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Timestamp: 2016-10-23 23:55:12+00:00

Document:
1P.564/2001 (26.02.2002)
1P.564/2001/otd
Arr�t du 26 f�vrier 2002
Nay, Aeschlimann, Reeb, F�raud, Catenazzi, Fonjallaz,
Parti chr�tien-social fribourgeois, repr�sent� par son pr�sident, Michel Monney, Kleinsch�nberg 103, 1700 Fribourg,
Michel Monney, Kleinsch�nberg 103, 1700 Fribourg, recourants,
Conseil d'�tat du canton de Fribourg, rue des Chanoines 17, 1700 Fribourg,
Grand Conseil du canton de Fribourg, Chancellerie d'Etat, rue des Chanoines 17, 1700 Fribourg.
art. 85 let. a OJ ainsi que l'art. 36 al. 3 & 4 Cst. (art. 48 de la loi du 6 avril 2001 sur l'exercice des droits politiques)
Le 6 avril 2001, le Grand Conseil du canton de Fribourg a adopt� la loi sur l'exercice des droits politiques (LEDP), abrogeant celle, portant le m�me intitul�, du 18 f�vrier 1976 (art. 164 LEDP). Le r�f�rendum n'ayant pas �t� demand�, le Conseil d'Etat a, par d�cision du 2 ao�t 2001, promulgu� la nouvelle loi dont il a fix� l'entr�e en vigueur au 1er ao�t 2001. Cette d�cision a �t� publi�e dans la Feuille officielle du canton de Fribourg le 3 ao�t 2001.
Sous l'empire de la loi du 18 f�vrier 1976, les d�put�s du Grand Conseil ne devaient pas n�cessairement �tre domicili�s dans le cercle �lectoral dans lequel ils avaient �t� �lus. La nouvelle loi a chang� cette situation. D�sormais, selon l'art. 48 al. 2 LEDP, toute personne jouissant de l'exercice des droits politiques n'est �ligible au Grand Conseil que dans le cercle �lectoral o� elle a son domicile.
Agissant par la voie du recours de droit public, le Parti chr�tien-social du canton de Fribourg, ainsi que son pr�sident, Michel Monney, demandent au Tribunal f�d�ral de dire que l'art. 48 LEDP viole les art. 11, 25 et 32 Cst. frib., ainsi que l'art. 36 al. 4 Cst., et de renvoyer la cause au Grand Conseil pour nouvelle d�cision.
Le Grand Conseil et le Conseil d'Etat proposent le rejet du recours dans la mesure o� celui-ci serait recevable.
Invit�s � r�pliquer, les recourants ont maintenu leurs conclusions.
Le Tribunal f�d�ral examine d'office et avec une pleine cognition la recevabilit� des recours qui lui sont soumis (ATF 127 I 92 consid. 1 p. 93; 127 II 198 consid. 2 p. 201; 127 III 41 consid. 2a p. 42; 127 IV 150 consid. 1a p. 151, 166 consid. 1 p. 168, et les arr�ts cit�s).
1.1 Le recours de droit public pour violation du droit de vote au sens de l'art. 85 let. a OJ peut �tre form� directement contre une loi cantonale dont les recourants pr�tendent qu'elle restreindrait les droits politiques garantis par le droit sup�rieur, en l'occurrence, selon les recourants, par les Constitutions cantonale et f�d�rale (cf. ATF 121 I 291 consid. 1 p. 293).
1.2 Comme citoyen actif exer�ant son droit de vote dans le canton de Fribourg, et comme parti politique y d�ployant ses activit�s, les recourants ont qualit� pour agir (ATF 123 I 40 consid. 6a p. 46; 121 I 252 consid. 1b p. 255, 334 consid. 1a p. 337, 357 consid. 2a p. 360, et les arr�ts cit�s).
1.3 Le recours de droit public n'a qu'un effet cassatoire (ATF 126 I 213 consid. 1 p. 216/217; 126 II 377 consid. 8c p. 395; 126 III 534 consid. 1b p. 536, et les arr�ts cit�s). Cette r�gle s'applique aussi au recours de droit public pour violation du droit de vote au sens de l'art. 85 let. a OJ (ATF 118 Ia 184 consid. 1d p. 188). En l'occurrence, les recourants ne requi�rent pas formellement l'annulation de la LEDP du 6 avril 2001. Mais telle est bien la port�e qu'il faut pr�ter � leur d�marche, notamment lorsqu'ils demandent le renvoi de la cause au Grand Conseil pour nouvelle d�cision.
1.4 Les recourants s'en prennent � l'art. 48 LEDP. Il ressort toutefois de leurs �critures qu'ils contestent cette disposition uniquement en tant qu'elle impose dor�navant, selon son alin�a 2, le domicile dans le cercle �lectoral comme condition d'�ligibilit� au Grand Conseil. Pour le surplus, les recourants ne remettent pas en discussion l'art. 48 LEDP en tant qu'il r�git l'�lection du Conseil d'Etat, des d�put�s au Conseil des Etats et des pr�fets (al. 1) et l'�lection des conseils communaux ou g�n�raux (al. 3). Il faut donc admettre que le recours tend uniquement � l'annulation de l'art. 48 al. 2 LEDP.
1.5 Dans le cadre du recours de droit public pour violation du droit de vote au sens de l'art. 85 let. a OJ, peuvent �tre invoqu�es les dispositions du droit constitutionnel cantonal, ainsi que les normes de rang inf�rieur qui sont �troitement li�es au droit de vote ou en pr�cisent le contenu et l'�tendue (ATF 123 I 41 consid. 6b p. 46; 119 Ia 167 consid. 2 p. 174; 118 Ia 422 consid. 1e p. 424, et les arr�ts cit�s). En particulier, le citoyen est habilit� � critiquer, comme en l'esp�ce, un acte normatif cantonal r�gissant les droits politiques, en faisant valoir que cet acte violerait les droits politiques garantis par une norme de rang sup�rieur (ATF 123 I 41 consid. 6b p. 46 in fine, et les arr�ts cit�s). En revanche, les recourants ne sont pas recevables � se pr�valoir, dans ce contexte, des dispositions de la Constitution f�d�rale qui r�gissent le droit de vote au niveau de la Conf�d�ration. En effet, si les droits politiques sont garantis (art. 34 al. 1 Cst.), la Conf�d�ration et les cantons disposent de comp�tences propres pour r�gir l'exercice des droits politiques dans leurs sph�res respectives (art. 39 al. 1 Cst.). Cela concerne notamment le crit�re du domicile comme condition d'�ligibilit� au Parlement. L'argument que les recourants tirent du fait que pour si�ger au Conseil national, il n'est pas requis, au regard de l'art. 143 Cst., d'�tre domicili� dans le canton dont on est l'�lu, est ainsi hors de propos.
Les recourants soutiennent que l'art. 48 al. 2 LEDP heurterait les art. 25 et 32 Cst. frib.
2.1 Aux termes de l'art. 1 Cst. frib., la souverainet� r�side dans l'universalit� du peuple (al. 2), qui l'exerce par les citoyens actifs du canton, directement dans les assembl�es politiques et �lectorales, et en leur nom par les pouvoirs constitutionnels, conform�ment aux dispositions des constitutions f�d�rale et cantonale (al. 3). Pour l'�lection du Grand Conseil, le territoire du canton est divis� en huit cercles �lectoraux (art. 22 al. 1 let. a, al. 4 et 5 Cst. frib.). Le domicile politique est celui de la commune aupr�s de laquelle le citoyen a d�pos� ses papiers de l�gitimation avec l'intention de s'y �tablir (art. 3 al. 1 LEDP). L'art. 25 al. 1 Cst. frib. d�finit la citoyennet� active, c'est-�-dire la capacit� de voter et d'�lire, en accordant celle-ci aux Fribourgeois et Fribourgeoises de dix-huit ans r�volus qui ont leur domicile dans le canton et jouissent de leurs droits civils et politiques. L'alin�a 2 de cette disposition conf�re aussi la citoyennet� active aux Suisses et Suissesses, aux conditions fix�es par la loi. Celle-ci accorde l'exercice des droits politiques � toute personne de nationalit� suisse, �g�e de dix-huit ans r�volus et domicili�e dans le canton (art. 2 al. 1 LEDP). Les citoyens actifs se r�unissent en assembl�es politiques et en assembl�es �lectorales (art. 27 Cst. frib.). Les assembl�es politiques sont appel�es � d�cider en mati�re de r�f�rendum, obligatoire ou facultatif, et d'initiative (art. 28-28quater Cst. frib.). Les assembl�es �lectorales proc�dent � l'�lection des d�put�s au Grand Conseil, au Conseil national, et au Conseil des Etats, ainsi qu'� celle des Conseillers d'Etat, des pr�fets et des jur�s f�d�raux et cantonaux (art. 29 Cst. frib.). Le Grand Conseil compte cent trente d�put�s qui sont r�partis entre les cercles �lectoraux proportionnellement � leur population (art. 37 Cst. frib.). Pour l'�lection des d�put�s au Grand Conseil, les citoyens actifs, domicili�s dans un cercle �lectoral, forment une assembl�e �lectorale (art. 30 Cst. frib.). La citoyennet� passive, c'est-�-dire la capacit� d'�tre �lu, est d�finie par l'art. 32 Cst. frib., aux termes duquel tout citoyen actif, Fribourgeois et Conf�d�r�, est �ligible � la fonction de l'ordre l�gislatif, ainsi qu'� la fonction des ordres ex�cutif et judiciaire d�s l'accomplissement de sa vingt-cinqui�me ann�e (al. 1); sont r�serv�es les dispositions que la loi pourrait �tablir sur les incompatibilit�s et les cumuls (al. 2).
2.2 Les recourants se fondent sur la pr�misse implicite que toute r�gle �tablie par le l�gislateur cantonal en mati�re de droits politiques devrait n�cessairement reposer sur une base constitutionnelle expresse. En d'autres termes, il serait interdit au l�gislateur de poser des conditions � l'exercice des droits politiques cantonaux si celles-ci ne sont pas pr�vues par la Constitution ou ne sont pas express�ment d�l�gu�es par le constituant au l�gislateur. Or, les recourants ne pr�tendent pas que la Constitution cantonale poserait une r�gle aussi rigoureuse. Le Tribunal f�d�ral, li� par le principe d'all�gation (art. 90 al. 1 let. b OJ; ATF 127 I 38 consid. 4 p. 43; 126 III 534 consid. 1b p. 536; 125 I 71 consid. 1c p. 76, 492 consid. 1b p. 495, et les arr�ts cit�s), qui s'applique aussi au recours de droit public au sens de l'art. 85 let. a OJ (ATF 121 I 334 consid. 1b p. 337, 357 consid. 2d p. 360, et les arr�ts cit�s), n'a pas � approfondir cette question.
Le Grand Conseil d�tient le pouvoir l�gislatif (art. 37 Cst. frib.). Pour y �tre �lu, il faut �tre citoyen actif (art. 32 al. 1 let. a Cst. frib.), ce qui pr�suppose, notamment, d'�tre domicili� dans le canton (art. 25 al. 1 let. b Cst. frib.). Pour participer � l'�lection des d�put�s, il faut avoir son domicile dans le cercle �lectoral concern� (art. 30 Cst. frib.). Hormis cela, la Constitution cantonale ne retient pas le crit�re du domicile comme condition d'�ligibilit� au Grand Conseil: elle ne fait du domicile dans le cercle �lectoral ni une obligation, ni un emp�chement pour cette �lection. Faute pour les recourants de d�montrer le contraire, il ne s'agit pas l� d'un silence qualifi�, mais d'un domaine abandonn� au l�gislateur. Celui-ci pouvait ainsi, sous l'ancien droit, renoncer � la condition du domicile dans le cercle �lectoral comme condition d'�ligibilit� au Grand Conseil, comme il pouvait, sans davantage violer la Constitution cantonale, introduire une telle r�gle, comme il l'a fait en adoptant l'art. 48 al. 2 LEDP. Les recourants ne peuvent � cet �gard pr�tendre que la novelle du 6 avril 2001 restreindrait l'exercice des droits politiques tels qu'ils sont garantis par la Constitution cantonale.
2.3 A l'instar des autorit�s cantonales, les recourants estiment que les restrictions aux droits politiques des citoyens devraient respecter les conditions fix�es par l'art. 36 Cst. Il n'est pas n�cessaire d'approfondir ce point. Le litige ne porte pas sur une restriction aux droits politiques, mais plut�t sur la d�finition l�gale des modalit�s de leur exercice, d'une part, et, d'autre part, la norme contest�e appara�t clairement comme compatible avec la Constitution. Sous l'angle de l'int�r�t public, le crit�re du domicile dans le cercle �lectoral comme condition d'�ligibilit� au Parlement cantonal est neutre. On peut en effet soutenir, avec le Grand Conseil, qu'il peut para�tre n�cessaire de renforcer le lien entre les �lecteurs et leurs d�put�s, en exigeant que les uns et les autres appartiennent au m�me cercle �lectoral. Il serait tout aussi possible d'estimer, comme on l'avait fait dans le canton de Fribourg jusqu'� la novelle du 6 avril 2001, que la libert� de l'�lecteur de se choisir un repr�sentant hors de son cercle �lectoral constitue un int�r�t public oppos� au moins aussi important, si l'on songe, par exemple, � la n�cessit� de prot�ger les minorit�s linguistiques, confessionnelles ou culturelles d'un cercle d�termin�. Les deux options en pr�sence r�pondent, l'une comme l'autre, � un int�r�t public suffisant. Sous l'angle de la proportionnalit�, il ne para�t pas abusif d'imposer au citoyen de pr�senter sa candidature au Grand Conseil dans le cercle o� se trouve son domicile politique ou, � d�faut, d'en changer pour augmenter ses chances d'�tre �lu.
Les recourants soutiennent que l'art. 48 al. 2 LEDP heurterait la libert� d'�tablissement (art. 11 Cst frib.; cf. aussi l'art. 24 al. 1 Cst.).
Ce grief est mal fond�. La r�gle contest�e n'a pas pour effet de limiter, d'une quelconque mani�re, le droit des citoyens d'�tablir leur domicile dans un cercle �lectoral d�termin�, ni � l'inverse, de les obliger � d�placer leur domicile dans un autre cercle. Tout au plus devront agir de la sorte ceux qui voudraient se pr�senter, pour l'�lection du Grand Conseil, dans le cercle dans lequel ils disposeraient, � premi�re vue, des meilleures chances d'�tre �lus. Mais il s'agit l� de questions de convenance ou de calcul qui ne portent pas atteinte � la libert� d'�tablissement.
Le recours doit ainsi �tre �cart�. Comme c'est la r�gle en mati�re de recours pour violation des droits politiques, les frais ne sont pas mis � la charge des recourants qui succombent. Il n'y a pas lieu d'allouer des d�pens.
Il est statu� sans frais, ni d�pens.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie aux recourants, au Conseil d'�tat du canton de Fribourg et au Grand Conseil du canton de Fribourg.
Lausanne, le 26 f�vrier 2002

References: art. 85
 art. 11
 ATF 
in fine
 art. 25
 ATF