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV sei aus­le­gungs­fä­hig. Er benen­ne zwar nicht zwei­fels­frei, wel­che Beschlüs­se der rich­ter­li­chen Erör­te­rung ent­zo­gen sei­en. Aus dem his­to­ri­schen Kon­text der Norm erge­be sich aber, dass Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV nicht dahin zu ver­ste­hen sei, dass die­ser nur die poli­ti­sche Bewer­tung in einem Abschluss­be­richt erfas­sen sol­le. Viel­mehr erfas­se er grund­sätz­lich sei­nen gesam­ten Inhalt, mit­hin auch Abschluss­be­rich­te, die mit Grund­rechts­ein­grif­fen ver­bun­den sei­en. Die dem Art. 44 Abs. 4 GG nach­emp­fun­de­ne Vor­schrift des Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV habe eine juris­ti­sche Bewer­tung der Ergeb­nis­se von Unter­su­chungs­aus­schüs­sen ver­hin­dern und damit das Arbeits­er­geb­nis und indi­rekt die Arbeits­wei­se par­la­men­ta­ri­scher Unter­su­chungs­aus­schüs­se vor Kri­tik durch die Jus­tiz im Rah­men eines gericht­li­chen Ver­fah­rens schüt­zen sol­len. Ein Span­nungs­ver­hält­nis zu den Grund­rech­ten und zu Art.19 Abs. 4 GG sei nicht in den Blick genom­men wor­den, zumal eine Ver­let­zung von Grund­rech­ten nach dama­li­gen Ver­ständ­nis einen ziel­ge­rich­te­ten Ein­griff vor­aus­ge­setzt habe 6.
Die­ses der gericht­li­chen Über­prü­fung ent­zo­ge­ne Recht der Unter­su­chungs­aus­schüs­se der Ham­bur­gi­schen Bür­ger­schaft auf auto­no­me Abfas­sung des Abschluss­be­richts nach Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV ste­he jedoch neben den durch Art.19 Abs. 4 GG bezie­hungs­wei­se Art. 61 HV rechts­schutz­be­währ­ten Grund­rech­ten sowie ande­ren Ver­fas­sungs­gü­tern des Bun­des oder der Län­der. Sinn und Zweck der Vor­schrift gebö­ten jedoch kein Ver­ständ­nis der Norm, das die Durch­set­zung jeg­li­cher ver­fas­sungs­recht­lich fun­dier­ter sub­jek­ti­ver Rech­te Drit­ter auf dem Rechts­weg aus­schlös­se. Der Kern­be­reich des par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­rechts wer­de nicht miss­ach­tet, das Enquête­recht nicht not­wen­dig wesent­lich berührt, wenn Rechts­schutz gegen einen Abschluss­be­richt nicht von vorn­her­ein aus­ge­schlos­sen sei. Ein aus­nahms­lo­ser Rechts­weg­aus­schluss wider­sprä­che zudem – unab­hän­gig von der Ein­hal­tung der Ver­fah­rens­rech­te Betrof­fe­ner im par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­ver­fah­ren – dem Sys­tem des Grund­rechts­schut­zes des Grund­ge­set­zes und wür­de zugleich in die Fun­da­men­te des Rechts­staats ein­grei­fen, da Raum für die unkon­trol­lier­te Aus­übung staat­li­cher Macht geschaf­fen und damit die Mög­lich­keit gegen die Men­schen­wür­de ver­sto­ßen­der staat­li­cher Will­kür eröff­net wür­de. Der Rechts­weg­aus­schluss in Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV sei ver­fah­rens­recht­li­che Absi­che­rung des Rechts der Unter­su­chungs­aus­schüs­se der Bür­ger­schaft auf auto­no­me Abfas­sung des Abschluss­be­richts 7.
