Source: https://www.telemedicus.info/urteile/Telekommunikationsrecht/663-BVerfG-Az-1-BvR-149478-G-10.html
Timestamp: 2019-08-22 23:23:50+00:00

Document:
BVerfG: G 10, Beschluss v. 20.06.1984 Az. 1 BvR 1494/78 - Telemedicus
BVerfG, Beschluss v. 20.06.1984, Az. 1 BvR 1494/78, Link: http://tlmd.in/u/663
Aktenzeichen: 1 BvR 1494/78
Verkündet am: 20.06.1984
— 1 BvR 1494/78 —
Die Verfassungsbeschwerde betrifft vom Bundesminister der Verteidigung angeordnete Maßnahmen zur Überwachung des BVerfGE 67, 157 (157)BVerfGE 67, 157 (158)Brief- und Telefonverkehrs von und nach den Ländern des Warschauer Paktes (Art. 1 § 3 des Gesetzes zu Art. 10 GG).
BVerfGE 67, 157 (158)BVerfGE 67, 157 (159)Darüber hinaus sind Beschränkungsmaßnahmen zur strategischen Kontrolle zulässig, die sich nicht gegen bestimmte Einzelpersonen richten. Die entsprechende Bestimmung lautet:
(5) Beschränkungsmaßnahmen sind den Betroffenen nach ihrer Einstellung mitzuteilen, wenn eine Gefährdung des Zwecks der BeBVerfGE 67, 157 (159)BVerfGE 67, 157 (160)schränkung ausgeschlossen werden kann. Läßt sich in diesem Zeitpunkt noch nicht abschließend beurteilen, ob diese Voraussetzung vorliegt, ist die Mitteilung vorzunehmen, sobald eine Gefährdung des Zweckes der Beschränkung ausgeschlossen werden kann. Einer Mitteilung bedarf es nicht, wenn diese Voraussetzung auch nach fünf Jahren noch nicht eingetreten ist. Nach der Mitteilung steht den Betroffenen der Rechtsweg offen; § 9 Abs. 6 findet keine Anwendung."
(4) Die Kommission besteht aus dem Vorsitzenden, der die BeBVerfGE 67, 157 (160)BVerfGE 67, 157 (161)fähigung zum Richteramt besitzen muß, und zwei Beisitzern. Die Mitglieder der Kommission sind in ihrer Amtsführung unabhängig und Weisungen nicht unterworfen. Sie werden von dem in Absatz 1 genannten Gremium nach Anhörung der Bundesregierung für die Dauer einer Wahlperiode des Bundestages mit der Maßgabe bestellt, daß ihre Amtszeit erst mit der Neubestimmung der Mitglieder der Kommission, spätestens jedoch drei Monate nach Ablauf der Wahlperiode endet. Die Kommission gibt sich eine Geschäftsordnung, die der Zustimmung des in Absatz 1 genannten Gremiums bedarf. Vor der Zustimmung ist die Bundesregierung zu hören.
1. Der Bürger erfahre von der Kontrolle eines an ihn gerichteten oder von ihm abgesandten Briefes und der Überwachung seiner Telefongespräche nichts. Die generelle Anordnung des Bundesministers der Verteidigung müsse daher mit der Verfassungsbeschwerde angreifbar sein; dies um so mehr, als es bei Vorliegen einer solchen Anordnung nur noch vom Zufall abhänge, welche Briefe und welche Telefongespräche überwacht würden. Durch die Anordnung des Bundesministers sei sie - die Beschwerdeführerin - auch unmittelbar und gegenwärtig in ihren Grundrechten verletzt, da sie regelmäßig mit Verwandten in der DDR BVerfGE 67, 157 (161)BVerfGE 67, 157 (162)korrespondiere und telefoniere und dies auch in Zukunft vorhabe. Sie müsse daher davon ausgehen, daß ihre Telefongespräche abgehört und ihre Briefe mitgelesen würden. Ein Rechtsweg sei gegen den Hoheitsakt des Bundesministers der Verteidigung nicht gegeben. Die Überprüfung von Beschränkungsmaßnahmen durch die Kommission gemäß § 9 Abs. 2 bis 4 G 10 stelle keinen Rechtsweg im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG dar. Dies ergebe sich aus Art. 10 Abs. 2 Satz 2 und Art. 19 Abs. 4 Satz 3 GG. Auch nach § 90 Abs. 2 BVerfGG bedeute Rechtsweg der Weg zu einem staatlichen Gericht. Die Kommission sei kein Gericht; ihre Stellung im System der staatlichen Institutionen sei der eines Gerichts auch nicht ähnlich. Ihre Tätigkeit diene der parlamentarischen Kontrolle. Dies werde noch dadurch betont, daß sie nach § 9 Abs. 2 Satz 3 und 4 G 10 nicht nur über die Zulässigkeit von Beschränkungsmaßnahmen zu entscheiden habe, sondern auch über deren Notwendigkeit. Ihre Funktion gehe damit über eine Rechtskontrolle hinaus.
