Source: https://www.slideshare.net/zoubairelahrach/normas-oit
Timestamp: 2017-04-25 01:02:06+00:00

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by Jose Eugenio Mayo...
ZOUBAIR EL AHRACH, Asesor e investigador de mercados internacionales
LOS CONVENIOS DE LA OIT SOBRE SEGURIDAD
UNA OPORTUNIDAD PARA MEJORAR LAS
CONDICIONES Y EL MEDIO AMBIENTE DE TRABAJO
Centro Internacional de Formación de la
Organización Internacional del Trabajo 2009.
Las publicaciones del Centro Internacional de Formación de la
OIT gozan de la protección de los derechos de propiedad intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos
breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorización, con la condición de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción, deben
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Turín Italia y la Oficina de la OIT en Argentina.
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Los convenios de la OIT sobre seguridad y salud en el trabajo: una oportunidad para mejorar las condiciones y el medioambiente de trabajo. Buenos Aires, Oficina de la OIT en Argentina, Centro Internacional de Formación de la OIT,
Turín-CIF, 2009.
Seguridad en el trabajo / Salud en el trabajo / condiciones de trabajo / ambiente de trabajo / normas internacionales del trabajo / normas de la OIT / Pub OIT
ISBN 978-92-9049-503-1
El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es una de las preocupaciones de
nuestra Organización. Sin embargo, no hay acuerdo entre los lingüistas sobre la manera de cómo hacerlo en nuestro
idioma. En tal sentido y con el fin de evitar la sobrecarga gráfica que supondría utilizar en español o/a para marcar la
existencia de ambos sexos, hemos optado por emplear el masculino genérico clásico, en el entendido de que todas las
menciones en tal género representan siempre a hombres y mujeres.
1. La OIT, antecedentes y sus actividades principales
2. La tarea de la OIT
3. Cómo se elaboran las Normas Internacionales del Trabajo.
4. Algunas características a tener en cuenta en las NIT
5. El aprovechamiento de los Convenios: su ratificación
6. Libertad sindical
7. Aplicación de los convenios cuando los países no los han ratificado
8. El Programa de Trabajo Decente y la Seguridad y Salud en el Trabajo
III. La cultura de la prevención
2. La cultura de la prevención
3. Características de la cultura de la prevención
b) Cultura de la prevención en la organización ¿única o múltiple? Percepción del
d) Expectativas compartidas acerca de la perfomance respecto de los estándares.
4. Lo esencial de diversos modelos y posiciones en la cultura de la prevención
c) Los modelos de Bandura, Geller y Cooper
5. Valoración de distintos medios utilizados en el intento de mejorar la prevención
a) Efectos de las intervenciones
c) ¿Cuáles son las prácticas más efectivas para reducir las tasas de lesiones laborales?
d) El uso del marketing
e) ¿Es posible medir la cultura de la seguridad, la performance en Salud y Seguridad
IV. Convenios sobre disposiciones generales en
1. Convenio N° 155 sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981
b) Contenido del Convenio
c) La situación en Argentina y en algunos países de Latinoamérica.
(i) Consideraciones generales sobre las políticas en materia de Salud y Seguridad en el Trabajo
(ii) Pilares estratégicos
(iii) Metas de gestión
(iv) Compromisos de gestión
d) El Convenio N° 155, el diálogo social y el convenio colectivo
e) La participación de los trabajadores como derecho y necesidad.
f) ¿Por qué la participación en Salud y Seguridad en el Trabajo?
2. Protocolo de 2002 relativo al Convenio sobre seguridad y salud de
los trabajadores, 1981
b) Contenidos del Protocolo
d) Las definiciones de “accidente de trabajo”
e) La definición de “enfermedad profesional”
f) La definición de “enfermedad profesional” en distintos ámbitos:
g) El Protocolo de 2002 y el diálogo social
3. Convenio N° 161 sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985
c) La situación en Argentina y en algunos países de Latinoamérica
d) El Convenio N° 161, el diálogo social y el convenio colectivo
e) Acerca de la ética en el cuidado de la salud de los trabajadores.
4. Convenio N° 187 sobre el marco profesional para la seguridad y
salud en el trabajo, 2006
c) La situación en Argentina y otros países
d) El convenio, el diálogo social y los convenios colectivos
V. Protección contra riesgos particulares en materia
1. Convenio N° 115 sobre la protección contra las radiaciones, 1960
c) La situación en Argentina y algunos países de Latinoamérica
d) El Convenio, el diálogo social y el convenio colectivo
e) Texto completo del Acuerdo sobre estrés laboral (8 de octubre de 2004)
(ii) Objetivo
(iii) Descripción del estrés ligado al trabajo
(iv) Identificación de los problemas de estrés relacionados con el trabajo
(v) Responsabilidades de los empleadores y de los trabajadores
(vi) Prevenir, eliminar o reducir los problemas de estrés ligado al trabajo
2. Convenio N° 139 sobre el cáncer profesional, 1974
d) El Convenio N° 139, el diálogo social y el convenio colectivo
e) Algo más sobre el cáncer y el trabajo
(i) Perspectiva histórica
(ii) Algunos aspectos de la epidemiología del cáncer
(iii) Epidemiología del cáncer laboral
(iv) ¿Cómo se generan los cánceres por sustancias químicas? El proceso carcinogenético.
(v) Los mecanismos endocrinos
(vi) Algunas características de los cánceres laborales
(vii) Las sustancias, los agentes y procesos cancerígenos
(viii) Acerca de la exposición
(ix) El monitoreo biológico frente a mutágenos y carcinogenéticos
(x) ¿Hay contradicción entre la respuesta estocástica y el establecimiento de límites?
(xi) La evaluación del riesgo, los estudios ambientales
(xii) Las medidas preventivas a nivel de la empresa
(xiii) La posición de los sindicatos en el nivel internacional
(xiv) Las medidas generales de prevención
3. Convenio N° 148 sobre el medio ambiente de trabajo (contaminación del aire,
ruido y vibraciones), 1977
d) El Convenio N° 148, el diálogo social y el convenio colectivo
e) Algunos elementos en materia de ruido y vibraciones
(i) El oído
(ii) Acción del ruido sobre el oído
(iii) La audiometría
(iv) Presbiacusia
(v) Efectos extrauditivos
(vi) Prevención
(vii) Criterios de riesgo y aspectos legales
Las vibraciones y sus efectos
(i) Los efectos de la exposición a vibraciones
(ii) Prevención
4. Convenio N° 162 sobre el uso seguro del asbesto, 1986
c) La situación en Argentina y otros países latinoamericanos
d) El Convenio N° 162, el diálogo social y la negociación colectiva
e) Algo más sobre el asbesto
5. Convenio N° 170 sobre los productos químicos, 1990
d) El Convenio N° 170, el diálogo social y el convenio colectivo
e) Las sustancias químicas y la toxicidad
(i) Generalidades
(ii) Las vías de entrada de las sustancias químicas al organismo
(iii) Los límites admisibles para sustancias químicas
(iv) El tiempo de exposición para que se presenten efectos nocivos
(v) Los daños que pueden provocar las sustancias tóxicas
(vi) La detección de los tóxicos
(vii) ¿Cómo prevenir?
(viii) La vigilancia de la salud
(ix) Algo más sobre prevención
(x) Algunas recomendaciones prácticas
6. Convenio N° 174, sobre la prevención de accidentes industriales mayores, 1993
d) El Convenio N° 174, el diálogo social y el convenio colectivo
VI. Protección en ciertas ramas de actividad
1. Convenio N° 120 sobre higiene en los establecimientos de comercio y oficinas, 1964
d) El Convenio N° 120, el diálogo social y los convenios colectivos
e) Una curiosidad histórica
2. Convenio N° 167 sobre seguridad y salud en la construcción, 1988
c) La situación en Argentina y otros países de Latinoamérica
d) El Convenio N° 167, el diálogo social y el convenio colectivo de trabajo
3. Convenio N° 176 sobre seguridad y salud en las minas, 1995
d) El Convenio N° 176, el diálogo social y la negociación colectiva
4. Convenio N° 184 sobre la seguridad y la salud en la agricultura, 2001
d) El Convenio N° 184, el diálogo social y el convenio colectivo
e) Plaguicidas, necesidad y posibilidades de limitar su uso
(ii) Los efectos crónicos
(iii) Acerca de la necesidad y utilidad de los plaguicidas y otros efectos que
deben ser considerados en el desarrollo de las estrategias preventivas.
(iv) Las divergencias en las regulaciones
(v) Mirando hacia el futuro
5. Convenio N° 188 sobre el trabajo en la pesca, 2007
c) El Convenio N° 188, el diálogo social y la negociación colectiva.
d) La situación en Argentina y otros países
VII. Los sistemas de cobertura de los riesgos laborales
1. Convenio N° 121 sobre las prestaciones en caso de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales, 1964
c) El Convenio N° 121, el diálogo social y los convenios colectivos
d) Los sistemas de cobertura de los riesgos laborales en algunos países de Latinoamérica.
(ii) Extensión de la cobertura,
(iii) Los distintos modelos operantes en América Latina. La década de las nuevas
(iv) El Seguro de accidentes y enfermedades del trabajo y algunos de sus problemas
(v) Análisis más particularizado de las características de algunos sistemas
(vi) Algunos aspectos de la nueva norma venezolana
(vii) El Seguro de accidentes de trabajo y las normas internacionales del trabajo
(viii) Causas de los déficits de cobertura, en cantidad y calidad
(ix) Consideraciones respecto de los cambios de sistemas y las necesidades de privatización
VIII. Otros convenios de interés
1. Convenio N° 81 sobre la inspección del trabajo, 1947
c) La situación en Argentina y otros países de América Latina
d) Algo más sobre inspección del trabajo
e) Código de Ética
2. Convenio N° 182 sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil y
la acción inmediata para su eliminación, 1999
c) El Convenio N° 182, el diálogo social y la negociación colectiva
d) La situación en Argentina y otros países de Latinoamérica.
e) El Convenio N° 182 y el diálogo social.
El autor agradece a Bruno Martorano por la excelente asistencia durante la investigación y a Saúl Keifman, Bárbara Perrot,
Soledad Villafane, Luis Beccaria y a los participantes de la conferencia “Distribución del Ingreso y Globalización: Problemas y
Desafíos de Política” (Buenos Aires, 22 y 23 de septiembre de 2008, con el auspicio del Ministerio de Trabajo y la Organización Internacional del Trabajo), por brindar comentarios muy útiles a la versión preliminar de este artículo.
Este artículo analiza el período hasta septiembre de 2008 y, por lo tanto, no discute el impacto de la crisis financiera internacional.
El propósito de esta publicación es colaborar en el conocimiento, la divulgación y la promoción
de las normas internacionales del trabajo en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo.
Con este objetivo, se han considerado los Convenios actualizados1 sobre la temática más otros que
resultan de interés, debido a los vínculos que presentan con esta reflexión. A continuación, se
enumeran los documentos que forman parte de este estudio y el orden en que aparecerán comentados. Sin embargo, deberá tenerse en cuenta que el texto completo de cada uno de ellos se
presenta en el CD que acompaña a este libro.
