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Timestamp: 2017-02-22 10:00:43+00:00

Document:
Landesrechnungshof_Gemeindeaufsicht_Pruefbericht by Russmedia Digital GmbH - issuu
Pr端fbericht 端ber
die finanzielle Kontrolle der Gemeinden durch die
Bregenz, im Juni 2006
Vorlage an den Landtag und die Landesregierung
Prüfungsgegenstand und Ablauf
Prüfungsansatz und -planung
Exkurs: Bürgermeisterbezüge
Prüfung der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit, Zweckmäßigkeit
Der Landes-Rechnungshof hat gemäß Artikel 70 der Landesverfassung
dem Landtag und der Landesregierung über seine Tätigkeit und die
Ergebnisse seiner Prüfungen zu berichten.
Gemäß § 5 des Gesetzes über den Landes-Rechnungshof in der
geltenden Fassung hat der Landes-Rechnungshof nach einer
durchgeführten Gebarungsprüfung unverzüglich einen Bericht vorzulegen.
Der Landes-Rechnungshof gibt in diesem Bericht dem Landtag und der
Landesregierung einen detaillierten Überblick über die finanzielle
Kontrolle der Gemeinden durch die Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc).
Er konzentriert sich dabei auf die aus seiner Sicht bedeutsam
erscheinenden Sachverhaltsdarstellungen, die Bewertung von Stärken,
Schwächen und Risiken sowie die daran anknüpfenden Empfehlungen.
Berichte über die Prüfungen durch den Landes-Rechnungshof erscheinen
auf den ersten Blick eher nur Defizite aufzuzeigen. Dies bedeutet aber
nicht, dass die Arbeit der geprüften Stellen generell mangelhaft ist, selbst
wenn die Darstellung von Stärken aus deren Sicht zu kurz kommt. Vielmehr soll das oft schon vorhandene Bewusstsein über Verbesserungspotentiale und die Umsetzung der gegebenen Empfehlungen dazu
beitragen, das anerkannt hohe Leistungsniveau nach den Grundsätzen
der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Zweckmäßigkeit noch zu
Bei dem Zahlenwerk wurden gegebenenfalls kaufmännische Auf- und
Abrundungen vorgenommen.
Im Bericht verwendete geschlechtsspezifische Bezeichnungen gelten
grundsätzlich für Männer und Frauen.
Nach Art 67 Abs 3 können neun Mitglieder des Landtags besondere Akte
der Gebarungsprüfung verlangen. Der Landtagspräsident hat dem
Landes-Rechnungshof mit Schreiben vom 29. März 2006 einen Prüfauftrag (Beilage 28/2006) mit folgendem Inhalt übermittelt:
„Der Landes-Rechnungshof prüft die Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc),
im Amt der Vorarlberger Landesregierung mit dem Schwerpunkt der
Prüfung der Effizienz der Gebarungskontrolle in den Gemeinden durch die
genannte Abteilung. Dabei soll anhand von Beispielen untersucht werden,
ob die angegebenen Empfehlungen durch die Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) tatsächlich dem Prinzip der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit
und Zweckmäßigkeit entsprechen. Ebenso soll geprüft werden, ob die von
der Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) in ihren Berichten getroffenen
Feststellungen in den entsprechenden Gesetzen Deckung finden“.
Der Landes-Rechnungshof prüfte von April bis Mai 2006 die Abteilung
Gebarungskontrolle (IIIc) im Amt der Vorarlberger Landesregierung.
Insgesamt wurden im Zeitraum 2001 bis 2005 89 Gemeindeprüfungen
durch die Abteilung durchgeführt. Der Landes-Rechnungshof hat aus den
vorliegenden 87 Prüfberichten eine Stichprobe von 19 Gemeindeprüfungen im Detail untersucht.
Die Prüfungsergebnisse wurden dem Vorstand der Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) am 30. Mai 2006 zur Kenntnis gebracht. Das Amt der
Vorarlberger Landesregierung gab am 21. Juni eine Stellungnahme ab,
die vom Landes-Rechnungshof in den Prüfbericht eingearbeitet wurde.
Die Landesregierung hat das Recht die Gebarung der Gemeinden hinsichtlich der Rechtmäßigkeit, Ordnungsmäßigkeit sowie der Wirtschaftlichkeit, Zweckmäßigkeit und Sparsamkeit zu prüfen. Die Prüfkompetenz
erstreckt sich auch auf Gemeindeverbände. In Bezug auf die rund 100
unterschiedlichen Beteiligungen der Gemeinden besteht hingegen ein
Prüfvakuum, da diese Gesellschaften nicht der Gebarungskontrolle durch
die Gemeinden und das Land unterliegen.
Die Prüfstrategie der Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) orientiert sich am
klassischen Prüfungsansatz. Wesentliche Schwerpunkte sind die
Kontrolle der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit. In den letzten
Jahren wurde angedacht, Prüffelder der Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit zu forcieren. Eine Umsetzung ist bislang noch nicht im ausreichenden Maß erfolgt.
Der Prüfplan wird anhand eines Prüfturnus erstellt. Jede Gemeinde wird
etwa alle fünf Jahre geprüft. Eine Berücksichtigung von Risikokriterien
erfolgt bei der Planung derzeit zu wenig. Auch Querschnittsprüfungen
fanden in den letzten Jahren nicht statt. Die knappen Ressourcen wurden
im Jahr 2005 weiter gekürzt, eine Prüferstelle wurde eingespart. In
Relation zum Land erfolgt die Gebarungsprüfung in den Gemeinden
hinsichtlich Prüfdichte und Risikoorientierung in einem deutlich geringeren
Gebarungsprüfungen in den Gemeinden folgen einem festgelegten Prüfschema, das sich im Bericht widerspiegelt. Die Themenfelder reichen von
der Darstellung der Finanzlage und Prüfung der Finanzgebarung bis zur
Kontrolle von Vergaben. Die Prüfer arbeiten die relativ normierten Prüffelder mit hoher Sorgfalt und Qualität ab.
Bei den Prüfungen in Kennelbach und Dalaas wurde das Prüferrisiko
schlagend. So wurde beispielsweise im Prüfbericht 2005 der Gemeinde
Kennelbach eine richtige Feststellung zur Rechtmäßigkeit gemacht. Der
Prüfer hätte allerdings im Prüfbericht festhalten können, dass die Verordnung für den Bürgermeisterbezug im Jahr 2000 zu ändern gewesen
wäre und der Bürgermeister die Verantwortung gehabt hätte, diese
Änderung zu initiieren.
Auch in der Prüfung 2000 der Gemeinde Dalaas wurde lediglich die
Rechtmäßigkeit des Bürgermeisterbezugs geprüft. Der Prüfer hätte darauf
hinweisen können, dass das BezügebegrenzungsBVG zur Anwendung
kommen könnte. Zur Einhaltung dieses Gesetzes ist jede bezugsauszahlende Stelle, aber auch jeder Empfänger von Mehrfachbezügen verpflichtet. Die Mehrfachbezüge des damaligen Bürgermeisters waren
bereits im Jahr 2000 allen Normadressaten bekannt.
Die Anwendbarkeit des BezügebegrenzungsBVG auf Gemeinden unter
20.000 Einwohner war zwar seit Inkrafttreten des Gesetzes im Jahr 1998
strittig, die Länder und der Rechnungshof haben sich aber im Dezember
1999 der klaren Rechtsmeinung des Verfassungsdienstes angeschlossen.
Eine entsprechende Anweisung an die Prüfer wäre zweckmäßig gewesen. Im Zuge der Prüfung der Gemeinde Dalaas 2005 wurden Überbezüge festgestellt. Die Rechtsansicht aus 1999 wurde durch einen
Gutachter neuerlich bestätigt.
Die Prüfergebnisse werden den Bürgermeistern schriftlich mitgeteilt.
Diese haben auch die Möglichkeit zu einzelnen Punkten Stellung zu
nehmen. Eine Einarbeitung der Stellungnahme ist nicht vorgesehen. Den
Prüfberichten fehlt weiters die Publizität. Es liegt im Ermessen des
Bürgermeisters, mit welcher Intensität die Prüfberichte in der Gemeindevertretung behandelt werden. Die Verantwortung für die Umsetzung der
Empfehlungen liegt in den Gemeinden. Im Bedarfsfall sollte die
Gemeindeaufsicht die vorhandenen Möglichkeiten ausschöpfen, um
wesentlichen Empfehlungen zur Umsetzung zu verhelfen.
Die Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) prüft die Voranschläge und
Rechnungsabschlüsse auf ihre ziffernmäßige Richtigkeit und Vollständigkeit. Ferner werden die finanzielle Lage und die Leistungsfähigkeit
der Gemeinde untersucht und bewertet. Die Schreiben der Landesregierung in diesem Zusammenhang sind nicht immer schlüssig. Die
Formulierungen bringen zum Teil die Erheblichkeit und Dringlichkeit der
Mängel nicht ausreichend zum Ausdruck. Derzeit bestehen keine
Eskalationsstufen in den Formulierungen zur Differenzierung der
Die Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) stellt den Gemeinden Richtlinien,
Vorlagen und Tools zur Verfügung. Durch diese Instrumente wird die
Qualität der Gemeindegebarung wesentlich unterstützt.
Beratungsleistungen werden von der Abteilung zunehmend als ein
wichtiger Bestandteil zeitgemäßer Kontrolle gefordert. In Einzelfällen wird
auch um die Beurteilung von Projekten gebeten. Damit sind ebenfalls
bestimmte Prüferrisiken verbunden. Im Fall der Gemeinde Weiler erfolgte
die Auskunft zur Finanzierung des Arzthauses auf Basis der vorgelegten
Unterlagen ohne vertiefte Prüfung der Angaben. In der Folge wurde die
Auskunft als Genehmigung der Gemeindeaufsicht interpretiert.
Die Prüfkompetenz der Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) umfasst
die Gebarung der Gemeinden und Gemeindeverbände. Da ausgegliederte Rechtsträger mit eigener Rechtspersönlichkeit nicht der
Prüfkompetenz unterliegen, besteht in einem wesentlichen Bereich
ein Prüfvakuum.
Die Aufgaben der Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) in den Gemeinden
ergeben sich aus der österreichischen Bundesverfassung und dem
Vorarlberger Gemeindegesetz. In der Geschäftseinteilung des Amts der
Landesregierung wird die Aufgabenverteilung innerhalb dieser Dienststelle geregelt.
