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Timestamp: 2015-04-26 02:49:11+00:00

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O novo art. 169 da Constituição Federal - Jus Navigandi
Publicado em 01/2004. Elaborado em 10/2003.
SUMÁRIO: I – Introdução. II – A alteração
constitucional. III – O novo artigo 169 da CF/88. IV – Considerações
Finais. V – Bibliografia.
Costuma-se dizer que a chamada Atividade Financeira do
Estado tem por preocupação os estudos e pesquisas voltadas para a
obtenção de recursos financeiros pelo Poder Estatal e sua correspectiva
aplicação no provimento das necessidades públicas, compreendidas estas, hoje,
como o conjunto das situações fático-jurídicas ansiadas pela comunidade
administrada como ideal para a solução dos problemas coletivos ou, na culta
linguagem de ALIOMAR BALEEIRO (1995:02), trata-se de "toda aquela de
interesse geral, satisfeita pelo processo do serviço público". O próprio
mestre leciona, na mesma obra, que a Atividade Financeira do Estado
consistiria naquela que exerce o Poder Público "para obter dinheiro e
aplicá-lo ao pagamento de indivíduos e coisas utilizadas na criação e
manutenção dos vários serviços públicos", desta forma vinculando, a
uma idéia contraprestacional, a própria atividade estatal.
Não há duvidas de que um dos cânones da existência do
Estado moderno é a prestação de serviços públicos. Aliás, sobre o assunto,
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2001:59) ensina que "a administração
pública abrange o fomento, a polícia administrativa e o serviço
público", não desconhecendo a autora que alguns doutrinadores ainda
reconhecem como essencial integrante da lista a atividade estatal de intervenção.
Na prestação de serviços públicos, encarados como um dos meios pelos quais o
Poder Público realiza seus fins, consistindo o mais importante deles a
satisfação das necessidades públicas, o Estado aufere receita e,
administrando-a, converte-a na prestação de serviços dirigidos ao público.
Diante de tal quadro, fácil é demonstrar o quão importante
se torna para o Estado o permanente exercício da atividade fiscalizadora sobre
suas próprias finanças, atribuindo-se, em sede constitucional, aos poderes
públicos instrumentos de atuação permanente na luta contra o desperdício na
utilização e aplicação dos dinheiros públicos, donde se pode, apenas
exemplificando, apontar as previsões constitucionais de manutenção dos
órgãos internos de controle, bem como dos Tribunais de Contas, órgãos
naturais de controle externo. Sobre o assunto, distinguindo os órgãos
componentes dos controles interno e externo, ANTÔNIO ROQUE CITADINI
(1995:88-89) leciona que:
"a ação desempenhada
pelos controles internos não se confunde com a missão institucional dos
órgãos de controle externo, embora ocorram situações em que suas atividades
encontram-se bastante próximas e, em alguns casos, sejam desempenhadas de forma
conjunta. A principal característica dos órgãos de controle interno é ser
parte integrante da própria Administração e inserir-se na órbita do Governo.
Diferente é a situação dos órgãos de controle externo, que estão fora do
Poder fiscalizado, em posição de autonomia".
Não obstante a diversificada gama de instrumentos para o
auxílio da atividade estatal de controle das finanças públicas, ainda se
constatava, de forma reiterada, a má utilização de verbas públicas,
notadamente na manutenção de um extenso corpo de funcionários cujas funções
se sobrepunham entre si, sendo pagas remunerações absurdamente discrepantes em
relação à realidade brasileira e, lamentavelmente, tudo ironicamente abarcado
pelo manto protetor da constitucionalidade, especificamente na sua vital
garantia do direito adquirido, transmutando-se em verdadeiro abuso
adquirido. Vários Estados e Municípios brasileiros jaziam inertes diante
do inchaço da máquina administrativa a partir de seu pessoal civil, com o
nefasto comprometimento de grande parte das receitas públicas apenas para
custeio da folha de pessoal, com inafastáveis prejuízos para áreas vitais da
administração pública, como programas, investimentos, fomento etc.
Sensível a aspectos fáticos de tal jaez, motivou-se o
legislador constituinte derivado a alterar a Constituição Federal de 1988 para
que em seu texto se incluísse norma de obediência irrestrita e obrigatória,
dirigida ao Poder Público em todas as suas esferas políticas, limitando o
comprometimento das receitas públicas com o custeio das despesas relativas à
folha de pagamento dos servidores públicos, dando um relevante passo na
eliminação de um dos maiores abusos praticados por administradores menos
comprometidos com as já citadas necessidades públicas.
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alterado pela Emenda Constitucional n.º 19/98, adquiriu, com seu novo texto, e
principalmente com o advento da chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000), o status de norma
diretora na definição e na execução orçamentária, impondo aos
administradores e legisladores uma atuação conjunta na contenção dos gastos
públicos com pessoal, dadas as severas sanções previstas para o
descumprimento dos postulados normativos tratados.
Sem a mais remota pretensão de exaurir o tema, até porque
trata-se o novo artigo 169 da CF/88 de inovação com as mais densas e profundas
conseqüências no âmbito constitucional, administrativo, fiscal e financeiro,
o que se pretende no presente trabalho é trazer à tona, em simples
comentários às várias disposições contidas no supracitado dispositivo
constitucional, relevantes aspectos de aplicação prática na cotidiana
atuação administrativa, com ênfase na administração pública municipal, eis
que terrivelmente carente, em sua maioria, de profissionais com preparação
específica para, de maneira proficiente, lidar com as questões financeiras
surgidas no dia a dia do planejamento e execução orçamentárias.
