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Timestamp: 2016-06-29 18:18:20+00:00

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VG Darmstadt, Urteil vom 7. September 2006 - Az. 7 E 443/04 x
VG DarmstadtRechtsprechungUrteil vom 7. September 2006 - Az. 7 E 443/04
VG Darmstadt · Urteil vom 7. September 2006 · Az. 7 E 443/04
7 E 443/04
openJur 2012, 27983
1. Bei Klagen gegen Gebührenbescheide der Staatlichen Zentralstelle für Fernunterricht ist vor hessischen Verwaltungsgerichten das Land Nordrhein-Westfalen richtiger Klagegegner.2. Tarifstelle 21.1.5 der Anlage zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung Nordrhein-Westfalen - AVerwGebO NRW - vom 03.07.2001 (GV. NRW. S. 202), geändert durch Verordnung vom 13.05.2003 (GV. NRW. S. 207), in Verbindung mit § 2 Abs. 1, 2, § 3 Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen - GebG NRW - in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.08.1999 (GV. NRW. S. 524), geändert durch Gesetz vom 18.12.2002 (GV. NRW. 2003 S. 24), und Art. 6 des Staatsvertrags über das Fernunterrichtswesen vom 16.02.1978 (GV. NRW. 1979 S. 102, 232), geändert durch Staatsvertrag vom 04.12.1991 (GV. NRW. 1992 S. 275; 1994 S. 76) und § 2 Abs. 1 GebG NRW verstoßen nicht gegen höhrrangiges Recht.3. Zur Höhe von Gebühren für die Zulassung von Fernunterrichtslehrgängen.TenorDie Klage wird abgewiesen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung inHöhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht das beklagteLand vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höheleistet.
Tatbestand Die Klägerin betreibt ein Institut für Fernunterricht, das beklagte Land ist Träger der Staatlichen Zentralstelle der Bundesländer zur Zulassung von Fernunterrichtslehrgängen, ZFU. Die Beteiligten streiten um die Höhe von Gebühren für die Zulassung eines Fernlehrgangs.
Die ZFU ist bundesweit die einzige Stelle, die die Zulassung gemäß §§ 12 ff. des Gesetzes zum Schutz der Teilnehmer am Fernunterricht (FernUSchG) erteilen darf und den Fortbestand der Zulassungsvoraussetzungen überprüft. Finanziert wird die Arbeit der ZFU zu einem Teil durch die von ihr erhobenen Gebühren. Der durch Gebühreneinnahmen nicht gedeckte Finanzbedarf wird von den Ländern im Verhältnis nach dem so genannten "Königsteiner Schlüssel" getragen.
Mit Erlass vom 04.03.2002 bat das Ministerium für Arbeit und Soziales, Qualifikation und Technologie des beklagten Landes die Landesbehörden einschließlich der ZFU, zur Verbesserung der Haushaltslage des Landes alle Gebühren und Entgelte daraufhin zu untersuchen, ob und in welchem Umfang Erhöhungsspielräume bestünden.
Im Schreiben des Finanzministeriums des beklagten Landes vom 30.08.2002 an das Ministerium für Arbeit und Soziales, Qualifikation und Technologie heißt es, von den Aufgaben der ZFU ließen sich rund 95% konkreten Gebührentatbeständen zuordnen. Um eine volle Kostendeckung im gebührenrelevanten Bereich zu erreichen, müssten demnach auch 95% der Ausgaben der ZFU durch Gebühreneinnahmen gedeckt werden. Tatsächlich betrage die Kostendeckungsquote in den letzten Jahren nur 25%. Die von der ZFU erhobenen Gebühren lägen zwischen 20 bis 125% des einfachen Verkaufspreises, wobei aber zum Teil eine Mindestgebühr zwischen 100 € und 750 € vorgesehen sei. Um eine volle Kostendeckung im gebührenrelevanten Bereich zu erreichen, müssten die bisherigen Gebühren pro Verfahrensart rund vervierfacht werden. Bei der Gebührenbemessung sei neben dem Verwaltungsaufwand (Gesamtausgaben der ZFU) auch der wirtschaftliche Nutzen für die Antragsteller zu berücksichtigen. Dies werde in der bisherigen Regelung nicht berücksichtigt, die sich höchstens am einfachen Verkaufspreis orientiere. Das Finanzministerium schlug vor, die Gebühren in näher beschriebenen Schritten zu erhöhen. Danach sollte beispielsweise für die Zulassung eines Fernlehrgangs eine Gebühr von 400% des Verkaufspreises, mindestens aber 3.000 € erhoben werden, für die vorläufige Zulassung eines Fernlehrgangs 500% des Verkaufspreises.
In der Sitzung des Verwaltungsausschusses der ZFU vom 12./13.09.2002 stellte deren Leiter eine Modellrechnung vor, in der die Personalkosten der ZFU in Beziehung zu deren Aufgabenbereichen gesetzt wurden. Dabei wurde zu den jeweiligen Aufgaben der Zeitaufwand pro Jahr in Stunden aufgelistet. Für Aufgaben der ZFU, die konkreten Kostenschuldnern zugeordnet werden könnten, wurden insgesamt 23.694,60 Stunden angegeben. Auf die entsprechende Tabelle I auf Blatt 34 der Behördenakte wird verwiesen. Für Aufgaben der ZFU, die konkreten Kostenschuldnern nicht zugeordnet werden könnten, wurden 7.211,4 Stunden berechnet (Tabelle II, Bl. 34 der Behördenakte):
I. Zuzuordnende Aufgaben
1. Zulassung8.414,172.vorläufige Zulassungen3.155,313.Zulassung wesentlicher Änderungen1.732,334.Überprüfung des Fortbestands mit pädagog. Überprüf.1.361,125.Überprüfung Fortbestand gemäß § 20 FernUSchG5.433,116.sonstige Verfahren3.433,927.Ordnungswidrigkeiten164,64Summe I.23.694,60II. Nicht zuzuordnende Aufgaben
1. Grundsatzangelegenheiten171,702.Verwaltungsausschuss171,703.Öffentl./Archiv/Biblioth.515,104.Personal/Org./Haushalt3.949,105.Auskunft/Beratung2.403,80Summe II.7.211,40Summe:30.906,00Tabelle 1
Als Personalkosten für die zuzuordnenden Aufgaben wurden 1.343.870,18 DM angegeben (Bl. 35 der Behördenakte), die Sachkosten mit 373.366,67 DM (Bl. 39 der Behördenakte).
Daraufhin setzte der Verwaltungsausschuss der ZFU eine Arbeitsgruppe ein, die ihm vorschlug, den Grad der Refinanzierung der ZFU zu steigern. Allerdings dürften die Gebühren keine strangulierende oder prohibitive Wirkung haben. Der Eingriff in die grundgesetzlich geschützte Berufs- und Gewerbefreiheit müsse so gering wie möglich gehalten werden. Von daher verbiete sich eine Steigerung um ein Mehrfaches. Die Mindesthöhe solle unverändert bleiben. Von 1.659 Lehrgängen betrage bei 588 Lehrgängen das Teilnehmerentgelt weniger als 750 €. Gerade niedrigpreisige Lehrgänge würden von kirchlichen/sozialen Trägern angeboten. Diese Angebote zu verteuern, könne dazu führen, dass diese Angebote vom Markt genommen würden. Unter Berücksichtigung des internationalen Vergleichs liege die Bundesrepublik Deutschland beim mediengestützten Lernen im letzten Drittel. Von daher gefährde jede (unangemessene) Gebührenerhöhung die Verbreitung dieser Lernmethode. Daher solle die Gebühr für die Zulassung eines Fernlehrgangs von 100% des Verkaufspreises auf 150% erhöht und die Mindestgebühr bei 750 € belassen werden. Als Gebühr für die vorläufige Zulassung eines Fernlehrgangs wurden statt bisher 125% des Verkaufspreises 200% vorgeschlagen, die Mindestgebühr solle bei 750 € bleiben.
Die ZFU unterbreitete den Mitgliedern des Verwaltungsausschusses einen entsprechenden Vorschlag, gegen den das Ministerium für Arbeit und Soziales, Qualifikation und Technologie des beklagten Landes mit Erlass vom 22.11.2002 einen Einwand gemäß § 7 Abs. 3 der Geschäftsordnung der ZFU erhob, weil die Mindestgebühr als zu niedrig angesehen wurde; als Mindestgebühr schlug das Ministerium 950 € vor.
Das beklagte Land setzte im Benehmen mit den Bundesländern in der ersten Stufe einer Gebührenanpassung vom 01.01.2003 an für die Zulassung eines Fernlehrgangs eine Gebühr von 150% des Verkaufspreises fest, in einer zweiten Stufe der Anpassung vom 01.01.2004 an sollten 400 % des Verkaufspreises verlangt werden. Die Mindestgebühr sollte in der ersten Stufe 950 € betragen, in der zweiten Stufe 2.000 €. Die erste Stufe der Anpassung sah für eine vorläufige Zulassung eines Fernlehrgangs 200% des Verkaufspreises bei einer Mindestgebühr von 950 € vor, in der zweiten Stufe der Anpassung 500% bei einer Mindestgebühr von 2.000 €. Die erste Stufe der Anpassung wurde durch die Dritte Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 13.05.2003 (GV. NRW 2003 S. 270) umgesetzt. Die für den 01.01.2004 geplante weitere Anpassung ist bisher nicht vorgenommen worden.
Die Gebührentatbestände lauten wie folgt:
21.1.2. Zulassung eines Fernlehrganges nach § 12 Abs. 1 S. 1 FernUSchG ohne vorherige vorläufige Zulassung nach § 12 Abs. 3 FernUSchG: 150% des Verkaufspreises; Mindestgebühr 950 €.
21.1.3 Zulassung wesentlicher Änderungen eines zugelassenen Fernlehrganges nach § 12 Abs. 1 S. 2 FernUSchG: 50% des Verkaufspreises; Mindestgebühr: 200 €. Wenn die wesentlichen Änderungen mehr als die Hälfte des gesamten Lehrgangs betreffen, fallen die Gebühren für eine Neuzulassung an.
21.1.4 Überprüfung des Fortbestandes der Zulassungsvoraussetzungen, sofern nicht Tarifstelle 21.1.3 zutrifft: 30% des Verkaufspreises.
21.1.5 Zulassung eines Fernlehrganges nach § 12 Abs. 1 S. 1 FernUSchG, dem eine vorläufige Zulassung nach § 12 Abs. 3 FernUSchG vorausgeht: 200% des Verkaufspreises; Mindestgebühr: 950 €.
Die Klägerin stellte am 22.08.2003 einen Antrag auf vorläufige Zulassung eines Fernlehrgangs "IT-Sicherheit in Rechnersystemen und -netzwerken". In der Antragsschrift wurden die Kosten, die die Teilnehmer für den Lehrgang zu bezahlen haben, mit 980 € angegeben. Diese Kosten durften in sieben Raten zu je 140 € bezahlt werden.
Mit Bescheid vom 05.09.2003 (Blatt 78 der Gerichtsakte) ließ die ZFU den Fernlehrgang der Klägerin vorläufig zu. Mit Bescheid vom 09.12.2003 (Blatt 85 der Gerichtsakte) erfolgte die endgültige Zulassung. Am gleichen Tag erließ die ZFU einen Gebührenbescheid über 1.960 € (doppelter Verkaufspreis, Blatt 23 der Gerichtsakte). Abzüglich bereits gezahlter 750 € waren noch 1.210 € zu begleichen.
Ausweislich des Vertrags vom 13./15.01.2004 mit dem Gutachter Dax hatte die ZFU im Rahmen des Zulassungsverfahrens für die Anfertigung eines Gutachtens unter dem Gesichtspunkt "fachliche und didaktisch-methodische Richtigkeit" 1.220 € zu erstatten.
Gegen den Gebührenbescheid erhob die Klägerin am 22.12.2003 Widerspruch. Sie vertrat die Ansicht, die geltend gemachten Gebühren verstießen spätestens seit der letzten Erhöhung der Allgemeinen Gebührenverordnung durch die Änderungsverordnung vom 13.05.2003 gegen das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip. Außerdem werde gegen das Gebot der Normenklarheit verstoßen. Die Gebührenerhöhung dürfe auch keine abschreckende Wirkung auf die Gebührenschuldner haben.
Mit Bescheid vom 21.01.2004 wies die ZFU den Widerspruch zurück. In der Begründung heißt es, die Festsetzung der Gebühr durch die Änderungsverordnung vom 13.05.2003 sei rechtmäßig. Das Verfahren nach Art. 6 Staatsvertrag sei eingehalten worden. Da die bisherigen Gebührensätze die Kosten der erbrachten Leistungen nicht deckten, sei eine Anhebung erforderlich gewesen. Da auch mit den angehobenen Gebührensätzen eine solche Kostendeckung noch nicht erreicht werde, könne von einer rechtswidrigen Festsetzung der Höhe der Gebühren nach Tarifstelle 21.1.5 nicht die Rede sein.
Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 26.01.2004 zugestellt. Mit am 24.02.2004 bei Gericht eingereichtem Schriftsatz hat die Klägerin gegen die Bescheide Klage erhoben.
Die Klägerin ist der Ansicht, die erhobene Gebühr verstoße gegen das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip als Ausprägung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit.
Der Verwaltungsaufwand der ZFU für die Prüfung des Zulassungsantrags der Klägerin liege tatsächlich weit unterhalb der hier veranschlagten Gebühren. Die ZFU lege nämlich unabhängig von dem Verwaltungsaufwand im Einzelfall den Kostenaufwand der Zentralstelle insgesamt um. Damit werde ausgeblendet, dass die Zentralstelle neben ihrer Funktion als Zulassungsbehörde umfangreiche Aufgaben im öffentlichen Interesse wahrzunehmen habe, die dementsprechend aus allgemeinen Steuermitteln zu finanzieren seien. Der Grad der Kostendeckung der Zentralstelle insgesamt sei deshalb kein zulässiger Maßstab für die Bemessung der Gebühren für die konkrete Zulassung. Es sei vielmehr jeweils der (durchschnittliche) tatsächliche Verwaltungsaufwand hierfür zu bestimmen.
Da das Gebührengesetz NRW nicht selbst regele, welche Akte die Gebührenpflicht überhaupt auslösen könnten, erscheine insoweit zweifelhaft, ob das Gesetz nach den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG, die für landesgesetzliche Verordnungsermächtigungen entsprechend heranzuziehen seien, Inhalt, Zweck und Ausmaß der Gebührenordnung hinreichend selbst bestimme.
Für eine Erhöhung des Vomhundertsatzes des Verkaufspreises auf das Doppelte bestehe unter dem Gesichtspunkt des Vorteilsausgleichs keine sachliche Rechtfertigung. Der Wert einer (vorläufigen) Zulassung eines Fernlehrgangs habe sich als solcher nicht geändert.
Die Rechtfertigung einer Gebühr mit dem legitimen Zweck des Vorteilsausgleichs müsse sich dazu noch abschwächen, wenn der Leistungsempfänger die staatliche Leistung nicht im eigentlichen Sinne freiwillig nachfrage. Wenn der Staat, wie hier in § 12 FernUSchG, ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt errichte, dürfe der Nutzen einer derartigen Erlaubnis nicht mit dem wirtschaftlichen Wert der nunmehr erlaubten Handlung gleichgesetzt und abgeschöpft werden. Die Gebühr könne daher nicht durch die "freiheitliche Nachfrage" nach einer wertäquivalenten Leistung, sondern nur durch die Verantwortlichkeit des Gebührenschuldners für den staatlichen Aufwand gerechtfertigt werden.
Es müsse bezweifelt werden, ob tatsächlich bis zu 95% der Kosten der Zentralstelle gebührenrelevant seien. Die ZFU habe nach Art. 2 Abs. 1 des Staatsvertrages unter anderem die Aufgabe, die Entwicklung des Fernunterrichtswesens zu beobachten und sie durch Empfehlungen und Anregungen zu fördern, die Länder in Fragen des Fernunterrichts und des Prüfungsverfahrens für Fernunterrichtsteilnehmer zu beraten, Auskünfte über deren Lehrgänge zu erteilen und über Möglichkeiten der Bildung durch Fernunterricht zu beraten. Während diese Verwaltungstätigkeit der ZFU nur im Hinblick auf die Zulassung von Fernlehrgängen den Veranstaltern individuell zurechenbar und damit gebührenrelevant sei, würden die sonstigen Aufgaben nach Art. 2 Abs. 1 des Staatsvertrags im allgemeinen öffentlichen Interesse wahrgenommen. Es vermöge kaum zu überzeugen, dass hierauf lediglich 5% der Personal- und sächlichen Verwaltungsaufgaben entfallen sollten.
Bei der konkreten Bemessung einer Gebühr habe der Gesetzgeber den rechtsstaatlichen Grundsatz der Normenklarheit zu beachten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei eine hinreichende Regelungsklarheit darüber, welche Kosten einer öffentlichen Leistung sowie welche durch die öffentliche Leistung gewährten Vorteile in die Bemessung der Gebührenhöhe eingeflossen seien, notwendige Voraussetzung dafür, dass mehrere Gebührenregelungen in der Rechtsordnung so aufeinander abgestimmt werden könnten, dass die Gebührenschuldner nicht durch unterschiedliche Gebühren zur Deckung gleicher Kosten einer Leistung oder zur Abschöpfung desselben Vorteils einer Leistung mehrfach herangezogen würden. Der Grad der Kostendeckung der Zentralstelle insgesamt und ein daraus abgeleiteter Multiplikator seien kein zulässiger Maßstab für die Bemessung der Gebühr der jeweiligen konkreten Zulassungsart. Dies habe zur Folge, dass in die Gebühr des Gebührentatbestandes der Tarifstelle 21.1.2 nur solche Kosten für die erstmalige Erteilung eines Fernlehrgangs einfließen dürften, in die Gebühr des Gebührentatbestandes der Tarifstelle 21.1.3 nur die Kosten der Änderungszulassung und so weiter. Hier aber werde schlicht der gesamte Verwaltungsaufwand ohne weitere Differenzierung umgelegt.
In der Rechtsprechung sei weiterhin anerkannt, dass die Gebührenhöhe keine abschreckende Wirkung haben dürfe. Dies solle etwa der Fall sein, wenn die Gebühr den Gewinn des Unternehmens empfindlich schmälern oder zu einem beachtlichen Kostenfaktor würde, der Preiserhöhungen auslöse. Der Lehrgangsteilnehmer habe den Verkaufspreis - anders als der Veranstalter die Zulassungsgebühr - nicht auf einmal, sondern für einen Zeitabschnitt von höchstens drei Monaten zu entrichten. Während der Laufzeit des Lehrgangs sei eine Kündigung erstmals zum Ablauf des ersten Halbjahres mit einer Frist von sechs Wochen, nach Ablauf des ersten Halbjahres jederzeit mit einer Frist von drei Monaten zulässig, so dass der Teilnehmerkreis sich während des Lehrgangs deutlich reduzieren könne und auch tatsächlich reduziere. Im Fall der Kündigung habe der Teilnehmer nur den Anteil der Vergütung zu entrichten, der der erfüllten Laufzeit entspreche. Die Gebührenerhebung werde damit für die Fernunterrichts-Veranstalter noch mehr als bislang zu einem beachtlichen Kostenfaktor, der die wirtschaftliche Gewinnerwartung erheblich reduzieren und daher einerseits zu höheren Lehrgangskosten führen werde, die freilich durch Zulassungsgebühren wiederum abgeschöpft würden, und andererseits die Veranstalter von der Zulassung neuer, innovativer Lehrgänge abhalten dürfte. Dadurch würden Anbieter verstärkt auf Angebote ausweichen, die nicht die Merkmale des Fernunterrichts nach § 1 Abs. 1 FernUSchG erfüllten. Da aber für Angebote beispielsweise des Direktunterrichts kein mit den Bestimmungen des Fernunterrichtsschutzgesetzes vergleichbarer Schutz bestehe, führe die Gebührenerhöhung hier dazu, dass der Schutzzweck des Gesetzes nicht mehr in dem beabsichtigten Umfang erreicht werden könne. Bestehe aber die Gefahr, dass eine Gebühr solche Nebenwirkungen habe, verlange das Bundesverwaltungsgericht zu prüfen, ob eine Gebühr durch den Aufwand der Behörde gerechtfertigt werde.
den Gebührenbescheid der ZFU vom 09.12.2003 und ihren Widerspruchsbescheid vom 21.01.2004 aufzuheben.
Es trägt vor, durch die Zulassung eines Fernlehrgangs erlange der Veranstalter unmittelbar die wirtschaftliche Gestaltungsmöglichkeit, den entsprechenden Fernlehrgang anzubieten. Dieser wirtschaftliche Wert könne unter Wahrung des Äquivalenzprinzips bei der Bemessung der Gebührenhöhe berücksichtigt werden. Selbst die Berücksichtigung eines Anteils von 14,9% nicht gebührenrelevanter Aufgaben ergebe einen Kostendeckungsgrad von 46,48%. Auf der Basis der neuen Gebührenordnung ergebe sich ein Refinanzierungsgrad von 70,51%.
Weiterhin legt das beklagte Land eine Aufstellung über die Verwaltungseinnahmen und -ausgaben für die Jahre 2002 bis 2005 (Bl. 133 f.) und den sich daraus zu errechnenden Zuschussbedarf vor. Daraus ergeben sich folgende (Ist-)Zahlen:
2002200320042005Gesamtausgaben:1.119,206,- €1.087.392,- €1.150.000,00 €1.136.497,40 €Gesamteinnahmen:443.293,- €445.835,- €507.318,12 €653.800,15 €Zuschussbedarf:675.913,- €641.557,- €642.681,88 €482.697,25 €Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze sowie zwei Bände Behördenakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung gewesen sind.
GründeDie Klage ist zulässig. Die Kammer legt den Klageantrag dahingehend aus, dass die Klage gegen das Land Nordrhein-Westfalen gerichtet ist (vgl. Schreiben des Gerichts an die Beteiligten vom 28.08.2006, Blatt 119 der Gerichtsakte). Die Zentralstelle selbst kann nach § 61 VwGO nicht Beteiligte im vorliegenden Verfahren sein. Zwar hat das Land Nordrhein-Westfalen, in dessen Trägerschaft die Zentralstelle steht, von der Möglichkeit nach § 60 Nr. 3 VwGO Gebrauch gemacht, alle Landesbehörden im verwaltungsgerichtlichen Verfahren für beteiligungsfähig zu erklären (§ 5 Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung vom 26.03.1960 [GV. NW. S. 47, ber. S. 68] zuletzt geändert durch Art. 1 12. ÄndG vom 07.03.2006 [GV. NRW. S. 107]). Diese Regelung findet jedoch für das Verfahren vor hessischen Verwaltungsgerichten keine Anwendung, da es in Hessen eine entsprechende Regelung nicht gibt. Das Land Hessen hat mit dem Zustimmungsgesetz zum Staatsvertrag über das Unterrichtswesen auch nicht der Anwendung der auf das verwaltungsgerichtliche Verfahren bezogenen landesgesetzlichen Regelung in Nordrhein-Westfalen zugestimmt und sie nicht auf diese Weise in das eigene Landesrecht übernommen (Hess. VGH, Urt. v. 10.10.1984 - V OE 184/81 -).
Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Gebührenbescheid der ZFU vom 09.12.2003 in Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 21.01.2004 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Der Bescheid stützt sich zu Recht auf Tarifstelle 21.1.5 der Anlage zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung Nordrhein-Westfalen - AVerwGebO NRW - vom 03.07.2001 (GV. NRW. S. 202), geändert durch Verordnung vom 13.05.2003 (GV. NRW. S. 207), in Verbindung mit § 2 Abs. 1, 2, § 3 Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen - GebG NRW - in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.08.1999 (GV. NRW. S. 524), geändert durch Gesetz vom 18.12.2002 (GV. NRW. 2003 S. 24) und Art. 6 des Staatsvertrags über das Fernunterrichtswesen vom 16.02.1978 (GV. NRW. 1979 S. 102, 232), geändert durch Staatsvertrag vom 04.12.1991 (GV. NRW. 1992 S. 275; 1994 S. 76) - Staatsvertrag -. Danach wird für die Zulassung eines Fernlehrgangs nach § 12 Abs. 1 S. 1 FernUSchG, der eine vorläufige Zulassung nach § 12 Abs. 3 FernUSchG vorausging, eine Gebühr in Höhe von 200% des Verkaufspreises erhoben. Die Gebühr von 1.960 € entspricht dem doppelten Verkaufspreis in Höhe von 980 €.
Die oben genannten Vorschriften der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung und des Gebührengesetzes verstoßen auch nicht gegen höherrangiges Recht.
Bedenken bestehen zunächst nicht im Hinblick auf die Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs. 1 GebG NRW vor dem Maßstab des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG. Die Landesvorschrift ermächtigt die Landesregierung, Gebührenordnungen zu erlassen. Sie kann diese Befugnis für bestimmte Bereiche der Verwaltung auf das dafür zuständige Ministerium übertragen. Das Grundgesetz fordert in Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG allgemein, dass die zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigende Vorschrift nach Inhalt, Zweck und Ausmaß näher bestimmt ist. Das Parlament soll sich seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch entäußern können, dass es einen Teil der Gesetzgebungsmacht der Exekutive überträgt, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll (BVerfG, Urt. v. 23.10.1951 - 2 BvG 1/51 -, BVerfGE 1, 14, 60; Beschl. v. 25.11.1980 - 2 BvL 7/76, 2 BvL 8/76, 2 BvL 9/76 -, BVerfGE 55, 207 m. w. Nw.).
Ein Gesetz darf also nicht bloß allgemein zur Ausführung durch Rechtsverordnung ermächtigen, sondern muss spezielle Angaben dessen enthalten, was in der Rechtsverordnung geregelt werden soll. Ferner muss die gesetzgeberische Tendenz ersichtlich und sollen die Grenzen der dem Verordnungsgeber übertragenen Rechtsetzungsbefugnis umschrieben sein. Allerdings hat die Ermächtigung in ihrem Wortlaut nicht so genau wie nur irgend möglich formuliert und gefasst, sondern von Verfassungs wegen nur hinreichend bestimmt zu sein (vgl. schon BVerfG, Beschl. v. 12.11.1958 - 2 BvL 4/56, 2 BvL 26/56, 2 BvL 40/56, 2 BvL 1/57, 2 BvL 7/57 -, BVerfGE 8, 274, 312). Mithin hält eine Ermächtigungsnorm auch dann der verfassungsrechtlichen Prüfung am Maßstab der zu Art. 80 Abs. 1 GG entwickelten Rechtsgrundsätze stand, wenn sich die dort geforderte Bestimmtheit durch Auslegung im Rahmen der allgemeingültigen Auslegungsmethoden ermitteln und feststellen lässt. Zur Klärung von Zweck, Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung können also der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Bestimmungen und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, berücksichtigt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 11.02.1958 - 2 BvL 21/56 -, BVerfGE 7, 267, 272 f.; Beschl. v. 25.11.1980, a. a. O.; BVerwG, Beschl. vom 30.04.2003 - 6 C 6.02 -, BVerwGE 118, 128, 133; Urt. v. 13.04.2005 - 6 C 5.04 -; Beschl. v. 12.07.2005 - 6 B 22/05 -, juris).
Das verfassungsrechtliche Gebot, dass der Gesetzgeber den Umfang der Finanzierungsverantwortlichkeit des Gebührenschuldners zu verantworten hat, verlangt dabei nicht, dass der Gesetzgeber die Gebührenhöhe im Einzelnen oder durch Angabe eines Rahmens zahlenmäßig festlegt. Der Anforderung einer erkennbaren und hinreichend klaren gesetzgeberischen Entscheidung kann auch durch andere Ausgestaltungen der Verordnungsermächtigung Rechnung getragen werden, wie z.B. durch eine ausdrücklich vorgesehene Bindung der untergesetzlichen Regelung an geeignete anderweitige Bestimmungen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.04.2003, a. a. O.; Urteile v. 19.09.2001 - 6 C 13.00 -, BVerwGE 115, 125, 130 und 13.04.2005, a. a. O.; Beschl. v. 12.07.2005, a. a. O.). Die Verordnungsermächtigung und die untergesetzliche Gebührenregelung müssen einander insoweit entsprechen, als der mit dem Gebührentatbestand verfolgte Gebührenzweck sowie das Ausmaß der Finanzierungsverantwortlichkeit des Gebührenschuldners (auch) in der Verordnungsermächtigung ihren Ausdruck gefunden haben.
Zwar scheidet die unmittelbare Anwendung des Art. 80 Abs. 1 GG auf die Landesgesetzgebung aus (BVerfG, Beschl. v. 17.12.1975 - 1 BvR 548/68 -, BVerfGE 41, 88, 116; Beschl. v. 27.01.1976 - 1 BvR 2325/73 -, BVerfGE 41, 251, 266); die dargestellten, aus dem rechtstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem folgenden Grundsätze sind aber auch für die Landesgesetzgebung verbindlich (BVerfG, Beschl. v. 27.01.1976, a. a. O.).
Auch wenn § 2 Abs. 2 GebG NRW die Landesregierung oder zuständige Ministerien nur allgemein zum Erlass von Gebührenordnungen ermächtigt, ergibt sich zumindest aus § 3 GebG NRW eine gesetzgeberische Tendenz, nach welchen Maßstäben die Gebühren ausgerichtet werden sollen: der Höhe des Verwaltungsaufwandes und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner. Der Sinnzusammenhang der Norm mit Art. 6 Abs. 2 Staatsvertrag gibt zudem hinreichenden Aufschluss über Inhalt und Zweck der Gebührenordnung. Dort heißt es, dass Gebühren für die "Verwaltungstätigkeiten" der Zentralstelle zu entrichten sind. Wie die Klägerin selbst vorträgt, ist durch die Bezugnahme auf das Gebührengesetz NRW und die damit verbundene Verpflichtung zur Beachtung der §§ 3 bis 6 GebG NRW auch das Ausmaß der Gebührenerhebung gesetzlich vorgegeben. Der die Erhebung von Verwaltungsgebühren der vorliegenden Art rechtfertigende Zweck ist vom Landesgesetzgeber in § 1 Abs. 1 Nr. 1 und § 3 GebG NRW festgelegt worden. Danach werden die Gebühren als Gegenleistung für die jeweils erbrachte besondere öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit erhoben und sollen - wie die Anordnung der Gebührenbemessung nach diesen Kriterien zeigt - der Abgeltung des Verwaltungsaufwandes sowie des mit der Amtshandlung gegebenenfalls verbundenen privaten Nutzens bzw. Vorteils dienen. Die ausgeführte Zweckbestimmung gilt für sämtliche Verwaltungsgebühren und daher auch für die hier streitigen Zulassungsgebühren; einer nochmaligen spezifischen gesetzlichen Festlegung einer Gebühr für jeden einzelnen Gebührentatbestand bedurfte es infolgedessen nicht (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 20.07.2004 - 9 A 201/02 -, juris).
Die den angegriffenen Bescheiden zugrunde liegende Bestimmung der Nr. 21.1.5 der Anlage zu § 1 AVwGebO NRW und die erhobene Gebühr verstoßen auch nicht gegen die allgemeinen Grundsätze des Gebührenrechts. Insbesondere sind sie mit dem gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip als Ausprägung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und dem Kostendeckungsprinzip vereinbar.
Nach dem so genannten Äquivalenzprinzip darf die Gebühr in keinem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand stehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.07.2001 - 6 C 8.00 -, BVerwGE 115, 32, 44, m. w. Nw.; BVerfG, Beschl. v. 07.02.1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363, 392). Dieses Prinzip hat in § 3 GebG NRW seinen Niederschlag gefunden. Danach sind Gebühren so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert und dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht.
Das Äquivalenzprinzip belässt dem Gesetz- und Verordnungsgeber einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsraum hinsichtlich der Bemessung der Gebühr. Diese braucht sich nicht auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes zu beschränken, sondern kann auch andere Gesichtspunkte berücksichtigen, wie etwa den wirtschaftlichen Wert der gebührenpflichtigen Leistung der Verwaltung. Allerdings verbietet das Äquivalenzprinzip die Festsetzung einer Gebühr, die völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung steht. Das folgt aus dem Zweck der Gebühr, die dem Gebührenschuldner vom Staat anlässlich einer individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung in der Absicht auferlegt wird, die Kosten dieser Leistung ganz oder teilweise zu decken (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.04.2003 - 6 C 5/02 -, NVwZ 2003, 1385; Urt. v. 19. 09. 2001 - 6 C 13.00 -, BVerwGE 115, 125, 130 f.; BVerfG, Beschl. v. 06.02.1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217, 227; Beschl. v. 12.02.1992 - 1 BvL 1/89 -, BVerfGE 85, 337, 346; Beschl. v. 10.03.1998 - 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332, 345; Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, 1973, S. 265). Dementsprechend ist in § 3 GebG NRW für derartige Verwaltungsgebühren ausdrücklich vorgeschrieben, dass bei der Bestimmung der Höhe der Gebühr der Verwaltungsaufwand "berücksichtigt" wird.
Ein legitimer Gebührenzweck - neben der Kostendeckung - kann der Ausgleich von Vorteilen sein, die dem Einzelnen auf Grund einer ihm zurechenbaren öffentlichen Leistung zufließen. Wer eine öffentliche Leistung in Anspruch nimmt, empfängt einen besonderen Vorteil, der ganz oder teilweise abgeschöpft werden soll. Auch Lenkungszwecke können die Bemessung einer Gebühr sachlich rechtfertigen; die Gebührenhöhe darf unter Berücksichtigung des Ziels einer begrenzten Verhaltenssteuerung festgelegt werden. Mit der Ausgestaltung einer Gebührenregelung können schließlich soziale Zwecke verfolgt werden, etwa durch Abstufungen der Gebührenbelastung nach Leistungsfähigkeit unterhalb einer kostenorientierten Obergrenze des Gebührensatzes (vgl. BVerfG, Urt. v. 19.03.2003 - 2 BvL 9/98, 2 BvL 10/98, 2 BvL 11/98, 2 BvL 12/98, BVerfGE 108, 1= NVwZ 2003, 715 = DÖV 2003, 549 = DVBl. 2003, 993, m. w. Nw.).
Dass der Gebührengesetzgeber bei der Gebührenbemessung Zwecke der Kostendeckung, des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung und soziale Zwecke verfolgen darf, hat allerdings nicht zur Folge, dass jeder dieser Zwecke beliebig zur sachlichen Rechtfertigung der konkreten Bemessung einer Gebühr herangezogen werden kann. Nur dann, wenn solche legitimen Gebührenzwecke nach der tatbestandlichen Ausgestaltung der konkreten Gebührenregelung von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen werden, sind sie auch geeignet, sachlich rechtfertigende Gründe für die Gebührenbemessung zu liefern. Der Gesetzgeber hat dabei auch den rechtsstaatlichen Grundsatz der Normenklarheit zu beachten. Der Gebührenpflichtige muss erkennen können, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenbemessung verfolgt (BVerfG, Urt. v. 19.03.2003, a. a. O.; Wild in: DVBl. 2005, 733, 734.). In der Literatur wird sogar die Ansicht vertreten, die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Urt. 19.03.2003, a. a. O.) und des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urt. v. 18.03.2004 - 3 C 23.03 -, NVwZ 2004, 991) zum Gebührenrecht stelle die Regel auf, dass immer dann, wenn das Gesetz keine klare Abweichung vom Kostendeckungsprinzip anordne, dieses für die Höhe der Verwaltungsgebühr "strikt" gelte (Wild, a. a. O., S. 735). Der Einzelgebührensatz dürfe die Höhe der speziellen Kosten nicht übersteigen; über Gestaltungsmöglichkeiten verfüge der Gebührengesetzgeber lediglich unterhalb dieser Grenze (Wienbracke in: DÖV 2005, 201, 203; Wild, a. a. O., S. 737).
Vor diesem Hintergrund begegnet die die Klägerin betreffende Gebühr aus Tarifstelle 21.1.5 der Anlage zu § 1 AVwGebO NRW in Höhe von 200% des Verkaufspreises eines Fernlehrgangs keinen rechtlichen Bedenken der Kammer. Selbst wenn man die zuletzt genannten engen Voraussetzungen des Kostendeckungsprinzips als Maßstab für die Rechtmäßigkeit einer Gebührenerhebung zugrunde legt, sind die dem Verordnungsgeber gesetzten Grenzen gewahrt. Denn die Klägerin hat durch Vorlage entsprechender Daten nachgewiesen, dass die festgesetzten Gebühren die Höhe der Kosten, die durch die jeweiligen Amtshandlungen verursacht werden, jedenfalls nicht übersteigen. Die Frage, ob über die Kostendeckung hinaus noch weitere Gebührenzwecke, wie die Abschöpfung eines sich durch die Vornahme der Amtshandlung ergebenden Vorteils, verfolgt werden durften, stellt sich daher im vorliegenden Falle erst gar nicht.
Die ZFU hat im Jahre 2000 anhand ihrer Stellenbeschreibungen den Zeitaufwand pro Jahr in Stunden für Aufgaben ermittelt, die konkreten Kostenschuldnern zugeordnet werden können (Aufgaben I), sowie für Aufgaben, die konkreten Kostenschuldnern nicht zugeordnet werden können (Aufgaben II - s. o. Tabelle 1). Unter die zuzuordnenden Aufgaben fallen die Zulassung von Fernlehrgängen, die vorläufigen Zulassungen, die Zulassungen wesentlicher Änderungen der Fernlehrgänge, die Überprüfung des Fortbestands von Fernlehrgängen mit pädagogischer Überprüfung, die Überprüfung des Fortbestands von Fernlehrgängen gemäß § 20 FernUSchG, sonstige Verfahren und die Bearbeitung von Ordnungswidrigkeiten. Als nicht den konkreten Kostenschuldnern zuzuordnende Aufgaben (II) wurden die Grundsatzangelegenheiten, der Verwaltungsausschuss, Tätigkeiten für Öffentlichkeit, Archiv, Bibliothek, Personal, Organisation, Haushalt und Auskunft/Beratung angesehen. Prozentual errechnen sich die Anteile der jeweiligen Aufgaben an der gesamten Verwaltungstätigkeit wie folgt:
1. Zulassung8.414,1727,23%2. vorl. Zul.3.155,3110,21%3. Änderungen1.732,335,61%4. Fortbestand päd.1.361,124,40%5. Fortbestand § 205.433,1117,58%6. sonstige Verf.3.433,9211,11%7. Owi164,640,53%Summe I.23.694,6076,67%II. Nicht zuzuordnende Aufgaben
1. Grundsatzangel.171,700,56%2. Verwaltungsausschuss171,700,56%3. Öffentl./Archiv/Biblioth.515,101,67%4. Personal/Org./Haushalt3.949,1012,78%5. Auskunft/Beratung2.403,807,78%Summe II.7.211,4023,33%Summe:30.906,00100,00%Tabelle 3
Die Tätigkeit der ZFU bestand demnach im Jahre 2000 zu ca. 77,7% aus Aufgaben, die Kostenschuldnern zuzuordnen sind, und zu 23,3% aus allgemeinen, nicht zuzuordnenden Verwaltungsaufgaben.
Nach der in der mündlichen Verhandlung zu den Akten gegebenen Aufstellung des beklagten Landes über die tatsächlichen Einnahmen und Ausgaben in den Jahren 2002 bis 2005 gemäß folgender Tabelle
GesamtausgabenGesamteinnahmenZuschussbedarf20021.119.206,00 €443.293,00 €675.913,00 €20031.087.392,00 €445.835,00 €641.557,00 €20041.150.000,00 €507.318,12 €642.681,88 €20051.136.497,40 €653.800,15 €482.697,25 €Tabelle 4
blieb der Zuschuss der Länder an die ZFU, also die Differenz zwischen Einnahmen und Ausgaben, in den Jahren 2002 bis 2004 in etwa gleich; im Jahre 2005 erhöhten sich die Gesamteinnahmen, was zu einer finanziellen Entlastung der Zuschusspflichtigen führte. In den Jahren 2002 und 2003 waren nach Berechnung der Kammer die Gesamtausgaben nur zu 39,6% bzw. 41% gedeckt:
Gesamteinnahmen gegenüber Gesamtausgaben
200239,6%200341,0%200444,1%200557,5%Tabelle 5
Legt man einen durchschnittlichen Anteil der zuzuordnenden Aufgaben I von ca. 77,7% an den Gesamtausgaben zugrunde, mussten im Jahre 2002 ca. 858.000 € und im Jahre 2003 ca. 833.700 € für diese Aufgaben aufgebracht werden:
Ausgaben für zuzuordnende Aufgaben (76,67%), ca.
2002858.095,24 €2003833.703,45 €2004881.705,00 €2005871.352,56 €Tabelle 6
Stellt man diese nur auf den Aufgabenbereich I bezogenen Beträge in Relation zu den Gesamteinnahmen, so wurden im Jahre 2002 51,7% der Ausgaben und im Jahr 2003 53,5% der Ausgaben von den Einnahmen der Zentralstelle gedeckt; der Rest wurde durch Zuschüsse der Länder finanziert:
Verhältnis Gesamteinnahmen zu Ausgaben für zuzuordnende Aufgaben
200251,7%200353,5%200457,5%200575,0%Tabelle 7
Infolgedessen unterschritten die Einnahmen der Zentralstelle die Ausgaben, die sie für die jeweiligen Gebührenschuldner aufbringen musste; von einer Kostendeckung konnte in den maßgeblichen Jahren 2002 und 2003 und auch in den Jahren danach nicht die Rede sein. Hinzu kommt im vorliegenden Fall, dass neben dem Verwaltungsaufwand auch die Kosten für das Gutachten in Höhe von 1.220 € als Verwaltungskosten zu Buche schlugen, die allein fast zwei Drittel der erhobenen Gebühr ausmachen.
Die Differenzierung der Genehmigungsgebühren nach der Art der Zulassung bewegt sich nach Auffassung der Kammer innerhalb des dem Gebührengesetz- und Verordnungsgeber eingeräumten Spielraums.
Dem Gebührengesetzgeber ist es zwar nicht gestattet, ungleiche Sachverhalte in einer Gebührenklasse gleichmachend zusammenzufassen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 13.11.1996 - 8 B 212.96 -, juris). Allerdings ist er bei der Bestimmung der Merkmale, nach denen Sachverhalte als im Wesentlichen gleich anzusehen sind, innerhalb der Grenzen der Sachgerechtigkeit frei. Seine Gestaltungsfreiheit endet erst dort, wo ein einleuchtender Grund für eine unterlassene Differenzierung nicht mehr erkennbar ist (vgl. z.B. BVerwG, Urt. v. 15.07.1988 - 7 C 5.87 -, Buchholz 407.4 § 8 FStrG Nr. 20, S. 8). Ob gebührenrechtliche Pauschalisierungen und Typisierungen diesen Anforderungen genügen, ist eine Frage des Einzelfalls (BVerwG, Urt. v. 18.04.2000 - 11 B 20.00 -, Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 38).
Dass die Zulassung eines Fernlehrgangs nach § 12 Abs. 1 S. 1 FernUSchG, dem eine vorläufige Zulassung nach § 12 Abs. 3 FernUSchG vorausgeht, mit einer höheren Gebühr belegt wird als die "einfache" Zulassung, rechtfertigt sich daraus, dass die ZFU nach der vorläufigen Zulassung noch einmal in eine Prüfung zur endgültigen Zulassung des Lehrgangs eintreten muss. Die Zulassung von Änderungen und die Überprüfung des Fortbestands der Zulassungsvoraussetzungen erfordern ersichtlich einen geringeren Verwaltungsaufwand, so dass auch die Gebührentatbestände hier zu Recht eine jeweils geringere Gebühr vorsehen.
Die jeweilige Gebührenhöhe begegnet auch insoweit keinen Bedenken, als sie für die Zulassung eines Fernlehrgangs einheitlich festgesetzt wurde, ohne nach den tatsächlich in möglicherweise unterschiedlicher Höhe entstehenden Kosten für die Prüfung und Zulassung unterschiedlicher Fernlehrgänge zu differenzieren. Eine einheitliche Gebührenhöhe ist mit Blick auf die Praktikabilität und Verwaltungsvereinfachung gerechtfertigt, ohne dass damit die Grenzen des aus Art. 3 Abs. 1 GG erwachsenden Gebots der verhältnismäßigen Belastungsgleichheit der Gebührenschuldner überschritten würden. Auch hier ist zu berücksichtigen, dass der Gebührensatz zumindest in den Jahren 2002 und 2003 weit unter den tatsächlich entstandenen Kosten für die gebührenpflichtige Handlung lag (vgl. dazu OVG NRW, Urt. v. 01.12.2004 - 8 A 3358/04 -, DVBl. 2005, 518). Nach alledem sind "einleuchtende Gründe" gegeben, eine weitere Differenzierung zwischen einzelnen Lehrgängen zu unterlassen.
Dies widerspricht nicht dem von der Klägerin herangezogenen Gebot der "strikten Einzeldeckung", wonach eine auf die jeweilige Leistung bezogene, konkrete Kostenzuordnung erforderlich sei. Dieses fußt zwar auf der neueren Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 18.03.2004 (Az.: 3 C 23.03, NVwZ 2004, 911, 993); der dieser Entscheidung zugrunde liegende Sachverhalt ist jedoch mit dem vorliegenden insofern nicht vergleichbar, als hier der die Gebühren festsetzenden Behörde (ZFU) keine Höchst- und Mindestsätze einer Gebühr vorgeschrieben wurde, zwischen denen aber das Bundesgrenzschutzamt in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall - nach Ermittlung der Kosten der einzelnen Tätigkeiten - eine Festsetzung vorzunehmen hatte. Der - vom Gebührengesetzgeber ermächtigte - Verordnungsgeber hat der ZFU im Gegensatz dazu genau vorgeschrieben, welche Gebühren sie für welche Leistung zu fordern hat; zu einer Ermittlung der Kosten für die einzelne Amtshandlung war sie - anders als das Bundesgrenzschutzamt in dem von der Klägerin zitierten Fall - nicht mehr verpflichtet. Dies war bereits im Vorfeld der Änderung der Gebührenordnung geschehen.
Auch die weiteren Einwendungen gegen die Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung und der ihr zugrundeliegenden Vorschriften können der Klägerin nicht zum Erfolg der Klage verhelfen.
Die von der ZFU vorgelegten Zahlen über den durchschnittlichen Verwaltungsaufwand pro - dem jeweiligen Kostenschuldner zuzuordnender - Aufgabe, die von der Klägerin nicht bestritten werden, widerlegen deren Einwand, die ZFU lege unabhängig von dem Verwaltungsaufwand im Einzelfall den Kostenaufwand der Zentralstelle insgesamt um. Die "Aufgaben im öffentlichen Interesse", die die Zentralstelle wahrnimmt, werden demnach durchaus aus allgemeinen Steuermitteln finanziert. Dass hierfür nur etwa 5% der Personal- und sächlichen Verwaltungsaufgaben entfallen sollten, wie die Klägerin behauptet, erschließt sich für das Gericht jedenfalls nicht.
Der Klägerin ist zuzugestehen, dass die Gebührenhöhe keine abschreckende Wirkung auf potentielle Gebührenschuldner haben darf. Aus dem Äquivalenzprinzip folgt nämlich auch, dass eine Gebühr keine Nebenwirkungen haben darf, die über den Zweck der Gebührenerhebung hinausgehen. Das Bundesverwaltungsgericht hat dazu ausgeführt, eine Gebühr sei lediglich das Äquivalent für Amtshandlungen, von denen einzelne Personen besondere Vorteile hätten, so dass es gerechtfertigt erscheine, den Staat an diesen Vorteilen partizipieren zu lassen, damit eine Belastung der Allgemeinheit mit den Kosten der Amtshandlungen vermieden werde. Mit diesem Zweck wäre es unvereinbar, wenn Verwaltungsgebühren so hoch festgesetzt würden, dass sie von der Beantragung bestimmter Amtshandlungen abschreckten, z.B. weil sie den Gewinn eines Importeurs empfindlich schmälerten, oder dass sie zu einem beachtlichen Kostenfaktor würden, der Preiserhöhungen auslöse. In Zweifelsfällen sei zu prüfen, ob eine Gebühr, von der derartige Wirkungen zu befürchten sind, durch den Aufwand der Behörde gerechtfertigt wird. Sei das nicht der Fall, sei die Gebühr mit dem Äquivalenzprinzip nicht mehr vereinbar. Dagegen verstoße es nicht gegen das Äquivalenzprinzip, dass Gebühren erhoben werden, die den Aufwand der Behörde übersteigen, wenn die Gebühren so niedrig sind, dass sie weder eine abschreckende Wirkung ausüben, noch nennenswerte Kostenfaktoren darstellen können (BVerwG, Urt. v. 24.03.1961 - VII C 109.60 -, BVerwGE 12, 162 = DÖV 1962, 225 = NJW 1961, 2128).Dieser Auffassung des 7. Senats vermochte der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts nicht uneingeschränkt zu folgen, weil sich bei einer Gebührenerhöhung nicht stets eine preisbeeinflussende Wirkung vermeiden lasse, ohne dass damit das Äquivalenzprinzip verletzt werde. Von entscheidender Bedeutung sei nur, ob die Gebühr im Missverhältnis zu der Leistung der Behörde und dem sich daraus für den Gebührenschuldner ergebenden Nutzen stehe. Das sei nur dann der Fall, wenn eine Gebühr - vergleichbar einer Erdrosselungssteuer - "erdrosselnden" Charakter habe, sie also einen bestimmten Wirtschaftszweig "an die Grenze des Ruins bringe" und damit prohibitiv wirke. Von einem Missverhältnis könne jedoch noch nicht die Rede sein, wenn die Gebühr lediglich geeignet sei, die Preiskalkulation zu beeinflussen, und zu Preiserhöhungen führen könne (BVerwG, Urt. v. 14.04.1967 - IV C 179.65 -, BVerwGE 26, 305 = DVBl. 1967, 577).
Die Kammer schließt sich der einschränkenden Auffassung des 4. Senats an; daraus ergibt sich für den vorliegenden Fall, dass die am jeweiligen Verkaufspreis orientierten Zulassungsgebühren keine abschreckende Wirkung auf Anbieter von Fernunterrichtslehrgängen im oben genannten Sinne haben.
Zunächst hat die Klägerin selbst nicht vorgetragen, dass die vorgesehenen Gebühren abschreckende Wirkung im Hinblick auf ihre Tätigkeit als Anbieterin von Fernlehrgängen hat. Die Kammer kann aber auch nicht erkennen, dass die Gebühren einen erdrosselnden Charakter gegenüber anderen Anbietern von Fernlehrgängen haben.
In diesem Zusammenhang ist zunächst daran zu erinnern, dass die Zentralstelle - wie oben dargelegt - keine Gebühren erhebt, die über Kosten der Verwaltungstätigkeit hinausgehen, die sie für die Zulassung von Fernlehrgängen aufwendet, und von daher schon nicht von einem "groben Missverhältnis" zwischen Verwaltungskosten und erhobenen Gebühren gesprochen werden kann. Weiterhin ist zu berücksichtigen, dass der Anbieter nach der Zulassung eines Fernunterrichtslehrgangs bereits dann die Gebühren gedeckt hat, wenn zwei Lehrgänge verkauft wurden. Wie die Klägerin selbst vorträgt, liegt die durchschnittliche Zahl von Teilnehmern an Fernlehrgängen bei 67; der Gewinn des Unternehmens wird demnach bereits auf der Basis von durchschnittlich 65 verkaufter Fernlehrgänge zu errechnen sein. Schon dieses Zahlenverhältnis zeigt, dass der Anbieter eines "durchschnittlichen" Fernlehrgangs nicht in den Ruin getrieben wird, wenn er für die Zulassung seines Lehrgangs Gebühren in Höhe von bis zu zwei Verkaufspreisen zu zahlen hat. Die von der Klägerin mit Schriftsatz vom 23.02.2006 vorgelegten Musterberechnungen (Blatt 93 und 94 der Gerichtsakte) legen zwar nahe, dass sich die Rendite eines durchschnittlich gut verkauften Fernlehrgangs durch die erfolgte Gebührenerhöhung vermindert; dies ist nach den oben genannten Grundsätzen im Rahmen des Äquivalenzprinzips, denen die Kammer folgt, aber hinzunehmen. Im Übrigen ist anzunehmen, dass Anbieter von Fernlehrgängen diese so konzipieren, dass sie attraktiv genug sind, um weit mehr als zweimal verkauft zu werden. Je höher aber die zu erwartende Zahl der Verkäufe ist, desto geringer wirkt sich die Gebühr für die Zulassung des Lehrgangs aus. Mit anderen Worten: Abschreckend würde sich die Gebühr in Höhe bis zu 200% des Verkaufspreises nur auf die Anbieter auswirken, die von vornherein mit einer niedrigeren Anzahl von Kursteilnehmern rechnen. Da die Anzahl solcher Kurse niedrig sein dürfte, ist diese Abschreckungswirkung vor dem Hintergrund des Gebührenzwecks, neben dem Abschöpfen von Gebrauchsvorteilen insbesondere aber eine Kostendeckung zu erreichen, vertretbar. Unterhalb der Schwelle der "Erdrosselung" liegt es im (politischen) Ermessen des Gesetz- oder Verordnungsgebers, ob er eher eine Vielfalt an Angeboten von Fernlehrgängen für wünschenswert hält oder eine weitgehende Kostendeckung seiner Verwaltungstätigkeit.
Das Argument der Klägerin, Gebühren in dieser Höhe würden dazu führen, dass Anbieter verstärkt auf Angebote auswichen, die nicht die Merkmale des Fernunterrichts nach § 1 Abs. 1 FernUSchG erfüllten und damit nicht unter den Anwendungsbereich dieses Gesetzes fielen, somit bestehe für Angebote des Direktunterrichts kein mit den Bestimmungen des Fernunterrichtsschutzgesetzes vergleichbarer Schutz, und die Gebührenerhöhung führe dazu, dass der Schutzzweck des Fernunterrichtsschutzgesetzes nicht mehr in dem beabsichtigten Umfang erreicht werden könne, verkennt offenbar, dass das Fernunterrichtsschutzgesetz Teilnehmer vor unzureichenden Angeboten schützen, nicht aber einen Bestandsschutz für Fernunterrichtslehrgänge bieten soll. Es ist für die Kammer jedenfalls nicht zu erkennen, dass der Gesetzgeber den Fernunterrichtslehrgängen einen Vorrang vor Direktunterricht einräumen wollte.
Die Klägerin trägt schließlich vor, die Gebührengestaltung des beklagten Landes berücksichtige nicht, dass einige Fernlehrgänge, die bereits eine Zulassung erhalten hätten, in Lizenz angeboten würden, wozu aber nochmals eine Zulassung erforderlich sei. Es verstoße sowohl gegen das Kostendeckungsprinzip als auch gegen das Äquivalenzprinzip, dass die Gebührenordnung die Verringerung des Verwaltungsaufwands nicht berücksichtige. Die Kammer hält es für möglich, dass der verringerte Verwaltungsaufwand in der Gebührenordnung Berücksichtigung finden müsste, zumal die ZFU, wie die Klägerin selbst vorträgt, auf Kulanzbasis bereits eine Ermäßigung der Zulassungsgebühr auf 50% gewährt. Diese Frage kann jedoch dahingestellt bleiben, weil es sich vorliegend nicht um einen Fernlehrgang handelt, der bereits früher einmal zugelassen wurde. Jedenfalls ist von den Beteiligten nichts dergleichen vorgetragen worden oder für die Kammer aus den Akten ersichtlich.
Die Festlegung der Gebührenhöhe für Fernlehrgänge ist ferner mit Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar. Die in der Gebührenpflicht für derartige gewerbliche Tätigkeiten liegende Regelung der Berufsausübung ist zulässig, wenn sie mit sachgerechten und vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls begründet werden kann und die vom Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gezogenen Grenzen gewahrt sind (vgl. dazu BVerfG, Urt. v. 16.03.1971 - 1 BvR 52/66, 1 BvR 665/66, 1 BvR 667/66, 1 BvR 754/66 -, BVerfGE 30, 292, 316 ff). Beides ist hier, wie dargelegt, der Fall. Aus den gleichen Gründen erweist sich die Gebührenregelung als eine Rechtsnorm, die in zulässiger Weise Inhalt und Schranken des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) bestimmt (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.07.1988 - 7 C 5.87 -, juris).
Da die Klägerin im Rechtsstreit unterlegen ist, hat sie die Kosten zu tragen, § 154 Abs. 1 VwGO.
Das Urteil war bezüglich der Kosten nach § 167 Abs. 2 VwGO für vorläufig vollstreckbar zu erklären. Der Ausspruch über die Abwendungsbefugnis und die Sicherheitsleistung folgt aus den Vorschriften des § 708 Nr. 11, § 711 ZPO i. V. mit § 167 Abs. 1 VwGO.
Die Berufung war zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§§ 124 a Abs. 1 S. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Permalink: http://openjur.de/u/298241.html

References: § 2
 § 3
 Art. 6
 § 2
 § 20
 § 7
 § 12
 § 12
 § 12
 § 12
 § 12
 Art. 6
 Art. 80
 § 12
 Art. 2
 Art. 2
 § 1
 § 61
 § 60
 Art. 1
 § 2
 § 3
 Art. 6
 § 12
 § 12
 § 2
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 80
 § 2
 § 3
 Art. 6
 § 1
 § 3
 § 1
 § 3
 § 3
 § 1
 § 20
 § 205
 § 8
 § 12
 § 12
 Art. 3
 § 1
 Art. 12
 Art. 14
 § 154
 § 167
 § 708
 § 711
 § 167
 § 124