Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/ceny-cenova-kontrola-povinnost-poskytnout-soucinnost.p2695.html
Timestamp: 2019-09-22 03:40:08+00:00

Document:
Ceny: cenová kontrola; povinnost poskytnout součinnost | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
2682/2012
Ceny: cenová kontrola; povinnost poskytnout součinnost
k § 2c zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění zákona č. 458/2000 Sb.
k § 1 a § 6 odst. 1 písm. c), § 15 odst. 1 písm. c) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění zákona č. 403/2009 Sb.
k § 14 a § 19 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění zákona č. 230/2006 Sb.
k § 191 odst. 1 obchodního zákoníku ve znění zákona č. 370/2000 Sb.
k § 30 odst. 1 a § 154 správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.)
k § 21 občanského soudního řádu ve znění účinném od 1. 1. 2001
I. Energetický regulační úřad je oprávněn kontrolovat podle zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, i to, zda dodavatelé tepelné energie dodržují zákon o cenách a na základě něho vydaná cenová rozhodnutí i při tvorbě návrhů tzv. předběžných cen (
návrhů záloh na cenu), tj. cen, které dodavatelé tepelné energie nabízí svým zákazníkům v návrzích smluv, resp. v jejich dodatcích [§ 2c zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, § 1 a § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách].
(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 16. 12. 2011, čj. 62 A 6/2010-87)*)
ve věcech správních č. 860/2001.
RNDr. Jan Č. proti Energetickému regulačnímu úřadu o uložení pokuty.
Rozhodnutím z 20. 4. 2010 zamítl předseda žalovaného žalobcův rozklad proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 2. 2010, kterým byl žalobce shledán vinným správním pořádkovým deliktem podle § 19 zákona o státní kontrole, a byla mu uložena pořádková pokuta ve výši 50 000 Kč za opakované neposkytnutí součinnosti podle § 14 tohoto zákona.
Proti rozhodnutí předsedy žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Brně. Namítal zejména, že zákon žalovanému neumožňuje kontrolovat předběžné ceny a že žalobci nemohla být podle § 19 zákona o státní kontrole uložena pokuta, protože společnost při cenové kontrole nezastupoval. Zastupovat společnost LENOXA, a.s., v dané cenové kontrole byl oprávněn Mgr. Jan P., kterému byla udělena plná moc. Ustanovení § 30 a § 31 správního řádu stanoví, kdo jedná jménem právnické osoby, a že v téže věci může za právnickou osobu činit úkony jen jedna osoba. Žalobce považuje za nepřípustný postup žalovaného, který nejednal s pověřenou osobou, ale obracel se na žalobce. Není v pravomoci žalovaného určit, kdo bude osobou odpovědnou pro danou cenovou kontrolu a kdo bude za kontrolovaný subjekt v dané věci jednat. Takové rozhodnutí přísluší kontrolovanému subjektu. Podle žalobce se žalovaný nemůže obracet na jakéhokoli zaměstnance kontrolovaného subjektu, který např. nemá k požadovaným dokumentům přístup, a nemůže kohokoli za neposkytnutí dokumentů sankcionovat. Žalovaný nesprávně zaměnil procesní zastupování kontrolované společnosti, které se řídí správním řádem, a jednání společnosti vůči třetím osobám podle obchodního zákoníku.
(...) Žalobce dále namítá, že žalovaný nebyl oprávněn cenovou kontrolu provádět, neboť předmětem kontroly nebyla cena, nýbrž „
“, kterou žalovaný kontrolovat nemůže. Ani tuto námitku neshledal soud důvodnou. Shodnou otázkou se zdejší soud přitom zabýval již dříve, a to ve svém rozsudku ze dne 19. 4. 2011, čj. 62 Ca 34/2009-144, ve věci žalobce LENOXA, a.s., proti žalovanému Energetickému regulačnímu úřadu. Zde soud dospěl k závěru, že žalovaný je cenovým orgánem ve smyslu zákona o cenách, neboť podle § 2c zákona o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen vykonává působnost při uplatňování, regulaci, sjednávání a kontrole cen v oblasti energetiky, vydává právní předpisy pro regulaci, sjednávání a kontrolu cen v oblasti energetiky, vydává rozhodnutí o regulaci cen včetně pravidel pro klíčování nákladů, výnosů a hospodářského výsledku regulovaných a neregulovaných činností, a je tak oprávněn k provádění cenové kontroly.
