Source: https://www.asgi.it/asilo-e-protezione-internazionale/permesso-umanitario-dopo-decreto-11-2018/
Timestamp: 2019-02-21 15:50:44+00:00

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Quale sorte per il permesso di soggiorno umanitario dopo il dl 113/2018? - Asgi DIRITTI SENZA CONFINI
professore associato di diritto costituzionale presso l’Università di Padova
Il 5 ottobre 2018 è entrato in vigore il decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell’interno e l’organizzazione e il funzionamento dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata). Nel preambolo esso attesta «la necessità e urgenza di prevedere misure volte a individuare i casi in cui sono rilasciati speciali permessi di soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario», e l’art. 1 di esso detta «Disposizioni in materia di permesso di soggiorno per motivi umanitari e disciplina di casi speciali di permessi di soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario».
Il permesso di soggiorno umanitario [1] si affiancava al permesso di soggiorno rilasciato ai titolari dello status di rifugiato e ai titolari dello status di protezione sussidiaria (vds. l’art. 23 d.lgs 251/2007). Lo status di rifugiato e di protezione sussidiaria compongono la protezione internazionale [vds. art. 2, comma 1, lett. a) d.lgs 251/2007 e art. 2, comma 1, lett. b) d.lgs 25/2008] [2]. In base all’art. 32, comma 3, d.lgs 25/2008 (vigente prima del dl 113/2008), «[n]ei casi in cui non accolga la domanda di protezione internazionale e ritenga che possano sussistere gravi motivi di carattere umanitario, la Commissione territoriale trasmette gli atti al questore per l’eventuale rilascio del permesso di soggiorno ai sensi dell’articolo 5, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286» [3].
In sostanza, dopo il dl 113/2018 il testo unico menziona le esigenze umanitarie solo nella rubrica del titolo III del capo II [8] e nell’art. 20, che prevede «misure di protezione temporanea da adottarsi, anche in deroga a disposizioni del presente testo unico, per rilevanti esigenze umanitarie, in occasione di conflitti, disastri naturali o altri eventi di particolare gravità in Paesi non appartenenti all’Unione Europea».
Con la di poco successiva ordinanza n. 19393 del 2009 delle Sezioni unite civili, la Cassazione precisò che questo diritto soggettivo ha la stessa natura del diritto di asilo, è un diritto umano fondamentale e trova copertura costituzionale nell’art. 2 Cost.: «La situazione giuridica dello straniero che richieda il rilascio di permesso per ragioni umanitarie ha consistenza di diritto soggettivo, da annoverare tra i diritti umani fondamentali con la conseguenza che la garanzia apprestata dall’art. 2 Cost. esclude che dette situazioni possano essere degradate a interessi legittimi per effetto di valutazioni discrezionali affidate al potere amministrativo, al quale può essere affidata solo l’accertamento dei presupposti di fatto che legittimano la protezione umanitaria, nell’esercizio di una mera discrezionalità tecnica, essendo il bilanciamento degli interessi e delle situazioni costituzionalmente tutelate riservato al legislatore». Questo orientamento è stato successivamente tenuto fermo, anche dal Consiglio di Stato: v., ad es., la sent. Cass. civile, sez. I, n. 4455/2018; l’ord. Cass., sez. unite civili, 28.2.2017, n. 5059; l’ord. Cass., sez. VI, n. 16362/2016; la sent. C. Stato, sez. III, 9.5.2013, n. 2524; la sent. C. Stato, sez. III, 5.9.2012, n. 4714; l’ord. Cass., sez. VI, n. 26481/2011; l’ord. Cass., sez. unite civili, 16.9.2010, n. 19577».
L’interpretazione sistematica qui auspicata si regge, oltre che sull’influsso delle norme costituzionali, sul principio di irretroattività di cui all’art. 11 disp. prel. cc: premesso che l’applicazione di quel principio è circondata da svariate e complesse questioni [16], mi pare possibile ritenere che, nell’assenza di una norma transitoria sul punto, quel principio conduca ad escludere che l’atto legislativo voglia eliminare un diritto quesito. Qualora un soggetto sia giunto in Italia e «il rimpatrio possa determinare la privazione della titolarità e dell’esercizio dei diritti umani, al di sotto del nucleo ineliminabile, costitutivo dello statuto della dignità personale» (per usare le parole della citata sent. Cass. n. 4455/2018), il diritto al permesso di soggiorno umanitario è entrato nel suo “patrimonio giuridico” e va riconosciuto, a meno che una legge non incida retroattivamente sui diritti quesiti, nei limiti costituzionali in cui ciò è possibile.
