Source: http://europedia.moussis.eu/books/Book_2/2/4/3/?lang=fr&all=1&s=1&e=10
Timestamp: 2017-10-18 09:04:29+00:00

Document:
Europedia - La procédure législative de l'UE
Précédente - Contenu - Suivante
4.3. La procédure législative de l'UE
Le traité de Lisbonne a institué la procédure législative ordinaire, qui consiste en l'adoption des actes législatifs - règlements, directives ou décisions - conjointement par le Parlement européen et le Conseil, sur proposition de la Commission. En fait, la procédure législative ordinaire est un développement de la "méthode communautaire" de prise des décisions, qui est une combinaison originale de: propositions technocratiques émanant de la Commission et élaborées avec l'avis technique d'experts de tous les États membres; et d'actes législatifs arrêtés en codécision par le Parlement européen, représentant les citoyens de l'Union et par le Conseil, représentant les gouvernements des États membres, statuant en majorité qualifiée (article 294 TFUE, ex-article 251 TEC); actes contrôlés par une autorité judiciaire supranationale, la Cour de justice de l'UE (article 263 TFUE). L'adoption d'actes législatifs et, donc, l'utilisation de la procédure législative ordinaire sont formellement exclues pour les matières concernant la politique étrangère et de sécurité commune (article 31 TUE) [voir la section 8.2.2].
Une procédure législative spéciale est prévue par les traités prévus par les traités, dans des cas spécifiques, soit pour l'adoption d'actes législatifs par le Parlement européen avec la participation du Conseil ou par celui-ci avec la participation du Parlement européen, soit pour l'adoption d'actes législatifs sur initiative d'un groupe d'États membres ou du Parlement européen, sur recommandation de la Banque centrale européenne ou sur demande de la Cour de justice ou de la Banque européenne d'investissement (article 289 TUE). Il apparaît que la procédure législative spéciale diffère de la procédure législative ordinaire, soit parce que le Parlement et le Conseil n'agissent pas conjointement (voir notamment, articles 19, 21, 64, 113. 115, 127, 192, 223, 311-312 TFUE), soit parce que l'initiative pour l'adoption d'un acte ne provient pas de la Commission, mais d'une autre institution ou d'un groupe d'États membres (articles 228, 308, 349 TFUE). Lorsque le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne prévoit que des actes législatifs sont adoptés par le Conseil conformément à une procédure législative spéciale, le Conseil européen peut adopter une décision autorisant l'adoption desdits actes conformément à la procédure législative ordinaire (article 48 TUE).
En effet, les traités attribuent l'initiative de la procédure législative ordinaire de l'UE à la Commission [voir la section 4.1.2]. Conformément à cette procédure, la Commission élabore toutes les propositions d'actes législatifs: règlements, directives ou décisions. Le rôle de la Commission est politique dans la mesure où elle choisit et prépare le terrain sur lequel est entreprise la construction européenne, mais autrement son rôle est technocratique puisque ses propositions sont basées sur des considérations techniques et/ou scientifiques. Utilisant une "méthode intégrée d'analyse d'impact", la Commission analyse les incidences directes et indirectes d'une mesure proposée (qui concernent, par exemple, les entreprises, les échanges, l'emploi, l'environnement et la santé). Les résultats de chaque évaluation sont rendus publics [SEC/2011/126]. De plus, dans ses propositions, la Commission doit définir l'intérêt commun ou l'intérêt de l'Union. Si elle veut faire aboutir sa proposition, elle doit prendre en considération les intérêts, souvent divergents, des États membres et s'employer à dégager l'intérêt commun. Si elle ne réussit pas dans cette définition ou si elle ne modifie pas elle-même sa proposition pour tenir compte des positions des autres organes européens, tous les États membres ensemble, se concertant au sein du Conseil, doivent trouver une autre définition de l'intérêt commun inhérent à une politique ou à une mesure commune (article 293 TFUE, ex-article 250 TCE), ce qui arrive rarement. Dans la pratique, les trois institutions qui interviennent dans la procédure législative – Commission, Parlement et Conseil – contrôlent leurs pouvoirs respectifs, comme définis dans les traités [Voir accord-cadre et déclaration du Conseil].