Es sei nicht davon auszugehen, daß andere Möglichkeiten der Nachrichtensammlung stets unzureichend seien. § 4 Abs. 3 Satz 2 G 10 bestimme auch für die strategische Kontrolle, daß in dem BVerfGE 67, 157 (162)BVerfGE 67, 157 (163)Antrag dargelegt werden müsse, die Erforschung des Sachverhaltes sei auf andere Weise aussichtslos oder wesentlich erschwert. Die Sammlung einer Vielzahl von Nachrichten aus den verschiedenen Lebensbereichen auch in politisch ruhigen Zeiten entspreche möglicherweise den Informationsinteressen eines Nachrichtendienstes; es sei jedoch nicht ersichtlich, daß es sich dabei stets insgesamt um unentbehrliche Maßnahmen zur rechtzeitigen Erkenntnis der Gefahr eines bewaffneten Angriffs handele. Eine solche Praxis sei hinsichtlich der Kontrolle von Sendungen aus der Bundesrepublik in die Länder des Warschauer Paktes "absolut unschlüssig".
Die Beschwerdeführerin ist schließlich der Auffassung, daß die Regelungen des § 5 G 10 für alle Anordnungen nach § 1 G 10 BVerfGE 67, 157 (163)BVerfGE 67, 157 (164)und damit auch für die Maßnahmen der strategischen Kontrolle nach § 3 G 10 gelten. Die Kontrolle nach § 3 G 10 greife in das Grundrecht der betroffenen Personen nach Art. 10 GG ein. Durch die strategische Kontrolle - wie sie vorgenommen werde - würden die Voraussetzungen des § 2 G 10 überspielt. Der kontrollierende Nachrichtendienst gewinne durch diese Überwachung Zufallserkenntnisse und damit Anhaltspunkte im Sinne des § 2 G 10, die dann die Einzelanordnungen gegen die betreffenden Personen begründeten. Damit stelle die unter Berufung auf § 3 G 10 durchgeführte Kontrolle die erkundende, wahllos beliebige Bürger erfassende Überwachung dar, die durch Art. 10 GG untersagt sei.
§ 90 Abs. 2 BVerfGG stehe der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde nicht entgegen. Die durch § 9 Abs. 2 G 10 gegebene Beschwerdemöglichkeit stelle keinen Rechtsweg im eigentlichen Sinne dar, sondern ein Ersatzsystem, bei dem an die Stelle des BVerfGE 67, 157 (164)BVerfGE 67, 157 (165)Rechtswegs die Nachprüfung durch von der Volksvertretung bestellte Organe und Hilfsorgane trete.
Soweit im vorliegenden Fall Anordnungen nach § 3 G 10 getroffen worden seien, habe er die im Gesetz vorgeschriebenen Verfahren eingehalten. Eine "Zustimmung des Abgeordnetengremiums pauschal für alle künftigen Anordnungen", die sich auf die Staaten des Warschauer Paktes bezögen, sei unzulässig. Im Einzelfall dürften für Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen vorbehaltlich der Zustimmung der Kommission BeschränBVerfGE 67, 157 (165)BVerfGE 67, 157 (166)kungen angeordnet werden. Mit der Konkretisierung auf Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen werde dazu beigetragen, sicherzustellen, daß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet werde.
Maßnahmen nach § 3 G 10 seien erst zulässig, wenn die Erforschung des Sachverhalts auf andere Weise aussichtslos oder wesentlich erschwert sei. Das darzulegen, sei ein zwingendes Antragserfordernis, ohne dessen Vorliegen der Bundesminister eine Anordnung nicht erlassen dürfe und das auch von der Kommission nach § 9 Abs. 2 G 10 geprüft werde. Der Bundesnachrichtendienst nehme außerhalb des Verfahrens nach dem Gesetz zu Art. 10 GG zur Erforschung der in § 3 Abs. 1 Satz 2 G 10 genannten Sachverhalte alle gegebenen oder erschließbaren Möglichkeiten wahr, deren Nutzung unter dem Gesichtspunkt der Güterabwägung zu verantworten sei. Diese Erkenntnismöglichkeiten reichten jedoch aus verschiedenen, in der Natur der Sache liegenden Gründen allein nicht aus, um das erforderliche aktuelle strategische Gesamtbild festzustellen, aus dem sich erst die Gefahr eines bewaffneten Angriffs erkennen lasse. Die Kontrolle der Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen sei deshalb unverzichtbar zur Gewinnung von Nachrichten im Sinne des § 3 G 10 und durch Anwendung anderer Mittel nicht zu ersetzen. Der Einsatz von Personen im Machtbereich der Staaten des Warschauer Paktes sei angesichts der vollkommen ausgebauten Sicherheitssysteme und der in diesem Bereich unverhältnismäßig hohen Freiheitsstrafen mit einer so hohen Gefährdung verbunden, daß dem Bundesnachrichtendienst hier enge Grenzen gesetzt seien. Ihr Einsatz müsse bei der aufgegebenen Güterabwägung zurücktreten, wenn die Erzielung des vom Gesetz genannten Zwecks mit dem Mittel der Post- und Fernmeldekontrolle möglich sei. Andere Erkenntnisquellen seien deshalb nur eingeschränkt nutzbar. Demgegenüber erlaube die Post- und Fernmeldekontrolle, gleichzeitig und umfassend eine erhebliche Zahl von Nachrichten unterschiedlicher Herkunft zu sammeln und aus deren Gesamtheit mögliche Anzeichen für Angriffsvorbereitungen zu erkennen. Erst das ZusamBVerfGE 67, 157 (166)BVerfGE 67, 157 (167)mentreffen einer größeren Zahl einander entsprechender und ergänzender Nachrichten aus den verschiedenen Lebensbereichen erlaube es, die Gefahr eines bewaffneten Angriffs rechtzeitig zu erkennen und ihr gegebenenfalls zu begegnen. Das beziehe sich nicht allein auf Postsendungen aus den Staaten des Warschauer Paktes, sondern auch auf Sendungen in diese Länder. § 3 G 10 unterscheide nicht zwischen der Kontrolle ein- und ausgehender Post. Beide Arten der Kontrolle seien zulässig. Allerdings sei sich die Bundesregierung bewußt, daß die Kontrolle ausgehender Post einen anderen, in der Regel weniger großen Erkenntniswert habe als die Kontrolle eingehender Post. Dieser unterschiedliche Erkenntniswert werde bei der Frage berücksichtigt, ob, in welchem Umfang und wie eine Kontrolle ausgehender Post stattfinde. Dabei werde einerseits anhand der Merkmale des § 3 Abs. 1 Satz 2 G 10 die Eignung und Notwendigkeit von Überwachungsmaßnahmen, andererseits die Schwere des Eingriffs in die Rechte einzelner Betroffener berücksichtigt. Von wesentlicher Bedeutung sei bei dieser Abwägung die jeweilige politische Situation in den in Betracht kommenden Staaten. Von Gewicht sei zum Beispiel, ob es sich um Zeiten außenpolitischer Spannungen handele. Die Kontrolle orientiere sich somit am Verhältnismäßigkeitsprinzip.
Im Falle der strategischen Kontrolle nach § 3 G 10 richte sich die Beschränkung nicht gegen individuell feststehende oder feststellbare Personen, sondern sie habe die Post- oder Fernmeldeverkehrsbeziehungen als solche zum Gegenstand. Zwar würden BVerfGE 67, 157 (167)BVerfGE 67, 157 (168)auch Personen in ihrem Grundrecht aus Art. 10 GG als zwangsläufige Folge der Anordnung berührt. Gleichwohl bestehe diesen gegenüber keine Mitteilungspflicht, da § 5 G 10 nur den Betroffenen erfasse, das heiße denjenigen, der in einer Anordnung genannt werde. Eine Mitteilung ergehe im übrigen auch nicht bei Maßnahmen nach § 2 G 10 an die zwangsläufig in ihren Grundrechten ebenfalls berührten Gesprächs- oder Briefpartner des Betroffenen. Sie wäre auch nicht möglich, da Namen bei der strategischen Kontrolle nicht festgehalten würden und nach dem Zweck der Vorschrift auch nicht festgehalten werden sollten. Eine Mitteilung, die aus Gründen der Praktikabilität nicht individuell, sondern allenfalls mit einem Stempelaufdruck "BND - amtlich geöffnet" erfolgen könnte, sei unzweckmäßig, möglicherweise auch schädlich; sie würde die Intensität des Eingriffs erhöhen. Sie könne vor allem bewirken, daß zum Beispiel der in einem Land des Warschauer Paktes wohnende Absender eines Briefes infolge einer Unterrichtung durch den Empfänger, sein Brief sei vom Bundesnachrichtendienst geöffnet worden, einer Verfolgung durch Sicherheitsorgane seines Staates ausgesetzt würde.
