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Timestamp: 2018-09-21 16:48:36+00:00

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Abusi edilizi: reati e sanzioni penali
Norme penali nel Testo unico in materia edilizia, fattispecie di reato urbanistico e sanzioni applicabili.
L’art. 44 del T.U. n. 380/2001, riproducendo lo schema dell’art. 20 della legge n. 47/1985, raggruppa i reati urbanistico-edilizi in tre distinte previsioni, alle quali correla sanzioni penali di diversa entità (le sanzioni pecuniarie sono state incrementate del 100% ex art. 32, comma 47, del D.L. 30-9-2003, n. 269, convertito dalla legge n. 326/2003):
lett. a):
— l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal titolo IV dello stesso T.U., nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire (punita con l’ammenda fino a 20.658 euro).
lett. b):
— l’esecuzione di lavori in totale difformità o in assenza del permesso di costruire;
— la prosecuzione dei lavori nonostante l’ordine di sospensione; (fattispecie punite con l’arresto fino a 2 anni e l’ammenda da 10.328 euro a 103.290 euro).
lett. c):
— la lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio (come individuata dall’art. 30, 1° comma, dello stesso T.U.);
(fattispecie punite con l’arresto fino a 2 anni e l’ammenda da 30.986 euro a 103.290 euro).
Tali previsioni sanzionatorie si sono sostituite — a far data dal 17 marzo 1985 (entrata in vigore della legge n. 47) — a quelle di cui all’art. 17 della legge 28-1-1977, n. 10, così testualmente formulate:
«Salvo che il fatto non costituisca un più grave reato e ferme le sanzioni previste dal precedente art. 15 si applica:
a) l’ammenda fino a lire 2 milioni per l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dalla presente legge, dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modificazioni ed integrazioni, in quanto applicabile, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dalla concessione;
b) l’arresto fino a sei mesi e l’ammenda fino a lire 5 milioni nei casi di esecuzione dei lavori in totale difformità o in assenza della concessione o di prosecuzione di essi nonostante l’ordine di sospensione o di inosservanza del disposto dell’art. 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modificazioni».
L’art. 17, a sua volta, si era sostituito totalmente all’art. 41 della legge n. 1150/1942, attuando una precisazione degli illeciti penalmente punibili ed inasprendo le pene pecuniarie.
La normativa penale, come rileva BETTIOL, ha la funzione di completare la disciplina urbanistica, rendendo i consociati più inclini alla sua osservanza con la minaccia di una pena.
Essa consta di disposizioni formalmente incomplete o imperfette, poiché i precetti penalmente sanzionati dall’art. 44 vanno individuati con riferimento ad altre prescrizioni (dello stesso o di altro testo normativo, ovvero di atti aventi un diverso valore nell’ambito della gerarchia delle fonti).
I reati previsti dall’art. 44 del T.U. n. 380/2001 costituiscono fattispecie legali commissive mediante inosservanza di prescrizioni; trattasi inoltre di illeciti diversi che, in quanto tali, possono concorrere materialmente. Così, nell’ipotesi di costruzione iniziata senza permesso di costruire e di prosecuzione dei lavori dopo l’ordine di sospensione, devono ravvisarsi due autonomi reati: è indubbio, infatti, che la prosecuzione dei lavori, dopo l’intervento dell’ordine di sospensione, concreta una nuova attività illecita.
Va escluso, invece, il concorso di reati tra la contravvenzione prevista dall’art. 44, lett. b) e quella prevista dalla lettera a) dello stesso articolo: il primo reato (più grave), infatti, contiene ed assorbe il secondo.
L’ipotesi di cui all’art. 44, lett. c), configura un’autonoma ipotesi di reato e non una semplice aggravante della contravvenzione prevista dalla lettera b) del medesimo articolo: ne deriva che non è possibile il giudizio di comparazione (ex art. 69 cod. pen.) con eventuali circostanze attenuanti.
— «Il reato di cui all’art. 20, lett. c), L. 28 febbraio 1985, n. 47 costituisce una fattispecie autonoma e non una circostanza aggravante dell’ipotesi prevista dallo stesso art. 20, lett. b); infatti, la disposizione sub c) prevede specifiche condotte criminose: la lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio; la violazione del vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale; tale illecito presenta sotto il profilo strutturale un elemento ulteriore rispetto a quello di cui alla lettera b), cioè la violazione del vincolo, e tale requisito è stato fissato dal legislatore poiché la condotta disciplinata viene ad incidere in modo rilevante non soltanto sull’assetto del territorio, ma sull’intero ambiente; la violazione determina un vulnus alle condizioni di vita della popolazione ivi residente, della quale altera le condizioni soggettive ed oggettive di vita, la cui protezione è costituzionalmente statuita dall’art. 9 cost.; tale illecito comporta una lesione del paesaggio, che va considerato anche una risorsa, non soltanto naturalistica, ma anche economica, poiché rappresenta fonte di introiti per la collettività» (Cass., sez., III, 13 ottobre 1997, Morano, in Riv. giur. edilizia, 1998, I, 1249).
— «La fattispecie di cui all’art. 20, lett. c), L. 28 febbraio 1995, n. 47 costituisce ipotesi autonoma di reato rispetto a quelle di cui alle precedenti lett. a), b) dello stesso articolo e non circostanza aggravante; ne deriva che non è possibile il giudizio di bilanciamento, ex art. 69 cod. pen., con eventuali circostanze attenuanti» (Cass., sez. III, 16 aprile 2008, Starace).
