Source: http://www.valasztas.hu/hatarozat-megjelenito/-/hatarozat/1040-2018-nvb-hatarozat-a-magyar-szocialista-part-altal-benyujtott-orszagos-nepszavazasi-kezdemenyezes-targyaban
Timestamp: 2019-03-20 11:20:47+00:00

Document:
1040/2018. NVB határozat/
1040/2018. NVB határozat - a Magyar Szocialista Párt által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában
A Nemzeti Választási Bizottság a Magyar Szocialista Párt (1073 Budapest, Erzsébet körút 40-42. fszt./I-1., képviseli: Dr. Tóth Bertalan elnök; a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 5 nem szavazattal – meghozta a következő
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a miniszterelnököt megillető juttatások körébe ne tartozzon egészségügyi ellátás”?”
[Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdéssel kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[9] Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte az országos népszavazással összefüggésben a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 28/C. § (5) bekezdés d) pontjában szabályozott, az Országgyűlés szervezetalakítással kapcsolatos hatáskörét, amely tartalmilag megegyezik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjában foglaltakkal.
[10] E gyakorlata során az Alkotmánybíróság, majd a Kúria az Országgyűlés személyi és szervezetalakítási hatáskörébe tartozónak, ekként pedig a népszavazási kérdés hitelesítésének akadályát képező tárgyúnak minősítette valamely
- szerv létrehozására, átalakítására, vagy megszüntetésére [25/2004. (VII. 7.) AB határozat ABH 2004, 381; 45/2010. (IV. 22.) AB határozat, ABH 2010, 315],
- szerv eljárási rendjének szabályozására [126/2010. (VII. 8.) AB határozat, ABH 2010, 797],
- szerv székhelyének meghatározásásra [131/2010. (VII. 8.) AB határozat, ABH 2010, 652; Knk.IV.37.356/2015/2. sz. határozat], valamint
- tisztség betöltésének módjára [163/2010. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2010, 797; 9/2010. (I. 28.) AB határozat, ABH 2010, 61]
vonatkozó népszavazási kérdést.
[11] A fenti gyakorlat kifejezetten személyi kérdésnek minősítette valamely konkrét személy Országgyűlés általi megválasztására vonatkozó döntést. Személyi kérdésnek minősítette továbbá a Kúria Knk.IV.37.393/2017/3. számú végzése a miniszterelnök személyének megválasztásával összefüggő szabályozást:
„Bár a jelen népszavazási kérdés közvetlenül nem arra irányul, hogy meghatározott személyt megválaszthasson az Országgyűlés miniszterelnöknek vagy sem, de ettől még a miniszterelnök személyének megválasztása az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi kérdéseket kiveszi az országos népszavazás tárgyköréből. A személyi és szervezetalakítási kérdések országos népszavazás alól történő kivétele azt jeleníti meg, hogy az alkotmányozó hatalom e kérdéseket az Országgyűlés szuverenitása körébe tartozó döntéseknek tekintette, amelyekre – akár elvi megfontolásból, akár az államszervezet működésének fenntartása körében megfogalmazható praktikus okokból – a közvetlen hatalomgyakorlás nem terjed ki.” {Indokolás [29]}
[12] Szintén a személyi kérdés fogalmának meghatározása körében utalt a Kúria arra, hogy azok a népszavazási kérdések tartoznak ebbe a körbe, amelyek esetében „az Országgyűlés által megválasztható valamely személyeket érint a népszavazás kimenetele” [Knk.IV.37.416/2015/2.].
[13] Az Alkotmánybíróság álláspontja alapján a Nemzeti Választási Bizottságnak esetileg kell eldöntenie, hogy az adott népszavazási kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és/vagy szervezetalakítási kérdés-e. Jelen esetben a Bizottságnak abban a kérdésben kell állást foglalnia, hogy a miniszterelnök számára törvényben biztosított valamely juttatás személyi kérdésnek minősül-e.
