Source: http://kraken.slv.cz/7Aos4/2012
Timestamp: 2018-07-23 06:23:46+00:00

Document:
7Aos4/2012
7 Aos 4/2012-31
ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Eli¹ky Cihláøové a soudcù JUDr. Karla ©imky a JUDr. Jaroslava Hubáèka v právní vìci navrhovatelù: a) V. H. a b) M. H., zastoupeni Mgr. Michalem Janíkem, advokátem se sídlem Dlouhá 141, Pøíbram, proti odpùrci: Mìsto Dobøí¹, se sídlem Mírové námìstí 119, Dobøí¹, zastoupenému JUDr. Evou Dundáèkovou, advokátkou se sídlem námìstí T. G. Masaryka 2, Pøíbram, za úèasti osob zúèastnìných na øízení: I. M. D., II. P. ®., III. J. ®., IV. M. V., V. A. V., VI. B. V., VII. P. U., VIII. J. U., IX. J. ©., X. A. ©., XI. R. ©., XII. M. S., XIII. S. S., XIV. I. S., XV. J. S., XVI. M. S., XVII. J. S., XVIII. E. S., XIX. F. S., XX. J. S., XXI. J. P., XXII. M. P., XXIII. V. P., XXIV. A. P., XXV. J. O., XXVI. P. O., XXVII. P. N., XXVIII. S. N., XXIX. V. N., XXX. J. N., XXXI. Dr. J. M., Ph.D., XXXII. J. M., XXXIII. E. M., XXXIV. V. K., XXXV. Mgr. E. K., XXXVI. O. K., XXXVII. M. K., XXXVIII. K. K., XXXIX. A. K., XL. Ing. K. K., XLI. A. K., XLII. L. K., XLIII. E. K., XLIV. V. K., XLV. L. K., XLVI. J. K., XLVII. M. K., XLVIII. J. H., XLIX. D. H., L. M. H., LI. J. H., LII. J. H., LIII. L. F., LIV. L. D., LV. M. D. a LVI. I. B., LVII. J. È., LVIII. E. P., LIX. J. Ø., a LX. Z. K., v¹ech zastoupených spoleènou zmocnìnkyní M. D., v øízení o kasaèní stí¾nosti navrhovatelù proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 15. 11. 2012, è. j. 50 A 13/2012-99,
I. Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 15. 11. 2012, è. j. 50 A 13/2012-99, se zru¹uje.
II. V opatøení obecné povahy ze dne 2. 9. 2010 è. 1/2010, kterým byl vydán územní plán Dobøí¹e, se v Textové èásti (A) na str. 11 v tabulce nadepsané Sektor 02-centrum a Malá Strana (mezi ryb. Koryto, ul. Part. Svobody, Mírovým nám., Pøíbramskou, ul. V Lipkách) v øádku oznaèeném v prvním sloupci poøadovým èíslem Z4(02) zru¹ují slova , podmínìno zachováním prùchodu k èp. 1240 .
III. Odpùrce j e p o v i n e n uhradit navrhovatelùm na nákladech soudního øízení o návrhu èástku 20.812 Kè, a to do 30 dnù od právní moci tohoto rozsudku, k rukám zástupce ¾alobce Mgr. Michala Janíka.
IV. Odpùrce j e p o v i n e n uhradit navrhovatelùm na nákladech soudního øízení o kasaèní stí¾nosti èástku 15.004 Kè, a to do 30 dnù od právní moci tohoto rozsudku, k rukám zástupce ¾alobce Mgr. Michala Janíka.
V. Osoby zúèastnìné na øízení n e m a j í právo na náhradu nákladù øízení.
Rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 15. 11. 2012, è. j. 50 A 13/2012-99, byl zamítnut návrh navrhovatelù (dále jen stì¾ovatelé ) na zru¹ení opatøení obecné povahy ze dne 2. 9. 2010, kterým byl vydán územní plán mìsta Dobøí¹e, a to v èásti, v ní¾ se pro lokalitu oznaèenou Z4 (02) stanoví podmínka zachování prùchodu k domu è. p. 1240. V návrhu stì¾ovatelé uvedli, ¾e jsou spoleènými vlastníky pozemkù v proluce Mírového námìstí v Dobøí¹i. Napadený územní plán v textové èásti tuto lokalitu øe¹í pod oznaèením Z4 (02) a umo¾òuje její zastavìní. Jako podmínku v¹ak stanoví, ¾e zástavba proluky ji¾ní fronty Mírového nám., obecní celomìstské funkce, je podmínìna zachováním prùchodu k èp. 1240 . Podle stì¾ovatelù je tato podmínka v rozporu se zásadami subsidiarity a minimalizace zásahu do jejich vlastnických práv.
V odùvodnìní rozsudku krajský soud uvedl, ¾e k tvrzenému zásahu do práv stì¾ovatelù do¹lo ji¾ pøedchozím územním plánem zóny Dobøí¹-centrum z roku 1997. Pøevzetím podmínky zachování prùchodu pøes pozemky stì¾ovatelù do napadeného územního plánu nebyl její obsah ve své podstatì dotèen. Napadené opatøení obecné povahy tak na situaci stì¾ovatelù nic nezmìnilo. I kdyby soud pøíslu¹nou èást opatøení obecné povahy zru¹il, povinnost zachování prùchodu by pro stì¾ovatele plynula z dosavadní územnì plánovací dokumentace [s odkazem na ust § 174 odst. 1, § 102 odst. 9 vìta druhá a § 101 písm. e) zákona è. 500/2004 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ) ve spojení s ust. § 55 a § 188 zákona è. 183/2006 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen stavební zákon )]. Podle názoru krajského soudu stì¾ovatelé postrádají aktivní vìcnou legitimaci k napadení opatøení obecné povahy. Mo¾nost bránit se proti dosavadní územnì plánovací dokumentaci stì¾ovatelé prome¹kali, kdy¾ návrh nepodali v období od nabytí pøedmìtných nemovitostí v roce 2004 (resp. od vydání nálezu Pl. US 14/07 ze dne 19. 11. 2008, na základì nìho¾ v právní praxi pøevládlo materiální pojetí opatøení obecné povahy) do nabytí úèinnosti zákona è. 303/2011 Sb., kterým byla zavedena tøíletá ¾alobní lhùta poèítaná ode dne nabytí úèinnosti napadeného opatøení obecné povahy. Tento návrh stì¾ovatelé nepodali dokonce ani v návaznosti na územní rozhodnutí stavebního úøadu ze dne 1. 2. 2010, è. j. MDOB 2399/2010/Bro, v nìm¾ bylo pøedchozí územnì plánovací dokumentace pou¾ito. S ohledem na to, ¾e pøedmìtné nemovitosti byly povinností zachovat prùchod zatí¾eny ji¾ od úèinnosti územnì plánovací dokumentace z roku 1997, stì¾ovatelé si pøi poøízení nemovitostí v roce 2004 a 2007 mìli být vìdomi tohoto omezení a brát jej v úvahu pøi rozhodování o koupi pozemkù. Jestli¾e se rozhodli uvedené nemovitosti koupit, nabyli je vèetnì ve¹kerých omezení s vlastnickým právem spjatých. Není rozumného dùvodu, proè by mìla být na úkor po¾adavku právní jistoty podrobována územnì plánovací dokumentace jako výsledek nároèného, zdlouhavého a velmi nákladného procesu dodateènému riziku zpochybnìní platnosti jen na základì toho, ¾e nìkdo se rozhodl nabýt vlastnictví dotèených nemovitostí se znalostí stavu vìcí, popø. se o uvedené skuteènosti v rámci své nedbalosti nezajímal. Stì¾ovatelé v procesu pøijetí napadeného opatøení obecné povahy neuplatnili námitky o nepøimìøenosti zásahu do jejich vlastnických práv. Mìsto Dobøí¹ (dále jen úèastník øízení ) se proto touto otázkou v odùvodnìní opatøení obecné povahy vùbec nezabývalo. S odkazem na závìry uvedené v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 7. 10. 2011, è. j. 6 Ao 5/2011-43, www.nssoud.cz, není mo¾né po soudu po¾adovat, aby provedl odbornou úvahu ve smìru vá¾ení dùle¾itých veøejných zájmù èi veøejného zájmu na jedné stranì a ochrany vlastnictví navrhovatelù na stranì druhé, pokud tuto úvahu pøed ním neprovedl z dùvodu zavinìné pasivity navrhovatelù pøíslu¹ný správní orgán. Takový postup by byl rozporný s ústavní pokraèování zásadou dìlby moci, s právem na samosprávu i s ochranou právní jistoty dal¹ích úèastníkù, kteøí svá práva aktivnì prosazovali ji¾ v prùbìhu pøípravy územnì plánovací dokumentace. Nelze akceptovat jejich argumentaci, ¾e ve mìstì nebydlí a ¾e se tudí¾ o územním plánu dozvìdìli, a¾ kdy¾ byl pøijat. Proces pøípravy územního plánu trval ve svém souhrnu déle ne¾ tøi roky, tak¾e navrhovatelé se o nìm dozvìdìt mohli a mìli. S ohledem na fakt, ¾e v inkriminovaném období si navíc ¾ádali o vydání územního rozhodnutí, je tvrzení o jejich nevìdomosti pøekvapivé.
