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Timestamp: 2020-08-07 01:40:24+00:00

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﻿ Sentencia 2009-00638 de octubre 10 de 2013
SENTENCIA 2009-00638 DE 10 DE OCTUBRE DE 2013
CONTENIDO:FACULTADES QUE ASUME LA VICE PROCURADURÍA ANTE LA AUSENCIA TEMPORAL DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN- LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN EJERCICIO DE ESAS FACULTADES. SE ESTABLECE QUE AL PRODUCIRSE UNA AUSENCIA TEMPORAL DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN, AL ACUDIR EN COMISIÓN ESPECIAL ANTE ORGANISMOS EXTRANJEROS CON EL FIN DE DAR CUMPLIMIENTO A UNA DE LAS FUNCIONES QUE PRECISAMENTE LE IMPONE LA CONSTITUCIÓN, ES VÁLIDO QUE LA VICE PROCURADURÍA ASUMA LAS FUNCIONES DE LAS CUALES SE DESPRENDE EL TITULAR, ATENDIENDO ESENCIALMENTE AL CARÁCTER PREVISIVO DE LA NORMA (DECRETO 1950 DE 1973), QUE PROPENDE POR EL NORMAL DESENVOLVIMIENTO DE LA ENTIDAD DE CARA A LA AUSENCIA DE SU TITULAR, Y TENIENDO EN CUENTA QUE LA NORMA NO IMPUSO NINGUNA RESTRICCIÓN FRENTE A LAS FUNCIONES A SUMIR. DE ESTA MANERA, ES COMPLETAMENTE LEGAL LA EXPEDICIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEBIDAMENTE MOTIVADOS POR PARTE DE LA VICEPROCURADORA QUE DECLAREN INSUBSISTENTE A EMPLEADOS PÚBLICOS DE SU DEPENDENCIA, EN EJERCICIO DE LA FACULTADES QUE TIENE EL PROCURADOR GENERAL DE NOMBRAR Y REMOVER, DE CONFORMIDAD CON LA LEY, LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS DE SU DEPENDENCIA, SEGÚN EL NUMERAL 6 DEL ARTÍCULO 278 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ABUSO DE AUTORIDAD PÚBLICA, ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, DECLARATORIA DE INSUBSISTENCIA EN EL NOMBRAMIENTO DE EMPLEOS PÚBLICOS, LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO, ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR, DELEGACIÓN DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA, VICEPROCURADOR GENERAL, ACTO ADMINISTRATIVO DE INSUBSISTENCIA, COMPETENCIA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Sentencia 2009-00638 de octubre 10 de 2013
Rad.: 25000-23-25-000-2009-00638-01 (0224-13)
Actor: Claudia Elizabeth Lozzi Moreno
El marco de juzgamiento de esta instancia lo constituye el recurso de alzada y se contrae a establecer si el Decreto 1279 de 30 de junio de 2009, suscrito por la Procuradora (e) General de la Nación, que declaró insubsistente el nombramiento de la accionante en el cargo de procuradora tercera judicial II administrativa de Bogotá, código 3PJ, grado EC, debe ser anulado por cuanto adolece de los vicios de falta de competencia del funcionario que lo expidió y desviación de poder, conforme al marco del recurso de alzada.
A fin de establecer la controversia planteada, la Sala inicialmente determinará la norma aplicable al caso concreto frente a las figuras del encargo, la comisión especial, las funciones del Procurador General de la Nación, así como del Viceprocurador General de la Nación, para luego, de conformidad con el marco de la alzada y el acervo probatorio obrante en el expediente, establecer si el acto censurado adolece de los vicios endilgados.
Uno de los actos demandados se trata de la Resolución 161 de 27 de mayo de 2009, en cuyo artículo 3º encargó a la señora Martha Isabel Castañeda, Viceprocuradora General de la Nación, de las funciones de Procurador General de la Nación. Frente a la naturaleza de este acto, el tribunal consideró que se trata de un acto de carácter particular y concreto, razón por la que consideró no era necesaria su publicación en el diario oficial.
Si bien es cierto, al analizar el contenido de dicha resolución, a la que se hará referencia en líneas posteriores, comparte la Sala el criterio del a quo, frente a los efectos y la naturaleza de la misma, pues se refiere a una situación jurídica concreta, de carácter subjetivo o individual, que contiene un derecho individual y excluyente, que solo era susceptible de ser demandado por el sujeto de la afectación jurídica o a través de su vinculación procesal, lo que no ocurrió en el sub lite.
Empero considera la Sala que es posible analizar el tema de la falta de competencia del funcionario que expidió el Decreto 1279 de 30 de junio de 2009(4), pues se trata de una causal autónoma de nulidad que busca afectar la legalidad del acto de insubsistencia y como tal, para ser abordada, deberán analizarse los términos en que la Resolución 161 de 27 de mayo de 2009, afectó la asunción de funciones de la Viceprocuradora como Procuradora General de la Nación.
Partiendo de lo anterior, se atenderá a los tópicos fundamentales señalados en el recurso de apelación que se refieren fundamentalmente a la inconformidad de la parte actora con el enfoque dado por el a quo a los cargos de falta de competencia del funcionario que expidió el acto demandado y de desvío de poder para la declaratoria de insubsistencia del nombramiento de la actora.