Nach § 5 Abs. 2 Satz 2 G 10 bestimme der Bundesminister der Verteidigung Art, Umfang und Dauer der Beschränkungsmaßnahmen. Nur in diesem Rahmen sei die Deutsche Bundespost berechtigt und verpflichtet, dem Bundesnachrichtendienst gemäß § 1 Abs. 2 G 10 Amtshilfe zu leisten. Aufgrund der erlassenen Anordnung dürften dem Bundesnachrichtendienst beispielsweise Postsendungen nur von wenigen Einrichtungen der Deutschen Bundespost ausgehändigt werden. Ein Zugang zu den einzelnen Zustellpostämtern, der erst ein gezieltes Erfassen von Postsendungen an bestimmte Personen ermöglichen würde, sei damit dem Bundesnachrichtendienst verwehrt. So werde auch aus dem bei den zentralen Einrichtungen der Deutschen Bundespost umgeschlagenen Material dem Bundesnachrichtendienst jeweils nur ein BVerfGE 67, 157 (168)BVerfGE 67, 157 (169)verhältnismäßig kleiner Teil in Form von Postbeuteln, deren Zahl in der Anordnung des Bundesministers festgelegt sei, zur Ausübung der Kontrolle übergeben. Eine Auswahl der Postsendungen nach individuellen Merkmalen - sei es Empfänger oder Absender - sei damit ausgeschlossen. Nach statistischen Regeln habe damit der Versuch, an bestimmte Personen gerichtete oder von bestimmten Personen abgesandte Post gar wiederholt oder gezielt zu erfassen, keine Erfolgsaussicht.
1. Grundsätzlich ist eine Verfassungsbeschwerde nur zulässig, wenn der Beschwerdeführer durch den angegriffenen Akt der öffentlichen Gewalt selbst, unmittelbar und gegenwärtig betroffen ist. Bei der strategischen Überwachung nach § 3 G 10 handelt es sich aber um einen Ausnahmefall, weil nach dem gesamten Geschehensablauf der Einzelne nicht weiß und nicht wissen kann, ob er tatsächlich von Maßnahmen nach § 3 G 10 betroffen ist. Der Bundesminister der Verteidigung weist in seiner Stellungnahme zutreffend darauf hin, die Besonderheit einer Verfassungsbeschwerde gegen Maßnahmen nach § 3 G 10 liege darin, daß im einzelnen nicht festgestellt werden könne, ob der Beschwerdeführer tatsächlich betroffen sei. Da die strategische Kontrolle sach- und nicht personenbezogen ist, sind von der Überwachung betroffene Personen weder im voraus festgelegt noch sind sie nachträglich feststellbar. In Anbetracht dieses Gesamtbildes darf nicht außer acht bleiben, daß auch bei Telefongesprächen jeder davon ausgeht, die Unterhaltung werde ungestört geführt und von keinem Dritten heimlich mitgehört. Die Überwachung der Korrespondenz und des Telefons ist daher ein Eingriff in den privaten Lebensbereich des Bürgers, dessen Schutz Art. 10 GG gewährleistet. Er ist durch die strategische Überwachung einer Post- und Telefonkontrolle ausgesetzt, von der er in keinem Stadium etwas erfährt und deren Rechtmäßigkeit er schon deshalb nicht nachBVerfGE 67, 157 (169)BVerfGE 67, 157 (170)prüfen kann. Für die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde muß es deshalb ausreichen, wenn der Bürger darlegt, daß er mit einiger Wahrscheinlichkeit durch die Anordnung des Bundesministers der Verteidigung in seinen Grundrechten verletzt sei, auch wenn er im einzelnen nicht vortragen kann, er sei tatsächlich von Maßnahmen der strategischen Kontrolle betroffen.
Nach § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG ist die Verfassungsbeschwerde nur zulässig, wenn die Beschwerdeführerin zuvor den Rechtsweg erschöpft hat. Das setzt aber voraus, daß ein Rechtsweg gegeben ist, was hier nicht zutrifft. "Rechtsweg" im Sinne dieser Vorschrift ist jede gesetzlich normierte Möglichkeit der Anrufung eines Gerichts. Gerichte sind die von der gesetzgebenden und vollziehenden Gewalt verschiedenen unabhängigen und nur dem Gesetz unterworfenen staatlichen Organe der rechtsprechenden Gewalt (Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfBVerfGE 67, 157 (170)BVerfGE 67, 157 (171)GG, Stand September 1979, § 90 Rdnr. 195). Die Beschwerdemöglichkeit im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 3 G 10 gehört nicht zum Rechtsweg im Sinne des § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG, weil sie keinen Weg zu einem unabhängigen Gericht eröffnet. Die Kommission ist ein Kontrollorgan eigener Art außerhalb der rechtsprechenden Gewalt, das als Ersatz gerade für den fehlenden gerichtlichen Rechtsschutz dient (vgl. BVerfGE 30, 1 [23]).
Das Postgeheimnis gewährleistet den Schutz für den durch die Post vermittelten Verkehr nicht nur gegenüber der Post, sondern auch gegenüber allen anderen Staatsgewalten, insbesondere der BVerfGE 67, 157 (171)BVerfGE 67, 157 (172)postfremden Exekutive. Es erstreckt sich insbesondere auf den konkreten Inhalt der übermittelten Sendung und schützt vor der Offenbarung (Übermittlung, Weitergabe), wer mit wenn durch die Post Briefe und Sendungen wechselt, vor der Öffnung verschlossener Sendungen, vor Nachforschungen nach ihrem Inhalt und vor Eingriffen postfremder Stellen (vgl. BVerwGE 6, 299 [300 f.]).