Antes, ainda, de ingressar no estudo das normas introduzidas
no texto constitucional a partir da modificação do artigo 169 da
Constituição Federal, mais que oportuna, inclusive para fins de comparação,
é a transcrição do texto anterior. Estava, pois, o artigo 169 da CF/88 assim
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os
aumento de remuneração, a criação de cargos ou alteração de estrutura de
carreiras, bem como a admissão de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e
entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público, só poderão ser feitas:
I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente
para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela
II – se houver autorização específica na lei de
diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de
Com a Emenda Constitucional n.º 19, publicada no DOU do dia
05 de junho de 1998, passou a vigorar o artigo 169 com a seguinte redação:
§ 1º. A concessão de qualquer vantagem ou aumento de
remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de
estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes
orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia
§ 2º. Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar
referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão
imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos
§ 3º. Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base
neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com
§ 4º. Se as medidas adotadas com base no parágrafo
anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação
da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o
cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a
§ 5º. O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo
anterior fará jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por
ano de serviço.
§ 6º. O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos
função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos.
§ 7º. Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem
obedecidas na efetivação do disposto no § 4º.
Numa análise inicial e descuidada poder-se-ia concluir que
todo trabalho do legislador constituinte se resumiu em acrescentar ao único
parágrafo do texto inicial outros seis, enumerando-os, assim, do primeiro ao
sétimo. A atuação modificativa não se limitou, em verdade, a acrescentar
Examinando-se o texto inicial do dispositivo e comparando-o
com a forma modificada, pode-se constatar que, embora houvesse a previsão de
futura lei complementar federal para fixação dos limites da despesa pública
com pessoal de todos os entes estatais, foi mais longe o constituinte derivado
para vincular às condições trazidas nos incisos do § 1.º não apenas a
criação de cargos públicos, mas também a criação de empregos e
funções. Bem assim, não apenas a admissão de pessoal pelos
órgãos e entidades seria vinculada, incluindo-se, por igual, a contratação
de pessoal. Como se viu, houve um notável incremento no campo de
incidência da norma constitucional a partir da inclusão de figuras
administrativas antes inexistentes, impedindo-se, destarte, a utilização de
tais figuras como válvulas de escape.
Os demais parágrafos e respectivos incisos, como se falou
acima, foram acrescentados pela EC n.º 19/98, dado que inexistiam no corpo do
artigo 169 outros parágrafos além do primeiro, então intitulado parágrafo
único. As normas por tal veículo introduzidas no texto constitucional,
incluindo-se o apontado parágrafo primeiro, serão analisadas no decorrer do
Conforme acima transcrito, o caput do artigo 169 da
Constituição Federal (cujo texto não foi alterado pela EC n.º 19/98)
estabelece norma de contenção financeira endereçada aos entes estatais,
impondo a todos não exceder os limites a serem estabelecidos em lei
complementar, para suas respectivas despesas com pessoal ativo e inativo.
Trata-se de norma constitucional de eficácia limitada, dependente, portanto, da
lei complementar posterior que viesse a definir os limites cuja observância
obriga a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
JOSÉ PACIULLI (1977:19) define a despesa pública como sendo
"o gasto da riqueza pública, autorizado pelo poder competente, com o fim
de ocorrer a uma necessidade pública", de modo que se deve entender a
disposição constitucional como sendo impositiva de um limite ao
comprometimento da riqueza pública, endereçado tanto aos legisladores,
responsáveis pela consolidação legal da programação financeira através da
votação e aprovação de um orçamento, quanto aos administradores,
responsáveis últimos pela fiel execução deste orçamento aprovado pelo Poder
Legislativo respectivo.
A lei complementar a que se refere o artigo 169 da
Constituição somente poderia ser lei complementar federal, não se podendo
pretender, para implemento do postulado constitucional, que fosse tal lei
complementar de edição pelos Poderes Legislativos de cada um dos entes
estatais. De acordo com os artigos 163 e 165, § 9.º, da Constituição, o
estabelecimento de normas gerais sobre finanças públicas será matéria
de lei complementar e, consistindo a opção do constituinte numa forma de
unificar o disciplinamento normativo da matéria, apenas através de lei
complementar de iniciativa da União (portanto, lei federal de caráter
nacional) ter-se-ia por obtido tal desiderato.
A plena aplicabilidade do preceito constitucional acha-se
hoje veiculada pela Lei Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000, intitulada
Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual definiu, em seu artigo 19, os
limites da despesa pública com pessoal ativo e inativo, em percentuais sobre a
respectiva receita corrente líquida, apurada nos termos expostos pela
mesma lei complementar. Estipulou-se, assim, para a União, o limite de 50%
(cinqüenta por cento) e, para Estados e Municípios, de 60% (sessenta por
cento) da receita corrente líquida de cada um dos entes estatais.
No § 1.º do artigo 169, alterado pela Emenda Constitucional
n.º 19/98, a Constituição Federal impõe como condição aos eventos que
enumera, todos estes com forte efeito hipertrofiante da despesa pública, a
existência de prévia dotação orçamentária suficiente para atender às
projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos decorrentes, bem como de
autorização específica contida na lei de diretrizes orçamentárias.
