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Timestamp: 2020-06-06 11:25:07+00:00

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Articulo Fondos de Estabilizacion 2010 | Presupuesto | Petróleo
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FONDOS DE ESTABILIZACIÓN 2010: Disposiciones Propuestas en la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010
Ramón Castañeda Ortega
El pasado 8 de septiembre el Ejecutivo Federal entregó al Congreso de la Unión el Programa Económico 2010, entre cuyo contenido se encuentra la Iniciativa de Ley de Ingresos para el Ejercicio Fiscal 2010, en la cual se proponen diversas disposiciones que durante dicho año se plantea rijan para los Fondos de Estabilización a los que se refiere el artículo 19, fracción IV, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Éstas, básicamente tratan: el destino del Derecho sobre Hidrocarburos para el Fondo de Estabilización, el destino de Ingresos Excedentes, el empleo de recursos que se destinen durante 2010 al Fondo de Estabilización de los Ingresos de Entidades Federativas, la suspensión de los límites máximos de las reservas de los Fondos de Estabilización, y el empleo de recursos acumulados en el Fondo de Estabilización para la Inversión en Infraestructura de Petróleos Mexicanos; mismas que se comentan en este artículo por la trascendencia que para las finanzas públicas nacionales y de las entidades federativas representarían.
Destino del Derecho sobre Hidrocarburos para el Fondo de Estabilización
El Derecho sobre Hidrocarburos para el Fondo de Estabilización (DHFE), establecido en el artículo 256 de la Ley Federal de Derechos (LFD), es una contribución a la que PEMEX Exploración y Producción está obligado cuando en el año el precio promedio ponderado del barril de petróleo crudo exportado excede los 22.00 dólares de los Estados Unidos de América, caso en el cual se aplica sobre el valor anual del petróleo crudo extraído en el año, incluyendo el consumo que de este producto efectúe PEMEX Exploración y Producción, una tasa variable en función del precio que va del 1% al 10% como se muestra en la siguiente tabla:
Tabla N° 1 Tasa Variable del Derecho sobre Hidrocarburos para el Fondo de Estabilización
Rango de precio promedio ponderado anual del barril de petróleo crudo mexicano exportado. (dólares de los Estados Unidos de América)
Asimismo, en el último párrafo del artículo 256 de la LFD se establece que la recaudación anual que genere la aplicación del DHFE, se destinará al Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEIP).
Igualmente, en el artículo 19, fracción IV, penúltimo párrafo de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), se dispone que, una vez que se alcance el límite máximo determinado para el FEIP (más adelante se aborda el tema), el DHFE o cualquier otra contribución destinada al FEIP, cambia su destino para aplicarse al Fondo de Apoyo para la Reestructura de Pensiones (FARP).
No obstante, durante el año 2009 por disposición en los párrafos noveno al décimo segundo del artículo 1° de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009, se posibilitó que de los recursos generados por el DHFE (que en Ley de Ingresos se estimaron en 79,645.6 millones de pesos), 40 mil 700 millones de pesos se destinaran a financiar programas y proyectos de inversión aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), de conformidad con sus disposiciones correspondientes.
Asimismo, antes de destinar el derecho al FEIP, se autorizó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) su empleo para compensar parcial o totalmente los ingresos del Gobierno Federal, cuando los ingresos totales, sin considerar los ingresos derivados de financiamientos, resultaran inferiores a los estimados en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF), a causa de una disminución de los ingresos por la recaudación total de los impuestos, o del Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos (DOH), como consecuencia de una disminución de la plataforma de extracción o del precio del petróleo crudo, respecto a los valores esperados; así como para cubrir el costo de los combustibles que se requirieran para la generación de electricidad en adición a los recursos previstos en el PEF 2009.
Finalmente, a los recursos que restaran del derecho, después de aplicarlo para los citados destinos, se les vuelve a destinar al FEIP, y en su caso, al FARP, conforme se dispone en la LFD y la LFPRH.