Das österreichische Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) statuiert in Art
119a das Aufsichtsrecht gegenüber den Gemeinden. Demnach hat das
Land ein Aufsichtsrecht gegenüber den Gemeinden ausgenommen in
jenen Bereichen, die Angelegenheiten der Bundesvollziehung betreffen.
Dieses Aufsichtsrecht umfasst die Kontrolle der Einhaltung der Gesetze
und Verordnungen sowie des Wirkungsbereichs.
Ferner hat das Land das Recht, die Gebarung der Gemeinden auf ihre
Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Rechtmäßigkeit zu prüfen. Im B-VG
sind die Grundzüge des Verfahrens derartiger Prüfverfahren bereits festgelegt. Ausgegliederte Gesellschaften im (Mit-)Eigentum der Gemeinden
sind von diesem Recht nicht erfasst.
Das Vorarlberger Gemeindegesetz (GG) regelt im VI. Hauptstück die
Aufsicht über die Gemeinden für Aufgaben im eigenen Wirkungsbereich,
soweit die Vollziehung dieser Aufgaben Landessache ist. Demnach ist die
Landesregierung Aufsichtsbehörde gegenüber den Gemeinden. Zur
Erfüllung ihrer Aufgaben bedient sich die Landesregierung der Bezirkshauptmannschaften und der Abteilungen Gebarungskontrolle (IIIc) sowie
Inneres (Ia) und Personal (PrsP). Während die Bezirkshauptmannschaften die Gemeindeaufsicht in rechtlicher Hinsicht zu vollziehen
haben, erfolgt die Gebarungskontrolle durch die Kontrollabteilung (IIIc).
Die Abteilung Personal (PrsP) ist Aufsichtsbehörde in Personalangelegenheiten.
Die Prüfkompetenz im Bereich Gebarungskontrolle erstreckt sich auf die
Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Zweckmäßigkeit der Gebarung sowie
auf die ziffernmäßige Richtigkeit und die Übereinstimmung mit den
bestehenden Vorschriften.
Als Prüfobjekte kommen sämtliche Einrichtungen der Gemeinde in Frage,
soweit sie keine eigene Rechtspersönlichkeit haben. Unternehmungen,
Anstalten und sonstige Einrichtungen mit eigener Rechtspersönlichkeit
unterliegen nicht der Gebarungskontrolle durch die Landesregierung.
Lediglich das Beteiligungsmanagement der Gemeinde sowie die Handlungen der Gemeindeorgane fallen unter die Prüfkompetenz.
Ferner unterliegen Gemeindeverbände, die Aufgaben des eigenen
Wirkungsbereichs der Gemeinden in der Vollziehungskompetenz des
Landes wahrnehmen, der Gemeindeaufsicht durch die Landesregierung.
Die Aufsichtsfunktion wird auch hier durch die Bezirkshauptmannschaften
und die Abteilungen Gebarungskontrolle (IIIc) sowie Inneres (Ia) und
Personal (PrsP) wahrgenommen.
demnach die 96 Vorarlberger Gemeinden sowie 34 Gemeindeverbände
und 18 Staatsbürgerschafts- und Standesamtsverbände. Kooperationen
in privatrechtlichen Rechtsformen wie zB Vereine unterliegen nicht der
Prüfung der Landesregierung. Die Städte und Gemeinden über 20.000
Einwohner unterliegen zusätzlich der Prüfung des Rechnungshofs.
Die Kommunikation zwischen Gebarungskontrolle und Gemeinde erfolgt
auf Gemeindeseite durch den Bürgermeister. Grundsätzlich ist der Prüfbericht vom Bürgermeister der Gemeindevertretung zur Kenntnis zu
bringen. Die Intensität der Diskussion kann vom Bürgermeister wesentlich
mitgestaltet werden. Ferner liegt es im Ermessen des Bürgermeisters, in
welchem Ausmaß Informationen in die Gemeindevertretung gelangen, die
nicht im Prüfbericht enthalten sind.
Im Gemeindegesetz sind primär die Prüfungsausschüsse zur Kontrolle
der Gemeindegebarung berufen. Die Prüfkompetenz deckt sich mit jener
der Gemeindeaufsicht. Mindestens zweimal jährlich, davon einmal unvermutet, hat der Prüfungsausschuss die Gebarung zu kontrollieren, ferner
hat er den Vermögensnachweis und den Rechnungsabschluss zu prüfen.
des Amts der
Die Geschäftseinteilung des Amts der Landesregierung regelt die Aufgabenverteilung in den Abteilungen. Demnach werden folgende Aufgaben
der Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) zugeordnet:
Überprüfung der Gebarung der Landesdienststellen
Überprüfung der Gebarung von Gemeinden und Gemeindeverbänden
Überprüfung der Gebarung von Körperschaften, Stiftungen, Fonds,
Anstalten und wirtschaftlichen Unternehmungen, soweit dem Land ein
Prüfungsrecht zusteht
Überprüfung der Gebarung physischer und juristischer Personen
hinsichtlich der Verwendung von Förderungsmitteln des Landes,
soweit diese Prüfung vorbehalten bzw dieser Prüfung zugestimmt
Die Aufgabe der Gemeindeaufsicht in finanziellen Angelegenheiten mit
Ausnahme der Gebarungsprüfung wird der Abteilung Finanzangelegenheiten (IIIa) zugewiesen.
Zur Umsetzung der gesetzlichen Rahmenbedingungen hat die Abteilung
Gebarungskontrolle (IIIc) interne Richtlinien erlassen. In den Revisionsrichtlinien werden die Ziele und der Aufgabenrahmen definiert und die
Befugnisse der Kontrollabteilung festgeschrieben. Ferner werden in
diesen Richtlinien die Planung und Durchführung der Prüfungen reglementiert. Laut den Richtlinien soll „nach Maßgabe der personellen
Möglichkeiten […] im Bedarfsfall bei der geprüften Stelle innerhalb
angemessener Zeit eine Nachprüfung“ durchgeführt werden.
Die Genehmigung von Beschlüssen der Gemeindeorgane wird in
separaten Richtlinien behandelt. Für drei Typen von genehmigungspflichtigen Geschäften werden in den Richtlinien zu prüfende Vorgaben
definiert. So ist zB bei Darlehensverträgen zu prüfen, ob die Möglichkeit
einer Zinsanpassung, einer Konvertierung von Fremdwährung und einer
Laufzeitverlängerung im Vertrag vorgesehen ist. Weitere Erläuterungen
finden sich zu Haftungsübernahmen und zur Errichtung von wirtschaftlichen Unternehmungen. Zu Leasingsverträgen finden sich keine Aussagen in den Richtlinien.
Die Landesregierung hat in ihrer Funktion als Aufsichtsbehörde eine
Reihe von Aufgaben zu erfüllen. Die Verteilung dieser Aufgaben auf die
Bezirkshauptmannschaften und die verschiedenen Abteilungen im Amt
der Landesregierung ist angesichts der unterschiedlichen fachlichen
Anforderungen zweckmäßig.
Die Gemeindeaufsicht in finanziellen Angelegenheiten umfasst auch die
Genehmigung von Beschlüssen der Gemeindevertretung und die Prüfung
von Voranschlägen und Rechnungsabschlüssen. Die geübte Praxis im
Amt der Landesregierung geht nicht mit der Geschäftseinteilung des Amts
der Landesregierung konform. Da diese Agenden in engem Konnex mit
der Gebarungsprüfung stehen, ist die Zuordnung zur Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) jedenfalls effizient.
Nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs besteht ein Vakuum an
Prüfkompetenz bei den Beteiligungsunternehmen und Einrichtungen mit
eigener Rechtspersönlichkeit. Durch die wachsende Zahl an ausgegliederten Gesellschaften und Private-Public-Partnership-Modellen
werden zunehmend wirtschaftlich bedeutsame Bereiche der Kontrolle
durch die Aufsichtsbehörde entzogen. Auch der gemeindeinternen
Kontrolle durch den Prüfungsausschuss sind Ausgliederungen und
Beteiligungen nur bei entsprechender vertraglicher Verankerung zugänglich. Der Gebarungskontrolle durch die Landesregierung ist durch die
bundesverfassungsrechtlichen Bestimmungen eine Grenze gesetzt.
Abhilfe könnte durch Vereinbarung der Prüfkompetenz des Landes in den
Gesellschaftsverträgen geschaffen werden.
Die Form und Intensität der Kommunikation von Prüfergebnissen durch
den Bürgermeister an die Gemeindevertretung unterliegen keiner
Regelung. Bei zurückhaltender Information und Behandlung ist die
Wirkung der Kontrolle durch die fehlende Öffentlichkeit deutlich eingeschränkt.
Die Richtlinien für genehmigungspflichtige Geschäfte nach § 91 GG
behandeln wesentliche Punkte. Die Genehmigung von Leasingverträgen
wurde bisher nicht geregelt.
Der Landes-Rechnungshof empfiehlt, die Kontrollmöglichkeiten auch
gegenüber ausgegliederten Rechtsträgern sicherzustellen.
Der Landes-Rechnungshof empfiehlt weiters, die Richtlinien für
genehmigungspflichtige Geschäfte zu ergänzen.
Es wird darauf verwiesen, dass gemäß § 90 Abs 3 Gemeindegesetz der
Bürgermeister eine Ausfertigung des Überprüfungsergebnisses samt
einer allfälligen Stellungnahme jedem Mitglied des Gemeindevorstandes
sowie jeder Parteifraktion mindestens zwei Wochen vor der Gemeindevertretungssitzung, in der der Bericht behandelt wird, zuzustellen hat.
Leasingfinanzierungen haben in den letzten Jahren deutlich abgenommen
und beschränkten sich zuletzt fast ausschließlich auf Mobilien. Die Richtlinien werden jedoch um dieses gemäß § 91 Gemeindegesetz genehmigungspflichtige Geschäft ergänzt.
Die Prüfstrategie folgt dem klassischen Auditansatz und sieht vor
allem die Prüfung von Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit vor.
Die Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit werden zu wenig berücksichtigt. Die Prüfungsplanung folgt einem Turnus.
Die strategische Ausrichtung der Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) zeigt
sich einerseits im gewählten Prüfansatz und andererseits in der
Gestaltung des Prüfplans.
