Source: http://pohiseadus.ee/index.php?sid=1&ptid=173&p=155
Timestamp: 2018-01-18 17:29:31+00:00

Document:
Eesti Vabariigi põhiseadus / paragrahv 155
Kohaliku omavalitsuse üksused on vallad ja linnad.
KOV süsteemi kuuluvate omavalitsustasandite arvu ja KOV liikide problemaatika oli Põhiseaduse Assamblees korduvate diskussioonide ja vaidluste objektiks (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 101–103; 123; 125; 139; 145–146; 151–152; 155; 211–216; 231–232; 337–349; 404; 572–573; 766; 788–790). Ühelt poolt sätestatakse antud paragrahvis Eestis traditsiooniliselt esinevad vallad ja linnad kui KOVü-d, teisalt pole PS välistanud seaduse alusel ka muu(de) KOV tasandi(te) moodustamist.
Käesoleva paragrahvi esimene lõige kinnitab KOVü-de, st KOV õiguste ja kohustuste kandjate olemasolu ja määrab kindlaks nende liigid.
KOVü on iseseisev õigusvõimeline haldusüksus – haldusekandja –, kus teostatakse omavalitsuslikku haldamist. Haldusüksustena on KOVü-d osa riigi territoriaalsest haldusjaotusest (PS § 2 lg 2; ETHS § 2 lg-d 1 ja 3). Omavalitsuslike haldusekandjate seas kuuluvad KOVü-d territoriaalkorporatsioonide hulka: küsimused, mille haldamisega on tegemist, on territooriumiga seotud. Eesti õiguskorras esinevad KOVü-d avalik-õiguslike juriidiliste isikutena (KOKS § 10). Avalik-õigusliku korporatsioonina on KOVü-l oma liikmeskond – valla- ja linnaelanikud (vt PS § 156 komm-d 4.2–4.4). KOVü õiguslikku staatust iseloomustavad ka tema võime olla varaliste õiguste ja kohustuste kandjaks (munitsipaalomand), kohtumenetlusõigus- ja -teovõime, teenistus- ja tööandmisvõime olemasolu, nimi jm tunnused. KOVü tegutsemine võib kaasa tuua avalik-õigusliku vastutuse riigivastutuse näol ja eraõigusliku vastutuse lepingulise vastutuse või deliktiõigusliku vastutuse näol.
Käesoleva paragrahvi esimene lõige sätestab, et KOVü-d on vallad ja linnad. Seega määrab PS kindlaks KOVü-de kaks liiki. Kriteeriumid, mille alusel KOVü on liigitatav vallaks või linnaks, puuduvad nii PS-s kui ka seadusandluses.
Olulistelt tunnustelt erinevate KOVü-de õiguste maht võib ülesannete iseloomu ja haldussuutlikkust silmas pidades olla erinev. Seetõttu on võimalik KOVü-de eri liikide eraldi reguleerimine ühe seaduse raames või eraldi seadustes. PS ei välista ka pealinna kui spetsiifilise KOVü staatuse reguleerimist eriseadusega. Kehtiv seadusandlus valdade ja linnade kui KOVü-de liikide pädevust üldiselt ei diferentseeri.
Vallad ja linnad kantakse Vabariigi Valitsuse poolt kinnitatud Eesti territooriumi haldusüksuste nimistusse (RT I 1995, 40, 567 … 03.02.2017, 12) (vt PS § 2, komm 7). Seisuga 1. märts 2017 on sellesse kantud 18 linna ja 100 valda, seega kokku 118 KOVü-d (eelnimetatud arvud hõlmavad muudatusi valdade ja linnade osas, mis jõustuvad vastava volikogu 2017. a valimistulemuste väljakuulutamise päevast).
Linna nimetus on kasutusel ka KOVü-ks mitteoleva asula tähisena (ETHS § 6 lg-d 2 ja 3). Asustusüksus ei ole KOVü PS mõttes (vt ETHS § 6 lg 6).
PS-i muutmata ei ole põhiseaduspäraselt võimalik kaotada valdu ja/või linnu KOVü liikidena. PS mõttega oleks vastuolus ka kõikide ühte ja samasse liiki kuuluvate KOVü-de kaotamine liiki ennast formaalselt kaotamata. Näiteks ei oleks PS-ga kooskõlas haldusterritoriaalse reformi käigus kõikide linnade muutmine KOVü-ks mitteolevateks linnadeks.
