Source: http://www.senat.fr/rap/l12-250/l12-25011.html
Timestamp: 2018-12-19 08:36:41+00:00

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CHAPITRE IER DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉLECTION DES CONSEILLERS DÉPARTEMENTAUX
Article 2 (art. L. 191 du code électoral) : Mode de scrutin des élections départementales
Cet article modifie le mode de scrutin aujourd'hui applicable aux conseillers généraux. Il pose le principe d'un binôme de candidats de sexes différents aux futures élections départementales. Ces dispositions reprennent une proposition formulée par notre collègue Michèle André, alors présidente de la Délégation du Sénat aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, qui constatait que « Les dispositions législatives destinées à favoriser l'accès des femmes aux mandats électoraux et aux fonctions électives ont obtenu des résultats contrastés, en fonction des modes de scrutin. » 17(*).
I. Le mode de scrutin actuel des conseils généraux
Le mode de scrutin aujourd'hui en vigueur pour les élections cantonales a été défini par la loi du 10 août 187118(*). Peu modifié depuis cette date, il repose sur les principes suivants, prévus à l'article L. 191 du code électoral :
- la circonscription électorale est le canton qui est, depuis 1801, une subdivision du département, au sein duquel est élu un conseiller général ;
- les conseillers généraux sont élus au scrutin majoritaire uninominal à deux tours, sur le modèle des élections présidentielles et législatives. La majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de voix au moins égal au quart de celui des électeurs inscrits sont nécessaires pour être élu au premier tour. Pour le second tour, réservé aux candidats qui se sont présentés au premier tour et ont recueilli un nombre de voix au moins égal à 12,5 % des électeurs inscrits ou, si ce seuil n'est pas atteint, aux deux candidats ayant recueilli le maximum de voix, la majorité relative est suffisante.
L'effectif de chaque conseil général dépend donc aujourd'hui du nombre de cantons. Il varie entre quinze pour le Territoire de Belfort et soixante-dix-neuf pour le département du Nord. D'après l'exposé des motifs, sont recensés 3 971 cantons et il est précisé que « Il n'y a aucune relation entre la population d'un département et le nombre de ses conseillers généraux : des départements dont la population diffère sensiblement peuvent avoir le même nombre de conseillers. »
Le mode de scrutin actuel soulève deux observations.
D'une part, l'élection des conseillers généraux dans un cadre cantonal a incontestablement permis un ancrage territorial des élus au sein de leur circonscription, à l'origine d'un lien de proximité entre ces derniers et leurs électeurs.
D'autre part, le mode de scrutin uninominal majoritaire n'a pas favorisé le développement de la parité. Alors que la loi constitutionnelle du 8 juillet 199919(*) a modifié l'article 3 de la Constitution pour prévoir que la loi « favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives », la part des femmes dans les conseils généraux est passée de 8,6 % en 1998 à 10,9 % en 2006. Comme le constatait notre collègue Patrice Gélard20(*), « Aucune disposition législative contraignante n'a, en effet, été prévue pour favoriser l'accès des femmes aux mandats de conseillers généraux ». Cette situation résulte, pour partie, du mode de scrutin majoritaire qui apparaît peu compatible avec la mise en oeuvre d'obligations paritaires. Si on peut se féliciter de la progression, au cours de la dernière décennie, du nombre de femmes élues conseiller général, force est de constater que leur nombre demeure encore modeste.
C'est pourquoi l'article 4 de la loi du 31 janvier 200721(*) a institué des suppléants des conseillers généraux, de sexe opposé. L'objectif de cette disposition est de favoriser l'émergence d'un « vivier » de femmes dans les conseils généraux, « tout en alliant simplicité et respect d'un mode de scrutin garant de la proximité entre les électeurs et leur conseiller général et adapté pour la constitution d'une majorité stable de gestion au conseil général. » Cette disposition s'est accompagnée d'un relèvement constaté du nombre de femmes au sein des conseils généraux : celles-ci représentaient, en 2009, 13,5 % de l'effectif des assemblées délibérantes départementales par l'effet combiné des choix de candidats et du vote des électeurs.
Toutefois, en 2010, dans le cadre des discussions parlementaires sur le mode de scrutin des conseillers territoriaux, notre collègue Michèle André regrettait, malgré cette avancée, que « Les femmes sont, dans 79 % des cas, restées cantonnées dans les postes de remplaçants, témoignant de la réticence des appareils politiques à s'ouvrir à la parité. ». Elle constatait par ailleurs que « Les conseils généraux restent les assemblées les plus fermées aux femmes. [...] Trois conseils généraux ne comportent actuellement aucune femme élue : l'Ariège, la Haute-Corse et le Tarn-et-Garonne et, dans quinze d'entre eux, la proportion de femmes est inférieure à 5 % ». L'observatoire de la parité entre les femmes et les hommes a enfin évalué à 5 % la part de femmes présidentes de conseil général en 2011.
Le présent article propose de modifier les dispositions de l'article L. 191 du code électoral afin de rénover le mode de scrutin des conseillers généraux, devenant, en raison de l'article 1er, des conseillers départementaux.
