Source: http://www.lexcounsel.com/news/avasallamiento-de-derechos-de-particulares-en-la-zona-maritimo-terrestre/
Timestamp: 2018-12-13 11:35:44+00:00

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Avasallamiento de derechos de particulares en la Zona Marítimo Terrestre by Miguel Ruiz « Lexcounsel
Tema de actualidad, ante las “órdenes de derribo” que emiten las Municipalidades acatando erróneos pedidos de la Contraloría o de la Procuraduría, entes que se han negado, hasta hoy, a analizar con detenimiento la situación legal y han preferido seguir adelante sin contestar cuestionamientos específicos que se les ha presentado. Dichas entidades deberían estar concientes de las graves responsabilidades que asumen tanto los cuerpos municipales y los mismos funcionarios a título personal. Y de poco les servirá excusarse en los pedidos de la Contraloría y la Procuraduría.
Esperamos lograr que -poco a poco- tanto las Municipalidades como la Contraloría y la misma Procuraduría comprendan que sus decisiones deben ceder ante la mucho más alta jerarquía de normas expresas, jerarquía que se inicia en la Constitución, que se complementa con artículos de leyes específicas sobre este tema (como lo es la misma Ley de la Zona Marítimo Terrestre que comentaremos en adelante). Y se deberían haber percatado que –a pesar de la preferencia de los jueces contenciosos de asumir posiciones en defensa del Estado[1] han existido hasta decisiones de jueces de la República, sentencias firmes que han condenado al Estado por esas pretensiones. En adelante también comentaremos algunas de ellas.
Normas Constitucionales y Decisiones de la Sala Constitucional: No debemos limitarnos a fijar la atención únicamente en el Artículo 45 de nuestra Constitución (que ya es bastante claro), sino también recordar el 39, el 27, el 41, y votos de la Sala Constitucional, incluyendo votos como los números 1215-97, 113-98, 1484-02, 4857-96, 1217-96, 4205-96, y 5097-93, todos indicando que los límites que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo a su naturaleza, además de razonables, no deben “vaciar” su contenido pues serían inconstitucionales, al dejar de ser una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo.
Y esta categoría de propiedad es reconocida consistentemente por la legislación hasta el día de hoy (tal vez el más reciente ejemplo es la citada Ley contra el Enriquecimiento Ilícito, que ordena a determinados funcionarios declararla como parte del capítulo de Inmuebles en las declaraciones que deben efectuar). Por lo tanto, los conceptos trasnochados de los “derechos absolutos del Estado en bienes demaniales” ya no son admisibles (“Dormitum aliquanto leges, nunquam moriuntur” – “Las leyes duermen alguna vez, pero nunca mueren” – anónimo).
Artículo 24: Y si se pensase que fue un “accidente” del legislador y no una actuación conciente y deliberada (lo que de todas maneras no afectaría pues “DURA EST LEX, SED EST LEX” – Digesto, Lib XL título IX), el legislador incluyó otra norma más, esta también reflejando el ineludible deber del Estado de expropiar zonas públicas que sean detentadas por particulares: este artículo 24 pide relocalizar a personas que las ocupen pero ordena, en caso de que no sea factible esa relocalización, la expropiación:
“…Se procurará su traslado a la zona restringida o su alineación a ella, con ayuda que se autoriza de la respectiva Procuraduría o del Instituto Costarricense de Turismo si se tratare de persona de escasos recursos económicos. De no ser posible lo anterior, procederá su expropiación.”
“Toda cesión de derechos o traspaso de terrenos, mejoras o construcciones e instalaciones, a favor del Estado o sus instituciones, en la zona marítimo terrestre, ya fuere voluntariamente o por medio de expropiación…”
“Además, la misma ley ha reconocido la existencia de propiedad privada en la zona marítimo terrestre”
“Así, la eficiencia de la Administración en la defensa de la dominicalidad de sus bienes, debe acompañarse de un respeto, aunque sin desproporción, a posibles derechos del particular”
Votos 4869-04, 1764-02, 11932-01, 10537-01, 7975-01, 378-01, y 8015-99: Estos votos son coincidentes y reiterativos, haciendo entonces que la jurisprudencia sea vinculante (votos reiterados de la Sala crean jurisprudencia vinculante), ordenando que los actos públicos deban tener un substrato de justicia intrínseca, o sea, lo que se ha definido como el “debido proceso sustantivo” que surge del “principio de razonabilidad” desarrollado por la Sala. Agregan que un acto limitativo de derechos sería razonable únicamente cuando cumple con una triple condición: debe demostrarse que es necesario, que es idóneo y que es proporcional.