Stì¾ovatelé v kasaèní stí¾nosti podané v zákonné lhùtì uplatnili dùvod podøaditelný pod ust. § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. V kasaèní stí¾nosti namítali, ¾e lokalita S v pøedchozím územním plánu není toto¾ná se souèasnou úpravou lokality Z4 (02), a proto nelze jednoznaènì uèinit závìr, ¾e si stì¾ovatelé mohli být v dobì nabývání dotèených pozemkù vìdomi regulace ve formì podmínky zachování prùchodu v pøípadné zástavbì pozemkù. Zásah novým územním plánem je ¹ir¹í, a tedy záva¾nìj¹í, ne¾ je tomu u pøedchozí úpravy. Pokud pùvodní vlastník pozemkù za úèinnosti pøedchozího územního plánu nebyl èinný a nebrojil proti tehdy zakotveným omezujícím podmínkám výstavby na dotèených pozemcích, neomezuje to stì¾ovatele v tom, aby mohli brojit proti nezákonnosti nového územního plánu. Pokud ji¾ pøedchozí územní plán obdobným zpùsobem pøekroèil ústavnì zaruèená práva stì¾ovatelù a základní ústavní principy ve vztahu k ochranì vlastnického práva, nelegitimní zásah pøijetím nového územního plánu pøetrvává a je¹tì jím byl roz¹íøen. Omezující podmínka v napadené èásti územního plánu je pøitom v rozporu se zásadami subsidiarity a minimalizace zásahu nad míru spravedlivou, kdy souèasnì nemù¾e splnit zamý¹lený úèel èi cíl, tj. zachování pøístupu k domu è. p. 1240. Stì¾ovatelé v øízení pøed krajským soudem prokázali, ¾e pøístupový koridor zahrnuje nejen dotèené pozemky stì¾ovatelù, nýbr¾ i navazující pozemky p. è. 312/7 a è. 312/8, které v¹ak ji¾ nejsou vázány podmínkou zachování prùchodu v novém územním plánu. Bez zaji¹tìní prùchodu pøes tyto pozemky nelze pøímou dostupnost budovy è. p. 1240 z Mírového námìstí zachovat. Pøístup od Mírového námìstí k domu è. p. 1240 je ve zcela dostateèné a obvyklé míøe zaji¹tìn pøes Komenského námìstí a ulici Frièovu le¾ící v bezprostøední blízkosti uvedeného domu. Pùvodní zástavba odstranìná na konci 70. let minulého století na místì dotèených pozemkù prùchodem nedisponovala. Nadmìrný zásah do vlastnických práv stì¾ovatelù je v rozporu s èl. 4 Listiny základních práv a svobod a nebyl proveden z legitimních dùvodù. Dále stì¾ovatelé namítali, ¾e uplatnìní pøipomínek èi námitek ve fázi pøípravy územního plánu není podmínkou aktivní legitimace a ani úspìchu v soudním øízení. Stì¾ovatelé nejsou obèany Dobøí¹e, v dané lokalitì nebydlí a nemají tak v¾dy vèasný a snadný pøístup k informacím o projednávaných otázkách vèetnì otázek územního plánování. Nemohou být proto ale zbaveni pøístupu k soudu a ochrany svých vlastnických práv. Z uvedených dùvodù stì¾ovatelé navrhli, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il napadený rozsudek krajského soudu a vrátil mu vìc k dal¹ímu øízení.
Úèastník øízení se ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti ztoto¾nil se závìry krajského soudu. Uvedl, ¾e lokalita S se shoduje s lokalitou Z4 (02) v napadeném územním plánu, stejnì jako se shoduje umístìní prùchodu v obou územních plánech. Z postupu stì¾ovatelù v územním øízení v roce 2010, a následnì v roce 2012, kdy ¾ádali o prodlou¾ení územního rozhodnutí, jednoznaènì vyplývá, ¾e stì¾ovatelé si museli být ji¾ v dobì nabytí vlastnického práva k pøedmìtným nemovitostem vìdomi skuteènosti, ¾e tyto jsou dotèeny pøedchozím územním plánem. Jistì není pøeká¾kou pro podání ¾aloby, ¾e stì¾ovatelé nebrojili proti podmínkám výstavby zakotveným pøedchozím územním plánu, nicménì se jedná o pøeká¾ku pro úspì¹nost stì¾ovatelù v posuzované vìci. Stì¾ovatelé mìli mo¾nosti kdykoliv za úèinnosti pøedchozího územního plánu navrhnout jeho zmìnu èi zru¹ení v èásti, kterou by se cítili být dotèeni. V prùbìhu pøijímání napadeného územního plánu, které probíhalo dva roky, pak mìli mo¾nost podávat námitky, ale této mo¾nosti nevyu¾ili. Není patrné, ¾e by starý èi nový územní plán pova¾ovali v dobì pøed podáním ¾aloby za ústavnì nelegitimní èi v rozporu s výkonem svých vlastnických práv. Argumentace stì¾ovatelù, ¾e v dané lokalitì nebydlí a nemají tak vèasný pøístup k informacím, je v kontextu s dobou trvání uvedeného øízení bezpøedmìtná. Proto úèastník øízení navrhl, aby kasaèní stí¾nost byla zamítnuta.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. § 109 odst. 3 a 4 s. ø. s., vázán rozsahem a dùvody, které uplatnili stì¾ovatelé v podané kasaèní stí¾nosti, a pøitom sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti.
Nejvy¹¹í správní soud ji¾ ve své judikatuøe zdùraznil, ¾e v procesu územního plánování dochází k vá¾ení øady zájmù soukromých i veøejných a výsledkem toho musí být rozhodnutí o upøednostnìní nìkterých zájmù pøed jinými pøi zachování právem pøedvídané proporcionality a ochrany základních práv pøed svévolnými a excesivními zásahy. Rozhodnutí o distribuci zátì¾e v rámci urèitého území pøi zachování vý¹e zmínìných zásad je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadøuje realizaci práva na samosprávu daného územního celku. Nepøimìøené zásahy soudní moci do konkrétních odùvodnìných a zákonných vìcných rozhodnutí územní samosprávy by byly poru¹ením ústavních zásad o dìlbì moci (srov. bod 114 rozsudku ze dne 2. 2. 2011, è. j. 6 Ao 6/2010-103, www.nssoud.cz). Nejvy¹¹í správní soud poukázal ve své judikatuøe i na to, ¾e pøi hodnocení zákonnosti územnì plánovací dokumentace se øídí zásadou zdr¾enlivosti (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, è. j. 2 Ao 2/2007-73, publ. pod è. 1462/2008 Sb. NSS, www.nssoud.cz). Ke zru¹ení opatøení obecné povahy by mìl proto soud pøistoupit, pokud do¹lo k poru¹ení zákona v nezanedbatelné míøe, resp. v intenzitì zpochybòující zákonnost posuzovaného øízení a opatøení jako celku.
Není pochyb o tom, ¾e rozhodnutí, zda a kdy obec pøistoupí ke zpracování územnì plánovací dokumentace, je vyhrazeno samostatné pùsobnosti obce (§ 5 odst. 1 a 2 stavebního zákona), co¾ platí i pro jeho konkrétní podobu, která je ve své podstatì výsledkem politického rozhodnutí. Toto oprávnìní v¹ak není bezbøehé, nebo» existují zákonem stanovené podmínky a omezení a v rovinì obecné také omezení plynoucí z ústavního poøádku (po¾adavek rovného zacházení, pøedvídatelnosti právní regulace, minimalizace zásahù do individuálních práv fyzických a právnických osob, atd.). V tomto smyslu se vyjádøil Nejvy¹¹í správní soud ji¾ napøíklad v rozsudku ze dne 24. 10. 2007, è. j. 2 Ao 3/2007-73, www.nssoud.cz, kde uvedl, ¾e v pøípadì územního plánování jde v¾dy o vyvá¾ení zájmù vlastníkù dotèených pozemkù s ohledem na veøejný zájem, kterým je v nej¹ir¹ím slova smyslu zájem na harmonickém vyu¾ití území. Tato harmonie mù¾e mít nesèíslnì podob a ve své podstatì nebude volba konkrétní podoby vyu¾ití urèitého území výsledkem nièeho jiného ne¾ urèité politické procedury v podobì schvalování územního plánu, v ní¾ je vùle politické jednotky, která o nìm rozhoduje, ... omezena, a to nikoli nevýznamnì, po¾adavkem nevyboèení z urèitých vìcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dal¹ích) mantinelù daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitø tìchto mantinelù v¹ak zùstává vcelku ¹iroký prostor pro autonomní rozhodování pøíslu¹né politické jednotky. Jinak øeèeno-není úkolem soudu stanovovat, jakým zpùsobem má být urèité území vyu¾ito; jeho úkolem je sledovat, zda pøíslu¹ná politická jednotka (obec) se pøi tvorbì územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je ka¾dá varianta vyu¾ití území, která se takto ´vejde´ do mantinelù územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávnìn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostøedkovanì i celé politické spoleèenství) pøed excesy v územním plánování a nedodr¾ením zákonných mantinelù, av¹ak není jeho úkolem sám územní plány dotváøet.
