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Timestamp: 2020-01-26 08:38:45+00:00

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Judi(cializ)ar a saúde: mais lenha para a fogueira do debate
Lá pelos idos de 2011, assisti, em Curitiba, a uma palestra do juiz Reinhard Gayer, do Tribunal Constitucional Alemão, sobre direitos sociais e reserva do possível. Ao término da palestra, quando se iniciaram os debates (que, infelizmente, não foram disponibilizados no youtube), questionaram-no se, na Alemanha, os juízes costumavam emitir ordens judiciais determinando que o poder público fornecesse medicamentos a uma pessoa doente que estaria a beira da morte. A resposta foi enfaticamente negativa. Seria impensável uma intervenção do Poder Judiciário no sistema de saúde alemão. Logo em seguida, foi perguntado o que um paciente deveria fazer se o hospital se negasse a fornecer o tratamento prescrito pelo médico. Depois de franzir os olhos como se não tivesse entendido a pergunta, o juiz respondeu perplexo: que hospital cometeria tamanha loucura de se negar a fornecer o tratamento prescrito por um médico?
Ao longo de minha vida acadêmica e profissional, dediquei muitas e muitas horas de reflexão para o tema da judicialização da saúde. Vivi várias “fases do D”, conforme ia amadurecendo as ideias. Já tive uma fase de deslumbramento, um tanto quanto romântica e ingênua, em que acreditava que o judiciário poderia ter um papel transformador e concretizador do direito à saúde, tendo como “evento confirmador” o sucesso na política de fornecimento de remédios para portadores de HIV, que foi impulsionada pela justiça nos idos de 1990. Depois, vivi uma fase de decepção, ao perceber os excessos e abusos que podem ser cometidos sob o pretexto de concretização do direito à saúde (como pessoas ricas querendo tratamento de ponta ou pessoas querendo furar filas de transplantes, isso sem falar nas fraudes). Já mais recentemente, passei a sentir um desencanto, ao compreender que as capacidades do judiciário são beeem limitadas nesse processo de efetivação do direito à saúde, havendo muitas situações em que uma comovente decisão judicial vale muito pouco para garantir um tratamento adequado. Depois, comecei a ter muitas dúvidas e uma certa desesperança, por perceber com cada vez mais nitidez que a judicialização pode até piorar o problema da saúde, em vários sentidos. Misturado com tudo isso, uma dose de desespero e desânimo com uma pitada de demência, por se sentir engolido por um sistema caótico, que se agiganta, sem um mínimo de racionalidade.
Diante desse cenário meio desolador, resolvi tentar colocar no papel algumas ideias que já venho adotando em minhas decisões mais recentes e que buscam dar mais unidade e coerência ao sistema de saúde. O pano de fundo talvez seja fruto da lição que extraí daquela palestra lá em 2011: a judicialização da saúde não faz o menor sentido quando o sistema funciona corretamente. O problema é que o sistema falha e, infelizmente, a falha costuma ser estrutural e generalizada. Mesmo assim, parece-me que é preciso repensar o papel da judicialização, pois, a meu ver, a solução judicial deveria mirar o resgate do sistema, ou seja, a sua correção, e não a sua substituição por um sistema paralelo que tende a tornar a situação ainda mais caótica.
Foi com esse espírito que, na preparação de uma palestra que proferi no 4 Congresso Médico e Jurídico, acabei escrevendo um artigo sistematizando alguns pontos de vista que tenho defendido. Disponibilizo aqui o texto preliminar para um debate prévio, antes de enviá-lo à publicação acadêmica. Quem puder contribuir para o debate, sinta-se convidado:
You Can’t Always Get What You Want: repensando a judicialização da saúde a partir do problema do fornecimento de medicamentos
Tags:direito à saúde, judicialização
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O Estado de Coisas Inconstitucional – ECI: apenas uma nova onda do verão constitucional?
Quadro do pintor colombiano Fernando Botero
O chamado Estado de Coisas Inconstitucional – ECI tem tudo para se tornar a nova onda do verão constitucional, depois de sua adoção pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADPF 347/DF, em que se discute a crise do sistema carcerário (ver informativo 798). Mas será que se trata de apenas mais um modismo passageiro ou há, de fato, algo de valioso a ser extraído dessa novidade?
O conceito de ECI (“Estado de Cosas Inconstitucional“) foi desenvolvido pela Corte Constitucional colombiana no contexto de violações sistemáticas de direitos fundamentais e possui um propósito bastante ambicioso: permitir o desenvolvimento de soluções estruturais para situações de graves e contínuas inconstitucionalidades praticadas contra populações vulneráveis em face de falhas (omissões) do poder público.
Em termos muito sintéticos, ao declarar o Estado de Coisas Inconstitucional, o Judiciário reconhece a existência de uma violação massiva, generalizada e estrutural dos direitos fundamentais contra um grupo de pessoas vulneráveis e conclama que todos os órgãos responsáveis adotem medidas eficazes para solucionar o problema. Nesse sentido, o ECI é uma forma de dizer que a situação está tão caótica e fora de controle que é necessário que todos os envolvidos assumam um compromisso real de resolver o problema de forma planejada e efetiva.
A própria Corte Constitucional colombiana, na decisão T 025/2004, sistematizou seis fatores que costumam ser levados em conta para estabelecer que uma determinada situação fática constitui um estado de coisas inconstitucional: (1) violação massiva e generalizada de vários direitos constitucionais, capaz de afetar um número significativo de pessoas; (2) a prolongada omissão das autoridades no cumprimento de suas obrigações para garantir os direitos; (3) a adoção de práticas inconstitucionais a gerar, por exemplo, a necessidade de sempre ter que se buscar a tutela judicial para a obtenção do direito; (4) a não adoção de medidas legislativas, administrativas e orçamentárias necessárias para evitar a violação de direitos; (6) a existência de um problema social cuja solução depende da intervenção de várias entidades, da adoção de um conjunto complexo e coordenado de ações e da disponibilização de recursos adicionais consideráveis; (7) a possibilidade de um congestionamento do sistema judicial, caso ocorra uma procura massiva pela proteção jurídica.
A primeira decisão sobre o tema foi de 1997 (SU 559/97), envolvendo uma demanda de professores que questionaram judicialmente a perda de alguns benefícios sociais. Referida decisão, contudo, não traduz a real dimensão do instituto, pois, nesse primeiro caso, o ECI foi mobilizado principalmente como uma ferramenta para evitar a repetição de demandas individuais sobre o mesmo assunto. Como havia vários professores na mesma situação dos demandantes, a Corte optou por declarar o “estado de cosas” contrário à constituição e exigir que fosse construída uma solução uniforme para todos, evitando assim a propositura de várias ações judiciais individuais sobre o mesmo tema.
De qualquer modo, é notório que tal decisão abriu as portas para a superação de um modelo de proteção jurídica de índole individual, onde o Judiciário responde a cada demandante em particular, não podendo ir além dos limites do pedido inicial. Com a declaração do ECI, o comando judicial visa solucionar o problema não só daquelas pessoas que ingressaram com a ação, mas de todos os demais afetados. E mais: são chamados para o processo não apenas os órgãos que estão diretamente envolvidos na violação dos direitos dos demandantes, mas todos aqueles que possam, de algum modo, contribuir para buscar a solução global do problema.
Como se observa, houve, no contexto colombiano, razões de ordem processual para o desenvolvimento do ECI, pois sua função originária, pelo menos no caso acima citado, foi suprir a ausência de um mecanismo jurídico-processual coletivo ou mesmo abstrato de proteção dos direitos fundamentais. A ideia era que, ao constatar a violação generalizada e sistemática de direitos (comprovada pela propositura de diversas ações semelhantes sobre o mesmo tema), o juiz pudesse estender a proteção judicial para todo o conjunto de pessoas afetadas, mesmo que estas pessoas não tivessem ingressado com ações individuais, evitando assim uma sobrecarga do sistema judicial em razão da multiplicidade de demandas repetitivas.
Se o ECI se limitasse a isso, seria desnecessária a sua importação para o Brasil. Afinal, já existem medidas jurídico-processuais previstas na Constituição para a proteção de interesses coletivos, difusos e individuais homogêneos. A própria ADPF parece que cumpre essa função a contento. Caso a medida envolva a elaboração de uma norma regulamentadora capaz de viabilizar o exercício do direito, tem-se o mandado de injunção. Em algumas situações de âmbito regional ou local, a ação civil pública também pode ser um instrumento adequado de proteção contra as violações sistemáticas a direitos fundamentais. Além disso, com a súmula vinculante, o STF poderia estender os efeitos de uma demanda individual para todos os que estivessem em situação semelhante, e a decisão seria vinculante também para demais os órgãos do poder público, mesmo que não fossem parte da ação originária.
Porém, com o desenvolvimento jurisprudencial, o ECI, na Colômbia, deixou de ser um mero instrumento para dar uma feição coletiva a uma demanda individual para se tornar uma fórmula mais complexa para a superação de situações de graves e sistemáticas violações de direitos fundamentais, através de um diálogo institucional, onde vários órgãos diferentes atuam em conjunto para resolverem um problema estrutural. E nesse aspecto, o modelo pode ser bastante promissor aqui no Brasil.
Essa evolução jurisprudencial ocorreu, originalmente, em um caso emblemático julgado em 1998 (T 153/98), envolvendo a crise dos presídios, cujos problemas de fundo eram muito semelhantes ao do Brasil (superlotação e privação de direitos). Em uma ação individual interposta por um preso que denunciava violações de seus direitos mais básicos, a Corte ampliou o escopo original da demanda e chegou à conclusão de que o problema não se restringia ao presídio em que o demandante estava, mas abrangia todo o sistema penitenciário colombiano. A partir daí, foram realizadas diversas diligências visando diagnosticar a situação carcerária do país, tendo sido constatada a violação massiva da dignidade dos presos. Esse foi o ponto de partida para a declaração do ECI e estabelecimento de um diálogo institucional entre todas as entidades envolvidas visando solucionar o problema.
Outra relevante ação em que houve a mobilização do conceito do Estado de Coisas Inconstitucional, com a busca de um diálogo institucional visando superar uma massiva e sistemática violação de direitos de um grupo vulnerável, foi no caso T 025/2004, em que se discutia a situação dos migrantes internos (“despazados“), ou seja, das pessoas que foram obrigadas a abandonar seu local de origem por razões da violência provocada pelos conflitos armados e buscaram refúgio em outra localidade dentro do mesmo país.
Esse caso foi um dos casos mais emblemáticos da histórica da Corte Constitucional colombiana e inaugurou, de fato, uma nova fase no processo de superação do Estado de Coisas Inconstitucional, estabelecendo aquilo que pode ser designado por ativismo dialógico, em que a principal função da corte é a de coordenar um processo de mudança institucional através da emissão ordens de “desbloqueio” que costumam emperrar a burocracia estatal e de um processo de monitoramento contínuo sobre as medidas adotadas pelo poder público (RODRIGUEZ GRAVITO E RODRIGUEZ FRANCO, 2010). Assim, ao invés de proferir decisões contendo ordens detalhadas sobre como os órgãos devem agir, a Corte criou mecanismos de desobstrução ou desbloqueio dos canais de deliberação, buscou a coordenação do planejamento e da execução das políticas públicas, desenvolveu espaços de deliberação participativa e estabeleceu incentivos e prazos para avançar na proteção dos direitos. Além disso, a Corte manteve a sua jurisdição sobre o caso para impulsionar o cumprimento de suas ordens, tendo proferido 84 decisões e realizado 14 audiências públicas entre 2004 e 2010, já na fase de execução do julgado, mantendo um diálogo permanente com os órgãos envolvidos.
Esse processo de diálogo institucional é o que se pode extrair de mais valioso do modelo colombiano. A declaração do Estado de Coisas Inconstitucional é, antes de mais nada, uma forma de chamar atenção para o problema de fundo, de reforçar o papel de cada um dos poderes e de exigir a realização de ações concretas para a solução do problema. Entendida nestes termos, o ECI não implica, necessariamente, uma usurpação judicial dos poderes administrativos ou legislativos. Pelo contrário. A ideia é fazer com que os responsáveis assumam as rédeas de suas atribuições e adotem as medidas, dentro de sua esfera de competência, para solucionar o problema. Para isso, ao declarar o estado de coisas inconstitucional e identificar uma grave e sistemática violação de direitos provocada por falhas estruturais da atuação estatal, a primeira medida adotada pelo órgão judicial é comunicar as autoridades relevantes o quadro geral da situação. Depois, convoca-se os órgãos diretamente responsáveis para que elaborem um plano de solução, fixando-se um prazo para a apresentação e conclusão desse plano. Nesse processo, também são indicados órgãos de monitoramento e fiscalização que devem relatar ao Judiciário as medidas que estariam sendo adotadas.
A linha de ação segue o seguinte esquema: (a) identificação e prova do quadro de violações sistemática de direitos, por meio de inspeções, relatórios, perícias, testemunhas etc. → (b) declaração do Estado de Coisas Inconstitucional → (c) comunicação do ECI aos órgãos relevantes, sobretudo os de cúpula e aos responsáveis pela adoção de medidas administrativas e legislativas para a solução do problema → (d) estabelecimento de prazo para apresentação de um plano de solução a ser elaborado pelas instituições diretamente responsáveis → (e) apresentação do plano de solução com prazos e metas a serem cumpridas → (f) execução do plano de solução pelas entidades envolvidas → (g) monitoramento do cumprimento do plano por meio de entidades indicadas pelo Judiciário → (h) após o término do prazo concedido, análise do cumprimento das medidas e da superação do ECI → (i) em caso de não-superação do ECI, novo diagnóstico, com imputação de responsabilidades em relação ao que não foi feito → (j) nova declaração de ECI e repetição do esquema, desta vez com atuação judicial mais intensa.
Nesse processo, o ideal é que o Judiciário não estabeleça, em caráter impositivo, os meios para a solução do problema, pois quem deve estabelecer o como agir são os órgãos responsáveis pela execução do plano. O papel do Judiciário deve ser o de buscar o engajamento de todos na resolução do problema e criar obrigações de resultado, estabelecendo parâmetros para caracterizar a superação do ECI e adotando os mecanismos processuais para pressionar os agentes estatais a cumprirem a política pública elaborada pelos próprios órgãos envolvidos.
Há alguns princípios-guias a orientar o nível da intervenção judicial. O primeiro refere-se ao grau da inação dos órgãos estatais. Quanto maior for a situação de abandono e de descaso com a solução do problema por partes dos órgãos competentes maior será a intensidade da atuação judicial. O segundo está relacionado à vulnerabilidade das pessoas envolvidas. Quanto maior for o grau de vulnerabilidade das pessoas afetadas (em razão da privação de direitos e incapacidade de articulação política) maior será a necessidade de uma atuação judicial mais rigorosa. Outro princípio importante relaciona-se à essencialidade do direito afetado: quanto maior for a essencialidade daquele (do ponto de vista do respeito e proteção da dignidade), maior deverá a busca pela sua implementação. Em todo caso, a atuação judicial deve mirar um diálogo para que a solução do problema seja construída pelos próprios órgãos responsáveis. Quanto mais sincero e efetivo for o engajamento dos demais órgãos para a solução do problema, menor deve ser a intervenção judicial.
É provável que os demais poderes vejam nisso uma intromissão indevida do Judiciário nos assuntos de governo. Afinal, a solução, com mais ou menos intensidade, exige uma alocação de recursos humanos e financeiros que pode afetar a gestão administrativa, além de interferir na conveniência e oportunidade legislativas. Porém, a atuação judicial não é motivada apenas pela inação dos demais poderes, mas sobretudo pela constatação de que está ocorrendo uma violação sistemática dos direitos, que, de algum modo, reflete não só um desrespeito à constituição, mas afeta a própria funcionalidade da atividade judicial. Ou seja, a rigor, toda pessoa prejudicada pela falha na prestação dos serviços públicos poderia ingressar com uma ação judicial para resolver o seu problema particular e, obviamente, os juízes seriam obrigados a proferir decisões para proteger o demandante. Pela fórmula tradicional de tutela em situações assim, a solução se daria por meio de emissão de ordens pontuais para violação concreta e específica de um determinado direito, o que não parece ser adequado, pois, além de gerar a sobrecarga de trabalho, o problema persistiria num nível macro. Por isso, para evitar soluções fragmentadas e assistemáticas, proferidas caso a caso, busca-se por meio do ECI uma solução orquestrada de várias entidades distintas, sob a batuta judicial. Essa união de todos os órgãos que, de fato e de direito, podem fazer a diferença seria a melhor forma para tentar superar o estado de coisas inconstitucional em sua totalidade.
De certo modo, o modelo do ECI pode ser até útil para os demais poderes, na medida em que pode evitar a pulverização de soluções tópicas em muitos níveis diferentes que, sem dúvida, atrapalhariam a gestão do sistema. Ou seja, se o ECI for declarado, e o plano de ação elaborado e iniciado, os órgãos envolvidos poderiam, em tese, ter um maior controle da situação, favorecendo a racionalidade no processo decisório. Hoje, como qualquer situação de desrespeito à constituição é judicializada de forma isolada, é impossível alcançar soluções sistematizadas, reinando um verdadeiro caos que pode até aumentar o quadro de inconstitucionalidade. Basta ver o exemplo da judicialização da saúde, em que as microsoluções (caóticas) impedem qualquer planejamento das macrosoluções (sistemáticas). Uma declaração de ECI em matéria de saúde, com a apresentação de um plano de solução global, minimizaria o caos em que se vive hoje, onde qualquer paciente ingressa com ações judiciais para pedir qualquer remédio, inviabilizando a construção de um plano racional de longo alcance.
Por fim, uma observação mais crítica, com um tom realista. Como se nota, o ECI é um instituto bastante ambicioso, já que, por meio dele, busca-se resolver pronta e eficazmente problemas complexos de natureza estrutural de largas proporções. A prudência, porém, nos recomenda a ser mais cauteloso quanto às possibilidades do instituto. Cautela aqui em dois sentidos. Em primeiro lugar, na própria definição do papel do Judiciário nesse processo. O modelo só faz sentido se o órgão judicial tiver plena consciência dos limites de sua atuação. O propósito do ECI não deve ser o de transformar o Judiciário em um superórgão responsável pela elaboração e execução de políticas públicas.Deve ser justamente o oposto disso, pois, nesse modelo, os juízes não exercem um papel de substituição, mas de mera supervisão ou acompanhamento de um projeto que foi planejado pelos entes responsáveis, dentro de suas respectivas esferas de competência. (Nesse ponto, pode-se criticar o pedido formulado na ADPF 347/DF, que, claramente, deturpa parcialmente o modelo, já que são apresentadas medidas concretas de solução que seriam, caso deferidas, impostas pelo Judiciário sem uma análise dos órgãos responsáveis).
A segunda cautela é quanto à própria eficácia do instituto. Sem dúvida, o ECI não é o antídoto capaz de resolver todos os problemas da humanidade. Na verdade, ele é muito menos eficaz quanto se pensa. Basta ver que, no caso emblemático da situação dos presídios na Colômbia, a Corte Constitucional, em 2013, proferiu uma nova decisão (T 388-2013) reconhecendo que, apesar da decisão de 1998, o estado de coisas inconstitucional nos cárceres colombianos persistia (ainda que por razões distintas).
Não se pode supervalorizar o papel do judiciário na implementação de soluções de largo alcance. O poder judicial tem uma capacidade limitada de fazer valer os direitos fundamentais, sobretudo quando estamos diante de decisões de alta magnitude, como a que determina o fim das violações dos direitos dos presos ou a efetivação de direitos econômicos, sociais e culturais. Mesmo decisões bem fundamentadas, convincentes e principiologicamente guiadas podem se tornar uma mera folha de papel sem qualquer poder de mudar o mundo se não houver um compromisso mais amplo para fazer valer o direito. Além disso, mesmo que se reconheça um papel restritivo da função judicial no modelo de superação da ECI, é de que se questionar se o judiciário brasileiro tem estrutura para tanto. E não vai ser apenas criando um instituto com um nome bonitinho que conseguiremos transformar a sociedade. A eliminação por completo das violações sistemáticas de direitos depende de fatores que vão muito além do voluntarismo judicial.
Além das decisões da própria Corte Constitucional colombiana, um bom livro sobre o tema, que foi, inclusive, citado pelo STF, é:
RODRIGUEZ GRAVITO, César e RODRIGUEZ FRANCO, Diana. Cortes y cambio social: cómo la Corte Constitucional transformó el desplazamiento forzado en Colombia. Bogotá: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, 2010
Tags:controle de constitucionalidade, descs, estado de coisas inconstitucional, jurisdição constitucional
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DESCs em Portugal – Colaboração do Júlio Coelho
Estava olhando uns e-mails antigos e encontrei um texto que o meu amigo Júlio havia me enviado desde o início do ano. Foi um paper que ele escreveu no seu curso de mestrado em Portugal tratando dos direitos econômicos, sociais e culturais naquele país.
O tema é interessante, e eu já tive a oportunidade de comentar resumidamente o pensamento de alguns juristas portugueses na minha dissertação de mestrado (aqui).
O Júlio abordou o tema com muito mais conhecimento de causa, já que ele está pesquisando diretamente na fonte, ou seja, no direito português.
O REGIME DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA: O PROBLEMA DOS DIREITOS ECONÔMICOS, SOCIAIS E CULTURAIS (DESC).
Por Júlio Coelho, juiz federal no Ceará e mestrando em direito constitucional em Portugal
A Constituição da República Portuguesa (CRP) de 1976 trata os Direitos Fundamentais em sua Parte I, uma das mais extensas e densas da Constituição, na qual estão consagrados direitos pertencentes às várias “gerações” de direitos fundamentais, desde os clássicos direitos de liberdade aos mais recentemente consolidados direito ao ambiente (art. 66, CRP) (chamados direitos de quarta geração ou dimensão).[1]
Com isso, rejeita o regime anterior da Constituição de 1933, em que os direitos fundamentais eram sumariamente enunciados e passíveis de restrições legais de natureza absoluta[2]. Ao retirar os Direitos Fundamentais da esfera de disponibilidade do legislador ordinário, a CRP reconhece que, por sua importância, não podem eles ficar sujeitos à uma simples maioria parlamentar ocasional, conforme lembra Robert Alexy[3].
Esse tratamento reflete a natureza do Estado português como de direito democrático (art. 2º, CRP), pois, segundo Canotilho e Vital Moreira, os Direitos Fundamentais e o princípio do Estado de direito democrático são inerentemente ligados, o que se reflete em toda a ordem constitucional.[4] Reflete, especialmente, a fundamentação da República portuguesa no princípio da dignidade da pessoa humana, cuja positivação constitucional (art. 1º, CRP) traduz seu valor jurídico-normativo, apto a suscitar importantes conseqüências no ordenamento constitucional, tais como fator de integração e de orientação hermenêutica, mas essencialmente como fator de unidade axiológica da constituição[5].
Um dos grandes temas de discussão quanto aos direitos fundamentais em Portugal, que vem gerando uma série de debates acadêmicos e também políticos, é a questão da existência de uma suposta divisão dual dos direitos fundamentais entre Direitos, Liberdades e Garantias (DLG) e Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (DESC).
Na doutrina portuguesa, poucos questionam a fundamentalidade dos DESC[6], até mesmo porque eles são extensivamente disciplinados pela CRP. A Constituição portuguesa, aliás, em estudo comparativo realizado por Ben-Bassat e Momi Dahan[7], ocupou o primeiro posto no ranking de constituições analisadas no que diz respeito ao seu compromisso com os DESC, seguida pela Constituição Federal brasileira de 1988.
No caso brasileiro, a doutrina majoritária defende, com base em seu tratamento constitucional, que os DESC têm tratamento equivalente aos DLG quanto a sua força normativa (art. 5º, § 1º, CF/88), não sendo cabível sequer uma discussão acerca de um suposto regime jurídico diverso no campo dos Direitos Fundamentais.[8]
Em Portugal, entretanto, não obstante essa extensa previsão constitucional, a maior parte dos autores[9] defende regime jurídico bastante diferenciado para os DESC em relação aos DLG, com base em uma série de argumentos.
Em uma síntese apertada, defende a doutrina majoritária que, enquanto os DLG, como clássicos “direitos de defesa” (liberdade negativa de intervenção estatal), gerariam deveres omissivos do Estado, os DESC seriam fonte de obrigações concretas (prestações positivas) para o Estado. Por isso, os DLG independeriam da disponibilidade material do Estado, ao passo que os DESC estariam sujeitos à presença de pressupostos materiais, pressupostos materiais, nomeadamente orçamentários.
Como argumento subseqüente, os DLG seriam considerados “direitos fortes”, de conteúdo concreto, que teriam aplicação direta e cuja observância depende unidamente da vontade política do Estado, de modo que o Poder Judicial poderia anular atos que violassem essa obrigação de se abster. Os DESC, por sua vez, seriam “direitos fracos”, não sindicáveis judicialmente em face da impossibilidade do Poder Judicial impor condutas de dar ou fazer ao Estado, sempre condicionadas à reserva do possível política (do legislador e do Executivo) e financeira[10].
Ademais, no campo formal, o ordenamento português teria positivado os DLG e os DESC em títulos diversos (II e III, respectivamente), sendo que somente os primeiros teriam força nomativa plena e eficácia imediata (art. 18, n. 1, CRP)[11], enquantos as normas de DESC seriam aspiracionais ou direitos programáticos[12], sujeitos à concretização legal, em vez de direitos subjetivos concretamente definidos.
Essas considerações, embora bem construídas, não se sustentam sob um exame mais minucioso, o que, aliás, já vem sendo observado por parte da doutrina portuguesa.
Muitos dos direitos consagrados tradicionalmente no rol dos DLG requerem ações positivas estatais, sem os quais não podem ser exercidos como, por exemplo, o acesso aos tribunais (art. 20.1), direito de antena (art. 40) ou o direito de sufrágio (art. 49), dentre outros. Os “direitos de defesa”, portanto, não podem ser entendidos num sentido puramente negativo[13].
Ao mesmo tempo, embora os DESC de fato de caracterizem por predominância de prestações positivas, leciona Jorge Miranda que eles podem implicar obrigações omissivas estatais, como o de não impedir o acesso e fruição de serviços públicos sociais existentes[14]. Logo, todos os DF estruturalmente apresentam uma vertente negativa (direito de defesa) e uma atuação positiva em relação ao Estado.
Quanto aos custos, observa-se que a escassez de recursos é limite fático para todos os direitos, sejam DLG ou DESC, e ambos exigem recursos estatais para sua aplicabilidade. Todos os direitos têm custos financeiros públicos. É certo que as prestações de cunho social têm custos financeiros mais diretamente visíveis, mas os DLG implicam em despesas gerais e difusas para sua proteção, que são menos visíveis, mas nem por isso, inexistentes. Como exemplo, temos os elevados gastos com a proteção da propriedade privada, com a organização de eleições, dentre outros[15].
O aspecto formal de positivação na ordem constitucional, por sua vez, embora possa servir de instrumento de auxílio de interpretação, é critério muito restrito para classificação de DF, uma vez eles não constituem parte isolada da Constituição e não podem ser observados fora do contexto sistemático. A divisão tópica entre DLG e DESC na constituição lusa tem origem no contexto histórico de sua elaboração, e não resulta em critérios dogmáticos. Observam Canotilho e Vital Moreira que não há critérios únicos para classificação de um direito como DLG ou DESC, quer por seu objeto, quer por sua natureza. Há direitos eminentemente prestacionais no Título II (cf. art. 35, CRP) e direitos estruturalmente similares aos DLG no Título III (cf. art. 62, CRP), sem falar na existência de outros DF difusos no texto constitucional (cf. art. 271, n. 1, CRP)[16].
No tocante à força normativa, observa Reis Novais que somente o n. 1 do art. 18 não se aplica aos DESC, de modo que o regime de proteção desses direitos é o mesmo dos DLG. Estão, portanto, protegidos de uma liberdade de conformação legislativa absoluta e qualquer atividade restritiva devem respeitar seu conteúdo essencial e os princípios estruturantes da Constituição, como o da igualdade, da proteção da confiança, da proibição do excesso e, sobretudo, da dignidade da pessoa humana[17].
Retomando o conceito de dignidade como fator de unidade axiológica, tem-se que todos os DF são vinculados a esse princípio, independentemente de origem ou geração. Observa Isabel Moreira que, na verdade, os DESC são por vezes muito mais ligados à dignidade da pessoa humana que os DLG, no momento em que eles visam proteger um mínimo para existência condigna[18].
Surge assim a resposta para o problema da judiciabilidade: não obstante a concretização legislativa seja geralmente imprescindível para a efetiva concretização dos DESC, preservado o amplo poder de conformação fundado no princípio democrático, sua ligação com a dignidade da pessoa humana permite que, em situações limite e considerando as circunstâncias concretas, seja reconhecido um direito subjetivo a uma prestação positiva mínima do Estado que venha evitar a vulneração da dignidade[19].
Apesar desse discurso desse indivisibilidade, que tem caracterizado a moderna doutrina dos DF, os DLG ainda são, de forma geral, legal e politicamente privilegiados em relação aos DESC, quer no ordenamento positivo[20], quer na conduta administrativa.
Contudo, embora se reconheçam diferenças estruturais entre DLG e DESC, elas não podem dar ensejo a uma mitigação da força normativa desses últimos, uma vez que os todos os direitos inerentes à dignidade da pessoa humana de caráter fundamental devem ser interpretados como integrantes de um único sistema, com igual força normativa e iguais dificuldades de concretização.
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[1] Arts. 12 ao 79 da CRP.
[2] A CRP de 1976 deriva justamente do sucesso do movimento revolucionário de 25 de abril de 1974,conhecida como a Revolução dos Cravos, que acabou por derrubar o regime autoritário que durou 48 anos, sob o comando de Oliveira Salazar e Marcelo Caetano, sob o regime da Constituição de 1933.
[3] ALEXY, Robert. A theory of constitucional rights. Oxford: Oxford University Press, 2004, p. 434 e ss.
[4] CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. CRP – Constituição da República Portuguesa anotada. Vol. I. 4ª. Ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2007, p. 307-308.
[5] A respeito da dignidade da pessoa humana, e sua relação com os direitos fundamentais, cf. MARTINEZ, Miguel Angel. La dignidad de la persona como fundamento del ordenamiento constitucional español, Leon, 1996; ROUSSEAU, Dominique. Les libertes individuelles et la dignité de la personne, Paris: Montchrestien, 1998; SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001; REIS NOVAIS, Jorge. Os princípios constitucionais estruturantes da República Portuguesa. Coimbra: Coimbra Editora, 2004.
[6] Segundo José Ignacio Martinez Estay, em artigo denominado “Valor e sentido dos direitos sociais”, os DESC não seriam direitos fundamentais, pois, em razão de sua indeterminação quanto ao seu conteúdo especifico, ou mesmo inexistência de conteúdo essencial, não poderiam ser considerados como normas jurídicas geradoras de direitos. (In CUNHA, Paulo Ferreira da (org). Direitos Humanos. Coimbra: Almedina, 2003.
[7] BEN-BASSAT, Avi; DAHAN, Momi. Social rights in the Constitution and in practice apud MARMELSTEIN, George. Efetivação judicial dos direitos econômicos, sociais e culturais. Dissertação de mestrado. Disponível em: <http://direitosfundamentais.net&gt;.
[8] Cf. MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade. 2. ed. São Paulo: Celso Bastos Editor, 1999; SARLET, Ingo. A eficácia dos direitos fundamentais. 8. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007
[9] Cf. ALEXANDRINO, José de Melo. Direitos fundamentais: introdução geral. Estoril: Princípia, 2007; ANDRADE, José Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976. 3ª ed. Coimbra: Almedina, 2007MORAIS, Carlos Blanco de. Curso de direito constitucional. Tomo I. Coimbra: Coimbra: Coimbra ed. 2008; dentre outros.
[10] Blanco de Morais, por exemplo, resuma assim a referida dualidade: “De um lado, teremos os direitos, liberdades e garantias, como direitos de primeiro grau, em conseqüência do seu regime de aplicação directa e de vinculação de entidades públicas e privadas; da reserva de lei que envolve a respectiva disciplina; e da necessidade de a sua restrição se processar mediante lei geral e abstracta, não retroativa, respeitadora do núcleo do direito tributário do princípio da proporcionalidade. De outro, os direitos econômicos, sociais e culturais, como direitos de segundo escalão contidos em normas programáticas as quais, na qualidade de directrizes dirigidas ao legislador, se encontram sujeitas à reserva do possível e conferem ampla discricionariedade ao decisor normativo para sua concretização.” (Fiscalização da constitucionalidade e garantia dos direitos fundamentais: apontamento sobre os passos de uma evolução subjetivista. In: MENEZES CORDEIRO, Antonio et al. (org.). Estudos em homenagem ao professor doutor Inocêncio Galvão Telles. Vol. V, Coimbra, Almedina, 200, p. 86.
[11] “Art. 18, n. 1: Os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias são directamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas e privadas”.
[12] Sobre o tema da eficácia das normas na teoria geral da constituição, Cf. CRISAFULLI, Vezio. La Costituzione e sue disposizioni di principio. Milão: Dott. A. Giuffrè Editore, 1952; SILVA, José Afonso, Aplicabilidade das normas constitucionais, 3ª ed., São Paulo: Malheiros, 1999; BARROSO, Luis Roberto. Interpretação e Aplicação da Constituição – fundamentos de uma dogmática constitucional transformadora, 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2001.
[13] Cf. CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital, op. Cit., p. 314-315.
[14] MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. Tomo IV. Direitos fundamentais. 3ª ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2000, p. 112.
[15] Sobre a temática do custos dos direitos, cf. HOLMES, Stefhen; SUNSTEIN, Cass. The cost of rights: why liberty depends on taxes. New York: W.W. Norton & Company, 2000; AMARAL, Gustavo. Direito, escassez e escolha. Rio de Janeiro: Renovar, 2001; GALDINO, Flávio. Introdução à teoria dos custos do direito: direitos não nascem em árvores. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005; NABAIS, José Casalta. Por uma liberdade com responsabilidade: estudos sobre direitos e deveres fundamentais. Coimbra: Coimbra Ed., 2007.
[16] CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Op. Cit. p, 308-309.
[17] REIS NOVAIS, Jorge. Direitos fundamentais: trunfos contra a maioria. Coimbra: Coimbra editora, 2006, p. 197 e ss.
[18] Estas são as palavras de Isabel Moreira: “na verdade, pontapeando a estafada caracterização dos direitos negativos, parece poder afirmar-se sem rodeios que os direitos econômicos, sociais e culturais são muito mais exigidos pela dignidade da pessoa humana que os direitos políticos; ou seja: encontramos direitos sociais mais intimamente ligados à dignidade da pessoa humana que certos direitos de liberdade, o que põe em crise a distinção abstrata entre uns e outros direitos baseada numa mais intensa ligação à dignidade da pessoa humana por parte dos direitos de liberdade”. MOREIRA, Isabel. A solução dos direitos: liberdade e garantias e dos direitos econômicos, sociais e culturais na Constituição Portuguesa. Coimbra: Almedina, 2007, p. 138.
[19] Sobre o tema, vale conferir o paradigmático precedente do Tribunal Constitucional português (Acórdão 509/2002).acerca do Rendimento Social de Inserção (RSI), no qual se reconhece o direito subjetivo ao mínimo para existência condigna. Disponível em: <www.tribunalconstitucional.pt>.
[20] A dualidade no tratamento positivo dos direitos fundamentais, além de adotada no ordenamento constitucional português, conforme mencionado, também ocorre na regulação internacional dos direitos fundamentais pelas Nações Unidas, que ocorre pelo Pacto de Direitos Pessoais, Civis e Políticos (PIDCP) e pelo Pacto de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC), ambos de 1966. Contudo, vale observar que a Carta dos Direitos Fundamentais da União Européia de 2000 transcende essa tradicional dicotomia legislativa entre os direitos fundamentais, agrupando todos os direitos fundamentais em um mesmo documento, divididos em categorias inéditas: dignidade, liberdades, igualdade, solidariedade, direito dos cidadãos e justiça.
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Direito à Saúde – Retinose Pigmentar em Cuba
Conforme noticiado no Conjur, o Supremo Tribunal Federal vai decidir se o governo federal deve pagar viagem para um grupo de pessoas que sofrem de uma doença rara chamada retinose pigmentar, que leva à perda progressiva da visão, para serem tratadas em Havana, Cuba.
Em monografia sobre “a efetivação judicial do direito à saúde”, que escrevi em 2003, por ocasião de um curso de especialização em direito sanitário (UnB), defendi, com base no princípio da proporcionalidade, o ponto de vista contrário ao direito ao tratamento. Na minha ótica, se não há comprovação da eficácia da cirurgia, não seria razoável/proporcional condenar o SUS a arcar com o tratamento de todos os portadores da doença enquanto não houvesse pelo menos indícios científicos de que há alguma melhora no quadro clínico. Além disso, como existem médicos no Brasil que fazem a mesma cirurgia, não seria proporcional realizar o tratamento em Cuba, já que se deve optar pela opção menos onerosa entre as existentes e adequadas.
Pelo que pude notar, esse foi o mesmo argumento adotado pelo Min. Direito.
A monografia pode ser lida aqui.
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Direitos Econômicos, Sociais e Culturais – Jurisprudência Mundial
Já mencionei antes que vários trabalhos meus têm sido sistematicamente copiados descaradamente sem qualquer citação da fonte. Pois bem. O texto abaixo, que talvez seja o ponto alto da minha dissertação de mestrado, tem sido freqüentemente alvo de “Crtl C – Crtl V”. Por isso, vou divulgar aqui até mesmo para facilitar a pesquisa via Google.
Uma curiosidade: na minha banca, esse capítulo sofreu uma interessante crítica do Desembargador Francisco Cavalcanti Queiroz. O argumento dele foi quase imbatível. Fiquei com cara de bobo sem ter o que responder naquele momento. Basicamente ele disse: “George, você elogiou bastante a jurisprudência de países como a Índia, África do Sul, Colômbia etc., e, ao mesmo tempo, criticou a jurisprudência da Corte Constitucional alemã e os grandes constitucionalistas portugueses e espanhóis. Me diga uma coisa: você teve a curiosidade de pesquisar os índices sócio-econômicos desses países para ver quem é que tem mais chance de estar certo?”
