Source: http://www.servat.unibe.ch/verfassungsrecht/bv120378.html
Timestamp: 2019-07-24 03:02:11+00:00

Document:
DFR - BVerfGE 120, 378 - Automatisierte Kennzeichenerfassung
BVerfGE 30, 1 - Abhörurteil A. -- I.
1. a) Die Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR 2074/05 gr ...
2. Die Beschwerdeführer sehen sich durch diese Regelungen se ...
2. Der Landtag und die Landesregierung von Schleswig-Holstein hal ...
3. Das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schles ...
1. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung trägt Gef ...
2. Andererseits begründen Datenerfassungen keinen Gefäh ...
3. Demgegenüber kommt es zu einem Eingriff in das Grundrecht ...
1. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Ermächtig ...
2. Die Ermächtigung zur automatisierten Kennzeichenerfassung ...
3. Die angegriffenen Bestimmungen genügen in ihrer unbestimm ...
4. Die Unbestimmtheit der angegriffenen Regelungen führt daz ...
des Ersten Senats vom 11. März 2008 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 20. November 2007
-- 1 BvR 2074/05, 1254/07 --
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. a) des Herrn S. . ., b) des Herrn P. . . gegen § 14 Abs. 5 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 2005 (GVBl I S. 14) -- 1 BvR 2074/05 --, 2. des Herrn P. . . gegen § 184 Abs. 5 des Schleswig-Holsteinischen Landesverwaltungsgesetzes (LVwG) in der Fassung des Gesetzes zur Anpassung gefahrenabwehrrechtlicher und verwaltungsrechtlicher Bestimmungen vom 13. April 2007 (GVOBl S. 234) -- 1 BvR 1254/07 -- Bevollmächtigter für beide Verfahren: Rechtsanwalt Dr. Udo Kauß, Herrenstraße 62, 79098 Freiburg.
2. § 184 Absatz 5 des Allgemeinen Verwaltungsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein (Landesverwaltungsgesetz -- LVwG --) in der Fassung von Artikel 1 Nummer 6 Buchstabe b des Gesetzes zur Anpassung gefahrenabwehrrechtlicher und verwaltungsverfahrensrechtlicher Bestimmungen vom 13. April 2007 (Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein, Seite 234) ist mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.
Bei der automatisierten Kennzeichenerfassung werden die Fahrzeuge nach der derzeit eingesetzten Technik zunächst von einer Videokamera optisch erfasst. Mit Hilfe von Software wird aus dem Bild die Buchstaben- und Zeichenfolge des Kennzeichens ausgelesen. Das so ermittelte Kennzeichen wird automatisch mit polizeilichen Fahndungsdateien abgeglichen. Ist das Kennzeichen in diesen Dateien enthalten, wird eine Treffermeldung ausgegeben. Es werden dann das Kennzeichen sowie weitere Informationen festgehalten, etwa Ort und Zeit der Treffermeldung, und es können sich polizeiliche Maßnahmen anschließen, wie das Anhal ten des Fahrzeugs. Ist das Kennzeichen nicht im Fahndungsbestand enthalten, werden das Bild und das erfasste Kennzeichen umgehend gelöscht. Die Erfassungsgeräte können stationär oder mobil eingesetzt werden. Bei stationärem Einsatz können die Kennzeichen in beiden Fahrtrichtungen ermittelt werden, also auch aus der Rückansicht. Bei mobilen Systemen kann die Kamera etwa von einem fahrenden Polizeifahrzeug aus eingesetzt werden.
Die Technik der Kennzeichenerkennung wurde zuerst in Großbritannien entwickelt ("automatic number plate recognition" -- ANPR). Sie wird dort in dem derzeit weltweit wohl größten Umfang eingesetzt. So wird sie in der Londoner Innenstadt verwendet, um die Zahlung der Londoner Stadtmaut zu kontrollieren. Auf die dort erhobenen Informationen darf die Polizei seit Sommer 2007 auch zu Zwecken der nationalen Sicherheit ("national security") zugreifen (vgl. Travis, Guardian vom 18. Juli 2007; Ford, The Times vom 18. Juli 2007). An einer eigenständigen gesetzlichen Grundlage für die Kennzeichenerfassung fehlt es derzeit (vgl. dazu: Office of Surveillance Commissioners, Annual Report of the Chief Surveillance Commissioner to the Prime Minister and to Scottish Ministers for 2006--2007, 2007, S. 3, 16 f.). Auch in Frankreich wird die automatisierte Kennzeichenerfassung zur Verhütung und Ahndung terrorismusbezogener Straftaten sowie zur Verfolgung von Straftaten der organisierten Kriminalität, des Diebstahls und der Unterschlagung gestohlener Fahrzeuge sowie bestimmter Zollvergehen eingesetzt (vgl. Conseil Constitutionnel, Entscheidung vom 19. Januar 2006 -- Nr. 2005-532 DC --).
1. a) Die Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR 2074/05 greifen § 14 Abs. 5 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG) in der Bekanntmachung vom 14. Januar 2005 (GVBl I S. 14) an. § 14 Abs. 5 HSOG lautet:
(1) -- (4) . . .
b) Der Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR 1254/07 greift § 184 Abs. 5 des Allgemeinen Verwaltungsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein (Landesverwaltungsgesetz -- LVwG --) in der Fassung von Art. 1 Nr. 6 Buchstabe b des Gesetzes zur Anpassung gefahrenabwehrrechtlicher und verwaltungsverfahrensrechtlicher Bestimmungen vom 13. April 2007 (GVOBl S. 234) an. § 184 LVwG lautet, soweit hier von Bedeutung:
(1) -- (3) . . .
(4) Die Datenerhebung nach den Absätzen 1 bis 3 darf auch durchgeführt werden, wenn Dritte unvermeidbar betroffen sind. Die angefertigten Bildaufnahmen, Bild- und Tonaufzeichnungen sowie sonstige dabei gewonnene personenbezogene Daten sind außer bei Maßnahmen nach Absatz 3 spätestens einen Monat nach ihrer Erhebung zu löschen oder zu vernichten. Dies gilt nicht, wenn sie zur Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung benötigt werden oder Tatsachen dafür sprechen, dass die Person künftig vergleichbare Straftaten oder Straftaten im Sinne des § 179 Abs. 2 begehen wird. Die Zweckänderung der Daten muss im Einzelfall festgestellt und dokumentiert werden. Eine Unterrichtung der unvermeidbar betroffenen Dritten im Sinne von Satz 1 und der von Maßnahmen nach Absatz 1 bis 3 Betroffenen unterbleibt, wenn sie innerhalb der in Satz 2 genannten Fristen nur mit unverhältnismäßigen Ermittlungen möglich wäre, insbesondere wenn dadurch eine Grundrechtseingriffsvertiefung zu befürchten ist oder wenn überwiegend schutzwürdige Belange anderer Betroffener entgegenstehen.
(5) Die Polizei kann bei Kontrollen im öffentlichen Verkehrsraum nach diesem Gesetz und anderen Gesetzen personenbezogene Daten durch den offenen Einsatz technischer Mittel zur elektronischen Erkennung von Kraftfahrzeugkennzeichen zum Zwecke des automatisierten Abgleichs mit dem Fahndungsbestand erheben. Eine verdeckte Datenerhebung ist nur zulässig, wenn durch die offene Datenerhebung der Zweck der Maßnahme gefährdet würde. Sofern auf das abgefragte Kennzeichen keine Fahndungsnotierung besteht, sind die gewonnenen Daten unverzüglich zu löschen. Besteht zu dem abgefragten Kennzeichen eine Fahndungsnotierung, gilt Absatz 4 Satz 3 bis 5 entsprechend. Der flächendeckende stationäre Einsatz technischer Mittel nach den Sätzen 1 und 2 ist nicht zulässig.
Die Kennzeichenerfassung greife in den Schutzbereich des Grundrechts ein. Ziel der Erfassung sei es, die Daten für die Polizei verfügbar zu machen, um sie mit dem Fahndungsbestand ab gleichen zu können. Ein Eingriff liege auch im Hinblick auf das angefertigte Bild vor, wenn es das Konterfei von Fahrer und Beifahrer erkennen lasse. Der Eingriff verstoße gegen das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Die geförderten Gemeinwohlbelange seien im Regelfall von geringem Gewicht. Eine Gefährdung der Allgemeinheit und der Sicherheit einzelner Bürger werde nur in seltenen Ausnahmefällen abgewehrt werden können. In solchen Fällen genüge es aber, anlassbezogen eine Kennzeichenüberwachung durchzuführen, ohne dass dies zu einer generellen Standardmaßnahme gemacht werden müsse.
Das Gewicht des Eingriffs sei nicht gering zu bewerten. Eine maschinelle, systematische Massenkontrolle habe eine neue Eingriffsqualität. Bislang habe eine anlasslose Erhebung von Fahrzeugkennzeichen nicht zu den Aufgaben der Polizei gehört. Auch Befugnisse wie die der Schleierfahndung oder bei Verkehrskontrollen seien bisher stets nur einzelfallbezogen oder stichprobenartig zum Einsatz gekommen. Dies gelte auch für Kontrollen im Lebensmittel-, Arbeitsschutz- und Umweltrecht, die überdies nur eng umgrenzte Personengruppen träfen. Ermächtigungen zur systematischen, automatisierten Kontrolle beliebiger Personen kenne die deutsche Rechtsordnung bisher nicht. Da durch ein einziges Erfassungsgerät bis zu 3.000 Kennzeichen pro Stunde erkannt werden könnten, sei die Kennzeichenerfassung kein "Minus" zu den bisherigen Kontrollen mit Identitätsfeststellung, sondern ein quantitatives und qualitatives "Aliud". Die Maßnahme ermögliche die Erstellung von Bewegungsprofilen. Tatsächlich hätten 14% der Treffer in der hessischen Praxis Ausschreibungen zur "polizeilichen Beobachtung und Insassenfeststellung" zum Gegenstand. Es werde eine Infrastruktur geschaffen, die eine generelle Bewegungsüberwachung ermögliche, wie sie etwa in Großbritannien bereits praktiziert werde. Die Erfahrung zeige, dass eine einmal vorhandene Überwachungsstruktur immer intensiver genutzt werde. Der Kennzeichenabgleich sei ein Präzedenzfall für einen automatisierten Massenabgleich der Bevölkerung mit Fahndungsdatenbanken. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der angegriffenen Bestimmungen dürfe nicht nach der derzeitigen technischen Praxis beurteilt werden. Vielmehr sei zu berücksichtigen, dass technische Kapazitätsgrenzen immer nur eine Frage der Zeit seien. So sei der Einsatz von RFID-Chips ("Radio Frequency Identification" -- RFID), also Funkchips, wie sie derzeit bereits in Reisepässen oder zur Verbuchung von Büchern in Bibliotheken verwendet werden, zur Fahrzeugerkennung sehr viel preisgünstiger und weniger fehleranfällig als die optische Kennzeichenerkennung. RFID-Lesegeräte ermöglichten daher in technischer und finanzieller Hinsicht eine weitgehend flächendeckende Verkehrsüberwachung; in anderen Ländern sei es bereits Pflicht, solche Chips am Kraftfahrzeug anzubringen. Die angefochtenen Regelungen deckten bereits heute den Einsatz von RFID-Lesegeräten ab.
Zweck der Erhebung sei der Abgleich mit dem Fahndungsbestand. Der Begriff des Fahndungsbestands sei hinreichend bestimmt. Dazu hat die hessische Landesregierung zunächst vorgetragen, der Begriff bezeichne die Datenbestände, auf die die Polizeibehörden für die Zwecke der Suche nach Personen und Sachen im Rahmen ihrer Befugnisse zuzugreifen berechtigt seien. Dies erlaube keinen Abgleich mit sämtlichen Dateien, in denen Kennzeichen gespeichert seien, sondern nur mit bestimmten, nämlich mit Fahndungsdateien. Diese setzten voraus, dass der mit ihnen bezweckten Suche nach Personen und Sachen eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorausgegangen sei -- etwa in Form einer Straftat oder Ordnungswidrigkeit -- oder eine solche Gefahr weiterhin bestehe, etwa weil die Begehung weiterer Straftaten befürchtet werden müsse. Denn erst ein solcher schwerwiegender Anlass rechtfertige die Suche nach Personen und Sachen in der Form einer polizeilichen Fahndung. Später hat die hessische Landesregierung ausgeführt, als Fahndungsbestand im Sinne von § 14 Abs. 5 HSOG seien ausschließlich die Verbunddateien "Sachfahndung" und die Sachfahndung nach dem Nationalen Schengener Informationssystem ("NSIS-Sachfahndung") des polizeilichen Informationssystems (INPOL) gemäß § 2 Abs. 3, §§ 11 ff. BKAG anzusehen. In der Begründung zu § 10e MEPolG werde der Begriff des Fahndungsbestands nach "Personenfahndung" und "Sachfahndung" unterschieden. Zu ergänzen sei die damals wie heute selbstverständliche Angabe "des Bundeskriminalamts". Relevant seien im hier zu beurteilenden Zusammenhang nur die Dateien "Sachfahndung" und "NSIS-Sachfahndung", weil allein diese Dateien amtliche Fahrzeugkennzeichen beinhalteten. In Hessen würden ausschließlich Abgleiche mit diesen beiden Dateien vorgenommen; der Abgleich mit anderen Dateien sei unzulässig.
a) aa) Die Kennzeichenerfassung werde in Schleswig-Holstein derzeit in zwei Varianten genutzt. Ein Gerät sei mobil im Einsatz, ein weiteres werde an verschiedenen Standorten stationär eingesetzt. Je nach Entfernung des Fahrzeugs zur Kamera könne das gesamte Fahrzeug abgebildet sein. Insassen seien nicht zu erken nen. Die Landesregierung hat Ausdrucke von fünf Beispielfotos von Trefferfällen übersandt. Auf dem bei Tageslicht aus der Vorderansicht erstellten Bild sind im Fahrzeuginnenraum Fahrer und Beifahrer mit ihren Gesichtern, wenn auch nur teilweise und vergleichsweise unscharf, auszumachen. Der Abgleich dauere grundsätzlich weniger als eine Sekunde. Bei einer Fahrzeugkolonne, die mit 100 km/h und jeweils 10 m Sicherheitsabstand am Gerät vorbei fahre, werde alle 36/100 Sekunden ein Kennzeichen detektiert und mit dem Datenbestand abgeglichen. Auch die Kennzeichen einer weiteren versetzt oder in der gegenläufigen Richtung fahrenden Kolonne (Zwei-, Dreispurigkeit) könnten erkannt und abgeglichen werden, ohne dass es zu einem Bearbeitungsstau komme. Für die Dauer des Abgleichs würden Kennzeichen und Bild im flüchtigen Arbeitsspeicher gehalten. Werde kein identischer Eintrag gefunden, würden die Daten gar nicht erst gespeichert. In Abhängigkeit von der Anzahl der nachfolgend gelesenen Kennzeichen verschwinde die Anzeige vom Bildschirm und sei dann auch nicht mehr im Speicher des Geräts vorhanden. Bei einem Treffer erscheine im Gerät das Kennzeichen mit dem Bild des Fahrzeugs. Die Meldung werde optisch überprüft und anschließend durch eine Abfrage in der aktuellen INPOL-Datei verifiziert. Im Trefferfall werde auch das Bild des Fahrzeugs gespeichert.
b) Dem Land stehe die Gesetzgebungskompetenz zu. Alles spreche dafür, in der Vorschrift keine für die Strafverfolgung vorsorgende, sondern eine gefahrenabwehrende und straftatenverhütende Norm zu sehen. Die Rückgabe eines gestohlenen Fahrzeugs betreffe die präventive Polizeiarbeit, da es um die Beendigung der Verletzung der Rechtsordnung gehe. Der Unterschied zur Straf verfolgung zeige sich deutlich daran, dass die Polizei ein gestohlenes Fahrzeug auch dann dem Eigentümer zurückgebe, wenn kein Täter gefasst worden sei. Gestohlene Kraftfahrzeuge und Kennzeichen würden häufig zur Begehung weiterer Straftaten verwendet. Für den Einsatz bei Kontrollstellen und der Schleierfahndung werde auf das effektive Auffinden von aus polizeilichen Dateien bekannten Störern von Demonstrationen hingewiesen. Auf diese Weise ließen sich sonst erforderliche umfängliche Kontrollen im Interesse der friedlichen Versammlungsteilnehmer minimieren. Die erzielten Treffer seien Grundlage für gefahrenabwehrrechtliche Anschlussmaßnahmen. Dass diese unter bestimmten -- in Schleswig-Holstein engen -- Voraussetzungen auch für die Strafverfolgung genutzt werden könnten, unterscheide § 184 Abs. 5 LVwG nicht von anderen Datenerhebungsbefugnissen. Dahinstehen könne, ob die Normen anderer Länder, die den gefahrenabwehrrechtlichen Charakter nicht so eindeutig erkennen ließen, schon deshalb nicht mehr in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fielen. Selbst wenn man die Zugehörigkeit zum gerichtlichen Verfahren bejahe, sei ein erschöpfendes Gebrauchmachen des Bundesgesetzgebers von einer konkurrierenden Kompetenz zu verneinen. Unzutreffend sei es, eine Sperrwirkung auf § 4 Abs. 2 Satz 4 und 5, § 7 Abs. 2 Satz 2 und 3 des Autobahnmautgesetzes (ABMG) zu stützen. Dieses verfolge fiskalische Zwecke. Ein Ausschluss präventivpolizeilicher Regelungen könne sich daraus nicht ergeben.
