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Timestamp: 2019-10-20 08:49:49+00:00

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Publicado por Rodrigo Gonçalves
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS. UNIÃO E MUNICÍPIO. EXPLORAÇÃO DA INFRAESTRUTURA AEROPORTUÁRIA. MONOPÓLIO FEDERAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR A RESPEITO DE DIREITO AERONÁUTICO. FISCALIZAÇÃO DAS ATIVIDADES DE CONSTRUÇÃO, REFORMA E AMPLIAÇÃO DOS COMPLEXOS AEROPORTUÁRIOS. COMPETÊNCIA DOS ÓRGÃOS FEDERAIS. BEM PÚBLICO DE USO ESPECIAL DA UNIÃO. EXIGÊNCIA DE ALVARÁ MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA UNIDADE DA CONSTITUIÇÃO. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA DO ORDENAMENTO JURÍDICO. CÓDIGO BRASILEIRO DE AERONÁUTICA E LEI DE CRIAÇÃO DA ANAC. OBRAS AEROPORTUÁRIAS NÃO SUJEITAS À REGULAMENTAÇÃO EDILÍCIA MUNICIPAL.
I – Exposição do tema:
Trata-se de exame acerca da matéria pertinente à obras em unidade aeroportuária da União, com enforque especial em relação à impossibilidade de exigência de alvará municipal para obras aeroportuárias em geral.
É importante esclarecer que o presente estudo não analisa o assunto sob a óptica ambiental, por não ser o intuito neste momento, restringindo a análise apenas aos aspectos do direito administrativo relacionados à atuação da administração municipal em face de aeroportos de propriedade ou administrados pela União, direta ou indiretamente.
II.I - Da competência da União a respeito das atividades de infraestrutura aeroportuária
A República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal, constituindo-se em Estado democrático de direito.
Fundamentado nesta configuração política é possível afirmar que Constituição Federal estabeleceu uma nítida repartição de competências em razão do modelo federativo que adotou, no qual os entes federados foram contemplados com autonomia política e legislativa para exercer suas atribuições, insertas nas “balizas” legais traçadas pelo próprio texto constitucional. Tal característica é denomina de descentralização política.
Com base na descentralização política não há que se falar em hierarquia entre as pessoas políticas de direito público interno, mas apenas repartição de competências, pois cada ente federativo tem autorização constitucional apenas para atuar dentro de sua “zona” de atribuições. Com a propriedade que lhe é peculiar, o professor de Direito Constitucional e Ministro do Supremo Tribunal Federal Dr. Gilmar Mendes1, assim explica o sistema político nacional:
Como no Estado Federal há mais de uma ordem jurídica incidente sobre um mesmo território e sobre as mesmas pessoas, impõe-se a adoção de mecanismo que favoreça a eficácia da ação estatal, evitando conflitos e desperdício de esforços e recursos. A repartição de competências entre as esferas do federalismo é o instrumento concebido para esse fim. A repartição de competências consiste na atribuição, pela Constituição Federal, a cada ordenamento de uma matéria que lhe seja própria.
Nessa óptica, a Constituição Federal de 1.988 estabeleceu, no art. 21, as competências materiais da União, de forma ampla, sendo que tal característica decorreu diretamente da vontade do poder constituinte em lhe atribuir competências centrais, que envolvem precipuamente a segurança e o interesse nacional. Para ilustrar a temática, recorremos novamente à explicação do Ministro Gilmar Mendes2:
“... sobre a competência geral da União, que é consideravelmente ampla, abrangendo temas que envolvem o exercício de poderes de soberania, ou que, por motivo de segurança ou de eficiência, devem ser objeto de atenção do governo central...”.
A exploração da infraestrutura aeroportuária, no art. 21, XII, alínea c, é uma competência material da União, o que revela a intenção do poder constituinte em delegar a atividade de forma exclusiva para o poder executivo nacional. Confira-se:
Por isso, o que está descrito neste artigo 21 da CF/88 somente a União poderá administrar (diretamente ou indiretamente por concessão aos entes da administração indireta), por isso que obviamente a doutrina jurídica denomina esta peculiaridade constitucional de competência exclusiva.
O texto constitucional reafirma tal peculiaridade no art. 22, inciso I, quando arrola as competências legislativas privativas da União, referindo-se expressamente ao Direito Aeronáutico, a saber:
Embora sejam patentes as diferenças do Direito Aeronáutico em relação ao Direito Aeroportuário, vários institutos jurídicos daquele abrangem temas ligados a este, acabando por dar suporte legal à matéria relacionada à infraestrutura aeroportuária, sendo possível admitir que neste ponto a separação dessas duas vertentes jurídicas seja muito mais teórica do que pratica. Tal é o pensamento de José da Silva Pacheco3:
...O Direito Aeronáutico é aquele que tem por objeto todos os fatores essenciais á navegação aérea, ou seja, o espaço aéreo em que se desenvolve a aeronave com que se atua e a infraestrutura aeroportuária, pois como navegação aérea começa e termina na superfície, envolve não só as normas relativas ao espaço aéreo navegável e ao veículo, mas também a infraestrutura aeroportuária, ou aeroportos...
Conquanto a competência privativa possa ser objeto de delegação para os estados membros, por via de lei complementar, na forma estipulada no parágrafo único, do art. 22, supracitado, o legislador nacional não tomou tal direção no trato dessas questões, pelo contrário, optou por detalha-las e regulamentá-las à exaustão, não deixando lacuna para que outro ente federativo legislasse complementarmente em nome da União.
Portanto, é inegável que a Carta Magna reservou à União a titularidade do serviço público de administração aeroportuária, compreendendo neste conceito as atividades de construção, ampliação e operação de seus respectivos aeródromos. Consequentemente, a autorização/permissão para esse tipo de empreendimento deve emitida pela União, diretamente ou por intermédio de seus órgãos federais competentes. Não há espaço, assim, para a atuação dos municípios em uma atividade tão regulamentada, porque o desempenho das mesmas está atribuído, de forma expressa, à entidade central.
Neste contexto, a Secretaria de Aviação civil – SAC, foi instituída a partir da Lei 12.462, de 04 de agosto e 2012, para estabelecer diretrizes gerais ao setor mediante a elaboração de estudos e projeções relativos aos assuntos de aviação civil, de infraestruturas aeroportuária e aeronáutica civil. Para tanto, a Secretaria executiva foi destinatária, por via de transferência legal, das competências que estavam a cargo do Ministério da Defesa, na maneira descrita no art. 49, de sua norma de constituição:
Lei 12.462/2012
Por sua vez, o art. 1º, do anexo 1, do Decreto Federal nº 7.476, de 10 de maio de 2011, que aprovou a estrutura regimental da Secretaria de Aviação civil – SAC, deferiu à referida secretaria presidencial, uma série de encargo relativos à infraestrutura aeroportuária, que vão desde a coordenação e supervisão do desenvolvimento da infraestrutura aeroportuária, atéa propositura ao presidente da república da declaração de utilidade pública para a desapropriação ou instituição de servidão administrativa dos bens necessários à construção, manutenção e expansão das infraestruturas aeronáutica. Ressalta-se que essas ordenações norteiam obras aeroportuárias de forma geral:
Decreto nº 7.476/2011
Art. 1º À Secretaria de Aviação Civil, órgão essencial da Presidência da República compete:
IV - elaborar e aprovar os planos de outorgas para exploração da infraestrutura aeroportuária, ouvida a Agencia Nacional de Aviacao Civil - ANAC;
Não se pode olvidar, também, que a fiscalização da União no setor aeroportuário sempre foi uma constante, pois inicialmente era exercida pelo Departamento de Aeronáutica Civil – DAC, órgão do executivo federal criado em 22 de abril de 1931, por meio do Decreto nº 19.902, com sede no Rio de janeiro e, subordinado diretamente ao Ministério da Viação e Obras Públicas. Posteriormente, e ainda naquele no ano de instituição da Força Aérea Brasileira (FAB), ou seja 1941, o Decreto nº 2.961 criou o Ministério da Aeronáutica, reunindo o DAC e as aviações militar e naval. Em setembro de 1969, o nome daquele órgão foi modificado para Departamento de Aviação Civil (DAC), permanecendo assim até março de 2006 quando houve sua extinção e encampação das atividades pela Agencia Nacional de Aviacao Civil - ANAC.
É justamente a partir da edição da Lei nº 11.182, de 27 de setembro de 2005, que instituiu a Agencia Nacional de Aviacao Civil – ANAC, que o papel regulatório da União se robustece, dado que esta lei atribuiu o status de autoridade de aviação civil àquela agência governamental, além de outorgar-lhe competência para as tarefas de regulação e fiscalização do conjunto de atividades de estruturação dos aeroportos nacionais, podendo inclusive normatizar padrões mínimos de desempenho e eficiência. Destacamos:
Lei nº 11.182/2005
Art. 8º - Cabe à ANAC adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento e fomento da aviação civil, da infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária do País, atuando com independência, legalidade, impessoalidade e publicidade, competindo-lhe:
XXX - expedir normas e estabelecer padrões mínimos de segurança de voo, de desempenho e eficiência, a serem cumpridos pelas prestadoras de serviços aéreos e de infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária, inclusive quanto a equipamentos, materiais, produtos e processos que utilizarem e serviços que prestarem;
A Agencia Nacional de Aviacao Civil – ANAC foi instituída como autarquia em regime especial, com independência administrativa, personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprias, com o fim de executar atividades típicas da administração pública federal, que requerem, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. Assim sendo “pode diversificar-se das repartições públicas para adaptar-se às exigências específicas das atribuições que lhe são cometidos”, “regendo-se por estatuto peculiar a sua destinação”4 .
Como agência governamental reguladora independente, os atos da ANAC visam: a) manter a continuidade na prestação de um serviço público de âmbito nacional; b) zelar pelo interesse dos usuários; c) cumprir a legislação pertinente ao sistema por ela regulado, considerando, em especial, o Código Brasileiro de Aeronáutica, a Lei das Concessões, a Lei Geral das Agencias Reguladoras e a própria Lei de Criação da ANAC.
É interessante observar que, no Regimento Interno da Agencia Nacional de Aviacao Civil – ANAC está previsto uma Superintendência de Infraestrutura Aeroportuária, responsável pela fiscalização e apreciação prévia das obras aeroportuárias, dispensando especial atenção para: a) ao controle de uso do solo; b) à aprovação do plano diretor do aeroporto, planejamento de sua infraestrutura, condicionantes e padrões técnicos relativos à segurança operacional, funcionamento de qualquer serviço aeroportuário, incluindo os auxiliares, os terminais de carga; c) à exploração comercial das áreas e d) à modernização e ampliação da capacidade física e operacional instalada. Todas essas etapas, além de outras, são obrigatórias para a homologação, o registro e a emissão do certificado operacional dos aeródromos. Leia-se:
Regimento Interno - ANAC
Art. 41. À Superintendência de Infraestrutura Aeroportuária compete:
I - submeter à Diretoria projetos de atos normativos ou emitir parecer sobre as seguintes matérias:
b) fiscalização do controle do uso do solo e do perigo da fauna nas áreas de influência dos aeródromos;
c) planos diretores de aeroportos, helipontos, planos de zoneamento de ruído e planos e programas relacionados à segurança operacional de aeródromos;
e) aprovação de Planos Diretores de Aeroportos;
m) autorização prévia de instalação e funcionamento de qualquer serviço de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária, dentro ou fora de aeródromo civil público;
w) procedimentos relacionados com planejamento da infraestrutura aeroportuária no que tange a passageiros, movimento de aeronaves, carga e mala postal;
z) condicionantes e padrões técnicos quanto à segurança operacional dos aeroportos;
x) índices técnicos para operação e manutenção da infraestrutura aeronáutica e aeroportuária;
V- fiscalizar a instalação e o funcionamento de qualquer serviço de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária, assim como de serviços auxiliares bem como terminais de carga aérea, realizados dentro ou fora de áreas aeroportuárias, respeitadas as atribuições das demais autoridades;
VI - autorizar, previamente, o operador de aeródromo a destinar áreas para o funcionamento de estabelecimentos empresariais nas áreas dos aeroportos destinadas ao comércio apropriado;
VII - subsidiar tecnicamente a fiscalização da prestação de serviços de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária e serviços auxiliares; (Redação dada pela Resolução nº 245, de 04.09.2012)
VIII - homologar, registrar e emitir certificado operacional de aeródromos;
IX - fiscalizar a observância dos requisitos técnicos na construção, reforma e ampliação de aeródromos e aprovar sua abertura ao tráfego; (Redação dada pela Resolução nº 245, de 04.09.2012)
XI - promover a modernização e a expansão de capacidade das infraestruturas físicas e operacionais existentes, bem como a intensificação da utilização dessas infraestruturas;
Somente para mencionar algumas normas editadas ou fiscalizadas pela Agencia Nacional de Aviacao Civil – ANAC, em matéria de infraestrutura aeroportuária, apontamos: a) IAC 154-1001-Termo de referência para estudo aeronáutico; b) RAC 154 – Projetos de Aeródromos; c) RBAC 139 – Certificação Operacional de Aeródromos; d) Portaria nº 93/SAC - Estabelece o procedimento de aprovação dos projetos de implantação de obras de infraestrutura nos sistemas aeroportuários e de proteção ao voo, instalados em aeródromos públicos, para fins de habilitação ao Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura (REIDI), instituído pela Lei nº 11.488, de 15 de junho de 2007, e regulamentado pelo Decreto nº 6.144, de 3 de julho de 2007; e) Resolução nº 158 - Dispõe sobre a autorização prévia para a construção de aeródromos e seu cadastramento junto à ANAC; f) Resolução Nº 113 - Estabelece critérios e procedimentos para a alocação de áreas aeroportuárias, etc.
Os únicos assuntos expressamente excluídos da competência da Agencia Nacional de Aviacao Civil – ANAC, pelo art. 8º, VIII, da Lei 11.182, de 27 de setembro de 2005, referem-se às atividades e procedimentos ligados ao sistema de controle do espaço aéreo e a investigação de acidentes aeronáuticos, dado que tais competências são atribuídas para a autoridade aeronáutica militar, que é exercida pelo Comando da Aeronáutica – COMAER, vejamos:
Lei 11.182/2005
XXI - regular e fiscalizar a infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária, com exceção das atividades e procedimentos relacionados com o sistema de controle do espaço aéreo e com o sistema de investigação e prevenção de acidentes aeronáuticos;
As competências do Comando da Aeronáutica – COMAER, são definidas pela Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1.999, e pelo Decreto nº 6.834, de 30 de abril de 2009, entre as quais se encontram a normatização e execução de política relativa à aviação, infraestrutura e navegação aérea. Em sua estrutura, existe ainda o Departamento de Controle do Espaço Aéreo – DECEA, também com atribuições fixadas naquele decreto, cabendo destacar seu papel como órgão central do Sistema de Controle do Espaço Aéreo Brasileiro – SISCEAB. A Portaria nº 913/GC3, de 21 de setembro de 2009, com redação alterada pela Portaria nº 752 GC3, de 24 de setembro de 2012. Cite-se:
Art. 3º O Órgão Central do SISCEAB é o Departamento de Controle do Espaço Aéreo (DECEA), pertencente à estrutura organizacional do Comando da Aeronáutica (COMAER), o qual tem sua constituição e suas competências definida s em Regulamento e Regimento Interno próprio.
Art. 4º A normatização, a coordenação, a supervisão e a fiscalização das atividades constantes do art. 2º, exceto as relacionadas à COM, são de responsabilidade do DECEA.
Art. 5º A normatização, a coordenação e a supervisão da COM são de responsabilidade do Comando de Defesa Aeroespacial Brasileiro (COMDABRA), Órgão Central do Sistema de Defesa Aeroespacial Brasileiro (SISDABRA).
Na prática, impõe-se que as pretensões que dizem respeito à construção, reformas e operações em aeroportos sejam validadas também Departamento de Controle do Espaço Aéreo – DECEA, como no caso de obras ligadas à navegação aérea (por exemplo: torre de controle, radar, pátio e pista), eis que a repartição militar aeronáutica necessita avaliar a viabilidade técnica do empreendimento, englobando a análise de inúmeras variáveis que possam interferir na prestação dos serviços de controle do espaço aéreo, ou até mesmo comodidade de seus integrantes que laborem naqueles locais.
Denota-se assim, que a capilaridade técnica que envolve a matéria de construção, manutenção e operação de aeródromos é o motivo da opção constitucional de não atribuir aos municípios competência em matéria aeroportuária, o que pode ser facilmente detectada, inclusive, na legislação infraconstitucional e/ou regulamentar em vigor, como no caso do Decreto nº 7.554, de 15 de agosto de 2011, que constituiu a Comissão Nacional de Autoridades Aeroportuárias – CONAERO.
A CONAERO foi criado pela Sra. Presidenta da República, com fundamento art. 84, inciso VI, alínea a, da Constituição Federal, agrupando vários órgãos e ministérios, porém sem a presença da municipalidade, eis que nunca foi a intenção do poder executivo federal incluir o órgão municipal na administração dos aeródromos públicos. Tal fato depreendemos da leitura combinada de seus arts. 1º, 2º e 7º:
Decreto nº 7.554/2011
Art. 1º Fica instituída a Comissão Nacional de Autoridades Aeroportuárias - CONAERO, responsável pela organização e coordenação das atividades públicas nos aeroportos.
Art. 2º A CONAERO será integrada por representantes dos seguintes órgãos e entidade:
I - Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República, que a coordenará;
VIII - Ministério da Saúde; e
IX - Agencia Nacional de Aviacao Civil - ANAC.
§ 1º - Os Ministros de Estado e o Diretor-Presidente da ANAC indicarão, em até dez dias contados da data de publicação deste Decreto, o representante titular e respectivo suplente, que serão designados por ato do Ministro de Estado Chefe da Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República.
Art. 7º A Autoridade Aeroportuária será integrada por representantes dos seguintes órgãos e entidades:
I - Secretaria da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda;
II - Secretaria de Defesa Agropecuária do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;
III - Departamento de Polícia Federal do Ministério da Justiça;
IV - Departamento de Controle do Espaço Aéreo do Comando da Aeronáutica do Ministério da Defesa;
VI - Agencia Nacional de Aviacao Civil - ANAC; e
VII - Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária - INFRAERO.
Destaca-se ainda que a partir de acordo com o Decreto nº 9.000, publicado em 8 de março de 2017, o Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil, órgão da administração pública federal direta, tem como áreas de competência os seguintes assuntos:
(...) Art. 1º:
I - política nacional de transportes ferroviário, rodoviário, aquaviário e aeroviário;
IX - aviação civil e infraestruturas aeroportuária e de aeronáutica civil, em articulação, no que couber, com o Ministério da Defesa.
Portanto, a SAC a partir do Decreto nº 9.000, publicado em 8 de março de 2017, teve sua vinculação administrativa e subordinação alteradas para a pasta do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil.
É relevante destacar que a tradição administrativa no setor aeroportuário nacional é que a responsabilidade pela manutenção de sua infraestrutura seja repassada à administração federal indireta, sendo certo que os Municípios ficam naturalmente distantes da regulamentação aeroportuária, por tal razão não fazem parte, diretamente, de sua estruturação ou controle.
Nesse panorama, a atuação da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária-Infraero se dá justamente por atribuição da Secretaria de Aviação Civil-SAC, que é órgão do poder executivo federal vinculado diretamente à Presidência da República, na forma prevista na Lei nº 5.862, de 12 de dezembro de 1972:
Lei nº 5.862/1972
Art. 2º - A Infraero terá por finalidade implantar, administrar, operar e explorar industrial e comercialmente a infraestrutura aeroportuária que lhe for atribuída pela Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República.
Tal informação é relevante quando constatamos que, anteriormente à publicação da Constituição Federal de 1988, o Código Brasileiro de Aeronáutica - Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986, especificamente em seu art. 36, já previa que os aeródromos seriam construídos, mantidos ou explorados diretamente pela União ou por empresas especializadas da Administração Federal Indireta, vinculadas ao Ministério da Aeronáutica:
Art. 36 - Os aeródromos públicos serão construídos, mantidos e explorados:
A definição da administração federal indireta surgiu a partir do Ato Institucional nº 4, de 7 de dezembro de 1966, do então Presidente da República, e se consolidou pelo Decreto-Lei n.º 200, de 25 de fevereiro de 1967, que descreveu o formato jurídico das empresa pública governamental, nos moldes do artigo 5º, inciso II:
Decreto-Lei n.º 200/67
Art. 5º - Para os fins desta lei, considera-se:
Empresa Pública – a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União ou de suas entidades da Administração Indireta, criada por lei para desempenhar atividades de natureza empresarial que o Governo seja levado a exercer, por motivos de conveniência ou contingência administrativa, podendo tal entidade revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.
Assim, na condição de pessoa jurídica integrante da administração indireta federal, a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária-Infraero apenas cumpre a sua finalidade legal e estatutária quando desempenha as atividades voltadas a prover e explorar a infraestrutura aeroportuária, prestando serviço público essencial, de alta relevância para a sociedade, que não pode ser descontinuado ou obstaculizado por exigências criadas por autoridades não integrantes do poder executivo federal.
A respeito da importância dos serviços públicos prestados pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária-Infraero, transcrevemos importante trecho do Acórdão prolatado no julgamento do Recurso Extraordinário - RE 363.412-Agr, pelo Supremo Tribunal Federal-STF. Na oportunidade, a Corte máxima estendeu os benefícios da imunidade tributária recíproca à Infraero, pelo fato dela prestar serviços públicos essenciais outorgados à União:
A Infraero, que é empresa pública, executa como atividade-fim, em regime de monopólio, serviços de infraestrutura aeroportuária constitucionalmente outorgados à União Federal, qualificando-se, em razão de sua específica destinação institucional, como entidade delegatária dos serviços públicos a que se refere o art. 21, XII, c, da Lei Fundamental, o que exclui essa empresa governamental, em matéria de impostos, por efeito da imunidade tributária recíproca (CF, art. 150, VI, a), do poder de tributar dos entes políticos em geral. Consequente inexigibilidade, por parte do Município tributante, do ISS referente às atividades executadas pela Infraero na prestação dos serviços públicos de infraestrutura aeroportuária e daquelas necessárias à realização dessa atividade-fim. (RE 363.412-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 7-8-2007, Segunda Turma, DJE de 19-9-2008).
Por todo exposto, fica evidente que a Secretaria de Aviação Civil-SAC, a Agencia Nacional de Aviacao Civil – ANAC, o Comando da Aeronáutica – COMAER e a Comissão Nacional de Autoridades Aeroportuárias – CONAERO; exigem da Empresa Brasileira de Infraestrutura aeroportuária-Infraero o cumprimento escorreito de uma infinidade de regras técnicas, com base no regime jurídico público administrativo, havendo longo caminho até que um aeroporto possa ser construído, reformado, ampliado e homologado, o que autoriza afirmar que a competência para a fiscalização dos atributos técnicos das edificações aeroportuárias está legalmente concentrada nos órgãos federais, não havendo espaço para intervenção municipal nos aeroportos públicos, ainda que por via legislativa.
Contata-se, ainda, que a única mudança legislativa recente no regramento jurídico da atividade foi o repasse das responsabilidades à Secretaria de Aviação Civil – SAC, sem que houvesse qualquer alteração no Código Brasileiro de Aeronáutica, que, como veremos, é norma recepcionada, por estar em plena harmonia com o caráter dirigente da Constituição Federal de 1.988, ressaltado na leitura conjunta do art. 21, XII, alínea c, com o art. 22, I.
O fenômeno constitucional da recepção é tratado pelo direito intertemporal, e serve para solucionar os conflitos temporais decorrentes da vigência da nova ordem jurídica. A regra é que a legislação infraconstitucional que não for contrária à nova ordem constitucional é por ela recepcionada, admitida como juridicamente válida. Isso porque, não seria razoável inutilizar toda a legislação ordinária construída ao longo dos tempos apenas em razão da publicação do novo texto constitucional. Nas palavras do professor de Direito Constitucional Pedro Lenza5, obtemos maior subsídio a respeito da recepção da norma infraconstitucional:
Todas as normas incompatíveis com a nova constituição são revogadas por ausência de recepção. Vale dizer, a contrário sensu, a norma infraconstitucional que não contraria a constituição será recepcionada, podendo inclusive receber nova “roupagem”. Segundo o instituto jurídico da recepção permanecem válidos todos os atos legislativos editados na vigência do ordenamento jurídico anterior, sendo recebidos e adaptados à nova ordem jurídica, não precisando ser reeditados, recriados ou refeitos, mediante outra manifestação legislativa.
O Código Brasileiro de Aeronáutica é norma recepcionada por ser materialmente compatível a Constituição Federal de 1.988, conclusão a que se pode chegar especialmente no que diz respeito à competência privativa da União para legislar sobre Direito Aeronáutico, e explorar sua infraestrutura. Nele, encontramos a definição jurídica de infraestrutura aeronáutica posta pelo art. 25, § 1º, do Código Brasileiro de Aeronáutica, que engloba o conjunto de órgãos, instalações e estruturas que expõe, elegendo a autoridade aeronáutica como competente para emitir a autorização prévia dessas atividades, sem prejuízo de outros ministérios ou órgãos estatais envolvidos na área.
Nota-se que suas disposições do CBA somente repetiram antigo tratamento legal dado ao assunto, pois a redação do art. 1º, da Lei nº 6.009, de 26 de dezembro de 1973, já estendia tais responsabilidades à União ou às suas entidades da administração federal indireta, verbis:
Lei nº 6.009/73
Art. 1º Os aeroportos e suas instalações serão projetados, construídos, mantidos, operados e explorados diretamente pela União ou por entidades da Administração Federal Indireta, especialmente constituída para aquelas finalidades, ou ainda, mediante concessão ou autorização obedecida às condições nelas estabelecidas.
Procedendo uma reflexão sobre as informações colhidas até o momento, tem-se que as peculiaridades do Direito Aeronáutico, que é composto por um núcleo de normas jurídicas próprias, direcionam as responsabilidades do setor, com a emissão de diretrizes gerais à cargo da Secretaria de Aviação Civil-SAC, a fiscalização das políticas aeroportuárias para Agencia Nacional de Aviacao Civil – ANAC e a centralização do Sistema de Controle do Espaço Aéreo Brasileiro para o Comando da Aeronáutica – COMAER; o que resulta em uma atuação harmônica desses órgãos federais. Contudo, para que isto seja possível, se faz preciso respeitar um dos princípios basilares de Direito Aeronáutico, que é o princípio da uniformidade de tratamento no território nacional, dado que ele visa garantir que a construção, a administração e exploração dos aeródromos fiquem sujeitas apenas às normas, instruções, coordenação e controle da autoridade aeronáutica, como é possível observar no art. 36, § 1º, do Código Brasileiro de Aeronáutica:
§ 1º A fim de assegurar uniformidade de tratamento em todo o Território Nacional, a construção, administração e exploração, sujeitam-se às normas, instruções, coordenação e controle da autoridade aeronáutica.
O motivo do Direito Aeronáutico se valer do princípio da uniformidade de tratamento é justamente impedir a coexistência de diferentes normativos a respeito da construção, administração e exploração aeroportuárias, emanados a partir da atividade legislativa de entes políticos diversos (como de Estados e Municípios), evitando que capilaridade legislativa afete a unidade do setor.
Com o princípio da uniformidade de tratamento dos aeródromos se busca combater a insegurança jurídica causada pela pulverização das normas técnicas em matéria aeroportuária, fazendo que elas permaneçam sob a sujeição apenas das autoridades aeronáuticas ou aeroportuárias, a depender do caso.
Ao lado do princípio da uniformidade de tratamento, que deve nortear o sistema da infraestrutura aeroportuária nacional, encontra-se outro igualmente importante, qual seja, o princípio da monopolização federativa das atividades de exploração dos aeródromos e de seus serviços auxiliares, na previsão do art. 36, § 2º, do Código Brasileiro de Aeronáutica. Vejamos:
No que toca à competência para autorização das atividades em aeródromos públicos, o Código Brasileiro de Aeronáutica é ainda mais explicito quando defere competência à autoridade aeronáutica para dispor, com exclusão de qualquer outra, acerca do funcionamento dos estabelecimentos empresariais nas áreas aeroportuárias, reiterando a tese de que as competências materiais, que visem a tomada de decisão acerca das atividades aeroportuárias não estão a cargo da autoridade municipal. Esta é a redação do art. 41 do CBA:
A indicação da autoridade aeronáutica como responsável pela expedição de normas de construção, administração e exploração dos serviços de infraestrutura aeronáutica é emblemática, vez que não deixa margem à discussão quanto à fiscalização dessas ações. No mais, a previsão contida no final do § 1º, acima destacado, deve ser vista em conjunto com as leis que estipulam a divisão de competências entre as autoridades civis e militares envolvidas no setor.
Dessa maneira, tem-se que, a princípio, o funcionamento dos estabelecimentos empresarias nas áreas aeroportuárias estão sujeitos apenas às autoridades aeronáuticas, com a exclusão de qualquer outra, todavia, com relação às atividades comuns exercidas pelos concessionários de uso de área, entende-se que elas podem ser fiscalizadas pelos órgãos locais, por não estarem amparadas pelas normas de proteção do Direito Aeroportuário, principalmente no que toca às áreas de comércio de alimentação, roupas e acessórios, prestação de serviço, etc.
Entretanto, o município, a pretexto de regular a atuação dos concessionários de áreas nos aeroportos, não pode, ainda que indiretamente, pretender se revestir de competência federal, tampouco redirecionar os atos de fiscalização das empresas concessionária de área, a fim de atingir o administrador aeroportuário.
Não poderá a municipalidade condicionar o alvará do estabelecimento comercial à apresentação prévia do “habite-se” do aeroporto, e também não poderá emitir multa contra administração aeroportuária por uma loja estar descumprindo as exigências previstas na lei local.
Vale lembrar que o aeroporto é considerado um complexo unitário. A respeito do complexo unitário dos bens afetos às atividades aeroportuárias, recorremo-nos novamente à abalizada doutrina de José da Silva Pacheco6 :
As coisas simples que o compõem e que devem, por força de lei, ser encaradas como um todo, são as áreas destinadas a pouso, decolagem e movimentação de aeronaves (art. 27), as instalações e facilidades para apoio de operações de aeronaves e de embarque e desembarque de pessoas e cargas (art. 31, I), as áreas destinadas à própria administração, pouso, decolagem, manobra e estacionamento de aeronave, atendimento e movimentação de passageiros, bagagens e cargas, aos concessionários ou permissionários de serviços aéreos, ao terminal de carga aérea, ao terminal de passageiros e bagagens, aos órgãos públicos que devam funcionar nos aeroportos (alfândega, polícia, saúde), ao público usuário e estacionamento de seus veículos, aos serviços auxiliares (arts. 102 a 104) e ao comércio apropriado para o aeroporto (arts. 26 e 39).
Essas coisas todas, centralizadas, devem ser visualizadas, sob a perspectiva de sua finalidade de proporcionar facilidade e apoio ao voo de aeronave, à navegação aérea, á atividade aeronáutica e, como tal, enquanto mantida essa destinação, devem ser encaradas como universalidade, como coisa coletiva, como um complexo unitário.
Contudo, encaradas como universalidade, constituem um patrimônio autônomo, separado do patrimônio de cada eventual proprietário e serão equiparadas, como um todo, a bem público federal.
Por ser complexo unitário entendemos que toda área aeroportuária, seja operacional, seja comercial, é em sua essência una, estando afetada a um único fim – que é a manutenção das atividades aeroportuárias locais - inobstante sua destinação em áreas específicas como o comércio de produtos e serviços aos usuários do aeroporto, ou até mesmo aquelas atividades puramente operacionais como o tráfego e abrigo de aeronaves, o exercício de atividades auxiliares à aviação realizado pelas companhias conhecidas com “esatas” etc....
Todas essas atividades aeroportuárias somadas e empregadas de forma coordenada e regulamentada, incluindo os bens instalados compõem, direta ou indiretamente, o aeródromo, unidade autônoma por sua natureza, é um bem coletivo, universalidade de fato e de direito que deve ser respeitada e protegidas pelos órgãos públicos e pela sociedade em geral por causa das relevantes atividades exercidas naquele local.
Está escrito no art. 90 do Código Civil que a universalidade de fato é constituída pela pluralidade de bens singulares que, pertinentes à mesma pessoa, tenham destinação unitária. É entendimento de diversos autores que bens singulares devem ser encarados em conjunto e razão da vontade.
Em relação à universalidade de direito prescrita no art. 91 também do Código Civil, ela constitui o complexo de relações jurídicas, de uma pessoa (física ou jurídica), e este complexo é dotado de valor econômico, ou seja, os bens singulares reunidos devem ser encarados como um conjunto por força de lei. A lei determina que os bens de uma pessoa sejam considerados em conjunto.
É lógico que isto não significa que uma concessionária de uso de área, uma empresa que explore atividade econômica dentro de um saguão de aeroporto, por exemplo, que atua no ramo de refeições rápidas, não possa ter sua atividade fiscalizada pelo município em determinados assuntos.
A área que ela ocupa (pertencente à União) está disposta, e assim a atividade (e não a área) é comum no mercado, especialmente quando exercida por particular, em seu interesse próprio, com finalidade lucrativa, podendo ser limitada pelo poder de polícia municipal, consubstanciado na emissão de alvará de funcionamento.
Entretanto, o ato de fiscalização municipal em relação aos concessionários do aeródromo público não pode afetar as atividades fins da administração aeroportuária e do funcionamento do aeródromo em geral, como o estacionamento de veículos, eis que esta atividade é parte integrante e essencial do próprio aeródromo e por isso não fica sujeita à fiscalização local, por permanecer sobre as regras do Direito Aeronáutico, e por ser fiscalizada pelas autoridades administrativas federais.
Por isso, pode-se afirmar com certa segurança que os municípios não possuem competência para legislar ou fiscalizar as atividades de exploração comercial dos estacionamentos nos aeródromos públicos, posição que está sendo adotada institucionalmente na empresa.
Tal afirmação tem fundamento, inclusive, nos precisos argumentos lançados em sentença de primeira instância prolatada na Ação Civil Pública nº 0005974-79.2012.4.01.3800, em tramite na 10ª Vara Federal de Belo Horizonte, movida pelo Ministério Público Federal, que visa obrigar esta empresa pública a fracionar a cobrança da primeira hora de permanência dos veículos em seus estacionamento. Conquanto a referida decisão judicial tenha sido alvo de recurso pelo parquet, destacamos os trechos de maior relevância:
A exploração comercial, prevista na lei supracitada, saliente-se, não confere à INFRAERO apenas o direito à captação de valores inerentes às tarifas aeroportuárias, mas também aos recursos provenientes da exploração comercial das áreas aeroportuárias definidas pelo art. 39 e seguintes do Código de Aeronáutica, que vão desde o espaço destinado à administração até as áreas concernentes ao atendimento de passageiros, comércio apropriado para o aeroporto, estacionamento de veículos, dentre outros.
Denota-se, in casu, que a empresa pública vem aplicando corretamente a legislação correlata e as normas infralegais aplicáveis à matéria sub judice, que permite a cobrança pelo uso dos estacionamentos dentro dos aeroportos e prevê a livre pactuação do preço entre o operador do aeródromo e a empresa interessada.
Outra questão importante a se destacar é que os usuários do Aeroporto de Confins possuem a opção de escolher a forma de se conduzirem à dependência aeroportuária, tais como o uso de táxi e ônibus executivos saindo do Centro da cidade, a preços razoáveis, além de existir outros estacionamentos privados em suas proximidades, que oferecem inclusive traslado gratuito aos usuários ao setor de embarque.
Assim sendo, a opção de utilizar o estacionamento dentro do Aeroporto é uma escolha do consumidor, que aceita livremente os preços e condições ofertadas.
Segundo definido no Código de Defesa do Consumidor (art. 51, parágrafo 1º), presume-se exagerada, entre outros casos, a vontade que:
Não se vislumbra in casu qualquer vantagem manifestamente excessiva ao consumidor ou elevação do preço do serviço sem justa causa, tal como previsto no CDC.
Lado outro, não se olvida o direito de propriedade consagrado no art. 5º, XXII, da Carta Magna, além do princípio da livre concorrência, não cabendo ao Poder Judiciário, neste caso, intervir no sistema de fixação de preços em razão do uso do estacionamento nos Aeroportos, considerando não existir qualquer legislação em vigor que determine o fracionamento da primeira hora, não se vislumbrando, ante as peculiaridades do caso concreto, abuso ou descumprimento da função social do contrato.
Nessas razões, forçoso concluir que inexiste qualquer irregularidade na conduta da Requerida, não podendo se falar, na espécie, em lesão ao consumidor.
Pelo exposto, julgo extinto o processo, sem julgamento do mérito, em relação à UNIÃO FEDERAL, em razão da sua ilegitimidade passiva ad causam, nos termos do art. 267, IV do CPC e, em relação à INFRAERO, julgo improcedente o pedido inicial, nos termos da fundamentação supra.
Outro aspecto importante a ser destacado na presente análise é que a exploração empresarial de estacionamento de veículos em áreas particulares é matéria tratada pelo Direito Civil, fazendo incidir a norma constitucional de competência explicita incutida no art. 22, I, da Constituição Federal de 1.988. A lei não oriunda do poder legislativo nacional, que discipline assunto de Direito Civil é considerada inconstitucional. Tal enfoque interpretativo é constante nos julgados do Supremo Tribunal Federal-STF, in verbis:
Estacionamento de veículos em áreas particulares. Lei estadual que limita o valor das quantias cobradas pelo seu uso. Direito Civil. Invasão de competência privativa da União. Hipótese de inconstitucionalidade formal por invasão de competência privativa da União para legislar sobre Direito Civil (CF, art. 22, I). Enquanto a União regula o direito de propriedade e estabelece as regras substantivas de intervenção no domínio econômico, os outros níveis de governo apenas exercem o policiamento administrativo do uso da propriedade e da atividade econômica dos particulares, tendo em vista, sempre, as normas substantivas editadas pela União. (ADI 1.918, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 23-8-2001, Plenário, DJ de 1º-8-2003.) No mesmo sentido: ADI 2.448, Rel. Min. Sydney Sanches, julgamento em 23-4-2003, Plenário, DJ de 13-6-2003.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL. ESTACIONAMENTO EM LOCAIS PRIVADOS. COBRANÇA. IMPOSSIBILIDADE. OFENSA AO ART. 22, I, DA CONSTITUIÇÃO. Esta Corte, em diversas ocasiões, firmou entendimento no sentido de que invade a competência da União para legislar sobre direito civil (art. 22, I da CF/88) a norma estadual que veda a cobrança de qualquer quantia ao usuário pela utilização de estabelecimento em local privado. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 1.918, rel. min. Maurício Corrêa; ADI 2.448, rel. Min. Sydney Sanches; ADI 1.472, rel. min. Ilmar Galvão).
O ato normativo atacado prevê a isenção de pagamento por serviço de estacionamento não apenas em estabelecimentos de ensino, mas também em outros estabelecimentos não representados pela entidade autora. Tratando-se de alegação de inconstitucionalidade formal da norma atacada, torna-se inviável a cisão da ação para dela conhecer apenas em relação aos dispositivos que guardem pertinência temática com os estabelecimentos de ensino. Inconstitucionalidade formal. Competência privativa da União. (ADI 3.710, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 9-2-2007, Plenário, DJ de 27-4-2007.) No mesmo sentido: AI 742.679-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 27-9-2011, Segunda Turma, DJE de 11-10-2011.
Agrupando as características legais da uniformidade de tratamento, da monopolização da exploração para a União e da prévia autorização aeronáutica, temos como não recomendável a intervenção dos órgãos municipais nas obras aeroportuárias ou em seu funcionamento, porque os caracteres legais acima descritos são explícitos ao dar maior importância à preservação das atividades essenciais do Aeroporto e ao destinar dos poderes de mando às autoridades federais, sem qualquer menção às autoridades municipais.
Entendimento idêntico foi explanado Juiz Federal Dr. Nelson Gustavo Mesquita Ribeiro Alves, da 2ª Vara da Justiça Federal de Itajaí-SC, em decisão interlocutória que deferiu requerimento de antecipação da tutela feito pela Infraero, afastando exigências ilegais da administração local, nos Autos nº 5003952-08.2010.404.7208:
Destarte ainda que lei municipal determine os requisitos necessários à construção de edificações em seu território local, suas disposições, ao menos em relação á área aeroportuária, não poderão exceder os limites daquelas já exigidas pela agência reguladora da atividade. Ou seja, se compete privativamente à União legislar sobre matéria de Direito Aeronáutico (art. 22, I, da CF/88), não pode o Município impingir regramento municipal que não encontra eco na legislação federal, em sítio de aeroporto, sob pena de usurpação de competência constitucional.
Ante o exposto, defiro o pedido de antecipação dos efeitos da tutela, para o fim de determinar que a ré se abstenha de: (1) exigir o cumprimento de normas locais de ocupação do solo no sítio aeroportuário do Aeroporto Internacional de Navegantes – Ministro Victor Konder. (2) vincular a expedição dos alvarás para licença de localização, fiscalização de funcionamento ou permanência no local dos concessionários e das empresas aéreas de uso da áreas aeroportuárias à aceitação pelo Corpo de Bombeiros, afastando a norma do parágrafo único do art. 1º e o art. 15, ambos da Lei Municipal nº 2140 e (3) exigir alvará de funcionamento, carta de habite-se ou outra licença da INFRAERO, para instalação e funcionamento do Aeroporto Internacional de Navegantes – Ministro Victor Konder, até ulterior decisão.
Colocados tais aspectos, buscaremos, a partir de então, analisar as competências municipais presentes no texto constitucional, com a finalidade de concluirmos se existe amparo legal a autorizar a interferência das autoridades municipais nas obras aeroportuárias e a cobrança das taxas de poder de polícia decorrentes da fiscalização desse tipo de atividade.
II.II - Das competências constitucionais dos Municípios para estabelecer limitações ao uso de imóveis da União :
É notório que os municípios brasileiros tiveram suas competências robustecidas com o advento da atual ordem constitucional, porém veremos que este fato não deve ser interpretado de maneira absoluta, sob pena de usurparmos as competências atribuídas às demais unidades políticas integrantes da federação. Com escopo no que interessa para este parecer, verificamos o conteúdo do art. 30, incisos I, II e VIII, e do art. 182, todos da Constituição Federal de 1.988:
Escrevendo sobre esta passagem da Constituição Federal, o professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho7 observa que, desde a Constituição de 1934 (art. 13, caput), atribuía-se ao município a competência legislativa nas matérias de seu peculiar interesse. De acordo com ensinamento de Sampaio Dória8, deve-se entender por peculiar interesse municipal, "tudo aquilo que for, predominantemente, preponderantemente, de seu interesse". Todavia, o inciso I, do art. 30, é alvo de severas críticas pelos estudiosos do direito, na medida em que retomou o mesmo nível de vagueza e generalidade da constituição anterior.
Na verdade, leciona a melhor doutrina jurídica que a competência dos Municípios para legislar a respeito de assunto de interesse local não deve ser vista de forma absoluta, como uma espécie de “carta branca” para que os municípios legislem sobre tudo o que existe dentro de seus limites. O Supremo Tribunal Federal possui julgado limitando a extensão interpretativa do referido art. 30, I, desta forma:
LEIS 10.927/91 E 11.262 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. SEGURO OBRIGATÓRIO CONTRA FURTO E ROUBO DE AUTOMÓVEIS. SHOPPING CENTERS, LOJAS DE DEPARTAMENTO, SUPERMERCADOS E EMPRESAS COM ESTACIONAMENTO PARA MAIS DE CINQÜENTA VEÍCULOS. INCONSTITUCIONALIDADE.
1. O Município de São Paulo, ao editar as Leis l0.927/91 e 11.362/93, que instituíram a obrigatoriedade, no âmbito daquele Município, de cobertura de seguro contra furto e roubo de automóveis, para as empresas que operam área ou local destinados a estacionamentos, com número de vagas superior a cinquenta veículos, ou que deles disponham, invadiu a competência para legislar sobre seguros, que é privativa da União, como dispõe o art. 22, VII, da Constituição Federal.
2. A competência constitucional dos Municípios de legislar sobre interesse local não tem o alcance de estabelecer normas que a própria Constituição, na repartição das competências, atribui à União ou aos Estados. O legislador constituinte, em matéria de legislação sobre seguros, sequer conferiu competência comum ou concorrente aos Estados ou aos Municípios. (RE 313.060/SP; Órgão Julgador: Segunda Turma; Julgamento: 29/11/2005).
Defender, com fundamento no referido inciso, que o município possui competência para impor condicionantes às obras aeroportuárias não se reveste da melhor técnica de interpretação da Constituição, mesmo porque não reside, ali, um assunto de “interesse local”, mas sim um “interesse nacional” considerando que a atividade de infraestrutura aeroportuária viabiliza a aviação civil e militar, promovendo a integração nacional.
Continuando, temos que inciso II, do artigo transcrito, se refere à suplementação da legislação federal e estadual, e somente é aplicável no que couber, ou seja, somente em caso de omissão dos entes que detenham a competência original, o que não se constata quando o assunto tratado é infraestrutura aeroportuária, em função da regulamentação editadas pelos órgãos federais, como exposto anteriormente à exaustão.
Por sua vez, o art. 30, inciso VIII, refere-se apenas, e ainda no que for pertinente, ao direto urbanístico municipal, que é uma vertente jurídica que se preocupa com o ordenamento territorial de forma genérica, por via do planejamento, controle do uso, parcelamento e ocupação do solo, tendo como finalidade clara a organização da cidade, para controle das áreas de particulares e do adensamento urbano.
Logo, percebe-se que o Direito Urbanístico não tem foco nas atividades de infraestrutura aeroportuária.
O conhecido autor de várias obras na seara do ramo jurídico-administrivo jurista Dr. Diogo de Figueiredo9 nos apresenta a definição de Direito Urbanístico como sendo:
“o conjunto da disciplina jurídica, notadamente de natureza administrativa, incidente sobre os fenômenos do Urbanismo, destinada ao estudo das normas que visem a impor valores convivências na ocupação e utilização dos espaços habitáveis”
Nota-se que esse ramo especializado da ciência jurídica se importa com os “espaços habitáveis”, ou seja, os locais de vivência permanente do ser humano na sociedade local e a sua forma de organização, não servindo como fundamento para a intervenção dos municípios nas obras de infraestrutura aeroportuárias.
É expressão do direito urbanístico, por exemplo, o art. 6º, da Lei n.º 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que obriga, antes da elaboração do projeto de loteamento, que o interessado solicite ao município a definição das diretrizes para uso do solo, o traçado dos lotes, do sistema viário, dos espaços livres e das áreas reservadas para equipamento urbano e comunitário, apresentando, para este fim, requerimento e planta do imóvel. Ressalta-se que o normativo indicado é silente quanto a projetos de uso ou parcelamento de solo para infraestrutura aeroportuária, justamente porque as competências municipais não avançam sobre esta matéria.
A característica pode ser observada, também, no art. 182 acima destacado, que coloca que política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, por via do plano diretor, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes.
A Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, conhecida e denominada “Estatuto da Cidade”, regula o capítulo concernente à política urbana municipal, preceituando:
Art. 40 - O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.
Art. 41 - O plano diretor é obrigatório para cidades:
O plano diretor do município serve para promover o desenvolvimento ordenado da urbe, correspondendo a um documento que contém as regras que servem de parâmetro para a utilização adequada de seu território. Nele constam as metas para a fixação das áreas que devem ser desenvolvidas, que exigem a instalação de equipamentos públicos, que se destinam à utilização residencial, comercial ou industrial etc. É o instrumento que estabelece a maneira pela qual o município deverá se expandir e, com base nele, devem ser elaborados os demais atos normativos locais específicos que digam respeito à política urbana.
Após o advento da lei que estabeleceu o Estatuto da Cidade, houve a regulamentação capítulo da Constituição Federal sobre a política urbana e a fixação de diretrizes que pregam o direito a cidades sustentáveis e o uso da propriedade urbana em prol do equilíbrio social, contudo, tais regras são direcionadas ao combate à irregularidade urbana, expressa pelos loteamentos clandestinos, pelas ocupações irregulares e pelos assentamentos informais; o que em nada se confunde com as obras aeroportuárias dos aeródromos federais, que respeitam os normativos técnicos dos órgãos federais competentes e são sujeitas à regulamentação.
Nesta linha de raciocínio, possível asseverar que carga de juridicidade do art. 30, I, II, VIII e do art. 182 não autoriza, expressa ou implicitamente, a intervenção municipal nas obras ou atividades aeroportuárias, tampouco que o município legisle sobre suas feições, visto que a competência legislativa é privativa da União.
Aliás, não há outro dispositivo expresso, na atual Constituição, que nos permita entender que as municipalidades possam legislar ou praticar atos administrativos em relação às atividades de infraestrutura aeroportuária.
Não se pode perder de vista que a Constituição Federal deve ser interpretada de forma sistemática, integrando o seu conteúdo interno por via do princípio da unidade, segundo o qual o intérprete deve buscar harmonizar todos os dispositivos constitucionais, reconhecendo a existência de uma correlação lógica entre eles, efetuando uma ponderação de valores de modo a repelir supostas antinomias na aplicação de seus dispositivos. A forma interpretativa aqui sustentada é utilizada amplamente na jurisprudência do Pretório Excelso:
Permito-me tornar a dizer que não se interpreta a Constituição em tiras, aos pedaços. Tenho insistido em que a interpretação do direito é interpretação do direito, não de textos isolados, desprendidos do direito. Não se interpreta textos de direito, isoladamente, mas sim o direito — a Constituição — no seu todo. (Supremo Tribunal Federal - Ministro Eros Grau - Voto vista no julgamento da ADI nº 1.923 MC/DF, publicado em 01/08/2007).
Assim, na interpretação dos artigos constitucionais o operador do direito deve ter em mente o princípio da unidade da constituição, que prega a coerência de seu texto, a correlação de suas normas, ou seja, a ausência de contradição entre elas. Doutrinariamente, nos apegamos à seguinte passagem doutrinária inclusa na obra de Glauco Barreira Magalhães Filho 10, defensor desta sistemática interpretativa:
Princípio da unidade da Constituição - Se a Constituição é a norma fundamental que dá unidade e coerência à ordem jurídica, ela própria precisa ter unidade e coerência interna, ou seja, superação de contradições não através de uma lógica de exclusão de uma parte a favor, mas através de uma lógica dialética de síntese, através de uma solução de compromisso. A interpretação constitucional deve garantir uma visão unitária e coerente do Estatuto Supremo e de toda a ordem jurídica.
Neste rumo, a melhor solução é considerar, na forma cima exposta, que os arts. 30, I, II, VIII e 182, da CF/88, não atribuem competência legal ou material suficiente ao poder municipal para legitimar atos de limitação administrativa em relação às obras aeroportuárias, pois caso contrário, estaríamos reconhecendo uma supremacia de alguns dispositivos constitucionais em relação a outros, ou seja, reconhecendo uma inferioridade jurídica no art. 21, XII, alínea c, e no art. 22, I, o que é juridicamente incorreto. Em verdade, os artigos mencionados devem ser interpretados através de um natural exercício de ponderação, respeitando seus limites e principalmente observando suas finalidades, dado que disposições constitucionais são juridicamente interligadas.
Se o poder constituinte e o legislador infraconstitucional optaram por estabelecer os encargos da infraestrutura aeroportuária à União, é porque, certamente, não tinham a intenção de repassar tal responsabilidade ao ente federativo municipal. O motivo dessa escolha reside no fato de ser notório que o ente municipal, pelo menos em regra, não possui profundos conhecimentos em infraestrutura aeroportuária, dado que seu objetivo precípuo não é explorar atividades aeroportuárias, e que não seria adequado conferir competência material e legislativa para impor requisitos técnicos neste setor.
Enfim, não se ignora a competência do município para organizar a ocupação de seu território, seja quem for o titular. Contudo, excepcionalmente, em se tratando de aeroporto, com base numa visão equilibrada dos preceitos constitucionais e das leis federais, tal competência é superada pela competência dos poderes legislativo e executivo federal.
Outro ponto da análise objetiva deste parecer, está localizado no estudo do alvará municipal e das taxas de poder de polícia administrativo decorrentes de sua emissão.
Alvará é o instrumento jurídico, meio ou fórmula, através do qual a administração pública expede autorização ou licença. Em outras palavras, o alvará é a forma, o revestimento, a exteriorização do ato administrativo de licença e de autorização. É somente através do alvará que os aludidos atos administrativos se concretizam, passam a existir na juridicamente. Enquanto os atos em si compreendem o conteúdo, a matéria, o alvará, como dito, é a forma pela qual se manifesta a vontade da administração. Conceitualmente, vale citar a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro11:
Alvará é o instrumento pelo qual a Administrativa Pública confere licença ou autorização para a prática de ato ou exercício de atividade sujeitos ao poder de polícia do Estado. Mais resumidamente, o alvará é o instrumento de licença ou da autorização. Ele é a forma, o revestimento exterior do ato; a licença e a autorização são o conteúdo do ato.
Diógenes Gasparini 12, entende que o documento alvará é:
...a fórmula segundo a qual a Administração Pública expede autorização e licença para a prática de ato ou o exercício de certa atividade material.
O alvará não é mais que um instrumento, um meio, para se obtenha a licença ou autorização administrativa, que é ato administrativo de suma importância para a administração pública e para os administrados, na medida em que representa um ato vinculado à lei, ao qual qualquer do povo que demonstre preencher os requisitos legais faz jus. Em outras palavras, preenchidos os requisitos legais para a concessão do alvará, o administrado adquire o direito subjetivo de pleiteá-lo, sem depender da discricionariedade do administrador.
O conceito de licença administrativa é unânime entre os doutrinadores do Direito Administrativo, com pequenas variações terminológicas. O conhecido doutrinador Hely Lopes Meirelles13, exprime o conceito de licença da seguinte maneira:
Licença é o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Público, verificando que o interessado atendeu a todas as exigências legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a realização de fatos materiais antes vedados ao particular, como, por exemplo, o exercício de uma profissão, a construção de um edifício em terreno próprio.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello14, a licença administrativa pode ser considerada como:
...o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta àquele que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade.
Formulando um conceito próprio, afirmar-se que a licença é o ato administrativo de caráter vinculado e unilateral através do qual a administração pública permite ao administrado, que preencher os requisitos legais, o exercício de determinada atividade ou fato material, os quais são vedados antes da apreciação do poder público.
O alvará de construção está inserido neste conceito, porém, para a sua exigência existe um pressuposto jurídico que é a competência do agente público, em sentido estrito, além da competência do ente público que ele representa na execução do ato administrativo de expedição do alvará, em sentido amplo.
Como visto, a titularidade do serviço público de infraestrutura aeroportuária (o que inclui construção, administração, exploração de aeroportos) é da União, não havendo razão plausível para se entender que a Infraero, verdadeira longa manus do poder executivo federal em matéria de infraestrutura aeroportuária, só estaria legitimada a agir após a licença do ente municipal, emitida por via de um alvará.
Não haveria sentido atribuir-se, com exclusividade, a titularidade material e legislativa privativa dos serviços de infraestrutura aeroportuária à União, e esta, por sua vez, criar uma empresa especializada para execução destes serviços, se, por outro lado, só se pudesse efetivamente atuar após obter autorização da municipalidade, seguindo as condicionantes insertas em normas locais, em código de posturas que são editados com vistas à urbanização de ruas, de construções residenciais ou comerciais comuns, ao funcionamento do comércio ou prestação de serviço simples, nunca para as complexas atividades desenvolvidas em aeródromos.
Não se pode olvidar que a regra no direito civil é a liberdade de construir, e as limitações administrativas são exceções. O artigo 1.299, do Código Civil, Lei de 10 de janeiro de 2002, assim descreve o direito de construir:
Art. 1299 - O proprietário pode levantar em seu terreno as construções que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos administrativos.
Todavia, não é qualquer regulamento administrativo que pode restringir o direito de construir, visto que somente aquele emanado de autoridade administrativa competente cumprirá este papel.
Sustentamos, no caso das obras aeroportuárias, que os documentos de autorização de obras somente são exigíveis pelas autoridades aeroportuárias, especialmente pela Agencia Nacional de Aviacao Civil – ANAC, em razão da exploração aeroportuária ser monopólio da União.
Como o poder municipal não está apto a intervir nas obras aeroportuárias, entende-se igualmente inaplicável a exigência de “habite-se”, dado que este documento corresponde, em termos de motivação, finalidade e objeto aos certificados e homologações emitidos pelos órgãos de regulação e fiscalização federal do setor aéreo. Tal exigência, intentada pelo poder municipal, além de configurar um indevido “bis in idem”, causa de enorme insegurança jurídica ao administrador aeroportuário.
O “habite-se” municipal, além de ser documento que libera a edificação para o uso, é exigido também no momento da averbação da construção ou reforma na matrícula do imóvel, onde está situada a nova edificação.
Em relação às obras aeroportuárias o “habite-se” municipal é inócuo também para esta função, considerando que os terrenos que compõe o sítio aeroportuário são considerados universalidade e patrimônio próprio, desvinculados da titularidade do domínio em que estão situados, por serem bens públicos federais que independem de registro imobiliário em nome da União, segundo a redação do art. 36, § 5º e art. 38 do Código Brasileiro de Aeronáutica:
§ 5º - Os aeródromos públicos, enquanto mantida a sua destinação específicas pela União, constituem universidades e patrimônios autônomos, independentes do titular do domínio dos imóveis onde estão situados.
Art. 38 - Os aeroportos constituem universalidades, equiparadas a bens públicos federais, enquanto mantida a sua destinação específica, embora não tenha a União a propriedade de todos os imóveis em que se situam.
O Código Civil, na parte em classifica os bens públicos, especialmente no artigo 99, valeu-se do critério da destinação do bem para definir sua classe, dividindo-os em: a) bens de uso comum (inciso I); b) bens de uso especial (inciso II) e c) bens dominicais (inciso III).
Nesta classificação, os aeródromos públicos são considerados bens de uso especial da União, direcionados à atividade pública específica da administração, e por isso não podem vir a sofrer limitação por municipal, porque a disciplina jurídica que regula sua situação é de natureza civil, cuja competência privativa para legislar também é da União, prevista art. 22, I, da Constituição Federal.
Por outro lado, no que se referente à taxa de emissão de alvará, deve-se colocar que esta espécie de tributo vinculado, à semelhança de qualquer outra exação tributária, está sujeita às limitações constitucionais do poder de tributar, representada, especialmente, pelo princípio constitucional da estrita legalidade.
O princípio da legalidade genericamente expresso na Constituição Federal, em seu art. 5º, II, que enuncia que "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei", tem forte ligação com o próprio Estado de Direito, inibindo a utilização do poder arbitrário, vez que nele pretende-se assegurar o "império da lei". Aparece simultaneamente como um limite e uma garantia, pois ao tempo que é um limite a atuação do poder público, também é uma garantia para os administrados.
Por isso, entende-se que os Munícipios não foram revestidos de competência administrativa, legislativa ou executiva constitucional para estabelecer limites ou regular a atuação da União em imóveis de sua propriedade quando se tratar de atividades de implementação e exploração aeroportuárias, tendo em vista a competência privativa da União e a existência de órgãos e entidades de fiscalização e regulamentação próprias de tais atividades na esfera federal, conforme exposto no corpo deste estudo jurídico.
III – CONCLUSÕES:
Ante o exposto, é possível concluir com fulcro na Constituição Federal, na legislação ordinária em vigor e nos entendimentos consolidados por longo tempo em nosso Tribunais judiciários que:
O monopólio da exploração da infraestrutura aeroportuária para a União está estabelecido no art. 21, inciso XII, alínea c, e no art. 22, I, da Constituição Federal de 1.988, que possuem caráter dirigente, fundamentando juridicamente as competências dos órgãos federais para criar normas técnicas e fiscalizar as atividades de construção, reforma e ampliação dos complexos aeroportuários, excluindo, por conseguinte, a possibilidade de intervenção do poder público municipal, ainda que autorizado por lei local;
O Código Brasileiro de Aeronáutica é norma especial que foi recepcionada pela Constituição Federal de 1.988, contendo premissas destinadas à padronização das edificações e das atividades aeroportuárias, valendo-se, para tanto, dos princípios da uniformidade de tratamento dos aeródromos, do monopólio da exploração da infraestrutura aeroportuária à cargo da União e da exclusividade da autorização prévia da atividade, sob responsabilidade da autoridade aeronáutica.
As competências materiais e administrativa do poder municipal, especialmente aquelas previstas no art. 30, I, II, VIII e no art. 182 da Carta Maior devem ser interpretadas com razoabilidade, respeitando-se a repartição constitucional de competências, no que toca à atuação dos municípios acerca das obras e atividades ligadas à infraestrutura aeroportuária, normatizadas pela legislação federal;
Na atualidade, os órgãos da administração federal competentes para instituir e fiscalizar as exigências técnicas em matéria de infraestrutura aeroportuária são: I) a Secretaria de Aviação Civil –SAC; II) a Agencia Nacional de Aviacao Civil – ANAC; III) o Comando da Aeronáutica – COMAER; IV) a Comissão Nacional de Autoridades Aeroportuárias – CONAERO; e o IV) O Ministério dos Transportes responsável pela ; o que afasta a competência, ainda que concorrente, das autoridades municipais no setor.
As entidades federais competentes em matéria aeroportuária exigem da Empresa Brasileira de Infraestrutura aeroportuária-Infraero, com fundamento no regime jurídico administrativo, o cumprimento escorreito de um volumoso conjunto de regras técnicas pertinentes às obras aeroportuária, suficientes para garantir a segurança e o conforto dos usuários dos aeródromos públicos, não havendo razão fática ou jurídica para a ingerência municipal;
O alvará de obras, de localização, de funcionamento ou o documento “habite-se” emitido pela autoridade municipal é inexigível do administrador aeroportuário público, porque tais documentos corresponderem, em termos de motivação, finalidade e objeto, aos certificados operacionais emitidos pela Agencia Nacional de Aviacao Civil – ANAC, no âmbito de suas atribuição legal, bem como pela redação do art. 41 do Código Brasileiro de Aeronáutica prever a autorização para o funcionamento dos estabelecimentos empresarias nas áreas aeroportuárias deve ser deferida pelas autoridades aeronáuticas, com a exclusão de qualquer outra, o que torna os aeródromos públicos não sujeitos aos códigos de obras ou às exigência edilícias municipais.
1) MENDES, Gilmar Ferreira Coelho, Inocêncio Mártires e BRANCO, Paulo Gustavo Gonet - Curso de Direito Constitucional, 5ª ed. São Paulo: Saraiva, p. 931.
2) MENDES, Gilmar Ferreira Coelho, op. cit.; p. 952.
3) PACHECO, José da Silva - Comentários ao Código Brasileiro de Aeronáutica, 4ª edição, Rio de Janeiro: Forense, p. 122.
4) MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 28ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 335.
5) LENZA, Pedro – Direito Constitucional Esquematizado. 13a ed. São Paulo: Saraiva, p.122.
6) PACHECO, José da Silva - Op. cit.; p. 93-4.
7) FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários Constituição Brasileira de 1988. Vol1. Arts 1º a 103. São Paulo: Saraiva, 1997, p.211.
8) TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 19ªed. São Paulo: Malheiros, 2003, p.106.
9) MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Introdução ao direito ecológico e ao Direito Urbanístico. 3. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 1977.
10) MAGALHÃES FILHO, Glauco Barreira - Hermenêutica e unidade axiológica da Constituição – 2ª Ed, Belo Horizonte: Mandamentos, 2002, p. 79.
11) DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18ª ed. São Paulo:Atlas, 2005. p. 225.
12) GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 9ª ed. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 87.
13) MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 24 ed. São Paulo: Malheiros, 1999. p. 170.
14) MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21 ed. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 418.
Advogado Público da INFRAERO
Dr. RODRIGO SILVA GONÇALVES	Procurador da INFRAERO - advogado público com mais de 10 anos de experiência no setor Aeroportuário. Conselheiro de Administração da INFRAERO. Ex-Presidente da Associação Nacional dos Procuradores da INFRAERO - ANPINFRA Pós-Graduado em Direito Tributário (Especialização - Lato Sensu) pela PUCC de Campinas-SP. Pós-Graduado em Carreiras Jurídicas (Especialização Stricto Sensu) pelo IELF – Instituto de Ensino Luiz Flávio Gomes. Técnico em Transações Imobiárias (Corretor de Imóveis) - Instituto Monitor - SP
Disponível em: https://rodrigoinfra1.jusbrasil.com.br/artigos/596142825/analise-sobre-a-emissao-de-alvara-municipal-para-obras-aeroportuarias-em-imoveis-da-uniao-federal

References: artigo 21
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 artigo 1
 artigo 99