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Dictamen : 256 del 09/09/2009
Consultante: Ana Cristina Brenes Jaubert
Institución: Municipalidad de San Rafael de Heredia
Texto Dictamen 256
9 de setiembre,2009
C-256-2009
Ana Cristina Brenes Jaubert
Auditora Interna de la
Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su Oficio No. AIM-114-2009 de 7 de julio del 2009, ampliado a solicitud nuestra por el No AIM-117-2009 de 20 de julio del 2009, donde se nos consulta, respecto de otorgamientos de uso de suelos y permisos de construcción para fines comerciales dentro de la zona de protección establecida en el Decreto No. 25902, si “¿Debe la Municipalidad revertir su actuación? ¿Qué implicaciones legales y económicas va a tener que enfrentar la Municipalidad? ¿Se puede otorgar la patente comercial a esos locales que están en área de protección?”.
Sobre la naturaleza jurídica de los certificados de uso de suelo ha señalado la Procuraduría General de la República:
“La certificación del uso del suelo es un acto jurídico concreto por medio del cual la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva. Así se desprende con claridad de lo que dispone el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. Señala dicho artículo:
“Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.
Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios.”
Por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, simplemente se acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación. Como acto administrativo, el certificado de uso del suelo es meramente declarativo, en el sentido de que se limita a acreditar un hecho o situación jurídica sin crearla, modificarla o extinguirla, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos (En tal sentido, vid., GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I, 1978, p.481, así como PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, A.y ORTEGA ÁLVAREZ, L., Manual de Derecho Administrativo, Vol 1, 1998, p.721.).” (Dictamen No. C-327-2001 de 28 de noviembre de 2001).
“…, el certificado de uso del suelo, tal y como lo regula el artículo 28 de la ley de planificación urbana (LPU) número 4240 de 15 de noviembre de 1968, y sus reformas, es un acto administrativo declarativo mediante el cual no se crean, constituyen, modifican o extinguen derechos o situaciones jurídicas subjetivas. De modo tal, que dicho artículo regula un tipo de acto administrativo declarativo: el llamado acto administrativo de certificación, que se emite en ejercicio de la función y potestad certificante de la administración, por medio del cual esta acredita la verdad real o formal de un hecho, una situación o relación, otorgándole certeza jurídica a la misma (ver MARTINEZ, J. Esteban, La función certificante del Estado, 1977, p.91.). Por ello, este tipo de acto administrativo se define como “….una declaración de conocimiento con la finalidad de asegurar la verdad de lo que en él se contenga y que la Administración conoce.” (Ibíd, p.97).
En consecuencia, por medio del certificado de uso del suelo establecido en el citado numeral 28 de la LPU, la administración acredita la conformidad o no de un pretendido uso del suelo con lo establecido en el reglamento respectivo. En este sentido, da certeza jurídica respecto de la conformidad del uso que se pretende dar a un terreno con el uso del suelo que el reglamento respectivo permite. Pero, además, y en el caso de que el uso que ya se le esté dando a un terreno determinado no sea conforme con lo establecido reglamentariamente, acredita dicha circunstancia, respecto de la cual también da certeza jurídica.” (Dictamen No. C-313-2005 de 30 de agosto del 2005).
“En relación con su consulta, hay que tener presente que la certificación de uso de suelo que contempla el artículo 28 de la ley de planificación urbana número 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas) es un acto jurídico concreto por medio del cual la municipalidad acredita cuál es el uso permitido para un determinado terreno según los requerimientos de la zonificación local (si la municipalidad de que se trate lo ha dictado un plan regulador) o regional como es el caso de la gran área metropolitana (GAM). Es decir, que se trata de un acto meramente declarativo que se limita a certificar un hecho o situación jurídica sin crearla, modificarla o extinguirla, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos. Antes bien, sirve de base para la adopción de otros actos que sí producen un efecto jurídico determinado como lo son por ejemplo, las autorizaciones para construir y las patentes municipales para ejercer determinadas actividades.” (Dictamen No. C-427-2007 de 30 de noviembre del 2007)
A su vez, sobre la vigencia y aplicación del Decreto No. 25902-MIVAH-MP-MINAE de 12 de febrero de 1997, que reforma el Plan Regional de Desarrollo Urbano para la Gran Área Metropolitana, respecto de la planificación local que hagan las municipalidades a través de los planes reguladores, hemos indicado:
“La determinación del uso del suelo es un acto normativo plasmado en el plan y el reglamento respectivo, mediante el cual se establece cuál es el tipo de uso del suelo permitido, según sus características. Esta determinación supone el dictado de un reglamento de zonificación como parte del plan de que se trate, tal y como lo señala el artículo 21, inciso 1), transcrito supra.
