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Timestamp: 2019-03-21 16:18:23+00:00

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Auf der Suche nach dem Ariadnefaden: von den rechtlichen Schwierigkeiten von Grexit und Graccident | Verfassungsblog
Prof. Dr. Christoph Herrmann ist Professor für Staats- und Verwaltungsrecht, Europarecht und europäisches und internationales Wirtschaftsrecht an der Universität Passau.
Dass Staaten auf der Grundlage ihrer Währungssouveränität eine eigene Währung begeben und zum gesetzlichen Zahlungsmittel erklären (ius cudendae monetae), ist nicht viel mehr als eine Selbstverständlichkeit – auch wenn so mancher Staat davon keinen Gebrauch macht, sondern sich auf völkervertraglicher Grundlage oder unilateral einer fremden (meist stabileren) Währung bedient. Man spricht dann von Dollarisierung oder Euroisierung. Die Entscheidungen von Staaten über ihr Währungsstatut, die sog. lex monetae, ist von anderen Staaten grundsätzlich zu akzeptieren – das gilt auch und gerade für den Fall einer Währungsreform. Wie weit die rechtlichen Wirkungen einer Währungsumstellung im Einzelnen reichen, ist eine Frage des Internationalen Privatrechts und der im Einzelnen gewählten Anknüpfungsmomente. Nach diesen Regeln könnte Griechenland also zweifelsohne ein neue Währung begeben, einen Umtauschkurs gegenüber dem Euro festlegen und die neue Währung zum gesetzlichen Zahlungsmittel erklären. Alternativ wäre ein Szenario vorstellbar, in dem Griechenland jedenfalls seine Verbindlichkeiten gegenüber inländischen Gläubigern des Staates mit nichtverzinslichen Inhaberpapieren begleicht, die aber ohne gleichzeitige Einführung einer neuen Währung dann auf Euro denominiert sein müssten. Solches Staatspapiergeld gab es z.B. in Deutschland vor dem Ersten Weltkrieg („Reichskassenscheine“). Es war zwar nicht gesetzliches Zahlungsmittel, wurde von öffentlichen Kassen aber als Zahlung (z.B. von Steuerschulden) akzeptiert.
Nun liegen die Dinge währungsrechtlich in Griechenland aber nicht nur geringfügig anders und es ist schon bemerkenswert, mit welcher Ignoranz die daraus resultierenden Probleme verdrängt werden – besonders gerne von Ökonomen, die gar nicht schnell genug „klare Rechtsbrüche“ durch die diversen Rettungsmaßnahmen sowie die EZB-Anleihenkäufe ausmachen können und immer den Euro-Austritt Griechenlands als Alternative ins Spiel bringen. Versuchen wir also, ein wenig Licht ins währungsrechtliche Dunkel zu bringen – das sind sicherlich nicht die berühmten Eulen nach Athen – es könnte in der derzeitigen Lage ja auch kaum ein unpassenderes Sprichwort geben.
Ausweislich Art. 3 Abs. 4 EUV errichtet die EU eine Wirtschafts- und Währungsunion, deren Währung der Euro ist. Die Mitgliedstaaten haben der EU auch hierzu Hoheitsrechte übertragen, namentlich das ius cudendae monetae. Der primär- und sekundärrechtliche Rahmen zur Verwirklichung des Ziels ist im Einzelnen kompliziert und etwas unübersichtlich. Die zentralen sekundärrechtlichen Vorschriften finden sich in der VO (EG) 974/98 über die Einführung des Euro. Diese gilt für Griechenland, nachdem die ursprüngliche „Ausnahmeregelung“ (vgl. Art. 139 AEUV) auf Grundlage der Vorgängerbestimmung des Art. 140 Abs. 2 AEUV aufgehoben worden war (Entscheidung 2000/427/EG; VO (EG) 1478/2000) seit dem 1. Januar 2001 (VO Nr. 2596/2000). Nach den Bestimmungen der VO 974/98 ist der Euro auch in Griechenland zum festgelegten Umrechnungskurs an die Stelle der Drachme getreten und ist seither „die Währung“ Griechenlands. Lediglich die von der EZB und der griechischen Nationalbank in Umlauf gesetzten Euro-Banknoten sowie die von der griechischen Regierung geprägten Euro-Münzen genießen den Status eines gesetzlichen Zahlungsmittels. Auf die nationalen Währungen lautende Zahlungsmittel durften maximal noch sechs Monate die Eigenschaft eines gesetzlichen Zahlungsmittels besitzen. Das ist die geltende lex monetae für Griechenland.
Die europarechtlich bewanderten Leser wird es nicht überraschen: Diese Regelungen sind als Verordnungen in Griechenland unmittelbar anwendbar und haben unzweifelhaft am Anwendungsvorrang des Unionsrechts teil. Griechenland verfügt danach nicht mehr über eine unbeschränkte Währungshoheit im oben beschriebenen Sinne. Die unilaterale Einführung einer neuen Währung durch Griechenland verstieße gegen die VO 974/98. Auch vor griechischen Gerichten müssten Gläubiger von auf Euro lautenden Forderungen – und zwar völlig ungeachtet des Vorliegens eines grenzüberschreitenden Sachverhalts – diese also unter Hinweis auf die europarechtliche Lage einklagen können. Es wäre überaus naiv zu glauben, dass Gläubiger das nicht täten!
Ohne eine Änderung der vorgenannten europarechtlichen Vorschriften geht es also nicht. Zumeist werden Euro-Austritt und Euro-Rausschmiss allerdings auf primärrechtlicher Grundlage diskutiert, z.B. der Austritt analog Art. 50 EUV (a maiore ad minus). Dogmatisch ist das wenig tragfähig und aufgrund der prozeduralen Erfordernisse, die zu erfüllen erhebliche Zeit in Anspruch nähme, wohl auch nicht praktikabel. Die Eine-Million-Drachme-Frage lautet daher: kann man die VO 974/98 (sowie die weiteren oben genannten Sekundärrechtsvorschriften) dahingehend ändern, dass sie auf Griechenland keine Anwendung mehr finden (konkret: Streichung Griechenlands aus dem Anhang der VO 974/98)? Dazu bedarf es unzweifelhaft einer Rechtsgrundlage im Primärrecht. Für die VO 974/98 war und ist dies grundsätzlich Art. 140 Abs. 3 AEUV. Auf dieser Grundlage kann der Rat aufgrund eines einstimmigen Beschlusses der Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung der EZB den Umrechnungskurs festsetzen, zu dem der Euro die nationale Währung eines beitretenden Mitgliedstaats ersetzen wird und kann die weiteren erforderlichen Maßnahmen zur Einführung des Euro als gesetzliche Währung in dem betreffenden Mitgliedstaat treffen. Diese Vorschrift ist ersichtlich als Einbahnstraße ausgestaltet („unwiderruflich“; „zur Einführung des Euro“), wäre aber die wahrscheinlichste Grundlage für eine „Austrittsverordnung“, zumal das Europäische Parlament hier nicht zu beteiligen ist, so dass eine entsprechende Rechtsänderung auch an einem Wochenende bewältigt werden könnte – und das wäre aus praktischen Gründen zur Verhinderung eines Bank Runs und einer massiven Kapitalflucht aus Griechenland (die ja jetzt schon stattfindet) auch erforderlich. Ob der Gerichtshof der Europäischen Union sich auf eine derartige Interpretation des Art. 140 Abs. 3 AEUV allerdings einließe, lässt sich kaum einschätzen. Befürworter eines Austritts werden anführen, dass die Pringle-Entscheidung zeige, dass der Gerichtshof mit den Problemen der Euro-Krise „konstruktiv“ umgehe. Dabei wird aber verkannt, dass die Pringle-Entscheidung angesichts des Wortlauts des Art. 125 AEUV methodisch auf soliden Beinen steht. Das wäre im vorliegenden Fall völlig anders, zumal ein Euro-Austritt Griechenlands einen Desintegrationsakt darstellte, dessen Legalisierung die Grundlagen der Eurozone grundlegend umgestalten würde.
Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass das Unionsrecht die Wiedereinführung einer neuen Währung in einem Euro-Teilnehmerstaat definitiv nicht vorsieht und auch keinen rechtssicheren Weg eröffnet, um aus dem Euro auszuscheiden. Einen Ariadnefaden haben die Euro-Teilnehmerstaaten bei ihrem Weg in das Labyrinth des Minotaurus eben mitzunehmen vergessen. Sollte es dennoch zu Grexit oder Graccident kommen – die steuernde Kraft des Währungsrechts stößt mitunter an Grenzen – so würde dies eine Flut von Prozessen nach sich ziehen und auf Jahre erhebliche Rechtsunsicherheit in Griechenland mit sich bringen. Für die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung Griechenlands mit Sicherheit ebenfalls kein beruhigender Befund.
SUGGESTED CITATION Herrmann, Christoph: Auf der Suche nach dem Ariadnefaden: von den rechtlichen Schwierigkeiten von Grexit und Graccident, VerfBlog, 2015/3/16, https://verfassungsblog.de/auf-der-suche-nach-dem-ariadnefaden-von-den-rechtlichen-schwierigkeiten-von-grexit-und-graccident/.
dehan, Mo 16 Mrz 2015 / 22:29 Antworten
.. und wenn man sich jetzt noch anschaut, wie sehr geradezu um den Rausschmiss *gebettelt* wird, dann haben die dortigen Juristen ihre Hausaufgaben vielleicht bereits gemacht.
Falk D., Mo 16 Mrz 2015 / 22:48 Antworten
Die europarechtliche Betrachtung springt m.E. über die Natur eines Staatsbankrotts hinweg. Ein Staat stellt ja nicht nur die Bedienung seiner Kredite ein sondern er stellt die Zahlungsverpflichtungen ein.
Ob er das durchhalten kann (siehe Argentinien), steht auf einem anderen Blatt, aber tendenziell sehe ich das Problem, dass Griechenland egal unter welcher Regierung in diesen Fragen eine erstaunliche Beharrlichkeit aufzeigt.
Ich fürchte allerdings dass die Beleuchtung der Eine-Millionen Drachme-Frage gar nicht zum Zuge kommt, denn hier wird vermutlich ein "Politischer Pragmatismus" ohne formalen Ansprüchen zu genügen eine Faktenlage schaffen, die nur unter Ausblendung der bei der Einführung des Euro in Stein gemeißelten Regularien hinzunehmen ist und erst nach Wochen legalisiert wird. Das waren ja eh eher Ytong-Steinem, wie wir seit der Kompetenzausweitung der EZB wissen.
anneli hoenr, Di 17 Mrz 2015 / 10:19 Antworten
weniger möchte ic dies Kommentieren als lediglich eine Frage zu stellen. Die EU ist doch gar kein legitimiertes Staatsorgan, wie kann dann eine Verfassung ausgerufen werden. Ist dies nicht eher ein Vertrag, der wie möglicherweise Alles auf dem Handelsrecht beruht?
Nemo, Di 17 Mrz 2015 / 10:25 Antworten
Witzige Argumentation: "Das Unionsrecht läßt es nicht zu" — so wie das Unionsrecht ja auch nicht zuläßt, daß deutsche Steuerzahler den griechischen Banken-Bailout durch Lohndumping und Infrastrukturverfall finanzieren!
Schon vergessen? Die Mitgliedschaft Griechenlands im Euro beruht auf Bilanzfälschungen und Lügen. Der Vertrag ist somit gar nicht gültig! Es ist kein Ausstieg aus dem Euro… es ist eine Rückabwicklung eines ungültigen Vertrages!
Christoph Herrmann, Di 17 Mrz 2015 / 11:07 Antworten
@anneli hoenr: Die EU beruht auf dem Vertrag über die Europäische Union und dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union. Beides sind zunächst völkerrechtliche Verträge, die aber vom Gerichtshof der Europäischen Union so ausgelegt werden, dass sie a) in den Mitgliedstaaten unmittelbar geltendes Recht sind und b) dem Recht der Mitgliedstaaten – gleich welchen Ranges – vorgehen, d.h. dass entgegenstehendes mitgliedstaatliches Recht unanwendbar ist. Das Bundesverfassungsgericht hat das in ständiger Rechtsprechung grundsätzlich gebilligt und macht lediglich drei Kontrollvorbehalte geltend: 1) die Union darf die ihr übertragenen Kompetenzen nicht überschreiten, 2) das Unionsrecht muss einen dem GG im Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz bieten und c) die sog. "Verfassungsidentität" des GG darf nicht beeinträchtigt werden. Die gleichen Wirkungen erzeugt auch das von der Union neu gesetzte sogenannte "Sekundärrecht", also insbesondere Verordnungen (die im Text erwähnten eben auch). Diese müssen allerdings selbst mit dem EU-Vertrag und dem AEU-Vertrag vereinbar sein. Auf dieser Grundlage können sich alle Europäer vor den Behörden und Gerichten der Mitgliedstaaten darauf berufen, dass ein Gesetz oder ein Verwaltungsakt eines Mitgliedstaats unanwendbar ist. So verhielte es sich m.E. nach bei einer einseitigen Einführung einer neuen Währung durch Griechenland – sie wäre europarechtswidrig und ein entsprechendes Gesetz dürfte auch von griechischen Gerichten nicht angewendet werden.
@Nemo: Das Unionsrecht (konkret insbesondere Art. 125 AEUV) lässt nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union finanzielle Hilfen an die Mitgliedstaaten unter der Bedingung wirtschaftspolitischer Konditionalität sehr wohl zu (Rs. Thomas Pringle). Bislang haben "deutsche Steuerzahler" (richtiger: der Haushalt des Bundes) – abgesehen von den Verlusten der HRE, die diese mit viel früher erworbenen griechischen Staatsanleihen gemacht hat und die gerade keine Folge der Finanzhilfen sind – durch die Finanzhilfen keinerlei Einbußen erlitten, sondern an den Krediten sogar verdient. Das in Deutschland die Infrastruktur verfällt hat damit nichts zu tun; vielleicht ja damit, dass "deutsche Steuerzahler" jährlich mit über 80 Mrd. Euro "deutsche Rentner" durchfüttern, oder dass sich Deutschland gerade Frührente und Mütterrente geleistet hat… Inwieweit die schwachen Reallohnzuwächse der Jahre vor der Krise irgendwas mit dem "Griechen-Banken-Bailout" zu tun haben sollen, erschließt sich mir nicht – allenfalls sind sie mitursächlich für die ursprüngliche Krisenentstehung, weil die Wettbewerbsnachteile der europäischen Peripherie-Staaten auch auf relativ zu Deutschland überhöhten Lohnabschlüsse zurückzuführen waren. Dass Griechenland seine Haushaltsdaten für die Entscheidung über seinen Beitritt verfälscht hat, trifft ohne Zweifel zu. Der Rechtsakt, der die Mitgliedschaft Griechenlands in der Eurozone herbeigeführt hat, ist aber kein "Vertrag", der dann "ungültig" wäre, sondern ein Sekundärrechtsakt der Europäischen Union, dessen Wirksamkeit von Fehlvorstellungen über den griechischen Haushalt im Jahr 2000 kaum berührt werden dürfte. Ansonsten dürfte die von Ihnen vorgeschlagene "Rückabwickung" rechtlich auch noch viel mehr Schwierigkeiten bereiten als ein bloßer Ausstieg – wir reden dann immerhin über fast 15 Jahre "Rückabwicklung"…
@Falk D: danke für Ihre Stellungnahme. Die von mir angestellten Erwägungen beziehen die Frage des Staatsbankrotts nicht ein. Das ist eine von der Währungsfrage auch selbständig zu beantwortende Frage. Es kann sowohl sein, dass Griechenland insolvent wird, aber den Euro behält, als auch dass es den Euro verlässt, ohne insolvent zu werden (auf die rechtlichen Hürden habe ich ja in meinem Blog hingewiesen). Es kann aber auch zu beidem gleichzeitig kommen. Dass man es mit "politischem Pragmatismus", wie Sie es nennen, versuchen wird, dass ist sicherlich richtig. Ich wollte lediglich darauf hinweisen, dass dieser "Pragmatismus" mit erheblichen rechtlichen Risiken behaftet ist, weil sich kein Gläubiger einer auf Euro lautenden Forderung von Griechenland auf eine Bezahlung in "Neuer Drachme" verweisen lassen wird, die dann vielleicht nur noch die Hälfte wert ist wie seine ursprüngliche Forderung. Als Unternehmen müssen Sie dann klagen. Gerichte mögen für politischen Pragmatismus Verständnis haben, aber eben nicht unbegrenzt. Es ist gerade die Funktion des Verfassungsrechts, die Politik und ihren Pragmatismus rechtlich einzuhegen. Dass das mal besser und mal schlechter gelingt ist ja nicht zu bestreiten.
Moxy, Di 17 Mrz 2015 / 11:49 Antworten
Mit Erstaunen stelle ich einen gewissen – ungetrübten – Rechtspositivismus fest. Welche Rechtsinstitute sind denn auf die hier betroffenen völkerrechtliche Verträge anwendbar, die unseren bekannten zivilrechtlichen Vorschriften entsprechen? Ich behaupte: D habe permanent gegen das Prinzip des aussenwirtschaftlichen Gleichgewichts verstossen: Ein Fall für § 313 BGB? Ich behaupte: die Verzinsung griechischer Staatsschulden liegt über den möglichen Erträgen, die GR daraus erwirtschaften kann: können die Kreidtgeber mehr als § 302 BGB fordern? Ich behaupte: zwingende rechtliche Vorgaben wurden bei Gründung der Währungsunion nicht umgesetzt, kein Ausgleichs-, Transfer- oder Entwicklungsmechanismus, die EZB wurde nicht mit dem rechtlichen – gerade für Krisen notwendigen, standardkonformen – Instrumentenkasten ausgerüstet, ein Fall für §§ 280ff. BGB? Und ein Ausscheiden nach den Grundsätzen §§ 705, 726 BGB? Ist denn das für uns alltägliche nicht auch auf Staaten übertragbar?
Sonstwer, Di 17 Mrz 2015 / 16:00 Antworten
Verträge, die unter Vorspiegelung falscher Tatsachen geschlossen werden, sind m.E. nichtig. Griechenland hätte nie in die EU aufgenommen werden dürfen – und wurde das möglicherweise niemals rechtswirksam.
Claus, Di 17 Mrz 2015 / 21:59 Antworten
Wenn Griechenland schon nicht aus dem Euro austreten und keine neue Währung einführen kann, dann kann es aber doch wohl aus der EU austreten.
Und sodann eine eigene Währung einführen.
Christoph Herrmann, Mi 18 Mrz 2015 / 08:27 Antworten
@Moxy: Rechtspositivismus ist grundsätzlich – gerade in völker- und europarechtlichen Zusammenhängen nichts Schlechtes. Innerhalb des Unionsrechts sind allgemeine Rechtsgrundsätze des Völkerrechts allenfalls sehr eingeschränkt als Auffangregeln anwendbar. Die von Ihnen angeführten Prinzipien des BGB gehören dazu sicherlich nicht.
@sonstwer: man muss hier zwischen dem Beitritt Griechenlands zur EU (1981, damals zur EWG) und der Einführung des Euro in Griechenland (2001) unterscheiden. Beim Beitritt 1981 gab es nichts zu fälschen und der ist sicher auch nicht unwirksam. Die Euroeinführung ist selbst nicht Folge eines Vertragsschlusses, sondern ein Rechtssetzungsakt der EU.
@Claus: ja, das ginge in der Tat. Das kann jeder EU-Mitgliedstaat nach Art. 50 EUV machen. Allerdings erfordert das die Aushandlung eines Vertrages zwischen Griechenland und der EU, der erst angenommen und ratifiziert werden müsste – wenn das nicht geschieht, so wird der Austritt zwei Jahre nach dem Austrittsersuchen wirksam. Das hilft Griechenland beides also nicht. Selbst nach einem Austritt wäre der Euro zunächst noch (dann nur noch auf Grundlage griechischen Rechts) gesetzliche Währung in Griechenland (so wie es eine Reihe von Staaten außerhalb der EU gibt, die den Euro haben: San Marino, Vatikanstadt, Monaco, Andorra). Die Griechen wären dann rechtlich allerdings wieder frei, eine eigene Währung einzuführen.
sonstwer, Mi 18 Mrz 2015 / 10:55 Antworten
@Christoph Herrmann:
wenn die WU ein Rechtssetzungsakt der EU war, dann muß man allerdings prüfen, ob die Rechtssetzenden ihrerseits überhaupt ein belastbares Mandat ihrer Parlamente zu so einem Rechtssetzungsakt hatten. Und auch ein solches Mandat wäre m.E. nichtig, wenn es aufgrund einer Täuschung zustande kam.
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SR, Di 30 Jun 2015 / 19:01 Antworten
Vielen Dank für Ihren Beitrag, der ja nun hochaktuell geworden ist. Ich frage mich, ob man nicht auf klassisches Völkerrecht zurückgreifen könnte, also auf Artikel 60 WVK (Beendigung oder Suspendierung eines Vertrags infolge Vertragsverletzung) oder – schwieriger – Artikel 62 (rebus sic stantibus). Zumindest Artikel 60 "berechtigt die anderen Vertragsparteien, einvernehmlich den Vertrag ganz oder teilweise zu suspendieren oder ihn zu beenden"; und zwar bei einer "erhebliche(n) Verletzung eines mehrseitigen Vertrags durch eine Vertragspartei", was bei Griechenland aufgrund der nicht erfüllten Konvergenzkriterien der Fall sein dürfte. Wäre dies nicht auch auf Artikel 140 AEUV anwendbar? Und böre dies nicht die primärrechtliche Grundlage zur Abänderung (ohne Veto Griechenlands) der Verordnung? Der EuGH hat, wenn ich nicht irre, die grundsätzliche Anwendbarkeit der WVK auf die europäischen Verträge anerkannt.
Christoph Herrmann, Mi 1 Jul 2015 / 10:56 Antworten
@SR: In der Tat wird eine Lösung über die WVK in der Literatur diskutiert. Ich bin da allerdings skeptisch. Meines Wissens hat der Gerichtshof die WVK auch noch nie in vergleichbarer Weise herangezogen, sondern ist völkerrechtlichen Argumenten im Unionsrecht gegenüber eher skeptisch (soweit sie nicht – wie z.B. beim Staatshaftungsanspruch – im erst-recht-Schluss sein Ergebnis bestätigen können). Zudem wird verbreitet angenommen, dass die Sanktionsmechanismen im Unionsrecht (also insbesondere Art. 258-260 AEUV, Art. 126 AEUV bei Haushaltsdefiziten und Art. 7 EUV bei Verstößen gegen die Werte) abschließend sind und keinen Raum für die Anwendung der allgemeinen völkervertraglichen Regeln lassen. Insbesondere Art. 7 EUV zeigt, dass selbst Verstöße gegen grundlegende Werte der EU nicht den Ausschluss zur Folge haben. Für die c.r.s.s. tue ich mich schon schwer zu erkennen, welche "Geschäftsgrundlage" weggefallen sein soll. Art. 140 AEUV ist sicherlich der einzige Weg, auf dem man es versuchen könnte – allerdings wohl kaum gegen den Willen des betroffenen Mitgliedstaats, da wir nach meiner Auffassung eher im Absatz 3 als im Absatz 2 sind… aber letztlich ist das auch egal, da ein Rausschmiss gar nicht vonnöten ist, sofern in Griechenland kein Zentralbankgeld mehr geschaffen werden kann. Griechenland wird ggfs. selbst irgendwann aus dem Euro rauswollen.
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References: Art. 3
 Art. 139
 Art. 140
 Art. 50
 Art. 140
 Art. 140
 Art. 125
 Art. 125
 § 313
 § 302
 Art. 50
 EuGH 
 Art. 258
 Art. 126
 Art. 7
 Art. 7
 Art. 140