Source: https://tc.vlex.es/vid/competencias-educacion-nulidad-preceptos-819775869
Timestamp: 2019-11-17 23:25:36+00:00

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STC 109/2019, 3 de Octubre de 2019 - Jurisprudencia - VLEX 819775869
Número de Recurso: 1450-2016
En el conflicto positivo de competencia núm. 1450-2016, interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con los artículos 4 y 7 del Real Decreto 1058/2015, de 20 de noviembre, por el que se regulan las características generales de las pruebas de la evaluación final de educación primaria establecidas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación. Ha comparecido y formulado alegaciones el abogado del Estado. Ha sido ponente el magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez.
Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 17 de marzo de 2016, los abogados de la Generalitat de Cataluña, en representación y defensa del Gobierno de esa comunidad autónoma, promueven conflicto positivo de competencia en relación con los artículos 4 y 7 del Real Decreto 1058/2015, de 20 de noviembre, por el que se regulan las características de las pruebas de la evaluación final de educación primaria establecidas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación (en adelante LOE).
Tras dar cuenta de los términos en los que se dio cumplimiento al trámite previo del requerimiento de incompetencia, los abogados de la Generalitat fundamentan la presente impugnación en la vulneración de las competencias autonómicas en materia de educación (art. 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña: EAC), en términos equivalentes a los que se pusieron de manifiesto en el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Gobierno de Cataluña contra la redacción que la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (en adelante LOMCE) dio a los arts. 6 bis .2 a).3 y 21 LOE; y la vulneración de sus competencias en materia de lengua propia (art. 143 EAC).
La demanda efectúa una extensa exposición sobre las modificaciones que la aprobación de la LOMCE ha supuesto en el conjunto del sistema educativo, y una consideración general sobre el marco competencial en el que se inserta el presente conflicto para, a continuación, centrarse en el examen de las pruebas de evaluación final de la educación primaria.
Señalan los abogados de la Generalitat que, entre los objetivos de la LOMCE, figura la realización de evaluaciones al finalizar cada una de las etapas educativas, distinguiendo entre evaluaciones finales de carácter formativo, que conllevan la obtención de un determinado título académico, y evaluaciones de diagnóstico, cuya finalidad es ofrecer a las familias información sobre el progreso de sus hijos al final de la etapa, así como a los equipos docentes, los centros y la administración educativa, sobre el grado de aprendizaje alcanzado por el alumno.
Las pruebas de evaluación final de la educación primaria no conducen a la obtención de un título oficial con validez en todo el territorio nacional —como sí ocurre con las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y de bachillerato— sino que se trata de evaluaciones que se han denominado “de diagnóstico”, puesto que versan sobre el grado de adquisición de las competencias básicas del currículum, así como el logro de los objetivos de cada etapa. Consideran así que la regulación de estas pruebas de evaluación final no queda amparada en el primer inciso del art. 149.1.30 CE, sino que tiene su encaje material en la competencia estatal para dictar normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución. No se cuestiona la determinación del título competencial aplicable, que efectúa la disposición final tercera del Real Decreto 1058/2015, pues las objeciones se dirigen al excesivo alcance que pretende atribuirse a la competencia estatal básica, al establecer el real decreto una regulación uniforme en materia educativa, que hace que el contenido de los arts. 4 y 7 exceda del alcance que corresponde a la normativa básica.
Recuerda la demanda que la doctrina constitucional ha reconocido la competencia plena del Estado para la regulación de los aspectos referidos a los títulos académicos, pero no ha admitido esa competencia plena para definir los principios normativos generales y uniformes de la ordenación del sistema educativo. Y que el art. 131 EAC atribuye a la Generalitat la competencia para desarrollar las bases estales en relación con las enseñanzas que integran el sistema educativo no universitario, por lo que estas bases estatales deben establecerse con la amplitud suficiente para permitir a la Generalitat adoptar su propia regulación.
En relación con los concretos preceptos impugnados, y siguiendo el orden en que se desarrollan, la demanda señala sintéticamente lo siguiente:
El art. 4 atribuye al Estado la configuración general de las pruebas de evaluación, y únicamente permite a las comunidades autónomas, que son las administraciones educativas, concretar los criterios de evaluación, los estándares evaluables y el diseño de las pruebas, en relación con la competencia lingüística en lengua cooficial y literatura, por lo que respecto de los restantes ámbitos de la prueba, la administración educativa autonómica se convierte en mera ejecutora material de las pruebas, lo que conlleva una extralimitación en la determinación de las bases, vulnerando las competencias autonómicas en materia educativa.
Considera la demanda que el Estado debería limitarse a contemplar las competencias que deben ser objeto de evaluación y los estándares de aprendizaje que deben constituir referentes para la misma. Sin embargo, al asignar al Estado, con carácter básico, la configuración general de las pruebas, el art. 4 infringe la potestad normativa autonómica de desarrollo y vulnera las facultades de ejecución y control que corresponden a la comunidad autónoma en materia de educación, y que la habilitan para efectuar un desarrollo metodológico del modelo de evaluación, por lo que se vulneran las competencias previstas en el art. 131 EAC.
Lo que se cuestiona es pues la habilitación atribuida al Gobierno del Estado para desarrollar los criterios fijados por la Ley Orgánica de educación en relación con la evaluación de la educación primaria; habilitación ya impugnada en el recurso de inconstitucionalidad formulado contra la LOMCE, y que se concreta en el Real Decreto 1058/2015, el cual, además de reproducir en gran parte la ya establecido en la Ley Orgánica de educación, desarrolla ese contenido, con lo que excede de nuevo el ámbito de la competencia básica estatal.
La demanda examina a continuación lo dispuesto en el art. 7.4 del Real Decreto, y sus objeciones se dirigen al último inciso del precepto, en el que se atribuye a unos concretos órganos de la administración educativa autonómica la elaboración de un informe, y se define el valor que deberá otorgarse a ese informe en el procedimiento de adopción de la decisión sobre las medidas más adecuadas para adaptar las pruebas de evaluación final a las diversas necesidades de los alumnos. Considera que esta previsión excede de la competencia que corresponde al Estado para dictar las normas básicas de desarrollo del art. 27 CE, e invade las competencias de la Generalitat.
El último inciso del art. 7.4 no responde tampoco a la configuración de lo básico pues, pese a que el precepto no atribuye carácter vinculante al informe de los responsables de orientación de cada centro, sí configura dicho informe como preceptivo y previo a la adopción de la decisión que corresponde a la administración educativa, lo que excede del ámbito de lo básico e interfiere en la capacidad de la Generalitat para establecer el procedimiento a seguir. Afirma la demanda que estamos ante una previsión instrumental que, por su naturaleza, corresponde adoptar a la comunidad autónoma, sin que pueda imponerse como norma básica la intervención de un determinado órgano del centro educativo en el procedimiento de decisión.
El art. 7.5 del Real Decreto 1058/2015, faculta al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para elaborar unos cuestionarios de contexto que deben ser aplicados de forma simultánea a la celebración de la evaluación final, con objeto de facilitar información sobre las condiciones socioeconómicas y culturales de los centros, que permita la contextualización de los resultados obtenidos en la evaluación final de educación primaria.
Señala la demanda que es preciso insistir en que la evaluación regulada en el real decreto no es una evaluación del sistema educativo, sino una evaluación individualizada cuyos resultados se dirigen a los alumnos, padres y al centro educativo correspondiente. Por ello, el art. 144 LOE no prevé que los resultados de estas evaluaciones, pese a su carácter diagnóstico, deban permitir establecer comparaciones equitativas; las cuales solo se prevén en el caso de las evaluaciones finales vinculadas a la obtención de un título. No cabe confundir tampoco las evaluaciones individualizadas en la educación primaria, que son pruebas orientativas e informadoras del aprendizaje del alumno, con las evaluaciones de los centros, que la administración educativa autonómica puede efectuar en el marco de los planes de evaluación de los centros educativos previstos en el art. 145 LOE.
Consecuentemente, no se pretende negar que el Estado pueda solicitar los datos socioeconómicos y culturales de los centros docentes que considere necesarios para evaluar y detectar las posibles deficiencias del sistema educativo y, en este sentido, el art. 143 LOE, relativo a la evaluación general del sistema educativo, recoge el principio de colaboración administrativa. Pero este principio de colaboración no puede comportar la imposición a la administración autonómica de una actuación ejecutiva como es la aplicación de un cuestionario elaborado por el ministerio, como parece desprenderse del art. 7.5 del real decreto. Debería ser la Generalitat de Cataluña, en ejercicio de las competencias que le atribuye el art. 131.1 a) EAC, quien diseñara el instrumento adecuado para dar respuesta a la solicitud de información formulada por los órganos evaluadores de la Administración General del Estado, referida a los datos de la situación socioeconómica y cultural de los centros docentes, de manera que permitiera la comparabilidad e integración con los datos facilitados por otras administraciones educativas.
