Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/11001-03-25-000-2012-00085-00(0351-12).html
Timestamp: 2019-10-17 01:06:30+00:00

Document:
Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [11001-03-25-000-2012-00085-00(0351-12)]
PROCESO DISCIPLINARIO – Gerente del hospital san Rafael de Tunja / CONDUCTA – Tener al servicio de su despacho personas ajenas a la entidad / ADECUACION TIPICA DE LA CONDUCTA – En el derecho disciplinario la valoración de la conducta y la falta debe ser en conjunto no admite análogos / ACTOS DEMANDADOS – No satisfacen el requisito de adecuación típica de la conducta endilgada
Se ha señalado que el juicio de adecuación típica tiene como presupuesto indefectible una relación de contrariedad entre la acción y su descripción legal, de manera que la valoración debe darse siempre sobre la base de todos y cada uno de los elementos normativos y subjetivos que componen el deber legal o el tipo disciplinario desconocido. Lo anterior a fin de evitar que el operador disciplinario se sitúe para efectos punitivos por fuera de las fronteras que delinean el precepto prohibitivo. Así las cosas, no le es posible al operador disciplinario sustituir al legislador y describir faltas para calificar comportamientos disciplinarios similares, como tampoco hay lugar a aplicación analógica o extensiva implícita de las normas. Independientemente de que los señores Jhon Henry Barrera Chaparro y Olga Esperanza Lemus Peña hubieren ejercido funciones en áreas diferentes de la gerencia, el señor Julio Alberto Sáenz Beltrán los tuvo a su servicio para las labores propias de su despacho toda vez que, en ejercicio del cargo de gerente, su poder de mando se extendía para comprender a toda la entidad. El servicio que prestaron los señores Jhon Henry Barrera Chaparro y Olga Esperanza Lemus Peña siendo ajenos al Hospital fue transitorio ya que no se demostró en modo alguno que la no formalización de sus situaciones obedeciera a la intención de la entidad de no celebrar los respectivos contratos y de que ello permaneciera así. Por el contrario, quedó acreditado que esa circunstancia fue simplemente temporal y respondió a demoras en el lleno de requisitos para poder proceder a la celebración de los contratos y/o demoras en los trámites internos de la dependencia encargada, lo que no deja de ser reprochable y eventualmente podría constituir otra falta disciplinaria en cabeza de otro u otros funcionarios, pero de ninguna manera puede convertirse en excusa para forzar la adecuación de la conducta desplegada por el hoy demandante al tipo disciplinario que prevé el numeral 31 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002. En ese orden de ideas, se hace necesario indicar que si el señor Julio Alberto Sáenz Beltrán incurrió en alguna falta disciplinaria a raíz de los hechos en cuestión, no fue la falta descrita en el numeral 31 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 y, en consecuencia, habiéndose errado en la adecuación típica de la conducta, quedará desvirtuada la presunción de legalidad de que gozaba el juicio de responsabilidad proferido en su contra, siendo necesaria su anulación.
Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00085-00(0351-12)
Tema: Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho-Decreto 01 de 1984
La Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dicta la sentencia que en derecho corresponda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984[1], que se tramitó por demanda interpuesta por el señor Julio Alberto Sáenz Beltrán en contra de la Nación, Procuraduría General de la Nación.
LA DEMANDA Y SUBSANACIÓN
(FF. 1-14 y 256-257)
Auto del 5 de abril de 2006 que resuelve formular pliego de cargos contra el demandante y ordena dar el trámite verbal a la acción disciplinaria seguida en contra suyo.
Decisión de primera instancia proferida el 26	de julio de 2006 por la Procuraduría Regional de Boyacá, a través de la cual se declaró disciplinariamente responsable al señor Julio Alberto Sáenz Beltrán y se le sancionó con suspensión en el ejercicio del cargo sin derecho a remuneración por el término de cuarenta y cinco días.
Decisión de segunda instancia proferida el 14 de febrero de 2007 por la Procuraduría Primera Delegada en Contratación Estatal a través de la cual se modificó la sanción impuesta, disminuyéndola al término de 1 mes.
Ordenar a la entidad demandada el reconocimiento y pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir en virtud del cumplimiento de la suspensión «ilegal».
Condenar a la entidad demandada al pago de los daños morales causados por las decisiones disciplinarias sancionatorias, los que tasa en el equivalente al valor de mil salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Disponer que la condena se ejecute conforme a lo previsto en los artículos 176 y 177 del CCA.
El 14 de septiembre de 2005, el señor Mario Orlando Niño Avendaño, en su condición de fiscal de la organización sindical ANTHOC Seccional Tunja, presentó queja ante la Procuraduría Regional de Boyacá en la que denunció presuntas irregularidades en el proceso de contratación adelantado por el Hospital San Rafael de Tunja en las invitaciones 09, 011, 015, 016, 018, 020 y 022 de 2005.
Los hechos en que se basó la queja obedecieron única y exclusivamente a las medidas eficaces y oportunas que tomó el señor Julio Alberto Sáenz Beltrán desde el 5 de abril de 2004, cuando asumió el cargo de gerente del Hospital San Rafael de Tunja, con el propósito de sacar a la entidad de la crisis administrativa y financiera en la que se encontraba.
Esa crisis exigió dos procesos de reestructuración administrativa, uno en el primer semestre del año 2004 que implicó la disminución de la planta de personal de 508 empleados a 343 y a raíz de ello el quejoso y su cónyuge perdieron su trabajo en la institución. El segundo de tales procesos tuvo lugar en el primer semestre del año 2005.
