Source: https://www.derechoadministrativoyurbanismo.es/post/2019/11/30/la-lucha-contra-las-inmunidades-del-poder-y-la-justicia-cautelar
Timestamp: 2020-04-06 05:45:12+00:00

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La lucha contra las inmunidades del Poder, la justicia cautelar en las demoliciones y la dignidad
Han pasado muchos años desde que D. Eduardo García de Enterría pronunciase en la inauguración del curso académico de derecho de la Universidad de Barcelona de 1962 su famosa conferencia "La lucha contra las inmunidades del poder en el derecho administrativo (Poderes discrecionales, Poderes de Gobierno, Poderes normativos)", donde como es conocido relataba de forma magistral la evolución del control judicial sobre el Poder administrativo y los campos en los que dicho Poder se resistía a ser controlado.
Al principio del texto, después de afirmar citando a Von Kirchmann que el Poder es uno de esos grandes temas que estremecen el corazón del hombre, añade que:
"No es exacto que una buena Administración pueda sustituir una ausencia de Política , o que todo el problema del Estado de Derecho pueda ser reconducido a un problema de justicia administrativa, como alguna vez se ha pretendido, pero sí lo es, sin embargo, que sin una total y plenaria resolución de este gran tema de la justicia administrativa el Estado de Derecho es literalmente nada. El ciudadano se enfrenta con el Poder primariamente en cuanto poder administrativo. Él le acompaña, como decían nuestros clásicos del Siglo XIX desde la cuna a la sepultura...".
“Hay que decir, en todo caso, que esa reducción de inmunidades no puede ser la obra de puras y abstractas declaraciones legales, sino que ha de ser el resultado de todo un vasto movimiento de lucha por el Derecho, en el que, naturalmente, no es sólo responsable, y ni siquiera quizá primariamente, el legislador. Aquí se inserta, sobre todo, la obra de la jurisprudencia, que ha comenzado ya con arrojo, debemos decir, aunque en ocasiones también con timidez y con recelo, a sacar todas las consecuencias de esa espléndida Ley".
Y a continuación añadía la frase siguiente:"Es obligación de todos los juristas el auxiliar a esta gran obra de la jurisprudencia, el facilitarla y abrirla caminos, el animarla en las descubiertas hacia terrenos todavía no por ella recorridos, el organizar y sistematizar sus hallazgos aislados"
Entre las manifestaciones de este Poder administrativo del que hablaba Enterría, esas prerrogativas exorbitantes con las que cuenta la Administración para poder organizar y gestionar la res pública, nos encontramos con la potestad de autotutela en sus dos vertientes declarativa (posibilidad de dictar actos administrativos que se presumen válidos y producen efectos desde que se dictan salvo que las leyes dispongan otra cosa -art. 39.1 Ley 39/2015-) y ejecutiva (obligar a los ciudadanos a cumplirlos por la fuerza, arts. 38 y 98 y ss. de la misma ley).
Frente a este "rodillo administrativo" el ciudadano cuenta por una parte con la posibilidad de pedir y obtener la suspensión de la ejecución del acto impugnado en vía administrativa de acuerdo con el art. 117 de la Ley 39/2015 y, por otra, si ha agotado esa posibilidad o directamente se ha ido a la vía judicial, solicitando y obteniendo una medida cautelar contencioso-administrativa de las previstas en los arts. 129 a 136 de la Ley 29/1998, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (En adelante, LJCA).
Es conocido ya que las medidas cautelares contencioso-administrativas forman parte del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24 CE y, como dice el ATS de 14.09.2017 (RC 543/2017) en el que se dice que las medidas cautelares no constituyen una excepción, sino “un límite o contrapeso a las prerrogativas exorbitantes de las Administraciones públicas, con el fin de garantizar una situación de igualdad con respecto a los particulares ante los Tribunales, sin la cual sería pura ficción la facultad de control o fiscalización de la actuación administrativa que garantiza el art. 106.1 CE ("Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican")… Entre otros muchos aspectos de la jurisdicción y del proceso contencioso-administrativo que experimentaron el influjo directo de la Constitución se encuentra el de las medidas cautelares, a través de las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva que se reconoce en el artículo 24.1 de dicha Norma Fundamental, de tal manera que la suspensión cautelar de la ejecutividad de la disposición o del acto administrativo deja de tener carácter excepcional y se convierte en instrumento de la tutela judicial ordinaria.”.
Si la justicia cautelar no equilibra debidamente esos Poderes exorbitantes de la Administración, no sólo conculca ese derecho fundamental, sino también, en último término, la propia dignidad del individuo, vulnerando el art. 10.1 de la Constitución que nos dice que "La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social".
En el último e inspirador libro del filósofo Javier Gomá Lanzón, titulado "Dignidad", nos ilustra sobre esto cuando nos dice:
"Podría definirse la dignidad precisamente como aquello inexpropiable que hace al individuo resistente a todo, interés general o bien común incluidos. Desde que Aristóteles afirmara en Política que "la polis, por naturaleza, es anterior a la casa y a cada uno de nosotros (1253) la virtud republicana ha pedido al ciudadano que someta su interés privado al prioritario bien común. Pero incluso la virtud así entendida tiene sus límites, siendo el principal de ellos precisamente la dignidad, esa propiedad íntima al individuo, parecida al diamante por su brillantez y su fuerza, que se resiste a cualquier causa que comporte la colectivización del individuo y en último término su cosificación.
En nombre de la dignidad, el ciudadano se opone al maquiavelismo de la razón de Estado, tanto antiguo como moderno, y cuando éste le exija su colaboración a un supuesto interés superior, a imitación de otros muchos que ya colaboran, replicará con firmeza lo que podría erigirse en lema de la dignidad: "Aunque todos lo hagan, yo no".
En nombre de la dignidad, el ciudadano se opone a la posible tiranía de las mayorías, que no lo pueden todo ni aún siendo democráticas, y niega al utilitarismo su ley sobre la felicidad del mayor número (...)
De manera que también podría definirse la dignidad como lo que estorba. Estorba a la comisión de iniquidades y vilezas, por supuesto, pero más interesante aún es que a veces estorba también al desarrollo de justas causas, como el progreso material y técnico, la rentabilidad económica y social, o la utilidad pública".
- El “periculum in mora”, o sea, que la ejecución del acto pueda hacer perder su finalidad legítima al recurso y
- Que de la debida ponderación de los intereses concurrentes en el caso concreto, se derive que con la concesión de la medida cautelar no se genera un grave perjuicio a los intereses públicos ni a un tercero.
La apariencia de buen derecho o "fumus boni iuris" que sí se recoge en el art. 728.2 de la LEC no viene recogido en la LJCA, pese a que sí se hacía en su proyecto y luego se eliminó. Por ello aunque la Sala Tercera la tiene en cuenta, le da un alcance muy limitado como explica el ATS de 29.10.2019 (RC 319/19): "La doctrina del "fumus boni iuris" o de apariencia de buen Derecho que también esgrime la parte recurrente se ciñe en nuestra jurisprudencia a supuestos muy estrictos de actos dictados en cumplimiento o ejecución de una disposición general declarada nula, actos anulados en una instancia anterior aunque no sea firme o existencia de un criterio reiterado de la jurisprudencia que la Administración se resista a aplicar (por todos, Auto de 20 de diciembre de 2017; Rec. 475/2017)". Esta limitación viene dada:
- Por un lado por la imposibilidad de prejuzgar el fondo del asunto como dice la STS de 14.12.2016 (RC 3714/2015): "pues, de lo contrario se prejuzgaría la cuestión de fondo, de manera que por amparar el derecho a la efectiva tutela judicial, se vulneraría otro derecho, también fundamental y recogido en el propio artículo 24 de la Constitución, cual es el derecho al proceso con las garantías debidas de contradicción y prueba, porque el incidente de suspensión no es trámite idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito."
- Y por otro lado porque como dice el ATS 17.12.2018 (RC 439/2018): "En los Autos de 8 de marzo de 2017 (recurso 88/2017) 14 de julio de 2009 (recurso 70/2009) y 31 de marzo de 2011 (recurso 169/2011) de esta Sala y Sección recordábamos lo dicho en la Sentencia de 4 de febrero de 2008, recaída en el recurso de casación 926/2006 sobre la constante doctrina acerca de que nuestro ordenamiento parte del principio de eficacia de la actividad administrativa (art. 103.1 CE) y del principio de presunción de validez de la actuación administrativa (art. 57 de la Ley del Régimen Jurídico de la Administración y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre)".
La postura que en materia de suspensión cautelar de demoliciones de inmuebles mantiene desde hace años la Sección 2ª de la Sala de lo contencioso-administrativo es que, con carácter general, a no ser que se trate de residencia habitual del recurrente o de un lugar donde se desarrolle una actividad económica no ha lugar a acordar esa suspensión. Ello provoca que la Administración pueda demoler la edificación sin esperar a sentencia.
Frente a los alegatos de que ello supondría la pérdida de la finalidad legítima del recurso, en primer lugar la STSJG de 8.07.2019 (Rec. 4123/2019) contesta que: "...no cabe afirmar que la ejecución del acto administrativo comporte la pérdida de la finalidad del recurso, ya que no resulta irreversible la ejecución de la orden de demolición recurrida, ello por consecuencia de la compensación económica y la posible reconstrucción que pudiera hacerse al efecto en el caso de estimación del recurso contencioso administrativo".
En segundo lugar la STSJG de 11.10.2019 (Rec. 4212/2019) añade que "Atendido el contenido de la actuación cuya suspensión se pretende, y las circunstancias concurrentes, dada la especialidad de la materia de que se trata, debe traerse a colación la doctrina establecida en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, conforme a la cual, y de acuerdo con lo declarado en las Sentencias del Tribunal Supremo de 24-9-09, 13-7-09 y 14-5-09 (que desestimaron recursos de casación interpuestos contra resoluciones de esta Sala que habían denegado la adopción de medidas cautelares en relación con actos administrativos que decretaban demoliciones), existe un interés público en el restablecimiento de la legalidad urbanística y en la no persistencia de una construcción que ha sido ejecutada sin la preceptiva autorización".
En la misma sentencia se reconoce que "Aunque la finalidad legítima del recurso es preservar el efecto útil de la futura sentencia que se dicte (STS de 18.11.03), también debe tomarse en consideración el interés general que se derive de la ejecución o no del acto impugnado y en este caso existe una línea jurisprudencial unánime que propugna la relevancia de acreditar que la construcción a demoler es, bien el domicilio habitual del recurrente, o bien el emplazamiento donde realiza su actividad económica, supuestos en que procedería acoger la medida suspensiva (SsTS de 12.11.96, 07.03.01 ó 01.04.02)".
5. El "periculum in mora".
Sobre la diferencia entre irreversibilidad e irreparabilidad a los efectos de la existencia del “periculum in mora” son muy pedagógicas las palabras de la profesora de derecho administrativo Doña Ana Belén Casares Marcos de la Universidad de León en su magnífica ponencia “Eficacia de las medidas cautelares contencioso-administrativas” del XIV Congreso de la Asociación Española de profesores de derecho administrativo celebrado en febrero de 2019 en Murcia en la que nos dice:
No cabe, por tanto, equiparar sin más la dificultad de reparación o la imposibilidad de restablecimiento a la situación inmediatamente anterior con la constatación de la existencia, en su caso, de posibles obstáculos al resarcimiento económico del daño o perjuicio acaecido. Ya la Exposición de motivos de la LJCA 1956 se mostraba expresamente en contra de excluir sin más la dificultad de reparación “por la circunstancia de que el daño o perjuicio que podría derivar de la ejecución sea valorable económicamente”, extremo sobre el que guarda ahora silencio la LJCA actualmente vigente, sin que por ello deba entenderse, no obstante, superado. En definitiva, irreparabilidad equivale a irreversibilidad, no a irresarcibilidad”
“Y, hemos añadido (sin perjuicio de otras matizaciones), que ha de entenderse que pierde su finalidad legítima el recurso, si de ejecutarse el acto se creasen situaciones irreversibles haciendo ineficaz la sentencia e imposibilitando el cumplimiento de la misma en sus propios términos, con merma del principio de identidad. Se trata en definitiva de preservar lo que se ha denominado «el efecto útil» de la sentencia”.
“El Tribunal a quo no declara que exista urgencia en construir el vial tal y como está diseñado en las determinaciones del planeamiento impugnado, mientras que, de llevarse a cabo la destrucción del edificio a pesar de llegarse a la conclusión jurisdiccional definitiva de que procede su conservación, la situación, como afirma la representación procesal del recurrente, resultaría irreversible, por lo que el recurso contencioso-administrativo habría perdido su legítima finalidad, lo que conlleva la estimación del motivo de casación alegado, de acuerdo con la doctrina de esta Sala, recogida, entre otras, en Sentencias de fechas 12 de febrero, 16 de marzo y 25 de mayo de 2004 (recursos de casación 2155, 2267 y 3449 de 2002) y 5 de octubre de 2005 (recurso de casación 2754/2003)”.
“…cualquiera que sea el destino o uso de la edificación, cuya demolición requiere la ejecución inmediata del acto impugnado en sede jurisdiccional, una vez llevada a cabo resulta imposible reponerla, y, por tanto, el periculum in mora ha sido justamente apreciado por la Sala de instancia”.
En el presente caso, en principio cabe apreciar que concurren los presupuestos legales para adoptar la medida cautelar pues la efectividad de la sentencia está comprometida en parte (entendida dicha efectividad, como hemos dicho antes, por la posibilidad de ejecutar la sentencia en sus propios términos y no por el equivalente económico), pues cuando se dicte sentencia en el recurso principal, con seguridad la restitución de las obras a su estado original se habrá efectuado y de ser estimatoria la sentencia, sólo podrá ser resarcido por el equivalente económico”.
Por último, citar también las SSTSJ de Andalucía, Málaga, nº 732/2019 de 27.02.2019 (Rec. 1299/2016) y nº 2715/2015 de 4/12/2015 (Rec. 2350/2015), a las que he llegado gracias a este magnífico artículo de Fernando Renau Fabell, diciéndose en esta última lo siguiente:
No hay que olvidarse de que "la medida cautelar a adoptar en cada caso ha de ser adecuada a su finalidad de garantizar la efectividad de la tutela judicial que en su día se otorgue" (STC148/93, 29 de abril) y a mi juicio, mantener una posición jurisprudencial que con carácter general niega de partida la justicia cautelar y permite la demolición de edificaciones sin esperar a que termine el proceso sólo por el hecho de que no sean la residencia habitual del recurrente o no se ejerza en ellas una actividad económica vulnera ese derecho a la tutela judicial efectiva.
El art. 3.j) de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público nos dice que las Administraciones públicas "deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios: j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos".
"No se acordarán medidas cautelares cuando con ellas se pretenda alterar situaciones de hecho consentidas por el solicitante durante largo tiempo, salvo que éste justifique cumplidamente las razones por las cuales dichas medidas no se han solicitado hasta entonces".
"Así las cosas, a diferencia de lo que razona la resolución de instancia, se entiende que el derribo cuya suspensión se interesa afecta a un interés privado digno de protección que resultaría defraudado en el caso de no acceder a la tutela cautelar interesada. Las construcciones concernidas se encuentran sitas en una parcela destinada a uso residencial y muy próximas a el espacio habitable de la casa. Así se observa la presencia de un interés privado concreto que se traduciría en un perjuicio difícilmente resarcible en su identidad respecto de la pretensión principal, frente al más genérico interés público devaluado en su urgencia por el transcurso del tiempo desde que se refiere por primera vez el acta de inspección de fecha 21 de abril de 2010. Este aspecto temporal resulta decisivo para concluir que la tutela cautelar interesada no representa una perturbación significativa para el interés general ni el de terceros, pues la propia inercia administrativa descarta la concurrencia de una necesidad de demolición inminente, que sea incompatible con la suspensión de la orden de derribo entre tanto se sustancia el recurso contencioso administrativo, preservando de esta manera incólume la pretensión actora comprometida en caso de ejecución administrativa, lo que conduce a la estimación del recurso de apelación interpuesto y a la revocación de la resolución apelada para acordar en su lugar la suspensión cautelar de la orden de ejecución de demolición de las obras desarrolladas".
Entrando ya en el otro presupuesto para decidir sobre la concesión o no de la medida cautelar, la debida ponderación de intereses concurrentes y la obligación de denegarla en los casos en que exista un grave perjuicio de los intereses públicos o de terceros, la Sala gallega afirma en primer lugar como hemos visto que existe una jurisprudencia unánime que señala que la suspensión sólo procede en los casos de que la edificación sea la residencia habitual del recurrente o allí se lleve a cabo una actividad económica.
Sin embargo debo discrepar respetuosamente de esa tajante afirmación.
El criterio mantenido por esta Sala y sección, en la aplicación casuística de este canon de proporcionalidad, es que en defecto de valores adicionales de carácter ambiental, cultural o análogos, o en los que no esté afectada una superficie demanial, debe primar en fase cautelar el principio de conservación de la riqueza construida o de menor demolición, no solo por el interés privado del recurrente en la conservación de lo construido sino también por "el consiguiente compromiso económico para la Administración derivado de la connatural perdida de riqueza que supone la destrucción de lo ya construido" y que habría que repararse económicamente ante la eventualidad de éxito del recurso, tal como hemos advertido en sentencias de esta Sala como la de 4 de diciembre de 2015 (rec. 2350/2015)".
Decía con su habitual brillantez el maestro D. Tomás Ramón Fernández que juzgar a la Administración contribuye también a administrar mejor y citaba como prueba de su acertada afirmación la Exposición de Motivos de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956, elaborada por cierto junto a D. Jesús González Pérez por el profesor Ballvé al que Enterría se refiere y honra en el discurso con el que abría este artículo como artífice de dicha ley.
"En verdad, únicamente a través de la Justicia a través de la observancia de las normas y principios del Derecho es posible organizar la Sociedad y llevar a cabo la empresa do la administración del Estado moderno. En la complejidad y extensión de éste, las normas, subordinadas entre sí jerárquicamente, proclaman y definen cuál es el contenido del interés público en todas y cada una de sus manifestaciones. El acatamiento y cumplimiento de las normas se impone, por ende cualquiera que sea el criterio subjetivo de las autoridades y funcionarios, como base de la existencia de un orden social y de la unidad de la acción administrativa.
Los principios de unidad y de orden quiebran, ciertamente cuando, bajo pretexto de interés público, se pretende sustituir lo dispuesto por el Ordenamiento jurídico por el sentimiento que del bien común tenga en cada caso el titular de la función, el imperio del Derecho por la arbitrariedad.
Y así, la necesidad de una Jurisdicción contencioso-administrativa eficaz trasciende de la órbita de lo individual y alcanza al ámbito colectivo. Porque las infracciones administrativas se muestran realmente no tan sólo como una lesión de las situaciones de los administrados, sino como entorpecimiento a la buena y recta administración. Y de ahí la certeza del aserto de que cuando la Jurisdicción contencioso-administrativa anula los actos ilegítimos de la Administración, no tan sólo no menoscaba su prestigio y eficacia, sino que, por el contrario, coopera al mejor desenvolvimiento de las funciones administrativas y afirma y cimenta la autoridad pública".
c) La presunción de legalidad y validez de los actos administrativos y el fumus boni iuris.
Así lo decía el profesor D. Manuel Rebollo Puig en un artículo de 2005 "La presunción de validez":
"Una tercera consecuencia de la falta de efectos de la presunción en los procesos y procedimientos cuyo objeto es resolver sobre la legalidad y validez de un acto es que ni tan siquiera son relevantes para acordar o no la suspensión del acto impugnado, suspensión que debe resolverse conforme a otras reglas; ni incluso cuando se trate de aplicar el criterio de la apariencia de buen derecho, las presunciones de legalidad y validez del acto pueden invocarse para excluir la suspensión sino que el fumus boni iuris habrá que deducirlo, en concreto, de que el acto en cuestión se presente aparentemente como legal por las circunstancias específicas y no por una presunción genérica. O sea, que no cabe decir que, como el acto impugnado se presume legal y válido, la apariencia de buen derecho está del lado de la legalidad y validez acto y, por ende, de la no suspensión".
“Por lo que hace a la presunción de validez de los actos administrativos y su proclamación en el artículo 45.1 de la L.P.A., ha de afirmarse que no tiene otro alcance y significado que el de requerir la impugnación de los actos administrativos por los interesados a efectos de combatir su validez. Producida la impugnación, las partes se encuentran en posición de igualdad y las pretensiones y excepciones que actúen en el proceso siguen el régimen general que en materia probatoria establece nuestro ordenamiento jurídico. Ninguna de ellas goza de privilegio alguno de naturaleza procesal”.
Pero existe otra razón para que esta presunción de validez de los actos administrativos no pueda tener ningún peso en la decisión sobre la adopción o denegación de una medida cautelar y es el tratamiento legal y jurisprudencial que se hace del fumus boni iuris o apariencia de buen derecho antes citada.
Si como hemos visto el Juzgado o Tribunal no puede entrar en el fondo del asunto y examinar la apariencia de buen derecho de las pretensiones del recurrente, si a esto le sumásemos que los actos administrativos se presumen también en sede judicial válidos la presunción iuris tantum se convertiría en iuris et de iure y se vulneraría no sólo el papel constitucional del Poder Judicial sino el equilibrio entre las partes, algo que sería totalmente inadmisible.
Antes de finalizar quería romper una lanza por los empleados públicos que están detrás de agencias de protección de la legalidad como la gallega APLU o de muchos Ayuntamientos desde donde hacen una labor en defensa de todos lo que es muy loable y desde aquí aplaudo y animo para que sigan así que entre todos lograremos extender unos valores de defensa del patrimonio paisajístico, cultural, etnográfico, urbanístico y medioambiental acordes con el principio de desarrollo sostenible que rige en esta materia.
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References: resolución 
 artículo 24
 artículo 24
 resolución 
 resolución 
 artículo 45