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Quatorzième rapport de la Commission pour la transparence financière de la vie politique | Legifrance
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Quatorzième rapport de la Commission pour la transparence financière de la vie politique
L'article 3 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie politique prévoit que la Commission pour la transparence financière de la vie politique établit, chaque fois qu'elle le juge utile et, en tout état de cause, tous les trois ans, un rapport publié au Journal officiel de la République française.
Le présent rapport a pour objet de retracer l'activité de la commission depuis décembre 2007, date de la publication du précédent rapport. Il a également pour but de répondre aux questions de principe soulevées par l'examen des déclarations de patrimoine et de présenter les réformes législatives et réglementaires que la commission appelle de ses vœux.
Conformément à l'article 3 de la loi du 11 mars 1988, les membres titulaires et suppléants de la commission sont désignés pour une période de quatre années, renouvelable une fois. Depuis le dernier rapport qu'elle a publié (XIIIe rapport publié au Journal officiel du 20 décembre 2007), la Commission pour la transparence financière de la vie politique a été renouvelée par un décret du 7 novembre 2008. Son ancienne et son actuelle composition figurent en annexe 1 au présent rapport.
La Commission pour la transparence financière de la vie politique rappelle qu'elle a mis à la disposition du public et des personnes assujetties un site internet : « www.commission-transparence.fr », sur lequel il est possible de télécharger le formulaire de déclaration, de consulter les textes en vigueur et de trouver des réponses aux questions qui se posent fréquemment. Le personnel de la commission peut bien évidemment répondre aux demandes d'information ou de formulaire par téléphone (01-40-20-88-61/63).
I. - Un niveau d'activité sans précédent qui s'explique par les élections tenues en 2008 et les remaniements ministériels de décembre 2007 à juin 2009
Depuis son précédent rapport de décembre 2007, la Commission pour la transparence financière de la vie politique a tenu 28 séances et examiné 2 144 dossiers.
La commission a achevé l'étude des 577 déclarations de patrimoine des députés de la XIIe législature en février 2008. A cette date, son stock de dossiers était nul, ce qui l'a mise en mesure d'engager sans délai le contrôle des déclarations de patrimoine issues des élections locales de mars 2008, soit 2 316 déclarations de patrimoine de fin de mandat des maires de plus de 30 000 habitants, des adjoints au maire des communes de plus de 100 000 habitants et des conseillers généraux titulaires d'une délégation de signature, ainsi que des présidents de groupements de commune dotés d'une fiscalité propre dont la population dépasse 30 000 habitants.
I.1. L'activité liée aux remaniements ministériels
I.1.1. La commission a étudié le 16 septembre 2008 en séance plénière, comme l'exige le décret n° 96-763 du 1er septembre 1996, les situations individuelles de sept membres du Gouvernement de M. FILLON ayant remporté une élection locale en mars 2008, d'un assujetti ayant quitté ses fonctions ministérielles et d'un ancien ministre du Gouvernement de M. de VILLEPIN.
I.1.2. La commission a étudié le 29 septembre 2009 en séance plénière les situations individuelles de dix ministres du Gouvernement de M. FILLON ayant quitté leurs fonctions ministérielles et d'un assujetti ayant déjà fait l'objet de transmissions au Parquet.
I.2. L'activité liée aux élections
I.2.1. Nouvelle-Calédonie
Les élections du 10 mai 2009 ont mis fin au mandat du gouvernement présidé par M. Harold MARTIN et à celui du Congrès présidé par M. Pierre FROGIER. Elles ont entraîné le dépôt de 68 déclarations de fin de mandat, huit assujettis faisant l'objet d'une lettre de rappel pour absence de déclaration dans les délais légaux.
Parmi les 66 élus issus des élections du 10 mai 2009, 48 étaient nouveaux et ont dû déposer une déclaration. Les 18 réélus étaient dispensés de déposer une nouvelle déclaration, dès lors qu'ils avaient déposé une déclaration moins de six mois auparavant, au titre de la mandature précédente, conformément à l'article 2, alinéa 5, de la loi du 11 mars 1988.
