Source: https://kuria-birosag.hu/hu/onkugy/kof500120204-szamu-hatarozat
Timestamp: 2020-08-09 20:05:56+00:00

Document:
Köf.5.001/2020/4. számú határozat | Kúria
Köf.5.001/2020/4. számú határozat
Az ügy száma: Köf.5001/2020/4.
Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros II. Kerület Önkormányzata (1024 Budapest, Mechwart liget 1.)
– Budapest Főváros II. kerület Önkormányzata Képviselő-testületének a Bp., II. Kerületi Városrendezési és Építési Szabályzatáról szóló 2/2007. (I. 18.) önkormányzati rendeletének 40. § (13) bekezdés a) pont ag) alpontja és c) pont ca) és cb) alpontjai jogszabály-ellenességének megállapítására irányuló bírói indítványt elutasítja;
[1] Az indítványozó előtt folyó per felperese 2018. szeptember 28. napján bejelentést tett Budapest Főváros II. kerület Önkormányzata Jegyzőjénél a Mammut II. bevásárlóközpont (1024 Budapest, Lövőház u. 1-5.) területének pinceszintjén folytatni kívánt “43. gépjárműjavítás, -karbantartás (gumiabroncs és gumibelső javítása, felszerelése, cseréje, centrírozás, kerékbeállítás) megnevezésű ipari tevékenység nyilvántartásba vételének céljából a telepengedély, illetve a telep létesítésének bejelentése alapján gyakorolható egyes termelő és egyes szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezés rendjéről és a bejelentés szabályairól szóló 57/2013. (II. 27.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Ipar Rendelet) alapján. A telep a kerület VK-II-08 jelű építési övezetében található. A Budapest Főváros II. kerület Önkormányzata Képviselő-testületének a Bp., II. Kerületi Városrendezési és Építési Szabályzatról szóló 2/2007. (I. 18.) önkormányzati rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 40. § (4) bekezdése d) pontja alapján a városközpont keretövezetbe sorolt (VK) területein lévő építmények pinceszintjén az övezetben megengedett építmények közül a lakóterületre előírt kibocsátási határértékeket meghaladó kibocsátással járó, továbbá a zajjal, bűzzel (szaghatással) járó tevékenység gépkocsi tároló kivételével – nem helyezhető el. Az Ör. 40. § (13) bekezdés c) pont ca) és cb) pontja az övezeten belül, a Lövőház u. – Fény u. – tervezett gyalogos sétány – Margit körút által határolt területen nem teszi lehetővé ipari és ipari jellegű szolgáltatási funkció működtetését.
[2] Az elsőfokú hatóság a 2018. november 15-én kelt IV-960-5/2018. számú határozatában megtiltotta a bejelentett telephelyen a tevékenység végzését és elrendelte a telep bezárását. Felszólította továbbá a felperest, hogy gondoskodjon arról, hogy a telepen az adott ipari tevékenységet ne folytassák. Döntése jogalapjaként – a megkeresett építésügyi hatóság véleményére hivatkozva – az Ipar Rendelet 8. § (2) bekezdését és a Budapest Főváros II. kerület Önkormányzata Képviselő-testületének a Bp., II. Kerületi Városrendezési és Építési Szabályzatról szóló 2/2007. (I. 18.) önkormányzati rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 40. § (4) bekezdésének d) pontját és a 40. § (13) bekezdés c) pont ca) és cb) alpontjait jelölte meg. A felperes fellebbezése folytán eljárt alperes a BP/1008/00167-4/2019. számú határozatával az elsőfokú határozatot a fellebbezési eljárás illeték vonatkozásában megváltoztatta; a határozat megváltoztatással nem érintett részeit egyebekben helybenhagyta.
[3] A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 30.K.32.418/2019/17. számú végzésében indítványozta a Kúria Önkormányzati Tanácsának eljárását az Ör. 40. § (13) bekezdés a) pont ag) alpontja és c) pont ca) és cb) alpontjai jogszabály-ellenességének megállapítása és az indítványozó előtt folyó perben az Ör. 40. § (13) bekezdés c) pont ca) és cb) alpontjai alkalmazási tilalmának megállapítása céljából.
[4] Az indítványozó szerint az Ör. 40. § (13) bekezdés a) pont ag) alpontja és a c) pont ca) és cb) alpontjai a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (1) bekezdésébe ütköznek. Álláspontja szerint az Ör. nem tartalmaz fogalmi meghatározást a szolgáltatás épületei, az ipari, az ipari jellegű szolgáltatási funkciókra vonatkozóan és a fogalmak értelmezésével kapcsolatban más jogszabályra sem utal a normaszöveg.