N° 155 sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981
• Protocolo de 2002 (N° 155) relativo al Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981
• Convenio N° 161sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985
• Convenio N° 187 sobre el marco promocional para la seguridad y salud en el trabajo, 2006
N° 115 sobre la protección contra las radiaciones, 1960
• Convenio N° 139 sobre el cáncer profesional, 1974
• Convenio N° 148 sobre el medio ambiente de trabajo (contaminación del aire, ruido y vibraciones), 1977
• Convenio N° 162 sobre el asbesto, 1986
• Convenio N° 170 sobre los productos químicos, 1990
• Convenio N° 174 sobre la prevención de accidentes industriales mayores, 1993
N° 120 sobre la higiene (comercio y oficinas), 1964
• Convenio N° 167 sobre seguridad y salud en la construcción, 1988
• Convenio N° 176 sobre seguridad y salud en las minas, 1995
• Convenio N° 184 sobre la seguridad y la salud en la agricultura, 2001
• Convenio N° 188 sobre el trabajo en la pesca, 2007
El lector deberá tener en cuenta que los Convenios suelen presentarse acompañados de una Recomendación que los amplía.
Por este motivo, se recomienda su lectura completa.
N° 121 sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades
N° 81 sobre la inspección del trabajo, 1947
Para dar un marco a la lectura de los Convenios, previamente se sintetizan los antecedentes que
se encuentran en el primer Informe preparado por la Oficina Internacional del Trabajo para cada
uno de ellos. Este material, habitualmente sólo conocido por quienes conforman las delegaciones
tripartitas que asisten o guardan relación con la Conferencia Internacional del Trabajo, reviste
gran interés y permite comprender los tópicos que posteriormente abarca cada Convenio.
Luego, se ponen en conocimiento algunos de los elementos de cada Convenio, aunque esto no debería reemplazar la lectura de los documentos originales, cuyas versiones completas aparecen en
Otro de los puntos considerados en este volumen es la legislación vinculada con cada Convenio.
En este caso, se consideran algunas de las legislaciones existentes en América latina y, como ejemplo, en todos los casos se rescatan partes de los textos legales para que el lector pueda tener una
idea acerca de la vastedad de puntos que pueden ser tratados. El CD también ofrece la versión original de estos textos legislativos.
También se ofrece en cada caso un punto dedicado específicamente a la utilidad de los Convenios
para favorecer el Diálogo Social y la negociación colectiva. Este punto tiene un propósito ilustrativo e intenta ser estimulante para inducir a un empleo amplio de estas normas, no limitándolas solamente a su ratificación o no ratificación.
Finalmente, sobre varios de los Convenios, se ha considerado útil agregar una sección donde se
considera información complementaria sobre cada tema tratado.
Antes de iniciar este recorrido comentado por los Convenios de la Organización Internacional del
Trabajo, en la siguiente sección se ofrece información sobre las funciones y tareas de la OIT, con
el fin de facilitar la comprensión de los textos que siguen.
La Asociación Internacional para la Protección Legal de los Trabajadores, fundada en Basilea en
1901, recoge y pone a prueba las ideas de los industriales Robert Owen, de origen galés y Daniel Legrand, de nacionalidad francesa. Este ideario más tarde será incorporado en la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, cuando, en 1919, al término de la Primera Guerra Mundial,
sea creada –durante la Conferencia de la Paz, reunida primero en París y luego en Versailles– la OIT.
Distintos elementos influyeron en su creación. Por un lado, el grado de indefensión en el que se
encontraban los trabajadores a los que el mismo Preámbulo de la Constitución hace clara referencia
al expresar que: “existen condiciones de trabajo que entrañan... injusticia, miseria y privaciones
para gran número de seres humanos”.
Por otra parte, son los mismos empresarios de aquellos países que habían puesto tope a la jornada
laboral quienes estaban preocupados por la competencia desleal que significaba que, en otros países, la jornada de trabajo fuese de “sol a sol”. Otro elemento más, en este caso postulado por los
mismos participantes de la Conferencia de la Paz, estuvo vinculado con el final del conflicto bélico y con el aporte que los trabajadores habían hecho, tanto en el campo de batalla como desde
la industria. Por estas razones, la frase inicial de la Constitución expresa: “La paz universal y permanente sólo puede basarse en la justicia social”.
El Preámbulo de la Constitución establece cuáles son las áreas de la actividad laboral que necesitan ser mejoradas, todas cuestiones que aún hoy continúan siendo motivo de reflexiones y luchas
para la OIT:
máxima de la jornada y la semana de trabajo;
• reglamentación de la contratación de mano de obra, prevención del desempleo y salario digno;
ante los accidentes y las enfermedades causados por el trabajo;
• protección de niños, jóvenes y mujeres;
• pensión de la vejez e invalidez, protección de los trabajadores que desarrollan su labor fuera
del país de origen;
• misma retribución por mismo trabajo:
• libertad sindical;
• organización de la enseñanza profesional y técnica, entre otros.
El número de países que conforman la OIT se duplicó especialmente después de la posguerra, en
el período que va de 1948 a 1970. Un hito innovador, de gran importancia para el desarrollo de
sus actividades, se produjo en 1926, cuando se creó una Comisión de Expertos, cuya tarea consiste en la supervisión de las Memorias que, respecto del cumplimiento de los Convenios, cada año
presentan los países miembros durante la Conferencia Internacional del Trabajo.
La OIT es un organismo que pertenece desde 1946 a las Naciones Unidas y es el único administrado en forma tripartita. Esto significa que en su constitución participan gobiernos, empleadores
y trabajadores. La OIT realiza su labor a través de tres órganos principales: la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT), el Consejo de Administración y la Oficina Internacional del Trabajo.
y cumplir las normas y los principios y derechos fundamentales del trabajo,
• generar mayores oportunidades para que mujeres y hombres puedan tener empleos e ingresos dignos.
El rol fundamental de la OIT es normativo. Este rol es asumido formulando Convenios y Recomendaciones que afectan a la totalidad del mundo del trabajo. Estos documentos constituyen
el conjunto de Normas Internacionales del Trabajo (NIT). De esta forma, se fijan las condiciones
mínimas tanto en materia de derecho del trabajo como en lo que hace a la seguridad social.
La OIT se ocupa de derechos fundamentales como: la libertad sindical, la negociación colectiva,
la abolición del trabajo forzoso, la abolición del trabajo infantil, la igualdad de oportunidades y
de trato, así como otras normas por cuales se regulan condiciones que abarcan el extenso espectro de las cuestiones relacionadas con el trabajo. Entre ellas, la OIT se dedica especialmente a
todas aquellas normas que se consagran a la Seguridad y Salud en el Trabajo, motivo del que se
ocupa esta publicación.
La OIT es también un órgano de asistencia técnica, en cada uno de los campos de su incumbencia, entre otros: el empleo, las relaciones laborales, el apoyo a las organizaciones representativas
de empleadores y trabajadores, la administración del trabajo, las estadísticas laborales, la formación profesional y, naturalmente, los aspectos concernientes a la Seguridad y Salud en el Trabajo.
Las Normas Internacionales del Trabajo (NIT) son, en primer lugar, herramientas para que los gobiernos, en articulación con las organizaciones representativas de trabajadores y empleadores,
puedan orientar su legislación en materia laboral y su política social. Si se quiere, el fin último de
las normas internacionales del trabajo es el desarrollo de las personas a través de un trabajo de calidad. Esto significa que las NIT están orientadas a que el crecimiento económico y el desarrollo
se acompañen de la creación de un Trabajo Decente.1 De esta forma se parte de la base de que el
El concepto de Trabajo Decente fue definido, en la Memoria presentada por el señor Juan Somavia, Director general de la
OIT, en la 87ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (1999), de la siguiente manera: “… implica acceder al empleo en condiciones de libertad y reconocimiento de los derechos básicos del trabajo. Estos derechos garantizan que no
haya discriminación ni hostigamiento, que se reciba un ingreso que permita satisfacer las necesidades y responsabilidades
básicas económicas, sociales y familiares, y que se logre un nivel de protección social para el trabajador, la trabajadora y los
miembros de su familia. Estos derechos también incluyen el derecho de expresión y de participación laboral, directa o indirectamente a través de organizaciones representativas elegidas por los trabajadores y trabajadoras”.
desarrollo no es un fin en sí mismo sino un medio para que las personas alcancen condiciones de
trabajo adecuadas, en libertad, con justa retribución, con seguridad en el empleo, con dignidad y
con respeto por la vida y la salud.
La estructura tripartita de la OIT garantiza el apoyo de gobiernos, empleadores y trabajadores a
las normas. Todos ellos participan activamente en su redacción.
En la economía globalizada que vivimos, contar con un marco jurídico internacional sobre derechos sociales se convierte en un requisito imprescindible para establecer condiciones de igualdad.
Ante este panorama, un peligro a considerar es que la globalización económica incite a los gobiernos a reducir la protección social, con el fin de lograr ventajas comparativas. Sin embargo,
esta posición termina no beneficiando a nadie, pues se suele arribar a contar con personal de bajos
salarios, con formación deficiente, rotación y, en general, se terminan generando empleos menos
estables y calificados. Incluso, se puede llegar a lo que se denomina “dumping social” y obtener
resultados completamente opuestos a los buscados.
En cada NIT se resumen los conocimientos de expertos y los resultados del diálogo tripartito en
el nivel mundial. Es decir que las NIT reflejan un consenso internacional sobre cada tema, estableciendo principios y derechos básicos en el trabajo.
Como se ha adelantado, las NIT comprenden los Convenios y las Recomendaciones. Los Convenios son documentos legalmente vinculantes para aquellos Estados miembros que los ratifican.
Por su parte, una Recomendación es una directriz no vinculante que suele complementar un Convenio, aunque en algunas oportunidades también se convierte en un documento autónomo.
3. Cómo se elaboran las Normas Internacionales del Trabajo (NIT)
El primer paso en la creación de una nueva norma internacional está a cargo del Consejo de Administración de la OIT, que es el organismo encargado de poner en el orden del día de la Conferencia Internacional del Trabajo el tema sobre el cual se pretende trabajar. La elección del tema
implica haber determinado la necesidad de abordarlo, debido a que no se ha tratado antes o, en
otros casos, porque se ha detectado que es necesaria la actualización de una NIT ya existente. A
partir de ese momento, nos encontramos ante un procedimiento legislativo único.
Definida la inclusión del tema, la Oficina Internacional del Trabajo prepara un informe donde analiza la legislación y las prácticas que, sobre el tema, poseen los Estados Miembros. Este informe es
remitido a los Estados Miembros y a las organizaciones que representan a empleadores y trabajadores, a la espera de sus comentarios. Acabado este proceso, se discute en la Conferencia Internacional del Trabajo. Luego, de manera inmediata, se elabora un segundo informe que contiene un
proyecto de instrumento y se lo remite a los países, con el objeto de recibir nuevos comentarios.
