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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 036 del 31/01/2012
Dictamen : 036 del 31/01/2012
Consultante: Ivonne G. Campos R.
C-036-2012
Ivonne G. Campos R.
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio número AU-1001-489-11 de fecha 21 de diciembre del 2011, mediante el cual, solicita criterio en torno a los concursos internos y externos. Específicamente consulta lo siguiente:
“…En caso que se lleve acabo el concurso interno y externo y en ninguno de los dos casos se cuente con esa cantidad (tres elegibles), se encontrarían esos nombramientos viciados de nulidad?...
En el caso que se realice un concurso externo para una plaza y esa plaza nuevamente queda vacante mes y medio después se puede retomar las personas que habían participado en ese concurso que ya se había llevado a cabo para nombrar alguna plaza, si es así puede aparte de las personas que clasificaron en ese concurso, participar un funcionario municipal.”
I.- SOBRE EL RÉGIMEN DE EMPLEO QUE TUTELA LAS RELACIONES ENTRE LOS SERVIDORES MUNICIPALES Y EL GOBIERNO LOCAL
Siendo que lo consultado, por el ente territorial, se circunscribe a la elección de funcionarios municipales, deviene relevante analizar el marco jurídico que regula la relación de empleo en la que estos se encuentran inmersos.
“… Para un correcto enfoque del asunto que se plantea, se hace oportuno determinar la normativa que rige en las relaciones de empleo con los funcionarios municipales...
Cabe resaltar que el régimen municipal, en nuestro medio, se regula a nivel constitucional, disponiendo los artículos 168 y siguientes de nuestra Ley Fundamental, en lo que interesa, que los gobiernos locales son entes autónomos, a los que les corresponde velar por los intereses y servicios locales.
Por su parte, la Ley General de la Administración Pública refiere, en el artículo 1º, que la Administración Pública la conforman el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado…
Finalmente, el Código Municipal –Ley número 7794, de fecha 30 de abril de 1998–señala, en su artículo segundo, lo siguiente:
ARTÍCULO 2. - La municipalidad es una persona jurídica estatal, con patrimonio propio y personalidad, y capacidad jurídica plenas para ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus fines". (El destacado no pertenece al texto original.)
De la normativa transcrita se deduce que las entidades municipales integran, en esencia, el aparato estatal costarricense, por lo que están sometidas a la normativa y principios propios del derecho público, lo que significa que en las relaciones con sus funcionarios, prevalece un régimen de empleo de naturaleza pública, fundamentado en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, numerales que disponen lo siguiente:
"Artículo 191. - Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración."
"Artículo 192. - Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados basándose en idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos."
Pese a que constitucionalmente se habla de un estatuto de servicio civil, como la normativa fundamental para esas relaciones públicas de empleo, la jurisprudencia patria ha reconocido que tal régimen está regulado también en otras normas, regidas en esencia, por el respeto a los principios que amparan esas relaciones, sea la idoneidad comprobada y la estabilidad en el cargo.
Al respecto, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia número 2001-00322- de las 10:10 horas del 13 de junio de 2001 dispuso lo siguiente:
"Aunque el constituyente optó porque fuera un único cuerpo legal, el que regulara el servicio público y desarrollara las garantías mínimas, contempladas en la propia Constitución (por eso se indicó que "Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos..."), el legislador decidió regular el servicio, no de modo general, sino por sectores; emitiéndose, entonces, no sólo el Estatuto del Servicio Civil (aplicable a los funcionarios del Poder Ejecutivo), sino también otra serie de normas, tendientes a regular la prestación de servicios en otros poderes del Estado e instituciones del sector público; pero, los principios básicos del régimen, cubren a todos los funcionarios del Estado; tanto de la administración central, como de los entes descentralizados. No obstante, como bien lo indicaron los integrantes del Tribunal, el mismo artículo 192 de la Carta Magna, dejó abierta la posibilidad de que el régimen especial creado se viera afectado por excepciones; y, de esa manera, lo enuncia en su parte inicial…”
De la transcripción realizada se desprende con absoluta claridad que los funcionarios municipales detentan estabilidad en el puesto y deben ser electos partiendo del principio de idoneidad comprobada…” [1]
II.-SOBRE LA ELECCIÓN, MEDIANTE TERNA, DE SERVIDORES MUNICIPALES
La interrogante planteada, respecto del tema en análisis, se direcciona, en dos aristas fundamentales, primariamente, la cantidad de elegibles que deben integrar nómina, para ocupar un puesto municipal y, por otra parte, si la omisión de tal requerimiento numérico, conlleva la sanción jurídica de nulidad.
