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Timestamp: 2020-01-21 16:49:58+00:00

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SENTENCIA 2009-01244 DE 28 DE ENERO DE 2010
CONTENIDO:CONCILIACIÓN PREJUDICIAL EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA. EXIGIBILIDAD DEL REQUISITO EN LOS TÉRMINOS DE LA LEY 1285 DE 2009. PRIMACÍA DEL ACCESO A LA JUSTICIA Y LA PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE LAS FORMAS PROCESALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD, NORMAS DEL DERECHO SUSTANCIAL, CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, PRINCIPIO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, CONCILIACIÓN PREJUDICIAL, DERECHO PROCESAL, REQUISITOS DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL
Sentencia 2009-01244 de enero 28 de 2010
Rad.: 11001 03 15 000 2009 01244 00
Actor: Eduardo Irragori Holguín
Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección “B” y Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá, D.C.
Bogotá D.C., veintiocho de enero de dos mil diez.
El señor Eduardo Irragori Holguín, a través de apoderado judicial, interpone acción de tutela con el fin de lograr la protección de su derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerado por el Juez Primero Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”.
Los hechos y fundamentos de la acción de tutela se sintetizan de la siguiente manera:
En su calidad de representante legal y miembro de la Junta Directiva de la Sociedad Inversiones Holguín Hurtado S.A., efectuó la operación de compra de 9.838.900 acciones de la Sociedad Diaco S.A.
La Superintendencia de Valores, hoy Superintendencia Financiera, en ejercicio de su función de control, inspección y vigilancia, inició el 7 de febrero de 2005 investigación administrativa en su contra, y determinó que había hecho uso de información privilegiada sobre el precio de la acciones de Diaco S.A., ofrecido por inversionistas extranjeros, por lo que le impuso sanción pecuniaria por valor de $30.000.000, a través de la Resolución 1512 de 28 de agosto de 2007.
Dicha sanción fue notificada por edicto el 14 de septiembre de 2007, tres años, dos meses y diecisiete días después de la operación de compra de las acciones de Diaco S.A.
Apeló la decisión ante el Superintendente Financiero argumentando el desconocimiento del derecho de defensa y el debido proceso y la falta de competencia de la Superintendencia por la caducidad de la facultad sancionatoria. El recurso fue resuelto a través de la Resolución 1698 de 23 de octubre de 2008, confirmatoria de la sanción.
Radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el 20 de marzo de 2009, la cual fue rechazada de plano por el Juez Segundo Administrativo de Bogotá, mediante auto de 22 de mayo de 2009, por no haber acreditado el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009. Interpuso recurso de apelación contra esa decisión.
Radicó solicitud de conciliación prejudicial, la cual se llevó a cabo ante la Procuraduría Primera Judicial II Administrativa de Bogotá el 28 de julio de 2009, sin embargo, fue fallida. Posteriormente, remitió la correspondiente acta al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, donde se estaba surtiendo el recurso de apelación; no obstante, mediante providencia de 3 de septiembre de 2009, la corporación confirmó la decisión del Juzgado Primero Administrativo de Bogotá.
Manifiesta que dada la naturaleza de los actos administrativos demandados, el asunto no era conciliable, toda vez que no encajan en ninguna de las previsiones de revocación directa de los actos administrativos, máxime cuando está en discusión la legalidad de los mismos, cuyo análisis está restringido al Juez de lo Contencioso Administrativo.
Solicita la protección del derecho fundamental al libre acceso a la administración de justicia, en consecuencia, que se ordene al Juez Primero Administrativo de Bogotá, admitir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada contra las resoluciones 1512 de 18 de agosto de 2007 y 1698 de 23 de octubre de 2008, expedida por la Superintendencia Financiera.
La demanda de tutela fue admitida por el ponente a través de auto de 30 de noviembre de 2009, en el que además ordenó la notificación a los demandados, Juez Primero Administrativo de Bogotá y magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y al tercero interesado en el resultado del proceso, Superintendencia Financiera de Colombia. Sin embargo, únicamente el Juez Primero Administrativo de Bogotá emitió contestación de la demanda, en los siguientes términos:
Precisó, en síntesis, que en el auto objeto de tutela, se dejó claro que el incumplimiento del requisito de la conciliación prejudicial, conlleva indefectiblemente el rechazo de la demanda, y no su inadmisión, como lo pretende el tutelante al allegar un intento conciliatorio una vez tomada la decisión y cuando esta se encontraba ejecutoriada formal y materialmente. Agregó que existen efectos económicos derivados del acto impugnado, que son susceptibles de conciliación.
El actor pretende a través de la presente acción de tutela, la protección de su derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerado por el Juzgado Primero Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada contra la Superintendecia Financiera, y confirmó tal decisión, respectivamente.
Dado que la acción sub lite se encamina a infirmar sendas providencias judiciales, es necesario efectuar un análisis de su procedibilidad en tal evento.
El artículo 86 de la Carta Política establece la posibilidad de instaurar la acción de tutela para reclamar ante los jueces mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, según lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, este mecanismo sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como un instrumento transitorio en aras de evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probarse.
En el presente asunto, como quiera que quien obra como demandante debate la vulneración de su derecho al acceso a la administración de justicia, presuntamente impedido por las autoridades judiciales demandadas con los proveídos que se atacan, es procedente efectuar un análisis de fondo del asunto sub examine, en los términos precedentemente indicados.
A través de mandatario judicial, el señor Eduardo Irragori Holguín deprecó de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la nulidad de las resoluciones 1512 de 28 de agosto de 2007, que le impuso una sanción pecuniaria equivalente a $30.000.000, y 1698 de 23 de octubre de 2008, que confirmó la anterior decisión, ambas proferidas por la Superintendencia Financiera de Colombia (fl. 4 a 25).
El Juzgado Primero Administrativo de Bogotá, determinó por auto de 22 de mayo de 2009, el rechazo de la demanda, toda vez que no fue acreditado el requisito de procedibilidad de que habla el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, relativo a la conciliación prejudicial de la causa petendi (fls. 27 y 28).
La decisión del a quo fue apelada por el actor, y decidida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, mediante auto de 3 de septiembre de 2009. Consideró el ad quem que la parte actora no acreditó haber adelantado la diligencia de conciliación prejudicial con antelación a la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho como lo exige la norma, sino que, por el contrario, presentó solicitud de conciliación y tuvo ocurrencia la audiencia ante la Procuraduría General de la Nación, después de haber sido rechazada la demanda y estando en curso el recurso de apelación.
Agregó dicha corporación, que el asunto objeto de demanda se encaminó a enjuiciar un acto administrativo de carácter particular y de contenido económico, situación que evidencia que es susceptible de conciliación.
Según se dejó visto, la parte actora pretende dejar sin efectos las providencias que determinaron el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento interpuesta contra los actos administrativos que le impusieron una sanción pecuniaria, proferidos por la Superintendencia Financiera, por no haber acreditado intentar con anterioridad a la interposición de la demanda el requisito de la conciliación prejudicial. A su juicio, se discute la legalidad del acto administrativo, por tal razón, no es susceptible de negociación alguna entre las partes en contienda.
A juicio de la Sala, el asunto sometido al trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sí es susceptible de conciliación. Es cierto, como lo plantea el tutelante, que la legalidad de un acto administrativo no puede ser transado bajo ningún motivo, por cuanto dicha materia además de comprometer el interés público de la legalidad, ha sido reservada al juez de lo Contencioso Administrativo; empero, baste que el acto tenga contenido patrimonial para que deba intentarse un acuerdo entre las partes, frente a este respecto.
En otras palabras, cuando el administrado acude a la acción contenciosa pertinente, es claro que si la naturaleza del acto proveniente de la administración es de contenido particular y concreto, debe intentarse siempre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a partir de la cual el juez de la causa analice, a la luz del ordenamiento jurídico, su contenido, motivación y la competencia de quien lo profiere (CCA, art. 85) y, si hay lugar a ello, determine la necesidad de restablecer el derecho conculcado.
En tal virtud, no puede indicarse que por discutirse la legalidad del acto administrativo no pueda acudirse a la conciliación de sus efectos patrimoniales, como parece entenderlo la parte actora, porque en todo caso, siempre será un móvil para iniciar el contencioso subjetivo, la ilegalidad del acto de la administración.
La figura de la conciliación prejudicial en materia contencioso administrativa, por ser una figura de reciente implementación, ha generado cierto caos entre la comunidad litigante y los Administrados, y de contera la pérdida de la oportunidad de muchas personas de lograr un real y efectivo acceso a la administración de justicia, en vista de la dificultad que ha ofrecido determinar los asuntos materia de conciliación.
Ahora, se encuentra acreditado en el plenario, que el actor, una vez se determinó el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por parte del Juzgado Primero Administrativo de Bogotá, y antes de ser resuelto el recurso de apelación por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, presentó solicitud de conciliación y tuvo ocurrencia la diligencia ante el procurador judicial respectivo, la cual fue fallida (fl. 54).
En el presente caso, encuentra la Sala que si bien la diligencia de conciliación no fue iniciada con anterioridad a la interposición de la demanda, el requerimiento fue subsanado cuando la providencia que determinó el rechazo de la demanda no estaba materialmente ejecutoriada. En efecto, la parte interesada apeló la decisión, y el recurso fue concedido por el a quo en el efecto suspensivo (fl. 104). Así las cosas, el requisito fue subsanado antes de finalizar la actuación judicial, por lo que es posible continuar el proceso por haber fallido el intento conciliatorio.
En igual sentido manifestó la Corte Constitucional mediante la sentencia C-664 de 2000, que: “El principio de prevalencia del derecho sustancial debe entenderse en su verdadero sentido, esto es, las formas y el contenido deben ser inseparables para la efectividad del derecho material. Por lo tanto, la interpretación adecuada de los procedimientos legales, adquiere su sentido pleno en la prevalencia de los derechos de las personas”. (resalta la Sala)
Tampoco se observa que las actuaciones de los funcionarios judiciales puedan enmarcarse en una actuación judicial de hecho, en tanto sus decisiones obedecieron a un análisis exegético de la norma, no obstante, es menester dejar sin efectos dichos proveídos, a fin de garantizar el acceso a la administración de justicia del tutelante y la prevalencia del derecho sustancial.
A partir de todo lo dicho, se tutelará el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia invocado por el señor Eduardo Irragori Holguín, se dejarán sin efectos los proveídos del Juzgado Primero Administrativo de Bogotá, de 22 de mayo de 2009, y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, de 3 de septiembre de 2009 y, en su lugar, se ordenará al Juzgado anteriormente citado, considerar la admisibilidad de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que el requisito de la conciliación prejudicial de la causa se encuentra actualmente subsanado. Para todos los efectos legales, deberá tenerse como fecha de presentación de la acción de tutela, aquella en la que fue radicada ante el Juzgado Primero Administrativo de Bogotá.
TUTÉLASE el derecho al acceso a la administración de justicia del señor Eduardo Irragori Holguín, para lo cual se, dispone:
DÉJANSE sin efectos los proveídos del Juzgado Primero Administrativo de Bogotá, de 22 de mayo de 2009, y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, de 3 de septiembre de 2009, proferidos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento radicado 2009-00090-00 de Eduardo Irragori Holguín contra la Superintendencia Financiera de Colombia.
ORDÉNASE al Juez Primero Administrativo de Bogotá considerar la admisibilidad de la demanda, teniendo en cuenta que el requisito de la conciliación prejudicial de la causa se encuentra actualmente subsanado. Para todos los efectos legales, deberá tener como fecha de presentación de la demanda, aquella en la que fue radicada ante su despacho.
Notifíquese esta providencia a los demandados y al tercero interesado, en la forma indicada en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria, para su eventual revisión.
(1) Sentencia del 29 de marzo de 2007. Expediente 859-01, Sala Plena del Consejo de Estado.
(2) Artículo 228 de la Constitución Política: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial (...)” (resaltado fuera de texto).
(3) Corte Constitucional. Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 13
 artículo 86
 artículo 6
 artículo 13
 artículo 30
 Artículo 228