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Timestamp: 2020-07-12 19:37:07+00:00

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OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 01.10.2001 - 20 A 1945/99 - openJur
Urteil vom 01.10.2001 - 20 A 1945/99
OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 01.10.2001 - 20 A 1945/99
openJur 2011, 15732
vorher: Az. 8 K 10256/96
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Klägerin betreibt ein Unternehmen zur Gewinnung und zum Vertrieb von Kies und Sand. Als Folge der von ihr und ihren Rechtsvorgängern seit Jahrzehnten in den Gemarkungen M. und N. der Stadt W. nahe des Rheins ausgeübten Abgrabungstätigkeit sind neben zu forst- und landwirtschaftlichen Zwecken rekultivierten Flächen zwei Baggerseen entstanden. Die Klägerin beabsichtigt die Nassauskiesung der den Baggerseen benachbarten und bislang als Ackerland genutzten Grundstücke Gemarkung N. , Flur 3, Flurstücke 73 bis 76 und 20 teilweise sowie der Wegeparzelle 21 ("Am F. "). Nördlich bis nordwestlich dieser Fläche befinden sich die Grundwasserbrunnen M. I und II der Stadtwerke E. . Im Untergrund des Gebietes erstrecken sich die Grubenfelder des Steinkohlebergwerks X. . Das Bergwerksunternehmen plant, den untertägigen Steinkohleabbau langfristig fortzusetzen.
Unter dem 18. Februar 1987 beantragte die Klägerin die Zulassung des Vorhabens. Einverständniserklärungen der Eigentümer der Flurstücke 73 bis 76 und 20 fügte sie dem Antrag bei. Im Behördenbeteiligungsverfahren erklärte die Stadt W. , die Eigentümerin des Flurstücks 21, ihr Einvernehmen mit dem Vorhaben. Von anderer Seite wurden u.a. landesplanerische und wasserwirtschaftliche Bedenken vorgebracht.
Daraufhin legte die Klägerin unter dem 19. Dezember 1991 eine überarbeitete Fassung des Antrags vor. Danach sollen auf dem ca. 7,5 ha großen Abgrabungsgelände bei einer mittleren Abbautiefe von 15 m unter Geländeoberkante ca. 525.000 m3 Kies und Sand abgebaut werden. Bei einem mittleren Grundwasserflurabstand von ca. 5,5 m soll unter teilweiser Wiederverfüllung anstehenden Bodenmaterials ein ca. 3,62 ha großer See hergestellt werden. Nach Abschluss der Auskiesung soll das Gelände für Zwecke des Naturschutzes hergerichtet werden.
Die Bezirksplanungsbehörde bei der Beklagten hielt die landesplanerischen Bedenken aufrecht. Die Vorhabenfläche sei im 1986 genehmigten Gebietsentwicklungsplan (GEP 86) nicht als Bereich für die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen dargestellt. Abgrabungen außerhalb dieser Bereiche widersprächen grundsätzlich den Zielen und Erfordernissen der Raumordnung und Landesplanung. Eine Ausnahme hiervon könne wegen der Lage des Vorhabens in einem Bereich zum Schutz der Gewässer nicht zugelassen werden. Das Geologische Landesamt und das Staatliche Amt für Wasser- und Abfallwirtschaft E. sprachen sich weiterhin gegen die Zulassung des Vorhabens aus, weil es in der geplanten Schutzzone III A für das Wasserwerk M. liege und sich insbesondere bei höheren Rheinwasserständen eine Gefährdung der Wassergewi nnung ergeben könne. Das Dezernat 54 der Beklagten teilte diese Bewertung.
Die Klägerin trat den Bedenken entgegen. Zu den hydrogeologischen Auswirkungen des Vorhabens legte sie ein Gutachten des TÜV Südwest vom 9. März 1993 vor. Im Verfahren zur Festsetzung des Wasserschutzgebietes erhob sie Einwendungen. Mit ordnungsbehördlicher Verordnung vom 23. Juni 1995 setzte die Beklagte das Wasserschutzgebiet für das Einzugsgebiet der Wassergewinnungsanlage M. I und II fest. Hiernach sind Abgrabungen, durch die das Grundwasser dauernd oder zeitweise freigelegt wird, in der Schutzzone III A, die die Vorhabenfläche umfasst, verboten.
Mit Bescheid vom 13. August 1996, zugestellt am 15. August 1996, lehnte die Beklagte den Antrag auf Planfeststellung ab. Das Vorhaben widerspreche den Zielen der Raumordnung und Landesplanung im Sinne des § 35 Abs. 3 des Baugesetzbuches (BauGB). Es solle außerhalb der im GEP 86 festgelegten Abgrabungskonzentrationszonen verwirklicht werden. Des Weiteren verstoße das Vorhaben gegen das in der Wasserschutzgebietsverordnung geregelte Abgrabungsverbot. Die Zuordnung der Vorhabenfläche zur Wasserschutzzone III A entsprechend dem Schutzzonengutachten des Büros X. und Partner vom Mai 1994 sei sachgerecht. Eine Befreiung von dem Abgrabungsverbot, das aus Gründen des Trinkwasserschutzes erforderlich sei, könne nicht erteilt werden.
Am 16. September 1996, einem Montag, hat die Klägerin Klage erhoben. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat sie die Planfeststellungsunterlagen um die Einverständniserklärung der Stadt W. vom 20. Januar 1999 hinsichtlich der Abgrabung des Flurstücks 21 ergänzt.
Zur Begründung hat die Klägerin vorgetragen, halte man die Vorlage von Eigentümererklärungen nach § 4 Abs. 4 des Abgrabungsgesetzes (AbgrG) für erforderlich, sei die Zuständigkeit für die Bescheidung des Planfeststellungsantrags mangels Vollständigkeit der Antragsunterlagen zum maßgeblichen Stichtag schon 1995 auf den Kreis X. übergegangen. In diesem Falle hätte die Beklagte den Antrag zuständigkeitshalber an den Kreis X. abgeben müssen. Jedenfalls stünden der Planfeststellung keine zwingenden Versagungsgründe entgegen; der angefochtene Bescheid sei daher abwägungsfehlerhaft ergangen. Das Abgrabungsverbot der Wasserschutzgebietsverordnung führe zu einer nicht beabsichtigten Härte, sodass eine Befreiung von dem Verbot zu erteilen sei. Das Vorhaben begründe, wie durch das Gutachten des TÜV Südwest nachgewiesen sei, nicht die Besorgnis einer relevanten Veränderung des zu den Wassergewinnungsanlagen strömenden Grundwassers. Daher liege in Bezug auf das für das Abgrabungsverbot angenommene generelle Gefährdungspotential von Abgrabungen eine Ausnahmesituation vor, sodass das Verbot wegen der durch den Verlust des Unternehmensstandortes ausgelösten Härte im Wege der Befreiung auszuräumen sei. Eine verstärkte Infiltration von Rheinwasser in das zu den Gewinnungsanlagen gelangende Grundwasser finde nicht statt. Die bisherige hydrologische Situation werde sich selbst bei ungünstigsten Verhältnissen allenfalls in einem Maße verändern, das einen Bruchteil der derzeitigen natürlichen Schwankungsbreite ausmache. Die Fließzeiten zwischen der Erweiterungsabgrabung und den Gewinnungsanlagen würden nicht verringert. Ein erhöhter Verdunstungsverlust sei für das zur Grundwasserförderung genutzte Grundwasserdargebot ohne Bedeutung. Verglichen mit Belastungen des Grundwassers infolge landwirtschaftlicher Nutzung der Flächen könne die Freilegung des Grundwassers nicht zu nachteiligen Auswirkungen auf die Wassergewinnung führen. Vielmehr werde sich der entstehende Baggersee positiv auf das Grundwasser auswirken. Gehe man dennoch davon aus, dass die Härte beabsichtigt sei, sei das Abgrabungsverbot nichtig. Die Wasserschutzgebietsverordnung sei verfahrensfehlerhaft erlassen worden. Das Schutzzonengutachten sei nicht ausgelegt worden. Vertreter der Bergbehörde, die die Erforderlichkeit umfangreicher Sümpfungsmaßnahmen aufgrund der Bergsenkungen hätten bestätigen können, seien im Erörterungstermin nicht mehr anwesend gewesen. Das Abgrabungsverbot sei nicht zum Schutz der Wassergewinnung erforderlich. Die für das Wasserwerk M. I und II insgesamt bewilligten Entnahmemengen von 7,3 Mio m3 jährlich würden bei weitem nicht ausgeschöpft. Der langjährige tatsächliche Bedarf von 4,5 Mio m3 jährlich, der mittelfristig sogar sinken werde, sei durch die Grundwasserförderung in der Anlage M. I zu decken. Das für die Anlage M. II bewilligte Wasserrecht sei deswegen zu widerrufen. Die Vorhabenfläche befinde sich außerhalb der für die Anlage M. I früher festgesetzt gewesenen Schutzzone III A; erst die Grundwasserförderung auch in der Anlage M. II habe zur Ausweitung der Schutzzone III A auf die Vorhabenfläche geführt. Die Überprüfung der Wirksamkeit des Abgrabungsverbotes habe sich auf die Rechtmäßigkeit der Standortwahl für die Gewinnungsanlagen zu beziehen. Die Wassergewinnung sei wegen des fortschreitenden Bergbaus und der dadurch bedingten erheblichen Bergsenkungen, von denen sowohl die Gewinnungsanlagen als auch die Schutzzonen erfasst würden, nicht schutzwürdig; sie sei technisch langfristig nicht beherrschbar. Aufgrund der Bergsenkungen müsse der Grundwasserspiegel abgesenkt werden, um ein großflächiges Zutagetreten des Grundwassers mit der Folge großräumiger Überflutungen zu vermindern. Zum Schutz der Bebauung in N. würden bei Rheinhochwasser bereits Qualmwasserabsenkungen durchgeführt. Darüber hinausgehend seien umfangreiche Sümpfungsmaßnahmen im Einzugsbereich der Gewinnungsanlagen erforderlich; sie stünden kurzfristig an. Der Wasserspiegel in den vorhandenen Baggerseen werde ohne Gegenmaßnahmen derart steigen, dass das Wasser über die Ufer trete; Sümpfungsmaßnahmen seien deswegen und aus Gründen der Verhältnismäßigkeit in der Nähe der Baggerseen durchzuführen. Durch diese Maßnahmen würden die Grundwasserströmungsverhältnisse erheblich beeinflusst. Das Grundwasser aus dem Bereich der Vorhabenfläche werde den anzulegenden Sümpfungsbrunnen zufließen. Der N. bach werde für von Osten in Richtung auf die Gewinnungsanlage M. II strömendes Grundwasser ein unüberwindliches Hindernis bilden. Die Besorgnis, bei Rheinhochwasser gelange rheinseitiges Grundwasser zu den Gewinnungsanlagen, treffe deswegen nicht zu. Das Schutzzonengutachten berücksichtige das Ausmaß der Bergsenkungen nicht zutreffend und die erforderlichen Grundwasserabsenkungen nicht ansatzweise; es beruhe auf einer unzureichenden Tatsachengrundlage. Angesichts der Geltungsdauer der Wasserschutzgebietsverordnung von 40 Jahren und des mindestens bis zum 2020 stattfindenden Steinkohleabbaus seien bei Erlass der Verordnung auch spätere Sümpfungsmaßnahmen und deren Auswirkungen zu berücksichtigen gewesen. Außerdem rechtfertige das Gefährdungspotential von Nassabgrabungen kein generelles Verbot in der Wasserschutzzone III A. Im Gegenteil seien sicherheitstechnisch optimierte Nassabgrabungen grundsätzlich ungefährlich für die Trinkwassergewinnung, sodass ein Genehmigungsvorbehalt in der Verordnung ausreiche, das Gefährdungspotential im Einzelfall zu beherrschen. Zumindest Erweiterungen von Abgrabungen auf zuvor landwirtschaftlich genutzte Flächen verbesserten die Qualität des Grundwassers. Dies ergebe sich auch aus einem hydrogeologischen Gutachten des Büros Dr. U. und Partner vom 14. August 1996. Aus dem Gebietsentwicklungsplan lasse sich ein zwingender Versagungsgrund ebenfalls nicht ableiten. Das Vorhaben sei nicht raumbedeutsam. Hinreichend konkrete standortbezogene Aussagen zu Abgrabungen enthalte der GEP 86 nicht. Vor allem lege er keine Auskiesungskonzentrationszonen fest. Der Bezirksplanungsrat habe Abgrabungen außerhalb der hierfür vorgesehenen Bereiche nicht verbindlich ausschließen wollen. Das zeige sich auch daran, dass die Beklagte viele Abgrabungsvorhaben außerhalb der dargestellten Abgrabungsbereiche zugelassen habe, während Abgrabungen innerhalb der Abgrabungsbereiche nicht zugelassen worden seien. Die Darstellungen genügten zudem nicht den Anforderungen an die Bestandsaufnahme, die Problemanalyse, die Bedarfsprognose und die Abwägung. Die notwendige bedarfsgerechte Versorgung mit Rohstoffen sei planerisch seit Jahren nicht mehr ausreichend gesichert. Die dargestellten Abgrabungsbereiche seien erschöpft.
1. die Beklagte als unzuständige Behörde unter Aufhebung ihres Bescheides vom 13. August 1996 zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 18. Februar 1987 in der Fassung vom Dezember 1991 auf Feststellung des Planes zur Herstellung eines Gewässers in W. , Gemarkung N. , Flur 3, Flurstücke 20, 21, 73 bis 76 mangels Sachbescheidungsbefugnis an den zuständigen Kreis X. zur dortigen Neubescheidung abzugeben,
hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 13. August 1996 zu verpflichten, den Planfeststellungsantrag der Klägerin vom 18. Februar 1987 erneut zu bescheiden;
2. festzustellen, dass die Ablehnung des Planfeststellungsantrags durch Versagungsbescheid vom 13. August 1996 rechtswidrig war.
Sie hat vorgetragen, die Wasserschutzgebietsverordnung sei nach einem ordnungsgemäßen Verwaltungsverfahren erlassen worden. Die Auslegung des hydrogeologischen Gutachtens sei nicht notwendig gewesen. Die Abgrenzung der Schutzzonen beruhe auf sachgerechten Erhebungen und Prognosen. Es bestehe die Absicht, das für die Gewinnungsanlagen bewilligte Wasserrecht aufgrund einer neuen Bedarfsprognose auf insgesamt 5,5 Mio m3 jährlich herabzusetzen, wobei 4 Mio m3 für die Anlage M. I und 1,8 Mio m3 für die Anlage M. II angesetzt werden sollten. Von dieser Förderkonstellation gehe das Schutzzonengutachten aus. Die Anlage M. I decke allein den Bedarf nicht. Konkrete Planungen zum Bau von Sümpfungsbrunnen im Wasserschutzgebiet bestünden nicht. Der Lippeverband plane, den Flurabstand des Grundwassers ab 2005 durch den Ausbau eines Abschnitts des N. bach zu regulieren. Hierdurch werde der südwestliche Bereich des Schutzgebietes mit der Vorhabenfläche nicht beeinflusst. Nach Wirksamwerden der Maßnahmen des Lippeverbandes sei über die Anpassung des Wasserschutzgebietes zu befinden. Örtliche Qualmwasserabsenkungen bei Rheinhochwasser seien für die Zugehörigkeit der Vorhabenfläche zum Einzugsgebiet der Gewinnungsanlagen nicht von Belang. Das Nassabgrabungsverbot sei vor allem wegen des bei Rheinhochwasser stattfindenden erhöhten Zustroms schadstoffbelasteten Rheinuferfiltrats geboten. Das Gutachten des TÜV Südwest beruhe auf unzutreffenden Voraussetzungen und Einschätzungen. Auf der Ebene des Gebietsentwicklungsplans sei ein planerischer Interessenausgleich in Bezug auf die Steuerung von Abgrabungen mittels Darstellung von Abgrabungskonzentrationszonen bewirkt worden. Dem liege eine fehlerfreie Bedarfsprognose zugrunde. Die dargestellten Abgrabungsbereiche seien Suchräume. Die Versorgung mit Kies und Sand sei nicht gefährdet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, abgewiesen.
Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der Klägerin. Während des Berufungsverfahrens hat die Landesplanungsbehörde den am 18. Juni 1998 vom Bezirksplanungsrat aufgestellten neuen Gebietsentwicklungsplan genehmigt. Die Genehmigung ist im Dezember 1999 öffentlich bekannt gemacht worden. Dieser Gebietsentwicklungsplan (GEP 99) legt erneut Abgrabungsbereiche fest. Abgrabungen sind nach Nr. 3.12 Ziel 1 Ziffer 4 nur innerhalb der Abgrabungsbereiche vorzunehmen. Die Vorhabenfläche liegt außerhalb derartiger Bereiche in einem Bereich für den Grundwasser- und Gewässerschutz. In einem solchen Bereich sollen nach Nr. 3.10 Ziel 2 Ziffer 7 GEP 99 keine Nassabgrabungen mehr zugelassen werden. Die Stadt W. hat 1999 in ihrem Flächennutzungsplan Konzentrationszonen für Windenergieanlagen dargestellt; hiervon wird ein Teil der Vorhabenfläche erfasst.
Die Klägerin ergänzt und vertieft ihr bisheriges Vorbringen. Im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren gehörten Eigentümererklärungen nach § 4 Abs. 4 AbgrG nicht zu den vorzulegenden Antragsunterlagen. Der Antrag sei daher schon 1995 vollständig gewesen. Das Nassabgrabungsverbot für die Schutzzone III A sei nichtig. Ein solches Verbot sei nach neuem fachtechnischen Erkenntnisstand nicht allgemein erforderlich; Nassabgrabungen beinhalteten auch unter dem Blickwinkel der Vorsorge und der Langzeitwirkungen kein generelles Risiko für das Grundwasser. Die örtlichen Verhältnisse rechtfertigten ein Nassabgrabungsverbot ebenfalls nicht. Die Ergebnisse des in Baden-Württemberg durchgeführten Forschungsvorhabens "Konfliktarme Baggerseen" (KABA), das frühere Untersuchungen einbezogen habe, belegten, dass Nassabgrabungen sich bei Beachtung bestimmter, verallgemeinerungsfähiger und auf die Gegebenheiten am Niederrhein einschließlich des Bereichs der Vorhabenfläche zu übertragender Randbedingungen nicht nachteilig auf das Grundwasser auswirken könnten. Das gelte vor allem im Hinblick auf das Grundwasserdargebot sowie in hydraulischer und hydrochemischer Sicht. Im Gegenteil könnten Baggerseen sich positiv auf das Grundwasser auswirken. Die von ihr, der Klägerin, im Einzelnen angeführten Randbedingungen seien, wie Untersuchungen an einer Vielzahl vorhandener Baggerseen ergeben hätten, nicht nur ausnahmsweise erfüllt; erfüllt seien sie auch in Bezug auf das Einzugsgebiet der Gewinnungsanlage M. . Seien die Randbedingungen im Einzelfall nicht oder nicht vollständig gegeben, sei das Auftreten nachteiliger Auswirkungen nicht zwangsläufig, sondern durch weitere Untersuchungen abzuklären. Es sei unzulässig und verstoße gegen das Diskriminierungsverbot, dennoch alle Nassabgrabungen unterschiedslos einem Verbot zu unterwerfen. Vielmehr sei in einer Schutzgebietsverordnung nach der Gefährlichkeit derartiger Vorhaben für die Wassergewinnung zu differenzieren. Die durch das KABA-Projekt gewonnenen Erkenntnisse repräsentierten den führenden Stand der angewandten Umweltforschung und ließen eine sichere Projektion zu. Sie stünden im Einklang mit den Ergebnissen weiterer Untersuchungen u.a. des Büros Dr. U. und Partner für Nassabgrabungsvorhaben im Rheinland. Dem gegenüber seien das von der Beklagten eingeholte Gutachten des Büros C. und Partner vom 12. November 1997/25. Februar 1998 sowie die Stellungnahme dieses Büros vom 30. Juli/7. August 2001 ohne Aussagekraft. Die von diesem Büro angeführten Negativbeispiele seien untypisch; die Randbedingungen nach dem KABA-Projekt seien nicht eingehalten. Die Erkenntnisse des KABA-Projekts würden nicht vollständig und richtig erfasst; auch Langzeituntersuchungen bei Nassabgrabungen im Regierungsbezirk E. seien nicht ausgewertet worden. Das Gutachten sei politisch beeinflusst, vernachlässige den neuen Erkenntnisstand, gehe von unzutreffenden Annahmen aus und gelange zu falschen Ergebnissen. Namentlich sei eine vermehrte Belastung des Grundwassers mit pathogenen Keimen nicht zu erwarten. Zudem werde die Grundwasserschutzfunktion der Deckschichten überschätzt; insoweit seien die für die in Frage stehenden Abgrabungsstandorte charakteristischen Folgen der Intensivlandwirtschaft zu berücksichtigen. Widerlegt werde das Gutachten auch durch die gutachterliche Stellungnahme des Büros Dr. U. und Partner vom 25. Mai 1998. Ferner würden Nassabgrabungen in den Schutzzonen III A und III B in anderen Bundesländern nicht generell verboten. Deswegen könnten Nassabgrabungen allenfalls unter einen Genehmigungsvorbehalt gestellt werden. Selbst dieser sei aber wegen des ohnehin durchzuführenden Planfeststellungsverfahrens und des in einem solchen Verfahren anzulegenden wasserrechtlichen Prüfungsmaßstabs, der den Grundwasserschutz sicherstelle, überflüssig. Die Wasserschutzgebietsverordnung hätte daher durch Aufhebung des Nassabgrabungsverbotes an die aktuellen Erkenntnisse angepasst werden müssen. Das gelte umso mehr deshalb, weil auf das Vorsorgeprinzip gestützte behördliche Maßnahmen regelmäßig anhand zusätzlicher Untersuchungen zu überprüfen seien. Bei ordnungsgemäßer räumlicher Begrenzung des Schutzgebietes liege die Vorhabenfläche nicht im Einzugsgebiet der Gewinnungsanlage M. . Das Schutzzonengutachten gehe ausweislich gutachterlicher Stellungnahmen des Büros Dr. M. von methodisch falschen Berechnungen aus. Wegen der stark veränderlichen Grundwasserverhältnisse sei eine - unterbliebene - instationäre Modellberechnung unerlässlich gewesen. Bestätigt werde das durch von der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe herausgegebene Empfehlungen sowie durch eine Stellungnahme des Technologiezentrums Wasser des DVGW. Unabhängig hiervon sei das Schutzzonengutachten hinsichtlich der Bergsenkungen und deren Folgen für den Grundwasserstand grob fehlerhaft; außerdem seien die Quellen des Gutachtens insoweit nicht offen gelegt worden. Die Vorhabenfläche könne wegen der zu erwartenden dauerhaften Sümpfungsmaßnahmen keinen hydraulischen Kontakt mehr zur Anlage M. II haben. Ein hydraulischer Kontakt zur Anlage M. I habe nie bestanden. Rheinhochwasser könne wegen der Dauer derartiger Ereignisse von bis zu ca. 40 Tagen, der derzeitigen Fließgeschwindigkeit des Grundwassers sowie der Umkehrung der Grundwasserfließrichtung nach Abklingen des Hochwassers nicht zur Folge haben, dass Wasser aus dem entstehenden Baggersee zur Anlage M. II gelange. Die "Machbarkeitsstudie N. bach" des Lippeverbandes belege die Lage der Vorhabenfläche im Einzugsgebiet der Brunnen M. ebenfalls nicht. Auch insoweit sei keine instationäre Modellberechnung vorgenommen worden und seien die Randbedingungen verkannt worden. Im Übrigen besage die Machbarkeitsstudie, die auch die Beklagte für zutreffend halte, dass das Einzugsgebiet im Schutzzonengutachten bezogen auf einige Flächen zu groß und bezogen auf andere Flächen zu klein bemessen sei. Deswegen sei jedenfalls inzwischen die Abgrenzung des Schutzzonengutachtens nicht mehr tragfähig; das sei der Beklagten seit langem bekannt, sodass die Schutzzonen hätten angepasst werden müssen. Ob der Rahmenbetriebsplan, der Voraussetzung sei für die Umsetzung der Machbarkeitsstudie, zugelassen werde, sei ungewiss. Die möglicherweise infolge der Maßnahmen nach der Machbarkeitsstudie eintretenden Veränderungen seien außer Betracht zu lassen. Die Machbarkeitsstudie bilde aber ohnehin das zukünftige Einzugsgebiet der Gewinnungsanlagen nicht zutreffend ab; selbst bei Durchführung der vom Lippeverband konzipierten Maßnahmen werde die Vorhabenfläche nicht im Einzugsgebiet liegen. Das Grundwasser stehe schon jetzt nicht mehr flurfern an; die Verdunstung des Baggersees werde diejenige der umgebenden Landflächen nicht übersteigen. Zumindest stehe ihr - der Klägerin - ein Anspruch auf Befreiung vom Abgrabungsverbot zu; das Vorhaben berühre den Schutzzweck der Wasserschutzgebietsverordnung nicht. Ungefährliche Nassabgrabungen seien jedenfalls als atypisch anzusehen; im Bereich der Vorhabenfläche sei die Schutzfunktion der Deckschichten gering. Auch aufgrund der Schadstoffbelastung des Rheinuferfiltrats könne das Vorhaben keine Verschlechterung der Grundwasserqualität im Bereich der Wassergewinnungsanlagen bewirken. Den ihr wegen der Nichtigkeit des Nassabgrabungsverbotes obliegenden konkreten Nachweis, dass mögliche Grundwasserverunreinigungen im Bereich des Vorhabens in relevantem Umfang zum Wasserwerk gelangen könnten, habe die Beklagte nicht erbracht. Den Darstellungen des Flächennutzungsplanes der Stadt W. widerspreche das Vorhaben nicht. Der GEP 86 habe für die Zulassung des Vorhabens keine Bedeutung mehr. Der GEP 99 sei hinsichtlich der Darstellungen zu Abgrabungen aus einer Vielzahl von Gründen rechtswidrig und unwirksam. Die Erläuterungen seien unzulänglich, die erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung sei ebenso wie eine Beteiligung Privater unterblieben. Ferner sei der GEP 99 nicht wirksam genehmigt worden. Der Bezirksplanungsrat sei den der Genehmigung beigefügten Maßgaben nicht vorbehaltlos beigetreten. Materiell beruhe der GEP 99 nicht auf einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage; er beschränke sich nicht auf raumbedeutsame Maßnahmen. Die Vorgaben des Landesentwicklungsplans würden bei weitem nicht erfüllt. Der Flächenbedarf für Abgrabungen sei viel zu niedrig angesetzt, die notwendige Reserveflächenkarte sei nicht erstellt worden. Es fehle an der unerlässlichen ordnungsgemäßen Tatsachenermittlung und Abwägung. Ein schlüssiges Planungskonzept hinsichtlich der Rohstoffgewinnung sei nicht erkennbar. Die Kriterien des Abgrabungsgutachtens beinhalteten einen zumal wegen der neuen wasserwirtschaftlichen Erkenntnisse nicht haltbaren generellen Vorrang angeblich ökologischer Belange. Ihre - der Klägerin - privaten Belange seien entgegen den Anforderungen nicht, zumindest nicht fehlerfrei, in eine Abwägung eingeflossen. Die dargestellten Abgrabungsbereiche seien überwiegend vorhabenbezogen und stünden der Abgrabungsindustrie daher nicht allgemein als Suchräume zur Verfügung. Eine geologische Erfassung der Lagerstätten sei erst nachträglich begonnen worden. Wegen der Einzelheiten des umfangreichen Vorbringens der Klägerin zu den wasserwirtschaftlichen Gegebenheiten und zu den wasserrechtlichen Voraussetzungen eines Nassabgrabungsverbotes und zum GEP 99 wird auf deren Schriftsätze verwiesen. Die Rechtswidrigkeit des ablehnenden Bescheides sei im Hinblick auf die Geltendmachung von Amtshaftungs- bzw. Entschädigungsansprüchen festzustellen. Ihr - der Klägerin - sei durch die Versagung der Planfeststellung ein erheblicher finanzieller Schaden entstanden. Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung Beweisanträge gestellt, die der Senat abgelehnt hat. Hierzu wird auf das Protokoll über die mündliche Verhandlung einschließlich der ihm beigefügten Anlagen Bezug genommen.
