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Timestamp: 2018-11-16 12:15:08+00:00

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﻿ SENTENCIA C-208 DE MARZO 1 DE 2000
SENTENCIA C-208 DE 01 DE MARZO DE 2000
CONTENIDO:BANCA CENTRAL. FIJACIÓN DE LAS TASAS MÁXIMAS DE INTERÉS. SE DECLARA INEXEQUIBLE LA EXPRESIÓN: "EN SITUACIONES EXCEPCIONALES Y POR PERÍODOS QUE SUMADOS EN EL AÑO NO EXCEDAN DE 120 DÍAS", CONTENIDA EN EL LITERAL E) DEL ARTÍCULO 16 DE LA LEY 31 DE 1992.
TEMAS ESPECÍFICOS:TASA MÁXIMA DE INTERÉS, FUNCIONES DEL BANCO CENTRAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:341 DE MAYO DE 2000, PÁG.868
Sentencia C-208 de marzo 1 de 2000
FACULTAD DE SEÑALAR TASAS MÁXIMAS DE INTERÉS A LOS BANCOS
EXTRACTOS: «A continuación se transcriben los apartes pertinentes del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 40707 del 4 de enero de 1993, destacando en negrilla la expresión acusada.
“LEY 31 DE 1992
Por las cuales se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los estatutos del banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los fondos de fomento que administra el banco y se dictan otras disposiciones.
ART. 16.—ATRIBUCIONES. Al Banco de la República le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la circulación monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda. Para tal efecto, la Junta Directiva podrá: (...).
e) Señalar en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de 120 días, las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito puedan cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas o pasivas, sin inducir tasas reales negativas. Las tasas máximas de interés que pueden convenirse en las operaciones en moneda extranjera continuarán sujetas a las determinaciones de la Junta Directiva. Estas tasas podrán ser diferentes en atención a aspectos tales como la clase de operación, el destino de los fondos y el lugar de su aplicación”.
El Procurador General de la Nación conceptúa que las atribuciones del legislador en la materia no llegan hasta el punto de establecer una restricción de tal magnitud, como la contenida en la norma acusada; por ello, pide que se declare inexequible.
De acuerdo con lo anterior resulta necesario establecer si, conforme a las atribuciones que le otorgan los artículos 150-22 y 372 de la Constitución, el Congreso puede señalar limites de tiempo y de modo a la función de la Junta Directiva del Banco de la República, para establecer tasas máximas de interés remuneratorio a los establecimientos de crédito en sus operaciones activas y pasivas, sin que ello implique desconocimiento de la autonomía técnica y reguladora de la Junta Directiva del banco, en su condición de autoridad monetaria y crediticia.
Como se deduce de las previsiones constitucionales contenidas en los artículos 371 y 372 y lo ha destacado en numerosas oportunidades la Corte, el banco ejecuta sus atribuciones institucionales dentro de un alto grado de autonomía. Ello le asegura un amplio margen de libertad e independencia en el ejercicio de sus competencias, sin injerencias externas de las ramas del poder público o de otros órganos del Estado, salvo las que son admisibles para asegurar la coordinación de funciones dentro de la concepción del Estado unitario.
Con todo, la autonomía del banco no implica el ejercicio de competencias absolutas, esto es, por fuera de los limites formales y materiales que la Constitución le impone, los cuales relativizan en cierta forma sus competencias hasta el punto de colocarlo como una pieza, desde luego importante, dentro del sistema que orienta, condiciona y regula el manejo económico del Estado, y del que hace parte tanto el gobierno como el Congreso.
