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Timestamp: 2019-08-24 03:26:00+00:00

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STC 234/2000, 3 de Octubre de 2000 - Jurisprudencia - VLEX 141475
STC 234/2000, 3 de Octubre de 2000
Número de Recurso: 4476/1995
COC 4476/95. Promovido por el Gobierno contra el Senado, en relación con el Acuerdo de la Mesa de dicha Cámara de no admitir a trámite la declaración de urgencia del Gobierno relativa a la tramitación del Proyecto de Ley Orgánica sobre regulación de la interrupción voluntaria del embarazo. Invasión de la facultad del Gobierno para declarar urgentes los proyectos de ley.
Sentencia citada en: 26 sentencias, 7 artículos doctrinales
Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 29 de diciembre de 1995, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, planteó conflicto entre órganos constitucionales del Estado contra el Senado, en relación con el Acuerdo de la Mesa de dicha Cámara, de 29 de noviembre de 1995, de no admitir a trámite la declaración de urgencia del Gobierno relativa a la tramitación del Proyecto de Ley Orgánica sobre regulación de la interrupción voluntaria del embarazo, por vulnerar los arts. 90.3 CE y 133.1 del texto refundido del Reglamento del Senado, de 3 de mayo de 1994.
El conflicto se fundamenta en los siguientes antecedentes fácticos:
El Consejo de Ministros, en su reunión de 21 de septiembre de 1995, acordó solicitar de las Cortes Generales la tramitación por el procedimiento de urgencia, previsto en los arts. 93 del Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982 (en adelante, RCD), y 133 del Reglamento del Senado (en adelante, RS), respectivamente, del Proyecto de Ley Orgánica sobre regulación de la interrupción voluntaria del embarazo y de los Proyectos de Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa y de asistencia jurídica gratuita.
"… el Proyecto de Ley Orgánica sobre regulación de la interrupción voluntaria del embarazo, a pesar de presentar aspectos que exceden del ámbito estrictamente penal y que hicieron aconsejable su tramitación separada, está íntimamente relacionado con el Proyecto de Ley Orgánica del Código Penal, ya que el objeto fundamental de su regulación es la definición de las condiciones en las cuales resulta despenalizada dicha interrupción. El avanzado estado de tramitación del nuevo Código Penal aconseja tramitar por el procedimiento de urgencia el Proyecto de Ley Orgánica en cuestión, para garantizar así la aprobación de ambas Leyes en el mismo período ordinario de sesiones, de tal modo que no quede al margen del nuevo ordenamiento penal un aspecto tan sustantivo y relevante para la sociedad como es la interrupción voluntaria del embarazo".
El Consejo de Ministros, en su reunión del día 24 de noviembre de 1995, acordó declarar urgente la tramitación en el Senado del Proyecto de Ley Orgánica sobre regulación de la interrupción voluntaria del embarazo, de conformidad con lo previsto en los arts. 90.3 CE y 133 RS.
"El Proyecto de Ley Orgánica sobre regulación de la interrupción voluntaria del embarazo –se dice en el Acuerdo—, a pesar de presentar aspectos que exceden del ámbito estrictamente penal y que hicieron aconsejable su tramitación separada, está íntimamente relacionado con el nuevo Código Penal, ya que el objeto fundamental de su regulación es la definición de las condiciones en las cuales resulta despenalizada dicha interrupción. Por ello, el Gobierno acordó el 21 de septiembre de 1995 solicitar al Congreso de los Diputados y al Senado la tramitación por el procedimiento de urgencia de dicho Proyecto.
La Mesa del Senado, en su sesión de 29 de noviembre de 1995, acordó no admitir a trámite la declaración de urgencia del Gobierno para la tramitación del Proyecto de Ley Orgánica sobre regulación de la interrupción voluntaria del embarazo, por entender que el Gobierno carece de competencia para declarar la urgencia de dicho Proyecto de Ley en este momento procedimental.
