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Timestamp: 2019-11-14 13:57:59+00:00

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Acórdão 6/2007
Acórdão 6/2007, de 22 de Março
Fonte: Diário da República n.º 58/2007, Série I de 2007-03-22.
Uniformiza a jurisprudência sobre a interpretação do artigo 82.º do Decreto-Lei n.º 59/99, de 2 de Março - prazo para apresentação das propostas dos concorrentes.
Processo 700/06 - 1.ª Secção
M) Deste modo, deve, com fundamento na invalidade do prazo constante do anúncio por contrariar o programa de concurso, ser a presente acção julgada procedente e provada, condenando-se a entidade recorrida em todos os pedidos formulados, como é de lei e de justiça!» Em contra-alegações, o município de Coimbra limitou-se a pedir a improcedência do recurso.
4) Consórcio José Nogueira Elias, Lda./RUVILFER, Lda. [...] Os representantes dos concorrentes não formularam qualquer reclamação.
O anúncio do concurso em causa foi publicado no Diário da República, 3.ª série, n.º 89, de 9 de Maio de 2005, fixando aí em 31 dias o prazo para apresentação das propostas. Como tal e nos termos do artigo 82.º do Decreto-Lei 59/99, de 2 de Março, este prazo terminou em 9 de Junho de 2005 e não em 8 de Junho de 2005, como, por lapso, se considerou.
Encontrando-se presentes os representantes das empresas concorrentes, Sr.ª D.
Maria João Camarneiro Santos, da empresa Construções Marvoense, Lda., Sr. Paulo Andrade Inácio, da empresa Construtora Pinheirense, Lda., Sr. Engenheiro Carlos Alberto Marques Ferreira, da empresa Construções Armindo Oliveira, Unipessoal, Lda., Sr. Gabriel Paulino Ferreira, da empresa SOTEOL, Sociedade de Terraplanagens do Oeste, Lda., a presidente da comissão perguntou se havia alguma dúvida quanto ao esclarecimento ou alguma reclamação. Não tendo sido apresentada nenhuma dúvida ou reclamação, foi retomado o acto público às 9 horas e 50 minutos, informando os concorrentes da admissão do concorrente n.º 3), Construtora Pinheirense, Lda., por ter apresentado dentro do prazo estabelecido o documento exigido na alínea e) do n.º 15.1 do programa do concurso declaração da ANET, comprovativa da validade da sua inscrição; seguidamente a comissão procedeu à leitura da lista dos concorrentes pela ordem de entrada das respectivas propostas, em número de quatro e que são as seguintes:
De seguida procedeu-se à abertura dos invólucros que continham os documentos, tendo sido dado cumprimento preceituado no artigo 91.º do Decreto-Lei 59/99, de 2 de Março.
A comissão fixou um prazo de quinze minutos durante o qual os concorrentes ou os seus representantes podem examinar os documentos exclusivamente para efeito de fundamentação de eventuais reclamações contra as deliberações de admissão e as de não admissão dos concorrentes. [...] Tendo terminado o período fixado para consulta de documentos, pelas 10 horas e 45 minutos passou-se então à abertura dos invólucros que continham as propostas dos concorrentes admitidos, que foram devidamente rubricadas.
Às 11 horas a representante da empresa Construções Marvoense, Lda., a Sr.ª D.
Maria João Camarneiro Santos, apresentou reclamação contra a admissão dos concorrentes Construções Armindo Oliveira, Lda., SOTEOL, Lda., VALTILAJE, Construções, Lda., e HABIGRANJA, Lda., por terem sido admitidas fora do prazo, solicitando, assim, a sua exclusão do concurso e a suspensão do acto público.
