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Timestamp: 2019-09-18 11:10:41+00:00

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Acórdão n.º 24 - medicamentos 1023b82 serviços saúde
Acórdão n.º 24 | medicamentos 1023b82 serviços saúde
16/84 SÉRIE I ( páginas 229 a 236 )
1 - O Ministério dos Assuntos Sociais fez publicar em 6 de Novembro de 1982 a Portaria n.º 1023-B/82, cujo n.º 10.º revogou expressamente a Portaria n.º 509/82 , de 22 de Maio, e, do mesmo passo, no seu n.º 1.º estabeleceu novo mecanismo de comparticipação dos utentes dos Serviços Médico-Sociais na aquisição de medicamentos previstos no respectivo receituário. Esta portaria é a quarta que aquele Ministério fez publicar desde Janeiro de 1982 no domínio da questão controversa limitada à competência legislativa dos órgãos de soberania Assembleia da República e Governo. Mas o esquema por último ensaiado não se mostrou mais conforme à lei do que os anteriores.
Tal procedimento já havia sido taxado de inconstitucional pela Resolução n.º 194-A/82, de 29 de Outubro, do Conselho da Revolução, que declarou inconstitucionais as normas dos n.os 1.º e 2.º da Portaria n.º 509/82 , de 22 de Maio, por violação dos artigos 201.º, n.º 1, alínea c), e 108.º, n.os 1, alínea b), e 4, conjugados com o artigo 63.º, n.º 1, da Constituição, com base na argumentação dos Exmos. Conselheiros vencidos no parecer n.º 35/82 da Comissão Constitucional.
3 - Acresce que as disposições legais invocadas no preâmbulo da Portaria n.º 1023-B/82 (artigos 44.º, n.º 2, e 45.º, n.º 2, do Decreto n.º 45266 , de 23 de Setembro de 1963) não conferem poderes àquele membro do Governo para introduzir alterações no esquema de comparticipação, as quais, na prática, equivalem à criação de um tributo - imposto -, como então se demonstrou. Menos se compreende a relutância de fazer apreciar a matéria em causa pela Assembleia da República.
b) Os diplomas que desenvolveram a Lei do Serviço Nacional de Saúde (Lei n.º 56/79 ) não atribuíam ao Ministério dos Assuntos Sociais a faculdade de criar tal contribuição por portaria;
c) A própria referência aos artigos 44.º, n.º 2, e 45.º, n.º 2, do Decreto n.º 45266 , de 23 de Setembro de 1963, ao abrigo dos quais a Portaria n.º 1023-B/82 se diz publicada, resulta desajustada e irrelevante, pois aqueles preceitos obrigavam a um formalismo específico, que neste caso não foi conferido, e reportavam-se, de resto, a todo um sistema de definição do regime, por certo da Federação das Caixas de Previdência ou através de acordo desta com os organismos corporativos competentes, embora num caso e noutro sujeitos à aprovação do ministro do pelouro, incompatível com a actual estrutura do Estado.
E o Exmo. Provedor de Justiça apoia-se aqui nos argumentos desenvolvidos no voto de vencido do Dr. Ribeiro Mendes, no parecer n.º 35/82 da Comissão Constitucional, em cuja doutrina assentou a decisão do Conselho da Revolução sobre a Portaria n.º 509/82 .
Junta, em fotocópia, de fl. 6 a fl. 87, a Portaria n.º 1023-B/82, o parecer do adjunto do Provedor de Justiça, ofício em que a Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses - Intersindical Nacional lhe solicita que peça a declaração de inconstitucionalidade das normas da portaria, a Portaria n.º 188/82 , o despacho do Ministro dos Assuntos Sociais de 3 de Fevereiro de 1982, a Portaria n.º 31/71 , de 21 de Janeiro, o ofício do Provedor de Justiça ao Conselho da Revolução em 2 de Junho de 1982 pedindo a declaração de inconstitucionalidade da Portaria n.º 509/82 e respectiva informação de um assessor do seu serviço, com despachos do coordenador e do adjunto do Provedor e o despacho deste de 13 de Abril de 1982. Notificado S. Ex.ª o Primeiro-Ministro para se pronunciar, querendo, no prazo de 30 dias, sobre o pedido do Exmo. Provedor de Justiça, como se vê de fls. 88 e 89, não foi recebida qualquer resposta, pelo que foi ordenada a distribuição do presente processo (v. fl. 90), a ela se tendo procedido em 26 de Julho do ano em curso.
A quantia fixa, com a denominação de «taxa», foi criada pela Portaria n.º 131/82 , de 29 de Janeiro, do Ministério dos Assuntos Sociais, em cujo preâmbulo se justifica essa criação, não só porque «o consumo de medicamentos tem vindo a acusar uma taxa de crescimento substancial, que, do ponto de vista financeiro, tem sido agravada pelo aumento de preços dos produtos medicamentosos», mas ainda, «por outro lado, é líquido que o consumo actual de medicamentos nalgumas zonas do País é já excessivo, podendo eventualmente constituir motivo de preocupação não só no que respeita ao equilíbrio psico-fisiológico do indivíduo, como demonstra situações de manifesto desperdício». E, em face desta justificação, explica o preâmbulo:
Quinze dias depois, em 13 de Fevereiro, era publicada pelo Ministério a Portaria n.º 188/82 , na qual, para evitar que se «cometam injustiças em relação a cidadãos cujo quadro clínico obriga a tratamentos continuados por largo período de tempo e minimizar a incidência daquela taxa para os casos de doenças crónicas», se admitia a prescrição de medicamentos, que enumerava, para tratamentos até períodos de 1 mês.
Mais tarde, em 22 de Maio, nova portaria, a n.º 509/82, é publicada ainda pelo Ministério dos Assuntos Sociais, agora ao abrigo dos artigos 44.º, n.º 2, e 45.º, n.º 2, do Decreto n.º 45266 , de 23 de Setembro de 1963, revogando as Portarias n.os 131/82 e 188/82, e, deixando de utilizar a denominação de «taxa», altera a comparticipação dos utentes dos Serviços Médico-Sociais nos preços dos medicamentos estabelecida pela Portaria n.º 31/71 , de 21 de Janeiro, em 25% e 40% sobre o preço de venda ao público de medicamentos de origem nacional ou estrangeira, acrescendo-lhe a «comparticipação fixa de 25$00 por embalagem de cada especialidade farmacêutica prescrita no receituário em uso nos Serviços Médico-Sociais sempre que o preço de venda ao público seja superior àquela quantia».
Mais se dispunha que o utente pagaria o preço de venda ao público do medicamento sempre que este fosse igual ou inferior a 25$00, que em cada receita médica só podia ser prescrita uma embalagem de especialidade farmacêutica, salvo quanto a medicamentos apresentados em unidose destinados a um só tratamento ou quanto aos medicamentos, que enumerava, destinados a tratamento prolongado, devendo as comparticipações dos utentes ser cobradas directamente pelas farmácias. A solicitação do Exmo. Provedor de Justiça, o Conselho da Revolução pronunciou-se pela inconstitucionalidade das normas constantes dos n.os 1.º e 2.º da Portaria n.º 509/82 , por violação dos artigos 201.º, n.º 1, alínea c), e 108.º, n.os 1, alínea b), e 4, conjugados com o artigo 63.º, n.º 1, da Constituição, pela Resolução n.º 194-A/82, publicada no Diário da República de 29 de Outubro de 1982, mau grado parecer contrário da Comissão Constitucional.
Ao abrigo dos artigos 44.º, n.º 2, e 45.º, n.º 2, do Decreto n.º 45266 , de 23 de Setembro de 1963:
Mas a realidade está em que, como se vai demonstrar, não há base legal para dar cobertura à expedição da portaria, pois o bloco legislativo invocado não prevê nem autoriza a criação de «taxa fixa», como lhe chamava a Portaria n.º 131/82 , ou de «comparticipação fixa», como é qualificada na Portaria n.º 1023-B/82, que, aliás, revogou aquela.
