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Timestamp: 2019-10-20 09:09:03+00:00

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﻿ SENTENCIA 2009-00147/45130 DE OCTUBRE 23 DE 2017
SENTENCIA 2009-00147 DE 23 DE OCTUBRE DE 2017
CONTENIDO:CULPA DE LA VÍCTIMA POR INCUMPLIMIENTO DE LOS DEBERES DEL FUNCIONARIO PÚBLICO EN SU CALIDAD DE INTERVENTOR. SE CONFIGURA LA CULPA DE LA VÍCTIMA EN SU PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD POR EL DELITO DE PECULADO POR APROPIACIÓN, DE QUIEN SIENDO INTERVENTORA INCUMPLIÓ SUS OBLIGACIONES LEGALES Y REGLAMENTARIAS, TODA VEZ QUE NO VERIFICÓ QUE LOS CONTRATISTAS DESARROLLARAN EL OBJETO DE LOS CONTRATOS Y QUE ADEMÁS SUBCONTRATARON A TERCEROS PARA REALIZAR ALGUNAS DE LAS FUNCIONES DEL CONTRATO, Y CON ELLO SE EVIDENCIÓ QUE EXISTIÓ UN INTERÉS FRAUDULENTO PARA FAVORECER A LOS CONTRATISTAS PERJUDICANDO ASÍ TAMBIÉN EL PATRIMONIO DE LA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD POR HABER AUTORIZADO EL PAGO A LOS CONTRATISTAS. DE ESTE MODO, SI BIEN SE RESOLVIÓ PRECLUIR LA INVESTIGACIÓN A FAVOR DE LA DEMANDANTE EN ESTE PROCESO DE REPARACIÓN, DADO QUE LOS CONTRATOS DE INTERVENTORÍA SE EJECUTARON A CABALIDAD Y NO HUBO NINGUNA APROPIACIÓN INDEBIDA DE RECURSOS PÚBLICOS, PUESTO QUE EL PAGO CORRESPONDIÓ A LA CONTRAPRESTACIÓN DEL SERVICIO PRESTADOSIN EMBARGO, SI SE PRECISA QUE EL PROCEDER DE LA ACCIONANTE FUE NEGLIGENTE E IMPRUDENTE, COMOQUIERA QUE NO CUMPLIÓ A CABALIDAD SUS DEBERES COMO SERVIDORA PÚBLICA NI COMO INTERVENTORA DE LOS CONTRATOS, PUES, TUVO UNA ACTITUD PASIVA Y OMISIVA EN VERIFICAR SI REALMENTE SE HABÍA DADO CUMPLIMIENTO A LOS CONTRATOS SUSCRITOS, Y TODO LO ANTERIOR CONSTITUYÓ UNA CAUSA EFICIENTE PARA QUE SE LE VINCULARA AL PROCESO PENAL Y FUERA PRIVADA DE LA LIBERTAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, DEBERES DEL SERVIDOR PÚBLICO, INTERVENTOR, CULPA DE LA VÍCTIMA, PRIVACIÓN ILEGAL DE LA LIBERTAD, DEBERES DEL EMPLEADO PÚBLICO
Sentencia 2009-00147/45130 de octubre 23 de 2017
Rad.: 660012331000200900147-01 (45130)
Actor: M. Y. N. R. y otros
En el caso concreto, comparecen al proceso en calidad de demandantes los señores M. Y. N. R. A.(18) en su condición de privada de la libertad, L. A. R. S.(19) (padre), C. A. de R.(20) (madre) y G. A. R. A.(21) (hermano), quienes en la condición aducida se encuentran legitimados en la causa por activa.
La caducidad, a diferencia de la prescripción, no se suspende, salvo la excepción consagrada en la Ley 446 de 1998 y el artículo 21 de la Ley 640 de 2001(22), y solo se interrumpe, de acuerdo con el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, con la presentación de la demanda que cumpla los requisitos y formalidades previstas en el Código Contencioso Administrativo(23). Tampoco admite renuncia y de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez(24).
Ahora bien, tratándose de la declaración de responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, el término de caducidad se cuenta a partir del día siguiente al de ejecutoria de la providencia judicial preclusoria o absolutoria, como lo ha precisado la jurisprudencia de esta corporación(25).