En relación con el art. 7.3 del Real Decreto 1058/2015, se señala que el precepto viene a crear un derecho de opción lingüística en el ámbito del sistema educativo, por el que se atribuye a los representantes legales de los menores la facultad de elegir la lengua en que se deben realizar las pruebas de evaluación final de educación primaria —entre la lengua castellana o la otra lengua oficial en la comunidad autónoma—, en la parte relativa a las asignaturas que no son lingüísticas; es decir, en cuanto a la adquisición de la competencia matemática, y las competencias básicas en ciencia y tecnología. Se afirma en este punto que el reconocimiento de un derecho a elegir la lengua en la que se han de realizar las pruebas, contraviene el régimen lingüístico de la enseñanza en Cataluña, y vulnera las competencias autonómicas en materia de enseñanza y lengua propia (arts. 131, 143 y 35 EAC).
La demanda hace un amplio excursus sobre el marco constitucional, estatutario y legal del régimen lingüístico de la enseñanza en Cataluña, con amplia cita de la doctrina constitucional en la materia. Viene a señalar que, conforme al marco normativo de la Constitución, el Estatuto de Autonomía y la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, así como lo señalado en la jurisprudencia constitucional, del modelo de conjunción lingüística vigente en el sistema educativo en Cataluña resulta que ambas lenguas cooficiales han de ser objeto de enseñanza y medio de comunicación en el conjunto del proceso educativo, sin que los alumnos puedan ser separados en centros, ni en grupos de clase diferentes por razón de su lengua habitual, siendo el catalán, en atención al objetivo de la normalización lingüística, el centro de gravedad de ese modelo de bilingüismo, sin que ello determine la exclusión del castellano como lengua vehicular. Pero, ni del deber de conocer el castellano que resulta del art. 3 CE, ni del contenido del derecho fundamental a la educación reconocido en el art. 27, se desprende un derecho a recibir la enseñanza en Cataluña en una sola de las lenguas cooficiales, puesto que la educación es una actividad reglada y los poderes públicos —Estado y comunidad autónoma— están facultados para determinar el uso de la lenguas cooficiales como lenguas de comunicación en la enseñanza, de acuerdo con las respectivas competencias en materia de educación.
Las pruebas de evaluación final de educación primaria forman parte del sistema educativo y ha de aplicárseles el mismo régimen lingüístico que a las demás actividades educativas que se desarrollan en los centros escolares. Al reconocer el derecho de elección de la lengua oficial en que se realiza la prueba, se contraviene el principio pedagógico de que las pruebas de evaluación de cada materia se han de realizar en la misma lengua en la que se ha impartido su enseñanza, vulnerando así los arts. 6, 35, 131 y 143 EAC. Además, al establecer esta determinación con carácter básico, se excede del ámbito propio de las normas básicas y se invaden las competencias asumidas por la Generalitat en el art. 131 EAC. Es decir, el reconocimiento de ese derecho de opción lingüística no tiene encaje en las normas básicas de desarrollo del art. 27 CE, precepto que no hace mención alguna al régimen lingüístico de la enseñanza por lo que, al regular este derecho, el real decreto entra en un aspecto concreto del régimen lingüístico de la enseñanza en Cataluña, contraviniendo el modelo de conjunción lingüística establecido e invadiendo las competencias de la Generalitat. Tampoco puede justificarse esa opción en una supuesta garantía de igualdad para los alumnos con dificultades de comprensión de alguna de las lenguas oficiales, dado que el tratamiento de estas circunstancias, de acuerdo con el parámetro competencial expuesto, corresponde a la Generalitat de Cataluña, y estas situaciones particulares están ya expresamente previstas en el art. 35.4 EAC.
En consecuencia, en tanto que parte del sistema educativo, no cabe otorgar a esas pruebas un régimen lingüístico específico y distinto del general de la enseñanza en Cataluña, que desde la Ley 12/2009 se configura como un sistema reglado de conjunción lingüística, por lo que no cabe pretender legítimamente que los padres, madres y tutores tengan derecho a elegir una única de las lenguas oficiales en la que se realizarán las pruebas, con exclusión de las demás. En definitiva, si el Tribunal Constitucional ha señalado [SSTC 195/1989 , FFJJ 3 y 5, y 37/1994 , FJ 9] que el derecho a la educación reconocido en el art. 27 CE no garantiza el derecho a recibir la enseñanza en una única de las lenguas cooficiales, tampoco cabe reconocer ahora ese derecho de opción lingüística en una parte concreta del sistema educativo, máxime tratándose de la evaluación final individualizada de conocimientos adquiridos en la educación primaria, que tiene una influencia, proyección y repercusión tan relevantes sobre el conjunto de toda esta etapa educativa. Todo ello conduce a concluir que el art. 7.3 altera el régimen general de uso de las lenguas vehiculares en la etapa de educación primaria, y, en definitiva, el modelo mismo de conjunción lingüística del sistema educativo catalán, que corresponde a la Generalitat al amparo de sus competencias, vulnerando los arts. 6.1 y 35 EAC, así como las competencias en materia de enseñanza y lengua propia de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 131 y 143 del estatuto.
Por providencia de 12 de abril de 2016, el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia; dar traslado de la demanda y documentos presentados al gobierno de la Nación, por conducto de su presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días y, por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuvieran impugnados o se impugnaren los citados preceptos, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC; y publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”.
Por escrito registrado en este Tribunal el día 21 de abril de 2016, el abogado del Estado se personó en las actuaciones y solicitó una prórroga hasta el máximo legal, del plazo concedido para formular alegaciones.
El Pleno, mediante providencia de 25 de abril siguiente, acordó incorporar a las actuaciones el escrito del abogado del Estado, a quien se le tiene por personado y se le prorroga en diez días el plazo concedido por la anterior providencia, a contar desde el siguiente al de expiración del ordinario.
Por escrito registrado en este Tribunal el día 20 de mayo de 2016, la abogada de la Generalitat de Cataluña pone de manifiesto que, con posterioridad a la presentación del conflicto, ha tenido conocimiento de la publicación en el “BOE” de 15 de abril de 2016, de la resolución de 30 de marzo, de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se definen los cuestionarios de contexto y los indicadores comunes de centro para la evaluación final de educación primaria que, de acuerdo con el art. 7.5 del Real Decreto 1058/2015, deben cumplimentarse de manera simultánea a la realización de las pruebas, con objeto de facilitar información sobre las condiciones socioeconómicas y culturales de los centros para la contextualización de los resultados obtenidos.
Afirma que, puesto que la citada resolución es una mera aplicación de la previsión contenida en el citado art. 7.5 del Real Decreto 1058/2015, la vulneración competencial alegada en este conflicto se concreta y, si cabe, se pone aún más de manifiesto con la adopción de dicha resolución, que da publicidad al cuestionario de contexto que deberán aplicar las comunidades autónomas al convocar las pruebas de evaluación final de la educación primaria.
Por este motivo, considera que resulta innecesario y redundante plantear nuevo conflicto de competencia, dado que la controversia es la misma que la suscitada en el presente conflicto, y que la sentencia que lo resuelva delimitará la distribución competencial y determinará a quien corresponde la elaboración del cuestionario. Puesto que el conflicto se encuentra pendiente ante este Tribunal, se aporta la resolución con objeto de reforzar la argumentación competencial expuesta en la demanda. Considera que la aportación de documentos viene siendo una práctica admitida por este Tribunal, atendiendo al legítimo interés de defensa de las partes en el proceso, cuando tales documentos refuerzan y ponen de manifiesto la vulneración competencial alegada (ATC 288/1984 , de 16 de mayo). En conclusión, la abogada de la Generalitat solicita que el Tribunal tenga por presentado este escrito, lo admita y tenga por aportado al presente conflicto positivo de competencia, y por efectuadas las anteriores manifestaciones.
El Pleno, por diligencia de 24 de mayo de 2016, acordó unir a las actuaciones el anterior escrito, y hacer entrega de copia del mismo al abogado del Estado.
En fecha 30 de mayo de 2016 tuvo entrada en este Tribunal escrito de alegaciones del abogado del Estado, en el que solicita se tenga por evacuado el trámite y, en su día, se dicte sentencia en la que se desestime íntegramente el conflicto planteado, declarando que las competencias controvertidas corresponden al Estado.
Comienza sus alegaciones indicando que, a pesar de que el conflicto de competencias se plantea respecto de la totalidad de los artículos 4 y 7, no se incluye justificación alguna en relación con los apartados primero y segundo del art. 4, y los apartados primero y segundo del art. 7. Sobre ambos aspectos no se argumenta nada en el texto de la demanda, por lo que se ha incumplido la carga alegatoria que pesa sobre el recurrente de colaborar con la justicia constitucional, y, en consecuencia, conforme a una consolidada doctrina de este Tribunal, debe excluirse el conflicto en relación con dicho apartados.