In den Revisionsrichtlinien werden unter dem Punkt „Ziele und Aufgabenrahmen“ die Aufgaben entsprechend den gesetzlichen Bestimmungen
aufgelistet. Als Ziel der Gebarungskontrolle wird die Unterstützung des
ressortzuständigen Regierungsmitglieds, des Landesamtsdirektors sowie
der Führungsverantwortlichen und Mitarbeiter in den geprüften Stellen
durch objektive Berichte, Analysen, Stellungnahmen und Empfehlungen
genannt. Es obliegt dem Management der Abteilung Prüfungsschwerpunkte festzulegen.
Der Prüfansatz spiegelt sich in den Prüfberichten und den dort behandelten Fragestellungen wider. Demnach verfolgt die Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) einen klassischen Audit-Ansatz, der sich auf die Kontrolle
der Ordnungsmäßigkeit und Rechtmäßigkeit konzentriert. Bislang wurden
Themen der Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit zweitrangig behandelt. So heißt es beispielsweise in einem Protokoll zu einer Dienstbesprechung vom 1. Februar 2006: „Eine umfassende Organisationsprüfung ist weiterhin nicht vorgesehen.“
In den Dienstbesprechungen werden jährlich einmal inhaltliche Prüfungsschwerpunkte definiert. Die Durchsicht der Protokolle ergab, dass sich die
Formulierungen über die Jahre wiederholen und diese Schwerpunkte
wenig variieren. Im Jahr 2001 wurde beispielsweise festgehalten: „Auch
für das Jahr 2001 werden die gleichen Prüfschwerpunkte gesetzt, wie sie
für das Jahr 2000 vereinbart waren.“
Die vereinbarten Schwerpunkte betreffen Aspekte der Rechtmäßigkeit
und Ordnungsmäßigkeit wie Erstellung der Rechnungsabschlüsse,
Kassenführung oder Zahlungsabwicklung. Zu diesen Punkten werden je
nach Bedarf Details ergänzt. Beispielsweise wurde für das Jahr 2004 die
Verwendung einer neuen Kennziffer zur Darstellung der Liquidität vereinbart. Die Prüfungen umfassen ein breites Spektrum, bei Bedarf werden
einzelne Aspekte vertieft behandelt.
In den letzten Jahren finden sich auch Ansätze in Richtung Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit. So heißt es im Protokoll der Dienstbesprechung
vom 26. Jänner 2005: „So soll bei größeren und auch mittleren
Gemeinden überprüft werden, welche Verwaltungsreformmaßnahmen
getroffen worden sind bzw in Aussicht genommen werden.“ In der Vergangenheit wurde in den Dienstbesprechungen mehrfach die Möglichkeit
diskutiert, verstärkt derartige inhaltliche Schwerpunkte in den Prüfungen
zu setzen. Bislang ist die entsprechende Umsetzung nur in Ansätzen
Die Prüftätigkeit wird in einem jährlich erstellten Prüfplan abgebildet. Darin
werden die zu prüfenden Gemeinden und Gemeindeverbände festgelegt
und den einzelnen Prüfern bzw Prüfteams zugeordnet. Die Auswahl der
zu prüfenden Gemeinden erfolgt nach zeitlichen Kriterien. Die
Gemeinden, bei denen die letzte Kontrolle am längsten zurückliegt,
werden als nächste geprüft. Im Durchschnitt wird eine Gemeinde alle fünf
Jahre kontrolliert.
Die jährliche Prüfungsplanung wird der Landesregierung zur Genehmigung vorgelegt. In den Sitzungsvorlagen wird angeführt, welche
Gemeinden und Gemeindeverbände im kommenden Jahr einer Gebarungskontrolle unterzogen werden sollen. Nähere Ausführungen über
geplante Prüfungsschwerpunkte oder Risikofelder sind in den Schreiben
nicht enthalten. Im Zeitraum 2000 bis 2005 wurde mit einer Ausnahme der
Prüfplan nicht eingehalten. Geplante Gemeindeprüfungen wurden auf das
Folgejahr verschoben.
In einer Dienstbesprechung am 2. April 2005 wurde in Aussicht gestellt,
ab dem Jahr 2006 ausgewählte Gemeinden in kürzeren Abständen zu
prüfen. Auch anlassbezogene Prüfungen wurden überlegt. Der Prüfungsplan 2006 sieht keine Prüfungen außerhalb des Turnus vor.
Ferner wurde in den Dienstbesprechungen überlegt, die Prüfintensität bei
bestimmten Gemeinden herabzusetzen. Darunter wurde verstanden, dass
die Zahl der Stichproben reduziert wird. Eine Änderung des Prüfrhythmus,
bzw eine Auswahl der zu prüfenden Gemeinden nach Risikokriterien
wurde bislang nicht vereinbart. Themenorientierte Querschnittsprüfungen
wurden im Zeitraum 2001 bis 2005 nicht durchgeführt.
Der Prüfansatz umfasst vor allem Aspekte der Ordnungsmäßigkeit und
Rechtmäßigkeit. Die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit werden nur in einzelnen Aspekten beleuchtet. Damit wird nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs dem gesetzlichen Auftrag nur zum Teil
Die verstärkte Berücksichtigung der Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit wurde zwar laut Protokollen der Dienstbesprechungen angesprochen,
bislang werden diese Aspekte aber noch nicht ausreichend in der konkreten Prüftätigkeit berücksichtigt. Die Ansätze sind positiv zu bewerten,
eine Umsetzung ist möglichst rasch zu realisieren.
Durch die turnusmäßige Abwicklung der Prüfungen können Risikokriterien
nicht berücksichtigt werden. Gemeinden mit kritischer Finanzlage werden
beispielsweise nicht intensiver betreut, als Gemeinden mit gesunder
Finanzsituation. Die Häufigkeit von Prüfungen ist mit einem Abstand von
fünf Jahren für Risikogemeinden zu gering. Durch die Abwicklung von aufwendigen Prüfungen in Gemeinden, die hinsichtlich wesentlicher Risikofaktoren als unkritisch zu beurteilen sind, ergibt sich die Gefahr eines
ineffizienten Einsatzes der Prüfer.
Unter Berücksichtigung von Risikokriterien wären auch Querschnittsprüfungen anzusetzen. Dadurch könnten Prüffelder über mehrere
Gemeinden gleichzeitig sehr zielgerichtet untersucht und best practice
Modelle aufgezeigt werden.
Der Landes-Rechnungshof empfiehlt, die Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit der Gemeindegebarung verstärkt zu prüfen.
Weiters empfiehlt der Landes-Rechnungshof, die Prüfungsplanung anhand von Risikokriterien vorzunehmen und je nach Fragestellung auch
Querschnittsprüfungen in das Prüfprogramm aufzunehmen.
In den vergangenen zwei Jahren wurde damit begonnen, vermehrt Ansätze der Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit zu berücksichtigen. Eine
Schwerpunktsetzung im Rahmen der Prüfungsziele des § 90 Gemeindegesetz bedeutet nach unserer Auffassung jedoch nicht, dass dem gesetzlichen Auftrag nur zum Teil entsprochen worden ist.
Wenn sich die Notwendigkeit ergibt, außerhalb der turnusmäßigen
Prüfungsplanung „Risikogemeinden“ in kürzeren Abständen zu überprüfen, wird dem durch eine Änderung der Prüfungsplanung durch die
Abteilung IIIc - Gebarungskontrolle Rechnung getragen.
Die Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit der Gemeindegebarung wird
künftig verstärkt geprüft werden.
Im Rahmen der turnusmäßigen Prüfungsplanung werden Risikokriterien
künftig verstärkt berücksichtigt werden. Die Aufnahme von Querschnittsprüfungen in das Prüfungsprogramm wird in Aussicht genommen.
Die Prüfung durch den Landes-Rechnungshof hat gezeigt, dass bislang
keine umfassenden Prüfungen in den Gemeinden durchgeführt wurden.
Durch die fehlende Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit
werden auch der Nutzen für die geprüfte Stelle und die Präventivwirkung
für andere Gemeinden deutlich reduziert.
Bei der Durchsicht der Prüfungen in den Jahren 2000 bis 2005 wurden
keine vom Turnus abweichenden Prüfungen festgestellt. Sowohl in der
Literatur als auch in der Praxis werden turnusmäßige Prüfungsplanungen
in Frage gestellt und Prüfprogramme nach Risikokriterien forciert.
Die Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) verfügt über ein engagiertes
und routiniertes Prüferteam. Die Zusammenfassung der Kontrollfunktionen in einer Organisationseinheit bietet eine Reihe von
Die Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) gliedert sich in die Bereiche
Gemeinderevision und Interne Revision. In der Gemeinderevision werden
kommunale Gebarungsprüfungen durchgeführt sowie Maßnahmen der
finanziellen Gemeindeaufsicht mit Ausnahme der Vorstellungen behandelt. Die Interne Revision prüft diverse Einrichtungen und Abteilungen
im Amt der Landesregierung.
Das Team der Prüfer in den Gebarungsprüfungen umfasst vier Mitarbeiter, wovon ein Mitarbeiter zu 75 Prozent beschäftigt ist. Im Jahr 2005
wurde eine Prüferstelle mit Zustimmung des Abteilungsvorstands nicht
Die aufsichtsbehördlichen Genehmigungen werden ebenfalls durch die
Prüfer erledigt. Für die Kontrolle der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse steht ein weiterer Mitarbeiter zur Verfügung, eine Mitarbeiterin
unterstützt zusätzlich in diesem Bereich. Diese beiden Mitarbeiter sind
überwiegend im Innendienst eingesetzt.
Zur Einschulung durchlaufen neue Mitarbeiter ein umfangreiches
Trainingsprogramm, das mehrere Monate dauert. Dabei werden die
Mitarbeiter auch eine Zeit lang in der Abteilung Finanzen (IIIa) und in
einer Gemeinde eingesetzt.
Die Prüfer im aktuellen Team sind jeweils acht Jahre oder länger in
diesem Tätigkeitsfeld beschäftigt. Mit der Zeit haben sich die Prüfer neben
dem erforderlichen allgemeinen Prüferwissen auch Spezialwissen in
einzelnen Fachgebieten angeeignet. So verfügen einzelne Prüfer über
vertieftes Detailwissen in den Bereichen Vergabewesen, Personal oder
Die Prüfer führen keine detaillierten Aufzeichnungen, über den Ressourceneinsatz. Lediglich die Zeit im Außendienst wird dokumentiert und im
Prüfbericht verzeichnet.