2. Beschränkungen des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses dürfen nur aufgrund eines Gesetzes angeordnet werden (Art. 10 Abs. 2 Satz 1 GG). Der Gesetzesvorbehalt bedeutet - ähnlich wie die Einschränkung in Art. 5 Abs. 2 GG - keinen absoluten Vorrang jedes einschränkenden Gesetzes (BVerfGE 27, 88 [102]; 30, 1 [17]); er deckt aber insbesondere ein Gesetz, das aus Gründen des Staatsschutzes Einschränkungen des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses zur Abwehr von Gefährdungen der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Bestandes des Staates vorsieht (BVerfGE 27, 88 [102]; 30, 1 [17 f.]). Dies ist durch das Gesetz zu Art. 10 GG geschehen. Die Beziehung zwischen den grundrechtseinschränkenden Gesetzen - hier des Gesetzes zu Art. 10 GG - und den Grundrechten aus Art. 10 Abs. 1 GG ist dabei nicht als einseitige Beschränkung der Geltungskraft der Grundrechte aufzufassen; vielmehr ist das grundrechtseinschränkende Gesetz seinerseits aus der Erkenntnis der grundlegenden Bedeutung dieser Grundrechte auszulegen und so in seiner grundrechtsbegrenzenden Wirkung selbst wieder im Lichte BVerfGE 67, 157 (172)BVerfGE 67, 157 (173)dieser Grundrechte einzuschränken (vgl. BVerfGE 7, 198 [208 f.]; st. Rspr., zuletzt BVerfGE 59, 231 [264 f.] - Rundfunkmitarbeiter -; 60, 234 [240] - Kredithaie -; 61, 1 [10 f.], jeweils zu Art. 5 Abs. 2 GG; BGHSt. 29, 244 [249] zu Art. 10 GG; BGHSt. 19, 325 [333] zu Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 GG). Die Begrenzung muß mithin verhältnismäßig sein (BVerfGE 7, 377 [404 ff.]; 30, 1 [29]; 30, 292 [316]).
a) Die Beschwerdeführerin hält die strategische Überwachung schon deshalb für ungeeignet, weil eine pauschale Überprüfung des Post- und Telefonverkehrs allenfalls ein kaum repräsentatives Bild über die Stimmungslage in den betreffenden Ländern geben könne. Dabei geht es um die Frage, ob tatsächlich, wie die Beschwerdeführerin meint, die generelle Überprüfung des Post- und Fernmeldeverkehrs mit den Ländern des Warschauer Paktes BVerfGE 67, 157 (173)BVerfGE 67, 157 (174)vorgesehen ist. Das ist nicht der Fall; eine globale oder pauschale Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs findet nicht statt und wäre von § 3 G 10 auch nicht gedeckt. Danach dürfen Beschränkungen nach § 1 G 10 nur für bestimmte Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen angeordnet werden, die sich jeweils gegen eine unbestimmte Vielzahl von Post- und Fernmeldevorgängen richten, wobei die Identität der an den Kommunikationsvorgängen beteiligten Personen ohne Bedeutung sein muß. Notwendig ist eine geographische Raumbezogenheit der Maßnahmen sowie das Fehlen einer konkreten Beziehung zu den betroffenen Einzelpersonen. Der Bundesminister der Verteidigung bestimmt mit Zustimmung des Abgeordnetengremiums nach § 9 Abs. 1 G 10 diejenigen Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen, für die Beschränkungen angeordnet werden können. Die ergehende Einzelanordnung des Bundesministers der Verteidigung muß die zu überwachende Post- oder Fernmeldeverkehrsbeziehung festlegen und bestimmen, auf welche postalischen Einrichtungen und auf welchen Zeitraum sie sich erstreckt. Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehung bezeichnet einen planmäßig festgelegten Post- und Fernmeldeverkehr zwischen zwei bestimmten Endpunkten in beiden Richtungen. Darunter ist beispielsweise ein bestimmtes, stets grenzüberschreitendes Sammelkabel zwischen zwei Fernsprechknoten zu verstehen, das in der Regel nach internationalem Brauch oder Verträgen mit einer Kennummer bezeichnet ist. Entsprechende Festlegungen bestehen zwischen den einzelnen nationalen Postverwaltungen auch für die regelmäßige Versendung (Übergabe) von mit Brief- oder Paketpost gefüllten Postsäcken (Claus Arndt in Verfassungsschutz und Rechtsstaat, 1981, S. 43 [51]). Aus alledem ergibt sich, daß keine generelle Überprüfung des Post- und Telefonverkehrs mit Ländern des Warschauer Paktes stattfinden darf und nach der Stellungnahme der Bundesregierung auch nicht stattfindet.
