Source: http://estrucplan.com.ar/articulos/cambio-climatico-el-protocolo-de-kioto-sobrevive/
Timestamp: 2018-12-14 22:01:49+00:00

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Cambio climático: el Protocolo de Kioto sobrevive – Estrucplan );
En el último año, tres grandes cumbres internacionales sobre Cambio Climático han tenido lugar en las ciudades de La Haya, Bonn y Marrakesh con el objetivo de salvar el Protocolo de Kioto. La altísima participación de los gobiernos- más de 4400 participantes en la cumbre celebrada en Marrakesh durante el mes de noviembre del 2001, pese al complejo marco internacional en el que se desarrolló tras los atentados del 11 de septiembre -, y, el masivo segui-miento de los medios de comunicación de estos encuentros, ponen de manifiesto relevancia que la lucha contra los efectos adversos del cambio climático está adquiriendo en las agendas políticas mundiales internacionales. Ello es debido a que el cambio climático constituye uno de los principales retos medioambientales con que se enfrenta la comunidad internacional. En efecto, aún reconociendo que el estudio del clima es un campo de investigación enor-memente complejo y en rápida evolución, hoy existe un consenso científico generalizado en torno a la idea de que nuestro modo de producción y consumo está generando una alteración climática global, un calentamiento global que, si no se toman medidas de inmediato, provocará serios impactos ambientales y socioeconómicos.
En un primer momento la comunidad internacional respondió mediante la adopción del Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático en 1992. Este Convenio, ratificado por 186 países, tiene como objetivo último lograr una estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera con el fin de impedir perturbaciones peligrosas de carácter antropogénico en el sistema climático. El Convenio obliga a los países indus-trializados a situarse para el año 2000, de forma individual o conjunta, en los niveles de emisión de gases de efecto invernadero registrados en 1990. Si bien este fue un paso importante, ya en su primera reunión los países Partes de Convenio (1) reconocieron que este logro no bastaría para lograr el objetivo final, e iniciaron los preparativos para la adopción de un instrumento jurídico capaz de dotar de contenido concreto las prescripciones genéricas del Convenio.
Los países desarrollados firmantes del Protocolo de Kioto, deberán reducir sus emisiones en un 5% para el 2012
Así, en 1997 se adoptó Protocolo de Kioto, por el que por primera vez se fijan unos objetivos de reducción de emisiones que los países desarrollados deberán cumplir en el 2012. En efecto, en virtud del artículo 3.1 del Protocolo, los países desarrollados y los países en proceso de transición a una economía de mercado, asumen el compromiso de reducir, individual o conjuntamente, durante el quinquenio 2008-12 al menos un 5% de sus emisiones antropógenas de los seis gases objeto de control. Para que el Protocolo entre en vigor es preciso que lo ratifiquen 55 países entre los que se incluyan aquellos que representen el 55% de las emisiones del año base (1990).
Sin embargo, ante las importantes repercusiones económicas que la aplicación de Protocolo pudiera tener para los países desarrollados, era imprescindible que los países signatarios del Convenio pactasen las reglas de desarrollo complementarias del Protocolo, de forma que con anterioridad a la ratificación se acordasen aspectos esenciales como la utilización de los mecanismos de mercado, el papel de los bosques como captadores de carbono o las conse-cuencias del incumplimiento, aspectos que el Protocolo no aborda en profundidad. Tras cuatro años de intensas ne-gociaciones internacionales, en julio de 2001, en la ciudad de Bonn, se alcanzó finalmente el acuerdo político sobre estas reglas, acuerdo que junto con las decisiones aprobadas tres meses más tarde en la cumbre de Marrakesh han despejado muchas incertidumbres, permitiendo que los países inicien el proceso de ratificación. El objeto del presente artículo es dar a conocer las distintas fases del proceso de negociación internacional, y en particular los acuerdos al-canzados en el último año.
II. Algunas consideraciones previas sobre el cambio climático (2)
El sistema climático se considera formado por cinco elementos: la atmósfera (la tenue capa gaseosa que envuelve la tierra) la hidrosfera (el agua tanto dulce como salada en estado líquido) la criosfera (el agua en estado sólido) y la biosfera (las formas de vida que pueblan la tierra). El clima es una consecuencia del equilibrio que se produce en el intercambio de energía, masa y cantidad de movimientos entre los cinco componentes del sistema climático. Como es sabido, el clima de la tierra ha variado a lo largo de su historia, las glaciaciones habidas durante el cuaternario son un claro ejemplo de cambios naturales en el clima. Junto a esta variabilidad natural, la comunidad científica nos alerta sobre la influencia de las actividades humanas en el sistema climático, en especial la emisión de los llamados gases “de efecto invernadero” que provocan un calentamiento global.
El efecto invernadero se da de forma natural en la atmósfera terrestre. La peculiar mezcla de gases que componen la atmósfera permite la entrada hacia la superficie terrestre de buena parte de la radiación solar incidente. Esta radiación, que es de onda corta, calienta la superficie terrestre. La Tierra se desprende de la energía enviándola nueva-mente al espacio en forma de radiación infrarroja, de onda larga. El vapor de agua, el dióxido de carbono y los otros gases de efecto invernadero que existen de forma natural en la atmósfera, absorben gran parte de la radiación infra-rroja que emite la Tierra, impidiendo que la energía pase directamente de la superficie terrestre al espacio, lo que evi-ta que nuestro planeta sea un lugar frío y desolado. Con el aumento de las concentraciones en la atmósfera de los gases de efecto invernadero provocado por las emisiones de origen antropogénico, se incrementa la capacidad de la atmósfera para absorber la radiación infrarroja terrestre y se altera por tanto el equilibrio entre energía incidente e irradiada. El clima debe adaptarse a esa modificación del equilibrio.
Los gases efecto invernadero son aquellas sustancias presentes en la atmósfera, que absorben parte de la radiación solar originando un calentamiento de la atmósfera. El Protocolo de Kioto solamente regula el dióxido de carbono, el oxido nitroso, el metano, los hidrofluorocarburos, los perfluorocarburos, y el hexafluoruro de azufre. El resto de los gases de efecto invernadero son objeto de control por el Protocolo de Montreal (1990) sobre reducción de determina-das sustancias que afectan a la capa de ozono.
Gases regulados por el Protocolo de Kioto.
Sus fuentes de emisión:
Dióxido de carbono (CO2) Principal responsable del calentamiento. Su emisión procede de todo tipo de combustiones y de la respiración de los seres vivos. Por el contrario la fotosínte-sis y la absorción de los océanos son las vías principales de fijación de CO2.
Metano (CH4) Sus emisiones proceden de fuentes tales como los océanos, incendios, las ac-tividades agrarias y ganaderas y los vertederos de residuos.
Óxido Nitrosos (N2O) Este gas es emitido por los suelos, océanos y volcanes, así como por la quemas de combustibles fósiles y la aplicación de fertilizantes, entre otras fuentes Gases fluorados (HFC; PFC y SF6) Son compuestos químicos artificiales de múltiples usos industriales: el sis-tema de refrigeración, como propelentes de aerosoles, producción de aluminio y aislantes eléctricos, entre otros.
Consecuencias del cambio climático: el tercer informe de evaluación del IPCC
Ante la gravedad del problema del cambio climático y la necesidad de disponer de un conocimiento profundo del mismo, en 1988 se creó una agencia especializada de Naciones Unidas, la Comisión Intergubernamental sobre Cam-bio Climático, más conocida por sus siglas en inglés IPCC (Intergovernmental Panel on Climatic Change). El objetivo principal del IPCC es realizar evaluaciones periódicas del estado de la cuestión y apoyar, desde el ámbito científico y técnico, al Convenio Marco sobre Cambio Climático. Así, su función fundamental es evaluar la información científica, técnica y socio-económica relevante para la comprensión del riesgo del cambio climático.
