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﻿ SENTENCIA AP-25000-23-27-000-2003-00345-02 DE MAYO 25 DE 2006
SENTENCIA AP-25000-23-27-000-2003-00345-02 DE 25 DE MAYO DE 2006
CONTENIDO:ACCIONES POPULARES. IMPROCEDENCIA PARA CONTROVERTIR LEYES DE LA REPÚBLICA. EL JUEZ POPULAR NO PUEDE CUESTIONAR EL MARCO NORMATIVO APLICABLE A LAS REGALÍAS POR EXPLOTACIÓN DE CARBÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE MORALIDAD ADMINISTRATIVA, MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, PROTECCIÓN AL PATRIMONIO PÚBLICO, FINALIDAD DE LA ACCIÓN POPULAR, CARBÓN
REVISTA TUTELA N°:80 DE AGOSTO DE 2006, PG.1431
Sentencia 2003-00345 de mayo 25 de 2006
Rad. AP-25000-23-27-000-2003-00345-02, mayo 25/2006
Demandado: Congreso de la República y otros.
Bogotá, D.C., veinticinco de mayo de dos mil seis.
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la Corporación Colombia Transparente ONG, parte demandante, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 17 de noviembre de 2004, la cual será confirmada.
El 6 de marzo de 2003 la Corporación Colombia Transparente, a través de apoderado judicial, interpuso acción popular en contra del Congreso de la República, el Ministerio de Minas y Energía, Carbocol S.A. y CZN S.A., con el fin de proteger los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa habida cuenta que “estamos aquí ciertamente en presencia de una inmoralidad administrativa, por parte del Congreso de la República y el Gobierno Nacional, quienes expidieron y sancionaron respectivamente la Ley 619 de 20 de octubre de 2000, desde el mes de mayo de 2000 era de público conocimiento el proceso de privatización y cesión de derecho de Carbocol y 17 días antes de su promulgación se había cerrado ya la negociación entre Carbocol e Intercor, para venderle todo a CZN S.A., como en efecto sucedió el día 20 de noviembre siguiente. Situación normativa que se reitera con la aprobación de la Ley 756 de 2002 (...) estamos aquí, por analogía, en presencia de aquello que en derecho administrativo se denomina desviación de poder, pues la Ley 619 de 2000 y la Ley 756 de 2002, so pretexto de ser aprobadas y sancionadas con el objeto de regular el tema de las regalías del Cerrejón para eventuales compradores futuros, en realidad tenía por finalidad favorecer a un inversionista particular, que para entonces ya tenía nombre propio. Las fechas no admiten otra interpretación: ¿Cómo justificar que el 20 de octubre se haga alusión a un futuro comprador, si 17 días antes ya el negocio se había definido? ¿Podía el gobierno, que vendió su participación en Carbocol, y al mismo tiempo sancionó la ley, alegar que no sabía lo que estaba haciendo? ¿Es gratuita esa ‘coincidencia’? y, más aun que en (sic) nueve meses después y durante todo el trámite de la Ley 756 se incide (sic) dicho texto, cuando a ciencia cierta se sabía que ya no era de propiedad estatal. ¿Habrá mayor cinismo legislativo? (...) estamos frente a una violación al principio de igualdad de la ley, ya que las leyes 619 de 2000 y 756 de 2002, luego de ser aprobada y sancionadas con el objeto de regular el tema de las regalías del Cerrejón para eventuales compradores futuros en realidad tenía por finalidad favorecer a un inversionista: Cerrejón Zona Norte S.A. (...) hacemos énfasis de que se trata de una ley con nombre propio (Carbocol y CZN S.A.) lo cual la hace entrar en la categoría de ‘sospechosa’, a la luz de la doctrina comparada sobre el test de razonabilidad de igualdad. Este privilegio (pagar el 16,6% menos), en todo caso, no sortea con éxito este test de igualdad, pues no tiene ninguna finalidad constitucional, no es útil ni proporcional”. En consecuencia, solicitó se accediera a las siguientes pretensiones:
Primera: Que se proteja el derecho al patrimonio público de la entidad territorial beneficiaria de las regalías de la explotación del Cerrejón Zona Norte, así como el derecho a la moralidad administrativa, amenazados y vulnerados por el Congreso de la República, el Ministerio de Minas y Energía, Carbocol S.A. y por CZN S.A., de conformidad con los hechos narrados y concretamente en cuanto hace relación al pago de las regalías que por Constitución y la ley corresponden a las entidades Carbocol y CZN S.A.
Segunda: Que, en consecuencia, se ordene:
1. Al Ministerio de Minas y Energía a liquidar en un término perentorio no mayor a 15 días hábiles, las regalías a que tiene (sic) derecho las entidades territoriales afectadas según los hechos narrados y concretamente en relación con:
1.1. Carbocol S.A., el 15% sobre la producción al valor de la tonelada en boca de mina, según los precios de cada período mensual liquidado, entre junio de 1994 y la fecha de la transferencia de su participación en el complejo CZN, esto es, el 15 de noviembre del 2000.
A los valores liquidados deberán descontárseles, mes a mes, las sumas efectivamente liquidadas y pagadas por Carbocol S.A.
1.2. CZN S.A. sobre la base del 15% de la producción de la mina, al valor de la tonelada en boca de mina, según los precios de cada período mensual liquidado, entre el 15 de noviembre del 2000 y la fecha de la respectiva sentencia.
A los valores liquidados deberán descontárseles, mes a mes, las sumas efectivamente liquidadas y pagadas por CZN S.A.
2. A Carbocol S.A. o a la entidad que se le haya delegado dicha competencia en caso de variar la reglamentación actualmente vigente sobre el particular, a recaudar y transferir al demandante las regalías que se ordenen liquidar en virtud de esta sentencia.
Tercera principal: Una vez determinados los valores históricos que corresponde pagar mes a mes a Carbocol S.A. y CZN S.A., se causen intereses de mora liquidados a la fecha del correspondiente fallo.
Tercera subsidiaria: Que una vez determinados los valores que corresponde pagar mes a mes a Carbocol S.A. y CZN S.A. se causen intereses ordinarios, liquidados a la fecha del correspondiente fallo.
Cuarta: Que se condene solidariamente a Cerrejón Zona Norte S.A. (CZN S.A.) a pagar al Ministerio de Minas y Energía, o Carbocol S.A., o a quien aquel designe, en el plazo de diez (10) días, siguientes a la liquidación efectuada por el ministerio, en ejecución de esta sentencia, las regalías adeudadas, con los correspondientes intereses solicitados.
Quinta: Que se condene a todos los demandados y vinculados al proceso de manera solidaria a pagar las sumas de dinero resaltantes (sic) de esta acción popular.
Sexta: Que una vez recaudadas esas regalías, el Ministerio de Minas y Energía y Carbocol S.A. procedan a su completo pago al demandante, dentro de los dos días siguientes a su recaudo, en las cuantías que le corresponden según la ley y los reajustes financieros solicitados en estas pretensiones.
Séptima: Que se ordene al Ministerio de Minas y Energía que en lo sucesivo se sirva liquidar y cobrar a CZN S.A. y luego girar a los entes públicos destinatarios, por concepto de regalías, el 15% sobre el total del valor de la explotación del carbón en el Cerrejón Zona Norte.
Octava: Que se reconozca y se ordene el pago inmediato del incentivo al demandante, a costa de la Nación, en la suma equivalente a 150 salarios mínimos mensuales —que es el máximo legal, para guardar proporción y justicia con la cuantía del negocio—, de conformidad con el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. Esta sentencia prestará título ejecutivo. La mora en el pago causará intereses moratorios, contados a partir de la notificación de esta sentencia.
Novena: Que además se reconozca y se ordene el pago inmediato del incentivo al demandante, a costa de la Nación, en la suma equivalente al 15% de todo lo que se recupere para el demandante con ocasión de esta acción popular, de conformidad con el artículo 40 de la Ley 472 de 1998. Esta sentencia prestará título ejecutivo. La mora en el pago causará intereses moratorios, contados a partir de la notificación de esta sentencia.
Décima: Que para garantizar el cumplimiento de los pagos aquí ordenado se decreten las medidas cautelares necesarias en contra de los condenados.
Undécima: Que se conforme el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, de que trata la Ley 472 de 1998, y que al menos uno de sus integrantes sea el representante legal de una ONG cuyo objeto sea la protección de la moralidad pública.
Decimosegunda: Se de cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.
Decimotercera: Se condene en costas a los demandados” (fls. 14 a 16 cdno. 1).
Para responder los problemas jurídicos que se plantean, la Sala se ocupará del análisis de los siguientes temas: i) Improcedencia de la acción popular para controvertir las leyes de la República; ii) El caso concreto y iii) La definición de la existencia o no de vulneración a los derechos señalados en la demanda.
1. Improcedencia de la acción popular para controvertir las leyes de la República.
La presunción de constitucionalidad de las leyes es sin duda uno de los pilares sobre los que descansa nuestro Estado de Derecho y ello tiene que ser así pues este instituto está asociado a uno de los presupuestos medulares de toda democracia constitucional: el principio de certeza del derecho (1) , el cual supone el acatamiento de las leyes por parte de todos, incluidos —por supuesto— los jueces de la República (art. 230 superior), salvo decisión judicial en contrario:
El procedimiento democrático, basado en la discusión pública por parte de los afectados y en la aplicación de la regla de la mayoría, genera, pues, una tendencia individual a moverse en la dirección de la imparcialidad, lo cual da valor epistémico a las decisiones que se tomen a través de ese procedimiento. En todo caso, el procedimiento es mejor que cualquier procedimiento alternativo, como la decisión dictatorial de uno, la aristocracia de unos pocos o el sorteo (Nino)” (2) .
Presunción de constitucionalidad de las leyes que entraña el acatamiento de autoridades y administrados a las mismas y que se desprende de su carácter obligatorio e imperativo (art. 52 del CRPM, art. 4º del C.C. y art. 6º superior).
De ahí que la presunción de constitucionalidad de una norma con fuerza de ley tan sólo puede ser desvirtuada por el juez constitucional, bien sea la Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias como guardiana de la supremacía e integridad de la Constitución en los estrictos y precisos términos del artículo 241 C.P., ya por el Consejo de Estado cuando conoce de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad (3) de los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional en virtud del control difuso de constitucionalidad que distingue a nuestro ordenamiento jurídico (num. 2º del art. 237 C.P., art. 97 del CCA modificado y adicionado por el num. 9º del art. 37 de la L. 270/96 y el art. 33.7 de la L. 446/98).
La anterior conclusión no descarta la hipótesis excepcional consignada en el artículo 4º superior (aplicación constitucional preferente —también denominada “excepción de inconstitucionalidad”— que por supuesto es procedente en tratándose de la defensa de los derechos colectivos constitucionales, cuando quiera que una norma de rango subconstitucional resulte abiertamente contraria a lo dispuesto respecto de ellos en la Constitución y además atente contra un derecho colectivo) y cuya operancia queda subordinada a la reunión de los presupuestos allí previstos (4) .
En definitiva, son la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, entonces, las únicas autoridades habilitadas para expulsar las normas con fuerza de ley (leyes y decretos con fuerza de ley) del ordenamiento jurídico por infracción de la Carta, en ejercicio de su tarea depuradora de las normas contrarias al texto fundamental (5) .
