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BOE.es - Documento BOE-A-2016-2909
Documento BOE-A-2016-2909
«BOE» núm. 71, de 23 de marzo de 2016, páginas 21737 a 21752 (16 págs.)
BOE-A-2016-2909
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 4912-2013, promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra el artículo 1, apartados 12, 16, 38 y 41, y disposición adicional octava, apartado 2, de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente la Magistrada doña Encarnación Roca Trías, quien expresa el parecer del Tribunal.
3. Por providencia de 22 de octubre de 2013 el Pleno, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de Cataluña y, en su representación y defensa, por la Letrada del mismo, contra el artículo 1, apartados 12, 16, 38 y 41, y disposición adicional octava, apartado 2, de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de 15 días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes y publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
Así, respecto al artículo 1.12, que añade el art. 33.6 LC, entiende que la doctrina de la STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 4, ampara la regulación estatal. El precepto diferencia entre los tramos de playas urbanas y naturales a los efectos de regular su ocupación, de modo que esta responda a sus particularidades, en el entendido que no es lo mismo una playa contigua a un espacio urbano, que una playa situada en un entorno o enclave natural. Tal clasificación no afecta a las potestades de ordenación del litoral ni de urbanismo que ostenta la Comunidad Autónoma. Lo único que dispone la norma impugnada es la remisión reglamentaria para la determinación de ocupación y uso de las playas y los criterios en que tal regulación se realice. De esta manera será en dicho desarrollo reglamentario en el que se pueda analizar si el Estado se ha excedido, invadiendo competencias autonómicas de urbanismo, pero no en el momento actual. La presente regulación se refiere únicamente al nivel de ocupación de las playas, tolerando una ocupación más intensa en las playas urbanas con plena garantía del uso común y restringiendo las ocupaciones de las playas naturales. Por tanto, el Estado no se ha atribuido competencias en materia de urbanismo. En todo caso, debe tenerse presente que el último párrafo del apartado que se impugna señala que «en la delimitación de los tramos urbanos y naturales de las playas participarán las administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, en la forma que reglamentariamente se determine». Este mecanismo de colaboración garantiza que, en la clasificación de los tramos urbanos, se tenga en cuenta el criterio de la Administración urbanística.
En cuanto al artículo 1.38, que añade el nuevo art. 119.2 LC, señala que el mismo se remite a la Ley reguladora de las bases de régimen local, cuya regulación ya se examinó en la STC 214/1989. Subraya el Abogado del Estado que el control previsto es de legalidad, que se activa por motivos de gravedad y urgencia, que por su propia naturaleza hacen que este mecanismo de control deba ser excepcional. En este caso el legislador, en el ejercicio de las competencias que le son propias, ha establecido que los actos y acuerdos de las entidades locales, que afectan a la integridad del dominio público marítimo terrestre o de la servidumbre de protección o que supongan una infracción manifiesta de las prohibiciones que afectan a esta zona, atentan al interés general de España, dotando así de contenido al concepto jurídico indeterminado del art. 67 LBRL. El Abogado del Estado recalca que la experiencia en la aplicación de la Ley de costas, «corrobora que la falta de un instrumento eficaz para poner freno a actos ilegales en el litoral, fundamentalmente licencias de edificación, conduce a consecuencias nefastas, de muy difícil o costosa reparación. Existen edificaciones en la costa, que pese a su ilegalidad manifiesta y declarada por los tribunales, plantean problemas complejos que fácilmente podrían haberse evitado si la licencia hubiera sido suspendida en los primeros momentos, impidiendo, cautelarmente, que desplegara aquellos efectos, que con el tiempo han resultado perniciosos». Igualmente indica que las referencias «que hace el artículo 119.2 de la LC a la zona de servidumbre de protección tampoco infringen la competencia en materia de ordenación del territorio y urbanismo, en la medida en que se trata de garantizar el cumplimiento de la regulación que legítimamente incumbe al Estado para proteger la integridad del dominio público marítimo-terrestre, que como reiteradamente se ha dicho no se reduce a las disposiciones que regulan únicamente este espacio».