Com efeito, a concessão de vantagens pecuniárias (a exemplo
da instituição de uma gratificação ou adicional) e o aumento da
remuneração de servidores públicos provocam a imediata necessidade de maiores
recursos financeiros para arcar com o incremento da despesa. O mesmo raciocínio
se aplica à criação de cargos, empregos e funções na estrutura
administrativa dos entes públicos, bem assim quanto à admissão e
contratação de pessoal. Frisa-se, por fim, que as condições veiculadas pelo
comentado § 1.º aplicam-se não só à administração direta, como à
administração indireta, excluídas, precisamente quanto ao inciso II, as
No parágrafo seguinte, prescreve a Constituição Federal
que decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo
para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos
todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites. O prazo
para a adaptação dos entes estatais aos limites previstos foi expressamente
fixado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 70, do seguinte teor:
Art. 70. O Poder ou órgão referido no artigo 20 cuja
despesa total com pessoal no exercício anterior ao da publicação desta Lei
Complementar estiver acima dos limites estabelecidos nos artigos 19 e 20 deverá
enquadrar-se no respectivo limite em até dois exercícios, eliminando o
excesso, gradualmente, à razão de, pelo menos, 50% a.a. (cinqüenta por cento
ao ano), mediante a adoção, entre outras, das medidas previstas nos artigos 22
De acordo com a Lei n.º 4.320/64, em seu artigo 34, "o
exercício financeiro coincidirá com o ano civil", afirmando a doutrina,
com muita propriedade, que este artigo obedeceria ao mandamento constitucional
que estabelece, no artigo 165, § 9.º, I, competir à lei federal dispor sobre
o exercício financeiro. Veja-se aqui, pois, que tal pensamento não conflita
com o acima aventado acerca da competência da União para a edição de normas
gerais em matéria financeira, de caráter eminentemente nacional, aplicáveis a
Desta forma, pode-se concluir, a partir da leitura do § 2.º
do artigo 169 da Carta Magna, em conjunto com o artigo 70 da Lei Complementar
101/2000, que todos os entes estatais cuja despesa com pessoal ativo e inativo
suplante os limites previstos no artigo 19 deverão adotar medidas para, em dois
exercícios financeiros (dois anos), adaptarem sua situação
jurídico-financeira aos mencionados limites, à razão de, pelo menos, 50% a.a.
(cinqüenta por cento ao ano), sob pena de verem cessados os repasses de verbas
federais ou estaduais, compreendidos apenas aqueles oriundos de ato voluntário.
As transferências constitucionais tributárias, lastreadas
em normas constitucionais abarcadas por uma série de princípios
constitucionais (v.g., princípio federativo, princípio da isonomia
etc.), não podem ser bloqueadas e, de fato, da leitura do artigo 23, § 3.º,
I, da Lei de Responsabilidade Fiscal, apura-se que restarão suspensas, enquanto
perdurar a situação irregular, as transferências voluntárias,
excluídas, pois, as compulsórias.
Diferentemente de outras normas com acentuado caráter
programático, dada a natureza limitada apresentada pelo condicionamento de seus
efeitos à edição de lei posterior, já previu a Constituição Federal, no
artigo 169, § 3.º, com texto acrescentado pela Emenda Constitucional n.º
19/98, medidas a serem adotadas pela União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, dentro do prazo apontado no citado artigo 70, caso se encontrem com
suas despesas públicas em conflito com os preceitos da Lei de Responsabilidade
Fiscal, isto é, excedendo os limites definidos nos incisos do artigo 19. Tais
providências, arroladas nos incisos do § 3.º, são escalonadas pelo
constituinte de modo que recorra o administrador, sucessivamente, às
posteriores na hipótese das anteriores não serem, por si, suficientes à
correção da distorção.
Como primeira medida, aponta o constituinte derivado a
possibilidade dos entes estatais provocarem a diminuição de sua despesa
pública com pessoal ativo e inativo através da redução em pelo menos
vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança. A
Carta Magna estabelece um limite mínimo de redução quanto a tais espécies de
cargos e funções como condição de legitimidade do ato que passa a utilizar a
medida consecutivamente colocada à disposição dos entes estatais, e o motivo
é óbvio. Tanto os cargos em comissão como as funções de confiança não
dependem de concurso público e sua exoneração é, ordinariamente, ad nutum,
isto é, ao completo alvedrio da autoridade que houver feito a nomeação, não
sendo necessário qualquer procedimento administrativo para a exoneração de
tais servidores. Corroborando o pensamento esposado, ODETE MEDAUAR (2000:329)
assenta, em sua doutrina, que "o direito à permanência do cargo é
aferido pelo modo com que se perde o cargo", arrematando a autora que
"no caso de servidores que ocupam cargos, funções ou empregos em
comissão, inexiste direito à permanência, porque são demissíveis ou
dispensáveis ad nutum; tais postos são de livre exoneração ou
dispensa, pela autoridade competente".
Questão interessante que se coloca é se tal redução nas
despesas deve ser feita tão somente pela exoneração dos agentes públicos
ocupantes ou, por outro lado, se seria possível a diminuição da
remuneração paga pelo exercício do cargo em comissão ou da função de
confiança. O artigo 37, XV, da Constituição Federal, consagrando o princípio
da irredutibilidade de vencimentos, diz serem irredutíveis o subsídio e a
remuneração dos ocupantes de cargos e empregos públicos, não mencionando,
assim, as funções públicas, fazendo crer que, quanto a estas, não
vigora o princípio da irredutibilidade, sendo possível ao poder público,
através de lei (lembre-se que o inciso X do mesmo artigo consagra o princípio
da legalidade em matéria remuneratória), minorar a remuneração paga pelo
exercício de função de confiança, sem que seja necessário, inicialmente,
exonerar seu respectivo ocupante. Havendo, no texto constitucional, expressa
vedação no que pertine aos cargos, impossível será a utilização de similar
medida quanto aos cargos em comissão. A questão, todavia, é tormentosa, eis
que não estaria de todo descartada a utilização de interpretação extensiva
para ampliar o alcance da norma constitucional, fazendo-a incidir sobre funções
públicas, salvaguardando, em última análise, o princípio da isonomia
Revelando-se inócua a medida acima descrita, prevista no
inciso I do § 3.º do artigo 169, determina a Constituição Federal, no inciso
II, a exoneração de servidores não estáveis. Nos termos do artigo 41, caput,
da Carta Magna, o servidor ocupante de cargo público adquire estabilidade no
serviço público desde que, nomeado através de concurso de provas ou de provas
e títulos para cargo de provimento efetivo, conte com três anos de efetivo
exercício e seja aprovado na avaliação de desempenho. Forma excepcional de
aquisição de estabilidade foi inclusa no texto dos Atos das Disposições
Constitucionais Transitórias, artigo 19, onde se previu que os servidores
públicos civis com pelo menos cinco anos de exercício ininterrupto na data da
promulgação da Constituição, e cuja admissão não se tenha dado nos moldes
do artigo 37, seriam estáveis. A contrario senso, todos os demais
servidores públicos ocupantes de cargos de provimento efetivo não seriam
estáveis, quer porque foram nomeados por concurso público mas ainda não
contam com três anos de efetivo exercício, quer porque não foram nomeados por
concurso e não estavam em exercício desde 05 de outubro de 1983, quer, ainda,
por não serem ocupantes de cargo público.