V daném pøípadì jsou stì¾ovatelé vlastníky pozemkù v místì proluky vymezené v napadeném územním plánu jako lokalita Z4 (02). Vlastnické právo k pøedmìtným pozemkùm nabyli dne 2. 4. 2004 a dne 22. 2. 2007. Územní plán mìsta Dobøí¹e nabyl úèinnosti dne 29. 9. 2010. Výzva k uplatnìní podnìtù k obsahu pøipravovaného územního plánu v rámci jeho pøípravy byla stavebním úøadem vyvì¹ena v období od 18. 3. do 30. 6. 2008. Stì¾ovatelé pokraèování v prùbìhu poøizování územního plánu ¾ádnou námitku neuplatnili. Pokud se jedná o rozsah regulace v pøedmìtném území, je v textové èásti napadeného územního plánu, konkrétnì v èásti Ac2) nazvané Vymezení zastavitelných ploch na str. 11 v tabulce pro Sektor 02 centrum a Malá Strana v øádku týkajícím se lokality ozanèené Z4 (02) ve sloupci upøesnìní uvedeno: zástavba proluky ji¾ní fronty Mírového nám., obecné celomìstské funkce, podmínìno zachováním prùchodu k èp. 1240 a ve sloupci poznámek je uveden kód p . Na str. 10 je pak uvedena vysvìtlivka, podle ní¾ poznámka p uvádìná v tabulce znamená, ¾e se jedná o údaj pøevzatý z dosud platné územnì plánovací dokumentace. Tou je územní plán zóny Dobøí¹-centrum schválený dne 3. 4. 1997, ve kterém je v textové èásti v návrhu øe¹ení urbanistické koncepce na str. 18 vymezena jako jeden z hlavních zámìrù výstavby pod písmenem S zástavba proluky západnì od hotelu Heinz. Podmínky zástavby územní plán zóny stanoví takto: Objekt bude dvoupodla¾ní s podkrovím, se sedlovou støechou. Závazným regulativem je zachování ulièní èáry podle sousedních stávajících objektù, právì tak jako vý¹kové pøizpùsobení (pøibli¾nì stejná vý¹ka øímsy a støe¹ního høebene). Pøi øe¹ení parteru bude zachován pì¹í prùchod k pivnici a vý¹kovému domu ve ©kolní ulici formou prùchozí pasá¾e. Objekt bude vyu¾it pro obchod a slu¾by, v èásti se doporuèuje bydlení. V èásti 10.2 opìt pod písmenem S na str. 54 a 55 územní plán zóny upøesòuje regulaèní podmínky vyhlá¹ky o vyu¾ití území schválené zastupitelstvem Mìsta Dobøí¹ dne 10. 11. 1994 tak, ¾e pro zástavbu proluky pod písmenem c) stanoví mimo jiné konkrétní zastavovací podmínku spoèívající v zachování pì¹ího prùchodu k pivnici a vý¹kovému domu ve ©kolní ulici formou prùchozí pasá¾e. Vyhlá¹ka o vyu¾ití území zóny Dobøí¹ centrum vydaná dne 14. 4. 1997 Mìstskou radou mìsta Dobøí¹ v § 6 stanoví konkrétní zastavovací podmínky pro pozemky urèené územním plánem zóny k zástavbì (odst. 1), pøièem¾ v odst. 13 citovaného ustanovení pod písm. c) pro lokalitu S stanoví tyto konkrétní zastavovací podmínky: objekt bude dvoupodla¾ní s podkrovím, se sedlovou støechou, závazným regulativem je vý¹kové pøizpùsobení sousedním objektùm (pøibli¾nì stejná vý¹ka øímsy a støe¹ního høebene), bude zachován pì¹í prùchod k pivnici a vý¹kovému domu ve ©kolní ulici formou prùchozí pasá¾e .
Nejvy¹¹í správní soud se ztoto¾òuje se stì¾ovateli v tom, ¾e z dùvodù odli¹ností mezi lokalitou S v pøedchozím územním plánu a lokalitou Z4 (02) v napadeném územním plánu se nejedná o toto¾nou úpravu. Lokalita S toti¾ zahrnuje men¹í èást území obce, která je souèástí lokality Z4 (02). Nicménì povaha regulace, která se stì¾ovatelù týká, tedy tvrzený zásah do jejich vlastnického práva v podobì podmínky zachování prùchodu k vý¹kovému domu ve ©kolní ulici, toto¾ný je. Tudí¾ je správný závìr krajského soudu, ¾e k zásahu do práv stì¾ovatelù do¹lo ji¾ pøedchozím územním plánem a tento pøetrval, kdy¾ pøevzetím podmínky zachování prùchodu pøes pozemky navrhovatelù do nového územního plánu zùstal beze zmìny.
Nelze se v¹ak ztoto¾nit se závìrem, ¾e pokud by soud pøíslu¹nou èást opatøení obecné povahy zru¹il, do¹lo by k o¾ivnutí pøedchozí územnì plánovací dokumentace, podle ní¾ by mìl stì¾ovatel povinnost zachovat prùchod na námìstí.
Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, publ. pod è. 740/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz, dospìl k závìru, ¾e opatøení obecné povahy je správním aktem s konkrétnì urèeným pøedmìtem (vztahuje se tedy k urèité konkrétní situaci) a s obecnì vymezeným okruhem adresátù . Podle právní teorie je tak opatøení obecné povahy institutem na rozmezí obecnì závazného právního pøedpisu a individuálního správního aktu. Z toho vychází i zákonná úprava, kdy podle ust. § 171 správního øádu není opatøení obecné povahy právním pøedpisem ani rozhodnutím.
Z judikatury Ústavního soudu nelze dovodit jednoznaèné pravidlo o o¾ivnutí pøedchozí právní úpravy. Vyplývá z ní v¹ak, ¾e bez výslovné zákonné úpravy nedochází k obnovení pùvodní úpravy, dojde-li ke zru¹ení právního pøedpisu. V opaèném pøípadì by reálnì hrozilo, ¾e zákonodárný proces povede k poru¹ení v¹ech základních po¾adavkù na nìj kladených a role zákonodárce by byla zcela degradována. Spoèívá-li podstata legislativního procesu ve stanovení urèitého pravidla chování a zákonodárce toto pravidlo zru¹il, nic mu v zásadì nebrání, aby v budoucnu stejné èi podobné pravidlo opìtovnì zavedl. V tomto smìru lze odkázat zejména na nález ze dne 12. 2. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 21/01, publ. pod è. 95/2002 Sb., ve kterém se Ústavní soud zabýval ústavností kombinace bì¾ných zákonù se zákonem o státním rozpoètu a dospìl k závìru, ¾e zru¹ením napadeného pøedpisu mù¾e dojít výhradnì k jeho "vyøazení" z právního øádu Èeské republiky a nikoliv k faktickému konstituování nové úpravy formou "o¾ívání" pøedpisu ji¾ døíve zru¹eného. Opaèný názor by podle pøesvìdèení Ústavního soudu mohl vést ke vzniku znaèné právní nejistoty a k pøekraèování ústavnì vymezených kompetencí Ústavního soudu. K "o¾ívání" døíve zru¹eného èi zmìnìného právního pøedpisu v dùsledku nálezu Ústavního soudu v uvedeném smyslu by mohlo dojít pouze tehdy, jestli¾e by to ústavní pøedpisy pøímo umo¾òovaly (viz napø. èl. 140 odst. 6 Ústavy Rakouska). Tento závìr byl potvrzen také napø. v nálezu ze dne 29. 11. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 6/02, publ. pod è. 4/2003 Sb., v nìm¾ Ústavní soud uvedl, ¾e i kdyby se ztoto¾nil s prezentovaným názorem navrhovatelù a (pouze) z tohoto dùvodu zru¹il zákon è. 3/2002 Sb., nedo¹lo by k o¾ivení zákona è. 308/1991 Sb. a pouze by zøejmì nastala objektivní potøeba pøijetí zcela nového zákona upravujícího církevní materii. K otázce právní jistoty lze zmínit i nález Ústavního soudu ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 2/02, publ. pod è. 278/2004 Sb.