No cabe, sin embargo, apreciar que el precepto imponga dicho uso. El propio art. 33.6 LC hace hincapié en el nivel de protección de la playa, que diferirá según su naturaleza. El legislador considera, y para ello le habilita su competencia de tutela de los intereses ambientales (art. 149.1.23 CE) y las facultades derivadas de la titularidad del dominio público (art. 132.2 CE), que la protección de algunos tramos de playa, los calificados como naturales, exige restringir las ocupaciones al mínimo, mientras que en otros, los urbanos, dicha protección es compatible con posibilitar una serie de usos, entre ellos el que motiva la impugnación. Eso no supone que ese uso sea directamente practicable en todos esos tramos de playa, sino, únicamente, que es posible preverlo, si el competente para ello lo considera conveniente, pues el legislador estatal, en atención a los fines protectores indicados, no lo excluye, pero tampoco lo impone («podrá autorizarse»), evitando así predeterminar la ordenación concreta de los espacios concernidos.
En cuanto a la segunda de las quejas formuladas, la STC 233/2015, FJ 6, ya estimó que «la remisión reglamentaria recogida en el precepto no constituye una deslegalización susceptible de reproche constitucional, sino que estamos, una vez más, ante una fórmula admisible de colaboración entre la ley y el reglamento, ya que el apartado impugnado recoge de forma suficiente los criterios que habrán de observarse en su desarrollo». A lo que cabe añadir ahora, en la perspectiva en la que nos sitúa la demanda, que es doctrina consolidada que tal habilitación no puede ser calificada per se cómo vulneradora de las competencias autonómicas, en este caso en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Como acabamos de señalar, el art. 33.6 LC no es una norma que disponga los usos del territorio, sino un precepto que señala los límites que, por motivos ambientales (149.1.23 CE) o de tutela de la titularidad demanial (132.2 CE), deben ser respetados por quien, en actuación de la competencia urbanística o de ordenación territorial, decide sobre los mencionados usos. Siendo esa la naturaleza del precepto, la misma es también predicable de su desarrollo reglamentario, sin perjuicio de que, no siendo tal desarrollo reglamentario el objeto de este proceso, «[n]ada impide que, si el Gobierno, al dictar las correspondientes normas reglamentarias en virtud de esa remisión, extendiera su regulación a aspectos no básicos, pudiera plantearse el oportuno conflicto de competencias a fin de examinar si se hubiera producido o no la extralimitación en el ámbito competencial estatal» (STC 161/2014, de 7 de octubre, FJ 9).
«En la zona de servicio portuaria de los bienes de dominio público marítimo-terrestre adscritos, que no reúnan las características del artículo 3, además de los usos necesarios para el desarrollo de la actividad portuaria, se podrán permitir usos comerciales y de restauración, siempre que no se perjudique el dominio público marítimo-terrestre, ni la actividad portuaria y se ajusten a lo establecido en el planeamiento urbanístico. En todo caso, se prohíben las edificaciones destinadas a residencia o habitación.
En primer lugar debemos descartar la vulneración de esta última competencia, ya que se refiere a un ámbito material distinto del portuario y como ya se señaló en la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 92 y reitera la STC 34/2014, de 27 de febrero, FJ 3 «la competencia estatal de protección del demanio concurre con las señaladas competencias autonómicas, de modo que … aquélla no resulta vulnerada. La norma estatutaria … se limita a reconocer … las señaladas funciones ejecutivas de su competencia cuyo ejercicio expresamente se somete al respeto del régimen general de dominio público, pues dicho régimen corresponde establecerlo al Estado, titular del demanio, con libertad de configuración». Igualmente hay que advertir que, conforme a reiterada doctrina, este Tribunal no se encuentra vinculado por «las incardinaciones competenciales contenidas en las normas sometidas a su enjuiciamiento» (STC 144/1985, de 25 de abril, FJ 1). Ello determina que no podamos considerar que la competencia estatal a cuyo amparo se dicta este precepto sea el art. 149.1.18 CE, como pretende la disposición final segunda, apartado 3, de la Ley 2/2013, sino que, atendiendo a su sentido y finalidad, hemos de considerarlo dictado al amparo del art. 149.1.23 CE en relación con el art. 132.2 CE.
Circunscrita la tacha al establecimiento reglamentario de criterios para la asignación de usos comerciales y de restauración en espacios portuarios de titularidad autonómica, hay que advertir que, conforme al primer párrafo no impugnado, el precepto no los impone necesariamente, sino que únicamente permite que el legislador competente en materia portuaria pueda contemplarlos, si lo tiene por conveniente. En todo caso, la regulación sólo afecta, lógicamente, a la zona del puerto que incluya los bienes de dominio público, no entrando a regular el régimen de usos permitidos en el resto de la zona de servicio del puerto, sin perjuicio del resto de disposiciones de la Ley de costas que resulten de aplicación. Ahora bien, siendo ese el caso, la norma habilita para el establecimiento reglamentario de criterios de asignación de superficie máxima para los usos previstos, tomando en consideración tres aspectos «el número de amarres del puerto y los demás requisitos necesarios para no perjudicar el dominio público marítimo-terrestre, ni la actividad portuaria».
En cuanto a este último aspecto –los criterios para la asignación de superficie máxima de los usos–, la queja ha de ser desestimada. En este ámbito este Tribunal ya ha constatado que, conforme a nuestra doctrina, resulta posible la colaboración reglamentaria. Por otra parte, la norma se refiere al establecimiento de contenidos máximos, que pueden, en su caso, ser modulados por la Comunidad Autónoma. Los tres criterios utilizados tienen, de un modo u otro, que ver con la finalidad de garantizar la integridad del demanio. Finalmente, como ya se ha apuntado, la toma en consideración de tales criterios implica una valoración que no le corresponde al Estado, sino a la Comunidad Autónoma, que deberá concretarlos, en caso de autorizar dichos usos. Por otra parte, la legitimidad constitucional de la norma reglamentaria dependerá del modo en que se haya ejercido la habilitación legal, aspecto sobre el que no procede pronunciarse en este proceso.
Ambas tachas de inconstitucionalidad han sido desestimadas en la STC 6/2016, FJ 4 d), de acuerdo con la doctrina que se expone a continuación. En cuanto a la primera de ellas, tras examinar los límites que la Constitución impone directamente a los controles sobre la actividad local, concluimos que «desde la perspectiva de la autonomía local constitucionalmente garantizada, el art. 119.2 LC cumple las antedichas exigencias, al estar prevista la suspensión en norma con rango de ley, acotado su objeto con precisión suficiente e incidir claramente en intereses supralocales, como son los relativos a la protección y defensa de la integridad del dominio público marítimo-terrestre, de titularidad estatal».
Respecto a la vulneración de las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y del litoral este Tribunal considera «constitucionalmente legítima la intervención de un órgano estatal a través de un mecanismo cautelar y extraordinario, cuando el acto local afectado por la medida de suspensión pueda comprometer la integridad del demanio, la preservación de sus características naturales o su libre utilización pública y gratuita, y que en última instancia queda sometido al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Estamos en definitiva ante una potestad, con la connotación de excepcionalidad que deriva del art. 67 LBRL, que no cuestiona, sustituye o altera las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas sobre el litoral, sino que responde, como las que ya fueron objeto de enjuiciamiento en la STC 149/1991, no tanto a la facultad como a la obligación estatal de impedir que la naturaleza de estos bienes y sus características sean destruidas o alteradas [STC 233/2015, FJ 2 a), con cita de la STC 149/1991, FJ 1 C)]».
«1. Son urbanizaciones marítimo-terrestres los núcleos residenciales en tierra firme dotados de un sistema viario navegable, construido a partir de la inundación artificial de terrenos privados.
4. Los propietarios de las viviendas contiguas a los canales navegables tendrán un derecho de uso de los amarres situados frente a las viviendas. Este derecho está vinculado a la propiedad de la vivienda y solo será transmisible junto a ella.
En el examen de la queja que se plantea hay que advertir que no puede invocarse aquí, como parámetro de encuadramiento de la norma impugnada, lo que al respecto disponga la legislación autonómica en materia de puertos acerca de la naturaleza de este tipo de urbanizaciones marítimo-terrestres, pues lo que ha de dilucidarse es simplemente si el Estado esta constitucionalmente habilitado para dictar una regulación como la cuestionada. Por lo demás, no puede dejar de señalarse que la solución adoptada por el legislador estatal es materialmente similar a la establecida por la propia Comunidad Autónoma (art. 29 del Reglamento de marinas interiores, aprobado por Decreto 17/2005, de 8 de febrero). En dicha labor de delimitación competencial tampoco resulta relevante lo que pudiera disponer un real decreto de traspaso, pues como tenemos declarado, «estos Reales Decretos de traspasos no vinculan a las Cortes Generales ni a los Parlamentos Autonómicos al regular los sectores, instituciones o materias sujetas a su competencia. Esta conclusión es evidente, con sólo reparar en sus autores... y en la finalidad de estos Decretos» [STC 149/1991, fundamento jurídico 4 D) b), reiterado en STC 193/1998, de 1 de octubre, FJ 12].
«1. El Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente procederá, en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la presente Ley, a elaborar una estrategia para la adaptación de la costa a los efectos del cambio climático, que se someterá a Evaluación Ambiental Estratégica, en la que se indicarán los distintos grados de vulnerabilidad y riesgo del litoral y se propondrán medidas para hacer frente a sus posibles efectos.