[14] A miniszterelnök státuszának legfontosabb kérdéseit az Alaptörvény tartalmazza (megbízatás keletkezése, megszűnése, alapvető tartalma), míg a részletes szabályok a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvényben (a továbbiakban: Ksztv.) találhatóak. A Ksztv. általános rendelkezései a miniszterelnököt az állami vezetők, azon belül is a politikai vezetők közé sorolják. Az itt található szabályok általános szabályokat tartalmaznak a politikai vezetőkre, illetve egyes esetekben a miniszterelnökre speciális rendelkezéseket is előírnak. E fejezet rögzíti, hogy a politikai vezetők állami vezetői szolgálati jogviszonyban állnak, továbbá a rájuk vonatkozó összeférhetetlenség és vagyonnyilatkozat tétel szabályait. E rendelkezések írják elő, továbbá, hogy nem jár a politikai vezetőnek végkielégítés és felmentési idő.
[15] A Ksztv. II. Fejezetében találhatóak a miniszterelnökre vonatkozó részletes szabályok. Itt szerepelnek a megbízatás keletkezésével és megszűnésével kapcsolatos részletes szabályok önálló alcím alatt, a miniszterelnöki feladatkör gyakorlására vonatkozó szabályok, továbbá a javadalmazásra és juttatásokra vonatkozó rendelkezések. A miniszterelnök illetményének meghatározásán túl a törvény további juttatásként határozza meg többek között a személyvédelmet, a rezidencia, személygépkocsi, telefon-, és internet használatot. Ehelyütt – a 25/B. § (1) bekezdés g) pontjában – szerepel továbbá, hogy a miniszterelnök „- a szolgáltatást nyújtó egészségügyi intézmény és a közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős miniszter által vezetett minisztérium megállapodása szerint - valamennyi egészségügyi ellátás térítésmentes igénybevételére” jogosult.
[16] E rendelkezés értelmében a hatályos szabályok alapján a Miniszterelnökség köt megállapodást egy egészségügyi szolgáltatóval a miniszterelnök egészségügyi ellátására vonatkozóan. E megállapodás tartalmazza az egészségügyi ellátás terjedelmét, valamint, hogy azt milyen körülmények között, milyen feltételek mellett nyújtja a szolgáltató. A törvényi rendelkezés értelmében az így nyújtott szolgáltatás a miniszterelnök számára ingyenes, az egészségügyi szolgáltatónál felmerült, az egészségbiztosítás által nem fedezett szolgáltatás költségét a megállapodás rendelkezései szerint a Miniszterelnökség téríti meg a szolgáltatónak.
[17] Ugyanilyen egészségügyi tárgyú juttatásban részesül még a vonatkozó törvények alapján a köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság elnöke, a Kúria elnöke, valamint a legfőbb ügyész is.
[18] Megállapítható, hogy a népszavazási kérdéssel érintett juttatás a miniszterelnök státuszát rendező részletes törvényi szabályok között szerepel. E szabályok – különösen az illetményre, juttatásra vonatkozóak – nem csak érintik, de lényegi elemét jelentik a miniszterelnök státuszának.
[19] Akár egy tisztség, akár egy szervezet felállításakor elengedhetetlen a létesítéshez, majd a működéshez szükséges források hozzárendelése. Anyagi forrás hiányában a jogszabályi rendelkezés kiüresedik, a tisztségviselő, illetve a szervezet nem tudja betölteni szerepét, ellátni feladatait. A miniszterelnöki tisztség viseléséért, a feladatok ellátásáért járó illetményre és egyéb a tisztséghez köthető juttatásokra vonatkozó szabályozás a tisztség tartalmára vonatkozik, evidensen a miniszterelnök személyéhez szorosan kötődik, ennélfogva annak meghatározása az Országgyűlés számára fenntartott, a népszavazás számára pedig tiltott tárgykörbe tartozik.
[20] Amennyiben a miniszterelnöknek járó juttatások népszavazás tárgyául szolgálhatnának, lehetővé válna akár az illetmény, valamint a juttatások teljes körének megvonása is, amely a miniszterelnök alkotmányos státuszát is merőben új pozícióba helyezné.