En el caso concreto, la sala observa que en providencia proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en la que se decidió no reponer la sentencia del 23 de enero de 2008 mediante la cual se ordenó la cesación del procedimiento respecto las acciones penales y civiles en contra de todos los procesados, quedó ejecutoriada el 8 de abril de 2008(26) y la demanda de reparación directa tuvo lugar el 8 de septiembre de 2009, esto es, dentro del término de caducidad previsto en el numeral 8º del artículo 136 del C.C.A.
El daño consiste en el menoscabo del interés jurídico tutelado y la antijuridicidad en que él no debe ser soportado por el administrado, ya sea porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o, porque es “irrazonable,” sin depender “de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la administración”(27).
En la primera etapa se consideró que debía aplicarse la teoría subjetiva o restrictiva, según la cual, esa responsabilidad estaba condicionada a que la decisión judicial de privación de la libertad fuera abiertamente ilegal o arbitraria, es decir, que debía demostrarse el error judicial(29).
También se sostuvo que dicho error debía ser producto “de la violación del deber que tiene todo juez de proferir sus resoluciones conforme a derecho, previa una valoración seria y razonable de las distintas circunstancias del caso”(30).
“La investigación de un delito, cuando medien indicios serios contra la persona sindicada, es una carga que todas las personas deben soportar por igual. Y la absolución final que puedan estas obtener no prueba, per se, que hubo algo indebido en la retención. Este extremo, de tan delicado manejo, requería pruebas robustas y serias y no meras inferencias o conjeturas”(31).
En una segunda etapa, el Consejo de Estado consideró que la privación injusta de la libertad por “error judicial” comprendía casos diferentes a los contemplados en el artículo 414 del Código de Procedimiento Penal,(32)-(33) eventos aquellos en los cuales la víctima debe demostrar lo injusto de su detención toda vez que en los del artículo 414 se presumen:
“En este orden de ideas, fuera de los casos señalados en el artículo 414 del Código de Procedimiento Penal, en los cuales la ley presume que se presenta la privación injusta de la libertad, cuando se pretenda obtener indemnización de perjuicios por esta causa, el demandante debe demostrar que la detención preventiva que se dispuso en su contra fue injusta; y, en tales eventos, habiéndose producido la detención preventiva por una providencia judicial, la fuente de la responsabilidad no será otra que el error jurisdiccional”(34).
En síntesis, la privación injusta de la libertad no se limita a las hipótesis previstas en el artículo 414 del Decreto 2700 de 1991 y además no interesa que ella sea intramural o domiciliaria, esto es que la restricción de la libertad cualquiera que sea su naturaleza haya sido efectiva(35).
Es pertinente aclarar que no obstante en el proceso surtido ante la Fiscalía General de la Nación, se estableció que la demandante no actuó dolosamente desde la óptica del derecho penal, no ocurre lo mismo en sede de la acción de responsabilidad, en la cual debe realizarse el análisis conforme a la Ley 270 y al Código Civil”(36).
Así las cosas, le corresponde a la sala determinar si hay lugar a confirmar la sentencia de primera instancia que imputó responsabilidad a la rama judicial y a la Fiscalía General de la Nación por la privación de que fue objeto la señora M. Y. N. R. A., o si por el contrario, se debe revocar la decisión del a quo para absolver a dichas entidades.
Para establecer lo anterior, se encuentra demostrado que se inició una investigación preliminar con base en denuncia formulada por R. O. G., director del diario El Pereirano y en lo denunciado por la Superintendencia Nacional de Salud el 8 de julio de 1999, por las presuntas irregularidades presentadas en materia de la ejecución de unos contratos suscritos por le empresa promotora de salud del departamento de Risaralda entre 1997 y 1998(37).
En primer lugar, está acreditado que la señora M. Y. N. R. A. fue capturada el 17 de octubre de 2001 por el CTI (38) y que luego, la fiscalía séptima delegada ante los jueces penales del circuito en proveído del 22 de octubre de 2001(39), resolvió la situación jurídica de los imputados, y dictó medida de aseguramiento consistente en detención preventiva en contra de la señora R. A., por la presunta comisión del delito de interés ilícito en la celebración de contratos, sin embargo se les concedió al detención domiciliaria.
Luego, la fiscalía delegada de la Unidad de Delitos contra la Administración Pública en providencia del 12 de abril de 2002(40), profirió resolución de acusación en contra de la señora M. Y. N. R. A. por el delito de interés ilícito en la celebración de contratos.
Así las cosas, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Pereira dictó sentencia del 8 de noviembre de 2002(41), en la que resolvió absolver a la señora M. Y. N. R. A. del cargo acusado y además se le otorgó la libertad condicional. Todo lo anterior fundado en que no se configuraron los elementos del tipo penal de interés ilícito en la celebración de contratos, ya que sus actuaciones como interventora se efectuaron dentro del ejercicio normal de su cargo sin que la motivara algo distinto, además las encuestas y otras actividades de los contratos celebrados si se realizaron por lo que si hubo ejecución de estos contratos. Esta providencia fue notificada personalmente a la procesada el 14 de noviembre de 2002(42).
Seguidamente, esta providencia fue impugnada, y resuelta en segunda instancia por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Distritito Judicial en sentencia del 4 de marzo de 2003(43), en la que se ordenó revocar el fallo del 8 de noviembre de 2002 y en su lugar se condenó a la señora M. Y. N. R. A. como autora del delito de interés ilícito en la celebración de contratos, con una pena de 4 años de prisión y multa de 10 SMLMV.
Posteriormente, se interpuso el recurso extraordinario de casación en contra del fallo de segunda instancia, que fue resuelto por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 3 de agosto de 2006(44), en la que resolvió casar la sentencia del tribunal para declarar su invalidez por la violación al debido proceso por la ausencia de motivación jurídica a la hora de imputar la responsabilidad penal, por lo que devolvió el expediente y ordenó al ad quem proferir un nuevo fallo con cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico penal.
Por consiguiente, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial, en cumplimiento de las órdenes de la Corte Suprema de Justicia, dictó un nuevo fallo de fecha del 6 de febrero de 2007(45), en el que resolvió revocar la sentencia absolutoria y condenar a la señora R. A. a 60 meses de prisión domiciliaria y 12.5 SMLMV de multa como responsable del delito de interés ilícito en la celebración de contratos.
La decisión anterior estuvo basada en el hecho de que la señora R. A. no asumió su rol de interventora e incumplió sus obligaciones legales y reglamentarias, toda vez que no verificó que los contratistas desarrollaran el objeto de los contratos y que además subcontrataron a terceros para realizar las encuestas, con ello se evidenció que existió un interés fraudulento para favorecer a los contratistas y asimismo perjudicó al patrimonio de la EPS Risaralda por haber autorizado el pago a los contratistas.
Por último, esta decisión volvió a ser impugnada mediante recurso extraordinario de casación, resuelto en providencia del 23 de enero de 2008 por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia(46), en la que declaró la prescripción de la acción penal y la cesación del procedimiento en favor de M. Y. N. R. A., y dispuso la libertad inmediata de los procesados.
Por otro lado, se realizó por los mismos hechos una investigación penal por el delito de peculado por apropiación con el radicado 1102 en el que también apareció como sindicada la señora M. Y. N. R. A., que terminó con proveído del 5 de julio de 2006 de la fiscalía sexta delegada de la Unidad Nacional Anticorrupción, en el que se resolvió precluir la investigación a favor de la aquí demandante, ya que los contratos de interventoría se ejecutaron a cabalidad y no hubo ninguna apropiación indebida de recursos públicos, puesto que el pago correspondió a la contraprestación del servicio prestado.
En este orden de ideas, se encuentra acreditado la privación injusta de la libertad de la señora M. Y. N. R. A. desde el 17 de octubre de 2001 (fecha en la que fue capturada) hasta el 8 de noviembre de 2002 (fecha de la sentencia absolutoria de primera instancia).
Ahora bien, resulta necesario para la sala analizar las circunstancias que llevaron a que la Fiscalía General de la Nación y la rama judicial procesaran a la señora M. Y. N. R. A. por los delitos de interés ilícito en la celebración de contratos y el de peculado por apropiación.
En primer lugar, está acreditado que la señora M. Y. N. R. A. trabajaba como profesional universitaria en la coordinación del régimen subsidiado de la empresa promotora de salud de Risaralda desde el 31 de enero de 1996 hasta el 20 de junio de 1999, y que estaba vinculada a esta entidad por medio de contrato de trabajo(47).
Además se encuentra probado, que la señora R. A. desempeñaba la labor de interventora en los contratos de prestación de servicios 127, 128,129 y 130 del 12 de junio de 1997; suscritos entre la EPS Risaralda con los señores S. G. L., J. J. S. M. y J. J. G. B.; los que tenían como objeto la divulgación publicitaria de los servicios de salud para los afiliados al régimen subsidiado de salud prestado por esta entidad. Sin embargo estos contratos fueron ejecutados por J. S. M., un tercero o subcontratado, y la interventora M. Y. N. R. A. certificó la iniciación y terminación de esos contratos, y adicionalmente autorizó el pago a los contratistas iniciales(48).
Así mismo, la señora R. A. rindió indagatoria el 18 de octubre de 2001, en la que primero negó ser interventora de esos contratos ya que nunca había sido informada de que debía desempeñar tal labor, y por lo tanto puso en duda la existencia de ellos.
Además desconoció las órdenes de prestación de servicios para la ejecución de los contratos 127,128, 129, y 130; que habían sido emitidas por la EPS para ejecutar los contratos, pues, ella afirmó que era la primera vez que las veía.
Posteriormente en esa misma diligencia se les mostraron las actas de iniciación, ejecución y terminación de los contratos suscritas por ella misma, y en este caso alegó que no los recordaba y no había prestado atención a lo que firmaba, aunque sí confirmó que era su letra y firma(49), de modo que la señora R. A. solo afirmó que había apoyado y asesorado a un grupo de encuestadores, pero que desconocía su calidad de interventora.
Por otro lado aunque se aportaron encuestas posteriores, al momento de la acusación, que permitían inferir que si se había dado cumplimiento a los contratos, en algunas de ellas se encontró que fueron diligenciadas en fecha posterior a la de las actas de terminación de los contratos. lo cual también resultaba reprochable, que como interventora, ella desconociera y permitiera la subcontratación por parte de los contratistas iniciales para dar cumplimiento a los contratos 127, 128, 129 y 130 de 1997.
Teniendo en cuenta todo lo anterior, en lo referente a la falla del servicio por la mora de la administración de justicia, este juzgador evidencia que no existe ningún medio probatorio que demuestre la mora e inactividad de los diferentes jueces que intervinieron en el proceso penal, ni la prueba de una falta de justificación; mientras que si se infiere que las actuaciones se realizaron dentro de los tiempos ordinarios y de acuerdo al volumen de trabajo que manejaban.
Ahora, analizando todo el material probatorio, la sala encuentra que la señora M. Y. N. R. A., actuó con culpa grave, pues su proceder fue negligente e imprudente, comoquiera que no cumplió a cabalidad sus deberes como servidora pública ni como interventora de los contratos, pues, tuvo una actitud pasiva y omisiva en verificar si realmente se había dado cumplimiento a los contratos suscritos, y todo lo anterior constituyó una causa eficiente para que se le vinculara al proceso penal y fuera privada de la libertad. Configurándose de esta manera, lo establecido en el artículo 70 de la Ley 270 de 1996, que establece que en caso de responsabilidad del Estado por el actuar de sus funcionarios y empleados judiciales “el daño se entenderá como debido a culpa exclusiva de la víctima cuando esta haya actuado con culpagraveodolo”.
En efecto, a juicio de la sala está plenamente acreditado que la privación de la libertad del demandante tuvo origen en su comportamiento imprudente y negligente, desconociendo las diferentes normas constitucionales y legales que lo rigen como servidora pública(50), dando lugar a que la fiscalía y la rama judicial actuando en el marco de la ley y la Constitución lo procesaran penalmente y lo privaran de la libertad.
De esta manera, para la sala queda evidenciada la configuración de una de las causales eximentes de responsabilidad como lo es la culpa exclusiva de la víctima, consagrada el artículo 70 de la Ley 270 de 1996, presupuesto que como quedó dicho en párrafos anteriores se cumple en el caso objeto de análisis.
En conclusión, se revocará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 19 de enero de 2012, por encontrarse configurada la culpa exclusiva de la víctima, que da lugar a exonerar de responsabilidad patrimonial al Estado.
REVOCAR la sentencia proferida el 19 de enero de 2012 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, y en su lugar dispone:
1. NO ACCEDER a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de este fallo.
18 Copia auténtica del registro civil de nacimiento (fl. 1, cdno. 2).
19 Copia auténtica del registro civil de nacimiento en el que se verifica que es el padre de la víctima directa (fl. 1, cdno. 2).
20 Copia auténtica del registro civil de nacimiento en el que se verifica que es la madre de la víctima directa (fl. 1, cdno. 2).
21 Copia auténtica del registro civil de nacimiento en el que se verifica que sus padres son los mismos de los de la víctima directa (fl. 3, cdno. 2).
22 “ART. 21.—Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. (Subrayado fuera de texto).
25 Consejo de Estado, auto de 9 de mayo de 2011, rad. 40.324.
26 Fecha de la notificación personal de dicho recurso (fl. 67, anexo 13).
28 “En consecuencia, la función de la responsabilidad extracontractual (sic) no puede ser ni única ni primariamente indemnizatoria. Tiene que ser, ante todo, preventiva o disuasoria, o se trataría de una institución socialmente absurda: ineficiente”. Pantaleón, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (También de las administraciones públicas)”, en AFDUAM, Nº 4, 2000, pág. 174.
29 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 1º de octubre de 1992, exp.: 10923.
30 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 2 de mayo de 200, exp.: 15989.
31 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 25 de julio de 1994, exp.: 8666.
32 Otros casos de detención injusta, distintos de los tres previstos en el artículo 414 del Código de Procedimiento Penal, podrían ser, por vía de ejemplo, los siguientes: detención por delitos cuya acción se encuentra prescrita; detención por un delito que la legislación sustrae de tal medida de aseguramiento; detención en un proceso promovido de oficio, cuando el respectivo delito exige querella de parte para el ejercicio de la acción penal, etc.
33 Decreto 2700 de 1991, artículo 414. Indemnización por privación injusta de la libertad. Quien haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado indemnización de perjuicios.
34 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 17 de noviembre de 1995, exp.: 10056.
35 Debe aclararse que en lo que respecta a las restricciones para salir del país o cambiar de domicilio, la sala ha considerado que el daño antijurídico recae sobre la libertad de locomoción que tienen las personas y no se configura con la simple prescripción de la medida sino que debe acreditarse la afectación efectiva frente a la víctima en particular. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 22 de enero de 2014. Exp.: 27.689. En otra oportunidad, la sala precisó que debe demostrarse “que con dicha medida se hubiera materializado la afectación efectiva de la libre locomoción, por cuanto no se acreditó entre otras, que [los demandantes] tuvieran la necesidad o proyecto para salir del país o que su vida personal o profesional les demandara salir del país con alta frecuencia”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 26 de abril de 2017. Exp.: 41.326
36 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 12 de agosto de 2013, rad. 27.577.
37 Fls. 275 - 276, cdno. 2-1.
38 Fl. 9, cdno. 2.
39 Fls. 10 - 29, cdno. 2.
40 Fls. 39 - 100, cdno. 2.
41 Fls. 101 - 138, cdno. 2.
42 Fl. 139, cdno. 2.
43 Fls. 140 - 169, cdno. 2.
44 Fls. 193 - 219, cdno. 2. y 220 - 267, cdno. 2-1.
45 Fls. 275 - 346, cdno. 2-1.
46 Fls. 347 - 369, cdno. 2-1.
47 Fls. 441 - 442, cdno. 2-1.
48 Fls. 101 - 102 y 200, cdno. 2. Y fls. 278 - 279, 354 - 355, cdno. 2-1.
49 Fls. 84 - 87, cdno. 2.
50 Artículos 2º; 6º; 83; 84; numerales: 1º y 7º del artículo 95; y 123 de la Constitución Política de Colombia.

References: artículo 21
 artículo 143
 artículo 136
 artículo 414
 artículo 414
 artículo 414
 artículo 414
 resolución 
 artículo 70
 artículo 70
 artículo 2
 artículo 414
 artículo 414
 artículo 95