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Timestamp: 2019-09-16 21:13:55+00:00

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﻿ Sentencia 2002-00176 de enero 23 de 2014
SENTENCIA 2002-00176 DE 23 DE ENERO DE 2014
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVICIO DE SALUD, PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD, SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD, SERVICIO NACIONAL DE SALUD, CLASES DE SERVICIOS DE SALUD, ACCESO AL SERVICIO DE SALUD
Sentencia 2002-00176 de enero 23 de 2014
Demandante: Colsanitas S. A. y Medisanitas S. A.
También solicitaron la nulidad de las siguientes decisiones: d) Resolución 1834 de 30 de noviembre de 2000, mediante la cual la directora general para entidades promotoras de salud y entidades prepago de la Superintendencia Nacional de Salud, concluyó una investigación administrativa y sancionó a Medisanitas S. A, con multa de 250 salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMMLV). e) Resolución 432 de 22 de marzo de 2001, mediante la cual la misma funcionaria resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión anterior, confirmándola. f) Resolución 1766 de 3 de noviembre de 2001, mediante la cual la Superintendencia Nacional de Salud decidió el recurso de apelación contra la Resolución 1834 de 2000, confirmándola.
En el libelo que originó este proceso, los apoderados judiciales de Colsanitas S. A., y Medisanitas S. A., solicitaron la nulidad de resoluciones proferidas por la superintendencia en actuaciones dirigidas de manera separada a investigar y sancionar a dichas empresas por la prestación de servicios no autorizados.
En el presente caso es claro que Colsanitas S. A., únicamente estaba legitimada para demandar la nulidad y restablecimiento del derecho frente a las resoluciones 1833 de 30 de noviembre de 2000; 433 de 22 de marzo de 2001 y 1767 de 3 de noviembre de 2001 que le impusieron una sanción, pero no estaba legitimada para demandar la nulidad de las resoluciones 1834 de 30 de noviembre de 2000, 432 de 22 de marzo de 2001 y 1766 de 3 de noviembre de 2001 que sancionaron a Medisanitas S. A., puesto que estos actos no la afectaron. Es más, por virtud del artículo 146 del Código Contencioso Administrativo, en el proceso en el que se pretendiera la nulidad de estas últimas resoluciones ni siquiera podía Colsanitas intervenir en condición de tercero.
Lo mismo cabe decir acerca de la falta de legitimidad de Medisanitas S. A., para demandar la nulidad de actos que afectaron a Colsanitas S. A., o intervenir en el proceso iniciado contra los actos que sancionaron a aquella.
En el sub lite es claro que procedía la acumulación de pretensiones formulada por Colsanitas S. A., y Medisanitas S. A., porque el tribunal era competente para conocer de todas; no resultan excluyentes y pueden tramitarse por el mismo procedimiento, el que corresponde al proceso ordinario.
Como los motivos de inconformidad de las apelantes se fundan en interpretaciones de las normas que regulan la actividad de las empresas de medicina prepagada y los planes adicionales de salud - PAS, conviene transcribirlas y efectuar algunas precisiones, antes de estudiar puntualmente los argumentos del recurso.
De acuerdo con la misma ley, los afiliados y beneficiarios del sistema de seguridad social en salud tienen derecho a un régimen de beneficios, por virtud del cual tienen acceso a: 1) Un plan de atención básica en salud - PAB que, de acuerdo con el artículo 165 ibídem, es el definido por el Ministerio de Salud para complementar las acciones previstas en el POS y las acciones de saneamiento ambiental. Su prestación será gratuita y obligatoria y su financiación será garantizada por recursos fiscales del Gobierno Nacional, complementada con recursos de los entes territoriales(7). 2) Un plan integral de protección de la salud, con atención preventiva, médico-quirúrgica y medicamentos esenciales, que será denominado el plan obligatorio de salud - POS (art. 156)(8). 3) Atención en accidentes de tránsito (art. 156). 4) Atención de riesgos catastróficos (art. 156). 5) Atención de urgencias en todo el territorio nacional (art. 159 ibíd.).
