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Timestamp: 2018-12-14 12:59:25+00:00

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﻿ SENTENCIA 17215 DE JULIO 22 DE 2009
SENTENCIA 17215 DE 22 DE JULIO DE 2009
CONTENIDO:CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. ACCIONES CONTRA LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS CELEBRADOS CON ANTERIORIDAD A LA VIGENCIA DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, PERO DEMANDADOS CON POSTERIORIDAD, CADUCARON EL 1º DE MARZO DE 1986
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATO ADMINISTRATIVO
Sentencia 17215 de julio 22 de 2009
Rad.: 250002331000199511341 01
Expediente 17.215
Actor: Inversiones Industriales y Pecuarias Ltda. y otro
El 31 de agosto de 1995 (1) , a través de apoderado debidamente constituido, las sociedades Inversiones Industriales y Pecuarias Ltda., y Bosques de El Tres y Medio Ltda., en ejercicio de la acción contractual, presentaron demanda contra el Instituto Colombiano Agropecuario —en adelante ICA—, pretendiendo que se declarara la existencia del contrato estatal con fundamento en el cual el ICA les vendió “(...) simientes (yemas) de lima Tahití a las mencionadas compañías, despachados los días 20 de junio y 4 de julio de 1974” (fl. 4, cdno. ppal.).
Así mismo, solicitaron que se declarara el incumplimiento del contrato por parte del ICA, porque las simientes suministradas padecían deficiencias de orden genético que ocasionaron la desaparición de la totalidad del cultivo, fenómeno que se presentó durante varios años y que la entidad estatal no reconoció. Además, de acuerdo con lo anterior, pidieron el reconocimiento y el pago de los perjuicios sufridos y la condena en costas en contra del ICA.
Como pretensiones subsidiarias solicitaron que de no reconocerse la naturaleza de estatal del contrato celebrado, se declarara su naturaleza comercial de derecho privado y, además, que se declarara su resolución.
También como pretensiones subsidiarias reiteraron las pretensiones principales, con excepción de la resolución del contrato (fl. 5 cdno. ppal.).
La Sala, a efectos de adoptar una decisión en el caso concreto y considerando los aspectos propuestos en el recurso de apelación, abordará el análisis de los siguientes temas: i) Impedimento; ii) La competencia del Consejo de Estado; iii) La relación contractual; y iv) La caducidad de la acción contractual.
Previo a decidir, advierte la Sala que la señora magistrada Myriam Guerrero de Escobar manifestó su impedimento para conocer del proceso en segunda instancia, comoquiera que en su condición de magistrada del tribunal de primera instancia le correspondió participar en la expedición del fallo impugnado, por tanto se aceptará el impedimento que al respecto ha formulado, con fundamento en lo previsto en el numeral 2º del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil (8) , razón por la cual se deja constancia de que la mencionada magistrada ha sido apartada del conocimiento del asunto y no participa ni interviene en el estudio y decisión de este fallo.
2. La competencia de la Sala para conocer del asunto.
Una de las partes de esta controversia es el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, el cual, según el artículo 1º del Decreto 2141 de 1992 (9) , es un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura, que además de contar con personería jurídica pertenece al sistema nacional de ciencia y tecnología.
Sumado a lo anterior, de acuerdo con el artículo 38 numeral 2º letra a) de la Ley 489 de 1998, los establecimientos públicos hacen parte de la rama ejecutiva del poder público y se consideran entidades de igual naturaleza que prestan sus servicios de forma descentralizada. Dicha norma prescribe:
Considerando, entonces, que el ICA es parte en el presente proceso y que, además, es una entidad de naturaleza pública, resulta preciso acudir al criterio orgánico dispuesto en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006, a efectos de establecer la competencia en el caso concreto. Dicha norma, en su inciso primero dice:
Bajo esta perspectiva, observando que la presente controversia se originó a raíz de las actividades adelantas por el ICA (entidad pública), se concluye que su conocimiento corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa y de acuerdo con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (10) , al Consejo de Estado en esta instancia.
3. Relación contractual: la compraventa.
Determinada la competencia, resulta menester examinar la relación contractual aducida por las partes en el proceso. Cabe resaltar que este aspecto es trascendental a efectos de establecer la normatividad aplicable al caso concreto y, además, para tener certeza respecto del cómputo del término de caducidad.
Las partes señalaron que alrededor de mayo de 1974 celebraron un contrato de compraventa con el objeto de proveer 660 “yemas de lima Tahití” (fls. 7 y 86, cdno. ppal. y 40 del cdno. pbas. 2); así mismo expresan que dicho contrato no fue plasmado en un documento que contuviera el acuerdo de voluntades ni la respectiva firma de las partes.
De esta forma, considerando que para el año 1974 no existía un régimen general de carácter especial que gobernara en forma sistemática las materias propias de la contratación del Estado, se impone tener en cuenta que para esta época la contratación de las entidades estatales se regulaba básicamente por las disposiciones contenidas en el Código Civil y en el Código de Comercio, de acuerdo con la naturaleza de los contratantes.
En este sentido, se señala que la parte demandante en el presente proceso está integrada por las sociedades Bosques de El Tres y Medio Ltda. e Inversiones Industriales y Pecuarias Ltda., cuya naturaleza mercantil se comprueba con las correspondientes certificaciones de existencia y representación expedidas por la Cámara de Comercio de Bogotá, las cuales obran en el plenario a folios 131 a 138 del cuaderno de pruebas 2; dichas sociedades fueron constituidas el 24 de julio de 1953 (mediante escritura pública 4697 otorgada por la Notaría Segunda de Bogotá) y el 23 de noviembre de 1963 (mediante escritura pública 3390 otorgada en la Notaría Octava de Bogotá), respectivamente.
Bajo esta perspectiva, se puede concluir que para la fecha señalada por las partes (mayo de 1974) como de celebración del contrato, ambas sociedades ya existían y, por tanto, tenían capacidad para celebrar actos jurídicos.
El artículo 1º del Decreto 410 de 1971 (11) (C. de Co.), establece que los comerciantes y los actos mercantiles se regirán por dicha normatividad; así mismo, según el artículo 13 numeral 1º (12) de la misma codificación, se presumirá comerciante quien se encuentre inscrito en el registro mercantil, situación que se presenta en el caso concreto con respecto a las dos sociedades demandantes, pues las escrituras públicas de constitución se inscribieron en la Cámara de Comercio de Bogotá el mismo día en que fueron otorgadas.
Así pues, en tanto una de las partes del contrato aducido por las sociedades demandantes tenía la naturaleza de comerciante y dado que de acuerdo con el artículo 21 del Código de Comercio sus actos serán mercantiles, se concluye que, según su artículo 22 (13) , el contrato celebrado con el ICA en 1974 se regulaba por las disposiciones de la normatividad comercial.
De este modo, la Sala verificará las pruebas aportadas por las partes a efectos de establecer la existencia del contrato de compraventa y su fecha de celebración. En este sentido se tendrá en cuenta que para el año de 1974 no existía norma legal que exigiera para los contratos celebrados por las entidades estatales la documentación o estipulación en documento escrito (tal como actualmente ocurre, según lo prescribe el artículo 39 de la Ley 80 de 1993 (14) ), por tanto, en el caso concreto se analizará el contrato de acuerdo con los requisitos exigidos por la ley comercial al respecto.
La Sala observa que reposan en el expediente, en copia, tres comunicaciones cruzadas entre las partes, fechadas el 29 de mayo, 24 de junio y 2 de julio de 1974 (fls. 63, 64 y 39, respectivamente, cdno. de pbas. 2); cabe resaltar que la primera de ellas no se encuentra firmada por su creador (15) , luego, carece de valor probatorio en tanto no fue aceptado por quien lo suscribiera.
En cuanto a los otros dos documentos, se advierte que cada uno obra en copia auténtica y está debidamente suscrita por quien lo expidió, por tanto y de conformidad con el artículo 254 numeral 2º del Código de Procedimiento Civil (16) , tienen valor probatorio.
Así, mediante la comunicación de junio 24 de 1974, el señor José Manuel Dávila, gerente de la sociedad Inversiones Industriales y Pecuarias Ltda., se dirigió al director del programa “Hortalizas y frutales” del ICA, en los siguientes términos:
“Damos alcance a nuestra carta de fecha 20 de junio pasado, con el objeto de informarles que, según parece, el envió (sic) de yemas que ustedes nos hicieron si (sic) estaba completo.
“Aparentemente sucedió que los injertadores no utilizaron las yemas que se encontraban en los segmentos muy leñosos de las varetas.
“Al pedir a ustedes excusas por lo sucedido, deseamos nos hagan un nuevo envío de yemas para injertar los patrones que aún no hemos podido utilizar.
“Nuestras necesidades son las siguientes:
“100 yemas de Grapefruit Marsh Nucellar.
“250 yemas de Lima Tahiti (sic).
“Con la presente estamos adjuntando un cheque por $162.00, valor de las 360 yemas. Agradeciéndole la atención que le conceda a la presente, se suscribe de usted.
“José Manuel Dávila
“Anexo incluido”
Posteriormente, a través de Oficio 01236 de julio 2 de 1974, el señor Rodrigo Torres Monedero, director del programa “Hortalizas y Frutales” del ICA, respondió la solicitud del señor Dávila en los siguientes términos:
“De acuerdo a su carta de junio 20 próximo pasado, les enviamos las yemas de Grapefruit Marsh y de lima Tahiti (sic), que espero han recibido en buenas condiciones.
“El próximo jueves 4 de julio les enviaremos 100 yemas de Grapefruit Marsh y 260 de lima Tahiti (sic), de acuerdo con su solicitud de junio 24.
“Rodrigo Torres Monedero
“Director Nacional Hortalizas y Frutales.
“c.c. Archivo
“RTM: ese”
3.1. El contrato de compraventa de “260 yemas de lima ácida Tahití” - Oferta y aceptación.
De acuerdo con lo anterior y de conformidad con el artículo 845 del Código de Comercio, la comunicación enviada por el gerente de la sociedad Inversiones Industriales y Pecuarias Ltda., al ICA, se constituye como una oferta de negocio jurídico, pues en ella se propone a la entidad pública la celebración de un contrato de compraventa de “100 yemas de Grapefruit Marsh Nucellar” y “260 yemas de lima Tahití (sic)”. Esta norma dice:
“La oferta o propuesta, esto es, el proyecto de negocio jurídico que una persona formule a otra, deberá contener los elementos esenciales del negocio jurídico y ser comunicada al destinatario. Se entenderá que la propuesta ha sido comunicada cuando se utilice cualquier medio adecuado para hacerla conocer del destinatario”.
Según el artículo 905 del Código de Comercio (17) , mediante el contrato de compraventa uno de los contratantes se obliga a trasmitir la propiedad de una cosa y la otra parte a pagar un precio por ella. De esta forma, se observa que la primera comunicación sí constituye una oferta, pues este acto unilateral establece, claramente, el objeto o prestaciones del contrato (venta de “100 yemas de Grapefruit Marsh Nucellar” y “260 yemas de lima Tahiti (sic)’) al tiempo que señala su precio, incluso pagado en el mismo acto con un cheque adjunto a la comunicación, a lo cual cabe agregar que en ese marco legal la compraventa de bienes muebles se caracteriza por su consensualidad, comoquiera que no existe exigencia que subordine su perfeccionamiento a la observancia de solemnidad alguna, por lo cual para su celebración basta el consentimiento de las partes.
En cuanto a la oferta, como acto unilateral, debe contener los elementos esenciales del contrato. En este orden de ideas, resulta fácil concluir que la comunicación fechada el 24 de junio de 1974 pertenece a esa categoría de actos jurídicos puesto que reúne la totalidad de los elementos propios del contrato de compraventa, esto es, determinación del objeto, del precio y de las partes (comprador y vendedor).
De otro lado, teniendo en cuenta la existencia de la oferta, la cual consta en un documento, es preciso tomar en consideración lo dispuesto al respecto por el artículo 851 del Código de Comercio, el cual prescribe:
“Cuando la propuesta se haga por escrito deberá ser aceptada o rechazada dentro de los seis días siguientes a la fecha que tenga la propuesta, si el destinatario reside en el mismo lugar del proponente; si reside en lugar distinto, a dicho término se sumará el de la distancia”.
Bajo esta perspectiva, también resulta claro que el Oficio 01236 de julio 2 de 1974 expedido por el director nacional del programa “Hortalizas y Frutales” del ICA, constituyó la aceptación de la oferta, comoquiera que además de haber dado por aceptado y recibido el precio respectivo, de manera tácita, señaló: “El próximo jueves 4 de julio les enviaremos 100 yemas de Grapefruit Marsh y 260 de lima Tahiti (sic), de acuerdo con su solicitud de junio 24”, cuestión que evidencia la formación del consentimiento “puro y simple” alrededor del negocio jurídico aludido.
Cabe resaltar en este punto que la aceptación por parte de la entidad pública fue oportuna, pues se expidió el día sexto siguiente al de la oferta. Esto se constata al observar que el 24 de junio de 1974 (fecha de expedición de la oferta) era un día lunes, por tanto, de conformidad con el artículo 851 del Código de Comercio, los seis días (siguientes) establecidos por la ley para que la aceptación se profiera en tiempo comenzaron a correr el martes 25 de junio. Ahora, considerando que los días sábado y domingo siguientes (29 y 30 de junio) no se computan, de acuerdo con el artículo 62 de la Ley 4ª de 1913 (18) , la Sala encuentra que los seis días se cumplieron el martes 2 de julio de 1974, fecha de expedición de la aceptación de la oferta.
Así pues, en tanto en el presente caso confluyeron en debida forma la oferta y la aceptación, condición necesaria para el nacimiento del negocio jurídico, resulta imperioso definir en qué momento se entiende perfeccionado el convenio. Esta situación ha sido objeto de preocupación en la doctrina nacional (19) e internacional, al punto en que se han expuesto las siguientes teorías:
“Abstractamente, un acuerdo podría considerarse perfeccionado (y el contrato se podría considerar celebrado) cuando el destinatario de la oferta toma conocimiento de esta, y expresa su asentimiento a esta (principio de la emisión). En tal caso se tendría en cuenta, principalmente, el interés del aceptante, que pretende lograr una certeza sobre la celebración del contrato para regularse conforme a este. Otra posibilidad sería entender que el contrato se celebra en el momento en que el aceptante expide su propia declaración de aceptación, es decir, el momento en que la remite (principio de la expedición). Una ulterior hipótesis es tener por celebrado el contrato en el momento en que la aceptación arriba a la dirección del oferente (principio de la recepción); en este caso se brinda garantía al oferente, en lo relativo a la oportunidad de la aceptación (cfr. art. 2: 205 1 de los principios del derecho contractual europeo). También es posible, en fin, entender que el contrato se celebra en el momento en que el oferente toma conocimiento efectivo de la aceptación de la otra parte (principio de conocimiento)” (20) .
Al respecto, la norma comercial trata de solucionar esta problemática en su artículo 864, pero, según lo ha puesto de presente la doctrina (21) , dicha norma ofrece contradicciones, comoquiera que, en principio dispone que el contrato se entenderá celebrado al momento de la recepción de la aceptación de la oferta (principio de la recepción), no obstante lo cual en su segundo inciso prescribe que será al momento de la prueba de su remisión, esto es, al momento de la expedición. La norma en comento dice:
“El contrato es un acuerdo de voluntades de dos o más partes para construir, regular o extinguir entre ellas una relación jurídica patrimonial, y salvo estipulación en contrario, se entenderá celebrado en el lugar de residencia del proponente y en el momento en que este reciba la aceptación de la propuesta.
“Se presumirá que el oferente ha recibido la aceptación cuando, el destinatario pruebe la remisión de ella dentro de los términos fijados por los artículos 850 y 851”.
Ante la falta de claridad de la norma transcrita, cobran importancia las conclusiones que al respecto sugiere la doctrina al señalar que el aplicable será el principio de la expedición, según el cual se entenderá celebrado el contrato en la fecha de suscripción de la aceptación:
“En consecuencia, frente al artículo 864 del Código de Comercio y a su confusa redacción, hay que concluir que, en las convenciones que se forman por correspondencia cruzada entre el oferente y el aceptante, el momento del perfeccionamiento de ellas es aquel en que el aceptante expide su respuesta aprobatoria de la oferta, conforme a lo dispuesto por el inciso segundo de dicho artículo 864 (22) ”.
Desde este punto de vista, cuando se trate de una oferta que conste en un documento escrito y que sea aceptada por el mismo medio, el acuerdo de voluntades puede entenderse perfeccionado en la fecha de expedición de esta última. En el caso concreto, el contrato analizado se tendrá por celebrado el 2 de julio de 1974, fecha en la cual el ICA expidió el Oficio 01236 aceptando la oferta propuesta por el señor Dávila.
Ahora bien, en tanto el contrato es un acuerdo de voluntades (23) , es imperioso tener presente, en relación con la compraventa, que: “... es un contrato bilateral, porque se celebra entre dos sujetos que se obligan recíprocamente (C.C., art. 1496); conmutativo, porque cada una de las partes se obliga cumplir una prestación que se mira como equivalente a la que surge a cargo de la otra parte (C.C., art. 1498); oneroso, porque tiene por objeto la utilidad para ambos contratantes (C.C., art. 1497); principal, porque subsiste por sí mismo sin necesidad de otro negocio jurídico (C.C., art. 1499) y de ejecución instantánea, porque las prestaciones se ejecutan en un momento, en corto tiempo, sin fraccionamientos” (24) .
Cada una de estas características se cumplió en el caso concreto, pues las partes, el 2 de julio de 1974, celebraron un contrato de compraventa de “260 yemas de lima Tahití” (que son parte del objeto de la reclamación judicial), a raíz del cual el ICA entregó dichos bienes a la sociedad Inversiones Industriales y Pecuarias Ltda., (situación que es aceptada por el comprador en la demanda —fl. 7, cdno. ppal.—), y esta pagó un precio por ellos (45 centavos de peso c/u).
3.2. El contrato de compraventa de las “400 yemas de lima ácida Tahití”.
Bajo esta perspectiva, queda probada la existencia del contrato de compraventa de “260 yemas de lima Tahití” y su fecha de celebración, sin perjuicio de lo cual la Sala observa que las partes, en las diferentes actuaciones, hacen referencia a la compraventa de “400 yemas de lima Tahití” adicionales, para un total de 660 yemas. En este sentido, la demanda expresa:
“Seguros de la calidad técnica y científica que respaldaba el producto, la sociedad adquirió del ICA, inicialmente 400 yemas de limón Tahití (anexo 10) y posteriormente 260 unidades más (anexo 11), según consta en las comunicaciones firmadas por el director de Hortalizas y Frutales del ICA, del 2 de julio de 1974 y del gerente del instituto del 21 de abril de 1983 (anexos 3 y 4)” (fl. 7, cdno. ppal.).
En términos similares, el apoderado del ICA señaló en el escrito de contestación de la demanda:
“Al respecto establezcamos la forma como se llevó a cabo el contrato verbal, teniendo en cuenta que debido a la cuantía ($ 297.00), no era necesario suscribir un contrato por escrito.
“La venta de 660 yemas de lima ácida Tahití procedentes del CNI Palmira, en el año de 1974 a Sociedad Inversiones Industriales y Pecuarias Ltda., y otra, no fue más que eso, una compraventa simple, esto es, el ICA hizo entrega del material y la precitada sociedad [pagó] el precio (sic) del mismo en dos cheques como lo afirma el demandante toda vez y de acuerdo con las normas que regulan los archivos de las entidades públicas, esos archivos fueron destruidos por lo que no existe constancia del pago realizado por la demandante. La compraventa en la forma que se llevó a cabo y así hubiese sido por escrito, el ICA no contraía ninguna obligación de prestar asistencia técnica ni de asesorar a la sociedad si esta no la solicitaba, para injertar las yemas y posteriormente plantar los huertos definitivos” (fl. 86, cdno. ppal.) (negrilla fuera del texto).
Sumado a lo anterior, en copia del Oficio 3371 de abril 21 de 1983, suscrito por el gerente general y que está debidamente autenticada (fl. 40, cdno. ppal.), el ICA señaló: “A la empresa El Bosque Tres y Medio se vendieron yemas de lima Tahití en 1974. Si este material ha presentado problemas, vale la pena comprobarlo, pues los árboles de donde se tomaron en el CNI de Palmira aún existen y aparentemente no presentan problemas que conduzcan a su muerte” (negrilla fuera del texto).
Las partes aceptaron la compraventa de un total de 660 yemas de lima Tahití, pues afirmaron que en principio se adquirieron 400 y, posteriormente, a través del contrato que se analizó supra, se compraron 260 yemas adicionales; de esta forma encuentra la Sala que en el presente caso la entidad pública demandada reconoció la existencia de relaciones contractuales mediante las cuales el ICA vendió un total de 660 yemas a la parte demandante.
Ahora, en la demanda se expresó que la compraventa de las 400 yemas se celebró con anterioridad a la de 260 yemas; sumado a lo anterior, en la comunicación de junio 24 en la cual se solicitó la venta de las 260 yemas, el oferente señaló: “Damos alcance a nuestra carta de fecha 20 de junio pasado, con el objeto de informarles que, según parece, el envió (sic) de yemas que ustedes nos hicieron sí estaba completo” (fl. 64, cdno. ppal.).
De igual forma, en la comunicación a través de la cual la entidad pública aceptó la venta de las 260 yemas adicionales, se dijo: “De acuerdo a su carta de junio 20 próximo pasado, les enviamos las yemas de Grapefruit Marsh y de lima Tahiti (sic), que espero han recibido en buenas condiciones” (fl. 39, cdno. ppal.).
Tal como puede observarse y considerando que esas comunicaciones constituyen la oferta y la aceptación para la celebración del contrato de compraventa de las 260 yemas adicionales, puede concluirse que la venta de las otras 400 yemas se efectuó con anterioridad. De esta forma, se tiene que el ICA vendió a la sociedad un total de 660 yemas de lima ácida Tahití.
Así pues, recordando que para la época de celebración de los contratos (1974) no era requisito de su esencia que estos constaran por escrito y que, además, no existe en el plenario prueba de que la oferta y la aceptación del contrato de compraventa de las 400 yemas se hubiesen expresado por escrito, lo cual no es óbice para que dicho contrato se hubiere perfeccionado, la Sala encuentra como fecha cierta de recepción de la aceptación por parte del ICA frente a dicho negocio jurídico, el 20 de junio de 1974, en tanto claramente la parte demandante expresó que en esa fecha ya había recibido el primer pedido de yemas de lima ácida Tahití, esto es, de las 400 yemas.
Establecida como está la existencia de dos contratos de compraventa celebrados entre el ICA (vendedor) y la sociedad Inversiones Industriales y Pecuarias Ltda. (comprador), el 20 de junio y 2 de julio de 1974, con el objeto de adquirir 400 y 260 yemas de lima ácida Tahití, respectivamente, pasará la Sala a realizar el análisis de la caducidad de la acción, de conformidad con lo alegado por el recurrente en la apelación.
3.3. La naturaleza de los contratos de compraventa.
La parte demandante solicitó en su pretensión primera que se declarara la existencia del vínculo contractual a través del cual el ICA le vendió 660 yemas de lima ácida Tahití, pero, además, instó al tribunal para que definiera la naturaleza jurídica de la compraventa.
A efectos de dilucidar este aspecto, se precisa que el ICA es una entidad descentralizada por servicios, creada como establecimiento público, situación que adquiere relevancia para la determinación de la naturaleza del vínculo contractual, pues advirtiendo que para el momento de la celebración de los contratos de compraventa examinados en el presente asunto no existía norma especial que regulara la contratación de las entidades públicas y, por ende, no se disponía la naturaleza de los contratos que estas celebraran, es menester aplicar al respecto el criterio subjetivo u orgánico (25) , según el cual, los contratos celebrados por las entidades públicas, sin importar su régimen jurídico, son de naturaleza estatal. Advirtiendo que en el caso bajo estudio no se aplica la Ley 80 de 1993, en razón a que los contratos de compraventa examinados fueron celebrados en 1974, es preciso tener presente el análisis expuesto por esta sección en cuanto a la naturaleza de los contratos celebrados por las entidades estatales:
“A partir de la vigencia de la Ley 80, expedida en el año de 1993, el ordenamiento positivo adoptó la categoría del contrato estatal, el cual —al margen de los reparos que amerita la definición contenida en la parte inicial de su artículo 32—, se encuentra legalmente definido como aquel acto jurídico creador de obligaciones a cuya celebración concurra una de las entidades estatales que menciona el artículo 2º ibídem (26) , independientemente de que se trate de contratos previstos o tipificados en el derecho privado, en disposiciones especiales o que sencillamente resulten del ejercicio de la autonomía de la voluntad como suele suceder con los que se clasifican como atípicos e innominados (L. 80, art. 32).
“Así pues, la Ley 80 adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, esto es en atención a la naturaleza de los sujetos u órganos que intervienen en la formación del vínculo contractual, para efectos de determinar que los contratos podrán catalogarse como estatales únicamente en cuanto en uno de sus extremos, al menos, se encuentre una entidad estatal.
“Ahora bien, a propósito de la expresión “contratos estatales” (arts. 8-2, 11, 13, 27, 28, 32, 39, 40, 70, entre otros), que la propia Ley 80 asimila y equipara con las de “contratos del Estado” (arts. 41 y 44, entre otros) y “contratos de las entidades estatales” (arts. 1º, 6º, 8-1, 13, 32-1, 32-2, 32-3, 32-4, 39, 66, entre otros), la cual dio lugar al surgimiento de la clasificación que lleva su nombre, cabe señalar que por diversas razones —tales como su sentido natural y obvio, su amplia aceptación, su vasta comprensión, su permanente utilización—, tuvo una dinámica tal que incluso ha determinado su utilización por normas que en modo alguno la circunscriben a los específicos contratos de que se ocupa el estatuto de contratación estatal (27) o a los cuales le sean aplicables, total o parcialmente, sus disposiciones, por manera que manteniendo el señalado criterio subjetivo u orgánico, las expresiones, equivalentes entre sí, de “contratos estatales”, “contratos del Estado” o “contratos de las entidades estatales”, se han extendido a tal punto que en la actualidad integran un verdadero género que se encuentra conformado por todos aquellos contratos en los cuales interviene como parte una entidad pública o estatal, sin que dicha categoría pueda reducirse a los contratos de que se ocupa específicamente la Ley 80 (art. 32) o en cuya celebración participa una de las entidades que ese estatuto contractual define como estatales (art. 2º), puesto que estos últimos contratos —estatales propiamente dichos—, apenas si corresponden a una de las especies de ese género.
“Así lo ha señalado la Sala en diversos pronunciamientos anteriores, dentro de los cuales destaca la sentencia pronunciada en agosto 20 de 1998, en la cual se precisó:
‘... el legislador decidió crear una única categoría que comprenda a todos los negocios jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades estatales, los cuales deben ser regulados y regidos por la autonomía de la voluntad como principio rector, por la protección del interés público y por el estricto manejo y vigilancia de los recursos fiscales que se comprometen en su celebración.
‘1. Contratos estatales, propiamente dichos, que son aquellos que celebran las entidades públicas a que se refiere la Ley 80 de 1993, y que por ende se regulan íntegramente por el régimen establecido en esta ley. Por regla general, adquieren este carácter en razón del ente público contratante, es decir, se definen desde el punto de vista orgánico. Las controversias que se deriven de este tipo de contratos y de los procesos de ejecución o cumplimiento serán de conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa.
‘2. Contratos especiales sujetos a un régimen legal propio. Por regla general, el juez a quien compete conocer de sus controversias es el juez administrativo, en razón de que su celebración y ejecución constituye una actividad reglada, es decir, es el ejercicio pleno de una función administrativa, de conformidad con el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo antes referido.
‘De lo anterior, es jurídicamente viable considerar que la categoría “contratos estatales” no puede quedar exclusivamente referida a los actos contractuales que celebren las entidades del Estado relacionadas en la Ley 80 de 1993, sino que habría que reconocer que desde el punto de vista material y técnico formal, constituye una acertada categoría jurídica que tiene la virtud de englobar todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el estatuto general de contratación administrativa o que estén sujetos a regímenes especiales. De tal manera, es dable hablar genéricamente de dos tipos de contratos:
‘1. Contratos estatales regidos por la Ley 80 de 1993.
‘2. Contratos estatales especiales” (28) .
“También importa destacar que la clasificación de estatal, respecto de un determinado contrato, no determina, per se, el régimen legal que deba aplicársele al mismo, puesto que resulta perfectamente posible, incluso en relación con contratos estatales propiamente dichos, que las normas sustanciales a la cuales deba someterse la relación contractual sean aquellas que formen parte del denominado derecho privado, sin que por ello pierda su condición de estatal, así como también puede resultar —como ocurre con la generalidad de los casos—, que el régimen jurídico correspondiente sea mixto, esto es integrado tanto por normas de derecho público como de derecho privado (29) ” (30) .
Según lo expuesto, la Sala concluye que los contratos de compraventa celebrados por el ICA y la sociedad Inversiones Industriales y Pecuarias Ltda., con el objeto de adquirir y/o vender 400 y 260 yemas de lima ácida Tahití, respectivamente, son contratos estatales, debido a que una de las partes de la relación contractual es una entidad de naturaleza pública y, por tanto, de acuerdo con el criterio subjetivo u orgánico, todos los contratos que esta celebre, sin importar el régimen jurídico aplicable, participan de la misma naturaleza (estatal).
Previo a examinar la caducidad de la acción incoada y su aplicación al caso concreto, y teniendo certeza sobre la existencia de dos contratos estatales de compraventa y su fecha de celebración (jun. 20 y jul. 2/74), la Sala considera necesario tener claro el momento en el cual se evidenciaron las malformaciones alegadas por la parte demandante para lo cual es menester examinar las particularidades de los bienes vendidos por el ICA en el caso sub examine (yemas de un cítrico), los cuales no pueden asimilarse a un bien cuya naturaleza es inmutable. Al respecto es importante tener en cuenta que estas yemas se adquirieron con el objeto de ser injertadas en un “patrón” para que luego de ser trasplantadas se pudieran obtener finalmente unos frutos, lo cual solo se lograría al cabo de un período importante.
Se observa que tanto para el vendedor como para el comprador era imposible percibir, al momento de la celebración de la compraventa o incluso de la entrega de los bienes respectivos, los posibles vicios de las yemas, pues para ello se requería necesariamente de un proceso de transformación física (injertación, trasplante y crecimiento) el cual se surte, únicamente, con el paso del tiempo (31) . Diferente sería el caso, si las “yemas” o una semilla de una planta se adquirieran con una finalidad ornamental o de embellecimiento, pues de ser así, al mismo momento de la tradición o cumplimiento del contrato sería más fácil, en ciertos casos, exponer cualquier inconformidad en relación con estos bienes.
De esta forma, teniendo en cuenta la naturaleza de los bienes objeto de los contratos de compraventa (yemas de lima ácida Tahití), cuyos vicios solo se hacen visibles cuando ocurre su transformación física —lo cual requiere del paso del tiempo—, se observa que los problemas de los árboles injertados con las “yemas” vendidas por el ICA a las demandantes fueron puestas en conocimiento del gerente de la sociedad Bosques de El Tres y Medio Ltda., el día 6 de abril de 1983, a través de comunicación suscrita por el señor Héctor Hugo Loaiza Mejía, ingeniero agrónomo residente de la finca Bosques de El Tres y Medio, quien dijo lo siguiente:
“Por medio de la presente quiero poner en conocimiento la eliminación de árboles de limón Tahití (citrus auranti-folia) por muerte ocasionada por enfermedades que presentan diversas sintomatologías: primero describiré las características de la principal, que son:
“1. Muerte de la copa del árbol que se inicia a partir de la unión del injerto.
“2. El patrón permanece sano y no presenta síntomas de ninguna enfermedad.
“3. El follaje presenta un aspecto de deficiencia de agua aunque esta no falle; inclusive en épocas lluviosas.
“4. Comienza a presentarse un rebrote incontrolable en la zona inferior al injerto; estos rebrotes son vigorosos y de rápido crecimiento; este punto y el número 3, son los primeros síntomas detectados.
“5. A partir de este momento comienza una defolicación y muerte acelerada de los árboles.
“6. Al tumbar un árbol se ha (sic) presentado los anteriores síntomas iniciales se puede observar (sic) que todos los tejidos están necrosados y presentan una coloración pardo grisácea.
“7. La corteza del árbol a veces no presenta síntomas aparentes de enfermedad, pero otras veces se pudo observar un rajamiento de la corteza y en otras oportunidades se levanta.
“8. Esta enfermedad se presenta indistintamente en cualquier patrón de los que fueron utilizados para el establecimiento de los huertos de la hacienda, como són (sic): Mandarina Cleopatra, Lima Rangpur, o Naranjo Agrio.
“Durante 1982 solamente se detectó la enfermedad de origen fungoso en 4 árboles de limón Tahití en el huerto El Diamante, los que fueron eliminados de raíz y quemados junto con otros árboles (especialmente de toronja) que presentaron gomosis.
“Actualmente la muerte de árboles de limón Tahití que presentaron los síntomas de origen fungoso ha sido muy alto, ya que de octubre de 1982, fecha en la que fue resembrado el huerto El Diamante al hoy se han eliminado 316 árboles sobre un total de 1339 lo que arroja una incidencia del 23.6% pero todavía hay árboles en pie que están comenzando a manifestar los síntomas iniciales.
“Todos los huertos existentes en la hacienda a excepción del huerto California se formaron con yemas provenientes de los árboles madres del ICA. Estas yemas fueron entregadas al doctor Saúl Camacho por el doctor Rodrigo Torres del ICA. En el huerto “California” que se forma de yemas importadas de California y despachadas por la firma “Willits and Newcomb”, no se han presentado síntomas de esta enfermedad; solamente se han presentado bajas por problemas de gomosis, pero en unos pocos árboles, algunos de los cuales se curaron; y otros, en donde la enfermedad ya estaba muy avanzada, murieron o fueron eliminados.
“Espero que los anteriores puntos le den una idea del serio peligro que presentan estas enfermedades en la supervivencia de todos los árboles existentes en los distintos huertos; estas conclusiones deben ser comunicadas al ICA para que técnicos de dicha institución visiten la hacienda y den las recomendaciones del caso sobre la manera de enfrentar el problema y de las posibles prácticas para erradicar la enfermedad de la plantación” (negrillas fuera del texto) (fls. 156 y 157, cdno. pbas. 3).
En esta comunicación se evidencian los problemas que presentaban los árboles injertados con las “yemas” suministradas por el ICA; son dichas situaciones las que sustentan la demanda presentada en el caso concreto, en la cual se atribuye a la entidad pública demandada la responsabilidad por las enfermedades padecidas en los cultivos y se solicita la consecuencial indemnización de los perjuicios.
La comunicación citada fue conocida por el señor Alfonso Dávila Ortiz (gerente de Bosques de El Tres y Medio Ltda.), quien a través del Oficio C-BTM-83-041 suscrito el 7 de abril de 1986, puso en conocimiento del ICA lo que estaba ocurriendo con los árboles de lima ácida Tahití y solicitó la realización de una visita para que se analizaran los problemas expuestos y se propusieran las recomendaciones respectivas.
En dicha comunicación expresó: “A mi regreso de Madrid para reasumir la gerencia de esta sociedad me dí (sic) cuenta de una seria enfermedad que afecta aquellos árboles de limón Tahití, en la finca “El Tres y Medio”, que fueron injertados con yemas procedentes de la granja del ICA en Palmira. Hasta ahora, sin embargo, los injertos con yemas llegadas del país de California (Estados Unidos) el 21 de mayo de 1977 parecen libres de la afección” (fl. 81, cdno. pbas. 2)
Mediante Oficio 4242 de mayo 19 de 1983 (fl. 83, cdno. pbas. 2), el gerente del ICA respondió la solicitud del señor Dávila Ortiz, anexando los resultados de la visita realizada por los funcionarios de la entidad pública a la hacienda, según la cual se concluyó lo siguiente:
“Resultados: después de visitar con detenimiento la plantación de 20 has de extensión, formadas por lima ácida “Tahití” con Grape-fruit intercalada y algunas plantas de lima ácida “Pajarito”, se observó:
“1. Excesivo crecimiento de las malezas; en algunos lotes las malezas trepadoras de la familia cucurbitácea, cubren completamente árboles de aproximadamente 4 metros de altura.
“2. Aparentemente los drenajes no están cumpliendo su objetivo. Queda la duda sobre el mantenimiento adecuado de los mismos o si se realizaron alguna vez.
“3. La fertilización con elementos mayores y menores ha sufrido retraso considerable; la información disponible indica que la última fecha en que se realizó esta práctica, fue antes de 1980.
“4. En contraste con el numeral 2º, las épocas de sequía causan efectos negativos graves y, en algunos casos específicos, causan pérdidas de siembras y resiembras hasta del 35%. Unicamente (sic) los viveros cuentan con riego.
“5. La investigación colombiana sobre patrones para limas ácidas, es incipiente y posiblemente los patrones empleados no son los más adecuados, ya que no hay respuesta clara ni satisfactoria.
“6. La gomosis parece ser el problema prioritario y, no obstante, los injertos están a una altura correcta, las copas no logran evitar el contagio y la mayoría muere presentando una sintomatología desusual para esta enfermedad.
“Discusión: algunos de los síntomas observados en la lima ácida “Tahití”, indican la presencia de desórdenes atribuibles a virus o viroides no identificados. La ocurrencia repetida del Stem-pitting, sugiere la presencia del virus de tristeza, descartado por la casi nula afección de los árboles de Grape-fruit y lima “Pajarito” aledaños.
“Los síntomas simultáneos de algunas virosis reconocidas en Colombia, sugiere la posibilidad de un complejo de problemas causados por virus y, quizás, algunas capas de hongos especializadas.
“Otro huerto madre, el conocido como “Paraíso viejo” formado por yemas procedentes del CNI Palmira, ICA, en la actualidad presenta un fuerte ataque de gomosis y los síntomas atribuibles a virus son prácticamente despreciables, pero en cambio descendencia suya, sembrada en el lote “Paraíso nuevo” está afectada por los posibles virus casi en un 90%”.
“Queda en el ambiente la duda, los virus no catalogados por el programa de certificación de material y sin mucha virulencia en el subtrópico por las diferencias climáticas y de cultivo, puede ser los responsables de la sintomatología presente.
“Los materiales vegetativos nativos presentan posiblemente razas atenuadas de los virus reconocidos en Colombia, el desenvolvimiento de la enfermedad es endémico y un árbol afectado declina lentamente, situación controlada con manejo adecuado; sin presentarse, a nivel despreciable, muertes súbitas” (32) (fls. 85 a 89, cdno. pbas. 2).
Para la Sala, los problemas sufridos por los árboles de lima ácida Tahití en la hacienda de El Tres y Medio fueron advertidos el 6 de abril de 1983, fecha en la cual el ingeniero agrónomo de la hacienda puso en conocimiento al gerente de la sociedad propietaria de la finca, y aunque posteriormente esa situación se comunicó al ICA, quien realizó el correspondiente estudio y las recomendaciones del caso, el momento trascendental lo constituye la comunicación suscrita por el ingeniero agrónomo, pues ese día se visibilizó la existencia de los problemas padecidos por las plantaciones de cítricos y las dificultades en su tratamiento así como el conocimiento que de tales hechos tuvo la parte actora.
5. La caducidad de la acción contractual.
En la sentencia recurrida el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró, oficiosamente, “la existencia del hecho jurídico de la prescripción de la acción”, para lo cual acudió al término de prescripción de la acción ordinaria dispuesto en el artículo 2536 del Código Civil, es decir 20 años (antes de ser modificado por la L. 791/2002), el cual, de acuerdo con el tribunal, se encontraba vencido al momento de la presentación de la demanda (ago. 31/95), toda vez que —para el a quo— dicho término se contaba desde la celebración de los contratos —mayo/74—.
Dicha decisión fue recurrida en apelación por la parte demandante, quien consideró que la figura jurídica de la prescripción no podía declararse de oficio por el juez, debido a que la norma exige solicitud de parte, la cual no se presentó en el caso concreto; además, señaló que el término de prescripción de la acción contractual interpuesta empezó a correr a partir del momento en el cual se evidenciaron los problemas genéticos o virales de las “yemas”, esto es a partir del año de 1981 (fl. 9, cdno. ppal.) y que por tal razón el 31 de agosto de 1995 dicha acción no estaba prescrita.
Bajo esta perspectiva, la Sala considera necesario realizar, previamente, una precisión conceptual en relación con las figuras jurídicas de la prescripción y la caducidad.
5.1. La caducidad.
La caducidad de la acción es una institución jurídico-procesal relacionada con el derecho de acceso a la administración de justicia, pues, tal como lo dispone el artículo 229 de la Constitución Política (33) , toda persona está facultada para acudir ante la autoridad jurisdiccional a efectos de reclamar la materialización de sus derechos. Sin embargo, de acuerdo con los postulados de los principios de la prevalencia del interés general y de la seguridad jurídica, el ordenamiento positivo ha establecido distintas normas relacionadas con el límite temporal para la efectividad del derecho de acción, esto es, de su caducidad.
Sin que se considere como una vulneración al derecho constitucional en comento y de acuerdo con los principios señalados, es necesario que el legislador disponga los límites temporales para que las personas reclamen la resolución de sus controversias a través del ejercicio del derecho de acción.
Lo anterior en razón a que, tal como lo ha expuesto la Corte Constitucional, con el acaecimiento de la caducidad se extingue la acción, esto es, el derecho de acceder a la administración de justicia. En este sentido, esta alta corporación expresó lo siguiente:
“La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (CCA, art. 136), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado” (34) (negrilla fuera del texto).
Según lo expuesto, la institución jurídica relacionada con el ejercicio de la acción en cuanto a su temporalidad es la caducidad, la cual opera por el mero trascurso del tiempo, por lo cual se estructura como de aplicación objetiva, pues bastará con establecer el ejercicio extemporáneo para que el derecho de acción se extinga. Además, se debe tener en cuenta que los plazos establecidos por el legislador al regular la caducidad son perentorios y, dada su naturaleza de norma de orden público (CPC, art. 6º) (35) , también son indisponibles e irrenunciables, tan solo susceptibles de suspensión o interrupción de manera excepcional por expresa consagración legal (36) .
5.2. La caducidad y la prescripción.
Teniendo claro que la figura jurídica relacionada con el ejercicio extemporáneo de la acción es la caducidad, también se impone precisar su diferencia con la institución de la prescripción, fenómeno que declaró el a quo en el caso concreto. Para estos efectos la Sala acudirá al análisis expuesto al respecto en el auto proferido por esta sección el 27 de mayo de 2004, que por su pertinencia se citará in extensum:
“Se debe tener en cuenta que la institución de la prescripción es diferente de la de caducidad, por lo cual las normas que regulan una institución no pueden aplicarse a la otra. La Corte Suprema de Justicia ha expuesto las diferencias entre caducidad y prescripción, afirmando lo siguiente.
‘(...) debe precisarse que si bien en la caducidad se ataca la acción y no el derecho, mientras que en la prescripción se extinguen, tanto la acción como el derecho, en ambos casos la ley atribuye este fenómeno al vencimiento de ciertos plazos en ella señalados sin que se ejercite la acción correspondiente, por lo que el acreedor que acepte la entrega de títulos valores, debe ceñirse no solamente al cumplimiento de los requisitos de índole formal, sino someterse a las condiciones de presentación para su cobro dentro de los términos que la ley impone (...) (37) (se resalta).
‘Además, como igualmente lo ha predicado la Corte, la caducidad es “fenómeno relativo a la acción”, hasta el punto que algunos doctrinantes califican la no caducidad de la acción como uno de los presupuestos procesales de la demanda o memorial a través del cual incoa materialmente la acción, razón por la cual hallan justificación a normas como las consagradas por los artículos 85 y 383, inciso 3º del Código de Procedimiento Civil, autorizando el rechazo de plano de la demanda cuando elementalmente se verifica la caducidad (...)’ (38) .
“Así mismo, la Corte Constitucional ha entendido la caducidad como un sistema de extinción de las acciones, independiente de la regulación de la prescripción extintiva de derechos:
‘La institución de esta clase de términos fijados en la ley, ha sido abundantemente analizada por la doctrina constitucional, como un sistema de extinción de las acciones, independientemente de las regulaciones consagradas a través de la figura jurídica de la prescripción extintiva de derechos.
‘Siempre se ha expresado que la caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados, por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos’ (39) .
“Sobre este punto, es necesario precisar que, como lo sostiene el profesor Fernando Hinestrosa, la prescripción se refiere al “modo de extinguirse los derechos por su no ejercicio durante cierto lapso (art. 2535)” (40) y no a la extinción de las acciones. Al respecto, el citado profesor afirma lo siguiente:
‘(...) no se remite a duda que la declaración de la prescripción implica inmediatamente la extinción de la pretensión correspondiente al derecho en cuestión. A lo que se agrega, que no se trata simplemente de privar al derecho de tutela (prescindir de la responsabilidad inherente al débito, dentro de la plenitud del concepto de obligación, sino de la afectación del derecho, esto es, de su extinción misma. O sea que más allá de la imposibilidad de hacer efectivo el derecho prescrito, lo que se tiene es su extinción. De ahí su efecto “liberatorio”.
‘Concretamente, el derecho nacional, lejos de limitar el alcance de la prescripción extintiva a las acciones, lo proyectó a los derechos (y no solo a los de crédito). Inclusive el artículo 1527 del Código Civil, dentro de la disciplina de las denominadas “obligaciones naturales”, resalta el hecho de que las “obligaciones civiles [quedan] extinguidas por prescripción””’ (41) .
“Adicionalmente, en relación con sus efectos, la Corte Suprema de Justicia ha condensado las diferencias entre las dos instituciones, de la siguiente manera:
‘Por el contrario, la caducidad puede ser declarada de oficio por el juez, pues sería inadmisible que vencido el plazo señalado por la ley para el ejercicio de la acción o del recurso, sin embargo, se oyera al promotor de la una o del otro. Aparecen como ejemplos de estas caducidades los términos señalados en el Código de Procedimiento para el cumplimiento de ciertos actos, la interposición de recursos etc., los cuales no pueden producir resultados de ningún género si no se cumplen dentro de la oportunidad prevista, pues de otro modo se surte con respecto a ellos un efecto preclusivo. En este sentido la caducidad opera ipso iure, vale decir que no es necesario instancia de parte para ser reconocido.
‘b) La prescripción es renunciable de modo expreso y tácito, en las condiciones previstas en los artículos 2514 y 2515 del Código Civil. La caducidad no lo es nunca, lo cual se explica por la naturaleza de orden público que en esta última tiene el término preestablecido por la ley positiva para realización del acto jurídico.
‘c) Los términos de prescripción admiten suspensión y pueden ser interrumpidos. Es la regla general que domina el fenómeno, si bien es cierto que algunas prescripciones breves —las señaladas en los arts. 2542 y 2543— corren contra toda clase de personas y no son, por tanto, susceptibles de suspensión. Pero tal circunstancia no altera ni disminuye la diferencia apuntada, puesto que los plazos de caducidad no comportan jamás la posibilidad de ser ampliados por medio de la suspensión y deben ser cumplidos rigurosamente so pena de que el derecho la acción se extinga de modo irrevocable. La interrupción de la prescripción impide que esta se produzca. En la extintiva o liberatoria la interrupción civil por la notificación judicial de la demanda hace legalmente eficaz el ejercicio del derecho o de la acción.
‘Con respecto a la caducidad no puede hablarse de interrupción, desde luego que en el mismo supuesto la presentación de la demanda dentro del término preestablecido es el ejercicio mismo de la acción, el adecuado acomodamiento al precepto que instituye el plazo.
‘d) La prescripción corre o empieza a contarse desde que la obligación se hace exigible lo que implica siempre la existencia de una obligación que extinguir (art. 23325, inc. 2º).
‘La caducidad por el transcurso del tiempo no lo supone necesariamente, ya que la consagra la ley en forma objetiva para la realización de un acto jurídico o un hecho, de suerte que el plazo prefijado solo indica el límite de tiempo dentro del cual puede válidamente expresarse la voluntad inclinada a producir el efecto de derecho previsto’ (42) .
“La diferencia entre las dos instituciones merece mantenerse, como lo señala el profesor Fernando Hinestrosa:
‘Así, a mi juicio, sostener que por cuanto “serían idénticos los efectos procesales de una y otra figura”, caso de que, ‘respetando las diferencias teóricas entre prescripción extintiva y caducidad, se solucionaría de un tajo el problema estableciendo que la prescripción extintiva la puede reconocer de oficio el juez (López Blanco. Instituciones de derecho procesal civil colombiano, cit, pp. 476), implica, de una parte asimilar el efecto a su razón de ser, desatender la función propia de cada una de las figuras y, en últimas, sobre una afirmada, que no cierta, modernidad, desarticular el sistema de la prescripción” (43) (se resalta).
“Sintetizando, las diferencias que separan las dos instituciones, de acuerdo con la jurisprudencia citada, son, entonces, las siguientes: La caducidad se refiere a la extinción de la acción, mientras que la prescripción a la del derecho; la primera debe ser alegada, mientras que la caducidad opera ipso iure; la prescripción es renunciable, mientras que la caducidad no lo es, en ningún caso, y mientras que los términos de prescripción pueden ser suspendidos o interrumpidos, los de caducidad no son susceptibles de suspensión, salvo expresa norma legal, como es el caso de la conciliación prejudicial establecida en la Ley 640 de 2001.
“Queda claro, pues, que se trata de dos figuras que regulan fenómenos diferentes y, que, en consecuencia, no es posible aplicar las normas que regulan la prescripción a la caducidad, o viceversa. Estas premisas permiten concluir que el artículo 41 de la Ley 153 de 1887 no es aplicable al presente caso, dado que dicha disposición solo se refiere a los términos de prescripción y no a las de caducidad” (44) .
Según lo exponen la jurisprudencia y la doctrina, la caducidad de la acción puede y debe ser declarada oficiosamente por el juez, previa verificación del vencimiento del término establecido en la ley para el ejercicio de la respectiva acción.
En este sentido, pese a que el Código Contencioso Administrativo no estableció los medios exceptivos de la acción (45) , hay que tener en cuenta que dicho aspecto sí se reguló en el artículo 97 del Código de Procedimiento Civil, el cual en su inciso final, determina que la caducidad de la acción podrá proponerse como excepción en el proceso jurisdiccional. Esta norma prescribe lo siguiente:
“También podrán proponerse como previas las excepciones de cosa juzgada, transacción y caducidad de la acción” (negrilla fuera del texto).
Por su parte el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, dispone que el juez de lo contencioso administrativo se pronunciará en la sentencia sobre las excepciones propuestas y sobre las demás que encontrare probadas, tal como lo determina el inciso 2º de la norma legal en cita a cuyo tenor:
Artículo 164, Código Contencioso Administrativo “En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contestación de la demanda cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos.
“El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la “reformatio in pejus” (negrilla fuera del texto).
Así pues, el juez luego de comprobar la estructuración de cualquier excepción deberá declararla oficiosamente, esto es, sin necesidad de instancia de parte. Por tanto, recordando que la caducidad de la acción se estableció como excepción en el artículo 97 del Código de Procedimiento Civil, la Sala concluye que su acaecimiento se puede declarar de oficio por el juez, así no hubiere sido alegada por el demandado. De esta forma, queda claro que sus efectos operan ipso iure. En este sentido la doctrina expone lo siguiente:
“Como ya se anotó, el demandante goza del derecho de acción, y el demandado tiene el derecho de contradicción que se concreta en la presentación de las excepciones perentorias que le asisten; no obstante, el Estado puede, por conducto del juez, reconocer de oficio las excepciones perentorias que resulten probadas en la actuación, aunque el demandado no las haya presentado; esto patentiza una clara diferencia entre demandante y demandado, porque el juez no puede ir más allá de lo que el demandante pidió (están proscritas las sentencias ultra petita o extra petita), pero sí puede declarar excepciones no propuestas por el demandado...” (46) .
Visto lo anterior, la Sala observa que al recurrente le asiste razón cuando señala que es imprescindible la alegación de parte para que el juez se pronuncie y eventualmente declare la “prescripción” (47) , sin embargo, la conclusión no puede ser igual frente a la caducidad de la acción, comoquiera que esta puede ser declarada de oficio.
5.3. La caducidad frente a la transición normativa - El caso concreto.
En este punto es imperioso recordar que con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 01 de 1984 (actual CCA), esto es, al 1º de marzo de 1984, no existía en el ordenamiento jurídico colombiano norma alguna que regulara, de manera expresa, la caducidad de la acción contractual, por ello, en relación con la temporalidad para ejercer las acciones judiciales se acudía a las disposiciones contenidas en el Código Civil (norma general en la materia para esa época), el cual, en su artículo 2536 (antes de la modificación introducida por L. 791/2002, art. 8º (48) ), establecía un término de “prescripción” de 20 años para la acción ordinaria (49) ; conviene entonces recordar el contenido original del artículo 2536, desde luego teniendo presente la precisión conceptual anteriormente expuesta, en cuanto a la importante diferencia que existe entre la caducidad y la prescripción:
“La acción ejecutiva se prescribe por diez años, y la ordinaria por veinte.
“La acción ejecutiva se convierte en ordinaria por el lapso de diez años, y convertida en ordinaria durará solamente otros diez” (negrilla fuera del texto).
Con la expedición del Decreto 01 de 1984 se estableció la primera norma especial relacionada con la acción de controversias contractuales que se ventila ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la cual consagró en su artículo 164 inciso 7º, un término de caducidad de dos años para su ejercicio, plazo que deberá computarse a partir de la expedición del acto o de la ocurrencia de los hechos que dieran lugar a la reclamación (50) .
Ahora, pese a que posteriormente se profirieron otras normas sobre la materia (D. 2304/89, art. 23 (51) ; L. 80/93, art. 55 (52) , ya derogado, y L. 446/98, art. 44 (53) ), la Sala, por considerar que tanto los hechos objeto de la reclamación como el conocimiento del daño por parte de los actores, corresponden a circunstancias fácticas que acaecieron con anterioridad a la expedición de la norma sobre caducidad de la acción (abr. 6/83), pero que, no obstante, la demanda se presentó mucho tiempo después de su entrada en vigencia (ago. 31/95), examinará los efectos producidos por dicho tránsito normativo, a la luz de la jurisprudencia sentada al respecto por esta sección (54) , la cual en sentencia de 25 de octubre de 1991, Radicado 6103 (55) , expuso:
“c) El tema de las acciones contractuales en el proceso contencioso administrativo, presenta históricamente dos épocas bien distintas, en punto tocante con la figura de la caducidad de las mismas. En efecto, antes del Decreto 01 de 1984 el legislador colombiano no había previsto dicha institución para el campo contractual administrativo y, por lo mismo, mal pueden hacerse elucubraciones, para entonces, alrededor de dicho tema; se repite, por falta de previsión legal sobre tal aspecto. Por el contrario, a partir de la vigencia del Decreto 01 de 1984 (mar. 1º/84), por clara determinación del inciso 7º del artículo 136, se estableció el fenómeno de la caducidad para las acciones derivadas del contrato administrativo en dos años, contados desde la expedición de los actos o desde la ocurrencia de los hechos que originen la reclamación del contratista.
“Lo anterior está significando que demandas presentadas con anterioridad al 1º de marzo de 1984, originadas en contratos no admiten discusión sobre existencia o inexistencia de caducidad de tales acciones; demandadas originadas en actos o hechos relacionados con contratos administrativos ocurridos antes del 1º de marzo de 1984, pero no presentadas hasta entonces, se rigen por el fenómeno de la caducidad de la acción contractual, prescrito por el artículo 136 inciso 7º del Código Contencioso Administrativo, por cuanto esta disposición de naturaleza eminentemente procedimental tiene efecto inmediato y entra a regular aspectos que no se hubieren consolidado o consumado antes de esa fecha; y, más obvio, aún, resulta concluir que los actos y hechos relacionados con contratos administrativos, cuya ocurrencia tuvieren lugar del 1º de marzo de 1984 en adelante, sus acciones se verán indefectiblemente gobernadas por el referido fenómeno de la caducidad.
“La Sala acepta que lo ocurrido y demandado con anterioridad al 1º de marzo de 1984, en materia contractual administrativa, no puede ser tratado bajo la óptica de la caducidad. Pero, insiste en que lo ocurrido con anterioridad a esa fecha y demandado con posterioridad, no es ajeno al tema central de este debate, o sea, al de la caducidad.
“f) Hizo bien el a quo al no aplicar el artículo 41 de la Ley 153 de 1887, por cuanto tal preceptiva está referida al tema de la prescripción, fenómeno que como quedó visto atrás difiere esencialmente de las acciones. En otros términos, por tratarse de dos materias bien distintas, no puede tener cabida aquella disposición legal que reiteradamente invoca el recurrente, para concluir que gozaba de veinte (20) años para deprecar las pretensiones principales de su demanda.
“g) Con posterioridad al 1º de marzo de 1984, respecto a las demandas originadas en controversias contractuales, coexisten las dos figuras de la caducidad de las acciones y de la prescripción extintiva o liberatoria de los derechos y obligaciones nacidos del contrato. Pero cada una de estas figuras presentan su propia fisonomía, su propia regulación y finalidades bien distintas, sin que sea posible entremezclarlas a manera de híbrido jurídico” (56) (resalta la Sala).
La providencia en cita concluye, tal como ahora se reafirma, que la norma sobre caducidad en materia de lo contencioso administrativo, introducida al ordenamiento jurídico por el artículo 136 del Decreto 01 de 1984, es de aplicación inmediata y cobija a todas aquellas circunstancias objeto de la reclamación judicial que, pese a que tuvieren ocurrencia con anterioridad a su vigencia (mar. 1º/84), fuesen demandadas con posterioridad a esa fecha.
La Sala reitera en esta oportunidad el criterio jurisprudencial expuesto en diversas providencias de esta sección (57) , según el cual, las normas relacionadas con la institución jurídica de la caducidad son de naturaleza procesal y, por consiguiente, de conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 (58) , son de aplicación inmediata.
A lo anterior se suma la consideración, igualmente acogida por la jurisprudencia, consistente en señalar que el artículo 40 —antes mencionado— se complementa con el artículo 38 de la misma Ley 153 de 1887, según el cual los contratos se rigen por las disposiciones existentes al momento de su celebración, excepto en relación con aquellas encaminadas a regular el ejercicio de la jurisdicción para que se resuelvan las controversias y se declaren los derechos de las partes contractuales (59) , es decir que los contratos siempre se regirán por las disposiciones sustanciales vigentes al momento de su celebración, pero en cuanto a las normas de orden procesal deberán mirarse en cada caso las que se encuentren vigentes, pues estas son de aplicación inmediata, desde luego, teniendo en cuenta que el artículo 40 estableció dos excepciones en las cuales hay lugar a aplicar la norma procesal anterior: i) en aquellos eventos cuyos términos ya hubieren empezado a correr y ii) respecto de las actuaciones y diligencias ya iniciadas (60) .
De conformidad con lo anterior, en el caso concreto, la Sala constata, en primer término, que los hechos o circunstancias alegados por la parte demandante y que —de acuerdo con la demanda— configurarían el incumplimiento contractual, fueron advertidos el 6 de abril de 1983, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 (mar. 1º/84); en segundo lugar, advierte que la demanda a través de la cual se solicitó pronunciamiento judicial al respecto se interpuso el 31 de agosto de 1995, es decir, aproximadamente once (11) años y medio después de entrar en vigencia la norma aludida supra.
Así pues, dado que las normas sobre caducidad son de naturaleza procesal y, por ende, su aplicación es inmediata, la Sala concluye que la disposición contenida en el artículo 136 del Decreto 01 de 1984 —original—, relacionada con la caducidad de la acción de controversias contractuales, cobijó todos los actos y hechos que generaron controversias de ese orden que acaecieron con anterioridad al 1º de marzo de 1984, en cuanto con anterioridad a esa fecha no se hubiere presentado la correspondiente demanda judicial.
Bajo esta perspectiva, se tiene que los dos años consagrados en el inciso 7º del texto original del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, como término de caducidad de la acción contractual, comenzaron a computarse a partir del 1º de marzo de 1984, luego, los actos o hechos que generaron controversias de orden contractual con anterioridad al 1º de marzo de 1984 y que a esa fecha no se hubieren demandado, tuvieron un plazo de caducidad de dos años para incoar la respectiva acción judicial, esto es, hasta el 1º de marzo de 1986, de lo contrario, es preciso concluir que la respectiva acción caducó.
Según lo expuesto, teniendo en cuenta que en el sub lite los hechos objeto de la reclamación fueron advertidos el 6 de abril de 1983 y que, además, el término de caducidad para que fueran alegados ante la jurisdicción a través de la acción de controversias contractuales corrió desde el 1º de marzo de 1984 hasta el 1º de marzo de 1986, sin que durante ese tiempo se hubiere interpuesto la respectiva demanda, la Sala concluye que la acción de controversias contractuales incoada por la parte demandante el 31 de agosto de 1995, ya se encontraba caducada para esa fecha.
En consecuencia, como en el caso concreto la demanda no se formuló en tiempo, la Sala declarará, oficiosamente, la caducidad de la acción y, por ello, revocará la sentencia de primera instancia, toda vez que no se presentó el fenómeno allí declarado —“el hecho jurídico de la prescripción”— por cuanto a las controversias surgidas con ocasión de la compra de yemas de lima Tahití les era aplicable el término de caducidad consagrado en el inciso 7º del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 y no el artículo 2536 del Código Civil como equivocadamente apreció el tribunal a quo.
2. Revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 17 de junio de 1999, y, en su lugar se dispone:
Declárase oficiosamente la caducidad de la acción contractual impetrada por las sociedades Bosques de El Tres y Medio Ltda. e Inversiones Industriales y Pecuarias Ltda., de conformidad con lo expresado en la parte motiva de esta providencia.
3. En firme este proveido, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
Aunque comparto la decisión que se adopta en la sentencia de 22 de julio de 2009, en cuanto revocó la sentencia apelada proferida el 17 de junio de 1998 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y en su lugar declaró oficiosamente la caducidad de la acción contractual impetrada por las sociedades Bosques de El Tres y Medio Ltda. e Inversiones Industriales y Pecuarias Ltda., me permito aclarar voto en relación con algunas de las consideraciones expresadas en la parte motiva del fallo, porque entiendo que contrato estatal es solo aquel regido por el estatuto de contratación de la administración pública, contenido en la Ley 80 de 1993, opinión que fundamento en las siguientes razones:
1. La Sala señaló que ‘advirtiendo que para el momento de la celebración de los contratos de compraventa examinados en el presente asunto no existía norma especial que regulara la contratación de las entidades públicas y, por ende, no se disponía la naturaleza de los contratos que estas celebraran, es menester aplicar el criterio subjetivo u orgánico, según el cual, los contratos celebrados por las entidades públicas, sin importar su régimen jurídico, son de naturaleza estatal. Advirtiendo que en el caso bajo estudio no se aplica la Ley 80 de 1993, en razón a que los contratos de compraventa examinados fueron celebrados en 1974”. Se fundamentó en jurisprudencia de la sección —sent. ene. 30/2008, exp. 32.867—, según la cual la Ley 80 de 1993 adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico atendiendo a la naturaleza de los sujetos u órganos que intervienen en la formación del vínculo contractual, para determinar que los contratos podrían catalogarse como estatales en cuanto en alguno de sus extremos se encuentre una entidad estatal, de manera que contratos estatales serían todos aquellos en los que interviene como parte una entidad pública, sin que dicha categoría se reduzca a los contratos de que se ocupa específicamente la Ley 80 de 1993 en su artículo 32 o en cuya celebración participa alguna de las entidades que se definen en el estatuto de la contratación como estatales, en los términos del artículo 2º ibídem.
Bajo esa premisa, la Sala consideró que los contratos de compraventa celebrados por el ICA, eran contratos estatales debido a que una de las partes de la relación contractual era una entidad de naturaleza pública y que por tanto, atendiendo al criterio orgánico o subjetivo, todos los contratos que esta celebrare, sin importar el régimen jurídico aplicable, participaban de la naturaleza estatal.
2. La definición de contrato estatal está dada por el mismo estatuto de contratación de la administración pública, como todo acto jurídico generador de obligaciones que se celebre por una de las entidades a que se refiere ese estatuto (1) , definición que permite concluir, contrario sensu, que los actos jurídicos generadores de obligaciones celebrados por otras entidades estatales, diferentes a aquellas a que se refiere el estatuto en el artículo 2º, no están comprendidos dentro de su ámbito de regulación y mal puede aplicárseles alguna de sus normas, comenzando por la definición de contrato estatal allí contenida.
Es decir, en los términos establecidos por el legislador, contrato estatal es solo aquel regido por el estatuto de contratación de la administración pública, contenido en la Ley 80 de 1993, esto es, aquellos negocios jurídicos que en los términos de los artículos 32 y 2º ibídem, son celebrados de una parte, por una entidad de aquellas a que se refiere el estatuto, y no están comprendidas allí, aquellas que en virtud de norma con fuerza de ley han sido expresamente excluidas de su aplicación.
3. Por otra parte, los contratos de compraventa que dieron lugar a la controversia decidida mediante la sentencia recurrida, esto es, los contratos celebrado por el ICA y la sociedad Inversiones Industriales y Pecuarias Ltda., con el objeto de adquirir y/o vender 400 y 260 de lima ácida Tahití, fueron celebrados el 20 de junio de 1974 y el 2 de julio siguiente, fecha en la cual no había un régimen propio de la contratación del Estado, razón por la que no se podía afirmar que los contratos de compraventa eran contratos estatales, por cuanto no existía legalmente la figura de los contratos estatales establecida en la Ley 80 de 1993, legislación que no le es aplicable por ser posterior a la fecha en que se celebraron los citados contratos.
(1) El escrito de la demanda reposa en folios 3 a 45 del cuaderno principal.
(8) Código de Procedimiento Civil, artículo 150 —Modificado D.E. 2282/89, art.1º, num. 88— Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes: “(...) 2ª Haber conocido del proceso en instancia anterior, el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes indicados en el numeral precedente”.
(9) Decreto 2141 de 1992, artículo 1º. “El Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, creado y organizado conforme a los decretos 1562 de 1962, 3116 de 1963, 2420 y 3120 de 1968, 133 de 1976 y 501 de 1989, es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Agricultura y perteneciente al sistema nacional de ciencia y tecnología”.
(10) Artículo 129, Código Contencioso Administrativo: “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión.
(11) Artículo 1º, Código de Comercio. “Los comerciantes y los asuntos mercantiles se regirán por las disposiciones de la ley comercial, y los casos no regulados expresamente en ella serán decididos por analogía de sus normas”.
(12) Artículo 13, Código de Comercio. “Para todos los efectos legales, se presume que una persona ejerce el comercio en los siguientes casos:
“1) Cuando se halle inscrita en el registro mercantil; ...”
(13) Artículo 22, Código de Comercio. “Si el acto fuere mercantil para una de las partes se regirá por las disposiciones de la ley comercial”.
(14) Artículo 39, Ley 80 de 1993. “De la forma del contrato estatal. Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles y, en general, aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban cumplir con dicha formalidad.
(15) Dispone el artículo 269 del Código de Procedimiento Civil “Instrumentos sin firma. Los instrumentos no firmados ni manuscritos por la parte a quien se oponen, solo tendrán valor si fueren aceptados expresamente por ella o sus causahabientes”.
Por su parte, el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil prescribe lo siguiente: “Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado. El documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad...”.
(16) Artículo 254, Código de Procedimiento Civil “Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos:
“3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa” (negrilla fuera del texto).
(17) Artículo 905, Código de Comercio. “La compraventa es un contrato en que una de las partes se obliga a trasmitir la propiedad de una cosa y la otra a pagarla en dinero. El dinero que el comprador da por la cosa vendida se llama precio.
“Cuando el precio consista parte en dinero y parte en otra cosa, se entenderá permuta si la cosa vale más que el dinero, y venta en el caso contrario.
“Para los efectos de este artículo se equipararán a dinero los títulos-valores de contenido crediticio y los créditos comunes representativos en dinero”.
(18) Artículo 829 del Código de Comercio: “En los plazos de horas, días, meses y años, se seguirán las reglas que a continuación se expresan:
2ª) Cuando el plazo sea de días, se excluirá el día en que el negocio jurídico se haya celebrado, salvo que de la intención expresa de las partes se desprenda otra cosa, y
“PAR. 1º—Los plazos de días señalados en la ley se entenderán hábiles, los convencionales, comunes.
“PAR. 2º—Los plazos de gracia concedidos mediante acuerdo de las partes, con anterioridad al vencimiento del término, se entenderán como prórroga del mismo”.
Artículo 62, Ley 4ª de 1913. “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”.
(19) En este sentido ver: Ospina Fernández, Guillermo y Ospina Acosta, Eduardo. Teoría general del contrato y del negocio jurídico. 6ª edición. Editorial Temis. Bogotá, 2000. P. 164 y ss.
(20) DI Majo, Adolfo. La celebración del contrato. En: Estudios sobre el contrato en general. Autores varios. ARA Editores. Lima, 2004. P. 185.
(21) Ospina Fernández, Guillermo. Ospina Acosta, Eduardo. Op, cit. P. 170.
(22) Ospina Fernández, Guillermo y Ospina Acosta, Eduardo. Op. cit. P. 171.
(23) Este acuerdo de voluntades se logra, efectivamente, cuando existe una oferta para celebrar un negocio jurídico y esta es aceptada por el destinatario. En palabras de la doctrina: “Pero nos interesa resaltar que necesariamente, el consentimiento se integra de dos declaraciones de voluntad, las cuales reciben el nombre técnico de oferta y aceptación —art. 1262—: la segunda, supone una declaración de voluntad de la contraparte que está conforme con las condiciones ofertadas” (García Amigo, Manuel. Teoría General de las Obligaciones y Contratos. Editorial McGraw-Hill. Madrid, 1995. P. 179).
(24) Consejo de Estado. Sala Contencioso Administrativa. Sección Tercera. Sentencia de octubre 31 de 2001. Exp. 12.278. C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.
(25) Este criterio no es novedoso, pues desde tiempo atrás ha sido aplicado por el Consejo de Estado para determinar la naturaleza de los contratos; fue así como en sentencia de marzo 23 de 1990, Rad. 4882, esta sección expresó lo siguiente: “En este orden de ideas, no cabe duda que el convenio contraído por el actor para la distribución y venta de lotería, posee los elementos propios de la contratación administrativa, en atención al elemento subjetivo de la entidad contratante” (Consejo de Estado. Sala Contencioso Administrativa. Sección Tercera. Sentencia de marzo 23 de 1990. Rad. 4882. C.P. Antonio José de Irisarri Restrepo).
(26) Así reza el artículo 2º de la Ley 80:
(27) Precisamente en ese sentido amplio cabe entender la expresión “contrato estatal” que utiliza el artículo 32 de la Ley 446, mediante el cual se modificó el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, al igual que la expresión “contratos de las entidades estatales” que aparece en el numeral 5º del artículo 132 del mismo Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 40 de la citada Ley 446.
(28) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de agosto 20 de 1998. Radicación 14202. Actor: Universidad del Tolima. Magistrado Ponente, Dr. Juan de Dios Montes Hernández.
(29) Cf. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de septiembre 23 de 1997. Expediente S-701-Contractual. Actor: Diego Giraldo Londoño. Magistrado Ponente: Carlos Betancur Jaramillo.
(30) Consejo de Estado. Sala Contencioso Administrativa. Sección Tercera. Sentencia de enero 30 de 2008. Exp. 32.867.
(31) Para Biondi, las cosas se transforman física y jurídicamente, lo cual puede conllevar, a su vez, consecuencias de igual alcance. En palabras del doctrinante: “Las cosas, lo mismo que las personas físicas o jurídicas, experimentan transformaciones, que influyen sobre la situación jurídica. Las transformaciones físico-químicas no siempre repercuten en la esfera jurídica, como, inversamente, es posible transformación jurídica sin que corresponda transformación física. (...) analógicamente si de un bloque de mármol tosco se obtiene una estatua, hay transformación jurídica, tanto que el hecho da lugar al instituto de la especificación, ya que en la valoración económica social una cosa es mármol en bruto y otra es la estatua, mientras que desde el punto de vista de la intrínseca sustancia nada ha cambiado y la mutación se refiere solo al aspecto exterior. Inversamente, el crecimiento o la disminución de un animal son hechos físicamente importantes, pero de por sí irrelevantes para el derecho: el titular del derecho sin duda alguna experimenta ventaja o daño desde el punto de vista económico, pero el derecho [de propiedad] no resulta modificado a menos que se trate de aquellas particulares relaciones que tienen como objeto los ganados como en el caso de aparcería pecuaria (art. 2.170 y ss.).
“Con el hecho mismo de la siembra o de la plantación se verifica un cambio en la condición jurídica de la cosa, ya que la semilla y el plantón, que primeramente eran muebles, devienen sin más inmuebles precisamente por incorporación. De la semilla nace el brote, después la planta, se producen los frutos y al fin la planta muere y se abate. Es el destino de la vida: aparte la cuestión de la titularidad y de las relaciones con el propietario del suelo, que aquí no interesan, hay una sucesiva transformación del objeto de la propiedad: la propiedad de la semilla, que ya no existe, se extiende al brote, a la planta, a los frutos y al fin se limita a la planta caída, que redeviene mueble, como la semilla de la que nació. Es siempre el ciclo vital que es seguido por la ley” (negrilla fuera del texto) (Biondi, Biondi. Los bienes, 2ª edición, Editorial Bosh, Barcelona, 2003, pp. 137 y 138).
(31)(SIC) Para Biondi, las cosas se transforman física y jurídicamente, lo cual puede conllevar, a su vez, consecuencias de igual alcance. En palabras del doctrinante: “Las cosas, lo mismo que las personas físicas o jurídicas, experimentan transformaciones, que influyen sobre la situación jurídica. Las transformaciones físico-químicas no siempre repercuten en la esfera jurídica, como, inversamente, es posible transformación jurídica sin que corresponda transformación física. (...) analógicamente si de un bloque de mármol tosco se obtiene una estatua, hay transformación jurídica, tanto que el hecho da lugar al instituto de la especificación, ya que en la valoración económica social una cosa es mármol en bruto y otra es la estatua, mientras que desde el punto de vista de la intrínseca sustancia nada ha cambiado y la mutación se refiere sólo al aspecto exterior. Inversamente, el crecimiento o la disminución de un animal son hechos físicamente importantes, pero de por sí irrelevantes para el Derecho: el titular del derecho sin duda alguna experimenta ventaja o daño desde el punto de vista económico, pero el derecho [de propiedad] no resulta modificado a menos que se trate de aquellas particulares relaciones que tienen como objeto los ganados como en el caso de aparcería pecuaria (arts. 2.170 y ss.).
“Con el hecho mismo de la siembra o de la plantación se verifica un cambio en la condición jurídica de la cosa, ya que la semilla y el plantón, que primeramente eran muebles, devienen sin más inmuebles precisamente por incorporación. De la semilla nace el brote, después la planta, se producen los frutos y al fin la planta muere y se abate. Es el destino de la vida; aparte la cuestión de la titularidad y de las relaciones con el propietario del suelo, que aquí no interesan, hay una sucesiva transformación del objeto de la propiedad: la propiedad de la semilla, que ya no existe, se extiende al brote, a la planta, a los frutos y al fin se limita a la planta caída, que redeviene mueble, como la semilla de la que nació. Es siempre el ciclo vital que es seguido por la ley” (Negrilla fuera del texto) (Biondi, Biondi. Los bienes, 2ª edición, editorial Bosh, Barcelona, 2003, págs. 137 y 138).
(32) En esa oportunidad se expusieron igualmente las recomendaciones del caso. Al respecto, entre otras, se dijo: “Recomendaciones: 1. Manejar en forma debida la plantación; actualizar el sistema de drenaje; un control eficaz de malezas; utilización de una cobertura de leguminosas y plateo químico podría ser una alternativa.
“Un programa de fertilización completo, es decir, N-P-K y elementos menores y realizado con intervalos cortos e ininterrumpidos” (fl. 89, cdno. pbas. 2).
(33) Artículo 229 Constitución Política. “Acceso a la administración de justicia. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo con la representación de abogado”.
(34) Corte Constitucional. Sentencia C-115 de 1998. M.P. Hernando Herrera Vergara.
(35) Artículo 6º, Código de Procedimiento Civil. “Las normas procesales son de derecho público y orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso, podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley.
(36) En este sentido: Consejo de Estado. Sala Contencioso Administrativa. Sentencia de agosto 30 de 2006.
(37) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 14 de marzo de 2001, Exp. R-6550.
(38) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 16 de junio de 1997, Exp. R-6630.
(39) Corte Constitucional, Sentencia C-115 de 1998. M.P. Hernando Herrera Vergara.
(40) Hinestrosa, Fernando. “Tratado de las obligaciones”, Tomo I, Universidad Externado - 2002. P. 813.
(41) Ibídem, p. 820.
(42) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 1º de octubre de 1946.
(43) Hinestrosa, Fernando. La Prescripción Extintiva. Universidad Externado. Bogotá. 2001, pp. 238 y 243.
(44) Consejo de Estado. Sala Contencioso Administrativa. Sección Tercera. Auto de mayo 27 de 2004. Exp. 24371. C.P. Alier E. Hernández Enríquez.
(45) No obstante, de conformidad con el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, para los aspectos no regulados en dicha normatividad se acudirá a lo dispuesto por el Código de Procedimiento Civil al respecto. La norma señala:
(46) López Blanco, Hernán Fabio. Procedimiento Civil, parte general. 9ª edición. Dupré editores. Bogotá, 2005. p. 551.
(47) Incluso, sumado a lo dispuesto en el artículo 306 del Código de Procedimiento Civil en cuanto a que la prescripción no puede declarase de oficio, el artículo 2513 del Código Civil señala: “El que quiera aprovecharse de la prescripción debe alegarla; el juez no puede declararla de oficio”.
(48) Esta es la norma actual en la materia (L. 791/2002, art. 8º) y dispone lo siguiente: “La acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años. Y la ordinaria por diez (10).
(49) En este mismo sentido, esta corporación expresó: “Según se desprende de los antecedentes, los hechos constitutivos del incumplimiento contractual de que trata la presente acción tuvieron ocurrencia entre 1978 y 1979. Para entonces las acciones contractuales carecían de determinación expresa legal en cuanto al término para ser instauradas, por lo que se acudía a la norma general que sobre prescripción de los derechos contempla el artículo 2536 del Código Civil” (Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de marzo 9 de 1998. Rad. S-262. C.P. Joaquín Jarava del Castillo)
(50) Artículo 136 Decreto 01 de 1984 (texto original). “Caducidad de las acciones. La de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto o después de su publicación, si necesita de este requisito para entrar a regir.
“Los actos separables distintos del de adjudicación de una licitación solo serán impugnables jurisdiccionalmente una vez terminado o liquidado el contrato.
“La acción electoral caducará en veinte (20) días contados a partir del siguiente a aquel en el que se verifique el acto por medio del cual se declara la elección o se expida el nombramiento” (negrilla fuera del texto).
(51) Artículo 136 Decreto 01 de 1984 (texto subrogado por el D. 2304/89, art. 23). “La de nulidad absoluta podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto.
“Las relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento” (negrilla fuera del texto).
(52) Artículo 55 Ley 80 de 1993. “La acción civil derivada de las acciones y omisiones a que se refieren los artículos 50, 51, 52 y 53 de esta ley prescribirá en el término de veinte (20) años, contados a partir de la ocurrencia de los mismos. La acción disciplinaria prescribirá en diez (10) años. La acción penal prescribirá en veinte (20) años”.
(53) El artículo 44 de la Ley 446 de 1998 (modificatorio del 136 del CCA), respecto de la acción contractual, dispone: “El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, quedará así:
‘10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
‘En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así:
‘a) En los de ejecución instantánea, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato;
‘b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes, contados desde la terminación del contrato por cualquier causa;
‘c) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta;
‘d) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar;
‘e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento. Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años, contados a partir de su perfeccionamiento. En ejercicio de esta acción se dará estricto cumplimiento al artículo 22 de la ley “por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.
‘f) La nulidad relativa del contrato, deberá ser alegada por las partes dentro de los dos (2) años, contados a partir de su perfeccionamiento’”.
(54) Es imperioso observar lo resuelto por la Sala en aquellas ocasiones en las cuales los hechos objeto de reclamación, a través de la acción contractual, se presentaron antes de la entrada vigencia del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, pero que solo se demandaron judicialmente con posterioridad al 1º de marzo de ese año (fecha de entrada en vigencia de la norma).
(55) Con ponencia del doctor Daniel Suárez Hernández.
(56) Véase en igual sentido: sentencia de abril 23 de 1992, Rad: 6438, actor: Halkedis Costalas and Wiemken Inc.; sentencia de febrero 26 de 1993, Rad: 5751, actor: Sociedad Arinco S.A.; ambas proferidas por la Sección Tercera; y sentencia de marzo 9 de 1998, Rad: S-262, actor: Sociedad Colombiana de Construcciones S.A. (Sococo S.A.), de la Sala Plena del Consejo de Estado.
(57) Este criterio se ha expuesto en diversas oportunidades por la Sección Tercera, entre las cuales se resaltan: sentencia de agosto 30 de 2006, Exp. 15323, actor: Compañía Bogotana de Negocios Ltda.; sentencia de 11 de octubre de 2006, Exp. 30566, actor: Construca S.A.; sentencia de 4 de diciembre de 2006, Exp. 15239, actor: Data Base System Ltda.; y sentencia de diciembre 4 de 2006, Exp. 15117, actor: Vladimir Eslava Mocha y otros; entre otras.
(58) Artículo 40, Ley 153 de 1887. “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que debe empezar a regir.
Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.
(59) Artículo 38 Ley 153 de 1887. “En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración.
(60) En este sentido, esta sección dijo:
“... con excepción de dos (2) hipótesis fácticas diferentes entre sí, respecto de las cuales la misma ley determina la aplicación de las normas anteriores, esto es: i) los términos que ya hubieren empezado a correr, y ii) las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas.
“El primer evento contemplado en dicha excepción, se refiere de manera genérica y sin distinciones de ninguna especie, a todos los términos contemplados o establecidos en normas procesales en cuanto los mismos hubieren empezado a correr bajo el imperio de la ley anterior, sin importar que los mismos se surtan dentro de procesos ya iniciados o por fuera de ellos.
“La segunda hipótesis fáctica de esa excepción, en cuya virtud las actuaciones y diligencias ya iniciadas se regirán por la ley vigente al momento de dar inicio a las mismas, de manera necesaria y obvia supone la existencia previa de tales actuaciones o diligencias” (Consejo de Estado. Sala Contencioso Administrativa. Sección Tercera. Sentencia de diciembre 4 de 2006. Exp. 15117).
(1) Cabe insistir en el argumento de que cuando el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 define el contrato estatal, no lo hace involucrando en esa definición a todas las entidades estatales, sino solo a aquellas a que se refiere ese estatuto, y cuando hace las definiciones entre las cuales está la de entidad estatal, enfatiza en el hecho de que la definición es para los solos efectos de ese estatuto (L. 80/93, art. 2º).

References: resolución 
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 38
 artículo 82
 artículo 1
 artículo 129
 artículo 1
 artículo 13
 artículo 21
 artículo 22
 artículo 39
 artículo 254
 artículo 845
 artículo 905
 artículo 851
 artículo 851
 artículo 62
 artículo 864
 artículo 864
 artículo 864
 artículo 32
 artículo 2
 artículo 82
 artículo 2536
 artículo 229
 resolución 
 artículo 1527
 artículo 41
 artículo 97
 artículo 164

Artículo 164
 artículo 97
 artículo 2536
 artículo 2536
 artículo 164
 artículo 136
 artículo 136
 artículo 41
 artículo 136
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 38
 artículo 40
 artículo 136
 artículo 136
 artículo 136
 artículo 136
 artículo 2536
 artículo 32
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 150
 artículo 1
 Artículo 129
 Artículo 1
 Artículo 13
 Artículo 22
 Artículo 39
 artículo 269
 artículo 252
 Artículo 254
 Artículo 905
 Artículo 829

Artículo 62
 artículo 2
 artículo 32
 artículo 87
 artículo 132
 artículo 40
 Artículo 229
 Artículo 6
 artículo 267
 artículo 306
 artículo 2513
 artículo 2536
 Artículo 136
 Artículo 136
 Artículo 55
 artículo 44
 artículo 136
 artículo 22
 artículo 136
 Artículo 40
 Artículo 38
 artículo 32