Source: https://www.teseopress.com/reglementationplateformesnumeriques/chapter/partie-3-les-pistes-de-solutions/
Timestamp: 2019-06-16 01:35:23+00:00

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Les pistes de solutions | La règlementation des plateformes de diffusion numériques par le droit canadien
3 Les pistes de solutions
Dans cette dernière partie sont proposées des pistes de solutions visant à réformer le système canadien de radiodiffusion et plus particulièrement la Loi sur la radiodiffusion et la qualification de radiodiffuseur (3.1). Entre autres, il faut s’interroger à savoir si le système des licences est réellement adaptable et transposable au nouvel environnement numérique (3.2). Ensuite, de nouveaux mécanismes de financement ainsi que l’obligation de contribuer au financement de la création nationale devraient être étendus aux PVD (3.3). L’égalité fiscale est aussi un enjeu à ne pas négliger pour assurer une concurrence juste et équitable entre tous les acteurs (3.4). Enfin, il faut revoir le mécanisme des quotas de diffusion et se questionner quant à sa place sur les PVD (3.5), notamment en considérant la possibilité d’introduire de nouvelles obligations liées à la promotion et la découvrabilité des contenus audiovisuels dans la législation (3.6).
La révision de la qualification de radiodiffuseur
Le législateur pourrait revoir la définition d’entreprise de radiodiffusion de la Loi sur la radiodiffusion, afin d’englober tous les nouveaux acteurs et ainsi les soumettre au système des licences de radiodiffusion ou retirer l’Ordonnance d’exemption relative aux entreprises de radiodiffusion de nouveaux médias de 1999 pour rendre la Loi sur la radiodiffusion applicable aux PVD numériques.
Une modification possible aux définitions de la Loi sur la radiodiffusion devrait cependant respecter le principe de la neutralité technologique,[1] qui était l’intention initiale du législateur lors de la création de la Loi sur la radiodiffusion, notamment par l’utilisation des mots « par tout autre moyen de communication » dans la définition d’activités de radiodiffusion et d’entreprise de programmation.[2] Puisqu’il est impossible de prédire les innovations futures, la définition devrait être large afin d’englober tous les acteurs, nouveaux et traditionnels ainsi que ceux à venir. Le rapport Lescure explique d’ailleurs qu’une distinction dans la législation entre services traditionnels et nouveaux services est artificielle et ne servirait pas la politique européenne de l’audiovisuel, car elle risquerait de limiter l’application des politiques règlementaires uniquement aux services traditionnels.[3] Le risque est aussi présent au Canada, advenant la transposition de cette distinction dans la législation. Ainsi, pourquoi alors ne pas définir les entreprises de radiodiffusion selon leur rôle plutôt que selon le procédé technologique par lequel elles exercent leurs activités? Par exemple, dans la Directive européenne « SMA », la définition de fournisseur de médias met l’accent sur la responsabilité éditoriale, c’est-à-dire sur le contrôle et sur le choix de la programmation et son organisation.[4] En définissant les entreprises de radiodiffusion selon leur rôle, cela éviterait bien des confusions et des incertitudes, notamment quant à la distinction entre les FSI et les radiodiffuseurs, et concorderait avec l’opinion majoritaire exprimée dans le Renvoi sur la Loi sur la radiodiffusion de 2012.[5]
