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Timestamp: 2019-01-18 06:16:08+00:00

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﻿ Sentencia 1528 de mayo 28 de 2009
SENTENCIA 1528 DE 28 DE MAYO DE 2009
CONTENIDO:INCIDENTES DE DESACATO. EN CUMPLIMIENTO DE ACCIONES DE TUTELA CONTRA AFORADOS DEBEN SER RESUELTOS POR LA COMISIÓN DE ACUSACIÓN DE LA CÁMARA Y NO POR LOS JUECES.
TEMAS ESPECÍFICOS:INCIDENTE DE DESACATO, CUMPLIMIENTO DE LA ACCIÓN DE TUTELA
REVISTA TUTELA N°:115 DE JULIO DE 2009, PG.1183
Sentencia 1528 de mayo 28 de 2009
Rad. 270011102000200900001 01/1528 IDT
Bogotá, D.C., mayo veintiocho de dos mil nueve.
Discutido y aprobado en Sala 52 de mayo veintiocho de 2009
Sería del caso conocer de la consulta de la providencia proferida el 7 de mayo de 2009, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó, mediante la cual declaró fundado el incidente de desacato promovido por el actor Jackson Eustaquio Chaverra Mena, con ocasión del fallo de tutela que amparó sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, igualdad de oportunidad de acceso al trabajo por concurso de méritos, derecho de acceso a la carrera de la Fiscalía General de la Nación para el desempeño de la función pública y el derecho de acceso a cargo público por ascenso, de no ser porque se observa una causal de nulidad que vicia lo actuado.
I. Mediante providencia del 28 de enero de 2009, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó, tuteló los derechos fundamentales invocados por el accionante Jackson Eustaquio Chaverra Mena, y en consecuencia ordenó a la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la Fiscalía General de la Nación, para que en el término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas, si no lo hubiere hecho, remitiera a la Fiscalía General de la Nación el registro definitivo de elegibles para la provisión de los cargos de fiscal delegado ante los jueces penales municipales y promiscuos, y fiscal delegado ante los jueces penales del circuito; así mismo, se le ordenó a la Fiscalía General de la Nación, para que en un término improrrogable de treinta (30) días hábiles, procediera a la expedición de los actos administrativos de nombramientos para proveer los cargos de fiscal delegado ante los jueces penales municipales y promiscuos, fiscal delegado ante los jueces penales del circuito, con fundamento en el registro definitivo de elegibles.
II. El 27 de marzo del presente, el accionante promovió incidente de desacato ante la Sala de instancia, aduciendo que no obstante el fallo fue debidamente notificado a las partes y adquirido ejecutoria, la entidad no ha cumplido pese a la perentoriedad de los términos, al respecto argumentó:
“(...) Ejemplo de la actitud displicente contumaz de la accionada contra la decisión judicial hoy en firme, ha sido la desobligante actitud con que ha asumido la diversidad de fallos en su contra en otras latitudes del territorio nacional, los cuales, abstracción hecha de su apelación, ha incumplido rampantemente, prolongando la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales amparados soslayando el acatamiento de la orden judicial dada.
4. Para abundar en razones fáctico-jurídicas, la Corte Suprema de Justicia Sala de Tutelas, falló a favor de los accionantes Pedro Rodríguez Mora, por una parte y, por la otra, Jairo Humberto Orostegui Cala, la impugnación realizada por la accionada ordenando, no solo el nombramiento de los cargos convocados, en el término de quince (15) días hábiles, sino también de todos los cargos ocupados vacantes de la FGN.
5. Empero la actitud de la accionada, ha sido des obligantemente irreverente y no ha procedido aún a darle cumplimiento a ninguno de los fallos judiciales que la obligan, con base en idénticos hechos, a la provisión de los cargos de las convocatorias 001-2007, 002-2007, 003-2007, 004-2007, 005-2007 y 006-2007 considerando el registro definitivo de elegibles publicado mediante acuerdo 007 del 24 de noviembre de 2008”.
III. El primero de abril de 2009, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó, admite el incidente de desacato promovido por el accionante Jackson Eustaquio Chaverra Mena en contra de la Fiscalía General de la Nación y la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la entidad, ordenando dar traslado a las accionadas por el término de (3) días, para que informen al despacho sobre el cumplimiento del fallo de tutela, proferido por esa corporación el 28 de enero del 2009.