Respecto a la disyuntiva inicial, conviene traer a colación, lo dicho por este órgano técnico asesor, el cual, referente al tópico en estudio, sostuvo:
“…De conformidad con el artículo 130 del Código Municipal, la remisión al Alcalde Municipal para que efectúe la escogencia, implica necesariamente que se remita una terna integrada por tres personas. Dispone el artículo, lo siguiente:
“…el artículo 130 del citado cuerpo normativo dispone que como producto de los concursos internos o externos se confeccionarán las ternas o nóminas con un mínimo de tres candidatos, y con apego a ellas el Alcalde escogerá al concursante que considere más idóneo para ocupar el cargo. Dicha norma, en lo que interesa, expresa que: …
Queda claro entonces que ese principio general lo siguen las normas estatutarias a que se ha hecho referencia y responde de manera esencial al principio del ingreso por idoneidad comprobada, consagrado en el citado numeral 192 constitucional. Debe entenderse así que el legislador al desarrollar dicho principio exigió el cumplimiento del concurso y, dentro de él, estableció la necesaria conformación de la terna como uno de los requisitos para obtener el respectivo nombramiento…
En razón de lo expuesto, estima este Órgano Asesor que no es jurídicamente posible para la Municipalidad realizar nombramientos de servidores sin que éstos hayan sido integrados en una terna o nómina, que deberá remitir la Oficina de Recursos Humanos. Así, el Alcalde sólo podrá hacer uso de su poder de elección una vez que reciba la terna, por cuanto de no haberse conformado ésta, se perdería el objetivo fundamental del concurso, que es la necesaria competencia entre los postulantes a que se ha hecho referencia…” [2]
A partir de lo anterior, no cabe duda que, la elección de un funcionario municipal debe estar precedida por la escogencia entre, por lo menos, tres sujetos, los cuales, deberán conformar la terna o nómina respectiva.
En relación a la segunda interrogante – si la elección de un sujeto con menos de tres elegibles conlleva nulidad-, también podemos encontrar en la jurisprudencia administrativa referencia al tema. Debiendo acotar que, esta ha sido conteste al indicar que, el nombramiento en un puesto de orden municipal, cuando no se cuente con por lo menos tres elegibles, conlleva la nulidad de este. Nulidad que deberá declararse por los medios previstos por el ordenamiento jurídico para dejar sin efecto un acto que concede derechos subjetivos –nulidad evidente y manifiesta o proceso de lesividad-.
“…En razón de lo anterior, es criterio de este Órgano Asesor que si la Administración Municipal nota que ha incurrido en una ilegalidad al realizar un nombramiento a un servidor, sea por ejemplo, porque este no reúne los requisitos exigidos para el puesto o porque no se cumplió con la terna, está en la obligación de tomar las acciones necesarias para revertir ese acto, respetando siempre el principio de debido proceso.