Z vý¹e uvedených závìrù vychází i judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu. Pøedev¹ím lze odkázat na celou øadu rozsudkù k ust. § 51 odst. 1 písm. i) a § 68 odst. 10 zákona è. 235/2004 Sb., o dani z pøidané hodnoty, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a to v návaznosti na ust. § 113 tohoto zákona po jeho novelizaci zákonem è. 109/2006 Sb., napø. na rozsudek ze dne 31. 12. 2008, è. j. 8 Afs 58/2008-65, na nìj navazující rozsudky ze dne 17. 4. 2009, è. j. 2 Afs 131/2008-137, ze dne 30. 4. 2009, è. j. 9 Afs 70/2008-130, ze dne 14. 5. 2009, è. j. 1 Afs 26/2009-109, a dal¹í rozhodnutí-rozsudky ze dne 30. 4. 2009, è. j. 8 Afs 22/2009-77, ze dne 10. 6. 2009, è. j. 2 Afs 53/2009-122, ze dne 30. 9. 2009, è. j. 5 Afs 56/2009-62, ze dne 19. 11. 2009, è. j. 5 Afs 67/2009-65, ze dne 30. 11. 2009, è. j. 8 Afs 72/2009-97, ze dne 21. 12. 2009, è. j. 2 Afs 133/2008-91, nebo ze dne 18. 2. 2010, è. j. 7 Afs 61/2009-145, v¹echny dostupné na www.nssoud.cz. Z tìchto rozsudkù vyplývá, ¾e pouze zru¹ením derogace pùvodní úpravy nedochází k obnovení pùvodní úpravy.
Nedochází-li zásadnì k obnovì pùvodního právního pøedpisu, pak nejsou dùvody pro zásadní odli¹ný pøístup k opatøením obecné povahy, která nejsou ani právním pøedpisem a ani rozhodnutím, nicménì v konkrétním pøípadì se svoji povahou právnímu pøedpisu nebo rozhodnutí blí¾í, nebo» upravují práva a povinnosti abstraktnì urèeného okruhu osob vztahující se k uspoøádání urèitého konkrétního území. Je pro nì tedy typické, ¾e po celou dobu své platnosti a úèinnosti mají normativní úèinek vùèi abstraktnì definovanému okruhu osob majících urèitý vztah k území, jeho¾ uspoøádání je regulováno, a ¾e tento normativní úèinek trvá právì jen za pøedpokladu platnosti a úèinnosti opatøení obecné povahy (eventuelnì mù¾e trvat i po jeho zru¹ení, pokud by tak stanovila pøechodná ustanovení opatøení obecné povahy, jím¾ by bylo zru¹ené opatøení obecné povahy nahrazeno). Ani zru¹ením opatøení obecné povahy proto nedochází k o¾ivnutí pøedchozího opatøení obecné povahy. Územní plán je podle ust. § 43 odst. 4 stavebního zákona vydáván formou opatøení obecné povahy podle správního øádu. Proto se ani neobnovuje územnì plánovací dokumentace úèinná pøed vydáním zru¹eného územního plánu nebo jeho èásti. Stavby v území neøe¹eném územnì plánovací dokumentací lze v zastavìném území (intravilánu) obce povolit a dále lze pro rozhodování v území vyu¾ít ust. § 18 odst. a § 188a stavebního zákona 5 (umis»ování staveb v nezastavìném území).
Nejvy¹¹í správní soud se na základì vý¹e uvedeného neztoto¾òuje se závìrem krajského soudu, ¾e po zru¹ení napadené èásti územního plánu by povinnost zachování prùchodu pro stì¾ovatele plynula z dosavadní územnì plánovací dokumentace. Pøitom si je vìdom toho, pokraèování ¾e v rozsudku ze dne 27. 10. 2011, è. j. 2 Ao 6/2011-210, bylo k posuzování zmìny územního plánu vysloveno, ¾e (z)ru¹ení zmìny územního plánu (by» napø. jen z procesních dùvodù) nevede poøizovatele k povinnosti vydat zmìnu opakovanì (to mj. plyne i z toho, ¾e opatøení obecné povahy nelze zru¹it a vrátit k dal¹ímu øízení, ale toliko zru¹it-srov. § 78 a § 101d s. ø. s.). Dojde-li ke zru¹ení opatøení obecné povahy, které spoèívá ve zmìnì územního plánu, a» ji¾ v soudním èi pøezkumném øízení, znamená to, ¾e platí územní plán v podobì pøed zru¹enou zmìnou. To plyne nejen z jazykového výkladu výrazu zmìna , nýbr¾ také z koncepce stavebního zákona, který stanoví povinnost ka¾dé obce mít vlastní územní plán pro celé své území a neumo¾òuje územní plán poøizovateli bez dal¹ího zru¹it (§ 188, § 43 stavebního zákona). Citovaný závìr se v¹ak vztahuje pouze na zmìnu územního plánu, kde má své opodstatnìní. Zmìna územního plánu je toti¾ regulací men¹í intenzity v procesu územního plánování a nepøedstavuje natolik vá¾ný zásah do právní jistoty obyvatel obce. Pokud nadále platí územní plán v podobì pøed zru¹enou zmìnou, pak dochází k návratu k logické a vnitønì provázané koncepci územního plánu. Zvolené øe¹ení tak pøispívá k vìt¹í stabilitì a zohledòuje potøebu souvislé regulace celého území obce.
Co se týèe mo¾nosti bránit se proti zásahu do vlastnických práv spoèívajícímu v podmínce zachování prùchodu pøes pozemky stì¾ovatelù, nelze dovozovat, ¾e se mìli bránit proti územnì plánovací dokumentaci, která jako první tuto podmínku stanovila, tj. proti územnímu plánu z roku 1997. Pøevzetím regulace do nové úpravy na sebe poøizovatel územního plánu bere odpovìdnost, ¾e i nadále vyhovuje zákonným po¾adavkùm a zároveò umo¾òuje i její pøezkum v mezích pøíslu¹ných procesních lhùt. Opaèný pøístup by vedl k absurdním dùsledkùm, a to konzervaci pùvodních pomìrù a mo¾nosti pøejmout jakoukoliv pøedchozí úpravu, by» nezákonnou, bez mo¾nosti jejího pozdìj¹ího pøezkumu. Právo napadnout územní plán mají pøi dodr¾ení procesních lhùt v¹echny osoby, které tvrdí, ¾e byly na svých právech územním plánem zkráceny, a to bez ohledu na to, kolikátými vlastníky dotèené nemovitosti jsou nebo jakou aktivitu vyvíjeli pøedchozí vlastníci. Nicménì procesní aktivita stì¾ovatelù v procesu poøizování územního plánu není bez významu. Mù¾e mít toti¾ vliv na úspì¹nost jimi podané ¾aloby. Roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu v usnesení ze dne 16. 11. 2010, è. j. 1 Ao 2/2010-116, publ. pod è. 2215/2011 Sb. NSS, www.nssoud.cz, uvedl, ¾e (s)kuteènost, ¾e navrhovatel v øízení o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy nebo jeho èásti (§ 101a a násl. soudního øádu správního) neuplatnil námitky èi pøipomínky ve fázích pøípravy opatøení obecné povahy, jej nezbavuje práva takový návrh podat. Návrh proto nemù¾e soud pro nedostatek aktivity navrhovatele v pøedcházejících fázích øízení správního odmítnout pro nedostatek procesní legitimace. Dále dospìl k závìru, ¾e (p)rocesní pasivita navrhovatele ve fázích správního øízení pøedcházejícího pøijetí opatøení obecné povahy mù¾e být zpùsobena faktory subjektivními i objektivními. Její význam pro úspì¹nost ¾aloby posoudí soud s pøihlédnutím ke v¹em individuálním okolnostem pøípadu, a to pøi zkoumání procesního postupu správního orgánu, pøi hodnocení pøípadného rozporu opatøení obecné povahy s právními pøedpisy, jako¾ i pøi hodnocení pøimìøenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele. Pøitom je povinen vzít v úvahu práva a povinnosti tìch, jim¾ by zru¹ení opatøení obecné povahy podle návrhu zpùsobilo újmu na jejich vlastních právech.
Stì¾ovatelé tedy mohli podat ¾alobu proti pøedmìtnému územnímu plánu, nebo» splnili podmínky stanovené v ust. § 101a s. ø. s., a nebránila jim v tom skuteènost, ¾e zachování prùchodu pøes jejich pozemky bylo vy¾adováno ji¾ v pøedchozí územnì plánovací dokumentaci.