— «L’art. 20 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 comprende tre ipotesi di reato urbanistico con pene edittali progressivamente più gravi in rapporto all’offensività della condotta illecita. La fattispecie di cui alla lett. c), a differenza di quella prevista dalla lettera b), si riferisce agli «abusi urbanistici» commessi in zone «sottoposte a vincolo storico, archeologico, paesistico ambientale», nonché alla «lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio», mentre la fattispecie di cui alla lett. b) ha una portata residuale, concernendo gli abusi urbanistici commessi al di fuori dei casi sopra ricordati. Come, peraltro, lascia ben intendere l’inclusione anche del reato di lottizzazione abusiva, la previsione dell’art. 20, lett. c), la cui pena edittale viene autonomamente stabilita, si caratterizza per un’elevata potenzialità offensiva della condotta con riguardo al valore urbanistico-culturale tutelato, senza limitarsi a richiamare elementi oggettivi e soggettivi ulteriori rispetto a quello sussunto sotto la lettera precedente. L’interesse protetto dalla lett. c) ha, dunque, ad un tempo, una natura urbanistica e culturale-ambientale, identificando, nella pienezza dei suoi attributi, l’oggetto sul quale va ad incidere la condotta trasgressiva, cioè il luogo di vita, di lavoro e di benessere psichico e fisico della collettività, vale a dire l’habitat, con riguardo alla complessa personalità dell’abitante, secondo una ampiezza di concezione che corrisponde al contenuto precettivo degli strumenti urbanistici e che risulta confermata anche da quello strumento urbanistico di tutela ambientale previsto dalla legge 8 agosto 1985, n. 431. Conseguentemente non è dato sostenere un rapporto di specialità tra le due fattispecie ovvero assumere che l’ipotesi prevista dall’art. 20, lett. c) sia una fattispecie aggravata del reato di cui alla lett. b) dello stesso articolo» (Cass., sez. VI, 30 maggio 1994, n. 6337).
L’art. 60, ultimo comma, della legge 24-11-1981, n. 689 disponeva che «ai reati previsti dalle leggi in materia edilizia ed urbanistica» non potevano essere applicate le pene sostitutive introdotte dagli artt. 53 e segg. della legge medesima (sostituzione di pene detentive brevi con la semidetenzione, la libertà controllata e con la pena pecuniaria della specie corrispondente).
Tale disposizione, però (unitamente all’intero art. 60) è stata abrogata dall’art. 4, lett. c), della legge 12-6-2003, n. 134.
— «La condanna ex art. 20 L. 28 febbraio 1985, n. 47, ora sostituito dall’art. 44 T.U. in materia edilizia (D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380), può essere oggetto di conversione della parte detentiva, ai sensi degli artt. 53 seg. L. 24 novembre 1981, n. 689, atteso che il divieto di cui all’art. 60 citata L. n. 689, è stato abrogato dall’art. 4 L. 12 giugno 2003, n. 134: nuovo regime applicabile anche ai giudizi in corso ex art. 5, 3° comma, stessa L. n. 134» (Cass., sez. III, 16 ottobre 2003, Montesano).
La pretesa abrogazione dell’art. 20 della legge n. 47/1985
Il T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia è stato emanato con il D.P.R. 6-6-2001, n. 380.
Esso è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 20.10.2001, con entrata in vigore fissata (art. 138) a decorrere dal 1° gennaio 2002, ma detto termine è stato prorogato al 30 giugno 2002 dall’art. 5 bis della legge 31-12-2001, n. 463, che ha convertito il D.L. n. 411/2001 (recante proroghe e differimenti di termini).
Successivamente sono intervenuti il D.L. 20-6-2002, n. 122 e la relativa legge di conversione 1-8-2002, n. 185 che hanno ulteriormente spostato il termine in questione dapprima al 1° gennaio 2003 e poi al 30 giugno 2003.
Il primo rinvio (quello al 30 giugno 2002) non è stato introdotto dal D.L. 411/2001, bensì dalla legge di conversione n. 463/2001 (pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 9-1-2002) e pertanto la relativa disposizione è entrata in vigore — ai sensi dell’art. 15, comma 5, della legge n. 400/1988 — soltanto il 10 gennaio 2002, giorno successivo alla pubblicazione, quando però il T.U. era ormai vigente da nove giorni.
L’art. 136 dello stesso T.U. dispone l’abrogazione di una serie di disposizioni, tra cui l’art. 20 della legge n. 47/1985, che fissava le sanzioni penali in materia di violazioni edilizie.
Si è posto dunque il problema della sorte (anche) di tale disposizione che, espressamente abrogata con l’entrata in vigore dello stesso T.U. ma integralmente trasfusa nell’art. 44 di tale testo normativo, non sarebbe mai stata successivamente reintrodotta nel nostro ordinamento.
Secondo una tesi sostenuta dalla giurisprudenza di merito (vedi Trib. Ivrea, 3 luglio 2002, in Guida al diritto, 2003, 1, 87; Trib. S. Maria Capua Vetere, 22 aprile 2002; Trib. Brescia, 20 dicembre 2002) — proprio perché il T.U. n. 380/2001 ha avuto vigenza dal 1° gennaio 2002 e la disposizione di proroga introdotta dalla legge n. 463/2001 è entrata in vigore il 10 gennaio 2002 — dovrebbe ritenersi che nell’anzidetto brevissimo termine di vigenza del T.U. si sia irreversibilmente prodotto l’effetto abrogativo delle disposizioni indicate nell’art. 136 dello stesso, fra le quali vi è anche la disposizione di cui all’art. 20 della legge n. 47/1985.
Quest’ultima disposizione (come del resto le altre) non avrebbe potuto, quindi, più tornare in vita, neppure per effetto della successiva proroga dell’entrata in vigore della disposizione abrogratrice. Le figure di reato già previste sarebbero state definitivamente cancellate e le nuove disposizioni dell’art. 44 del T.U. n. 380/2001, di contenuto analogo, sarebbero entrate in vigore soltanto a fare data dal 30 giugno 2003.