[21] A Kúria megállapítása szerint „az Országgyűlés személyi és szervezetalakítási hatáskörét akként kell értelmezni, hogy ez a tiltott tárgykör olyan népszavazási kérdések esetében ad okot a hitelesítés megtagadására, ahol az adott személyi és szervezetalakítási hatáskört az Országgyűléstől részben vagy egészben elvonnák, vagy kiüresítenék azt.” {Knk.VII.37.959/2017/3. Indokolás [28]}
[22] Jelen esetben egy érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés által törvényben meghatározott miniszterelnöki személyi juttatások rendszerét kellene átalakítani, nevezetesen az egyik juttatásfajtát kellene megszüntetni. A népszavazás tehát elvonná az Országgyűlés arra vonatkozó jogát, hogy a miniszterelnök személyéhez kötődően egy bizonyos juttatásfajtát –egészségügyi ellátást – biztosítson.
[23] Fentiekre tekintettel, mivel a népszavazási kérdés az Országgyűlés személyi és szervezetalakítási hatáskörébe tartozik, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja alapján a kérdésben nem tartható országos népszavazás.
[24] A választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény Általános részének hatálya – az Nsztv 1. §-ban foglaltaknak megfelelően – kiterjed az országos népszavazási eljárásra is, ezért a választási eljárás alapelvei az országos népszavazásra irányuló eljárásban is alkalmazandóak. Az alapelvek érvényre juttatását, így a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét az országos népszavazási eljárás minden szakaszában, így a kérdés hitelesítésre való benyújtásától a népszavazás eredményének megállapításáig biztosítani kell. A jogalkotó nem határozta meg részletesen azon kritériumokat, amelyek a rendeltetésellenes joggyakorlás megállapításához szükségesek, azok konkrét esetben történő megítélését a jogalkalmazóra bízza. Mindezek alapján a Bizottság minden kezdeményezés kapcsán, esetről esetre vizsgálja, hogy a benyújtott népszavazási kezdeményezés a népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével összhangban van-e.
[25] A választási alapelvek, köztük a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményének érvényesítése következik az állam intézményvédelmi funkciójából is. Az államot a népszavazás kezdeményezéséhez és támogatásához fűződő jog megfelelő érvényesülése érdekében intézményvédelmi kötelezettség terheli. „Az intézményvédelem alkotmányos követelménye (mércéje) nem a szükségesség és az arányosság, hanem a mindenkori intézmény alkotmányos feladatai megvalósításához igazodik.” [57/1997. (X. 14.) ABH 1997, 331, 344.].
[26] Ez az intézményvédelmi kötelezettség azonban csak a céljának, rendeltetésének megfelelő, azt szolgáló és kifejezésre juttató országos népszavazást illeti meg, s nem azt jelenti, hogy mindenre tekintet nélkül elsőbbséget élvez egy-egy népszavazási kezdeményezés. Az intézményvédelem körébe tartozik tehát az is, ha az állam a nem céljának és rendeltetésének megfelelő népszavazási kezdeményezéseket nem részesíti védelemben. [26/2007. (IV. 25.) AB határozat, ABH 2007, 332, 340]
[27] Mindezekre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy Szervező joggyakorlása összeegyeztethető-e az országos népszavazás alkotmányos céljával és rendeltetésével.
[28] Az Alkotmánybíróság – jelen eljárásban is irányadónak tekintett – 18/2008. (III. 12.) AB határozatában kifejtettek alapján a népszavazás kezdeményezőjének az országos népszavazás alkotmányos rendeltetésére, az állam életében betöltött szerepére és súlyára tekintettel kell eljárnia. Felelősségteljesen, annak tudatában kell benyújtania kezdeményezését, hogy az általa útjára indított népszavazási eljárás állásfoglalásra készteti az ország valamennyi választópolgárát, és annak eredményeként az Országgyűlést kötelező döntés születik, amely országgyűlési döntéssé, törvénnyé válva hosszabb távon meghatározza a polgárok jogait, kötelezettségeit, befolyásolja a társadalom életét. (ABH 2008., 212., 224.)