Est ainsi introduit un nouveau mode de scrutin, avec la présentation de deux candidats, en binôme, de sexe opposé, aux élections au conseil départemental. Cette innovation électorale en droit français permet l'introduction d'un scrutin binominal, puisque l'électeur serait amené à élire deux conseillers départementaux, mais qui serait également un scrutin binomial, les deux candidatures étant solidaires l'une de l'autre, conformément aux dispositions des articles suivants du projet de loi. En d'autres termes, par ce mode de scrutin, les électeurs voteraient pour une « liste de deux candidats », sans possibilité de panachage, ni de vote préférentiel. Ainsi, ce nouveau mode de scrutin se différencie des élections sénatoriales pour les départements où s'applique le scrutin majoritaire à deux tours, c'est-à-dire ceux où sont élus au plus trois sénateurs. En effet, dans ce cas, les grands électeurs élisent deux ou trois sénateurs, chaque candidature étant indépendante des autres. C'est pourquoi l'innovation principale de ce nouveau mode de scrutin ne réside pas dans l'élection de deux élus mais dans leur solidarité devant le scrutin. L'élection de l'un entraîne obligatoirement l'élection de l'autre.
Ce nouveau mode de scrutin binominal ne dispose d'aucun équivalent dans les scrutins électoraux applicables dans d'autres pays. En effet, les élections législatives du Chili, souvent citées en exemple, représentent un exemple de candidatures binominales mais pas binomiales : l'élection de l'un des candidats de la liste n'entraîne pas, ipso facto, celle du deuxième candidat, comme le présente l'encadré ci-dessous.
Les particularités des élections législatives au Chili
Les 120 députés de la chambre des députés du Chili sont élus au suffrage universel direct, au scrutin de liste, dans le cadre de 60 circonscriptions au sein de chacune desquelles sont désignés deux députés.
Dans chaque circonscription, les électeurs doivent choisir entre les différentes listes qui comportent chacune deux candidats. Ils indiquent une préférence pour l'un des candidats de la liste qu'ils ont choisie. Le premier siège est attribué au candidat le plus populaire de la liste ayant obtenu le plus grand nombre de votes.
On divise ensuite le nombre total des votes de cette liste par deux. Si ce nombre est toujours plus élevé que le total des votes de toute autre liste, le deuxième candidat de ladite liste obtient le deuxième siège. A défaut, le deuxième siège est attribué au candidat ayant le plus grand nombre de voix à son crédit sur la liste qui s'est classée deuxième.
Ce système rend la tâche difficile aux formations politiques de moindre importance qui tentent d'obtenir au moins un siège : les formations politiques ne peuvent espérer être représentés à la Chambre des députés que s'ils font partie de l'une des deux plus grandes listes dans une circonscription électorale donnée, et à la condition que l'écart avec la liste arrivée en tête ne soit pas trop important.
Peuvent être candidats les chiliens, âgés de 21 ans révolus, résidant depuis au moins deux ans à la date de l'élection dans la circonscription où ils sont candidats et ayant au moins atteint un niveau scolaire de fin d'études secondaires. En revanche, aucune règle de parité n'est prévue : d'ailleurs seules 17 femmes sur 120 députés siègent actuellement (soit 14 %).
L'objectif recherché par la mise en place de ce binôme est de garantir la parité au sein des futurs conseils départementaux. Comme l'a rappelé votre rapporteur précédemment, le scrutin majoritaire n'a pas permis une représentation satisfaisante des femmes dans les conseils généraux, contrairement aux autres niveaux de collectivités territoriales où la parité a progressé, comme le présente le tableau suivant. En permettant la candidature de deux personnes de sexe opposé qui, en raison de leur solidarité devant le suffrage, seront élus ensembles, la part des femmes au sein des conseils départementaux progressera fortement pour atteindre, mathématiquement, 50 % de l'effectif total. Votre rapporteur espère que la hausse de la part des femmes dans les conseils départementaux s'accompagnera d'une augmentation du nombre de départements à la tête desquels sera élue une présidente.
Les pourcentages d'élus selon la contrainte paritaire
ou fonction élective
constitutionnelle de 1999
Derniers renouvellements (*)
Élections et fonctions
Municipales dont la population est inférieure à 3 500 habitants
avec incitation paritaire
Vice-président Conseil régional
Adjoints au maire = 3 500 habitants
Municipales = 3 500 habitants
Source : Observatoire de la parité entre les hommes et les femmes, 2011.
En revanche, le canton, en tant que circonscription électorale des conseillers départementaux, est conservé afin de préserver le lien de proximité existant entre les élus et leurs électeurs. Les nouvelles modalités de scrutin préservent ainsi l'un des atouts essentiels du mode de scrutin actuel des conseillers généraux, à savoir leur ancrage territorial.
La mise en place de binômes de candidats pourra enfin favoriser les alliances politiques a priori, c'est-à-dire avant le premier tour du scrutin, ce qui permettra à deux formations politiques de définir un projet local commun et aux électeurs de choisir ses élus non sur des tractations politiciennes mais sur un dessein clair et sans ambiguïté. Ces nouvelles modalités devraient fortement atténuer les coalitions politiques créées entre les deux tours, souvent au profit de stratégies électorales peu propices au développement de projets locaux structurants et peu lisibles pour les électeurs.
Votre commission partage les objectifs du présent article qui vise à la fois à préserver l'ancrage territorial des conseillers départementaux et à favoriser la parité dans les conseils départementaux, avec la présentation de binômes de candidats.
Elle représente également une innovation électorale dont il faudra mesurer les résultats au regard, non seulement des objectifs affichés par le Gouvernement, mais également de la participation électorale et de la connaissance des élus départementaux par leurs électeurs. Elle estime que le nouveau mode de scrutin devrait encourager la mise en place d'alliances politiques entre différentes formations politiques destinées à définir un projet local rigoureux, préférable à toute alliance stratégique politicienne.