In conseguenza di siffatta interpretazione:
— per gli illeciti edilizi commessi fino al 10 gennaio 2002 (che cadevano nella previsione dell’abrogato art. 20 della legge n. 47/1985), si sarebbe dovuto applicare l’art. 2, comma 2, cod. pen. ed avrebbe dovuto essere pronunciata sentenza di assoluzione «perché il fatto non è (più) previsto dalla legge come reato»;
— dal 10 gennaio 2002 al 29 giugno 2003, non essendo vigente l’art. 44 del T.U. n. 380/2001, non sarebbe stata in vigore alcuna fattispecie che incriminasse gli illeciti edilizi già considerati dal medesimo art. 20.
La questione è stata diffusamente esaminata, in modo espresso, dalla Corte Suprema, con le decisioni:
— Cass., sez. III, 23 gennaio 2002, Busnelli;
— Cass., sez. III, 15 marzo 2002, Catalano (in Riv. giur. edilizia, 2003, I, 287);
— Cass., sez. III, 20 settembre 2002, Ameli (in Dir. pen. e proc., 2003, 463);
— Cass., sez. III, 3 dicembre 2002, D’Ospina (in Riv. pen., 2004, 209);
— Cass., sez. III, 28 gennaio 2003, De Masi;
— Cass., sez. III, 27 marzo 2003, Sargentini.
Nella decisione Busnelli, la Cassazione — rilevata la giuridica impossibilità di prorogare l’entrata in vigore di una normativa già vigente — ha ritenuto che quella disposta dall’art. 5 bis della legge n. 463/2001 non sia stata in effetti una «proroga in senso tecnico», bensì un «differimento» dell’entrata in vigore del T.U. n. 380/2001.
Nella decisione Ameli, invece, è stato affermato che la legge n. 463/2001, seppure con terminologia impropria, abbia determinato la «sospensione dell’efficacia» del T.U. già vigente, piuttosto che la proroga o il differimento della sua entrata in vigore. Ne è stata tratta perciò la conseguenza del «congelamento» anche dell’art. 136, che abroga l’art. 20 della legge n. 47/1985.
Nella sentenza D’Ospina (con argomentazioni non condivise dalla sentenza Sargentini):
— è stata riconosciuta efficacia di «proroga retroattiva» all’art. 5 bis della legge n. 463/2001 (che fissò al 30 giugno 2002 il termine di entrata in vigore del T.U. n. 380/2001);
— è stato affermato che, in tema di rapporti tra discipline che si succedono nel tempo, l’effetto abrogativo (il quale non va ricondotto direttamente all’atto, ma alle norme in quanto prodotte dall’atto e sarebbe un fenomeno non istantaneo ed irreversibile ma permanente e continuo) può ‘venire meno (con conseguente reviviscenza della precedente normativa abrogata) tutte le volte che successivamente (per effetto di una successiva norma abrogratrice o modificatrice della norma già abrogativa o anche di una pronuncia di illegittimità della Corte Costituzionale) venga eliminata la disposizione abrogante senza che al tempo stesso sia indicata altra fonte per la disciplina della materia e senza che quest’ultima sia relegata in uno spazio giuridicamente irrilevante.
Dalla decisione Catalano possono trarsi due spunti di sicuro interesse:
— la reviviscenza opera sul piano dell’efficacia delle norme, sicché la sospensione, o meglio, il differimento di efficacia del D.P.R. n. 380/2001 comporta la «riestensione» di quelle precedentemente abrogate, giacche queste ultime restano presenti nell’ordinamento limitandosene l’efficacia;
— per le norme inserite nel testo unico che si pongono in continuità normativa con le precedenti non vi sarebbe stata «abrogatio», bensì «abolitio sine abrogatione»: esse, pertanto, sarebbero tornate in vigore in seguito al differimento di efficacia.
Tale orientamento risulta ripreso nelle sentenze De Masi e Sargentini, ove si è argomentato che:
— “l’abrogazione dell’art. 20 della legge n. 47/1985 è coessenziale alla introduzione di una nuova fattispecie incriminatrice disciplinata dall’art. 44 del testo unico, sostanzialmente identica a quella precedente. Si tratta, cioè, non di pura abrogatio, ma di abrogatio sine abolitione, o tutt’al più di «obrogatio», tenuto conto della distinzione, già specificata da Ulpiano, tra il caso in cui «lex abrogatur idest prior lex tollitur» ed il caso in cui «lex obrogatur idest mutatur aliqui ex prima lege»;
— dette conclusioni trovano conferma allorché si consideri il rapporto genetico e anche funzionale che stringe le disposizioni di un «testo unico» con quelle, precedentemente contenute in atti normativi distinti, che in esso sono raccolte. Le norme precedenti sono abrogate, espressamente (come nel testo unico de quo) o implicitamente, e l’abrogazione delle vecchie norme si giustifica proprio e soltanto perché esse sono sostituite dalle nuove norme del testo unico, che si pone le finalità di unificare e sostituire una pluralità di testi disciplinanti la stessa materia, si da favorire la certezza e la conoscenza del diritto, e produce l’effetto di adottare un nuovo e coordinato diritto in sostituzione di quello precedente, disperso e frammentato.
Ne consegue che, ove il nuovo diritto incorporato nel testo unico sia per qualche ragione abrogato, ovvero la sua efficacia sia temporalmente sospesa o differita, rivive definitivamente o temporalmente il vecchio diritto posto dai testi precedenti, a meno che la norma produttiva dell’abrogazione o della sospensione dell’efficacia non escluda espressamente questa conseguenza.
Con ciò non si vuole affermare, in via generale, che la abrogazione di una norma incriminatrice fa rivivere la norma abrogata. Si intende soltanto trarre, invece, in un settore speciale delle fonti di produzione del diritto, le conseguenze logiche e sistematiche della particolare natura dei testi unici.