Le pouvoir d'initiative ne signifie, cependant, pas un pouvoir législatif de la Commission européenne. Le traité autorise la Commission à proposer des lois et à exécuter les décisions législatives et les autres décisions prises par les organes législatifs. La rhétorique sur "les décisions prises par les technocrates de Bruxelles" (voire la Commission) est donc malicieusement incorrecte. Il est vrai que les technocrates proposent les mesures législatives, mais ce sont les institutions politiques représentant les gouvernements démocratiquement élus (Conseil des ministres) et les citoyens des États membres (Parlement européen), qui disposent. À l'exception de certains domaines, comme la concurrence, où le traité lui accorde pleine compétence, la Commission peut seulement appliquer les décisions des organes législatifs.
La proposition adoptée par la Commission est soumise au Parlement européen et au Conseil, pour une première lecture (article 294 TFUE) et, très souvent, au Comité économique et social et au Comité des régions pour avis. Commencent alors des discussions approfondies au sein du groupe d'experts nationaux compétents qui préparent les décisions du Conseil, de la commission parlementaire compétente et des groupes d'experts du Comité économique et social et du Comité des régions. Les groupes d'intérêts, aux niveaux national et européen, alertés à temps tentent d'influencer ces différents experts techniques et politiques et, si l'enjeu est important, l'opinion publique. La Commission a élaboré les principes généraux et les normes minimales applicables aux consultations engagées par elle avec les parties intéressées [COM (2002) 277]. Ces normes permettent à tous ceux que la proposition concerne d'exprimer leurs avis, et donc de participer au processus législatif. Le Parlement européen et la Commission ont établi un registre de transparence pour les organisations et les personnes agissant en qualité d'indépendants qui participent à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques de l'Union européenne [Accord entre le Parlement européen et la Commission]. Les citoyens ont accès aux informations concernant les différentes étapes du processus législatif au moyen du service internet EUR-Lex.
L'interaction de tous ces acteurs représentant tous les États membres et tous les intérêts concernés tend à confirmer ou à redéfinir l'intérêt commun comme défini dans la proposition de la Commission. Comme très souvent une politique commune ne peut pas satisfaire entièrement tous les intérêts nationaux, des négociations doivent avoir lieu au sein et entre les principaux acteurs afin de trouver le dénominateur commun qui satisfait le plus la plupart des intérêts nationaux. Le texte finalement adopté par les organes législatifs tient compte des intérêts nationaux, professionnels et autres, qui ont été exprimés tout au long du lent travail préparatif.
Il va de soi que l'intérêt commun ne doit pas léser un "intérêt essentiel" d'un État de l'Union. Mais la définition d'un "intérêt essentiel" est forcément subjective. Chaque État membre a une tendance naturelle à exagérer ses propres problèmes et à minimiser ceux des autres. C'est dire que le processus de décision de l'UE peut arriver à une impasse et il faut souligner que c'est grâce aux efforts de médiation conjugués de la Commission et de la présidence du Conseil que l'on peut le plus souvent sortir de cette impasse. Il faut persuader, d'une part, la majorité de faire les concessions nécessaires pour se rallier la minorité et, d'autre part, l'État membre qui défend une position extrême ou isolée, de ce que les avantages généraux d'un accord sont plus importants que ses intérêts particuliers. Même s'ils défendent avant tout les intérêts de leurs gouvernements, les membres du Conseil respectent d'habitude les objectifs et les nécessités de l'UE dans son ensemble. C'est ce qui distingue le Conseil d'une conférence intergouvernementale où les intérêts nationaux l'emportent sur l'intérêt commun [voir la section 4.1.4].
