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Timestamp: 2020-02-22 00:51:38+00:00

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La rehabilitación de la ciudad existente. La transformación del suelo urbano consolidado en no consolidado: La doctrina jurisprudencial - GM Abogados Murcia
Como ha señalado la STS de 22 de julio de 2015 (RC 313/2014, Asunto “PGOU Marbella”) “La legislación estatal no define los conceptos de suelo urbano consolidado y no consolidado, habiendo reconocido el Tribunal Constitucional la competencia de las Comunidades Autónomas a la hora de trazar los criterios de diferenciación entre una y otra categoría de suelo urbano -sentencias del Pleno del Tribunal Constitucional, STC 164/2001, de 11 de julio, y 54/2002, de 27 de febrero-, si bien esa misma doctrina constitucional se encarga de precisar que esa atribución habrá de ejercerse «en los límites de la realidad» y, por tanto, sin que pueda ignorarse la realidad existente.
Esta primera tesis jurisprudencial tuvo su reflejo más evidente en la sentencia de treinta y uno de Mayo de dos mil seis, en la que se razona que “la interpretación que hace la Sala de instancia del concepto jurídico indeterminado incluido en la norma del artículo 14.2 de la Ley 6/1998 («suelo urbano que carezca de urbanización consolidada»), en los términos -y sólo en ellos- en que es expresada en lo que hemos trascrito al final del segundo párrafo del fundamento de derecho cuarto de esta sentencia, no es errónea, aunque pueda estar necesitada de ulteriores precisiones. No lo es porque, tal y como resulta del artículo 14.1 de dicha Ley, puesto en relación con el artículo 82 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, el suelo urbano no consolidado sería, desde luego o en todo caso, aquel en el que se prevén actuaciones de urbanización que exceden de las meramente necesarias para que la parcela merezca la condición de solar; supuesto en el que han de incluirse, sin duda, los suelos que, como dice la Sala de instancia en aquella interpretación, estén sometidos a operaciones integrales de urbanización. En este punto cabe añadir, ahora, que la delimitación en el mismo Plan General de una unidad de ejecución y la elección en él de un sistema de actuación es un dato expresivo, en principio y en tanto en cuanto no se combatan tales determinaciones (como ocurre en el supuesto que enjuiciamos), de que para el Plan es necesario llevar a cabo en ese suelo un proceso de ejecución urbanística con toda la amplitud que le es propia, en el que se afronten los gastos de urbanización, las cesiones de terreno para dotaciones y, en consecuencia, la equidistribución de beneficios y cargas que todo ello conlleva; equidistribución en la que participa la Administración actuante y cuya necesidad, por ello, no queda excluida, en contra de lo que alega la recurrente, por el hecho de que todo el suelo de la unidad de ejecución pertenezca a un único propietario.
«no resulta admisible (…) que unos terrenos que indubitadamente cuentan, no sólo con los servicios exigibles para su consideración como suelo urbano, sino también con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, y que están plenamente consolidados por la edificación, pierdan la consideración de suelo urbano consolidado, pasando a tener la de suelo urbano no consolidado, por la sola circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformación urbanística”. Y ello porque, como la propia sentencia señala, «… Tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento, además de resultar ajena a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, principio éste que, según la normativa básica (artículo 5 de la LS 98), las leyes deben garantizar. Como explica la sentencia de 14 de julio de 2011, lo anterior significa, en el plano de la gestión urbanística, la imposibilidad de someter al régimen de cargas de las actuaciones sistemáticas, que son propias del suelo urbano no consolidado, a terrenos que merecían la categorización de urbano consolidado conforme a la realidad física preexistente al planeamiento que prevé la nueva ordenación, la mejora o la reurbanización; y ello porque no procede devaluar el estatuto jurídico de los propietarios de esta clase desuelo exigiéndoles el cumplimiento de las cargas y obligaciones establecidas para los propietarios del suelo no consolidado».
«Aunque los criterios de distinción entre las categorías primarias del suelo urbano es un cometido que corresponde detallar a la legislación autonómica y así se declara en el FJ 20º de la STC 164/200, ello lo es siempre dentro de los límites de la realidad con la que ha de operarse y sin impedir la aplicación inmediata en estos aspectos de los preceptos de la LS98, que establecen las «condiciones básicas» que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes (149.1.1 de la Constitución), para lo cual se establece la división del suelo en urbano no consolidado y consolidado, excluyendo a los propietarios de estos últimos de los deberes de cesión. Y es precisamente la realidad física existente, que evidencia que en las parcelas objeto de controversia existen los servicios urbanísticos ejecutados en su día según el planeamiento, aunque se prevea su reforma, unida a la necesidad de que la interpretación de la legislación autonómica sea respetuosa con la distinción establecida en la normativa estatal de carácter básico entre suelo urbano «consolidado» y suelo no urbano «no consolidado», con un régimen de deberes bien distinto en uno y otro caso, la que impide devaluar la categoría ya adquirida por los terrenos, con las consecuencias que ello comporta de ser improcedente integrarlos en unidades de actuación sistemáticas y someterlos a un régimen de obligaciones sustancialmente más gravoso. Como razonó la STC 164/2001 (LA LEY 5085/2001) (Fº.Jº. 20), conforme al artículo 14 de la LS98 los propietarios de suelo urbano consolidado no soportan -a diferencia de los propietarios de suelo urbano no consolidado- deberes de cesión de aprovechamiento urbanístico, ni siquiera en solares o terrenos ya edificados pero sujetos a obras de rehabilitación; a lo que, cabe agregar, por nuestra parte, y por las mismas razones, que tampoco soportan el deber de ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración el suelo necesario para los viales y demás dotaciones o sistemas contemplados en el artículo 14.2, apartados c/ y d/ de la LS98, ni tampoco han de proceder a la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento con anterioridad al inicio de la ejecución material.»
En definitiva, como se recoge en la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de Junio de 2012: “Después de algunos pronunciamientos que podrían servir de respaldo a la línea argumental de las administraciones recurrentes, y que se citan en el desarrollo de los motivos que estamos examinando, esta Sala, a partir de la sentencia de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/2004) viene manteniendo una línea constante y reiterada que, de forma razonada, corrige o matiza aquella interpretación anterior. La mencionada sentencia de 23 de septiembre de 2008 aborda la controversia que allí se planteaba sobre la distinción de las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado, haciendo armónica y coherente la legislación básica estatal (Ley 6/1998, de 13 de abril) con la autonómica (en aquél caso la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias) en el sentido de dar preferencia a «la realidad existente» sobre las previsiones futuras de reurbanización o reforma interior contempladas en el planeamiento urbanístico.
En definitiva, se sostiene que, si se admitiera esta posibilidad, nunca finalizaría el proceso urbanizador, situándolo en una posición de continua interinidad, derivada de la necesidad de una permanente posibilidad de exigir el cumplimiento de unos deberes urbanísticos con causa en esa modificación del estatus del suelo afectado. Y se concluye que «aunque es posible actuar sistemáticamente en suelo urbano por unidades de actuación y a cargo de los propietarios, sin embargo no puede exigirse a estos, que ya cedieron y costearon la urbanización, mejoras y reformas sucesivas y reiteradas, a modo de «urbanización inacabable», es decir, mediante la imposición de actuaciones de mejora de servicios que no responden a nuevas concepciones globales urbanísticas, sino a cambios y mejoras puntuales de los servicios urbanísticos. Resalta el Tribunal Supremo que «alcanzar la condición de solar» sólo se produce una vez, y que, a partir de entonces, el suelo es ya para siempre suelo urbano consolidado«.
La reiterada referencia que la sentencia hace a los «límites de la realidad» debería apoyar la diferencia entre dos situaciones completamente diferentes: que se mantenga el suelo consolidado tal cual, en cuyo caso es evidente que no habrá (ni se puede exigir) una nueva equidistribución, o que se transforme en mayor o menor medida, generando una plusvalía, en cuyo caso me parece igual de evidente la justificación de un nuevo reparto de cargas y beneficios, por mucho que el suelo estuviera «consolidado». Será objeto de un nuevo proceso urbanización y edificatorio, lo que legitima la exigencia de una nueva equidistribución. El mandato de interpretación en los límites de la realidad hay que referirlo a la categorización como SUC o SUNC, en función de la situación fáctica de los terrenos, pero no conlleva en absoluto la imposibilidad de que un SUC pase a ser SUNC si es objeto de una actuación de (re)urbanizaciónLa cuestión primordial a determinar ahora, es si con la legislación estatal actualmente vigente, constituida por el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, es posible seguir manteniendo dicha doctrina, teniendo en cuenta que dicho Texto Refundido prevé en el art. 7.1. a) 2), como actuaciones de urbanización: «las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado (…)», anudando en su artículo 18 a éstas, las obligaciones de cesión a la Administración de aprovechamiento y dotaciones”.
En igual sentido, señala el profesor Parejo[4] «el criterio (…) de la urbanización consolidada (…) implica necesariamente un juicio del planificador sobre la consolidación. Como quiera que la ordenación urbanística, por su propio fin institucional, no puede limitarse al mantenimiento del statu quo, ese juicio de consolidación tiene su regla guía en el propio modelo asumido por cada ordenación (…). El juicio de consolidación no es, pues, «retrospectivo» y «reglado» desde la realidad física dada; es más bien necesariamente «pro futuro», si bien a partir y sobre la base de dicha realidad, lo que significa que la clasificación puede operar, en su caso, a pesar y en contra de ésta (por ser la «re-urbanización» necesaria al modelo asumido y, por tanto, no poder tenerse la existente por «urbanización consolidada» a tales efectos)»
El debate fue planteado igualmente por el Ayuntamiento de Santiago de Compostela con ocasión el recurso de casación n° 525/2012, pero el Tribunal Supremo, en su sentencia de 16 de junio de 2014, no entra en la cuestión por haber sido planteada por el recurrente ex novo en vía casacional pues, «aunque se trata de una materia relacionada con las anteriores, lo cierto es que en el proceso no hubo la menor alusión al alcance con el que la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y el texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, contemplan las actuaciones de transformación urbanística, incluidas las referidas a suelos ya urbanizados. Nada de ello fue objeto de debate, ni mencionado siquiera en el curso del proceso, por lo que se trata de una cuestión nueva que pretende introducirse ahora en casación. Y, como ya hemos señalado, no se trata de que en el recurso de casación se hayan esgrimido algunos preceptos y argumentos nuevos sino que a través del motivo de casación que estamos examinando el Ayuntamiento recurrente intenta introducir en el debate una cuestión que en el proceso de instancia no se había suscitado y sobre la que, claro es, la sentencia no se pronuncia».
Sí encontramos opiniones bien fundadas en la doctrina. Según Luque Valdivia[5] “En realidad este problema ha quedado ya resuelto por la legislación estatal, en concreto por la Ley 8/2007, en sentido opuesto al criterio fijado por el Tribunal Supremo, en la medida en que la nueva ley estatal, al tiempo que abandona la técnica de la clasificación del suelo, establece los derechos y deberes de la propiedad del suelo tomando como base las actuaciones de transformación urbanística previstas en el planeamiento. Entre esas actuaciones de acuerdo con el Artº 14 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, se incluyen «las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización en un ámbito de suelo urbanizado».
Para Elisa Moreu Carbonell[7]: “Las SSTS de 31 de mayo de 2011 y 25 marzo 2011 cierran la puerta a lo que denomina una «degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento» y confirma que, una vez que el suelo alcanza la condición de solar, «es ya para siempre suelo urbano consolidado» (FJ. 5 y 3). Sin embargo, en el actual contexto económico y aunque las consecuencias negativas son ya inevitables, se debería interpretar de modo más flexible esta potestad de revisar los planes y recalificar los terrenos, no ya tanto para imponer a los propietarios la obligación de costear la urbanización y los servicios urbanísticos necesarios, sino incluso pensando en superar su condición de suelo urbano, reclasificándolos como no urbanizables y dándoles usos alternativos de carácter agrícola o de espacio verde”.
En este sentido, señala la sentencia que “La ratio decidendi de la sentencia de instancia, para proceder a la estimación el recurso, por no haberse llevado a cabo la reserva de vivienda protegida contemplada en el artículo 10.1.b) del TRLS08, no es otra que la relativa a la clase de «Actuación de transformación urbanística» (artículo 14) que se va a desarrollar, a través del PPRI impugnado en el Área de Planeamiento Remitido (APR) 02.01 «Mahou- Vicente Calderón»; considera la sentencia que tal actuación se incluye en la clase de las denominadas «Actuaciones de Urbanización», y, por ello (ex artículo 10.b, párrafo 2º in fine ), la sentencia le impone la obligación de la reserva de suelo con destino a viviendas con protección. Para llegar a tal conclusión —y negar, como pretenden los recurrentes que se está ante una «Actuación de Dotación» (artículo 10.1.b)— la sentencia, en su Fundamento Jurídico Séptimo, con independencia de una interpretación gramatical y sistemática del artículo 14, lleva a cabo una doble motivación o consideración:
En síntesis, la Consideración a) parte de la naturaleza de los terrenos a desarrollar en un nuevo ámbito urbanístico, entendiendo que se está en presencia de SUC (204.218 m2), de los que 92.297 m2 corresponden a titularidad privada (integrado por un suelo industrial con instalaciones demolidas y por el estadio Vicente Calderón), y 111.921 m2 son de titularidad pública y carácter dotacional. Analiza los destinos previstos para las distintas zonas, así como la incorporación de las redes públicas afectadas (M-30 en la parte no soterrada) y dos colegios públicos. En síntesis, pues, en esta primera motivación se concluye señalando que las dotaciones previstas «son el resultado de la adición de las que eran de titularidad pública más la de resultado de las obligaciones de cesiones de los titulares promotores», añadiendo que «[n]o hay un reajuste de dotaciones sino aplicación legal de las determinaciones propias de la nueva ordenación».
La segunda motivación (Consideración b) de la sentencia, esgrimida con la finalidad de considerar la actuación de transformación urbanística a desarrollar en el PPRI como Actuación de Urbanización, y no como Actuación de Dotación (que excluiría la reserva de suelo para viviendas públicas), es que «la Modificación requiere la reforma o renovación íntegra de la urbanización de éste» (ámbito), poniendo de manifiesto que «de hecho el ámbito se crea ex novo con la finalidad fijada en la Memoria. En realidad la actuación tiene por objeto reformar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado reconvirtiendo los usos».
Los antiguos -y autonómicos- conceptos de SUC y SUNC no cuentan ya con el papel de elementos determinantes de las nuevas exigencias derivadas de una actuación de transformación urbanística, ya que estas miran al futuro, juegan a transformar la ciudad con mayor o menor intensidad -quizá sin romperla como ciudad compacta-, y se presentan como mecanismos de transformación urbana, sin anclajes ni condicionamientos derivados de la clase de suelo de que se trate. Esto es, el nivel de la actuación -y sus correspondientes consecuencias- no viene determinada por el nivel o grado de pormenorización del suelo a transformar, sino por el grado o nivel de la transformación que se realice sobre un determinado suelo, y que, en función de su intensidad, podrá consistir en una reforma o renovación de la urbanización, o, simplemente, en una mejora de la misma mediante el incremento de las dotaciones, en un marco de proporcionalidad, y sin llegar a la reforma o renovación; la reforma o renovación (Actuación de urbanización) es «hacer ciudad» -cuenta con un plus cualitativo-, y el incremento de dotaciones (Actuación de dotación) es «mejorar ciudad», con un componente más bien cuantitativo. La primera se mueve en un ámbito de creatividad urbanística en el marco de la discrecionalidad pudiendo llegar a una «ciudad diferente», mientras que la actuación de dotación consigue una «ciudad mejor» que no pierde su idiosincrasia.
Por BGD Abogados|2017-10-31T07:25:20+00:0031 octubre, 2017|Categorías: Actualidad Jurídica, El Derecho|Etiquetas: abogacia, actualidad jurídica, derecho, noticias de Derecho, noticias jurídicas|Comentarios desactivados en La rehabilitación de la ciudad existente. La transformación del suelo urbano consolidado en no consolidado: La doctrina jurisprudencial

References: artículo 14
 artículo 14
 artículo 82
 artículo 14
 artículo 14
 Real Decreto 
 artículo 18
 Real Decreto 
 artículo 10
 artículo 10
in fine
 artículo 14