2. Del marco jurídico aplicable al caso.
Previo a abordar el marco de alzada, debemos recordar el iter administrativo que nos indica que a través de la Resolución 161 de 27 de mayo de 2009, suscrito por el Procurador General de la Nación, se dispuso otorgar comisión especial al citado funcionario, bajo las siguientes consideraciones:
“El Procurador General de la Nación
en uso de la facultades constitucionales y legales y en especial de las conferidas en el artículo 105 del Decreto 262 de 2000, y
Que el Procurador General de la Nación doctor Alejandro Ordoñez Maldonado visitará la Oficina de la Alta Comisionada para las Naciones Unidas para la Defensa de los Derechos Humanos, la Organización Internacional del Trabajo —OIT—, el Comité Internacional de la Cruz Roja —CICR—, la Organización Mundial de la Salud —OMS— y otros Organismos Internaciones (sic) a fin de darles a conocer y lograr el acompañamiento en el programa referente a la Promoción y Defensa de los Derechos Humanos, laborales, humanitarios y de la Salud de interés para la Procuraduría General de la Nación, la cual se llevará a cabo en Ginebra (Suiza) y Praga (República Checa), entre el 19 y el 30 de junio de 2009;
Artículo primero. Conceder comisión especial a las ciudades de Ginebra Suiza y Praga (República Checa), del 19 al 30 de junio de 2009, al doctor Alejandro Ordoñez Maldonado, Procurador General de la Nación, visitará (sic) Organismos internacionales con el fin de hacer conocer el programa referente a la promoción y defensa de los Derechos Humanos, laborales, humanitarios y de salud de interés para la entidad.
Artículo segundo. Para todos los efectos legales el tiempo que dura la presente comisión se entenderá como de servicio activo, por lo tanto lo (sic) servidores recibirán en pesos colombianos sus asignaciones correspondientes a sueldos y prestaciones a que haya lugar.
PAR.—Tanto los viáticos como los pasajes serán cancelados con el presupuesto de la Procuraduría General de la Nación.
Artículo tercero. Encárgase a la doctora Martha Isabel Castañeda Curvelo, Viceprocuradora General de la Nación de las funciones de Procurador General de la Nación durante el lapso que dure la presente comisión” (fls. 3).
Posteriormente, a través de la Resolución 1279 de 30 de junio de 2009, proferida por Martha Isabel Castañeda, Procuradora General de la Nación encargada, se dispuso, declarar insubsistente el nombramiento de Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, del cargo de procurador 3º judicial II administrativo de Bogotá, código 3PJ, grado EC (fl. 6).
La discusión acerca de la incompetencia, se centra en que según la actora, la funcionaria que emitió el decreto de insubsistencia actuó usurpando las funciones del Procurador General de la Nación, previstas en el artículo 278 de la Constitución, pues en su sentir, no era viable jurídicamente que se produjera la figura jurídica del encargo, al no existir vacancia del cargo pues el Procurador se mantuvo en servicio activo. Que lo que ocurrió se trató de una delegación de funciones.
Es de resaltar, que frente a este cargo, en la demanda se indicó que deben aplicarse de manera análoga y supletiva las normas de la función pública(5); no obstante, en el escrito de apelación se invirtió la afirmación y se dijo que la Procuraduría General de la Nación se rige por una normativa especial que regula las situaciones administrativas señaladas, que son las únicas que gobiernan la situación de la actora.
En términos generales, las normas que regulan la figura del encargo y otras situaciones administrativas se encuentran recogidas a través del ordenamiento jurídico que regula la función pública e incluye algunas que precisan la situación de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación contenidos en el Decreto-Ley 262 de 2000, sin que ello obste para que las señaladas en el ordenamiento general no se apliquen con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que rige a los servidores públicos de las carreras especiales, como es el caso de la entidad accionada, como precisamente lo indica el numeral 2º del artículo 3º de la Ley 909 de 2004.
En este contexto para dilucidar el marco de la alzada es conveniente, verificar el marco normativo que regula la situación a efectos de confirmar sus consecuencias frente al tema de la competencia. Analizaremos entonces los temas del encargo, la vacancia, la ausencia y la comisión especial, tanto en las normas del marco general de la función pública como en el Decreto 262 de 2000(6), para identificar la norma aplicable al caso.
En primer lugar, debe recordarse que el encargo tiene un doble carácter. El primero referido a la provisión de empleos y el segundo como situación administrativa (D. 2400/68, art. 18). El artículo 23 del Decreto-Ley 2400 de 1968, regula esta figura así:
Cuando se trate de ausencia temporal el encargo podrá conferirse hasta por el término de aquella y en casos de vacante definitiva hasta por el plazo máximo de tres (3) meses. Vencido este término el encargado cesará automáticamente en el ejercicio de tales funciones y el empleo deberá proveerse de acuerdo con los procedimientos normales”.
A su turno, el artículo 34 del Decreto Reglamentario 1950 de 1973:
En igual sentido, el mismo Decreto 1950, en su artículo 24, consagra que el movimiento del personal en servicio se puede hacer por traslado, encargo y ascenso. El empleado encargado tiene derecho a recibir el sueldo correspondiente al empleo para el cual ha sido encargado; sin embargo, en el caso de vacancia temporal, la remuneración se hará de forma antedicha, siempre que no sea percibida por el titular del empleo objeto de encargo.