Ahora, con la Iniciativa de LIF 2010, se propone posibilitar el empleo de 66 mil 912 millones de pesos para financiar programas y proyectos de inversión aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación (párrafo octavo, artículo 1° LIF 2010). Esta cifra coincide con la estimada en la misma Iniciativa, basada en la aplicación de la tasa del 10% sobre el valor anual del total de las extracciones de petróleo crudo en el año, estimada en 2.5 millones de barriles diarios en promedio
(artículo 7°, fracción VII, último párrafo, de la LIF 2010), existiendo un precio promedio del barril entre 22 y los 53.9 dólares de referencia determinados en los Criterios Generales de Política Económica 2010, que fueron estimados conforme la fórmula establecida en el artículo 31 de la LFPRH.
Además, en los párrafos noveno y décimo del artículo 1° de la LIF 2010, se autoriza que la recaudación obtenida en exceso a los 66 mil 912 millones de pesos, se destine para compensar parcial o totalmente los ingresos del Gobierno Federal durante el ejercicio fiscal de 2010, cuando éstos, exceptuando financiamientos, sean menores a los estimados en LIF 2010, derivado de una disminución en la recaudación de impuestos, o del DOH, con motivo de una disminución de la plataforma de extracción o del precio del petróleo crudo. Asimismo servirá para cubrir el costo de los combustibles que se requieran para la generación de electricidad en adición a los recursos previstos en el PEF 2010.
Una vez realizadas las aplicaciones de los recursos recaudados del DHFE anteriormente enunciadas, el remanente retomaría el destino que establecen la LFD y la LFPRH, es decir, al FEIP y, en su caso, al FARP. (Párrafo décimo primero, art. 1° LIF)
En los artículos 19, 20 y 21 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se considera el tratamiento de los ingresos excedentes que resulten en un ejercicio fiscal respecto a los ingresos autorizados en la LIF o de excedentes de ingresos propios de las entidades, bajo el mecanismo que a continuación se describe.
Los excedentes de ingresos distintos a los ingresos con destino específico por disposición expresa de leyes de carácter fiscal, y los ingresos propios de las entidades, deberán destinarse a: 1
1) En primer término, a compensar el incremento en el gasto no programable respecto del presupuestado, por concepto de participaciones; costo financiero, derivado de modificaciones en la tasa de interés o del tipo de cambio; adeudos de ejercicios fiscales anteriores (ADEFAS); así como a la atención de desastres naturales cuando el Fondo de Desastres resulte insuficiente.
1 Las erogaciones adicionales que impliquen los destinos de ingresos excedentes que se describen se autorizan en los términos del Reglamento de la LFPRH y, conforme al penúltimo párrafo del artículo 19 de la LFPRH, sólo procederán cuando éstas no afecten negativamente el equilibrio presupuestario o, en su caso, no aumenten el déficit presupuestario.
2) Las erogaciones adicionales de la Comisión Federal de Electricidad necesarias para cubrir los incrementos en los precios de combustibles con respecto a las estimaciones aprobadas en la Ley de Ingresos y su propio presupuesto (únicamente aplicarán para compensar aquel incremento en costos que no sea posible repercutir en la correspondiente tarifa eléctrica).
El remanente de estos ingresos excedentes, que en este artículo denominaremos “ingresos excedentes netos”, para distinguirlo cuando nos refiramos a ellos, una vez realizadas las compesaciones entre rubros (rubros de ingreso que disminuyan respecto a lo aprobado en LIF se compensan con el incremento que observen otros rubros sin destino específico), se destinará en:
a) 25% al Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), que sirve para compensar una disminución en la Recaudación Federal Participable (RFP), 2 con respecto a la estimada en Ley de Ingresos.
b) 25% al Fondo de Estabilización para la Inversión en Infraestructura de Petróleos Mexicanos (FEIIPemex), que sirve para compensar una disminución en los ingresos propios de PEMEX, asociada al precio promedio ponderado de petróleo y otros hidrocarburos, o al tipo de cambio.
c) 40% al Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEIP), que sirve para compensar una disminución de los ingresos totales del Gobierno Federal, asociada a una menor recaudación de ingresos tributarios no petroleros, a disminuciones en el precio promedio ponderado de barril de petróleo crudo mexicano y de otros hidrocarburos o de su plataforma de producción, o a movimientos del tipo de cambio del peso respecto del dólar de los Estados Unidos de América durante el ejercicio fiscal en cuestión, por debajo de los estimados para la LIF.
equipamiento de las entidades federativas (FIES), a distribuir entre ellas conforme a la estructura porcentual del Fondo General de Participaciones reportado en la Cuenta Pública más reciente.
Una vez que las reservas alcancen su límite máximo (tema tratado en el siguiente apartado):
2 Concepto que sirve de base para la integración de los principales fondos de participaciones federales a entidades federativas y municipios, mediante la aplicación de porcentajes, el cual se integra con: la recaudación de todos los impuestos federales, el 85.31% (en 2008, 81.72%; 2009, 82.52%; 2010, 83.28%; y en 2011, 83.96%) del DOH, y Derechos sobre Minería, (MENOS), los montos que de los anteriores conceptos hayan sido devoluciones, se les participen directamente a entidades federativas y municipios, y que por disposición expresa de Ley se excluyan de la RFP.
a) Las contribuciones que por disposición general distinta a esta Ley tengan como destino el FEIEF y el FEIP, cambiarán su destino para aplicarse al FARP. Dichas contribuciones son: para FEIEF (artículo 257, penúltimo párrafo), el Derecho Extraordinario sobre la Exportación de Petróleo Crudo (DEEPC); y para FEIP (artículos 256, último párrafo, y 257 bis, sexto párrafo, respectivamente), el DHFE, y el Derecho sobre Extracción de Hidrocarburos (DEH).
b) Los “ingresos excedentes netos” se destinarán conforme a lo siguiente:
 25% a los programas y proyectos de inversión en infraestructura que establezca el Presupuesto de Egresos, dando preferencia al gasto que atienda las prioridades en las entidades federativas;
 25% a programas y proyectos de inversión en infraestructura y equipamiento de las entidades federativas, distribuido entre ellas conforme a la estructura porcentual que se derive de la distribución del Fondo General de Participaciones reportado en la Cuenta Pública más reciente.
 25% a los programas y proyectos de inversión en infraestructura de Petróleos Mexicanos; y
 25% para el FARP.
Para el próximo año, ante la necesidad de implementar mecanismos financieros para enfrentar la crisis económica, en el párrafo décimo quinto del artículo 1° de la Iniciativa de LIF 2010, se propone otorgar la posibilidad de aplicar los “ingresos excedentes netos” en un 75% a mejorar el balance público hasta alcanzar el equilibrio presupuestario, y en 25% al Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF). Una vez alcanzado el equilibrio presupuestario sin considerar el gasto de inversión de PEMEX y sus organismos subsidiarios, se destinarán a los Fondos de Estabilización, es decir, 25% al FEIEF, 25% al FEIIPemex, 40% al FEIP y 10% al FIES.
La medida tiene como propósito disminuir con el 75% de los “ingresos excedentes netos” el déficit de 60,000 millones de pesos sugerido en el Programa Económico 2010, a fin de procurar el equilibrio fiscal.
Adicionalmente, para no contravenir la disposición anteriormente citada, en el Artículo Segundo Transitorio, de los Transitorios de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2010 (en la Iniciativa), se deroga el destino del 35 y 65% del 30% de “ingresos excedentes netos” para programas y proyectos de inversión en infraestructura y equipamiento de las entidades federativas, y a aumentar el alcance de los programas y proyectos de inversión en infraestructura que establezca el PEF, respectivamente, que establecía para 2010 y 2011, el artículo transitorio Segundo del Decreto por el que se adicionan y reforman
diversas disposiciones de la LFPRH, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2008. 3
Empleo de Recursos que se Destinen Durante 2010 a FEIEF
Como se comentó en el apartado anterior, conforme al artículo 21, fracción II, segundo párrafo, de la LFPRH, una disminución en la RFP con respecto a lo estimado en la LIF, se puede compensar con los recursos del FEIEF de acuerdo con sus respectivas reglas de operación, con el propósito de que las entidades federativas y municipios puedan reducir el efecto de la consecuente disminución en sus ingresos por participaciones federales, que representan su principal ingreso de libre ejercicio (aproximadamente el 77%, Ver Tabla N°2 y Gráfica N°1).
Estructura de los Ingresos de Libre Ejercicio de Entidades Federativas 2008
MONTO miles
Ingresos de Libre Ejercicio
544,725,199
37,926,613
29,950,265
27,733,892
421,262,617
Fuente: Elaboración propia con base en Cuentas Públicas Estatales 2008 procesadas por Indetec.
3 Segundo. Durante los ejercicios fiscales de 2009, 2010 y 2011, el 30% de los ingresos excedentes a que se refiere el último párrafo de la fracción I del artículo 19 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, una vez realizadas, en su caso, las compensaciones entre rubros de ingresos a que se refieren la fracción IV, párrafo primero, del precepto anteriormente citado y el artículo 21, fracción I, de dicha Ley, se destinarán a lo siguiente:
a) En un 35% a programas y proyectos de inversión en infraestructura y equipamiento de las entidades federativas. Dichos recursos se destinarán a las entidades federativas conforme a la estructura porcentual que se derive de la distribución del Fondo General de Participaciones reportado en la Cuenta Pública más reciente.
b) En un 65% a aumentar el alcance de los programas y proyectos de inversión en infraestructura que establezca el Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio que corresponda.
El resto de los referidos ingresos excedentes se destinará a los fines y en los porcentajes establecidos en las fracciones IV y, en su caso, V del artículo 19 de la Ley citada.
Derivado de la crisis, esta disposición se ha tenido que emplear, ya que el monto de las participaciones federales a entidades federativas y municipios ha sido menor al esperado, y se estima que al cierre de 2009 la cifra sea menor en aproximadamente un 14.2% respecto a la presupuestada. (Ver Tabla N° 3 y Gráfica N° 2)
Variación de las Participaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios Presupuestadas Respecto a Estimación al Cierre 2009 (Millones de pesos corrientes)
-60,891
* Ramo 28 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009. ** Criterios Generales de Política Económica para el Ejercicio Fiscal 2010, pág. 173. Fuente: Elaboración propia con base en los datos señalados.
* Ramo 28 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009. ** Criterios Generales de Política Económica para el Ejercicio Fiscal 2010, pág. 173.
Fuente: Elaboración propia con base en los datos señalados.
De hecho, según información presentada en los Criterios Generales de Política Económica para el Ejercicio Fiscal 2010 (CGPE 2010), “Se estima que las participaciones a las entidades federativas serán menores en 60.9 mil millones de pesos y 16.9 por ciento real respecto de 2008 como reflejo de la reducción en la recaudación federal participable y de que el monto del tercer ajuste cuatrimestral y el definitivo correspondientes a 2008 resultaron negativos para las entidades federativas. Si los datos se ajustan para no considerar en 2008 y 2009 el efecto de los ajustes cuatrimestrales, las participaciones se reducen en 14.5 por ciento real.” (CGPE 2010, pág. 86).
De conformidad con el artículo 12-A del Reglamento de la LFPRH y las correspondientes Reglas de Operación del FEIEF, a las entidades federativas se les entregó un primer anticipo trimestral por un monto de 11.3 mil millones de pesos y al 30 de junio el saldo del FEIEF era de 19.97 mil millones de pesos, de los cuales, al aplicar la Regla Décima de las Reglas de Operación del FEIEF, alrededor de 6.1 mil millones de pesos deben permanecer en el FEIEF para el año 2010, por lo que resultaron insuficientes los recursos del FEIEF disponibles para el año 2009 para compensar la caída en participaciones respecto al monto esperado en el PEF 2009. (Ver Gráfica N° 3)
* Primer anticipo trimestral más saldo al 30 de junio menos recursos para 2010. ** Cifra estimada en CGPE 2010, pág. 173; (MENOS) Cifra presupuestada del Ramo 28 del Decreto de PEF 2009. NOTA: Las cifras de participaciones incluyen también aquellos conceptos no referenciados a la RFP.
Como consecuencia de ello, las entidades federativas y la SHCP idearon un mecanismo financiero con el propósito de monetizar o potenciar los recursos del FEIEF, el cual consistió en la creación de un fideicomiso (fideicomiso monetización FEIEF o FM-FEIEF), encargado de contratar 13 créditos donde participan 8 instituciones bancarias; que por cierto, el monto total de hasta 40,000 millones de pesos fue calificado en AAA(mex) por Fitch Ratings (margen de seguridad muy alto con la más alta calidad crediticia); de los cuales una parte se destina a una reserva de 24 meses de intereses así como a gastos y fondos contemplados en la estructura, y las cantidades restantes se distribuirán entre las entidades federativas que hayan signado convenio con la SHCP con los mismos coeficientes empleados para la distribución del FEIEF. Para ello, dichas entidades federativas se comprometieron a aportar al fideicomiso el monto disponible para 2009 del FEIEF, con cuyo monto se adquirirán bonos cupón cero emitidos por el Gobierno Federal, para respaldar el pago del 100% del principal al vencimiento legal de los créditos; y también aportarán los flujos futuros del FEIEF, recursos con los cuales se realizará el pago trimestral de los intereses, y de ser insuficientes, por aportaciones adicionales (identificadas como “cantidades faltantes”) por parte de la SHCP teniendo como límite el 4% de las participaciones federales que le corresponden a cada entidad federativa participante, quienes con dichos recursos
compensarán su adeudo. Respecto a las características de los créditos, éstos son simples, denominados en pesos, con plazo de 13 años y pago de capital al vencimiento, tasa variable de TIIE a 91 días más un diferencial (definido en los contratos de crédito), pagos de intereses trimestrales, sin comisión por apertura y sin comisión por pago anticipado. 4
Por tal razón, en el párrafo vigésimo del artículo 1° del proyecto de LIF 2010, con el objetivo de apoyar las descritas operaciones que las entidades federativas están implementando para fortalecer su capacidad financiera ante la disminución de la recaudación federal participable; se propone que los recursos que durante 2010 se destinen al FEIEF (25% de “ingresos excedentes netos” 2010), podrán utilizarse para cubrir las obligaciones derivadas de los esquemas de potenciación de los recursos que, con cargo a dicho fondo, hayan recibido las entidades federativas. Cabe resaltar que sólo se refiere a los recursos que se destinen al FEIEF en 2010, no los que ya se encuentran en el Fondo (los aproximadamente 6.1 mil millones de pesos).
Asimismo, en el párrafo vigésimo primero del artículo 1° del proyecto de LIF 2010, se aclara que lo anterior no aplicará a los municipios; de tal manera que la parte municipal quedará integra en FEIEF, y en caso de existir disminución en la RFP respecto a la estimada en LIF, se compensarán las participaciones municipales con recursos del FEIEF de acuerdo con sus respectivas reglas de operación.
Suspensión de los Límites Máximos de las Reservas de los Fondos de Estabilización
En el ya multicitado artículo 19, en el segundo párrafo de su fracción IV, de la LFPRH, se establece que el monto de la reserva que deberán tener los Fondos de Estabilización, misma que debe ser adecuada para afrontar una caída de la RFP o de los ingresos petroleros del Gobierno Federal y de Petróleos Mexicanos, según corresponda, será igual al producto de la plataforma de producción de hidrocarburos líquidos estimada para el año, expresada en barriles, por un factor de 3.25 para el caso del FEIEF y del FEIIPemex, y de 6.50 en el caso del FEIP, en todos los casos por el tipo de cambio del dólar estadounidense con respecto al peso esperado para el ejercicio.
De tal manera, que con base en la información de las principales variables macroeconómicas que se expone en los CGPE 2010, dichas reservas para el 2010 serían de aproximadamente 40.9 mil millones de pesos en los casos del FEIEF y el FEIIPemex, y de 81.8 mil millones de pesos para el FEIP. (Ver Gráfica N° 4)
4 FitchRatings; Comunicado “Fitch Ratings califica en AAA(mex) los créditos bancarios asociados a la estructura para potenciar el FEIEF”. Monterrey, N.L. Septiembre 15, 2009.
Fuente: Estimación propia con base en disposición del artículo 19, fracción IV, segundo párrafo de la LFPRH, aplicando las cifras expuestas en los CGPE de Plataforma de Producción y Tipo de Cambio.
No obstante, con objeto de que de presentarse una situación inesperada de aumento de los ingresos, se pueda acumular una mayor cantidad de recursos para hacer frente a crisis como la experimentada en este año; en el párrafo décimo sexto del artículo 1° de la Iniciativa de LIF 2010, se plantea que durante el ejercicio fiscal de 2010 no sean aplicables los límites para la acumulación de las reservas en los fondos de estabilización.
Empleo de Recursos Acumulados en el FEIIPemex
También en el artículo 19, fracción IV, última parte del segundo párrafo, de la LFPRH, se establece que en el caso de los ingresos excedentes para el FEIIPemex, los recursos se transferirán anualmente a Petróleos Mexicanos para que éste constituya la reserva, quien podrá emplear hasta el 50% de los recursos acumulados en este fondo al cierre del ejercicio fiscal anterior para la ampliación de la infraestructura de refinación en territorio de los Estados Unidos Mexicanos. Asimismo, en el artículo 21, fracción II, tercer párrafo, se señala que una disminución en los ingresos propios de PEMEX respecto a los estimados en la LIF, asociada al precio promedio ponderado de petróleo y otros hidrocarburos, o al tipo de cambio, se podrá compensar con los recursos del FEIIPemex conforme a las Reglas de Operación.
Respecto al empleo de los recursos acumulados en el FEIIPemex, la proposición efectuada en la Iniciativa de LIF 2010, modifica las disposiciones enunciadas anteriormente, al establecer que a partir del día siguiente de la publicación en el Diario Oficial de la Federación del Decreto de LIF 2010 y hasta el 31 de diciembre
de 2010, los recursos acumulados en el FEIIPemex podrán destinarse a cubrir gastos de operación de Petróleos Mexicanos conforme a su presupuesto autorizado (Fracción III del ARTÍCULO SEGUNDO Transitorio de la LIF 2010, y Transitorio Primero a los Transitorios de la LIF 2010). Esto con la finalidad de fortalecer las finanzas de la paraestatal, pues ésta podría utilizar los recursos del FEIIPemex, aún sin haber disminución de sus ingresos propios asociada a disminuciones en el precio del petróleo y otros hidrocarburos o a movimientos del tipo de cambio, por debajo de los estimados para la LIF.
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 artículo 256
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 artículo 1
 artículo 31
 artículo 1
 artículo 19
 artículo 1
 artículo 21
 artículo 19
 artículo 21
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 artículo 1
 artículo 1
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 1
 artículo 19
 artículo 21