El Consejo de Ministros, en su reunión de 1 de diciembre de 1995, acordó requerir al Senado, por conducto del Ministro de la Presidencia y de conformidad con lo previsto en el art. 73.1 LOTC, a fin de que revocase el Acuerdo de la Mesa de la Cámara de 29 de noviembre de 1995 y tramitase sin dilación alguna por el procedimiento de urgencia el Proyecto de Ley Orgánica sobre regulación de la interrupción voluntaria del embarazo, tal como resulta de los Acuerdos del Consejo de Ministros que así lo declararon en fechas 21 de septiembre y 24 de noviembre de 1995; así como plantear, por conducto de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, conflicto constitucional al Senado ante el Tribunal Constitucional en el supuesto de que, una vez transcurrido el plazo legal desde la recepción del anterior requerimiento, la Cámara no rectificase su criterio en el sentido solicitado por los antes citados Acuerdos del Consejo de Ministros de 21 de septiembre y 24 de noviembre de 1995.
La Mesa del Senado, en su reunión de 12 de diciembre de 1995, acordó por mayoría rechazar el requerimiento del Gobierno y ratificarse en su Acuerdo de 29 de noviembre de 1995, por las razones que a continuación se transcriben:
En fecha 19 de diciembre de 1995 tuvo entrada en el Senado el Proyecto de Ley Orgánica sobre regulación de la interrupción voluntaria del embarazo, aprobado por el Congreso de los Diputados en su sesión de 14 de diciembre de 1995 [Boletín Oficial de las Cortes Generales/Senado/V Legislatura, Serie 2, núm. 114 (a), de 19 diciembre de 1995].
La Mesa de la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados, en su reunión de 17 de enero de 1996, una vez producida la disolución de las Cámaras en virtud del Real Decreto 1/1996, de 8 de enero, de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de convocatoria de elecciones, acordó declarar la caducidad de la tramitación del Proyecto de Ley Orgánica sobre regulación de la interrupción voluntaria del embarazo [Boletín Oficial de las Cortes Generales/Congreso de los Diputados/V Legislatura, Serie E, núm. 197, de 18 de enero de 1996].
El Abogado del Estado, en el escrito de iniciación del conflicto, formula las alegaciones que, a continuación, se resumen:
Tras referirse a los antecedentes del conflicto, efectúa, bajo la rúbrica "Sobre algunos puntos previos", determinadas precisiones preliminares respecto al rechazo de la solicitud de revocación del acto que se estima lesivo de las propias competencias constitucionales y a la existencia en este caso de la controversia constitucional necesaria para entender bien trabado el conflicto entre órganos constitucionales del Estado.
En cuanto al fondo del conflicto, el Abogado del Estado, después de transcribir los arts. 90.3 CE y 133 RS, señala que el Gobierno declaró la urgencia de la tramitación ante el Senado del Proyecto de Ley Orgánica sobre regulación de la interrupción voluntaria del embarazo el día 24 de noviembre de 1995, es decir, antes de que tuviera entrada en dicha Cámara, cuando el referido Proyecto de Ley aún no había sido dictaminado por la Comisión de Justicia e Interior del Congreso de los Diputados. La razón dada por la Mesa del Senado para sostener su competencia es la de que, desde el momento en que un proyecto tiene entrada en las Cortes Generales, decae la facultad del Gobierno de declarar la urgencia del trámite, pues "el derecho constitucional del Gobierno debe entenderse en su ámbito propio concluyendo cuando la iniciativa legislativa entra en el ámbito competencial del poder legislativo, de forma que una vez que ha tenido entrada en sede parlamentaria, las competencias sobre la tramitación del proyecto de ley (incluida la declaratoria de la urgencia del trámite) corresponden al órgano legislativo", añadiendo que en el caso del Senado "los textos legislativos provienen del Congreso de los Diputados y no del Gobierno".
La Sección Primera del Tribunal Constitucional, por providencia de 16 de enero de 1996, acordó admitir a trámite el conflicto constitucional promovido por el Gobierno y dar traslado de la demanda y documentos presentados, de conformidad con lo establecido en el art. 74 LOTC, al Senado, al objeto de que, en el plazo de un mes, pudiera formular las alegaciones que estimase procedentes, así como al Congreso de los Diputados y al Consejo General del Poder Judicial para que pudieran comparecer en el procedimiento en apoyo del demandante o del demandado, si entendieran que la solución del conflicto planteado afecta de algún modo a sus propias atribuciones.