En estos supuestos, y cuando exista un acto declarativo de derechos, lo procedente sería la apertura de un procedimiento administrativo de conformidad con lo establecido en los artículos 173 y 308, si el vicio que se configura es de tal magnitud, que sea la nulidad absoluta sea además, evidente y manifiesta, o si, por el contrario, la nulidad no es evidente ni manifiesta, deberá declararse el acto lesivo a los intereses de la Administración e instaurarse el proceso contencioso administrativo, de conformidad con lo que establece el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo….” [3]
“…II.- De este modo, estamos ante un acto de la Municipalidad evidentemente declaratorio de derechos, que no podía cercenarse por acto propio de la Administración sin seguir las garantías que en favor de los administrados que se encuentren ante ese tipo de situación, establece la Constitución Política y desarrolla la Ley General de la Administración Pública. La Constitución, en su artículo 34 tutela los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas, en el numeral 39 establece el principio del debido proceso, derechos que en el campo concreto de la Administración Pública desarrolla la Ley General mediante los artículos 155, 173 y 308 inciso a) y la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el 35. Del análisis sistemático de este conjunto de normas y principios, ha señalado en anteriores ocasiones la Sala (ver entre otras, las sentencias N°2754-93 y N°3287-93) que en virtud del principio de los actos propios, que tiene rango constitucional, no puede la Administración en vía administrativa eliminar los actos que declaren derechos en favor del administrado, salvo las excepciones de los artículos 155 y 173 supra citados y mediante el procedimiento que para ello expresamente prevé la misma Ley General (308 y siguientes) y en caso de no encontrarse ante esas excepciones, debe acudir al juez de lo contencioso, para que sea en esa vía que el acto declarado lesivo anteriormente, se anule."
“…la nulidad que se achaque del acto administrativo debe ser notoria, de fácil apreciación, puesto que choca y violenta el ordenamiento jurídico aplicable de manera grosera. Además, se impone la carga, para la Administración interesada en declarar el vicio, de seguir un procedimiento administrativo ordinario y requerir el dictamen favorable de esta Procuraduría General...
“…Entonces, si el acto de declaratorio de derechos…se estima nulo, y fue adoptado con anterioridad al 1 de enero del 2008, se sujeta la discusión del vicio, sea por vía del procedimiento administrativo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, o por la vía jurisdiccional de la lesividad, a que no hayan transcurrido cuatro años desde la fecha de emisión de aquel acto…”
En conclusión, el procedimiento para ajustar a derecho un acto que podría teñirse de nulidad absoluta o bien absoluta evidente y manifiesta, se direcciona en dos aristas, la declaratoria de nulidad en vía administrativa o plantear el proceso de lesividad, cumplimiento, en cada caso, con los requerimientos impuestos por el ordenamiento jurídico al efecto…” [4]
III.- SOBRE LA REALIZACIÓN DE CONCURSOS INTERNOS Y EXTERNOS EN EL ENTE TERRITORIAL
Se cuestiona, en segundo término, la factibilidad jurídica de ocupar una plaza que había sido nombrada en propiedad, mediante concurso externo, posteriormente queda vacante, con personas que habían participado en este. Consultándose, además, la intervención de un funcionario municipal en el nuevo concurso.
Ante tales disyuntivas, deviene relevante, establecer los mecanismos dispuestos por el ordenamiento jurídico para la elección de los funcionarios municipales y sus requerimientos.
Sobre el particular, la jurisprudencia administrativa, ha indicado:
“…el Código Municipal…establece la carrera administrativa, como un medio para permitir el acceso de los servidores municipales a los diversos puestos de la escala jerárquica. De conformidad con ese cuerpo normativo, la carrera administrativa municipal se entenderá como “un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal…”, para lo cual propiciará “la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones”. (Artículo 115 del Código Municipal)
Como se desprende de la lectura de la norma anterior, el Legislador señaló el procedimiento para ocupar las plazas vacantes en las corporaciones municipales, por lo que ese iter procesal debe respetarse al quedar una plaza vacante…
II.-No está de más agregar que el Código Municipal, a partir del artículo 115, establece la carrera administrativa municipal para regular el empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal. Para poder ingresar el servidor debe cumplir los requisitos que prevé el numeral 119 y la selección de personal se ha de realizar atendiendo al criterio de idoneidad comprobada de los aspirantes al cargo. El artículo 128 establece el procedimiento a seguir para llenar una plaza vacante otorgando las siguientes opciones: a) Mediante ascenso directo del funcionario calificado para el efecto y si es del grado inmediato. b) Ante inopia en el procedimiento anterior, convocará a concurso interno entre todos los empleados de la Institución. c) De mantenerse inopia en la instancia anterior, convocará a concurso externo, publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno.-
Como puede apreciarse el concurso interno se realiza entre todos los empleados de la Institución, entendiéndose los que están dentro de la carrera administrativa. Sólo en caso de inopia se convoca a concurso externo, en donde pueden participar todos los que cumplan con los requisitos, incluyendo a los servidores interinos…
En virtud de lo anterior, la Administración no está facultada para, en forma arbitraria o antojadiza, obviar los procedimientos y requisitos que se han de cumplir para nombrar a una persona en propiedad.” [5]
Atendiendo a lo expuesto, tenemos que, para ocupar una plaza vacante -sin propietario- debe, primeramente, procederse al ascenso directo del funcionario que cumpla los requisitos –calificado y grado inmediato-. De no contarse con tal recurso humano, deberá el ente territorial realizar concurso interno, en el cual, solo podrán participar los funcionarios municipales en propiedad.