Tras referirse al contexto general en el que se inserta la norma controvertida, afirma que el Real Decreto1058/2015 no es sino un desarrollo praeter legem de lo dispuesto en la Ley Orgánica de educación, en relación con las pruebas de evaluación individualizada al finalizar el sexto curso de educación primaria y, en consecuencia, la decisión de este conflicto queda vinculada en gran medida a lo que se resuelva en el recurso de inconstitucionalidad 1377-2014, planteado frente a determinados artículos de la LOMCE, ya que los arts. 4 y 7 del real decreto no son sino un desarrollo de las previsiones de la Ley Orgánica 2/2006, en la redacción dada por la LOMCE.
En cuanto al fondo del asunto, señala el abogado del Estado que el art. 149.1.30 CE atribuye al Estado dos competencias distintas: una, relativa al establecimiento de las bases del desarrollo del derecho fundamental a la educación; y otra, atinente a la regulación de la acreditación y evaluación de los conocimientos y competencias adquiridos por el alumno y los efectos académicos y profesionales que se otorgan a dicha acreditación. Y es precisamente esta competencia en materia de normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE, la que precisamente se corresponde con el dictado del Real Decreto 1058/2015.
Tras exponer la doctrina constitucional relativa las competencias estatales en materia de legislación básica, y en concreto, de bases para el desarrollo del sistema educativo, recuerda que el Real Decreto 126/2014, de 28 de febrero, por el que se establece el currículo básico de educación primaria, determina en su art. 12.4 que, el finalizar el sexto curso de educación primaria se realizará una evaluación final individualizada, en la que se comprobará el grado de adquisición de la competencia en comunicación lingüística, de la competencia matemática y de las competencias básicas en ciencia y tecnología, así como el logro de los objetivos de la etapa; dicha evaluación se realizará de acuerdo con las características generales de la pruebas que fije el Gobierno, previa consulta a las comunidades autónomas.
En relación a los concretos preceptos impugnados, y siguiendo el orden expositivo que se consigna en el texto de las alegaciones, el abogado del Estado manifiesta lo que a continuación se resume:
El art. 4 del Real Decreto 1058/2015 regula la configuración general de las mencionadas pruebas, de acuerdo con lo previsto en el art. 21 de la Ley Orgánica 2/2006, de educación. Considera el abogado del Estado que la adecuada respuesta al conflicto planteado en este punto exige examinar cuál es el objetivo de dichas pruebas diagnósticas, ya que ello pondrá de manifiesto la necesidad de que las mismas tengan unas características de evaluación mínima comunes en toda España; y dejar claro que las mismas son herramientas informativas para que el Estado pueda ejercer competencias propias de homologación y supervisión del sistema educativo.
A tal efecto, señala que en 24 de los 34 países de la OCDE existe una prueba externa y estandarizada (informe PISA —por las siglas en inglés del Programa Internacional para la Evaluación de los Estudios— 2010) de evaluación diagnóstica, y que en las conclusiones del informe PISA 2009 se aprecia que los países que emplean exámenes externos basados en estándares tienden a tener mejor rendimiento, 16 puntos más por término medio. En este contexto, el art. 4 del real decreto se configura como una norma de desarrollo del art. 6 bis .2 a).3 LOE y del art. 21.12 LOE, a los que dio nueva redacción la LOMCE. Esta prueba no tiene pues por objeto la obtención de un título académico o profesional, sino el diagnóstico sobre el grado de adquisición de determinados conocimientos que se consideran imprescindibles en esta etapa educativa; su finalidad última es otorgar a las comunidades autónomas la potestad (que no el deber y obligación) de establecer planes especiales de mejora o planes de refuerzo en aquellos centros en los que los valores sean inferiores a los niveles que se establezcan. En otras palabras, se trata de un mecanismo de detección de deficiencias del sistema educativo, de medición de su calidad y de indicador de la necesidad de medidas correctoras de posibles disfunciones; y, junto a ello, de una herramienta informativa para que el Estado pueda ejercer competencias propias de homologación y supervisión del sistema educativo.
Añade el abogado del Estado que esta finalidad solo puede cumplirse dotando de cierta homogeneidad a la prueba, pues solo de este modo podrán obtenerse resultados comparables y certeros. Esa homogeneidad ha de abarcar el diseño de la prueba y la determinación de los criterios de evaluación. Es por ello que el Estado apela a su competencia para la determinación de las bases sobre el desarrollo del art. 27 CE, que encomienda a los poderes públicos la homologación del sistema educativo. Además, el art. 6 bis .2 a).3 LOE, el apartado segundo del art. 21 LOE, el art. 2.4 del Real Decreto 126/2014 y el art. 4 del Real Decreto 1058/2015 no diseñan cerrada y anticipadamente estas pruebas, sino que contemplan que el Gobierno, previa consulta a las comunidades autónomas, determinará los criterios de evaluación y las características generales de las mismas, de modo que cada administración educativa podrá fijar el contenido de las pruebas finales de educación primaria. Los criterios de evaluación se establecen así a través del real decreto de currículo básico de educación primaria, estando incluidos en el currículo básico de cada asignatura. Y por lo que respecta a las características generales de las pruebas, debe respetarse la autonomía de las diferentes administraciones educativas a la hora de concretar dichas características.
A estos efectos, indica el abogado del Estado, las comunidades autónomas ejercerán las siguientes funciones en relación con las evaluaciones finales de educación primaria: diseñar las pruebas de evaluación, dado que el art. 4.3 únicamente fija los criterios y características generales de las mismas, reconociendo un amplio margen a las administraciones educativas a la hora de configurarlas, remitiendo a su decisión opciones como la posibilidad de evaluar o no la expresión oral, realizar pruebas diferentes o una sola prueba integrada, o utilizar textos de diversos tipos y formatos; aplicar y corregir las pruebas; realizar y supervisar la aplicación y corrección; contemplar procedimientos para la selección del profesorado encargado de realizar y corregir las pruebas, así como su seguimiento y supervisión que asegure un correcto desarrollo de acuerdo con la normativa básica aplicable; determinar las medidas oportunas para adaptar las condiciones de realización de las pruebas al alumnado que presente necesidades específicas de apoyo educativo; concretar los criterios de evaluación, los estándares de aprendizaje evaluables y el diseño de las pruebas de evaluación final de la competencia lingüística en lengua cooficial y literatura; establecer planes de mejora y tomar las medidas oportunas a la vista de los resultados de las evaluaciones finales; y regular y supervisar la evaluación continua de las asignaturas.
En segundo lugar, pone de manifiesto que la impugnación formulada en relación con el art. 7.4 del Real Decreto 1058/2015 se plantea únicamente respecto del último inciso; esto es, en relación al informe que deben elaborar los responsables de orientación de cada centro, a la hora de determinar las adaptaciones que procedan para los alumnos con necesidades específicas.
En su opinión, dicha previsión no supone una extralimitación de la normativa básica estatal, sino una necesidad de asegurar la aplicación de criterios y características de evaluación comunes a todo el territorio nacional, también en los casos de alumnos que presenten necesidades específicas de apoyo educativo. Se cita al respecto la STC 24/2014 , donde se vino a reconocer, en un supuesto similar, la competencia del Estado para fijar un mínimo común, a partir del cual las administraciones educativas disponen de un amplio margen para el ejercicio de sus competencias, estableciendo los concretos apoyos que requieren este tipo de alumnos, desarrollando los programas específicos que precisan o adoptando las medidas concretas.
En cuanto al art. 7.5, considera el abogado del Estado que la previsión de los cuestionarios de contexto que elaborará el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, lo único que supone es el desarrollo y cumplimiento de los objetivos y finalidades recogidos tanto en el art. 120.3 como en el art. 147.2 LOE. Ello implica que el precepto cumple los dos requisitos necesarios para que pueda considerarse normativa básica: habilitación legal expresa y justificación del rango reglamentario por las especificidades de la materia que regula. Reitera en este punto que son necesarios unos criterios y pautas homogéneos que permitan proceder a la valoración de los datos de forma homologable en todo el territorio nacional; siendo una manera de garantizar la fiabilidad y validez de los resultados y posibilitar su análisis, por lo que dichos cuestionarios deben ser medidos de igual forma en todo el territorio nacional, lo que requiere que su elaboración la realice el Ministerio de Educación. Recuerda que en desarrollo de esta previsión se ha dictado la resolución de 30 de marzo de 2016, de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, en la que se definen los cuestionarios de contexto y los indicadores comunes de centro, y en la que se aprecia con claridad la diferenciación entre las competencias normativas del Estado y las competencias de las correspondientes administraciones educativas, contemplando en su art. 3.2 las competencias atribuidas a estas últimas.
El art. 7.3 contempla un derecho de opción de los padres, madres y tutores legales a la realización de las pruebas correspondientes a las asignaturas distintas de lengua castellana y literatura, entre la lengua castellana o la lengua cooficial correspondiente. A juicio del abogado del Estado, dicha opción ni es materia de lengua propia ni es materia educativa.