Tales medidas afectaron los intereses del sindicato en cuestión y, por ende, desataron represalias en contra del hoy demandante, entre las cuales se encuentran su citación a debate en la Asamblea Departamental de Boyacá, el denuncio ante la Fiscalía Diecinueve del Distrito Judicial de Tunja y la queja ante el Ministerio de la Protección Social por persecución sindical, situaciones de las que salió airoso.
En informe de auditoría rendido por la Directora de Control Fiscal de la Contraloría General de Boyacá respecto del área de contratación del Hospital San Rafael de Tunja se establecieron una serie de inconsistencias como la no conformación de expedientes ni foliación de los documentos relativos a los contratos y el no diligenciamiento de la hoja de ruta, situaciones que dan cuenta del incumplimiento de labores de apoyo que no están a cargo del gerente, a quien corresponden funciones de planeación, ejecución, control, evaluación y representación del Hospital.
Mediante auto del 20 de septiembre de 2005, sin tener argumentos jurídicos ni respaldo probatorio, la Procuraduría Regional de Boyacá ordenó adelantar la indagación preliminar de estos hechos, sin embargo esta decisión nunca fue notificada personalmente al hoy demandante, lo que configura la nulidad del proceso administrativo disciplinario.
Por medio de auto del 5 de abril de 2006, el ente sancionador dispuso tramitar la investigación disciplinaria conforme al procedimiento verbal, según lo establecido en el inciso 3.º de la Ley 734 de 2002. La providencia adolece de incongruencias desde el punto de vista fáctico y jurídico, entre estas se resalta el hecho de que se haya (i) mutado el cauce procesal al verbal sin haberlo mencionado en la parte motiva ni haber aludido al artículo de la Ley 734 de 2002 que así lo permitía; (ii) formulado cargos sin que se hubiere demostrado o comprobado la falta.
Al demandante le fueron formulados ocho cargos de los cuales únicamente fue sancionado por los cargos primero, segundo y tercero con la suspensión del ejercicio del cargo por cuarenta y cinco días. Los otros cargos tuvieron que archivarse, lo que significa que al momento de formularse no cumplían con lo ordenado en el artículo 162 ibidem para dar aplicación al artículo 175, inciso 3.º.
Al subgerente Administrativo y Financiero del citado Hospital, Efraín Rodríguez Alfonso, se le formularon siete cargos de los cuales solo fue sancionado por el segundo de ellos con la suspensión en el ejercicio del cargo por treinta días.
Ambos disciplinados interpusieron recursos contra la decisión sancionatoria de primera instancia, los cuales condujeron a la modificación de la sanción mediante la disminución del periodo de suspensión de que fue objeto el señor Julio Alberto Sáenz Beltrán de cuarenta y cinco a treinta días y la exoneración de responsabilidad del señor Efraín Rodríguez Alfonso pues se concluyó que a su cargo no le correspondía desarrollar funciones relativas a la contratación.
Los argumentos que permitieron la absolución del señor Efraín Rodríguez Alfonso no fueron tenidos en cuenta respecto del demandante, quien a pesar de haber sido la máxima autoridad del Hospital, no tenía la función específica y concreta de hacer convocatorias o invitaciones a contratar, de evaluar a los diferentes proponentes o de elaborar los pliegos de condiciones, según las Resoluciones 1138 del 5 de septiembre de 2000 y 0135 del 4 de abril de 2005.
Los fallos sancionatorios se basaron en una responsabilidad general de manera que, con apoyo en un criterio de jerarquía y mando, estructuraron la configuración de la falta disciplinaria en el incumplimiento del deber de dirigir y controlar las actividades de la entidad y velar porque se cumpliera la ejecución de los manuales y demás reglamentos aprobados por la Junta Directiva.
La Resolución 0135 de 2005 no establece en cabeza del gerente del Hospital una función relativa al proceso de contratación distinta a la de firmar los contratos. La función de coordinación del proceso de contratación, ejecución y liquidación de los contratos estaba asignada a empleados de inferior categoría, específicamente al profesional de talento humano – profesional especializado, código 335, Grado 54, Subgerencia Administrativa y Financiera.
Lo anterior supone que no hubo un trato equitativo entre el señor Efraín Rodríguez Alfonso y el señor Julio Alberto Sáenz Beltrán, de manera que al violentarse el principio de igualdad se produjo una violación al debido proceso.
Para el demandante los actos administrativos sancionatorios acusados desconocen los artículos 13, 29 y 122 de la Constitución Política; 15, 140 numeral 3, 141, 162 y 175 inciso 3.º de la Ley 734 de 2002; y las Resoluciones 1138 del 5 de septiembre de 2000 y 0135 del 4 de abril de 2005.
Primer cargo: Señaló que los actos demandados violaron el derecho a la igualdad en la medida en que no dieron un trato equitativo a los disciplinados. Mientras que el hoy demandante fue hallado responsable por el primero, segundo y parcialmente el tercer cargo de los ocho que se le formularon, al señor Efraín Rodríguez Alfonso únicamente se le sancionó por el segundo cargo en primera instancia y, en la decisión de alzada, fue exonerado. Adujo que según la Resolución 0135 de 2005 ni el cargo de gerente ni el de subgerente administrativo y financiero tenían asignadas funciones de elaboración, dirección, ejecución y/o coordinación de contratos, labores que correspondían al jefe de la Oficina de Contratación del Hospital y/o al jefe de la Unidad de Talento Humano. A renglón seguido, concluyó que el señor Julio Alberto Sáenz Beltrán no recibió un trato igualitario con relación al que se tuvo con el señor Efraín Rodríguez Alfonso ya que, de haber sido así, la decisión que se tomó en su caso también debía haber sido absolutoria.