El último Informe de Evaluación de la IPCC presenta poderosas evidencias de que el calentamiento de la Tierra tiene su origen en causas antropogénicas
Desde su creación, el IPCC ha realizado tres Informes de Evaluación, el primero en 1990, el segundo en 1995 y el tercero en 2001. El Tercer Informe de Evaluación del IPCC es la valoración más importante sobre cambio climático que se ha realizado en los últimos años, y representa un consenso científico importante. Establecer relaciones causa efecto en un problema como el cambio climático no es tarea simple y por ello existen ciertas incertidumbres con respecto a la magnitud de los impactos del fenómeno. No obstante, este último informe de evaluación ha sido contundente al presentar evidencias nuevas y más poderosas de que el calentamiento observado en los últimos 50 años es debido a las actividades humanas, confirmándose el origen antropogénico del cambio climático.
Conclusiones del IPCC sobre el cambio climático en el siglo XX.
El cambio climático se confirma: la temperatura global media en la superficie terrestre (que es la media de la temperatura del aire cerca de la superficie tanto sobre el mar como sobre la tierra) se ha incrementado a lo largo del siglo XX en 0,6 ºC (3). La década de los años 90 ha sido la más caliente del siglo.
El calentamiento experimentado sobre los últimos 50 años se debe principalmente a las actividades huma-nas. El número de datos de observación ha crecido sensiblemente y los modelos climáticos han mejorado sustancialmente.
Disminuye la extensión de la nieve y asciende el nivel del mar. Los datos suministrados por los satélites indican que, con gran probabilidad, la extensión de la nieve se ha reducido en torno a un 10% desde finales de los sesenta, mientras que otros datos indican que los glaciares de montaña situados fuera de las regiones po-lares se han ido retirando a lo largo del siglo XX. Por otra parte, las mediciones de los niveles del mar indican que éste sufrió un incremento global de entre 0,1 y 0,2 metros a lo largo del último siglo.
La concentración de anhídrido carbónico en la atmósfera ha aumentado el 31% desde mediados del siglo XVIII. Las concentraciones de gases invernadero han seguido aumentando como resultado de las actividades humanas. Se confirma la relación entre el calentamiento y la acción humana. ·
Predicciones del IPCC sobre el cambio climático para el siglo XXI
las temperaturas globales seguirán subiendo, el nivel del mar experimentará ascensos significativos y la frecuencia de los fenómenos climáticos extremos aumentará:
La temperatura media de la tierra puede crecer entre 1.4 y 5.8 ºC durante el período 1990-2100.
La concentración de vapor de agua y la precipitación experimentarán un crecimiento sustancial. Habrá un cambio en el régimen de distribución de las precipitaciones. La intensidad de la precipitación aumentará en muchas zonas en las latitudes medias del Hemisferio Norte.
El nivel del mar podría crecer entre 9 y 88 centímetros en el período 1990-2100. Este incremento se debe fundamentalmente a la expansión térmica y a la pérdida de masa de glaciares y casquetes de hielo.
El cambio climático persistirá durante siglos: las emisiones de gases invernadero de larga vida (CO2, N2 O, PFCs, SF6) tienen un efecto duradero en la composición atmosférica, por lo que incluso una vez se hayan es-tabilizado las concentraciones de gases invernadero, las medias globales de las temperaturas en superficie seguirán incrementándose.
III. Respuesta internacional:
A) El Convenio Marco sobre Cambio Climático
El 21 de diciembre de 1990, la Resolución 45/212 de Naciones Unidas creaba un Comité Intergubernamental de Ne-gociación con el mandato de elaborar un Convenio Marco sobre el Cambio Climático. Durante año y medio el Comité mantuvo cinco intensas sesiones de negociación y finalmente el Convenio Marco fue adoptado en Nueva York el 9 de mayo de 1992. Se abrió a la firma a partir del 4 de junio de aquel año coincidiendo con la celebración en Río de Ja-neiro de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Durante esta Conferencia, cono-cida como la “Cumbre de la Tierra”, el Convenio recibe 155 firmas de Estados, constituyendo uno de los principales resultados políticos de la Cumbre. El Convenio entró en vigor el 21 de marzo de 1994, 3 meses después de la ratifi-cación número 50. Actualmente 186 Estados han ratificado el Convenio.
El objetivo último del Convenio “lograr la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático. Ese nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegu-rar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible” (art. 2). El convenio pues no especifica cuáles deberían ser esos niveles de concentración.
Las medidas que adopten las Partes para lograr este objetivo deben inspirarse en una serie de principios (art.3):
Las responsabilidades comunes pero diferenciadas de las Partes. Como consecuencia, los países desarrolla-dos deberán tomar la iniciativa.
La cooperación para la promoción de un sistema económico internacional abierto y propicio al crecimiento económico y desarrollo sostenible de todas las Partes.
Tras el objetivo y los principios, el Convenio aborda el núcleo de su contenido, las obligaciones o compromisos de las Partes. En aplicación del principio de responsabilidad común pero diferenciada, las obligaciones están divididas en dos categorías: los compromisos generales para todas las Partes y los compromisos específicos para los países desarrollados.
El artículo 4 del Convenio enumera en su párrafo primero los compromisos que deben asumir todas las Partes. Son obligaciones mínimas, precisamente porque son las únicas que se aplican tanto a los países desarrollados como a las Partes que son países en desarrollo.
Los compromisos más significativos asumidos por todas las partes, en cuanto que implican acciones concretas son las siguientes. En primer lugar, la elaboración y publicación periódica de inventarios nacionales de emisiones antro-pogénicas de todos los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal (art.4.1.a.). En se-gundo lugar, la elaboración y aplicación de programas nacionales de medidas para la mitigación del cambio climático (art.4.1b). Y, en tercer lugar, comunicar a la Conferencia de las Partes la información relativa a la aplicación del Con-venio (art.4.1j). El resto de los compromisos aceptados por todas las Partes son de carácter más genérico, como por ejemplo, promover el desarrollo, aplicación y difusión de tecnologías y prácticas que reduzcan las emisiones antropo-génicas de gases de efecto invernadero; promover la gestión sostenible y la conservación de los sumideros de carbo-no, especialmente bosques y océanos; tener en cuenta, en la medida de lo posible, las consideraciones relativas al cambio climático en la formulación y aplicación de las políticas y medidas en los distintos sectores socioeconómicos; promover la observación sistemática y la investigación sobre el sistema climático; promover la cooperación y el inter-cambio de información relativa al cambio climático y promover la educación y la sensibilización pública respecto al cambio climático.
El apartado segundo del artículo 4 del Convenio establece los compromisos que afectan a los Estados desarrollados y a los demás Estados enumerados en el Anexo I, que son los países miembros de la OCDE, la Comunidad Europea, y los países que están en proceso de transición a una economía de mercado.
Así, las Partes enumeradas en el Anexo I además de asumir las obligaciones genéricas asumen determinados com-promisos específicos. En primer lugar deben adoptar políticas y tomar medidas de mitigación del cambio climático, li-mitando sus emisiones antropogénicas de gases de efecto invernadero y protegiendo y mejorando sus los sumideros de dichos gases. El Convenio no cuantifica la limitación de gases de efecto invernadero, simplemente indica que las políticas y medidas de mitigación del cambio climático “demostrarán que los países desarrollados están tomando la iniciativa en lo que respecta a modificar las tendencias a más largo plazo de las emisiones antropógenas de manera acorde con el presente Convenio”.
