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Timestamp: 2020-07-11 20:00:27+00:00

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Dictamen : 305 del 30/08/2007
Consultante: Zeidy Valverde Esquivel
Cargo: Secretaria a.i.
Texto Dictamen 305
C-305-2007
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República nos es grato referirnos a su oficio SEC-1085-2007, del 28 de febrero del 2007, por medio del cual nos pone en conocimiento del acuerdo unánime tomado por el Concejo Municipal de esa corporación, según el artículo V, inciso 13, acta n.° 70, de la sesión ordinaria del 20 de febrero del 2007, por el que se solicita nuestro criterio en torno a si esa Municipalidad, mediante presupuesto, puede realizar donaciones al Comité Auxiliar de la Cruz Roja del cantón de Grecia.
I. Aclaración previa: alcances de este pronunciamiento
Es evidente que en el asunto consultado prevalece la competencia de la Contraloría General de la República, al versar sobre materia presupuestaria y concretamente, la disposición de fondos públicos que forman parte de la Hacienda Pública; por lo que la Procuraduría tendría que abstenerse en principio, de emitir pronunciamiento alguno, y en todo caso, lo que pudiera decir a este respecto, tendría que hacerse sin perjuicio del mejor criterio que al efecto pudiera tener el órgano contralor.
Sin embargo, en un afán de colaboración con la entidad local consultante – sobre todo, al haber sido rechazada de plano esta consulta por la División de Asesoría y Gestión Jurídica de la Contraloría en oficio DAGJ-0120-2007, del 9 de febrero del año en curso, que se adjunta a su misiva – y actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de la administración pública, nos permitimos rendir el siguiente dictamen, cuyo carácter vinculante deriva de la mera constatación objetiva de las normas jurídicas que resultan aplicables y de las interpretaciones que de ellas se hayan dado y que pasamos a recoger en las páginas siguientes.
II. Criterio del Coordinador de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de Grecia.
Con ocasión de la prevención realizada por esta Procuraduría, mediante oficio APG-017-2007, del 12 de marzo del presente año, el día 16 de ese mes se nos hace llegar el criterio legal externado mediante oficio n.° LEG. 265-2006, del 27 de diciembre del 2006, suscrito por el licenciado Senén Eduardo Bolaños Hidalgo, Coordinador de Servicios Jurídicos de esa corporación territorial.
En el cual, luego de transcribir la parte correspondiente a la naturaleza jurídica de la asociación “Cruz Roja Costarricense”, de nuestro dictamen C-051-94, del 5 de abril de 1994, que ni siquiera cita, considera que en virtud del artículo 26 de la Ley de Asociaciones (n.° 218, del 8 de agosto de 1939), “el legislador sólo autoriza al Estado y a sus instituciones para las donaciones, subvenciones, transferencias de bienes muebles e inmuebles u otros aportes económicos, previa fiscalización de la Contraloría General de la República, pero no así de las municipalidades.”
Por lo que concluye, que no resulta viable establecer una asignación presupuestaria fija dentro del presupuesto municipal a favor del Comité Auxiliar de la Cruz Roja del cantón de Grecia.
III. El marco jurídico aplicable a las donaciones de las corporaciones municipales a favor de la Cruz Roja Costarricense.
Debemos discrepar con el criterio jurídico reseñado en el apartado anterior, básicamente por dos aspectos fundamentales. En primer lugar, porque se sustenta en una normativa general atinente a todas las asociaciones en general, como es la citada Ley de Asociaciones cuando existe dos normas específicas que resultan aplicables al caso consultado: la Ley n.°4478, del 3 de diciembre de 1969, que autoriza al Estado a donar bienes y subvencionar a la Cruz Roja, y el Código Municipal, Ley n.°7794, del 30 de abril de 1998.
En segundo lugar, por cuanto a nuestro entender, realiza una interpretación muy restrictiva de la fórmula “Estado o sus instituciones”, expresión que en términos similares también recoge la citada Ley n.° 4478. Veamos a continuación los dos aspectos mencionados.