Na sua declaração de voto de vencido no acórdão da Comissão Constitucional que se pronunciou sobre este problema, que, embora com referência à Portaria n.º 509/82 , é o mesmo que agora se debate, o Dr. Armindo Ribeiro Mendes afirmava:
Ora, no caso em apreciação, os apontados artigos do Decreto n.º 45266 , diploma pré-constitucional, prevêem, por um lado, a possibilidade de a Federação das Caixas de Previdência elaborar um regulamento de concessões de medicamentos, circunstância que se não verificou no presente caso (nem interveio tal Federação nem houve uma regulamentação das condições de concessão de medicamentos, mas tão-somente a criação de uma taxa moderadora, ou comparticipação fixa). Por outro lado, o artigo 45.º, n.º 2, do Decreto n.º 45266 prevê a existência de um acordo Tal situação é, de todo o ponto, diferente da previdência e Abono de Família e os organismos corporativos de indústria ou comércio de produtos farmacêuticos sobre o fornecimento de medicamentos através de farmácias abertas ao público. Tal situação é, de todo o ponto, diferente da prevista no caso em apreciação.
Pode, pois, dizer-se que a invocação daquelas normas regulamentares de cobertura é inadequada, do ponto de vista jurídico-constitucional, para fundar a regulamentação da Portaria n.º 509/82 .
Foi, por isso, procurar arrimo no Decreto n.º 45266 , de 23 de Setembro de 1963, velho de quase 20 anos, de uma altura em que os direitos à protecção à saúde e à segurança social não só não eram princípios constitucionais como até não passavam de doutrinas em embrião, pelo menos no nosso país.
Não podem restar dúvidas de que, seja qual for a qualificação que se dê ao quantitativo fixo de 25$00 a pagar por embalagem de cada especialidade farmacêutica cujo preço de venda ao público seja igual ou superior àquela quantia e independentemente do seu enquadramento jurídico-constitucional, sempre teria a sua criação de obedecer à forma, pelo menos, de decreto-lei. Com efeito, não pode deixar de considerar-se que tal sistema só poderá ter fundamento na medida em que seja desenvolvimento dos princípios e bases gerais do regime jurídico dos artigos 7.º e 14.º da Lei n.º 56/79 , de 15 de Setembro, que enumeram os direitos dos utentes do Serviço Nacional de Saúde, e entre esses direitos incluem-se as prestações de medicamentos e produtos medicamentosos, em termos a regulamentar, o que só por decreto-lei, pelo menos, pode fazer-se, de acordo com as disposições da alínea c) do n.º 1, conjugado com o n.º 3, do artigo 201.º da Constituição.
O esclarecimento definitivo destes pontos demandaria uma indagação minuciosa e demorada, a que não pôde proceder-se, mas, em boa verdade, cumpre reconhecer que, se não despiciendo, um tal esclarecimento não é essencial. E isto porque, ainda mesmo que se entenda (como possivelmente deve entender-se) que se está perante uma «receita pública», inclusivamente perante uma «taxa», isto é, perante aquela das hipóteses figuradas em que porventura (e sublinha-se o carácter muito dubitativo da asserção) a «legalidade» seria mais exigente, ainda então a portaria tem suficiente base legal: conferem-lha justamente, no meu modo de ver e ao contrário da opinião que fez vencimento, os artigos 44.º, n.º 2, e 45.º, n.º 2, do Decreto n.º 45266 , de 23 de Setembro de 1963 (que a mesma portaria invoca), e, por último, as bases X e XXXIII da Lei n.º 2115 , de 18 de Junho de 1962, que é o diploma em que aquele decreto encontra o seu fundamento.