Im Kon­flikt­fall sei der Umfang der Beschrän­kung des Rechts auf auto­no­me Abfas­sung des Abschluss­be­richts durch die ent­ge­gen­ste­hen­den Grund­rech­te oder ande­ren Ver­fas­sungs­gü­ter nach dem Grund­satz der prak­ti­schen Kon­kor­danz zu ermit­teln, der auch im Fall einer Kol­li­si­on zwi­schen Grund­rech­ten sowie durch das Grund­ge­setz geschütz­ten Ver­fas­sungs­gü­tern und Lan­des­ver­fas­sungs­recht anwend­bar sei. Dazu sei­en das Recht auf auto­no­me Abfas­sung des Abschluss­be­richts einer­seits und die ent­ge­gen­ste­hen­den Grund­rech­te oder ande­rer Ver­fas­sungs­gü­ter ande­rer­seits in ihrer Wech­sel­wir­kung zu erfas­sen und so in einen Aus­gleich zu brin­gen, dass sie für alle Betei­lig­ten mög­lichst weit­ge­hend wirk­sam wür­den. Las­se sich dies nicht errei­chen, so sei unter Berück­sich­ti­gung der fall­ty­pi­schen Gestal­tung und der beson­de­ren Umstän­de des Ein­zel­falls zu ent­schei­den, wel­ches Inter­es­se zurück­zu­tre­ten habe.
Der Anwen­dung des Grund­sat­zes der prak­ti­schen Kon­kor­danz ste­he nicht ent­ge­gen, dass für den durch die HV eröff­ne­ten Ver­fas­sungs­raum die Reich­wei­te der (grund­ge­setz­li­chen) Grund­rech­te mit einer lan­des­recht­li­chen (staats­or­ga­ni­sa­ti­ons­recht­li­chen) Ver­fas­sungs­norm in Aus­gleich zu brin­gen sei. Die­se Mög­lich­keit fol­ge aus dem bun­des­staat­li­chen Auf­bau der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land und bewe­ge sich inner­halb der durch Art. 28 Abs. 1 und 3 GG gesetz­ten Gren­zen 8.
Mit ihrer gegen die Ent­schei­dung des Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richts gerich­te­ten Ver­fas­sungs­be­schwer­de rügen die Beschwer­de­füh­rer eine Ver­let­zung ihrer Rech­te aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG durch Unter­las­sung einer Vor­la­ge an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt nach Art. 100 Abs. 1 GG.
Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat die Ver­fas­sungs­be­schwer­de nicht zur Ent­schei­dung ange­nom­men. Sie sei, so das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, bereits unzu­läs­sig, da sie nicht aus­rei­chend begrün­det ist. Ins­be­son­de­re wur­de die allein gerüg­te Ver­let­zung des Rechts auf den gesetz­li­chen Rich­ter (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) durch eine Ver­let­zung der Pflicht zur Vor­la­ge an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt (Art. 100 Abs. 1 GG) nicht sub­stan­ti­iert dar­ge­legt.
Rechts­schutz­be­dürf­nis der Abge­ord­ne­ten[↑]
Es kann dahin­ste­hen, ob den Beschwer­de­füh­rern das Rechts­schutz­be­dürf­nis fehlt, weil sie mit ihrer Ver­fas­sungs­be­schwer­de ein­wen­den, das Gericht habe eine Aus­le­gung nicht vor­neh­men dür­fen, wel­che aber ihrem eige­nen Hilfs­an­trag im lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Nor­min­ter­pre­ta­ti­ons­ver­fah­ren zumin­dest nahe kommt 9.
