Source: https://www.slideshare.net/marvanu/introduccionalderechoambientallibro
Timestamp: 2017-08-22 23:05:05+00:00

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Karla Beatriz Morales Fiestas
Nacho Calabria
CINDYLEYSI
1. I NTRODUCCIÓN ALDERECHO AMBIENTAL
2. INTRODUCCIÓN AL DERECHO AMBIENTAL Néstor A. Cafferatta Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) Instituto Nacional de Ecología (INE)Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)
3. Primera edición: diciembre de 2004D.R. © Instituto Nacional de Ecología (INE-SEMARNAT) Periférico sur 5000, Col. Insurgentes Cuicuilco, C.P. 04530. México, D.F. www.ine.gob.mx COORDINACIÓN EDITORIAL, DISEÑO DE INTERIORES Y TIPOGRAFÍA:Raúl Marcó del Pont Lalli DISEÑO DE LA PORTADA: Álvaro Figueroa FOTO DE LA PORTADA: Claudio Contreras CORRECCIÓN DE ESTILO: Eduardo Chagoya Medina ISBN: 968-817-682-6 Impreso y hecho en México
4. Í NDICEPRÓLOGO. Isidoro H. Goldenberg 9PRESENTACIÓN. Aquilino Vázquez García y Rossana Silva Reppetto 11INTRODUCCIÓN 13CAPÍTULO 1. PRINCIPIOS DE DERECHO AMBIENTAL 17CAPÍTULO 2. DAÑO AMBIENTAL DE INCIDENCIA COLECTIVA 55CAPÍTULO 3. RESPONSABILIDAD COLECTIVA AMBIENTAL 105CAPÍTULO 4. DEL PROCESO COLECTIVO AMBIENTAL 109CAPÍTULO 5. LA RELACIÓN DE CAUSALIDAD EN EL DAÑO AMBIENTAL 149CAPÍTULO 6. EL PRINCIPIO PRECAUTORIO 161 161CAPÍTULO 7. DE LA MATERIA PROBATORIA 175CAPÍTULO 8. LAS EXTERNALIDADES 183CAPÍTULO 9. LA VALORACIÓN DEL DAÑO AMBIENTAL 187CONCLUSIONES 193NOTAS FINALES 197
5. PRÓLOGOIsidoro H. GoldenbergEl derecho ambiental se encuentra en una etapa de plena formación. Su creciente im-portancia va ligada a la trascendencia de los bienes en juego, en defensa del medio am-biente, a saber: la calidad de vida, el desarrollo sustentable, la salud pública, la intimidad, ladignidad de la vida y el resguardo del futuro de la especie humana. Esta obra es una magnífica introducción a las cuestiones más novedosas del dere-cho ambiental. Combina el análisis jurídico de los institutos de derecho, sustantivo yprocesal, que mayores mudanzas registran, a partir de la emersión de los denomina-dos intereses difusos, y derechos de tercera y cuarta generación, en cuanto atiende alas necesidades de un nuevo sujeto plural de derecho: las generaciones futuras; cir-cunstancia que el intérprete debe tener muy en cuenta. En Argentina, el dictado de una serie de leyes de presupuesto mínimo de protec-ción ambiental, ha generado un extraordinario interés por el estudio, y la profundi-zación de las reglas singulares que las caracterizan, fruto además, de la rica laborpretoriana sobre la materia. Se trata de un trabajo que constituye una lúcida investigación, y un meritorioesfuerzo de sistematización, transmisión de conocimientos, experiencias y doctrina,que fortalece la cultura jurídica ambiental, y que se ofrece como material de impres-cindible lectura para los operadores del derecho. SEPTIEMBRE DE 2003 FACULTAD DE DERECHO UNIVERSIDAD NACIONAL DE BUENOS AIRES PRÓLOGO 9
6. PRESENTACIÓNAquilino Vázquez Garcíay Rossana Silva ReppettoIndependientemente de la discusión acerca de su autonomía, la cual adquie-re una fuerza cada vez mayor, el derecho ambiental es una disciplina amplia-mente recurrida por académicos y juristas, quienes estudian y aplican losprincipios rectores de esta materia, con la finalidad de sustentarlos comoelementos metodológicos indispensables en la resolución de las problemáti-cas jurídicas derivadas de la sobreexplotación de un factor antiguamenteconsiderado como “externo” a la dimensión humana: el ambiente. De esta forma, el uso ilimitado que ha realizado el hombre de los bienes yservicios ambientales ha dado lugar a profundas modificaciones dentro de suentorno, las cuales repercuten en forma última, sobre su calidad de vida. Elreconocimiento de estas modificaciones dio pie a la creación de medidas jurí-dicas encaminadas a la protección y uso racional del ambiente. Las primeraslegislaciones modernas que pudiesen ser definidas como ambientales, surgendel reconocimiento de la contaminación ambiental como un problema de sa-lud pública, razón por la que fueron denominadas como sanitarias, ademásde que se encontraban incluidas en códigos y reglamentos de este tipo. La explicación de esta tendencia es en realidad bastante lógica si analiza-mos la visión que en ese momento se tenía de la problemática ambiental ypara ello, baste recordar The Silent Spring de la escritora y activista norteame-ricana Rachel Carson. En dicho libro la autora relata como en un día de prima-vera al ir paseando por el bosque, se percató de que algo raro estaba sucedien-do: a pesar de que todo parecía normal, había algo raro en el ambiente quenunca había notado y eso era que no se oía el canto de los pájaros ni se veían PRESENTACIÓN 11
7. peces en los ríos y la pregunta era ¿dónde están? La respuesta no fue inmedia-ta; sin embargo, tras un tiempo de investigaciones la verdad salió a flote, reve-lando que todo ello se debía a la inclusión al ambiente de una sustanciaconsierada hasta ese momento inocua, el DDT, utilizada en los campos decultivo para combatir las plagas y poder de esta forma obtener mejores rendi-mientos agrícolas. Una vez que esta sustancia ingresa en los ecosistemas puede provocardaños irreversibles sobre los elementos de las cadenas tróficas, en este casoespecífico, el DDT tras ser aplicado, se puede movilizar hacia los cuerpos deagua envenenando a los peces, los cuales al ser ingeridos por las aves trans-miten el veneno, provocando daños o la muerte de estos organismos. Todoello, en su última instancia, conlleva la producción de afectaciones directaso indirectas sobre la salud de los humanos. Es por ello que cabe preguntarse¿en que momento fenómenos como la contaminación o la pérdida de cubier-ta vegetal dejan de ser problemas ambientales para convertirse en proble-mas de salud pública? Ésta es, sin duda, una pregunta más fácil de plantearque de responder, ya que dada la estrecha vinculación e interdependenciaexistente entre estas dos materias, se necesita realizar un abordaje del temaen el entendido de que el Derecho Ambiental es una ciencia de síntesis, lacual, a través de sus planteamientos, intenta dar cauce jurídico a toda unaserie de situaciones que, dada su complejidad y la gran cantidad de actoresque intervienen en ellas, debe atender situaciones poco comunes y difícilesde solucionar desde una perspectiva jurídica ortodoxa. Hasta el momento hemos dado por sentado que el daño ambiental consti-tuye el cuerpo del ilícito ambiental y lo identificamos en una primera instan-cia como toda aquella actividad humana o natural que produzca alguna altera-ción que repercute en cierta forma sobre la salud o nivel de vida de la gente yla estructura de los ecosistemas. Sin embargo, ante esta perspectiva, NéstorCafferatta se pregunta si en realidad cualquier alteración a la naturaleza puedeconsiderarse como un daño y su respuesta es no. Siendo así, entonces ¿cuálesactividades deben ser consideradas como dañinas para el ambiente? Y dichasactividades ¿qué tipos específicos de daño ejercen sobre éste? Dado que existen diversas formas en las cuales el ambiente puede seralterado, también pueden se muchos los individuos afectados por dicho daño,ya que éste actúa tanto dentro del ámbito de las derechos de los particulares
8. o del interés jurídico, como en el ámbito de los llamados derechos colectivoso difusos. Es por ello que muchas cartas magnas, incluyendo la mexicana,consagran la obligación del Estado de proteger el derecho de todo ser huma-no a disfrutar de una ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar. Di-cha situación nos conduce al campo de la defensa de los derechos supra-personales, los cuales reivindican y demandan, además del reconocimientode ese derecho legítimo, la instrumentación de los medios jurídicos necesa-rios para su salvaguarda eficaz. De la misma manera que una colectividad puede resultar afectada por undaño ambiental específico, no deja de ser cierto que estos daños puedenigualmente ser provocados por otra colectividad, por lo cual cada vez sonmás comunes las legislaciones que se manifiestan a favor de la instauraciónde sistemas de responsabilidad solidaria y de otros medios de legitimacióndel obrar por daño ambiental colectivo. Acerca de esto, el Dr. Cafferatta co-menta que “el tema de la legitimación ha adquirido una nueva dimensión apartir de la categoría de intereses difusos, supraindividuales, de las llamadasacciones de clase, de la defensa de los derechos de incidencia colectiva.” Otro de los problemas derivados de la concepción del daño ambientalcomo una categoría jurídica diferente a las demás, es la particular dificul-tad que puede implicar el atribuir el nexo causal que liga al productor deldaño con el daño mismo; esto se deriva de que el daño puede tener unsustrato físico indeterminado, esto es que una sustancia puede contaminartanto suelos, aguas y la atmósfera, por lo cual, al momento de detectar eldaño en un punto dado el rastreo de la fuente puede resultar muy difícil oimposible, por lo que algunos doctrinarios han propuesto mecanismos jurí-dicos como la inversión de la carga de la prueba, con lo cual la parte de-mandante queda excluida de la responsabilidad de presentar los elementosque demuestren fehacientemente la responsabilidad del demandado, que-dando sobre éste último la carga de aportar las pruebas periciales y docu-mentales que comprueben que no ha incurrido en la conducta que se leimputa, además de que los problemas intrínsecos derivados de la valora-ción del daño ambiental y el hecho de que en muchas ocasiones éste nopuede ser reparado. Esta obra aborda tanto desde la perspectiva regional como global, aspec-tos del derecho ambiental en una forma clara y rigurosa, haciendo que sus
9. disertaciones en la materia resulten de suma utilidad para la comprensiónde esta compleja y fascinante rama del derecho, así como para abonar ladiscusión acerca de cúales son las estrategias más adecuadas para la regula-ción y salvaguarda de nuestro ambiente vital.
10. INTRODUCCIÓNLa problemática ambiental plantea a los operadores jurídicos enormes de-safíos para dar respuestas a nuevas y acuciantes necesidades sociales. En esatarea, despiertan interés de la doctrina, el estudio de los principios rectoresde derecho ambiental, y el análisis de institutos clásicos, que por insuficien-cia disfuncional, están en franca revolución. Desde el sistema jurídico sus-tantivo de la responsabilidad civil por daños, en especial del daño ambientalcolectivo o de incidencia colectivo (daño al ambiente en sí mismo), y suvariante extrapatrimonial supraindividual, del daño moral colectivo, y encasos cocausación, concurrencia de causas, concausas, introducción de unrégimen propio para supuestos de “responsabilidad colectiva o anónima”.Preocupa, además, la relación de causalidad del daño ambiental. Desde laóptica procesal, las cuestiones de legitimación del obrar en las causas am-bientales, la carga de la prueba, apreciación de la prueba, los efectos de lacosa juzgada, el perfil o rol del juez y la prueba del daño ambiental. Y conuna visión de unidad de la regulación normativa sustantiva-procesal, la valo-ración del daño ambiental. Desarrollaremos estas cuestiones, a la luz de la legislación y la doctrinaargentinas y con respecto al derecho comparado. INTRODUCCIÓN 15
11. 16 N ÉSTOR C AFFERATTA
12. C APÍTULO 1PRINCIPIOS DE DERECHO AMBIENTALDERECHO AMBIENTALCorresponde recordar en este inicio que el derecho ambiental, disciplinajurídica en pleno desarrollo y evolución,1 constituye el conjunto de normasregulatorias de relaciones de derecho público o privado tendientes a discipli-nar las conductas en orden al uso racional y conservación del medio ambien-te, en cuanto a la prevención de daños al mismo, a fin de lograr el manteni-miento del equilibrio natural, lo que redundará en una optimización de lacalidad de vida.2 Es que el derecho ambiental, “el otro yo orteguiano”, supone, indisoluble-mente, el derecho a la vida, a la salud, implica una gran aproximación de loprivado a lo público, o dicho de otra manera, “la vida privada se tiñe depública”. De lo expuesto surgen claramente los grandes desafíos que plantea lacompleja —pero al mismo tiempo angustiante y vital—, problemática am-biental: en cuanto atañe a la plenitud de la vida, la lucha frontal contra elriesgo o peligro a la incolumidad ambiental. Ello requiere de una nueva cul-tura jurídica. De un golpe de timón con la transfiguración de principios yestándares. Priorizando “respuestas vivas a los problemas de hoy”.3 En esta tarea, Lorenzetti, lúcidamente, afirma que: “El surgimiento de losproblemas relativos al medio ambiente incide en la fase de las hipótesis, deplanteamiento de los problemas jurídicos, suscitando un cambio profundoque avanza sobre el orden del Código, proponiendo uno distinto, sujeto a sus PRINCIPIOS DE DERECHO AMBIENTAL 17
13. propias necesidades. “El derecho ambiental es descodificante, herético, mutante: “se trata de problemas que convocan a todas las ciencias a una nueva fiesta, exigiéndoles un vestido nuevo. En el caso del Derecho, la invi- tación es amplia abarca lo público y privado, lo penal y lo civil, lo adminis- trativo, lo procesal, sin excluir a nadie, con la condición que se adopten nue- vas características”.4 Por ello es que no asusta que en relación al paradigma jurídico tradicio- nal, el derecho ambiental se lo considere, reaccionario, de “carácter contes- tatario”. Y que se afirme la idea que el derecho ambiental es una disciplina funcional o finalista, en el sentido de que no se encuentra como una rama jurídica neutra, pues trae una especie de obligation de resultat (obligación de resultado), según la expresión del notable jurista francés M. Prieur.5 Se apunta como fines de esta materia: tornar viable un objetivo primario, macro —objetivo, ligado a la sustentabilidad—6 y el estado socioambiental del derecho, y de varios objetivos secundarios, microobjetivos, que se refie- ren, entre otros, a la protección de la salud y seguridad humanas, salvaguar- da de la biosfera por sí, conservación del patrimonio estético, turístico, paisajístico, prevención, reparación y represión del daño ambiental, facili- dad de acceso a la justicia, transparencia y libre circulación de la informa- ción ambiental, eficiencia económica, tutela de la propiedad, conocimiento científico y tecnológico, estabilidad social, democratización de los procesos decisorios ambientales.7 Ya hemos dicho que “el derecho ambiental es una novísima disciplina jurí- dica,8 de matriz desconcertante:9 como se verá, su contenido es predominante- mente social, aunque a la par, es considerado como un derecho personalísimo,10 y que, a su vez, constituye un derecho subjetivo privado/público, con base constitucional. Además, participa la naturaleza compleja de su tipología difu- sa, grupal, colectiva, comunitaria, característica de los denominados por la Constitución Nacional de 1994, los derechos de incidencia colectiva (conoci- dos por la doctrina procesal, como intereses difusos); esto lo lleva a que pue- dan alojarse, indistintamente, de modo fungible, adoptando la clasificación trilógica de Jellinek, conforme casilleros clásicos, en situaciones que inciden sobre derechos subjetivos, intereses legítimos e intereses simples. Es un nuevo derecho, pero que porta caracteres de transmutante, “inva- sor”,11 “abarcativo”, que instalado como una problemática acuciante, de ur-18 N ÉSTOR C AFFERATTA
14. gente solución, produce disfuncionalidades —por insuficiencia de adapta-ción— en los institutos ortodoxos, clásicos, históricos, del derecho de tradi-ción romana y liberal, de base individualista, transformándolos, cambiando,flexibilizando, modificando, su impronta genética, para satisfacer necesida-des generales, de amplios sectores de la comunidad, de respuesta ineludible.Ello provoca una suerte de “insurrección” contra el proceso civil clásico (An-tonio Benjamín), en el sentido que le demanda una inteligente adecuación aesas nuevas realidades.12 Ojeda Mestre13 ve el “nuevo” derecho ambiental como un derecho extre-madamente joven, tanto en lo doctrinario como en lo normativo, muy diná-mico y cambiante, que por su propia lozanía, sufre una Metamorfosis Conti-nua, buscando espacios en las más variadas facetas del derecho, a las que seincorpora “incluso a contrapelo”, abundante y escaso a la vez, que sobre todoen los países no desarrollados, padece raquitismo de eficiencia. Además, des-taca que “en cuanto derecho intergeneracional, el derecho ambiental moder-no atiende a una doble dimensión de temporalidad.” También señala que es un derecho declarativamente cada más solidario,con interdependencia marcada con los derechos a la vida, a la salud, a lalibertad, a la intimidad y con una necesaria simbiosis con el desarrollo eco-nómico. Es pues, a querer o no, un derecho subordinado a otros. Si finalidades velar por los intereses colectivos, no individuales sino difusos, sobre bie-nes de uso y goce colectivos. Tiene también en su singular teleología la in-tención de asumir “la calidad de vida” como valor. Calidad de vida que va dela mano del reconocimiento a la dignidad humana”. Mario F. Valls14 dice que el derecho ambiental: “Norma la creación, mo-dificación, transformación y extinción de las relaciones jurídicas que con-dicionan el disfrute, la preservación y el mejoramiento del ambiente. Con-tiene normas de derecho privado, de derecho público y otras de ordenpúblico. Se caracteriza por ser: a) Una especialización jurídica; b) Un co-rrectivo de los errores y deficiencias de todo el sistema jurídico común; c)Parte integrante o estar íntimamente relacionado a las demás ramas delderecho, a las que modifica y en las cuales suele encontrar su fuente; d)Evolutivo y dialéctico; e) Conciliador y transaccional entre los intereses delas partes que pretenden ejercer derechos sobre un bien común como es elambiente. Su objetivo político es conjugar el desarrollo ambiental con el PRINCIPIOS DE DERECHO AMBIENTAL 19
15. económico; f) Un instrumento de política ambiental, lo que, como parte del derecho, sea un fin en sí.” Otros autores, limitan el concepto del derecho ambiental, a resolver des- de la óptica jurídica, la polución. En ese sentido, Abattí, Dibar y Rocca15 lo conciben bajo la denominación de ecoderecho, como un conjunto de nor- mas jurídicas que regulan las relaciones del derecho público o privado ten- dientes a mantener el medio ambiente libre de contaminación o mejorar sus condiciones para el caso de hallarse contaminado, todo ello a la luz de los estudios de las relaciones entre los organismos y su medio, tendiente en última instancia a mantener o lograr el equilibrio natural. Tiempo atrás, el notable jurista Guillermo Cano16 enseñaba que “el dere- cho ambiental comprende las normas legales referentes al uso y conserva- ción de todos los bienes, fenómenos, y elementos que componen el ambien- te humano, que se integra a su vez, por el entorno natural, formados por los recursos vivos o biológicos y los recursos naturales inertes; y el entorno crea- do, cultivado, edificado por el hombre y ciertos fenómenos naturales, en tanto influyan en la calidad del entorno desde el punto de vista del interés humano; la doctrina conducente a su formulación e interpretación; las deci- siones jurisprudenciales, y los usos y costumbres correlativos. Basta efectuar una breve recorrida por las divisiones ortodoxas para regis- trar la omnipresencia de este tertium genus, especialidad, esta novísima rama del derecho o “nuevo derecho”.17 Es que no se debe perder de vista que “el ambiente es un todo interdependiente que no reconoce fronteras. Y la pro- tección del medio comprende diferentes acciones desde un enfoque global”.18 Desde posiciones extremas, se llega a predicar, que todo el derecho es ambiental.19 A su vez, calificada doctrina, considera como una etapa de su evolución, la posibilidad de que una nueva especialidad jurídica se abra ca- mino dentro del derecho, que denomina derecho de la biosfera.20 De lo que no cabe duda, que entre ambiente y salud existe una estrecha relación.21 Así, se ha dicho que “el derecho a la tutela del ambiente o derecho al ambiente salubre, puede considerarse expresión del derecho a la salud”.22 Por lo expuesto, es de advertir que el derecho ambiental lo integran nor- mas de base interdisciplinaria, que exceden el ámbito jurídico, con rigurosa regulación técnica, de agrupamiento de derecho privado y de derecho públi- co, con primacía de los intereses colectivos, aunque también hay institucio-20 N ÉSTOR C AFFERATTA
16. nes de derecho ambiental que producen efectos simultáneos en ambos órde-nes. Por lo demás, entendemos que el derecho ambiental se inscribe dentrode la órbita de los asuntos sensibles al interés social. En el orden privado,avanza el orden público en numerosas situaciones ambientales. El derechoambiental exhibe como ningún otro derecho, una interrelación estrecha en-tre la normativa pública (constitucional, penal, administrativa) y privada-civil, comercial, derecho del consumidor.23 Así, Silvia Jaquenod de Zsogon24 señala que: “el Derecho Ambiental,sustancialmente público y privado a la vez, en cuanto protector de interesescolectivos, de carácter esencialmente preventivo y transnacional, se perfilacomo una combinación de técnicas, reglas e instrumentos jurídicos que seorientan a lograr la protección de todos los elementos que integran el am-biente natural y humano, mediante un conjunto integral de disposicionesjurídicas que, por su naturaleza interdisciplinar, no admiten regímenes divi-didos y recíprocamente se condicionan e influyen, en el ámbito de todas laramas jurídicas y científicas existentes”. “Para algunos especialistas, principalmente europeos, el derecho ambien-tal es un derecho “horizontal”, en el sentido que se solapa y cruza a través lasdistintas ramas del derecho (derecho civil, derecho administrativo, derechopenal, derecho internacional, etc.) y es un derecho de “reagrupamiento”, encuanto se limita a reunir y aglutinar disposiciones dispersas en una plurali-dad de textos normativos. Más que una nueva rama del derecho, con princi-pios, instituciones y reglas propias, el derecho ambiental, para quienes pien-san de esta forma, tiende únicamente a penetrar todas las especialidadesjurídicas reconocidas y consagradas por la doctrina para orientarlas en unsentido ambientalista, lo que equivale a sostener que carece de especificidadsistemática propia”.25 Pero su complejidad estriba no sólo en ser una problemática multi einterdisciplinaria,26 transversal,27 y como el arco iris, de colores varios, mixto.Reafirmando su singularidad mutagénica, la novedad como se ha dicho, esque esta disciplina jurídica tiene dos caras. Por ello, el magistrado del PoderJudicial Federal de México, Neófito López Ramos, destaca con razón, que elDerecho Ambiental es como el Dios Jano y necesita de odres nuevos.28 En ese sentido, su perfil bicéfalo, híbrido, comprende una “doble perso-nalidad”,29 que lo lleva a dar alojamiento a intereses bipolares: aunque pre- PRINCIPIOS DE DERECHO AMBIENTAL 21
17. dominantemente, derecho social, colectivo o grupal, el derecho ambiental, de carácter bifronte y naturaleza mixta, a su vez, debe ser considerado como un derecho personalísimo, humano básico.30 Siendo la salubridad del am- biente una condición para el desarrollo de la persona, es cada vez mayor la tendencia a reconocer en el derecho al ambiente una autónomo derecho de la personalidad.31 Así, en doctrina judicial, se entiende “como una ampliación de la esfera de la personalidad humana, ya que si bien el entorno natural se halla formal- mente situado fuera del hombre, éste lo siente y defiende como propio, como un valor interior sobre el que no puede detentar una relación de dominio y en virtud de su continua e íntima conexión con la supervivencia y bienestar humano el ambiente es jurídicamente un atributo fundamental de los indivi- duos, es por esta razón que el derecho al ambiente halla su ingreso en el ordenamiento jurídico como un derecho de la personalidad, teniendo en cuenta además, que otros de ellos —como la integridad física y la salud— se sustentan en el equilibrio ecológico propicio e indispensable para el bienes- tar psicofísico del hombre”.32 En México, Raúl Brañes Ballesteros define el derecho ambiental como aquél sector del ordenamiento jurídico que regula las conductas humanas que pueden influir, con efectos respecto de la calidad de la vida de las personas, en los procesos de interacción que tienen lugar entre el sistema humano y su sistema de ambiente.33 Desde Colombia, nos llega la opinión de Irma Sus y Andrés Pastrana, que definen el derecho ambiental —que denominan “derecho ecológico—, como la “disciplina que tiene por objeto la defensa de todos los elementos que constituyen el ambiente, los recur- sos tanto renovables como no renovables, los recursos culturales y los re- cursos humanos”.34 De Brasil, Neto concibe el Derecho ecológico “como el conjunto de técni- cas, reglas e instrumentos jurídicos informados por principios apropiados que tienen por fin la disciplina de comportamientos relacionados con el medio ambiente”. 35 A su vez, Edis Milaré adopta la siguiente definición: “Derecho de Ambiente, se considera el complejo de principios y normas reguladoras de las actividades humana que, directa o indirectamente, pueden afectar la sanidad del ambiente en su dimensión global, vigilando su sustentabilidad para la las presentes y futuras generaciones”.3622 N ÉSTOR C AFFERATTA
18. Una noción descriptiva, amplia, de la materia, postula H. BarreiraCustódio,37 entiende por derecho ambiental el “conjunto de principios y re-glas impuestas, coercitivamente, por el Poder Público competente,disciplinadora de todas las actividades que directa o indirectamente relacio-nadas con el uso racional de los recursos naturales (aire, aguas superficialesy subterráneas, aguas continentales o costeras, suelo, espacio aéreo y subsuelo,especies animales y vegetales, alimentos y bebidas en general, luz, energía),bien como la promoción y protección de los bienes culturales (de valor histó-rico, artístico, arquitectónico, paleontológico, ecológico, científico), tenien-do por objeto la defensa y preservación del patrimonio ambiental (natural ycultural) y por finalidad la incolumidad de la vida en general, tanto la pre-sente como la futura.” Un concepto restringido propone Ramón Martín Mateo,38 a la vez señalaque el derecho ambiental se encuentra lejos de su madurez, si es que puedealcanzarla algún día dada su íntima conexión con una problemática científi-ca que dista de estar resuelta, el cual según su versión, incluye “los elemen-tos naturales de titularidad común y de características dinámicas: en defini-tiva, el agua y el aire, vehículos básicos de transmisión, soporte y factoresesenciales para la existencia del hombre sobre la tierra. Puede pensarse tam-bién que entre tales elementos cabría incluir el suelo, como efectivamenteparece entender la Administración ambiental americana... pero creemos quela gestión del suelo o bien reconduce a la ordenación global del territorio y ala lucha contra la erosión con trascendencia más amplia que la propia ges-tión ambiental, o a la postre, se conecta con los ciclos del agua y del aire,bien en cuanto sustancias depositadas en el suelo y que en aquellos se trans-portan, bien en cuanto a eventuales alteraciones de estos ciclos al perturbar-se las condiciones meteorológicas, por obra, por ejemplo de la deforestación.” Desde otro punto de vista, Pigretti,39 ve en el derecho ambiental un desa-fío que replantea la relación del hombre con la naturaleza, como asimismola relación del hombre con el grupo social, que aún no tiene recepción ade-cuada del derecho, aunque está en juego en la cuestión, el derecho a la viday la integridad personal. Esta postura sostiene que la responsabilidad es pa-trimonial de hombre a hombre. El derecho civil desarrolla únicamente underecho micro, entre personas individuales que llevan sus cuestiones al juez.Por tal razón es difícil concebir la existencia de los llamados intereses difu- PRINCIPIOS DE DERECHO AMBIENTAL 23
19. sos, acciones de clases o acciones ecológicas, que suponen una interrelación del hombre con el grupo social y que en consecuencia, superan la relación patrimonial individual. Así, este académico reclama: “nuevos métodos, nuevas formas, nuevos criterios de justicia, nuevas leyes, deberían estructurarse para resolver la problemática que afrontamos; estos criterios saldrán de una interdisciplina científica que permita definir el quantum, desde el punto de vista de las ciencias exactas y naturales, para que el jurista pueda —inmerso en esa rea- lidad— resolver “lo justo de cada uno”. Así, en otro trabajo este mismo autor, enfatiza que el Derecho Ambiental constituye, un nuevo ámbito de respon- sabilidad, con criterios, principios e instituciones singulares.40 Por último, en otro orden, cabe destacar que el derecho ambiental se inscribe dentro de los llamados “derechos de tercera generación”, según la clasificación de derechos humanos que distingue, de acuerdo con su natura- leza, tres grupos:41 los derechos de “primera generación” (civiles y políticos), de “segunda generación” (sociales, económicos y culturales) y los de “tercera generación”, fundados en la solidaridad, entre los que se encuentra el dere- cho a la paz, al medio ambiente y al desarrollo. Lorenzetti42 explica que “los derechos fundamentales de primera genera- ción se refirieron a la libertad y fueron consagrados a partir de la Declara- ción de los Derechos del Hombre. Tratan de poner límites a la actividad del Estado en cuanto importa una intromisión en la vida de los individuos. Son ejemplos el derecho a la libertad, a la vida, a la integridad física, a la propie- dad. Su característica es negativa, son obligaciones de no hacer por parte del Estado, en beneficio de la libertad individual. La segunda categoría de dere- chos reconocida fue la de los denominados “derechos sociales”: derecho al trabajo, a la vivienda digna, a la salud. Fueron incorporados a través del constitucionalismo social de mediados del siglo pasado. Su característica es que importan obligaciones de hacer o de dar por parte del Estado. Los inspi- ra la lógica de fomento, que deriva en normas promocionales. Constituyen la base jurídica del “Estado de Bienestar”. Por último, este notable jurista,43 señala que los derechos de Tercera gene- ración, denominados “nuevos derechos”, surgen como respuesta al problema de la “contaminación de las libertades”.44 Este fenómeno apunta a la degrada- ción de las libertades por los nuevos avances tecnológicos: calidad de vida,24 N ÉSTOR C AFFERATTA
20. medio ambiente, la libertad informática, el consumo, se ven seriamente ame-nazados. También se suele incluir aquí a los que protegen bienes tales como elpatrimonio histórico y cultural de la humanidad, el derecho a la autodetermi-nación, la defensa del patrimonio genético de la especie humana. Estos derechos, dice E. Jiménez,45 llamado también de cooperación y so-lidaridad, pues en el decir de cierto sector de la doctrina tienen como funda-mento ambos valores; parecen presentarse como emergentes del desarrollodesmedido de la sociedad industrial, que sabido es ha causado serio impactoen el medio ambiente y la calidad de vida del hombre, con repercusiones a lafecha inimaginables. Este constitucionalista propone que el valor fundantede esta nueva generación de derechos pasa por otro andarivel que no seaglutina alrededor de la libertad sino del freno frente al abuso, a cuyo efectosostiene que se sustentan en un valor enancado en la voz “paz”, en cuanto underecho de síntesis que incluye y engloba prácticamente todos los demásderechos, toda vez que su realización efectiva supone la afirmación de todoslos demás. Bidart Campos46 enseña que en la actualidad el plexo de derechos huma-nos se descompone en tres categorías, según el orden cronológico en quefueron apareciendo históricamente. Se habla así, de tres generaciones dederechos por la época en que se generó cada una. Los derechos de la primerageneración fueron, y continúan siendo, los clásicos derechos civiles y políti-cos; los de la segunda generación emergen como derechos sociales, econó-micos y culturales (o derechos sociales en su conjunto), con elconstitucionalismo social en el siglo XX, los derechos de la tercera genera-ción atisban incipientemente desde hace escaso tiempo, e incluyen el dere-cho a la paz, a la cultura, a un medio ambiente sano, a la comunicación einformación, etc. Podrían titularse derechos colectivos. A su vez, Augusto M. Morello47 enseña que los derechos del hombre de latercera generación se agrupan en torno de un esquema madre —derecho dela solidaridad— y comprende, principalmente, al menos hasta el momento,a cuatro categorías de “nuevas” libertades: a) el derecho a la paz; b) el dere-cho al desarrollo; c) el derecho al medio ambiente; y d) el derecho al respetodel patrimonio común de la humanidad.48 Pero además, este extraordinariomaestro de nuestro derecho, considera que el derecho ambiental, encierraDerechos de Cuarta generación, por su carácter intergeneracional —en fa- PRINCIPIOS DE DERECHO AMBIENTAL 25
21. vor de los que vendrán—, lo que conlleva un deber actual exigible: de con- servación o preservación de los recursos naturales, según la regla del artícu- lo 504 CC, estipulación en favor de un tercero, constituida por un grupo igualmente protegido: las generaciones futuras.49 PRINCIPIOS RECTORES DEL DERECHO AMBIENTAL Inteligentemente, Morand Deviller ha dicho que “ninguna ley de orienta- ción, deja de mencionar los “grandes principios” o como se ha calificado indistintamente, según la doctrina del Consejo de Estado francés, “principios fundamentales de ley”, “principios generales del derecho”, “reglas con valor constitucional”, “principios deontológicos fundamentales”, “exigencias fun- damentales” o “principios elementales del derecho”. El ambiente no escapa a esta pasión, contribuyendo sólidamente a esta actividad creadora.50 “El Derecho, como ciencia humana y social, se pauta también por los postulados de la Filosofía de las Ciencias, entre los que está la necesidad de principios constitutivos para que la ciencia pueda ser considerada autónoma y sea, suficientemente desenvuelta para existir por sí y situándose en un contexto científico dado. Luego por esas vías que, del tronco de venas y tra- dicionales ciencias, surgirán otras afines, como “rebentos” que enriquecen la familia; tales como los hijos, crecen y adquieren autonomía sin, con todo, perder los vínculos con la ciencia madre. Por eso, el natural empeño de legi- timar el Derecho del Ambiente como rama autónoma del árbol de la ciencia jurídica, tiene a los estudiosos en desbrozar para identificar los principios o mandamientos básicos que fundamentan el desenvolvimiento de la doctrina que da consistencia a sus concepciones”.51 Pero, podrá observarse que no es necesario la positivización de dichos principios, “porque el desorden aparente es signo de libertad y de vitali- dad”. Pero el jurista, “tiene necesidad de pilares firmes, ... entonces busca orden, .... extraer algunas ideas fuerza, ... comparando, distinguiendo, a fin de apreciar el lugar que ocupan los principios generales o fundamen- tales en el derecho ambiental. Si responden ... a la necesidad de pilares estables para reaccionar contra la complejidad y la inseguridad jurídica, si los “grandes principios” se emplean cada vez más en el derecho, nos aseguran cuando estamos inquietos ..., nos estimulan cuando nos falta26 N ÉSTOR C AFFERATTA
22. imaginación ... ¿Por qué —pregunto—, renunciar a utilizar estas pocionesmágicas?”52 Jaquenod de Szögön53 destaca que: “Dada la juventud de la regulaciónjurídica del ambiente y, en consecuencia la convivencia de normas directa-mente protectoras del entorno con otras anteriores a dicha problemática —pero útiles provisionalmente en esa defensa— estos Principios Rectores re-sultarán a veces, más vinculados al mundo ideal del deber ser jurídico, queal real de lo que en la actualidad es el ordenamiento ambiental; sin embargo,esta convivencia de lo ideal y lo real en la formulación de los PrincipiosRectores no obsta a su solidez” ... Se entiende por Principios Rectores ... “lospostulados fundamentales y universales que la razón especula, generalizan-do por medio de la abstracción las soluciones particulares que se obtienenpartiendo de la justicia y la equidad social” ... “Son Principios Rectores gene-rales por su naturaleza y subsidiarios por su función, porque suplen las lagu-nas de las fuentes formales del Derecho.” Al enumerar los principios que lo integran, Bustamante Alsina54 señalacomo caracteres propios del derecho ambiental: a) carácter interdisciplinario;b) carácter sistemático; c) carácter supranacional (destacan la importanciade la cooperación internacional); d) espacialidad singular; e) especificidadfinalista; f) énfasis preventivo; g) rigurosa regulación técnica; h) vocaciónredistributiva; i) primacía de los intereses colectivos. También Pigretti55 sostiene que el derecho ambiental constituye a su vez,un nuevo ámbito de responsabilidad, con criterios, principios e institucionessingulares. Así, la nómina de principios propios sobre los cuales se estructu-ra, de ninguna manera exhaustiva, contiene las siguientes menciones a)eticismo y solidaridad; b) enfoque sistémico; c) participación pública; d)interdisciplina; e) principio del contaminador-pagador; f) protección, mejo-ra, defensa y restauración de la biósfera; g) uso racional del medio; h) coordi-nación de actuaciones; i) ordenamiento ambiental; j) calidad de vida; k) co-operación internacional. A su turno, Mosset Iturraspe, señala entre sus principio rectores: 1) derealidad; 2) de solidaridad; 3) de Regulación jurídica integral; 4) de responsa-bilidad compartida; 5) de conjunción de aspectos colectivos e individuales;6) de introducción de la variante ambiental; 7) de nivel de acción más ade-cuado al espacio a proteger; 8) de tratamiento de causas productoras y de PRINCIPIOS DE DERECHO AMBIENTAL 27
23. síntoma con puntualidad o prematura; 9) de unidad de gestión; 10) de transpersonalización de las normas jurídicas 56 . Homero Bibiloni57 enuncia los siguientes principios: a) Pensar global, ac- tuar local; b) Solidaridad; c) Integración de las políticas sectoriales; d) Pro- tección elevada; e) Precaución; f) Prevención; g) conservación; h) Correc- ción de las fuentes; i) Restauración efectiva; j) Corresponsabilidad y responsabilidad diferenciada; k) subsidiariedad; l) Optimización de la pro- tección ambiental; ll) Diversidad estratégica normativa; m) Exigencia de la mejor tecnología disponible; n) Participación pública; ñ) Primacía de la per- suasión sobre la coacción; o) Realidad; p) Vecindad; q) Igualdad; r) Colectivo Público Universal; s) Subsunción de lo público y lo privado; t) Transpersona- lización de las normas. Este mismo autor58 destaca que el Tratado de la Comunidad Europea Amsterdam (1997) permite referir en forma conceptual, la vigencia de los siguientes principios: a) de cautela; b) de acción preventiva; c) de corrección de los atentados al Medio Ambiente especialmente en la fuente; d) de quien contamina paga; e) de conservación y protección del Medio Ambiente; f) de cooperación internacional para la protección del Medio Ambiente; g) de pre- vención del daño ambiental transfronterizo; h) de responsabilidad y repara- ción de daños ambientales; i) de evaluación del impacto ambiental; j) de participación ciudadana; k) de internalización de las acciones ambientales. En el contexto, la Ley General del Ambiente 25.675, de presupuestos mí- nimos de protección ambiental, sancionada el 06/11/2002, promulgada par- cialmente por decreto 2413, el 27/11/2002, contiene una serie de principios que se transcriben seguidamente. Principios de la política ambiental Artículo 4: La interpretación y aplicación de la presente ley, y de toda otra norma a través de la cual se ejecute la política ambiental estarán sujetas al cumplimiento de los siguientes principios: Principio de congruencia: la legislación provincial, municipal referida a lo ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley; en caso de que así no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra norma que se le oponga.28 N ÉSTOR C AFFERATTA
24. Principio de prevención: las causas y las fuentes de los problemas am-bientales se atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenirlos efectos negativos que sobre el ambiente se puedan producir Principio precautorio: Cuando haya peligro de daño grave o irreversible,la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse comorazón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los cos-tos, para impedir la degradación del medio ambiente. Principio de equidad intergeneracional: los responsables de la protecciónambiental deberán velar por el uso y goce apropiado del ambiente por partede las generaciones presentes y futuras. Principio de progresividad: los objetivos ambientales deberán ser logra-dos en forma gradual, a través de metas interinas y finales, proyectadas enun cronograma temporal que facilite la adecuación correspondiente a lasactividades relacionadas con esos objetivos.Principio de responsabilidad: elgenerador de efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es res-ponsable de los costos de las acciones preventivas y correctivas de recompo-sición, sin perjuicio de la vigencia de los sistemas de responsabilidad am-biental que correspondan Principio de subsidiariedad: El Estado Nacional, a través de las distintasinstancia de la administración pública, tiene la obligación de colaborar y, deser necesario, participar en forma complementaria en el accionar de los par-ticulares en la preservación y protección ambientales Principio de sustentabilidad: el aprovechamiento sustentable de los re-cursos naturales y la preservación del patrimonio natural y cultural soncondicionantes necesarios del desarrollo económico y social. La gestión sus-tentable del ambiente deberá garantizar la utilización de los recursos natura-les para las generaciones presentes y futuras Principio de solidaridad: la Nación y los Estados Provinciales serán res-ponsables de la prevención y mitigación de los efectos ambientalestransfronterizos adversos de su propio accionar, así como de la minimizaciónde los riesgos ambientales sobre los sistemas ecológicos compartidos.Principio de cooperación: los recursos naturales y los sistemas ecológicoscompartidos serán utilizados en forma equitativa y racional. El tratamiento ymitigación de las emergencias ambientales de efectos transfronterizos serándesarrolladas en forma conjunta. PRINCIPIOS DE DERECHO AMBIENTAL 29
25. Artículo 5: Los distintos niveles de gobierno integrarán en todas sus deci- siones y actividades previsiones de carácter ambiental, tendientes a asegu- rar el cumplimientos de los principios enunciados en la presente ley. Hemos destacado que resulta importante que la ley contenga principios de política ambiental. La sola mención de los mismos en un régimen de ley, constituye un avance en la materia. FUNCIÓN DE LOS PRINCIPIOS Los principios como su propio nombre lo indica, se oponen a algo acabado, terminado, son ideas germinales. Son normas prima facie sin terminación acabada, y por lo tanto flexibles, susceptibles de ser completadas.59 A su vez, los principios son ideas directrices, que sirven de justificación racional de todo el ordenamiento jurídico; son, pues, pautas generales de valoración jurídica. Líneas fundamentales e informadoras de la organiza- ción.60 “Las líneas directrices que informan algunas normas e inspiran direc- ta o indirectamente una serie de soluciones por lo que pueden servir para promover y encauzar la aprobación de nuevas normas, orientar la interpre- tación de las existentes y resolver los casos no previstos”.61 El jurista brasileño Edis Milaré62 recuerda que la palabra principio, tiene su raíz latina última, que significa “aquello que se toma primero” (primum capere), designando inicio, comienzo, punto de partida. Principios de una ciencia, según José Cretella Júnior, “son las proposiciones básicas, funda- mentales, típicas, que condicionan todas las estructuras subsecuentes”. Co- rresponden, mutatis mutanti, a los axiomas, teorema, y leyes en otras deter- minadas ciencias”. Eduardo Pigretti63 distingue entre criterios y principios, para identificar dentro del primera denominación, a los conceptos aún no receptados legislativamente, a las tendencias del pensamiento jurídico, casi doctrinales y aun ciertas ideas en embrión. Manteniendo como principios a postulados reconocidos —en buena medida, indiscutidos—, a los doctrinariamente acep- tados o establecidos por ley. La doctrina actual es coincidente en que los principios son normas. Aun- que no resulta sencillo establecer qué tipo de normas.6430 N ÉSTOR C AFFERATTA
26. El profesor de Oxford, Ronald Dworkin65 , uno de los adalides de la tesisde los principios jurídicos, desde hace más de treinta años, llama principio “aun estándar que ha de ser observado, porque es una exigencia de la justicia,la equidad o alguna otra dimensión de la moralidad”. Por ello se dice que losprincipios, poseen una estructura abierta y flexible;66 no obstante lo cualtambién se afirma, que los principios tienen una dimensión que falta en lasnormas: la dimensión del “peso” o importancia.67 Para Esser68 son razones, criterios o justificaciones de una directiva delobrar humano ante una situación determinada. En otras palabras, “razonesque justifican decidir una cuestión en un sentido o en otro y que no necesa-riamente se encuentran positivados”. O sea como se indica, los jueces lo sopesan, los ponderan, para poderdecidir cual aplicar al caso y en que medida. Los principios no pueden apli-carse lógico-deductivamente como las reglas.69 Así, los principios dependende y requieren ponderación. La ponderación es la forma de aplicación de losprincipios.70 En este aspecto, como una forma de directriz, el Magistrado delPoder Judicial Federal, México, Neófito López Ramos,71 destaca que el mis-mo R. Alexy, concibe a los principios como mandatos de optimización, ysostiene que el punto decisivo entre reglas y principios es que estos últimosson normas que ordenan que algo “sea realizado en la mayor medida posible,dentro de las posibilidades jurídicas y reales existentes.”72 Ampliando, Homero Bibiloni73 nos recuerda que según el Diccionario dela Real Academia Española, los principios son la base, el origen o la razónfundamental sobre la cual se procede en cualquier materia. También la cau-sa y el origen de algo; pudiendo resultar cualquiera de las primeras proposi-ciones o verdades fundamentales por donde se empiezan a estudiar las cien-cias o las artes. Tiempo atrás, el doctor Juan F. Linares74 enseñaba que la noción de prin-cipios en general puede tener diversos sentidos: a) “la tradición, del derechonatural, del ideario liberal, de operaciones constructivas inductivo-deductivaso por analogía, respecto a ciertas leyes y fallos, de la doctrina, de valoracio-nes, actitudes y creencias colectivas vigentes, que se concretan en opiniónpública, del derecho comparado e incluso de slogans y estereotipos políticosque se van proponiendo y entran en el campo de las creencias sociales”; b)“valoraciones conceptuales y tipificadas”; c) “descripción de acciones típicas PRINCIPIOS DE DERECHO AMBIENTAL 31
27. con sentidos de justicia o injusticia, moralidad o inmoralidad, prudencia o imprudencia, buena o mala política jurídica, que sirven de pautas para inter- pretar el derecho en caso de leyes oscuras o insuficientes”; d) enunciados de ciertos cometidos o fines del Estado que se valoran como justos, y que deben perseguir, cada uno dentro de su competencia, los órganos del Estado.” En resumen, Lorenzetti75 puntualiza que la voz “principio” puede tener muchos usos, “tiene una función evocativa de los valores fundantes de un ordenamiento jurídico, también alude al inicio de algo que comienza, a las nociones básicas de una ciencia, a los caracteres esenciales de un ordena- miento que representan su “espíritu”. En la jurisprudencia el principio es concebido como una regla general y abstracta que se obtiene inductivamente extrayendo lo esencial de las normas particulares o bien como una regla general preexistente. Para algunos son normas jurídicas, para otros reglas de pensamientos, para algunos son interiores al ordenamiento mientras que para otros son anteriores o superiores al sistema legal.” La función que cumplen los principios, brevemente resumida es la si- guiente: a) función informadora; b) función de interpretación; c) los princi- pios como filtros; d) los principios como diques; e) los principios como cuña; f) los principios como despertar de la imaginación creadora; g) los principios como recreadores normas obsoletas; h) capacidad organizativa/ compagina- dora de los principios; i) los principios como integradores.76 En síntesis, las funciones de los principios, son concebidas de tal forma que “de faltar cambiaría el carácter de una institución o de todo el derecho, la consecuencia práctica es o debe ser que el principio se erige en criterio preferente para la interpretación de las normas singulares de su grupo o institución, por cuanto se supone que dota de sentido unitario y coherente al conjunto normativo”77 Ese efecto de irradiación es identificado por Robert Alexy.78 De esa manera, se concluye, el derecho ambiental debe tener pre- eminencia o mayor peso por grado sobre los derechos de propiedad o de industria, por ejemplo, y ese efecto irradia el texto constitucional, e influyen su interpretación en sede judicial o administrativa sobre el contenido y al- cance de esos derechos.79 Sirven como criterio orientador del derecho para el operador jurídico. Constituyen el fundamento o razón fundamental del sistema jurídico am- biental. Son el soporte básico del ordenamiento, prestando a éste su verdade-32 N ÉSTOR C AFFERATTA
28. ra significación. La primera función que cumplen los principios es la deorientar al legislador para que las leyes que se dicten se ajusten a ellos. Tie-nen una función interpretadora, operando como criterio orientador del juezo del intérprete. Los principios generales, y en especial los principios básicos, propios, deuna rama especial del derecho, sirven de filtro o purificador, cuando existeuna contradicción entre estos principios y determinadas normas que, quie-ran aplicarse a la rama específica. Suelen servir como diques de contención,ante el avance disfuncional de disposiciones legales correspondientes a otrasramas del derecho. No solamente sirven como valla defensiva contra la inva-sión de otras legislaciones, sino que también actúan como cuña expansivapara lograr el desarrollo, fortalecimiento y consolidación, de las técnicas,medidas y regulaciones propias o adecuadas para el ensanchamiento de lasfronteras de la especialidad. En otras palabras, los principios tienen todas las funciones que se puedenadjudicar a las normas fundamentales. Entre ellas cabe destacar:80 funciónintegrativa en cuanto constituyen un instrumento técnico para colmar unalaguna del ordenamiento; función interpretativa como un modo de subsumirel caso en un enunciado amplio, que ayuda al interprete a orientarse en lahermenéutica correcta, adecuándolo a los valores fundamentales; funciónfinalista, que permite orientar la interpretación hacia fines más amplios depolíticas legislativa; función delimitativa: pone fin al actuar de la competen-cia legislativa, judicial y negocial. Sin que se ahogue la tarea creativa y diná-mica del derecho los principios constituye los lineamientos básicos que per-mite establecer un límite, al igual que los valores, a las bruscas oscilacionesde las reglas; función fundante: ofrece un valor para fundar internamente alordenamiento y dar lugar a creaciones pretorianas. Emilio Betti 81 dice que los principios son criterios de valor acción y secaracterizan por una excedencia de contenido deontológico; por ello hay quemedirlo, establecer su relación con otros principios y reglas para llegar a uncontenido. Lorenzetti82 expresa que “este contenido se establece medianteun juicio de ponderación con otros principios. Ponderar es establecer com-paraciones, establecer el peso de cada uno y aplicar el mayor en caso concre-to”. En cuanto a la obligatoriedad de los principios, Dworkin83 apunta que:“Cuando decimos que un determinado principio es un principio de nuestro PRINCIPIOS DE DERECHO AMBIENTAL 33
29. derecho, lo que eso quiere decir, que el principio es tal que los funcionarios deben tenerlo en cuenta si viene al caso como criterio que lo determine a inclinarse en uno u otro sentido”. Finalmente se ha dicho que la juridicidad de los principios viene de su intrínseca razonabilidad.84 Los operadores del derecho (jueces, legisladores, abogados), recurren constantemente a ellos por su capacidad para guiar ra- cionalmente su actividad.85 Al aplicar un principio jurídico a un caso, el juez da vida a ese principio, da vida al derecho, en el sentido afirmado por Zampaio Ferraz Jr, Tercio.86 Por otra parte los principios fortalecen el valor de seguri- dad jurídica de todo el ordenamiento, ya que su explicitación sirve de consta- tación de las razones que han tenido los jueces para resolver un caso en un determinado sentido, impidiendo de esta manera la sola discrecionalidad.87 Un notable jurista, García de Enterría88 señala que: “tienen a la vez los principios generales así entendidos una capacidad heurística (para resolver problemas interpretativos de las leyes y de los simples actos en vista de una solución), “inventiva” (para organizar o descubrir combinaciones nuevas), “organizativa” (para ordenar actos heterogéneos, cambiantes y hasta contra- dictorios de la vida jurídica); son ellos los que prestan a ésta su dinamicidad característica, su innovación y su evolución incesantes”. Elocuentemente, Bianchi e Iribarne89 nos recuerdan que se los ha llama- do: “órganos respiratorios del derecho”.90 Y que el mismo Esser los denomina “ventanas” del ordenamiento, expresión que gráficamente expresa su fun- ción de apertura. Asimismo, se ha dicho que por sus caracteres de simplici- dad – por contener la aspiración de dotar un conjunto de ideas que guían el cálculo jurídico- y alta jerarquía, los principios constituyen una “armazón”, una “arquitectura del ordenamiento jurídico privado. Este fenómeno ha he- cho que se hable de una concepción “principial” del derecho.91 Suelen además, servir para “desbrozar toda la selva legislativa que forma la legislación moderna”, en la cual existe una sobreabundancia de normas de difícil conocimiento y comprensión. Asimismo para compaginar, compren- der, interpretar y ordenar esa “legisferación furibunda”, habiéndose aludido en el caso del derecho ambiental, a un “aluvión legislativo”92 derivadas de fuentes diversas. Por todo ello, es imprescindible contar con un fuerte cuer- po de principios generales que permitan poner en buen orden “ese magma de normas”, esa “legislación motorizada”, parafraseando al profesor García34 N ÉSTOR C AFFERATTA
30. de Enterría. Por último, los principios generales del derecho cumplen unafunción muy importante que es la de actuar como “integradores” cuandoexisten lagunas en el derecho positivo. Por lo expuesto a pesar de la multiplicidad de concepciones y de la ambi-güedad del término, los principios son muy usados por el juez para resolver,por el legislador para legislar, por el jurista para pensar y fundar, y por eloperador jurídico para actuar.93 En la doctrina del derecho comparado, se habla de “Principios Rectoresdel Derecho Ambiental” (más vinculados al mundo ideal del deber ser jurídi-co, que al real de lo que en la actualidad es el ordenamiento ambiental, loque no obsta a su solidez), como de “aquellos postulados fundamentales yuniversales que la razón especula, generalizando por medio de abstracciónlas soluciones particulares”.94 A su vez, nuestros autores, siguiendo los mismos lineamientos, han enun-ciado “principios rectores” de la materia95 o “principios generales del dere-cho ambiental”,96 o “principios jurídicos del nuevo derecho de la sustentabi-lidad”97 para exponer una nómina de ellos, no siempre coincidente. O demanera similar, como lo prefiere denominar la ley: “Principios rectores delas políticas medioambientales”.98 Pedro J. Frías99 señalaba una serie de principios: “El derecho humano aun ambiente sano; la subsidiariedad para atribuir competencias al nivel másapropiado, con preferencia inferior; prevención para atender prioritariamentelas causas; el principio precautorio para evitar infortunios por imprevisión;el de equidad intergeneracional; la interdisciplinariedad para la toma de de-cisiones; libre acceso a la información ambiental; participación ciudadanaen la gestión ambiental; la solidaridad con los sectores de más riesgo; elprincipio de progresividad; valorización económica del ambiente y sus re-cursos naturales; responsabilidad civil; conservación de la diversidad bioló-gica, preservación de la estabilidad climática; restricción nuclear; especiali-dad de aplicación de fondo ambiental; los principios en los efectostransfronterizos. En cuanto a las acciones, serían las siguientes: un programa de monitoreoambiental; un informe anual sobre el estado del medio ambiente; un proce-dimiento administrativo de evaluación del impacto ambiental; auditoriasambientales; un sistema de determinación de objetivos de calidad ambien- PRINCIPIOS DE DERECHO AMBIENTAL 35
31. tal; licencias de funcionamiento y permisos ambientales; de incentivos eco- nómicos; de fiscalización; de participación pública en la toma de decisiones; e información pública”. ANÁLISIS DE LOS PRINCIPIOS La ley 25.675 contiene principios de interpretación y aplicación de la norma- tiva y de toda otra norma a través de la cual se ejecute la política ambiental, que en general, son identificados o reconocidos por la doctrina del derecho ambiental. Principio de congruencia: en términos de armonizar, como asimismo de integración normativa legal, consagrado en el ámbito regional supranacional, en el artículo 1º del Tratado de Asunción del Mercosur, Ley 23.981. Por lo demás, juega por las diversas relaciones que, conforme n/ régimen de orga- nización constitucional, existe entre el Estado Federal y los Estados miem- bros de supra subordinación, de inordinación y de coordinación. El principio de congruencia guarda familiaridad, analogía o similitud con el denominado principio de regulación jurídica integral, que en síntesis, exi- gen del legislador en primer término y del intérprete en la fase de aplica- ción, tener una perspectiva macroscópica e integradora. Este principio se inserta en la mayoría de los instrumentos jurídicos internacionales, y con especial atención ha sido declarado en el Primer Programa de Acción Comu- nitaria en materia de ambiente, así como igualmente en la Recomendación Nº 70 del Plan de Acción adoptado en la Conferencia de Estocolmo. Principio de progresividad: en nuestra doctrina, se destaca que este prin- cipio, responde a ideas de temporalidad, de involucramiento paulatino, de concientización, de adaptación. 100 A nuestro juicio del principio de progresividad derivan dos subprincipios: proporcionalidad, referido a la razonabilidad en los tiempos que insumen los cambios impuestos por la nor- mativa, el equilibrio de medios y fines, la equidad, en suma la viabilidad en el cumplimiento de las exigencias. Gradualidad, que también se extrae del Protocolo adicional al Tratado de Asunción sobre Medio Ambiente. En otro orden, la ley de Protección del Medio Ambiente Nº 7070 (B.O 27/ 01/2000), de la Provincia de Salta, instituye este principio de gradualismo, por el que “se reconoce que dadas las condiciones económicas y culturales36 N ÉSTOR C AFFERATTA
32. de la Provincia, la degradación de la calidad ambiental, no puede ser supera-da de un día para el otro, por lo tanto la autoridad pública y la sociedad civildeberán cooperar con las empresas públicas y privadas para implementarlas medidas de control, contención y prevención del daño ambiental. El cam-bio debe ser incremental para permitir un gerenciamiento y manejosadaptativos.” Principio de equidad intergeneracional (que a su vez deriva del Protocoloadicional al Tratado de Asunción sobre medio ambiente). Este principio seencuentra ya presente en la declaración surgida con motivo de la PrimeraConferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio ambiente, realizada enEstocolmo entre 5 y el 12 de junio de 1972. Así, el principio N º 1, de lamentada Declaración con diafanidad expresa que “El hombre tiene derechofundamental ... al disfrute de condiciones de vida adecuada en un medio decalidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tienela solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generacionespresentes y futuras”. Asimismo, se destaca que el principio 3 de la Declaración de Río sobre elMedio Ambiente y Desarrollo, de la Conferencia de las Naciones Unidas del3 al 14 de junio de 1992, manifiesta que “El derecho al desarrollo debe ejer-cerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desa-rrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.”101 Lo recién expuesto, reenvía a un asunto que la modernidad, es claro, nosintió la necesidad de plantear: el de la solidaridad, pero hay más: esta soli-daridad no es sólo actual, sino futura, ya que de nuestro obrar presente de-pende, en buena medida, la suerte de los que vendrán.102 Supone que debe-mos entregar a las generaciones venideras un mundo que desde la estabilidadambiental les brinde las mismas oportunidades de desarrollo que tuvimosnosotros. Este principio tiene relación directa con la base ética del ordenambiental —la solidaridad y su paradigma—.103 Es que la crisis del ecosistema,ha contribuido decisivamente a la conformación de una ética basada en lasolidaridad o, como se afirma de modo creciente, en la responsabilidad.104 Como se sabe, siguiendo una clasificación de las Naciones Unidas, queconsidera los derechos civiles y políticos, nacidos a la luz de la Revolucióndistingue en generaciones de derecho: primera generación, dentro de loscuales Francesa, la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del PRINCIPIOS DE DERECHO AMBIENTAL 37
33. Ciudadano 1789 y de los Códigos decimonónicos; segunda generación, en cuya categoría encuadra los derechos económicos y sociales, con anteceden- tes en la Constitución mexicana de 1917, Constitución de alemana de 1919, fortalecidos por el movimiento del Constitucionalismo Social de los años 1940; y los derechos de tercera generación, basados en la paz, la solidaridad, la cooperación, la preservación del medio ambiente, y el desarrollo. Por lo expuesto, el derecho ambiental se inscribe dentro de los llamados derechos de tercera generación.105 Pero a su vez, en nuestra doctrina se postula que encierran derechos de cuarta generación, por su carácter intergeneracional, lo que conlleva un de- ber exigible: de conservación o preservación de los recursos naturales, según la regla del artículo 504 del Código Civil, estipulación a favor de un tercero, constituida por un grupo igualmente protegido: las generaciones futuras.106 Principio de sustentabilidad, con base directa en la Constitución Nacio- nal en tanto el artículo 41, consagra el derecho ambiental, “para que las acti- vidades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de la generaciones futuras”, adoptando la fórmula de Gro Brundtland, acorde a la idea de desarrollo sustentable, sostenible, sostenido o duradero, elaborada para el informe de la Comisión Mundial del Medio Ambiente y Desarrollo, denominado Nuestro futuro común y que fuera aprobado por las Naciones Unidas en 1998.107 Concordantemente, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y De- sarrollo, expresa que “A fin de alcanzar el desarrollo sustentable, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarro- llo y no podrá considerarse en forma aislada” (principio 4). “Para alcanzar el desarrollo sostenible y una mejor calidad de vida para todas las personas, los Estados deberían reducir y eliminar los sistemas de producción y consumo insostenibles y fomentar políticas demográficas apropiadas” (principio 8). El desarrollo sustentable es la unión o el lazo entre el medio y el desarro- llo, cuya finalidad es buscar un nuevo modo de desarrollo basándose en una sana utilización de los recursos para la satisfacción de las necesidades actua- les y futuras de la sociedad. La sustentabilidad es requerida en cuatro áreas: a) área ecológica, lo que conlleva mantener los procesos ecológicos que posibiliten la capacidad de renovación de plantas, animales, suelos y aguas; mantener la diversidad bio-38 N ÉSTOR C AFFERATTA
34. lógica, y su capacidad de regeneración; b) área social, que permita igualdadde oportunidades de la sociedad y estimule la integración comunitaria, conrespeto por la diversidad de valores culturales; ofrecimiento de oportunida-des para la renovación social; asegurar la satisfacción adecuada en las nece-sidades de vivienda, salud y alimentación; participación ciudadana en la ta-rea de decisión y en la gestión ambiental; c) área cultural, que preserva laidentidad cultural básica y reafirma las formas de relación entre el hombre ysu medio; d) área económica, eficiencia, que implica internalización de cos-tos ambientales; consideración de todos los valores de los recursos, presen-tes, de oportunidad, potenciales, incluso culturales no relacionados con eluso; equidad dentro de la generación actual y respeto de las generacionesfuturas.108 Principio de responsabilidad: Tal como aparece enunciado en la Ley 25.675apunta a reforzar la idea de internalización de costos ambientales sobre todoen cabeza del generador degradante del ambiente, conforme el principio 16en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, ONU, 1992:“Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalizaciónde los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo encuenta el criterio de que el contamina debería, en principio, cargar los cos-tos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés públicoy sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales”. “En ese sentido, adquiere relevancia el principio “contaminador-pagador”,adoptado ya por la Conferencia de la ONU sobre Ambiente Humano de 1972,Estocolmo, Suecia. Esto es, hacer soportar a los responsables de la contamina-ción o degradación, las erogaciones necesarias para prevenir o corregir el de-terioro ambiental, tratándose de “costos sociales”, que antes no se incluían enlos cálculos costos- beneficios. O sea dicho de otra manera más adecuada anuestras instituciones, quién crea el “riesgo” al ambiente es el que debe resar-cir, sin perjuicio de que en forma concurrente y complementaria pueda acep-tarse como otro factor de atribución objetivo la “solidaridad”.109 Asimismo sien-ta las bases para desarrollar un sistema de legislación nacional relativa a laresponsabilidad y la indemnización respecto de las víctimas de la contamina-ción y otros daños ambientales (principio 13 de la misma Declaración de Río:“Los Estados deberán desarrollar la legislación nacional relativa a la responsa-bilidad y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y PRINCIPIOS DE DERECHO AMBIENTAL 39
35. otros daños ambientales. Los Estados deberán cooperar, asimismo de manera expedita y más decidida en la elaboración de nuevas leyes internacionales sobre responsabilidad e indemnizaciones por los efectos adversos de los daños ambientales causados por las actividades realizadas dentro de su jurisdicción, o bajo su control, en zonas situadas fuera de su jurisdicción”). Cabe señalar que en materia de responsabilidad internacional, ya el prin- cipio 22 de la Declaración de la Conferencia de Estocolmo de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, inducía a los Estados a cooperar para esta- blecer el derecho de la responsabilidad internacional en la materia.- Aun- que, en sucesivos Conferencias de la ONU, se reconoce responsabilidades comunes pero diferenciadas (Declaración de Río principio 7, Convención sobre el Cambio Climático, 1992, artículo 3, apartados 2 y 3). En otras pala- bras, se trata la mentada por la doctrina nacional de Brasil, responsabilidad integral del degradador, explicable “por este principio la persona responsa- ble, directa o indirectamente, por degradación de la calidad ambiental (per- sona física o jurídica) está sujeta a sanciones civil, administrativa y penales, aplicables acumulativamente.”110 Principio de solidaridad: De los principios contenidos en la ley objeto de este análisis surgen principios básicos de la responsabilidad ambiental inter- nacional. Así por ejemplo el principio de solidaridad que constituye el punto de partida para la constatación del daño transfronterizo. “Los Estados debe- rán cooperar con espíritu de solidaridad mundial para conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra” (principio 7, Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo). “Los Estados y los pueblos deben cooperar de buena fe y con espíritu solidario, en la aplicación de los Principios consagrados (Principio 27, Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo). El principio de solidaridad, está compuesto al decir de buena parte de la doctrina por los principios de información, en sus tres variantes: de un Esta- do al otro o de una Administración a otra o información popular, vecindad o Países limítrofes, cooperación internacional, igualdad entre los Estados y principio de patrimonio universal, que considera el carácter internacional del ambiente 111 El ambiente se ha dicho, “es patrimonio común de todos los habitantes de la Tierra, porque se deben respetar y obedecer las inmutables leyes naturales, para así aspirar a la íntegra dignidad humana”.11240 N ÉSTOR C AFFERATTA