b) Zweck der strategischen Überwachung ist die Gewinnung einer bestimmten Art prinzipiell nicht personenbezogener Nachrichten, die zur Information der Bundesregierung über verteidiBVerfGE 67, 157 (174)BVerfGE 67, 157 (175)gungspolitische Tatsachen dienen (Claus Arndt, a.a.O.). Ziel ist die Sammlung von sachbezogenen Informationen, nicht aber von personenbezogenen Daten (Claus Arndt a.a.O.; unzutreffend Schwan, NJW 1980, S. 1992 [1997]). Es geht darum, aus Nachrichten (Mosaiksteinchen) über Sachverhalte im Sinne des § 3 G 10 - etwa auch in der Zusammenschau mit Erkenntnissen aus anderen Quellen - verteidigungspolitisch relevante Tatsachen zu gewinnen, also um die nachrichtendienstliche Erkenntnis von Tatsachen zur rechtzeitigen Aufklärung bewaffneter Angriffe auf die Bundesrepublik Deutschland (vgl. BTDrucks. V/1880 S. 9).
c) Mit Hilfe der Überwachung von Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen kann die Sammlung von Nachrichten über Sachverhalte im Sinne des § 3 Abs. 1 G 10 gefördert werden. Ob damit der gewünschte Erfolg tatsächlich eintritt, ist nicht entscheidend. Zumindest erleichtert die Post- und Telefonkontrolle, aus aufgefangenen Informationsbruchstücken ein militärpolitisches Mosaik der Lage im Gefahrengebiet zusammenzufügen. Es ist auch nicht auszuschließen, daß durch die Kontrolle allein oder in Zusammenschau mit anderen Erkenntnisquellen Nachrichten über verteidigungspolitische Sachverhalte, etwa Truppenbewegungen in einem anderen Land, erlangt werden können. Das genügt für die Geeignetheit des vom Gesetzgeber zugelassenen Mittels. Die Geeignetheit des Mittels im Sinne der Möglichkeit, den angestrebten Zweck zu fördern, bedeutet entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht, der Erfolg müsse in jedem Einzelfall auch tatsächlich erreicht werden oder erreichbar sein. Die abstrakte Möglichkeit der Zweckerreichung genügt. Die Beschwerdeführerin verkennt, daß es bei der Überwachung von Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen nicht um das Mitlesen oder Mitschneiden ganzer Briefe oder Gespräche um ihrer selbst willen geht, die dann im einzelnen ausgewertet werden, sondern lediglich um ganz bestimmte einzelne Sachverhalte, zum Beispiel Truppenbewegungen, auf die hin die Post durchgesehen und Telefongespräche mitgehört oder mitgeschnitten oder aufgrund bestimmter Merkmale durch Computer ausgewertet werden. Nur solche TeilBVerfGE 67, 157 (175)BVerfGE 67, 157 (176)aspekte sind Ziel der Überwachung. Sie werden aus dem Kontrollmaterial herausgefiltert ohne Rücksicht auf den sonstigen Inhalt des übermittelten und die am einzelnen Brief- oder Fernmeldeverkehr beteiligten Personen.
a) Wenn anderweitig eine ausreichende Sammlung von Nachrichten über Sachverhalte im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 2 G 10 ohne Gefährdung von Menschen (Auskunftspersonen im Gefahrengebiet) und ohne Eingriffe in die Grundrechte aus Art. 10 BVerfGE 67, 157 (176)BVerfGE 67, 157 (177)Abs. 1 GG möglich ist, darf das Mittel der strategischen Überwachung nach § 3 G 10 nicht eingesetzt werden. In diesem Zusammenhang kommt dem Einsatz moderner Techniken große Bedeutung zu. So ist die Anordnung von strategischen Überwachungsmaßnahmen, die in Grundrechte der Bürger, insbesondere in die aus Art. 10 Abs. 1 GG eingreift, nicht erforderlich und mit dem Grundgesetz unvereinbar, wenn die Erkenntnisse zum Beispiel durch den Einsatz von Satelliten gewonnen werden können, die in der Lage sind, aus großer Höhe jede Bewegung in anderen Staaten exakt zu übermitteln. Solange und soweit ein für den erstrebten Zweck allein ausreichendes, Art. 10 Abs. 1 GG nicht oder weniger berührendes Mittel nicht zur Verfügung steht, kann nach den Vorschriften des Gesetzes zu Art. 10 GG die strategische Überwachung zeitlich und räumlich auf bestimmte Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen begrenzt eingesetzt werden.
