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Timestamp: 2018-09-25 13:37:04+00:00

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Corte dei Conti – Giudizi di responsabilità amministrativa per danno erariale - Sezione I Giurisdizionale Centrale d’Appello - Sentenza n. 103/2008 –-Intervento adesivo dell’ Ente danneggiato- Ammissibilità
Corte dei Conti – Giudizi di responsabilità amministrativa per danno erariale – Sezione I Giurisdizionale Centrale d’Appello – Sentenza n. 103/2008 –-Intervento adesivo dell’ Ente danneggiato- Ammissibilità
La sentenza che qui si annota riveste particolare interesse affrontando sia la tematica dell’ intervento adesivo dell’ Amministrazione danneggiata alla tesi del Requirente sia quella del danno all’ immagine arrecato all’ ente locale scaturente dalla percezione di tangenti da parte del convenuto. Premesso che – in sede contabile – va radicalmente escluso che possa configurarsi intervento diverso da quello adesivo ( totalmente adesivo ) alle richieste della Procura e che giammai possa esserci intervento adesivo nei confronti del presunto responsabile di danno, la Sezione ammette intervento nel giudizio d’appello dell’Amministrazione danneggiata (ente comunale) poiché ad adiuvandum di quello principale presentato dal PG contabile; tale decisione viene a conformarsi al nuovo corso avviato con la sentenza n. 1/2003/A del 18.2.2003 con la quale le Sezioni Riunite hanno ammesso che “l’Ente che si presume danneggiato possa partecipare alla definizione della vertenza, che lo vede indubbiamente interessato, nella forma dell’intervento adesivo dipendente ad adiuvandum, col quale l’Ente stesso non fa valere un diverso autonomo diritto e nemmeno uno dipendente da quello oggetto del giudizio in corso, ma si limita a sostenere le ragioni del requirente contabile, avendone un evidente interesse”.Dovendosi ritenere l’Amministrazione danneggiata già costituita in giudizio con il Procuratore Regionale o Generale, il quale ope legis ne cura gli interessi in sede processuale, essa può intervenire adesivamente, oltrechè in primo grado, anche, per la prima volta, sia in fase di appello che nel giudizio di revocazione al di là dei limiti posti dall’art. 344 c.p.c..
Interessante è altresì la posizione del Collegio espressa in merito al riconosciuto danno all’immagine a carico dell’ente interessato.
Ricordano i giudici che le SS.RR. (sentenza n. 10/2003), al riguardo, hanno chiarito che ogni azione del pubblico dipendente che, violando il precetto del neminem laedere, offenda al contempo anche l’interesse costituzionalmente garantito dal secondo comma dell’art. 97 cost., si traduce in una alterazione dell’identità della P.A., facendola apparire quale struttura organizzata confusamente, gestita in maniera inefficiente, non responsabile né responsabilizzata; ad avviso delle Sezioni Riunite, quindi, dalla prova della condotta delittuosa de qua – percezione di tangenti in occasione della attività di programmazione urbanistica ed edilizia dell’ente comunale suddetto – sorge ex se la prova della sussistenza del danno all’immagine dell’amministrazione.
Essi poi precisano che tale danno deve essere risarcito in considerazione della concreta dimensione della lesione stessa, da determinare in via equitativa, ai sensi dell’art. 1226 c.c.. e comunque muovendosi dalla misura già individuata dalla procura attorea nell’atto introduttivo.
Infine, la Sezione conclude accogliendo l’appello del PG e rigettando altresì quello incidentale proposto dal professionista – incaricato di pubblico servizio già condannato in primo grado – ritenendo inconferenti l’eccezioni sollevate da quest’ultimo in merito al difetto del rapporto di servizio nonché dell’insufficienza probatoria del riconosciuto danno all’immagine.
dr. Vito Minerva Presidente
dr. Davide Morgante Consigliere
dr. Rocco Di Passio Consigliere
dr. Maria Fratocchi Quaglini Consigliere relatore
dr. Rita Loreto Consigliere
Sull’appello iscritto al n. 23451 del registro di segreteria, proposto dal Procuratore Regionale per la Lombardia nei confronti di L. E. avverso la sentenza n. 249/05 della Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Lombardia;
sull’appello incidentale iscritto al n. 23881 del registro di segreteria, avverso la citata sentenza, proposto dall’arch. E. L., rappresentato e difeso dagli avv.ti Micaela Chiesa e Maria Giovanna Cleva, con elezione di domicilio in Roma, Lungotevere Flaminio n. 46 presso lo studio Gianmarco Grez;
Uditi, nella pubblica udienza del 13 novembre 2007, il consigliere relatore, l’avv. Donella Resta su delega dell’avv. Diego Vaiano per il Comune di Pieve Emanuele, l’avv. Micaela Chiesa per il sig. L., nonché il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore Generale, dr. Tommaso Cottone.
