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Corte di Cassazione, sezioni unite civili, sentenza 17 novembre 2016, n. 23397 - Renato D'Isa
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Corte di Cassazione, sezioni unite civili, sentenza 17 novembre 2016, n. 23397
La scadenza del termine – pacificamente perentorio – per proporre opposizione a cartella di pagamento di cui al Decreto Legislativo 26 febbraio 1999, n. 46, articolo 24, comma 5, pur determinando la decadenza dalla possibilita’ di proporre impugnazione, produce soltanto l’effetto sostanziale della irretrattabilita’ del credito contributivo senza determinare anche l’effetto della c.d. “conversione” del termine di prescrizione breve (nella specie, quinquennale secondo la L. n. 335 del 1995, articolo 3, commi 9 e 10) in quello ordinario (decennale), ai sensi dell’articolo 2953 c.c.. Tale ultima disposizione, infatti, si applica soltanto nelle ipotesi in cui intervenga un titolo giudiziale divenuto definitivo, mentre la suddetta cartella, avendo natura di atto amministrativo, e’ priva dell’attitudine ad acquistare efficacia di giudicato. Lo stesso vale per l’avviso di addebito dell’INPS, che dal 1 gennaio 2011, ha sostituito la cartella di pagamento per i crediti di natura previdenziale di detto Istituto (Decreto Legge 31 maggio 2010, n. 78, articolo 30, convertito dalla L. n. 122 del 2010)”;
E’ di applicazione generale il principio secondo il quale la scadenza del termine perentorio stabilito per opporsi o impugnare un atto di riscossione mediante ruolo o comunque di riscossione coattiva produce soltanto l’effetto sostanziale della irretrattabilita’ del credito ma non determina anche l’effetto della c.d. “conversione” del termine di prescrizione breve eventualmente previsto in quello ordinario decennale, ai sensi dell’articolo 2953 c.c.. Tale principio, pertanto, si applica con riguardo a tutti gli atti – comunque denominati – di riscossione mediante ruolo o comunque di riscossione coattiva di crediti degli enti previdenziali ovvero di crediti relativi ad entrate dello Stato, tributarie ed extratributarie, nonche’ di crediti delle Regioni, delle Province, dei Comuni e degli altri Enti locali nonche’ delle sanzioni amministrative per la violazione di norme tributarie o amministrative e cosi’ via. Con la conseguenza che, qualora per i relativi crediti sia prevista una prescrizione (sostanziale) piu’ breve di quella ordinaria, la sola scadenza del termine concesso al debitore per proporre l’opposizione, non consente di fare applicazione dell’articolo 2953 c.c., tranne che in presenza di un titolo giudiziale divenuto definitivo.
I.N.P.S. – ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE, in persona del Commissario straordinario pro tempore, in proprio e nella qualita’ di procuratore speciale della (OMISSIS) S.P.A. – (OMISSIS), elettivamente domiciliato in ROMA, VIA CESARE BECCARIA 29, presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto stesso, rappresentato e difeso dagli avvocati (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), per delega a margine del ricorso;
1. Con sentenza del 28 ottobre 2009 il Tribunale di Catania dichiaro’ inammissibile per tardivita’ – in quanto proposta oltre il termine di quaranta giorni dalla notifica di cui al Decreto Legislativo 26 febbraio 1999, n. 46, articolo 24, comma 5 – l’opposizione all’esecuzione di (OMISSIS) avverso l’intimazione di pagamento relativa a cartella esattoriale notificatagli il 31 agosto 2001 per omesso pagamento di contributi previdenziali della gestione commercianti INPS negli anni 1993, 1995, 1996 e 1998.
3. – Avverso tale sentenza l’INPS, in proprio e quale mandatario della (OMISSIS) s.p.a., ha proposto, per un unico motivo, ricorso per cassazione illustrato da memoria.
4. A seguito di contraddittorio camerale – ai sensi degli articoli 380 bis, 376 e 375 c.p.c. – la Sesta Sezione civile, con ordinanza 29 gennaio 2016, n. 1799, avendo riscontrato nella giurisprudenza di questa Corte di cassazione delle “disarmonie” sulla determinazione dell’ambito di applicabilita’ dell’articolo 2953 c.c., con riferimento alla riscossione mediante ruolo di diversi tipi di crediti, rispettivamente degli enti previdenziali, oppure per sanzioni amministrative pecuniarie e/o per violazioni di norme tributarie e cosi’ via, ha sollecitato la rimessione della questione alle Sezioni Unite, qualificandola come una questione sia di massima di particolare importanza, anche per il cospicuo contenzioso in corso che ne e’ interessato.
5. Il ricorso e’ stato percio’ assegnato alle Sezioni Unite e discusso all’odierna udienza.
1. La questione sulla quale queste Sezioni Unite sono chiamate a pronunciarsi investe l’interpretazione da dare all’articolo 2953 c.c., con riguardo specifico all’operativita’ o meno della ivi prevista conversione del termine di prescrizione breve in quello ordinario decennale, nelle fattispecie originate da atti di riscossione mediante ruolo o comunque di riscossione coattiva di crediti degli enti previdenziali ovvero di crediti relativi ad entrate dello Stato, tributarie ed extratributarie, nonche’ di crediti delle Regioni, delle Province,dei Comuni e degli altri Enti locali nonche’ delle sanzioni amministrative per la violazione di norme tributarie o amministrative e cosi’ via.
2. Ovviamente la soluzione di tale problema va coordinata con gli indirizzi espressi da questa Corte con riguardo all’ambito di operativita’ della suddetta norma in tutte le fattispecie di crediti riscossi mediante ruolo o comunque coattivamente (ad esempio con: l’avviso di addebito dell’INPS, che dal 1 gennaio 2011 ha preso il posto della cartella di pagamento per i crediti di natura previdenziale di questo Istituto; oppure con l’avviso di accertamento esecutivo, che dal 1 ottobre 2011, ha in parte sostituito la cartella esattoriale per i crediti erariali ed e’ stato poi esteso ai crediti dell’Agenzia delle dogane: vedi, rispettivamente Decreto Legge 31 maggio 2010, n. 78, articoli 30 e 29, convertito dalla L. n. 122 del 2010).
3. Come illustrato anche dalla presente ordinanza di rimessione della Sesta Sezione civile, con riguardo all’ambito applicativo dell’articolo 2953 c.c., nelle fattispecie originate da atti di riscossione coattiva sono stati espressi da questa Corte sostanzialmente due orientamenti – sembrerebbe inconsapevolmente – non coincidenti.
4. Secondo l’orientamento maggioritario e di origine piu’ remota in base all’articolo 2953 c.c., si puo’ verificare la conversione della prescrizione da breve a decennale soltanto per effetto di sentenza passata in giudicato, oppure di decreto ingiuntivo che abbia acquisito efficacia di giudicato formale e sostanziale (vedi, per tutte: Cass. 24 marzo 2006, n. 6628; Cass. 27 gennaio 2014, n. 1650; Cass. 29 febbraio 2016, n. 3987) o anche di decreto o di sentenza penale di condanna divenuti definitivi (ove si tratti di fattispecie anche penalmente rilevanti).
5. Per tale indirizzo l’atto con cui inizia il procedimento di riscossione forzata, qualunque sia il credito cui si riferisce – quindi, sia che attenga al pagamento di tributi oppure di contributi previdenziali, sia che si riferisca a sanzioni pecuniarie per violazioni tributarie o amministrative e cosi’ via – pur avendo natura di atto amministrativo con le caratteristiche del titolo esecutivo (ed eventualmente anche del precetto, come accade per la cartella di pagamento de qua), tuttavia e’ privo di attitudine ad acquistare efficacia di giudicato perche’ e’ espressione del potere di autoaccertamento e di autotutela della P.A. Pertanto, l’inutile decorso del termine perentorio per proporre l’opposizione, pur determinando la decadenza dall’impugnazione, non produce effetti di ordine processuale, ma solo l’effetto sostanziale dell’irretrattabilita’ del credito (qualunque ne sia la fonte, di diritto pubblico o di diritto privato), con la conseguente inapplicabilita’ dell’articolo 2953 c.c., ai fini della prescrizione (vedi, tra le tante: Cass. 25 maggio 2007, n. 12263; Cass. 16 novembre 2006, n. 24449; Cass. 26 maggio 2003, n. 8335).
6. Nella sentenza di queste Sezioni Unite 10 dicembre 2009, n. 25790 – nella quale si trattava di stabilire se l’articolo 2953 c.c., potesse trovare applicazione soltanto in caso di sentenza passata in giudicato pronunciata in giudizi aventi ad oggetto l’obbligazione tributaria o anche in presenza di giudicato su ricorsi avverso provvedimenti di irrogazione di sanzioni tributarie amministrative – e’ stato affermato che “il diritto alla riscossione delle sanzioni amministrative pecuniarie previste per la violazione di norme tributarie, derivante da sentenza passata in giudicato si prescrive entro il termine di dieci anni, per diretta applicazione dell’articolo 2953 c.c., che disciplina specificamente ed in via generale la cosiddetta actio judicati, mentre, se la definitivita’ della sanzione non deriva da un provvedimento giurisdizionale irrevocabile vale il termine di prescrizione di cinque anni, previsto dal Decreto Legislativo 18 dicembre 1997, n. 472, articolo 20, atteso che il termine di prescrizione entro il quale deve essere fatta valere l’obbligazione tributaria principale e quella accessoria relativa alle sanzioni non puo’ che essere di tipo unitario”.
7. Anche con riguardo ai crediti derivanti da omissioni e/o evasioni di contributi previdenziali, per piu’ di trent’anni, quando tali fattispecie erano penalmente rilevanti – a partire da Cass. 1 marzo 1956, n. 623 – e’ stato affermato il principio secondo cui in caso di condanna con decreto o con sentenza penale per il mancato o ritardato versamento dei contributi assicurativi il diritto dell’INPS al recupero delle somme ivi indicate non e’ piu’ soggetto alla prescrizione quinquennale di cui al R.Decreto Legge 4 ottobre 1935, n. 1827, articolo 55, – nel testo antecedente la L. 30 aprile 1969, n. 153, articolo 41 – ma, ai sensi dell’articolo 2953 c.c., alla prescrizione ordinaria decennale, soltanto dopo che il suddetto provvedimento giurisdizionale sia diventato definitivo (vedi, tra le tante: Cass. 17 giugno 1974, n. 1794; Cass. 10 aprile 1979, n. 2085; Cass. 5 luglio 1980, n. 4320; Cass. 9 giugno 1981, n. 3733; Cass. 28 luglio 1983, n. 5195).
8. Dopo la disposta depenalizzazione delle suddette fattispecie, ad opera della L. 24 novembre 1981, n. 689, la giurisprudenza della Sezione Lavoro (vedi, fra le prime: Cass. 14 dicembre 1990, n. 11884; Cass. 24 marzo 1992, n. 3651; Cass. 20 gennaio 1993, n. 684; Cass. 14 giugno 1994, n. 5758) ha affermato che, per effetto del nuovo assetto, agli enti previdenziali e’ stata data la possibilita’ di avvalersi per il recupero – anche disgiunto – di contributi, premi, sanzioni civili e sanzioni amministrative, di uno strumento unitario rappresentato, alternativamente, dall’ordinanza-ingiunzione (provvedimento tipico per l’irrogazione e la riscossione della sanzione amministrativa, utilizzato anche per la riscossione dei contributi evasi e delle somme aggiuntive) oppure dal decreto ingiuntivo (strumento tipico per il recupero dei crediti civilistici, utilizzato anche per l’irrogazione e la riscossione della sanzione amministrativa) o ancora (dopo il 1989) dall’ingiunzione prevista dal Regio Decreto 14 aprile 1910, n. 639 (provvedimento amministrativo tipico per la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato e degli altri enti pubblici utilizzabile anche per la riscossione dei crediti previdenziali, nei limiti gia’ consentiti dalla previgente disciplina).
9. Questa e’ la cornice nella quale vanno inserite anche le sentenze della Sezione Lavoro nelle quali, per la prima volta, e’ stata individuata la categoria dei “c.d. titoli esecutivi paragiudiziali” – accanto a quella dei titoli giudiziali – aventi l’attitudine a diventare, in caso di mancata opposizione o di opposizione proposta fuori termine, definitivi e incontrovertibili (vedi: Cass. 24 settembre 1991, n. 9944; Cass. 2 ottobre 1991, n. 10269; Cass. 26 ottobre 1991, n. 11421, in motivazione).
10. Poco dopo, con specifico riferimento alla cartella esattoriale di pagamento relativa alla riscossione di contributi previdenziali, Cass., Sezione Lavoro, 11 agosto 1993, n. 8624 (richiamando Cass. 20 gennaio 1993, n. 684 cit.) ha affermato che tale cartella emessa ai sensi del Decreto Legge 9 ottobre 1989, n. 338, articolo 2, convertito in L. n. 389 del 1989 – nel testo all’epoca vigente, antecedente le modifiche di cui al Decreto Legislativo n. 46 del 1999 – e’ un titolo esecutivo che diviene definitivo in caso di omessa opposizione o di opposizione tardiva, in quanto proposta dopo la scadenza del termine “e tale dichiarata dal giudice” a conclusione del relativo giudizio.
11. Come puo’ notarsi, tale ultima sentenza non ha detto nulla di diverso rispetto a quelle precedenti e si e’ limitata a ribadire che una volta scaduto inutilmente il termine perentorio per proporre opposizione avverso un c.d. titolo paragiudiziale – come la cartella esattoriale – il titolo diviene definitivo e il diritto di credito incontestabile.
12. Va anche precisato che tale impostazione non risulta smentita dalle sentenze della Sezione Tributaria nelle quali – specialmente in tema di IVA (Cass. 12 novembre 2010, n. 22977; Cass. 9 febbraio 2007, n. 2941; Cass. 8 settembre 2004, n. 18110) e in materia di tassa automobilistica (Cass. 15 gennaio 2014, n. 701) – e’ stato sottolineato che il credito erariale per la riscossione dell’imposta, a seguito di accertamento divenuto definitivo per mancata impugnazione o sulla base di sentenza passata in giudicato, e’ soggetto all’ordinario termine di prescrizione decennale di cui all’articolo 2946 c.c., decorrente, ai sensi dell’articolo 2935 c.c., dal momento in cui il “credito diventa esigibile, e cioe’ dalla data in cui l’accertamento diviene definitivo per mancata impugnazione”.
13. Ebbene, alla luce della presente disamina, puo’ dirsi che una delle sentenze della Sezione Tributaria, nelle quali e’ stato ribadito il suddetto orientamento, abbia inconsapevolmente dato l’inizio alla “disarmonia” di indirizzi menzionata nella presente ordinanza di rimessione.
14. E’, infatti, accaduto che la Sezione Lavoro, a partire da Cass. 24 febbraio 2014, n. 4338, facendo principale riferimento a tale sentenza n. 17051 del 2004 abbia affermato il principio secondo cui: “una volta divenuta intangibile la pretesa contributiva per effetto della mancata proposizione dell’opposizione alla cartella esattoriale (come avvenuto nel caso di specie), non e’ piu’ soggetto ad estinzione per prescrizione il diritto alla contribuzione previdenziale di che trattasi e cio’ che puo’ prescriversi e’ soltanto l’azione diretta all’esecuzione del titolo cosi’ definitivamente formatosi, riguardo alla quale, in difetto di diverse disposizioni (e in sostanziale conformita’ a quanto previsto per l’actio judicati ai sensi dell’articolo 2953 c.c.), trova applicazione il termine prescrizionale decennale ordinario di cui all’articolo 2946 c.c.”.
15. Piu’ di recente la Corte, in Cass., Sez. Lav., 15 marzo 2016, n. 5060 – questa volta in un giudizio analogo all’attuale in cui era in contestazione la questione degli effetti della mancata tempestiva proposizione dell’opposizione alla cartella di pagamento per contributi omessi sulla prescrizione del credito alla contribuzione previdenziale dell’Istituto – ha ribadito il principio (richiamando le sentenze n. 17051 del 2004, n. 4338 del 2014 e n. 11749 del 2015 citate) che, nel caso di mancata e/o tardiva proposizione di opposizione a cartella esattoriale, la pretesa contributiva previdenziale ad essa sottesa diviene intangibile e non piu’ soggetta ad estinzione per prescrizione, potendo prescriversi soltanto l’azione diretta all’esecuzione del titolo cosi’ definitivamente formatosi, riguardo alla quale, in difetto di diverse disposizioni (e in sostanziale conformita’ a quanto previsto per l’actio judicati ai sensi dell’articolo 2953 c.c.), trova applicazione il termine prescrizionale decennale ordinario di cui all’articolo 2946 c.c..
16. A quanto si e’ detto consegue che quest’ultima e’ l’unica pronuncia in cui certamente ed efficacemente e’ stata affermata in modo vincolante l’applicabilita’ dell’articolo 2953 c.c., alla cartella di pagamento divenuta definitiva perche’ non opposta nel termine perentorio.
17. Tutto questo porta a concludere che la “disarmonia” che si e’ creata nell’ambito della giurisprudenza poggia su un equivoco derivante dalla erronea determinazione del contenuto della sentenza n. 17051 del 2004 cit., trascinatasi per inerzia nel tempo, senza alcun particolare approfondimento e che ha prodotto effetti giuridici validi in un solo caso (sentenza n. 5060 del 2016 cit.).
18. Pertanto, appare opportuno precisare che la correttezza dell’orientamento tradizionale e’ confermata, oltre che dalla precedente sentenza di queste Sezioni Unite 10 dicembre 2009, n. 25790 (gia’ richiamata), da molteplici ulteriori elementi.
19. Da ultimo, deve essere escluso – per plurime ragioni – che, per la soluzione della presente questione, si possa fare riferimento alla disposizione di cui al Decreto Legislativo n. 112 del 1999, articolo 20, comma 6, nel testo introdotto dalla L. n. 190 del 2014, articolo 1, comma 683, – che ha sostituito integralmente il suddetto articolo 20 – il quale e’ stato richiamato dall’INPS nella propria memoria.
23. Nulla si dispone per le spese del presente giudizio di cassazione, in quanto (OMISSIS) e la (OMISSIS) s.p.a. sono rimasti intimati.
Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, articolo 1, comma 17, da’ atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dell’Istituto ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma dello stesso articolo 13, comma 1 bis

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