Notre collègue Bruno Sido, par ailleurs président du groupe de la droite, du centre et des indépendants (DCI) de l'Assemblée des Départements de France, s'est interrogé sur les conséquences politiques de binômes de candidats qui ne serait pas de la même tendance politique, sur la majorité du conseil départemental.
En revanche, notre collègue Yves Krattinger a estimé qu'un nombre pair de conseillers départementaux dans les futurs conseils, consécutif à la présence de deux conseillers par canton, pourrait conduire à des situations de blocage dans leur fonctionnement, et multiplier les situations où il reviendrait au doyen d'âge de présider, ce qu'il considère insatisfaisant. Toutefois, il convient de ne pas exagérer cette probabilité, les binômes pouvant être constitués de candidats aux tendances politiques différentes, afin d'assurer une participation électorale plus importante.
Article 3 (art. L. 191-1 (nouveau) du code électoral) : Nombre de cantons
Le présent article propose de diviser par deux le nombre de cantons existants au 1er janvier 2013 pour les prochaines élections départementales. Il fixe ainsi le nouvel effectif des futurs conseils départementaux à partir de 2015, date de leur prochain renouvellement général.
I. Un nombre stable des cantons depuis 1789
D'après l'exposé des motifs, sont recensés 3 971 cantons dans l'ensemble des départements hexagonaux et d'outre-mer et, par voie de conséquence, autant de conseillers généraux.
Depuis 1801, année de leur création, les cantons ont fait l'objet de peu de modifications territoriales : en effet, seuls deux cinquièmes d'entre eux ont connu un remodelage de leurs limites. Cette relative stabilité dans le temps a conduit à un renforcement des écarts de représentativité démographique entre les cantons d'un même département. D'après l'exposé des motifs, « Le rapport entre le canton le plus peuplé et le canton le moins peuplé, au sein d'un même département, atteint 1 pour 47 dans le département de l'Hérault. Dans 88 départements, ce ratio est supérieur à 1 pour 5 ; dans 49 départements, il est supérieur à 1 pour 10 et dans 18 départements, il est supérieur à 1 pour 20. » Par ailleurs, « dans 72 départements, [l'écart à la moyenne de la population départementale] est supérieur à 100 % pour le canton le plus peuplé. Les cantons les moins peuplés comptent entre 39 % et 95 % d'habitants de moins que la population moyenne cantonale de leur département. »
C'est pourquoi le pouvoir réglementaire a été amené, au cas par cas, à opérer des modifications territoriales de cantons pour atténuer certaines disparités démographiques. Toutefois, ces aménagements ponctuels n'ont pas permis de remédier à certains écarts démographiques, qui sont pourtant contraires au principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage, ce qui nécessite aujourd'hui un remodelage d'ensemble.
Ces redécoupages ponctuels sont à l'origine d'une jurisprudence abondante, ancienne et constante du Conseil d'État ainsi que du Conseil constitutionnel que votre rapporteur abordera dans le cadre de l'article 23 du présent projet de loi.
On rappellera en outre, pour mémoire, que l'article 3 de la loi de réforme des collectivités territoriales22(*) soumet la délimitation des cantons, dans le cadre de l'élection des conseillers territoriaux, à une double contrainte :
- d'une part, le respect des limites des circonscriptions législatives, telles qu'elles sont déterminées par le tableau n° 1 annexé au cadre électoral, en application de l'ordonnance du 29 juillet 200923(*) ;
- d'autre part, le respect des limites des communes de moins de 3 500 habitants.
Ainsi que l'a constaté notre collègue députée Nathalie Appéré24(*), ces précisions - et plus particulièrement celle relative aux circonscriptions législatives - ont rendu plus difficile la mission du pouvoir réglementaire : « le respect de cette obligation de coïncidence pourrait avoir comme conséquence d'obliger soit à prévoir un redécoupage simultané des deux circonscriptions législatives, soit à conserver un découpage potentiellement obsolète et inégalitaire. » Ainsi, les projets de décret procédant à la délimitation des nouveaux cantons n'ont jamais été présentés.
Les dispositions du présent article prévoient que le nombre de cantons prévu pour les prochaines élections générales des conseils départementaux, en mars 2015, s'élèverait, dans chaque département, à la moitié de celui existant au 1er janvier 2013. Ce nombre serait arrondi à l'entier supérieur pour les départements disposant d'un nombre impair de cantons.
Par conséquent, le nombre de cantons devrait s'élever, pour les prochaines élections générales des conseillers départementaux, à 1986, alors que l'étude d'impact précise que le nombre de cantons s'élèverait à 1959. Toutefois, d'après les informations fournies à votre rapporteur par le ministère de l'intérieur, le nombre de cantons s'élèvera en réalité à 2012.
Ainsi, la coordination des dispositions de l'article 2, qui prévoit l'élection d'un binôme de candidats par canton, et du présent article, qui propose de diviser par deux le nombre de cantons actuels, permet à la fois de conserver le nombre actuel de conseillers généraux tout en modernisant la carte territoriale des cantons.
Les nouveaux cantons, issus de cette refonte, seront ainsi d'une taille plus grande mais ils permettront surtout de remédier aux écarts démographiques que connaissent la majorité des départements.
A cet égard, votre rapporteur s'est également interrogé sur le maintien de la dénomination du canton. Il a pensé que le terme de district, qui a d'ailleurs été utilisé lors de la création des départements, serait plus adapté pour désigner la circonscription électorale dans laquelle seront élus les conseillers départementaux.
