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Estudio exploratorio sobre el acceso de las mujeres a los beneficios de los seguros sociales en Costa Rica
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José Manuel Ávila Peralta
1 Estudio exploratorio sobre el acceso de las mujeres a los beneficios de los seguros sociales en Costa Rica Colección Documentos No. 192 a los beneficios de los seguros sociales en Costa Rica San José, Costa Rica 20033 I59e Instituto Nacional de las Mujeres Estudio exploratorio sobre el acceso de las mujeres a los beneficios de los seguros sociales en Costa Rica / Instituto Nacional de las Mujeres. 1 ed. - San José: Instituto Nacional de las Mujeres, 2003 (Colección Documentos ; no. 19) 106 p. ; 21 cm. ISBN Seguridad social. 2. Pensiones a la vejez. 3. Accidentes de trabajo. 4. Trabajo de la mujer. I. Título CONSULTORA RESPONSABLE DE LA INVESTIGACIÓN Dra. Juliana Martínez EQUIPO DE TRABAJO Lic. Mauricio Castro Lic. Juan Diego Trejos Lic. Liliana Quesada EDICIÓN Irene Brenes Mabel Figueroa Ana Rojas FOTOGRAFÍA DE LA PORTADA Gloria Calderón Bejarano DIAGRAMACIÓN Alejandro Brenes Giró Imprenta Nacional4 Agradecimientos Este estudio fue posible gracias a la colaboración de funcionarios y funcionarias de la CCSS, el INS, y el MTSS que respondieron a preguntas y consultas y a todas las personas mencionadas dentro y al final del documento. De igual modo a la Lic. Sonia Mora por su apoyo en la conformación del grupo de informantes claves consultado para este estudio.5 Índice Presentación...11 I. Introducción...13 II. Metodología de investigación Ámbito del análisis Definición operativa de acceso Dimensiones del análisis...17 a. El acceso actual de las mujeres a la seguridad social...17 b. El acceso a beneficios según el marco legal...18 c. El acceso a los beneficios según la práctica institucional y rutas de acceso a los seguros y sus respectivos beneficios...18 III. Hallazgos El acceso actual de las mujeres a los seguros sociales...19 d. Cobertura contributiva...20 e. Cobertura total Seguro de Salud...37 a. Categorías de aseguramiento...37 b. La dependencia económica como criterio para el aseguramiento indirecto y consecuencias sobre los beneficios...40 c. Beneficios a que tienen derecho las personas aseguradas...42 d. Financiamiento...48 e. Condiciones para el acceso a los beneficios...50 f. Rutas de aseguramiento y acceso a los beneficios...51 g. Un caso especial: las trabajadoras migrantes...53 h. Motivos para perder derechos Pensiones: seguro de Invalidez, Vejez y Muerte...55 a. Categorías de aseguramiento...56 b. Beneficios a los que tienen derecho las personas aseguradas...56 c. La dependencia económica como criterio para el aseguramiento indirecto y consecuencias sobre los beneficios...58 d. Condiciones para el acceso a los beneficios...60 e. Cálculo de los montos de las pensiones...61 f. Financiamiento...64 g. Ruta de acceso al seguro y sus beneficios...65 h. Motivos para perder derechos...66 i. El debate sobre el aumento de la edad de pensión Régimen de capitalización individual o segundo pilar de pensiones...68 a. Segundo pilar: es o no un seguro social?...68 b. Beneficios a los que tienen derecho las personas aseguradas...68 c. Inequidades de género que introduce el segundo pilar6 d. Condiciones para el acceso a los beneficios...70 e. Financiamiento...71 f. Administración del segundo pilar en la LPT...72 g. Operadoras de pensiones...72 h. El sistema centralizado de recaudación (SICERE) Pensiones: Régimen No Contributivo...76 a. Condiciones de acceso al régimen...76 b. Quiénes tienen prioridad a los beneficios...77 c. Beneficios y prestaciones...78 d. Cálculo de las pensiones...78 e. Financiamiento...79 f. Motivos para perder derecho...79 g. Ruta de acceso a prestaciones Seguro de Riesgos del Trabajo...80 a. Qué se considera riesgos del trabajo...80 b. Quiénes tienen derecho al seguro de riesgos del trabajo...82 c. Beneficios a que tienen derecho las personas aseguradas...83 d. Incapacidades que permiten acceder a beneficios...84 e. Cálculo de prestaciones en dinero...87 f. Valoraciones sobre la tabla de riesgos más típicos...87 g. Obligaciones de las partes...88 h. Financiamiento...89 i. Ruta crítica de acceso a los beneficios de riesgos del trabajo...89 j. Motivos para reapertura y prescripción de beneficios...92 k. Percepción del seguro y sus beneficios por parte las personas usuarias...93 IV. Principales recomendaciones...94 V. Fuentes Entrevistas Bibliografía7 