[5] Kiemelte, hogy az alperes határozatában az Ipar Rendelet fogalmaira hivatkozott, amikor a bejelentett tevékenység végzését annak ipari, illetve ipari jellegű szolgáltatási jellegére utalva megtiltotta. A bíróság hangsúlyozta, hogy az Ör. nem fedi le az Ipar Rendelet által alkalmazott fogalmi elnevezéseket, és a TEÁOR sem definiálja az Ör.-ben használt “ipari” és “ipar jellegű szolgáltatási”, illetve “szolgáltatási épület” funkció fogalmakat.
[6] Végül a bíróság megállapítása szerint jelen ügyben az, hogy a normatartalom nem világos és nem egyértelmű, a felperesnek a vállalkozás szabadságához való jogát [Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdés] érinti. E körben hivatkozott a Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5016/2014/5. számú határozatára.
[7] A Kúria a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az érintett Önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére 2020. január 31. napján a Köf. 5001/2020/2. számú végzésében. E végzést az Önkormányzat 2020. február 3. napján töltötte le, melytől számított harminc napos határidő 2020. március 4. napján telt le. Az Önkormányzat 2020. március 12. napján a védirattal együtt igazolási kérelmet terjesztett elő. A Kúria Önkor-mányzati Tanácsa az igazolási kérelemnek hely adott és a Kp. 139. § (1) bekezdése és a Kp. 36. § (1) bekezdés g.) pontja alapján alkalmazandó a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény 153. § (4) bekezdése alapján a védiratban foglaltakat figyelembe vette.
[8] Az Önkormányzat védiratában előadta, hogy a megelőző közigazgatási eljárásban született első- illetve másodfokú döntések jogalapját álláspontja szerint ténylegesen és az alkalmazandó anyagi jogszabályokat figyelembe véve az Ipar Rendelet 8. § (2) bekezdése és az Ör. 40. § (4) bekezdés d) pontja képezték. Álláspontja szerint az indítványban megjelölt Ör. 40. § (13) be-kezdés c) pontja és annak ca) és cb) alpontjai az elsőfokú határozatban nem a döntés jogalap-jaként került felhívásra, a tiltás okát funkció szerint megközelítve részletezte, indokolta az építésügyi hatóság szakmai véleményére alapozva. Felhívta a figyelmet, hogy az indítványban megjelölt Ör. 40. § (13) bekezdés a.) pontjának ag) alpontjára az elsőfokú közigazgatási hatá-rozat nem hivatkozott.
[9] Álláspontja szerint az indítványozó továbbá tévesen hivatkozott az indítványban arra a körülményre, miszerint az Ör. nem tartalmaz fogalmi meghatározást és a fogalmak értelmezé-sével kapcsolatban más jogszabályra sem utalt a normaszöveg. Hangsúlyozta, hogy az építés-ügyi szabályozás többfokú és az Ör. 3. § (1) bekezdése szerint: „[a] Budapest Főváros II. kerü-let közigazgatási területén az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (OTÉK) 2012. augusztus 6-án hatályos településrendezési követelményeit (II.-III., fejezet és mellékletei), a Budapesti Városrendezési és Építési Keret-szabályzatról szóló 47/1998. (X. 15.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: BVKSZ) előírásait az e rendeletben foglalt kiegészítésekkel és eltérésekkel együtt kell alkalmazni.” Az OTÉK 1. számú melléklete, valamint a BVKSZ 13. számú melléklete szabályozta az építési követelmé-nyek tárgykörében alkalmazandó fogalommeghatározásokat. Összevetve e jogszabályok foga-lomhasználatával az Ör. 40. § (13) bekezdés a) pontjának ag) pontját, amely a „szolgáltatás épületei” fogalomhasználattal él, egyértelműen beazonosítható, megfeleltethető szolgáltatás rendeltetésnek. Az Ör. 40. § (13) bekezdés c) pontjának ca) és cb) alpontjai a BVKSZ 13. mel-léklet 77. pontja és az OTÉK 1. melléklet 77. pontja értelmében a TEÁOR besorolás szerint értelmezendő. Kiemelte, hogy a vitatott rendelkezések megfelelnek a Jat. 2. § (1) bekezdésé-nek, a normavilágosság és az egyértelműség követelményének és a közigazgatási határozat helyes eljárásrendben és anyagi jogi hivatkozáson alapulva jogszerűen rendelkezett az ipari tevékenység tiltásáról, a vállalkozáshoz való jog, mint alapjog sérelme nem áll fenn.
