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Timestamp: 2020-04-08 21:14:32+00:00

Document:
Camera dei deputati Dossier BI0050 servizio studi
Titolo: La manovra di finanza pubblica per il 2007 e il bilancio 2007 - A.C. 1746-bis e A.C. 1747
AC n. 1747/XV AC n. 1746-bis/XV
Serie: Progetti di legge Numero: 54
La manovra di finanza pubblica per il 2007 e il bilancio 2007
File: BI0050.doc
PARTE I - Gli obiettivi di finanza pubblica
1. Le previsioni macroeconomiche. 3
2. Gli obiettivi di finanza pubblica per il 2007. 5
PARTE II - La manovra di finanza pubblica per il 2007
1. Le dimensioni della manovra. 11
2. Gli strumenti della manovra. 13
3. Il contenuto. 15
Entrate. 16
Razionalizzazione della pubblica amministrazione. 18
Pubblico impiego. 19
Previdenza. 21
Enti territoriali23
Altri interventi24
PARTE III - Il disegno di legge di bilancio per il 2007
1. Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente. 29
1.1 Il quadro generale riassuntivo. 29
1.2 Le variazioni rispetto alle previsioni 2006. 30
1.3 Il bilancio di cassa. 34
2. Gli effetti sul saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato determinati dal disegno di legge finanziaria (A.C. 1747)35
3. Profili problematici inerenti gli effetti sul bilancio di disposizioni contenute negli altri provvedimenti della manovra. 37
PARTE IV - I documenti di bilancio
1. La disciplina contabile: il bilancio dello Stato. 53
2. La disciplina contabile: la legge finanziaria. 60
Glossario dei principali termini macroeconomici e di finanza pubblica. 65
Gli obiettivi di finanza pubblica
1. Le previsioni macroeconomiche
Le previsioni macroeconomiche contenute nel DPEF 2007-2011, presentato nel luglio scorso, sono state riviste nella Nota di aggiornamento al DPEF 2007-2011, presentata in data 1 ottobre, contestualmente alla Relazione previsionale e programmatica per il 2007.
Per il 2007, è prevista una crescita reale del PIL dell’1,3 per cento, rispetto alla previsione dell’1,2 per cento indicata nel DPEF di luglio.
Per quanto concerne gli anni successivi al 2007, la Relazione previsionale e programmatica conferma le previsioni di crescita contenute nel DPEF 2007-2011, che indicava un PIL dell’1,5% nel 2008, dell’1,6% nel 2008 e dell’1,7% negli anni successivi.
Secondo i dati forniti dall’ISTAT, nel secondo trimestre 2006 il PIL reale è aumentato dello 0,5% rispetto al trimestre precedente, e dell’1,5% rispetto al secondo trimestre del 2005.
Nella tavola seguente sono esposte le previsioni relative alle principali grandezze macroeconomiche per il 2006 e il 2007.
Per il 2006, sono indicate le stime contenute nella Sezione I della RPP, aggiornate rispetto a quelle previste nel DPEF.
Per il 2007, sono indicate le previsioni tendenziali e quelle programmatiche contenute nel DPEF e nella Sezione I della RPP. La RPP fornisce una serie di valori relativi al quadro programmatico che mancavano nel DPEF.
Andamento tendenziale e programmatico nel 2007
Spesa delle famiglie residenti
Tasso di disoccupazione (% forza lavoro)
Tasso di occupazione (specifico età 15-64)
Per ciò che riguarda le previsioni degli organi internazionali, la stima dicrescita del PIL indicata dal Governo per il 2007 risulta in linea con le stime formulate dall’OCSE (1,3%) nel maggio 2006 e dal Fondo monetario internazionale (1,3%) nelle previsioni aggiornate di settembre 2006.
Prodotto interno lordo 2007
Ue – 15
Ue – 25
Fonte:Commissione UE: Spring 2006 Economic forecasts (maggio 2006); OCSE: Economic outlook n. 79 (maggio 2006); FMI: World Economic Outlook (settembre 2006).
La RPP conferma anche le previsioni di crescita del PIL per gli anni successivi al 2007 contenute nel quadro macroeconomico programmatico del DPEF.
Con riferimento a tali anni, il DPEF indica una crescita del PIL reale dell’1,5% nel 2008, dell’1,6% nel 2008 e dell’1,7% negli anni successivi.
2. Gli obiettivi di finanza pubblica per il 2007
Per quanto concerne i saldi di finanza pubblica, la Nota di aggiornamento al DPEF 2007-2011 ha confermato, per il 2007, l’obiettivo di indebitamento netto del conto economico delle amministrazioni pubbliche fissato dal DPEF al 2,8% del PIL.
La Nota precisa che tale livello è quello che consente di rispettare il percorso di risanamento indicato nella Raccomandazione del Consiglio Ecofin del luglio 2005[1].
La Nota di aggiornamento conferma anche la previsione della spesa per interessi per il 2007 al 4,8 per cento del PIL e l’obiettivo di avanzo primario al 2,0 per cento, come previsto dal DPEF.
Saldi di finanza pubblica per il 2007
DPEF 2007-2011 tendenziale
DPEF 2007-2011 programmatico
Al netto sentenza IVA
2,1(a)
Indebitamento netto corretto*
* per il ciclo e al netto delle misure una-tantum.
(a) Si segnala che la Nota di aggiornamento riporta il valore del saldo primario del DPEF pari a 2,0% anziché 2,1%, come indicato nel Documento presentato nel luglio scorso.
Si osserva che occorrerebbe conoscere i dati aggiornati sull’andamento tendenziale dell’indebitamento netto nel 2007.
Per quanto concerne il rapporto debito/PIL, va rilevato che la Nota di aggiornamento abbassa la previsione per il 2007 dal 107,5% del PIL, indicata nel DPEF di luglio, al 106,9%.
La Nota rileva peraltro che senza l’impatto della sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee del 14 settembre 2006, circa la detraibilità dell’IVA versata per l’acquisto di autoveicoli aziendali[2], il debito per l’anno 2007 sarebbe potuto scendere al 106,1 per cento.