b) Diesem Erfordernis hat der Gesetzgeber selbst schon Rechnung getragen. Nach § 4 Abs. 3 Satz 2 G 10 ist im Antrag darzulegen, daß die Erforschung des Sachverhalts auf andere Weise aussichtlos oder wesentlich erschwert wäre. Der Bundesminister der Verteidigung hat noch zusätzlich erklärt, der Bundesnachrichtendienst nehme alle außerhalb des Verfahrens nach dem Gesetz zu Art. 10 GG gegebenen und erschließbaren Möglichkeiten zur Erforschung der in § 3 Abs. 1 Satz 2 G 10 genannten Sachverhalte wahr, soweit die Nutzung dieser Möglichkeiten unter dem Gesichtspunkt der Güterabwägung zu verantworten sei. Er bezieht sich dabei im wesentlichen auf den Einsatz von Aufklärungspersonen im Gebiet des Warschauer Paktes. Wenn die Beschwerdeführerin diese Ausführungen als "unbestimmt gehalten und wenig einleuchtend" bezeichnet und rügt, es sei nicht dargetan, daß die Maßnahmen zur rechtzeitigen Erkenntnis einer Gefahr unentbehrlich seien, so verkennt sie zweierlei: Es handelt sich um einen sicherheitssensiblen Bereich, was verständlicherweise ausschließt, in diesem Zusammenhang auf alle Einzelheiten einzugehen. Außerdem geht es nicht um Maßnahmen, die zur rechtzeitigen Erkenntnis der Gefahr eines bewaffneten Angriffs unentBVerfGE 67, 157 (177)BVerfGE 67, 157 (178)behrlich sind, sondern um die Sammlung von Nachrichten über Sachverhalte im Sinne des § 3 Abs. 1 G 10. Es ist daher davon auszugehen, daß die strategische Überwachung im Sinne des § 3 G 10 zumindest auch erforderlich war, um den erstrebten Zweck zu erreichen, weil andere denkbare Mittel, jedes für sich oder alle zusammen genommen, im Jahre 1978 nicht für die Sammlung von Nachrichten über Sachverhalte im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 2 G 10 genügten.
Abgesehen davon ist eine übermäßig belastende Wirkung des Mittels der strategischen Kontrolle auf den von der Maßnahme "getroffenen" Bürger durch die damit verbundene Beeinträchtigung des Post- und Fernmeldegeheimnisses nicht gegeben. Da AbBVerfGE 67, 157 (178)BVerfGE 67, 157 (179)sender und Empfänger von Briefen und Telefonaten nicht registriert werden, die von Maßnahmen der strategischen Überwachung Betroffenen in aller Regel daher anonym bleiben, stellt sich bei objektiver Betrachtungsweise das gelegentliche Lesen der Briefe, das Abhören und Mitschneiden von Ferngesprächen als relativ geringfügige Belastung des Einzelnen und damit als ein Grundrechtseingriff von geringerer Intensität dar.
Allerdings müssen in dem Antrag des Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes oder dessen Stellvertreters gemäß § 4 Abs. 2 G 10 schriftlich die Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Maßnahme dargelegt werden. Das bedeutet im Einzelfall, daß für die Entscheidungen nach § 9 G 10 nachprüfbare tatsächliche Anhaltspunkte für die Notwendigkeit der Einleitung der Beschränkungsmaßnahmen vorliegen müssen (§ 4 Abs. 3 Satz 1 BVerfGE 67, 157 (179)BVerfGE 67, 157 (180)G 10). Auch muß nachprüfbar begründet werden, warum die Erforschung des Sachverhalts durch andere, die Grundrechte aus Art. 10 Abs. 1 GG weniger berührende Maßnahmen aussichtslos oder wesentlich erschwert ist (§ 4 Abs. 3 Satz 2 G 10). Dazu wäre es nicht ausreichend, wenn der nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 G 10 antragsberechtigte Bundesnachrichtendienst lediglich darauf hinweisen würde, die zu überwachenden Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen bestünden zu Ländern, die dem Warschauer Pakt angehören. Solche unsubstantiierten Hinweise würden das Erfordernis der Darlegung der Voraussetzungen für die Zulässigkeit der strategischen Kontrollmaßnahmen (§ 4 Abs. 3 G 10) unterlaufen und damit zu einer dem Gesetz zu Art. 10 GG nicht entsprechenden Anordnung und somit unzulässigen Beschränkung der Grundrechte aus Art. 10 Abs. 1 GG führen. Dafür spricht zusätzlich, daß nach § 5 Abs. 3 G 10 die Anordnung auf höchstens drei Monate zu befristen ist und Verlängerungen um jeweils nicht mehr als drei weitere Monate auf Antrag zulässig sind, soweit die Voraussetzungen der Anordnung fortbestehen. Auch insoweit wäre eine Prüfung der Voraussetzungen sinnlos, wenn die Anordnung stets ohne einen im einzelnen zu begründenden Anlaß zulässig wäre.
Bei der Postkontrolle ist zwar theoretisch das Festhalten von Absender und Empfänger möglich. Mit Recht weist aber der Bundesminister der Verteidigung darauf hin, daß der Versuch, die Post einer bestimmten Person mit Maßnahmen der strategischen Überwachung zu erfassen, schon an der Wahrscheinlichkeitsrechnung scheitern muß. Es ist kaum möglich, genau die Postsäcke zu "greifen", in denen sich die Post eines bestimmten Absenders oder Empfängers befindet. Die Überwachung einzelner Personen im Rahmen der strategischen Kontrolle ist aufgrund der modernen BVerfGE 67, 157 (181)BVerfGE 67, 157 (182)postalischen Abwicklung, insbesondere durch die Automatisierung des Telefonverkehrs und den Massenverkehr im Postbereich, aus technischen Gründen weitgehend praktisch ausgeschlossen (vgl. Claus Arndt in Recht und Politik, 1980, S. 43). Bei Ferngesprächen werden die Teilnehmer schon deshalb nicht gezielt festgehalten, weil regelmäßig computergesteuert Gespräche nur mitgeschnitten werden, in denen bestimmte Begriffe oder Silben enthalten sind. Allein solche Auswertungsverfahren sind für den Zweck der Maßnahmen nach § 3 Abs. 1 G 10 ertragreich, die sich ohne Zwischenschaltung menschlicher Arbeitskraft unmittelbar moderner Methoden der automatischen Datenauswertung bedienen. Dann bleiben die Partner der Gespräche ohnehin unbekannt (vgl. Claus Arndt in Verfassungsschutz und Rechtsstaat, 1981, S. 52). Gezielte Überwachungsmaßnahmen gegen einzelne Personen oder Fernsprechanschlüsse sind ferner deswegen unmöglich, weil im automatisierten Telefonnetz nicht vorhersehbar ist, welchen Weg ein Telefongespräch nehmen, das heißt durch welche Kabel es fließen wird (Claus Arndt, a.a.O.). Auch sonst ist es im Fernsprechverkehr in der Regel technisch nicht möglich, die Gesprächspartner zu identifizieren, wenn sie nicht selbst, was selten genug der Fall ist, sich im Verlauf des Gesprächs über die Identität äußern (Claus Arndt, a.a.O.).
BVerfGE 67, 157 (182)BVerfGE 67, 157 (183)c) Eine Reihe von Verfahrensregelungen ist darüber hinaus geeignet, Mißbrauch zu verhüten. Zunächst sind hier von Bedeutung die Vorschriften über das Antragserfordernis und die unterschiedlichen Antragsberechtigungen (§ 4 Abs. 1 und 2 G 10). Wenn tatsächlich Zufallserkenntnisse auf bestimmte Personen bezogen gewonnen werden, etwa bei der Postkontrolle, so ist sichergestellt, daß durch eine ausnahmsweise zulässige Übermittlung nach § 3 Abs. 2 Satz 2 G 10 die übrigen Voraussetzungen des Gesetzes zu Art. 10 GG für die personenbezogene Überwachung nicht unterlaufen werden. Die personenbezogenen Informationen darf der Bundesnachrichtendienst nur an die für die Einzelüberwachung antragsbefugten Stellen (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a bis d G 10) weitergeben. Diese müssen dann erst die Anordnung von Beschränkungen nach den §§ 1 und 2 G 10 unter Beachtung der hierfür besonders vorgesehenen Verfahrensbestimmungen (§§ 5 und 6 G 10) beantragen.
1. Wortlaut, systematische Stellung und Entstehungsgeschichte BVerfGE 67, 157 (183)BVerfGE 67, 157 (184)des § 5 Abs. 5 G 10 gestatten entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin die von der Bundesregierung zugrunde gelegte Auslegung, eine Unterrichtung der von Maßnahmen der strategischen Überwachung Betroffenen sei gesetzlich nicht geboten.
2. Im übrigen ist zu berücksichtigen, daß § 5 Abs. 5 G 10 durch das Gesetz vom 13. September 1978 (BGBl. I S. 1546) neu gefaßt wurde, weil § 5 Abs. 5 a.F. G 10 insoweit mit Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG nicht vereinbar und nichtig war, als er die Unterrichtung des Betroffenen über Beschränkungsmaßnahmen auch ohne eine Gefährdung des Zwecks der Überwachungsmaßnahmen und eine Gefährdung des Schutzes der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Bestandes oder der Sicherung des Bundes oder eines Landes ausschloß (BVerfGE 30, 1 [31] - Abhörurteil -). Aus den Entscheidungsgründen des Abhörurteils ergibt sich, daß nur vom Vorhandensein eines der Tatbestände des § 2 G 10 ausgegangen wurde (BVerfGE 30, 1 [19 f., 22]). Es ist dort nur von Gruppen und Personen die Rede, die in den Verdacht "verfassungsfeindlichen" Verhaltens geraten sind, also von BeBVerfGE 67, 157 (184)BVerfGE 67, 157 (185)schränkungsmaßnahmen (Briefkontrolle und Abhören von Telefongesprächen) gegen einzelne Personen.
Tags: Fernmeldegeheimnis, Verfassungsrecht
Weitere Fundstellen: BVerfGE 67, 157.
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References: § 3
 Art. 10
 § 9
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 Art. 19
 Art. 10
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 § 90
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 § 4
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 § 1
 § 3
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 § 2
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