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Timestamp: 2018-12-10 13:34:30+00:00

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﻿ Sentencia 2013-00104 de abril 16 de 2015
SENTENCIA 2013-00104 DE 16 DE ABRIL DE 2015
CONTENIDO:CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES TIENEN COMPETENCIA PARA ORDENAR CONSTRUCCIÓN DE OBRAS DE RECARGA ARTIFICIAL COMO MEDIDA DE COMPENSACIÓN POR LA SOBRE EXPLOTACIÓN. SE PRECISA QUE LA IMPOSIBILIDAD DE REALIZAR FÍSICAMENTE LA OBRA, NO CONSTITUYE VICIO DE NULIDAD, DE PROBARSE INDICARÍA QUE EL CONCESIONARIO NO ESTARÍA OBLIGADO A CUMPLIR LA ORDEN, CON LA CONSECUENCIA QUE ACARREARÍA, COMO OPERADOR DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO, EL HECHO DE QUE POR NO CONSTRUIR O NO SER POSIBLE CONSTRUIR LAS OBRAS DE RECARGA, LA PRÓRROGA DE LA CONCESIÓN NECESARIAMENTE SE VERÍA AFECTADA, EN CONTRA DE SUS PROPIOS INTERESES, PUES SEGÚN LA NORMA, LAS CORPORACIONES PUEDEN ACTUAR EN CUALQUIER MOMENTO CON EL FIN DE PRESERVAR LOS RECURSOS NATURALES. ASÍ MISMO NO SE PUEDE AMPARAR EN QUE NO SE ESPECIFICA EN QUÉ CONSISTE LA OBRA DE RECARGA, PUES PRECISAMENTE LA ORDEN GENÉRICA DEJA LIBERTAD DE CONSTRUIR LA OBRA DE RECARGA ARTIFICIAL, SIN IMPONER MÉTODO EN ESPECIALLO CIERTO ES, QUE ADEMÁS DE SER UNA ENTIDAD CON ÁNIMO DE LUCRO, POR SU ACTIVIDAD DEBE TENER LA CAPACIDAD POR LO MENOS PARA ASESORARSE E INVESTIGAR CUÁL OBRA DE RECARGA PUEDE CONSTRUIR, SEGÚN SUS POSIBILIDADES, PARA CUMPLIR CON LA RECUPERACIÓN DE LA FUENTE HÍDRICA, QUE ELLA MISMA SOBREEXPLOTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL, AGUAS, RECURSOS NATURALES, EXPLOTACIÓN DE AGUAS, EXPLOTACIÓN DE RECURSOS NATURALES
Sentencia 2013-00104 de abril 16 de 2015
Ref.: Expediente 2013-00104-01.
Recurso de apelación contra la sentencia de 10 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre – Sala Tercera de Decisión Oral.
Actora: Aguas de la Sabana S.A. ESP.
La demandante en su recurso de apelación, como lo hizo en la demanda, en resumen, insiste en que los actos acusados están viciados de ilegalidad, por dos razones, a saber: por falta de competencia de CARSUCRE para ordenar al concesionario, Aguas de la Sabana S.A. ESP, la construcción de obras de recarga artificial como medida compensatoria de la explotación que realiza sobre el acuífero de Morroa; y por imposibilidad de la construcción de las obras de recarga artificial.
Resolución 0948 de 26 de octubre de 2010, “Por la cual se concede una prórroga de agua subterránea y se toman otras determinaciones”.
El acto prorroga la concesión de aguas del pozo 44-IV-D-PP-25 a la sociedad AGUAS DE LA SABANA S.A. ESP(2) por 5 años renovables; la autoriza para que aproveche un caudal máximo de 10 litros por segundo, destinada para abastecer el acueducto del Municipio de Sincelejo, exclusivamente para consumo humano.
En su artículo Cuarto, CARSUCRE estableció las obligaciones a las cuales la concesionaria debía dar cumplimiento, entre ellas, la consagrada en el ordinal 4.9, que es el objeto de demanda, el cual consagra lo siguiente:
“ARTÍCULO CUARTO: El beneficiario debe dar cumplimiento a todas y cada una de las obligaciones siguientes:
4.9. AGUAS DE LA SABANA S.A. ESP deberá construir obras de recarga artificial como medida de compensación por la explotación del acuífero de Morroa. Las obras de recarga deben construirse sobre el área de recarga del acuífero de Morroa. El diseño de las obras y construcción de las mismas deben estar supervisados por un funcionario de CARSUCRE”.