Una conclusión se sigue de lo anterior, las decisiones que el Tribunal Constitucional adopta en ejercicio del control abstracto de leyes en sentido formal tienen efectos obligatorios y fuerza vinculante derivados de la autoridad de cosa juzgada (C.P., art. 243), rasgo propio de un modelo de control constitucional concentrado del cual Colombia es pionera en el mundo —como que de vieja data esa tarea era encomendada a nuestra Corte Suprema de Justicia cuando fungía como juez constitucional (Acto Legislativo 3 de 1910)— y que es común a todos los países que, años después, optaron por el modelo austriaco de control de constitucionalidad (6) , que busca justamente brindar seguridad jurídica (7) .
Expresado en otras palabras, la constitucionalidad o no de un precepto legal solo es posible controvertirse mediante los cauces constitucionales creados al efecto que no son otros que los propios del control constitucional asignado a la Corte Constitucional y al Consejo de Estado, únicos encargados —pues— del enjuiciamiento de las leyes y normas con fuerza de ley (C.P., arts. 241 y 237.2). Si ello no fuera así, todas las autoridades oficiarían de “legisladores negativos” (8) para usar las conocidas expresiones de Kelsen, lo cual desembocaría sin duda en la anarquía constitucional pues cada uno podría pretender ser el “destructor de la ley” en términos de De Otto (9) .
En tal virtud, una vez en firme la providencia que pone fin al juicio de constitucionalidad ésta adquiere fuerza vinculante para todos. Por consiguiente, todas las autoridades y tribunales quedan —a fortiori— vinculados por la sentencia, o lo que es igual, sus decisiones se imponen a los poderes públicos dada su eficacia general derivada de los efectos erga omnes de la cosa juzgada constitucional, como lo señala la doctrina foránea al revisar el tema:
“…fuerza de ley y fuerza vinculante en Alemania, fuerza obligatoria en Portugal, efectos erga omnes en Austria. Sin embargo a pesar de esta heterogeneidad formal, los efectos generales de las sentencias constitucionales y los problemas que plantean son bastante homogéneos desde un punto de vista material. En última instancia ello se debe a que todos los países analizados han adoptado el modelo europeo de control de constitucionalidad y con él, sus notas de concentración y efectos erga omnes.
Por lo que se refiere al efecto de cosa juzgada, en los diversos países se admite pacíficamente su dimensión formal, es decir, la imposibilidad de recurrir las sentencias constitucionales. Su firmeza es una consecuencia lógica de la concentración del control de constitucionalidad y de la posición de los tribunales constitucionales en el entramado institucional de cada país (...).
Las restantes categorías utilizadas en los diversos países para definir los efectos generales de las sentencias (fuerza vinculante, fuerza obligatoria, etc.) hacen referencia a su carácter vinculante frente a todos los ciudadanos y poderes públicos (...)” (10) .
En efecto, por sabido se tiene que la facultad de definir con efectos de cosa juzgada constitucional (C.P., art. 243) y con carácter obligatorio, general, erga omnes y en consecuencia oponible a todas las personas, las controversias que sobre leyes de la República y decretos con fuerza de ley se planteen en el plano constitucional corresponde de manera privativa a la Corte Constitucional (art. 241 nums. 2º, 3º, 4º, 5º, 7º, 8º y 10 arts. 5º y 10 transitorios C.P.) y al Consejo de Estado respecto de todos aquellos decretos con fuerza de ley (ley en sentido material) cuyo conocimiento no fue asignado expresamente por la Carta Política a aquella (art. 237 num. 2º superior y art. 20 transitorio eiusdem, vgr.) (11) .
Es entonces a la Corte Constitucional y solo a ella a quien compete determinar —luego del juicio de constitucionalidad— si una ley de la República en sentido formal, como la que es objeto de este juicio popular, debe o no ser expulsada del ordenamiento jurídico. Esa decisión de exequibilidad o inexequibilidad corresponde de manera privativa a un órgano constitucional exclusivo (12) que, entre nosotros, se remonta al acto legislativo 3 de 1910 y que por lo mismo convierte al constitucionalismo colombiano en pionero al asignar desde entonces a la Corte Suprema de Justicia (hoy a la Corte Constitucional) la competencia de estudiar si una ley se aviene o no al orden fundamental. Por ello cuando la Corte Suprema oficiaba de Tribunal Constitucional señaló: “una vez hecha la publicación de la sentencia proferida en asuntos de constitucionalidad, queda inmediatamente en firme y debe ser cumplida” (13) (se resalta).
Reitera la Sala su criterio en el sentido que los fallos producidos en el proceso constitucional una vez en firme y ejecutoriados son de obligatorio cumplimiento, en tanto solo entonces hacen tránsito a cosa juzgada constitucional:
“…en un Estado constitucional (‘forma más completa posible del principio del gobierno de las leyes en lugar del gobierno de los hombres’ (14) ), todos los poderes públicos están sometidos a la ley, debido a que, como advierte Karl Larenz, la “pieza nuclear del Estado de derecho... es la vinculación al derecho de todos los órganos del Estado” (15) . Vinculación que cobija por su puesto al juez, ordinario y constitucional, pues “[e]l rango preeminente del legislador parlamentario, fundado en la idea del Estado democrático, en la función de la ley, en cuanto medida igual para todos, y finalmente, en la seguridad jurídica, exigen que los jueces estén también vinculados a la ley” (16) .
La publicación, en el derecho continental europeo, y la notificación en el caso colombiano, permiten identificar con claridad el momento a partir del cual la providencia de control constitucional comienza a desplegar sus efectos de res iudicata , lo cual brinda la certeza necesaria a todas las personas y a los poderes públicos sobre el derecho vigente aplicable. Las dificultades que puedan generarse por eventuales tardanzas en notificar en debida forma la decisión respectiva, son solucionadas en el derecho colombiano con el plazo perentorio de seis (6) días que manda la ley para dar a conocer el texto definitivo de la providencia (D. 2067/91, art. 16) (cursivas y negrillas originales, subrayas de la Sala) (17) .
De cuanto antecede se concluye que no es la acción popular el instrumento procesal idóneo para cuestionar la constitucionalidad de las leyes de la república, como tampoco para discutir los pronunciamientos que sobre las mismas produzca la Corte Constitucional.
Está acreditado en el proceso que Carbones de Colombia, Carbocol S.A. e International Colombia Resources Corporation-Intercor celebraron el 17 de diciembre de 1976 un contrato de asociación por un plazo de treinta (30) años de conformidad con lo prescrito por la cláusula veintidós (fls. 612 a 629 y 432 a 449 y 652 a 653 cdno. 2).
La cláusula primera del mismo previó que su objeto es “la exploración del área contratada y la explotación del carbón que puede encontrarse en el área contratada y la explotación del carbón que puede encontrarse en el área, descrita en la cláusula tercera de este contrato, la cual hace parte de un área recibida por Ecopetrol del Gobierno Nacional, a título de aporte, mediante la Resolución 2118 del 9 de octubre de 1975 y transferirla legalmente a Carbocol. Tanto Intercor como Carbocol, convienen en que el propósito de este contrato consiste en el desarrollo de los recursos carboníferos en el área antes mencionada, sobre la base de una asociación por partes iguales bajo los términos y condiciones de este contrato y que la producción del carbón que se obtenga del proyecto será en primer término dedicada a cumplir con los contratos de ventas que habrán de desarrollarse y firmarse previamente a las inversiones en el desarrollo de la mina (...)” (fls. 612 a 629 y 432 a 449 y 652 a 653 cdno. 2).
A su vez la cláusula 13 dispuso que durante la explotación del área contratada Intercor entregará a Carbocol, como regalía un porcentaje del 15%, en dinero o en especie, de la producción de carbón en tal área (fls. 612 a 629 y 432 a 449 y 652 a 653 cdno. 2). De modo que i) Carbocol no tenía a su cargo ningún impuesto; ii) la obligación a cargo de Intercor era de índole contractual y no legal.
Después de la celebración del referido contrato, el Congreso de Colombia aprobó la Ley 61 de 21 de diciembre 1979 (18) , por la cual dictó normas sobre la industria del carbón y se estableció en el artículo 4º, que a partir del 1º de enero de 1980 todas las personas que a cualquier título explotasen carbón en el territorio nacional pagarían un impuesto igual al 5% del valor en boca de mina del mineral extraído y que en caso de haberse establecido contractualmente con anterioridad a esta ley el pago de alguna clase de canon o de participación por la misma actividad, sólo se pagaría el mayor valor que resulte de aplicar la tarifa estipulada en ese artículo y el monto de dichos cánones y participaciones. Por manera que a partir de la vigencia de la Ley 61 de 1979 la sociedad privada seguiría pagando el 15% de regalías y la empresa pública comenzaría a pagar el 5% como impuesto a la explotación del carbón.
Con posterioridad se dictó el Decreto Extraordinario 2655 de diciembre 23 de 1988 (19) , por el cual el Código de Minas —expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno Nacional por la Ley 57 de de 1987—, el cual en su artículo 230 señaló que las personas que a cualquier título exploten carbón pagarán trimestralmente un impuesto equivalente al 5% del valor del mineral en boca de mina y que las personas que por concepto de explotación de carbón paguen al Estado regalías, cánones o participaciones cuyo producido sea inferior al resultado de aplicarles dicho gravamen, pagarían la diferencia como impuesto, en caso contrario estarían exonerados del mismo.
En desarrollo de lo dispuesto por la Carta de 1991, que constitucionalizó el pago de una prestación económica a título de regalía por la explotación de un recurso natural no renovable (inc. 2º, art. 360), se promulgó la Ley 141 de 1994 (20) , por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones, la cual previó en su artículo 13 el principio de la ‘generalidad de las regalías’ (21) y en consonancia con este mandato en su artículo 16 determinó unas regalías mínimas por explotación de carbón equivalentes al 10% en caso de superar una producción de 3 millones de toneladas y de 5% si fuere inferior a ese tope, en los siguientes términos:
“ART. 16.—Regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos, carbón, niquel, hierro, cobre, oro, plata, platino, sal, minerales radioactivos y minerales metálicos y no metálicos. Establécense regalías mínimas por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad nacional, sobre el valor de la producción en boca o borde de mina o pozo, según corresponda, así:
Minerales radiactivos 10%
Minerales no metálicos 3% (...)”
(negrillas fuera de texto original)(22) .
El parágrafo 3º del mismo precepto previó que en el contrato de asociación celebrado entre Carbocol e Intercor se mantendría la regalía pactada del 15%, así:
“PAR. 3º—En el contrato de asociación entre Carbocol e Intercor, la regalía legal será de un quince por ciento (15%) a cargo del asociado particular conforme a lo estipulado en dicho contrato, la cual se distribuirá según lo establecido en el artículo 32 de la presente ley. Carbocol únicamente continuará pagando el impuesto a la producción de carbón, el cual será distribuido en un veinticinco por ciento (25%) para el departamento productor, en un veinticinco por ciento (25%) para el municipio productor, en un veinticinco por ciento (25%) para la Corporación Autónoma Regional en cuyo territorio se efectúen las explotaciones y en un veinticinco por ciento (25%) para el Corpes Regional, o la entidad que la sustituya, en cuyo territorio se adelanten las explotaciones” (negrillas de la Sala).