I.2.2. Polynésie française
A la suite du vote de la loi organique n° 2007-1719 du 7 décembre 2007, une nouvelle élection a été organisée les 27 janvier et 10 février 2008 pour renouveler les membres de l'assemblée de la Polynésie française. La commission devait par conséquent recevoir les 57 déclarations de patrimoine des représentants à l'assemblée et les 17 déclarations de patrimoine des membres du gouvernement sortant de M. Oscar TEMARU. Ils ont tous satisfait à leurs obligations déclaratives.
M. FLOSSE a été élu président de la Polynésie française par l'assemblée le 23 février 2008 et a formé son gouvernement le 28 février 2008. Tous les nouveaux représentants à l'assemblée et tous les membres du gouvernement ont déposé leur déclaration de patrimoine ou en étaient dispensés.
Une motion de défiance a été votée le 15 avril 2008. M. Gaston TONG SANG a été élu président du gouvernement le 15 avril 2008 et a formé son gouvernement, composé de 16 membres, le 19 avril 2008. Neuf ministres étaient dispensés de déposer une nouvelle déclaration de patrimoine d'entrée. A ce jour, tous les membres du gouvernement TONG SANG ont satisfait à l'obligation de déclaration patrimoniale. Tous les membres du gouvernement FLOSSE étaient dispensés de déclaration de sortie, car le délai de dispense de six mois n'était pas dépassé par rapport à la date de leur nomination au 28 février 2008. Le changement de gouvernement a également engendré une modification de la composition de l'assemblée. Les huit déclarations attendues de ce fait ont été déposées.
La démission de M. Gaston TONG SANG le 7 février 2009 a entraîné la chute de son gouvernement. M. Oscar TEMARU, qui était président de l'assemblée depuis le 29 février 2008, a été élu président de la Polynésie française le 12 février 2009, et a constitué son gouvernement de 16 ministres les 16 février et 17 avril 2009. Tous les ministres ont rempli leurs obligations déclaratives. Par ailleurs, M. Edouard FRITCH a été élu le 12 février 2009 président de l'assemblée, et remplacé le 9 avril 2009 par M. Philip SCHYLE.
I.2.3. Elections municipales
et cantonales des 9 et 16 mars 2008
La commission a écrit le 23 janvier 2008 au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, ainsi qu'à chaque président de conseil général, à chacun des maires des communes de plus de 100 000 habitants et, pour la première fois, à chacun des maires des communes de plus de 30 000 habitants, pour leur rappeler le calendrier de leurs obligations déclaratives.
Un courrier établi à la mi-janvier par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales avait été également transmis à ces mêmes élus par la voie des préfectures. Mais ce courrier était erroné, d'une part, en ce qui concerne les conseillers généraux, car il s'adressait uniquement à ceux qui arrivaient en fin de mandat, alors qu'en outre tous les conseillers généraux titulaires d'une délégation de signature étaient soumis à l'obligation déclarative, et d'autre part, en ce qui concerne les dates limites de transmission des déclarations auprès de la commission. L'erreur constatée a été vite corrigée, et le bureau des élections du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a permis que les trois courriers établis par la commission transitent par son réseau intranet. Il semblerait, en règle générale, que seules les directives du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales soient lues et suivies d'effet. Une concertation plus étroite avec ce ministère serait souhaitable en matière de préparation des échéances électorales, voire une validation conjointe des directives données pour chaque élection.
I.2.3.1. Elections cantonales
Les déclarations des élus dont le mandat s'achève
La commission attendait 1 141 déclarations de fin de mandat des conseillers généraux, dont 101 présidents de conseils généraux et 1 040 conseillers généraux titulaires d'une délégation de signature. Tous ces élus avaient effectué une déclaration de début de mandat en mars 2004 et devaient déposer leur déclaration entre le 20 janvier 2008 et le 20 mars 2008.
La commission a constaté que 31 % des élus n'avaient toujours pas transmis leur déclaration de patrimoine à la date du deuxième tour des élections, le 16 mars 2008. 824 conseillers généraux avaient déposé leur déclaration à la date limite, c'est-à-dire le 20 mars 2008. La commission a relancé par téléphone les 317 élus défaillants. Ce mauvais résultat ― 28 % d'élus défaillants ― s'explique au moins en partie par les directives erronées transmises par les préfectures. Ce taux n'était toutefois que de 15 % en 2001 et de 23 % en 2004. A l'issue de cette campagne téléphonique, seuls 14 conseillers généraux ont fait l'objet d'une lettre de rappel, soit 1 % des conseillers généraux. La commission constate en revanche que les déclarations sont de mieux en mieux renseignées et seules 14 % des déclarations (soit 166) ont fait l'objet d'une demande de complément.
