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Timestamp: 2016-10-22 23:52:00+00:00

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129 II 305
129 II 30530. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung i.S. Verein "Freies Forum Schweiz" gegen Schweizerische Bundeskanzlei (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
1A.91/2003 vom 6. Juni 2003
Art. 24, 76a et 77 ss LDP; art. 97, 98 let. b et 100 al. 1 let. p OJ; inscription dans le registre des partis politiques de la Conf�d�ration; voies de recours. La voie du recours de droit administratif est ouverte contre une d�cision de la Chancellerie f�d�rale refusant une inscription (consid. 1.1). Un parti nouvellement cr��, auquel appartient un membre du Conseil national qui avait �t� �lu en tant que repr�sentant d'un autre parti lors de la derni�re �lection pour le renouvellement int�gral de ce conseil, ne satisfait pas aux conditions pr�vues pour une inscription (consid. 2). Faits � partir de page 306
BGE 129 II 305 S. 306
Am 26. Februar 2003 gr�ndete Nationalrat Roland Wiederkehr zusammen mit zwei weiteren Personen den Verein "Freies Forum Schweiz" mit Sitz in Z�rich.
Am 27. Februar 2003 ersuchte der Verein die Schweizerische Bundeskanzlei um Eintragung in das Parteienregister des Bundes.
Mit Verf�gung vom 19. M�rz 2003 lehnte die Bundeskanzlei die Eintragung ab. Die Bundeskanzlei wies den Gesuchsteller darauf hin, er k�nne dagegen Beschwerde an den Bundesrat f�hren.
Der Verein "Freies Forum Schweiz" erhob am 25. April 2003 gegen die Verf�gung der Bundeskanzlei Beschwerde beim Bundesrat mit dem Antrag, die Eintragung in das Parteienregister sei vorzunehmen.
Mit Schreiben vom 30. April 2003 �berwies das Bundesamt f�r Justiz, Abteilung f�r Beschwerden an den Bundesrat, die Beschwerde zust�ndigkeitshalber dem Bundesgericht. Das Bundesamt ist der Auffassung, gegen die Verf�gung der Bundeskanzlei sei die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben.
1. 1.1 Gem�ss Art. 97 in Verbindung mit Art. 98 lit. b OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zul�ssig gegen Verf�gungen der Bundeskanzlei.
Art. 100 Abs. 1 lit. p OG schliesst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auf dem Gebiet der politischen Rechte aus gegen Abstimmungs- und Wahlentscheide. Die angefochtene Verf�gung stellt offensichtlich keinen Abstimmungsentscheid dar. Ebenso wenig handelt es sich bei ihr um einen Wahlentscheid. Zwar geniessen im Register eingetragene Parteien Erleichterungen bei den Nationalratswahlen, indem ihnen gem�ss Art. 24 Abs. 3 und 4 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 �ber die politischen Rechte (BPR; SR 161.1) die Beibringung des sonst erforderlichen Unterzeichnungsquorums f�r die Wahlvorschl�ge erlassen wird (dazu N�heres unten E. 2.1). Die Eintragung in das Parteienregister geh�rt deshalb jedoch noch nicht zur Vorbereitung von Nationalratswahlen. Insoweit w�re bei Unregelm�ssigkeiten gem�ss Art. 77 Abs. 1 lit. c BPR die Beschwerde an die Kantonsregierung gegeben; deren Entscheid k�nnte nach Art. 82 BPR beim Nationalrat angefochten werden. Wie in der Botschaft vom 30. November 2001 �ber die �nderung des Bundesgesetzes �ber die politischen Rechte gesagt wird, hat die neue Bundesverfassung die Parteien im Grundgesetz verankert (Art. 137 und 147 BV). Dies solle nun auf Gesetzesstufe in massvoller Weise fortgesetzt werden. Unabdingbare Voraussetzung f�r jede Art von Parteienregelung bleibe ein Register. Die Registrierung solle, soweit mit der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) vereinbar, durch gewisse Vorteile abgegolten werden (BBl 2001 S. 6420). Der Vorteil besteht BGE 129 II 305 S. 307zurzeit im Erlass der Beibringung des gem�ss Art. 24 Abs. 1 BPR notwendigen Unterzeichnungsquorums. Dem Gesetzgeber steht es jedoch frei, an die Registrierung f�r die Parteien k�nftig weitere Rechtsfolgen zu kn�pfen, welche mit den Wahlen nicht in Zusammenhang zu stehen brauchen. Das Register bildet die Grundlage f�r eine Parteienregelung ganz allgemein. Im �brigen wird zwar eine eingetragene Partei regelm�ssig an den Nationalratswahlen teilnehmen. Gezwungen dazu ist sie aber nicht. Dies zeigt, dass die Eintragung noch nicht Teil der Wahlvorbereitung ist. Die Regelung �ber das Parteienregister ist �berdies im Titel 5a des Bundesgesetzes �ber die politischen Rechte enthalten und nicht im dritten Titel (Art. 16 ff.), welcher die Wahl des Nationalrates betrifft. Da der Ausschlussgrund gem�ss Art. 100 Abs. 1 lit. p OG somit nicht gegeben ist, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach den Bestimmungen des Bundesrechtspflegegesetzes zul�ssig.
Das Bundesgesetz �ber die politischen Rechte regelt die Rechtspflege in Art. 77 ff. Gem�ss Art. 80 Abs. 2 BPR ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zul�ssig gegen Verf�gungen der Bundeskanzlei �ber das Zustandekommen einer Volksinitiative oder eines Referendums. Gegen blosse Hinweise im Bundesblatt �ber das deutliche Verfehlen des Quorums bei eidgen�ssischen Volksbegehren steht keine Beschwerde offen. Gem�ss Art. 80 Abs. 3 BPR steht den Mitgliedern des Initiativkomitees die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch gegen Verf�gungen der Bundeskanzlei �ber die formelle G�ltigkeit der Unterschriftenliste und betreffend den Titel einer Initiative zu. Darum geht es hier nicht. Art. 76a BPR, der das Parteienregister regelt, wurde mit Bundesgesetz vom 21. Juni 2002 eingef�gt und steht seit dem 1. Januar 2003 in Kraft. Welches Rechtsmittel gegen eine Verf�gung der Bundeskanzlei gegeben ist, mit der diese die Eintragung in das Parteienregister ablehnt, sagen weder Art. 76a noch Art. 77 ff. BPR. Daf�r, dass der Gesetzgeber die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausschliessen wollte, enthalten weder der Gesetzeswortlaut noch die Materialien Anhaltspunkte. Es ist deshalb davon auszugehen, dass es der Gesetzgeber bei der allgemeinen Regelung des Bundesrechtspflegegesetzes belassen wollte, wonach hier die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zul�ssig ist. Daf�r spricht auch der Umstand, dass er bei der Revision vom 21. Juni 2002 mit dem neu eingef�gten Satz 2 von Art. 80 Abs. 2 BPR die Verwaltungsgerichtsbeschwerde in einem Teilbereich gegen Verf�gungen der Bundeskanzlei ausdr�cklich ausschloss. Wenn er die Verwaltungsgerichtsbeschwerde bei Ablehnung der BGE 129 II 305 S. 308Eintragung in das Parteienregister h�tte ausschliessen wollen, h�tte er dies ebenfalls ausdr�cklich gesagt bzw. sagen m�ssen.
Nach der zutreffenden Ansicht des Bundesamtes f�r Justiz ist gegen die angefochtene Verf�gung danach die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gegeben.
1.2 Gem�ss Art. 107 OG gilt die Beschwerdefrist auch dann als gewahrt, wenn der Beschwerdef�hrer gegen die Verf�gung fristgerecht an eine unzust�ndige Beh�rde gelangt (Abs. 1). Die unzust�ndige Beh�rde �berweist die Beschwerde ohne Verzug dem Bundesgericht (Abs. 2). Aus unrichtiger Rechtsmittelbelehrung d�rfen den Parteien keine Nachteile erwachsen (Abs. 3). Der Beschwerdef�hrer hat die Beschwerde aufgrund der unzutreffenden Rechtsmittelbelehrung der Bundeskanzlei rechtzeitig beim Bundesrat eingereicht. Die Beschwerdefrist ist damit gewahrt.
1.3 Gem�ss Art. 104 OG kann der Beschwerdef�hrer mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde in einem Fall wie hier die Verletzung von Bundesrecht und die unrichtige oder unvollst�ndige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts r�gen.
2. 2.1 Der Beschwerdef�hrer macht geltend, die angefochtene Verf�gung verletze Art. 76a BPR. Nach dieser Bestimmung kann sich eine politische Partei bei der Bundeskanzlei amtlich registrieren lassen, wenn sie: a) die Rechtsform eines Vereins im Sinne der Art. 60-79 ZGB aufweist, und b) unter dem gleichen Namen mit mindestens einem Mitglied im Nationalrat oder mit mindestens je drei Mitgliedern in drei Kantonsparlamenten vertreten ist.
Nach Art. 2 der Verordnung der Bundesversammlung vom 13. Dezember 2002 �ber das Parteienregister (SR 161.15), in Kraft seit 1. Januar 2003, gilt als politische Partei im Sinne von Art. 76a BPR ein Verein, der auf Grund seiner Statuten vornehmlich politische Zwecke verfolgt.
Parteien, welche sich registrieren lassen, geniessen administrative Erleichterungen. Gem�ss Art. 24 BPR muss jeder Wahlvorschlag handschriftlich von einer Mindestzahl Stimmberechtigter mit politischem Wohnsitz im Wahlkreis unterzeichnet sein. Die Mindestzahl betr�gt: a) 100 in Kantonen mit 2-10 Sitzen, b) 200 in Kantonen mit 11-20 Sitzen, c) 400 in Kantonen mit mehr als 20 Sitzen (Abs. 1). Das Quorum nach Absatz 1 gilt nicht f�r eine Partei, die: a) am BGE 129 II 305 S. 309Ende des den Wahlen vorangehenden Jahres bei der Bundeskanzlei ordnungsgem�ss registriert war (Art. 76a BPR), b) im Kanton einen einzigen Wahlvorschlag einreicht, und c) in der ablaufenden Amtsdauer f�r den gleichen Wahlkreis im Nationalrat vertreten ist oder bei der letzten Gesamterneuerungswahl im gleichen Kanton mindestens drei Prozent der Stimmen erreichte (Abs. 3). Die Partei nach Absatz 3 muss lediglich die rechtsg�ltigen Unterschriften aller Kandidatinnen und Kandidaten sowie der pr�sidierenden und der gesch�ftsf�hrenden Personen einreichen (Abs. 4).
Gem�ss Art. 6 der Verordnung �ber das Parteienregister k�nnen f�r die Gesamterneuerungswahl vom 19. Oktober 2003 jene Parteien die administrativen Erleichterungen nach Art. 24 Abs. 3 und 4 BPR beanspruchen, welche die gesetzlichen Voraussetzungen erf�llen und sich bei der Bundeskanzlei bis zum 1. M�rz 2003 angemeldet haben.
2.2 Ziffer 2 der Statuten des Beschwerdef�hrers umschreibt den Vereinszweck wie folgt:
"Der Verein bietet eine Plattform f�r B�rgerinnen und B�rger, welche sich ausserhalb der traditionellen Parteien oder in Erg�nzung zu diesen politisch engagieren wollen. Im Vordergrund stehen das Handeln und die Aktion. Die Suche nach realisierbaren, tragf�higen L�sungen soll dabei als Richtschnur dienen. Schwerpunkte sind Lebensqualit�t, Solidarit�t, Offenheit und Eigenverantwortung."
Der Beschwerdef�hrer verfolgt somit vornehmlich politische Zwecke. Er stellt gem�ss Art. 2 der Verordnung �ber das Parteienregister eine politische Partei dar.
Der Beschwerdef�hrer hat die Bundeskanzlei vor dem 1. M�rz 2003 um die Eintragung ersucht und die Frist nach Art. 6 der Verordnung �ber das Parteienregister damit gewahrt.
Er ist gem�ss Ziffer 1 seiner Statuten ein Verein im Sinne von Art. 60 ff. ZGB. Die Voraussetzung f�r die Eintragung nach Art. 76a Abs. 1 lit. a BPR ist ebenfalls erf�llt.
Streitig ist einzig, ob der Beschwerdef�hrer nach Art. 76a Abs. 1 lit. b BPR unter dem gleichen Namen mit mindestens einem Mitglied im Nationalrat vertreten ist. Der Beschwerdef�hrer macht geltend, diese Voraussetzung sei gegeben. Roland Wiederkehr sei Vereinsmitglied. Der Beschwerdef�hrer sei somit mit einem Mitglied im Nationalrat vertreten. Die Bundeskanzlei ist demgegen�ber der Auffassung, die Voraussetzung nach Art. 76a Abs. 1 lit. b BPR sei nur dann erf�llt, wenn das Mitglied des Nationalrates bereits als Vertreter der betreffenden Partei gew�hlt worden sei. Dies sei bei Roland BGE 129 II 305 S. 310Wiederkehr nicht der Fall. Er sei bei der letzten Gesamterneuerungswahl im Jahre 1999 auf der "Liste der Unabh�ngigen - LdU" in den Nationalrat gew�hlt worden.
2.3 In der Botschaft vom 30. November 2001 �ber eine �nderung des Bundesgesetzes �ber die politischen Rechte wird ausgef�hrt, das vorgeschlagene Konzept setze voraus, dass registrierungswillige Parteien die Vereinsform w�hlten und sich somit Statuten und die gesetzlich vorgeschriebenen Organe g�ben. Ausserdem solle der Registrierung von "Versuchsballonen", "Eintagsfliegen" und von Gruppierungen ohne minimalen R�ckhalt in der Bev�lkerung dadurch vorgebeugt werden, dass sich nur politische Vereine als Parteien eintragen lassen k�nnten, die in einer Mindestzahl von Kantonen wahrzunehmende Aktivit�ten entfalteten und dies durch eine minimale Vertretung in zumindest drei Kantonsparlamenten oder eine Vertretung im Nationalrat belegen k�nnten (BBl 2001 S. 6420). Ebenso wird in der Botschaft vom 20. September 2002 zur Verordnung �ber das Parteienregister gesagt, erst die Registrierung anhand pr�ziser Kriterien erlaube es, Parteien von andern Gruppierungen jeder Art abzugrenzen, die unter anderem auch Politik machten oder die jeweils ebenso regelm�ssig zu Beginn eines Wahljahres gegr�ndet w�rden, wie sie am Ende des Wahljahres lautlos wieder verschw�nden. Erleichterungen aber sollten nur jenen politischen Parteien zugute kommen, welche auf Dauer und mit einer minimalen Verbreitung bei der politischen Willensbildung mitwirkten. Wesentlich sei also ein Mindestmass an Kontinuit�t und Verankerung in der Bev�lkerung (BBl 2002 S. 6077).
Diese Ausf�hrungen st�tzen die Auffassung der Bundeskanzlei. Eine Partei, die - wie hier - erst vor den Wahlen gegr�ndet wird, hat den Nachweis noch nicht erbracht, dass sie f�hig ist, auf Dauer und mit einem Mindestmass an R�ckhalt bei den W�hlern an der politischen Willensbildung mitzuwirken. Das erforderliche Mindestmass an Kontinuit�t und Verankerung in der Bev�lkerung ist bei ihr noch nicht gegeben.
In der Botschaft vom 30. November 2001 wird zudem ausdr�cklich gesagt, Gruppierungen, die sich erst f�r den Wahlprozess konstituierten oder die - bewusst niedrig gehaltenen - Registrierungsvoraussetzungen nicht erf�llten, h�tten selbstverst�ndlich weiterhin die M�glichkeit, die Zulassung zur Wahl durch das Beibringen der Unterschriftenquoren zu erreichen (BBl 2001 S. 6413). Diese Bemerkung spricht ebenfalls daf�r, dass der Gesetzgeber einen vor den Wahlen neu gegr�ndeten Verein wie hier nicht zur Eintragung zulassen wollte.
BGE 129 II 305 S. 311
Wie sich �berdies aus den Materialien ergibt, sollte mit der Revision des Bundesgesetzes �ber die politischen Rechte einer weiteren Listenzersplitterung entgegengewirkt werden. So wird in der Botschaft vom 30. November 2001 gesagt, mit geeigneten Massnahmen des Gesetzgebers liessen sich Erleichterungen schaffen, die sowohl den Parteien als auch der Verwaltung n�tzten und bei der Bundeskanzlei Kr�fte freimachten f�r eine amtliche Registrierung registrierungswilliger Parteien. W�rden diese Massnahmen in gezielter und geeigneter Weise verkn�pft, so k�nnten sie auch etwas beitragen zur Vermeidung wachsender Listenzersplitterung. Dies diene zugleich der �berschaubarkeit des Kandidatenangebots bei Nationalratswahlen und komme vor allem den Stimmberechtigten zugute (BBl 2001 S. 6403). Weiter wird in der Botschaft ausgef�hrt, der neue Artikel 24 Abs. 3 BPR bringe f�r Parteien administrative Erleichterungen, welche auf Grund der verfassungsm�ssigen Grundlage (Art. 137 und 147 BV) m�glich w�rden. Die Bestimmung wolle jenen Parteien, welche sich bei der Bundeskanzlei fristgerecht und ordnungsgem�ss h�tten registrieren lassen, die Sammlung des gesetzlichen Unterschriftenquorums und die Einholung aller Stimmrechtsbescheinigungen dann erlassen, wenn sie nicht mehr als einen einzigen Wahlvorschlag einreichten. Die beiden Voraussetzungen seien unausweichlich, weil sonst die Tendenz zur Listenzersplitterung noch mehr gef�rdert werde. Dies aber m�sste der W�hlerschaft die �bersicht zus�tzlich erschweren und am Ende die Regularit�t der Wahlergebnisse beeintr�chtigen (BBl 2001 S. 6413).
W�rde man der Auffassung des Beschwerdef�hrers folgen, k�nnte jeder Nationalrat nach einer Parteiaufl�sung oder einem Parteiaustritt im Hinblick auf die Wahlen eine eigene Partei gr�nden und diese im Register eintragen lassen. Dies w�rde einer weiteren Listenzersplitterung Vorschub leisten, welche der Gesetzgeber verhindern wollte.
2.4 Der Rechtsauffassung der Bundeskanzlei ist danach zuzustimmen. Sie wird durch die Materialien gest�tzt und entspricht Sinn und Zweck von Art. 76a BPR.
2.5 Roland Wiederkehr wurde bei der letzten Gesamterneuerungswahl vom 24. Oktober 1999 auf der "Liste der Unabh�ngigen - LdU" in den Nationalrat gew�hlt (BBl 1999 S. 9315). Den Beschwerdef�hrer gab es damals noch nicht. Er wurde erst am 26. Februar 2003 im Hinblick auf die Gesamterneuerungswahl vom 19. Oktober 2003 kurz vor dem f�r die Eintragung insoweit letztm�glichen Zeitpunkt (1. M�rz 2003) gegr�ndet. Der LdU war BGE 129 II 305 S. 312vorher aufgel�st worden. Roland Wiederkehr war in der Folge bis zur Gr�ndung des Beschwerdef�hrers parteilos. Er ist nunmehr unstreitig dessen Mitglied. Das gen�gt nach dem Gesagten jedoch nicht f�r die Eintragung in das Parteienregister. Die Voraussetzungen f�r die Eintragung sind erst dann erf�llt, wenn Roland Wiederkehr bei der Gesamterneuerungswahl vom 19. Oktober 2003 - nunmehr auf der Liste des Beschwerdef�hrers - wieder in den Nationalrat gew�hlt wird oder (mindestens) einem anderen Vereinsmitglied die Wahl gelingt.
2.6 Die angefochtene Verf�gung verletzt kein Bundesrecht. Die Beschwerde ist abzuweisen.
Der Beschwerdef�hrer kommt somit f�r die Gesamterneuerungswahl vom 19. Oktober 2003 nicht in den Genuss der administrativen Erleichterungen nach Art. 24 Abs. 3 und 4 BPR. Es steht ihm jedoch frei, nach Beibringen des gem�ss Art. 24 Abs. 1 BPR erforderlichen Unterzeichnungsquorums an der Wahl teilzunehmen.
Art. 24, 76a et 77 ss LDP,
Art. 137 und 147 BV,
Art. 24 Abs. 1 BPR suite... ,
Art. 80 Abs. 2 BPR,
Art. 24 Abs. 3 und 4 BPR,
Art. 76a Abs. 1 lit. b BPR,
Art. 77 Abs. 1 lit. c BPR,
Art. 82 BPR,
Art. 60-79 ZGB,
Art. 24 BPR,
Art. 76a Abs. 1 lit. a BPR

References: Art. 24
 art. 97

BGE 
 Art. 97
 Art. 98

Art. 100
 Art. 24
 Art. 77
 Art. 82
 BGE 
 Art. 24
 Art. 100
 Art. 77
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 76
 Art. 76
 Art. 77
 Art. 80
 BGE 
 Art. 107
 Art. 104
 Art. 76
 Art. 60
 Art. 2
 Art. 76
 Art. 24
 BGE 
 Art. 6
 Art. 24
 Art. 2
 Art. 6
 Art. 60
 Art. 76
 Art. 76
 Art. 76
 BGE 

BGE 
 Art. 76
 BGE 
 Art. 24
 Art. 24

Art. 24

Art. 137

Art. 24

Art. 80

Art. 24

Art. 76

Art. 77

Art. 82

Art. 60

Art. 24

Art. 76