Por último, habiendo agotado las dos etapas anteriores, corresponderá celebrar un concurso externo, en el que se encuentran facultados para concurrir, tanto, los particulares, cuanto, los funcionarios interinos, siempre y cuando, cumplan los requerimientos que exige el cargo.
Ahora bien, propiamente dentro de lo consultado, cabe mencionar que, al quedar una plaza sin propietario, quienes participaron en concursos externos anteriores, solo podrían ser tomados en cuenta, para un eventual nombramiento, ante la necesidad institucional de celebrar nuevamente un concurso de este tipo. Es decir, el puesto vacante no pudo ocuparse mediante ascenso directo o el concurso interno resultó infructuoso. Caso contrario la incorporación de tales personas resultaría ilegal.
Respecto del funcionario municipal, es claro que, este podría optar para el puesto, dependiendo de la condición que detenta, como se explicó supra.
A.- Como claramente se expuso en el Dictamen C-082-2011del 13 de marzo del 2011, “…los funcionarios municipales detentan estabilidad en el puesto y deben ser electos partiendo del principio de idoneidad comprobada…”
B.- La elección de un funcionario municipal debe estar precedida por la escogencia entre, por lo menos, tres sujetos, los cuales, deberán conformar la terna o nómina respectiva.
C.- El nombramiento en un puesto de orden municipal, cuando no se cuente con por lo menos tres elegibles, conlleva la nulidad de este. Nulidad que deberá declararse por los medios previstos por el ordenamiento jurídico para dejar sin efecto un acto que concede derechos subjetivos –nulidad evidente y manifiesta o proceso de lesividad-.
D.- Para ocupar una plaza vacante -sin propietario- debe, primeramente, procederse al ascenso directo del funcionario que cumpla los requisitos –calificado y grado inmediato-. De no contarse con tal recurso humano, deberá el ente territorial realizar concurso interno, en el cual, solo podrán participar los servidores municipales en propiedad.
Por último y habiendo agotado las dos etapas anteriores, corresponderá celebrar un concurso externo, en el que se encuentran facultados para concurrir, tanto, los particulares, cuanto, los funcionarios interinos, siempre y cuando, cumplan los requerimientos que exige el cargo.
E.- Al quedar una plaza sin propietario, quienes participaron en concursos externos anteriores, solo podrían ser tomados en cuenta, para un eventual nombramiento, ante la necesidad institucional de celebrar, nuevamente, uno de este tipo. Es decir, el puesto vacante no pudo ocuparse mediante ascenso directo y el concurso interno resultó infructuoso, caso contrario la incorporación de tales personas resultaría ilegal.
Respecto del funcionario municipal, es claro que este podría optar para el puesto, dependiendo de la condición que detenta, según se explicó supra.
[1] Procuraduría General de la República, Dictamen C-082-2011del 13 de marzo del 2011.
[2] Procuraduría General de la República, Dictamen número C-011-2011 del 21 de enero del 2011.
[3] Procuraduría General de la República, Dictamen número C-187-2011 del 09 de agosto del 2011.
[4] Procuraduría General de la República, dictamen C-124-2010 del 10 de junio del 2010.
[5] Procuraduría General de la República, Dictamen número C-011-2011 del 21 de enero del 2011.

References: artículo 1

ARTÍCULO 2
 artículo 192
 artículo 130
 artículo 130
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 115
 artículo 128