[10] Az Önkormányzat védiratában jelezte, hogy az indítvánnyal érintett Ör.-t a Budapest Főváros II. kerületének Építési Szabályzatáról szóló Budapest Főváros II. Kerületi Önkormányzat Képviselő-testületének 28/2019. (XI. 27.) önkormányzati rendelet 145. § (2) bekezdése 2019. december 31. napjával hatályon kívül helyezte.
A 2019. december 30-ig hatályban volt Ör. indítvánnyal érintett rendelkezései az alábbiak:
Az Ör. 40. § (13) bekezdése szerint:” [a] VK-II-08 jelű építési övezet területén, a Lövőház u. – Fény u. – tervezett gyalogos sétány – Margit körút által határolt területen (III-1 tömb):
a) elhelyezhető funkciók: […]
ag) szolgáltatás épületei,
c) nem működtethető és nem telepíthető:
ca) ipari,
cb) ipari jellegű szolgáltatási,
cc) raktározási,
cd) raktározás jellegű nagykereskedelmi funkció;”
A Kúria Önkormányzati Tanácsa rögzíti, hogy az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárásban a bírói indítvány előterjesztésének feltétele az, hogy az adott normát a bírónak az előtte folyamatban lévő eljárásban alkalmaznia kell.
[15] A Kp. 144. § szerint „[h]a a bíróságnak az előtte folyamatban lévő eljárásban önkormányzati rendelet olyan rendelkezését kell alkalmaznia, amelynek más jogszabályba ütközését észleli, a bírósági eljárás felfüggesztése mellett a Kúriánál indítványozza az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárást.”
[16] Jelen ügyben az elsőfokú határozat jogalapja az Ipar Rendelet 8. § (2) bekezdése és az Ör. 40. § (4) bekezdésének d) pontja. A Kúria Önkormányzati Tanácsa egyetért a védiratban foglaltakkal a tekintetben, hogy a tiltás okát funkció és rendeltetés szerint megközelítve részletezte az elsőfokú határozat és e körben utalt az Ör. 40. § (13) bekezdés c) pont ca) és cb) alpontjaira. Az Ör. 40. § (13) bekezdés a) pontjának ag) alpontjára hivatkozás az elsőfokú közigazgatási határozatban nem található, az azt helyben hagyó másodfokú határozat ugyan idézi az Ör. 40. § (13) bekezdés valamennyi rendelkezését, de a döntés jogalapjaként az indítványban felhívott a) pont ag) alpontja nem jelenik meg. A közigazgatási perben a felülvizsgálat kereteit azonban nemcsak közigazgatási szerv által alkalmazott jogszabályok, hanem a keresetlevélben megjelölt jogszabálysértések köre jelöli ki, melyek között hangsúlyosan szerepel a védiratban kifogásolt Ör. 40. § (13) bekezdés a) pontjának ag) alpontja. Erre figyelemmel e jogszabályi rendelkezést is értelmeznie kell az indítványozó bírónak az előtte folyó perben, ennélfogva e jogszabályi rendelkezés vonatkozásában is fennállt a normakontroll eljárásra vonatkozó indítványozási jogosultsága.
[17] Minderre tekintettel, a Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör. 40. § (13) bekezdés a) pont ag) alpontjának jogszabályellenességére vonatkozó indítványrészt is érdemben megvizsgálta.
[19] Az Ör. szerkezeti felépítése alapján építési övezetenként határozza meg a telkekre és az építményekre vonatkozó jellemzőket, valamint valamint azokat a funkciókat, amelyek működése megengedett vagy tiltott az adott besorolású építési övezet területén. Az Ör. 40. § (13) bekezdésének a) pontja tételesen felsorolja a VK-II-08 jelű építési övezet területén, a Lövőház u. – Fény u. – tervezett gyalogos sétány – Margit körút által határolt területen megengedett funkciójú épületeket, melynek ag) alpontja alapján fő szabályként szolgáltatás funkciójú épületek is elhelyezhetők a b) és c) pontban meghatározott funkciók kivételével. A ca) és cb) alpontok alapján az ipari funkció és az ipari jellegű szolgáltatási funkció nem működtethető és telepíthető az övezet szóban forgó területén.
[20] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítvánnyal érintett Ör. 40. § (13) bekezdés a) pont ag) alpontjának és c) pont ca) és cb) alpontjai kapcsán elsőként kiemeli, hogy az építési viszonyokra vonatkozó szabályozás összetett, többrétegű jogszabályegyüttes, melyben országos szintű törvényi rendelkezések, a végrehajtásukra kiadott országos szintű rendeleti szabályok, valamint helyi önkormányzati rendeletek egymásra épülő, egymást kiegészítő vagy éppen háttérbe szorító szabályai egyszerre érvényesülnek és határozzák meg az adott tényállásra vonatkozó kötelező magatartási szabályt.