Con atto di citazione del 22.10.2004 la Procura Regionale per la Lombardia conveniva in giudizio l’architetto E. L. per sentirlo condannare al pagamento, in favore del Comune di Pieve Emanuele, della somma di Euro 1.000.000,00 – oltre interessi legali, rivalutazione monetaria e spese di giudizio – con riferimento al danno arrecato all’immagine della citata amministrazione comunale attraverso la commissione di diversi reati contro la P.A. in occasione della attività di programmazione urbanistica ed edilizia del Comune suddetto.
Deduceva la procura che per tali fatti erano stati emessi i seguenti provvedimenti giudiziari nei confronti del medesimo convenuto:
a)–sentenza del Tribunale di Milano n. 626 del 20.2.1997, di condanna alla pena detentiva di quattro anni di reclusione e a quella accessoria dell’interdizione dai pubblici uffici per la durata di cinque anni, nonché al pagamento di una provvisionale di £. 840.000.000, oltre interessi e rivalutazione monetaria; nel giudizio si era costituito parte civile il Comune di Pieve Emanuele;
b)-sentenza del Tribunale di Milano n. 2323 del 24 giugno 1998 di condanna alla pena detentiva di quattro anni e otto mesi di reclusione ed al pagamento di una provvisionale di £. 200.000.000 in favore del Comune di Pieve Emanuele; nel giudizio si era costituito parte civile il Comune di Pieve Emanuele;
c)-sentenza della Corte di Appello di Milano n. 4723 del 15 dicembre 1999 che dichiarava non doversi procedere per sopravvenuta prescrizione dei reati ascritti; nel giudizio si era costituito parte civile il Comune di Pieve Emanuele;
d)-sentenza della Corte di Cassazione n. 939 del 2 luglio 2002 di annuallamento della sentenza n. 4723/1999 con rinvio ad altra Sezione della Corte di appello di Milano al fine di provvedere alle statuizioni ex art. 578 c.p.p.; nel giudizio si era costituito parte civile il Comune di Pieve Emanuele.
Dai citati atti, nonché dalle dichiarazioni confessorie rese in tale ambito dal medesimo convenuto, emergeva che durante gli anni 1980-1990, in occasione del particolare momento di sviluppo urbanistico del Comune di Pieve Emanuele, si era instaurato, ad opera dei vertici dell’Ente comunale, un meccanismo corruttivo, nel quale l’attuale convenuto aveva assunto un ruolo determinante, essendogli stato affidato – con delibera del 26 febbraio 1988 – l’incarico di redigere la variante generale al P.R.G. all’epoca vigente.
Nell’espletamento di detta attività, d’intesa con il sindaco dell’epoca, il L. aveva ricevuto denaro dai proprietari delle aree interessate per ottenere una classificazione più favorevole, in termini di destinazione urbanistica ovvero per aumento di volumetria realizzabile delle aree stesse.
Denaro trattenuto in parte, in ragione di una percentuale prestabilita, dallo stesso L..
La percezione di somme di denaro (c.d. tangenti) per compiere atti contrari ai doveri di ufficio, ad avviso della Procura Regionale, costituisce una condotta plurioffensiva verso l’Amministrazione: “essa dispiega, infatti, i propri effetti oltre che sul piano degli interessi generali, alla cui tutela provvede la sanzione penale, anche nel settore dell’ordinamento contabile. In particolare, nella fattispecie esaminata, tale condotta è idonea a determinare l’insorgenza di un danno patrimoniale indiretto che si traduce nella grave perdita del prestigio e nella grave lesione dell’immagine dell’Amministrazione per i gravi reati commessi dal L…..”.
Il giudice di prime cure, con sentenza n. 249/05, dopo aver affermato la giurisdizione della Corte dei conti in materia e aver respinto l’eccezione di prescrizione, nel merito condannava il L. al pagamento, in favore del Comune di Pieve Emanuele, della somma complessiva di Euro 500.000,00, oltre alla rivalutazione monetaria, interessi e spese di giudizio.
Specificava, inoltre, che in sede di esecuzione “si doveva tener conto delle somme versate dal convenuto all’Amministrazione comunale in ottemperanza alle decisioni adottate in sede penale”.
Avverso la citata sentenza il procuratore regionale per la Lombardia ha proposto appello, nel quale ha fatto presente che in primo grado il giudice non ha tenuto conto che il convenuto, all’atto della costituzione in giudizio, avvenuta con comparsa depositata in data 19 gennaio 2005, aveva già provveduto, in esecuzione delle provvisionali stabilite dal giudice penale, a versare al Comune l’importo di Euro 593.925,43, cioè una somma superiore a quella per la quale veniva condannato in primo grado.
Tale pronuncia, quindi, secondo l’organo requirente appare come “inutiler data” nonché gravemente viziata sotto il profilo della non conformità alla giurisprudenza della Corte dei conti.