Per gli anni successivi al 2007, la Nota di aggiornamento prevede una evoluzione dell’indebitamento netto leggermente migliore rispetto a quella prospettata nel DPEF di luglio, indicando un indebitamento netto del 2,2 per cento del PIL per il 2008, dell’1,5 per cento del PIL per il 2009 e dello 0,7 per cento del PIL per il 2010, fino ad arrivare ad un valore di accreditamento netto dello 0,1 per cento nel 2011.
Per quanto concerne le previsioni dei principali organismi internazionali, la Commissione UE, a maggio 2006, indicava un indebitamento netto per il 2007 del 4,5 per cento del PIL e l’OCSE, nello stesso mese, un valore del 4,6 per cento del PIL (tali previsioni, peraltro, non consideravano gli interventi correttivi che avrebbero potuto essere adottati). Le stime del Fondo Monetario Internazionale, aggiornate nel World Economic Outlook di settembre 2006, indicano un indebitamento netto del 4,1% del PIL.
Indebitamento netto delle P.A. 2007 - Confronti internazionali
Fonte: Commissione UE: Spring 2006 Economic forecasts (maggio 2006); OCSE: Economic outlook (maggio 2006); FMI: World Economic Outlook (settembre 2006).
La manovra di finanza pubblica per il 2007
1.Le dimensioni della manovra
Ai fini del raggiungimento degli obiettivi indicati nel DPEF e confermati nella nota di aggiornamento, la manovra di finanza pubblica ha la funzione di ricondurre il disavanzo tendenziale, vale a dire il disavanzo che si produrrebbe sulla base della legislazione vigente qualora non intervenissero ulteriori provvedimenti, ai valori programmatici.
A tal fine, occorre considerare gli effetti finanziari delle disposizioni contenute negli strumenti di attuazione della manovra di finanza pubblica in rapporto al conto economico delle amministrazioni pubbliche, piuttosto che al bilancio dello Stato. E’ dunque necessario valutare l’impatto delle disposizioni sull’indebitamento netto.
Sulla base delle indicazioni contenute nell’aggiornamento dell’allegato 7 presentato dal Governo in data 10 ottobre 2006, l’importo complessivo della manovra di finanza pubblica per il 2007 (cd. manovra lorda) dovrebbe ammontare a circa 40 miliardi di euro, pari a circa il 2,6 per cento del PIL, destinati a:
§ misure di carattere espansivo o comunque oneroso, volte al finanziamento di spese non eludibili (ad es. il rinnovo dei contratti del pubblico impiego) ed alla realizzazione di interventi di sviluppo o di carattere sociale: 20,15 miliardi di euro, corrispondenti all’1,33 per cento del PIL;
§ la correzione dei conti pubblici per garantire il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica: 19,9 miliardi di euro (1,3 per cento del PIL), di cui:
- 5,3 miliardi (0,35% del PIL)per la copertura delle minori entrate derivanti dalla recente sentenza della Corte di giustizia europea sulla detraibilità dell’IVA sugli autoveicoli;
- 14,5 miliardi (circa 1% del PIL) corrispondono all’effetto correttivo al netto degli effetti della predetta sentenza.
TOTALE MANOVRA
39.980,9
Interventi onerosi
-20.152,4
-5.280,0
(al netto degli effetti della sentenza della Corte di giustizia)
14.548,5
L’importo complessivo della manovra non coincide con quello indicato dal Governo, pari a 34,7 miliardi di euro, in quanto il Governo ha ritenuto di non considerare nella manovra le misure che limitano la deducibilità delle spese per gli autoveicoli, contenute nel decreto-legge collegato (articolo 7, commi 25 e 26, DL n. 262/2006), finalizzate a compensare le minori entrate IVA derivanti dalla sentenza della Corte di giustizia europea, con un impatto stimato di circa 5,3 miliardi di euro.
Secondo la relazione tecnica al decreto-legge, queste maggiori entrate sono state già incluse nelle previsioni di bilancio a legislazione vigente per il 2007, proprio in quanto destinate a compensare le minori entrate della sentenza della Corte di giustizia.
Appare necessario al riguardo un chiarimento circa l’inclusione nel bilancio a legislazione vigente delle suddette maggiori entrate. Non appare chiaro infatti come sia stato possibile inserire nel BLV, che è stato presentato alla Camera il 1° ottobre, una parte delle maggiori entrate derivanti da un decreto-legge che è entrato in vigore il 3 ottobre.
Appare altresì opportuno un chiarimento circa i criteri con cui sono state stimate in 5,3 miliardi di euro le minori entrate derivanti dall’applicazione della sentenza IVA per il 2007. Si ricorda in proposito che la nota di aggiornamento al DPEF valutava il minor gettito derivante dalla sentenza della Corte di giustizia europea per il 2006 in 3,7 miliardi di euro.
Si ritiene dunque più corretto considerare queste entrate nell’ammontare complessivo della manovra lorda, che risulterebbe dunque pari a quasi 40 miliardi di euro.
2.Gli strumenti della manovra
La manovra di finanza pubblica per il 2007 è effettuata attraverso i seguenti strumenti normativi:
§ il disegno di legge finanziaria: “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)” (A.C. 1746);
§ il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente: “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2007 e bilancio pluriennale per il triennio 2007-2009” (A.C. 1747);
§ il decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, recante disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria (A.C. 1750).
§ Il disegno di legge delega in materia di tributi statali, presentato alla Camera il 5 ottobre 2006 (A.C. 1762), in corso di stampa.
Con riferimento a tale ultimo disegno di legge, si osserva che tra i mezzi di copertura della manovra sono comprese risorse per 1,1 miliardi di euro nel 2007 e 2 in ciascuno degli anni 2008 e 2009, derivanti da tale disegno di legge di delega.
Come già rilevato nel corso della seduta della Commissione Bilancio del 5 ottobre 2006, relativa alla verifica del contenuto proprio del disegno di legge finanziaria, l'utilizzo di risorse provenienti da un disegno di legge di delega pone un problema di coerenza temporale tra oneri e mezzi di copertura, in quanto tali mezzi devono sussistere a decorrere dal primo anno del triennio considerato dal prospetto. Ne deriva che le risorse derivanti dalla delega - che si realizzano subordinatamente all'emanazione della disciplina attuativa - devono necessariamente prodursi già nel 2007. Occorre quindi individuare modalità che garantiscano il conseguimento di tale effetto, al fine di evitare che la normativa delegata entri in vigore successivamente alla data del 1o gennaio 2007 e, pertanto, una parte delle risorse poste a copertura della legge finanziaria risulti affidata ad una disciplina non ancora vigente alla predetta data.