1 a) das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 13. August 1996 zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 18. Februar 1987 in der Fassung vom Dezember 1991 auf Feststellung des Plans zur Herstellung eines Gewässers zur Gewinnung von Kies und Sand in W. , Gemarkung N. , Flur 3, Flurstücke 20, 21, 73 bis 76, erneut zu bescheiden,
b) die Beklagte als unzuständige Behörde unter Aufhebung ihres Bescheides vom 13. August 1996 zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 18. Februar 1987 in der Fassung vom Dezember 1991 mangels Sachbescheidungsbefugnis an den zuständigen Kreis X. zur dortigen Neubescheidung abzugeben,
2) festzustellen, dass die Ablehnung des Planfeststellungsantrags durch Versagungsbescheid vom 13. August 1996 rechtswidrig war.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor, das Nachreichen der Einverständniserklärung der Stadt W. ändere an ihrer Zuständigkeit nichts. Die Grundwassergewinnung im Wasserwerk M. werde aufgrund eines neuen Liefervertrages voraussichtlich deutlich gesteigert; im Anschluss an das Mitte 2003 auslaufende derzeitige Wasserrecht sei von dem Wasserwerksbetreiber ein Wasserrecht für eine Entnahmemenge von 6,5 Mio m3/Jahr zu beantragen. Die Einrichtung der Anlage M. II gehe auf den Bau neuer Wasseraufbereitungsanlagen und auf Vorsorgeüberlegungen im Hinblick auf Grundwasserschäden zurück. Das Nassabgrabungsverbot sei, wie eine gutachterliche Stellungnahme des Büros C. und Partner belege, auch unter Berücksichtigung des KABA-Projekts erforderlich. Wesentlich für das Vorhandensein einer Besorgnis der Grundwassergefährdung seien u.a. die anders gelagerten naturräumlichen Gegebenheiten am Niederrhein, die Nähe zu den bestehenden Baggerseen und die zu erwartende höhere Grundwasserfließgeschwindigkeit. Eine langfristige Prognose über das Gefährdungspotential organischer Schadstoffe stehe noch aus. Bergsenkungen und hiermit verbundene Sümpfungsmaßnahmen hätten noch nicht zu die Vorhabenfläche betreffenden Veränderungen des Einzugsgebietes der Gewinnungsanlage geführt. Es sei auch nicht abzusehen, dass die Vorhabenfläche jemals außerhalb des Einzugsgebietes liegen werde. Die "Machbarkeitsstudie N. bach" des Lippeverbandes sehe zwar umfangreiche grundwasser- und vorflutregelnde Maßnahmen zur Regulierung des Grundwasserflurabstandes vor; die Umsetzung dieser Maßnahmen hänge aber von der Genehmigung des Rahmenbetriebsplanes ab und sei ungewiss. Außerdem bestätigten die Berechnungen des Lippeverbandes, die auf während des Schutzzonenverfahrens noch nicht verfügbaren Informationen beruhten, die Aussage des Schutzzonengutachtens, die Vorhabenfläche sei gegenwärtig und auch zukünftig dem Wasserschutzgebiet zuzuordnen. Landesplanerisch sei nunmehr der GEP 99 für die Beurteilung des Vorhabens maßgeblich. Der GEP 99 lege als Ziel der Raumordnung und Landesplanung rechtmäßige Abgrabungskonzentrationszonen fest. In die im Rahmen der Aufstellung vorgenommene Abwägung, die auf der Basis des Abgrabungsgutachtens erfolgt sei, seien neben einem fachgerechten Mengengerüst die seitens der Abgrabungsunternehmen - einschließlich der Klägerin - genannten Optionsflächen eingestellt worden. Die Abgrabungsbereiche seien an möglichst konfliktarmen Standorten dargestellt worden. Dazu gehöre, dass Bereiche außerhalb von Wassereinzugsgebieten ausgewählt worden seien, weil Abgrabungen generell geeignet seien, das Grundwasser zu gefährden. Hinsichtlich der Flächen außerhalb der dargestellten Abgrabungsbereiche beruhe die Darstellung notwendigerweise auf einer globaleren Abwägung. Die dargestellten Bereiche zum Schutz der Gewässer gingen auf eine gutachterlich erarbeitete "Wasserbilanz" zurück. Die Vorhabenfläche sei raumbedeutsam; sie sei wegen ihrer Lage in der Schutzzone III A und in einem Bereich für den Grundwasser- und Gewässerschutz nicht als Abgrabungsbereich dargestellt worden. Schadensersatzansprüche der Klägerin bestünden offensichtlich nicht. Der angefochtene Bescheid sei für den behaupteten Schaden auch nicht ursächlich.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und sonstiger verfahrensbezogener Anträge der Klägerin wird auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung und den übrigen Inhalt der Gerichtsakte, ferner auf die Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie die von der Klägerin und der Beklagten vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.
Mit dem auf Verpflichtung zur erneuten Bescheidung des Planfeststellungsantrages gerichteten Hauptantrag (Nr. 1 a) ist die Klage nicht begründet. Der die Planfeststellung ablehnende Bescheid der Beklagten vom 13. August 1996 ist rechtmäßig; deswegen kann die begehrte Verpflichtung nicht ausgesprochen werden (§ 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Das Vorhaben der Klägerin, Kies und Sand unter dauerhafter Freilegung des Grundwassers, also unter Herstellung einer offenen Wasserfläche, abzubauen, ist als Ausbau eines Gewässers anzusehen und bedarf somit der Planfeststellung (§ 31 Abs. 2 Satz 1 des Wasserhaushaltsgesetzes - WHG -). Die Beklagte hat den Planfeststellungsantrag als sachlich zuständige Behörde beschieden; sie wäre auch gegebenenfalls zur Neubescheidung zu verpflichten. Im Zeitpunkt der Anbringung des Antrages im Februar 1987/Dezember 1991 war die Beklagte - seinerzeit bezeichnet als Regierungspräsident - als die für die Genehmigung der Gewinnung von Bodenschätzen - Abgrabungen - zuständige Behörde zugleich zuständig für die Zulassung des Gewässerausbaus (§ 104 Abs. 1 Satz 2 des Landeswassergesetzes - LWG - in der Fassung vom 4. Juli 1979, GVBl. NRW Seite 488, § 8 Abs. 1 Satz 1 AbgrG in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. November 1979, GVBl. NRW Seite 922). Die Zuständigkeit der Beklagten ist nicht durch spätere Rechtsänderungen auf eine andere Behörde übergegangen. Die Übertragung der Zuständigkeit für abgrabungsrechtliche Genehmigungen auf die Kreisordnungsbehörden durch die Neufassung des § 8 Abs. 1 AbgrG durch das Gesetz vom 19. Juni 1994, GVBl. NRW Seite 418, erfasst diejenigen Genehmigungen nicht, die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes am 20. Juli 1994 beantragt worden sind (Art. III Nr. 2, VIII des Gesetzes vom 19. Juni 1994). Die Ersetzung der Verweisung des § 104 Abs. 1 Satz 2 LWG a.F. auf die Zuständigkeiten nach dem Abgrabungsgesetz durch die eigenständige verordnungsrechtliche Zuständigkeitsordnung mittels der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des technischen Umweltschutzes (ZustVOtU), wonach mit Wirkung ab dem 1. Juli 1995 - seitdem inhaltlich unverändert - im Falle der Entstehung eines Gewässers durch die Gewinnung von Bodenschätzen abermals die auch für die Genehmigung nach § 8 AbgrG zuständigen Kreisordnungsbehörden zuständig sind (§ 104 Abs. 1 LWG in der Fassung des Art. 1 Nr. 66 Buchst. b) des Gesetzes vom 7. März 1995, GVBl. NRW Seite 248, § 140 Abs. 1 LWG, Nr. 20.1.19 ZustVOtU, Art. 13 Abs. 1 des Gesetzes vom 7. März 1995, Art. V und VIII Satz 1 der Ersten Verordnung zur Änderung der ZustVOtU vom 2. Mai 1995, GVBl. NRW Seite 436), nimmt von einem Zuständigkeitswechsel während eines Genehmigungs- oder sonstigen Zulassungsverfahrens diejenigen Verfahren aus, in denen am Tage des Inkrafttretens der Änderung die vom Antragsteller einzureichenden Unterlagen vollständig vorliegen (§ 3 Abs. 2 ZustVOtU in der Fassung des Art. I der Ersten Verordnung zur Änderung der ZustVOtU vom 2. Mai 1995, entsprechend § 3 Abs. 3 ZustVOtU in der durch Art. I der Zweiten Verordnung zur Änderung der ZustVOtU vom 24. Juni 1997, GVBl. NRW Seite 142, normierten Fassung). Für diese Altverfahren bleibt die ursprünglich zuständige Behörde zuständig, bis die Verfahren durch bestandskräftige Entscheidung abgeschlossen sind. Der Planfeststellungsantrag der Klägerin lag der Beklagten in der überarbeiteten Fassung vom Dezember 1991 schon Ende 1991/Anfang 1992, mithin vor dem ersten der für ein Entfallen der Zuständigkeit der Beklagten in Betracht kommenden Stichtage, vor. Die dem Antrag beigefügten Unterlagen waren vor dem 20. Juli 1994 auch "vollständig", sodass dahingestellt bleiben kann, ob dieses Kriterium des § 3 Abs. 2 ZustVOtU a.F. (entsprechend § 3 Abs. 3 ZustVOtU n.F.), was die Beklagte annimmt, im Rahmen der abgrabungsrechtlichen Übergangsregelung des Art. VIII des Gesetzes vom 19. Juni 1994 ebenfalls Anwendung findet.
Das Ausstehen der erst nach Abschluss des Verwaltungsverfahrens durch den angefochtenen Bescheid beigebrachten Eigentümererklärung der Stadt W. nach § 4 Abs. 4 AbgrG in Bezug auf das zur Auskiesung vorgesehene Flurstück 21 hinderte die Vollständigkeit der Antragsunterlagen im Jahre 1994 nicht. Ein Planfeststellungsbeschluss nach § 31 WHG ist mit Konzentrationswirkung ausgestattet (§ 152 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LWG in Verbindung mit § 75 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - VwVfG NRW -). Danach sind - vorbehaltlich spezieller Regelungen - neben dem Planfeststellungsbeschluss andere behördliche Zulassungsentscheidungen nicht erforderlich. Die Befugnis der Planfeststellungsbehörde zu einer umfassenden Entscheidung bedeutet über die Konzentration der Zuständigkeiten hinaus, dass die Planfeststellungsbehörde nach dem für das Planfeststellungsverfahren geltenden eigenen Verfahrensrecht vorzugehen hat, damit die reinen Verfahrensvorschriften anderer Rechtsbereiche nicht anzuwenden hat,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 1992 - 4 B 1 - 11.92 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 89; Bonk/Neumann in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 6. Auflage, § 75 Rdnrn. 14, 24; Zeitler in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, Stand Juli 2000, § 31 Rdnr. 343,
während sie an die materiellen Rechtsvorschriften der ersetzten bzw. eingeschlossenen Zulassungen gebunden bleibt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 1998 - 4 A 7.97 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 137; Urteil vom 9. November 1984 - 7 C 15.83 -, ZfW 1985, 164.
Aufgrund der Verfahrenskonzentration ist in verfahrensmäßiger Hinsicht für die Vollständigkeit eines Antrages auf wasserrechtliche Planfeststellung demnach maßgebend, dass der Antrag mit den zur Beurteilung erforderlichen Zeichnungen, Nachweisen und Beschreibungen einzureichen ist (§§ 147 Abs. 1, 153 LWG). Hingegen findet unter verfahrensmäßigem Blickwinkel der in § 4 Abs. 2 und 4 AbgrG enthaltene Katalog der einem Antrag auf Abgrabungsgenehmigung stets beizufügenden Unterlagen keine Anwendung. Liegen dem Antrag auf Planfeststellung die nach § 147 Abs. 1 LWG erforderlichen Unterlagen nicht bei, kann er nach vorangehendem Hinweis der Behörde verfahrensrechtlich zurückgewiesen werden (§§ 147 Abs. 2, 153 LWG). Verfährt die Behörde so, unterbleibt die inhaltliche Behandlung des Antrags. Welche Unterlagen konkret erforderlich sind, bestimmt sich mangels sonstiger normativer Festlegung nach ihrer Funktion für das Planfeststellungsverfahren. Dem Antragsteller werden in Gestalt der von ihm beizubringenden Unterlagen Mitwirkungspflichten abverlangt, um die Behörde mittels eines sowohl bearbeitungsfähigen als auch bescheidungsfähigen Antrages bezogen auf das jeweilige Planfeststellungsvorhaben in die Lage zu versetzen, den Verfahrenszweck herbeizuführen, also das Verfahren geordnet und sachgerecht abzuwickeln sowie hieran anschließend die Erfüllung der Zulassungsvoraussetzungen zu prüfen und den Antrag letztlich sachlich zu bescheiden (vgl. auch § 73 Abs. 1 VwVfG NRW). Unterlagen, auf die es nach der konkreten Verfahrenssituation nicht entscheidungserheblich ankommt und absehbar nicht ankommen wird, sind funktionslos; sie sind nicht erforderlich. Die gegenwärtige Rechtslage unterscheidet sich insoweit inhaltlich nicht von derjenigen, die schon 1987 im Zeitpunkt der Stellung des Planfeststellungsantrages in der ursprünglichen Fassung maßgeblich war.
Die Eigentümererklärung der Stadt W. nach § 4 Abs. 4 AbgrG war 1994 zur Erreichung des Verfahrenszwecks entbehrlich. Materiellrechtlich steht eine solche Erklärung im Zusammenhang mit den Pflichten des Eigentümers der Abgrabungsfläche hinsichtlich deren Herrichtung (§§ 2 Abs. 2 und 3, 12 Abs. 2 AbgrG). Dieser Gesichtspunkt hat weder bei der schon vor 1994 aufgenommenen inhaltlichen Bearbeitung des Antrags der Klägerin noch bei dessen Bescheidung entscheidungserhebliche Bedeutung erlangt. Die Beklagte hat den Erklärungen nach § 4 Abs. 4 AbgrG während des Planfeststellungsverfahrens kein Gewicht beigemessen, die Klägerin demgemäß nicht zur Behebung einer Unvollständigkeit aufgefordert, und den Antrag der Klägerin nach Durchführung des Behördenbeteilungsverfahrens aus wasserwirtschaftlichen sowie landesplanerischen Erwägungen in der Sache beschieden.
Dass die Erforderlichkeit bestimmter Antragsunterlagen und somit die Vollständigkeit eines vor dem 20. Juli 1994 in Übereinstimmung mit der damaligen Rechtslage bei der Bezirksregierung gestellten Planfeststellungsantrags für ein Nassabgrabungsvorhaben hiernach von der rechtlichen Beurteilung des Vorhabens durch die zunächst befasste Bezirksregierung abhängen, stellt die Zuständigkeit entweder der Bezirksregierung oder der alternativ in Betracht kommenden Kreisordnungsbehörde nicht in Aufweichung der gesetzlichen und verordnungsrechtlichen Zuständigkeitsordnung in unzulässiger Weise zur Disposition der Bezirksregierung. Die Zuständigkeit der Behörde wird nicht nach behördlicher Beliebigkeit festgelegt, sondern ist vorgegeben durch die normativen Maßstäbe einerseits der Übergangsregelungen und andererseits des § 147 LWG. Das Merkmal der Vollständigkeit der Antragsunterlagen zum jeweiligen Stichtag geht, wie bei unbestimmten Rechtsbegriffen zur Regelung einer Vielzahl von Lebenssachverhalten unvermeidbar und - innerhalb bestimmter, hier nicht in Rede stehender Grenzen - unbedenklich, mit dem Erfordernis rechtlicher Bestimmtheit einher. Die Konkretisierung im Einzelfall ist infolge der Verknüpfung der Übergangsvorschriften mit § 147 LWG in dem durch diese Vorschrift gebildeten Rahmen der bis zum jeweiligen Stichtag zuständigkeitshalber mit der Sache befassten Behörde überantwortet. Das schließt, sofern ein Antrag in mehrfacher Hinsicht Bedenken begegnen kann, notwendigerweise die Möglichkeit ein, dass sich bei der Wahl eines von mehreren denkbaren Entscheidungswegen einzelne Unterlagen als erforderlich erweisen, die bei einer anderen Argumentation überflüssig sind, und umgekehrt. Das ist zwangsläufig mit dem Regelungsgehalt der maßgeblichen Zuständigkeitsbestimmungen verbunden und begegnet keinen Bedenken. Die Erforderlichkeit von Unterlagen ist, wie erwähnt, einzelfallbezogen zu beurteilen. Eine gleichsam endgültige Vollständigkeit in dem Sinne, dass sämtliche auch nur entfernt in Erwägung zu ziehenden, für die verfahrensführende Behörde tatsächlich aber unerheblichen Fragestellungen durch von der Behörde konkret nicht benötigte Unterlagen abgedeckt sind, würde, wenn nicht zu einer verfahrenserschwerenden Vermehrung des Aktenumfangs um überflüssige Darstellungen, so doch zu einer Ansammlung allenfalls unter ungewissen Voraussetzungen möglicherweise sinnvollen Aktenmaterials führen. Zudem ist es ersichtlich Sinn der Übergangsregelungen zur Neuordnung der Zuständigkeiten für die Zulassung von Abgrabungen im Allgemeinen und von Nassabgrabungen im Besonderen, die als für ein ordnungsgemäßes Verwaltungsverfahren und für eine Sachbescheidung hinreichend aussagekräftig betrachteten Anträge in der bisherigen Zuständigkeit der Bezirksregierung zu belassen. In der Bearbeitung derartiger Anträge sollte ein Zuständigkeitswechsel keine vermeidbare Verzögerung zu Lasten des jeweiligen Antragstellers und keinen unnötigen - doppelten - Arbeitsaufwand auf Behördenseite hervorrufen. Im Blickpunkt standen dabei, weil Verwaltungsverfahren für Vorhaben der in Frage stehenden Art ohne inhaltlich zureichende Antragsunterlagen behördlich nicht gefördert werden können, diejenigen Verwaltungsverfahren, die sich noch im Anfangsstadium befinden;
vgl. Runderlass des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes Nordrhein-Westfalen vom 4. August 1994 - III B 2-2.00.01 (zum Gesetz vom 19. Juni 1994);
in dieser Phase eines Verwaltungsverfahrens wird üblicherweise zumindest vorläufig geprüft, ob der Antrag für die Einleitung der einzelnen Verfahrensschritte - unter anderem die Einholung der behördlichen Stellungnahmen und gegebenenfalls die Anhörung der Öffentlichkeit - überhaupt geeignet ist. Das Ergebnis dieses Prüfungsschritts nach längerer Zeit der sachlichen Bearbeitung des Antrages oder - wie hier - sogar nach der sachlichen Bescheidung des Antrages mit Rechtswirkungen für die Zuständigkeit praktisch rückwirkend bezogen auf den fraglichen Stichtag zu korrigieren, wäre mit dem Zweck des Verwaltungsverfahrens sowie der Neuordnung der Zuständigkeiten nicht zu vereinbaren. Im Übrigen ist ein Antragsteller auch nicht etwa schutzlos möglichen zuständigkeitsrelevanten Rechtsanwendungsfehlern ausgesetzt. Hält die Bezirksregierung den Antrag für am Stichtag vollständig, hat sie in der Sache zu entscheiden - wie hier geschehen - und bleibt sie zuständig, bis das Verwaltungsverfahren bestandskräftig - gegebenenfalls nach zwischenzeitlich durchgeführtem Klageverfahren - abgeschlossen ist. Der Antragsteller kann einen aus seiner Sicht wegen gegebener Unvollständigkeit der Antragsunterlagen eingetretenen Zuständigkeitswechsel im Ergebnis durch einfache Rücknahme des Antrags bei der Bezirksregierung sowie erneute Antragstellung bei der von ihm für zuständig gehaltenen Kreisordnungsbehörde bewirken. Hält die Bezirksregierung den Antrag dagegen für am Stichtag unvollständig, bleibt es dem Antragsteller unbenommen, seinen eventuell entgegengesetzten Standpunkt gerichtlich durch Inanspruchnahme gerade der Bezirksregierung auf positive Bescheidung des Antrages zu verfolgen.
Die Ablehnung des Planfeststellungsantrages durch Bescheid vom 13. August 1996 ist auch inhaltlich rechtmäßig. Die Befugnis der Behörde zur Planfeststellung für ein Vorhaben des Gewässerausbaus enthält die Ermächtigung zur Planung. Über die Feststellung des Plans ist im Grundsatz in umfassender Abwägung aller von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange zu entscheiden. Dadurch ist der Planfeststellungsbehörde entgegen der Meinung der Klägerin ein lediglich auf die Einhaltung der rechtlichen Anforderungen des Abwägungsgebotes gerichtlich überprüfbarer Gestaltungsfreiraum auch bei einer privatnützigen wasserrechtlichen Planfeststellung eingeräumt.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1990 - 7 C 3.90 -, ZfW 1991, 90; Urteil vom 10. Februar 1978 - 4 C 25.75 -, ZfW 1978, 363.
Dem braucht nicht weiter nachgegangen zu werden, weil die Stufe der planerischen Abwägung jedenfalls nicht erreicht wird, wenn dem Vorhaben zwingendes materielles Recht entgegen steht. An einen strikten materiellen Rechtssatz ist die Planfeststellungsbehörde gebunden. Ein zwingender Versagungsgrund kann sich aus materiellen Vorschriften des Wasserrechts oder solchen anderer Rechtsgebiete ergeben, die aufgrund der Konzentrationswirkung eines Planfeststellungsbeschlusses zu beachten sind.
Das Vorhaben der Klägerin darf wegen entgegenstehenden verbindlichen Rechts nicht zugelassen werden. Das Unterbleiben einer Abwägung im angefochtenen Bescheid, der auf der Annahme einer zwingend auszusprechenden Ablehnung des Planfeststellungsantrages beruht, ist deshalb nicht zu beanstanden. Die Wasserschutzgebietsverordnung M. vom 23. Juni 1995 unterwirft das Vorhaben einem auch durch Abwägung nicht überwindenden Verbot. In der durch die Verordnung festgesetzten Schutzzone III A, die die Vorhabenfläche umfasst, sind Abgrabungen, durch die das Grundwasser dauernd oder zeitweise freigelegt wird, von hier nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen, verboten (§ 3 Abs. 4 der Verordnung in Verbindung mit Nr. 2.2 der Anlage A). Damit ist eine Nassabgrabung, wie sie von der Klägerin beabsichtigt ist, in diesem Bereich schlechthin nicht zulässig. Das Verbot ist wirksam.
Das Verwaltungsverfahren zum Erlass der Wasserschutzgebietsverordnung ist ordnungsgemäß durchgeführt worden; die hierbei seinerzeit zu beachtenden §§ 14, 150 LWG in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Juni 1989, GVBl. NRW Seite 384, stimmen, soweit vorliegend von Belang, mit §§ 14, 150 LWG in der seit dem 1. Juli 1995 geltenden aktuellen Fassung der Bekanntmachung vom 25. Juni 1995, GVBl. NRW Seite 926, überein. Der Plan ist nach vorheriger öffentlicher Bekanntmachung im September/Oktober 1994 in W. und I. , in deren Stadt- bzw. Gemeindegebiet sich die Festsetzung des Schutzgebietes auswirkt, ausgelegt worden (§ 150 Sätze 3 und 4 LWG). Ausgelegt waren ausweislich der hierüber erstellten amtlichen Bescheinigungen der Stadt W. und der Gemeinde I. der Entwurf der Verordnung mit Übersichtskarte, Schutzgebietskarte, Erläuterungsbericht und Merkblatt. Mit der Bezeichnung "Erläuterungsbericht" ist erkennbar der so überschriebene Teil A des Schutzzonengutachtens des Büros X. und Partner gemeint, der u. a. Angaben über diejenigen Umstände enthält, über die ein nach den einschlägigen Verwaltungsvorschriften über die Festsetzung von Wasserschutzgebieten und Quellenschutzgebieten (Nrn. 8.2.1 Buchst. a), 8.2.6 des Runderlasses des Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 25. April 1975 - III A 2-605/7-8169/2, MBl. NRW Seite 1010) offenzulegender "Erläuterungsbericht" Aufschluss zu geben hat. Andere Schriftstücke, auf die der Begriff "Erläuterungsbericht" zutreffen könnte, sind den Verwaltungsvorgängen zur Schutzgebietsverordnung zufolge nicht erarbeitet worden. Der Einwand der Klägerin, das "Schutzzonengutachten" sei nicht ausgelegt gewesen, kann sich daher nicht auf den darin enthaltenen Erläuterungsbericht beziehen, sondern nur auf dessen weitere Bestandteile. Insofern braucht dem Vorbringen in tatsächlicher Hinsicht nicht nachgegangen zu werden; von der Richtigkeit der Behauptung der Klägerin kann ausgegangen werden. Denn ungeachtet des "Erläuterungsberichtes" verlangt § 150 Satz 3 LWG lediglich, dass der Plan zur Ermittlung des Sachverhaltes auszulegen ist. Das Schutzzonengutachten gehörte jedoch nicht zum Plan im Sinne dieser Vorschrift.
Die Einzelheiten des auszulegenden Plans sind gesetzlich nicht festgelegt, also aus dem Zusammenhang der Rechtsvorschriften sowie dem Sinn und Zweck des Plans und seiner Auslegung zu konkretisieren. Diesbezüglich ist die Funktion der Ermittlung des Sachverhaltes ausdrücklich genannt. Der Plan bildet die Grundlage für die Beteiligung der Öffentlichkeit im Wege des Einwendungsverfahrens (§ 150 Sätze 4 und 5 LWG, § 73 Abs. 4 VwVfG NRW). Unter Einwendungen im Sinne der in Bezug genommenen Vorschrift des § 73 Abs. 4 VwVfG NRW ist ein Vorbringen zu verstehen, das für die Behörde erkennen lässt, welches seiner Rechtsgüter der Einwender inwieweit für gefährdet hält, in welcher Hinsicht also aus der Sicht des Einwendenden Bedenken gegen den Plan bestehen und was die Behörde konkret berücksichtigen soll.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Februar 1996 - 4 A 38.95 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 109; Urteil vom 17. Juli 1980 - 7 C 101.78 -, BVerwGE 60, 297 (311); Bonk/Neumann in: Stelkens/Bonk/ Sachs, a.a.O., § 73 Rdnr. 63 m.w.N.
Damit dient der auszulegende Plan dazu, die Öffentlichkeit derart zu informieren, dass potentielle Betroffene in den Stand versetzt werden, sich mit der Schutzgebietsfestsetzung zu befassen, mögliche Auswirkungen auf eigene Belange zu prüfen und diese Belange sodann - je nach eigenem Dafürhalten - in Form von Einwendungen vorzubringen, um so die Belange zu wahren und der Behörde Kenntnis von möglicherweise entscheidungserheblichen Umständen zu verschaffen. Das entspricht im Wesentlichen der Funktion und der Ausgestaltung der Öffentlichkeitsbeteiligung in den förmlichen Verwaltungsverfahren, die bei der Festsetzung von Wasserschutzgebieten bis zur Änderung des Landeswassergesetzes durch das Gesetz vom 14. März 1989, GVBl. NRW Seite 194, durchzuführen waren und in denen § 73 Abs. 3 VwVfG NRW entsprechend anzuwenden war (§§ 143 Abs. 2, 148 Abs. 1 Sätze 1 bis 4, 150 Abs. 2 LWG in der Fassung vom 4. Juli 1979). Durch die Rechtsänderung, mit der das Erfordernis eines förmlichen Verfahrens entfiel, sind die Anforderungen an die Auslegung des Plans zur Öffentlichkeitsbeteiligung jedenfalls nicht gesteigert worden, wenn man in dem Wegfall des förmlichen Verfahrens einschließlich der Inbezugnahme des § 73 Abs. 3 VwVfG NRW sowie der Hervorhebung lediglich der Ermittlung des Sachverhaltes in § 150 Satz 3 LWG in der seit dem Gesetz vom 14. März 1989 geltenden Fassung nicht im Gegenteil eine Abschwächung sieht. Zumindest ergibt sich anhand des Landeswassergesetzes nichts dafür, dass der nach § 150 Satz 3 LWG auszulegende Plan bezogen auf die Ermöglichung von Einwendungen einem Maßstab genügen muss, der über denjenigen noch hinausgeht, der bei der Auslegung des Plans in einem Planfeststellungsverfahren (§ 73 Abs. 3 VwVfG NRW) einzuhalten ist. Eine Regelung in dieser Richtung war mit der Neugestaltung des Schutzgebietsverfahrens durch das Gesetz vom 14. März 1989 auch nicht ins Auge gefasst.
Vgl. LT -Drs. 10/2661 S. 81 zu Nr. 92.
Bei der Auslegung des Plans im Planfeststellungsverfahren ist anerkanntermaßen die Anstoßwirkung der auszulegenden Unterlagen für die Geltendmachung von Betroffenheiten entscheidend.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juni 1995 - 4 C 4.94 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 102; Bonk/Neumann in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 73 Rdnrn. 38 f. m.w.N.
Aus dem Normcharakter einer Wasserschutzgebietsverordnung und dem Fehlen der Rechtsschutzmöglichkeiten eines Normenkontrollverfahrens gegen derartige Festsetzungen sind weitergreifende Anforderungen nicht abzuleiten. Weder haben sie in § 150 Satz 3 LWG Anerkennung gefunden noch wirft diese gesetzliche Bestimmung mit Blick auf höherrangiges Recht Probleme auf, die Anlass bieten könnten, etwa aufgrund einer "verfassungskonformen Auslegung" einen die erwähnten Anforderungen an den auszulegenden Plan übersteigenden Regelungsgehalt des § 150 Satz 3 LWG anzunehmen. Letzteres gilt umso mehr vor dem Hintergrund der Regelungen über die Beteiligung der Öffentlichkeit etwa bei der Aufstellung von Bebauungsplänen (§ 3 BauGB) oder Landschaftsplänen (§§ 27 b, 27 c des Landschaftsgesetzes).
Die ausgelegten Unterlagen genügten dem von ihnen zu erfüllenden Informationszweck. Die Einwendungen der Klägerin wie auch diejenigen anderer Einwender dokumentieren nach Zahl und Aussagegehalt eindeutig, dass die potentiellen Betroffenen angestoßen worden sind, sich mit der Festsetzung des Schutzgebietes zu beschäftigen, sich über deren Auswirkungen auf eigene Interessen eine Meinung zu bilden und, sofern für angeraten gehalten, Einwendungen zu erheben. Die erhobenen Einwendungen erschöpfen sich nicht in der bloßen Bekundung der Ablehnung der Festsetzung des Schutzgebietes, sondern lassen - wenigstens weitgehend - sachliches Gegenvorbringen erkennen und verdeutlichen, welche Interessen der jeweilige Einwender in welcher Weise als beeinträchtigt angesehen hat. Ein solches Vorbringen genügt den Kriterien an die Beachtlichkeit von Einwendungen im Sinne des § 73 Abs. 4 VwVfG NRW; es stellt sicher, dass die genannten Interessen, soweit entscheidungserheblich, im Schutzgebietsverfahren Berücksichtigung finden müssen. Das Ziel der Klägerin, in ihren Einwendungen auf das Schutzgebietsgutachten eingehen zu können und ihrem Vorbringen so möglichst viel argumentatives Gewicht zu verschaffen, geht über den notwendigen Inhalt von Einwendungen nach § 73 Abs. 4 VwVfG NRW in Verbindung mit § 150 Satz 5 LWG hinaus und lässt es nicht als fraglich erscheinen, dass die ihr mit der Auslegung zugänglich gemachten Unterlagen dem Verfahrenszweck der Auslegung entsprachen. Einwendungen sind nach dem Vorstehenden nicht dazu bestimmt, in einen weitgreifenden Meinungsaustausch über die Rechtmäßigkeit der Festsetzung des Schutzgebietes und über die Bewältigung der zu Tage getretenen Interessengegensätze einzutreten. Eine eingehend fundierte Auseinandersetzung mit den fachlichen Ansätzen und Aussagen in gutachterlichen Äußerungen, die zur Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Einzelheiten der Festsetzung des Schutzgebietes dienen, ist zur hinreichenden Substantiierung von Einwendungen nicht notwendig. Das Interesse eines Betroffenen daran, sich dennoch vor der Festsetzung des Schutzgebietes mit derartigen gutachterlichen Äußerungen zu befassen sowie hierzu gegenüber der Behörde Stellung zu nehmen, ist nicht durch die Rechtsvorschriften über die Auslegung des Plans und die hierauf beruhenden Einwendungen geschützt. Diesem Interesse ist daher nicht schon mit der Auslegung Rechnung zu tragen, sondern gegebenenfalls durch zusätzliche Verfahrenshandlungen neben der Auslegung, nämlich durch die Gewährung von Akteneinsicht nach Ermessen (§ 29 VwVfG NRW, bei planfeststellungsähnlichem Verfahren - wie hier - in Verbindung mit § 72 Abs. 1 VwVfG NRW).
Die von der Klägerin gerügte Abwesenheit von Vertretern der Bergbehörde während des zur Erörterung der Einwendungen Privater durchgeführten Erörterungstermins am 23. März 1995 stellt ebenfalls keinen Verfahrensmangel dar. Die mündliche Erörterung der Einwendungen ist gesetzlich nicht vorgeschrieben; der Behörde steht insoweit Ermessen zu (§ 150 Satz 6 LWG). Bei der Erörterung in der geschehenen Art und Weise ist der Beklagten kein beachtlicher Ermessensfehler unterlaufen. Zwar war eine direkte Erörterung zwischen der Klägerin und Vertretern der Bergbehörde nicht möglich; außerdem konnte der Kenntnisstand der Bergbehörde zu dem von der Klägerin angesprochenen Fragenkreis nicht während des Erörterungstermins in das Verwaltungsverfahren eingebracht werden. Dennoch blieb der Erörterungstermin nicht hinter dem sich aus seiner Zweckbestimmung ergebenden Erfordernis zurück, eine hinreichend problembezogene, inhaltlich angemessene Erörterung zu ermöglichen. Die Schutzgebietsfestsetzung sowie die erhobenen Einwendungen, darunter diejenigen der Klägerin, wurden der über den Erörterungstermin gefertigten Niederschrift zufolge besprochen. Die Erörterung erstreckte sich auf das von der Klägerin thematisierte Problem von Bergsenkungen und deren Folgen für die Schutzgebietsfestsetzung. Die Meinung des Landesoberbergamtes zur Schutzgebietsfestsetzung war der Beklagten aufgrund der von dieser Behörde abgegebenen Stellungnahmen bekannt und konnte somit berücksichtigt werden. Eine Diskussion einzelner Problempunkte zwischen der Klägerin und dem Landesoberbergamt als in ihrem Aufgabenbereich berührter Behörde war für eine sachgerechte Erörterung, vor allem für eine angemessene Beteiligung der Klägerin, nicht geboten. § 150 Satz 6 LWG vermittelt einem Einwender keinen Anspruch auf Erörterung mit den beteiligten Fachbehörden; ein solcher Anspruch besteht selbst bei einem obligatorischen Erörterungstermin in einem Planfeststellungsverfahren nicht (§§ 73 Abs. 6 Sätze 1 und 6, 68 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW). Ferner war die genügende Ermittlung des Sachverhaltes hinsichtlich bergbaubedingter Einwirkungen auf das Schutzgebiet nicht in Frage gestellt. Informationen über spezifische Kenntnisse der Bergbehörde konnten, soweit erforderlich, auch nach dem Erörterungstermin in das Schutzgebietsverfahren einbezogen werden. Im Übrigen hat sich der Lippeverband, dem durch das Lippeverbandsgesetz im hier betroffenen Verbandsgebiet unter anderem die Aufgabe des Ausgleichs wasserwirtschaftlicher Veränderungen als Folge des Steinkohleabbaus zugewiesen ist, im Erörterungstermin zu Sümpfungsmaßnahmen geäußert. Die Beklagte hat im Anschluss an den Erörterungstermin bei verschiedenen Stellen Erkundigungen hinsichtlich bergsenkungsbedingter Grundwasserhaltungsmaßnahmen eingeholt. Das Vorbringen der Klägerin gegen die Richtigkeit der hierauf erteilten Auskünfte führt nicht auf einen Verfahrensfehler, sondern bezieht sich auf die materielle Rechtmäßigkeit der Schutzgebietsfestsetzung.
Auch in materiellrechtlicher Hinsicht ist die Wasserschutzgebietsverordnung hinsichtlich des Verbotes von Nassabgrabungen in der festgesetzten Schutzzone III A, rechtmäßig. Wasserschutzgebiete können u. a. festgesetzt werden, soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert, Gewässer im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen (§ 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG). In den Wasserschutzgebieten können bestimmte Handlungen verboten oder für nur beschränkt zulässig erklärt werden (§ 19 Abs. 2 Nr. 1 WHG). Die Erforderlichkeit zum Wohl der Allgemeinheit begrenzt die behördliche Befugnis zur Festsetzung eines Wasserschutzgebietes sowohl hinsichtlich der Bestimmung seiner räumlichen Ausdehnung als auch hinsichtlich der Festlegung der Schutzanordnungen. Liegen die Voraussetzungen für die Festsetzung nach Art und Umfang vor, steht der Behörde ein von ihr wertend auszufüllender Handlungsspielraum zu. Durch welche Anordnungen der in § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG genannte Zweck gesichert wird, richtet sich nach den für den erstrebten Gewässerschutz wesentlichen Umständen der jeweiligen örtlichen Verhältnisse.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. April 2001 - 4 C 5.00 -, Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 346.
Das Merkmal der "Erforderlichkeit" verdeutlicht die Verpflichtung der Behörde im Schutzgebietsverfahren auf die Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Als erforderlich wird eine Regelung gemeinhin dann betrachtet, wenn ihr Zweck nicht auch durch ein anderes, gleich wirksames Mittel erreicht werden kann, das betroffene subjektive Rechtspositionen nicht oder jedenfalls weniger fühlbar einschränkt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Juni 1984 - 1 BvR 1494/78 -, BVerfGE 67, 157 (176).
Das Wohl der Allgemeinheit kann die Festsetzung eines Schutzgebietes und bestimmter Schutzanordnungen deswegen nur erfordern, wenn und soweit das Gewässer - bezogen auf § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG im Interesse der öffentlichen Wasserversorgung - schutzfähig, schutzbedürftig und schutzwürdig ist. In dem solchermaßen durch die für die Festsetzung sprechenden Gründe gebildeten Rahmen sind Schutzanordnungen aber nicht erst dann erforderlich, wenn sie zur Erreichung des Schutzzwecks unabweislich geboten sind, um einen bereits eingetretenen oder unmittelbar drohenden Schaden von dem Gewässer abzuwenden. Vielmehr ist eine umfassende wertende Gegenüberstellung der berührten Interessen des Gewässerschutzes auf der einen und sonstiger Nutzungsinteressen auf der anderen Seite unter Wahrung des Übermaßverbotes angezeigt, folglich eine Güterabwägung, die die widerstreitenden Belange in Betracht zu ziehen hat.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1997 - 4 BN 5.97 -, NVwZ-RR 1998, 225 und Beschluss vom 16. Juni 1988 - 4 B 102.88 -, Buchholz 406.401 § 15 BNatSchG Nr. 5 (jeweils zum Landschaftsschutz); OVG Rheinland- Pfalz, Urteil vom 9. März 2000 - 1 C 12087/98 -, ZfW 2000, 243; Czychowski, WHG, 7. Auflage, § 19 Rdnr. 9 m.w.N.; Gößl in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, a.a.O., § 19 Rdnr. 5 m.w.N.
Die Abwägung zur Beurteilung der Erforderlichkeit unterliegt ungeachtet der vorzunehmenden Wertungen gegenläufiger Interessen der uneingeschränkten richterlichen Überprüfung. Gekennzeichnet ist die Abwägung durch die für die Ausfüllung unbestimmter Rechtsbegriffe wesensmäßige Ermittlung, Gewichtung und bilanzierende Würdigung von Gesichtspunkten. Ein "nicht justiziables" Ermessen steht der Behörde insoweit nicht zu; der Senat hat das schon in der mündlichen Verhandlung herausgestellt und u. a. im Zusammenhang mit einem der Vertagungsanträge der Klägerin nochmals zum Ausdruck gebracht.
Das Wohl der Allgemeinheit erfordert Schutzanordnungen mithin dann, wenn nach Maßgabe der Abwägung der betroffenen Belange vernünftigerweise Anlass besteht, die Schutzanordnungen zu treffen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1997 - 4 BN 5.97 -, a.a.O. (zum Landschaftsschutz); OVG Schleswig- Holstein, Urteil vom 4. März 1999 - 3 K 1304/97 -, ZfW 2001, 135; VGH Baden- Württemberg, Beschluss vom 5. August 1998 - 8 S 1906/97 -, NVwZ 1999, 1249; Bayerischer VGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 - 22 N 95.3196 -, NVwZ-RR 1997, 609.
Bei der Abwägung ist im Hinblick auf den Schutzzweck des § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG auf Seiten des Interesses am Grundwasserschutz zu Gunsten der öffentlichen Wasserversorgung zu bedenken, dass die öffentliche Wasserversorgung ein Rechtsgut mit herausragendem Rang ist und das Grundwasser als deren Grundlage besonders hohen Schutz verdient und auch nach den sonstigen Bestimmungen des Wasserhaushaltsgesetzes genießt. Eine Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung ist eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, die die Zulassung einer Gewässerbenutzung oder eines Gewässerausbaus strikt hindert (§ 6 Abs. 1 WHG, § 100 Abs. 2 LWG). Die Bewirtschaftung des Grundwassers ist am Wohl der Allgemeinheit auszurichten. Dem Nutzen Einzelner dient die Bewirtschaftung lediglich, soweit dieser im Einklang mit dem Wohl der Allgemeinheit steht (§ 1 a Abs. 1 Satz 2 WHG, § 2 Abs. 1 Satz 2 LWG). Der Vorrang des Gemeinwohls bei Nutzungen der Gewässer und die Bedeutung des Grundwassers für eine geordnete Wasserwirtschaft, insbesondere für die unerlässliche uneingeschränkte Gewährleistung der öffentlichen Wasserversorgung, schlagen sich nieder in den materiellen Grundentscheidungen des Wasserrechts hinsichtlich der Eingriffsschwelle bei drohenden Verunreinigungen oder sonstigen nachteiligen Veränderungen seiner Eigenschaften. Für die Erhaltung der qualitativen Beschaffenheit des Grundwassers sind keine Schädlichkeitsschwellen im Sinne einer bis zu bestimmten Grenzwerten hinzunehmenden Belastung festgelegt. Schutzziel ist das Verhüten jeglicher vermeidbaren Beeinträchtigung in Form einer Verunreinigung des Wassers oder einer sonstigen nachteiligen Veränderung seiner physikalischen, chemischen oder biologischen Eigenschaften (§§ 1 a Abs. 1 und 2, 4 Abs. 2, 6, 34 WHG; § 2 Abs. 1 Satz 1 LWG). Diesem Schutzziel laufen, wie § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG deutlich macht, Einwirkungen zuwider, die dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß zu Nachteilen führen. Zu bewahren ist damit die natürliche oder - bei bereits stattgefundenen Veränderungen - die durch menschliche Einflüsse möglichst unbelastete Beschaffenheit des Grundwassers (vgl. auch § 31 Abs. 1 Satz 1 WHG). Als "Verunreinigung" ist deswegen jede nicht ganz geringfügige und belanglose äußerlich erkennbare Veränderung des Wassers anzusehen; "nachteilig" ist jede nicht völlig unbedeutende, vernachlässigbare Verschlechterung der vorherigen Eigenschaften.
Vgl. Czychowski, a.a.O., § 1 a Rdnr. 10, § 26 Rdnrn. 25 f.; Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, a.a.O., § 24 Rdnr. 10.
Der Wasserhaushalt ist schon dann beeinträchtigt, wenn der Ge- und Verbrauchswert des Grundwassers im Hinblick auf seine spätere Nutzung geschmälert wird.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. August 1989 - 4 B 59.89 -, NVwZ 1990, 474.
Zur Erreichung des hohen qualitativen Schutzstandards sind die Anforderungen an den Wahrscheinlichkeitsgrad für den Eintritt eines Schadens für das Grundwasser entsprechend den allgemeinen Grundsätzen der Gefahren- bzw. Risikoproportionalität niedrig; je größer ein potentieller Schaden ist, desto geringer braucht die Eintrittswahrscheinlichkeit zu sein, um staatliche Gefahren- bzw. Risikoabwehr zu rechtfertigen. Der zu Schutzmaßnahmen führende Grad der Wahrscheinlichkeit für die Verwirklichung einer möglichen Beeinträchtigung eines Gewässers als Grundlage der öffentlichen Wasserversorgung wird in § 6 WHG dahingehend konkretisiert, dass (nur) eine Gefährdung zu erwarten sein muss, dass diese Gefährdung jedoch bei normalem Geschehensablauf nach allgemeiner Lebenserfahrung wahrscheinlich und ihrer Natur nach vorhersehbar sein muss.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. November 1995 - 4 C 25.94 -, DVBl. 1996, 259; Czychowski, a.a.O., § 6 Rdnr. 17 m.w.N.
Über den allgemeinen Schutz des Grundwassers und somit der öffentlichen Wasserversorgung noch hinausgehend gebietet der Besorgnisgrundsatz (§ 34 WHG) in Bezug auf die Reinhaltung des Grundwassers, wegen der besonderen Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit des Grundwassers in dieser Richtung jeder auch noch so wenig nahe liegenden Wahrscheinlichkeit der Verunreinigung vorzubeugen. Eine Verunreinigung ist bereits dann zu besorgen, wenn die Möglichkeit des Schadenseintritts nach den gegebenen Umständen und im Rahmen einer sachlich vertretbaren, auf konkreten Feststellungen beruhenden Prognose nicht von der Hand zu weisen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. September 1980 - 4 C 89.77 -, ZfW 1981, 87.
Dieser äußerst strenge Maßstab gilt in der Rechtsprechung seit langem unangefochten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. November 1973 - 4 C 44.69 -, ZfW 1974, 296; Urteil vom 26. Juni 1970 - 4 C 99.67 -, Buchholz 445.4 § 34 WHG Nr. 2; Urteil vom 26. Juni 1970 - 4 C 90.69 -, Buchholz 445.4 § 34 WHG Nr. 3; Urteil vom 16. Juli 1965 - 4 C 54.65 -, ZfW 1965, 113; Czychowski, a.a.O., § 26 Rdnr. 28 f. m.w.N.
Er wird inzwischen gesetzlich bekräftigt durch § 1 a WHG. Der behördliche Auftrag, die Gewässer so zu bewirtschaften, dass u. a. vermeidbare Beeinträchtigungen ihrer ökologischen Funktionen unterbleiben (§ 1 a Abs. 1 Satz 2 WHG, § 2 Abs. 1 Sätze 1 und 3 LWG), schützt nicht zuletzt die öffentliche Trinkwasserversorgung,
vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1987 - 4 C 56.83 -, ZfW 1988, 271,
und schließt die planende Vorsorge für zukünftige Nutzungsinteressen ebenso ein wie die vorausschauende Erhaltung eines Trinkwasserreservoirs.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. September 1987 - 4 C 36.84 -, ZfW 1988, 344.
Die Gewässer sind vor Beeinträchtigungen bestmöglich zu schonen. In gleicher Weise dem allgemeinen umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip folgend ist jedermann bei Maßnahmen, mit denen Einwirkungen auf ein Gewässer verbunden sein können, verpflichtet, die nach den Umständen erforderliche Sorgfalt anzuwenden, um eine Verunreinigung des Wassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften zu verhüten (§ 1 a Abs. 2 WHG). Damit wird bei Vorhaben, die das Risiko von Grundwasserbeeinträchtigungen in sich bergen, im Einklang mit der staatlichen Verantwortung für die Bewahrung des Grundwassers als einer der schlechthin existentiellen natürlichen Lebensgrundlagen (Art. 20 a des Grundgesetzes - GG -) ein Maß an Sorgfalt gefordert, das vorausschauend und vorsorgend darauf ausgerichtet ist, eine nachteilige Beeinflussung der naturgegebenen Beschaffenheit des Grundwassers wirkungsvoll auszuschließen. Schon bevor Beein- trächtigungen hinreichend wahrscheinlich sind, also vor der Entstehung konkreter Gefahren, sollen für einen tatsächlich wirksamen Gewässerschutz effektive Schutzmaßnahmen ergriffen werden. Dieses Prinzip findet im Hinblick auf die Einleitung von Abwasser, eines der Risikomomente für die Beschaffenheit des Grundwassers, in § 7 a Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 WHG nachdrücklich Ausdruck; beim Einleiten von Abwasser wird die Einhaltung des Standes der Technik zur Verringerung der Schadstofffracht vorausgesetzt, mithin losgelöst von der konkreten Belastung des betroffenen Gewässers und unterhalb der Schwelle konkret nachweisbar wahrscheinlicher Beeinträchtigungen die praktisch erreichbare Schadstoffminimierung zur Vorsorge gegenüber Beeinträchtigungen angeordnet. Bei einem Gewässerausbau sind u. a. erhebliche nachteilige Veränderungen des natürlichen oder naturnahen Zustandes des Gewässers zu vermeiden (§ 31 Abs. 5 Satz 1 WHG).
Vor dem Hintergrund dieses hohen allgemeinen Schutzniveaus für das Grundwasser dient die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes dazu, für typischerweise besonders gefährliche Handlungen und Vorgänge -
vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. November 1994 - 4 B 162.94 -, ZfW 1997, 19; Urteil vom 12. September 1980 - 4 C 89.77 -, a.a.O. -
die Eintrittswahrscheinlichkeit von Beeinträchtigungen des Grundwassers noch mehr herabzusetzen. Für die von der Schutzgebietsverordnung erfassten typischen Situationen kann bei einschlägigem behördlichem Tätigwerden auf den Nachweis des konkret drohenden Schadenseintritts im Einzelfall verzichtet werden. Durch einen gegenüber der flächendeckend zu beachtenden wasserwirtschaftlichen Nutzungsordnung gesteigerten Schutzstandard sollen die Risiken für Grundwasservorkommen, die derzeit oder zukünftig für die öffentliche Wasserversorgung nutzbar gemacht werden, mittels spezifischer Schutzanordnungen weiter vermindert werden.
Vgl. Knopp, Rechtliche Kriterien bei der Festsetzung von Wasserschutzgebieten, ZfW 1995, 1; Reinhardt, Die Ausweisung von Wasserschutzgebieten zum Schutz verschwenkter und zukünftiger Einzugsgebiete, Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2000, 111 (121 ff.).
Europäisches Recht beinhaltet keine verbindliche Festlegung auf einen Schutzstandard, der hinsichtlich der Qualitätsziele oder der Eingriffsschwelle zur Vermeidung von Gefahrenpotentialen dem deutschen Recht nicht jedenfalls gleichwertig ist. Ein Anhaltspunkt, dass das vorstehende Verständnis des deutschen Rechts im Widerspruch zu europäischem Recht stehen könnte, besteht ebenfalls nicht. Von Vorsorgegedanken getragene Zielsetzungen, die bei der europäischen Umweltpolitik generell verfolgt werden, liegen auch den zum Gewässerschutz ergangenen europarechtlichen Regelungen zugrunde. Die noch in innerstaatliches Recht umzusetzende Wasserrahmenrichtlinie (Richtlinie 2000/60/EG vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik, ABl. EG L 327/1), die europarechtlich als Handlungsrahmen das derzeitige Gesamtkonzept des Gewässerschutzes umreißt, sieht zur Erreichung des Grundprinzips eines auf Nachhaltigkeit angelegten Schutzes vorhandener Süßwasserressourcen als Umweltziel u. a. den guten qualitativen Zustand des Grundwassers vor (Art. 4 Abs. 1 b). Bezweckt wird, zur Vermeidung langfristiger Verschlechterungen die Verhinderung der weiteren Verschmutzung des Grundwassers sicherzustellen. Die Mitgliedstaaten sorgen für den erforderlichen Schutz der zur Trinkwassergewinnung genutzten Wasserkörper, um eine Verschlechterung ihrer Qualität zu verhindern (Art. 7 Abs. 3 der Wasserrahmenrichtlinie). Bei der Mitteilung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften zur Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 2. Februar 2000 - KOM (2000) 1 endgültig -, auf die die Klägerin hingewiesen hat, handelt es sich um einen als Orientierungshilfe gedachten Diskussionsbeitrag zur Strukturierung von Leitlinien für ein auf das Schutzniveau der Vorsorge ausgerichtetes Risikomanagement. Unabhängig von der rechtlichen Qualität dieser Information ist der Mitteilung, vor allem den in ihr enthaltenen allgemeinen Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Diskriminierungsfreiheit von Vorsorgemaßnahmen, nichts zu entnehmen, was zu einer Verschiebung der vorstehenden Maßstäbe nach nationalem Recht zugunsten der von Nutzungseinschränkungen betroffenen Grundstückseigentümer führen würde. Namentlich ist daraus, dass nach der Mitteilung die Entwicklung der wissenschaftlichen Erkenntnisse beobachtet und getroffene Maßnahmen unter Umständen aufgrund neuer Daten abzuändern sind, nicht abzuleiten, dass davon Abstand zu nehmen wäre, einem nach wissenschaftlicher, fachlicher Einschätzung auf lange Sicht bestehenden Gefahrenpotential aktuell zu begegnen.
Auf Seiten der den öffentlichen Interessen gegebenenfalls gegenüberstehenden, durch die Einbeziehung in ein Wasserschutzgebiet mit nutzungsbeschränkenden Anordnungen betroffenen privaten Interessen ist zu berücksichtigen, dass das Wasserhaushaltsgesetz eine vom Grundeigentum losgelöste Benutzungsordnung enthält, in der - von Ausnahmen abgesehen - jeder Zugriff auf das Grundwasser von einer konstitutiv wirkenden Behördenentscheidung abhängt (§§ 1 a Abs. 3, 2 Abs. 1, 31 WHG). Die sich aus der Trennung des Grundwassers vom Grundeigentum ergebende Begrenzung der Rechtsstellung des Eigentümers nach Art. 14 Abs. 1 GG hat das Bundesverfassungsgericht als eine wegen der Notwendigkeit einer geordneten Wasserwirtschaft verfassungsrechtlich unbedenkliche Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) erkannt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 -, ZfW 1981, 283.
Eigentumsrechte in Bezug auf die Nutzung des Bodens erstrecken sich danach nicht auf die Benutzung des Grundwassers, auch nicht auf eine solche, die mit dem Abbau von Bodenschätzen einhergeht; insoweit stehen dem Eigentümer des Bodens verfassungsrechtlich nur die aus der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) ableitbaren Rechte zu mit der diesbezüglich geltenden Schrankenregelung vor allem der verfassungsmäßigen Ordnung. Schutzanordnungen in einem Wasserschutzgebiet, die für zulassungspflichtige Grundstücksnutzungen die schon durch das Wasserhaushaltsgesetz getroffene Bestimmung des Inhalts des Eigentums lediglich bezogen auf bestimmte Flächen konkretisieren, entziehen deshalb von vornherein keine bestehende, eigentumsrechtlich geschützte Rechtsposition; sie aktualisieren nur eine ohnehin kraft Gesetzes bestehende Grenze.
Vgl. BGH, Urteil vom 19. September 1996 - III ZR 82/95 -, ZfW 1997, 88; Czychowski, a.a.O., § 1 a Rdnr. 28, § 19 Rdnr. 79 m.w.N.
Einschränkungen der Grundstücksnutzung nach § 19 Abs. 1 und 2 WHG, die sich darin erschöpfen, die vorhandene Nutzung festzuschreiben, spiegeln die Situationsgebundenheit des Grundeigentums wider und sind eine grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmende Inhaltsbestimmung des Eigentums.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September 1996 - 4 NB 31 und 32.96 -, ZfW 1997, 163; Beschluss vom 10. Mai 1995 - 4 B 90.95 -, NJW 1996, 409 (zum Naturschutz).
Selbst dann, wenn zunächst durch das materielle Recht eröffnete Nutzungsmöglichkeiten eingeschränkt werden, was vorliegend von vornherein ausscheidet, werden Eigentumspositionen nicht entzogen, sondern lediglich Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmt. Allerdings ist der Normgeber bei der Regelung von Eigentumsbeschränkungen nicht völlig frei. Regelungen zur Inhaltsbestimmung des Eigentums müssen die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls zu einem gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Insbesondere sind der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und der Gleichheitssatz zu wahren. Die Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse müssen sich dem Grunde nach sowie nach Art und Intensität innerhalb der Reichweite des Schutzzwecks halten, dem sie dienen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. August 1999 - 1 BvR 1499/97 -, NJW 2000, 798; Beschluss vom 2. März 1999 - 1 BvL 7/91 -, NJW 1999, 2877.
Für das dem Vorhaben der Klägerin entgegenstehende Verbot von Nassabgrabungen in der Schutzzone III A folgt hieraus im Ausgangspunkt, dass das Interesse an der Durchführung von Nassabgrabungen gegenüber dem Schutz der öffentlichen Wasserversorgung innerhalb der Abwägung ein tendenziell nur geringes Gewicht hat. Zum einen hat das Bundesverfassungsgericht die durch das Wasserhaushaltsgesetz herbeigeführte Ausklammerung des Zugriffs auf das Grundwasser aus dem Inhalt des Eigentums und also aus dem Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG unter ausdrücklichem Hinweis gerade auf die Risiken solcher Vorhaben als verfassungsgemäß beurteilt und dabei auch einen - von der Klägerin des vorliegenden Verfahrens für allenfalls zulässig erachteten - bloßen Erlaubnisvorbehalt wegen dessen nur begrenzten Schutzwirkung sowie mangelnder Ausübung grundrechtlich gesicherter Befugnisse durch den Träger eines Nassabgrabungsvorhabens als milderes Mittel verworfen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 -, ZfW 1981, 283 (294, 296).
Zum anderen lässt das verordnungsrechtliche Nassabgrabungsverbot die bisherige Nutzbarkeit des Eigentums unangetastet; es wirkt sich allein dahingehend aus, dass einem potentiellen Vorhabenträger - wie der Klägerin - von der Wasserbehörde zukünftig - losgelöst von den sonstigen ohnehin zu beachtenden wasserwirtschaftlichen Anforderungen - keine Befugnis zum Zugriff auf das Grundwasser gewährt werden darf. Von einem Eingriff in eine dem Schutz der Eigentumsgarantie ursprünglich unterfallende Rechtsposition kann unter diesen Voraussetzungen keine Rede sein. Die langjährige Abgrabungstätigkeit der Klägerin und ihrer Rechtsvorgänger in direkter Nähe der Vorhabenfläche ändert daran nichts. Die dieser Tätigkeit zugrunde liegenden Nutzungsbefugnisse sind bzw. waren räumlich begrenzt. Die Vorenthaltung der Gewährung weiterer Nutzungsbefugnisse für neu abzugrabende Flächen ist kein das Vertrauen in den Fortbestand gegebener Befugnisse berührender und demgemäß situationsbedingt gegebenenfalls schwerwiegender Eingriff in bestehende Rechtspositionen.
Hiernach erweisen sich die entscheidungserheblichen Schutzanordnungen der Wasserschutzgebietsverordnung als erforderlich. Räumlich erfasst das Schutzgebiet den Einzugsbereich der Wassergewinnungsanlage M. , aus der bei einer Grundwasserfördermenge von mehreren Millionen m³/Jahr u. a. die Bevölkerung in E. mit Trinkwasser versorgt wird. Die Förderung ist rechtlich abgesichert durch eine dem Betreiber des Wasserwerks 1973 im Anschluss an ein früheres Recht erteilte wasserrechtliche Bewilligung. Die Befristung des derzeit bewilligten Wasserrechts bis Mitte 2003 hat auf die Schutzwürdigkeit des Grundwassers keinen Einfluss. Bei Erlass der Schutzgebietsverordnung im Jahre 1995 gab es wegen der seinerzeit noch mehrjährigen Laufzeit des Wasserrechts keinen Grund, von nach Lage der Dinge eigentlich erforderlichen Schutzvorkehrungen Abstand zu nehmen; dies wäre mit dem Risiko von Beeinträchtigungen des genutzten Grundwasserdargebotes noch vor Ablauf des Wasserrechts verbunden gewesen. Nach derzeitigem Stand, hält man ihn für entscheidungserheblich, liegt eine Fortsetzung der Wasserförderung über den bislang bewilligten Endzeitpunkt hinaus zumindest im Bereich des rechtlich und tatsächlich konkret Möglichen, sodass jedenfalls auch eine "künftige" Wasserversorgung als Schutzgegenstand der Verordnung zu berücksichtigen ist. Der Bedarf für das geförderte Wasser besteht nach wie vor; dem Betreiber ist an einer langfristigen Gewinnung und deren Sicherung gelegen. Umstände, die verlässlich darauf schließen lassen könnten, dass das Wasserrecht trotz der langjährigen Grundwasserförderung an diesem Standort und entgegen den Absichten des Betreibers nicht verlängert oder neu bewilligt wird, liegen nicht vor. Die Beklagte hat im bergrechtlichen Rahmenbetriebsplanverfahren für den Steinkohleabbau des Bergwerkes X. bis zum Jahr 2019 auf die Sicherung der Wasserförderung im Wasserwerk M. gedrängt und hierbei eine Fördermenge von 6,5 Mio. m³/Jahr eingestellt. Das setzt voraus, dass aus der Sicht der Beklagten die Gewährung eines entsprechenden Wasserrechtes sinnvoll ist und nicht auf unüberwindliche Hindernisse stößt.
Dem Vorbringen der Klägerin ist Gegenteiliges nicht zu entnehmen. Der Einwand der Unverträglichkeit von Trinkwasserförderung und bergbaulicher Tätigkeit ist für die Verhältnisse bis zum Steinkohleabbau nach dem noch nicht zugelassenen Rahmenbetriebsplan schon wegen der erst auf der Grundlage dieser noch ausstehenden behördlichen Entscheidung zu befürchtenden umfangreichen Bergsenkungen unergiebig und stellt zudem nach dem gegenwärtigen Kenntnisstand selbst für die Situation bei Umsetzung des Rahmenbetriebsplans die Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit des Grundwassers nicht durchgreifend in Frage. Die in dem Arbeitsblatt W 101 des DVGW - Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete, Teil I: Schutzgebiete für Grundwasser - enthaltene Einstufung des Bergbaus in die Kategorie der für das Grundwasser potentiell gefährlichen Einwirkungsfaktoren reicht allein für eine anders lautende Annahme nicht aus. Die "Machbarkeitsstudie N. bach" des Lippeverbandes zielt ebenso wie die Stellungnahme der Beklagten im Rahmenbetriebsplanverfahren darauf ab, die Rahmenbedingungen für die Grundwasserförderung im Wasserwerk M. auf Dauer auch unter dem Einfluss von Einwirkungen des Bergbaus aufrecht zu erhalten. Nach dem Ergebnis der "Machbarkeitsstudie" kann dieses Ziel auch erreicht werden. An dieser Stelle mag dahingestellt bleiben, ob diese Einschätzung zutrifft. Denn selbst dann, wenn man die Folgen der Ausnutzung des Rahmenbetriebsplans unter dem Blickwinkel der Prognosegenauigkeit bei Erlass der Wasserschutzgebietsverordnung oder demjenigen der Anpassung der Verordnung an nachträglich gewonnene Kenntnisse, die für die Aufrechterhaltung der Nutzungseinschränkungen entscheidungserheblich sind, betrachtet, ergibt sich nichts, was den Schutz der Wassergewinnung in den Anlagen M. durch Regelungen nach § 19 Abs. 1 und 2 WHG als nicht erforderlich erscheinen lassen könnte.
Bereits die Berücksichtigung der Wassergewinnung M. und des Schutzgebietes im Katalog der Eckpunkte für das Grundwasserregulierungsmodell der "Machbarkeitsstudie" belegt, dass die Schutzgebietsfestsetzung dem Schutz der Grundwasserförderung hinsichtlich der bergbaulichen Einflüsse effektiv dienlich ist. Es wäre verfehlt, die Wassergewinnung dennoch vermeidbaren Beeinträchtigungen aus bergbaufremden Einflüssen auszusetzen, obwohl der Rahmenbetriebsplan noch nicht rechtswirksam zustande gekommen und also ungewiss ist, ob und inwieweit der Bergbau später spürbar auf die Grundwassergewinnung einwirken wird. Zur haushälterischen Bewirtschaftung des Grundwassers, dem bei der Trinkwassergewinnung aus qualitativen Erwägungen generell der Vorzug vor Oberflächenwasser zu geben ist und gegeben wird, gehört es, bestehende Möglichkeiten der Nutzung zum Wohl der Allgemeinheit bestmöglich auszuschöpfen. Hiervon wegen für die Zukunft nur zu besorgender nachteiliger Beeinflussungen abzusehen, hieße, den prinzipiellen Vorrang des Gemeinwohls preiszugeben und das zur Wassergewinnung bewirtschaftete Dargebot an Grundwasser fortschreitend zunehmenden Risiken auszusetzen, auf längere Sicht somit aktuell noch abwendbare Beeinträchtigungen unnötig in Kauf zu nehmen. Dadurch würden entgegen den Bewirtschaftungsgrundsätzen die - hier vom Betreiber des Wasserwerkes und der Beklagten auch im Rahmenbetriebsplanverfahren konkret unternommenen - Bemühungen um den Schutz der Wassergewinnung vor nachteiligen Veränderungen in Frage gestellt. Darüber hinaus ist auch eine Wassergewinnung schützenswert, die an einem, gemessen an idealtypischen Vorstellungen, eher schwierigen bis ungünstigen Standort betrieben wird. Auf die Wasserversorgung an wasserwirtschaftlich optimalen Standorten, die angesichts großräumiger Grundwasserbelastungen in Folge langjähriger Einwirkungen unterschiedlichster Art,
vgl. Sondergutachten des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen, Flächendeckend wirksamer Grundwasserschutz, 1998, BT-Drs. 13/10196, S. 35, 99, 124 f.,
sowie starken Drucks vielfältiger Nutzungsinteressen gerade in Nordrhein-Westfalen allenfalls eng begrenzt verfügbar sind, ist der Anwendungsbereich des § 19 WHG nicht eingeschränkt. Diese Vorschrift zielt gerade auch darauf, die bislang noch verbliebenen wasserversorgungswirtschaftlichen Handlungsräume nicht ohne triftige Gründe aufzugeben. Bestehende, angesichts der örtlichen Verhältnisse nicht zu umgehende Schwierigkeiten bei der Wassergewinnung sind deswegen im Allgemeinen kein Grund, vermeidbare zusätzliche Risiken nicht zu verhindern und so die Wahrscheinlichkeit des Eintritts von Beeinträchtigungen über das bisherige Maß hinaus zu erhöhen.
Der Einzugsbereich der Gewinnungsanlagen ist durch das Schutzzonengutachten des Büros X. und Partner ermittelt worden. Das Gutachten vermittelt dem Senat die Überzeugung, dass die Umgrenzung des Schutzgebietes, vor allem der Schutzzone III A, nicht über die Fläche hinausgreift, deren Einbeziehung durch das Schutzziel in zureichendem Maße veranlasst ist. Dem Gutachten haften keine Mängel an, die seine Verwertung zur Überzeugungsbildung als ungeeignet oder doch als unzureichend und so die Einholung weiterer Gutachten oder gutachterlicher Stellungnahmen als angebracht erscheinen lassen könnten. Die gutachterliche Festlegung der Schutzzonen orientiert sich an dem Ziel, das Einzugsgebiet vollständig zu umfassen und in Abhängigkeit vom Abstand zu den Gewinnungsanlagen in die Schutzzonen I, II und III - aufgeteilt in III A und III B - mit abgestuftem Schutzniveau zu gliedern. Diese Zielsetzung gewährleistet, dass in räumlicher Hinsicht das Risikopotential für die Grundwassergewinnung in vollem Umfang einbezogen und so der bestmögliche Schutz herbeigeführt wird, und deckt sich mit dem Schutzzweck des § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG. Der zentrale Ansatz des Gutachtens stimmt auch mit den Empfehlungen im DVGW - Arbeitsblatt W 101 überein, das allgemein als fachlich aussagekräftig für das wasserwirtschaftlich Erstrebenswerte angesehen wird.
Vgl. Czychowski, a.a.O., § 19 Rdnr. 18; Reinhardt, a.a.O., S. 134 f.
Danach soll das Wasserschutzgebiet in der Regel das gesamte Einzugsgebiet umfassen und soll die Schutzzone III - vorliegend maßgebend mit ihrem Teil III A - in der Regel bis zur Grenze des unterirdischen Einzugsgebietes reichen (Nrn. 2, 3.2 des Arbeitsblattes). In die Abschätzung des Einzugsgebietes durch das Büro X. und Partner sind zur Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten sowie ungünstiger Bedingungen für die Grundwassergewinnung mehrere Prognosesituationen eingegangen, auf deren Grundlage sodann die "Gesamtumhüllende" ermittelt worden ist. Das lässt hinsichtlich des methodischen Vorgehens und der eingestellten Berechnungsfaktoren weder mangelnde Sachkunde des Gutachters noch die Einbeziehung unzutreffender tatsächlicher Voraussetzungen noch sonstige Unzulänglichkeiten -
vgl. zu diesen Aspekten BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 1992 - 4 B 1 - 11.92 -, a.a.O.; Beschluss vom 4. Dezember 1991 - 2 B 135.91 -, Buchholz 310 § 86 Abs. 1 VwGO Nr. 238 -
erkennen, die durchgreifende Bedenken hervorrufen könnten, die gutachterlichen Feststellungen seien nicht tragfähig. Vor allem wird in Bezug auf die Einflüsse von Rheinhochwasserereignissen keine völlig wirklichkeitsfremde Situation mit der Folge eines überzogenen Schutzes des Grundwassers einbezogen. Die Wasserversorgung ist auch während sowie nach extremen Rheinhochwasserverhältnissen lückenlos zu gewährleisten. Die Einwände der Klägerin gegen die Verwertbarkeit des Schutzzonengutachtens sind nicht begründet; ihre Meinung, das Gutachten sei im Ergebnis falsch, ergibt keinen ausreichenden Grund, in weitere Ermittlungen des Sachverhaltes einzutreten.
Die Berücksichtigung der Grundwasserförderung auch in der von der Anlage M. I räumlich nach Südwesten abgesetzten Anlage M. II ist sachgerecht. Das Wasserrecht ist seit 1973 in Höhe von 7,3 Mio. m³/Jahr bewilligt, wovon auf M. I 4,8 Mio. m³ und auf M. II 2,5 Mio. m³ entfallen. Das Schutzzonengutachten legt eine Gesamtentnahmemenge von 5,5 Mio. m³/Jahr zugrunde; diese Menge kann zulässig nur im Zusammenwirken beider Anlagen gewonnen werden und wurde bei der Erarbeitung des Gutachtens als - den Anlagen M. I und II anteilig zuzuordnende - anzustrebende Obergrenze des bewilligten oder des zukünftig zu bewilligenden Wasserrechts betrachtet. Der Ansatz von 5,5 Mio. m³/Jahr überschreitet die tatsächliche Fördermenge, die ab Mitte der 70er-Jahre durchgängig bei bis zu ca. 4 Mio. m³/Jahr lag und ab 1989 etwa 4,4 Mio. m³/Jahr erreichte. Die Einberechnung einer Fördermenge von ca. 1,1 Mio. m³/Jahr oberhalb der bisherigen faktischen Ausnutzung des Wasserrechts diente indessen der Versorgungssicherheit hinsichtlich der möglichen Bedarfsentwicklung. Die Wasserförderung sollte auch bei einer Steigerung der Fördermenge in erwogenem Umfang geschützt sein. Die Beachtung einer "Förderreserve" von ca. 1,1 Mio. m³/Jahr innerhalb des dem Wasserwerksbetreiber zustehenden und von ihm jederzeit vollständig wahrnehmbaren Wasserrechts wird dem Zweck des § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG gerecht, die öffentliche Wasserversorgung jederzeit in nachgefragter Menge auch für die langfristige Zukunft vorausschauend zu gewährleisten. Der Zweck des vorausschauenden Schutzes der Wassergewinnung bringt es mit sich, die Schutzgebietsfestsetzung gerade auf hohe Entnahmemengen auszulegen, die über den momentanen oder konkret bevorstehenden Bedarf hinaus gehen und etwa auch in Form punktuellen Spitzenbedarfs auftreten können. Ob es noch weitergehend gerechtfertigt wäre, das Schutzgebiet ohne weiteres anhand der - ungekürzten - bewilligten Fördermenge zu ermitteln, kann dahinstehen. Jedenfalls ergibt sich nicht, dass der gewählte Mengenansatz unvertretbar und prognostisch unrealistisch überhöht wäre. Die zukünftige Entwicklung der Wasserförderung wird von einer ganzen Reihe von Faktoren - Bevölkerungs- und Gewerbeentwicklung im regionalen Versorgungsgebiet, Ausfall benachbarter oder verbundener Gewinnungsanlagen und dergleichen - mitbestimmt, die ihrerseits in ihren Auswirkungen auf den Wasserverbrauch über längere Zeit hinweg nur schwierig einzuschätzen sind. Auch kann sich der Pro-Kopf-Verbrauch regional unterschiedlich entwickeln.
Vgl. Sondergutachten des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen, Flächendeckend wirksamer Grundwasserschutz, 1998, BT-Drs. 13/10196, S. 79.
Weiterhin birgt ein knapper Ansatz der Grundwasserförderung bei der Schutzgebietsfestsetzung das Risiko unter Umständen nicht rückgängig zu machender Veränderungen der örtlichen Gegebenheiten in sich, was vorentscheidende Weichenstellungen hinsichtlich einer zukünftigen Förderung am bestehenden Standort und eine Verengung noch gegebener Handlungsspielräume nach sich ziehen kann. Bei Erlass der Schutzgebietsverordnung schlossen die Erfahrungen hinsichtlich der Fördermengen im Wasserwerk M. eine Bedarfssteigerung auf den vom Büro X. und Partner berücksichtigten Umfang nicht eindeutig aus. Eine Anpassung des Wasserrechts nach Maßgabe des § 12 Abs. 2 Nr. 1 WHG über das zugrunde gelegte Maß hinaus war bei einer Ausrichtung an für die Wasserversorgung ungünstigen und deshalb maßgebenden prognostischen Ansätzen nicht geboten. Ab 1989 hatte sich eine deutliche Erhöhung der Fördermengen auf etwa 4,4 Mio. m³/Jahr eingestellt, nachdem zuvor nach kontinuierlichen Zuwächsen bis etwa 1975 ab diesem Zeitpunkt annähernd gleichbleibend ca. 4 Mio. m³/Jahr gefördert worden waren. Ein dauerhaftes Verharren auf dem erreichten Stand war bei dieser Entwicklung der Fördermengen nicht gesichert. Umso weniger konnte davon ausgegangen werden, dass der Bedarf auf lange Sicht allein mit dem Wasserrecht für M. I zu befriedigen sein würde; bei einer Förderung von rund 4,4 Mio. m³/Jahr ergäbe sich für M. I eine Ausnutzung des bewilligten Wasserrechts in Höhe von mehr als 90 %, mithin eine nur noch sehr geringe Kapazitätsreserve. Das von der Klägerin angeführte Absinken des durchschnittlichen Pro-Kopf- Verbrauchs der Bevölkerung besagt schon wegen der notwendigen Beachtung auch zusätzlicher - oben genannter - für den Verbrauch wesentlicher Faktoren wie einer möglichen Bevölkerungszunahme und industrieller und gewerblicher Nachfrage sowie außergewöhnlich hoher Verbrauchsspitzen nichts Entscheidendes. Auf die Deckung des Trinkwasserbedarfs der Bevölkerung, verstanden als der Trinkwasserverbrauch privater Haushalte, ist die öffentliche Wasserversorgung nicht beschränkt. Die Berechtigung der Einbeziehung der "Förderreserve" über 4,4 Mio. m³/Jahr hinaus wird augenfällig dadurch bestätigt, dass der Wasserwerksbetreiber inzwischen einen - wenn auch bis 2010 befristeten - Vertrag mit einem Großkunden über die Lieferung von bis zu 1,8 Mio. m³ Wasser pro Jahr abgeschlossen hat. Daraufhin ist für das neue Wasserrecht eine Fördermenge von 6,5 Mio. m³/Jahr eingeplant. Die Erfüllung des Vertrages unterfällt der öffentlichen Wasserversorgung im Sinne des § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG. Kennzeichnend für die öffentliche Wasserversorgung ist die Versorgung der Allgemeinheit, also unbestimmter Dritter, mit Trink- oder Brauchwasser (§ 48 Abs. 1 Satz 1 LWG). Es kommt dabei nicht darauf an, ob einzelne der mit Wasser versorgten Dritten auf die Inanspruchnahme der öffentlichen Wasserversorgung verzichten und ihren Bedarf durch eigene Gewinnungsanlagen für ausschließlich privateigene Zwecke decken könnten. § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG schützt das Funktionieren der öffentlichen Wasserversorgung zur Befriedigung der allgemeinen Nachfrage nach Trink- und Brauchwasser, und zwar unabhängig davon, ob die Versorgung hypothetisch anderweitig - mittels privater Wasserentnahmen - erfolgen könnte; das Merkmal der "Erforderlichkeit" dient nicht dazu, mittelbar den Zugang zur öffentlichen Wasserversorgung durch Beschränkung des Abnehmerkreises zu steuern. Damit entfällt gleichzeitig jeder denkbare Ansatz für eine Anpassung der Schutzgebietsverordnung wegen nachträglicher Überholung der Bedarfsprognose.
Der Umstand, dass der Wasserwerksbetreiber von dem Wasserrecht für M. II erst seit den 80er-Jahren Gebrauch macht, mindert die Erforderlichkeit des Schutzes der Wasserförderung in dieser Anlage nicht. Mit der Ausübung des Wasserrechts auch für die Anlage M. II ist ein insoweit eventuell zuvor gegebener Widerrufsgrund im Sinne des § 12 Abs. 2 Nr. 1 WHG gegenstandslos geworden. Ein Widerruf nach dieser Vorschrift soll für den Inhaber nutzlose Benutzungsrechte beseitigen, nicht aber ein zweckgerecht ausgeübtes Benutzungsrecht, an dessen Bestand der Inhaber ein greifbares Interesse hat, aus in der Vergangenheit liegenden Gründen gleichsam als Sanktion für eine früher unangemessene Bevorratung mit einem Benutzungsrecht entfallen lassen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. November 1993 - 7 B 114.93 -, ZfW 1994, 394.
Entsprechendes gilt für den dem Bewilligungsbescheid von 1973 für den Fall der Nichtausübung der Benutzung beigefügten Widerrufsvorbehalt. Zweck dieses Vorbehaltes ist es, die wasserwirtschaftlichen Nutzungsmöglichkeiten nicht sinnlos durch das bewilligte Benutzungsrecht blockieren zu lassen, sondern das Benutzungsrecht mit der tatsächlichen Bedarfssituation, wie sie sich im Gebrauch des Rechts äußert, in Einklang bringen zu können. Es wäre zweckwidrig, ein im Interesse der öffentlichen Wasserversorgung bewilligtes und ausgeübtes Grundwasserbenutzungsrecht durch Entzug des Rechts zu unterbinden, obwohl sich die frühere "Bevorratung" mit Wirkung für die Vergangenheit nicht rückgängig machen lässt und das Grundwasser inzwischen seiner vorrangigen wasserwirtschaftlichen Bestimmung zugeführt wird. Interessen privater Dritter am Wegfall des Benutzungsrechts ändern daran selbst dann nichts, wenn die Dritten auf eine fortdauernde Nichtausübung des Benutzungsrechts gehofft haben sollten.
Unerheblich ist ebenfalls, ob die Wassergewinnung auch an anderen Standorten stattfinden könnte. Die "Erforderlichkeit" nach Maßgabe des § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG setzt keinen für den Ausgleich der öffentlichen und privaten Interessen "optimalen" Standort voraus, der private Nutzungsinteressen möglichst wenig einschränkt. Bei einer bestehenden Wassergewinnungsanlage, für die ein auf einen bestimmten Standort bezogenes Wasserrecht seit langem bewilligt ist und zur Verlängerung bzw. Neuerteilung ansteht, folgt das Schutzerfordernis aus den Gegebenheiten dieses Standortes; hypothetische Standortalternativen sind schon deshalb, weil sie technisch und rechtlich nicht ohne weiteres verfügbar sind, ungeeignet, das Schutzbedürfnis entfallen zu lassen. Die Rechtsprechung zu den im Bewilligungsverfahren zugunsten betroffener Dritter zu berücksichtigen privaten Belangen, wonach die möglichen Regelungen einer später zu erlassenden Wasserschutzgebietsverordnung nicht mit Einwendungen nach § 8 Abs. 3 WHG geltend gemacht werden können,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Juli 1997 - 11 B 12.97 -, ZfW 1998, 423,
bedeutet nicht, dass die durch eine Bewilligung abgedeckte Wassergewinnung an einem Standort, der als solcher mit Blick auf die Nützlichkeit für die öffentliche Wasserversorgung ausgewählt worden ist und daher dem Wohl der Allgemeinheit dient, im Schutzgebietsverfahren zur Entscheidung gestellt werden könnte, um Nutzungsbeschränkungen von privaten Grundstücken abzuwenden. Abgesehen davon, inwieweit bei einer anderen Standortauswahl Nutzungsbeschränkungen im Ergebnis nicht nur auf andere Flächen verlagert würden, sondern im Sinne einer wertenden Gesamtbetrachtung aller privaten Belange vermindert werden könnten, bietet das Bewilligungsverfahren jedenfalls Gewähr für die Wahrung des Wohls der Allgemeinheit (§§ 4 Abs. 1, 6 WHG), sodass das für das Schutzgebietsverfahren entscheidende Kriterium bejaht ist und kein Bedürfnis für ein weiteres "Standortsuchverfahren" mehr besteht. Demgemäß verlangt der Zweck des § 19 Abs. 1 WHG es, das Schutzgebiet an den in der Bewilligung und deren Ausnutzung zu Tage tretenden realen Verhältnissen auszurichten und die öffentliche Wasserversorgung nicht auf fiktive Gewinnungsalternativen zu verweisen.
Das Schutzzonengutachten beruht nicht auf einer fachlich untauglichen Methode zur Ermittlung des Einzugsgebietes. Vorgenommen wurden, da aussagekräftige Ruhewasserstandsmessungen nicht vorlagen und ohne längerfristige Außerbetriebnahme der Gewinnungsanlagen, die betriebsbedingt nicht möglich war, nicht durchgeführt werden konnten sowie die komplexen hydrogeologischen Gegebenheiten und die in Abhängigkeit vom jeweiligen Wasserstand wechselnden Einflüsse des Rheins zu bedenken waren, Berechnungen anhand in der Fachwelt gebräuchlicher Formeln (Verfahren Todd), der Grundwasserneubildung und eines Grundwassermodells. Das Nebeneinander dieser Ermittlungsansätze erklärt sich ersichtlich aus der Erkenntnis, aufgrund der örtlichen Verhältnisse eine Vielzahl unterschiedlicher Einflussfaktoren berücksichtigen zu müssen, und dem Konzept, den sich daraus ergebenden Problemen durch wechselseitige Plausibilitätsprüfungen der einzelnen Ergebnisse und durch vollständige Erfassung der sich unter pessimistischen Bedingungen einstellenden Fördersituationen Rechnung zu tragen. So sind den Berechnungen nach Todd Auswertungen von Pumpversuchen und Wasserstandsmessungen sowie die Ergebnisse der Modellrechnung gegenübergestellt worden, wurde die Grundwasserneubildung nach zwei verschiedenen Methoden bestimmt und wurde die Grundwassermodellberechnung zur Einbeziehung speziell von Rheinhochwasserereignissen und zukünftigen bergbaubedingten Veränderungen erstellt. Die hierdurch bewirkte kontrollierende Verschränkung mehrerer Methoden spiegelt insgesamt das Bestreben des Büros X. und Partner wider, im Wissen um die schwierigen örtlichen Verhältnisse am Standort M. und um die jeweiligen Vor- und Nachteile in Erwägung zu ziehender theoretischer Lösungsansätze zu einer für die praktische wasserwirtschaftliche Aufgabe brauchbaren, die wertenden Eckpunkte einer Schutzgebietsausweisung aufgreifenden Abgrenzung des Einzugsgebietes zu gelangen, ohne das Schutzgebiet durch pauschale Abrundungen oder Sicherheitszuschläge zum Nachteil betroffener Grundstückseigentümer übermäßig auszudehnen. Die Erläuterung des Schutzzonengutachtens durch die ergänzende Stellungnahme des Büros X. und Partner, die die Beklagte mit Schriftsatz vom 29. August 2001 vorgelegt hat, verdeutlicht gleichfalls, dass zur Herbeiführung eines Ergebnisses "auf der sicheren Seite" des Grundwasserschutzes aus der Zusammenfassung mehrerer angewandter Methoden ein wirklichkeitsnahes Gesamtbild abgeleitet werden sollte. Dieses Vorgehen leuchtet als fachlich zumindest vertretbar ein. Es ist fachbehördlich geprüft worden und hierbei unbeanstandet geblieben. Ferner entspricht es dem Zweck einer Schutzgebietsfestsetzung, Gefahren für die öffentliche Trinkwassergewinnung sowohl flächenbezogen als auch zeitlich vorsorgend zu begegnen. Auch in Bezug auf die räumliche Festlegung eines Schutzgebietes ist es, wenn Risikosituationen für die Wasserwirtschaft von sachverständiger Seite unterschiedlich beurteilt werden, nachgerade Aufgabe des Staates, jenseits abstrakter Erörterungen des Für und Wider einzelner naturwissenschaftlicher Annäherungen an das oberflächlich nicht erkennbare und von einer Vielzahl von Faktoren abhängige Einzugsgebiet diejenigen Maßnahmen zu ergreifen, die die Interessen der Allgemeinheit auch bei einer wissenschaftlich vertretbaren ungünstigen Beurteilung ("worst case") tatsächlich zur Geltung zu bringen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. August 1978 - 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, 89 (137 ff.); Urteil vom 29. Juli 1959 - 1 BvR 394/58 -, BVerfGE 10, 89 (103); BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1985 - 7 C 65.82 -, BVerwGE 72, 300 (315 f.).
Ein Normgeber, der einer auf der Grundlage wissenschaftlicher Erkenntnisse plausibel befürchteten Schädigung der Umwelt vorbeugen will, muss nicht abwarten, bis sich hinsichtlich der befürchteten Gefahr eine wissenschaftlich völlig unangefochtene einheitliche Auffassung gebildet hat, und den wissenschaftlichen Meinungsstreit nicht "entscheiden".
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. März 1998 - 8 BN 6.97 -, Buchholz 415.1 Allg KommR Nr. 144.
Mathematische Genauigkeit bei der Abgrenzung des Einzugsgebietes ist, weil Rechenverfahren notwendig auf Annahmen beruhen, die ihrerseits Unsicherheiten und Wertungen einschließen, jedenfalls unter den gegebenen Verhältnissen im N. Rheinbogen nur eingeschränkt erzielbar. Beispielhaft anzuführen ist hierbei die prognostische Erfassung von Rheinhochwassersituationen, die den Ausschlag dafür gegeben hat, die Schutzzone III im südlichen Bereich bis an den Rhein auszudehnen.
Der nur relative Aussagewert einer einzelnen Abgrenzungsmethode wird durch das von den Beteiligten vorgelegte Erkenntnismaterial unterstrichen. Hingegen ist die wissenschaftliche Unhaltbarkeit des Vorgehens des Büros X. und Partner aus diesen Unterlagen nicht abzuleiten, sodass insbesondere das Unterbleiben instationärer Modellrechnungen nicht zur Unverwertbarkeit des Schutzzonengutachtens führt. Laut den zur Akte gereichten "Empfehlungen für die Erstellung hydrogeologischer Gutachten zur Bemessung und Gliederung von Trinkwasserschutzgebieten", von F. , I. und L. hängt es entscheidend von den im Einzelfall verfügbaren und zu beschaffenden Informationen und Daten ab, welche Methode bei der Bestimmung der das Einzugsgebiet seitlich begrenzenden Grenzstromlinie zur Anwendung kommt. Zur Optimierung des gutachterlich zu unterbreitenden Bemessungsvorschlags werden der Einsatz und die Kombination mehrerer Methoden befürwortet, wobei auch die Heranziehung eines aufwendigen nummerischen Grundwasserströmungsmodells in Betracht kommt, für das generell neben Vorzügen auch erhebliche Erkenntnisunsicherheiten angeführt werden. Diesen Ausführungen ist die fachliche Unumgänglichkeit der Erarbeitung eines nummerischen Modells, zumal zusätzlich neben sonstigen Abschätzungsmethoden, nicht zu entnehmen. Zur "Sensitivitätsanalyse" im Sinne der Empfehlungen war ein nummerisches Modell vorliegend nicht nötig, da über die Sicherheitsreserven der anderweitig begründeten Aussagen aufgrund der Einbeziehung niedriger Grundwasserneubildungsraten und länger andauernder Rheinhochwasserereignisse nach dem bisher bekannten Höchstwasserstand des Rheins im Jahre 1926 auf Seiten des Gutachterbüros - und der Fachbehörden - Klarheit gegeben war. "Sensibilität" im Hinblick auf die mit einem Sicherheitskonzept auf der sicheren Seite des Grundwasserschutzes verbundene Betroffenheit von Eigentümern ist nicht dahin zu verstehen, dass Sicherheitsmargen gegenüber der Verwirklichung von Risiken für das Grundwasser so gering zu halten sind, wie das nach auch nur einer wissenschaftlich vertretenen Meinung zu erwägen ist; vernünftigerweise wird die Sicherheit, wie gesagt, so bemessen, dass auch bei wissenschaftlich vertretbarer pessimistischer Betrachtung vermeidbare Risiken praktisch ausgeschlossen sind.
Das Arbeitsblatt W 101 des DVGW gibt Methoden zur Ermittlung des Einzugsgebietes nicht vor. Es enthält den Vorschlag, die Schutzzone III vorsorglich so zu bemessen, dass die möglichen Einzugsgebietsvarianten umfasst werden und bezieht diesen Vorschlag nicht zuletzt auf stark schwankende Grundwasserstände (Nr. 3.2); bei großen Einzugsgebieten sind sogar pauschalierende Sicherheitszuschläge denkbar (Nr. 3.6.1). Das Technologiezentrum Wasser des DVGW begründet seine Kritik vom 27. August 2001 an einem Schutzzonengutachten, das zu einer Änderung eines festgesetzten Schutzgebietes erstellt worden war und stark schwankende Grundwasserstände zu berücksichtigen hatte, u. a. mit einem Vergleich des gutachterlichen Ergebnisses mit anderen Abschätzungen und Erkenntnissen sowie mit ergebnisbezogenen Überlegungen; die gewählten Abgrenzungsansätze seien wegen der Ausgrenzung bestehender Gefahrenpotentiale und somit weitreichender Konsequenzen nicht ausreichend, eine Berechnung mittels eines instationären Modells "dürfte nach dem derzeitigen Erkenntnisstand die vorzugsweise anzuwendende Methodik darstellen", um für die gegebenen örtlichen Verhältnisse zu realistischen Aussagen zu kommen. Aus dieser Kritik ist wiederum zu schließen, dass die Wahl der Methoden zur Abgrenzung des Einzugsgebietes einzelfallbezogen vorzunehmen ist und gerade vom Zweck der Schutzgebietsfestsetzung, den "nachhaltigen und vorbeugenden Grundwasserschutz" herbeizuführen, bestimmt wird. Die von der Klägerin gesehene Unerlässlichkeit einer instationären Modellberechnung lässt sich dagegen auch aus dieser Stellungnahme, die auf das einem solchen Verfahren innewohnende Element der Wahrscheinlichkeitsbetrachtung hinweist, nicht ableiten; methodisch sind auch unwahrscheinliche, praktisch aber immerhin noch vorstellbare Risiken, zu bedenken. Umso weniger ergibt sich etwas dafür, dass eine instationäre Modellberechnung angeraten sein könnte, um Möglichkeiten abzuschätzen, das Schutzgebiet entgegen dem Ergebnis der Anwendung anderer Berechnungsansätze kleiner zu bemessen. Erkennbar wird vom Technologiezentrum Wasser des DVGW die Zielvorstellung, das Schutzgebiet mittels der "Gesamtumhüllenden" zu begrenzen, nicht aufgegeben, sondern gegenüber Bestrebungen zur Verkleinerung eines bestehenden Schutzgebietes gerade angemahnt. Der Einsatz einer instationären Modellberechnung könnte hiernach in der gegebenen Situation allein dazu beitragen, die anhand stationärer Grundwassersituationen erarbeitete pessimistische Beurteilung zu relativieren, methodisch bedingte Sicherheiten bei der Umgrenzung des Schutzgebietes also durch Ausklammern bislang einbezogener Risikofaktoren in Frage zu stellen und schließlich aufzugeben.
Die im Schutzzonengutachten des Büros X. und Partner herangezogenen Methoden sind auch nicht in fachlich unvertretbarer Weise gehandhabt worden. Entscheidend für den Aussagewert des Schutzzonengutachtens ist insoweit nach dem Vorstehenden nicht die Tragfähigkeit des aus einer einzelnen Methode entwickelten Ergebnisses, sondern die Bündelung der einzelnen methodischen Ansätze zu einer methodenübergreifend abgeleiteten Aussage. Die gutachterliche Stellungnahme des Büros M. vom März 1999, die sonstigen Unterlagen und das Vorbringen der Beteiligten enthalten keine hinreichend fundierten Anhaltspunkte für ein fachwissenschaftlich nicht zu vertretendes Vorgehen im Schutzzonengutachten. In der Stellungnahme des Büros M. werden, ohne dass ein aus fachlicher Sicht in der gegebenen Situation eindeutig vorzugswürdiger Weg genannt würde, die einzelnen Methoden jeweils isoliert für sich betrachtet, ohne zu beachten, dass das Büro X. und Partner Kontrollüberlegungen gerade deshalb angestellt hat, weil auch seiner Meinung nach keine der angewandten Methoden für sich genommen überzeugende Ergebnisse zeitigt. Das Vorhandensein wechselnder Grundwasserverhältnisse, das zu Zweifeln an der Repräsentativität einzelner Grundwasserströmungssituationen führt und Bedenken gegen den Aussagewert der Berechnungen nach Todd weckt, ist im Schutzzonengutachten ausdrücklich angesprochen und bedacht worden. Im Juli/August 1989 ist unter quasistationären Bedingungen ein Pumpversuch zur Plausibilitätskontrolle durchgeführt worden; die hieraus gezogenen Schlussfolgerungen sind neben den sonstigen Faktoren in die gesamte Wertung eingegangen. Entsprechendes gilt für die Berechnung der Grundwasserneubildung; dass hierfür im Schutzzonengutachten die Datengrundlage nicht vollständig offen gelegt worden ist, ist für die Verwertbarkeit des Gutachtens nicht von maßgebender Bedeutung.
Die Auseinandersetzung des Büros M. mit der Modellberechnung im Schutzzonengutachten, dessen Eingangsdaten vom Büro X. und Partner in den wesentlichen Umrissen wiedergegeben sind, geht schon für den Zeitpunkt des Erlasses der Schutzgebietsverordnung von entscheidungserheblichen bergbaubedingten Veränderungen der Grundwasserverhältnisse aus. Worin diese Veränderungen zu sehen sein sollen, obwohl die Bergsenkungen noch nicht zum Zutagetreten von Grundwasser geführt hatten - die Klägerin selbst hat in ihrer erstinstanzlichen Klagebegründung nur von an einigen Gebäuden in N. durchgeführten Qualmwasserabsenkungen berichtet und im Übrigen auf das Bevorstehen von Sümpfungsmaßnahmen hingewiesen - und Grundwasserhaltungsmaßnahmen der "Machbarkeitsstudie N. bach" zufolge erst zukünftig und für den noch ungewissen Fall der Zulassung des Rahmenbetriebsplans vorgesehen sind, ist indessen nicht erkennbar. Wasserhaltungsmaßnahmen, für deren Berücksichtigung ist aus der Sicht des Büros M. ein instationäres Grundwasserströmungsmodell sachgerecht ist, das rückwärtige Fließwegebetrachtungen ermöglicht, sind bis jetzt noch nicht endgültig festgelegt; deshalb mindert auch der Umstand, dass das Schutzzonengutachten Wasserhaltungsmaßnahmen als Folge von Bergsenkungen nicht eingestellt hat, die Verwertbarkeit des Gutachtens nicht. Das Büro X. und Partner hat sich jedenfalls nicht der Erkenntnis verschlossen, mögliche entscheidungserhebliche Veränderungen auch in Folge bergbaulicher Einflüsse mittels einer Prognose der wahrscheinlichen Entwicklung abschätzen zu müssen. Es ist zu der Annahme gelangt, ein Anstieg der freien Grundwasseroberfläche bis über die Geländekante hinaus sei bei mittleren Grundwasserständen nicht zu erwarten. Diese Einschätzung läuft dem gegenwärtigen Kenntnisstand zuwider, dass bei einer Umsetzung des Rahmenbetriebsplans umfangreiche Grundwasserregulierungsmaßnahmen nötig sein werden, um die Auswirkungen von Bergsenkungen auf die Grundwasserverhältnisse auszugleichen. Das besagt aber nicht, dass die Prognose nicht auf der Grundlage fachwissenschaftlicher Maßstäbe methodisch fachgerecht erarbeitet worden wäre und das Schutzzonengutachten deshalb für die gerichtliche Überzeugungsbildung nicht tragfähig wäre. Das Büro X. und Partner hatte Umfang, Lage und zeitliche Entstehung von Bergsenkungen nicht eigenständig zu ermitteln; es war auf Informationen von dritter Seite angewiesen und hat auf Senkungsprognosen der Bergbau-AG Niederrhein zurückgegriffen. Diese von den Sachverständigen übernommene Beurteilungsgrundlage ist nicht zu beanstanden. Bei der Erstellung der Prognose fiel ins Gewicht, dass für den Steinkohleabbau ab dem Jahr 2002 ein umfangreiches Rahmenbetriebsplanverfahren unter Beteiligung u. a. einer Reihe von Behörden durchzuführen war und 1995 lediglich unternehmerische Planungen bestanden, deren Einzelheiten und Realisierung von voraussichtlich noch mehrere Jahre ausstehenden bergbehördlichen Entscheidungen abhingen, deren Ergebnisse letztlich nicht vorherzusehen waren. In gleicher Weise erhebliche Unsicherheiten bestanden hinsichtlich der Planungen des Lippeverbandes zur Bewältigung der wasserwirtschaftlichen Fragen des Rahmenbetriebsplans; noch im Erörterungstermin hat der Lippeverband konkrete Planungen für Sümpfungsbrunnen verneint und diese Auskunft im April 1995 bestätigt. Demzufolge war das Problem von Bergsenkungen und ihrer Folgen für die Grundwasserverhältnisse als solches zu erkennen, in seiner tatsächlichen Tragweite, wie sie heute aus dem Rahmenbetriebsplan und der "Machbarkeitsstudie N. bach" zu ersehen ist, wegen bestehender erheblicher Ungewissheiten aber nicht hinreichend konkret zu überblicken. Bei dieser Sachlage entsprach es den dargestellten Grundsätzen für die Schutzgebietsfestsetzung, im Schutzzonengutachten nicht wegen möglicher zukünftiger Veränderungen Abstriche bei der Befriedigung des aktuell gegebenen Schutzbedürfnisses zuzulassen, das Schutzgebiet somit, um nicht vermeidbare Schutzlücken entstehen zu lassen, auf der Grundlage der 1995 zu überschauenden Verhältnisse zu begrenzen und zukünftig denkbare Verlagerungen des Einzugsgebietes späterer Überprüfung der Schutzgebietsfestsetzung vorzubehalten. Für die Beklagte gilt Entsprechendes. Selbst wenn mit der Klägerin angenommen wird, die Beklagte sei über Planungen des Bergwerksunternehmens und des Lippeverbandes besser informiert gewesen, bleibt doch festzuhalten, dass noch keine bergrechtlichen Entscheidungen gefallen waren und auch der Lippeverband noch kein abschließendes Konzept für grundwasserregulierende Maßnahmen ausgearbeitet hatte, dass also in jedem Fall auf ungesicherter Basis zu werten und zu entscheiden war. Noch der Bericht der Planungsgemeinschaft I. bach/N. bach vom August 1996 ("Regelung des Grundwasserstandes und der Vorflut in W. /N. ") enthielt erklärtermaßen eine grobe Rahmenplanung, die der Detailplanung bedürfe; die baulichen Maßnahmen waren laut diesem Bericht nach und nach, beginnend ab 2000, in Betrieb zu nehmen, wobei eine Abstimmung mit der Schutzgebietsverordnung als notwendig angesehen wurde, die Schutzgebietsverordnung also wiederum als Faktum zugunsten des Grundwasserschutzes eingestellt wurde. Die Festsetzung des Schutzgebietes allein mit Rücksicht auf die Geltungsdauer der Schutzgebietsfestsetzung von 40 Jahren (§ 14 Abs. 3 Satz 1 LWG) bis zu einer weitergehenden, zeitlich nicht absehbaren Klärung zurückzustellen, sich mit vorläufigen Anordnungen zu begnügen oder in sonstiger Hinsicht einen abgeminderten Schutzstandard vorzugeben, hätte bedeutet, hinter dem für den Grundwasserschutz aktuell Gebotenen und Machbaren zurückzubleiben und wäre mit dem Zweck wirksamen Grundwasserschutzes nach § 19 Abs. 1 und 2 WHG unvereinbar gewesen. Schützenswerte Belange der von Nutzungseinschränkungen betroffenen Eigentümer, bei sich einstellenden Veränderungen oder sonstigen neuen Erkenntnissen nicht mit einem sachlich überholten, nicht mehr erforderlichen Schutzstandard belastet zu sein, werden hierdurch nicht vernachlässigt. Es versteht sich und wird von der Beklagten auch anerkannt, dass bei Veränderungen die verordneten Regelungen zu überprüfen und ggf. sachgerecht an die neue Lage anzupassen sind. Die Überprüfung des Schutzgebietes hat ausweislich der Stellungnahme des Staatlichen Umweltamtes Duisburg vom 19. Januar 1999 stattgefunden, aber nicht zu einer Änderung der Schutzgebietsverordnung geführt, weil die Überprüfung keinen Handlungsbedarf, vor allem nicht hinsichtlich der Einbeziehung der Vorhabenfläche in das Einzugsgebiet, erbracht habe. Da nach den aktuellen Planungen erst ab etwa 2005 - die Zulassung des Rahmenbetriebsplans vorausgesetzt - mit dem Einsetzen von Grundwasserhaltungsmaßnahmen zu rechnen ist, sind Art und Umfang der dann sich einstellenden Veränderungen und der daran anknüpfenden Anpassungen nicht weiter aufzuklären.
Die Richtigkeit des Standpunkts der Beklagten, auf bergsenkungsbedingte Veränderungen der Grundwasserverhältnisse bezogen auf die Schutzgebietsfestsetzung dann zu reagieren, wenn diese Veränderungen konkret eintreten, einen möglichen zukünftigen Anpassungsbedarf aber nicht vorwegzunehmen, findet eine nachdrückliche Bestätigung darin, dass - ausgenommen die mengenmäßig verhältnismäßig geringen und lediglich bei Rheinhochwasser stattfindenden Qualmwasserabsenkungen in N. - Grundwasserregulierungsmaßnahmen bisher trotz frühzeitiger Besorgnisse nicht ergriffen werden mussten.
Die "Machbarkeitsstudie N. bach" stützt die klägerseitig geltend gemachten Beanstandungen des Schutzzonengutachtens auch nicht insoweit, als sie für den Ausgangszustand vor der Aufnahme des Steinkohleabbaus nach dem beantragten Rahmenbetriebsplan das Einzugsgebiet der Gewinnungsanlagen M. gegenüber dem Schutzzonengutachten teilweise kleiner, teilweise größer wiedergibt, wovon die Vorhabenfläche allerdings ohnehin nicht betroffen ist. Die "Machbarkeitsstudie" bezieht die Darstellung der Verhältnisse auf in wesentlicher Hinsicht unterschiedliches Datenmaterial, was einen direkten Vergleich der voneinander abweichenden Ergebnisse unmöglich macht. Ausgehend von der Aufgabenstellung, die langfristige Machbarkeit und Sicherstellung der Trinkwasserversorgung unter bestimmten Vorgaben zu konzipieren, wurden vom Lippeverband in ein großräumiges Grundwassermodell nicht nur aktualisierte Daten eingestellt; auch der Einfluss des Rheins wurde anders als im Schutzzonengutachten berücksichtigt. Die Schwankungsbreite der Rheinwasserstände wurde mit lediglich 0,75 m gegenüber dem aus den Tageswerten mehrerer Jahre berechneten Mittelwasserstand angesetzt, sodass als Hochwassersituation nur ein um 0,75 m erhöhtes Mittelwasser in die Abschätzung eingeflossen ist. Die so gebildete Risikosituation bleibt erheblich zurück hinter der vom Schutzzonengutachten zu erfüllenden Aufgabe, das Einzugsgebiet auch für den Fall extremer Rheinwasserstände, wie beim Rheinhochwasser 1926, zu ermitteln, und die Gesamtumhüllende der sich unter verschiedenen vorgestellten Verhältnissen ergebenden Einzugsgebiete bei der Bemessung des Schutzgebietes zugrunde zu legen. Die Unterschiede hinsichtlich der gutachterlichen Vorgaben wirken sich auf die Darstellungen sowohl der Ausgangssituation als auch der sich mit Umsetzung des Rahmenbetriebsplans einstellenden Prognosesituation aus. Demgemäß bietet die "Machbarkeitsstudie" keine zur Widerlegung des Gutachtens des Büros X. und Partner hinsichtlich der Abbildung der Verhältnisse bei Erlass der Schutzgebietsverordnung geeignete Grundlage. Hinsichtlich der Würdigung der dem Schutzzonengutachten zugrunde liegenden Prognosesituation der Bergsenkungen ist auf das zuvor Gesagte zu verweisen.
Das Vorbringen der Klägerin, soweit aus gutachterlichen oder fachbehördlichen Stellungnahmen eigenständige Schlussfolgerungen gezogen werden, gibt angesichts der dargestellten rechtlichen Maßstäbe für die räumliche Bemessung des Schutzgebietes und der vorliegenden fachlichen Äußerungen ebenfalls keine Veranlassung zu weiterer Sachverhaltsermittlung. Die von der Klägerin im Kern vertretene Auffassung, Nutzungseinschränkungen für Grundstückseigentümer seien zu minimieren und allein durch in jeder Hinsicht naturwissenschaftlich unstreitige Erkenntnisse zu rechtfertigen, trifft nach dem Vorstehenden nicht zu.
Das Verbot von Nassabgrabungen (schon) in der Schutzzone III A beruht auf einer rechtsfehlerfreien Einstufung derartiger Vorhaben als typischerweise besonders gefährliche Situationen. In umfassender Auswertung und Würdigung der vorliegenden Sachverständigenstellungnahmen, des sonstigen Erkenntnismaterials und des Vorbringens der Beteiligten besteht ein typisches erhebliches Gefahrenpotential, das nicht mit zureichender Verlässlichkeit auszuschließen ist; eine weitere Aufklärung diesbezüglich ist, weil die gegenwärtige fachliche Einschätzung des Gefahrenpotentials von Nassabgrabungen durch das bei den Akten befindliche umfangreiche Material vollständig abgebildet wird, nicht veranlasst. Den Ausschlag gibt angesichts der - nachfolgend dargestellten - Bandbreite fachlicher Beurteilungen nach dem oben zur Abgrenzung des Einzugsgebietes Gesagten auch insoweit eine dem Anliegen des vorsorgenden Grundwasserschutzes verpflichtete, von naturwissenschaftlicher Kenntnis getragene ungünstige Gefahreneinschätzung. Einer gesteigerten Rechtfertigung mit Blick auf die Nutzungsinteressen betroffener Grundstückseigentümer bedarf es hingegen nicht; die Klägerin geht, was die inhaltliche Festlegung des Schutzstandards im Wasserschutzgebiet anbelangt, ebenso wie hinsichtlich der räumlichen Erstreckung des Schutzgebietes von einer - wie oben wiederholt dargelegt - ihre Belange überbewertenden Rechtsauffassung aus, die sich in ihrer Ansicht niederschlägt, die Beklagte habe durch Erbringung des Nachweises der Schädlichkeit des zur Planfeststellung gestellten Vorhabens eine durch die Rechtsordnung vorgegebene subjektive Rechtsposition hinsichtlich der Verwirklichung des Vorhabens zu entkräften bzw. zu widerlegen.
Bei einer abstraktgenerellen Regelung ist ein Normgeber gezwungen und berechtigt, sich verallgemeinernd am Regelfall zu orientieren. Die Verallgemeinerungen müssen auf einer möglichst weiten Beobachtung, die alle betroffenen Regelungsgegenstände einschließt, aufbauen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. April 1997 - 2 BvL 77/92 -, BVerfGE 96, 1 (6).
Wesentlich Gleiches ist dabei gleich, wesentlich Ungleiches ist ungleich zu behandeln. Zu einer Differenzierung bei ungleichen Sachverhalten ist der Normgeber verpflichtet, wenn die tatsächliche Ungleichheit so groß ist, dass sie bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht unberücksichtigt bleiben kann.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1998 - 1 BvR 1554/89 u. a. -, BVerfGE 98, 365 (385); BVerwG, Urteil vom 19. Januar 2000 - 11 C 8.99 -, BVerwGE 110, 265 (272).
Nach der Eigenart des vorliegend zu regelnden Sachbereichs des Grundwasserschutzes für das Wasserwerk M. ist es sachlich vertretbar und leuchtet es ein, alle Nassabgrabungen einheitlich zu behandeln und einem Verbot zu unterwerfen. Die Schutzanordnungen einer Wasserschutzgebietsverordnung müssen, wenn sie ihren Sinn und Zweck erreichen sollen, die wesentlichen Gefährdungspotentiale möglichst umfassend und in einer für die Verwaltungspraxis geeigneten Weise ausschließen. Das Schutzkonzept darf keine Lücken enthalten, die seine Umsetzbarkeit als praktisch fragwürdig erscheinen lassen. Das verbietet es, die "typischen" Merkmale einer Nassabgrabung danach festzulegen, ob im Einzelfall durch die konkrete Ausformung des Vorhabens nach von der Klägerin vorgetragenen Kriterien u. a. für die Lage und Ausgestaltung von Baggerseen Vorsorge getroffen ist, die nach Meinung der Klägerin erwarten lässt, dass eine Beeinträchtigung des Grundwassers mit ausreichender Wahrscheinlichkeit ausbleibt. Die Bildung eines Typs der wegen Beachtung standortbezogener und planerischer Anforderungen "ungefährlichen" Nassabgrabungen wäre nichts anderes als die Zurücknahme des verordnungsrechtlich erstrebten und zu bewirkenden Grundwasserschutzes auf eine -wie gesagt - bereits vom Bundesverfassungsgericht im Nassauskiesungsbeschluss -
vgl. Beschluss vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 -, ZfW 1981, 283 (296) -
als unzureichend und verfassungsrechtlich nicht geboten bewertete bloße Einzelfallprüfung, wie sie bei einem präventiven Erlaubnisvorbehalt vorzunehmen ist. Das für die Gefahrenbeurteilung maßgebende Gesamtbild von Nassabgrabungen im Einzugsgebiet einer Wassergewinnungsanlage wird durch die dauerhafte Freilegung des Grundwassers im Zuflussbereich der Gewinnungsanlage und die hierdurch aufgeworfenen Probleme geprägt, nicht durch begleitend zu der jeweiligen Nassabgrabung ergriffene Vorkehrungen zum Schutz des Grundwassers. Das entspricht der Sichtweise im DVGW- Arbeitsblatt W 101. In diesem Regelwerk wird das Gewinnen von Steinen und Erden unter Freilegen des Grundwassers als Gefahrenherd bezeichnet (Nr. 8.1.2.5.2); diese Aussage bezieht sich nicht anders als bei den anderen genannten Gefahrenherden auf ihrer Art nach umschriebene Vorgänge, Nutzungen und Einrichtungen. Des weiteren werden das Gewinnen von Steinen, Erden und anderen oberflächennahen Rohstoffen sowie das Verletzen der grundwasserüberdeckenden Schichten als Gefährdung für das Grundwasser angesehen (Nrn. 4.1.2.14; 4.1.2.15); die Möglichkeit, den Gefährdungen von Erdaufschlüssen ausreichend und dauerhaft durch besondere Maßnahmen zum Schutz des Grundwassers sicher zu begegnen, ist lediglich anerkannt für die hier nicht zu betrachtende - weil erst in größerer Entfernung von den Brunnen beginnende - Schutzzone III B (Nr. 4.1.1.11). Die im DVGW-Arbeitsblatt niedergelegte Bewertung geht zurück auf eine wasserwirtschaftlich besonders vorsichtige, fachlich aber zumindest nicht unhaltbare Beurteilung des Gefahrenpotentials von Nassabgrabungen. Es ist nicht gesichert, dass Schutzmaßnahmen etwa im Sinne der Kriterien für die Lage und Ausgestaltung von Baggerseen, bei deren Einhaltung sich nach Ansicht der Klägerin die Anlage eines Baggersees in jedem Fall mit einem effektiven Grundwasserschutz vereinbaren lässt, das typischerweise anzunehmende Eintreten und Bestehen des Gefahrenpotentials über vorstellbare Einzelfälle hinaus hindern.
Das Gefahrenpotential von Nassabgrabungen in der auf den Schutz vor weitreichenden Beeinträchtigungen auszulegenden Schutzzone III A rührt her aus dem Verlust der das Grundwasser überdeckenden Bodenschichten. Ferner können Nassabgrabungen u. a. hydrochemische und biologische Prozesse im Grundwasser beeinflussen und auf das Grundwasserfließsystem sowie die Neubildung des Grundwassers einwirken. Die potentiell gefahrenträchtigen Auswirkungen von Nassabgrabungen sind in der Stellungnahme der Hauptgeschäftsführung des DVGW vom 30. August 2001 in Erläuterung und Bestätigung der Gefährdungseinschätzung im Arbeitsblatt W 101 im Einzelnen angeführt. Anknüpfend an die Beurteilung des DVGW in dessen Arbeitsblatt W 101 hat der Senat in seiner den Beteiligten bekannten Rechtsprechung,
vgl. Urteil vom 19. Oktober 1995 - 20 A 2087/91 -,
Nassabgrabungen in einer Schutzzone III A als typischerweise besonders gefährlich gewertet. Hieran ist in Würdigung auch der derzeitigen naturwissenschaftlichen Erkenntnisse und Bewertungen festzuhalten. Der Umstand, dass das von der Klägerin in den Vordergrund gestellte KABA-Projekt ("Konfliktarme Baggerseen"), das in Baden-Württemberg schrittweise ab 1994 durchgeführt worden ist, im Wesentlichen erst nach Erlass der Schutzgebietsverordnung zu für die Fachwelt verfügbaren Ergebnissen geführt hat und der Beklagten zur Umsetzung etwaiger - vorausgesetzt gesicherter - Erkenntnisfortschritte bei der Einschätzung früher angenommener Gefahren ohnehin ein angemessener Prüfungszeitraum zuzubilligen wäre, ist damit nicht entscheidungserheblich. Bei der nach wie vor gegebenen Erforderlichkeit des Verbotes von Nassabgrabungen entfällt jeder Anlass für Erwägungen zu den Rechtsfolgen des nachträglichen Fortschreitens der für die Gefahrenbeurteilung maßgebenden Kenntnislage.
Die Schutzwirkung der Deckschichten für das Grundwasser ist naturwissenschaftlich anerkannt.
Vgl. Sondergutachten des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen, Flächendeckend wirksamer Grundwasserschutz, 1998, BT-Drs. 13/10196, S. 25, 148.
Auch in dem von der Klägerin vorgelegten Erkenntnismaterial wird nicht in Zweifel gezogen, dass die Grundwasserüberdeckung das Grundwasser in unterschiedlichem Maße, abhängig u. a. von der Bodenbeschaffenheit und weiteren örtlichen Faktoren, vor nachteiligen Veränderungen bewahrt. Das Bodenschutzrecht sieht eine der natürlichen Funktionen des Bodens, die zu sichern oder wiederherzustellen sind, im Schutz des Grundwassers (§§ 1 Satz 1, 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c des Bundes- Bodenschutzgesetzes - BBodSchG -). Gegen nachteilige Einwirkungen auf den Boden ist Vorsorge zu treffen (§ 1 Satz 2 BBodSchG). Vorsorge ist schon dann geboten, wenn - vergleichbar mit den Grundsätzen für den vorsorgenden Grundwasserschutz nach wasserrechtlichen Bestimmungen - wegen der räumlichen, langfristigen oder komplexen Auswirkungen einer Nutzung die Besorgnis einer schädlichen Bodenveränderung besteht (§ 7 Satz 2 BBodSchG); zu berücksichtigen sind also die Unsicherheit und Ungewissheit der Beurteilung. Damit kommt der Erhaltung der Deckschichten zum Schutz des Grundwassers auch nach den bodenschutzrechtlichen Wertungen hohe Bedeutung zu.
Das Büro C. und Partner gelangt in seinem Gutachten "Wasserwirtschaftliche Beurteilung von Abgrabungen in Wasserschutzgebieten" vom 12. November 1997/25. Februar 1998 in ausführlicher Auswertung von Fachliteratur einschließlich seinerzeit bereits bekannt gewesener Erkenntnisse aus dem KABA-Projekt und unter eingehender Erörterung der Teilaspekte des Gefahrenpotentials zu dem Ergebnis, die langfristig optimale Sicherung für das Grundwasser bleibe die Erhaltung der natürlichen Deckschichten; die Unschädlichkeit von Baggerseen sei nicht durch Langzeitbeobachtungen nachgewiesen, eine potentielle Gefährdung der Wasserqualität über lange Zeiträume sei nicht ausgeschlossen. An dieser Bewertung hat das Büro C. und Partner in seiner Stellungnahme vom 30. Juli/7. August 2001 unter weiterer Auseinandersetzung vor allem mit den von der Klägerin im Einzelnen aufgegriffenen Ergebnissen des KABA-Projekts festgehalten. Dabei hat es betont, durch die Entfernung der Grundwasserüberdeckung würden nicht rückgängig zu machende Prozesse ausgelöst, über deren Langzeitwirkungen nur wenig oder gar nicht gesicherte Erkenntnisse vorlägen und die noch nicht mit allgemein gültigem Charakter für niederrheinische Abgrabungsstandorte untersucht und quantifiziert worden seien; die KABA-Studie sei ein durch konkrete und quantifizierbare Vor-Ort-Untersuchungen und Langzeitbetrachtungen zu ergänzender Ansatz zur Erstbewertung potentieller Einflussnahmen von Einzelfällen mit definierten Randbedingungen. Die vom Büro C. und Partner vorgebrachten Risikobedenken sind nicht von der Hand zu weisen. Wegen der durch Nassabgrabungen bewirkten dauerhaften Veränderungen in und über den grundwasserführenden Bodenschichten und der in rechtlicher Hinsicht gebotenen langfristigen, sich mindestens auf mehrere Jahrzehnte erstreckenden Betrachtung sind auch in weiterer Zukunft liegende Verhältnisse mit Wahrscheinlichkeitserwägungen unter Einbeziehung der Grundwasserqualitätsziele in den Blick zu nehmen. Angesichts des feststehenden dauerhaften Wegfalls des Schutzmechanismus der Deckschichten und der Vielzahl sowie Vielschichtigkeit der durch Nassabgrabungen in Gang gesetzten Prozesse mit Faktoren, die in unterschiedlicher Kombination auftreten, setzt der Schluss auf das Fehlen bzw. die sichere Beherrschung eines wasserwirtschaftlich damit noch hinnehmbaren Gefahrenpotentials ein umfangreiches, ebenfalls langfristiges Erfahrungs- und Forschungswissen voraus. Diesen Ungewissheiten entspricht die Bedeutung der Rahmenbedingungen, die im Abschlussbericht des Landesamtes für Geologie, Rohstoffe und Bergbau des Landes Baden-Württemberg über die für das KABA-Projekt zentralen Untersuchungen des Teilprojekts "Wechselwirkungen zwischen Baggerseen und Grundwasser", genannt werden; in diesem Bericht, der sich insoweit auf acht als repräsentativ angesehene und aufgrund bestimmter Randbedingungen ausgewählte Baggerseen bezieht, wird ausdrücklich die Einhaltung von im Einzelnen genannten Voraussetzungen für den Grundwasserschutz gefordert. Auch nach der Literaturauswertung "Ab- und Umbauprozesse in Baggerseen und deren Einfluss auf das Grundwasser", die 1999 von der Landesanstalt für Umweltschutz des Landes Baden-Württemberg herausgegeben worden ist, ergibt sich, weil es durch die Anlage eines Baggersees zu erheblichen hydrochemischen Veränderungen des durchfließenden Grundwassers kommt, die Notwendigkeit, das durch die Anlage eines Baggersees entstehende Belastungspotential für das abstromige Grundwasser im Hinblick auf Ent- und Belastungseffekte zu bewerten und dabei die Bedeutung von auf die Gewährleistung eines langfristig stabilen Gütezustandes des Baggersees ausgerichteten Rahmenbedingungen einzustellen. Dass die mit Letzterem verbundenen Voraussetzungen - weit über den Abschluss der Nassabgrabung hinaus - tatsächlich eingehalten werden, ist aber schon nicht sicher.
Im Einklang hiermit sieht die Hauptgeschäftsführung des DVGW in der Stellungnahme vom 30. August 2001 im Hinblick auf die Ergebnisse der KABA-Studie keinen Bedarf, die im Arbeitsblatt W 101 "formulierten generellen Vorbehalte" zu ändern; aus der KABA-Studie ließen sich allgemein gültige und auf andere Gebiete übertragbare Aussagen zu den Auswirkungen von Baggerseen aufgrund der unterschiedlichen örtlichen Verhältnisse nicht ableiten. Diese Einschätzung stimmt damit überein, dass im Rahmen des KABA-Projekts anhand von Literaturstudien und zusätzlichen wissenschaftlichen Untersuchungen an vorhandenen Baggerseen unterschiedliche Fragestellungen und Teilprozesse erforscht worden sind. Die hierdurch gewonnenen Erkenntnisse zu den gegenwärtigen Verhältnissen und den maßgebenden Einflussmechanismen in Ursache-Wirkungs-Zusammenhängen haben aber (noch) nicht zur Herausbildung einer allgemein gültigen Aussage geführt, die sämtliche wesentlichen Faktoren und ihre Wechselbeziehungen in unterschiedlichen Kombinationen zusammenfasst und verallgemeinerungsfähig als Grundlage für die prognostisch abzuschätzenden Entwicklungen bei geplanten Nassabgrabungsvorhaben dienen könnte. Die vorgelegten Veröffentlichungen im Rahmen des KABA-Projekts enthalten eine solche prognostische Ableitung und Festlegung nicht. Das mag mit der Zielsetzung des KABA-Projekts sowie dem Umstand zusammenhängen, dass der Abschlussbericht zu dem Forschungsvorhaben "Wechselbeziehungen zwischen Grundwasser und Baggerseen" deutlich später veröffentlicht worden ist als die unter dem Titel "Kiesgewinnung, Wasser- und Naturschutz" herausgegebenen Fachbeiträge. Unabhängig hiervon macht auch der vorgenannte Abschlussbericht deutlich, dass die bei einem Baggersee auftretenden Wechselbeziehungen sehr komplexer Art sind und durch eine Vielzahl örtlich variabler Faktoren beeinflusst werden. Die Klägerin hat die Kriterien, bei deren Beachtung sich die Anlage eines Baggersees in jedem Fall mit einem effektiven Grundwasserschutz vereinbaren lasse und bei deren Nichterfüllung nachteilige Auswirkungen zwar möglich, aber durch weitere Untersuchungen abzuklären seien, in eigener Auswertung der vorliegenden Fachbeiträge tabellarisch zusammengestellt. Eine entsprechende im Rahmen des KABA- Projekts oder anderweitig fachgutachterlich erarbeitete, die einzelnen Erkenntnisse umgreifende Bewertung der Maßgaben für die prognostische Abschätzung bei der Prüfung der Zulassung von Nassabgrabungsvorhaben ist nicht bekannt geworden. Umso weniger liegt eine derartige als Arbeitshilfe verwendbare Zusammenstellung eines wasserwirtschaftlichen Fachverbandes oder einer für die wasserwirtschaftlich verantwortlichen behördlichen Stelle vor, die letztlich für die Sicherung des Grundwassers und der öffentlichen Wasserversorgung Sorge zu tragen und einzustehen hat. Nach Angaben der Klägerin ist in Auswertung des KABA-Projekts für Baden-Württemberg bislang lediglich der Entwurf eines "Leitfadens" erstellt worden. Es ist nicht ersichtlich, dass dieser Entwurf in der Fachwelt eine dem Arbeitsblatt W 101 des DVGW vergleichbare Wertschätzung genießt oder er die rechtliche Qualität einer allgemein "eingeführten fachlichen Regel" hätte; auch eine Änderung der in Baden-Württemberg geltenden Verwaltungsvorschriften über die Festsetzung von Wasserschutzgebieten in der Fassung vom 6. Mai 1996 -
abgedruckt in: von Lersner/Berendes, Handbuch des Deutschen Wasserrechts, Stand: September 2001, D 121 -
die auf das DVGW-Arbeitsblatt W 101 hinweisen und - wie dieses - bemerken, dass Schutzanordnungen den jeweiligen örtlichen Verhältnissen entsprechend in Bezug auf die geologischen, hydrologischen und nutzungsspezifischen Gegebenheiten sowie die Vorbelastungen, Belastungstrends und Sanierungsprioritäten differenziert und modifiziert getroffen werden müssen, ist nicht vorgetragen worden oder sonst zu erkennen.
Das Büro U. und Partner äußert sich in seiner gutachterlichen Stellungnahme vom 25. Mai 1998 in eingehender Befassung mit dem Gutachten des Büros C. und Partner vom 25. Februar 1998 sowie weiteren Veröffentlichungen einschließlich solcher zum KABA-Projekt zu den Auswirkungen von Nassabgrabungen unter Berücksichtigung unterschiedlicher standortspezifischer Bedingungen und Untersuchungen. In mehrfacher Hinsicht sieht das Büro U. und Partner hierbei einen Forschungsbedarf; übereinstimmend hiermit ist in einem Aktenvermerk des Kreises Neuss vom 21. September 1998 über eine unter Beteiligung des Gutachters Dr. U. geführte Fachdiskussion als einhellige Meinung der anwesenden Gutachter u. a. festgehalten, zum dauerhaften Verhalten von Abgrabungsseen seien langfristige Untersuchungen nötig. Die Aussage, bei Nassabgrabungen sei das Eintreten weitreichender Grundwasserbeeinträchtigungen prognostisch allgemein oder doch unter bestimmten abstrakten Rahmenbedingungen auszuschließen, findet sich auch nicht in den gutachterlichen Stellungnahmen dieses Büros. Vielmehr heißt es in der Stellungnahme vom 25. Mai 1998, in einer Mehrzahl standortbezogener Untersuchungen zu Nassabgrabungsvorhaben (in der Schutzzone III B) habe im jeweiligen Einzelfall eine Gefährdung der Trinkwasserversorgung ausgeschlossen werden können; Abgrabungsvorhaben seien unter Berücksichtigung der standortspezifischen Randbedingungen zu bewerten.
Soweit in dieser und anderen Stellungnahmen des Büros U. und Partner darauf hingewiesen wird, dass die Schutzfunktion der Deckschichten im Regierungsbezirk E. gering sei, ändert das nichts daran, dass die Wassergewinnung mit diesen Bedingungen auszukommen hat und der Verlust jeglicher Schutzfunktion durch völlige Beseitigung der Deckschicht nicht generell, sondern allenfalls in Einzelfällen - aufgrund einer Gesamtbilanzierung von Vor- und Nachteilen von konkreten Nassabgrabungen - als ein wasserwirtschaftlich neutraler oder sogar positiv einzuschätzender Vorgang betrachtet werden kann. Der hierbei angeführte Umstand, dass bei Nassabgrabungen die betroffenen Flächen der landwirtschaftlichen Intensivnutzung entzogen werden, nachteilige Auswirkungen für das Grundwasser infolge einer solchen, als Alternative verstandenen Nutzung also nicht entstehen können, steht der Bewertung von Nassabgrabungen als typische potentielle Gefahrenfaktoren für die wasserwirtschaftlich erstrebte Beschaffenheit des Grundwassers nicht entgegen. Zu berücksichtigen ist hierbei - abgesehen von den unterschiedlichen zulassungsrechtlichen Vorgaben bei der Gewinnung von Bodenschätzen unter Zugriff auf das Grundwasser und bei der Nutzung des gewachsenen Bodens -, dass die landwirtschaftliche Bodennutzung in mehrfacher Hinsicht spezialgesetzlichen Standards - u. a. § 8 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes - unterliegt. Die Vorsorgepflicht unter bodenschutzrechtlichem Blickwinkel wird kraft gesetzlicher Regelung durch die gute fachliche Praxis erfüllt (§ 17 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG). Auch wasserrechtlich ist die ordnungsgemäße landwirtschaftliche Nutzung in wesentlicher Hinsicht anderen Vorschriften unterworfen als andere Formen der Bodennutzung; ein generelles Zulassungserfordernis besteht für die landwirtschaftliche Bodennutzung nicht, erhöhte Anforderungen in Wasserschutzgebieten sind als ausgleichspflichtige Nachteile eingestuft (§ 19 Abs. 4 WHG). Zudem schließt das mit der Schutzgebietsverordnung verfolgte Schutzkonzept auch Vorgaben für die Ausübung der Landwirtschaft ein; so wird u. a. im gesamten Einzugsgebiet der Einsatz von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln reglementiert (§§ 6, 7, Nrn. 55, 59 der Anlage A zu § 3 Abs. 4). Sofern hiernach im Hinblick auf durch die Landwirtschaft ausgelöste potentielle Grundwassergefahren Schutzlücken verbleiben sollten, was nicht zu erörtern ist, wird die Schutzbedürftigkeit des Grundwassers hinsichtlich des Gefahrenpotentials von Nassabgrabungen nicht gemindert.
Insgesamt ist hiernach zur Überzeugung des Senats mit Nassabgrabungen ein wasserwirtschaftliches Gefahrenpotential verbunden, dessen Beurteilung nach Art und Eintrittswahrscheinlichkeit wegen der Komplexität der maßgebenden Umstände und der vielfältigen örtlichen Verhältnisse schwierig sowie in den naturwissenschaftlichen und fachlichen Fachkreisen uneinheitlich ist. Eine mit dem KABA-Projekt eingeleitete und unterstützte Diskussion hat jedenfalls keinen verfestigten Stand erreicht, der die der Schutzgebietsverordnung zugrunde liegende Einschätzung als nicht tragfähige Außenseitermeinung gegenüber einer ganz vorherrschenden Mehrheitsmeinung erscheinen lassen und die Annahme eines hinreichend wahrscheinlichen Gefahrenpotentials nicht (mehr) rechtfertigen könnte. Die Verwaltungspraxis in anderen Bundesländern ist nicht entscheidungserheblich, und zwar sogar dann, wenn sie sich, was auch wegen der Häufung aktuell betriebener, abgeschlossener und projektierter Nassabgrabungen im Nahbereich des Rheins zweifelhaft ist, auf mit den örtlichen Verhältnissen am Niederrhein vergleichbare Situationen beziehen sollte. Unter dem Gesichtspunkt, dass Unterschiede der Verwaltungspraxis Ausdruck entsprechend unterschiedlicher fachlicher Beurteilungen des Gefahrenpotentials von Nassabgrabungen sein können, könnte sich insoweit allenfalls dann etwas anderes ergeben, wenn die Praxis der Beklagten bei gleich gelagerter Problematik als außergewöhnlicher "Sonderweg" zur Umsetzung einer fachlich am Rande des Meinungsspektrums stehenden Mindermeinung zu betrachten wäre. Hierfür gibt es nach dem Vorstehenden auch mit Blick auf die von der Klägerin herangezogene Handhabung in einigen anderen Bundesländern keinen Anhaltspunkt.
Das damit rechtmäßig angenommene typische Gefahrenpotential von Nassabgrabungen ist, bezogen auf die Vorhabenfläche, auch nicht deswegen als vernachlässigbar gering außer Betracht zu lassen, weil für den südlichen Bereich des Schutzgebietes mitsamt der Vorhabenfläche ohnehin nachteilige Einflüsse von Rheinhochwasser auf die Wassergewinnung besorgt werden. Richtig ist, dass die Grundwasserströmungsverhältnisse im N. Rheinbogen nach übereinstimmender Darstellung in den gutachterlichen Äußerungen zur Bestimmung des Einzugsgebietes durch den Wasserstand des Rheins beeinflusst werden und dass das Einzugsgebiet nach Süden unter Beachtung speziell der sich bei Rheinhochwasser einstellenden influenten Vorfluterbeziehungen mit Zuströmung von durch den Rhein beeinflusstem Wasser abgegrenzt worden ist. Die Grundwassermodellberechnung des Büros X. und Partner hat ergeben, dass der südliche Bereich mit den vorhandenen Abgrabungen der für aus dem Rhein eindringende Schadstoffe kritischste Gefährdungsbereich ist. Das deckt sich mit entsprechenden Erwägungen in dem Verwaltungsverfahren zu einem früheren Nassabgrabungsvorhaben der Klägerin. Über die Frage, inwieweit Nassabgrabungen im vom Rheinhochwasser beeinflussten Bereich zur Erhöhung der Fließgeschwindigkeit und Reichweite landeinwärts strömenden Rheinuferfiltrats oder zusätzlich zu Änderungen der Grundwasserfließrichtungen beitragen können, hinausgehend ist aber auch zu berücksichtigen, dass wegen der Entfernung zwischen den Nassabgrabungen und dem Rhein eine hochwasserbedingte Umkehrung der Grundwasserfließrichtung zunächst zur Folge hat, dass das in einem Baggersee befindliche Wasser vor dem Rheinuferfiltrat in landeinwärtiger Richtung fließt. Verdeutlicht wird das durch die zum Kartenmaterial des Schutzzonengutachtens gehörenden zeichnerischen Darstellungen einer Schadstoffausbreitung im Grundwasser unter Hochwasserbedingungen und der einzelnen sich in bestimmten Grundwassersituationen einstellenden Einzugsgebiete, aus denen die Gesamtumhüllende gebildet worden ist. Der Erläuterung der in das Schutzzonengutachten eingeflossenen extremen Rheinhochwassersituation durch die ergänzende Stellungnahme des Büros X. und Partner, die von der Beklagten mit Schriftsatz vom 29. August 2001 zu den Akten gereicht worden ist, kann nicht die Aussage entnommen werden, durch eine Nassabgrabung innerhalb der "Gesamtumhüllenden" zwischen Rhein und Gewinnungsanlagen könne nachteilig verändertes Grundwasser nicht in Folge erhöhten Rheinwasserstandes in Richtung Wassergewinnungsanlagen fließen und auch zu den Anlagen gelangen. Denn die Stellungnahme hat die Grenzziehung für das Einzugsgebiet anhand einer länger anhaltenden Hochwassersituation zum Gegenstand, nicht die Realisierung des Gefahrenpotentials eines innerhalb der gezogenen Grenze gelegenen Gefahrenherdes. Im Übrigen wird die Vorhabenfläche unabhängig von der gutachterlich erkannten hochwasserbedingten "Verbreiterung" des Einzugsgebiets bereits von den auf der Grundlage des Pumpversuches und der Grundwassersituation 1989 gebildeten "Umhüllenden" erfasst. Demzufolge ist auch im Verhältnis zu nachteiligen Beeinflussungen der Wassergewinnung durch Rheinuferfiltrat keine Veranlassung gegeben, vermeidbaren zusätzlichen Gefahrenpotentialen in Form von Nassabgrabungen nicht entgegenzutreten.
Den Nutzungsinteressen der von der Festsetzung des Schutzgebietes Betroffenen, vor allem auch der Klägerin, kommt bei der Abwägung nach den oben genannten Maßstäben kein so starkes Gewicht zu, dass das wasserwirtschaftliche Interesse an der sicheren Vermeidung des Gefahrenpotentials von Nassabgrabungen in der Schutzzone III A aufgewogen würde. Der rechtliche Schutz der faktischen Möglichkeit, auf das vorhandene Vorkommen an Kies und Sand über die bereits getätigten Abgrabungen hinaus zugreifen zu können, tritt unter dem Gesichtspunkt der gebotenen Verhältnismäßigkeit hinter dem Grundwasserschutz zurück. Besonderheiten in den entscheidungserheblichen Verhältnissen, die eine andere Gewichtung und eine Bevorzugung der Nutzungsinteressen auch nur nahelegen könnten, sind nicht gegeben.
Anspruch auf Befreiung von dem Nassabgrabungsverbot hat die Klägerin nicht. Eine "offenbar nicht beabsichtigte Härte" (§ 9 Abs. 1 Nr. 2 der Schutzgebietsverordnung), die allein als Grund für eine Befreiung in Erwägung zu ziehen ist, liegt nicht vor. Das Merkmal der "offenbar nicht beabsichtigten Härte", das sich ähnlich in zahlreichen anderen Rechtsbereichen mit Befreiungsregelungen findet - u. a. in § 31 Abs. 2 Nr. 3 BauGB -, ist nach allgemeinem Verständnis gekennzeichnet durch das Erfordernis eines atypischen Sachverhalts. Es muss ein Sonderfall gegeben sein, in dem die Anwendung der Norm zu einem Ergebnis führen würde, das dem mit ihr verfolgten Zweck nicht entspricht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. September 1992 - 7 B 130.92 -, NVwZ 1993, 583; Urteil vom 5. Mai 1976 - 4 C 83.74 -, DVBl. 1976, 788.
Der Regelungsgehalt der "offenbar nicht beabsichtigten Härte" im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 2 der Schutzgebietsverordnung ist nicht deshalb abweichend hiervon zu verstehen, weil die Härte nicht auch durch das Kriterium "im Einzelfall" umschrieben wird. Das Fehlen des zusätzlichen Merkmals "im Einzelfall" mag verdeutlichen, dass die Befreiungsmöglichkeit für mehr als einen einzelnen Fall gegeben sein kann. Hieraus ist aber nicht zu schließen, dass von der Anwendung der Verbotsregelung bei einem Sachverhalt abgesehen werden könnte, auf den das Verbot nach seinem Wortlaut sowie seinem Sinn und Zweck gerade zugeschnitten ist. Eine in dem Verbot liegende Härte ist in einem solchen Fall beabsichtigt. Anderenfalls würde der generelle Verbindlichkeitsanspruch der Verbotsregelung als Norm unterlaufen und die Befreiung faktisch zum Mittel einer generellen Korrektur der Verbotsregelung.
Das Vorhaben der Klägerin weist keine atypischen Besonderheiten auf, aufgrund derer es nicht dem vom Verordnungsgeber vorgestellten Regelfall einer Nassabgrabung entsprechen könnte, der dem Nassabgrabungsverbot in der Schutzgebietsverordnung zugrunde liegt. Dieses Verbot ist gewollt, um die Nassabgrabung u. a. der Vorhabenfläche wegen des Gefahrenpotentials derartiger Vorhaben zu verhindern. Die Klägerin führt die von ihr behauptete Unbedenklichkeit ihres Vorhabens nicht auf vom Verordnungsgeber übersehene Eigentümlichkeiten speziell ihrer Planung zurück, sondern auf eine vermeintliche Verkennung des typisierbaren Gefahrenpotentials von Nassabgrabungen durch die Beklagte. Das zum Nachweis fehlender Gefährlichkeit des Vorhabens vorgelegte Gutachten bezieht sich auf die Einschätzung des vom Verordnungsgeber in dieser Situation für unannehmbar gehaltenen Gefahrenpotentials und die zugleich als für ein Verbot ausreichend betrachtete Wahrscheinlichkeit. Mit der Berufung auf das von ihr vorgelegte Gutachten zielt die Klägerin auf eine Einzelfallprüfung der potentiellen Gefahren einer Nassabgrabung an diesem Standort ab, die sich nach der Verordnung gerade erübrigen soll. Die außerdem als untypisch geltend gemachten zukünftigen Auswirkungen der Bergsenkungen begründen jedenfalls zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine offenbar unbeabsichtigte Härte, weil die Voraussetzungen für das Auftreten der Bergsenkungen und für etwaige Ausgleichsmaßnahmen in Umsetzung der "Machbarkeitsstudie N. bach" noch nicht erfüllt und insoweit noch keine Verhältnisse eingetreten sind, mit denen bei Festsetzung des Schutzgebietes ausweislich der Grundannahmen des Schutzzonengutachtens nicht gerechnet worden ist.
Ist damit die Zulassung des Vorhabens wegen des Nassabgrabungsverbotes zwingend zu versagen, sind sonstige mögliche Versagungsgründe nicht entscheidungserheblich. Gleichwohl hält es der Senat angesichts des Vorbringens der Beteiligten sowie des angegriffenen Urteils und wegen der Bedeutung des Gebietsentwicklungsplans für die Beurteilung von Nassabgrabungen im Bezirk der Beklagten für angebracht, auf die Versagung aus landesplanerischen Erwägungen einzugehen; eine abschließende Entscheidung ist aber nicht veranlasst, sodass den diesbezüglichen Beweisangeboten der Klägerin nicht nachgegangen werden braucht. Maßgebend für eine zwingende Versagung der Planfeststellung sind die Ziele der Raumordnung. Landesplanerische Festlegungen ohne die Eigenschaft als Ziele der Raumordnung können nur öffentliche Belange sein, die im Planfeststellungsverfahren zur Zulassung eines Nassabgrabungsvorhabens Teil des Materials der planerischen Abwägung sind. Ziele der Raumordnung sind verbindliche, räumlich und sachlich bestimmte oder bestimmbare Vorgaben mit näher umschriebenen Voraussetzungen (§ 3 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes - ROG -). Sie sind auch bei Planfeststellungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von Personen des Privatrechts zu beachten (§ 4 Abs. 4 Satz 2, Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG); sonstige Erfordernisse der Raumordnung sind lediglich zu berücksichtigen (§ 4 Abs. 4 Satz 1, Abs. 2 ROG). Bauplanerisch dürfen raumbedeutsame Außenbereichsvorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB, zu denen Nassabgrabungsvorhaben als ortsgebundene gewerbliche Anlagen gehören können (§§ 29 Abs. 1, 35 Abs. 1 Nr. 3, 38 Satz 1 BauGB), den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen (§ 35 Abs. 3 Satz 2 1. Hs. BauGB). Einem Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nrn. 2 bis 6 BauGB stehen öffentliche Belange in der Regel auch entgegen, soweit hierfür als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist (§ 35 Abs. 3 Satz 3 2. Alt. BauGB). Damit können private Träger von Nassabgrabungsvorhaben von der verbindlichen Beachtenspflicht der Ziele der Raumordnung betroffen sein, sei es durch die wegen der Konzentrationswirkung der Planfeststellung grundsätzlich zu bedenkende Raumordnungsklausel des § 35 Abs. 3 BauGB oder, sei es, wenn diese wegen "überörtlicher Bedeutung" im Sinne des § 38 Satz 1 BauGB nicht einschlägig ist, unmittelbar über § 4 ROG. Wesentliches Element von Zielen der Raumordnung ist neben der Bestimmtheit der Vorgaben die diesen zugrunde liegende abschließende Abwägung (§ 3 Nr. 2 ROG). Das Erfordernis der Abwägung und dessen Beziehung zu der Konkretisierung der landesplanerischen Festlegung waren bereits vor der Neuregelung des Raumordnungsrechts durch das Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 vom 18. August 1997, BGBl. I S. 2081, geklärt. Nach dem Bundesverwaltungsgericht waren die als landesplanerische Letztentscheidungen bezeichneten Ziele der Raumordnung als die räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung des Planungsraums das Ergebnis planerischer Abwägung.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. August 1995 - 4 B 86.95 -, NVwZ-RR 1996, 67; Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329.
Die Abwägung ist danach in engem inhaltlichem Zusammenhang zu sehen mit dem Konkretisierungsgrad eines Zieles der Raumordnung. An den Folgen von Abwägungsfehlern bei der Festlegung von Zielen der Raumordnung hat sich durch das Gesetz vom 18. August 1997 ebenfalls nichts geändert. Eine rechtserhebliche Verletzung des Abwägungsgebotes zog schon nach früherem Recht die Unwirksamkeit des Zieles der Raumordnung nach sich.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 1996 - 4 B 170.96 -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 13.
Der dieser Auffassung zugrunde liegende Rechtsgedanke trifft nach wie vor zu. Die Rechtsverbindlichkeit der Ziele der Raumordnung findet ihre Rechtfertigung in der Abwägung (§ 7 Abs. 7 ROG). Welche Anforderungen an die Abwägung von Zielen der Raumordnung in Anbetracht dessen zu stellen sind, dass sie ohne konkretisierende Planung auf nachgeordneter Ebene unmittelbar auf die Vorhabenzulassung im Einzelfall durchschlagen, wird mit uneinheitlichen Standpunkten erörtert. Kein Einvernehmen besteht insbesondere im Hinblick auf die Abwägung der Belange bei der Festlegung von Zielen zur Verweisung bestimmter Vorhaben auf konkrete Standorte, also zur Zulassung bestimmter Nutzungen in bestimmt bezeichneten Gebieten bei gleichzeitigem Ausschluss an anderer Stelle ("Konzentrationszonen"; § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG, § 35 Abs. 3 Satz 3 2. Alt. BauGB).
Vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 19. Januar 2001 - 4 K 9/99 -, BauR 2001, 1379; Hess. VGH, Urteil vom 12. September 2000 - 2 UE 924/99 -, NVwZ-RR 2001, 300; Schulte, Ziele der Raumordnung, NVwZ 1999, 942 (944 f.); Schmidt, Die Raumordnungsklauseln in § 35 BauGB und ihre Bedeutung für Windkraftvorhaben, DVBl. 1998, 669 (671 f., 675).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Darstellung einer Abgrabungskonzentrationszone in einem Flächennutzungsplan nach dem Bundesbaugesetz (BBauG) konnte eine "globalere Abwägung" in Bezug auf die von Abgrabungen ausgeschlossenen Flächen abwägungsfehlerfrei sein,
vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, NVwZ 1988, 54 (56),
beeinflusste jedoch das Durchsetzungsvermögen der Darstellung als öffentlicher Belang in der nach § 35 Abs. 1 und 2 BBauG/BauGB gebotenen nachvollziehenden Abwägung. Selbst wenn im Anschluss daran eine solche vergröbernde Betrachtung auch bei der Festlegung einer als Ziel der Raumordnung strikt zu beachtenden Abgrabungskonzentrationszone für abwägungsfehlerfrei möglich gehalten wird, ist der landesplanerischen Raumordnung bei der Aufstellung der Ziele der Raumordnung eine konkret standortbezogene, die privaten Belange der Nutzungsinteressenten einbeziehende Abwägung auch hinsichtlich der ausgeschlossenen Flächen zumindest nicht verwehrt (§ 7 Abs. 7 Satz 2 ROG). Eine solche detaillierte Abwägung aller betroffenen Belange bereits und ausschließlich auf der Ebene der Festlegung der Ziele der Raumordnung kann jedenfalls dann vorgenommen werden, wenn das Ziel der Raumordnung mit einem so hohen Maß an Konkretheit festgelegt wird, dass der landesplanerische "Nutzungsrahmen" der konkreten Fachplanung oder der Bauleitplanung die Möglichkeit einer Konkretisierung im Wege der substantiellen standort- und einzelfallbezogenen Abwägung entzieht.
Vgl. zum Verhältnis zwischen der Abwägung und den Rechtswirkungen der Ziele: BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 -; Hendler, Raumordnungsziele und Eigentumsgrundrecht, DVBl. 2001, 1233 (1240).
Wird in dieser Weise landesplanerisch "parzellenscharf" mit dem Verbindlichkeitsanspruch einer endgültigen planerischen Bewältigung des durch die widerstreitenden Belange sich ergebenden Konflikts auch in seinen konkret standortbedingten und einzelfallbezogenen Besonderheiten abgewogen, muss eben diese Abwägung frei von entscheidungserheblichen Fehlern sein, ohne dass bei der Überprüfung der Abwägung maßgeblich auf globalere Gesichtspunkte zurückgegriffen werden darf. Nach den für die planerische Abwägung allgemein geltenden Grundsätzen dürfen die in die Abwägung eingestellten Belange nicht in ihrem tatsächlichen oder rechtlichen Gewicht verkannt werden.
Die für die Beurteilung des Hauptantrags der Klägerin entscheidungserheblichen Ziele der Raumordnung enthält der GEP 99, der die Zielaussagen des GEP 86 mit Zeitpunkt ab der Bekanntmachung der Genehmigung vom 12. Oktober 1999 ersetzt hat (§ 16 Abs. 3 Satz 1 des Landesplanungsgesetzes). Die im GEP 86 zu Abgrabungen enthaltenen Ziele der Raumordnung, die die Beteiligten selbst im Ergebnis übereinstimmend für unanwendbar halten, sind ungeachtet der von der Klägerin am GEP 99 geübten Kritik tatsächlich und rechtlich überholt. Der GEP 99 versteht sich als Bestandteil eines in sich geschlossenen planerischen Konzepts der Überarbeitung des GEP 86. Im Zuge der Überarbeitung sollten hinsichtlich der Gewinnung von Kies und Sand durch das Abgrabungsgutachten der Planungsgruppe Ökologie und Umwelt vom November 1996 Arbeits- und Entscheidungsgrundlagen für eine die relevanten Belange berücksichtigende Regionalplanung herausgearbeitet werden; der Beschlussvorschlag der Bezirksplanungsbehörde für die Aufstellung des GEP 99 verweist auf gegenüber der Ausgangslage für den GEP 86 veränderte Rahmenbedingungen und auf eine im Hinblick auf Abgrabungen erstrebte konzeptionelle Lösung der Bedarfsdeckung. Deswegen ist ein Wille des Bezirksplanungsrates - nunmehr Regionalrates - an im GEP 86 bezogen auf Abgrabungen festgelegten Zielen der Raumordnung (hilfsweise) für den Fall festzuhalten, dass der GEP 99 in den hierfür wesentlichen Punkten unwirksam sein sollte, nicht anzunehmen.
Die Darstellung der für eine Abgrabung in Betracht kommenden Bereiche im GEP 99 beruht insoweit, als die Vorhabenfläche hiervon ausgenommen worden ist, auf einer die konkreten örtlichen Verhältnisse und die Belange der Klägerin einbeziehenden Betrachtung. Das Vorhaben ist von der Klägerin im Aufstellungsverfahren als Optionsfläche genannt und in die Übersicht aller bekannt gewordenen Optionsflächen (dort Nr. 27) aufgenommen worden. In der Übersicht ist zur Begründung, die Vorhabenfläche im Beschlussvorschlag für den GEP nicht als Abgrabungsbereich darzustellen, angegeben: "WSZ III A (WG M. )". Zur Entgegnung auf eine das Vorhaben der Klägerin unterstützende Äußerung der Stadt W. ist von der Bezirksplanungsbehörde die Erwägung vorgebracht worden, der Anregung könne nicht gefolgt werden, weil die Abgrabung in einem Bereich für den Grundwasser- und Gewässerschutz liege, in dem nach den Zielsetzung des GEP keine Abgrabungen mehr durchgeführt werden sollten. Ob der Bezirksplanungsrat, was die Klägerin bezweifelt, bei seiner Beschlussfassung die Optionsfläche der Klägerin räumlich richtig eingeordnet hat, ist nicht entscheidungserheblich; nach dem Willen nicht nur der Beklagten als der Bezirksplanungsbehörde, sondern auch des Bezirksplanungsrates sollten die bekannt gewordenen Nutzungsinteressen der Klägerin in konkret wertender Gegenüberstellung privater und öffentlicher Belange, mithin unter einzelfallbezogener Abwägung des Für und Wider, abgearbeitet werden. Das verlangt notwendigerweise die vollständige und richtige Erfassung der Belange.
Dabei findet die Orientierung der Beklagten an der Lage der Options- bzw. Vorhabenfläche der Klägerin in der im Zeitpunkt des Beschlusses zur Aufstellung des GEP schon festgesetzten Wasserschutzzone III A ihre Bestätigung in den im GEP verlautbarten Erwägungen zu den Bereichen, innerhalb derer Abgrabungen ausschließlich vorgenommen werden dürfen (Nr. 3.12 Ziel 1 Ziffer 4 GEP 99), und zu den Bereichen für den Grundwasser- und Gewässerschutz, in denen keine Nassabgrabungen mehr zugelassen werden sollen (Nr. 3.10 Ziel 2 Ziffer 7 GEP 99). Die Auswahl der Abgrabungsbereiche, bei der das Abgrabungsgutachten einbezogen war (Erläuterung 1 zu Nr. 3.12 Ziel 1), bezweckte, Abgrabungen nur innerhalb konfliktfreier oder möglichst konfliktarmer Gebiete zuzulassen. Die Lage innerhalb von Wasserschutzzonen oder Einzugsbereichen von Trinkwassergewinnungsanlagen wurde hierbei als ein grundlegender Konflikt angesehen (Erläuterung 5 zu Nr. 3.12 Ziel 1; Erläuterungen 1, 6, 9 und 10 zu Nr. 3.10 Ziel 2; Erläuterungskarte 8 "Wasserwirtschaft": Näheres Einzugsgebiet im Sinne der Wasserschutzzone I bis III A"). Das schließt hinsichtlich der Vorhabenfläche den Rückgriff auf den materiellen Schutzmaßstab des § 19 WHG ein. Die gedankliche Verschränkung des für die Wassergewinnung M. festgesetzten Schutzgebietes und der Darstellungen im GEP mag bei der Festlegung der Ziele der Raumordnung nicht soweit gegangen sein, dass die Rechtswirkungen der Schutzgebietsfestsetzung als eine wegen Rechtsverbindlichkeit der Abwägung entzogene und deswegen "einzuplanende" Tatsache vorausgesetzt worden sind. Die theoretischen Überlegungen der Beklagten, den Darstellungen in einem GEP liege in Bezug auf von einer Abgrabung ausgeschlossene Flächen eine globalere Abwägung zugrunde, sodass die Anforderungen an die Festsetzung von Wasserschutzgebieten nicht mit den Erfordernissen eines landesplanerischen Planungskonzepts zu vergleichen seien, wurden aber danach zumindest beim Zustandekommen der hier einschlägigen Darstellungen des GEP 99 hinsichtlich der Vorhabenfläche nicht in die Praxis umgesetzt. Danach ist festzuhalten, dass zumindest im Falle einer materiellen Fehlerhaftigkeit der Schutzzonenfestsetzung die auf die Vorhabenfläche bezogene Abwägung zum GEP 99 ebenfalls fehlerhaft wäre, also dem Vorhaben kein wirksames raumordnerisches Ziel entgegengehalten werden könnte. Ob dem GEP 99 sonstige von der Klägerin angesprochene Mängel allgemeiner Art anhaften, wäre auch bei der vorstehenden Prämisse nicht zu prüfen gewesen.
Der Hilfsantrag der Klägerin auf Abgabe der Sache an den Kreis X. (Nr. 1 b) scheitert unabhängig von allem anderen jedenfalls an der oben dargelegten Zuständigkeit der Beklagten.
Der auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Ablehnungsbescheides gerichtete Hilfsantrag zu 2. dient der Vorbereitung der Geltendmachung von Ansprüchen bei nachträglichem Entstehen eines Versagungsgrundes und hierdurch bedingtem Entfallen des mit dem Hauptantrag verfolgten Anspruchs auf Bescheidung des Planfeststellungsantrages. Dem in der von der Klägerin erwogenen Konstellation in Betracht kommenden Fortsetzungsfeststellungsbegehren bleibt, ungeachtet der nicht näher zu erörternden Zulässigkeit des Begehrens,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. November 1991 - 4 B 190.91 -, Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 237,
der Erfolg in der Sache versagt, weil der ablehnende Bescheid der Beklagten (schon) im Zeitpunkt seines Erlasses rechtmäßig war.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO nicht vorliegen. Insbesondere sind die maßgebenden Fragen des Bundesrechts höchstrichterlich geklärt und legt der Senat diese Rechtsprechung zugrunde.
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