Votre commission partage l'objectif du présent article de concilier le maintien de l'effectif historique des conseils généraux tout en modernisant la carte cantonale, afin d'atténuer les écarts démographiques liés à la relative stabilité des limites territoriales des cantons depuis l'origine et à la poussée démographique que connaissent, depuis plusieurs décennies, certains territoires. Il s'agit de moderniser les cantons de chaque département, en définissant de nouvelles limites territoriales qui satisfassent le principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage, en diminuant les écarts démographiques entre cantons d'un même département.
Elle se félicite également que certaines dispositions de l'article 3 de la loi de réforme des collectivités territoriales soient abrogées, en raison des difficultés qu'elles soulèvent pour le pouvoir réglementaire en matière de refonte de la carte cantonale.
Par ailleurs, elle considère que la combinaison des dispositions des articles 2 et 3 du projet de loi permet d'éviter tout débat sur le nombre de conseillers qui devraient être prévus pour chaque département, à la différence des longs débats sur la répartition des conseillers territoriaux à l'occasion de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010.
Toutefois, votre commission estime inutile de codifier cette disposition au sein du code électoral. C'est pourquoi elle propose d'en faire une disposition simple du présent projet de loi.
Article 4 (art. L. 192 du code électoral) : Élections des conseillers départementaux
Le présent article propose d'adapter les dispositions actuelles de l'article L. 192 du code électoral à l'élection des conseillers départementaux, en prévoyant notamment la suppression d'un renouvellement des conseils départementaux par moitié tous les trois ans au profit d'un renouvellement intégral tous les six ans.
Les conseillers généraux sont, conformément aux dispositions de l'article L. 192 du code électoral, élus pour un mandat de six ans. Ils sont renouvelés par moitié tous les trois ans et sont indéfiniment rééligibles. Les élections ont lieu au mois de mars.
La répartition des cantons en deux séries relève du conseil général qui répartit, dans la mesure du possible dans une proportion égale, les cantons de chaque arrondissement dans chacune des deux séries. Il procède ensuite à un tirage au sort afin de régler l'ordre de renouvellement des séries.
De même, lors de la création d'un nouveau canton issu de la fusion de deux cantons n'appartenant pas à la même série de renouvellement, le cinquième alinéa de l'article L. 192 prévoit l'organisation d'élections à la date du plus proche renouvellement afin de pourvoir le siège de conseiller général du nouveau canton. En revanche, le conseiller général élu dans l'ancien canton qui appartient à la série renouvelée à la date la plus lointaine peut continuer à exercer son mandat jusqu'à son terme.
La nouvelle rédaction de l'article L. 192 proposée par le présent article vise à adapter le mode de renouvellement à l'élection de deux conseillers départementaux par canton, présentés en binôme de candidats.
Les conseillers départementaux, au même titre que les conseillers généraux, seraient élus pour six ans et seraient indéfiniment rééligibles. Les élections départementales seraient également organisées au mois de mars. Les collèges électoraux seraient convoqués le même jour.
La différence notable avec les dispositions actuelles réside dans la suppression du renouvellement par moitié, tous les trois ans, des conseils départementaux et donc, de la répartition des cantons en deux séries de renouvellement, au profit d'un renouvellement intégral tous les six ans. L'Assemblée des départements de France s'est déclarée en faveur de renouvellement intégral, ce qui favorisera la mise en place de projets locaux ambitieux, sur une période relativement longue.
Votre commission estime que le renouvellement par moitié ne permet pas au conseil général d'assumer ses compétences dans la durée. Au contraire, le renouvellement intégral tous les six ans permettrait la conduite de politiques locales pendant une durée suffisamment longue, ce qui mettrait un terme aux réorientations fréquentes que celles-ci peuvent connaître dans certains départements en raison des changements de majorité politique liés à des renouvellements par moitié.
Article 5 (art. L. 193 du code électoral) : Mode de scrutin des élections départementales
Cet article prévoit une coordination légistique imposée par les dispositions de l'article 2 en matière de scrutin applicable aux élections des conseillers départementaux.
Les conseillers généraux sont élus au scrutin majoritaire uninominal à deux tours. L'article L. 193 du code électoral prévoit que tout candidat aux élections cantonales est élu au premier tour de scrutin s'il a obtenu :
- la majorité absolue des suffrages exprimés ;
Un second tour de scrutin est organisé si aucun candidat ne répond à ces deux conditions cumulatives. La majorité relative est alors suffisante, quel que soit le nombre de votants. Toutefois, conformément à l'article L. 210-1 du code électoral, seuls les candidats s'étant présentés au premier tour et ayant au moins obtenu un nombre de suffrages au moins égal à 12,5 % du nombre des électeurs inscrits peuvent se maintenir au second tour. A défaut, les deux candidats ayant recueilli le plus de suffrages peuvent maintenir leur candidature.
L'élection est acquise, en cas d'égalité des suffrages entre deux ou plusieurs candidats, au plus âgé d'entre eux.
Le présent article propose d'adapter les conditions actuelles permettant à un candidat de gagner l'élection au premier tour au binôme de candidats dans le cadre des élections départementales. Dans le cas où, à l'issue du second tour, plusieurs binômes ont obtenu le même nombre de suffrages, l'élection serait acquise au binôme qui comporterait le candidat le plus âgé.