Punti fermi devono ritenersi, comunque, i seguenti:
a) non è seriamente sostenibile la tesi del vuoto normativo in materia edilizia;
b) la vigenza del T.U. n. 380/2001, nel periodo intercorrente tra il 1° ed il 9 gennaio 2002, assume sicuramente rilievo ai fini del principio di successione di leggi penali nel tempo stabilito dall’art. 2, 3° comma, cod. pen. (con conseguente necessità di individuare e di applicare le disposizioni più favorevoli al reo).
Trattasi di principi costantemente affermati dalla Corte Suprema:
— «La normativa edilizia applicabile alle violazioni urbanistico-edilizie sino all’entrata in vigore del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (fissata al 30 giugno 2003) è quella di cui alla L. 28 febbraio 1985, n. 47, sia che si riconosca alla previsione di cui all’art. 5bis L. 31 dicembre 2001, n. 463, di conversione del D.L. 23 novembre 2001, n. 411, efficacia sospensiva del citato D.P.R. n. 380, sia che si affermi il differimento della entrata in vigore del nuovo testo unico delle disposizioni regolamentari e legislative in materia edilizia» (Cass., sez. III, 20 novembre 2002, Alberti, in Riv. pen., 2003, 740).
— «Con la entrata in vigore della L. 31 dicembre 2001, n. 463 (in data 10 gennaio 2002), di conversione del D.L. 23 novembre 2001, n. 411, che all’art. 5bis ha disposto che la entrata in vigore del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) era prorogata al 30 giugno 2002 (termine successivamente prorogato al 30 giugno 2003 dall’art. 2 D.L. 20 giugno 2002, n. 122, come modificato dalla L. di conversione 1 agosto 2002, n. 185) si è determinata una sospensione dell’efficacia innovativa del citato testo unico, con il ripristino delle norme anteriori sostituite, atteso che la disposizione che ha operato l’abrogotio sine abolitio, delle precedenti previsioni normative ha natura di testo unico; peraltro l’abrogazione delle vecchie norme si giustifica proprio e soltanto perché esse sono sostituite dalle nuove norme del testo unico, così che ove il nuovo diritto incorporato nel testo unico sia per qualche ragione abrogato, ovvero la sua efficacia sia temporalmente sospesa o differita, rivive, definitivamente o temporalmente, il vecchio diritto disperso nei testi precedenti» (Cass., sez. III, 27 ottobre 2008, n. 40014, Palumbo; 30 gennaio 2003, Botturi).
— «L’art. 5bis L. n. 463/2001 non ha prorogato l’entrata in vigore del D.P.R. 380/2001, già irreversibilmente avvenuta il 1° gennaio 2002, ma ne ha comportato una sorta di sospensione e differimento al 30 giugno 2002 (ora 30 giugno 2003) con la conseguente reviviscenza dell’art. 20 L. n. 47/1985 al quale si era quindi solo temporaneamente sostituito, dal 1° gennaio 2002 al 9 gennaio 2002, l’art. 44 D.P.R. n. 380/2001» (Cass., sez. III, 12 febbraio 2003, Guaetta, in Urbanistica e appalti, 2003, 979).
— «In materia edilizia ed urbanistica, la temporanea permanenza in vigore del T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380) dall’1 al 9 gennaio 2002, non ha determinato l’abrogazione delle pregresse disposizioni, tra le quali la previsione di cui all’art. 20 L. 28 febbraio 1985, n. 47, dovendosi al contrario ritenere che le stesse siano state ripristinate attraverso il fenomeno della reviviscenza a seguito del successivo differimento dell’entrata in vigore del citato T.U.» (Cass., sez. III, 12 marzo 2003, Marandola, in Riv. pen., 2003, 1080).
— «Con la entrata in vigore della L. 31 dicembre 2001, n. 463 (in data 10 gennaio 2002), di conversione del D.L. 23 novembre 2001, n. 411, si è determinata la sospensione dell’efficacia del T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (D.P.R. 6 giugno 2000, n. 380), in vigore per il solo periodo 1-9 gennaio 2002, con la conseguente sospensione dell’efficacia anche della disposizione di cui all’art. 136 cit. T.U., che prevede l’abrogazione delle disposizioni della L. 28 febbraio 1985, n. 47, così che non ci si trova in ipotesi di vuoto normativo stante l’attuale vigenza del complesso delle disposizioni di cui alla L. n. 47 del 1985» (Cass., sez. III, 15 aprile 2003, Turrisi).
L’oggetto dei reati urbanistici
L’individuazione dell’oggetto dei reati urbanistici ha dato occasione ad una disputa tra la configurazione «formalistica» e quella «sostanzialistica» degli stessi.
Alla concezione che individua il bene tutelato nel «rispetto formale degli strumenti urbanistici» si è contrapposto, infatti, il diverso orientamento incentrato sull’«interesse all’ordinato sviluppo del territorio».
n dottrina, BAJNO ritenne che il bene giuridico protetto, nei reati in oggetto, fosse il diritto dell’amministrazione di governare l’assetto del territorio comunale ed anche la Suprema Corte, privilegiando l’aspetto formale, aveva affermato che la repressione penale degli illeciti edilizi, pur non essendo finalizzata direttamente e immediatamente all’osservanza della normativa in materia edificatoria, è comunque rivolta «al riscontro dell’esistenza e validità degli atti amministrativi contenenti le prescrizioni atte al controllo dell’attività edilizia; pertanto, oggetto della tutela penale non è la conformità dell’opera all’assetto normativo ma l’interesse al controllo preventivo a cura dell’autorità amministrativa» (Cass., 17 novembre 1987, in Riv. giur. edilizia, 1989, I, 244).