Este decreto, frente a la figura de la vacancia la clasifica como definitiva y temporal de la siguiente manera:
11. Por muerte del empleado”.
“ART. 23.—Para los mismos efectos se produce vacancia temporal cuando quien lo desempeña se encuentra:
6. En los casos de suspensión en el ejercicio del cargo” Se resalta.
En vista de lo anterior, puede definirse, el encargo como la designación que hace el titular que tiene dicha función administrativa de manera temporal a un empleado para que asuma total o parcialmente las funciones propias de un empleo diferente a aquel para el cual fue nombrado, con la posibilidad de continuar con las propias del empleo titular, ya sea para ausencia o vacancia temporal o definitiva. Nótese que en el Decreto 2400 de 1968 no se hablaba de vacancia sino de ausencia. Solo hasta el Decreto 1950 de 1973, se asumió el término vacancia.
Ahora bien, cuando se trate de vacancia temporal el encargo se confiere transitoriamente, por su tiempo de duración.
En cuanto a la remuneración a que tiene derecho un servidor público encargado de otro empleo, el artículo 37 del Decreto 1950 de 1973 indicó, de igual manera, que el empleado encargado tendrá derecho al sueldo asignado al empleo que desempeña temporalmente, siempre que no sea percibido por su titular.
En igual sentido la Ley 344 de 1996 prevé en su artículo 18:
“Los servidores públicos que sean encargados, por ausencia temporal del titular, para asumir empleos diferentes de aquellos para los cuales han sido nombrados, no tendrán derecho al pago de la remuneración señalada para el empleo que se desempeña temporalmente, mientras su titular la esté devengando (...)”(7).
Interesa al caso citar el Decreto-Ley 262 de 2000 “Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación (...); se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos”, que respecto a la figura del encargo consagró en su artículo 89:
“ART. 89.—Encargo en empleos de libre nombramiento y remoción. Hay encargo cuando se designa temporalmente a un servidor de la Procuraduría de libre nombramiento y remoción para asumir, total o parcialmente, desvinculándose o no de las propias de su empleo, las funciones de otro empleo por ausencia temporal o definitiva de su titular.
El servidor encargado tendrá derecho a la diferencia entre el sueldo de su empleo y el sueldo señalado para el empleo que desempeña temporalmente, siempre que no sea percibido por su titular”. Se resalta.
En su capítulo IV, el mencionado decreto regula las situaciones administrativas laborales como las diversas relaciones laborales que surgen entre los servidores públicos de la Procuraduría General y esta entidad, sea que se encuentren en servicio activo o que estén separados temporalmente de él, como quedó previsto en el artículo 92:
“ART. 92.—Clases de situaciones administrativas laborales. Los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación pueden encontrarse en una de las siguientes situaciones administrativas laborales:
1.1. En ejercicio del empleo
1.2. En comisión de servicio
1.3. En comisión de estudios
1.4. En comisión para desempeñar cargos de libre nombramiento y remoción
1.5. En comisión especial
1.6. En comisión por invitación de gobierno extranjero
2. Separados temporalmente del servicio:
2.1. En licencia ordinaria
2.2. En licencia por enfermedad, riesgos profesionales y maternidad
2.3. En licencia remunerada para participar en eventos deportivos
2.4. Por permiso
2.5. En vacaciones
2.6. Por prestación del servicio militar o social obligatorio
2.7. Por suspensión”. Se resalta.
En el sub lite, el Procurador General de la Nación mediante Resolución 161 de 2009, salió del país con el fin de cumplir una comisión especial cuyo objetivo consistió en visitar Organismos Internacionales con el fin de “hacer conocer el programa referente a la Promoción y Defensa de los Derechos Humanos, laborales, humanitarios y de salud de interés para la entidad”. Esta figura, está regulada en el mencionado capítulo y artículo del Decreto 262 de 2000 como una situación administrativa que suponía para el Procurador General de la Nación continuar en servicio activo.
A su turno, la finalidad de las comisiones especiales se encuentra regulada en el artículo 105, del siguiente tenor:
“Tiene por objeto cumplir actividades de asesoría al Estado, Estados extranjeros, u organismos internacionales, desempeñar cargos en cualquier entidad del Estado, o asistir, en calidad de conferencista, a seminarios, foros o cualquier evento académico nacional o internacional por un término no mayor de dos (2) años.
La remuneración para desempeñar empleos en cualquier entidad del Estado, podrá ser asumida por la Procuraduría.
La comisión especial podrá dar lugar al pago de viáticos y gastos de viaje, será conferida por el Procurador General y se sujetará a los procedimientos que para el efecto se contemplen en la regulación interna”. Se resalta.
Como se observa, en los términos del decreto-ley en cita, es irrelevante que se hubiese señalado en el acto administrativo Resolución 161 de 2009, la continuidad en servicio activo para el funcionario, pues de acuerdo a su naturaleza y objetivos, la norma anunció su consecuencia.
Ahora bien, verifiquemos cual es la regulación que el Decreto 262 de 2000 aplica a las figuras de ausencia y vacancia del cargo.
Frente a la ausencia, señala en el artículo 17, que corresponde al Viceprocurador General de la Nación: “Asumir las funciones del Procurador General en sus ausencias temporales o en las absolutas mientras se posesiona el nuevo titular”. También se habla de ella frente a la figura del encargo para los cargos de libre nombramiento y remoción —art. 87(8)—, la ausencia por calamidad doméstica —art. 134(9)—, en el artículo 239 frente a la figura de la comisión de carrera y el reemplazo de los suplentes en caso de ausencia temporal y definitiva(10).