Una vez demostrado lo anterior, tienen además que demostrar que la alternativa de demoler es la única adecuada y apropiada para ese fin (“apropiado” significa “proporcionado para el fin a que se destina”, y además deberá ser demostrado siguiendo procedimientos que otorguen el derecho de debida defensa al afectado).
Y además, deben demostrar que es “proporcional” (afirmación reiterativa de la Sala que nos insiste en la importancia de la proporcionalidad). La Sala nos ha definido la proporcionalidad como la “valoración de intensidad”, o sea, si el medio utilizado para alcanzar un fin es además de razonable (adecuado), proporcional. El ejemplo dado por la Sala es si el imponer una sanción de confiscación del patrimonio se requiere realmente para castigar la defraudación fiscal, ejemplo en donde la Sala concluye que no es proporcional, independientemente de si es razonable o no.
No se acataría entonces el mandato de la Sala Constitucional (Voto número 0845-95 y voto N. 617-90…” o sea, jurisprudencia reiterada y vinculante de acatamiento obligatorio para las Municipalidades, la Contraloría y la Procuraduría), pues no les habrían otorgado las audiencias, las notificaciones, ni ninguno de los otros elementos del debido proceso que ha ordenado la Sala como elementos requeridos para otorgar las garantías y posibilidades de defensa que la Constitución prescribe para todos y cada uno de los ciudadanos.
¨…el principio de intimación, obliga al órgano encargado de realizar el procedimiento, a poner en conocimiento del afectado una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos y sus consecuencias legales. (Nº2945-94).
Art. 216, inciso 1: “La Administración deberá adoptar sus resoluciones dentro del procedimiento con estricto apego al ordenamiento y, en el caso de las actuaciones discrecionales, a los límites de racionalidad y razonabilidad implícitos en aquel.”
Artículo 218: “Las partes tendrán derecho a una comparecencia oral y privada con la Administración, en que se ofrecerá y recibirá en lo posible toda la prueba, siempre que la decisión final pueda causar daños graves a alguna o a todas aquellas, de conformidad con la ley”.
Artículo 219, inciso 2: “La omisión injustificada de dichos trámites causará indefensión y la nulidad de todo lo actuado posteriormente”.
Si se hubiesen omitido dichos trámites, todo lo actuado sería nulo. Pero tal vez lo más interesante de este artículo es que expresamente sanciona con el término de “indefensión”, lo que es un recordatorio del Constitucional Derecho de Defensa.
Artículo 220: “El derecho de defensa deberá ser ejercido por el administrado en forma razonable. La administración podrá excepcionalmente limitar su intervención a lo prudentemente necesario… …sin llegar a la supresión de los derechos de audiencia y defensa antes consagrados…”
Artículo 221: “En el procedimiento administrativo se deberán verificar los hechos que sirven de motivo al acto final en la forma más fiel y completa posible para lo cual el órgano qué lo dirige deberá adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han sido propuestas por las partes y aún en contra de la voluntad de éstas últimas.”
Artículo 224: “Las normas de este libro deberán interpretarse en forma favorable a la admisión y decisión final de las peticiones de los administrados…”
“Al respecto, la Sala ha dicho que:.. …el derecho de defensa garantizado por el artículo 39 de la Constitución Política, y por consiguiente el principio de debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental (…) y que para una mayor comprensión se ha sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho a ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada”.
“Al respecto la Sala considera que con dicha actuación se viola el debido proceso cuyos postulados se aplican o extienden a todos los procedimientos que eventualmente desemboquen en la imposición de algún tipo de sanción al administrado, y dentro de los cuales se incluye la correcta integración del órgano del procedimiento que debe favorecer el desarrollo imparcial de todos los actos del proceso”.
Y si acaso a algún funcionario de la Administración le preocupase la supuesta ¨pérdida¨ para la respectiva Municipalidad de esos terrenos –pérdida que en verdad no se da sino que la ley fija el camino para recuperar esas tierras- le citamos la frase de Fernando I de Alemania: “Hágase justicia aunque se hunda el mundo”.
El Valor de Reposición: Será devastador el efecto en las finanzas públicas si se insiste en afectar a ciudadanos. Los Artículos 21 a 27 de la Ley de Expropiaciones definen cómo se determinará el “justo precio” que el Estado deberá al afectado para recuperar para el Patrimonio Nacional estos terrenos por medio de expropiación.
Incluye “…la valoración independiente del terreno, los cultivos, las construcciones, los inquilinatos, los arrendamientos, los derechos comerciales, el derecho por explotación de yacimientos…”. El valor debe ser dado a la fecha del dictamen y debe actualizarse cuando existan atrasos en el proceso. La ley fija las potestades de apelar el avalúo administrativo que haga el Estado, la facultad de atender a un arbitraje, y luego el proceso judicial en donde existe la posibilidad de nuevos avalúos, “tercer perito en discordia”, apelaciones, prueba para mejor proveer, recursos, etc.
También, en concordancia con otras leyes comentadas, establece la posibilidad de “reubicar al expropiado”, acordándolo con el expropiado, pero esta reubicación deberá ser “…en condiciones similares a las disfrutadas antes de la expropiación”.
Pero este “precio justo” también ha sido objeto de resoluciones de nuestros más altos tribunales en donde se ha establecido el concepto de “valor de reposición”. Este tema, por ejemplo, se ha tratado en la sentencia Nº 463 del 22 de Agosto del 91, en donde se establece que “…quien debe soportar la pérdida en su patrimonio, tiene derecho al pago de una indemnización previa y acorde con la ley. Jurisprudencialmente, se ha dado ese calificativo, a aquélla que permita la reposición del bien, en el momento actual, lo que se puede establecer con la ayuda de expertos”, y asimismo se ha establecido en la sentencia N. 351 de las 10:30 horas del 18 de Julio de ese año.
Los funcionarios de la Procuraduría, las Municipalidades, la Contraloría, etc. generalmente centran su atención en solo una de las situaciones que contempla ese artículo: “situaciones jurídicas consolidadas” y así argumentan que, tratándose de bienes demaniales, esa situación jurídica a favor del administrado (en este caso, a favor de los propietarios de esos terrenos) no debe ser amparada.
No obstante, no se han percatado que ese principio contiene otras dos alternativas: “persona alguna” o “sus derechos patrimoniales adquiridos”. Y las preposiciones que contiene el texto entre uno y otro caso –en lugar de ser una “y” (que podría abrir el debate si dicho término es copulativo o disyuntivo), lo que contiene es una “o” en cada caso. Por lo tanto, la ley no puede aplicarse retroactivamente en este caso. Los derechos consolidados durante decenas de años no se ven afectados negativamente.
Por ello resulta aplicable, por ejemplo, lo que la Sala ha dispuesto en el voto 694-99, donde se ordenó que dicho principio se debe respetar no solo en razón de legislación nueva que los afecte sino también en el caso de mera interpretación, pues, “…al igual que los demás relativos a los derechos o libertades fundamentales, no es tan solo formal, sino también y sobre todo material”. Y este principio de irretroactividad ha sido también consagrado en el caso de propiedades en zona marítimo terrestre -contrario a lo que la Procuraduría ha sostenido- como en el caso de la sentencia de la Sala de Casación (Sala Tercera pues se trató de un caso penal), N. 52 del 29 de enero de 1992.
El Fraude que se exhibe en interpretaciones por parte de algunos magistrados: La Procuraduría para justificar la aplicación retroactiva de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, se ampara en la “demanialidad” que encuentran en un decreto del siglo antepasado que supuestamente creó la “milla marítima” a favor del Estado. Pero lo que ahí real y expresamente se creó fue una “prioridad de ocupación” por parte de pescadores, navegantes y salineros.
O sea, no reservó esa zona para el Estado, sino que dio prioridad a ciertos habitantes. La Procuraduría se ha amparado en interpretaciones dadas en sentencias de algunos pasados magistrados cuya salida del Poder Judicial fue escándalo público. En esas sentencias se cita como origen del “derecho demanial imprescriptible” del Estado sobre la zona marítimo terrestre, el Decreto 162 de 1828. Y la Procuraduría, renegando su deber (su Ley Orgánica le ordena además proteger al administrado) no ha querido verificar si lo que dichos magistrados citaron (la falsa cita de ese decreto), se ajustaba a la realidad. Se habrían percatado que:
“La Asamblea Constitucional del Estado libre de Costa-Rica, deseosa de proteger a los que se dedican con utilidad común, a la marina, pesquería, y elaboración de sales, removiendo los obstáculos que puedan embarazar tan benéficas é indispensables ocupaciones ha venido en decretar y decreta: Se reserva en los terrenos baldíos una milla de latitud sobre las costas del mar exclusive á (sic) favor de la marina, pesquería y salinas“.
Se trata de una simple reserva o prioridad de uso en favor de particulares dedicados a ciertas artes y oficios, y que se aplicaba sólo sobre los terrenos que fuesen baldíos nacionales, no a los terrenos reducidos a dominio particular. ¿Y la tantas veces cacareada “declaratoria de Patrimonio Nacional, imprescriptible, inalienable, etc. etc.”. Pues…. ahí no está!!.
“Art. 1º Los que pretendieren la separación y reposición de la milla que posean en las costas del mar, golfos o ríos navegables, tendrán derecho á ella, siempre que de la medida previa del terreno que la comprende, no resulten excesos suficientes para compensarla en todo ó en la parte que falte”
“Al cumplirse ocho años de la publicación de la presente ley deberán quedar concluidos los tramites administrativos relativos a la adquisición por mutuo consentimiento de los inmuebles y derechos o en su caso publicado el correspondiente decreto de expropiación”
“En defecto de esos actos jurídicos las propiedades y los derechos de posesión quedarán automáticamente liberados de la declaratoria de utilidad pública y sus respectivos dueños recuperarán el ejercicio absoluto de los atributos del dominio sobre esos bienes y derechos”.
Recordemos que Nuestro Código Civil (Art. 259) establece que “Derecho real es el que se tiene en una cosa, o contra una cosa”. En este caso, tenemos una norma que ordena la imprescriptibilidad de la cosa, pero no nos dice absolutamente nada de los derechos que se tengan en ella o contra ella.
Podríamos aceptar que el Articulo 1 de la Ley 6043 aparentemente fue mal redactado. Pero esa mala redacción no es responsabilidad del administrado, ni permite otorgarle derecho alguno al Estado, precisamente, en perjuicio del administrado. Lo contrario es lo que el legislador ha ordenado expresamente: La Ley General de la Administración Pública limita a favor del administrado la posibilidad de interpretar normas en perjuicio de los derechos del particular. Por ejemplo, el artículo 17 ordena que “La discrecionalidad estará limitada por los derechos del particular frente a ella, salvo texto legal en contrario”. Por ello, eebe existir texto legal expreso que permita una interpretación a favor del Estado u otras entidades estatales en este caso.
Al no existir dicho texto a favor de la Administración, el Artículo 17 de la Ley General de Administración Publica conmina a interpretar en salvaguarda de los derechos del particular. Y el particular, en este caso, tiene pleno derecho a seguridad jurídica, a no mantenerse en “ascuas” perennemente: Tiene pleno derecho a que la institución de la prescripción opere en su favor.