Para imponer la anterior obligación, CARSUCRE consideró:
“Que el artículo 166 del Decreto 1541 de 1978 establece: La declaración de agotamiento autorizada por los artículos 121 a 123 de este Decreto, es aplicable para las aguas subterráneas por motivos de disponibilidad cuantitativa y cualitativa de las mismas.
Que según los datos obtenidos en los monitoreos realizados al acuífero de Morroa, y a la baja recarga natural que tiene, éste está siendo sobre explotado, y que el artículo 167 del Decreto 1541 de 1978 establece “Por los mismos motivos el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente INDERENA (hoy Corporaciones Autónomas Regionales) podrá tomar además de las medidas previstas por los artículos 121 a 123 de este decreto, las siguientes:
Que de acuerdo al literal a) del artículo 167 del Decreto 1541 de 1978, CARSUCRE podrá ordenar al concesionario la construcción de obras de recarga”.
— Resolución 0663 de 2 de octubre de 2012, confirmó la decisión anterior.
Para confirmar la decisión, CARSUCRE, consideró:
Que viene monitoreando el acuífero de Morroa desde el año 2001(3), y se han observado descensos considerables en sus niveles hasta de tres metros por año, lo cual obedece a que se está extrayendo un caudal superior al de recarga natural del acuífero, que lo supera en más de 20 veces; que si bien se han tomado medidas para minimizar los impactos negativos sobre el acuífero de Morroa (como es el caso de disminuir el régimen de bombeo de los pozos y de otorgar caudales de acuerdo con las pruebas de bombeo), también es cierto que se han otorgado dichos caudales teniendo en cuenta la necesidad de abastecer a las comunidades de Sincelejo, Corozal, Betulia, Los Palmitos, Morroa, Ovejas y el Carmen de Bolívar, ya que el acuífero de Morroa es la única fuente admisible en ese momento.
Que si se tuviera en cuenta el caudal disponible de un acuífero, el cual, según lo establece la Resolución 0872 de 2006, corresponde al caudal que se podría extraer continuamente, sin que se reduzcan sus reservas y el caudal explotable del acuífero, en este caso se han venido explotando sus reservas, por lo que se deben tomar medidas que compensen el desequilibrio, entre ellas, obras de recarga artificial.
Señaló que toda obra tanto de extracción de pozos profundos como de recarga genera costos económicos y que en este caso, son los concesionarios los que están aprovechando el recurso económicamente y, por lo tanto, es a ellos a quienes corresponde realizar las obras, a menos que lo realice la autoridad ambiental y la paguen los concesionarios por tasa de valoración y no por tasa de uso de agua, como se considera en el recurso.
Que el hecho de que en el contrato original no se hubiera incluido la construcción de obras de recarga, no implica que no se pueda establecer en la prórroga.
Explicó respecto de la tasa por uso de agua, que el artículo 108 de la Ley 1151 de 2007, que adicionó el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, señaló el destino de ésta, y por ello CARSUCRE con estos recursos ha construido con el apoyo del Fondo de Compensación Ambiental la red de monitoreo del acuífero de Morroa. Actualmente se cuenta con 18 piezómetros y 11 pozos adecuados para observación que vienen siendo monitoreados, para lo cual se han adquirido sondas eléctricas y equipos de monitoreo de niveles continuos.
Que en lo que respecta a que en todas las prórrogas de concesión de agua aparece insertado el requerimiento, ello no significa que en cada pozo se deba construir una obra de recarga, pues la sociedad puede construir una o varias obras de recarga que impacten positivamente en el acuífero de Morroa.
Concluyó que teniendo en cuenta lo anterior, y lo señalado en el artículo 167 del Decreto 1541 de 1978, no es posible dejar sin efecto la decisión impugnada.
Visto lo anterior, la Sala entrará a dilucidar si la Corporación Autónoma Regional de Sucre – CARSUCRE, tenía competencia para ordenar a la sociedad actora construir obras de recarga artificial como medida de compensación por la explotación del acuífero de Morroa; si desconoció las normas en que debería fundarse, y si el objeto de la obligación era imposible de cumplir.
La Sala orientará su análisis teniendo en cuenta los precisos reparos contenidos en el recurso de apelación que lo están también en la demanda, pues el juicio de legalidad, en esta Jurisdicción rogada, no se adelanta de forma general, sino limitado a los motivos de violación alegados en su oportunidad por la sociedad actora y respecto de las normas que estima vulneradas.