Käesoleva paragrahvi teine lõige võimaldab luua täiendavaid KOVü-de liike, seega jätab võimaluse mitmetasandilise KOV kehtestamiseks. KOVü-de täiendavad liigid ja tasandid tuleb sätestada seaduses, mis peab sisaldama ka uute liikide moodustamise alused ja korra ning nende staatuse. Aluste ja korra all tuleb mõista eeskätt riigi haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamist ja läbiviimist, sest KOV rajaneb riigi territooriumi haldusjaotusel. Kindlaks tuleks määrata ka moodustatavate KOVü-de suhete alused teiste KOVü-dega, nende pädevus ja tuluallikad, organid, reguleerida üleminekuajaga seotud küsimused jne.
Lõike 2 alusel loodud KOVü-de liike on võimalik seadusega kaotada. See eeldab mitmesuguste protseduuride läbimist ja põhiseaduslike väärtustega arvestamist (KOVü-de seisukoha ärakuulamine, avalike huvide kaalumine, demokraatia jne).
Käesolevate kommentaaride koostamise ajaks pole § 155 lg 2 alusel täiendavaid KOVü-de liike loodud ja KOV on ühetasandiline.
KOVü-de institutsionaalse õigussubjektsuse tagatist riivab toimuv haldusreform, mille rakendamiseks vastuvõetud HRS jõustus 1. juulil 2016 (erandeid sellest tähtajast vt HRS § 39). HRS on eriseadus ETHS suhtes. Mõlema seaduse sätteid tuleb kohaldada ka haldusreformi elluviimisel, arvestades HRS-st tulenevaid erisusi (HRS § 1 lg 4).
Reformi elluviimise korraldamise eest vastutab Rahandusministeerium (HRS § 2 lg 5) ja selle ajakava on kolmeetapiline:
1)	reformi ettevalmistamine: kuni juulini 2016;
2)	reformi omaalgatuslik, st valla- ja linnavolikogude algatusel toimuv KOVü-de vabatahtliku ühinemise etapp: kuni jaanuarini 2017;
3)	Vabariigi Valitsuse algatatud KOVü-de sundühendamise etapp: veebruar 2017 kuni KOV volikogude korraliste valimiste tulemuste väljakuulutamine s.a oktoobris (HRS § 2 lg 4).
Reformi eesmärgina määratleb HRS toetada KOVü-de võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel. Selle eesmärgi elluviimiseks näeb HRS ette valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise, mille tulemusena peavad KOVü-d olema võimelised iseseisvalt korraldama ja juhtima kohalikku elu ning täitma seadusest tulenevaid ülesandeid. Haldusreformi rakendamisel lähtutakse ka riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse korrastamisel, milleks on avalike teenuste hea kvaliteedi ja kättesaadavuse tagamine ning kulude kokkuhoid (HRS § 1 lg 2). HRS kohaselt tuleb reformi eesmärgi saavutamiseks haldusterritoriaalse korralduse muutmisel eelistada KOVü-de moodustamist, kus elab vähemalt 11 000 elanikku (KOVü soovitusliku suuruse kriteerium) (HRS § 1 lg 3). Haldusterritoriaalse korralduse muutmise viisid HRS tähenduses on: 1) kahe või enama KOVü ühinemise tulemusena uue KOVü moodustamine; 2) ühe KOVü suurenemine selle liitumise teel ühe või mitme piirneva KOVü-ga (HRS § 2 lg 1). Haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus võib muuta ka ühinevate või liituvate KOVü-de piire (HRS § 2 lg 2).
HRS sätestab haldusreformi eesmärgi saavutamiseks valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise alused ja korra, sh haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks vajalike otsuste ja toimingute tegemise tähtajad, reformi aluseks oleva KOVü-de elanike arvust lähtuva KOVü miinimumsuuruse kriteeriumi, erandite kohaldamise tingimused selle kriteeriumi rakendamisel ning KOVü-de haldusterritoriaalse korralduse muutmisega kaasnevad üldised õigused ja kohustused (HRS § 1 lg 1).
HRS sätestab KOVü-de võimekuse tõstmiseks haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni, mis näeb üldjuhul ette vähemalt 5000 elanikuga (miinimumsuurus) KOVü-de moodustamise (HRS § 3 ja § 9). Alates 2004. a-st oli seadusandja püüdnud soodustada suuremate KOVü-de tekkimist nende täielikult vabatahtlike ühinemiste rahalise toetamisega KOÜS (RT I 2004, 56, 399 … 21.06.2016, 1) alusel. Riigikohus hindas senised meetmed ebatõhusaks, kuna 1. jaanuari 2016 seisuga oli Eestis 213 KOVü-d (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 119).
Miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastavusega kaasneb haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamine Vabariigi Valitsuse poolt (HRS § 9). Lõpliku otsustamisõiguse selle üle, millise elanike arvuga KOVü-d haldusreformi tulemina moodustada, on seadusandja usaldanud Vabariigi Valitsusele.
Küsimus sellest, kas elanike arvult suuremate KOVü-de moodustamine parandab reaalselt nende avalike teenuste osutamise võimekust, on teoreetiliselt vaieldav (jaatavalt nt A. Viks “Kohaliku omavalitsuse üksuse suuruse seos majandusliku efektiivsusega“ – RiTo 2010, nr 21, lk 124–133; eitavalt nt W. Drechsler “Coercive Municipal Amalgamation Today With Illustrations from Estonia” – Administrative Culture 2013, 14 (1), lk 158–165). Riigikohus on (mööndes, et abstraktselt võib KOVü-de võimekuse hindamiseks kasutada ka muid kriteeriume, kuid tõdedes, et kohtuvõim ei saa asendada seadusandja vastavat lähenemisnurka enda omaga) leidnud, et tal pole põhjust kahelda eelnimetatud seost jaatava seisukoha paikapidavuses ja et eeldatavasti suudavad enam kui 5000 elanikuga KOVü-d neile pandud ülesandeid paremini täita kui väiksema elanike arvuga KOVü-d. Seejuures on kohus Vabariigi Valitsusele haldusterritoriaalse korralduse muutmise üle otsustamisõiguse andvate HRS sätete (eelkõige §-d 3 ja 9) põhiseaduspäraseks tunnistamisel arvestanud ka seda, et seadusandja on Vabariigi Valitsusele tema enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta lõpliku otsustuse tegemisel jätnud ulatusliku kaalumisõiguse. Riigikogu pole sidunud haldusterritoriaalse korralduse muutmist jäigalt KOVü miinimusuuruse kriteeriumiga, vaid on volitanud Vabariigi Valitsust hindama KOVü tegelikku võimekust haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamisel. Nii on HRS § 9 lg-s 3 sätestatud Vabariigi Valitsuse poolt KOVü miinimumsuuruse kriteeriumist erandi kohaldamise võimalikkus, kui:
1) ühinevad vähemalt kaks KOVü-d, mis moodustavad haldusterritoriaalselt loogilise terviku, mille pindala on kokku vähemalt 900 km2 ja milles elab rahvastikuregistri andmete kohaselt 1. jaanuari 2017 seisuga kokku vähemalt 3500 elanikku;
2) moodustatakse vähemalt nelja ajalooliselt, kultuuriliselt ja geograafiliselt seotud KOVü haldusterritooriumidest või nende osadest RiPS § 22 lg 1 tähenduses Eesti Vabariigi ajutise kontrolljoonega maismaal piirnev KOVü, milles elab rahvastikuregistri andmete kohaselt 1. jaanuari 2017 seisuga kokku vähemalt 3500 elanikku;
3) KOVü on mereline saarvald e vald, mis asub Eesti territoriaalmeres paikneval saarel, mille territooriumi vald tervikuna hõlmab ja kus teostatakse iseseisvat omavalitsuslikku haldamist;
4) Vabariigi Valitsuse määruses volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta (HRS § 8) sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustamisel oleva KOVü elanike arv vastas rahvastikuregistri andmete kohaselt 1. jaanuari 2016 seisuga KOVü miinimumsuuruse kriteeriumile, kuid elanike arvu vähenemise tõttu ei vasta 1. jaanuari 2017 seisuga enam sellele kriteeriumile.
Samuti saab Vabariigi Valitsus HRS § 9 lg-st 9 tulenevat kaalutlusõigust kasutades lõpetada juba algatatud menetluse, kui muud tegurid kinnitavad, et KOVü-de ühendamine pelgalt miinimumsuuruse saavutamiseks pole otstarbekas. Viimasel juhul seob HRS § 9 lg 9 Vabariigi Valitsuse kaalutlusõiguse teostamise HRS § 9 lg-tes 2 ja 3 sätestatuga, mille kohaselt peab Vabariigi Valitsus arvestama ka ETHS § 7 lg-s 5 sätestatud kriteeriume (ajalooline põhjendatus, mõju elanike elutingimustele, avalike teenuste osutamise kvaliteedile, demograafilisele situatsioonile jt) (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p-d 120–122).
KOVü-de haldusterritoriaalse korralduse muutmine võib toimuda KOVü volikogu või Vabariigi Valitsuse algatusel (vastavalt HRS 2. ptk, §-d 4–8 või 3. ptk, §-d 9-13). Ka ETHS § 7 lg 4 kohaselt võib valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise, samuti valla või linna piiride ja nime muutmise algatada asjaomane volikogu või Vabariigi Valitsus. Mõlema seaduse järgi otsustab haldusterritoriaalse korralduse muutmise Vabariigi Valitsus määrusega.
Kopeeri link 4.4.1.
Haldusreformi teise etapi moodustav KOVü-de vabatahtlik ühinemine toimub valla- ja linnavolikogude algatusel ETHS §-s 9 sätestatud korras, arvestades HRS 2. ptk-s (§-d 4–8) sätestatud erisusi (HRS § 4 lg 2 ls 1). HRS § 4 järgi esitab KOVü, kes ei vasta miinimumsuurusele ja kellel ei ole ühinemisprotsess pooleli, hiljemalt 1. oktoobril 2016 teiste KOVü-de volikogudele ettepaneku läbirääkimiste alustamiseks. Kui KOVü-d jõuavad kokkuleppele, sõlmivad nad ühinemislepingu, millest lähtudes teeb Vabariigi Valitsus hiljemalt 1. veebruaril 2017 määruse haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta (HRS § 8).
KOVü institutsionaalse õigussubjektsuse garantii riive on siin väheintensiivne. Vabariigi Valitsuse moodustatud piirkondlik komisjon annab asjaomastele KOVü-dele soovitusi haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks, nõustab volikogusid kokkulepete sõlmimisel ja vaidlusaluste küsimuste lahendamisel jms (HRS § 5 lg-d 1 ja 2). Vabatahtliku ühinemise menetluse käigus selgitatakse ka välja elanike arvamus Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud korra (RT I, 29.07.2016, 12) kohaselt. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise protsessis osalevad lisaks KOVü-dele ja piirkondlikule komisjonile ka maavanem, Rahandusministeerium ja lõppotsustajana Vabariigi Valitsus (HRS § 7 lg-d 4–6 ja § 8).
Kopeeri link 4.4.2.
Haldusreformi kolmanda etapi moodustav KOVü-de haldusterritoriaalse korralduse muutmine Vabariigi Valitsuse algatusel (nn sundühendamine) toimub ETHS §-s 8 sätestatud korras, arvestades HRS §-s 9 sätestatud erisusi (HRS § 9 lg 1 ls 1). KOVü institutsionaalse õigussubjektsuse garantii riive on siin intensiivne. Siin võib teatud eeldustel kõne alla tulla ka territooriumiosa ühe KOVü koosseisust teise üleandmine (HRS § 9 lg 7). Seadus näeb ette, et Vabariigi Valitsus algatab hiljemalt 15. veebruaril 2017 nende KOVü-de haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuste piiride muutmise, mis ei vasta 1. jaanuari 2017 seisuga KOVü miinimumsuuruse kriteeriumile ja mille suhtes ei ole ta vastu võtnud HRS §-s 8 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise määrust (st pole otsustanud volikogu algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmist) ning millele Vabariigi Valitsus ei kohalda HRS-s võimaldatavat erandit. Rahandusministeerium esitab asjaomastele KOVü-de volikogudele arvamuse avaldamiseks Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise kohta, mille kohta tuleb arvamus esitada hiljemalt 15. maiks 2017 (vastasel juhul loetakse nimetatud ettepanek vastuvõetuks – HRS § 9 lg 8). Vabariigi Valitsuse ettepanek võib hõlmata ka KOVü miinimumsuurusele vastavaid või kriteeriumile mittevastavaid KOVü-sid, kelle suhtes ta on juba andnud määruse volikogu algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta ja kelle haldusterritoriaalse korralduse muutmisel oleks positiivne mõju, lähtudes ETHS § 7 lg-s 5 nimetatud asjaoludest, ning kui muutmine on vajalik ja otstarbekas sellise KOVü võimekuse tagamiseks (HRS § 9 lg 2).
Riigikohus on asunud seisukohale, et KOVü miinimumsuuruse kriteerium on Vabariigi Valitsusele siduv üksnes KOVü-de haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse algatamisel (ettepaneku tegemisel), mitte aga lõppotsuse tegemisel, sest HRS sätestab ka tingimused, mille puhul Vabariigi Valitsus võib jätta miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmata, lõpetades menetluse (HRS § 9 lg-d 9 ja 2). Kohtu arvates tuleneb HRS § 9 lg-test 9 ja 2, et kui KOVü miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav KOVü, kellele ei saa teha erandit HRS § 9 lg 3 alusel, on võimeline tagama seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks vajaliku professionaalse võimekuse ja osutama kõigile KOVü elanikele kvaliteetseid avalikke teenuseid kooskõlas HRS § 1 lg-s 2 nimetatud haldusreformi eesmärgiga, siis ei pea Vabariigi Valitsus enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse reformi sellise KOVü suhtes lõpule viima. Järelikult saab Vabariigi Valitsus HRS § 9 lg 9 p 1 alusel lõpetada ka selle KOVü puhul haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse, kes leiab põhjendatult negatiivses arvamuses, et suudab oma ülesandeid nõuetekohaselt täita ka siis, kui KOVü-s on elanikke vähem kui 5000. Kui Vabariigi Valitsus on aga otsustanud HRS § 9 lg 2 alusel muuta KOVü haldusterritoriaalset korraldust, siis saab kohus vaidluse korral kontrollida, kas Vabariigi Valitsus on HRS § 9 lg 9 p 2 alusel tehtud määruse andmisel õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja õigesti teostanud kaalutlusõigust (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p-d 100–105).
HRS reguleerib KOVü-de nn sundühendamise menetlusega seoses ka piirkondlike komisjonide tegevust (§ 10), maavanema tegevust (§ 11), KOVü-de tegevust Vabariigi Valitsuse vastava ettepaneku saamisel (elanike arvamuse väljaselgitamine, kokkulepped teiste KOVü-dega, valimistoimingud jm – vt RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, IV: p-d 170–183) (§ 12). Lõppotsustajaks antud menetluses on Vabariigi Valitsus (HRS § 10).
Õigussubjektsuse institutsionaalse garantii kaitsealas oleva KOVü nime suhtes on relevantne HRS §-s 14 sätestatud linna õigus säilitada ühinemise tulemusena moodustuva haldusüksuse liik “linn“, kui ühinevad KOVü-d on ühinemislepingus või -kokkuleppes linna kui haldusüksuse liigi säilitamises kokku leppinud. Enne 2017. aastat ühinenud KOVü-d, millest ühe liik enne ühinemist oli “linn“, võivad taotleda haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus haldusüksuse liigi “linn“ taastamist, kui ühinevad KOVü-d on ühinemislepingus või -kokkuleppes linna kui haldusüksuse liigi taastamises kokku leppinud.
Haldusreformiga põhjustatava KOVü institutsionaalse õigussubjektsuse garantii riive intensiivsust leevendab ja valdu ning linnu motiveerib vabatahtlikule ühinemisele KOVü-dele makstav ühinemistoetus (HRS §-d 20–23). Ühinemistoetuse määr on 50 eurot ühinenud KOVü elaniku kohta, sealjuures on toetuse minimaalne suurus 150 000 eurot ja maksimaalne suurus 400 000 eurot (HRS § 20 lg 2). Ühinemistoetuse arvutamise, maksmise ja kasutamise alused on sätestatud HRS §-des 21–23. Riigieelarvest eraldatavat ühinemistoetust saab kasutada KOÜS § 6 lg-s 2 nimetatud toimingute katteks ja sellest makstakse ka ühekordset hüvitist asjaomase KOVü volikogu esimehele, vallavanemale ja linnapeale nende volituste lõppemisel (HRS § 23 lg-d 1 ja 2). Vabariigi Valitsuse algatatud KOVü-de haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud KOVü-le ühinemistoetusi ei maksta, v.a HRS § 24 lg-s 1 sätestatud erandid, ja selliselt moodustunud KOVü-le hüvitatakse riigieelarvest KOÜS-s või HRS-s nimetatud tegelikud tehtud kulud kuludokumentide alusel (HRS § 24 lg 1). Eelnimetatud hüvitise ulatusele seadusega kehtestatud piirmäära on Riigikohus tunnistanud põhiseadusevastaseks ja kehtetuks (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16).

References: § 2
 § 2
 § 10
 § 156
 § 2
 § 6
 § 6
 § 155
 § 39
 § 1
 § 2
 § 2
 § 1
 § 1
 § 2
 § 2
 § 1
 § 3
 § 9
 Riigikohus 
 § 9
 Riigikohus 
 kohus 
 § 9
 § 22
 § 8
 § 9
 § 9
 § 9
 § 7
 § 7
 § 4
 § 4
 § 8
 § 5
 § 7
 § 8
 § 9
 § 9
 § 9
 § 7
 § 9

Riigikohus 
 § 9
 § 9
 § 9
 § 1
 § 9
 § 9
 kohus 
 § 9
 § 10
 § 20
 § 6
 § 23
 § 24
 § 24
 Riigikohus