Efectivamente, la Ley n.° 4478 en su artículo primero (el segundo contempla el momento de su vigencia) contempla el supuesto específico del donatario en cuestión, al disponer expresamente:
“Artículo 1°—Se autoriza al Estado y a sus instituciones para donar bie­nes muebles e inmuebles y otorgar subvenciones en favor de la Cruz Roja Cos­tarricense. De previo se obtendrá la aprobación de la Contraloría General de la República, que deberá además examinar el buen uso de lo donado.”
Mientras que el mencionado artículo 26 de la Ley de Asociaciones establece:
Las asociaciones pueden adquirir toda clase de bienes, celebrar contratos de cualquier índole y realizar operaciones lícitas de todo tipo, encaminadas a la consecución de sus fines.
De no presentarse las liquidaciones correspondientes dentro del mes siguiente al cierre del año fiscal, el ente contralor lo informará de oficio a la administración activa respectiva y, a la vez, la asociación que incumpla quedará imposibilitada para percibir fondos del Estado o sus instituciones, hasta que satisfaga la información requerida."
(Así reformado por Ley Nº 6020 de 3 de enero de 1977 y posteriormente reformado por Ley n.° 8007 del 4 de julio del 2000).
Es evidente, en consecuencia, la diferencia sustancial de trámite entre una norma y otra. Pues en tanto que el último artículo trascrito somete únicamente a la fiscalización de la Contraloría las donaciones que las asociaciones en general reciban del Estado o sus instituciones, para lo cual la asociación beneficiaria deberá presentar la liquidación correspondiente dentro del mes siguiente al cierre del año fiscal, la Ley n.° 4478 exige adicionalmente la aprobación previa por parte del órgano contralor tratándose de la Cruz Roja costarricense.
El artículo 62 del Código Municipal, por su parte, regula la disposición que de su patrimonio puede hacer una corporación territorial como donante:
“La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este código y la Ley de Contratación Administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.
Como excepción de lo dispuesto en el párrafo anterior, las municipalidades podrán otorgar ayudas temporales a vecinos del cantón que enfrenten situaciones debidamente comprobadas de desgracia o infortunio.
También podrán subvencionar a centros de educación pública, beneficencia o servicio social, que presten servicios al respectivo cantón; además, podrán otorgar becas para estudios a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar. Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo anterior.” (El destacado no es del original).
La cuestión básica que plantea la lectura sistemática de los dos artículos anteriores, respecto a si la Ley n.° 4478 puede ser tomada como la ley especial que el artículo 62 del Código Municipal exige para que las corporaciones territoriales puedan realizar donaciones de cualquier tipo de recursos, así como de inmuebles, a favor de la Cruz Roja, se verá en el apartado siguiente.
Antes conviene hacer un par de aclaraciones respecto a la Ley n.°4478. Ciertamente, según indicamos antes, nos parece que la posición por la cual las municipalidades no se encuentran incluidas entre las instituciones del Estado resulta ser muy restringida, aun tratándose de la disposición de bienes públicos, materia en la que las normas jurídicas deben ser interpretadas restrictivamente.
Acudiendo a los antecedentes legislativos de la norma de cita, tenemos que el dictamen afirmativo de mayoría de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa de fecha 8 de setiembre de 1969 (expediente legislativo n.° 3943), tan solo indica que “son muchas las gestiones que continuamente se hacen ante la Asamblea Legislativa para que se autorice a determinada institución a hacer donaciones y otorgar subvenciones a la Cruz Roja Costarricense, por lo que consideramos de conveniencia emitir una ley de carácter permanente que autorice al Estado y a sus instituciones para donar o acordar subvenciones a favor de la citada institución.”
Bien es cierto, que la mayor parte de la doctrina administrativista[1] parte de la distinción dentro de la Administración pública descentralizada, de los entes públicos de base corporativa (entre los que se incluirían las municipalidades) de los de base institucional o fundacional (caso de las instituciones autónomas y semiautónomas), tipología que en cierta forma ha logrado cuajar dentro de nuestro ordenamiento positivo, al disponer el artículo 1°, párrafo tercero, inciso c) del Código Procesal Contencioso-Administrativo (Ley n.°8508, del 28 de abril de 2006), que entrará en vigor en enero próximo, que se entenderá además por Administración Pública a la “Administración descentralizada, institucional y territorial, y las demás entidades de Derecho público.”
