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agosto 31, 2015 Edificabilidad, Ley Suelo y Urbanismo, Urbanismoadmin
De vuelta de vacaciones, para ir engrasando las neuronas, me gustaría compartir con vosotros una Sentencia del Tribunal Supremo que, corrigiendo otra del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, reflexiona sobre la equidistribución de beneficios y cargas en el Urbanismo.
«TERCERO (…)
Esta Sala y Sección del Tribunal Supremo, por el contrario, ha expresado abiertamente, entre otras,en su Sentencia, de fecha 23 de febrero de 2012 (recurso de casación 26/2008 ), que «el principio de equidistribución de beneficios y cargas del planeamiento entre los afectados -como manifestación del derecho de igualdad reconocido en el artículo 14 de la Constitución -, ha sido configurado como principio general del urbanismo, de aplicación tanto en la redacción de los planes en que se ejercita la potestad de planeamiento, como en la fase posterior de la ejecución» .
No desmiente la Sala de instancia ni el Ayuntamiento recurrente la afirmación de los recurrentes acerca de que, en el ámbito en cuestión, se destina un 67% de la edificabilidad residencial a vivienda sujeta a un régimen de protección pública, a pesar de que la media de edificabilidad residencial destinada a vivienda protegida en la ciudad es del 46,36%, y, ante la protesta de desproporción con vulneración, por tanto, de lo establecido en el artículo 10.1 b) del Texto Refundido de la Ley de Suelo invocado como infringido, el citado Ayuntamiento se limita a oponer que el Tribunal a quo ha declarado que el juego del principio de justa distribución de beneficios y cargas se ciñe al ámbito de la ejecución, lo que, como hemos declarado anteriormente, no es así, y que no concurre un término valido de comparación que lo evidencie, a pesar de que se admite que en el ámbito de «Txomin Enea» se ha impuesto una reserva del 67% de la edificabilidad residencial a viviendas protegidas mientras que la media del suelo urbano de la ciudad es del 46%, sin que tal desproporción cuente con justificación ni explicación alguna por parte de la Administración urbanística, que es quien debe motivar la determinación impugnada, en lugar de achacar, como hace la Sala sentenciadora, a los demandantes que no hayan justificado que no existe necesidad de vivienda protegida que lo justifique, para exonerar al planificador de hacerlo con el argumento que éste parte de los condicionantes existentes, entre ellos la vivienda protegida con la que cuenta el municipio y las necesidades de la misma, lo que, sin duda, puede ser cierto y por ello se le debe exigir que lo explique y justifique al tiempo de aprobar el planeamiento urbanístico, razones que igualmente son determinantes de la estimación de los motivos de casación tercero y cuarto.»
Esto es, la configuración de las personas que resultan beneficiarias del derecho subjetivo de acceso puede ser o cualquiera o nadie, en función del desarrollo reglamentario que se haga. Y no parece que dejar al poder ejecutivo reglamentador la «espita normativa» que amplía o bien restringe el colectivo beneficiario sea lo jurídicamente más correcto ni lo más lógico conociendo los recelos manifestados por el propio Gobierno Vasco ante los problemas de acomodación presupuestaria de estas prestaciones económicas exigibles y no presupuestadas (la ley no dispone de informe sobre su impacto económico al haber sido tramitada como proposición de ley).
Más chocante todavía resulta la indefinición del contenido del derecho. Como prueba de ello, baste resaltar que la precisión del artículo 8.3 (que remite a otro artículo para saber en qué condiciones concretas estaría obligada la Administración a proveer el acceso en alquiler) se introdujo como una «enmienda técnica» a última hora y estando el texto del dictamen en puertas de ser votado para su aprobación definitiva. Y en cualquier caso, esta precisión in extremis tampoco disiparía otras dudas importantes. Por ejemplo, sobre la ubicación de la vivienda ofertada, cabe preguntarse si la Administración puede satisfacer el derecho subjetivo de acceso a la vivienda de un ciudadano en otra localización próxima a la demandada por él mismo. Dicho en otros términos, no se sabe si el derecho subjetivo alcanzaría todos los extremos demandados por el ciudadano en su inscripción en el registro correspondiente. Esto, siendo de vital importancia, no se aclara en la ley.
El panorama se transforma en desolador cuando nos topamos con otra difucultad que no es baladí. Nos referimos a que la ley tampoco deja claro ante quién se debe reclamar el derecho. El articulo 9.1 habla de «administraciones públicas vascas con competencia para ello» lo que engloba tanto al Gobierno Vasco como a los Ayuntamientos (también, aunque más discutible, a las Diputaciones Forales). Ello se contradice con el artículo 6.2 de la ley que habla claramente que el ejercicio del derecho debe ser reclamado ante el Gobierno Vasco. No obstante, el siguiente párrafo (artículo 6.3) introduce un necesario pero a la vez enigmático «deber de colaboración» de los Ayuntamientos en relación con el ejercicio del derecho de acceso; extremo que puede ser un foco de conflictos nada despreciable.