[29] Bár a hivatkozott AB határozat meghozatalát követően a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvényt felváltotta az Alaptörvény, valamint új választási és népszavazási törvény született, az AB döntésének fenti megállapításai, figyelemmel a korábbi és a hatályos szabályozás tartalmi egyezőségére, továbbra is alkalmazhatók. [13/2013. (VI. 17.) AB határozat, 31/2013. (X. 28.) AB határozat]
[30] A Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja alapján a választási eljárás szabályainak alkalmazása során érvényre kell juttatni a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét. A rendeltetésszerű joggyakorlás követelménye a Kúria népszavazási kérdéseket elbíráló gyakorlatában is rendre felhívásra kerül (Knk.IV.37.484/2013/2., Knk.IV.37.258/2016/6., Knk.VII.37.524/2017/2., Knk.VII.37.523/2017/2. számú végzések).
[31] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint, egyezően a Kúria Knk.IV.37.484/2013/2. számú határozatában rögzített érveléssel, a nép közvetlen hatalomgyakorlásával össze nem férő, visszaélésszerű joggyakorlásnak minősül az a népszavazási kezdeményezés, amely a körülményekből, a felvett és bizonyított tényállásból (pl. a benyújtott kérdések megfogalmazásának elemzéséből, a kezdeményező eljárásából, nyilatkozataiból) megállapítható, hogy a politikai közösség döntési helyzetbe hozásának valódi szándéka nélkül, az eljárási szabályok visszaélésszerű alkalmazásával kezdeményez népszavazást.
[32] Az Nsztv. preambuluma – egyebek mellett - „az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében” jelöli meg a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét. Nem rendeltetésszerű a népszavazás intézményének alkalmazása akkor, ha az a kérdés, amelyben a kezdeményező a nép döntését várja, nem minősíthető az egész politikai közösség szempontjából relevánsnak, az egész politikai közösség sorsát befolyásoló jelentőségűnek.
[33] A Nemzeti Választási Bizottság a hitelesítési eljárás során egyrészt figyelembe vette Szervezőnek a kérdéssel kapcsolatban tett azon nyilatkozatát, amelyben „szimbolikus”-nak minősítette a kezdeményezést, ami arra enged következtetni, hogy annak benyújtása során Szervezőt nem az alanyi jogosultság célja, szándéka vezérelte, nevezetesen, hogy a kérdésben állásfoglalásra késztesse a választópolgárokat. Másrészt figyelemmel volt arra is, hogy bár a kérdés tárgya lényeges jogalkotási tárgykört érint, ez azonban nem jelenti azt, hogy egyben olyan kérdés lenne, amelynek népszavazás útján való megváltoztatása a polgárok jogait és kötelezettségeit hosszú távon határozná meg, alapvető befolyással bírna a társadalmi életre, a polgárok életviszonyaira, vagy összefüggésben állna valamely alapjoggal. Ennek alapján a kérdés nem összeegyeztethető az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésében megfogalmazott azon rendelkezéssel sem, amely szerint a népszavazás a demokratikus hatalomgyakorlás kivételes formája. A népszavazásnak az Alaptörvényben deklarált, a képviseleti hatalomgyakorláshoz képest kivételes szerepe azt jelenti, hogy a nép alapvető, a társadalmi életviszonyok szempontjából kiemelkedő jelentőségű kérdések eldöntésében gyakorolja közvetlenül a hatalmát, illetve ezekben a legfontosabb kérdésekben részese, meghatározója a döntésnek.
[34] A Bizottság a kérdés benyújtásának körülményeit és a kérdés tartalmát vizsgálva arra a megállapításra jutott, hogy annak során Szervező a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontját megsértve járt el, illetve, a kérdés nem áll összhangban az országos népszavazásnak az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésében rögzített, a hatalomgyakorlásban betöltött kivételes szerepével, és nem sorolható az Nsztv. preambulumában nevesített, az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek körébe sem.
[35] Mivel a népszavazásra javasolt kérdés Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, továbbá Szervező kérdése a népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével ellentétes, valamint magatartása sérti a Ve. szerinti jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
[36] A határozat az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésén, a 8. cikk (3) bekekzdés e) pontján, a Ksztv. 25/B. § (1) bekezdés g) pontján, az Nsztv. preambulumán, az 1. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-án; az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

References: Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria