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GLOBALIZACIÓN Y CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO: EL CONTEXTO DEL TEXTO - PDF
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Alejandro Rico Ortiz de Zárate
1 ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS GLOBALIZACIÓN Y CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO: EL CONTEXTO DEL TEXTO Francisco Pilotti Unidad de Desarrollo Social y Educación Organización de los Estados Americanos Washington, D.C., setiembre de 2000 Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización de los Estados Americanos.2 A la memoria de Luis Manuel Zúñiga, brutalmente asesinado el 12 de octubre de 1999 mientras cumplía con sus labores de Representante de UNICEF en Burundi. Luisín, colega y compañero de estudios en la Escuela de Sociología de la Universidad de Chile, sacrificó su vida defendiendo los ideales universales de los derechos del niño en una sociedad desgarrada por los extremismos de la intolerancia étnica y cultural. 23 INDICE Resumen 4 Introducción 6 I. Antecedentes: Individualismo, expansión del Estado y socialización del niño 12 II. Constitución, protección, control social y emancipación de la infancia Constitución de la infancia Protección y control social de la infancia Emancipación de la infancia Conclusión 28 III. Ciudadanía y derechos humanos IV. Gobernabilidad global y derechos humanos: Actores institucionales 36 V. El texto de la Convención sobre los Derechos del Niño en el contexto de la gobernabilidad global Antecedentes Participación y papel de los Estados Participación y papel de las Organizaciones Internacionales No-Gubernamentales (OING) Participación y papel de las Organizaciones Inter-Gubernamentales (OIG) Conclusión.48 VI. Difusión, implementación y penetración cultural de los derechos del niño Universalidad, relativismo cultural y derechos humanos Interés superior del niño Trabajo infantil Universalidad, relativismo y margen de apreciación Derechos humanos, diálogo cultural y movimientos sociales.. 61 VII. A modo de conclusión general: Hacia el fortalecimiento de una sociología de la infancia latinoamericana El niño como actor social La infancia como categoría estructural Ideología e infancia Infancia e intervención institucional4 Resumen Al culminar la década de los noventa, la Convención sobre los Derechos del Niño se destaca por ser el instrumento de derechos humanos más aceptado a nivel mundial, dado que 191 países la han ratificado. Hacia mediados del referido decenio, todas las naciones de América Latina y el Caribe habían ratificado la Convención y un número significativo de ellas inició reformas legislativas orientadas a armonizar los preceptos de la Convención con las leyes nacionales. Este proceso ha generado grandes expectativas en cuanto a la naturaleza y el alcance de las transformaciones que se derivarán de la implementación de la Convención. En efecto, se ha señalado que su contenido propugna una nueva perspectiva y un cambio cualitativo fundamental en la percepción jurídica y social de la infancia, cuya aplicación en América Latina afectará diversos ámbitos de la sociedad incluyendo, entre otros, los vinculados a las políticas públicas y las reformas legislativas, así como los que dicen relación con las actitudes, valores y sensibilidades de sus miembros. La situación de la infancia en América Latina revela, sin embargo, enormes brechas entre lo deseable, expresado en la Convención, y lo coyunturalmente factible. El formalismo que ha caracterizado la difusión de la Convención en la región, no ha contribuído al análisis de estas distancias y a la elaboración de estrategias para acortarlas, toda vez que tiende a sobrestimar el papel de las leyes como instrumentos de cambio social, disociando el discurso de los derechos del niño de la realidad socioeconómica y cultural en la que se manifiestan las injusticias que afectan a la infancia. Intimamente relacionado con lo anterior, está el hecho que la Convención se ha difundido en América Latina omitiendo tanto el contexto histórico que le dió forma a su contenido, como las características socioeconómicas, políticas y culturales de los contextos nacionales en los que se inserta su implementación. En muchos aspectos, la difusión de la Convención durante los noventa presenta características equivalentes a la circulación de un texto sin su contexto. Ante la carencia señalada, el documento intenta contextualizar la elaboración de la Convención en el marco de la globalización de las ideas dominantes sobre el papel de los niños en la sociedad occidental moderna. En particular, se destacan ciertos procesos centrales de la modernidad, tales como las cambiantes funciones e imágenes de la infancia en el contexto de la expansión del individualismo y del Estado y su relación con las normas que definen a la infancia y regulan su protección, control social y autonomía. Seguidamente, se analizan los derechos del niño desde la perspectiva de los derechos de ciudadanía y de la expansión de los derechos humanos, enfoque que facilita el estudio del proceso preparatorio de la Convención, en el que se analizan los papeles específicos desempeñados por los actores que participaron en esta tarea: Estados, Organizaciones Internacionales No-Gubernamentales y Organizaciones Inter-Gubernamentales. Una vez aprobada y ratificada la Convención, surge una diversidad de dificultades y resistencias relacionadas con su puesta en práctica, problemática que exige considerar los mecanismos culturales a través de los cuales las ideas globales son recepcionadas en contextos locales. Desde esta perspectiva, se sitúan los derechos del niño en la polémica más amplia referida al relativismo cultural y la universalidad de los derechos humanos, la que brinda pistas para analizar la penetración desigual de los postulados de la Convención en los ámbitos legal, político, institucional y valórico de las sociedades en desarrollo. Se presentan también algunas consideraciones relativas al papel de los movimientos sociales nacionales en el proceso de 45 apropiación, reconstrucción y utilización de los derechos humanos en el marco de cambiantes coyunturas socioeconómicas y políticas. Para avanzar en la implementación de los derechos del niño en América Latina, se considera indispensable profundizar el estudio de los factores que intervienen en la receptividad de los postulados de la Convención en diversos ámbitos de la sociedad, para lo cual se requiere relacionar el marco histórico global esbozado en este documento con las particularidades que presenta la construcción social de la infancia en la región. Se trata de un desafío que las ciencias sociales no han asumido con suficiente vigor, constatación a partir de la cual se concluye el trabajo con algunas sugerencias relativas a ciertas áreas temáticas que podrían constituírse en una agenda de investigación para una sociología de la infancia latinoamericana. 56 Introducción Refiriéndose al desarrollo humano al final del milenio, período caracterizado por la aceleración del fenómeno de la globalización, el penúltimo informe del PNUD sobre esta materia enfatiza la necesidad de fortalecer las instituciones requeridas para asegurar una gobernabilidad global capaz de proteger los derechos humanos y promover el desarrollo humano a nivel mundial. El informe destaca este aspecto de la gobernabilidad entre países ya que advierte un desequilibrio entre el mayor desarrollo alcanzado por los mecanismos internacionales destinados a garantizar mayor seguridad para los mercados y el avance más débil que presenta la construcción de un marco ético y normativo universal para la protección de los derechos humanos. 1 Lo señalado se inserta en la emergente concepción de una gobernabilidad global de alcance mucho más amplio que aquellas que restringen el análisis del ordenamiento mundial al ámbito meramente económico de las relaciones internacionales. Autores como Giddens, por ejemplo, consideran esta extensión como necesaria e indispensable para el ejercicio de la denominada democracia cosmopolita, por medio de la cual vislumbra un avance más decisivo hacia la regulación efectiva de la economía mundial, la disminución de las desigualdades a nivel global y el control de los riesgos ecológicos. 2 Desde esta perspectiva, el régimen internacional de derechos humanos se posiciona como una de las piedras angulares de la democracia cosmopolita, dado el marcado carácter universalista que asume su promoción a partir de En efecto, después de más de medio siglo de difusión, los derechos humanos conforman en la actualidad un marco doctrinario, un cuerpo de derecho internacional y un aparato institucional encargado de implementar y vigilar su puesta en práctica. Además, se han constituído en un componente central y legitimador de una activa e influyente sociedad civil internacional. 