Sul punto ha sottolineato che il Procuratore regionale nell’atto di citazione -dopo aver puntualizzato che in materia di danno arrecato alla P.A. non esiste una giurisdizione esclusiva, ben potendo coesistere due diversi tipi di azioni risarcitorie esercitabili entrambi sino a quando attraverso anche una sola della due azioni non venga integralmente conseguito il bene della vita- ha chiaramente esplicitato di aver attivato l’azione di responsabilità per il ristoro di diversi ed ulteriori danni, nella specie il “danno all’immagine”, conseguito dagli stessi fatti che avevano portato il giudice penale a liquidare una provvisionale in favore dell’Ente danneggiato, ipotizzando un danno pari ad Euro 1.000.000,00.
Pertanto, secondo la Procura appellante, nella conclusione il giudice di prime cure è incorso in palese grave errore allorché, disattendendo la giurisprudenza consolidata di questa Corte in materia, pur concludendo per la condanna del L. ha determinato il danno erariale in un ammontare inferiore al risarcimento già effettuato in sede di condanna penale.
Sostiene, infatti, parte appellante, che nell’accedere alla tesi che l’azione del P.M. contabile sia preclusa, laddove si sia, in altra sede, ottenuto il completo ristoro del danno erariale, specularmente, qualora il giudice contabile non ritenga di accogliere la prospettazione attorea in ordine “al quantum debeatur”, ma determini il danno erariale per un importo pari o inferiore a quello già risarcito, deve, “mutatis mutandis”, dichiarare la cessazione della materia del contendere e non pronunciare una sentenza “di condanna” che diverrebbe così “inutiler data”.
Ha concluso, quindi, per la condanna in conformità della domanda introduttiva del giudizio e, in via estremamente subordinata, in caso di conferma del danno nella quantificazione fatta dal giudice di prime cure, la dichiarazione di cessazione della materia del contendere.
In data 5 settembre 2005, il sig. L. ha prodotto appello incidentale, deducendo quanto segue:
1)—difetto di giurisdizione in quanto il rapporto dallo stesso instaurato con il Comune deve intendersi di natura privatista, senza incardinamento, neppure temporaneo, nella struttura organizzativa della P.A.;
2)—prescrizione in quanto il rinvio a giudizio è del 23 novembre 1994, ma i fatti di causa risalgono al 1989, né, peraltro, è ipotizzabile l’occultamento dei medesimi fatti perché l’attività di programmazione urbanistica si svolse in costante rapporto con la collettività, nel rispetto delle relative procedure;
3)— omessa prova del danno e del nesso causale. E’ stato richiesto il risarcimento del danno all’immagine in mancanza di prove specifiche circa la sussistenza di detto danno, con mero rinvio alle vicende penali.
A distanza di quindici anni non è stato chiarito quali siano state le conseguenze sociali ed economiche nel comportamento del L., il quale, comunque, non rivestiva nell’ambito dell’amministrazione, un ruolo esponenziale tale da determinare il rifluire sulla p.a. del disdoro connesso ai comportamenti da lui tenuti. “….il L. era del tutto sconosciuto al pubblico, in quanto tecnico assolvente una mera sequenza preliminare di una funzione pluriorganica complessa…”. Di contro il Comune ancora oggi utilizza sostanzialmente la programmazione urbanistica elaborata dal convenuto. Le sentenze penali, inoltre, non hanno considerato il rilevante contributo apportato per l’accertamento dei reati ed hanno quantificato le provvisionali in una misura pari al 1000% di quanto trattenuto dal convenuto. Non è stato considerato, infatti, nemmeno in sede contabile, che delle tangenti percepite, il L. aveva trattenuto importi limitati su un “transito” di circa un miliardo di lire che non va confuso con la cifra di un milione di euro richiesta in citazione e nell’atto di appello principale.
In via incidentale, infine, ha resistito ai motivi contenuti nell’appello principale sostenendo l’inammissibilità ed irricevibilità del gravame.
L’appello, infatti, a parere della difesa, non motiva in ordine alla pretesa esiguità della condanna e risulta generico; inoltre, appare errato nei presupposti di fatto e di diritto in quanto, contrariamente a quanto affermato dalla Procura Regionale, l’arch. L. non è stato parte del ricorso per Cassazione definito con sentenza n. 939 del 2 luglio 2002 e non è stato parte nel giudizio di rinvio ad altra Sezione della Corte di appello.
La Procura Generale nelle conclusioni sull’appello incidentale del L., depositate il 10 ottobre 2005, ha ritenuto:
1)—infondato il motivo afferente la pretesa carenza di giurisdizione. Al riguardo premesso che la questione della giurisdizione contabile nei confronti dei “progettisti” costituisce un tema ancora non compiutamente definito, ha sottolineato che comunque, nel caso all’esame, il L. è stato convenuto in giudizio in relazione “a comportamenti che non riguardano l’attività di progettazione sotto il profilo della asserita violazione di regole tecniche, ma con riferimento ad attività criminose consistenti nella sistematica percezione di somme per importi elevatissimi, in riferimento a plurimi episodi di deviazione dell’attività istituzionale di programmazione urbanistica”.
In sostanza, nel caso all’esame perdono totalmente di rilevanza eventuali osservazioni sul ruolo del progettista in quanto il L. ha espletato, oltre alle funzioni di tecnico, un rapporto di servizio di fatto, attraverso il quale ha condizionato ampiamente l’attività amministrativa connessa alla programmazione urbanistico ed edilizia, come risulta ampiamente dalle due sentenze penali citate.
2)–ugualmente infondata ha ritenuto l’eccezione di prescrizione richiamando al riguardo le motivazioni svolte nella sentenza appellata: la P.A. è venuta a conoscenza dei fatti solo in esito al procedimento penale, cosicché il momento rilevante ai fini della prescrizione del diritto, per giurisprudenza consolidata, deve considerarsi quello dell’esercizio da parte della Procura della Repubblica presso il tribunale di Milano dell’azione penale con l’emissione in data 23 novembre 1994 della richiesta di rinvio a giudizio.
Ha, poi, comunque aggiunto che l’Amministrazione comunale si è costituita parte civile nei relativi procedimenti penali con la relativa efficacia interruttiva di cui all’art. 2945 c.c..
3)–In ordine alla omessa prova del danno e del nesso causale ha sottolineato che sui fatti di causa la ricostruzione effettuata in sede penale è ampiamente esauriente, autonomamente valutabile dal giudice contabile e, sostanzialmente, nemmeno contestata ed anzi esplicitamente ammessa dallo stesso L. in sede penale (dichiarazioni rese innanzi al P.M. nel 1994 e 1998 riportate nella sentenza n. 4/98 emessa dal GIP del Tribunale di Milano). Attesa, comunque, la comprovata sussistenza dei fatti illeciti, l’immagine del Comune di Pieve Emanuele è risultata particolarmente deturpata in termini di trasparenza, fiducia, lealtà e corretto comportamento. Quanto al ruolo svolto dal L., lo stesso, nella particolare materia, era il soggetto rivestito di maggiore incidenza, punto di passaggio necessario di tutte le procedure connesse alla variante ed in genere alla programmazione edilizia comunale. La affermata tesi che il L. fosse sconosciuto al pubblico non esclude che lo stesso fosse, invece, sicuramente noto a tutti coloro che fossero in qualche modo, anche lecito, interessati allo sviluppo urbanistico locale, e, quindi, in potenza a tutti gli abitanti del comune.
Quanto alla affermata imprecisione circa gli importi delle tangenti percepite, ha puntualizzato che in base ai capi di imputazione contenuti nelle sentenze nn. 2323/1998 e 626/1997 il totale delle tangenti percepite ammonta a £. 5.950 milioni.
Sul punto ha sottolineato che ai fini della quantificazione del danno all’immagine non è nemmeno particolarmente rilevante la circostanza che le tangenti siano state suddivise tra più soggetti poiché è l’ammontare in sé della somma illecitamente trasferita che può costituire parametro del danno all’immagine a prescindere dall’entità dell’arricchimento dei singoli compartecipi. Inoltre detti importi si ricollegano all’entità delle “provvisionali” imposte dal giudice penale, pari complessivamente a circa 1/5 delle tangenti complessive.
Ne consegue, pertanto, che il gravame proposto dalla procura regionale della Lombardia risulta fondato, apparendo evidentemente esigua la condanna quantificata nella sentenza impugnata, non corrispondente alla vastità e complessità dell’immagine dell’Ente. Infatti la somma determinata in via provvisionale dal giudice penale non è che una quota del danno complessivo, la cui quantificazione, in assenza di ulteriori iniziative dell’Amministrazione, non può che essere devoluta alla cognizione del giudice contabile.
Ha contestato, poi, l’affermazione che il L. non è stato parte nel giudizio di Cassazione in quanto, la posizione dello stesso (unitamente a quella degli altri imputati), è espressamente richiamata nel dispositivo della sentenza n. 939 del 2 luglio 2002.
Conclusivamente ha chiesto l’accoglimento dell’appello principale proposto dal procuratore regionale ed il rigetto dell’appello incidentale con la condanna del sig. L. anche alle spese del secondo grado di giudizio.
Il difensore del L. ha prodotto ulteriori note difensive rispettivamente in data 18.01.06 e 23.10.07.
Nella prima ha insistito sulla genericità del gravame, sostenendo che gli ulteriori chiarimenti forniti sui motivi di appello in realtà introducono “nuove considerazioni di diritto” inammissibili in questa sede.
Nella seconda nota ha fatto presente che la Corte di appello di Milano, Sez. III penale, nel giudizio specificamente rivolto a valutare il destino delle statuizioni civili contenute nelle sentenze di primo grado nn. 626/97 e 2323/98, cui ha preso parte anche il L., ha emesso la sentenza n. 279 del 26.1.2006 (allegata) nella quale ha confermato “le sole statuizioni contenute nella sentenza del Tribunale di Milano n. 626/07 (provvisionale £. 840 milioni)”, ritenendo, a parere del difensore dell’appellante, esorbitanti le provvisionali complessive a suo tempo poste a carico del suo assistito.