Podle názoru zdejšího soudu, zaujatého již v citovaném rozhodnutí, přitom neexistuje z hlediska cenové kontroly, resp. oprávnění žalovaného k jejímu provádění, žádný rozdíl mezi cenou „
“, jejíž kalkulace byla, resp. měla být v daném případě kontrolována, a cenou ve smyslu § 1 zákona o cenách, k jejíž kontrole je žalovaný zákonem o cenách oprávněn (soud přitom pod pojmem „
předběžné ceny
“ rozuměl ceny, na základě nichž jsou placeny dodávky tepelné energie uskutečňované v průběhu roku – v daném případě tedy roku 2009). Soud vyšel přitom z toho, že i předběžná cena je cenou ve smyslu obecné terminologie českého jazyka. Podle názoru soudu je cenou v obecném slova smyslu třeba rozumět směnnou hodnotu statku nebo služby, tj. protihodnotu potřebnou pro získání zboží nebo služby, jež je vyjádřena peněžitou částkou, kterou je třeba při získání zboží (služeb) zaplatit za jednotku množství (viz např. http://cs.wikipedia.org/). Předběžná cena podle názoru soudu přitom současně bezezbytku splňuje též definici pro cenu zakotvenou v § 1 zákona o cenách, neboť se stále jedná o cenu, tj. peněžní částku sjednanou při prodeji zboží (tj. výrobků, výkonů, prací a služeb – v daném případě tepelné energie) podle § 2 až § 13 zákona o cenách. Právě předběžnou cenu totiž odběratelé za tepelnou energii v průběhu kalendářního roku platí, aby mohli plnění v podobě dodávek tepelné energie získat.
Podle soudu tedy cenovým rozhodnutím žalovaného stanovené podmínky pro kalkulaci předběžné ceny tepelné energie je třeba podřadit pod „
“ ve smyslu § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách, a žalovaný tak byl oprávněn k provádění cenové kontroly i ve vztahu k předběžným cenám a jejich kalkulaci.
Shodný názor lze ostatně dovodit i z rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 4. 12. 2000, čj. 6 A 116/99-53, Soudní
ve věcech správních č. 860/2001. Vrchní soud zde totiž uvedl, že k porušení cenových předpisů [§ 15 odst. 1 písm. c) zákona o cenách] při dodávce tepelné energie za věcně usměrňované ceny dochází nejen při stanovení nesprávné ceny v závěru roku předcházejícího pro rok běžný, ale také uplatňováním takovéto ceny v podobě záloh v průběhu běžného roku a konečně i při vyúčtování spotřeby energie a zaplacených záloh počátkem roku následujícího.
Pokud žalobce tvrdí, že žalovaný kontroloval též návrhy předběžných cen (záloh), které nebyly zákazníky akceptovány, tak ani v tom neshledává soud žádné pochybení. Přestože zákon o cenách v § 1 odst. 2 stanoví, že cena je peněžní částka sjednaná při nákupu a prodeji zboží podle § 2 až § 13 zákona o cenách nebo zjištěná podle zvláštního předpisu k jiným účelům než k prodeji, nelze z toho dovodit, že by žalovaný byl oprávněn kontrolovat toliko ceny, které byly již akceptovány kupujícím, a nikoli návrhy cen. Zákon o cenách sice v § 1 odst. 2 uvádí, že cena je částka sjednaná, nicméně v některých svých dalších ustanoveních hovoří o ceně jako o částce, za kterou prodávající zboží nabízí (tedy o částce, která dosud nebyla kupujícím akceptována). Jedná se např. o § 13 tohoto zákona, který ukládá prodávajícímu označovat zboží cenami platnými v okamžiku nabídky a stanoví další podmínky týkající se nabízených cen. Uvedené ustanovení hovoří o „
“, přičemž je nepochybné, že se jedná teprve o „
“, tedy cenu nabízenou prodávajícím, kterou kupující dosud neakceptoval. Hovoří-li tedy zákon o cenách o „
“, nemyslí tím výhradně jen cenu sjednanou (tedy již akceptovaný návrh), nýbrž i návrh ceny kupujícím dosud neakceptovaný. Z uvedeného je zřejmé, že i návrhy cen podléhají regulaci prováděné zákonem o cenách. Spočívá-li potom cenová kontrola ve zjišťování, zda prodávající nebo kupující neporušují ustanovení zákona o cenách a cenové předpisy [§ 14 odst. 1 písm. a) zákona cenách], je žalovaný jako cenový orgán oprávněn kontrolovat i to, zda prodávajícím nabízené ceny, které kupující dosud neakceptoval, jsou v souladu s cenovými předpisy.