Segundo cargo: Alegó que se le violó el derecho al debido proceso por la indebida aplicación del procedimiento disciplinario verbal. Sobre el particular afirmó que, aunque no existían más que vaguedades, dudas y contradicciones en cuanto a los cargos, la formulación de los mismos fue usada como excusa para cambiar el cauce procesal de uno ordinario a uno verbal. Indicó que la mayor muestra de ello es que, tras la decisión de segunda instancia, el actor únicamente fue sancionado por el segundo cargo y sin embargo se formularon ocho en su contra. Además, precisó que en un procedimiento ordinario hubiera bastado con mirar el manual de funciones de cada funcionario para concluir que el cargo no estaba llamado a prosperar.
Tercer cargo: Consideró vulnerados los artículos 175 numeral 3.º, 140 y 141 de Ley 734 de 2002 ya que no se apreciaron las pruebas de forma integral, lo que condujo a que se optara por el cauce del proceso verbal no obstante no se tenía plena certeza sobre la falta disciplinaria y prueba que comprometiera la responsabilidad del disciplinado. Entre las pruebas que no se apreciaron por el fallador destaca las Resoluciones 1138 del 5 de septiembre de 2000 y 0135 del 4 de abril de 2005 que, al gozar de la presunción de legalidad, eran de obligatorio cumplimiento y aplicación por parte de las autoridades administrativas y judiciales.
(FF. 373-388)
La parte demandada se opuso a las pretensiones del escrito introductor al considerar que los actos demandados fueron producto de un proceso adelantado con observancia de las garantías propias del derecho al debido proceso y como consecuencia de un análisis lógico y jurídico serio, que permitió concluir que el señor Julio Alberto Sáenz Beltrán transgredió la ley disciplinaria. Respecto de los hechos de la demanda adujo que se atendría a lo probado y reprochó que, en su mayoría, se trataba de apreciaciones subjetivas del demandante.
Aunado a ello, propuso como medios exceptivos los siguientes:
Caducidad de la acción. La que sustentó en el hecho que no debía tenerse en cuenta la ejecutoria de los actos demandados para el cómputo de dicho término.
Sostuvo que la pretensión del demandante consistente en volver sobre el debate probatorio realizado en sede administrativa no resulta procedente en una instancia judicial puesto que en aquella ya quedó dirimido. Adujo que la jurisdicción no podía entenderse como una tercera instancia para dilucidar aspectos que son del resorte del proceso disciplinario y que, por ello, la parte actora no podía ejercer la presente acción judicial.
Inexistencia de prueba de los perjuicios morales e imposibilidad de que los mismo se hagan extensivos a su familia como quiera que el derecho disciplinario es connatural a la investidura de servidor público.
Legalidad de los actos administrativos objeto de demanda ya que fueron expedidos por funcionario competente, con apego al debido proceso, valoración de los medios probatorios y cumplimiento de la carga probatoria.
DEMANDADA (FF. 407-418)
Luego de realizar un breve recuento de los antecedentes del proceso administrativo disciplinario, se opuso a que se declarara la inexistencia de responsabilidad del demandante como quiera que dentro de las funciones propias del Gerente General de la ESE Hospital San Rafael de Tunja se encuentran las de «[...] nombrar y remover los funcionarios bajo su dependencia [...]», de acuerdo a la Resolución 0135 de 2005, y la de «[...] ser nominador y ordenador del gasto [...]», conforme al artículo 29 del Acuerdo 002 de 1997.
Señaló que con las pruebas obrantes en el expediente se pudieron establecer las irregularidades presentadas en los procesos de contratación de los señores Jhon Henry Herrera Barrera y Olga Esperanza Lemus Peña y que, si bien en el manual de funciones no se encuentra expresamente incluida la obligación de elaborar los contratos de prestación de servicios, como gerente general de la institución le correspondía estar atento al cumplimiento de las funciones por parte de sus subordinados. En ese orden de ideas, al momento de suscribir los contratos, el hoy demandante tenía el deber funcional de revisarlos y de estar pendiente de que todo el personal vinculado a la institución estuviere vinculado a través de contrato debidamente suscrito.
Adujo que la posterior suscripción de los contratos no era una causal de exoneración de responsabilidad porque durante el periodo en que no estuvieron vinculados, los funcionarios de hecho pudieron haber manipulado o entorpecido la función pública sin responsabilidad alguna para los mismos.
Con apoyo en el artículo 39 de la Ley 80 de 1993 y el 23 del Acuerdo 040 de 2000, descartó la posibilidad de entender que la contratación de dichos funcionarios estaba sometida al régimen de derecho privado y, por ende, no debía quedar por escrito.
En cuanto a la alegada violación del derecho al debido proceso, informó que la falta de notificación de la indagación preliminar no era tal puesto que el artículo 150 de la Ley 734 de 2002 permite proceder de esta forma cuando los posibles autores de los hechos investigados no se encuentran individualizados. En lo que tiene que ver con la modificación del cauce procesal del ordinario al verbal, aseguró que la parte actora estaba haciendo una interpretación errada del artículo 175 ibidem al considerar que debían concurrir todos los supuestos que trae la norma para que fuera procedente adoptar el procedimiento verbal. Explicó que, en este caso, la decisión de aplicar el trámite verbal obedeció al hecho que se reunían todos los requisitos sustanciales que consagra el artículo 163 de la Ley 734 de 2002 para proferir pliego de cargos y que dicha forma procesal permitía a la autoridad disciplinaria aplicar un procedimiento más ágil y rápido. Sostuvo que la adopción del trámite verbal no obligaba al titular de la acción disciplinaria a encontrar responsable al funcionario de los cargos que se le formulan, de manera que la exoneración a uno de los investigados de alguno de los cargos o de todos ellos no puede interpretarse como una violación al debido proceso.
Por último, destacó la autonomía del derecho disciplinario respecto del derecho penal para señalar que la decisión de archivar la investigación penal seguida contra el señor Julio Alberto Sáenz Beltrán no tenía ninguna incidencia respecto del proceso disciplinario en el que se le sancionó.
(FF. 420-425)
La procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado consideró que debía accederse a las pretensiones de la demanda.
Explicó que la excepción de caducidad no estaba llamada a prosperar porque la sanción disciplinaria cobró ejecutoria el 14 de marzo de 2007 y la demanda se presentó el 9 de julio del mismo año, lo que indica que la acción se ejerció en tiempo.
Luego de contrastar la imputación formulada al señor Julio Alberto Sáenz Beltrán con el numeral 31 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, disposición presuntamente infringida, concluyó que la censura hecha al demandante no guarda correspondencia con la conducta descrita en la falta disciplinaria, la cual exige que el servidor público: (i) tenga a su servicio, personas ajenas a la entidad (ii) en forma estable. Explicó que para que se incurra en la prohibición descrita, el funcionario tiene que tener de forma permanente personas sin vinculación alguna en la entidad con el propósito de que realicen por él las funciones que le son propias, es decir, para que hagan su trabajo.
Con base en lo anterior, sostuvo que el hecho de que, por unos cuantos días, se hubiere mantenido a algunos contratistas sin la legalización de sus respectivas órdenes de trabajo, no supone la configuración del supuesto fáctico de la norma porque, en primer lugar, se trató de vinculaciones por periodos concretos y cortos de manera que sus funciones no tenían vocación de estabilidad y, de otro lado, debido a que estas personas no atendían asuntos del despacho del gerente del Hospital, una de ellas era comunicador social y la otra se encargaría de los asuntos de control interno.
Destacó la importancia de la adecuación típica como una de las manifestaciones del principio de legalidad y precisó que la conducta desplegada por el hoy demandante no cumplía con la adecuación a la norma que se le acusaba haber infringido.
Le dio la razón a la parte actora en cuanto la vulneración de su derecho de defensa pues consideró que la imprecisión de los cargos condujeron a mermarle posibilidades de contradicción por cuanto sus esfuerzos estuvieron enfocados al tema contractual, y a la postre resultó sancionado por otro aspecto.
Finalmente, descartó la existencia de un trato inequitativo entre los señores Julio Alberto Sáenz Beltrán y Efraín Rodríguez Alfonso pues, aunque el cargo que se les imputó fue el mismo, sus funciones y responsabilidades eran distintas.
En la investigación que adelantó la Procuraduría General de la Nación en contra del señor Julio Alberto Sáenz Beltrán se formularon ocho cargos disciplinarios, de los cuales únicamente fue hallado responsable y sancionado por el segundo. Y es que si bien la decisión de primera instancia[2] lo declaró responsable por los cargos primero, segundo y parcialmente el tercero, el fallo proferido en alzada el 14 de febrero de 2017 modificó la decisión primigenia, al exonerarlo de los cargos primero y tercero, y ratificar la declaratoria de responsabilidad tan solo en lo relacionado con el cargo segundo. Este consistía en haber tenido a su servicio a dos personas sin que existiera vínculo contractual alguno entre ellas y la entidad hospitalaria, por lo que se le acusó de haber incurrido en la prohibición de que trata el numeral 31 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002. En el siguiente cuadro se resume la concordancia entre el pliego de cargos y el acto administrativo sancionatorio ejecutoriado.
-5 de abril de 2006-
(ff. 1183-1227, cdno. 8) ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO – DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA
DEL 14 DE FEBRERO DE 2007
(ff. 1940-1981, cdno. 11)
Segundo: «[...] tuvo a su servicio, durante el periodo comprendido entre el 22 al 28 de septiembre y el 21 de octubre al 10 de noviembre de 2006 en forma estable al doctor JHON HENRY BARREA (sic) CHAPARRO y a la doctora OLGA ESPERANZA LEMUS, durante el periodo comprendido entre el 21 al (sic) 29 de noviembre de 2005; para labores propias de esa Entidad Hospitalaria, al haber permitido que el doctor JOHN HENRY BARREA (sic) iniciara labores de Comunicador Social de la Entidad sin vinculación legal alguna, y posteriormente cuando ya había vencido su vínculo contractual en Octubre 21 de 2005 continuara igualmente desarrollando labores propias de la Entidad en forma estable; y que la doctora OLGA ESPERANZA LEMUS, luego de haber vencido su vínculo contractual en noviembre 21 de 2005 continuara desarrollando labores propias de la Entidad en forma estable en la oficina de Control Interno Disciplinario [...]».
