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Timestamp: 2019-10-13 20:46:25+00:00

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﻿ Sentencia C-055 de febrero 6 de 2013
SENTENCIA C-55 DE 06 DE FEBRERO DE 2013
CONTENIDO:FUNCIONES DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL ATRIBUIDAS A LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. LAS ACTAS DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL QUE EXPIDE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, HACEN TRÁNSITO A COSA JUZGADA Y PRESTA MERITO EJECUTIVO. LA FACULTAD DE CONCILIACIÓN ATRIBUIDA A LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, SE ENCUENTRA REGULADA EN EL ARTÍCULO 38 DE LA LEY 1122 DE 2007, TAMBIÉN SE REFIERE GENÉRICAMENTE A LOS SUJETOS DEL SISTEMA DE SALUD QUE PUEDEN ACUDIR A LA CONCILIACIÓN A SUS MECANISMOS DE ACTIVACIÓN Y AL TIPO DE ASUNTOS SUJETOS A DICHO TRÁMITE, EQUIVALENTEMENTE FIJA LOS EFECTOS DE LOS ACUERDOS CONCILIATORIOS Y EL PROCEDIMIENTO QUE DEBE APLICARSE EN TALES CASOS. SE DECLARA INHIBIDA PARA EMITIR PRONUNCIAMIENTO DE FONDO RESPECTO DEL ARTÍCULO 135 DE LA LEY 1438 DE 2011, POR HABERSE PRESENTADO UNA INEPTITUD SUSTANCIAL DE LA DEMANDA.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONCILIACIÓN, CONCILIACIÓN PREJUDICIAL, SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
Sentencia C-055 de febrero 6 de 2013
Ref.: Expediente D-9132
Bogotá, D.C, seis de febrero de dos mil trece.
Por auto del diecinueve (19) de junio de dos mil doce (2012), el magistrado sustanciador decidió inadmitir la demanda, por encontrar que en ella no se estructuró un verdadero cargo de inconstitucionalidad contra las normas acusadas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y la propia jurisprudencia constitucional.
A continuación se transcribe el artículo 135 de la Ley 1438 de 2011, conforme con su publicación en el Diario Oficial 47.957, del 19 de enero de 2011:
ART. 135.—Competencia de conciliación. La Superintendencia Nacional de Salud podrá actuar como conciliadora de oficio o a petición de parte en los conflictos que surjan entre el administrador del Fosyga, las Entidades Promotoras de Salud, los prestadores de servicios, las compañías aseguradoras del SOAT y entidades territoriales”.
La demandante considera que la función de conciliación prejudicial otorgada por el legislador a la Superintendencia Nacional de Salud, a través del artículo 135 de la Ley 1438 de 2011, resulta violatoria del preámbulo y de los artículos 1º, 2º, 4º y 277-7 de la Constitución Política.
2.1. La demandante manifiesta que la norma acusada, al facultar a la Superintendencia Nacional de Salud para actuar como conciliadora en los conflictos que surjan entre las entidades que hacen parte del sistema de seguridad social en salud, desconoce el preámbulo y los artículos 1º, 2º y 4º de la Carta, que propugnan por un orden económico y social justo, la prevalencia del interés general y la primacía de la Constitución Política.
3. Aliansalud EPS.
Con base en las citadas normas, la interviniente sostiene que es legítimo establecer como requisito de procedibilidad la conciliación en asuntos de lo contencioso administrativo; que esta solo puede ser adelantada ante agentes del Ministerio Público; y que el acta de conciliación debe someterse a la aprobación del juez competente.
A partir de lo dicho, le solicita a esta Corporación “declarar exequible el artículo 135 de la Ley 1438 de 2011, en el entendido de que el superintendente delegado para la función jurisdiccional y de conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud no debe ser competente para adelantar audiencia extrajudicial de conciliación en donde se traten conflictos de contenido económico de los cuales pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan”.
El Ministerio de Salud y Protección Social, por intermedio de apoderada, interviene en el presente juicio, solicitando a la Corte que se esté a lo resuelto en la Sentencia C-117 de 2008, en la cual se declaró exequible el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, norma que consagra las facultades jurisdiccionales de la Superintendencia Nacional de Salud y que fue adicionada por el artículo 126 de la ley 1438 de 2011.
5. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
6. Ministerio de Justicia y del Derecho.
A continuación, se refiere a la conciliación en temas relativos a la jurisdicción contenciosa administrativa, citando el Decreto 1716 de 2009, que reglamentó el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, en el que se establece cuáles son los asuntos susceptibles de conciliación en esta materia. Ligado a ello, se refiere entonces a la exclusividad de que trata el artículo 23 de la Ley 640 de 2001, según el cual las conciliaciones en materia contenciosa administrativa solo podrán llevarse a cabo por el Ministerio Público.
7. Superintendencia Nacional de Salud.
Procede la interviniente a justificar la constitucionalidad de la norma acusada, explicando la naturaleza jurídica de las superintendencias y su papel en el Estado social de derecho. Sobre este aspecto, indica que las funciones judiciales y de conciliación, atribuidas a las citadas entidades encuentran fundamento en el artículo 116 de la constitución política, norma que en virtud de la descongestión judicial y la creación de mecanismos alternativos de solución de conflictos, permitió que en materias precisas las autoridades administrativas pudieran administrar justicia. Seguidamente, menciona las sentencias C-141 de 1995, C-212 de 1994 y C-641 de 2000, en las cuales la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de disposiciones legales que radican en cabeza de autoridades administrativas funciones jurisdiccionales.
8. Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario.
El señor Procurador General de la Nación, mediante concepto 5437, del veintiuno (21) de septiembre de dos mil doce (2012), se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia y le solicitó a la Corte inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo respecto del artículo 135 de la Ley 1438 de 2011.
Aduce el Ministerio Público que, en cuanto “la competencia de intervención de la Procuraduría General de la Nación se basa en la propia Carta, no hace falta que la ley la reitere o reconozca”, pues, en virtud del principio de supremacía de la Constitución, dicha entidad puede actuar en todos los procesos judiciales y administrativos, y “debe hacerlo cuando sea necesario para defender el orden jurídico, el patrimonio público o los derechos y garantías fundamentales”.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, esta corporación es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula contra el artículo 135 de la Ley 1438 de 2011.
2.1. En el caso bajo estudio, la demandante le solicita a la Corte que declare inexequible el artículo 135 de la Ley 1438 de 2011, por considerar que dicho precepto, al facultar a la Superintendencia Nacional de Salud para actuar como conciliadora en los conflictos que surjan entre el administrador del Fosyga y las entidades que hacen parte del sistema de seguridad social en salud, desconoce el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 4º y 277-7 de la Constitución Política.
3. Cuestión previa. Estudio de procedibilidad de la demanda.
3.1. Las demandas de inconstitucionalidad y los requisitos de procedibilidad que deben cumplir.
3.1.3. Conforme lo ha recordado esta corporación, el artículo 241 de la Carta Política le confía a la Corte Constitucional“ la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos de este artículo”. En desarrollo del citado mandato, los numerales 4º y 5º de la misma disposición le asignan, entre otras funciones, la de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y decretos con fuerza de ley, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. Dicha atribución, a su vez, se encuentra en concordancia con lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 40 Superior, que le reconoce a todo ciudadano el derecho político a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley.
3.1.4. Interpretando el alcance de las funciones contenidas en los numerales 4º y 5º del artículo 241 de la Carta, la jurisprudencia ha dejado claro que, frente a las leyes y decretos con fuerza de ley, la Constitución no consagra un sistema de control constitucional oficioso sino rogado, en el sentido que éste solo se entiende activado a través de la presentación de la respectiva demanda de inconstitucionalidad, constituyéndose ésta en un requisito indispensable de activación del referido proceso.
3.1.6. Dentro del citado propósito, el Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, en su artículo 2º consagra los requisitos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad. En esa orientación, la norma citada dispone que toda demanda deberá presentarse por escrito y contener: (i) las normas que se acusan como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) las disposiciones superiores que se estiman violadas; y (ii) las razones que sustentan la acusación, esto es, la exposición de los motivos por los cuales se estiman violados los mandatos superiores.
3.1.7. Sobre esta última exigencia, la jurisprudencia ha sostenido que por su intermedio se impone al ciudadano una carga de contenido material y no simplemente formal, en el sentido de que la misma no se satisface con la exposición de cualquier tipo de razones o motivos, sino que es necesario que éstas sean “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”(1), en contraposición a las acusaciones vagas, abstractas e imprecisas que impiden llevar a cabo una verdadera controversia de tipo constitucional.
3.1.8. En la Sentencia C-1052 de 2001, la Corte tuvo oportunidad de aclarar el alcance de tales presupuestos, señalando que las razones son: (i) claras, cuando la acusación formulada por el actor es comprensible y de fácil entendimiento;(ii) ciertas, si la acusación recae directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre una proposición jurídica inferida por el actor o contenida en otras disposiciones; (iii) específicas, en cuanto se defina o se muestre en forma diáfana la manera como la norma vulnera la Carta Política; (iv) pertinentes, cuando se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia; y (v) suficientes, en la medida en que contengan todos los elementos fácticos y probatorios que son necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que exista por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado.
3.1.9. De este modo, la Corte ha concluido que solo es competente para emitir pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley sometida a juicio mediante demandada ciudadana, cuando previamente se ha verificado que la misma cumple los requisitos mínimos de procedibilidad. Esto es, cuando en ella se identifica en forma clara la norma objeto de la acusación, se señalan las preceptivas superiores que se estima violadas y, finalmente, se formula por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad, respaldado en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”. Tal y como ha sido sostenido por esta corporación, si “la demanda no cumple las señaladas condiciones de procedibilidad, la misma es sustancialmente inepta, estando obligado el juez constitucional a abstenerse de fallar de fondo y, en su lugar, a proferir decisión inhibitoria”(2).
Acorde con los razonamientos citados, en la Sentencia C-894 de 2009, la Corte aclaró que la corporación “se encuentra habilitada para adelantar un nuevo estudio de procedibilidad de la demanda en la Sentencia, cuando de la valoración de los elementos fácticos allegados al proceso, se infiere una inobservancia de los requisitos mínimos de procedibilidad en la acusación, que a su vez no permite delimitar el ámbito de competencia de la Corte para pronunciarse”. Se explicó al respecto en el mismo pronunciamiento, que en la instancia del fallo, “el análisis resulta de mayor relevancia, si se tiene en cuenta que para ese momento, ‘además del contenido de la demanda, la Corte cuenta con la opinión expresada por los distintos intervinientes y con el concepto del Ministerio Público, quienes de acuerdo con el régimen legal aplicable al proceso de inconstitucionalidad, [solo] participan en el juicio con posterioridad al auto admisorio’(3)”.
“ART. 135.—Competencia de conciliación. La Superintendencia Nacional de Salud podrá actuar como conciliadora de oficio o a petición de parte en los conflictos que surjan entre el administrador del Fosyga, las Entidades Promotoras de Salud, los prestadores de servicios, las compañías aseguradoras del SOAT y entidades territoriales”.
“ART. 38.—Conciliación ante la superintendencia nacional de salud. La Superintendencia Nacional de Salud podrá actuar como conciliadora, de oficio o a petición de parte, en los conflictos que surjan entre sus vigilados y/o entre estos y los usuarios generados en problemas que no les permitan atender sus obligaciones dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, afectando el acceso efectivo de los usuarios al servicio de salud. Los acuerdos conciliatorios tendrán efecto de cosa juzgada y el acta que la contenga, donde debe especificarse con toda claridad las obligaciones a cargo de cada una de ellas, prestará mérito ejecutivo.
PAR.—En el trámite de los asuntos sometidos a conciliación, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará las normas generales de la conciliación previstas en la Ley 640 de 2001”. (negrillas y subrayas fuera de texto)
En punto al requisito de certeza, la jurisprudencia lo ha entendido como “la correlación lógica entre el contenido de la norma acusada y el contenido de los reproches de inconstitucionalidad”. Con base en tal definición, ha expresado que para que el cargo sea cierto, es necesario que el mismo se realice “sobre una proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico, que ataquen la norma acusada y no otra no mencionada en la demanda”. De esta forma, el requisito de certeza se cumple si las proposiciones jurídicas acusadas devienen objetivamente del texto normativo acusado, situación que no se presenta en este caso, pues, como ya ha sido explicado, la demandante estructura la acusación contra la disposición impugnada, a partir de contenidos normativos que no tiene y que aparecen en disposiciones que no fueron demandadas.
Así, sostener que a partir de la función de conciliación atribuida a la superintendencia Nacional de Salud, se está desplazando la competencia de la procuraduría para intervenir en tales actuaciones, responde a una valoración subjetiva, que no se respalda en razones constitucionales, pues, conforme lo precisa el propio Ministerio Público en el concepto de rigor, la competencia de intervención del procurador en asuntos administrativos y judiciales es amplia y encuentra fundamento directamente en la Carta Política, concretamente en el artículo 270 numeral 7º, motivo por el cual no es necesario que la ley lo reitere o lo reconozca expresamente. En ese sentido, el hecho de que el legislador, a través de la norma acusada, no se haya referido de manera expresa al ejercicio de dicha función, no significa un desplazamiento de la misma. Conforme al principio de supremacía constitucional, y en cumplimiento del citado mandato Superior, el Procurador General de la Nación puede actuar en todos los procesos judiciales y administrativos, incluyendo las conciliaciones prejudiciales a cargo de autoridades administrativas, cuando sea necesario para defender el orden jurídico, el patrimonio público y los derechos y garantías fundamentales, sin que para ello sea necesario reproducir tal competencia en una ley.
4.6. Finalmente, encuentra la Corte que la demanda no observa el requisito de suficiencia, ya que no demuestra de qué manera la norma acusada vulnera todas y cada una de las disposiciones constitucionales citadas como violadas. Una lectura del escrito de acusación, permite advertir que, aun cuando la actora le atribuye al precepto impugnado el desconocimiento del preámbulo y de los artículos 1º, 2º, 4º y 277-7 de la Constitución Política, en él no se explica cómo y de qué manera se produce el desconocimiento de las citadas disposiciones. Del solo hecho de suponer que la norma acusada no permite un control judicial posterior de las actas de conciliación expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud, la demandante concluye que se presenta un detrimento patrimonial del Estado que afecta el interés general, siendo esto una circunstancia meramente hipotética que finalmente no se sustenta ni se acredita, máxime cuando el cargo se inspira en contenidos normativos que no hacen parte del texto impugnado.
Magistrados: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, presidente—María Victoria Calle Correa—Mauricio González Cuervo—Luis Guillermo Guerrero Pérez—Nilson Pinilla Pinilla—Jorge Iván Palacio Palacio—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, ausente con excusa, Alexei Julio Estrada—Luis Ernesto Vargas Silva.
(2) Sentencia C-1123 de 2008.
(3) Sentencia C-1123 de 2008.

References: ARTÍCULO 38
 ARTÍCULO 135
 artículo 2
 artículo 135
 artículo 135
 artículo 135
 artículo 41
 artículo 126
 artículo 13
 artículo 75
 artículo 2
 artículo 23
 artículo 116
 artículo 135
 artículo 241
 artículo 135
 artículo 135
 artículo 241
 artículo 40
 artículo 241
 artículo 2
 artículo 270