El proyecto se somete a discusión en la Conferencia siguiente y, finalmente, se adopta.
En el camino de adopción de cada proyecto (para lo cual se necesitan al menos dos tercios de los
votos), se recurre a la presentación de enmiendas, tanto por parte de los empleadores, como de los
trabajadores y los gobiernos de los Estados miembros presentes. Con este elaborado sistema de
“doble discusión”, donde se dispone del tiempo necesario para el análisis y se escucha a los gobiernos, empleadores y trabajadores de todos los países, se llega finalmente a adoptar un Convenio, una Recomendación o un Convenio completado por una Recomendación.
Últimamente, la Conferencia Internacional del Trabajo ha adoptado lo que se denomina “enfoque
integrado”, con el propósito de mejorar el impacto de las normas a través de un conjunto de herramientas coherentes. Este enfoque fue utilizado por primera vez en 2003, justamente con el objeto de desarrollar una estrategia global con miras a la mejora de la Seguridad y Salud en el Trabajo.
Como producto de los numerosos países que participan de la Conferencia y de la composición
tripartita de las delegaciones, cada norma debe tender a ser lo más universal posible y, al mismo
tiempo, debe poseer la necesaria flexibilidad. Debe pensarse en las diferencias históricas, en las culturas, en los antecedentes jurídicos entre los países y, también, en las diferencias de intereses y posiciones que se presentan en el interior de la delegación tripartita de cada país.
Con fundamento en el respeto de las diferencias y con el objetivo de que la ratificación de un
Convenio sea factible para cualquier país, en estos instrumentos algunas veces aparece, por ejemplo, la posibilidad de excluir a ciertas categorías de trabajadores. Veamos el caso que encontramos
en el artículo 3 del Convenio N° 184 sobre la seguridad y la salud en la agricultura, 2001:
a) podrá excluir ciertas explotaciones agrícolas o a categorías limitadas de trabajadores
de la aplicación de este Convenio o de ciertas disposiciones del mismo, cuando se
planteen problemas especiales de singular importancia [el subrayado es nuestro], y
b) deberá elaborar, en caso de que se produzcan tales exclusiones, planes para abarcar
progresivamente todas las explotaciones y a todas las categorías de trabajadores”.
También aparecen frases que contemplan la universalidad y flexibilidad, tales como las referencias a las condiciones nacionales. Es posible examinar esto en el artículo 9, del Convenio N° 81
sobre la inspección del trabajo, 1947, donde se dice:
“Todo Miembro dictará las medidas necesarias para garantizar la colaboración de peritos
y técnicos debidamente calificados, entre los que figurarán especialistas en medicina, ingeniería, electricidad y química, en el servicio de inspección, de acuerdo con los métodos
que se consideren más apropiados a las condiciones nacionales, a fin de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a la protección de la salud y seguridad de
los trabajadores en el ejercicio de su profesión, e investigar los efectos de los procedimientos empleados, de los materiales utilizados y de los métodos de trabajo en la salud y
seguridad de los trabajadores” [el subrayado es nuestro].
En otros casos, aparecen referencias a las “prácticas nacionales”. Esto puede constatarse en el artículo 11, del Convenio N° 148 sobre el medio ambiente de trabajo (contaminación del aire, ruido
y vibraciones), 1977:
“1. El estado de salud de los trabajadores expuestos o que puedan estar expuestos a los
riesgos profesionales debidos a la contaminación del aire, el ruido y las vibraciones en
el lugar de trabajo deberá ser objeto de vigilancia, a intervalos apropiados, según las modalidades y en las circunstancias que fije la autoridad competente. Esta vigilancia deberá comprender un examen médico previo al empleo y exámenes periódicos, según
3. Cuando por razones médicas sea desaconsejable la permanencia de un trabajador en un
puesto que entrañe exposición a la contaminación del aire, el ruido o las vibraciones,
deberán adoptarse todas las medidas compatibles con la práctica y las condiciones nacionales para trasladarlo a otro empleo adecuado o para asegurarle el mantenimiento de
sus ingresos mediante prestaciones de seguridad social o por cualquier otro método”.
Otra expresión, casi siempre postulada como una fórmula transaccional ante un punto particularmente controvertido, es la que enuncia: “razonable y factible”. Veamos funcionar esta fórmula
en el artículo 11 del Convenio N° 162 sobre el uso seguro del asbesto, 1986:
“1. Deberá prohibirse la utilización de la crocidolita y de los productos que contengan esa
2. La autoridad competente deberá estar facultada, previa consulta con las organizaciones
más representativas de empleadores y de trabajadores interesadas, para permitir excepciones a la prohibición prevista en el párrafo 1 del presente artículo cuando la sustitución
no sea razonable y factible, siempre que se tomen medidas para garantizar que la salud
de los trabajadores no corra riesgo alguno”.
Algunas normas quedan obsoletas frente al tiempo. La OIT ha considerado el tema. Al día de hoy,
existen 188 Convenios y 199 Recomendaciones. Entre 1995 y 2002, el Consejo de Administración
ha realizado una revisión de todas las normas adoptadas antes de 1985, con excepción de aquellos
convenios conocidos como fundamentales o prioritarios. Estos Convenios y los posteriores a 1985
son considerados “actualizados” (71 de ellos) y deben ser promovidos activamente. En otros casos,
los documentos necesitan ser revisados o hacen falta nuevos estudios para adoptar decisiones.
Los Estados miembros tienen la obligación de considerar cada instrumento de la OIT, ya sea para
su eventual utilización en sus normas o para su ratificación. Cuando un país ratifica un Convenio, adquiere la obligación de adecuar su legislación a él dentro de los 12 meses. La ratificación es
un compromiso formal mediante el cual los Estados le otorgan al documento la característica de
Una vez que un Convenio ha sido ratificado por un país, comienza el mecanismo de control de
la OIT, mediante el Comité de Expertos (tal como se mencionó bajo el subtítulo 1 de este capítulo). Este sistema de control es único en el terreno internacional. De acuerdo con el, la OIT examina, con regularidad, la aplicación de las normas en los países que las han ratificado. Conforme
con esta consideración, se sugieren formas de mejorar la aplicación y, si se encuentran problemas,
se ofrece ayuda. Esta colaboración se concreta mediante el Diálogo Social y la asistencia técnica.
Desde 1964, la Comisión de Expertos viene subrayando los progresos observados en cuanto a
mejoras de la legislación para la aplicación práctica. De esta forma, hoy se puede dar cuenta de
2.300 casos donde se produjeron avances. Veamos dos casos acontecidos en Latinoamérica durante
Ecuador adoptó una nueva Constitución que dispone que “el Estado propiciará la incorporación
de las mujeres al trabajo remunerado, en igualdad de derechos y oportunidades, garantizándoles
idéntica remuneración por trabajo de igual valor”. Asimismo, la Constitución contempla la promoción de los derechos laborales y reproductivos de la mujer, a efectos de mejorar sus condiciones de trabajo y de garantizar su acceso a los sistemas de seguridad social. Hace especial referencia
a las embarazadas y a las madres en período de lactación, a las trabajadoras, a las mujeres que trabajan en el sector informal y en el de las artesanías, a las mujeres cabeza de familia y a las viudas;
El Salvador adoptó un nuevo Código Penal que deroga aquellas disposiciones mediante las cuales
se podían imponer condenas que conllevaban un trabajo obligatorio, en el caso de actividades relacionadas con la expresión de las opiniones políticas o con la oposición al orden político establecido.
Cuando se ha ratificado un Convenio, la Comisión envía con asiduidad solicitudes a los gobiernos; en estas comunicaciones señala problemas aparentes en la aplicación de una norma, dando al
país un tiempo para que éste trate esas cuestiones y responda antes de que se publique cualquier
comentario. Las intervenciones de la Comisión facilitan el Diálogo Social, al requerir que los gobiernos revisen la aplicación de una norma y compartan la información con los interlocutores sociales, quienes también pueden comunicar información. El Diálogo Social que se desarrolla a
continuación puede conducir a la resolución y a la prevención de otros problemas. A través de Internet, es posible acceder tanto a los informes de la Comisión de Expertos como a los informes
de la Comisión de la Conferencia.
Cuando los Estados miembros lo solicitan, la Oficina Internacional del Trabajo brinda una asistencia técnica sustancial para redactar y revisar la legislación nacional, con el fin de garantizar su
conformidad con las normas internacionales del trabajo. De este modo, los órganos de control
también desempeñan una función importante para evitar que aparezcan, en primera plana, problemas aparecidos respecto de la aplicación de las normas.
6. Libertad sindical 2
La libertad sindical y la negociación colectiva se encuentran entre los principios fundacionales de
la OIT. Poco después de la adopción de los Convenios N° 87 y 98 sobre libertad sindical y la negociación colectiva, la OIT llegó a la conclusión de que el principio de libertad sindical requería
otros procedimientos de control, si es que se quería garantizar su cumplimiento en los países que
no habían ratificado los Convenios pertinentes.
Como consecuencia de ello, en 1951, la OIT creó el Comité de Libertad Sindical (CLS), con el objetivo de examinar las quejas sobre las violaciones de la libertad sindical, hubiese o no ratificado
el país implicado los convenios pertinentes. Las organizaciones de empleadores y de trabajadores pueden presentar quejas contra los Estados miembros.
El CLS es un Comité del Consejo de Administración y está compuesto por un presidente independiente y por tres representantes de los gobiernos, tres de los empleadores y tres de los trabajadores. Si el Comité acepta un caso donde se manifiestan problemas, inmediatamente se pone en
contacto con el gobierno que presenta el inconveniente, para intentar establecer cómo se han producido los hechos. Y si decide que se ha producido una violación de las normas o de los principios de libertad sindical, emite un informe a través del Consejo de Administración, y formula
recomendaciones sobre cómo podría ponerse remedio a la situación. Posteriormente, se solicita
a los gobiernos que informen sobre la aplicación de las recomendaciones.
En los casos en los que los países hubiesen ratificado los instrumentos pertinentes, los aspectos
legislativos del caso pueden remitirse a la Comisión de Expertos. Este Comité también puede
optar por proponer una misión de “contactos directos” con el gobierno implicado, para abordar
el problema directamente con los funcionarios del gobierno y los interlocutores sociales, a través
de un proceso de Diálogo Social.
Sobre este tema, puede consultarse: http://www.ilo.org/public/spanish/standards/norm/applying/freedom.htm
Las Normas Internacionales del Trabajo son instrumentos universales adoptados por la comunidad internacional que reflejan valores y principios comunes sobre los asuntos relacionados con
el trabajo. Los Estados miembros pueden elegir entre ratificar o no ratificar un Convenio determinado, pero la OIT también considera importante seguir la evolución producida en los países
que no los han ratificado. En virtud del artículo 19 de la Constitución de la OIT, los Estados
miembros están obligados a informar, con intervalos regulares, a solicitud del Consejo de Administración, sobre las medidas que han adoptado para dar efecto a las disposiciones de algunos
Convenios y Recomendaciones, y para indicar cualquier obstáculo que les impidiera o retrasará
la ratificación de un determinado Convenio.