Tras referirse a la doctrina constitucional en la materia, considera que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 149.1.1 y en el art. 27 CE que atribuye al Estado la alta inspección, corresponde a este como competencia propia la función de garantizar y salvaguardar el derecho a recibir enseñanza en castellano; y ello implica el derecho de opción a utilizar cualquiera de las lenguas cooficiales en estas pruebas de evaluación diagnóstica, derecho que no vulnera la competencia que, en materia de lengua propia, tiene la Generalitat. Se remite a su vez a lo señalado por el Gobierno en la contestación al requerimiento de incompetencia formulado por la Generalitat, donde se puso de manifiesto que estas pruebas de evaluación son externas y diferenciadas de la actividad de los centros docentes, por lo que el uso de cualquiera de las dos lenguas que han de utilizarse dentro del ámbito de la enseñanza en Cataluña no está reñido con el modelo de enseñanza allí previsto, ya que se permite que los alumnos utilicen, a su elección, una de las dos lenguas que conocen.
Por providencia de 1 de octubre de 2019, se señaló ese mismo día para deliberación y votación de la presente sentencia.
El presente conflicto positivo de competencias se interpone por el Gobierno de Cataluña en relación con los artículos 4 y 7 del Real Decreto 1058/2015, de 20 de noviembre, por el que se regulan las características generales de las pruebas de la evaluación final de educación primaria establecidas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación (LOE).
La demanda argumenta que los arts. 4 y 7 del real decreto vulneran las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia de educación (art. 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña: EAC), en cuanto exceden del ámbito de lo básico que corresponde al Estado en esta materia, de conformidad con lo dispuesto en el art. 149.1.30 CE; considera que el art. 7.3 invade también las competencias de la Generalitat en materia de lengua propia, en los términos previstos en los arts. 131 y 143 en concordancia con el art. 35.1 EAC.
El abogado del Estado señala, con carácter previo al examen de fondo, que deben excluirse del conflicto los apartados primero y segundo del art. 4, y los apartados primero y segundo del art. 7, por incumplirse en relación con ellos la carga alegatoria que pesa sobre el recurrente de colaborar con la justicia constitucional. En cuanto al fondo del asunto, estima que el real decreto ha sido aprobado al amparo de la competencia que atribuye al Estado el art. 149.1.30 CE para dictar las normas básicas de desarrollo del art. 27 CE.
El Real Decreto 1058/2015 tiene por objeto —según su preámbulo— la regulación de las características generales de las pruebas de evaluación final de educación primaria, con el fin de asegurar unas características de evaluación mínimas comunes a toda España. Afirma que las evaluaciones finales externas configuran un sistema de señalización de los objetivos que han de cumplirse al final de cada etapa, y de las competencias que el alumnado debe adquirir, de modo que ofrecerán a las familias información sobre el progreso de sus hijos y la garantía de que las titulaciones del sistema educativo responden a unas exigencias mínimas. Los objetivos de esta prueba en educación primaria son, en primer lugar, diagnosticar de forma temprana dificultades de aprendizaje; en segundo lugar, orientar e informar al alumnado, familias, equipos docentes, centros y administraciones educativas sobre el progreso del proceso de enseñanza-aprendizaje, la adecuación de la programación educativa y de la metodología didáctica utilizada; y facilitar la transición entre las etapas educativas de educación primaria y educación secundaria obligatoria.
El real decreto es así una norma reglamentaria de desarrollo de las previsiones generales que se contemplan en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación (LOE), en relación con la evaluación final individualizada de educación primaria: ese desarrollo reglamentario afecta fundamentalmente: primero, a lo dispuesto en el art. 21 LOE, que regula una evaluación individualizada al finalizar sexto curso de educación primaria, y dispone que el Gobierno, previa consulta a las comunidades autónomas, establecerá los criterios de evaluación y las características generales de las pruebas para todo el sistema educativo español, con el fin de asegurar unos criterios y características de evaluación comunes a todo el territorio; segundo, a lo señalado en el art. 6 bis .2 a).3, en el que se indica que corresponderá al Gobierno determinar los criterios de evaluación del logro de los objetivos de las enseñanzas y etapas educativas y del grado de adquisición de las competencias correspondientes, así como las características generales de las pruebas en relación con la evaluación final de educación primaria; y, finalmente, al art. 144.1, en el que se prescribe que los criterios de evaluación correspondientes a las evaluaciones individualizadas serán comunes para el conjunto del Estado. A tenor de su disposición final tercera , la norma tiene carácter básico al amparo del art. 149.1.30 CE, que atribuye al Estado la competencia para la regulación de las normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución.
El examen del presente conflicto de competencias ha de comenzar con una referencia al encuadramiento de la materia regulada en el esquema constitucional y estatutario de distribución de competencias, teniendo en cuenta para ello que las partes no discuten que la materia regulada se engloba en el segundo inciso del art. 149.1.30 CE, que atribuye al Estado competencia exclusiva en relación con las normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.
El Tribunal comparte el criterio coincidente de las partes, pues la evaluación final de la etapa de educación primaria tiene como objetivos diagnosticar de forma temprana dificultades de aprendizaje, orientar e informar al alumnado, familias, equipos docentes, centros y administraciones educativas sobre el progreso del proceso de enseñanza, la adecuación de la programación educativa y de la metodología didáctica utilizada a los objetivos de la etapa, las competencias que debe adquirir el alumnado, y las necesidades y aspectos en los que es precisa una intervención o adaptación curricular para garantizar la adecuada evolución del alumnado en el sistema educativo. Resulta pues claro que dicha evaluación se inserta en el proceso general de enseñanza, pero no está conectada con la obtención directa de un título académico o profesional, por lo que el parámetro competencial aplicable es el que resulta del segundo inciso del art. 149.1.30 CE.
Como recuerda la STC 14/2018 , FJ 4, este Tribunal ha examinado las dimensiones sustantiva y competencial de esta materia en más de treinta sentencias, de modo que los sucesivos pronunciamientos conforman un copioso acervo doctrinal. En el presente caso, y en relación con el alcance general de las competencias atribuidas al Estado por el art. 149.1.30 CE y a la Comunidad Autónoma de Cataluña por los arts. 131 y 172 EAC, basta con remitirse con carácter general a lo señalado en la STC 212/2012 , de 14 de noviembre, FJ 3, y, por esa vía, a la STC 184/2012 , de 17 de octubre, en cuyo FJ 3 sintetizamos nuestra doctrina sobre el art. 149.1.30 CE, en su doble contenido, así como sobre las exigencias materiales y formales que ha de cumplir la normativa básica en materia educativa.
Es pues suficiente ahora recordar que, de acuerdo con nuestra doctrina, corresponde al Estado “definir los principios normativos generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en el art. 27 CE” asegurando “una orientación unitaria y dotada de cierta estabilidad en todo aquello que el legislador considera en cada momento aspectos esenciales de dicho sector material” (STC 184/2012 , de 17 de octubre, FJ 3, y 24/2014 , FJ 3). En materia de educación, nuestra doctrina ha subrayado también que el Estado “ciertamente debe establecer esas bases de forma suficientemente amplia y flexible como para permitir que las comunidades autónomas con competencias normativas en la materia puedan adoptar sus propias alternativas políticas en función de sus circunstancias específicas” (STC 131/1996 , de 11 de julio, FJ 3).
El texto de la demanda se inicia con una objeción de carácter general, que parte de la consideración de que los arts. 4 y 7 del Real Decreto 1058/2015 inciden en los mismos vicios expuestos en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1377-2014 interpuesto por el Gobierno de Cataluña, entre otros preceptos, contra la redacción que la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (en adelante LOMCE), atribuyó a los arts. 6 bis .2 apartado a).3, 21 y 144 LOE.
Este Tribunal ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la constitucionalidad de estos preceptos en la STC 14/2018 , de 20 de febrero, que vino a resolver el citado recurso de inconstitucionalidad, y en cuyo fundamento jurídico 8 b) se afirma que “[l]a sustitución de la anterior evaluación de diagnóstico de las competencias básicas por un procedimiento de evaluación individualizada para la etapa de educación primaria constituye una opción adoptada legítimamente por el legislador estatal en el ámbito de sus competencias. Esta conclusión no se ve contradicha por la circunstancia de que la superación de esta evaluación no sea requisito para la obtención de un título académico, pues el diseño del currículo básico no tiene como único objetivo asegurar el carácter oficial y la validez en todo el territorio nacional de las titulaciones académicas, sino también la formación común [art. 6.1 e) LOE], finalidad última a la que responde la competencia estatal sobre enseñanzas mínimas, como hemos dejado sentado desde la STC 87/1983 , de 27 de octubre, FJ 4”. Se afirma también que “la habilitación al Gobierno recogida en los arts. 21.1 y 6 bis .2 a).3 LOE resulta pues lógico corolario de los restantes preceptos citados y constituye un complemento de los criterios recogidos en el art. 21.1 LOE, por lo que no merece tacha de inconstitucionalidad”.
