Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/uzemni-rozhodnuti-zruseni-rozhodnuti-v-odvolacim-rizeni-s-ucinky-zastaveni-rizeni.p794.html
Timestamp: 2020-06-04 01:50:15+00:00

Document:
Územní rozhodnutí. Zrušení rozhodnutí v odvolacím řízení s ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Územní rozhodnutí. Zrušení rozhodnutí v odvolacím řízení s účinky zastavení řízení
Ej 221/2004
Zrušení rozhodnutí v odvolacím řízení s účinky zastavení řízení
k § 59 odst. 2 a 3 správního řádu (č. 71/1967 Sb.)
k zákonu č. 50/1976 Sb., o územním řízení a stavebním řádu (stavební zákon)
I. Ani za situace, kdy je stavba již téměř ukončena, není vydání územního rozhodnutí po zrušení rozhodnutí původního bezpředmětné. Jednotlivá řízení upravená ve stavebním zákoně je nutno vidět v jejich vzájemné časové, formální a obsahové souvztažnosti, neboť např. ve stavebním řízení stavební úřad přezkoumá zejména, zda dokumentace splňuje podmínky územního rozhodnutí, a rovněž v kolaudačním řízení stavební úřad zkoumá, zda byla stavba provedena podle dokumentace ověřené stavebním úřadem ve stavebním řízení a zda byly dodrženy podmínky stanovené v územním rozhodnutí a ve stavebním povolení.
II. Odvolací orgán může zrušit rozhodnutí správního orgánu I. stupně podle § 59 odst. 2 správního řádu zejména tehdy, jestliže napadené rozhodnutí nemělo být vůbec vydáno pro rozpor s hmotněprávní či procesněprávní úpravou anebo jestliže se jedná o nicotný akt. Podle tohoto ustanovení však není možno postupovat, pokud chce odvolací orgán docílit stejných právních následků jako při zastavení řízení, avšak zákon mu zastavit řízení neumožňuje.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 4. 2004, čj. 5 A 107/2001-53)
A) Antonín N., B) společnost s ručením omezeným N. a C) společnost s ručením omezeným U. proti Ministerstvu pro místní rozvoj o územní rozhodnutí o umístění stavby.
Magistrát hl. m. Prahy vydal dne 1. 4. 1998 územní rozhodnutí o umístění stavby souboru obytných budov a administrativní budovy (Rezidenční a administrativní centrum Zvonařka) na specifikovaných pozemcích v kat. ú. Vinohrady. Současně udělil výjimky z odstupové vzdálenosti podle § 40 odst. 4 vyhlášky č. 5/1979 Sb. Národního výboru hl. m. Prahy, o obecných technických požadavcích na výstavbu v hlavním městě Praze.*)
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce A) odvolání; žalovaný rozhodnutím ze dne 22. 7. 1998 vypustil v podmínce 20 bod c) (povinnost investora předložit panoramatické zákresy do fotografií). V ostatním rozhodnutí I. stupně potvrdil.
Žalobce A) se domáhal zrušení rozhodnutí o odvolání žalobou u Vrchního soudu v Praze. Vrchní soud rozsudkem ze dne 11. 12. 2000 žalobě vyhověl, napadené rozhodnutí o odvolání zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. Podle odůvodnění bylo napadené rozhodnutí vydáno na základě nedostatečně zjištěného skutečného stavu věci, neboť žalovaný vyšel z toho, že dům žalobce není objektem bydlení, a protože jím není ani navrhovaná stavba, nezkoumal skutečnou vzdálenost mezi oběma objekty ve smyslu ustanovení § 40 odst. 4 vyhlášky č. 5/1979 Sb. Národního výboru hl. m. Prahy. Ze zjištěných dokladů však takový závěr nelze dovodit, neboť kolaudační rozhodnutí z roku 1987 se výslovně vztahuje k objektu čp. 65, přičemž žalobce vlastní objekt čp. 291. Jedná se tedy o dva objekty, přičemž vlastníkem prvního je nynější žalobce B) (společnost N.) a vlastníkem druhého žalobce A). Protože z kolaudačního rozhodnutí na žalobcův objekt nelze dovodit, že se nejedná o objekt pro bydlení, a žádný jiný doklad k vyvrácení tohoto žalobního tvrzení nebyl opatřen, rozhodl žalovaný nezákonně. Proto soud citované rozhodnutí zrušil; současně konstatoval, že zjištěné vady se týkaly řízení odvolacího a jsou v jeho rámci odstranitelné.
V dalším řízení žalovaný znovu rozhodl o odvolání nynější žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 8. 6. 2001 a podle § 59 odst. 2 spr. ř. územní rozhodnutí orgánu I. stupně zrušil. V důvodech uvedl, že z ohledání staveniště, konaného dne 3. 5. 2001, zjistil, že celý soubor budov areálu je v pokročilé fázi rozestavěnosti a tvoří uzavřený prostor. Na sousedním pozemku je samostatně stojící stavba, jejímž vlastníkem je žalobce A). Stavba je od staveniště oddělena ohradou z vlnitého plechu. Odstup stavby žalobce od nejbližší budoucí novostavby bude min. 10 – 12 m. Protože předmětná stavba je téměř dokončena na základě povolení vydaného odborem výstavby Obvodního úřadu městské části Praha 2 ze dne 30. 11. 1998 a změněného rozhodnutím odboru výstavby Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 30. 4. 1999, „je vydání územního rozhodnutí, tedy stanovení podmínek pro umístění stavby a její projektovou přípravu, bezpředmětné“. Proto žalovaný citované rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušil, aniž věc vrátil k novému projednání, neboť podle něj zrušení rozhodnutí o umístění stavby má v daném případě stejné právní následky jako zastavení řízení.
Toto další rozhodnutí napadl žalobce A) další žalobou u Vrchního soudu v Praze. Uvedl v ní, že v roce 1998 se dozvěděl o tom, že bezprostředně před jeho rodinným domem čp. 291 bude umístěn vjezd a výjezd z velkokapacitních podzemních garáží a od té doby se tomuto záměru brání. Toto umístění prý bylo povoleno na základě udělené výjimky z odstupové vzdálenosti proto, že investor doložil, že dům čp. 65 byl v minulosti kolaudován jako ubytovna. Žalobce nicméně tvrdí, že se jedná o jiný dům (vedlejší), a není pravda, že dům čp. 291 byl přečíslován na čp. 65; jedná se o dva samostatné objekty se samostatnými čísly. Žalobce uvedl, že z odůvodnění napadeného rozhodnutí se dozvěděl, že dne 3. 5. 2001 bylo provedeno místní šetření (na které nebyl pozván) a na jeho základě bylo rozhodnutí o umístění stavby v souboru obytných budov a administrativní budovy zrušeno a zároveň bylo zrušeno udělení výjimky z odstupové vzdálenosti. Zrušením územního rozhodnutí o umístění stavby od samého počátku je prý žalobci znemožněno domáhat se svých práv a došlo k porušení zákona, „neboť pokud by bylo takovéto rozhodnutí možné, zhojila by se tak nesprávnost předchozího řízení a předchozích rozhodnutí o umístění stavby jednoznačně tím, že se tato rozhodnutí zruší, aniž by došlo k odstranění jejich pochybení“.
Žalobci B) a C) další žalobou v téže době podanou u Vrchního soudu v Praze brojili proti tomu, že žalovaný řádně nejednal a nerozhodl věcně, ačkoliv jej k tomu rozsudek soudu z roku 2000 zavázal.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že Vrchní soud v Praze při zrušení původního rozhodnutí z 22. 7. 1998 neuvedl, že by měla být udělena výjimka pro odstup umisťované stavby a domu žalobce. V novém odvolacím řízení pak žalovaný vycházel z toho, že stavba je rozestavěna a téměř před kolaudací. Územní rozhodnutí zrušil postupem podle § 59 odst. 2 proto, že toto zrušení má stejné právní následky jako zastavení řízení. K tomuto závěru dospěl proto, že stavba byla již umístěna na základě pravomocného územního rozhodnutí a rovněž stavebně dokončena. V daném případě měl za to, že opětovně rozhodoval v odvolacím řízení, jež je vlastně pokračováním řízení na prvém stupni a tvoří s ním jeden celek. Předmětem rozhodování bylo územní rozhodnutí o umístění stavby, přičemž však oprávnění a povinnosti vyplývající z územního rozhodnutí byla účastníky řízení již „spotřebována“ a vedení opakovaného řízení v souvislosti s již realizovanou stavbou bylo bezpředmětné. Navíc stavební zákon, na rozdíl od možnosti dodatečného povolení stavby, neupravuje možnost dodatečného rozhodnutí o umístění stavby.
Nejvyšší správní soud, který věci jako neskončené převzal po datu 1. 1. 2003, je spojil ke společnému řízení a rozhodl o nich jediným rozsudkem, jímž napadené rozhodnutí zrušil pro nezákonnost (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) a věc vrátil znovu žalovanému k dalšímu řízení.
Podle ustanovení § 140 stavebního zákona – není-li výslovně uvedeno jinak – vztahují se na řízení podle tohoto zákona obecné předpisy o správním řízení. Podle ustanovení § 59 odst. 2 správního řádu „jsou-li pro to důvody, odvolací orgán rozhodnutí změní nebo zruší, jinak odvolání zamítne a rozhodnutí potvrdí“. Důvody, pro které odvolací orgán rozhodnutí správního orgánu I. stupně zruší, jsou ve shodě s doktrínou správního práva takové, kdy napadené rozhodnutí nemělo být vůbec vydáno pro rozpor s hmotněprávní či procesněprávní úpravou anebo se jedná o nicotné akty. Pokud v řízení předcházejícím vydání napadeného rozhodnutí správního orgánu I. stupně byly shledány takové vady, že si odvolací orgán o zákonnosti a věcné správnosti tohoto rozhodnutí nemůže učinit spolehlivý úsudek, je na místě postup podle odst. 3 stejného ustanovení, podle něhož „odvolací orgán rozhodnutí zruší a věc vrátí správnímu orgánu, který je vydal, k novému projednání a rozhodnutí, pokud je to vhodnější zejména z důvodů rychlosti nebo hospodárnosti; správní orgán je právním názorem odvolacího orgánu vázán“.
V souzené věci žalovaný napadeným rozhodnutím zrušil citované rozhodnutí magistrátu. Důvodem tohoto postupu však nebyla protizákonnost tohoto rozhodnutí ve shora uvedeném smyslu, nýbrž jeho „bezpředmětnost“, daná skutečností, že zmiňovaná stavba již v té době byla téměř realizována. Žalovaný tak – jak uvedl v odůvodnění napadeného rozhodnutí – rozhodl proto, aby docílil stejné právní následky jako při zastavení řízení. Podle ustanovení § 30 správního řádu totiž správní orgán zastaví řízení, vzal-li účastník návrh na jeho zahájení zpět a souhlasí-li s tím ostatní účastníci správního řízení, nebo odpadl-li důvod řízení zahájeného z podnětu správního orgánu. V daném případě se však jednalo o řízení zahájené na návrh účastníka, a proto zákon žalovanému neumožňoval zastavit řízení pro odpadnutí důvodu. Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že zákonný důvod pro zastavení řízení nebyl dán ani podle stavebního zákona, který umožňuje zastavit tento druh řízení toliko v případě, nedoplní-li navrhovatel návrh na vydání územního rozhodnutí požadovaným způsobem ve stanovené lhůtě (§ 35 odst. 3 stavebního zákona).
Nejvyšší správní soud za této situace dospívá k závěru, že žalovaný rozhodl v rozporu s ustanovením § 59 odst. 2 správního řádu, když rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušil, aniž pro to byl dán zákonný důvod. Protože žalovaný je součástí soustavy orgánů vykonávajících státní moc, v plném rozsahu se na jeho činnost vztahuje imperativ zakotvený v čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a v čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Tento imperativ žalovaný v souzené věci porušil, a již tato samotná skutečnost je proto důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí.
Navíc je protizákonnost postupu žalovaného zřejmá i z toho, že zrušením rozhodnutí magistrátu o umístění stavby nastala procesní situace, kdy bylo zahájeno příslušné návrhové správní řízení (podáním návrhu dne 29. 12. 1997, viz § 35 odst. 1 stavebního zákona), nicméně toto řízení nemůže být ukončeno, neboť žalovaný věc nevrátil správnímu orgánu I. stupně k novému projednání a rozhodnutí ve smyslu ustanovení § 59 odst. 3 správního řádu, nýbrž rozhodnutí toliko zrušil podle odst. 2 stejného ustanovení. Správní orgán I. stupně tak nemůže ve věci znovu jednat a rozhodovat, a to mimo jiné i z toho důvodu, že žalovaný v jeho postupu a rozhodnutí neshledal žádné vady a rovněž Vrchní soud v Praze v citovaném rozsudku ze dne 11. 12. 2000 konstatoval, že zjištěné vady se týkaly řízení odvolacího a jsou v jeho rámci odstranitelné.
Nejvyšší správní soud nemůže přehlédnout ani skutečnost, že vydáním napadeného rozhodnutí žalovaný zjevně nerespektoval uvedený rozsudek Vrchního soudu v Praze. Vrchní soud totiž v tomto rozsudku žalovaného zavázal k dalšímu řízení, v němž měl být zjištěn skutečný stav věci ohledně charakteru stavby žalobce, což však žalovaný neučinil a porušil tím tehdy platné ustanovení § 250j o. s. ř., podle něhož jsou správní orgány vázány právním názorem soudu (poznámka soudu: obdobnou úpravu obsahuje stávající ustanovení § 78 odst. 5 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud se konečně neztotožňuje ani s názorem žalovaného o bezpředmětnosti vydání územního rozhodnutí za situace, kdy zmiňovaná stavba je již téměř realizována. Jednotlivá řízení upravená ve stavebním zákoně je totiž nutno vidět v jejich vzájemné časové, formální a obsahové souvztažnosti. Jakkoliv jsou tedy rozhodnutí vydaná v těchto řízeních rozhodnutími samostatnými a existuje proti nim i samostatná procesní ochrana, nelze např. přehlédnout, že ve stavebním řízení stavební úřad přezkoumá zejména, zda dokumentace splňuje podmínky územního rozhodnutí [§ 62 odst. 1 písm. a) stavebního zákona], a rovněž v kolaudačním řízení stavební úřad zejména zkoumá, zda byla stavba provedena podle dokumentace ověřené stavebním úřadem ve stavebním řízení a zda byly dodrženy podmínky stanovené v územním rozhodnutí a ve stavebním povolení (§ 81 odst. 1 stejného zákona). Již z tohoto důvodu proto nemůže obstát argumentace žalovaného v tom smyslu, že v daném případě vydal toliko procesní rozhodnutí, které nebylo způsobilé zasáhnout do práv účastníků řízení, a to i ve smyslu tehdy platné zákonné úpravy.
*) Nyní viz vyhláška hl. m. Prahy č. 26/1999.

References: § 59
 § 59
 § 40
 soud 
 § 40
 soud 
 § 59
 soud 
 § 59
 § 140
 § 59
 § 30
 soud 
 soud 
 § 59
 čl. 2
 čl. 2
 § 35
 § 59
 soud 
 soud 
 soud 
 § 250
 § 78
 soud