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Timestamp: 2019-07-22 08:44:30+00:00

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CAA de BORDEAUX, 5ème chambre - formation à 3, 18/12/2018, 16BX02303, Inédit au recueil Lebon | Legifrance
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CAA de BORDEAUX, 5ème chambre - formation à 3, 18/12/2018, 16BX02303, Inédit au recueil Lebon
N° 16BX02303
CABINET ADDEN BORDEAUX, avocat
L'association Trans'Cub, M. F...B..., M. I...D...et M. A...G...ont demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler les délibérations du conseil de la communauté urbaine de Bordeaux du 8 juillet 2011 et du 21 décembre 2012 ainsi que la décision du président de la communauté urbaine de Bordeaux du 18 avril 2013 refusant de retirer ces délibérations ; ils ont aussi demandé au tribunal de constater l'illégalité des clauses tarifaires prévues dans les délibérations de la communauté urbaine de Bordeaux du 22 décembre 2006 et du 10 juillet 2009.
Par un jugement n° 1302295 du 9 mai 2016, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leur demande.
Par une requête et des mémoires, présentés le 12 juillet 2016, le 15 janvier 2018, le 29 mars 2018, le 23 avril 2018 et le 28 juin 2018, l'association Trans'Cub, M. F...B..., M. I... D...et M. A...G..., représentés par MeH..., demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux ;
3°) de mettre à la charge de la communauté urbaine de Bordeaux la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
- l'association est agréée en tant qu'association de défense des consommateurs ; les requérants personnes physiques sont usagers contribuables de la CUB ;
- ils ont intérêt à agir car la baisse du prix de l'eau est bien moindre que celle annoncée par la CUB ; le prix de l'eau demeure trop élevé jusqu'au terme du contrat de délégation ;
- les conclusions présentées devant le tribunal étaient recevables et les premiers juges y ont répondu ;
Ils soutiennent, en ce qui concerne la légalité des délibérations du 22 décembre 2006 et du 10 juillet 2009, que :
- les délibérations du 22 décembre 2006 et du 10 juillet 2009 sont illégales en raison de l'absence de consultation du directeur régional des finances publiques prévue par l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales ; il appartenait également à la communauté urbaine de Bordeaux de communiquer les conclusions de l'avis du directeur aux membres du conseil communautaire ;
- la forte augmentation des investissements à la charge du délégataire, qui constitue une modification substantielle d'un élément essentiel de la convention, ne pouvait être décidée par avenant ;
- c'est à tort que le tribunal administratif a jugé que les deux délibérations en litige ne sont pas des actes réglementaires abrogeables en application de l'article 16-1 de la loi du 12 avril 2000 ; ainsi, l'avenant n° 7 procède à la refonte d'une grande partie du traité de concession qui a des incidences sur l'organisation et le fonctionnement du service délégué ; de plus, les délibérations des collectivités locales sont par nature des actes réglementaires abrogeables ;
Ils soutiennent, en ce qui concerne la légalité de la délibération du 21 décembre 2012, que :
- son illégalité résulte de l'illégalité des délibérations du 22 décembre 2006 et du 10 juillet 2009 ;
- elle a été adoptée en méconnaissance des exigences des articles L. 2121-12, L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; ainsi, les élus n'ont pas reçu avant la séance du conseil municipal une information complète sur la caducité du contrat résultant de la reprise du service en régie et en particulier de l'ensemble des conséquences, notamment financières, en résultant ; ils n'ont pas été informés de la règle légale selon laquelle les conventions de délégation de service public sont caduques à l'échéance de vingt années et de l'obligation de consulter le directeur régional des finances publiques (DRFIP) en cas de dépassement de cette durée ; la communauté urbaine de Bordeaux (CUB) n'a pas non plus transmis aux élus et au DRFIP les justificatifs du dépassement de la durée légale ;
- la délibération a été adoptée en méconnaissance de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales car elle s'est abstenue de déterminer la durée de la concession ; les documents transmis par la CUB ne justifient pas le dépassement de la durée prévue pour la concession ; la CUB n'a pas non plus formellement déterminé une durée de dépassement ;