Ahora frente a la vacancia el artículo 82, inciso primero, retoma el término para referirse a las clases de nombramientos, para señalar que “Igualmente, se hará nombramiento en provisionalidad para proveer empleos de carrera o de libre nombramiento y remoción temporalmente vacantes, mientras duren las situaciones administrativas o los movimientos de personal que generaron la vacancia temporal del empleo”; luego, se refiere a la vacancia en el artículo 87, inciso primero, frente al traslado definitivo para suplir una vacancia definitiva(11); en el artículo 132 inciso 4º para indicar que los permisos no generan vacancia del empleo; en el artículo 138, para referirse a los días de vacancia; en el artículo 158 frente al retiro del servicio, numeral 7º, para señalar que se produce vacancia por el abandono del empleo, en concordancia con los artículos 166 y 167 que regulan dicha figura; en los artículos 174 y 175 para la vacancia del cargo por muerte y en la declaración en caso de muerte violenta; en el artículo 184 de cara a la provisión de empleos de carrera en caso de vacancia definitiva y, en el artículo 185 que regula el encargo para vacancia definitiva en un empleo de carrera(12).
Es importante precisar que los artículos 187 y 188(13) se refieren a la provisión de los empleos por vacancia temporal y la duración del encargo y el nombramiento provisional, ambos referidos a las vacancias temporal y definitiva.
También, la previsión contenida en el artículo 187, transcrito en la correspondiente nota de pie de página, se refiere a la provisión de los empleos por vacancia temporal asimilando dicha figura a aquella situación administrativa que implique separación temporal del cargo, que como vimos son aquellas contempladas en el artículo 92(14). No obstante la misma solo aplica para el caso de los cargos de carrera administrativa, situación diversa a la actual, atendiendo a que el cargo del Procurador General de la Nación, se trata de aquellos de período fijo, como lo señala el numeral 3º del artículo 182.
Empero, el artículo 89 arriba reseñado, dispone que hay encargo cuando se designa temporalmente a un servidor de la Procuraduría de libre nombramiento y remoción para asumir, total o parcialmente, desvinculándose o no de las propias de su empleo, las funciones de otro empleo por ausencia temporal o definitiva de su titular.
De acuerdo a lo anterior, en efecto se tiene que si el Procurador General de la Nación, funcionario de período fijo, como supremo director del Ministerio Público, a quien según voces del artículo 277.2 de la Carta Política le corresponde proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad e hizo uso de la figura conocida como comisión especial para poder asistir ante organismos internacionales con el fin de hacer conocer precisamente “el programa referente a la promoción y defensa de los Derechos Humanos, laborales, humanitarios y de salud de interés para la entidad”, es apenas obvio que debía permanecer en servicio activo para el cumplimiento de una de sus funciones en el exterior. Es así que no existió un desprendimiento total de las obligaciones como erróneamente concibe el recurrente, sino que se ausentó del país, en cumplimiento de una de las más caras misiones por las que debe propender el Jefe de la mencionada entidad.
Como se vio, tal figura de comisión especial no goza de ninguna clasificación según el Decreto 262 de 2000, ya sea para determinarla como vacancia o como ausencia, punto de la controversia a partir de la cual sustenta la apelante su discurso frente a la causal de incompetencia; empero, es apenas obvio que la salida del país del Procurador General de la Nación en comisión especial se trata de situación administrativa del servicio activo, que se realiza con un objetivo, pero que impide para el mismo funcionario continuar en el normal desarrollo de todas y cada una de las obligaciones que le impone el ordenamiento jurídico como si continuará en el país, pues es evidente que se produce una ausencia en el servicio que para este caso fue temporal. Tal circunstancia por sí misma no puede interrumpir el normal desarrollo de la entidad, situación para la que el artículo 17 del Decreto 262 de 2000 ha dispuesto en su numeral 2º una previsión cardinal de carácter eminentemente tutelar, dispone que corresponde al Viceprocurador General de la Nación “Asumir las funciones del Procurador General en sus ausencias temporales o en las absolutas mientras se posesiona el nuevo titular”.
Nótese que la norma únicamente diferencia entre ausencias temporales y definitivas, estas últimas en las que el viceprocurador debe continuar en el desarrollo de las funciones de Procurador General de la Nación hasta que se efectúe la posesión del nuevo titular. Si la ausencia es temporal, consecuencia apenas lógica es que no existirá la posesión de un nuevo titular, contrario a la tesis que plantea el apelante.
Se desprende entonces que para nuestro caso, se configuraron las siguientes situaciones que hacen pasible la figura del encargo:
• El Viceprocurador General de la Nación se trata de un empleado de libre nombramiento y remoción, según voces del artículo 182.
• La norma no exige que el cargo cuyas funciones se asumen a través del encargo, deba ser igualmente de libre nombramiento y remoción, por lo que es perfectamente viable que se pueda encargar las funciones de Procurador General de la Nación, que es un cargo de período fijo.
• El encargo fue temporal, es decir del 19 al 30 de junio de 2009.
• Se asumieron, de manera parcial, las funciones de Procurador General de la Nación, pues este continuó en servicio activo precisamente para el ejercicio de una función de índole constitucional ante organismos extranjeros, como lo es la promoción y defensa de los derechos humanos y laborales.
• La norma —art. 89—, dispone, que se produce por ausencia temporal o definitiva de su titular, situación que se correlaciona con la previsión señalada en el artículo 17.2, cuya configuración es apenas evidente para nuestro caso, ante la ausencia del Procurador General de la Nación por más de 12 días del país, sin que sea necesario que exista vacancia definitiva, separación temporal del servicio o desprendimiento total de las funciones para que pueda darse el encargo, simplemente porque así no lo exigió la norma.