Conformément à la procédure législative ordinaire, qui a remplacé la procédure de codécision (article 294 TFUE, ex-article 251 TEC), la Commission présente une proposition au Parlement européen et au Conseil. Le Parlement européen arrête sa position en première lecture et la transmet au Conseil. Si le Conseil approuve la position du Parlement, l'acte concerné est adopté dans la formulation qui correspond à la position du Parlement. Si le Conseil n'approuve pas la position du Parlement, il adopte sa position en première lecture et la transmet au Parlement en l'informant des raisons qui l'ont conduit à adopter sa position en première lecture. La Commission informe également le Parlement de sa position.
Si, dans un délai de trois mois après cette transmission, le Parlement européen en deuxième lecture: (a) approuve la position du Conseil en première lecture ou ne s'est pas prononcé, l'acte concerné est réputé adopté dans la formulation qui correspond à la position du Conseil; (b) rejette, à la majorité des membres qui le composent, la position du Conseil en première lecture, l'acte proposé est réputé non adopté; (c) propose, à la majorité des membres qui le composent, des amendements à la position du Conseil en première lecture, le texte ainsi amendé est transmis au Conseil et à la Commission, qui émet un avis sur ces amendements. La Commission peut jouer le rôle d’arbitre entre les deux organes décisionnels en acceptant dans sa proposition amendée certains amendements proposés par le Parlement.
Si, dans un délai de trois mois après réception des amendements du Parlement européen, le Conseil en deuxième lecture, statuant à la majorité qualifiée ou à l'unanimité sur les amendements ayant fait l'objet d'un avis négatif de la Commission: (a) approuve tous ces amendements, l'acte concerné est réputé adopté; (b) n'approuve pas tous les amendements, le président du Conseil, en accord avec le président du Parlement européen, convoque le comité de conciliation dans un délai de six semaines.
Le comité de conciliation, qui réunit les membres du Conseil ou leurs représentants et autant de membres représentant le Parlement européen, a pour mission d'aboutir à un accord sur un projet commun à la majorité qualifiée des membres du Conseil ou de leurs représentants et à la majorité des membres représentant le Parlement européen dans un délai de six semaines à partir de sa convocation, sur la base des positions du Parlement européen et du Conseil en deuxième lecture. La Commission participe aux travaux du comité de conciliation et prend toute initiative nécessaire en vue de promouvoir un rapprochement des positions du Parlement européen et du Conseil.
Si, dans un délai de six semaines après sa convocation, le comité de conciliation n'approuve pas de projet commun, l'acte proposé est réputé non adopté. Si, dans ce délai, le comité de conciliation approuve un projet commun, celui-ci est transmis aux deux institutions pour troisième lecture. Le Parlement européen et le Conseil disposent chacun d'un délai de six semaines à compter de cette approbation pour adopter l'acte concerné conformément à ce projet, le Parlement statuant à la majorité des suffrages exprimés et le Conseil à la majorité qualifiée. À défaut, l'acte proposé est réputé non adopté.
L'article 16 du traité sur l'Union européenne dispose que le Conseil statue à la majorité qualifiée, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement. Les modalités régissant le vote à la majorité qualifiée sont fixées à cet article du TUE et à l'article 238, paragraphe 2 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Cependant, sur base du protocole sur les dispositions transitoires concernant la majorité qualifiée, jusqu'au 31 octobre 2014, les voix des membres du Conseil sont pondérées comme suit, de sorte que l'influence d'un État membre dans le processus décisionnel soit plus ou moins liée à la grandeur de sa population:
· Allemagne, France, Italie et Royaume-Uni 29 chacun;
· Espagne et Pologne 27 chacune;
· Roumanie 14;
· Pays-Bas 13;
· Belgique, République tchèque, Grèce, Hongrie et Portugal 12 chacun;
· Autriche, Bulgarie et Suède 10 chacune;
· Danemark, Finlande, Irlande, Lituanie, Slovaquie et Croatie 7 chacun;
· Estonie, Chypre, Lettonie, Luxembourg et Slovénie 4 chacun; et
· Malte 3.
À partir du 1er novembre 2014, la majorité qualifiée se définit comme étant égale à au moins 55% des membres du Conseil, comprenant au moins quinze d'entre eux et représentant des États membres réunissant au moins 65% de la population de l'Union. Une minorité de blocage doit inclure au moins quatre membres du Conseil, faute de quoi la majorité qualifiée est réputée acquise (article 16 TUE). Cependant, lorsque le Conseil ne statue pas sur proposition de la Commission ou du haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, la majorité qualifiée se définit comme étant égale à au moins 72% des membres du Conseil, représentant des États membres réunissant au moins 65% de la population de l'Union (article 238, paragraphe 2 TFUE, voir aussi la décision 2014/692).
Le nouveau système de vote respecte l'égalité des États membres, car chacun a une voix comptant pour le premier critère, tandis que les différentes dimensions de leur population seront prises en considération au regard du deuxième critère. De plus, le nouveau système, qui définit une fois pour toutes les critères de la majorité qualifiée, empêchera, lors d’élargissements futurs, de longues négociations sur l'attribution des voix aux États membres et sur la définition du seuil de la majorité qualifiée. Il faut noter que le troisième critère requis par l'article 16, paragraphe 4 du TUE - 15 États membres en faveur d'une proposition - est superflu. En effet, dans une Union de 27 États membres, 55% du nombre total comprendra mathématiquement au moins 15 d'entre eux et le troisième critère n'a pas de sens.
Une minorité de blocage devra inclure au moins quatre membres du Conseil, faute de quoi la majorité qualifiée sera réputée acquise, même si elle ne satisfait pas le critère de population (article 16, paragraphe 4 du TUE). Même si les clivages entre "grands" et "petits" États membres sont extrêmement rares, cette clause pourrait faciliter la prise des décisions au Conseil, dans la mesure où elle rendrait plus difficile une hypothétique coalition entre "grands" États membres, trois desquels pourraient former une minorité de blocage, puisque leurs populations représenteraient plus que 35% de la population de l'Union. Puisqu'une minorité de blocage devra inclure au moins quatre membres, trois "grands" devraient entraîner un "petit" dans leur coalition afin de bloquer une décision du Conseil.
Dans les cas où, en application des traités, tous les membres du Conseil ne prennent pas part au vote (notamment dans les cas concernant l'union économique et monétaire), la majorité qualifiée se définit comme étant égale à au moins 55% des membres du Conseil représentant les États membres participants, réunissant au moins 65% de la population de ces États. Une minorité de blocage doit inclure au moins le nombre minimum de membres du Conseil représentant plus de 35% de la population des États membres participants, plus un membre, faute de quoi la majorité qualifiée est réputée acquise (article 238, paragraphe 3 TFUE).
Les États membres qui souhaitent instaurer entre eux une coopération renforcée dans le cadre des compétences non exclusives de l'Union peuvent recourir aux institutions de celle-ci et exercer ces compétences en appliquant les dispositions appropriées des traités, dans les limites et selon les modalités prévues à l'article 20 du TUE et aux articles 326 à 334 du TFUE. Les coopérations renforcées visent à favoriser la réalisation des objectifs de l'Union, à préserver ses intérêts et à renforcer son processus d'intégration. Elles sont ouvertes à tout moment à tous les États membres. La décision autorisant une coopération renforcée est adoptée par le Conseil en dernier ressort, lorsqu'il établit que les objectifs recherchés par cette coopération ne peuvent être atteints dans un délai raisonnable par l'Union dans son ensemble, et à condition qu'au moins neuf États membres y participent. Les actes adoptés dans le cadre d'une coopération renforcée ne lient que les États membres participants. Ils ne sont pas considérés comme un acquis devant être accepté par les États candidats à l'adhésion à l'Union (article 20 TUE).
Les États membres qui souhaitent instaurer entre eux une coopération renforcée dans l'un des domaines visés par les traités, à l'exception des domaines de compétence exclusive, adressent une demande à la Commission en précisant le champ d'application et les objectifs poursuivis par la coopération renforcée envisagée. La Commission peut soumettre au Conseil une proposition en ce sens ou communiquer les raisons de ne pas le faire aux États membres concernés. Si la demande des États membres qui souhaitent instaurer entre eux une coopération renforcée entre dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), elle est transmise au haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui donne son avis sur la cohérence de la coopération renforcée envisagée avec la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union, ainsi qu'à la Commission, qui donne son avis, notamment sur la cohérence de la coopération renforcée envisagée avec les autres politiques de l'Union (article 329 TFUE).
Tous les membres du Conseil peuvent participer aux délibérations concernant une coopération renforcée, mais seuls les membres du Conseil représentant les États membres participant à cette coopération prennent part au vote. L'unanimité est constituée par les voix des seuls représentants des États membres participants. La majorité qualifiée se définit conformément à l'article 238, paragraphe 3 (article 330 TFUE). Tout État membre qui souhaite participer à une coopération renforcée en cours dans l'un des domaines visés à l'article 329, paragraphe 1, doit notifier son intention au Conseil et à la Commission, qui dans un délai de quatre mois à compter de la date de la réception de la notification, peut constater que les conditions de participation sont remplies et confirmer la participation de l'État membre en question ou, le cas échéant, indiquer les dispositions à prendre pour remplir ces conditions dans un certain délai. L'autorisation de procéder à une coopération renforcée en matière hors de la PESC est accordée par le Conseil, sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen. Si la demande de participation concerne une coopération renforcée en cours dans le cadre de la PESC, elle doit être notifiée au Conseil, au haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et à la Commission. Après consultation du haut représentant de l'Union et après avoir constaté, le cas échéant, que les conditions de participation sont remplies, le Conseil, à l'unanimité des États membres participants, confirme la participation de l'État membre en question (article 331 TFUE).
Chacune des trois institutions européennes qui participe à la procédure législative – Commission, Parlement, Conseil - s’entoure de comités qui contribuent au processus de décision et de mise en œuvre des politiques communes. Les origines des comités remontent aux débuts de la Communauté européenne. Leur développement découle de celui de la politique agricole commune (PAC) [voir les sections 21.3.1 et 21.3.2], pour assurer que les tâches exécutives conférées à la Commission soient menées en liaison étroite avec les États membres, par le biais de comités [voir la section 21.3]. Ultérieurement des comités ont été créés dans le contexte de pratiquement toutes les politiques communes. C'est pourquoi, une décision du Conseil du 13 juillet 1987, appelée "décision comitologie" a fixé les procédures à suivre en fonction des différents types de comités: comités de gestion, comités de réglementation et comités consultatifs [Règlement 182/2011]. La Commission européenne mobilise le plus de comités pour la gestion des politiques communes, notamment la politique agricole commune [voir la section 21.3.2]. Le Conseil est assisté en premier lieu par le Comité des Représentants permanents des États membres (COREPER), par huit comités spécialisés, parmi lesquels le Comité spécial de l’Agriculture (CSA), et par un grand nombre de groupes de travail composés de fonctionnaires nationaux, qui préparent les décisions du Conseil sur les différentes politiques communes [voir la section 4.1.4]. Le Parlement européen est assisté de 20 commissions parlementaires dont celle de l’Agriculture et du développement rural. Tous ces comités constituent des réseaux humains, qui jouent un rôle important dans l'avancement du processus d'intégration européenne [voir la section 9.4].
Votre carte routière dans le labyrinthe de l'Union européenne.
Basé sur le livre de Nicholas Moussis:
Accès à l'Union européenne: droit, économie, politiques.
Traduit en 14 langues

References: L'article 16
 l'article 238
 l'article 16
 l'article 20
 l'article 238
 l'article 329