Toutefois, à l'initiative de notre collègue Pierre-Yves Collombat, votre commission a adopté le principe selon lequel, en cas d'égalité des suffrages, l'élection serait acquise par le plus jeune des candidats en lice. Il s'agit de favoriser, par cette mesure, le renouvellement des élus et de ne pas conforter une prime aux sortants.
Article 6 (art. L. 205 du code électoral) : Extension du mécanisme de la déclaration de démission par le représentant de l'État
Le présent article propose d'étendre le mécanisme de la déclaration de démission d'office par le représentant de l'État, aujourd'hui applicable aux conseillers généraux, aux conseillers départementaux.
I. Le dispositif actuel
Nul ne peut exercer un mandat électoral s'il est inéligible. Lorsque l'éligibilité d'un candidat est contestée à l'occasion d'une élection, il revient au juge de l'élection d'examiner les moyens tirés de l'inéligibilité d'un candidat. Si l'inéligibilité est antérieure à l'élection et si cette dernière n'est pas contestée pendant le délai de recours, elle ne peut plus l'être avant l'expiration du mandat.
En revanche, si la cause de l'inéligibilité est postérieure à l'élection, la démission d'office de l'élu doit alors être déclarée par un arrêté préfectoral. Ainsi, tout conseiller général qui, par une cause postérieure à son élection, se trouve dans l'une des situations d'inéligibilité prévues par l'article L. 205 du code électoral, est déclaré démissionnaire d'office par le préfet du département.
Les situations d'inéligibilité sont celles énoncées par les articles L. 195, L. 199 et L. 200 du code électoral.
L'article L. 195 énumère dix-neuf catégories de fonctionnaires qui ne peuvent être élus membres d'un conseil général, en raison des fonctions passées qu'ils ont exercées depuis moins de six mois ou, pour les membres du corps préfectoral, depuis moins d'une année, avant l'élection dans le département concerné. Est également inéligible et donc, au titre de l'article L. 205 du code électoral, démissionnaire d'office, le président d'un conseil général ou tout conseiller général qui, conformément aux dispositions de l'article 2 de la loi du 11 mars 198825(*), n'aurait pas déposé sa déclaration de situation patrimoniale dans les délais impartis.
Article L. 195 du code électoral
Ensuite, en vertu des dispositions de l'article L. 199 du code électoral, ne peuvent être électeurs les personnes dont les tribunaux ont interdit le droit de vote et d'élection (article L. 6 du code électoral), les individus condamnés définitivement pour certaines infractions pénales entraînant une radiation, pendant cinq ans, des listes électorales (article L. 7 du code électoral) ainsi que les personnes privées de leur droit d'éligibilité en raison d'une décision judiciaire.
Enfin, l'article L. 200 du code électoral dispose que sont inéligibles les majeurs placés sous tutelle ou sous curatelle.
Le présent article propose d'élargir les situations d'inéligibilité pouvant entrainer une démission d'office en insérant, au sein de l'article L. 205, un renvoi à l'article L. 196 du code électoral.
Cet article dispose que les vétérinaires inspecteurs en chef, les vétérinaires inspecteurs principaux et les vétérinaires inspecteurs chargés des fonctions de directeur des services vétérinaires ne peuvent être élus conseiller général qu'un an après la cessation de leurs fonctions au sein du département dans lequel ils sont candidats. Par ailleurs, les ingénieurs en chef et les ingénieurs des services agricoles affectés à une direction des services agricoles ou à une inspection de la protection des végétaux ne peuvent être éligibles aux élections départementales.
Ainsi, tout candidat qui serait inéligible en vertu des dispositions de l'article L. 196 du code électoral pourrait dès lors être déclaré démissionnaire d'office par le préfet, conformément à l'article L. 205 du même code.
Votre commission approuve ce renvoi aux fonctions visées à l'article L. 196 pour l'application du mécanisme de la déclaration de démission d'office, à celles qui y sont aujourd'hui soustraites.
Article 7 (art. L. 209 du code électoral) : Coordination
Le présent article procède à une coordination légistique imposée par l'article 2 du présent projet de loi.
En vertu des dispositions des premier et deuxième alinéas de l'article L. 209 du code électoral, tout conseiller général élu dans plusieurs cantons d'un même département est tenu de déclarer celui dans lequel il souhaite demeurer élu, dans les trois jours qui suivent la plus proche réunion du conseil général organisée après les élections. Si son élection est contestée, il fait connaître sa déclaration d'option auprès du président du conseil général soit :
- à partir de la date à laquelle la décision du tribunal administratif est devenue définitive ;
- en cas d'appel, à partir de la notification de la décision du Conseil d'État.
Si le conseiller général en question ne procède pas à une option au cours des délais ainsi imposés, il revient alors au conseil général de déterminer, en séance publique, à quel canton le conseiller appartiendra, par tirage au sort.
Le troisième alinéa de l'article L. 209 prévoit que, lorsque le nombre de conseillers généraux élus dans un département est supérieur au quart de l'effectif total du conseil général, celui-ci procède, par tirage au sort, à la désignation de celui ou ceux dont le mandat prend fin. Lorsqu'une question préjudicielle est soulevée sur le domicile d'un des conseillers généraux, le conseil général sursoit et « le tirage au sort a alors lieu par le bureau du conseil général réuni à cet effet ».
Enfin, le quatrième et dernier alinéa dispose qu'en cas de division d'un canton en plusieurs nouveaux cantons, le conseiller général représentant le canton divisé bénéficie d'un droit d'option pour l'une des nouvelles circonscriptions dont il souhaite être le conseiller général, dans les dix jours qui suivent la promulgation du décret entérinant la nouvelle délimitation.
Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 209 du code électoral.
Il supprime notamment les dispositions relatives au droit d'option d'un conseiller général élu dans plusieurs cantons. Par conséquent, aucun candidat aux élections départementales ne disposera de la faculté de se présenter dans plusieurs cantons au sein d'un même département, ce que prévoit l'article 8 du présent projet de loi. Cette suppression se justifie par la solidarité qui unit, au moment de l'élection, le binôme de candidats. Si un candidat appartenait à plusieurs binômes de candidats, son droit d'option conduirait à l'annulation de l'élection de son ou ses binôme(s) avec lesquels il aurait été élu dans d'autres cantons.
Le présent article supprime également le quatrième alinéa de l'article L. 209 prévoyant le droit d'option pour un conseiller général dont le canton a fait l'objet d'un redécoupage conduisant à la création de plusieurs nouveaux cantons.
Seule la disposition relative au tirage au sort organisé par le Conseil général lorsque les conseillers départementaux domiciliés hors du département représentent plus du quart de l'effectif du conseil est conservée et adaptée au principe d'un binôme de conseillers départementaux.
Le nouvel article L. 209 ne prévoit aucune disposition sur ce qu'il advient du binôme d'un canton dont le mandat de l'un des conseillers départementaux prend fin en raison du tirage au sort effectué par le conseil départemental. C'est pourquoi votre commission, à l'initiative de votre rapporteur, a précisé que le conseiller départemental dont le mandat prend fin en raison des nouvelles dispositions de l'article L. 209 du code électoral serait remplacé par son suppléant.
Article 8 (art. L. 210-1 du code électoral) : Déclaration de candidature
Le présent article modifie les dispositions actuelles en matière de déclaration de candidature applicables aux conseillers généraux pour les adapter au binôme de candidats pour les élections départementales.
La déclaration de candidature est établie par tout candidat à une élection au scrutin uninominal (élections législatives, sénatoriales et cantonales) ou par tout candidat tête de liste en cas de scrutin de liste (élections municipales et régionales). Elle doit comporter la signature du ou des candidats, avec l'indication des noms, prénoms, sexes, dates et lieux de naissance, domiciles et professions. Elle doit également mentionner, s'il y a lieu, les mêmes informations pour les suppléants, avec leur acceptation écrite. Elle doit enfin être accompagnée de toutes les pièces justifiant de l'éligibilité du candidat et de son suppléant, dont les conditions sont énoncées à l'article L. 194 du code électoral :
- avoir dix-huit ans révolus ;
- être domicilié dans le département ou être inscrit au rôle d'une des contributions directes au 1er janvier de l'année au cours de laquelle est organisée l'élection ;
- avoir hérité d'une propriété foncière dans le département.
La déclaration de candidature doit être déposée pour chaque tour de scrutin.
L'article L. 210-1 du code électoral dispose que le suppléant d'un conseiller général doit être de sexe opposé.
Pour les élections cantonales, le lieu et le délai de dépôt de la déclaration ne sont pas déterminés par la loi mais par décret en Conseil d'État. L'article R. 109-1 du code électoral précise que les candidatures pour le premier tour sont déposées à la préfecture « dans le délai fixé par arrêté préfectoral ». Quant au dépôt de la déclaration de candidature pour le second tour, il est fixé le mardi entre les deux tours avant 16 heures.
Lorsque la déclaration de candidature pour l'élection ne remplit pas les conditions prévues par le code électoral ou s'il apparaît que le candidat est inéligible, la candidature n'est pas enregistrée. Il appartient alors au candidat de saisir le tribunal administratif dans les vingt-quatre heures afin de demander son enregistrement. Le tribunal dispose alors de trois jours pour statuer, faute de quoi la candidature doit être enregistrée.
L'article L. 210-1 prévoit également, pour les cantons d'au moins 9 000 habitants qui représentent aujourd'hui près de 37 % de l'ensemble des cantons, que tout candidat à l'élection cantonale doit joindre toute pièce prouvant qu'il a procédé à la déclaration d'un mandataire financier. Cette disposition a été introduite par l'article 12 de la loi du 14 avril 201126(*) qui a fait de la désignation d'un mandataire financier aux élections cantonales une obligation opposable aux candidats et une condition de la recevabilité de leurs candidatures.
Le code électoral dispose également qu'un candidat ne peut se présenter dans plusieurs cantons, afin d'empêcher les candidatures multiples.
Il précise enfin que les candidats qui peuvent se présenter au second tour sont ceux qui ont obtenu un nombre de suffrages au moins égal à 12,5 % du nombre électeurs inscrits. Si un seul candidat remplit ces conditions, le deuxième candidat ayant recueilli le maximum de suffrages peut se maintenir au second tour. Dans le cas où aucun candidat n'a obtenu 12,5 % des suffrages au premier tour, les deux candidats ayant recueilli le maximum de voix peuvent maintenir leur candidature au second tour. On rappellera, pour mémoire, que ce seuil était auparavant fixé à 10 %. Il a été relevé par l'article 2 de la loi précitée de réforme des collectivités territoriales à l'initiative de Dominique Perben, alors rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale. L'Assemblée des Départements de France avait marqué son accord avec le relèvement du seuil de passage au second tour, qui lui semblait de nature à assurer la totale légitimité des élus locaux. L'abaissement nouveau de ce seuil a été adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, lors de la discussion de la proposition de loi relative à l'abrogation du conseiller territorial.
