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Timestamp: 2018-05-23 16:43:51+00:00

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Legittima la copertura per le responsabilità amministrative dei singoli dipendenti
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Affermata dalla Corte dei Conti (Sezione Giurisdizionale per il Veneto con la sentenza numero 756 dell’ 8 luglio 2008) la legittimità della copertura per le responsabilità amministrative (DEI SINGOLI DIPENDENTI) inserita in un contratto di assicurazione che vede L’Ente Assicurato per le proprie responsabilità, subordinando la "...corresponsione da parte degli Assicurati che ne facciano richiesta, di una percentuale pari al 20 per cento del premio assicurativo annuo pro – capite previsto in polizza"_ qual è lo scopo del comma 59, dell’art.3, della legge 24 dicembre 2007, n.244 (recante la finanziaria per il 2008)?
Un Pubblico Ministero contabile ha indagato presso alcune primarie Compagnie di Assicurazioni per verificare disponibilità del mercato assicurativo ad emettere polizze separate, una a copertura della responsabilità civile della pa intesa come apparato, l’altra a garanzia delle responsabilità dei singoli (siano esse per colpa grave civile che per responsabilità amministrativa, sempre per colpa grave):constata la disponbilità del mercato, i giudici della Corte dei Conti del Veneto sanciscono che una tale scelta (doppia copertura) " potrà certamente comportare una riduzione del numero delle società assicuratrici disposte ad assumersi il relativo rischio, un contenimento del rischio medesimo, con la previsione di eventuali franchigie, ed il pagamento di un premio anche elevato, poiché rapportato alla qualità, frequenza, gravità e ripetitività di particolari condotte antigiuridiche. _Ciò, però, produce non l’impossibilità sostanziale e giuridica di stipulare polizze separate a copertura della responsabilità civile verso i terzi e della responsabilità erariale (operazione quest’ultima vietata se del pagamento del relativo premio è onerata l’Amministrazione pubblica), ma solo una maggiore difficoltà a rinvenire sul mercato società disposte alla stipula alle rigide condizioni prefissate dagli Enti pubblici."_ In conclusione, non può revocarsi in dubbio che all’epoca dei fatti i prodotti assicurativi offerti dal mercato erano tali da consentire molteplici formule di copertura: congiunte, cumulative, principale con aggiunta di polizza accessoria, quale appendice, che potevano avere ad oggetto ipotesi di responsabilità civile per danni a terzi nonché la copertura dei c.d. danni provocati involontariamente dai dirigenti e dagli amministratori, poiché quest’ultima corrisponderebbe agli interessi del Comune, "…in quanto completerebbe il quadro delle garanzie risarcitorie, comprendendo le ipotesi per le quali non erano più giuridicamente possibili sentenze di condanna della Corte dei Conti…", con esclusione, quindi, del danno erariale accertato in sede di giudizio contabile e che vedrebbe sacrificato l’interesse dell’Ente già soddisfatto da tali decisioni, nella misura corrispondente al premio pagato per tale ampliamento di copertura_ la norma di comma 59, dell’art.3, della legge 24 dicembre 2007, n.244 (recante la finanziaria per il 2008) introduce "…una regola che il legislatore ha ritenuto, evidentemente, prima inesistente", ma conferma, in termini ricognitivi, l’illiceità della stipula di polizze assicurative a copertura della responsabilità erariale: la succitata previsione non colma un vuoto normativo, ma rende più incisivo, in termini di conseguenze negative, un divieto già sussistente nell’ordinamento._Alla norma va pertanto riconosciuta, per un verso "…una valenza ricognitiva di un divieto già insito nel sistema e consacrato dalla costante ed uniforme giurisprudenza, e per altro verso una valenza innovativa e sanzionatoria (e come tale valevole solo per le fattispecie poste in essere dopo la sua entrata in vigore) che colpisce non solo gli autori dell’illecito ma anche i beneficiari, con una sanzione pecuniaria che può arrivare sino a dieci volte il costo della polizza, disposizione che rafforza la connotazione non soltanto risarcitoria ma anche (e forse soprattutto) sanzionatoria che il legislatore a partire dal 1994 ha inteso attribuire alla giurisdizione di questa Corte" (cfr. Corte dei Conti, Sezione Regionale Sicilia, sent. n.734/2008)._Deve, infine, aggiungersi che la norma ribadisce la nullità dei contratti di assicurazione stipulati in spregio di norme contrarie ai principi di ordine pubblico e, quindi, a copertura della responsabilità amministrativo – contabile, prevedendo la cessazione al 30 giugno 2008, di quelli in corso alla data di entrata in vigore della legge finanziaria n.244/2007._Da tanto consegue che il divieto di stipulare polizze a copertura del rischio erariale con onere a carico del Comune non solo era enucleabile dalle norme Costituzionali e Ordinamentali sopra citate, a carattere fondamentale, imperativo e non derogabili convenzionalmente, ma era stato da sempre ribadito dalla giurisprudenza di questo Istituto intervenuta al riguardo, divieto reso ancora più efficace dalla estensione soggettiva, della relativa responsabilità, dagli autori delle predette polizze ai beneficiari, raggiunti da una sanzione pecuniaria pari a dieci volte l’ammontare dei premi complessivamente versati.
