Source: https://www.cidh.oas.org/countryrep/Colom99sp/Capitulo-2.htm
Timestamp: 2017-12-13 20:40:49+00:00

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Colombia 1999 - 2
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN EL SISTEMA JURÍDICO
Y POLÍTICO COLOMBIANO
A. LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA
1. Conforme a su Constitución Política, Colombia es una república unitaria descentralizada, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana. La soberanía reside en el pueblo y el poder público emana del pueblo. Éste ejerce su soberanía directamente o a través de sus representantes.
2. La actual Constitución colombiana fue adoptada en 1991. La anterior databa de 1886 y había sido objeto de numerosas modificaciones, incluidas importantes reformas en 1910, 1936, 1945, 1957 y 1968. La adopción, en 1991, de una nueva Constitución, se consideró como un paso muy importante hacia la modernización del Estado, la diversificación y ampliación del proceso democrático y la posibilidad de lograr la paz.
3. El 24 de agosto de 1990, el Gobierno del Presidente César Gaviria Trujillo convocó a una Asamblea Nacional Constituyente conforme al Decreto No. 1926. El 5 de diciembre de 1990 el pueblo de Colombia eligió a los 70 representantes que tendrían asiento en esa Asamblea. Fue una elección histórica en que, entre los votantes y candidatos, figuraron ex miembros de grupos armados disidentes, recientemente reinsertados en la sociedad en general. Por ejemplo, participaron en esas elecciones los líderes del M-19. La representación electa a la Asamblea General fue la siguiente: Partido Liberal - 25; Alianza Democrática M-19 - 18; Movimiento de Salvación Nacional - 11; Partido Social Conservador - 5; sectores independientes del Partido Conservador - 4; Unión Patriótica - 2; Movimiento Indígena - 2; Movimiento Evangélico - 2; Esperanza, Paz y Libertad - 2; Partido Revolucionario de los Trabajadores - 1; Movimiento Indígena Quintín Lame - 1. Los dos últimos representantes electos no tenían derecho de voto.
4. Al cabo de seis meses de estar en funcionamiento, el 5 de julio de 1991, la Asamblea Nacional Constituyente sancionó la nueva Constitución, formada por 380 artículos y 60 disposiciones transitorias. A la fecha de redacción del "Segundo Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Colombia", la nueva Constitución colombiana había sido introducida y había comenzado a aplicarse hacía muy poco tiempo. En este momento, siete años después de la adopción de la Constitución, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (la "Comisión", la "CIDH" o la "Comisión Interamericana") está en mejores condiciones para analizar la aplicación de las disposiciones y mecanismos que contiene para la protección de los derechos humanos.
B. ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO
5. Al igual que la Constitución de 1886 que reemplazó, la Constitución de 1991 establece tres poderes de gobierno: legislativo, ejecutivo y judicial. También establece órganos autónomos con funciones específicas para el cumplimiento de los cometidos adicionales del Estado colombiano. Como señaló la Comisión en su "Segundo Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Colombia", el Poder Ejecutivo ha gozado de facultades preponderantes en la estructura constitucional. No obstante, la actual Constitución procura establecer una relación más equilibrada entre los poderes. A esos efectos confiere atribuciones más amplias al Poder Legislativo para ejercer control político sobre el Gobierno y refuerza la independencia del Poder Judicial y la función de revisión judicial de los actos legislativos y administrativos. (Véase el Organigrama del Estado Colombiano, que se adjunta a este Capítulo como Anexo 1).
6. El Poder Legislativo está formado por el Senado y la Cámara de Representantes, que conjuntamente forman el Congreso colombiano, con asiento en la capital de la República. La función básica del Congreso consiste en enmendar la Constitución, sancionar leyes y ejercer el control político del Gobierno. Todos sus miembros son electos directamente por el pueblo por un período de cuatro años. El Senado tiene 100 miembros electos a nivel nacional y los miembros de la Cámara de Representantes son electos por distritos. Se reservan dos bancas adicionales en el Senado para representantes de las comunidades indígenas. La ley puede prever también la elección de miembros a la Cámara de Representantes por un sistema no basado en distritos, para garantizar la participación de grupos étnicos y minorías políticas. Tanto el Senado como la Cámara de Representantes tienen comisiones de derechos humanos.
7. El Congreso tiene varias facultades especiales importantes. Por ejemplo, puede otorgar amnistías o indultos por delitos políticos. También está facultado para aprobar o rechazar tratados suscritos por el Gobierno con otros Estados o con organismos internacionales. El Congreso está obligado a dar prioridad a los proyectos de leyes de aprobación de tratados sobre derechos humanos que ponga a su consideración el Gobierno. Además puede conferir al Presidente de la República facultades extraordinarias específicas para dictar normas con fuerza de ley por un período de hasta seis meses en caso de necesidad o cuando lo requiera el interés público.
8. El Poder Ejecutivo está encabezado por el Presidente de la República, que cumple funciones de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa. El Poder Ejecutivo está constituido también por los miembros del Gabinete y los directores de los departamentos administrativos. Conforme al artículo 188 de la Constitución, el Presidente no sólo debe cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes de Colombia, sino que también debe garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos. El Presidente tiene un mandato de cuatro años y no puede ser reelecto. El gabinete ministerial incluye los ministros de Relaciones Exteriores, Interior y Justicia, quienes cumplen un papel importante en la implementación de los compromisos asumidos por el Estado en materia de derechos humanos. El Ministerio de Relaciones Exteriores se mantiene en contacto regular con la CIDH en su rol de ejecutor de la política exterior del Estado e interlocutor ante los organismos internacionales de derechos humanos.
9. Dentro de la Presidencia de la República existe la Consejería Presidencial para la Defensa, Protección y Promoción de los Derechos Humanos. Esta oficina atiende denuncias referentes a violaciones de derechos humanos tramitadas en los sistemas internos. Cumple esa labor en colaboración con las autoridades pertinentes, especialmente la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y los tribunales competentes. Además, se ocupa de atender solicitudes efectuadas al Gobierno colombiano por organismos internacionales intergubernamentales y no gubernamentales en relación con la situación de los derechos humanos en el país y las obligaciones asumidas por el Estado colombiano en virtud de los tratados y convenciones que ha ratificado. Por lo tanto, la Consejería realiza una labor referente a casos y situaciones tramitados por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Cumple esta parte de su labor en colaboración con el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia.
10. La Constitución prevé que la administración de justicia en Colombia está a cargo de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los diversos tribunales y jueces y el sistema de justicia penal militar. La Constitución establece que la administración de justicia constituye una función pública. La judicatura goza de independencia para adoptar sus decisiones y sus procedimientos son públicos. (Véase el Organigrama Jurisdiccional Colombiano, que se adjunta a este Capítulo como Anexo 2).
a. La Corte Suprema
11. La Corte Suprema es el tribunal de mayor jerarquía en la jurisdicción ordinaria. La Corte misma lleva a cabo la elección de los 23 magistrados, a partir de listas de candidatos presentados por el Consejo Superior de la Judicatura. Los magistrados prestan servicios por un plazo de ocho años. Los miembros de la Corte sesionan en plenario y en cámaras separadas para entender en apelaciones en materia civil, penal y laboral.
12. La Corte Suprema de Justicia tiene carácter de tribunal de apelaciones, pero también es competente para investigar y juzgar a determinadas autoridades de alto nivel en primera instancia por cualquier transgresión punible de la que sean acusados. Esas autoridades son el Presidente de la República, los miembros del Gabinete, el Fiscal General, el Procurador General, el Defensor del Pueblo, otras autoridades de alto rango y miembros del Congreso. La Corte Suprema actúa también como Tribunal de Casación, inclusive en casos que se ventilan ante el sistema de justicia penal militar.
b. El Consejo de Estado
13. El Consejo de Estado es el tribunal de mayor jerarquía en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Además presta servicios como órgano asesor del Gobierno en cuestiones de derecho administrativo. Veintiséis magistrados son electos al Consejo de Estado por ese mismo cuerpo a partir de listas de candidatos presentados por el Consejo Superior de la Judicatura. Los magistrados prestan servicios por un plazo de ocho años. Los miembros del Consejo de Estado sesionan en plenario y en la cámara de lo contencioso-administrativo, así como en las cámaras de asesoramiento y servicio civil.