• No puede aplicarse al caso la norma señalada para el encargo en empleos de carrera —art. 187—, precisamente al no darse ese supuesto fáctico en el sub lite. Al contrario la norma aplicable, como se dijo es el artículo 89.
• El artículo 17.2 del Decreto 262 de 2000, no excluyó para el Viceprocurador General de la Nación, ninguna de las funciones a asumir, en caso de ausencia temporal o definitiva del Procurador General de la Nación, como se analizará en seguida.
Se recauda de lo expuesto, que el encargo además de constituir una modalidad de provisión temporal de empleos, es una situación administrativa que permite el ejercicio de funciones públicas en forma parcial o total, es decir, el encargado puede asumir todas o algunas de las tareas propias del cargo, por ausencia o vacancia definitiva o temporal de su titular. El empleado encargado tiene derecho a percibir la remuneración asignada al nuevo cargo que ejerce, con la salvedad de que en el encargo se exige como presupuesto que el titular del cargo no lo haya percibido(15). La anterior precisión tiene sustento en el contenido de los artículos 122 y 128 superiores, en cuanto señalan el primero, que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento y que para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente; y el segundo, que nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público.
A esta conclusión se llega analizando sistemáticamente tanto las normas de la función pública, decretos 2400 de 1968 y 1950 de 1973, como el Decreto 262 de 2000, norma especial para la Procuraduría General de la Nación, que además de describir las situaciones administrativas en que puede encontrarse un funcionario de la entidad, incluye para nuestro caso la regulación completa de la situación, por lo que debe indicarse que le asiste razón a la actora, únicamente por este aspecto, no así en cuanto a la decisión a adoptar frente al cargo planteado.
Finalmente valga indicar, que en el caso que se analiza, la Viceprocuradora General de la Nación asumió en encargo temporal y parcial, las funciones de Procurador General de la Nación, situación que como se dijo ocurrió por la necesidad de la asistencia del citado funcionario ante organismos extranjeros, en cumplimiento de una de las funciones que le imprime a su cargo la misma Constitución Nacional. Por ello, al no darse el desprendimiento total de funciones, es evidente que, jurídicamente no es viable posesionar a la viceprocuradora para el ejercicio parcial de funciones, como lo disponen los artículos 46 a 53 del Decreto 1950 de 1973, presupuesto que como se deduce no era necesario en este caso, pues ha quedado claro que no hubo desprendimiento total sino parcial y temporal de las funciones de Procurador General de la Nación.
Ahora bien, frente al argumento de apelación según el cual radica de manera exclusiva en el Procurador General de la Nación la función de nombrar y remover, de conformidad con la ley, los funcionarios y empleados de su dependencia atendiendo a lo señalado en el numeral 6º, artículo 278 de la Constitución Política, valga recordar que el Ministerio Público, que cuenta con el Procurador General de la Nación como su supremo director, de conformidad con lo señalado en el artículo 275 de la Carta Política, tiene tres funciones básicas en el orden constitucional vigente, como son, la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas(16).
Frente a las funciones particulares del Procurador General de la Nación, el artículo 277 constitucional, establece aquellas funciones que el Procurador realiza por sí mismo, o por medio de sus delegados y agentes. Por su parte, el artículo 278, prevé aquellas funciones que él realiza directamente, como son:
Como se aprecia, frente a la primera de las disposiciones normativas, artículo 277, impone que el desarrollo de las funciones allí contenidas, sean realizadas por el mismo Procurador General de la Nación, o por medio de sus delegados y agentes, norma frente a la cual existen numerosos pronunciamientos de la Corte Constitucional que pueden traerse a colación como los efectuados en las sentencias C-399 de 1995, C-743 de 1998, C-245 de 1995, C- 230 de 2004, C-611 de 1994, C-429 de 2001, C-230 de 2004 y T-350 de 2011.
Empero, en cuanto a las funciones descritas en el artículo 278, particularmente el numeral 6º, perentoriamente dispone que el Procurador General de la Nación tiene la facultad de “nombrar y remover, de conformidad con la ley, los funcionarios de su dependencia”, norma que dispone el ejercicio de dicha facultad de manera directa, imponiendo restricciones a la figura de la delegación.
Para este caso, de acuerdo al análisis efectuado en precedencia, la figura desarrollada a través de la Resolución 161 de 2009 se trató de un encargo y no de una delegación de funciones, que debe, por supuesto analizarse en concomitancia con artículo 17, numeral 2º, del Decreto 262 de 2000, norma vigente y aplicable al caso, que señala que corresponde a la Viceprocuraduría General de la Nación asumir las funciones del Procurador General de la Nación en sus ausencias temporales y definitivas, mientras se posesiona el nuevo titular.
Por ello, en tanto que como ha quedado ampliamente analizado, al producirse una ausencia temporal del Procurador, al acudir en comisión especial ante organismos extranjeros con el fin de dar cumplimiento a una de las funciones que precisamente le impone la constitución, era válido que la viceprocuradora asumiera las funciones de las cuales se desprendió el titular, atendiendo esencialmente al carácter previsivo de la norma, que propende por el normal desenvolvimiento de la entidad de cara a las ausencias de su titular, en atención a que la misma norma no impuso ninguna restricción frente a las funciones a asumir(17).