Die Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) verfügt im Bereich Gemeindekontrolle über ein routiniertes und engagiertes Prüfteam. Die knappen
Ressourcen erschweren jedoch die Prüftätigkeit in der bestehenden Form
und erforderlichen zeitlichen Dichte. In diesem Zusammenhang wird der
Wegfall einer Prüferstelle im Jahr 2005 kritisch beurteilt. Die Streichung
der Stelle ist nicht bedarfsgerecht.
Neue Prüfer werden in geeigneter Weise eingeschult und erhalten
umfassende Kenntnisse in den erforderlichen Themenfeldern. In der
Personalentwicklung ist zu berücksichtigen, welche Fachkompetenzen bei
verstärkter Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit gezielt
Eine für Expertenorganisationen übliche Erfassung der projektbezogenen
Arbeitszeiten erfolgt nicht. Durch eine detaillierte Zeitaufzeichnung wird
die Einsatzplanung erleichtert und der Leistungsnachweis erbracht.
Die Zusammenfassung der Gemeinderevision und der Internen Revision
in einer Organisationseinheit bietet nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs mehrere Vorteile. Insbesondere können dadurch Synergien und
Wissen in den Prüffeldern genutzt werden. Ferner kann die Kontrolle klar
von Vollzugsaufgaben wie zB Förderung von Gemeinden abgegrenzt
werden. Dadurch wird dieser Funktion entsprechendes Gewicht in der
Organisationsstruktur verliehen.
Der Landes-Rechnungshof empfiehlt, detaillierte Leistungsaufzeichnungen einzuführen.
Weiters empfiehlt der Landes-Rechnungshof, die fachlichen und methodischen Kompetenzen der Prüfer für die Prüfung von Wirtschaftlichkeit
und Zweckmäßigkeit gezielt weiter zu entwickeln.
Im Jahre 2005 ist eine Mitarbeiterin der Abteilung IIIc – Gebarungskontrolle auf einen anderen Dienstposten im Landesdienst gewechselt.
Aufgrund der Notwendigkeit, im Landesdienst Stellen einzusparen, wurde
auf eine Wiederbesetzung des frei gewordenen Dienstpostens verzichtet.
Künftig sollen detaillierte Leistungsaufzeichnungen geführt werden.
Es ist beabsichtigt, durch Inanspruchnahme von geeigneten Aus- und
Weiterbildungsprogrammen die fachliche und methodische Kompetenz
der Prüfer insbesondere im Hinblick auf die verstärkte Wahrnehmung der
Prüfungsziele „Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit“ weiter zu
Umfang und Aufgaben der Gebarungsprüfung in den Gemeinden rechtfertigen nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs die Einsparung der
Prüferstelle nicht.
Der Prüfungsablauf und die Berichte folgen im Aufbau einer
Prüfungs-Checkliste und weisen dadurch eine einheitliche Struktur
auf. Eine Zusammenfassung der zentralen Prüfergebnisse fehlt
jedoch in den Berichten. Um eine möglichst intensive Auseinandersetzung mit den Prüfergebnissen in der Gemeinde sicher zu stellen,
ist im Bedarfsfall die Kommunikation an die Gemeindevertretung zu
Die Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) führt jährlich zwischen 18 und 32
Prüfungen von Gemeinden und Gemeindeverbänden durch.
Anzahl Prüfungen 2001 bis 2005
Quelle: Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc)
* Einige Prüfungen wurden im Jahr 2005 durchgeführt, die Berichte wurden im Jahr 2006 an die
Gemeinden übergeben, in drei Fällen sind die Berichte noch nicht abgefertigt.
Der Ablauf einer Prüfung folgt einem einheitlichen Muster. Vor Start einer
Prüfung werden vom Abteilungsleiter gemeinsam mit dem Prüfteam der
zeitliche Rahmen der Prüfung insgesamt, die Prüfzeit vor Ort und die
inhaltlichen Schwerpunkte mit der personellen Zuordnung festgelegt und
eine Prüfvereinbarung abgeschlossen. Die Prüfer übernehmen einzelne
Prüfthemen, die in Eigenverantwortung abgearbeitet werden. Eine
Prüfungsleitung wird nicht eingerichtet.
Im Rahmen der Prüfungsvorbereitung werden die Unterlagen der vorangegangenen Prüfung durchgesehen. Ebenso werden die Voranschläge
und Rechnungsabschlüsse sowie die aktuellen Buchhaltungsdaten der
vergangenen Jahre studiert. Ende 2005 wurde eine notwendige Umstellung der Prüfungsvorbereitung im Zuge der Behandlung von Fragen
der Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit ins Auge gefasst. Demnach
werden künftig Haushaltsdaten über mehrere Jahre ausgewertet, und die
Prüfungsinhalte präziser definiert.
Nach Abschluss der Vorbereitungsarbeiten folgen die Prüfungshandlungen vor Ort, bestehend aus Akteneinsicht und Interviews. Die Prüfung
vor Ort dauerte in den Jahren 2001 bis 2005 zwischen zwei und 18
Tagen. Im Durchschnitt waren die Prüfer rund fünf Tage bei der geprüften
Auf der Basis der Kontrolle vor Ort wird ein Prüfbericht erstellt, der im
Rahmen einer Schlussbesprechung mit dem Bürgermeister und etwaigen
leitenden Mitarbeitern im Gemeindeamt diskutiert wird. Der fertig gestellte
Bericht wird der Gemeinde übergeben, und ist ohne unnötigen Aufschub
vom Bürgermeister der Gemeindevertretung zur Kenntnis zu bringen.
In Einzelfällen wurde angeboten, bei der Diskussion der Prüfberichte im
Gemeindevorstand bzw in der Gemeindevertretung als Auskunftspersonen anwesend zu sein. Dieses Angebot wurde von den Gemeinden
bislang nicht angenommen. Auch von der Möglichkeit der Aufsichtsbehörde, Vertreter in die Sitzung der Gemeindevertretung zu entsenden,
wurde bislang nicht Gebrauch gemacht.
Die Gebarungsprüfungen werden anhand eines Prüfschemas abgewickelt. Dieses Schema ist zugleich auch der Grundraster, an dem sich
der Aufbau der Berichte orientiert. Die Berichte gliedern sich in die Kapitel
Merkmale der finanziellen Entwicklung
Verwaltungsorganisation und -führung
Gebarungsorganisation und -führung
Unter dem zusätzlichen Kapitel „Sonstige Verwaltungsbereiche“ werden
fallweise Prüfungsschwerpunkte wie Gebührenkalkulationen und Landesförderungen behandelt. Ferner finden sich nach Bedarf Abschnitte zur
Prüfung von Vergaben, Beteiligungen oder Tourismuseinrichtungen.
Die Prüfberichte enthalten seit etwa zwei Jahren ein Inhaltsverzeichnis
und eine Tabelle mit zentralen Kennzahlen. Eine Aufstellung der größeren
Investitionen sowie der Personalstand sind in der Kenndatenübersicht
noch nicht enthalten. Ebenso findet sich keine Zusammenfassung der
wesentlichen Prüfergebnisse.
Laut Gemeindegesetz hat der Bürgermeister die Möglichkeit der
Gemeindevertretung zum Bericht eine Stellungnahme beizufügen. In den
Berichten der Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) sind diese Stellungnahmen nicht enthalten.
Der Bürgermeister ist verpflichtet, der Aufsichtsbehörde die getroffenen
Maßnahmen innerhalb von drei Monaten mitzuteilen. Bei Bedarf gibt die
Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) einen ergänzenden Kommentar ab,
bzw fordert die notwendigen Ergänzungen ein. Darüber hinaus erfolgen
keine nachgehenden Prüfungshandlungen. Bis Mitte der 90er Jahre
wurden Follow-up-Prüfungen durchgeführt. Aufgrund der knappen
Personalressourcen wurden diese jedoch eingestellt.
Bei der Dienstbesprechung am 4. April 2005 wurden Follow-upPrüfungen erneut ins Auge gefasst, um die Erledigungen der Empfehlungen besser verfolgen zu können. Bislang sind keine derartigen
Prüfungen durchgeführt worden.
Im Zuge der Vorbereitung einer neuen Prüfung werden die Ergebnisse
der letzten Prüfung durchgesehen. Offen gebliebene Punkte werden
erneut angesprochen und Empfehlungen formuliert. In einer Gemeinde
wurden beispielsweise im Jahr 2005 Maßnahmen im Bereich des Internen
Kontrollsystems bzw in der Abwicklung von Zahlungen kritisiert und auf
die Kritik im Bericht aus dem Jahr 2000 hingewiesen. Konkret wurden die
Einführung des Vier-Augen-Prinzips und die Verwendung eines zweiten
TAN-Codes gefordert. Die Gemeinde verwies in ihrer Stellungnahme auf
ihre Position aus dem Jahr 2000 und verweigerte beharrlich die Umsetzung.
Sanktionen durch die
Zur Durchsetzung von Empfehlungen stehen der Landesregierung
mehrere Instrumente zur Verfügung. Diese sind zum Teil im Rahmen der
Gemeindeaufsicht von den Bezirkshauptmannschaften einzusetzen.
Hierzu zählen beispielsweise die Aufhebung von Bescheiden, sonstigen
Beschlüssen und Verordnungen. Mit Hilfe der Instrumente soll eine
rechtmäßige Verwaltung in den Gemeinden sichergestellt werden.
Mit der Kürzung von Förderungen steht der Landesregierung ein weiteres
Mittel zur Verfügung. Bis zum Inkrafttreten des Bundesvergabegesetzes
im Jahr 2002 wurden bei schwerwiegenden Verstößen gegen die Vergaberichtlinien des Landes die Fördermittel gekürzt.
Als schwerwiegende Verstöße wurden angesehen
Wahl des falschen Verfahrenstyps
Führen von Nachverhandlungen
Entscheidung aufgrund von Lokalpräferenzen
Obwohl die Gemeinden für diese Sanktion nicht immer Verständnis
zeigten, war nach Aussage der Abteilung Finanzangelegenheiten (IIIa) die
Präventionswirkung dieser Förderungskürzung sehr hoch.
Der Prüfprozess ist für die Prüfung der Ordnungsmäßigkeit nach Ansicht
des Landes-Rechnungshofs zweckmäßig. Der Einsatz einer Checkliste
sowie von standardisierten, EDV-gestützten Abfragen erlaubt ein rasches
und effektives Abarbeiten der Prüfthemen.
Die Berichte wurden durch Einführung einer einheitlichen Inhaltsübersicht
und der Angabe zentraler Kenndaten deutlich übersichtlicher. Es fehlt
jedoch nach wie vor eine Zusammenfassung. Dadurch sind die wesentlichen Prüfergebnisse für die Berichtsadressaten nicht klar und eindeutig
Um eine möglichst effektive Behandlung der Prüfergebnisse in der
Gemeindevertretung sicher zu stellen, ist die Kommunikation zu diesem
Gremium offensiver zu gestalten. Stellungnahmen der Bürgermeister sind
in diesem Sinn zu forcieren und nach Möglichkeit in die Berichte aufzunehmen. Bei Bedarf hat der Prüfer dann auch die Möglichkeit die
Stellungnahme zu kommentieren, um Fehlinterpretationen auszuschließen. Das Angebot, als Auskunftspersonen in den Sitzungen zur
Verfügung zu stehen, bewertet der Landes-Rechnungshof positiv.
Darüber hinaus sollte die Landesregierung im Bedarfsfall von der Möglichkeit Gebrauch machen, Vertreter mit beratender Stimme in die Gemeindevertretung zu entsenden.
Bei entsprechend schwerwiegenden Verstößen bzw bei nachhaltiger
Weigerung der Umsetzung seitens der Gemeinde ist die Landesregierung
als Aufsichtsbehörde vom Verhalten der Gemeinde in Kenntnis zu setzen.
Die Landesregierung hat auf Umsetzung zu dringen, erforderlichenfalls
sind auch geeignete Maßnahmen zu ergreifen. In der Vergangenheit
haben Förderungskürzungen durch die Landesregierung die Präventivwirkung nachweislich erhöht.
Der Landes-Rechnungshof empfiehlt, die Kommunikation der Prüfergebnisse an die Gemeindevertretung zu verstärken.
Weiters empfiehlt der Landes-Rechnungshof, die wesentlichen Prüfergebnisse in einer Zusammenfassung darzustellen.
Wir werden vermehrt die Entsendung von Auskunftspersonen in die
Gemeindevertretungssitzungen anbieten.
Im Bedarfsfalle werden künftig die wesentlichen Prüfungsergebnisse in
einer Zusammenfassung dargestellt.
Im Mittelpunkt der Prüfung stehen Fragen der Ordnungsmäßigkeit
und Rechtmäßigkeit. Die Behandlung dieser Themen erfolgt mit
hoher Qualität und Detailtiefe. In strittigen Fragen fehlen vereinzelt
klare Positionen und Prüfungsanweisungen, durch die eine einheitliche Spruchpraxis sichergestellt wird.
Im Rahmen der Prüfung werden die einzelnen Organe der Gemeindeverwaltung hinsichtlich ihrer Zusammensetzung und ihrer Aufgaben
kontrolliert. So werden beispielsweise die Protokolle der Gemeindevertretung, des Gemeindevorstands und des Prüfungsausschusses durchgesehen. Das rechtmäßige Zustandekommen von Entscheidungen bzw die
Einhaltung von Entscheidungskompetenzen wird überprüft.
Ferner wird nachvollzogen, ob der Prüfungsausschuss den gesetzlichen
Anforderungen in seiner Prüftätigkeit gerecht wird. In der überwiegenden
Zahl der Fälle werden zu wenig Sitzungen bzw die fehlende Prüfung der
Finanzen ohne Voranmeldung in den Berichten kritisiert.
Im Rahmen der Gebarungsorganisation und -führung werden Themen wie
Buch- und Belegführung, Kassenführung, Einhaltung des Voranschlags
und das Haushaltswesen geprüft.
Die Gebarungsführung wird anhand der Buchhaltung stichprobenartig
überprüft. Buchungen, die aufgrund des Empfängers oder des Betrags
auffällig sind, werden anhand der Belege kontrolliert. In diesem Zusammenhang wiesen die Prüfer darauf hin, dass das in den Gemeinden
verwendete Buchhaltungssystem Sicherheitsmängel aufweist. Diese
Mängel ermöglichen beispielsweise eine Verbuchung ohne Angabe des
Kreditors. Zur Prüfung der Buchhaltungsdaten wurde von einem Mitarbeiter in seiner Freizeit ein EDV-Programm entwickelt.
Die Kassenstände werden nachgezählt. In mehreren Fällen wurden
Kassenstände in Höhe von mehreren tausend Euro festgestellt, dies
wurde in den Berichten nicht immer kritisiert.
Die Prüfung im Rahmen der Personalagenden bezieht sich auf die
Personalverwaltung. Insbesondere werden die Bezüge von Mandataren
und Gemeindebediensteten untersucht. Weiters werden gewährte
Zulagen und Nebenbezüge, Einstufungen sowie Vorrückungen stichprobenartig geprüft. In dienstrechtlichen Angelegenheiten finden sich im
Bericht nur allgemeine Feststellungen sowie ein Verweis auf ein
Schreiben an die Abteilung Personal (PrsP), die die Aufsichtsfunktion in
Personalagenden wahrnimmt.
Die Behandlung der Personalagenden in einem separaten Schreiben wird
von der Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) damit begründet, dass nach
dem Gemeindegesetz derartige Themen in nicht-öffentlicher Sitzung der
Gemeindevertretung zu behandeln sind. Der Bericht ist hingegen vom
Bürgermeister in öffentlicher Sitzung der Gemeindevertretung zur
Die Vergabeverfahren werden vor allem bezüglich der Einhaltung von
Verfahrensvorschriften überprüft. Dabei werden Aspekte wie die Wahl der
Verfahrensart, die Durchführung der Angebotseröffnung und -bewertung
In einzelnen Fällen ergaben sich aus den Prüfunterlagen Indizien für
Mängel im Vergabeverfahren. So fanden sich beispielsweise in einer
Gemeinde Hinweise auf die nachträgliche Änderung eines Angebots
aufgrund eines Rechenfehlers, die zu einem Bietersturz geführt hat. In
einer weiteren Gemeinde wird im Protokoll des Gemeindevorstands von
gleich lautenden Angeboten gesprochen. In beiden Fällen wurde – soweit
aus der Aktenlage ersichtlich – den Hinweisen nicht weiter nachgegangen.
Laut Dienstbesprechungsprotokoll aus dem Jahr 2005 soll künftig der
Prüfung der Bauabwicklung grundsätzliche Priorität gegenüber der
Prüfung des Vergabeverfahrens eingeräumt werden.
Im Rahmen der Prüfung von Beteiligungen der Gemeinden wird insbesondere der Frage nachgegangen, ob die aufsichtsbehördliche
Genehmigung eingeholt wurde. Das rechtmäßige Zustandekommen der
Beteiligungsgesellschaften, insbesondere die Beschlüsse der Gemeindevertretung ist dabei Untersuchungsgegenstand. Ferner soll laut definierten
Prüfungsschwerpunkten das Berichtswesen an die Gemeinde geprüft
In vielen Gemeinden wurden mittlerweile Aufgabenbereiche ausgegliedert, die durch Gesellschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit
wahrgenommen werden. Laut einer Aufstellung der Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) sind die Vorarlberger Städte und Gemeinden an rund
hundert unterschiedlichen Gesellschaften beteiligt.
Im Jahr 2003 wurde das Reporting der Beteiligungsunternehmen zum
Prüfschwerpunkt erklärt. Die Durchsicht zeigte bei 24 Berichten im
Zeitraum 2003 bis Anfang 2004 in sieben Berichten eine Behandlung der
Beteiligungsgesellschaften. In zwei Berichten wird auf das Berichtswesen
Bezug genommen, in den anderen fünf Berichten wird auf die Gesellschaftsorgane, deren Bestellung und deren Aufgaben eingegangen.
Ab dem Jahr 2004 finden sich in den Berichten vermehrt Beurteilungen
des Informationsflusses zwischen Gesellschaft und Gemeinde.
Die Gemeindegebarung wird nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs
hinsichtlich Ordnungsmäßigkeit und Rechtmäßigkeit mit hoher Qualität
Das von einem Prüfer entwickelte EDV-Programm erlaubt eine rasche
und präzise Analyse der Daten und erleichtert somit die Kontrolltätigkeit
vor Ort. Zugleich wird die Qualität der Prüfung durch derartige Instrumente verbessert.
Die aufgezeigten Sicherheitsmängel im Buchhaltungsprogramm der
Gemeinden stellen nicht nur eine Erschwernis für die Prüfer von Land und
Gemeinden dar, sondern begünstigen auch dolose Handlungen in den
Gemeinden. Nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs sind entsprechende Vorgaben zu entwickeln, anhand derer Beeinträchtigungen von
Transparenz in den Gemeindegebarungen vermieden werden. Das
Gemeindegesetz ermächtigt in § 79 Abs 5 die Landesregierung, entsprechende Vorgaben auf dem Verordnungsweg zu erlassen.
Das Gemeindegesetz sieht vor, dass alle Prüfungsergebnisse entweder
im Prüfbericht oder im Anhang angeführt werden müssen. Dies ist bei den
Personalagenden nicht der Fall. Prüfungsfeststellungen in diesem Bereich
werden in einem eigenen Schreiben der Abteilung Personal (PrsP) dem
Bürgermeister mitgeteilt. Die Befassung der Abteilung Personal (PrsP)
erachtet der Landes-Rechnungshof als umständlich und nicht zwingend
Da Personalagenden nicht im Prüfbericht enthalten sind und diese
lediglich dem Bürgermeister zur Kenntnis gebracht werden, besteht nach
Ansicht des Landes-Rechnungshofs die Gefahr, dass die Gemeindevertretung durch den Bürgermeister nicht umfassend über die Prüfungsergebnisse im Personalbereich informiert wird.
Die Kontrolle der Vergabeverfahren ist ein wichtiger Bestandteil der
Prüfung von Ordnungsmäßigkeit und Rechtmäßigkeit. Nach Ansicht des
Landes-Rechnungshofs ist bei diesen Kontrollen allen Indizien, die auf
Verletzungen der gesetzlichen Vorschriften hindeuten, nachzugehen.
Der Landes-Rechungshof empfiehlt, bei markanten Risikofeldern
entsprechende Prüfanweisungen zu erlassen und so eine einheitliche
Spruchpraxis sicherzustellen.
Weiters empfiehlt der Landes-Rechnungshof, eine entsprechende
Verordnung gemäß § 79 Abs 5 GG zu erlassen.
Zudem empfiehlt der Landes-Rechnungshof, Prüfungsfeststellungen im
Personalbereich im Prüfbericht mit dem Vermerk vertraulich festzuhalten.
Das in sämtlichen Gemeinden Vorarlbergs verwendete Buchhaltungssystem „KIM“ hat sich insgesamt bewährt. Da die Anlage von Kreditoren
durch das System nicht zwingend erforderlich ist, wird dies durch die
Abteilung IIIc - Gebarungskontrolle den Gemeinden empfohlen. Das
System „KIM“ ist österreichweit in rund 1.500 Gemeinden im Einsatz.
Von den im Prüfungsbericht erwähnten 24 Gemeinden betrug bei 16 die
Beteiligungshöhe an Unternehmen weniger als 20 Prozent am
Gesellschaftskapital oder eine entsprechende Beteiligung erfolgte kurz
vor oder nach der Einschau.
Die bereits vorhandenen Prüfungsanweisungen werden laufend ergänzt.
Die Landesregierung wird die Erlassung einer Verordnung gemäß § 79
Abs 5 des Gemeindegesetzes prüfen.
Der Landes-Rechnungshof erachtet eine Empfehlung zur Anlage von
Kreditoren im Einzelfall als positiv. Eine einheitliche Buchungspraxis wird
jedoch nur durch eine entsprechende Verordnung gewährleistet.
Aufgrund der geänderten Erhebung der Einwohnerzahlen stand im
Jahr 2000 in mehreren Gemeinden die Rechtmäßigkeit der Bürgermeisterbezüge in Frage. Eine entsprechende Prüfungsanweisung zur
Kontrolle der Bezüge ist nicht erfolgt. Die Frage der Bezügebegrenzung wurde vom Verfassungsdienst des Bundeskanzleramts im
Jahr 1999 erstmals angesprochen. Eine inhaltliche Klärung durch die
Landesregierung erfolgte erst auf Initiative eines Prüfers im Jahr
Die Funktionsbezüge der Bürgermeister und der anderen Gemeindefunktionäre werden durch die Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) routinemäßig geprüft. Dabei wird kontrolliert, ob die Bezüge der Bürgermeister
den Verordnungen der Gemeindevertretung entsprechen.
Gemäß Vorarlberger Bezügegesetz hat die Gemeindevertretung den
Bezug des Bürgermeisters in einer Verordnung festzusetzen. Sie ist dabei
an Mindest- und Höchstbeträge gebunden, die sich nach der Einwohnerzahl der Gemeinde richten und durch die Landesregierung festgesetzt
werden. Grundsätzlich obliegt die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Verordnungen der Bezirksverwaltungsbehörde.
Vor der Gemeinderatswahl im Jahr 2000 wurde das System der Einwohnerzählung umgestellt. Aufgrund dieser Umstellung wurden nur noch
Hauptwohnsitze berücksichtigt. Daraus ergab sich in mehreren Vorarlberger Gemeinden eine deutlich niedrigere relevante Einwohnerkennzahl.
In einigen Gemeinden wurden dadurch niedrigere Höchstgrenzen für die
Bürgermeisterbezüge schlagend.
Bei der Auswahl der Stichproben berücksichtigte der Landes-Rechnungshof Gemeinden, die zwischen 1995 und 2000 aufgrund der geänderten
Zählweise einen signifikanten Rückgang der Einwohnerzahl zu verzeichnen hatten. Durch die Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) wurde in
allen betroffenen Fällen die Übereinstimmung der Bezüge mit den getroffenen Regelungen festgestellt. Aus der Aktenlage ist nicht ersichtlich,
ob der Änderungsbedarf bei den bestehenden Verordnungen geprüft
wurde. Mit Ausnahme der Gemeinde Kennelbach war kein Anpassungsbedarf bei den Bürgermeisterbezügen gegeben.
Im Fall Kennelbach ist anhand des Berichts aus dem Jahr 2005 und der
Prüfunterlagen nicht nachvollziehbar, ob die Grundlage für den Bürgermeisterbezug geprüft wurde. Aufgrund der geänderten Voraussetzungen
wäre die Verordnung durch die Gemeindevertretung zu ändern gewesen.
Der Bürgermeister hat die erforderliche Änderung der Verordnung einerseits als Vollzugsorgan gemäß § 66 GG und andererseits gemäß § 41
Abs 1 GG zu initiieren, da er Kenntnis über die aktuelle Einwohnerzahl hat
und ein Anpassungsbedarf gegeben war. Entsprechende Anmerkungen
wurden nicht in den Prüfbericht aufgenommen.
Repräsentationsausgaben und
Im Rahmen der Gebarungsprüfungen werden nach Aussage der Mitarbeiter der Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) auch die Repräsentationsausgaben und die Verfügungsmittel des Bürgermeisters untersucht. In
den Unterlagen finden sich mit einer Ausnahme keine Hinweise auf eine
entsprechende Überprüfung.
und Bezügebegrenzung
In Jahr 1997 wurde das Bundesverfassungsgesetz über die Begrenzung
von Bezügen öffentlicher Funktionäre (BezBegrBVG) vom Nationalrat
beschlossen. In diesem Gesetz findet sich eine juristisch nicht eindeutige
Passage. Demnach ist unklar, ob die Bestimmung auf Gemeinden mit
weniger als 20.000 Einwohnern anzuwenden ist. Der Verfassungsdienst
im Bundeskanzleramt hat im August 1999 eine Auslegung der Bestimmung vorgenommen. Im Rahmen einer Expertenkonferenz der
Bundesländer am 21. Dezember 1999 wurde die Rechtsauffassung des
Verfassungsdienstes geteilt. Der Rechnungshof schloss sich dieser
Interpretation an. Das Protokoll der Länderkonferenz wurde allen Ämtern
der Landesregierungen mit Schreiben vom 17. Jänner 2000 zugesendet.
Die Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) wurde formell nicht informiert.
Im Rahmen der Prüfung der Gemeinde Dalaas wurde im Jahr 2000
bereits der Bezug des Bürgermeisters als Landtagsabgeordneter
thematisiert. Die Fragestellung wurde allerdings nicht im Hinblick auf das
BezBegrBVG untersucht. Eine interne Weisung oder Richtlinien, wie
derartige Fragen von den Prüfern zu handhaben sind, bestanden nicht.
Auch in anderen Prüfungen wurde in der Folge die Möglichkeit von
Mehrfachbezügen im Sinne des BezBegrBVG nicht thematisiert. Die
Erhebungen in diesem Bereich gestalten sich schwierig. Die Mitarbeiter
der Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) sind hier überwiegend auf die
Aussagen der Bürgermeister angewiesen.
In einer größeren Vorarlberger Gemeinde lagen zum Zeitpunkt der
Prüfung durch die Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) im Jahr 2003
Indizien vor, die auf Mehrfachbezüge hinwiesen. Der Prüfer ist diesen
Hinweisen im Rahmen der Gebarungsprüfung nicht weiter nachgegangen.
Im Zuge der Kontrolle durch den Landes-Rechnungshof wurde weiter
recherchiert, eine Verletzung des BezBegrBVG konnte im konkreten Fall
Im Jahr 2005 wurde die Gemeinde Dalaas neuerlich einer Gebarungskontrolle unterzogen. Der Prüfer griff diesmal die Fragestellung im Hinblick auf das BezBegrBVG auf. Unter Beiziehung der Abteilung Gesetzgebung (PrsG) sowie eines externen Gutachters wurde eine rechtliche
Klärung herbeigeführt, die sich mit der Auslegung des Verfassungsdienstes aus dem Jahr 1999 deckt.
In den Prüfberichten wird nicht immer erwähnt, ob ein Mandatar mehrere
Bezüge erhält. Ferner wird nicht festgestellt, ob die Summe der Bezüge
über den Bezügegrenzen liegt. In mehreren Fällen erhalten die Bürgermeister von Kleingemeinden neben den Bürgermeisterentgelten einen
Dienstbezug als Gemeindebediensteter.
Angesichts der Tatsache, dass im Jahr 2000 in mehreren Vorarlberger
Gemeinden die relevante Einwohnerzahl für die Bürgermeisterbezüge
niedriger war als im Jahr 1995, hätte eine entsprechende Anweisung an
die Prüfer zur Kontrolle der Rechtsgrundlagen erfolgen müssen. Eine
entsprechende Anweisung und Erläuterung wäre umso dringlicher
gewesen, als die Prüfer über keine juristische Ausbildung verfügen.
Nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs ist im Fall Kennelbach auf die
Verantwortung des betroffenen Bürgermeisters hinzuweisen. Sowohl die
Feststellung des Änderungsbedarfs aufgrund der geänderten Einwohnerzahl, als auch die Befassung der Gemeindevertretung sind Aufgabe des
Bürgermeisters. Die Feststellung im Prüfbericht war hinsichtlich der
Ordnungsmäßigkeit korrekt. Der Prüfer hätte darüber hinaus die Notwendigkeit einer Änderung der bestehenden Verordnung aus 1998
festhalten und auf die Gefahr einer Verletzung der Sorgfaltspflicht des
Bürgermeisters hinweisen können.
Nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs besteht auch eine juristische
Unklarheit zur dienstrechtlichen Situation bei einer Doppelfunktion als
Bürgermeister und Gemeindebediensteter. Die Zulässigkeit einer solchen
Doppelfunktion ist – soweit ersichtlich – nicht ausgeschlossen. Die Frage
der Diensthoheit über den Bürgermeister in der Funktion als Gemeindebediensteter ist jedoch nicht geregelt. Die Doppelfunktion ermöglicht die
Umgehung der Bezügegrenzen. Entsprechende Überlegungen wurden in
einzelnen Vorarlberger Gemeinden angestellt. Eine entsprechende
Klärung ist auch hier anzustreben.
Aufgrund der vom Amt der Landesregierung eingeholten Rechtsgutachten
unterliegen auch Funktionäre in Gemeinden mit weniger als 20.000
Einwohnern den Bestimmungen des BezBegrBVG. Die Rechtsfrage war
nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs bereits mit Vorliegen des
Schreibens von der Verbindungsstelle der Bundesländer im Jahr 2000
einer Klärung durch die Landesregierung als Aufsichtsbehörde zuzuführen. Auf diesem Weg war eine einheitliche Spruchpraxis in der Prüftätigkeit sicherzustellen. Sowohl die Landesregierung als auch die
Gemeinde Dalaas als bezugauszahlende Stellen, sowie der Bezugsempfänger haben auf eine Einhaltung des Verfassungsgesetzes zu
achten. Der Bürgermeister war nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs
sowohl als Vollzugsorgan der Gemeinde als auch als Bezugsempfänger
in der Prüfpflicht. Im Rahmen der Gebarungskontrolle war die Gemeinde
auf diesen Mangel hinzuweisen. In diesem Sinn sollte künftig routinemäßig auch überprüft werden, ob der Bürgermeister und die anderen
Gemeindefunktionäre weitere Bezüge oder Ruhebezüge von Rechtsträgern erhalten, die der Kontrolle des Rechnungshofs unterliegen.
Positiv hervorzuheben ist, dass der Prüfer im Jahr 2005 die Frage auch
ohne entsprechende Prüfanweisung aufgegriffen und eine Klärung initiiert
Der Landes-Rechnungshof empfiehlt, die offenen juristischen Fragen zu
klären und mittels Prüfanweisung eine einheitliche Spruchpraxis sicherzustellen.
Weiters empfiehlt der Landes-Rechnungshof, für die Prüfung der Einkommenssituation von politischen Mandataren in den Gemeinden einen
klaren Standard festzulegen.
Die Prüfer wurden hinsichtlich der Vorgangsweise bei der Anwendung des
BezügebegrenzungsBVG in den Gemeinden bereits unterrichtet.
Die Vorgaben orientieren sich am BezügebegrenzungsBVG, am Bezügegesetz und an der Verordnung über die Monatsbezüge der Bürgermeister.
Die Prüfung der Gemeindegebarung berücksichtigt bislang Aspekte
der Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit nicht ausreichend.
Entsprechende Empfehlungen könnten den Nutzen der Prüfungen
für die Gemeinden erhöhen.
In den Dienstbesprechungen werden einmal jährlich die Prüfungsschwerpunkte für das kommende Jahr besprochen. In den letzten Jahren wird
seitens des Abteilungsleiters auf die verstärkte Prüfung von Wirtschaftlichkeit, Zweckmäßigkeit und Sparsamkeit Wert gelegt. Diese Prüfungsziele sollen anhand des Prüfschemas mit beleuchtet werden. Im Schema
ist die Prüfung beispielsweise von Organisationsschemata und
-konzepten sowie von Veranlagungen vorgesehen. In den Unterlagen und
Prüfberichten werden diese genannten Beispiele mit einer Ausnahme in
den untersuchten Stichproben nicht behandelt.
Die Kontrolle der Personalagenden bietet auch die Möglichkeit, die
Angemessenheit der Bezüge zu beurteilen. Derzeit wird dieser Aspekt
nicht beleuchtet. Ferner wäre im Sinne der Wirtschaftlichkeit die Personalausstattung und -struktur zu untersuchen. Mit einer Ausnahme wurden
bislang auch diese Themenfelder in den Berichten nicht angesprochen.
Die Prüfung der Finanzgebarung konzentriert sich auf die tatsächliche
Situation sowie auf die Abwicklung. Die Prüfer beleuchten ferner die
Einnahmen der Gemeinden. Insbesondere werden die Gebühren und
Abgaben auf zusätzliche Einnahmepotenziale untersucht. Angesichts der
schwierigen Finanzlage einzelner Gemeinden wären Hinweise auf
Einsparungspotenziale angebracht. Die Durchsicht der Prüfberichte ergab
in diesem Zusammenhang keine Schwerpunktsetzung.
In größeren Gemeinden wird mitunter angeregt, eine mittelfristige Finanzplanung zu erstellen, sowie eine Kosten- und Leistungsrechnung einzuführen.
Die Durchsicht der Unterlagen durch den Landes-Rechnungshof ergab,
dass mit einer Ausnahme in den Stichproben keine Aussagen zur
Organisationsstruktur und -effizienz getroffen werden. Die Ablaufprozesse
werden inhaltlich nicht überprüft. Möglichkeiten der Prozessoptimierungen
werden nicht untersucht bzw finden sich in den Berichten keine Hinweise
In einer größeren Gemeinde wurden die Prozesse im Bericht thematisiert.
Allerdings erfolgt keine inhaltliche Darstellung und Kritik. Der Bericht
beschränkt sich auf den Hinweis an die Gemeinde, die Prozesse zu
Bei den aktuellen Prüfungsinhalten sollen unter Verwaltungsorganisation
auch Verwaltungsreformmaßnahmen abgefragt werden. In den vorliegenden Berichten und Unterlagen fanden sich keine Hinweise zu
entsprechenden Prüfungshandlungen. Vereinzelt finden sich Hinweise
bzw Empfehlungen in Hinblick auf Gemeindekooperationen.
Bei der Kontrolle von Vergaben werden ausschließlich abgeschlossene
Projekte ausgewählt. Das hat zur Folge, dass die Zweckmäßigkeit und
Wirtschaftlichkeit von Projekten nur noch ex post festgestellt werden
Generell kommt nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs die Beurteilung
der Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit der Gemeindegebarung in den
Prüfungen zu kurz. Der bestehende Prüfprozess bietet an unterschiedlichen Stellen die Möglichkeit neue Prüffelder einzubinden und entsprechende Hinweise in die Berichte aufzunehmen. Dadurch würde der
Nutzen der Prüfung für die geprüften Stellen zusätzlich erhöht.
Nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs bedeutet eine Beurteilung der
Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit der Gemeindegebarung keinen
Eingriff in die Gemeindeautonomie. Die verfassungsrechtlichen und
gesetzlichen Grundlagen berechtigen viel mehr die Landesregierung zu
entsprechenden Überprüfungen und Empfehlungen.
Bei Bauprojekten ist der begleitenden Kontrolle gegenüber der Ex-postKontrolle der Vorzug zu geben. Die Kosten von Bauprojekten werden
weitgehend durch die Planung determiniert. Die untersuchten Projekte
liegen durchwegs bereits mehrere Jahre zurück, eine Gegensteuerung ist
daher nicht mehr möglich.
Der Landes-Rechnungshof empfiehlt, künftig die Gemeindegebarung
auch auf Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit zu prüfen.
Bislang hat die Landesregierung von ihrem Recht, gegen Voranschläge der Gemeinden Einwendungen zu erheben, nicht Gebrauch
gemacht. Für kritische Gemeinden besteht kein Eskalationspfad,
entlang dessen die Einhaltung von Empfehlungen sichergestellt
Die Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) erfüllt neben den Gebarungsprüfungen zwei weitere Aufgaben im Rahmen der Gemeindeaufsicht.
Einerseits werden die Voranschläge und Rechnungsabschlüsse der
Gemeinden kontrolliert, und andererseits genehmigt die Abteilung
bestimmte Geschäfte der Gemeinde, für die eine Einzelprüfung durch die
Aufsichtsbehörde vorgesehen ist.
Voranschlag und
Die Gemeinde ist nach dem Gemeindegesetz verpflichtet, den Voranschlag und den Rechnungsabschluss in der von der Gemeindevertretung
beschlossenen Fassung ehest möglich der Landesregierung zur Kenntnis
zu bringen. Die Landesregierung hat die Möglichkeit gegen den Voranschlag Einwendungen zu erheben.
Die Mitarbeiter der Abteilung kontrollieren die Unterlagen auf ziffernmäßige Richtigkeit und Vollständigkeit der Angaben. Ferner wird überprüft, wie sich die Finanzlage der Gemeinde darstellt. Beispielsweise
werden der Verschuldungsgrad und die freie Finanzspitze errechnet.
Anhand dieser Kennzahlen werden geplante Investitionen auf ihre
Auswirkungen auf die Gemeindefinanzen bzw auf ihre Leistbarkeit hin
In der Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) befindet sich derzeit ein Datenbanksystem in Aufbau, das eine rasche Analyse der Voranschlags- und
Rechnungsabschlussdaten ermöglicht. Insbesondere sind anhand dieser
Datenbank auch Auswertungen über den Zeitverlauf sowie eine Gesamtsicht über alle Gemeinden einfacher möglich.
Die Voranschläge werden mit einem Beschlussantrag der Landesregierung vorgelegt. Diese entscheidet, ob Einwendungen gegen den
Voranschlag erhoben werden. Erhebt die Landesregierung keine Einwendungen, so wird dies der Gemeinde in einem Schreiben mitgeteilt. In
diesem Schreiben werden auch eventuell notwendige Ergänzungen oder
Berichtigungen angeführt.
In einer stichprobenartigen Durchsicht der Schreiben hat sich gezeigt,
dass sich die Formulierungen von Jahr zu Jahr wiederholen. So findet
sich etwa bei einer Gemeinde im Unterland in den Jahren 2004 bis 2006
folgende Formulierung mit geringen Abweichungen in der Wortfolge:
„Aufgrund der Ermittlung der laufenden Gebarung auf der Grundlage der
Voranschlagssätze verfügt […] derzeit über einen äußerst eingeschränkten finanziellen Spielraum. Im Hinblick darauf ist bei den Ermessensausgaben äußerste Zurückhaltung zu üben. Es wird […] erwartet, dass die Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung intensiviert und
eventuell erzielbare Mehreinnahmen und Einsparungen zur zusätzlichen
Darlehenstilgung verwendet werden.“
In einer Reihe von Fällen sieht das Gemeindegesetz vor, dass die
Beschlüsse der Gemeindevertretung durch die Aufsichtsbehörde zu
genehmigen sind. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn der Beschluss
gesetzwidrig ist, wenn die Gefahr einer unangemessenen finanziellen
Belastung der Gemeinde besteht oder wenn der Beschluss geeignet ist,
nachteilige überörtliche Rückwirkungen hervorzurufen.
Die Prüfung der Vorhaben umfasst neben der Rechtmäßigkeit des Beschlusses auch wirtschaftliche Aspekte. So werden bei geplanten
Darlehensaufnahmen etwa die finanzielle Gesamtsituation und die
Verträglichkeit zusätzlicher Belastungen geprüft, sowie die Kreditkonditionen beleuchtet.
Der Aufbau des Datenbanksystems wird vom Landes-Rechnungshof als
sehr positiv beurteilt. Anhand der gewonnenen Informationen können vor
allem auch Risikokriterien identifiziert und ein risikoorientierter Prüfungsplan erstellt werden.
Die Voranschläge werden intensiv analysiert, allerdings führen die
Ergebnisse nur in eingeschränktem Maß zu Konsequenzen. Bislang
wurden in keinem Fall Einwendungen durch die Landesregierung erhoben. Die gleichlautende Wiederholung von Mängeln und Versäumnissen in den Schreiben der Landesregierung ist nicht effektiv. Ein
Ampelsystem zur Kommunikation der Dringlichkeit und Erheblichkeit der
Feststellungen besteht derzeit nicht. Die konsequente Umsetzung der
Feststellungen unter Androhung von Sanktionen ist bei kritischen Fällen
ein möglicher Eskalationspfad. Nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs
fehlt vielfach die Einforderung und Prüfung einer mittelfristigen Finanzplanung mit Vereinbarungen über die künftige Entwicklung.
Das Schreiben der Landesregierung ist an die Gemeinde gerichtet,
aufgrund der gesetzlichen Bestimmungen wird die Gemeindevertretung
über die finanzielle Lage der Gemeinde nicht zwingend informiert. In
kritischen Fällen sollte daher die Information der Gemeindevertretung
Der Landes-Rechnungshof empfiehlt, hinsichtlich der Voranschläge einen
Eskalationspfad festzulegen.
Bei Gemeinden ab einem Anteil von 70 Prozent des Nettoschuldendienstes am Bruttoüberschuss der laufenden Gebarung wird auf die sich
verschlechternde Finanzlage hingewiesen und der Gemeinde empfohlen,
entsprechend gegenzusteuern. Steigt der Verschuldungsgrad im
folgenden Jahr weiter an, werden anlässlich der Voranschlagsbearbeitung
Gespräche mit dem Bürgermeister und dem Leiter der Finanzverwaltung
geführt um festzustellen, wie die mittel- bis längerfristige Entwicklung der
Finanzgebarung der Gemeinde sich voraussichtlich ergeben wird. Seitens
der Abteilung IIIc - Gebarungskontrolle werden im Bedarfsfalle konkrete
Finanzierungskonzepte seitens der Gemeinde eingefordert.
Das Erledigungsschreiben wird der Abteilung IIIa – Finanzangelegenheiten zur Information weitergeleitet. Weiters werden der Abteilung IIIa Finanzangelegenheiten Informationen auf der Grundlage der Rechnungsergebnisse zur Verfügung gestellt. Bei Gemeinden, die sowohl im
Voranschlag als auch im Rechnungsergebnis eine angespannte Finanzlage aufweisen, wird gemeinsam mit der Abteilung IIIa – Finanzangelegenheiten nach Lösungsmöglichkeiten gesucht. Die Gemeinde wird in der
Regel aufgefordert, wirkungsvolle Sanierungsmaßnahmen, wie zB
Einsparungen bei Ermessensausgaben, Zurückstellung von nicht
dringlichen Investitionen, Gebührenanpassungen, Vermögensveräußerungen umzusetzen. Die Gewährung von Sonderfinanzierungshilfen des
Landes wird dabei von der Umsetzung solcher Maßnahmen abhängig
gemacht. Diese Vorgangsweise hat sich bisher bewährt.
Das Rechtsinstrument der Erhebung von Einwendungen gegen einen
Voranschlag im Sinne des § 74 Gemeindegesetz soll nach unserer
Auffassung nur im Falle unbedingter Notwendigkeit eingesetzt werden, zB
wenn sich eine Gemeinde weigert, erforderliche Haushaltssanierungsmaßnahmen umzusetzen. Im Übrigen könnte die Gemeindevertretung
zum Voranschlag, gegen welchen Einwendungen erhoben worden sind,
einen „Beharrungsbeschluss“ fassen.
Die oben angeführte Vorgangsweise hat durchaus den Charakter eines
Eskalationspfades.
Der Landes-Rechnungshof ist sich der Tatsache bewusst, dass die
Wahrnehmung der Gemeindeaufsicht hinsichtlich der Gebarung von
mehreren Einflussfaktoren bestimmt wird. Nicht zuletzt wird vielfach auf
die Gemeindeautonomie verwiesen. Trotzdem sollte vereinzelt mit mehr
Nachdruck die Umsetzung der Empfehlungen gefordert werden, um die
Wirksamkeit der Kontrolle sicher zu stellen.
Durch diverse unterstützende Maßnahmen der Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) wird die Qualität der Gemeindegebarung verbessert.
Beratungsleistungen werden zunehmend als ein wichtiger Bestandteil zeitgemäßer Kontrolle gefordert. Ohne umfassende Prüfung der
Sachlage sollten jedoch keine Auskünfte erteilt werden.
Die Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) erstellt Vorlagen für die Erarbeitung der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse, die den
Gemeinden zur Verfügung gestellt werden. Weiters empfiehlt die
Abteilung den Gemeinden, Kennzahlen zu berechnen und die finanzielle
Lage der Gemeinde eigenständig zu beurteilen.
Je nach Bedarf bieten die Mitarbeiter der Abteilung in Zusammenarbeit
mit Bildungseinrichtungen Kurse zu gemeindespezifischen Themen an.
So wurden beispielsweise Seminare zur Anwendung der Inventarisierungsrichtlinien oder Ausbildungen für Mitglieder von Prüfungsausschüssen durchgeführt.
Sowohl während der Prüfungen vor Ort als auch unterjährig fragen die
Gemeinden in der Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) um Auskünfte an.
Dabei handelt es sich überwiegend um Kontierungsfragen und Probleme
der steuerlichen Behandlung. Die Anfragebeantwortungen erfolgen in der
Regel ad hoc im persönlichen Gespräch oder am Telefon.
In einzelnen Fällen treten die Gemeinden an die Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) mit dem Ersuchen heran, ein konkretes Projekt zu prüfen.
So wurde beispielsweise im Jahr 2005 auf Ersuchen des Bürgermeisters
die Vergabe des Dorfbrunnens in einer Rheindeltagemeinde geprüft.
Im Herbst 2005 wurde von der Gemeinde Weiler eine Anfrage hinsichtlich
der Finanzierung eines Sanierungsprojekts an den Abteilungsvorstand
gerichtet. Die Gemeinde legte einen Finanzierungsplan vor, in dem neben
einer Darlehensaufnahme der Verkauf einer Liegenschaft und die Auflösung von Rücklagen zur Finanzierung vorgesehen waren. Die Tilgung
des Darlehens sollte mittels der Mieteinnahmen erfolgen, der angenommene Zinssatz für die Gesamtlaufzeit von 20 Jahren wurde mit 2,183
Prozent veranschlagt.
Nach einer Besprechung in der Gemeinde unter Beisein mehrerer
Gemeindevertreter wurde vom Abteilungsvorstand festgehalten, dass das
Projekt grundsätzlich realisierbar ist. Offenkundig wurde diese Feststellung von der Bürgermeisterin als Projektgenehmigung verstanden,
obwohl die Abteilung Gebarungskontrolle (IIIc) keine Projekte
genehmigen kann.
Im Schreiben der Landesregierung zum Voranschlag 2005 wurde festgehalten, dass ein Fehlbetrag im Voranschlag bestehe, der nur durch
Inanspruchnahme von außerordentlichen Haushaltsmitteln abgedeckt
werden könne. Weiters wird festgehalten, dass eine zusätzliche Verschuldung nicht vertretbar ist. Zugleich wird in dem Schreiben aber auch
die Möglichkeit eingeräumt, neue Projekte mit einem wesentlichen
Finanzbedarf erst nach Vorliegen eines gesicherten Finanzplans zu
Die Unterstützung der Gemeinden in der Ermittlung und Erstellung von
Finanzplänen, Kennzahlen, Voranschlägen und Rechnungsabschlüssen
erhöht langfristig die Qualität der Gemeindegebarung. Gleiches gilt für die
Beratung der geprüften Stellen hinsichtlich Kontierung und Steuerrecht.
Angesichts der Inhalte der Anfragen besteht keine Gefahr der Befangenheit der Prüfer in der Ausübung ihrer Kontrollfunktion.
Kurzfristige Anfragebeantwortungen wie jene in der Gemeinde Weiler
bergen die Gefahr in sich, ohne umfassende Prüfung Aussagen zu
treffen. Obwohl laut Finanzierungsplan der Gemeinde das Projekt
gesichert erschien, war die positive Beurteilung problematisch. Die
finanzielle Lage der Gemeinde wurde als sehr angespannt beurteilt.
Zumal auch die Annahmen im Finanzierungsplan teilweise unrealistisch
sind, wären beide Aspekte im Zusammenhang zu prüfen und das Projekt
zu hinterfragen gewesen.
Das Voranschlagsschreiben der Landesregierung ist in sich widersprüchlich, wenn einerseits zusätzliche Verschuldungen als nicht
vertretbar angesehen werden, und andererseits finanzintensive Projekte
bei Vorliegen eines Finanzierungsplans für zulässig erklärt werden.
Das Beispiel Weiler verdeutlicht die Problematik von Auskünften durch
Prüfungsorgane. Der Anfragende wünscht eine verbindliche Auskunft, die
jedoch nur im Zuge einer Gesamtprüfung erteilt werden kann. Diese ist
nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs im konkreten Fall nicht erfolgt.
Der Landes-Rechnungshof empfiehlt, bei Ausk端nften zu Finanzierungen
auf eine umfassende Pr端fung des Sachverhalts zu achten.
Dr Herbert Schmalhardt
Bundesverfassungsgesetz 端ber die Begrenzung der Bez端ge
Landesrechnungshof_Gemeindeaufsicht_Pruefbericht
http://cdn2.vol.at/2006/09/Landesrechnungshof_Gemeindeaufsicht_Pruefbericht.pdf

References: § 5
 § 91
 § 90
 § 91
 § 90
 § 79
 § 79
 § 79
 § 66
 § 41
 § 74