Ad essere sottoposto al giudizio amministrativo contabile è la Dirigente del Centro di Responsabilità Economato e Approvvigionamenti del Comune di Verona in quanto ha " posto in essere i provvedimenti volti all’affidamento contrattuale in questione"
" "...sono comprese in garanzia le somme che l’assicurato sia tenuto a pagare per effetto di decisioni della Corte dei Conti e/o di qualunque altro organo di giustizia civile o amministrativa dello Stato.
Si intendono, pertanto espressamente comprese anche le perdite patrimoniali derivanti da responsabilità amministrativa – erariale – contabile"; il punto B 4), invece, precisava che "L’assicurazione è estesa anche: alle perdite patrimoniali conseguenti a colpa grave dell’Assicurato; alle perdite patrimoniali provocate all’Ente di appartenenza considerato terzo".
All’epoca dei fatti non poteva infatti sfuggire che già c’era giurisprudenza1, sebbene non ancora con un orientamento consolidato come oggi, che insegnava il noto principio secondo il quale la polizza a copertura della responsabilità amministrativo-contabile per danno erariale a seguito di sentenza definitiva emessa dalla Corte dei Conti, NON PUO’ IN ALCUN MODO E PER NESSUNA PERCENTUALE, ESSERE PAGATA CON DENARO PUBBLICO2
"E’ nullo il contratto di assicurazione con il quale un ente pubblico assicuri propri amministratori per i rischi derivanti dall′espletamento dei compiti istituzionali connessi con la carica e riguardanti la responsabilità per danni cagionati allo Stato o ad enti pubblici e la responsabilità contabile. I contratti di assicurazione in corso alla data di entrata in vigore della presente legge cessano di avere efficacia alla data del 30 giugno 2008. In caso di violazione della presente disposizione, l′amministratore che pone in essere o che proroga il contratto di assicurazione e il beneficiario della copertura assicurativa sono tenuti al rimborso, a titolo di danno erariale, di una somma pari a dieci volte l′ammontare dei premi complessivamente stabiliti nel contratto medesimo."
" Conseguentemente, rinvenendo nell’invito a fornire deduzioni, notificato il 22 giugno 2007, l’indicazione del titolo, dell’oggetto e del quantum, allo stato degli atti dovuto, nonché una richiesta precisa e non equivoca tesa ad ottenere l’adempimento dell’obbligazione risarcitoria, lo stesso atto è da ritenere idoneo ad interrompere il corso della prescrizione e quindi a porre fine alla inerzia fondante la stessa, con il risultato che l’azione erariale, per le somme così come determinate nell’atto di citazione, era da ritenere correttamente esercitata nei termini di legge, senza che si fosse determinato, pertanto, alcun effetto preclusivo od estintivo della stessa.
Tali conclusioni, a parere del Collegio, trovavano, come detto, un supporto a fondamento nella configurabilità di una posizione creditoria autonoma o se si vuole concorrente del P.M. con quella dell’Amministrazione, a seguito dell’affermarsi dell’idea di un’azione erariale non più esclusivamente di tipo reintegratorio, che di certo è da ribadire, ma di tipo misto reintegratorio – risarcitorio – sanzionatorio, in quanto finalizzata al conseguimento di una condanna ad una sanzione pecuniaria, che potrebbe rendere in parte superfluo il riferimento agli usuali criteri di quantificazione del danno, così come confermato dal comma 59, dell’art. 3, della legge n.244/2007, ove la stipulazione di contratti di assicurazione a copertura dei rischi da responsabilità erariale è sanzionata con il pagamento di una somma pari a dieci volte l’ammontare dei premio complessivamente stabilito nel contratto medesimo, dal comma 56, dell’art. 3, della stessa legge finanziaria per il 2008, afferente la responsabilità erariale per incarichi o consulenze effettuati in violazione delle disposizioni regolamentari che fissano il limite massimo della spesa annua per tali conferimenti, nonché dal comma 15, dell’art. 30, della legge 27 dicembre 2002, n.289 (legge finanziaria per il 2003), che, a fronte del ricorso all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle per investimento, in violazione dell’art.119 della Costituzione, ha sancito, sul piano oggettivo e civilistico, la nullità degli atti e contratti relativi all’indebitamento, introducendo, sul piano soggettivo, afferente la responsabilità di coloro che hanno deliberato il ricorso allo stesso, una sanzione pecuniaria pari ad un multiplo dell’indennità di carica percepita (ossia da un minimo di cinque ad un massimo di 20)."
" Si rende, quindi, necessario verificare se, nella concreta fattispecie, sussistano tutti i tipici elementi della responsabilità amministrativa,
ossia la sussistenza di una condotta commissiva od omissiva motivo del danno patrimoniale, concreto ed attuale, sofferto dall’Ente territoriale,
il nesso di causalità tra la condotta materiale pregiudizievole tenuta dalla presunta responsabile e l’eventum damni,
la caratterizzazione dell’elemento psicologico in termini di dolo o di colpa grave, come nel caso de quo, la non ricorrenza di esimenti,
la sussistenza di un particolare rapporto di servizio tra la dott.ssa ALFA, alla quale il danno è imputato, e l’Amministrazione comunale di Verona, che ha subìto il conseguente pregiudizio, elementi tutti in base ai quali parte attrice ha avanzato la pretesa risarcitoria"
Conseguentemente, con determinazione n.078/024, del 26 aprile 2002, assunta dalla medesima funzionaria, è stata indetta la licitazione privata ed approvati i capitolati speciali per l’affidamento dei servizi a copertura assicurativa di tre contratti, tra i quali il lotto A, per la responsabilità civile verso terzi e verso i prestatori di lavoro, ed il lotto B, recante il titolo di "Responsabilità patrimoniale degli Amministratori – Segretario Generale – Direttore Generale – Titolari Posizioni Organizzative – Responsabili delle Circoscrizioni Territoriali", per il periodo che andava dalle ore 24,00, del 30 giugno 2002, alle ore 24,00, del 30 giugno 2003.
Ebbene il contratto di assicurazione, n.1263707, sottoscritto dalla compagnia aggiudicataria e dalla dott.ssa ALFA, per conto del predetto Ente, prevedeva nell’allegato n.1, recante la rubrica ""Oggetto dell’Assicurazione"", che "Gli assicuratori si obbligano…a tenere indenne l’assicurato/i di quanto, direttamente o in via di rivalsa, debba/debbano pagare allo Stato – all’Ente o Azienda Pubblica di appartenenza – all’Amministrazione contraente – alla Pubblica amministrazione in genere e/o ad altri soggetti Pubblici o Privati, a seguito di atti o fatti od omissioni colposi a Lui imputabili, che hanno cagionato una perdita patrimoniale, connessi all’esercizio delle Sue funzioni o della carica ricoperta.
Si intendono pertanto espressamente comprese anche le perdite patrimoniali derivanti da responsabilità amministrativa – erariale – contabile".
Il punto A 9) del predetto allegato precisava, inoltre che: "…Le garanzie vengono prestate con uno scoperto a carico dell’Assicurato di € 1.290,00 per ogni sinistro", mentre nella parte intitolata ""Estensione di Garanzia"" il punto B3) prevedeva che: "L’assicurazione è estesa anche:1) alle perdite patrimoniali conseguenti a colpa grave dell’assicurato; 2) alle perdite patrimoniali provocate all’Ente di appartenenza considerato Terzo".
Ora, l’art.86, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.267, ha previsto al comma 5° che: "I comuni, le province, le comunità montane, le unioni di comuni e i consorzi tra enti locali possono assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti all’espletamento del mandato", formula il cui precedente si rinviene nell’art. 23, della legge 27 dicembre 1985, n.816, che limitava la predetta facoltà solo a comuni e province: tale possibilità è stata estesa anche ai dirigenti dai vari contratti collettivi di categoria.
Ebbene, la giurisprudenza di questo Istituto (cfr. Corte dei Conti, Sezioni Riunite, sent. n.501/A, del 18 giugno 1986, sent. n.707, del 05 aprile 1991, Sezione II, sent. 275/1986, Sezione per la regione Umbria, sent. n.553/E.L./2002, Sezione Puglia, sent. n.95, del 07 febbraio 2004) ha da sempre fatto riferimento al mandato nel suo significato gius – privatistico (ex art. 1703 e ss. c.c.), al fine di distinguere e separare i rischi connessi all’attività dei dipendenti ed amministratori pubblici ritenuti meritevoli di copertura assicurativa, con accollo del relativo onere in capo all’Amministrazione di appartenenza (c.d. responsabilità civile verso terzi), da quelli assicurabili solo con oneri a carico dei dipendenti ed amministratori medesimi (responsabilità amministrativo – contabile), "…agevolmente individuabili nei rischi che riflettono gli interessi propri dell’Ente stesso" (cfr. Corte dei Conti, Sezione Umbria, sent. n.553/2002).
Ora, non può revocarsi in dubbio, che la Corte dei Conti esercita la giurisdizione "…nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge"(art.103 Cost.), "…giudica sulle responsabilità per danni arrecati all’erario da pubblici funzionari, retribuiti dallo Stato, nell’esercizio delle loro funzioni (art. 13, comma 1, del Regio Decreto 12 luglio 1934, n.1214, recante il testo unico delle leggi sulla Corte dei Conti), sottopone a giudizio "I funzionari, impiegati ed agenti, civili e militari, compresi quelli dell’ordine giudiziario e quelli retribuiti da amministrazioni, aziende e gestioni statali ad ordinamento autonomo, che nell’esercizio delle loro funzioni per azione od omissione imputabili anche a sola colpa o negligenza cagionino danno allo Stato e ad altra amministrazione dalla quale dipendono…" (art. 52, del medesimo T.U.), sottopone i pubblici funzionari alla propria giurisdizione qualora per azione od omissione cagionino danno allo Stato (artt. 83 e 82, comma 1°, del R. D. 18 novembre 1923, n.2440), esercita la propria giurisdizione di responsabilità sugli amministratori e sul personale degli enti locali, per i quali "…si osservano le disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili dello Stato" (art. 93, commi 1, del d.lgs. n.267/2000).
E la norma costituente principio generale, valevole per l’intero settore pubblico, è rappresentata dall’art.1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n.20, che così statuisce: "La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o colpa grave…".