Si no existe norma alguna que indique expresamente que los derechos (derechos que facultan acciones) a favor o en contra de un bien localizado en zona marítimo terrestre no deben prescribir, dichas acciones y derechos PRESCRIBEN, de la misma manera que los derechos del Estado (Estado que es un ente imprescriptible) para reclamar en juicio una deuda, establecer un juicio de lesividad, despedir a un trabajador por una causal sucedida un par de años atrás, o establecer un juicio de reivindicación, SI PRESCRIBEN, pues no existe disposición legal que le otorgue esa “imprescriptibilidad” al derecho de actuar del Estado (ente que no prescribe).
Mientras tanto esa modificación de ley no se produzca, todos (ciudadanos, gobernantes, y en especial los miembros del Poder Judicial) deben respetar los derechos de los particulares. “Echad los perjuicios por la Ventana y entrarán por la puerta” (Federico el Grande en carta a Voltaire). Insistiremos en eliminar este perjuicio.
Por lo tanto, las acciones para derribo de obras de más de diez años están prescritas: Al haber operado el plazo de prescripción decenal positiva, los derechos sobre esas construcciones se encuentran firmes y no podrán ser atacados. Se extinguió la posibilidad de ejercer alguna acción en contra de esta construcción. Y con ello… “se crea la certeza para el deudor, de que aquel acreedor no va a contar más con la tutela del Ordenamiento Jurídico, pues su derecho precluyó” (propósito de la institución de la prescripción). La prescripción extintiva es un modo de extinguirse los derechos (y ha sido definida como tal: “un modo de extinción de los derechos resultante del silencio de la relación jurídica de que emanan, durante el tiempo señalado por la ley” – Resolución Número 18437 del 22 de diciembre del 2006 de la Sala Constitucional). El supuesto derecho de impugnar construcciones de más de 10 años está prescrito.
Una supuesta amenaza de demolición de obras atentaría contra el deber de no confiscar (“Principio de no Confiscatoriedad de la Propiedad o Patrimonio” (ver sentencia 9281-99, exp. 5616-98), actitud que de seguirse adelante, permitirá a los afectados el reclamo de los consecuentes daños y perjuicios (“Que las armas cedan ante la toga”, decía Cicerón) además del deber de la Municipalidad de restituir las cosas a como estaban antes de dicha ejecución.
Advertidos de esta situación los funcionarios, ese conocimiento de todo lo anterior será elemento primordial para recordarle a la Contraloría que se exponen la posible aplicación de sanciones por no cumplir el “Deber de Probidad” que contiene el Artículo 3 de la Ley de Enriquecimiento Ilícito, lo que asimismo facultaría a los vecinos afectados a demandar el pago de daños y perjuicios (artículos 190 a 194 de la Ley General de Administración Pública), recordando a la Contraloría también que deberán ser resarcidos inclusive del patrimonio de los funcionarios a cargo (pocas excusas tendrían para defender una determinación de “ilegalidad absoluta y manifiesta”).
Reconocemos que no va a ser fácil. El administrado, en años pasados, ha sufrido de la disimulada complicidad de algunos jueces contenciosos con el funcionario público, por un mal entendido “deber gremial”. No obstante, ya nuestros Tribunales comienzan a tener el valor de recordar su deber de independencia y así emitir sentencias que harán más difícil que se repitan abusos cometidos en el pasado por el Estado. Y en esto han ayudado también tribunales arbitrales internacionales.
La indolencia que ha imperado en este país nos obliga a recordar a las instituciones del Estado que –citando a Cicerón- “Legum servi sumus ut liberi esse possimus” (Seamos esclavos de la ley para poder ser libres). El primer esclavo de la ley debe ser el Estado mismo.
“…la solidaridad del Juez contencioso con el Estado, como empleado público que es. Es un problema de solidaridad gremial con el gobernante y el administrador… … El Juez contencioso está siempre mucho más cerca del Estado, y le gusta. Cuando le da la razón, se satisface; cuando se la quita, se siente solo y culpable”. (“Expropiación y Responsabilidad Pública”, pág. 113).

References: Artículo 45

Artículo 24
 artículo 24

Artículo 218

Artículo 219

Artículo 220

Artículo 221

Artículo 224
 artículo 39
 artículo 41
 artículo 17
 Artículo 17
 Resolución 
 Artículo 3