- Calificación provisional de la falta: Grave a título de dolo. «[...] 9.7 Dosificación de la sanción. Teniendo en cuenta que se calificó la falta como grave con culpa, para este despacho es procedente imponer al investigado la sanción de que trata el numeral 3 del artículo 44 de la ley 734 de 2002, consistente en suspensión, la cual se fijará en un mes, el mínimo establecido en el inciso 2º del artículo 46 de la ley 734 de 2002, atendiendo a que de los tres cargos de los cuales se encontró responsable al señor Julio Alberto Sáenz Beltrán, sólo prosperó uno.
En mérito de lo expuesto, la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, en cumplimiento de sus funciones legales y reglamentarias,
PRIMERO. Modificar la sanción impuesta por la Procuraduría Regional de Boyacá, en el fallo del 26 de julio de 2006, consistente en suspensión en el ejercicio del cargo por el término de cuarenta y cinco (45) días, al señor JULIO ALBERTO SÁENZ BELTRÁN, identificado con cédula de ciudadanía No. 13.920.381 de Málaga, en su condición de Gerente de la ESE Hospital San Rafael de Tunja y, en su lugar, imponerle suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un mes, por las razones expuestas en la parte motiva de este fallo, específicamente en el numeral 9.7. [...]»
Explicó que la falta cometida por el funcionario está descrita como tal en los artículos 23 y 35, numeral 31, de la Ley 734 de 2002, último conforme al cual «[...] A todo servidor público le está prohibido: [...] 31. Tener a su servicio, en forma estable para las labores propias de su despacho, personas ajenas a la entidad [...]». Con apoyo en los numerales 1 y 4 del artículo 43 de la Ley 734 de 2002, señaló que la conducta se enmarca dentro de las faltas graves a raíz de la jerarquía del cargo que ejercía el hoy demandante y como quiera que la culpabilidad se estableció a título de culpa grave.
Al señor Julio Alberto Sáenz Beltrán «[...] se le imputó el hecho de haber tenido a su servicio durante el periodo comprendido entre el 22 y el 28 de septiembre y el 21 de octubre al 10 de noviembre de 2005, en forma estable, al doctor JHON HENRY BARRERA CHAPARRO y a la doctora OLGA ESPERANZA LEMUS, durante el periodo comprendido entre el 21 al (sic) 29 de noviembre de 2009, para labores propias de esa entidad hospitalaria, al haber permitido que el primero iniciara labores de comunicador social de la Entidad sin vinculación legal alguna, y posteriormente, cuando ya había vencido su vínculo contractual permitió que continuara desarrollando labores propias de la entidad y a la segunda le permitió que no obstante haberse vencido su contrato continuara desarrollando labores propias de la Entidad en forma estable en la oficina de Control Interno Disciplinario [...]»[3].
Sobre el particular, el fallador de segunda instancia explicó que todos los contratos de la empresa debían celebrarse por escrito en virtud del artículo 23 del Acuerdo 040 de 2000, estatuto contractual del Hospital San Rafael de Tunja, incluso aquellos que se catalogan como contratos sin formalidades plenas. Estos últimos, que fueron los que se terminaron celebrando con los señores Jhon Henry Barrera Chaparro y Olga Esperanza Lemus, se perfeccionan con una oferta escrita del proponente y la orden de trabajo con la fecha, lugar, objeto, plazo y valor, información última que, según dijo, debía quedar también por escrito pues era la única manera de dejar constancia del cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos.
Es por ello que en materia contencioso-administrativa se han contemplado diversos términos de caducidad que se aplican de acuerdo a la naturaleza de la acción ejercida. En el caso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el ordinal 2.º del artículo 136 del CCA dispone que «[...] caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe [...]»
En línea con esta disposición, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que cuando el acto impugnado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es de carácter disciplinario, el término de caducidad se computa a partir del día siguiente del acto de ejecución de la sanción. Esto con el fin de garantizar la protección efectiva de los derechos del disciplinado.
«[...] Es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración. Distinto ocurre cuando no se presenta el escenario antes descrito, esto es, cuando o bien no existe un acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o cuando dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, situaciones que impiden aplicar el criterio expuesto en esta providencia y frente a las cuales debe contarse el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario [...]»[5]
Ahora, es importante señalar que, legal y jurisprudencialmente, se han definido ciertas excepciones al término de caducidad, en virtud de las cuales este se ve suspendido. Entre ellas se encuentra la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, como lo prevé la Ley 446 de 1998 y el artículo 21 de la 640 de 2001 y, en materia de reparaciones directas, los casos en los cuales (i) se vulneraron derechos humanos; (ii) el daño ha sido continuado en el tiempo o; (iii) se debe contar el término a partir del conocimiento del daño por parte del afectado o a partir de que se tuvo certeza de los perjuicios.
«[...] la Subsección "A" considera aplicable este criterio garantista a casos muy excepcionales y especialísimos, en los cuales el afectado demuestre que no pudo atacar la legalidad de un acto administrativo dentro del término de caducidad, por haber concurrido causas ajenas e irresistibles a su voluntad.