Eine Verfassungsbeschwerde kann sich ausnahmsweise unmittelbar gegen ein vollziehungsbedürftiges Gesetz richten, wenn der Beschwerdeführer den Rechtsweg nicht beschreiten kann, weil er keine Kenntnis von der Maßnahme erlangt (vgl. BVerfGE 30, 1 [16 f.]; 67, 157 [169 f.]; 100, 313 [354]; 109, 279 [306 f.]; 113, 348 [362 f.]). Gleiches gilt, soweit eine nachträgliche Bekanntgabe zwar vorgesehen ist, von ihr aber aufgrund weitreichender Ausnahmetatbestände auch langfristig abgesehen werden kann. Unter diesen Umständen ist effektiver fachgerichtlicher Rechtsschutz ebenfalls nicht gewährleistet (vgl. BVerfGE 109, 279 [307]; 113, 348 [362 f.]).
Die Beschwerdeführer sind auch selbst und gegenwärtig betroffen. Erfolgt die konkrete Beeinträchtigung -- wie hier -- zwar erst durch die Vollziehung des angegriffenen Gesetzes, erlangt der Betroffene jedoch in der Regel keine Kenntnis von den Vollzugsakten, reicht es für die Möglichkeit der eigenen und gegenwärtigen Betroffenheit aus, wenn der Beschwerdeführer darlegt, dass er mit einiger Wahrscheinlichkeit durch die auf den angegriffenen Rechtsnormen beruhenden Maßnahmen in seinen Grundrechten berührt wird (vgl. BVerfGE 67, 157 [169 f.]; 100, 313 [354]; 109, 279 [307 f.]; 113, 348 [363]). Der geforderte Grad der Wahrscheinlichkeit wird davon beeinflusst, welche Möglichkeit der Beschwerdeführer hat, seine Betroffenheit darzulegen. So ist bedeutsam, ob die Maßnahme auf einen tatbestandlich eng umgrenzten Personenkreis zielt oder ob sie eine große Streubreite hat und Dritte auch zufällig erfassen kann. Darlegungen, durch die sich der Beschwerdeführer selbst einer Straftat bezichtigen müsste, dürfen zum Beleg der eigenen gegenwärtigen Betroffenheit nicht verlangt werden (vgl. BVerfGE 109, 279 [308]; 113, 348 [363]).
Im Hinblick darauf genügen die Darlegungen der Beschwerdeführer zum Nachweis ihrer persönlichen und gegenwärtigen Betroffenheit. Betroffener einer Überwachung ist jeder, in dessen Persönlichkeitsrechte durch die Maßnahme eingegriffen wird (vgl. BVerfGE 109, 279 [308]; 113, 348 [363]). Die Beschwerdeführer tragen jeweils vor, eingetragene Halter ihrer Personenkraftwagen zu sein und mit ihnen regelmäßig auf Straßen in dem jeweiligen Bundesland unterwegs zu sein. Dies reicht für die Annahme einer eigenen und gegenwärtigen Betroffenheit aus. Die Möglichkeit, einer Kennzeichenerfassung unterzogen zu werden, besteht praktisch für jeden Kraftfahrzeughalter, dessen Fahrzeug auf den Straßen des betroffenen Bundeslandes unterwegs ist. Ein weitergehender Nachweis, etwa dahingehend, dass die Kennzeichen der Beschwerdeführer darüber hinaus in polizeilichen Datenbeständen verzeichnet sind, ist bereits deshalb nicht zu verlangen, weil sich die Beschwerdeführer dadurch unter Umständen selbst einer Straftat bezichtigen müssten (vgl. BVerfGE 109, 279 [308]; 113, 348 [363]).
1. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung trägt Gefährdungen und Verletzungen der Persönlichkeit Rechnung, die sich für den Einzelnen, insbesondere unter den Bedingungen moderner Datenverarbeitung, aus informationsbezogenen Maßnahmen ergeben (vgl. BVerfGE 65, 1 [42]; 113, 29 [46]; 115, 166 [188]; 115, 320 [341 f.]; 118, 168 [184]). Dieses Recht flankiert und erweitert den grundrechtlichen Schutz von Verhaltensfreiheit und Privatheit; es lässt ihn schon auf der Stufe der Persönlichkeitsgefährdung beginnen.
Eine derartige Gefährdungslage kann bereits im Vorfeld konkreter Bedrohungen von Rechtsgütern entstehen. Mittels elektronischer Datenverarbeitung sind Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer Person unbegrenzt speicherbar und jederzeit und ohne Rücksicht auf Entfernungen in Sekundenschnelle abrufbar. Sie können darüber hinaus mit anderen Datensammlungen zusammengefügt werden, wodurch vielfältige Nutzungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten entstehen (vgl. BVerfGE 65, 1 [42]; 115, 320 [342]). Dadurch können weitere Informationen erzeugt und so Schlüsse gezogen werden, die sowohl die grundrechtlich geschützten Geheimhaltungsinteressen des Betroffenen beeinträchtigen als auch anschließende Eingriffe in seine Verhaltensfreiheit nach sich ziehen können (vgl. BVerfGE 65, 1 [42]; 113, 29 [45 f.]; 115, 320 [342]; 118, 168 [184 f.]). Eine weitere Besonderheit des Eingriffspotentials von Maßnahmen der elektronischen Datenverarbeitung liegt in der Menge der verarbeitbaren Daten, die auf konventionellem Wege gar nicht bewältigt werden könnte. Der mit solchen technischen Möglichkeiten einhergehenden gesteigerten Gefährdungslage entspricht der hierauf bezogene Grundrechtsschutz (vgl. BVerfGE 65, 1 [42]; 113, 29 [45 f.]; 115, 320 [342]).
Auch dann, wenn die Erfassung eines größeren Datenbestandes letztlich nur Mittel zum Zweck für eine weitere Verkleinerung der Treffermenge ist, kann bereits in der Informationserhebung ein Eingriff liegen, soweit sie die Informationen für die Behörden verfügbar macht und die Basis für einen nachfolgenden Abgleich mit Suchkriterien bildet (vgl. BVerfGE 100, 313 [366 mit 337, 380]; 115, 320 [343]). Maßgeblich ist, ob sich bei einer Gesamtbetrachtung mit Blick auf den durch den Überwachungs- und Verwendungszweck bestimmten Zusammenhang das behördliche Interesse an den betroffenen Daten bereits derart verdichtet hat, dass ein Betroffensein in einer einen Grundrechtseingriff auslösenden Qualität zu bejahen ist (vgl. BVerfGE 115, 320 [343]).
Der Schutzumfang des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung beschränkt sich nicht auf Informationen, die bereits ihrer Art nach sensibel sind und schon deshalb grundrechtlich geschützt werden. Auch der Umgang mit personenbezogenen Daten, die für sich genommen nur geringen Informationsgehalt haben, kann, je nach seinem Ziel und den bestehenden Verarbeitungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten, grundrechtserhebliche Auswirkungen auf die Privatheit und Verhaltensfreiheit des Betroffenen haben. Insofern gibt es unter den Bedingungen der elektronischen Datenverarbeitung kein schlechthin, also ungeachtet des Verwendungskontextes, belangloses personenbezogenes Datum mehr (vgl. BVerfGE 65, 1 [45]; 118, 168 [185]).
Auch entfällt der grundrechtliche Schutz nicht schon deshalb, weil die betroffene Information öffentlich zugänglich ist -- wie es für Kraftfahrzeugkennzeichen, die der Identifizierung dienen, sogar vorgeschrieben ist (§ 23 Abs. 1 Satz 3 StVO). Auch wenn der Einzelne sich in die Öffentlichkeit begibt, schützt das Recht der informationellen Selbstbestimmung dessen Interesse, dass die damit verbundenen personenbezogenen Informationen nicht im Zuge automatisierter Informationserhebung zur Speicherung mit der Möglichkeit der Weiterverwertung erfasst werden (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 23. Februar 2007 -- 1 BvR 2368/06 --, NVwZ 2007, S. 688 [690 f.]).
2. Andererseits begründen Datenerfassungen keinen Gefährdungstatbestand, soweit Daten unmittelbar nach der Erfassung technisch wieder spurenlos, anonym und ohne die Möglichkeit, einen Personenbezug herzustellen, ausgesondert werden (vgl. auch BVerfGE 100, 313 [366]; 107, 299 [328]; 115, 320 [343]). Zu einem Eingriff in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung kommt es daher in den Fällen der elektronischen Kennzeichenerfassung dann nicht, wenn der Abgleich mit dem Fahndungsbestand unverzüglich vorgenommen wird und negativ ausfällt (sogenannter Nichttrefferfall) sowie zusätzlich rechtlich und technisch gesichert ist, dass die Daten anonym bleiben und sofort spurenlos und ohne die Möglichkeit, einen Personenbezug herzustellen, gelöscht werden.