Na verdade, hoje eu responderia tranqüilamente que justamente por conta dos índices sócio-econômicos dos países em desenvolvimento é que se deve estimular o ativismo judicial pró-direitos sociais nesses países. Se a democracia funcionasse certinho, como ocorre na Alemanha, ou seja, se o governo e o parlamento cumprissem os valores sociais da Constituição por conta própria, o Judiciário certamente não deveria agir a não ser em hipóteses extremas.
Além disso, o Judiciário não é culpado pelos péssimos índices sócio-econômicos de países mais pobres, já que é relativamente nova essa idéia de que o Judiciário pode se meter em políticas públicas sociais. Logo, ainda não se sabe ao certo quais serão as conseqüências disso no futuro. Em alguns casos funcionou muito bem, como no Brown vs. Board of Education, nos EUA. Em outros, pode ter uma situação inversa, já que o Judiciário não está ainda bem preparado para essa missão.
Ah, se quiser uma versão para impressão, é só clicar aqui. A dissertação, cujo título é “Efetivação Judicial dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais” está disponível, em pdf, aqui.
A EFETIVAÇÃO JUDICIAL DOS DIREITOS ECONÔMICOS, SOCIAIS E CULTURAIS NA JURISPRUDÊNCIA MUNDIAL
Por George Marmelstein, Juiz Federal e professor de direito constitucional
http://georgemlima.blogspot.com
As premissas da chamada teoria dos direitos fundamentais estão sendo desenvolvidas por juristas em todos os cantos do planeta. Isso é bom, porque demonstra uma corrente humanitária universal em favor dos valores ligados à dignidade da pessoa humana. Por outro lado, essa concepção globalizante dos direitos fundamentais exige uma visão crítica e atenta, já que a teoria está impregnada de valores, e os valores não são uniformes em todas as sociedades. Os direitos fundamentais na Suíça, por exemplo, não são os mesmos direitos fundamentais no Chile ou no Brasil.
Desse modo, o estudo da doutrina estrangeira, apesar de ser bastante importante para compreender a teoria dos direitos fundamentais, requer cuidados especiais e uma constante visão crítica.
Neste capítulo, tentarei apresentar o avanço do tema no direito comparado e internacional, sempre tendo em mira essa necessária visão crítica. Dois são os objetivos básicos dessa viagem: (a) demonstrar que nem sempre é possível aproveitar, incondicionalmente, teorias desenvolvidas por juristas estrangeiros, especialmente dos países desenvolvidos, e (b) demonstrar como pode ser útil o estudo da efetivação judicial dos direitos econômicos, sociais e culturais em países em desenvolvimento, perspectiva que tem sido negligenciada pelos constitucionalistas brasileiros.
Por limitações intelectuais, lingüísticas e temporais, não pude fazer uma análise tão completa e tão detalhada quanto gostaria. Tive, justamente por isso, que restringir o foco do estudo, escolhendo, ao acaso, alguns sistemas jurídicos que podem ser úteis aos objetivos ora propostos.
1. Os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais na Europa
A Europa, pelo menos em sua parte ocidental, é composta por países com características constitucionais bem semelhantes, cujas bases são, em síntese, as seguintes: (a) compromisso com os direitos fundamentais, com o princípio da dignidade humana e com a democracia; (b) aceitação da Jurisdição Constitucional, especialmente a concentrada, realizada pelas Cortes Constitucionais; (c) inserção em uma economia de mercado; (d) incorporação das regras do direito comunitário da União Européia; (e), por fim, adoção do modelo do bem-estar social[1].
As Constituições dos países da Europa Ocidental costumam contemplar normas de proteção social, reafirmando o compromisso com o Estado de Bem-Estar, que também inspira inúmeras normas comunitárias.
No entanto, não é consensual a aceitação do caráter fundamental dos direitos econômicos, sociais e culturais, já que quase todas as Constituições fazem uma distinção entre o regime jurídico-processual dos direitos civis e políticos e dos direitos socioeconômicos. Portugal e Espanha são exemplos disso. Confira-se.
1.1 Portugal
A Constituição de Portugal, promulgada em 1976, é bastante avançada em matéria de direitos sociais. A esse propósito, dois juristas de Israel – Avi Ben-Bassat e Momi Dahan -, após estudarem a Constituição de 68 países para analisar como é a disciplina constitucional dos direitos econômicos, sociais e culturais nesses países, fizeram uma espécie de ranking visando indicar quais as constituições que mais previam direitos sociais. Portugal ficou em primeiro lugar, seguido pelo Brasil[2].
Apesar de ser uma das constituições mais avançadas em matéria de direitos sociais, a Constituição portuguesa optou por separar os direitos de liberdade dos direitos de igualdade, colocando-os em títulos diversos (os direitos de liberdade estão no Título II; os direitos econômicos, sociais e culturais, no Título III). Por essa razão, a doutrina constitucional, que exerce grande influência aqui no Brasil, não coloca os direitos econômicos, sociais e culturais no mesmo patamar dos direitos de liberdade.
José Carlos Vieira de Andrade, por exemplo, possui uma visão bastante cética em torno da possibilidade de efetivação judicial dos direitos sociais. Muito influenciado pela doutrina germânica, ele vê com pessimismo a possibilidade de o Judiciário vir a efetivar direitos a prestações materiais. Na sua ótica, a escassez dos recursos necessários à concretização de direitos sociais (à habitação, saúde, assistência, educação, cultura etc) demandaria escolhas políticas (opções), que deveriam ser tomadas por órgãos politicamente responsáveis (legislador e administrador) e não pelos juízes. Assim, as diretrizes constitucionais referentes aos direitos sociais a prestações positivas, segundo seu ponto de vista, seriam destinadas ao legislador, a quem competiria fixar o conteúdo dos referidos direitos[3].
Eis suas palavras:
“Na Constituição portuguesa, as normas que prevêem os direitos (sociais) a prestações contêm directivas para o legislador ou, talvez melhor, são normas impositivas de legislação, não conferindo aos seus titulares verdadeiros poderes de exigir, porque visam, em primeira linha, indicar ou impor ao Estado que tome medidas para uma maior satisfação ou realização concreta dos bens protegidos.
Não significa isso, porém, que se trate de normas meramente programáticas, no sentido de simplesmente proclamatórias, visto que têm força jurídica e vinculam efectivamente os poderes públicos, impondo-lhes autênticos deveres de legislação”[4].
Vieira de Andrade, partindo dessa premissa, defende que os preceitos constitucionais de caráter social “não são, por isso, directamente aplicáveis sem intervenção legislativa, muito menos constituem preceitos exeqüíveis por si mesmos”[5]. E mais:
Só uma vez emitida a legislação destinada a executar os preceitos constitucionais em causa é que os direitos sociais se consolidarão como direitos subjectivos plenos, mas, então, não valem, nessa medida conformada, como direitos fundamentais constitucionais, senão enquanto direitos criados por lei[6].
De acordo com ele, “só o conteúdo mínimo dos direitos sociais fundamentais pode considerar-se, em regra, constitucionalmente determinado, em termos de judicialmente exigível”[7].
J. J. Gomes Canotilho também pensa de forma semelhante. Na sua famosa tese de doutorado “Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador: Contributo para a Compreensão das Normas Constitucionais Programáticas”, escrita no longínquo ano de 1982, Canotilho introduz o conceito de Constituição dirigente, que seria aquele modelo de constituição cujas normas impõem tarefas e programas que o Estado deve seguir e defende a possibilidade do controle constitucional da atividade do Legislador, inclusive das omissões legislativas. Na parte em que trata dos direitos econômicos, sociais e culturais, Canotilho não é muito claro. Confira-se:
“O catálogo dos direitos económicos, sociais e culturais da Constituição de 1976 bem como o “caderno de encargos” do Estado (imposições legiferantes) que o acompanha originam que, entre nós, o problema da dependência legal dos direitos fundamentais – os direitos fundamentais sob reserva de medida legal – adquira uma dimensão constitucional mais profunda do que aquela que deriva das constituições onde não existe consagração expressa de direitos a prestações ou estes são derivados de simples cláusulas de sociabilidade. Consagrando a lei fundamental portuguesa os direitos económicos, sociais e culturais como verdadeiros direitos subjetivos (não obstante a necessidade da interpositio legislatoris), pode concluir-se, em primeiro lugar, que eles existem para além da lei por força da constituição. Fundamentando originariamente direitos a prestações, não é legítimo dizer-se que as normas consagradoras destes direitos são leges imperfectae, sem qualquer conteúdo jurídico-constitucional antes de sua concretização legislativa”[8].
Ao que parece, Canotilho defende que os direitos econômicos, sociais e culturais somente geram direitos subjetivos após a regulamentação legislativa. Se for mesmo isso, então não é a Constituição, mas a lei, quem está concedendo direitos.
No livro “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, que é mais recente, Canotilho, ao tratar dos direitos econômicos, sociais e culturais na Constituição portuguesa, explica que eles não se contrapõem aos direitos de liberdade. “São apenas direitos diferentes destes, sujeitos ao regime geral dos direitos fundamentais, mas não beneficiando do regime especial dos direitos, liberdades e garantias (a não ser que constituam direitos de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias)”[9]. A aplicabilidade imediata estaria no regime especial dos direitos de liberdade e, portanto, não se aplicaria aos direitos socioeconômicos. Assim, para ele, alguns direitos sociais seriam self-executing; enquanto outros seriam direitos a prestações dependentes da atividade mediadora dos poderes públicos (p. ex.: direito à saúde, direito ao ensino), sendo que, no último caso, a efetivação estaria submetida à “reserva do possível”[10].
Apesar da grande influência que os constitucionalistas portugueses exercem no Brasil, não há como aceitar a transposição das idéias dos citados autores em matéria de efetivação judicial dos direitos socioeconômicos.
Aqui, a Constituição não fez, de forma tão rígida, uma distinção entre direitos civis e políticos e direitos econômicos, sociais e culturais. Logo, é inviável falar em regime geral e regime especial dos direitos fundamentais, pois todos eles foram tratados em pé de igualdade pela Constituição brasileira.
1.2 Espanha
Assim como em Portugal, nem todos os direitos previstos na Constituição espanhola são considerados pela doutrina como direitos fundamentais. É que, na Espanha, apenas os direitos especificados nos artigos 14 a 29 da Constituição espanhola (quase todos direitos de liberdade) possuem um tratamento normativo e processual privilegiado, já que a própria Constituição, no artigo 53.2, previu a sua proteção através do recurso de amparo (que não é o mesmo juicio de amparo previsto no direito mexicano e que influenciou o nosso mandado de segurança), recurso julgado diretamente pelo Tribunal Constitucional. E como os direitos socioeconômicos estão fora do catálogo previsto na Constituição, não são considerados pela doutrina como direitos fundamentais, embora não lhes seja negada uma proteção jurídica.
Essa é a opinião, por exemplo, de Gregorio Robles, para quem os direitos econômicos, sociais e culturais não seriam verdadeiros direitos fundamentais, por lhes faltar uma característica básica, qual seja, o tratamento normativo e processual privilegiado. Em sua em sua ótica, os direitos socioeconômicos não gerariam direitos subjetivos, sendo tão somente “princípios de política legislativa”[11].
Em princípio, a visão de Robles, jurista bastante respeitado, especialmente em matéria de direitos fundamentais, seria como um banho de água fria na tese que se pretende defender neste trabalho. Mas não é bem assim. Na verdade, é preciso compreender que ele está tratando dos direitos fundamentais na Espanha, cuja Constituição fez uma distinção bem nítida entre os direitos de liberdade e os direitos de igualdade, dando àqueles um tratamento processual privilegiado.
Por esse motivo, a visão de Robles – bem como da grande maioria de constitucionalistas espanhóis – não se aplica ao modelo brasileiro, uma vez que, como já se afirmou, a Constituição brasileira não fez distinção, quanto ao regime de proteção jurídica, entre os direitos de liberdade e de igualdade. No Brasil, tanto um quanto o outro pode ser considerado direitos fundamentais e, em razão disso, todos os meios processuais disponíveis (mandado de segurança, ação civil pública, ação popular, mandado de injunção, argüição de descumprimento a preceito fundamental etc.) podem ser utilizados para protegê-los indistintamente.
1.3 Alemanha
Já se falou anteriormente que o direito constitucional alemão é a nova febre dos constitucionalistas brasileiros. Corrigindo: nem tão nova assim, pois o Prof. Paulo Bonavides, lá pelos idos dos anos 50, já havia descoberto as maravilhas da doutrina germânica, especialmente em matéria de direitos fundamentais.
Depois do Professor Paulo Bonavides, inúmeros juristas da nova geração foram estudar na Alemanha. Não apenas os juristas brasileiros, mas também os portugueses e os espanhóis foram buscar inspiração no direito germânico e, em razão da afinidade cultural e lingüística, exerceram forte influência nas ciências jurídicas brasileiras.
Todos trouxeram ao direito brasileiro contribuições importantes para a teoria dos direitos fundamentais, como o princípio da proporcionalidade, o princípio da máxima efetividade e o postulado da reserva do possível, que já se incorporaram na prática constitucional brasileira.
Essa influência germânica tem seu lado bom e seu lado ruim. Conforme explica Andreas Krell, a dogmática constitucional alemã é, em muitos aspectos, adaptável para o Brasil, já que muitos dispositivos da Constituição brasileira se inspiraram na Constituição alemã de 1949. No entanto, em matéria de direitos sociais, a incorporação de construções doutrinárias ou jurisprudenciais germânicas ao direito brasileiro deve ser vista com cautela, uma vez que, por razões históricas, existe um certo ceticismo por parte dos juristas alemães quanto à incorporação de direitos sociais no texto da Constituição. Tanto é assim que a Lei fundamental de 1949 não incluiu direitos econômicos, sociais e culturais em seu texto, muito embora tenha incorporado conceitos como “Estado Social” e “dignidade da pessoa humana”, que são freqüentemente invocados para obrigar o Estado a cumprir tarefas específicas, ainda que não gerem direitos subjetivos para sua realização. Segundo Krell, a doutrina alemã se refere às normas sociais da Lei Fundamental de 1949 como “mandados” e não propriamente “direitos”[12].
A Constituição brasileira, contudo, “não permite tal interpretação”, já que as normas constitucionais são, por expressa disposição constitucional, considerados como direitos fundamentais, “com todas as conseqüências dessa natureza”[13].
Vale ressaltar que, apesar de não haver propriamente direitos sociais na Lei Fundamental de 1949, desde os anos 50, juristas alemães como Otto Bachof já defendiam o direito ao mínimo existencial. E a Corte Constitucional alemã, no primeiro ano de sua existência, reconheceu que o direito à renda mínima para os necessitados é decorrência do princípio da dignidade da pessoa humana previsto na Constituição, antes mesmo de ter sido editada a lei regulamentando a assistência social naquele país[14].
Em diversas outras decisões proferidas ao longo da década de 70 e 80, o Tribunal Federal Constitucional alemão também consagrou o reconhecimento à garantia das condições mínimas para uma existência digna, reconhecendo o status constitucional da garantia do mínimo existencial, sob o fundamento de que:
“a assistência aos necessitados integra as obrigações essenciais de um Estado Social. (…) Isso inclui, necessariamente, a assistência social aos concidadãos, que, em virtude de sua precária condição física e mental, se encontram limitados nas suas atividades sociais, não apresentando condições de prover a sua própria subsistência. A comunidade estatal deve assegurar-lhes pelo menos as condições mínimas para uma existência digna e envidar os esforços necessários para integrar estas pessoas na comunidade, fomentando seu acompanhamento e apoio na família ou por terceiros, bem como criando as indispensáveis instituições assistenciais”[15].
Também se deve à Corte Constitucional alemã o desenvolvimento do princípio da reserva do possível (“Vorbehalt des Möglichen”). Isso ocorreu no célebre Caso “Numerus Clausus das Vagas em Universidades”.
O caso, em síntese, era o seguinte: várias universidades alemãs estabeleciam um número limitado de vagas de admissão, como, aliás, é em qualquer lugar do mundo. Um grupo de estudantes que não conseguiu ingressar na faculdade de medicina acionou a Justiça alegando que o critério de seleção dos alunos seria arbitrário e que estaria havendo violação ao direito de educação e de escolha da profissão.
A Corte, embora tenha negado o pedido, decidiu que o Estado, além de ter o dever de utilizar critérios razoáveis para a seleção dos alunos, estaria obrigado a demonstrar que o número de vagas disponíveis era mesmo o máximo possível. Foi nesse contexto que desenvolveu o princípio da reserva do possível, dizendo que o Estado não estaria obrigado a prover educação superior para todos os estudantes, pois os direitos a prestações estariam submetidos à capacidade financeira do Estado[16].
O importante nesse caso é que houve a inversão do ônus da prova: quem teria a obrigação de provar que não tinha recursos para efetivar o direito social seria o Poder Público. Curiosamente, esse aspecto não é abordado pelos juristas brasileiros que discorrem sobre o princípio da reserva do possível.
2. Os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais nos Estados Unidos
O Brasil e os Estados Unidos possuem muitas características constitucionais em comum, já que o modelo republicano brasileiro inspirou-se no modelo norte-americano. Há, contudo, diferenças marcantes.
Primeiro, a Constituição norte-americana é sintética, enquanto a brasileira é analítica e minuciosa. Segundo, a Constituição norte-americana já está democraticamente amadurecida há bastante tempo, enquanto a brasileira ainda não conseguiu se estabilizar. Terceiro, a Constituição norte-americana é eminentemente liberal, não contendo qualquer alusão a valores sociais, a não ser uma cláusula genérica a respeito do direito de igualdade (emenda 14), ao contrário da brasileira que traz em seu texto um rol extenso e detalhado de direitos sociais; ou seja, “os Estados Unidos não são um Estado Social por imposição constitucional”[17], tal como ocorre com o Brasil.
A respeito desse último ponto, Cass Sunstein, em 2004, escreveu um interessante livro tratando dos direitos sociais nos Estados Unidos[18]. Sunstein, chama os direitos sociais de “second bill of rights”, ou seja, a segunda declaração de direitos, em contraposição à primeira declaração de direitos, que contemplaria apenas os direitos civis e políticos. A Segunda Declaração de Direitos, inspirada em um discurso de Roosevelt, seria uma declaração econômica de direitos, com o propósito de reconhecer a cada ser humano o direito de viver confortavelmente[19].
No livro, Sunstein procura explicar as razões pelas quais a Constituição norte-americana não conteria garantias sociais e econômicas[20]. Segundo ele, existiriam os seguintes motivos que poderiam, em tese, justificar a ausência de direitos socioeconômicos na Constituição norte-americana:
(a) justificativa cronológica: a constitucionalização dos direitos econômicos, sociais e culturais era um conceito totalmente estranho no final do século XVIII, período em que foi promulgada a Constituição americana. Segundo Sunstein, essa justificativa não seria totalmente correta, porque a Constituição poderia ter sido emendada ou então ter sido interpretada no sentido de contemplar os direitos socioeconômicos, mas nunca foram feitos esforços mais intensos nesse sentido;
(b) justificativa pragmática: nos EUA, os juristas norte-americanos têm uma visão bastante pragmática a respeito das garantias constitucionais. Logo, somente deveria ser considerado um direito constitucional aquilo que pode ser judicialmente exigível. Como os direitos sociais teriam um cunho meramente programático, os norte-americanos preferiram não os reconhecer como normas constitucionais. Segundo Sunstein, essa justificativa também não seria totalmente certa, já que os direitos socioeconômicos poderiam, em algumas ocasiões, ser judicialmente exigidos;
(c) justificativa cultural: o movimento socialista nunca foi muito forte nos Estados Unidos. Logo, nunca houve uma mobilização social mais intensa em favor da constitucionalização dos direitos socioeconômicos, tidos como direitos de comunistas, cuja ideologia sempre foi fortemente combatida nos EUA. Do mesmo modo, segundo Sunstein, essa não seria uma justificativa correta, pois os direitos socioeconômicos poderiam muito bem ser reconhecidos em países inseridos em uma economia de mercado;
(d) justificativa realista: durante os anos 60, a Suprema Corte esteve muito perto de reconhecer que os direitos econômicos e sociais seriam direitos constitucionais por força da décima quarta emenda. Contudo, com a eleição do Presidente Nixon em 1968, a Suprema Corte norte-americana passou a ter uma feição extremamente conservadora, modificando completamente a tendência anterior. Segundo Sunstein, a feição conservadora da Suprema Corte é a justificativa realista para a não contemplação de direitos sociais no constitucionalismo norte-americano.