En efecto, pueden presentarse situaciones excepcionales que impidan que las personas actúen ante la jurisdicción dentro del término establecido para ello, casos en los cuales el juez debe evaluar si la imposibilidad de hacer valer su derecho fue de tal magnitud y ajena a la voluntad del accionante, que el no estudiar de fondo el asunto, vulneraría el derecho de acceso material a la administración de justicia [...]»[6]
Establecido lo anterior, es preciso señalar que, como en el caso que nos ocupa se está controvirtiendo la legalidad de una sanción disciplinaria, el término de caducidad de cuatro meses comienza a contarse el día siguiente del acto de ejecución de la sanción, que en el sublite es el Decreto 1141 del 24 de abril de 2007[7], lo que conduce a concluir que aquel término corrió entre el 25 de abril y el 24 de agosto de 2007. Dado que la demanda se presentó el 9 de julio de 2007, es imperioso concluir que la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho se ejerció oportunamente y, por lo tanto, no operó respecto de la misma el fenómeno de la caducidad.
A efectos de definir el problema jurídico planteado, es preciso recordar que tal como lo ha señalado la Corte Constitucional[8], el «[...] principio de tipicidad cumple con la función de garantizar, por un lado, la libertad y seguridad individuales al establecer en forma anticipada, clara e inequívoca qué comportamientos son sancionados, y de otro proteger la seguridad jurídica [...]». (Se subraya).
Ahora bien, en lo que respecta a la tipicidad en materia disciplinaria la doctrina[9] ha sostenido que «[...] si se parte del hecho de que desde el deber funcional como centro de imputación jurídica surgen todas las acciones que pueden llegar a afectarlo y respecto de su ejercicio no opera ningún ámbito de libertad, se entiende que para quien ejerce funciones públicas el límite es el deber funcional mismo y por consiguiente, la tipicidad como garantía que emerge en el proceso, en la medida en que vincula a la administración con la obligación de confrontar correctamente la conducta examinada con el tipo disciplinario que se estructura, de tal manera que de este cotejo exacto se les permita a los procesados defender sus intereses [...]». (Se subraya)
Así mismo, se ha señalado que el juicio de adecuación típica tiene como presupuesto indefectible una relación de contrariedad entre la acción y su descripción legal[10], de manera que la valoración debe darse siempre sobre la base de todos y cada uno de los elementos normativos y subjetivos que componen el deber legal o el tipo disciplinario desconocido. Lo anterior a fin de evitar que el operador disciplinario se sitúe para efectos punitivos por fuera de las fronteras que delinean el precepto prohibitivo[11]. Así las cosas, no le es posible al operador disciplinario sustituir al legislador y describir faltas para calificar comportamientos disciplinarios similares, como tampoco hay lugar a aplicación analógica o extensiva implícita de las normas.
Expuesto lo anterior y teniendo en cuenta que cada uno de los presupuestos legales que configuran la falta disciplinaria hacen parte del elemento normativo del tipo, procede la Sala a concentrar el análisis en la estructura de la falta disciplinaria por la que se responsabilizó al señor Julio Alberto Sáenz Beltrán, la cual se encuentra contenida en el numeral 31 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 y consiste en la prohibición que tienen los servidores públicos de «[...] Tener a su servicio, en forma estable para las labores propias de su despacho, personas ajenas a la entidad [...]».
De acuerdo con ello, podría decirse que la falta en cuestión se estructura cuando se reúnen los siguientes requisitos: (i) Que el servidor público tenga a su servicio una persona para las labores propias de su despacho (ii) Que se disponga de esa persona en forma estable y (iii) Que esa persona sea ajena a la entidad. Dado que el entendimiento de estos enunciados podría no ser pacífico, la Sala pasará a precisar el alcance de cada uno de ellos.
Para definir lo que tiene que ver con la estabilidad exigida por la norma, la Sala apelará a dos argumentos, uno de tipo histórico y otro de tipo gramatical. El primero de ellos impone la necesidad de revisar la legislación anterior a la Ley 734 de 2002, esto es, la Ley 200 de 1995, que en su artículo 41, numeral 2.º, prohibía a los servidores públicos «[...] Tener a su servicio en forma estable o transitoria para las labores propias de su despacho personas ajenas a la entidad [...]». Como puede observarse, la norma que antecedió al actual Código Disciplinario Único contemplaba la misma prohibición con la diferencia de que no solo impedía disponer de los servicios de otra persona en forma estable, como lo hace la Ley 734 de 2002, sino también de manera transitoria, de lo que se desprenden varias reflexiones.
En primer lugar, es posible advertir que un primer referente para llegar a la definición de la palabra «estable» será tener como antónimo suyo la palabra transitorio. Gramaticalmente, la transitoriedad alude a un criterio temporal, a lo que no ha de perdurar. Por oposición a ello, debe entenderse que lo estable es aquello que está llamado a permanecer en el tiempo. Según el diccionario de la real academia de la lengua, estable es aquello «que permanece en un lugar durante mucho tiempo».
De otro lado, la Sala ha de entender que al eliminarse la expresión «o transitoria» de la prohibición en comento, ratificándose únicamente respecto de aquellos servicios prestados en forma estable, las situaciones en las que transitoriamente se disponga de personas ajenas a la entidad que colaboren o realicen las labores propias del funcionario o de su despacho, no son objeto de la potestad sancionadora del Estado. Ahora bien, es importante aclarar que, en todo caso, este nunca será un escenario ideal y que el hecho que no pueda configurarse dentro de este tipo prohibitivo, no excluye en modo alguno la posibilidad de que un comportamiento tal pueda llegar a enmarcarse en la estructura de otra falta disciplinaria, pues en modo alguno es admisible que particulares presten servicios a la administración sin el cumplimiento de los requisitos que la ley exige para el efecto.
Finalmente, que la persona de que disponga el funcionario sea ajena a la entidad significa que no tenga, con la administración o con el particular que ejerce función administrativa, una relación legal y reglamentaria vínculo contractual alguno.