Le présent article propose de coordonner, en vertu des modifications apportées par l'article 2 du présent projet de loi, les dispositions actuelles de l'article L. 210-1 du code électoral en les appliquant au binôme de candidats.
Outre des modifications rédactionnelles, quatre modifications majeures sont proposées au régime des futurs conseillers départementaux.
Tout d'abord, chaque candidat du binôme et son remplaçant sont de même sexe. Il s'agit de conserver, lorsque les dispositions de l'article L. 221 sont appliquées, la parité du binôme de conseiller départemental d'un même canton. Si le principe actuel selon lequel le remplaçant est de sexe opposé du candidat titulaire était maintenu, le recours au remplaçant conduirait à avoir deux conseillers de même sexe au sein d'un canton.
Ensuite, le binôme de candidats est tenu d'indiquer, sur une déclaration conjointe, les références du compte bancaire sur lequel devront être opérés le remboursement des frais d'impression et d'affichage des documents de propagande et le remboursement forfaitaire des dépenses de campagne. Ces deux remboursements sont opérés, conformément aux articles L. 216 et L. 52-11-1 du code électoral, si le binôme de candidats a obtenu 5 % des suffrages à l'un des deux tours de scrutin. Le remboursement forfaitaire de la part de l'État est égal à 47,5 % du plafond de dépenses et « ne peux excéder le montant des dépenses réglées sur l'apport personnel des candidats et retracées dans leur compte de campagne. »
Par ailleurs, le refus d'enregistrement d'un binôme de candidats aux élections départementales doit être motivé.
Enfin, le seuil de passage au second tour est abaissé à 10 %, seuil déjà en vigueur avant l'adoption de la loi de réforme des collectivités territoriales.
Votre commission est favorable aux nouvelles dispositions introduites à l'article L. 210-1 du code électoral, sous réserve cependant de quelques améliorations rédactionnelles.
Notre collègue Bruno Sido en tant que représentant du groupe Droite Centre et Indépendants (DCI) de l'Assemblée des départements de France a estimé que l'abaissement du seuil à 10 % pour le passage d'un candidat au second tour conduirait inévitablement à la multiplication de triangulaires, ce qui ne favoriserait pas une meilleure lisibilité du scrutin pour les électeurs. Toutefois, votre commission a conservé le seuil proposé par le projet de loi.
Article 9 (art. L. 221 du code électoral) : Remplacement des conseillers départementaux
Le présent article définit les conditions de remplacement d'un conseiller départemental ainsi que les causes qui peuvent conduire à l'organisation d'élections partielles.
L'article L. 221 du code électoral prévoit les causes qui peuvent conduire au remplacement d'un conseiller général par son suppléant. Ces causes recouvrent les cas suivants :
- le décès du conseiller général ;
- la démission de l'élu pour respecter les règles relatives au cumul des mandats locaux ou parlementaire ;
- la présomption d'absence prévue à l'article 112 du code civil ;
- l'acceptation de la fonction de membre du Conseil constitutionnel ou de Défenseur des Droits ;
L'article 4 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a élargi les cas de suppléance, en disposant que la démission d'un conseiller général pour « tout autre motif » entraîne automatiquement son remplacement par son suppléant.
Si le mandat d'un conseiller général prend fin en raison de l'un des cas énoncés précédemment, il est alors remplacé par son suppléant, élu en même temps que lui, jusqu'au plus proche renouvellement électoral de la série à laquelle appartient le canton.
En cas de vacance pour toute autre cause, notamment la démission d'office d'un conseiller général, ou lorsque le remplacement d'un conseiller général ne peut être appliqué, une élection partielle est alors organisée dans les trois mois qui suivent la vacance du siège de conseiller. L'élection partielle est organisée en même temps qu'un renouvellement d'une série de cantons, même s'il s'agit de la série à laquelle n'appartient pas le canton, si celui-ci a lieu moins de trois mois après la vacance.
Enfin, on rappellera que la loi précitée du 31 janvier 2007 prévoit que tout candidat aux élections cantonales doit se présenter avec un remplaçant de sexe opposé. L'objectif d'une telle mesure était de favoriser la parité au sein des conseils généraux, dont le mode de scrutin uninominal est difficilement conciliable avec cet objectif constitutionnel.
Le présent article propose d'apporter les modifications imposées par les nouvelles modalités du scrutin aux élections départementales en matière de vacance et d'organisation d'élections partielles.
Toute cause de vacance d'un conseiller départemental autre que l'annulation de l'élection par le juge des élections ou la démission d'office prévue à l'article L. 118-3 - selon lequel lorsqu'un juge de l'élection a déclaré inéligible un candidat proclamé élu, il le déclare démissionnaire d'office si l'élection n'a pas été contestée pendant le délai contentieux - permet le remplacement du conseiller en question par son suppléant.
En revanche, si le siège est vacant en raison de l'impossibilité de recourir à la suppléance du conseiller départemental, le siège de ce dernier est vacant jusqu'aux prochaines élections départementales. Ainsi, le deuxième conseiller départemental élu en même temps que celui qui, pour une cause quelconque, a dû abandonner son siège, continue d'exercer son mandat. La solidarité entre les deux candidats du binôme au moment de l'élection prend fin après celle-ci car chaque conseiller exerce son mandat indépendamment de l'autre.