2. Igualmente las Comunidades Autónomas a las que se hayan adscrito terrenos de dominio público marítimo-terrestre, de acuerdo con el artículo 49 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, presentarán en el mismo plazo señalado en el apartado anterior, al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, para su aprobación, un Plan de adaptación de dichos terrenos y de las estructuras construidas sobre ellos para hacer frente a los posibles efectos del cambio climático.»
Considerada globalmente, la disposición adicional octava contiene un mandato dirigido tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas, que deriva de la Directiva 2001/42/CE. Para el primero, se trata de elaborar una «estrategia para la adaptación de la costa a los efectos del cambio climático» y, para las segundas, consiste en elaborar un plan sobre la posible incidencia del cambio climático en el dominio público marítimo-terrestre. El objetivo del precepto es, obtener una evaluación general de los efectos del cambio climático sobre la costa, y el apartado 2, se integra en una previsión más amplia de protección del litoral y de adaptación de la costa al citado cambio climático, aunque se circunscribe a los terrenos del dominio público marítimo-terrestre adscritos a las Comunidades Autónomas y a las estructuras construidas sobre ellos. Atendiendo a su sentido y finalidad la norma tiene, por tanto, como objetivo primordial hacer frente a los efectos del cambio climático, integrándose en una evaluación ambiental de ámbito superior y de carácter estratégico. En consecuencia, se trata de una norma que se inserta en el ámbito del «medio ambiente». En esta materia, al Estado corresponde el establecimiento de la normativa básica ex art. 149.1.23 CE, precepto que tiene su correlato en el art. 144.1 EAC, que atribuye a la Generalitat de Cataluña la competencia compartida en materia de medio ambiente y la competencia para el establecimiento de normas adicionales de protección. El Estado tiene, por tanto, la competencia sobre las bases en materia de medio ambiente, correspondiendo, en principio, a la Comunidad Autónoma las competencias de desarrollo normativo y de ejecución.
De acuerdo con ello, la primera queja que se formula ha de ser desestimada. El plan de adaptación de las estructuras construidas sobre el dominio público marítimo terrestre persigue sin duda velar por la integridad física del demanio marítimo-terrestre, protegiéndolo frente a los efectos del cambio climático. Esa consideración es también predicable de las infraestructuras, puertos y vías de comunicación, ya que, por su propia naturaleza, han de ocupar y afectar sensiblemente al dominio público marítimo-terrestre, alterando, su configuración física en la utilización del demanio litoral. Eso no significa que el demanio adscrito quede privado de sus valores medioambientales en tanto que integrante del litoral, pues el sustrato físico de la infraestructura es una costa que no pierde su calificación jurídica como dominio público marítimo-terrestre [SSTC 149/1991, FJ 4 D) b a) y 193/1998, de 1 de octubre, FJ 8], lo cual, a su vez, justifica la necesidad de realizar el plan cuestionado. Por lo demás, la previsión legal del plan no supone en ningún caso una intromisión en la gestión o explotación de los servicios portuarios o viarios establecidos sobre esos bienes, que se realizarán por las Comunidades Autónomas.
En su examen debemos partir de que se trata de bienes de dominio público adscritos a las Comunidades Autónomas, recordando al efecto la doctrina de la STC 149/1991, FJ 4 D b a’), en el que señalamos que «la indudable titularidad autonómica de las obras e instalaciones portuarias no conlleva la plena titularidad demanial de aquella franja de terreno que es de titularidad estatal, por mandato expreso de la Constitución», indicando además que dicha titularidad demanial del Estado justificaba que la ley pudiera otorgar a la Administración central la facultad de emitir un acto que otorgue el derecho a ocupar la ribera del mar necesaria para ampliar un puerto o para trazar una vía de transporte, facilitando así la colaboración entre las Administraciones estatal y autonómica para el cumplimiento de sus distintos fines: proteger la integridad del demanio costero y proveer los servicios portuarios y viarios de su competencia.
1.º Declarar que el apartado 2 de la disposición adicional octava de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, es conforme con el orden constitucional de distribución de competencias interpretado en los términos del fundamento jurídico 7.
DICTADA en el Recurso 4912/2013 (Ref. BOE-A-2013-11443).
DECLARA la constitucionalidad del apartado 2 de la disposición adicional 8 interpretado en los términos del fj7, y la desestimación en todo lo demás en relación a la Ley 2/2013, de 29 de mayo, (Ref. BOE-A-2013-5670).

References: artículo 1
 artículo 1
 artículo 34
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 119
 artículo 3
 real decreto 
 artículo 49