Ammontare quest’ultimo ampiamente ricompresso nella somma di £. 1.150 milioni “già corrisposte dal L. in via forfetaria ma comprensiva di interessi e rivalutazioni ed arrotondate per eccesso, fra il gennaio e l’agosto del 1998, quindi circa 10 anni fa.
Con memoria del febbraio 2007, il Comune di Pieve Emanuele si è costituito ad adiuvandum del ricorso in appello proposto dal Procuratore regionale per la Lombardia e per resistere al ricorso incidentale presentato dallo stesso L..
Nella memoria ha insistito sulla giurisdizione del giudice contabile e condiviso tutte le argomentazioni svolte dal Procuratore generale in ordine alla prescrizione. In relazione, poi, alla quantificazione del danno ha sottolineato che in base ad un calcolo aritmetico le tangenti percepite ammonterebbero a £. 8.470.000.000 e che, in ossequio all’orientamente giurisprudenziale che vuole la condanna commisurata al triplo delle tangenti percepite, il L. dovrebbe essere condannato al risarcimento del danno all’immagine nella misura di Euro 13.123.169,80.
All’odierna pubblica udienza, il P.M. con riferimento alla memoria prodotta dal Comune ha sottolineato che la stessa può considerarsi solo come intervento adesivo e non come costituzione in giudizio, perché in quest’ultima ipotesi introdurrebbe una domanda nuova non ammissibile in appello; con riferimento all’appello principale ha confermato l’atto scritto; per l’appello incidentale ha fatto riferimento alle ampie conclusioni scritte prodotte.
In particolare, per quanto attiene all’ammontare del danno, ha confermato la quantificazione dello stesso operata nell’atto di citazione dal procuratore regionale, sottolineando che la somma liquidata dal giudice di prime cure, pari circa a quanto dal medesimo versato a titolo di provvisionale al giudice penale, è certo inidonea rispetto al nocumento inferto all’Ente comunale.
Ha insistito sulla infelice formulazione della sentenza di primo grado nel punto in cui stabilisce che “….in sede di esecuzione si dovrà tener conto delle somme versate dal convenuto all’amministrazione comunale in ottemperanza alle decisioni adottate in sede penale” per evidenziare che in sede penale il giudice ha quantificato il risarcimento del danno in Euro 583.000 mentre il giudice contabile di primo grado lo ha quantificato in Euro 500.000, di tal che il Comune dovrebbe restituire Euro 83.000.
Richiamata, quindi, la giurisprudenza contabile, secondo cui la quantificazione del danno all’immagine, in mancanza di uno specifico progetto ripristinatorio elaborato dall’Amministrazione, deve aver luogo mediante valutazione equitativa ai sensi dell’art. 1226 c.c., e dopo aver fatto presente che nell’applicare tale quantificazione equitativa il giudice di prime cure ha certo errato: “apparendo evidentemente esigua la condanna quantificata nella sentenza impugnata, non corrispondente alla vastita e complessità della compromissione dell’immagine dell’Ente”, ha concluso per l’accoglimento dell’appello principale in conformità della domanda introduttiva del giudizio e in via estremamente subordinata per la dichiarazione di cessazione della materia del contendere.
L’avv. Chiesa per l’ing. L., ha eccepito la inammissibilità dell’atto di intervento del Comune non avendo ricevuto notifica e comunicazione dello stesso da parte della segreteria. In subordine ha chiesto un rinvio. Ha segnalato, altresì, che la fattispecie verte sul caso di un soggetto (il Comune) non presente in primo grado che, in appello, ha introdotto nuove tesi difensive.
Il P.M. è nuovamente intervenuto per sostenere che la notifica di tutti gli atti è avvenuta, secondo procedura, con il deposito del fascicolo e che la causa è matura per una decisione.
Il Presidente, ascoltate le posizioni delle parti si è riservato di decidere sull’ammissibilità dell’intervento.
L’avv. Chiesa, riprendendo la parola, ha sostenuto che l’atto di appello è generico ed immotivato in quanto nulla ha precisato in ordine alle ragioni della ritenuta inadeguatezza delle somme determinate a titolo di provvisionale dal giudice penale e circa il ragionamento logico e gli elementi di fatto e di diritto che l’hanno portato a chiedere la condanna per il doppio della tangente. La Procura, in sostanza, non ha assolto l’onere di allegare parametri ed indizi dai quali dedurre le spese alle quali commisurare il danno all’immagine in Euro 1.000.000,00.
Con riferimento all’appello incidentale, poi, ha fatto riferimento alle motivazioni ivi sviluppate sottolineando che il L. era un tecnico (non un politico) e che, come tale, ha svolto una attività non solo limitata, ma soggetta all’approvazione di altri organi (Co.re.co. – Regione) e, quindi, di fatto e di diritto inidonea ad influenzare le scelte dell’Ente locale.