Las Partes firmantes del Convenio Marco del Clima, deberán volver a los niveles de emisión de gases de efecto invernadero que tuvieran en 1990
En segundo lugar, si bien el Convenio no establece un calendario preciso respecto de la limitación de las emisiones, si establece que “el regreso antes de fines del decenio actual a los niveles anteriores de emisiones antropógenas de dióxido de carbono y de los gases de efecto invernadero no controlados por el protocolo de Montreal contribuirá tal modificación”. Además, las Partes del Anexo I deben “presentar dentro de los 6 meses siguientes a la entrada en vi-gor del Convenio, y periódicamente de allí en adelante, la información detallada acerca de las políticas y medidas adoptadas…. con el fin de volver de forma individual o colectiva a los niveles de 1990 de las emisiones”. Esta redac-ción ciertamente ambigua de los apartados a) y b) del art. .2 del Convenio, implica que las Partes del anexo I deben volver a los niveles de emisión de gases de efecto invernadero que cada uno de ellos tuviera en el año 1990, antes del año 2000. No obstante, a los países “en proceso de transición económica” se les otorgará un mayor grado de flexibilidad.
En tercer lugar las Partes del Anexo I deben coordinar, según proceda, con las demás Partes los instrumentos eco-nómicos y administrativos elaborados para conseguir el objetivo del Convenio, así como identificar y revisar las políti-cas y medidas existentes que incentiven las actividades que producen emisiones por encima de las normales.
Compromisos para las Partes que son países desarrollados y que además figuran en el Anexo II
El Convenio establece en el artículo 4, apartado 3, 4,y 5, compromisos adicionales a cargo de los países desarrollados que enumerados en el Anexo II, que son los países miembros de la OCDE y la Comunidad Europea. Tales compromisos adicionales son tres: i) proporcionar recursos financieros nuevos y adicionales para el cumplimiento de las obligaciones del Convenio por parte de los países en desarrollo, ii) Ayudar a los países en desarrollo particularmente vulnerables a hacer frente a sus costos de adaptación, y, iii) facilitar la transferencia de tecnologías apropiadas a paí-ses en desarrollo. Como puede apreciarse , la carga fundamental del régimen convencional acordado recae sobre los hombros de los países desarrollados, imponiéndoles sólo un mínimo de obligaciones a los países en desarrollo.
El compromiso político del Convenio con una proyección pública más significativa para los países desarrollados ha sido la estabilización de emisiones de dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero en el año 2000 a los niveles de 1990. Si bien es cierto que desde un punto de vista jurídico formal no existe tal compromiso ya que el Con-venio no habla de estabilizar sino de volver a los niveles de 1990, y las referencias a los años 1990 y 2000 (en reali-dad dice “antes de fines del decenio actual”) se hacen en párrafos distintos del artículo 4. Por otro lado, como hemos visto anteriormente, el objetivo del Convenio establecido en el artículo 2 no determina cuál es el nivel de la concentra-ción atmosférica que se considera perjudicial para el sistema climático, ni en qué plazo temporal se debería lograr la estabilización a dicho nivel. Sin embargo, esta ambigüedad fue lo que permitió su rápida entrada en vigor, al contener un objetivo que era fácilmente asumible por países con intereses muy diferentes.
B) El Protocolo de Kioto
El Convenio fue un buen punto de partida pero hacía falta otro paso, hacía falta concretar las acciones. En 1997, los gobiernos respondieron mediante la adopción del Protocolo de Kioto (4) durante el tercer periodo de sesiones de la Conferencia de las Partes, Conferencia en donde se dieron cita más de 10.000 personas. Así, el Convenio fue des-arrollado en 1997 a través del Protocolo de Kioto, siguiendo una práctica cada vez más frecuente en el derecho inter-nacional ambiental, denominada “la continuidad del proceso normativo” (5). Dicha práctica consistente en la elabora-ción de un convenio marco que posteriormente es completado por sucesivos acuerdos que lo desarrollan normalmen-te denominados protocolos. De este modo se pretende lograr la más amplia participación posible en los convenios in-ternacionales, estableciendo unos compromisos de mínimos, para que más adelante, una vez se den las condiciones o la voluntad política necesaria, se adopte el compromiso definitivo, mediante un protocolo, capaz de dotar de conte-nido concreto las prescripciones genéricas de los convenios marcos.
La falta de compromisos de reducción para los países en desarrollo ha sido uno de los motivos que ha llevado a la Administración de los Estados Unidos a oponerse al Protocolo de Kioto
Así, el Protocolo de Kioto dota de contenido concreto las prescripciones genéricas del Convenio. En virtud del artículo 3.1 del Protocolo, los países desarrollados y los países en proceso de transición a una economía de mercado, esto es las Partes incluidas en el anexo I del Convenio, asumen el compromiso de reducir, individual o conjuntamente, duran-te el quinquenio 2008-12 al menos un 5% de sus emisiones antropógenas de los seis gases objeto de control. El año de referencia sigue siendo 1990, aunque para los nuevos gases, HFCs, PFCs y SF6, se permite utilizar alternativa-mente 1995 como año base. En 1995 los países deberán demostrar los avances obtenidos para alcanzar sus objeti-vos de reducción.
No todos los países desarrollados han de reducir sus emisiones de igual modo. Rusia Ucrania y Nueva Zelanda no tienen que reducir sus emisiones respecto al año 1990. En el otro extremo la Unión Europea y otros países europeos tienen un compromiso de reducción de un 8% respecto del año base. Como puede observarse, ningún país en desa-rrollo tiene compromiso alguno de reducción, ni siquiera países como China o India cuyas emisiones son significativas y con un potencial de crecimiento muy elevado. Esta situación responde a la aplicación del principio de responsabili-dad compartida pero diferenciada de los países en función de su grado de desarrollo contenido en el Convenio. No obstante, algunas Partes del Convenio, especialmente Estados Unidos y otros miembros del llamado “grupo para-guas”, consideran este trato discriminatorio y que puede afectar negativamente a la competitividad de sus economí-as. En efecto, la falta de compromisos de reducción para los países en desarrollo ha sido uno de los motivos que ha llevado a la Administración de los Estados Unidos a oponerse al Protocolo de Kioto.
Tabla contenida en el anexo B del Protocolo de Kioto.
La Unión Europea se ha acogido al artículo 4 del Protocolo, que establece la posibilidad de que un grupo de países del Anexo I decidan cumplir conjuntamente sus compromisos de emisión, en cuyo caso deberán notificar los términos de su acuerdo, incluyendo los niveles de emisión que corresponden a cada país dentro del acuerdo conjunto. El com-promiso de reducción del 8% se distribuyó entre los Estados Miembros de la Unión Europea en el Consejo de Minis-tros de Medio Ambiente de 16 de junio de 1998. En el reparto del esfuerzo de reducción dentro de la llamada “burbu-ja comunitaria” a España le corresponde aumentar sus emisiones en un 15%.
Reparto de la burbuja comunitaria acordado en el Consejo de Ministros de Medio Ambiente de 1998.
A través del Comercio de Emisiones, el vendedor obtiene un inmediato beneficio económico y el comprador aumenta sus disponibilidades de emisión
Para facilitar a los países desarrollados el cumplimiento de las obligaciones sobre las emisiones, el Protocolo introdu-jo tres “Mecanismos de Flexibilidad”, el Comercio de Emisiones, el Mecanismo para un Desarrollo Limpio y la Implementación Conjunta. El Comercio de Emisiones (ET), recogido en el art.17 del Protocolo establece la posibilidad de comerciar con unidades de emisión. Un permiso de emisión de X toneladas sería transferido del vendedor al compra-dor. El vendedor obtiene un beneficio económico inmediato, mientras que el comprador incrementa sus posibilidades de emisión. El Mecanismo para un Desarrollo Limpio (CDM) recogido en el art. 12 del Protocolo, permite que un país desarrollado invierta en un país en desarrollo para la ejecución de un proyecto destinado a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. El inversor se apunta en su cuenta las reducciones y el receptor consigue nuevas inversiones. Finalmente el mecanismo de Implementación Conjunta (JI), recogido en el art. 6 de Protocolo, es similar al mecanismo para un desarrollo limpio, pero con la particularidad de que el proyecto se desarrolla en un país que también tiene compromisos cuantitativos de reducción. En este caso, el receptor debe descontarse de su cuenta las unidades de emisión que adquiere el inversor.