En efecto, la Corte ha precisado esas restricciones al señalar (1) :
(1) Sentencia C-481/99, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
“12. De un lado, desde el punto de vista formal, (...) el banco debe ejercer sus funciones dentro de los marcos señalados por el legislador, pues sus actividades no escapan al principio de legalidad. En particular, es un límite formal de la autonomía del Banco de la República en el ejercicio de su obligación de controlar la inflación, la subordinación al plan de desarrollo, pues como esta corporación ya lo dijo, “los alcances de la independencia del Banco de la República no llegan hasta el punto de que sus decisiones puedan adoptarse al margen de las estrategias y orientaciones generales de la política económica incorporadas fundamentalmente en el plan nacional de desarrollo, porque si bien el banco no es un órgano del ejecutivo, es de todas maneras, un organismo del Estado” (2) .
(2) Sentencia C-021 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
13. De otro lado, desde el punto de vista material, la autonomía del Banco de la República se encuentra limitada por la obligación constitucional que tiene esta institución de coordinar sus funciones con las otras autoridades, a fin de que el Estado colombiano cumpla los fines previstos por la Carta. Así, es evidente que el artículo 113 de la Constitución, según el cual los diferentes órganos del Estado ejercen separadamente sus funciones “pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”, se aplica a la Junta Directiva del Banco de la República por cuanto esta entidad es un órgano del Estado, tal y como esta Corte ya lo ha indicado (3) ”.
(3) Ver, entre otras, la sentencia C-021 de 1994.
En las circunstancias anotadas, es entendible que las facultades del legislador no pueden extenderse hacia la fijación de linderos donde se precise en detalle el ejercicio de sus atribuciones, porque ello significaría, el cercenamiento de su autonomía. En tal virtud, la ley sólo debe fijar “por vía general y abstracta, el ámbito de funciones del banco”, como lo señaló la sentencia C-489/94 (4) . Allí también se dijo por la Corte:
“Para la Corte es claro que si, de conformidad con lo dicho, a la ley compete la asignación de las funciones que habrá de ejercer el Banco de la República, la autonomía de éste no lo convierte en un ente omnímodo, sustraído a toda norma o directriz, ya que, por el contrario, se halla obligado a cumplir su tarea dentro de prescripciones básicas que para él resultan obligatorias, lo cual es muy distinto de admitir que el legislador esté facultado para desplazar a dicha entidad, adoptando en lugar suyo y por vía específica las medidas que a su Junta Directiva corresponden como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, o para establecer límites o condicionamientos en relación con tales funciones en cada caso concreto”.
“De ello resulta que, si bien está a cargo del Congreso una función normativa general de las aludidas materias, son inconstitucionales las disposiciones de la ley que, desconociendo el sistema expuesto, invaden la órbita de autonomía del Banco de la República y asumen en concreto las atribuciones reguladoras de la moneda o el crédito, pues, como ya lo dijo esta Corte en sentencia C-021 del 27 de enero de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), la formulación de las regulaciones que menciona el artículo 371 de la Constitución en lo que atañe con el manejo monetario y crediticio son de competencia exclusiva de la Junta Directiva del banco, porque la Carta no autorizó compartir tales facultades ni con el Presidente de la República, ni con otra autoridad u organismo del Estado. Por supuesto, tampoco con el Congreso, cuyo campo de legislación en la materia está circunscrito al establecimiento de ordenamientos generales que delimitan la actividad del Banco de la República y de su Junta Directiva”.
Entre las aludidas funciones se encuentra la del literal e del cual hace parte el segmento normativo acusado, conforme al cual la referida junta esta facultada para “señalar en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de 120 días, las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito puedan cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas o pasivas, sin inducir tasas reales negativas”.
A juicio de la Sala, el texto normativo acusado ofrece una regulación en detalle en relación con el manejo de las tasas máximas de interés, como parte de la política crediticia, hasta el punto de llegar a precisar que dichas tasas sólo pueden establecerse “en circunstancias excepcionales” y durante un plazo determinado.
El referido texto en la forma como está concebido es inconstitucional, porque las regulaciones del legislador en cuanto a la manera como el banco debe ejercer sus funciones deben ser, como antes se expresó, generales y abstractas y no puntuales, a efecto de que no se interfiera, reduzca o anule la iniciativa de la Junta Directiva en lo que concierne con el estudio y ponderación de las circunstancias de orden económico y social que en un momento dado ameritan la adopción de una determinada medida.
Indicarle al banco cuando, como y bajo qué circunstancias debe señalar las tasas máximas de interés a que alude la norma, implica determinar de antemano y hacer predecible las decisiones en materia de la fijación de dichas tasas, cuando realmente, con fundamento en su autonomía es a la Junta Directiva a quien le compete, como parte del manejo de la política crediticia, dentro de cierta discrecionalidad y según lo demanden los intereses públicos y sociales, la determinación de dichas tasas.
No se opone a los dictados de una economía de mercado, como la que prohija la Constitución, a que administrativamente se señalen las tasas de interés, según lo sugieren algunos intervinientes, porque el modelo socio económico que inspira el Estado social de derecho presupone la intervención de éste en la dirección de la economía para lograr el cumplimiento de los fines que le son propios en beneficio de los intereses comunitarios (C.P., arts. 333 y 334).
Dicha intervención en el caso de la fijación de las tasas de interés, naturalmente no se puede hacer sin tener en cuenta los indicadores del mercado, pero es al banco a quien autónomamente le compete apreciar discrecionalmente la conveniencia y oportunidad y las circunstancias económicas y sociales, bajo las cuales se justifica la adopción de una medida de esta naturaleza.
Es indudable que la norma acusada restringe ilegítimamente la capacidad de discernimiento y de valoración técnica de las situaciones concretas de carácter económico y social que debe tener en cuenta el banco para la fijación de las tasas máximas de interés. Por ello, será declarado inexequible el segmento normativo demandado.
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de 120 días”, contenida en el literal e del artículo 16 de la Ley 31 de 1992.
(Sentencia C-208 de marzo 1º de 2000. Magistrado Ponente: Dr. Antonio Barrera Carbonell).
1. La limitación legal —fijación de un término máximo de 120 días para la fijación administrativa de las tasas de interés activas y pasivas que pueden cobrar o pagar los establecimientos de crédito—, no limita la autonomía de la Junta Directiva del Banco la República, puesto que ésta se ejerce dentro del marco de la ley que le atribuye sus funciones y, en todo caso, la disposición examinada no implica ni sustitución de este organismo ni restricción excesiva o desproporcionada de su ámbito decisorio.
“La sentencia incurre en el error de confundir el desarrollo autónomo y técnico de las funciones concedidas a la Junta Directiva del Banco de la República, con el momento originario de su señalamiento por parte de la ley. Según la Constitución Política, “la Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley” (C.P., art. 372). En el mismo sentido, la Carta confía al Congreso la tarea de “expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva”.
Olvida la Corte que este género de intervención por parte del Congreso, reivindica el papel de la democracia en el gobierno de la economía y, en particular, del Congreso en lo que tiene que ver con el ius monetandi. Así como en su momento, los poderes de la Junta Monetaria se definieron en los términos y según los principios contenidos en las normas legales que la estructuraron, los de la Junta Directiva del Banco de la República que la sucedió, no se apartan del diseño general que estatuya el legislador, a quien por lo demás incumbe el encargo soberano de “determinar la moneda legal” (C.P., art.150-13)”.
2. La ley que por mandato constitucional se ocupa de regular las funciones de la Junta Directiva del Banco de la República, no se puede reducir a la escueta transferencia de poderes estatales que han de radicarse en cabeza de este órgano y ser manejados por él con absoluta discrecionalidad, sin poder establecer por lo menos un marco o unas pautas generales para su actuación. En realidad, si el único cometido de la ley a que se refiere el artículo 372 de la Constitución Política, fuese el indicado, ella sobraría puesto que ya el mismo artículo de la Constitución determina que la mencionada junta “será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia”.
La sentencia de la Corte se inspira en una concepción distinta de la política económica que, sin aducir argumentos de fondo, automáticamente la hace derivar del Estado social de derecho. No existe en verdad ninguna base constitucional para suponer que la Constitución favorece o rechaza en concreto una intervención intensa y permanente en el mercado financiero, que sean incompatible con la regla adoptada por el legislador. La Constitución, a este respecto, se ha limitado a habilitar al legislador para que adopte los criterios más generales atinentes a la extensión de la intervención y al margen razonable de libertad y de competencia que habrá de concederse a las instituciones de mercado (C.P., arts, 372, 333, 334, 335, 150-19d, 150-22, 150-21).
El juez constitucional puede tener una determinada concepción política o económica, pero no la puede anteponer a la que se decide por el órgano democrático. La democracia, desde luego, con arreglo a la Constitución que la consagra, está llamada a orientar el proceso económico. Según las orientaciones políticas mayoritarias, pueden alternarse distintas concepciones o modelos económicos, que se proyectan en las decisiones del Congreso. La Constitución ofrece un marco abierto a distintas políticas, siempre que se respeten ciertos procedimientos, principios y valores. Pero, en principio, de la Carta no se deriva como válida una única política económica, dado que ello le restaría todo sentido al pluralismo y al debate político, inherentes a una sociedad democrática. El juez constitucional debería propiciar que estas características de apertura de la democracia y de la política se mantuvieran de manera constante, como rasgos irrenunciables del Estado y de la sociedad. Sin embargo, se advierte en la sentencia que la preferencia de los magistrados por un intervencionismo a ultranza, los lleva a rechazar visceralmente una política que busca asegurar un mínimo juego al mercado, la cual entonces por este motivo se torna inconstitucional per se.
En conclusión, sin manifestar ninguna preferencia personal por una u otra política, creemos que la opción del legislador por una equilibrada combinación de intervención del Estado y libertad del mercado no excede el marco constitucional —dentro del cual pueden comprenderse políticas distintas y de diverso signo— y, en modo alguno, dada la amplitud de la pauta legal, ella reduce o anula el ámbito funcional de la Junta Directiva del Banco de la República.
Con el habitual respeto expreso a continuación las razones de mi desacuerdo parcial con la decisión mayoritaria de la Corte conforme a la cual se declararon inexequibles las expresiones “en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de 120 días” del artículo 16, literal e de la Ley 31 de 1992.
En la parte final de la sentencia se lee:
“En resumen, para la Sala resultan lesivas de esa autonomía del Banco de la República los mandatos que desarrollan en forma puntual y concreta las funciones cambiarias, monetarias y crediticias del banco, o que regulen específicamente casos particulares referidos a dichas funciones, porque en esas circunstancias el legislador sustituye a la voluntad de la Junta Directiva del Banco y asume, en su lugar, el manejo de las políticas que la Constitución le ha atribuido específicamente a ésta.
Es indudable que la norma acusada restringe ilegítimamente la capacidad de discernimiento y de valoración técnica de las situaciones concretas de carácter económico y social que debe tener en cuenta el banco para la fijación de las tasas máximas de interés. Por ello, será declarado inexequible el segmento normativo demandado”.
Como tuve ocasión de expresarlo durante la discusión de la ponencia, a mi juicio, la declaración de inexequibilidad ha debido circunscribirse a la frase “y por períodos que sumados en el año no excedan de 120 días”, más no abarcar las expresiones “en situaciones excepcionales”.
A continuación expreso las razones de mi disentimiento:
— La norma demandada en cuanto asignaba a la Junta Directiva del Banco de la República la posibilidad de fijar “en situaciones excepcionales” las tasas máximas de interés remuneratorio se ajustaba, por una parte, en un todo al modelo de relaciones intra estatales que ha definido la Constitución Política, y por otra, al modelo macro-económico que prevé la libre iniciativa del mercado bajo la dirección última del Estado.
Efectivamente, si bien la Junta Directiva del banco, como autoridad reguladora “autónoma e independiente”, tiene un amplio margen de acción en las materias de su competencia constitucional es también cierto que, como lo ha señalado de tiempo atrás, la Corte Constitucional y lo reitera en la sentencia objeto de la presente salvedad de voto, “la autonomía del banco, no implica el ejercicio de competencias absolutas, esto es por fuera de los límites formales y materiales que la Constitución le impone, los cuales relativizan en cierta forma sus competencias hasta el punto de colocarlo como una pieza, desde luego importante, dentro del sistema que orienta, condiciona y regula el manejo económico del Estado, y del que hace parte tanto el gobierno como el Congreso”.
Ahora bien, para la sentencia, el señalamiento que hacía la norma declarada inconstitucional, en cuanto condicionaba la acción del banco en materia de fijación del límite máximo de las tasas de interés remuneratorio, afectaba la capacidad del banco de “apreciar discrecionalmente la conveniencia y oportunidad y las circunstancias económicas y sociales, bajo las cuales se justifica la adopción de una medida de esta naturaleza”.
No obstante, a mi juicio, es evidente que esa autonomía técnica del banco está constitucionalmente sometida al marco legal y que el núcleo esencial de la misma no se alteraba —contrariamente a lo que cree la decisión mayoritaria— con la disposición original del literal e del artículo 16 de la Ley 31 de 1991.
Dicha norma, en el aparte sujeto a análisis, no significaba la intromisión puntual llamada a suplantar la voluntad de la junta del banco. Significaba una limitación en cuanto a la fijación del interés máximo posible en el mercado, acorde plenamente con el modelo macro-económico fijado por el constituyente. Repárese en que la ley no señalaba ninguna tasa determinada, ni establecía parámetros o puntos de referencia para ello; solamente indicaba que esa actuación del banco debía referirse a “situaciones excepcionales”, cuya consideración y valoración quedaba también, por supuesto, librada a la discrecional apreciación de la propia Junta Directiva del banco.
Como ya se precisó, al suprimir de la norma en cuestión las expresiones “en situaciones excepcionales” se altera la orientación constitucional claramente consagrada en los artículos 333 y 334 y se desplaza la determinación de las tasas de interés del mercado hacia una autoridad estatal, como función permanente, con los efectos que ello puede acarrear en cuanto a la necesaria flexibilidad del mecanismo y el consecuente riesgo de falta de oportunidad que seguramente se reflejaran en materia de responsabilidades que puedan imputarse a la Junta Directiva del banco.
— La norma demandada tal como queda vigente luego de la supresión derivada de la declaratoria de inexequibilidad significa que bajo toda circunstancia corresponde a la Junta Directiva del banco “Señalar las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas o pasivas, sin inducir tasas reales negativas...” (L. 31/92, art. 16, lit. e).
En efecto, ahora corresponde a la Junta Directiva del banco, en todo momento, la fijación de las tasas de interés con lo cual pudo haberse operado un desplazamiento de la concepción que se deriva del marco constitucional y que se reflejaba en la norma declarada inexequible: las tasas de interés, por principio debían regularse por las fuerzas del mercado; sólo excepcionalmente podían serlo por el Estado.
— Como conclusión, a mi juicio, determinar, como se hacía en la norma declarada inexequible que en circunstancias excepcionales podía la Junta Directiva del Banco de la República fijar las tasas máximas de interés remuneratorio se ajustaba no sólo al modelo general de economía adoptado por el constituyente de 1991 sino que estaba en plena armonía con la autonomía técnica y administrativa que dentro del conjunto del Estado quiso otorgar el mismo constituyente al banco.

References: ARTÍCULO 16
 artículo 16
 artículo 113
 artículo 371
 artículo 16
 artículo 372
 artículo 16
 artículo 16