Une élection partielle ne pourrait alors être organisée que dans trois cas :
- lors de l'annulation de l'élection des deux conseillers départementaux, l'annulation de l'élection de l'un entraînant, de fait, celle de son binôme ;
- lors de la démission d'office en vertu des dispositions de l'article L. 118-3 du code électoral rappelées précédemment ;
- lorsque les deux sièges d'un même canton sont vacants et que le remplacement ne peut être appliqué.
Toutefois, aucune élection partielle ne pourrait avoir lieu à moins de six mois précédant le renouvellement des conseils départementaux.
Votre commission est favorable au dispositif de cet article qui élargit les causes pouvant conduire au remplacement d'un conseiller départemental par son suppléant élu en même temps que lui.
Par ailleurs, cet article précise les conditions qui permettent l'organisation d'élections partielles, à savoir la démission d'office prévue à l'article L. 118-3 du code électoral, l'annulation de l'élection et enfin, la vacance des deux sièges de conseillers départementaux, si cette organisation a lieu plus de six mois avant le renouvellement général du conseil départemental.
Votre commission rappelle que, en vertu des modifications qu'elle a apportées à l'article 7, le recours à la suppléance serait également possible lorsque la vacance est liée au tirage au sort d'un conseiller départemental élu mais domicilié en dehors du département, en vertu des dispositions de l'article L. 209 du code électoral.
Article 10 (art. L. 223 du code électoral) : Solidarité du binôme de candidats en matière de contentieux électoral
Cet article tire la conséquence de la solidarité du binôme posée par l'article 2 du présent projet de loi en matière contentieuse.
Dans le cadre d'un contentieux électoral à son encontre, un conseiller général conserve son mandat « jusqu'à ce qu'il ait été définitivement statué sur la réclamation », en vertu de l'article L. 223 du code électoral.
On rappellera que, quelle que soit la décision prise en première instance, celle-ci n'est appliquée qu'à l'issue du jugement définitif, y compris le recours devant le Conseil d'État. En d'autres termes, si le jugement en première instance du tribunal administratif décide l'annulation de l'élection et qu'un recours est formé en Conseil d'État, la décision ne s'appliquera que si ce dernier la confirme. En d'autres termes, l'appel devant le Conseil d'État a un effet suspensif sur la décision du tribunal administratif, sauf pour des exceptions prévues par le code électoral pour les élections municipales27(*).
Toutefois, l'article L. 223 dispose, par dérogation, que l'appel d'une décision du tribunal administratif devant le Conseil d'État n'a pas d'effet suspensif lorsque « l'élection du même conseiller a déjà été annulée sur un précédent pourvoi dirigé contre des opérations électorales antérieures, pour la même cause d'inéligibilité, par une décision du tribunal administratif devenue définitive ou confirmée en appel par le Conseil d'État ». Dans ce cas d'espèce, il appartient au tribunal administratif de préciser que l'appel contre sa décision n'aura pas d'effet suspensif. En d'autres termes, si celui-ci annule l'élection d'un conseiller général qui dépose un recours en Conseil d'État, l'élection est effectivement annulée, même si, en appel, le Conseil d'État annule la décision du tribunal administratif et, in fine, l'annulation de l'élection du conseiller général.
Le présent article propose que les deux conseillers départementaux élus en binôme demeurent élus jusqu'à ce qu'il ait été définitivement statué sur la réclamation à l'encontre de leur élection.
En revanche, les dispositions relatives à l'absence d'effet suspensif de l'appel en Conseil d'État de la décision du tribunal administratif dans le cas où celui-ci aurait déjà rendu une décision devenue définitive pour l'élection d'un conseiller général et pour les mêmes causes d'inéligibilité sont supprimées.
Votre commission approuve la suppression des dispositions de l'article L. 223 du code électoral relatives à l'absence d'effet suspensif des décisions du tribunal administratif, qui pouvait conduire à des situations particulières : l'annulation de l'élection d'un élu elle-même annulée par le Conseil d'État qui confirme les résultats de l'élection d'un élu qui n'a pu exercer son mandat pendant quelques semaines. L'intégration du contentieux des élections départementales dans le droit commun permettra d'éviter ces situations.
Cet article permet également de prendre acte de la solidarité du binôme des candidats en matière contentieuse. La contestation de l'élection de l'un des deux candidats pourra entraîner l'annulation de l'élection des deux conseillers et conduire, conformément aux dispositions de l'article 9 du présent projet de loi, à l'organisation d'une élection partielle.
* 17 Rapport d'information n° 552 (2009-2010) de Mme Michèle André, « Il faut sauver la parité », fait au nom de la Délégation aux droits des femmes, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2009/r09-552-notice.html. .
* 18 Loi n°1871-08-10 du 10 août 1871 relative aux conseils généraux.
* 19 Loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 constitutionnelle relative à l'égalité entre les femmes et les hommes.
* 20 Rapport n° 96 (2006-2007) de M. Patrice Gélard, sur le projet de loi tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l06-096/l06-096.html .
* 22 Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
* 23 Ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés.
* 24 Rapport n° 345 (XIIIème législature) sur la proposition de loi n° 57, adoptée par le Sénat, relative à l'abrogation du conseiller territorial, par Mme Nathalie Appéré.
* 25 Loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.
* 26 Loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.
* 27 Articles L. 250 et L. 250-1 du code électoral.

References: l'article 3
 l'article 4
 l'article 1
 l'article 23
 l'article 3
 l'article 2
 l'article 3
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 8
 l'article 12
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 112

L'article 4
 l'article 7
 l'article 2
in fine
 l'article 9