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Sovraffollamento carceri: una proposta per affrontare l`emergenza
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Anno 2013 - Numero 160
Relazione della Commissione mista
per lo studio dei problemi della
Anno 2013, Numero 160
Pubblicazione per l’Ordine giudiziario a cura
PRESENTAZIONE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pag.
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE MISTA PER LO STUDIO
DEI PROBLEMI DELLA MAGISTRATURA DI SORVEGLIANZA
Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pag.
Interventi di carattere normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pag.
Quadro sinottico delle modifiche proposte, suddivise
per testi normativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pag.
Norme sull’Ordinamento penitenziario e sulla esecuzione
delle misure privative e limitative della libertà . . . . . . . . Pag.
Decreto del Presidente della Repubblica 22 settembre
1988, n. 447
Codice di procedura penale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pag.
Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del
Decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 2000,
Regolamento recante norme sull’ordinamento penitenziario e sulle misure privative e limitative della libertà . . . Pag.
Decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990,
Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza . . . . . . . Pag. 102
Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero Pag. 113
Appendice al quadro sinottico
Effetti sul sovraffollamento carcerario derivanti da alcune delle modifiche proposte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pag. 117
Interventi di carattere extranormativo . . . . . . . . . . . . . . Pag. 123
L’area del procedimento di sorveglianza . . . . . . . . . . . . Pag. 124
L’area degli adempimenti delegabili
. . . . . . . . . . . . . . . Pag. 127
L’area dell’organizzazione della detenzione e dell’adeguamento delle strutture penitenziarie . . . . . . . . . . . . . Pag. 128
L’area del trattamento dei soggetti tossicodipendenti . . Pag. 133
L’area della collaborazione tra il Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria e la Magistratura di Sorveglianza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pag. 135
L’area della gestione dei soggetti arrestati . . . . . . . . . . . Pag. 136
L’area del migliore utilizzo delle risorse tecnologiche e
telematiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pag. 137
L’area della migliore organizzazione interna degli uffici
di sorveglianza territoriali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pag. 138
L’area della migliore distribuzione delle risorse umane
sul territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pag. 139
Ricostituzione della Commissione Mista per lo studio dei
problemi della magistratura di sorveglianza. Indagine sulla
situazione attuale dei diritti dei detenuti rapportati alla situazione delle carceri italiane
(Risoluzione del 26 luglio 2010) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pag. 143
problemi della magistratura di sorveglianza. Presentazione
di un documento della Commissione Mista
(Delibera del 21 novembre 2012) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pag. 155
Sin dalla fine degli anni Ottanta, il Consiglio Superiore della Magistratura ha avvertito l’esigenza di dare vita ad un organismo, la c.d.
Commissione mista che, avvalendosi dell’apporto di magistrati di sorveglianza, di rappresentanti del Ministero della Giustizia e di componenti dell’organo di autogoverno, fosse meglio in grado di analizzare
una realtà composita come quella dell’esecuzione penale, per individuarne carenze normative e disfunzioni operative. La sinergia delle diverse competenze si è rivelata proficua e l’esperienza è stata più volte
reiterata. Da ultimo nel 2010, quando il Consiglio, ritenendo di non
potersi sottrarre alla responsabilità di offrire il suo contributo per affrontare l’emergenza carceraria che umiliava (ed umilia ancora) il nostro Paese, ha nuovamente costituito una Commissione Mista, questa
volta per assolvere un compito forse ancora più impegnativo, certamente più impellente: individuare «linee di intervento che potranno
essere assunte in ambito ordinamentale, organizzativo e normativo,
idonee ad affrontare le attuali criticità che concorrono a determinare
il fenomeno del sovraffollamento e delle difficili condizioni di vita all’interno delle strutture penitenziarie, spesso tali da integrare non trascurabili violazioni dei diritti fondamentali della persona».
Un obiettivo istituzionale che, essendo correlato ad una situazione carceraria di crescente drammaticità, ha immediatamente imposto alla Commissione una scelta di priorità e di metodo: non ci si poteva limitare più ad una ricognizione delle criticità legislative ed amministrative, accompagnata da una puntuale denuncia delle conseguenze, ma si doveva perseguire un più ambizioso progetto operativo. L’elaborazione, cioè, di un’articolata proposta di interventi normativi e organizzativi sull’assetto esistente, volta a fornire – al Consiglio, per quanto di sua competenza, ed eventualmente agli altri interlocutori istituzionali, nell’ambito delle loro prerogative – possibili soluzioni di pronta applicabilità per contenere il numero di detenuti
negli istituti di pena. Non difettava certo la consapevolezza che tutta
la materia richiedesse un più organico ripensamento, ma prevalse la
convinzione, da un lato, che ne mancassero il tempo e le condizioni
politiche, dall’altro, che il ritorno ad una realtà penitenziaria meno
inumana costituisse il pre-requisito irrinunciabile per ristabilire un
sistema in linea con i limiti e le finalità costituzionali della restrizione della libertà personale. Si è preferito formulare, dunque, una serie
di proposte, forse asistematiche, certo non esaustive, aventi un comune punto di fuga: quello di favorire, in tempi ragionevolmente
brevi, il deflusso dalle strutture carcerarie, di limitare gli ingressi e di
incidere sulla durata dei procedimenti che più direttamente interessano le posizioni soggettive dei detenuti, operando nella direzione
della semplificazione e della razionalizzazione dei percorsi – amministrativi e giurisdizionali – nei quali si articola la gestione di molti
aspetti della vita quotidiana delle persone sottoposte a detenzione o a
misura alternativa.
Per consentire di cogliere con maggiore immediatezza la portata
delle proposte di tipo normativo e per renderle, ove condivise, di agevole “fruibilità” politica, la Commissione ha predisposto un quadro sinottico in cui sono state riportate le norme vigenti e quelle risultanti
dalle modifiche suggerite, nonché una breve descrizione della ratio
delle stesse e dei loro presumibili effetti. Là dove possibile, sempre in
una logica di estrema concretezza, infine, sono state elaborate proiezioni in ordine all’incidenza quantitativa dei cambiamenti auspicati
sulla consistenza numerica della popolazione reclusa.
Vi è una cifra peculiare della riforma proposta, che la distingue
dalle altre che sono state avanzate in diverse sedi per fronteggiare il
medesimo problema. Come è noto, sia all’estero che in Italia sono
state prospettate differenti soluzioni. Negli Stati Uniti d’America, una
sentenza della Corte Suprema del 23 maggio 2011 (Caso Plata contro
Brown, Governatore della California) ha ordinato allo Stato della California di liberare 46.000 detenuti per rientrare in una percentuale di
sovraffollamento pari ad un terzo circa (137%) della capienza regolamentare. In Italia, come da più parti suggerito, si vorrebbe far ricorso,
solito more, a provvedimenti quali l’amnistia e l’indulto con i loro
“tagli lineari” ad effetti immediati. Si tratta, nell’uno come nell’altro
caso, di provvedimenti pericolosamente deresponsabilizzanti perché
solo in apparenza risolutivi di un problema, che comincerebbe a riproporsi già all’indomani della loro attuazione. Non minori perplessità suscita –anche per le possibili ripercussioni in termini di sicurezza sociale – la soluzione propiziata, in Germania, dalla Corte costituzionale federale che, stabilendo il principio della superiorità della dignità umana rispetto alle esigenze di esecuzione della pena (Sentenza
1BvR 409/09, del 22 febbraio 2011), ha aperto la strada a quelle che
ormai sono note come le “liste di attesa penitenziaria”: il condannato
non entra in carcere fino a quando non si sia liberato un posto che
possa dignitosamente ospitarlo.
La Commissione Mista ha cercato di perseguire un obiettivo più
ambizioso: quello di proporre riforme strutturali affinché in carcere
non entrino, né restino coloro per i quali la detenzione non è strettamente necessaria, anziché coloro per i quali “non c’è posto”. In questa
prospettiva, auspica, soprattutto, l’eliminazione di tutti gli automatismi che impongono per legge il ricorso al carcere. La Commissione
non ha inteso suggerire niente di rivoluzionario, a meno che oggi non
sia rivoluzionario ripristinare la legalità costituzionale. Semmai ha
proposto qualcosa di “reazionario”, nella misura in cui ha suggerito
una bonifica del sistema dalle sciagurate leggi che negli ultimi venti
anni l’hanno imbarbarito. Leggi che l’hanno anche allontanato dai
principi della Costituzione, a cominciare da quelli più elementari: la
custodia in carcere deve essere una risorsa estrema cui ricorrere quando tutte le altre – anche combinate tra loro – risultano inadeguate a
fronteggiare le esigenze cautelari; il trattamento punitivo deve tendere al recupero sociale del reo, quindi deve essere individualizzato in
base all’evoluzione del suo comportamento e affidato al potere discrezionale del magistrato, non a presunzioni legislative generalizzate.
Princìpi, questi, entrambi sistematicamente violati da obblighi di carcerazione cautelare (ad es., art. 275, comma 3 c.p.p., già più volte colpito da censure di incostituzionalità per il suo automatismo) e da divieti di misure alternative (ad es., art. 4-bis ord. penit.; art. 99, comma
3, c.p.), in quanto basati soltanto sul titolo del reato o sul tipo di autore, prescindendo dal caso concreto. La dura verità è che quando il
legislatore stabilisce presunzioni assolute di necessità del carcere, sia
come cautela sia come pena, fatalmente pretende, o quanto meno accetta, che stia in carcere anche chi non dovrebbe.
Al momento di licenziare il lavoro della Commissione (ratificato
dall’Assemblea Plenaria con delibera del 21 novembre 2012) non si
pensò a pubblicarlo: la situazione carceraria era talmente insostenibile, le pronunce della Corte europea tanto gravemente stigmatizzanti, i
moniti delle più alte Autorità nazionali così pressanti, da far ritenere
che almeno proposte così minimali e facilmente praticabili come quelle della Commissione Mista, sarebbero state prontamente recepite da
una riforma ormai indifferibile.
Nulla, invece, è stato fatto. Anzi, la situazione purtroppo è da allora, se possibile, persino peggiorata.
Nel frattempo, infatti, abbiamo subìto l’ennesima condanna (Sentenza 8 gennaio 2013, Torreggiani contro Italia) da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo per violazione dell’art. 3 CEDU (Nessuno
può essere sottoposto a tortura né a pene o trattamento inumani o degradanti), recentemente confermata in via definitiva dalla Grande Camera (decisione del 27 maggio 2013).
Tale decisione rappresenta “un salto di qualità” nell’opera censoria di quella Corte: ci viene perentoriamente intimato di apprestare
entro un anno incisive riforme strutturali per contenere significativamente, se non per risolvere, il fenomeno del sovraffollamento penitenziario, con l’avvertimento che, solo per il medesimo arco temporale,
verrà sospeso l’esame dei numerosissimi ricorsi dei detenuti nelle carceri italiane che le si sono rivolti.
Non è più tempo, quindi, per esitazioni, renitenze, pretesti dilatori. Se non il senso di umanità e di giustizia, ci muova almeno la preoccupante prospettiva dell’irreparabile danno politico ed economico che
andrebbe ad aggiungersi allo sfregio di immagine, anche internazionale, già subìto.
E’ dunque con la speranza che una pronta riforma ne decreti presto l’inattualità, ma anche con il timore che resti muta testimonianza
di ciò che si poteva fare e non si è fatto, che oggi viene pubblicato questo Quaderno: per affidarlo all’operosa attenzione di quanti non intendono più tollerare l’indegna situazione carceraria, mortificante “referto di civiltà” per il nostro Paese.
Cons. Prof. Glauco GIOSTRA
Coordinatore della Commissione mista
Cons. Dott.ssa Giovanna DI ROSA
Componente della Commissione mista
Cons. Dott. Alberto LIGUORI
Componenti della Commissione mista
per lo studio dei problemi della magistratura di sorveglianza
(Istituita con delibera dell’Assemblea plenaria del 4 maggio 2011)
Prof. Glauco GIOSTRA,
Componente del C.S.M., Coordinatore
Dott.ssa Giovanna DI ROSA,
Dott. Alberto LIGUORI,
Dott. Francesco MAISTO,
Dott. Carminantonio ESPOSITO,
Dott.ssa Paola STELLA,
Magistrato dell’Ufficio di Sorveglianza di Potenza
Dott. Luigi TARANTINO,
già Magistrato dell’Ufficio di Sorveglianza di Lecce
Dott. Giulio ROMANO,
Dott. Fabio FIORENTIN,
Magistrato dell’Ufficio di Sorveglianza di Vercelli
Dott.ssa Simonetta MATONE,
Vice Capo del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria
(in sostituzione del Dott. Santi CONSOLO, dal 4 ottobre 2011)
Dott. Federico FALZONE,
Direttore dell’Ufficio Studi, Ricerche, Legislazione e Rapporti internazionali
Dott. Francesco CASCINI,
Direttore dell’Ufficio per l’Attività Ispettiva e del Controllo
(in sostituzione della Dott.ssa Maria GASPARI, dal 25 gennaio 2012)
DELLA COMMISSIONE MISTA
Le condizioni in cui attualmente versa il sistema penitenziario italiano – alle quali non pare eccessivo riferirsi in termini di “emergenza
nazionale” – sono drammaticamente evidenziate da due indicatori, il
primo dei quali è costituito dal dato sull’entità della popolazione detenuta, la cui consistenza numerica non accenna a diminuire in modo
apprezzabile, nonostante alcuni recenti segnali in controtendenza; il
secondo, dal numero dei suicidi e dei tentativi di suicidio avvenuti tra
le mura del carcere, sintomo inequivocabile di una situazione di insostenibile sofferenza umana e di un degrado complessivo. Tale situazione rende in radice vana ogni possibilità di indirizzare l’esecuzione
penale a quel fine rieducativo che, per vincolo costituzionale, deve
connotarla e sta esponendo da tempo a gravi responsabilità il nostro
Paese per la violazione dei diritti fondamentali delle persone detenute, come testimoniano le sempre più frequenti condanne dell’Italia di
fronte alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (v. CEDU, sentenza del
16 luglio 2009 nel caso Sulejmanovic c/ Italia) e dell’amministrazione
penitenziaria davanti al giudice interno, in alcuni recenti leading
Con riferimento allo scenario comunitario, la Corte europea ha individuato nelle condizioni di vita presenti all’interno delle carceri italiane una delle più significative cause dell’imponente aumento dei ricorsi per violazione dei diritti fondamentali della persona nel caso di
soggetti detenuti, lievitati in breve tempo sia in termini di numerosità
che di intensità del vulnus arrecato alle posizioni soggettive degli interessati, ed ha riconosciuto che la “questione penitenziaria” ha assunto in Italia una intollerabile configurazione strutturale, tale da rendere improcrastinabili interventi non più caratterizzati da risposte di
natura episodica o – peggio – “emozionale”, ma ispirati da una visione di sistema e dalla percezione chiara delle criticità che è necessario
Non vi sono dubbi che l’attuale situazione sia il frutto del sommarsi di fattori, soprattutto di carattere organizzativo, strutturale e
normativo, che hanno operato in una sorta di “sinergia perversa”.
Una incidenza non trascurabile, anche se talvolta trascurata,
hanno esercitato le molteplici criticità nei rapporti tra la magistratura
di sorveglianza e le articolazioni dell’amministrazione penitenziaria,
che hanno reso eccessivamente inefficiente e farraginoso lo svolgersi
delle procedure finalizzate alla gestione dell’esecuzione penitenziaria.
Molto ha pesato, inoltre, lo scarso coordinamento tra il sistema penitenziario e le agenzie esterne, quali in primo luogo il servizio sanitario
nazionale e gli enti amministrativi territoriali.
Tali deficit organizzativi hanno concorso ad aggravare il progressivo scadimento del trattamento fornito negli istituti di pena, dovuto
essenzialmente alla fatiscenza delle strutture e alle carenze negli organici degli operatori e del personale di polizia penitenziaria.
Gli effetti di tali limiti “endemici” hanno poi da tempo superato gli
argini della tollerabilità civile e giuridica per l’esiziale effetto moltiplicatore delle presenze negli istituti di pena ascrivibile a diverse cause,
tra le quali: la esponenziale crescita dell’area delle condotte penalmente rilevanti per effetto della continua introduzione di nuove fattispecie di reato; la codificazione di ipotesi “obbligatorie” di applicazione della custodia cautelare (si pensi al d.l. n. 11 del 2009, convertito
con modifiche nella legge n. 38 del 2009, reiteratamente oggetto di
censura da parte della Corte costituzionale – v. sent. nn. 265/2010 e
164/2011); il ricorso alla stessa custodia cautelare da parte dei giudici
al fine di neutralizzare la pericolosità sociale degli imputati e di rispondere alla diffusa percezione collettiva di insicurezza sociale; il patologico fenomeno delle c.d. “porte girevoli”, che vede il passaggio in
carcere, spesso per pochi giorni, di soggetti in stato di arresto e sottoposti a custodia precautelare; il moltiplicarsi di automatismi che precludono l’accesso dei condannati alle misure alternative alla detenzione, mortificando irrimediabilmente ogni possibilità di tracciare percorsi rieducativi individualizzati e riducendo drasticamente il “flusso
in uscita” dei detenuti.
