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Timestamp: 2018-01-23 15:30:38+00:00

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Affidamento incarichi di collaborazione, studio, ricerca, consulenze. Adozione regolamenti- Legge finanziaria 2008 e D.L.112/2008
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Deliberazione Corte dei Conti - sez. regionale di controllo per la Calabria 9/9/2008 n. 183 - prassi
Deliberazione n.183/2008
- Pres. Sez. Silvio AULISI Presidente
- Cons. Giuseppe GINESTRA, relatore Componente
- Cons. Vittorio CIRO’ CANDIANO Componente
- Cons. Anna BOMBINO Componente
- Primo ref. Quirino LORELLI Componente
- Primo ref. Natale LONGO Componente
nella adunanza del 25 luglio 2008
VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modifiche ed integrazioni;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di controllo e giurisdizione della Corte dei conti;
VISTO il regolamento n.14/2000 recante disposizioni per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000 e successive modifiche ed integrazioni;
VISTO il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (T.U.E.L.);
VISTO l’art. 3, commi da 54 a 57, della legge 24.12.2007, n. 244 (legge finanziaria per il 2008) recante disposizioni in materia di regolamenti degli enti locali per l’affidamento di incarichi di collaborazione, studio, ricerca e consulenze a soggetti estranei all’amministrazione;
VISTA la deliberazione n. 6/AUT/2008 del 14.03.2008 della Corte dei conti- Sezione delle Autonomie;
VISTO il decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, contenente, tra l’altro, modifiche all’art. 3, commi 54-57 e 76, della legge 24.12.2007, n. 244;
VISTA l’ordinanza n° 15 del 21 luglio 2008 con la quale la Sezione è stata convocata per la seduta odierna;
UDITO il Consigliere relatore, dott. Giuseppe Ginestra;
Con la legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria per il 2008) il legislatore, in sede di definizione delle regole alle quali gli enti locali debbono conformarsi per l’affidamento di incarichi di collaborazione, di studio o di ricerca, ovvero di consulenze, a soggetti estranei all’amministrazione, ha prescritto l’obbligo di emanazione da parte degli enti medesimi di compiute norme regolamentari in materia (art. 3, comma 56, legge cit.), il cui testo deve altresì essere trasmesso alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti entro trenta giorni dall’adozione (co. 57).
Diversi Comuni della Calabria, in adempimento dell’obbligo de quo, hanno trasmesso e continuano a trasmettere a questa Sezione regionale di controllo le norme regolamentari di che trattasi.
In siffatto contesto, sono sopravvenute le disposizioni del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, contenente, tra l’altro, modifiche all’art. 3, commi da 54 a 57 e 76, della citata legge n. 244/2007, sicché questa Sezione ritiene che risponda a criteri di proficua collaborazione con tutti gli enti territoriali della Calabria esternare in un unico documento complessivo le proprie valutazioni in ordine ad alcune delle principali questioni di carattere generale ovvero di principio emergenti dalle disposizioni anzidette e che incidono sull’esercizio delle funzioni della Corte dei conti (in particolare, delle Sezioni regionali di controllo), avuto riguardo, tra l’altro, sia alle eventuali problematiche poste dall’jus superveniens sia al quadro generale come delineato dalla legislazione complessiva di riferimento e consolidato dall’evoluzione giurisprudenziale relativa.
La Sezione è dell’avviso, altresì, che l’occasione possa risultare utile per svolgere, sinteticamente e considerati i limiti del contesto specifico attuale, alcune brevi considerazioni generali relativamente alle funzioni di controllo più di recente assegnate dall’ordinamento alle Sezioni regionali di controllo della Corte e, in particolare, a quelle che, in chiave c. d. “collaborativa”, vedono interessati, tra gli altri, gli enti locali (art. 7, commi 7 ss., della legge 5 giugno 2003, n. 131; art.1, commi 166 ss., della legge 23 dicembre 2005, n. 266).
La presente deliberazione, pertanto, va trasmessa, per i conseguenti adempimenti di rispettiva competenza in ordine all’adozione (o alla riformulazione) delle norme regolamentari di che trattasi, sia al Presidente del Consiglio comunale/provinciale, sia al Sindaco del Comune od al Presidente della Provincia.
1. Come già riferito in narrativa, l’art. 3, commi da 54 a 57, della legge 24.12.2007 n. 244, nel dettare regole alle quali gli enti locali debbono conformarsi per l’affidamento di incarichi di collaborazione, di studio o di ricerca, ovvero di consulenze, a soggetti estranei all’amministrazione, ha previsto la necessaria emanazione, da parte di ciascun ente territoriale, di apposite norme regolamentari ex art. 89 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (T.U.E.L.).
Siccome pure rilevato in fatto, devesi innanzitutto considerare che successivamente all’adozione da parte di molte amministrazioni locali delle norme regolamentari de quibus e nelle more dello svolgimento del relativo procedimento di controllo di cui al comma 57 dell’art. 3 della citata legge n. 244/2007, è intervenuto il decreto legge 25 giugno 2008, n.112, recante, tra l’altro, modifiche ed integrazioni alle disposizioni in materia di affidamento di incarichi “esterni” da parte delle pubbliche amministrazioni (art. 46).
Ora, poiché la decretazione d’urgenza, sebbene non ancora formalmente consolidata dalla legge di conversione, ha modificato il quadro normativo sostanziale di riferimento e, in particolare, reso più stringenti i presupposti giuridici legittimanti l’affidamento di siffatti incarichi (rinveniente il fondamento primario nel decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 recante “Norme generali sull`ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”), la Sezione ritiene, in primo luogo, che debba affermarsi la sussistenza di un obbligo ulteriore di conformazione a tali nuove disposizioni di legge da parte di tutte le amministrazioni locali, a prescindere dalla data di adozione delle norme regolamentari di che trattasi.
In altri termini, sia nell’ipotesi in cui non siano state ancora inserite nel regolamento di cui al citato art. 89 del T.U.E.L. , sia nell’ipotesi in cui occorra modificare in parte qua detto regolamento, le amministrazioni locali comunque dovranno procedere a deliberare ex novo le disposizioni regolamentari concernenti “ i limiti, i criteri e le modalità per l’affidamento di incarichi di collaborazione autonoma, che si applicano a tutte le tipologie di prestazioni”, nell’osservanza delle sequenze procedurali e dei contenuti prescrittivi sostanziali analiticamente e meglio esposti in prosieguo.
Ciò in quanto, le prescrizioni di legge sopravvenute hanno effetto immediato anche in ordine alla normazione interna eventualmente già adottata dall’ente locale, trattandosi di disposizioni regolamentari a contenuto generale i cui conseguenti provvedimenti attuativi dovrebbero comunque tener conto delle modifiche frattanto intervenute nell`ordinamento.
Quanto agli effetti, poi, sugli incarichi esterni già affidati, sempre sulla scorta dei principi generali consolidati in materia di successione di leggi nel tempo, va affermato che lo ius superveniens è applicabile pure ai rapporti giuridici sorti anteriormente, ma ancora pendenti, ove la norma innovativa sia diretta a disciplinare non l`atto o fatto generatore del rapporto, ma gli effetti che da detto atto o fatto derivano.
Se, dunque, concludendo, in pendenza del procedimento amministrativo interviene una nuova disposizione normativa, l`atto che ne è l`epilogo (tanto più nel caso in cui lo ius superveniens riguardi i profili sostanziali dell`attività) deve ad essa disposizione adeguarsi, salvo che incida su situazioni giuridiche già consolidatesi.
A questo punto, a conferma di quanto già enunciato in narrativa, la Sezione ritiene di poter affermare, in adesione peraltro all’indirizzo assunto anche da altre Sezioni di controllo della Corte dei conti (cfr. Sez. reg. contr. Lombardia, 4 marzo 2008, n. 37, seguita da Sezione Autonomie, 14 marzo /24 aprile 2008, n. 6), che lo strumento della delibera di principi, come tale generale ed astratta, costituisce una forma di collaborazione efficace consentita dall’art. 7, comma 8, della citata legge n. 131/2003,.
2. La linea seguita negli ultimi tempi dal legislatore delle varie leggi finanziarie annuali, rispondente a ben note esigenze di razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica italiana ed agli impegni di carattere sovranazionale assunti con il Patto di stabilità e crescita, risulta confermata anche dalla legge finanziaria per il 2008 ed è, all’evidenza, quella di un sostanziale disfavore nei confronti di alcune tipologie di spesa caratterizzate da elevata discrezionalità e per le quali, inoltre, appare alquanto aleatoria la quantificazione dell`utilità effettiva ricevuta dall`amministrazione.
E’ dato rilevare, infatti, che mentre, da un lato, sono imposti a molti settori della pubblica amministrazione criteri di rigida regolamentazione e limitazioni (anche di carattere direttamente quantitativo) in ambiti di spesa ritenuti “sensibili”, dall’altro, vengono introdotti particolari aggravi di carattere procedurale, unitamente, addirittura, alla previsione esplicita di ipotesi specifiche di responsabilità, sia di carattere disciplinare che per danno all’erario.
Per quanto qui di interesse, la legge finanziaria per il 2008 ha inteso limitare “a monte” (recte: intervenendo rigidamente sui presupposti legittimanti) il ricorso a professionalità esterne alle singole amministrazioni, allo scopo di non gravarne eccessivamente i bilanci e contrastare con maggiore incisività le distorsioni finanziarie derivate dal (cronico) fenomeno in questione, per cui anche la normativa sugli incarichi esterni va considerata unitamente alle altre disposizioni in materia di impiego pubblico che hanno come finalità il riequilibrio della spesa pubblica.
Premesso che, per quanto concerne gli enti locali, la disciplina propria degli incarichi si rinviene negli artt. 7, commi 6, 6 bis e 6 ter del d.lgs. n. 165/2001 e 110, ultimo comma, del d. lgs. n. 267/2000 (T.U.E.L.), va rilevato che già nella versione iniziale la legge finanziaria per il 2008 prevede un iter procedurale connotato da due distinti obblighi costituenti presupposto essenziale dell’affidamento degli incarichi esterni: la previa definizione nell’ambito di un programma, approvato dal Consiglio dell’ente ai sensi dell’art. 42, comma 2, lettera b), del T.U.E.L., della possibilità di attivazione di “incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze, a soggetti estranei all’amministrazione” (art. 3, comma 55, legge finanziaria cit.); l’inserimento, all’interno del regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, di una specifica previsione determinativa dei limiti, criteri e modalità per l’affidamento di incarichi “di collaborazione, di studio o di ricerca, ovvero di consulenze, a soggetti estranei all’amministrazione”, nonché, infine, del tetto annuo (limite massimo) della corrispondente spesa complessiva (succ. comma 56).
Orbene, la nuova normativa, di cui al citato d. l. n. 112/2008, non solo riassume le predette condizioni, ma le specifica ulteriormente estendendole, come già anticipato, a tutti gli “ incarichi di collaborazione autonoma” cioè “indipendentemente dall’oggetto” o dalla “tipologia della prestazione”, nonché aggravando il relativo procedimento di ulteriori condizioni e requisiti di legittimità che qualificano sia sotto il profilo oggettivo che soggettivo l`affidamento di incarichi esterni.
In primo luogo, va allora ribadito che la disciplina regolamentare interna deve essere impostata tenendo conto del mutato quadro normativo di riferimento posto dall’art. 46 del d.l. n.112/2008 cit., il quale, al primo comma, nel definire i presupposti generali per il conferimento degli incarichi esterni, esordisce stabilendo che il comma 6 dell’art. 7 del decreto legislativo n. 165/2001 è così sostituito:
<<6. Per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria, in presenza dei seguenti presupposti:
a) l`oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall`ordinamento all`amministrazione conferente e ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell’amministrazione conferente;
b) l`amministrazione deve avere preliminarmente accertato l`impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno;
Si prescinde dal requisito della comprovata specializzazione universitaria in caso di stipulazione di contratti d`opera per attività che debbano essere svolte da professionisti iscritti in ordini o albi o con soggetti che operino nel campo dell`arte, dello spettacolo o dei mestieri artigianali, ferma restando la necessità di accertare la maturata esperienza nel settore.
Il ricorso a contratti di collaborazione coordinata e continuativa per lo svolgimento di funzioni ordinarie o l`utilizzo dei collaboratori come lavoratori subordinati e` causa di responsabilità amministrativa per il dirigente che ha stipulato i contratti. Il secondo periodo dell`articolo 1, comma 9, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 e` abrogato».
Ciò premesso, si può notare come la norma in questione – che peraltro rappresenta, allo stato, il punto di arrivo di un lungo quanto tormentato percorso svolto a più riprese dal legislatore (d.lgs. n. 29/1993; d.lgs. n. 80/1998; d.lgs. n. 165/2001; d.l. n. 168/2004 e l. di conv. n.191/2004; legge n. 311/2004; legge n. 266/2005; d.l. n. 233/2006 e l. di conv. n. 248/2006; legge n. 244/2007 ed infine d.l. n. 112/2008) – riassuma concetti già elaborati dalla giurisprudenza amministrativa e contabile, nella duplice prospettiva sia del contenimento degli oneri di spesa sia della individuazione (selezione) di compiti e funzioni da potersi legittimamente affidare all`esterno.
Innanzitutto, dal punto di vista oggettivo, è essenziale che si tratti di esigenze istituzionali specifiche, definite e temporanee, cui le pubbliche amministrazioni non possano far fronte “con personale in servizio”, il che comporta, in parole semplici, l’obbligo dell’accertamento da parte dell’ente interessato dell’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno e, dunque, la riaffermazione della prevalenza del principio dell`efficiente e razionale organizzazione delle risorse umane disponibili nell’ambito dell`ufficio su quello dell`affidamento all`esterno di compiti e mansioni eseguibili dal personale già in forza al singolo ente.
Inoltre, a parte subjecti, emerge che destinatari dell’incarico individuale con contratti di lavoro autonomo possono essere soltanto “esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria”, potendosi prescindere dal requisito della specializzazione universitaria (id. est. dal possesso della laurea magistrale o del titolo equipollente) nell’ipotesi di attività che debbano essere svolte da professionisti iscritti in ordini o albi o con soggetti che operino nel campo dell`arte, dello spettacolo o dei mestieri artigianali, e fermo restando comunque anche in questi casi l’obbligo dell’amministrazione conferente di accertare il requisito (presupposto essenziale) della maturata esperienza nel peculiare settore specifico di riferimento.
Infine, devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione richiesta, la quale deve in ogni caso comportare una prestazione altamente qualificata (in linea con il requisito soggettivo della particolare e comprovata specializzazione di cui supra), nonchè risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell’amministrazione conferente.
2.2. A questo punto, alcune brevi considerazioni possono essere utilmente rassegnate, avuto riguardo alla riferita statuizione speciale contenuta nell’art. 46 del d.l. n. 112/2008, laddove è stabilito che il ricorso a contratti di collaborazione coordinata e continuativa per lo svolgimento di funzioni ordinarie o l`utilizzo dei collaboratori come lavoratori subordinati e` causa di responsabilità amministrativa per il dirigente che abbia stipulato i contratti medesimi.
Trattasi, per il vero, della canonizzazione (tipizzazione normativa) di fattispecie di responsabilità patrimoniale che la giurisprudenza del giudice contabile aveva già avuto occasione di affermare (cfr. Corte dei conti, Sez. II giur., 22 aprile 2002, n. 137), sotto il duplice profilo per cui il ricorso a professionalità esterne non può essere utilizzato di per sé come uno strumento, da un lato, per allargare i compiti istituzionali propri dell’ente interessato e, dall’altro, per ampliare i ruoli organici dell’ente medesimo, al di fuori di quanto consentito dalla legge.
Ancora, può essere segnalato l’ulteriore principio pretorio (ex multis, Corte dei conti, Sez. II, 11 giugno 2001, n. 208) secondo cui, in sede di determinazione del compenso, deve sussistere proporzionalità degli esborsi connessi all’incarico con i vantaggi conseguibili dall’ente: in altri termini, deve potersi riscontrare l’adeguatezza del rapporto proporzionale tra i compensi erogati all’incaricato e le corrispondenti utilità conseguite dall’amministrazione conferente.
Restando sul tema, va evidenziato che le pubbliche amministrazioni che si avvalgono di collaboratori esterni o che affidano incarichi di consulenza per i quali è previsto un compenso sono tenute a pubblicare sul proprio sito web i relativi provvedimenti completi di indicazione dei soggetti percettori, della ragione dell’incarico e dell’ammontare erogato.In caso di omessa pubblicazione, la liquidazione del corrispettivo costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale del dirigente (art. 3, comma 54, della legge n. 244/2007 che modifica l’art.1, comma 127, della legge 23 dicembre 1996, n. 662).
2.3. Inoltre, va sottolineato come, in evidente ossequio ai principi di buon andamento ed imparzialità dell’amministrazione sanciti dall’ art. 97 della Costituzione, ancora l’art. 7 del d.lgs. n. 165/2001 cit. preveda:
- che le amministrazioni pubbliche disciplinino e rendano pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure comparative per il conferimento degli incarichi (comma 6-bis);
- che i regolamenti di cui all’art. 110 co. 6, del d. lgs. n. 267/2000 (TUEL) si adeguino ai principi indicati al precedente comma 6 (comma 6-ter).
A quest’ultimo riguardo, nel precisare che i due commi aggiuntivi anzidetti sono stati introdotti dall’art. 32 del d.l. n. 223/2006, convertito con modificazioni nella legge n. 248/2006, appare necessario evidenziare che le previsioni contenute nella legge finanziaria per l’anno 2008 costituiscono, comunque, a mente dell’articolo 3, comma 162, della medesima legge, “norme di coordinamento della finanza pubblica per gli enti territoriali” e, pertanto, regole di organizzazione non derogabili da disposizioni regolamentari.
3. Siccome accennato, con l’art. 46, commi 2 e 3, del d.l. n. 112/2008, sono stati sostituiti, rispettivamente, il comma 55 ed il comma 56 dell’art. 3 della legge finanziaria per il 2008, non rinvenendosi più nella nuova formulazione alcun limitato riferimento specifico, articolato a seconda delle varie tipologie di incarichi esterni previsti dall’ordinamento, bensì oggetto della disciplina essendo genericamente diventati tutti i contratti di collaborazione autonoma “indipendentemente dall’oggetto” o “tipologia” della prestazione (ferma restando comunque l’esclusione delle c.d. collaborazioni di staff, conferite ex art. 90 del T.U.E.L. per le esigenze degli Uffici di supporto agli organi di direzione politica).
Appare chiaro dunque l’intervento vincolante a tutto campo del legislatore e decisamente restrittivo, in particolare, nei confronti degli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa di carattere “ordinario”: invero, la logica della legge finanziaria per il 2008 è quella di evitare il formarsi di precariato nella pubblica amministrazione, anche attraverso il contenimento del lavoro flessibile (art. 3, comma 79), con la conseguenza che per l’espletamento delle ordinarie attività varrà il principio generale dell’autosufficienza.
Inoltre, nel novellato comma 55 è pure precisato che l’affidamento degli incarichi di collaborazione autonoma è comunque subordinato, sempre indipendentemente dall’oggetto della prestazione, all’esercizio di “attività istituzionali” stabilite dalla legge o previste nel programma approvato dal Consiglio dell’ente locale ai sensi dell’art.42, comma 2, del decreto legislativo n. 267/2000.
Quest’ultima norma comprende un’ampia tipologia di documenti programmatici di competenza del Consiglio; di conseguenza, gli incarichi de quibus, anche se non necessariamente predeterminati dal Consiglio nel loro specifico oggetto, devono trovare riferimento nei documenti programmatici, al fine di giustificare la necessità/opportunità di ricorrere all’incarico in relazione agli obiettivi ed ai programmi definiti dal Consiglio e quindi da attuare ad opera della Giunta (cfr. Sezione Autonomie, n. 6/2008, cit.).
L`approvazione dei programmi, infatti, costituisce attività generale che, ai sensi della testè citata disposizione del T.U.E.L., rientra nella competenza del Consiglio; spetta, invece, alla Giunta attuare la presupposta volontà consiliare, verificando e controllando la sua concreta realizzazione come attività di governo dell`Ente locale.
Infine, l’organo competente a conferire l’incarico (a stipulare il contratto) è ovviamente il dirigente preposto al settore, secondo il normale ordine delle attribuzioni.
Quanto alla introdotta precisazione più sopra evidenziata, secondo cui contratti di collaborazione autonoma possono essere stipulati “solo con riferimento alle attività istituzionali” stabilite dalla legge o previste nel programma approvato dal Consiglio, è appena il caso di annotare che il legislatore ha voluto testualmente esplicitare che deve trattarsi sempre di attività comunque rientranti nei compiti istituzionali propri dell’amministrazione conferente, sia nel caso in cui dette attività risultino già specificamente individuate, cioè articolate in materie e/od oggetti specifici, direttamente dalla legge, sia nel caso in cui di siffatta articolazione delle attività istituzionali si faccia carico il prefato programma consiliare.
La prescrizione in parola chiaramente si ricollega, per altro verso, al disposto di cui alla lettera a) del comma 6 dell’art. 7 dlgs. n. 165/2001 cit., laddove è stabilito, tra l’altro, che “l’oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministrazione conferente” e “ad obiettivi e progetti specifici e determinati”, per cui gli incarichi esterni sono finalizzati a coprire carenze nell’organizzazione interna determinate da esigenze temporanee che devono, però, essere sempre e comunque attinenti ai compiti istituzionali propri dell’amministrazione medesima.
Del resto, per concludere sul punto, appare facilmente intuibile che ove l’oggetto dell’incarico dovesse in ipotesi risultare estraneo alle finalità proprie dell’ente, il relativo contratto si rivelerebbe nullo, ovvero tamquam non esset, in quanto assunto sine causa, cioè privo di causa giuridica e, dunque, illecito prima ancora che illegittimo.
3.2. Com’è stato più volte pure già rilevato, del modificato quadro normativo di riferimento gli enti locali devono tener conto in sede di regolamentazione degli incarichi indipendentemente dall’oggetto della prestazione, ovverosia a prescindere da quale che sia la tipologia contrattuale cui l’amministrazione faccia ricorso per l’affidamento.
Pertanto, la disciplina regolamentare deve essere impostata tenendo conto, in primo luogo, delle già riferite innovazioni di cui all’art. 46 del d.l. n. 112/2008, nonché dell’art. 110, u.c., del decreto legislativo n.267/2000, fermo restando, tuttavia, l’obbligo dell’osservanza di principi più generali anch’essi disciplinanti la materia, tra i quali: la trasparenza in sede di definizione dei criteri di affidamento degli incarichi; la correttezza e l’imparzialità dell’azione amministrativa mercè l’adozione di idonee forme di pubblicità, il ricorso a procedure selettive comparative, la congrua motivazione dei provvedimenti; infine, last but not least, il rispetto dei limiti di spesa discendenti dai vincoli imposti dal Patto di stabilità interno e dalle correlate prescrizioni contenute nelle richiamate varie leggi finanziarie, tutte accomunate dal permanente scopo generale di razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica.
Per quanto riguarda, infine, le materie escluse dalla disciplina de qua, la Sezione concorda con quella giurisprudenza (cfr. per tutte Sez. Autonomie, n.6/2008 cit. e rinvii ivi contenuti) secondo cui le disposizioni regolamentari non trovano applicazione nelle materie, come l’appalto di lavori o di beni o di servizi, di cui al d.lgs n. 163/2006 (cosiddetto codice dei contratti pubblici): in linea più generale, si può soggiungere che non dovrebbero rientrare nella previsione normativa qui all’esame gli incarichi conferiti per adempimenti obbligatori per legge, mancando, in tali ipotesi, qualsiasi facoltà discrezionale dell’amministrazione.
3.3. Ritornando, ora, al tema dell’iter procedurale che gli enti locali devono seguire per l’emanazione delle disposizioni regolamentari in argomento, va subito evidenziato che in mancanza di legittime norme statutarie derogatorie, la competenza ad adottare regolamenti degli uffici e dei servizi appartiene alla Giunta, nel rispetto, però, dei criteri generali stabiliti dal Consiglio quale organo di indirizzo e di controllo politico - amministrativo dell`ente locale (art. 48, terzo comma, ed art. 42, secondo comma, lett. a), del T.U.E.L.).
La deliberazione consiliare costituisce atto di indirizzo e coordinamento ovvero estrinsecazione tipica del potere-dovere di direttiva spettante al Consiglio, consistente nella determinazione preventiva dei criteri di base, cioè delle superiori linee generali ed astratte che devono presiedere (cui deve ispirarsi) la compiuta disciplina organizzativa e di dettaglio in punto di regolamentazione degli uffici e dei servizi spettante propriamente alla Giunta dell’ente locale.
Ancora in ordine alla natura dell’atto consiliare in discorso, si può ritenere che, salvo l’ovvio presupposto della sua conformità alle disposizioni di legge e statutarie disciplinanti la materia, la deliberazione dell’Assemblea elettiva determinativa dei criteri direttivi si configuri come provvedimento amministrativo di carattere generale, piuttosto che come atto regolamentare strictu sensu, sempre fermo restando che la legittimazione del regolamento giuntale risulta subordinata al presupposto essenziale dell’intervenuto atto consiliare in discorso.
Infatti, la dicotomia dell’iter regolamentare è rapportata al principio di competenza, il quale, nel delineare l’ampiezza delle attribuzioni, si fonda, a sua volta, sul profilo funzionale dell`attività (atto di indirizzo e programmazione, da una parte, atto di gestione ancorché a contenuto normativo, dall`altra) quale discrimen per la distribuzione, appunto, delle competenze tra l`organo assembleare e quello esecutivo.
L`articolazione funzionale delle attribuzioni come sopra individuate risponde dunque alla già richiamata esigenza di una più stringente regolamentazione degli incarichi esterni che non risulti, però, sottratta alla valutazione del Consiglio e, quindi, alla discussione ed al dibattito in seduta pubblica (principio di trasparenza).
Pertanto, una volta che il Consiglio, con la deliberazione di approvazione dei criteri generali, abbia proceduto alla individuazione strategica dell`architettura complessiva del sistema di affidamento degli incarichi esterni, la Giunta dovrà provvedere, nell’esercizio della propria potestà regolamentare di sviluppo, attuativa e di dettaglio, alla conseguente e coerente definizione della disciplina <<comune>> a tutti gli incarichi, cioè alla fissazione, sempre in conformità comunque a quanto stabilito dalle disposizioni di legge vigenti, dei limiti, criteri e modalità di affidamento degli incarichi di collaborazione autonoma, validi per tutte le tipologie di prestazioni.
Ne consegue che della eventuale mancata adozione delle norme regolamentari o dell’inosservanza dei criteri direttivi consiliari non potranno essere chiamati a rispondere i componenti del Consiglio, bensì i membri della Giunta in quanto trattasi di specifica attività regolamentare e di atti di espressione del potere di gestione dell`ente di cui per legge è depositario l’organo esecutivo.
Peraltro, l’art. 42, comma 2, d.lg. n. 267/2000 cit. attribuisce alla competenza del Consiglio comunale una serie di atti con la precisazione, contenuta nella parte finale della norma, che le deliberazioni in ordine agli argomenti enumerati nella disposizione non possono essere adottate nemmeno in via d`urgenza da altri organi dell’ente territoriale.
Ora, poiché la definizione dei criteri generali in materia di ordinamento degli uffici e dei servizi è demandata (lett. a) alla competenza esclusiva del Consiglio, ne discende che la Giunta non vi si può mai sostituire nemmeno in via d`urgenza.
Per concludere: l“an” del regolamento giuntale nella materia de qua è subordinato, in ogni caso, all’intervento del presupposto imprescindibile costituito dalla deliberazione consiliare di determinazione dei criteri generali (sul punto v. pure delibera di questa Sezione n. 150/2008).
E’ appena il caso di sottolineare, per ragioni di completezza, che, salvo esplicita contraria disposizione statutaria, alla Giunta, diversamente dal comunque inammissibile, per quanto osservato più sopra, ricorso al potere sostitutivo, non restano ovviamente precluse eventuali iniziative di “stimolo” nei confronti del Consiglio in ipotesi inerte, ben potendo anche l’organo esecutivo predisporre proposte di provvedimenti contenenti linee di indirizzo da sottoporre alle determinazioni proprie del Consiglio, poiché anche tale attività di elaborazione propositiva resterebbe meramente strumentale all`esercizio da parte del Consiglio medesimo delle potestà di cui è in via esclusiva titolare, sul piano delle scelte di più ampio livello suscettibili di tradursi in atti di indirizzo vincolanti, ai sensi delle più sopra richiamate disposizioni di cui agli artt. art. 42 e 48 del T.U.E.L.
Ad ogni buon conto e per concludere sul punto, va fatto presente che l`essenzialità dell’indicato atto consiliare presupposto, alla stessa stregua peraltro dell’ adozione delle norme regolamentari da parte della giunta rispetto alla legittimazione dell’attività di affidamento degli incarichi esterni ad opera dei dirigenti preposti (stipula dei contratti), è funzionale a contenere nei limiti di legge l`ambito della discrezionalità amministrativa, ragion per cui, ai fini della legittima attribuzione degli incarichi, si appalesa necessaria, all’evidenza, la preliminare sussistenza di compiute prescrizioni regolamentari in uno alla definizione di opportuni moduli procedimentali (e modelli provvedimentali), idonei a precludere ogni possibile arbitrio dell` amministrazione medesima.
Occorre, insomma, che siano prestabiliti dettagliati criteri, definiti limiti e precise modalità, nonché adeguati controlli, atti a garantire l`esercizio legittimo dei poteri discrezionali spettanti all’amministrazione e, pertanto, il rispetto dei già menzionati principi di trasparenza, ragionevolezza, imparzialità e proporzionalità, cui sempre deve informarsi l’agere licere dei pubblici amministratori, nonchè vigile dovrebbe permanere l’attenzione del singolo operatore, nella considerazione di vari profili patologici (e su alcuni dei quali melius al punto che segue) che possono discendere dal mancato rispetto della scansione procedimentale di cui innanzi, traducendosi nel classico ed invalidante vizio di legittimità della carenza di presupposto essenziale.
3.4. Nel testo novellato del più volte ormai citato comma 56 dell’art.3 legge finanziaria 2008, viene stabilito che il limite massimo della spesa annua per incarichi di collaborazione è fissato nel bilancio preventivo degli enti territoriali (quindi non più obbligatoriamente in sede regolamentare), nonché risulta ribadito che “La violazione delle disposizioni regolamentari richiamate costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale”.
3.4.1. Ciò premesso, si può soggiungere come, in ordine all’aspetto disciplinare, sia piuttosto agevole comprendere la specificità della puntualizzazione normativa, in quanto il conferimento dell’incarico costituisce tipico atto di gestione, con il quale, peraltro, nella ipotesi in cui l’incarico di collaborazione dovesse in effetti sottendere un sostanziale rapporto di lavoro subordinato, si potrebbe dare ingresso all’ulteriore e distinto profilo di responsabilità civile nei confronti del prestatore d’opera di cui all’art. 2126 cod. civ. .
Ancora sul punto, può farsi presente, inoltre, che l`affidamento di incarichi in contrasto con i criteri di che trattasi potrebbe altresì configurare a carico del dirigente un’ipotesi di revoca dall’incarico anche per inosservanza di direttive, attesa la natura di obbligazione di risultato della responsabilità dirigenziale e considerata, comunque, la violazione dei principii fondamentali sanciti dall’art. 97 della Costituzione.
Appare opportuno evidenziare, infine, che la sanzione gestionale disposta alla fine del comma 6 dell’articolo 36 del decreto legislativo n.165/2001, riguardante il divieto di assumere in caso di violazione delle disposizioni in materia di lavoro flessibile, opera anche nell’evenienza di utilizzo illegittimo dei contratti di collaborazione, quando questi ultimi siano stati stipulati in luogo dei contratti di lavoro subordinato a tempo determinato con l’intento di eludere i limiti imposti dal medesimo articolo (sul punto, cfr. Presidenza Cons. ministri - Dipartimento funzione pubblica, circolare 11 marzo 2008, n.2).
3.4.2. Quanto alla quaestio della evocata responsabilità erariale, va precisato che la sussistenza dell’essenziale elemento oggettivo costitutivo della figura di responsabilità in discorso, ovverosia del danno patrimoniale subito dall’amministrazione locale e consistente nella remunerazione corrisposta al collaboratore esterno a seguito di un contratto stipulato in violazione delle norme regolamentari relative, non può venire meno solo perché la prestazione è stata comunque svolta dal collaboratore e quindi “conseguita” dall’amministrazione.
Invero, costituisce jus receptum nella giurisprudenza del giudice contabile il principio secondo cui le effettive utilità conseguibili dalla pubblica amministrazione sono necessariamente e soltanto quelle prefigurate e tipizzate dall’ordinamento, cioè prestabilite dalla normativa che disciplina il negozio contrattuale e dà la misura della valenza, nella dinamica del rapporto sinallagmatico, dell’utilità effettiva (o meno) di beni da acquisire o di prestazioni da rendere.
In altre parole, dall`intervenuto svolgimento di prestazioni rese nell’ambito di un rapporto di lavoro (autonomo o non che sia) assunto però in violazione dei limiti, dei criteri e delle modalità che lo disciplinano, non può discendere alcuna pretesa di utilità per l`ente pubblico, in quanto nella scelta legislativa il perseguimento del fine e la realizzazione dell’ “utilitas” pubblica sono stati ritenuti attuabili, con valutazioni tipiche a priori, esclusivamente attraverso i moduli conformi al dettato normativo per l’appunto posti “a monte”, con l’ulteriore ovvia e definitiva conseguenza per cui la remunerazione corrisposta costituisce danno erariale.
4. Il comma 57 dell’art. 3 della legge n. 244/2007 obbliga gli enti locali a trasmettere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, in un breve termine prefissato (30 giorni dall’adozione), le disposizioni regolamentari di cui si tratta.
L`intento della legge è quello di assicurare, tramite verifiche interne all’apparato (i revisori dei conti) ed esterne (la Sezione regionale di controllo), la completezza e la conformità al dettato legislativo delle disposizioni regolamentari interne che vanno a integrare il quadro organico della disciplina dell`attività dell`ente in un settore di spesa, come quello degli incarichi esterni, di notevole rilevanza ed impatto- ripetesi- sugli equilibri di bilancio e sul rispetto del patto di stabilità e crescita.
Alla Corte dei conti è demandato un controllo di regolarità e la trasmissione dei regolamenti deve, pertanto, ritenersi strumentale al loro esame e ad una eventuale pronuncia della Sezione regionale di controllo.
In relazione alla natura dell’atto, il controllo della Corte dei conti, secondo l’orientamento costante della Corte Costituzionale (per tutte, sentenza n. 179/2007), è ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità, in una prospettiva non più statica (come era il tradizionale controllo di legalità e regolarità), ma dinamica, volta a finalizzare il confronto tra fattispecie e parametro normativo all’adozione di effettive misure correttive.
La Sezione regionale di controllo ha, dunque, il potere/dovere di sindacare il regolamento concernente l’affidamento degli incarichi esterni, nel quadro della procedura di cui all`art. 1, co.168, della legge n. 266/2005 (cfr. Sezione Autonomie, n.6/2008 cit.), trattandosi di un atto che, pur di carattere normativo, assume, siccome testè accennato, alta valenza ed incidenza finanziaria strutturale e funzionale per l`ente, in guisa da poterne condizionare, in prosieguo, l`intera operatività in subjecta materia: e tale sindacato va perciò considerato nella proiezione complessiva di un sistema che risulta rapportato non solo ai modelli legali formali, ma, in virtù dell’ordito normativo complessivo di riferimento (l. n. 20/1994; l.n.131/2003; l. n. 266/2005; l. n. 244/2007; d.l. n. 112/2008), anche e soprattutto ai canoni della corretta e sana gestione finanziaria, espressione, tra gli altri, del principio di buon andamento dell’amministrazione ex art. 97 Cost.
E non risponderebbero certo a criteri di corretta e sana gestione il mancato rispetto, da parte degli enti locali, dei principi posti dalla legislazione statale, in occasione dell’adozione della regolamentazione interna e quindi in sede di espletamento dell`attività contrattuale relativa, nonché l`indebitamento dell`amministrazione derivato dall`assunzione di obbligazioni giuridiche prive dei necessari presupposti giuridici legittimanti.
Secondo la giurisprudenza della Corte Costituzionale, la fissazione di norme regolatrici da parte del legislatore statale è diretta, infatti, a realizzare in concreto la finalità del coordinamento finanziario e proprio perché viene «incontro alle esigenze di contenimento della spesa pubblica e di rispetto del patto di stabilità interno», è idonea a realizzare l`ulteriore scopo del buon andamento delle pubbliche amministrazioni e, quindi, quella finalità collaborativa cui fa espresso riferimento l` art. 7, comma 7, della legge n. 131 del 2003 (ex multis, Corte Cost., sentenza n. 64 del 2005).
Al potere/dovere di accertamento della Corte dei conti - a sua volta necessariamente strumentale (funzionale) all’acquisizione degli elementi necessari per la esplicitazione dei propri giudizi (cfr. in proposito l’art. 16 del t.u. 12 luglio 1934, n. 1214, che attribuisce alla Corte dei conti un`ampia potestà acquisitiva di elementi di giudizio in relazione a tutte le sue attribuzioni, nonché l’art. 3, comma 8, della legge 14 gennaio 1994, n.20, secondo cui la Corte può richiedere alle amministrazioni pubbliche ed agli organi di controllo interno qualsiasi atto o notizia e può effettuare e disporre ispezioni e accertamenti diretti)- corrisponde ovviamente un preciso dovere di corrispondenza e leale collaborazione da parte delle amministrazioni pubbliche.
Di converso, com’è facile comprendere, il mancato assolvimento del dovere di leale collaborazione da parte delle pubbliche amministrazioni costituirebbe altresì intralcio all’adempimento di un altrui dovere pubblico.
4.2. A questo punto, riprendendo lo spunto di cui più sopra in ordine alla esigenza di assicurare la completezza e la conformità al dettato legislativo delle disposizioni regolamentari emanate dagli enti locali anche tramite verifiche interne all’apparato, appare opportuno evidenziare la possibilità di coinvolgimento dell’organo di revisione economico-finanziaria dell’ente territoriale, attraverso eventuali integrazioni regolamentari specifiche.
Al riguardo, nel fare presente come la previsione di un preventivo avallo delle collaborazioni esterne da parte dell’organo di revisione interno fosse contenuta nell`art. 1, comma 42, della legge 30.12.2004, n. 311, si osserva che, in ogni caso, la persistente valenza dell’indicata esigenza/opportunità può trovare ancora una duplice ragione di legittimazione, sia quale specificazione applicativa dei compiti ordinariamente spettanti all`organo di revisione in base all`articolo 239, comma 1, lettera c), del T.U.E.L. (vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica relativamente all`effettuazione delle spese e all`attività contrattuale), sia, in funzione collaborativa, nella già richiamata applicazione estensiva dell`art.1, co.168, della legge n. 266/2005 cit.
E’ appena il caso di ricordare, infine, la permanente vigenza, anche per i Comuni con popolazione inferiore ai 5000 abitanti, dell’obbligo di trasmissione alla competente sezione della Corte dei Conti, ai fini dell’esercizio del controllo successivo sulla gestione, degli atti di spesa di importo superiore a 5.000 euro, concernenti collaborazioni esterne, nonché relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza, stabilito dal comma 173 dell’articolo unico della legge n. 266 del 2005 (cfr. Sezione Autonomie, deliberazione n. 4/Aut/2006 del 17.2.2006).
La Corte dei conti-Sezione Regionale di Controllo per la Calabria dispone di trasmettere copia della presente deliberazione a tutti i Presidenti dei Consigli comunali/provinciali ed a tutti i Presidenti delle Province ed ai Sindaci degli enti territoriali della Calabria, perché ne tengano debitamente conto nell’esercizio dei rispettivi poteri in sede di emanazione dei regolamenti in materia di incarichi di collaborazione autonoma.
Detti regolamenti e relative deliberazioni giuntali di approvazione, unitamente alle rispettive deliberazioni consiliari di adozione dei criteri generali, debbono essere trasmessi alla Sezione entro 30 giorni dalla loro adozione.
La Sezione dispone di trasmettere, altresì, copia della presente deliberazione, rispettivamente, al Presidente del Consiglio ed al Presidente della Giunta della Regione Calabria, per quanto di eventuale competenza e per ogni opportuna conoscenza.
Così deliberato nella Camera di consiglio del 25 luglio 2008.
IL RELATORE f.to Silvio AULISI
f.to Giuseppe GINESTRA
Depositata in Segreteria il 25 luglio 2008

References: art.1
 art. 89
 art. 89
 art. 97
 art. 90
 art. 42
 art. 42
 sentenza 
 art. 97
 art. 7
 sentenza