Passa a exigir o texto constitucional, pois, como
providência a ser tomada, a exoneração dos servidores não estáveis,
compreendidos estes nos termos do que se expôs no parágrafo anterior. Há quem
entenda, com base na disposição no artigo 33 da Emenda Constitucional n.º
19/98, de que "consideram-se servidores não estáveis, para os fins do
artigo 169, § 3.º, II, da Constituição Federal, aqueles admitidos na
provas ou de provas e títulos após o dia 5 de outubro de 1983", estaria o
legislador constituinte admitindo duas modalidades diversas de servidores não
estáveis, dizendo que podem ser exonerados por força do artigo 169, § 3.º,
II, da CF/88, apenas aqueles não estáveis que ingressaram nos quadros da
administração, sem concurso público, após o dia 05 de outubro de 1983. Os
servidores não estáveis que tivessem ingressado por concurso público, mas
cujo estágio probatório ainda não houvessem concluído, não poderiam ser
exonerados com base no dispositivo constitucional em questão ou, melhor
dizendo, não seriam, para os efeitos do preceito constitucional em tela, servidores
não estáveis.
O raciocínio peca por introduzir distinção onde não
pretendeu a Constituição distinguir, bem como por levar, em dado momento, a
contradições. A norma contida no artigo 33 da EC n.º 19/98 não é
restritiva, mas meramente expletiva, no sentido de que tais servidores, não
abarcados pelo artigo 19 dos ADCT, mas ainda não formalmente desligados da
administração pública, continuam servidores não estáveis, inclusive para
os efeitos do artigo 169 da Carta Federal. O absurdo da tese restritiva se
mostra evidente ao se analisar o parágrafo seguinte do artigo 169, onde se
encontra disposição constitucional autorizativa da exoneração de servidores
Ora, se os servidores em estágio probatório, segundo o
artigo 33 da EC n.º 19/98, não podem ser classificados como não estáveis e,
logicamente, não são ainda servidores estáveis, estar-se-ia admitindo
o despautério de que servidores estáveis, com período de estágio probatório
superado e há vários anos no serviço público podem ser exonerados, mas não
os servidores em estágio probatório pois, não se adequando quer ao § 3.º,
II, quer ao § 4.º do artigo 169 da CF/88, estariam livres das medidas
vislumbradas para o ajuste da despesa pública com pessoal. Por tal motivo, a
idéia dos servidores não estáveis sui generis deve ser abandonada.
O § 4º. do artigo 169 da Constituição Federal,
incluído no texto através da comentada EC n.º 19/98, introduziu relevante
modificação no sistema de normas constitucionais que disciplinam o vínculo
jurídico entre servidores públicos e a administração, estabelecendo, além
das formas clássicas, mais uma modalidade de desligamento de servidores dos
quadros do Poder Público. Em seu texto, dispõe que:
"se as medidas
adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o
cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o
servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de
cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade
administrativa objeto da redução de pessoal."
Com o advento da Emenda Constitucional n.º 19/98, muito se
comentou que estaria abolida a estabilidade no serviço público, uma vez que,
além dos desligamentos voluntário e disciplinar, estaria criada uma nova forma
de exoneração de servidores estáveis. O pensamento não é correto. Não
abandonou a Constituição Federal a estabilidade no serviço público, e tanto
é assim que introduziu modificações na própria disciplina normativa de
aquisição de tal estabilidade, aumentando o período do estágio probatório
para três anos de efetivo exercício. A disposição constitucional que prevê
a possibilidade de exoneração de servidores estáveis, conquanto haja,
realmente, inovado no estabelecimento das causas que podem levar ao
desligamento de servidor, não acoberta qualquer exoneração oriunda do
arbítrio administrativo.
Já se assentou que a Constituição escalonou as medidas a
serem tomadas pela administração na busca pelo equilíbrio da despesa pública
e sua restrição aos limites previstos da Lei de Responsabilidade Fiscal,
exigindo que adote o administrador a medida posterior caso não haja obtido
integral êxito com a utilização da anterior. A exoneração de servidores
estáveis tem, destarte, como primeira condição, que a diminuição em pelo
menos vinte por cento da despesa com cargos em comissão e funções de
confiança (inciso I) e a exoneração dos servidores não estáveis (inciso II)
aos limites previstos na lei complementar.
Neste passo, oportuno abrir um parêntese para explicar a
terminologia empregada pelo constituinte, especialmente em se sabendo que,
algumas vezes, confundem os aplicadores do Direito os conceitos de demissão e
exoneração. De forma simples, pode-se dizer que, embora ambos os institutos
tenham como conseqüência a desvinculação jurídica entre servidor e
administração pública, a demissão é sempre um ato de punição
disciplinar, enquanto que a exoneração não advém de ato punitivo.
Distinguindo os conceitos, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2001:480) afirma que
"a exoneração não é penalidade", bem como que "já a
demissão constitui penalidade decorrente da prática de ilícito
A segunda condição para a exoneração de servidores
estáveis, prevista especificamente no § 4.º, é a necessidade da edição,
pelo respectivo Poder competente, de prévio ato normativo motivado que
especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa que será
objeto da redução de pessoal. Cada um dos Poderes deverá, para ajustar-se aos
limites legais, e em sendo necessária a exoneração de servidores estáveis,
editar o ato normativo em questão. Sendo assim, verificado excesso de despesa
com pessoal dos quadros de um certo Estado, e constatando-se que a redução de
despesa deverá ser feita com a exoneração de servidores estáveis dos quadros
dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, a autoridade responsável pela
respectiva gestão da estrutura administrativa de cada um dos Poderes é que
deverá editar o ato normativo exigido: o governador, para o Executivo; o
presidente do Tribunal de Justiça, para o Judiciário; a Mesa da Assembléia
Legislativa, para o Legislativo.