Le misure contenute nella legge 199/2010, in materia di esecuzione della pena detentiva presso il domicilio (al suo apparire ottimisticamente battezzata “svuota carceri”); la legge n. 62/2011, in tema di
detenute madri; le stesse significative innovazioni contenute nell’intervento di più ampio respiro varato sullo scorcio dell’anno trascorso
(d.l. 22 dicembre 2011, n. 211), non sono riuscite ad incidere significativamente sul fenomeno. Anche le iniziative avviate sul fronte dell’edilizia penitenziaria (il c.d. “piano carceri”) o assunte dal Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria relativamente alla sperimentazione di innovative forme di gestione dei soggetti detenuti, pur
muovendosi senz’altro nella giusta direzione, non hanno ancora potuto dispiegare appieno gli attesi effetti per influire stabilmente sul so-
vraffollamento degli istituti e sul miglioramento complessivo delle
In un clima di sempre maggiore preoccupazione di fronte alla
profonda crisi in atto nel settore dell’esecuzione penitenziaria, il Consiglio Superiore della Magistratura si è da tempo attivato, autorizzando, nel gennaio 2010, l’apertura di una pratica presso la propria Sesta
Commissione “per effettuare una seria indagine sulla situazione attuale dei diritti dei detenuti rapportati alla situazione delle carceri italiane”. L’intervento del Consiglio Superiore si è articolato in una fase
preliminare, di natura conoscitiva, che ha portato a riscontrare “diversi e preoccupanti segnali di inadeguatezza del sistema dell’esecuzione penale, atteso che alle irrisolte intrinseche carenze del sistema
di tutela dei diritti dei detenuti e degli internati, si associano l’inefficacia degli interventi finalizzati al reinserimento sociale, dovuta alla
cronica e crescente mancanza di personale, strutture e risorse, e una
drammatica, diffusa situazione di sovraffollamento degli istituti penitenziari, effetto anche di modifiche normative che hanno inasprito
nella fase esecutiva il trattamento sanzionatorio per “tipologie” di
reato e di condannati.” (delibera del C.S.M. 26 luglio 2010).
Una tale complessa situazione di crisi, caratterizzata dalla compresenza di carenze a livello normativo e ordinamentale, ma anche organizzativo e culturale, ha indotto il Consiglio, richiamandosi anche
alle analoghe, positive esperienze avviate nelle precedenti consiliature,
a riattivare entro la sede istituzionale, un “luogo” in cui potessero sinergicamente confluire, in uno spirito di leale collaborazione, i contributi dell’organo di governo autonomo della magistratura, del Ministero della Giustizia e della magistratura di sorveglianza. Il C.S.M., su
proposta della Sesta Commissione, ha quindi deliberato (26 luglio
2010) di ricostituire la Commissione mista per lo studio dei problemi
della Magistratura di Sorveglianza, composta da tre componenti dello
stesso Consiglio, uno dei quali con funzioni di coordinatore, tre magistrati designati dal Ministro della Giustizia e sei magistrati di sorveglianza.
Nella delibera istitutiva, il Consiglio Superiore ha richiamato l’esigenza di un approccio complessivo alla questione penitenziaria “che
consideri i temi del trattamento sanzionatorio e della sua attuale funzione in un’ottica di valorizzazione delle specifiche forme di intervento attribuite alla competenza degli organi giudiziari, di autogoverno e
dell’Amministrazione penitenziaria”.
In tale prospettiva, il mandato conferito alla Commissione mista
si è precisato nell’auspicio dell’individuazione di possibili linee di in-
tervento, che potranno essere assunte in ambito ordinamentale, organizzativo e normativo, idonee ad affrontare le attuali criticità che concorrono a determinare il fenomeno del sovraffollamento e delle difficili condizioni di vita all’interno delle strutture penitenziarie, tali spesso da integrare intollerabili violazioni dei diritti fondamentali della
La percezione del rapido deteriorarsi della situazione e l’indirizzo
espresso dal mandato consiliare, che riflette l’eccezionale gravità del
momento, hanno suggerito di orientare il primo e più immediato impegno della rinnovata Commissione mista alla elaborazione di una
proposta articolata di interventi normativi e organizzativi sull’assetto
esistente, allo scopo di fornire al Consiglio per quanto di sua competenza ed eventualmente agli altri interlocutori istituzionali nell’ambito delle loro prerogative, una serie di possibili soluzioni di pronta applicabilità per contenere il numero di detenuti negli istituti di pena e
favorirne una più civile gestione. Un impegno, che intende anche rispondere agli auspici del Capo dello Stato, ripresi dal Ministro della
giustizia, per la rapida approvazione di quegli strumenti che si palesino più idonei a porre rimedio, nell’immediato, alla persistente patologica situazione e creare – per usare le parole del Presidente della Repubblica – le condizioni favorevoli ad “un sistema rispettoso del dettato costituzionale sulla funzione rieducativa della pena e sui diritti e
la dignità della persona.”
Lo sforzo iniziale si è, pertanto, esercitato nella duplice direzione
di predisporre un quadro di possibili modifiche dell’assetto normativo
e di prospettare correlativamente una serie di soluzioni organizzative
con riguardo alle più rilevanti criticità riscontrate sul piano delle procedure amministrative e dei rapporti tra la magistratura di sorveglianza e l’amministrazione penitenziaria. Il comune punto di fuga
delle proposte formulate è costituito dall’obiettivo di favorire, in tempi
ragionevolmente brevi, il deflusso dalle strutture carcerarie, di limitare gli ingressi e di incidere sulla durata dei procedimenti che più direttamente interessano le posizioni soggettive dei detenuti, operando
nella direzione della semplificazione e razionalizzazione dei percorsi
– amministrativi e giurisdizionali – nei quali si articola la gestione di
molti aspetti della vita quotidiana delle persone sottoposte a detenzione o a misura alternativa.
Si è così inteso offrire una prima, concreta risposta alla complessità della crisi di sistema dell’esecuzione penale, nel suo più drammatico risvolto, costituito dall’intreccio tra la situazione di sovraffollamento delle strutture penitenziarie e le inefficienze organizzative e
trattamentali (si pensi, per fare un esempio, alle carenze della assistenza sanitaria ai detenuti), che troppo spesso non consente il più elementare rispetto dei diritti inviolabili della persona detenuta.
La vastità della materia considerata nell’intervento e la complessità delle problematiche sottese alle questioni affacciatesi nel corso dei
lavori hanno imposto non soltanto un approccio multilaterale alle tematiche affrontate, ma anche e soprattutto l’esigenza di chiarezza
sulle ricadute concrete che sarebbero potute scaturire dalle modifiche
proposte e sulla loro effettiva attitudine a conseguire in tempi ragionevoli un reale effetto deflativo del sovraffollamento.
Tale consapevolezza ha suggerito l’adozione di una metodologia di
lavoro che ha compreso frequenti momenti di apertura verso l’esterno,
con sessioni dedicate all’audizione ed al proficuo confronto con esponenti dell’università, funzionari delle istituzioni penitenziarie e garanti dei diritti dei detenuti.
L’ampia interlocuzione con soggetti altamente qualificati che ne è
scaturita ha consentito di mettere a fuoco le più gravi disfunzioni del
sistema e di recepire utili indicazioni in ordine alle soluzioni che meglio potessero contribuire a risolverle. La scelta delle priorità, l’individuazione dei settori della normativa da sottoporre a modifica e il compendio dei possibili rimedi per il superamento di alcune delle più rilevanti criticità organizzative hanno rappresentato le fasi salienti attraverso le quali si è pervenuti all’elaborazione della articolata proposta
che si pone ora all’attenzione dei referenti istituzionali.
Essa costituisce, per tali ragioni, il portato finale di un percorso in
cui si è seguito un metodo dialogico, che ha costantemente e positivamente caratterizzato i lavori della Commissione e favorito l’instaurarsi di un clima di costruttivo confronto, aperto alle più diverse sollecitazioni culturali, laddove, nel ricercare su ogni singolo profilo trattato
la formazione della più ampia condivisione possibile, si è dato spazio
ed opportuno riscontro alle eventuali dissenting opinions, nella convinzione che tanto più il risultato in cui si compendia il non facile lavoro svolto potrà essere favorevolmente accolto, quanto maggiormente esso rappresenti l’armonica sintesi di una pluralità di esperienze
professionali e sensibilità ideali.
Interventi di carattere normativo
La proposta di modifica del quadro normativo di riferimento per
la fase dell’esecuzione penale e penitenziaria si articola su alcune scelte di fondo nelle quali si riflettono gli specifici interventi su singole disposizioni di legge.
Tra le opzioni assunte alla base del lavoro di rimodulazione dell’assetto normativo vi è, anzitutto, l’esigenza di riaffermare il primato
della finalità rieducativa della pena, codificata all’art. 27, terzo
comma, Cost. che ripudia un sistema di esecuzione penale incentrato
su percorsi differenziati, sotto il profilo trattamentale e di accessibilità
alle forme di espiazione della pena alternative al carcere, distinti in ragione del “tipo di autore”, identificato unicamente sulla base del reato
oggetto della condanna. In questa prospettiva, si è intervenuti con alcune articolate proposte di modifica o soppressione delle disposizioni
che compongono l’imponente sistema di preclusioni normative all’accesso ai “benefici penitenziari”, stratificatesi nel corso di reiterati interventi del legislatore. Da rilevare che la possibilità di ammettere alle
misure alternative i soggetti meritevoli, rimuovendo generalizzati
sbarramenti preclusivi, non soltanto favorisce un “deflusso” di popolazione penitenziaria, ma incide de futuro sul numero degli ingressi
(oltre che sulla complessiva sicurezza sociale), se è vero che il condannato che espia la pena in carcere recidiva nel 68,4% dei casi, laddove chi ha fruito di misure alternative alla detenzione ha un tasso di
recidiva del 19%, che si riduce all’1% tra coloro che sono stati inseriti
nel circuito produttivo. La proposta si muove, peraltro, in un’ottica di
riaffidamento alle prudenti valutazioni della magistratura di sorveglianza della possibilità di concedere i benefici previsti, ove ne ricorrano i presupposti.
L’altra direttrice primaria di intervento ha riguardato la disciplina
delle misure cautelari personali. Il 40,2% della popolazione penitenziaria è costituito da persone in attesa di sentenza definitiva: una percentuale sicuramente eccessiva, anche a voler tener conto del fatto che
nel nostro sistema si è considerati colpevoli soltanto dopo il passaggio
in giudicato della sentenza. Si deve intervenire in modo che, in linea
con il costante e di recente più volte ribadito insegnamento della Corte
costituzionale, la disciplina delle misure cautelari torni rigorosamen-
te ad ispirarsi al criterio del «minore sacrificio necessario», nel senso
che la compressione della libertà personale deve essere contenuta – superando ogni automatismo normativo – entro i limiti minimi strettamente indispensabili a soddisfare le sole esigenze cautelari.
Alla ratio di contenimento dei flussi in entrata obbedisce anche la
proposta modificativa riguardante le disposizioni processuali che regolano l’intervento del pubblico ministero nella fase esecutiva e quelle della legge penitenziaria in tema di applicazione in via anticipata
delle misure alternative da parte del magistrato di sorveglianza.
Si è, infine, operato con un intervento complessivo – che tocca la
legge di ordinamento penitenziario e il suo regolamento esecutivo
nonché alcune disposizioni del codice processuale penale – con l’obiettivo di facilitare i percorsi amministrativi che innervano la disciplina del trattamento penitenziario dei soggetti custoditi presso gli
istituti penitenziari, in chiave di abbattimento dei tempi di decisione
e di recupero dell’efficacia complessiva del sistema sul versante delle
Lungo queste direttrici generali hanno preso corpo le proposte di
modifica del vigente ordinamento penitenziario (legge 26 luglio 1975,
n. 354 e regolamento di esecuzione d.p.r. 30 giugno 2000, n. 230) e di
quelle altre fonti legislative che concorrono a disegnare il quadro normativo che disciplina l’esecuzione penale e penitenziaria.
Con riguardo alla rimozione delle preclusioni, una prima riflessione si è incentrata sulla correlazione tra il patologico aumento della
popolazione detenuta e recenti riforme legislative in materia penale
(legge “ex Cirielli”, “pacchetto sicurezza”, etc.), che hanno introdotto
incisivi limiti alla possibilità di sospensione dell’ordine di esecuzione
da parte del pubblico ministero, nonché particolari restrizioni alla
concessione dei benefici penitenziari e delle misure alternative alla detenzione nei confronti dei condannati per delitti di particolare allarme
sociale e dei soggetti recidivi “qualificati”. Condizioni ostative che se
hanno sottratto, in modo costituzionalmente molto dubbio, alla magistratura di sorveglianza ogni discrezionalità di giudizio in ordine ai
percorsi rieducativi individuali, non hanno neppure sortito quegli effetti di prevenzione generale, esplicitamente perseguiti dai fautori
Ne è derivata la proposta di modifica dell’art. 4-bis, l. n. 354/75 intesa a ricondurre la norma alla sua ratio originaria di prevenzione, relativa ai (soli) condannati per delitti di matrice mafiosa o di terrorismo,
sulla base di una ragionevole presunzione di rilevante pericolosità di
tali soggetti correlata al perdurare dei collegamenti con le organizzazioni criminali di riferimento. La scelta di circoscrivere ai soli condannati per tali particolari delitti l’area di applicazione delle gravi preclusioni di accesso ai benefici penitenziari, secondo l’impostazione voluta
dal legislatore del 1991-92, si fonda su convergenti valutazioni, tra le
quali principalmente il rilievo della tensione con i principi costituzionali, in primis quelli di ragionevolezza, uguaglianza e finalizzazione rieducativa della pena (cfr. Corte cost., sentenze nn. 306/1993 e 361/1994).
Le preclusioni del “4-bis”, attualmente estese ad un catalogo eterogeneo di delitti (cfr. commi 1 e 1-ter), informano una disciplina dell’esecuzione penale caratterizzata da statuti differenziali, ispirati alle
figure dei “tipi di autore”, di dubbia efficacia sotto il profilo specialpreventivo e poco coerenti con i principi costituzionali, poiché strutturati sul mero richiamo al titolo del reato, senza che sia lasciato spazio alla possibilità, per il giudice, di tenere conto delle circostanze del
caso concreto e di quegli “elementi individualizzanti”, riferibili alla
posizione del singolo soggetto, che consentirebbero di conformare l’esecuzione penale all’evoluzione della personalità del condannato e
della sua concreta pericolosità sociale.
Si tratta di profili critici dell’attuale assetto che la giurisprudenza
costituzionale ha da tempo evidenziato, affermando che, nella materia
dei benefici penitenziari, è criterio «costituzionalmente vincolante»
quello che esclude «rigidi automatismi e richiede sia resa, invece, possibile una valutazione individualizzata caso per caso» (sentenze nn.
436/1999; 257/2006; 79/2007), che eviti un automatismo «sicuramente
in contrasto con i principi di proporzionalità ed individualizzazione
della pena» (sentenza n. 255/2006).
Il complessivo intervento proposto, volto ad eliminare tendenzialmente restrizioni trattamentali legate al solo titolo del reato, consentirà una adeguata valutazione della meritevolezza del condannato alla
fruizione dei benefici penitenziari, creando le condizioni per la riespansione dell’area di applicazione delle misure esterne al carcere governata dalla prudente valutazione del giudice, in una prospettiva di
adattamento del quadro normativo vigente alla costante lettura adottata dalla giurisprudenza costituzionale che ha riassegnato per via interpretativa molti spazi di discrezionalità per la magistratura di sorveglianza, anche procedendo ad una sterilizzazione dei profili più
aspri della normativa ispirata alle logiche meramente presuntive (sentenze nn. 357/1994; 68/1995; 189/2010).
A tale recuperato ambito di discrezionalità del giudice si affianca
– nel quadro delle modifiche proposte – la previsione di un più inten-
so coinvolgimento delle direzioni distrettuali antimafia, che vedono
rafforzato il ruolo di fonti privilegiate di informazioni sulla eventuale
attualità dei collegamenti dei condannati con le consorterie mafiose,
che potranno essere sempre più puntuali e dettagliate in seguito allo
sviluppo del sistema SIDDA/SIDNA di raccolta ed elaborazione dei
dati in materia di criminalità organizzata.
Si inscrive nella medesima logica di rimozione di ogni automatismo ostativo la eliminazione delle preclusioni alla concessione dei benefici penitenziari, introdotte nei confronti dei condannati recidivi
“qualificati” di cui all’art. 99, comma 4, c.p., dalla legge 5 dicembre
2005, n. 251 (c.d. “legge ex Cirielli”). Alla stessa finalità, ancorché con
effetti per così dire “anticipati”, obbedirebbe l’auspicata soppressione
del divieto di sospensione dell’ordine di esecuzione, previsto dall’art.
656, comma 9, c.p.p., nei confronti dei medesimi soggetti.
L’incoerenza con il sistema costituzionale – segnatamente con
l’art. 27, comma 3, Cost. – di divieti di accesso a misure penitenziarie
fondati esclusivamente su stigmatizzazioni normative che scattano
sulla base della applicazione di una circostanza aggravante nel titolo
di condanna, senza tenere in alcun conto gli eventuali elementi individualizzanti della pericolosità soggettiva nel caso concreto (a es., il titolo di reato, la sua intrinseca gravità, o gli altri parametri indicati nell’art. 133, c.p.) e senza alcuna considerazione della condotta successiva, dei risultati del trattamento penitenziario e dell’evoluzione della
personalità del reo ha – come è noto – da tempo trovato conferma
nella giurisprudenza costituzionale (Corte cost., sent. 4.7.2006, n. 257
e sent. 16.3.2007, n. 79).
In tale prospettiva, quindi, si collocano le proposte, di natura modificativa o più radicalmente ablativa, dirette ad assicurare una generale “bonifica” della normativa di ordinamento penitenziario, eliminando ogni automatica operatività di preclusioni alla concessione di
benefici penitenziari in dipendenza di una qualità soggettiva del condannato preesistente alla commissione del reato, quale lo status di recidivo.
In particolare, l’eliminazione della preclusione assoluta posta all’applicazione della detenzione domiciliare c.d. “generica” nei confronti dei condannati recidivi qualificati obbedisce all’opportunità di
ripristinare tutte le potenzialità applicative di tale duttile misura alternativa al carcere, che ha contribuito in termini significativi alla gestione dei flussi in uscita dagli istituti di pena, e rappresenta, in questo senso, il completamento di un indirizzo già tracciato con la introduzione dell’esecuzione domiciliare di cui alla legge n. 199/2010.
Ad analoghe ragioni obbedisce la proposta di soppressione del divieto di concessione di qualsiasi misura penitenziaria al condannato
che ha subito la revoca della detenzione domiciliare. Anche in questo
caso, la giurisprudenza costituzionale ha già ribadito l’incompatibilità
con la finalità rieducativa della pena di ogni preclusione di natura assoluta all’accesso ai benefici penitenziari che non lasci al giudice di
sorveglianza la possibilità di verificare se le caratteristiche della condotta e la personalità del condannato giustifichino la regressione trattamentale imposta in seguito alla revoca di una precedente misura alternativa al carcere (Corte cost., sent. n. 189/2010).
In materia di misure cautelari sembra necessario apportare anzitutto una modifica, non soltanto opportuna, ma costituzionalmente
doverosa: eliminare tutti i casi di custodia cautelare “obbligatoria” che
tuttora residuano, pur dopo gli univoci ed insistiti pronunciamenti
della Corte costituzionale (sentt. nn. 265/2010; 164/2011; 231/2011;
331/2011; 110/2012), che hanno già dichiarato illegittime diverse ipotesi in cui l’imputazione per un determinato titolo di reato, in presenza di gravi indizi di colpevolezza e di esigenze cautelari, fa automaticamente sorgere la necessità, priva di alternative, di applicare la cautela carceraria. Un tale automatismo può trovare giustificazione e sottrarsi a censure di incostituzionalità – secondo la Corte costituzionale- soltanto con riguardo ai delitti di mafia (in tal senso, si veda ord. n.
450 del 1995 sulla base delle peculiari connotazioni criminologiche
degli stessi, non senza qualche evidente affanno argomentativo). Bisogna quantomeno, a voler dare per scontato che sia politicamente poco
percorribile la strada della eliminazione anche di questa ipotesi di custodia carceraria “obbligatoria” (che al più la Costituzione tollera, ma
che certo non impone), rimuovere con urgenza tutte le altre fattispecie ancora non colpite dalle declaratorie della Corte, senza attendere
passivamente lo stillicidio delle sue future, peraltro ormai inevitabili,
pronunce. Non si tratta soltanto di concorrere in tal modo ad un decongestionamento penitenziario, ma di evitare che siano ingiustamente ristretti in carcere – per obbligo di legge – imputati la cui pericolosità potrebbe essere fronteggiata con misure meno limitative della
libertà personale. Sempre per rafforzare il criterio della strettissima
residualità della custodia carceraria, si è altresì previsto che quest’ultima possa essere disposta soltanto quando le altre misure coercitive
o interdittive, anche se applicate cumulativamente, risultino inadeguate. Di rilievo, pur se meno significativa sotto l’aspetto sistematico,
appare la proposta di estendere in maniera consistente la durata delle
misure interdittive: ove approvata, interagirebbe positivamente con il
principio poc’anzi espresso, rendendo ancor più efficaci gli strumenti
cautelari diversi dal carcere a disposizione del giudice.
Le novità proposte, qualora divenissero legge, contribuirebbero –
in modo costituzionalmente doveroso – a fare della custodia in carcere l’extrema ratio. La Commissione auspica, inoltre, l’introduzione di
un meccanismo processuale per assicurare che anche la durata della
custodia risponda al criterio di stretta indispensabilità. Si tratta di attuare il principio fondamentale secondo cui il mantenimento della custodia cautelare è legittimo solo se le indagini o il giudizio penale si
svolgono con la massima speditezza consentita. Nel momento in cui limita la libertà dell’individuo, lo Stato si deve assumere la responsabilità di concludere l’accertamento con la massima celerità, in osservanza di un principio ripetutamente affermato dalla giurisprudenza della
Corte europea dei diritti umani, già da molti anni (v. ad es., CEDU, Labita v. Italy, 6/4/2000, per l’affermazione che “the Court must also ascertain whether the competent national authorities displayed “special diligence” in the conduct of the proceedings”, § 153; nello stesso senso, più
recentemente, Castravet c. Moldavia, 13.3.2007, § 35, Czarnecki v. Poland, 28/7/2005, § 39). Le articolazioni di un tale meccanismo processuale di controllo implicano scelte complesse – tra l’altro, in ordine alle
cadenze temporali della verifica d’ufficio, agli oneri del pubblico ministero, all’individuazione del giudice competente, alla determinazione dei suoi poteri e del suo dovere motivazionale, alla tutela del segreto investigativo, al diritto dell’interessato ad impugnare il provvedimento – che si è ritenuto opportuno non operare in questa sede.
Un ulteriore, importante tassello del complessivo intervento sulle
fonti normative riguarda l’art. 656 c.p.p.. La proposta si muove nella
direzione di decongestionare il flusso in entrata negli istituti penitenziari, introducendo un passaggio preliminare all’emissione dell’ordine
di esecuzione, consistente nella valutazione da parte del competente
magistrato di sorveglianza delle possibili riduzioni di pena ai sensi
dell’art. 54 l. n. 354/75 relativamente ai semestri di detenzione presofferta, evitando così la incarcerazione di soggetti nei casi in cui il pubblico ministero che cura l’esecuzione valuti che, “al netto” delle riduzioni che potrebbero essere concesse, risulterebbe non doversi espiare
alcuna pena o comunque una pena non superiore ai limiti indicati dal
comma quinto dell’articolo 656 c.p.p..
In entrambe tali ipotesi, “l’assaggio di carcere” si palesa non soltanto inopportuno, applicandosi a condannati che potrebbero avere
già espiato integralmente la condanna ovvero che potrebbero attende-
re da liberi la decisione del tribunale di sorveglianza relativa ad una
misura alternativa alla detenzione; ma determina altresì un inutile aggravio della struttura carceraria e amministrativa (c.d. “porte girevoli”), che incide significativamente sul sovraffollamento carcerario. Si è
peraltro ritenuto opportuno che un simile meccanismo “preventivo”,
nei casi indicati dalla lett. a) del comma 9 dell’articolo 656 c.p.p., operi
solo per i condannati che potrebbero avere già espiato integralmente
la condanna. Tale limitazione è giustificata dalla ragionevole esclusione di una prognosi positiva di immediato accesso a forme di esecuzione extramuraria (correlata all’elevato grado di pericolosità sociale
di condannati) e dalle esigenze di sicurezza della collettività. (cfr.
Corte Cost., sentenze nn. 195/05; 265/10; 164/11; 231/11; 110/12 e
Corte EDU, sent. 16/11/2003, Pantano c/ Italia).
Completa l’intervento sull’art. 656 c.p.p. la ricordata soppressione
del comma 9, lett. c), cui consegue l’eliminazione del divieto di sospendere l’ordine di esecuzione per i recidivi di cui all’art. 99, comma
4, c.p. con sicuro effetto di alleggerimento del carico imposto agli istituti penitenziari.
Le esigenze deflative del sovraffollamento hanno, inoltre, ispirato
un intervento di ampio respiro sull’art. 47 l. n. 354/75, vera norma cardine del sistema penitenziario. Le linee della proposta riprendono la
ratio alla base della c.d. “legge Simeone – Saraceni” del 1998, che ha
introdotto la competenza “cautelare” del magistrato di sorveglianza in
relazione alla applicazione in via provvisoria di alcune misure alternative con provvedimento efficace fino alla decisione del tribunale di
sorveglianza. Si propone di estendere l’esercizio di tale giurisdizione
“cautelare”, attribuendo al magistrato di sorveglianza il potere di applicare in via provvisoria tutte le misure alternative, compreso – è questa la novità principale – l’affidamento in prova al servizio sociale ordinario, rendendo così utile il decorso del tempo tra la decisione
“provvisoria” del magistrato monocratico e quella “definitiva” dell’organo collegiale.
L’art. 47 dell’ordinamento penitenziario è anche interessato alla
interpolazione del comma 12, nel senso di prevedere, quale effetto dell’esito positivo della prova, la revoca automatica delle misure di sicurezza e dalla soppressione del comma 12-bis in materia di concessione della liberazione anticipata agli affidati in prova al servizio sociale.
Sul versante del recupero dell’efficienza del trattamento penitenziario, l’esigenza di riorganizzare i percorsi amministrativi di gestione
ordinaria della vita all’interno degli istituti di pena per ridurre i tempi
di risposta ed accrescere l’efficienza complessiva del sistema, nell’ottica del progressivo miglioramento del grado di tutela dei diritti fondamentali della persona detenuta, ha suggerito una razionalizzazione
delle competenze in tema di autorizzazioni al compimento di determinati atti rilevanti nella gestione amministrativa ordinaria, mediante una più precisa distribuzione delle stesse fra diversi plessi giurisdizionali, nonché tra magistratura di sorveglianza e amministrazione
Su tale sfondo si colloca il suggerimento di una organica sistemazione della materia relativa alle autorizzazioni ai ricoveri esterni all’istituto penitenziario per ragioni di salute, rimodulando la competenza al rilascio delle medesime: nel senso di assegnarla al giudice procedente nei confronti dei soggetti imputati e di riservarla alla magistratura di sorveglianza in relazione ai detenuti condannati o internati.
Per meglio rispondere alle esigenze di speditezza, si è introdotta,
inoltre, la facoltà per il magistrato di sorveglianza di delegare la direzione dell’istituto penitenziario all’adozione del provvedimento di ricovero esterno, la cui competenza resta comunque attribuita, in via
generale, all’autorità giudiziaria, trattandosi di atti incidenti sul diritto alla salute presidiato dal disposto costituzionale (art. 32 Cost.). L’intervento proposto potrebbe ragionevolmente conseguire – con la riduzione dei passaggi procedimentali – non trascurabili risultati sotto il
profilo dell’efficienza del servizio, soprattutto laddove esso consente
una rapidità esecutiva connessa ad esigenze di salute del detenuto; e
correlativamente potrà comportare un risparmio di energie amministrative in termini di impegno delle cancellerie degli uffici di sorveglianza.
Ad analoghe finalità di coerenza sistematica e di abbattimento dei
tempi di risposta rispondono gli interventi in tema di autorizzazioni ai
colloqui e alla corrispondenza telefonica, di controlli preventivi sulla
corrispondenza dei detenuti e di permessi c.d. “di necessità”.
Si suggerisce anche uno snellimento del procedimento relativo al
governo della misura alternativa dell’affidamento in prova. La proposta – che codifica una “buona prassi” già sperimentata presso alcuni
uffici di sorveglianza – consentirà una delega al direttore dell’Uepe in
relazione a quelle deroghe temporanee alle prescrizioni della misura
che non comportino una modifica strutturale del quadro prescrizionale stabilito dal giudice all’atto della concessione.
Nella medesima direzione di riduzione dei tempi processuali e di
semplificazione procedurale vanno due ulteriori interventi.
Con il primo, si modifica l’art. 51-bis l. n. 354/75 per ciò che concerne la gestione delle misure alternative nel caso di sopravvenienza di
nuovi titoli esecutivi, concentrando nel magistrato di sorveglianza la
competenza a disporre de plano la prosecuzione della misura qualora
ne ricorrano i presupposti, e riservando il contraddittorio davanti al
tribunale di sorveglianza ai soli casi in cui esso è effettivamente necessario.
Con il secondo, si elimina il passaggio procedurale dell’obbligatoria richiesta del parere al pubblico ministero nei procedimenti in materia di liberazione anticipata (art. 69-bis l. n. 354/75), adempimento
che – nel vigente modello “a contraddittorio eventuale” – appare ridondante, attesa la possibilità, tanto per la parte pubblica quanto per
l’interessato, di interloquire avanti al tribunale di sorveglianza mediante reclamo contro il provvedimento del magistrato di sorveglianza.
Sempre in una prospettiva di razionalizzazione della tempistica e
di economia delle risorse si collocano alcuni interventi sul codice processuale penale, in particolare sull’art. 666, comma 4, c.p.p. che viene
interpolato nel senso di estendere l’utilizzo del collegamento audiovisivo alle audizioni dei detenuti da parte del magistrato di sorveglianza
ai fini delle c.d. “rogatorie”, consentendo una significativa riduzione
dei tempi morti e dei costi relativi alle trasferte presso gli istituti di
pena; e sull’art. 684, comma 2, c.p.p. riformulato prevedendo la possibilità per il magistrato di sorveglianza di applicare in via provvisoria
la detenzione domiciliare in alternativa alla sospensione dell’esecuzione della pena, nelle more della decisione del tribunale di sorveglianza
e laddove sussista grave pregiudizio dal protrarsi dello stato detentivo.
L’analisi della Commissione si è, infine, soffermata su alcune specifiche disposizioni di leggi speciali, che sono parse particolarmente
idonee ad accogliere modifiche agevolatrici del processo di graduale
riduzione dell’overcrowding penitenziario1.
L’intervento di più ampio respiro si è concentrato sugli artt. 73, 74
e 94 del d.p.r. 9 ottobre 1990, n. 309. Le linee generali delle modifiche
proposte al testo unico in materia di stupefacenti rimandano all’opportunità di attenuare la severità del trattamento sanzionatorio che
I dati relativi all’attuale presenza dei detenuti ristretti per condanne relative ai
delitti previsti dagli artt. 73 e 74 d.p.r. n. 309/90 confermano l’altissima incidenza percentuale dei soggetti ristretti per reati in materia di stupefacenti sull’intera popolazione detenuta. Essi risultano attualmente 26.615, rappresentando quasi il 40% del totale. Di questi, 6.190, ovvero il 9% del totale dei detenuti, hanno contestata anche l’ipotesi associativa.
caratterizza l’attuale normativa, nell’intento di favorire – pur conservando alle disposizioni incriminatrici incise la necessaria capacità di
deterrenza – un maggiore utilizzo, in sede cautelare, di misure a basso
impatto segregativo e consentire, in sede esecutiva, un più rapido accesso alle speciali forme di esecuzione alternative alla detenzione, previste in favore dei condannati tossicodipendenti. Un equilibrato trattamento sanzionatorio dei reati in materia di stupefacenti, oltre ad allineare il diritto interno alle convenzioni internazionali cui il nostro
Paese ha aderito e alle direttive europee, potrà, infatti, favorire l’accesso all’affidamento “terapeutico”, disincentivando il ricorso alla detenzione inframuraria.
La proposta di modifica del tessuto normativo ha interessato, anzitutto, l’art. 73 del d.p.r. 309/1990 ove l’intervento ha mitigato il trattamento sanzionatorio previsto per il delitto di cui al comma 1 e per
l’“ipotesi lieve” sussunta al comma 5, così da consentire un dosaggio
più calibrato delle misure cautelari e più agevole il ricorso a strumenti non implicanti il contatto diretto con il carcere del soggetto indagato o imputato.
Analoghe interpolazioni sono state introdotte con riferimento all’art. 74 del medesimo compendio normativo, combinando la proporzionale riduzione della pena prevista per il reato di cui al primo
comma con il temperamento della sanzione prevista per la fattispecie
delittuosa indicata nel comma 2.
Sul versante esecutivo, viene estesa l’applicabilità dell’affidamento “terapeutico” (art. 94, comma 1, d.p.r. 309/1990) con la generalizzazione della soglia massima di pena espiabile nel regime alternativo al
carcere (stabilita – per tutti i casi – a sei anni, con soppressione del riferimento alla più sfavorevole disciplina attualmente prevista per le
condanne relative ai delitti indicati nell’art. 4-bis, ord. penit.) e con l’eliminazione della disposizione che limita attualmente a sole due volte
la possibilità di applicare l’affidamento “terapeutico” al condannato
Completa l’intervento sul testo unico in materia di stupefacenti
l’introduzione di un articolo di nuovo conio (art. 94-ter) che consentirà
di applicare l’affidamento “terapeutico” anche ai soggetti internati, al
fine di non interrompere un eventuale progetto di recupero già attivato nel corso dell’espiazione della condanna, che vanificherebbe inevitabilmente l’effetto risocializzante e riabilitativo del percorso intrapreso di uscita dalla dipendenza.
A chiudere il quadro degli interventi sulle leggi speciali, infine, la
Commissione ha inteso valorizzare le potenzialità fortemente deflati-
ve dello strumento dell’espulsione del condannato straniero a titolo di
sanzione alternativa alla detenzione, prevista dall’art. 16, comma 5,
del d.lgs. 16 luglio 1998, n. 286. Nella prospettiva del rafforzamento di
tale misura – che potrebbe indirizzarsi ad alcune migliaia di soggetti
attualmente ristretti – la proposta amplia l’area applicativa dell’istituto, portando a tre anni la pena, anche residua, che potrà essere convertita in espulsione e riducendo le ipotesi delittuose ostative all’esecuzione della medesima. L’intervento si completa con alcune modifiche della procedura, nell’ottica di favorire un maggiore coordinamento degli organi amministrativi nella fase accertativa dell’identità dei
soggetti stranieri e di ridurre i tempi di definizione dei procedimenti.
Come si è precisato in premessa, tutti gli interventi di modifica
normativa proposti hanno un comune punto di fuga ideale: ridurre significativamente la popolazione detenuta, ponendo le condizioni affinché al carcere come pena e come cautela si possa ricorrere sempre
e soltanto quando, nel caso concreto, la detenzione risulti strettamente necessaria ed infungibile. Questo essendo il comune denominatore
teleologico delle proposte sopra sinteticamente illustrate, mutano naturalmente l’entità, le modalità ed i tempi di incidenza delle stesse sul
fenomeno del sovraffollamento. In particolare, alcune tra le modifiche normative produrrebbero effetti diretti e quantificabili, mentre
altre avrebbero certamente effetti deflativi, ma indiretti o non facilmente calcolabili. Nei casi in cui è risultato possibile, sono state elaborate delle proiezioni sulla presumibile incidenza delle riforme auspicate con riguardo alla consistenza numerica della popolazione reclusa (vedi Appendice al Quadro sinottico allegato). Da questa analisi
si evince che l’intervento su alcune tra le norme oggetto della proposta (articoli 4-bis, 47-ter, 50-bis, 58-quater ord. penit., art. 656 c.p.p. e
art. 16 d.lgs. n. 286/98) potrebbe produrre un effetto deflativo, in termini di presenze stabili, riguardante un numero di detenuti variabile
tra i 5.000 e i 10.000 a distanza di un anno dall’eventuale approvazione delle modifiche, nonché un calo del flusso annuale stimabile tra le
15.000 e le 20.000 unità, con un consistente aumento delle misure alternative alla detenzione di oltre 10.000 in un anno. Si aggiunga poi,
che il solo fatto di incrementare sensibilmente il ricorso alle misure
alternative comporterà de futuro un ulteriore decremento, ancorché
non quantificabile, degli ingressi in carcere, atteso che il tasso di recidiva – come sopra ricordato – è notevolmente più alto tra i condannati che hanno espiato la pena in forma detentiva. La diminuzione del
numero dei soggetti ristretti, propiziata dagli interventi proposti sul
tessuto normativo unitamente all’aumento della capienza degli istituti penitenziari che entro l’anno dovrebbe raggiungere, secondo le indicazioni del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria, circa
50.000 posti regolamentari, potrebbe produrre un significativo effetto
sulla adeguatezza degli spazi e sulle loro condizioni di vita intramuraria.
Tutto ciò, anche a non voler considerare che il sensibile decremento del numero delle presenze stabili in carcere, comporterà un cospicuo risparmio di spesa (circa € 115 al giorno per ogni detenuto), liberando ingenti risorse economiche che – reinvestite nel sistema per
sopperire alle carenze di personale e di strutture, nonché per favorire
le attività trattamentali – potrebbero innescare un circuito virtuoso di
promettenti potenzialità.
Per consentire di cogliere con maggiore immediatezza la portata delle modifiche normative proposte – le più significative
delle quali sono state sopra sinteticamente illustrate – la Commissione ha predisposto un quadro sinottico in cui sono state riportate le norme vigenti, le norme risultanti dalle modifiche proposte e le note illustrative della ratio e degli effetti delle stesse
(vedi Quadro sinottico allegato), con indicazione – ove possibile –
della loro presumibile incidenza quantitativa (vedi Appendice al
Quadro sinottico allegato).
Le proposte normative sono state generalmente adottate all’unanimità dalla Commissione, talvolta trovando la sintesi di opinioni parzialmente divergenti. Nel quadro sinottico si dà conto
delle proposte che sono state assunte a maggioranza.
EFFETTI SUL SOVRAFFOLLAMENTO
CARCERARIO DERIVANTI DA ALCUNE
DELLE MODIFICHE PROPOSTE
(DATI AGGIORNATI AL 15 OTTOBRE 2012)
① Art. 4-bis ord. penit.- I detenuti condannati definitivamente per
reati di cui al primo comma dell’art.4-bis sono 6.554 (su 38.360 complessivi). Con la proposta di modifica cadrebbe la preclusione assoluta di accesso ai benefici per i condannati a norma dell’art. 74 d.p.r.
309/90 (3.616) e per violenza sessuale (2.033). Nell’analisi di una possibile proiezione si deve tener conto del fatto che alla stessa persona
possono essere contestati fatti di mafia e reati aggravati dall’art. 7 l. n.
203/91, con una evidente difficoltà di ricavare un dato preciso dei detenuti interessati dalla modifica normativa soprattutto in relazione ai
reati di stupefacenti che di frequente sono accompagnati dall’aggravante. Tuttavia, ragionando sui numeri dei detenuti condannati ristretti nelle sezioni di Alta Sicurezza (che raccoglie, per la quasi totalità, solo quelli ristretti per i reati di cui al primo comma del 4-bis e i
promotori delle organizzazioni di cui all’art. 74 d.p.r. n. 309/90) che
sono circa 4.000, si può dedurre che sarebbero oltre 3.000 i detenuti
per i quali cadrebbe la preclusione (quasi) assoluta di accesso ai benefici (nel numero ultimo vengono conteggiati anche gli altri reati eliminati dal catalogo del 4-bis). E’ bene precisare che si tratta di un calcolo approssimativo ma stimato per difetto, atteso che la esclusione
dal circuito di alta sicurezza, sia pure in casi statisticamente limitati,
può prescindere dal reato contestato.
Per verificare i possibili effetti della modifica proposta, si deve far riferimento ai residui delle pene inflitte per i reati rispetto ai quali cade
la preclusione. Ciò considerato, si può verosimilmente stimare che in
un anno potrebbero essere ammessi ai benefici tra i 500 e i 1000 detenuti. Ovviamente tale stima è del tutto ipotetica, atteso che la rimozione dello sbarramento legislativo consente soltanto al giudice di verificare la sussistenza dei presupposti per la concessione di una misura alternativa al carcere, impregiudicato restando l’esito di un tale accertamento.
Analoghe considerazioni valgono per il comma 1-ter, di cui si propone
l’abrogazione. I dati più significativi per i reati indicati nella norma riguardano l’omicidio (5.889 condannati), la rapina (5.601 condannati)
e l’estorsione (2.043): tenuto conto che circa 3.000 di questi detenuti
hanno in contestazione l’aggravante di cui all’art. 7 l. n. 203/91, il numero dei detenuti interessati dalla modifica sarebbe di circa 10.000.
Anche in questo caso, deve essere valutata nel tempo la possibile operatività della norma avuto riguardo ai residui pena, per cui in un anno
i detenuti che ne potrebbero usufruire (in astratto, è bene precisarlo
nuovamente) sarebbero tra i 1.000 e i 2.000.
② Art. 30 quater ord. penit.- E’ una proposta di modifica che può
avere un alleggerimento sul carcere, ma che non incide sul sovraffollamento.
③ Art. 47 ord. penit.- Le modifiche proposte produrrebbero una
semplificazione ed una maggiore coerenza sistematica. Indirettamente la semplificazione, incidendo sulla celerità e l’efficienza delle decisioni, può avere per effetto un aumento delle misure alternative concesse, anche se non quantificabile. Analoghe considerazioni valgono
per le proposte di modifiche procedurali formulate in relazione agli
artt. 47-quater, 47-quinquies, 50 e 69-bis ord. penit..
④ Art. 47-ter ord. penit. - I detenuti con pena residua di due anni
sono 16.150. Tenuto conto dei condannati con residuo pena per i quali
persiste la preclusione di cui al 4-bis, le persone che in astratto potrebbero usufruire della misura della detenzione domiciliare come
riformulata sono circa 13.000 (di cui 5.665 extracomunitari). Considerati poi i tassi di accoglimento ricavabili dalla legge n. 199/2010,
si può ragionevolmente sostenere che le persone ammesse al beneficio
potrebbero essere circa 10.000 all’anno (considerato che, ovviamente,
la modifica assorbirebbe gli effetti della l. n. 199/2010 che ha condotto a circa 9.000 accoglimenti in poco più di due anni).
⑤ Art. 50-bis ord. penit. - Appare ardua una quantificazione precisa
dei detenuti che potrebbero usufruire della semilibertà, non essendo
agevole individuare coloro ai quali è stata applicata la recidiva ex art.
99 cit.. Tuttavia è possibile evidenziare che al giugno 2006, prima dell’indulto, i detenuti in regime di semilibertà erano 1.763, mentre al
giugno 2012 ammontavano a 855. Considerato che a tale data si contano quasi 5.000 detenuti in più rispetto al giugno 2006, la diminuzio118
ne di oltre il 50% delle misure concesse dovrebbe avere una spiegazione nella introduzione nel 2005 della preclusione per effetto della
c.d. legge ex Cirielli che, invece, la modifica proposta vorrebbe superare.
⑥ Art. 58-quater ord. penit. - Anche in questo caso la modifica
(soppressione del comma 7-bis) riguarda l’eliminazione di una condizione ostativa introdotta nel 2005, per cui è possibile ricavare un
dato numerico significativo dalla diminuzione degli affidamenti in
prova, circa 6.000 casi nel confronto tra giugno 2006 e giugno 2012.
Va però osservato che il crollo verticale, come sotto meglio specificato in relazione all’art. 656 c.p.p., si produce per gli affidamenti dalla
libertà, per cui lo scarto tra i due periodi è riconducibile solo in parte
al comma 7-bis.
⑦ Art. 656 c.p.p. - E’ doveroso premettere che è molto complicato valutare l’impatto sul carcere derivante dai mancati ingressi che potrebbero avere cause anche molto diverse (meno arresti delle forze di polizia, effetto della “svuota carceri”, etc.), tuttavia è possibile calcolare,
tenuto conto dei titoli di reato per i quali si fa ingresso in carcere (si
ricordino i numeri alti dei reati per rapina e per stupefacenti di frequente accompagnati dalla recidiva), sia pure in modo molto approssimativo, una diminuzione del flusso in ingresso di circa 10.000 detenuti l’anno. Tale previsione può essere confortata dalla drastica riduzione del numero delle misure alternative concesse a soggetti in
stato di libertà, rispetto al periodo precedente alla introduzione della
c.d. legge ex Cirielli, che è stimabile in circa 6.000 misure in meno
concesse all’anno. I casi erano 16.601 nel 2006 a fronte dei 10.183
nel 2012 (con oltre 5.000 detenuti in più presenti nel 2012).
⑧ Artt. 73 e 74 d.p.r. n. 309/90 - I detenuti per i reati di cui agli artt.
73 e 74 d.p.r. n. 309/90 sono 25.000 (più di un terzo del numero complessivo dei detenuti), dei quali oltre 14.000 condannati. L’attenuazione del rigore sanzionatorio potrebbe avere effetti, evidentemente
non quantificabili, sia sui detenuti in attesa di giudizio che sui condannati.
⑨ Art. 16 D. lgs. n. 286/98 - I detenuti extracomunitari che ne potrebbero essere destinatari, tenuto conto delle preclusioni della
norma, sono oltre 4.000. In questo caso gli effetti sul piano della deflazione sono prevedibili con maggiore precisione, atteso che la misu119
ra è obbligatoria e adottabile di ufficio. Considerati il flusso degli stranieri e i tempi di istruttoria (parametrati sui tempi mediamente necessari per le espulsioni dai C.I.E.) si può calcolare che, almeno per i
primi tre anni, potrebbero essere espulsi circa 2.000 detenuti ogni
DI CARATTERE EXTRANORMATIVO
Interventi di carattere extranormativo
La Commissione ha ritenuto di affiancare agli interventi in campo
normativo una serie di proposte di natura organizzativa, praticabili ad
assetto legislativo invariato e di immediata applicazione, per una migliore gestione delle molteplici problematiche correlate alla situazione
di sovraffollamento degli istituti di pena.
Si è inteso così corrispondere alle più ampie aspettative sottese al
mandato conferito alla medesima Commissione con la delibera istitutiva che, nel prevedere il lavoro sinergico di figure istituzionali rappresentative delle molteplici competenze a vario titolo operanti nell’ambito della gestione del sistema penitenziario, ha fissato le linee
programmatiche di un percorso collaborativo e condiviso, attraverso
il quale conseguire risultati concreti e di pronta realizzazione.
E’ auspicabile che le proposte elaborate dalla Commissione in
questa prima fase dei lavori possano avere un’ampia diffusione e siano
condivise anche sotto il profilo “culturale”, al fine di rappresentare un
utile punto di partenza per l’ulteriore sviluppo di soluzioni organizzative, logistiche e procedurali coerenti con gli obiettivi di alleggerimento del sovraffollamento in carcere e, più in generale, di una migliore
gestione dell’esecuzione penale nella generale concezione di un ordinamento consapevole della centralità della pena.
In una tale prospettiva, sarebbe fortemente raccomandabile, altresì, una convergente azione di informazione/formazione dispiegata
dal C.S.M. nei confronti dei magistrati di sorveglianza e del pubblico
ministero, nonché, analogamente, dal Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria nei confronti dei propri funzionari di livello centrale e operanti presso le articolazioni territoriali dell’amministrazione penitenziaria, diretta a favorire la più ampia diffusione delle proposte di seguito precisate e dei loro primi esiti applicativi.
In particolare, sarebbe estremamente importante che il Csm e il
Ministero della giustizia, nell’ambito delle rispettive prerogative istituzionali, rappresentassero alla neonata Scuola Superiore della magistratura, sia nell’ambito dei lavori del tavolo tecnico, “luogo” permanente di interlocuzione tra CSM, Ministero della giustizia e Direttivo
della Scuola superiore della magistratura, e sia tramite le “Linee programmatiche” per l’attività di formazione (elaborate ai sensi dell’art.
5, comma 2 del D. Lgs. n. 26/2006) l’importanza di lasciare il massimo
spazio, nell’attività di formazione, ai corsi dedicati alla giurisdizione
di sorveglianza, mantenendoli opportunamente aperti alla partecipazione di tutti i giudici del settore penale e di funzionari del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria, per la diffusione e l’assimilazione delle proposte di seguito illustrate e di quelle ulteriori che la
loro applicazione dovesse suggerire.
1. L’area del procedimento di sorveglianza.
Il procedimento di sorveglianza assume rilievo centrale quale
campo in cui sviluppare metodologie e prassi operative per ridurre i
tempi di risposta alle istanze formulate dai soggetti interessati dall’esecuzione penale, con effetti ampliativi della potenziale platea di accesso alle misure alternative al carcere.
Le proposte migliorative della gestione dei procedimenti di sorveglianza muovono dalla comune premessa della necessità che il giudice recepisca la cruciale rilevanza di protocolli e formule concordate
con le istituzioni di riferimento. In questo senso, il Consiglio Superiore della Magistratura intende tracciare un percorso innovativo rispetto alle criticità registrate nel passato, contando sulla collaborazione
dell’Amministrazione Penitenziaria, delle Amministrazioni locali e di
tutti coloro che, interfacciandosi con la magistratura di sorveglianza,
potranno collaborare concretamente per la realizzazione di questi
1.1. Intese sulla adozione di particolari modalità procedurali.
La Commissione osserva che alcune materie di competenza della
magistratura di sorveglianza – segnatamente, la remissione del debito (art. 6(L), d.p.r. n. 115/2002) e la rateizzazione delle pene pecuniarie (art. 660, c.p.p.) – si prestano particolarmente, anche per la natura “privatistica” degli interessi coinvolti, alla generalizzazione di alcune prassi acceleratorie orientate alla definizione de plano di tali procedimenti, che hanno già dato buona prova nell’esperienza di alcuni
In tale prospettiva, si propone l’adozione di protocolli di intesa, attivati a livello distrettuale (Tribunale di Sorveglianza/Procura Generale) e locale (Ufficio di Sorveglianza/Procura della Repubblica), che
prevedano la trattazione in camera di consiglio, senza la presenza
delle parti, dei procedimenti relativi alla remissione del debito e alla
rateizzazione delle pene pecuniarie, che prefigurino, all’esito dell’istruttoria, l’accoglimento dell’istanza formulata dall’interessato. Nei
casi sopra indicati, il magistrato di sorveglianza (o il Presidente del
Tribunale di Sorveglianza, nei casi di riabilitazione), procede, previa
acquisizione del parere scritto della parte pubblica, definendo il procedimento in camera di consiglio senza la presenza delle parti, sulla
falsariga di quanto previsto dall’art. 69-bis l. n. 354/75 con significativo risparmio di energie, tempi processuali e costi relativi alle traduzioni dei detenuti. Qualora l’organo requirente esprima parere contrario all’accoglimento dell’istanza, ovvero il giudice non la ritenga accoglibile, si procederà alla trattazione del procedimento con le modalità
L’esigenza del rigoroso rispetto delle coordinate normative di natura procedurale, che prevedono la definizione dei procedimenti in
esame nelle forme dell’udienza camerale (artt. 666 e 678 c.p.p.) – un’obiezione spesso mossa alla praticabilità delle prassi acceleratorie –
pare superabile, nella duplice prospettiva di deflazione delle attuali
pendenze e di abbattimento dei tempi processuali, tenuto conto che
l’attivazione di protocolli di definizione anticipata fa sempre doverosamente salva la possibilità di instaurare il contraddittorio camerale
ogniqualvolta, nel caso concreto, vi sia un interesse alla sua realizzazione.
1.2. Soluzioni organizzative in materia di procedimenti di sorveglianza.
La Commissione ha elaborato i seguenti suggerimenti organizzativi, mirati a migliorare la tempestività e quindi la efficacia delle decisioni della magistratura di sorveglianza, obbiettivi anch’essi funzionalmente congruenti con la finalità di riduzione del sovraffollamento
carcerario:
a) la fissazione di udienza collegiale il più possibile prossima al
momento in cui si realizzano i presupposti per la decisione sulle misure richieste, computando anche le riduzioni di pena per la liberazione anticipata nel frattempo potenzialmente maturate;
b) il coordinamento continuo tra la Direzione del Carcere e l’Ufficio del Magistrato di Sorveglianza per il monitoraggio delle istanze di
liberazione anticipata, tenuto conto della maturazione dei semestri e
della eventuale modificazione della posizione giuridica nel caso di sopravvenienza di nuovi titoli esecutivi, con riguardo al fine-pena ed alla
possibilità di ammissione ai benefici penitenziari;
c) la promozione di intese con il Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria e con gli enti del territorio per l’assegnazione delle
risorse necessarie di personale della polizia penitenziaria ed amministrativo, per lo svolgimento dell’ordinaria attività di ufficio. La presenza del personale nelle cancellerie sortisce senza dubbio un effetto
diretto sull’alleggerimento delle presenze in carcere, in quanto consente la più rapida istruttoria ed esecuzione dei provvedimenti dei magistrati e dei tribunali di Sorveglianza.