E di quanto sopra era consapevole anche il Comune di Verona, che nel giugno 2003, aveva provveduto nuovamente alla copertura assicurativa delle responsabilità di amministratori e dirigenti sottoscrivendo ulteriori due polizze (n. 1427424 e n. 1427425) con la stessa compagnia, BETA, con la quale era stata stipulata la polizza contestata: in questo caso, però, la copertura per le responsabilità amministrative era subordinata alla "...corresponsione da parte degli Assicurati che ne facciano richiesta, di una percentuale pari al 20 per cento del premio assicurativo annuo pro – capite previsto in polizza".
In conclusione, non può revocarsi in dubbio che all’epoca dei fatti i prodotti assicurativi offerti dal mercato erano tali da consentire molteplici formule di copertura: congiunte, cumulative, principale con aggiunta di polizza accessoria, quale appendice, che potevano avere ad oggetto ipotesi di responsabilità civile per danni a terzi nonché la copertura dei c.d. danni provocati involontariamente dai dirigenti e dagli amministratori, poiché quest’ultima corrisponderebbe agli interessi del Comune, "…in quanto completerebbe il quadro delle garanzie risarcitorie, comprendendo le ipotesi per le quali non erano più giuridicamente possibili sentenze di condanna della Corte dei Conti…", con esclusione, quindi, del danno erariale accertato in sede di giudizio contabile e che vedrebbe sacrificato l’interesse dell’Ente già soddisfatto da tali decisioni, nella misura corrispondente al premio pagato per tale ampliamento di copertura (cfr. Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale Sicilia, sent. n.734, del 22 gennaio – 04 marzo 2008).
E tali conclusioni hanno trovato conferme, in termini di ulteriore incisività, nell’operato del Legislatore, che al comma 59, dell’art.3, della legge 24 dicembre 2007, n.244 (recante la finanziaria per il 2008) ha così statuito: "E’ nullo il contratto di assicurazione con il quale un ente pubblico assicuri propri amministratori per i rischi derivanti dall’espletamento dei compiti istituzionali connessi con la carica e riguardanti la responsabilità per danni cagionati allo Stato o a enti pubblici e la responsabilità contabile. I contratti di assicurazione in corso alla data di entrata in vigore della presente legge cessano di avere efficacia alla data del 30 giugno 2008. In caso di violazione della presente disposizione, l’amministrazione che pone in essere o che proroga il contratto di assicurazione e il beneficiario della copertura assicurativa sono tenuti al rimborso, a titolo di danno erariale, di una somma pari a dieci volte l’ammontare dei premi complessivamente stabiliti nel contratto medesimo".
Si trattava di una disciplina che contrariamente a quanto affermato dalla convenuta non introduce "…una regola che il legislatore ha ritenuto, evidentemente, prima inesistente", ma conferma, in termini ricognitivi, l’illiceità della stipula di polizze assicurative a copertura della responsabilità erariale: la succitata previsione non colma un vuoto normativo, ma rende più incisivo, in termini di conseguenze negative, un divieto già sussistente nell’ordinamento.
Alla norma va pertanto riconosciuta, per un verso "…una valenza ricognitiva di un divieto già insito nel sistema e consacrato dalla costante ed uniforme giurisprudenza, e per altro verso una valenza innovativa e sanzionatoria (e come tale valevole solo per le fattispecie poste in essere dopo la sua entrata in vigore) che colpisce non solo gli autori dell’illecito ma anche i beneficiari, con una sanzione pecuniaria che può arrivare sino a dieci volte il costo della polizza, disposizione che rafforza la connotazione non soltanto risarcitoria ma anche (e forse soprattutto) sanzionatoria che il legislatore a partire dal 1994 ha inteso attribuire alla giurisdizione di questa Corte" (cfr. Corte dei Conti, Sezione Regionale Sicilia, sent. n.734/2008).
" Nel merito osservava, invece, come nel comportamento della dirigente difettasse il requisito della colpa grave in quanto la determinazione tesa alla stipula della polizza trovava fondamento nel capitolato predisposto dal broker assicurativo "BETA Broker", società incaricata, a seguito di gara, dal Comune di Verona di individuare le proposte che il mercato offriva tenuto conto della peculiarità dell’Ente territoriale richiedente.
Inoltre soggiungeva che, inizialmente, su tale tipo di polizze anche l’A.N.C.I. aveva dato parere favorevole, e tale prassi pur non costituendo un valido esimente consentiva di contestualizzare meglio, nell’ambito storico del 2002, l’agire della funzionaria, alla quale non poteva imputarsi l’intero presunto danno"
" Ora, posto che la colpa consiste in uno scostamento dalla condotta che la legge o la comune prudenza assumono come regola e che la gravità della colpa ricorre ove le circostanze concrete siano indicative di un elevato grado di divergenza tra la condotta doverosa e quella effettivamente tenuta, il Collegio è dell’avviso che gravissima negligenza abbia connotato il "modus agendi" della funzionaria ALFA, la quale nel dar corso alle determinazioni volte alla stipula di polizza assicurativa, a copertura anche della responsabilità patrimoniale di amministratori e dipendenti e con onere a carico del comune di Verona, ha colpevolmente omesso ogni valutazione in ordine alla presenza ostativa delle norme, costituenti principi generali dell’ordinamento e non derogabili convenzionalmente dalle parti, sulla responsabilità dell’agente pubblico nei confronti dell’Ente, norme che sicuramente il predetto funzionario, in ragione della sua professionalità ed elevatezza di livello (quale dirigente del Centro di Responsabilità Economato e Approvvigionamenti del Comune di Verona) doveva conoscere e rappresentare anche alla società di Broker, aggiudicataria di un contratto di ricerca e di assistenza nella stesura del contratto assicurativo.