Les déclarations des élus titulaires d'une délégation de signature
délivrée par les présidents des conseils généraux
Les présidents des conseils généraux élus en mars 2004 avaient accordé une délégation de signature à 1 040 conseillers généraux (768 délégations en 2001 et 685 délégations en 1998). A l'issue des élections cantonales de mars 2008, les présidents des conseils généraux ont accordé une délégation de signature à 1 044 conseillers généraux.
La commission constate pour la première fois une stabilité du nombre de délégations consenties, depuis que cette catégorie d'élus est entrée dans le champ de compétence de la commission par la loi n° 95-126 du 8 février 1995. Les présidents de ces exécutifs délèguent leur signature en moyenne à dix conseillers généraux, mais huit présidents n'ont consenti aucune délégation de signature, et dix présidents ont consenti entre 20 et 30 délégations de signature à des conseillers généraux.
Les déclarations des nouveaux élus
Parmi les 1 145 élus assujettis à la suite des élections cantonales de mars 2008 (présidents de conseils généraux et conseillers généraux titulaires d'une délégation de signature), le nombre des nouveaux élus s'élève à 405. Ce renouvellement important est dû pour l'essentiel aux alternances observées à l'occasion de ces élections. 740 assujettis réélus ont été dispensés de déposer une nouvelle déclaration, conformément à la règle de la dispense des six mois prévue à l'article 2 de la loi du 11 mars 1988.
Sur les 405 déclarations attendues des nouveaux élus, 364 déclarations ont été déposées dans les délais et 31 nouveaux élus ont fait l'objet d'une lettre de relance, soit un taux de 8 % d'élus défaillants.
I.2.3.2. Elections municipales
La commission attendait 892 déclarations de fin de mandat, se répartissant en 37 déclarations de maires de communes de plus de 100 000 habitants, 210 déclarations de maires de communes de plus de 30 000 habitants et 645 déclarations d'adjoints aux maires de communes de plus de 100 000 habitants, titulaires d'une délégation de signature. Tous ces élus avaient effectué une déclaration de début de mandat en mars 2001 et devaient déposer leur déclaration entre le 23 janvier et le 23 mars 2008.
596 maires et adjoints au maire avaient déposé leur déclaration à la date limite, c'est-à-dire le 23 mars 2008. La commission a relancé par téléphone les 296 élus défaillants, soit un taux de 33 %, ce qui constitue un très mauvais résultat, compte tenu notamment du courrier adressé personnellement le 23 janvier 2008 par le président de la commission à chaque maire. A l'issue de cette campagne téléphonique, seuls 20 adjoints au maire ont fait l'objet d'une lettre de rappel, soit 2 % de cette catégorie d'élus. Ces déclarations ont été moins bien renseignées que les précédentes et 20 % des déclarations (soit 176) ont fait l'objet d'une demande d'éclaircissements ou de justifications.
Les déclarations des élus titulaires d'une délégation de signature délivrée par les maires des communes de plus de 100 000 habitants
Les maires des communes de plus de 100 000 habitants élus en mars 2001 avaient donné une délégation de signature à 645 adjoints au maire (582 délégations en 1995), et à l'issue des élections municipales de mars 2008, les maires de ces communes ont donné une délégation de signature à 729 adjoints au maire.
A l'inverse des conseillers généraux, la commission constate un nombre toujours croissant de délégations de signature consenties aux adjoints au maire, depuis que cette catégorie d'élus est entrée dans le champ de compétence de la commission par la loi de février 1995 (augmentation de l'ordre de 12 % par rapport à 2001). Chaque maire d'une commune de plus de 100 000 habitants a délégué en moyenne sa signature à 20 adjoints.
En raison du renouvellement des maires et des titulaires d'une délégation de signature, 488 nouveaux adjoints au maire sur un effectif total de 729 devaient déposer une déclaration de patrimoine dans les deux mois suivant la date de l'arrêté fixant leur délégation de signature. Seuls 241 élus étaient dispensés de déposer une nouvelle déclaration, conformément à la règle de la dispense des six mois. Les 488 déclarations attendues ont été déposées.
Sur les 249 maires assujettis à l'obligation de déclaration (37 de communes de plus de 100 000 habitants et 212 de communes comprises entre 30 000 et 100 000 habitants, deux villes supplémentaires ayant dépassé le seuil de population des 30 000 habitants), 188 élus étaient dispensés de déposer une nouvelle déclaration, conformément à la règle de la dispense de six mois. Les 61 nouveaux assujettis ont déposé leur déclaration de patrimoine dans les deux mois qui suivaient la date du 20 mars 2008, date de première réunion des nouveaux conseils municipaux.
I.2.3.3. Elections des présidents de groupements de communes dotés
d'une fiscalité propre dont la population excède 30 000 habitants
La commission attendait les déclarations de fin de mandat de 283 présidents des groupements de communes dotés d'une fiscalité propre entre le 18 février et le 18 avril 2008. Ces élus avaient effectué une déclaration de début de mandat en mars 2001. La commission a constaté que 35 % des élus n'avaient pas transmis leur déclaration de patrimoine avant la date limite du 18 avril 2008, sachant que 112 présidents en étaient dispensés. Sur les 171 déclarations attendues, 112 ont été déposées dans les délais.
A l'issue de la campagne de relance téléphonique concernant les 59 présidents défaillants, 21 ont fait l'objet d'une lettre de rappel, soit 12 %. Les déclarations ont été correctement renseignées : seules 15 % d'entre elles, soit 24, ont fait l'objet d'une demande de complément.
327 déclarations étaient en principe attendues en raison de la création nette de 44 EPCI assujettis. 204 présidents étaient dispensés d'une telle déclaration en raison de la règle de dispense de six mois. 84 élus ont déposé leur déclaration dans les délais. Les 39 présidents défaillants ont fait l'objet d'une campagne de relance et ont tous rempli leurs obligations déclaratives.
I.2.4. Elections sénatoriales du 21 septembre 2008
102 sièges de sénateurs étaient soumis à renouvellement. La commission attendait les déclarations de fin de mandat de 101 sénateurs de la série A, en raison du fait qu'un siège n'était pas pourvu. 72 déclarations seulement étaient attendues, car 29 sénateurs en étaient dispensés. 61 sénateurs ont effectué leur déclaration dans les délais : par conséquent, 15 % des assujettis ont dû faire l'objet d'une relance. Les déclarations manquantes ont finalement été déposées.
Le renouvellement triennal du 21 septembre 2008 a en fait porté sur 114 sièges de sénateurs, en raison des deux sièges à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, collectivités nouvellement créées, et des dix sièges correspondant à l'accroissement de l'effectif du Sénat pour tenir compte des évolutions démographiques (un siège supplémentaire étant attribué aux départements et collectivités suivants : Ain, Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône, Drôme, Eure-et-Loir, Haute-Garonne, Gironde, Hérault, Guyane et Polynésie française). La commission attendait 33 déclarations de début de mandat avant le 1er décembre 2008, car 81 sénateurs en étaient dispensés du fait d'une déclaration déposée au cours des six mois précédents. Un seul de ces sénateurs n'a pas déposé dans les délais.
Les déclarations des sénateurs ont été bien renseignées, trois d'entre elles seulement ayant fait l'objet d'une demande d'éclaircissements ou de justifications.
I.2.5. Elections européennes du 7 juin 2009
78 membres du Parlement européen élus en 2004 devaient déposer une déclaration de patrimoine de fin de mandat entre le 14 mai et le 14 juillet 2009. Seuls 58 % d'entre eux l'ont déposée dans les délais (45/78). 29 députés ont dû faire l'objet d'une lettre de rappel. Tous les députés sortants ont finalement rempli leurs obligations déclaratives, le dernier ayant adressé sa déclaration avec quatre mois de retard.
Sur les 72 membres du Parlement nouvellement élus, 44 nouveaux élus devaient adresser leur déclaration de patrimoine avant le 14 septembre 2009. 43 % d'entre eux ne l'ont pas déposée dans les délais légaux (19 sur 44). 12 ont fait l'objet d'une lettre de rappel et ont alors satisfait à leurs obligations de déclaration.
I.3. Dirigeants d'entreprises publiques
I.3.1. Dirigeants de la SNCF
La commission a effectué en décembre 2007 la mise à jour de la liste des filiales et des dirigeants entrant dans le champ d'application de la loi du 11 mars 1988. La commission avait connaissance a priori de 80 filiales de la SNCF. La mise à jour a permis, outre la suppression de 34 filiales résultant de la privatisation de SERNAM et SHEM, de répertorier les 128 filiales qui répondent aux critères de la commission.
La commission contrôlait la situation de 59 dirigeants : ce nombre est passé à 136. La commission a adressé 67 lettres de rappel, dont 51 lettres de rappel de déclaration de début de mandat et 16 lettres de rappel de déclaration de fin de mandat. 64 dirigeants ont satisfait à l'obligation déclarative et trois dirigeants font l'objet de recherches complémentaires.
I.3.2. Dirigeants de Gaz de France
Un arrêté du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi en date du 16 juillet 2008 a fixé les modalités du transfert du secteur public au secteur privé d'une majorité du capital de la société Gaz de France SA à la date du 22 juillet 2008.
Conformément à la jurisprudence de la commission, cette situation s'analyse comme une fin de mandat à la date du 22 juillet 2008 pour tous les dirigeants des filiales de Gaz de France qui avaient adressé une déclaration de début de mandat. A la demande du service juridique de l'entreprise, la commission a adressé la liste des 58 dirigeants soumis à l'obligation déclarative. 26 dirigeants ont fait l'objet d'une lettre de rappel. Huit dirigeants n'ont pas encore satisfait à leurs obligations de déclaration.
II. ― Les principales constatations de la commission
et les questions de principe identifiées par elle
II.1. Une dégradation dans le respect des délais de dépôt
des déclarations de patrimoine
En application de l'article L. 3121-9 du code général des collectivités territoriales, les présidents de conseil général et les conseillers généraux titulaires d'une délégation de signature devaient adresser leur déclaration entre le 20 janvier 2008 et le 20 mars 2008. Il résulte des dispositions de l'article L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales, relatives à la première réunion du conseil municipal, que les maires des communes de plus de 30 000 habitants et les adjoints aux maires des communes de plus de 100 000 habitants titulaires d'une délégation de signature devaient adresser leur déclaration de patrimoine à la commission entre le 23 janvier 2008 et le 23 mars 2008.
Or, en 2008, 67 % des élus municipaux et 72 % des conseillers généraux ont déposé leur déclaration dans les délais légaux. Ces taux sont en baisse par rapport aux élections précédentes : ils étaient de 85 % lors des élections municipales de 2001 et de 77 % lors des cantonales de 2004. Cette situation est d'autant plus critiquable que l'effort d'information des personnes assujetties n'a jamais été aussi important.
Si la commission appliquait strictement la sanction d'inéligibilité d'un an en cas de non-dépôt dans les délais légaux de la déclaration de patrimoine, l'inéligibilité devrait ainsi s'appliquer à 30 % des élus locaux assujettis à cette déclaration.
De même, les sénateurs et les parlementaires européens en fin de mandat ont négligé de s'acquitter de leurs obligations déclaratives dans des proportions préoccupantes et supérieures à ce qu'elles ont été lors des précédentes élections de même nature.
II.2. Des demandes d'éclaircissements en légère croissance
La commission a demandé des explications complémentaires dans 16 % des dossiers examinés. Ce pourcentage oscillait, au cours de la période qui a fait l'objet du XIIIe rapport de la commission (2004-2007) autour de 14 %. Il s'explique par la décision prise par la commission d'étudier en priorité les dossiers complexes et les dossiers révélant un patrimoine important. Il s'explique aussi, d'une façon récurrente, par le fait que la commission ignore l'ensemble des revenus perçus par les élus ou les dirigeants d'organismes ou d'entreprises publics, la connaissance de ces revenus suffisant la plupart du temps à expliquer les variations, parfois importantes, de patrimoine qui sont constatées.
Sur la période concernée (décembre 2007-octobre 2009), la commission a par ailleurs saisi le Parquet du dossier de deux assujettis.
II.3. Les questions de principe soulevées
à l'occasion de l'examen des déclarations de patrimoine
La commission a constaté que lorsqu'un assujetti possède un ou plusieurs biens à l'étranger, il ne déclare généralement aucun compte bancaire dans le(s) pays concerné(s). La commission demande désormais systématiquement à tout propriétaire d'un bien situé à l'étranger s'il y possède également un compte bancaire.
La commission a également estimé qu'une déclaration de patrimoine dont les rubriques faisaient référence à des annexes de la déclaration d'impôt de solidarité sur la fortune ou à des justificatifs joints à cette déclaration n'était pas recevable et qu'elle devait être retournée à l'assujetti afin qu'il porte lui-même les valeurs à inscrire dans les rubriques non renseignées.
II.4. L'engagement d'une étude comparative internationale
Le Groupe d'Etats contre la corruption (GRECO), organe placé auprès du Conseil de l'Europe, réalise des rapports d'évaluation sur la législation applicable, dans ses Etats membres, aux incriminations en matière de corruption et à la transparence du financement des partis politiques. L'équipe d'évaluation du GRECO s'est rendue en France en septembre 2008 : elle y a notamment rencontré le secrétaire général de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, qui lui a présenté l'activité de la commission et ses projets de réforme.
Dans son rapport d'évaluation de la France sur le thème de la transparence du financement des partis politiques, adopté lors de sa 41e réunion plénière à Strasbourg, les 16-19 février 2009 ― rapport disponible sur le site internet du Conseil de l'Europe ―, le GRECO évoque les limites de l'action de la commission : celle-ci « doit se contenter exclusivement des informations fournies par les déclarants et ne peut exiger leur communication, les déclarants ne sont pas tenus de déclarer l'ensemble de leurs mandats et fonctions ni leurs revenus (ce qui remet notamment en question l'appréciation de leur capacité réelle d'épargne par la commission), la sanction de l'inéligibilité peut avoir peu d'effet dissuasif sur un élu sortant ne se présentant plus qui préférera ne pas effectuer sa déclaration "post-mandat”, des problèmes sont apparus en pratique du fait de l'absence de sanction pour les déclarations mensongères (les autorités judiciaires ayant refusé d'appliquer les incriminations de "faux en écriture” et "fausse attestation” qui existent pourtant en droit français) ».
Le GRECO « recommande en conséquence de renforcer l'efficacité du dispositif de déclaration de patrimoine des élus et en particulier :
i) de renforcer la fonction de contrôle de la Commission pour la transparence financière de la vie politique ;
ii) d'étendre les informations qui doivent lui être fournies ;
iii) d'introduire si nécessaire un mécanisme permettant de sanctionner les déclarations mensongères ».
Malgré les études réalisées par le GRECO et d'autres organismes, il n'existe pas à ce jour de panorama comparatif des moyens mis en œuvre par chaque pays pour contrôler le patrimoine des élus et des dirigeants d'entreprises publiques. La commission a jugé utile de se doter de cet instrument en engageant une étude comparative internationale. La commission a ainsi saisi les représentants de 33 Etats siégeant au GRECO (liste en annexe 2) d'un questionnaire bilingue français/anglais relatif à la déclaration des intérêts financiers par les décideurs publics.
III. ― Les perspectives
JOn° 278 du 01/12/2009 texte numéro 41
III.1. Les échéances électorales de 2010 et 2011
Les 262 conseillers régionaux issus des élections des 21 et 28 mars 2004 devront adresser à la commission une déclaration de fin de mandat en mars 2010.
Les 1 145 conseillers généraux titulaires d'une délégation de signature devront adresser à la commission une déclaration de fin de mandat en mars 2011.
III.2. Un stock de dossiers maîtrisé
Le stock des dossiers qui restent à étudier, parmi ceux qui sont issus des élections de 2008, s'élève à 1 225 dossiers. Il doit être augmenté en 2009 de 600 dossiers relatifs aux élus de la Nouvelle-Calédonie, aux dirigeants des sociétés d'économie mixte, aux dirigeants des offices publics d'aménagement et de construction et offices publics d'HLM, devenus offices publics de l'habitat, et aux conséquences des changements de gouvernance du secteur public.
Ayant été réorganisée pour tenir 20 séances par an et étudier à cette occasion 1 450 dossiers, la commission aura terminé l'étude des dossiers issus des élections de 2008 en mai 2010 et elle sera en mesure d'étudier les 262 dossiers issus des élections régionales de 2010 avant le 31 décembre de cette même année.
Enfin, le stock des dossiers de la commission sera nul en février 2011, avant l'arrivée en mars 2011 des 1 145 déclarations de fin de mandat des conseillers généraux titulaires d'une délégation de signature. La commission sera en mesure d'étudier avant le 31 décembre 2011 la variation de patrimoine de ces élus.
IV. ― Les projets de réforme de la commission
Dans son précédent rapport, la commission avait pour la première fois présenté ses projets de réforme sous la forme d'un avant-projet de loi. La commission appelle en effet de ses vœux depuis plusieurs années une réforme des textes qui régissent le dépôt et le contrôle des déclarations. Elle réitère l'ensemble des propositions qu'elle a faites dans le passé et propose en outre de les renforcer sur plusieurs points.
IV.1. Elargir le champ des informations mises à la disposition
de la commission au revenu des assujettis
La commission a proposé dès son quatrième rapport, publié au Journal officiel du 21 janvier 1993, il y a plus de seize ans, d'instaurer l'obligation de déclarer ses revenus et de lui transmettre les déclarations faites au titre de l'impôt sur le revenu. La même proposition a été faite en ce qui concerne la déclaration remplie au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune, dès le huitième rapport, publié au Journal officiel du 25 mars 1999.
Il appartient en effet à la Commission pour la transparence financière de la vie politique, en vertu de l'article 3 de la loi du 11 mars 1988, de contrôler les évolutions du patrimoine des déclarants sur la seule base des déclarations qui lui sont transmises. La commission peut en outre demander aux assujettis de compléter ou de préciser leur déclaration, lorsque celle-ci suscite des interrogations.
Par conséquent, il est proposé de modifier l'article LO 135-1 du code électoral, auquel renvoient les articles 1er et 2 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988, pour imposer que la déclaration de patrimoine soit accompagnée de la déclaration des revenus perçus en cours de mandat, afin que la commission dispose immédiatement des moyens d'apprécier la capacité d'épargne des intéressés.
A titre transitoire, et dans l'attente de la loi organique imposant aux intéressés de déclarer également leurs revenus à la commission, une réforme plus modeste devrait consister à modifier le formulaire de déclaration annexé au décret n° 96-763 du 1er septembre 1996 en y ajoutant la mention de l'âge, de la profession exercée et, à titre facultatif, des revenus du déclarant sur la période. Cette mesure, qui implique de modifier le décret n° 96-763 du 1er septembre 1996, a été proposée au Premier ministre, au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et au garde des sceaux, ministre de la justice, par un courrier en date du 2 octobre 2008. Le projet de décret correspondant est joint en annexe 3 au présent rapport.
IV.2. Donner à la commission les moyens de recouper
les informations dont elle dispose
Afin de renforcer l'efficacité du contrôle exercé et de garantir la sincérité des déclarations de patrimoine, il est nécessaire de permettre à la commission de recouper les informations dont elle dispose, grâce aux déclarations déjà faites par les assujettis à d'autres services publics. L'article 3 de la loi du 11 mars 1988 devrait par conséquent être modifié afin que les personnes assujetties soient également tenues, à titre de justificatif et lorsque la commission leur en fait la demande, de lui transmettre les déclarations faites au titre de l'impôt sur le revenu et, le cas échéant, au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune. Le refus par les intéressés de communiquer ces déclarations à la commission devrait être pénalement sanctionné. La commission devrait également disposer auprès de l'administration fiscale d'un droit de communication des mêmes déclarations.
La commission estime également que, dans les situations douteuses, elle devrait pouvoir étendre ses investigations au patrimoine des proches de l'assujetti. Ainsi, la loi du 11 mars 1988 devrait être complétée pour permettre à la commission de demander également communication de la situation patrimoniale du conjoint séparé de biens, du partenaire lié par un pacte civil de solidarité, du concubin et des enfants mineurs dont l'assujetti, son conjoint, son partenaire ou son concubin a l'administration légale des biens. Cette démarche, qui est d'ailleurs proche de celle retenue par l'administration fiscale pour l'imposition des revenus ou l'ISF, permettrait à la commission de mieux cerner les cas d'enrichissement illicite.
IV.3. Sanctionner les déclarations mensongères
Il convient également que des sanctions puissent être prononcées à l'encontre de personnes ayant adressé à la commission des déclarations mensongères pour retracer l'état de leur patrimoine.
Les sanctions déjà prévues par la loi du 11 mars 1988 en cas d'absence pure et simple de toute déclaration ― l'inéligibilité pour une durée d'un an ou la nullité de la nomination ― ou en cas d'évolution inexpliquée du patrimoine ― transmission du dossier au parquet ― ne permettent pas d'apporter des réponses adaptées à de tels agissements. Ces sanctions sont d'autant plus insuffisantes que l'altération de la vérité, quelle qu'en soit l'importance, commise à l'occasion d'une déclaration de patrimoine déposée auprès de la commission, n'est pas susceptible de constituer le support matériel d'un faux, tel qu'il est défini à l'article 441-1 du code pénal.
En conséquence, pour la quatrième fois depuis le onzième rapport, qu'elle a publié au Journal officiel le 18 juillet 2002, la commission propose que le dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale mensongère, ainsi que le fait de lui communiquer sciemment des informations erronées ou relatant des faits matériellement inexacts, soient punis de deux ans d'emprisonnement, 30 000 € d'amende et, le cas échéant, de l'interdiction des droits civiques, civils et de famille suivant les modalités prévues par l'article 131-26 du code pénal ainsi que de l'interdiction d'exercer une fonction publique ou une activité de nature professionnelle ou sociale selon les modalités prévues par l'article 131-27 du code pénal.
IV.4. Restreindre le champ des dirigeants d'organismes publics
La commission réitère par ailleurs sa proposition faite pour la première fois dans son huitième rapport publié au Journal officiel du 25 mars 1999 de restreindre le champ des personnes soumises à l'obligation de déclaration en ce qui concerne les dirigeants d'organismes et d'entreprises publics pour concentrer son contrôle sur un nombre raisonnable de dirigeants d'entreprises. Il s'avère en effet difficile, en raison de leur nombre et surtout de l'existence de multiples filiales, d'identifier l'ensemble des organismes dont les dirigeants sont assujettis à l'obligation de déclaration de patrimoine, puis d'obtenir que ces dirigeants y satisfassent. En outre, le contrôle des déclarations de patrimoine d'organismes relevant du secteur concurrentiel n'apparaît pas nécessairement pertinent. L'instauration d'un seuil, exprimé en montant de chiffre d'affaires, en deçà duquel les dirigeants des filiales des entreprises nationales et des établissements publics à caractère industriel et commercial ne seraient plus soumis à l'obligation de déclarer leur patrimoine permettrait de réduire significativement le nombre des organismes et de leurs dirigeants entrant dans le champ de compétence de la commission. Un seuil de 15 millions d'euros de chiffre d'affaires entraînerait ainsi une baisse de 65 % du nombre de dirigeants soumis à l'obligation de déclaration.
Par un courrier du 30 juillet 2009, reproduit en annexe 4, le Premier ministre a fait part de son accord à la commission pour que des sanctions puissent être prononcées à l'encontre des personnes ayant adressé à la commission des déclarations retraçant de manière fausse ou incomplète l'état de leur patrimoine. La commission se félicite de cette avancée, qui permettra de renforcer de manière significative l'efficacité de ses contrôles. Elle souhaite que cette disposition législative puisse être adoptée dans les plus brefs délais par voie d'amendement à un texte de loi inscrit à l'ordre du jour du Parlement. Elle souhaite par ailleurs que soit mise en chantier une réforme plus globale de la loi organique et de la loi ordinaire du 11 mars 1988 afin de donner suite aux autres propositions qu'elle a présentées dans le passé et qu'elle maintient.
Figurent en annexe 5 au présent rapport les projets de textes législatifs qui sont le support des propositions de la commission.
Loi n°88-227 du 11 mars 1988 - art. 3 (M)
Loi n°95-126 du 8 février 1995 (V)
Décret n°96-763 du 1 septembre 1996 (V)
LOI organique n°2007-1719 du 7 décembre 2007 (V)
Quatorzième du , v. init.
Code général des collectivités territoriales - art. L2121-7 (M)
Code général des collectivités territoriales - art. L3121-9 (M)
articles 1er et 2 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988

References: L'article 3
 l'article 3
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 3
 L'article 3
 l'article 441
 l'article 131
 l'article 131
 art. 3