Si segnala, a titolo meramente esemplificativo, la possibilità, già
positivamente sperimentata in talune realtà, di stipulare un’intesa tra
Tribunale di Sorveglianza, Università e Provincia, la quale, attraverso
la corresponsione di borse di studio, impegni giovani laureati per lavorare nelle cancellerie del Tribunale medesimo, adottando gli opportuni accorgimenti necessari alla tutela dei dati personali.
1.3. Soluzioni organizzative in materia di liberazione anticipata e
La nota criticità del procedimento di liberazione anticipata origina dallo stesso modello procedimentale attualmente vigente, che presuppone in ogni caso l’istanza del soggetto detenuto.
Nell’attuale realtà penitenziaria molto spesso i detenuti, specie se
appartenenti alle aree di marginalità sociale ed anche se di modesta
pericolosità, sono privi di adeguata tutela difensiva e, pur in presenza
di condotta regolare, non fruiscono della riduzione di pena che spetterebbe loro, perché ignorano la possibilità stessa di farne domanda.
Si tratta di un paradosso che incide inutilmente sull’aumento della
presenze in carcere, senza beneficio per la sicurezza pubblica.
Per contro, la liberazione anticipata è uno strumento di agile e
pronta applicazione, tra i più importanti per incidere sulla gestione
Nell’ottica di modificare tale situazione, si propone di:
a) stimolare le iniziative ex officio, quale quella affidata al consiglio di disciplina dall’art. 57 l. n. 354/75 prevedendone un intervento
regolare attraverso una circolare del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria;
b) adottare le azioni necessarie ad assicurare l’accessibilità per
tutti i detenuti a una modulistica unica su base nazionale per la formulazione dell’istanza;
c) agevolare e incentivare, presso ogni istituto, l’attività di volontariato di esperti in materie giuridiche per monitorare (es.: controllo sca-
denze; verifica correttezza dei titoli esecutivi) e gestire (es.: coadiuvare
nella predisposizione delle istanze;) le posizioni giuridiche dei detenuti;
d) concordare con le Procure competenti che i fascicoli di liberazione anticipata rimangano depositati presso la cancelleria dell’Ufficio
di sorveglianza fino al giorno prima dell’udienza camerale in cui saranno decise le relative istanze, con facoltà del pubblico ministero di
prendere visione dei documenti e di formulare l’eventuale parere [peraltro la Commissione ha proposto una modifica legislativa, che, ove
accolta, risolverebbe a livello normativo il problema];
e) indicare, nella richiesta istruttoria indirizzata alle carceri o alle
forze dell’ordine, la data dell’udienza camerale in cui i procedimenti di
liberazione anticipata verranno trattati;
f) sviluppare modalità di trasmissione telematica delle istanze e
della documentazione a corredo dell’istanza (v. amplius par. 7) – prevedendo, all’interno di ogni istituto penitenziario e dell’Uepe, l’individuazione di un referente unico, responsabile del procedimento di trasmissione;
g) prevedere l’automatico corredo dell’istanza con relazioni comportamentali presenti nella cartella del detenuto, al fine di evitare richieste istruttorie ad hoc;
h) ridurre i tempi dell’istruttoria degli Uffici e del Tribunale di Sorveglianza: a tal fine, sarebbe particolarmente utile che il Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria, tramite circolare, disponesse
l’invio per posta elettronica delle sentenze di condanna e di tutta la documentazione utile, in possesso del carcere, per la decisione;
i) accelerare le procedure finalizzate alle espulsioni come misura
alternativa alla detenzione per gli stranieri extracomunitari attraverso
l’adozione di intese interministeriali tra i dicasteri degli Interni e della
Giustizia, che individuino le procedure più rapide possibili per favorire
il tempestivo intervento del Magistrato di Sorveglianza. Inoltre, sarebbe indispensabile dedicare a tali espulsioni almeno parte delle risorse
economiche oggi precipuamente impiegate per le espulsioni di natura
amministrativa [peraltro la Commissione ha proposto una modifica legislativa, che, ove accolta, risolverebbe a livello normativo il problema].
2. L’area degli adempimenti delegabili.
L’obiettivo di ridurre i tempi di risposta della magistratura di sorveglianza, attraverso il recupero di risorse di tempo ed energie ammi-
nistrative, può essere perseguito anche mediante la possibilità di delega di alcuni adempimenti di natura squisitamente amministrativa alle
articolazioni dell’amministrazione penitenziaria.
Pare utilmente percorribile, a questo fine, la strada di generalizzare l’esperienza già attivata presso alcune realtà locali, di delega al direttore dell’Uepe di talune delle competenze di cui all’art. 97, comma
10, d.p.r. n. 230/2000, anche attraverso l’inserimento, nell’ambito delle
modalità esecutive delle misure alternative concesse dalla magistratura di sorveglianza, di prescrizioni in cui sia prevista un’attività delegata al direttore dell’Uepe per le autorizzazioni più semplici e in casi predeterminati, da fissare a cura della magistratura di sorveglianza, previa intesa con gli Uepe territoriali [peraltro la Commissione ha proposto una modifica legislativa, che, ove accolta, risolverebbe a livello normativo il problema].
2.1. Le autorizzazioni preventive.
L’estensione di un regime di prescrizioni meno rigido anche per le
autorizzazioni più semplici ai soggetti in detenzione domiciliare, quali
quelle, che potrebbero essere preventivamente e generalmente concesse nell’ordinanza per motivi di salute “previo avviso telefonico alle
Forze dell’Ordine competenti per il controllo, sia all’uscita che al rientro con l’obbligo di produrre alle predette Forze dell’Ordine prova del
trattamento sanitario ricevuto”. Un’autorizzazione preventiva potrebbe prevedersi anche per gli affidamenti terapeutici presso le comunità
in ordine a tutte le attività rientranti nel programma comunitario, con
comunicazione all’Uepe e alle Forze dell’Ordine competenti per il
luogo in cui si reca il condannato.
3. L’area dell’organizzazione della detenzione e dell’adeguamento
delle strutture penitenziarie.
Le proposte indicate di seguito potrebbero ridurre sensibilmente
gli effetti negativi derivanti dalla grave situazione di sovraffollamento
delle strutture penitenziarie e favorire l’accesso alle misure alternative
alla detenzione. Sia pure attraverso un graduale percorso, certamente
non semplice, si potrebbe produrre un miglioramento delle condizioni di detenzione e contestualmente conseguire un risparmio di risorse
economiche e di personale.
3.1. Territorialità nella esecuzione della pena.
La rappresentanza del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria in Commissione ha segnalato l’avvio di una serie di interventi
finalizzati ad assicurare il più possibile il mantenimento dei condannati nel territorio di residenza. Sono stati già adottati provvedimenti
finalizzati alla rivisitazione dei circuiti penitenziari ed alla graduale
differenziazione degli istituti (a partire dalla più netta separazione tra
imputati e condannati). Queste scelte dovrebbero condurre ad un risparmio di risorse e di personale, ma soprattutto potranno favorire la
fruizione dei diritti dei detenuti ed un più agevole accesso alle misure
alternative. La Commissione condivide tale linea di intervento ed auspica che i nuovi spazi detentivi in via di realizzazione tengano conto
di tali indicazioni (sia con riferimento alla tipologia che alla ubicazione delle strutture).
3.2. Istituti con sistemi di vigilanza ridotta.
In linea con le iniziative già intraprese dal Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria, appare importante che in ogni regione si
giunga alla individuazione di istituti con sistemi di custodia attenuata, in cui allocare detenuti condannati in modo definitivo e ritenuti
non pericolosi. Tali strutture dovrebbero essere caratterizzate da un
diverso sistema di sorveglianza (che il Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria definisce “dinamica”) e da un regime detentivo
particolarmente “aperto” che possa permettere ai detenuti di trascorrere gran parte del tempo al di fuori delle camere detentive. Una scelta di questo tipo permetterebbe di attenuare gli effetti negativi del sovraffollamento; contestualmente consentirebbe l’impiego di un minor
numero di unità di personale ed un investimento più contenuto sui sistemi di difesa interni ed esterni. La concentrazione di detenuti non
pericolosi in una sola struttura potrebbe, inoltre, favorire lo sviluppo
di attività trattamentali e lavorative ed avviare i condannati verso misure alternative alla detenzione. In questa ottica potrebbe essere favorito l’impegno degli Uffici di esecuzione penale esterna. In particolare,
l’intervento dell’Uepe e delle aree trattamentali potrebbe essere semplificato attraverso una osservazione accelerata che consenta l’utilizzo
di relazioni comportamentali allargate, che vadano a sostituire le tradizionali relazioni di osservazione che richiedono una tempistica più
ampia, non compatibile con pene di breve durata. Ovviamente, in tali
ipotesi, sarebbe necessaria la formalizzazione di un’intesa preventiva
tra le amministrazioni penitenziarie locali e i tribunali di sorveglianza, in modo da conformare il contenuto della relazione con le esigenze probatorie e documentali della magistratura.
Va promossa la piena applicazione della legge 21.4.2011, n. 62, soprattutto con riferimento alla diffusione degli istituti a custodia attenuata per le madri e i padri assegnatari esclusivi di figli minori e allo
sviluppo delle case-famiglia protette, tenuto conto anche del recentissimo D.M. 26.7.2012 e delle relative problematiche di attuazione.
3.3. Alleggerimento della vigilanza.
E’ auspicabile un alleggerimento di tutti i momenti di accompagnamento e gestione dei detenuti da parte degli agenti di Polizia penitenziaria. Va favorita la generalizzazione di modelli, già positivamente applicati in alcune realtà locali, che implicano la responsabilizzazione dei detenuti e la liberazione di unità di personale che potranno essere destinati a compiti propedeutici all’accesso dei detenuti alle misure esterne al carcere (alcune soluzioni in tale prospettiva potrebbero, ad esempio, individuarsi nella possibilità che i detenuti fruiscano direttamente delle telefonate autorizzate in apposite
cabine, muniti di scheda prepagata e con numero telefonico controllato, o ancora che venga fornita una scheda prepagata per gli acquisti, etc.)
3.4. Affettività.
Oltre ai fondamentali interventi sulla territorialità, vi è ampio
margine per favorire ulteriormente i legami con la famiglia e tutelare
il diritto alla affettività. Si potrebbe, ad esempio, introdurre una maggiore flessibilità degli orari di accesso al carcere anche utilizzando i
giorni festivi e le domeniche per i colloqui con i bambini, altrimenti
costretti ad interrompere giornate di scuola, in situazioni tra l’altro
spesso di marginalità sociale di una certa consistenza. Si ravvisa, inoltre, l’opportunità di un adeguamento delle strutture penitenziarie rimuovendo quegli ostacoli, di natura logistica o regolamentare, che si
frappongono ad una più completa fruizione della genitorialità e degli
3.5. Reparti per detenuti “protetti”.
La Commissione ritiene auspicabile una graduale abolizione dei
reparti per detenuti “protetti”. Tale obiettivo rappresenta il momento
finale di un percorso sul territorio che, attraverso indicazioni che potranno essere contenute in una circolare del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria, preveda interventi su un piano pedagogicotrattamentale rivolti a tutti i detenuti per affrontare il tema della subcultura carceraria e la necessità di condividere, nel percorso trattamentale, l’accettazione di tutti i condannati nell’ambito della quotidianità detentiva, senza distinzione per tipologie di reato. L’avvio concreto di iniziative specifiche potrà essere accompagnato, dopo un trattamento specifico iniziale (che potrebbe avere una durata di non oltre
sei mesi), da inserimenti di soggetti protetti, nelle sezioni ove si trovano i detenuti più giovani e quelli per reati meno gravi, ovvero in altri
contesti detentivi secondo il prudente apprezzamento della Direzione
dell’istituto penitenziario.
3.6. Collaborazione istituzionale in materia di salute dei detenuti.
La Commissione ritiene che debba essere favorita la costituzione
di tavoli stabili tra Regioni/ASL/Magistratura di Sorveglianza/Amministrazione Penitenziaria sulla gestione della sanità penitenziaria e in
generale della salute del detenuto, per la verifica dei tempi dei ricoveri, degli interventi, delle visite specialistiche, delle modalità di assistenza sanitaria. A questo fine i singoli presidenti dei Tribunali di Sorveglianza potranno direttamente contattare le Regioni, in modo tale
anche da interrompere una prassi che vede la magistratura di sorveglianza assente da questi luoghi, nonostante sia protagonista principale e responsabile delle conseguenze delle decisioni che vengono ivi
assunte. La Commissione, inoltre, auspica il massimo rigore della magistratura di sorveglianza sulle scelte di trasferimento dei detenuti
presso i centri clinici anche attraverso una verifica diretta sulla adeguatezza della struttura (tenuto conto del numero dei posti disponibili) ad assicurare, in concreto, le cure di cui ha bisogno il detenuto.
E’ fortemente auspicabile che il Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria, anche per il tramite dei Provveditorati Regionali, si
impegni a comunicare gli eventi critici più rilevanti, connessi alla salute e all’incolumità fisica dei detenuti, ai presidenti dei Tribunali di
3.7. Lavoro.
La concreta realizzazione delle iniziative proposte potrebbe consentire una rivitalizzazione dell’attività trattamentale anche puntan-
do sul lavoro e sulla formazione professionale. Sotto tale profilo, tenuto conto delle carenze di risorse per il pagamento delle mercedi e
per lo sviluppo di lavorazioni penitenziarie, appare indispensabile
ampliare l’impiego (già sviluppato positivamente in diverse realtà)
di forme imprenditoriali cooperative, sperimentando anche diversi
sistemi di ingresso degli imprenditori privati nelle attività produttive penitenziarie. La Commissione auspica che, soprattutto negli istituti con caratteristiche aperte, venga profuso il massimo sforzo da
parte degli enti territoriali e delle associazioni di impresa nel contribuire a raggiungere intese con l’amministrazione penitenziaria e
con la magistratura, per lo sviluppo del lavoro e della formazione. E’
evidente che per rendere concreto il reinserimento sociale e limitare i rischi della recidiva l’offerta di una alternativa di vita per i detenuti è essenziale e costituisce, quasi sempre, il presupposto per l’accesso a misure alternative alla detenzione. E’ necessario, in quest’ottica, creare i presupposti affinché gli imprenditori abbiano
anche aspetti di convenienza nell’impiego della manodopera dei detenuti. Altrettanto importante, sia pure sotto profili parzialmente diversi, è l’ampliamento del ricorso al lavoro di pubblica utilità (introdotto dalla l. n. 49/2006 come possibilità sostitutiva o alternativa
alla sanzione penale per l’ipotesi dell’art. 73, comma 5, d.p.r. n.
309/1990 nel testo modificato dalla citata legge n. 49) ed ai lavori socialmente utili (disciplinati dal decreto legislativo del 1 dicembre
1997, n. 468).
Infine, la indiscussa rilevanza del lavoro nel percorso rieducativo
del condannato deve impegnare gli organi preposti alla esecuzione
delle pene detentive nella costante ricerca di nuove opportunità lavorative.
A tal fine può essere utile valorizzare, mediante apposite convenzioni, le istanze dei soggetti detenuti di poter svolgere attività lavorative – anche a titolo gratuito – fuori dagli istituti penitenziari a favore
di enti pubblici onerati soltanto della tutela assicurativa. In tal modo
potrà arricchirsi di contenuto significativo il programma trattamentale delle persone detenute, che manifestano concreta ed affidabile volontà di superare la situazione di ozio “forzato” nella quale si trovano,
anche a causa delle attuali limitate disponibilità di risorse finanziarie
4. L’area del trattamento dei soggetti tossicodipendenti.
Con riferimento alla tematica degli stupefacenti, a fronte di un
grande numero di presenze di detenuti tossicodipendenti in carcere
(n. 15.654, pari al 23,53% della popolazione detenuta al 30.06.2012),
di cui in affidamento terapeutico n. 3.053 al 30 settembre 2012, la
Commissione si è interrogata sulla possibilità di interventi organizzativi o di accorgimenti tali da alleggerire il più possibile tali presenze e
potenziare l’applicazione dell’istituto dell’affidamento terapeutico da
parte della magistratura di sorveglianza.
Peraltro, va rilevato che non sempre vi è corrispondenza tra il criterio utilizzato dall’Amministrazione per la classificazione dei detenuti tossicodipendenti, che sostanzialmente si basa su un’auto-dichiarazione e quello previsto dalla legge per l’accesso agli specifici benefici,
ossia la rigorosa certificazione di tossicodipendenza indicata nell’art.
94 del d.p.r. 309/90, come modificato nel testo del 2006.
Partendo da queste premesse di fatto e da esperienze ampiamente praticate sul territorio nazionale con esiti molto positivi, la Commissione intende qui valorizzare e richiamare due percorsi utili al fine
Il primo riguarda il progetto già utilizzato per le c.d. direttissime,
esportato in alcuni uffici a cura del Dipartimento dell’amministrazione
penitenziaria. Partendo dalla necessità di evitare inutili passaggi in carcere agli arrestati tossicodipendenti, il progetto prevedeva la presenza
presso il Palazzo di giustizia di un presidio con operatori del Ser.T.
pronti ad accogliere l’imputato, mentre il processo è appositamente sospeso su sua richiesta, per consentirgli di continuare o, ricorrendone i
presupposti, addirittura di iniziare un programma terapeutico. L’esperienza, estesa dai c.d. processi per direttissima ad alcuni uffici del Gip,
appare da coltivare e diffondere con rapidità su tutto il territorio nazionale, riprendendo il progetto “DAP Prima” che l’aveva recepita.