La Nota di aggiornamento al DPEF, approvata con risoluzione dalla Camera nella seduta del 4 ottobre 2006 e dal Senato nella seduta dell’11 ottobre 2006, reca inoltre l’elenco degli ulteriori provvedimenti normativi, in corso di preparazione, che il Governo dichiara collegati alla manovra:
§ disegno di legge di revisione del Testo unico per gli enti locali;
§ disegno di legge di delega recante norme di attuazione dell’art. 119 Costituzione, in materia di federalismo fiscale;
§ disegno di legge recante ulteriori misure di riorganizzazione e razionalizzazione degli apparati amministrativi e di sostegno allo sviluppo economico;
§ disegno di legge recante ulteriori misure in materia di liberalizzazioni.
I predetti disegni di legge saranno presentati alle Camere entro il 15 novembre, ai sensi della legge n. 468/1978 (art. 1-bis, comma 1, lettera c)).
Il Governo considera collegato alla manovra di bilancio anche il disegno di legge sui servizi pubblici locali, già presentato in Parlamento (A.S. 772).
3.Il contenuto
La seguente tabella sintetizza gli effetti finanziari della manovra per il 2007.
Maggiori entrate/risparmi
Fisco*
16.223,6
-4.093,7
12.129,9
-3.710,7
decreto-legge collegato
9.363,2
ddl di delega
Razionalizzazione PA
3.539,4
2.329,4
Pubblico impiego**
-1.082,3
-734,2
-340,0
10.378,0
-1.209,0
9.169,0
9.695,0
-1.381,0
-1.290,0
Altri interventi***
-9.194,7
-8.822,9
-5.367,7
-5.345,1
-3.827,0
-3.562,8
Tabelle legge finanziaria
-2.160,0
19.828,5
Effetto correttivo al netto della sentenza della Corte di giustizia
* Non include le entrate contributive (v. previdenza) e derivanti dall’applicazione dei meccanismi per il contenimento della spesa sanitaria (v. sanità); include la valorizzazione del patrimonio pubblico.
** Include il personale del settore scolastico.
***Include interventi per lo sviluppo, interventi di carattere sociale e altri interventi comunque di carattere oneroso (ad es. finanziamento delle missioni di pace).
Le maggiori entrate derivanti dalla manovra dovrebbero ammontare complessivamente a 16,2 miliardi di euro, relative principalmente a misure in materia fiscale e, in misura minore, a misure di valorizzazione del patrimonio pubblico.
Le minori entrate stimate, derivanti principalmente dalla riduzione del cd. cuneo fiscale e dalla proroga di numerose agevolazioni fiscali, risultano pari a 4,1 miliardi di euro.
Si segnala che i dati indicati non tengono conto delle entrate riguardanti i settori della previdenza e della sanità, che sono considerate nelle relative sezioni.
9.746,2
Disegno di legge di delega
11.139,9
Le maggiori entrate deriverebbero principalmente da:
§ misure limitative della deducibilità delle spese per gli autoveicoli: (art. 7, commi 25-26 D.L. collegato): 5.364 milioni di euro; si segnala che queste entrate dovrebbero essere state già incluse nel bilancio a legislazione vigente, per un importo pari a 5.280 milioni di euro (si rinvia sul punto all’osservazione a pag. 37);
§ revisione ed aggiornamento degli studi di settore (art. 5, commi 1-15, ddl finanziaria): 3.288 milioni di euro, di cui 1.917 milioni relativi all’IRPEF e all’IRES, 964 relativi all’IVA e 407 milioni relativi all’IRAP;
§ disposizioni volte al recupero della base imponibile (art. 3, D.L. collegato): 1.523 milioni di euro;
§ misure in materia di riscossione (art. 2, D.L. collegato): 1.200 milioni di euro;
§ misure in materia di accertamento e contrasto all’evasione e all’elusione fiscale contenute nel decreto-legge collegato (art. 1, D.L. collegato): 972 milioni di euro;
§ disposizioni in materia di valorizzazione del patrimonio pubblico (artt. 15-17 ddl finanziaria): 500 milioni di euro;
§ modifica delle tariffe delle tasse automobilistiche (art. 20, comma 22, ddl finanziaria): 452 milioni di euro;
§ riforma della disciplina dell’IRPEF (art. 3 ddl finanziaria): 433 milioni di euro;
§ contrasto dell’evasione fiscale relativa all’ICI (art. 6, commi 12-20, ddl finanziaria): 360 milioni di euro;
§ maggiori entrate da IVA derivanti dall’applicazione della disciplina agevolativa per l’acquisto di mezzi di trasporto ad alta sostenibilità ambientale (art. 7, commi 1-11, D.L. collegato): 248 milioni di euro;
§ modifica della disciplina in materia di imposte ipotecaria, catastale e di registro relative a successioni e donazioni (art. 6, D.L. collegato): 241 milioni di euro;
§ modifica della disciplina sulle ritenute sui corrispettivi dovuti dal condominio all’appaltatore (art. 5, comma 25, ddl finanziaria): 110 milioni;
§ aumento dell’aliquota d’accisa applicata al gasolio usato come carburante (art. 7, comma 13, D.L. collegato): 109 milioni di euro;
§ aumento della tassazione sui tabacchi (art. 6, comma 11, ddl finanziaria): 100 milioni di euro;
Ulteriori 1.100 milioni di euro dovrebbero invece derivare dall’attuazione della delega in materia fiscale.
Sul punto si rinvia all’osservazione a pag.
Le minori entrate sarebbero invece imputabili soprattutto a:
§ riduzione del cd. cuneo fiscale, con particolari agevolazioni per i lavoratori del Mezzogiorno e le donne lavoratrici (art. 18 ddl finanziaria): 2.450 milioni di euro;
§ proroghe di agevolazioni fiscali (artt. 29-30 ddl finanziaria): 1.125 milioni di euro.