- la délibération révèle que le choix d'une durée de trente ans a en réalité été effectué par le DRFIP, ce qui révèle une autre méconnaissance de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales ;
- la prolongation de la durée de la concession n'était pas justifiée par un risque de hausse excessive des tarifs au sens du b) de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales ;
- l'avenant n° 9 approuvé par la délibération en litige a opéré une novation dès lors que la CUB se réserve la réalisation d'investissements qui relevaient du délégataire, de sorte qu'il y a eu un changement de nature du traité de concession devenu affermage ;
- le traité a fait l'objet de modifications substantielles sur des clauses essentielles du contrat (volume des investissements, transfert de leur charge au délégant) ;
- la délibération est illégale pour ne pas avoir été fondée sur l'amortissement économique de la délégation, aux conditions d'exploitation permettant de couvrir les charges courantes et celles d'investissement ;
- la clause d'indemnisation ne saurait justifier un dépassement de la durée du contrat ; dès lors que les justificatifs du dépassement de la durée ne comprennent aucune référence à un amortissement économique de la délégation, le tribunal ne pouvait se fonder sur la notion de biens non amortis pour valider un dépassement de la durée du contrat ;
- en opérant d'autre part une grave confusion dans les investissements mis à charge du délégataire en cours de contrat, le tribunal a mal interprété le contrat ;
- les conditions interdisant la prorogation du contrat étaient réunies au 3 février 2015 dès lors qu'à cette date, en tenant compte de tous les éléments qui concouraient à l'équilibre financier du contrat (chiffre d'affaires, charges d'exploitation, investissements), son équilibre était déjà atteint ; ainsi, les apports de capitaux du délégataire pour financer le contrat, ses investissements matériels ont été récupérés et ledit concessionnaire a obtenu une juste rémunération.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 15 décembre 2017, le 29 mars 2018 et le 28 juin 2018, Bordeaux Métropole, représentée par MeC..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants le paiement de la somme de 9 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient, en ce qui concerne la recevabilité, que :
- les appelants se bornent à renvoyer aux conclusions qu'ils ont présentées devant les premiers juges lesquelles sont irrecevables ; les conclusions tendant à ce que le juge constate l'illégalité des délibérations sont irrecevables ; elles n'étaient pas étayées de précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé ;
- l'association n'a pas joint ses statuts et ne justifie pas de son intérêt à agir ; l'ensemble des requérants ne justifient pas non plus de leur intérêt à agir car les délibérations en litige ne lèsent pas leurs intérêts de façon suffisamment directe ;
- si les conclusions dirigées contre les délibérations du 22 décembre 2006 et du 10 juillet 2009 devaient être regardées comme tendant à leur annulation, elles seraient tardives dès lors que ces dernières ont été régulièrement affichées plus de deux mois avant la saisine du tribunal ; il en va de même de la délibération du 8 juillet 2011 ;
Elle soutient, subsidiairement, au fond, s'agissant de la délibération du 22 décembre 2006, que :
- l'augmentation des investissements résulte de la prise en considération des dépenses devant être engagées par le délégataire en raison du décret n° 2001-1220 du 20 décembre 2001 portant notamment sur la teneur maximum en plomb de l'eau distribuée ;
Elle soutient, s'agissant de la délibération du 21 décembre 2012, que :
- le moyen tiré de l'insuffisante information des conseillers communautaires manque en fait ;
- Bordeaux Métropole ne s'est pas dessaisie de sa compétence au profit du DRFIP concernant la prolongation de la durée de la concession ;
- l'article 30-bis de la concession porte sur la faculté pour le concédant d'effectuer certains travaux sous sa maîtrise d'ouvrage directe lorsque ceux-ci, s'inscrivent dans le cadre d'un projet communautaire dénommé " ressources de substitution " ou consistent, en dehors de ce projet, en un volume de travaux n'excédant pas 5 millions d'euros hors taxes par an ; l'avenant n° 9, mettant en place un mécanisme général, ne préjuge ni de la réalisation effective des travaux en cause, ni même de l'instauration d'une " part communautaire " pour leur financement ; ces travaux ne peuvent pas être regardés comme modifiant substantiellement l'équilibre de la concession compte tenu de leur caractère extrêmement limité au regard du montant des investissements de la concession ;
- le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du b) de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales est soulevé de manière inopérante ;
- les appelants se bornent à soutenir que la concession aurait fait " l'objet de modifications multiples et considérables " sans expliciter ni la nature, ni le volume des prétendues modifications, ce qui ne permet pas à la cour d'en apprécier le bien-fondé ;
- au regard de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales, Bordeaux Métropole n'avait pas à " déterminer " une durée, mais à confirmer ou non la poursuite du contrat jusqu'à son terme initial ; au demeurant, en confirmant sa durée contractuelle initiale, BM doit être regardée comme ayant bien " déterminé " la durée de la concession ;
- l'amortissement économique constitue un référentiel qui n'existe ni dans la comptabilité publique ni dans la comptabilité privée ni dans la finance d'entreprise ; le Conseil d'Etat n'a pas entendu exclure, contrairement aux dires des appelants, l'amortissement comptable du calcul de la durée de la concession ;
- l'effort d'investissement s'élève à 12,5 millions d'euros en moyenne par an, soit près d'un tiers des flux d'exploitation et le double de ce qu'invoquent les appelants en première instance ; le solde de trésorerie disponible est de 5,151 millions d'euros par an en moyenne sur la période 2015-2020 et la rentabilité est donc d'environ 30 millions d'euros sur la période 2015-2020, ce qui est bien inférieur aux 259 millions d'euros que les appelants mettent en avant ; la part non encore amortie des investissements assumés par le délégataire s'élevait à la fin d'année 2014 à 155 millions d'euros hors taxes et à la fin d'année 2015 à 139 millions d'euros hors taxes ;
- s'agissant du taux de rentabilité interne (TRI) et du taux de marge, ni la loi ni les règlements, ni la jurisprudence n'ont fixé de référentiel spécifique en vue de contrôler la rémunération d'un délégataire du service public et n'ont fixé de manière précise un taux de rentabilité au-delà duquel le contrat serait déséquilibré pour l'autorité délégante et les usagers.
Par ordonnance du 30 mars 2018, la clôture d'instruction a été fixée au 29 juin 2018 à 12 heures.
Le 22 novembre 2018, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur des moyens relevés d'office.
- et les observations de MeE..., représentant l'association Trans'Cub, M.B..., M. D... et M.G..., et de MeC..., représentant Bordeaux Métropole.
Une note en délibéré présentée pour l'association Trans'Cub, M.B..., M. D... et M. G...a été enregistrée le 10 décembre 2018.
1. Par une délibération du 20 décembre 1991, la communauté urbaine de Bordeaux, devenue Bordeaux Métropole, a concédé le service public de l'eau potable et de l'assainissement à la société Lyonnaise des Eaux pour une durée de trente ans à compter du 1er janvier 1992. Le 22 décembre 2006, le conseil de Bordeaux Métropole a approuvé l'avenant n° 7 à la convention de délégation de service public dont l'objet est notamment d'augmenter les investissements à la charge du délégataire de 146 à 302 millions d'euros sur la durée du contrat. Par une délibération du 10 juillet 2009, le conseil de Bordeaux Métropole a approuvé un avenant n° 8 ayant notamment pour objet d'imposer au délégataire le remplacement sur le réseau de distribution des branchements en plomb pour un montant prévisionnel de 78 millions d'euros et de fixer une indemnité de retour tenant compte de l'absence d'amortissement total de ces travaux à l'échéance de la délégation. Le 8 juillet 2011, le conseil de Bordeaux Métropole a adopté une nouvelle délibération qui, entre autres objets, approuve la création de postes à pourvoir en prévision de la reprise du service en régie à l'issue du contrat. Enfin, par une délibération du 21 décembre 2012, le conseil de Bordeaux Métropole a approuvé un avenant n° 9 à la convention maintenant le terme de la délégation à l'échéance prévue initialement, soit le 31 décembre 2021.
2. Par un recours gracieux présenté le 21 février 2013, l'association Trans'Cub, M. B..., M. D...et M. G...ont demandé au président de Bordeaux Métropole de " rapporter et d'annuler " les quatre délibérations mentionnées ci-dessus. Après le rejet de leur demande, par décision du 18 avril 2013, l'association Trans'Cub, M.B..., M. D...et M. G... ont saisi le tribunal administratif de Bordeaux d'une demande, contenue dans leur requête introductive d'instance qui constitue leur seul mémoire présenté avant la clôture de l'instruction, tendant à l'annulation des délibérations du 8 juillet 2011 et du 21 décembre 2012 ainsi qu'à l'annulation de la décision rejetant leur recours gracieux. Dans leur requête introductive de première instance, les requérants ont aussi présenté des conclusions tendant à ce que le tribunal " constate l'illégalité des clauses tarifaires " prévues dans les délibérations de la communauté urbaine de Bordeaux du 22 décembre 2006 et du 10 juillet 2009 et fixe " le tarif du prix au mètre cube à appliquer à compter de l'entrée en vigueur de ces délibérations antérieures ".
3. L'association Trans'Cub, M.B..., M. D...et M. G...relèvent appel du jugement rendu le 9 mai 2016 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leur demande.
Sur les conclusions tendant à ce que la cour " constate l'illégalité des clauses tarifaires prévues par les délibérations n° 2006-0947 et n° 2009-0501 " et " fixe le tarif du prix au m3 à appliquer à compter de l'entrée en vigueur de ces délibérations " :
4. Comme l'a jugé à bon droit le tribunal, de telles demandes constituent des conclusions en déclaration de droit qu'il n'appartient pas au juge administratif d'accueillir en dehors des cas prévus par un texte.
Sur les conclusions dirigées contre les actes détachables du contrat de concession :
En ce qui concerne la délibération du 8 juillet 2011 et la décision refusant de retirer les délibérations n° 2006-0947 du 22 décembre 2006 et n° 2009-0501 du 10 juillet 2009 :
5. Devant la cour comme devant le tribunal, les requérants demandent l'annulation de la délibération du 8 juillet 2011, de la décision du 18 avril 2013 par laquelle le président de la communauté urbaine de Bordeaux a refusé de retirer cette délibération ainsi que celles adoptées le 22 décembre 2006 et le 10 juillet 2009. Eu égard à leur objet tel que rappelé au point 1, les délibérations du 22 décembre 2006, du 10 juillet 2009 et du 8 juillet 2011 constituent, avec la décision refusant de les retirer, des actes détachables du contrat de concession contre lesquels les requérants ont la possibilité d'exercer un recours pour excès de pouvoir tendant à leur annulation.
6. En premier lieu, les délibérations du 22 décembre 2006 et du 10 juillet 2009 qui approuvent respectivement les avenants n° 7 et 8 au traité de concession, sont eu égard à leur objet, dépourvus de caractère réglementaire. De plus, en approuvant des modifications au contrat de concession qui font bénéficier au délégataire de contreparties aux investissements mis à sa charge, ces délibérations ont créé des droits au profit de ce dernier. Ainsi, l'administration disposait d'un délai de quatre mois, à compter de leur adoption, pour retirer les délibérations du 22 décembre 2006 et du 10 juillet 2009 et il est constant que ce délai était expiré au 21 février 2013, date à laquelle les requérants ont demandé à l'autorité compétente qu'elles soient retirées. Dans ces conditions, l'autorité compétente de Bordeaux Métropole était tenue de rejeter la demande dont elle était saisie et cette situation de compétence liée rend dès lors inopérants les moyens des requérants soulevés à l'encontre de la décision du 18 avril 2013 en tant qu'elle refuse de retirer les délibérations contestées.
7. En second lieu, la délibération du 8 juillet 2011 a seulement pour objet, du moins en ce qui concerne ses dispositions contestées par les requérants, d'approuver la création de postes à pourvoir en prévision de la reprise du service en régie au terme du contrat de délégation de service public. Par suite, et comme l'a jugé à bon droit le tribunal, les moyens que les requérants soulèvent à l'encontre de cette délibération, et de la décision du 18 avril 2013 refusant de la retirer, et tirés et de l'absence d'avis préalable du directeur départemental des finances publiques, de l'insuffisante information des conseillers communautaires sur le contenu de cet avis et de la méconnaissance de la règle de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales en vertu de laquelle la durée des délégations de service public est désormais limitée, sont inopérants.
En ce qui concerne la délibération du 21 décembre 2012 et la décision du 18 avril 2013 refusant de la retirer :
8. Un tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par une décision refusant de faire droit à sa demande de mettre fin à l'exécution du contrat, est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction tendant à ce qu'il soit mis fin à l'exécution du contrat. En revanche, les décisions de l'autorité administrative qui ne s'analysent pas en un refus de mettre fin à l'exécution du contrat peuvent faire l'objet, dès lors qu'elles sont détachables dudit contrat, d'un recours pour excès de pouvoir.
9. L'article 40 de la loi du 29 janvier 1993, codifié à l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales, en vertu duquel les conventions de délégation de service public doivent être limitées dans leur durée, a été complété par l'article 75 de la loi du 2 février 1995, publiée au Journal officiel le 3 février, aux termes duquel : " dans le domaine de l'eau potable, de l'assainissement, des ordures ménagères et autres déchets, les délégations de service public ne peuvent avoir une durée supérieure à vingt ans sauf examen préalable par le trésorier-payeur général, à l'initiative de l'autorité délégante, des justificatifs de dépassement de cette durée (...) ". La délégation du service de l'eau concédée par Bordeaux Métropole aurait dû, en principe, prendre fin vingt ans après l'entrée en vigueur de ces dispositions législatives, soit le 4 février 2015.
10. La délibération du 21 décembre 2012 a approuvé un avenant n° 9 au traité de concession ayant notamment pour objet de consacrer le principe d'une maîtrise d'ouvrage communautaire sur certains investissements structurants, d'encadrer et de planifier la transition vers un nouveau mode d'exploitation du service en précisant les conditions financières de sortie de la concession et de valider une nouvelle grille de tarification du service de l'eau applicable aux usagers. La délibération du 21 décembre 2012 impliquait, par les modifications qu'elle approuvait, le maintien de la durée du marché au-delà du mois de février 2015. La durée initialement stipulée n'a donc pas été modifiée. Par ailleurs, la délibération ne comporte aucune disposition refusant explicitement de réduire la durée de la délégation pour tenir compte des exigences de l'article L. 1411-2 précité du code général des collectivités territoriales. Cette délibération ne contient pas davantage un refus de constater au 4 février 2015 la caducité de la convention, laquelle n'est nullement prévue par la loi de manière automatique. Dans ces conditions, la délibération du 21 décembre 2012, qui n'a d'ailleurs pas été prise en réponse à une demande de résiliation de la convention, ne saurait être regardée comme ayant eu pour objet ou pour effet de refuser de mettre fin à l'exécution du contrat litigieux ou comme révélant une décision ayant une telle portée. Par suite, la délibération du 21 décembre 2012, eu égard à son objet rappelé ci-dessus, et la décision refusant de la rapporter, constituent des actes détachables du contrat justiciables d'un recours pour excès de pouvoir tendant à leur annulation.
11. En premier lieu, les délibérations du 22 décembre 2006 et du 10 juillet 2009, eu égard aux modalités de publicité dont elles ont bénéficié en leur temps, sont devenues définitives ainsi qu'il résulte des motifs, non contestés, énoncés par le tribunal au point 3 de son jugement. Par suite, si les requérants ont entendu exciper de l'illégalité de ces délibérations, leur moyen est irrecevable dès lors que ces décisions non réglementaires sont définitives.
12. En deuxième lieu, en vertu des dispositions combinées des articles L. 2121-12, L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, applicables aux établissements publics de coopération intercommunale en application de l'article L. 5211-1 du même code, tout membre d'un organe délibérant d'une collectivité territoriale a le droit d'être informé sur les affaires soumises à délibération. Et en vertu de ces mêmes textes, une note explicative de synthèse sur les affaires inscrites à l'ordre du jour doit être remise aux conseillers communautaires cinq jours francs au moins avant la séance. Si les requérants soutiennent que les conseillers communautaires n'ont pas été informés de ce que l'avenant n° 9 faisait obstacle à ce qu'il soit mis fin à l'exécution de la concession au 4 février 2015, il résulte du point 10 que cet avenant ne pouvait être analysé comme exprimant ou révélant un refus de mettre fin à l'exécution de la concession. Dans ces conditions, le moyen soulevé est inopérant.
13. En troisième lieu, il appartient au juge saisi d'un litige relatif à la durée d'une convention de délégation de service public conclue antérieurement à l'entrée en vigueur de l'article 40 de la loi du 29 janvier 1993 modifié par l'article 75 de la loi du 2 février 1995, de s'assurer que ce contrat n'a pas cessé de pouvoir être régulièrement exécuté en raison notamment d'une durée d'exécution excédant, à compter de l'entrée en vigueur de la loi, la durée désormais légalement limitée en fonction de la nature des prestations ou, dans le cas où les installations sont à la charge du délégataire, en fonction de l'investissement à réaliser, et en tout état de cause, pour un contrat d'affermage du service public d'eau potable, excédant une durée de vingt ans, à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi du 2 février 1995, publiée au Journal officiel du 3 février 1995, sauf justifications particulières. Toutefois, comme il vient d'être dit, l'avenant n° 9 ne contient aucune décision refusant de mettre fin à l'exécution du contrat, de sorte que les requérants ne peuvent utilement soutenir que le niveau des investissements mis à la charge du délégataire était insusceptible de justifier un refus de mettre fin à l'exécution de la concession en méconnaissance de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales qui fixe à vingt ans la durée de principe des délégations de service public d'eau potable.
14. En quatrième lieu, la délibération du 21 décembre 2012 a confié à Bordeaux Métropole la maîtrise d'ouvrage de travaux de recherche de ressource en eau dans la perspective de la reprise en régie du service au terme de la délégation de service public. Elle a également pour objet de valider une nouvelle grille de tarification du service de l'eau applicable aux usagers. Toutefois, il ne ressort nullement des pièces du dossier que les nouvelles charges financières incombant aux parties s'en seraient trouvées significativement modifiées au point de bouleverser l'économie générale du contrat. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la passation de l'avenant n° 9 aurait donné naissance à une nouvelle délégation de service public devant être soumise aux procédures légales de publicité et de mise en concurrence.
15. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir, que les requérants ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leur demande. Par voie de conséquence, leurs conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. En revanche, il y a lieu de faire application de ces mêmes dispositions en mettant à la charge des requérants la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Bordeaux Métropole et non compris dans les dépens.
Article 1er : La requête n° 16BX02303 présentée par l'association Trans'Cub, M.B..., M. D... et M. G...est rejetée.
Article 2 : L'association Trans'Cub, M.B..., M. D...et M.G..., pris ensemble, verseront à Bordeaux Métropole la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Trans'Cub, à M. F...B..., à M. I... D..., à M. A...G...et à Bordeaux Métropole.

References: l'article 16
 l'article 30
 L'article 40
 l'article 75
 l'article 40
 l'article 75