14. La cámara de lo contencioso-administrativo entiende en acciones de nulidad basadas en inconstitucionalidad de decretos dictados por el Gobierno Nacional que no sean de competencia de la Corte Constitucional. También entiende en casos de ilegalidad de actos administrativos nacionales dictados por cualquiera de los poderes de Gobierno o por entidades privadas que cumplan funciones públicas. La tercera sección de la cámara de lo contencioso-administrativo se ocupa de cuestiones de reparaciones directas por actos y omisiones gubernamentales que causen perjuicios a las personas. Estos procedimientos comprenden aquellos en que el Estado es demandado por violaciones a los derechos humanos cometidas por sus agentes.
c. La Corte Constitucional
15. La Corte Constitucional tiene a su cargo la jurisdicción constitucional establecida como parte del sistema judicial colombiano. El Senado elige a los magistrados de la Corte Constitucional por un plazo de ocho años. Los magistrados deben estar capacitados en diferentes ámbitos jurídicos.
16. La Corte Constitucional cumple varias funciones, incluidas las siguientes: 1) falla en casos planteados por ciudadanos en que se impugnen por inconstitucionalidad actos de enmienda de la Constitución, por vicios de procedimiento; 2) decide si la convocatoria de un referéndum o una asamblea constituyente para enmendar la Constitución es compatible con la Constitución, cuando se aducen errores procesales; 3) falla en casos planteados por ciudadanos en que se impugnen por inconstitucionalidad leyes o decretos con fuerza de ley, por razones procesales o sustantivas; 4) se pronuncia sobre la constitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno conforme a una declaración de estado de emergencia; 5) se pronuncia sobre la constitucionalidad de los proyectos de leyes que el Gobierno haya impugnado como inconstitucionales por razones procesales o sustantivas; 6) revisa las decisiones de tribunales inferiores referentes a las acciones instauradas para la protección de ciertos derechos constitucionales (acciones "de tutela"); 7) se pronuncia sobre la constitucionalidad de los tratados internacionales.
17. La Comisión ha observado que la Corte Constitucional, que recién comenzó a funcionar en 1992, ha logrado un alto nivel de respetabilidad y prestigio debido a que trata en forma independiente y objetiva cuestiones de gran importancia para el ejercicio de los derechos humanos y el imperio de la ley en Colombia. La Corte ha dictado sentencias muy claramente justificadas sobre temas que van desde la constitucionalidad de amnistías por delitos políticos, a las leyes referentes a los derechos de la mujer en el trabajo, a la declaración de estados de emergencia, etc. El papel de la Corte como instancia definitiva en acciones de tutela, que sirven para definir los derechos fundamentales, también ha sido extremadamente positivo. La Corte ha dictado sentencias en que se ordena la protección de los derechos de grupos indígenas, miembros del partido político Unión Patriótica, etc. La Comisión analizará algunas de esas sentencias en forma más detallada en las secciones pertinentes del presente informe. La Comisión está muy complacida de haber acordado un convenio de cooperación con la Corte Constituticional de Colombia que será firmado el 17 de noviembre de 1998 en la sede de la Comisión.
d. La Fiscalía General de la Nación
18. La Fiscalía General de la Nación está formada por el Fiscal General, los fiscales delegados y otros funcionarios. La Corte Suprema de Justicia elige al Fiscal General de la Nación a partir de una lista de candidatos presentados por el Presidente, por un período de cuatro años. La Fiscalía General forma parte del Poder Judicial y goza de autonomía administrativa y presupuestaria.
19. La Fiscalía General es competente para adoptar medidas, de oficio o a partir de denuncias, encaminadas a investigar delitos y acusar a los sospechosos ante las cortes y tribunales competentes en el sistema de justicia ordinario y regional. La Fiscalía General carece de esa competencia en el caso de los delitos comprendidos en la jurisdicción del sistema de justicia militar. La creación de la Fiscalía General y el consiguiente establecimiento de dos entidades independientes para la investigación y el juicio de los casos criminales constituye una innovación que apareció en la Constitución de 1991.
20. Para cumplir sus funciones como órgano de investigación y procesamiento, la Fiscalía General puede adoptar medidas que garanticen que las personas identificadas como sospechosas de haber cometido delitos comparezcan ante los tribunales, inclusive a través del dictado de órdenes de detención preventiva. La Fiscalía General dirige y coordina, además, la labor de entidades de investigación que dependen de la Policía Nacional y otros organismos similares. Por otra parte puede adoptar medidas destinadas a proteger a víctimas, a los testigos y a otras personas afectadas por procedimientos penales.
21. Dentro de la Fiscalía General existen varias entidades que trabajan en relación estrecha con casos de derechos humanos. La Unidad de Derechos Humanos se ocupa de formular acusaciones en casos de especial importancia referentes a supuestas violaciones de derechos humanos, ante los tribunales del sistema de justicia regional. Se ocupa de muchos casos presentados ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en forma de denuncias individuales. La Oficina de Asuntos Internacionales se ocupa de coordinar la labor de la Fiscalía con organismos internacionales, como la Comisión Interamericana, y de proporcionarles información en relación con casos de su interés procesados por la Fiscalía General.
22. La Comisión entiende que la creación de la Fiscalía General de la Nación constituyó un importante adelanto en la administración de justicia en Colombia. La Fiscalía ha ganado una reputación en general favorable y goza de credibilidad. Además ha profesionalizado y hecho más eficiente la investigación y la formulación de acusaciones en casos penales, aunque siguen existiendo graves problemas en el sistema de justicia penal de Colombia, que se analizarán en forma más profunda más adelante en el presente Informe. Como ya señaló la Comisión, la Unidad de Derechos Humanos de la Fiscalía General de la Nación merece especial reconocimiento por haber logrado llevar adelante importantes casos de derechos humanos pese a vigorosos ataques de diversos sectores que han procurado impedir su labor. La Unidad de Derechos Humanos ha dispuesto numerosas detenciones de supuestos violadores de los derechos humanos y ha logrado algunas importantes condenas.
e. El Consejo Superior de la Judicatura
23. El Consejo Superior de la Judicatura es también una institución creada por la Constitución de 1991. Está dividido en la Sala Administrativa y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria. La primera está formada por seis magistrados, dos de los cuales son electos por la Corte Suprema, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria está formada por siete magistrados electos por el Congreso.
24. El Consejo Superior de la Judicatura cumple numerosos cometidos administrativos e institucionales vinculados con los tribunales colombianos y con el ejercicio del derecho en Colombia. Por ejemplo, prepara listas de candidatos para nombramientos en el Poder Judicial, castiga las faltas cometidas por miembros de la judicatura y abogados en ejercicio de su profesión, controla el desempeño de los bufetes de abogados y prepara el proyecto de presupuesto del Poder Judicial.
25. El Consejo Superior de la Judicatura tiene un cometido adicional que influye considerablemente en muchos casos referentes a graves violaciones de derechos humanos. Es competente para resolver los conflictos de competencia entre las diferentes jurisdicciones. Esta función reviste importancia en los casos de derechos humanos cuando el Consejo Superior suele tener que resolver si un caso pertenece a la jurisdicción de la justicia ordinaria o del sistema de justicia militar.
f. Tribunales penales militares
26. El artículo 221 de la Constitución de Colombia tiene el texto siguiente:
Esta disposición se aplica a los miembros de la Policía Nacional así como a los miembros de las Fuerzas Militares (Ejército, Armada y Fuerza Aérea), que en conjunto constituyen la Fuerza Pública.
27. La justicia penal militar ha sido organizada en Colombia a través de las disposiciones del Código Penal Militar dictadas el 12 de diciembre de 1988, conforme al Decreto 2250. En dicho sistema, el comandante de la respectiva división, brigada, batallón u otra entidad inicia los trámites y hace las veces de tribunal de primera instancia en conjunción con los consejos verbales de guerra que nombra. Los consejos verbales de guerra son presididos por el Presidente de los mismos, que cumple un papel especial en los procedimientos. Los fallos de esos consejos pueden ser apelados por ciertas razones ante el Tribunal Superior Militar. Este último es un tribunal de apelaciones del sistema de justicia militar. El Presidente del Tribunal Superior Militar es el Comandante de las Fuerzas Militares.
28. En la sección en que se describe la estructura del Estado y se establecen los tres principales poderes de gobierno, la Constitución colombiana crea también "los órganos de control", que no pertenecen a ninguno de los tres poderes principales. Se trata del Ministerio Público y la Contraloría General de la República. El Contralor General supervisa la administración de los fondos públicos. El Ministerio Público tiene cometidos pertinentes para el análisis de la situación de los derechos humanos en Colombia.