Sin embargo, encontramos entre los autores nacionales, alguno[2] que nos habla indistintamente de instituciones descentralizadas autónomas e instituciones descentralizadas municipales. Con lo cual, sería incurrir en un prurito dogmático pensar que las entidades locales no forman parte de las instituciones del Estado, tomando en cuenta que de las actas no se desprende que la intención del legislador de la época haya sido esa y que desde un punto de vista general, el Estado costarricense se encuentra conformado por el Ente público mayor o Administración pública central y los entes públicos menores (ver en ese sentido, el artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública).
En todo caso, la discusión anterior parece haber perdido toda relevancia desde el momento en que el párrafo segundo del referido artículo 62 del Código Municipal, autoriza a las municipalidades para realizar donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles a favor de otras personas – incluida la misma Cruz Roja – siempre que cuenten con la autorización expresa de una ley especial. El asunto pasa entonces por dilucidar si con la Ley n.° 4478 nos encontramos ante una ley especial.
IV. Criterios emanados por la Contraloría General de la República en torno a la naturaleza de la Ley n.° 4478
Consultado el archivo digital en el sitio oficial de la Contraloría en Internet, tenemos un primer criterio rendido por la División de Asesoría y Gestión Jurídica mediante oficio n.° 6254 (DAGJ-910-2002), del 27 de mayo de 2002, en el que se resuelve una consulta planteada por el Concejo Municipal de la Municipalidad de Santa Bárbara de Heredia acerca de la vigencia de la autorización dada en su momento por ese órgano contralor, a la donación de un lote propiedad de esa entidad local a favor de la Cruz Roja Costarricense, con fundamento precisamente en la la Ley n.° 4478. Al efecto se indicó:
“Sobre el particular, debemos manifestarle que esa autorización concedida por este Órgano Contralor tiene su fundamento en la Ley Nº4478 del 3 de diciembre de 1969, mediante la cual se autoriza a todas las instituciones del Estado a donar bienes inmuebles a la Cruz Roja Costarricense y que tal normativa se encuentra vigente a la fecha. Por otra parte, llamamos la atención de ese Concejo, en el sentido de que no resulta razonable que se solicite una autorización en el año 1996 y, en el año 2002, se consulte si aún está vigente, por cuanto, a nivel del órgano solicitante, en este caso, el Concejo Municipal de Santa Bárbara, hace cuestionar si los motivos que existían en ese momento eran lo suficientemente de peso. En consecuencia, no existe ningún inconveniente legal en que se haga efectiva en cualquier momento, siempre y cuando se tengan presentes las observaciones consignadas en la autorización de marras, a lo cual se agrega que para la ejecución de esa autorización se concede un plazo de caducidad de dos meses contados a partir del recibo de la presente nota…” (El destacado no es del original).
Pese a ya estar vigente el Código Municipal, el órgano contralor no encuentra inconveniente legal alguno en ese momento para que la corporación consultante done un lote a favor de la asociación benemérita, sustentado en la citada Ley n.° 4478.
Lo cual no deja de tener interés, pues tiempo después, la Municipalidad de San Carlos solicita la autorización sobre la base también de la misma ley, para donar un bien inmueble a la Cruz Roja de La Fortuna de San Carlos. A lo que la citada División de Asesoría y Gestión Jurídica a través de su oficio n.° 2726 (DAGJ-532-2004), del 15 de marzo del 2004, no accedió con fundamento en las siguientes consideraciones:
“Efectivamente, la Ley 4478 de 3 de diciembre de 1969, publicada en el Alcance 88 a La Gaceta 279 del 7 de diciembre de ese mismo año, en su artículo uno establece la posibilidad de que el Estado y sus Instituciones realicen donaciones a favor de la Cruz Roja…
No obstante, ello constituye una autorización “genérica” que, obviamente no detalla en cada una de las donaciones particulares, sino que es una mera habilitación. Es en razón de esa naturaleza “general” que ha de entenderse que en el caso de las Municipalidades, dicha disposición ha sido modificada por el Código Municipal – Ley número 7794, publicada en La Gaceta Número 94 del Lunes 18 de mayo de 1998 – que en su artículo 62 establece:
“Artículo 62. Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, ...solo serán posibles cuando las autorice expresamente una ley especial…
Esa disposición normativa fue analizada por parte de esta Contraloría General al señalar, entre otros, en el oficio 14803 del 21 de Noviembre de 2002 (DAGJ1930-2002):
Sobre el particular, debemos manifestarle que con la promulgación del nuevo Código Municipal ya no se requiere de nuestra autorización para donar bienes inmuebles municipales; por el contrario la disposición del artículo 62 de ese Código Municipal señala que las donaciones de bienes inmuebles únicamente serán posibles cuando las autorice expresamente una ley especial.