De plus, il serait possible d’inclure, dans la définition d’entreprise de radiodiffusion, les nouveaux médias. En effet, dans le Rapport relatif aux nouveaux médias, qui a amené le CRTC à créer l’Ordonnance d’exemption des nouveaux médias, le CRTC avait répondu à la question de savoir si la définition de radiodiffusion s’appliquait aux nouveaux médias.[6] Elle en était venue à une réponse affirmative, ce qui a d’ailleurs motivé le CRTC à soustraire les nouveaux médias numériques de diffusion au système canadien de radiodiffusion. Dans son analyse, le CRTC a estimé qu’Internet n’est pas seulement un « lieu public », exception qu’on retrouve dans la définition de « radiodiffusion».[7] Elle considère que la transmission est exécutée à l’aide d’Internet et non seulement vers celui-ci, car les émissions sont reçues dans un endroit physique, comme une chambre ou au bureau de travail et non uniquement sur les réseaux.[8] Ensuite, comme expliquée précédemment, puisque la Loi sur la radiodiffusion est neutre sur le plan technologique, la définition de « radiodiffusion » inclut la transmission d’émissions par Internet. Le simple fait qu’elles soient transmises par Internet uniquement ne les exclut donc pas de la définition de « radiodiffusion ».[9] Enfin, le CRTC estime que l’interprétation à accorder à l’expression « destinées à être reçues par le public à l’aide d’un récepteur »[10] inclut les appareils tels les ordinateurs, les télévisions et les radios, s’ils peuvent servir à la réception de la radiodiffusion, afin de ne pas compromettre la neutralité technologique de la Loi sur la radiodiffusion.[11]
Bref, on constate que l’abrogation de l’exemption des nouveaux médias permettrait au CRTC d’appliquer le système des licences aux nouveaux acteurs. De plus, une révision de la définition de radiodiffuseur permettrait de soumettre les nouveaux acteurs au système des licences actuel plutôt que de devoir les changer par des accords contraignants qui auront le même effet.[12]
La révision du système de radiodiffusion et des licences
La première partie de ce mémoire mène à la conclusion que la politique canadienne de radiodiffusion est encore pertinente et d’autant plus importante en raison de l’expansion des technologies de diffusion numériques. De plus, il est apparu que l’exemption applicable aux nouveaux médias ne concordait plus avec l’atteinte des objectifs de la politique canadienne de radiodiffusion et que d’ailleurs, il conviendrait de revoir le système des licences du CRTC.
À titre de rappel, le CRTC exerce ses pouvoirs réglementaires, notamment par l’octroi de licences de radiodiffusion. C’est grâce à celles-ci qu’il peut obliger les entreprises de radiodiffusion à financer et diffuser le contenu canadien.[13] De plus, l’article 10 de la Loi sur la radiodiffusion confère au CRTC le pouvoir d’établir des règlements. L’alinéa 10 (1) k) lui permet aussi de « prendre toute autre mesure qu’il estime nécessaire à l’exécution de sa mission ». Le CRTC possède donc un pouvoir résiduel d’adopter des règlements concernant d’autres aspects qui ne sont pas indiqués dans les alinéas de l’article 10.[14] Cependant, l’organisme doit « exercer son pouvoir discrétionnaire en respectant le cadre législatif et les principes généralement applicables en matière de réglementation, dont le législateur est présumé avoir tenu compte en adoptant ces lois ».[15] Il peut aussi exempter les entreprises de radiodiffusion de toute obligation découlant de la loi, par ordonnance.
En tenant compte du cadre législatif et de la politique de radiodiffusion, le CRTC devrait définitivement retirer l’exemption applicable aux nouveaux médias. Il est aberrant qu’aucune mention de l’exemption et de son possible retrait n’ait été faite dans son rapport de 2018.[16] C’est une solution viable et facile à implémenter à court terme, en attendant la révision des grandes lois sur le sujet, prévue seulement pour 2020. De plus, elle pourrait permettre de soumettre les PVD canadiennes à la contribution au financement du contenu canadien et aux exigences de diffusion de celui-ci. L’exemption favorise certes la croissance et le développement des industries de médias numériques,[17] mais elle le fait maintenant au détriment de la diversité des expressions culturelles et des acteurs traditionnels qui ont toujours contribué au financement de la création. Enfin, il est permis de croire que l’ordonnance d’exemption ne sert plus réellement les objectifs de la politique de radiodiffusion.