Sub­si­dia­ri­tät der Ver­fas­sungs­be­schwer­de[↑]
Offen­blei­ben kann auch, ob die Ver­fas­sungs­be­schwer­de am Grund­satz der Sub­si­dia­ri­tät der Ver­fas­sungs­be­schwer­de schei­tert. Jeden­falls fällt auf, dass die Beschwer­de­füh­rer das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt in ihrer Antrags­schrift auf die Not­wen­dig­keit einer Vor­la­ge nach Art. 100 Abs. 1 GG hin­ge­wie­sen, auf die Über­ge­hung die­ses Vor­trags hin aber offen­bar kei­ne Maß­nah­men ergrif­fen haben. Auch wenn eine Anhö­rungs­rü­ge in Ver­fah­ren vor dem Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt nicht vor­ge­se­hen zu sein scheint, wäre mög­li­cher­wei­se eine Gegen­vor­stel­lung in Betracht gekom­men, wenn die hie­si­gen Beschwer­de­füh­rer – wel­che sämt­lich auch Antrag­stel­ler im Nor­min­ter­pre­ta­ti­ons­ver­fah­ren waren – nicht sogar aus Grün­den der mate­ri­el­len Sub­si­dia­ri­tät einen förm­li­chen Antrag auf Vor­la­ge an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hät­ten stel­len müs­sen. Es ist jeden­falls kaum nach­voll­zieh­bar, war­um die Beschwer­de­füh­rer einer­seits schrei­ben, es sei­en Anhalts­punk­te für eine Ver­let­zung des recht­li­chen Gehörs nicht ersicht­lich, ande­rer­seits gerügt wird, es fehl­ten jeg­li­che Aus­füh­run­gen, war­um eine (zuvor ange­reg­te) Vor­la­ge unter­blie­ben sei.
Jeden­falls wird die Ver­fas­sungs­be­schwer­de dem Begrün­dungs­er­for­der­nis aus § 23 Abs. 1 Satz 2 Halb­satz 1, § 92 BVerfGG nicht gerecht.
Eine aus­rei­chen­de Begrün­dung setzt vor­aus, dass die Mög­lich­keit der Ver­let­zung des Beschwer­de­füh­rers in einem Grund­recht oder grund­rechts­glei­chen Recht mit hin­rei­chen­der Deut­lich­keit auf­ge­zeigt wird 10. Hier­für ist eine Aus­ein­an­der­set­zung mit der kon­kret ange­grif­fe­nen Ent­schei­dung und deren kon­kre­ter Begrün­dung not­wen­dig 11. Die Mög­lich­keit einer Grund­rechts­ver­let­zung muss anhand der ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­be auf­ge­zeigt wer­den, die das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt für einen Ver­stoß gegen das betref­fen­de Grund­recht auf­ge­stellt hat 12.
Vor­la­ge­pflicht an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt – und der gesetz­li­che Rich­ter[↑]
Eine Ver­let­zung des Rechts auf den gesetz­li­chen Rich­ter nach Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG durch eine Ver­let­zung der Vor­la­ge­pflicht nach Art. 100 Abs. 3 GG wegen des Unter­las­sens einer Diver­genz­vor­la­ge wur­de von den Beschwer­de­füh­rern nicht gerügt. Dem­entspre­chend wur­de auch nicht dar­ge­legt, inwie­fern "bei der Aus­le­gung des Grund­ge­set­zes von einer Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­rich­tes oder des Ver­fas­sungs­ge­rich­tes eines ande­ren Lan­des" abge­wi­chen wor­den sei. Eine sol­che Diver­genz dürf­te im Übri­gen auch nicht bestehen, da sich das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bis­lang zwar zur Fra­ge der Ein­schrän­kung des Art. 44 Abs. 4 GG auf­grund von Abge­ord­ne­ten­rech­ten geäu­ßert hat 13, nicht jedoch zur Fra­ge der Ein­schrän­kung auf­grund von Grund­rech­ten.
Nicht sub­stan­ti­iert dar­ge­legt wur­de fer­ner eine Ver­let­zung des Rechts auf den gesetz­li­chen Rich­ter nach Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG durch eine Ver­let­zung der Vor­la­ge­pflicht nach Art. 100 Abs. 1 GG.
Eine Vor­la­ge­pflicht an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt liegt bereits des­halb nicht vor – und ver­mag dem­zu­fol­ge auch nicht ver­letzt zu sein, weil der Gewähr­leis­tungs­ge­halt von Art.19 Abs. 4 GG nicht ent­schei­dungs­er­heb­lich war. Das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt hat Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV nicht allein an Art.19 Abs. 4 GG gemes­sen, son­dern dane­ben stets auch den im Wesent­li­chen wort­glei­chen und offen­sicht­lich auch als inhalts­gleich ange­se­he­nen Art. 61 HV her­an­ge­zo­gen 14. Die­se Ver­an­ke­rung der Rechts­schutz­ga­ran­tie wie auch des Rechts eines par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schus­ses auf auto­no­me Abfas­sung sei­nes Abschluss­be­richts sowohl im Grund­ge­setz als auch der Lan­des­ver­fas­sung dürf­te auch der Grund sein, war­um das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt nicht etwa ein norm­hier­ar­chi­sches Ver­hält­nis ver­kennt, wie die Beschwer­de­füh­rer unter­stel­len, son­dern viel­mehr zutref­fend von einer jewei­li­gen norm­hier­ar­chi­schen Gleich­wer­tig­keit von Art. 26 Abs. 5 Satz 1 und Art. 61 HV einer­seits sowie von Art. 44 Abs. 4 Satz 1 und Art.19 Abs. 4 GG ande­rer­seits aus­geht. Inso­fern ist bezeich­nend, dass in der Ver­fas­sungs­be­schwer­de­schrift auf Sei­te 64 zur Begrün­dung der Auf­fas­sung, die Norm­hier­ar­chie sei ver­kannt wor­den, der stets mit­er­wähn­te Art. 61 HV nicht eben­falls her­vor­ge­ho­ben, son­dern sich argu­men­ta­tiv allein auf die grund­ge­setz­li­che Vor­schrift des Art.19 Abs. 4 GG bezo­gen wird. Eine Her­stel­lung prak­ti­scher Kon­kor­danz zwi­schen – zu den grund­ge­setz­li­chen Par­al­lel­re­ge­lun­gen mög­li­cher­wei­se inhalts­glei­chen – Vor­schrif­ten der Lan­des­ver­fas­sung fällt jedoch in die Kom­pe­tenz des Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richts. Ob Art.19 Abs. 4 GG tat­säch­lich ein Sel­bi­ges gebie­tet und auch zwi­schen die­ser Norm und Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV prak­ti­sche Kon­kor­danz her­ge­stellt wer­den kann – wie jeweils vom Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richt ange­nom­men, ist inso­weit nicht ent­schei­dungs­er­heb­lich gewe­sen. Selbst wenn eine Ein­schrän­kung von Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV und das vom Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richt ver­tre­te­ne Aus­le­gungs­er­geb­nis nicht auch durch Art.19 Abs. 4 GG gebo­ten wäre, blie­be es bei der Ent­schei­dung, die dann allei­ne auf die Par­al­lel­vor­schrift der Lan­des­ver­fas­sung – Art. 61 HV – gestützt wür­de. Soll­te – umge­kehrt – Art.19 Abs. 4 GG einen wei­ter­ge­hen­den Rechts­schutz gebie­ten als die Vor­schrift des Art. 61 HV, unter­lä­gen Unter­su­chungs­aus­schuss­be­rich­te – wie etwa der den Anlass für das vor­lie­gen­de Nor­min­ter­pre­ta­ti­ons­ver­fah­ren geben­de – erst recht der (gege­be­nen­falls inten­si­ve­ren) gericht­li­chen Kon­trol­le 15.
Zudem man­gelt es der Beschwer­de­be­grün­dung auch inso­weit an hin­rei­chen­der Sub­stan­ti­ie­rung, als das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt zur Begrün­dung sei­ner Auf­fas­sung, das Recht des par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schus­ses auf auto­no­me Abfas­sung des Abschluss­be­richts einer­seits und die ent­ge­gen­ste­hen­den Grund­rech­te oder ande­ren Ver­fas­sungs­gü­ter ande­rer­seits sei­en im Kon­flikt­fall in ihrer Wech­sel­wir­kung zu erfas­sen und so in einen Aus­gleich zu brin­gen, dass sie für alle Betei­lig­ten mög­lichst weit­ge­hend wirk­sam wür­den, umfang­reich die vor­han­de­ne Recht­spre­chung und Lite­ra­tur zur Lan­des­ver­fas­sung sowie Lite­ra­tur auch zum Grund­ge­setz aus­ge­wer­tet hat 16; die Auf­fas­sung des Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richts wird dem­nach jeden­falls von einem erheb­li­chen Anteil der Lite­ra­tur ver­tre­ten. Hier­mit setzt sich die Ver­fas­sungs­be­schwer­de nicht hin­rei­chend aus­ein­an­der, wenn sie unter blo­ßem Ver­weis auf den Wort­laut und den angeb­li­chen Wil­len des Lan­des­ver­fas­sungs­ge­bers gel­tend macht, die Aus­le­gung des Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richts sei unver­tret­bar und über­schrei­te die Gren­zen einer ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung. Soweit sich die Beschwer­de­füh­rer in die­sem Zusam­men­hang auf den vom Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richt fest­ge­stell­ten Wil­len des Lan­des­ver­fas­sungs­ge­bers bezie­hen, blen­den sie aus, dass das Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt den Rechts­weg­aus­schluss nach dem Wil­len des Lan­des­ver­fas­sungs­ge­bers zwar als "umfas­send" ansieht 17, hier­mit jedoch nur aus­sagt, dass der Rechts­weg­aus­schluss "grund­sätz­lich" den "gesam­ten Inhalt" des Abschluss­be­rich­tes erfas­se 18, den Rechts­weg­aus­schluss jedoch nicht in dem Sin­ne abso­lut stellt, dass er von vorn­her­ein einer prak­ti­schen Kon­kor­danz mit ent­ge­gen­ste­hen­den Grund­rech­ten und ande­ren Ver­fas­sungs­gü­tern ent­zo­gen wäre.
Selbst wenn man davon aus­gin­ge, das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt habe die Vor­schrift des Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV allein am Maß­stab des Art.19 Abs. 4 GG gemes­sen (wofür die Aus­füh­run­gen des Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richts in den Rn. 55 ff. spre­chen) und kei­ne prak­ti­sche Kon­kor­danz her­ge­stellt, son­dern eine ver­fas­sungs­kon­for­me ein­schrän­ken­de Aus­le­gung vor­ge­nom­men 19, so erscheint eine sol­che Aus­le­gung vor­lie­gend nicht unver­tret­bar. Hier­für spricht – neben der vom Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richt ange­führ­ten wei­ten Ver­brei­tung die­ser Auf­fas­sung, dass auch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt selbst Art. 44 Abs. 4 GG ein­schrän­kend aus­ge­legt und es – trotz des kei­ne Ein­schrän­kun­gen vor­se­hen­den Wort­lauts der Vor­schrift – für zuläs­sig erach­tet hat 13, , cite"im Organ­streit­ver­fah­ren die Ein­hal­tung der Ver­fah­rens­stan­dards zu über­prü­fen, die zur Siche­rung der Rech­te aus Art. 38 Abs. 1 GG von Ver­fas­sungs wegen erfor­der­lich sind. Das bedeu­tet, daß das Gericht die Fest­stel­lun­gen des 1. Aus­schus­ses an Hand objek­ti­ver Kri­te­ri­en im Hin­blick auf eine Ver­let­zung man­dats­schüt­zen­der Ver­fah­rens­vor­schrif­ten und eine