Il secondo riguarda la possibilità di valorizzare le esperienze estremamente positive registratesi sul territorio nazionale: i protocolli d’intesa tra Magistratura di Sorveglianza, Amministrazione Penitenziaria,
Ser.T. e Regioni hanno consentito, infatti, la elaborazione di comuni
linee guida in ordine alle corrette procedure di diagnosi, di certificazione, di predisposizione del programma terapeutico e della relativa
attestazione di idoneità.
La costituzione di un tavolo di lavoro congiunto consente di individuare le criticità presenti in fase di concessione e di esecuzione della
misura: l’uniformità della modulistica di certificazione è del resto un
valore irrinunciabile per semplificare e consentire un quadro di riferimento comune e condiviso. Il tavolo, alla presenza di rappresentanti
del Tribunale di Sorveglianza, del Provveditorato Regionale dell’amministrazione penitenziaria, dell’Uepe, dell’area educativa dell’istituto
penitenziario, dei Ser.T. e auspicabilmente, ove possibile, delle Comunità terapeutiche, appare lo strumento operativo più diretto e utile. La
ricerca comune di un’intesa operativa, con l’indispensabile presenza
della magistratura, ne facilita successivamente il compito nella concessione della misura.
Imprescindibile è, tuttavia, il rigoroso e ponderato impegno da
parte delle strutture pubbliche nella predisposizione di percorsi e programmi terapeutici in maniera adeguata al singolo caso di specie, soprattutto per quel che concerne i programmi di natura non residenziale, a più elevato rischio di interruzione.
Certamente questo obiettivo appare perseguibile attraverso la diffusione, anche informatica, delle iniziative territoriali di cui si è detto
e il continuo scambio di informazioni tra magistratura di sorveglianza ed operatori per il confronto sulle ragioni dei mancati accoglimenti e delle revoche.
Altro importante accorgimento che la Commissione ritiene di
dover segnalare riguarda la previsione, per ogni regione, di un istituto
a custodia attenuata per detenuti tossicodipendenti, presso cui sia
possibile praticare, a cura dell’equipe integrata con gli operatori del
Ser.T., un programma personalizzato che preveda anche eventuali interventi psicoterapeutici e continui coinvolgimenti dei servizi della
ASL di appartenenza o di strutture terapeutiche, pubbliche o private,
così da rendere più agevole il raccordo tra gli operatori dell’equipe e
gli operatori del territorio, nonché contatti diretti con il tossicodipendente al fine della predisposizione del programma terapeutico e della
sua condivisione da parte dell’interessato. In questo senso, la circolare del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria sui circuiti regionali costituisce un’ottima occasione di collaborazione.
Si osserva, poi, che è in corso l’elaborazione del progetto “carcere
e droga” presso il Dipartimento delle Politiche Antidroga della Presidenza del Consiglio dei Ministri, inviato al C.S.M. per conoscenza.
Tale progetto richiama la necessità di individuare una unica modalità
di attestazione della tossicodipendenza per tutti i Ser.T. e di rendere
automatica la comunicazione dell’esito della stessa alla Direzione dell’Istituto, al fine di rendere omogeneo il criterio sulla base del quale il
Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria rileva il numero dei
detenuti affetti da tossicodipendenza.
Al riguardo, se deve condividersi l’importanza dell’individuazione
di una uniforme modulistica di certificazione della tossicodipendenza
a livello nazionale, occorre però che la stessa maturi e tenga conto
delle positive esperienze registratesi nelle singole realtà territoriali, di
modo che l’obiettivo di una prassi uniforme sia raggiunto attraverso la
valorizzazione dei contributi che a livello locale hanno già prodotto significativi risultati.
5. L’area della collaborazione tra il Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria e la Magistratura di Sorveglianza.
La riflessione della Commissione Mista sulle soluzioni dirette a
favorire il miglioramento della collaborazione tra il Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria e la magistratura di sorveglianza si
inserisce nella tematica dei rapporti non sempre facili tra le due
realtà, anche con riferimento alla sempre attuale problematica della
c.d. “ottemperanza”, da parte dell’articolazione ministeriale, delle decisioni della magistratura di sorveglianza assunte ai sensi dell’art. 35
l. n. 354/75.
Le audizioni svolte nel corso dei lavori della Commissione hanno
confermato, peraltro, l’esistenza di talune situazioni territoriali in cui
i rapporti tra Magistratura di Sorveglianza e Amministrazione Penitenziaria sono stati nel passato particolarmente produttivi e sereni,
dando luogo a una serie di prassi felicemente sperimentate, evidenziando d’altra parte la necessità di una sempre maggiore implementazione di tali rapporti, indispensabili per favorire la migliore gestione
dell’esecuzione penitenziaria, soprattutto per quanto concerne le tematiche afferenti ai trasferimenti dei detenuti, alla loro allocazione e
distribuzione, alle condizioni di detenzione all’interno degli istituti penitenziari.
Si ritiene auspicabile – in tale prospettiva – l’istituzione di un Tavolo permanente di consultazione e confronto, con struttura centrale
e periferica, luogo di compensazione e di interlocuzione utile per affrontare i problemi del settore; fornire indicazioni operative autorevoli e di individuare, ove possibile, gli strumenti per superare le criticità
La composizione della Commissione dovrebbe garantire autore-
volezza, partecipazione di tutte le componenti interessate; possesso
delle competenze tecniche necessarie a produrre un risultato operativamente idoneo e positivamente fruibile.
6. L’area della gestione dei soggetti arrestati.
La prassi invalsa, anche in seguito alle esigenze rappresentate
dalle forze dell’ordine, alla cui stregua il pubblico ministero dispone
direttamente la traduzione in carcere dell’arrestato, senza valutare la
possibilità di allocazione del soggetto presso le camere di sicurezza o
nella propria dimora, incide significativamente sul fenomeno c.d.
“delle porte girevoli”.
Sarebbe opportuno che il CSM sollecitasse i Procuratori della Repubblica a monitorare costantemente la situazione e a riferire all’organo di autogoverno, per consentirgli di individuare e contribuire a rimuovere le cause che hanno impedito la realizzazione delle finalità deflative che hanno ispirato i recenti provvedimenti “svuota carceri”.
La Commissione auspica (al fine di limitare il più possibile l’accesso al carcere per arresti che determinano una brevissima permanenza) l’adozione di strumenti regolamentari finalizzati a disciplinare
il meccanismo dell’accoglienza degli arrestati presso le strutture penitenziarie, nei casi di mancata disponibilità delle camere di sicurezza
da parte della forza di polizia che ha eseguito l’arresto. In particolare
in tali ipotesi, soprattutto nei grandi centri metropolitani, si potrebbe
ipotizzare di destinare alcuni spazi nei penitenziari all’accoglienza
degli arrestati senza applicare le disposizioni interne sui nuovi giunti
attraverso una mera registrazione e rimandando l’immatricolazione, e
la vera e propria assunzione in carico nel carcere, solo all’esito dell’eventuale applicazione di misura cautelare dopo la procedura di convalida. In questi casi potrebbe essere opportuno prevedere che la forza
di polizia che ha eseguito l’arresto (e che solo per mancanza fisica
delle camere di sicurezza ha condotto l’arrestato in carcere) proceda
alla traduzione dall’istituto al Tribunale per la procedura di convalida.
L’adozione di circolari del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria ed eventualmente interministeriali che andassero in questa
direzione potrebbe incidere notevolmente sui carichi di lavoro della
Polizia penitenziaria e costruire un sistema dell’accoglienza più adeguato dando concreta attuazione alle intenzioni del legislatore con l’adozione della legge cosiddetta “svuota carceri”).
7. L’area del migliore utilizzo delle risorse tecnologiche e
Al fine di utilizzare in modo più efficiente le risorse tecnologiche/telematiche allo stato disponibili, si è valutata la possibilità di avvalersi della rete intranet per migliorare tempi e modi delle comunicazioni istituzionali, anche al fine di accelerare le decisioni giurisdizionali, il cui effetto positivo è palese.
Lo strumento informatico potrà esser maggiormente utilizzato
a) la comunicazione agli interessati e agli uffici dell’Amministrazione penitenziaria, tra cui l’Uepe, della data di fissazione delle udienze, in modo da poter avviare con tempestività un’istruttoria completa;
b) la trasmissione delle istanze dall’istituto penitenziario e dai difensori agli Uffici dei magistrati di sorveglianza; la richiesta di atti
istruttori e le relative risposte;
c) l’invio degli atti in possesso dell’Amministrazione penitenziaria
(sentenze di condanna, certificato di carichi pendenti, etc.) al Tribunale e all’Ufficio di Sorveglianza, con evidenti effetti positivi sullo snellimento dell’istruttoria.
Si condivide inoltre il progetto, attualmente in fase di sperimentazione, riguardante l’attivazione di un collegamento audiovisivo fra gli
istituti penitenziari, i Tribunali e gli Uffici di sorveglianza, che consenta la celebrazione delle udienze camerali, delle “rogatorie” ex art.
666 c.p.p. e dei colloqui fra magistrato di sorveglianza e detenuti.
Il collegamento audiovideo tra luogo di detenzione e sede giudiziaria avverrà attraverso la rete intranet del Ministero della Giustizia,
a costi molto contenuti e senza attivazione della procedura attualmente prevista dagli artt. 45-bis, 146-bis e 147-bis del D. Lgs. n.
271/1989.
Il progetto non prevede modifiche normative ed è pertanto necessario il consenso del detenuto e del difensore, che potranno ovviamente insistere per la necessità della presenza fisica del detenuto.
A tal proposito si ritiene utile un coinvolgimento del Foro al fine
di condividere i benefici del progetto, che riguardano non solo il migliore utilizzo delle risorse con la limitazione delle traduzioni dei detenuti ai soli casi necessari, ma anche benefici per i detenuti stessi, che
avranno maggiori possibilità di ottenere in tempi brevi un colloquio
con il magistrato di sorveglianza.
Il collegamento fra diversi istituti penitenziari potrà inoltre favorire i colloqui, con modalità audiovideo, fra detenuti ristretti in carceri differenti o con familiari residenti in luoghi distanti o all’estero, ovviamente come offerta alternativa a disposizione del detenuto in aggiunta all’ordinario colloquio personale.
E’ opportuno sottolineare, infatti, che gli strumenti proposti sono
tutti alternativi alle usuali modalità e presuppongono il consenso delle
parti, consapevoli del grandissimo valore della conoscenza diretta, da
parte del magistrato, della situazione personologica del detenuto e,
più in generale, dell’istituto penitenziario, che non possono essere in
alcun modo surrogati.
8. L’area della migliore organizzazione interna degli uffici di
sorveglianza territoriali.
La Commissione riconosce che i magistrati “preposti” agli uffici
di sorveglianza territoriali sono attualmente gravati da una rilevante
molteplicità di compiti correlati sia alle funzioni inerenti alla direzione dell’ufficio giudiziario (con rappresentanza esterna del medesimo nei confronti dei soggetti terzi), sia afferenti all’espletamento –
per così dire – “in supplenza” delle funzioni proprie del funzionario
amministrativo dirigente di cancelleria (cfr. D. Lgs. 30 marzo 2001, n.
165, “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze
delle amministrazioni pubbliche”), figura professionale che – nella
pianta organica dei suddetti uffici territoriali – non è quasi mai prevista.
Tale situazione, che rappresenta un unicum nel panorama dell’organizzazione degli uffici giudiziari, sembra difficilmente compatibile
tanto con i principi contenuti nel D. Lgs. 25.7.2006, n. 240 che ha inteso distinguere rigorosamente, nell’ambito di ogni ufficio giudiziario,
le competenze spettanti ai magistrati capi degli uffici e quelle attribuite ai dirigenti amministrativi incardinati nei medesimi uffici giudiziari (su tale profilo, v. le delibere consiliari – di risposta a quesito –
del 25 giugno 1998 e del 25 gennaio 2007), quanto, e soprattutto, con
le esigenze connesse alla più efficiente organizzazione degli uffici di
sorveglianza territoriali, che gestiscono la parte maggioritaria del carico di lavoro afferente alla esecuzione penitenziaria.
La sopra descritta anomalia genera una situazione di grave difficoltà, tenuto anche conto che presso gli uffici di sorveglianza territo-
riali l’organico dei magistrati è – nella quasi totalità dei casi – di sole
due unità, se non addirittura di una soltanto.
Al fine di recuperare energie e tempo attualmente dedicati a compiti di natura amministrativa dell’ufficio, per concentrarne l’impiego
sul versante giurisdizionale, si individuano, a legislazione vigente, alcune soluzioni organizzative:
1) possibilità di delegare – da parte del Presidente della Corte di
Appello – al direttore della cancelleria del Tribunale di sorveglianza distrettuale (c.d. “Ufficio – sede”) lo svolgimento dei compiti assegnati
dalla legge a tale figura professionale con riferimento agli Uffici territoriali del distretto, anche mediante la facoltà di disporre l’applicazione periodica di un dirigente di cancelleria agli uffici di sorveglianza
2) possibilità di delegare – da parte del magistrato “preposto”, in
qualità di dirigente del proprio ufficio- al direttore di cancelleria (ove
presente) ed al personale che ricopra le posizioni funzionali più elevate nell’ambito dell’ufficio le funzioni di cui alle lett. b), d) ed e) di cui
all’art. 17, comma 1-bis, d. lgs. n. 165/01 ed eventualmente compiti ulteriori, anche “a progetto” e senza carattere di continuità.
9. L’area della migliore distribuzione delle risorse umane sul
La revisione della geografia giudiziaria conseguente al piano di
soppressione di alcuni uffici giudiziari e di ridefinizione delle relative
circoscrizioni, attuata con i decreti legislativi 7 settembre 2012, nn.
155 e 156, è suscettibile di produrre significativi effetti sull’assetto
degli uffici di sorveglianza, dal momento che l’area territoriale di loro
competenza è identificata con riferimento alla circoscrizione di due o
più tribunali, giusta la tabella “A” allegata alla legge 26 luglio 1975, n.
354 (c.d. ordinamento penitenziario).
Ne deriva la probabilità che si verifichino squilibri e disomogeneità tra le attuali piante organiche degli uffici di sorveglianza e le
nuove realtà territoriali che essi saranno chiamati a gestire, con le intuibili ricadute negative sull’efficienza dei medesimi e sull’efficacia
della risposta dispiegata a fronte delle accresciute esigenze afferenti
all’esecuzione penale e penitenziaria.
Sembra quindi necessario, per non pregiudicare la già difficile situazione in cui è costretta ad operare la magistratura di sorveglianza,
prevedere che, nell’ambito della complessiva revisione delle piante organiche degli uffici giudiziari interessati alla revisione delle circoscrizioni giudiziarie, siano svolti gli opportuni accertamenti – anche di natura statistica – al fine di verificare la necessità di rimodulazione delle
piante organiche sia dei magistrati, sia del personale amministrativo
dei tribunali e degli uffici di sorveglianza, così da assicurare la migliore e più efficace gestione dei carichi di lavoro sul piano dell’allocazione e dell’impiego delle risorse umane disponibili.
La Commissione ritiene utile a tale fine, quale iniziativa propedeutica, l’avvio di un monitoraggio da parte del C.S.M. sugli uffici e sui
tribunali di sorveglianza in relazione alle possibili conseguenze della
revisione delle circoscrizioni giudiziarie sul rapporto ottimale tra carico di lavoro, popolazione sul territorio e risorse di personale (sia di
magistratura che di cancelleria).
Allo stato, in attesa delle auspicate modifiche, è indispensabile la
immediata copertura delle vacanze esistenti nelle piante organiche del
personale amministrativo dei Tribunali di Sorveglianza, anche facendo ricorso all’assegnazione temporanea delle risorse umane resesi disponibili a seguito della recente riforma della geografia giudiziaria.”
situazione attuale dei diritti dei detenuti rapportati alla
situazione delle carceri italiane.
Il Consiglio superiore della magistratura, nella seduta del 26 luglio
2010, ha deliberato di approvare la seguente risoluzione:
1. Con delibera del 12 gennaio 2010, il Comitato di Presidenza ha
autorizzato l’apertura di una pratica presso la Sesta commissione,
come da richiesta di componenti del Consiglio, “per effettuare una seria
indagine sulla situazione attuale dei diritti dei detenuti rapportati alla situazione delle carceri italiane”.
Al fine di acquisire dati conoscitivi aggiornati in relazione alle tematiche di prioritario interesse della Magistratura di Sorveglianza e di
effettuare una ricognizione delle maggiori e più attuali problematiche
del sistema di applicazione ed esecuzione della pena, la Sesta commissione ha richiesto ai Presidenti dei Tribunali di Sorveglianza di riferire con relazione scritta sui seguenti punti, ritenuti di particolare
1) interventi del magistrato di sorveglianza per la tutela dei diritti
dei detenuti: profili normativi e efficacia dell’azione amministrativa;
2) tutela della salute dei detenuti: rapporti con le Regioni e l’Amministrazione penitenziaria;
3) attività rieducative e risocializzanti negli istituti penitenziari
con particolare riferimento ai progetti lavorativi;
4) tutela dei diritti dei soggetti detenuti in custodia cautelare;
5) stato di applicazione delle misure alternative con indicazione
delle criticità riscontrate per la loro concessione ed in sede di esecuzione, dell’intervallo di tempo che intercorre tra i provvedimenti di applicazione provvisoria di misura alternativa e la decisione del Tribunale di Sorveglianza, della percentuale di accoglimento e rigetto.
Il contenuto delle relazioni scritte è stato illustrato e sviluppato
nel corso dell’audizione dei medesimi dirigenti, effettuata dalla VI
commissione nella seduta del 24 marzo 2010.
2. L’analisi dei dati informativi acquisiti.
Gli interventi e le relazioni scritte hanno anzitutto evidenziato i limiti “intrinseci” di effettività del sistema di tutela dei diritti dei detenuti e degli internati e le gravi ricadute, sul piano della tutela giurisdizionale, del fenomeno del sovraffollamento carcerario e di tutte le
problematiche a questo connesse.
Si è sottolineato come nell’attuale quadro normativo e giurisprudenziale che, con la previsione dell’art. 69 c. 5° legge 26 luglio 1975 n.
354 e a seguito dell’intervento della sentenza n. 26/99 della Corte Costituzionale, assegna al magistrato di sorveglianza il compito di una
azione di tutela tendenzialmente piena dei diritti dei detenuti e degli
internati, permangano seri e concreti limiti di effettività del sistema
per la mancanza di strumenti che conferiscano alle decisioni efficacia
vincolante per l’Amministrazione Penitenziaria: l’esercizio dei “poteri
giurisdizionali” del magistrato (ad es. in occasione della decisione dei
reclami dei detenuti) e dei poteri di “vigilanza” sul trattamento rieducativo è di fatto fortemente condizionato dalla mancanza di una disciplina normativa sul procedimento da attivare in caso di inerzia dell’Amministrazione Penitenziaria.
E’ stata in particolare richiamata l’attenzione – in punto di esercizio del potere di vigilanza – sulla mancanza di un termine massimo di
durata dell’osservazione scientifica delle personalità dei ristretti e dell’intervallo di tempo oltre il quale è necessario aggiornare la relazione
di sintesi; sono stati segnalati i frequenti casi di inottemperanza dell’Amministrazione rispetto alle determinazioni assunte in sede di reclamo1 e i ritardi con i quali, per mancanza di termini acceleratori,
pervengono le risposte alle richieste di pareri per i permessi premio e
di chiarimenti indirizzate al DAP, al Provveditorato, al Direttore e al
Dai dati informativi acquisiti sulla popolazione carceraria – alcuni di seguito richiamati a titolo esemplificativo – è poi emerso un quadro assai allarmante per la complessiva tenuta del sistema: n. 1.131
detenuti – alla data del 5 marzo 2010 – negli istituti delle Marche, su
Significativo il caso dell’ordinanza con cui il magistrato di sorveglianza di Padova, in accoglimento di un reclamo avanzato da un condannato a pena di lunga durata, ha disposto che l’Amministrazione consentisse l’accesso alla procreazione medicalmente assistita, l’ordinanza è stata eseguita solo dopo lunghi mesi di inottemperanza, e per diretta decisione del Ministro della Giustizia, che aveva avocato a sé la decisione se prestarvi acquiescenza o meno.
una capacità tollerabile di 1.068 persone; n. 156 detenuti – alla data
del 15 marzo 2010 – nella casa circondariale di Bolzano, a fronte di
una capienza massima ottimale di 90 e “tollerabile” di 120 detenuti;
n. 3.492 detenuti – al 31 dicembre 2009 – nel distretto di Palermo, rispetto ad una capienza complessiva regolamentare dei diversi istituti
di 2.232 posti; n. 888 detenuti – al 1° marzo 2010 – nelle case circondariali del distretto di Trieste rispetto ad una capienza regolamentare di n. 565 detenuti e ad una capienza tollerabile di 750; n.1.316 detenuti – al 17 marzo 2010 – pari quasi al doppio del numero regolamentare, nella casa circondariale e di reclusione di Lecce; n. 557 detenuti – all’8 marzo 2010 – nella casa circondariale di Catania Piazza
Lanza, con una capienza regolamentare di 155 detenuti e tollerabile
di 221 detenuti; n. 1.239 detenuti – al 28 febbraio 2010 – negli otto
istituti penitenziari del distretto di Cagliari, su una capienza regolamentare complessiva di 941 unità; n. 3.293 detenuti nel distretto di
Venezia, a fronte di una capienza regolamentare di n. 1.765 detenuti,
e tollerabile di n. 2.757 (dati aggiornati al 10 marzo 2010); nei quattro istituti penitenziari di competenza del Tribunale di Sorveglianza
di Reggio Calabria (che ha in organico il presidente e due soli giudici), il numero complessivo di detenuti – molti di “media ed alta sicurezza” – al 5 marzo 2010 – era di 743, ampiamente superiore ai limiti di capienza massima; nel distretto di Bologna, grave è anche l’incidenza del sovraffollamento nell’O.P.G. di Reggio Emilia e nelle due
case di lavoro.
La situazione di allarme dovuta al sovraffollamento è spesso aggravata dalla condizione precaria dello stato di conservazione dei luoghi di detenzione ed internamento, e delle gravi carenze igienico sanitarie delle strutture, che – in alcuni distretti – hanno determinato il
frequente ricorso a forme di proteste, come lo “sciopero della fame”, e
a tentativi di autolesionismo (Presidente del Tribunale di Sorveglianza
di Messina).
Negli interventi e nelle relazioni si è sottolineato come la situazione di sovraffollamento abbia ulteriormente compromesso la concreta
attuazione e tutela dei diritti dei detenuti.
In particolare, in alcuni distretti, l’aumento della popolazione carceraria ha particolarmente accentuato le disfunzioni dovute alla carenza del personale dell’area trattamentale e della polizia Penitenziaria.
Significativa in tal senso è la situazione della casa circondariale di
Bari che ospita oltre 200 detenuti definitivi ed opera con solo tre educatori, con conseguente difficoltà per il Tribunale di Sorveglianza ad
emettere provvedimenti a causa del ritardo con il quale arrivano le relazioni sull’osservazione scientifica della personalità dei ristretti.
Allarmante è la situazione di carenza del personale nel distretto di
Palermo, con un organico di 51 educatori: al 31/12/2009 si è registrata una scopertura di organico superiore al 40% (essendo presenti solo
29 educatori) e l’assenza di educatori causa pesanti ritardi nella redazione di relazioni di sintesi, di relazioni comportamentali e di altri atti
che sono di competenza di tale categoria, rendendo “sostanzialmente
utopistico” ipotizzare percorsi trattamentali individualizzati.
Gravi sono poi le problematiche connesse alla carenza di organico nella polizia Penitenziaria che, nella Regione Sicilia, prevede 4.920
uomini ma – al 31 dicembre 2009 – registrava un deficit di ben 500
unità (presenti 4.517): l’insufficienza della Polizia Penitenziaria ha
comportato un generalizzato peggioramento della situazione dei detenuti, con l’interruzione dei percorsi trattamentali, come la soppressione di alcuni corsi scolastici nella casa circondariale di Trapani; sempre nella casa circondariale di Trapani, l’ insufficienza della Polizia Penitenziaria pone a rischio il funzionamento della sezione femminile, la
cui chiusura comporterebbe che un rilevante numero di recluse sarà
trasferito verosimilmente in istituti di altre Regioni, con gravissime ripercussioni su un aspetto essenziale del complessivo trattamento penitenziario costituito dal mantenimento dei rapporti familiari (Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Palermo).
Presso la casa circondariale di Reggio Calabria la carenza del personale di polizia penitenziaria – con una pianta organica arretrata al
2001 – determina una serie di disservizi che vanno dall’impossibilità
ad utilizzare l’area verde attrezzata per gli incontri con i familiari per
mancanza di personale addetto alla sorveglianza alla difficoltà ad organizzare le scorte per la traduzione dei detenuti alle udienze (Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Reggio Calabria).
Con riferimento alla situazione degli istituti penitenziari della Sardegna, sono state evidenziate le implicazioni derivanti dal progressivo
aumento della popolazione carceraria insulare causato dai “continui
ed imponenti” trasferimenti di detenuti provenienti da altre regioni (in
particolare dai distretti di Milano, Genova e Padova): tale fenomeno,
“che sfugge totalmente alla possibilità di intervento della magistratura di sorveglianza”, se ha evidentemente la sua giustificazione nell’esigenza di sfollare altri istituti saturi, appare tuttavia contrario al principio della territorializzazione della pena (art. 42 O.P.), che impone invece di favorire la destinazione dei detenuti a istituti prossimi a quello della residenza del detenuto. Come tale costituisce una “pena ag-
giuntiva”, limita fortemente la possibilità di reinserimento sociale,
ostacola l’osservazione scientifica della personalità ed il relativo programma di trattamento, e provoca ritardo nella redazione delle relazioni di sintesi e delle altre relazioni necessarie ai fini della concessione di misure alternative (Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Cagliari).
Sono emerse con evidenza anche le gravi ripercussioni che l’aumento della popolazione carceraria, unitamente alla cronica e aggravata carenza di risorse e di personale, ha avuto sulla tutela della salute dei detenuti e sull’effettivo svolgimento di attività rieducative e risocializzanti.
Sono stati in particolare segnalati i notevoli ritardi, e la mancata
esecuzione dei decreti ex art. 11 O.P. per carenze dei Nuclei Traduzioni (Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Bologna, Presidente del
Tribunale di Sorveglianza di Genova, Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Firenze), che ha reso necessario in alcuni casi l’inserimento
nel provvedimento della formula “dell’esecuzione ex art. 650 c.p.” (Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Napoli); si è sottolineato che –
d’altra parte – a tale strumento spesso è inevitabile fare ricorso a causa
dell’abbattimento del livello di assistenza sanitaria prima garantito
con strutture ambulatoriali specialistiche all’interno degli istituti (Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Campobasso) e sono stati evidenziati i dati che dimostrano l’aumento straordinario dei casi di ricovero in luogo esterno, determinato in alcuni distretti dalla mancanza di strutture sanitarie intra moenia (nel Veneto si è passati da
n.1.107 ricoveri in luogo esterno di cura nel 2007 a 1.845 nel 2009)
(Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Venezia).
E’ stato segnalato, con alcune eccezioni (ad es. nel distretto di Bologna), che una negativa incidenza sull’effettività della tutela della salute dei detenuti ha avuto il passaggio dalla sanità penitenziaria del
D.A.P. alle Regioni, che non hanno ancora individuato le linee guida
per far fronte alle esigenze dell’apparato penitenziario (Presidente del
Tribunale di Sorveglianza di Campobasso) o, comunque, non vi danno
esecuzione (Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Napoli), non assicurano le particolari forme di assistenza di cui necessitano i reclusi,
con una conseguente complessiva riduzione delle prestazioni prima
garantite dal D.A.P. (Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Venezia)
e, a causa delle difficoltà finanziarie ed organizzative che incidono soprattutto sui ricoveri esterni ex art. 11 O.P., non sono comunque in
grado di assicurare adeguati livelli di tutela della salute dei detenuti
(Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Firenze, Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Lecce).
Particolari criticità si riscontrano per i detenuti con patologie psichiatriche, a fronte di una carenza molto grave del personale medico
necessario, e per i detenuti con patologie infettivologiche e/o legate
alla tossicodipendenza (Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Trieste, Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Roma), come pure negli
istituti con detenuti in buona parte ergastolani, a causa della limitata
assistenza psicologica (di sole 10-15 ore al mese è quella assicurata nel
carcere di Fossombrone, (Presidente del Tribunale di Sorveglianza di
Ancona). Altra criticità è rappresentata dalla inottemperanza dell’Amministrazione alle indicazioni espresse dalla Magistratura di Sorveglianza circa l’istituto idoneo al quale assegnare il detenuto con patologie che richiedono un costante monitoraggio e cure in ambiente sanitario intramurario dotato di centro clinico, o che necessiti di un trattamento adeguato per tossicodipendenza (Presidente del Tribunale di
Sorveglianza di Salerno).
L’insufficienza del numero degli operatori preposti alle attività
educative e risocializzanti comporta, in alcuni distretti, che i magistrati di sorveglianza svolgano colloqui con i detenuti con frequenza
maggiore delle figure preposte alla rieducazione.2
Sono state segnalate le gravi criticità causate dalla riduzione del
lavoro penitenziario, dalla drastica decurtazione – negli ultimi due
anni- dei fondi ministeriali destinati al pagamento delle mercedi ai detenuti, e dalla conseguente diminuzione del numero dei detenuti lavoranti, delle ore lavorate e del salario corrisposto: la mancanza di adeguata offerta lavorativa ha comportato “una diminuzione del tasso di
vivibilità degli istituti, oltre che un depotenziamento del trattamento
penitenziario” (Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Firenze), la
perdita di “un significativo elemento di osservazione e di trattamento,
oltre che una “ragionevole opportunità di comportamento nella legalità” (Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Perugia).
Per alcuni distretti è stata evidenziata l’assoluta mancanza di lavoro anche nelle “case di lavoro” (Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Bologna).
Con riferimento alla tutela dei diritti dei soggetti detenuti in cu2
Ha segnalato il Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Venezia che un’educatrice vede a colloquio il detenuto assegnatole in media ogni 12-18 mesi, ed il colloquio ha la durata di circa 20/30 minuti.
stodia cautelare, è stato evidenziato che l’attuale situazione degli istituti non consente di dare applicazione alle disposizioni dell’O.P. e del
relativo regolamento, che prevedono la separazione tra soggetti in custodia cautelare e detenuti definitivi, e tra giovani adulti e soggetti ultraventicinquenni; del tutto disapplicata risulta la disposizione di cui
all’art. 31 d.p.r. 30 giugno 2000, n. 230, concernente i criteri di suddivisione degli imputati nelle varie sezioni dell’istituto di custodia cautelare (Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Venezia); è in concreto difficoltoso assicurare un sufficiente livello di effettività alla vigilanza sugli imputati ex art 69 c. 2 O.P., sia a causa delle gravose incombenze del magistrato di sorveglianza, sia a causa della discontinuità e non frequenza delle visite negli istituti (Presidente del Tribunale Sorveglianza di Firenze).
In merito allo stato di applicazione delle misure alternative alla
detenzione, sono state segnalate criticità anzitutto nella fase dell’ammissione: le maggiori derivano dalle esclusioni di determinate categorie di condannati, introdotte con i sempre più cogenti limiti normativi che impediscono o rallentano l’accesso alle medesime da parte di
particolari categorie di detenuti (principalmente, recidivi reiterati e
sex-offenders) e dell’alto numero in percentuale di detenuti extracomunitari.
In particolare, per i detenuti extracomunitari, l’accesso ai benefici penitenziari è reso estremamente difficoltoso dalla mancanza sul
territorio di idonei riferimenti familiari, abitativi e lavorativi (Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Brescia, Presidente del Tribunale di
Milano, Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Trento, Presidente del
Tribunale di Sorveglianza di Sassari) e, per i detenuti con gravi problemi di salute fisica ed anche psichica, dalla mancanza di valide soluzioni abitative e punti di riferimento domiciliari (Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Genova).
Per i distretti nei quali sono presenti istituti che ospitano condannati per reati di violenza sessuale (come la Casa di Vallo della Lucania), sono state segnalate le particolari difficoltà nell’applicazione
della legge modificativa dell’art. 4 bis O.P. che àncora l’ammissibilità
di istanze per misure alternative e benefici premiali agli esiti di una osservazione condotta per almeno un anno da parte dell’équipe (composta anche da esperti in discipline specialistiche): la carenza di strutture non consente adeguata osservazione, e ai rapporti “di mera natura
comportamentale” consegue nella maggior parte dei casi l’inammissibilità dell’istanza (Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Salerno).
E’ stato evidenziato come, dall’impossibilità per la Procura di sospendere l’esecuzione della pena ai sensi dell’art. 656 c.9 lett. a) e c)
c.p.p. per i reati di cui agli artt. 423 bis c.p., 624 c.p., quando ricorrono due o più circostanze tra quelle indicate dall’art. 625, 624 bis c.p.
etc. e quando si tratta di soggetti nei cui confronti è stata applicata la
recidiva di cui all’art. 99 c. 4 c.p., consegua che entrano in carcere
anche soggetti con pene brevi in relazione alle quali, per i tempi richiesti dall’istruttoria, spesso il tribunale di sorveglianza non riesce a
pronunciarsi prima che siano espiate.
Si è sottolineato – più in generale – che le pene detentive brevi
(entro un anno) vengono integralmente espiate in carcere da chi sia
sottoposto a custodia cautelare a causa dell’insufficienza dei tempi per
avviare una effettiva osservazione penitenziaria e predisporre, quindi,
un programma di trattamento adeguato alle caratteristiche individuali della persona condannata; l’inadeguatezza di risorse personali e di
figure professionali presenti nelle aree educative degli Istituti non consente di disporre di relazioni di sintesi aggiornate o di programmi di
trattamento definiti, neppure in relazione a detenuti ristretti nei medesimi istituti, con conseguente impossibilità per il Tribunale di valutare compiutamente i percorsi penitenziari intrapresi da ciascuno
(Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Perugia).
Sono state segnalate le frequenti criticità – in sede di concessione
come di esecuzione – connesse alla intempestività delle relazioni richieste all’UEPE e alle forze dell’ordine, alla carenza di adeguati fondi
per pagare le rette alle comunità terapeutiche e/o effettuare esami clinici – nel caso di condannati tossicodipendenti –, e, in fase di esecuzione, allo scarso raccordo fra organi di PG e UEPE per la detenzione
domiciliare, alla non continuità delle informazioni dell’UEPE competente per l’affidamento in prova al servizio sociale e alla mancata documentazione periodica sull’andamento del programma terapeutico
presso il Sert in caso di affidamento in prova in casi particolari ex art.
94 D.p.r. 309/90.
E’ stato evidenziato che la concessione delle misure alternative
alla detenzione, malgrado la ricorrenza di tutte le condizioni di fatto e
di diritto, è spesso preclusa dalla mancanza di disponibilità da parte
delle strutture abilitate all’accoglienza di detenuti in esecuzione penale esterna, per esaurimento dei posti a disposizione, e tale situazione
costituisce un ostacolo anche per la concessione dei permessi-premio
(Tribunale di Sorveglianza di Sassari).
Con riferimento al distretto di Venezia, è stata infine segnalata la
situazione di grave criticità determinatasi dopo la decisione del Prov-
veditorato Regionale del Triveneto di procedere alla soppressione di
fatto della sezione semiliberi da molti anni esistente presso alcuni istituti di pena (così, la concessione del beneficio della semilibertà a favore di un detenuto della Casa Circondariale di Venezia per lo svolgimento di attività lavorativa in un Comune ricadente nel territorio di
quella giurisdizione, comporta il trasferimento del soggetto presso la
Casa di Reclusione di Padova e – sempre più spesso – la successiva ordinanza di cessazione della misura per motivi oggettivi, data la pratica
impossibilità del soggetto di raggiungere il posto di lavoro in orario).
3. Dalla riflessione avviata dalla Sesta commissione con l’audizione dei Presidenti dei Tribunali di Sorveglianza sono emersi diversi e
preoccupanti segnali di inadeguatezza del sistema dell’esecuzione penale, atteso che alle irrisolte intrinseche carenze del sistema di tutela
dei diritti dei detenuti e degli internati, si associano l’inefficacia degli
interventi finalizzati al reinserimento sociale, dovuta alla cronica e
crescente mancanza di personale, strutture e risorse, e una drammatica diffusa situazione di sovraffollamento degli istituti penitenziari, effetto anche di modifiche normative che hanno inasprito nella fase esecutiva il trattamento sanzionatorio per “tipologie” di reato e di condannati.
Nel corso delle audizioni e nelle relazioni scritte è stata inoltre evidenziata la necessità di una approfondita e più ampia valutazione
anche sulle implicazioni “culturali” delle modifiche e previsioni ordinamentali, come i divieti introdotti per i Magistrati Ordinari in tirocinio e il limite di permanenza decennale in altre funzioni, che hanno di
fatto accentuato il carattere “necessitato” e “residuale” dell’esperienza
professionale nelle funzioni della sorveglianza.
A fronte di tale contesto, caratterizzato dalla compresenza di problematiche di natura normativa, ordinamentale, organizzativa e culturale, è stata evidenziata l’esigenza di riattivare quelle sinergie che, in
passate consiliature, hanno favorito una riflessione comune sui problemi della magistratura di sorveglianza, coinvolgendo nella ricerca
delle soluzioni alle problematiche connesse alla funzionalità degli uffici, alla esecuzione della pena e alla tutela dei diritti dei detenuti e
degli internati, l’organo di governo autonomo della magistratura, il
Ministero della Giustizia e la magistratura di sorveglianza.
Particolarmente proficua è stata l’attività svolta dalla “commissione mista”, istituita nell’ambito della consiliatura 1986/1990, ricostitui-
ta per il successivo quadriennio 1990/1994 e, nuovamente, nella consiliatura 1998/2002.
La Commissione ha svolto un importante ruolo di stimolo per le
riflessioni del Consiglio Superiore della Magistratura sia con riguardo
alla formazione professionale dei magistrati di sorveglianza, sia per
ciò che concerne l’analisi di temi attinenti alla organizzazione del lavoro ed alla funzionalità degli uffici, e – operando come organo consulente della Sesta Commissione – ha effettuato approfondite analisi
sulle prospettive di evoluzione del sistema di esecuzione delle pene3.
Dopo le positive esperienze degli anni scorsi, e a fronte delle gravi
criticità che oggi affliggono l’intero sistema di applicazione ed esecuzione delle sanzioni penali, permane la forte esigenza che sia recuperata e valorizzata una visione globale dei problemi della pena, che consideri i temi del trattamento sanzionatorio e della sua attuale funzione in un’ottica di valorizzazione delle specifiche forme di intervento
attribuite alla competenza degli organi giudiziari, di autogoverno e
L’attività della commissione mista, nel quadro della più generale
programmazione dell’attività della competente articolazione consiliare,
potrà favorire – come in passato – la individuazione dei modelli di cooperazione istituzionale che, anche attraverso opportuni strumenti organizzativi, favoriscano l’evoluzione del sistema verso una sempre più accentuata consapevolezza della centralità della fase esecutiva, nel riconoscimento dei vigenti principi costituzionali volti al recupero all’interno
della società delle persone condannate.
Le possibili prospettive di intervento, che potranno essere individuate in ambito ordinamentale, organizzativo e normativo, richiedono che, come in passato, attraverso la composizione della commissione mista sia adeguatamente garantito il raccordo fra la magistratura
di sorveglianza, l’organo centrale di autogoverno e l’amministrazione
A tal fine andranno individuati, quali componenti:
– sei magistrati di sorveglianza, che verranno selezionati in base
alla loro esperienza professionale, previa procedura di interpello, con
la quale verrà raccolta la disponibilità degli interessati, accompagnata
Cfr. proposte nella Relazione sull’attività svolta dalla Commissione Mista per i
problemi della magistratura di sorveglianza nel corso del quadriennio 1998/2002, in
Quaderni del CSM n. 140 del 2004.
dalla documentazione ed eventuali atti che intendano allegare ai fini
delle valutazioni attitudinali del Consiglio in ordine all’incarico da
conferire;
– tre componenti del Consiglio superiore della magistratura, di cui
uno avrà il ruolo di coordinatore;
– tre magistrati addetti al Ministero della giustizia, che dovranno
essere designati dal Ministro.
La Commissione avrà sede in Roma, presso il C.S.M., che provvederà alle spese di funzionamento nei limiti di quanto necessario per il
trattamento di missione e per le spese di viaggio con propri fondi. Si
avvarrà di un ufficio di presidenza composto da un rappresentante
delle tre categorie e di una segreteria, individuata nella segreteria della
VI Commissione, Commissione per la riforma giudiziaria e l’Amministrazione della Giustizia.
di ricostituire la Commissione mista per lo studio dei problemi della
Magistratura di Sorveglianza, composta da tre componenti del C.S.M.,
uno dei quali con funzioni di coordinatore, tre magistrati designati dal
Ministro della giustizia, e sei magistrati di sorveglianza, da individuarsi all’esito di interpello.
Delibera di disporre l’interpello e di richiedere al Ministro della
giustizia di voler indicare i nominativi dei propri rappresentanti.».
problemi della magistratura di sorveglianza. Presentazione di un
documento della Commissione Mista.
(Delibera del 21 novembre 2012)
Il Consiglio superiore della magistratura, nella seduta del 21 novembre 2012, ha adottato la seguente delibera:
«1. Con risoluzione del 26 luglio 2010, il Consiglio Superiore della
Magistratura ricostituiva la Commissione Mista per lo studio dei problemi della Magistratura di Sorveglianza, composta da tre componenti del C.S.M., uno dei quali con funzioni di coordinatore, tre magistrati
designati dal Ministro della Giustizia, e sei magistrati di sorveglianza,
da individuarsi all’esito di interpello.
La proposta di ricostituzione della Commissione veniva formulata dalla Sesta Commissione all’esito dell’attività istruttoria svolta
con l’audizione dei Presidenti dei Tribunali di Sorveglianza (e magistrati da questi delegati), effettuata nella seduta del 24 marzo 2010
nell’ambito della pratica nn. 2/RI/2010 aperta su richiesta di componenti del Consiglio “per effettuare una seria indagine sulla situazione
attuale dei diritti dei detenuti rapportati alla situazione delle carceri
Le tematiche di particolare interesse individuate dalla Sesta commissione, ed oggetto dell’audizione nonché delle relazioni scritte preliminarmente inviate dai dirigenti, riguardavano specificamente:
1) gli interventi del magistrato di sorveglianza per la tutela dei diritti dei detenuti:profili normativi e efficacia dell’azione amministrativa;
2) la tutela della salute dei detenuti: rapporti con le Regioni e
l’Amministrazione penitenziaria;
3) le attività rieducative e risocializzanti negli istituti penitenziari
4) la tutela dei diritti dei soggetti detenuti anche in custodia cautelare;
5) lo stato di applicazione delle misure alternative con indicazione delle criticità riscontrate per la loro concessione ed in sede di esecuzione, dell’intervallo di tempo intercorrente tra i provvedimenti di
applicazione provvisoria di misura alternativa e la decisione del Tribunale di Sorveglianza, della percentuale di accoglimento e rigetto.
L’analisi dei dati informativi acquisiti delineava un insieme di
complesse problematiche, riguardanti in particolare “i limiti intrinseci di effettività del sistema di tutela dei diritti dei detenuti e degli internati”, “le gravi ricadute, sul piano della tutela giurisdizionale, del fenomeno del sovraffollamento carcerario e di tutte le problematiche a
questo connesse”, e “l’inadeguatezza del sistema dell’esecuzione penale”; nel corso delle audizioni e nelle relazioni scritte era stata inoltre
evidenziata la necessità di una approfondita e più ampia valutazione
anche sulle implicazioni “culturali” delle modifiche e previsioni ordinamentali, come i divieti introdotti per i Magistrati Ordinari in tirocinio e il limite di permanenza decennale in altre funzioni, <<che hanno
di fatto accentuato il carattere “necessitato” e “residuale” dell’esperienza professionale nelle funzioni della sorveglianza >> (delibera
CSM del 26 luglio cit.).
In linea di ideale continuità con le precedenti positive esperienze
della “commissione mista” istituita nell’ambito della consiliatura
1986/1990, e di quelle ricostituite per il successivo quadriennio
1990/1994 e nella consiliatura 1998/2002, la Sesta Commissione proponeva di “riattivare quelle sinergie” che in passato avevano favorito
una riflessione comune sui problemi della magistratura di sorveglianza, “coinvolgendo nella ricerca delle soluzioni alle problematiche connesse alla funzionalità degli uffici, alla esecuzione della pena e alla tutela dei diritti dei detenuti e degli internati, l’organo di governo autonomo della magistratura, il Ministero della Giustizia e la magistratura di sorveglianza” (delibera cit).
2. Con successiva delibera del 4 maggio 2011, il CSM designava i
componenti della Commissione mista, scelti fra i Consiglieri e i magistrati di sorveglianza:
1 – Prof. Glauco GIOSTRA, Componente del C.S.M. (con funzioni
di coordinatore);
2 – Dott.ssa Giovanna DI ROSA, Componente del C.S.M.;
3 – Dott. Alberto LIGUORI, Componente del C.S.M.;
4 – Dott. Francesco MAISTO, Presidente del Tribunale di Sorveglianza di Bologna;
5 – Dott. Carminantonio ESPOSITO, Presidente del Tribunale di
Sorveglianza di Napoli;
6 – Dott.ssa Paola STELLA, Magistrato dell’Ufficio di Sorveglianza di Potenza;
7 – Dott. Luigi TARANTINO, Magistrato dell’Ufficio di Sorveglianza di Lecce;
8 – Dott. Giulio ROMANO, Magistrato del Tribunale di Sorveglianza di Roma;
9 – Dott. Fabio FIORENTIN, Magistrato dell’Ufficio di Sorveglianza di Vercelli;
e, sulla base della indicazione pervenuta l’11 aprile 2011 dal Ministro
della Giustizia:
10) il Cons. Santi CONSOLO, all’epoca Vice Capo del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria;
11) il dott. Federico FALZONE, Direttore dell’Ufficio Studi, Ricerche, Legislazione e rapporti internazionali del Dipartimento dell’amministrazione Penitenziaria
12) la dott.ssa Maria GASPARI, magistrato all’epoca in servizio
presso la Direzione Generale Sistemi Informativi Automatizzati.
In data 4 ottobre 2011 il Ministro della Giustizia designava – in sostituzione del Cons. Santi CONSOLO la dott.ssa Simonetta MATONE,
Vice Capo del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria, e in
data 25 gennaio 2012 designava in sostituzione della dott.ssa Maria
GASPARI il dott. Francesco CASCINI, Direttore dell’Ufficio per l’Attività Ispettiva e del Controllo del Dipartimento dell’Amministrazione
3. La Commissione Mista si è insediata in data 13 luglio 2011 ed
ha concluso i lavori nella seduta del 30 ottobre 2012.
Occorre premettere che il mandato conferito alla Commissione
mista si è precisato nell’auspicio dell’individuazione di possibili linee
di intervento, da poter essere eventualmente assunte in ambito ordinamentale, organizzativo e normativo, idonee ad affrontare le attuali
criticità che concorrono a determinare il fenomeno del sovraffollamento e delle difficili condizioni di vita all’interno delle strutture penitenziarie, tali spesso da integrare non trascurabili violazioni dei diritti fondamentali della persona.
La percezione del rapido deteriorarsi della situazione e l’indirizzo espresso dal mandato consiliare, che riflette l’eccezionale gravità
del momento, hanno suggerito alla Commissione mista, come si evince dalla stessa sua relazione “di orientare il primo e più immediato
impegno alla elaborazione di una proposta articolata di interventi
normativi e organizzativi sull’assetto esistente, allo scopo di fornire
al Consiglio per quanto di sua competenza ed eventualmente agli
altri interlocutori istituzionali nell’ambito delle loro prerogative, una
serie di possibili soluzioni di pronta applicabilità per contenere il numero di detenuti negli istituti di pena e favorirne una più civile gestione. Un impegno che intende anche rispondere agli auspici del
Capo dello Stato, ripresi dal Ministro della giustizia, per la rapida approvazione di quegli strumenti che si palesino più idonei a porre rimedio, nell’immediato, alla persistente patologica situazione e creare – per usare le parole del Presidente della Repubblica – le condizioni favorevoli ad “un sistema rispettoso del dettato costituzionale
sulla funzione rieducativa della pena e sui diritti e la dignità della
In tale quadro, la Commissione mista dà atto che “lo sforzo iniziale si è, pertanto, esercitato nella duplice direzione di predisporre un
quadro di possibili modifiche dell’assetto normativo e di prospettare
correlativamente una serie di soluzioni organizzative con riguardo alle
più rilevanti criticità riscontrate sul piano delle procedure amministrative e dei rapporti tra la magistratura di sorveglianza e l’amministrazione penitenziaria. Il comune punto di fuga delle proposte formulate è costituito dall’obiettivo di favorire, in tempi ragionevolmente brevi, il deflusso dalle strutture carcerarie, di limitare gli ingressi e
di incidere sulla durata dei procedimenti che più direttamente interessano le posizioni soggettive dei detenuti, operando nella direzione
della semplificazione e razionalizzazione dei percorsi – amministrativi e giurisdizionali – nei quali si articola la gestione di molti aspetti
della vita quotidiana delle persone sottoposte a detenzione o a misura
(Omissis – Relazione)
4. Preso atto dei contenuti dell’articolata relazione sopra trascritta e del contributo di particolare rilevanza che le approfondite ed attente analisi in essa contenute offrono in particolare alla riflessione
della Sesta Commissione sulle prospettive di evoluzione del sistema di
esecuzione della pena;
ritenuto che le proposte come sopra articolate, costituiscono un
rilevante contributo di riflessione rispetto agli ulteriori ambiti di intervento, come quello organizzativo e ordinamentale, di competenza
del Ministro e dell’organo di autogoverno;
rilevato che la positiva esperienza della Commissione Mista, quale
strumento idoneo a fornire un punto di vista tecnico atto a valorizzare una visione globale dei problemi della pena ed a favorire la individuazione dei modelli di cooperazione istituzionale, potrà utilmente
proseguire sulle tematiche restanti di pertinenza del mandato costitutivo, quali:
– l’esecuzione dei provvedimenti del magistrato di sorveglianza
per la tutela dei diritti dei detenuti;
– la tutela della salute dei detenuti:rapporti tra le Regioni, l’Amministrazione Penitenziaria, il Ministero della Salute, il magistrato di
– il problema della salute psichica e la riforma degli Ospedali Psichiatrici Giudiziari;
– il lavoro come elemento risocializzante, dentro e fuori dal carcere;
– la detenzione delle madri e dei padri con i figli minori di sei
lo studio delle misure alternative nel corso dell’esecuzione, gli effetti del tempo che intercorre tra l’applicazione provvisoria della misura alternativa e la decisione del Tribunale di Sorveglianza, le ragioni di accoglimento e di rigetto delle misure stesse;
ritenuto di dover esprimere apprezzamento per il lavoro svolto,
– di prendere atto della relazione della Commissione mista per lo
studio dei problemi della Magistratura di Sorveglianza, come sopra riportata e di trasmetterne copia al Ministro della Giustizia per le iniziative che vorrà adottare;
– di disporre la prosecuzione dell’attività della Commissione
Mista, secondo il mandato conferitole».
Stab. Tipolit. Ugo Quintily S.p.A.
Viale Enrico Ortolani, 149/151 - Roma - Tel. 06.52.16.92.99 r.a.
Vera Poggetti - Ministero della Giustizia
i tempi della galera, i tempi della malattia

References: sentenza 
 art. 275
 art. 4
 art. 99
 sentenza 
 sentenza 
 § 153
 § 35
 § 39
 art. 656

art. 16
 Art. 4
 Art. 30
 Art. 47
 Art. 47
 Art. 50
 art.
99
 Art. 58
 Art. 656
 Art. 16
e contrario
 art.
666
 sentenza 
 art. 11
 art. 650
 art. 11
 art.
94