En virtud del artículo 19, la Comisión de Expertos publica cada año un “Estudio general exhaustivo sobre la legislación y la práctica en los Estados miembros”, acerca de un tema que ha sido
seleccionado por el Consejo de Administración. Los estudios generales se realizan, sobre todo, a
partir de las Memorias recibidas de los Estados miembros y de las informaciones comunicadas por
las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Estas informaciones permiten a la Comisión
de Expertos realizar un examen sobre el impacto de los Convenios y las Recomendaciones, analizar las dificultades y los obstáculos que para su aplicación señalan los gobiernos e identificar los
medios para superar esos obstáculos. Los estudios generales más recientes incluyen los siguientes temas.
sindical y negociación colectiva (1994)
de remuneración (1986)
• Igualdad de trato en el empleo y la ocupación (1988, 1996)
• Trabajadores migrantes (1999)
• Consulta tripartita (2000)
• Trabajo nocturno de las mujeres en la industria (2001)
• Trabajo portuario (2002)
• Protección del salario (2003)
• Política del empleo (2004)
• Horas de trabajo (2005)
• Inspección del trabajo (2006)
• Trabajo forzoso (2007)
• Cláusulas de trabajo en los contratos celebrados por las autoridades públicas
En la Memoria del director general de la OIT: “Reducir el déficit de trabajo decente. Un desafío
global” (Somavia, 2000), el concepto de Trabajo Decente es presentado como una noción en la que
se estructuran las siguientes dimensiones: trabajo productivo en condiciones de libertad, equi-
dad, seguridad y dignidad, en el cual los derechos son respetados y se cuenta con remuneración
La noción de Trabajo Decente da cuenta, entonces, de todo aquello que las personas esperan en
sus trayectorias laborales: un trabajo productivo con una remuneración justa, seguridad en el
lugar de trabajo y protección social para las familias, mejores perspectivas para el desarrollo personal y la integración social, libertad para que los individuos manifiesten sus preocupaciones, se
organicen y participen en la toma de las decisiones que afectan a sus vidas, así como la igualdad
de oportunidades y de trato para mujeres y hombres.
El Director General de la OIT, Juan Somavia resume el tema expresando que: “El objetivo primordial de la OIT es promover oportunidades para que las mujeres y los hombres consigan un
trabajo decente y productivo en condiciones de libertad, igualdad, seguridad y dignidad humana”.En este sentido, la Salud y la Seguridad en el Trabajo constituyen una parte fundamental
del Programa de Trabajo Decente.
En otras palabras, lo que aquí se quiere señalar es que no es posible calificar de trabajo decente (o
trabajo digno) a un trabajo bien pagado pero que se realiza en condiciones de inseguridad. Lo
mismo ocurre con los trabajos que se realizan en condiciones de libertad pero que ponen en peligro la salud de los trabajadores o con aquellos trabajos en los que media un contrato de empleo
justo pero donde la actividad laboral perjudica la salud y el bienestar del trabajador.
El Sector de Protección Social de la OIT incluye amplios aspectos con fuertes interrelaciones: la
seguridad de los ingresos, la seguridad y la salud en el trabajo y el ambiente, las condiciones de
trabajo, las cuestiones de la familia, las pensiones y jubilaciones, las migraciones internacionales,
y enfermedades como el VIH/Sida.
Para cubrir estas interrelaciones, el Sector de Protección Social se encuentra organizado en dos
áreas principales: (a) seguridad social y (b) protección social de los trabajadores. Esta última área
comprende cuatro programas bien delimitados. El primero consiste en el programa de trabajo seguro abocado a los problemas de Seguridad y Salud en el Trabajo. El segundo abarca las condiciones de trabajo e incluye temas como la organización del tiempo de trabajo y la duración de las
jornadas laborales, los salarios e ingresos, el trabajo y la familia, la violencia en el trabajo, entre
otros. El tercero comprende las migraciones internacionales y, finalmente, el cuarto programa
trata la problemática del VIH/Sida y el mundo del trabajo.
Dentro de la OIT, la responsabilidad sobre el área de la Seguridad y la Salud en el Trabajo recae
en el programa InFocus de Seguridad y Salud en el Trabajo y Medio Ambiente (SafeWork). Desde
este programa se realizan actividades relacionadas con la formulación de normas, la sensibilización y los proyectos de cooperación técnica.
Según estimaciones de la OIT, cada año mueren en el mundo más de dos millones de trabajado-
res a causa de accidentes y enfermedades relacionados con el trabajo, y esa cifra va en aumento, a
pesar de los importantes esfuerzos realizados en el nivel nacional e internacional. La OIT nunca
ha aceptado la creencia de que las lesiones y las enfermedades “van con el trabajo”. Durante el siglo
pasado, los países industrializados asistieron a una dramática reducción de las lesiones graves, debido a las ventajas reales que representa hacer el trabajo más saludable y más seguro. El reto actual es extender los beneficios de esta experiencia a todo el mundo del trabajo.
La Organización Internacional del Trabajo está desarrollando una campaña mundial con el propósito de lograr, por un lado, que el trabajo sea más seguro, más salubre y más humano y, por otro
lado, para crear un programa integrado de apoyo directo a los Estados miembros y a la industria.
Este programa se basa en los ideales y principios universales emanados de las normas de la OIT,
pero se regirá, en su ejecución, por las circunstancias propias de cada país y se amoldará a la situación nacional, pues deben considerarse las diferencias de naturaleza y los distintos tipos de
peligro, inherentes al nivel de desarrollo y a la índole de cada economía.
El programa de la OIT SafeWork (Trabajo Seguro) ha sido diseñado para responder a esta necesidad y sus objetivos fundamentales son:
promover e intensificar la sensibilidad en todo el mundo en relación con las dimensiones y consecuencias de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales;
• mejorar la capacidad de los Estados miembros y las empresas para el diseño y la ejecución
de políticas y programas eficaces de prevención y de protección.
Tanto el costo humano como el económico de los accidentes y las enfermedades en el trabajo son
enormes en todo el mundo. Se calcula, por ejemplo, que la pérdida en el Producto Interno Bruto
en el mundo, derivada de las muertes, las lesiones y las enfermedades en el trabajo es unas 20 veces
mayor que toda la ayuda oficial destinada al desarrollo. Sin embargo, si bien el costo económico
es inmenso, el costo humano de dicho sufrimiento es incalculable.
El Director General de la OIT, Juan Somavia, dijo en 2006 durante un mensaje que pronunció en
ocasión del Día Mundial de la Seguridad y Salud en el Trabajo:
“El día 28 de abril está dedicado a la cuestión del respeto de la dignidad de la vida humana en el
trabajo por medio de políticas y prácticas acertadas sobre seguridad y salud en el trabajo. Sin embargo, la seguridad y la salud en el trabajo también constituyen un componente esencial de las empresas exitosas y productivas y de las estrategias para un desarrollo sostenible. En todo el mundo
se llevarán a cabo más de 100 eventos en los que representantes de los gobiernos, los empleadores y los trabajadores celebrarán esta conmemoración, que este año tiene como tema el VIH/Sida.
“Enviamos un triple mensaje en el día de hoy: nuestro objetivo es el trabajo decente para todos;
la seguridad en el trabajo es fundamental para el trabajo decente, y el VIH/Sida es una cuestión
relacionada con el lugar de trabajo y con la seguridad y la salud en el trabajo”.
a) El concepto de condiciones y medio ambiente de trabajo 3
El termino “condiciones y medio ambiente de trabajo” cubre: la salud en el trabajo, la seguridad
en el trabajo, la higiene en el trabajo, las condiciones y el medio ambiente de trabajo.
Las condiciones de trabajo pueden definirse como el conjunto de factores que determinan la situación en la cual el trabajador/a realiza sus tareas, y entre las cuales se incluyen las horas de trabajo, la organización del trabajo, el contenido del trabajo y los servicios de bienestar social. De
acuerdo con el enfoque de la OIT, los salarios, aun cuando están más relacionados con las condiciones de empleo, se incluyen algunas veces en la definición de condiciones de trabajo, debido a
su influencia directa en las condiciones de trabajo y de vida de los trabajadores/as.
Para proteger a los trabajadores contra las lesiones y enfermedades que pueden surgir como consecuencia del trabajo que realizan, o de las condiciones en las cuales lo llevan a cabo, se establecen las medidas de seguridad y salud en el trabajo, para adaptar el trabajo a los trabajadores y
para prevenir accidentes y enfermedades a través del mejoramiento de sus condiciones de trabajo
y el control de los factores de riesgo presentes en el medio ambiente en el que realizan sus tareas.
Se requiere de un enfoque global para abordar esta disciplina, debido al indiscutible vínculo que
existe entre la seguridad y salud en el trabajo, las condiciones de trabajo y el medio ambiente de
trabajo. La OIT incorpora estos conceptos bajo una sola noción denominada condiciones y medio
ambiente de trabajo. Este enfoque global incorpora todos los componentes de las condiciones
del trabajo y el medio ambiente de trabajo, de sus factores determinantes, de sus interrelaciones
y de sus interacciones. Las condiciones de trabajo y el medio ambiente de trabajo forman una entidad compleja debido a su amplio campo de cobertura, la extrema diversidad de los factores que
la constituyen, sus numerosas interacciones y los múltiples nexos con los aspectos culturales, económicos, físicos y sociales. La adopción de un enfoque global no significa actuar sobre todos los
elementos que lo constituyen a la vez, sino que, al intervenir sobre alguno de estos factores, se deberá tener en cuenta la interdependencia de los demás factores presentes en el ambiente de trabajo
y su interacción. Un enfoque global no remplaza las disciplinas o las técnicas específicas (por
ejemplo, la higiene ocupacional, la medicina del trabajo, la seguridad industrial, la ergonomía, la
psicología ocupacional, entre otras), sino que, por el contrario, proporciona una mejor inserción
en los problemas específicos desde un contexto holístico.
Para cada trabajador, existen numerosas interrelaciones entre los diferentes aspectos de las condiciones y el medio ambiente de trabajo y sus efectos (económicas, climáticas, sociales, culturales, eolíti-
Tomado de “Introduction to working conditions and environment” (ILO, 1985).
cas, etc.); estas interrelaciones también se vinculan con otros aspectos de la vida de los trabajadores
(personales, familiares y de la vida social); lo que conforma un sistema complejo que afecta el bienestar físico y mental de los trabajadores. Malas condiciones de trabajo contribuyen a accidentes ocupacionales y enfermedades, baja productividad, estrés, fatiga y falta de satisfacción en el trabajo.
El Programa SafeWork (Trabajo Seguro) es responsable de la elaboración de Normas Internacionales del Trabajo, que tratan sobre condiciones de trabajo, seguridad y salud ocupacional. Más de
70 de los 185 convenios de la OIT tratan sobre temas de seguridad y salud en el trabajo. Este programa otorga especial atención a los trabajadores de sectores especialmente peligrosos, donde los
riesgos para la vida y la seguridad son manifiestamente altos, tal es el caso de la agricultura, la minería y la construcción. Asimismo, se concentra en aquellos grupos de trabajadores especialmente
vulnerables, como los trabajadores del sector informal y las personas expuestas a abusos o explotadas en determinadas ocupaciones, como es el caso de las mujeres en ciertas situaciones, los
niños que trabajan y los trabajadores temporales y los migrantes.