La stessa Corte di Cassazione, però, si era già espressa nel senso che «il bene che la legislazione urbanistica sull’edificabilità dei suoli tutela non è il rispetto formale degli strumenti urbanistici, ma il “territorio”, nel significato convenzionale che tale termine è venuto ad assumere nell’uso e nell’art. 1 della legge 28 gennaio 1977 n. 10, significato comprensivo di una molteplicità di interessi giuridicamente rilevanti, quali la diversificazione delle aree, le comunicazioni interne ed esterne, le direzioni di sviluppo urbano, la proporzionalità dei volumi, l’armonia delle caratteristiche architettoniche, la funzionalità tecnica, la sicurezza, l’igiene» (Cass., 26 giugno 1981, in Riv. pen., 1982, 428).
Il tema è stato successivamente affrontato dalle Sezioni Unite, le quali hanno affermato che «se l’urbanistica disciplina l’attività pubblica di governo degli usi e delle trasformazioni del territorio, lo stesso territorio costituisce il bene oggetto della relativa tutela, bene esposto a pregiudizio da ogni condotta che produca alterazioni in danno del benessere complessivo della collettività e delle sue attività, ed il cui parametro di legalità è dato dalla disciplina degli strumenti urbanistici e dalla normativa vigente» (Cass., Sez. unite, 12 novembre 1993, Borgia, in Riv. giur. edilizia, 1994, I, 405).
Hanno rilevato, in proposito, le Sezioni Unite che — mentre nel quadro organico delle disposizioni poste dalla legge n. 1150/1942 appariva evidente che l’oggetto della tutela penale s’identificasse nel «bene strumentale» del controllo e della disciplina degli usi del territorio — tale configurazione normativa dell’interesse tutelato è venuta a mutare nel tempo: dall’entrata in vigore della legge 6-8-1967, n. 765, introduttiva tra l’altro degli standards urbanistici e della salvaguardia degli usi pubblici e sociali del territorio, all’art. 80 del D.P.R. n. 616/1977 ed alla successiva normativa (fra cui la legge 8-8-1985, n. 431) secondo la quale l’urbanistica non può farsi solo consistere nella disciplina dell’attività edilizia, dovendosi la relativa nozione estendere alla disciplina degli usi del territorio in senso sociale, economico e culturale, ivi compresa la valorizzazione delle risorse ambientali, nonché alle relazioni che devono instaurarsi tra gli elementi del territorio e non soltanto nell’abitato.
Una svolta definitiva, poi, è stata data dalla legge n. 47/1985, con particolare riferimento agli artt. 6, 13 e 22.
Tenuto conto anche delle argomentazioni della Corte Suprema, non può esservi dubbio sul fatto che la legge n. 47/1985 — completando un processo di decriminalizzazione degli abusi minori intrapreso con le leggi 5 agosto 1978, n. 457 e 25 marzo 1982, n. 94 — abbia segnato lo sganciamento da una prospettiva rigorosamente formale dei reati edilizi, secondo la quale all’assenza di un provvedimento dell’Amministrazione si ricollegherebbe comunque una fattispecie penalmente rilevante, indipendentemente dalla conformità o meno delle opere eseguite alla disciplina urbanistica.
Ha tuttora rilevanza penale l’elusione del controllo che l’autorità amministrativa è chiamata ad esercitare, in via preventiva e generale, sull’attività edilizia, ma non possono negarsi fondamentali valenze di tipo sostanzialistico alla previsione di sanabilità dell’abuso (introdotta dall’art. 13 della legge n. 47/1985 ed attualmente trasfusa nell’art. 36 del T.U. n. 380/2001) in relazione alla quale l’assenza di offesa sostanziale al «territorio» offre all’interessato lo strumento (oblazione) per far degradare l’illecito penale ad infrazione amministrativa.
La Corte Costituzionale — con la sentenza n. 370 del 23 marzo 1988 — non ha mancato di sottolineare la «particolare natura» della sanatoria già prevista dall’art. 13 della legge n. 47/1985, rilevando testualmente:
«Tale sanatoria presuppone l’accertamento, a seguito di riesame «ora per allora», dell’intrinseca «giustizia» sostanziale delle opere, (conformi agli strumenti urbanistici già nel momento della loro costruzione) e viene concessa appunto a causa dell’accertata inesistenza del danno urbanistico. La mancanza di tale danno conduce, in conseguenza, anche all’estinzione del reato urbanistico. Ad una estinzione, tuttavia, del tutto particolare; tant’è vero che si comunica ai compartecipi. Il terzo comma dell’art. 22 adotta la formula usuale: «il rilascio in sanatoria estingue i reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti»; ma l’esame della particolare natura della sanatoria ex art. 13 mostra che l’intera fattispecie estintiva degli illeciti penali ha una particolare natura, risolvendosi essa in un accertamento dell’inesistenza del danno urbanistico, e cioè dell’inesistenza ex tunc dell’antigiuridicità sostanziale del fatto di reato».
L’orientamento delle Sezioni Unite è stato poi ribadito in altre decisioni della Suprema Corte:
— «Il reato di costruzione abusiva, punito dall’art. 20 L. 28 febbraio 1985, n. 47, ha natura di reato di pericolo presunto, connesso con il suo inserimento in un sistema di tutela basato sulla pianificazione amministrativa dell’attività urbanistica del territorio, rispetto al quale ogni abuso edilizio costituisce comunque ed obiettivamente una lesione, con conseguente sottrazione al giudice di un qualsiasi sindacato in ordine alla concreta pericolosità della condotta» (Cass., sez. III, 18 maggio 2001, Paparo, in Riv. pen., 2003, 1006).