Der Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung wird erweitert, wenn zusätzliche Informationen gespeichert werden, etwa Daten über den Standort oder die Fahrtrichtung des Kraftfahrzeugs. Der Eingriff wird vertieft, wenn die Kennzeichenerfassung zur Gewinnung weiterer Informationen genutzt wird, etwa für Bewegungsbilder einer Person. Schließen sich an die Kennzeichenerfassung konkrete Maßnahmen der Gefahrenabwehr an, wie das Anhalten des Kraftfahrzeugs oder seine Sicherstellung, so stellen diese eigenständige Eingriffe dar, die ihre Rechtfertigung in anderen Ermächtigungen finden müssen, deren Rechtmäßigkeit eigenständigen verfassungsrechtlichen Anforderungen unterliegt (vgl. BVerfGE 118, 168 [185 f.]).
a) Von maßgebender Bedeutung für das Gewicht des Grundrechtseingriffs ist zum einen, welche Persönlichkeitsrelevanz die Informationen aufweisen, die von der informationsbezogenen Maßnahme erfasst werden (vgl. BVerfGE 100, 313 [376]; 109, 279 [353]; 113, 348 [382]; 115, 320 [347]; 118, 168 [196 f.]). Mit in den Blick zu nehmen ist auch die Persönlichkeitsrelevanz der Informationen, die durch eine weitergehende Verarbeitung und Verknüpfung der erfassten Informationen gewonnen werden sollen (vgl. BVerfGE 65, 1 [45 f.]; 115, 320 [348]).
Die Heimlichkeit einer in Grundrechte eingreifenden staatlichen Ermittlungsmaßnahme führt zur Erhöhung des Gewichts der gesetzgeberischen Freiheitsbeeinträchtigung (vgl. BVerfGE 107, 299 [321]; 115, 166 [194]; 115, 320 [353]). Dem Betroffenen wird durch die Heimlichkeit des Eingriffs vorheriger Rechtsschutz faktisch verwehrt und nachträglicher Rechtsschutz kann zumindest erschwert werden (vgl. BVerfGE 113, 348 [383 f.]; 118, 168 [197 f.]). Er kann also nicht selbst darauf hinwirken, die Eingriffsintensität durch erfolgreichen Rechtsschutz zu verringern, etwa für die Zukunft zu beseitigen. Die Heimlichkeit staatlicher Informationseingriffe betrifft darüber hinaus die Gesellschaft insgesamt (vgl. BVerfGE 93, 181 [188]; 100, 313 [381]; 107, 299 [328]; 109, 279 [354 f.]).
Die Intensität des Eingriffs für den Grundrechtsträger wird davon beeinflusst, welche über die Informationserhebung hinausgehenden Nachteile ihm aufgrund der Maßnahme drohen oder von ihm nicht ohne Grund befürchtet werden (vgl. BVerfGE 100, 313 [376]; 113, 348 [382]; 115, 320 [347 f.]; 118, 168 [197]). Die Schwere des Eingriffs nimmt mit der Möglichkeit der Nutzung der Daten für Folgeeingriffe in Grundrechte der Betroffenen zu sowie mit der Möglichkeit der Verknüpfung mit anderen Daten, die wiederum andere Folgemaßnahmen auslösen können.
aa) Dient die Kennzeichenerfassung allein dem Zweck, gestohlene Fahrzeuge ausfindig zu machen und deren Fahrer -- die mutmaßlichen Diebe -- zu "stellen", insbesondere auch um Anschlusstaten zu verhindern, oder die Weiterfahrt von Fahrzeugen ohne ausreichenden Versicherungsschutz auszuschließen, weist die Informationserhebung für den konkret Betroffenen eine vergleichsweise geringe Persönlichkeitsrelevanz auf. Zwar erlangt der Eingriff auch in diesen Fällen dadurch ein gewisses Gewicht, dass er die Wahrscheinlichkeit für anschließende Eingriffe anderer Art erhöht, wie etwa das Anhalten des Fahrzeugs, eine nachfolgende Identitätsfeststellung, gegebenenfalls auch eine Durchsuchung des Fahrzeugs oder eine Ingewahrsamnahme des Fahrers oder der Fahrzeuginsassen. Sollen jedoch durch die Informationserhebung selbst weder weitere Schlüsse über das Verhalten des Betroffenen gezogen noch die gewonnenen Informationen gesammelt oder mit weiteren Informationen verknüpft werden, ist der Informationseingriff für sich genommen nicht besonders intensiv.
Bedeutsam ist auch, wenn in solchen Fällen ausschließlich nach einem prinzipiell bekannten Personenkreis mit bestimmten Verhaltensmerkmalen gesucht wird, deren Vorliegen einen konkreten Störerverdacht begründet. Bei einem auf solche Zwecke begrenzten Einsatz ist die Informationserhebung ein bloßes Hilfsmittel, um das gesuchte Fahrzeug zu finden, es so bald wie möglich anzuhalten und gegen seinen Fahrer oder gegen die Insassen sogleich weitere polizeiliche Maßnahmen ergreifen zu können. Die Anforderungen an diese weiteren Maßnahmen richten sich dann nicht nach den Voraussetzungen des Eingriffs in die informationelle Selbstbestimmung, sondern nach den allgemein dafür bestehenden Ermächtigungen, deren Rechtmäßigkeit eigenständigen verfassungsrechtlichen Anforderungen unterliegt (vgl. BVerfGE 118, 168 [185 f.]).
(1) Ist das amtliche Kennzeichen eines Kraftfahrzeugs bekannt, kann dessen Halter ermittelt werden, sofern die Polizeibehörde von den entsprechenden Halterdaten (vgl. § 33 Abs. 1 Nr. 2, § 33 Abs. 1 Satz 2 StVG) entweder bereits Kenntnis hat oder diese über die Einsicht in die im Fahndungsbestand gespeicherten Informationen oder durch eine Abfrage nach §§ 35, 36 StVG aus dem örtlichen oder aus dem Zentralen Fahrzeugregister (vgl. dazu Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. 2007, F Rn. 370) erhält. Die so gewonnene Information besteht zunächst darin, dass das Fahrzeug dieses Halters zur fraglichen Zeit an dem Erfassungsgerät vorbeigefahren ist. Die Kenntnis der Identität des Halters erleichtert sodann eine Ermittlung der Identität des Fahrers sowie gegebenenfalls weiterer Fahrzeuginsassen (vgl. Möncke/Laeverenz, DuD 2004, S. 282 [285]). Dadurch kann sich eine konventionelle Identitätsfeststellung (vgl. BVerfGE 92, 191 [197]) erübrigen. Die Verknüpfung der Information über Ort und Zeit der Vorbeifahrt des Fahrzeugs mit einem bestimmten Kennzeichen und derjenigen über die Identität des Fahrers oder der Insassen führt zu einer -- zunächst nur punktuellen -- Information über das Bewegungsverhalten des Betroffenen.
Sowohl bei einem stationären als auch bei einem mobilen Einsatz der Erfassungsgeräte von einem fahrenden Polizeiwagen aus, etwa auf Parkplätzen, kann durch die Kennzeichenerfassung gegebenenfalls mehr über den Fahrer in Erfahrung gebracht werden als der bloße Aufenthaltsort. So kann aus der Nähe eines geparkten Wagens zu einem Veranstaltungsort oder aus einer Erfassung der Fahrzeuge auf den Zufahrtswegen die Vermutung abgeleitet werden, dass der Fahrer eine bestimmte Veranstaltung, etwa ein Fußballspiel oder eine Versammlung, aufsucht (vgl. Bayerischer Landtag, Drucks. 15/6700, S. 28, 38; Thüringer Landtag, Plenarprotokoll 4/59, S. 6047 [6048]; Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Plenar protokoll 4/79, S. 4810 [4811, l. Sp.]). Die Maßnahme kann sich unter solchen Umständen als funktionales Äquivalent eines grundrechtlichen Eingriffs in andere grundrechtliche Freiheiten darstellen (vgl. BVerfGE 113, 63 [76]; 116, 202 [222]). Werden etwa die Teilnahme an Versammlungen oder die Beteiligung an einer Bürgerinitiative gezielt notiert (vgl. 28. Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten für den Datenschutz in Baden-Württemberg, 2007, S. 18--20), so kann dies verhaltenssteuernde Wirkung entfalten (vgl. BVerfGE 65, 1 [43]) und die ausgeübten Kommunikationsfreiheiten als eingriffsgleiche Maßnahme betreffen.
Die besondere Schlagkraft und Eingriffsintensität eines derartigen Observationsmittels entsteht sowohl aus der Vervielfachung der Zahl der möglichen Erfassungsvorgänge (vgl. BVerfGE 107, 299 [328]; 115, 320 [357]) gegenüber den bisherigen technischen und personellen Möglichkeiten der Polizei als auch aus den durch die Automatisierung und Vernetzung ermöglichten verbesserten Bedingungen für eine effektive und zudem heimliche Datenerfassung und -verarbeitung.
Insbesondere durch längerfristige oder weiträumig vorgenommene Kennzeichenerfassungen, die nicht notwendig im Sinne von § 184 Abs. 5 LVwG "flächendeckend" sein müssen, sind Eingriffe von erheblichem Gewicht möglich, wenn etwa gezielt aus dem Aufenthaltsort auf das weitere Verhalten des Betroffenen geschlossen werden soll oder wenn mehrere Treffermeldungen heimlich gesammelt und zu einem Bewegungsprofil zusammengestellt werden. Werden detaillierte Informationen über das Bewegungsverhalten einer Person gewonnen und mit weiteren Informationen verknüpft, aus denen sich etwa erschließen lässt, zu welchem Zweck eine Person sich über einen längeren Zeitraum zu den jeweiligen Orten begibt, mit wem sie sich getroffen und was sie dort unternommen hat, so kann sich die Intensität des Eingriffs sogar derjenigen der Erstellung eines Persönlichkeitsbilds annähern (dazu vgl. BVerfGE 65, 1 [42]).
a) Das Bestimmtheitsgebot soll sicherstellen, dass der demokratisch legitimierte Parlamentsgesetzgeber die wesentlichen Entscheidungen über Grundrechtseingriffe und deren Reichweite selbst trifft, dass Regierung und Verwaltung im Gesetz steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden und dass die Gerichte eine wirksame Rechtskontrolle durchführen können. Ferner erlauben die Bestimmtheit und Klarheit der Norm, dass der betroffene Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen kann (vgl. BVerfGE 110, 33 [52 ff.]; 113, 348 [375 ff.]). Der Gesetzgeber hat Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs hinreichend bereichsspezifisch, präzise und normenklar festzulegen (vgl. BVerfGE 100, 313 [359 f., 372]; 110, 33 [53]; 113, 348 [375]; 118, 168 [186 f.]).
Das Bestimmtheitsgebot steht in enger Beziehung zum Parlamentsvorbehalt (vgl. BVerfGE 56, 1 [13]; 83, 130 [152]). Dieser soll sicherstellen, dass Entscheidungen von solcher Tragweite aus einem Verfahren hervorgehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und die Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Ausmaß von Grundrechtseingriffen in öffentlicher Debatte zu klären (vgl. BVerfGE 85, 386 [403 f.]; 108, 282 [312]). Die konkreten Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der Ermächtigung richten sich nach der Art und Schwere des Eingriffs (vgl. BVerfGE 110, 33 [55]). Die Eingriffsgrundlage muss darum erkennen lassen, ob auch schwerwiegende Eingriffe zugelassen werden sollen. Wird die Möglichkeit derartiger Eingriffe nicht hinreichend deutlich ausgeschlossen, so muss die Ermächtigung die besonderen Bestimmtheitsanforderungen wahren, die bei solchen Eingriffen zu stellen sind (vgl. BVerfGE 113, 348 [377 f.]; 115, 320 [365 f.]).
Ermächtigt eine gesetzliche Regelung zu einem Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, so hat das Gebot der Bestimmtheit und Klarheit auch die spezifische Funktion, eine Umgrenzung des Anlasses der Maßnahme und auch des möglichen Verwendungszwecks der betroffenen Informationen sicherzustellen (vgl. BVerfGE 65, 1 [46]; 110, 33 [70]; 113, 29 [51]; 115, 320 [365]). Dadurch wird das verfassungsrechtliche Gebot der Zweckbindung der erhobenen Information verstärkt, das sonst ins Leere laufen könnte (vgl. BVerfGE 118, 168 [187]).
aa) Die angegriffenen Vorschriften erlauben die Kennzeichenerfassung "zum Zwecke" des Abgleichs mit dem Fahndungsbestand (§ 14 Abs. 5 Satz 1 HSOG, § 184 Abs. 5 Satz 1 LVwG). Damit wird jedoch weder der Anlass noch, wie die hessische Landesregierung zu Recht festhält, der Ermittlungszweck benannt, dem sowohl die Erhebung als auch der Abgleich letztlich dienen sollen. Erwähnt wird lediglich das Mittel, mit dem ein Ermittlungszweck nach der Erhebung weiter verfolgt werden soll. Welcher Zweck das sein soll, bleibt jedoch offen. Werden im Gesetz zum Verwendungszweck keine Aussagen getroffen, schließt die Ermächtigung alle denkbaren Verwendungszwecke ein. Die Weite der Zwecksetzung beruht dann auf der Unklarheit der gesetzlichen Vorgaben. Ob die Bezugnahme auf den Fahndungsbestand hinreichend einengende Hinweise auf Anlass und Zweck der Maßnahme gibt, hängt von der Art der im Fahndungsbestand vorhandenen Daten und den Anforderungen an ihre Aufnahme ab. Wäre gesichert, dass die Aufnahme in den Fahndungsbestand nur aufgrund eines gesetzlich umschriebenen Anlasses erfolgt, der zugleich automatisierte Informationserhebungen und -verwertungen rechtfertigen könnte, und dass ein solcher Anlass im Trefferzeitpunkt noch fortbesteht, könnte dies eine hinreichende Zweckbindung bewirken. Ist dies jedoch nicht gesichert, lassen sich auch Anlass und Verwendungszweck der Erfassung nicht hinreichend aus der gesetzlichen Bezugnahme auf den Fahndungsbestand erschließen. Die Anforderungen, die bei Grundrechtseingriffen an die Bestimmtheit von Anlass und Grenzen zu stellen sind, werden dabei nicht gewahrt (vgl. BVerfGE 113, 348 [377 f.]; 115, 320 [365 f.]).
bb) Eine Präzisierung des Anwendungsbereichs der Ermächtigung durch Bezeichnung von Anlass und Zweck der Maßnahme wird durch die Verwendung der Begriffe des Fahndungsbestands und -- in § 184 Abs. 5 Satz 4 LVwG -- der Fahndungsnotierung nicht geleistet. Das Hessische Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung und das schleswig-holsteinische Landesverwaltungsgesetz definieren den Begriff des Fahndungsbestands weder näher, noch gibt es für ihn eine anerkannte Definition in anderen gesetzlichen Vorschriften oder in Rechtsprechung oder Schrifttum, die in Bezug genommen sein könnte. Gleiches gilt für den Begriff der Fahndungsnotierung.
Nach dem weiten Verständnis des Fahndungsbestands kämen nicht nur die "klassischen" Fahndungsdateien Personenfahndung und Sachfahndung in Betracht, die zu den beim Bundeskriminalamt angelegten Verbunddatenbeständen des polizeilichen Informationssystems (INPOL) zählen (vgl. § 2 Abs. 3, § 11 Abs. 1, § 34 BKAG). Gegenwärtig werden auf der Grundlage der in den letzten Jahren verstärkt eingeführten polizeilichen Ermittlungsbefugnisse im Vorfeldbereich sowohl auf Bundes- wie auf Länderebene zunehmend weiterreichende Datenverarbeitungssysteme entwickelt. Bei ihnen geht es nicht mehr allein um das Führen von Akten über Straftäter oder Beschuldigte und Verdächtige, sondern auch darum, Informationen über einen ganzen Kriminalitätsbereich, das Umfeld, die "Szene" und den gesellschaftlichen Hintergrund zu sammeln, also auch über andere Personen wie Anzeigenerstatter, Zeugen und Hinweisgeber oder Personen, die im Kontakt mit verdächtigen Personen oder Organisationen stehen oder bei denen dies angenommen wird (vgl. Petri, in: Lisken/Denninger, a.a.O., H Rn. 60 ff., 82 ff.; Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, 27. Tätigkeitsbericht, 2006, S. 33 ff., 37 ff.). Die Begriffe des Fahndungsbestands und der Fahndungsnotierung schließen es ihrem Wortlaut nach nicht aus, auch derartige "weiche" Datenbestände einzubeziehen und auf diese Weise auch Kraftfahrzeugkennzeichen zu erfassen, die Rückschlüsse auf einen Personenkreis zulassen, der durch sein Verhalten keinen Anlass für die Aufnahme in den Fahndungsbestand gegeben hat.
Insbesondere grenzen die Begründungen der Regierungsentwürfe die Begriffe nicht ein (vgl. Hessischer Landtag, Drucks. 16/2352, S. 15 f.; Schleswig-Holsteinischer Landtag, Drucks. 16/670, S. 29, 39). Im hessischen Gesetzgebungsverfahren wurden in den Stellungnahmen zur Sachverständigenanhörung zudem ausdrücklich "Vorfeldmaßnahmen zu Großveranstaltungen oder dem Objekt- und Personenschutz", der "Abgleich mit polizeilichen Dateien über bekannte Störer (etwa der Datei Sport) bei Vorfeldkontrollen zu Großveranstaltungen (z.B. Fußballspielen)" sowie ein Einsatz im Rahmen oder "an Stelle" der sogenannten Schleierfahndung unwidersprochen als mögliche Einsatzzwecke benannt (vgl. Hessischer Landtag, Ausschussvorlage INA/16/23, S. 17 [21]; 86 [93]; 127 [132]; 219 [220 f.]; zu dieser Fahndungsmethode: Rachor, in: Lisken/Denninger, a.a.O., F Rn. 410, 412, 426).
Nicht geklärt ist weiter, ob und inwieweit der Einsatz der automatisierten Kennzeichenerfassung zur Erstellung von Bewegungsbildern im Rahmen einer polizeilichen Beobachtung oder längerfristigen Observation dienen soll und darf. Anhaltspunkte dafür lassen sich insbesondere nicht aus der im hessischen Gesetzgebungsverfahren geäußerten Auffassung gewinnen, bereits die Pflicht zur Löschung der Nichttreffer schließe die Erstellung von Bewegungsprofilen aus (vgl. Hessischer Landtag, Ausschussvorlage INA/16/23, S. 86 [92 f.]; 212 [216]; Plenarprotokoll 16/38, S. 2519; Plenarprotokoll 16/53, S. 3620). Denn aus der Pflicht zur Löschung im Nichttrefferfall lassen sich keine Schlüsse auf den Verwendungszweck in den Trefferfällen ziehen.
Dementsprechend gehen sowohl die hessische Landesregierung als auch der Landtag und die Landesregierung von Schleswig-Holstein in ihren Stellungnahmen zu den Verfassungsbeschwerden davon aus, dass die mit der Kennzeichenerfassung erhobenen Informationen in den Trefferfällen auch im Rahmen einer Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung -- also auch zur Erstellung von Bewegungsprofilen -- sollen verwertet werden können (siehe oben A III 1 a, 2 a cc).
-- Strafverfolgung
-- Strafvollstreckung
-- Gefahrenabwehr
-- Durchführung ausländerrechtlicher Maßnahmen
Fahndungshilfsmittel sind Informationssysteme, Dateien und Unterlagen, welche die Suche nach Personen oder Sachen ermöglichen oder unterstützen. [. . .] Sie unterliegen einer ständigen technischen, rechtlichen und taktischen Entwicklung; eine abschließende Aufzählung ist deshalb nicht möglich.
-- INPOL (Informationssystem der Polizei)
-- SIS (Schengener Informationssystem)
-- SPUDOK (Spuren-Dokumentations-System): Dateianwendung zur Informationsverarbeitung in umfangreichen Ermittlungsverfahren
-- Intranet/Extranet: durch die Polizei genutztes geschlossenes Datennetz
-- ASF (Automated Search Facilities): automatisiertes Fahndungssystem von Interpol für Personenfahndung und ausgewählte Sachfahndungsbestände
-- NCIC (National Crime Information Center): Fahrzeugfahndung des FBI, Zugriff über BKA (bereits in ASF implementiert)
-- Fahndungsunterlagen der Polizeien der Länder, die zum Teil bundesweit genutzt werden, z.B.
-- Fahndungsblock der bayerischen Polizei (BY)
-- DOKIS (Dokumenteninformationssystem) (BY)
-- Verdachtskalender Kfz (NW)
-- Fahndungsraster, z.B. nach gestohlenen Kfz, Rauschgift
Die Datei "Sachfahndung" dient, wie die hessische Landesregierung ausführt, gemäß Ziff. 2 der nach § 34 BKAG erlassenen Errichtungsanordnung (Stand: 14. Februar 2006) der Ausschreibung unter anderem "von Sachen" zur "Sicherstellung/Beschlagnahme", "Insassenfeststellung" sowie von Kraftfahrzeugen zur polizeilichen Beobachtung "zum Zwecke der Strafverfolgung bzw. Strafvollstreckung oder der Gefahrenabwehr". Die Datei ermögliche danach unter anderem, "Sachen, die zur Begehung einer Straftat benutzt oder durch sie hervorgebracht wurden oder in anderer Weise für ein Strafverfahren, insbesondere für die Täterfeststellung von Bedeutung sind, zu ermitteln", "Sachen, die abhanden gekommen sind, wiederzubeschaffen bzw. einem Besitzer zuzuordnen", "Fahrzeuge, die der polizeilichen Beobachtung un terliegen, festzustellen" sowie "Kraftfahrzeuge festzustellen, deren Insassen ermittelt werden sollen oder deren amtliche Kennzeichen zu entstempeln sind". Die Datei "NSIS-Sachfahndung" diene nach der Errichtungsanordnung (Stand: 21. März 2007) "dem Nachweis von Sachen, die zur Sicherstellung oder Beweissicherung im Strafverfahren" (Art. 100 des Schengener Durchführungsübereinkommens [SDÜ] vom 19. Juni 1990 [BGBl. II 1993 S. 1013]), "zur verdeckten Registrierung (polizeiliche Beobachtung) bzw. zur gezielten Kontrolle (Art. 99 SDÜ) ausgeschrieben" seien.
Daraus folgt, dass der Begriff des Fahndungsbestands auch bei Begrenzung auf die Verbunddatenbestände "Sachfahndung" und "NSIS-Sachfahndung" sowohl nach deren rechtlichen Vorgaben als auch nach der derzeitigen Praxis der Führung dieser Datenbestände eine Vielzahl von Fahndungsausschreibungen und Kombinationen von Verwendungszwecken einschließt. Auch bei einem so eingegrenzten Verständnis ist der Begriff so weit gefasst, dass durch die bloße Verweisung auf den Fahndungsbestand der Anlass der Kennzeichenerfassung nicht hinreichend umschrieben und der Verwendungszweck für die mit der Kennzeichenerfassung erhobenen Informationen selbst dann nicht eindeutig festgelegt wäre, wenn die Verwendung -- was bei den angegriffenen Bestimmungen nicht der Fall ist -- an den Fahndungszweck der jeweiligen Ausschreibung gebunden wäre.
(1) Die Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung ist als gesonderte polizeiliche Maßnahme in den Landespolizeigesetzen vorgesehen (vgl. etwa § 17 HSOG, § 187 LVwG; zur entsprechenden strafprozessualen Regelung des § 163e StPO vgl. Krahl, NStZ 1998, S. 339 [341]; Petri, in: Lisken/Denninger, a.a.O., H Rn. 295). Danach können die Polizeibehörden die Personalien einer Person sowie das amtliche Kennzeichen und sonstige Merkmale des von ihr benutzten oder eingesetzten Fahrzeugs zur polizeilichen Beobachtung speichern, damit andere Polizeibehörden das Antreffen der Person oder des Fahrzeugs melden können, wenn dies "bei Gelegenheit einer Überprüfung aus anderem Anlass" (so etwa § 17 Abs. 1 HSOG) festgestellt wird.
Die Ausschreibung dient bislang dazu, bei einem zufälligen Antreffen des ausgeschriebenen Fahrzeugs im Rahmen anderweitiger Verkehrskontrollen heimlich Informationen, insbesondere über den Ort und den Zeitpunkt, aber auch über sonstige Umstände des Antreffens, festzuhalten. Durch das Sammeln derartiger Informationen über einen längeren Zeitraum hinweg soll insbesondere nach und nach ein Bewegungsprofil oder Bewegungsbild der Person zusammengestellt werden können, deren Fahrzeugkennzeichen zur Beobachtung ausgeschrieben ist. Eine Ausschreibung kann unter bestimmten Bedingungen auch europaweit im Schengener Informationssystem (SIS) erfolgen (Ausschreibung zur verdeckten Registrierung); sie geht dann auf Art. 99 SDÜ zurück (vgl. 27. Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten für den Datenschutz in Baden-Württemberg, 2006, S. 14 ff.). Derzeit wird ein Nachfolgesystem eingerichtet (Schengener Informationssystem der zweiten Generation, SIS II), für das unter anderem erweiterte Befugnisse zur Ausschreibung von Fahrzeugen zur verdeckten Registrierung sowie zur Verknüpfung von Ausschreibungen miteinander vorgesehen sind (vgl. Beschluss des Rates vom 12. Juni 2007, ABlEG Nr. L 205/63).
(2) Die hessische Landesregierung hält in ihrer Stellungnahme einen Einsatz der automatisierten Kennzeichenerfassung zur polizeilichen Beobachtung oder Observation von Personen, die das zur Fahndung ausgeschriebene Fahrzeug verwenden, ausdrücklich für möglich. Sie hat dazu ausgeführt, dass bei einer solchen Ausschreibung die Meldung über das Antreffen ausgeschriebener Fahrzeuge je nach Ausschreibungskategorie zu Speicherungen "in unterschiedlichen Spezialanwendungen nach Bundes- oder Landesrecht" führe. Nach der schleswig-holsteinischen Erlasslage fin det zwar derzeit kein Abgleich mit Ausschreibungen zur polizeilichen Beobachtung statt. Auch die schleswig-holsteinische Stellungnahme geht jedoch davon aus, dass diese Ausschreibungen nach der gesetzlichen Regelung selbst zum Fahndungsbestand gezählt werden können, so dass ein solcher Abgleich grundsätzlich möglich und als "Rechtsfolge der Fahndungsnotierung" eine Kontrollmeldung gemäß § 187 LVwG zulässig sei.
Die Polizeibehörden sind bislang bei einer derartigen Beobachtung ausgeschriebener Fahrzeuge wegen der Aufwendigkeit einer manuellen Durchführung von Erfassung und Abgleich von Kennzeichen letztlich auf Zufallstreffer angewiesen. Durch die Möglichkeit, sowohl die Kennzeichenerfassung als auch den Abgleich automatisiert vorzunehmen, wird eine systematische, räumlich weitreichende Sammlung von Informationen über das Bewegungsverhalten von Fahrzeugen und damit auch von Personen technisch und mit relativ geringem Aufwand möglich. Sie kann -- anders als etwa die Observation über das satellitengestützte "Global Positioning System" (GPS) mittels Einbaus eines Peilsenders (vgl. dazu BVerfGE 112, 304 [318 ff.]) -- ohne weiteres auch bei einer großen Zahl von Personen durchgeführt werden.
Der Regelung lässt sich bereits nicht mit der erforderlichen Deutlichkeit entnehmen, dass eine Speicherung und weitere Verwendung nur dann in Betracht kommt, wenn die in § 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG genannten Voraussetzungen einer weiteren Verwendbarkeit gegeben sind. Gemäß § 184 Abs. 5 Satz 3 LVwG sind die gewonnenen Daten unverzüglich zu löschen, sofern auf das abgefragte Kennzeichen keine Fahndungsnotierung besteht. Gibt es zu dem abgefragten Kennzeichen eine Fahndungsnotierung, so soll hingegen gemäß § 184 Abs. 5 Satz 4 LVwG unter anderem § 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG entsprechend gelten. Gemäß § 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG gilt "dies" -- womit die in § 184 Abs. 4 Satz 2 LVwG angeordnete Löschungs- und Vernichtungspflicht für die gemäß § 184 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit § 184 Abs. 1 bis 3 LVwG erhobenen Daten gemeint ist -- "nicht", sofern die Daten zur Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung benötigt werden oder Tatsachen dafür sprechen, dass die Person künftig vergleichbare Straftaten oder Straftaten im Sinne des § 179 Abs. 2 LVwG begehen wird. Daraus ergibt sich jedoch nur, dass im Trefferfall eine Pflicht zur Löschung nicht besteht, wenn die in § 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG genannten Voraussetzungen gegeben sind. Der Gegenschluss, dass in allen anderen Fällen eine Verpflichtung zur Löschung bestünde, lässt sich hingegen nicht ohne weiteres ziehen. Denn anders als im Falle des § 184 Abs. 4 Satz 2 LVwG, der zunächst eine umfassende Löschungs- und Vernichtungspflicht statuiert, von der § 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG dann eine Ausnahme macht, greift die Löschungspflicht des § 184 Abs. 5 Satz 3 LVwG ausdrücklich nur für den Fall, dass auf das abgefragte Kennzeichen keine Fahndungsnotierung besteht. Mit dem Trefferfall, in dem "eine Fahndungsnotierung besteht", befasst sich nach der Systematik der Bestimmung demgegenüber § 184 Abs. 5 Satz 4 LVwG, der wiederum mit § 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG auf eine Regelung verweist, die lediglich Ausnahmefälle von der dort bereits vorausgesetzten Löschungspflicht aus § 184 Abs. 4 Satz 2 LVwG regelt, ohne selbst eine Löschungspflicht zu normieren.
ff) Selbst wenn es möglich sein dürfte, einige der Bestimmtheitsdefizite durch Auslegung zu beseitigen, können die Mängel, insbesondere die fehlende Bestimmtheit des Verwendungszwecks, nicht insgesamt durch eine einengende verfassungskonforme Auslegung geheilt werden. Eine solche Auslegung kann bei Bestimmtheitsmängeln nur mit Rücksicht auf den Sinn und Zweck des Bestimmtheitsgebots erfolgen. Sie kommt jedenfalls dann nicht in Betracht, wenn es an einem die wesentlichen Fragen umfassenden Regelungskern fehlt, der auf einen erklärten objektivierten Willen des Gesetzgebers zurückgeführt werden kann (vgl. BVerfGE 107, 104 [128 f.]). Wäre bei einer Vorschrift, die aus sich heraus weder bestimmte Ausschlusstatbestände enthält noch deutlich den Zweck erkennen lässt, dem die Regelung dienen soll, eine verfassungskonforme Auslegung gleichwohl zulässig, liefe der Gesetzesvorbehalt leer, der Eingriffe in ein Grundrecht einer gesetzlichen Regelung zuweist und den Gesetzgeber verpflichtet, Art und Umfang des Eingriffs selbst festzulegen (vgl. BVerfGE 107, 104 [128 f.]).
Das Erfordernis einer hinreichenden objektivierten Basis setzt einer verfassungskonformen Einschränkung des Norminhalts insbesondere dann Grenzen, wenn sich die grundrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen -- wie es beim Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Fall ist -- gerade auf den Zweck der Eingriffsmaßnahme beziehen. Soll der Zweck des Gesetzes selbst einengend ausgelegt werden, kann jene Grenze der verfassungskonformen Interpretation, wonach der gesetzgeberische Zweck nicht in sein Gegenteil verkehrt werden darf (vgl. BVerfGE 83, 130 [144]), leichter als in anderen Fällen erreicht sein.
So liegt es hier. Der hessische Gesetzgeber hat an der weiten Normfassung trotz ausdrücklicher Kritik an der Unbestimmtheit ihrer Reichweite im Gesetzgebungsverfahren, namentlich auch im Hinblick auf die Möglichkeit der Erstellung von Bewegungsbildern, festgehalten (vgl. auch Hessischer Landtag, Ausschussvorlage INA/16/23, S. 63 [65 f.]). Auch der schleswig-holsteinische Gesetzgeber hat auf entsprechende im Gesetzgebungsverfahren geäußerte Bedenken (vgl. insbesondere das Gutachten des wissenschaftlichen Dienstes des Landtags selbst: Schleswig-Holstei nischer Landtag, Umdruck 16/1530, S. 24 f.; ferner: Umdruck 16/819, S. 4 f.; Innen- und Rechtsausschuss, 16. WP, 41. Sitzung, Niederschrift, S. 11) lediglich mit der Einfügung des Verbots eines flächendeckenden Einsatzes in § 184 Abs. 5 Satz 5 LVwG reagiert (vgl. Schleswig-Holsteinischer Landtag, Drucks. 16/1163, S. 9), das einen entsprechenden Einsatz der Kennzeichenerfassung zur intensivierten Beobachtung jedoch nicht ausschließt. Ein solcher Einsatz kommt etwa auch in dem in beiden Gesetzgebungsverfahren genannten Bereich des Kraftfahrzeugdiebstahls in Betracht, wenn die Suche nach gestohlenen Fahrzeugen nicht sogleich dem Zugriff dienen soll, sondern der Aufklärung von Strukturen der organisierten Kriminalität, etwa einer Aufklärung von Verschiebungswegen und Absatzmärkten von Diebesbanden. Ein derartiger Einsatz der Kennzeichenerfassung "beispielsweise auf Automärkten und Großparkplätzen" zur "Kriminalitätsbekämpfung im Bereich des organisierten Kfz-Diebstahls und der Kfz-Verschiebung" wurde im hessischen Anhörungsverfahren ausdrücklich nahegelegt (vgl. Hessischer Landtag, Ausschussvorlage INA/16/23, S. 219 [220]).
In Schleswig-Holstein werden nach der Stellungnahme des Landtags und der Landesregierung bei Treffern wegen Versicherungsverstößen die Daten zur weiteren Fahndung in das Vorgangsbearbeitungssystem Artus "eingepflegt", unter anderem durch Einstellen der Bilddatei als Beweisfoto. Wie die Bildbei spiele zeigen, die die schleswig-holsteinische Landesregierung vorgelegt hat, können auf dem Bild jedenfalls bei günstigen Sichtverhältnissen durchaus Umrisse der Fahrzeuginsassen sowie physiognomische Einzelheiten erkennbar sein. Für eine Erhebung von Bildinformationen des Fahrzeuginnenraums oder gar der Fahrzeuginsassen selbst, die auf deren Auswertung zielt, bieten die angegriffenen Bestimmungen keine dem Bestimmtheitsgebot und dem Parlamentsvorbehalt genügende gesetzliche Grundlage.
Dieses verlangt, dass der Staat mit dem Grundrechtseingriff einen legitimen Zweck mit geeigneten, erforderlichen und angemessenen Mitteln verfolgt (vgl. BVerfGE 109, 279 [335 ff.]). Bestimmtheitsmängel können die Beachtung des verfassungsrechtlichen Übermaßverbots beeinträchtigen, da sie die Beurteilung der Geeignetheit und Erforderlichkeit einer Maßnahme erschweren und das Risiko einer Unangemessenheit des Eingriffs erhöhen (vgl. BVerfGE 110, 33 [55]). Ist die Ermächtigung unklar, weil sie eine Auslegung, nach welcher auch eingriffsintensive Zwecksetzungen zugelassen sind, nicht hinreichend deutlich ausschließt, ist auch für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit das dadurch ermöglichte weite Verständnis ihrer Zwecksetzung und Reichweite zugrunde zu legen.
a) Wie ausgeführt, kann der Eingriff, zu dem die angegriffenen Bestimmungen des § 14 Abs. 5 HSOG und des § 184 Abs. 5 LVwG ermächtigen, zwar zu höchst unterschiedlichen, aber jeweils legitimen Zwecken des Schutzes der öffentlichen Sicherheit und Ordnung eingesetzt werden (siehe oben C II 1 b). Auch die Einsatzzwecke im Bereich der Strafverfolgung wären, wenn sie von der Regelung gedeckt sein sollten, legitim. Diese Schutzgüter besitzen grundsätzlich ein hohes verfassungsrechtliches Gewicht. Das Gewicht des jeweils konkret verfolgten Einsatzzwecks hängt allerdings davon ab, auf welche beeinträchtigten Rechtsgüter er sich konkret bezieht und welche Intensität deren Gefährdung aufweist (vgl. BVerfGE 113, 348 [385]).
aa) (1) Das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne verlangt, dass die Schwere der gesetzgeberischen Grundrechtsbeschränkung bei einer Gesamtabwägung nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht der sie rechtfertigenden Gründe steht (stRspr; vgl. BVerfGE 109, 279 [349 ff.]). In dem Spannungsverhältnis zwischen der Pflicht des Staates zum Rechtsgüterschutz und dem Interesse des Einzelnen an der Wahrung seiner von der Verfassung verbürgten Rechte ist es dabei zunächst Aufgabe des Gesetzgebers, in abstrakter Weise einen Ausgleich der widerstreitenden Interessen zu erreichen (vgl. BVerfGE 109, 279 [350]). Dies kann dazu führen, dass Grundrechtseingriffe einer bestimmten Eingriffsintensität erst von bestimmten Verdachts- oder Gefahrenstufen an vorgesehen werden dürfen. Entsprechende Eingriffsschwellen sind durch eine gesetzliche Regelung zu gewährleisten (vgl. BVerfGE 100, 313 [383 f.]; 109, 279 [350 ff.]; 113, 348 [377 f., 387 ff.]; 115, 320 [346]).
(2) Die Verfassung hindert den Gesetzgeber nicht daran, die traditionellen rechtsstaatlichen Bindungen im Bereich des Polizeirechts auf der Grundlage einer seiner Prärogative unterliegenden Feststellung neuartiger oder veränderter Gefährdungs- und Bedrohungssituationen und neuer Ermittlungsmöglichkeiten fortzuentwickeln (vgl. BVerfGE 115, 320 [360]). Dabei gebietet es der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im engeren Sinne, dass der Gesetzgeber die Ausgewogenheit zwischen der Art und Intensität der Grundrechtsbeeinträchtigung einerseits und den zum Eingriff berechtigenden Tatbestandselementen andererseits, wie der Einschreitschwelle, der geforderten Tatsachenbasis und dem Gewicht der geschützten Rechtsgüter, zu wahren hat. Je gewichtiger die drohende oder erfolgte Rechtsgutbeeinträchtigung und je weniger gewichtig der Grundrechtseingriff ist, um den es sich handelt, desto geringer darf die Wahrscheinlichkeit sein, mit der auf eine drohende oder erfolgte Verletzung des Rechtsguts geschlossen werden kann, und desto weniger fundiert dürfen gegebenenfalls die Tatsachen sein, die dem Verdacht zugrunde liegen. Selbst bei höchstem Gewicht der drohenden Rechtsgutbeeinträchtigung kann allerdings auf das Erfordernis einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit nicht verzichtet werden. Grundrechtseingreifende Ermittlungen "ins Blaue hinein" lässt die Verfassung nicht zu (vgl. BVerfGE 115, 320 [360 f.] m.w.N.).
(1) Mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist es insbesondere nicht vereinbar, dass die angegriffenen Vorschriften aufgrund ihrer unbestimmten Weite anlasslos erfolgende oder -- wie es jedenfalls in Hessen nicht ausgeschlossen ist -- flächendeckend durchgeführte Maßnahmen der automatisierten Erfassung und Auswertung von Kraftfahrzeugkennzeichnen ermöglichen. So erlaubt § 14 Abs. 5 HSOG die automatisierte Erhebung der Daten von Kraftfahrzeugkennzeichen ohne Einschränkung "auf öffentlichen Straßen und Plätzen". Auch § 184 Abs. 5 LVwG, der die Informationserhebung an anderweitig gesetzlich geregelte "Kontrollen im öffentlichen Verkehrsraum" knüpft und lediglich den "flächendeckenden Einsatz technischer Mittel" untersagt, schließt anlasslose automatisierte Kennzeichenerfassungen nicht aus (siehe oben C II 2 b dd [1], [2]). In beiden Ländern werden daher die von der Verfassung nicht zugelassenen grundrechtseingreifenden Ermittlungen "ins Blaue hinein" ermöglicht.
Eine automatisierte Kennzeichenerfassung, die unterschiedslos jeden nur deshalb trifft, weil er mit einem Fahrzeug eine ohne besonderen Anlass oder gar dauerhaft eingerichtete Stelle zur automatisierten Erfassung von Kraftfahrzeugkennzeichen passiert, vermittelt im Übrigen den Eindruck ständiger Kontrolle. Das sich einstellende Gefühl des Überwachtwerdens kann -- wie bereits dargestellt (siehe oben C II 1 a) -- zu Einschüchterungseffekten und in der Folge zu Beeinträchtigungen bei der Ausübung von Grundrechten führen. Hierdurch sind nicht nur die individuellen Entfaltungschancen des Einzelnen betroffen, sondern auch das Gemeinwohl, weil die Selbstbestimmung eine elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungs- und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger gegründeten freiheitlichen demokratischen Gemeinwesens ist (vgl. BVerfGE 65, 1 [43]; auch BVerfGE 100, 313 [381]).
(2) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist auch nicht dadurch gewahrt worden, dass die automatisierte Kennzeichenerfassung etwa auf die Abwehr einer konkreten Gefahr beschränkt wäre. Unterblieben ist ebenfalls eine Begrenzung auf eine stich probenhafte Durchführung der Maßnahme, die zur Ermöglichung von Eingriffen lediglich geringerer Intensität, etwa zur Erfassung der Kennzeichen gestohlener Kraftfahrzeuge, zulässig wäre; allerdings hätte dann zugleich vorgesorgt sein müssen, dass der für die Erfassung herangezogene Datenbestand sich auf diesen Anlass, im Beispiel die Ermittlung gestohlener Kraftfahrzeuge, beschränkt.
Die automatisierte Kennzeichenerfassung ist auch nicht auf Situationen begrenzt worden, in denen Umstände der konkreten Örtlichkeit -- zum Beispiel das Fahren auf Straßen in Bereichen nahe der Bundesgrenze -- oder dokumentierte Lageerkenntnisse über Kriminalitätsschwerpunkte einen Anknüpfungspunkt geben, der auf gesteigerte Risiken der Rechtsgutgefährdung oder -verletzung und zugleich auf eine hinreichende Wahrscheinlichkeit hinweist, dass diesen Risiken mit Hilfe der automatisierten Kennzeichenerfassung begegnet werden kann.
Für eine die Verhältnismäßigkeit wahrende Regelung der Voraussetzungen der automatisierten Kennzeichenerfassung scheidet ein weit gefasster Verwendungszweck beispielsweise dann nicht aus, wenn er mit engen Begrenzungen der Eingriffsvoraussetzungen kombiniert ist, wie es die derzeitige brandenburgische Regelung vorsieht (§ 36a Brandenburgisches Polizeigesetz vom 19. März 1996 [GVBl I S. 74] in der Fassung des Vierten Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Polizeigesetzes vom 18. Dezember 2006 [GVBl I S. 188]). Möglich sind ferner Kombinationen von enger gefassten Zweckbestimmungen, die die Kennzeichenerfassung auf nicht eingriffsintensive Verwendungszwecke begrenzen, mit entsprechend geringeren Voraussetzungen für die Aufnahme in den Fahndungsbestand und die Voraussetzungen für den Erhebungsanlass.

References: § 14
 § 184
 § 184
 § 14
 § 14
 § 184
 Art. 1
 § 184
 § 179
 § 14
 § 2
 § 10
 § 184
 § 4
 § 7
 § 33
 § 33
 § 184
 § 184
 § 184
 § 2
 § 11
 § 34
 § 34
 § 17
 § 187
 § 163
 § 17
 Art. 99
 § 187
 § 184
 § 184
 § 184
 § 184
 § 184
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 § 184
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 § 179
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 § 184
 § 184
 § 184
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 § 184
 § 184
 § 184
 § 14
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 § 14
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