Dado pues que nuestra doctrina ha reconocido ya expresamente, tanto la constitucionalidad de la regulación de esta prueba diagnóstica, como de la propia habilitación al reglamento para concretar esa regulación básica, debemos descartar los reproches de carácter general dirigidos contra los arts. 4 y 7, que no son sino reproducción de los consignados en el recurso de inconstitucionalidad que dio lugar a la citada sentencia; y afirmar, sin necesidad de explicaciones adicionales, tanto la constitucionalidad de la presente evaluación final externa de la etapa de educación primaria, como de la habilitación reglamentaria otorgada al Gobierno para el establecimiento con carácter básico de las características generales de la misma; habilitación que es ejercida mediante el real decreto que es objeto del presente conflicto.
Por ello, cumplido el carácter formalmente básico de la norma reglamentaria en virtud de la habilitación legal expresa otorgada por los citados artículos de la LOMCE, el examen que nos corresponde realizar se reduce a determinar si los concretos preceptos impugnados son materialmente básicos; esto es, si exceden o no de las competencias básicas atribuidas al Estado por el art. 149.1.30 CE y vulneran las competencias autonómicas en materia de educación y en materia de lengua, en los concretos términos consignados en la demanda.
La impugnación se dirige en primer término, y siguiendo el orden lógico de los preceptos, contra el art. 4 del Real Decreto, que viene a regular la configuración general de las pruebas de evaluación final de educación primaria, en ejercicio de la citada habilitación reglamentaria, contemplada en los arts. 6 bis .2 a).3 y 21.2 LOE en la nueva redacción dada a los mismos por la LOMCE.
Partiendo del encuadramiento competencial realizado, y reconocida ya la habilitación al reglamento para la regulación básica de esta materia, nos compete examinar si las previsiones contenidas en este precepto respetan el carácter material de las bases estatales. Pero, previamente a su examen de fondo, es preciso concretar el alcance de la impugnación formulada, teniendo en cuenta lo señalado por la abogacía del Estado, que solicita que se excluyan de nuestro examen los apartados primero y segundo del citado art. 4.
El apartado primero atribuye a las administraciones educativas competentes el diseño, aplicación y corrección de las pruebas, y el apartado segundo precisa que corresponde a las mismas, concretar los criterios de evaluación, los estándares de aprendizaje evaluables y el diseño de las pruebas de evaluación final de etapa de la competencia lingüística en lengua cooficial y literatura, así como aplicar dichas pruebas. En relación con ambos apartados, hemos de coincidir con el abogado del Estado en que el texto de la demanda no contiene expresión alguna, siquiera sea sucinta, que apoye su presunta contradicción con la norma fundamental. Por ello, y de acuerdo con una reiterada doctrina constitucional, el incumplimiento de la carga que pesa sobre los recurrentes, tanto en orden a abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, como en el de colaborar con la justicia constitucional en un pormenorizado análisis de las cuestiones que se suscitan (por todas STC 150/2017 , de 21 de diciembre, FJ 2) determina que nuestro pronunciamiento haya de limitarse a lo señalado en el apartado tercero del art. 4, en el que se dispone lo siguiente:
a) La evaluación en el ámbito de la competencia en comunicación lingüística se centrará en las dos destrezas que delimitan el campo de la competencia comunicativa: la comprensión y la expresión. Por tanto, evaluará las destrezas en comprensión escrita y oral y expresión escrita. Además podrá evaluar la expresión oral. La evaluación de estas destrezas podrá llevarse a cabo mediante pruebas diferentes o mediante una prueba integrada que las valore.
Las unidades de evaluación se contextualizarán en entornos próximos a la vida del alumnado, e incluirán situaciones personales y familiares, escolares, sociales y científicas o humanísticas.
La evaluación de comprensión oral valorará la capacidad del alumnado para llevar a cabo los procesos cognitivos relativos a la localización y obtención de información, la integración e interpretación, y la reflexión y valoración.
La evaluación de expresión valorará la capacidad del alumnado para llevar a cabo los procesos cognitivos relativos a la coherencia, la cohesión y la adecuación y presentación de sus producciones lingüísticas y, en el caso de la expresión oral, la fluidez y la interacción oral.
c) La evaluación en el ámbito de las competencias básicas en ciencia y tecnología incluirá la evaluación de las habilidades dirigidas a generar conocimiento científico mediante la recolección de información, planteamiento de hipótesis, resolución de problemas o toma de decisiones basas en pruebas y argumentos.
La evaluación valorará la capacidad del alumnado para llevar a cabo los procesos cognitivos relativos al conocimiento y reproducción de hechos, conceptos y procedimientos; la aplicación y análisis de conocimientos para generar explicaciones y resolver problemas prácticos; y el razonamiento y reflexión utilizando las evidencias la comprensión científica
A juicio de la comunidad autónoma la regulación de este precepto excede de las competencias básicas estatales ex art. 149.1.30 CE, e invade las que le corresponden en materia de educación (art. 131.3 EAC), en cuanto no permite el desarrollo normativo de las bases estatales en esta materia, desarrollo que le habilitaría para el establecimiento metodológico del modelo de evaluación, convirtiéndola, de esta suerte, en mera ejecutora material de la prueba. El abogado del Estado afirma, por su parte, que la regulación prevista obedece a la necesidad de que estas pruebas tengan unas características mínimas comunes en todo el territorio, dado que se configuran como una herramienta informativa para que el Estado pueda ejercer sus competencias propias de homologación y supervisión del sistema educativo.
El art. 4.3 constituye un desarrollo directo de las previsiones contenidas en la LOMCE, sobre cuya constitucionalidad ya se pronunció en su momento la citada STC 14/2018 . En concreto, del art. 21.2 que dispone que el Gobierno, previa consulta con las comunidades autónomas, determinará “las características generales de las pruebas para todo el sistema educativo español, con el fin de asegurar unos criterios y características de evaluación comunes a todo el territorio”; y del art. 6 bis .2 a).3, en el que se señala, que corresponde al Gobierno determinar “las características generales en relación con esta evaluación final de educación primaria”. Sin olvidar que también el Real Decreto 126/2014, de 28 de febrero, por el que se establece el currículo básico de educación primaria, dispone en su art. 12.4 que “[a]l finalizar el sexto curso de educación primaria se realizará una evaluación final individualizada a todos los alumnos y alumnas, en la que se comprobará el grado de adquisición de la competencia en comunicación lingüística, de la competencia matemática y de las competencias básicas en ciencia y tecnología, así como el logro de los objetivos de esta etapa. Dicha evaluación se realizará de acuerdo con las características generales de las pruebas que establezca el Gobierno, previa consulta a las comunidades autónomas”.
Estas previsiones tienen por tanto un fundamento racional, en cuanto solo a través de una configuración general común para el conjunto del territorio, se hace posible que estas pruebas cumplan el objetivo para el que han sido diseñadas, y que no es otro que actuar como un mecanismo de detección de las posibles deficiencias del sistema educativo, de medición de su calidad, de indicador de la necesidad de medidas correctoras de sus posibles disfuncionalidades, y de herramienta informativa para la supervisión general del logro de los objetivos de esta etapa educativa; herramienta, por ello, al servicio de todos los miembros de la comunidad educativa, incluidas las propias administraciones educativas, a las que se reconoce la facultad de establecer planes especiales de mejora y refuerzo.
El cumplimiento de estas finalidades hace así imprescindible que las pruebas se realicen conforme a unos parámetros homogéneos, que permitan obtener resultados comparables. A ello responden las previsiones contenidas en el precepto, que se limitan a enunciar unos criterios mínimos comunes, dotados del suficiente grado de generalidad para permitir a las administraciones educativas concretar las características propias y el contenido final de esta evaluación individualizada. Recordemos que ya en el caso de las evaluaciones de diagnóstico de las asignaturas y materias de las etapas educativas, el Tribunal Constitucional vino a afirmar que corresponde a las Comunidades Autónomas “[s]u desarrollo, ejecución y control […] en el marco normativo básico que establezca el Gobierno a los efectos de que se produzcan con criterios de homogeneidad” (STC 212/2012 , de 14 de noviembre, FJ 7).
Las características generales de la prueba, que se contemplan en este art. 4.3, no tienen un carácter exhaustivo, ni agotan la regulación de la misma, limitándose a establecer unos criterios homogéneos mínimos —que no idénticos ni uniformes—, que aseguren el objetivo de comparabilidad de las pruebas en el conjunto del sistema educativo, con el fin de permitir la homologación general de las mismas, que es la finalidad última atribuida en la Ley Orgánica de educación a tal prueba diagnóstica. Dichas previsiones no diseñan cerrada y anticipadamente la prueba, sino que contienen unos mínimos flexibles, que permiten a cada administración educativa determinar el contenido final de las mismas, respondiendo por tanto a la competencia básica reconocida al Estado para la determinación de las características generales de la prueba.