— «Dall’analisi coordinata del corpus normativo della legge n. 47 del 1985 ed in particolare dall’art. 6, che specifica gli obblighi di condotta sanzionati dagli artt. 13 e 22, che disciplinano l’accertamento di conformità ai fini della concessione in sanatoria, nonché dall’art. 11, che prevede effetti sananti anche sul piano penale in relazione all’annullamento di concessione edilizia per vizi sostanziali, deriva che il nuovo interesse protetto delle fattispecie penali previste dall’art. 20 della stessa legge n. 47 del 1985 non è più quello formale e strumentale del controllo dell’attività edificatoria da parte della pubblica Amministrazione, mediante il rilascio della concessione edilizia, ma quello sostanziale o finale della tutela dell’assetto del territorio e del suo corretto uso e governo conforme alla normazione urbanistica» (Cass., sez. III, 14 luglio 1994 (ord.), in Riv. giur. edilizia, 1995, I, 955).
— «In tema di violazioni urbanistiche l’interesse protetto dall’art. 20 L. n. 47 del 1985, non è quello del rispetto delle prerogative della p.a. nel controllo dell’attività edilizia e perciò la regolarità della procedura di concessione, ma quello sostanziale della protezione del territorio in conformità della normativa urbanistica complessivamente considerata» (Cass., sez. III: 12 febbraio 1999, Rubino, in Riv. giur. edilizia, 2000, I, 975; 30 giugno 1995, n. 1756; 25 febbraio 1995, n. 113).
Altre norme incriminatrici
Appare opportuno ricordare che anche altre disposizioni di legge sanzionano penalmente fattispecie di abusi edilizi. Tra queste vanno menzionate:
— l’art. 93 del R.D. 25 luglio 1904, n. 523, che pone il divieto di eseguire opere nell’alveo dei fiumi, torrenti, rivi, scolatori pubblici e canali di proprietà demaniale senza il permesso dell’autorità amministrativa. La violazione è punita dall’art. 374 della legge 20-3-1865, n. 2248, all. F, il quale prevedeva la irrogazione di «pene di polizia», ora sostituite dall’arresto e dall’ammenda secondo le norme di coordinamento e transitorie dettate dal vigente codice penale (artt. 1 e 5 R.D. 28-5-1931, n. 601);
— l’art. 734 cod. pen., che punisce la distruzione o il deturpamento di bellezze naturali, cagionati mediante costruzioni, demolizioni, ovvero in qualsiasi altro modo;
— l’articolo unico della legge 3 novembre 1952, n. 1902, che estende la sanzione di cui all’art. 41 della legge urbanistica nei confronti dei trasgressori ai provvedimenti di salvaguardia emessi in pendenza dell’approvazione degli strumenti di piano, (trattandosi di richiamo operato, in relazione ad un precetto autonomo, soltanto ai fini della determinazione della pena, deve ritenersi tuttora applicabile tale sanzione e non già quella più grave stabilita dall’art. 44, lett. a), del T.U. n. 380/2001;
— gli artt. da 71 a 75 del T.U. n. 380/2001 (già artt. da 13 a 17 della legge 5 novembre 1971, n. 1086), che sanzionano varie trasgressioni alla normativa dettata per le costruzioni in conglomerato cementizio armato ed a struttura metallica;
— l’art. 95 del T.U. n. 380/2001 (già art. 20 della legge 2 febbraio 1974, n. 64), che punisce chi, nelle località sismiche, procede a nuove costruzioni, riparazioni e ricostruzioni senza l’autorizzazione dell’Ufficio competente, o non ottempera alle prescrizioni tecniche impartite;
— l’art. 30 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, che punisce i trasgressori di disposizioni a tutela dei parchi e delle aree protette;
— l’art. 82, 7° comma, del T.U. n. 380/2001 (già art. 24, 7° comma, della legge 5 febbraio 1992, n. 104), che sanziona penalmente la progettazione, la realizzazione ed il collaudo, negli edifici pubblici ed aperti al pubblico, di opere difformi dalle prescrizioni vigenti in materia di accessibilità e di eliminazione delle barriere architettoniche;
— l’art. 169 del D.Lgs. 22-1-2004, n. 42 (già art. 59 della legge n. 1089/1939 e art. 118 del D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490), che punisce chiunque esegua interventi non autorizzati sui beni di interesse storico, artistico ed archeologico tutelati dalla legge, ovvero non osservi l’ordine di sospensione dei lavori impartito dal Sopraintendente;
— l’art. 181 del D.Lgs. 22-1-2004, n. 42 (già art. 1 sexies della legge n. 431/1985 e art. 163 del D.Lgs. n. 490/1999), che sanziona l’esecuzione di lavori di qualsiasi genere, nelle zone di preminente interesse paesaggistico o ambientale, senza preventiva autorizzazione o in difformità di essa e prevede che, con la sentenza di condanna, venga ordinata la rimessione in pristino dello stato originario dei luoghi a spese del condannato.
L’inosservanza di norme e prescrizioni
L’art. 44, lett. a), del T.U. n. 380/2001 punisce le seguenti trasgressioni alla disciplina urbanistica:
A) Inosservanza delle norme del titolo IV dello stesso T.U. n. 380/2001
L’art. 44, 1° comma – lett. a), del D.P.R. n. 380/2001 si riferisce testualmente alle disposizioni di legge «previste nel presente titolo», vale a dire il titolo IV della prima parte del testo unico in materia edilizia, comprendente gli articoli da 27 a 51, e ciò appare come una formulazione riduttiva rispetto alla corrispondente fattispecie incriminatrice previgente (l’art. 20, lett. a, della legge n. 47/1985), che, punendo «l‘inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dalla presente legge, dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150 e successive modificazioni e integrazioni», veniva interpretata come un rinvio aperto a tutta la legislazione urbanistico-edilizia, comprensiva — secondo parte della giurisprudenza (vedi Cass., sez. III: 7-3-1993, Gorraz e 7-3-1995, Garofalo) — anche delle leggi regionali che costituiscano integrazione delle norme per il controllo dell’attività urbanistica ed edilizia.