Ya adelanté en mi anterior entrada que la configuración legal de los derechos de acceso y permanencia en la vivienda ligados de forma exclusiva a la existencia de circunstancias de riesgo de exclusión social (artículo 8) supone descantarse por un enfoque «asistencialista» que obedecería más a las competencias autonómicas propias en materia de asistencia social (artículo 10.12 del Estatuto) que a las de vivienda. Nótese que, frente a lo que se ha dicho sin mucho rigor al respecto, no es cierto que en la ciudadanía vasca dispongamos de un derecho subjetivo de acceso a la vivienda; pues sólo las circuntancias de exclusión social son las que se configuran legalmente como determinantes para el surgimiento del derecho subjetivo. Ciertamente no es entonces muy afortunado el dictado del artículo 1 de nuestra ley que circunscribe su objeto al desarrollo de las competencias autonómicas propias en materia de vivienda (artículo 10.31 Estatuto).
«El capítulo II se abre precisamente con el explícito reconocimiento del derecho subjetivo de acceso a la ocupación legal de una vivienda por todos los que no se hallen en posesión de una y no dispongan de medios necesarios para conseguirla. Vinculado a este derecho se recoge el de las personas en especiales circunstancias que, encontrándose en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria, pudieran llegar a caer en situación de exclusión social. Vertiente indudablemente social, íntimamente relacionada con la legislación aprobada por el Parlamento Vasco para la garantía de ingresos y para la inclusión social, y que viene acompañada del mandato preciso dirigido a los poderes públicos, incluyendo los requisitos exigibles y el modo de satisfacción de este derecho con la puesta a disposición de una vivienda o alojamiento, preferentemente en régimen de alquiler, o subsidiaria prestación económica en defecto de aquella, o llegando a la expropiación temporal del uso por un período determinado de tiempo.» (Posteriormente, la expropiación temporal del uso se extendió también, por incorporación de enmiendas, a las situaciones de desahucio sobre viviendas en situación de arrendamiento)
Un «tercer grado» en la intensidad de intervención viene de la mano de las legislaciones autonómicas de vivienda que regulan la tenencia de la vivienda deshabitada como un incumplimiento de la función social de la propiedad inmueble; Así preven medidas de intervención administrativa para corregir tal disfunción en el uso (multas, sustitución o expropiación forzosa). Para ello se parte de la existencia de un deber de ocupación de las viviendas, que yo me he permitido el lujo de cuestionar en otra entrada de este blog en contra de la opinión de otras personas y amigos (mucho más expertas que yo, por cierto). Respecto a estas medidas, tenemos un conjunto de recursos de inconstitucionalidad que se han presentado por el Gobierno del Estado contra estas leyes, pendientes de resolver. Ya adelanto que la doctrina del Tribunal Constitucional que se trasluce «obiter dicta» en su reciente sentencia sobre el Decreto Ley andaluz llamado «Antidesahucios», ya comentado en mi anterior entrada, aunque no entre en el fondo del asunto por temas de forma, está dejando entrever que estas leyes adolecen de un problema de competencia.
Si a eso añadimos que estas mismas entidades financieras son las titulares de viviendas vacías procedentes de los desahucios y de promotores inmobiliarios (a los que sí se les permite la dación en pago, por cierto) tenemos el caldo de cultivo servido. De forma que el foco de atención ya no estaría tanto ahora en el hecho de la desocupación de la vivienda sino en el hecho de que esa vivienda vacía esté integrada o forme parte del balance de las entidades financieras (véase por ejemplo la moción de la PAH en Cataluña). Ciertamente, el dirigir la atención a las «viviendas de los bancos» sortea la contestación social de una parte de la ciudadanía que no compartía el castigo impositivo (o expropiatorio) contra las viviendas que permanecieran desocupadas siendo propiedad de los particulares. Es a esto lo que nos referimos cuando hablamos de «cambio de foco».
Este cambio de foco se ha operado en todas las instancias públicas. Desde el Estado, las (ridículas) medidas de fomento con el Fondo Social de Vivienda mediando un acuerdo con las entidades financieras. Desde las CCAA, se imponen impuestos contra las viviendas vacías o se acuerdan medidas legislativas antidesahucios; medidas que tienen la atención principalmente fijada en las entidades financieras. Ciertamente la intervención en el tema de las «viviendas de los bancos» se nos antoja una manera más sencilla de abordar, desde criterios de una mínima eficiencia administrativa, un grave problema de emergencia habitacional frente al que las Administraciones no pueden permanecer impasibles.
«En definitiva, los resultados de las entidades de depósito españolas han continuado en 2014 la recuperación iniciada en 2013. De esta manera, la presión a la baja sobre la capacidad de generación de ingresos que supone un entorno de reducida actividad, tipos de interés muy bajos, y, aunque descendiendo, todavía elevados niveles de activos que no generan intereses (dudosos y adjudicados), ha sido compensada por la generación de margen de intereses explicada por los menores costes de financiación, por la contención en los gastos de explotación y por el descenso observado en las pérdidas por deterioro de activos que se ha producido tras los elevados niveles de provisiones de ejercicios anteriores y como consecuencia de un inicio en la reducción de los dudosos».
No obstante, el Decreto-Ley recurrido es más conocido como el «Decreto Antidesahucios» porque, ante la eventualidad de un lanzamiento judicial de la vivienda por ejecución hipotecaria, establecía la posibilidad de expropiar el uso temporal de la vivienda que se ocupaba por tres años a favor del desahuciado y en contra de las entidades financieras (Disposición Adicional Segunda). Y es a esto a lo que referiré mayormente en la presente entrada. No sin antes advertir que el juicio de constitucionalidad de la sentencia es parcial porque, por motivos de orden procesal, el Tribunal Constitucional sólo entra a valorar su conformidad a la distribución competencial del Título VIII de la CE; dejando de lado, por ejemplo, cuestiones como la afectación de la expropiación así dispuesta al derecho de propiedad, etc. Nuevamente habrá que esperar futuras sentencias del TC contra la leyes ordinarias de vivienda de las Comunidades Autónomas para tener un canon completo de constitucionalidad.
«Hemos de concluir, por las razones expuestas, que la Disposición Adicional Segunda del Decreto Ley 6/2013 supone un uso de la competencia autonómica en materia de vivienda que menoscaba la plena efectividad de la competencia estatal prevenida en el artículo 149.1.13 CE, determinando, en consecuencia, su inconstitucionalidad y nulidad.»
2) El Estado ha decidido regular, en el marco de recapitalización de entidades financieras necesaria por la pérdida del valor de la garantía subyacente (la vivienda) de los mercados hipotecarios, «de un modo homogéneo para todo el Estado los sacrificios que se imponen a los acreedores hipotecarios para aliviar la situación de sus deudores»; regulación que se juzga necesaria para disciplinar el mercado hipotecario, que es un subsector clave en el sistema financiero. Prosigue así el Tribunal explicando que este objeto se juzga legítimo a partir del título competencial exclusivo que corresponde al Estado por el artículo 149.1.13 CE (Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica).
3) De este modo, la medida expropiatoria andaluza se juzga como inconstitucional pero no porque carezca de cobertura competencial sino porque resulta mucha más «incisiva» en la operatividad de los mercados hipotecarios que las acciones de fomento prevenidas por el Estado (ver Ley 1/2013, de 14 de Mayo, de medidas para reforzar la protección de deudores hipotecarios, reestructuración de la deuda y alquiler social; ley que ha sido modificada posteriormente por el RDL 1/2015, 27 de Febrero, de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social).
Se debe reseñar que la medida expropiatoria dispuesta no es inconstitucional porque dé un distinto trato jurídico al mismo supuesto (situaciones de vulnerabilidad generados por lanzamientos judiciales por ejecución hipotecaria). La propia sentencia en su Fundamento Jurídico 11 recuerda la doctrina de la STC 142/2014, de 11 de Septiembre, que afirma, ante un supuesto de extraordinaria y de urgente necesidad, que «el hecho de que el legislador estatal haya aprobado, invocando al efecto sus competencias, medidas legislativas para satisfacer tal necesidad no es razón para impedir que otro legislador haga lo propio con las suyas.» La inconstitucionalidad se deriva entonces del hecho de que ambas medidas (de fomento por el Estado y de expropiación por parte de Andalucía) se juzgan incompatibles e irreconciliables entre sí afectando esta última a la plena eficacia y el objeto de aquella. Extremo este que se discute en los Votos Particulares emitidos a la Sentencia.
Considerando que las medidas de la ley del Estado en favor de los deudores hipotecarios son escasas y han resultado poco efectivas, esta interpretación de incompatibilidad con otras medidas autonómicas distintas que tuvieran el mismo objeto no estaría provocando sino el «estrangulamiento» del ámbito que es propio a la competencia de la Comunidad Autónoma y el bloqueo a la posibilidad de dar una respuesta que se juzgue necesaria por una Comunidad Autónoma en un ámbito que, no lo olvidemos, es de su competencia exclusiva.
Y es que «La Banca siempre gana»
El Ayuntamiento tampoco es ajeno a esta realidad porque en el Plan de Mejora del Casco Viejo antes citado hace un balance del año 2014 en el que se viene a reconocer de forma expresa «ha sido el sector hostelero el que mayor incremento ha experimentado y, dentro de este, la actividad de bar que ya supone el 20,3% del total de negocios del ámbito»
Pero parafraseando el Talmud «las cosas no son como son sino como nosotros las vemos». Y llegados a este punto conviene recordar que el Área de Obras y Servicios, promotor del Plan que se comenta, afronta las soluciones a los problemas mediante la realización de obras o por la mejora en las prestaciones de servicios. Pero las soluciones estrictamente urbanísticas le quedan un poco más lejos. Por ello quizás debamos afrontar el problema descrito con una solución diferente. Veámoslo.
El Urbanismo lleva mucho tiempo preocupándose por los Cascos Históricos. Cierto es que dicha preocupación se ha centrado en «lo físico»; esto es, en el mantenimiento y mejora de los edificios de los espacios públicos a los efectos de mantener y preservar su atractivo turístico. Pero debemos plantearnos muy en serio que el hecho diferencial de los Cascos Históricos no sólo radica en la belleza o la monumentalidad de su patrimonio urbanizado y edificado sino también en ser unos tejidos urbanos con un papel funcional en la ciudad muy específico.
No puede caber duda de que los términos «Casco Viejo» y «Comercio» son dos realidades indisociables de forma y manera que cualquier estrategia de rehabilitación, regeneración urbana pasa indefectiblemente por la preservación de un mix de actividad económica que garantice la preservación de su carácter eminentemente comercial.
Las Directrices de Ordenación del Territorio dedican uno de sus apartados a la estrategia de la rehabilitación de Centros Históricos indicando, en concreto en su punto 5.8, que «las iniciativas de dinamización de Centros Históricos deberían incluir un diagnóstico de los tejidos históricos y su entorno urbano y socioeconómico (…) y las estrategias de usos, económicas y de dinamización planteadas». La estrategia de rehabilitación y regeneración urbana de los Cascos Históricos pasan entonces también por el diagnóstico de su realidad socioeconómica y que posteriormente dé pie a plantear estrategias en cuanto a los usos urbanísticos a implantar en el mismo.
«CUARTO. Aunque en su introducción se incluya el plan especial de autos dentro del marco legal de, entre otras normas, la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, esta indica en su considerando 9 que solo se aplica a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio, no aplicándose a requisitos tales como, entre otros, las normas relativas a la ordenación del territorio y el urbanismo, que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la actividad del servicio, pero que tienen que ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada.
La directiva de que se trata excluye pues de su aplicación, entre otras materias, como se ha visto, las referidas al urbanismo, ámbito en el que sustancialmente, como antes se ha indicado, se desenvuelve el plan especial de autos, cuya elaboración permiten también el artículo 67 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio y en cuyos antecedentes se indica ya que es de carácter urbanístico, regulando las actividades dentro de la tipología de usos establecidos por el Plan General Metropolitano y el planeamiento derivado de aplicación (apartado 1.1.2), justificando sus determinaciones en las singularidades del distrito de Ciutat Vella, que presenta una trama muy particular, con gran densidad de población y altísimo grado de actividad lúdica, turística, terciaria y comercial, persiguiéndose una distribución coherente de las actividades, redistribuyendo y equilibrando los usos y respetando la vida diaria de los ciudadanos (apartado 1.1.1), con cita de otros planes de usos aprobados al amparo de la Carta Municipal de Barcelona y la Ordenanza Municipal de actividades y de los establecimientos de concurrencia pública, que también intentaron encontrar el equilibrio entre vecinos, comercio de proximidad y establecimientos de concurrencia pública, hostelería y otros (…)»
A los que nos gusta el derecho administrativo, como servidor, ya hemos dejado volar la imaginación de la mano de esta última»institución jurídica» (permítaseme la licencia) de reciente incorporación. Aunque la articulación de estas dos figuras que se proponen en el proyecto de ley es por vía contractual (por tanto debe estar acordado entre las dos partes) a mí no se me deja de ocurrir su posible aplicación a otros ámbitos del derecho. Aceptaré que alguien tache mis devaneos mentales como ocurrencias, porque sencillamente lo son. Pero las traigo aquí, sólo como hipótesis, y a efectos de suscitar el debate.

References: artículo 14
 artículo 10
 artículo 8
 artículo 6
 artículo 1
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 67