En síntesis, el Protocolo de Kioto, establece pues un compromiso de reducción de emisiones para los países desarrollados y articula una serie de mecanismos para facilitar el cumplimiento de tales compromisos. Sin embargo, deja abierto temas de gran importancia como el régimen de cumplimiento -esto, que ocurre cuando un país incumple, cómo y hasta qué límite se pueden utilizar los mecanismos de flexibilidad, el alcance real del principio de suplementariedad, los aspectos financieros o la contabilización de los bosques como sumideros-. Por ello, era imprescindible que los países signatarios del Convenio acordasen las reglas de desarrollo complementarias, con el fin de que los estados signatarios puedan ratificar y con ello comprometerse jurídicamente con pleno conocimiento del alcance real de sus obligaciones. Desde la finalización de la cumbre de Kioto, la comunidad internacional ha venido trabajando intensa-mente para lograr un consenso sobre el contenido de dichas reglas complementarias. Los hitos más importantes de este proceso negociador han sido, hasta el momento, los siguientes:
1998, cuarto periodo de sesiones de la Conferencia de las Partes (COP4) en Buenos Aires: se establece un Plan de Acción que precisaba cómo debía ejecutarse el Protocolo (Decisión 1CP4). El Plan consiste en una relación de los asuntos que requieren ser acordados y se fija como fecha para lograrlo el 2000. A este acuer-do se le conoce como “Agenda de Buenos Aires”.
1999, COP5 en Bonn: Se siguen negociando los aspectos de la Agenda de Buenos Aires y la Unión Europea anuncia su objetivo político de ratificar el Protocolo de Kioto en el 2002.
2000, COP 6 en La Haya: se intensifican las negociaciones para llegar a un acuerdo sobre los principales temas de la Agenda de Buenos Aires, pero se fracasa, en buena medida debido al distanciamiento existente entre los distintos grupos de negociación. La COP no se clausura sino que se pospone a julio de 2001. En el tramo final de las negociaciones que se produjeron en La Haya el Presidente de la Conferencia, el ministro Pronk, distribuyó una nota para facilitar el trabajo de las delegaciones y la obtención de un acuerdo final. En esa nota, que tenía por objeto servir de base para la discusión, se proponían soluciones concretas a los puntos donde las discrepancias imposibilitaban el acuerdo. La nota de Pronk guió el proceso negociador hasta ju-lio del 2001.
Mientras se producían los preparativos para la Conferencia de Bonn, la nueva Administración de Estados Unidos anunció su intención de no ratificar el Protocolo Kioto. Anuncio que preocupó enormemente a toda la comunidad internacional, en especial a la Unión Europea, dado su fuerte compromiso político con el Protoco-lo de Kioto.
C) Las reglas de desarrollo del Protocolo de Kioto: contenido del Acuerdo político de Bonn (COP 6 bis) y resultados de la COP 7.
Del 19 el 27 de julio del 2001 se reanudó el sexto periodo sesiones de la Conferencia de las Partes (en adelante COP 6 Bis), en donde se logró un acuerdo político sobre los aspectos clave de la negociación internacional: países en de-sarrollo y aspectos financieros, mecanismos, sumideros y régimen de cumplimiento. En efecto, los elementos princi-pales del Plan de Acción de Buenos Aires fueron acordados y recogidos en la Decisión 5/CP6. Unos meses más tar-de, del 29 de octubre al 9 de noviembre de 2001 tiene lugar el séptimo periodo de sesiones de la Conferencia de las Partes del Convenio Marco de Naciones Unidas de Cambio Climático (en adelante COP 7) en Marrakesh. Sin duda, el acuerdo político alcanzado en Bonn supuso un avance decisivo en el proceso de lucha contra el cambio climático iniciado en Río de Janeiro en 1992. No obstante también la tarea realizada en Marrakesh ha sido muy importante. En efecto, el objetivo prioritario alcanzado en esta cumbre (COP 7) fue lograr trasladar a decisiones legales, jurídicamen-te vinculantes el acuerdo político adoptado en Bonn, por lo que los países Partes del Convenio pueden iniciar sus respectivos procesos de ratificación con el fin de conseguir que el Protocolo de Kioto entre, finalmente, en vigor en el año 2002. Veamos a continuación los aspectos más relevantes de las reglas de desarrollo del Protocolo adoptadas recientemente en la 6ª y 7ª Conferencias de las Partes del Convenio Marco de Naciones Unidas de Cambio Climático.
Para poder comprender el proceso de negociación seguido para lograr un consenso en las “reglas de juego” sobre la aplicación del Protocolo, es preciso tener en cuenta quiénes fueron actores principales del mismo, dado que uno de los problemas de fondo eran los intereses divergentes de estos actores. Cada país está representado por su delega-ción nacional, que negocia en nombre de su Gobierno. Tradicionalmente en los distintos foros de Naciones Unidas, los países se organizan en cinco grupos: África, Asia, Europa del Este, América Latina y Caribe -GRULAC-, y final-mente, Europa Occidental junto al resto de los países desarrollados -menos Japón, que forma parte del grupo asiático -. Sin embargo, esta organización no rige las negociaciones de cambio climático. Los países se agrupan no geográfi-camente, sino en función de sus intereses según la siguiente estructura:
Grupo de los 77 y China (G-77/China): grupo creado en 1964 en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD), que comprende 132 países en desarrollo (6). No obstante, en el seno de este grupo también existen agrupaciones o subgrupos de carácter primordialmente geográfico, como son los paí-ses africanos, el GRULAC, o el grupo AOSIS -coalición de 43 pequeños estados insulares, básicamente sitos en el Índico y Pacífico Sur-. Las prioridades de este grupo se centran en los aspectos los financieros -exigencia de fondos “nuevos y adicionales”- y en la obtención de una fuerte presencia institucional basada en criterios geográficamente equitativos. Mención especial merece la postura de los países árabes productores de petróleo, que exigen el recono-cimiento de los efectos de las estrategias de limitación sobre sus economías y siguen insistiendo en la necesidad de una compensación económica.
Grupo “Paraguas”: este grupo integra la mayor parte de los países desarrollados no pertenecientes a la Unión Euro-pea: Estados Unidos, Canadá, Australia, Japón, Nueva Zelanda, Islandia, Rusia y Ucrania. Este grupo informal surgió a consecuencia de la adopción del Protocolo de Kioto, centrándose en un principio en las cuestiones relacionadas con los mecanismos del Protocolo como elementos básicos para lograr que el cumplimiento de su compromiso sea al menor coste. No obstante, desde el anuncio de EEUU de su decisión de no ratificar el Protocolo, en el seno de este grupo surgieron distintas voces, Japón ha liderado la corriente más proclive al Protocolo pero evitando en todo mo-mento la confrontación con los Estados Unidos.
Unión Europea: grupo compuesto por los 15 Estados miembros de la Unión Europea (EU). El país que ostenta la Presidencia de la UE -semestral y rotativa- habla y negocia en nombre del grupo. La UE, como “organización regional de integración económica”, es Parte de la Convención; aunque no tiene voto separado de sus miembros. La UE ha man-tenido un fuerte compromiso político para lograr la entrada en vigor del Protocolo durante el 2002. Este compromiso ha llevado a la UE a liderar el proceso de negociación, apostando por una respuesta global, por la cooperación multi-lateral frente a las vías bilaterales, defendidas por Estados Unidos. La UE ha defendido la existencia de un régimen de cumplimiento jurídicamente vinculante y de carácter disuasorio y así como la existencia de límites a la utilización de los mecanismos de flexibilidad con el fin de garantizar el principio de “suplementariedad”. Este principio conlleva que el cumplimiento del compromiso cuantificado se base en la aplicación de políticas y medidas en el ámbito nacio-nal, lo que se conoce como “acciones domésticas”, para lo cual es necesario acotar la utilización de los mecanismos.
Grupo Central 11 (CG-11): este grupo está integrado por once países de la antigua Europa del Este -salvo Rusia y Ucrania- con economías de mercado en transición y que son candidatos a la entrada en la UE. Estos países conside-ran que la transferencia de tecnologías es el elemento esencial para el cumplimiento de sus objetivos de reducción, siendo también conscientes de que se encuentran en una situación privilegiada respecto a la utilización -como recep-tores de proyectos- de los mecanismos.
Grupo de Integridad Ambiental: en este grupo, de reciente creación y sin vínculo geográfico, figuran Suiza, México, Corea del Sur y Liechtenstein. Este grupo, con posturas más cercanas a las de la UE, intenta ejercer de ‘mediador’ entre los distintos grupos.
Otros actores relevantes: Junto a los grupos de negociación, no nos podemos olvidar del cada vez más importante papel de los medios de comunicación, las organizaciones no gubernamentales, las grandes asociaciones empresariales y otros “grupos de presión”. Finalmente, en este complejo proceso de negociación, con actores presentes y virtuales, el papel de la Presidencia es fundamental, ya que debe mostrar una gran habilidad para conducir las múltiples reuniones, formales e informales, prácticamente a todas las horas del día. Las jornadas maratonianas -diurnas y nocturnas- forman ya parte del ritual de estas reuniones. Así por ejemplo, la labor del Ministro Pronk, como Presidente de la COP 6 y COP 6 Bis ha sido muy destacada al asumir personalmente la iniciativa del proceso negociador. Actitud que le llevó a soportar duras críticas tras el “fracaso” la Haya, y múltiples felicitaciones tras el éxito de Bonn.
Aspectos claves de las reglas de desarrollo de Protocolo de Kioto:
1. Aspectos financieros
Una de las principales reivindicaciones de los países en desarrollo durante el proceso de negociación internacional ha sido la obtención de recursos adicionales a los existentes para hacer frente al cumplimiento de sus obligaciones esta-blecidas en el Convenio. Los países en desarrollo exigían que, además de los fondos ya existentes, se estableciesen otros adicionales para financiar, por un lado, los programas de transferencia de tecnología y capacitación que faciliten el cumplimiento de lo previsto en el Convenio y, por otro, los programas nacionales de adaptación frente a los efectos adversos del cambio climático. La Unión Europea y, en general, todos los países industrializados siempre han sido conscientes de las necesidades de los países en desarrollo. Las discrepancias se centraban al concretar las aspira-ciones de los países en desarrollo, cuantía de las ayudas, grado de obligatoriedad de las ayudas y los mecanismos adecuados para canalizar las ayudas.
b) Contenido del acuerdo político de Bonn y de las decisiones de la COP 7.
El acuerdo de Bonn reconoce la necesidad de obtener fondos nuevos y adicionales para la aplicación del Convenio a favor de los países en desarrollo. La obtención de estos nuevos fondos se logrará mediante el aumento de las reposi-ciones del GEF (Fondo de Medio Ambiente Mundial), los canales bilaterales y multilaterales si bien no se especifica la cuantía de los recursos adicionales. No obstante, durante la COP 6 Bis la Unión Europea, junto con Noruega, Suiza y Nueva Zelanda realizaron una declaración política en la que se subrayaba el compromiso político de dar fondos a los países en desarrollo, fijándose un monto de 410 millones de dólares USA (450 millones de EUROS) anuales a partir del 2005. Esta cifra se revisará en el 2008. Además en Bonn se acordó la creación de tres fondos:
1) Fondo especial para el cambio climático. Este fondo especial se establece para financiar actividades, programas y medidas relacionadas con el cambio climático, en los campos de adaptación, transferencia de tecnología, construc-ción de capacidades, diversificación de la economía, energía, transporte, industria, agricultura, silvicultura y gestión de residuos.
2) Fondo para los países más pobres (Least developed countries -LDCs-). Este fondo se crea con el fin de dar priori-dad a los LDC y, para ello, la COP establecerá un programa separado.
3) Fondo de Adaptación. Este fondo se crea bajo el Protocolo de Kioto y financiará, como su propio nombre indica, los proyectos de adaptación. Las fuentes principales de este fondo serán las tasas de los proyectos de mecanismo limpio CDM y de las contribuciones de las Partes del Anexo I.
Dado que en la COP 6 Bis se avanzó significativamente en el establecimiento del marco institucional a través del cual se deberá canalizar las ayudas a los países en desarrollo, en la COP 7 los esfuerzos se centraron en abordar las necesidades de los Países Menos Avanzados (PMA) reconocidas en el art.4.9 del Convenio. En concreto se profundizó sobre la elaboración de los Programas de Adaptación Nacional de Acción (NAPAs), los sistemas de financiación de estos Programas y se acordó la creación de un grupo de expertos de carácter consultivo. En cuanto a los Programas nacionales de adaptación, durante la COP 7 se han fijado las directrices que facilitarán a los países menos desarro-llados la preparación de estos programas, estableciéndose los criterios para determinar la elección de las actividades prioritarias. Respecto del sistema de financiación, tras diversas alternativas, finalmente en Marrakesh se acordó que el Fondo para los Países Menos Adelantados (fondo PMA) será el principal instrumento financiero que sufragará los NAPAs. Esta solución no gustó del todo a los PMD dado que habrá que esperar a la entrada en vigor del Protocolo para empezar a contar con esta financiación. No obstante, Canadá anunció que donaría voluntariamente diez millo-nes de dólares americanos para poner en marcha de forma inmediata este Fondo.
2. Mecanismos de flexibilidad y suplementariedad
Como hemos visto anteriormente, en el Protocolo de Kioto se recogen tres mecanismos de flexibilidad con el doble objetivo de facilitar a los países desarrollados el cumplimiento de sus compromisos de reducción y limitación de emi-siones y promocionar la financiación de proyectos “limpios” en países en desarrollo o en transición hacia economías de mercado. No obstante, el propio Protocolo de Kioto establece que la utilización de los mecanismos de flexibilidad será suplementaria a la adopción de medidas internas destinadas a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. Tras la adopción del Protocolo en 1997, el debate surge en torno a lo que se conoce como suplementa-riedad, esto es, es si se deben definir o no unas reglas que garanticen el papel central de las medidas internas en la lucha contra el cambio climático. En un principio, la Unión Europea era partidaria de una definición cuantitativa del concepto de suplementariedad. Sin embargo, otras Partes (grupo paraguas), se mostraban partidarias de poder hacer un uso ilimitado de los mecanismos de flexibilidad.
El acuerdo de Bonn en materia de mecanismos recoge los principios generales, el marco global de actuación. En él se reflejan posiciones cercanas a las del grupo paraguas, como son el principio de suplementariedad o la posible utilización de proyectos de sumideros dentro del Mecanismo de Desarrollo Limpio. En efecto, respecto a la suplementa-riedad se mantiene el tratamiento cualitativo del principio, no se menciona ninguna limitación cuantitativa al uso de los mecanismos, únicamente se establece que la “aplicación de los mecanismos será suplementaria a las medidas nacionales”. Se permite la inclusión de proyecto de “sumideros” en el Mecanismo de Desarrollo Limpio, pero para evi-tar posibles riesgos ambientales se establece un límite del 1% de las emisiones del año base.
No obstante, en el tratamiento de la energía nuclear o en el comercio de emisiones es más cercano a los plantea-mientos europeos. Así, se mantiene el principio de preferencia de no uso de energía nuclear en los mecanismos de Desarrollo Limpio (CDM) e Implementación Conjunta (JI), declarando que las Partes del Anexo I se abstendrán de uti-lizar la energía nuclear bajo proyectos JI y CDM. Respecto del Comercio de Emisiones la Unión Europea veía con especial preocupación el posible riesgo de la sobreventa de derechos de emisión, por lo que desde el principio este grupo proponía que solo se pudiese vender una parte pequeña de los derechos de emisión de cada país, hasta que no se garantizase el cumplimiento real de sus compromisos. Pese a la reticencia del grupo paraguas, este principio se recogió en el acuerdo de Bonn , en donde se establece que el nivel de la reserva para el período de compromiso no puede ser inferior al 90% de la cantidad asignada, o al 100% de cinco veces el inventario más reciente (de las dos opciones, la que sea menor).
Finalmente, el acuerdo de Bonn recogió un nuevo elemento, defendido por los países en desarrollo, la introducción del principio de equidad, aunque suavizado, al establecerse que las partes Anexo I adoptarán políticas y medidas con el fin de reducir las desigualdades por habitante entre los países en desarrollo y las de los países desarrollados.
Una vez establecido el marco general en el acuerdo alcanzado en Bonn, las decisiones aprobadas en la COP 7 han desarrollado aspectos concretos de cada uno de los tres mecanismos, como la composición del Comité de Supervisión (7) del mecanismo de Implementación conjunta o los sistemas de votación de este comité (8) y el de la Junta Ejecutiva del Mecanismo de Desarrollo Limpio, cuya composición fue acordada en la COP 6 bis (9). Respecto al Co-mercio de emisiones, se desarrolla el principio de la reserva del periodo de compromiso al prohibirse a la parte que esté incumpliendo con el nivel de la reserva la venta de créditos, permitiéndole únicamente la compra de éstos para restablecer este nivel.
Un aspecto de gran importancia que se acordó en la COP 7 fueron los criterios de elegibilidad para acceder a estos tres mecanismos, esto es que requisitos tienen que respetar los países para poder utilizarlos. Las repercusiones de este asunto eran evidentes pues determina la posibilidad de comprar fuera las reducciones de emisiones que en el ámbito interno un país no pueda o no desee realizar. Tras una larga negociación finalmente estos requisitos se suavi-zaron sensiblemente, porque si bien se ha mantenido como requisito la necesidad de presentar anualmente los inven-tarios más recientes, tanto de las fuentes de emisión como de los sumideros (art. 5.2 y 7.1), se ha suprimido el requi-sito de la vinculación al régimen de cumplimiento y el mantenimiento de la reserva del periodo de compromiso para participar en los mecanismos.
3. Sumideros (LULUCF)
Uno de los aspectos más polémicos del Protocolo de Kioto es el tratamiento de las especies vegetales como captado-res de dióxido de carbono: ¿qué papel corresponde jugar a los bosques como sumideros de CO2? . Los bosques ac-túan como sumideros por su función vital principal, la fotosíntesis, proceso por el que los vegetales captan CO2 de la atmósfera y con la ayuda de la luz solar lo utilizan en la elaboración de moléculas sencillas de azucares.
Las negociaciones sobre sumideros fueron especialmente complicadas, debido a que una inclusión indiscriminada y poco cuidadosa podría conducir a cifras de absorción de carbono enormes, lo que los expertos denominan los riegos de escala. En tal supuesto, sería innecesaria la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. Otros de los riesgos inherentes a los sumideros son las incertidumbres científicas y los problemas de la permanencia. ¿Cómo garantizar que el carbono fijado en un sumidero no se re-emita posteriormente a la atmósfera? Y, si tal hecho se pro-duce ¿cómo contabilizarlo?. Durante el proceso negociador dos fueron aspectos claves respecto de los cuales los grupos de países mantuvieron posturas muy enfrentadas. Por un lado, si se debían admitir las denominadas actividades adicionales para el primer periodo de compromiso (2008-2012) y en caso afirmativo cuales y hasta que límite. Por otro lado la inclusión o no de los proyectos sumideros en dentro Mecanismo de Desarrollo Limpio (CDM).
b) Contenido del acuerdo político de Bonn y decisiones de la COP 7
El acuerdo de Bonn recoge, en primer lugar los principios sobre los que debe regirse las actividades de “uso de la tie-rra, cambio de uso de la tierra y silvicultora”, así como las definiciones de bosque, forestación, reforestación y defo-restación. En cuanto a los aspectos claves cabe subrayar, en primer lugar, que se admiten las actividades adiciona-les, si bien sólo se consideran elegibles el manejo forestal, agrícola y ganadero, y revegetación. Respecto a manejo forestal, la contabilización de tales actividades no puede superar los máximos que se establecen para cada país en un anexo. Algunos topes límite como el caso de la Federación Rusa -17,63 MtC- Canadá -12 MtC – o de Japón -13 MtC- son claras concesiones políticas que han permitido alcanzar el acuerdo. En cuanto al manejo de agrosistemas, ganadería y revegetación, no hay un tope o límite y se puede incluir todas las actividades que se realicen en este campo. Sin embargo, la contabilización debe ser neto-neto, esto es, el cálculo debe hacerse substrayendo la cantidad de Carbono secuestrada por este tipo de prácticas con anterioridad al año base (1990). Respecto a la segunda cues-tión clave, se opta por la inclusión de los proyectos de sumideros en el Mecanismo de Desarrollo Limpio pero sólo se permiten los proyectos de forestación y reforestación con un límite del 1% de las emisiones del año base de cada Parte, multiplicado por 5.
Dado que en Bonn se avanzó mucho en el área de sumideros, las negociaciones en durante la la COP 7 en materia de sumideros se centraron en las exigencias de Rusia. En efecto, durante el tramo final de la COP 6 Bis los rusos presentaron una carta al Secretariado de la Convención declarando que no estaban de acuerdo con el dato que les correspondía en la tabla del anexo de la decisión de sumideros (el techo del manejo forestal por la cual a Rusia le co-rrespondian 17,63 Mt C) Rusia consideraba que había recibido un trato “discriminatorio”. La UE y el grupo paraguas reconocieron en cierta medida la existencia de un trato desigual, sin embargo el grupo G77 era más reacio a que se hiciese una excepción con Rusia. Finalmente, se atendieron parcialmente las demandas rusas con el fin de que este país clave no bloquease el acuerdo. Se elevó a 33 MtC el límite o techo para Rusia en la tabla del manejo forestal.
4. Régimen de Cumplimiento
La forma jurídica del régimen del cumplimiento del Protocolo se ha postergado al momento de su entrada en vigor, ya que no existe consenso entre los grupos de negociación
El Protocolo de Kioto en el artículo 18 deja abierto el régimen de cumplimiento al establecer que “la Conferencia de las Partes aprobará unos procedimientos y mecanismos apropiados y eficaces para determinar y abordar los casos de incumplimiento de las disposiciones del presente Protocolo” estableciendo que “todo procedimiento o mecanismo que se cree en virtud del presente artículo y prevea consecuencias de carácter vinculante será aprobado por medio de una enmienda al presente Protocolo”. Dos son las cuestiones básicas, por un lado la forma jurídica del acuerdo sobre el régimen de cumplimiento y de otro, el contenido propiamente dicho del mismo. Desde un punto de vista polí-tico, durante el proceso de negociación hubo tres posturas muy definidas. La UE que defendía la existencia de un sis-tema de cumplimiento jurídicamente obligatorio y de carácter disuasorio. Por su parte, el grupo paraguas abogaba por un régimen mucho más flexible, al considerar que las consecuencias de un incumplimiento no deberían tener un carácter punitivo. Finalmente el G 77 consideraba crucial la existencia de un régimen estricto de cumplimiento ya que, sólo de esta manera, se podría asegurar, por un lado, la reducción y, por otro, el acceso a los mecanismos de flexibilidad y, en particular, al CDM.
b) Contenido del acuerdo político de Bonn y de las decisiones de la COP 7
En primer lugar, la determinación del carácter de las obligaciones, esto es la vinculación jurídica del régimen de cum-plimiento, ha quedado postergada una vez el Protocolo haya entrado en vigor. Las posturas de los distintos grupos de negociación estaban demasiado alejadas como para poder llegar a un acuerdo respecto a la forma jurídica del régi-men de cumplimiento. Así el acuerdo de Bonn recomienda a “la Conferencia de las Partes en su calidad de reunión de las Partes en el Protocolo de Kioto” que, en su primer periodo de sesiones, apruebe los “procedimientos y meca-nismos relativos al cumplimiento con arreglo a lo previsto en artículo 18 del Protocolo. Por lo tanto una vez que el Pro-tocolo entre en vigor, la Conferencia de las Partes decidirá sobre la forma que este acuerdo deba adoptar: la forma de enmienda al Protocolo en caso de que se pretenda unas consecuencias jurídicamente vinculantes, o la forma de de-cisión de la COP en caso de que se busque una mayor ” flexibilidad”.