Abertas as propostas, a comissão procedeu ao seu exame formal e deliberou por unanimidade admitir os concorrentes abaixo mencionados e verificar que estes se propunham a realizar a empreitada pelos valores que a seguir se descriminam, sem inclusão do IVA, indicando-se também os respectivos prazos [...] 1) Construdémia Construções, Lda. [...] 2) Construções Marvoense, Lda. [...] 4) Consórcio José Nogueira Elias Lda./RUVILFER, Lda. [...] 5) Construções Armindo Oliveira, Unipessoal, Lda. [...] 6) SOTEOL, Lda. [...] 7) VALTILAJE, Construções, Lda. [...] 8) HABIGRANJA, Lda. [...] Tendo terminado a abertura dos invólucros que continham as propostas, a comissão fixou um prazo de vinte minutos para, em sessão reservada, examinar formalmente as propostas.
Sendo 12 horas e 45 minutos, foi retomada a sessão e comunicada a decisão relativa à reclamação apresentada pela concorrente Construções Marvoense, Lda., tendo a comissão de abertura considerado, por unanimidade, não dar provimento à mesma, verificada que foi a apresentação das propostas daqueles concorrentes, dentro do prazo fixado no anúncio do concurso, em conformidade com o estipulado no artigo 82.º do Decreto-Lei 59/99, como aliás foi esclarecido no início da sessão do acto público. Mais deliberou, por unanimidade, a admissão de todos os concorrentes, à excepção do concorrente n.º 3), Construtora Pinheirense, Lda. [...] Nesta fase encontrava-se presente a Sr.ª Engenheira Ana Paula dos Santos Marques, representante da empresa Construções Marvoense, Lda.
F) No dia 9 de Junho de 2005, entregaram as suas respectivas propostas no balcão da Câmara Municipal de Coimbra a Construções Armindo Oliveira, Unipessoal, Lda.
(pelas 11 horas, com o número de registo 36 588), a SOTEOL, Lda. (pelas 15 horas e 30 minutos, com o número de registo 36 589), a VALTILAJE (pelas 15 horas e 54 minutos, com o número de registo 36 590) e a HABIGRANJA (pelas 16 horas e 13 minutos, com o número de registo 36 591) - v. fl. 312 do PA e ainda o documento n.º 3 junto pela contra-interessada SOTEOL.
"A abertura das propostas referentes ao concurso público da empreitada 'Construção da sede da Junta de Freguesia de Trouxemil' [...] terá lugar no dia 15 de Junho de 2005, pelas 9 horas e 30 minutos, no Salão Nobre da Câmara Municipal de Coimbra [v.
fl. 315 a fl. 334 do PA]."
I) O referido recurso hierárquico foi indeferido por deliberação de aprovação da Câmara Municipal de Coimbra tomada na sessão de 25 de Julho de 2005 e aposta sobre a proposta elaborada pela comissão de abertura em 14 de Julho de 2005 - v.
documento n.º 1 junto pela autora, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.»
O TCA/Norte, em recurso jurisdicional, manteve a sentença recorrida com idênticos argumentos, extraídos basicamente dos artigos 82.º e 94.º, n.º 2, alínea a), do Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas, ou RJEOP, instituído pelo Decreto-Lei 59/99, de 2 de Março (de fl. 226 a fl. 242). É esse, agora, o acórdão recorrido.
A recorrente, não convencida com a bondade de tal decisão, e defendendo que esse aresto se encontra em contradição com o Acórdão do STA de 26 de Abril de 2000, proferido no processo 45 808 (acórdão fundamento), pretende que este STA resolva o caso definitivamente através do presente meio de uniformização de jurisprudência.
2 - É simples de enunciar a questão central, e única, que nos cumpre dilucidar e que se prende com o alcance do programa e do anúncio em matéria de concursos.
Especificando, ou recolocando melhor o tema ao jeito interrogativo, o que importa é saber se, havendo divergência entre o teor do programa e do anúncio do concurso a respeito do prazo estabelecido para a apresentação das propostas, a qual dos dois deve ser concedida prevalência.
