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Timestamp: 2018-04-20 07:07:54+00:00

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Los recursos administrativos y las reclamaciones previas frente a la Administración - Apuntes UNED
Los recursos administrativos y las reclamaciones previas frente a la Administración
Los recursos administrativos y las reclamaciones previas a la vía judicial y laboral son instituciones de similar finalidad y contenido. En ambos casos se trata de abrir una primera vía de revisión de la actividad administrativa ante la propia Administración a instancia de los interesados lesionados en sus derechos o intereses; pero además, estas técnicas quieren impedir que la Administración resulte enjuiciada sorpresivamente ante los Tribunales contencioso-administrativo, civiles o laborales.
Los recursos administrativos suponen, en principio, una garantía del particular, al que se permite alegar o discutir la validez u oportunidad de un acto o conducta administrativo ante la propia Administración autora del acto; pero, de otra parte, y en abierta contradicción con esa naturaleza, y finalidad garantista, el recurso administrativo aparece como un privilegio de la Administración, pues con este filtro puede retrasar en su favor el enjuiciamiento por los Tribunales de sus actos y conductas.
Los recursos administrativos se ven por el legislador más como un privilegio de la Administración que como una garantía del administrado. Ahora bien, el verdadero “privilegio” de la Administración no ha estado tanto en condicionar el inicio del proceso contencioso-administrativo a la interposición previa de un recurso administrativo, cuando en la conversión de los fugacísimos plazos de interposición de recurso de alzada (un mes) y contencioso-administrativo (2 meses) en plazos de prescripción de los derechos sustantivos.
La Ley 30/1992 y la Ley 4/1999 establecen los siguientes recursos:
Recurso de reposición, como previo a la vía contenciosa y,
Recurso de revisión, con carácter extraordinario.
El sistema de recursos administrativos arranca con el recurso de alzada, recurso jerárquico, en cuanto permite al órgano superior corregir la actuación del inferior y al tiempo precisar que el acto eventualmente recurrible ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa lo es realmente de la cúspide que encarna la voluntad de la Administración, por haber agotado la vía administrativa.
El recurso de alzada puede considerarse como el recurso común en la Administración del Estado y de las CCAA en las que se da una estructura jerárquica de dos o más niveles. Sin embargo no tiene apenas sentido aplicado contra los actos de los Entes Locales, pues al producirse la mayoría de las resoluciones como decisiones del Presidente o Alcaldía de las Corporaciones Locales o del Pleno, no encuentra muchas posibilidades de aplicación, sobre todo en los pequeños municipios.
La Ley ha previsto también un sistema alternativo al recurso de alzada a regular por las leyes autonómicas. Se trata de que en supuestos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, puede ser sustituido el recurso de alzada por otros procedimientos de impugnación o reclamación, incluidos los de conciliación, mediación o arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas, no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo.
El objeto del recurso de alzada son las resoluciones y actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, siempre y cuando dichos actos o resoluciones no pongan fin a la vía gubernativa.
La vía administrativa se agota cuando no hay un superior jerárquico, como es el caso del Gobierno o Gobiernos autonómicos o Plenos de los Ayuntamientos. La Ley especifica varios supuestos, en que, si bien quedan superiores jerárquicos ante los que recurrir, la vía administrativa se entiende formalmente agotada, y estos son:
El agotamiento de la vía administrativa se produce por la resolución de un previo recurso de alzada.
Con un solo recurso basta para agotar esa vía, aunque queden algunos escalones jerárquicos.
Agotan la vía administrativa las resoluciones que resuelven recursos interpuestos ante órganos colegiados o comisiones específicas.
Las “demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezcan”.
La interposición del recurso de alzada se hará por el interesado ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo ante el competente en el plazo de 10 días, con su informe y una copia completa y ordenada del expediente.
El plazo para la interposición del recurso será de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de 3 meses.
La resolución corresponde al órgano superior del que dictó el acto recurrido. A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos, o en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.
El plazo máximo para notificar la resolución será de 3 meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución expresa, se podrá entender desestimado el recurso, salvo que éste se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, en cuyo caso se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.
Contra la resolución de un recurso de alzada, no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos establecidos en la Ley.
El recurso de reposición es un recurso que con carácter potestativo se puede interponer contra los actos que agotan la vía administrativa, y antes de recurrir ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Es la última posibilidad de arreglo antes de un enfrentamiento judicial Pueden ser objeto de recurso de reposición los mismos actos que lo son del recurso de alzada, es decir, los actos y las resoluciones y actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, siempre y cuando dichos actos o resoluciones hayan puesto fin a la vía gubernativa.
El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de 3 meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto. A su vez, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes, si bien contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.
El recurso de revisión es un recurso extraordinario que se interpone contra los actos que agoten la vía administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo, es decir, contra actos firmes y consentidos, y se resuelven por el mismo órgano administrativo que los dictó.
Los motivos por los que puede interponerse el recurso de revisión son los tradicionales de los recursos extraordinarios, y son:
Cuando al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente. No se exige que el error sea manifiesto, con lo que por esta vía cualquier revisión sobre los supuestos fácticos del acto recurrido es ya posible. Este motivo acerca notablemente el recurso de revisión al común, sea de alzada o reposición, pues siempre que exista una discrepancia sobre los hechos se dará la vía de la revisión.
En segundo lugar, la revisión puede fundarse en la aparición, después de dictado el acto, de nuevos documentos de valor esencial y que evidencien el error en su resolución.
El tercer motivo se da cuando en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.
La cuarta causa de revisión es que “la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado. En definitiva, el recurso de revisión en cierto modo ha devenido en un recurso común, no jerárquico, que permite el control a posteriori de las cuestiones de hecho sobre las que se asienta la resolución recurrida.
Los plazos para interponer el recurso de revisión son de 4 años a partir de la fecha de la notificación si el recurso se funda en el error de hecho, y de 3 meses si el recurso se funda en los restantes motivos.
La resolución de los recursos de revisión puede ser resuelto por el órgano superior y también, si no se había agotado la vía administrativa, por el titular de la competencia que hubiera dictado el acto cuya revisión se pretende.
El recurso se entenderá desestimado si transcurren más de 3 meses sin que se resuelva, quedando entonces expedita la vía contencioso-administrativa.
El procedimiento de tramitación y resolución de los recursos administrativos
Según la LRJAP-PAC los extremos que deben precisar los escritos de los recursos administrativos vienen a ser los mismos requeridos para la solicitud de iniciación de cualesquiera procedimientos:
El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación del medio, y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones.
El acto que se recurre y las razones de hecho y de derecho de su impugnación.
Lugar, fecha e identificación del recurrente.
La falta de alguno de estos elementos no es determinante de su inadmisión, salvo que esa falta impida su tramitación. Además la jurisprudencia ha proclamado que “el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter”.
Antes de rechazar de plano un recurso por motivos formales, habrá que conceder un plazo de 10 días al recurrente para la subsanación de los defectos.
El escrito, aunque se llame de interposición, lo es, a la vez, de interposición y alegaciones en cuanto en él se aducen las razones de hecho y de derecho que asisten al recurrente.
La suspensión de efectos del acto recurrido
La interposición del recurso no produce efecto sobre la ejecución del acto administrativo aunque dicha suspensión podrá ser acordada, de oficio o a petición del recurrente, por el órgano a quien compete resolver el recurso.
La suspensión puede acordarse de forma expresa o tácita, ya que se entenderá concedida si transcurren 30 días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre la misma y éste no hubiese dictado resolución expresa al respecto.
La eficacia de la suspensión concedida de forma expresa o tácita se mantiene, aunque el recurso sea desestimado con posterioridad, si el recurrente interpone recurso contencioso administrativo y se reitera la petición de suspensión ante el órgano jurisdiccional. Éste decidirá cuando resuelva en el incidente judicial de suspensión.
Del órgano que decide sobre la suspensión depende en todo caso la adopción de las medidas cautelares que sean necesarias para la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.
La resolución de los recursos interpuestos puede ir precedida de diversas actuaciones a las que son de aplicación todas las reglas que la Ley establece a propósito del procedimiento general y, por consiguiente, puede, entre otras actuaciones, abrirse un período de prueba, solicitar informes, etc… Además, la Ley no olvida consignar dos reglas de capital importancia:
Una es la relativa al necesario llamamiento a los terceros titulares de derechos o intereses que pudieran quedar afectados por la resolución que se dicte.
Asimismo, antes de la resolución del recurso, puede tener lugar un trámite de vista y audiencia al recurrente, un trámite, sin embargo, que únicamente es preceptivo cuando en la resolución del recurso “hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario”.
El procedimiento de tramitación de los recursos administrativos puede terminar por resolución expresa o presunta.
La resolución expresa obliga al órgano que resuelva el recurso a decidir cuantas cuestiones, tanto de forma o de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. Si se estimare vicio de forma y no se estimare, por ello, procedente resolver sobre el fondo, la decisión retrotraerá el procedimiento al momento en que el vicio fue cometido, sin perjuicio de las convalidaciones que procedieren. Todo ello llevará a la “estimación en todo o en parte o desestimación de las pretensiones formuladas”.
En cualquier caso, es necesario que la resolución cumpla estas dos reglas:
Ser en primer lugar, congruente con las pretensiones del recurrente. En ningún caso la resolución dejará sin respuesta las pretensiones del recurrente.
La prohibición de la “reformatio in peius”, es decir, que de la resolución no se derive para el recurrente ninguna agravación de su situación inicial.
Se admite también la resolución presunta por silencio administrativo. Hay que recordar que no son iguales los plazos establecidos para resolver los recursos, pues mientras el establecido para el recurso de alzada y el de revisión es de 3 meses, en el reposición es sólo de un mes; y en cuanto al sentido del silencio, es desestimatorio en los tres casos, salvo cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por transcurso del plazo para resolverla.
Revisión e impugnación de actos y sanciones tributarias. Las reclamaciones económico-administrativas
Los diversos procedimientos que se regulan en la Ley 58/2003 y en RD 520/2005 es posible clasificarlos en función de que la iniciativa corresponda a la Administración Tributaria, sin perjuicio de que medie solicitud por los interesados, de los procedimientos que se inician, únicamente, por recurso o reclamación del particular.
Entre los primeros, el procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho podrá iniciarse de oficio, por acuerdo del órgano que dictó el acto o de su superior jerárquico, o a instancia del interesado.
La declaración de lesividad de actos anulables se iniciará de oficio mediante acuerdo que será notificado al interesado.
El procedimiento de revocación de los actos de aplicación de los tributos y de imposición de sanciones se iniciará, también, exclusivamente de oficio, sin perjuicio de que los interesados puedan promover su iniciación por la Administración competente mediante un escrito que dirigirán al órgano que dictó el acto.
El procedimiento de rectificación de errores, cuando se inicie de oficio, se dará traslado de la propuesta de rectificación en el plazo de 15 días al interesado, salvo cuando la rectificación se realice en beneficio de éste, en cuyo caso se podrá notificar directamente la resolución del procedimiento.
El procedimiento para la devolución de ingresos indebidos podrá iniciarse de oficio o a instancia del interesado.
Como mecanismos de impugnación, por iniciativa de los interesados, las citadas normas ofrecen dos alternativas: el recurso de reposición y la reclamación económica administrativa ante el tribunal económico administrativo correspondiente.
El recurso de reposición de carácter potestativo que deberá interponerse, en su caso, con carácter previo a la reclamación económico-administrativa, ha de hacerse en el plazo de un mes y deberá incluir las alegaciones que el interesado formule, tanto sobre cuestiones de hecho como de Derecho, acompañando los documentos que sirvan de base a la pretensión que se ejercite.
Las llamadas reclamaciones económico-administrativas no son sino los recursos administrativos en materia tributaria, que se rigen por un cuerpo normativo específico, actualmente constituido por los artículos 153 a 171 de la Ley General Tributaria, por el Real Decreto Legislativo de 12 de diciembre de 1980, modificado por la Ley 25/1995, de 20 de julio, y por el Reglamento aprobado por Real Decreto de 1 de marzo de 1996.
La especialidad de la vía económico-administrativa surge con la Ley Camacho de 31 de diciembre de 1881 y se ha configurado desde sus orígenes conforme al principio de separación entre la actividad de gestión y actividad de resolución de recursos. Conforme a este principio de separación funcional, el conocimiento de las reclamaciones económico-administrativas se encomienda a unos órganos colegiados integrados por funcionarios de la propia Hacienda y estructurados en dos niveles, el Tribunal Central y los Tribunales Regionales. La vía económico-administrativa constituye el equivalente para la materia tributaria a los recursos administrativos y es necesario agotarla para poder acudir a la vía contenciosos-administrativa.
Por vía económico-administrativa se sustancian materias estrictamente tributarias y otras afines. Estas materias se relacionan en el art. 165 de la Ley General Tributaria, y en el art. 2 del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativas, aprobado por RD 391/1996 de 1 de marzo, las enumera en los siguientes términos:
La gestión, inspección y recaudación de los tributos, exacciones parafiscales y, en general, de todos los ingresos de Derecho Público del Estado y de la Administración Local o Institucional.
La gestión, inspección y recaudación de los tributos cedidos por el Estado a las CCAA o de los recargos establecidos por éstas sobre tributos del Estado.
El reconocimiento o la liquidación por autoridades u organismos del Ministerio de Economía y hacienda de obligaciones del tesoro público y las cuestiones relacionadas con las operaciones de pago por dichos órganos con cargo al tesoro.
El reconocimiento y pago de toda clase de pensiones y derechos pasivos que sean peculiar competencia de la Dirección General del Tesoro.
Los actos relativos a los tributos que constituyan ingresos de las Haciendas Locales en los casos en que así se disponga por la legislación reguladora de dichas Haciendas.
Cualesquiera otras respecto de las que por precepto legal expreso así se declare.
El procedimiento en la vía económico-administrativa se adecua en general a los principios generales consagrados por la LRJAP-PAC. El art. 160 de la Ley General Tributaria, completado por el RD de 7 de septiembre de 1989, regula, con el nombre de recurso de reposición, un recurso previo a la propia vía económico-administrativa. Se concibe siempre como potestativo, prohibiéndose su interposición simultánea con la vía económico-administrativa, que podrá ser intentada una vez que el recurso de reposición haya sido resuelto.
La peculariedad de la legitimación en la vía económico-administrativa consiste en extenderla al Interventor General del Estado o sus delegados, en las materias a que se extienda la función fiscalizadora que le confieran las disposiciones vigentes; legitimación que para recurrir en alzada ante el Tribunal Económico- Administrativo Central se ha ampliado a los Directores Generales del Ministerio de Economía y Hacienda o los Directores de departamento de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de quienes dependa orgánica o funcionalmente la oficina que haya dictado el acto recurrido en primera instancia, o a quienes corresponda la interpretación administrativa de las normas aplicables, y los interventores territoriales de la Administración del Estado.
La suspensión de la ejecutoriedad de los actos impugnados se produce de forma automática siempre que el recurrente lo solicite en el momento de la interposición de la reclamación y afiance el importe de la deuda tributaria más el interés de demora y un 5% de aquélla por si el Tribunal llegase a apreciar mala fe o temeridad.
En cuanto al silencio administrativo el vigente reglamento establece que “transcurrido el plazo de una año desde la iniciación de la vía económico-administrativa, en cualquiera de sus instancias, el interesado podrá considerar desestimada la reclamación al objeto de interponer el recurso procedente, cuyo plazo se contará a partir del día siguiente al en que debe entenderse desestimada”.
Las reclamaciones previas al proceso civil y laboral
Los conflictos que se originan cuando la Administración actúa en relaciones de Derecho privado se sustancian ante la Jurisdicción civil y laboral. No obstante, la presencia de la Administración, como demandada en los correspondientes procesos civiles y laborales, distorsiona su desenvolvimiento regular como consecuencia de la aplicación de reglas especiales relativas al fuero territorial de la Administración, a la suspensión de plazos para consulta, la exclusión de medidas de ejecución judicial sobre los bienes de la Administración y a las vías de reclamación previa.
La reclamación previa es una técnica sustitutiva del juicio de conciliación previa a los procesos civiles entre simples particulares. Esta reclamación es un requisito previo al ejercicio de toda clase de acciones fundadas en el Derecho privado o laboral contra el Estado y Organismos Autónomos, lo que, igualmente, hay que entender referido a las CCAA, a los Entes Locales y a los organismos públicos de ellos dependientes.
La reclamación previa tiene su finalidad en impedir un planteamiento judicial directo o sustituir, en su caso, a los actos conciliatorios previstos en los procesos civiles o laborales y produce los siguientes efectos:
Un efecto preclusivo de cierre del proceso mientras no se sustancia. La Ley, dice que si “planteada una reclamación ante las Administraciones Públicas, ésta no ha sido resuelta y no ha transcurrido el plazo en que debe entenderse desestimada, no podrá deducirse la misma pretensión ante la jurisdicción correspondiente”.
Un efecto interruptivo de los plazos de prescripción o caducidad para el ejercicio de las acciones judiciales, que volverán a contarse a partir de la fecha en que se haya practicado la notificación expresa de la resolución o, en su caso, desde que se entiende desestimada la pretensión por el transcurso del plazo.
Como especialidades de la reclamación de la vía judicial civil hay que consignar, en primer lugar, que no tiene justificación ni por ello debe exigirse en aquellos procesos en que por su naturaleza urgente y sumaria se perjudique la finalidad misma del proceso, como en los interdictos posesorios o similares así como en los procesos de protección de derechos fundamentales.
La reclamación ha de dirigirse al órgano competente de la Administración Pública de que se trate. Para la Administración del Estado se planteará ante el Ministro del departamento que por razón de la materia objeto de la reclamación sea competente, debiendo presentarse la reclamación en cualquiera de los lugares previstos por la Ley para la presentación de escritos y solicitudes.
Recaerá sobre el órgano ante el que se haya presentado la reclamación el reunir los antecedentes necesarios, los cuales se unirán al escrito presentado por el interesado, remitiéndolo todo en el plazo de 5 días al órgano competente.
Tampoco se establece la necesidad de plantear de forma inmediata la correspondiente demanda dentro de los 2 meses siguientes a la notificación de la resolución denegatoria, o, en su caso, en el de 4 meses desde el transcurso de la resolución presunta. Eliminada dicha exigencia, resulta que, una vez formulada una reclamación previa, la demanda civil podrá formularse en cualquier tiempo sin otra limitación que la derivada del plazo de prescripción del derecho material que se reclama.
La reclamación previa a la vía laboral
Como especialidad de la regulación de la reclamación previa en vía laboral debe subrayarse que la misma no es necesaria “en los procesos relativos al disfrute de vacaciones y a materia electoral, los iniciados de oficio, los de conflicto colectivo, los de impugnación de convenios colectivos, los de impugnación de estatutos de los sindicatos o de su modificación, los de tutela de la libertad sindical y las reclamaciones contra el Fondo de Garantía Salarial”.
Las reclamaciones previas a la vía judicial laboral deben dirigirse al Jefe Administrativo o Director del establecimiento u organismo en que el trabajador preste sus servicios. Denegada la reclamación o transcurrido un mes sin haberle sido notificada resolución alguna, el interesado podrá formalizar la demanda ante la Magistratura de Trabajo competente.

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