A los beneficios anteriores pueden agregarse otros adicionales que no corresponde garantizar al Estado bajo los principios de solidaridad y universalidad, denominados planes adicionales de salud - PAS.
El Decreto 1570 de 1993, modificado por el Decreto 1486 de 1994, reglamentó la Ley 10 de 1990 en cuanto a la organización y funcionamiento de la medicina prepagada y en el artículo 1º la definió como “El sistema organizado y establecido por entidades autorizadas conforme el presente decreto, para la gestión de la atención médica y de la prestación de los servicios de salud y/o para atender directa o indirectamente estos servicios, incluidos en un plan de salud preestablecido, mediante el cobro de un precio regular previamente acordado. No se consideran como entidades de prepago aquellas que se limitan a otorgar descuentos sobre el costo de la utilización de los servicios de salud, que debe ser asumido por parte de un grupo de usuarios(9).
El artículo 5º ibídem dispuso que “el objeto social de las sociedades de medicina prepagada será, la gestión para la prestación de servicios de salud, o la prestación directa de tales servicios, bajo la forma de prepago, en las modalidades autorizadas expresamente en este decreto, debiendo especificar en su objeto las modalidades de atención que ofrezcan… estas modalidades servirán de fundamento único para clasificar la empresa respectiva como de medicina prepagada”.
El artículo 15 numeral 4º, por su parte, reguló lo atinente a los contratos de medicina prepagada así: “Los contratos que suscriban las empresas de medicina prepagada deberán ajustarse a las siguientes exigencias: (...) 4. Aprobación de los planes y contratos. Los planes de salud y contratos deberán ser aprobados previamente por la Superintendencia Nacional de Salud. La petición deberá sustentarse claramente en el sentido de establecer la viabilidad financiera de la entidad para el programa” (negrillas fuera de texto).
El artículo 4-15 del Decreto-Ley 1298 de 1994, “Por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, incluye el servicio de medicina prepagada como objeto de intervención estatal al señalar que “El Estado intervendrá en el servicio público de seguridad social en salud, conforme a las reglas de competencia de que trata el presente estatuto, en el marco de lo dispuesto en los artículos 48, 49, 334 y 365 a 370 de la Constitución Política. Dicha intervención buscará principalmente el logro de los siguientes fines: (…) 15. Dictar normas sobre la organización y funcionamiento de la medicina prepagada, cualquiera sea su modalidad, especialmente sobre su régimen tarifario y las normas de calidad de los servicios, así como en relación con el otorgamiento del mismo tipo de servicios por las instituciones de seguridad y previsión social, cuya inspección, vigilancia y control estarán a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud”.
“2.1. Aprobacion general
“2.1.1. Requisitos.
2.1.1.1. Estar cumpliendo con las disposiciones legales vigentes, que le sean aplicables sobre capital mínimo saneado, margen de solvencia e inversiones obligatorias.
2.1.1.4. Informar a la Superintendencia Nacional de Salud mediante comunicación escrita la intención de comercializar el plan o los planes indicando el(os) nombre(s) y adjuntando la información y documentación que se relaciona en el numeral 2.1.2 de la presente circular externa”.
Mediante sentencia de esta Sección de 21 de octubre de 2010, radicación 2005-00168-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, luego de examinar las normas transcritas previamente llegó a las siguientes conclusiones sobre los planes de atención en salud que prestan las empresas de medicina prepagada que esta Sala prohíja en esta oportunidad:
“— Inequívocamente requieren de la aprobación de la Superintendencia Nacional de Salud para que tales programas puedan ofrecerse al público o comercializarse, en cada caso concreto o específico.
— La aprobación de los aludidos programas es previa a su ofrecimiento al público por la respectiva entidad que los preste, en razón a que cabe entender que el artículo 12 del Decreto 1486 de 1994, modificado por el artículo 1º del Decreto 783 de 2000, al referirse al régimen general que ha de adoptar la Superintendencia Nacional de Salud es el régimen de la autorización previa que requieren las entidades de medicina prepagada para poder ofrecer los programas de ese servicio. Es decir, el citado artículo está hablando de régimen general o de régimen de autorización previa, como conceptos equivalentes.
Así emerge en las normas superiores comentadas, que justamente se invocan como fundamento de la Circular Externa 077, a tal punto que el artículo 12 del Decreto 1486 de 1994, modificado por el artículo 1º del Decreto 783 de 2000, y en desarrollo del artículo 4º, numeral 15, del Decreto-Ley 1298 de 1994 establece la aprobación previa incluso como un imperativo para la Superintendencia Nacional de Salud, al prever que esta “deberá aprobar los programas de copagos y pagos moderadores que pretendan desarrollar las entidades, dependencias o programas de medicina prepagada” y que “Para el efecto las entidades de medicina prepagada estarán sometidas al régimen general o de autorización previa que para el efecto disponga la Superintendencia Nacional de Salud”.
(…) 3.2.7. (…) Así las cosas, la aprobación general que se incluye en la referida circular no aparece en la normatividad superior en que se apoya o a la que persigue darle cumplimiento, ni tiene cabida en la misma bajo ninguna forma de interpretación. Por el contrario, resulta opuesta a lo que se prevé sobre el punto, a tal grado que incluso la estaría derogando o dejando nugatoria y sin eficacia, comoquiera que habiendo una autorización general, queda sin objeto cualquier aprobación especial o particular.
(…) 3.2.8. La tan notoria oposición del numeral 2.1 de la Circular 077 frente a las normas superiores comentadas, en cuanto prevé que “Las entidades, programas y dependencias de medicina prepagada y servicios de ambulancia prepagados que cuenten con el respectivo certificado de funcionamiento podrán comercializar los planes sin autorización previa de la Superintendencia Nacional de Salud”, configura precisamente la situación jurídica que da pie para la excepción de ilegalidad de un acto administrativo y, por consiguiente, para su inaplicación y para atender en lugar de ella la norma superior, lo que por reiterada jurisprudencia pueden hacer de oficio las autoridades judiciales de esta jurisdicción contencioso administrativa(10), como en efecto lo hará la Sala respecto de dicho numeral.
Por ello, en lugar del numeral en cuestión se acogerán los artículos 12 del Decreto 1486 de 1994, modificado por el artículo 1º del Decreto 783 de 2000; 4º, numeral 15, del Decreto-Ley 1298 de 1994; 14, numeral 12, literal c) del Decreto 1259 de 1994 y 22, numeral 3º, del Decreto 1486 de 1994, en virtud de los cuales todo plan de medicina prepagada debe tener previamente aprobación o autorización específica de la Superintendencia Nacional de Salud””.
Este decreto precisó que los beneficios del sistema de seguridad social en salud a que tienen derecho sus afiliados como servicio público esencial se agrupan en cinco tipos de planes diferentes a los cuales se accede dependiendo de la forma de participación en el sistema, esto es como afiliado cotizante, como afiliado beneficiario, como afiliado subsidiado, o como vinculado al Sistema General de Seguridad Social en Salud (art. 2º), los cuales son: 1. Plan de atención básica en salud, PAB. 2. Plan obligatorio de salud del régimen contributivo, POS. 3. Plan obligatorio de salud del régimen subsidiado, POSS. 4. Atención en accidentes de tránsito y eventos catastróficos. 5. Atención inicial de urgencias (art. 3º); planes que fueron regulados en los artículos 4 a 16.
ART. 21.—Examen de ingreso. (…)
PAR.—Sólo podrán ofrecerse los contenidos del POS en las mismas condiciones de atención cuando éstos están sometidos a períodos de carencia, exclusivamente durante la vigencia de este periodo.
6.2. Los motivos de inconformidad de las apelantes
Para demostrar la incongruencia anotada las apelantes comentaron apartes del auto 517 de 4 de agosto de 2000, mediante el cual la directora general para entidades promotoras de salud y entidades de prepago de la superintendencia ordenó abrir investigación contra Colsanitas S. A., y le imputó cargos, así:
“ART. 2º—La investigación tendrá como propósito determinar si la entidad vigilada Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S. A., incurrió en la siguiente conducta para lo cual se establece el siguiente.
CARGO ÚNICO. Presunta prestación de los servicios de salud contenidos en el plan integral de salud - Telecom para los servidores públicos y pensionados de Telecom con sus respectivos beneficiarios directamente o a través del consorcio denominado CMP, sin que dicho plan se encuentre autorizado por la Superintendencia Nacional de Salud, como lo determina el numeral 4º del artículo 15 del Decreto 1570 de 1993 y las instrucciones impartidas por esta superintendencia en Circular Externa 077 del 14 de septiembre de 1998, excediendo así las autorizaciones de los planes que han sido aprobados previamente por parte de la Superintendencia Nacional de Salud” (ver fls. 253 a 255 del expediente administrativo) (negrilla fuera de texto).
La funcionaria señalada formuló contra Medisanitas S. A., idéntica imputación mediante auto de cargos 518 de 4 de agosto de 2000, obrante en el expediente administrativo allegado al proceso.
Las resoluciones 1833 y 1834 de 30 de noviembre de 2000 de la superintendencia demandada concluyeron las investigaciones y las sancionaron con multa, por haber prestado presuntamente servicios de salud contenidos en el plan integral de salud - Telecom, para los servidores públicos y pensionados de Telecom o a través del consorcio integrado por Colsanitas, Medisanitas y POS Salud Ltda., sin que el plan estuviera aprobado por la Superintendencia Nacional de Salud, razón por la cual violó el numeral 4º del artículo 15 del Decreto 1570 de 1993 y las instrucciones impartidas por la Circular Externa 077 del 14 de septiembre de 1998 de la superintendencia.
Asimismo, de la Circular Externa 077 de 14 de septiembre de 1998 de la Superintendencia Nacional de Salud sobre “aprobación de planes y contratos”, cuyo numeral 2.1, dispuso lo siguiente:
(…) No encontrarse en las causales ni estar sometido en alguno de los regímenes de autorización previa de tarifas o publicidad (…) Informar a la Superintendencia Nacional de Salud mediante comunicación escrita la intención de comercializar el plan o los planes indicando el(os) nombre(s) y adjuntando la información y documentación que se relaciona en el numeral 2.1.2 de la presente circular externa” (negrilla fuera de texto).
El pliego de cargos anotó que por Oficio 0099210 40209999 de 28 de enero de 1997 la Supersalud sometió a Colsanitas S. A., al régimen de autorización individual de publicidad con fundamento en el capítulo II de la Circular 137 de 1993; decisión confirmada por Oficio NURC 161566 de 15 de agosto de 1997 de la misma entidad, por lo que Colsanitas requiere “para poder ofrecer o contratar servicios por fuera de las intervenciones o procedimientos que le han sido aprobados en los planes correspondientes, de autorización previa de la Superintendencia Nacional de Salud”.
Para formular el cargo único, la superintendencia anotó en los autos de cargos comentados que pese a las normas anteriores, Colsanitas S. A., mediante consorcio con Medisanitas S. A., y POS Salud Ltda. prestó servicios de salud contenidos en el plan integral de salud - Telecom sin que dicho plan estuviera autorizado por la Superintendencia Nacional de Salud.
La descripción de los autos de cargos pone de presente que estos no cuestionaron la prestación real y efectiva de los servicios objeto del contrato celebrado con Telecom, lo que obligaría a la superintendencia a probar de manera puntual las personas atendidas y el tiempo, modo, lugar en que se prestó cada servicio para poder sancionar, como reclaman las apelantes.
Afirmaron que el tribunal definió el plan adicional de salud (PAS) como el conjunto de beneficios adicionales a los que tienen derechos los afiliados al sistema de seguridad social en salud como servicio público esencial que corresponde garantizar al Estado, entre los cuales se cuentan los planes de atención complementaria, los de medicina prepagada y las pólizas de salud, todos financiados con recursos de los particulares o de los empleadores, como consecuencia de obligaciones convencionales de carácter laboral; definición esta que contraría el artículo 17 del Decreto 806 de 1998 que no incluye los servicios de salud pactados en convenciones colectivas en la definición de planes adicionales de salud.
Se advierte que tanto en su defensa en vía gubernativa como en el mismo recurso de apelación, las demandantes reconocen que el objeto del contrato que celebraron con Telecom era la prestación de servicios adicionales a los contenidos en el plan obligatorio de salud - POS a cargo de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom; beneficios adicionales que esta última entidad no pudo prestar porque perdió la licitación abierta que Telecom abrió para contratar su gestión.
No sobra agregar que la condición de plan adicional de salud de los servicios de salud pactados por Telecom y sus sindicatos, prestados mediante contratos de esa entidad con empresas de medicina prepagada, fue reconocida por muchas sentencias de la Corte Constitucional, entre otras en la T-844 de 2007, que a su vez se remitió a otras en el mismo sentido, que no es necesario comentar en detalle.
Precisamente para cumplir esas funciones, el Estado reguló las empresas de medicina prepagada mediante los decretos reglamentarios 1570 de 1993, 1485 de 1994 y 1890 de 1995 y 806 de 1998, entre otras disposiciones. Y reguló la vigilancia y control frente a su actividad mediante Decreto 452 de 2000, por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud.
Los artículos 8-25 y 9 de este último decreto facultó a la superintendencia mencionada para autorizar el funcionamiento de EPS, ARS y entidades de medicina prepagada y entre otras, para “Decidir sobre la forma como las entidades de aseguramiento pueden celebrar convenios, asociaciones o consorcios con el fin de dar cumplimiento a las normas legales que rigen su actividad en cuanto a sujetos vigilados” (lit. k mencionado por las apelantes)(13).
Significa lo anterior, que mientras la superintendencia no profiriera el régimen de asociación o consorcio entre las entidades mencionadas y no autorizara la prestación de servicios mediante estos mecanismos, no podían prestarlos para desarrollar su objeto social.
Si bien la Ley 80 de 1993 autoriza por vía general, la utilización de la figura jurídica del consorcio para que distintos contratistas aúnen esfuerzos y repartan entre ellas las distintas actividades a que las obliga el objeto de un contrato estatal, las demandantes no podían apoyarse en esta figura porque desconocerían que los servicios a su cargo están regulados de manera especial por la ley y esta condiciona la utilización de dicha figura a la regulación y autorización previa de la Superintendencia Nacional de Salud.
En suma, Telecom estaba obligado constitucional y legalmente a afiliar a sus trabajadores y pensionados a una empresa promotora de salud - EPS que les garantizara los beneficios del POS contributivo; pero no estaba obligado a afiliarlos como beneficiarios de un plan adicional de salud; esto último lo hizo porque voluntariamente accedió a ello cuando celebró una convención colectiva con los sindicatos.
El artículo 17 mencionado señala inicialmente que no corresponde garantizar al Estado los beneficios adicionales al conjunto a que tienen derecho los afiliados como servicio público esencial en salud; y posteriormente que “son financiados con cargo exclusivo a los recursos que cancelen los particulares”. El artículo 18 ibídem establece que dichos planes son “financiados con recursos diferentes a los de la cotización obligatoria”.
“La deducción por pago de medicina prepagada fue rechazada porque la administración consideró que no reunía los requisitos consagrados en el citado artículo 107 del Estatuto Tributario.
Tercer motivo de inconformidad de las apelantes
En el caso presente, la conducta endilgada a las demandantes consistió en la prestación de servicios de salud contenidos en el plan integral de salud - Telecom, sin la previa autorización de la Superintendencia Nacional de Salud de conformidad con el artículo 15 del Decreto 1570 de 1993 y la Circular Externa 077 de 1998.
Otros motivos de inconformidad de las apelantes
Manifestaron que el Decreto 452 se publicó en el Diario Oficial Nº 43.944 del 22 de marzo de 2000 por lo que sus disposiciones cobraron vigencia en esa fecha, salvo las referidas a su organización interna y planta de personal, que por mandato del artículo 24 ibídem continúan rigiendo hasta cuando se adopte la nueva planta de personal.
(…) c) Sancionar en única instancia a las entidades sujetas a su control y vigilancia de conformidad con las atribuciones asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud y la distribución de competencias que establezca el superintendente;(…)
(…) c) Sancionar en única instancia a las entidades sujetas a su control y vigilancia de conformidad con las atribuciones asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud y la distribución de que establezca el superintendente;
A estas mismas conclusiones llegó la Sala en la sentencia de 27 de agosto de 2009, Radicación 25000-23-24-000-2002-00053-01, C. P., María Claudia Rojas Lasso, mediante la cual se decidió un cargo semejante al que ahora se estudia contra una sanción impuesta por la Superintendencia Nacional de Salud contra Medisanitas S. A.
“… Ahora bien, corresponde a esta Sala determinar si, con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 452 de 2000, por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud, continúan vigentes todas las disposiciones del Decreto 1259 de 1994, incluidas aquellas reglamentarias de las facultades sancionatorias de dicha entidad, conforme a la interpretación que del artículo 24 de aquel cuerpo normativo, viene haciendo la demandada.
Del tenor literal de la normativa precitada [artículos 24 y 25 del Decreto 452 de 2000] se colige en primer lugar, que las disposiciones relativas a la organización interna de las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud contenidas en el Decreto 1259 de 1994 continúan vigentes hasta tanto no se adopte la nueva planta de personal en dicha entidad y, por consiguiente, del Decreto 452 de 2000 sólo se encuentran suspendidas aquellas disposiciones relativas a este asunto. Para la Sala, cuando el artículo 24 del Decreto 452 de 2000 se refiere a la “organización interna” de las “funciones” de la Superintendencia Nacional de Salud, hace alusión al esquema de organización mediante el cual estas se distribuyen en procura de la efectiva prestación del servicio que está a su cargo.
Lo anterior tiene sentido, si se observa que el artículo 6º del Decreto 1259 de 1994 establece el esquema de organización interno de la entidad, es decir, los cargos y empleos públicos de cuyo ejercicio depende el cumplimiento de las funciones que legamente le están asignadas y su desarrollo se encuentra contenido en los artículos 7º, 8º, y subsiguientes del mismo compendio de normas, que determinan las funciones específicas de cada uno de los cargos que contempla el artículo 6º. Dicho esto, para la Sala no cabe duda que las citadas normas, son las disposiciones a que se refiere el artículo 24 del Decreto 452 de 2000, pues ellas regulan como quedó visto, la organización interna de las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud. Cosa distinta son las disposiciones reglamentarias de la facultad sancionatoria de la Superintendencia Nacional de Salud, que claramente no se encuentran comprendidas dentro de “la organización interna de las funciones” de dicha entidad, al tenor del artículo 24 bajo análisis. Para la Sala, la aplicación de la interpretación que la Superintendencia Nacional de Salud ha dado al artículo 24 del Decreto 452 de 2000, hace nugatorios sus efectos, en tanto que los suspende de manera indefinida en el tiempo, hasta tanto no se adopte la nueva planta de personal.
Por lo anterior, es deber de la Superintendencia Nacional de Salud dar aplicación en forma inmediata a las disposiciones relativas a la tasación de las sanciones que le corresponde aplicar contenidas en el Decreto 452 de 2000”.
Esta corporación en reiteradas oportunidades negó la aplicación del principio de favorabilidad en materia de sanciones administrativas, con el argumento de que el mismo solo tiene cabida en el derecho penal, según lo prevé el artículo 29 de la Constitución Política y no respecto de sanciones administrativas, cuyos procedimientos, objetivos e intereses tutelados son distintos a los de aquél. Además, ha sostenido que la disposición con base en la cual se impone la sanción administrativa es la vigente en la época de ocurrencia de los hechos y que la norma que consagra una conducta irregular y cuantifica una sanción, que es sustancial, rige hacia el futuro, es decir, para conductas que ocurran después de la vigencia de la ley.
“Como se puede apreciar, el artículo 2º de la Resolución Externa 10 de 2000 establece el procedimiento a seguir para ajustar la posición propia de aquellos intermediarios del mercado cambiario que presenten excesos o defectos como consecuencia del castigo y provisión de sus activos adelantados dentro del proceso de capitalización y fortalecimiento patrimonial; resolución que, aún cuando entró a regir el 5 de julio de 2000, es decir, con posterioridad al periodo en el que la Superintendencia Bancaria detectó los defectos de posición propia objeto de sanción (abril, mayo y junio de 2000), bien puede ser aplicable al caso concreto, porque lo cierto es que, conforme al documento Conpes 3059 de 6 de diciembre de 1999 y a la Ley 550 de 1999, el IFI fue objeto de un proceso de fortalecimiento patrimonial y de capitalización que ameritó una serie de ajustes a su balance. En efecto, la facultad sancionadora de la administración —correctiva y disciplinaria— está subordinada a las reglas del debido proceso que deben observarse en la aplicación de sanciones por la comisión de ilícitos penales. Es por ello, que la Corte Constitucional ha dicho que toda infracción merecedora de reproche punitivo tiene una misma naturaleza, como idénticas son las consecuencias, no obstante que provengan de una actividad administrativa o jurisdiccional o que tengan origen en las diferencias formales de los trámites rituales. Por consiguiente, los principios que rigen todo procedimiento, deben necesariamente hacerse extensivos a todas las disciplinas sancionatorias en las que no ha existido un desarrollo doctrinal adecuado sobre esta materia Es decir, que contrario a lo dicho por la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera), en casos como el presente, sí es procedente dar aplicación al principio de favorabilidad. Cabe señalar que, en este caso, la favorabilidad radica en el término con que cuenta el intermediario del mercado cambiario para ajustarse a los límites de posición propia fijados por la Junta Directiva del Banco de la República, lo que redunda en la aplicación de la sanción por el exceso o defecto en el nivel de posición propia. Así, comoquiera que en el sub júdice, para la fecha en que se emitió pronunciamiento de fondo (Res. 0149 de feb. 17/2003), la disposición más favorable al IFI se encontraba vigente (Res. Externa 10/2000), para la Sala, la sanción impuesta en los actos demandados no resulta procedente, no porque hubiese disminuido o desaparecido la misma, sino porque, no se configuraban los supuestos de hecho para su procedencia, dado que, el IFI contaba con un término, superior a un día, para ajustar los límites de posición propia detectados por la Superintendencia Bancaria”.
Para demostrarlo, basta considerar que en el año 2000 el salario mínimo legal mensual correspondería a 260.100, por lo cual 1.000 salarios de este tipo correspondían a $260.100.000; mientras que 10.000 salarios mínimos diarios corresponderían a $86.666.666, aproximadamente (esto si se tiene en cuenta que el salario mínimo diario equivalían a $8.666 aproximadamente).
Conviene, sin embargo, precisar que la multa que se impuso a la demandada no fue el tope máximo de 1.000 salarios mínimos mensuales sino de 250, esto es, de $65.025.000, en realidad inferior al tope máximo establecido en salarios mínimos diarios.
Respecto de la graduación de la sanción no puede aducirse o alegarse falta de motivación, pues esta circunstancia solo es aplicable a la comisión de la infracción y no a los rangos entre los cuales la ley permite a la administración graduar las sanciones.
3. Reconózcase al doctor Mauricio Fernando Jaramillo Pinzón como apoderado judicial de Medisanitas S. A., Compañía de Medicina Prepagada, en los términos en que está conferido el poder que obra a folio 7 del cuaderno Nº 2.
(8) De acuerdo con el artículo 157 ibídem todo colombiano participará en el sistema general de seguridad social en salud en una de tres condiciones: a) afiliados al régimen contributivo, que son las personas con capacidad de pagar una cotización; b) afiliados al régimen subsidiado que no tienen capacidad de pago para cubrir el monto total de la cotización, por lo cual el Estado la financia total o parcialmente, y c) personas vinculadas temporalmente al sistema por motivos de incapacidad de pago, mientras logran ser beneficiarios del régimen subsidiado. Tendrán derecho a los servicios de atención de salud que prestan las instituciones públicas y aquellas privadas que tengan contrato con el Estado.
(9) La definición original del Decreto 1570 de 1993 era la siguiente: “el sistema organizado y establecido por entidades autorizadas conforme al presente decreto, para la gestión de la atención médica y de la prestación de los servicios de salud y/o para atender o prestar directa o indirectamente estos servicios, mediante el cobro regular de un precio pagado por anticipado por los contratantes”.
(10) Ver sentencias C-037 de 2000 de la Corte Constitucional; de 26 de junio de 1992, Expediente S-086, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y de 14 de junio de 2001, Expediente 6356, C. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras.
(11) ART. 279.—Excepciones. El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas. Así mismo, se exceptúa a los afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida. Subrayado Declarado Exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-461 de 1995. Se exceptúan también, los trabajadores de las empresas que al empezar a regir la presente ley, estén en concordato preventivo y obligatorio en el cual se hayan pactado sistemas o procedimientos especiales de protección de las pensiones, y mientras dure el respectivo concordato. Igualmente, el presente régimen de seguridad social, no se aplica a los servidores públicos de la Empresa Colombiana de Petróleos, ni a los pensionados de la misma. Quienes con posterioridad a la vigencia de la presente ley, ingresen a la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, por vencimiento del término de contratos de concesión o de asociación, podrán beneficiarse del régimen de seguridad social de la misma, mediante la celebración de un acuerdo individual o colectivo, en término de costos, forma de pago y tiempo de servicio, que conduzca a la equivalencia entre el sistema que los ampara en la fecha de su ingreso y el existente en Ecopetrol.
PAR. 1º—La empresa y los servidores de que trata el inciso anterior, quedan obligados a efectuar los aportes de solidaridad previstos en esta ley. (…) PAR. 2º (…) PAR. 3º (…) PAR. 4º. (…) Ver el Decreto Nacional 691 de 1994Ver Art. 14 Decreto Nacional 1703 de 2002.
(13) Otros artículos del Decreto 452 de 2000 se refieren a las empresas de medicina prepagada. Así, el artículo 15 ibídem atribuye a la dirección de protección y atención al usuario la función de j) Ejercer inspección, vigilancia y control sobre los planes de medicina prepagada (literal j); el artículo 16 le atribuye a la dirección de calidad de la atención en salud la función de “d) Aprobar los planes y contratos de medicina prepagada; e) Aprobar los planes adicionales y demás que operen en el Sistema de Seguridad Social en Salud ofrecidos por las empresas promotoras de salud o cualquier entidad que desee hacerlo, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos en la normatividad vigente exigibles a las empresas de medicina prepagada (…)”.
(14) Las formas de asociación o alianzas estratégicas para la prestación del servicio de salud apenas vinieron a ser reguladas por la Superintendencia Nacional de Salud mediante Circular Externa 67 de 27 de diciembre de 2010, publicada en el Diario Oficial Nº 47.937 de 29 de diciembre de 2010.
(15) En materia cambiaria. Sentencia diciembre 12 de 2006, Expediente 1999 – 9006, M. P. Germán Ayala Mantilla.
(16) “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud”. Diario Oficial Nº 43.944, del 22 de marzo de 2000.
(17) Expediente 2004-00030 (17939), actor: Instituto de Fomento Industrial - En Liquidación, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 146
 artículo 165
 artículo 1
 artículo 5
 artículo 15
 artículo 4
 artículo 12
 artículo 1
 artículo 12
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 1
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 18
 artículo 107
 artículo 15
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 29
 artículo 2
 Resolución 
 resolución 
e contrario
 artículo 157
 artículo 15
 artículo 16