El programa adopta un enfoque integral como parte de una política de salud y seguridad en el
lugar de trabajo, donde además de las áreas tradicionalmente cubiertas por esta disciplina, incluye
aspectos de promoción de la salud en el lugar de trabajo, como el combate a las drogas, el alcohol, el estrés, la violencia y el VIH/Sida en el lugar de trabajo.
El Convenio N° 150 y la Recomendación N° 158, adoptados en 1978, abordan el papel, las funciones y la organización de la administración del trabajo. Estos documentos establecen un marco
de referencia internacional, desde el cual llevar a cabo la preparación, implementación, coordinación, supervisión y evaluación de una política nacional en la materia.
El Convenio N° 150 define el concepto de administración del trabajo y las áreas que cubre: una
política nacional coherente de administración del trabajo; un sistema coordinado; su organización,
integrando la participación activa del sector empresarial y el sector laboral y sus respectivas organizaciones; y los recursos humanos, financieros y materiales adecuados para otorgar un servicio eficaz y eficiente. En el nivel nacional, esta estructura se encuentra, por lo general, en los
ministerios del Trabajo y las agencias afines.
La contribución de la administración nacional del trabajo hacia el objetivo de alcanzar condiciones en las que “las mujeres y los hombres tengan acceso a un trabajo digno y productivo en condiciones de libertad, igualdad, seguridad y dignidad humana”, tal como lo propugna el paradigma
de la OIT sobre Trabajo Decente, concierne en el nivel nacional, a los siguientes campos:
ESQUEMAS DE SEGUROS DE DESEMPLEO
DEFINICIÓN DEL MARCO DE ACCIÓN Y LAS REGLAS
PARA LA REPRESENTACIÓN Y CONCILIACIÓN ENTRE
Fuente: “Discusión general sobre un enfoque integrado de las normas de la OIT sobre seguridad y salud en el trabajo”, OIT, 2003.
Durante la 91ª reunión (2003) de la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT), se llevó a cabo
una discusión general sobre un enfoque integrado de las actividades normativas de la OIT en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, con el fin de aumentar su grado de coherencia, pertinencia
e influencia. Con este enfoque se busca desarrollar un consenso entre los mandantes de la OIT
para disponer de un plan estratégico de acción. Por primera vez, durante este encuentro se discutió un enfoque integrado de los principios reflejados en las Normas sobre Seguridad y Salud en
el Trabajo y el resultado de la discusión general determinó el rumbo de futuras iniciativas con
respecto a la normativa de la OIT en sus otros ámbitos de acción, lo cual permitirá contribuir a
lograr una mayor sinergia entre las normas y las actividades de cooperación técnica de la OIT.
La Conferencia Internacional del Trabajo adoptó, entonces, una Resolución para el establecimiento de un plan de acción de la OIT destinado a la promoción de la Seguridad y Salud en el Trabajo entre sus Estados miembros, que incluye los siguientes rubros:
También se acordó que al elaborar y aplicar esta estrategia global, la OIT debería realizar esfuer-
zos especiales en relación con los países que tienen necesidades particulares de asistencia o que desean fortalecer sus capacidades en materia de SST. Entre los medios que podrían tenerse en cuenta
en el nivel nacional como parte de las estrategias destinadas a mejorar las condiciones de trabajo
en las empresas (incluidas las pequeñas empresas y las empresas de la economía informal), así
como de los trabajadores en condiciones de vulnerabilidad (como los trabajadores jóvenes, discapacitados, migrantes y los trabajadores por cuenta propia), figuran: la ampliación de la cobertura de requisitos legales, el aumento de las capacidades de los sistemas de control e inspección y
la aplicación de esas capacidades en la prestación de asesoramiento técnico y asistencia en materia de SST; el uso de incentivos financieros; las iniciativas encaminadas a estrechar los vínculos
entre los sistemas de atención primaria de salud y la salud en el trabajo; y la introducción de los
conceptos de “peligro”, “riesgo” y “prevención” en los planes de estudio escolares y en los sistemas educativos en general (prevención a través de la educación), como medios eficaces para fomentar de manera permanente culturas de prevención en materia de Seguridad y Salud en el
Trabajo, sólidas y duraderas.
Además, es preciso tener en cuenta los factores específicos de género en el contexto de las normas, los códigos de prácticas y directrices, los sistemas de gestión y las buenas prácticas en materia de SST. En el seno del Secretariado de la organización, se integrarán en mayor medida los
aspectos de los SST en otras áreas de acción de la OIT, pues se vuelve evidente que este enfoque
integrado deberá aplicarse progresivamente en todas las demás esferas de actividades de la OIT.
Por último, el Consejo de Administración y la Oficina Internacional del Trabajo estudiarán debidamente las maneras de proporcionar los recursos necesarios para ejecutar este plan de acción.
El Programa SafeWork (Trabajo Seguro) diseña estrategias específicas para sus objetivos globales, en consulta con cada uno de sus Estados miembros y de acuerdo con las necesidades nacionales inscritas en la Agenda Hemisférica, que ha sido diseñada en conjunto, en el marco de los
Programas Nacionales de Trabajo Decente. Las actividades de cooperación técnica de la OIT
hacen hincapié en la divulgación de información, la formación y la consolidación de las competencias nacionales de los representantes de los gobiernos, las organizaciones de empleadores y de
trabajadores, y otros profesionales en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo.
A continuación, se presentan cuáles son las áreas prioritarias en las que, específicamente en los países de la región, se encuentra trabajando el Programa Trabajo Seguro, en forma tripartita para el
período 2006-2016:
• Programas Nacionales sobre Trabajo Seguro en el marco de los Programas Nacionales sobre
• Sistemas Nacionales de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo, (abocados al mejora-
miento de las condiciones y medio ambiente de trabajo en las pequeñas y microempresas);
• Responsabilidad Social Empresarial (que trabaja la Seguridad y Salud en el Trabajo, su rela-
ción con la productividad y la competitividad, las iniciativas voluntarias y el reto para las empresas en la era de la globalización);
• Trabajo Infantil Peligroso (una acción en apoyo al Programa Regional de la OIT para la
Erradicación del Trabajo Infantil IPEC);
• Consolidación de los Sistemas Nacionales de Información sobre Accidentes y Enfermedades del Trabajo (en coordinación con los Ministerios del Trabajo, los Ministerios de Salud
y los Institutos de Seguridad Social).
En la reunión más reciente celebrada por el Comité Mixto OIT-OMS sobre Salud en el Trabajo, se
identificaron las siguientes áreas como prioritarias para la actividad conjunta entre ambas agencias:
apoyo para emprender Programas nacionales de Seguridad y Salud en el Trabajo;
estrategias nacionales para aplicar eficazmente instrumentos en materia de Seguridad y Salud en
la ratificación de los Convenios de la OIT.
En esta ocasión, el Comité recomendó que en el marco de la futura colaboración entre la OIT y
la OMS se prestase especial atención a las siguientes cuestiones globales, pues se encuentran íntimamente relacionadas con la Seguridad y Salud en el Trabajo:
eliminación de la silicosis y de las enfermedades relacionadas con el amianto/asbesto;
Además de definir áreas prioritarias entre la OIT y la OMS de colaboración futura en el nivel
mundial, a través de su Comité Mixto de Salud en el Trabajo, la OIT ya trabaja de manera conjunta con la Organización Panamericana de la Salud (OPS), en varias áreas, específicamente de la
Actualmente, en esta economía globalizada, asistimos a una competencia importante, tanto a nivel
de las empresas como entre los países y sus distintos procesos de integración. De modo paralelo,
estamos frente a notables cambios en las prácticas laborales, hoy gobernadas por la flexibilidad en
las tecnologías y en la fuerza de trabajo.
Este nuevo escenario muestra formas de empleo no tradicionales que representan un firme embate contra la “sociedad salarial”. La aparición de trabajos temporales, la extensión de los regímenes de subcontratación, el cambio en la distribución del tiempo de trabajo –en algunos países
con extensión de la jornada laboral–, la difusión de la inseguridad en relación con la estabilidad
en el empleo y un aumento en la carga de trabajo con predominancia de exposición a factores de
riesgo organizacional son atributos del empleo actual.
Por otro lado, y conforme con los datos que brinda la OIT, la situación en materia de Salud y Seguridad en el Trabajo, en el mundo, no es la deseable. En efecto, según sus estudios,1 presentados
durante el XVII Congreso Mundial de Seguridad y Salud en el Trabajo (Viena, 2002), los datos
mundiales son, para 2001, los siguientes:
totales anuales relacionadas con el trabajo: 2.384.385;
• muertes anuales por enfermedades relacionadas con el trabajo: 2.033.135;
• muertes anuales relacionadas con accidentes: 351.251;
• accidentes con más de 3 días de ausencia (promedio de 2001) 268.059.671.
Ante estas cifras, es posible señalar que existen distintas herramientas que los trabajadores, empresarios y profesionales deberían considerar en la búsqueda de mejorar la situación actual y lograr que la prevención brinde los recursos necesarios para contar con puestos de trabajo sanos y
seguros. Claro está que estas herramientas no resuelven per se los conflictos de una sociedad como
la actual, que ha escogido la flexibilidad y la competitividad como nuevas musas de la economía,
lo que ha dado como resultado la inestabilidad laboral.
Entre las posibles herramientas de mejora, hay tres que podrían tener, bien adoptadas, efectos valiosos en la práctica: a) la implantación de una cultura de la prevención, b) la puesta en marcha de
buenos sistemas de gestión en materia de Salud y Seguridad en el Trabajo, y c) el compromiso de
los servicios de prevención con códigos de buenas prácticas.
Véase http://www.ilo.org/publica/english/protection/safework/wdcongrs/ilo_rep.pdf
Este capítulo aspira a poner en consideración algunos conocimientos sobre la cultura de la prevención. En este sentido, se ha realizado una amplia búsqueda bibliográfica y una lectura crítica
de los materiales, para extraer los elementos que alimenten la reflexión, la discusión extendida y
el entusiasmo por la investigación y la praxis en esta materia.
Este capítulo está dividido en cinco secciones. En la presente sección se introduce el concepto de
cultura de la prevención ubicando su origen, mostrando los complejos intentos de definición de su
contenido y el sustrato ideológico de esas definiciones. También se analizan otros conceptos que
suelen ser asimilados con el de cultura de la prevención –aunque no siempre apropiadamente–,
como: clima de seguridad, concientización, conducta segura, entre otros.
La segunda sección se introduce en las características de la cultura de la prevención, analizando
si es individual o grupal, si es única o múltiple y cómo influye sobre las percepciones del riesgo
sobre las prácticas. También en esta sección, se puntualizan elementos claves de la cultura de la prevención y se identifican las características de los establecimientos que registran bajas tasas de accidentes. De esta forma, se ingresa en aspectos que habrá que considerar durante la adopción y la
evaluación de una cultura de la seguridad.