En cuanto al contenido del sistema de cumplimento, en el acuerdo político de Bonn se establecieron las consecuencias precisas para los supuestos de incumplimiento de la obligación de reducir emisiones: la obligación de elaborar un plan de acción de cumplimiento, el establecimiento de una tasa de restauración de 1.3 y suspensión del acceso al mercado de emisiones del art. 17 .Si se compara con otros Convenios internacionales este régimen de cumplimiento es realmente avanzado y novedoso. Además fija la composición del El Comité de Cumplimiento, Comité que consta de dos ramas: la rama coercitiva y la facilitadora y se establece un recurso de apelación ante la COP para aquellos casos en que la Parte considere incumplido su derecho al proceso debido.
El contenido del régimen de cumplimento, fue desarrollado en la COP 7, y así en la decisión aprobada se clarificaron temas importantes como los mandatos de las dos secciones que integran el Comité de Cumplimiento, la facilitadora y la coercitiva, el acceso a la información o la admisión, contra los deseos del grupo paraguas, de la legitimación de las Partes para iniciar acciones;. Durante las negociaciones de la COP 7 se resolvió un el aspecto conflictivo relativo al vínculo entre el acceso a los mecanismos de flexibilidad y el sometimiento al sistema de cumplimiento. La UE y el G77 habían defendido que, para contar con un régimen coherente era imprescindible un compromiso formal por parte de quienes quisieran acceder a los mecanismos de sometimiento al sistema de cumplimiento diseñado. Sin embargo, finalmente prevaleció la tesis defendida por el Grupo Paraguas por la cual no se condiciona la participación a los me-canismos de flexibilidad al sometimiento previo de un país Parte al régimen de cumplimiento.
5. Metodologías: Artículos 5, 7 y 8
Las cuestiones relativas a metodologías, eminentemente técnicas, tienen gran trascendencia por cuanto son el ele-mento indispensable para aplicar los distintos conceptos enunciados en el Protocolo. Los art.5, 7 y 8 del Protocolo contienen las disposiciones relativas a la elaboración de información que las Partes remitirán a la Secretaría del Con-venio y a su revisión por equipos de expertos independientes. En definitiva, son los artículos que pretenden hacer posible el seguimiento del cumplimiento de las obligaciones recogidas en el Protocolo. Las reglas sobre metodología tienen muchas conexiones con las correspondientes a otros paquetes de decisiones relativas a mecanismos, cumplimiento y sumideros.
b) Contenido del acuerdo político de Bonn y resultados de la COP 7
Dada la conexión entre los aspectos metodológicos con las restantes áreas, en el acuerdo de Bonn no se abordaron estos aspectos, sin embargo durante la COP 7 tuvieron un papel muy destacado, siendo el tema “estrella” de la cumbre. Hecho que no ha de extrañar si se tiene en cuenta que las reglas que se establezcan para medir emisiones, contabilizar la absorción de los sumideros o determinar el nivel de cumplimiento exigible en relación con las obligaciones de información, tendrán una importancia decisiva, pues son las que determinan si las partes cumplen o no con sus compromisos y si pueden o no acceder a los mecanismos de flexibilidad. En la 7ª Conferencia de las Partes se adoptaron cinco decisiones, que hacen referencia al sistema nacional de seguimiento de las emisiones (artículo 5.1), a los procedimientos para aplicar ajustes a los inventarios (artículo 5.2), a las obligaciones de información (artículo 7), a las reglas de contabilidad de los créditos de emisión (artículo 7.4) y al proceso de revisión de la información aporta-da por las Partes (artículo 8).
Aunque fueron varios los aspectos controvertidos, quizás el que mayor polémica despertó fue las reglas de contabilidad de los créditos de emisión. Pese a la complejidad técnica de la materia encierra también un elevado componente político. Los países tendrán distintos tipos de créditos, en función del origen de dichos créditos (por ejemplo, créditos procedentes del Mecanismo de Desarrollo Limpio, del Mecanismo de Implementación Conjunta, del Comercio de Emisiones, de los sumideros, etc). De lo que se trata en estas reglas es de establecer qué operaciones- como por ejemplo, comprar, vender, reservar los créditos para años posteriores – se pueden llevar a cabo y cuáles con cada uno de los distintos tipos de crédito. La importancia de estas reglas está en que van a determinar en último término el atractivo de los distintos mecanismos de flexibilidad y la eficacia de los mismos para facilitar la reducción de emisio-nes al menor coste posible. En términos generales, se puede decir que los países del grupo Paraguas abogaban por un esquema en el que no se imponía prácticamente ningún tipo de restricción a las operaciones con los diferentes créditos de emisión. En el otro extremo se situaba el G77, temeroso de que los países desarrollados pudieran cumplir sus compromisos sin verse en la necesidad de abordar la reducción de las emisiones mediante políticas internas. La posición de la UE era intermedia. A la vez que reconocía la importancia de que los mecanismos de flexibilidad permi-tan implementar el Protocolo de una manera económicamente eficaz, admitía que debían imponerse ciertas restric-ciones que evitasen el abuso en la utilización de los mecanismos en detrimento de la reducción de emisiones. Final-mente se llegó a un acuerdo consensuado en el que todas las partes negociadoras vieron recortadas sus aspiracio-nes. Como elementos destacados de este acuerdo final cabe destacar:
Se introduce una denominación específica para los créditos que resultan de actividades relacionadas con sumideros. Estas unidades reciben el nombre de RMU (Removal Units) De esta manera se facilita el segui-miento de las operaciones en las que estos créditos están implicados.
Cada país puede elegir cuándo introduce en el mercado sus créditos de sumideros: anualmente o al final del período de compromiso. Además se introduce el concepto de “separabilidad”, de forma que las distintas ac-tividades LULUCF tienen un tratamiento individualizado.
No se permite la transferencia de créditos de sumideros “sobrantes” a posteriores períodos de cumplimiento. (Esta operación se denomina en la jerga del Protocolo con el nombre de banking).
Se permite el banking de créditos obtenidos en el mecanismo de desarrollo limpio y la implementación con-junta, pero con limitaciones. En ambos casos, el máximo de créditos transferibles a períodos de compromisos posteriores se limita al 2.5% de la cantidad total de créditos inicialmente asignada.
Se permite la introducción de todo tipo de créditos en el mercado de emisiones.
Las transacciones de créditos de emisión entre países se ven sometidas al control automatizado internacional por parte de la Secretaría. Las operaciones internas no requieren este control.
Cuando una transacción viole la reserva de cumplimiento, los créditos obtenidos no serán válidos.
Los créditos de emisiones son intercambiables a la hora de demostrar que se dispone de créditos suficientes para cubrir las emisiones producidas a la hora de “nutrir” la reserva de cumplimiento (esta práctica se cono-ce como swapping). Esto se traduce en la práctica en que las restricciones asociadas al banking o a la reser-va de cumplimiento van a ser poco eficaces.