29. La máxima jerarquía del Ministerio Público es el Procurador General de la Nación, electo por el Senado por un plazo de cuatro años, de una lista de candidatos presentados por el Presidente, la Corte Suprema y el Consejo de Estado. El Procurador General y sus delegados tienen una amplia gama de cometidos, incluidas la protección de los derechos humanos y la defensa de la Constitución y las leyes de Colombia. La labor realizada por el Ministerio Público y el Procurador General se divide entre la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo.
30. La Procuraduría General se encarga de realizar investigaciones disciplinarias e imponer sanciones a los agentes del Estado, tanto civiles como miembros de las Fuerzas Militares. En consecuencia está facultada, por ejemplo, para investigar violaciones de derechos humanos y eventualmente disponer la separación del servicio de miembros de las Fuerzas Militares, de la Policía Nacional o de cualquier otro organismo estatal responsable de esas violaciones. La Procuraduría General de la Nación está dividida, para el cumplimiento de estas funciones, en procuradurías delegadas. Por ejemplo, existen procuradores delegados para los derechos humanos (competentes en casos de desapariciones, torturas y masacres) y para las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y la Policía Judicial.
31. La Procuraduría General puede intervenir también en procedimientos judiciales y administrativos, incluidos los que se llevan a cabo en el sistema de justicia militar, cuando es necesario para preservar el respeto de los derechos humanos. En la práctica, esta facultad permite al personal de la Procuraduría solicitar la acusación de personas adicionales en casos penales, la apertura o clausura de investigaciones, la formulación de cargos, etc., tanto en el sistema de justicia penal ordinario como en el de justicia penal militar. La Comisión señala, sin embargo, que la intervención de la Procuraduría General en procedimientos penales en el sistema de justicia militar ha sido extremadamente reducida.
32. La Procuraduría General cumple un papel importante, y en general positivo, en los casos de derechos humanos. La sanción de los agentes estatales que participan en abusos de los derechos humanos constituye un componente importante de la reparación debida en esos casos. La Procuraduría General ha adoptado sanciones disciplinarias en muchos casos en que los procedimientos penales no han dado lugar al procesamiento y a la sanción penal de los responsables de violaciones de los derechos humanos. Aunque el Estado está obligado en la mayoría de esos casos a realizar investigaciones y llevar a cabo procedimientos eficaces en materia penal, que den lugar al castigo penal de los responsables, por lo menos cumple en parte su obligación de reaccionar disponiendo sanciones disciplinarias. Quienes cometen violaciones de los derechos humanos valiéndose de su autoridad como funcionarios públicos no deben mantener esa posición de autoridad. Los procedimientos disciplinarios llevados a cabo en el sistema jurídico colombiano pueden ser conducentes a garantizar que ésto no ocurra.
33. No obstante, debe señalarse que los procedimientos disciplinarios llevados a cabo en Colombia no siempre han funcionado de ese modo positivo. En muchos casos, han sido ineficaces e ineficientes. El Estado ha omitido el castigo de muchos violadores de derechos humanos permitiendo la prescripción de la acción disciplinaria, o actuando ineficazmente en materia de recopilación y preparación de las pruebas necesarias. En otros casos las sanciones impuestas no han sido proporcionales a la gravedad de la infracción cometida.
34. La Comisión señala que la Procuraduría General está facultada para realizar investigaciones e imponer sanciones disciplinarias contra las autoridades judiciales que actúen impropiamente en el curso de los procedimientos penales, tanto en lo referente al sistema de justicia penal ordinario como al de justicia penal militar. Esta facultad puede constituir un instrumento importante para combatir la impunidad en la administración de justicia penal. No obstante, la Comisión entiende que esas investigaciones de la Procuraduría rara vez han culminado en forma positiva.
35. La Comisión estima que la labor de la Procuraduría General de la Nación debe seguir mejorando, para que pueda cumplir su misión. Esa labor debe y puede constituir un instrumento importante para la protección y promoción de los derechos humanos en Colombia.
b. Defensoría del Pueblo
36. La Defensoría del Pueblo cumple sus cometidos bajo la dirección del Procurador General de la Nación. El Defensor del Pueblo es electo por la Cámara de Representantes de una lista de candidatos presentada por el Presidente, por un período de cuatro años.
37. El Defensor se ocupa de promover y proteger los derechos humanos. En consecuencia es responsable de realizar actividades de educación, capacitación y publicidad referentes a temas de derechos humanos. Además es competente para invocar el derecho de habeas corpus e incoar acciones de tutela.
38. En algunos casos la Defensoría del Pueblo ha cumplido un papel importante en la protección de los derechos humanos. Por ejemplo, en 1992 la Corte Constitucional le encomendó preparar un informe referente a la situación del partido político Unión Patriótica. El informe preparado por la Defensoría fue muy claro y amplio, y ha constituido un instrumento importante para comprender la trágica y complicada situación de la Unión Patriótica. Análogamente, la Defensora nombrada por la Defensoría para la región de Urabá, María Girlesa Villegas, que ocupó ese cargo durante varios años, cumplió un papel importante llamando la atención de las autoridades competentes y organismos internacionales con respecto a los abusos de derechos humanos ocurridos en esa zona. La Defensoría ha cumplido también una labor importante en relación con las poblaciones indígenas. Presentó, por ejemplo, una acción de tutela en defensa de la comunidad indígena U'wa, defendiendo el derecho de esta última a ser consultada adecuadamente antes de que se realicen actividades de exploración de petróleo en su territorio.
39. La Defensoría del Pueblo debería recibir el apoyo necesario del Gobierno colombiano y otras entidades del Estado colombiano para que pueda cumplir plenamente sus cometidos como órgano dedicado a la promoción y protección de los derechos humanos.
C. PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
40. En Colombia existe una larga trayectoria de protección legal y constitucional de los derechos humanos. El más antiguo promotor de los derechos humanos en Colombia, Antonio Nariño, tradujo del francés al español la Declaración francesa de los Derechos del Hombre de 1789. Como resultado de esa labor, Colombia fue quizás el primer país del nuevo mundo hispanoparlante en que se haya analizado el tema de la protección legal de los derechos humanos. Las constituciones colombianas anteriores a las de 1886 y 1991 reconocieron la existencia de los derechos humanos en la estructura jurídica colombiana.
41. La Constitución de 1991 refleja un renovado énfasis en el reconocimiento y la protección de los derechos humanos y profundiza el interés en el tema. La naturaleza misma del Estado y sus cometidos, tal como surgen del Título I de la Constitución, ponen de manifiesto esa realidad. Como ya se señaló, la descripción de la naturaleza del Estado colombiano, que aparece en el artículo 1 de la Constitución, incluye la referencia directa al principio del respeto de la dignidad humana. A continuación el artículo 2 de la Constitución enuncia las funciones esenciales del Estado colombiano, incluida la de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes estipulados en la Constitución. En ese mismo artículo se establece que las autoridades colombianas están obligadas a proteger la vida, honor, propiedad, creencias y otros derechos y libertades de los habitantes de Colombia. El artículo 5 de la Constitución establece que el Estado reconoce la primacía de los derechos inalienables de las personas, sin discriminaciones de ningún tipo.
42. El Título II de la Constitución colombiana contiene un notable catálogo de derechos humanos. El Capítulo 1 del Título II lleva por título "De los Derechos Fundamentales". Allí se establecen, entre otras cosas, el derecho a la vida y la prohibición de las desapariciones forzadas, la tortura y los castigos crueles, inhumanos o degradantes, y la esclavitud. También se establece el derecho a un igual tratamiento y protección, el derecho a la personalidad jurídica, el derecho a la intimidad personal y familiar, el derecho al libre desarrollo de la personalidad, el derecho a la libertad de circulación, el derecho al honor, el derecho a la participación política y los derechos a la libertad de conciencia, religión, expresión, reunión y asociación. La Constitución garantiza, a su vez, el derecho de rectificación. En este Capítulo se prohibe la pena de muerte. También se establece el principio de que la paz es un derecho y un deber.
43. En el Capítulo 1 del Título II se establece asimismo que el Estado debe crear condiciones que hagan posible que el derecho a la igualdad se realice eficazmente, y adoptar medidas especiales en favor de los grupos sociales que sufran discriminación o marginación. Además el Estado debe brindar protección especial a quienes son especialmente débiles por razones económicas, físicas o mentales. La Constitución garantiza asimismo el derecho al trabajo, a la enseñanza, a la educación y a la investigación.
44. En ese mismo Capítulo se establece que las personas tienen derecho a conocer la información que a ellas se refiera y esté archivada en bancos de datos u otros registros de entidades públicas y privadas. La Constitución reconoce el derecho a corregir esa información.
45. En el Capítulo 1 del Título II se establecen también expresamente derechos referentes a la detención y al debido proceso. Las autoridades deben abstenerse de realizar cualquier arresto o detención no previsto por la ley, o cuando no medie orden escrita de la autoridad competente, aunque cualquier persona puede detener y llevar ante un juez a quien sea encontrado cometiendo un crimen en flagrancia. Toda persona que sea detenida debe ser llevada ante un juez dentro de las 36 horas siguientes al arresto. El derecho al debido proceso se aplica en todos los procedimientos judiciales y administrativos. Toda persona se presume inocente a menos que se pruebe su culpabilidad. Los acusados de delitos tienen derecho a una defensa, así como a ser sometidos a un juicio público y a disponer de los servicios de un abogado nombrado por el Estado o elegido por ellos mismos, durante la investigación y el juicio en el procedimiento penal. Toda prueba que se obtenga en violación del debido proceso se considera nula y carente de todo valor. También se prevé el recurso de habeas corpus, sobre el que debe adoptarse resolución dentro de un plazo de 36 horas.
46. El Capítulo 2 del Título II enuncia los derechos sociales, económicos y culturales que reconoce la Constitución. En él se establece que la familia es la unidad fundamental de la sociedad. También se dispone que la violencia en la familia es destructiva para esa unidad y será sancionada por la ley. En este Capítulo aparece también un catálogo de derechos fundamentales garantizados a los niños, incluido el derecho a ser protegido frente a la violencia, la explotación y el trabajo peligroso.
47. El Capítulo 2 del Título II establece también el derecho a la educación, a la seguridad social, a la asistencia sanitaria, a una vivienda adecuada y al esparcimiento. Establece asimismo el derecho a la negociación colectiva y el derecho de huelga. El derecho de propiedad está garantizado, pero el Estado está obligado asimismo a promover la propiedad colectiva de los bienes.
48. El Capítulo 3 del Título II establece derechos colectivos y ambientales. En él se prevé el derecho a un medio ambiente saludable. También se establece la obligación del Estado de proteger la diversidad e integridad ambientales y el espacio público, a fin de que pueda ser reservado para el uso común. Finalmente, en este capítulo se prohibe la fabricación, importación, posesión o uso de armas químicas, biológicas y nucleares.
D. MECANISMOS CONSTITUCIONALES DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS
49. El mecanismo primordial de protección frente a las violaciones de derechos humanos que establece la Constitución colombiana es la acción "de tutela". El artículo 86 de la Constitución de 1991 prevé ese tipo de acción. La misma permite a una persona obtener acceso a los tribunales en forma expeditiva para buscar protección frente a violaciones actuales e inminentes de los "derechos fundamentales" protegidos por la Constitución. La Corte Constitucional es el tribunal competente para revisar sentencias de primera instancia en acciones de tutela. Además, la Corte Constitucional ha expandido la aplicación de la acción de tutela a través de jurisprudencia que amplia la categoría de derechos que son susceptibles a ser tratados en una acción de esta naturaleza. El tribunal ha adoptado un razonamiento que permite la utilización de la acción de tutela para proteger también los derechos relacionados o por conexión con los "fundamentales" incluidos específicamente en el artículo 86 de la Constitución que establece la acción.
50. La Comisión ha observado que la acción de tutela se ha convertido en un importante instrumento para la prevención de las violaciones de los derechos humanos y la protección del ejercicio efectivo de los derechos estipulados en la Constitución y en los instrumentos internacionales referentes a los derechos humanos. En general este mecanismo correctivo ha sido aplicado en forma amplia y rápida. Las sentencias de la Corte Constitucional en materia de acciones de tutela han beneficiado a sectores de la sociedad que tradicionalmente han carecido de acceso a una protección judicial rápida y eficaz, como los niños, los trabajadores, las comunidades indígenas y las mujeres.
51. En septiembre de 1997 el Congreso colombiano analizó un proyecto de ley formulado por el Consejo de Estado, la Corte Suprema y el Consejo Superior de la Judicatura, destinado a limitar la acción de tutela. Si bien no fue sancionado, la Comisión considera necesario expresar preocupación con respecto a esos proyectos de reforma de la acción de tutela.
52. La Constitución prevé también el recurso de habeas corpus como mecanismo de protección frente a la privación ilegal de la libertad. El artículo 30 de la Constitución establece que el recurso de habeas corpus debe ser decidido dentro de las 36 horas siguientes a su interposición.
53. Por otra parte, los diversos órganos judiciales y de control establecidos en la Constitución, conforme a lo anteriormente expuesto, aplican sus procedimientos en materia de derechos humanos una vez que se ha producido una violación de los mismos. Esos mecanismos, cuando funcionan adecuada y eficazmente, pueden incluir la investigación, el procesamiento y el castigo de los violadores de derechos humanos, así como la indemnización por los perjuicios causados.
E. ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN EL SISTEMA JURÍDICO COLOMBIANO
54. Los artículos 212 y 213 de la Constitución colombiana permiten al Presidente, con el consentimiento de sus ministros, declarar un estado de excepción principalmente en dos situaciones. La primera es la de guerra internacional, en tanto que la segunda consiste en una grave perturbación del orden público interno que plantee un riesgo inminente para la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana.(1) El Presidente sólo está facultado para declarar el estado de emergencia en el segundo caso cuando la emergencia no pueda corregirse mediante la utilización de las facultades policiales ordinarias del Estado. La Corte Constitucional debe decidir sobre la constitucionalidad de toda declaración de estado de emergencia.
55. Cuando el Presidente declara el estado de emergencia, puede hacer uso de facultades especiales para adoptar medidas que corrijan la situación que haya llevado a la declaración del estado de emergencia, y puede dictar decretos especiales con fuerza de ley a esos efectos. No obstante, la Constitución limita las facultades especiales de que goza el Presidente en esas ocasiones, a las estrictamente necesarias para corregir las causas de la situación e impedir la extensión de sus efectos. La Constitución dispone además que los derechos humanos y las libertades fundamentales no pueden ser suspendidos durante el estado de emergencia. Las normas de derecho internacional humanitario deben ser respetadas, además, en todo momento. Por otra parte, las medidas que se adopten conforme al estado de emergencia deben ser proporcionales a la gravedad de la situación.
56. Los requisitos para la declaración del estado de emergencia y las restricciones aplicables a las medidas que puedan adoptarse conforme a esa declaración estipuladas en la Constitución colombiana en general parecen ser compatibles con los requisitos establecidos en el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (la "Convención" o la "Convención Interamericana"). La Convención permite la declaración del estado de emergencia "[e]n caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado". La Comisión Interamericana ha aclarado repetidamente que las condiciones que permiten la declaración de emergencia deben estipularse específicamente e interpretarse en forma estricta.(2)
57. En primer lugar, las circunstancias invocadas para justificar la declaración del estado de emergencia deben ser excepcionales, muy graves, y deben constituir un peligro inminente para la vida organizada del Estado.(3) En segundo lugar, las medidas adoptadas una vez declarado el estado de emergencia sólo son válidas en tanto se dicten "en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación".(4) Además, esas medidas no pueden ser incompatibles con las restantes obligaciones del Estado conforme al derecho internacional, ni pueden dar lugar a discriminación basada en la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión o el origen social.(5) Tercero, determinados derechos fundamentales cuya lista aparece en el artículo 27(2) no pueden ser suspendidos en ninguna circunstancia.(6)
58. La Comisión señala que la Constitución colombiana de 1991 establece limitaciones con respecto a la figura del estado de emergencia en Colombia, que constituyen considerables mejoras con respecto a los parámetros establecidos en constituciones anteriores. Ahora la Constitución establece límites temporales a los estados de emergencia. Los estados de emergencia declarados como consecuencia de una guerra pueden mantenerse indefinidamente. En cambio, los estados de emergencia declarados debido a graves perturbaciones internas sólo pueden durar inicialmente 90 días. Luego pueden prorrogarse dos veces. Para la segunda prórroga se requiere la aprobación previa del Senado. Los decretos legislativos sancionados durante el estado de emergencia pueden mantenerse en vigor durante 90 días más, posteriores a la finalización del estado de emergencia. Así, en caso de graves perturbaciones internas, el Presidente puede declarar un estado de emergencia que se prolongue durante hasta 270 días, y adoptar medidas especiales que puedan mantenerse durante un máximo de 360 días.
59. En un avance importante, la Constitución dispone ahora que las declaraciones de estado de emergencia están sujetas a una revisión judicial a cargo de la Corte Constitucional. El Gobierno debe dar a conocer de inmediato a la Corte Constitucional los decretos legislativos que emita en ejercicio de las facultades especiales otorgadas conforme a una declaración de estado de emergencia. Luego la Corte Constitucional se pronuncia en definitiva en cuanto a la constitucionalidad de las medidas adoptadas.
60. La Comisión ha entendido siempre que las medidas que se imponen durante el estado de emergencia deben ser excepcionales y estar sujetas a una estricta supervisión. Por lo tanto, la Comisión siempre analiza cuidadosamente este mecanismo. En Colombia resulta especialmente necesaria una cuidadosa supervisión de la utilización del estado de emergencia. Como señaló la Comisión en su Informe Anual de 1996, a la fecha de redacción de dicho informe, Colombia había sido gobernada en estados de emergencia durante 36 de los 44 años anteriores.(7)
61. No obstante los avances jurídicos señalados, la Comisión continúa observando tendencias inquietantes con respecto a la utilización del mecanismo del estado de emergencia en Colombia. En primer lugar, el plazo establecido en la Constitución para los estados de emergencia basado en graves perturbaciones internas puede ser excesivo en muchos casos. El estado de emergencia sólo puede durar en la medida en que persistan las circunstancias excepcionales que dan lugar a la emergencia. A la Comisión le resulta difícil concebir muchas situaciones en que una circunstancia extraordinaria que requiera la declaración de un estado de emergencia haya de persistir por 270 días, es decir nueve meses.
62. La Constitución prevé en efecto que el estado de emergencia debe darse por terminado tan pronto como haya cesado la situación de perturbación pública. El estado de emergencia puede darse por terminado, pues, teóricamente, antes de que haya expirado el período máximo de nueve meses. No obstante, el hecho de que en la Constitución se haya previsto el prolongado período máximo de nueve meses promueve la utilización de todo ese período de tiempo. La Comisión señala que tal ha sido la experiencia en el marco de la Constitución colombiana de 1991. Por ejemplo, el Presidente Ernesto Samper declaró un estado de emergencia en octubre de 1995, que se mantuvo durante el período de tiempo máximo. En esa ocasión, el Gobierno hizo uso también de la disposición constitucional que permite que las medidas adoptadas en el estado de emergencia se mantengan en vigencia durante 90 días más. Por esas circunstancias Colombia fue gobernada en estado de emergencia durante todo un año.
63. Esta disposición que permite que las medidas especiales adoptadas continúen en vigencia durante 90 días más tras la finalización del estado de emergencia también preocupa a la Comisión. Como ya se señaló, el derecho internacional y la Convención Americana establecen claramente que todas las medidas especiales deben limitarse al período de tiempo estrictamente necesario conforme a las características de la situación. La Comisión no encuentra justificativo alguno para una disposición constitucional que permite el mantenimiento de medidas especiales tras la terminación del estado de emergencia en que se fundan esas medidas.
64. La Comisión expresa también su continua preocupación con respecto a las razones expuestas para justificar estados de emergencia y los tipos de medidas adoptadas conforme a esos estados de emergencia. En su "Segundo Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Colombia", la Comisión expresó su preocupación con respecto a los estados de emergencia promulgados en 1992 a través de los Decretos 1155/92 y 1793/92. En el presente informe la Comisión se referirá al estado de emergencia más reciente, declarado en noviembre de 1995 por el entonces Presidente Ernesto Samper, conforme al Decreto 1900 de 1995.
65. Como justificación de esta declaración de emergencia, el Presidente mencionó "hechos de violencia en diferentes regiones del país" y el asesinato del político conservador Álvaro Gómez Hurtado. (8) La Comisión cree que la situación mencionada como causal para la declaración del estado de emergencia no constituye una situación de excepción que no pudiera haber sido enfrentada mediante mecanismos normales. La Comisión señala, a este respecto, que la Convención Americana permite la aplicación de ciertas restricciones y limitaciones a los derechos que ella protege, antes de recurrir a un estado de emergencia.
66. Hechos de violencia adicionales, del tipo de los que ocurren generalmente en Colombia, no pueden justificar un estado de emergencia, ya que no son excepcionales ni constituyen un peligro inminente para la vida organizada del país. En la declaración de estado de emergencia, el Presidente sostuvo que los hechos de violencia probaron la existencia de "distintos aparatos de fuerza" que estaban en condiciones de desestabilizar el Estado. No obstante, el Presidente ni siquiera aclaró en el decreto cuáles de las diversas fuentes de violencia posibles (grupos disidentes armados, tráfico de drogas, etc.) se consideraban responsables de la situación excepcional que hacía necesaria la aplicación de medidas especiales para combatir el problema.
67. Tampoco el asesinato del líder político Álvaro Gómez Hurtado justifica el estado de emergencia. Es un hecho lamentable que en Colombia suelan ser asesinados dirigentes políticos. Por lo tanto, esta situación no fue excepcional, ni existen indicios de que no pudieran ejercerse las facultades policiales normales del Estado para aclarar el asesinato y llevar ante la justicia a los responsables. De hecho, la muerte del Sr. Gómez no fue esclarecida judicialmente durante todo el período del estado de emergencia y, sin embargo, más recientemente se han vinculado a sospechosos a la investigación sin que estuviera vigente un estado de emergencia.
68. En una sentencia dictada en enero de 1996, la Corte Constitucional confirmó la legalidad del estado de emergencia declarado en noviembre de 1995. Algunos comentaristas han señalado que la Corte no analizó adecuadamente la cuestión de si existió una conexión suficiente entre las mencionadas causas del estado de emergencia y las medidas especiales adoptadas para corregir la situación. También se ha señalado que la Corte aprobó este estado de emergencia como fruto de presiones políticas a las que fue sometida una vez que declaró inconstitucional un estado de emergencia anterior, declarado por el Presidente Samper en agosto de 1995.
69. La Comisión desea hacer hincapié en la importancia de la revisión judicial de las declaraciones de estado de emergencia. Esa revisión constituye una garantía decisiva frente a la declaración de estados de emergencia que no se basen en la Constitución colombiana y en el derecho internacional o que no se ciñan a las limitaciones que una y otro establecen. Todos los órganos del Estado colombiano, incluida la Corte Constitucional, deben preservar celosamente ese mecanismo.
70. Por lo tanto, preocupa a la Comisión información adicional que indica que los proyectos de reforma constitucional presentados en agosto de 1996 habrían eliminado el mecanismo de la revisión judicial de los estados de emergencia a cargo de la Corte Constitucional.(9) La Comisión considera un hecho negativo que se hayan propuesto reformas de ese tipo. Es evidente que la adopción de esas medidas suscitaría efectos negativos al eliminar la revisión judicial. El mero hecho de que se hayan propuesto esas medidas puede también tener efectos negativos en cuanto sirva como medio de presión política sobre la Corte Constitucional, limitando así la independencia de la misma a los efectos de dictar sentencia con respecto a los estados de emergencia.
71. La Comisión expresa preocupación asimismo con respecto al contenido de las medidas especiales adoptadas por el Presidente Samper durante el estado de emergencia declarado en noviembre de 1995. El vago fundamento del estado de emergencia ("hechos de violencia en diferentes regiones del país") hace imposible cualquier análisis acerca de si las medidas adoptadas fueron las estrictamente necesarias para corregir la situación. Esta afirmación es tanto más cierta cuanto que ni siquiera quedó claro qué causas de violencia se pretendía combatir mediante las medidas.
72. No obstante, la Comisión señala que muchas de las medidas adoptadas brindaban a las Fuerzas Militares amplias potestades en relación con las autoridades civiles y la población en general. Específicamente, en abril de 1996 el Presidente Samper dictó el Decreto 717, que creaba "zonas especiales de orden público". En las zonas del país designadas como zonas de orden público las autoridades militares asumieron el control operativo del territorio y de todas las autoridades, incluidas las autoridades públicas locales y la policía judicial.
73. El mecanismo previsto en el Decreto 717 para la designación de zonas de orden público agravaba la situación de transferencia de poder a las autoridades militares. En el decreto se preveía que los comandantes militares locales propondrían, cuando lo consideraran necesario, la designación de zonas de orden público en las regiones bajo su control. El gobernador del departamento pertinente definiría entonces las zonas de orden público tomando como base esa propuesta.(10)
74. Las medidas especiales adoptadas en las zonas de orden público comprendían el otorgamiento de autorización a las Fuerzas Militares y la policía para realizar allanamientos sin orden judicial. Se autorizó también a las Fuerzas Militares y la policía a detener sin orden judicial a toda persona que se considerara vinculada con actividades delictivas. En esos casos la persona detenida podía ser mantenida en custodia por las fuerzas de seguridad durante 36 horas antes de ser llevada ante una autoridad judicial.(11)
75. La Comisión debe señalar, en relación con estas medidas, que ya ha expresado preocupación con respecto a las disposiciones que permiten a los militares realizar investigaciones y arrestos, inclusive en situaciones de emergencia.(12) Lo que corresponde es que esas funciones estén en manos de fuerzas policiales regulares o de la policía judicial especial bajo la supervisión del Poder Judicial. La movilización de las Fuerzas Militares para combatir el delito supone poner tropas entrenadas para el combate a un enemigo armado en situaciones que requieren capacitación especial en seguridad pública e interrelación con civiles. Además, esta situación crea grave confusión con respecto al equilibrio de poderes y a la independencia del Poder Judicial. Las facultades generalmente otorgadas a los órganos judiciales para ordenar o denegar allanamientos, disponer y realizar arrestos o liberar personas detenidas se transfieren a autoridades que forman parte del Poder Ejecutivo. Esta preocupación suscita otro motivo de inquietud con respecto a la disposición que permite que esas detenciones realizadas por autoridades militares se mantengan sin ningún control judicial durante un período de 36 horas.
76. La militarización de las zonas de orden público posiblemente haya contribuido a los hechos de violencia que se produjeron durante las marchas y actividades organizadas por los habitantes de los Departamentos de Guaviare, Putumayo y Caquetá entre julio y septiembre de 1996. Esas actividades de protesta fueron dirigidas contra supuestos abusos cometidos por las fuerzas de seguridad del Estado en el curso de la aplicación de las estrategias de erradicación de las drogas.
77. En el curso de las protestas se produjeron confrontaciones entre quienes las realizaban y las fuerzas de seguridad. Según la información recibida por la Comisión de organizaciones no gubernamentales y testigos oculares, las confrontaciones dieron lugar a la detención arbitraria de más de 400 personas, actos de violencia física contra representantes de la prensa, la muerte de 13 personas y heridas para otras 111. (13) Según la información recibida por la Comisión, muchos de esos decesos y lesiones obedecieron a la utilización de fuerza excesiva por parte de miembros de las fuerzas de seguridad colombianas. La Comisión ha recibido información según la cual las fuerzas de seguridad colombianas utilizaron en muchos casos gas lacrimógeno y dispararon sus armas de fuego para impedir el avance de las marchas de protesta, sin tener en cuenta las normas de proporcionalidad en el uso de la fuerza que rigen tales situaciones.
78. A juicio de la Comisión, aunque subsisten cuestiones preocupantes con respecto al uso de los estados de emergencia, finalmente ha quedado claro en Colombia que ese mecanismo sólo puede usarse en circunstancias excepcionales y en forma limitada. El Gobierno desistió recientemente de declarar estados de emergencia en circunstancias que en el pasado bien podrían haber provocado una declaración de ese tipo. Por ejemplo, la situación que condujo a las elecciones municipales de octubre de 1996 presentó circunstancias extremadamente difíciles, incluido el boicot de las elecciones por parte de diversos grupos disidentes armados y paramilitares y el secuestro de varios observadores electorales de la Organización de los Estados Americanos ("OEA"). No obstante, el Gobierno no decretó un estado de emergencia en el período electoral.
F. COLOMBIA Y EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
1. Obligaciones internacionales de Colombia
79. El Estado colombiano se muestra cada vez más dispuesto a colaborar con la comunidad internacional para mejorar la situación de los derechos humanos imperante en su territorio. A esos efectos, en 1996 el Gobierno de Colombia aceptó el establecimiento en Bogotá de una oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. La oficina comenzó a actuar en los primeros meses de 1997. Dentro de sus cometidos figuran la supervisión de la situación imperante en Colombia en materia de derechos humanos y el suministro de asistencia a las entidades públicas, de la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales en la esfera de la protección de los derechos humanos. La oficina también tiene competencia para dar curso de las denuncias individuales que reciba a los organismos internacionales pertinentes, incluida la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. A su frente se encuentra Almudena Mazarrasa, de nacionalidad española. La oficina comenzó a trabajar con un personal de apenas cinco expertos en derechos humanos, pero recientemente se ha analizado la posibilidad de ampliar la oficina. Además el Gobierno colombiano ha firmado acuerdos con el Comité Internacional de la Cruz Roja y con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados para la realización de actividades de este género en Colombia. En el seno del Gobierno, la llamada Comisión 1290 reúne a altos oficiales del Gobierno con el propósito de buscar mecanismos para la ejecución de recomendaciones generales formuladas por los órganos internacionales que trabajan en el tema de los derechos humanos.
80. El Estado colombiano ha suscrito y ratificado la mayoría de los pactos, protocolos y convenciones internacionales vinculados con los derechos humanos. Además de ratificar la Convención Americana sobre Derechos Humanos el 31 de julio de 1973, Colombia aceptó la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos el 21 de junio de 1985. En el sistema interamericano, Colombia ratificó también la Convención Americana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, el 15 de noviembre de 1996, y el Protocolo de San Salvador sobre los derechos económicos, sociales y culturales. También el Congreso colombiano recientemente aprobó legislación permitiendo la ratificación de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura.(14) En el sistema universal de los derechos humanos de las Naciones Unidas, Colombia es parte del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Protocolo Optativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como otros importantes instrumentos referentes a los derechos humanos. Además Colombia es un Estado parte de los cuatro Convenios de Ginebra de 1949, en que se prevé la aplicación del derecho internacional humanitario, y sus Protocolos Adicionales de 1977, así como de la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en Caso de Conflictos Armados. (Véase el Cuadro de las Ratificaciones de los Instrumentos Internacionales Básicos Relacionados con los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, que se adjunta al presente Capítulo como Anexo 3).
81. La Comisión entiende que las tareas que están llevando a cabo las autoridades colombianas para la protección de los derechos humanos serían reforzadas si el Estado colombiano ratificara instrumentos internacionales adicionales, como la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas. El Gobierno colombiano firmó ese tratado en 1994, pero el Congreso aún no lo ha ratificado. La Comisión señala sin embargo que la Constitución colombiana prohibe la desaparición forzada de personas, y que el Gobierno colombiano, en 1997, volvió a presentar un proyecto de ley en que se tipificaría el delito de la desaparición forzada de personas. Al momento de la aprobación final por parte de la Comisión de este Informe, este proyecto de ley había sido aprobado en la Cámara de Representantes y estaba previsto que entraría a consideración del Senado en los próximos meses. El 19 de enero de 1999, el Estado colombiano depositó su instrumento de ratificación de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura.
82. Conforme al artículo 93 de la Constitución de Colombia, los tratados y convenciones internacionales relacionados con los derechos humanos prevalecen sobre las normas en contrario del sistema jurídico interno. Además, los derechos y obligaciones que se establecen en la Constitución deben interpretarse de conformidad con los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia.
83. Colombia tiene determinadas obligaciones sustantivas y jurisdiccionales que emanan de los tratados que ha ratificado. En primer lugar, debe cumplir las normas de protección de los derechos humanos contenidas en los diversos tratados que el país ha ratificado. Segundo, Colombia ha aceptado la jurisdicción de los órganos internacionales establecidos para que actúen en última instancia en casos en que se han producido violaciones de derechos humanos, y las mismas no han sido corregidas y/o reparadas a nivel interno por el Estado colombiano.
84. Los órganos internacionales con jurisdicción en los casos de derechos humanos, como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, tratan de hacer cumplir las normas internacionales. En caso de violación de esas normas, la Comisión Interamericana, la Corte Interamericana de Derechos Humanos u otros órganos internacionales pueden declarar responsable al Estado por la violación de derechos y ordenar, si ello es posible, el restablecimiento del derecho violado, el castigo de los responsables de la violación, el pago de indemnizaciones monetarias y reparaciones de otro género por los perjuicios causados.
85. El Estado colombiano está obligado a cumplir de buena fe con las recomendaciones de la Comisión, establecidas en sus informes sobre casos individuales. Esta obligación emana directamente del compromiso de establecer mecanismos de protección de los derechos humanos, asumido por Colombia a través de la ratificación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Carta de la OEA. En virtud de ese compromiso, Colombia está automáticamente obligada a observar las normas estipuladas en la Convención Americana y en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. La Comisión es el órgano del sistema de la OEA que posee cometidos primordiales en materia de derechos humanos, y al que se le han asignado funciones como órgano de supervisión en relación con los compromisos asumidos por los Estados en materia de derechos humanos.(15) Por lo tanto, la Comisión tiene el cometido de establecer si el Estado ha incurrido en incumplimiento de las obligaciones que ha asumido libremente, y, de ser así, formular recomendaciones para la resolución de la situación. El Estado debe ejecutar esas recomendaciones para cumplir las obligaciones que ha asumido al ratificar la Convención Americana y la Carta de la OEA.
86. Colombia está obligada también a acatar las sentencias dictadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que es un órgano dotado de plena jurisdicción que dicta sentencias judiciales cuya observancia es obligatoria.(16) El carácter vinculante de las obligaciones que recaen sobre el Estado no se interpreta como una violación de la soberanía ni quebrantamiento de la estructura política institucional interna, ya que el Estado ha aceptado libremente someterse al derecho internacional.
2. Cumplimiento, por parte de Colombia, de las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
87. En cuanto atañe a las obligaciones internacionales del Estado colombiano ante la Comisión, debe señalarse que el Gobierno colombiano ha cooperado plena e inequívocamente en todos los aspectos de los procedimientos planteados ante la Comisión. A través de sus representantes, el Gobierno da muestras de gran interés en la interrelación con la Comisión. Ésta valora y agradece el espíritu de cooperación y colaboración puesto de manifiesto por el Gobierno colombiano.
88. La Comisión está complacida en señalar que el Estado colombiano ha logrado considerables avances en el ámbito del cumplimiento de las recomendaciones de la Comisión con posterioridad a la publicación del "Segundo Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Colombia". En su segundo informe sobre Colombia, la Comisión señaló que el Estado colombiano no había cumplido las recomendaciones de la Comisión con respecto al pago de daños y perjuicios. La Comisión señaló en ese momento que aún en los casos donde este órgano había concluido su examen enmarcado en las disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y había declarado que el Estado colombiano era responsable de violaciones de los derechos humanos, el Estado no cumplía las recomendaciones referentes al pago de indemnizaciones a las víctimas de las violaciones de los derechos humanos o a sus familiares.
89. En ese momento el Estado colombiano sostuvo que las víctimas de violaciones de derechos humanos, en cuyo favor se había pronunciado la Comisión, tenían que volver a presentar su caso ante los tribunales nacionales en procura de indemnización, a través de un procedimiento contencioso-administrativo ordinario. Esta posición se basó en una decisión del Consejo de Estado referente a este tema. Según esa decisión, las recomendaciones de la Comisión eran de cumplimiento obligatorio, pero sólo se podían pagar indemnizaciones de daños y perjuicios a través de un procedimiento interno iniciado a esos efectos.(17)
90. Tras la publicación del "Segundo Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Colombia", el Estado colombiano ha eliminado las barreras jurídicas internas al pago de indemnización en cumplimiento de las recomendaciones de la Comisión. De hecho, el Estado ha establecido un mecanismo especial para facilitar el cumplimiento, por parte del Estado, de las recomendaciones de la Comisión en materia de indemnización.
91. El Estado adoptó esas importantes medidas mediante la sanción de la Ley 288, el 5 de julio de 1996. Esa ley establece: "El Gobierno Nacional deberá pagar, previa realización del trámite de que trata la presente Ley, las indemnizaciones de perjuicios causados por violaciones de los derechos humanos que se hayan declarado, o llegaren a declararse, en decisiones expresas de los órganos internacionales de derechos humanos que más adelante se señalan".
92. A continuación la ley designa a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y al Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, encargados de supervisar el cumplimiento del Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos, como los dos órganos internacionales cuyos dictámenes suscitan la obligación del Estado colombiano de pagar una indemnización. La ley establece un Comité de Ministros formado por el Ministro del Interior, el Ministro de Relaciones Exteriores, el Ministro de Justicia y el Ministro de Defensa, que debe analizar el dictamen del órgano internacional y emitir opinión favorable para autorizar el pago de la indemnización. Este Comité está obligado a dictaminar favorablemente "en todos los casos en que se reúnan los presupuestos de hecho y de derecho".
93. La ley prevé asimismo un procedimiento innovador que debe aplicarse cuando el Comité de Ministros no emite un dictamen favorable. En esos casos el Estado no puede simplemente rehusarse a pagar la indemnización recomendada sin tomar medida adicional alguna, sino que la ley establece expresamente que el Gobierno está obligado a apelar la decisión del órgano internacional pertinente. Cuando el Presidente Ernesto Samper promulgó la Ley 288, dejó en claro que esta decisión obliga al Gobierno colombiano a llevar el caso ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos en determinadas circunstancias si cree que las recomendaciones de la Comisión Interamericana son inaceptables. La ley prevé también que, si el Gobierno no interpone el recurso de apelación que corresponde ante el sistema internacional dentro de los plazos pertinentes, debe cumplir las recomendaciones y pagar la indemnización.
94. La sanción de la Ley 288 ha suscitado efectos extraordinariamente positivos en cuanto al logro del cumplimiento, por parte de Colombia, de las recomendaciones de la Comisión con respecto a indemnizaciones monetarias. El Comité de Ministros emitió opiniones favorables en nueve casos resueltos por la Comisión Interamericana antes de la sanción de la Ley 288, lo que sentó las bases para el pago de indemnizaciones en tales casos conforme a las recomendaciones de la Comisión a esos efectos.
95. La ley aún no se ha aplicado en un número suficiente de casos como para que pueda analizarse plenamente su funcionamiento, pero su aplicación en el primer caso decidido con posterioridad a la sanción de la Ley 288, el caso Arturo Ribón Ávila (11.142) es ilustrativa. Como respuesta ante la resolución inicial de la Comisión con respecto al caso, preparada conforme al artículo 50 de la Convención, el Comité de Ministros dictó una opinión favorable en cuanto a la indemnización sólo para algunas de las víctimas cuyos nombres figuraban en el caso. El Comité de Ministros se rehusó a emitir una opinión favorable en cuanto a las demás víctimas. Por lo tanto, el Gobierno solicitó que la Comisión reconsiderara su decisión de que el Estado era responsable por violaciones de derechos humanos en cuanto a las demás víctimas. La Comisión consideró los argumentos del Gobierno en cuanto a la reconsideración al preparar su segundo informe, elaborado conforme al artículo 51 de la Convención. La Comisión modificó su informe original pero reafirmó sus conclusiones con respecto a las violaciones de derechos humanos padecidas por todas las víctimas en cuestión. Una vez recibida esta segunda y definitiva decisión de la Comisión, el Comité de Ministros emitió una opinión favorable en cuanto a las demás víctimas. Todas las víctimas nombradas en el caso se vieron beneficiadas así por la indemnización.
96. El Gobierno podría haber llevado el caso Arturo Ribón Avila a la Corte Interamericana de Derechos Humanos una vez recibida la decisión inicial de la Comisión adoptada de conformidad con el artículo 50 de la Convención. En virtud del artículo 51 de la Convención, el Gobierno tendría que haber solicitado la presentación del caso ante la Corte dentro de un plazo de tres meses contados a partir de la fecha de transmisión del informe del artículo 50. No obstante, decidió solicitar, en cambio, que la Comisión Interamericana reconsiderara su decisión. La segunda decisión de la Comisión adquirió entonces carácter obligatorio a los efectos de la aplicación de la Ley 288, porque no existe ningún mecanismo ulterior de apelación o reconsideración de la segunda decisión de la Comisión conforme al artículo 51. Además, se había extinguido la posibilidad de apelar ante la Corte debido a la expiración del plazo de tres meses. Por lo tanto, el Estado estaba obligado a pagar una indemnización conforme a la Ley 288. El Estado cumplió esta obligación.
97. No obstante, la Comisión entiende que la decisión del Estado colombiano de remitir un futuro caso a la Corte Interamericana de Derechos Humanos podría constituir un importante precedente. Hasta ahora ningún Estado ha planteado un caso contencioso ante la Corte. La decisión del Estado colombiano de invocar el mecanismo de apelación ante la Corte previsto en la Ley 288 podría permitir al sistema interamericano de derechos humanos avanzar en una nueva y positiva dirección. En los casos en que los Estados no estén de acuerdo con las decisiones de la Comisión, podrían sentirse alentados a debatir el caso ante la Corte, en lugar de limitarse a desoír las recomendaciones de la Comisión, como ocurrió con algunos casos en el pasado.
98. La Comisión se siente, en general, muy complacida con la adopción y aplicación de la Ley 288. No obstante debe señalar algunas dificultades importantes que siguen existiendo en Colombia con respecto al cumplimiento de las recomendaciones de la Comisión y a la plena reparación por violaciones de los derechos humanos.
