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Timestamp: 2020-02-22 11:14:07+00:00

Document:
DFR - BVerfGE 115, 81 - Rechtsschutz gegen Verordnungen
BVerfGE 19, 268 - Kirchenlohnsteuer II A.
1. Das zuständige Amt bewilligte den Beschwerdeführern ...
2. Auch die Klagen, mit denen die Beschwerdeführer ihr Begeh ...
3. Das Oberverwaltungsgericht lehnte die Anträge der Beschwe ...
4. Mit ihren Verfassungsbeschwerden wenden sich die Beschwerdef ...
2. Das Land Mecklenburg-Vorpommern teilt mit, es habe im Gegensat ...
3. Der Freistaat Sachsen führt aus, sein Bestreben sei gewes ...
4. Das Land Schleswig-Holstein sah sich mangels verlässliche ...
5. Die Bundesländer Niedersachsen und Rheinland-Pfalz best ...
6. Der 3. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts weist dara ...
1. Die Beschwerdeführer haben zwar in der von ihnen gew ...
2. Die Beschwerdeführer konnten ihr Ziel allein auf dem von ...
des Ersten Senats vom 17. Januar 2006
-- 1 BvR 541, 542/02 --
1. des Herrn B ..., -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Meisterernst Düsing Manstetten, Geiststraße 2, 48151 Münster -- gegen a) den Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 15. Februar 2002 -- 10 LA 1330/01 --, b) das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 6. Februar 2001 -- 12 A 2154/99 --, c) den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 30. April 1999 -- 508.b-60161 w --, d) den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Aurich vom 19. November 1997 -- 457 007 0056 6097 --, e) den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Aurich vom 21. November 1996 -- 457 007 0056 6096 --, f) den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Aurich vom 30. November 1995 -- 457 007 0056 6095 --, g) den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Aurich vom 18. November 1994 -- 457 007 0056 036094 --, h) den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Aurich vom 19. November 1993 -- 457 007 0056 036093 -- 1 BvR 541/02 --,
2. des Herrn M ..., -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Meisterernst Düsing Manstetten, Geiststraße 2, 48151 Münster -- gegen a) den Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 18. Februar 2002 -- 10 LA 1331/01 --, b) das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 6. Februar 2001 -- 12 A 2150/99 --, c) den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 30. April 1999 -- 508.b-60161 w --, d) den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Aurich vom 21. November 1996 -- 457 004 0014 6096 --, e) den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Aurich vom 30. November 1995 -- 457 004 0014 6095 --, f) den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Aurich vom 18. November 1994 -- 457 004 0014 036094 --, g) den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Aurich vom 19. November 1993 -- 457 004 0014 036093 -- 1 BvR 542/02 --
Die Verfassungsbeschwerden betreffen zum einen die Frage, ob der Bundesverordnungsgeber in einer Rechtsverordnung die Einwohner verschiedener Länder bei der Gewährung landwirtschaftlicher Ausgleichszahlungen unterschiedlich behandeln darf, und zum anderen die Frage, wie der Einzelne Rechtsschutz gegen eine Rechtsverordnung erlangen kann.
Die Beschwerdeführer bewirtschaften landwirtschaftliche Betrie be in Niedersachsen. Ihre Verfassungsbeschwerden richten sich unmittelbar gegen Bescheide des in den Ausgangsverfahren beklagten Amtes für Agrarstruktur über die Gewährung von Ausgleichszahlungen für Getreide, die jeweiligen Widerspruchsbescheide der Bezirksregierung und die diese Bescheide bestätigenden verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen. Mittelbar richten sie sich gegen die Verordnung über eine Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung) des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. November 1995 (BGBl. I S. 1561), im hier relevanten Zeitraum zuletzt geändert durch Verordnung vom 12. Dezember 1996 (BGBl. I S. 1875).
Die Gewährung der Ausgleichszahlungen erfolgte aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (Amtsblatt EG Nr. L 181, S. 12, zuletzt geändert durch die Verordnung [EWG] Nr. 922/97 des Rates vom 20. Mai 1997, Amtsblatt EG Nr. L 133, S. 1) und der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung.
Auf Bundesebene wird die Umsetzung europarechtlicher Bestimmungen im Agrarbereich über das Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) -- im Folgenden: Marktorganisationsgesetz -- in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. September 1995 (BGBl. I S. 1146) gewährleistet. § 6 Abs. 1 Nr. 7 MOG ermächtigt das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zum Erlass einer Rechtsverordnung über das Verfahren bei flächenbezogenen oder produktbezogenen Beihilfen. § 6 Abs. 5 MOG sieht vor, dass die Ermächtigung auf die Landesregierungen übertragen werden kann, soweit dies erforderlich ist, um besonderen regionalen Gegebenheiten Rechnung zu tragen.
Nachdem die Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates durch die Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (Amtsblatt EG Nr. L 160, S. 1) ersetzt worden war, erließ das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten im Jahr 2000 die Verordnung über eine Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (Flächenzahlungs-Verordnung) vom 6. Januar 2000 (BGBl. I S. 15), die die Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung für Entscheidungen über Anträge, die ab dem Wirtschaftsjahr 2000/2001 gestellt worden waren, ersetzte (vgl. § 32 Flächenzahlungs-Verordnung).
Die Flächenzahlungs-Verordnung wurde 2004 im Rahmen der Regelungen zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik aufgehoben (Art. 1 § 35 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen nach der Verordnung [EG] Nr. 1782/2003 im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems sowie zur Änderung der Kartoffelstärkeprämienverordnung vom 3. Dezember 2004 [BGBl. I S. 3194]).
Die Beschwerdeführer stellten für die Jahre 1993 bis 1996 (1 BvR 542/02) beziehungsweise 1993 bis 1997 (1 BvR 541/02) jeweils Anträge auf die Gewährung von Ausgleichszahlungen für den Anbau von Getreide und Eiweißpflanzen sowie auf die Gewährung eines Stilllegungsausgleichs. Die Betriebe der Beschwerdeführer liegen in der niedersächsischen Erzeugungsregion 7. Dort lag der Durchschnittsertrag laut Anhang zur Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung bei 47 dt/ha und damit am unteren Ende der niedersächsischen Erzeugungsregionen.
Die von den Gerichten aus der Verfassungswidrigkeit der Regelung gezogene Konsequenz führe aber zu der grotesken Situation, dass einem Landwirt, der unter Berufung auf den Gleichheitssatz eine höhere Ausgleichszahlung verlange, entgegengehalten werde, dass die verfassungswidrige Ungleichbehandlung tatsächlich vorliege, er aber überhaupt keinen Anspruch habe. Im Ergebnis führe das zu einer noch größeren Ungleichbehandlung. Die Rechtsprechung müsse die Grundrechte so auslegen, dass ihre Verwirklichung sichergestellt werde. Aus diesem Grunde könne das gesetzgeberische Ermessen zur Ausfüllung der Regelungslücke auch kein höheres Gewicht besitzen als der Grundrechtsschutz des Einzelnen. Dies müsse insbesondere vor dem Hintergrund gelten, dass der Gesetzgeber jederzeit sein Ermessen ausüben und für die Zukunft eine neue, ver fassungsgemäße Regelung schaffen könne. Übe der Gesetzgeber dieses Ermessen jedoch nicht aus, sondern bleibe untätig, komme es weiterhin zu einer Vielzahl von Grundrechtsverletzungen, die auf der Basis der Rechtsauffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts durch die Rechtsprechung nicht korrigiert werden könnten. Auch das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht habe wiederholt klargestellt, dass die Regelung im Anhang der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung verfassungswidrig sei. Zu einer entsprechenden Änderung der Verordnung sei es dennoch nicht gekommen. Vielmehr sei im Anhang der Flächenzahlungs-Verordnung erneut eine Einteilung der Erzeugungsregionen vorgenommen worden, die in den einzelnen Bundesländern auf unterschiedlichen Maßstäben beruhe.
Zu den Verfassungsbeschwerden haben Stellung genommen: das Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft namens der Bundesregierung, die Länder Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen und Schleswig-Holstein, der 3. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts, das Amt für Agrarstruktur Aurich sowie das Landvolk Niedersachsen Landesbauernverband e.V.
3. Der Freistaat Sachsen führt aus, sein Bestreben sei gewesen, durch die Zahlung einer einheitlichen Flächenbeihilfe je Hektar den Verwaltungsaufwand für die Festsetzung der Flächenbeihilfe so ge ring wie möglich zu halten; darüber hinaus sei es politisches Ziel, die Unternehmen in Gebieten mit geringer Ertragskraft zu stärken.
1. Die Beschwerdeführer haben zwar in der von ihnen gewählten verwaltungsgerichtlichen Verfahrensart den Rechtsweg erschöpft, wie es § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG verlangt. Der Grundsatz der Subsidiarität erfordert jedoch, dass ein Beschwerdeführer über das Gebot der Rechtswegerschöpfung im engeren Sinne hinaus alle ihm zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten ergreift, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu er wirken oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern (vgl. BVerfGE 74, 102 [113] m.w.N.; 104, 65 [70]; stRspr).
Die Verfassungsbeschwerde ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kein zusätzlicher Rechtsbehelf zum fachgerichtlichen Verfahren, sondern ein außerordentlicher Rechtsbehelf, mit dem der Träger des vermeintlich verletzten Grundrechts Eingriffe der öffentlichen Gewalt abwehren kann (vgl. BVerfGE 94, 166 [213 f.]; 107, 395 [413]; stRspr). Sie besitzt eine andere Qualität als die an die Fachgerichte adressierten Rechtsbehelfe. Das gilt sowohl im Hinblick auf den besonderen Prüfungsmaßstab wie auch wegen der Annahmevoraussetzungen des § 93 a Abs. 2 BVerfGG (vgl. BVerfGE 107, 395 [413]).
Die dem Grundsatz der Subsidiarität zugrunde liegende Erwägung, zunächst dem sachnäheren Fachgericht die Kontrolle auch der Einhaltung der Verfassung zu überlassen (vgl. BVerfGE 69, 122 [125 f.]; 74, 69 [74 f.]; s. auch BSGE 72, 15 [20]), spricht dagegen, die Verfassungsbeschwerde für den Bereich der untergesetzlichen Rechtsetzung als Primärrechtsschutz anzuerkennen. Dies gilt selbst dann, wenn die untergesetzliche Norm einer unmittelbaren verwaltungsgerichtlichen Kontrolle nicht zugänglich ist (vgl. BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 2. April 1997 -- 1 BvR 446/96 --, NVwZ 1998, S. 169 [170]).
a) Die Notwendigkeit der Anerkennung einer solchen fachgerichtlichen Rechtsschutzmöglichkeit gegen untergesetzliche Rechtssätze folgt aus Art. 19 Abs. 4 GG. Auch die Rechtsetzung der Exekutive in der Form von Rechtsverordnungen und Satzungen ist Ausübung öffentlicher Gewalt und daher in die Rechtsschutzgarantie einzubeziehen (offen gelassen in BVerfGE 31, 364 [367 f.]).
b) Dieser Rechtsschutz wird in der Regel durch die inzidente Überprüfung der Rechtmäßigkeit der untergesetzlichen Rechtssät ze im Rahmen von Verfahren gegen deren Anwendung im Einzelfall erfolgen (aa). Ist dies nicht möglich oder führt eine inzidente Prüfung allein nicht zur Beseitigung der Grundrechtsverletzung, so kommt außerhalb des Anwendungsbereichs von § 47 VwGO insbesondere die Feststellungsklage als Rechtsschutzmittel in Betracht (bb).
Dies entspricht vielmehr der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Folgen von Verstößen gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Kann der Gesetzgeber zwischen mehreren denkbaren und verfassungsrechtlich gleichermaßen zulässigen Lösungen wählen, griffe eine Ausdehnung der begünstigenden Regelung durch das Bundesverfassungsgericht in die dem Gesetzgeber vorbehaltene Gestaltungsfreiheit ein (vgl. BVerfGE 37, 217 [260 f.]; 39, 316 [332 f.]; 88, 87 [101]; 93, 165 [178]). Nichts anderes gilt für die Fachgerichte, soweit sie im Rahmen der ihnen zustehenden Kontroll- und Verwerfungskompetenz über untergesetzliche Normen einen Gleichheitsverstoß feststellen (vgl. BVerwGE 102, 113 [117 f.]).
Etwas anderes würde allein dann gelten, wenn ausnahmsweise nur eine Ausdehnung der begünstigenden Regelung verfassungsgemäß gewesen wäre. Im vorliegenden Fall gab es als Alternative zu der von den Verwaltungsgerichten für verfassungswidrig gehaltenen Regelung jedoch nicht nur die für die Beschwerdeführer günsti ge Variante (keine Regionalisierung unterhalb der Landesebene), sondern mehrere Varianten, die bei entsprechender Ausgestaltung verfassungsgemäß sein könnten (großräumige Regionalisierung unterhalb der Landesebene, kleinräumige Regionalisierung, Regionalisierung ohne Rücksicht auf Ländergrenzen). Darüber hinaus hatten die Verwaltungsgerichte zu berücksichtigen, dass bei einer Neuregelung der Bundesverordnungsgeber erneut zu überprüfen hätte, ob er die Verordnungsermächtigung auf die Länder delegiert. Als mögliche gesetzgeberische Reaktionen auf die Verfassungswidrigkeit der Bundesrechtsverordnung waren daher auch Landesrechtsverordnungen in Betracht zu ziehen. Damit konnte der Verordnungsgeber zwischen mehreren denkbaren und verfassungsrechtlich zulässigen Lösungen wählen.
Bei Gleichheitsverstößen, die wie die hier beanstandeten in der Vergangenheit liegen, stellt sich die Problematik zwar insofern anders dar, als die begünstigte Vergleichsgruppe - soweit die begünstigenden Bescheide bestandskräftig geworden sind - nicht rückwirkend schlechter gestellt werden kann, so dass eine umfassende Neuregelung für die Vergangenheit ausscheidet (vgl. BVerfGE 99, 69 [83]). Der Normgeber kann diese Fälle zusammen mit einer Neuregelung des Gebiets im Wege einer Übergangsregelung für Altfälle bewältigen. Aber auch für Altfälle gilt, dass die gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit gewahrt bleiben muss; soweit daher trotz des Ausschlusses einer umfassenden Neuregelung für die Vergangenheit noch verschiedene Möglichkeiten für den Gesetzgeber bleiben, eine verfassungsgemäße Übergangsregelung zu schaffen, darf das Gericht dem Normgeber nicht vorgreifen. Die Verwaltungsgerichte sahen sich daher aus verfassungsrechtlichen Gründen zu Recht außer Stande, dem Rechtsschutzbegehren der Beschwerdeführer durch eine Stattgabe zu entsprechen.
So hätten die Beschwerdeführer vor den Verwaltungsgerichten eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO unmittelbar gegen die Bundesrepublik Deutschland richten können mit dem Ziel festzustellen, dass sie durch die Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung in ihren subjektiven Rechten, nämlich ihrem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG, verletzt worden sind. Diese Überprüfung der Rechtmäßigkeit untergesetzlicher Rechtssätze mit Hilfe der Feststellungsklage ist nach der fachgerichtlichen Rechtsprechung möglich (vgl. BVerwGE 111, 276 [278 f.]; BSGE 72, 15 [17 ff.]). Die Anerkennung einer solchen Feststellungsklage mit einem derartigen Klageziel stellt keinen Bruch mit dem System des Rechtsschutzes in der Verwaltungsgerichtsordnung dar und führt insbesondere nicht zur Einführung einer der Verwaltungsgerichtsordnung bisher nicht bekannten Klageart. Sie rechtfertigt sich im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG daraus, dass Streitgegenstand die Anwendung der Rechtsnorm auf einen bestimmten Sachverhalt ist, so dass die Frage nach der Rechtmäßigkeit der Norm lediglich als -- wenn auch streitentscheidende -- Vorfrage aufgeworfen wird (vgl. BVerwG, a.a.O.). Es handelt sich daher bei einer solchen, auf Feststellung einer Rechtsverletzung gerichteten Klage gegen den Normgeber nicht um eine Umgehung der in § 47 VwGO nur für Landesrechtsverordnungen vorgesehenen prinzipalen Normenkontrolle. § 47 VwGO entfaltet gegenüber der Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer Rechtsverordnung im Wege der Feststellungsklage keine Sperrwirkung (vgl. BVerwG, a.a.O., S. 278). Dem System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes kann nicht entnommen werden, dass außerhalb des § 47 VwGO die Überprüfung von Rechtsetzungsakten ausgeschlossen sein soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1982 -- BVerwG 5 C 103.81 --, Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 78).
Auf dieser Grundlage kann im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gegenüber dem Normgeber auch die Feststellung begehrt werden, dass das Recht der Kläger auf Gleichbehandlung den Erlass oder die Änderung einer Rechtsverordnung gebiete. Auch bei dieser, das Verpflichtungsinteresse der Kläger berücksichtigenden Variante eines Feststellungsantrags bleibt die Anknüpfung an ein zugrunde liegendes Rechtsverhältnis zwischen den Parteien erhalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2002 -- BVerwG 2 C 13.01 --, NVwZ 2002, S. 1505 [1506]).
Der Gesichtspunkt der Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO) steht einem Verweis auf diese Verfahrensart nicht entgegen. Eine Verpflichtungsklage allein kann im vorliegenden Fall nicht zum Erfolg führen, und es droht daher keine Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Bestimmungen über Fristen und Vorverfahren (vgl. dazu BVerwGE 111, 276 [279]; BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2002, a.a.O.).
c) Die Voraussetzungen für eine Vorabentscheidung entsprechend § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG liegen nicht vor. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass der den Beschwerdeführern durch den Verweis auf die Erhebung einer Feststellungsklage entstehende Nachteil schwer und unabwendbar ist. Die Verfassungsbeschwerden sind nicht von allgemeiner Bedeutung. Angesichts des Außerkrafttretens der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung würde eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts die Rechtslage nicht über den Einzelfall hinaus allgemein klären (vgl. hierzu BVerfGE 19, 268 [273]; 62, 338 [342]). Das Vorhandensein einer begrenzten Anzahl gleichgelagerter Fälle, denen noch nicht bestandskräftig gewordene Bescheide zugrunde liegen, ändert hieran nichts.
Papier, Haas
Der Richter Hömig ist aus dem Amt ausgeschieden und deshalb an der Unterschrift gehindert
Steiner, Hohmann-Dennhardt, Hoffmann-Riem, Bryde, Gaier

References: § 6
 § 6
 § 32
 § 35
 § 90
 § 93
 Art. 19
 § 47
 Art. 3
 § 43
 Art. 3
 Art. 19
 § 47
 § 47
 § 47
 § 43
 § 90