Il Presidente ha dato, infine, la parola all’avv. Resta, in rappresentanza del Comune, il quale riportandosi alle argomentazioni svolte nell’atto di costituzione in giudizio ad adiuvandum, ha concluso dichiarando di affiancarsi alla tesi del Procuratore.
Gli appelli in discussione (principale ed incidentale), prodotti avverso la sentenza n. 249/05, vanno riuniti ai sensi e per gli effetti dell’art. 335 c.p.c..
Ciò posto, con riferimento alla richiesta pronuncia di inammissibilità dell’intervento del Comune, questo organo giudicante rammenta che nei giudizi di responsabilità amministrativa, la giurisprudenza, in passato, generalmente ha assunto una posizione contraria alla possibilità di intervento della Amministrazione danneggiata, in considerazione che la concreta titolarità del potere di agire è attribuito dalla legge unicamente ad un organo pubblico e precisamente al P.M. presso questa Corte dei conti e detta titolarità assorbe la legittimazione processuale dell’Amministrazione, che quindi ne risulterebbe priva.
Senonché la successiva evoluzione della giurisprudenza è confluita nella sentenza n. 1/2003/A del 18.2.2003 con la quale le Sezioni Riunite hanno ammesso che “l’Ente che si presume danneggiato possa partecipare alla definizione della vertenza, che lo vede indubbiamente interessato, nella forma dell’intervento adesivo dipendente ad adiuvandum, col quale l’Ente stesso non fa valere un diverso autonomo diritto e nemmeno uno dipendente da quello oggetto del giudizio in corso, ma si limita a sostenere le ragioni del requirente contabile, avendone un evidente interesse…….Dovendosi ritenere l’Amministrazione danneggiata già costituita in giudizio con il Procuratore Regionale o Generale, il quale ope legis ne cura gli interessi in sede processuale, essa può intervenire adesivamente, oltreché in primo grado, anche, per la prima volta, sia in fase di appello che nel giudizio di revocazione al di là dei limiti posti dall’art. 344 c.p.c..
Stante la suddetta decisione, sulla quale il Collegio non può esimersi dall’esprimere consenso, deve ritenersi ammissibile l’intervento del Comune nel presente giudizio. Tuttavia, poiché l’ammissibilità dell’intervento è strettamente correlata al carattere adesivo dell’intervento all’azione del P.M., con conseguente impossibilità per l’interveniente di aggiungere ulteriori domande, deve ritenersi inammissibile la richiesta di un danno all’immagine per un importo diverso da quello quantificato dal P.M. contabile.
Passando all’esame delle eccezioni sollevate nell’appello incidentale, il Collegio ritiene le stesse infondate condividendo le argomentazioni svolte al riguardo dal giudice di prime cure.
Con riferimento al difetto di giurisdizione, non può non evidenziare che, per giurisprudenza consolidata, deve ritenersi sussistere responsabilità amministrativa-contabile anche in assenza di un rapporto di impiego pubblico, essendo sufficiente l’inserimento del soggetto nei cui confronti viene esercitata l’azione contabile nella struttura dell’Ente danneggiato.
Nella fattispecie all’esame, l’inserimento del L. nell’organizzazione del Comune di Pieve Emanuele risulta palese ove si consideri, fra i vari aspetti messi in evidenza dal giudice penale nella sentenza n. 2323/98, che lo stesso era addirittura il soggetto preposto dall’Amministrazione Comunale ad intrattenere i rapporti con gli interlocutori istituzionali a livello regionale, ovvero proprio con i soggetti che avrebbero avuto il compito di vagliare l’operato del tecnico comunale. Al riguardo è utile sottolineare che in sentenza viene precisato come “non possa dubitarsi della responsabilità del L. nella sua veste di incaricato di pubblico servizio che ha avuto anche un ruolo determinante individuando innanzi tutto gli strumenti urbanistici attraverso il cui uso anche abnorme si sarebbero potute creare le premesse per ottenere finanziamenti illeciti dai privati e fungendo poi come si è visto da anello di congiunzione tra i privati medesimi e i rappresentanti dell’Amministrazione del Comune di Pieve”.
E’ fondamentale, ancora, come evidenziato dal P.M., tener presente che il L. è stato convenuto nel presente giudizio per comportamenti che non riguardano l’attività di progettazione sotto il profilo della asserita violazione di regole tecniche, ma con riferimento ad attività criminose consistenti nella sistematica percezione di somme, per importi elevatissimi, in riferimento a plurimi episodi di deviazione dell’attività istituzionale di programmazione urbanistica. Pertanto, non assumono rilievo le considerazioni svolte dall’interessato sul ruolo formale del progettista, essendo rilevante soltanto il “rapporto di servizio di fatto” attraverso il quale il L. condizionava ampiamente l’attività amministrativa connessa alla programmazione urbanistica ed edilizia (cfr. pag. 39 della sentenza del Tribunale di Milano n. 2323 del 24 giugno 1998).