Cuando se trata de los planes reguladores locales, es evidente que los respectivos reglamentos, en tanto instrumentos de dicho plan, deben ser aprobados por la Dirección de Urbanismo antes de la adopción del plan por la corporación municipal respectiva. Esto es producto de la coordinación de intereses locales y regionales que la actividad planificadora exige. Además, y también como expresión de dicha coordinación, cuando en un determinado cantón del Gran Área Metropolitana no se ha dictado el respectivo plan regulador, el uso del suelo que impera es el que establece el Plan Regional. Tal es lo que establece el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, y el artículo 1° del Decreto Ejecutivo número 1358-VAH-OFIPLAN, reformado por el artículo 1° de Decreto Ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE. Dispone el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana:
"Transitorio II.-
El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta ley. Podrá además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley. Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en la parte de ello que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial."
(Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 5900 del 19 de abril de 1976 y de conformidad con la Resolución de la Sala Constitucional Nº 4205-96 de las 14:30 horas del 20 de agosto de 1996)
Por su parte, dispone el artículo primero del Decreto Ejecutivo número 1358-VAH-OFIPLAN, tal y como fue reformado por el artículo 1° de Decreto Ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE:
"Artículo 1°-Se establece una "Área de Control Urbanístico" sobre la cual se aplicarán las disposiciones del presente Decreto, y que estará compuesta por los distritos de las provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago que a continuación se indican, siempre y cuando los Gobiernos Municipales no hayan promulgado sus propios Reglamentos de Planificación y Desarrollo de conformidad con los artículos 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación Urbana."
Ciertamente, al planificar y zonificar por medio del reglamento respectivo, las municipalidades determinan el uso del suelo. En este sentido, la determinación del uso del suelo es, como se señaló líneas arriba, una competencia municipal que éstas ejercen en el ámbito definido por su competencia territorial.
Ahora bien, como se ha dicho, las municipalidades del Gran Área Metropolitana, al planificar, deben tomar en cuenta lo que señala el Plan Regional de la GAM, en tanto allí se establecen los lineamientos, normas técnicas y directrices que han de seguir los planes locales. Lo cual quiere decir que la determinación del uso del suelo que hagan también debe tomar en cuenta dichos lineamientos, normas técnicas y directrices.
En consecuencia, y según lo dicho, el uso permitido del suelo es el que determine cada Municipalidad en el respectivo plan regulador y su reglamento de zonificación. Cuando no hay plan regulador, y se trata de una municipalidad perteneciente al Gran Área Metropolitana, según lo determina el artículo 1°Decreto Ejecutivo número 1358-VAH-OFIPLAN, reformado por el artículo 1° de Decreto Ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE, el uso del suelo permitido en ese cantón es el establecido en los reglamentos de zonificación del Plan Regional de la GAM.” (Dictamen No. C-327-2001 de 28 de noviembre del 2001)
De conformidad con estos criterios, los certificados de uso de suelo que otorguen las municipalidades con jurisdicción sujeta al Plan Regional de la Gran Área Metropolitana y que no cuenten con un plan regulador local, necesariamente deben someterse a la zonificación y lineamientos establecidos por el Decreto No. 25902:
“Ahora bien, en lo que respecta al contenido, motivo y procedimiento para la emisión de estos actos administrativos certificatorios, tenemos que mediante dictamen C-327-2001 del 28 de noviembre de 2001 -trascrito parcialmente entre los precedentes citados arriba- se establecieron una serie de pautas, las cuales si bien están dirigidas principalmente hacia cantones ubicados dentro de la gran área metropolitana de San José (GAM), también resultan aplicables a los cantones ubicados fuera de ésta:
“(…) En cualquiera de los casos analizados, la municipalidad respectiva debe certificar lo que establece la normativa en relación con el uso permitido. Como se dijo líneas arriba, no hay discrecionalidad en este ámbito . Ahora bien, en el caso de las municipalidades de la GAM que no tienen plan local, si bien ejercen esa competencia en razón de la autonomía garantizada constitucionalmente ....-artículo 170 de la Constitución Política- ...deben certificar el uso del suelo de conformidad con lo que establece el Plan Regional y la reglamentación de zonificación respectiva, acatando las recomendaciones que para ello establezca la Dirección de Urbanismo del INVU, de conformidad con lo que establece el inciso 4) del artículo 7, inciso 1) del artículo 21 y el Transitorio II, todos de la Ley de Planificación Urbana.
Lo anterior es así, ya que la Dirección de Urbanismo cumple la función de coordinar los intereses locales con los regionales y los nacionales en materia de planificación urbana; pero, además, porque en razón de lo que establece el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, cuando las respectivas municipalidades no tienen plan regulador, la Dirección de Urbanismo ejerce la potestad reglamentaria reconocida en el artículo 21 de la Ley de Planificación Urbana, que incluye el de la zonificación para usos de la tierra. Por ello es que, en tales casos, la certificación de uso del suelo, al momento de acreditar cuál es el uso del suelo permitido según la normativa aplicable, no puede apartarse de la recomendaciones y directrices emanadas de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo que tengan que ver la con la determinación del uso del suelo. Esto es así no sólo en relación con las municipalidades que pertenecen al GAM, sino también en relación con aquellas que no pertenecen.” (El resaltado no es del original).
En efecto, tal como concluimos en dicha ocasión, es competencia de las municipalidades otorgar el certificado de uso de suelo, pero por su intermedio no se puede autorizar un uso no permitido por la normativa respectiva, sea un plan regulador local con su reglamento de zonificación, o en su ausencia un plan regional y los respectivos reglamentos de zonificación, la legislación nacional aplicable y las directrices y recomendaciones de la dirección de urbanismo del INVU.” (Dictamen No. C-177-2008 de 29 de mayo de 2008).
De ahí que si las municipalidades otorgan permisos de construcción con base en certificados de uso de suelo que no corresponden a los usos autorizados en un plan regulador local, o en su defecto, otro instrumento de planificación regional como lo sería el Decreto No. 25902, tales permisos se encuentran viciados de nulidad absoluta, debiéndose proceder a instaurar los procedimientos que la ley establece al efecto para declarar su nulidad, sea en sede administrativa a través de la declaratoria de nulidad absoluta evidente y manifiesta, sea a través del proceso de lesividad ante la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en su redacción actual:
(Así reformado el inciso anterior por el inciso 8) del artículo 200 de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo).
3) Fuera de los casos previstos en el artículo 173 de este Código, la Administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos en favor del administrado y para obtener su eliminación deberá acudir al proceso de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-“
5) La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.”.
Deben también las municipalidades estar atentas a los plazos de caducidad establecidos para iniciar o concluir, según el caso, dentro de ellos los respectivos procesos para gestión de la declaratoria de nulidad:
“Se advierte que, en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de la Ley General citados, a consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, es necesario tomar en cuenta la fecha de la emisión del acto que se estima nulo. Lo anterior por cuanto, de verificarse que la adopción del acto se dio antes del 1 de enero del 2008, regiría el plazo de cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y manifiesta, o bien, se debe interponer el proceso contencioso administrativo. Por el contrario, si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, debe entenderse que la potestad anulatoria se mantiene abierta mientras que los efectos del acto perduren en el tiempo…” (Dictamen No. C-059-2009 de 23 de febrero de 2009).
En cuanto a las implicaciones que podrían enfrentar las municipalidades que incurran en actos ilegales, como la extensión de certificaciones de uso de suelo no conformes a la planificación existente y otorgamiento de permisos de construcción derivados de éstas, cabrán las responsabilidades propias del régimen disciplinario o penales según correspondan contra los funcionarios que en tales actos hubiesen incurrido, así como patrimoniales para éstos o la Administración por concepto de eventuales daños y perjuicios que se hubiesen generado:
“Es más, la introducción de datos no conformes con lo establecido en los planes reguladores o reglamentos de zonificación dentro de los certificados de uso de suelos por parte de las Municipalidades constituiría un acto ilícito, generante de responsabilidad civil, administrativa y penal a los funcionarios que lo ejecuten.” (Dictamen No. C-183-2008 de 30 de mayo del 2008).
Sobre el tema de si es posible otorgar autorizaciones (como patentes comerciales o permisos de funcionamiento) a partir de certificados de uso de suelo no conformes con la planificación local o regional, caso de la fijada en el Decreto No. 25902, expresamos en el Dictamen No. C-327-2001 de 28 de noviembre del 2001:
“En el sentido anterior, el certificado de uso del suelo, como acto administrativo declarativo, acredita hechos o situaciones jurídicas que sirven de base para la adopción de actos administrativos por medio de los cuales sí se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Tal es el caso, por ejemplo, de las autorizaciones para construir o las patentes municipales para ejercer determinadas actividades, cuya adopción requiere de un certificado de uso del suelo. (…)
La discrecionalidad puede darse en relación con el acto constitutivo, sea una autorización o un permiso en el tanto las normas respectivas contemplen casos de excepción a lo regulado y permitan a la Administración apreciar la situación con arreglo a criterios de oportunidad. Pero no es el caso del certificado de uso del suelo que, como acto administrativo, se limita a acreditar el uso permitido de un terreno determinado según lo que está normativamente regulado, o a acreditar el uso no conforme
En principio, como se ha explicado, una autorización o permiso para darle a un terreno un uso determinado, debe respetar lo que está normativamente regulado en el respectivo plan de desarrollo urbano, sea local o regional, y el reglamento de zonificación correspondiente. En tal sentido, y según lo que señala el artículo 28, trascrito supra, lo que se acredita mediante el certificado de uso del suelo vincula a la Administración que autoriza, precisamente en el tanto se limita a acreditar el uso que corresponde darle a un determinado terreno según lo que está normativamente establecido, con la única excepción de que las propias normas reconozcan algún ámbito de discrecionalidad a la Administración al momento de otorgar una autorización o permiso, que le permita apartarse de lo que el certificado acredita, como se señaló líneas arriba.” (Lo destacado no es del original).
No obstante, ha de indicarse que, lejos de pensar en otorgar patentes comerciales a locales cuya ubicación de acuerdo a la planificación no califican para el desarrollo de ese tipo de actividad, lo conveniente es que las municipalidades enderecen los procedimientos y procedan, cuanto antes, a gestionar las nulidades que correspondan, a fin de que, con posterioridad, no haya que pagar mayores montos en indemnizaciones por concepto de más actos administrativos declaratorios de derechos en favor de particulares.
No debe perderse de vista tampoco que entratándose del Decreto No. 25902, nos encontramos en presencia de temas ambientales muy sensibles a los que la Sala Constitucional le ha dado especial importancia, entre otras cosas, para no permitir el desarrollo de actividades que pongan en peligro los recursos naturales existentes, de manera particular, las fuentes de agua:
“Examinado el contenido del decreto Ejecutivo 25902-MIVAH-MP-MINAE, que es lo impugnado en esta acción, se concluye que el área de control urbanístico o Zona Especial de Protección, delimitada en el artículo 1, queda sujeta a regulaciones y restricciones de carácter urbanístico, definidas en los artículos 3 y 4. Estas limitaciones, se incluyen y pasan a formar parte del Plan Regulador del Área Metropolitana, y se instituyen a fin de dar cumplimiento a uno de los fines esenciales de la Ley de Planificación Urbana. Con fundamento en estudios técnicos previa y debidamente elaborados, la administración determinó que las zonas de recarga acuífera –que abastecen de agua a gran parte de las poblaciones del Área Metropolitana-peligran con el desarrollo urbano indiscriminado. En consecuencia, han definido que resulta indispensable establecer Zonas Especiales de Protección, con limitaciones de carácter general, a fin de garantizar una razonable utilización de los recursos naturales y a la vez satisfacer las necesidades urbanísticas del país, lo que se hace por medio de estos grandes lineamientos o plan general de carácter nacional, al que deben sujetarse los planes reguladores municipales, sea aprobando específicamente esta normativa, o sea emitiendo sus propios planes de desarrollo urbano, como lo ha dicho la abundante jurisprudencia de esta Sala. Así, los artículos 3 y 4 del decreto Ejecutivo 25902-MIVAH-MP-MINAE- estipulan que las propiedades afectadas deberán destinarse a un uso predominante agrícola, y sólo se permitirán urbanizaciones y servidumbres de tipo urbano en las áreas de expansión de los cuadrantes de las cabeceras de distritos. En definitiva se trata, entonces, de limitaciones de interés social, impuestas para lograr un disfrute óptimo y armónico del derecho de propiedad de todos los habitantes del Área Metropolitano, y que en tesis de principio, no son de carácter expropiatorio, por cuanto no vulneran el contenido mínimo de ese derecho, definido como la facultad de disfrutar y usar el bien para provecho personal, en el caso de la propiedad privada, o para utilidad social, en el caso de la propiedad pública.” (Voto No. 6524-1998 de las 16 horas 33 minutos del 16 de setiembre de 1998).
Sin perjuicio de todo lo expuesto, aclaramos que las conclusiones a que llega este dictamen se hacen bajo las hipótesis de lo consultado, es decir, certificados de uso de suelo no conformes con la planificación existente y permisos de construcción otorgados a raíz de dichos certificados. Lo anterior se especifica por cuanto de la lectura del artículo 4° de la tercera parte del Plan Regional de Desarrollo Urbano de la Gran Área Metropolitana (Instrumentos Legales), según modificación introducida por el artículo 1° del Decreto No. 25902, se desprende que sí es posible el uso comercial dentro de la zona especial de protección, siempre y cuando se cumpla con las disposiciones en él contenidas:
“Artículo 4°—En la Zona Especial de Protección sólo se permitirán las siguientes construcciones:
4.4 Clubes campestres siempre que no incluyan vivienda permanente, hoteles, servicios locales de culto, comerciales y profesionales, establecimientos educacionales privados y organismos internacionales. Las actividades reguladas en este inciso se permitirán siempre y cuando cumplan con los siguientes requisitos:
4.4.1 Localización frente a calles públicas que cuenten con todos los servicios.
4.4.2 Altura de edificación: Menor de doce metros o tres pisos. Se podrán aceptar alturas mayores, siempre y cuando cumplan con los siguientes retiros:
4.4.3 Retiros Mínimos. Para alturas inferiores o iguales a doce metros o tres pisos: veinte metros. Para alturas mayores a doce metros: adicionales a los veinte metros señalados, se deberá dejar diez metros por cada piso en exceso,
4.4.4 Área mínima: Para clubes campestres y hoteles se requerirá un área de cinco hectáreas. Para los demás usos se requerirá un área de dos hectáreas.
4.4.5 Cobertura: Hasta un diez por ciento.
4.4.6 Densidad Hotelera: 12 habitaciones por hectárea.(…)
Todas las edificaciones para los usos aceptados en este artículo, se construirán bajo un estricto control de impacto que puedan generar en la zona donde se instalarán, proporcionando los elementos de juicio necesarios para evaluar dichos proyectos, debiendo aportarse lo siguiente:
- Estudio de impacto ambiental, aprobado por el -Ministerio del Ambiente y la Energía (MINAE),
- Construcción de una planta de tratamiento para aguas residuales, autorizada por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) y el Ministerio de Salud evitando la contaminación de los mantos acuíferos y de los cauces fluviales a que desemboquen.”
Si las municipalidades otorgan permisos de construcción con base en certificados de uso de suelo que no corresponden a los usos autorizados en un plan regulador local, o en su defecto, otro instrumento de planificación regional como lo sería el Decreto No. 25902, tales permisos se encuentran viciados de nulidad absoluta, debiéndose proceder a instaurar los procedimientos que la ley establece al efecto para declarar su nulidad, sea en sede administrativa a través de la declaratoria de nulidad absoluta evidente y manifiesta, sea a través del proceso de lesividad ante la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo.
En cuanto a las implicaciones que podrían enfrentar las municipalidades que incurran en actos ilegales, como la extensión de certificaciones de uso de suelo no conformes a la planificación existente y otorgamiento de permisos de construcción derivados de éstas, cabrán las responsabilidades propias del régimen disciplinario o penales según correspondan contra los funcionarios que en tales actos hubiesen incurrido, así como patrimoniales para éstos y/o la Administración por concepto de eventuales daños y perjuicios que se hubiesen generado.
Respecto de su consulta de si “se puede otorgar la patente comercial a esos locales que están en áreas de protección”, se le reitera que “lo que se acredita mediante el certificado de uso del suelo vincula a la Administración que autoriza, precisamente en el tanto se limita a acreditar el uso que corresponde darle a un determinado terreno según lo que está normativamente establecido, con la única excepción de que las propias normas reconozcan algún ámbito de discrecionalidad a la Administración al momento de otorgar una autorización o permiso, que le permita apartarse de lo que el certificado acredita” (Dictamen No. C-327-2001 de 28 de noviembre del 2001).
Se aclara que las conclusiones a que llega este dictamen se hacen bajo las hipótesis de lo consultado, es decir, certificados de uso de suelo no conformes con la planificación existente y permisos de construcción otorgados a raíz de dichos certificados. Lo anterior se especifica por cuanto de la lectura del artículo 4° de la tercera parte del Plan Regional de Desarrollo Urbano de la Gran Área Metropolitana (Instrumentos Legales), según modificación introducida por el artículo 1° del Decreto No. 25902 se desprende que sí es posible el uso comercial dentro de la zona especial de protección, siempre y cuando se cumpla con las disposiciones en él contenidas.
VBC/hga

References: artículo 28
 artículo 28
 artículo 28
 artículo 21
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 21
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 7
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 200
 artículo 173
 artículo 28
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 1