Über­schrei­tung sei­nes Unter­su­chungs­auf­trags zu kon­trol­lie­ren hat"Warum die Recht­spre­chung des Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richts vor die­sem Hin­ter­grund gänz­lich unver­tret­bar sein soll, hät­te eben­falls nähe­rer Begrün­dung bedurft. Gegen die Annah­me, das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt sei von der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV über­zeugt und des­we­gen zur Vor­la­ge nach Art. 100 Abs. 1 GG ver­pflich­tet gewe­sen, spricht schließ­lich die Wort­laut­gleich­heit mit Art. 44 Abs. 4 Satz 1 GG. Eine Vor­schrift, die sich mit einer Rege­lung im Grund­ge­setz deckt, dürf­te kaum ver­fas­sungs­wid­rig sein. Auch dies spricht im Übri­gen dafür, dass das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt zu Recht von prak­ti­scher Kon­kor­danz spricht und gera­de nicht von ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung. Soweit nach Auf­fas­sung der Beschwer­de­füh­rer eine ver­fas­sungs­kon­for­me Aus­le­gung vor­ge­nom­men wor­den sei, weil prak­ti­sche Kon­kor­danz nicht Ebe­nen über­grei­fend her­ge­stellt wer­den kön­ne oder dies zumin­dest pro­ble­ma­tisch sei, wird aus­ge­blen­det, dass sowohl die Rechts­schutz­ga­ran­tie als auch das Recht eines par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schus­ses auf auto­no­me Abfas­sung sei­nes Abschluss­be­richts nicht nur im Grund­ge­setz, son­dern auch in der Ham­bur­gi­schen Lan­des­ver­fas­sung ver­an­kert sind. Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 2. Mai 2016 – 2 BvR 1947 – /​15
Ham­bur­gi­sches VerfG, Urteil vom 15.09.2015 – HVerfG 5/​14[↩][↩]
VG Ham­burg, Beschluss vom 27.03.2014 – 8 E 1256/​14[↩]
Ham­bur­gi­sches OVG, Beschluss vom 23.04.2014 – 3 Bs 75/​14[↩]
vgl. Ham­bur­gi­sches VerfG, Urteil vom 15.09.2015 – HVerfG 5/​14, Rn. 21[↩]
vgl. Ham­bur­gi­sches VerfG, a.a.O. 23 – 26[↩]
vgl. Ham­bur­gi­sches VerfG, a.a.O. 27 – 41[↩]
vgl. Ham­bur­gi­sches VerfG, a.a.O. 42 – 54[↩]
vgl. Ham­bur­gi­sches VerfG, a.a.O. 55 ff.[↩]
vgl. Ham­bur­gi­sches VerfG, Urteil vom 15.09.2015 – HVerfG 5/​14, Rn. 15[↩]
vgl. BVerfGE 101, 331, 345; 105, 252, 264[↩]
vgl. BVerfGE 99, 19, 35[↩][↩]
vgl. Ham­bur­gi­sches VerfG, Urteil vom 15.09.2015 – HVerfG 5/​14 22, 27, 42, 51 sowie LS 2[↩]
vgl. inso­weit auch Jäni­cke, DVBl.2015, S. 1452, 1459[↩]
vgl. Ham­bur­gi­sches VerfG, Urteil vom 15.09.2015 – HVerfG 5/​14 57[↩]
vgl. Ham­bur­gi­sches VerfG, Urteil vom 15.09.2015 – HVerfG 5/​14 27[↩]
vgl. Ham­bur­gi­sches VerfG, a.a.O. 40[↩]
vgl. BVerfGE 138, 64 76 ff. zu die­ser Fall­grup­pe als mög­li­che Ver­let­zung der Vor­la­ge­pflicht nach Art. 100 Abs. 1 GG[↩]
gesetzlicher RichterUntersuchungsausschuss

References: Art. 65
 § 19
 Art. 26
 Art. 44
 Art. 26
 Art.19
 § 40
 Art.19
 Art. 26
 Art. 44
 Art.19
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 31
 Art. 142
 Art.19
 Art.19
 Art.19
 Art. 65
 § 14
 Art. 65
 Art. 65
 § 14
 Art. 65
 § 38
 Art.19
 Art. 61
 Art. 26
 Art.19
 Art. 61
 Art. 26
 Art. 26
 Art. 26
 Art. 26
 Art. 44
 Art.19
 Art. 26
 Art. 26
 Art. 26
 Art. 26
 Art. 26
 Art. 26
 Art. 44
 Art. 26
 Art.19
 Art. 26
 Art.19
 Art. 61
 Art. 26
 Art. 28
 Art. 101
 Art. 100
 Art. 100
 § 23
 § 92
 Art. 101
 Art. 100
 Art. 44
 Art. 101
 Art. 100
 Art.19
 Art. 26
 Art.19
 Art. 61
 Art. 26
 Art. 61
 Art. 44
 Art.19
 Art. 61
 Art.19
 Art.19
 Art. 26
 Art. 26
 Art.19
 Art. 61
 Art.19
 Art. 61
 Art. 26
 Art.19
 Art. 44
 Art. 38
 Art. 26
 Art. 100
 Art. 44
 Art. 100