Las reglas de desarrollo del Protocolo de Kioto acordadas en Bonn y Marrakesh son el resultado de un largo proceso de negociación. Su contenido no recoge en su totalidad ninguna de las posturas defendidas por las distintas Partes. En efecto, todos los países han tenido que realizar concesiones importantes con el fin de alcanzar un consenso. Al-gunos sectores ecologistas han criticado la flexibilidad del sistema acordado, puesto que la utilización de los meca-nismos previstos y de los proyectos de sumideros puede hacer que las iniciativas nacionales de limitación de emisio-nes se vean sensiblemente reducidas. Es cierto que incluso en algunos aspectos puede considerarse un acuerdo de mínimos, sin embargo, dado el marco de la negociación, se puede afirmar que ha sido un acuerdo satisfactorio. En efecto no podemos olvidarnos de que el punto de partida de estas negociaciones fue una oposición frontal de la Ad-ministración del Presidente Bush al Protocolo del Kioto como instrumento adecuado para luchar contra los efectos adversos del cambio climático. Desde la perspectiva de la cooperación política internacional, el enfoque multilateral para la resolución de los problemas globales ha prevalecido frente a las tesis más aislacionistas. En este marco, la Unión Europea ha demostrado su capacidad de liderazgo en el plano internacional. Una de las principales virtudes del acuerdo de Bonn es su carácter no excluyente. Al tratarse de un acuerdo con amplia base de consenso, con cabida para muy diferentes intereses y sensibilidades, deja la puerta abierta para que en un futuro, puedan sumarse al mis-mo los países que, hasta la fecha, se han opuesto al Protocolo. Ello es esencial, porque la única manera de luchar de forma eficaz contra los efectos adversos del cambio climático es de forma global, todos los países del planeta han de colaborar en este esfuerzo, por ello hay que lograr que el número de países dispuesto a aplicar el protocolo sea lo más elevado posible.
La manera más eficaz de luchar contra el cambio climático es aunar esfuerzos de forma global, en la colaboración de todos los países signatarios radica el éxito del Convenio, a través de un instrumento jurídico vinculante que obligue a todas las Partes a reducir sus emisiones
El acuerdo alcanzado es positivo en tanto que permite que el Protocolo sea ratificable y, por lo tanto, abre la puerta a su entrada en vigor, posibilidad ésta que en primavera del 2001 era, cuando menos, remota. Con la entrada en vigor del Protocolo existirá un marco jurídico multilateral, en el que los países comparten derechos y obligaciones para abordar un problema global, bajo el principio de responsabilidades comunes y diferenciadas, es decir, en términos de equidad. Pese a que es probable que reducciones que se alcanzarán durante el primer periodo de compromiso (2008- 20012) por los países desarrollados serán muy insuficientes para paliar el problema del cambio climático, lo decisivo es conseguir un cambio de tendencia, donde las emisiones dejen de crecer, y para ello es decisivo tener un instrumento jurídico vinculante que obligue a los países a lograr sus objetivos de reducción. Además, el hecho de dis-poner de unas reglas de aplicación comunes, incluyendo un régimen de cumplimento riguroso, incentivará la mayor participación de los sectores y agentes sociales en la lucha frente al cambio climático y otorgará a los mercados la confianza y seguridad requerida minimizando a la par los problemas de competencia que pueden surgir entre los paí-ses.
En conclusión, el acuerdo de Bonn y las decisiones acordadas en Marrakesh han supuesto un avance importante en el proceso de la cooperación internacional para luchar frente al cambio climático. En el año 2001 la comunidad cientí-fica, de forma contundente, aportó nuevas evidencias de la magnitud del problema del cambio climático y del origen antropogénico del mismo. De forma aislada, el Protocolo de Kioto no solucionará el problema, sin embargo la entrada en vigor de este instrumento jurídico junto con el establecimiento de políticas y medidas adecuadas, permitirán sentar las bases para afrontar de forma adecuada el principal reto ambiental de nuestros días.
IV. Bibliografia y documentación
Juste Ruiz (2000): “Derecho Internacional del Medio Ambiente”, McGraw-Hill.2000
Perry, M. (Ed.): “Assessment of Potential Effects and Adaptations for Climate Change in Europe” The Europe Acacia Project. Jackson Environment Institute, University of East Anglia, UK – European Commision, Research DG.
Ruiz de Elvira, Antonio: “Quemando el futuro. Clima y cambio climático” Nivola, S.L. 2001
Tercer Informe de Evaluación del IPCC. 2001
Folleto e informes internos elaborados por los técnicos de la Oficina Española de Cambio Climático
La Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC).1992
Protocolo de Kioto .1997.
Decisión 5/COP 6. Ejecución del Plan de Buenos Aires FCCC/CP/2001/L7
(1) Como la mayoría de los Convenios ambientales, el Convenio de Cambio Climático prevé en su artículo 7 la crea-ción de una “Conferencia de las Partes”, (COP) un órgano de participación plenaria, que se reúne anualmente. Este órgano está compuesto por los Estados Partes en el Convenio, aunque son invitados como observadores aquellos Estados no Martes que lo solicitan así como organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales. La COP examina regularmente la aplicación del Convenio y de todo instrumento jurídico que se adopte y toma las de-cisiones necesarias para promover su aplicación eficaz. Con este fin, el Convenio atribuye a la COP vastas compe-tencias, entre ellas la de aprobar Protocolos del mismo.
(2) Si se desea profundizar sobre aspectos técnicos y científicos del cambio climático, véase el excelente libro de di-vulgación “Quemando el futuro. Clima y cambio climático” Ruiz del Elvira, Antonio. Catedrático de Física Aplicada en la Universidad de Alcalá. NIVOLA.S.L. 2001.
(3) Estos cálculos cuentan con un margen de error de 0,2ºC
(4) Un protocolo es un acuerdo internacional autónomo pero vinculado a un tratado existente. Ello significa que el pro-tocolo sobre el clima comparte las preocupaciones y los principios establecidos en el Convenio Marco sobre Cambio Climático. Se añaden compromisos más enérgicos y mucho más complejos y detallados que los estipulados en el Convenio.
(5) Juste Ruiz, J.: “Derecho Internacional del Medio Ambiente”. McGraw-Hill. Madrid 1999. Pág. 58 y ss.
(6) Un país se califica ‘en desarrollo’ en función del nivel que alcanza en tres índices definidos por el ‘Informe de De-sarrollo Humano’ del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
(7) La composición del Comité de Supervisión, que estará formado por 10 miembros: 3 Miembros Anexo I de EITs (Economías en Transición), 3 Miembros Anexo I no EITs, 3 Miembros no Anexo I (países en desarrollo) y 1 Miembro AOSIS.
(8) El sistema de votación: Las decisiones del Comité de Supervisión deberán adoptarse por consenso y, cuando no sea posible, se adoptarán por mayoría de 3/4 . Esto implica, una minoría de bloqueo para los países no Anexo I.
(9) La Composición de la Junta Ejecutiva del MDL, fue acordada en la COP 6.bis (10 miembros: un miembro por cada una de los grupos regionales de Naciones Unidas, dos miembros de los países Anexo I, dos miembros de países No Anexo I (países en vías de desarrollo) y uno de AOSIS). El sistema de votación adoptado en Marrakesh es similar al del Comité de Supervision. Las decisiones se adoptarán por consenso y, en caso de no alcanzarse éste, por mayoría de 3/4 . Esto implica una minoría de bloqueo para los países del Anexo I. Como puede apreciarse se ha buscado la paridad que exigían los países del G77 en la toma de decisiones de los dos órganos, el comité de supervisión y la junta ejecutiva.
MÓNICA CORRALES RODRIGÁÑEZ
Coordinadora de la Oficina Española de Cambio Climático. Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado.
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References: artículo 3
 Resolución 
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 18
 artículo 18
 resolución 
 artículo 7