Problemática é, ao invés, a situação hipotética em que o programa determina expressamente um determinado prazo para a presentação das propostas, que vem a ser contrariado pelo anúncio, ao estabelecer um prazo diferente e mais alargado, nem que seja de um dia mais, como aqui sucedeu. Nesse caso, não haverá conformação do anúncio ao programa, mas discrepância entre ambas as peças no que respeita aos prazos? Como resolver a dissensão? É claro que uma forma airosa e apetecível de sair desta divergência seria, pura e simplesmente, fazer prevalecer a peça procedimental que fixara o prazo mais longo, por ser essa a maneira mais perfeita de acolher o princípio da concorrência na sua maior pujança: porque se alargava o prazo, o interesse público poderia sair beneficiado, na medida em que teoricamente se permitiria alargar o número de concorrentes, abrindo assim o leque de possibilidades de uma escolha mais perfeita e consentânea com o objectivo da empreitada concreta.
Segundo o artigo 66.º do Decreto-Lei 59/99, de 2 de Março (RJEOP), o programa do concurso «destina-se a definir os termos a que obedece o respectivo processo».
Nesse sentido, ele conterá um conjunto de prescrições que deverão ser observadas, nomeadamente as que constam da alínea a) do n.º 1 do artigo. E, na medida em que define as regras e condições do concurso, desde as de admissão dos concorrentes e da apresentação das propostas, até aos critérios da adjudicação, percorrendo assim todo o iter procedimental, ele, pelo seu carácter imperioso e vinculativo, tem sido, de um modo geral, tomado como o próprio regulamento do concurso (Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Concursos e Outros Procedimentos de Adjudicação Administrativa, Almedina, 2003, p. 135; Maria Olazabal Cabral, in O Concurso Público nos Contratos Administrativos, Almedina, 1997, pp. 234-244;
também, Marcelo Rebelo de Sousa, in «O concurso público na formação do contrato administrativo», p. 45, parecer da PGR n.º 80/99, in Diário da República, 2.ª série, de 11 de Julho de 1990; Acórdãos do STA de 14 de Janeiro de 2003, processo 01828/02, e de 21 de Maio de 2003, processo 0735/03).
É por causa dessa natureza que a violação das suas «definições», vinda ela da entidade pública ou dos concorrentes, está sujeita ao regime da invalidade jurídico-administrativa (M. Esteves de Oliveira, ob. cit. e loc. cit.). Quer isto dizer que, neste domínio, a regulação assim estabelecida integra um bloco de legalidade a que se deve respeito (Acórdãos do STA de 22 de Maio de 2003, processo 0808/03, de 1 de Julho de 2003, processo 0491/03, e de 30 de Julho de 2003, processo 01275/03).
Neste sentido, não nos deveríamos deixar impressionar pelo teor do artigo 82.º Quando ele diz que as propostas devem ser apresentadas no prazo fixado no anúncio, não está a afirmar nenhuma regra excludente, isto é, não está a afastar a possibilidade de nenhuma outra peça procedimental também o fixar. Contudo, também o programa pode, previamente, estabelecer o prazo para a apresentação das propostas, o que até está em sintonia com a estatuição genérica da alínea a) do n.º 1 do artigo 66.º do RJEOP («O programa de concurso [...] especificará as condições estabelecidas neste diploma para admissão dos concorrentes e apresentação das propostas») ou com o disposto na alínea f) do mesmo número («O programa de concurso [...] especificará quaisquer disposições especiais não previstas neste diploma nem contrárias ao que nele se preceitua relativas ao acto do concurso»). Isto, mesmo sem esquecer o regime da realização de despesas públicas com as empreitadas de obras públicas, que expressamente prevê a consignação no programa de concurso da menção da data limite para a entrega das propostas [cf. os artigos 40.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei 55/95, de 29 de Março, e 89.º, alínea c), do Decreto-Lei 197/99, de 8 de Junho, diploma que procedeu à revogação daquele]. Aliás, se o programa do concurso teria de obedecer a modelo a aprovar por portaria do ministro (v. o artigo 62.º, n.º 1, do Decreto-Lei 59/99), então basta ver o n.º 4.º da Portaria 104/2001, de 21 de Fevereiro, que aprovou o respectivo modelo, para se perceber que «As propostas [...] serão entregues até às [...] horas do [...] dia (incluindo na contagem sábados, domingos e feriados), sendo este prazo contado a partir do dia seguinte ao da publicação do anúncio no Diário da República (ou da recepção do convite), pelos concorrentes ou seus representantes, na [...] (entidade e endereço), contra recibo, ou remetidas pelo correio, sob registo e com aviso de recepção». Por tudo isto se vê que esse papel definidor do prazo para a entrega das propostas cabe primacialmente ao programa (aliás, o anúncio, em princípio, só serve para isso mesmo, para divulgar o que já existe, o que está já predefinido).
Este é também o sentido do acórdão fundamento (de fl. 275 a fl. 279: Acórdão do STA de 26 de Abril de 2000, processo 045808).
Por ele se divulgam regras, critérios e todos os aspectos jurídica e tecnicamente relevantes a todos os potenciais interessados, de modo que conheçam o que está em jogo e saibam com o que contar. São, essencialmente, aspectos formais que se publicitam, como a identidade da entidade que põe a obra a concurso, o local e prazo de apresentação das propostas, critérios de adjudicação e aspectos relativos ao contrato a celebrar (v. o anexo IV ao referido diploma; M. Olazabal Cabral, ob. cit., p.
146). Também aqui, portanto, há autovinculação da Administração, de maneira a cumprir princípios como os da igualdade, concorrência e transparência, por exemplo.
A primeira é a de que esse «prazo» é o «fixado no anúncio». Fixado no anúncio e não, simplesmente, «mencionado», «referido», «contido» ou «divulgado». O legislador quis que a fixação fosse tarefa de «determinação» e «definição» que caberia ao anúncio.
Logo, não é mais possível fazer de conta que o legislador não estava atento ao que escreveu e que não se quis exprimir desse modo (artigo 9.º, n.os 2 e 3, do Código Civil);
Aliás - outro argumento em defesa desta tese - sendo a mesma a entidade que estabelece as prescrições do programa e o conteúdo do anúncio, pode até dizer-se que ela terá querido que prevalecesse o prazo que fez consignar na peça posterior.
Pois, de facto, sabendo ela própria aquilo que anteriormente tinha feito incluir no programa, essa será mais uma razão a apontar no sentido de que a divergência detectada se deve resolver em favor da posição manifestada posteriormente. Caso em que, diríamos nós nesse caso, à vontade legislativa - a consignada no artigo 82.º - se juntara a vontade administrativa.
E, depois, sempre ainda nos restaria o argumento retirado da própria dinâmica da lei.
É que, assinalar-se que o programa é dominante apenas por causa do seu carácter regulamentar, isso equivaleria a uma afronta ao valor reforçado emanado de um decreto-lei, necessariamente de hierarquia superior. E não se toleraria, então, que uma disposição regulamentar do programa fizesse claudicar a robustez do anúncio, quando norma legal - como é a do artigo 82.º do Decreto-Lei 55/99 - a este manda atender no que concerne ao prazo para a apresentação das propostas.
IV Decidindo
Texto integral do documento: https://dre.tretas.org/pdfs/2007/03/22/plain-208673.pdf ;
Extracto do Diário da República original: https://dre.tretas.org/dre/208673.dre.pdf .
1999-02-26 - Decreto-Lei 55/99 - Ministério do Trabalho e da Solidariedade
Regulamenta a Lei nº 14/98, de 20 de Março, onde se consagra o direito de antecipação da idade de pensão de velhice das bordadeiras da casa da madeira.
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 artigo 91
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 artigo 66
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