La tercera sección presenta sintéticamente los elementos centrales de los diversos modelos y posiciones acerca de la cultura de la prevención; se expone para la reflexión una lista de hechos que
se consideran característicos de una buena cultura de la seguridad, se comentan los modelos y se
proponen elementos de utilidad para estructurar una cultura de la seguridad.
La cuarta sección se concentra en la valoración de los distintos medios utilizados en el intento de
mejorar la prevención (modificación de las actitudes, modificación de las conductas, modificaciones estructurales, combinación de distintas medidas, intervenciones de base comunitaria y aspectos culturales de la seguridad). Luego prosigue analizando la utilidad de distintas prácticas
para reducir las lesiones labores.
La última sección trata de develar si es posible medir la cultura de la prevención y la performance
en Salud y Seguridad en el Trabajo. En realidad, a lo largo de todo el texto se proporcionan algunos argumentos para generar una respuesta, aunque en este punto se ha tratado de avanzar en
forma más concreta. Serán los usuarios de este documento quienes finalmente indaguen, prueben
y reflexionen sobre cuáles pueden ser los mejores indicadores para utilizar en cada caso; deberán
validarlos y ver en qué medida es posible generalizarlos. Hasta el momento, los intentos han sido
muchos y variados pero aún su validación y universalización, pese a contarse con insumos de importancia, no parece haberse alcanzado.
La cultura de la prevención parece guardar una estrecha relación con la cultura de las organizaciones, de allí que comencemos por ella.
La cultura de una organización está modelada por las interacciones internas de sus miembros y
los significados a los que adscriben en las acciones y eventos de dicha organización. Lo colectivo
subyace en el espíritu que va a determinar la cultura. Los vehículos que sirven para sostener y
transmitir una cultura son las declaraciones de principios, los símbolos, historias, ceremonias, jergas, rituales, liderazgos, los procesos de socialización de los miembros y el establecimiento de
Existen al menos dos aproximaciones al concepto de cultura organizacional: una proviene de una
perspectiva socioantropológica y la otra proviene de la psicología organizacional. La primera subraya la estructura de los símbolos, mitos, dramas sociales y rituales, manifestados en los valores
compartidos, las normas y los significados de los grupos a lo largo de una organización. Los patrones profundos de esta cultura no son fácilmente accesibles para quienes son ajenos y hacen
falta aproximaciones etnográficas para estudiarlos.2 Es un producto colectivo que consiste en
mucho más que la suma de las individualidades; es una construcción en evolución, profundamente enraizada en la historia, llevada colectivamente y lo suficientemente compleja para resistir
las manipulaciones externas.
Sobre una serie de cuestiones similares (creencias, valores, símbolos, etc.) la perspectiva de la psicología organizacional pone en foco el significado funcional de la cultura organizacional y la
forma en que ésta puede ser manejada para mejorar la productividad. En ella, el sentido de identidad de sus miembros facilita la generación de compromisos, los que a la vez van a converger en
una filosofía de la administración, que legitima las actividades y compromete al personal. En realidad, la psicología organizacional hace de puente entre el comportamiento organizacional y la
estrategia de administración de los intereses.
Es básico tener en cuenta que, en el mundo, existen distintos modelos de cultura, influenciados
por la religión, los usos y las costumbres. Incluso, podemos hablar de culturas étnicas, nacionales o regionales. Cada una de estas culturas puede reflejarse en la lengua, los símbolos y los sentimientos etnocéntricos.
Aun dentro de una misma empresa, aunque haya identificación de sus miembros con los estilos,
los códigos que manejan y hasta con la ropa que visten, la cultura de cada unidad o sector puede
E. H. Schein, “What is culture?”, en: P. J. E. Moore, M. R. Louis, C.C. Lundberg y J. Marton (editores), Reframing organizational culture, Sage Publications, 1991.
ser diferente e, incluso, entrar en conflicto. A menudo esto sucede, por ejemplo, entre quienes se
encargan del marketing y aquellos que están abocados a la producción.
Es necesario advertir que utilizaremos como términos intercambiables los conceptos de cultura
de la prevención, cultura de la seguridad y cultura de la Salud y Seguridad en el Trabajo. Si bien
en la práctica se han suscitado discusiones sobre la denominación correcta –en este sentido creemos que cultura de la prevención es la más acertada–, lo cierto es que el término cultura de la seguridad es el más usual en el idioma inglés y el dominante en la literatura científica.
También es correcto afirmar que el concepto nace vinculado con los accidentes (y sobre todo con
referencia a los mayores, particularmente los acontecidos en centrales nucleares y en el sector de
la aviación). Sin embargo, a medida que se continuó desarrollando, también comenzó a comprender las enfermedades debidas a las malas condiciones de trabajo. Por lo tanto, una primera observación apunta que no solamente el término sino el concepto y sus alcances están en permanente
Veamos ahora cómo nace el concepto. El hecho de que en los accidentes mayores se hayan localizado fracasos en los sistemas de gestión de la seguridad ha sugerido que éstos siempre son falibles, pese a todos los esfuerzos que se hagan en pos de su perfección. Esta problemática ha
determinado una rápida atención a la idea de una cultura de la seguridad. Se parte de la base de
que cualquier sistema funcionará mejor en organizaciones que posean una cultura de la seguridad
y, al mismo tiempo, se sostiene que cuando se carece de ella es muy probable que los sistemas implementados tengan fallos.
En 1986, el accidente de Chernobyl puso en tela de juicio la confianza de la comunidad internacional en relación con la energía nuclear. Recordemos que entonces dos explosiones fundieron las
1.000 toneladas de concreto del reactor 4 y liberaron productos de fisión hacia la atmósfera. El
costo inmediato fue de 30 vidas, pero se contaminó un área de 400 millas alrededor de la planta
de Ucrania, con aumentos significativos en el riesgo de muerte por cáncer en Escandinavia y en
los países del Este Europeo. La Agencia Internacional de Energía Atómica (Internacional Atomic
Energy Agency, IAEA) identificó una “pobre cultura de la seguridad” como factor contribuyente
de este desastre.3 Es a partir de aquí que se comienza a difundir y analizar el concepto de cultura
T. Lee, “Assessment of safety culture at a nuclear reprocessing plant”, en Work and Stress, Vol.12, Nº 3, 1998, pp. 217-237.
La revisión del accidente que hace INSAG (Internacional Nuclear Safety Advisory Group) comienza expresando que la conclusión vital que se alcanza es que: “la suma importancia de poner
una autoridad completa y responsabilidad por la seguridad en los máximos niveles de gerencia que
actúan en las plantas. Las normas de procedimiento, apropiadamente revisadas y aprobadas deben
ser suplementadas por la creación y mantenimiento de una ‘cultura de la seguridad nuclear’”.4
Por otra parte, la US Nuclear Regulatory Comisión (NRC), al cabo de la investigación del accidente nuclear de Three Mile Island, informa en sus conclusiones que había identificado que las
principales deficiencias en el reactor no se referían a problemas del hardware, sino a problemas
de gerenciamiento.5
El trabajo pionero en este tema fue el de Barry Turner en su libro Man-Made Disasters,7 donde
llama la atención sobre el proceso organizacional profundo como incubador de los accidentes de
Qué es la cultura de la seguridad será la pregunta obligada de quien acceda a leer las múltiples definiciones disponibles. Pero, en una etapa previa, podemos interrogarnos acerca de si se trata de
una entidad o aspecto que, cuando está presente o bien desarrollado, facilita que “las cosas vayan
bien”, mientras que su ausencia “hace que todo salga mal”. O si se trata de un resultado variable, que se relaciona con una cultura organizacional con características particulares que provocan
una determinada performance en seguridad. Como veremos, la mayoría de los autores tratan a la
cultura de la seguridad como una entidad.
Las aproximaciones teóricas son variadas. La aproximación psicométrica pone el acento en las
actitudes y se acerca entonces con un número de escalas para medirlas, lo que constituye una verdadera maraña donde perderse más o menos científicamente. Desde otro punto de vista, el acento
se coloca en la cultura organizacional y se sostiene que, sólo cuando ésta ha alcanzado un “nivel
generativo” de desarrollo, se puede poner a la seguridad en un lugar central y comenzar a hablar
de una cultura de seguridad en un sentido positivo.
International Nuclear Safety Advisory Group, “Summary Report on the Post-Accident Review Meeting on the Chernobyl
Accident”, Vienna: International Atomic Energy Agency, 1986, en Safety Series, Nº 75-INSAG-1
M. Rogovin, “Three Mile Island. A report to the Commissioner and the public”, vol.1, enero de 1980.
S. Gherardi y D. Nicolini, “The Organizational Learning of Safety in Communities of Practice”, en Journal pf Management
Inquiry, Nº 9, págs.7-18, 2000.
B. Tuner, Man-Made Disasters, Londres, Butterworth Heinemann, 1978.
Tal vez lo más curioso es, para algo de lo que se habla tanto, que el concepto de cultura de la seguridad o cultura de la prevención dista mucho de ser único. Por el contrario, se lo ha definido
desde distintas perspectivas, actividades e ideologías. La Tabla 1 ilustra esto, mediante la presentación de algunas de las muchas definiciones de las que da cuenta la literatura especializada. Cada
definición identifica si se trata de un dato emergente de una actividad en especial o si responde a
“CULTURA DE LA SEGURIDAD”
FUENTE / INDUSTRIA
CARROLL (1998).
ENERGÍA NUCLEAR, EE.UU.
EL TÉRMINO HACE REFERENCIA A UN VALOR PRIMORDIAL QUE
LA PLANTA SOSTIENE SOBRE LA SEGURIDAD DEL TRABAJADOR
Y DEL PÚBLICO, Y QUE ES TOMADA ASÍ POR CADA GRUPO Y EN
CADA NIVEL DE LA ORGANIZACIÓN.
CIAVARELLI Y FIGLACK (1996).
LO DEFINEN COMO LOS VALORES, CREENCIAS, SUPOSICIONES
Y NORMAS COMPARTIDOS QUE PUEDEN DIRIGIR LA TOMA DE
DECISIONES EN LA ORGANIZACIÓN, ASÍ COMO LAS ACTITUDES
INDIVIDUALES Y GRUPALES EN MATERIA DE SEGURIDAD.
COOPER (2000).
ES UN SUBASPECTO DE LA CULTURA ORGANIZACIONAL, LA
CUAL SE CREE AFECTA LAS ACTITUDES Y LA CONDUCTA DE
LOS MIEMBROS EN RELACIÓN CON EL DESARROLLO DE LA
SALUD Y LA SEGURIDAD QUE VA TENIENDO LUGAR EN LA
COX Y COX (1991).
GASES INDUSTRIALES, EUROPEOS.
REFLEJA LAS ACTITUDES, CREENCIAS, PERCEPCIONES Y
VALORES QUE LOS EMPLEADOS COMPARTEN EN RELACIÓN CON
COX Y FLIN (1998). TEÓRICO.
LEE (1998). REPROCESAMIENTO NUCLEAR,
WILPERT (2000). TEÓRICO DENTRO DEL
CONTEXTO DE LA ENERGÍA NUCLEAR.
LA CULTURA DE LA SEGURIDAD DE UNA ORGANIZACIÓN ES
EL PRODUCTO DE LOS VALORES, ACTITUDES, PERCEPCIONES,
CAPACIDADES Y PATRONES DE CONDUCTA INDIVIDUALES Y
GRUPALES QUE DETERMINAN EL COMPROMISO, EL ESTILO
Y EL PROFESIONALISMO EN EL MANEJO DE LA SALUD Y LA
SEGURIDAD DE UNA ORGANIZACIÓN.
UNA CULTURA DE LA SEGURIDAD EXISTE DENTRO DE UNA
ORGANIZACIÓN EN DONDE CADA EMPLEADO INDIVIDUALMENTE,
SIN IMPORTAR SU POSICIÓN EN LA ESTRUCTURA, ASUME UN
ROL ACTIVO EN LA PREVENCIÓN DE ERRORES Y ESE ROL ES
APOYADO POR TODA LA ORGANIZACIÓN.
FLIN, MEARNS, GORDON Y FLEMING (1998).
PETROLERAS EXTRANJERAS Y GAS,
EL TÉRMINO SE REFIERE A LAS ACTITUDES Y OPINIONES
ARRAIGADAS QUE UN GRUPO DE PERSONAS COMPARTE EN
REFERENCIA CON LA SEGURIDAD. ES MÁS ESTABLE (QUE LA
SEGURIDAD CLIMÁTICA) Y RESISTENTE AL CAMBIO.
HELMREICH Y MERRITT (1998).
AVIACIÓN, EE.UU.
HACE REFERENCIA A UN GRUPO DE INDIVIDUOS GUIADOS EN
SU CONDUCTA POR LA CREENCIA EN LA IMPORTANCIA DE LA
SEGURIDAD, Y SU ENTENDIMIENTO COMPARTIDO DE QUE CADA
MIEMBRO –VOLUNTARIAMENTE– SOSTIENE LAS NORMAS DE
SEGURIDAD DEL GRUPO Y APOYA A SUS COMPAÑEROS PARA
LLEGAR A ESE OBJETIVO COMÚN.
MCDONALD Y RYAN (1992). TEÓRICO EN
EL CONTEXTO DEL TRANSPORTE DE LARGA
MEARNS Y FLIN (1999). TEÓRICO.
PIDGEON (1991). TEÓRICO.
PIDGEON Y OLEARY (1994). TEÓRICO
EN EL CONTEXTO DE LA AVIACIÓN.
DEFINEN AL CONJUNTO DE CREENCIAS, NORMAS, ACTITUDES,
ROLES Y PRÁCTICAS SOCIALES Y TÉCNICAS QUE SE PREOCUPAN
POR MINIMIZAR LA EXPOSICIÓN DE EMPLEADOS, GERENTES,
CLIENTES Y MIEMBROS DEL PÚBLICO A CONDICIONES
CONSIDERADAS PELIGROSAS O DAÑINAS.
MEARNS, FLIN, GORDON Y FLEMING (1998).
PETROLERAS Y GAS EXTRANJERAS.
DEFINE LAS ACTITUDES, VALORES, NORMAS Y CREENCIAS QUE
UN GRUPO DE GENTE EN PARTICULAR COMPARTE EN RELACIÓN
CON LOS RIESGOS Y LA SEGURIDAD.
MESHKATI (1997).
INDUSTRIA DEL TRANSPORTE, EE.UU.
ES DEFINIDA COMO EL CONJUNTO DE CARACTERÍSTICAS Y
ACTITUDES EN ORGANIZACIONES E INDIVIDUOS QUE ESTABLECE QUE SE OTORGUE UNA PRIORIDAD DOMINANTE A LOS
TEMAS DE SEGURIDAD DE LA PLANTA NUCLEAR, GARANTIZANDO QUE RECIBAN LA ATENCIÓN QUE MERECEN.
CONSEJERO DE MINERÍA DE AUSTRALIA
(1999). INDUSTRIA MINERA, AUSTRALIA.
SE REFIERE A LOS TEMAS FORMALES DE SEGURIDAD DENTRO
DE LA COMPAÑÍA, QUE SE OCUPAN DE LAS PERCEPCIONES DEL
MANEJO, LA SUPERVISIÓN, LOS SISTEMAS DE GERENCIAMIENTO Y LAS PERCEPCIONES DE LA ORGANIZACIÓN.
PIDGEON (2001). TEÓRICO EN EL CONTEXTO
DE LA CONDUCTA DEL CONDUCTOR.
UNA CULTURA DE LA SEGURIDAD ES EL CONJUNTO DE
SUPOSICIONES Y TAMBIÉN SUS PRÁCTICAS ASOCIADAS,
LO QUE PERMITE QUE SE CONSTRUYAN CREENCIAS
SOBRE EL PELIGRO Y LA SEGURIDAD.
La diversidad de estas definiciones muestra, como hemos adelantado, que se trata de un concepto
en evolución, pero también que parte de supuestos distintos, los que se irán examinando a lo largo
Con el objeto de analizar algunos aspectos que aparecen en las distintas definiciones consideraremos la propuesta del ACSNI Study Group, que sugiere la siguiente:8
“La Cultura de Seguridad de una organización es el producto de los valores, actitudes,
competencias y patrones de comportamiento, grupales e individuales, que determinan el
compromiso y el estilo y la competencia de los programas de salud y seguridad. Organizaciones con una cultura positiva están caracterizadas por comunicaciones fundadas en
la confianza mutua, por percepciones compartidas respecto de la importancia de la seguridad y por confianza en la eficacia de las medidas preventivas”.
Advisory Comite on the Safety of Nuclear Installations (ACSNI), “Study group on human factors“, en Third report:
Organising for safety, Londres, HMSO, 1993.
Esta forma de cultura es mucho más que la suma de sus partes. En una organización segura los patrones de asunciones compartidas ponen a la seguridad en un lugar muy alto
Este estilo es el producto de los valores individuales y grupales, actitudes, competencias
y patrones de comportamiento”.
Asunciones, valores, conductas y comportamientos son términos que, como son repetidos y usuales en el tema que nos ocupa, merecen presentarse tal como fueron concebidos inicialmente. Lo
haremos a continuación, tomando sus características a partir de quienes son responsables de ponerlos en marcha, es decir, desde el nivel de conducción de una organización.
Cuando hablamos de asunciones, estamos dando por sentado determinados hechos o juicios.
Debe tenerse en cuenta que las asunciones están en el terreno del inconsciente. En general, hacen
referencia a dos aspectos: a la naturaleza de la gente y a la naturaleza de las relaciones humanas.
a) En cuanto a la naturaleza de la gente, el modelo está centrado en “cómo son vistos los
otros”. Por ejemplo, pensemos en el caso de que la dirección de la empresa verbalice sus
asunciones con expresiones –tomadas de la práctica– como las siguientes: “no les gusta trabajar”; “hay que vigilarlos de cerca para que hagan bien su trabajo”; “si no prestan atención
cómo no van a tener accidentes”. De esas asunciones depende luego la forma en que es
tratada la gente e incluso el modelo de gestión de la mano de obra que se adopta.
b) Cuando se toma en cuenta la naturaleza de las relaciones humanas, se hace referencia a
quién reporta a quién y, sobre todo, cómo se establecen las comunicaciones. Por ejemplo:
¿tienen libertad los trabajadores para expresarse abiertamente con los niveles gerenciales o
de dirección y para ofrecerles sugerencias o nuevas ideas?
Los valores de la alta gerencia representan los estándares de la organización que influyen sobre
varios aspectos del medio ambiente de trabajo, e incluso determinan “la forma de hacer las cosas
en la empresa”. Esto incluye la definición de objetivos y las acciones para alcanzarlos. Por ejemplo, el primer objetivo puede ser la obtención de beneficios y en el curso de las acciones para llegar a él, la prevención queda de lado.
Al referirnos a los comportamientos, debemos tener en cuenta que los valores a los que se hizo
referencia se manifiestan en los comportamientos y en las acciones de las gerencias. De esta forma,
el gerente presta atención o, contrariamente, ignora medidas y controles. Estos valores determinan las relaciones con el personal, el sistema de administración, los premios y castigos. Además,
debe tenerse en cuenta que, cuando estos comportamientos son recompensados y repetidos, devienen inconscientes.
La estructura gerencial juega un rol clave para garantizar el éxito de los programas de salud y seguridad. Así lo prueban distintas investigaciones. Esta certeza nos lleva a centrarnos en las asunciones, los valores y comportamientos vistos desde los cuadros superiores. No existe una cultura
de la seguridad donde la línea gerencial no se implique íntimamente con cada uno de los aspectos
concernientes a la prevención.
Como regla general, los actos visibles de los gerentes hablan mucho más que cualquier norma
de comunicación de la organización. Por ejemplo, una rápida respuesta que corrige deficiencias
en la prevención muestra una conducta ética y da cuenta de la prioridad que otorga la organización al tema y a sus trabajadores.
La apuesta a la cultura de la seguridad es acabar con los errores, con los malos resultados y, en fin,
cumplir con el viejo principio hipocrático que señala que lo primero es no dañar.
El tema del error está siempre presente en las teorías y esto obliga a afrontar unos primeros comentarios al respecto. Simplificando, diremos que las teorías más en boga y que plantean una visión y unas conductas en principio disímiles –veremos luego que hay acercamientos– son las
teorías sistémicas y las teorías del factor humano.
a) Quienes abogamos por la teoría sistémica sostenemos que la mayor parte de los errores no
son causados por negligencia o incompetencia sino por fallos subyacentes en los sistemas.
El error no es visto como una causa, sino como una consecuencia o síntoma de una condición latente en la organización. Dicho de otra forma: el error es una muestra de la disfunción del sistema.
Estas condiciones latentes muestran deficiencias en alguna función de la organización
(desde la generación y aplicación de políticas, hasta la evaluación de riesgos, el mantenimiento, el presupuesto o la misma gestión de la seguridad en los niveles gerenciales), y son
las que exacerban la falibilidad humana que, por cierto, es una realidad, y estresan los límites
de su performance.
b) Para introducirnos en la teoría de los factores humanos diremos primero que en su versión
habitual, poco profundizada, aparece la idea de “culpa” de las víctimas, a menudo los trabajadores menos calificados de la empresa. Esta posición es devota de la concepción del
“acto inseguro” como causa más frecuente de los accidentes. Sin embargo, es conveniente
adentrarse en otra concepción del rol que juegan los factores humanos. Podemos ver entonces que, aun desde esta teoría, se alumbran elementos útiles. Para ello, compartiremos
una frase de Reason9 que expresa: “No podemos cambiar la condición humana, pero podemos cambiar las condiciones en que los humanos trabajan”.