Aceptar la tesis de la actora, haría inviable la aplicación de la previsión contenida en el artículo 6º del Decreto 262 de 2000, que señala que en caso de falta absoluta del Procurador General de la Nación, se procederá a nueva elección, y que mientras se realiza esta y la posesión, el viceprocurador ejercerá como Procurador General de la Nación. De igual manera, tampoco permitiría que el Viceprocurador reemplazara al Procurador General en caso de impedimentos (D. 262/2000, art. 17.3) aún en tratándose de rendir concepto en los procesos de constitucionalidad, función también contemplada en el numeral 5º del artículo 278 constitucional.
3. Del cargo de desviación de poder.
La decisión del a quo frente a esta causal de anulación se refirió a que conforme a la hoja de vida de la demandante se deduce que era una empleada idónea que cumplía con las funciones de su cargo, debido a sus altas condiciones académicas y experiencia laboral, lo que no comportaba la anulación del acto demandado, pues a partir de allí no se podía desdibujar la facultad discrecional del nominador; que la entidad allegó documentos en los que se desmiente la supuesta carencia de calidades y requisitos de la persona que fue nombrada en reemplazo de la actora y, que además, lo que debía cuantificar el juez sobre la no idoneidad del reemplazo eran los requisitos mínimos para el desempeño del mismo.
La apelación se refiere a que la actora ingresó a la entidad por el sistema de mérito, sin ninguna recomendación política; que desempeñó su labor con idoneidad, trasferencia y aptitud que llevó a que le encargaran de otras vacantes, que su labor fue exaltada y, que cuenta con una capacitación superior a la de su reemplazo (fl. 715). Que en el corto lapso en que se dio el encargo de funciones no era posible que se perdiera la confianza y seguridad frente a las labores que venía desempeñando la actora, situaciones que no se debían presumir ante la desventaja probatoria de la parte actora.
Ya en los alegatos de conclusión, el apoderado de la actora indica que el cargo de la actora debe considerarse como un cargo de carrera luego de la Sentencia C-101 de 2013 de la Corte Constitucional y que por ello, la facultad de libre nombramiento y remoción no es aplicable a los procuradores judiciales como el caso de la actora cuyo empleo debe ser tratado como cargo de carrera.
Si bien es cierto, el anterior argumento no hace parte de la demanda inicial y fue adicionado solo hasta el recurso de apelación, la Sala asumirá su conocimiento precisamente porque para analizar el vicio en el que insiste el apelante, debe precisarse la naturaleza del cargo que desempeñaba la actora, a la luz de las disposiciones vigentes al momento del retiro.
3.1. De la naturaleza del cargo.
Ahora bien, el artículo 279 ibídem le otorga al legislador la facultad de determinar de manera especial lo relativo a la estructura, ingreso y retiro del servicio, concurso de méritos, inhabilidades, incompatibilidades y régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de la Procuraduría General de la Nación.
El Decreto 262 de 2000, en su artículo 182, previo a la declaratoria de inexequibilidad introducida por la Sentencia C-101 de 2013, clasificó los empleos de acuerdo a su naturaleza y forma de provisión, como de carrera, de período fijo y de libre nombramiento y remoción, contando entre estos últimos el de procurador judicial.
La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-146 de 7 de febrero de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, declaró exequible, la expresión “Procurador judicial”, al precisar que:
No obstante, mediante Sentencia C-101 de 2013 de la mencionada Corporación, con ponencia del magistrado Mauricio González Cuervo, declaró inexequible la mencionada disposición, con las siguientes conclusiones señaladas en la misma providencia:
“6. Razón de la decisión de inconstitucionalidad.
6.1.1. Al examinar la demanda de inconstitucionalidad de la norma del artículo 182 del Decreto-Ley 262 de 2000, que definió el empleo de “procurador judicial” como de libre nombramiento y remoción, la Corte encontró que se configuró el fenómeno de cosa juzgada constitucional respecto del cargo por violación del artículo 125 de la Constitución, en virtud de la declaración de exequibilidad de que fue objeto en la C-146 de 2001. Allí la Corte concluyó, en la línea de anteriores pronunciamientos, “que no se viola el principio general de la carrera administrativa” —C.N., art. 125—.
1. Declarar la inexequibilidad de la expresión “procurador judicial” del numeral 2º, del artículo 182, del Decreto-Ley 262 de 2000, por la vulneración del artículo 280 de la Constitución Política.
2. Ordenar a la Procuraduría General de la Nación que en un término máximo de seis meses, contados a partir de la notificación de este fallo, convoque a un concurso público para la provisión en propiedad de los cargos de procurador judicial, que deberá culminar a más tardar en un año desde la notificación de esta sentencia”.
Como se aprecia, en la parte resolutiva no se indicó orden alguna en particular acerca de los efectos en el tiempo de la mencionada providencia.
Por ello, considera esta Sala que a efectos de los principios de eficacia de la justicia y de seguridad jurídica, debe atenderse al tenor del artículo 45 de la Ley 270 de 1996. Así pues, la declaratoria de inexequibilidad de la norma que le había servido de fundamento a la entidad, para considerar al mencionado cargo como de libre nombramiento y remoción rige hacia el futuro, salvo que la misma providencia determine lo contrario, criterio que no solo está fundado en el principio de la presunción de legalidad, de respeto por los efectos que ya surtió la ley y por las situaciones establecidas bajo su vigencia, sino también, se repite, por el principio de seguridad jurídica, máxime cuando existía un pronunciamiento de constitucionalidad precisamente sobre el mismo aparte normativo.
Ahora bien, en lo que atañe a esta controversia, debe recordarse que es el artículo 158 del Decreto-Ley 262 de 2000 el que establece el retiro definitivo de los servidores de la Procuraduría General de la Nación mediante la insubsistencia discrecional del nombramiento.
A su vez, el artículo 165 ibídem definió el acto de insubsistencia como aquella decisión que se produce en ejercicio de la facultad discrecional para remover a un servidor de la entidad que esté ocupando un cargo de libre nombramiento y remoción, y contra el cual no procede recurso alguno.
De lo anterior se observa que el nominador podía dejar sin efectos el nombramiento realizado en un cargo de libre nombramiento y remoción, sin necesidad de motivar el acto de desvinculación, en cuanto se presume que fue expedido en aras del buen servicio público, presunción que es susceptible de ser desvirtuada en sede jurisdiccional, aduciendo y probando por el interesado, que el motivo determinante es diferente al buen servicio público.
Así las cosas, la Sala reitera que:
“... el acto de retiro del servicio de un empleado de libre nombramiento y remoción, expedido en ejercicio de la facultad discrecional, se presume encaminado al buen servicio público y se puede ejercer en cualquier momento sin necesidad de que se consignen las razones o motivos que determinan la decisión. Ello en razón a que por no estar escalafonada no puede reclamar que su remoción se efectúe con las mismas exigencias, requisitos, procedimientos y recursos que la ley consagra para los empleados de carrera”(18).
Así pues, las afirmaciones que se hagan en la sustentación de este cargo deben cumplir con la carga de la prueba que le corresponde de conformidad con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por expresa remisión del artículo 267 del Decreto 1 de 1984 y es por ello que a la parte actora le corresponde aportar las pruebas que lleven al juez a la certeza de que los motivos o fines que tuvo la administración son ajenos al interés público en que se funda la facultad que tiene la autoridad nominadora para separar del empleo a los funcionarios que no gozan de fuero de estabilidad.
Para desvirtuar lo anterior, el apelante insiste en que en el presente caso se evidencian los vicios de desviación de poder por cuanto la hoja de vida de la actora era superior a la de su reemplazo, por cuanto no necesitó recomendaciones políticas para su ingreso y poseía una alta capacitación y desempeño laboral.
Como se aprecia, los argumentos del recurso, insisten en las mismas razones de la demanda, pero no señalan las razones de digresión acerca de la decisión del tribunal salvo en que no se atendió a la hoja de vida de la actora.
En efecto, examinada la hoja de vida de la actora, nos da cuenta de las siguientes condiciones:
Mediante Decreto 818 del 7 de noviembre de 2000(19) fue nombrada como procuradora 44 judicial II administrativa de Sincelejo, código 3PJ, grado EC, cargo para el que se posesionó el 1º de diciembre de 2000(20).
Que se le encargó de las funciones de procurador 212 judicial I penal de Magangué, desde septiembre 10 de 2001 hasta septiembre 23 del mismo año; procuradora 19 judicial II agrario de Sincelejo, desde el 13 de julio de 2004 hasta el 16 de mayo de 2005 y como procuradora 27 judicial II de familia de Sincelejo, nombrada por Decreto 737 de 5 de abril de 2006 y se posesiona el 21 de abril de 2006.
Mediante Decreto 1351 de 29 de mayo de 2008 se le nombró en el cargo de procuradora tercera judicial II administrativa de Bogotá, código 3PJ, grado EC(21).
También está demostrado que mediante Decreto 1279 de 30 de junio de 2009(22), proferido por la Procuradora General de la Nación (e), se declaró insubsistente el mencionado nombramiento a la actora a partir de la fecha de su comunicación, que le fue efectuada mediante oficio de 3 de julio de 2009(23).
Además, está comprobado porque así se infiere de la hoja de vida de la actora su formación profesional en donde no solo muestra ampliamente los cargos que ocupo sino igualmente su preparación académica.
Estudios superiores(24):
Fecha Título Universidad
24/08/84 Abogado Universidad Libre
16/09/89 Especialización en derecho comercial Universidad de Los Andes
3/9/93 Especialización en legislación financiera Universidad de Los Andes
9/05/96 Especialización en derecho administrativo Universidad del Rosario
19/11/2007 Especialización en función pública Universidad Externado de Colombia
3/12/08 Especialización en derecho constitucional y parlamentario Universidad Externado de Colombia
Trayectoria Laboral previa a la vinculación a la Procuraduría General de la Nación(25):
20 de agosto de 1975 al 31 de agosto de 1994 Ultimo cargo desempeñado fue el de jefe de división Fondo Nacional del Ahorro
10 de junio a 31 de diciembre de 1996
10 de enero a 31 de diciembre de 1997 Contratista Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social Fis
5 de septiembre de 1994 a 29 de marzo de 1995 Directora jurídica La Previsora
30 de marzo de 1995 al 14 de enero de 1996 Vicepresidenta fondo de prestaciones La Previsora
15 de enero de 1996 hasta el 4 de abril de 1996 Asesor de presidencia I La Previsora
Diversos períodos en los años 1994 a 1997 Contratista Instituto de desarrollo Urbano
En cuanto a la configuración de esta causal de nulidad, ninguna prueba fue allegada por el apoderado, que diera cuenta de la configuración del vicio mencionado, siendo solo las aserciones del apelante las que dan cuenta de la mencionada afectación, las que por demás valga señalar no se concretan tampoco en ninguna actuación u omisión del nominador, abordando el tema solo de manera genérica.