De acuerdo con lo explicado, la Sala concluye que la conducta que pretende sancionar esta falta disciplinaria es aquella mediante la cual el servidor público busca trasladar, total o parcialmente, a un tercero que no tiene vínculo alguno con la administración, el ejercicio de funciones propias o ajenas, que correspondan a su despacho, con el ánimo de que esta situación persista en el tiempo.
La aplicación de esta construcción teórica al caso concreto del señor Julio Alberto Sáenz Beltrán, supone indagar tanto por las funciones que le correspondían en su condición de gerente de la ESE Hospital San Rafael de Tunja y las que pudiera tener la dependencia que encabezaba como las que desempeñaron los señores Jhon Henry Barrera Chaparro y Olga Esperanza Lemus Peña, respecto de quienes se predica haber asumido la prestación de servicios al hoy demandante siendo ajenos a la entidad que este gerenciaba.
El Acuerdo 002 de 1997, por el cual se dicta el estatuto de la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael de Tunja[13], consagra en su capítulo III lo relativo a la Estructura Orgánica y Dirección de la institución, señalando en su artículo 29[14] las funciones a cargo del gerente. De otro lado, la Resolución 0135 del 4 de abril de 2005[15], por la cual se modifica el Manual Específico de Funciones y Requisitos del Hospital, señala en su artículo 2.º las funciones de los empleos que integran la planta de personal, encargándose en primera medida del nivel ejecutivo y, en particular, de las que le corresponden al gerente de la entidad[16]. El estudio de lo allí consignado permite concluir que al señor Julio Alberto Sáenz Beltrán le correspondía, en su calidad de gerente, gestionar, coordinar, dirigir y asesorar los diferentes macro procesos de la entidad con el propósito de garantizar su eficiente y correcto funcionamiento, para lo cual estaba investido de un amplio poder de mando.
En el caso de la señora Olga Esperanza Lemus Peña, existe evidencia de haber suscrito con la entidad hospitalaria el contrato de prestación de servicios 0285 de 2005 por un periodo de dos meses comprendido entre el 22 de octubre y el 21 de noviembre del mismo año[17], plazo en el que se desempeñó en la unidad de Control Interno Disciplinario. El 24 de noviembre de 2005, encontrándose ejecutado ya el anterior contrato, en la visita administrativa especial que realizaron las funcionarias de la Procuraduría[18], se pudo constatar que la señora en comento seguía desarrollando sus funciones. Al preguntársele si a la fecha tenía una relación contractual con el Hospital, señaló que «[...] Exactamente no existe relación contractual, a mí me fue informado de que se me iba a prorrogar por un mes más el contrato y que se estaba haciendo el proceso correspondiente para ello, por tal razón continúo en el Hospital cumpliendo el mismo objeto que se relaciona en el contrato 0285 del presente año [...]». Además, explicó que fue el subgerente administrativo quien le indicó que su vinculación contractual sería renovada.
Con fecha del 21 de noviembre de 2005, figura el contrato de prestación de servicios 0329 de 2005[19] suscrito entre la señora Olga Esperanza Lemus Peña y el Hospital, cuyo objeto, según se desprende de la cláusula primera, consistía en que aquella ejecutara «[...] actividades de índole administrativa a fin de Asesorar en temas relacionados con Derecho Disciplinario, así como sustanciar y tramitar los procesos que se adelanten actualmente en la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Empresa [...]». La duración de este contrato es de un mes a partir del acto de ejecución[20], el cual data del 25 de noviembre de 2005. Lo anterior significa que entre los días 22 y 24 de noviembre de 2005, la señora Olga Esperanza Lemus Peña prestó sus servicios para la entidad sin tener vínculo alguno con la misma y sin recibir remuneración por ello.
Por su parte, se pudo establecer que el señor Jhon Henry Barrera Chaparro celebró el contrato de prestación de servicios 0279 de 2005, en virtud del cual se obligó a prestarle al Hospital «[...] sus servicios profesionales como comunicador social desarrollando actividades de asesoría de medios, implementación de alternativas en materia de información y de divulgación a través de una comunicación Organizacional interna y externa que logra traducirse en el eficiente aprovechamiento de la imagen corporativa institucional [...]». El plazo de ejecución pactado fue de un mes contado a partir del 22 de septiembre, fecha en la que aparece haberse suscrito el contrato. No obstante lo anterior, adujo el titular de la acción disciplinaria que en las visitas administrativas especiales que realizaron al Hospital las funcionarias de la Procuraduría los días 22 y 26 de septiembre de 2005[21], se encontró que el citado estaba laborando sin que se hubiere suscrito el respectivo contrato de prestación de servicios. En efecto, en las investigaciones adelantadas por la Procuraduría General de la Nación en el proceso administrativo disciplinario, el contratista aceptó que dicho contrato no se suscribió sino hasta el día 28 de septiembre 2017.
Lo propio sucedió con el contrato 0312 de 2005[22], fechado el 21 de octubre de 2005, para el que se pactó una duración de un mes contada a partir del día siguiente, sin embargo se logró establecer que para el 10 de noviembre de 2006, cuando se realizó otra visita administrativa especial, no se había perfeccionado dicho acuerdo de voluntades.
(ii) El servicio que prestaron los señores Jhon Henry Barrera Chaparro y Olga Esperanza Lemus Peña siendo ajenos al Hospital fue transitorio ya que no se demostró en modo alguno que la no formalización de sus situaciones obedeciera a la intención de la entidad de no celebrar los respectivos contratos y de que ello permaneciera así. Por el contrario, quedó acreditado que esa circunstancia fue simplemente temporal y respondió a demoras en el lleno de requisitos para poder proceder a la celebración de los contratos y/o demoras en los trámites internos de la dependencia encargada, lo que no deja de ser reprochable y eventualmente podría constituir otra falta disciplinaria en cabeza de otro u otros funcionarios, pero de ninguna manera puede convertirse en excusa para forzar la adecuación de la conducta desplegada por el hoy demandante al tipo disciplinario que prevé el numeral 31 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002. Tal y como se ha sostenido, la tipicidad es una garantía esencial de los administrados en el ejercicio del ius puniendi por parte del Estado, de manera que si el comportamiento que desplegó el disciplinado no se ajusta a los supuestos fácticos de la norma, el llamado a las entidades que lo ejercen es a que profieran un fallo absolutorio.
A pesar de que este será el sentido del fallo, para la Sala resulta esencial hacer énfasis en que las conductas enjuiciadas en el presente proceso no responden a los principios que deben informar la función pública conforme al artículo 209 de la Constitución Política, en especial la moralidad administrativa y la transparencia, pues los intereses en juego en la materia exigen máxima diligencia en el cumplimiento de protocolos, trámites y procesos de contratación establecidos para garantizar la plena realización de los fines estatales, de lo que se sigue que sean conductas no deseables, que en modo alguno pueden tener un proceso de normalización en la administración pública.
Ahora bien, es importante señalar que si bien los particulares pueden desempeñar funciones públicas de manera transitoria tal como lo prevé el artículo 123 de la Carta Política, tales vinculaciones deben realizarse con el pleno cumplimiento de las formalidades que la ley exige.
En la demanda se formularon las siguientes pretensiones de restablecimiento del derecho: (i) El reconocimiento y pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir en virtud del cumplimiento de la sanción (ii) Condenar a la entidad demandada al pago de los daños morales causados por las decisiones disciplinarias sancionatorias (iii) Ordenar a la entidad actualizar las condenas impuestas teniendo en cuenta el índice de precios al consumidor (iv) Condenar a la entidad al pago de las costas que se causen en el curso del proceso. La Sala decidirá sobre dichas pretensiones así:
Primero: Declárase la nulidad parcial en cuanto aluda al hoy demandante de (i) el acto administrativo sancionatorio proferido el 26 de julio de 2006 dentro del proceso verbal disciplinario 094-3960-2005 por la Procuraduría Regional de Boyacá, a través del cual se declaró disciplinariamente responsable al señor Julio Alberto Sáenz Beltrán y se le sancionó con suspensión en el ejercicio del cargo sin derecho a remuneración por el término de cuarenta y cinco días y (ii) de la decisión de segunda instancia contenida en la Resolución del 14 de febrero de 2007, emanada de la Procuraduría Primera Delegada en Contratación Estatal, a través del cual se modificó la sanción impuesta.
Segundo: Ordénase a la ESE Hospital San Rafael de Tunja que elimine de la hoja de vida del señor Julio Alberto Sáenz Beltrán la anotación de la sanción disciplinaria en cuestión.
Tercero: Ordénase a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación que inscriba esta decisión en el Sistema de Información de Registro de Sanciones e Inhabilidades (SIRI) y, en consecuencia, tome nota de la anulación de la sanción disciplinaria impuesta al señor Julio Alberto Sáenz Beltrán mediante las decisiones adoptadas en audiencia del 26 de julio de 2006 y en la Resolución del 14 de febrero de 2007, proferidas por la Procuraduría General de la Nación dentro del proceso verbal disciplinario 094-3960-2005.
Cuarto: Ordénase a la Procuraduría General de la Nación que a título de indemnización pague al demandante el equivalente a los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por el término de 1 mes en que estuvo separado de su cargo en virtud de la sanción ejecutada mediante el Decreto 1141 del 24 de abril de 2007.
[2] Ff. 1865, cuaderno 10.
[3] Ff. 1975 y 1976, cuaderno 11.
[5] Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 25 de abril de 2016, radicación: 11001-03-25-000-2012-00386-00 (1493-2012).
[6] Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 21 de abril de 2016, radicación: 730012331000200502913 0113.772 (0225-2010).
[7] Ff. 1998-1999, cuaderno 11.
[8] Sentencia C-769 de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[13] Ff. 735-761, cuaderno 5.
[14] Ff. 745-746, cuaderno 5.
[15] Ff. 679-726, cuaderno 5.
[16] Ff. 680-682, cuaderno 5.
[17] F. 357-361, cuaderno 17 y f. 17, cuaderno 13.
[18] Ff. 939-948, cuaderno 6.
[19] Ff. 10-14, cuaderno 13.
[20] F. 18, cuaderno 13.
[21] Ff. 202-205, cuaderno 2.
[22] Ff. 5-9, cuaderno 13.

References: artículo 35
 artículo 35
 artículo 85
 artículo 162
 artículo 175
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 29
 artículo 39
 artículo 150
 artículo 175
 artículo 163
 artículo 35
 artículo 35
 artículo 44
 artículo 46
 artículo 43
 artículo 23
 artículo 136
 artículo 21
 artículo 35
 artículo 41
 artículo 29
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 artículo 2
 artículo 35
 artículo 209
 artículo 123
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