La teoría de los factores humanos, desde este ángulo, busca caminos para entender y realzar la performance humana, teniendo en cuenta sus fortalezas y debilidades, las que pueden
J. Reason, Human Error, Cambridge: Cambridge University Press, 1990.
manifestarse en la interfase entre las personas y otros elementos del proceso de trabajo (maquinaria, tecnología, etc.). El objetivo debería ser, partiendo de las palabras de Reason, modificar estos otros elementos para hacerlos compatibles con las personas. Esta teoría sostiene
tres principios: a) prevenir los errores diseñando sistemas que compensen las debilidades humanas predecibles, para dificultar la incursión en errores; b) hacer los errores visibles para interceptarlos y c) desarrollar estrategias para mitigar el error cuando éste ocurre.10
De todas formas, cuando los accidentes son analizados como parte de un sistema tecnológico, los
errores y comportamientos pasan a un segundo plano.11
Reason, en su segundo libro12 expresa: “… el error humano es una consecuencia, no una causa.
Los errores… están determinados y provocados por factores organizacionales y puestos de trabajo inadecuados”. En consecuencia, a estos errores los denomina: “accidentes organizacionales”. Este autor sostiene que los accidentes organizacionales implican la interacción de condiciones
latentes con eventos disparadores.
La escuela de Reason sostiene que un número de factores latentes ocultos en los sistemas organizacionales pueden alinearse para determinar accidentes y además afirma que estas condiciones
están siempre presentes en los sistemas.13,14 Por otra parte, Rasmussen caracteriza distintas fuentes de error diciendo que éstas interactúan con factores latentes para causar los accidentes.15 Otros
autores, en cambio, enfatizan que la posibilidad de accidentes es inevitable en organizaciones
complejas con débil acoplamiento en los procesos.
La Comisión Regulatoria Nuclear de los EE.UU. (NRC) ha desarrollado un método denominado ATHEANA (A Technique for Human Event Analysis),16 que se basa en una búsqueda sistemática de errores forzados, lo que contribuye a la identificación de factores de administración
u organizacionales que colaboran fuertemente en la secuencia que determina un accidente.
Al mismo tiempo que irrumpió la expresión cultura de la seguridad, en diversos estudios apareció
G. Porto, “Safety by design: Ten Lessons from Human Factors Research”, en Journal of Healthcare Risk Management,
págs. 43-50, 2001.
N. F. Pidgeon, “Safety culture and risk management in organizations“, en Journal of Cross-Cultural Psychology, 22 (1),
págs. 129-140, 1991.
J. T. Reason, Managing the risks of organizational accidents, Ashgate, 1997.
J. T. Reason, Human error, New York: Cambridge University Press, 1990.
J. T. Reason, Human error: models and management, BMEJ, 320, págs. 768-770, 2000.
J. Rasmussen, “Human error and the problem of causality in analysis of accidents”, Philos Trans R. Soc London Biological
Science, 327, págs. 449-60, 1990.
US Nuclear Regulatory Comission, “Technical basis and implementation guidelines for a technique for human event
analysis“, NUREG-1624, Rev.1, mayo de 2000.
como sinónimo la expresión clima de seguridad. Si bien la fórmula cultura de la seguridad es la dominante, es conveniente asumir que clima de seguridad no tiene el mismo significado. La expresión
cultura se divisa como un significado horizontal (aun en sus vaivenes) y la palabra clima como un
concepto vertical que da cuenta de un momento dentro de una organización. En general, la expresión cultura proviene del mundo de la sociología, mientras que clima procede de la psicología.
Aquellos que han dirigido su atención al clima lo hacen a partir de identificar tres componentes
que serían sus determinantes. Así lo hace Cooper, como veremos más adelante, refiriéndose a los
aspectos psicológicos de las personas, los situacionales y los de comportamiento.
Veamos en la Tabla 2 cuáles son las definiciones que se han ofrecido sobre el concepto clima de
seguridad.17
“CLIMA DE SEGURIDAD”
FUENTE/INDUSTRIA
LOS PROCEDIMIENTOS Y REGLAS QUE MANEJAN LA SEGURIDAD DENTRO DE UNA ORGANIZACIÓN SON UN REFLEJO DE SU
CLIMA DE SEGURIDAD, EL CUAL ESTÁ CENTRADO ALREDEDOR
DE LAS PERCEPCIONES DE LOS EMPLEADOS SOBRE LA
IMPORTANCIA DE LA SEGURIDAD Y CÓMO ÉSTA ES MANTENIDA
CHEYNE, COX Y THOMAS (1998).
MANUFACTURA, REINO UNIDO Y FRANCIA.
PUEDE SER TOMADO COMO UN ESTADO TEMPORAL DE
MEDICIÓN DE LA CULTURA, EL CUAL SE REFLEJA EN LAS
PERCEPCIONES COMPARTIDAS DE LA ORGANIZACIÓN EN UN
DEDOBBELEER Y BELAND (1991).
CONSTRUCCIÓN, EE.UU.
SE LO CONSIDERA COMO UN ATRIBUTO INDIVIDUAL COMPUESTO POR DOS FACTORES: EL COMPROMISO GERENCIAL CON LA
SEGURIDAD Y EL INVOLUCRAMIENTO DE LOS TRABAJADORES
PETROLERAS Y GAS, REINO UNIDO.
SE REFIERE AL ESTADO DE SEGURIDAD PERCIBIDO EN UN
LUGAR Y MOMENTO EN PARTICULAR. ES, POR LO TANTO,
RELATIVAMENTE INESTABLE Y SUJETO A CAMBIO, DEPENDIENDO DE LAS CARACTERÍSTICAS DEL AMBIENTE OPERATIVO.
Tanto esta tabla como la correspondiente a las definiciones de “clima de seguridad” han sido adaptadas de propuestas que
se encuentran en Douglas, A. Wiegmann, Hui Zhang, Terry von Thaden, Gunjan Sharma, Alyssa Mitchell, Safety Culture:
A Review. Technical Report ARL-02-3/FAA-02-2, Federal Aviation Administration. Aviation Research Lab. Institute of
Aviation, University of Illinois at Urbana-Champaign, mayo de 2002.
FLIN, MEARNS, O`CONNOR Y BRYDEN (2000).
INVESTIGACIÓN DE VARIAS INDUSTRIAS, SÓLO
UN ESTUDIO RELACIONADO CON LA AVIACIÓN.
HACE REFERENCIA A LAS CARACTERÍSTICAS SUPERFICIALES
DE LA CULTURA DE SEGURIDAD, VISUALIZADAS A TRAVÉS DE
LAS ACTITUDES Y PERCEPCIONES DE LA FUERZA DE TRABAJO
EN UN PUNTO DADO DEL TIEMPO.
GRIFFIN Y NEAL (2000). MANUFACTURA Y
MINERÍA, AUSTRALIA.
DEBERÍA SER CONCEPTUALIZADO COMO UN FACTOR DE
ORDEN MÁS ALTO, QUE CONSTA DE FACTORES DE PRIMER
ORDEN MÁS OTROS ESPECÍFICOS. ÉSTOS DEBIERAN REFLEJAR
LAS PERCEPCIONES SOBRE POLÍTICAS RELACIONADAS CON LA
SEGURIDAD, LOS PROCEDIMIENTOS Y LAS RECOMPENSAS. EL
FACTOR DE ORDEN MÁS ALTO, EN CAMBIO, DEBERÍA REFLEJAR
EL GRADO DE VALORACIÓN QUE LOS EMPLEADOS CREEN QUE
TIENE LA SEGURIDAD DENTRO DE LA ORGANIZACIÓN.
ES OPERACIONALIZADO COMO LAS PERCEPCIONES REFERIDAS
AL COMPROMISO DE LOS DIRECTIVOS Y EL COMPROMISO DEL
TRABAJADOR EN ACTIVIDADES RELACIONADAS CON LA
MEARNS, WHITAKER, FLIN, GORDON Y
O´CONNOR (2000). PETROLERAS, REINO UNIDO.
ES LA FOTO DE LAS PERCEPCIONES DE LOS EMPLEADOS
ACERCA DE LAS CONDICIONES PREVALENTES EN EL MEDIO
AMBIENTE DE TRABAJO, CON IMPACTO EN LA SEGURIDAD.
CONSEJO DE MINERÍA DE AUSTRALIA (1999).
EL CONCEPTO SE REFIERE A TEMAS MÁS INTANGIBLES EN LA
COMPAÑÍA, COMO LAS PERCEPCIONES DE LOS SISTEMAS DE
SEGURIDAD, LOS FACTORES DEL TRABAJO Y LOS FACTORES
YULE, FLIN Y MURDY (2001).
ENERGÍA CONVENCIONAL, REINO UNIDO.
SE DEFINE COMO EL PRODUCTO DE LA PERCEPCIÓN Y LAS
ACTITUDES DEL EMPLEADO SOBRE EL ESTADO ACTUAL DE LAS
INICIATIVAS DE SEGURIDAD EN SU LUGAR DE TRABAJO.
ZOHAR (1980). MANUFACTURA, INCLUYENDO
METALURGIA, ALIMENTACIÓN, QUÍMICAS Y
TEXTILES, ISRAEL.
ES UN TIPO PARTICULAR DE CLIMA DE LA ORGANIZACIÓN, QUE
REFLEJA LAS PERCEPCIONES DE LOS EMPLEADOS SOBRE LA
IMPORTANCIA RELATIVA DE UNA CONDUCTA SEGURA EN SU
CONDUCTA LABORAL. PUEDE VARIAR DE UN NIVEL ALTAMENTE
POSITIVO A UNO NEUTRAL, Y SU NIVEL PROMEDIO REFLEJA EL
CLIMA DE SEGURIDAD EN UNA COMPAÑÍA DETERMINADA.
EL CLIMA DE SEGURIDAD DE NIVEL GRUPAL SE REFIERE A LAS
PERCEPCIONES COMPARTIDAS ENTRE LOS MIEMBROS DEL
GRUPO EN RELACIÓN CON LAS PRÁCTICAS DE SUPERVISIÓN.
Otro concepto que se ha de analizar es el que en lengua inglesa se expresa como mindfulness (que
se refiere al cuidado y la atención) y que podríamos asociar a lo que en español denominamos concientización. Andrew Hopkins ha profundizado esta expresión.18 Conforme con sus estudios,
esta expresión surge de las investigaciones sobre las llamadas organizaciones confiables, como
podrían ser, por ejemplo, las centrales nucleares. Aportando a la conceptualización de Hopkins,
Weick19 argumenta que la característica de estas organizaciones es la “concientización colectiva”
Andrew Hopkins, “Safety Culture, Mindfulness and Safe Behaviour: Converging Ideas?”, en Working Paper 7. National
Research Centre for OHS regulation, The Australian National University, diciembre de 2002.
K. Weick, Suteliff y D. Obstfeld, “Organizing for high reliability: processes of collective mindfulness”, en Research in
Organizational Behaviour, 21, págs. 81-123.

References: artículo 3
 artículo 9
 artículo 11
 artículo 11
 resolución 
 artículo 19
 artículo 19
 Resolución