Takový závěr je přitom zcela v souladu se smyslem regulace cen. I návrhy cen, resp. záloh na ně totiž musí dodavatelé stanovovat v souladu s cenovými předpisy, neboť i tyto návrhy dopadají na odběratele (kupující), kterým jsou zasílány k akceptaci, a musí tedy podléhat kontrole příslušným cenovým orgánem (žalovaným). Proti nesprávně (tj. v rozporu s cenovými předpisy) stanoveným cenám, resp. návrhům záloh na ně, se sice odběratel může bránit prostřednictvím § 17 odst. 5 písm. a) zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění účinném do 17. 8. 2011 a požádat žalovaného o rozhodnutí sporu o obsahu smlouvy mezi dodavatelem tepelné energie a jeho zákazníkem, nicméně pokud by odběratel tohoto institutu z jakéhokoli důvodu nevyužil, byla by tvorba záloh na cenu bez jakékoli kontroly. Ve smyslu citovaného ustanovení je totiž žalovaný aktivován toliko na návrh. Navíc se jeho činnost omezuje na rozhodnutí sporu o obsahu smlouvy. Vzhledem k tomu je žalovaný i v případě, kdy je mu předložen spor o obsah smlouvy podle § 17 odst. 5 písm. a) energetického zákona, oprávněn zahájit cenovou kontrolu ve vztahu k návrhům cen, resp. zálohám na ceny, jichž se smlouva, o jejímž obsahu podle § 17 odst. 5 písm. a) energetického zákona rozhoduje (případně rozhodl), týká. Oba instituty [cenová kontrola a sporné řízení podle § 17 odst. 5 písm. a) energetického zákona] mají totiž odlišný smysl a poslání. Ani tato námitka tedy nebyla shledána důvodnou.
Pokud se žalobce dále dovolává toho, že mu pokuta nemohla být uložena, neboť k zastupování kontrolované společnosti v dané cenové kontrole byl zmocněn Mgr. Jan P., a žalovaný tedy žalobce k předložení podkladů nebyl oprávněn vyzývat, mýlí se.
Podle § 19 zákona o státní kontrole může kontrolní orgán uložit pořádkovou pokutu až do výše 50 000 Kč fyzické osobě, která způsobila, že kontrolovaná osoba nesplnila povinnost podle § 14 tohoto zákona (odst. 1). Podle odstavce 2 tohoto ustanovení lze pořádkovou pokutu uložit i opakovaně, nebyla-li povinnost splněna ani ve lhůtě nově stanovené kontrolními pracovníky. Úhrn takto uložených pořádkových pokut nesmí přesáhnout částku 200 000 Kč.
Podle § 14 odst. 1 zákona o státní kontrole jsou kontrolované osoby povinny vytvořit základní podmínky k provedení kontroly, zejména jsou povinny poskytnout součinnost odpovídající oprávněním kontrolních pracovníků uvedeným v § 11 písm. a) až f) a h) tohoto zákona. Fyzické osoby nemají povinnost podle § 11 písm. d) tohoto zákona v případech, kdyby jejím splněním způsobily nebezpečí trestního stíhání sobě nebo osobám blízkým. Podle § 14 odst. 2 citovaného zákona jsou kontrolované osoby povinny v nezbytném rozsahu odpovídajícím povaze jejich činnosti a technickému vybavení poskytnout materiální a technické zabezpečení pro výkon kontroly.