IV. El 14 de abril de 2009, la oficina jurídica de la Fiscalía General de la Nación mediante Oficio O.J. 001796, da respuesta al incidente de desacato, en el que reitera que la entidad sí ha realizado el cumplimiento del fallo, al señalar que el doctor Guillermo Mendoza Diago en calidad de presidente de la Comisión Nacional de Administración de la Carrera y vicefiscal general de la Nación, emitió Oficio CNAC-0403 del 6 de febrero de 2009, en el cual manifiesta que el Acuerdo 007 del 24 de noviembre de 2008, que contiene el listado definitivo de elegibles, es conocido en forma oficial por el Fiscal General de la Nación. Igualmente adjunta copia del Oficio OP 03387 del 8 de abril de 2009, mediante el cual el jefe de la oficina de personal de la entidad accionada, envía un listado de los nombramientos efectuados en periodo de prueba como consecuencia de las convocatorias 001-2007, 002-2007, 003-2007, 004-2007, 005-2007 y 006-2007.
V. El incidentalista mediante escrito del 30 de abril de 2009, señaló que la Fiscalía General de la Nación ha incumplido los términos del fallo de tutela, desconociendo sistemáticamente los plazos señalados en otras providencias judiciales (1) que dieron un año de plazo para aplicar en su integridad los concursos en la entidad, lo cual cobija los nombramientos y el periodo de prueba, por lo que la Fiscalía General de la Nación ha incumplido reiteradamente con su deber legal y constitucional. Refiere que la actitud de la accionada, ha sido desobligante e irreverente, habida consideración que no ha procedido a darle cumplimiento cabal a ninguno de los fallos judiciales que la obligan con base en idénticos hechos, dejando la provisión de los cargos de las convocatorias al vaivén del tiempo.
VI. Mediante providencia del 7 de mayo de 2009, la Sala de primer grado resolvió el incidente, declarando el desacato de la orden de tutela proferida el 28 de enero del año en curso, e imponiendo una sanción de diez (10) días de arresto al señor Fiscal General de la Nación, Mario Germán Iguarán Arana, argumentando que si bien es cierto la Fiscalía General de la Nación dentro del plazo señalado inició el acatamiento del fallo, ello no significa que haya dado cabal cumplimiento a la sentencia de tutela:
“Esta magistratura no desconoce que la expedición de los actos administrativos de nombramiento para suplir las vacantes de las convocatorias 001-2007 y 002-2007, la entidad accionada previamente debe agotar ciertos procedimientos y que las mismas son a nivel nacional, por que los participantes tenían opción de elegir la sede; pero estas circunstancias no son lo suficientemente contundentes para justificar que a más de tres meses de haber quedado en firme el fallo tutelar, la Fiscalía General de la Nación solamente haya efectuado ocho nombramientos, como se indicó en precedencia.
Es que los fallos de tutela son de obligatorio e inmediato cumplimiento, esto debido a la brevedad y subsidiariedad que le es inherente, toda vez que con esta acción constitucional se protegen los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por la autoridad pública o por particulares, por consiguiente proferida la decisión de amparo, debe dársele estricto cumplimiento a la misma por parte de la autoridad accionada, lo que palmariamente no se observa en el caso en concreto, pues lo que manifiestamente deviene de la accionada Fiscalía General de la Nación, es una incuria y carencia de voluntad para acelerar el proceso de nombramientos de las personas que meritoriamente adquirieron el derecho a ocupar los respectivos cargos para los cuales concursaron”.
VII. Mediante constancia secretarial del 20 de mayo de 2009, se allega el Oficio O.J. 002599 de la misma fecha, en el cual el jefe de la oficina jurídica de la Fiscalía General de la Nación, solicita se declare improcedente el fallo emitido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura del Chocó, en el incidente de desacato formulado por el señor Jackson Eustaquio Chaverra Mena, exponiendo las razones por las cuales a su juicio el fallo se ha cumplido en estricto sentido (2) y señalando los motivos que indican que nunca se ha dado violación alguna a los derechos fundamentales del accionante (3) .
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 52, inciso segundo del Decreto 2591 de 1991 (4) , es competente esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para conocer la consulta de la providencia mediante la cual la corporación de primera instancia, impuso una sanción por desacato de una orden de tutela.
2. Del cumplimiento del fallo de tutela.
De conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 (5) es un deber de las autoridades responsables de la vulneración o la amenaza de derechos fundamentales acatar los fallos de tutela (6) . No obstante, cuando la autoridad obligada a cumplir un fallo, no realiza las acciones correspondientes para tal fin, el juez que conoció del trámite de la acción de tutela en primera instancia tiene la competencia para asegurar el cumplimiento del fallo de tutela. Asimismo, será posible que a través del trámite procesal de un incidente de desacato (7) el juez de conocimiento imponga las sanciones correspondientes. Al respecto la Corte Constitucional (8) se ha pronunciado en los siguientes términos:
“1. Competencia para hacer cumplir una sentencia de tutela.
