Source: http://kraken.slv.cz/1As3/2013
Timestamp: 2018-01-21 10:55:06+00:00

Document:
1As3/2013
1 As 3/2013-191
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Lenky Kaniové a soudcù JUDr. Marie ®i¹kové a JUDr. Zdeòka Kühna v právní vìci ¾alobcù: a) MARCO CASTINARO, a.s., se sídlem Velenická 95, Plzeò, zastoupeného Mgr. Vladimírem Koláøem, advokátem se sídlem Goethova 5, Plzeò, b) K.O.N. Management, s.r.o., se sídlem Na Výsluní 201/13, Praha 10, zastoupeného JUDr. Radkem Ondru¹em, advokátem se sídlem Tìsnohlídkova 9, Brno, proti ¾alovanému: Magistrát mìsta Plznì, se sídlem nám. Republiky 1, Plzeò, za úèasti osob zúèastnìných na øízení: I) Èeské dráhy, a.s., se sídlem nábøe¾í L. Svobody 1222, Praha 1, zastoupené JUDr. Jaromírem Císaøem, advokátem se sídlem Hvìzdova 1716/2b, Praha 4, II) J. E., zastoupeného JUDr. Pavlem Eretem, advokátem se sídlem Purkyòova 43, Plzeò, III) M. C., zastoupené JUDr. Pavlem Eretem, advokátem se sídlem Purkyòova 43, Plzeò, a IV) REVAN s.r.o., se sídlem Na Výsluní 201/13, Praha 10-Stra¹nice, zastoupené JUDr. Pavlem Eretem, advokátem se sídlem Purkyòova 43, Plzeò, o ¾alobách proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 27. 4. 2011, èj. MMP/068651/11, v øízení o kasaèních stí¾nostech ¾alobcù a) a b) proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 10. 2012, èj. 57 A 48/2011-214,
IV. ®ádná z osob zúèastnìných na øízení n e m á právo na náhradu nákladù øízení.
[1] Dne 3. 2. 2009 obdr¾el Úøad mìstského obvodu Plzeò 2-Slovany, Odbor výstavby, majetku a dopravy (dále jen správní orgán I. stupnì ) podání spoleèností Concord Bohemia,
I. S. servisní dru¾stvo a osob zúèastnìných na øízení 2), 3) a 4) (dále jen navrhovatelé ), ve vìci návrhu na urèení právního vztahu ve smyslu § 142 správního øádu, ¾e se na pozemcích p. è. 1202/1 a p. è. 1202/18, k. ú. Hradi¹tì u Plznì, je¾ jsou ve vlastnictví ¾alobce a), nachází veøejnì pøístupná úèelová komunikace, a ve vìci návrhu na zjednání nápravy, tedy zpøístupnìní této úèelové komunikace. Rozhodnutím ze dne 5. 2. 2010, èj. UMO2/03188/10, ulo¾il správní orgán I. stupnì ¾alobcùm a) a b) dle § 29 odst. 3 zákona è. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, odstranit nepovolenou pevnou pøeká¾ku-doplocení pozemku drátìným pletivem do vý¹ky 1, 8 m a osazená vjezdová dvoukøídlá zamykatelná vrata ¹íøe 3 m otvíraná na pozemek p. è. 1202/1, k. ú. Hradi¹tì u Plznì, nacházející se na pozemku p. è. 1202/1, k. ú. Hradi¹tì u Plznì (pevná pøeká¾ka se nachází na hranici pozemkù p. è. 1202/18 a p. è. 1202/1, k. ú. Hradi¹tì u Plznì), a to ve lhùtì 10 dnù ode dne právní moci tohoto rozhodnutí, nebo» pozemky p. è. 1202/39, 1202/35, 1202/18, 1202/1, k. ú. Hradi¹tì u Plznì, jsou veøejnì pøístupnou úèelovou komunikací (viz výrok rozhodnutí). Proti tomuto rozhodnutí podali ¾alobci odvolání k ¾alovanému.
[2] ®alovaný nejprve rozhodnutí správního orgánu I. stupnì svým rozhodnutím ze dne 17. 8. 2010 zru¹il a øízení zastavil z dùvodu nedostatku vìcné pøíslu¹nosti správního orgánu, nebo» dle jeho názoru mìl ve vìci rozhodnout pøíslu¹ný stavební úøad. Krajský soud v Plzni v¹ak jeho rozhodnutí rozsudkem ze dne 18. 2. 2011, èj. 57 A 91/2010-141, zru¹il a vrátil mu vìc k dal¹ímu øízení s tím, ¾e § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, který svìøuje pøíslu¹nému silniènímu správnímu úøadu pravomoc naøídit odstranìní pevné pøeká¾ky z pozemní komunikace, se vztahuje i na veøejnì pøístupné úèelové komunikace.
[3] V dal¹ím øízení ¾alovaný svým vý¹e oznaèeným rozhodnutím odvolání ¾alobcù zamítl. ®alobci podali proti rozhodnutí ¾alovaného ¾aloby ke krajskému soudu, který je svým v záhlaví specifikovaným rozsudkem zamítl a potvrdil tak závìry uèinìné ¾alovaným v napadeném rozhodnutí. V ¾alobách brojili zejména proti nejasnému pøedmìtu správního øízení a proti nedostateènému prokázání existence veøejnì pøístupné úèelové komunikace.
[4] Nejprve se krajský soud vìnoval otázce pøedmìtu správního øízení a tomu, podle jakých ustanovení bylo øízení vedeno. Potvrdil pøitom závìr ¾alovaného, ¾e správní orgán I. stupnì vedl v posuzované vìci øízení podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích o odstranìní pevné pøeká¾ky. Tato skuteènost vyplývá také z oznámení o zahájení správního øízení ze dne 27. 2. 2009. Správní orgán I. stupnì pøitom nevedl øízení podle § 142 odst. 1 správního øádu, v rámci kterého by vydával deklaratorní rozhodnutí o existenci veøejnì pøístupné úèelové komunikace, ale postupoval v souladu s § 142 odst. 2 správního øádu, nebo» otázku veøejnì pøístupné úèelové komunikace bylo mo¾no øe¹it v rámci jiného správního øízení (v tomto pøípadì øízení dle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích). Soud v¹ak uznal, ¾e se ve správním spise objevují i listiny (vèetnì rozhodnutí správního orgánu I. stupnì) obsahující terminologické nesrovnalosti, pokud zmiòují, ¾e se jedná o øízení o návrhu na urèení právního vztahu a návrhu na zjednání nápravy ve vìci zpøístupnìní úèelové komunikace. Tyto terminologické nedostatky v¹ak nic nemìní na tom, ¾e správní orgán I. stupnì vedl øízení podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, tomu svìdèí také výrok jeho rozhodnutí.
[5] Krajský soud odmítl, ¾e by se ve výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupnì snoubil jak výrok rozhodnutí podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, tak výrok deklaratorního rozhodnutí o existenci veøejnì pøístupné úèelové komunikace (§ 142 správního pokraèování øádu). Soud uvedl, ¾e èást výroku za spojkou nebo» oznaèující pozemky, na nich¾ se nachází veøejnì pøístupná úèelová komunikace, je pro úèely rozhodnutí podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích uèinìna nad rámec nutného, av¹ak tato skuteènost sama o sobì z rozhodnutí neèiní autoritativní výrok o urèení právního vztahu ve smyslu § 142 odst. 1 správního øádu. Naopak správní orgán I. stupnì byl oprávnìn oznaèit pozemky, na kterých se pevné pøeká¾ky nacházejí, bez takového oznaèení by bylo tì¾ko mo¾né pova¾ovat výrok jeho rozhodnutí za urèitý.
[6] Dále se krajský soud vìnoval námitkám ¾alobce a) týkajícím se nejasnosti ohlednì skuteènosti, kde pøesnì má veøejnì pøístupná úèelová komunikace vést s tím, ¾e není mo¾né, aby se nacházela na celém pozemku p. è. 1202/1. K tomu soud poznamenal, ¾e tento typ námitek pramení z nepochopení výroku správního orgánu I. stupnì, tak jak byl popsán vý¹e. Vzhledem k tomu, ¾e se jednalo o øízení ve smyslu § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, nebylo nutné pøesnì vymezit trasu veøejnì pøístupné úèelové komunikace.
[7] V dal¹í èásti odùvodnìní se krajský soud podrobnì zabýval tím, zda byly splnìny podmínky pro existenci veøejnì pøístupné úèelové komunikace ve smyslu § 7 zákona o pozemních komunikacích, definované v nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II ÚS 268/06. Konkrétnì se jednalo o následující podmínky: 1) vlastník pøíslu¹ného pozemku èi jeho právní pøedchùdce, k jeho¾ souhlasu je mo¾né pøihlí¾et, souhlasil s takovým omezením svého vlastnického práva; 2) komunikaèní nezbytnost, tj. neexistuje jiná alternativa pøístupu a 3) tento pøístup není zjevnì upraven ¾ádným soukromoprávním institutem (napø. vìcným bøemenem). Krajský soud potvrdil závìry správních orgánù, ¾e v¹echny uvedené podmínky byly v projednávané vìci splnìny.
[8] Pokud se jednalo o souhlas vlastníka, zde krajský soud odkázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, èj. 5 As 27/2009-66, publ. pod è. 2012/2010 Sb. NSS, podle kterého je dostateèný i tzv. konkludentní souhlas, tj. postaèí, ¾e v minulosti nebyl vysloven kvalifikovaný nesouhlas s existencí veøejnì pøístupné úèelové komunikace. Pokud nelze zjistit, zda byla komunikace nìkterým z pøedchozích vlastníkù vìnována obecnému u¾ívání, pøihlí¾í se k tomu, zda byla jako veøejná cesta u¾ívána od nepamìti z naléhavé komunikaèní potøeby. Krajský soud na základì studia spisové dokumentace zjistil, ¾e správní orgány správnì oznaèily dùkazy, ze kterých vyplývá, ¾e tato podmínka byla naplnìna. Veøejnému u¾ívání komunikace od nepamìti nasvìdèuje také zji¹tìní, ¾e zde existuje komunikace nejménì od roku 1943.
[9] Soud shledal nedùvodnými námitky ¾alobcù, ¾e by mìl být na jejich pøípad aplikován závìr Ústavního soudu o nemo¾nosti pøechodu omezení vlastnického práva ve formì veøejného pøístupu v pøípadì, kdy bylo vlastnické právo nabyto v restituci. V projednávané vìci se toti¾ nejednalo o situaci, kdy by byl daný pozemek protiprávnì odòat pùvodnímu vlastníkovi a následnì by byl tomuto vlastníkovi nebo jeho právnímu nástupci navrácen v restituci (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 9. 6. 2011, èj. 5 As 36/2010-34, publ. pod è. 2390/2011 Sb. NSS).
[10] Co se týèe podmínky komunikaèní nezbytnosti, její splnìní bylo prokázáno ohledáním na místì samém uskuteènìném dne 16. 4. 2009, dolo¾ením leteckých snímkù a dal¹í dokumentace. Nebyla také prokázána skuteènost, ¾e by pøístup vlastníkù pozemkù obsluhovaných spornou veøejnì pøístupnou úèelovou komunikací, jim¾ se ¾alobci rozhodli v jejím u¾ívání bránit, byl zjevnì upraven soukromoprávním institutem.
[11] Vzhledem k vý¹e uvedeným dùvodùm se krajský soud ztoto¾nil se závìry uvedenými v napadených rozhodnutích správních orgánù a zamítl námitky obou ¾alobcù.
III. Argumenty kasaèních stí¾ností, vyjádøení ¾alovaného a osob zúèastnìných na øízení
[12] Proti rozsudku krajského soudu podali ¾alobci a) a b) [stì¾ovatelé a) a b)] vèasné kasaèní stí¾nosti, ve kterých se domáhali, aby Nejvy¹¹í správní soud napadený rozsudek krajského soudu zru¹il a vrátil mu vìc k dal¹ímu øízení.
III.1 Kasaèní stí¾nost stì¾ovatele a)
[13] Stì¾ovatel a) ve své kasaèní stí¾nosti brojil proti tomu, ¾e správní orgány vydaly rozhodnutí nad rámec podaných návrhù, nebo» od poèátku øízení øe¹ily nikoliv otázku odstranìní pevných pøeká¾ek, nýbr¾ se meritornì zabývaly existencí úèelové komunikace na pozemcích ve vlastnictví stì¾ovatele a). To podle nìj vyplývá z výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupnì, ve kterém je pøímo uvedeno, ¾e pozemek p. è. 1202/1 je úèelovou komunikací. Toto rozhodnutí je proto rozhodnutím deklaratorním ve smyslu § 142 odst. 1 správního øádu, pøípadnì se jedná o rozhodnutí, které v sobì kombinuje prvky obou øízení, co¾ pova¾uje stì¾ovatel a) za nepøípustné.
[14] Dále argumentoval tím, ¾e se správní orgány nezabývaly konkrétním vymezením úèelové komunikace v terénu, naopak uvedly, ¾e se úèelová komunikace nachází na celém pozemku p. è. 1202/18 a zejména na pozemku p. è. 1202/1. Takové závìry správních orgánù by vedly k tomu, ¾e stì¾ovatel a) nemohl regulovat pøístup na celý pozemek v jeho vlastnictví, který u¾ívají na základì nájemních smluv dal¹í osoby. Správní orgány tedy na základì dùkazù o tom, ¾e se pouze na èásti pozemkù nachází veøejnì pøístupná úèelová komunikace, dovodily, ¾e se tato komunikace nachází na celých pozemcích, a to bez toho, aby se takového rozhodnutí nìkdo domáhal a aby k nìmu mìly dostateèné dùkazy.
[15] Stì¾ovatel a) dále namítal, ¾e nebyly splnìny podmínky, za kterých se jedná o úèelovou komunikaci. Uvedl, ¾e nebyla prokázána podmínka naléhavé komunikaèní potøeby. Sám toti¾ pøedlo¾il dùkazy o tom, ¾e osoby zúèastnìné na øízení mají mo¾nost se na své pozemky dostat i jinak. Nebyla splnìna ani podmínka souhlasu vlastníka veøejnì pøístupné úèelové komunikace, nebo» v minulosti se zde úèelová komunikace nenacházela. Pozemky byly u¾ívány pouze vlastníky nebo nájemci prùmyslových objektù, které se na ní nacházejí, správní orgány nemìly dostatek historických dùkazù ke konstatování, ¾e by se úèelová komunikace na pozemcích nacházela od nepamìti. V této souvislosti soud nesprávnì pominul stanovisko obsa¾ené v nálezech Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, a ze dne 18. 11. 2003, sp. zn. I. ÚS 137/03, podle kterých pøi existenci komunikace na pøedmìtných pozemcích v minulosti není dána kontinuita tohoto stavu po zmìnì vlastníka, pokud byla pøedchozím vlastníkem veøejnoprávní korporace, nebo» by bylo proti smyslu vlastnické restituce, pokud by stì¾ovatelùv právní pøedchùdce sice získal vlastnické právo, ov¹em zatí¾ené veøejným u¾íváním pozemku. Tato judikatura podle názoru stì¾ovatele dopadá i na nyní souzenou vìc, proto¾e jeho právní pøedchùdci nabyli vlastnické právo k dotèeným pozemkùm v rámci restituce. Existoval také soukromoprávní institut, který by upravoval u¾ívání úèelové komunikace; v této vìci stì¾ovatel a) odkázal na uzavøené nájemní smlouvy.
[16] Stì¾ovatel a) shrnul, ¾e krajský soud existenci veøejnì pøístupné úèelové komunikace nepodlo¾il dostateènými dùkazy, ale pouze tvrzeními dal¹ích úèastníkù øízení. Co se týèe prokázání komunikaèní nezbytnosti, správní orgány nezkoumaly jiné mo¾né pøístupy na pozemky sousedící s dotèenými pozemky stì¾ovatele a). Soud navíc zcela ignoroval nìkteré listiny, zejména pokraèování nájemní smlouvu uzavøenou mezi stì¾ovatelem a) a osobou zúèastnìnou na øízení 4), z ní¾ vyplývá, ¾e úèastníci øízení v minulosti netvrdili existenci úèelové komunikace.
III.2 Kasaèní stí¾nost stì¾ovatele b)
[17] Stì¾ovatel b) uvedl ve své kasaèní stí¾nosti obdobné námitky jako stì¾ovatel a). Nejprve argumentoval tím, ¾e krajský soud nesprávnì posoudil otázku pøedmìtu správního øízení. Tuto vadu krajský soud pouze pøipustil a v podstatì ji omluvil, co¾ shledal stì¾ovatel b) jako v rozporu se zákonem. Soud se sna¾il zlehèit i to, ¾e rozhodnutí správního orgánu I. stupnì v sobì zahrnuje dva druhy výrokù, a to tak, ¾e èást výrokù za spojkou nebo» je jen odùvodnìním první èásti výroku. Takový postup podle stì¾ovatele b) neodpovídá dosavadní judikatuøe správních orgánù i soudù (napø. nález Ústavního soudu sp. zn. ÚS 538/2003, rozsudek Krajského soudu v Plzni sp. zn. 30 Ca 394/99) ani právní úpravì ve správním øádu (§ 9, § 67 odst. 1 a § 68 odst. 2 správního øádu).
[18] Shodnì se stì¾ovatelem a) také stì¾ovatel b) namítal, ¾e správní orgán I. stupnì ve výroku svého rozhodnutí definoval pøedmìtnou komunikaci ve vztahu k celému pozemku p. è. 1202/1, aè takový rozsah nebyl v zahájení øízení ani v dal¹ích úkonem správního orgánu vymezen a je rovnì¾ z provedených dùkazù zøetelné, ¾e k valné èásti pozemku p. è. 1202/1 nebylo provádìno ¾ádné dokazování.
[19] Nepøezkoumatelnost napadeného rozsudku krajského soudu shledal stì¾ovatel b) v tom, ¾e velká èást jeho odùvodnìní byla slo¾ena pouze z reprodukce vyjádøení úèastníkù øízení a osob zúèastnìných na øízení, jeho vlastní úvahy tvoøí nìkolik málo stran závìru, je¾ pøedstavují pouhou prostou negaci argumentù obou stì¾ovatelù. Soud se také v podstatì nijak nezabýval námitkou smìøující k nezákonnosti výroku správního rozhodnutí v té èásti, v ní¾ pøekraèuje pøedmìt øízení i provedené dokazování. Krajský soud nevzal v potaz ani ¾ádný jiný z argumentù stì¾ovatele b) obsa¾ených v ¾alobì, èím¾ poru¹il principy rovnosti úèastníkù v neprospìch stì¾ovatele.
[20] Stì¾ovatel b) z uvedených dùvodù pova¾uje napadený rozsudek za nezákonný a zmateèný. V této souvislosti pøipomnìl nález Ústavního soudu ze dne 9. 10. 2001, sp. zn. IV. ÚS 446/98, který uvádí, ¾e jestli¾e soud pøi svém rozhodování nevychází z obsahu a smyslu celé ¾aloby, resp. jej pøekroutí, jak tomu bylo zde, jedná se o poru¹ení èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, nebo» stì¾ovatelùm není poskytnuta dostateèná ochrana. Poru¹ení èl. 36 odst. 1 Listiny pak spatøoval stì¾ovatel b) v tom, ¾e v hodnocení skutkových zji¹tìní absentuje urèitá èást faktù, která vy¹la v øízení najevo, leè obecný soud ji právnì nezhodnotil, ani¾ by vysvìtlil její irelevantnost.
III.3 Vyjádøení ¾alovaného a osoby zúèastnìné na øízení 1) ke kasaèní stí¾nosti, replika stì¾ovatele a)
[21] ®alovaný ve svém vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti ¾alobce a) opìt zdùraznil, ¾e pøedmìtem øízení bylo odstranìní nepovolené pevné pøeká¾ky ve smyslu § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, nikoliv øízení podle § 142 správního øádu, jeho¾ výsledkem by bylo deklaratorní rozhodnutí o existenci èi neexistenci veøejnì pøístupné úèelové komunikace. Toto posouzení zde øe¹í správní orgán jako pøedbì¾nou otázku, nebo» si pro úèely øízení podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích musí postavit na jisto, zda se zde tato komunikace nachází èi nenachází.
[22] ®alovaný odmítl tvrzení stì¾ovatele a), ¾e by se správní orgán I. stupnì nezabýval otázkou vymezení pøedmìtné komunikace, pøièem¾ odkázal na str. 10-12 rozhodnutí správního orgánu I. stupnì. S vymezením pøedmìtné komunikace pøitom nebyl problém, nebo» se jedná o asfaltovou komunikaci a chodníky s kamennými obrubníky, která byla jako komunikace vyprojektována a realizována. Podle ¾alovaného nemù¾e být pochyb o poloze pøeká¾ky a komunikace pod ní, a to vzhledem k souèasné velikosti pozemku p. è. 1202/18, k. ú. Hradi¹tì u Plznì (10 m2) a detailnímu popisu pøeká¾ky a jejího umístìní ve výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupnì.
[23] V souvislosti s otázkou nezbytné komunikaèní potøeby ¾alovaný uvedl, ¾e minimálnì u osob zúèastnìných na øízení nezbytná komunikaèní potøeba nepochybnì existuje, nebo» pøedmìtná komunikace poskytuje jediný vjezd do jejich areálù. To dokládá i situace z doby, kdy stì¾ovatel uzavøel tuto komunikaci pomocí uzamèení brány a vybíral vstupné 100 Kè. Lidé jedoucí do dotèených areálù pøitom byli nuceni toto vstupné platit a v daném místì se vytvoøily kolony aut, co¾ jen poukazuje na to, ¾e nebylo mo¾né se do areálù dostat jiným zpùsobem. Co se týèe konkludentního souhlasu vlastníka s u¾íváním komunikace, ten mohl být dle názoru ¾alobce na základì konstantní judikatury vyvozen, proto¾e nikdy nebyl vysloven nesouhlas s u¾íváním této komunikace. Stì¾ovatel a) zámìrnì mate, pokud uvádí, ¾e pozemek p. è. 1202/1 byl pøedmìtem restitucí. To je sice pravda, nicménì veøejnì pøístupná úèelová komunikace souèástí tohoto pozemku pùvodnì nebyla, ta byla pøislouèena a¾ v roce 2008 na ¾ádost stì¾ovatele a).
[24] Podle ¾alovaného správní orgán I. stupnì i krajský soud provedly precizní dokazování, v rámci kterého není pochyb o existenci pøedmìtné veøejnì pøístupné úèelové komunikace.
[25] Osoba zúèastnìná na øízení 1) ve svých vyjádøeních ke kasaèním stí¾nostem navrhla, aby Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nosti zamítl jako nedùvodné. Uvedla, ¾e se ztoto¾òuje se závìry napadených správních rozhodnutí i rozsudku krajského soudu. Pøedmìtná úèelová komunikace byla v¾dy pøístupná a bez potí¾í pou¾ívaná a¾ do roku 2008, kdy byla ze dne na den zatarasena vjezdovými vraty a dal¹ími pøeká¾kami. Kasaèní stí¾nost ¾alobce a) je pouze dal¹ím pokraèováním v neopodstatnìném úsilí o blokování vjezdu do areálu, je¾ zpùsobuje osobì zúèastnìné na øízení 1) i dal¹ím osobám vá¾né problémy v podnikání a je ¹ikanózním zneu¾itím práva. Správní øízení pøitom nebylo nad rámec podaných návrhù, návrh smìøoval jak na urèení právního vztahu, tak na zjednání nápravy ve vìci zpøístupnìní úèelové komunikace. V souvislosti s otázkou nezbytné komunikaèní potøeby a konkludentního souhlasu osoba zúèastnìná na øízení 1) uvedla, ¾e sporné pozemky jsou jako úèelová komunikace u¾ívány nejménì 30 let, pøièem¾ nejménì 20 let jsou upraveny do podoby vyasfaltované vozovky s chodníky a obrubníky, právì za úèelem pøístupu k areálùm ve vlastnictví tøetích osob, jsou zde vybudovány i vjezdy do jednotlivých areálù. K areálu osoby zúèastnìné na øízení 1) není jiný pøíjezd. Fotografie svìdèící o dal¹ím pøístupu pøedlo¾ené stì¾ovatelem a) byly zámìrnì poøízeny z koleji¹tì, aby byl vyvolán dojem dal¹ího dopravního napojení. Stì¾ovatel a) si je v¹ak dobøe vìdom, ¾e ¾ádný jiný pøístup k jejímu areálu neexistuje.
[26] Stì¾ovatel a) v replice k vyjádøení osoby zúèastnìné na øízení 1) opakovanì namítl, ¾e do¹lo k neústavnímu zásahu do jeho vlastnické práva, který spatøoval ve dvou rovinách. Za prvé do¹lo k neústavnímu omezení jeho vlastnického práva i v pøípadì existence tvrzené úèelové komunikace z dùvodu, ¾e mu bylo omezeno vlastnické právo nad rámec øízení. V tomto stì¾ovatel a) odkázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, èj. 2 As 44/2011-104. Dále stì¾ovatel argumentoval ochranou investic ve smyslu dohody o ochranì investic mezi ÈSFR a USA z 22. 10. 1991 a následného dodatkového protokolu uzavøeného 13. 12. 2003 v Bruselu. Upozornil také na jiné pøípady, kdy jej správní orgán I. stupnì znevýhodnil pøed jinými soutì¾iteli, co¾ dolo¾il èetnými pøílohami. Dále brojil proti dvìma pøedbì¾ným opatøením vydaným správním orgánem I. stupnì a proti správnímu øízení týkajícímu pokraèování se neoprávnìného pøipojení pozemku stì¾ovatele a) p. è. 1202/1 s vjezdovou bránou k pozemní komunikaci. Stì¾ovatel a) také uvedl, ¾e prùtahy v øízení, je¾ jsou mu ze strany ¾alovaného vytýkány, ve skuteènosti zpùsobily svým postupem správní orgán I. stupnì a ¾alovaný. Byl to naopak stì¾ovatel a), kdo byl po ètyøi roky omezen v nakládání se svým majetkem. Krajský soud i Krajský úøad Plzeòského kraje navíc samy shodnì potvrdily i neoprávnìné prùtahy ze strany správního orgánu I. stupnì, respektive ¾alovaného.
[27] Za druhé spatøoval stì¾ovatel a) neústavní omezení svého vlastnického práva z dal¹ích dùvodù, zejména, ¾e v øízení nebyla prokázána existence úèelové komunikace pro nesplnìní nutných podmínek pro její vznik. Stì¾ovatel a) zde zopakoval nìkteré své námitky obsa¾ené ji¾ v kasaèní stí¾nosti a zdùraznil, ¾e krajský soud se øádnì neseznámil s celým správním spisem, a z toho dùvodu je jeho rozsudek pro stì¾ovatele a) nepøíznivý. Soud také pøekvapivì uvedl, ¾e námitka stì¾ovatele a) týkající se toho, zda by se krajský soud nemìl zabývat podotázkou, jestli se na tvrzené úèelové komunikaci nachází také celá nepovolená pevná pøeká¾ka, byla podána opo¾dìnì, a proto se jí nebude zabývat. Dále stì¾ovatel uvedl, ¾e soud spekuloval, ¾e vrata, coby pevná pøeká¾ka, jsou nepovolenou stavbou, pøitom stavební úøad sám po¾ádal stavebníka, aby provedl roz¹íøení vrat.
[28] Nejvy¹¹í správní soud pøi posuzování kasaèní stí¾nosti hodnotil, zda jsou splnìny podmínky øízení, pøièem¾ dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nosti mají po¾adované nále¾itosti, byly podány vèas a osobami oprávnìnými, a není dùvodné kasaèní stí¾nosti odmítnout pro nepøípustnost.
[29] Soud se nejprve zabýval otázkou pøedmìtu øízení a námitkou obojakosti výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupnì. Dále posuzoval, zda byly naplnìny podmínky pro existenci veøejnì pøístupné úèelové komunikace, a jestli byla tato komunikace správními orgány správnì vymezena. Poté se vìnoval otázce neústavního zásahu do vlastnických práv stì¾ovatele a) a dal¹ími kasaèními námitkami stì¾ovatelù. Dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nosti nejsou dùvodné.
IV.1 Pøedmìt správního øízení, formulace výroku rozhodnutí
[30] Kasaèní námitky obou stì¾ovatelù smìøují proti pøedmìtu správního øízení a konkrétnì proti výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupnì, který je podle stì¾ovatelù kombinací výroku rozhodnutí v øízení o urèení právního vztahu podle § 142 odst. 1 správního øádu a v øízení o odstranìní pevné pøeká¾ky podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích.
[31] Ze správního spisu je patrné, ¾e navrhovatelé, tj. spoleènost Concord Bohemia, I. S. servisní dru¾stvo a osoby zúèastnìné na øízení 2), 3) a 4), podali dne 3. 2. 2009 návrh na urèení právního vztahu podle § 142 odst. 1 správního øádu a návrh na zjednání nápravy ve vìci zpøístupnìní úèelové komunikace nacházející se na pozemku p. è. 1202/1 a 1202/18, k. ú. Hradi¹tì u Plznì.
[32] Podle § 142 odst. 1 správního øádu mù¾e správní orgán v mezích své vìcné a místní pøíslu¹nosti vydat deklaratorní rozhodnutí o tom, zda urèitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Takové rozhodnutí vydá správní orgán na základì ¾ádosti ka¾dého, kdo proká¾e, ¾e je to nezbytné pro uplatnìní jeho práv. Podle tohoto ustanovení byl správní orgán I. stupnì, jako vìcnì a místnì pøíslu¹ný silnièní správní úøad ve smyslu § 40 odst. 5 zákona o pozemních komunikacích, oprávnìn vydat rozhodnutí, kterým by deklaroval existenci èi neexistenci veøejnì pøístupné úèelové komunikace nacházející se na pozemcích stì¾ovatele a).
[33] Správní orgány i krajský soud v¹ak správnì upozornily, ¾e v souladu s § 142 odst. 2 správního øádu platí, ¾e správní orgán nepostupuje podle § 142 odst. 1 tohoto zákona (tj. nevydá deklaratorní rozhodnutí o existenci právního vztahu), pokud mù¾e o vzniku, trvání nebo zániku urèitého právního vztahu buï vydat osvìdèení, nebo mù¾e tuto otázku vyøe¹it v rámci jiného správního øízení. Toto ustanovení dopadá na nyní posuzovaný pøípad, nebo» správní orgán I. stupnì otázku existence èi neexistence veøejnì pøístupné úèelové komunikace musel øe¹it v rámci jiného øízení, kterým bylo øízení o odstranìní pevné pøeká¾ky z této komunikace podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. Vyvstane-li toti¾ v tomto øízení otázka charakteru úèelové komunikace, posoudí ji silnièní správní úøad jako otázku pøedbì¾nou a v závislosti na tom o návrhu meritornì rozhodne (k tomu viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 15. 11. 2007, èj. 6 Ans 2/2007-128, publ. pod è. 1486/2008 Sb. NSS).
[34] Stì¾ovatel a) mìl za to, ¾e správní orgány rozhodovaly nad rámec podaných návrhù, nebo» od poèátku se meritornì zabývaly pouze otázkou existence úèelové komunikace, èemu¾ odpovídá také výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupnì, je¾ je deklaratorním rozhodnutím ve smyslu § 142 odst. 1 správního øádu. S touto námitkou se Nejvy¹¹í správní soud neztoto¾òuje, naopak souhlasí s vypoøádáním této námitky uèinìným krajským soudem. Jak bylo vý¹e nìkolikrát zdùraznìno, navrhovatelé se ve svém návrhu do¾adovali jak urèení právního vztahu (tj. existence veøejnì pøístupné úèelové komunikace), tak odstranìní pevné pøeká¾ky. Vzhledem k tomu, ¾e správní orgán I. stupnì postupoval podle § 142 odst. 2 správního øádu a øe¹il otázku existence veøejnì pøístupné úèelové komunikace jako otázku pøedbì¾nou v øízení podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, nevydával ji¾ deklaratorní rozhodnutí ve smyslu § 142 odst. 1 správního øádu. Aèkoliv je tedy ve výroku rozhodnutí uvedeno, ¾e se pevná pøeká¾ka naøizuje odstranit, nebo» se na zkoumaných pozemcích nachází veøejnì pøístupná úèelová komunikace, konstatování existence úèelové komunikace je zde souèástí výroku rozhodnutí podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích a jeho význam spoèívá zejména v upøesnìní skuteènosti, na jakých pozemcích se tato pøeká¾ka nachází. Nic to v¹ak nemìní na skuteènosti, ¾e øízení bylo vedeno ve vìci odstranìní pevné pøeká¾ky z veøejnì pøístupné úèelové komunikace a výrok byl uèinìn podle uvedeného ustanovení zákona o pozemních komunikacích.
[35] Pokud se jedná o námitku, ¾e správní orgán I. stupnì a ¾alovaný ve svých dokumentech uvádìli, ¾e se jedná o øízení ve vìci návrhu na urèení právního vztahu a návrhu na odstranìní pevné pøeká¾ky, je tøeba uvést, ¾e v uvedených pøípadech správní orgány toto øízení takto oznaèily zøejmì z dùvodu, ¾e stejné oznaèení pou¾ili ve své ¾ádosti o zahájení správního øízení také navrhovatelé. Z pøíslu¹ných dokumentù správních orgánù je v¹ak zøejmé, ¾e se jednalo o øízení o odstranìní pevné pøeká¾ky ve smyslu § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, nikoliv o øízení o urèení právního vztahu podle § 141 odst. 1 správního øádu.
[36] Nejvy¹¹í správní soud tedy, v souladu s názorem ¾alovaného i krajského soudu, uzavírá, ¾e správní orgán I. stupnì postupoval správnì, pokud vedl øízení o odstranìní pevné pøeká¾ky podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. Postupoval tak v souladu s § 142 odst. 2 správního øádu, kdy øe¹il otázku existence veøejnì pøístupné úèelové komunikace v rámci uvedeného øízení. Výrok rozhodnutí v øízení o odstranìní pevné pøeká¾ky, pøesto, ¾e obsahoval konstataci existence veøejnì pøístupné úèelové komunikace, nemìl povahu deklaratorního rozhodnutí o urèení právního vztahu, byl pouze upøesnìním toho, z jakého dùvodu a z jakých pozemkù má být pevná pøeká¾ka odstranìna. pokraèování
IV.2 Otázka vymezení veøejnì pøístupné úèelové komunikace a naplnìní definièních znakù
[37] Stì¾ovatelé dále namítali, ¾e správní orgány pøesnì nevymezily, kde se veøejnì pøístupná úèelová komunikace nachází, a brojili proti tomu, ¾e by se mìla nacházet na celém pozemku p. è. 1202/1.
[38] V této vìci Nejvy¹¹í správní soud odkazuje na závìr krajského soudu, který uvedl, ¾e tato námitka souvisí s nepochopením výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupnì. V daném øízení toti¾ nebylo vydáno deklaratorní rozhodnutí o existenci veøejnì pøístupné úèelové komunikace, ve kterém by bylo potøeba tuto komunikaci podrobnì vymezit. Otázka existence úèelové komunikace se øe¹ila pouze v rámci øízení podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, v nìm¾ si správní orgán I. stupnì musel postavit na jisto, zda se posuzovaná pøeká¾ka nachází na veøejnì pøístupné úèelové komunikaci èi nikoliv. Zde navíc nebylo sporu o tom, ¾e úèelová komunikace pøedstavuje asfaltovou cestu, je¾ tvoøí pøístup k sousedním pozemkùm, nikoli celou výmìru pozemku p. è. 1202/1. Tuto námitku proto Nejvy¹¹í správní soud shledává jako nedùvodnou.
[39] Dal¹í kasaèní námitky se týkají definièních znakù veøejnì pøístupné úèelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Podle vìty první tohoto ustanovení je úèelovou komunikací pozemní komunikace, která slou¾í ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potøeby vlastníkù tìchto nemovitostí nebo ke spojení tìchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodaøování zemìdìlských a lesních pozemkù. Tyto komunikace jsou veøejnì pøístupnými úèelovými komunikacemi. Zákon o pozemních komunikacích poèítá i s úèelovými komunikacemi, které nejsou pøístupné veøejnì-jedná-li se o pozemní komunikace v uzavøeném prostoru nebo objektu, které slou¾í potøebì vlastníka nebo provozovatele uzavøeného prostoru nebo objektu (§ 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích).
[40] Z právní úpravy lze dovodit, ¾e komunikace bude mít charakter úèelové pozemní komunikace, a to ex lege, bude-li naplòovat zákonem vymezené pojmové znaky pozemní komunikace (§ 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích) a souèasnì pojmové znaky úèelové pozemní komunikace vymezené v § 7 odst. 1 vìta první cit. zákona (resp. v § 7 odst. 2 vìta první).
[41] Dal¹í definièní znaky veøejnì pøístupné úèelové komunikace dovodila judikatura Ústavního soudu a Nejvy¹¹ího správního soudu, kterou ji¾ rozsáhle citovaly správní orgány a krajský soud a podrobnì se jimi zabýval také zdej¹í soud napø. ve svém rozsudku ze dne 2. 5. 2012, èj. 1 As 32/2012-42. Panuje obecná shoda na tom, ¾e mimo zákonných znakù, je významným znakem souhlas (alespoò konkludentní) vlastníka, respektive pøedchozích vlastníkù dotèených pozemkù s veøejným u¾íváním úèelové komunikace. Za existence souhlasu vlastníka pak nelze dovodit, ¾e by se jednalo o nucené omezení vlastnického práva ve smyslu § 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod [viz nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06 (N 2/48 SbNU 9), obdobnì té¾ rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2008, èj. 6 As 80/2006-105]. Vedle toho je podstatná existence nutné komunikaèní potøeby, tj. prokázání skuteènosti, ¾e k sousedním pozemkùm neexistuje alternativní pøístup (viz nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06, rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu 16. 5. 2011, èj. 2 As 44/2011-99). Dále krajský soud správnì posuzoval, zda zde není u¾ívání úèelové komunikace upraveno nìjakým soukromoprávním institutem, napø. vìcným bøemenem (viz zmiòovaný nález Ústavního soudu).
[42] Stì¾ovatelé nerozporovali, ¾e by bylo naplnìní uvedených znakù potøeba k prokázání veøejnì pøístupné úèelové komunikace, domnívali se v¹ak, ¾e se správním orgánùm ani krajskému soudu nepodaøilo jejich naplnìní prokázat.
[43] Co se týèe souhlasu vlastníkù s u¾íváním úèelové komunikace, stì¾ovatelé tvrdili, ¾e ten nebyl prokázán, naopak i pøedchozí vlastníci nakládali s touto komunikací jako s vlastním majetkem. Stejnì tak nesouhlasí se závìrem, ¾e by pøedmìtné pozemky byly u¾ívány jako veøejnì pøístupná úèelová komunikace od nepamìti. S námitkou neposkytnutí souhlasu úzce souvisí také námitka neústavního omezení vlastnického práva, kterou stì¾ovatel podrobnì vysvìtluje ve své replice k vyjádøení osoby zúèastnìné na øízení 1).
[44] Co se týèe podmínky souhlasu vlastníka a s tím související mo¾nosti omezení vlastnického práva ve prospìch veøejného u¾ívání komunikace, té se vìnoval Ústavní soud v nálezu citovaném krajským soudem sp. zn. II. ÚS 268/06 (N 2/48 SbNU 9). Ústavní soud zde mimo jiné konstatoval, ¾e vlastnické právo je omezitelné v pøípadì kolize s jiným základním právem nebo v pøípadì nezbytného prosazení ústavnì aprobovaného veøejného zájmu za náhradu. Pokud nìkterá z podmínek nuceného omezení vlastnického práva absentuje (napøíklad kompenzace za nìj), jedná se o neústavní poru¹ení vlastnického práva. V takových pøípadech lze ústavnì konformnì omezit vlastnické právo pouze se souhlasem vlastníka a nelze proto vùbec hovoøit o nuceném (resp. vynuceném) omezení podle ustanovení § 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (srov. obdobnì té¾ rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2008, èj. 6 As 80/2006-105). Existuje-li tedy v zákonì veøejnoprávní institut omezující vlastnické právo, ani¾ by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádøený vlastníkem.
[45] Tak je tomu i v pøípadì veøejnì pøístupných úèelových komunikací definovaných v ustanovení § 7 zákona o pozemních komunikacích, v jejich¾ pøípadì je vlastnické právo omezeno tím, ¾e vlastník musí strpìt obecné u¾ívání pozemku jako komunikace (§ 19 zákona) a umo¾nit na nìj veøejný pøístup. Zákon o pozemních komunikacích toto omezení nespojuje s poskytnutím finanèní náhrady. Jediný ústavnì konformní výklad je proto ten, ¾e s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník pøíslu¹ného pozemku souhlasit. Tomuto závìru nikterak neodporuje skuteènost, ¾e úèelová komunikace a obecné u¾ívání komunikací jsou instituty veøejnoprávními, nikoli soukromoprávními. Proti vùli vlastníka dotèeného pozemku mù¾e vzniknout veøejnì pøístupná úèelová komunikace pouze za poskytnutí kompenzace (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2009, èj. 5 As 27/2009-66, publ. pod è. 2012/2010 Sb. NSS, èi rozsudek NSS ze dne 16. 5. 2011, èj. 2 As 40/2011-99).
[46] Souhlas vlastníka pøitom mù¾e být buï výslovný, èi konkludentní. Jestli¾e vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek zaèal slou¾it jako úèelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o úèelovou komunikaci. Staèí, aby vlastník strpìl u¾ívání pozemku jako komunikace, v pøípadì nesouhlasu musí v¹ak jít o aktivní jednání. Pokud vznikne úèelová komunikace, je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku-úèelové komunikace, tito nejsou oprávnìni komunikaci ze své vùle uzavøít. Výjimku z tohoto pravidla tvoøí pouze pøípady, kdy nedochází k pøevodu mezi soukromými subjekty, ale kdy je komunikace nabývána od veøejnoprávní korporace-zde nelze souhlas bez dal¹ího presumovat (nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06). Veøejnou cestou se tedy pozemek stává jeho vìnováním obecnému u¾ívání, a» ji¾ vlastníkem výslovnì projeveným souhlasem nebo konkludentním strpìním. (viz vý¹e zmiòovaný rozsudek NSS èj. 5 As 27/2009-66). pokraèování [47] Judikatura se také zabývala prokazováním existence veøejnì pøístupné úèelové komunikace v pøípadì cest u¾ívaných od nepamìti . Nejvy¹¹í správní soud ji¾ v jednom z prvních rozsudkù (rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2004, èj. 5 As 20/2003-64) týkajících se úèelových komunikací konstatoval, ¾e prùkaznost veøejnosti starých cest, které jsou dle tvrzení nìkterého z úèastníkù u¾ívány od nepamìti, je v¾dy problematická a sporná. Dále soud dodal, ¾e komunikace, u ní¾ sice nelze zjistit, zda byla nìkterým z pøedchozích vlastníkù obecnému u¾ívání vìnována, je¾ v¹ak byla jako veøejná cesta u¾ívána od nepamìti z naléhavé komunikaèní potøeby, je veøejnì pøístupnou úèelovou komunikací (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2009, èj. 5 As 27/2009-66, èi rozsudek ze dne 22. 12. 2009, èj. 1 As 76/2009-60). Obdobnì se vyjadøuje i Nejvy¹¹í soud, napø. v rozsudku ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002. Zde vyslovil, ¾e [p]otí¾e èiní dùkaz veøejnosti starých cest, u¾ívaných od nepamìti; v tìchto pøípadech star¹í judikatura vycházela z domnìnky vìnování, bylo-li prokázáno, ¾e cesty bylo u¾íváno trvale z naléhavé potøeby komunikaèní. Byla-li tedy cesta od nepamìti veøejnì u¾ívána z naléhavé komunikaèní potøeby, jde o úèelovou komunikaci. Je zde tedy konstruována domnìnka, podle které existuje-li zde naléhavá komunikaèní potøeba, pro kterou je urèitá cesta od nepamìti u¾ívána veøejností, pøièem¾ (zejména právì pro dlouhodobost u¾ívání) nelze ji¾ zjistit, zda nìkterý z pøedcházejících vlastníkù s obecným u¾íváním vyslovil souhlas, jedná se o veøejnì pøístupnou úèelovou komunikaci (samozøejmì za souèasného naplnìní dal¹ích zákonných znakù).
[48] V nyní posuzované vìci je ze správního spisu patrné, ¾e stì¾ovatel a) nabyl pozemky od soukromých právnických osob, konkrétnì pozemek p. è. 1202/1 nabyl od spoleènosti OSONA a.s. a pozemek p. è. 1202/18 od spoleènosti AP Trust a.s., a to jako druh pozemku ostatní plocha se zpùsobem vyu¾ití ostatní komunikace. Uvedené spoleènosti nabyly pøedmìtné pozemky od spoleèností HQU International, a.s. a ©KODA a.s.
[49] Z podkladù nashromá¾dìných správním orgánem I. stupnì vyplývá, ¾e pøedchozí vlastníci dotèených pozemkù sice nedali k veøejnému u¾ívání komunikace výslovný souhlas, nicménì jejímu u¾ívání nijak nebránili a nevyslovili ani vý¹e popsaný kvalifikovaný nesouhlas s tímto u¾íváním. O veøejném u¾ívání úèelové komunikace svìdèí øada dùkazù obsa¾ených ve správním spise, které ve svém rozhodnutí popisuje správní orgán I. stupnì. O existenci úèelové komunikace na daných pozemcích svìdèí zejména Hospodáøská smlouva o pøevodu správy národního majetku è. Práv/M/3622/Kot/86 z roku 1986, kopie situaèního plánku návrh na roz¹íøení plochy pro lopatkárnu Kotorev (1970), situaèní plánek Pøíjezdová cesta VO-Kotorev (1983), technická zpráva na akci Pøíjezdová cesta VO-Kotorev (1988), kopie Výzvy o vrácení nemovitého majetku dle zákona è. 403/1990 Sb. (1991), Geometrický plán pozemkù továrny J. K. Rudolf v Plzni-Kotorovì (1943). Uvedené dokumenty jsou podrobnì popsány v rozhodnutí správního orgánu I. stupnì. Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje uvedené dùkazy za dostateèné k prokázání toho, ¾e na pøedmìtných pozemcích i v minulosti existovala úèelová komunikace, která slou¾ila jako pøístup na sousední pozemky, pøièem¾ tomuto pøístupu nebylo ze strany vlastníkù komunikace nijak bránìno. Stì¾ovatelé ani øádnì neoznaèili dùkazy, které podle nich vyvracely závìry ¾alovaného a krajského soudu, a které mìl vzít soud v úvahu.
[50] Nejstar¹ím dùkazem dokládajícím existenci veøejnì pøístupné úèelové komunikace je dokument z roku 1943. Ve spise nejsou obsa¾eny ¾ádné star¹í dùkazy svìdèící o existenci úèelové komunikace, ani stì¾ovatelé nepøedlo¾ili ¾ádné star¹í dùkazy prokazující naopak neexistenci úèelové komunikace. Správní orgány i krajský soud proto správnì dospìly k závìru, ¾e zkoumané pozemky ve vlastnictví stì¾ovatele a) byly vyu¾ívány jako veøejnì pøístupná úèelová komunikace od nepamìti.
[51] Nejvy¹¹í správní soud proto uzavírá, ¾e správní orgány pøedlo¾ily dostatek dùkazù k tomu, aby prokázaly konkludentní souhlas, respektive neexistenci kvalifikovaného nesouhlasu, pøedchozích vlastníkù dotèených pozemkù s u¾íváním pozemkù jako pøístup na sousední pozemky. Navíc nashromá¾dìné dùkazy svìdèí o tom, ¾e veøejnì pøístupná úèelová komunikace zde existuje od nepamìti.
[52] Prokázání existence konkludentního souhlasu zároveò svìdèí o tom, ¾e nemohla být omezena vlastnická práva stì¾ovatele a) a nejedná se ani o vynucené omezení jeho vlastnického práva (èl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod) v podobì strpìní pøístupu na sousedící pozemky pøes komunikaci nacházející se na jeho pozemku. V tomto pøípadì nesvìdèily ve prospìch tvrzení stì¾ovatele a) ani dùkazy pøilo¾ené k jeho replice zaslané Nejvy¹¹ímu správnímu soudu dne 27. 2. 2013, které byly zalo¾eny i ve správním spise.
[53] Za nedùvodnou pova¾uje soud také kasaèní námitku, v rámci které stì¾ovatel a) tvrdil, ¾e nemù¾e dojít k omezení jeho vlastnického práva, nebo» jeho právní pøedchùdci nabyli vlastnické právo k pøedmìtným pozemkùm v rámci restituce. Nejvy¹¹í správní soud se v této otázce ztoto¾òuje se závìrem krajského soudu, ¾e judikaturní pravidlo (viz nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06 a rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 9. 6. 2011, èj. 5 As 36/2010-204), podle kterého se pøechod omezení vlastnického práva v podobì veøejného pøístupu nevztahuje na majetek nabytý v restituci, nedopadá na situaci ¾alobce a). Ze spisových materiálù pøitom nevyplývá, ¾e by právní pøedchùdci stì¾ovatele a) nabyli vlastnické právo k dotèeným pozemkùm v rámci restituce.
[54] Dále stì¾ovatelé brojili proti tomu, ¾e nebyla prokázána podmínka naléhavé komunikaèní potøeby. V této souvislosti Ústavní soud konstatoval, ¾e existují-li jiné zpùsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zaji¹tìní komunikaèního spojení nemovitostí), ani¾ by do¹lo k omezení vlastnického práva, je tøeba dát pøed omezením vlastnického práva pøednost tìmto jiným zpùsobùm. Ostatnì ji¾ v dobì první Èeskoslovenské republiky vycházely obecné soudy z toho, ¾e zákon o zøizování cest nezbytných jest výjimeèným, zasahujícím do soukromého práva vlastnického a slu¹í tedy ustanovení jeho vykládati restriktivnì a nikoliv extenzivnì (rozhodnutí Nejvy¹¹ího soudu ze dne 5. 4. 1921, RI 209/21, Vá¾ný, è. III, roè. 1921, str. 251).
[55] Nejvy¹¹í správní soud ve správním spise ovìøil, ¾e v rámci ústního jednání spojeného s ohledáním na místì správní orgán I. stupnì zjistil, ¾e pozemky p. è. 1202/1 a 1202/18 jsou jedinou pøístupovou a pøíjezdovou cestou do pøilehlých areálù ve vlastnictví navrhovatelù. Pouze pro osobu zúèastnìnou na øízení 4) existují dva èásteèné vstupy vedoucí po pozemcích p. è. 1202/39 a p. è. 1202/35 ve vlastnictví Statutárního mìsta Plznì. Mimo tìchto vstupù neexistuje v pøedmìtné lokalitì pozemní komunikace, která by plnohodnotnì nahradila pøístup po veøejnì pøístupných úèelových komunikacích nacházejících se na pozemcích p. è. 1202/39, 1202/35, 1202/18 a 1202/1, k. ú. Hradi¹tì u Plznì. Z materiálù poøízených správním orgánem I. stupnì pøi místním ¹etøení také vyplývá, ¾e pøístup do areálu osoby zúèastnìné na øízení 1) navr¾ený stì¾ovatelem a) ve skuteènosti nevede po pozemní komunikaci ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, nýbr¾ se jedná o pøístup, který v minulosti slou¾il k obsluze po ¾eleznici.
[56] Soud proto uzavírá, ¾e v tomto pøípadì bylo dostateènì prokázáno, ¾e je dána podmínka nezbytné komunikaèní potøeby.
[57] Ve vìci existence soukromoprávního institutu upravujícího u¾ívání úèelové komunikace stì¾ovatel a) odkázal na nájemní smlouvy týkající se dotèených pozemkù, které také dolo¾il do spisu. Jednalo se o nájemní smlouvu uzavøenou s osobou zúèastnìnou na øízení 4), na základì které byly tyto pozemky pronajaty za úèelem pøíjezdu k jejím pozemkùm. Tyto smlouvy v¹ak nesvìdèí o tom, ¾e by se na pozemcích nenacházela veøejnì pøístupná úèelová komunikace, pokraèování nebo» se jedná o smlouvu uzavøenou pouze s jedním vlastníkem sousedních pozemkù, který má navíc i èásteènì alternativní mo¾nost pøístupu. ®ádné smlouvy v¹ak nebyly uzavøeny s ostatními osobami, pro které byl tento pøístup jedinou mo¾ností, jak se ke svým pozemkùm dostat. Vlastníci tìchto pozemkù pøitom tradiènì pøistupovali na své pozemky právì po pozemcích oznaèených jako veøejnì pøístupná úèelová komunikace.
[58] Na základì vý¹e uvedeného soud konstatuje, ¾e krajský soud posoudil vìc správnì, pokud dospìl k závìru, ¾e byly øádnì prokázány v¹echny definièní znaky, které svìdèí o existenci veøejnì pøístupné úèelové komunikaci na pøedmìtných pozemcích.
IV.3 Vypoøádání dal¹ích kasaèních námitek
[59] Co se týèe námitky nepøezkoumatelnosti vznesené stì¾ovatelem b) z dùvodu, ¾e vlastní úvahy soudu tvoøí pouhých pár stran závìru, a ¾e jde pouze o zopakování závìrù správních orgánù, tuto námitku nepova¾uje Nejvy¹¹í správní soud za dùvodnou. Je sice pravdou, ¾e odùvodnìní napadeného rozsudku je v pomìru s jeho naraèní èástí mnohem ménì obsa¾né (nebo» popis skutkového stavu je neúmìrnì rozsáhlý), nicménì krajský soud se vypoøádal se v¹emi ¾alobními námitkami, pøièem¾ mu nelze vytýkat, ¾e dospìl ke stejným závìrùm jako ¾alovaný. Nejvy¹¹í správní soud neshledal, ¾e by krajský soud opomíjel významné dùkazy svìdèící o neexistenci veøejnì pøístupné úèelové komunikace, jak tvrdí stì¾ovatel a). Krajský soud se naopak s ¾alobními námitkami peèlivì zabýval a pøiklonil se na stranu ¾alovaného, v tom v¹ak nelze spatøovat neodùvodnìné znevýhodòování stì¾ovatelù.
[60] Ve své replice k vyjádøení osoby zúèastnìné na øízení 1) stì¾ovatel rozvedl stávající a uvedl také dal¹í argumenty svìdèící o neústavním zásahu do jeho vlastnického práva. Mimo jiné se dovolával ochrany investic. Tato námitka v¹ak byla uvedena nad rámec ¾alobních námitek, a proto se jí soud není oprávnìn zabývat, nebo» ji stì¾ovatel vznesl poprvé a¾ ve své kasaèní stí¾nosti, pøesto¾e ji mohl uplatnit ji¾ v øízení pøed mìstským soudem (§ 104 odst. 4 s. ø. s.). Stì¾ovatel a) odkázal také na dal¹í pøípady, kde jej podle jeho názoru správní orgán I. stupnì nìjakým zpùsobem znevýhodnil. V této souvislosti soud pøipomíná, ¾e pøedmìtem nyní souzené vìci je øízení o odstranìní pevné pøeká¾ky podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, a proto není oprávnìn se zabývat postupem správních orgánù èi soudu v jiných øízeních.
[61] K námitce stì¾ovatele a), ¾e se mìl správní orgán I. stupnì zabývat také otázkou, zda se pevná pøeká¾ka nachází na veøejnì pøístupné úèelové komunikaci, Nejvy¹¹í správní soud uvádí, ¾e tato námitka nebyla v daném pøípadì rozhodná, nebo» pro úèely øízení podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích bylo dostateèné, ¾e správní orgán konkretizoval, o jakou pøeká¾ku se jedná a na které veøejnì pøístupné úèelové komunikaci se nachází. Není tu navíc pochybnost, ¾e by bylo sporu o tom, jakou pøeká¾ku mají stì¾ovatelé odstranit.
[62] Pro dané øízení dále nebyly relevantní spekulace soudu o tom, zda byla pevná pøeká¾ka v podobì vrat povolena stavebním úøadem. Správní orgán I. stupnì, jako silnièní správní úøad, mìl pravomoc vést správní øízení o odstranìní pevné pøeká¾ky podle zákona o pozemních komunikacích a nebylo proto pro nìj relevantní, v jaké podobì a o jakých rozmìrech byly stavba vrat povolena stavebním úøadem. Podstatou jeho øízení naopak bylo zjistit, zda se pevná pøeká¾ka nachází na veøejnì pøístupné úèelové komunikaci a brání tak pøístupu k ostatním pozemkùm, a pokud zjistil, ¾e tomu tak je, naøídit odstranìní pevné pøeká¾ky.
[63] Nejvy¹¹í správní soud tedy shledal námitky stì¾ovatelù a) a b) nedùvodnými. Jeliko¾ v øízení nevy¹ly najevo ani ¾ádné vady, k nim¾ musí kasaèní soud pøihlí¾et z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ø. s.), zamítl kasaèní stí¾nosti jako nedùvodné (§ 110 odst. 1 vìta druhá s. ø. s.).
[64] O náhradì nákladù øízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 za pou¾ití § 120 s. ø. s. Stì¾ovatelé a) a b) nemají právo na náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti, nebo» ve vìci nemìli úspìch, ¾alovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jako¾to úspì¹nému úèastníku øízení právo na náhradu nákladu øízení pøíslu¹elo, náklady øízení nad rámec jeho bì¾né úøední èinnosti nevznikly. Podle § 60 odst. 5 s. ø. s. za pou¾ití § 120 s. ø. s. mají osoby zúèastnìné na øízení právo na náhradu jen tìch nákladù, které jim vznikly v souvislosti s plnìním povinnosti, kterou jí soud ulo¾il. Z dùvodù zvlá¹tního zøetele hodných mù¾e jim soud na návrh pøiznat právo na náhradu dal¹ích nákladù øízení. Vzhledem k tomu, ¾e soud neulo¾il ¾ádné z osob zúèastnìných na øízení ¾ádnou povinnost, nemohly jim vzniknout náklady podle § 60 odst. 5 s. ø. s. Soud neshledal ani dùvodù zvlá¹tního zøetele hodných, které by pøiznání nákladù øízení osobám zúèastnìným na øízení odùvodòovaly, proto rozhodl, ¾e ¾ádná z osob zúèastnìných na øízení nemá právo na náhradu nákladù øízení.

References: soud 
 § 142
 § 29
 soud 
 § 29
 soud 
 § 29
 § 142
 § 142
 § 29
 Soud 
 § 29
 soud 
 § 29
 Soud 
 § 29
 § 142
 soud 
 soud 
 § 29
 soud 
 § 7
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 § 142
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 § 67
 § 68
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 29
 § 142
 § 29
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 § 142
 § 29
 § 142
 § 142
 § 40
 soud 
 § 142
 § 142
 § 29
 § 142
 soud 
 § 142
 § 29
 § 142
 § 29
 § 29
 § 141
 soud 
 § 29
 § 142
 soud 
 § 29
 soud 
 § 7
 § 7
 § 7
 soud 
 soud 
 § 11
 SbNU 9
 soud 
 soud 
 SbNU 9
 soud 
 § 11
 § 7
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 7
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 29
 soud 
 § 29
 soud 
 soud 
 § 60
 § 120
 § 60
 § 120
 soud 
 soud 
 soud 
 § 60
 Soud