De tal suerte que en los casos en los cuales una Municipalidad desea donar un bien inmueble, necesariamente ha de acudir a la Asamblea Legislativa a obtener una autorización legal para ese bien específico, en razón de que una norma posterior no hizo distinción alguna.
Así las cosas, nos vemos imposibilitados legalmente de otorgar la autorización que nos solicita.” (El destacado no es del original).
Puede verse en sentido similar, el oficio de ese mismo despacho, n.° 2436 (DAGJ-470-2004), del 8 de marzo del 2004, así como el oficio n.° 12953 (DAGJ-2784-2004), del 22 de octubre del 2004, en el que se indicó:
“Sobre el particular, debemos manifestarle que la posibilidad de donar, sea el disponer del patrimonio adquirido con fondos públicos, requiere, en virtud del principio de legalidad, de norma legal expresa que lo autorice. En otros términos, sólo si una ley autoriza la donación, podría realizarse el negocio jurídico, precisamente con fundamento en ello.
En algunas leyes se establece la autorización legal pero se pone como condición la aprobación de este Órgano Contralor, este es el caso, por ejemplo, del artículo 1º de la Ley 4478 (…) En esos casos y por la disposición contenida en la misma ley que autoriza la donación se debe de solicitar la autorización de este Órgano Contralor.
En relación con este punto este Despacho se ha manifestado, en un caso en que existía norma legal que requería la autorización y que posteriormente se reformó en el siguiente sentido: “Sobre el particular, debemos manifestar que con la promulgación del nuevo Código Municipal ya no se requiere de nuestra autorización para donar bienes inmuebles municipales; por el contrario la disposición del artículo 62 de ese Código Municipal señala que las donaciones de bienes inmuebles únicamente serán posibles cuando las autorice una ley especial.” (Véase oficio 14803 (DAGJ-1930-2002) del 21 de noviembre de 2002).
De acuerdo con lo anterior, en el caso de que en la ley se autoriza la donación sin establecer la condición de contar con la autorización de esta Contraloría la misma no resulta necesaria ya que este Despacho no tiene competencia para extender autorizaciones en ese sentido salvo, como quedó dicho, que una ley especial así lo indique para situaciones concretas.” (Ver en igual sentido, el oficio n.° 03367 (DAGJ-0732-2005), 28 de marzo de 2005, de la referida División de Asesoría y Gestión Jurídica).
Los anteriores pronunciamientos de la Contraloría General de la República, aplicables al caso consultado, ponen de manifiesto tres aspectos que merecen la pena destacar. En primer lugar, que la Ley n.° 4478 sí constituía – al menos antes de entrar en vigencia el Código Municipal – una habilitación para que las municipalidades pudieran realizar donaciones a favor de la Cruz Roja Costarricense.
En segundo lugar, que tratándose de bienes inmuebles, que es el supuesto del que hemos podido hallar un criterio expreso al respecto, su donación a favor de la asociación benemérita requiere de una ley especial de la Asamblea Legislativa, en virtud del citado artículo 62 del Código Municipal, con lo cual, ya no se requeriría de la aprobación del órgano contralor. No se considera, además, que la Ley n.° 4478 posea tal carácter, pues según se indicó por la Contraloría, la norma dicha tiene una naturaleza “general”, constituye “una autorización genérica”, una “mera habilitación”.