In questo senso, non può riconoscersi alcun valore di esimente né al preliminare intervento della società di Broker, né al fatto che inizialmente, su tale illecita prassi si era pronunciata favorevolmente anche l’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani (A.N.C.I.), determinazioni e pareri assolutamente non vincolanti l’operato della predetta funzionaria tenuta a conoscere ed ad improntare il proprio agire anche al rispetto delle norme generali di principio sulla responsabilità erariale dell’agente pubblico, applicate in modo uniforme dalla giurisprudenza contabile, e che non consentivano di dare a questo tipo di responsabilità una copertura assicurativa con accollo del relativo onere all’Ente pubblico di appartenenza del funzionario."
" Tutte le considerazioni svolte militano per una piena responsabilità della dott.ssa Anna ALFA, che attraverso le varie determinazioni adottate con gravissima negligenza, ha consentito la stipula di una polizza assicurativa, con esclusivo onere a carico del Comune di Verona e, quindi, in definitiva della collettività stanziale di riferimento, a copertura delle responsabilità amministrativo – contabili dei funzionari elettivi e di carriera del succitato Ente, con il conseguimento di finalità contrarie a quelle indicate e volute dall’ordinamento.
Sulle somme indicate va computata la rivalutazione monetaria, secondo gli indici ISTAT, dal 01 luglio 2002 (mese successivo al pagamento del premio di € 56.780,00) e sino al deposito della presente sentenza, oltre interessi, nella misura di legge, dal deposito della sentenza al soddisfo."
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Ad avviso dell’attore la determinazione, che aveva portato ad assumere l’onere per il rischio, era da ritenere "...palesemente in contrasto con l’ordinamento e i principi che, sul punto, lo ispira(va)no".
Conseguentemente, con atto del 21 giugno 2007, notificava (il successivo 22) invito a fornire controdeduzioni alla dott.ssa Anna ALFA, Dirigente del Centro di Responsabilità Economato e Approvvigionamenti del Comune di Verona, che aveva "...posto in essere i provvedimenti volti all’affidamento contrattuale in questione".
Il P.M. osservava, infatti, come l’accollo del rischio in questione risultava in modo chiaro dall’allegato 1 al contratto n.1263707: invero al punto A 1) risultava che "...sono comprese in garanzia le somme che l’assicurato sia tenuto a pagare per effetto di decisioni della Corte dei Conti e/o di qualunque altro organo di giustizia civile o amministrativa dello Stato.
E tale determinazione, che ha portato ad assumere un onere per un rischio altrui, come confermato dalla consolidata giurisprudenza che ha ribadito i motivi di inammissibilità delle polizze a copertura dei rischi per responsabilità amministrativo - contabile, si poneva contro l’ordinamento ed i principi che, al riguardo, sul punto lo ispiravano.
Ma l’attore osservava, ancora, come il Comune di Verona nel giugno 2003, aveva provveduto nuovamente alla copertura assicurativa delle responsabilità di amministratori e dirigenti sottoscrivendo ulteriori due polizze (n. 1427424 e n. 1427425) con la stessa compagnia, BETA, con la quale era stata stipulata la polizza contestata: in questo caso, però, la copertura per le responsabilità amministrative era subordinata alla "...corresponsione da parte degli Assicurati che ne facciano richiesta, di una percentuale pari al 20 per cento del premio assicurativo annuo pro – capite previsto in polizza".
"Dunque, nell’evenienza (solo poco tempo dopo il primo contratto), si riscontra quella separazione dei due rischi che si diceva non essere possibile".
In ordine, infine, al danno, il P.M. in considerazione della possibilità di fare riferimento ad un parametro più certo, quale il successivo contratto stipulato dal Comune di Verona, nel quale il rischio per la responsabilità erariale era valutato nella misura del 20 per cento del premio annuo, rivedeva la precedente determinazione in termini di "quantum", ritenendo congrua la richiesta risarcitoria, a carico della convenuta, di € 11.356,00 (ossia 20% di € 56.780,00= 11.356,00).
Con memoria in atti all’8 maggio 2008, si costituiva in giudizio la dott.ssa Anna ALFA, con gli avv.ti prof. Giovanni Sala e Franco Zambelli, i quali concludevano per "1)...l’intervenuta prescrizione del danno"; per il respingimento "2)...con qualsiasi statuizione, (del)la domanda risarcitoria proposta..."; in via subordinata, infine, chiedevano "3)...nella denegata ipotesi di accertamento della responsabilità della convenuta, porsi a carico di quest’ultima, nell’esercizio del potere di riduzione dell’addebito, di cui all’art.52, del regio decreto n.1214 del 1934, solo una parte del danno accertato; 4) spese, diritti ed onorari di causa rifusi".
I succitati procuratori ritenevano, in primo luogo, di dover integrare la vicenda di causa evidenziando che il Comune di Verona esperiva in data 20 dicembre 2001, una gara per l’affidamento del servizio di "brokeraggio" assicurativo, per la stesura e la gestione di una polizza per i propri dipendenti.
Ciò al fine di dar conto del fatto che la dott.ssa ALFA "...è stata ...assistita nella redazione del capitolato e del bando da un broker assicurativo il cui intervento era stato dall’amministrazione ritenuto necessario proprio per le difficoltà incontrate in precedenza con le compagnie assicuratrici".
La società aggiudicataria predisponeva, pertanto, un capitolato di polizza, "...così come previsto dall’incarico ricevuto, tenuto conto di quanto in quel momento il mercato assicurativo poteva offrire, nonché anche dei pregressi sinistri del Comune di Verona, ossia un unico tipo di polizza cumulativa, comprensiva di ogni forma di responsabilità...".
In ordine alla questione preliminare di merito evidenziava come "...al momento della notifica dell’atto di citazione, perfezionatasi in data 05 dicembre 2007, doveva ritenersi maturata la prescrizione in mancanza di alcun atto interruttivo in precedenza notificato, riguardo ai fatti contestati a giugno 2002".
Nel merito rilevava la legittimità della determinazione e della conseguente sottoscrizione della polizza, in quanto al momento della sua stipula "...non esisteva alcuna norma che vietasse all’Amministrazione di assicurare i propri dipendenti anche per responsabilità contabile".
In relazione, invece, alla funzione di deterrenza osservava come la stessa "...non esclude che ad un ente, al di là della deterrenza della sanzione, possa sembrare opportuna la copertura di un’assicurazione per i danni allo stesso provocati da dipendenti od amministratori".
Da quanto precede deduceva che "...nonostante l’orientamento giurisprudenziale richiamato nell’atto di citazione, non potesse considerarsi vigente, prima di tale legge, un divieto di stipulazione di tali tipi di polizze".
Ma la responsabilità della convenuta non sussisteva anche perché era carente l’elemento soggettivo della colpa grave in sede di assunzione, da parte della dott.ssa ALFA, dell’atto deliberativo e della successiva stipulazione della polizza. Ed invero, la stessa ha provveduto alla stipula a seguito delle indagini di mercato esperite dalla GAMMA Broker; inoltre "...non poteva imputarsi a colpa del dipendente l’aver ignorato circostanze che all’epoca dei fatti non avevano...la notorietà che assume invece il procuratore".
Soggiungeva che nel "...2002 la legittimità dell’assunzione di oneri a carico dell’ente per polizze di responsabilità patrimoniale di amministratori e dipendenti, con ampia franchigia a carico degli stessi, era materia di discussione specialistica non certo conoscenza di un dipendente pubblico cui non eran richieste conoscenze giuridiche specialistiche in un’Amministrazione che proprio per questo aveva affidato un incarico di consulenza ad un soggetto esterno ai suggerimenti del quale il dipendente si è attenuto".
E "Del resto, se il legislatore sei anni dopo ha ritenuto di prevedere espressamente la nullità dei contratti significa che nel frattempo contratti del genere erano stati stipulati".
Infine, in via di estremo subordine, il patrocinio della convenuta osservava che sussistevano, "...in ogni caso, i presupposti per l’esercizio, da parte della Corte...del potere riduttivo dell’addebito, tenuto conto, in particolare, che l’indagine di mercato e la stipulazione del capitolato di polizza è stato redatto dalla società GAMMA Broker".
Nel merito osservava, invece, come nel comportamento della dott.ssa ALFA difettasse il requisito della colpa grave in quanto la determinazione tesa alla stipula della polizza trovava fondamento nel capitolato predisposto dal broker assicurativo "GAMMA Broker", società incaricata, a seguito di gara, dal Comune di Verona di individuare le proposte che il mercato offriva tenuto conto della peculiarità dell’Ente territoriale richiedente.
Infine, produceva in atti, a comprova della buona fede della predetta ed a supporto dell’applicazione del potere riduttivo da parte della Sezione, una lettera, datata 27 febbraio 2003, inoltrata dalla ALFA al Sindaco, agli Assessori, ai componenti il Consiglio comunale, al Direttore Generale, al Segretario Generale e ad altri funzionari, nella quale la medesima, dopo aver premesso che nei mesi di giugno e luglio (2003) andavano a scadere i contratti di assicurazione stipulati dal Comune di Verona per la copertura della responsabilità civile patrimoniale, rappresentava che poiché era "...contrario ai principi fondamentali dell’ordinamento l’assunzione da parte dell’Ente locale dell’onere della tutela assicurativa dei propri amministratori e dipendenti, relativamente alla responsabilità amministrativo – contabile per danno erariale per colpa grave..." tutti i soggetti in indirizzo non potevano essere più assicurati a spese del Comune.
Preliminarmente va detto che nell’ipotesi di causa il momento del realizzarsi del danno, consistente nell’indebito accollo in capo ad Ente Territoriale di un premio assicurativo, conseguente ad asserito comportamento illecito, segnava "l’incipit" per l’esercizio, da parte del Procuratore Regionale, dell’azione di responsabilità erariale.
L’efficacia della predetta azione resta, però, condizionata al mancato compimento della prescrizione, la cui verifica impone al Collegio di individuare con esattezza il "dies a quo" della sua decorrenza nonché il tipo di atti muniti di efficacia interruttiva della stessa.
La problematica, emersa già in sede di applicazione del nuovo ordinamento della autonomie locali (art. 58, comma 4, della legge n.142/1990), il quale ha disposto che "l’azione di responsabilità si prescrive in cinque anni dalla commissione del fatto", trova oggi un più preciso punto di riferimento nella formula usata dall’art.1, comma 2, della legge n.20/1994, a mente del quale "il diritto al risarcimento si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta".
Anche il T.U. delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali, 18 agosto 2000, n. 267, ha previsto, al comma 1°, dell’art. 93, che: "Per gli amministratori e per il personale degli enti locali si osservano le disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili dello Stato", mentre al 4° comma ha ribadito che "L’azione di responsabilità si prescrive in cinque anni dalla commissione del fatto…".
La giurisprudenza del tutto prevalente, che di certo appare la più coerente con i principi di diritto in materia e la più aderente alla lettera delle norme sopra richiamate, ha affermato che in base all’espressione usata nella legge n.20/1994 (ma già con quella precedente del 1990, riprodotta nel decreto legislativo n.267/2000) non era sufficiente a dar corso al periodo prescrizionale il semplice compimento della condotta trasgressiva degli obblighi di servizio, dalla quale non sia ancora scaturito alcun pregiudizio patrimoniale per l’Ente pubblico. Il danno, ossia il realizzarsi dell’effettiva e concreta diminuzione patrimoniale, è stato, pertanto, ritenuto componente del "fatto" e, comunque, momento in cui il diritto al risarcimento può essere fatto valere (ex art. 2935 c.c.) dal Pubblico Ministero contabile, atteso che la relativa azione può essere esercitata solo a seguito del divenire fenomenico dello stesso e della sua computabilità: diversamente si perverrebbe all’assurdo che autorizzando il decorso della prescrizione da un momento antecedente a quello in cui il pregiudizio è divenuto concreto ed attuale, la relativa azione erariale avviata dovrebbe essere respinta per insussistenza dell’elemento oggettivo della responsabilità (cfr. Corte dei Conti, Sezione Lazio, sentt. n.107/2007 e n.1814/2006, Sezione Molise, sent. n.103/2003, Sezione Liguria, sent. n.361/1999, Sezione I, sent. n.156/1998, Sezione Campania, sentt. n. 86/1998 e n. 51/1998, Sezione II, sent. n.212/1998 e Sezione III, sent. n.264/1997).
Nella concreta fattispecie (nella memoria costitutiva, a pag. 7, si parla di "...fatti contestati al giugno 2002"), pertanto, l’azione erariale doveva essere fatta valere entro il quinquennio, decorrente non dall’assunzione delle determinazioni frutto dell’asserito comportamento illecito (determina n.078/024, del 26 aprile 2002, indizione della licitazione privata, determina n.138/024, del 22 giugno 2002 di approvazione e, quindi, di aggiudicazione della gara) bensì dal momento in cui il pregiudizio stesso si era verificato, in quanto "l’eventum damni" è costitutivo della fattispecie lesiva.
Di tutta evidenza che in relazione a tale termine ed all’invito a fornire controdeduzioni, notificato il 22 giugno 2007, il potere di azione del P.M. contabile, qualora a tale atto pre - processuale si attribuisca idoneità interruttiva, non era da considerarsi consumato.
Ora, l’invito, nella parte finale, riportava la seguente intimazione: "La presente, oltre a costituire invito alle controdeduzioni ex art.5, del d.l. 453/1993, conv. in legge 19/94, viene comunicata espressamente anche ai fini della costituzione in mora ai sensi e per gli effetti degli artt. 1219 e 2943 c.c.. Alla destinataria, pertanto, si rivolge richiesta di versare al comune di Verona la somma di € 28.390 a risarcimento del danno derivante dai fatti esposti".
Il mandato, quindi, per costante giurisprudenza "…costituisce la ragione, ma anche il limite della copertura assicurativa degli amministratori e dipendenti pubblici con oneri a carico dell’Ente, così che tutto ciò che non può essere rapportato al mandato, direttamente o indirettamente, perché magari travalica i limiti interni del mandato stesso, come nell’ipotesi del conflitto di interessi, non può neanche essere oggetto di copertura assicurativa con onere a carico dell’Ente medesimo" (cfr, Sezione II, sent. n.275/1986, Sezione Umbria, sent. n. 553/2002).
Funzione di deterrenza che, come detto, costituisce contenuto essenziale, accanto a quello risarcitorio, della responsabilità erariale, in ordine alla quale la Consulta, nella sentenza n.371, del 20 novembre 1998, ha affermato trattarsi di "…combinazione di elementi restitutori e di deterrenza che connotano l’istituto…".
Onde, conclude il Collegio "…la copertura assicurativa, implicando una spesa pubblica, deve corrispondere adeguatamente allo scopo di salvaguardare soltanto la responsabilità civile incombente sulla struttura organizzativa pubblica, riguardata come mandante, con esclusione, cioè, di qualsiasi aggravio che deriva dall’assicurare anche altre evenienze dannose, le quali, non connesse all’espletamento del mandato, debbono restare a carico delle persone fisiche degli amministratori" (cfr. Corte dei Conti, Sez. Riun. Sent. n.707/A, del 05 aprile 1991).
Né la legittimità di una simile operazione, vietata come detto da norme imperative, la si può far conseguire, come sostenuto dalla convenuta, all’asserito interesse del Comune che con tale stipula "…ha la certezza che eventuali danni subiti per la violazione colpevole di norme da parte di amministratori e dipendenti sono comunque coperti a prescindere dalla capacità economica del danneggiante".
Al riguardo, il Collegio ritiene di dover escludere che da una siffatta polizza, per la parte afferente i rischi da responsabilità amministrativo – contabile, siano derivati, allo stato, all’Amministrazione o alla comunità amministrata vantaggi suscettibili di valutazione ai sensi dell’art. 1 bis, della legge 14 gennaio 1994, n.20 e ciò per due ordini di motivi: in primo luogo, così come sostenuto dal P.M., perché i divieti stabiliti dall’ordinamento non possono essere vanificati e superati in ragione di particolari intendimenti, anche i più opportuni, che le parti di un negozio si prefiggono di perseguire; in secondo luogo perché il vantaggio, meramente eventuale e indiretto, costituito dalla possibilità di rivalersi sulla indennità spettante all’assicurato nei confronti della compagnia assicuratrice, sulla quale, com’è noto, il credito del danneggiato per il risarcimento gode di un privilegio speciale (ex art.2767 c.c.), non è suscettibile, allo stato, di una valutazione in termini di "compensatio lucri cum damno" (cfr. Corte dei Conti, Sezione Puglia sent. n. 95/2004).
In conclusione, la condotta tenuta dalla dott.ssa ALFA, estrinsecatesi nei provvedimenti attraverso i quali è stato posto in essere l’affidamento contrattuale contra legem a copertura del rischio da responsabilità amministrativo – contabile di funzionari elettivi e di carriera del Comune di Verona, è da porre in termini di adeguata causalità con "l’eventum damni" costituito dalla quota parte di premio gravante ingiustamente sul bilancio del predetto Ente.
Al riguardo, la Sezione ritiene congrua e condivisibile la quantificazione del danno operata dalla Procura Regionale nell’atto introduttivo: onde la quota parte di premio afferente la responsabilità amministrativo – contabile, ingiustamente accollata all’Ente territoriale scaligero, può essere determinata nella misura del 20 per cento della complessiva somma versata a titolo di premio per il periodo in questione, in ciò confortati da quanto determinato dal Comune di Verona nei successivi negozi assicurativi ove era detto che "…le estensioni di garanzia di cui al punto B3 vengono prestate dietro corresponsione da parte degli assicurati, che ne facciano richiesta,, di una percentuale pari al 20 per cento del premio assicurativo annuo pro – capite previsto in polizza", e da quanto osservato dalla medesima convenuta nelle controdeduzioni scritte del 19 luglio 2007 (cfr. pag. 4 e 5).
Nel caso di specie il Pubblico Ministero qualificava come connotata da colpa grave, la condotta tenuta dalla convenuta, in quanto "…il contrasto con l’ordinamento della copertura assicurativa in discorso era rilevabile con l’uso di una diligenza da considerare minima in rapporto alla qualificazione e alle attribuzioni di un funzionario del livello della dott..ssa ALFA", conclusioni avversate da quest’ultima atteso che la medesima aveva "…provveduto alla stipula della polizza a seguito delle indagini di mercato espletate dalla GAMMA Broker, società…incaricata di individuare le proposte che il mercato offriva tenuto conto della peculiare situazione del Comune di Verona, e di redigere il relativo capitolato di polizza".
Ora, posto che la colpa consiste in uno scostamento dalla condotta che la legge o la comune prudenza assumono come regola e che la gravità della colpa ricorre ove le circostanze concrete siano indicative di un elevato grado di divergenza tra la condotta doverosa e quella effettivamente tenuta, il Collegio è dell’avviso che gravissima negligenza abbia connotato il "modus agendi" della funzionaria ALFA, la quale nel dar corso alle determinazioni volte alla stipula di polizza assicurativa, a copertura anche della responsabilità patrimoniale di amministratori e dipendenti e con onere a carico del comune di Verona, ha colpevolmente omesso ogni valutazione in ordine alla presenza ostativa delle norme, costituenti principi generali dell’ordinamento e non derogabili convenzionalmente dalle parti, sulla responsabilità dell’agente pubblico nei confronti dell’Ente, norme che sicuramente il predetto funzionario, in ragione della sua professionalità ed elevatezza di livello (quale dirigente del Centro di Responsabilità Economato e Approvvigionamenti del Comune di Verona) doveva conoscere e rappresentare anche alla società di Broker, aggiudicataria di un contratto di ricerca e di assistenza nella stesura del contratto assicurativo.
E di quanto sopra era ben consapevole anche il succitato dirigente che nella lettera n.27637, del 27 febbraio 2003, indirizzata agli amministratori, ai responsabili di posizioni organizzative, di circoscrizioni e degli uffici di maggior rilievo del Comune di Verona, rappresentava che nei mesi di giugno e luglio 2003 scadevano i contratti di assicurazione stipulati dal predetto ente e siccome "…è contrario ai principi fondamentali dell’ordinamento l’assunzione da parte dell’Ente locale dell’onere della relativa tutela assicurativa dei propri amministratori e dipendenti, relativamente alla responsabilità amministrativo – contabile per danno erariale da colpa grave, tutti i soggetti in indirizzo non potranno essere assicurati per tale responsabilità a spese del Comune di Verona".

References: sentenza 
 sentenza 
 art. 1703
 sentenza 
 art. 2935
 art.5
 sentenza 
 art.2767