[21] Jelen esetben is több jogszabály együttes alkalmazása, egymásra vetítése szükséges. Az Ör. 3. § (1) bekezdése maga is utal arra, hogy Budapest Főváros II. kerület közigazgatási területén az OTÉK és a BVKSZ előírásait az Ör.-ben foglalt kiegészítésekkel és eltérésekkel együtt kell alkalmazni.
[22] A Kúria Önkormányzati Tanácsa rögzíti, hogy – hasonlóképp az Alkotmánybírósághoz – a hatályos jog (mely alatt jelen esetben a már időbeli hatályát vesztett, de alkalmazandó jogsza-bályi rendelkezést kell érteni) kíméletével jár el. Az Alkotmánybíróság 38/1993. (VI. 11.) AB határozata szerint ugyanis „[…] a hatályos jogot lehetőleg kímélni kell. Az Alkotmánybíróság elkerüli jogszabály illetőleg jogszabályi rendelkezés megsemmisítését, vagy a törvényhozó fel-hívását arra, hogy az Alkotmánybíróság által meghatározott határidőn belül alkosson jogot, ha a jogrend alkotmányosságát és a jogbiztonságot enélkül is biztosítani lehet. Ilyenkor az Alkot-mánybíróság azoknak az értelmezéseknek körét határozza meg általában, az alkotmányos követelményekkel, amelyek esetében a jogszabály az Alkotmánnyal összhangban van.” {38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 266–268.; megerősítve legutóbb: 2/2020. (I. 2.) AB határozat, Indokolás [30] 25/2019. (VII. 23.) AB határozat, Indokolás [50], 25/2017. (X. 17.) AB határozat, Indokolás [27]; 8/2015. (IV. 17.) AB határozat, Indokolás [71]}.
[23] A Kúria Önkormányzati Tanácsa mindazonáltal kiemeli, hogy az egymásra épülő szabályozás sem engedi azt meg, hogy az önkormányzati rendelet a jogbiztonsággal ellentétes tartalommal kerüljön megalkotásra, de az, hogy egy jogszabályi rendelkezésnek mi a pontos jelentése, vagyis mi az a szabály, melyet az adott ügyben a jogalkalmazónak és a jogalanyoknak követnie kell, értelmezéssel kell megállapítani, ennek során pedig a többi, azonos tárgykörre – jelen esetben az adott építésügyi viszonyra – vonatkozó jogszabályok szintén figyelembe veendőek. Jelen ügyben az Ör. indítvánnyal érintett Ör. 40. § (13) bekezdés a) pont ag) alpontja és c) pont ca) és cb) alpontjai kapcsán az Ipar Rendelet, a BVKSZ, az OTÉK és az Ör. szabályait kell együttesen alkalmazni, hiszen ez utóbbit éppen a fővárosi és az országos építési szabályzatok végrehajtása, a helyi viszonyokra vonatkozó szabályok megalkotásával, mintegy azok kiegészítésére alkotott meg a képviselő-testület. Ezt juttatja kifejezésre az Ör. 3. § (1) bekezdése is, mely visszautal az országos és a fővárosi építési szabályok fogalomrendszerére. Az OTÉK helyébe lépő a településfejlesztési koncepcióról, az integrált településfejlesztési stratégiáról és a településrendezési eszközökről, valamint egyes településrendezési sajátos jogintézményekről 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet 46. § (1) bekezdésének átmeneti rendelkezésében is megjelenik, hogy„[a] fővárosi kerület esetében, a 2012. december 31-én hatályban lévő, valamint a 2014. június 30-ig elfogadott településrendezési eszköz, továbbá a (2) bekezdés a) pontja és b) pont ba) alpontja szerint módosított településrendezési eszközök – az OTÉK 2012. augusztus 6-án hatályos településrendezési követelményeinek és jelmagyarázatának, valamint a Fővárosi Szabályozási Kerettervről és a Budapesti Városrendezési és Építési Szabályzatról szóló fővárosi közgyűlési rendelet figyelembevételével – 2021. december 31-ig alkalmazható.”
[24] Az Ipar Rendelet 1. § (1) bekezdése szerint a rendelet hatálya az 1. és 2. mellékletben felsorolt gazdasági (termelő vagy szolgáltató) tevékenység (a továbbiakban: ipari tevékenység) folyta-tására terjed ki. Az Ipar Rendelet alapján a telepengedélyezési bejelentési eljárás szempontjá-ból a folytatni kívánt tevékenységek „termelő” illetve „szolgáltató” tevékenységekre osztha-tók, amelyeket az Ipar Rendelet egységesen „ipari tevékenységnek” nevez. Az Ipar Rendelet 1. § (3) bekezdése szerint az 1. és 2. mellékletben meghatározott ipari tevékenységek tartalmá-ra vonatkozóan a gazdasági tevékenységek egységes ágazati osztályozási rendszerében foglalt tartalmi meghatározások az irányadóak. Az 1. melléklete 43. pontja szerint a gépjárműjavítás, -karbantartás bejelentés-köteles ipari szolgáltató tevékenység. A gazdasági tevékenységek egy-séges ágazati osztályozási rendszere (TEÁOR) szerint a gépjárműjavítás, -karbantartás a G (Kereskedelem, javítás) osztály 45.20 alosztályába tartozik. A BVKSZ 13. melléklet 77. pontja szerint: „[…] a rendeltetés alatt a TEÁOR szerinti tevékenységeket kell érteni.” Az OTÉK 1. melléklet 56. pontja szerint: „[i]pari rendeltetés: rendszeres üzletszerű ipari tevékenység.” Mindezen jogszabályok együttes értelmezésével az Önkormányzati Tanács álláspontja szerint könnyen beazonosítható, hogy az indítványozó előtt folyamatban lévő ügyben az Ör. 40. § (13) bekezdése c) pont ca) alpontja alkalmazandó, mivel az indítványozó előtt folyó per felpe-rese ipari tevékenység nyilvántartásba vételét kérte.
[25] A Kúria Önkormányzati Tanácsának gyakorlata szerint a helyi építési szabályzattal és a szabályozási tervvel szemben a Jat. 2. § (1) bekezdéséből eredő világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom követelménye fokozott elvárás, tekintettel arra, hogy ezek az adott település és környezete fejlődését, a településen élők, ott-tartózkodók életkörülményeit hosszabb időszakra döntően befolyásolják. (Köf.5002/2012/13 számú határozata) Jelen ügy-ben azonban nyilvánvaló, hogy a jogszabályok együttes értelmezésével, az országos és fővárosi építési szabályok fogalomhasználatával az indítványozó előtti jogvitában alkalmazandó Ör. 40. § (13) bekezdés c) pont ca) pontjának jelentése egyértelműen meghatározható, ezért – követve az Alkotmánybíróság gyakorlatát – nem indokolt a támadott rendelkezések megsemmisítése, illetve a hatályvesztés következtében a jogszabálysértés megállapítása. Mindazonáltal hangsú-lyozandó, hogy a normakontroll eljárásban nincs eljárásjogi lehetőség a „ norma törvényes tar-talmának” meghatározására.
[26] Minderre tekintettel, a Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör. 40. § (13) bekezdés a) pont ag) alpontja és a c) pont ca) és cb) alpontjainak a Jat 2. § (1) bekezdésébe való ütközése nem állapítható meg, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa a bírói indítványt a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján elutasította.
[28] A Kúria a normakontroll eljárásban a helyi norma más jogszabályba ütközésének megállapítására irányuló indítványt az alaptörvényi összefüggéseket is értékelve vizsgálja. Ugyanakkor a helyi norma más jogszabály közbejötte nélküli, közvetlenül Alaptörvénybe ütközését állító indítványt (indítványrészt) a Kúriának nincs hatásköre vizsgálni, figyelemmel az Alaptörvény T) cikkének (2) bekezdésére, valamint a 25. cikk (2) bekezdésére. Mindezekre tekintettel a Kúria az indítványnak azon részét, amely az Ör. indítvánnyal érintett rendelkezései az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésébe ütközésének megállapítására irányult, hatáskör hiányában elutasítja a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján.
[29] I. Az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárásban a bírói indítvány feltétele az, hogy az adott normát a bírónak az előtte folyamatban lévő eljárás-ban alkalmaznia kell. A bíró indítványozási jogosultságát a közigazgatási szerv által alkalma-zott jogszabályok és a keresetlevélben megjelölt jogszabálysértések köre együttesen jelöli ki.
[30] II. Nem ütközik a normavilágosság követelményébe az, ha több jogszabály együttes alkalmazá-sa, egymásra vetítése szükséges az adott önkormányzati rendelet értelmezéséhez. Ha a norma törvényes tartalma értelmezés útján meghatározható, nincs lehetőség annak normakontroll eljá-rásban való megsemmisítésére.
dr. Patyi András sk. a tanács elnöke
dr. Dobó Viola sk. előadó bíró
dr. Varga Eszter bíró

References: Kúria

 Bíróság 
 Kúria 
 bíróság 
 bíróság 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria