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Ökonomische Überlegungen zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) - PDF
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Jacob Oskar Biermann
1 Prof. em. Dr. Silvio Borner Universität Basel Prof. em. Dr. Bernd Schips ETH Zürich Ökonomische Überlegungen zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) 10. März 2015 Diese Stellungnahme zu der vom Bundesrat vorgeschlagenen Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) wurde im Auftrag des Verbands Schweizerischer Kreditbanken und Finanzinstitute (VSKF) ausgearbeitet. 1 Ausgangslage und Fragestellung Seit dem 1. Januar 2003 ist das revidierte Konsumkreditgesetz (KKG) in Kraft. Nach Art. 9 Abs. 2 Buchstabe b dieses Gesetzes legt der Bundesrat (BR) den Höchstzinssatz für Konsumkredite, für Leasingverträge (im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Buchstabe a KKG), für Kredit- und Kundenkarten sowie für Überziehungskredite, sofern diese im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Buchstabe b KKG mit einer Kreditoption verbunden sind (Art. 8 Abs. 1 und 2 KKG), fest. Der vom BR festzulegende Höchstzinssatz soll in der Regel 15 Prozent nicht überschreiten (Art. 14 KKG). Bei der Festlegung des Höchstzinssatzes berücksichtigt der BR die für das Konsumkreditgeschäft massgeblichen Refinanzierungssätze. Diese Refinanzierungssätze sind von der Schweizerischen Nationalbank (SNB) zu ermitteln (Art. 14 KKG). Der vom Gesetzgeber verwendete Begriff Höchstzinssatz steht dabei für den effektiven Jahreszins, der sich aus den vom Kreditnehmer für einen Kredit zu tragenden Gesamtkosten ergibt. Wird dieser Höchstzinssatz überschritten, ist der betreffende Kreditvertrag nichtig (Art. 15 Abs. 1 KKG). Der BR ist diesem gesetzlichen Auftrag mit dem Erlass der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) vom 6. November 2002 nachgekommen. Der Artikel 1
2 Ökonomische Überlegungen zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) 2 VKKG lautet seit dem 1. Januar 2003 wie folgt: Der Zinssatz nach Art. 9 Abs. 2 Buchstabe b KKG darf höchstens 15 Prozent betragen. 1.1 Die vom BR vorgeschlagene Revision der VKKG 1 Der BR schlägt nun vor, den Höchstzinssatz für den Geltungsbereich des KKG künftig auf einen Referenzzinssatz plus einen pauschalen Zuschlag von 10 Prozentpunkten festzulegen. Als Referenzzinssatz bestimmt der BR den Dreimonats-Libor, d.h. den Zinssatz, zu dem sich Banken untereinander ungesicherte Kredite in Schweizer Franken mit einer Laufzeit von 3 Monaten geben. Für die Bemessung der Höhe des pauschalen Zuschlags stützt sich der BR auf ein Gutachten von Prof. Dr. Henner Schierenbeck aus dem Jahr Der Referenzzinssatz soll künftig alljährlich überprüft und die Verordnung bei einer als relevant erachteten Veränderung des Dreimonats-Libor Ende September eines Jahres t auf den 1. Januar des darauffolgenden Jahres t+1 entsprechend angepasst werden. Sollte sich der Dreimonats-Libor bis Ende September 2015 nicht über den Wert von 0.44 Prozent erhöhen, will der BR auf den 1. Januar 2016 den z. Zt. noch geltenden Höchstzinssatz von 15 Prozent in Art. 1 VKKG auf 10 Prozent herabsetzen. 1.2 Argumente des BR für die Revision der VKKG Art. 14 KKG bestimmt, dass der BR bei der Festlegung des Höchstzinssatzes die von der SNB ermittelten Zinssätze für die Refinanzierung des Konsumkreditgeschäftes zu berücksichtigen hat. Aus diesem Verweis auf diese spezifische variable Komponente bei der Festlegung des Höchstzinssatzes und den Ergebnissen der parlamentarischen Beratungen zur KKG-Revision leitet der BR den Auftrag ab, auf der Verordnungsstufe einen der jeweiligen Zinssituation angemessenen Höchstzinssatz festzulegen. Da aber die SNB effektiv keine für die Refinanzierung des Konsumkreditgeschäfts massgeblichen Zinssätze ermittelt, wählt der BR gestützt auf einen einschlägigen Bericht der SNB zuhanden des Bundesamtes für Justiz vom 28. März 2013 als Referenzzinssatz den Dreimonats-Libor. 1 Vgl. dazu Bundesamt für Justiz, Revision VKKG (Anpassung des Höchstzinssatzes für Konsumkredite), Begleitbericht, Bern Dezember Vgl. Henner Schierenbeck, Konsumentenschutz und gesetzliche Zinshöchstgrenzen für Konsumentenkredite, Basel, 4. Juli 2000.
3 Ökonomische Überlegungen zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) 3 Den Dreimonats-Libor benützt die SNB in erster Linie als Referenzzinssatz zur Steuerung des Zinsniveaus auf dem Franken-Geldmarkt und damit zur Umsetzung der von ihr beabsichtigten Geldpolitik. Der Dreimonats-Libor dient jedoch auch den Banken als Basiszinssatz für diverse Produkte und insbesondere für die Festlegung von Kreditzinsen. Änderungen des Dreimonats-Libor sollten sich deshalb auch in entsprechenden Veränderungen aller inländischen Zinssätze niederschlagen. Der BR geht davon aus, dass die im Geltungsbereich des KKG den Kreditnehmern in Rechnung gestellten Kreditzinsen gegenwärtig immer noch in einem Bereich zwischen 5 und 15 Prozent liegen, obwohl es in den letzten Jahren zu einem deutlichen Rückgang des allgemeinen Zinsniveaus gekommen ist. Der massgebliche Höchstzinssatz soll deshalb künftig durch einen fixen Zuschlag in Höhe von 10 Prozentpunkten auf den Dreimonats-Libor festgelegt werden. Zur Begründung dieses pauschalen Zuschlags wird auf die im Gutachten von Prof. Schierenbeck vorgetragenen Überlegungen und Kostenkalkulationen verwiesen. In diesem Gutachten wird ausgeführt, dass zu einem für die Refinanzierung des Konsumkreditgeschäfts massgeblichen Referenzzinssatz eine Mindestmarge zu addieren sei, die sich aus den zum Zeitpunkt der Abfassung des Gutachtens ermittelten Standardrisikokosten (in Höhe von 0.5 bis 1.5 Prozentpunkten (PP)), den Bearbeitungs- und Abwicklungskosten (3.5 bis 5.5 PP), den Akquisitions- und Marketingkosten (1.0 bis 1.5 PP) und den Eigenkapitalkosten (0.6 bis 1.2 PP) zusammensetzt. Eine so berechnete, vollkostenorientierte Mindestmarge benötigt demnach einen Aufschlag auf den jeweils aktuellen Refinanzierungszinssatz in der Höhe zwischen 5.6 und 9.7 Prozentpunkten. Da sich aus diesen Angaben ein Mittelwert errechnen lässt, der deutlich unter dem vom BR vorgeschlagenen pauschalen Zuschlag in Höhe von 10 Prozentpunkten auf den als Referenzzinssatz gewählten Dreimonats-Libor liegt, erachtet der BR auch unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die effektiven Refinanzierungssätze höher als der Dreimonats-Libor sind aktuell einen Höchstzinssatz für Konsumkredite von 10 Prozent als angemessen. Der BR sieht sich in seiner Kalkulation bestärkt, indem gegenwärtig von mehreren Kreditanbietern Konsumkredite zu einem deutlich niedrigeren Zinssatz als 10 Prozent angeboten werden. Last but not least wird zur Begründung der Revision des VKKG angeführt, dass mit einer Reduktion des Höchstzinssatzes für Konsumkredite auch die Gefahr einer Überschuldung der Kreditnehmer weiter verringert werde. Ein höheres Ausfallrisiko erfordere nämlich eine höhere Risikoprämie und damit auch einen entsprechend höheren Kreditzins. Ein der aktuellen Refinanzierungssituation besser entsprechender Höchstzinssatz könne daher mit dazu beitragen, dass die Kreditgeber die Kreditfähigkeit der Kreditsuchenden künftig noch sorgfältiger prüfen würden. Ein Teil der
4 Ökonomische Überlegungen zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) 4 Personen, bei denen die Rückzahlung eines Kredites besonders gefährdet erscheint und für die ein Kreditgeber zwangsläufig eine höhere Risikoprämie einkalkulieren müsste, würden nach der Reduktion des Höchstzinssatzes keine Konsumkredite mehr erhalten und so vor einer Überschuldung geschützt werden. 1.3 Fragestellung Wie stichhaltig sind aus ökonomischer Sicht die vom BR vorgebrachten Argumente für eine Reduktion des geltenden Höchstzinssatzes bzw. für dessen jährliche Anpassung? 2 Ökonomische Überlegungen 2.1 Einige grundsätzliche Überlegungen zur künftigen Entwicklung der einzelnen Marktsegmente im Konsumkreditsektor Juristisch betrachtet, geht es um die Überarbeitung der z. Zt. geltenden VKKG, die der BR in eigener Kompetenz vornehmen kann. Eine der Begründungen für eine Reduktion des aktuell gültigen Höchstzinssatzes von heute 15 auf 10 Prozent ab dem 1. Januar 2016 ist, dass dadurch wirtschaftlich schwache Personen (Personen mit niedrigen Einkommen, z.b. insbesondere junge Erwachsene) vor ihrer eigenen Überschuldung und vor einer Ausbeutung durch die Anbieter von Konsumkrediten besser geschützt werden können. Mit dem KKG will der Gesetzgeber die Kreditnehmer jedoch in erster Linie durch die Herstellung von Transparenz über die effektiven Zinssätze vor einer möglichen wucherischen Ausbeutung durch die Kreditanbieter schützen. Auf dem Verordnungswege soll nun aber mit dem Konsumkreditrecht zusätzlich auch noch eine paternalistische Schutzfunktion ausgeübt werden. Der BR geht dabei davon aus, dass ein niedrigerer Höchstzinssatz für Konsumkredite die kreditgebenden Banken verstärkt davon abhalten wird, hoch risikobehaftete Kredite zu gewähren. 3 Eine Massnahme, wie die Herabsetzung des Höchstzinssatzes im Konsumkreditgeschäft setzt an sich eine eingehende Bedarfsanalyse, bei der sowohl gesamtwirtschaft- 3 Als ökonomische Gutachter konzentrieren sich die Autoren im Rahmen der vorliegenden Analyse auf die Frage, ob eine Senkung des Höchstzinssatzes überhaupt zur Eindämmung von Überschuldungsproblemen beitragen könnte. Die Frage der rechtlichen Zulässigkeit der Schutzzweckerweiterung des KKG auf dem Verordnungsweg überlassen wir den juristischen Experten.
5 Ökonomische Überlegungen zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) 5 liche und gesamtgesellschaftliche Aspekte als auch die legitimen Bedürfnisse der Kredite nachfragenden Konsumenten berücksichtigt werden, aber auch eine gründliche Regulierungsfolgenabschätzung voraus. Seit den vorgängigen parlamentarischen Diskussionen und dem Inkrafttreten des KKG und der VKKG sind nämlich nicht nur die Zinsen generell gesunken, sondern es sind auch zahlreiche technische und ökonomische Entwicklungen erfolgt, die es notwendig machen, die Funktion eines regulierten Höchstzinssatzes für Konsumkredite neu zu überdenken: 1) Das Konsumkreditgeschäft ist auch ohne Zinsobergrenze sehr restriktiv reguliert. Die Bedingungen, die ein Kreditnehmer erfüllen muss, sind bereits äusserst eng gesteckt. Ein relativ niedriger Höchstzinssatz führt daher tendenziell zu einer Überbestimmtheit in der Regulierung. Während ein hoher Höchstzinssatz unter Wettbewerbsbedingungen wenn überhaupt nur für seltene exzessive Fälle bindend wirken dürfte, was zum Schutz vor Wucher vertretbar erscheint, droht ein niedriger Höchstzinssatz die Märkte und den Wettbewerb zu beeinträchtigen (vgl. dazu auch Abschnitt 2.3). Die vorgeschlagene, massive Herabsetzung des geltenden Höchstzinssatzes würde jedenfalls dazu führen, dass von der Angebotsseite her der Kreis der Kreditgeschäfte noch enger gezogen würde, als es schon bisher der Fall war. 2) Technische Entwicklungen insbesondere das Internet haben die sachlichen (und möglicherweise auch die räumlichen) Grenzen zwischen einzelnen Teilmärkten aufgehoben oder zumindest stark verwischt. Eine solche Entwicklung ist im Bereich der Telekommunikation extrem deutlich zu sehen, aber auch im Konsumkreditgeschäft hat sich das Angebot stark ausdifferenziert. Zudem wurden viel mehr und nähere Substitute für die traditionellen Konsumkredite geschaffen. Einen Konsumkredit, d.h. im Prinzip einen Zahlungsaufschub für Anschaffungen aller Art, kann man heute über Kreditkarten, Leasingverträge (insbesondere in Form attraktiver Leasing-Angebote von Produzenten und Importeuren als ein immer mehr Bedeutung gewinnendes Instrument der Verkaufsförderung), Miete-Kauf-Verträge, Internet-Bestellungen auf Kredit, über nicht unter das KKG fallende Teilzahlungsverträge des Handels oder durch die Aufnahme eines traditionellen Konsumkredits erhalten. Gerade potenziell gefährdete Kreditnehmer könnten durch übertriebene Regulierungen im Inland in die Fänge von durch das KKG und die zugehörige VKKG nicht kontrollierbarer in- und ausländischer Konsumkreditanbieter geraten. 4 4 Vgl. dazu z.b. den Artikel im K-Tipp: https://www.ktipp.ch/artikel/d/internet-kreditvermittler-kassieren-ab/ oder den Artikel auf Kreditinformationen.ch.
6 Ökonomische Überlegungen zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) 6 Die ökonomischen und institutionellen Eintrittsbarrieren in das Konsumkreditgeschäft bzw. in neuartige technisch-ökonomische Substitute dieses Geschäfts sind stark gesunken. Damit dürfte heute einerseits der Missbrauch von monopolistischer oder kartellistischer Marktmacht faktisch ausgeschlossen und somit der Sinn von Zinsregulierungen generell in Frage gestellt sein. Andererseits dürften sich paternalistisch motivierte Einschränkungen des Angebots oder der Nachfrage in diesem sachlich und vermutlich auch geografisch erweiterten Konsumkreditgeschäft immer weniger lückenlos umsetzen lassen. 5 3) Die genannten Entwicklungen bewirken eine Intensivierung der Konkurrenz, nicht primär über die Anzahl der direkten Konkurrenten in einem nationalen Markt, sondern über die nationale und internationale Differenzierung des Angebots mit einem entsprechend breiteren Spektrum von Kosten- und Leistungsstrukturen. Die Kreditanbieter sind unter diesen kompetitiven Gegebenheiten immer mehr gezwungen, gezielt ganz bestimmte Segmente anzuvisieren. Sie unterscheiden sich daher auch immer mehr im Leistungsumfang, im Marketing und in der beratenden Begleitung sowie in weiteren Wettbewerbsparametern und deshalb auch in den dabei anfallenden Kosten. Die Festlegung eines Höchstzinssatzes ist daher eine sektorspezifische Preisregulierung, die durch die Entwicklungen in der Technik einerseits und der Märkte andererseits längst überholt worden ist. Eine kostenbasierte Preisregulierung, wie sie abgestützt auf das Gutachten Schierenbeck noch bei der Neufassung des KKG und der VKKG zur Begründung mit herangezogen wurde, war schon damals problematisch, ist aber heute eigentlich völlig fehl am Platz bzw. sogar kontraproduktiv. 4) Ein Höchstzinssatz, insbesondere wenn er sehr niedrig angesetzt ist, kann in der Tat geradezu eine Einladung zu einem kartellähnlichen kollusiven Verhalten der Kreditanbieter sein und sich letztlich wie ein staatlich verordnetes Zwangskartell auswirken (Zwangsjackeneffekt ( straight-jacket effect )). Dies gilt offensichtlich primär für den Bereich der Nachfrage mit den höchsten Risiken, in welchem der regulierte Höchstzinssatz den Charakter einer bindenden und vom Gesetzgeber gewollten Restriktion annimmt, dürfte sich aber auf angrenzende Bereiche der Nachfrage mit weniger hohen Risiken übertragen, mit einer vom Gesetzgeber nicht beabsichtigten kontraproduktiven Konsequenz. Die einseitige gesetzliche Einschränkung der Zinsdifferenzierungsmöglichkeiten droht im schlimmsten Fall, Kunden mit hohen Risiken in nichtregulierte und unkontrollierte Substitute ( graue Märkte ) abwandern zu lassen, während für zu viele andere Kunden mit niedrigeren Risiken dann Zinssätze 5 Die Social-Lending-Plattform Bondora bietet bald im ganzen Euro-Raum Konsumkredite an. Schweizer Anleger sind bereits stark engagiert. Diversifikation ist das Wichtigste bei dieser alternativen Anlageform. Vgl. Bericht in NZZ am Sonntag vom 1. März 2015, S. 41.
7 Ökonomische Überlegungen zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) 7 im Bereich des Höchstzinssatzes zur Anwendung gelangen. 6 Man kann sich diese Effekte leicht für einen extrem niedrigen Höchstzinssatz vorstellen: Ein solcher niedriger Höchstzinssatz käme dann für alle im regulierten Marktsegment verbleibenden Kunden als Einheitszinssatz zur Anwendung. Der Zinswettbewerb wäre ausgeschaltet und Kunden mit höheren Risiken würden in graue Märkte abgedrängt. 2.2 Fragen, die bei der Festlegung eines Höchstzinssatzes unbedingt zu beantworten sind Welche Funktionen sollte eine Zinsobergrenze im Kreditwesen wenn überhaupt haben? Durch eine absolute Zinsobergrenze, ab welcher von Wucher 7 auszugehen ist und die deshalb nicht überschritten werden sollte, versucht der Gesetzgeber, auf einfachste Weise einem ethischen und rechtlichen sowie sozialpolitisch motivierten Anliegen gerecht zu werden. Kreditnehmer sollen vor Ausbeutung durch Kredithaie und nicht tragbaren Belastungen, die sie in finanziellen Notlagen mehr oder weniger unbedacht eingehen, geschützt werden. Lehre und Praxis haben die Höhe eines solchen Wucherzinses auf 18 Prozent angesetzt. 8 Eine Zinsobergrenze im Sinne eines für alle Kredite geltenden Wucherzinses kann mit dazu beitragen, dass die Kreditfähigkeit eines Kreditnehmers durch den Kreditgeber sorgfältig geprüft und dadurch Kreditausfälle möglichst vermieden werden. Eine eingehende Prüfung der Kreditfähigkeit erfolgt selbstverständlich auch im eigenen Interesse seriöser Kreditgeber, um die Gefahr von Kreditausfällen zu verringern. Da die von den Kreditanbietern verlangten Zinssätze jedoch von den dabei eingegangenen Kreditausfallrisiken abhängen, soll eine solche Zinsobergrenze auch verhindern, dass die Kreditgeber allzu hohe Risiken eingehen. Kalkulatorisch sind für hohe Risiken auch höhere Zinssätze erforderlich. Da gewisse Folgen für die in 6 In mikroökonomischer Terminologie: Marginale Kreditnachfrager mit den höchsten Risiken werden aus dem regulierten Marktsegment verdrängt, während die Zinsdifferenzierung bei den Nachfragern mit den nächsthöchsten Risiken abnimmt. 7 Wucher kann als Angebot einer Leistung zu einer deutlich überhöhten Gegenleistung unter Ausnutzung einer Schwächesituation eines Vertragspartners verstanden werden. Ursachen für Wucher dürften in Notlagen und/oder asymmetrischen Informationen zu Lasten eines Vertragspartners liegen. Dabei handelt es sich offenbar um ein Marktversagen. Zu Wucher kann es an sich auf funktionsfähigen Wettbewerbsmärkten gar nicht kommen. 8 Nach geltendem Recht dürfen Kreditgeber keinen wucherischen Zins fordern (Art. 21 OR). Die aktuell noch auf 18 Prozent angesetzte Wuchergrenze gilt in allen Kantonen, die dem Konkordat über Massnahmen zur Bekämpfung von Missbräuchen im Zinswesen vom 8. Oktober 1957 beigetreten sind. Einige Kantone haben diese Zinsobergrenze jedoch bereits auf 15 Prozent herabgesetzt. Diese Sonderregelung hat das Bundesgericht aber 1993 als verfassungskonform bezeichnet.
8 Ökonomische Überlegungen zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) 8 Zahlungsnotstand geratenen Kreditnehmer direkt oder indirekt von der Gesellschaft insgesamt getragen werden müssen, ist die Fixierung einer absoluten Zinsobergrenze durchaus nachvollziehbar und auch aus ökonomischer Sicht vertretbar. Durch eine solche Zinsobergrenze wird der Problematik eines moral hazard, d.h. des Eingehens von untragbaren Risiken aufgrund von Informationsasymmetrien und anderer Informationsprobleme, eine Grenze gesetzt. Im Kreditwesen droht etwa ein moralisches Risiko auf der Seite von Kreditnehmern, die Kredite in Anspruch nehmen wollen, obwohl sie wissen, dass sie diese nie voll bedienen oder zurückzahlen können oder wollen. Kreditnehmer können durch Notlagen oder auch durch kriminelle Neigungen Anreize zu einem solchen Verhalten erhalten. Auch auf der Seite von Kreditgebern können sich unter Umständen Anreize ergeben, bei potenziellen Hochrisikokunden bewusst nicht einwandfrei zwischen tatsächlichem Risiko und fahrlässigem Verhalten unterscheiden zu wollen, sondern zu versuchen sich in diesem Segment schlicht durch enorm hohe Zinsen schadlos zu halten. Ein aus wirtschaftsethischer und sozialpolitischer Sicht durchaus erwünschter, umsichtig gesetzter Wucherzinssatz kann sicherlich einen gesamtgesellschaftlichen Nutzen stiften. Eine Fixierung der Höhe dieses Wucherzinssatzes unabhängig von der Höhe des jeweils generellen Zinsniveaus dürfte sich dagegen in vielen Fällen gesamtwirtschaftlich nachteilig auswirken. So beispielsweise dann, wenn eine längere Phase mit hohen Preisanstiegen durch eine restriktive Geldpolitik mit entsprechend hohen Zinssätzen beendet werden soll. Begleiterscheinungen hoher Zinssätze aufgrund einer restriktiven Geldpolitik sind rückläufige Kreditnachfragen und daraus resultierende Rückgänge bei den Investitionen und dem kreditfinanzierten privaten Konsum. Eine dadurch ausgelöste gesamtwirtschaftliche Schwächephase könnte dann durch hohe Refinanzierungskosten und die durch den fixierten Wucherzinssatz nach oben begrenzten Kreditzinsen noch verstärkt werden. Gegenwärtig erscheint jedoch aufgrund des generellen Zinsniveaus eine Festlegung des Wucherzinssatzes für alle Kredite und nicht nur für Konsumkredite auf 15 Prozent unter Abwägung der Vorund Nachteile als angemessen Ist eine spezielle Zinsregelung für den Konsumkreditsektor erforderlich? Mit einem Höchstzinssatz im Konsumkreditsektor soll aber nicht nur sozialpolitischen Anliegen, sondern auch den berechtigten ökonomischen Interessen der Kreditgeber Rechnung getragen werden. Zu prüfen ist daher zunächst, ob und inwieweit die Überschuldung von Privatpersonen ein aktuelles Problem ist, ob und inwieweit speziell im Konsumkreditsektor die Gefahr einer Überschuldung der Kreditnehmer besteht und welche Rolle dabei die Höhe eines Höchstzinssatzes spielt. Danach ist
9 Ökonomische Überlegungen zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) 9 weiter zu klären, ob ein Höchstzinssatz unter Wettbewerbsbedingungen überhaupt entscheidend zur Lösung der Überschuldungsproblematik beitragen kann und ob eine Reduktion des z.zt. geltenden Höchstzinssatzes unter den heutigen Marktverhältnissen und den bestehenden Substitutionsmöglichkeiten die Gefahr einer Überschuldung verringern würde. Die vom Bundesamt für Statistik (BfS) 2013 publizierten Daten 9 zeigen, dass nach den Ergebnissen einer telefonischen Befragung von rund Haushalten (mit ungefähr Personen) im Jahr 2008 hochgerechnet 18.2 % der damaligen Bevölkerung (d.h. rund Personen) in einem Haushalt mit mindestens einer gegenüber einem Kreditinstitut eingegangenen Schuld leben. Dabei handelt es sich um Darlehen einer Bank oder eines Kreditinstitutes an private Haushalte (Konsumkredite, Darlehen zur Finanzierung des Schritts in die Selbständigkeit, Hypotheken auf Zweitwohnungen). Nicht berücksichtigt sind bei dieser Hochrechnung der Daten aus der Befragung der Haushalte jedoch Hypotheken auf den Hauptwohnsitz eines Haushaltes. Bei einer Interpretation dieser Daten, insbesondere der oben genannten hochgerechneten Anzahl von Personen, die in einem Haushalt mit mindestens einer gegenüber einem Kreditinstitut eingegangenen Schuld lebten, ist jedoch zu beachten, dass am 31. Dezember 2008 effektiv nur 476`928 Personen einen Konsumkreditvertrag (Raten- und Kontokorrentkredite) hatten. 7.7 % der Bevölkerung im Jahre 2008, d.h. in etwa Personen, lebten gemäss den Ergebnissen dieser Befragung in einem Haushalt mit kritischen Kontoüberziehungen oder Zahlungsrückständen (bei Steuern, Krankenkassen, Mieten und/oder Nebenkosten sowie bei Hypothekar- und/oder Sachkrediten). 10 Als kritisch gelten dabei Kontoüberziehungen oder Zahlungsrückstände in einer Gesamthöhe von mehr als zwei Dritteln des verfügbaren monatlichen Haushaltseinkommens. 3.3 % der damaligen Bevölkerung, etwa Personen, lebten in einem Haushalt mit einem erheblichen Verschuldungsrisiko. Ein erhebliches Verschuldungsrisiko liegt definitionsgemäss vor, wenn bei kritischen Kontoüberziehungen oder Zahlungsausständen gleichzeitig mindestens noch eine weitere Kreditverpflichtung besteht. 9 Vgl. Bundesamt für Statistik, Wirtschaftliche und soziale Situation der Bevölkerung, Die Rolle von Krediten und Zahlungsrückständen bei Verschuldungssituationen, Ergänzende Analysen, Neuchâtel, Vgl. Bundesamt für Statistik, Wirtschaftliche und soziale Situation der Bevölkerung. Einkommen, Verbrauch und Vermögen Analysen, Berichte. Verschuldung, Neuchâtel, 2015.
10 Ökonomische Überlegungen zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) lebten 14.1 % der Bevölkerung oder rund Personen in einem Haushalt mit mindestens einem Konsumkredit. Davon wiesen 17.4 % oder ca Personen kritische Kontoüberziehungen oder Zahlungsrückstände auf Personen lebten in einem Haushalt mit mindestens einem geleasten Motorfahrzeug und davon 13.3 % oder etwa Personen in einem Haushalt mit kritischen Kontoüberziehungen oder Zahlungsrückständen. Für die von einer Reduktion des Höchstzinssatzes vom BR unterstellte Verringerung der Überschuldungsgefahr bedeutet dieser Befund, dass sich gerade für diesen letztgenannten Personenkreis praktisch nichts ändern würde. In Leasingverträgen werden generell wesentlich niedrigere Zinsen als 10 Prozent verlangt. Teilweise werden heute beispielsweise zum Zweck einer offensiven Verkaufsförderung von Motorfahrzeugen sogar lediglich Zinssätze von (oder nahe bei) Null Prozent verlangt. 11 Nach den Ergebnissen der oben genannten Erhebung weist die Schweiz im europäischen Vergleich bereits einen sehr niedrigen Anteil von Personen mit Kredit- oder Darlehensverbindlichkeiten auf. Auch die Zahl der Haushalte mit kritischen Kontoüberziehungen oder Zahlungsrückständen liegt deutlich unter dem europäischen Durchschnitt. 12 Hinzu kommt, dass es sich bei dieser Erhebung um eine Haushaltsbefragung handelt und dadurch auch Personen mitgezählt werden, deren Haushalt aufgrund der Schulden einer anderen zu diesem Haushalt gehörenden Person in die Statistik aufgenommen wurde. Es darf daher davon ausgegangen werden, dass die Anzahl der effektiv mit einem Verschuldungsrisiko konfrontierten Personen wesentlich kleiner als die oben genannten rund Personen ist. Auch in Bezug auf die Altersstruktur der Kreditnehmer zeigen sich keine besonderen Überschuldungsprobleme. Jugendliche unter 18 Jahren erhalten grundsätzlich keine Konsumkredite. Nur 8.1 % der aktiven Bevölkerung, d.h. der Personen im Alter zwischen 18 und 65 Jahren, hatten 2013 überhaupt einen Kredit aufgenommen (Barkredite, Festkredite, Kontokorrent-Kredite, Teilzahlungen). Der Anteil der jungen Erwachsenen (d.h. der Personen im Alter zwischen 18 und 24 Jahren) mit einem Kredit an der aktiven Bevölkerung lag bei 3.6 % (vgl. Abb. 1). Tendenziell nimmt zudem sowohl der Anteil aller Altersgruppen als auch der Anteil der jungen Erwachsenen mit einem Kredit an der aktiven Bevölkerung ab (vgl. Abb. 2). Auch die Anzahl der von jungen Erwachsenen abgeschlossenen Kreditverträge nimmt tendenziell ab und 11 Man kann sich sogar fragen, ob nicht gerade eine aggressive Niedrigzinspolitik der Hersteller, Importeure und Händler die Käufer zur Wahl luxuriöserer Modelle und damit zur Inkaufnahme hoher Schulden verleitet, während sie bei höheren Leasingzinsen eher auf bescheidenere Modelle tendieren würden. 12 Vgl. Bundesamt für Statistik, Wirtschaftliche und soziale Situation der Bevölkerung. Einkommen, Verbrauch und Vermögen Analysen, Berichte. Verschuldung, Neuchâtel, 2011.
11 Ökonomische Überlegungen zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) 11 betrifft aktuell lediglich 6.5% der von der Zentralstelle für Kreditinformationen (ZEK) registrierten Kreditverträge. Der Grund für diese Entwicklung bei der Vergabe von Konsumkrediten an junge Erwachsene ist, dass das KKG eine ausserordentlich strenge Kreditfähigkeitsprüfung verlangt. Konsumkredite können nur Personen erhalten, die diese mit hoher Wahrscheinlichkeit auch bedienen können. Konkret ist eine Kreditvergabe nur zulässig, wenn sämtliche offenen Konsumkredite innerhalb von 36 Monaten aus Mitteln, die das Existenzminimum übersteigen, amortisiert werden können. Da bei jungen Erwachsenen, d.h. in den meisten Fällen unmittelbar nach dem Eintritt in das Berufsleben, das Einkommen in der Regel eher tief ist, wirkt sich diese Amortisationsfrist von 36 Monaten auch entsprechend auf die Kreditvergabe und auch auf die zulässigen Kredithöhen für diese Altersgruppe aus. Konsumkredite werden vor allem von Personen im Alter zwischen 25 und 49 Jahren in Anspruch genommen. Früher waren mehrheitlich Notfälle der Anlass für eine Kreditnachfrage der Konsumenten. Heute dürfte, insbesondere von diesem Personenkreis, die Nachfrage nach Konsumkrediten jedoch überwiegend durch den Wunsch zum Kauf von Gebrauchsgütern ohne ein ausreichendes vorgängiges Sparen bestimmt sein. Die Konsumenten treffen ihre individuellen intertemporalen Konsum-Spar-Entscheide im Rahmen ihrer aktuellen und der in der Zukunft erwarteten Einkommensverhältnisse. Aufgrund der vom Gesetzgeber verlangten Kreditfähigkeitsprüfungen tritt eine Überschuldungssituation gegenwärtig daher nur noch sehr selten ein. In den meisten Fällen ist eine Überschuldungssituation die Folge einer markanten Veränderung der familiären Situation (z.b. Ehescheidung, Tod eines Lebenspartners) oder der Einkommenssituation (z.b. durch Stellenverlust, Erkrankung oder Invalidität). Die finanziellen Auswirkungen solcher einschneidenden und unerwarteten Änderungen in den Lebensumständen lassen sich aber auch nicht durch eine noch so sorgfältige Kreditfähigkeitsprüfung und vor allem nicht durch einen fixierten Höchstzinssatz verhindern. Im Konsumkreditbereich führen finanzielle Probleme der Kreditnehmer heute nur noch in seltenen Fällen auch zu Zwangsvollstreckungen. Nach den uns vorliegenden und vom Verband Schweizerischer Kreditbanken und Finanzierungsinstitute (VSKF) erhobenen Daten mussten im Jahr 2013 z.b. lediglich 0.22 % aller pro Monat im Jahresmittel fälligen Raten in Betreibung gesetzt werden (2012: 0.23 %, 2011: 0.21 %). Treten Rückzahlungsschwierigkeiten ein, suchen die Konsumkreditinstitute wenn immer möglich mit den Betroffenen eine auf ihre aktuelle wirtschaftliche Situation abgestimmte gütliche Lösung.
12 Ökonomische Überlegungen zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) 12 Diese Daten zeigen, dass der Überschuldungsproblematik im Konsumkreditbereich von Seiten der Kreditanbieter bereits heute ausreichend Rechnung getragen wird, sei dies nun aus rein kommerziellen Risikoerwägungen der Anbieter oder auch aufgrund strenger gesetzlicher Vorschriften. Künftig soll auch noch Werbung, die den Eindruck erwecken könnte, dass Konsumkredite rasch und ohne sorgfältige Kreditfähigkeitsprüfung erhältlich wären, gänzlich vermieden werden. Der Entwurf einer entsprechenden privatrechtlichen Konvention für das Verbot aggressiver Werbung ist vom VSKF seit Herbst 2012 zur Diskussion gestellt und z.b. auch der Subkommission Jugendverschuldung der WAK-N zugestellt worden. In Bezug auf die Überschuldungsproblematik würde sich durch eine Herabsetzung des Höchstzinssatzes in der VKKG auf 10 Prozent praktisch nichts ändern. Allenfalls würden die Ziele durch die Regulierung sogar konterkariert (vgl. Abschnitt 2.3). Eine Überschuldungssituation lässt sich weder durch eine Kreditfähigkeitsprüfung noch durch einen niedrigeren Höchstzinssatz immer verhindern. Insbesondere die Gefahr einer Überschuldung aufgrund von abgeschlossenen Leasingverträgen lässt sich durch eine Herabsetzung des Höchstzinssatzes auf 10 Prozent aufgrund der in diesem Marktsektor üblichen noch niedrigeren Zinssätze nicht eliminieren. Tritt aufgrund von Wohnungseinrichtungskrediten oder Barkrediten zur Schuldentilgung usw. eine Überschulduldungssituation ein, dann versuchen die Konsumkreditgeber, den Personen mit ausstehenden Kreditraten zu helfen und Zwangsvollstreckungen zu vermeiden Inwieweit ist der Dreimonats-Libor für die Refinanzierungsätze der Anbieter von Konsumkrediten relevant? Es trifft zwar zu, dass der Dreimonats-Libor in einem gewissen Ausmass auch den Banken als Basiszinssatz für diverse Produkte und insbesondere für die Festlegung von Kreditzinsen dient. Der Dreimonats-Libor ist und bleibt jedoch in erster Linie ein Instrument der Geldpolitik. Deshalb ist auch seine zeitliche Entwicklung im Voraus nur bedingt abschätzbar. Aus dem Wert des Dreimonats-Libor Ende September im Jahre t auf seinen Verlauf im Folgejahr t+1 zu schliessen und dies als Basis für die Festlegung eines für das ganze Jahr t+1 geltenden Höchstzinssatzes zu verwenden, ist daher höchst problematisch. Die grundsätzliche Problematik einer Wahl des Dreimonats-Libor als Referenzzinssatz zeigt sich besonders heute in einer Phase, in der die SNB faktisch gezwungen ist, diesen Dreimonatssatz als Instrument zur Verhinderung einer weiteren starken Aufwertung des CHF gegenüber dem US-Dollar, dem Euro und anderen Währungen einzusetzen. Kommen dann noch Negativzinsen für die Einlagen der Banken
13 Ökonomische Überlegungen zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) 13 bei der SNB hinzu, dann führt dies wie es sich gerade jetzt gezeigt hat eher zu einem Anstieg der Kreditzinsen als zu einer Senkung. Dies zeigt insbesondere ein Anstieg der Zinsen für Hypothekarkredite als scheinbar paradoxe Reaktion auf die Einführung von Negativzinsen. 13 Die effektiven Refinanzierungsätze für die Anbieter von Konsumkrediten folgen der Entwicklung des generellen Zinsniveaus. Im Jahr 2008 lagen diese Sätze beispielsweise noch bei knapp 3 % und sind dann im Zuge einer fortschreitenden Lockerung der Geldpolitik sukzessive gesunken. Die Refinanzierungssätze der einzelnen Kreditinstitute lagen 2014 in einem Bereich zwischen 0.8 und 1.7 %. 14 Die gesunkenen Refinanzierungssätze haben sich auch in der Höhe der Kreditzinsen niedergeschlagen. Vor allem die Sätze für Konsumkredite ohne weitere Beratungsleistungen und für Kreditnehmer mit guter Bonität gingen deutlich zurück. Die Refinanzierungssätze sind aber nur ein Element für eine Kalkulation der für eine längerfristige Rentabilität des Konsumkreditgeschäftes erforderlichen Höhe der Kreditzinsen Wird ein pauschaler Zuschlag von 10 Prozentpunkten auf den Referenzzinssatz den Marktgegebenheiten gerecht? Für Konsumkredite werden gegenwärtig Zinsen abhängig von den damit einhergehenden Beratungsleistungen, der Kredithöhe, der Laufzeit und einer Abschätzung des vom Kreditgeber übernommenen Risikos in einer Höhe zwischen knapp 6 und knapp 12 von nicht spezialisierten Banken und zwischen knapp 8 und höchstens 14.5 Prozent von Konsumkredit-Instituten verlangt. Aktuell verlangen einige der Anbieter von Konsumkrediten sogar nur noch Kreditzinsen in einer Spanne zwischen knapp 7 und etwas unter 12 Prozent. Bei den Kreditkarten mit einer Kreditoption liegen die Zinssätze zwischen knapp 10 und 15 Prozent. Für ungedeckte Kontoüberzüge berechnen die Grossbanken mindestens 12 Prozent. Festzuhalten ist, dass die Spannweite der Kreditzinssätze sich in den letzten Jahren vor allem nach unten deutlich ausgeweitet hat. Die Bandbreite der Zinssätze im Konsumkreditbereich geht vor allem auf eine unterschiedliche Dienstleistungsintensität der Kreditanbieter zurück. Bei einer Kreditvergabe ist zwischen der Kreditvergabe im Internet ohne eine Inanspruchnahme von 13 Es würde den Zweck der vorliegenden Analyse sprengen, die komplexen Wirkungszusammenhänge zu erörtern, die diesem (scheinbaren) Paradoxon zugrunde liegen. Wichtig ist jedoch die empirische Erkenntnis, dass der Libor als Folge der aktuellen geldpolitischen Massnahmen laufend gesunken ist, während sich die durchaus kompetitiven Hypothekarzinssätze zunächst zurückbildeten, um dann wieder anzusteigen. 14 Nach Unterzeichnung einer Geheimhaltungserklärung erhielten die Autoren von einigen Anbietern von Konsumkrediten Einsicht in vertrauliche Daten zur zeitlichen Entwicklung der für eine Kalkulation der Kreditzinsen entscheidenden Kostenfaktoren.
14 Ökonomische Überlegungen zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) 14 Beratungsdienstleistungen, einer Kreditvergabe am Schalter mit Beratung, der Kreditvergabe an Kreditnehmer mit überdurchschnittlicher Bonität und der Kreditvergabe an grundsätzlich kreditfähige Kunden, aber mit höheren potenziellen Ausfallrisiken, zu differenzieren. Entscheidend für eine risikogerechte Differenzierung der Kreditzinssätze ist auch, ob es sich um einen neuen Kredit oder um die Aufstockung eines bereits bestehenden Kredits handelt. Diese Unterschiede schlagen sich dann auch in unterschiedlich hohen Kreditzinsen nieder. Eine Festlegung eines Höchstzinssatzes und dessen vorgeschlagene Flexibilisierung nach dem Muster: Referenzzinssatz für die Refinanzierung plus ein fester Zuschlag im Sinne einer Mindestmarge angelehnt an die Kalkulationen im Gutachten von Prof. Schierenbeck ist aus ökonomischer Sicht eigentlich nicht zu vertreten. Die Höhe des Zinssatzes für einen Konsumkredit ist nicht nur das Ergebnis der von einem Kreditgeber zu tragenden Kosten und der von ihm übernommenen Risiken, sondern auch abhängig von den jeweils herrschenden Wettbewerbsbedingungen auf dem Markt für Konsumkredite. Beide Aspekte, d.h. sowohl die Entwicklung auf der Kostenseite als auch die Marktdynamik, sind deshalb bei der Festlegung eines Höchstzinssatzes unbedingt zu berücksichtigen. In Bezug auf die Kostenseite ist festzuhalten, dass die Kreditausfälle in den einzelnen Marktsegmenten verschieden und auch stark von der jeweiligen gesamtwirtschaftlichen Lage abhängig sind. Die Risikoprämien müssen daher auch unterschiedlich hoch sein. Hinzu kommen von Kreditanbieter zu Kreditanbieter aufgrund der differierenden Leistungsangebote und Anbieterstrukturen unterschiedlich hohe Bearbeitungs- und Abwicklungskosten, Akquisitions- und Marketingkosten und Eigenkapitalkosten. Die Eigenkapitalkosten sind vor allem infolge der regulatorischen Anforderungen deutlich gestiegen. Das Kreditvolumen muss nach dem Standardansatz zu 75 % mit risikogewichteten Vermögenswerten für Kreditrisiken abgebildet und mit etwa 15 % der risikogewichteten Vermögenswerte für die operationellen Risiken unterlegt werden. Die risikogewichteten Vermögenswerte müssen gegenwärtig zu 10 % mit Eigenkapital und künftig (bis 2019) mit etwa 7 % eigenkapitalergänzenden Instrumenten hinterlegt werden. Hinzu kommen die Kosten für die bei der SNB zu führenden Konten. Im Vergleich mit den bei der Bemessung des pauschalen Zuschlags in Höhe von 10 Prozentpunkten auf den Dreimonats-Libor unterstellten Eigenkapitalkosten gemäss dem Gutachten von Prof. Schierenbeck müssen die Anbieter von Konsumkrediten heute mit um mindestens 0.5 Prozentpunkte höheren Eigenkapitalkosten rechnen.
15 Ökonomische Überlegungen zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) 15 Ein ähnliches Bild ergibt sich auch bei den anderen Kostenfaktoren des Konsumkreditgeschäftes. 15 Die Bearbeitungs- und Abwicklungskosten sind seither ebenfalls um mindestens 0.5 bis 0.6 Prozentpunkte und die Akquisitions- und Marketingkosten um mindestens 0.2 Prozentpunkte angestiegen. Der Anstieg bei den Bearbeitungskosten geht dabei vor allem auf neue regulatorische Anforderungen beim Datenschutz usw. und den dadurch notwendigen Investitionen im IT-Bereich zurück. Die Kreditausfälle schwanken in den einzelnen Marktsegmenten und auch im Konjunkturverlauf ganz erheblich. Daraus resultiert ein Anstieg der Standardrisikokosten zwischen 0.2 und 0.3 Prozentpunkte. Insgesamt ergibt sich damit, dass heute von einem Kostenanstieg in Höhe von mindestens 1.5 Prozentpunkten im Vergleich mit den im Gutachten von Prof. Schierenbeck aufgeführten Werten auszugehen ist (vgl. Abb. 3). Allerdings ergeben sich und dies ist bei einer Argumentation mit der zeitlichen Entwicklung der Kostenblöcke unbedingt zu berücksichtigen je nach Marktsegment, in dem sich die Kreditanbieter bewegen, grosse Unterschiede. Eine Herabsetzung des Höchstzinssatzes auf die vom BR vorgeschlagenen 10 Prozent würde insbesondere auch die wirtschaftliche Tragfähigkeit des Kreditkartengeschäfts stark beeinträchtigen und vor allem kleinere Kreditkartenanbieter und die Geschäftstätigkeit der Anbieter von Gratis-Kreditkarten gefährden. Bei einem Höchstzinssatz von 10 Prozent könnten Kunden, die zwar kreditfähig sind, aber ein etwas höheres Ausfallrisiko mit sich bringen, keine Kreditkarten oder nur noch solche mit wesentlich geringeren Kreditlimiten erhalten. Eine derartige Entwicklung bliebe nicht ohne Folgen für den Wettbewerb auf dem Markt für Konsumkredite und auch für den nicht nur im Zuge einer fortschreitenden Bedeutung des Internets für Konsumenten und die Anbieter von Waren und Dienstleistungen immer wichtiger werdenden bargeldlosen Zahlungsverkehr. Nur ein Höchstzinssatz, der höher ist als die Zinssätze, die sich für die Konsumkreditbanken aufgrund ihrer spezifischen Refinanzierungs- und Bearbeitungskosten, den jeweils übernommenen Risiken und der jeweiligen Wettbewerbssituation kalkulatorisch ergeben, ist aus ökonomischer Sicht unproblematisch. Ein diesbezüglich zu niedriger Höchstzinssatz würde die Konsumkreditbanken zwingen, Teile des potenziellen Kreditgeschäftes zumindest temporär aufzugeben oder über andere Geschäftsfelder zu subventionieren. Die aktuelle Tiefzinsphase kann daher nicht zur Begründung einer Absenkung des Höchstzinssatzes in der VKKG herangezogen werden. 15 Die Ausführungen stützen auf die vertraulichen Daten verschiedener Anbieter von Konsumkrediten.
16 Ökonomische Überlegungen zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) Volkswirtschaftliche Auswirkungen eines zu niedrig bemessenen Höchstzinssatzes Kredit, Marktsegmentierung und Wettbewerb Wir skizzieren zunächst einige ökonomische Aspekte des Kreditgeschäfts, um anschliessend auf dieser Basis die Folgen der Höchstzinssatzregulierung erörtern zu können. Dazu kann das folgende stilisierte Beispiel nützlich sein: Einer Bank stehe eine Gruppe von Kreditnachfragern gegenüber. Die Bonität der einzelnen Individuen sei unbekannt und werde nicht geprüft. Bekannt sei aber aus früheren Geschäften, dass im Schnitt rund 5 Prozent der Kredite an Mitglieder dieser Gruppe weder verzinst noch zurückbezahlt werden. 16 Zu welchem Zins wird die Bank den Kunden dieser Gruppe Kredite offerieren, die nach einem Jahr mit Zins zurückzuzahlen sind, wenn sie insgesamt eine Verzinsung von brutto 10 Prozent auf dem eingesetzten Kapital erzielen will? Lösung: Zu einem Zinssatz von 15.8 Prozent. Von Wucher durch die Bank kann in diesem Beispiel bei einer Bruttokapitalverzinsung von insgesamt 10 Prozent wohl kaum die Rede sein (brutto bedeutet, dass die Marketing- und Transaktionskosten usw. der Bank noch nicht berücksichtig sind). Ausgebeutet beim resultierenden Kreditzins von 15.8 Prozent werden wenn schon die 95 Prozent guten durch die 5 Prozent schlechten Schuldner unter den Kunden. Da die schlechten Schuldner, d.h. die Risikokunden, keinen Zins zahlen und auch den Kreditbetrag schuldig bleiben, müssen dies die anderen Schuldner ausgleichen. Der dazu nötige, sehr hohe Einheitszinssatz dürfte allerdings der Nachfrage guter Schuldner nach Krediten abträglich sein. Diese werden sich nach günstigeren Krediten und Finanzierungshilfen umsehen oder ihre Nachfrage einschränken, um einer Zwangssolidarität mit schlechteren Schuldnern zu entgehen. Einer Bank mit hohem Einheitszinssatz drohen damit eine adverse Kundenselektion 16 Dieses Kreditausfallrisiko ist aus Gründen der leichter verständlichen Darstellung etwas hoch gegriffen. Wie weiter vorne erwähnt, befanden sich in den Jahren 2011 bis 2013 lediglich 0.21, 0.23 resp Prozent der im Jahresmittel fälligen Konsumkreditraten in Betreibung. Das Ausfallrisiko scheint somit gering zu sein. Allerdings dürfte das Inkasso erhebliche Kosten verursachen, die zu den Ausfallkosten addiert werden müssen.
17 Ökonomische Überlegungen zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) 17 und ein Teufelskreis : Die Anzahl ihrer Kunden mit einem niedrigen Ausfallrisiko könnte absolut abnehmen und die Hochrisikokunden dadurch relativ zunehmen, so dass dann ein noch höherer Einheitszinssatz verlangt werden müsste. Selbst eine Monopolbank würde deshalb die Bonität der Kunden prüfen, sie in Risikosegmente einteilen und ihnen segmentspezifisch risikogerechtere Kreditangebote unterbreiten. Die Nachfrage mit dem gesamten Ausfallrisiko von 5 Prozent liesse sich beispielsweise in die Segmente A mit 0 Prozent Ausfallrisiko sowie B und C mit Ausfallrisiken von 6 respektive 9 Prozent aufteilen. Um in jedem Segment auf eine Bruttorendite von 10 Prozent zu kommen, müsste die Bank für den einjährigen Kredit ungefähr folgende Zinssätze anbieten: 17 Segment Ausfallrisiko Zinsangebot A 0 % 10 % B 6 % 17 % C 9 % 21 % C weiter in Untersegmente aufgeteilt C 1 7 % 18 % C 2 10 % 22 % C 3 13 % 26 % Natürlich ergibt sich innerhalb der Risikogruppen B und C weiterhin eine gewisse Zwangssolidarität, die eventuell mit weiterer Segmentierung ( Cluster-Bildung ) mit noch homogeneren Kunden und noch ähnlicheren Risikoprofilen weiter vermindert werden muss (dies wird in der Tabelle durch die Bildung der Untersegmente C1, 2, 3 angedeutet). Die Segmentierung verursacht Kosten und findet dort ihren Abschluss, wo die Segmentierungszusatzkosten die Segmentierungszusatzerträge zu überwiegen beginnen. Jedes Kreditinstitut sucht laufend nach der optimalen Kundensegmentierung. Im Wettbewerb sind alle Banken dazu gezwungen, weil sie sonst Verluste generieren und aus dem Markt fallen würden. 18 Im Markt stellt sich dadurch eine effiziente Lösung 17 Als Folge von Zusatzkosten für Bonitätsprüfung (Befragungen, Beratung) sowie kundengruppenspezifisches Marketing und Inkasso (Mahnungen, Fristerstreckungen, Betreibungen) u.dgl. müssten die Zinssätze generell noch höher angesetzt werden und dies offenbar speziell bei den schlechteren Risiken. 18 Zudem sind Banken im Wettbewerb bestrebt, möglichst gute Schuldner anzuziehen (Wettbewerb um gute Risiken).
18 Ökonomische Überlegungen zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) 18 betreffend Risiko- und Zinssegmenten ein. Da sich die technischen Möglichkeiten, die Refinanzierungskosten, die Angebots- und Nachfragebedingungen (Wettbewerbsintensität) und sogar die gesetzlichen Rahmenbedingungen (z.b. Vorschriften zur Bonitätsprüfung, Höchstzinssatz u.v.m.) laufend ändern, müssen auch die Segmentierung und die Kreditkonditionen immer wieder neu optimiert werden. 19 Bei risikoadäquater Kundensegmentierung und Zinskalkulation stellen im Prinzip selbst sehr hohe Zinssätze nicht wirklich Wucher dar, da ihnen eben auch entsprechend hohe Risiken gegenüberstehen. Ein reduzierter Höchstzins von 10 Prozent, wie vom BR vorgeschlagen, dürfte unter Wettbewerbsbedingungen (vgl. Kasten) kaum zur Folge haben, dass Kunden mit vergleichsweise hohen Risiken günstigere Konsumkredit: Sekretariat der WEKO führt Überwachung weiter: Eine Vorabklärung zum Konsumkreditmarkt hat keine hinreichenden Anzeichen für eine Wettbewerbsabrede unter den Konsumkreditanbietern ergeben. Das Sekretariat der Wettbewerbskommission hat die Vorabklärung deshalb abgeschlossen. Es wird jedoch den Markt für Konsumkredite weiterhin überwachen. Gegenstand der Vorabklärung waren die Wettbewerbsverhältnisse unter den Konsumkreditanbietern in der Schweiz sowie die Auskunftstätigkeit der beiden Kreditdatenbanken ZEK (Verein zur Führung einer Zentralstelle für Kreditinformation) und IKO (Verein zur Führung einer Informationsstelle für Konsumkredit). Dabei konnte das Sekretariat feststellen, dass der durchschnittliche Zinssatz für Konsumkredite in der Schweiz in den letzten Jahren eher gesunken ist. Gleichzeitig hat der Marktführer GE Money Bank Marktanteile verloren. Neue Marktzutritte (z.b. cashgate oder Raiffeisen) haben zudem zu einer gewissen Belebung des Marktes geführt. Vgl. Medienmitteilung vom 14. Juni 2007 des Sekretariats der WEKO Auszüge https://www.news.admin.ch/message/index.html?lang=de&msg-id= Darlehensangebote zum Höchstzinssatz oder sogar darunter erhalten werden. Vielmehr werden diese Kunden in den von der Regulierung erfassten Märkten schlicht keine Darlehen mehr erhalten (und vermutlich auf nicht regulierte Bereiche auszuweichen versuchen). Von Wucher oder eher von missbräuchlichen Zinssätzen müsste man hingegen sprechen, wenn es einer marktmächtigen Bank oder einer kollektiv marktmächtigen Bankengruppe oder einem Bankenkartell gelingen sollte, die Zinssätze in einem Sektor oder in mehreren Sektoren des Kreditgeschäfts über das kompetitive, risikoadäquate Mass anzuheben. So wäre eine Monopolbank natürlich in der Lage ihre Rendite über alle Segmente zu erhöhen. Sie würde die Segmentierung variieren und die segmentspezifischen Zinssätze so lange anheben, als ihre Gesamterträge dadurch noch um 19 Konsumkredite, Leasing, Kreditkarten und dergleichen entsprechen nicht dem Kreditmuster unseres Beispiels. Konsumkredite und Leasing werden z.b. in der Regel in gleichbleibenden Monatsraten (Annuitäten) über ein oder mehrere Jahre verzinst und zurückbezahlt. Dies ergibt noch weit komplexere Optimierungsprobleme, ändert aber nichts an den prinzipiellen Aussagen, die hier an einem vereinfachten Beispiel illustriert werden.
19 Ökonomische Überlegungen zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) 19 mehr anstiegen als ihre Gesamtkosten. 20 Ähnlich würde eine kollektiv marktbeherrschende Bankengruppe oder ein Bankenkartell vorgehen, dabei aber nicht exakt die Monopollösung erreichen, weil in diesen Marktstrukturen noch ein gewisser Restwettbewerb (Mengenwettbewerb oder Kartell-Aussenseiterwettbewerb) zu erwarten wäre und zudem höhere Koordinationskosten anfallen würden als im Monopol Folgen der Höchstzinsregulierung Aus diesem industrieökonomischen Hintergrund des Kreditwesens geht hervor, dass ausbeuterische Zinsen (Wucherzinsen) oder generell missbräuchliche Zinssätze in jedem legalen, ordentlichen Kreditgeschäft also auch im Konsumkreditgeschäft, in welchem Kreditanbieter und Kreditnachfrager auf freiwilliger Basis und unter Wettbewerbsbedingungen miteinander handeln, prinzipiell gar nicht möglich sind. 21 Unter diesen Bedingungen und ohne gesetzliche Höchstzinsgebote könnten selbst Höchstrisikokunden noch auf Kreditangebote stossen, wenn auch zu entsprechend hohen Zinsen und strengen Konditionen. Dies wäre volkswirtschaftlich weder per se problematisch noch Ausdruck eines Marktversagens. Wenn die Gesellschaft bzw. die Politik ein ethisches oder anderes gesellschaftliches Problem darin sieht, dass sich im Markt auch Hochrisikokunden verschulden und mit höherer Wahrscheinlichkeit als andere Kunden überschulden können, dann ist das eben nicht automatisch auch ein volkswirtschaftliches Problem. Ganz im Gegenteil sorgen hohe Marktzinsen für Hochrisikokunden gerade dafür, dass deren Kosten nicht auf Kunden mit moderateren Risiken oder auf die Allgemeinheit (durch Anspruch auf Sozialhilfe usw.) überwälzt werden. Eine Höchstzinsregulierung versucht diesem ethischen oder gesellschaftlichen Problem beizukommen, indem sie Hochrisikokunden faktisch aus dem regulierten Markt verbannt. Das ist indessen reine Symptomtherapie, welche das ethische oder gesellschaftliche Problem nicht löst und zudem volkswirtschaftlich schädliche Nebenwirkungen generiert. Das eigentliche Problem kann ggf. nur darin liegen, dass es überhaupt Hochrisikokunden gibt, die sich verschulden wollen oder müssen und sich dadurch u.u. überschulden. Dieses Problem kann jedoch verschiedene ökonomische und soziale Ursachen haben, die direkt angegangen werden sollten. Mit künstlich niedrig gehaltenen Zinsen könnte dieses Problem hingegen verschärft werden: 20 Das Optimum der Monopolbank ist erreicht, wenn bei weiteren Segments- und Zinsanpassungen höhere Zusatzkosten als Zusatzerträge zu erwarten wären (Optimalitätsbedingung erster Ordnung: Grenzkosten gleich Grenzerträge). 21 Wucherzinsen stehen ohnehin eher im Zusammenhang mit illegalen Transaktionen oder Transaktionen in einer Grauzone der Wirtschaft als mit dem ordentlichen Bankengeschäft.
20 Ökonomische Überlegungen zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) 20 Wenn Hochrisikokunden zu niedrigen, d.h. zu nicht risikogerechten Zinsen Kredite erhalten können, verstärkt dies ihren Anreiz zur Verschuldung und erhöht damit auch die Gefahr der Überschuldung. Diese grundsätzliche Problematik zeigt sich gegenwärtig eindrücklich auf der internationalen Ebene. Deutlich sinkende Zinssätze nach Einführung des Euro liessen in einigen Mitgliedsländern der Euro-Zone, insbesondere in Griechenland, Italien, Spanien, Portugal und sogar in Frankreich die Verschuldung massiv ansteigen. Im Vergleich zu ihrem Schuldnerrisiko war der Zins im Euroraum für diese Länder zu niedrig und führte zumindest in Griechenland bereits zu einer faktischen Insolvenz (Überschuldung). Dagegen lassen schon die wenigen Daten in Abschnitt 2.2 für die Schweiz erkennen, dass die Verschuldungs- und die Überschuldungsproblematik im Konsum- und Kleinkreditwesen hierzulande vergleichsweise gering ist. Darauf deutet auch der Umstand, dass der geltende Höchstzinssatz von 15 Prozent im Markt offenbar keine stark bindende Restriktion darstellt. Die Marktzinsen für die von dieser Regulierung betroffenen Kredite umfassen eine grosse Bandbreite, wie Werbematerialien der Anbieter im Internet zu entnehmen ist und auch anhand des Comparis-Kreditrechners verifiziert werden kann. 22 Simuliert man auf diesem Comparis-Rechner Kreditanträge für unterschiedlich risikobehaftete Kunden, so zeigt sich eine Zinsspanne von knapp 6 Prozent (z.b. von 5.9 Prozent bei der Migros Bank 23 ) bis knapp 15 Prozent. Mit zunehmendem Risiko (z.b. bei niedrigem Einkommen im Vergleich zur beantragten Kreditsumme) steigen die Zinssätze bei allen Anbietern steil an. Nähert man sich der Grenze von 15 Prozent, wird die Wahrscheinlichkeit einer Ablehnung des Kreditantrags für alle Anbieter als sehr hoch angegeben. Mit anderen Worten dürften zum aktuellen Höchst- 22 https://www.comparis.ch/privatkredit/berechnen/result. 23 Die seit dem Jahr 2010 im Markt vermehrt expansiv tätige Migros Bank bietet vergleichsweise niedrige Zinsen, beschränkt ihr Angebot aber auf sehr gute bis gute Risiken.
Bundesamt für Justiz (BJ) z.h.v. Herrn David Rüetschi Bundesrain 20 3003 Bern Elektronisch zz@bj.admin.ch Basel, 27. März 2015 J.4.6 / LHE Vernehmlassung zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz

References: Art. 9
 Art. 1
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 Art. 14