3 En este contexto se inscriben los comentarios del Informe sobre Desarrollo Humano 1999 del PNUD, relativos a los avances y obstáculos que presentan la promoción y puesta en práctica de los derechos humanos en el mundo actual. Refiriéndose a los logros obtenidos a partir de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, deja constancia de un hecho cuyos detalles no analiza mayormente: entre los múltiples tratados y convenciones sobre derechos humanos, la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) destaca por ser el instrumento más aceptado a nivel mundial dado que, con las excepciones de Somalía y los Estados Unidos, 191 Estados la han ratificado. Lo notable es que la CDN alcanza este status diez años después de ser aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1989, lo que contrasta con la situación de otras convenciones que, no obstante haber sido aprobadas dos o tres décadas atrás, exhiben niveles de ratificación significativamente inferiores. A nivel regional, todos los países de América Latina y el Caribe habían ratificado la Convención hacia mediados de la década de los noventa. La Convención sobre los Derechos del Niño constituye, sin dudas, la síntesis más acabada de un nuevo paradigma para interpretar y enfrentar la realidad de la infancia. A diferencia de otros 1 UNDP (1999). Human Development Report 1999: Globalization with a Human Face, N. York: UNDP, p Giddens, Anthony (1998). The Third way: The Renewal of Social Democracy. Cambridge: Polity Press, pp Sobre el particular, véase, Beetham, David (1998). Human Rights as a Model for Cosmopolitan Democracy en Archibugi, D., Held, D. y Kohler, M. (eds) Re-Imagining Political Community: Studies in Cosmopolitan Democracy. Stanford: Stanford University Press, pp7 instrumentos internacionales de derechos humanos, la Convención combina en un solo cuerpo legal derechos civiles y políticos con derechos económicos, sociales y culturales, considerándolos como componentes complementarios y necesarios para asegurar la protección integral del niño y su participación en la sociedad en calidad de sujeto de derecho. Para el logro de estos objetivos, asigna responsabilidades a la familia, la sociedad civil, la cooperación internacional y, especialmente, al Estado. Dado el carácter vinculante de la CDN, los Estados que la ratifican asumen el compromiso de respetar los derechos contemplados en ella y garantizar su disfrute a todos los niños bajo su jurisdicción, sin distinciones de ninguna especie. Además, la Convención crea el Comité de los Derechos del Niño, encargado de examinar los progresos realizados por los Estados Partes en el cumplimiento de sus obligaciones, para lo cual deben presentar al Comité informes periódicos sobre las medidas que hayan adoptado para dar efecto a la Convención y sobre el progreso que hayan realizado en cuanto al goce de los derechos del niño. De manera innovadora, la Convención no limita al Comité sólo a funciones de vigilancia, asignándole también un papel de apoyo a los Estados para facilitar su avance hacia el pleno cumplimiento de los compromisos adquiridos. La ratificación universal de la CDN revela un consenso poco usual entre países cultural, socioeconómica y jurídicamente diversos, fenómeno digno de ser analizado no sólo desde la perspectiva de la evolución histórica de los instrumentos internacionales de derechos humanos, sino también desde un ángulo más afín a la sociología del conocimiento y la historia de las ideas, disciplinas orientadas a desentrañar los procesos sociales e ideológicos más profundos que subyacen los llamados cambios paradigmáticos. Lo señalado, cobra especial relevancia al considerar la magnitud y el alcance de los cambios asociados a la aplicación de la Convención, mismos que el Panorama Social de la CEPAL de 1997 considera equivalen nada menos que a la generación de una cultura de derechos. En efecto, en dicha publicación se señala que la Convención propugna básicamente una nueva perspectiva y un cambio cualitativo fundamental en la percepción jurídica y social de la infancia, cuya aplicación en América Latina afectará diversos ámbitos de la sociedad incluyendo, entre otros, los vinculados a las políticas públicas y las reformas legislativas, así como los que dicen relación con las actitudes, valores y sensibilidades de sus miembros. 4 La variedad y complejidad de los factores involucrados en una dinámica de cambio sociocultural de semejante envergadura, plantean la exigencia ineludible de urgar más profundamente en las raíces ideológicas de la Convención, a fin de avanzar en la identificación de los elementos culturales, políticos e institucionales que condicionan el ritmo e intensidad del proceso a través del cual sus postulados penetran en diversos ámbitos de la sociedad, enfrentando grados variables de resistencia. Se trata de un desafío cuyo abordaje resulta altamente relevante en la coyuntura actual por la que atraviesa la consideración de los derechos del niño en América Latina, región en la que durante la última década se han privilegiado las formalidades jurídicas involucradas en los procesos de ratificación de la Convención y de reforma legislativa para armonizar la legislación interna de los países con los postulados del señalado instrumento internacional. Estos esfuerzos, necesarios pero no suficientes para hacer realidad los derechos de los niños, tienden a sobrestimar el papel de las leyes como instrumentos de cambio social, disociando el discurso de los derechos humanos de la realidad socioeconómica y cultural en la que se manifiestan las injusticias que afectan a la infancia. En este sentido, resulta pertinente tener en cuenta la advertencia de Minow, quien señala que...el derecho no logra resolver el significado de la igualdad para aquellos a quienes la sociedad define como diferentes. 5 Ahondando sobre el particular, Jelin indica que si bien la 4 CEPAL (1998). Panorama Social de América Latina. Santiago: Naciones Unidas, pp Minow, Martha (1990). Making all the Difference: Inclusion, Exclusion and American Law, N. York: Cornell University Press, p. 9, citada por Jelin, Elizabeth (1996) Mujeres, Género y Derechos Humanos 78 elaboración y promulgación de normas de igualdad son políticamente importantes dado que permiten combatir la discriminación, afirmar la individualidad y poner límites al poder, son insuficientes para resolver por sí solas la variedad de formas que adquiere la desigualdad en la realidad social. Desconocer lo anterior conlleva el riesgo de una formalización excesiva de los derechos, aislándolos de las estructuras sociales en que existen y cobran sentido, dificultando el pasaje desde lo universal hacia lo social, histórico y contingente. 6 El formalismo que ha predominado en la difusión de la Convención conduce a menudo a concepciones rígidas y excluyentes sobre su significado e impacto, mismas que se expresan en visiones exageradamente optimistas o pesimistas sobre las posibilidades de su puesta en práctica. Entre las primeras se cuentan aquellas que equiparan a la CDN con el equivalente a una revolución Copernicana, a partir de la cual los niños del mundo adquieren, irreversiblemente, la carta de ciudadanía que les garantiza un lugar privilegiado en la sociedad en calidad de sujetos de derecho. En contraste, las posturas más negativas dudan de la capacidad de la Convención para generar cambios significativos, aduciendo que la adhesión a normas universales de este tipo constituye sólo un gesto simbólico, carente de significado para la vida cotidiana de los niños, toda vez que su vigencia depende de la voluntad soberana de los Estados y de la labor de vigilancia de mecanismos internacionales débiles, sin poder sancionador, incapaces de velar adecuadamente por el estrícto cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados signatarios de pactos de derechos humanos. 