Podle judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu není vlastník pozemkù opatøením obecné povahy zkrácen na svých právech, jestli¾e schválené funkèní vyu¾ití pozemkù odpovídá dosavadnímu faktickému zpùsobu jejich vyu¾ívání. Odkázat lze napøíklad na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 19. 5. 2011, è. j. 1 Ao 2/2011-17, www.nssoud.cz, v nìm¾ bylo vysloveno, ¾e: Z výètu pøípustného zpùsobu vyu¾ití plochy SO2 tvoøené areálem horních kasáren plyne, ¾e stanovený zpùsob vyu¾ití nejen¾e nevyluèuje pokraèovat v dosavadním zpùsobu vyu¾ití areálu, ale dokonce podstatným zpùsobem roz¹iøuje pøípustné zpùsoby jeho vyu¾ití. Opatøení obecné povahy neukládá navrhovatelce, aby omezila èi upustila od èinností dosud vyvíjených v daném areálu. Opatøení obecné povahy se tedy nedotklo práv navrhovatelky tím, jaký zpùsob vyu¾ití stanovilo pro pozemky v jejím vlastnictví. V tomto smìru se tedy územní plán negativnì nepromítl v právní sféøe navrhovatelky. Nejedná se toti¾ o pøípad zmìny funkèního vyu¾ití pozemku oproti faktickému stavu pøed vydáním opatøení obecné povahy, nebo o vymezení veøejnì prospì¹né stavby na pozemcích navrhovatelky. Podobnì v rozsudku ze dne 8. 2. 2012, è. j. 6 Ao 8/2011-74, www.nssoud.cz, Nejvy¹¹í správní soud dopìl k závìru, ¾e aktuální zpùsob vyu¾ití dotèeného pozemku odpovídá definici veøejného prostranství. Nejvy¹¹í správní soud tedy konstatuje, ¾e napadeným opatøením obecné povahy nedo¹lo k neproporcionálnímu zásahu do vlastnického práva navrhovatele, nebo» územní plán pouze popsal realitu, tedy aktuální zpùsob vyu¾ití pozemku navrhovatele. Skuteènost, ¾e odpùrce napadeným opatøením obecné povahy nezmìnil reálný stav u¾ívání pozemku, ani ¾e nezmìnil úèelové urèení pozemku tak, aby na nìm mohla probìhnout výstavba podle pøedstav navrhovatele, nemù¾e být kvalifikováno jako nezákonnost, nebo» to je projevem procesu územního plánování, které je výrazem práva obce na samosprávu. Nejvy¹¹í správní soud si je vìdom té skuteènosti, ¾e podle § 101 stavebního zákona vzniká obci pøedkupní právo k pozemkùm, které jsou v územním plánu oznaèeny jako veøejné prostranství. Napadeným územním plánem tedy dochází k urèitému omezení vlastnického práva navrhovatele, nebo» odpùrci vzniká pøedkupní právo k jeho pozemku. Navrhovatelem po¾adovaná kvalifikace jeho pozemku jako pozemku pro veøejnì prospì¹nou stavbu by v¹ak odpùrci skýtalo je¹tì více práv, nebo» by mu umo¾nila pozemek odpùrce vyvlastnit (§ 170 stavebního zákona). I v tìchto pøípadech musí být zøejmé, ¾e postup poøizovatele územnì plánovací dokumentace není svévolí a ¾e zachování faktického stavu smìøuje ke konkrétnímu cíli, kterého nelze dosáhnout jiným, ¹etrnìj¹ím zpùsobem. V posuzované vìci k zachování faktického zpùsobu vyu¾ívání pozemkù stì¾ovatelù nedochází. Úèastník øízení vyjádøil v územním plánu vùli vyu¾ít tyto pozemky k budoucímu zastavìní. Zároveò ale s tím mìl, s ohledem na vlastní finanèní mo¾nosti ohlednì pøípadné náhrady za omezení vlastnických práv, posoudit úèelnost a nutnou míru zachování prùchodu pøes pozemky stì¾ovatelù.
Námitky stì¾ovatelù smìøují ke ètvrtému a pátému bodu algoritmu pøezkumu opatøení obecné povahy, jak jej vymezil Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, publ. pod è. 740/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz, tedy k souladu územního plánu se zákonem (materiální kritérium) a proporcionalitì pøijatých opatøení (kritérium pøimìøenosti právní regulace).
Snaha úèastníka øízení o zpøístupnìní centra mìsta obèanùm je logická a pochopitelná, co¾ lze dovodit z napadeného územního plánu i pøedchozí územnì plánovací dokumentace. Zamý¹lený prùchod má spojovat hlavní námìstí mìsta Dobøí¹ s èástí mìsta smìrem na jih. Jak je uvedeno v textové èásti napadeného územního plánu v èásti Ac1) Urbanistická koncepce , prioritní dùraz na kvalitativní zmìny ve vyu¾ití zastavìného území se výraznì týká centra mìsta, pøièem¾ územní plán vychází z pøedchozí územnì plánovací dokumentace. V odùvodnìní územního plánu v èásti Cg1) Charakteristika stávajících ploch se uvádí, ¾e mìsto Dobøí¹ je pøirozeným sídlem regionu, èemu¾ odpovídá uspoøádání hlavního námìstí a jeho okolí, které je urèeno k øadì celomìstských a nadmìstských funkcí. Jsou zde úøady, banky, obchody, slu¾by, kulturní zaøízení a ¹koly. V èásti odùvodnìní Cg3) Urbanistická koncepce-návrh je pak uvedeno, ¾e koncepce vychází ze zásady maximální snahy o vyu¾ití nezastavìných ploch a proluk v zastavìném území a revitalizaci nìkterých zanedbaných èi nevhodnì vyu¾itých ploch. Obdobnì návrh øe¹ení územního plánu zóny Dobøí¹-centrum z roku 1997 uvádí v kapitole 1.1 Zadání a cíle , ¾e hlavní námìstí je obchodním, administrativním a spoleèenským centrem celého mìsta.
Napadený územní plán sice stanoví podmínku zachování prùchodu, ale nespecifikuje, co se tímto prùchodem rozumí. Z jeho grafické èásti je patrné, ¾e pozemky stì¾ovatelù jsou z protilehlých stran ohranièeny existující zástavbou. Na pozemcích stì¾ovatelù byla v minulosti souvislá zástavba, která v prùbìhu 70-tých let v dùsledku devastace zanikla. Výsledná proluka je dlouhodobì vyu¾ívána ke zkrácení pì¹í cesty na námìstí, a to ze smìru od vý¹kového bytového pokraèování domu è. p. 1240, v nìm¾ bydlí vìt¹ina osob zúèastnìných na øízení. Prùchod není zøízen ¾ádným soukromoprávním zpùsobem, pozemky stì¾ovatelù nejsou zatí¾eny vìcným bøemenem pøechodu, nenachází se na nich ani veøejná komunikace. Nelze v¹ak pominout, ¾e se jedná o stav, který vznikl v podstatì samovolnì, nikoliv v návaznosti na územní plánování. Stanovením podmínky zachování prùchodu na námìstí nedochází z pohledu veøejnoprávní regulace k zachování prùchodu, ale k jeho vytvoøení. Jedná se tak nepopiratelnì o zásah do práv stì¾ovatelù, kteøí pøi realizaci stavby na svých pozemcích pøijdou o mo¾nost zu¾itkování èásti pøízemního patra stavby. Tento zásah pøedstavuje omezení vlastnických práv a jako takový musí být ústavnì legitimní, opøený o zákonné dùvody a èinìn jen v nezbytnì nutné míøe a nej¹etrnìj¹ím ze zpùsobù vedoucích je¹tì k zamý¹lenému cíli, nediskriminaèním zpùsobem a s vylouèením libovùle.
Roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu ji¾ v usnesení ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120, publ. pod è. 1910/2009 Sb. NSS, www.nssoud.cz, uvedl:
[47] Územní plán reguluje mo¾né zpùsoby vyu¾ití urèitého území. V tomto smyslu pøedstavuje významný, by» ve své podstatì spí¹e nepøímý zásah do vlastnického práva tìch, jejich¾ nemovitosti tomuto nástroji právní regulace odléhají, nebo» dotyèní vlastníci mohou své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích pøípustných podle územního plánu. Znamená to pøedev¹ím, ¾e jsou omezeni v tom, co se svým pozemkem èi stavbou do budoucna mohou èinit, na pøípustné varianty vyu¾ití jejich nemovitostí, je¾ vyplývají z územního plánu. V tomto smyslu mù¾e územní plán pøedstavovat zásadní omezení ústavnì zaruèeného práva vlastnit majetek (èl. 11 Listiny), je¾ je jedním ze základních pilíøù, na nich¾ ji¾ po staletí stojí západní civilizace a její svobodný rozvoj. Zásahy do vlastnického práva proto musí být provádìny z ústavnì legitimních dùvodù a jen v nezbytnì nutné míøe a nej¹etrnìj¹ím ze zpùsobù vedoucích je¹tì rozumnì k zamý¹lenému cíli, nediskriminaèním zpùsobem a s vylouèením libovùle a být èinìny na základì zákona. Jedná-li se o zásahy, jejich¾ citelnost pøesahuje míru, kterou je vlastník bez vìt¹ích obtí¾í a bez významnìj¹ího dotèení podstaty jeho vlastnického práva schopen sná¹et, nastupuje ústavní povinnost veøejné moci zajistit dotèenému vlastníku adekvátní náhradu (èl. 11 odst. 4 Listiny), a to z veøejných prostøedkù nebo z prostøedkù toho, v jeho¾ prospìch je zásah do vlastnictví proveden (k civilizaèní a politické úloze vlastnického práva v dìjinách viz komplexnì Pipes, R., Vlastnictví a svoboda. Praha: Argo, 2008).