Así pues, la regulación que se examina goza de un margen suficiente para permitir a cada comunidad autónoma el desarrollo normativo del modelo de evaluación, de los objetivos y de las capacidades y habilidades adquiridas en esta etapa educativa, el contenido específico de la prueba, su diseño y realización. El precepto se limita a abrir opciones que se remiten a la decisión de las propias administraciones educativas. Así, y a título ejemplificativo: respecto de la evaluación en el ámbito de la competencia en comunicación lingüística, se contempla la posibilidad o no de evaluar la expresión oral, de realizar pruebas diferentes o una solo prueba integrada, o de utilizar textos de diversos tipos; en el caso de las evaluaciones en el ámbito de la competencia matemática y de las competencias básicas en ciencia y tecnología, la norma prevé únicamente que las unidades de evaluación se contextualizarán en entornos próximos a la vida del alumnado, e incluirán situaciones personales y familiares, escolares, sociales y científicas y humanísticas. A la comunidad autónoma corresponde determinar el contexto en el que se van a llevar a cabo las unidades de evaluación y concretar las otras manifestaciones de la capacidad del alumnado que van a ser objeto de dicha evaluación. Se confía además al ámbito decisorio autonómico el diseño, aplicación y corrección de las pruebas.
El recurrente se limita además a alegar el exceso competencial, sin entrar a explicar las razones por las que esta configuración general de la prueba le priva de la facultad de desarrollar normativamente los contenidos y la realización de la misma. Por ello, y toda vez que la regulación básica no viene a agotar la materia regulada, sino que está dotada de la suficiente flexibilidad para permitir el desarrollo normativo que a la comunidad autónoma corresponde, debe rechazarse que se produzca la alegada vulneración de las competencias autonómicas en materia de educación.
En segundo lugar, y en relación con la impugnación dirigida contra el art. 7 del Real Decreto 1058/2015, hemos de coincidir con el abogado del Estado en excluir del pronunciamiento los apartados primero y segundo del precepto, respecto de los cuales la demanda no efectúa examen alguno de la genérica inconstitucionalidad que denuncia, con lo que incumple la carga que corresponde a los recurrentes de colaborar con la justicia constitucional, y determina que el análisis que nos incumbe deba ceñirse a los apartados tercero, cuarto y quinto de este art. 7, y a los precisos motivos en que se fundamenta la alegada vulneración de las competencias autonómicas.
Comenzaremos dicho análisis por el apartado tercero del art. 7 del real decreto, en el que se señala lo siguiente:
A juicio de los representantes de la Generalitat, el precepto regula un “derecho de opción lingüística” que no viene contemplado en el ordenamiento jurídico vigente, y que altera el régimen general establecido en Cataluña sobre el uso de las lenguas vehiculares en la etapa de educación primaria así como el modelo de conjunción lingüística del sistema educativo catalán, infringiendo los arts. 6.1 y 35 EAC, así como las competencias de la Generalitat en materia de enseñanza y lengua propia (arts. 131 y 143 EAC). Para el abogado del Estado, el derecho a utilizar cualquiera de las lenguas oficiales en estas pruebas de evaluación diagnóstica no vulnera las competencias de la comunidad autónoma, en la medida en que estas pruebas quedan al margen de la consecución de títulos oficiales y son pruebas de evaluación externa, diferenciadas de la actividad ordinaria de los centros docentes.
Las pruebas individualizadas que se realizan al finalizar la educación primaria, tienen el carácter de pruebas “externas” (“evaluaciones externas de fin de etapa”, según el preámbulo de la LOMCE), lo que hace mención a su específica naturaleza de pruebas diferenciadas de las que se insertan y son propias del proceso educativo, pues tienen un mero carácter de test informativo, con un valor únicamente prospectivo sobre el funcionamiento general de esta etapa. Sin embargo, el hecho de que carezcan de valor académico no permite afirmar con carácter absoluto, como pretende el abogado del Estado, que tales pruebas se sitúen extramuros del marco general de la enseñanza, dado que las mismas se desarrollan en los propios centros docentes dentro del período lectivo del calendario escolar (art. 10 del Real Decreto 1058/2015), y se incluyen en el ámbito del proceso general de educación-aprendizaje, pues sirven para medir el grado de adquisición de los conocimientos propios de esta etapa, por lo que se insertan y se rigen por el conjunto de las normas aplicables en materia educativa.
La presente impugnación debe resolverse pues conforme al parámetro general fijado por la doctrina constitucional en materia de cooficialidad lingüística, que “ha sentado el principio de que la regulación de la cooficialidad lingüística no puede imponer la primacía de una de las lenguas oficiales en relación con la otra, ni suponer un menoscabo de alguna de ellas. Por tanto, la cooficialidad ha de sujetarse a un patrón de equilibrio o igualdad entre lenguas, de forma que en ningún caso ha de otorgarse prevalencia o preponderancia a una lengua sobre otra” (STC 11/2018 , de 8 de febrero, FJ 4). Esta previsión es trasladable al ámbito educativo, en la medida en que no incida o menoscabe el régimen de conjunción lingüística y, con ello, la competencia de la Generalitat para contemplar el catalán como lengua vehicular y de aprendizaje en el sistema educativo, que tiene como finalidad asegurar la normalización del uso del catalán, régimen que ha sido avalado por la doctrina constitucional.
El llamado derecho de opción lingüística, que a juicio de los recurrentes contempla este precepto, no es el derecho de los padres, madres o tutores legales a recibir la educación en la lengua de su elección, pues como tempranamente tuvimos ocasión de señalar, “Ninguno de los múltiples apartados del art. 27 CE […] incluye como parte o elemento del derecho constitucionalmente garantizado, el derecho de los padres a que sus hijos reciban educación en la lengua de preferencia de sus progenitores en el centro docente público de su elección” (STC 195/1989 , FJ 3).
En otras palabras, “como resalta la STC 31/2010 , de 28 de junio, con cita de la STC 337/1994 , de 23 de diciembre, FJ 9, desde la perspectiva del art. 27 CE ‘ha de llegarse a la conclusión de que ni del contenido del derecho constitucional a la educación reconocido en dicho precepto ni tampoco, en particular, de sus apartados segundo, quinto y séptimo, se desprende el derecho a recibir la enseñanza en solo una de las dos lenguas cooficiales en la comunidad autónoma, a elección de los interesados. El derecho de todos a la educación, no cabe olvidarlo, se ejerce en el marco de un sistema educativo en el que los poderes públicos —esto es, el Estado a través de la legislación básica y las comunidades autónomas en el marco de sus competencias en esta materia— determinan los currículos de los distintos niveles, etapas, ciclos y grados de enseñanza, las enseñanzas mínimas y las concretas áreas o materias objeto de aprendizaje, organizando asimismo su desarrollo en los distintos centros docentes; por lo que la educación constituye, en términos generales, una actividad reglada. De este modo, el derecho a la educación que la Constitución garantiza no conlleva que la actividad prestacional de los poderes públicos en esta materia pueda estar condicionada por la libre opción de los interesados de la lengua docente. Y por ello los poderes públicos —el Estado y la comunidad autónoma— están facultados para determinar el empleo de las dos lenguas que son cooficiales en una comunidad autónoma como lenguas de comunicación en la enseñanza, de conformidad con el reparto competencial en materia de educación” (STC 15/2013 , de 31 de enero, FJ 3).
Así pues, el derecho de opción lingüística, entendido por nuestra doctrina como el derecho de los progenitores a elegir la “lengua de la educación”, resulta ajeno a lo dispuesto en este apartado tercero del art. 7, que no regula la opción de los progenitores en favor de una lengua docente en los centros docentes públicos de la comunidad autónoma, sino únicamente la utilización, en condiciones de igualdad, de cualquiera de las dos lenguas que son oficiales en la comunidad autónoma, para la realización de la prueba final de la educación primaria.
Como hemos tenido ocasión de señalar, “aunque no exista un derecho a la libre opción de la lengua vehicular de la enseñanza, ello no implica que los ciudadanos carezcan de derecho alguno frente a los poderes públicos desde la perspectiva del derecho a la educación que el art. 27 a todos garantiza […] en particular, y desde la perspectiva del art. 27 CE, pero también desde la relativa al art. 14 CE, resulta esencial que la incorporación a la enseñanza en una lengua que no sea la habitual se produzca bajo el presupuesto de que los ciudadanos hayan llegado a dominarla, cuando menos en la medida suficiente para que su rendimiento educativo no resulte apreciablemente inferior al que hubieran alcanzado de haber recibido la enseñanza en su lengua habitual (STC 337/1994 , de 23 de diciembre, FJ 11).
Es por ello que la determinación de la lengua a utilizar en una prueba que se realiza en este temprano estadio del sistema educativo, como es la educación primaria, debe ser objeto de una adecuada ponderación, en función del conocimiento que de ambas lenguas tengan, en cada caso, los alumnos. Es doctrina de este Tribunal, que “al determinar la utilización de la lengua propia de la comunidad como lengua docente, los poderes autonómicos deben ponderar adecuadamente la consecución de aquella finalidad atendiendo tanto al proceso de formación de la personalidad de los estudiantes en los distintos niveles del sistema educativo como a la progresividad inherente a la aplicación de dicha medida” (STC 337/1994 , FJ 11).