Abreviaturas CCSS CT CP INS LCCCSS LPT RSS RSV RIVM SICERE SRT Caja Costarricense de Seguro Social Código de Trabajo Constitución Política Instituto Nacional de Seguros Ley Constitutiva de la CCSS Ley de Protección al Trabajador Reglamento del Seguro de Salud (anteriormente conocido como Enfermedad y Maternidad) Reglamento del Seguro Voluntario (Salud y Pensiones) Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte Sistema Centralizado de Recaudación (CCSS) Seguro de Riesgos del Trabajo Definiciones Personas trabajadoras Personas trabajadoras remuneradas Personas trabajadoras asalariadas Relación laboral encubierta Trabajo asalariado Incluye a quienes trabajan remunerada y no remuneradamente Incluye asalariadas e independientes Refiere a trabajo realizado para una persona empleadora o patrona Encubrimiento ilegal del trabajo asalariado, por medio de contrataciones alternativas Aquel que presta una persona trabajadora para una persona empleadora, física o jurídica, de una forma personalísima (no reemplazable por otra sin la voluntad de la persona empleadora), mediante remuneración periódica, y bajo una relación de subordinación (con cumplimiento de horarios, sanciones, órdenes, etc.). 78 9 PRESENTACIÓN El INAMU se congratula en presentar a la comunidad nacional la investigación: Estudio exploratorio sobre el acceso de las mujeres. Un documento histórico, ya que nunca antes se había abordado en Costa Rica la temática de los seguros desde la perspectiva de las mujeres. Al ahondar en una temática nueva para el país, la presente investigación abre una línea de pensamiento en el tema de las políticas sociales hacia las mujeres, en el campo específico de los seguros sociales, enfocando los aspectos de la cobertura y del acceso desde la perspectiva de la equidad. Las políticas de seguridad social en el país, si bien abarcan a las mujeres, no nos han tenido en cuenta de manera explícita en el diseño de las diferentes estrategias de ampliación de la cobertura, ya sea porque las mujeres se ocupan del trabajo doméstico o porque forman parte del sector informal; categorías que no han sido correctamente valoradas: la primera no ha sido considerada una categoría económica y la segunda no se encuentra intermediada por una relación contractual formal. En razón de ello, una gran mayoría de mujeres no tienen acceso a los beneficios de la seguridad social por derecho propio y por otro lado, existen brechas significativas en los beneficios derivados de los distintos tipos de aseguramiento. Costa Rica está experimentando cambios institucionales y sociales significativos que están obligando a emprender reformas. Los seguros sociales no han escapado de ello y desde hace varios años están sufriendo transformaciones de diversa índole. La seguridad social de las mujeres no puede y no debe estar al margen de estas reformas, por el contrario, el país debe aprovechar la discusión que se está realizando en esta materia para identificar las mejores formas de que todas las mujeres de este país se encuentren amparadas por la protección de los seguros sociales. Esto no es solamente un mandato ético o moral, sino es una obligación que nuestro país ha asumido en los foros internacionales y en el marco jurídico que ha sido aprobado en la década pasada. Ahora, el desafío consiste en establecer los mecanismos operativos para lograr que estas obligaciones se concreten en políticas específicas mediante una respuesta articulada desde el Estado. El propósito de este documento es precisamente entregar las primeras recomendaciones para allanar el proceso de toma de decisiones, con el objeto de que muy pronto los organismos responsables de la materia cumplan finalmente, con el mandato que establece que las mujeres deben ser cubiertas por derecho propio por la protección social y particularmente por los seguros sociales. Coadyuvamos con esta publicación a las autoridades y al personal técnico y actuarial de los seguros sociales en el país para que integren a las mujeres, como una dimensión vital en sus análisis y proyecciones futuras. Comprendemos que son necesarios ajustes actuariales y técnicos para garantizar estos derechos en un marco que permita preservar la estabilidad y solidez financiera de 910 estas instituciones. De igual manera, instamos a que se integre también en esta temática, de manera sistemática, la participación de las organizaciones de mujeres para que con voz propia demanden el ejercicio pleno de su derecho a la seguridad social en alianza con diversos actores sociales de la sociedad civil, como los sindicatos, organizaciones no gubernamentales, asociaciones y otros grupos de base comunitaria, para que se constituya en un aspecto sustantivo y estratégico de la agenda de discusión pública. Es por esta razón que el INAMU ha decidido actuar con seriedad y responsabilidad, ofreciendo un análisis riguroso que inaugure un debate hacia el logro de resultados basados en la equidad de género en la seguridad social. Agradezco a la coordinadora del estudio, Dra. Juliana Martínez y a su equipo de trabajo, conformado por el Lic. Mauricio Castro, el Lic. Juan Diego Trejos y la Lic. Liliana Quesada, por el excelente trabajo investigativo realizado. Asimismo, me permito hacer un reconocimiento a las personas e instituciones que de manera oportuna prestaron su contribución a la elaboración de este producto. Ingra. Esmeralda Britton González Ministra de la Condición de la Mujer Presidenta Ejecutiva Instituto Nacional de las Mujeres 1011 I. Introducción Costa Rica cuenta con un sistema de seguridad social creado durante la segundo ola de reformas que tuvo lugar en los años 40 en América Latina. Se trata de un sistema basado en principios de obligatoriedad, universalidad y solidaridad. Cuenta con una alta cobertura de la población, altamente unificado y poca importancia relativa de la población con regímenes especiales, y con una escasa estratificación de beneficios en relación al resto de la región. Es además un sistema que desde inicios de los años 90 ha estado atravesado por importantes reformas institucionales y programáticas, tanto en materia de salud como de pensiones. Estas reformas han sido graduales y enfocadas a los instrumentos de la seguridad social, antes que radicales y enfocadas a cambios en los principios de la seguridad social. 1 Al igual que en el resto de América Latina, la seguridad social fue creada a partir de la inserción laboral de la población asalariada, y en base al supuesto de familia nuclear, con una persona proveedora (el hombre) y varias personas dependientes (esposa y niños). Reformas posteriores han permitido hacer el sistema más inclusivo, incorporando, por ejemplo, a trabajadoras(es) independientes y a la población indigente, o ampliando derechos (tales como el financiamiento de la maternidad de las trabajadoras asalariadas). No obstante, en lo fundamental, el sistema continúa reflejando algunas características centrales de su diseño original (como el supuesto de una sociedad en la que predominan relaciones laborales asalariadas formales) paralelamente a reflejar nuevas barreras para el acceso relacionadas con cambios en los mercados laborales (como la feminización y la informalización). En este marco y en relación a las mujeres, el acceso a los beneficios de los seguros sociales presenta dos tipos de barreras: - Las propias de la división sexual del trabajo que se expresan en los distintos papeles que mujeres y hombres tienen en el desempeño de trabajo no remunerado familiar y doméstico, y en la distinta inserción laboral entre hombres y mujeres (reflejadas, por ejemplo, en la proporción de mujeres que forman parte de la Población Económicamente Activa (PEA), en su inserción laboral (independiente o asalariada y según sectores de la economía) y en las remuneraciones que reciben las mujeres) y que se traducen en accesos diferentes e inequitativos a los beneficios de la seguridad social entre hombres y mujeres; - Las propias de los sistemas de seguridad social que reproducen o compensan las desigualdades provenientes de la división sexual del trabajo y el mercado de trabajo. 1 Para un análisis de los aspectos institucionales de las reformas recientes en materia de salud, ver Martínez, Para un análisis en materia de las reformas en las pensiones, ver Castro,12 Este estudio documenta y caracteriza las principales barreras existentes para el acceso legal y real de las mujeres a los beneficios de la seguridad social, así como identificar líneas de trabajo y acciones que permitan superarlas. De esta manera, esperamos contribuir a que las políticas públicas costarricenses en general, y las transformaciones en su estado de bienestar en particular, se apoyen en un enfoque de género. 2 Dado que se trata del primer estudio enfocado en el acceso de las mujeres a la seguridad social, se optó por un estudio panorámico, el cual permite contar con una visión general de los problemas de acceso de las mujeres a la seguridad social, visión que posteriormente justifique y encuadre investigaciones que sean a la vez más específicas y en profundidad. II. Metodología de investigación A continuación se detalla la metodología de investigación seguida. 1. Ámbito del análisis El estudio aborda los siguientes componentes de la seguridad social costarricense: Seguro de Salud (o Seguro de Enfermedad y Maternidad), CCSS Primer pilar de pensiones de la CCSS, incluyendo Régimen no contributivo Segundo pilar de pensiones, operadoras públicas y privadas Seguro de Riesgos Profesionales, INS La seguridad social comprende un conjunto de programas cuyo objetivo es proteger a la población de situaciones de riesgo. En sus orígenes, en Alemania a fines del siglo XVIII, protegía exclusivamente a la población asalariada, especialmente urbana. En la década de 1940, el informe Beveridge promovió una noción más amplia de la seguridad social, incluyendo distintos tipos de subsidios y acciones de asistencia. Sin embargo, dependiendo del momento de su creación, los sistemas de seguridad social de América Latina continúan mostrando con mayor o menos fuerza los rasgos originales de la seguridad social. Según la OIT, la seguridad social incluye: Estudio exploratorio sobre el acceso de las mujeres pensiones de vejez, invalidez o muerte a sobrevivientes atención médico-hospitalaria y transferencias monetarias por enfermedad y maternidad común 2 En el ámbito internacional, dicha necesidad ha sido documentada ampliamente. Ver por ejemplo, Orloff. 1996; O Hara,13 prestaciones monetarias por riesgos ocupacionales (accidentes de trabajo y enfermedades profesionales) asignaciones o subsidios familiares asistencia social, como pensiones no contributivas o atención médico-hospitalaria para personas carentes de recursos sistemas nacionales de salud En la definición utilizada por Mesa-Lago (1989), la seguridad social comprende cinco grandes programas: salud, pensiones, riesgos profesionales, asignaciones familiares, y seguros de desempleo. Sin embargo, la historia institucional y política de cada país demarca lo que se entiende por seguridad social de diversas maneras. En Costa Rica, la Constitución Política de Costa Rica regula por medio de su artículo 73 el sistema de seguros sociales en el país: Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine. La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense del Seguro Social, no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales. De este artículo cabe destacar al menos los siguientes elementos: En primer lugar, es claro que cuando se trata de seguros de invalidez, vejez y muerte, de carácter obligatorio y creados para la universalidad de los trabajadores, necesariamente nos encontramos dentro de los denominados seguros sociales establecidos en tal disposición constitucional. 3 En segundo lugar, por ser esto así, su administración y gobierno corresponde ineludiblemente a la Caja Costarricense del Seguro Social. 4 Más aún, el proceso de unificación de la administración y gobierno de los seguros sociales, así como también el proceso de universalización, se vio profundizado y aclarado con la reforma Constitucional de 1961, en la cual, se introdujo la denominación expresa y unívoca de la Caja Costarricense del Seguro Social como única institución administradora y gobernadora de los seguros sociales. 3 Ha quedado claramente definido por la Sala Constitucional, al indicar que:... es la propia Constitución Política la que ha definido cuáles son los recursos financieros propios y ordinarios de la Caja Costarricense del Seguro Social, al señalar que los componen las contribuciones forzosas que deben pagar el estado, los patronos y los trabajadores, fondos que son administrados y gobernados por la propia institución. (Sala Constitucional, voto no de las 9 hrs. del 25 de octubre de 1994). 4 Así, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha establecido que: La Caja Costarricense del Seguro Social encuentra su garantía de existencia en el artículo 73 constitucional, con las siguientes particularidades: a) el sistema que le da soporte es el de la solidaridad, creándose un sistema de contribución forzosa tripartida del Estado, los patronos y los trabajadores; b) la norma concede, en forma exclusiva a la Caja Costarricense del Seguro Social, la administración y gobierno de los seguros sociales, grado de autonomía que es, desde luego, distinto y superior al que se define en forma general en el artículo 188 ídem; c) los fondos y las reservas de los seguros sociales no pueden ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a su cometido. (Sala Constitucional, voto no de las 9 hrs. del 25 de octubre de 1994). 1314 Queda claro entonces que existe una reserva constitucional de administración y de gobierno de los seguros sociales, constituidos por aquellos cuya contribución es forzosa, a favor del Estado por medio de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense del Seguro Social, proscribiéndose la posibilidad de que los fondos de esos seguros sociales pudieran ser transferidos a otras administradoras públicas o privadas. 5 En suma, en Costa Rica los seguros sociales obligatorios comprenden: Enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, muerte 6 Segundo pilar de pensiones (sujeto a la interpretación de la Sala que se desarrolla en la sección correspondiente a este seguro) Desempleo involuntario (no creado hasta el momento) 7 Riesgos de trabajo 8 (sujeto a disputa histórica entre la CCSS y el Instituto Nacional de Seguros (INS), bajo cuya responsabilidad institucional fue creado y sigue estando actualmente dicho programa) Asignaciones familiares no es parte de los seguros sociales sino de los programas de asistencia social. Sin embargo, un componente de la asistencia social es la que financia el régimen no contributivo de pensiones que ha permito extender la cobertura de las pensiones a la población indigente. Otra peculiaridad de Costa Rica es que no existe, estrictamente, un seguro de desempleo Definición operativa de acceso Estudio exploratorio sobre el acceso de las mujeres El concepto de acceso a la seguridad social puede entenderse de forma más o menos amplia. En este estudio se propone hacer las siguientes distinciones: - Acceso: como inclusión a los sistemas de seguridad social y por lo tanto relaciona con criterios de elegibilidad en dos sentidos: ser parte de dicho sistema para recibir un conjunto de beneficios - Oportunidad: como posibilidad de recibir servicios en el momento en que éstos se requieren para atender las necesidades o resolver los problemas correspondientes (no demasiado tarde ni demasiado temprano) - Calidad: como cualidad técnica y humana de los servicios que se reciben 5 El propio artículo 1 de la Ley Constitutiva de la Caja, define a esta institución como la institución creada para aplicar los Seguro Sociales obligatorios. 6 Art. 2 LCCCSS. 7 Según CP (artículo 63) se establece que mientras no se cree tal seguro de desempleo, se pagará una indemnización por despido injustificado, tradicionalmente conocida como auxilio de cesantía. 8 Art. 73 CP. 9 El llamado auxilio de cesantía es una expectativa de derecho de las personas trabajadoras asalariadas. A partir de la aprobación de la Ley de Protección al Trabajador en 1998, los fondos de capitalización laboral pasaron a administrar dichos fondos que no son, sin embargo, parte de la seguridad social. 1415 Cabe anotar que la calidad presupone oportunidad y la oportunidad presupone acceso, aunque no viceversa. Las tres dimensiones pueden analizarse de acuerdo a lo establecido: en el papel (sean leyes, documentos de políticas, etc.) y en la práctica. Para cada una existen un conjunto de problemas, factores que explican dichos problemas, y por lo tanto también potenciales soluciones y lógicas para su resolución. La distinción entre estos tres aspectos facilita la formulación de recomendaciones de políticas. El presente estudio se enfoca en la primer dimensión, es decir, la relativa al acceso a los seguros y a sus respectivos beneficios. 3. Dimensiones del análisis A continuación se describe la estrategia de generación y análisis de datos en función de cuatro aspectos considerados en el análisis, y que se presentan en el capítulo correspondientes a hallazgos. a. El acceso actual de las mujeres a la seguridad social Este análisis nos ha permitido valorar la situación actual en materia de acceso a la seguridad social. Para ello caracterizamos: - La inserción actual de las mujeres en el mercado laboral, y de la cual depende su acceso a la seguridad social y a cierto tipo de beneficios y no otros, distinguiendo entre: Asalariadas públicas y privadas (y distinción entre trabajadoras de micro, pequeñas, medianas y grandes empresas, de acumulación ampliada, acumulación simple y de subsistencia) Patronas y trabajadoras independientes Trabajadoras no remuneradas - La tutela efectiva del derecho al acceso a la seguridad social, independientemente de sus causas. A partir de estos datos caracterizamos quienes acceden a cada componente de la seguridad social (según se trata de hombres o de mujeres). Las fuentes principales son los datos estadísticos provistos por la CCSS y encuestas de hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC). Debido a los tiempos con que contamos para el estudio, no fue posible aprovechar tanto como el equipo técnico hubiera querido, los datos brindados, tanto por la CCSS como por el INS, respecto a población asegurada De todos modos, agradecemos el apoyo brindado por la Lic. Laura Blanco, Departamento de Informática, Gerencia Financiera, CCSS. 1516 b. El acceso a beneficios según el marco legal Este análisis refiere al deber ser que establece la Constitución, las leyes, reglamentos, etc. Se trata de caracterizar los derechos enunciados para el acceso a la seguridad social y a sus prestaciones en nuestro país. Este análisis comprende: Una caracterización del acceso de las personas a cada componente de la seguridad social, tal como está establecido en el papel (incluyendo mandato constitucional, leyes y reglamentos) La identificación de barreras que enfrentan las mujeres para acceder a la seguridad social y a sus beneficios, y que estarían explicando las brechas existentes entre el papel y la realidad. Las fuentes consultadas fueron la Constitución, leyes, reglamentos, decretos ejecutivos, acuerdos de concertación y previos a la aprobación de la Ley de Protección al Trabajador. c. El acceso a los beneficios según la práctica institucional y rutas de acceso a los seguros y sus respectivos beneficios El análisis incluye algunos elementos relativos al escenario institucional a través del cual opera actualmente el marco legal. Nos permite analizar y comprender en mayor profundidad las posibilidades y limitaciones en el acceso de las mujeres a las seguridad social e incluye aspectos pertinentes a las reformas institucionales recientes. Contempla además las rutas de acceso a los seguros y sus respectivos beneficios. Este análisis constituye un primer acercamiento, realizado sobre todo de forma ilustrativa, para detectar principales nudos y problemas en el acceso. A partir del ejercicio realizado, el próximo sería estudiar como estas rutas varían entre distintas oficinas encargadas de su aplicación y determinan variaciones en la prestación de servicios entre ventanillas (según región del país, oficinas centrales, descentralizadas, etc.). Además, su refinamiento y mayor elaboración permitiría además poder alimentar una estrategia de divulgación de derechos. Las fuentes consultadas son documentos institucionales, análisis previos relativos a las reformas recientes en materia de seguridad social y entrevista, así como información obtenida de oficinas que están en contacto con personas usuarias, tales como las Contralorías de Servicios de la CCSS y del INS, del 800 Trabajo, entre otros. 1617 III. Hallazgos A continuación presentamos un análisis estadístico relativo al acceso actual de las mujeres a los seguros sociales. Como se verá, dicho análisis permite distinguir dos tipos de situaciones: por un lado, mujeres que cuentan con cobertura y mujeres que no cuentan con cobertura de cada uno de los seguros sociales; y, por otro lado, tipos de cobertura, es decir, tipos de prestaciones a los que tienen derecho las mujeres cubiertas por cada uno de los seguros sociales. El tipo de cobertura, directa o familiar, es especialmente importante dado que, como veremos, el sistema costarricense, al igual que la mayoría de los seguros sociales en el mundo, establecen una estratificación de beneficios según sea el tipo de inserción laboral de las personas: asalariada, independiente, o no remunerada. En todo caso, la primer sección de hallazgos busca responder a la pregunta: cuál es la cobertura actual en materia de seguros sociales de las mujeres que habitan en Costa Rica? Seguidamente, se abordan las características de cada uno de los seguros de salud, pensiones y riesgos del trabajo, en este orden. Como parte de este análisis se describen aspectos legales, institucionales, y relativos a la rutas de acceso, que contribuyen a explicar los resultados estadísticos presentados previamente, así como a identificar posibles mecanismos para mejorar la situación actual. Como veremos, los retos para mejorar el acceso de las mujeres a los seguros sociales son de dos tipos: de ampliación cuantitativa, es decir, de ampliación del número de mujeres que tienen derecho a recibir prestaciones de los seguros sociales; y de mejoramiento cualitativo, es decir, de mejoramiento del tipo de prestaciones a los que tienen acceso las mujeres cubiertas por los seguros. Además, uno y otro reto requieren que las medidas a promover distingan la situación de las mujeres asalariadas (según sean públicas o privadas y entre éstas últimas, según características de patronos(as) y tamaño de los establecimientos), independientes, o no remuneradas. 