Essa justificativa realista dada por Sunstein serve também para demonstrar uma outra diferença entre o direito brasileiro e o norte-americano. Lá nos Estados Unidos, há uma alternância de poder entre democratas e republicanos, de modo que o comportamento dos membros do Poder Judiciário ora é mais conservador ora é mais progressista. Aqui no Brasil, tradicionalmente prevaleceu uma mentalidade mais conservadora, especialmente na cúpula dos Tribunais, tendo em vista que, historicamente, a “direita” sempre esteve no poder.
Em razão dessa alternância de poder entre conservadores e progressistas, os juristas norte-americanos têm alguns posicionamentos que, para nós, podem parecer estranhos ou, no mínimo, curiosos.
Enquanto aqui o ativismo judicial é tido como um pensamento da “esquerda”, bastando lembrar o Movimento Direito Alternativo, lá no Estados Unidos é a própria ala mais conservadora do Judiciário quem costuma utilizar o ativismo judicial para barrar os avanços sociais.
Exemplo desse ativismo judicial conservador ocorreu no Caso “Dred Scott”, uma mancha negra na história da Suprema Corte norte-americana.
Para entender o caso, é preciso voltar no tempo. Lá pelos idos de 1853. A escravidão era o assunto da moda. Os Estados do Norte, cuja economia era essencialmente baseada na indústria e no comércio, eram favoráveis à abolição da escravatura, até porque isso iria ampliar o mercado consumidor. Os Estados do Sul, essencialmente agrários, eram intransigentemente contra a abolição, já que dependiam da mão de obra barata dos escravos para que seus produtos pudessem competir no mercado internacional.
Em 1820, foi assinado o “Missouri Compromise”, que proibia a escravidão em novos territórios existentes acima de determinada latitude nos Estados Unidos.
Dentro desse contexto, um escravo de nome Dred Scott[21] ingressou com uma ação na Justiça alegando que, por ter estado em território onde era proibida a escravidão, tinha adquirido o direito à liberdade.
O caso foi levado à Suprema Corte norte-americana que não aceitou os argumentos de Dred Scott. Na decisão, ficou decidido que os negros, mesmo os livres ou libertos, não eram e não podiam tornar-se cidadãos dos Estados Unidos segundo a Constituição, fato que os impediria de serem partes em processos judiciais.
No mesmo julgado, foi invocada, pela primeira vez na história da Suprema Corte, a cláusula do devido processo legal, a fim de conferir-lhe caráter substantivo, para declarar a inconstitucionalidade do “Missouri Compromise”, uma vez que “um ato do Congresso que priva um cidadão dos Estados Unidos de sua liberdade ou propriedade meramente porque ele foi ou levou sua propriedade para um território específico dos Estados Unidos, e que não cometeu nenhuma ofensa contra as leis, dificilmente poderia ser dignificado como devido processo legal”[22].
Ficou decidido também que a Constituição, originariamente, não teria pretendido conferir cidadania aos negros e que “toda pessoa e toda classe e descrição de pessoas que, ao tempo da adoção da Constituição, eram consideradas como cidadãs nos diversos estados tornaram-se também cidadãs do novo corpo político; mas não outras além destes”.
A decisão no Caso Dred Scott, obviamente, não foi aceita pelos abolicionistas, o que veio a precipitar a própria Guerra Civil norte-americana.
Além disso, como explica Sérgio Moro, “Dred Scott” permanece como um fantasma para os defensores da jurisdição constitucional e também especificamente da doutrina do devido processo legal em sentido substantivo, sendo comumente invocado pelos defensores da postura de autocontenção judicial.
Outro caso de ativismo judicial conservador ocorreu durante a chamada “Era Lochner”, nas primeiras décadas do século XX.
Após o crash da bolsa de valores de Nova Iorque, os Estados Unidos viveram um período de miséria e desemprego. O presidente Roosevelt, inspirado nas idéias do economista Keynes, desenvolveu um amplo programa de recuperação da economia norte-americana, incluindo a adoção de um conjunto de medidas de caráter social, que ficou conhecido como New Deal.
As medidas sociais previstas no New Deal incluíam o reconhecimento de direitos sociais mínimos aos trabalhadores, como a limitação da jornada de trabalho e pisos salariais.
A Suprema Corte norte-americana, em diversos casos, declarou a inconstitucionalidade dessas medidas de caráter social. No Caso “Adkins vs. Children’s Hospital”, por exemplo, julgado em 1923, a Suprema Corte invalidou uma lei que reconhecia pisos salariais mínimos para mulheres e crianças[23].
As decisões baseavam-se na idéia de que a “livre iniciativa” ou a “liberdade contratual” era um direito assegurado constitucionalmente, e que o legislador não poderia interferir nessa liberdade, sob pena de violar o “due process of law”, em seu sentido material[24]. Para a Corte, a adoção de leis que protegiam os trabalhadores representava uma interferência indesejada na vontade livre das partes contratantes.
Nesse período, a Suprema Corte norte-americana ficou conhecida como o Tribunal do “Laissez-Faire”, pois os valores do liberalismo econômico foram alçados à categoria de dogma constitucional.
Essa postura conservadora da Suprema Corte norte-americana foi sendo modificada aos poucos, sobretudo em razão de forte pressão política exercida pelo Presidente Roosevelt, que chegou a propor a ampliação do número de membros da Suprema Corte para conseguir maioria.
Esses dois exemplos (“Dred Scott” e Era Lochner) demonstram que nem sempre o ativismo judicial gera resultados sociais positivos. Conforme já se afirmou, muitas vezes, o Poder Judiciário pode ser o pior inimigo dos direitos sociais, funcionando como um instrumento de “desconcretização” de direitos conquistados democraticamente.
É certo que os juízes norte-americanos menos conservadores também já praticaram e praticam o ativismo judicial quando estão em maioria. Graças ao ativismo judicial dos juízes mais progressistas, a Suprema Corte norte-americana contribuiu para a implementação de políticas públicas, efetivando direitos sociais, mesmo sem haver garantias sociais expressas na Constituição norte-americana. Vejam-se alguns casos.
2.1 A judicialização da política nos Estados Unidos
Desde o paradigmático Caso “Marbury vs. Madison”, de 1803, o Judiciário norte-americano passou a ocupar um papel de destaque no cenário político daquele país. No entanto, conforme visto, as decisões mais polêmicas quase sempre tinham como objetivo a manutenção do status quo. Foi somente em meados do século passado que a Suprema Corte passou a acolher entendimentos em favor dos valores sociais.
O primeiro movimento em favor de direitos de caráter social ocorreu por pressão de Roosevelt, que estava encontrando barreiras na implementação do New Deal em razão das decisões da Suprema Corte contrárias à proteção dos trabalhadores.
No caso “West Coast Hotel v. Parrish”, de 1937, a Suprema Corte deu o primeiro passo para reconhecer a constitucionalidade de leis trabalhistas. Modificando completamente o entendimento firmado no Caso “Adkins vs. Children’s Hospital”, passou-se a entender que são válidas as leis que criam pisos salariais. Entendeu-se que é ilusória a liberdade contratual dos trabalhadores que, em regra, estão em posição mais frágil e, por falta de opção, sempre irão aceitar as imposições dos empregadores. Assim, seria possível que o Estado editasse leis visando compensar a fragilidade dos trabalhadores[25].
A partir daí, o dogma do laissez-faire começou a ser superado, passando-se a ser aceita a intervenção estatal para compensar as desigualdades sociais existentes no seio da sociedade.
Exemplo marcante dessa nova mentalidade pode ser visto nos casos envolvendo o direito das pessoas pobres nos processos criminais. Em várias situações, a Suprema Corte exigiu que o Poder Público agisse positivamente para garantir um julgamento justo para os acusados de praticarem crimes, que não tinham condições financeiras de patrocinarem suas próprias defesas. Assim, no Caso “Griffin vs. Illinois”, de 1956, a Suprema Corte entendeu que a cláusula da igualdade (“equal protection clause”) exige que o Poder Público providencie a transcrição do julgamento criminal, sem qualquer custo financeiro, para as pessoas pobres poderem apelar das sentenças condenatórias. Do mesmo modo, no Caso “Gideon v. Wainwright”, de 1963, que é um dos mais famosos julgamentos da Suprema Corte, entendeu-se que a Constituição exige que o Estado pague a defesa jurídica para as pessoas carentes nos casos criminais. No Caso “Boddie vs. Connecticut”, o entendimento sobre a necessidade de o Estado providenciar a defesa jurídica, livre de taxas e de custas, também deveria ser estendida a casos cíveis, especificamente em caso de divórcio. A filosofia por trás desses julgados é a de que, para compensar as desigualdades sociais, o Estado precisa agir positivamente em favor dos pobres.
Partindo para os direitos sociais propriamente ditos, merece destaque a decisão proferida no Caso “Shapiro vs. Thompson”, de 1969. Nele, a Suprema Corte chegou muito perto de reconhecer que a Constituição norte-americana confere direitos a benefícios sociais[26]. Foram invalidadas algumas leis estaduais que negavam direitos sociais àqueles que não comprovassem que residiam nos territórios dos respectivos Estados por pelo menos um ano, sob o argumento de que violariam os direitos das pessoas de parcos recursos econômicos, que mais dependiam dos benefícios sociais[27]. Nesse caso, embora o fundamento explícito do julgado tenha sido o direito à locomoção (estranho, não?), no fundo, o que se reconheceu foi que existiria um direito à assistência social e que a lei não poderia limitar esse direito apenas para prevenir eventuais fraudes[28].
No Caso “Memorial Hospital vs. Maricopa County”, julgado alguns anos depois do Caso “Shapiro”, a Suprema Corte invalidou uma lei do Arizona que exigia um ano de residência no condado como condição para receber tratamento médico não-emergencial às custas do Poder Público. Entendeu-se que o tratamento médico é uma necessidade básica da vida e que o Estado deve proporcionar às pessoas pobres a referida assistência[29].
Em 1970, no Caso “Goldberg v. Kelly”, a Suprema Corte reconheceu que os benefícios assistenciais podem ser incluídos no conceito de propriedade, para fins de aplicação da cláusula do devido processo. Com isso, determinou que o benefício somente pode ser suspenso após a observância do princípio do contraditório (hearing), sendo inválida a suspensão prévia sem seguir o devido processo.
Os casos acima citados representam uma época em que a Suprema Corte “quase” reconheceu que a Constituição norte-americana protege os direitos econômicos, sociais e culturais[30]. De acordo com Sunstein, faltou muito pouco para que a Suprema Corte, nos anos 60, expressamente adotasse esse entendimento. Na sua ótica, tudo caminhava nesse sentido, mas, com a eleição do Presidente Nixon, em 1968, e com a indicação de quatro ministros conservadores para a Suprema Corte (Warren Burger, Harry Blackmun, Lewis Powell e Willian Rehnquist), as coisas começaram a mudar.
E essa mudança pôde ser percebida no Caso “Dandridge vs. Willians”, decidido em 1970, no qual a Suprema Corte reconheceu a validade de uma lei de Maryland que estipulava um piso de no máximo U$ 250,00 por mês para benefícios sociais para famílias pobres, não levando em conta a quantidade de pessoas de cada família.
Mas o exemplo mais marcante da “contra-revolução” ocorreu no Caso “San Antonio School District vs. Rodriguez”, que, segundo Sunstein, foi a morte da idéia de que a Constituição protege os direitos socioeconômicos[31].
O que estava em jogo, no referido caso, era o sistema de financiamento das escolas públicas adotado no Texas, que aparentemente discriminava as pessoas pobres. Lá, as crianças que moravam em áreas mais ricas recebiam mais investimento público do que as crianças que moravam em áreas mais pobres. De cada mil dólares gastos por criança nas áreas mais ricas, apenas trezentos e setenta eram gastos com as crianças que moravam em áreas mais pobres. As Cortes inferiores reconheceram a discriminação e determinaram que o Estado fizesse uma distribuição eqüitativa dos gastos públicos com educação, sem discriminar entre áreas ricas e pobres. A Suprema Corte, porém, decidiu de forma contrária. Por 5 votos a 4, a Suprema Corte entendeu que a discriminação praticada no Texas não era inconstitucional, sepultando os direitos econômicos, sociais e culturais nos Estados Unidos.
O curioso é que, no Caso “Papasan vs. Allain”, de 1986, a Corte entendeu como discriminatória uma política pública do Mississipi, em matéria de educação, que destinava apenas uma pequena parcela do orçamento da educação para os nativos norte-americanos ($ 0,63 por criança) enquanto que os demais cidadãos norte-americanos recebiam uma quantia muito maior ($ 73,34). A Corte, no caso, determinou que o Estado, ao financiar a educação, deveria observar a cláusula da igualdade.
Apesar disso, há diversos outros casos em que o Judiciário norte-americano ajudou a efetivar direitos econômicos, sociais e culturais. Confiram-se alguns.
Com base na Constituição do Estado de Nova Iorque, que prevê inúmeros direitos sociais, foi proposta uma class action (ação coletiva) por inúmeros habitantes “sem-teto” de Manhattan, em que eles pretendiam obrigar que o Município providenciasse moradia para todos.
O caso, que ficou conhecido como “Callahan v. Carey”, chegou até a Suprema Corte de Nova Iorque. Em 1979, a Corte conseguiu convencer as partes a realizarem um acordo, no qual o Poder Público ficaria a obrigar a alojar todos os pleiteantes[32].
Vale ainda mencionar os vários casos em que a Suprema Corte norte-americana estendeu aos estrangeiros, inclusive os ilegais, os direitos sociais conferidos aos cidadãos norte-americanos.
Nesse sentido, vale mencionar o Caso “Plyler vs. Doe”, em que a Suprema Corte reconheceu a inconstitucionalidade de uma lei do Texas que negava educação pública às crianças que não haviam ingressado legalmente no país. A Corte, acolhendo a alegação de um grupo de crianças do México, reconheceu que a lei texana era inconstitucional, por violar a cláusula da igualdade[33].
Afora isso, apesar das idas e vindas da jurisprudência norte-americana, não se pode deixar de mencionar o caso mais importante de efetivação de direitos sociais pela Suprema Corte norte-americana. Trata-se do o Caso “Brown vs. Board of Education”.
2.2 “Brown vs. Board of Education”: a redenção da Suprema Corte
Para entender o caso, é preciso fazer uma rápida recapitulação histórica.
Em 1868, com o fim da Guerra Civil, foi inserido na Constituição norte-americana, através da Décima Quarta Emenda, o princípio da igualdade (“equal protection of the law”). No entanto, curiosamente, os mesmos membros do Congresso que editaram a 14a Emenda, legislaram, no mesmo ano, em favor do regime de escolas segregadas. Portanto, de acordo com a concepção dos autores da emenda da igualdade, a segregação não seria inconstitucional. Vale lembrar que os norte-americanos têm uma preocupação muito intensa em procurar saber o que os constituintes tinham em mente quando elaboraram a norma, tentando sempre respeitar a vontade originária do legislador (é o que eles chamam de originalismo).
Por essa razão, em 1896, no Caso “Plessy vs. Ferguson”, a Suprema Corte decidiu que a segregação nos transportes ferroviários era compatível com o princípio da igualdade, utilizando o lema “iguais, mas separados” (“equal but separate”), já que essa teria sido a intenção do constituinte.
No “Brown vs. Board of Education”, a Suprema Corte teve que decidir sobre a constitucionalidade da segregação racial nas escolas.
Os fatos eram estes: na pequena cidade de Topeka, no Estado do Kansas, Oliver Brown e vários outros negros tentaram matricular seus filhos em uma escola pública primária exclusiva para brancos e, logicamente, o pedido foi negado.
Em razão disso, eles entraram na Justiça alegando que tinham o direito à matrícula, já que o sistema de segregação em escola pública seria inconstitucional por ferir a 14a Emenda. A ação foi patrocinada pela Associação Nacional para o Progresso das Pessoas de Cor [“National Association for the Advancement of Colored People”] (NAACP), a organização de direitos civis mais antiga do país.
Com base no precedente “Plessy vs. Ferguson”, as Cortes inferiores indeferiram o pedido dos autores, embora tivessem reconhecido que o sistema de segregação era prejudicial às crianças negras.
Em 1954, o processo chegou à Suprema Corte, que decidiu que a política de segregação racional nas escolas comprometia o desenvolvimento educacional do grupo segregado:
“Separá-las [as crianças negras] de outras de idade e qualificações similares só em virtude da raça negra gera um sentimento de inferioridade de seu “status” na comunidade, que deve afetar seus corações e mentes de um modo que provavelmente não possa ser desfeito. (…) Qualquer que fosse a extensão dos conhecimentos psicológicos na época de “Plessy”, essa observação é amplamente amparada pelas autoridades modernas”[34].
A implantação da decisão não foi fácil. Várias escolas continuaram praticando a política de segregação racial, mesmo após o caso “Brown”.
Por isso, em 1955, a Suprema Corte emitiu uma nova ordem judicial, determinando “um início imediato e razoável das providências para a total conformidade” e a implementação da integração das escolas “com a devida rapidez” (“with all deliberate speed”).
O Caso “Brown” possui alguns aspectos dignos de nota:
(a) reconheceu que o Judiciário deve a agir ativamente para proteger os grupos vulneráveis;
(b) conferiu uma interpretação evolutiva da Constituição, colocando em dificuldades doutrinas como o “originalismo”, então com algum prestígio nos Estados Unidos e segundo a qual a interpretação da Constituição deve ser orientada pela intenção de seus autores;
(c) utilizou recursos fornecidos por ciências não-jurídicas, conforme estudos psicológicos mencionados na decisão, os quais comprovaram cientificamente que o regime de segregação prejudicava a educação das crianças negras;
(d) emitiu ordens de postura ativa por parte do Estado para o cumprimento da Constituição, praticamente comandando o processo de implantação da política de integração[35];
(e) teve uma intensa participação da sociedade civil tanto em sua fase decisória quanto em sua fase executória, o que demonstra que o Judiciário, ao invés de substituir as reivindicações populares pelos direitos fundamentais, pode se tornar um importante espaço de luta;
(f) permitiu, efetivamente, uma progressiva eliminação das políticas segregacionistas que eram praticadas em larga escala nos Estados Unidos.
Assim, praticamente duzentos anos depois do “Dred Scott”, a Suprema Corte norte-americana veio selar as pazes com a comunidade negra. Por tudo isso, o Caso “Brown” pode ser considerado o maior exemplo de efetivação judicial dos direitos econômicos, sociais e culturais no mundo.
3. Os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais no Canadá
O Canadá, país desenvolvido e democrático, também tem um importante exemplo em matéria de justiciabilidade dos direitos econômicos, sociais e culturais: o Caso “Eldridge”.
No Caso “Eldridge”, que é bastante citado na literatura internacional sobre a efetivação judicial dos “ESC Rights”, a Suprema Corte do Canadá decidiu, com base no direito constitucional à saúde e à igualdade, que o Poder Público, ao fornecer os serviços de saúde, deveria providenciar intérpretes para os pacientes, de forma que sempre tenha alguém no posto de saúde que fale tanto o inglês quanto o francês. Vale ressaltar, para melhor entender o assunto, que o Canadá é um país bilíngüe, sendo o francês e o inglês as línguas oficiais. Assim, de acordo com a decisão judicial, nos lugares em que se fala francês, deve haver um intérprete que fale inglês e vice-versa. Na decisão, a Corte entendeu que o Judiciário pode, excepcionalmente, interferir no orçamento estatal, podendo impor ordens ao Poder Público para dar efetividade a direitos assegurados constitucionalmente, ainda que isso implique em gastos públicos.
O caso merece destaque por três motivos: (a) admite expressamente a possibilidade de efetivação judicial dos direitos socioeconômicos, o que não é muito comum nos países desenvolvidos; (b) aceita o controle judicial do orçamento público, ainda que em caráter excepcional; (c) demonstra como é diferente a realidade entre um país desenvolvido e um país pobre: enquanto lá, a ordem judicial é para que se tenham intérpretes nos postos de saúde, nos países pobres a luta é para que, pelo menos, sejam fornecidos medicamentos e para que os postos de saúde funcionem minimamente bem.
4 Os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais nos Países em Desenvolvimento
4.1 Países da América Latina
No âmbito dos países latino-americanos, foi firmada, no dia 24 de julho de 1998, em Quito, uma declaração “acerca da exigibilidade e realização dos direitos econômicos, sociais e culturais na América Latina e no Caribe”[36].
A Declaração de Quito, assinada por dezenas de entidades que atuam em defesa dos direitos humanos, embora não seja um documento oficial, representa um instrumento importante de consolidação das idéias em torno dos direitos econômicos, sociais e culturais, especialmente voltada para os interesses dos países latino-americanos.
Na parte da declaração que trata especificamente da exigibilidade judicial dos direitos socioeconômicos, vale transcrever o seguinte trecho:
“A exigibilidade é um processo social, político e jurídico. A forma e medida em que um Estado cumpra com suas obrigações relativas aos direitos econômicos, sociais e culturais não somente há de ser matéria reservada aos órgãos de cumprimento das normas que os consagram e garantem, mas também deve abarcar a participação ativa da sociedade civil nesta tarefa como uma condição substancial do exercício de sua cidadania. Os direitos econômicos, sociais e culturais são direitos subjetivos cuja exigibilidade pode exercer-se individual ou coletivamente”[37].
Ainda no que se refere à exigibilidade judicial dos DESCs na América Latina, vale a pena mencionar o livro de Victor Abramovich e Christian Courtis, intitulado “Los Derechos Sociales como Derechos Exigibles”[38].
Além de ser um dos livros mais completos sobre o tema, o mais interessante é que a mentalidade é toda voltada para o direito constitucional dos países latino-americanos, o que é raro entre os constitucionalistas “da moda” que geralmente só se preocupam com o posicionamento das Cortes alemã, espanhola e norte-americana.
Praticamente todas as teses defendidas pelos autores foram adotadas nesta dissertação e estão servindo para reforçar ainda mais a idéia da plena justiciabilidade dos direitos econômicos, sociais e culturais.
Os juristas argentinos reconhecem que existem obstáculos capazes de dificultar a exigibilidade judicial dos direitos sociais, como por exemplo: (a) a dificuldade em determinar qual a conduta devida; (b) a auto-restrição do Judiciário frente a questões políticas e técnicas; (c) a inadequação dos mecanismos processuais tradicionais para a tutela dos direitos sociais; (d) por fim, a escassa tradição do controle judicial nessa seara[39].
Apesar disso, entendem que o Judiciário deve extrair das normas que consagram direitos sociais, inclusive das normas internacionais, um significado prático imediato, independente do significado futuro que for dado pelo legislador.
Citam diversos casos em que tanto as Cortes Constitucionais dos países latino-americanos quanto as Cortes Internacionais de Direitos Humanos agiram positivamente para efetivar direitos sociais a prestações.
Embora sem seguir os exemplos mencionados pelos autores, já que optei por fazer uma pesquisa paralela, vale conferir alguns casos em que o Poder Judiciário de países latino-americanos agiram para implementar direitos econômicos, sociais e culturais.
O Judiciário argentino possui algumas decisões dignas de nota em matéria de concretização de direitos socioeconômicos. Confiram-se duas.
O primeiro caso que merece ser citado (“Defensoria de Menores nro. 3 vs. Poder Ejecutivo Municipal”) teve origem na poluição da reserva de água potável da colônia rural de Valentina do Norte, que, após ter sido contaminada por hidrocarboneto, tornou-se imprópria para consumo humano.
Em março de 1999, o Tribunal Superior de Justiça da Argentina confirmou uma decisão da Corte de Apelação da Província de Neuquen, que ordenava que o governo fornecesse cem litros de água potável por dia para cada indivíduo da referida comunidade. A corte decidiu que a água deveria ser fornecida dentro de um prazo de 48 horas, bem como que o fornecimento permanecesse enquanto não fosse solucionado o problema da contaminação da reserva aqüífera. O fundamento para a decisão foi o direito à vida, previsto na Constituição e nos tratados internacionais que a Argentina se comprometeu a cumprir.
O segundo caso envolve o direito à saúde (“Vicenconti vs. Ministro de la Salud e Seguridad Social”). Mais especificamente, pretendia-se proteger as pessoas afetadas pela febre hemorrágica, obrigando o governo a adotar medidas preventivas para impedir um surto da doença, através do fornecimento de vacina e melhora do sistema ecológico.
A Corte Federal de Apelação invocou a Constituição argentina, inclusive o preâmbulo, bem como diversos tratados internacionais, para concluir que o governo estava juridicamente obrigado a intervir para proteger a saúde daqueles que necessitassem. Foi então determinado que o Poder Público providenciasse a vacina e tomasse as providências necessárias e sem demora para solucionar o problema, tendo ainda emitido ordens de execução do julgamento[40].
4.1.2 Colômbia
A Suprema Corte da Colômbia proferiu várias decisões memoráveis em favor da efetivação judicial de direitos econômicos, sociais e culturais.
Na Sentencia SU 225/98, a referida Corte decidiu que o Poder Público é obrigado a fornecer vacina para a meningite a todas as crianças carentes, alegando que:
“Os direitos fundamentais são aqueles que se encontram reconhecidos – direta ou indiretamente – no texto constitucional como direitos subjetivos de aplicação imediata. Em outras palavras, trata-se de direitos de tal magnitude para a ordem constitucional que sua vigência não pode depender de decisões políticas dos representantes das maiorias. Usualmente, os direitos fundamentais são direitos de liberdade. Não obstante, em alguns casos, existem direitos prestacionais fundamentais, como o direito à defesa técnica, à educação básica e ao mínimo vital”[41].
No mesmo caso, a Corte colombiana faz uma interessante construção acerca do duplo conteúdo dos direitos fundamentais de natureza prestacional. Esses direitos teriam, em primeiro lugar, um núcleo essencial mínimo, não negociável no debate democrático, que outorga direitos subjetivos diretamente exigíveis judicialmente; ao mesmo tempo, teriam os direitos prestacionais um outro conteúdo, situados em uma zona complementar, que seria definida pelos órgãos políticos atendendo à disponibilidade de recursos e as prioridades políticas conjunturais. Essa dupla concepção dos direitos econômicos, sociais e culturais, de acordo com o entendimento adotado pela Corte colombiana, seria a melhor forma de conciliar o princípio da aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais com os princípios democráticos[42].
Ainda no mesmo julgado, a Corte invocou também como razão de decidir o princípio de proteção aos grupos discriminados ou marginalizados também chamado de cláusula de erradicação das injustiças presentes, constante expressamente na Constituição da Colômbia, de modo equivalente ao artigo 3o, da Constituição brasileira.
Em seguida, a Corte forneceu as diretrizes que devem ser adotadas pelo juiz na concretização de direitos econômicos, sociais e culturais:
Deve o juiz adotar seqüencialmente as seguintes etapas: (1) identificação de um grupo de pessoas discriminadas ou marginalizadas; (2) demonstração da existência de uma necessidade básica e de sua falta de atenção; (3) exame dos fatos e razões relativos a resposta dada pelo Estado à situação específica de marginalização ou discriminação; (4) qualificação constitucional acerca do grau de cumprimento histórico que na situação concreta deve ser atendido o mandato de erradicação das injustiças presentes, observadas as possibilidades jurídicas e fáticas do momento[43].
Trata-se, sem dúvida, de um interessante critério capaz de auxiliar e muito à concretização judicial de direitos socioeconômicos.
Outro ponto que merece ser destacado no julgado foi a busca de elementos extra-jurídicos capazes de fortalecer a autoridade da decisão. Tanto nas cortes inferiores quanto na Corte Constitucional, foram ouvidos, entre outros, o representante da Unicef, a Associação Colombiana de Pediatria, professores universitários de vários cursos de medicina, órgãos do governo, em seus diversos níveis, visando responder a questionamentos de índole técnica, especialmente a respeito da efetividade da vacina para o combate à meningite.
Merece ser informado que a ação foi patrocinada por uma associação civil (“Fundación para la Defensa del Interés Público – FUNDEPUBLICO”), que representou mais de quatrocentos pais de crianças carentes, demonstrando mais uma vez a importância da mobilização da sociedade para a implementação de direitos socioeconômicos através do Poder Judiciário[44].
4.1.3 Venezuela
A Venezuela também tem um importante exemplo de efetivação judicial de direitos econômicos, sociais e culturais. Trata-se do Caso “Cruz Bermudez vs. Ministerio de Sanidad y Assistencia Social”.
No referido caso, quase duzentas pessoas portadoras do HIV alegaram que o Ministro da Saúde não estava fornecendo os medicamentos prescritos pelos médicos, em particular os antiretrovirais. Alegou-se que isso violaria inúmeros direitos constitucionais.
A Suprema Corte de Justiça da Venezuela determinou que o Ministro providenciasse os antiretrovirais, bem como toda a medicação necessária ao tratamento e o diagnóstico, gratuitamente para todas as pessoas que residissem na Venezuela. Foi ainda determinado que o Ministro desenvolvesse políticas e programas necessários e assistência para os portadores do HIV, bem como que fizesse o necessário remanejamento orçamentário para cumprir a ordem. Decidiu-se ainda que a decisão favoreceria não apenas aos peticionantes, mas a todos os que estivessem em situação similar[45].
São, em síntese, esses os casos relevantes envolvendo a efetivação judicial de direitos socioeconômicos nos países da América Latina. Confira-se agora o desenvolvimento da jurisprudência em outros países considerados em desenvolvimento.
4.2 África do Sul
A África do Sul, assim como um Brasil, é uma democracia recente. Até bem pouco tempo, a segregação racial (“aparthaid”) era a política oficial do Estado. O acesso a bens e serviços era seletivo, de acordo com a cor da pele.
A Constituição da África do Sul de 1996 teve como objetivo declarado em seu preâmbulo “cicatrizar as divisões do passado e estabelecer uma sociedade baseada nos valores democráticos, justiça social e direitos humanos fundamentais”[46].
De modo semelhante à Constituição brasileira, foi previsto um rol extenso de direitos econômicos, sociais e culturais, incluindo o direito a uma moradia adequada, direito à saúde, à comida, à água, à previdência social e à educação.
A estrutura formal dos dispositivos que prevêem direitos sociais segue basicamente o seguinte padrão:
“1. Todos têm o direito à [moradia adequada, saúde, água, alimentação, seguridade social etc.];
2. O Estado deve promulgar leis razoáveis ou adotar outras medidas, de acordo com os recursos disponíveis, para obter a progressiva realização desses direitos”[47].
A Suprema Corte da África do Sul tem conseguido extrair das normas constitucionais definidoras de direitos sociais soluções criativas para promover a implementação desses direitos, a exemplo do que ocorreu no Caso “Grootboom”, que pode ser considerado um exemplo para o mundo, tendo merecido, inclusive, um elogio especial de um jurista do porte de Cass Sunstein[48].
No referido caso, Irene Grootboom, juntamente com cerca de novecentas pessoas, entre adultos e crianças, estavam vivendo em condições degradantes e buscaram na Justiça a efetivação do direito à moradia previsto na Constituição sul-africana.
A situação, em síntese, era a seguinte: Grootboom e as demais famílias que faziam parte da ação estavam morando uma favela chamada Wallecedene, na qual não havia saneamento básico, serviços de limpeza pública, água potável e apenas 5% das casas tinham eletricidade. Para se ter uma idéia das condições de moradia, a Senhora Grootboom morava em uma casa de vinte metros quadrados, na qual morava, além de sua família, a família de sua irmã.
O poder público havia prometido melhorar a situação dos moradores de Wallecedene, incluindo-os em um programa de fornecimento de casas a baixo custo. No entanto, passados mais sete anos, o programa ainda não havia sido implementado. É nesse contexto que vários moradores de Wallecedene, incluindo Grootboom, resolveram abandonar a favela e ocupar uma área particular, morando em lonas de plástico, mesmo sem o consentimento do dono do terreno.
O proprietário, logicamente, não se conformou com a ocupação e ingressou com uma ordem de despejo na Justiça, que foi concedida em 8 de dezembro de 1998. Os posseiros, contudo, não cumpriram a ordem judicial, permanecendo no terreno mesmo após o prazo concedido. Em março de 1999, foi concedida nova ordem de despejo, que foi cumprida em 18 de maio de 1999 de maneira totalmente desumana. Os moradores foram despojados de suas tendas no período de frio e de chuva, sem tempo para retirarem seus pertences, os quais foram queimados e destruídos por escavadeiras, tudo isso comandado pela própria Prefeitura. Em seguida, os moradores foram alojados no campo de esportes de Wallecedene, em abrigos temporários, e requereram formalmente junto ao Município uma solução para o problema. O Município, no entanto, foi vago em sua resposta, não tendo apresentado medidas concretas para aliviar a situação daquelas pessoas, razão pela qual elas ingressaram na Justiça para que a Constituição da África do Sul fosse cumprida.
Para resumir a história, a Suprema Corte da África do Sul julgou favoravelmente aos moradores, tendo afirmado o seguinte:
“Esse caso demonstra o desespero de centenas de milhares de pessoas que vivem em condições deploráveis pelo país afora. A Constituição obriga o Estado a agir positivamente para amenizar essas condições. A obrigação consiste em providenciar acesso à moradia, saúde, comida e água suficientes e previdência social para os necessitados e seus dependentes. O Estado deve também promover as condições que permitam que os cidadãos obtenham acesso à terra de modo eqüitativo. Os que necessitam têm o direito correspondente de exigir judicialmente o cumprimento dessas obrigações.
É inquestionável que é uma tarefa extremamente difícil para o Estado cumprir essas obrigações na situação que prevalece em nosso país. Aliás, isso é reconhecido pela Constituição a qual expressamente dispõe que o Estado não é obrigado a gastar mais do que tem ou implementar esses direitos imediatamente. Assinalo, contudo, que apesar disso, trata-se de direitos, e a Constituição obriga o Estado a dar efetividade a eles. Essa é uma obrigação que o Tribunal pode, nas circunstâncias apropriadas, exigir o cumprimento”[49].
A ordem final foi no sentido de obrigar o Poder Público a criar e implementar, de acordo com os recursos disponíveis, um programa abrangente e coordenado para progressivamente efetivar o direito ao acesso a uma moradia adequada, que deveria incluir medidas razoáveis capazes de, além de outras coisas, providenciar socorro para as pessoas que não tinham acesso a terra, nem abrigo e que estariam vivendo em situação deplorável, medidas essas a serem monitoradas pela Comissão de Direitos Humanos que atuou no caso como amicus curiae[50].
A solução dada pela Suprema Corte sul-africana, segundo Sunstein, conseguiu unir dois princípios aparentemente antagônicos: os valores democráticos – que recomendam que as políticas públicas sejam implementadas prioritariamente pelo Legislativo e pelo Executivo – e a possibilidade de efetivação judicial dos direitos econômicos, sociais e culturais. A Corte, embora tenha deixado claro que o direito à moradia não dá aos cidadãos o poder de exigir uma casa do Poder Público, reconheceu que o Estado deve agir de alguma forma para concretizar esse direito, ou seja, o Judiciário, diante da omissão estatal, deve agir para forçar o cumprimento da Constituição[51]. É, realmente, uma lição a ser seguida.
Mas esse não foi o primeiro caso em que a Suprema Corte sul-africana esteve diante da efetivação de um direitos socioeconômico. Antes de “Grootboom”, a Corte julgou um outro famoso caso: o “Soobramoney”.
O caso, em resumo, ocorreu da seguinte forma: Thiagraj Soobramoney, um desempregado de 41 anos de idade, era diabético e sofria de inúmeras doenças cardíacas, tendo inclusive sofrido um acidente vascular cerebral em 1996, ano em que começou a ter problemas nos rins. Infelizmente, sua condição era irreversível e ele já estava no estágio final da doença renal. Sua vida poderia ser prolongada por algum tempo com o uso regular da hemodiálise, mas o hospital em que ele poderia realizar a hemodiálise não tinha vagas. Eram apenas vinte aparelhos para uma quantidade enorme de pacientes. Os aparelhos já estavam funcionando acima da capacidade máxima e, portanto, o hospital teve que limitar o uso, determinando que somente seriam realizadas hemodiálises nos pacientes que tivessem chances de cura ou que estivessem aguardando transplante de rins. Soobramoney não se enquadrava em nenhuma dessas regras, pois já estava no estágio terminal da doença e, por ter sofrido acidente vascular cerebral, não era potencial beneficiário de um transplante de rins. Nesse contexto, Soobramoney ingressou na Justiça e pediu que fosse garantido o seu direito à vida, previsto constitucionalmente. No pedido, ele pedia que o hospital reservasse-lhe um dos aparelhos, que ele deveria usar três vezes na semana.
A Corte Constitucional da África do Sul tomou uma decisão bastante difícil: negou o direito de Soobramoney, alegando, em síntese, que (a) o Governo havia demonstrado que não havia fundos para incluir todos os pacientes que estavam na mesma situação do autor no programa de hemodiálise, (b) se fosse feito o tratamento no autor, outros pacientes com mais chances de sobrevivência teriam que ficar de fora do programa; (c) mesmo que fosse ampliado o número de aparelhos, de médicos e de enfermeiros, os hospitais públicos não teriam condições de realizar a hemodiálise em todos os pacientes na mesma situação do autor, pois a capacidade de atendimento na rede pública era de apenas 30% dos pacientes com problemas renais crônicos; (d) como o Governo não tinha condições de tratar de todos os pacientes na mesma condição do autor, melhor então seria não tratar de nenhum, para não ferir a isonomia; (e) as decisões dramáticas, em matéria de saúde, deveriam, em princípio, ser tomadas por quem está na linha de frente e não pelo tribunal; (f) os critérios definidos nos regulamentos do hospital público, optando por incluir no programa apenas os pacientes que teriam chance de sobrevivência, seriam razoáveis diante da escassez de recursos.
Embora a decisão não seja de todo elogiável, o caso serve para demonstrar o dilema do juiz diante de um caso dramático, envolvendo, de um lado, a vida de um homem e, de outro, a inexistência de recursos. Muitas vezes, prolongar a vida de uma pessoa pode significar a privação de recursos para salvar a vida de muitas outras.
Além disso, o Caso “Soobramoney” deixou também uma importante lição: na decisão, ficou expressamente reconhecido que os cidadãos poderiam exigir judicialmente o cumprimento do direito à saúde dentro de determinadas circunstâncias, cabendo ao Judiciário avaliar se as medidas adotadas pelo governo estão sendo razoáveis para implementar o direito.
E a Corte teve oportunidade de efetivamente fazer valer o direito à saúde no Caso “TAC”. Tratava-se de um caso em que uma associação civil (a TAC: “Treatment Action Campaign”) pedia que o Poder Público providenciasse gratuitamente o fornecimento da droga Nevirapina para as gestantes portadoras do HIV, bem como para seus bebês quando nascessem. A Nevirapina teria a função de prevenir a contaminação do bebê durante o parto.
Assim como o Caso “Grootboom”, o Caso “TAC” é uma lição a ser seguida. Nele, ficou expressamente reconhecido o que o direito à saúde não significa que o Estado deve custear o serviço de saúde para todo mundo, mas apenas que todos têm o direito “a ter acesso” aos serviços de saúde, o que significa que os serviços devem ser acessíveis para todas as pessoas. Desse modo, apenas aquelas pessoas que não podem pagar pelos serviços de saúde poderiam, em dadas circunstâncias, exigir judicialmente o cumprimento da prestação dos referidos serviços[52].
“O núcleo essencial dos serviços de saúde compreende o mínimo necessário para uma existência humana com dignidade. Todos têm o direito de ter acesso a esses serviços. O direito pode ser exigido judicialmente contra o Estado. O Estado é obrigado a disponibilizar esses serviços para todos aqueles que não têm acesso a eles (…) . Isso gera a todos os beneficiários o direito ao acesso ao núcleo mínimo das necessidades da vida indispensáveis para uma existência digna. Aqueles que não tem referido acesso, possuem o direito de exigir do Estado que providencie aquele núcleo mínimo de bens e serviços para garantir a realização do direito”[53].
Também ficou consignado que a Constituição sul-africana colocou a questão da efetivação judicial dos direitos fundamentais como uma questão de maior importância, sobretudo no que se refere aos direitos socioeconômicos. Afinal,
“esses direitos visam especificamente proteger os interesses dos mais pobres dos pobres que não têm acesso às mais básicas condições de vida. Para a maioria deles, o acesso à Justiça é ainda um direito de papel e não uma realidade. Os vários direitos socioeconômicos previstos para protegê-los não devem ser interpretados de modo que torne a sua efetivação judicial praticamente impossível”[54].
Uma outra importante lição deixada pelo julgado foi reconhecer que os tratados internacionais e até mesmo o direito comparado podem servir para guiar a interpretação em matéria de efetivação de direitos. Além de invocar inúmeros tratados internacionais de direitos humanos, a Suprema Corte sul-africana fundamentou seu julgado em casos julgados por tribunais de outros países, enriquecendo bastante a argumentação.
4.3 Índia
Com um quadro de pobreza alarmante, má-distribuição de renda, vasta extensão territorial, a Índia muito se assemelha ao Brasil, pelo menos nesses pontos.
No que se refere à ordem constitucional, há sutis diferenças. Lá, também há um vasto elenco de programas sociais a serem implantados pelo Estado. Porém, a própria Constituição faz a seguinte ressalva no capítulo referente às políticas sócio-econômicas: “os preceitos incluídos nesta parte não são exeqüíveis através dos tribunais, mas os princípios aí previstos não são menos fundamentais para o governo do país e é dever do Estado aplicar estes princípios na legislação”[55].
Com isso, o constituinte indiano pretendeu afastar o Judiciário da definição de políticas públicas, mesmo correndo o risco de, nessa parte, esvaziar o sentido jurídico da Constituição, tornando-a uma mera carta de boas intenções sem caráter obrigatório. Como já alertava Kelsen, “uma Constituição em que falte a garantia da anulabilidade dos atos inconstitucionais não é plenamente obrigatória, no sentido técnico”, não passa de um “anseio sem força obrigatória”[56].
No entanto, mesmo com a Constituição indiana afastando a possibilidade da jurisdição constitucional em matéria de políticas sociais, a Suprema Corte daquele país tem desenvolvido jurisprudência capaz de concretizar os direitos econômicos, sociais e culturais, invocando outros dispositivos, como o direito à vida e a previsão constitucional de construção de um Estado Social.
O direito à vida, para aquela Corte, geraria também obrigações positivas para o Poder Público em relação às necessidades básicas dos indivíduos.
No Caso “Paschim Bang Ket Maszdoor”, a Suprema Corte indiana estava diante da seguinte situação fática: o autor da ação havia sofrido graves lesões em decorrência de uma queda de um trem. Ele foi levado para vários hospitais, mas não conseguiu vagas, tendo recebido apenas os primeiros socorros, que eram insuficientes para resolver seus problemas. Ele foi então levado a um hospital privado que realizou o tratamento, às custas do próprio paciente. Com isso, ingressou com a ação visando obrigar o Estado a custear o tratamento, pois, ao ser negado o tratamento de emergência nos hospitais públicos, o seu direito à vida foi violado. A Corte, então, decidiu o seguinte:
“A Constituição prevê a criação de um Estado de Bem-Estar Social tanto no nível federal quanto no estadual. Em um Estado de Bem-Estar Social, o dever primário do governo é assegurar o bem-estar da população. Fornecendo o tratamento médico adequado para a população é uma parte essencial das obrigações impostas ao governo em um Estado de Bem-Estar Social. O governo cumpre essa obrigação administrando hospitais e fornecendo centros de saúde necessários ao tratamento daqueles que precisam desse serviço. O artigo 21 impõe a obrigação ao Estado de proteger o direito à vida de cada pessoa. A preservação da vida humana é conseqüentemente de máxima importância. Os hospitais administrados pelo Governo e os médicos contratados tem o dever de fornecer assistência médica para preservar a vida humana. Caso o governo não consiga providenciar em tempo adequado o tratamento de uma pessoa que precisa desse tratamento, estará cometendo uma violação do direito à vida garantido no artigo 21”[57].
A Corte, nesse caso, aprovou as recomendações feitas pelo Comitê que participou do processo, impondo uma série de medidas que deveriam ser tomadas pelo Estado para assegurar que o cumprimento da norma constitucional, como aumento do número de leitos, a instalação de um escritório central para coordenar o atendimento nos diversos hospitais públicos e a obrigatoriedade de os hospitais particulares de não recusarem tratamento médico básico às pessoas consideradas indigentes se o caso for de emergência.
No Caso “Olga Tellis vs. Bombay Municipality Corporation”, a Suprema Corte indiana, mais uma vez invocando o direito à vida, decidiu que o direito à moradia também pode ser extraído desse direito. Com isso, determinou várias medidas de proteção a alguns moradores da cidade de Bombay que haviam sido despejadas de suas casas pelo Município[58].
Em sentido semelhante, no Caso “Mohini Jain v. State of Karnatak”, a Corte decidiu que o direito à educação é parte fundamental do direito à vida e à liberdade garantidos pela Constituição indiana, pois, sem educação, a liberdade não pode ser plenamente desenvolvida, nem a pode a dignidade ser assegurada[59].
O caso mais importante, contudo, que teve grande repercussão internacional, envolveu o direito à alimentação. Trata-se do Caso União dos Povos para as Liberdades Civis (“People’s Union for Civil Liberties – PUCL”)[60].
A Índia, como se sabe, é um país extremamente populoso e pobre, sendo a fome um dos principais problemas da população, fato esse agravado em razão das constantes tragédias climáticas, como as secas e enchentes. É elevado o número casos de anemia e subnutrição, especialmente entre as mulheres e crianças.
Apesar da fome endêmica, a Índia adota uma política de exportação de alimentos, incentivada por organismos internacionais como o Banco Mundial, sob a alegativa de que a exportação, dentro da economia de mercado global, proporciona um crescimento econômico que pode ser revertido em proveito da população. O certo é que a falta de alimento não seria a principal causa para o problema da fome, já que a Índia teria um considerável estoque de grãos armazenados.
Nesse contexto, em maio de 2001, a União das Pessoas para as Liberdades Civis ingressou com uma petição de interesse público perante a Suprema Corte da Índia. Informava que, apesar de existir mais de 50 milhões de tonéis de grãos estocados pelo governo indiano, milhares de pessoas viviam uma situação desesperadora causada pela fome, especialmente em áreas afetadas pela seca.
A associação civil autora da ação alegava que o Estado era negligente em providenciar a segurança alimentar para o povo e que, em muitas localidades, a distribuição de comida beneficiava apenas uma pequena parcela da população, enquanto a grande maioria vivia em condições consideradas abaixo do nível tolerável de pobreza sem qualquer ajuda governamental.
A Suprema Corte aceitou os argumentos da PUCL. E, apesar de não haver qualquer menção ao direito à alimentação na Constituição indiana, a Corte entendeu que esse direito decorreria do direito à vida e à liberdade. Em razão disso, emitiu diversas ordens para que os Estados implementassem diferentes medidas para proporcionar a segurança alimentar, almoço e refeição nas escolas, devendo o Governo identificar e cadastrar a população necessitada e proporcionar frentes de emprego para essas pessoas. A Corte também nomeou comissários para monitorar o progresso do cumprimento das ordens que expediu.
Em agosto de 2001, o Governo central percebeu a necessidade de tomar medidas concretas para enfrentar o problema da “fome e abundância”, anunciando um programa intenso de geração de emprego. No entanto, depois disso, pouco foi feito. Pelo contrário. Houve um retrocesso nos programas de combate à fome: os estoques de alimentos continuaram aumentando enquanto o sistema de distribuição de alimentos foi mais baixo em 2001 do que nos últimos 20 anos, apesar da decisão da Suprema Corte.
Em função disso, em maio de 2002, outras ordens foram emitidas pela Suprema Corte no sentido de aumentar a distribuição de alimentos e de serem realizados programas de geração de empregos para as pessoas atingidas pela fome, tendo sido nomeados novos comissários para monitorar o cumprimento da ordem. Os novos comissários deveriam relatar à Suprema Corte as medidas tomadas e os resultados alcançados.
Em 2003, os Comissários submeteram à Suprema Corte diversos relatórios que indicavam que vários Estados não estavam tomando as medidas necessárias para solucionar o problema da fome. Em relação aos casos graves de descumprimento da ordem judicial, foram sugeridas algumas medidas para forçar os Estados a implementarem a ordem judicial, como por exemplo, a proibição de exportação de grãos, caso não se cumprissem as metas estabelecidas.
A Suprema Corte determinou ainda que os governos desenvolvessem leis de combate à fome, especificamente para minorar a situação das pessoas que viviam em regiões de secas.
Paralelamente às medidas tomadas pela Suprema Corte, surgiu uma mobilização nacional para pressionar o Estado a resolver os problemas de subnutrição e fome. A Campanha pelo Direito à Alimentação (“Right to Food Campaign”), criada no âmbito da sociedade civil tendo como bandeira o combate à fome, é exemplo disso. Ela tem conseguido resultados impressionantes, forçando governos a implementarem as ordens da Suprema Corte em matéria de alimentação.
Nesse caso, a Índia também tem uma lição para o mundo: a sociedade civil deve ser uma parceira do Judiciário na promoção dos direitos fundamentais.
Além disso, não deixa de ser curioso o sistema processual de proteção dos direitos fundamentais, em que praticamente foram abolidas todas as formalidades que afastavam a camada mais pobre do Judiciário. Nesse ponto, é louvável a solução adotada pela Suprema Corte Indiana e citada por Bhagwati, magistrado daquele país:
“A Suprema Corte da Índia, no documento ‘Nomeação de Juízes e Transferência de Caso’, sustenta que, apesar de a regra comum da jurisprudência anglo-saxônica afirmar que uma ação somente pode ser trazida pela pessoa a quem o dano foi causado, esta regra pode e deve partir da observação da pobreza massiva e da ignorância do povo. Ou seja, quando o dano é causado a uma pessoa ou a uma classe de pessoas que, por razões de pobreza, inabilidade ou desvantajosa posição sócio-econômica, não pode aproximar-se dos tribunais para obter sentenças judiciais, qualquer pessoa pública ou representante de organização não-governamental, agindo de boa-fé, pode mover uma ação no tribunal procurando reparação judicial para o dano causado a essa pessoa ou classe de pessoas e, nesse caso, os tribunais não insistirão na petição regular a ser preenchida pelo indivíduo ou pela ONG que assumiu a causa. Essa ampliação da regra locus standi e a criação de uma nova jurisdição epistolar introduziram uma nova dimensão no processo judicial e abriram vistas a uma forma totalmente nova de litígios em defesa dos direitos das classes mais pobres da comunidade, assegurando-lhes dignidade humana básica. Os tribunais na Índia estão agora recebendo ações de litígios social iniciadas através de petições regulares ou até mesmo cartas enviadas por grupos de ativistas sociais, advogados, jornalistas, acadêmicos de direito e ONGs, e estão usando seu poder judicial ou de intervenção com vistas ao melhoramento da situação de miséria e sofrimento do povo, que tem origem na pobreza, repressão, falta de leis governamentais e desvio administrativo. O povo chegou a identificar os tribunais como o último reduto dos oprimidos e desnorteados”[61].
5 Os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais nas Cortes Internacionais de Direitos Humanos
Uma nova perspectiva de proteção dos direitos econômicos, sociais e culturais surge com a criação das Cortes Internacionais de Direitos Humanos.
O chamado Direito Internacional dos Direitos Humanos tem exercido um importante papel na construção da rede global de proteção, respeito e promoção dos direitos previstos em tratados internacionais.
Na Europa, a Corte Européia de Direitos Humanos vem cumprindo um importante papel na proteção dos direitos humanos há décadas, inclusive na proteção dos direitos econômicos, sociais e culturais. Desde 1979, a Corte Européia já havia decidido, no célebre Caso “Airey”[62], que os direitos econômicos, sociais e culturais seriam tão importantes quanto os direitos civis e políticos.
Depois daí, há inúmeras decisões reconhecendo que os direitos humanos previstos em tratados internacionais geram deveres positivos que os Estados estão obrigados a implementar, sob pena de serem internacionalmente responsabilizados (p. ex., “Belgian Linguistic Case”, “Botta vs. Italy”, entre outros)[63].
No âmbito da Corte Interamericana de Direitos Humanos, há uma forte crença de que ela pode servir como poderoso instrumento de implementação dos direitos econômicos, sociais e culturais, conforme já vem demonstrando em alguns casos envolvendo direitos civis e políticos.
Embora ainda não tenha tido a oportunidade de condenar nenhum país por violação às normas internacionais que protegem diretamente os direitos econômicos, sociais e culturais, já houve alguns casos que merecem reflexão por terem ajudado a melhor compreender a importância dos direitos socioeconômicos.
No Caso “Villagrán Morales”, a Corte entendeu que o direito à vida não compreende apenas, como é evidente, a obrigação estatal de abster-se de privar a vida de uma pessoa (dever de abstenção ou respeito), mas também possui uma obrigação de caráter prestacional, de modo o Estado deve proporcionar os meios para que os indivíduos (no caso em questão, eram crianças) possam viver dignamente.
Em matéria de reparação de danos decorrentes de violações dos direitos humanos, a Corte também tem construído uma criativa solução que acaba beneficiando a efetivação de direitos econômicos, sociais e culturais.
No Caso “Aloeboetoe e outros”, a Corte decidiu que a indenização pelas violações aos direitos humanos ocorridos deveria contemplar, para os herdeiros das vítimas, uma quantia para que os menores pudessem estudar até uma determinada idade, bem como que fosse fornecida uma assistência médica básica. Eis um trecho da sentença:
“A Corte considera que, como parte da indenização, Suriname está obrigado a reabrir a escola de Gujaba e dotá-la de professores e funcionários para que funcione permanentemente a partir de 1994. Igualmente, o posto médico ali existente deverá ser posto em condições de funcionamento e reaberto no curso deste ano”[64].
De modo semelhante, no Caso “Comunidad Mayagna”, a Corte decidiu que o governo da Nicarágua deveria reparar os danos à comunidade indígena Awas Tingni, cuja reserva havia sido destruída sem a consulta prévia dos interessados, tendo ficado definido, na condenação, que:
“Levando em consideração as circunstâncias do caso e o que foi decidido em outros similares, a Corte estima que o Estado deve investir, a título de reparação dos danos não-patrimoniais, no prazo de 12 meses, a quantia de US$ 50.000 (cinqüenta mil dólares dos Estados Unidos) em obras e serviços de interesse coletivo em benefício da Comunidade Awas Tingn”[65].
No âmbito da ONU, o Comitê sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, estabelecido para monitorar o cumprimento do Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais de 1966 (PIDESC), também tem tido um papel interessante em prol desses direitos.
No que se refere especificamente aos interesses deste trabalho, vale a pena mencionar o Comentário Geral número 9, de 1998, que trata especificamente da justiciabilidade dos direitos socioeconômicos. No referido Comentário Geral, foi expressamente reconhecido que os direitos previstos no PIDESC são, em grande parte, diretamente aplicáveis e podem ser judicialmente exigidos, devendo os Estados preverem instrumentos processuais adequados para proteção desses direitos através do Poder Judiciário.
Eis, na parte em que interessa, o teor do referido Comentário Geral:
“No que se refere aos direitos civis e políticos, geralmente se pressupõe que é fundamental a existência de recursos judiciais frente às violações desses direitos. Lamentavelmente, no que se refere aos direitos econômicos, sociais e culturais, com demasiada freqüência se pensa o contrário. Esta discrepância não é justificada pela natureza dos direitos nem pelas disposições pertinentes ao Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. O Comitê já informou que considera que muitas das disposições do Pacto podem ser aplicadas imediatamente. (…) A este respeito, é importante distinguir entre justiciabilidade (que se refere a questões podem ou devem resolver os tribunais) e as normas de aplicação imediata (que permitem sua aplicação pelos tribunais sem maiores distinções). Ainda que seja necessário ter em conta as peculiaridades de cada um dos sistemas jurídicos, não há nenhum direito reconhecido pelo Pacto que não se possa considerar que possuam, na grande maioria dos sistemas, algumas dimensões significativas, pelo menos, de justiciabilidade. Às vezes, tem-se sugerido que as questões que exigem uma aplicação de recursos devem se restringir às autoridades políticas e não aos tribunais. Sem desconsiderar as competências respectivas de cada um dos diversos poderes, é conveniente reconhecer que os tribunais já intervêm geralmente em uma gama considerável de questões que têm conseqüências importantes para os recursos disponíveis. A adoção de uma classificação rígida dos direitos econômicos, sociais e culturais que estariam, por definição, fora do âmbito dos tribunais, seria, portanto, arbitrária e incompatível com o princípio de que os grupos de direitos são indivisíveis e interdependentes. Também se reduziria drasticamente a capacidade dos tribunais para protegerem os grupos mais vulneráveis e desfavorecidos da sociedade”[66].
Embora os “Comentários Gerais” do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais não tenham caráter vinculante, eles são diretrizes importantes para orientar a implementação desses direitos no âmbito interno dos Estados. E, no caso do Comentário Geral acima citado, trata-se de um poderoso argumento em favor da possibilidade de efetivação judicial dos direitos econômicos, sociais e culturais.
Além disso, vale reproduzir o artigo 8º da Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, que não deixa dúvida acerca da necessidade de se permitir a proteção judicial dos direitos fundamentais e, por conseqüência, dos direitos socioeconômicos: “todo homem tem direito a receber dos tribunais nacionais competentes remédio efetivo para os atos que violem os direitos fundamentais que lhe sejam reconhecidos pela Constituição ou pela lei”.
Para finalizar a análise da proteção internacional dos direitos econômicos, sociais e culturais, vale enfatizar o movimento em favor da adoção do protocolo facultativo ao Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais[67].
A adoção do referido protocolo facultativo dará uma força imensa à proteção internacional dos direitos socioeconômicos, já que será extremamente facilitado o sistema de denúncia e de peticionamento em defesa dos referidos direitos. Com o Protocolo Facultativo, os indivíduos ou os grupos de indivíduos prejudicados com a violação dos direitos econômicos, sociais e culturais poderão apresentar denúncias oficiais perante os órgãos internacionais de defesa dos direitos humanos.
6 Conclusão sobre a Jurisprudência Mundial dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais
Os exemplos acima citados demonstram claramente que existe uma tendência global de se permitir a busca pela efetivação dos direitos econômicos, sociais e culturais também na arena judiciária.
Com relação aos países cujas constituições foram promulgadas por volta dos anos 1980 e 1990, que contemplaram um elevado número de direitos sociais, essa tendência é ainda mais nítida, podendo-se falar que já existe um posicionamento consolidado, pelo menos na maioria desses países, no sentido de que os direitos socioeconômicos são judicialmente exigíveis, podendo o Judiciário emitir ordens ao Poder Público para forçar o cumprimento da Constituição e dos tratados internacionais nessa temática.
Conforme demonstra um interessante estudo do “COHRE – Center on Housing Rights and Evictions”, a jurisprudência global em torno dos direitos econômicos, sociais e culturais se manifesta de duas maneiras:
(a) em primeiro lugar, através de uma visão social dos direitos civis e políticos. Esses direitos, tidos como tradicionais, estão sendo interpretados para englobar aspectos negativos dos direitos econômicos, sociais e culturais (por exemplo, impedindo o despejo de pessoas carentes de suas moradias) ou para estender o direito de não-discriminação ou de igualdade para arena sócio-econômica (p. ex., impedindo a exclusão de minorais de programas sociais). Em alguns casos, os direitos socioeconômicos são diretamente derivados dos direitos civis e políticos, gerando inclusive obrigações positivas (por exemplo, o direito à vida implica no respeito do direito à alimentação ou à saúde);
(b) em segundo lugar, os próprios direitos econômicos, sociais e culturais estão sendo diretamente invocados para gerarem obrigações para o poder público, tendo vários tribunais emitido ordens, com base nesses direitos, para compelir a autoridade pública a implementá-los[68].
Vale ressaltar que esse movimento mundial em favor da plena justiciabilidade dos direitos econômicos, sociais e culturais pode ser percebida mais claramente nos países em desenvolvimento.
A justificativa mais óbvia para que a jurisprudência em favor dos direitos sociais se desenvolva com maior intensidade nos países em desenvolvimento é que os governantes desses países, tradicionalmente, têm sido ineficientes em implementá-los voluntariamente. Nos países desenvolvidos, já em um estágio avançado do Estado Democrático e Social de Direito, não é tão necessária a intervenção judicial, pois, em regra, os mecanismos clássicos da democracia representativa (parlamento e governo eleitos pelo povo) conseguem fornecer para a população a realização dos mais básicos direitos de dignidade.
[1] Cf. HÄBERLE, Peter. El estado constitucional europeo. In: Cuestiones constitucionales – revista mexicana de derecho constitucionale. México: UNAM, n. 2, 2002.
[2] BEN-BASSAT, Avi & DAHAN, Momi. Social rights in the Constitution and in pratice. In: School of public policy working paper. n. 05-03. Disponível em: . Acesso em: 17 maio 2005.
[3] ANDRADE, José Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na Constituição portuguesa de 1976. 2. ed. Coimbra: Almedina, 2001, p. 186-187.
[4] ANDRADE, José Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na Constituição portuguesa de 1976. 2. ed. Coimbra: Almedina, 2001, p. 373.
[5] ANDRADE, José Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na Constituição portuguesa de 1976. 2. ed. Coimbra: Almedina, 2001, p. 374.
[6] ANDRADE, José Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na Constituição portuguesa de 1976. 2. ed. Coimbra: Almedina, 2001, p. 377.
[7] ANDRADE, José Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na Constituição portuguesa de 1976. 2. ed. Coimbra: Almedina, 2001, p. 386.
[8] CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Constituição dirigente e vinculação do legislador – contributo para a compreensão das normas constitucionais programáticas. Coimbra: Coimbra Editora, 1994 (reimpressão), p. 379.
[9] CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição. 5. ed. Coimbra: Almedina, 2002, p. 400-401.
[10] CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição. 5. ed. Coimbra: Almedina, 2002, p. 473-474.
[11] Cf. ROBLES, Gregório. Os direitos fundamentais e a ética na sociedade atual. São Paulo: Manole, 2005, p. 9. No mesmo sentido, vale conferir a seguinte decisão do Tribunal Constitucional espanhol (ATC 241/1985): “(…) no puede ser objeto de amparo el principio de dignidade de la persona a que se refiere el artículo 10 de la Constitución, con independencia de que tal idea constituya además o no um derecho subjetivo. Lo mismo debe decirse del artículo 39 de la Constitución, que se encuentra dentro de uma rubrica em la que se habla de los ‘principios rectores de la política social y económica’ y que no encuncia ningún tipo de derecho subjetivo sino um deber de los Poderes Públicos o uma garantía colocada bajo la tutela de éstos” (LLORENTE, Francisco Rubio. Derechos Fundamentales y Principios Constitucionales. Barcelona: Ariel Derecho, 1995, p. 622-623).
[12] Cf. KRELL, Andreas. Direitos sociais e controle judicial no Brasil e na Alemanha – os (des)caminhos de um direito constitucional “comparado”. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2003, pp. 45/49.
[13] Cf. KRELL, Andreas. Direitos sociais e controle judicial no Brasil e na Alemanha – os (des)caminhos de um direito constitucional “comparado”. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2003, p. 49.
[14] Cf. SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998, p. 292.
[15] SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998, p. 293.
[16] O resumo do caso foi obtido em LANGFORD, Malcom & NOLAN, Aoife. 50 Leading cases on economic, social and cultural rights: summaries. Suíça: COHRE – Center on Housing Rights and Evictions, 2003, p. 23.
[17] “the United States is not a welfare state by consstitucional compulsion” (cf. SUNSTEIN, Cass R. The second bill of rights: FDR’s revolution and why we need it more than ever. New York: Basic Books, 2004, p. 63).
[18] SUNSTEIN, Cass R. The second bill of rights: FDR’s revolution and why we need it more than ever. New York: Basic Books, 2004.
[19] Eis no original: “Rossevelt called, first and foremost, for a ‘redefinition of rights in terms of a changing and growning social order’. He explicitly proposed ‘the development of an economic declaration of rights, an economic constitucional order’ the would recognize the ‘every man has a right to live’, which also entailed ‘a right to make a confortable living’” (SUNSTEIN, Cass R. The second bill of rights: FDR’s revolution and why we need it more than ever. New York: Basic Books, 2004, p. 68).
[20] Existe também um artigo, do mesmo autor, que resume bem as idéias desenvolvidas no livro: SUNSTEIN, Cass R. Why does the american constitution lack social and economic guarantees? Chicago: The University of Chicago, 2003.
[21] A explicação do Caso Dred Scott foi extraída de MORO, Sérgio Fernando. Jurisdição como democracia. Curitiba: Tese de Doutorado.
[22] Esse é foi um trecho do voto de Taney, relator do caso.
[23] O exemplo está em: SUNSTEIN, Cass R. The second bill of rights: FDR’s revolution and why we need it more than ever. New York: Basic Books, 2004, p. 29.
[24] Cf. MORO, Sérgio Fernando. Jurisdição como democracia. Curitiba: Tese de Doutorado.
[25] Eis o argumento no original: “the liberty protected by the Constitution, wrote Chief Justice Charles Evans Hughes for the marjority, ‘is liberty in a social organization which requires the protection of law against the evils which manace the health, safety, morals and welfare for the people’. Hughes suggested that liberty could even argue on behalf of that protection: ‘the proprietors lay down the rules and the laborers are pratically constrained to obey them’ (SUNSTEIN, Cass R. The second bill of rights: FDR’s revolution and why we need it more than ever. New York: Basic Books, 2004, p. 28).
[26] Cf. SUNSTEIN, Cass R. The second bill of rights: FDR’s revolution and why we need it more than ever. New York: Basic Books, 2004, p. 159.
[27] MORO, Sérgio Fernando. Legislação suspeita? Afastamento da presunção de constitucionalidade da lei. Curitiba: Juruá, 2000, p. 57.
[28] Fazendo um paralelo do entendimento firmado no Caso Shapiro com a postura adotada pelo Judiciário brasileiro em matéria de assistência social, percebe-se que a Justiça brasileira, especialmente o STF e o STJ, ainda não percebeu o caráter “preferencial” dos direitos assistenciais, bastando lembrar dois entendimentos dos citados tribunais: a) o STJ tem entendido que a prova exclusivamente testemunhal não pode servir para a concessão de benefícios previdenciários e b) o STF tem entendido que a restrição legal que obriga que o portador de deficiência comprove que possui renda familiar per capita inferior a 1/4 do salário mínimo (art. 20, §3º, da Lei 8742/93) para que possa obter o benefício assistencial.
[29] Eis as palavras de Sunstein sobre o caso: “a state must afford a poor person ‘welfare assistence to keep him from the discomfort os inadequate housing or the pangs of hunger but could deny him the medical care necessary to relieve him from the wheezing and gasping for breath that attend his illness” (SUNSTEIN, Cass R. The second bill of rights: FDR’s revolution and why we need it more than ever. New York: Basic Books, 2004, p. 166).
[30] Cf. SUNSTEIN, Cass R. The second bill of rights: FDR’s revolution and why we need it more than ever. New York: Basic Books, 2004, p. 149. Há dois famosos artigos, escritos por Frank Michelman, que reforçam essa idéia: MICHELMAN, Frank I. Foreword: On protectiong the poor through the fourteenth amendment. In: Havard law review. n. 1, v. 83, nov. 1969, p. 7-59; MICHELMAN, Frank I. Welfare Rights in a Constitucional Democracy. In: Law quartely n. 3, v. 1979, p. 659-693. Michelman, no texto, defende que, nos Estados Unidos, existe um direito constitucional, e não meramente moral, à prestação de certos ingredientes básicos do bem-estar, como comida, moradia, saúde e educação: “persons in our country might have no only moral but constitucional rights to provision for certain basic ingredients of individual welfare, such as food, shelter, health care, and education” (MICHELMAN, Frank I. Welfare Rights in a Constitucional Democracy. In: Law Quartely n. 3, v. 1979, p. 659).
[31] Cf. SUNSTEIN, Cass R. The second bill of rights: FDR’s revolution and why we need it more than ever. New York: Basic Books, 2004, p. 165.
[32] Cf. LANGFORD, Malcom & NOLAN, Aoife. 50 Leading cases on economic, social and cultural rights: summaries. Suíça: COHRE – Center on Housing Rights and Evictions, 2003, p. 29.
[33] Cf. SUNSTEIN, Cass R. The second bill of rights: FDR’s revolution and why we need it more than ever. New York: Basic Books, 2004, p. 150.
[34] Trecho do voto de Earl Warren, o Presidente da Suprema Corte na época, que foi o grande artífice da unanimidade do Caso Brown, sendo considerado, ao lado de Marshall (o do Marbury vs. Madison), um dos maiores líderes do Judiciário norte-americano. Cf. MORO, Sérgio Fernando. Jurisdição como democracia. Curitiba: Tese de Doutorado, 2003.
[35] Esses quatro primeiro itens foram apontados por MORO, Sérgio Fernando. Jurisdição como democracia. Curitiba: Tese de Doutorado, 2003.
[36] Referida declaração pode ser lida em http://www.pidhdd.org/quito.htm.
[37] No original: “La exigibilidad es un proceso social, político y legal. La forma y medida en que un Estado cumpla con sus obligaciones respecto de los DESC no solamente ha de ser materia del escrutinio de los órganos de verificación del cumplimiento de las normas que los consagran y garantizan, sino que debe abarcar la participación activa de la sociedad civil en esta tarea como una condición sustancial del ejercicio de su ciudadanía. Los DESC son derechos subjetivos cuya exigibilidad puede ejercerse individual o colectivamente”.
[38] ABRAMOVICH, Victor; COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles. Madrid: Trotta, 2002
[39] Para aqueles que não têm acesso ao livro original, essas idéias podem ser lidas em ABRAMOVICH, Victor & COURTIS, Christian. Apuntes sobre la Exibilidade Judicial de los Derechos Sociales. In: Direitos fundamentais sociais: estudos de direito constitucional, internacional e comparado. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 135-168.
[40] Ambos os casos foram citados em LANGFORD, Malcom & NOLAN, Aoife. 50 Leading cases on economic, social and cultural rights: summaries. Suíça: COHRE – Center on Housing Rights and Evictions, 2003, p. 19.
[41] No original: “Los derechos fundamentales son aquellos que se encuentran reconocidos – directa o indirectamente – en el texto constitucional como derechos subjetivos de aplicación inmediata. En otras palabras, se trata de derechos de tal magnitud para el orden constitucional, que su vigencia no puede depender de decisiones políticas de los representantes de las mayorías. Usualmente, los derechos fundamentales son derechos de libertad. No obstante, en algunos casos, existen derechos prestacionales fundamentales, como el derecho a la defensa técnica, a la educación básica primaria o al mínimo vital”.
[42] No original: “La alternativa de realizar una interpretación armónica del artículo 44 en relación con las restantes normas constitucionales y, en especial, con aquellas que consagran el principio democrático, más cercana a los presupuestos del Estado Social y Democrático de Derecho, supone que los derechos fundamentales de carácter prestacional tienen un doble contenido. En primer lugar, se componen de un núcleo esencial mínimo, no negociable en el debate democrático, que otorga derechos subjetivos directamente exigibles mediante la acción de tutela. En segundo término, se integran de una zona complementaria, que es definida por los órganos políticos atendiendo a la disponibilidad de recursos y a las prioridades políticas coyunturales. En criterio de la Corte, esta alternativa es la única que permite la aplicación simultánea de las distintas normas constitucionales pues, de una parte, obedece el mandato constitucional que otorga, sin excepción, el carácter de fundamentales a los derechos de los niños contenidos en el artículo 44 y, de otra, atiende a los imperativos insoslayables de todo Estado democrático de Derecho. En consecuencia, con sujeción a los principios de aplicación integral de la Constitución y de armonización concreta, es la doctrina que la Corporación debe prohijar”.
[43] No original: “Debe el juez agotar secuencialmente las siguientes etapas de análisis: (1) identificación de un grupo de personas discriminadas o marginadas; (2) demostración de la existencia de una necesidad básica y de su falta de atención; (3) examen de los hechos y razones relativos a la respuesta dada por el Estado a la situación específica de marginación o discriminación; (4) calificación constitucional acerca del grado de cumplimiento histórico que en la situación concreta ha debido tener el mandato de erradicación de las injusticias presentes, atendidas las posibilidades legales y fácticas del momento”.
[44] A íntegra da decisão pode ser obtida no portal eletrônico do Poder Judiciário colombiano: http://www.ramajudicial.co
[45] Cf. LANGFORD, Malcom & NOLAN, Aoife. 50 Leading cases on economic, social and cultural rights: summaries. Suíça: COHRE – Center on Housing Rights and Evictions, 2003, p. 30.
[46] No original: “heal de divisions of the past and establish a society based on democratic values, social justice and fundamental human rights”.
[47] No original: “1. Everyone has the right to have acess to [adequate housing, health care, food, water and social security]. 2. The state must take reasonable legislative, within its available resources, to achieve the progressive realisation of this right”.
[48] SUNSTEIN, Cass R. Social and economic rights? Lessons from South Africa. In: Public law and legal theory working paper. Chicago: University of Chicago, n. 12, 2001. O referido artigo também pode ser encontrado em: SUNSTEIN, Cass R. Designing Democracy: what constitutions do. New York: Oxford University Press, 2001.
[49] A tradução foi livre. No original: “This case shows the desperation of hundreds of thousands of people living in deplorable conditions throughout the country. The Constitution obliges the state to act positively to ameliorate these conditions. The obligation is to provide access to housing, health-care, sufficient food and water, and social security to those unable to support themselves and their dependants. The state must also foster conditions to enable citizens to gain access to land on an equitable basis. Those in need have a corresponding right to demand that this be done. I am conscious that it is an extremely difficult task for the state to meet these obligations in the conditions that prevail in our country. This is recognised by the Constitution which expressly provides that the state is not obliged to go beyond available resources or to realise these rights immediately. I stress however, that despite all these qualifications, these are rights, and the Constitution obliges the state to give effect to them. This is an obligation that courts can, and in appropriate circumstances, must enforce”.
[50] O amicus curiae, que não é parte direta no processo, é uma pessoa – física ou jurídica – que tem interesse moral na lide e pode contribuir, com suas informações e conhecimentos, para encontrar a melhor solução para o caso.
[51] SUNSTEIN, Cass R. Social and economic rights? Lessons from South Africa. In: Public law and legal theory working paper. Chicago: University of Chicago, n. 12, 2001.
[52] Eis a passagem no original: “Economic accessibility means that the services must be affordable for all people. Those who can afford them, are not entitled to more than that they must be available at whatever price they command in the market. Those who cannot afford them, are entitled to have the services made available to them at a price they can afford. If they cannot afford anything, they are entitled to the services free of charge”.
[53] No original: “A minimum core of health care services comprising the minimum necessary for dignified human existence. Everyone has a right to have access to these services. The right is enforceable against the state in terms of s 7(2). It obliges the state to make these services available to everyone who does not have access to them. (…)It entitles every rightholder to access to the minimum core of necessities of life required for dignified human existence. Those of them who do not have such access, are entitled to require of the state that it make that minimum core of goods and services accessible to them”.
[54] No original: “Practical justiciability assumes particular importance in the enforcement of socio-economic rights. Those rights are specifically designed to protect and advance the interests of the poorest of the poor who do not have access to even the most basic amenities of life. For most of them, the right of access to court is already a paper right and not a practical reality. The very socio-economic rights designed for their protection and advancement, must accordingly not be interpreted in a way that makes enforcement practically impossible”.
[55] Eis no original: “The provisions contained in this Part shall not be enforced by any court, but the principles therein laid down are nevertheless fundamental in the governance of the country and it shall be the duty of the State to apply these principles in making laws”.
[56] KELSEN, Hans. Jurisdição constitucional. São Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 179.
[57] No original: “The Constitution envisages the establishment of a welfare State at the federal level as well as at the State level. In a welfare State the primary duty of the Government is to secure the welfare of the people. Providing adequate medical facilities for the people is na essential part of the obligations undertaken by the Government in a welfare State. The Government discharges this obligation by running hospitals and health centres which provide medical care to the person seeking to avail those facilities. Article 21 imposes na obligation on the State to safeguard the right to life of every person. Preservation of human life is thus of paramount importance. The Government hospitals run by the State and the medical officers employed therein are duty bound to extend medical assistance for preserving human life. Failure on the part of a Government hospital to provide timely medical treatment to a person in need of such treatment results in violation of his right to life guaranteed under Article 21”.
[58] Cf. LANGFORD, Malcom & NOLAN, Aoife. 50 Leading cases on economic, social and cultural rights: summaries. Suíça: COHRE – Center on Housing Rights and Evictions, 2003, p. 24.
[59] Cf. LANGFORD, Malcom & NOLAN, Aoife. Leading cases on economic, social and cultural rights: summaries. Suíça: COHRE – Center on housing rights and evictions, 2003, p. 25.
[60] O caso foi narrado em MAHABAL, Kamayani Bali. Enforcing the right to food in India: impact of social ativism. In: ESR review – economic and social rights in South Africa. Western Cape: Community Law Center, n. 1, v. 5, 2004, p. 7-11. A propósito, a “ESR Review – Economic and Social Rights in South Africa”, da Universidade de West Cape, é um valioso instrumento de divulgação de idéias em torno da efetivação dos direitos sociais e, por isso, merece ser elogiada. O endereço eletrônico da referida publicação está disponível ao final deste trabalho.
[61] BHAGWATI, P. N, p. 45. Democratização de soluções e acesso à justiça. Revista cidadania e justiça, 2º Semestre de 2002.
[62] No Caso “Airey”, a Senhora Airey pretendia obter uma ordem judicial de separação contra seu marido. No entanto, não conseguiu obter ingressar na Justiça por não ter condições financeiras de arcar com os custos do processo e denunciou a Irlanda perante a Corte Européia de Direitos Humanos. A Corte decidiu que teria havido uma violação aos direitos humanos ao não se garantir o acesso à Justiça àquela senhora. A Corte entendeu que os direitos civis e políticos tinham implicações sociais e econômicas, obrigando o Estado a fornecer assistência jurídica para os necessitados (Cf. LANGFORD, Malcom & NOLAN, Aoife. 50 Leading cases on economic, social and cultural rights: summaries. Suíça: COHRE – Center on Housing Rights and Evictions, 2003).
[63] Para uma visão geral desses casos, confira-se: LANGFORD, Malcom & NOLAN, Aoife. 50 Leading Leading cases on economic, social and cultural rights: summaries. Suíça: COHRE – Center on Housing Rights and Evictions, 2003. Para se obter a íntegra dos julgados, basta visitar o portal eletrônico: http://hudoc.echr.coe.int/hudoc/default.asp.
[64] Cf. RAMÍREZ, Sergio García. Protección jurisdiccional internacional de los derechos, económicos, sociales e culturales. In: Cuestiones constitucionales – revista mexicana de derecho constitucional. Mexico: UNAM, n. 9, 2003. A tradução é livre.
[65] Cf. RAMÍREZ, Sergio García. Protección jurisdiccional internacional de los derechos, económicos, sociales e culturales. In: Cuestiones constitucionales – revista mexicana de derecho constitucional. Mexico: UNAM, n. 9, 2003. A tradução é livre.
[66] A íntegra do referido Comentário Geral pode ser encontrado no portal do próprio Comitê, cujo endereço eletrônico se encontra no final deste trabalho.
[67] Sobre o assunto, ver também PIOVESAN, Flávia. Proteção internacional dos direitos econômicos, sociais e culturais. In: Direitos fundamentais sociais: estudos de direito constitucional, internacional e comparado. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 233-262.
[68] Cf. LANGFORD, Malcom & NOLAN, Aoife. 50 Leading cases on economic, social and cultural rights: summaries. Suíça: COHRE – Center on Housing Rights and Evictions, 2003, p. 5. Embora não tenha sido propriamente uma tradução, a idéia original está assim escrita: “The jurisprudence manifests itself in two ways. First, civil and political rights have been shown to possess socio-economic dimensions. These more traditional rights have been employed in a surrogate fashion to develop mainly the ‘negative’ aspects of ESC rights (eg, prevention of forced evictions) and to extend the right to non-discrimination and equality into the socio-economic arena (eg, exclusion of minorities from social programs or education). In some cases, ‘positive’ obligations have been established (e.g., protection from hazardous environmental conditions). In other cases, ESC rights themselves have been directly derived from civil and political rights (eg, the right to life implies the right to water and food). This form of jurisprudence is most evident in North America, South Asia (particularly India), Western Europe and the decisions of international human rights bodies. Secondly, a more perceptible ESC rights jurisprudence is coalescing around the constitutions that emerged in the wave of democratisation in the 1980s and 1990s, particularly in Latin America, Eastern Europe and South Africa. Many of these constitutions grant ESC rights a fully justiciable status. These standards have been tested gradually, and a number of courts have issued compelling and authoritative pronouncements”.
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Constitucionalismo 2.0: A vez dos direitos fundamentais
O direito constitucional, no Brasil, renasceu após a Constituição Federal de 1988. Creio que ninguém duvida disso.
No entanto, durante esses vinte anos de constitucionalismo, os juristas gastaram todas as suas energias para defender a supremacia da Constituição e a máxima efetividade das normas constitucionais. Fizeram isso com grande sucesso, já que hoje são poucos os que duvidam da força normativa da Constituição e da possibilidade de o Judiciário exercer o controle de constitucionalidade dos atos normativos.
Na minha opinião, o expoente máximo desse movimento pró-Constituição foi o Professor Luís Roberto Barroso, pelo menos para a minha geração que teve a oportunidade de começar o estudo do direito constitucional lendo o seu livro “Aplicação e Interpretação da Constituição”. Para mim, esse livro foi um “marco” na minha vida acadêmica. Depois dele, comecei a gostar de verdade do direito constitucional.
Pois bem. Mas não tenho nenhum motivo, além da gratidão intelectual, para bajular o professor LRB gratuitamente. Prefiro fazer uma análise mais objetiva do movimento constitucional brasileiro a partir da sua obra.
Praticamente todos os estudos mais conhecidos do direito constitucional até hoje dedicam a maior parte do tempo a explicar o controle de constitucionalidade (jurisdição constitucional), deixando uma lacuna muito grande no conteúdo ético das normas constitucionais. O livro do LRB não foge a essa regra. Não que ele esteja desatualizado. Longe disso. O que quero enfatizar é que uma nova fase no constitucionalismo brasileiro está começando, onde a preocupação será principalmente em como concretizar os direitos fundamentais através da jurisdição constitucional.
O controle de constitucionalidade é o básico; os direitos fundamentais, o “plus”. É o que se pode chamar de Constitucionalismo 2.0, para lembrar os vinte anos da Constituição.
O foco agora será o conteúdo ético da Constituição e não uma análise meramente formal das normas constitucionais.
O próprio LRB já captou esse fenônomeno.
Os dois últimos artigos dele tratam precisamente de dois temas jusfundamentais:
a) diferentes, mais iguais: o reconhecimento jurídico das relações homoafetivas no Brasil;
b) da falta de efetividade à judicialização excessiva: direito à saúde, fornecimento de medicamentos e parâmetros da atuação judicial;
Curiosamente, são dois temas que enfrento no meu “Curso de Direitos Fundamentais” (tá saindo…) e já enfrentei em trabalhos acadêmicos anteriores. E o mais curioso ainda é que meu pensamento está em perfeita sintonia com o posicionamento do Luís Roberto Barroso, até mesmo na parte em que ele critica o ativismo judicial inconsistente. Na minha dissertação de mestrado – e, antes dissso, em uma monografia de especialização em direito sanitário – já havia criticado os juízes que julgam demandas altamente complexas sem analisar as conseqüências administrativas e econômicas de sua decisão.
Portanto, anotem aí: o Constitucionalismo 2.0 já chegou e tem no estudo dos direitos fundamentais a sua principal característica.
Depois dele, é certo, vem o Constitucionalismo 3.0, daqui a uns dez anos (ou antes disso), onde a jurisdição constitucional passará por sua fase “negra”…
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Jurisprudenciando – Cirurgia de Mudança de Sexo
O Portal do Tribunal Regional Federal da 4a Região divulgou, recentemente, notícia informando que uma ação civil pública, proposta pelo Ministério Público Federal, foi julgada procedente pelo referido Tribunal para obrigar o SUS a realizar a cirurgia de mudança de sexo (transgenitalização) nos pacientes transexuais. A decisão valeu para todo o território nacional.
Trata-se de um assunto bastante polêmico. Por isso mesmo, merece uma ampla discussão por parte da sociedade.
Particularmente, já tive oportunidade de analisar a matéria em dois trabalhos acadêmicos.
Num primeiro momento (2003 – Monografia de Especialização – Efetivação do Direito à Saúde pelo Poder Judiciário), afirmei o seguinte: “há o direito a qualquer tratamento que possa proporcionar o mais completo estado de bem estar, físico, mental e espiritual do homem, decorrente do art. 196, da CF/88. Desse modo, sendo a intervenção cirúrgica a única terapêutica adequada para minimizar o sofrimento do transexual, não há, em princípio, como negar o direito à cirurgia de retirada dos órgãos sexuais, até porque a repugnância do transexual pelos seus órgãos genitais pode atingir níveis psicopatológicos, conforme vem reconhecendo a medicina moderna. Daí, em tese, é possível, diante das peculiaridades do caso concreto, determinar judicialmente a cirurgia para retirada de órgãos sexuais para transexuais pelo SUS, desde que a decisão seja suficientemente consistente e não prejudique a programação orçamentária do sistema”.
Em outro momento (2007 – Proteção Judicial dos Direitos Fundamentais: diálogo constitucional entre o Brasil e a Alemanha), defendi isto:
“Imagine, por exemplo, a cirurgia de mudança de sexo em transexuais, chamada tecnicamente de cirurgia de transgenitalização do tipo neocolpovuolvoplastia. Em princípio, a citada cirurgia não está compreendida na noção de mínimo existencial e, certamente, seria possível, em tese, não reconhecer um direito fundamental à referida intervenção cirúrgica, tendo em vista a escassez orçamentária e a necessidade de se priorizarem os tratamentos mais graves.
No entanto, em um determinado caso concreto, é possível que o juiz se convença da necessidade da cirurgia e, mesmo na ausência de lei, determine que o Estado arque com as despesas do tratamento, levando em conta as peculiaridades do caso, usando a técnica da ponderação, após reunir argumentos consistentes capazes de justificar a decisão”.
Ainda não consegui obter cópia do voto do Roger Raupp Rios, que foi o relator do processo no TRF4. Mas, conhecendo os textos dele sobre o assunto (ver, por exemplo, “A discriminação por gênero e por opção sexual“), tenho certeza de que foi bem fundamentado, pois ele já estuda esse tema há bastante tempo e está bem antenado com a tendência moderna de se valorizar a diversidade. Com toda certeza, não foi uma decisão apenas para chamar a atenção.
O colega Roger Raupp Rios, gentilmente, enviou-me por email cópia da decisão no Caso da Cirurgia de Mundança de Sexo (veja na íntegra, em primeira mão, o acórdão em pdf).
Só a ementa já é uma aula de direitos fundamentais. Confira:
DIREITO CONSTITUCIONAL. TRANSEXUALISMO. INCLUSÃO NA TABELA SIH-SUS DE PROCEDIMENTOS MÉDICOS DE TRANSGENITALIZAÇÃO. PRINCÍPIO DA IGUALDADE E PROIBIÇÃO DE DISCRIMINAÇÃO POR MOTIVO DE SEXO. DISCRIMINAÇÃO POR MOTIVO DE GÊNERO. DIREITOS FUNDAMENTAIS DE LIBERDADE, LIVRE DESENVOLVIMENTO DA PERSONALIDADE, PRIVACIDADE E RESPEITO À DIGNIDADE HUMANA. DIREITO À SAÚDE. FORÇA NORMATIVA DA CONSTITUIÇÃO.
1 – A exclusão da lista de procedimentos médicos custeados pelo Sistema Único de Saúde das cirurgias de transgenitalização e dos procedimentos complementares, em desfavor de transexuais, configura discriminação proibida constitucionalmente, além de ofender os direitos fundamentais de liberdade, livre desenvolvimento da personalidade, privacidade, proteção à dignidade humana e saúde.
2 – A proibição constitucional de discriminação por motivo de sexo protege heterossexuais, homossexuais, transexuais e travestis, sempre que a sexualidade seja o fator decisivo para a imposição de tratamentos desfavoráveis.
3 – A proibição de discriminação por motivo de sexo compreende, além da proteção contra tratamentos desfavoráveis fundados na distinção biológica entre homens e mulheres, proteção diante de tratamentos desfavoráveis decorrentes do gênero, relativos ao papel social, à imagem e às percepções culturais que se referem à masculinidade e à feminilidade.
4 – O princípio da igualdade impõe a adoção de mesmo tratamento aos destinatários das medidas estatais, a menos que razões suficientes exijam diversidade de tratamento, recaindo o ônus argumentativo sobre o cabimento da diferenciação. Não há justificativa para tratamento desfavorável a transexuais quanto ao custeio pelo SUS das cirurgias de neocolpovulvoplastia e neofaloplastia, pois (a) trata-se de prestações de saúde adequadas e necessárias para o tratamento médico do transexualismo e (b) não se pode justificar uma discriminação sexual (contra transexuais masculinos) com a invocação de outra discriminação sexual (contra transexuais femininos).
5 – O direito fundamental de liberdade, diretamente relacionado com os direitos fundamentais ao livre desenvolvimento da personalidade e de privacidade, concebendo os indivíduos como sujeitos de direito ao invés de objetos de regulação alheia, protege a sexualidade como esfera da vida individual livre da interferência de terceiros, afastando imposições indevidas sobre transexuais, mulheres, homossexuais e travestis.
6 – A norma de direito fundamental que consagra a proteção à dignidade humana requer a consideração do ser humano como um fim em si mesmo, ao invés de meio para a realização de fins e de valores que lhe são externos e impostos por terceiros; são inconstitucionais, portanto, visões de mundo heterônomas, que imponham aos transexuais limites e restrições indevidas, com repercussão no acesso a procedimentos médicos.
7 – A força normativa da Constituição, enquanto princípio de interpretação, requer que a concretização dos direitos fundamentais empreste a maior força normativa possível a todos os direitos simultaneamente, pelo que a compreensão do direito à saúde deve ser informada pelo conteúdo dos diversos direitos fundamentais relevantes para o caso.
8 – O direito à saúde é direito fundamental, dotado de eficácia e aplicabilidade imediatas, apto a produzir direitos e deveres nas relações dos poderes públicos entre si e diante dos cidadãos, superada a noção de norma meramente programática, sob pena de esvaziamento do caráter normativo da Constituição.
9 – A doutrina e a jurisprudência constitucionais contemporâneas admitem a eficácia direta da norma constitucional que assegura o direito à saúde, ao menos quando as prestações são de grande importância para seus titulares e inexiste risco de dano financeiro grave, o que inclui o direito à assistência médica vital, que prevalece, em princípio, inclusive quando ponderado em face de outros princípios e bens jurídicos.
10 – A inclusão dos procedimentos médicos relativos ao transexualismo, dentre aqueles previstos na Tabela SIH-SUS, configura correção judicial diante de discriminação lesiva aos direitos fundamentais de transexuais, uma vez que tais prestações já estão contempladas pelo sistema público de saúde.
11- Hipótese que configura proteção de direito fundamental à saúde derivado, uma vez que a atuação judicial elimina discriminação indevida que impede o acesso igualitário ao serviço público.
12 – As cirurgias de transgenitalização não configuram ilícito penal, cuidando-se de típicas prestações de saúde, sem caráter mutilador.
13 – As cirurgias de transgenitalização recomendadas para o tratamento do transexualismo não são procedimentos de caráter experimental, conforme atestam Comitês de Ética em Pesquisa Médica e manifestam Resoluções do Conselho Federal de Medicina.
14 – A limitação da reserva do possível não se aplica ao caso, tendo em vista a previsão destes procedimentos na Tabela SIH-SUS vigente e o muito reduzido quantitativo de intervenções requeridas.
14 – Precedentes do Supremo Tribunal Federal, do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, da Corte Européia de Justiça, do Tribunal Europeu de Direitos Humanos, da Suprema Corte dos Estados Unidos, da Suprema Corte do Canadá, do Tribunal Constitucional da Colômbia, do Tribunal Constitucional Federal alemão e do Tribunal Constitucional de Portugal.
DIREITO PROCESSUAL. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. ABRANGÊNCIA NACIONAL DA DECISÃO.
15 – O Ministério Público Federal é parte legítima para a propositura de ação civil pública, seja porque o pedido se fundamenta em direito transindividual (correção de discriminação em tabela de remuneração de procedimentos médicos do Sistema Único de Saúde), seja porque os direitos dos membros do grupo beneficiário têm relevância jurídica, social e institucional.
16 – Cabível a antecipação de tutela, no julgamento do mérito de apelação cível, diante da fundamentação definitiva pela procedência do pedido e da presença do risco de dano irreparável ou de difícil reparação, dado o grande e intenso sofrimento a que estão submetidos transexuais nos casos em que os procedimentos cirúrgicos são necessários, situação que conduz à auto-mutilação e ao suicídio. Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça e do Tribunal Regional Federal da 4ª Região.
17 – Conforme precedentes do Supremo Tribunal Federal e deste Tribunal Regional Federal da 4ª Região, é possível a atribuição de eficácia nacional à decisão proferida em ação civil pública, não se aplicando a limitação do artigo 16 da Lei nº 7.347/85 (redação da Lei nº 9.494/97), em virtude da natureza do direito pleiteado e das graves conseqüências da restrição espacial para outros bens jurídicos constitucionais.
18 – Apelo provido, com julgamento de procedência do pedido e imposição de multa diária, acaso descumprido o provimento judicial pela Administração Pública.
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Doutrinando – Produção Acadêmica
Sou particularmente fã do espírito de compartilhamento que a internet proporciona. Conhecimento gratuito. Informações sem limites. Tudo ao mesmo tempo agora.
Trocar idéias pelo prazer de crescer intelectualmente. Disponibilizar um livro ou uma simples opinião pelo prazer de ser ouvido, sem pensar em retorno financeiro. A internet é isso. Quem não souber tirar proveito desse novo mundo vai ficar para trás.
Dentro desse espírito, compartilho aqui com vocês algumas de minhas “produções acadêmicas” (chique, não?). Na ordem em que foram escritas, são elas:
2003 – Monografia de Especialização em Direito Sanitário (UnB/Fiocruz):
“Efetivação do Direito à Saúde pelo Poder Judiciário”
2005 – Dissertação de Mestrado em Direito Constitucional (UFC):
“Efetivação Judicial dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais”
2007 – Monografia de Especialização em Direito Processual Público (UFF):
“Proteção Judicial dos Direitos Fundamentais: diálogo constitucional entre o Brasil e a Alemanha”
Obs: os arquivos estão em .pdf
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References: artigo 53
 artigo 3
 artigo 21
 artigo 21
 artigo 8
 artigo 16