99. En primer lugar, algunos peticionarios ante la Comisión han hecho mención de demoras en el desembolso de la indemnización prevista en la Ley 288. Una vez que el Estado colombiano adopta la decisión de pagar una indemnización a través de ese mecanismo, el caso debe ser remitido de todos modos a la jurisdicción contencioso-administrativo a los efectos de su trámite final y la determinación del monto que debe pagarse. En algunos casos este procedimiento está expuesto a demoras, según la información proporcionada por los representantes de algunas de las víctimas beneficiadas por la Ley 288. Esas demoras pueden provenir de dificultades administrativas o burocráticas, o de la omisión, por parte del Gobierno, de asignar fondos suficientes para este tipo de indemnizaciones con la puntualidad necesaria.
100. Segundo, la Ley 288 sólo establece mecanismos para la aplicación de las recomendaciones de carácter monetario. No prevé reparaciones para la comunidad afectada, ni reparaciones de carácter simbólico (como el establecimiento de una biblioteca con el nombre de las víctimas) ni obliga al cumplimiento del deber del Estado de investigar, procesar y sancionar a los responsables de violaciones de los derechos humanos.
101. Como ha señalado la Comisión en numerosos casos, la indemnización monetaria no constituye por sí sola una reparación adecuada frente a violaciones de los derechos humanos. Por esa razón, entre las recomendaciones formuladas por la Comisión en casos individuales en general figuran las siguientes: 1) que el Estado lleve a cabo una investigación seria, imparcial y eficaz de los hechos denunciados, a fin de que puedan detallarse plenamente las circunstancias de las violaciones comprobadas en una reseña oficialmente sancionada; 2) que todas las personas contra las cuales existan indicios de responsabilidad por las violaciones de derechos puedan ser sometidas a los procesos judiciales apropiados, y sancionadas, si corresponde; 3) que el Estado colombiano adopte medidas conducentes a una reparación plena por las violaciones de derechos comprobadas, incluidas indemnizaciones monetarias y de otro género adecuadas y justas para la víctima o su familia.
102. El Estado colombiano aún no ha adoptado mecanismos encaminados al cumplimiento de todas estas recomendaciones. La Comisión insta al Estado colombiano a buscar medios que permitan ampliar los actuales mecanismos jurídicos de cumplimiento de las decisiones de la Comisión, de modo de ocuparse de las recomendaciones que no guardan relación con indemnizaciones monetarias. Al mismo tiempo, la Comisión señala que el Estado no puede argumentar que la inexistencia de esos mecanismos lo excusa del cumplimiento de las recomendaciones de la Comisión. La Convención misma obliga al Estado a modificar la legislación interna o a adoptar nuevas leyes, cuando sea necesario, para hacer posible el cumplimiento pleno de las obligaciones aceptadas a través de la ratificación de la Convención.(18) Además, el Estado no puede sostener válidamente que su legislación o su régimen jurídico interno impiden el cumplimiento de sus obligaciones conforme al derecho internacional.(19)
1. Que brinde recursos y apoyo suficientes a las entidades estatales encargadas del fomento y la protección de los derechos humanos y de la investigación de los abusos contra los derechos humanos, en particular a la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo.
2. Que la Procuraduría General de la Nación instruya investigaciones disciplinarias serias, imparciales y efectivas de la conducta de los agentes del Estado que presuntamente hayan cometido violaciones de los derechos humanos.
3. Que la Procuraduría General de la Nación desempeñe un papel activo para impulsar procesos penales efectivos e imparciales en los casos vinculados a presuntas violaciones de los derechos humanos.
4. Que la Procuraduría General de la Nación adopte un papel más activo en el examen de la conducta de los integrantes de las fuerzas de seguridad del Estado que llevan a cabo procesos penales en casos de derechos humanos dentro del sistema judicial militar.
5. Que se abstenga de adoptar leyes y otras medidas que limiten la eficacia o el alcance de la acción de tutela o que limiten el acceso a ese recurso judicial.
6. Que el Presidente de Colombia utilice su autoridad para declarar estados de emergencia sólo en circunstancias verdaderamente excepcionales y graves que constituyan una amenaza inminente a la vida organizada del Estado. Todo estado de emergencia debe cumplir las formalidades y normas establecidas en el artículo 27 de la Convención Americana y la jurisprudencia de la Corte y la Comisión respecto de dicha norma.
7. Que la Corte Constitucional siga desempeñando un papel activo en el examen de la juridicidad de las declaraciones de estados de emergencia y que no se limite la autoridad de la Corte a ese respecto.
8. Que considere la posibilidad de ratificar otros instrumentos internacionales de derechos humanos, como la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas.
9. Que considere la posibilidad de ampliar los mecanismos legales vigentes para el cumplimiento de las decisiones de la Comisión en los informes sobre casos individuales a efectos de dar cumplimiento a otras recomendaciones, aparte de las vinculadas a una compensación monetaria.
10. Que cumpla cabalmente con las recomendaciones formuladas en los informes sobre casos individuales preparados por la Comisión.
(1) El estado de excepción previsto en la Constitución colombiana corresponde en esencia al estado de emergencia permitido, en determinadas circunstancias, conforme al artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Las expresiones "estado de excepción" y "estado de emergencia" se utilizarán, en consecuencia, indistintamente.
(2) Véase, por ejemplo, CIDH, Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Ecuador, OEA/Ser.L/V/II.96, Doc. 10 rev. 1, 24 de abril de 1997, pág. 14. [en lo sucesivo "Informe sobre Ecuador"].
(3) Véase íd., Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 27(1).
(4) Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 27(1).
(5) Véase, íd.
(6) Véase Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 27(2).
(7) Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1996, OEA/Ser.L/V/II.95, Doc. 7 rev., 14 de marzo de 1997, pág. 660 [en lo sucesivo "Informe Anual 1996"].
(8) Véase Decreto 1900 de 1995.
(9) El conjunto de medidas de reforma propuestas por el Gobierno y miembros del Congreso incluían otras propuestas referentes a estados de emergencia. A través de ellas se procuraba, por ejemplo, eliminar los límites temporales a la aplicación de los estados de emergencia y privar al Congreso de las facultades limitadas que posee para el caso de que el Presidente declare el estado de emergencia. Esos proyectos de reforma fueron ulteriormente retirados o rechazados. La Comisión señaló en su Informe Anual de 1996 que los proyectos de reforma "provocan inquietudes serias sobre su compatibilidad con las obligaciones de Colombia bajo la Convención Americana y otros instrumentos de derechos humanos". Informe Anual 1996, pág. 689.
(10) El 4 de julio de 1996 la Corte Constitucional dictó una sentencia revocando esta disposición con respecto a la designación de zonas de orden público. La Corte modificó el proceso de designación de modo que los gobernadores pudieran designar zonas de orden público o no por iniciativa propia, sin tener que basarse en la propuesta de un comandante militar.
(11) Los proyectos de reforma constitucional arriba mencionados incluyen la propuesta de dar carácter permanente a las disposiciones que permiten la detención sin orden de arresto y el otorgamiento a las autoridades militares de funciones de policía judicial. Esta propuesta no fue aprobada en el Congreso.
(12) Véase, por ejemplo, Segundo Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Colombia, OEA/Ser.L/V/II.84, Doc. 39 rev., 14 de octubre de 1993, págs. 61 y 62; Informe sobre Ecuador, pág. 16.
(13) Véase Comisión Colombiana de Juristas, Colombia, Derechos Humanos y Derecho Humanitario; 1996, pág. 52.
(14) A la fecha de redacción del presente informe, el Congreso colombiano había sancionado la ley de ratificación del tratado. Su texto había sido remitido a la Corte Constitucional para su revisión. El instrumento de ratificación será depositado en la Organización de los Estados Americanos previo pronunciamiento favorable de la Corte Constitucional.
(15) Véase Carta de la OEA, artículos 52 y 111, Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 44 y siguientes, Corte I.D.H., Caso Loayza Tamayo, Sentencia del 17 de septiembre de 1997, párrafo 80.
(16) Véase Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 63, 65 y 68.
(17) Véase Sentencia del Consejo de Estado, Expediente No. 461.
(18) Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 2.
(19) Véase Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, artículo 27.11

References: artículo 188
 artículo 221
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 5
 resolución 
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 30
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 93
 resolución 
 resolución 
 artículo 50
 artículo 51
 artículo 50
 artículo 51
 artículo 50
 artículo 51
 artículo 27
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 artículo 44
 artículo 2
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