a) A Lei do Serviço Nacional de Saúde (Lei n.º 56/79 , de 15 de Setembro) pretendeu estabelecer um novo esquema definidor da intervenção e da actividade do Estado no domínio da protecção da saúde, esquema que se apresentava com um carácter global e até «universal», quer no tocante à pretensão de abranger todas as vertentes compreendidas nessa actividade (isto é, todas as modalidades prestatórias nela incluídas), quer no respeitante ao objectivo de incluir o conjunto de toda a população portuguesa; com tal diploma visava-se, obviamente, ir ao encontro do direito fundamental à saúde consagrado no artigo 64.º, n.º 1, da Constituição e dos princípios programaticamente definidos nos números seguintes do mesmo preceito da lei fundamental. A verdade, porém, é que a Lei n.º 56/79 não chegou a ser implementada, pois que, designadamente, não foram emitidos os decretos-lei que ela expressamente previa como necessários à sua execução e condicionantes da implantação efectiva do serviço criado (artigo 65.º, n.os 1 e 3). Mais: pelo Decreto-Lei n.º 254/82 , de 29 de Setembro, a Lei n.º 56/79 veio mesmo a ser revogada em tudo o que respeitava propriamente à «institucionalização» e «organização» do Serviço Nacional de Saúde (incluindo o já citado artigo 65.º), de pé só tendo ficado (para além de 2 normas referentes à extensão desse serviço às regiões autónomas e a Macau) os preceitos «materiais» e «programáticos» - digamos assim - dos seus primeiro títulos, mas preceitos que não são self-executing.
d) Foi dentro deste quadro legal e regulamentar - e não no quadro do desenvolvimento da Lei n.º 56/79 - que o Ministro dos Assuntos Sociais se moveu ao emitir a Portaria n.º 1023-B/82 e ao modificar, através dela, as condições de concessão de medicamentos aos utentes dos Serviços Médico-Sociais. Ora, o Ministro dispunha de competência para tanto, em vista do disposto no artigo 44.º, n.º 2, do Decreto n.º 45266 , e, por outro lado, não estava impedido de a utilizar, pelo facto de, entretanto, haver sido publicada a Lei n.º 56/79 : é que, como se viu, na parte em que não foi atingida pelo Decreto-Lei n.º 254/82 , essa lei mantém-se como que num estado de «quiescência» e na parte organizatória (que seria, do ponto de vista da questão da competência do Ministro, a verdadeiramente relevante) encontra-se revogada.
e) É certo que no n.º 2 do referido artigo 44.º o que se dispõe é que «as condições de concessão de medicamentos serão definidas em regulamento elaborado pela Federação das Caixas de Previdência e Abono de Família e aprovado pelo Ministro das Corporações e Previdência Social» e que agora estamos perante uma simples portaria ministerial. Simplesmente, não pode deixar de se levar em conta que, a partir do momento em que o financiamento da assistência medicamentosa no âmbito dos Serviços Médico-Sociais passou a ser suportado pelo Orçamento Geral do Estado deixou de o ser pelos recursos da antiga Previdência, hoje segurança social (Portaria n.º 431/76 , de 20 de Julho, e Decreto-Lei n.º 17/77 , de 12 de Janeiro, com regulamentos posteriores), também deixou de ter qualquer justificação e sentido a intervenção da Federação das Caixas de Previdência (ou do organismo ou organismos que, entretanto, a vieram substituir) na regulamentação da concessão dessa assistência. O que vale por dizer que o disposto no artigo 44.º, n.º 2, não pode hoje deixar de ser objecto de uma «leitura» actualizada, justamente no sentido de que a competência regulamentar nele prevista cabe exclusivamente ao ministro de que dependerem os Serviços Médico-Sociais: ora, ao tempo da emissão da Portaria n.º 1023-B/82 tal ministro era, indiscutivelmente, o dos Assuntos Sociais. De resto, não deve deixar de se salientar que a portaria ministerial é uma forma de regulamento mais solene que a inicialmente prevista no n.º 2 do artigo 44.º
g) Por outro lado ainda, não obsta o Decreto n.º 45266 a que a «parte fixa» da comparticipação assuma o carácter de uma «taxa moderadora» (isto é, de uma taxa visando obviar a um recurso imoderado e injustificado à assistência medicamentosa, que o mesmo é dizer, visando a racionalização do recurso a tal assistência); é que não só não me parece (contrariamente à opinião que fez vencimento) que taxas desse tipo estejam indissociavelmente ligadas a um regime de prestação «gratuita» da assistência em causa e devam ter-se necessariamente por excluídas num regime de «comparticipação», como se me afigura, para além disso e sobretudo, que elas encontram cobertura positiva no próprio Decreto n.º 45266 : é que no artigo 44.º, n.º 1, deste diploma dispõe-se justamente que «a assistência medicamentosa será concedida tendo em vista o máximo de eficiência terapêutica e de economia».
h) Mas, seja como for, e por último, ainda que porventura se entenda que o regime da Portaria n.º 1023-B/82 não é integralmente compatível com os princípios fixados nos artigos 44.º a 46.º do Decreto n.º 45266 , ainda então parece que não faltará - ou, pelo menos, será muito questionável que falte - àquela a cobertura «legal» necessária para não estar inquinada de um vício de inconstitucionalidade: é que, por um lado, a Lei n.º 2115 não impôs, nem na sua base X nem na sua base XXXIII, que a respectiva regulamentação revestisse a forma de decreto regulamentar e, por outro lado, a utilização, no caso, de tal forma de regulamento, se já não era exigida pela Constituição de 1933 (em vigor ao tempo da Lei n.º 2115 ), também o não é agora pela Constituição vigente, atento o que nesta se dispõe no artigo 115.º, n.º 6. Sendo assim, bem poderá sustentar-se, na verdade, que a referida incompatibilidade - simples incompatibilidade entre regulamentos, que nem sequer entre o regulamento e a lei -, a existir, não atingirá o plano constitucional. - José Manuel Cardoso da Costa.
No caso, ao pagamento da comparticipação por parte dos utentes dos Serviços Médico-Sociais corresponde uma prestação pública - a assistência medicamentosa -, que os Serviços lhes prestam, sem que medeie qualquer contrato celebrado entre os utentes e as farmácias fornecedoras. Estas é que actuam em cumprimento de um contrato celebrado com os Serviços Médico-Sociais [v. artigo 45.º, n.º 2, do Decreto n.º 45266 , de 23 de Setembro de 1963; v. também artigos 14.º, alínea h), e 15.º da Lei n.º 56/79 , de 15 de Setembro (Lei do Serviço Nacional de Saúde)].
Que as taxas possam ter finalidades extrafiscais, designadamente a de moderar os consumos, veio reconhecê-lo a Lei n.º 56/79 , de 15 de Setembro, pois, instituindo embora o Serviço Nacional de Saúde como serviço gratuito, previu, no seu artigo 7.º, «o estabelecimento de taxas moderadoras diversificadas tendentes a racionalizar a utilização das prestações».
2 - A Portaria n.º 1023-B/82, de 6 de Novembro, foi editada, segundo os seus próprios dizeres, ao abrigo do preceituado nos artigos 44.º, n.º 2, e 45.º, n.º 2, ambos do Decreto n.º 45266 , de 23 de Setembro de 1963, o qual foi, por sua vez, editado em cumprimento do disposto na base XXXIII da Lei n.º 2115 , de 18 de Junho de 1962, que contém as bases da Previdência Social.
Esse regulamento contém-se desde logo no citado Decreto n.º 45266 , de 23 de Setembro de 1963, cujo artigo 44.º estabelece no n.º 1:
Na verdade, desde logo, a Lei n.º 56/79 , de 15 de Setembro, que instituiu o Serviço Nacional de Saúde, não é um diploma executivo, por si mesmo, antes carecendo, para implementação do sistema que instituiu, de regimes jurídicos complementares, a editar pelo Governo: o artigo 65.º prescreveu que este editaria os decretos-leis necessários à sua execução.
De um lado, a circunstância de a própria portaria assinalar à taxa um objectivo moderador - o de racionalizar os consumos de medicamentos - não chega, seguramente, para justificar essa identificação, pois trata-se de uma finalidade extrafiscal, que qualquer outra taxa, que não apenas a prevista no citado artigo 7.º, pode assumir. Depois, também não é do facto de a taxa ser criada num momento em que está em vigor o mencionado artigo 7.º que se pode extrair tal conclusão, uma vez que ele não foi invocado para a edição da portaria e o bloco de legalidade a que então a Administração disse arrimar-se achava-se igualmente a vigorar. Finalmente, este bloco de legalidade, designadamente o artigo 46.º, n.os 2 e 3, do Decreto n.º 45266 , de 23 de Setembro de 1963, ao preceituar que o doente suportará parcialmente o custo dos medicamentos, devendo constar de regulamento o quantitativo dessa comparticipação e a forma do seu pagamento, consente perfeitamente que a taxa comparticipativa seja constituída por uma quantia fixa e por uma parte percentual, para além de que, embora não consentindo a fixação de taxas lucrativas nem que igualem o custo dos medicamentos fornecidos - fazendo-o existe violação de regulamento -, suporta inteiramente a instituição de taxas com fins de racionalização ou moderação de consumos, pois o artigo 44.º, n.º 1, acentua, justamente, que a assistência medicamentosa há-de ser prestada visando o máximo de economia. - Messias Bento.
2 - Entendo que a Portaria n.º 1023-B/82 é suficientemente credenciada, numa perspectiva jurídico-constitucional, pelos artigos 44.º, n.º 2, e 45.º, n.º 2, do Decreto n.º 45266 , de 23 de Setembro de 1963, diploma regulamentador da Lei n.º 2115, de 18 de Junho de 1962.
Esta leitura é exigida, porquanto, ao mesmo passo que a Federação das Caixas de Previdência e Abono de Família (base XIV da Lei n.º 2115 , de 18 de Junho de 1962, e Portaria n.º 22451 , de 13 de Janeiro de 1967) deixou de financiar directamente a assistência médica e medicamentosa, passou esta a ser subsidiada pelos Serviços Médico-Sociais da Previdência, através do Orçamento do Estado (Portaria n.º 431/76 , de 20 de Julho, Decreto-Lei n.º 17/77 , de 12 de Janeiro, e Decretos Regulamentares n.os 12/77 e 65/77, respectivamente de 1 de Fevereiro e 21 de Setembro).
Por isso, numa interpretação, em dia, do n.º 2 do artigo 44.º do Decreto n.º 45266 , se entende que o Ministro dos Assuntos Sociais tem, sozinho, a competência regulamentar que aquele preceito atribuía ao Ministro das Corporações e Previdência Social, sob prévia proposta da Federação das Caixas de Previdência e Abono de Família.
3 - A Lei n.º 56/79 , de 15 de Setembro, parcialmente revogada e nunca regulamentada, por incompleta, não chegou a revogar os preceitos em causa do Decreto n.º 45266 .
No acórdão, de que este voto de vencido é parte integrante, reconhece-se, aliás, que o Decreto n.º 45266 está desactualizado. Com isso, e como já se viu, estou totalmente de acordo. Porque não se fez então uma interpretação, de hoje, do n.º 2 do artigo 44.º do Decreto n.º 45266 ? - Raul Mateus.
"Acórdão n.º 24 "
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References: artigo 63
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 artigo 45
 artigo 201
 artigo 64
 artigo 65
 artigo 44
 artigo 44
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 artigo 44
 artigo 44
 artigo 115
 artigo 45
 artigo 7
 artigo 44
 artigo 65
 artigo 7
 artigo 7
 artigo 46
 artigo 44
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