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Timestamp: 2019-10-22 18:52:59+00:00

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Miguel Ángel Blanes | Blog de Transparencia y Gobierno Abierto – Transparency and Open Government | Página 3
18 octubre, 2018 / mablanescliment	/ 1 comentario
Como un jarro de agua fría me ha sentado la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 4/10/2018 que estima la cuestión de inconstitucionalidad nº 5228-2017, planteada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, y, en consecuencia, declara que el art. 31.2 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón, así como la expresión “y sentido del silencio” contenida en su rúbrica son inconstitucionales y nulos. Y esta es la razón en que se apoya el Tribunal Constitucional:
“Es preciso finalmente verificar si la contradicción entre ambas normas, la estatal y la autonómica, es efectiva e insalvable por vía interpretativa, ya que en otro caso no habría invasión competencial (SSTC 181/2012 y 132/2013).
Al comparar ambos textos legales, puede concluirse que la contradicción normativa entre los dos textos es cierta e incontrovertible, sin que la misma pueda salvarse por vía aplicativa. Es evidente que los dos modelos de regulación del silencio establecidos en los arts. 31.2 LTPC y 20.4 LTAIBG se encuentran completamente enfrentados: la norma autonómica establece que si “en el plazo máximo establecido no se hubiera notificado resolución expresa, el interesado o la interesada podrá entender estimada la solicitud”, mientras que la ley estatal prevé que “transcurrido el plazo máximo para resolver sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada”. La contradicción entre la norma –la autonómica- que establece un régimen general de silencio positivo y la estatal que prevé el silencio negativo es evidente (…)
En conclusión, puede afirmarse que el art. 20.4 LTAIBG está amparado por el título competencial del art. 149.1.18ª CE (regulación por el Estado del “procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas”) y que la contradicción entre aquel precepto estatal y el aquí cuestionado –art. 31.2 LTPC-, es efectiva e insalvable, pues uno y otro establecen regímenes de silencio administrativo incompatibles. De ello se sigue lógicamente la inconstitucionalidad de la norma autonómica por vulnerar indirecta o mediatamente el art. 149.1.18ª CE, lo que obliga a declarar su nulidad de acuerdo con el art. 39.1 LOTC. Esta declaración debe extenderse a la expresión “y sentido del silencio” contenida en la rúbrica del art. 31 LTPC, la cual carece de sustento al haberse expulsado del ordenamiento jurídico el precepto cuestionado”.
Las Leyes autonómicas de transparencia que contemplan el silencio administrativo positivo son, además de la aragonesa, la valenciana, catalana y navarra. Está claro que estas leyes se ven ahora afectadas por esta Sentencia del Tribunal Constitucional, que no comparto en absoluto.
Y no la comparto por las razones magníficamente expuestas en el voto particular suscrito por el Magistrado Cándido Conde-Pumpido Tourón:
a) “(…) la norma estatal no está regulando un tipo de actividad administrativa, sino el ejercicio de un derecho público-subjetivo, del que son titulares todas las personas, consistente en el acceso a la información pública. Este “derecho a saber”, que solo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley, tiene importantes vinculaciones con derechos constitucionales y fundamentales: tiene una vinculación estrecha con el derecho constitucional autónomo de acceso a archivos y registros administrativos [art. 105 b) CE]; y vinculaciones indirectas, en cuanto dotado de carácter instrumental para su ejercicio, con derechos fundamentales como las libertades de información, de expresión y de participación o el derecho a la tutela judicial efectiva. El acceso a los documentos de las instituciones de la Unión ha sido incluso expresamente reconocido como derecho fundamental por la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (art. 42) (…)
b) (…) Que su objeto de regulación no se reduce a una mera actividad administrativa, lo corrobora también la determinación legal de los sujetos obligados. La Ley 19/2013 no se aplica solo a las Administraciones públicas, sino también a múltiples sujetos que no son Administración ni desempeñan funciones administrativas, incluidas sociedades mercantiles y la Casa Real (art. 2); e incluso, por lo que respecta a la llamada “publicidad pasiva”, se aplica también a los partidos políticos, los sindicatos y las asociaciones de empresarios (art. 3). Atendiendo al objeto y los destinatarios de la regulación en la que se inserta la norma estatal, el fundamento competencial del art. 149.1.18 CE resulta, en mi opinión, insuficiente (…)
c) (…) el título competencial del art. 149.1.18 CE que invoca la Ley 19/2013 resulta insuficiente no solo para amparar la amplia y detallada regulación que contiene la Ley 19/2013, sino también, en particular, para establecer el sentido negativo del silencio administrativo en el procedimiento de acceso a la información pública, que es la cuestión controvertida en este proceso. Incluso concibiendo la regla del silencio negativo contenida en el art. 20.4 de la Ley 19/2013 como norma básica del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, su condición de “mínimo común denominador legislativo” no debería impedir que las comunidades autónomas, mediante el establecimiento de reglas de silencio positivo, reforzaran el acceso de sus ciudadanos a la información pública y el cumplimiento de la obligación de la Administración de resolver en plazo (…)”.
En cuanto a los efectos prácticos de esta Sentencia del Tribunal Constitucional, aunque las leyes autonómicas de transparencia de Cataluña, Comunidad Valenciana y Comunidad Foral de Navarra no han sido declaradas formalmente inconstitucionales, también invaden la competencia exclusiva del Estado en la regulación del silencio administrativo al contemplarlo como positivo, por lo que las entidades públicas sujetas a dichas Leyes autonómicas y a las posibles ordenanzas locales que también contemplen el silencio administrativo como positivo pueden sencillamente no aplicarlas al amparo de esta Sentencia del Tribunal Constitucional.
En mi opinión, el silencio administrativo positivo estaba dando muy buenos resultados. Basta ver las numerosas resoluciones dictadas por la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública de Cataluña (GAIP) y por el Consejo Valenciano de Transparencia, en las que las entidades públicas que no habían contestado al solicitante en el plazo de un mes, facilitaban la información de inmediato cuando el órgano garante de la transparencia le emplazaba para alegaciones en el plazo de 15 días, una vez presentada la reclamación por el solicitante.
El silencio positivo también estaba acabando con la inaceptable falta de respuesta de la Administración, que suele ser la tónica general cuando el silencio es negativo.
Por ello, ahora más que nunca, es necesaria la reforma de la Ley estatal 19/2013, de transparencia, para modificar, en otros extremos, el sentido del silencio y contemplarlo como positivo.
De lo contrario, continuaremos asistiendo en pleno siglo XXI a una Administración pública que incumple con su obligación de contestar a los escritos o solicitudes presentados por los ciudadanos y que, como premio por dicho incumplimiento, se reconoce los efectos negativos de su silencio para el ciudadano, a quien se le castiga con conformarse esperando eternamente una respuesta que nunca llega o a reclamar o recurrir a ciegas sin saber los motivos que luego puede oponer extemporáneamente la Administración.
No hay derecho. Basta ya de privilegios injustificados para la Administración. Los ciudadanos tienen derecho a recibir una respuesta en tiempo y forma, se merecen un respeto. Vamos, digo yo. Y si la Administración, a pesar de los medios y adelantos tecnológicos, no ha querido responder en forma, el ciudadano tiene derecho a entender concedido aquello que ha pedido y que la Administración no ha denegado de forma justificada dentro del plazo legal.
Hay que reformar la ley de transparencia en todas las cuestiones que llevo denunciando en comentarios anteriores, entre otros extremos, en recoger el sentido del silencio como positivo. Ya está bien de “seguir legalizando”, permitiendo y consintiendo la patología administrativa de incumplir la obligación de contestar a los ciudadanos.
11 octubre, 2018 / mablanescliment	/ Deja un comentario
El artículo 14.1.f) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIPBG), señala que “el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para: la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva”.
Las preguntas que surgen tras la lectura del precepto son evidentes: ¿en qué casos se podrá denegar el acceso a la información pública?, ¿cuándo se perjudica la igualdad de las partes y la tutela judicial efectiva?, ¿se trata de información anterior o posterior a la existencia del pleito?, ¿se refiere solo a los documentos elaborados con ocasión del pleito o también a todos aquellos que tengan relación con los hechos objeto de la contienda judicial?.
Para contestar a estas preguntas, vamos a analizar el siguiente caso real. La Plataforma Víctimas Alvia solicitó el 2/4/2018 al Ministerio de Fomento una copia de “la auditoría sobre el total del cumplimiento de la legislación reguladora del sector ferroviario y sobre la seguridad en la circulación de la red ferroviaria de interés general, en relación con la infraestructura ferroviaria y los elementos que integran la línea Ourense-Santiago de Compostela”.
El Ministerio de Fomento, mediante resolución de fecha 23/4/2018, denegó el acceso a dicho documento aplicando el límite previsto en el artículo 14.1.f) de la LTAIPBG, “dado que actualmente está en curso un proceso judicial sobre el accidente ferroviario ocurrido el 24 de julio de 2013”.
La Plataforma presentó el 10/05/2018 una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), que ha sido estimada mediante Resolución de fecha 26/07/2018 (R/289/2018), obligando al Ministerio de Fomento a entregar al solicitante una copia de dicha auditoría.
Esta acertada Resolución del CTBG es muy interesante porque viene a perfilar los supuestos de hecho a los que se puede aplicar el límite consistente en causar un perjuicio para la igualdad de las partes y la tutela judicial efectiva.
En la fase de alegaciones del procedimiento de reclamación, el Ministerio de Fomento vuelve a insistir en que procede denegar el acceso a la auditoría por estas razones:
“(…) Actualmente está en fase de instrucción el Procedimiento Abreviado n°4069/2013 ante el Juzgado de Instrucción n°3 de Santiago de Compostela en la que se investigan unos hechos que pudieran ser constitutivos de 80 delitos de homicidio por imprudencia grave profesional del artículo 142, apartados primero y tercero, del Código Penal y 144 delitos de lesiones por imprudencia grave profesional del art. 152, por lo que las cuestiones que alega el reclamante como motivos para pedir la información están siendo objeto de una profunda investigación como es la propia de un procedimiento penal en el que todas las partes pueden proponer las diligencias que consideren oportunas (…) dado que el asunto sobre el que versa la documentación solicitada está sujeto a un procedimiento judicial en curso es precisamente en el marco de ese procedimiento judicial donde, por su propia definición, se garantiza el máximo interés público, pues en el mismo pueden participar las diferentes partes involucradas con todas las garantías procesales y solicitar que se incluyan en la instrucción los documentos que estimen oportunos de forma que todas las partes los conozcan y puedan alegar -al respecto lo que consideren adecuado (“test del interés”). Asimismo, hay que tener en consideración que las partes en el proceso todavía están proponiendo al juzgado nuevas diligencias dirigidas a la averiguación de los hechos y su relevancia penal y es evidente que la información que solicita en representación de la Plataforma Víctimas Alvia 04155 podría poner en riesgo la igualdad de partes en el proceso penal y causar un perjuicio a las partes de ese procedimiento que no han tenido acceso a la misma (“test del daño”) (….)”.
No obstante, el CTBG llega a la siguiente conclusión:
“(…) es de destacar la notoriedad pública que alcanzó el accidente ferroviario del que trae causa la solicitud y, posteriormente, la elaboración de la auditoría ferroviaria. Un accidente que, como también es público, es objeto de un procedimiento judicial para conocer sus causas y depurar responsabilidades. No obstante, entendemos que la existencia de este procedimiento no puede ser utilizado como argumento para denegar el acceso a la información solicitada por el hecho de que ésta guarde relación con aquél. En este sentido, reiteramos los argumentos expuestos previamente en el sentido de que en ocasiones, y entendemos que ésta es una de ellas, el acceso solicitado garantiza precisamente que ambas partes en el procedimiento –sin que por otro lado conste para este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que el solicitante sea una de ellas– tengan garantizada una posición de igualdad (…) entendemos que no ha quedado justificado el perjuicio a la igualdad de las partes en los procesos judiciales si se concediera el acceso a la información solicitada sino, antes al contrario, entendemos que el conocimiento de la documentación requerida conecta directamente con la rendición de cuentas por la actuación pública así como el interés general en la garantía de la seguridad en las infraestructuras y la prestación de servicios públicos (…)”.
Y para llegar a la anterior conclusión, se apoya en estos tres antecedentes distintos, cuyos argumentos principales se destacan en negrita para mayor claridad:
a) La doctrina del propio CTBG, entre otras, la Resolución R/0273/2017:
“(…) A juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, vincular tan sólo a la existencia de un procedimiento judicial la vulneración de la igualdad de las partes y la tutela judicial efectiva sin justificar en qué medida el conocimiento de la información solicitada puede suponer tal perjuicio no es conforme con la literalidad o el espíritu de la norma (…) es generalizada la interpretación restrictiva del límite alegado, restringiéndolo a información que puede perjudicar de forma constatable la igualdad de las partes en un procedimiento judicial e incluso llegando a considerarlo de aplicación sólo a documentos elaborados expresamente con ocasión de un procedimiento (…) la previsión del art. 14.1 f) coincide con la del art. 3.1 i del Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos (…) En la memoria explicativa del Convenio se señala que (…) Los documentos que no son creados con vistas a procesos judiciales como tales no pueden ser denegados al amparo de este límite”.
b) Las decisiones de otras Autoridades de control autonómicas que también mantienen una interpretación restrictiva de este límite del derecho de acceso a la información pública, por ejemplo, el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía (Resolución 31/2017, de 1 de marzo) y la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública de Cataluña (Resolución 181/2017, de 7 de junio).
c) La interpretación del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala), Sentencia de 21 de septiembre de 2010, dictada en los Recursos de Casación acumulados C-514/07 P, C-528/07 P y C-532/07 P:
“(…) ha de reconocerse la existencia de una presunción general de que la divulgación de los escritos procesales presentados por una institución en un procedimiento jurisdiccional perjudica la protección de dicho procedimiento, en el sentido del artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001 mientras dicho procedimiento esté pendiente (…)”.
En conclusión, y respondiendo a las preguntas planteadas al principio, estos son, a mi juicio, los criterios interpretativos restrictivos del límite consistente en no poder acceder a la información pública solicitada cuando ello suponga un perjuicio para la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, debiendo distinguir dos situaciones distintas en función de si el solicitante tiene la condición de parte o no en dichos procesos:
a) Si el solicitante de la información pública NO ES PARTE JUDICIAL:
1.- El límite solo afectaría a la información o documentación pública elaborada expresamente para dichos concretos procesos judiciales y mientras no hayan finalizado mediante sentencia firme, tales como los escritos procesales de las partes, los medios de prueba documental, testifical o pericial aportados o practicados y las resoluciones judiciales dictadas en los mismos (providencias, autos y sentencias).
2.- La mera existencia de un proceso judicial no finalizado por sentencia firme no puede servir de excusa para denegar el acceso a la información pública ya elaborada o existente con anterioridad a la judicialización del asunto que tenga relación con los hechos enjuiciados en dicho proceso judicial. Es decir, la información o documentación de fecha anterior al inicio del proceso se debe facilitar.
3.- Aunque es un supuesto menos frecuente, ya que, una vez iniciado el proceso judicial, lo más habitual es que la actividad de la entidad pública haya finalizado o esté suspendida y ya no se emita más información relacionada con los hechos enjuiciados, también se podría entregar la información posterior al inicio del proceso que no haya sido específicamente elaborada para dicho proceso judicial.
b) Si el solicitante de la información pública SÍ ES PARTE JUDICIAL:
Las respectivas leyes de enjuiciamiento civil, penal, contencioso-administrativo, laboral y militar garantizan el principio de igualdad de armas entre las partes, de manera que la información o documentación pública relacionada con los hechos litigiosos debe ser aportada y puede ser solicitada en los respectivos trámites procesales previstos en las mismas, por lo que las partes que hayan incumplido dichos trámites (por ejemplo, solicitar la ampliación del expediente administrativo o proponer el correspondiente medio de prueba documental) no pueden subsanar dicho incumplimiento solicitando dicha información al amparo de la LTAIPBG.
Respecto a los escritos procesales y demás documentos elaborados expresamente para dicho procedimiento judicial, no existe problema alguno puesto que la parte tiene el derecho a acceder a los mismos en cualquier momento.
Y para finalizar, solo restar insistir en que la aplicación restrictiva de este límite requiere que se produzca un perjuicio específico para la igualdad de las partes y la tutela judicial efectiva, y por ello, no cabe solo alegarlo, hay que detallarlo y demostrarlo concretamente.
Al tiempo de redactar estas líneas, no consta publicada en la página web del CTBG si su Resolución de 26 de julio de 2018 (R/289/2018) ha sido recurrida por el Ministerio de Fomento ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo.
Si la resolución del CTBG ya es firme, esperemos que los familiares de las víctimas del mayor accidente ferroviario de nuestra historia, ya hayan podido obtener una copia de la auditoria que solicitaron.
26 septiembre, 2018 / mablanescliment	/ Deja un comentario
Os recomiendo la lectura de la Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea (Sala Quinta ampliada), dictada en el día de ayer 25 septiembre de 2018 (asuntos T‑639/15 a T‑666/15 y T‑94/16), por la que se confirma la negativa del Parlamento Europeo a conceder el acceso a los documentos relativos a las dietas diarias, a las dietas para gastos de viaje y a las dietas de asistencia parlamentaria de los eurodiputados. No tiene desperdicio.
La Sentencia tiene 140 párrafos. Pues bien, en ningún de ellos, se hace la más mínima referencia a que las dietas se pagan con dinero público recaudado de los impuestos de los ciudadanos y que ellos están legitimados para saber cómo se gasta por parte de los eurodiputados.
El litigio se remonta a julio de 2015. Tres años después, llega esta Sentencia del TGUE. Y llega muy tarde y mal. Esperemos que la misma pueda ser revocada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, si se interpone el recurso de casación en un plazo de dos meses a partir de la notificación de la resolución.
– Objeto de la solicitud de información: Esta decisión judicial llega con mucho retraso, porque hace tres años que unos periodistas solicitaron al Parlamento Europeo la siguiente información pública que todavía no han podido conocer:
“copias de expedientes, informes y demás documentos pertinentes que describen minuciosamente cómo y cuándo los eurodiputados» de todos los Estados miembros «[habían] gastado», durante diferentes períodos comprendidos entre junio de 2011 y julio de 2015, «sus dietas (gastos de viaje, dietas diarias y dietas para gastos generales)», los documentos que indican «los importes que les [fueron] abonados en el marco de los gastos de asistencia parlamentaria» y «los movimientos de las cuentas bancarias de los eurodiputados usadas específicamente para el pago de las dietas para gastos generales”.
– Primeras causas de denegación: El Secretario General del Parlamento denegó las solicitudes de acceso a los documentos de los demandantes, por un lado, invocando la protección de los datos personales, sobre la base de la excepción establecida en la letra b) del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.º 1049/2001, y, por otra, indicando que no disponía de los movimientos de las cuentas bancarias de los miembros del Parlamento.
– Segundas causas de denegación: Posteriormente, los solicitantes presentaron ante el Parlamento una solicitud confirmatoria de acceso a los documentos solicitados, la cual también fue denegada por los siguientes motivos: por una parte, que no se disponía de algunos de los documentos solicitados y, por otra, invocando el doble fundamento de la excepción establecida en la letra b) del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.º 1049/2001, en relación con el artículo 8, letra b), del Reglamento (CE) n.º 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2000, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos, y de la excesiva carga administrativa que implicaba la tramitación de dichas solicitudes.
Las razones utilizadas para denegar el acceso a dicha información ponen de manifiesto importantes deficiencias o lagunas en el control del gasto público, ya que no existen documentos que acrediten dicho control:
Por lo que se refiere a los documentos que detallan cómo y cuándo gastaron los miembros del Parlamento de todos los Estados miembros, durante diferentes períodos, sus dietas para gastos generales, consta que, con arreglo a los artículos 25 y 26 de la Decisión de la Mesa del Parlamento Europeo, de 19 de mayo y 9 de julio de 2008, por la que se establecen medidas de aplicación del Estatuto de los diputados al Parlamento Europeo, los miembros del Parlamento reciben mensualmente una indemnización a tanto alzado de un importe por lo demás conocido por el público, tras una solicitud única presentada al comienzo de su mandato. De ello resulta que, al ser las dietas para gastos generales cantidades fijadas a tanto alzado, el Parlamento no dispone de ningún documento que detalle, material y temporalmente, el uso que hacen sus miembros de dichas dietas.
Respecto de los movimientos de las cuentas bancarias de los miembros del Parlamento destinadas específicamente al uso de las dietas para gastos generales, el Parlamento explicó en las Decisiones impugnadas que no estaba en posesión de tales documentos.
Si dichos documentos no existen, está claro que el Parlamento Europeo debe modificar su normativa interna de control del gasto público para exigir una justificación documental a los eurodiputados sobre el destino final o la utilización real de las dietas que perciben.
El propio TGUE lo viene a reconocer expresamente en el párrafo nº 39 de la Sentencia:
“Debe señalarse que, con sus alegaciones, los demandantes no pretenden tanto rebatir la legalidad de las Decisiones impugnadas como, en esencia, denunciar las carencias y la ineficacia de los mecanismos de control existentes, cuestión que no corresponde al Tribunal apreciar en los presentes recursos”.
Por otra parte, respecto a la protección de los datos personales, la STGUE afirma en los párrafos 46 a 48 lo siguiente:
“(…) hay que observar que todos los documentos solicitados incluyen información relativa a personas físicas identificadas. Así sucede con los documentos de los que dispone el Parlamento relativos a las dietas para gastos de viaje y a las dietas diarias, que identifican necesariamente a cada miembro del Parlamento afectado, aunque solo sea a efectos del pago de dichas dietas. Lo mismo ocurre con los documentos de los que dispone el Parlamento relativos a los gastos de asistencia parlamentaria, que identifican necesariamente a cada miembro del Parlamento afectado y a los respectivos beneficiarios de esas dietas, aunque solo sea, una vez más, a efectos del pago de dichas dietas (…)”.
El TGUE considera (párrafo 53) que “no cabe excluir la calificación de los datos controvertidos como datos personales por el mero hecho de que esos datos vayan ligados a otros datos que son públicos, con independencia de si su divulgación perjudica a ciertos intereses legítimos de los interesados”.
En mi opinión, las dietas percibidas por los eurodiputados se trata de datos personales meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del Parlamento Europeo, concretamente, con los beneficiarios de un dinero público abonado en concepto de dietas.
A mayor abundamiento, el TGUE (párrafos 69, 73, 74 y 84) pone un segundo obstáculo a los solicitantes de la información al considerar que no han demostrado la necesidad de la transmisión de dichos datos personales:
“(…) Para demostrar la necesidad de la transmisión de los datos en cuestión, los demandantes han puesto de manifiesto distintos objetivos incluidos en sus solicitudes de acceso a los documentos, a saber, esencialmente, por una parte, permitir al público verificar la adecuación de los gastos en que incurrieron los miembros del Parlamento en el ejercicio de su mandato y, por otra, garantizar el derecho del público a la información y a la transparencia. A este respecto, procede considerar antes de nada que, debido a su formulación, demasiado vaga y genérica, estos objetivos no pueden, por sí mismos, demostrar la necesidad de la transmisión de los datos personales de que se trata (…) los demandantes se refirieron, en sus solicitudes confirmatorias de acceso, a «numerosos supuestos de fraudes cometidos por los miembros del Parlamento, confirmados o presuntos, en los últimos años», esta referencia, que presenta un carácter particularmente abstracto y genérico, no puede justificar la necesidad de la transmisión de los datos personales de los miembros del Parlamento a los que se refieren todas y cada una de las solicitudes de los demandantes, y menos aún su carácter proporcionado (…)”.
Y lo sorprendente de esta Sentencia es que considera que dichos objetivos son “demasiado vagos y genéricos”, cuando acaba de afirmar unos párrafos antes, concretamente en el párrafo 64, lo siguiente:
“Como recuerda el considerando 2 del Reglamento n.º 1049/2001, el derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones está vinculado al carácter democrático de estas.”
Pues está claro que para el TGUE el Parlamento Europeo no es muy democrático.
Por otra parte, los solicitante de la información también recurrieron la ilegalidad de la denegación de acceso a los documentos solicitados basada en la excesiva carga administrativa.
La respuesta del TGUE es también sorprendente (párrafos nº 116, 117 y 127):
“A este respecto, ha de señalarse en primer lugar que, en las Decisiones impugnadas, el Parlamento denegó las solicitudes confirmatorias de acceso, en la medida en que, por una parte, y con razón, como se desprende del examen de los dos primeros motivos de los recursos, todos esos documentos contenían datos personales, cuya necesidad de transmisión los demandantes no habían acreditado, y, por otra parte, en que la divulgación íntegra de los documentos solicitados en todas las solicitudes conllevaba una carga administrativa excesiva (…) Así pues, hay que indicar que la denegación de acceso a los documentos solicitados en posesión del Parlamento se justificó sobre la base de dos fundamentos autónomos y alternativos, de modo que uno de los motivos es necesariamente superfluo, habida cuenta del otro (…) es cierto que no cabe negar que la ocultación de todos los datos personales en los documentos solicitados conllevaba una carga administrativa excesiva, habida cuenta del volumen de documentos solicitados”.
En mi opinión, el TGUE llega a esta última afirmación de forma apresurada y sin justificación. Debería haber explicado previamente por qué no son suficientes para aligerar dicha carga los modernos y potentes sistemas tecnológicos disponibles para gestionar dicha información que tienen las instituciones europeas, entre ellas, el Parlamento Europeo. Además, en el peor de los casos, esa carga administrativa podría justificar un cierto “retraso” en la entrega de dicha información a los solicitantes, pero nunca una “denegación”. Está claro que si no se puede facilitar, por ejemplo, en 2 meses, se puede facilitar unos meses más tarde.
Se echa en falta una reflexión en la Sentencia sobre el desinterés del Parlamento Europeo en aplicar lo dispuesto en el artículo 6.3 del Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión:
“En el caso de una solicitud de un documento de gran extensión o de un gran número de documentos, la institución podrá tratar de llegar a un arreglo amistoso y equitativo con el solicitante”.
Y, finalmente, tampoco el TGUE ha tenido a bien permitir un acceso parcial a la información. Los demandantes alegan que el Parlamento no apreció concreta e individualizadamente el contenido de los documentos solicitados, porque debería haber divulgado al menos los documentos solicitados que no estaban amparados por una excepción y la divulgación de dichos documentos -incluso parcial- habría respondido al objetivo perseguido con sus solicitudes de acceso.
La Sentencia del TGUE afirma en su párrafo 126 lo siguiente:
“es evidente que la divulgación de una versión de los documentos solicitados sin ninguno de los datos personales, incluidos, en particular, los relativos al nombre de los miembros afectados del Parlamento, habría privado al acceso a esos documentos de todo efecto útil por lo que respecta a tales objetivos, puesto que dicho acceso no habría permitido a los demandantes ejercer un seguimiento individualizado de los gastos de los miembros del Parlamento, vista la imposibilidad de vincular los documentos solicitados con las personas a las que se refieren”.
En mi opinión, la apreciación sobre la mayor o menor utilidad de la información solicitada corresponde exclusivamente al solicitante, no al Parlamento Europeo o al TGUE, ya que el citado Reglamento (CE) 1049/2001 no les reconoce dicha facultad.
Además, si los ciudadanos no están obligados a explicar o justificar en la solicitud para qué quieren la información (art. 2.1 Reglamento 1049/2001), resulta injusto denegar dicha información porque se considere que no es útil. En el caso de información parcial, solo se debería denegar el acceso si dicha información está distorsionada o puede afectar al interés general por resultar engañosa o errónea.
En definitiva y para concluir, la Sentencia del TGUE dictada ayer, demuestra que la transparencia de las instituciones europeas es muy deficiente. No resulta extraño que esta materia sea la que concentra el mayor número de quejas presentadas ante el Defensor del Pueblo Europeo en 2017. Además, también demuestra que hay importantes deficiencias o lagunas en el control del gasto público, ya que no existen documentos que acrediten dicho control. Y lo que es más grave, que ni el Parlamento Europeo ni el Tribunal de Cuentas Europeo han modificado la normativa interna para que esto no suceda.
Hay que ver cómo nos cuesta avanzar. El artículo 15 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 dispuso que “la sociedad tiene el derecho de pedir cuentas a todo agente público de su administración”.
Puede parecer una obviedad, pero hay que recordarlo. Nadie confía en quien no ofrece explicaciones de su gestión. La democracia no se construye con palabras y con dogmas, sino con hechos, hechos que el pueblo, bien entendido, puesto que él es el protagonista del sistema, ha de comprender y ha de creer. Aquí está la razón, en esa estructura inesquivable de la confianza, de por qué la democracia exige transparencia para que pueda funcionar eficazmente y, en su servicio, libertad de información, libertad de investigación de la gestión pública, libertad de crítica y el derecho de pedir justificaciones al poder.
Y luego alguien se extrañará de que el euroescepticismo, la desafección y la desconfianza ciudadana hacia las instituciones europeas siga creciendo en muchos países miembros. La Unión Europea debe ser transparente o no lo será.
12 septiembre, 2018 13 septiembre, 2018 / mablanescliment	/ 1 comentario
Si nos planteamos la pregunta, ¿deben publicarse las tesis doctorales?, la respuesta es muy clara: sí.
Los medios de comunicación están difundiendo estos días muchas noticias sobre si la tesis doctoral del Presidente del Gobierno, defendida en la Universidad Camilo José Cela, se ha publicado o no y, en caso afirmativo, si se puede consultar por cualquier ciudadano.
El Real Decreto 99/2011, de 28 de enero, por el que se regulan las enseñanzas oficiales de doctorado, contempla la obligación de publicar la tesis doctoral en varios artículos y momentos distintos:
– Antes de su evaluación y defensa: artículo 13.3
“La universidad garantizará la publicidad de la tesis doctoral finalizada a fin de que durante el proceso de evaluación, y con carácter previo al acto de defensa, otros doctores puedan remitir observaciones sobre su contenido”.
– Después de su evaluación y defensa: artículo 14.5
“Una vez aprobada la tesis doctoral, la universidad se ocupará de su archivo en formato electrónico abierto en un repositorio institucional y remitirá, en formato electrónico, un ejemplar de la misma así como toda la información complementaria que fuera necesaria al Ministerio de Educación a los efectos oportunos”.
El artículo 14.6 del referido Real Decreto 99/2011, solo contempla la siguientes excepciones, las cuales deben ser interpretadas de forma restrictiva:
“En circunstancias excepcionales determinadas por la comisión académica del programa, como pueden ser, entre otras, la participación de empresas en el programa o Escuela, la existencia de convenios de confidencialidad con empresas o la posibilidad de generación de patentes que recaigan sobre el contenido de la tesis, las universidades habilitarán procedimientos para desarrollar los apartados 4 y 5 anteriores que aseguren la no publicidad de estos aspectos”.
En el mismo sentido, la propia “Normativa para los Estudios de Doctorado de la Universidad Camilo José Cela”, remite a lo dispuesto en el Real Decreto 99/2011. Así, el artículo 31.1 dice lo siguiente:
“Una vez evaluada favorablemente la tesis doctoral, la UCJC se ocupará de archivarla en los formatos que estime oportunos (formato físico y electrónico) en su repositorio institucional y remitirá, en formato electrónico, un ejemplar, así como toda la información complementaria que sea necesaria, al Ministerio de Educación a los efectos oportunos. Al menos un ejemplar deberá quedar en posesión de la Secretaría General de la UCJC para su archivo y custodia, otro en Biblioteca y un tercero en las dependencias de la EID-UCJC”.
Recientemente, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), en su Resolución de fecha 30/05/2018 (R/235/2018), ha estimado “por motivos formales” la reclamación que había presentado un ciudadano que quería obtener una copia en formato digital de la tesis doctoral del Presidente del Gobierno. El ciudadano había solicitado dicha copia al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, quien inadmitió la solicitud afirmando que la tesis la posee la Universidad Camilo José Cela.
Sin embargo, la estimación de la reclamación por parte del CTBG no sirve para mucho, puesto que solo se limita a decirle al Ministerio que remita la solicitud del ciudadano a la Universidad Camilo José Cela, donde se defendió la tesis doctoral, para que resuelva la misma.
No comparto esta Resolución del CTBG porque, en mi opinión, el artículo 14.5 del Decreto 9972011, es muy claro al obligar al Ministerio a tener una copia, y si no la tiene porque no se la han enviado, debe requerirla a la correspondiente Universidad. Es decir, el CTBG debió estimar la reclamación obligando al Ministerio a entregar una copia de la tesis al solicitante de la misma, requiriendo previamente su envío a la Universidad Camilo José Cela.
La resolución del CTBG supone volver a remitir la solicitud de información a la Universidad Camilo José Cela, que es privada y que, por lo tanto, no está sujeta al cumplimiento de la Ley 19/2013. No se entiende, la verdad.
Por otra parte, el Consejo de Transparencia de la Comunidad Valenciana, en su Resolución de fecha 28 de abril de 2016 (Expte.: 9/2015), obligó a la Universidad Miguel Hernández de Elche a facilitar el acceso a la tesis doctoral de uno de los Presidentes de la Generalitat Valenciana. Los argumentos, basados también en la Ley estatal 19/2013 y Ley valenciana 2/2015, ambas, de transparencia, fueron muy claros:
“(…) Existe un régimen de regulación de tesis doctorales, en que la publicidad juega un papel primordial, acogido en el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales. Esta norma se aplica en todo el territorio nacional (art. 2 y Disposición final primera), y por lo que se refiere a las tesis doctorales, se garantiza su publicidad, permitiendo que otros doctores puedan hacer observaciones sobre su contenido (art. 21.4). Asimismo la evaluación de la tesis se hace en sesión pública (art. 21.6), pudiendo formular observaciones cualquier doctor presente en el acto (art. 21.6), además de los miembros de la Comisión que juzga el trabajo. De hecho, la lectura de la tesis se llevó a cabo en un acto público, celebrado el 10 de febrero de 2012. Asimismo, las tesis una vez aprobadas se archivan para permitir su consulta, remitiéndose un ejemplar al Ministerio de Educación y Ciencia (art. 21.8) (…)
La resolución del Vicerrectorado de Investigación e Innovación de la Universidad Miguel Hernández determina que la tesis no puede ser consultada ni reproducida, al serle aplicable la Ley de Propiedad Intelectual (RDL 1/1996, de 12 de abril) (…) La Ley de Propiedad Intelectual garantiza la propiedad del trabajo científico (art. 1), que incluye los derechos de carácter personal y patrimonial del autor (art. 2), que no son afectados por la pretensión de consulta. Asimismo, la tesis ya ha sido divulgada (art. 4 ), puesto que, como se ha puesto de relieve en el Fundamento tercero, al seguirse el procedimiento habitual de carácter público para la lectura de ese trabajo como tesis doctoral (art. 21 R.D. 1393/2007), la divulgación y su consentimiento son requisitos necesarios, reconocidos en el procedimiento de elaboración de una tesis doctoral (…) Tampoco pueden ser afectados los derechos morales del autor (art. 14 ley), puesto que es un trabajo ya divulgado y sobre el cual no se cuestiona la autoría, que se encuentra plenamente reconocida, por lo que tampoco se cuestionan los derechos de explotación (art. 17 ley) (…)”.
Desde la perspectiva de la protección de datos, tampoco se puede impedir la publicación de la tesis doctoral. Así lo dejó también muy claro la Agencia Española de Protección de Datos, en su Resolución nº 2494/2014 (Expte.: TD/905/2014): la reclamante solicitó ante la Universidad que fuera retirada la publicación por internet de su tesis a través del repositorio de la Universidad y ello no es posible por impedirlo los artículos 14.6 del RD/99/2011 y artículo 25.8 del Reglamento de la Ley de protección de datos.
En la base de datos de tesis doctorales del Ministerio de Educación –TESEO-, aparece la elaboración de la tesis a nombre del Presidente del Gobierno “Innovaciones de la diplomacia económica española: análisis del sector público (2000-2012)”, pero no se puede acceder a su contenido.
Respecto a la obligación de que se publique la tesis en formato electrónico abierto en un repositorio institucional (artículo 14.5 del Real Decreto 99/2011, relativo a la evaluación y defensa de la tesis doctoral), la tesis fue leída y defendida el 26 de noviembre de 2012 -según se indica en la ficha de TESEO-, es decir, más de un año después de la entrada en vigor del referido Decreto 99/2011 que tuvo lugar el 11/02/2011, por lo que, aunque los estudios de doctorado se hubieran iniciado bajo la vigencia del anterior Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, sí que le resultaría exigible la obligación de publicar la tesis en formato electrónico abierto en un repositorio, según lo dispuesto en la disposición transitoria primera del Real Decreto 99/2011:
“(…) A los doctorandos que en la fecha de entrada en vigor de este real decreto hubiesen iniciado estudios de doctorado conforme a anteriores ordenaciones, les será de aplicación las disposiciones reguladoras del doctorado y de la expedición del título de Doctor por las que hubieren iniciado dichos estudios. En todo caso, el régimen relativo a tribunal, defensa y evaluación de la tesis doctoral previsto por el presente real decreto será aplicable a dichos estudiantes a partir de un año de su entrada en vigor”.
Recordemos que la tesis doctoral consiste en un trabajo original de investigación y que es imposible controlar su calidad y originalidad si no se puede acceder a la misma. Así de sencillo.
11 julio, 2018 / mablanescliment	/ 1 comentario
Aunque después de leer el título de este comentario podamos pensar que se trataba de una cuestión obvia, en realidad, ha sido necesaria una Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 12 y casi tres años de espera para obtener la misma. En efecto, el ciudadano solicitó la información el 3 de octubre de 2015 y la referida Sentencia nº 61 es de fecha 4 de mayo de 2018. Sigo insistiendo en que es demasiado tiempo. La tutela del derecho de acceso a la información pública no es efectiva. No solo pierde interés la información solicitada, sino también pierde interés la persona que tiene que iniciar este camino tan costoso y largo. Es lógico que, en muchas ocasiones, desista antes de iniciarlo. La situación actual desmoraliza y disuade a cualquiera. No es de recibo que sigan pasando estas cosas después de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, LTAIPBG).
Un ciudadano solicita a la empresa pública Enaire, entre otras cuestiones, conocer el nombre y apellidos del autor de un informe o nota técnica. El Director general de Enaire contestó que, teniendo en cuenta el art. 11 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal, se denegaba la información sobre la identificación detallada del autor del informe o nota técnica.
El ciudadano presenta reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) y recibe la siguiente respuesta negativa: después de transcribir el art. 15 de la LTAIPBG, consideró que aunque la información solicitada versaba sobre datos meramente identificativos:
“al preguntarse sobre el nombre y apellidos del autor de una Nota técnica, el caso no puede ser subsumido en el supuesto previsto en el artículo 15.2 de la norma, al tener dicha información incidencia más allá de la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano. En efecto -el conocimiento de la identidad del autor de la nota- no tiene ninguna incidencia pública desde el momento en que el contenido de la misma ha sido asumido por ENAIRE”.
Afortunadamente en este caso, el ciudadano afectado tiene dinero y tiempo suficiente para recurrir esta decisión del CTBG, que es anulada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo nº 12 con estos contundentes y acertados razonamientos, imponiendo las costas procesales a la empresa Enaire y al CTBG:
“La resolución impugnada considera improcedente facilitar al demandante la identidad de la persona que elaboró una nota técnica y ello por dos razones que son, de alguna manera, contradictorias.
Se dice, en primer lugar, que los datos personales interesados van “más allá de la organización, funcionamiento o actividad pública” de Enaire, lo que excluye, con arreglo al art. 15.2 de la LTAI, que deban facilitarse. Es obvio que ello no es así. El demandante pide que se le facilite la identidad de una persona con una relación jurídica especial con Enaire, en virtud de la cual ha elaborado una nota para dicha entidad pública. Se trata claramente de “datos identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública” de la misma, de modo que es obligado conceder el acceso a la información, salvo que prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos, prevalencia que no se ha invocado en este caso. El art. 2.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal , aprobado por Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, excluye de su ámbito de aplicación a los ficheros que se limiten a incorporar los datos de las personas físicas que presten sus servicios en personas jurídicas, “consistentes únicamente en su nombre y apellidos, las funciones o puestos desempeñados, así corno la dirección postal o electrónica, teléfono y número de fax profesionales“, lo que supone que tales datos no trascienden de la organización, funcionamiento o actividad pública de la entidad a la que se prestan servicios. La identidad del redactor de la nota podría figurar sin dificultad alguna en el organigrama que las Administraciones han de publicar con arreglo al art. 6.1 de la LTAI, en el que han de identificar “a los responsables de los diferentes órganos y su perfil y trayectoria profesional”.
La resolución impugnada indica como segundo fundamento de la denegación de la información que el conocimiento de la identidad del autor de la nota, una vez que su contenido ha sido asumido por Enaire, no tiene ninguna incidencia pública. Ha decirse que ni Enaire ni el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno pueden enjuiciar en este caso si la información solicitada tiene o no incidencia o interés públicos. Del tenor de la LPAI no se deduce que dicha incidencia sea requisito para acceder a la información pública, acceso al que se tiene derecho, con arreglo a dicha Ley, sin necesidad de que el solicitante motive su solicitud, según se consigna expresamente en el preámbulo de la norma, ni, por tanto, de que haga explícito qué interés (público o privado) le mueve a solicitar la información.
Por otra parte, la circunstancia de que el contenido de una nota técnica (lo mismo que el de una resolución administrativa o el de un reglamento), haya sido asumido por un órgano administrativo no excluye la posibilidad de que los ciudadanos interesados conozcan la identidad de quienes hayan participado en su elaboración. Por el contrario, la transparencia consiste cabalmente en la visibilidad de lo que hay y de los que están detrás de las declaraciones formalizadas de conocimiento o de voluntad de las Administraciones y, singularmente, en la posibilidad de conocer la identidad de las personas que, integradas en su organización o incluso desde fuera de ella, han tomado parte o han influido en su elaboración”.
Recordemos que el artículo 15.2 de la LTAIPBG expresa lo siguiente:
A la vista del referido precepto, resulta sorprendente que el CTBG afirmara, sin mayor explicación, que “el nombre y apellidos del autor de una nota técnica tiene incidencia más allá de la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano”. ¿En qué consiste esa incidencia más allá? No se expresa.
Por otra parte, el CTBG consideró que “el conocimiento de la identidad del autor de la nota no tiene ninguna incidencia pública desde el momento en que el contenido de la misma ha sido asumido por ENAIRE”.
Sin embargo, esta interpretación supone añadir una limitación más al derecho de acceso a la información pública que no está prevista legalmente: que la entidad pública asuma el contenido del documento al que se refieren los datos identificativos.
El artículo 15.2 de la LTAIPBG permite el acceso a los datos identificativos con carácter general, al margen y con absoluta independencia al hecho de que la entidad pública asuma o no el contenido del documento en el que consten los datos identificativos. La razón es lógica. Los documentos o informes no son anónimos. Siempre tienen nombres y apellidos. Y salvo que en algún caso muy concreto, deba prevalecer la protección de los datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos debido a las especiales circunstancias concurrentes, el artículo 15.2 de la LTAIPBG recoge una presunción general de interés público en la divulgación de los datos identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano. La identidad del órgano no excluye ni limita el derecho a conocer la identidad de las restantes personas intervinientes en el procedimiento o actividad pública de que se trate.
6 junio, 2018 / mablanescliment	/ Deja un comentario
Nadie discute que las instituciones de control de la transparencia (consejos, comisiones, comisionados y algunos defensores del pueblo regionales) pueden recurrir las sentencias judiciales que anulan sus resoluciones por las que se inadmiten o desestiman las reclamaciones presentadas por los ciudadanos en materia de acceso a la información pública, ya que están legitimadas procesalmente para ello. La cuestión que se plantea es si deben hacerlo.
Por ejemplo, el artículo 34 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, LTAIPBG), detalla los fines del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG):
“promover la transparencia de la actividad pública, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad, salvaguardar el ejercicio de derecho de acceso a la información pública y garantizar la observancia de las disposiciones de buen gobierno”.
En idéntico sentido, las leyes autonómicas de transparencia también atribuyen a las instituciones de control creadas por ellas la misión de proteger el derecho de acceso a la información pública[1].
¿No resulta incompatible, por un lado, apelar una sentencia judicial que ha anulado una resolución del CTBG por la que se desestima la reclamación formulada por un ciudadano y, por otro, “salvaguardar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública”? En mi opinión, las instituciones de control de la transparencia no deben apelar las sentencias judiciales que reconocen el derecho de acceso de los ciudadanos a la información pública solicitada.
Estos son los hechos reales del caso que se analiza a continuación:
A) El 28 de enero de 2016 un ciudadano solicita al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la siguiente información pública. La solicitud no fue resuelta expresamente:
– el intercambio de cartas de 18-04-2000 y 26-04-2000 entre las autoridades fiscales de España y Luxemburgo relativo al Convenio de Doble Imposición suscrito entre los dos Estados, mencionado en la Circular de las autoridades fiscales luxemburguesas de 10-05-2000; y
– el intercambio de cartas de 15-04-2015 y 13-05-2015 entre las autoridades fiscales de España y Luxemburgo relativo al Convenio de Doble Imposición suscrito entre los dos Estados, mencionado en la Circular de las autoridades fiscales luxemburguesas de 21-07-2015.”
B) El 9 de mayo de 2016 el CTBG desestima la reclamación con el siguiente argumento:
“(…) por aplicación del artículo 18.1 a) de la LTAIBG, atendiendo a la afirmación del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de que la publicación del intercambio de Cartas por el que se interesa el solicitante está tramitándose en el BOE, si bien la resolución señala que “la publicación debe estar prevista y completada en un periodo de tiempo razonable”.
C) El ciudadano solicitante presenta el correspondiente recurso contencioso-administrativo, el cual es estimado por la Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 7 de fecha 17 de octubre de 2017, con apoyo en los siguientes razonamientos:
“(…) El artículo 18.1 a) contempla como causa legítima de inadmisión de las solicitudes “que se refieran a información que esté en curso de elaboración o de publicación general (…) Sin embargo, no consta en el expediente ni se indica en la contestación a la demanda ningún dato concreto sobre ese proceso de tramitación, es decir, actuaciones ya practicadas y su fecha, y plazo probable de conclusión; antes al contrario, remitido oficio al BOE en término de prueba a los efectos de acreditar si, en efecto, la publicación de las cartas se encontraba en proceso de tramitación, la Secretaria General de la AEBOE ha contestado “que no se ha publicado en el BOE por no tener constancia”.
En primer lugar, en lo que respecta al momento de la publicación, solo puede señalarse que desde el primer intercambio de cartas ha transcurrido un periodo de más de diecisiete años sin que conste que el trámite para su publicación se haya puesto en marcha, lo que nos sitúa ante un periodo excesivo desde cualquier punto de vista que se contemple (…)”
D) El CTBG y el Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas presentan un Recurso de Apelación en el que, en esencia, se plantean estas 2 cuestiones:
– Existe un proceso de publicación de las cartas en marcha por lo que queda justificada la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.a) de la Ley 19/2013, pues se remite oficio en fecha 22 de diciembre de 2016 interesando su publicación en el B.O.E.
– El segundo punto se concreta en si existe una regulación especial de publicidad en relación con los Tratados Internacionales, por lo que no es de aplicación la Ley 19/2013 en base a lo dispuesto en su Disposición Adicional Primera Segunda.
E) El recurso de apelación es desestimado por la Sección 7º de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en su Sentencia de fecha 26 de febrero de 2018, con los siguientes argumentos:
“(…) la Administración manifiesta que si se había solicitado se tramitase dicha petición de publicación, pero esta petición se lleva a cabo por medio de oficio de fecha 22 de diciembre de 2016, debiendo tenerse en cuenta que la petición de información dirigida a la Dirección General de Tributos para que facilitara la información que nos ocupa, se dirige en fecha 28 de enero de 2016, y se presenta la reclamación ante el CTBG el 3 de marzo de 2016, y las alegaciones de dicha Dirección General en descargo de la audiencia concedida por el CTBG, tiene fecha de 30 de marzo de 2016.
Comparando las anteriores fechas y la contestación dada por la Secretaria General de AEBOE, se llega a la conclusión que cuando se solicita la información a la Dirección General de Tributos, 28 de enero de 2016, cuando se presenta la reclamación ante el CTBG de fecha 3 de marzo de 2016, cuando se contestan las alegaciones por dicha Dirección General 30 de marzo de 2016, y se dicta la resolución del CTBG de fecha 9 de mayo de 2016, en base a que concurre la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 18.1.a) de la Ley 19/2013, “se considera como causa de inadmisión de una solicitud de información el hecho de que ésta se refiera a información que esté en curso de elaboración o de publicación general”, no existía ningún proceso de elaboración o de publicación general de dichas Cartas que deben ser publicadas en el B.O.E., como establece la Ley 25/2014.
Ni tan siquiera, en fecha 14 de marzo de 2017 está en curso este proceso, a pesar del intento de promoverlo por parte de la Dirección General de Tributos, por medio del oficio fechado el 22 de diciembre de 2016.
Resta por determinar si nos hallamos ante un supuesto de no aplicación de la Ley 19/2013, en base a lo dispuesto en Disposición Adicional Primera Segunda, que excluye de la aplicación directa de la misma, aunque sí actúe como supletoria, en los supuestos en que exista un régimen especial que regule dicha información.
Debe diferenciarse entre la existencia de una regulación especial que establece las condiciones que deben observarse para que una disposición de cualquier rango, se convierta en norma jurídica vinculante y pase a formar parte del Ordenamiento Jurídico Español, de la de aquellos supuestos en que se pueda pedir información sobre materias, respecto de las cuales el Gobierno, o la Administración ha debido actuar conforme a la legislación vigente, y no lo ha hecho, y la posibilidad que tiene el ciudadano de forzar a la Administración a que facilite información sobre materias que deberían haberse publicado en los periódicos oficiales, y no lo han sido.
Los preceptos alegados por la parte apelante, artículos 9.3 y 96 de la Constitución Española , 1.5 del Código Civil y 23 , 24 y 41 de la Ley 25/2014, hacen referencia a la necesidad de la publicación de los Tratados Internacionales “junto a cualesquiera instrumentos y documentos anejos o complementarios, así como los actos unilaterales dependientes del tratado. Además, se publicará la fecha de entrada en vigor del tratado y, en su caso, la de aplicación provisional y su terminación. 2. Asimismo se publicará en el Boletín Oficial del Estado cualquier acto posterior que afecte a la aplicación de un tratado internacional”, (artículo 24 de la Ley 25/2014), para que formen parte del Ordenamiento Jurídico Español y entren en vigor.
Pero esta es una publicación, que cumple una función de publicidad divulgadora, para que se lleve a cabo un conocimiento, formal y obligatorio, para todos los que queden bajo su ámbito de influencia, bien porque deban aplicarlo, bien porque deban observarlo.
Constituye la última fase de la elaboración de las Normas jurídicas, que permite un conocimiento general, genera seguridad jurídica para su observancia y aplicación y determina la fecha de su entrada en vigor, y sirve de soporte a la presunción de conocimiento del contenido de las normas publicadas por parte de todos.
Pero cuando no se cumple con la obligación legal de publicar, los documentos adjuntos o complementarios de un Tratado Internacional, que puede facilitar la interpretación y aplicación de aquel, queda abierta, al ciudadano, la posibilidad de solicitar dicha información, salvo que concurra alguna otra limitación que la excluya, impida o limite, lo que no parezca sea el caso, pues la cuestión jurídica a determinar se concreta en probar si al tiempo de la petición de la información que nos ocupa, existía un proceso de publicación de dichas cartas, lo que constituye un simple hecho de fácil probanza, y cuya existencia justifica que se declare inadmisible dicha información, al estar en trámite un proceso de publicidad general (…)”.
CONCLUSIÓN: Resulta sorprendente que casi 5 años después de la aprobación de la Ley 19/2013 de transparencia, sigan sucediendo estas cosas. Una persona solicita el acceso al intercambio de cartas de los años 2000 y 2015 entre las autoridades fiscales de España y Luxemburgo relativo al Convenio de Doble Imposición, y se enfrenta a toda una carrera de obstáculos que felizmente acaba superando: aunque no sabemos si ya ha podido finalmente acceder a la información que solicitó el 26 de enero de 2016, es decir, hace más de 2 años:
Primer obstáculo: el silencio del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, quien nunca se dignó a contestar expresamente a la solicitud presentada por el ciudadano.
Segundo obstáculo: el CTBG desestima la reclamación porque considera que está tramitándose la publicación de la información solicitada en el BOE, indicando en la resolución que “la publicación debe estar prevista y completada en un periodo de tiempo razonable”. Debe destacarse que ya había transcurrido más de 17 años desde el primer intercambio de cartas sin que se publicaran en el BOE.
Tercer obstáculo: el CTBG y el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas presentan un recurso de apelación contra la Sentencia que da la razón al solicitante de información, planteando 2 motivos: que la información solicitada está en curso de publicación en el BOE y que al tratarse de una información que forma parte de un tratado internacional, tiene regulación específica y no resulta de aplicación la Ley 19/2013, de transparencia.
Cuarto obstáculo: el ciudadano solicitó la información el 26 de enero de 2016 y la Sentencia de la Audiencia Nacional llega más de 2 años después, el 26 de febrero de 2018. No sabemos si el ciudadano ya ha podido acceder a la información pública solicitada y sigue teniendo problemas para lograr el cumplimiento efectivo de dicha Sentencia.
En el caso analizado, no entiendo la decisión del CTBG de apelar la Sentencia que reconoció el derecho de acceso a la información pública del solicitante cuando se habían producido 2 graves incumplimientos por parte de la Administración pública: por un lado, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas nunca contestó al solicitante de información, incumpliendo al obligación de responder en el plazo máximo de 1 mes, y por otro, 17 años después, todavía no se había publicado en el BOE el primer intercambio de cartas entre las autoridades fiscales de España y Luxemburgo relativo al Convenio de Doble Imposición.
En mi opinión, las instituciones de control de la transparencia no deberían apelar las Sentencias judiciales que anulan sus resoluciones de inadmisión o desestimación, ya que ello es incompatible con sus fines de salvaguardar el ejercicio de derecho de acceso a la información pública.
[1] Artículo 45 de la Ley andaluza 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública (Consejo de Transparencia y Protección de Datos); artículo 38.1 de la Ley murciana 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana (Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia); artículo 58.1 de la Ley canaria 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y acceso a la información pública (Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública); artículo 39.1 de la Ley catalana 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, GAIP); artículo 11.2 de la Ley de Castilla y León 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana (Procurador del Común, Comisionado de la Transparencia); artículo 37.1 de la Ley aragonesa 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón (Consejo de Transparencia de Aragón); artículo 39 de la Ley valenciana 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana (Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno); artículo 33.3 de la Ley gallega 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno (Valedor do Pobo, Comisión de la Transparencia); artículo 61.1 de la Ley de Castilla-La Mancha 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno (Consejo Regional de Transparencia y Buen Gobierno).
7 mayo, 2018 / mablanescliment	/ 1 comentario
El Ministerio de Hacienda y Función Pública ha acordado someter al trámite de audiencia e información pública al Borrador (Versión 6-2-2018) del Reglamento de desarrollo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, abriéndose el plazo para presentar aportaciones el próximo 3 de mayo de 2018, durante todo el mes.
Esta decisión se produce en un contexto en el que, por un lado, el Ministerio de Hacienda y Función Pública impulsa la celebración de más de 300 eventos para celebrar la llamada “semana del gobierno abierto” y, por otro, el Consejo Estatal de Transparencia y Buen Gobierno ha sufrido un importante recorte en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado y el Estado no deja de recurrir un buen número de resoluciones de dicho Consejo ante los Tribunales de Justicia con el objetivo de no facilitar la información o retrasar su entrega lo máximo posible.
A estas dos circunstancias hay que añadir dos hechos importantes: España sigue sin ratificar el Convenio del Consejo de Europa de acceso a los documentos públicos de 2009 y el III Plan de Gobierno Abierto 2017-2019, presentado ante la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership), no incluye muchas de las medidas necesarias para mejorar de forma real la transparencia de las instituciones públicas. Así lo puse de manifiesto en “Mis observaciones al Borrador del III Plan de Gobierno Abierto de España”.
Sin embargo, a mi juicio, antes de iniciar el procedimiento para aprobar el desarrollo reglamentario de la Ley 19/2013, habría que modificarla, no solo en los concretos y limitados aspectos previstos en la proposición de ley presentada por Ciudadanos, sino en muchos más, los cuales pueden ser impulsados desde los distintos grupos parlamentarios a través de la presentación de las correspondientes enmiendas o, desde el gobierno, con la elaboración de un proyecto de ley de modificación de la Ley 19/2013.
Por todo ello, sería necesario modificar la Ley 19/2013 antes de aprobar su desarrollo reglamentario para “copiar” lo mejor de cada ley autonómica y recoger las tradicionales reivindicaciones de la sociedad civil. Esto sí que sería avanzar realmente en transparencia:
regulación del derecho de acceso a la información pública en una Ley Orgánica acorde a su naturaleza de derecho fundamental;
los límites o excepciones y las causas de inadmisión no deben ser tan numerosas, amplias y ambiguas;
el silencio administrativo debe ser positivo, salvo manifiesta excepción legal, y debe ir acompañado de un procedimiento judicial rápido y gratuito para hacerlo efectivo;
con independencia del ordenamiento sectorial, todas las personas, interesadas o no, y en cualquier materia, deben poder presentar la reclamación sobre derecho de acceso a la información pública ante el Consejo Estatal de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) o institución autonómica equivalente;
el CTBG debe tener la facultad de imponer multas coercitivas para lograr el cumplimiento efectivo de sus resoluciones por parte de la Administración, así como, no solo instar, sino instruir y resolver los procedimientos sancionadores ante los incumplimientos de la Ley;
la Ley 19/2013 debe modificar la Ley 29/1998, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa para contemplar un proceso judicial especial rápido, sumario, gratuito y sin abogado ni procurador (como el monitorio que existe en el ámbito civil) que garantice el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y el derecho de acceso a la información pública.
No obstante, no parece que haya voluntad por parte de los partidos políticos. La proposición de ley integral de lucha contra la corrupción y protección de los denunciantes presentada por el grupo parlamentario Ciudadanos, se está tramitando desde el 23 de septiembre de 2016 y no es previsible que vaya a ver pronto la luz, ni a recoger las anteriores medidas expuestas en los párrafos a) al f), ambos inclusive.
Dicho esto, el Borrador del Reglamento no incorpora novedades de mejora importantes. Respecto a las obligaciones de publicidad activa, se distingue 3 bloques: sector público estatal, corporaciones de derecho público y entidades privadas. En cuanto al primero (artículos 7 al 10), no se incorpora ninguna obligación adicional a las contempladas en la Ley 19/2013. En cuanto al segundo y tercer bloque, se especifica con más detalle la concreta información que debe ser publicada por las corporaciones de derecho público (artículo 11) y entidades privadas (artículos 12 al 14).
Respecto al derecho de acceso a la información pública, en mi opinión, no solo no incorpora novedades de mejora, sino que algunos artículos contienen claros retrocesos o limitaciones:
Definición de información pública
Así, por ejemplo, el apartado 1 del artículo 15, dice que “se considera que una información ha sido elaborada o adquirida en el ejercicio de las funciones de un órgano o entidad cuando sea consecuencia del desarrollo de las competencias que tiene atribuidas”.
El artículo 13 de la Ley 19/2013 considera información pública aquella que “haya sido elaborada o adquirida en el ejercicio de sus funciones”, sin más limitación, sea consecuencia del desarrollo de sus competencias o no. Lo importante es que la Administración la haya elaborado o la tenga.
Aplicando el borrador del reglamento, la Administración podría denegar el acceso a la información cuando la tenga por razones diversas, pero no la haya obtenido en el desarrollo de sus competencias, lo cual es una injustificada limitación al acceso que se añade a la definición legal básica contenida en el artículo 13 de la Ley 19/2013.
Información auxiliar o de apoyo como causa de inadmisión
El artículo 20 excluye del derecho de acceso a las comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento y a los informes, preceptivos o facultativos, que no hayan sido incorporados como motivación de una decisión final. A mi juicio, todas las comunicaciones internas, constituyan o no trámites, pueden contener valiosa información y, por lo tanto, deberían conocerse. De igual modo, ¿qué sucede con los informes que no se incorporan como motivación de una decisión porque no se acogen?. ¿Por qué no se pueden conocer? De hecho, si se incorporan como motivación de una decisión, ya se conocen con la propia decisión. No se aporta nada nuevo. Lo importante es poder conocer todos los informes, preceptivos o facultativos, con independencia de si han sido incorporados o no en la motivación de la decisión. Pueden haber informes importantes que se hayan despreciado indebidamente al no incorporarlos en la motivación.
A estos efectos, un buen ejemplo a seguir lo constituye el artículo 46.2 del Decreto 105/2017, por el que se aprueba el reglamento de la ley valenciana de transparencia, en el que se indica que los informes preceptivos o facultativos, públicos o privados, no son información auxiliar.
Acción previa de reelaboración como causa de inadmisión
Solicitudes manifiestamente repetitivas y abusivas como causa de inadmisión
En el artículo 23.5 se considera que una solicitud es manifiestamente repetitiva “cuando fuera de respuesta imposible, bien por el contenido o por razones de competencia y así se hubiera notificado y justificado al solicitante de información”. ¿Qué tiene que ver la “respuesta imposible” con las solicitudes repetitivas? El artículo 47.1 de la Ley 39/2015 reconoce la nulidad de pleno derecho de los “actos de contenido imposible”, pero no existen “respuestas imposibles”, ya que los artículos 21.1 y 88.5 obligan siempre a la Administración a responder, esto es, a dictar resolución expresa.
Por otra parte, el artículo 24.2 del Borrador entiende que una solicitud es abusiva en dos supuestos muy ambiguos e indeterminados: “suponga un riesgo para los derechos de terceros o sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe”.
Por último, también es importante apuntar que la gestión documental sigue siendo olvidada en el borrador del Reglamento. Ni un solo precepto se dedica a tan importante cuestión.
Tampoco se clarifican cuestiones importantes que están ahora mismo siendo objeto de debate judicial como, por ejemplo, el acceso a los documentos en posesión de entidades públicas que han sido elaborados por terceras personas (organismos internacionales o entidades privadas) o el acceso a la información pública existente o elaborada con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 19/2013.
17 abril, 2018 / mablanescliment	/ 4 comentarios
Con fecha 3 de octubre de 2016 se solicitó al Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, una copia de las actas y todos los documentos relacionados con las reuniones del consejo del Laboratorio Europeo de Biología Molecular (EMBL, por sus siglas en inglés), incluyendo los resultados de las votaciones y las decisiones tomadas por los países miembro (incluido España).
Conviene destacar que el EMBL es un organismo internacional que fue creado en 1974, para dotar a Europa de un centro público de investigación capaz de conseguir grandes avances en biología molecular. España es miembro desde 1987 y aporta aproximadamente el 8% de su presupuesto.
El 3 de noviembre de 2017, el Ministerio dicta una resolución considerando que toda la información solicitada ha sido elaborada en su integridad por el EMBL, por lo que, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 19.4 de la Ley 19/2013, se remite la solicitud al EMBL para que éste decida sobre el acceso.
Con posterioridad, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) dicta la Resolución de fecha 27 de marzo de 2017 (R/0547/2016), estimando la reclamación e instando al Ministerio a facilitar la información al solicitante.
En esencia, los argumentos del CTBG para estimar la reclamación fueron los siguientes:
“(…) la Administración remite la solicitud de acceso a la información a un tercer órgano al que no le es de aplicación la normativa española (…) esta situación es claramente contraria al espíritu y la letra de la propia norma, ya que dejaría a la solicitante sin la información requerida, salvo que el organismo extranjero tenga a bien concedérsela, dándose además la circunstancia de que la Administración española, a la que obliga la normativa española, tiene en su poder la documentación requerida (…)”.
Por su parte, el Ministerio de Economía decidió impugnar dicha Resolución del CTBG y, recientemente, la Sentencia nº 17/2018, de 5 de febrero, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 11, ha estimado el recurso contencioso-administrativo, anulando la Resolución del CTBG con los siguientes razonamientos:
“(…) La interpretación extensiva que se postula por la representación del Consejo de Transparencia a propósito del artículo 13 LTIPBG choca frontalmente en el presente caso con la previsión contenida en el artículo 19,4. Cierto es que en virtud del primero se entiende por información pública “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. Sin embargo, el segundo impone una limitación respecto de la tramitación de la solicitud de acceso a la información en aquellos supuestos en los que, aun obrando la información “en poder del sujeto al que se dirige”, ésta “haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro”. En tal supuesto, como es el que aquí se produce, se establece con carácter imperativo el que “se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso” (…)
Atiende para ello únicamente al hecho indiscutido de que se trata de información en poder del Ministerio si bien prescinde del elemento también fuera de toda duda e igualmente decisivo de que ha sido elaborada o generada en su integridad por otro al que no le resulta de aplicación la LTIPBG (…)
La LTIPBG ha querido contemplar la especificidad del supuesto en que la información objeto de la solicitud obre en poder del sujeto al que se dirige pese a haber sido elaborada en su integridad o parte principal por otro. Y lo ha hecho disponiendo con carácter preceptivo para tal contingencia el que la decisión sobre el acceso recaiga única y exclusivamente en quien ha elaborado tal información, previa remisión al mismo de la solicitud.
La Resolución impugnada, en el presente caso, ha obviado el citado artículo 19,4 LTIPBG y, al hacerlo, no ha tenido en cuenta que la remisión de la solicitud al EMBL llevada a cabo por el Ministerio en fecha 13/12/16 no era un trámite intrascendente sino que de la decisión de tal organismo dependía, por imperativo del artículo 19.4 LTIPBG, el acceso a la información. Avalar tal proceder no solo supondría desconocer tal exigencia legal sino, en la práctica, desvirtuar el ámbito subjetivo de aplicación de la LTIPBG contemplado en su artículo 2. Ello al extender sin limitación alguna el acceso a la información pública a toda aquella documentación de la que dispongan los incluidos en tal ámbito con independencia de su procedencia o autoría (…)”.
Llegados a este punto, conviene transcribir a continuación el referido artículo 19.4 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, LTAIPBG):
“Cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso”.
Para interpretar este precepto nada mejor que acudir a los criterios que nos brinda el artículo 3.1 del Código Civil:
“Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas”.
1.- Primer criterio interpretativo (literal): “el sentido propio de sus palabras”
En mi opinión, la Sentencia nº 17/2018, de 5 de febrero, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 11 interpreta erróneamente dicho precepto. El artículo 19.4 de la LTAIPBG dice que se le remitirá la solicitud “para que decida sobre el acceso”, lo que no es lo mismo que “resolver la solicitud de acceso a la información”.
El artículo 20.1 de la LTAIPBG dice expresamente que “la resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado (…)”.
Si el legislador hubiera querido que las solicitudes de acceso a los documentos elaborados o generados en su integridad o parte principal por otro fueran resueltas por éste, así lo habría dicho expresamente, de tal forma que en lugar de decir “para que decida sobre el acceso”, habría dicho “para que resuelva la solicitud”, lo que es bien distinto.
A mi juicio, el Ministerio de Economía y la referida Sentencia nº 17/2018 entienden equivocadamente que “decidir sobre el acceso” equivale a “resolver la solicitud”, por lo que consideran conforme a Derecho remitir la solicitud al autor del documento para que resuelva la solicitud, con independencia de que dicho autor esté o no sujeto a la LTAIPBG, es decir, sea un organismo internacional como en este caso o, por ejemplo, una persona privada (un particular, asociación, empresa, consultora, despacho de abogados, etc.).
La interpretación sostenida por el Ministerio de Economía, refrendada por la citada Sentencia nº 17/2018, no se desprende del tenor literal del artículo 19.4 en relación con el 20.1 de la LTAIPBG.
2.- Segundo criterio interpretativo (sistemático): “en relación con el contexto”
La LTAIPBG es muy clara a la hora de establecer una relación jurídica bilateral entre el solicitante de información y la entidad sujeta a la que se dirige. El artículo 17.1 de la LTAIPBG indica que la solicitud “(…) deberá dirigirse al titular del órgano administrativo o entidad que posea la información (…)” y el artículo 20.1 que “la resolución en la que se conceda o deniegue el acceso (…)” será dictada “(…) por el órgano competente para resolver”.
Dicho en otras palabras, cuando se ejercita el derecho de acceso a la información pública, la relación jurídica-administrativa se entabla entre dos personas, el solicitante de la información y el órgano que posee la información. Las restantes personas son siempre terceros. Si los derechos o intereses de estos terceros pueden verse afectados por el acceso a la información pública, se les debe escuchar o dar audiencia con anterioridad a resolver la solicitud. En esta situación se encuentran, por ejemplo, los titulares de datos personales o, como el caso que comentamos hoy, los autores de los documentos. Además de respetarse el principio de audiencia previa para no generarles ningún tipo de indefensión, la finalidad está clara: quién mejor que el autor de los documentos para indicar si existe alguna limitación o excepción legal para acceder a los mismos.
Siguiendo con el criterio sistemático, esta es la interpretación que debe hacerse del apartado cuarto del artículo 19, ya que en el párrafo inmediatamente anterior, el tercero, se refiere a la audiencia a los terceros afectados, dentro del contexto de la tramitación de la solicitud de información que regula el artículo 19.
3.- Tercer criterio interpretativo: “los antecedentes históricos y legislativos”
La interpretación mantenida por el Ministerio de Economía y la Sentencia nº 17/2018 no tiene precedentes en nuestra legislación administrativa y nos conduce a un resultado absurdo. Ni la antigua Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, ni la posterior Ley 30/1992 ni la actual Ley 39/2015 el Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, ni ninguna legislación administrativa sectorial, han permitido que una solicitud o escrito dirigido a una Administración pública pueda ser resuelto por una tercera persona: organismo internacional o persona privada.
Por un lado, porque una ley española no puede imponer la competencia a un organismo internacional para resolver una solicitud dirigida a una Administración española. Y por otro, porque la legislación administrativa tampoco puede obligar a una entidad privada a resolver una solicitud de acceso a la información pública.
4.- Cuarto criterio interpretativo: “la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas”
Como abundaremos en el siguiente apartado, el Preámbulo de la Ley 19/2013 describe la realidad social en estos términos: “una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”.
Esta realidad no es exclusiva de España. También existe en el seno de la Unión Europea.
Respecto al caso que comentamos, la interpretación del artículo 19.4 de la Ley 19/2013 defendida por el Ministerio de Economía y la Sentencia nº 17/2018 supone reintroducir la llamada “regla del autor”, que ya ha sido reiteradamente rechazada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea porque esta interpretación entraña el riesgo de consagrar una reducción potencialmente considerable del grado de transparencia del proceso comunitario de toma de decisiones, en contra de los objetivos perseguidos por el Reglamento núm. 1049/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.
El artículo 4 del referido Reglamento 1049/2001, en sus apartados 4 y 5, dispone lo siguiente:
“4. En el caso de documentos de terceros, la institución consultará a los terceros con el fin de verificar si son aplicables las excepciones previstas en [el apartado 2], salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de los mismos.
5. Un Estado miembro podrá solicitar a una institución que no divulgue sin su consentimiento previo un documento originario de dicho Estado”.
Estas disposiciones han sido interpretadas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europa (Gran Sala), en su Sentencia de 18 diciembre 2007 (Asunto C-64/05 P, Caso Suecia contra IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds GmbHotros, Ponente: K. Schiemann), sentando la siguiente jurisprudencia (Fundamentos 75, 76 y 88), en el sentido de considerar quela aplicabilidad de una determinada normativa no está en función del origen del documento, sino del órgano al que se dirige la petición de acceso:
“(…) el artículo 4, apartado 5, del Reglamento núm. 1049/ no puede interpretarse en el sentido de que dota al Estado miembro de un derecho de veto general e incondicional para oponerse discrecionalmente a la divulgación de documentos procedentes de él y en poder de una institución, de manera que el acceso a los mismos deje de estar regulado por las disposiciones de este Reglamento para estar sometido únicamente al Derecho nacional.
(…) varios elementos abogan por una interpretación del artículo 4, apartado 5, según la cual el ejercicio de la facultad que esta disposición confiere al Estado miembro se encuentra limitado por las excepciones materiales enumeradas en los apartados 1 a 3 del mismo artículo, resultando, a este respecto, que simplemente se reconoce al Estado miembro una facultad de participación en la decisión comunitaria. Desde este punto de vista, el consentimiento previo del Estado miembro al que se refiere dicho apartado 5, no resulta un derecho de veto discrecional, sino una especie de dictamen conforme sobre la inexistencia de motivos de excepción derivados de los apartados 1 a 3 (…)”.
(…) la institución no puede admitir la oposición manifestada por un Estado miembro a divulgar un documento procedente de él si esta oposición carece de toda motivación o si la motivación aportada no se articula sobre las excepciones enumeradas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento núm. 1049/2001. Cuando, a pesar de la petición expresa en este sentido dirigida por la institución al Estado miembro de que se trata, éste no aporta dicha motivación, la institución debe, si considera, por su parte, que no se aplica ninguna de dichas excepciones, permitir el acceso al documento solicitado (…)”.
5.- Quinto criterio interpretativo: “el espíritu y finalidad de aquellas”
Para conocer el espíritu y la voluntad del legislador conviene traer a colación el primer párrafo del Preámbulo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno:
Pues bien, en el caso que nos ocupa, dicho escrutinio resulta imposible si no se puede acceder a la documentación solicitada: las actas y todos los documentos relacionados con las reuniones del consejo del Laboratorio Europeo de Biología Molecular, del que es miembro España desde 1987 y aporta con fondos públicos el 8% de su presupuesto.
La finalidad de la Ley 19/2013 es permitir que los ciudadanos conozcan cómo se toman las decisiones, cómo se manejan los fondos públicos, bajo qué criterios actúan nuestras instituciones en la sociedad actual española que cada vez es más crítica y exigente.
En consecuencia con todo lo anterior, la interpretación del artículo 19.4 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, mantenida por el Ministerio de Economía y la Sentencia nº 17/2018 supone aplicar la llamada “regla del autor”, rechazada en el ámbito de la Unión Europea, y además, conduce a un resultado absurdo: cuando el documento que obre en poder de una entidad pública española haya sido elaborado por un organismo internacional o una persona física o jurídica privada, serán estas entidades no sujetas a la Ley 19/2013 quienes tendrán la competencia para resolver la solicitud de acceso a la información.
Esta interpretación debe ser rechazada por resultar, además, ilógica y arbitraria.
22 marzo, 2018 22 marzo, 2018 / mablanescliment	/ 1 comentario
El pasado día 23 de febrero de 2018, el Pleno de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública de Cataluña (GAIP) aprobó el criterio de interpretación 1/2018, sobre la obligatoriedad de la publicidad activa de las subvenciones a los grupos políticos de las Corporaciones Locales.
Aunque dicho criterio interpretativo solo se aplica a las Corporaciones Locales catalanas, en mi opinión, y como explicaré a continuación, las razones que lo sustentan son perfectamente extrapolables a todas las administraciones públicas españolas, así como a las instituciones parlamentarias (Congreso, Senado y Parlamentos Autonómicos), de manera que la información relativa a las subvenciones que se conceden a los grupos políticos y el destino de las mismas debería publicarse en los respectivos portales de transparencia de la entidad concedente de la subvención.
Las conclusiones del referido criterio interpretativo de la GAIP son los siguientes:
“La difusión en los portales de transparencia de los Ayuntamientos y del resto de Corporaciones Locales de la información detallada por el artículo 15 de la Ley catalana 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno en relación con las dotaciones económicas a los grupos políticos no sólo es altamente recomendable desde la perspectiva del objetivo y la finalidad de la transparencia, sino que es jurídicamente exigible, dada su condición de subvenciones a los efectos de la legislación de transparencia.
Las Administraciones Locales deberán difundir desde su portal de transparencia la siguiente información:
− el importe anual de las subvenciones (coste global para la Corporación Local), así como el importe del tanto fijo por grupo y del tanto para cada miembro que se aplica, con indicación del acuerdo del Pleno que los fija y los elementos que permitan conocer el proceso de toma de esta decisión;
− los grupos políticos beneficiarios, con indicación de la cantidad anual que perciben;
− el objeto de la subvención (los gastos de funcionamiento del grupo) y las prohibiciones legales de destino de estos fondos previstas en el artículo 73.3 LBRL;
− la información relativa a su control financiero;
− la justificación o rendición de cuentas por parte de los beneficiarios de la subvención que, al menos, deberá consistir en la relación detallada de los gastos anuales agrupados por conceptos, que deberán ser suficientemente específicos y claros: alquiler, material de oficina, imprenta, envíos postales, gastos de representación, desplazamientos, honorarios por asesoramiento externo, etc.”
Uno de los argumentos más contundentes efectuados por la GAIP para justificar el interés público existente en conocer esta información, y que, a mi juicio, y con independencia de la literalidad de la Ley estatal 19/2013 de transparencia y del resto de Leyes autonómicas sobre transparencia, sería plenamente aplicable al resto de entidades públicas españolas (administrativas o parlamentarias) que conceden dinero público a los grupos políticos, es el siguiente:
“(…) la información relacionada con el destino dado a estas aportaciones por parte de los grupos políticos perceptores es información relevante para la finalidad de la transparencia, en la medida en que, por un lado, pone al alcance de la ciudadanía la información necesaria para el control de legalidad del destino dado a estos recursos finalistas, y por otro, permite el control ciudadano de la oportunidad de los gastos realizados con cargo a estos recursos públicos, de manera que pueda formarse una opinión crítica de la actuación de sus representantes políticos en el Ayuntamiento que puede incluso incidir en la determinación de su voto en un futuro (…) la información sobre las dotaciones económicas que los Ayuntamientos y, en general, las Administraciones locales, otorgan anualmente a sus grupos políticos, en la medida en que se hace con cargo a los presupuestos públicos de la Corporación Local, debe ser considerada como información relevante para la transparencia de la gestión presupuestaria (…) en el caso que nos ocupa, la rendición de cuentas de los beneficiarios de estos recursos es especialmente relevante, considerando que son cargos públicos –concejales, consejeros comarcales o diputados provinciales, agrupados en grupos políticos- y como tales, sometidos a un especial escrutinio y a la exigencia de un mayor grado de transparencia en la gestión que hagan de los fondos públicos que administran (…) la información sobre las aportaciones económicas a los grupos políticos de las Corporaciones Locales y el gasto realizado con cargo a estas dotaciones es especialmente relevante para la rendición de cuentas de las Administraciones y de los cargos electos locales en relación con la gestión de recursos públicos, ya que permite que la ciudadanía pueda formarse una opinión crítica de sus representantes políticos locales a partir de conocer la cuantía de los recursos con que cuentan los grupos políticos para su acción, y de evaluar la gestión que hacen de ellos con arreglo a criterios de legalidad, de oportunidad, de idoneidad, de coherencia con el programa electoral, de proporcionalidad, de austeridad, etc. (…)”.
Estos razonamientos son de una contundencia aplastante y, por ello, resultarían plenamente aplicables a todas las entidades públicas españolas que conceden subvenciones a grupos políticos. Si bien es cierto que se podría apelar a la literalidad de las leyes de transparencia que no exigen expresamente la publicación de esta información en el portal de la transparencia, no lo es menos que hay que recordar, siempre, que tanto la Ley estatal 19/2013, como el resto de leyes autonómicas de transparencia, son leyes que imponen unas obligaciones mínimas cuyo cumplimiento es obligado, pero que, en modo alguno, prohíben o impiden publicar más información que la mínimamente exigida, siempre que se respeten los límites legales.
En este sentido, la GAIP aporta un argumento adicional que resulta definitivo:
“(…) hay que decir que de la legislación de transparencia (ni del LTAIPBG, ni tampoco de la normativa básica estatal LTAIPBGE) no se desprende ni siquiera indiciariamente la voluntad de excluir del régimen de publicidad activa a las subvenciones que reciben los grupos políticos de las Corporaciones locales; muy al contrario, esta legislación parte de la premisa general de garantizar y facilitar el control ciudadano de la actividad subvencional por el solo hecho de que son recursos públicos, máxime cuando sus beneficiarios son representantes políticos, a los que la legislación de transparencia impone un régimen especialmente favorable a su control y escrutinio públicos (…)”.
Lamentablemente, queda mucho camino por recorrer. Hace tan solo unos días, apareció en los medios de comunicación la falta de acuerdo de todos los grupos políticos del parlamento valenciano para rendir cuentas sobre el dinero público recibido. Una pena.

References: resolución 
 resolución 
 artículo 14
 resolución 
 artículo 14
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 142
 Resolución 
 artículo 4
 Resolución 
 resolución 
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 8
 artículo 6
 artículo 15
 Real Decreto 
 artículo 13
 artículo 14
 artículo 14
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 31
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 14
 resolución 
 Resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 25
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 real decreto 
 real decreto 
 artículo 15
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 34
 resolución 
 artículo 18
 resolución 
 artículo 18
 artículo 18
 resolución 
 artículo 18
 resolución 
 Artículo 45
 artículo 38
 artículo 58
 artículo 39
 artículo 11
 artículo 37
 artículo 39
 artículo 33
 artículo 61
 artículo 15
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 20
 artículo 46
 artículo 23
 artículo 47
 resolución 
 artículo 24
 resolución 
 artículo 19
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 13
 artículo 19
 Resolución 
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 2
 artículo 19
 artículo 3
 artículo 19
 artículo 20
 resolución 
 artículo 19
 artículo 17
 artículo 20
 resolución 
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 19
 artículo 15
 artículo 73