36. Principio de cooperación: Este principio, a nivel internacional, es im-prescindible. No es otra cosa que una necesidad biológica y de subsistencia.Los Estados deben cooperar entre sí para erradicar la pobreza, como requisi-to indispensable del desarrollo sostenible (principio 5, Declaración de Ríosobre Medio Ambiente y Desarrollo), para proteger la integridad delecosistema de la Tierra (principio 7, Declaración de Río sobre Medio Am-biente y Desarrollo), para reforzar la creación de capacidades endógenaspara lograr el desarrollo sostenible (principio 9, Declaración de Río sobreMedio Ambiente y Desarrollo), abordar los problemas de degradación am-biental (principio 12, Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarro-llo).113 La defensa del ecosistema, en efecto, obliga hoy a la cooperación globalpues, de lo contrario, cualquier esfuerzo en tal sentido sería en vano. Preci-samente, es en este horizonte en el que debe explicarse la divulgación delconcepto de “patrimonio común de la humanidad”, el cual, a juicio de A.Cassese114 señala en el ámbito del derecho internacional, el tránsito de laidea de soberanía a la de cooperación.115 Principio de prevención: El énfasis preventivo constituye uno de los ca-racteres por rasgos peculiares del derecho ambiental.116 Ha dicho con razón, A. Vázquez García117 que al Derecho Ambiental leinteresa sobre todo la prevención del ambiental y, en su caso de que éste segenere, le interesa que éste cese a la brevedad posible y que se restablezcanlas condiciones anteriores a su ocurrencia. Hace tiempo que nuestra doctrina civilista descubrió la función preventi-va del derecho de daños.118 Además es doctrina de la Suprema Corte de Justicia de la provincia deBuenos Aires asignar a la prevención en este terreno, una importancia supe-rior a la que tiene otorgada en otros ámbitos, ya que la agresión al medioambiente se manifiesta en hechos que provocan, por su mera consumación,un deterioro cierto.119 La tutela del ambiente justifica soluciones expeditas;interpretar ampliamente las atribuciones judiciales en esta materia no debeentenderse como una indebida limitación de libertades individuales, puesno hay libertad para dañar el ambiente ajeno; la importancia de la defensadel medio ambiente justifica cierto grado de transgresión de normativas queno se han adaptado a la realidad.120 PRINCIPIOS DE DERECHO AMBIENTAL 41
37. En ese sentido, también la Cámara Federal de La Plata, dijo que es impera- tivo transformar las concepciones judiciales brindar tutela a los fenómenos de la vida colectiva, dignos de la más enérgica y anticipada protección y en este marco el derecho a vivir en un ambiente agradable, viene entendiéndose como una ampliación de la esfera de la personalidad: un atributo fundamental de los individuos. Frente a ello el derecho ambiental requiere de la participación activa de la judicatura, lo que en definitiva se traduce en un obrar preventivo acorde con la naturaleza de los derechos afectados y a la medida de sus reque- rimientos”.121 Para concluir, el mismo tribunal de Alzada Federal,122 en otra causa, ha dicho que será menester dejar de lado el concepto iusprivatista indi- vidualista del daño resarcible dejando paso a una tendencia nueva pública colectiva de tipo preventiva, donde se busque no tanto la reparación personal del lesionado, sino la paralización de los efectos dañosos. La Cámara de Apelaciones de Mendoza123 también tuvo oportunidad de expedirse en estos términos: “En lo que hace a la prevención del daño am- biental, que tiene jerarquía constitucional parece que se interpreta que es suficiente para tal objetivo, una prevención razonable, conforme al procedi- miento observado... Hay un nuevo rostro en materia de Derecho de Daños. Los gravísimos ataques a que está expuesto el medio ambiente, ponen en serio riesgo, el futuro de las próximas generaciones y hay deber de evitarlo. Lo dice el articulo 41, Reforma 1994, y también la ley 6045 propende al bene- ficio de tales generaciones futuras. Más claro. En este campo, ya el reparar no tiene alcance. Indemnizar no es suficiente. Es necesario tomar primero medidas preventivas, para evitar, valga la redundancia, la consumación no reparable de los daños. El deterioro del medio ambiente no tiene remedio. Y el fallo da un caso, que podría repetirse a falta de una acción preventiva, no posterior”. El Juzgado Federal de Mar del Plata124 afirmó que “El derecho ambiental es un derecho de la personalidad. Un derecho personalísimo. Ahora bien, en cuanto los derechos de la personalidad son objeto de concreta tutela jurídica, las limitaciones o restricciones al pleno desarrollo de la persona derivan de la contaminación ambiental, son de por sí causa de responsabilidad civil del agente, en cuanto confluyan los presupuestos legales de Derecho de daños.- La coexistencia de un orden constitucional y ambiental y un orden constitu- cional económico, además de obligar a una armonización de valores y obje-42 N ÉSTOR C AFFERATTA
38. tivos que se sitúa perfectamente en la línea del desarrollo sostenible, noimpide que el primero de dichos órdenes tenga una estructura internadiscernible, de la que resulta la habilitación de potestades públicas de inter-vención desde determinados principios, entre los que se destacan los de pre-visión y racionalidad, con relación a cuantos objetos sean relevantes para lacalidad de vida ambiental.125 Es que la necesaria realización de estudios im-pacto ambiental respecto de los nuevos emprendimientos, de raíz constitu-cional, atiende a hacer efectiva primordialmente la regla de prevenciónambiental. De poco sirve luego de que los ecosistemas son agredidos, preten-der recomposiciones a veces imposibles, o generar marcos indemnizatoriosque resultan poco relevantes respecto de la tutela que se pretende otorgar almedio ambiente.” Recordar lo que dijo la Sala III de la Cámara Federal de La Plata, en otracausa difícil, grave, delicada, compleja, en la discutía el reinicio del vuelcode residuos para su disposición final por el sistema de relleno sanitario en laplanta de Don Bosco–Bernal:126 “En materia ambiental, lo más razonable ybeneficioso es prevenir, antes que recomponer o reparar el posible daño a lasalud o al medio ambiente.” Por último, la Corte Suprema de Justicia de la Nación,127 revalorizando elamparo como remedio judicial eficaz expedito, “cuando como en el caso deautos sustenta en la existencia y eventual agravamiento de los daños al me-dio ambiente, provocados por la actividad autorizada por la administraciónmediante actos consistentes en la eliminación del bosque a raíz de sudeforestación con consecuencias irreparables, tales como la pérdida de espe-cies —alteración de la biodiversidad—; cambios climáticos y desertizacióndebido a la erosión del suelo; y la afectación de varias hectáreas colindantescon el emplazamiento de la comunidad indígena —donde también viven al-gunos de sus miembros—, en las que además de hallarse un pozo de aguaque la abastece, se encuentra la escuela y una represa, construidas y destina-das al uso de sus integrantes.” Al mismo tiempo que tildara de “exceso de rigor formal sostener que lascuestiones requerían mayor debate y prueba, pues, a fin de determinar laexistencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, resultaba suficiente con-trolar que los actos impugnados hubieran respetado los procedimientos exi-gidos por la legislación provincial y nacional vigentes para autorizar la acti- PRINCIPIOS DE DERECHO AMBIENTAL 43
39. vidad. A tal fin, bastaba con examinar si, de conformidad con las normas invocadas por la actora, la autorización y prórroga de la actividad en cues- tión requería una evaluación previa de impacto ambiental y social y si se había respetado lo dispuesto por el artículo 75 inciso 17 de la constitución Nacional”. Asimismo esta función de prevención y evitación de los daños se ha seña- lado como una de las modernas orientaciones que se viene imponiendo a través de diversas jornadas científicas (XV Jornadas Nacionales de Derecho Civil, Mar del Plata 1995; II Jornadas Marplatense de Responsabilidad Civil y Seguro 1992, entre otras).128 De ese modo las “II Jornadas Marplatenses de Responsabilidad Civil y Seguros”, en diciembre de 1992, concluyó que: “En materia de daño ambien- tal es manifiesta la necesidad de acciones preventivas —con su nivel de ac- ción apropiado a cada circunstancia— y, sólo cuando resulta inevitable, pa- sar a considerar la responsabilidad del contaminador. En teoría general, la prevención del daño plantea un problema de tutela preventiva tendiente a impedir la realización posibles de los daños, ya que la principal preocupa- ción de un operador jurídico debe ser lograr su evitación, cualquiera sea la fuente.129 Doctrina judicial Nos parece importante hacer al menos, una breve mención de la labor de la judicatura en la defensa del medio ambiente, sobre todo, pensando en la jurisprudencia sentada en los últimos tiempos en relación a tan preciado principio del derecho ambiental, como es el de prevención, objeto de la pre- sente ponencia. Dejamos para otra oportunidad, ampliar el desarrollo de este punto. Y remitimos a las reseñas jurisprudenciales que hemos realiza- do, respecto de la jurisprudencia anterior.130 Es así que apuntamos las siguientes causas, en las que los tribunales apli- caron enérgicamente conceptos inspirados en el principio de prevención del daño ambiental: Del interior del país: “Asociación Oikos c/ Gobierno de la Provincia de Mendoza s/ amparo” —en el que se controvierte el proyecto de explotación petrolera del área Reserva Protegida Laguna Llancanello—131 ; “Villibar, Silvana c/ Provincia del Chubut s/ amparo” —se dispone una cautelar44 N ÉSTOR C AFFERATTA
40. que ordena la paralización de toda obra, a ejecutarse en el emprendimientominero del Cordón Esquel—132 ; “Agente Fiscal c/ Provincia de Santa Cruz s/amparo” — prospera una medida cautelar por causa de inminente autoriza-ción administrativa para abandono, fondeo, varadura de cinco buques endesuso, inactivos, en aguas o zona costera, playas del estado provincial, ba-hía ubicada del litoral marítimo.133 Asimismo,“Forestier, Dardo y otros c/ Municipalidad de Plottier” —se con-sidera insuficiente el EIA utilizado en relación a la obra de construcción deplanta de tratamiento efluentes cloacales y punto de volcado de los líquidosde un municipio de la Provincia de Neuquen.134 De la Provincia de Buenos Aires: “UOM Seccional San Nicolás c/ Ente dePromoción Plan Comirsa”,135 se ordena, a pedido del Sindicato, la paraliza-ción de la tala emprendida de árboles ubicados en las proximidades de lazona de radicación de industrias del sector metalúrgico, cuya erradicaciónde especies forestales, estaba prevista en el Plan en cuestión; “Iezzi y otros c/Municipalidad de San Fernando”136 —en la que un grupo de vecinos, impug-nan vía acción de amparo, la habilitación de hotel en zona no permitida porordenamiento urbano—; “Díaz, Zulema y otros c/ Productos de Maíz S.A. s/daños y perjuicios”137 —causa de base ambiental, en la que se decreta, comocautelar, una prohibición de innovar y designación de un perito geólogo comoveedor judicial. De la justicia de Mar del Plata: “Fundación Reserva Natural Puerto de Mardel Plata c/ Consorcio Portuario Regional de Mar del Plata s/ amparo am-biental”138 —en la que se adopta una medida cautelar inhibitoria por llamadoa licitación para presentación de propuestas para explotación de balnearios,hasta que la demandada recabe pertinente Declaración de Impacto Ambien-tal, respecto del mismo, en el marco del EIA. También, “Yane, Salvador c/Municipalidad de General Alvarado s/ autosatisfactiva”139 —cuyo objeto delproceso, y las medidas adoptadas cautelarmente, se refieren al sistema dedisposición final residuos urbanos domiciliarios, necesidad de efectuar elEstudio de Impacto Ambiental—”. “Brisa Serrana c/ Ashira y otros s/ daños yperjuicios”140 —en la que se discute la exigibilidad cautelarmente de la pre-sentación EIA, planta de disposición residuos domiciliarios, en concesión. Del complejo Gran Buenos Aires, in re “Municipalidad de Quilmes c/Ceamse”141 —cuya controversia gira alrededor de la cuestión de la disposi- PRINCIPIOS DE DERECHO AMBIENTAL 45
41. ción final residuos domiciliarios en rellenos sanitarios, de esta localidad del conurbano metropolitano—. También, las megacausas142 —alguna ya mencionada—, en las que interviene la Cámara Federal de La Plata, Sala II, “Biondo, Esteban c/ Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable Poder Ejecutivo Nacional s/ amparo”143 —por causa de la falta de planta depuradora y tratamiento desechos cloacales—; “Asociación para la Protección del Medio Ambiente y Educación Ecológica 18 de Octubre c/ Aguas Argentinas SA y otros s/ amparo”144 : motivada por el ascenso nivel freático con grado de peligro ambiental y restablecimiento equilibrio hídrico. Además, el fallo recaído en “Asociación Coordinadora de Usuarios, Consumidores y contribuyen- tes c/ Enre Edesur s/ cese de cableado y traslado de la Subestación Transformadora”145 —sobre la exposición continua a los campos electromagnéti- cos CEM, que produce la Subestación y el cableado de alta tensión, con grado de peligro ambiental, en la salud y calidad de vida—. Además, de la justicia porteña: “Barragán, Pedro c/ Gobierno de la ciudad de Buenos Aires y Autopistas Urbanas SA - Gustavo CIMA y otros s/ ampa- ro”146 —que en sentencia, condena al GCBA/AUSA, a presentar ante el juez de la causa, un Estudio Técnico de Impacto Ambiental y un Plan de Adecua- ción Ambiental, para reducir los ruidos excesivos emitidos en el espacio de la Autopista 25 de Mayo—. De la Corte Suprema de Justicia de la Nación: “Comunidad Indígena del Pueblo Wichi Hoktek T´oi c/ Secretaría Ambiente y Desarrollo”147 , en un recurso de hecho, según providencia de fecha 11 de julio 2002, por deforestación, enfatizando la eficacia del amparo como medio tuitivo de de- fensa ambiental, y la importancia de la evaluación previa de impacto am- biental. También se destaca, cautelares atípicas, como las recaídas en autos: “Ávila, Cristian y otros c/ Copetro s/ incidente”,148 por la que se hace lugar a una medida cautelar innovativa, ordenándose a la demandada, proceda al alqui- ler por tres meses de temporada de una vivienda para la menor que padece de una afección pulmonar, y el grupo familiar, en un lugar que preserve condiciones del aire adecuadas, según indicara médico pediatra; asimismo, “Mazzeo, Alicia c/ YPF s/ incidente cautelar”,149 por la que ordena la coloca- ción de sensores para control de emisiones gaseosas a la atmósfera presunta- mente originadas en el complejo industrial de la Destilería del puerto.46 N ÉSTOR C AFFERATTA
42. Asimismo, “Sagarduy, Alberto O. c/ Copetro SA s/ incidente cautelar”,150en el marco de un plan de ingeniería cautelar, de adopción de medidascorrectivas, que incluye la eliminación, —por considerarlo desde el punto devista ambiental, sector crítico del barrio—, de uno de los ingresos a planta; yconstrucción de un nuevo acceso en otra zona, de manera tal de generar unamínima influencia sobre el sector aledaño; introducción barrera forestal ymalla de contención del anterior; en planta de calcinación de coque, proyec-to de adopción medidas de carácter correctivas. Y cambio de sistema de car-gas de buques, para evitar emisiones fugitivas. De la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires: “Asocia-ción Civil Ambiente Sur c/ Municipalidad de Avellaneda s/ amparo”151 —portraslado mercado de abasto fruti-hortícola Avellaneda y concentrador inte-gral, a zona aparentemente no apta, por existir una Reserva Ecológica, cautelarde cesación tala y poda de especies arbóreas—; “Sociedad de Fomento Carilóc/ municipalidad de Pinamar s/ amparo”152 —en la que se admitió el amparointerpuesto contra el Municipio, por omisión en dictar normas acordes conla Ley de conservación y protección del Medio Ambiente y la ley que declarade interés provincial el paisaje y el desarrollo ecoturístico de Parque Cariló,y ordena a los departamentos ejecutivo y deliberativo local, adopten losmecanismo para que no se vean desplazadas en su aplicación, que haganpeligrar el paisaje protegido, frente al cambio en los niveles de calles y ex-tracción de médanos entre otros hechos—. “Ancore S.A. c/ Municipalidad deDaireaux”153 por cesación de actividades de feed lot, de engorde intensivo deganado vacuno, ligada a razones medio ambientales dispuesta por Ordenan-za Municipal. Prueba del esfuerzo homérico del pretorio nacional, en aras de “prevenirantes que curar” en materia ambiental. Augusto M. Morello154 nos recuerda que “los que saben identifican al sigloXXI, como el de la información, de la inteligencia y los riesgos. El ingreso —con vocación de permanencia— de un criterio o estándar denominado prin-cipio preventivo se asocia y cualifica a la precedente caracterización de lasociedad del riesgo, y cuyo impacto en el andamiaje jurídico —especialmen-te en el proceso y dentro de él en lo concerniente a la prueba y a la distribu-ción de la carga pertinente y a su evaluación—, representa una notable corri-da de piezas claves y un inédito enroque que abre, adecua y otorga rasgos PRINCIPIOS DE DERECHO AMBIENTAL 47
43. singulares, a esa estructura central de la litigación. Que en más juega de otro modo y dibuja un renovado torso que altera, moderniza y facilita los enfo- ques, las estrategias y la lectura de las reglas de la sana crítica, en una visión más lógica y flexible, método y actitud necesaria y comprensible para poder asumir, interiormente, el tratamiento de cada vez más numerosos procesos complejos o de lata complejidad”. Otro lúcido procesalista, Jorge W. Peyrano155 predica que seguimos hip- notizados, inadvertidamente, a veces, con el preconcepto de que sólo ante la existencia de un derecho lesionado puede postularse, exitosamente, el ejer- cicio de actividad jurisdiccional. El ejercicio de una función jurisdiccional preventiva —a la que persiguen estimular las acciones preventivas que nos ocupan— es, en cambio, para nosotros uno de los “mandamientos” que debe cumplir el buen juez civil del siglo XXI. Para terminar, R. Martín Mateo156 dice que en materia ambiental la pre- vención es definitiva, imprescindible, en algunos casos insustituible. La pre- vención es absolutamente básica; sin ella podríamos llegar a resultados ca- tastróficos, algunos importantes pueden parecerlo menos, como es el deterioro de los monumentos urbanos, de las catedrales. Podemos rehacer sus piedras, pero ya no serán las mismas, es difícil recobrar su colorido, el estilo que tenían, que inicialmente aportaron los “masones”, los viejos canteros de otras épocas. Principio precautorio: La primera expresión del principio de precaución157 surgió en Alemania en los años 70 con el Vorsorgeprinzip en el campo del derecho alemán del medio ambiente. En la misma década de 1970, el principio de precaución se extendió luego al Derecho internacional delineándose el mismo en la Conferencia de Estocolmo del Medio Ambiente de 1972. En 1982, con la Convención sobre el Derecho del Mar, se previó en su artículo 206 la protección y preservación del medio marino, debiendo el Esta- do evaluar los efectos potenciales de actividades que podrán implicar una po- lución importante o modificaciones considerables. Más adelante, en la Segun- da Conferencia Internacional relativa al Mar del Norte 1987, se adoptó una declaración reconociendo la necesidad de plasmar el principio precaución. El principio de precaución fue enunciado inicialmente por el Panel Intergubernamental sobre el Cambio climático, creado en 1987, por decisio- nes congruentes de la Organización Metereológica Mundial y el PNUMA, lo48 N ÉSTOR C AFFERATTA
44. recogió la Declaración Ministerial de la II Conferencia Mundial del Clima,para aparecer consagrado en el inciso 3 del artículo 3 del Convenio Marcosobre el Cambio Climático, negociado entre febrero de 1991 y mayo de 1992,bajo los auspicios de las Naciones Unidas. Posteriormente, el principio se fue afirmando en diversas conferenciasinternacionales: La Declaración Ministerial de Bergen de 1990; La Conven-ción sobre la protección y utilización de los cursos de agua transfronterizos yde lagos internacionales Helsinki, 1992; La Convención para la proteccióndel medio marino del Atlántico Nor-Este, París, 1992; El Acuerdo relativo a laconservación y gestión de stock de peces, Nueva York, 1995; El Acuerdo parala aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias de Markesh de 1994; elProtocolo de Oslo de 1994 en materia de polución atmosférica. Aunque la primera Convención que lo plasmó en forma concreta y esta-bleció a la vez mecanismos para llevarlo a cabo, fue la Convención de Bamakode 1991 relativa a la prohibición de importar desechos peligrosos y a contro-lar los movimientos transfronterizos de los mismos en África. De lo expuesto, vemos entonces que este principio surgió en el Derechodel Medio Ambiente, se extendió posteriormente al Derecho del Mar y en los90 a la problemática de biodiversidad. Constituye uno de los cuatro principios incorporado al artículo 130 R-2, enque el Tratado de Maastricht de la Unión Europea fundamenta la Acción de laComunidad. El actual artículo 174 del Tratado de la Unión Europea en su apar-tado 2, reza: “La política de la comunidad en el ámbito del medio ambientetendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo pre-sente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de laComunidad. Se basará en los principios de precaución y de acción preventiva,en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferente-mente en la fuente misma y en el principio de que quien contamina paga”. Asimismo se instituye en la ley 95-101 del 2/2/95, Refuerzo de la Protec-ción del Medio Ambiente de Francia. La Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, de con-formidad 151/5, de 7 de mayo de 1992, surgida de la Conferencia de las Na-ciones Unidas, reunida en Río de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992, locontiene como principio 15: “Con el fin de proteger el medio ambiente, losEstados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a PRINCIPIOS DE DERECHO AMBIENTAL 49
Introduccion al derecho ambiental nestor a. cafferata
Eficacia del derecho ambiental

References: resolución 
 Artículo 4
 Artículo 5
 artículo 1
 artículo 504
 artículo 41
 artículo 3
 artículo 75
 artículo 206
 artículo 3
 artículo 130
 artículo 174