Source: http://www.legal.unal.edu.co/sisjurun/normas/Norma1.jsp?i=41019
Timestamp: 2017-09-21 21:24:54+00:00

Document:
Concepto 19 de 2010 Oficina Jurídica Nacional
Fecha de Expedición: 11/05/2010
CONCEPTO No.19
Para: Doctora Ana Lucia Angulo Villamil. Jefe División Nacional de Servicios Administrativos
Consecutivo: 501
Referencia: Su memorando 229 de 2010. Concepto sobre obligaciones frente al SICE
Respetada Doctora Angulo:
En atención al memorando de la referencia, donde solicita concepto jurídico sobre algunos puntos relacionados con la aplicación de la reglamentación del SICE en la Universidad Nacional, le informo lo siguiente:
- Ley 489 de 1998.
- Ley 598 de 2000.
- Ley 610 de 2000.
- Decreto 3512 de 2003
- Acuerdo 0011 del 3 de septiembre de 2007, expedido por el Comité para la Operación del SICE.
- Acuerdo 002 de 2008 del Consejo Superior Universitario.
- Manual de Convenios y Contratos. Adoptado con Resolución No 1952 de 2008 de la Rectoría.
- Sistema de información para la Vigilancia de la Contratación Estatal SICE.
- Catálogo Único de Bienes y Servicios CUBS
De acuerdo con la información suministrada por la División Nacional de Servicios Administrativos, se pueden establecer los siguientes antecedentes:
1. La Universidad Nacional ha venido dando cumplimiento al Decreto 3512 de 2003, teniendo en cuenta igualmente las excepciones planteadas en el mencionado Decreto. Esta obligación se lleva a cabo por cada uno de los ordenadores del gasto en la Universidad, y mensualmente se reporta una carga de archivos equivalente a la cantidad de ordenadores que tiene la Universidad.
2. Con respecto al Catálogo de Bienes y Servicios-CUBS, aún cuando este concepto no es de obligatorio cumplimiento para la Universidad Nacional, por tener ésta un régimen especial de contratación, actualmente las oficinas encargadas de incluir los datos de contratación en el SICE, incluyen los códigos del CUBS, para no generar las alarmas que genera este sistema cuando no se reporta la totalidad de la información.
I. ¿Es obligación de la Universidad Nacional de Colombia reportar los contratos frente al SICE, teniendo en cuenta su régimen de autonomía?
Sí, la Universidad debe reportar los contratos en el Portal del SICE, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 3512 de 2003.
1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 69 de la Constitución Política1, la Universidad Nacional, dentro del marco constitucional, tiene la potestad de dictar sus propias normas y reglamentos, tal como lo establece el artículo 3 del Decreto 1210 de 1993:
"Régimen de autonomía. En razón de su misión y de su régimen especial, la Universidad Nacional de Colombia es una persona jurídica autónoma, con gobierno, patrimonio y rentas propias y con capacidad para organizarse, gobernarse, designar sus propias autoridades y para dictar normas y reglamentos, conforme al presente Decreto".
Bajo este esquema normativo, la Universidad cuenta con un régimen especial de contratación, definido igualmente en el artículo 29 del Decreto 1210 de 1993, así:
"Régimen contractual y de asociación. La Universidad Nacional está facultada para celebrar toda clase de contratos de acuerdo con su naturaleza y objetivos. Los contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebre la Universidad Nacional se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos, salvo los contratos de empréstito, los cuales se someterán a las reglas previstas para ellos en el Estatuto Nacional de Contratación y las disposiciones que lo modifiquen, complementen o sustituyan. Lo anterior sin perjuicio de que la Universidad pueda aplicar las normas generales de contratación administrativa."
La Universidad cuenta entonces con un régimen especial de contratación, que la faculta para suscribir todo tipo de contratos, y para que los efectos de éstos se rijan por las normas civiles y comerciales, con excepción del contrato de empréstito que deben regirse por lo dispuesto en el Estatuto de Contratación.
Ahora bien, la autonomía universitaria reconocida a nivel constitucional y legal a la Universidad, no tiene un carácter absoluto, es decir debe estar enmarcada precisamente en la Constitución, en la garantía de los derechos fundamentales de los miembros de la comunidad universitaria y en el respeto de los principios que guían la función administrativa2.
En esa medida será necesario establecer, si con la creación y aplicación de herramientas como el SICE en materia de contratación, se vulnera o desconoce la autonomía universitaria, o si por el contrario podría considerarse como una válida limitación a dicha autonomía
2. El artículo 267 de la Constitución Política estableció como función del Contralor General de la República el ejercicio del control fiscal, así:
"El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.
La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. En los casos excepcionales, previstos por la ley, la contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial.(...)"
La Universidad Nacional cuenta con autonomía financiera y presupuestal, lo que le permite "usar, gozar y disponer de los bienes y rentas que conforman su patrimonio, para programar, aprobar, modificar y ejecutar su propio presupuesto, en los términos que defina la Ley Orgánica de Presupuesto y la correspondiente ley anual, teniendo en cuenta su naturaleza y régimen jurídicos especiales"3. En esa medida, la Universidad también administra recursos o bienes de la Nación y por tanto adelanta una gestión fiscal4, sujeta al control ejercido por la Contraloría, al tenor de lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución Política ya citado.
En esa medida aun cuando la Universidad goza de autonomía financiera, presupuestal y contractual, como ente universitario autónomo no está exenta del control fiscal que ejerce la Contraloría. En tal sentido la Corte Constitucional ha sostenido lo siguiente:
"Ese tipo de autonomía, entendida como capacidad de autodeterminación ajena a la injerencia del poder ejecutivo, se hace viable en la estructura del Estado en los términos del artículo 113 de la C.P. , el cual establece, que además de los órganos que integran las ramas del poder público, existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado, entre ellos el Banco de la República (art. 371 C.P.); la denominada Comisión Nacional de Televisión (art. 77 C.P.), y las universidades del Estado (art. 69 C.P.), organismos todos a los que el Constituyente dotó de autonomía, no obstante su carácter de organismos de derecho público, sujetos a un régimen legal propio, lo que quiere decir que exigen por parte del legislador un tratamiento especial, que les permita efectivamente ejercer esa prerrogativa, sin que ello implique "...exonerarlas de todo punto de contacto con el Estado"[8],o no admitir el control fiscal que sobre ellas debe ejercer la Contraloría General de la República, en cuanto se nutren de recursos públicos" (Subrayado fuera de texto. Corte Constitucional. Sentencia C-220 de 1997. Magistrado ponente: Fabio Morón Díaz)
3. El artículo 1 de la Ley 598 de 2000 dispone lo siguiente:
"Artículo 1. Créase para la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan recursos públicos, el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro Único de Precios de Referencia, RUPR." (Subrayado fuera de texto)
Es claro entonces que los sistemas y mecanismos creados por la Ley 598 de 2000 están dirigidos a la vigilancia de la gestión fiscal, que a su vez se ejerce sobre dos grupos en especial: la Administración y los particulares o entidades que manejan recursos públicos.
Dado que la Ley 598 de 2000 no establece que entidades u organismos conforman la Administración, en ejercicio de la interpretación sistemática5, es necesario acudir a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 489 de 19986, que en su inciso primero definió la integración de la Administración Pública de la siguiente forma:
"Artículo 39. Integración de la administración pública. La Administración Pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano.(...)"
Vale la pena señalar que órganos autónomos como la Universidad Nacional de Colombia, hacen parte de la Administración Pública, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado, así:
"Como se advierte, los entes universitarios son órganos autónomos e independientes, regulados por un régimen especial -cuyos aspectos más relevantes están resaltados en el artículo 57 de la L. 30- que como tales no están adscritos ni sujetos a la suprema dirección de algún órgano de la administración o de cualquiera de las Ramas del Poder Público, sin perjuicio de estar vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y planeación del sector educativo -ibíd.-.
Si bien es cierto los entes universitarios autónomos comparten varias de las características de las entidades descentralizadas del orden nacional, tales como personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente -L. 30/92, artículo 57-, no es menos cierto que difieren en otras, como no estar sujetas al control de tutela, el proceso de creación -artículos 210 de la Carta, 58 y 59 de la L. 30-, la configuración del régimen laboral, amén que, por no pertenecer a la rama ejecutiva del poder público, sino constituir órganos autónomos e independientes por mandato constitucional, no resulta dable asignarles el carácter de entidades descentralizadas, concepto que está restringido a personas jurídicas que integran la Rama Ejecutiva del Poder Público.
En relación con este punto, la Corte Constitucional ha precisado que los entes universitarios autónomos -sin perjuicio de pertenecer a la administración pública- no conforman ninguna de las ramas del poder ni pueden formar parte de la administración nacional y por ende no están sujetos a control de tutela por parte del ejecutivo." (Subrayado fuera del texto. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejo de Estado. Concepto 1587 de 2004. Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce)
Ahora bien, el que estas herramientas se dirijan tanto al sector público, como al sector privado que administra recursos públicos, guarda coherencia con la finalidad para la cual fueron creadas, es decir para vigilar la gestión fiscal, que consiste precisamente en el manejo o administración de recursos públicos, tal como lo establece el citado artículo 3 de la Ley 610 de 2000.
En esa medida, no sólo porque hace parte de la Administración Pública, sino porque lleva a cabo gestión fiscal las herramientas establecidas con la Ley 598 de 2000 (SICE, CUBS, RUPR) deben ser aplicadas en principio, por la Universidad Nacional de Colombia.
4. El Decreto 3512 de 20037 en concordancia con lo dispuesto en la Ley 598 de 2000 dispuso en su artículo primero lo siguiente:
"Artículo 1. Ámbito de aplicación. El Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, se aplica a los organismos que conforman la administración pública, a los particulares o entidades que manejan recursos públicos, y a sus proveedores de bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra, de conformidad con la Ley 598 de 2000 en los términos que reglamenta el presente decreto." (Subrayado fuera de texto)
La norma claramente se dirige a todos los organismos que conforman la Administración Pública, entre los que se incluye, como se señaló en el numeral anterior, a los entes universitarios autónomos como la Universidad Nacional de Colombia.
El Decreto 3512 de 2003 igualmente define el SICE como: "una herramienta de información, ordenación y control que incorpora las cifras relevantes del proceso de contratación estatal, con el fin de confrontarlas en línea y en tiempo real, con los precios de referencia incorporados en el Registro Único de Precios de Referencia, RUPR, de acuerdo con los parámetros de codificación del Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, garantizando una contratación sin detrimento de los recursos públicos.
El sistema permitirá la interacción de los contratantes, los contratistas, la comunidad y los órganos de control, suministrando instrumentos para facilitar la contratación en línea, garantizar la selección objetiva, divulgar los procesos contractuales y facilitar un control posterior y selectivo, todo lo anterior con tecnología, eficiencia y seguridad."
De acuerdo con lo señalado, la Corte Constitucional ha concluido que el SICE "es un sistema eminentemente informativo que persigue darle transparencia y publicidad a los contratos celebrados con dineros públicos, con el fin de disminuir los niveles de corrupción que aquejan a la Administración pública."8
Ahora bien, los principios de transparencia y de información y comunicación, son pilares de la organización interna de la Universidad, tal como lo han dispuesto los numerales 5 y 9 del artículo 4 del Acuerdo 11 de 2005 del Consejo Superior Universitario9, y el Acuerdo 002 de 2008 también del Consejo Superior Universitario10 de modo que la aplicación del SICE como herramienta de información, ordenación y control por la Universidad, no riñe con la política de ésta en materia de gestión administrativa, y por el contrario, podría considerarse como un mecanismo eficaz en el desarrollo de sus procesos contractuales.
5. En todo caso, el Decreto 3512 de 2003 establece para entidades con régimen especial de contratación, una regulación especial en relación con el SICE, consagrada especialmente en el artículo 14 del Decreto 3512 de 2003:
"Artículo 14. Obligaciones de las entidades y particulares que manejan recursos públicos con régimen especial de contratación. Las entidades y particulares con régimen especial de contratación deberán cumplir las siguientes obligaciones:
b) Registro de contratos. Las entidades y particulares deberán registrar en el Portal del SICE, dentro de los primeros cinco días hábiles del mes, de acuerdo con las instrucciones allí publicadas, los contratos celebrados en el mes inmediatamente anterior, cuya cuantía sea superior a 50 smmlv. Esta obligación, deberá cumplirse por parte de las entidades y particulares, a partir del mes siguiente a su inscripción."
Corresponde entonces a la Universidad, registrar en el Portal del SICE los contratos de cuantía superior a 50 smlmv, dentro de los cinco primeros días hábiles. Este reporte se reitera, se realiza en la medida que la Universidad esta sujeta al control fiscal que ejerce la Contraloría, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución Política.
De acuerdo con lo expuesto anteriormente se concluye que, la Universidad está obligada a reportar contratos en el portal del SICE, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:
1. Aún cuando la Universidad es un ente con autonomía financiera, presupuestal y contractual, dicha autonomía está limitada entre otros aspectos, por el control fiscal, función pública que ejerce la Contraloría General de la República, y que consiste en la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Nación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución Política.
2. La Ley 598 de 2000 crea herramientas, entre ellas el SICE, dirigidas a la vigilancia fiscal sobre la Administración y los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. En esa medida, la Universidad Nacional de Colombia al hacer parte de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 489 de 1998 y al manejar fondos o bienes de la Nación (Decreto 1210 de 1993) está sujeta al cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 598 de 2000.
3. El Decreto 3512 de 2003, por el cual se reglamenta la Ley 598 de 2000, de manera explícita define el ámbito de aplicación de esta norma al señalar que está dirigida entre otros, a organismos que conforman la Administración Pública, es decir, incluyendo a órganos autónomos como la Universidad Nacional de Colombia, en concordancia con lo dispuesto tanto en el artículo 267 de la Constitución Política como en la Ley 598 de 2000, artículo primero.
4. La finalidad perseguida por el SICE, relacionado con la transparencia y publicidad que debe otorgarse a los contratos que se celebren con dineros públicos, es consagrada igualmente por la Universidad en su normatividad interna (Acuerdo 11 de 2005 y Acuerdo 002 de 2008, ambos del Consejo Superior Universitario). En ese sentido, la aplicación de una herramienta como el SICE, no contraviene principios internos de la organización de la Universidad en materia administrativa, sino que por el contrario, podría constituirse en una herramienta adicional de la Universidad para dar cumplimiento a los fines de la Administración, consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política.
5. El Decreto 3512 de 2003, establece en todo caso para los entes con régimen especial de contratación, lo cual incluye a la Universidad Nacional de Colombia, unas obligaciones diferentes en materia de reporte en el portal del SICE, ya que sólo exige la inscripción y el registro de los contratos en cuantía superior a los 50 smlmv.
II. ¿Es posible jurídicamente cumplir con lo dispuesto en el Decreto 3512 de 2003, y registrar los contratos que tienen un valor superior a 400 smlmv en consideración al régimen de autonomía, la desconcentración de la ordenación del gasto y la multiplicidad de operaciones que se efectúan en cada instancia ordenadora?
No, toda vez que el Decreto 3512 de 2003 en su artículo 14 dispone que los entes con régimen especial de contratación, deben reportar en el Portal del SICE los contratos en cuantía superior a los 50 smmlv.
1. El artículo 3 de la Ley 598 de 2000, con respecto al SICE establece lo siguiente:
"Artículo 2. El Sistema de Información para las <sic> Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, estará constituido por los subsistemas, métodos, principios, instrumentos y demás aspectos que garanticen el ejercicio del control fiscal de conformidad con los actos administrativos que expida el Contralor General de la República."
La ley en este caso se limita a definir la manera en que se constituirá el SICE, con el propósito de garantizar un adecuado control fiscal por la Contraloría General de la República. No define ni establece montos a partir de los cuales deban efectuarse los reportes respectivos, ya que la finalidad del sistema se fundamenta en que sea posible supervisar la totalidad de la gestión fiscal, sin límite de cuantía o sin exceptuar alguna entidad.
El Consejo de Estado, al declarar la suspensión provisional del literal e), del artículo 18 del Decreto 3512 de 200311, se pronunció sobre el particular en el siguiente sentido:
"Este sistema de información, creado en la ley 598 de 2000, propugna por la agilización de los procesos de contratación, estimula la transparencia, facilita la consulta de las opciones, aumenta el espíritu de competencia entre los oferentes y propicia el control social sobre la actividad contractual de la Administración. De lo dicho, se colige que el SICE es un sistema eminentemente informativo que persigue darle transparencia y publicidad a los contratos celebrados con dineros públicos, con el fin de disminuir los niveles de corrupción que aquejan a la Administración pública. Por esa razón el legislador no estableció excepciones a la obligación de consultar los elementos, CUBS Y RUPR, que hacen parte de él y que permiten cumplir el objetivo mencionado. El SICE contiene los precios de los bienes y servicios que la Administración comúnmente compra y contrata, de manera que estos se vuelven fácilmente identificables y constatables, cosa que se logra con la nomenclatura incluida en el CUBS. También contiene la identificación de los proveedores y los precios a los cuales dichos proveedores ofrecen sus bienes y servicios, información que reposa en la base de datos del RUPR. Los responsables de celebrar actos jurídicos que comprometan dineros públicos están en el deber de acudir al SICE para informarse acerca de los bienes y servicios exigidos por el normal desenvolvimiento de sus funciones administrativas. Visto desde esta perspectiva, el SICE constituye una herramienta de consulta que permite averiguar por los bienes ofrecidos a la administración pública estableciendo los mejores precios ofrecidos en el mercado; permite consultar quiénes los ofrecen y en dónde se ofrecen. Adicionalmente, se debe tener en cuenta que ni los listados de bienes y servicios ni las bases de datos de los proveedores, más los precios ofrecidos por éstos, constituyen condicionamiento alguno para la celebración del contrato: consultar las bases de datos del SICE implica un deber adicional de responsabilidad para con el manejo de los dineros públicos, que eventualmente repercutirá en los procesos de revisoría fiscal realizados por la Contraloría. Así, es claro que el legislador al establecer la obligación de consultar el RUPR y el CUBS lo hizo para todas las entidades estatales y en todos los casos y no se estableció un límite pues, como se dijo, dicha consulta no es vinculante y, adicionalmente, busca el desarrollo de principios de economía, transparencia y publicidad los cuales se deben respetar en todos los procesos de contratación sin importar la cuantía de los mismos." (Subrayado fuera de texto. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Auto del 2 de febrero de 2005. Radicación No 28615. Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez)
De lo mencionado por el Consejo de Estado, puede deducirse en principio lo siguiente: 1) El SICE es un sistema informativo, que tiene por fin darle transparencia al proceso de contratación pública. 2) Es responsabilidad de los encargados de celebrar los contratos acudir al SICE para obtener información. 3) En concordancia con lo señalado, el legislador no estableció excepciones a la obligación de consultar los elementos que conforman el SICE.
2. No obstante la Ley 598 de 2000 no definió excepciones o límites en relación con el reporte de contratos en el Portal del SICE, el Decreto 3512 de 2003, al reglamentar la misma, si estableció un límite para las entidades y particulares con régimen especial de contratación, para el reporte de contratos en el Portal del SICE así:
b. Registro de contratos. Las entidades y particulares deberán registrar en el Portal del SICE, dentro de los primeros cinco días hábiles del mes, de acuerdo con las instrucciones allí publicadas, los contratos celebrados en el mes inmediatamente anterior, cuya cuantía sea superior a 50 SMML V. Esta obligación, deberá cumplirse por parte de las entidades y particulares, a partir del mes siguiente a su inscripción."
Esta norma esta cobijada por la presunción de legalidad y por tanto es de obligatorio cumplimiento, al tenor de lo dispuesto en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo12.
Vale la pena destacar que el Consejo de Estado, en sentencia del 11 de noviembre de 2009, al pronunciarse sobre la acción de nulidad interpuesta contra el artículo 2 del Acuerdo 0011 del 3 de septiembre de 2007 "Por el cual se fijan lineamientos para el funcionamiento del Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal-SICE"13, concluyó lo siguiente:
"1. El artículo 14 del decreto 3512 de 2003 hace parte de un acto administrativo que goza de presunción de validez;
3. El carácter ejecutivo y ejecutorio de la disposición contenida en el artículo 14 del decreto 3512 no ha sido afectada por decisión judicial alguna: dicha norma no ha sido demandada mediante acción de nulidad, y por ende, no se ha solicitado ninguna medida cautelar de suspensión provisional que afecte su eficacia;
4. Con independencia de la identidad o diferencias existentes entre el literal b del artículo 14 y el literal e del artículo 18 del decreto 3512 de 2004 (sic), no le es permitido al juez contencioso administrativo declarar de oficio la medida de suspensión provisional sin que medie la respectiva acción de nulidad y solicitud de decreto de la medida cautelar;
5. El Comité para la operación del SICE, como destinatario de la norma está obligado a su cumplimiento, no puede proferir actos administrativos contrarios a los (sic) dispuesto en el literal b) del artículo 14 del decreto 3512 de 2003 aduciendo como fundamento la declaratoria de suspensión provisional de otra disposición del mismo cuerpo normativo, Si al juez no les dado hacer la declaratoria de oficio mucho menos pueden hacerlo otros operadores jurídicos aduciendo un factor de conexidad, y:
6. El artículo 2 del Acuerdo 0011 de 2007 vulnera el ordenamiento jurídico al contrariar una norma superior cuya presunción de validez no ha sido desvirtuada y cuyos efectos no han sido suspendidos en virtud de orden judicial en el respectivo proceso de nulidad.
No existen dudas, entonces, que con la expedición del artículo 2 del acuerdo 0011 de 2007 se vulneró el artículo 14 del Decreto 3512 de 2003, al no poder exigir éste la obligación de registro en el portal SICE de todos los contratos celebrados por las entidades y particulares que manejen recursos públicos con régimen especial de contratación sin importar la cuantía, cuando una norma de rango superior excepciona de este deber aquellos contratos cuya cuantía sea inferior a 50 smmlv." (Subrayado fuera de texto. Consejo de Estado. Sección Tercera Consejero Ponente: Enrique Gil Botero. 11 de noviembre de 2009. Radicación 35313)
Así las cosas, la Universidad en cumplimiento de lo dispuesto en el literal b) del artículo 14 del Decreto 3512 de 2003, está en la obligación de reportar los contratos en el Portal del SICE, cuya cuantía supere los cincuenta (50) smmlv.
3. Si bien es cierto, la Universidad en desarrollo de su autonomía al expedir el Manual de Convenios y Contratos, adoptado con Resolución de Rectoría No 1952 de 2008, clasificó los contratos en órdenes contractuales14 y contratos, siendo estos últimos aquellos de cuantía superior a 400 salarios mínimos legales mensuales vigentes, también lo es, que esta clasificación es de carácter interno y no incide el reporte que debe efectuar la Universidad en el portal del SICE sobre los contratos que celebre con los dineros públicos que maneja.
Debe destacarse igualmente, que el criterio escogido por el legislador para establecer que los contratos que se registran en el portal del SICE son aquellos superiores a 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes, no coincide con la mínima cuantía establecida para las entidades que aplican el Estatuto General de la Contratación Pública15. Esto demuestra que para definir esta excepción al registro en el portal del SICE, no se tuvo en cuenta el parámetro de cuantía fijado para entidades que se rigen por la Ley 80 de 1993 en materia de contratación, sino un parámetro único para todas las entidades estatales que administran recursos públicos.
En otras palabras, si la finalidad del SICE es dar transparencia y publicidad a la contratos que se celebren con recursos públicos, y si el Decreto 3512 de 2003 solo exceptúa de efectuar el reporte sobre contratos inferiores a cincuenta salarios mínimos mensuales legales vigentes, no podría la Universidad, entidad sujeta a control fiscal, desconocer lo previsto en dicha norma y dejar de reportar información bajo el criterio que los contratos en la Universidad son aquellos que superan los cuatrocientos salarios mínimos legales mensuales vigentes.
De acuerdo con lo señalado se concluye que no es posible registrar los contratos que tienen un valor superior a 400 smlmv, teniendo en cuenta lo siguiente:
1. El Decreto 3512 de 2003, en su artículo 14, literal b), dispone que las entidades con régimen de contratación especial, entre los que se incluye la Universidad Nacional de Colombia, deben registrar en el Portal del SICE, dentro de los primeros cinco días hábiles del mes, de acuerdo con las instrucciones allí publicadas, los contratos celebrados en el mes inmediatamente anterior, cuya cuantía sea superior a 50 smmlv. Esta norma se mantiene vigente y es de obligatorio cumplimiento de conformidad con lo dispuesto en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo y de acuerdo con lo señalado por el Consejo de Estado en sentencia del 11 de noviembre de 2009.
2. De acuerdo con lo anterior y dado que ni la Ley 598 de 2000, ni el Decreto 3512 de 2003 que la reglamentó, fijaron otro tipo de excepción al registro de contratos en el Portal del SICE en razón de la cuantía, la Universidad, a través de los ordenadores del gasto, debe registrar los contratos en el Portal del SICE de cuantía superior a 50 smmlv.
3. La clasificación de contratos efectuada por la Universidad, a través del Manual de Convenios y Contratos, adoptado con Resolución No 1952 de 2008 de la Rectoría, y en la que se define que los contratos son aquellos de cuantía superior a 400 smmlv tiene un carácter interno, que obedece al sistema de delegación y a las necesidades propias de la Universidad en desarrollo de sus funciones. Sin embargo, a la luz de lo dispuesto en la Ley 598 de 2000 y su decreto reglamentario, dicha clasificación no tiene incidencia en el reporte que debe efectuar a la Universidad en el Portal del SICE, toda vez que la finalidad del mismo es contar con una herramienta que facilite la transparencia y publicidad de los contratos celebrados con recursos públicos.
III. ¿Debe la Universidad reportar el código CUBS de los ítems correspondientes a los contratos registrados en el SICE?
No es obligatorio que la Universidad Nacional, reporte el código CUBS en los contratos que registra en el SICE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 3512 de 2003.
1. El parágrafo único del artículo 1 de la Ley 598 de 2000 define el CUBS de la siguiente forma:
"Parágrafo. Denomínase Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, al conjunto de códigos, identificaciones y estandarizaciones, entre otros, de los bienes y servicios de uso común o de uso en obras que contratan las entidades estatales para garantizar la transparencia de la actividad contractual en cumplimiento de los fines del Estado."
En concordancia con lo señalado, el Decreto 3512 de 2003 en su artículo 10, estableció las funciones del CUBS, así:
"Artículo 10. Funciones del Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS. El CUBS cumplirá las siguientes funciones:
e) Facilitar la consulta de información de los bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra a los proveedores, a los funcionarios públicos y a la ciudadanía en general."
De lo expuesto hasta el momento es claro que el CUBS es un elemento fundamental dentro de la estructura del SICE, en la medida que integra o articula los diferentes subsistemas del SICE. Sin embargo, el CUBS se aplica solamente para clasificación de bienes y servicios de uso común"16 o de uso en contratos de obra.
2. Ahora bien el Decreto 3512 de 2003 estableció diferentes obligaciones para las entidades, teniendo en cuenta si aplican o no el régimen contractual establecido por la Ley 80 de 1993. El artículo 13 regula cada una de las actividades que deben desarrollar, las entidades que deben aplicar el Estatuto General de Contratación, en tanto que el artículo 14 del mismo decreto, establece como obligatorias para las entidades con régimen especial de contratación sólo dos actividades, tal y como se expone a continuación:
Entidades que aplican la
Ley 80 de 199317
Entidades con Régimen especial de contratación18
Las entidades se vincularán al SICE, de acuerdo con el plan de ingreso progresivo establecido por el Comité para la Administración del SICE y a las instrucciones publicadas en el Portal del SICE. Surtido este trámite, el Operador entregará al representante legal el password, según los procedimientos determinados en el Portal;
Elaboración de planes de compras
A partir de la fecha de ingreso de las entidades al SICE, estas deberán elaborar, registrar y actualizar sus respectivos planes de compras en el Portal del SICE, de acuerdo con las instrucciones allí publicadas
Exigencia de certificado de registro
Las entidades deberán exigir en los procesos contractuales de cuantía superior a 50 smmlv, que el proveedor referencie en su oferta el número de certificado de registro del bien o servicio ofrecido, generado por el Portal del SICE. Adicionalmente, las entidades deberán verificar dicho registro mediante la respectiva consulta en el Portal
Consulta del CUBS y del precio indicativo
Los representantes legales de las entidades con el fin de conocer los precios indicativos de los bienes y servicios codificados hasta nivel de ítem en el CUBS, y evitar los sobrecostos en la contratación, deberán consultar el CUBS y los precios indicativos, como requisito previo a la adjudicación. Esta obligación se aplica para los procesos contractuales cuya cuantía sea superior a 50 smmlv
Las entidades deben registrar en el portal del SICE, dentro de los primeros cinco días hábiles del mes, de acuerdo con las instrucciones allí publicadas, los contratos perfeccionados y legalizados en el mes inmediatamente anterior, cuya cuantía sea superior a 50 smmlv. Esta obligación deberá cumplirse por parte de las entidades a partir del mes siguiente a su inscripción.
Si. Incluye el registro de la información básica de las compras efectuadas
Si. No se exige registro de la información básica de las compras efectuadas
La publicación de los contratos, realizada por las entidades de acuerdo con las disposiciones legales que rigen la materia, deberá contener los precios unitarios y los códigos de acuerdo con el CUBS. La obligación de registro de contratos se entenderá cumplida cuando se publiquen en la Imprenta Nacional y otros medios de publicación estatales. En caso de que los mecanismos para la publicación de los contratos estatales ordenada por la ley, no permitan publicar los precios unitarios y los códigos de bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra adquiridos de conformidad con el CUBS, esta información se registrará directamente en el Portal del SICE
De acuerdo con lo señalado es claro, que entidades con régimen especial no están en la obligación de consultar el CUBS y por tanto, no estarían obligados a registrar o incluir estos códigos cuando reportan su información en el Portal del SICE. Sin embargo, dado que el CUBS es un elemento fundamental en la estructura del SICE, y por consiguiente un elemento clave en la búsqueda de la transparencia y la publicidad en la contratación, la Universidad Nacional de Colombia podría consultar este catálogo, si lo considera conveniente.
Por último, es importante traer a colación lo señalado en la página web del Sistema de Información para la vigilancia de la Contratación Estatal-SICE, sobre la obligatoriedad de consultar el CUBS, para entidades con régimen especial de contratación:
"¿Quisiera saber si una entidad del Estado o particular que maneja recursos públicos con régimen especial de contratación, está obligada a consultar el Catálogo Único de Bienes y Servicios (CUBS)?
Aunque los campos "Código CUBS Elemento" y "No. de Certificado de Registro de Precios" son opcionales, se recomienda a las entidades con régimen especial de contratación, incluir el código CUBS cuando estos existan al registrar los contratos que no se encuentren dentro de las excepciones temporales establecidas en del Decreto 3512."19
De acuerdo con lo señalado anteriormente se concluye que no es obligación de la Universidad Nacional de Colombia, reportar el CUBS al momento de registrar los contratos en el Portal del SICE, teniendo en cuenta que el artículo 14 del Decreto 3512 de 2003 no establece dicha obligación para entidades con régimen especial de contratación.
No obstante lo anterior, y dado que el CUBS constituye un elemento fundamental en la estructura del SICE, si la Universidad lo considera necesario y conveniente, podría establecer como un procedimiento adicional la consulta del CUBS y efectuar el reporte correspondiente en el Portal del SICE, en los casos que así lo requirieran.
En el caso de la Universidad debe tenerse en cuenta, por citar un ejemplo, que pueden existir ciertos insumos químicos o elementos de laboratorio de carácter especializado que no se encuentren incluidos en el catálogo único de bienes y Servicios, razón por la que no tendrían que aplicar la consulta y el registro para los mismos.
IV. ¿Es obligatorio que la Universidad exija a los proveedores de bienes y servicios con los cuales suscribe contratos, el número del certificado de registro de precios de la referencia ante el SICE, para efectos de los trámites de contratación respectivos?
No es obligatorio que la Universidad exija a los proveedores el certificado de registro de precios de la referencia ante el SICE, de conformidad con lo previsto en el artículo 14 del Decreto 3512 de 2003.
1. El SICE de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto 3512 de 2003, está compuesto por cuatro subsistemas articulados por el CUBS. De estos subsistemas deben destacarse dos:
"1. Subsistema de la demanda: Está compuesto por los organismos que conforman la administración pública, los particulares o entidades que manejan recursos públicos; y por el conjunto de bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra que estos requieren, debidamente clasificados según la codificación del CUBS. Este Subsistema suministra la información de los organismos, entidades y particulares contratantes, los elementos requeridos por estos, las fechas programadas de las contrataciones y los procesos de selección a través de los cuales se compran los bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra.
2. Subsistema de la oferta: Está compuesto por los proveedores de la administración pública y de los particulares o entidades que manejan recursos públicos, y por los precios de referencia incorporados en el RUPR. A través de este Subsistema se suministra la información relacionada con las personas naturales o jurídicas que estén en disposición de venderle, a la administración pública y a los particulares o entidades que manejan recursos públicos, los bienes y servicios de uso común o de uso en contrato de obra ofrecidos." (Subrayado fuera de texto)
El SICE se fundamenta no sólo en la información que reporten las entidades o particulares que manejan recursos públicos, sino también en la que reportan quienes van a proveer de servicios y bienes al Estado.
Por tal razón, los proveedores también tienen obligaciones dentro del sistema, de las cuales se destacan las siguientes:
"Artículo 15. Obligaciones de los proveedores. Los proveedores que pretendan suministrar bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra, a los organismos que conforman la administración pública y a los particulares o entidades que manejan recursos públicos, deberán cumplir las siguientes obligaciones:
d) Abstenerse de introducir información falsa o registrar precios artificiales, con el fin de distorsionar los precios de los bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra y, en general, evitar cualquier conducta que tienda a alterar el Sistema." (Subrayado fuera de texto)
2. De acuerdo con lo señalado en el citado artículo 15 del Decreto 3512 de 2003, a los proveedores les asiste la obligación de registrar en el RUPR20 los bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra, que está en capacidad de ofrecer y así mismo debe informar el número de certificado de registro respectivo.
Ahora bien, tal como se indicó en el numeral II-2 del presente concepto, el artículo 14 del Decreto 3512 de 2003 no establece como obligación para las entidades que cuentan con régimen especial el exigir el certificado de registro de los proveedores para las contrataciones que sobrepasen los 50 smmlv de cuantía, como si lo establece para las entidades que se rigen por la Ley 80 de 1993 en materia de contratación.
Así las cosas, aún cuando el proveedor del bien o servicio si deba efectuar el registro correspondiente ante el RUPR, la Universidad Nacional como entidad con régimen especial de contratación, no estaría obligada a exigirle la certificación de dicho registro, tal como lo ha reconocido la Contraloría General de la República, en la página web del SICE citada en el numeral II-2, en la que se indica que este campo no es de obligatorio diligenciamiento al registrar el contrato en el portal del SICE. Sin embargo, tal como se indicó anteriormente, la Universidad podría adoptar como política si lo considera necesario y conveniente, exigir el certificado de registro del proveedor, con el fin de contar con mayores elementos que garanticen la transparencia y publicidad en contratación que adelanta la Universidad.
De lo expuesto anteriormente se concluye que no es obligación de la Universidad Nacional de Colombia, exigir el certificado de registro del proveedor, teniendo en cuenta que el artículo 14 del Decreto 3512 de 2003 no establece dicha obligación para entidades con régimen especial de contratación.
No obstante lo anterior, si la Universidad lo considera necesario y conveniente, podría establecer como un procedimiento adicional la exigencia de este certificado, con el fin de contar con un elemento adicional que garantice la transparencia y la publicidad de los contratos que se celebren. Para ello también debe tenerse en cuenta, que sólo se exigiría éste certificado para los servicios o productos que estén en el CUBS, ya que si se busca contratar un servicio u obtener un producto de carácter especializado, que no se encuentre en el catálogo único de bienes y servicios, por no considerarse un bien de uso común o de uso en contratos de obra, éste registro no aplicaría.
1 Artículo 69: Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.
La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. (...)
2 Constitución Política. Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
3 Decreto 1210 de 2003. Artículo 8.
4 La gestión fiscal es definida en el artículo 3 de la Ley 610 de 2000 de la siguiente forma:
"(...) se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos tendientes a la adecuada y correcta administración, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales"
5 Código Civil. Artículo 30. El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía.
6 Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
7 Por el cual se reglamenta la organización, funcionamiento y operación del Sistema de información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, creado mediante la Ley 598 de 2000, y se dictan otras disposiciones.
8 Sentencia C-716 de 2002. Magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.
9 Artículo 4. Principios de la Organización. Para cumplir con su misión, todas las actuaciones, así como la organización interna y las funciones por dependencia de la Universidad Nacional de Colombia, estarán enmarcadas y serán establecidas con el fin de desarrollar y consolidar los siguientes principios de organización interna:
(...) 5. Transparencia. Las actuaciones de todos los miembros de la comunidad universitaria deberán orientarse al logro de los fines de la Universidad y se desarrollarán con imparcialidad, motivadas por el mejoramiento de la gestión y en el libre acceso a la información que debe ser oportuna, fidedigna, completa, comprensible y comparable, por lo tanto deberá rendir cuentas a la sociedad y al Estado.
(...) 9. Información y comunicación. Las dependencias de la Universidad garantizarán la recolección oportuna y técnica, la trascripción, el análisis, la divulgación y el mantenimiento de los datos necesarios para la eficiente, eficaz y efectiva operación de los sistemas de información de la gestión académica y administrativa, de conformidad con los lineamientos determinados por la dirección.
10 Artículo 3. Principios que rigen los acuerdos de voluntades. Con fundamento en la autonomía universitaria y en cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales, los acuerdos de voluntades en los que sea parte la Universidad se adelantarán con base en los siguientes principios:
(...) f. Transparencia: Los acuerdos de voluntades que celebre la Universidad buscarán obtener los mejores beneficios para el cumplimiento de sus fines.
Para los acuerdos de voluntades se seleccionará la propuesta más favorable a la Universidad, se evaluarán las propuestas de acuerdo con parámetros objetivos de selección, mediante el establecimiento de reglas justas, claras y completas. Se prohíbe solicitar o fijar condiciones y exigencias de imposible cumplimiento.
Las decisiones que se adopten en torno a cualquier acuerdo de voluntades, deben ser debidamente motivadas y podrán ser controvertidas por los interesados.
11 "Art. 18. Excepciones aplicables al SICE. Los procesos contractuales para la adquisición de los siguientes bienes y servicios se encuentran temporalmente exentos del cumplimiento de las normas del SICE: (...)
e) Todos los procesos contractuales en cuantía inferior a 50 smmlv, (...)"
12 Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras son hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo (...)
13 El artículo 2 del Acuerdo 0011 de 2007, establecía lo siguiente: "Las entidades y particulares que manejan recursos públicos con régimen especial de contratación, deberán registrar en el Portal del SICE, dentro de los primeros cinco días hábiles del mes, de acuerdo con las instrucciones publicadas, todos los contratos celebrados en el mes inmediatamente anterior, sin importar la cuantía, excluidos los contenidos en las excepciones de que trata el artículo 18 del Decreto 3512 de 2003, el Acuerdo 004 de 2005 y el Acuerdo 0009 de 2006.
14 Órdenes contractuales: Existen tres categorías de órdenes contractuales:
c) Superiores: Son aquellas con cuantía superior a ochenta (80) y hasta cuatrocientos (400) salarios mínimos legales mensuales vigentes
15 De acuerdo con lo establecido en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2170 de 2002, la menor y mínima cuantía de las entidades que se rigen por el Estatuto General de Contratación es la siguiente:
Presupuesto (smmlv)
1.200.000 en adelante
1000 smmlv
850.000 - 1.199.999
850 smmlv
85 smmlv
400.000 - 849.999
650 smmlv
65 smmlv
120.000 - 399.999
450 smmlv
45 smmlv
Menos de 199.999
280 smmlv
28 smmlv
16 Decreto 3512 de 2003. Artículo 8. Definiciones. Bienes y servicios de uso común: Son aquellos que usualmente adquirieren las entidades y particulares que manejan recursos públicos, para el normal ejercicio de sus funciones.
17 Decreto 3512 de 2003, artículo 13.
18 Íbidem. Artículo 14.
19 http://www.sice-cgr.gov.co/preguntas_cubs.html. Sistema para la información de la vigilancia de la Contratación Estatal. SICE, Preguntas frecuentes.
20 Registro Único de Precios de Referencia, RUPR: Es la base de datos que contiene los precios de referencia de los diferentes bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra que los proveedores están en capacidad de ofrecer a la administración pública y a los particulares o entidades que manejan recursos públicos.

References: Resolución 
 artículo 69
 artículo 3
 artículo 29
 artículo 267
 artículo 267
 artículo 113
 artículo 1
 artículo 39
 artículo 57
 artículo 57
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 14
 artículo 267
 artículo 267
 artículo 39
 artículo 267
 artículo 209
 artículo 14
 artículo 3
 artículo 18
 artículo 66
 artículo 2
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 18
 artículo 14
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 14
 artículo 14
 Resolución 
 artículo 14
 artículo 66
 Resolución 
 artículo 14
 artículo 1
 artículo 10
 artículo 13
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 9
 artículo 15
 artículo 14
 artículo 14
 Artículo 69
 Artículo 209
 Artículo 8
 artículo 3
 Artículo 30
 artículo 189
 Artículo 4
 Artículo 3
 artículo 2
 artículo 18
 artículo 2
 Artículo 8
 artículo 13
 Artículo 14