No se refirió la actora a que la hoja de vida de su reemplazo no reuniera los requisitos para el ejercicio del cargo, sino únicamente se concretó en que su hoja de vida era superior a la de la señora Garzón Soler, situación que como se ha dicho en anteriores pronunciamientos, compromete la decisión del juzgador en caso de demostrarse el desmejoramiento del servicio aspecto sobre el que ninguna prueba se allegó al respecto.
Si bien es cierto, de acuerdo al material probatorio allegado, de los documentos que componen la hoja de vida laboral de la actora ya relacionados en precedencia, se aprecia su trayectoria laboral, profesional y académica, sin embargo, esta Sección ha afirmado en numerosas oportunidades que las cualidades laborales y personales de un funcionario, por sí solas no otorgan inamovilidad en el empleo ni coartan la facultad discrecional, más aún entratándose de cargos de libre nombramiento y remoción.
Finalmente, valga señalar que es obligación de todo servidor público prestar sus servicios en forma óptima y eficiente, en cuanto ello contribuye a la consecución de los fines esenciales del Estado y garantiza a los ciudadanos el goce de sus derechos y el acceso a los distintos beneficios previstos para el adecuado desarrollo social; por tanto, la buena conducta de la actora en el ejercicio de su cargo no garantiza su estabilidad, sino que se constituye en el presupuesto natural del ejercicio del cargo.
Así las cosas, se concluye que en el sub lite el acto de remoción acusado fue simplemente el resultado del ejercicio de las facultades que ostentaba el nominador, por lo que al no haberse logrado desvirtuar su legalidad, la Sala confirmará la sentencia del a quo por la cual se denegaron las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en la parte motiva.
CONFÍRMASE por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la sentencia de 31 de julio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección - Segunda - Subsección “F” - Sala de Descongestión, que negó las súplicas de la demanda instaurada por CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO contra la Nación - Procuraduría General de la Nación.
(4) Proferido por la Procuradora General de la Nación (e) que declaró insubsistente el nombramiento del cargo de procuradora tercera judicial II administrativo de Bogotá, código 3 PJ, grado EC, que desempeñaba la actora.
(5) Folios 370 y ss. y 389-390.
(6) “Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos”.
(7) Este artículo fue declaro exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-428 de 1997.
(8) “ART. 89.—Encargo en empleos de libre nombramiento y remoción.
Hay encargo cuando se designa temporalmente a un servidor de la Procuraduría de libre nombramiento y remoción para asumir, total o parcialmente, desvinculándose o no de las propias de su empleo, las funciones de otro empleo por ausencia temporal o definitiva de su titular.
(9) “ART. 134.—Ausencia por calamidad doméstica. Cuando la causa de la ausencia sea una calamidad doméstica, en el momento en que el servidor se reincorpore al ejercicio de sus funciones, deberá acreditar ante el jefe inmediato el motivo que la originó, quien determinará si existió mérito suficiente para la ausencia”. Se resalta.
(10) “(...).
(11) “El traslado definitivo se producirá cuando un servidor de la entidad se designe para suplir la vacancia definitiva de un empleo o para intercambiarlo con otro cuyas funciones sean afines al que desempeña y tenga la misma naturaleza, categoría, nomenclatura y remuneración”.
(12) “ART. 185.—Procedencia del encargo y de los nombramientos provisionales. En caso de vacancia definitiva de un empleo de carrera, el Procurador General podrá nombrar en encargo a empleados de carrera, o en provisionalidad a cualquier persona que reúna los requisitos exigidos para su desempeño.
Efectuado el nombramiento por encargo o en provisionalidad, la convocatoria a concurso deberá hacerse dentro de los tres (3) meses siguientes a este nombramiento”.
(13) “ART. 187.—Provisión de los empleos por vacancia temporal. Los empleos de carrera cuyos titulares se encuentren en situaciones administrativas que impliquen separación temporal de los mismos podrán ser provistos por encargo o en forma provisional por el tiempo que duren aquellas situaciones.
El servidor encargado tendrá derecho a la diferencia entre el sueldo de su empleo y el señalado para el empleo que desempeña temporalmente, siempre que no sea percibido por su titular”.
“ART. 188.—Duración del encargo y del nombramiento provisional. El encargo y la provisionalidad, cuando se trate de vacancia definitiva en cargos de carrera, podrán hacerse hasta por seis (6) meses. El término respectivo podrá prorrogarse por un período igual.
PAR.—Por razones del servicio el Procurador General de la Nación podrá desvincular a un servidor nombrado en provisionalidad o dar por terminado el encargo, aún antes del vencimiento del término establecido en el presente artículo”.
(14) “... En licencia ordinaria.
2.7. Por suspensión”.
(15) Artículo 89 Decreto 262 de 2000.
(16) Artículo 118, Carta Política.
(17) Artículo 17, numeral 2º, Decreto-Ley 262 de 2000.
(18) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Bogotá, D.C., nueve (9) de febrero de dos mil doce (2012), radicación 25000-23-25-000-2001-10005-01 (0389-09).
(19) Folio 148.
(20) Folio 23
(21) Folio 326.
(22) Folio 132.
(23) Folio 7.
(24) Folios 105 y ss.
(25) Folio 185 y ss.

References: ARTÍCULO 278
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