Dalle disposizioni concernenti la razionalizzazione della pubblica amministrazione dovrebbero derivare risparmi per circa 3,5 miliardi di euro, a fronte di maggiori oneri pari a circa 300 milioni di euro.
I risparmi dovrebbero derivare principalmente dalla previsione dell’accantonamento e dalla conseguente indisponibilità una quota pari a 4.572 milioni di eurodelle dotazioni delle unità previsionali di base iscritte nel bilancio dello Stato relative alle spese in conto capitale e alle seguenti categorie economiche relative a spese correnti: consumi intermedi; trasferimenti correnti ad amministrazioni pubbliche, a famiglie e istituzioni sociali private, a imprese e all’estero, altre uscite correnti; sono escluse specifiche tipologie di spesa (art. 53).
L’effetto di miglioramento dell’indebitamento netto ascritto a questa disposizione è pari a 3.310 milioni di euro, di cui 2.100 milioni relativi a minori spese correnti e 1.210 milioni relativi a minori spese in conto capitale.
Ulteriori risparmi, pari a 200 milioni di euro, dovrebbero scaturire dalla ridefinizione del processo di riordino, trasformazione e soppressione di enti pubblici (artt. 47 e 67).
I maggiori oneri, pari a 300 milioni di euro, derivano invece dall’istituzione, di un Fondo per la compensazione degli effetti finanziari derivanti dall'attualizzazione di contributi pluriennali dello Stato (art. 54).
Dalle disposizioni concernenti il pubblico impiego, compreso il personale scolastico, dovrebbero derivare risparmi per circa 350 milioni di euro, a fronte di maggiori oneri pari a circa 1,1 miliardi di euro.
I risparmi sono ascrivibili principalmente a:
§ disposizioni concernenti il personale scolastico (art. 66-67): 205 milioni di euro, derivanti principalmente (137 milioni di euro) dalla ridefinizione dei parametri per la formazione delle classi;
§ disposizioni per il contenimento delle spese per la professionalizzazione delle forze armate (art. 61): 63 milioni di euro.
Gli oneri derivano invece pressoché integralmente dai rinnovi contrattuali per il biennio 2006-2007 (art. 58): 1.070 milioni di euro.
Si osserva peraltro che l’articolo 66 prevede un piano triennale di assunzioni a tempo indeterminato di 150.000 docenti e 20.000 unità di personale ATA. Appare necessario un chiarimento circa le modalità di copertura di questo onere.
Dalle disposizioni concernenti la scuola, escluso il personale, dovrebbero derivare oneri per circa 340 milioni di euro.
Gli oneri derivano da:
§ riforma del sistema dell’istruzione, con disposizioni in materia di: ridefinizione dell’obbligo scolastico e innalzamento dell’età per l’accesso al lavoro; norme in materia di sicurezza e igiene del lavoro; offerta formativa delle istituzioni scolastiche; disposizioni relative ai libri di testo per l’istruzione secondaria superiore; riorganizzazione dell'IFTS (Istruzione e formazione tecnica superiore) e dell’istruzione degli adulti; finanziamenti per le attrezzature tecnologiche di supporto alla didattica (art. 68, commi 1-2, 4-11): 220 milioni di euro;
§ sostegno alle scuole non statali: 100 milioni di euro (art. 68, comma 12).
§ realizzazione di piani di edilizia scolastica (art. 68, comma 3): 20 milioni di euro.
Le entrate dovrebbero derivare principalmente da:
§ istituzione di un Fondo, gestito dall’INPS, per l’erogazione del TFR (art. 84): 5.017 milioni di euro (al netto delle spese e di altri oneri);
§ incremento delle aliquote contributive (art. 85): 4.247 milioni di euro (al netto degli effetti indotti), così ripartiti:
- artigiani: 1.355 milioni di euro;
- parasubordinati:1.185 milioni di euro;
- apprendisti: 1.087 milioni di euro;
- dipendenti: 720 milioni di euro.
Gli oneri dovrebbero invece scaturire soprattutto dalla riduzione dei premi INAIL per l’autotrasporto (art. 119): 120 milioni di euro.
Maggiori entrate/
Gli effetti di miglioramento dell’indebitamento netto, valutati complessivamente in 4,35 miliardi di euro, dovrebbero derivare principalmente da:
§ la proroga del meccanismo di incremento automatico delle aliquote (art. 88, comma 1, lettera c)): 1.401 milioni di euro;
§ l’adozione di misure strutturali per il contenimento delle spese (art. 88, comma 1, lettera b)): 944 milioni di euro;
§ l’innalzamento dei ticket per le prestazioni specialistiche (art. 88, comma 1, lettera n)): 811 milioni di euro;
§ misure per il contenimento della spesa farmaceutica: (art. 88, comma 1, lettera f)): 800 milioni di euro;
§ l’abbattimento delle tariffe per le prestazioni automatizzabili (art. 88, comma 1, lettere l) ed m)): 226 milioni di euro;
§ l’introduzione dei ticket per il pronto soccorso (art. 88, comma 1, lettera n)): 101 milioni di euro;
Gli oneri derivano invece da:
§ minori interventi correttivi per il controllo della spesa sanitaria (art. 88): 1.290 milioni di euro;
§ l’istituzione di un fondo per il cofinanziamento dei progetti regionali attuativi del Piano sanitario nazionale: 65,5 milioni di euro (art. 90).
Dall’applicazione del Patto di stabilità interno per regioni, province e comuni (artt. 73-74) sono stimati risparmi per quasi 4,4 miliardi di euro, così ripartiti:
Sono infine previsti numerosi altri interventi recanti misure di carattere oneroso, volte alla realizzazione di interventi di sviluppo o di carattere sociale ovvero al finanziamento di altre spese (ad es. missioni militari di pace).
Gli oneri derivano in buona parte da:
1) spese correnti per:
§ la rideterminazione dei livelli dell’assegno familiare (art. 4): 1.400 milioni di euro;
§ il finanziamento delle missioni militari di pace: 1.000 milioni di euro (art. 188, comma 1);
§ interventi per l’autotrasporto (art. 117): 520 milioni di euro*;
§ l’integrazione del Fondo per i trasferimenti correnti alle imprese pubbliche (ANAS Spa, ENAV, Poste Italiane Spa e Ferrovie dello Stato Spa) (art. 115): 500 milioni di euro*;
§ l’istituzione di un Fondo per il funzionamento dello strumento militare (art. 187, comma 1): 400 milioni di euro;
§ la proroga dell’aumento del trattamento di disoccupazione ordinaria (art. 167, comma 1): 320 milioni di euro;
§ l’aumento delle dotazioni finanziarie delle Agenzie fiscali (art. 184): 200 milioni di euro;
§ l’istituzione di un Fondo per le esigenze connesse all’acquisizione di beni e servizi del Ministero della giustizia (art. 209): 200 milioni di euro;
§ destinazione all’ANAS del nuovo sovrapprezzo istituito sulle tariffe di pedaggio di tutte le autostrade (art. 142, comma 4): 150 milioni di euro;
§ l’incremento del Fondo per l’estinzione dei debiti pregressi contratti dalle amministrazioni centrali dello Stato (art. 185): 100 milioni di euro;
§ l’integrazione del Fondo per le politiche della famiglia: 80 milioni di euro (art. 192);
2) spese in conto capitale per:
§ investimenti in favore di Ferrovie dello Stato spa: 2.400 milioni di euro*;
§ l’esclusione dalla cd. regola del 2 per cento delle spese degli enti pubblici non territoriali relative a progetti cofinanziati dall'Unione europea (art. 123): 550 milioni di euro;
§ l’istituzione del Fondo per gli investimenti nella ricerca scientifica e tecnologica (FIRST) (art. 106): 150 milioni di euro*;
§ l’istituzione del Fondo per la competitività e per lo sviluppo (art. 104): 100 milioni di euro*;
§ l’inapplicabilità alle autorità portuali della cd. regola del 2 per cento (art. 136, comma 6): 100 milioni di euro;
§ l’istituzione di un Fondo per l’acquisto di veicoli adibiti al trasporto pubblico locale (art. 143): 100 milioni di euro.
*Con riferimento agli interventi segnalati con l’asterisco (Fondo competitività, FIRST, imprese pubbliche, autotrasporto, Ferrovie dello Stato), si segnala che gli stessi, insieme ai finanziamenti previsti dall’intera tabella D (per un totale complessivo di circa 5 miliardi di euro), sono finanziati a valere sulle risorse del Fondo TFR gestito dall’INPS e nei limiti delle risorse affluite al Fondo medesimo. Tali risorse possono essere utilizzate solo subordinatamente alla decisione da parte di Eurostat sul trattamento contabile del Fondo e solo in caso di riconoscimento della compatibilità della relativa disciplina con gli impegni assunti dall’Italia in sede europea.
1.Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente
Le previsioni del bilancio a legislazione vigente per il 2007 registrano una forte riduzione del saldo netto da finanziare rispetto al disegno di legge di assestamento per il 2006, nell’importo di 30.638 milioni di euro, derivante da:
§ un aumento delle entrate finali di 22.074 milioni di euro;
§ una riduzione delle spese finali di 8.556 milioni di euro.
Anche il saldo corrente (risparmio pubblico) del bilancio a legislazione vigente per il 2007 registra, rispetto alle previsioni assestate per il 2006, un miglioramento di 25.313 milioni di euro, dovuto essenzialmente all’incremento delle entrate correnti per oltre 22.000 milioni di euro e alla riduzione di 3.240 milioni di euro delle spese correnti.
L’avanzo primario, pertanto, registra un notevole incremento, di 32.734 milioni, nonostante l’incremento della spesa per interessi di circa 2.095 milioni di euro.
Per quanto riguarda più precisamente le entrate finali, l’incremento di oltre 22.000 milioni di euro rispetto alle previsioni assestate per il 2006, è determinato dall’aumento di quasi 23 miliardi di euro delle entrate tributarie e dalla riduzione di poco meno di 1 miliardo delle entrate extratributarie. Le entrate del Titolo III, relative all’alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e rimborso di crediti si mantengono stabili a 1.875 milioni.
In particolare, l’incremento delle entrate tributarie riguarda per 14.322 milioni di euro le imposte dirette e per 8.667 milioni di euro quelle indirette, in particolare, le imposte sugli affari (+6.834 milioni di euro).
(al netto dei rimborsi IVA, regolazioni contabili e acconto concessionari - milioni di euro)
III Imposte sulla produzione, consumi e dogane
Nell’ambito delle spese correnti, il bilancio a legislazione vigente per il 2007 evidenzia, rispetto al bilancio assestato 2006, un incremento della spesa per interessi di 2.095 milioni di euro.
(competenza - valori in milioni di euro - al netto delle regolazioni debitorie e contabili)
1.3 Il bilancio di cassa
Massa acquisibile/
5= 4/3
588.661
- Tributarie
487.535
- Extratributarie
- Entrate per alienazione e ammort. beni patrimoniali
Spese correnti al netto interessi
Il bilancio di cassa per l'anno 2007 reca, al netto di regolazioni debitorie e contabili, previsioni di incassi e pagamenti, rispettivamente, pari a 402,2 miliardi e 444,7 miliardi di euro.
La massa acquisibile e la massa spendibile (risultante dalla somma dei residui presunti al 31 dicembre 2006 e la previsione di competenza BLV 2007) vengono indicate, rispettivamente, in 588,7 miliardi e 523,4 miliardi.
I coefficienti di realizzazione espressi dal raffronto dei flussi di cassa previsti con i corrispondenti potenziali risultano pari al 68,3 per cento per le entrate finali ed all’84,97 per cento per le spese finali.
2.Gli effetti sul saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato determinati dal disegno di legge finanziaria (A.C. 1747)
Il bilancio a legislazione vigente per il 2007, espone, in termini di competenza e al netto delle regolazioni debitorie e contabili, i seguenti saldi:
§ un risparmio pubblico pari a 22.213 milioni di euro;
§ un saldo netto da finanziare pari a 3.886 milioni di euro;
§ un ricorso al mercato pari a 196.135 milioni di euro (al lordo delle regolazioni debitorie e contabili).
Secondo le stime fornite dal Governo, il complesso delle disposizioni introdotte dal decreto-legge n. 262/2006, in materia tributaria e finanziaria, determinano un aumento delle previsioni di entrata per 6.568 milioni di euro, relative alle entrate tributarie, e una riduzione delle previsioni di spesa per 1.248 milioni di euro.
Nell’allegato 8, tali effetti sembrano anche connessi alle disposizioni recate dal disegno di legge collegato "Delega al Governo per il riordino della normativa sulla tassazione dei redditi, sulla riscossione e accertamento dei tributi erariali, sul sistema estimativo del catasto fabbricati, nonché per la redazione di testi unici delle disposizioni sui tributi statali" A.C. 1762, presentato il 5 ottobre scorso
Il complesso delle disposizioni introdotte dal disegno di legge finanziaria (articolato e tabelle), determinano sia un aumento delle entrate per 3.324 milioni di euro che un aumento delle spese per 29.694 milioni di euro.
L’incremento delle entrate è riconducibile principalmente all’aumento delle entrate tributarie (+2.954 milioni). Per quanto concerne le spese, le disposizioni contenute nel disegno di legge finanziaria determinano un aumento delle spese correnti primarie di 16.943 milioni e un incremento della spesa in conto capitale di 12.751 milioni.
Per effetto, dunque, delle modifiche recate alle previsioni di entrata e di spesa da parte dei due provvedimenti, i saldi del bilancio dello Stato per il 2007 risultano rideterminati nei seguenti valori:
§ il saldo netto da finanziare risulta pari a 22.440 milioni di euro (con un peggioramento, rispetto al bilancio a legislazione vigente, di 18.554 milioni);
§ il risparmio pubblico assume un valore pari a 16.549 milioni di euro (con una riduzione di 5.664 milioni rispetto al bilancio a legislazione vigente);
§ un ricorso al mercato pari, al lordo delle regolazioni debitorie e contabili, a 218.359 milioni di euro (con un peggioramento rispetto al bilancio a legislazione vigente di 22.224 milioni).
Tali valori del saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato, che dovrebbero determinarsi nel bilancio di previsione per il 2007 integrato con gli effetti del disegno di legge finanziaria, risultano pertanto inferiori ai limiti massimi stabiliti dall’articolo 1, comma 1, del disegno di legge finanziaria medesimo rispettivamente in 29.000 milioni di euro e in 240.500 milioni di euro.
Nella tavola seguente sono illustrati gli effetti sul bilancio dello Stato per il 2007 del decreto-legge n. 262/2006 in materia tributaria e finanziaria e del disegno di legge finanziaria.
3.Profili problematici inerenti gli effetti sul bilancio di disposizioni contenute negli altri provvedimenti della manovra
Decreto-legge collegato in materia tributaria e finanziaria
Secondo le indicazioni contenute nella relazione tecnica al decreto-legge collegato in materia tributaria e finanziaria (decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262) nelle previsioni di bilancio a legislazione vigente per il 2007 sono incluse maggiori entrate per un importo di 5.280 milioni di euro derivanti da alcune disposizioni del decreto-legge medesimo che limitano la deducibilità delle spese per gli autoveicoli. Questa inclusione è giustificata dal fatto che dette maggiori entrate sarebbero finalizzate a compensare le minori entrate derivanti dalla sentenza della Corte di giustizia europea sulla detraibilità dell’IVA sugli autoveicoli.
Appare peraltro necessario un chiarimento circa l’inclusione nel bilancio a legislazione vigente delle suddette maggiori entrate. Non appare chiaro infatti come sia stato possibile inserire nel BLV, che è stato presentato alla Camera il 1° ottobre, una parte delle maggiori entrate derivanti da un decreto-legge che è entrato in vigore il 3 ottobre.
Articolo 53 (Contenimento delle spese)
L’articolo 53 del disegno di legge finanziaria contiene una disposizione che incide sulla maggior parte degli stanziamenti di bilancio, disponendo l’accantonamento e la conseguente indisponibilità di una quota dei medesimi.
In particolare, il comma 1 dispone che è accantonata e resa indisponibile, in maniera lineare (cioè proporzionale) una quota pari a 4.572 milioni di euro per il 2007, a 5.031 milioni di euro per il 2008 e a 4.922 milioni di euro per il 2009, delle dotazioni delle unità previsionali di base iscritte nel bilancio dello Stato relative alle seguenti categorie:
§ consumi intermedi (categoria 2);
§ trasferimenti correnti ad amministrazioni pubbliche (categoria 4), con esclusione degli enti territoriali, degli enti previdenziali e degli organi costituzionali;
§ trasferimenti correnti a famiglie e istituzioni sociali private (categoria 5), a imprese (categoria 6) e a estero (categoria 7), con esclusione dei trasferimenti all'estero aventi natura obbligatoria, delle pensioni di guerra e altri assegni vitalizi, delle erogazioni agli istituti di patronato e di assistenza sociale, nonché alle confessioni religiose di cui alla legge 20 maggio 1985, n. 222, e successive modificazioni.
§ altre uscite correnti (categoria 12);
§ tutte le categorie di spese in conto capitale, con esclusione dei limiti di impegno già attivati, delle rate di ammortamento mutui, dei trasferimenti agli enti territoriali e delle acquisizioni di attività finanziarie.
Restano pertanto escluse solo le seguenti categorie economiche relative a spese correnti: redditi da lavoro dipendente (cat. 1), imposte pagate sulla produzione (cat. 3), risorse proprie CEE (cat. 8), interessi passivi e redditi da capitale (cat. 9), poste correttive e compensative (cat. 10) e ammortamenti (cat. 11).
A differenza di precedenti interventi legislativi di riduzione degli stanziamenti di bilancio, che si applicavano solo alle spese di carattere discrezionale, la disposizione si applica anche alle spese di carattere obbligatorio.
Occorre al riguardo acquisire dal Governo puntuali indicazioni circa la praticabilità e le conseguenze di una riduzione di carattere generale di spese derivanti per lo più da fattore legislativo, anche alla luce del meccanismo di flessibilità gestionale introdotto dai commi successivi.
Ai fini di una valutazione dell’impatto della disposizione in esame, appare inoltre necessario acquisire in allegato, come avvenuto in precedenti occasioni, un elenco delle unità previsionali di base interessate dalla disposizione, con indicazione dell’entità di ciascun accantonamento.
La seguente tabella riporta l’ammontare complessivo, iscritto del disegno di legge di bilancio, degli stanziamenti riferiti alle categorie economiche interessate dalla disposizione in esame (senza considerare le esclusioni).
Oneri giuridicamente obbligatori
Oneri discrezionali
Trasferimenti a amministrazioni pubbliche
Trasferimenti a famiglie e ISP
Trasferimenti a estero
L’accantonamento previsto per il 2007, pari a 4.572 milioni di euro, riguarda dunque circa il 2,0 per cento del complesso degli stanziamenti riferiti alle categorie economiche interessate. Tale calcolo non considera peraltro le esclusioni previste dalla disposizione in esame (particolarmente rilevanti soprattutto per la categoria dei trasferimenti ad amministrazioni pubbliche): la percentuale rispetto agli stanziamenti effettivamente interessati risulta dunque superiore.
Appare al riguardo opportuna l’indicazione da parte del Governo della quota percentuale interessata dall’accantonamento rispetto al totale degli stanziamenti delle categorie economiche interessate, considerando anche le esclusioni previste dalla disposizione.
Appare altresì necessario un chiarimento circa le modalità con cui sarà operato l’accantonamento rispetto al bilancio a legislazione vigente. Trattandosi appunto di un accantonamento e non di una riduzione, non risulta chiaro se esso sarà effettuato in sede di nota di variazioni o solo successivamente all’approvazione della legge di bilancio. La distinzione ha un certo rilievo, in quanto nel secondo caso l’accantonamento riguarderebbe anche gli stanziamenti disposti dal disegno di legge finanziaria in esame.
Il Ministro competente, di concerto con il Ministro dell'economia, può procedere, con decreto, a variazioni dei predetti accantonamenti, anche interessando diverse unità previsionali relative alle suddette categorie.
Deve in ogni caso essere assicurata l’invarianza degli effetti sul fabbisogno e sull'indebitamento netto della pubblica amministrazione; è inoltre preclusa la possibilità di utilizzo di risorse di conto capitale per riduzione di accantonamenti di risorse di parte corrente.
I relativi decreti sono comunicati alle commissioni parlamentari competenti, alla Corte dei conti e all'ufficio centrale del bilancio.
La disposizione introduce una rilevante deroga alla normativa vigente di contabilità generale dello Stato, che esclude variazioni compensative fra le unità di spesa oggetto della deliberazione parlamentare[3].
Numerose sono state le eccezioni previste a livello legislativo, generalmente peraltro riferite ad unità previsionali di base specificamente indicate.
Una certa flessibilità nel bilancio è stata inoltre introdotta negli ultimi anni attraverso la previsione di numerosi fondi a ripartizione.
Si osserva che la disposizione in esame introduce un meccanismo molto ampio di flessibilità nella gestione del bilancio, che di fatto consente ad ogni ministro, dopo l’approvazione del bilancio, di modificare la maggior parte degli stanziamenti del relativo stato di previsione, pur se riferiti a spese obbligatorie.
Il comma 2 introduce una disciplina che appare volta ad incentivare iniziative del personale volte a conseguire ulteriori effetti di risparmio.
In particolare, il Ministro competente, di concerto con il Ministro dell'economia, può comunicare all'ufficio centrale del bilancio accantonamenti aggiuntivi delle dotazioni delle unità previsionali di parte corrente del proprio stato di previsione. Questi ulteriori accantonamenti sono destinati a consuntivo, per una quota comunque non superiore al 30 per cento, ad appositi fondi per l'incentivazione, mediante contrattazione integrativa, del personale dirigente e non dirigente che abbia contribuito in maniera diretta al conseguimento degli obiettivi di efficienza e di razionalizzazione della spesa.
Si osserva che anche questi ulteriori accantonamenti sembrano poter riguardare anche spese di carattere obbligatorio.
Si osserva altresì che, qualora le unità previsionali di base risultasserosovradimensionate, la norma potrebbe comportare minori risparmi, in quanto vi è il rischio che siano destinate ai fondi per la contrattazione integrativa risorse che altrimenti sarebbero andate in economia.
Il comma 3 prevede che il Ministro dell'economia, su proposta del Ministro competente, con propri decreti, può procedere a variazioni compensative tra capitoli appartenenti a diverse unità previsionali nell'ambito delle categorie di cui al comma 1, ferme restando le esclusioni ivi richiamate.
Anche in tal caso deve essere assicurata l’invarianza degli effetti sul fabbisogno e sull'indebitamento netto della pubblica amministrazione e non possono essere effettuate variazioni compensative con utilizzo di risorse di conto capitale per far fronte a spese di natura corrente.
I relativi decreti sono comunicati alle competenti commissioni parlamentari e alla Corte dei conti per la registrazione.
Anche in tal caso è introdotta una flessibilità gestionale molto ampia, sulle cui possibili conseguenze si rende necessario un chiarimento.
Articolo 67 (Clausola di salvaguardia)
L’articolo 67 ha la finalità, come precisato dalla relazione illustrativa, di garantire il conseguimento dei risparmi di spesa che dovrebbero derivare dall’attuazione degli articoli 47 e 66 del disegno di legge finanziaria, relativi, rispettivamente, al riordino degli enti pubblici e ad interventi in materia di scuola pubblica.
L’articolo 47 ridefinisce il processo di riordino, trasformazione e soppressione di enti ed organismi pubblici dalla legge finanziaria 2002, fissando il nuovo termine del 30 giugno 2007 e individuando specifici princìpi e criteri direttivi. Dall’attuazione deve derivare un miglioramento dell'indebitamento netto non inferiore a 200 milioni di euro per l'anno 2007, a 300 milioni di euro per l'anno 2008 e a 400 milioni di euro a decorrere dall'anno 2009.