Es sabido que tratándose de la tutela la competencia es a prevención, o sea que la persona puede instaurar la acción ante el juzgado o tribunal que estime conveniente, sujetándose únicamente al factor territorial (lugar donde se ha violado el derecho fundamental o hay la amenaza de que va a violarse, D. 2591/91, art. 37).
Este señalamiento por parte del solicitante del Juez de primera instancia es importantísimo porque, en primer lugar, adscribe competencia al juez, quien la mantendrá hasta que esté completamente restablecido el derecho o superadas las causas de la amenaza (art. 27, parte final, del D. 2591/91) y, en segundo lugar, si hay trámite de segunda instancia o eventualmente se escoge el caso para revisión en la Corte Constitucional, una vez evacuadas dichas etapas, el expediente regresa al juzgado de primera instancia el cual adicionalmente notificará la sentencia de la Corte Constitucional (si la hubo) y adoptará las decisiones necesarias, como lo establece el artículo 36 del decreto en mención.
Lo anterior implica que el peso del cumplimiento de la orden de tutela recae en el juzgado o tribunal que se pronunció en primera instancia, el cual, se repite, mantendrá competencia hasta que se restablezca el derecho vulnerado, porque la protección de los derechos fundamentales es la esencia de la tutela, luego el cumplimiento de la orden de protección es una obligación de hacer por parte del juez de tutela de primera instancia”.
Ahora bien, respecto del trámite que debió surtirse en la corporación de primera instancia frente al posible incumplimiento del fallo que nos ocupa, vale recordar lo que ha dicho esta Sala de tiempo atrás en armonía con las directrices trazadas por la Corte Constitucional, acerca del incumplimiento de una orden de tutela, de su trámite y las condiciones que deben cumplirse para que pueda imponerse una sanción por desacato, considerando que el cumplimiento de las órdenes judiciales representa uno de los aspectos centrales del Estado social de derecho porque es el pronunciamiento de la autoridad competente que por medio de la aplicación de la Constitución y la ley define la situación jurídica en una controversia. Del cumplimiento de los fallos depende la confianza, el respeto, la convivencia pacífica y el legítimo uso de la autoridad en una sociedad democrática (9) .
En primer orden, debe tenerse en cuenta que el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, señaló:
En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza” (se resalta).
La norma anterior define los instrumentos que tiene el juez de tutela para hacer cumplir la orden impartida en el fallo que profirió. En este punto resulta pertinente recordar que existen diferencias conceptuales en relación con el cumplimiento de un fallo de tutela y el incidente de desacato. Para ello es válido citar lo señalado por Corte Constitucional (10) .
“Tratándose del cumplimiento del fallo la responsabilidad es objetiva porque no solamente se predica de la autoridad responsable del agravio, sino de su superior, siempre y cuando se hubiere requerido al superior para que haga cumplir la orden dada en la tutela”.
Existe consenso en que el trámite para el cumplimiento del fallo y el incidente de desacato tendiente a la sanción, son institutos jurídicos con diversa naturaleza, contenido, rito y finalidad, al respecto se precisa que en el trámite descrito en el citado artículo 27, la finalidad es que se cumplan las órdenes dadas por el juez de tutela para la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales; para esos efectos la norma en cita establece un rito más o menos detallado y unas facultades específicas al juez. En cuanto a su naturaleza, el cumplimiento de este trámite y el ejercicio de tales facultades constituyen un imperativo para el juez de tutela y la determinación del incumplimiento se debe hacer desde un punto de vista meramente objetivo.
Así las cosas, definido como se explicó atrás, que el cumplimiento del fallo y el incidente de desacato son dos institutos jurídicos sustancialmente distintos en cuanto a su naturaleza y finalidad, e independientes en cuanto a su trámite y rito procesal, no encuentra aceptable la Sala que el a quo le haya dado al cumplimiento del fallo de tutela un trámite incidental, pues siendo el cumplimiento no solo un aspecto principal —que no accesorio—, sino la esencia misma de la tutela como instrumento de protección efectiva de los derechos constitucionales fundamentales, debió perseguir este fin último antes que una actuación puramente sancionatoria.
Los jueces deben entender el fallo de tutela no como un mero postulado teórico sobre derechos fundamentales, sino como una herramienta para hacerlos efectivos; es por esto por lo que el juez no pierde competencia para conocer del asunto sino hasta tanto el fallo se haya cumplido íntegramente y se encuentre completamente restablecido el derecho.
Por lo tanto, una vez evidenciado por la Sala de instancia que la orden de tutela no se había cumplido, lo procedente como se indicó era la conminación a la entidad accionada para su cumplimiento, en desarrollo de la obligación primordial del juez de hacer cumplir integralmente la orden judicial de protección, de acuerdo con los términos consignados en la sentencia y conforme a las facultades previstas en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991, por lo que se establece que la Sala de instancia desconoció de plano los requisitos de procedibilidad allí previstos, pues dentro de su autonomía no le está permitido imponer una sanción por vía de desacato, si previamente no ha hecho los requerimientos a la autoridad accionada ni al superior de esta en cuanto al cumplimiento del fallo.
Según lo expuesto evidenciada la violación del debido proceso, la nulidad se hace obligatoria, con el fin de que el seccional de origen se encargue de asegurar el cumplimiento del fallo de tutela y, por ende, de la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados al actor de conformidad con el procedimiento establecido en el Decreto 2591 de 1999. Agotado lo anterior, eventualmente podrá adelantarse el trámite del incidente de desacato.
3. Incidente de desacato y responsabilidad objetiva.
En lo que respecta al incidente de desacato, deberán observarse los parámetros previstos en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991:
“ART. 52.—Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las acciones penales a que hubiere lugar”.
Como se observa el incidente de desacato tiene una finalidad claramente distinta y si se quiere secundaria: la imposición de sanción a quien incumpla órdenes dictadas por un juez dentro del trámite de tutela y a su superior, para lo cual debe adelantarse un trámite tendiente a determinar la responsabilidad por el incumplimiento, ofreciendo plenas garantías para el ejercicio de los derechos de contradicción y defensa y culminando con una decisión que si es sancionatoria debe consultarse con el superior. En relación con su naturaleza, este trámite tiene carácter facultativo para el juez y la imposición de sanción debe estar precedida a diferencia del cumplimiento del fallo, de la determinación certera de la responsabilidad subjetiva de la autoridad accionada y de su superior en el incumplimiento de las órdenes respectivas. Así se estableció por la Corte Constitucional en Sentencia T-939 de 2005:
“El marco reglamentario de la acción de tutela consagra entonces, un conjunto de facultades y —también— el punto cardinal conforme al cual podemos derivar un conducto regular desde donde el juez podrá determinar si es necesario, como última ratio, el inicio del incidente de desacato. Por supuesto, conforme a lo anterior encontramos que dentro de la obligaciones del juez de primera instancia se encuentra, en primera medida, verificar el cumplimiento del fallo y luego sí, podrá evaluar la necesidad de evacuar los demás recursos consignados en el artículo 27 y, en caso de considerarlo necesario, acudir al desacato. Ahora bien, dentro de este último evento es necesario tener en cuenta, que su trámite no puede desconocer las garantías inherentes al debido proceso y el derecho de defensa, es decir, la brevedad del mismo no puede ser óbice para menguar derechos fundamentales. Sería contradictorio y lesivo de la propia Carta que los mecanismos que sirven de apoyo para asegurar la realización de una tutela, constituyeran medios para vulnerar los derechos fundamentales de aquellos que deben cumplir la orden de amparo constitucional”.
Ha sostenido la Sala en reiteradas oportunidades que el debido proceso es un principio fundante del Estado social de derecho, por ello es un deber de los jueces antes de avocar el fondo de la decisión que les compete, verificar si se han cumplido todos los requisitos previstos por el legislador, a efecto de que se garantice el derecho de defensa de las personas que intervienen en la actuación.
En el caso particular del incidente de desacato, dada su naturaleza de sanción, es primordial que en su trámite se garantice el debido proceso. Es el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento (11) .
4. Respecto de la competencia para conocer y decidir sobre el incidente de desacato.
Observa la Sala que para el caso en comento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 174 la Constitución Política, el Consejo Seccional de la Judicatura de Quibdó, carece de competencia para sancionarlo:
“ART. 174.—Corresponde al Senado conocer de las acusaciones que formule la cámara de representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces; contra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso, conocerá por hechos u omisiones en el desempeño de los mismos” (se resalta).
Por su parte, el artículo 178 dispone:
“La cámara de representantes tendrá las siguientes atribuciones especiales: (...).
3. Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o quien haga sus veces; contra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación” (negrilla fuera de texto).
Al respecto la Corte Constitucional ha señalado que por regla general es el juez que brindó la protección quien tiene la competencia para velar por la efectividad del amparo al derecho conculcado y como consecuencia del incumplimiento a lo ordenado, puede surgir el incidente de desacato; sin embargo, aclara que esta regla tiene su excepción, como por ejemplo cuando el trámite de desacato se debe realizar ante la comisión de acusaciones de la cámara de representantes cuando se trate de beneficiarios del fuero constitucional:
Cuando hay incumplimiento deliberado de una orden de dar o de hacer o de no hacer, el juez que tenga competencia hará cumplir la orden con fundamento en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991. Si adicionalmente se ha propuesto el incidente de desacato, aplicará la sanción teniendo en cuenta que en este la responsabilidad subjetiva” (12) (negrilla fuera de texto).
Corolario de lo expuesto se declarará la nulidad de lo actuado y se remitirán las diligencias a la comisión de acusaciones de la cámara de representantes para lo de su competencia, en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 9º del Decreto 306 de 1992, que señala:
“ART. 9º—Imposición de sanciones. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, cuando de acuerdo con la Constitución o la ley el funcionario que haya incumplido una orden proferida por el juez solo pueda ser sancionado por determinada autoridad pública, el juez remitirá a dicha autoridad copia de lo actuado para que esta adopte la decisión que corresponda”.
1. DECRETAR LA NULIDAD PARCIAL de lo actuado a partir del auto del 1º de abril de 2009, en el trámite del incidente de desacato promovido por Jackson Eustaquio Chaverra Mena en contra de la Fiscalía General de la Nación y la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la entidad, teniendo en cuenta la calidad de aforado que le otorga la Constitución al señor Fiscal General de la Nación, como sujeto pasivo del presente incidente, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. REMITIR estas diligencias a la comisión de acusaciones de la cámara de representantes, para los fines de su competencia.
(1) Se citaron por el actor la Sentencia T-131 de 2005 y el fallo de la acción de cumplimiento proferido por la Sala Segunda del Consejo de Estado (C.P. Alier Hernández), de abril de 2001.
(2) Al respecto se señaló “situación esta que se demostró mediante el Oficio O.P./03387 del 8 de abril de 2009, mediante el cual la jefe de personal de la Fiscalía General de la Nación envía el listado de nombramientos efectuados. Copia de este oficio, fue adjuntada en la respuesta al incidente de desacato (Ofi. O.J. 001796).
Igualmente en el informe de cumplimiento de fallo emitido por la entidad (Ofi. O.J. 001234), se adjuntó copia de las resoluciones de nombramiento de los señores Luis Carlos Campos Alfaro y la señora Cielo Marbel García García, quienes se encuentran en los primeros puestos del listado de elegibles para los cargos de fiscal delegado ante los jueces de circuito y fiscal delegado ante los jueces penales municipales y promiscuos respectivamente.
Estos informes fueron tomados en cuenta, en las consideraciones del fallo al interior del proceso de desacato, por parte de las magistradas María Dolores Ramírez Mosquera y Piedad Elena Martínez Giraldo.
No se entiende como pueden declarar fundado el incidente de desacato en tanto que el fallo al interior de la tutela ordena “en el término improrrogable de treinta (30) días hábiles, proceda a la expedición de los actos administrativos de nombramientos para proveer los cargos de (...)” (negrillas fuera del texto).
(3) Argumentó: No se entiende como pudo el tribunal en primera instancia conceder la acción de tutela, que es para la protección de derechos fundamentales, en un caso como este, en donde el actor ocupa un puesto, tal que no tiene ningún derecho a ser nombrado en la entidad, porque no está dentro del rango de elegibles. El señor Jackson Eustaquio Chaverra Mena ocupó el puesto 866 y el rango de elegibles es de 744 para la convocatoria 001-2007, igualmente el señor Jackson Eustaquio Chaverra Mena ocupó el puesto 1505 y el rango de elegibles es de 732 para la convocatoria 002-2007.
(6) Ver sentencias T-465 de 2005 y T-684 de 2004.
(7) Consultar sentencias T- 465 de 2005, T- 368 de 2005, T-188 de 2002 y Auto 136 A de 2002.
(8) Sentencia T-763 del 7 de diciembre de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(9) Corte Constitucional T-190 del 14 de marzo de 2002.
(10) T-763 de 1998.
(11) Corte Constitucional ,Sentencia T-171 del 18 de marzo de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(12) Cfr. T- 458 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

References: artículo 52
 artículo 36
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 52
 artículo 27
 artículo 174
 artículo 178
 artículo 9
 artículo 52