[1] Sul permesso umanitario vds., da ultimo, la sent. Cass. Civile, sez. I, n. 4455/2018, e, in dottrina (anche per ulteriori citazioni), N. Zorzella,La protezione umanitaria nel sistema giuridico italiano, in Dir., Imm. e Cittadinanza, n. 1/2018, pp. 1 ss.; P.Morozzo Della Rocca, Protezione umanitaria una e trina, in Questione giustizia trimestrale, n. 2/2018;G. Conti, Il criterio dell’integrazione sociale quale parametro rilevante per il riconoscimento della protezione umanitaria, in www.federalismi.it, 29 ottobre 2018; C. Favilli, La protezione umanitaria per motivi di integrazione sociale. Prime riflessioni a margine della sentenza della Corte di cassazione n. 4455/2018, in questa Questione Giustizia, 14 marzo 2018; A. Villecco, La Cassazione sui permessi di soggiorno per “seri motivi” umanitari, in Famiglia e diritto, n. 6/2018, pp. 537 ss.; V. Marengoni, Il permesso di soggiorno per motivi umanitari, in Dir., Imm. e Cittadinanza, n. 4/2012, pp. 59 ss.; M. Cosito, La tutela amministrativa del migrante involontario, Jovene, Napoli 2016, pp. 233 ss.
[2] Rifugiato è il «cittadino straniero il quale, per il timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o opinione politica, si trova fuori dal territorio del Paese di cui ha la cittadinanza e non può o, a causa di tale timore, non vuole avvalersi della protezione di tale Paese» [art. 2, comma 1, lett. e) d.lgs 251/2007; l’art. 7 definisce gli «atti di persecuzione»]. Persona ammissibile alla protezione sussidiaria è il «cittadino straniero che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel Paese di origine, […], correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno» [art. 2, comma 1, lett. g) d.lgs 251/2007]; in base all’art. 14, «sono considerati danni gravi: a) la condanna a morte o all’esecuzione della pena di morte; b) la tortura o altra forma di pena o trattamento inumano o degradante ai danni del richiedente nel suo Paese di origine; c) la minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale». In relazione al permesso umanitario vds. l’art. 34 d.lgs 251/2007.
[3] Vds. sent. Cass. civile, sez. I, n. 4455/2018: «La protezione umanitaria, in conclusione, costituisce una forma di tutela a carattere residuale posta a chiusura del sistema complessivo che disciplina la protezione internazionale degli stranieri in Italia, come rende evidente l’interpretazione letterale del D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 32, comma 3, (cd. decreto “procedure”), […] la protezione umanitaria è collocata in posizione di alternatività rispetto alle due misure tipiche di protezione internazionale, potendo l’autorità amministrativa e giurisdizionale procedere alla valutazione della ricorrenza dei presupposti della prima soltanto subordinatamente all’accertamento negativo della sussistenza dei presupposti delle seconde».
[6] Vds. l’art. 32, comma 3, d.lgs 25/2008, vigente al 9 novembre 2018: «3. Nei casi in cui non accolga la domanda di protezione internazionale e ricorrano i presupposti di cui all’articolo 19, commi 1 e 1.1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, la Commissione territoriale trasmette gli atti al questore per il rilascio di un permesso di soggiorno annuale che reca la dicitura “protezione speciale”, salvo che possa disporsi l’allontanamento verso uno Stato che provvede ad accordare una protezione analoga. Il permesso di soggiorno di cui al presente comma è rinnovabile, previo parere della Commissione territoriale, e consente di svolgere attività lavorativa ma non può essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro».
[7] Art. 19 T.U.: «1. In nessun caso può disporsi l’espulsione o il respingimento verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione. 1.1. Non sono ammessi il respingimento o l’espulsione o l’estradizione di una persona verso uno Stato qualora esistano fondati motivi di ritenere che essa rischi di essere sottoposta a tortura. Nella valutazione di tali motivi si tiene conto anche dell’esistenza, in tale Stato, di violazioni sistematiche e gravi di diritti umani».
[9] Ord. 11535/2009: «Di qui l’attribuzione alla Commissione di tutte le competenze valutative della posizione del richiedente asilo, da quella diretta all’ottenimento della protezione maggiore (lo status di cui al capo 3^ del D.Lgs. n. 251 del 2007) a quella generante una protezione sussidiaria (capo 4^ del D.Lgs., citato) sino a quella, residuale e temporanea, di cui al più volte richiamato del D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 5, comma 6 con una organica previsione che fa venir meno ogni margine di apprezzamento politico delle condizioni del paese di provenienza (apprezzamento che non può competere ad un organo tecnico quale è la Commissione Territoriale) e lascia residuare al Questore nulla più che un compito di mera attuazione dei deliberati assunti sulla posizione dello straniero dalla Commissione stessa (restando al Questore rimessa la valutazione degli altri requisiti di legge che rendono “eventuale”, come recita il citato art. 32, comma 3 il rilascio del permesso umanitario)».
[10] «Attribuire alla Commissione Territoriale […] la valutazione della sussistenza del quadro di controindicazioni al rimpatrio formulato dalle convenzioni internazionali firmate dall’Italia e richiamare tale valutazione come premessa per l’adozione dei provvedimenti di cui all’art. 5, comma 6 del cit. T.U. sull’immigrazione significa assegnare alla Commissione stessa l’accertamento delle condizioni del diritto alla protezione ed al contempo escludere alcun margine di discrezionalità in tale valutazione (posto che, come dianzi detto, la natura tecnica dell’organo collegiale esclude che ad esso competano valutazioni proprie dell’autorità di governo). Correlato a tale attribuzione è quindi l’effetto di escludere che al Questore competa − in sede di adozione dei provvedimenti sul soggiorno del richiedente − la discrezionalità valutativa il cui esercizio faceva a sua volta escludere (come affermato dalle S.U. in ord. n. 7933 del 2008) la sussistenza del diritto soggettivo e la conseguente giurisdizione del giudice ordinario sui dinieghi».
[11] «8. Fermo restando i casi di conversione, ai titolari di permesso di soggiorno per motivi umanitari già riconosciuto ai sensi dell’articolo 32, comma 3, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, in corso di validità alla data di entrata in vigore del presente decreto, è rilasciato, alla scadenza, un permesso di soggiorno ai sensi dell’articolo 32, comma 3, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, come modificato dal presente decreto, previa valutazione della competente Commissione territoriale sulla sussistenza dei presupposti di cui all’articolo 19, commi 1 e 1.1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286».
[17] Vds., ad es., P. Bonetti, Art. 10, in F. Clementi-L. Cuocolo-F. Rosa-G.E. Vigevani (a cura di), La Costituzione italiana, Bologna 2018, pp. 77 ss.; M. Consito, op. cit., 223; V. Marengoni, op. cit., pp. 65 ss.; C. Favilli, op. cit., § 4: Cass. civile, sez. I, n. 4455/2018: «La protezione umanitaria costituisce una delle forme di attuazione dell’asilo costituzionale (art. 10 Cost., comma 3), secondo il costante orientamento di questa Corte (Cass. 10686 del 2012; 16362 del 2016), unitamente al rifugio politico ed alla protezione sussidiaria, evidenziandosi anche in questa funzione il carattere aperto e non integralmente tipizzabile delle condizioni per il suo riconoscimento, coerentemente con la configurazione ampia del diritto d’asilo contenuto nella norma costituzionale, espressamente riferita all’impedimento nell’esercizio delle libertà democratiche, ovvero ad una formula dai contorni non agevolmente definiti e tutt’ora oggetto di ampio dibattito».
[23] Vds. l’art. 6, par. 4, direttiva “rimpatri” 2008/115/CE: «In qualsiasi momento gli Stati membri possono decidere di rilasciare per motivi caritatevoli, umanitari o di altra natura un permesso di soggiorno autonomo o un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare a un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio è irregolare. In tali casi non è emessa la decisione di rimpatrio. Qualora sia già stata emessa, la decisione di rimpatrio è revocata o sospesa per il periodo di validità del titolo di soggiorno o di un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare». V. anche il Considerando 15 della direttiva 2011/95/UE: «La presente direttiva non si applica ai cittadini di paesi terzi o agli apolidi cui è concesso di rimanere nel territorio di uno Stato membro non perché bisognosi di protezione internazionale, ma per motivi caritatevoli o umanitari riconosciuti su base discrezionale».

References: art. 2
 art. 2
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 sentenza 
 Cass. 
 art. 32
 Art. 19
 art. 5
 art. 32
 Art. 10
 § 4
 Cass.