A su vez el parágrafo 4º del precepto en cita estatuyó que el impuesto estipulado en los contratos sería sustituido por una regalía:
“PAR. 4º—El impuesto estipulado en los contratos o licencias vigentes para la explotación de carbón será sustituido por una regalía cuyo monto equivaldrá al de dicho tributo, a cargo del contratista, concesionario o explotador”.
Frente a demanda de inconstitucionalidad presentada contra el parágrafo 3º del artículo 16 de la Ley 141 de 1994 acusado de infringir la cláusula general de igualdad al establecer un tratamiento excepcional para dicho contrato, la Corte Constitucional indicó:
“Resulta obvio, de la comparación del artículo 16 y su parágrafo tercero, que el legislador dió (sic) un trato especial al contrato de asociación entre Carbocol e Intercor, y es claro que la diferencia anotada no se explica totalmente por haber sido celebrado este contrato antes de la expedición de la Carta Política de 1991, porque el tratamiento consagrado en el parágrafo demandado, también difiere del que se estableció en los parágrafos 1º y 2º del mismo artículo 16 (23) , para los contratos de extracción de hidrocarburos y níquel celebrados antes de ese evento; cotejados esos dos parágrafos iniciales con el cuestionado en este proceso, resulta que:
a) Los dos primeros parágrafos del artículo 16 consagran regímenes de transición en los que se respetan los porcentajes acordados en los contratos y concesiones vigentes, y se prevé la uniformidad del tratamiento una vez se cumpla el término de los actuales contratos (o sus prórrogas de manera excepcional); en cambio, en el parágrafo tercero se regula una transición, solo si se entiende que expirado el término del actual convenio, terminará también el régimen excepcional para Carbocol, así no lo haya previsto expresamente la norma acusada;
b) En cuanto hace a los contratos vigentes para la explotación de hidrocarburos y níquel, se respetan los porcentajes pactados, pero se liquidan y pagan a título de regalías; en cambio, en el parágrafo tercero se hace esa conversión sólo para las obligaciones a cargo de Intercor, el contratista, porque ‘Carbocol únicamente continuará pagando el impuesto a la producción de carbón...’; y
c) Solo para lo que pague Carbocol a título de impuesto a la producción de carbón, y por la duración del contrato con Intercor, la distribución de lo producido por la explotación de carbón será diferente al régimen general de distribución consagrado en el artículo 32 de la Ley 141 de 1994.
Resalta aún más la especialidad del tratamiento legal consagrado en la norma acusada para Carbocol —que no para el contratista—, si se compara éste, ya no con el de los contratos vigentes para la explotación de otros recursos naturales no renovables, sino con lo dispuesto en el parágrafo 4º, referente a los contratos o licencias vigentes para la explotación de carbón, pues estos últimos también pagarán regalías, y éstas se distribuirán de acuerdo con lo previsto en el artículo 32 de la ley bajo consideración.
¿Qué fin perseguía el legislador al dar a Carbocol ese tratamiento especial, relativo a uno entre muchos contratos vigentes? ¿Es legítimo tal fin? ¿Es adecuado el medio escogido —tratamiento legal diferente y económicamente favorable para una empresa industrial y comercial del Estado—, para el logro del fin seleccionado? ¿Alcanzar ese fin justifica razonablemente el recorte de las regalías del Estado y la participación de los entes territoriales en ellas?
Para resolver estos interrogantes la Corte Constitucional en orden a determinar si la diferencia allí consignada es legítima o no, vale decir, si está provista o no de una justificación objetiva y razonable, aplicó el test de igualdad con el objeto de evaluar la justificación de un trato desigual (24) , por cuya virtud estudió la razonabilidad de la medida y su proporcionalidad, esto es, la adecuación de los medios escogidos para la consecución de un fin constitucionalmente legítimo.
De este modo la Corte emprende el test de razonabilidad al estudiar si se previó un fin u objetivo que respalde la decisión del legislador de establecer el trato desigual, para lo cual acudió a la historia fidedigna del establecimiento del precepto (C.C., art. 27) en los siguientes términos:
“Se encuentra expuesto en varias entregas de la Gaceta del Congreso: a) del viernes 28 de agosto de 1992, año I, Nº 42, págs. 1-16; b) del miércoles 7 de abril de 1993, año II, Nº 67, págs. 1-14; c) del lunes 3 de mayo de 1993, año II, Nº 108, págs. 7-10; d) del viernes 4 de junio de 1993, año II, Nº 176, págs. 1-14; e) del lunes 8 de noviembre de 1993, año II, Nº 385, págs. 1-4; y f) del miércoles 15 de diciembre de 1993, año II, Nº 459, págs. 3-11.
De la exposición de motivos, ponencias para primero y segundo debate, y del informe de la comisión accidental, se puede concluir que al desarrollar el artículo 360 superior, en el caso del contrato entre Carbocol e Intercor, el legislador tuvo presentes dos finalidades: a) una general, común a la consideración de todos los recursos naturales no renovables actualmente en explotación, y de todos los contratos vigentes, que es el respeto por las cláusulas convenidas entre las partes, aún en casos como el del níquel, donde no cabe duda alguna a los congresistas de que Colombia está regalando su producto (Gaceta del Congreso, miércoles 7 de abril de 1993, año II, Nº 67, pág. 3); y b) una especial, referente a la distribución de los recursos provenientes del pago de las regalías e impuestos causados por la explotación de carbón, puesto que su regulación ha sido modificada en varias oportunidades (desde la Ley 61 de 1979, pasando por el Decreto Extraordinario 3453 de 1983, hasta llegar a la Ley 76 de 1985), y esa regulación preexistente, cuyos efectos cumplidos no pueden ignorarse, hace necesario un tratamiento especial:
“El proyecto de ley establece una regalía del 5% sobre el valor bruto del valor de la producción en boca de mina (art. 16). En primera instancia parecería que la situación actual sufriría una nueva modificación. Para mantener el equilibrio y evitar traumatismos en cuanto a los recursos recibidos por las diversas entidades, el proyecto busca realizar una distribución tanto de regalías como de compensaciones monetarias pactadas que atienda este principio. Debe tenerse en cuenta que algunos beneficiarios se verán perjudicados en cuanto a sus ingresos provenientes de regalías, pues bien es sabido que la Constitución Nacional no permite adjudicarle recursos por este concepto a entidades distintas de las territoriales y además estableció la obligación de considerar, para la asignación, a los municipios portuarios y fluviales del Río Grande de la Magdalena que antes no recibían. Por tal razón, y en la medida de lo posible, los porcentajes establecidos principalmente para la distribución de compensaciones, pretenden demostrar un esfuerzo por preservar los ingresos y lograr así que los interesados y directamente beneficiados puedan seguir contando con unos recursos que determinaban sus planes y programas de desarrollo (art. 33 y 40). Instituciones como Corpoguajira y el Fondo de Fomento al Carbón continuarán recibiendo recursos suficientes para el adecuado cumplimiento de sus funciones y objetivos” (Gaceta del Congreso, viernes 28 de agosto de 1992, año I, Nº 42, pág. 12)” (25) (cursivas originales).
Una vez identificado el fin, la Corte Constitucional continuó el análisis del criterio de diferenciación y procedió, en una segunda etapa, a verificar si los fines descritos tenían o no respaldo constitucional:
“En términos generales, los fines perseguidos por el legislador con la consagración de un tratamiento especial para el contrato vigente entre Carbocol e Intercor, encuentran respaldo en la atribución amplia otorgada por el Constituyente al Estado para planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, y para prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental (C.P., art. 80). Es claro que para la planeación y el manejo macroeconómico, sometidos por la Carta Política a ciclos coincidentes con el período del gobierno, la renegociación obligada y súbita de todos los contratos vigentes para la explotación de recursos naturales no renovables, sería traumática en cuanto al ingreso de recursos, y a su aplicación en la ejecución de los planes y programas de desarrollo debidamente aprobados.
En cambio, respetando el alcance de las cláusulas impositivas acordadas en los contratos vigentes, y previendo las modificaciones a introducir, bien sea en las prórrogas o en los nuevos contratos, la capacidad de negociación del país no se ve afectada, y se evitan los inconvenientes anotados, permitiendo así que el plan de desarrollo económico y social aprobado, pueda seguirse aplicando.
Más allá de la viabilidad del actual plan de desarrollo económico y social, el principio alrededor del cual se estructuró el desarrollo legal del artículo 360 superior: mantener la capacidad productiva del país en el sector minero, en nada contradice al ordenamiento constitucional; más aún, la política sobre el uso de los recursos naturales no renovables actualmente en explotación, y sobre la utilización de las regalías y contraprestaciones económicas que producen, tal y como quedó plasmada en el artículo 16 de la Ley 141 de 1994, permite inducir la transformación de esos recursos no renovables en otros activos, ellos sí renovables, a la vez que se fortalece la inversión y el desarrollo a nivel regional, departamental y municipal” (26) .
Una vez establecida la validez de ese objetivo a la luz de la Constitución, la Corte procedió a verificar la adecuación del trato diferente al logro de los fines legislativos trazados:
“El trato diferente que la Ley 141 de 1994 consagró en el parágrafo tercero del artículo 16, se concreta en: a) Carbocol no pagará el 10% sobre la producción que le corresponde —50% del mineral extraído—, sino el 5%; y b) se aplicará un régimen especial para la distribución de las regalías y compensaciones pactadas para la extracción de carbón en el Cerrejón Zona Norte.
En cuanto hace al régimen especial para la distribución de regalías y compensaciones producidas por la explotación de el Cerrejón, ha de aceptarse que la situación previa a la expedición de la Ley 141 de 1994, fue regulada de manera tal que permitiera la creación de diversas entidades encargadas de planear y llevar a cabo el desarrollo regional y departamental, específicamente, la Región de Planificación de la Costa Atlántica y Corpoguajira:
“Para el Cerrejón —Zona Norte— actualmente la situación es la siguiente: Carbocol paga un impuesto del 5% sobre el 50% de la producción, el cual deberá distribuirse como lo establece el Código de Minas. En cuanto a la Nación, ésta recibe el 50% de la regalía pactada la cual se reparte conforme lo determinado por el Conpes. De estos porcentajes que corresponden a la Nación y a Carbocol, por decisiones del Gobierno Nacional, para el año de 1991, se hizo una asignación al Corpes C.A., quedando distribuido el producido del impuesto y la regalía así: 56% Nación, 18% Departamento de la Guajira, 20% municipio de Barrancas y 6% Corpoguajira. En cuanto a la Nación, ésta recibe el 50% de la regalía pactada la cual se reparte de acuerdo con lo determinado por el Compes (sic)” (Gaceta del Congreso, viernes 28 de agosto de 1992, año I, Nº 42, pág. 12).
De esa distribución de lo producido por la explotación del Cerrejón, se pasa a una en la que, sobre la mitad del carbón extraído, Intercor paga el 15% a título de regalías, y éstas se distribuyen de acuerdo con el régimen general consagrado en la Ley 141 de 1994; sobre la otra mitad del mineral explotado, Carbocol paga el 5%, que se distribuye como lo establece el parágrafo en consideración: 25% para el departamento productor, 25% para el municipio productor, 25% para la Corporación Autónoma Regional correspondiente y el 25% restante para el Corpes Regional, o la entidad que lo sustituya.
Es claro entonces que el trato legal diferenciado para la distribución del impuesto que continúa pagando Carbocol, tiene en cuenta la situación creada por la Ley 61 de 1979, el Decreto Extraordinario 3453 de 1983 y la Ley 76 de 1985, modificándola de tal manera que se conserva la participación de los organismos de planeación y desarrollo regional, departamental y municipal, y se acerca la distribución resultante a la consagrada de manera general en el artículo 32 de la Ley 141 de 1994, por lo que es dable concluir que el medio utilizado por el legislador es adecuado para, alterar la distribución de recursos existente antes de la expedición de la Ley 141 de 1994, de modo tal que se aproxime a la que, de manera general, se estableció en esta ley como desarrollo del artículo 360 superior.
Además, es claro que el tratamiento legal diferente se adecua al respeto por los términos del contrato vigente; Carbocol seguirá pagando el equivalente al 5% de la producción que le corresponde” (27) .
Por último y en orden a determinar la justificación de un trato desigual la Corte Constitucional estudió la razonabilidad de la medida para concluir que la misma se ajusta en un todo a la Constitución:
“Si se compara el tratamiento legal dado a Carbocol (en relación con el contrato del Cerrejón), y el que la misma Ley 141 de 1994 otorgó a todos los otros productores de carbón —inclusive Carbocol en el marco de los demás contratos vigentes—, no se puede afirmar que exista privilegio alguno en el parágrafo demandado, puesto que la carga impositiva para una y otros permaneció inalterada; sólo que en el primer caso conserva la denominación de impuesto al carbón y en el segundo pasa a llamarse regalía.
Pero si se tiene en cuenta todo el artículo, la conclusión varía; antes de la expedición de la Ley 141 de 1994, sólo existía una tarifa para el impuesto a la extracción de carbón (5%); pero, a través de esta ley se crearon dos categorías de productores a las que corresponden tarifas diferentes para la definición de la regalía a pagar: a) las explotaciones mayores de 3 millones de toneladas anuales pagarán el 10%; y b) las explotaciones menores de esa cantidad anual deberán cancelar el 5%. Frente a esa diferenciación, que consagra como relevante para efectos de definir la carga impositiva, a la economía de escala existente en la extracción de grandes cantidades de mineral, tratar al contrato del Cerrejón Zona Norte como una pequeña explotación, cuando pertenece al otro grupo, indudablemente constituye una excepción privilegiada.
Sin embargo, esa excepción no constituye una discriminación contraria al principio de igualdad ante la ley, sino la aplicación, también a Carbocol —en lo que hace al contrato con Intercor—, de la decisión general del legislador de respetar las cargas impositivas consagradas en todos los contratos vigentes al momento de expedirse la Ley 141 de 1994. Si se entienden todos los parágrafos del artículo 16 de esta ley como regímenes de transición entre la regulación de los gravámenes antes y después del desarrollo legal del artículo 360 superior, entonces sí se violaría el derecho de igualdad si únicamente a Carbocol se le hiciera efectiva, de manera inmediata, la nueva categoría y su correspondiente tarifa, pues así, esta empresa del Estado sería el único destinatario obligado al pago de regalías que no pudiera gozar del término de transición que para todos los explotadores de recursos naturales no renovables estableció el legislador” (resalta la Sala) (28) .
De otra parte, luego fue promulgada la Ley 508 de 1999, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años de 1999-2002, se dispuso la misma regla del 10% en caso de ‘privatización’ de Carbocol:
ART. 73.—Monto de las Regalías. El artículo 16 de la Ley 141 de 1994, quedará así:
"ART. 16.—Establécese como regalía por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad nacional, sobre el valor de la producción en boca o borde de mina o pozo, según corresponda, el porcentaje que resulte de aplicar la siguiente tabla:
PAR. 4º—En el contrato de asociación entre Carbocol e Intercor, la regalía legal será de un quince por ciento (15%) a cargo del asociado particular conforme a lo estipulado en dicho contrato la cual se distribuirá, según lo establecido en el artículo 32 de la Ley 141 de 1994. Carbocol únicamente continuará pagando el impuesto a la producción de carbón el cual será distribuido en un 25% para el departamento productor, en un 25% para el municipio productor, en un 25% para la Corporación Autónoma Regional en cuyo territorio se efectúen las explotaciones y en un 25% para el Corpes regional o la entidad que lo sustituya, en cuyo territorio se adelanten las explotaciones. En el evento en que Carbocol o la entidad pública del sector minero a la que por decisión del gobierno se transfiera su aporte minero, enajene sus derechos en el contrato de asociación a un particular, quien los adquiera deberá pagar por lo menos la regalía prevista para las explotaciones de más de tres (3) millones de toneladas. Para efecto de la enajenación de los derechos de Carbocol, la Nación podrá asumir la deuda a cargo de Carbocol (se destaca).
A raíz de la declaratoria de inconstitucionalidad del plan de desarrollo por vicios de forma (29) , el Gobierno Nacional —con apoyo en lo dispuesto por el artículo 341 Constitucional y el artículo 25 de la Ley 152 de 1994— expidió el Decreto 955 de 2000 (30) , por el cual se ponen en vigencia el plan de inversiones públicas para los años 1998 a 2002, y al establecer el monto de las regalías el artículo 60 (31) reprodujo el contenido normativo de la norma de la ley 508 antes transcrita. Sin embargo, este precepto corrió la misma suerte y fue declarado inexequible por vicios de forma por la Corte Constitucional (32) .
Posteriormente se expidió la Ley 619 de 2000 (33) que modificó el artículo 16 de la Ley 141 de 1994 en los siguientes términos:
“ART. 17.—Monto de las regalías. El artículo 16 de la Ley 141 de 1994 se modificará así:
PAR. 5º—El parágrafo 3º del artículo 16 de la Ley 141 de 1994, quedará así: “En el contrato de asociación entre Carbocol e Intercor, la regalía legal será de un quince por ciento (15%) a cargo del asociado particular conforme a lo estipulado por dicho contrato, lo cual se distribuirá según lo establecido en el artículo 32 de la presente ley. En el evento en que la empresa Carbocol sea liquidada, privatizada o sea objeto de un proceso de capitalización privada, la entidad que adquiera los derechos de dicha empresa deberá pagar un diez por ciento (10%) sobre el valor de la producción en boca de mina, el cual se liquidará así: Los cinco (5) primeros números porcentuales se aplicarán como regalías y se distribuirán en los términos del artículo 32 de la Ley 141 de 1994 y los cinco (5) puntos porcentuales restantes se aplicarán como compensaciones, que se distribuirán así: Un cincuenta por ciento (50%) para la Corporación Autónoma Regional en cuyo territorio se efectúen las explotaciones y un cincuenta por ciento (50%) para la región administrativa de planificación o la región como entidad territorial a la que pertenezca el departamento respectivo.
Mientras se crea la región administrativa de planificación o la región como entidad territorial, los recursos respectivos serán administrados por la Corporación Autónoma Regional en cuyo territorio se efectúen las explotaciones.
PAR. 6º—El impuesto estipulado en los contratos o licencias vigentes para la explotación de carbón será sustituido por una regalía cuyo monto equivaldrá al de dicho tributo, a cargo del contratista, concesionario o explotador.(...)” (resalta la Sala).
El proyecto de ley que dio origen a esta norma fue presentado por el representante Luis Felipe Villegas Ángel según se desprende de la constancia remitida al a quo por el secretario general de la Cámara de Representantes acompañada de la Gaceta del Congreso 439 del martes 16 de noviembre de 1999 en donde se publicó el proyecto de Ley 170 de 1999 Cámara, por la cual se establecen los criterios y mecanismos para la distribución equitativa de unas asignaciones directas de regalías petrolíferas (fls. 546 a 549 c. 2) y de la constancia remitida al Tribunal por el Jefe Sección de leyes del Senado de la República (fls. 556 a 569 c. 2). De modo que esta preceptiva no fue tramitada a iniciativa del Gobierno Nacional, aserto confirmado por la certificación remitida al Tribunal por la Secretaria General del Ministerio de Minas y Energía (fls. 637 a 639 y 641 a 645 c.2).
La Ley 619 de 2000 fue objeto de examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional quien concluyó que la misma adolecía de “un vicio de procedimiento, que no fue convalidado en el trámite legislativo y que no puede ser saneado” (34) . Sin embargo debido al vacío legal traumático que traería una sentencia de inexequibilidad inmediata, la Corte Constitucional moduló los efectos temporales del fallo y dictó una providencia de “constitucionalidad temporal” o de “inexequibilidad diferida” (35) y, en consecuencia, decidió no retirar o expulsar inmediatamente del ordenamiento jurídico dicho texto legal y en su lugar dispuso que los efectos de dicha declaración quedaban diferidos hasta el 20 de junio de 2002 (fundamento 55 de la sentencia), a fin de que el Congreso, dentro de la libertad de configuración que le es propia, expidiera el régimen que subrogara la Ley 619 de 2000.
El 15 de noviembre de 2000 entre Carbones de Colombia S.A. y Cerrejón Zona Norte CZN-S.A. se suscribió el contrato de explotación minera y transferencia (CMT). La cláusula al prever el objeto del contrato señala que “en virtud de este contrato Carbocol (i) cede a CZN los derechos y obligaciones derivados del contrato de asociación que en el presente contrato se indican y, en consecuencia, su calidad de parte en el contrato de asociación en cuanto a dichos derechos y obligaciones se refiere, cesión que incluye el derecho de Carbocol de participar en el comité ejecutivo de que trata el contrato de asociación excepto lo previsto en la sección 19.6 del presente contrato, derechos y obligaciones que están consagrados en el capítulo IV del contrato de asociación, (ii) otorga a CZN el derecho de explotar el aporte, en los términos del contrato de asociación, sin perjuicio de los derechos de Intercor derivados del contrato de asociación, (iii) transfiere a CZN la titularidad pro indiviso de todos los derechos, activos y pasivos y obligaciones de la cuenta conjunta de acuerdo con el anexo Nº 4, y (iv) cede a CZN los derechos y obligaciones de Carbocol, en su calidad de asociado en el contrato de asociación, derivados del acuerdo principal sobre el acceso a la infraestructura férrea y portuaria del complejo CZN, del contrato para el desarrollo, manejo y operación de la estructura portuaria del puerto carbonero de Carbones del Cerrejón S.A: y Carbones Colombianos del Cerrejón S.A:, junto con sus modificaciones (...)” y la cláusula vigesimosexta atinente a ley aplicable establece que el “[c]ontrato se interpretará y ejecutará de conformidad con las leyes de la República de Colombia” (fls. 587 a 611, 450 a 474 y 652 a 653 cdno. 2).
Conviene observar que en uso de sus competencias constitucionales y en orden a subrogar la Ley 619 de 2000, declarada inexequible en forma diferida, el Congreso de la República aprobó la Ley 756 de 2002 (36) . El parágrafo quinto del artículo 16 de este texto legal reprodujo el contenido normativo de la norma declarada inexequible por vicios de forma, y ratificó de este modo que en caso de enajenación de la participación de Carbocol, el nuevo adquirente de sus acciones ya no pagaría el 5% que se le cobraba al público sino que se aumentó al 10%:
PAR. 5º—En el contrato de asociación entre Carbocol e Intercor, la regalía legal será de un quince por ciento (15%) a cargo de Intercor o de la empresa adquirente de sus acciones, conforme a lo estipulado por dicho contrato, la cual se distribuirá según lo establecido en el artículo 32 de la presente ley. En el evento en que la empresa Carbocol sea liquidada, privatizada o sea objeto de un proceso de capitalización privada, la entidad que adquiera los derechos de dicha empresa deberá pagar un diez por ciento (10%) sobre el valor de la producción en boca de mina, el cual se liquidará así: el primer cinco por ciento (5%) se aplicarán como regalías y se distribuirán en los términos del artículo 32 de la presente ley; el cinco por ciento (5%) restante se aplicarán como compensaciones que se distribuirán así: un cincuenta por ciento (50%) para la Corporación Autónoma Regional en cuyo territorio se efectúen las explotaciones; un veinticinco por ciento (25%) para la región administrativa de planificación o la región como entidad territorial a la que pertenezca el departamento respectivo, y un veinticinco por ciento (25%) para los municipios productores de carbón del mismo departamento. La liquidación, recaudo y distribución de estas regalías y compensaciones corresponde al Ministerio de Minas y Energía o a la entidad que este delegue.
PAR. 6º—El impuesto estipulado en los contratos o licencias vigentes para la explotación de carbón será sustituido por una regalía cuyo monto equivaldrá al de dicho tributo, a cargo del contratista, concesionario o explotador (...)” (resaltado de la Sala).
Ante demanda presentada por el ciudadano Carlos Eduardo Naranjo Flórez, hoy actor popular en este proceso, la Corte Constitucional, en relación con el tema que ocupa la atención de la Sala, frente al cargo contra la expresión “En el evento en que la empresa Carbocol sea liquidada, privatizada o sea objeto de un proceso de capitalización privada, la entidad que adquiera los derechos de dicha empresa deberá pagar un diez por ciento (10%) sobre el valor de la producción en boca de mina”, contenida en el parágrafo 5º del artículo 16 de la Ley 756 de 2002, por supuesta violación del artículo 13 de la Constitución Política, razonó:
“En opinión del demandante, el parágrafo 5º del artículo 16 de la Ley 756 de 2002 concede al particular una prerrogativa que sólo se justificaba en beneficio del interés público que estaba a cargo de Carbocol, lo cual se explica en razón de que mientras Intercor pagaba un 15% a título de regalías por su participación en la explotación del proyecto Cerrejón Zona Norte, con apoyo en el parágrafo acusado sólo debe pagar un 10% a partir del momento en que Intercor adquirió la participación de Carbocol. (...)” (37) (se resalta).
Nótese que el cargo de inconstitucionalidad es sustancialmente idéntico al que el mismo actor formuló ante esta jurisdicción y que ya la Corte Constitucional despachó negativamente, como pasa a verse:
“Para una mejor ilustración acerca del contenido y alcance de este parágrafo, la Sala procede a resumir la información suministrada por el Ministerio de Minas en torno a la explotación carbonífera del Cerrejón Zona Norte. Al respecto se tiene:
En noviembre de 2000 Carbocol le vendió a CZN S.A. —Cerrejón Zona Norte S.A.— su participación en el susodicho contrato de asociación, esto es, el 50% de los bienes y la infraestructura vinculada a la explotación carbonífera del Cerrejón Zona Norte y Puerto Bolívar. Mediante este contrato CZN S.A. se comprometió a pagar el 10% por concepto de regalías, calculado sobre el precio del carbón en boca de mina, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 141 de 1994. Porcentaje éste que superó el impuesto del 5% que venía pagando Carbocol. Cabe agregar que a partir de entonces Carbocol cumple un papel fiscalizador, correspondiéndole además liquidar, recaudar y distribuir a las respectivas entidades territoriales las regalías que se causen.
Es decir, que en adelante el pago de las regalías quedó así: i) a cargo de Intercor, el 15%; ii) a cargo de CZN S.A., el 10%. Lo cual no ha cambiado a la fecha” (38) .
Del resumen expuesto, que en nada difiere del cargo imputado en este proceso popular, la Corte Constitucional concluyó que no mediaba el privilegio alguno a favor de Intercor ni de CZN S.A.:
“Pues bien, al amparo de estos antecedentes se constata que el parágrafo acusado no comporta privilegio alguno a favor de Intercor, toda vez que éste continúa pagando regalías en la tarifa pactada (15%) con Carbocol en el contrato de asociación que celebraron en diciembre de 1976, según se ha destacado. Por donde, el contrato de asociación sigue siendo ley para las partes. Igualmente se advierte que el 10% que por concepto de regalías quedó a cargo de CZN S.A., tuvo como base jurídica el artículo 16 de la Ley 141 de 1994. Porcentaje que se mantiene en el aparte demandado del parágrafo 5º del artículo 16 de la Ley 756 de 2002”.
Y, contrario a lo expresado nuevamente en instancias judiciales por el mismo actor constitucional, la Corte Constitucional dejó en claro que la tarifa del 10% para CZN se fundó en lo dispuesto por la Ley 141 de 1994:
“Por lo tanto, no existe privilegio alguno a favor de Intercor ni de CZN S.A., toda vez que, en el caso del primero se mantiene a la fecha la tarifa pactada (15%); al paso que en el caso del segundo la tarifa estipulada (10%) en el contrato de cesión se fundó en la Ley 141 de 1994, superando de paso la tarifa (5%) que por concepto de impuesto pagaba Carbocol.
En esta dimensión la corporación encuentra que el supuesto de hecho del aparte demandado es igual al supuesto de hecho del artículo 16 de la Ley 756 de 2002, esto es, que la explotación de carbón en volumen mayor a 3 millones de toneladas anuales causa una regalía del 10% sobre el valor de la producción en boca de mina; respetándose al efecto el derecho de igualdad. Consecuentemente, la Sala declarará la exequibilidad del aparte acusado, contenido en el parágrafo 5º del artículo 16 de la Ley 756 de 2002, por el cargo examinado”.
Ahora, obra certificación de la Presidencia de Cerrejón Zona Norte S.A. donde consta que dicha empresa ha venido pagando “una regalía equivalente al 10% de la producción de carbón del complejo CZN” (fls. 574 a 577 cdno. 2). En idéntico sentido reposa en el expediente certificación remitida al a quo por el Director Liquidador de la Comisión Nacional de Regalías contenida en oficio 1424 de agosto 20 de 2004 del gerente liquidador de Carbocol S.A. conforme al cual los montos de regalías pagadas por concepto de explotación de la mina Cerrejón Zona Norte, se han realizado en los términos previstos por las leyes 619 de 2000 y 756 de 2002 (fls. 631 a 634 y 49 a 650 cdno. 2), lo cual fue corroborado por la certificación remitida al Tribunal por la Secretaria General del Ministerio de Minas y Energía (fls. 637 a 639 y 641 a 645 cdno. 2).
Esta prueba documental, evaluada conjuntamente, permite a la Sala concluir, tal y como lo señalaron el a quo en la providencia impugnada y la vista fiscal en su concepto, que los pagos que se han venido efectuando por concepto de regalías por la explotación del carbón en Cerrejón se ajustan en un todo a lo dispuesto por las normas legales que gobiernan la materia, disposiciones que fueron encontradas ajustadas al ordenamiento superior por parte de la autoridad que privativamente tiene por expreso mandato constitucional la función de señalar con efectos generales y en forma definitiva si los preceptos de carácter legal se avienen o no a la Constitución. Los fallos respectivos de la Corte Constitucional dan cuenta de ello y a ellos deberá remitirse toda autoridad –incluido el juez popular- sin que sea dable entrar a cuestionar lo allí decidido.
El material probatorio recaudado, lo mismo que las normas y providencias arriba referidas, ponen de relieve que la actuación desplegada por las distintas entidades demandadas se ha ajustado en un todo al principio de legalidad y no se han apartado de los fines que le son propios en la actuación administrativa, lo que evidencia que no está llamada a protestar la acción impetrada.
El acervo probatorio también da cuenta de que el hoy actor popular ha intentado por diversos medios procesales, sin éxito alguno, cuestionar el marco jurídico aplicable a la materia y ahora pareciera recurrir, como ultima ratio a la acción popular, desnaturalizando de esta suerte la índole y los móviles y finalidades de este instituto.
En suma, si las actuaciones se ajustan a lo dispuesto en el marco jurídico aplicable a las regalías por explotación del carbón y si esas normas fueron además encontradas ajustadas a la Constitución, el eventual reproche por parte de un juez popular que accediera una pretensión de esta índole significaría nada menos que atentar contra el orden jurídico desbordando sus competencias al punto de subvertir la institucionalidad prevista desde la Constitución.
3. La definición de la existencia o no de vulneración a los derechos señalados en la demanda.
Frente a lo que se entiende por moralidad administrativa, la Sala precisó, en tesis que ha sido constantemente reiterada (39) , que en un Estado pluralista como el que se identifica en la Constitución de 1991 (art. 1º), la moralidad tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones. Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa (art. 209 ibídem), la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley.
La jurisprudencia de la corporación ha ido precisando el concepto de moralidad administrativa, como derecho colectivo que puede ser defendido por cualquier persona, del cual se destacan estas características: “a) es un principio que debe ser concretado en cada caso; b) al realizar el juicio de moralidad de las actuaciones, deben deslindarse las valoraciones sobre conveniencia y oportunidad que corresponde realizar al administrador de aquellas en las que se desconozcan las finalidades que debe perseguir con su actuación; c) en la práctica, la violación de este derecho colectivo implica la vulneración de otros derechos de la misma naturaleza” (40) .
El actor señaló como vulnerado el derecho a la moralidad administrativa, violación que considera se configura con la conducta activa desplegada por el Congreso de la República, el Ministerio de Minas y Energía, Carbocol S.A. y CZN S.A. en punto de reconocimiento de regalías por la explotación del carbón en el Cerrejón, evento que no se configura en el sub lite.
En efecto, la moralidad administrativa, se refiere al ejercicio de la función administrativa (y no al ejercicio de las otras facetas del poder público como sería la función legislativa o la función jurisdiccional (41) ) conforme al ordenamiento jurídico y a las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas, determinadas por la satisfacción del interés general y no por intereses privados y particulares, sin que cualquier vulneración al ordenamiento jurídico, en el ejercicio de tal función, lleve consigo de manera automática, vulneración a la moralidad administrativa, por cuanto, no toda violación al principio de legalidad, implica automáticamente violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa.
“La violación del derecho a la moralidad administrativa implica siempre la vulneración por parte de los servidores públicos de la Constitución o la ley, o la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (art. 6º Constitución Política), pero no siempre la vulneración del principio de legalidad implica la violación de la moralidad administrativa, pues para que tal consecuencia se produzca es necesario, además, que la decisión u omisión cuestionada se hayan realizado con desviación de poder, o con un interés ajeno al que debe inspirar el acto.
“Correspondía a los actores demostrar, además de la omisión, la presencia de elementos de carácter subjetivo contrarios a los fines y principios de la administración, esto es: conductas amañadas, irregulares o corruptas que favorecen el interés particular a costa de ignorar los fines y principios de la recta administración. Esa prueba se echa de menos” (negras fuera de texto) (42) .
Se evidencia entonces, que si bien el concepto de moralidad administrativa se subsume en el principio de legalidad, son conceptos diferentes, en tanto aquel concepto atañe a que de por medio se ventilen intereses diametralmente contrarios a la función administrativa. Así, el medio procesal para la protección de este derecho colectivo será la acción popular.
En este asunto, los múltiples cargos de violación a la moralidad administrativa imputados a los demandados son fundados en conductas que según el mismo demandante no se alejaron de la ley sino que se ajustaron a ella, pero como quedó acreditado en el proceso no se configuraron pues lo que se advierte es el sometimiento de los demandados a las normas que gobiernan la materia y no es la acción popular la instancia judicial prevista por el ordenamiento jurídico para juzgar si el legislador al elaborar las leyes se ajusta o no a los preceptos superiores.
Adicionalmente, no se demostró el incumplimiento de las competencias a cargo de los entes accionados en los términos del entorno normativo y jurisprudencial arriba reseñado, en tanto que no siendo el juez popular la instancia competente para verificar o no el sometimiento del legislador a la Constitución, tan solo puede limitarse a verificar si la conducta de la administración (que no del legislador y ni tampoco del juzgador) se ajustan o no al orden jurídico.
Por lo demás no se deduce de los medios probatorios allegados al proceso una conducta por acción u omisión que implique una contraria a los fines y principios de la administración (deshonestidad o corrupción, etc.). Se advierte tan sólo una divergencia de criterios hermenéuticos en torno a las normas aplicables a la materia debatida, diferencia que queda disipada a favor de los accionados al revisar la claridad de los textos legales y al leer las reflexiones de contenido constitucional del juez natural de las leyes, discrepancia interpretativa que en modo alguno acarrea infracción alguna del derecho colectivo invocado.
Como lo advirtió el a quo, la acción instaurada no está llamada a prosperar ya que no se acreditó la vulneración de los derechos colectivos invocados.
Sigue de lo anterior que no se acreditó violación al derecho colectivo a la moralidad administrativa por parte de los entes accionados y, contrario sensu, se advierte un estricto acatamiento del marco jurídico aplicable, régimen al que el actor se resiste vanamente a acatar por supuestas violaciones del orden constitucional, violaciones que ya fueron ventiladas y decididas ante el juez constitucional con lo que ya se adquirió certeza jurídica por sus efectos generales de cosa juzgada constitucional (C.P., art. 243) y que ahora pretenden revivirse inconsultamente a través de la acción popular instaurada.
3.2. Inexistencia de vulneración al patrimonio público.
En cuanto al derecho colectivo al patrimonio público hay lugar a concluir, como se hizo al analizar el derecho a la moralidad administrativa que tampoco fue vulnerado, habida consideración a que la Sala no verificó la existencia de una conducta vulnerante del mismo (por acción u omisión) por parte de los demandados. Encuentra la Sala del acervo probatorio recaudado que no se demostró detrimento al patrimonio público.
Ha señalado esta Sala la inescindibilidad que en principio se presenta entre la vulneración a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y el patrimonio público, dado que por regla general la vulneración de uno conduce a la conclusión sobre la vulneración del otro. Se ha puntualizado que aunque “pueda imaginarse un daño a la moralidad administrativa aislado de sus consecuencias..., en la práctica, es difícil concebir un evento en que la administración se separe de los imperativos del principio de la moralidad sin afectar otros derechos colectivos como el de la defensa del patrimonio público, el de la libre competencia económica, el de la seguridad pública o el de la prevención de desastres técnicamente previsibles, entre otros” (43) .
“Se ha entendido que el concepto de patrimonio público cobija la totalidad de bienes, derechos y obligaciones, que son propiedad del Estado y que se emplean para el cumplimiento de sus atribuciones de conformidad con el ordenamiento normativo (44) . La defensa del patrimonio público, conlleva a que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente, oportuna y responsable, de acuerdo con las normas presupuestales, evitando con ello el detrimento patrimonial (45) . Por ello, se concluye que la afectación de patrimonio público implica de suyo la vulneración al derecho colectivo de la moralidad administrativa.
“El concepto de patrimonio público es un concepto genérico que involucra todos los bienes del Estado, y que comprende en ellos los de todas sus entidades, a nivel central, o descentralizado territorialmente o por servicios. Habrá detrimento de ese patrimonio, cuando se produzca su mengua en él como consecuencia de una actividad no autorizada en la norma, pero no se presenta el detrimento, cuando una entidad estatal deja de hacer a otra de la misma naturaleza, una transferencia de sus recursos en los términos dispuestos en el ordenamiento jurídico, porque en ese caso, no habrá habido mengua en el patrimonio estatal” (46) .
Como se concluyó que la conducta desplegada por los demandados se ajustó a la Constitución y la ley, y el deterioro patrimonial que se acusa no fue acreditado, mal puede determinarse la existencia de vulneración al patrimonio público que en este caso particular se acusa.
En lo que hace a la nueva imputación que hace el actor al momento de recurrir en tanto ya no controvierte lo dispuesto por el legislador y avalado por la Corte Constitucional sino que cuestiona el no pago de un 5% de lo que él denomina ‘impuesto convertido en regalía’, la Sala hace dos precisiones.
En primer lugar, no obstante la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal que proclama el inciso final del artículo 17 de la Ley 472, al reiterar lo dispuesto por vía general para todos los procesos por el artículo 228 Constitucional, lo cierto es que la sentencia popular, como toda providencia, debe estar en consonancia con los hechos y pretensiones aducidos en la demanda, o en la oportunidad procesal indicada por la ley para modificar, corregir o adicionar el escrito demandatorio. Esta sola razón impediría entrar a evaluar la nueva imputación aducida por el actor y sobre la que no tuvo oportunidad de pronunciarse ninguna de las demandadas.
En segundo lugar, llama la atención de la Sala que el actor pretenda modificar la causa petendi en el recurso a sabiendas de dos circunstancias que son de su entero conocimiento: i) Esta Sala ya se pronunció en oportunidad precedente sobre una pretensión similar a la que hoy pretende ventilar con ocasión del recurso; ii) Frente a la Corte Constitucional el actor adujo argumentos contrarios a los hoy expuestos contra la constitucionalidad de lo que él denomina ‘impuesto convertido en tarifa’.
En efecto, ante demanda popular presentada por el hoy accionante en este proceso en oportunidad anterior la Sección señaló:
“… el ordenamiento legal y reglamentario visto da cuenta de las atribuciones, competencias y obligaciones de cada una de las entidades demandadas y que son el marco jurídico que permite analizar que en realidad la actuación del Ministerio de Minas, Minercol y de Carbones del Cerrejón S.A. se ajustó al principio de legalidad de la función administrativa que les rige. Se reitera que la inconformidad del demandante sobre qué porcentaje debía girar la explotadora y exploradora del yacimiento carbonífero escapa de la naturaleza y fines de la acción popular y corresponde en dado caso ser definida en juicio de cognición para derechos subjetivos.
Para este caso, y en lo que concierne con los derechos colectivos, y bajo los parámetros de la acción popular no se observa amenaza ni trasgresión del derecho colectivo a la moralidad, toda vez que las personas demandadas aplicaron, para cada momento, las disposiciones vigentes tanto de competencia como de sustancia en materia de regalías. Tampoco se encuentra abuso o desvío de la función administrativa en pro de beneficio individual o de tercero distinto al interés de la comunidad.
Por otra parte, frente al argumento del recurso de apelación sobre la aplicación, entendimiento y alcance de la sentencia de la Corte Constitucional C-669 de agosto de 2002 frente al porcentaje de la regalía de los proyectos futuros y de aquellos con licencia vigente al momento de entrar en vigencia las leyes 141 de 1994 y 619 de 2000, el demandante cae de nuevo en consideraciones propias de juicio cognocitivo con finalidades subjetivas pues el solo hecho que frente al contrato de explotación minera deba hacerse un estudio de vigencia normativa y de determinación de la norma aplicable en materia de porcentaje a aplicar para efectos de la liquidación de la regalía hace que el juez constitucional de la acción popular se entrometa en la competencia del juez ordinario a fin de definir cuál es la norma aplicable a fin de indemnizar o reparar el derecho subjetivo que pueda tener una persona, situación ajena a la finalidad de la acción popular.
Ahora bien, en relación con la afirmada definidamente trasgresión al derecho colectivo al patrimonio público y como ya se dijo al estar conectado con la moralidad por los mismos hechos y conductas supuestamente calificados de omisivos por el demandante, son las mismas razones que se plantearon para denegar las súplicas de la demanda frente a la moralidad administrativa las que sirven de apoyo para deducir que no se demostró amenaza ni vulneración a tal derecho” (47) .
Ahora, en la demanda de inconstitucionalidad el hoy accionante indicó, según lo que aparece reseñado en el resumen de los antecedentes en la providencia de constitucionalidad de la Corte:
“El parágrafo 6º del artículo 16 de la Ley 756 de 2002 convierte en regalía lo que antes era impuesto en ‘los contratos o licencias vigentes para la explotación de carbón’ mediante la sustitución del impuesto en regalía. Así, el parágrafo es inconstitucional porque crea una segunda regalía, lo cual se refuerza si se considera que la norma demandada alude a una regalía, no a la regalía. En este sentido viola el artículo 13 superior, en tanto pone a tributar dos veces a las personas públicas o privadas que antes pagaban impuesto al carbón. Pues ahora pagan la regalía normal (10% según la parte inicial del art. 16 de la L. 141/94) y además la regalía que antes se llamaba impuesto (era del 10%: 5% de la L. 61 y 5% adicional del contrato). Por tanto, quedaron dos regalías”.
Nótese que se trata de un argumento totalmente contradictorio con el que hoy pretende aducir como nuevo en el recurso y frente al cual la Corte ya definió también la materia:
“Según el actor, el parágrafo 6º del artículo 16 de la Ley 756 de 2002 convierte en regalía lo que antes era impuesto en ‘los contratos o licencias vigentes para la explotación de carbón’, mediante la sustitución del impuesto en regalía. Así, el parágrafo es inconstitucional porque crea una segunda regalía, lo cual se refuerza si se considera que la norma demandada alude a una regalía, no a la regalía. En este sentido viola el artículo 13 superior, en tanto pone a tributar dos veces a las personas públicas o privadas que antes pagaban impuesto al carbón. Pues ahora pagan la regalía normal (10% según la parte inicial del art. 16 de la L. 141/94) y además la regalía que antes se llamaba impuesto (era del 10%: 5% de la L. 61 y 5% adicional del contrato). Por tanto, quedaron dos regalías.
Fundamentalmente se trata de una norma que subroga un impuesto por una regalía, que transmuta a aquél en ésta, sobre el mismo hecho generador, con igual tarifa y a cargo del contratista, concesionario o explotador; lo cual será constitucional a condición de que se cumplan los presupuestos previstos en la Carta para la regulación del impuesto y la regalía, a cuya elucidación conviene examinar tres temas, a saber: i) naturaleza del impuesto y naturaleza de la regalía; y su eventual coexistencia ii) posibilidad de sustituir un impuesto por una regalía;
Las regalías están representadas por aquello que el Estado recibe por conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los cuales es titular, debido a que estos recursos existen en cantidad limitada. En cambio, los impuestos son cargas económicas que se imponen a los particulares con el fin de financiar los gastos generales del Estado, por lo cual estas obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de ideas, las regalías son ingresos públicos pero no tienen naturaleza tributaria, pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtención de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar un recurso natural no renovable. En ese orden de ideas, la relación entre el Estado y el particular es diversa, pues en un caso la persona voluntariamente decide pagar la regalía para obtener un derecho de explotación, mientras que las personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se cumple el hecho impositivo previsto por la ley. De otro lado, los impuestos y las regalías se diferencian también por cuanto los primeros constituyen una facultad que ejerce en forma libre el legislador, mientras que las segundas implican una obligación constitucional para el mismo.
Sobre este último aspecto, si bien en las Sentencias C-221 de 1997 y C-987 de 1999 se señaló la imposibilidad de que coexistieran impuesto y regalía y que en ellas se dijo que “la explotación de las minas de propiedad privada, que pueden existir en nuestro ordenamiento jurídico (C.P., art. 332), no implica obligatoriamente una regalía en favor del Estado, por cuanto el Estado no es propietario de tales recursos, por lo cual bien puede la ley sujetarla a contribuciones tributarias (48) , la Corte debe retomar dicha jurisprudencia para precisar, de una parte, que lo que genera la regalía es la explotación misma del recurso y no la propiedad sobre el mismo, y de otra que regalía y tributos bien pueden coexistir en este campo, toda vez que la Constitución no impone la incompatibilidad a que aluden esas decisiones, por lo que será al legislador, en el marco de su potestad de configuración y en consideración a la política que más convenga en su entender a los intereses del Estado a quien corresponderá establecer o no junto con la regalía, que siempre deberá cobrarse, cargas tributarias sobre la misma explotación.
A lo cual debe agregarse, que mientras el impuesto puede recaer sobre múltiples actividades económicas, la regalía solo opera en el campo de la explotación de recursos naturales no renovables. Asimismo, en tanto el recaudo por concepto de impuestos nacionales beneficia a entidades del orden nacional, por contraste, el recaudo de las regalías tiene como únicos destinatarios a los entes territoriales.
Para contestar a esta pregunta debe destacarse que, si bien se trata de dos elementos económicos diversos, éstos presentan algunas características que desde el punto de vista esquemático se pueden admitir como comunes. Así, la Sala observa que tanto en el impuesto como en la regalía existe el sujeto activo, que es el Estado; el sujeto pasivo, que es una persona natural o jurídica; una prestación de dar, que se traduce en la obligación de pagar una cantidad económicamente tangible; y un hecho económico que le sirve de causa a la relación económica, y sobre cuya base se aplica la correspondiente tarifa (%). De suerte tal que en el tema que nos ocupa, la sustitución de un impuesto por una regalía es dable siempre y cuando el hecho económico esté constituido por la explotación de un recurso natural no renovable. Siendo este, justamente, el evento que cobija el parágrafo 6º del artículo 16 de la Ley 756 de 2002. Por tanto, en este sentido el parágrafo acusado no ofrece visos de inconstitucionalidad.
Por ende, siendo claro que el impuesto y la regalía no son incompatibles, la sustitución del impuesto en regalía, prevista en el parágrafo acusado, resulta exequible, tal como esta corporación lo declarará en la parte resolutiva de esta sentencia, por el cargo examinado” (negrillas en texto original) (49) .
Por otra parte, correspondía al actor popular —de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 de la Ley 472 de 1998— la carga de la prueba tendiente a demostrar que la vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados provenía del pago de las regalías y no podía reducirse a señalar su inconformidad con los porcentajes fijados por la ley y declarados ajustados a la Constitución por la Corte Constitucional, como tampoco a reformar la causa petendi en el recurso frente a la contundencia de los argumentos de constitucionalidad expresados por el a quo, asunto que —por lo demás— ya había sido definido en un asunto similar al sub lite por esta Sala.
CONFÍRMASE la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 17 de noviembre de 2004.
Magistrados: María Elena Giraldo Gómez—Ruth Stella Correa Palacio—Mauricio Fajardo Gómez—Alier E. Hernández Enriquez.
(1) “En Colombia la ‘seguridad jurídica'' suele identificarse tan solo con una simple exigencia de cierta estabilidad regulatoria indispensable para que el inversionista pueda adelantar sus negocios, cuando esta categoría jurídica tiene cometidos mucho más ambiciosos. En efecto, la garantía de estabilidad de las normas es la esencia misma del Estado de derecho: generalidad, claridad, coherencia y posibilidad de cumplimiento son presupuestos de ‘moralidad del derecho o moralidad que hace posible el derecho’ en términos de Lon L. Fuller. Así, mientras en otros países la seguridad jurídica ocupa lugar privilegiado entre sus prescripciones fundamentales —es el caso de España donde está contenida en el título preliminar de la Constitución de 1978— nuestros juristas, con ocasión de la expedición de la Constitución de 1991 y a partir de una discutible lectura de la cláusula Estado social de Derecho, se enfrascaron en un falso dilema: seguridad jurídica versus justicia material, que desembocó en la bizantina controversia entre un ‘nuevo’ y un ‘viejo’ derecho que tanto daño le ha hecho a nuestra institucionalidad”. (“Legislador y juez: ¿Garantías o amenazas al modelo de prestación de los servicios públicos domiciliarios?” en Revista Contexto, Revista de Derecho y Economía, Universidad Externado de Colombia, agosto de 2004, Edición especial Nº 18, pág. 78).
(2) Ferreres Comella, Víctor. Justicia Constitucional y Democracia, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1997, pág. 164 y ss.
(3) Vid. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 14 de julio de 1998, radicación Al-042, actor: Juan Horacio Lara Zambrano; Sentencia de 18 de enero del dos mil (2000), radicación AI-038, actor: Jaime Iguarán; Sentencia de 27 de junio de 2000, radicación AI-057, actor: Jesús María Acevedo Rincón.
Ver igualmente Corte Constitucional, sentencias C-513 de 1994 y C-600 de 1998.
(4) “La acción pública de inconstitucionalidad, hoy consagrada en el artículo 241 de la Carta Política, busca asegurar la supremacía e integridad de la Constitución.
“El tema de la constitucionalidad de las normas jurídicas está reservado en principio a la decisión con efectos generales que adopte el tribunal competente: en el caso de las leyes o de los decretos con fuerza de ley la Corte Constitucional (C.N., art. 241) y, en el de los decretos que no se han atribuido a la decisión de ésta, el Consejo de Estado previo el ejercicio de la acción pública de nulidad en los términos del artículo 237, numeral 2º, de la Constitución Política.
“Al resolver, en el campo de su competencia, sobre las demandas que se instauren contra los actos enunciados por el artículo 241 de la Carta, las decisiones de esta corporación implican la calificación definitiva, con efectos erga omnes y con fuerza de cosa juzgada constitucional, en torno a si tales actos se avienen a los principios y preceptos fundamentales o, por el contrario, los desconocen, y sobre su consiguiente ejecutabilidad o inejecutabilidad.
“El Diccionario de la Real Academia de la Lengua define la incompatibilidad en términos generales como ‘repugnancia que tiene una cosa para unirse con otra, o de dos o más personas entre sí’.
“(...) son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea. Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe.
“De lo cual se concluye que, en tales casos, si no hay una oposición flagrante con los mandatos de la Carta, habrá de estarse a lo que resuelva con efectos ‘erga omnes’ el juez de constitucionalidad según las reglas expuestas.
(5) Jiménez Campo, Javier. España, sobre los límites del control de constitucionalidad de la ley, en V.V.A.A., Las tensiones entre…Op. Cit. pág. 186.
(6) Un completo estudio sobre este tema en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 24 de febrero de 2005, actor: Alberto Poveda Perdomo, demandada: Empresas Públicas de Neiva y otros, radicación: 41001-23-31-000-2003-(Ap-01470)-01, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
(7) Así en Alemania “[c]uando el TCF declara que una ley es compatible o incompatible con la Constitución o que es nula, la sentencia también tiene fuerza de ley, lo que implica que su fallo es publicado en el Boletín Federal Oficial (art. 31.2 LTCF). Esto es aplicable a todas las sentencias que controlan normas (control abstracto, concreto, verificación de normas y recursos de amparo frente a leyes). Para la doctrina mayoritaria, esta fuerza de ley implica una ampliación de los límites subjetivos de la cosa juzgada hasta el punto de afectar a todos (eficacia erga omnes). Ello también implica, sin embargo, que la relevancia de la fuerza de ley de las sentencias del TCF es reducida, ya que dicha consecuencia también se deriva del efecto de cosa juzgada y de la fuerza vinculante. La fuerza de ley de la sentencia no significa que la sentencia tenga calidad de ley, sino rango de ley en el sentido que tras una sentencia del TCF el legislador no puede reiterar la misma norma. Fuerza de ley implica, en este sentido última decisión frente a cualquiera (STCF 69, 112/117). Nadie puede alegar la validez de una norma declarada nula y nadie puede poner en duda la validez de una ley declarada constitucional. Ello implica prácticamente una prohibición de reiteración por parte del legislador, ya que éste ya no es libre de reformar discrecionalmente una ley o de aprobarla de nuevo después de que el TCF haya clarificado el problema jurídico planteado” (Weber Albrecht. Alemania en V.V.A.A. Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el Legislador en la Europa actual, Eliseo Aja (editor), Arial Derecho, 1ª edición, 1998, pág. 72 y ss.).
Por su parte en Francia proferida la sentencia de constitucionalidad “se impone no sólo a los poderes públicos —Presidente de la República, Gobierno y Parlamento— y a todas las autoridades administrativas y jurisdiccionales —en especial al Consejo de Estado y a la Cour de Cassation—, sino también al propio Consejo Constitucional, desde el momento en que contra sus decisiones… no cabe recurso alguno” (Pardo Falcón, Javier. El Consejo Constitucional Francés, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1990, pág. 99).
A su turno en España la doctrina tiene determinado que “[c]on la cosa juzgada se trata de impedir la discusión indefinida sobre la cuestión objeto de litigio y, a la vez, evitar la posibilidad de la existencia de dos o más pronunciamientos contradictorios, o repetidos sobre el mismo asunto (...) La necesidad de alcanzar un cierto grado de seguridad jurídica, que se plasma en la prohibición de volver a conocer de nuevo sobre la ya conocida, evitando a su vez sentencias contradictorias, se corresponde perfectamente con la función pacificadora que el Tribunal Constitucional debe asumir, junto con otras, en su labor de control de la constitucionalidad de las leyes” (De La Vega, Augusto Martín. Estudios sobre la eficacia de la sentencia constitucional, Temas de Derecho Público Nº 38, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, primera edición, octubre de 2002, pág. 130).
(8) Kelsen, Hans. La garantie jurisdictionnelle de la Constitution (La Justice constitutionnelle), en Revue du Droit Public et de Science Politique en France et à l’étranger, XXXV, Paris, 1928 y Kelsen, Hans. ¿Quién debe ser el defensor de la Constitución?, Colección Clásicos del Pensamiento, Ed. Tecnos, Madrid, 1995.
(9) De Otto, Ignacio. Derecho Constitucional, Sistema de Fuentes, Ariel Derecho, Barcelona, 4ª Reimpresión, julio de 1995, pág. 286.
(10) Aja, Eliseo y González Beilfuss, Markus, Conclusiones generales, en V.V.A.A. Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el Legislador en la Europa actual, Ariel Derecho, Madrid, 1ª edición, enero 1998, pág. 283.
(11) La Sala Jurisdiccional Disciplinara del Consejo Superior de la Judicatura, en providencia del 13 de octubre de 1994, indicó:
De tal manera, leyendo detenidamente el artículo 241 de la Carta, se observa que sólo sus numerales 5 y 7 se refieren a decretos con fuerza de ley o a decretos legislativos, y que dichos numerales se contraen a conceder a la Corte Constitucional la vigilancia sobre la constitucionalidad de los decretos que el gobierno dicte con fundamento en los artículos 150 numeral 10; 341; 212; 213; y 215 de la norma superior; expresiones que sin lugar a dudas conceden un control restringido y muy determinado en esta materia, toda vez que en estas normas no se agota la posibilidad del gobierno de expedir decretos-leyes.
Con base en los planteamientos expuestos, a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura no le cabe la menor duda de que la competencia para conocer de las demandas señaladas que cursan contra el Decreto 1421 de 1993, en todo o en parte, por una supuesta inconstitucionalidad, corresponde al Consejo de Estado, en virtud de la competencia residual consagrada en el artículo 237 numeral 2º. de la Carta a favor de esta corporación, habida cuenta de que la disposición atacada se profirió con apoyo en el artículo 41 transitorio del texto superior, que se encuentra por fuera de la comprensión que abarcan los numerales 5 y 7 de su artículo 241, que señala específicamente el ámbito de conocimiento de la Corte Constitucional en esta materia".
(12) Sin embargo, el titular de la cláusula general de competencia sobre juzgamiento de constitucionalidad de decretos del gobierno es el Consejo de Estado (237 num. 2º, C.P, art. 97 del CCA modificado y adicionado por el num. 9 del art. 37 de la L. 270/96 y el art. 33.7 de la L. 446/98) vid. Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia del 13 de octubre de 1994.
(13) Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia de septiembre 7 de 1978.
(14) Zagrebelsky, Gustavo. El derecho dúctil, Ed. Trotta, Cuarta edición, 2002, pág. 34.
(15) Larenz, Karl. Derecho justo, fundamentos de ética jurídica, Monografías Civitas, reimpresión 1993, pág. 165.
(16) Larenz, Op. Cit., pág. 166.
(17) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 24 de febrero de dos mil cinco (2005), actor: Alberto Poveda Perdomo, demandada: Empresas Públicas de Neiva y otros, radicación 41001-23-31-000-2003-(Ap-01470)-01, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. En el mismo sentido Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 26 de enero de 2006, radicación AP-25000-23-26-000-2004-01640-01, actor: Luis Enrique Poveda Perdomo, demandado: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y otro, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(18) Diario Oficial 35443, viernes 25 de enero de 1980.
(19) Diario Oficial 38626 de 23 de diciembre de 1988.
(20) Diario Oficial 41.414, de 30 de julio de 1994, y al hacerlo derogó expresamente el artículo 230 del citado Decreto-Ley 2655 de 1988, según lo dispuesto por su artículo 69.
(21) “ART. 13.—Generalidad de las regalías. Toda explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado genera regalías a favor de éste, sin perjuicio de cualquier otra contraprestación que se pacte por parte de los titulares de aportes mineros. Podrán ser titulares de aportes mineros los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales o sometidas a este régimen, del orden nacional, vinculadas o adscritas al Ministerio de Minas y Energía. Estas podrán ejecutar dichas actividades y todas aquellas relacionadas, directamente o por medio de contratos con otras entidades públicas o con particulares en los términos, condiciones y con los requisitos que al respecto señalen las normas legales vigentes de minas y de petróleos”.
(22) Los porcentajes relativos al carbón y sal previstos en esta norma fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional en Sentencia C-1548 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, al razonar que “[e]s indudable que algunos analistas económicos pueden disentir de esas opciones legislativas, ya sea porque consideran que esas regalías para el carbón y para la sal son muy bajas, como opina el actor, o ya sea porque, al contrario, les parezcan que son excesivas y desestimulan las inversiones en este campo. Esas opiniones son respetables, y contribuyen al debate democrático sobre cuál debe ser la política que el Estado colombiano debe adoptar en esta materia. Sin embargo, desde el punto de vista constitucional, lo que importa es que el legislador se ha movido dentro de los amplios marcos que la Carta le confiere en este campo, por lo cual, los apartes impugnados serán mantenidos en el ordenamiento”.
(23) “PAR. 1º—Las regalías correspondientes a la explotación de hidrocarburos no se aplicarán a los contratos de concesión vigentes. Continuarán vigentes los porcentajes actuales”.
(24) Sobre el test de razonabilidad vid. Corte Constitucional, Sentencia C-022 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(25) Corte Constitucional, Sentencia C-691 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(26) Corte Constitucional, Sentencia C-691 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(27) Corte Constitucional, Sentencia C-691 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(28) Corte Constitucional, Sentencia C-691 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz. En sentido similar ver Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 30 de septiembre de 1996, radicación 877, actor: director Departamento Administrativo de la Presidencia, referencia: Regalías y compensaciones, su distribución en los contratos celebrados con anterioridad a la Ley 141 de 1994, C.P. Javier Henao Hidrón.
(29) Corte Constitucional, Sentencia C-557 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(30) Diario Oficial 44020 de 26 de mayo de 2000.
(31) ART. 60.—Monto de las regalías. El artículo 16 de la Ley 141 de 1994 quedará así: "Establécese como regalía por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad nacional, sobre el valor de la producción en boca o borde de mina o pozo, según corresponda, el porcentaje que resulte de aplicar la siguiente tabla:
(...) PAR. 3º—En el contrato de asociación entre Carbocol e Intercor, la regalía legal será de un quince por ciento (15%) a cargo del asociado particular conforme a lo estipulado en dicho contrato la cual se distribuirá según lo establecido en el artículo 32 de la Ley 141 de 1994. Carbocol únicamente continuará pagando el impuesto a la producción de carbón el cual será distribuido en un 25% para el departamento productor, en un 25% para el municipio productor, en un 25% para la Corporación Autónoma Regional en cuyo territorio se efectúen las explotaciones y en un 25% para el Corpes regional o la entidad que lo sustituya, en cuyo territorio se adelanten las explotaciones. En el evento en que Carbocol o la entidad pública del sector minero a la que por decisión del gobierno se transfiera su aporte minero, enajene sus derechos en el contrato de asociación a un particular, quien los adquiera deberá pagar por lo menos la regalía prevista para las explotaciones de más de tres millones de toneladas. Para efecto de la enajenación de los derechos de Carbocol, la Nación podrá asumir la deuda a cargo de Carbocol (negrillas).
(32) Corte Constitucional, Sentencia C-1403 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(33) Diario Oficial 44.200 de 20 de octubre de 2000.
(34) Corte Constitucional, Sentencia C-737 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(35) Sobre este tipo de decisiones ver Corte Constitucional, Sentencia C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero y Sentencia C-112 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(36) Diario Oficial 44.878 de 25 de julio de 2002.
(37) Corte Constitucional, Sentencia C-628 de 2003, M.P. Araújo.
(38) Corte Constitucional, Sentencia C-628 de 2003.
(39) Sentencia proferida por la Sección Tercera el 31 de octubre de 2002, expediente. AP-059. En el mismo sentido ver sentencias AP-166 y Ap-170 de 2001.
(41) Sobre la improcedencia de la acción popular contra decisiones judiciales ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia 31 de marzo del 2005, expediente 02753, Actor: Municipio de Rionegro, C.P. Ramiro Saavedra Becerra: “En este caso particular se agotaron las instancias judiciales y so pretexto del ejercicio de la acción popular, no podría revisarse nuevamente la legalidad del contenido obligacional del contrato, proceder a revisarlo por la vía constitucional implicaría desconocer otros derechos fundamentales y principios constitucionales, como si dichos derechos fundamentales fueran de un rango diferente y como si los derechos colectivos fueran per se de mayor jerarquía. Proceder de esta manera y abordar el fondo del asunto, implicaría desconocer el principio de la cosa juzgada y atentaría peligrosamente contra el principio de la seguridad jurídica y la estabilidad en las relaciones jurídicas”. Criterio reiterado en sentencia de 27 de julio de 2005, radicación 07001233100020030000203, actor: Iván Danilo León Lizcano, demandado: Juez Único Laboral del Circuito de Arauca y otros, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
(42) Sentencia de 4 de noviembre de 2004, Consejo de Estado, Sección Tercera, radicación AP-2305.
(43) Sentencia, Sección Tercera, del 17 de junio de 2001, expediente AP-166.
Aunque el derecho o interés colectivo a la moralidad administrativa no se encuentra definido en la Ley 472 de 1998, en los antecedentes de la ley al precisar como derecho colectivo “la moralidad administrativa y la prevención de cualquier práctica corrupta por parte de los servidores públicos”, se dio la siguiente definición: “Se entenderá por moralidad, administrativa el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público sea manejado de acuerdo a la legislación vigente, con la diligencia y cuidados propios de un buen funcionario” (Cfr. Gaceta del Congreso Nº 277 de sep. 5/95, pág. 1).
(44) Sentencia de la Sección Cuarta del 31 de mayo de 2002, expediente 25000-23-24-000-1999-9001-01.
(45) Así mismo la Sala indicó en sentencia del 31 de mayo del 2002, expediente AP-300 que “la regulación legal de la defensa del patrimonio público tiene una finalidad garantista que asegura la protección normativa de los intereses colectivos, en consecuencia toda actividad pública está sometida a dicho control, la cual, si afecta el patrimonio público u otros derechos colectivos, podrá ser objeto de análisis judicial por medio de la acción popular”.
(46) Sentencia de 4 de noviembre de 2004, Consejo de Estado, Sección Tercera, radicación AP-2305.
(47) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia 13 de mayo de 2004, radicación 25000-23-25-000-2002-2037-02, actor: Corporación Colombia Transparente, referencia AP-2037, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
(48) Ver sentencias C-221 de 1997 y C-987 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero, así como S.V. de los magistrados Alejandro Martínez Caballero y Eduardo Cifuentes Muñoz a la Sentencia C-065 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.
(49) Corte Constitucional, Sentencia C-628 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.

References: artículo 39
 artículo 40
 artículo 241
 artículo 4
 Resolución 
 artículo 4
 artículo 230
 artículo 13
 artículo 16
 artículo 32
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 360
 artículo 360
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 32
 artículo 360
 artículo 16
 artículo 360
 artículo 16
 artículo 32
 artículo 341
 artículo 25
 artículo 60
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 16
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 16
 artículo 13
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 16
e contrario
 artículo 17
 artículo 228
 artículo 16
 artículo 13
 artículo 16
 artículo 13
 artículo 16
 artículo 30
 artículo 241
 artículo 237
 artículo 241
 artículo 241
 artículo 237
 artículo 41
 artículo 241
 artículo 230
 artículo 69
 artículo 16
 artículo 32