7 La realidad que se observa en América Latina y el Caribe diez años después de la aprobación de la Convención, presenta una dinámica cuya complejidad no calza con las rigideces propias de las visiones señaladas anteriormente. En efecto, se aprecia más bien un proceso dialéctico de avances y retrocesos producto de la desigual penetración de los principios de la Convención en diversos ámbitos institucionales y culturales. Así, por ejemplo, las reformas legales y administrativas inspiradas en la Convención se traducen en acciones y programas institucionales cuyo contenido concreto está determinado no sólo por las disposiciones normativas, sino también por una variedad de factores estructurales y coyunturales. Entre estos últimos se cuentan la disponibilidad de recursos, las resistencias corporativas al cambio, y las reacciones puntuales de las autoridades políticas para enfrentar situaciones de crisis, como la alarma pública que resulta de la percepción que la seguridad ciudadana se encuentra amenazada por el supuesto aumento de las infracciones juveniles. A lo señalado, se suman las dificultades que surgen del hecho que generalmente las nuevas leyes afectan a una diversidad de instituciones que teóricamente deberían funcionar coordinadamente pero que en la práctica operan de forma fragmentada, característica que en los últimos tiempos se complica debido a las profundas transformaciones por las que atraviesan los roles del Estado, el mercado y la sociedad civil en la provisión de servicios para la niñez. Por todo lo anterior, se considera analíticamente más fecundo reconocer que las legislaciones inspiradas en la Convención no producen resultados directamente atribuíbles a sus disposiciones, sino más bien impactos derivados de la resolución de las disputas y tensiones institucionales generadas por la alteración de las reglas del juego. En suma, las leyes que sirven de sustento a las políticas sociales, cuya exigibilidad es relativa, no pueden considerarse como factores causales directos de cambios sociales concretos, sino más bien como elementos precursores que impulsan en Jelin, Elizabeth y Eric Hershberg (coordinadores), Construir la Democracia: Derechos Humanos, Ciudadanía y Sociedad en América Latina, Caracas: Editorial Nueva Sociedad, p Jelin, Elizabeth, op. cit., p Como ejemplo de la visión optimista, véase, Lopatka, Adam (1992). The Rights of the Child are Universal: The Perspective of the UN Convention on the Rights of the Child ; una perspectiva más escéptica se encuentra en Freeman, Michael (1992) The Limits of Children s Rights, ambos en Freeman, Michael y P. Veerman, eds. (1992). The Ideologies of Children s Rights, London: Martinus Nijhoff Publishers, pp y9 una dinámica de interacciones, a menudo conflictivas, cuyo desenlace es abierto y ambivalente toda vez que se ven afectados los intereses de diversos actores institucionales cuyas reacciones varían de acuerdo a la influencia y poder disponibles. 8 La experiencia de la reforma legislativa realizada en El Salvador a mediados de los noventa se presta para ilustrar aspectos de lo señalado. En 1995 se promulgó la Ley del Menor Infractor, considerada como una ley modelo para la administración de la justicia juvenil, toda vez que incorpora las recomendaciones internacionales sobre la materia y los principios contemplados en la Convención sobre los Derechos del Niño. En efecto, la Ley incluye las garantías del debido proceso y un conjunto de medidas educativas y de resolución pacífica de los conflictos para sancionar y reeducar al menor de edad que ha cometido una infracción penal, tales como el servicio a la comunidad y la conciliación, reservando como medida de excepción la privación de libertad a través del internamiento. Para el correcto cumplimiento de sus fines, la Ley prevé una estrecha colaboración interinstitucional entre los Tribunales, la Procuraduría, la Fiscalía y el Instituto Salvadoreño de Protección al Menor. Sin embargo, la entrada en vigencia de esta ley en una coyuntura socioeconómica y política compleja, generó tensiones que no sólo dificultaron su implementación sino que además alentaron iniciativas contrarias a sus principios. En efecto, al cabo de un año, en marzo de 1996, se decretó la Ley Transitoria de Emergencia contra la Delincuencia y el Crimen Organizado, cuyo segundo considerando justifica su promulgación señalando, Que ante el alarmante incremento de la criminalidad la mayoría de la población está demandando que se dicten medidas urgentes y especiales que obliguen a los organismos del sistema penal a realizar una acción coordinada y planificada de combate a la delincuencia, que aseguren mayor eficacia en la investigación y juzgamiento en los casos de los delitos más graves, así como para sancionar con mayor severidad a los responsables de los hechos criminales. Entre los delitos contemplados figuran el homicidio, lesiones graves, violación, amenazas agravadas, hurto calificado y robo. En su capítulo IV, titulado Reglas Especiales para Menores Infractores, se modifican transitoriamente ciertas disposiciones de la Ley de 1995, señalando que en el caso de los menores comprendidos entre los 14 y los 18 años de edad que cometieren los delitos señalados, con excepción del hurto calificado, no procederá ningún tipo de conciliación y la medida aplicable será preferentemente la del internamiento. 9 Procesos de avances y retrocesos como el anterior, abundan en América Latina, región donde pueden coexistir legislaciones inspiradas en los principios más avanzados de derechos humanos con el exterminio sistemático de niños a manos de escuadrones de la muerte. Ante esta realidad, es lícito concluir que la Convención y las reformas legislativas basadas en sus preceptos, carecen de significado y relevancia en América Latina? Lejos de ello. La Convención se inserta en un proceso más amplio de reconstrucción de la democracia y fortalecimiento de los derechos de ciudadanía. Sus principios han estimulado una profunda reflexión sobre las condiciones de vida de la infancia, dejando al descubierto las múltiples inequidades e injusticias que afectan a la niñez de la región, brindando, a su vez, una poderosa herramienta moral para cuestionar las estructuras de dominación responsables de esta situación y los discursos ideológicos que las sustentan. Las reformas legislativas, por su parte, formalizan la obligación de la sociedad de implementar las políticas públicas y las reformas institucionales necesarias para reconocer y garantizar a los niños 8 Este punto es desarrollado en detalle por Offe, Claus (1993), Social Policy and the Theory of the State en Offe, Claus (1993) Contradictions of the Welfare State, Cambridge: The MIT Press, pp Véanse: Ley del Menor Infractor y Ley de Vigilancia y Control de Ejecución de Medidas al Menor Infractor (julio, 1995), República de El Salvador: Publicación del Ministerio de Justicia; Decreto No. 668, Ley Transitoria de Emergencia Contra la Delincuencia y el Crimen Organizado (marzo, 1996), República de El Salvador: Diario Oficial, Tomo No. 330; y Hananía de Varela, Karla y Jaime Martínez Ventura (1998), Comentario al Proceso de Reforma Legislativa en El Salvador en García Méndez, Emilio y Mary Beloff (comp.) Infancia, Ley y Democracia en América Latina, Buenos Aires: Temis-Depalma. 910 su condición de sujetos de derecho. Sin embargo, la naturaleza de las resistencias enfrentadas durante las etapas de cuestionamiento, denuncia y demanda, cambian sustantivamente durante las fases en las que se busca una transformación significativa de las instituciones, prácticas y actitudes necesarias para hacer efectivos los derechos del niño, realidad que revela la necesidad de avanzar en el análisis contextual de la Convención sobre los Derechos del Niño. En síntesis, el problema central que se desea destacar se refiere al hecho que la Convención se ha difundido en América Latina omitiendo tanto el contexto histórico que le dió forma a su contenido, como las características socioeconómicas, políticas y culturales de los contextos nacionales en los que se inserta su implementación. Siguiendo a Bourdieu, lo señalado podría caracterizarse como la circulación de un texto sin su contexto, situación que obstaculiza la fluídez de lo que este autor denomina la circulación internacional de bienes culturales. 10 Esta forma de encarar los problemas que enfrenta la penetración cultural de la Convención, exige analizar más profundamente las raíces ideológicas de su contenido y los mecanismos mediante los cuales éste se difunde a nivel mundial. El desafío planteado no es sólo de carácter académico, ya que su omisión tiene claros efectos prácticos en la medida que la consideración de la Convención en una suerte de vacío histórico dificulta la evaluación estratégica de la interacción de los elementos que, simultáneamente, tanto a nivel internacional como nacional, favorecen, demoran o frenan la puesta en práctica de sus preceptos. Como señala Schirmer, el marco legal y la administración de justicia no son ideales atemporales sino formas sociales específicas de regulación en ciertos momentos históricos y políticos. Son los instrumentos para la realización de proyectos políticos específicos. Advierte esta autora que el desconocimiento de la naturaleza histórica y contextual de los derechos humanos encierra el riesgo de que el discurso que justifica las estructuras legales creadas para su protección, sea apropiado y redefinido por las instancias de dominación responsables de su violación para legitimar la continuidad de sus acciones. 11 Para abordar el problema planteado, este documento considera a la Convención sobre los Derechos del Niño como un producto cultural de origen occidental, elaborado fundamentalmente a partir de concepciones dominantes sobre infancia emanadas de los países industrializados de Europa y América del Norte. En este sentido, la Convención representa el hito más importante del proceso de globalización del ideal occidental referido a la posición del niño en la sociedad contemporánea. Desde esta perspectiva, la primera parte del trabajo destaca como antecedente histórico fundamental la convergencia de ciertos procesos centrales del mundo occidental moderno: el cambiante papel del niño en el marco de la expansión del individualismo y del Estado-nación. Entre las manifestaciones de este fenómeno, se cuentan los desarrollos legales a través de los cuales se formalizan las normas que definen a la infancia y regulan su protección, control social y autonomía, aspectos considerados en la segunda sección. Seguidamente, se analizan los derechos del niño desde la perspectiva de los derechos de ciudadanía y de la expansión del régimen de los derechos humanos, enfoque que facilita la aproximación a los pactos internacionales sobre esta materia, entre los que se cuenta la Convención sobre los Derechos del Niño. Para avanzar en el análisis del proceso a través del cual se sistematizan e incorporan en un texto único las imágenes y los discursos predominantes sobre infancia, en la 10 Bourdieu, Pierre (1989) Programme Pour une Sociologie de la Circulation Internationale de Biens Culturels, citado por Mauger, Gerard (1994) Note Sur le Commerce International des Idées en Mauger, Gerard, René Bendit y Christian Von Wolffersdorff (eds) Jeunesses at Sociétés, París: Armand Colin Editeur, p Schirmer, Jennifer (1996) El Saqueo del Discurso Democrático por parte de los Militares Guatemaltecos en Jelin, Elizabeth y Eric Hershberg (coordinadores), Construir la Democracia: Derechos Humanos, Ciudadanía y Sociedad en América Latina, Caracas: Editorial Nueva Sociedad, p Similar argumento desarrollan Belden Fields, A. y Wolf-Dieter Narr (1992) Human Rights as a Holistic Concept, en Human Rights Quarterly14, Baltimore, The Johns Hopkins University Press. 1011 cuarta parte se identifican y caracterizan los actores que participaron en la negociación y redacción del instrumento internacional: Estados, Organizaciones Internacionales No- Gubernamentales (OING) y Organizaciones Inter-Gubernamentales (OIG). Sobre la base de los antecedentes señalados, se procede, en el apartado quinto, al abordaje de las particulares características de la década en la que se inscriben las negociaciones que conducen a la aprobación de la Convención en 1989 por parte de la Asamblea General de la ONU. Al respecto, se trata de un período inicialmente caracterizado por la persistencia de la fuerte pugna ideológica propia del mundo bipolar de la guerra fría, cuya intensidad confrontacional disminuye dramáticamente durante el transcurso de los ochenta, culminando, a fines del decenio, con la simbólica caída del muro de Berlín. Se trata, además, de una década marcada por la consolidación del papel de la sociedad civil internacional en el fomento de la protección global de la niñez. La particular mezcla de derechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales que caracteriza a la Convención está íntimamente relacionada con estos procesos, así como con las características, intereses y poder de los actores institucionales que durante diez años negociaron el contenido del instrumento internacional. Al respecto, se destaca que la influencia y estrategia de los Estados, OING y OIG varían de acuerdo a los cambiantes papeles que desempeñan en las diferentes etapas por las que transita la Convención: redacción, aprobación, ratificación e implementación. Una vez ratificada la Convención, surge una diversidad de dificultades y resistencias relacionadas con su puesta en práctica, problemática que exige analizar los mecanismos culturales a través de los cuales las ideas globales son recepcionadas en contextos locales. La consideración de esta temática en la sexta sección, remite al debate más amplio acerca del papel de las especificidades culturales en el proceso de incorporación nacional de los principios consagrados en los pactos internacionales de derechos humanos. La polémica entre relativismo cultural y universalidad de los derechos humanos brinda pistas para analizar la penetración desigual de los postulados de la Convención en los ámbitos legal, político, institucional y valórico de las sociedades en desarrollo. Se considera indispensable situar el debate sobre los derechos del niño en este contexto, toda vez que su omisión encierra el peligro de circunscribirlos a rétoricas y reformas simplistas que, bajo el ropaje de un discurso progresista inspirado en los derechos humanos, no hacen más que perpetuar el status quo. El análisis de las dificultades que presenta la aplicación universal del principio del interés superior del niño y de ciertos derechos específicos, tales como el referido al trabajo infantil, destaca las complejidades culturales involucradas en la implementación de los derechos del niño. Se concluye con algunas consideraciones relativas al papel de los movimientos sociales nacionales en el proceso de apropiación, reconstrucción y utilización de los derechos humanos en el marco de cambiantes coyunturas socioeconómicas y políticas. Para el análisis más detallado de la penetración cultural de los derechos del niño en América Latina, se considera indispensable profundizar el estudio de los factores que intervienen en la receptividad de los postulados de la Convención en diversos ámbitos de la sociedad, para lo cual se requiere relacionar el marco histórico global esbozado en este documento con las particularidades que presenta la construcción social de la infancia en la región. Se trata de un desafío que las ciencias sociales no han asumido con suficiente vigor, constatación a partir de la cual se concluye el presente documento con algunas sugerencias relativas a ciertas áreas temáticas que podrían constituírse en una agenda de investigación para una sociología de la infancia latinoamericana. 1112 I. Antecedentes: Individualismo, Expansión del Estado y Socialización del Niño El proceso histórico a través del cual emerge un sistema de clases por edad, mediante el cual se va estableciendo con creciente nitidez la distinción entre niño y adulto, ha sido analizado en profundidad para el caso europeo por Aries, quien sostiene que el descubrimiento de la infancia se cristaliza durante el siglo 18. A partir de un original análisis del arte y la iconografía de la Edad Media, Aries descubre que los niños aparecen representados como adultos en miniatura, evidencia que le sirve de base para concluir que la sociedad medioeval no poseía una construcción social clara de la infancia y de la adolescencia: La duración de la infancia se reducía al período de su mayor fragilidad ; en cuanto podía desenvolverse físicamente, se lo mezclaba rápidamente con los adultos, con quienes compartía sus trabajos y juegos. El bebé se convertía en seguida en un hombre joven sin pasar por las etapas de la juventud, las cuales probablemente existían antes de la Edad Media y que se han vuelto esenciales hoy día en las sociedades desarrolladas. Las implicaciones educativas de esta situación, son expuestas de la siguiente manera por Aries: La transmisión de valores y conocimientos, y en general la socialización del niño, no estaba garantizada por la familia, ni controlada por ella. Al niño se le separaba en seguida de sus padres, y puede decirse que la educación, durante muchos siglos, fue obra del aprendizaje, gracias a la convivencia del niño o del joven con los adultos, con quienes aprendía lo necesario ayudando a los mayores a hacerlo. 12 En contraste, el surgimiento de una concepción más específica de la infancia durante los siglos siguientes, se caracteriza por una creciente intervención de la familia y especialmente del Estado, en los procesos educativos y de socialización de los niños. Dos procesos centrales de la modernidad son especialmente importantes para entender la transformación del papel de la infancia en la sociedad occidental: la consolidación del individualismo y la expansión del Estado. El primero de estos fenómenos se inserta en el progresivo debilitamiento de la cultura tradicional y de la religión, a medida que los procesos de industrialización y urbanización desarraigan al individuo de la iglesia y de los grupos sociales primarios propios del mundo rural, tales como la familia extendida y la comunidad, fortaleciendo en cambio la primacía de la identidad individual y la autonomía personal. El Estado, por su parte, se consolida como la principal fuente de identidad colectiva para los individuos, a través de la cual se afianza la lealtad a la nación, así como el ámbito en el que se concentra la autoridad encargada de orientar el progreso nacional e individual. Si bien estos procesos se difunden ampliamente a nivel mundial, en la práctica son objeto de elaboraciones diversas, sobre todo en lo que respecta las formas jurídicas y políticas por medio de las cuales se resuelve la cuestión fundamental relativa a la primacía de los derechos individuales sobre la autoridad del Estado o de esta última sobre los primeros. La universalización de la categoría correspondiente a la persona individual se constituye en uno de los fundamentos básicos sobre los que descansan una variedad de instituciones políticas, sociales y jurídicas, particularmente las inspiradas en el pensamiento liberal. Este concibe a la sociedad como un agregado de individuos que conviven en el marco de un contrato social al que adhieren libre y racionalmente, planteamiento que conduce al problema relativo a la identificación del mecanismo mediante el cual las personas adquieren autonomía, conciencia y 12 Aries, Philippe. (1987) El Niño y la Vida Familiar en el Antiguo Régimen, Madrid: Taurus Ediciones, pp13 virtudes cívicas, elementos esenciales de las corrientes doctrinarias inspiradas en el individualismo. El llamado proceso de socialización, en cuyo largo desarrollo conceptual se confunden principios filosóficos con diversas teorías provenientes de las ciencias naturales y sociales, se convierte en la respuesta, explícita o implícita, al problema planteado. En esencia, la socialización considera a la infancia como una etapa en la que la interacción de fuerzas biológicas, sociales y psicológicas conduce a la formación de un individuo adulto, competente y autónomo. La duración de esta fase formativa varía culturalmente y los miembros de la sociedad que pasan por ella ocupan el status de niño, cuyas características equivalen a la antitésis del status de adulto: inmadurez, incapacidad, irresponsabilidad y dependencia. La niñez considerada como un período de la vida caracterizado por la inocencia sexual y la libertad de responsabilidades económicas y políticas, se inserta en la visión ideal de la familia nuclear encabezada por el esposo económicamente activo, en la que la mujer -esposa y madre- se dedica principalmente a las labores domésticas y de crianza de los hijos, concepción dominante en el mundo occidental industrializado. El proceso de socialización, considerado como etapa indispensable en el desarrollo de los niños, seres humanos en formación, se torna progresivamente en el fundamento de diversas elaboraciones institucionales y legales, entre las que destaca el papel de la educación formal, mediante las cuales se le asigna a la infancia un lugar específico en la estructura social y se le segrega de diversos ámbitos del mundo adulto. Entre las raíces filosóficas de este proceso se encuentran las visiones de pensadores como Locke y Rousseau, precursores del pensamiento liberal moderno, cuyas respectivas obras Reflexiones sobre la Educación y Emile, ejercen significativa influencia sobre los posteriores desarrollos teóricos referidos a la socialización de los niños en la sociedad moderna. La posición de Locke, inspirada en el empirismo y la ética Protestante, considera al niño como una tabula rasa, es decir, una página en blanco que debe ser sistemáticamente llenada con el contenido necesario para formar al adulto civilizado, proceso en el que intervienen la alfabetización, educación y disciplina. Con respecto a esta última, Locke es partidario del uso de la verguenza por sobre el castigo físico. La teoría de la socialización elaborada por la sociología funcionalista es, en gran medida, tributaria de esta concepción del niño. Por su parte, la visión romántica de Rousseau concibe al niño como una flor silvestre, cuyo florecimiento natural corre el riesgo de apagarse debido a intromisiones ajenas a los designios de la naturaleza. Enfatiza que el problema no lo constituye la falta de formación del niño, sino más bien la deformación del adulto. En este sentido considera que ciertas características innatas de los niños, como la expresividad, curiosidad, espontaneidad y candidez, son a menudo reprimidas por las rigideces de los procesos educativos y disciplinarios impuestos por el mundo adulto. Diversas teorías educativas alternativas, tales como las de Froebel y Pestalozzi, se inspiran en el pensamiento de este autor. 13 Estas dos formas de concebir la relación niño adulto, una con mayor énfasis en la protección y la dependencia y la otra en la autonomía y la libertad, se encuentran en la base de diversas elaboraciones conceptuales desarrolladas durante la era moderna sobre la posición de la infancia en la sociedad. La escuela racionalista, representada por filósofos como Descartes, Spinoza y Kant, también ejerce una importante influencia en esta materia, especialmente a través de la obra de Piaget. 13 Sobre la influencia de Locke y Rousseau en la teorías sobre infancia elaboradas por las ciencias sociales y de la conducta, véanse, Postman, Neil (1994) The Disappearance of Childhood, New York: Vintage Books, pp ; y Jencks, Chris (1996) Childhood, London: Routledge, pp El papel de la disciplina y el castigo físico en la formación de los niños, en el marco de la religión Protestante, es analizado en Greven, Philip (1992) Spare the Child: The Religious Roots of Punishment and the Psychological Impact of Physical Abuse, New York: Vintage Books. 1314 Como es sabido, esta corriente de pensamiento rechaza los postulados del empirismo argumentando que la razón, que considera innata al ser humano, es más importante que la experiencia sensorial ya que permite alcanzar verdades no reveladas por la simple observación. Inspirado en la tradición neo-kantiana que busca conciliar los principios del empirismo y el racionalismo, Piaget se abocó al estudio sistemático de la construcción del conocimiento en los niños. A través de un enfoque que denomina epistemología genética, las conclusiones de este autor se inclinan hacia la posición racionalista al sostener que la percepción de la realidad externa sólo adquiere sentido en la medida que es sometida al pensamiento lógico, racional, que permite interpretarla según las categorías Kantianas de espacio, tiempo y causalidad. Los individuos adquieren esta competencia cognitiva por medio de un proceso de aprendizaje determinado biológicamente, en el que se distinguen etapas cronológicas entre el nacimiento y la adolescencia, fases a lo largo de las cuales las personas avanzan desde niveles cognitivos inferiores, preoperacionales, hacia los superiores, formales, propios de la inteligencia adulta. No obstante su carácter ahistórico, este esquema del desarrollo infanto-juvenil ha recibido amplia difusión, ejerciendo enorme influencia sobre la pediatría, psicología del desarrollo y educación. 14 Asimismo, desde un punto de vista penal, los criterios para establecer el discernimiento de los menores de edad se basan en gran medida en la teoría de Piaget que sugiere que hacia los 14 años el individuo ya ha alcanzado un nivel similar al del adulto en lo que respecta el desarrollo de los valores morales y la capacidad para razonar. 15 El Estado, en tanto, asume un papel creciente en el proceso de socialización, lo que se manifiesta en el progresivo aumento de su control jurisdiccional sobre el proceso formativo de los niños. En efecto, se multiplican las regulaciones relativas al cuidado de los niños, su educación y conducta. Asimismo, se establecen tramos etáreos para cada nivel educativo: preescolar, primario, secundario, etc., cada uno acompañado de normas específicas relativas a las responsabilidades y competencias de las instituciones encargadas de entregar los servicios correspondientes. La expansión del papel del Estado hacia áreas antes reservadas para el espacio privado de la familia, se inscribe tanto en el proceso de racionalización de la sociedad moderna, como en la creciente centralidad que asume el Estado en la conducción de los esfuerzos encaminados a fortalecer la construcción de la sociedad nacional. El progreso de la nación se relaciona directamente con el progreso individual de sus miembros, para lo cual el Estado debe velar por la existencia y funcionamiento de mecanismos institucionales que aseguren la formación de ciudadanos productivos, con fuerte apego y lealtad a los valores nacionales y provistos de virtudes cívicas. De esta manera, se establece un vínculo fundamental entre el bienestar de la infancia y el desarrollo nacional, destacándose el aporte futuro del individuo en formación para la nación en su conjunto, concepción que sirve de fundamento para justificar la inversión social en la educación de los niños y rechazar el trabajo infantil. Los costos de esta etapa improductiva del individuo se financian por medio de transferencias privadas, a cargo de los adultos del hogar, y públicas a través de la educación gratuita y otros subsidios. Según Zelizer, en los países industrializados el valor económico del niño trabajador fue sustituído gradualmente por el valor emocional que se le atribuye al niño dependiente, elemento considerado indispensable para el logro de la felicidad y autorealización de los padres protectores Venn, C. y V. Walkerdine (1978) The Acquisition and Production of Knowledge: Piaget s Theory Reconsidered, Ideology and Consciousness, No. 3, p Feld, Barry (1999) Bad Kids: Race and the Transformation of the Juvenile Court, N. York: Oxford University Press, pp Zelizer, Viviana A. (1994) Pricing the Priceless Child: The Changing Social Value of Children, Princeton: Princeton University Press. 1415 Estos supuestos, relativos a los vínculos existentes entre la socialización infantil y la futura participación y productividad adulta, así como con el progreso político y económico de la nación, conforman el núcleo del desarrollo de la ideología moderna sobre infancia, la que se encuentra presente en regímenes diversos, incluyendo tanto a los de clara inspiración liberal como a los socialismos reales donde la socialización se constituye en el instrumento clave para la creación del hombre nuevo. De esta forma, la infancia como categoría específica va incorporándose más plenamente al ámbito público y muchas de las dificultades que los niños enfrentan al interior del espacio privado familiar, tales como el abuso físico y sexual, antes invisibles para la sociedad, se convierten en problemas sociales que demandan intervención del Estado. En suma, durante el transcurso del siglo veinte se materializa una concepción sobre la infancia basada en los siguientes fundamentos: (1) Se reconoce a la niñez como etapa fundamental y específica del desarrollo humano; (2) Se reconoce a los niños como personas humanas; y (3) Se reconoce que los niños son titulares de derechos, tanto en su condición de personas como de miembros de un grupo etáreo específico y fundamental para la sociedad. Sobre estas bases, el niño se convierte en un objeto de protección a cargo de la familia y el Estado, receptor pasivo de diversos programas de salud, educación y bienestar. La globalización de esta concepción se refleja en el contenido de documentos internacionales tales como la Declaración de Ginebra de 1924 y la Declaración de los Derechos del Niño de Disciplinas tales como la medicina, la educación y la psicología del desarrollo, asisten a las instituciones involucradas en la formación y cuidado de los niños a través de la identificación de un creciente catálogo de necesidades propias de la infancia. La satisfacción de éstas contribuyen al desarrollo normal del niño, mientras las necesidades insatisfechas constituyen indicadores de riesgo, aspecto que en forma creciente se asocia al status socioeconómico de la familia. Por ello, la estratificación social está íntimamente relacionada con las modalidades que asume la intervención estatal en la vida familiar, toda vez que los recursos disponibles en el hogar determinan el grado de acceso a los servicios ofertados por el mercado para dar satisfacción a las necesidades de los niños. En términos generales, en los estratos altos la crianza y socialización de los niños es principalmente de carácter privado, característica también predominante en los sectores medios, no obstante que en estos últimos la influencia pública se hace presente a través de diversos servicios subsidiados. En contraste, la intervención más directa del Estado se concentra en los segmentos de menores ingresos, tanto en la provisión de programas compensatorios destinados a paliar las carencias derivadas de la escasez de recursos, como por medio de medidas consistentes en la separación de los niños de su entorno familiar cuando los tribunales y los organismos administrativos de bienestar infantil determinan que se encuentran en situaciones de alto riesgo. De este modo, se legitiman formas concretas de intervención estatal en la vida de las familias de los sectores populares, mismas que asumen la forma de un paternalismo protector en el que a menudo se confunden los abordajes propios del asistencialismo con funciones más afines a la vigilancia y el control social. A partir de la segunda guerra mundial, la combinación de políticas universales dirigidas a la formación y bienestar de los niños con intervenciones específicamente dirigidas a asistir a las familias y niños con carencias, se inserta en el marco más amplio del Estado de Bienestar desarrollado durante ese período en los países industrializados. Generalmente, el asistencialismo estatal dirigido a las familias pobres se entrelaza con las acciones que en esta materia realiza la sociedad civil, ya sea para complementar la labor del Estado o para cubrir sus omisiones, tales como la caridad de inspiración religiosa, la filantropía de las elites y la participación comunitaria promovida por una diversidad de organizaciones no gubernamentales. Especialmente en América Latina, región donde el desarrollo del Estado benefactor es, en el mejor de los casos, incipiente, muchas de las iniciativas para atender las necesidades de los niños en riesgo social se caracterizan por su ubicación en un sector marginal de las políticas públicas y por la importancia que en ellas 1516 cobra el trabajo voluntario y las donaciones para las llamadas obras de beneficencia. Destaca en esta labor la participación de la mujer, siendo uno de las primeros espacios en el que se le abre la posibilidad de actuar en asuntos públicos, antecedente importante para entender el papel que en esta materia tradicionalmente ocupa la figura de la Primera Dama. Los avances en el reconocimiento de los derechos de la mujer durante el siglo veinte, ejercen un significativo impacto en el inicio del movimiento en favor de considerar al niño como sujeto de derecho. II. Constitución, Protección, Control Social y Emancipación de la Infancia. La dinámica social reseñada anteriormente va acompañada de diversos desarrollos legales a través de los cuales se codifican las normas jurídicas que definen a la niñez, establecen su condición de objeto de protección por parte de la familia y el Estado, regulan los mecanismos por medio de los cuales diversas instituciones ejercen control social sobre ella y determinan los límites de su autonomía. Se trata de procesos insertos en diversas ramas del derecho, cuya especificidad sólo puede entenderse en relación a las particularidades históricas, culturales y jurídicas de una sociedad determinada. No obstante, es posible reseñar los contornos generales de esta elaboración jurídica, tarea necesaria dado que sus principios -así como las críticas y reelaboraciones conceptuales a las que han sido sometidos- no sólo se difunden ampliamente a nivel global sino que además influyen significativamente en el contenido de la Convención y condicionan su interpretación e implementación. 2.1 Constitución de la infancia. En términos generales, la constitución de la niñez define lo que es la minoría de edad, regula el trabajo de los niños y establece la obligatoreidad de la educación. Usualmente, se trata de disposiciones de rango constitucional vinculadas a una concepción propia de la modernidad que otorga un importante significado público a la infancia como elemento fundamental del desarrollo nacional, impulso ideológico que adquiere su mayor fuerza durante el transcurso de la primera mitad del siglo veinte y se difunde rápidamente del centro a la periferia. Al respecto, Boli y Meyer analizaron todas las constituciones promulgadas durante el período , en un esfuerzo tendiente a establecer los patrones de incorporación de la autoridad del Estado en asuntos de infancia. Para ello, clasificaron a las constituciones de acuerdo a la presencia y grado de especificidad de los siguientes indicadores: definición de la infancia como categoría específica del ciclo vital; responsabilidad asignada al Estado en la protección de los niños; regulación del trabajo infantil; autoridad del Estado sobre el proceso educativo; obligación del Estado de brindar educación y hasta que nivel; derecho a la educación (gratuidad); deber de ser educado (obligatoriedad). Se encontró que en 1870 solo el 2,4% de las constituciones (N=47) asignaba responsabilidad al Estado en temas de infancia, cifra que sube al 69,4% en 1970 (N=142), registrándose el mayor incremento durante el período comprendido entre 1930 y Los patrones observados, llevan a los autores a concluir que la elevación masiva del tema infancia a rango constitucional, refleja una adhesión global a la ideología dominante sobre el papel de los niños en la sociedad. Ello se confirma por el hecho que los indicadores utilizados penetran de manera casi idéntica en las constituciones de países centrales y periféricos, generalmente adquiriendo en estos últimos una forma más acabada y detallada que en los más antiguos e industrializados. Asimismo, se comprobó que esta incorporación se da con más fuerza en países cuyas constituciones otorgan un alto grado de autoridad al Estado en materias vinculadas a los 1617 derechos sociales. A nivel regional, América Latina (N=19) ocupa el primer lugar en términos de la inclusión de los indicadores señalados y del mayor detalle que recibe su elaboración en los textos constitucionales correspondientes. Al respecto, la constitución del Ecuador de 1942 (vigente hasta 1972) es considerada por los autores como una de las que refleja de forma más acabada la plena incorporación de los postulados que se comentan. 17 Dado que en estas disposiciones se encuentran los fundamentos de ciertas políticas sociales universales, como la referida a la educación obligatoria y gratuita, conviene tener presente ciertos obstáculos que limitan su implementación tales como el desfase que a menudo se presenta, particularmente en los países en desarrollo, entre el proceso de expansión de la autoridad del Estado y el correspondiente al fortalecimiento de su poder organizativo. En efecto, el refuerzo de la autoridad del Estado mediante la ampliación de las esferas de la vida social en la que se le reconoce legitimidad para intervenir, no siempre va acompañado de un aumento correlativo de su poder organizativo, ámbito que corresponde a las acciones que el Estado efectivamente puede llevar a cabo, para lo cual debe extraer recursos de la población y generar mecanismos administrativos para actuar. En otras palabras, resulta más fácil promulgar disposiciones legales inspiradas en ideas progresistas sobre educación universal y gratuita que hacerlas efectivas a través de políticas sociales sobre la materia, ya que estas últimas exigen complejas negociaciones políticas para asegurar los recursos necesarios, así como suficiente capacidad organizativa para poner en práctica lo dispuesto por las leyes, tales como construcción de escuelas, ampliación y capacitación del cuerpo docente, desarrollo de programas curriculares, etc. Desde esta perspectiva, Boli y Meyer sugieren que en los países en desarrollo la ideología del Estado protector de la infancia se difunde mucho más rápidamente a nivel de la expansión de la autoridad del Estado que a nivel de su organización administrativa, hipótesis que, en términos generales, corroboran al observar que la capacidad organizativa del Estado, medida a través de la relación entre presupuesto fiscal y PIB, es independiente del aumento de la autoridad estatal en asuntos de infancia. 18 También resulta pertinente tener en cuenta que las políticas sociales que se formulan para dar cumplimiento a mandatos constitucionales amplios deben circunscribirse a metas parciales, factibles de cumplirse en el marco temporal y político de un determinado plan de gobierno, proceso por medio del cual adquieren contenido programático los enunciados genéricos que se comentan. A su vez, la implementación por etapas generalmente genera nuevos niveles de demandas, ampliación que a menudo plantea la necesidad de redefinir los objetivos originales, lo que puede conducir a conflictos de interpretación sobre los alcances de la norma universal y sobre los recursos financieros y tecnológicos requeridos para la reformulación de las políticas sociales correspondientes. Al respecto, la distinción propuesta por Katzman y Gerstenfeld entre metas blandas y metas duras en las políticas sociales resulta útil para ilustrar algunas de las implicaciones de lo señalado para las políticas sobre infancia en América Latina. 19 Tomando como ejemplo los programas para combatir la mortalidad infantil, las metas blandas corresponderían al objetivo de disminuir esta tasa cuando se encuentra en niveles muy elevados, para lo cual resultan altamente eficientes y eficaces tecnologías simples y de bajo costo pero de alto impacto sobre la morbi-mortalidad infantil como las vacunas y las sales de rehidratación oral. Los resultados relativamente rápidos obtenidos en la etapa blanda, contrastan con las dificultades 17 Boli-Bennett, John y John Meyer (1978) The Ideology of Childhood and the State: Rules Distinguishing Children in National Constitutions, , American Sociological Review, Vol. 43 (December): idem., p Katzman, Rubén y P. Gerstenfeld (1990) Areas Duras y Areas Blandas en el Desarrollo Social, en Revista de la CEPAL No. 41, Santiago: Naciones Unidas. 1718 que surgen cuando se busca bajar dicha tasa a niveles más próximos a los observados en los países desarrollados, tornándose en una meta más dura de alcanzar. Ello dado que en este último caso se requieren políticas más costosas orientadas a cambiar el acceso estratificado a la salud e integradas a programas educativos, de vivienda y de provisión de servicios básicos, entre otros. Es decir, las metas duras se encuentran ineludiblemente vinculadas a políticas más amplias orientadas a lograr mayor equidad e inclusión social. 20 En suma, las formas concretas que adquieren las políticas sociales universales que se comentan se encuentran íntimamente relacionadas al comportamiento de la economía en su conjunto, así como a los patrones de equidad derivados de la distribución del ingreso en una sociedad determinada. En el caso latinoamericano, por ejemplo, son innegables los avances registrados hace algunas décadas en la reducción de la mortalidad infantil y la ampliación de la matrícula escolar en la enseñanza primaria. Sin embargo, la persistencia de estilos de desarrollo concentradores y excluyentes, caracterizados por profundas desigualdades en la distribución de la riqueza, obstaculiza el avance hacia la meta dura consistente en asegurar que los niños y jóvenes que logran sortear con éxito las vallas sanitarias y nutricionales a las que se ven enfrentados durante los primeros años de vida, tengan también acceso a las oportunidades necesarias para permitir una inclusión más plena en la sociedad. Ante las carencias impuestas por la pobreza estructural, periódicamente agravadas y ampliadas durante coyunturas económicas recesivas, surgen respuestas puntuales para hacer frente a la miseria de los sectores más necesitados de la población infantil, tanto desde la sociedad civil como del Estado. Este último monta una compleja red asistencial destinada a cubrir las necesidades básicas de los más pobres, a través de programas de auxilio concebidos para grupos específicos y por lo tanto teóricamente residuales. Esta caracterización se aproxima a la realidad vigente en la mayoría de los países desarrollados, en los que estas acciones típicamente se dirigen a paliar las carencias de los hogares insertos en los bolsones de pobreza urbanos afectados por el desempleo crónico, compuestos principalmente por familias de jefatura femenina pertenecientes a grupos étnicos y raciales minoritarios. Lo señalado contrasta con las características que asume el asistencialismo estatal en América Latina, donde la magnitud de la pobreza determina que, lejos de ser residuales, los programas de este tipo terminen dirigiéndose a vastos sectores de la población, incluyendo aquellos insertos en el mercado laboral cuyos bajos ingresos los ubican en los grupos de alto riesgo. Por ello, las políticas sociales tienden a asistencializarse y los programas asistenciales destinados a combatir la miseria se encuentran sobrecargados ya que deben enfrentar las carencias de un tercio o más de la población. 21 De esta forma, se expande el papel protector del Estado en relación al bienestar de los niños. Si bien se reconoce el papel primario de la familia en la crianza de sus hijos, el Estado, invocando su calidad de Parens patriae, asume un rol creciente tanto en la supervisión del cumplimiento de las funciones familiares, cuanto en la intervención en diversas áreas vinculadas al desarrollo infantil como nutrición, salud, educación y cuidado preescolar. En Chile, por ejemplo, se establece en 1920 la obligatoriedad de la instrucción primaria y en 1928 se crean las Juntas Comunales de Auxilio Escolar, dependientes de la Dirección General de Educación Primaria, encargadas de la promoción y organización de los servicios de alimentación escolar y otros auxilios a los alumnos de las escuelas públicas. 20 Bustelo, Eduardo (1993) Hood Robin: Ajuste y Equidad en América Latina, Bogotá: UNICEF/TACRO. 21 Draibe, Sonia (1990) Una Perspectiva del Desarrollo Social en Brasil en Gurrieri, A. y E. Torres-Ribas (eds.) (1990) Los Años Noventa: Desarrollo con Equidad?, San José: FLACSO/CEPAL, pp. 230 y19 2.2 Protección y control social de la niñez. La mayoría de los programas asistenciales dirigidos a los niños pobres descansan en el supuesto que sus familias se encuentran debilitadas por la falta temporal de ingresos, situación de riesgo que estas intervenciones buscan paliar hasta que los adultos afectados logren reintegrarse al mercado laboral. Sin embargo, el desempleo crónico y la marginación estructural generan el problema de los niños enfrentados a carencias múltiples y prolongadas en medios familiares cuya capacidad para velar por la crianza y el desarrollo de los niños se encuentra seriamente limitada. En respuesta a este problema se crean sistemas legales y administrativos de protección especial encargados de evaluar la capacidad de las familias pobres para criar a sus hijos, determinar la conveniencia de separar a estos últimos de sus padres cuando se detectan anomalías en el desempeño de los roles parentales, y brindar servicios de cuidado sustituto para los niños afectados. El papel protector del Estado se extiende gradualmente al ámbito intrafamiliar en un afán de amparar a los niños cuyas familias enfrentan dificultades para cumplir adecuadamente con las funciones parentales. En estas circunstancias el Estado actúa in loco parentis, asumiendo las responsabilidades de crianza de aquellos niños cuyo bienestar se encuentra, en opinión de las autoridades, seriamente amenazado por el abuso, la negligencia o el abandono. Los menores de edad sometidos a esta medida son generalmente separados del núcleo familiar e incorporados a diversos programas diseñados para sustituir la función parental, preferentemente en instituciones cerradas, adquiriendo la condición de pupilos del Estado, de acuerdo a la terminología utilizada por el Código de la Familia y Asistencia Social de Francia. Si bien las disposiciones que reglamentan estas medidas son de alcance universal, en la práctica afectan desproporcionalmente a las familias más pobres de la sociedad, dado que las características socioeconómicas de los hogares se constituyen en los factores centrales para determinar los perfiles de riesgo intrafamiliar. En el caso de los Estados Unidos, la creciente presencia del Estado protector se enmarca en el proceso de reformas que se inicia a finales del siglo 19, conocido como la Era Progresista, que sirve de inspiración al llamado movimiento de salvación de los niños que confía al Estado el papel de garante del bienestar infantil a nivel nacional. Se trata de un período de profundas transformaciones de la estructura socioeconómica de la sociedad norteamericana, incluyendo los procesos de industrialización, urbanización y migraciones internacionales, además de la consolidación de una ideología basada en la creencia que el capitalismo, la ciencia y la tecnología y la ley y la burocracia, racionalizan la economía, el mundo físico y las relaciones sociales y políticas, respectivamente. En este contexto, una de las funciones centrales del movimiento de protección consistió en articular un conjunto de mecanismos legales y administrativos para ejercer control social sobre las familias inmigrantes, como parte del esfuerzo destinado a mantener orden en el proceso de incorporación de grupos étnica y culturalmente diversos. En particular, se buscaba salvar a los hijos e hijas de los inmigrantes para asegurar su eventual asimilación ciudadana y laboral a una sociedad en plena expansión Platt, Anthony M. (1977) The Child Savers: The Invention of Delinquency (second edition), Chicago: The University of Chicago Press, pp. xviii-xxvi. 1920 De esta forma, surgen legislaciones especializadas que facultan al Estado para asumir las responsabilidades de crianza de un niño cuando se determina que su familia está incapacitada para ello. Esta concepción, ampliamente difundida a nivel mundial, contempla la creación de un aparato jurídico-administrativo diseñado, teóricamente, para albergar, tratar y supervisar a los niños afectados por situaciones de desprotección o irregularidad, como se le denominó en América Latina. 23 Las figuras jurídicas utilizadas para justificar y legitimar las actividades de protección y vigilancia del Estado, son las correspondientes al abandono y el peligro material o moral, situaciones consideradas de alto riesgo para la crianza y formación de los niños involucrados y que típicamente se presentarían en hogares de escasos recursos, en los que la pobreza estaría en la base de diversas patologías intrafamiliares de acuerdo a criterios diagnósticos aportados por el trabajo social y las ciencias sociales y de la conducta. A través de una extensión de esta lógica de intervención, se arriba a la conclusión que en los medios sociales donde abundan los hogares disfuncionales aumentan los factores responsables de las conductas antisociales de niños y jóvenes, mismas que ni la familia ni la comunidad de origen estarían en condiciones de controlar debido a su débil organización. Por ello, el movimiento para salvar a niños y jóvenes en riesgo se extendió también a los menores de edad en conflicto con la justicia en un esfuerzo tendiente a separarlos del sistema penal para adultos, para lo cual se crea un sistema compuesto por tribunales especiales e instituciones de rehabilitación, en el que las decisiones sobre la suerte del joven infractor descansan en la discrecionalidad de un juez especializado. A diferencia de las teorías hereditarias de la criminalidad, como las difundidas por la criminología clásica de Lombroso a finales del siglo 19, las tesis de la rehabilitación del infractor juvenil enfatizan los efectos del medio sociocultural en la generación de las conductas antisociales. Desde esta perspectiva, la reeducación del joven infractor consiste en transferirlo oportunamente de un medio amoral y carenciado a uno controlado en el que, bajo supervisión profesional, se le inculcarán valores, disciplina y formación laboral, elementos que posibilitarán su posterior reintegración a la sociedad. Se sustituye el sesgo fatalista de la criminología clásica por la confianza en la capacidad de la ciencia para corregir los efectos nocivos que la marginalidad ejerce sobre los menores de edad. Mientras que en los mayores la conducta criminal tiende a adquirir la condición de enfermedad crónica, producto de patologías sociales no tratadas oportunamente, en los niños es posible la intervención profiláctica para erradicar las malas costumbres capaces de conducir a la criminalidad irreversible en la vida adulta. Se constituye de esta forma un sistema de administración de justicia juvenil cuyos fundamentos son sustantivamente diferentes a los imperantes en el sistema penal para adultos; en el primer caso el objetivo central es tratar al niño que presenta conductas antisociales, mientras que en el segundo se busca sancionar al adulto culpable de cometer actos criminales. En la justicia juvenil se recopilan e investigan los antecedentes sociales y psicológicos de la vida del menor de edad, a partir de los cuales se aplica un plan de rehabilitación para contrarestar las carencias materiales, ambientales y afectivas responsables de la mala conducta del afectado. Conceptualmente, entonces, la justicia juvenil se distancia del sistema penal para adultos aproximándose a las modalidades de tratamiento imperantes en el sistema de protección elaborado para los menores en riesgo social. Desde un punto de vista procesal, se obvian las formalidades del debido proceso en favor de procedimientos dependientes de las facultades discrecionales que las leyes otorgan al 23 Con respecto a la historia de los desarrollos jurídicos y administrativos de la llamada doctrina del menor en situación irregular en América Latina, véanse: García-Méndez, Emilio (1991) Prehistoria e Historia del Control Socio-Penal de la Infancia: Política Jurídica y Derechos Humanos en América Latina en García-Méndez, E. y M.C. Bianchi, eds., Ser Niño en América Latina, Buenos Aires: UNICRI-Editorial Galerna; y Pilotti, Francisco (1999) The Historical Development of the Child Welfare System in Latin America: An Overview en Childhood, Vol. 6(4): , London: Sage Publications. 20 Mostrar más
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 ARTÍCULO 84