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﻿ Sentencia 2005-00195 de febrero 9 de 2012
SENTENCIA 2005-00195 DE 09 DE FEBRERO DE 2012
CONTENIDO:EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. NO SE PUEDE AMPLIAR O RESTRINGIR EL ALCANCE DE LA LEY, PORQUE LA FACULTAD DEL EJECUTIVO ES LIMITADA, EL GOBIERNO PUEDE ACLARAR O HACER MÁS EXPLÍCITA UNA NORMA, PERO NO DEBE RECORTAR O AMPLIAR LO DISPUESTO EN ELLA, YA QUE SE EXTRALIMITARÍA EN SUS FUNCIONES. ADEMÁS, ESTO VULNERARÍA EL ESPÍRITU DEL LEGISLADOR Y EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO DE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA EJERCIDA POR EL CONGRESO.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONGRESO DE LA REPÚBLICA, GOBIERNO, FACULTAD REGLAMENTARIA, FACULTAD IMPOSITIVA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Sentencia 2005-00195 de febrero 9 de 2012
Ref.: Expediente 110010324000200500195-01
Actores: Mario Suárez Melo y otros
Los demandantes solicitaron que se declare la nulidad del parágrafo 3º del artículo 10 del Decreto 1600 de 2005 “por el cual se reglamentan las disposiciones sobre licencias urbanísticas, reconocimiento de edificaciones y legalización de asentamientos humanos”, proferido por el Presidente de la República, cuyo texto es el siguiente:
“Decreto 1600 de 2005
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 48 de la Ley 9ª de 1989, el artículo 99 y el numeral 3º del artículo 101 de la Ley 388 de 1997, el parágrafo del artículo 7º y el numeral 3º del artículo 9º de la Ley 810 de 2003, el artículo 108 de la Ley 812 de 2003,
PAR. 3º—Para efectos de lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 2º de la Ley 810 de 2003 o la norma que lo adicione, modifique o sustituya, solo se permitirá el cerramiento de aquellas zonas de uso público, como parques y áreas verdes distintas de las resultantes de los procesos de urbanización, parcelación o legalización urbanística” (negrilla fuera de texto).
5.2. Consideración preliminar.
El Decreto 1600 de 2005 (mayo 20) “Por la cual se reglamentan las disposiciones sobre licencias urbanísticas, reconocimiento de edificaciones y legalización de asentamientos humanos” fue derogado por el artículo 136 del Decreto 564 de 2006 (feb. 24)(3).
Para la Sala es necesario advertir, que pese a que la vigencia del acto demandado (D. 1600/2005) fue por nueve (9) meses y cuatro (4) días, esto es, desde el 20 de mayo de 2005 hasta el 24 de febrero de 2006, la Sala entrará a su análisis de fondo, ya sea estimatorio o desestimatorio de las pretensiones, en razón a las consecuencias y efectos jurídicos producidos dentro de ese lapso.
5.3. La norma legal reglamentada.
La norma reglamentada es el artículo 2º numeral 2º de la Ley 810 de 2003, “Por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones”. El precepto en mención establece textualmente lo siguiente:
2. Multas sucesivas que oscilarán entre doce (12) y veinticinco (25) salarios diarios vigentes por metro cuadrado de intervención u ocupación, sin que en ningún caso la multa supere los cuatrocientos (400) salarios mínimos mensuales legales vigentes, para quienes intervengan u ocupen, con cualquier tipo de amoblamiento, instalaciones o construcciones, los parques públicos zonas verdes y demás bienes de uso público, o los encierren sin la debida autorización de las autoridades encargadas del control del espacio público, además de la demolición de la construcción o cerramiento y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994. Esta autorización podrá concederse únicamente para los parques y zonas verdes por razones de seguridad, siempre y cuando la trasparencia del cerramiento sea de un 90% como mínimo, de suerte que se garantice a la ciudadanía el disfrute visual de los parques o zonas verdes y que no se vulnere su destinación al uso de común (negrilla fuera de texto).
5.4. El cargo formulado.
Los ciudadanos Mario Suárez Melo, María Isabel Nieto Jaramillo, Darío Fernando Cepeda Peña y Guillermo Cortés Castro consideran que el Presidente de la República excedió la potestad reglamentaria que le confiere el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, porque el parágrafo 3º del artículo 10 del Decreto 1600 de 2005 restringió el alcance del artículo 2º numeral 2º de la Ley 810 de 2003, al señalar que “solo se permitirá el cerramiento de aquellas zonas de uso público, como parques y áreas verdes distintas de las resultantes de los procesos de urbanización, parcelación o legalización urbanística”, y la Ley 810 de 2003 permite el cerramiento para los parques y zonas verdes únicamente.
5.5. Análisis del cargo referido a la extralimitación en el ejercicio de las facultades reglamentarias.
El Presidente de la República, como primera autoridad administrativa del orden nacional, tiene asignada de manera expresa la facultad de reglamentar las leyes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 189 numeral 11º de la Constitución Política de 1991, en los siguientes términos:
Las facultades reglamentarias establecidas por el artículo 189 numeral 11 de la Carta, tal como lo ha sostenido la Sala en reiteradas oportunidades(4), fueron instituidas por el Constituyente como un mecanismo tendiente a garantizar la cumplida ejecución de las leyes, siendo ese el único fin autorizado por ese mandato superior. Así las cosas, al hacer uso de tales potestades, el ejecutivo debe inspirarse en el único propósito de aclarar y hacer mucho más explícita la norma de carácter legal, en orden a facilitar su adecuada interpretación, ejecución y cumplimiento y viabilizar su estricta observancia.
Por lo anterior, la norma reglamentaria debe limitarse a dar vida práctica a la ley y por ello solo puede desarrollar aquello que explícita o implícitamente esté comprendido en el texto de aquella, lo que involucra la interdicción de introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de las disposiciones legales, so pena de incurrir en una extralimitación de funciones y en una invasión de las competencias del legislador.
5.5.1. Marco constitucional y legal del espacio publico.
Sea lo primero resaltar que el derecho al goce del espacio público y los deberes de las autoridades a su respecto están regulados en el artículo 82 de la Constitución Política, que preceptúa:
De los artículos 82, 88 y 102 de la Constitución Política resulta la siguiente normativa del espacio público:
Es deber del Estado, y, por ende, de sus autoridades, velar por la protección de la integridad del espacio público (1); velar por su destinación al uso común (2); asegurar la efectividad del carácter prevalente del uso común del espacio público sobre el interés particular (3); ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial, en relación con la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, entre otros.
Por su parte los artículos 5º y 7º de la Ley 9ª de 1989(5) definen el espacio público así:
“... el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal, como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva; para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares...”.
El artículo 6º ídem, “por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”(6) preceptúa:
Los parques y zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso público, así como las vías públicas, no podrán ser encerrados en forma tal que priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito” (negrilla fuera de texto).
Esta disposición debe apreciarse en concordancia con el artículo 2º numeral 2º de la Ley 810 de 2003, la cual prevé la imposición de multas para quienes encierren sin la debida autorización de las autoridades encargadas del control del espacio público, los parques públicos, zonas verdes y demás bienes de uso público. Dicha autorización podrá otorgarse únicamente para los parques y zonas verdes por razones de seguridad, siempre y cuando la transparencia del cerramiento sea de un 90% como mínimo, para garantizar a la ciudadanía el disfrute visual de los parques o zonas verdes, con el fin de que no se vulnere su destinación al uso común.
Debe entenderse entonces como regla general, que los parques y zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso público, solo podrán ser encerrados en la medida en que tal encerramiento no prive a la ciudadanía del disfrute visual.
Excepcionalmente, los parques y zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso público pueden encerrarse siempre y cuando se cumplan los siguientes supuestos: (i) autorización por parte de la entidad competente, (ii) motivación de la solicitud de cerramientos por razones de seguridad y (iii) que la transparencia del cerramiento sea de un noventa por ciento (90%) como mínimo, con el fin de garantizar a la ciudadanía el disfrute visual de estos bienes.
Ahora bien, el artículo 1º del Decreto 1600 de 2005 “por el cual se reglamentan las disposiciones sobre licencias urbanísticas, reconocimiento de edificaciones y legalización de asentamientos humanos” establece que para adelantar obras de urbanización, construcción, ampliación, adecuación, reforzamiento estructural, modificación, demolición de edificaciones; parcelación, loteo o subdivisión de predios, y para la intervención y ocupación del espacio público, se debe solicitar ante el curador urbano o la autoridad competente, una autorización previa denominada licencia urbanística.
A su turno, el artículo 2º ibídem hace una clasificación de las licencias urbanísticas existentes y el parágrafo de dicha norma dispone:
PAR.—La expedición de las licencias de urbanización, parcelación y construcción conlleva la autorización para el cerramiento temporal del predio durante la ejecución de las obras autorizadas” (negrilla fuera de texto).
De lo anterior se deduce que existe otra clase de cerramiento que se concede cuando se expiden las licencias de urbanización, parcelación y construcción, pero de manera temporal, esto es, durante la ejecución de las obras autorizadas.
El parágrafo demandado reitera la excepción contenida en el numeral 2º del artículo 2º de la Ley 810 de 2003, al establecer que solo se permitirá el cerramiento de aquellas zonas de uso público, como parques y áreas verdes; dejando en situación distinta a aquellas relativas a los procesos de urbanización, parcelación o legalización urbanística, respecto de los cuales se permite el cerramiento temporal, de conformidad con la norma antes transcrita.
Ahora bien, hechas las anteriores acotaciones, estima la Sala que en el asunto sub examine, el parágrafo 3º del artículo 10 del Decreto 1600 de 2005 no es contrario a lo que dispone el artículo 2º numeral 2º de la Ley 810 de 2003, pues no es dable afirmar que al emplearse la frase “distintas de aquellas que resultan de los procesos de urbanización, parcelación o legalización urbanística”, el Presidente de la República haya limitado, restringido o modificado la ley; la alusión a las zonas que resultan de procesos de urbanización, parcelación o legalización urbanística, solo son susceptibles de cerramiento temporal a diferencia de las zonas de uso público como parques y áreas verdes, que pueden cerrarse por razones de seguridad en un 90% como mínimo sin alterar el disfrute visual.
En tales circunstancias, el simple cotejo de la norma acusada con el artículo 2º numeral 2º de la Ley 810 de 2003, permite concluir que en realidad lo que está haciendo tal precepto es aclarar y hacer mucho más explicita la norma de carácter legal para facilitar su adecuada interpretación, ejecución y cumplimiento.
Se impone en consecuencia, denegar las súplicas de la demanda.
(3) “Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos; a la legalización de asentamientos humanos constituidos por viviendas de interés social, y se expiden otras disposiciones”.
(4) Sentencia de 2 de septiembre de 2010, Expediente 2007-00265, actor: Asociación de Empresas Sociales del Estado de Antioquia, AESA, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
(5) “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compra - venta y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”.
(6) Véase también la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1504 de 1998.

References: artículo 10
 artículo 189
 artículo 48
 artículo 99
 artículo 101
 artículo 7
 artículo 9
 artículo 108
 artículo 2
 artículo 136
 artículo 2
 artículo 189
 artículo 10
 artículo 2
 artículo 189
 artículo 189
 artículo 82
 artículo 6
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 10
 artículo 2
 artículo 2