4. El acceso actual de las mujeres a los seguros sociales El acceso a los distintos seguros depende de la relación que las personas tengan con el mercado de trabajo, sea que: - estén o no participando activamente en dicho mercado de trabajo, - que estando participando, reciban o no una remuneración por su trabajo, y, - que dicha remuneración provenga de una relación asalariada, o del trabajo no asalariado. Dado que las obligaciones y los beneficios dependen en principio de esa relación con el mercado de trabajo, exponemos primero la cobertura contributiva de las personas. En segundo lugar, abordamos la cobertura efectiva o total, incluyendo por lo tanto, además del aseguramiento directo o contributivo, el aseguramiento indirecto o familiar. 1718 d. Cobertura contributiva La forma directa de acceso a las prestaciones de los seguros sociales es a través del pago de las respectivas cuotas de afiliación, se trate de personas asalariadas o trabajadoras independientes en el caso de los seguros de salud y pensiones de la CCSS, o de personas trabajadoras asalariadas en el caso del INS. Estas personas son aseguradas directas o contributivas. Para ser tales, requieren entonces tener una inserción activa en el mercado de trabajo, lo cual implica contar con un empleo efectivo, asalariado o independiente, y recibir una remuneración por dicho trabajo. La población activa con trabajo remunerado será entonces el límite formal sobre el cual se puede evaluar la cobertura contributiva de los seguros sociales. Una persona con trabajo remunerado asalariado está obligada a cotizar a los distintos seguros y su no contribución los excluye, en principio, de gozar de sus beneficios. Por el contrario, una persona con trabajo remunerado no asalariado, puede elegir formar parte o no de los seguros sociales, con excepción del seguro de riesgos que opera exclusivamente para personas trabajadoras asalariadas. La forma de evaluar entonces la cobertura contributiva en los seguros sociales, con excepción del relativo a riesgos del trabajo, es confrontando a las personas trabajadoras aseguradas de manera directa o contributiva, información proveniente de la CCSS, con las estimaciones del contingente total de personas trabajadoras en el país, provenientes de encuestas periódicas a los hogares. 11 Por su parte, la cobertura contributiva del seguro de riesgos del trabajo, se debe estimar confrontando a las personas trabajadoras aseguradas de manera directa o contributiva, según información proveniente del INS, con las estimaciones del contingente total de personas trabajadoras asalariadas en el país, proveniente de las encuestas periódicas de hogares. Sin embargo, dado que las obligaciones y los beneficios también se asocian y diferencian según el tipo de inserción laboral de las personas ocupadas, es necesario distinguir varias categorías: El grupo de personas trabajadoras que se incorporan bajo una relación salarial, esto es, bajo el mando de algún(a) patrono(a). Dentro de este grupo, el grado de acceso de las personas a los seguros sociales, depende del tipo de patrón y es posible distinguir tres grandes subgrupos: cuando el Estado es el patrón (empleados(as) públicos), cuando una empresa privada es el patrón (empleados(as) de empresas privadas), y, cuando el hogar es el patrón (trabajadoras de servicios domésticos). El grupo de personas trabajadoras que se incorporan al mercado de trabajo sin relación de dependencia salarial. Estas personas trabajadoras independientes pueden estar contratando 11 El Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) realiza una encuesta anual denominada Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM-INEC), encuesta que servirá de base para las estimaciones de este apartado. 