Para imponer la obligación, CARSUCRE se amparó en los artículos 166 y 167 del Decreto 1541 de 1978, “Por el cual se reglamenta la Parte III del Libro II del Decreto-Ley 2811 de 1974(4): ‘De las aguas no marítimas’ y parcialmente la Ley 23 de 1973”.
Los mencionados artículos que se encuentran dentro del Capítulo II del Decreto 1541 de 1978, denominado “Aguas subterráneas”, Sección III “Preservación y control”, consagran:
“ART. 166.—La declaración de agotamiento autorizada por los artículos 121 a 123 de este Decreto(5), es aplicable para las aguas subterráneas por motivos de disponibilidad cuantitativa y cualitativa de las mismas.
b. Construir las obras a que se refiere la letra anterior, en cuyo caso se podrá cobrar la tasa de valoración” (resalta la Sala fuera de texto).
Al expedirse la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”, se le establecieron las funciones a las Corporaciones Autónomas Regionales, se creó, entre otras, la Corporación Autónoma Regional de Sucre – CARSUCRE, y en su artículo 98 se ordenó la liquidación del INDERENA.
Cabe advertir que el INDERENA, que era la máxima autoridad ambiental, se liquidó, pero no por ello quedaron derogados el Decreto Ley 2811 de 18 de diciembre de 1974, “Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y Protección del medio Ambiente” ni su Decreto Reglamentario 1541 de 1978, cuyo artículo 167 estableció que se puede ordenar a los concesionarios la construcción de las obras y trabajos que sean necesarios para recargar y conservar el pozo.
Tampoco se puede confundir, como lo considera la sociedad actora, la obligación que, como concesionaria tiene de recuperar el acuífero de Morroa por el deterioro que ha sufrido por excederse en el uso que ha hecho del mismo, con el pago de la tasa por utilización de las aguas, de que trata el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, la cual es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar, por el control, seguimiento y demás tareas que le corresponde para cumplir con la Constitución y con sus políticas ambientales.
La Resolución acusada núm. 0948 de 26 de octubre de 2010, es clara en determinar, “según los datos obtenidos en los monitoreos realizados al acuífero de Morroa, y a la baja recarga natural que tiene, éste está siendo sobreexplotado”, hecho éste que no ha estado en discusión en ningún momento.
Para establecer la competencia de CARSUCRE, cabe tener en cuenta que en desarrollo de los artículos 79 y 80 de la Constitución Política de 1991(6), el Congreso de la República expidió la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, cuyo artículo 2º creó el Ministerio del Medio Ambiente(7) como organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables.
La misma Ley estableció competencias específicas a las Corporaciones Autónomas Regionales(8), las cuales se encuentran contenidas en el artículo 31, de las que, en lo pertinente, la Sala destaca:
30. Las demás que anteriormente estaban atribuidas a otras autoridades, en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, en cuanto no pugnen con las atribuidas por la Constitución Nacional a las entidades territoriales, o sea contrarias a la presente Ley o a las facultades de que ella inviste al Ministerio del Medio Ambiente;
Lo anterior indica que la entidad demandada CARSUCRE sí tenía competencia para ordenar a la sociedad AGUAS DE LA SABANA S.A. ESP, la construcción de obras de recarga artificial como medida de compensación por la sobre explotación del acuífero Morroa.
En cuanto a la imposibilidad de realizar físicamente la obra, si bien es cierto, como lo expresó el a quo, ello no constituye en nuestra legislación un vicio de nulidad, de probarse indicaría que el concesionario no estaría obligado a cumplir la orden, con la consecuencia que acarrearía para la misma actora, AGUAS DE LA SABANA S.A. ESP, como operador del servicio de acueducto, el hecho de que por no construir o no ser posible construir las obras de recarga, la prórroga de la concesión necesariamente se vería afectada, en contra de sus propios intereses, pues según las normas transcritas, las corporaciones pueden actuar en cualquier momento con el fin de preservar los recursos naturales.
Lo cierto es que los testimonios rendidos dentro del proceso, indican que sí existen maneras de cumplir la orden de CARSUCRE, y la actora no probó su imposibilidad de hacerlo.
Considera la Sala que la empresa actora no se puede amparar en que no se le especificó en qué consiste la obra de recarga, pues precisamente la orden genérica que le dio CARSUCRE la dejó en libertad de construir la obra de recarga artificial, sin imponerle algún método en especial; lo cierto es que la actora, además de ser una entidad con ánimo de lucro, por su actividad debe tener la capacidad por lo menos para asesorarse e investigar cuál obra de recarga puede construir, según sus posibilidades, para cumplir con la recuperación de la fuente hídrica, que ella misma sobreexplotó.
Los testimonios solicitados y rendidos en el proceso por personas que tenían vínculo laboral con una de las partes y por ello tachados de sospechosos, como lo expresó el a quo, en todo caso coinciden en que existen diferentes maneras de construir obras de recarga artificial para recuperar el acuífero de Morroa.
El testigo señor MIGUEL HERNÁNDEZ COGOLLO(9), Gerente Técnico de AGUAS DE LA SABANA S.A. ESP casi por tres años, Ingeniero Civil, especialista en Gerencia Empresarial y magister en Gerencia Ambiental, a las preguntas efectuadas por el apoderado de la entidad demandada respondió que es importante hacer las obras de recarga, que los acuíferos deben usarse responsablemente, y que el compromiso de las obras de recarga, es decir, de devolver el volumen de agua es de CARSUCRE; que existen varios métodos, pero la Resolución acusada no ha dicho ni cuál ni en dónde se debe realizar; que conoce el pozo pero la obra a realizar depende de la geotécnia del suelo y la hidráulica y la hidrología del terreno, y el único que la conoce es la Corporación Autónoma Regional; que conoce cuándo se extrae pero no cuánto se recarga el acuífero.
Que el acuífero de Morroa es confinado, por lo que recuperar 1’800.000 metros cúbicos de agua es muy difícil y tardaría muchos años, por lo que el impacto de la obra no se lograría; que todos los métodos técnico ambientales como son, vasos permeables, balsas, fosas, canales, pozos de inyección, drenes y zanjas, se basan en la misma tecnología, es decir, en la identificación de puntos donde el agua desde la superficie se haya filtrado y llegado hasta el acuífero, y solo difieren en la construcción; que como solo hasta el año 2010 se le exigió la obra, no se ha ejecutado ninguna. Expresó que no conoce la tesis de grado de la Universidad de Sucre, relacionada con el acuífero de Morroa, en donde se expresa que se pueden construir obras de recarga mediante los métodos de laguna de sedimentación o de laguna de infiltración.
Finalmente, propuso la opción de utilizar los pozos que están fuera de operación por los cuales se puede conseguir devolver el agua a través de corrientes superficiales o arroyos, pues no se puede hablar de la infiltración a la que se ha hecho referencia; el apoderado de CARSUCRE solicita que aclare lo anterior, es decir si es posible la recarga artificial a través del método de los pozos abandonados o fuera de servicio y, en respuesta, el testigo señala que de acuerdo con su experiencia sí es posible la opción sugerida por la empresa, que sí se puede proponer esa solución pero que depende de CARSUCRE.
Por su parte, el testigo de CARSUCRE, señor HÉCTOR HERRERA PARRA, profesional especializado, vinculado a la Gestión Ambiental, División de Aguas de CARSUCRE, Ingeniero Geólogo, Especialista y Magister en Ciencias Ambientales, manifestó, según se lee en la sentencia apelada(10), que es necesario construir obras de recarga artificial en el acuífero de Morroa y que su explotación ha causado unos descensos considerables en los niveles de los pozos, que pone en riesgo el abastecimiento de la población, pues su recarga natural es muy baja, en comparación con lo que se extrae y el agua se puede agotar; que por ello CARSUCRE formuló el Plan de Manejo del acuífero de Morroa, que contempla la construcción de obras de recarga artificial para igualar las entradas de agua con las salidas.
Que no ha sugerido ninguna obra en particular porque la sociedad AGUAS DE LA SABANA S.A. ESP conoce las obras piloto (investigación) sus resultados y cuáles son las más efectivas, entre ellas, trincheras, pozos de gran diámetro, lagunas de infiltración y pozos de inyección profundos y otras alternativas reconocidas, de manera que debe proponer cuál puede realizar, de acuerdo con sus condiciones particulares e incluso CARSUCRE aporta su conocimiento; considera que en este caso las obras conllevarían más de una obra y de mayor tamaño que las ensayadas para ello.
Así mismo, señaló que CARSUCRE vigilaría la fuente de agua para utilizar en la recarga del acuífero y la construcción de las obras e inclusive aportaría su conocimiento y posteriormente recursos para el mantenimiento de la obra, dado que el acuífero es uno de los más sobre explotados del mundo, pero la construcción de la obra corresponde a quien la explota.
De lo que ha quedado reseñado, colige la Sala que la obra ordenada no puede considerarse como de imposible cumplimiento, por lo tanto, como lo señaló el a quo, la presunción de legalidad de la orden impartida por la Corporación Autónoma Regional de Sucre, mediante los actos acusados, no fue desvirtuada.
Por todo lo anterior, la Sala confirmará el fallo apelado, que denegó las pretensiones de la demanda, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de este proveído.
CONFÍRMASE la sentencia de 10 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre – Sala Tercera de Decisión Oral, que denegó las súplicas de la demanda.
TIÉNESE al doctor HERNÁN JOSÉ VÁSQUEZ RICARDO como apoderado de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SUCRE – CARSUCRE, de conformidad con el poder y los documentos anexos obrantes a folios 28 a 32 del cuaderno del recurso.
2 Mediante la Resolución núm. 0086 de 10 de febrero de 2004, expedida por CARSUCRE se otorgó la concesión inicial
3 A folios 164 a 168 del cuaderno 1, reposa Concepto Técnico núm. 0775 de 5 de septiembre de 2005, que se expidió luego de un seguimiento a la empresa actora, por lo que mediante Resolución núm. 0984 de 13 de septiembre de 2005 que obra a folio 169, se le hacen unos requerimientos a la sociedad AGUAS DE LA SABANA S.A. E.S.P., para que de cumplimiento a la Resolución núm. 0086 de 2 de febrero de 2004 por la cual se le otorgó inicialmente la concesión de aguas.
A Folios 179 a 181 reposa el Concepto Técnico núm. 0472 de 10 de julio de 2006,
4 Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente.
“Artículo 92. Para poder otorgarle, toda concesión de aguas estará sujeta a condiciones especiales previamente determinadas para defender las aguas, lograr su conveniente utilización, la de los predios aledaños, y en general, el cumplimiento de los fines de utilidad pública e interés social inherentes a la utilización.
No obstante lo anterior, por razones especiales de conveniencia pública, como la necesidad de un cambio en el orden de prelación de cada uso, o el acaecimiento de hechos que alteren las condiciones ambientales, podrán modificarse por el concedente las condiciones de la concesión, mediante resolución administrativa motivada y sujeta a los recursos contencioso administrativos previstos por la ley”.
5 Artículo 121. Cuando una fuente de agua pública hubiere sido aforada y se hubieren otorgado permisos o concesiones de uso que alcancen o excedan el caudal disponible, computadas las obras de almacenamiento que existieren, el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, podrá declarar agotada está fuente, declaración que se publicará en su oficina de la región.
Artículo 122. En casos de producirse escasez critica por sequías, contaminación, catástrofes naturales o perjuicios producidos por el hombre, que limiten los caudales útiles disponibles, el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, podrá restringir los usos o consumos temporalmente. A tal efecto podrá establecer turnos para el uso o distribuir porcentualmente los caudales utilizables. El presente artículo será aplicable aunque afecte derechos otorgados por concesiones o permisos.
Los derechos de uso sobre aguas privadas también podrán limitarse temporalmente por las razones a que se refiere este artículo.
Artículo 123. En caso de emergencia ambiental producida por inundaciones, deslizamientos de márgenes u otras catástrofes naturales relacionadas con las aguas o sus cauces o cuando existiere peligro inminente, el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, podrá declararla.
El Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, podrá alterar el orden de prioridades para el otorgamiento de concesiones o permisos y en general dar cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 122, 196, 197 y 198 de este decreto; imponer restricciones al dominio y adelantar expropiaciones a que haya lugar si se da alguna de las circunstancias previstas por el artículo 69 del Decreto-ley 2811 de 1974.
6 Articulo 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
7 El Ministerio se creó en el año de 1993, bajo el nombre Ministerio del Medio Ambiente. A finales de 2002, se fusionó con el Ministerio de Vivienda, tomando el nombre de Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
En el 2011, se separaron en dos carteras las funciones de Medio Ambiente y Vivienda, momento desde el cual fue llamado Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
8 Según el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, “Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.”
9 Testimonio en CD que obra a folio 409 del cuaderno núm. 3.
10 El CD obra a folio 410 del cuaderno número 3, pero fue imposible ver su contenido.

References: Resolución 
 artículo 166
 artículo 167
 artículo 167
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 108
 artículo 43
 artículo 167
 artículo 98
 artículo 167
 artículo 43
 Resolución 
 artículo 2
 artículo 31
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Artículo 121

Artículo 122

Artículo 123
 artículo 69
 artículo 23