Sul punto, l’atto di citazione ha fatto espresso riferimento ai fatti emersi dalle sentenze penali di primo grado sopra citate e al riguardo nella sentenza di primo grado è stato opportunamente sottolineato che l’intervenuta sentenza penale di appello che ha dichiarato, per tutti i reati contestati, l’intervenuta prescrizione non preclude al giudice contabile di tener conto delle prove raccolte nei suddetti procedimenti penali, soprattutto se, come nel caso di specie, la primaria prova è costituita proprio dalle dichiarazioni confessorie del L..
Con riferimento, poi, all’eccezione di prescrizione questo organo giudicante non può non aderire alla ricostruzione giuridica fattuale operata dal giudice di prime cure. Nella fattispecie, infatti, trattasi di fatto dannoso, posto in essere in maniera occulta, cosicché il dies a quo dal quale decorre il termine prescrizionale, non può essere quello della data di adozione della variante (1989-1990), ma la data di rinvio a giudizio del convenuto (23 novembre 1994); è pacifico, poi, che il decorso di tale termine prescrizionale si è immediatamente interrotto ai sensi dell’art. 2943 c.c. in seguito alla costituzione di parte civile nel medesimo giudizio penale da parte dell’amministrazione comunale; interruzione che perdura fino al passaggio in giudicato della sentenza decisoria del procedimento penale in cui è intervenuta la prescrizione. Pertanto, la notifica dell’atto di citazione, in quanto intervenuta nel corso di tale perdurante sospensione del termine prescrizionale, deve ritenersi tempestiva”.
Appare priva di fondamento, inoltre, l’affermata omessa prova del danno e del nesso causale.
I fatti di causa, nella loro materiale sussistenza sono quelli riportati nelle sentenze emesse in sede penale e regolarmente depositate in atti.
Tali pronunce, con le quali viene accertata una causa di estinzione del reato (articolo 157 codice penale: prescrizione) e l’inesistenza di una causa evidente di proscioglimento (articolo 129, secondo comma, codice di procedura penale), indubbiamente non fanno stato nel giudizio per responsabilità amministrativa, ma ciò comporta, comunque, che il giudice contabile deve autonomamente accertare e valutare i fatti materiali, sia in forza di elementi probatori autonomi, sia in base ad elementi acquisiti dal giudice penale e versati in atti (giurisprudenza consolidata ex multis sezione terza 17 giugno 2005 n. 371, 11 marzo 2002 n. 77, 26 giugno 1997 n. 183, sezione prima 3 aprile 2002 n 102, 26 giugno 2001 n 188, sezioni riunite, 14 aprile 1992 n. 761).
Tanto precisato, questo organo giudicante ritiene che l’autonoma valutazione compiuta dal giudice di prime cure dei fatti accertati in sede penale sia immune da censure e pienamente condivisibile.
Dall’accertamento dei fatti in sede penale, infatti, è emerso indubitabilmente che lo stesso convenuto, in diverse dichiarazioni rese innanzi al P.M., ha ammesso di aver ricevuto somme di denaro da proprietari di immobili ricompresi nel progetto di variante al PRG, in cambio dell’attribuzione a tali proprietà di una migliore destinazione urbanistica.
Tali fatti, costituendo, come da sentenza appellata “… palese violazione dei doveri d’ufficio temporalmente assunti dal convenuto in relazione all’espletamento dell’incarico attribuitogli, comportando una mortificazione delle necessità di efficace ed efficiente programmazione dello sviluppo urbano del Comune a vantaggio degli interessi patrimoniali di alcuni amministrati…”, configurano pacificamente l’elemento soggettivo del dolo “…attesa l’evidente consapevolezza e volontà dell’azione illecita così posta in essere…”.
Da tale condotta delittuosa è stato giustamente ritenuto derivante un danno all’immagine dell’amministrazione comunale.
Le SS.RR. (sentenza n. 10/2003) al riguardo hanno chiarito che ogni azione del pubblico dipendente che, violando il precetto del neminem laedere, offenda al contempo anche l’interesse costituzionalmente garantito dal secondo comma dell’art. 97 cost., si traduce in una alterazione dell’identità della p.a., facendola apparire quale struttura organizzata confusamente, gestita in maniera inefficiente, non responsabile né responsabilizzata.
Ad avviso delle Sezioni Riunite, quindi, dalla prova della condotta delittuosa de qua, sorge ex se la prova della sussistenza del danno all’immagine dell’amministrazione.
Danno che deve essere risarcito in considerazione della concreta dimensione della lesione stessa, da determinare in via equitativa, ai sensi dell’art. 1226 c.c. , non essendo possibile l’esatta determinazione quantitativa dell’ammontare di un danno di tale natura.