El Presidente del Consejo General del Poder Judicial, mediante escrito registrado en el Tribunal Constitucional el día 30 de enero de 1996, comunicó el Acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo, adoptado en su sesión de 23 de enero de 1996, de tomar conocimiento y acusar recibo de la comunicación del Presidente del Tribunal Constitucional referida al presente conflicto entre órganos constitucionales del Estado.
El Letrado de las Cortes Generales, en representación del Senado, evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito presentado en el Registro General del Tribunal Constitucional el día 17 de febrero de 1996, que, en lo sustancial, a continuación se extracta:
Como consecuencia de la disolución de las Cámaras, en virtud del Real Decreto 1/1996, de 8 de enero, el Proyecto de Ley Orgánica sobre regulación de la interrupción voluntaria del embarazo y su tramitación han caducado, en cuanto se trataba de un asunto pendiente de examen y resolución por el Senado y dada la falta de competencia sobre el mismo de la Diputación Permanente (Disposición adicional primera RS). Tal caducidad ha sido declarada por Acuerdo de la Diputación Permanente de fecha 17 de enero de 1996, por lo que la cuestión que en primer lugar habría de plantearse es la de si sigue existiendo, a los efectos de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, una decisión que afecte a un procedimiento vivo que pueda dar lugar a la aprobación definitiva de una Ley o bien si la caducidad del Proyecto de Ley ha hecho desaparecer el objeto del presente proceso. El Letrado de las Cortes Generales considera que esta segunda respuesta al interrogante suscitado resulta claramente defendible a la vista del planteamiento que de los conflictos entre órganos constitucionales del Estado efectúa la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
Si se parte de la base de considerar la naturaleza de la decisión adoptada por la Mesa del Senado como incidente específico sobre un trámite de un procedimiento legislativo en curso, no parece que sea suficiente como causa del conflicto la mera disquisición sobre la titularidad de la competencia, cuando el objeto final de la pretensión de la declaración de urgencia –un concreto procedimiento legislativo y un concreto proyecto de ley— ha caducado como consecuencia de la disolución del Senado. El concepto de lesión efectiva de la competencia presuntamente usurpada no puede entenderse aisladamente, sino en el marco completo del procedimiento legislativo y del desarrollo de las competencias del Gobierno y del Parlamento en el seno del mismo. Resulta difícilmente admisible, pues, aceptar argumentos como los sostenidos en la demanda respecto a la litispendencia cuando, sin que pueda decirse que se haya obtenido una satisfacción extraprocesal de la pretensión, lo que ha desaparecido es precisamente la causa del litigio, es decir, un conflicto real de competencias controvertidas en el procedimiento legislativo, no una teórica toma de postura interpretativa sin conexión alguna con un procedimiento constitucional concreto. Esto se deduce con toda claridad de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y ha sido puesto de manifiesto en los propios argumentos de la Mesa del Senado a la hora de confirmar la denegación de la declaración de urgencia, que fundó su decisión en el marco del procedimiento vivo que podía finalmente determinar un resultado hipotético favorable o contrario a los concretos intereses del Gobierno en el ejercicio de su función política y de las Cortes Generales en el ejercicio independiente de su potestad legislativa. Disueltas las Cámaras y caducado el proyecto de ley, la declaración sobre la titularidad de la competencia, en un sentido u otro, no produciría efecto procedimental o material alguno hacia el futuro o hacia el pasado al haberse interrumpido el procedimiento donde debiera haber reflejado sus efectos.
La relevancia del Parlamento moderno y, en este caso, de las Cortes Generales en la Constitución dependía no tanto de sus competencias en sí mismas consideradas, cuanto del nivel de coordinación y condicionamiento recíproco que los poderes y procedimientos parlamentarios presentan respecto a los procedimientos y competencias de otros órganos constitucionales exteriores al Parlamento, especialmente del Gobierno. Se aludía así a la precisa articulación en la Constitución de una función de dirección política atribuida al Presidente del Gobierno y al Gobierno con un espacio rigurosamente delimitado para el Parlamento, en el que la política dirigida por el Gobierno exija para su éxito la adopción de constantes resoluciones de las Cámaras a la hora de concretar o ejecutar el programa. La norma constitucional instaura un sistema de control conjunto de poderes que nunca deben omitir en su análisis la consideración del procedimiento como garantía de las minorías y su plena potenciación a través de los principios de pureza formal, plena contradicción y publicidad en el debate, prevalencia de la mayoría a la hora de formar la voluntad de la Cámara y simultáneo respeto de la minoría a través de la tutela de sus derechos.
Las facultades que se reconocen al Gobierno en el procedimiento legislativo vienen directamente inspiradas por el modelo de relación que se consagra en el Título V de la Constitución, en cuyo texto se precisan algunas de ellas, que son en sí mismas independientes de las que pueden derivarse de una correcta articulación del par mayoría-Gobierno. En este sentido, hay que citar el derecho del Gobierno a oponerse a la tramitación de una proposición de ley o a una enmienda por ser contrarias a una delegación legislativa en vigor (art. 84 CE); el transcendental derecho a la iniciativa legislativa (art. 87 CE); el reconocimiento de la prioridad debida a los proyectos de ley (art. 89 CE); y, en lo que resulta especialmente decisivo para la solución del presente conflicto, el derecho a reducir a veinte días naturales el plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar los proyectos de ley que sean declarados urgentes por el Gobierno. En esta genérica enumeración de facultades de iniciativa o codecisión en el procedimiento legislativo no hay que dejar de citar las manifestaciones de una coparticipación, por diversos motivos, del Gobierno en la formación y aprobación de la Ley en sentido formal a través de los mecanismos del Decreto-Ley y de la delegación legislativa. En esta relación no se incluyen determinadas facultades que ya no corresponden estrictamente al procedimiento legislativo o al orden del día, sino a otras modalidades de intervención, como, por ejemplo, el requerimiento al Tribunal Constitucional previsto en el art. 95.2 CE.
De los artículos expuestos se deduce que, en líneas generales, el sistema diseñado por la Constitución se sitúa en un punto cercano al que podríamos llamar "sistema de plena autonomía parlamentaria". En este preciso contexto, la regulación del contenido constitucional intangible de las facultades del Gobierno en el procedimiento debe interpretarse de conformidad con el principio democrático que inspira la regulación contenida en los reglamentos parlamentarios, principio que se concretará en la regulación abierta y extremadamente generosa de los criterios de contradicción, debate y publicidad. Instrumentos normativos que son manifestación de la autonomía parlamentaria y que, en líneas generales, aceptan aquellos contenidos inderogables de la Constitución aunque lo hacen completando el espacio de juego. Esta concepción es la que acepta el Tribunal Constitucional a la hora de examinar las restricciones que pueden considerarse ilegítimas de las competencias del poder legislativo "... al disminuir sus facultades de examen y enmienda sin base constitucional" (entre otras, SSTC 27/1981, 65/1987 y 76/1992).
La declaración de urgencia en la tramitación de un proyecto de ley, se configure como una decisión singular o como un procedimiento legislativo especial, afecta esencialmente al principio de equilibrio entre mayoría y minoría situado en la base del principio democrático y que se refleja en un procedimiento concebido como garantía material y formal de preservación de los derechos y libertades del destinatario final de la Ley. Desde este punto de vista, no incide en derechos históricamente preexistentes y de inequívoca localización lógica en el órgano que asume la dirección política, como en el caso de la iniciativa o la retirada, pues si éstas son decisiones que inician o frustran el procedimiento, la declaración adoptada de urgencia acelera el procedimiento con una regla general de acortamiento de plazos.
La Sección Primera del Tribunal Constitucional, por providencia de 28 de marzo de 2000, haciendo uso de lo dispuesto en el art. 75.1 LOTC, acordó recabar del Senado el informe de los Servicios Jurídicos de dicha Cámara que aparece reflejado en el acta de reunión de la Mesa del Senado celebrada el día 12 de diciembre de 1995 (reunión 104) y que fue distribuido en la reunión de 29 de noviembre.
Mediante providencia de fecha 2 de octubre de 2000, se señaló el siguiente día 3 para la deliberación y votación de la presente Sentencia.
El presente conflicto entre órganos constitucionales del Estado (arts. 73 y ss. LOTC), o conflicto de atribuciones, ha sido promovido por el Gobierno contra el Senado en relación con el Acuerdo de la Mesa de la Cámara, de 29 de noviembre de 1995, de inadmisión a trámite de la declaración de urgencia, a efectos de su tramitación por el Senado, adoptada por el Gobierno respecto del Proyecto de Ley Orgánica sobre regulación de la interrupción voluntaria del embarazo (núm. 621/000114).
Para el Abogado del Estado existe claramente el tipo de controversia constitucional necesaria para entender adecuadamente suscitado un conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales, en el que sólo pueden hacerse valer estrictas vindicaciones de potestad frente a invasiones efectivas y actuales, pues, al no haber admitido a trámite la Mesa del Senado la declaración de urgencia del Gobierno respecto del referido Proyecto de Ley Orgánica, el Senado ha invadido actual y efectivamente la competencia del Gobierno. Asimismo, entiende que la caducidad del mencionado proyecto de ley como consecuencia de la disolución del Congreso de los Diputados y del Senado (Real Decreto 1/1996, de 8 de enero, de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de convocatoria de elecciones) resulta intranscendente para la subsistencia del conflicto, al persistir la causa de la controversia competencial, que radica en una divergencia interpretativa en relación con el art. 90.3 CE.
Delimitadas en los términos expuestos las posiciones de las partes comparecidas, nuestro examen ha de comenzar por la adecuación de la decisión impugnada, esto es, el Acuerdo de la Mesa del Senado de 29 de noviembre de 1995, al objeto propio del conflicto entre órganos constitucionales del Estado regulado en el Capítulo III del Título IV de nuestra Ley Orgánica, ya que, en caso de apreciarse una posible falta de dicha adecuación, tal circunstancia conduciría a la desestimación inicial de la pretensión actora por carecer en su formulación de los presupuestos procesales debidos. Pues es claro que la circunstancia de que no se haya alegado como óbice procesal la posible falta de adecuación del Acuerdo impugnado al objeto propio del conflicto que nos ocupa no ha de llevar a concluir que se pueda dispensar en este género de contiendas el cumplimiento de sus requisitos de procedibilidad.
A estos efectos procede partir de la doctrina sentada en la STC 45/1986, de 17 de abril, en relación con el objeto propio de este tipo de proceso constitucional. Dijimos entonces que "el conflicto constitucional de atribuciones es un particular y especialísimo proceso que puede entablarse exclusivamente entre los órganos constitucionales mencionados en el art. 59 LOTC y que tiene por principal objeto una vindicación de competencia suscitada por uno de estos órganos constitucionales a consecuencia de actos o decisiones de otro órgano constitucional. La vindicatio potestatis sólo puede referirse a actos constitutivos de invasión de atribuciones (art. 75.2 LOTC) y pretende, agotado el trámite previo de solicitud de revocación, que se determine el órgano al que corresponden las atribuciones constitucionales controvertidas y que, en consecuencia y, en su caso, se declaren nulos los actos ejecutados por invasión de atribuciones y se resuelva lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas al amparo de las mismas" (FJ 1).
En orden a la legitimación para iniciar el proceso, el Tribunal Constitucional consideró como requisito necesario, de acuerdo con el art. 73.1, en relación con el art. 59.3, ambos de la LOTC, además de tratarse de uno de los órganos mencionados en este último precepto, la existencia en el caso concreto de "una conexión específica entre el órgano actor y las atribuciones defendidas que deben estimarse como propias frente a la invasión, por ejercicio indebido, del órgano constitucional demandado", ya que "este tipo de proceso conflictual requiere no sólo el estimar ejercidas antijurídicamente por otro órgano constitucional unas determinadas atribuciones, sino, además, el que el órgano que plantea el conflicto asegure y defienda ser titular de la atribución constitucional controvertida". Y al delimitar más precisamente su objeto señaló como exigencia derivada de los arts. 73 a 75 LOTC la necesidad de que exista "una correspondencia plena entre la atribución defendida y la atribución ejercida –e invadida así— frente al órgano al que la acción se dirige", de modo que "las atribuciones defendidas por quien ejerce esta acción sólo pueden ser las ‘indebidamente asumidas’ (art. 73.2 LOTC) por decisiones o actos ajenos y que supongan por sí mismas y directamente un despojo competencial" (FJ 4).
En este sentido, la citada Sentencia añade que "a diferencia de los conflictos interterritoriales en los que este Tribunal ha admitido supuestos de lesión por simple menoscabo –no por invasión— de competencias ajenas (STC 11/1984, de 2 de febrero), en los conflictos entre órganos constitucionales el legislador no ha admitido otro supuesto que la estricta usurpación de atribuciones" y que la razón de esta diferencia "es que en los conflictos de atribuciones no se trata de preservar las esferas respectivas de soberanía y de autonomía de entes territoriales". El conflicto de atribuciones "garantiza, más que el ámbito de autodeterminación de un ente creador de un ordenamiento propio, la existencia de la estructura constitucional concebida como sistema de relaciones entre órganos constitucionales dotados de competencias propias, que se protegen también a través de esta vía procesal. El interés preservado por el proceso conflictual es estrictamente el de respeto a la pluralidad o complejidad de la estructura de poderes constitucionales, lo que tradicionalmente se ha llamado ‘división de poderes’, resultando así coherente que el único vicio residenciable en él sea el deparado por una invasión de atribuciones que no respete esa distribución constitucional de poderes" (ibidem).
A la luz de la doctrina constitucional expuesta ha de determinarse, pues, si el Acuerdo de la Mesa del Senado impugnado, se adecúa o no al objeto del reiterado conflicto entre órganos constitucionales del Estado.
Sentado lo anterior, procede abordar la cuestión relativa a la caducidad del Proyecto de Ley Orgánica sobre regulación de la interrupción voluntaria del embarazo como consecuencia de la disolución que efectivamente se produjo tanto del Congreso de los Diputados como del Senado por el Real Decreto 1/1996, de 8 de enero, con la consiguiente desaparición sobrevenida, según alega la representación del Senado, del objeto del proceso constitucional que nos ocupa.
Pasando ya al tema de fondo planteado, el Gobierno entiende que la decisión de la Mesa del Senado impugnada, al no admitir a trámite la declaración de urgencia del Proyecto de Ley Orgánica sobre la regulación de la interrupción voluntaria del embarazo a los efectos previstos en el art. 90.3 CE, invade la atribución que dicho precepto constitucional le confiere.
En defensa de la titularidad de la competencia gubernamental, el Abogado del Estado argumenta en esencia que el citado precepto constitucional, cuya previsión reitera el art. 133.1 RS, faculta al Gobierno para declarar la urgencia de un proyecto de ley para su tramitación en el Senado tanto en los supuestos en los que la declaración se efectúe originaria como sobrevenidamente, esto es, antes de que tenga entrada el proyecto de ley en el Congreso de los Diputados como después de iniciada su tramitación parlamentaria, pues el art. 90.3 CE no limita temporalmente dicha declaración respecto a ninguno de los órganos –Gobierno o Congreso de los Diputados— a los que reconoce la facultad concurrente de declararla, de modo que ni impone al Gobierno que efectúe la declaración de urgencia antes de la entrada del proyecto de ley en el Congreso de los Diputados, ni le impide realizarla una vez iniciado el procedimiento legislativo parlamentario. En este sentido, añade que el Gobierno es titular de facultades constitucionales con cuyo ejercicio influye en el trámite parlamentario de sus proyectos de ley, entre las que el constituyente le ha otorgado también la de abreviar el tiempo normal de su tramitación, por ser éste un factor de indudable importancia política y corresponderle la dirección de la política en los términos del art. 97 CE, manteniéndose y aun creciendo el interés constitucional y político del Gobierno por la duración del tramite de sus proyectos de ley, incluso una vez ingresados en sede parlamentaria y encontrándose en fase de elaboración en las Cámaras.
El examen de la controversia competencial suscitada ha de comenzar con una precisión previa referida al contenido del art. 90 CE, sobre cuyo apartado tercero mantienen el Gobierno y el Senado la divergencia interpretativa que ha provocado el presente conflicto. El enunciado del mencionado precepto constitucional, ubicado en el Capítulo Segundo, —"De la elaboración de las Leyes"— del Título Tercero de la Constitución, —"De las Cortes Generales"—, pone de manifiesto que no constituye propiamente objeto del mismo la regulación de un procedimiento legislativo abreviado para la tramitación de proyectos normativos caracterizados por la urgencia. No existe en nuestro texto constitucional, a diferencia de lo que es el caso de otras Constituciones, un precepto que expresamente prevea el establecimiento de uno o varios procedimientos de tal carácter, por más que su concreta regulación se remita a una norma de desarrollo. El art. 90 CE, de otra parte, último de los preceptos referidos al procedimiento legislativo stricto sensu y en el que se concentra la regulación de la tramitación en el Senado de los proyectos de ley, se configura como uno de los varios preceptos constitucionales en los que se plasma la diferente posición que ocupan el Congreso de los Diputados y el Senado en el procedimiento legislativo ordinario, así como de las relaciones entre una y otra Cámara en el ejercicio de la potestad legislativa que el art. 66.2 CE residencia en las Cortes Generales, todo lo cual responde, en definitiva, a la característica configuración del modelo bicameral adoptado por nuestra Constitución.
Una precisión previa conviene también efectuar acerca del momento en el que la declaración de urgencia del Gobierno, con invocación del art. 90.3 CE, se insertó en el curso de la tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley Orgánica que nos ocupa. La misma tuvo lugar el 24 de noviembre de 1995, es decir, un día después de la celebración del debate de totalidad de dicho Proyecto en el Congreso de los Diputados. El Acuerdo de la Mesa del Senado por el que no se admite a trámite la referida declaración de urgencia se produjo el 29 del mismo mes, siendo requerida aquélla por el Consejo de Ministros el 1 de diciembre siguiente a fin de que revocase dicho Acuerdo; el día 12 siguiente es rechazado el referido requerimiento. Por su parte, el Dictamen de la correspondiente Comisión del Congreso de los Diputados no fue examinado por su Pleno hasta el día 14 del mismo mes. Conclusión de todo ello es que los Acuerdos que se encuentran en el origen del presente conflicto fueron adoptados durante la tramitación del Proyecto de Ley Orgánica en el Congreso de los Diputados, antes por tanto de que la tramitación en dicha Cámara finalizara.
La discrepancia que el Gobierno y el Senado mantienen en torno a la interpretación del art. 90.3 CE no impide, sin embargo, resaltar los criterios coincidentes que ambos sostienen en algunos extremos respecto de dicho precepto. Así, uno y otro se muestran de acuerdo en deducir del referido precepto, y prescindiendo ahora de la existencia o no de un límite temporal, una atribución constitucional al Gobierno, cual es la facultad de declarar urgentes los proyectos de ley así como sobre los efectos que tiene dicha declaración sobre su tramitación a su paso por el Senado, esto es, la reducción a veinte días naturales del plazo del que la Cámara dispone en tales supuestos para vetar o enmendar el proyecto de ley. La coincidencia apuntada hace innecesario entrar a analizar otros problemas interpretativos que pudiera suscitar el citado precepto constitucional para la resolución de la concreta controversia competencial planteada con ocasión de este proceso constitucional.
La presente divergencia entre el Abogado del Estado y la representación del Senado sobre la facultad que al Gobierno confiere el art. 90.3 CE radica en definitiva en la existencia o no de un límite temporal para su ejercicio, límite que aquella representación fija en la entrada del proyecto de ley en el Congreso de los Diputados, momento a partir del cual, en su opinión, el Gobierno no puede declarar urgentes los proyectos de ley a efectos de su tramitación en el Senado.
La representación del Senado, a la vista del tenor del art. 90.3 CE, apoya el límite temporal al ejercicio de la facultad que al Gobierno atribuye el mencionado precepto constitucional en una argumentación que puede sintetizarse, de un lado, en el principio o garantía constitucional, como indistintamente los denomina, de la autonomía parlamentaria y, de otro, en el derecho del Senado y de sus componentes a ejercer la potestad legislativa y debatir en plazo los proyectos de ley, así como en las exigencias de contradicción efectiva y publicidad del procedimiento legislativo.
La representación del Senado funda también el límite temporal al ejercicio por el Gobierno de la facultad ex art. 90.3 CE de declarar urgentes los proyectos de ley en el derecho de la Cámara y sus componentes a ejercer la potestad legislativa en los términos del art. 66 CE y debatir en plazo razonable los proyectos de ley, así como en las exigencias de contradicción efectiva y publicidad del procedimiento legislativo como garantía de equilibrio entre mayoría y minoría.
No obstante, debe señalarse que la potestad legislativa que residencia en las Cortes Generales el art. 66.2 CE se ejerce por cada una de las Cámaras que la integran, esto es, el Congreso de los Diputados y el Senado, en la forma y con la extensión que el propio texto constitucional determina en el Capítulo Segundo –"De elaboración de las Leyes"— de su Título III –"De las Cortes Generales"- y, en concreto, por lo que se refiere a la tramitación en el Senado de los proyectos de ley, en los términos que establece su art. 90, precepto en el que se señalan sus plazos de tramitación. De modo que la declaración de urgencia por el Gobierno de un proyecto de ley a efectos de su tramitación en dicha Cámara, aun remitido ya el Proyecto a las Cortes Generales, si bien abrevia el plazo de ésta, ni le priva del ejercicio de su función legislativa, al incidir el mecanismo conferido al Gobierno sobre la cronología del procedimiento pero no sobre el contenido del proyecto, ni restringe, ni en modo alguno podía hacerlo, el derecho de la Cámara y de sus miembros a tramitar los proyectos de ley en el plazo constitucionalmente establecido, ni, en fin, la reducción del tiempo de tramitación tiene por qué traducirse en merma alguna de los principios constitucionales que han de informar el procedimiento legislativo en cuanto procedimiento de formación de la voluntad del órgano.
Por último, la representación del Senado aduce la posibilidad de que por el Gobierno se declare la urgencia del proyecto de ley una vez iniciada ya la tramitación del mismo en la Cámara y abierto el plazo ordinario de enmiendas, con la consiguiente alteración procedimental que en tal supuesto podría producirse tras la ordenación del procedimiento por la Mesa de la Cámara, cuyos Acuerdos estarían siempre en una situación de interinidad, sujeta a una posible decisión del Gobierno, pudiendo llegarse a la situación paradójica de que concluido el plazo ordinario de presentación de enmiendas restaran dos o tres días para concluir la tramitación en el Senado del proyecto de ley.
Con base en las precedentes consideraciones ha de concluirse que la Mesa del Senado, al no admitir a trámite la declaración de urgencia del Gobierno en relación con el Proyecto de Ley Orgánica sobre regulación de la interrupción voluntaria del embarazo a efectos de su tramitación en dicha Cámara, invadió la atribución constitucional que al Gobierno confiere el art. 90.3 CE, debiendo a ello circunscribirse el pronunciamiento de este Tribunal, toda vez que la caducidad de la tramitación del referido Proyecto de Ley como consecuencia de la disolución tanto del Congreso de los Diputados como del Senado en virtud del Real Decreto 1/1996, de 8 de enero, hace innecesaria la declaración de nulidad del referido Acuerdo.
STC 42/2014, 25 de Marzo de 2014
SAP Barcelona 704/2007, 12 de Septiembre de 2007

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto