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Timestamp: 2015-03-30 08:05:09+00:00

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Un año después de su publicación aún es incierto el cumplimiento de la sentencia de la Corte Constitucional sobre respeto, protección y garantía del derecho a la salud
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Serie sobre los derechos económicos, sociales y culturales. Boletín No 2
COMISION COLOMBIANA DE J URISTAS Organización no gubernamental con status consultivo ante la ONU Filial de la Comisión Andina de Juristas (Lima) y de la Comisión Internacional de Juristas (Ginebra).Boletín No 2: Serie sobre los derechos económicos, sociales y culturales Un año después de su publicación aún es incierto el cumplimiento de lasentencia de la Corte Constitucional sobre respeto, protección y garantía del derecho a la saludEl 31 de julio de 2008 la Corte Constitucional profirió la sentencia más ambiciosaen términos de respeto, protección y garantía del derecho a la salud en Colombia,ordenando la reformulación de la política pública de salud. No obstante, un añodespués este pronunciamiento no ha tenido pleno y efectivo cumplimiento porparte del Gobierno nacional; en particular aún no se han cumplido las órdenesimpartidas por el Tribunal sobre la actualización, unificación y oportuna prestaciónde los servicios médicos incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS).1. Órdenes de la sentencia T-760 de 2008Ante el alto volumen de acciones de tutela presentadas para la protección delderecho a la salud, la Corte Constitucional se propuso hace dos años hacerleseguimiento a la clase de reclamos que presentan los usuarios a través de estemecanismo judicial1. La decisión de hacer tal seguimiento surgió del caso de unenfermo renal, al que años atrás un juez le negó una tutela que interpuso pararecibir el tratamiento médico que requería. Cuando la revisión llegó a la Corte yesta decidió conceder la tutela ya era tarde, pues el enfermo murió esperando quelo atendieran: "Eso nos llevó a mirar globalmente las tutelas que llegan por salud yencontramos un patrón que se repetía", afirmó el magistrado ponente Manuel José1 Al respecto la Corte señala, con base en un informe de la Defensoría del Pueblo, que el 56,4% delas acciones de tutela presentadas en el período 2003-2005 corresponden a la demanda deservicios de salud a los que los pacientes tienen derecho legal y reglamentariamente, pero que noson prestados por las entidades responsables. Corte Constitucional, sentencia T-760 de 2008,M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa. 1 ___________________________________________________________________ Personería jurídica: resolución 1060, Agosto de 1988, Alcaldía Mayor de Bogotá Calle 72 No. 12- 65 Piso 7 Tel: (571) 3768200 - 3434710 Fax: (571) 3768230 E-mail: ccj@col.net.co Apartado Aéreo 58533 Bogotá, Colombia 2.
Cepeda Espinosa, al referirse al proceso de reflexión que llevó a la sentencia T-760 de 2008.Mediante esta sentencia la Corte resolvió veintidós acciones de tutela presentadaspara exigir el respeto, la protección y la garantía del derecho a la salud,identificando siete barreras administrativas que son el resultado de “fallas”estatales en la regulación y vigilancia del sistema de salud: "¿Las fallas de regulación constatadas en la presente sentencia a partir de los casos acumulados y de las pruebas practicadas por esta Sala, representan una violación de las obligaciones constitucionales que tienen las autoridades competentes de respetar, proteger y garantizar el derecho a la salud para asegurar su goce efectivo? A esta pregunta se responde afirmativamente y se imparten las órdenes necesarias para que se superen las fallas de regulación detectadas. Las órdenes que se impartirán se enmarcan dentro del sistema concebido por la Constitución y desarrollado por la Ley 100 de 1993 y normas posteriores, puesto que excedería la competencia de la Corte ordenar el diseño de un sistema distinto, puesto que dicha decisión compete al legislador. Las órdenes se impartirán a los órganos legalmente competentes para adoptar las determinaciones que podrían superar las fallas de la regulación que se han traducido en una desprotección del derecho a la salud evidente en las acciones de tutela que se han presentado cada vez con mayor frecuencia desde hace varios años, como se analizará posteriormente”.Conforme a lo anterior, la Corte emitió tres tipos de órdenes relacionadas con: (1)los planes de servicios del POS en los regímenes contributivo y subsidiado; (2) elflujo de recursos al interior del sistema; y (3) las medidas complementarias paraasegurar el goce efectivo del derecho a la salud, como son la protección delderecho a la información y la cobertura universal del sistema de salud antes deenero de 2010. 2 3.
2. Perspectivas de cumplimiento de las órdenes de la Corte Constitucionalrelacionadas con los planes de serviciosA continuación se hace un breve examen de las perspectivas de cumplimiento delprimer tipo de órdenes, relacionadas con los planes de servicios, en cuanto a (1) laactualización del POS; (2) la unificación del POS; (3) la adopción de medidas paraevitar que se rechace o demore la prestación de servicios médicos incluidos en elPOS.a) Actualización del POS.En la sentencia T-760 de 2008, la Corte Constitucional ordenó “adoptar medidaspara eliminar la incertidumbre acerca del contenido de los planes de beneficios ylograr la actualización periódica de los mismos”, para lo cual fijó como plazo el 1de febrero de 2009.Al respecto, la actualización de los planes de servicios aún no se ha verificado, noobstante que el Gobierno nacional habría prometido realizarla a finales del mes dejulio de 2009, luego de incumplir el plazo inicial previsto por la Corte. Hasta elmomento sólo se ha conocido que “de los actuales 6.300 procedimientos quecontiene el POS actual saldrían por lo menos 100 que ya no son utilizados por losprofesionales de la Salud y se incluirían 1.000”2. No obstante, apenas el pasado23 de julio el Ministerio de la Protección Social abrió un proceso de consulta queirá hasta el 23 de agosto, para conocer la opinión de los usuarios del sistema desalud acerca de los servicios médicos que deben ser incluidos en la actualizacióndel POS.De esta manera, lo que se ha hecho hasta ahora es definir la “metodología” delproceso de actualización del POS, para luego sí proceder a efectuarla mediante2 “Minprotección señalará quién se va del régimen subsidiado”, Diario El Tiempo, 25 de julio de2009, versión electrónica. 3 4.
resolución que debe ser aprobada por la Comisión de Regulación en Salud,conformada por los Ministros de Hacienda y Protección Social, y cinco miembroselegidos por el Presidente de la República3.b) Unificación del POSActualmente, la prestación de los servicios de salud en Colombia está organizadaen función de la capacidad de pago de las personas, y los servicios médicos a losque tienen derecho los pacientes dependen del tipo de afiliación. Vinculación al Descripción Número de sistema personas 1. Regímenes Quienes tienen un plan de servicios diferenciado 2 millones especiales por la calidad de las labores que desempeñan, como es el caso del magisterio y los miembros de la fuerza pública. 2. Régimen Quienes tienen vinculación laboral formal y cotizan 18.7 contributivo al sistema de salud (contribución equivalente al millones 12.5% del ingreso o salario base, un 8.5% a cargo del empleador y un 4% correspondiente al trabajador). 3. Régimen Quienes se encuentran en los niveles 1 y 2 del 19 subsidiado Sistema de Identificación de Potenciales millones Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN) y no tienen capacidad de pago para cotizar por su cuenta al régimen contributivo. 4. Subsidios Quienes se encuentran en el nivel 3 del SISBEN y 1.1. parciales cuentan con una contribución estatal parcial para millones3 Conforme a la ley 1122 de 2007, la nueva Comisión de Regulación en Salud (CRES), deconformación estrictamente gubernamental, asumirá la mayoría de las funciones quecorrespondían al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, que está conformado por losrepresentantes de las entidades territoriales, de los empleadores, de los trabajadores, del Institutode los Seguros Sociales, de los profesionales de la salud y de los usuarios. En adelante, elConsejo pasa a ser un órgano asesor. 4 5.
ser atendidos en el régimen subsidiado (tienen derecho a un plan de servicios por debajo del que se ofrece a quienes están vinculados “plenamente” al régimen subsidiado). 5.“Vinculados” Por último, quienes no se encuentran en ninguno 3.7 de los regímenes descritos previamente y ante millones una situación que afecte su salud recurren a la red pública hospitalaria. Paradójicamente estas personas han sido denominadas en los informes oficiales y en la literatura sobre el sistema de salud como “vinculados”. 4 Fuente: CCJ con base en datos del Ministerio de la Protección Social Fuente: CCJ con base en datos del Ministerio de la Protección SocialDe esta manera, el actual sistema de salud organizado por la ley 100 de 1993 enfunción de la capacidad de pago de los pacientes es altamente segmentado,4 “Minprotección señalará quién se va del régimen subsidiado”, Diario El Tiempo, 25 de julio de2009, versión electrónica. 5 6.
inequitativo y discriminatorio. En efecto, en Colombia existen en la práctica cincoplanes de servicios médicos diferentes. Conforme a lo anterior, cerca de un 5% dela población en Colombia tiene acceso a un paquete de servicios en salud porencima del previsto en el régimen contributivo (regímenes especiales), un 42%tiene acceso al régimen contributivo, mientras que un 53.4% de la población tieneacceso a un plan de servicios inferior al POS del régimen contributivo (régimensubsidiado, subsidios parciales y población “vinculada”).Esta distinción entre los regímenes de salud también se advierte en la UPC(Unidad de Pago por Capitación), que es la suma que el Sistema General deSeguridad Social en Salud reconoce a las Empresas Prestadoras de Salud (EPS)por cada cotizante o beneficiario cubierto, para la organización y garantía de laprestación de los servicios incluidos en el POS5. Este dinero varía de acuerdo alrégimen al que se encuentre vinculado el usuario, y constituye un reconocimientoeconómico por planes de servicios diferentes. Actualmente, el monto de la UPCpara el régimen contributivo es de $467.078, mientras que en el régimensubsidiado es de $267.678 pesos, “lo que equivale a una diferencia de 42,7 porciento”6. Así, la diferencia en el contenido de los planes de servicios ofrecidos enlos diferentes regímenes se ve reflejada en el propio marco institucional para ladistribución de los recursos del sistema de salud.Pues bien, la Corte Constitucional ordenó adoptar las medidas necesarias paraque los planes de beneficios “sean unificados para los regímenes contributivo ysubsidiado”, solicitando en particular a la Comisión de Regulación en Salud “queadopte un programa y un cronograma para la unificación gradual y sostenible delos planes de beneficios del régimen contributivo y del régimen subsidiado” 7. Conesta orden, la Corte simplemente está exigiendo el cumplimiento de un mandato5 La UPC era determinada por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, para períodosanuales, por grupos etáreos, géneros y zonas geográficas. A partir de la Ley 1122 de 2007 la UPCserá determinada por la Comisión de Regulación en Salud (CRES).6 “Pos único después del 2014”, Diario El Tiempo, 21 de julio de 2009, versión electrónica.7 Corte Constitucional, sentencia T-760 de 2008, puntos décimo sexto, vigésimo primero y vigésimosegundo de la parte resolutiva. 6 7.
legal, pues la unificación ya se había contemplado en los artículos 157 y 162 de laley 100 de 1993 y debía verificarse antes de 20018.Desde el momento en que se hizo pública la sentencia, el Gobierno nacional se haquejado del costo que supone la unificación del POS: entre 5 y 7 billones de pesosanuales. Incluso recientemente el Departamento Nacional de Planeación admitióque aún no sabe de dónde “saldrán” los recursos para acatar este punto delpronunciamiento de la Corte9, el cual no deja de ser un anuncio insólito tratándosedel cumplimiento de un mandato legal de 1993 y de una orden del tribunalconstitucional emitida hace un año.Hasta el momento, las fórmulas gubernamentales para cumplir la sentencia T-760de 2008 en relación con la unificación de los planes de servicios resultanpreocupantes10. En efecto, lo que hasta el momento se ha conocido es que elGobierno nacional cumpliría con la unificación de los planes de beneficios entre elrégimen contributivo y el régimen subsidiado, reduciendo el contenido del primeropara igualarlo (“por lo bajo”) al segundo, en razón de las aducidas limitaciones derecursos:8 El artículo 157 b) de la ley 100 de 1993 señala: “A partir del año 2000, todo colombiano deberáestar vinculado al Sistema a través de los regímenes contributivo o subsidiado, en dondeprogresivamente se unificarán los planes de salud para que todos los habitantes del territorionacional reciban el Plan Obligatorio de Salud de que habla el artículo 162”. Por su parte el artículo162 dispone al respecto: “Para los afiliados según las normas del régimen subsidiado, el ConsejoNacional de Seguridad Social en Salud diseñará un programa para que sus beneficiarios alcancenel Plan Obligatorio del Sistema Contributivo, en forma progresiva antes del año 2001”.9 “Cálculos a mano alzada indican que si el POS subsidiado se iguala con el POS contributivo serequieren 4,76 billones de pesos anuales adicionales para cerrar la brecha. La cifra será mayorcuando se logre la cobertura universal, prevista para este año. Las cuentas del DepartamentoNacional de Planeación (DNP), que hoy están siendo revisadas, señalan que una coberturauniversal de la población con un paquete de beneficios por lo menos igual al POSs implica unesfuerzo financiero de 7,4 billones de pesos cada año a partir del 2010 (…) La igualación de losdos POS, según la presentación que hizo el director de Desarrollo Social del DNP, José FernandoArias, en el foro farmacéutico realizado en Cartagena, vale cinco billones de pesos, cuyafinanciación, hasta ahora, no se vislumbra por ningún lado”. “Pos único después del 2014”, DiarioEl Tiempo, 21 de julio de 2009, versión electrónica.10 “Lentamente se cumple sentencia de la Corte Constitucional sobre salud”, Revista Semana, 11de marzo de 2009. Disponible en: http://www.semana.com/noticias-salud/lentamente-cumple-sentencia-corte-constitucional-sobre-salud/121599.aspx 7 8.
“Como la Corte Constitucional ordena que debe ser igual para los sistemas subsidiado y contributivo, en el Gobierno ronda la idea de un „POS chiquito‟. Esto, para ajustarse a la plata que haya. Habría unos servicios adicionales para quienes aportan al sistema”11.La fórmula de ofrecer de manera universal un “POS chiquito” representaría unretroceso en la garantía del derecho a la salud para los 18.7% millones depersonas que cotizan al sistema, que verían reducidos los servicios médicos a losque tienen derecho.De otro lado, si la idea es “igualar” el POS de manera que sea “pagable” peroofrecer algunos servicios adicionales a quienes cotizan, con esto se mantienefinalmente el actual statu quo en el sistema de seguridad social en salud, pues seconservaría en todo caso una diferencia en los servicios de salud, mientras enapariencia se cumple el pronunciamiento de la Corte Constitucional.De esta manera, el Gobierno estaría cumpliendo formalmente con la sentencia,pero a través de este tipo de medidas desconocería el verdadero sentido del fallo,que es avanzar (como lo impone el principio de progresividad y el artículo 162 dela ley 100 de 1993) hacia la unificación de los regímenes de tal manera que seaumente y mejore el plan de beneficios del régimen subsidiado a partir de lo quese incluye en el régimen contributivo. Como lo ha señalado Mauricio Santamaría,Director Adjunto de Fedesarrollo, unificar el POS “de tal forma que su costo nosupere al costo total actual” es una alternativa “tramposa” frente al fallo de la CorteConstitucional12.Por último, más preocupante que las vacilaciones del Gobierno en cuanto a laforma y los recursos para cumplir con la unificación del POS, es que el ejecutivo11 “No todas las enfermedades cabrán en el nuevo plan obligatorio de salud”, Diario El Tiempo, 10de marzo de 2009, versión electrónica.12 Mauricio Santamaría, “El fallo de la Corte sobre salud ¿Cuánto y qué nos falta para cumplirlo?”,Diario El Espectador, noviembre 9 de 2008, versión electrónica. 8 9.
estaría considerando hacerlo efectivamente sólo desde 2014, seis años despuésde la publicación de la sentencia T-760 de 200813.c) Medidas para evitar la negación o demora en servicios de saludPor último, la Corte ordenó también adoptar las medidas para evitar que serechace o se demore la prestación de los servicios médicos que sí se encuentranen el POS o que se requieren con necesidad, identificando a las EPS eInstituciones Prestadoras de Salud (IPS) que con mayor frecuencia incurren eneste tipo de conducta.Sobre este punto, un informe de la Defensoría del Pueblo señaló que las EPSsiguen negando servicios a los pacientes, razón por la cual las acciones de tutelapara exigir la garantía del derecho a la salud no descendieron en 2008. Según elinforme, sólo durante el último trimestre del año pasado las EPS de los regímenessubsidiado y contributivo negaron a los pacientes 129.124 servicios, de los cuales118.785 (el 92 por ciento) correspondieron a EPS del Subsidiado. Así mismo elinforme de la Defensoría concluyó que las acciones de tutela en materia de saludno disminuyeron en 2008, pues en total se presentaron 142.947 recursos deamparo (33 por ciento más que en el 2007)14.Por todo lo anterior, la Comisión Colombiana de Juristas insta al Gobiernonacional, a la Comisión de Regulación en Salud y al Consejo Nacional de13 En el caso de las niñas y niños, la Corte Constitucional ordenó la unificación de los planes debeneficios para el 1 de octubre de 2009, lo cual conforme a lo anunciado por el Gobierno secumpliría en el plazo fijado por la Corte a partir del POS del régimen contributivo.14 Aunque no todas las EPS enviaron a la Superintendencia de Salud sus informes acerca de lanegación de servicios, como les ordenó la Corte Constitucional en la sentencia T-760 de 2008:“Coomeva EPS, Salud Total y Compensar concentran el 48,2 por ciento de las negaciones deservicios a los usuarios del régimen contributivo, seguidas por la Nueva EPS, que negó 1.017servicios durante el último trimestre del año pasado. Comfamiliar Huila, Comfamiliar Cartagena yComparta, por su parte, concentran el 53,4 por ciento de las negaciones a afiliados del régimenSubsidiado”. “EPS siguen negando servicios a los pacientes”, Diario El Tiempo, 26 de junio de2009, versión electrónica. 9 10.
Seguridad Social en Salud, a dar efectivo cumplimiento a la sentencia T-760 de2008 de la Corte Constitucional, no sólo en cuanto a las órdenes estudiadas eneste documento (relacionadas con la actualización, unificación y adecuadaprestación de los servicios de salud), sino también frente a aquellas referidas alflujo de recursos dentro del sistema de salud y a las medidas complementariasque deben adoptarse para asegurar el goce efectivo del derecho a la salud(derecho a la información y cobertura universal).La inobservancia estatal de las órdenes impartidas por el tribunal constitucional enla sentencia T-760 de 2008, además de constituir desacato conforme a lalegislación interna, implicaría un grave incumplimiento de las obligacionesinternacionales de ejecución inmediata que le competen al Estado colombiano enrelación con el derecho a la salud. En efecto, de incumplirse el fallo de la Corte semantendría el actual estado de cosas en materia de salud, con un sistema que,entre otras deficiencias, desconoce la obligación estatal de asegurar el disfrute delderecho a la salud sin ningún tipo de discriminaciones, el deber de satisfacerniveles esenciales de esta garantía, así como el cumplimiento de algunos de suselementos componentes como son la accesibilidad, la aceptabilidad y la calidad delos servicios médicos.De otro lado, la CCJ hace un llamado para que los organismos de control, laOficina en Colombia de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para losDerechos Humanos y las organizaciones de la sociedad civil, se comprometan enun seguimiento permanente y detallado al cumplimiento gubernamental de lasórdenes impartidas por la Corte Constitucional, con el fin de velar por el plenorespeto, protección y garantía del derecho humano a la salud.Para mayor información, contactar a: Felipe Galvis Castro, Investigador enderechos económicos, sociales y culturales CCJ (Tel. 376 8200, ext. 129),Bogotá, 24 de agosto de 2009. 10 Recommended
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 artículo 162
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