Quando fala a Constituição Federal de ato normativo não
está a exigir lei formal. Tal preceito não impõe restrição de caráter
simplesmente formal, mas visa impedir que o administrador, quando da
exoneração dos servidores estáveis, adote critérios eminentemente
subjetivos, arbitrários, e termine por violar importantes princípios
constitucionais, como a isonomia e a impessoalidade. Ato normativo, assim,
significa ato abstrato, impessoal, genérico, onde se estabeleçam critérios
gerais e abstratos para a definição de prioridades na escolha dos servidores
que serão exonerados. Não pode o ato normativo simplesmente dizer que serão
exonerados os servidores estáveis da livre escolha da autoridade
administrativa, pois estar-se-ia violando o princípio da isonomia e da
impessoalidade, além de conferindo ao gestor um poderoso instrumento de
exercício de pressão sobre funcionários públicos. Não se está a dizer,
aqui, que elementos subjetivos em relação aos servidores não possam ser
considerados. De certo modo, devem ser considerados, dando-se primazia à
exoneração de servidores com menor tempo de serviço, servidores com
remuneração mais alta ou servidores mais jovens. O que se impede é que a
subjetividade esteja na possibilidade de avaliação pelo próprio gestor, e
não pela simples constatação do enquadramento no apontado ato normativo.
Na edição do ato normativo constitucionalmente exigido,
não apenas os critérios para seleção dos servidores estáveis a serem
exonerados deverão constar de seu texto. De acordo com a Constituição e,
precisamente, com a Lei n.º 9.801/99, haver-se-á de definir a atividade
funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal,
impedindo a exoneração de quaisquer servidores que, embora enquadráveis
naqueles critérios acima comentados, não façam parte do órgão ou da unidade
administrativa definida, nem exerçam a atividade funcional expressamente
prevista. Tal exigência tem sua razão de ser na necessidade de se restringir
ao máximo a discricionariedade administrativa na escolha dos servidores
estáveis exoneráveis por força do artigo 169 da CF/88.
Além das condições já comentadas, uma em especial merece
destaque no presente trabalho, especialmente pelo fato de que diversas
administrações municipais, cujas finanças públicas se encontravam em
flagrante desrespeito aos limites previstos da Lei de Responsabilidade Fiscal,
apressaram-se em tomar as medidas descritas nos §§ 3.º e 4.º do artigo 169
da Constituição Federal, tropeçando em relevantes direitos e garantias
Com efeito, prevê a Constituição Federal, por um lado, a
exigência de contenção da despesa pública com pessoal ativo e inativo de
cada um dos entes estatais e, de outro lado, as medidas a serem adotadas caso,
com o advento da lei complementar definidora dos limites, encontrem-se ditos
entes estatais a excedê-los, necessitando, assim, proceder ao devido ajuste de
suas finanças públicas. Fez-se, pois, a exigência e conferiram-se, por igual,
os instrumentos para seu regular atendimento, incluindo no rol de medidas
possíveis a exoneração de servidores não estáveis, bem como de servidores
A exoneração de servidores públicos (estáveis ou não)
implica no desligamento do agente público dos quadros da administração a que
serve, com a perda imediata dos vencimentos, benefícios etc., significando uma
incontestável modificação negativa em sua situação de fato. Há, como se
pode ver, inegável agressão a interesses que, dependendo do caso concreto,
podem ou não ser embasados pelo Direito Positivo. Se a exoneração de
servidores estáveis e não estáveis depende do preenchimento de critérios e
condições fixadas em normas de caráter geral e abstrato (de muito maior
rigidez para os servidores estáveis), sob pena de invalidação através os
meios jurídicos cabíveis, impossível, lógica e juridicamente, negar-se a
esses servidores a possibilidade de contestar administrativamente a real
existência de tais requisitos, ou mesmo seu enquadramento nos critérios
especificadores dos servidores a exonerar.
Daí concluir-se pela inarredável aplicação às
exonerações de servidores públicos, estáveis ou não, como decorrência das
medidas enumeradas no §§ 3.º e 4.º do artigo 169 da CF/88, dos princípios
do devido processo legal, contraditório e ampla defesa, alçados à
categoria de direitos e garantias individuais pelo artigo 5.º da Constituição
Federal, precisamente em seus incisos LIV e LV, os quais consignam que ninguém
será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal e aos
Torna-se manifestamente inconstitucional a exoneração de
servidores públicos, ainda que a pretexto de aplicação das medidas
preconizadas pelo artigo 169 da Constituição Federal, se as garantias
constitucionais apontadas no parágrafo anterior são violadas e o ato
exoneratório não é precedido de procedimento administrativo regular em que se
assegure ao servidor interessado o exercício das garantias do contraditório e
da ampla defesa. Vale dizer que o preenchimento das condições e requisitos
constitucionais e legais para a legitimidade da atuação administrativa na
exoneração de servidores públicos deverá ser demonstrado dentro de um
procedimento administrativo regular individual para cada servidor,
dialético, contraditório, e com francas oportunidades ao interessado para
apresentar defesa e produzir provas e contra-provas.
Tratando do assunto, ALEXANDRE DE MORAES (2000:216) ensina,
apontando tais garantias como aplicáveis, segundo o próprio mandamento
constitucional, em processos judiciais ou administrativos, que:
"por ampla defesa, entende-se o asseguramento que é
dado ao réu de condições que lhe possibilitem trazer para o processo todos os
elementos tendentes a esclarecer a verdade ou mesmo de omitir-se ou calar-se, se
entender necessário, enquanto o contraditório é a própria exteriorização
da ampla defesa, impondo a condução dialética do processo".