Trasladando esta doctrina al supuesto que se examina, cabe afirmar que la posibilidad de realización de la prueba final de educación primaria en aquella lengua que pueda resultar más favorable al alumno, no pasa de ser sino el trasunto lógico del derecho que asiste a los interesados, —en este caso los alumnos— a utilizar cualquiera de las lenguas que son oficiales en el territorio autonómico, sin que ninguna de ellas haya de tener un carácter preferente o excluyente; garantizándose con ello, por el contrario, el deber inexcusable de igualdad que ha de existir en el uso de las lenguas que son igualmente oficiales en el respectivo territorio, y permitiendo a los alumnos la utilización de aquella que más razonablemente puedan comprender y asumir. Por lo demás, el precepto no vulnera tampoco el llamado modelo catalán de conjunción lingüística, inicialmente contemplado en la Ley del Parlamento de Cataluña 7/1983, de 18 de abril, y regulado actualmente en la Ley 12/2009, de 10 de julio, de educación.
El art. 11 de la Ley 12/2009 define el catalán como lengua vehicular y de aprendizaje, afirmando que “el catalán, como lengua propia de Cataluña, es la lengua normalmente utilizada como lengua vehicular y de aprendizaje en el sistema educativo”. Ahora bien, la competencia que ostenta la Generalitat para regular la utilización del catalán como materia curricular y como lengua de comunicación en la enseñanza en los centros públicos o sostenidos con fondos públicos, no puede implicar la exclusión de utilización del castellano, pues, acudiendo de nuevo a nuestra doctrina, “desde ahora hemos de dejar sentado en nuestra argumentación que, como principio, el castellano no puede dejar de ser también lengua vehicular y de aprendizaje en la enseñanza” (STC 31/2010 , FJ 14). En términos similares se pronuncia la reciente STC 51/2019 , de 11 de abril, FJ 5, afirmando que la declaración de normalidad en el uso de una lengua, no puede conllevar la primacía sobre otra en el territorio de Cataluña, pues la declaración de uso normal no implica “ni exclusión ni preferencia” sobre las otras lenguas que también son oficiales en el respectivo territorio.
A ello obedece la previsión contenida en el art. 7.3 del real decreto, que no impone el uso preferente de una lengua en la realización de la prueba, sino que se limita a habilitar la posibilidad de utilización de cualquiera de las lenguas que son cooficiales en la respectiva comunidad autónoma, sin excluir ninguna de ellas, en la realización de la prueba final individualizada de la educación primaria. El precepto tiene carácter básico y tampoco afecta al régimen general establecido en Cataluña sobre el uso de la lengua vehicular en la etapa de educación primaria pues esta prueba, aunque tiene como objeto valorar los conocimientos obtenidos por los estudiantes en esta etapa educativa, no forma parte propiamente del proceso educativo que se desarrolla en esta etapa.
Nuestra STC 111/2012 , de 24 de junio, FJ 5, consideró “pertinente recordar que el derecho a la educación incorpora un contenido primario de derecho de libertad, a partir del cual se debe entender el mandato prestacional a los poderes públicos, encaminado a promover las condiciones para que esa libertad sea real y efectiva ex art. 9.2 CE” (SSTC 86/1985 , de 10 de julio, FJ 3, y 337/1994 , de 23 de diciembre, FJ 9), y que su ejercicio ha de tener lugar en el marco de un sistema educativo cuyos elementos definidores son determinados por los poderes públicos, de modo que la educación constituye una actividad reglada (SSTC 337/1994 , de 23 de diciembre, FJ 9, y 134/1997 , de 17 de julio, FJ 4)”.
La anterior doctrina parte del reconocimiento expreso de la educación como mandato prestacional encomendado a los poderes públicos, a quienes corresponde determinar sus elementos definidores, y, entre ellos, el de garantizar la utilización de cualquiera de las lenguas oficiales en la enseñanza, sin que el uso de una u otra pueda dar lugar a discriminación de los alumnos. Y a ello se refiere expresamente la disposición adicional trigésima octava, apartado tercero LOE, introducida por la LOMCE, que atribuye a las administraciones educativas el deber de adopción de “las medidas oportunas a fin de que la utilización en la enseñanza de la lengua castellana o de las lenguas cooficiales no sea fuente de discriminación en el ejercicio del derecho a la educación”.
De acuerdo con ello, parece de todo punto lógico que la realización de la prueba haya de acomodarse a la lengua de uso habitual de los alumnos; máxime tratándose de la primera etapa educativa, donde no se ha completado la formación del alumno, afirmación esta que ha de ser puesta en conexión con lo señalado en el apartado primero del art. 10 de la Ley 12/2009, que regula en general el derecho y deber de conocer las lenguas oficiales, y dispone que “[l]os currículos deben garantizar el pleno dominio de las lenguas oficiales catalana y castellana al finalizar la enseñanza obligatoria”. De ello deriva, de forma necesaria, y en cumplimiento de los mencionados deberes, que hayan de ser las propias administraciones educativas quienes garanticen que los alumnos no sean discriminados en razón de la lengua que utilicen, lo que comporta necesariamente el reconocimiento de la posibilidad de llevar a cabo la prueba en aquella lengua cooficial de la que tengan más acabado conocimiento.
Finalmente, en lo que se refiere al derecho de los padres, madres o tutores legales a elegir la lengua en que hayan de realizar la prueba los alumnos, no podemos olvidar que los que se encuentran en esta etapa educativa son menores de edad, “lo que obliga a distinguir entre titularidad y ejercicio de los derechos, quedando sometido este último a un régimen de heteroejecución […] en función de las circunstancias de edad y madurez, que asegura la máxima efectividad posible del concreto derecho fundamental del que es titular el menor, y permite a la par el cumplimiento del mandato tuitivo a que se refiere el art. 39 CE” (STC 66/2018 , de 21 de junio, FJ 5, sobre el derecho de los menores a participar en las decisiones sobre su currículum). De acuerdo con ello, habrán de ser pues los padres, madres o tutores legales los que asuman el ejercicio de ese derecho, y la administración educativa la que proporcione los medios necesarios para hacerlo efectivo.
El Estado, en ejercicio de las competencias básicas que le atribuye el art. 149.1.30 CE para el desarrollo del art. 27 CE, es competente para regular el uso de la lengua en la enseñanza, siempre que esta regulación no menoscabe las competencias de la Generalitat para establecer la lengua vehicular en la enseñanza. El derecho a que la evaluación final de la educación primaria la realicen los alumnos en la lengua cooficial que elijan sus padres, madres o tutores legales encuentra amparo en esta competencia. Y el reconocimiento de este derecho no es contrario al modelo de conjunción lingüística del sistema educativo catalán, por lo que no puede considerarse lesivo de los arts. 6.2, 35, 131 y 143 EAC, pues dicha atribución, como se ha indicado, no conlleva el derecho a recibir la enseñanza en la lengua que elijan, sino únicamente el de realizar esta prueba en la lengua de su elección, y su previsión tiene carácter básico, en cuanto, por un lado garantiza a estos alumnos la igualdad de trato y la no discriminación, cualquiera que sea la lengua oficial en que hayan cursado estudios, y, por otro, garantiza también la finalidad otorgada a esta prueba, que no es otra que la de valorar correctamente el grado de conocimiento y capacidades adquiridas por el alumno en esta etapa educativa, siendo necesario para ello que puedan realizar la prueba en la lengua en la que mejor puedan expresarse.
Es también objeto de impugnación el apartado cuarto del art. 7, que dispone:
Con el fin de asegurar la igualdad de oportunidades, la no discriminación y la accesibilidad universal de las personas, en cada convocatoria las Administraciones educativas adoptarán las medidas oportunas para adaptar las condiciones de realización de las pruebas al alumnado que presente necesidades específicas de apoyo educativo. En función de la necesidad, se podrán adoptar medidas tales como la adaptación de los tiempos, la utilización de formatos especiales y la puesta a disposición del alumnado de los medios materiales y humanos y de los apoyos y de las ayudas técnicas que precise para la realización de las pruebas, o la garantía de accesibilidad de la información y la comunicación de los procesos y la del recinto o espacio físico donde ésta se desarrolle. Los responsables de orientación en cada centro educativo realizarán un informe por cada alumno o alumna a que se refiere este apartado, que será tenido en cuenta a la hora de establecer las adaptaciones que procedan
Los recurrentes no formulan reproche competencial a las medidas que el precepto recoge en orden a garantizar la no discriminación y la accesibilidad universal en la realización de las pruebas de evaluación. La impugnación se concreta al último inciso del precepto, en donde se regula el informe de los responsables de orientación de cada centro educativo, que se configura como preceptivo y previo a la adopción de la decisión que corresponde a la administración educativa. Consideran que dicha previsión excede del ámbito que es propio de las bases e interfiere en la facultad de la Generalitat para establecer el procedimiento a seguir; es decir, se trataría de una previsión meramente instrumental que corresponde adoptar a la comunidad autónoma, sin que pueda imponerse como norma básica la intervención de un determinado órgano del centro educativo en el procedimiento de decisión.
Para el abogado del Estado dicha previsión tiene carácter básico en la medida en que su objeto es asegurar la aplicación de criterios y características de evaluación comunes a todo el territorio nacional, en el caso de alumnos que presenten necesidades específicas de apoyo educativo.
La atención a los alumnos que presenten necesidades específicas de apoyo educativo, constituye un objetivo de carácter general con independencia de lo que disponga el presente real decreto, y que deriva de la especial naturaleza y necesidades de este tipo de alumnos. La enumeración de las actividades que deberán llevar a cabo las Administraciones educativas para garantizar la igualdad de oportunidades, la no discriminación y la accesibilidad universal de este alumnado, se efectúa en el real decreto con un carácter meramente descriptivo y no cerrado, pues el propio precepto se limita a señalar que se adoptarán las medidas oportunas en función de las necesidades que presente cada caso, remitiendo a las administraciones educativas el desarrollo y la ejecución de tales medidas. No es pues difícil sostener que, dentro del mínimo común que corresponde determinar a las normas básicas estatales, se incluya una previsión general como la contenida en el primer inciso de este precepto.
Ahora bien, a partir de este mínimo básico, enunciado en términos abiertos, las administraciones educativas han de disponer de un amplio margen para el ejercicio de sus competencias de desarrollo normativo y ejecución de las bases estatales, estableciendo los concretos apoyos que requieran este tipo de alumnos, adoptando las medidas que procedan y regulando el procedimiento a seguir para hacer efectivo el objetivo general contemplado en la norma básica, que no es otro que el de garantizar la no discriminación y permitir a estos alumnos realizar las pruebas en condiciones de igualdad con el resto del alumnado. Por ello, la concreta determinación de dicho procedimiento, de los órganos responsables, y de las específicas actuaciones a desarrollar, excede del concepto de bases acuñado por la doctrina constitucional, y determina que el último inciso del precepto vulnere las competencias autonómicas en materia de educación, así como la competencia relativa a la libre organización de la propia administración autonómica (art. 150 EAC); competencia que “ha sido reconocida por este Tribunal en diversas ocasiones como algo inherente a la propia autonomía (STC 227/1988 , FJ 24)”. (STC 132/2018 , de 13 de diciembre, FJ 4).
El inciso impugnado constituye, en efecto, una previsión de carácter puramente instrumental dirigida a señalar cómo ha de articular u organizar internamente el centro educativo los mecanismos precisos para llevar a cabo los objetivos generales previstos en la norma. En cuanto tal, carece de transcendencia ad extra , en orden a asegurar la homogeneidad en los resultados de la evaluación, siendo una norma de carácter puramente organizativo, a la que resulta extensible la doctrina constitucional sobre el alcance de las bases estatales —elaborada en relación con el art. 149.1.18 CE—, que ha venido afirmando que no cabe “atribuir a las bases estatales la misma extensión e intensidad cuando se refieren a aspectos meramente organizativos internos que no afectan a la actividad externa de la administración y a la esfera de derechos e intereses de los administrados, que en aquellos aspectos en los que se da esa afectación [SSTC 93/2017 , FJ 7, y 55/2018 , FJ 4 a), citando la STC 50/1999 , FJ 3; y STC 132/2018 , de 13 de diciembre, FJ 4]. Por estas razones, se entiende que el último inciso del art. 7.4 vulnera las competencias autonómicas en materia de educación.
Se impugna finalmente el artículo 7.5 en el que se dispone:
De forma simultánea a la celebración de la evaluación final de etapa se aplicarán cuestionarios de contexto, que elaborará el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Estos cuestionarios permitirán obtener información sobre las condiciones socioeconómicas y culturales de los centros para la contextualización de los resultados obtenidos
Señala el escrito de demanda que las evaluaciones individualizadas en la educación primaria son pruebas orientativas e informadoras del aprendizaje del alumno así como del funcionamiento de los centros; el Estado puede solicitar los datos socioeconómicos y culturales de los centros docentes que considere necesarios para evaluar y detectar posibles deficiencias del sistema educativo; y, en este sentido, el art. 143 LOE, relativo a la evaluación general del sistema educativo, recoge el principio general de colaboración administrativa. Pero ese principio de colaboración no puede comportar la imposición a la administración autonómica de una actuación ejecutiva como es la aplicación de un cuestionario elaborado por el Ministerio de Educación, que los alumnos deben completar de forma simultánea a la realización de la prueba. Corresponde a la comunidad autónoma, en ejercicio de las competencias que le atribuye el art. 131.3 a) EAC, diseñar el instrumento adecuado para dar respuesta a la solicitud de información formulada por los órganos evaluadores de la Administración General del Estado, referida a los datos de situación socioeconómica y cultural de los centros docentes, de manera que permita la comparabilidad e integración con los datos facilitados por otras administraciones educativas. En consecuencia, entiende que el precepto excede del contenido que corresponde a las bases en materia educativa y vulnera la competencia autonómica prevista en el art. 131 EAC.
El abogado del Estado defiende, por el contrario, el carácter materialmente básico del precepto, que viene a desarrollar y dar cumplimiento a los objetivos y finalidades previstos en los arts. 120.3 y 147.2 LOE, y que permite la fijación de unos criterios y pautas homogéneos que hacen posible la valoración de los datos de forma homologable en todo el territorio nacional y garantizan la fiabilidad y validez de los resultados.
En relación a estos cuestionarios de contexto, el Estado, hasta donde alcanza su competencia básica, puede determinar los datos esenciales que deberán constar en los mismos, con objeto de garantizar su homogeneidad en el ámbito nacional, pero su competencia normativa básica no alcanza a la imposición cerrada de un único modelo de cuestionario para la totalidad del territorio nacional, pues dicha actividad pertenece al ámbito de las competencias de ejecución que corresponden a la Comunidad Autónoma de Cataluña.
En supuestos que guardan similitud con el ahora examinado, por ejemplo en el ámbito laboral, hemos señalado que la determinación de los modelos o formularios se inserta en el ámbito de la ejecución, y hemos reconocido “la competencia autonómica para establecer los modelos de documentos, cuando ostenta la competencia ejecutiva en la materia, incluso en supuestos en los que, como el que nos ocupa, es preciso agregar los datos obtenidos en cada comunidad autónoma para su consideración global a nivel supraautonómico” (STC 211/2012 , de 14 de noviembre, FJ 6).
En esta misma línea, y en materia de concesión de subvenciones, hemos señalado asimismo que los modelos normalizados de solicitud “no tienen carácter básico y se trata de una cuestión meramente procedimental que corresponde fijar a la comunidad autónoma, decidiendo el modelo o formulario más adecuado para las solicitudes y las resoluciones” [STC 89/2012 , de 7 de mayo, FJ 9 a)]. Y de ello únicamente se exceptúa la previsión de los datos directamente vinculados al cumplimiento de los objetivos generales que se pretenden cumplir con los citados modelos normalizados, en nuestro caso, con los cuestionarios de contexto.
Trasladando esta doctrina al supuesto que ahora se analiza, hemos de reiterar que forma parte de la competencia estatal básica tanto la previsión de unos cuestionarios de contexto, como el establecimiento de directrices unitarias que permitan una homogeneización mínima en la obtención de datos; pero “esa finalidad no impone, como medida imprescindible para su efectividad, la uniformidad de modelos […], cuya confección, respetando las directrices homogéneas que corresponde determinar a la ley [en nuestro caso, a la norma reglamentaria básica] es una típica actividad de ejecución que el Estado no puede asumir por su carácter desproporcionado con la finalidad perseguida” (STC 194/1994 , de 23 de junio, FJ 5).
Así pues, las competencias del Estado en materia de educación le habilitan para fijar los requisitos mínimos necesarios para garantizar la homogeneidad y armonización del contenido de los cuestionarios, de forma que permitan la agregación uniforme de la información proveniente de las diferentes administraciones educativas, pero excede de la mencionada competencia estatal, la atribución general al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte de la facultad de elaboración de los modelos que hayan de utilizarse. La imposición a la comunidad autónoma de formularios o modelos normalizados para la obtención de estos datos de contexto, no se inserta pues en el ámbito de la competencia básica estatal en materia de educación, y por esta razón el art. 7.5 del real decreto vulnera las competencias autonómicas, en el inciso: “que elaborará el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte”.
Declarar la inconstitucionalidad y nulidad, por vulneración de las competencias autonómicas, de los siguientes preceptos del Real Decreto 1058/2015, de 20 de noviembre:
Art. 7.4, en el inciso “los responsables de orientación en cada centro educativo realizarán un informe por cada alumno o alumna a que se refiere este apartado, que será tenido en cuenta a la hora de establecer las adaptaciones que procedan”.
Art. 7.5, en el inciso “que elaborará el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte”.
Desestimar en lo demás el presente conflicto positivo de competencias.
AAP Barcelona 252/2018, 14 de Noviembre de 2018

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