1819 personas trabajadoras asalariadas (convirtiéndose en patronos(as)) o trabajar por cuenta propia (personas autoempleadas) con no más ayuda que de trabajadores familiares sin remuneración explícita. En términos de los seguros sociales, no hay diferencia en el tratamiento de las personas trabajadoras independientes según sean patronos o autoempleados, por lo cual se considerarán en conjunto. Los familiares no remunerados, que laboran en unidades productivas familiares y que la condición de no percibir remuneración las excluye de las obligaciones contributivas. Esta confrontación entre personas aseguradas directas y ocupadas para determinar la cobertura no está libre de dificultades. Por una parte, la población ocupada surge de encuestas a hogares que pueden tener errores de medición y de clasificación. En particular la EHPM tiende a subestimar en cerca de un 10% a la población del país y en medida similar a la población ocupada. Esta subestimación es mayor con relación a la población femenina ocupada. Esto significa que las estimaciones de cobertura están sobrestimadas por el lado del denominador. Por otra parte, la información institucional de población ocupada asegurada clasifica a las personas según la forma en que ella se autoclasifica y no según la forma en que se incorpora efectivamente al mercado de trabajo. Lo más común, en el seguro de salud, es encontrar personas trabajadoras asalariadas que se aseguran como independientes. Esto subestima la cobertura entre los asalariados y sobrestima la cobertura entre las personas trabajadoras independientes. Por estas razones, la información de esta sección constituye estimaciones de cobertura aparente más que de cobertura real. 12 El cuadro 1 presenta las estimaciones de los tres seguros bajo análisis por sexo y tipo de inserción y para el año 2000 que es el más reciente disponible. El cuadro presenta el porcentaje de la población ocupada asegurada de forma directa, presentando dos estimaciones posibles. La primera o límite superior, toma las estimaciones de la encuesta de hogares tal como han sido publicadas y que coincide con los documentos oficiales de las entidades aseguradoras. La segunda, considera las estimaciones de la encuesta de hogares del año 2000 con el ajuste por el censo realizado por el propio INEC. 13 Los resultados muestran que la cobertura cae cerca de cinco puntos porcentuales cuando se ajusta la estimación de la encuesta de hogares, mostrando lo sensibles que resultan estas estimaciones a la población que se considere como universo. Varios comentarios surgen de esta información. En primer lugar y considerando a la totalidad de los trabajadores, el seguro de salud aparece con la mayor cobertura (71% de los ocupados con EHPM ajustada), seguido del seguro de pensiones (53%) y luego el de riesgos del trabajo (51%). La menor cobertura del seguro de riesgos del trabajo se explica porque se trata de un seguro que excluye a la población que trabaja remuneradamente en forma independiente. 12 La información por sexo tampoco está libre de problemas. La CCSS señala que para cerca de un 10% de sus trabajadores asegurados, se desconoce la información sobre el sexo. Para presentar las estadísticas, prorratean ese contingente suponiendo que el porcentaje de desconocimiento es igual entre hombres y mujeres. 13 El ajuste se realizó para el total de ocupados por sexo, respetando la misma estructura por tipo de inserción. Esto significa que los hombres ocupados se expandieron un 8,5% y las mujeres ocupadas un 14,5%. 1920 Cuadro 1 Costa Rica: Cobertura contributiva aparente de los seguros sociales, según sexo y forma de inserción en el mercado de trabajo, 2000 (Asegurados directos o contributivos como porcentaje de la población ocupada según la Encuesta de Hogares del INEC) datos porcentuales- Forma de inserción al Cobertura aparente del SEM Cobertura aparente del SIVM Cobertura aparente del SRT Mercado de trabajo Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Datos de empleo sin ajustar Todos los ocupados Asalariados Sector Privado Empresa Privada Servicio Doméstico Sector Público No asalariados Datos de empleo con ajuste censal 2 Todos los ocupados Asalariados Sector Privado Empresa Privada Servicio Doméstico Sector Público No asalariados / Incluye patronos, trabajadores por cuenta propia y familiares no remunerados. 2/ Ajustando estimaciones de la Encuesta de Hogares para hacer coincidir estimaciones de población y distribución por zonas a los resultados censales. 20 Mostrar más
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References: artículo 73
 artículo 73
 artículo 188
 artículo 1
 resolución 
 ARTÍCULO 104
 artículo 158
 ARTÍCULO 3
 Artículo 1
in fine
 artículo 10
 artículo 15