Assim sendo, o simples fato de encontrar-se um dado ente
estatal a superar os limites máximos previstos na Lei de Responsabilidade
Fiscal para a despesa pública com pessoal ativo e inativo (sendo necessária a
aplicação das medidas preconizadas pela Constituição Federal para o devido
ajuste, no prazo fixado no artigo 70 da citada lei complementar) não autoriza
dito ente a fazer uso do expediente de exonerar servidores públicos sem
qualquer procedimento administrativo, sem contraditório, sem defesa. O
procedimento prévio é garantia de correção e lisura do ato final de
exoneração, sendo o meio necessário para que se evitem injustiças e
arbitrariedades administrativas na obtenção de conseqüências pretendidas
pelo Direito. Por outras palavras, não se pode querer que os fins (adequação
das finanças públicas aos limites da LRF) justifiquem quaisquer meios adotados
pela administração na obtenção destes fins (exoneração de servidores com
violação de garantias constitucionais).
Neste momento, torna-se oportuno tecer algumas
considerações sobre o § 6.º do dispositivo constitucional em comentário,
especialmente pela importância de que se reveste na demonstração da grandiosa
necessidade de realização do procedimento administrativo prévio para a
exoneração dos servidores públicos como meio de ajuste da despesa com
pessoal. Diz o § 6.º que "o cargo objeto da redução prevista nos
parágrafos anteriores será extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou
função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro
De acordo com HELY LOPES MEIRELLES (2000:380), "cargo
público é o lugar instituído na organização do serviço público, com
denominação própria, atribuições e responsabilidades específicas e
estipêndio correspondente, para ser provido e exercido por um titular, na forma
da lei", donde se vê que o saudoso administrativista associa o cargo
público ao locus, na estrutura jurídica administrativa, ocupado por um
titular, servidor público.
Segundo a disposição constitucional ora comentada, passando
a administração pública a exonerar servidores, primeiro, os não estáveis e,
posteriormente, os estáveis, automaticamente estará extinguindo os cargos
públicos anteriormente ocupados por tais pessoas. Daí a necessidade de
expressa definição, em ato normativo geral e abstrato, da atividade funcional
exercida pelo servidor público em vias de exoneração, bem como do órgão ou
unidade administrativa na estrutura do qual se situa o cargo público por ele
ocupado, o qual será automaticamente extinto com a exoneração de seu
respectivo titular. Evitando burla ao mandamento constitucional, estabeleceu o
legislador constituinte derivado a proibição, nos quatro anos seguintes à
exoneração dos servidores, de criação de quaisquer cargos, funções ou
empregos públicos com atribuições iguais ou assemelhadas às exercidas por
força do cargo extinto.
A relevância do procedimento administrativo prévio como
condição para a legitimidade da exoneração de servidores públicos
(estáveis ou não) pode ser aferida a partir do seguinte exemplo: imagine-se
que certo servidor público estável, lotado na Secretaria Municipal de
Educação, esteja temporariamente cedido à Secretaria de Transportes Urbanos,
constatando-se, neste município, a necessidade de exoneração de servidores
estáveis. Com a expedição do ato normativo a que se refere o § 4.º do
artigo 169 da CF/88, define o senhor Prefeito Municipal, como órgão sobre
o qual incidirá a redução de pessoal, aquele, vinculado à Secretaria de
Transportes Urbanos, onde presta serviços o citado servidor estável. Surge a
questão: poderá tal servidor, para correção da despesa, estando a prestar
serviços na Secretaria de Transportes Urbanos, ser exonerado? A resposta
deverá ser negativa.
Em primeiro lugar, o servidor em questão é titular de um
cargo público situado na estrutura administrativa da Secretaria de Educação,
não sendo ele efetivamente lotado na Secretaria de Transportes Urbanos. O
título jurídico para seu exercício perante esta Secretaria baseia-se em
simples ato administrativo de cessão, não importando mudança de titularidade
de cargo público, exatamente porque implicaria novo provimento, dependente,
pois, de prévio concurso público. O cargo público ocupado por tal servidor
não poderá ser objeto de redução de pessoal, nem tampouco ser posteriormente
extinto (nos exatos termos do § 6.º do artigo 169), por não haver sido a
Secretaria de Educação vislumbrada no ato normativo editado pelo prefeito como
um dos órgãos ou unidades administrativas sobre que incidirá a redução de
pessoal (CF/88, art. 169, § 4.º). Em conclusão, não estando situado o cargo
público (ocupado pelo servidor hipotético) na estrutura administrativa do
órgão indicado no ato normativo como objeto de redução de pessoal, embora
tenha exercício perante este órgão, não poderá o servidor ser exonerado,
uma vez não se enquadrar nos critérios e requisitos arrolados no apontado ato
A relevância do procedimento administrativo regular, com
garantia do contraditório e da ampla defesa, exsurge clara a partir da premissa
de que a administração pode, sem sombra de dúvidas, cometer erros e
injustiças na apreciação dos requisitos e elementos definidos na
Constituição Federal, na Lei de Responsabilidade Fiscal e mesmo no ato
normativo cuja expedição é exigida no § 4.º como condição para a
exoneração dos servidores estáveis. Sendo ilegal a atuação administrativa
(não importando se a ilegalidade advém de mero equívoco ou má-fé do
administrador), o princípio da inafastabilidade da jurisdição (CF/88, artigo
5.º, XXXV) leva à ilação de que o ato final, eivado de nulidade, será
irremediavelmente anulado pelo Poder Judiciário. Presente a cabal possibilidade
de dar a administração causa a lesões aos direitos individuais de seus
servidores, especialmente pela gravidade das conseqüências do desligamento
ilegal e arbitrário, é preciso que todas as questões que tornam ilegítima a
atuação administrativa sejam discutidas também em sede administrativa,
não se decidindo contra os interesses de um funcionário sem que se lhe confira
a oportunidade de se manifestar, o que deve ser feito dentro de um procedimento
administrativo regular, dialético, contraditório, com todas as oportunidades
jurídicas para a ampla defesa de seus direitos.
Em sede jurisprudencial, tamanha a importância dos
postulados constitucionais que garantem o contraditório e a ampla defesa, já
se solidificou o entendimento de serem nulos os feitos judiciais e
administrativos em que tais garantias não são conferidas. Sobre o assunto,
decidiu o Tribunal Regional Federal da primeira Região da seguinte maneira:
CONSTITUCIONAL – PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO
CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA – VIOLAÇÃO – CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA, ART. 5º, LV – I. O convite para tratar de assunto de interesse da
empresa e a permissão de oferecimento de esclarecimentos não atende ao
contraditório e à ampla defesa, constituindo-se em meros simulacros dessas
garantias constitucionais. II. Recurso e remessa oficial improvidos. (TRF 1ª R.
– AMS 01194310 – BA – 4ª T. – Relª Juíza Conv. Vera Carla Cruz –
DJU 26.01.200. – p. 14).
Especificamente em matéria de procedimento administrativo
disciplinar, e reconhecendo a validade do procedimento administrativo em que
tais garantias constitucionais foram devidamente asseguradas ao interessado,
assim se pronunciou o Superior Tribunal de Justiça em recente decisão:
ADMINISTRATIVO – FUNCIONÁRIO PUBLICO – DEMISSÃO –
PORTARIA INSTAURADORA DO PROCEDIMENTO – NULIDADE – INOCORRÊNCIA – AMPLA
DEFESA E CONTRADITÓRIO OBEDECIDOS – 1 – Se, embora sucinta, descreve a
portaria os fatos imputados ao servidor, oportunizando-lhe exercer seu direito
de defesa, não há falar em nulidade daquele ato vestibular. 2 – Observados o
contraditório e ampla defesa, não se pode acoimar de nulo processo
administrativo que culminou a demissão de funcionário público. Precedentes
desta Corte. 3 – Recurso ordinário improvido. (STJ – ROMS 10577 – PA –
6ª T. – Rel. Min. Fernando Gonçalves – DJU 04.09.2000 – p. 00198.).
Não esquecer que a garantia constitucional do devido
processo legal, necessidade do contraditório e da ampla defesa não se aplicam
apenas à exoneração dos servidores públicos estáveis, mas também aos
servidores não estáveis. Já se assentou nos tribunais brasileiros a
impossibilidade de se demitirem ou exonerarem servidores não estáveis sem a
realização de procedimento administrativo prévio com garantia do
contraditório e da ampla defesa. Nestes termos se pronunciou o Tribunal de
Justiça do Rio de Janeiro:
SERVIDOR PÚBLICO CONCURSADO – ESTÁGIO PROBATÓRIO –
NOMEAÇÃO – POSSE DO CARGO – EXONERAÇÃO – ATO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA – ILEGALIDADE – PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO – NECESSIDADE –
RECURSO DESPROVIDO – "Apelação Cível. Direito Administrativo. Mandado
de Segurança. Estágio probatório. Exoneração promovida pela
Administração, alegando não mais serem necessários os préstimos dos
servidores, após a respectiva posse e nomeação. Ilegalidade. O afastamento de
servidor público, ulterior à respectiva nomeação e posse, só pode ocorrer
com prévia instauração de procedimento administrativo onde se lhe assegure
contraditório e ampla defesa, ainda que o servidor se encontre em estágio
probatório. Entendimento consagrado pelo Supremo Tribunal Federal na Súmula n.
21: "funcionário em estágio probatório não pode ser exonerado nem
demitido sem inquérito ou sem as formalidades legais de apuração de sua
capacidade". Está a mesma exigência, ademais, implícita no artigo 5.,
inciso LV, da Constituição Federal, que assegura aos acusados em geral, nos
processos judicial e administrativo, o contraditório, a ampla defesa, com os
meios e recursos a ela inerentes. Recurso desprovido. Sentença confirmada em
reexame obrigatório (MCT).(TJRJ – AC 8135/1999 – (17052000) – 15ª C.Cív.
– Rel. Des. José Pimentel Marques – J. 15.03.2000).
O procedimento administrativo se revela, segundo compreensão
autorizada pelas considerações acima formuladas, a um só tempo, como uma das
condições de validade do ato exoneratório de servidor público, estável ou
não, e como forma de demonstração da presença real de todos os demais
requisitos necessários à legitimação desta mesma atuação. A simples
existência material dos requisitos constitucionais e legais não autoriza a
exoneração de servidores se sua efetiva demonstração não se operou no
âmbito de um procedimento administrativo regular e dialético em que se tenha
assegurado ao servidor interessado a oportunidade hábil para o exercício de
seu direito à ampla defesa.
Dando-se continuidade ao estudo das disposições normativas
contidas no artigo 169 da Constituição Federal, com redação da Emenda
Constitucional n.º 19/98, depara-se, no § 5.º, com disposição que visa
amenizar o prejuízo suportado pelo servidor estável que perdera o cargo nos
termos do § 4.º. Estabelece a Constituição Federal fazer dito servidor jus a
indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço. O
prazo para pagamento da indenização a que se refere este parágrafo, nos
termos do que dispõe o artigo 2.º, § 1.º, V, da Lei n.º 9.801/99, haverá
de ser previsto no ato normativo expedido com base no § 4.º do mesmo
Diz o artigo 169 da Constituição, através de seu § 7.º,
que lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na
efetivação do disposto no § 4.º, retirando do citado § 4.º a eficácia
plena que sua redação lhe parecia conferir. Com efeito, ao remeter o
constituinte derivado ao legislador infraconstitucional a edição de lei
federal para veiculação de normas gerais a serem obedecidas no procedimento de
exoneração de servidores estáveis, a uma, afirmou não ser a providência
contida no § 4.º de aplicação imediata, dependendo sua plena aplicabilidade
da expedição das normas gerais a que se refere o § 7.º. A duas, exigindo a
Carta Magna lei federal para edição das normas gerais, impediu
que Estados, Distrito Federal e Municípios fizessem imediato uso do poder
conferido pelo § 4.º, pois, sendo a União o ente estatal privativamente
competente para a edição da lei em questão, restaram vinculados os demais
entes federativos à atuação normativa unificadora da União Federal, só
podendo fazer uso do citado preceito constitucional (§ 4.º) quando a União,
editando as normas gerais exigidas pelo § 7.º, complementasse o preceito,
dando-lhe plena eficácia.
A aludida lei definidora de normas gerais, de obediência
necessária por todos os entes estatais, sobre a aplicação do § 4.º do
artigo 169 da Constituição Federal, segundo exigido pelo § 7.º, fora editada
em 14 de junho de 1999, consistindo na Lei Federal (ordinária) n.º 9.801/99.
Importante, neste passo, a transcrição de seus artigos 2.º e 3.º, os quais
definem os elementos constantes do ato normativo a ser editado pelos Chefes de
cada um dos Poderes, bem como os eventuais critérios para seleção dos
servidores a serem exonerados.
Art. 2º A exoneração a que alude o artigo 1º será
precedida de ato normativo motivado dos Chefes de cada um dos Poderes da União,
I - a economia de recursos e o número correspondente de
IV - os critérios e as garantias especiais escolhidos para
identificação dos servidores estáveis que, em decorrência das atribuições
do cargo efetivo, desenvolvam atividades exclusivas de Estado;
V - o prazo de pagamento da indenização devida pela perda
§ 2º O critério geral para identificação impessoal a que
se refere o inciso III do § 1º será escolhido entre:
§ 3º O critério geral eleito poderá ser combinado com o
critério complementar do menor número de dependentes para fins de formação
de uma listagem de classificação.
Guardando absoluta simetria com o preceito constitucional, a
Lei n.º 9.801/99, estabelecendo normas gerais de caráter nacional, dirigidas
à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, uniformiza, no
campo normativo, a disciplina dos requisitos a serem obedecidos pelos entes
estatais na aplicação concreta do § 4.º do artigo 169 da Constituição
Federal, impedindo o arbítrio de administradores menos comprometidos com a
correta administração das finanças públicas, e conferindo, finalmente, plena
aplicabilidade ao preceito ora comentado.
Trata-se, como se vê, de poderoso instrumento colocado nas
mãos do bom gestor público na contenção de gastos com pessoal e na
utilização racional da riqueza pública segundo um orçamento-programa
eficientemente constituído a partir de profunda pesquisa de campo, consultas à
opinião pública e transparente discussão parlamentar, sopesando-se todas as
prioridades administrativas e abraçando-as de forma condizente com o já
previsto no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
A proposta do presente trabalho sempre foi a de traçar um
panorama teórico-prático através do estudo da modificação introduzida no
artigo 169 da Constituição Federal por meio da Emenda Constitucional n.º
19/98. Os relevantes efeitos da Emenda se fizeram sentir, exemplificativamente,
em matéria orçamentária, financeira, constitucional e administrativa,
demandando um exame multidisciplinar dos efeitos decorrentes da nova roupagem do
preceito constitucional, sem que se olvidasse, quanto possível, o objeto
central de estudo.
Neste trajeto, como se viu, fora necessário discutir os
possíveis conflitos de ordem prática advindos do exercício concreto, pelos
gestores públicos, dos novos poderes conferidos como instrumentos para o ajuste
da despesa pública com pessoal ativo e inativo, nos termos dos limites
previstos na lei complementar mencionada no caput do artigo. Princípios
constitucionais de suma importância se viram ameaçados pela afoita atuação
administrativa, e não se prescindiu da oportunidade de tecer algumas linhas
quanto a tal relevante aspecto constitucional.
De tudo acima dito, impera guardar o significado da
modificação constitucional, eis que parece expressar a novel orientação dos
Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios no sentido de
eliminar-se a nefasta prática administrativa voltada para o desnecessário
superdimensionamento da máquina estatal, com a transformação de cargos,
empregos e funções públicas em moeda política, simples objeto de troca, em
detrimento da riqueza pública, das receitas e do patrimônio público.
A busca pelo ideal de justiça na utilização dos recursos
públicos e a coibição dos abusos praticados no passado constituem um longo
caminho a trilhar. A Emenda Constitucional n.º 19/98, a Lei de Responsabilidade
Fiscal, a Lei n.º 9.801/99, dentre outras, foram passos importantes neste
caminho. Mas ainda não se pode pensar em parar.
BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à Ciência das
Finanças. 14. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1995.
CITADINI, Antônio Roque. O Controle Externo da
Administração Pública. São Paulo: Max Limonad, 1995.
MACHADO JR., J. Teixeira e REIS, Heraldo da Costa. A Lei
4.320 Comentada. 30. ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2000/2001.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo. 25. ed.
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MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 4. ed.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 7. ed.
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ABREU, Rogério Roberto Gonçalves de. O novo art. 169 da Constituição Federal. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 197, 19 jan. 2004. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/4767>. Acesso em: 25 abr. 2015.

References: artigo 169
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 artigo 169
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 artigo 19
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 artigo 70
 artigo 20
 artigo 34
 artigo 165
 artigo 169
 artigo 70
 artigo 19
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 artigo 70
 artigo 19
 artigo 37
 artigo 169
 artigo 41
 artigo 19
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 artigo 33
 artigo 19
 artigo 169
 artigo 169

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 artigo 169
 artigo 70

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 artigo 2
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