Nel precetto attualmente vigente manca qualsiasi riferimento espresso alla possibilità di integrazione degli articoli da 27 a 51 del T.U. n. 380/2001 da parte della legislazione regionale. Ciò può ritenersi più aderente al principio di tassatività della fattispecie penale, tenuto anche conto della preclusione posta dall’ultimo comma dell’art. 10 nei casi in cui sia la legge regionale ad individuare ulteriori interventi sottoposti al preventivo rilascio del permesso di costruire.
Quanto alle violazioni ricollegabili alla legge urbanistica fondamentale n. 1150/1942, deve rilevarsi anzitutto che l’inosservanza delle norme ivi dettate in materia di pianificazione incide sulla legittimità dei titoli abilitativi edilizi in concreto rilasciati (la cui valutazione è consentita al giudice penale) e, con specifico riferimento ad un caso che la giurisprudenza formatasi nel vigore della disciplina abrogata dal T.U. n. 380/2001 aveva ricondotto alla previsione dell’art. 20, lett. a), della legge n. 47/1985, va evidenziato che, nell’ipotesi di violazione delle fasce di rispetto stradali fuori del perimetro dei centri abitati (art. 1sexies, 1° comma, della legge n. 1150/1942, attualmente correlato alle disposizioni del codice della strada), l’edificazione in assenza di titolo abilitativo è sanzionata dall’art. 44, lett. b) o c), del T.U. n. 380/2001, mentre deve ritenersi illegittimo qualsiasi titolo abilitativo edilizio rilasciato con inosservanza di dette distanze.
Quanto alle altre disposizioni del T.U. n. 380/2001 non contenute nel titolo IV della prima parte, può altresì rilevarsi che — nell’ipotesi di violazione delle norme di legge che disciplinano l’attività edilizia nei Comuni privi di strumenti ubanistici (art. 9 del T.U. n. 380/2001 e già art. 4, ultimo comma, della legge n. 10/1977) — l’edificazione in assenza di titolo abilitativo è sanzionata dall’art. 44, lett. b) o c), del T.U. n. 380/2001, mentre deve ritenersi illegittimo qualsiasi titolo abilitativo edilizio rilasciato con inosservanza delle relative limitazioni poste all’edificabilità.
B) Inosservanza delle norme contenute nei regolamenti edilizi comunali
La giurisprudenza della Suprema Corte ha affermato, in proposito, che la previsione incriminatrice deve intendersi riferita unicamente a quelle regole di condotta che siano in diretto collegamento con l’attività edilizia: le inosservanze alle quali la norma fa riferimento, dunque, devono pur sempre riguardare la condotta di trasformazione urbanistica o edilizia del territorio.
Secondo l’interpretazione della Suprema Corte:
— «Integra il reato previsto dall’art. 20, lett. a), L. 28 febbraio 1985, n. 47 la violazione della distanza minima dai confini quando detto limite è previsto nei regolamenti urbanistici» (Cass., sez. III, 28 gennaio 2003, Pedrazzini).
— «È configurabile il reato di cui all’art. 20, lett. a), L. 28 febbraio 1985, n. 47, nell’ipotesi in cui non venga osservata la norma del regolamento edilizio che imponga di provvedere alla manutenzione straordinaria degli stabili (nel caso specifico fatiscente)» (Cass., 8 maggio 1987, in Cass. pen., 1987, 2206).
— «Non tutte le violazioni dei regolamenti edilizi comunali trovano la loro sanzione nell’art. 20, lett. a), della legge 28 febbraio 1985, n. 47, ma solo quelle che, tenuto conto del titolo della legge e dell’oggetto della stessa, siano commesse nello svolgimento di attività urbanistico-edilizia; pertanto, le questioni di carattere civilistico (distanze legali, servitù prediale di veduta) devono trovare la loro soluzione nel procedimento civile» (Cass., 6 ottobre 1987, in Riv. pen., 1988, 1203).
— «Integra il reato di cui all’art. 20, lett. a), L. 47/85 l’omessa esposizione presso il cantiere edile del cartello indicante gli estremi della relativa concessione, purché tale obbligo sia espressamente imposto dai regolamenti comunali o dalla concessione edilizia» (Cass., sez. un., 29 maggio 1992, in Riv. giur. edilizia, 1993, I, 443).
— «La violazione dell’obbligo di esposizione del cartello indicante gli estremi del permesso di costruire, qualora prescritto dal regolamento edilizio o dalla concessione edilizia, configura una ipotesi di reato anche dopo la entrata in vigore del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, ex art. 27, 4° comma, e 44, lett. a), citato D.P.R. n. 380, a carico del titolare del permesso, del direttore dei lavori e dell’esecutore» (Cass., sez. III: 11 luglio 2013, n. 29730, in Riv. giur. edilizia, 2013, I, 960; 15 ottobre 2009, n. 46832, in Riv. giur. edilizia, 2010, I, 1017; 10 agosto 2006, Roccheggiani, in Riv. giur. edilizia, 2007, I, 818; 7 aprile 2OO6, n. 16307 Bianco).
— «La disposizione dell’art. 20, lettera a), L. 28 febbraio 1985, n. 47 ha un contenuto estremamente generico e si presta ad una pluralità indiscriminata di utilizzazioni con conseguente insufficienza della interpretazione letterale, se non altro perché urta con il principio della tassatività delle fattispecie legali penali; occorre, pertanto, per una delimitazione dell’ambito applicativo del cit. art. 20, lett. a), fare riferimento alla collocazione di esso in un contesto normativo volto a disciplinare l’attività edilizia. In base alla ratio che si enuclea da tale contesto “le norme, prescrizioni e modalità esecutive” di cui all’art. 20, lettera a), devono intendersi riferite soltanto a quelle regole di condotta che sono direttamente afferenti all’attività edilizia (fattispecie relativa ad annullamento, perché il fatto non è preveduto dalla legge come reato, di sentenza con la quale il pretore aveva motivato il giudizio di colpevolezza ritenendo che l’apposizione di insegna luminosa all’esterno di un esercizio commerciale è disciplinata dal regolamento edilizio ed, essendo attinente alla estetica edilizia urbana, la relativa mancanza di autorizzazione prevista dal medesimo regolamento si traduce nella violazione dell’art. 20, lettera a) cit.)» (Cass., 23 maggio 1990, in Riv. pen., 1991, 417);
C) Inosservanza delle prescrizioni contenute negli strumenti urbanistici
— «Integra il reato di cui all’art. 20, lett. a), L. 28 febbraio 1985, n. 47 l’attività di cava esercitata in zona ove le prescrizioni del piano regolatore generale non consentono detta utilizzazione del territorio, soprattutto a salvaguardia di interessi ambientali e paesistici; il reato invero, non viene fatto derivare dal difetto di concessione edilizia, il cui rilascio non è richiesto per detta attività, ma dalla violazione del prg., comportando l’attività di cava una trasformazione urbanistica del territorio oggetto di accertamento di compatibilità territoriale da parte della regione, alla quale sono affidate competenze sovracomunali in materia urbanistica e competenze in materia di sfruttamento dei giacimenti di cava, oggetto di autonoma normativa» (Cass., sez. fer., 1 settembre 1992, in Riv. giur. edilizia, 1992, I, 1260).
— «È ipotizzabile il reato previsto dall’art. 20, lett. a), L. 28 febbraio 1985, n. 47 qualora la coltivazione di una cava sia stata svolta in zona ove la predetta attività non sia consentita dalle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale; difatti, il reato di cui all’art. 20, lett. a), cit. rimane integrato non solo dalle violazioni dei regolamenti edilizi nonché delle modalità esecutive e delle prescrizioni delle concessioni edilizie, ma anche dalle violazioni delle norme degli strumenti urbanistici, ivi comprese quelle che prevedono la destinazione urbanistica delle varie zone di piano regolatore (nella specie, la coltivazione della cava veniva esercitata in zona con destinazione agricola)» (Cass., sez. III, 11 ottobre 1991, in Cass. pen., 1993, 161).
D) Inosservanza delle modalità esecutive fissate dal permesso di costruire
Per «modalità esecutive fissate dal permesso di costruire» devono intendersi le singole regole di condotta prescritte nei titoli abilitativi all’operatore; nonché le prescrizioni concernenti l’entità dell’opera autorizzata e le sue caratteristiche, correlate alle sole divergenze e difformità qualitative, che non mutano l’essenza del manufatto (cd. difformità parziali).
— «Perché ricorra l’ipotesi di reato più lieve di cui all’art. 17, lett. a), legge 28 gennaio 1977, n. 10, occorre che l’opera eseguita in difformità dal progetto approvato non solo conservi la stessa entità e le strutture essenziali, bensì pure che le modifiche non siano sostanziali ma limitate a particolari che non incidono sul complesso dell’opera, sulla sua volumetria, ovvero sulla sua funzione o destinazione» (Cass., 4 novembre 1981, in Riv, pen., 1982, 1032).
— «In materia edilizia la localizzazione di un fabbricato in luogo diverso da quello indicato nel progetto assentito dall’autorità comunale integra la violazione dell’art. 20, lett. a), L. 28 febbraio 1985, n. 47, ora sostituito dall’art. 44 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 — T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia — atteso che ciò comporta una violazione attinente al corretto assetto del territorio» (Cass., sez III, 19 settembre 2003, Casà).
— «Si ha inosservanza di modalità esecutive della concessione edilizia, punibile ai sensi dell’art. 17, lett a), L. n. 10 del 1977, allorché l’opera consentita venga eseguita anche con modico avanzamento o arretramento rispetto alla linea di confine o alla posizione indicata dall’interessato e tenuta presente dall’autorità concedente, pur se l’indicazione avvenga per relationem come nel caso di sostituzione di manufatto preesistente» (Cass., 13 ottobre 1981, in Riv. pen., 1982, 1033).
— «La difformità parziale può anche consistere in divergenza, per eccesso o per difetto, della superficie e della volumetria, ovviamente non di rilevante entità, e comunque tale da non alterare sensibilmente la natura dell’opera realizzata, rispetto a quella autorizzata» (Cass., 18 giugno 1981, in Riv. pen., 1982, 296).
La previsione di cui all’art. 44, lett. a), dunque, configura un’ipotesi di norma penale in bianco, dal momento che — per la determinazione del precetto — viene fatto rinvio a dati prescrittivi, tecnici e provvedimentali di fonte extrapenale.
Essa assume, inoltre, carattere del tutto residuale, in quanto concerne abusi commessi al di fuori delle altre fattispecie contemplate nello stesso art. 44: la Cassazione, infatti, ha costantemente escluso la possibilità di configurare un concorso formale di reati, ai sensi dell’art. 81, 1° comma, cod. pen., nel caso di abuso edilizio sanzionato dalle lettere b) o c) dell’art. 44 del T.U. n. 380/2001 (vedi Cass., sez. III, 29 gennaio 2001, n. 11716, Matarrese).

References: art. 32
 art. 15
 art. 69
 art. 20
 art. 69
 art. 60
 art. 20
 art. 5
 art. 20
 sentenza 
 art. 20
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 13
 art. 20
 art. 24
 art. 59
 art. 118
 art. 1
 art. 163
 sentenza 
 art. 4
 Cass. 
 art. 27
 art. 20
 sentenza 
 Cass. 
 art. 44