[48] Omezení v podobì územního plánu je v obecné rovinì uvedené podmínky schopno zpravidla splòovat. V první øadì má v principu legitimní dùvody-územní plánování je prostøedkem k harmonizaci pomìrù na území jím regulovaném a umo¾òuje sladit veøejný zájem (vèetnì veøejného zájmu pøesahujícího dimenze regulovaného území) s individuálními zájmy týkajícími se daného území. Znamená to tedy, ¾e vlastníci dotèení územním plánováním jsou zásadnì povinni-za pøedpokladu, ¾e i dal¹í shora uvedené podmínky budou splnìny-strpìt i bez svého souhlasu omezení, která pro nì vyplývají z územního plánu, nepøesáhnou-li urèitou míru, v rámci ní¾ lze taková omezení pro ka¾dém vlastníku bez dal¹ího spravedlivì po¾adovat (spravedlivou míru). Jaká míra to bude, je nutno posoudit v¾dy v konkrétním pøípadì s pøihlédnutím k rozhodným okolnostem; není vìcí roz¹íøeného senátu, aby na tomto místì podrobnìji formuloval hlediska pro urèení takové je¹tì pøípustné míry, nebo» to je v projednávané vìci ji¾ otázkou v pùsobnosti tøíèlenného senátu.
[49] V nìkterých pøípadech dosa¾ení ústavnì legitimních a zákonem stanovených cílù územního plánování nebude mo¾né dosáhnout zpùsobem, který by se ka¾dého jednotlivého z vlastníkù pozemkù a staveb na územním plánem regulovaném území dotkl toliko ve spravedlivé míøe; v takovém pøípadì je pøípustný i zásah pøesahující tuto míru, pøièem¾ ani zde k jeho provedení není nutný souhlas dotèeného vlastníka. Pøípustnost takového zásahu i proti vùli vlastníka je dána jeho ústavnì legitimním a zákonem stanoveným cílem a splnìním dal¹ích podmínek, jejich¾ komplex lze souhrnnì oznaèit za zásadu subsidiarity a minimalizace takového zásahu toté¾
[50] Pokud v¹ak omezení daná územním plánem (jeho zmìnou) zasáhnou-samozøejmì opìt jen za pøedpokladu, ¾e i dal¹í shora uvedené podmínky tohoto zásahu budou splnìny-vlastníka ve vìt¹í ne¾ spravedlivé míøe, toté¾ Zákonodárce v nìkterých pøípadech takový mechanismus výslovnì do stavebního zákona inkorporoval, konkrétnì v jeho § 102, který zakotvuje náhrady za zmìnu v území. Taková náhrada pøíslu¹í podle odst. 1 zmínìného ustanovení vlastníkovi pozemku nebo stavby, jeho¾ práva byla pøi u¾ívání pozemku nebo stavby na základì územního opatøení o stavební uzávìøe omezena ; náhrada dále pøíslu¹í (av¹ak teprve s úèinností od 1.1.2012, viz § 198 stavebního zákona) podle odst. 2 zmínìného ustanovení vlastníkovi pozemku, jeho¾ urèení k zastavìní bylo zru¹eno na základì zmìny územního plánu nebo regulaèního plánu, anebo vydáním nového územního plánu nebo regulaèního plánu nebo zru¹ením územního rozhodnutí podle § 94 odst. 3 stavebního zákona. Vý¹e uvedené skutkové podstaty náhrad nepokrývají celou ¹kálu mo¾ných pøípadù, kdy zásah (té¾ v podobì omezení vyplývajícího z územního plánu) do vlastnického práva má takovou intenzitu, ¾e je nezbytné jej kompenzovat náhradou. Vzniká tedy otázka, jak takovouto mezeru v právní úpravì øe¹it. ®e se o mezeru v právní úpravì jedná, je zjevné-z èl. 11 Listiny, zejména z jeho odstavce 4 vyplývá, ¾e ka¾dý jinak pøípustný zásah do vlastnického práva vyjma zásahu de minimis (viz implicitní omezení vlastnického práva vyplývající z odst. 3 zmínìného èlánku Listiny) musí být kompenzován. Pojem nucený zásah do vlastnického práva je autonomním pojmem Listiny základních práv a svobod a je neodmyslitelnì spojen s vlastnickým právem jako s jedním ze základních ústavnì zaruèených práv vytváøejících podmínky pro reálnou svobodu jednotlivce a pro jeho nezávislost na jiných jednotlivcích i na státu; jeho významové zu¾ování je tedy vylouèeno z diskrece zákonodárce. Pokud tedy zákonodárce výslovnì upravuje náhrady jen pro nìkteré myslitelné pøípady, zatímco o jiných mlèí, nelze ne¾-má-li být naplnìn po¾adavek ústavnì konformního výkladu jednoduchého práva-dospìt k závìru, ¾e uvedenou náhradu by bylo mo¾no pøiznat na základì pøímé aplikace èl. 11 odst. 4 Listiny za pøimìøeného u¾ití § 102 stavebního zákona, èítaje v to i ustanovení o subjektech povinných k výplatì náhrad, o lhùtách a procedurách k jejich poskytnutí a o soudní ochranì.
[51] Z vý¹e uvedeného vyplývá, ¾e v samotném procesu tvorby územního plánu (èi v procesu vedoucím k jeho zmìnì) se taková náhrada neposkytuje, nebo» tento proces neobsahuje procesní nástroje k jejímu poskytnutí a v jeho rámci k tomu nejsou zalo¾eny ani pravomoci pøíslu¹ných orgánù èi dal¹ích subjektù. Znamená to tedy, ¾e územním plánem mù¾e dojít k omezení vlastníka pozemkù èi staveb v území regulovaném tímto plánem ve vìt¹í ne¾ spravedlivé míøe, a to i bez jeho souhlasu, av¹ak ¾e otázku kompenzace za to je nutno øe¹it mimo rámec procesu tvorby tohoto územního plánu (jeho zmìny) postupem popsaným vý¹e.
[52] V rámci soudní kontroly procesu tvorby územního plánu (jeho zmìny) v øízení podle § 101a a násl. s. ø. s. soud zkoumá, zda jsou vùbec dány podmínky k zásahu územního plánu do vlastnických práv urèité osoby. Soud tedy pøedev¹ím zkoumá, zda dotyèný zásah do vlastnického práva má ústavnì legitimní a o zákonné cíle opøený dùvod a zda je èinìn jen v nezbytnì nutné míøe a nej¹etrnìj¹ím ze zpùsobù vedoucích je¹tì rozumnì k zamý¹lenému cíli, nediskriminaèním zpùsobem a s vylouèením libovùle. Shledá-li soud, ¾e nìkterá z uvedených kumulativních podmínek není splnìna, je to zásadnì dùvodem pro zru¹ení územního plánu v té èásti, je¾ s dotyèným zásahem souvisí, umo¾òuje-li takto omezený zásah soudu do územního plánu charakter tohoto plánu, jako¾ i povaha nepøípustného zásahu. Shledá-li naopak soud, ¾e v¹echny uvedené podmínky pro zásah byly naplnìny, není to dùvodem ke zru¹ení územního plánu ani tehdy, jedná-li se o omezení ve vìt¹í ne¾ spravedlivé míøe. Otázka, zda byla poskytnuta èi závaznì pøislíbena kompenzace, je pro úèely posuzování zákonnosti územního plánu irelevantní, nebo» se v rámci procedury poøizování územního plánu neøe¹í; jde o otázku relativnì samostatnou. Není proto ani vìcí soudu rozhodujícího l zákonnosti územního plánu, aby se zabýval tím, zda zásah pøekroèil spravedlivou míru, anebo nikoli; soud se omezí pouze na posouzení dodr¾ení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu.
Po¾adavek subsidiarity a minimalizace zásahu opatøení obecné povahy do subjektivních práv jednotlivcù akcentovala i dal¹í rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu, napø. rozsudek ze dne 15. 12. 2010, è. j. 7 Ao 6/2010-44, publ. pod è. 2464/2012 Sb. NSS, èi rozsudek ze dne 16. 6. 2011, è. j. 7 Ao 2/2011-127, publ. pod è. 2497/2012 Sb. NSS, oba viz té¾ www.nssoud.cz. pokraèování
Poté musí soud posuzovat, zda stì¾ovatelé mohli pøi pøimìøené péèi o svá práva podat námitky proti správnosti pøipravovaného øe¹ení a zda existují záva¾né dùvody, pro nì¾ by mohl naru¹it právní jistotu dal¹ích osob dotèených územním plánem (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 28. 8. 2012, è. j. 1 Ao 1/2010-247, www.nssoud.cz). V rozsudku dne 18. 1. 2011, è. j. 1 Ao 2/2010-185, publ. pod è. 2397/2011 Sb. NSS, www.nssoud.cz, dospìl Nejvy¹¹í správní soud k závìru, ¾e za tyto záva¾né dùvody je tøeba pova¾ovat poru¹ení kogentních procesních a hmotnìprávních norem chránících zásadní veøejné zájmy, které stì¾ejním zpùsobem pøedurèují proces pøijímání a obsah opatøení obecné povahy . Tyto záva¾né dùvody mù¾e soud zohlednit pøedev¹ím v rámci tøetího a ètvrtého kroku algoritmu pøezkumu opatøení obecné povahy. V pøípadì pøezkumu pøimìøenosti napadeného opatøení obecné povahy je ov¹em situace jiná. Nejvy¹¹í správní soud v navazující judikatuøe dospìl k závìru, ¾e není mo¾né po soudu po¾adovat, aby provedl odbornou úvahu ve smìru vá¾ení dùle¾itých veøejných zájmù èi veøejného zájmu a ochrany vlastnictví navrhovatelù, ani¾ by tuto úvahu pøed ním provedl pøíslu¹ný správní orgán. Nejvy¹¹í správní soud by takovýto postup pova¾oval za rozporný s ústavní zásadou dìlby mocí, s právem na samosprávu i s ochranou právní jistoty dal¹ích úèastníkù, kteøí svá práva aktivnì prosazovali ji¾ v prùbìhu pøípravy územnì plánovací dokumentace a nyní tuto územnì plánovací dokumentaci respektují (rozsudek ze dne 7. 10. 2011, è. j. 6 Ao 5/2011-43, www.nssoud.cz). To znamená, ¾e je na osobách dotèených územním plánem, aby ve fázi jeho pøípravy podaly námitky, kterými upozorní na støet veøejného a soukromého zájmu a se kterými se poøizovatel územního plánu následnì vypoøádá. Tuto roli nemù¾e pozdìji pøevzít správní soud. Nicménì je tøeba rozli¹ovat mezi povinností poøizovatele územního plánu pøipravovanou regulaci odùvodnit a námitkami proti omezením, která nemusí být pøi poøizování územního plánu patrná a poøizovatel územního plánu není povinen je zji¹»ovat. V pøípadì zámìru vytvoøení prùchodu pøes pozemky stì¾ovatelù se jedná o zjevné a pøedvídatelné omezení vlastnických práv stì¾ovatelù. Proto byl úèastník øízení povinen se s ním vypoøádat ji¾ v odùvodnìní územního plánu a tuto jeho odpovìdnost nelze plnì pøená¹et na stì¾ovatele, jak to uèinil krajský soud.
Pøi posouzení povahy regulace mìøítkem zásady subsidiarity a minimalizace zásahu do práv stì¾ovatelù Nejvy¹¹í správní soud nijak nezpochybòuje, ¾e je v pùsobnosti úèastníka øízení stanovit v procesu územního plánování, podmínku zøízení prùchodu pøes pozemek na území obce. K takovému kroku v¹ak musí mít velmi pádný dùvod, nebo» se jedná o zásadní zásah do vlastnického práva srovnatelný s vyvlastnìním. V porovnání dotèených konkurujících si zájmù èi práv musí po¾adavek na zøízení prùchodu zøetelnì pøeva¾ovat nad zájmem na ochranì vlastnického práva. Je pøitom nutno vzít v úvahu, ¾e v dané vìci se jedná na jedné stranì o zásadní omezení vlastnického práva k nemovitosti spoèívající v tom, ¾e podstatnou èást pøízemí budoucí stavby nebude mo¾no vyu¾ívat podle potøeb vlastníkù, nýbr¾ pro obecné úèely. Pøi posuzování konkurujících si zájmù bude tøeba zejména zohlednit jak míru omezení vlastnického práva stì¾ovatelù, tak to, v jaké míøe by pravdìpodobní potenciální u¾ivatelé prùchodu byli omezeni tím, kdyby nebyl zøízen a oni museli volit del¹í trasu oklikou, a celkový vliv existence èi neexistence prùchodu na urbanistický ráz centrální èásti mìsta Dobøí¹, pohyb lidí v ní a dopad tìchto skuteèností na charakter místa a styl ¾ivota lidí v nìm. Zároveò musí být zøejmé, ¾e oèekávaného cíle nelze dosáhnout jiným, ¹etrnìj¹ím zpùsobem. Teprve poté je mo¾no posoudit, zda omezení vlastníka pozemku s ohledem na v¹echny okolnosti pøesahuje spravedlivou míru, co¾ má významný vliv na mo¾nost pøiznání náhrady za omezení vlastnického práva mimo proces územního plánování, a také zohlednit procesní neaktivitu vlastníka pozemku pøi projednávání pøipravovaného øe¹ení a právní jistotu dal¹ích úèastníkù øízení o vydání územního plánu. Je také tøeba vzít v úvahu okolnosti, za nich¾ zapoèalo u¾ívání pøedmìtných pozemkù stì¾ovatelù k prùchodu na námìstí.
V této souvislosti Nejvy¹¹í správní soud poukazuje na úpravu obsa¾enou v zákonì è. 184/2006 Sb., o odnìtí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbì (zákon o vyvlastnìní), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, která jednoznaènì chápe vyvlastnìní a¾ jako poslední mo¾nost, pøièem¾ práva k pozemku èi stavbì potøebná pro uskuteènìní úèelu vyvlastnìní musí být získána pokud mo¾no dohodou (blí¾e v souvislosti s územním plánováním viz napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 9. 12. 2010, è. j. 5 Ao 6/2010-65, www.nssoud.cz).
Z napadeného územního plánu je zøejmý úèel podmínky zachování prùchodu pøes pozemky stì¾ovatelù. Tím je zejména spojení námìstí a bytového domu è. p. 1240. Tomu svìdèí i vyjádøení k návrhu na zru¹ení územního plánu, ve kterém úèastník øízení uvádí, ¾e koordinoval veøejný (prùchod pro pì¹í) a soukromý (výstavba bytového domu) zámìr na zmìnu v území. Veøejný zámìr je zde tøeba spatøovat v tom, ¾e je prùchod u¾íván jak vysokým poètem obyvatel domu è.p. 1240 v ulici Frièova pøi cestì do centra, kde je umístìna vìt¹ina obèanské vybavenosti vèetnì autobusového nádra¾í, tak i dal¹ími obyvateli Dobøí¹e k prùchodu do ¹koly, ¹kolky èi sportovní haly, které se nacházejí v lokalitì za Mírovým námìstím. Nejvy¹¹í správní soud se neztoto¾nil s námitkou stì¾ovatelù, ¾e tohoto zamý¹leného úèelu nemù¾e být dosa¾eno, nebo» se regulace nevztahuje na navazující pozemky. Úèastník øízení k tomu v uvedeném vyjádøení poznamenal, ¾e (p)ozemek parc. è. 312/7 je veden v evidenci katastru nemovitostí jako ostatní plocha/manipulaèní plocha a je vylouèeno, ¾e by byl pou¾it k výstavbì jako pozemek stavební. Zpùsob vyu¾ití tohoto pozemku je determinován umístìním vodní nádr¾e pro dùm è.p. 1240 v Dobøí¹i pod tímto pozemkem, kdy je nutné zajistit pøístup k vodní nádr¾i za úèelem její údr¾by. Pozemek parc. è. 312/8 v k.ú. Dobøí¹ je veden v evidenci katastru nemovitostí rovnì¾ jako ostatní plocha/manipulaèní plocha, kdy vedle úèelu zaji¹tìní pøístupu k vodní nádr¾í è.p. 1240 v Dobøí¹i je navíc úèelné zachovat pøes tento pozemek pøístup k zadní èásti pozemku parc. è. st. 19 z dùvodu dopravní obsluhy, kterou není mo¾né realizovat jinudy. Pøesto¾e podmínka zachování prùchodu nedopadá na navazující pozemky p. è. 312/7 a è. 312/8, je podstatné, ¾e napadený územní plán zároveò realizaci prùchodu nevyluèuje. Úèastníkovi øízení nic nebránilo, aby podmínku zachování prùchodu stanovil i pro pozemky p. è. 312/7 a è. 312/8, s ohledem na jeho vyjádøení je v¹ak mo¾né uzavøít, ¾e realizace prùchodu je nadále mo¾ná.
Úèastník øízení se ov¹em nijak nevypoøádal s tím, zda lze po¾adovaného úèelu dosáhnout jiným, ¹etrnìj¹ím zpùsobem. To je pøitom zásadní s ohledem na cíle územního plánování vymezené v ust. § 18 stavebního zákona. K tomu lze odkázat na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 5. 2. 2009, è. j. 2 Ao 4/2008-88, www.nssoud.cz: Pøi maximálnì pøípustné míøe zjednodu¹ení lze konstatovat, ¾e cílem územního plánování je rozvoj dotèeného území. Ten je chápán jako zaji¹tìní souladu mezi výstavbou a po¾adavkem udr¾itelného rozvoje území (soulad mezi po¾adavky na pøíznivé ¾ivotní prostøedí, hospodáøský rozvoj a kohezi spoleèenství). Tento cíl je pak zaji¹»ován cestou vzájemné koordinace veøejných a soukromých zájmù v horizontálních i vertikálních rovinách. Definici pojmu veøejný zájem stavební zákon pochopitelnì nepodává, nebo» jde o pojem, který se svou povahou vymyká mo¾nosti jakéhokoli zev¹eobecnìní, které by postihlo v¹echny myslitelné pøípady. Tento neurèitý právní pojem je proto v¾dy nutno vykládat v kontextu konkrétní projednávané vìci (srov. nález Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 455/03, in Sb. n u ÚS roèník 2005, sv. 36, s. 165). Souèasnì je pak tøeba mít na zøeteli, ¾e v podmínkách demokratického právního státu nelze veøejný zájem ztoto¾òovat se zájmem vìt¹iny; vùle vìt¹iny nemù¾e té¾ zasáhnout do elementárních práv men¹iny. Podmínku zachování prùchodu pøes pozemky stì¾ovatelù odùvodnil úèastník øízení jen tím, ¾e se jedná o podmínku pøevzatou z dosud platné územnì plánovací dokumentace. Ani tato sice ¾ádné dùvody neuvádí, ale zabývá se mo¾ností vytvoøení dal¹ích prùchodù na námìstí. Ve vztahu k lokalitì T Dostavba skladù , která je rovnì¾ v ji¾ní èásti námìstí vedle lokality S, stanoví, ¾e (k)onkrétní zámìr na dostavbu skladovacích prostor k zadnímu traktu stávající prodejny Quelle na námìstí byl rovnì¾ pøedmìtem pøedchozích etap ÚPNZ. Navrhovaná pøístavba bude jednopodla¾ní se sedlovou støechou. Zásobování je uva¾ováno z navr¾eného jednosmìrného propojení komunikace kolem vý¹kového domu se spoleèným pøíjezdem i k veterinární o¹etøovnì. pokraèování Souèástí øe¹ení bude obnovení pì¹ího prùchodu na námìstí a úprava cesty mezi navr¾enou dostavbou a vý¹kovým domem 2149. Dùm è. 2149 je toto¾ný s domem è. p. 1240. Ve vztahu k lokalitì U Pøestavba èásti skladù na obchody, pì¹í propojení pasá¾í , která je rovnì¾ na ji¾ní stranì námìstí, vedle lokality T, stanovil územní plán z roku 1997: Nový námìt na o¾ivení vhodných prostor ve vnitrobloku za námìstím pro èásteèné vyu¾ití k obchodním úèelùm (podle konkrétních mo¾ností). Jako optimální øe¹ení se nabízí dal¹í pì¹í propojení prùchodem na námìstí. Tento zámìr nestanovuje ¾ádné závazné regulativy (má jen formu doporuèení), jeho realizace závisí na uvá¾ení soukromého vlastníka). Z vý¹e uvedeného je patrné, ¾e prùchod pøes pozemky stì¾ovatelù není jediným mo¾ným prùchodem z ji¾ní strany námìstí. Prùchod v lokalitì T je ve vzdálenosti zhruba 50 m od zamý¹leného prùchodu pøes pozemky stì¾ovatelù, dal¹í mo¾ný prùchod v lokalitì U je ve vzdálenosti asi 70 m od prùchodu pøes pozemky stì¾ovatelù. Z vý¹kového domu è. p. 1240 je dále mo¾né se na námìstí dostat cestou pøes Komenského námìstí, která prodlu¾uje cestu prùchodem pøes pozemky stì¾ovatelù asi o 200 m. Napadený územní plán kromì podmínky zachování prùchodu pøes pozemky stì¾ovatelù ji¾ neøe¹í tyto dal¹í mo¾né prùchody z námìstí smìrem do ji¾ní èásti mìsta, ani pøístupnost námìstí ji¾ existujícími cestami èi prùchody.
Z vý¹e uvedeného vyplývá, ¾e napadený územní plán nedovoluje posouzení zásahu do vlastnických práv stì¾ovatelù z hlediska po¾adavku nezbytnì nutné míry takového zásahu a nej¹etrnìj¹ím ze zpùsobù vedoucích je¹tì rozumnì k zamý¹lenému cíli, nediskriminaèním zpùsobem a s vylouèením libovùle. Nejvy¹¹í správní soud proto shledal kasaèní stí¾nost stì¾ovatelù dùvodnou a napadený rozsudek krajského soudu zru¹il. Souèasnì zru¹il i návrhem napadenou èást opatøení obecné povahy, proto¾e ji¾ v øízení pøed krajským soudem byly dány dùvody pro takový postup [§ 110 odst. 2 písm. b) s. ø. s.]. Nejvy¹¹í správní soud konkrétnì vymezil zru¹enou èást opatøení obecné povahy tak, ¾e v Textové èásti (A) na str. 11 v tabulce nadepsané Sektor 02-centrum a Malá Strana (mezi ryb. Koryto, ul. Part. Svobody, Mírovým nám., Pøíbramskou, ul. V Lipkách) v øádku oznaèeném v prvním sloupci poøadovým èíslem Z4(02) ve sloupci nadepsaném Popis zámìru, upøesnìní zru¹il slova , podmínìno zachováním prùchodu k èp. 1240 . Takový zásah do územního plánu odpovídá po¾adavkùm vysloveným roz¹íøeným senátem v bodì 52 shora ji¾ zmínìného usnesení ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120, a sice ¾e zru¹ení toliko pøíslu¹né èásti územního plánu je na místì tehdy, umo¾òuje-li takto omezený zásah soudu do územního plánu charakter tohoto plánu, jako¾ i povaha nepøípustného zásahu. V projednávané vìci se jedná o relativnì samostatnou èást územního plánu. Právní a skutkové otázky s tím spojené, by» mají jisté dopady do uspoøádání centrální èásti Dobøí¹e jako provázaného celku, jsou v¹ak vcelku dobøe oddìlitelné od zbytku této èásti územního plánu. Jinak øeèeno, harmonický rozvoj území, jeho¾ se napadená èást územního plánu týká, je pøípadnì mo¾ný, by» tøeba s jistými obtí¾emi pro nìkteré z dotèených osob, i za situace, kdy se zásah soudu omezí právì jen na prosté zru¹ení omezující podmínky týkající se mo¾ností vyu¾ití urèitých konkrétních nemovitostí. Proto je i s ohledem na po¾adavek zdr¾enlivosti soudních zásahù do územních plánù na místì, aby se derogaèní rozhodnutí soudu omezilo jen na napadenou èást územního plánu.
Vzhledem k tomu, ¾e tímto rozsudkem je øízení pøed správními soudy skonèeno, rozhodl Nejvy¹¹í správní soud rovnì¾ o nákladech øízení (§ 110 odst. 3 vìta druhá s. ø. s.). Podle ust. § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ø. s. má úèastník, který mìl ve vìci plný úspìch, právo na náhradu nákladù øízení pøed soudem, které dùvodnì vynalo¾il, proti úèastníkovi, který ve vìci úspìch nemìl. Náhrada nákladù øízení byla tedy pøiznána úspì¹ným stì¾ovatelùm. Pokud jde o jejich vý¹i, ta je pøedstavována zaplaceným soudním poplatkem za podání návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy (ka¾dý ze stì¾ovatelù ve vý¹i 5.000 Kè), za podání kasaèní stí¾nosti (ka¾dý ze stì¾ovatelù ve vý¹i 5.000 Kè), a dále odmìnou zástupce stì¾ovatelù za celkem ètyøi úkony právní slu¾by po 2.100 Kè [pøevzetí a pøíprava zastoupení, jedno podání v øízení pøed krajským soudem, úèast na jednání pøed krajským soudem a podání kasaèní stí¾nosti-§ 7, § 9 odst. 3 písm. f), § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlá¹ky è. 177/1996 Sb., o odmìnách advokátù a náhradách advokátù za poskytování právních slu¾eb (advokátní tarif)]. K takto vypoètené odmìnì v celkové vý¹i 28.400 Kè je pak nutno pøipoèíst náhradu hotových výdajù advokáta ve vý¹i 300 Kè za ka¾dý úkon právní slu¾by (§ 13 odst. 3 advokátního tarifu), tedy èástku 1.200 Kè. Takto vypoètená odmìna a náhrada hotových výdajù (dohromady 29.600 Kè) byla dále zvý¹ena o èástku ve vý¹i 6.216 Kè odpovídající 21 % dani z pøidané hodnoty, kterou je zástupce stì¾ovatele povinen odvést podle § 37 odst. 1 a § 47 odst. 4 zákona è. 235/2004 Sb, o dani z pøidané hodnoty, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Celková vý¹e pøiznaných nákladù øízení tedy èiní 35.816 Kè.
Osoby zúèastnìné na øízení soud nemají právo na náhradu nákladù øízení, nebo» jim ¾ádné náklady v souvislosti s plnìním povinnosti, kterou jim soud ulo¾il, nevznikly (§ 60 odst. 5 vìta první s. ø. s.).

References: soud 
 soud 
 soud 
 § 174
 § 102
 § 101
 § 55
 § 188
 § 103
 soud 
 soud 
 § 109
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 § 6
 soud 
 soud 
 soud 
 § 171
 soud 
 soud 
 § 51
 § 68
 § 113
 § 43
 § 18
 § 188
 soud 
 § 78
 § 101
 § 43
 soud 
 soud 
 § 101
 soud 
 soud 
 soud 
 § 101
 soud 
 § 102
 § 198
 § 94
 § 102
 § 101
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 18
 soud 
 soud 
 soud 
 § 60
 § 120
 § 9
 § 11
 § 37
 § 47
 soud 
 soud