Podle § 11 zákona o státní kontrole jsou kontrolní pracovníci při provádění kontroly oprávněni:
a) vstupovat do objektů, zařízení a provozů, na pozemky a do jiných prostor kontrolovaných osob, pokud souvisí s předmětem kontroly; nedotknutelnost obydlí je zaručena,
b) požadovat na kontrolovaných osobách, aby ve stanovených lhůtách předložily originální doklady a další písemnosti, záznamy dat na paměťových médiích prostředků výpočetní techniky, jejich výpisy a zdrojové kódy programů, vzorky výrobků nebo jiného zboží (dále jen ,doklady‘),
c) seznamovat se s utajovanými informacemi, prokáží-li se osvědčením pro příslušný stupeň utajení těchto informací, vydaným podle zvláštního právního předpisu,
Z uvedeného je tedy zřejmé, že pořádkovou pokutu podle § 19 zákona o státní kontrole může žalovaný uložit každé fyzické osobě, která způsobila, že kontrolovaná osoba nesplnila povinnost podle § 14 zákona o státní kontrole. Soud se při výkladu tohoto ustanovení plně ztotožňuje se žalovaným v tom, že fyzickou osobou, které může být uložena pokuta, nemusí nutně být pouze oprávněná (pověřená) osoba, jejíž jméno a oprávnění za kontrolovanou osobu jednat žalovaný při zahájení kontroly od kontrolované osoby vyžaduje. Naopak z hlediska smyslu tohoto ustanovení (tj. zabezpečit řádné provedení kontroly u kontrolované osoby) může být sankcionována skutečně každá fyzická osoba, která způsobí (a to ať už aktivním nebo pasivním jednáním), že kontrolovaná osoba nesplní některou z povinností v § 14 zákona o státní kontrole. Zpravidla se přitom bude jednat o zaměstnance nebo člena kontrolované osoby (avšak ani to není podmínkou). V žádném případě však nemusí jít pouze o pověřenou osobu k zastupování při kontrole ani o žádného z vedoucích pracovníků kontrolované osoby. Pořádková pokuta může být nepochybně uložena i vrátnému, který nepustí kontrolní pracovníky do objektů či na pozemky kontrolované osoby a znemožní tak vstup kontrolním pracovníkům [§ 11 písm. a) zákona o státní kontrole], nebo účetní, která nevydá příslušné účetní doklady [§ 11 písm. b) zákona o státní kontrole], či jakékoli jiné osobě (ať už zaměstnanci, či nikoli), která neposkytne pravdivé a úplné informace o zjišťovaných a souvisejících skutečnostech [§ 11 písm. d) zákona o státní kontrole]. Podmínkou zde samozřejmě je, aby fyzické osoby byly objektivně schopny vyžadované povinnosti splnit, a aby byly kontrolními pracovníky na svoje povinnosti řádně upozorněny a poučeny o tom, že se v případě neposkytnutí součinnosti dopouští pořádkového správního deliktu, za nějž jim může být uložena pokuta v určité výši. Úvaha žalobce o tom, že by tímto výkladem mohlo dojít k sankcionování zaměstnance za nepředložení dokladů, k nimž nemá přístup nebo o jejichž existenci nemá ani ponětí, je tak podle soudu mylná. Pokud by skutečně došlo k tomu, že by žalovaný vyzýval k předložení dokladů zaměstnance, který je předložit objektivně nemůže, nepochybně by takový zaměstnanec tuto skutečnost žalovanému sdělil, a žalovaný by po jejím prověření pokutu nemohl uložit, neboť by nebylo možno dovodit odpovědnost za pořádkový delikt. Pokud by tak přesto učinil, jednalo by se o pokutu uloženou v rozporu se zákonem, neboť by nebyla naplněna podmínka, že fyzická osoba způsobila nesplnění povinnosti podle § 14 zákona o státní kontrole a dopustila se tak pořádkového deliktu. Nemůže-li totiž někdo objektivně určité doklady předložit, nemůže tím způsobit nesplnění této povinnosti. Nesplnění takové povinnosti může zásadně způsobit toliko ten, kdo doklady předložit objektivně může, nicméně tak neučiní.
V daném případě kontrolovaná osoba neposkytla žalovanému řadu dokladů a informací, týkajících se dodávek tepla a předběžných cen (záloh) na tyto dodávky v kontrolovaných lokalitách, jakož i informací o chodu a fungování kontrolované společnosti. Vzhledem ke komplexnosti požadovaných dokladů se žalovaný zcela správně obracel na oprávněnou osobu, kterou kontrolovaná společnost k jednání za sebe zmocnila, tj. na Mgr. Jana P., který při zahájení cenové kontroly předložil plnou moc za kontrolovanou společnost jednat. Pokud však tato oprávněná osoba požadované doklady nepředložila, a to ani přes řadu výzev a pořádkových pokut, které jí byly uloženy, soud považuje za zcela logický a zákonný postup žalovaného, který se obrátil se žádostí o poskytnutí podkladů přímo na statutární orgán kontrolované osoby, resp. na předsedu představenstva společnosti LENOXA, kterým byl v rozhodné době žalobce. Je to totiž statutární orgán, kdo v obecné rovině jménem kontrolované společnosti jedná a řídí její činnost, a to jak v souladu s obecnou úpravou obchodních společností a jednání jejich jménem obsaženou v obchodním zákoníku (podle jehož § 191 odst. 1 je představenstvo statutárním orgánem, jenž řídí činnost akciové společnosti a jedná jejím jménem. Představenstvo rozhoduje o všech záležitostech společnosti, pokud nejsou tímto zákonem nebo stanovami vyhrazeny do působnosti valné hromady nebo dozorčí rady.), tak s úpravou zakotvenou ve správním řádu, resp. v občanském soudním řádu, jakožto procesních předpisech upravujících jednání jménem právnických osob před správním orgánem, případně soudem.
V případě společnosti LENOXA, je to tedy představenstvo a zejména jeho předseda (tedy žalobce), kdo je primárně povinen zajišťovat, aby společnost dodržovala právní předpisy, a tedy v rámci cenové kontroly řádně spolupracovala a poskytovala zákonem o státní kontrole vyžadovanou součinnost. Pokud pak pověřený zaměstnanec se žalovaným nespolupracoval a potřebnou součinnost neposkytoval, byl tak povinen k výzvě žalovaného učinit žalobce. Jestliže tak neučinil a všechny požadované podklady nepředložil, žalovaný zcela oprávněně využil § 19 zákona o státní kontrole.
Na uvedeném nemůže nic změnit ani žalobcův poukaz na to, že podle správního řádu může v téže věci za právnickou osobu činit úkony jen jedna osoba. Soud zde považuje za nezbytné nejprve uvést, že přestože se na provedení státní kontroly správní řád zásadně nepoužije, lze podle § 1 odst. 1 a 2 a § 177 odst. 2 a § 154 správního řádu určitá ustanovení správního řádu na státní kontrolu aplikovat, pokud ovšem zvláštní zákon nestanoví jinak. Správní řád se totiž podle svého § 1 odst. 1 vztahuje nejen na správní řízení (postup správního orgánu směřující k rozhodnutí o právech a povinnostech fyzických a právnických osob), ale na veškerý postup správních orgánů, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy, který není upraven jinými právními předpisy. Státní cenová kontrola je sice upravena jinými právními předpisy (zejména zákonem o státní kontrole a zákonem o cenách), nicméně pokud na určitou situaci zvláštní předpisy nepamatují, je třeba přistoupit k obecnému správnímu řádu prostřednictvím jeho § 177 odst. 2 a § 154.
Zákon o státní kontrole neupravuje, kdo jedná jménem kontrolované právnické osoby, a proto je třeba na tuto situaci použít prostřednictvím § 154 správního řádu právě správní řád, který v § 30 odst. 1 stanoví, že jménem právnické osoby činí úkony ten, kdo je k tomu oprávněn v řízení před soudem podle zvláštního zákona. Tímto zákonem je občanský soudní řád, který v § 21 stanoví, že za právnickou osobu jedná její statutární orgán; tvoří-li statutární orgán více fyzických osob, jedná za právnickou osobu jeho předseda, případně jím pověřený člen. V souladu s § 30 odst. 2 správního řádu může v téže věci za právnickou osobu současně činit úkony jen jedna osoba.
Podle názoru soudu k porušení § 30 odst. 2 správního řádu nedošlo, neboť toto ustanovení nijak nezapovídá, aby kontrolní orgán vyzýval k nezbytné součinnosti i jiné osoby v rámci kontrolované společnosti, tím spíše tehdy, pokud pověřená osoba požadovanou součinnost neposkytuje. Pokud tedy v daném případě žalovaný oslovil žalobce, neoslovoval ho jako osobu, která je oprávněna za právnickou osobu jednat, nýbrž vyžadoval součinnost podle zákona o státní kontrole, kterou je oprávněn vyžadovat od kohokoli. Výklad, který zastává žalobce, tj. že žalovaný kontrolní orgán musí o součinnost žádat jen pověřenou osobou, i když ta s ním nekomunikuje, není v souladu se zákonem, neboť působí zcela proti smyslu státní kontroly. Takovým výkladem by totiž mohlo docházet k úplnému zmaření kontroly, kdy by pověřená osoba vůbec s kontrolním orgánem nekomunikovala a ten by pak neměl žádnou možnost kontrolu provést. Naopak soud má zato, že žalovaný je oprávněn k poskytnutí součinnosti vyzvat kteroukoli osobu. Pokud v daném případě byly vyžadovány komplexní podklady a informace týkající se kontrolovaného subjektu, a pověřený zaměstnanec na výzvy kontrolního orgánu nereflektuje a požadovanou součinnost neposkytne, je kontrolní orgán oprávněn obrátit se na statutární orgán kontrolované osoby a součinnost požadovat po něm, případně po jeho předsedovi, je-li statutární orgán tvořen více osobami jako v daném případě. Žalobce tedy byl povinen s kontrolními pracovníky žalovaného spolupracovat a na výzvu požadované doklady poskytnout. Soud tak neshledal, že by žalovaný v tomto ohledu jakkoli pochybil. Rovněž nezjistil, že by žalovaný nesprávně zaměňoval procesní zastupování kontrolované společnosti podle správního řádu a jednání společnosti vůči třetím osobám podle obchodního zákoníku. Podle obou předpisů to totiž byl právě žalobce, na něhož se měl žalovaný obracet v případě, že osoba pověřená za kontrolovanou společnost jednat, neposkytovala potřebnou součinnost. (...)

References: § 2
 zákona č. 265
 zákona č. 458
 § 1
 § 6
 § 15
 zákona č. 526
 zákona č. 403
 § 14
 § 19
 zákona č. 552
 zákona č. 230
 § 191
 zákona č. 370
 § 30
 § 154
 § 21
 zákona č. 526
 zákona č. 265
 § 1
 § 6
 § 19
 § 14
 § 19
 § 30
 § 31
 soud 
 soud 
 soud 
 § 2
 § 1
 Soud 
 § 1
 § 2
 § 13
 § 6
 soud 
 soud 
 § 1
 § 2
 § 13
 § 1
 § 13
 § 17
 zákona č. 458
 § 17
 § 17
 § 17
 § 19
 § 14
 § 14
 § 11
 § 11
 § 14
 § 11
 § 19
 § 14
 Soud 
 § 14
 § 14
 soud 
 § 191
 § 19
 Soud 
 § 1
 § 177
 § 154
 § 1
 § 177
 § 154
 § 154
 § 30
 § 21
 § 30
 § 30
 soud 
 Soud