Ciò posto, nel caso dei specie, il giudice di prime cure, pur avendo preso atto di quanto avvenuto in sede penale (costituzione di parte civile dell’Amministrazione comunale; condanna del L. ad una provvisionale; dimostrazione da parte del L., all’atto della costituzione in giudizio, avvenuta con comparsa depositata il 19 gennaio 2005, di aver, in esecuzione delle provvisionali stabilite dal giudice penale, già provveduto a versare al Comune la somma di Euro 593.925,43) ha condannato il convenuto al pagamento in favore del Comune di Pieve Emanuele della somma complessiva di Euro 500.000,00 cioè ad una somma inferiore a quella già versata in esecuzione delle provvisionali stabilite dal giudice penale, con l’avvertenza che in sede di “esecuzione si dovrà tener conto delle somme versate dal convenuto all’amministrazione comunale in ottemperanza alle decisioni adottate in sede penale”.
Tale pronuncia su questo punto, come rilevato dal P.M. nell’atto di appello, risulta come “inutiliter data” e gravemente viziata sotto il profilo della non conformità alla consolidata giurisprudenza di questa corte.
Premesso, quindi, e riaffermato che in materia di danno alla P.A. non esiste una giurisdizione esclusiva, ben potendo coesistere due diverse azioni risarcitorie esercitabili entrambe sino a quando, anche attraverso una sola delle stesse, non sia stato integralmente conseguito il bene della vita, giacché “nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile, la costituzione di parte civile dell’amministrazione danneggiata non preclude l’autonoma azione del Procuratore regionale ed il risarcimento in sede penale determina la carenza di interesse, con improcedibilità dell’azione, o la cessazione della materia del contendere solo quando ristora completamente il danno quantificato in sede contabile”, opportunamente la Procura regionale ha esercitato l’azione di responsabilità per il ristoro di diversi ed ulteriori danni (nella fattispecie per il danno all’immagine), che si assumono conseguiti dagli stessi fatti che avevano portato il giudice penale a liquidare una provvisionale in favore del comune, ipotizzando un danno pari ad Euro 1.000.000,00.
Nella sostanza, la cumulabilità delle due azioni discende dal carattere non satisfattivo della pronuncia penale de quo; quindi, l’azione contabile è stata esercitata proprio al fine di ottenere il risarcimento integrale dei danni non risarciti in sede penale. Ne consegue che la quantificazione del danno da parte del giudice di prime cure in una misura inferiore al quantum determinato in sede penale, avrebbe dovuto indurre lo stesso ad una dichiarazione di improcedibilità dell’azione promossa dal procuratore regionale.
Tanto premesso, questo organo giudicante ritiene che la sentenza appellata non offra valide motivazioni in ordine agli adottati criteri di riduzione del danno da Euro 1.000.000,00 ad Euro 500.000,00.
Vero è che la quantificazione del danno all’immagine deve essere effettuata ai sensi dell’art. 1226 c.c., ovvero secondo equità e che i parametri per determinare il quantum sono numerosi comunque, nel caso di specie, come sottolineato nell’atto di citazione, la condotta delittuosa tenuta dal L. nell’espletamento dell’incarico ricevuto non può non condurre ad una quantificazione della debenza di importo quantomeno pari a quella di cui all’atto di citazione tenuto conto dei seguenti aspetti riscontrabili nel caso di specie:
 gravità dell’illecito: sul punto di rinvia alle sentenze penali;
 reiterazione: il L. è stato condannato in primo grado con sentenza del Tribunale di Milano per diversi episodi di corruzione;
 misura dell’indebito vantaggio conseguito: le sole somme trattenute dal L. ammonterebbero a circa 1.700 milioni di lire;
 posizione del soggetto nella struttura dell’Ente e sua capacità rappresentativa: il L. è stato l’esperto progettista del Comune di Pieve Emanuele ed inoltre era membro della commissione edilizia ed interlocutore ordinario, in materia urbanistica, del Comune presso le Istituzioni nonché interlocutore comunale presso la comunità imprenditoriale e professionale interessata allo sconsiderato sviluppo urbanistico di Pieve Emanuele, inducendo quindi nei medesimi corruttori l’idea che proprio il L. fosse l’unico soggetto con cui era necessario relazionarsi per l’ottenimenti di vantaggi urbanistici.
Una valutazione adeguata di tali aspetti, evidenziati appropriatamente nell’atto di appello con considerazioni approfondite e pienamente ammissibili, conduce all’accoglimento del gravame del procuratore regionale con conseguente condanna del sig. L. al pagamento in favore del Comune di Pieve Emanuele della somma di Euro 1.000.000,00, oltre agli accessori come da sentenza di primo grado nonché alle spese del secondo grado.
L’appello incidentale proposto dal L., per quanto sopra, deve essere respinto.
La Corte dei conti – Sezione Prima Giurisdizionale Centrale di Appello, definitivamente pronunciando, ogni contraria istanza ed eccezioni reiette, accoglie l’appello del Procuratore regionale nei termini di cui in motivazione e
respinge l’appello incidentale del sig. L..
Spese del presente giudizio a carico dell’appellato che si liquidano in
€ 602,56 (seicentodue/56)
Così deciso in Roma il 13 novembre 2007
Depositato in Segreteria il 25/02/2008

References: Sentenza 
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 art. 578
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