L’articolo 66 prevede una serie di interventi in materia di scuola pubblica, dalla cui attuazione articolo devono conseguire economie di spesa per un importo complessivo non inferiore a euro 448,20 milioni per l'anno 2007, a euro 1.324,50 milioni per l'anno 2008 e a euro 1.402,20 milioni a decorrere dall'anno 2009.
Nel caso di accertamento di minori economie rispetto a quanto indicato dai medesimi articoli si prevede:
§ con riferimento all’articolo 47 la riduzione delle dotazioni di bilancio, relative ai trasferimenti agli enti pubblici, in maniera lineare, fino alla concorrenza degli importi indicati dal citato articolo 47;
§ con riferimento all’articolo 66,la riduzione delle dotazioni di bilancio del Ministero della pubblica istruzione, salvo quelle relative alle competenze per il personale, in maniera lineare, fino alla concorrenza dei risparmi previsti.
Si osserva che la norma in esame prevede, come clausola di salvaguardia, la riduzione di stanziamenti di bilancio anche di carattere obbligatorio.
Appare opportuno un chiarimento circa le concrete modalità operative della norma.
L’articolo non indica infatti né quando né come intervenire per accertare le minori economie ed addivenire alle riduzioni di bilancio.
Alla luce della complessità degli interventi previsti, sia per quanto riguarda il riordino degli enti pubblici sia per quanto riguarda il settore scolastico, sembrerebbe difficile poter procedere all’accertamento in tempi brevi; qualora le riduzioni fossero attuate in una fase avanzata dell’anno, potrebbe esserci il rischio di problemi gestionali o anche di insufficienza degli stanziamenti da ridurre.
Bilancio dello Stato - Quadro di sintesi previsioni 2007 – Competenza
(al netto delle regolazioni contabili e debitorie)
D.L. 262/06
e legge delega fisco
Bilancio integrato 2007
Tab. A-B
Alien. e amm.to ecc.
433.343
(netto interessi)
455.784
Saldo netto da finanz.
L’evoluzione delle entrate e delle spese
Tavola V Andamento delle entrate finali per categorie economiche e incidenza percentuale sul bilancio dello Stato;
Tavola VI Andamento delle principali imposte e loro incidenza percentuale sulle entrate tributarie
Si segnala che i dati relativi all’assestato 2006 sono tratti dal disegno di legge iniziale (A.C. 1254).
ddl assestato
XIV -Ammortamento di beni patrimoniali
§ scambi interni ed intracomunitari
2) importazione
§ Oli minerali
§ Altri prodotti
Tavola IV – Evoluzione della spesa finale per categorie ed incidenza percentuale sul bilancio dello Stato
Tavola V – Le spese complessive per funzioni-obiettivo ed incidenza percentuale sul bilancio dello Stato
Tavola VI – Andamento delle U.P.B. (III livello) ed incidenza percentuale sulle spese finali del bilancio dello Stato
1.La disciplina contabile: il bilancio dello Stato
§ dagli stati di previsione della spesa, relativi ai singoli Ministeri con portafoglio[4];
Le unità previsionali di base, a loro volta, sono classificate per centri di responsabilità amministrativa, i quali rappresentano, nell’ambito dell’amministrazione di ciascun Ministero, le strutture preposte alla gestione delle risorse stanziate.
In deroga al principio generale per il quale le somme stanziate che alla fine dell’esercizio non siano state impegnate costituiscono economie di bilancio, può essere autorizzata la conservazione in bilancio anche di somme non impegnate. Più precisamente, per gli stanziamenti relativi a spese in conto capitale è autorizzata, ai sensi dell’articolo 36, comma 2, del R.D. n. 2440/1923, la conservazione in bilancio anche se entro la fine dell’esercizio finanziario non siano stati impegnati (residui di stanziamento o residui impropri).
L’art. 1, comma 6, del D.L. n. 194/2002 (legge 31 ottobre 2002 n. 246), modificando l’articolo 36, comma 2, del R.D. n. 2440/1923, ha limitato ad un solo anno, dopo l’esercizio di iscrizione in bilancio, il periodo di conservazione in bilancio dei residui di stanziamento di conto capitale. Per gli stanziamenti iscritti in bilancio in forza di disposizioni legislative entrate in vigore nell'ultimo quadrimestre dell'esercizio finanziario, il periodo di conservazione è protratto di un ulteriore anno[5].
Ciascuna unità previsionale di base è divisa in capitoli, che costituiscono le unità elementari di riferimento per le operazioni di gestione e di rendicontazione.
Le variazioni degli stanziamenti
L’individuazione delle unità previsionali di base come oggetto dell’approvazione parlamentare e, di conseguenza, l’attribuzione ad un decreto ministeriale della ripartizione in capitoli, ha introdotto significativi profili di elasticità nel sistema di gestione delle risorse.
Infatti, le variazioni compensative tra capitoli appartenenti alla medesima unità previsionale di base possono essere attuate con decreto del Ministro competente, da comunicare al Ministro dell’economia e finanze e alle Commissioni parlamentari.
Tali variazioni, peraltro, non possono avere come oggetto le spese obbligatorie, le spese in annualità e pagamento differito e le autorizzazioni di spesa regolate direttamente dalla legge finanziaria.
L’elasticità introdotta, nella parte discrezionale della gestione del bilancio, dalla previsione della facoltà di variazione mediante decreto del Ministro competente, risulta tanto più rilevante tenuto conto del fatto che le spese di funzionamento sono, di norma, raggruppate in un’unica unità previsionale di base.
È in ogni caso esclusa la possibilità di effettuare in via amministrativa variazioni, anche compensative, tra stanziamenti relativi a diverse unità previsionali di base, in quanto oggetto della deliberazione parlamentare.
Tali variazioni devono pertanto essere autorizzate con legge di assestamento del bilancio o con successivi provvedimenti legislativi.
Peraltro in sede di legge di bilancio è stata più volte introdotta una disposizione che autorizza variazioni compensative anche tra diverse unità previsionali di base di uno stato di previsione per l’esercizio finanziario al quale il bilancio si riferisce.
2.La disciplina contabile: la legge finanziaria

References: sentenza 
 sentenza 
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Articolo 53

Articolo 67
 articolo 47