En ese contexto es que se promulga en el diario oficial La Gaceta n.° 47, del 7 de marzo del año en curso, la Ley n.° 8565 del 7 de febrero del 2007, por medio de la cual, la Asamblea Legislativa autoriza a la Municipalidad de San Carlos para que done un lote de su propiedad a la Asociación Cruz Roja Costarricense en el Distrito La Fortuna, del cantón de San Carlos.
En tercer lugar, queda latente la duda, siguiendo la línea de razonamiento expuesta de la Contraloría, de si para los bienes muebles y en concreto, para las asignaciones presupuestarias a favor de la Cruz Roja a título de donación, la Ley n.° 4478 puede pasar como ley especial para que las corporaciones territoriales queden habilitadas a tal efecto.
Pues cabría suponer que la postura del órgano contralor respecto a los bienes inmuebles obedece a los límites de orden legal que para su enajenación existen en el ordenamiento jurídico, a saber los artículos 262 del Código Civil, 68 de la Ley de Contratación Administrativa (n.°7494, 2 de mayo de 1995 y sus reformas) y 158 del Reglamento a dicha ley (Decreto Ejecutivo n.°33411-H, del 27 de setiembre del 2006). Siendo necesaria, en consecuencia, una autorización legal específica que desafecte de forma expresa el terreno de que se trate, de ser ese el caso, y autorice su enajenación. Lo que definitivamente no podría hacerse a través de la Ley n.° 4478, que como vimos no entra en ese detalle.
Pero sobre todo, la inquietud surge porque al tratarse de una asignación presupuestaria, a la Contraloría siempre le va a corresponder dentro de sus competencias constitucionales aprobar los presupuestos municipales (artículo 184.2 de la Constitución Política y 97 del Código Municipal). Con lo cual, cabe plantearse la necesidad de que se deba dictar una o varias leyes especiales que autoricen a las corporaciones municipales a realizar por esa vía donaciones a favor de la Cruz Roja Costarricense cuando ya existe la Ley n.° 4478 que las habilita en ese sentido, y que además, somete a fiscalización del órgano contralor el buen uso que de los fondos haga la asociación benemérita.
Máxime, cuando hemos encontrado que la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, del Área de Servicios Municipales de la Contraloría ha aprobado liquidaciones presupuestarias en la que aparecen partidas específicas en beneficio de la Cruz Roja (ver al efecto, el informe DFOE-SM-106/2003, del 30 de mayo del 2003, sobre resultados del estudio de la liquidación presupuestaria del periodo 2002 de la Municipalidad de Carrillo; informe DFOE-SM-29/2003, del 10 de marzo del 2003, sobre resultados del estudio de la liquidación presupuestaria del periodo 2002 de la Municipalidad de Esparza; e informe DFOE-SM-44/2003, del 18 de marzo del 2003, sobre resultados del estudio de la liquidación presupuestaria del periodo 2002 de la Municipalidad de Alajuela).
Por tanto, tomando en cuenta que el criterio de la Contraloría General de la República prevalece en esta materia, la corporación territorial consultante deberá ponderar a la luz de los elementos de juicio brindados en esta consulta, si las donaciones vía presupuesto al Comité Auxiliar de la Cruz Roja Costarricense del cantón de Grecia cuentan con respaldo legal suficiente.
Siendo que, de cualquier modo, se requerirá la aprobación del órgano contralor para que la partida o el rubro incorporado en el presupuesto municipal a favor de la asociación benemérita se pueda ejecutar, en virtud lo dispuesto por la misma Ley n.° 4478, así como por los artículos 184 inciso segundo de la Constitución Política y 97 del Código Municipal.
[1] Entre otros, GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo I. Madrid: Civitas, 1996, 7ª ed., p.368-370; SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo General I. Madrid: Iustel, 2005, p.694; PARADA, Ramón. Derecho Administrativo II (Organización y empleo público). Madrid: Marcial Pons, 15ª ed., 2002, p.210-278 y 319-350; y en Costa Rica, JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo (Parte General). T. I. San José: Biblioteca Jurídica Dike, 2002, p.86-90 y 98-104
[2] HERNÁNDEZ VALLE, Rubén. El Derecho de la Constitución. V. II. San José: Juricentro, 1994, p.291

References: artículo 26
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