À cet égard, le CRTC doit demeurer adaptable aux progrès techniques,[18] bien entendu, mais qu’arrive-t-il lorsque la technologie surpasse les attentes et les prévisions d’une exemption datant de 1999, durant les premiers balbutiements de l’Internet ? Son devoir de s’adapter aux progrès techniques doit aussi être considéré par rapport aux conséquences et à l’évolution d’une même technologie et ne signifie pas que l’adaptabilité équivaille à tout prix à une dispense de réglementation. En effet, il ne s’agit que du prolongement de l’histoire. Lors de la création du système canadien de radiodiffusion, il n’existait que la radio, puis est apparue la télévision vers la fin des années 60.[19] À chaque nouveau mode de diffusion des contenus, le CRTC a décidé de réglementer la technologie pour affronter la concurrence provenant du marché américain. Maintenant, ce nouveau mode de communication et de diffusion est l’Internet. Il faut donc lever l’exemption applicable aux nouveaux médias pour réglementer les PVD numériques.
Cependant, il ne faut pas non plus limiter l’entrée sur le marché des petits joueurs, soit des nouvelles PVD qui ont peu d’abonnés, car ils ne pourront concurrencer les grandes plateformes déjà bien ancrées dans le paysage canadien. Plusieurs pistes de solutions sont alors envisageables. Par l’exemple, le CRTC pourrait modifier l’exemption seulement pour les diffuseurs numériques comptant un nombre restreint d’abonnés. De cette façon, elle pourrait exempter les médias numériques, par exemple, possédant moins de 20 000 abonnés[20] et soumettre à la réglementation canadienne uniquement ceux ayant un nombre significatif d’abonnés.[21] C’est une solution probable et équitable pour tous les acteurs. Le CRTC a d’ailleurs déjà mis en place par le passé une exemption de ce genre, par exemple l’ordonnance d’exemption relative aux entreprises de distribution de radiodiffusion terrestre desservant moins de 20 000 abonnés.[22] Enfin, comme mentionné précédemment, la mise en place d’une ordonnance d’exemption est beaucoup moins coûteuse et son fardeau administratif est moins lourd que la création de nouvelles licences.[23] Ainsi, il pourrait aussi modifier l’ordonnance d’exemption en imposant des conditions précises à respecter par les PVD canadiennes.[24]
Une autre piste de solution probable pourrait être de revoir le système des licences de radiodiffusion. En effet, les règlements du CRTC sont applicables uniquement aux titulaires de licences.[25] De plus, comme soulevé précédemment, seules les entreprises canadiennes ou sous contrôle canadien peuvent obtenir des licences de radiodiffusion du CRTC, en raison des instructions données par le gouverneur en conseil sur l’inadmissibilité des non canadiens.[26] C’est donc dire que malgré la modification de l’exemption relative aux nouveaux médias, les PVD étrangères ne pourraient être soumises à la réglementation applicable aux radiodiffuseurs canadiens, puisque le CRTC ne peut leur attribuer de licences. Dans ce cas, elles se retrouveraient donc à opérer illégalement, sur le territoire canadien, une entreprise de radiodiffusion, ce qui pourrait conduire le tribunal à bloquer leurs services sur le territoire.[27]
Une solution pourrait être de revoir l’interprétation du principe du contrôle et de la propriété canadienne de l’article 3 (1) a) de la Loi sur la radiodiffusion. En effet, le gouverneur en conseil a le pouvoir de donner des instructions au CRTC concernant les demandeurs non admissibles à l’attribution des licences,[28] un pouvoir qu’il a rarement utilisé. Il pourrait alors moderniser l’interprétation des principes, en donnant de nouvelles instructions afin d’interpréter différemment le sens des mots « contrôle et propriété canadienne ».[29] Ainsi, il pourrait contrôler les plateformes non canadiennes, disponibles au Canada, en les soumettant à des conditions plus strictes de diffusion. Par exemple, en les obligeant à contribuer au financement des œuvres audiovisuelles canadiennes, en échange d’accès aux consommateurs à leurs services sur le territoire. De cette façon, cela permettrait d’effectuer une forme de contrôle et d’atteindre les objectifs de la politique. Par contre, cette solution semble difficilement pouvoir être mise en place en raison de l’absence de force contraignante sur les acteurs étrangers et comme mentionné précédemment, le système des licences ne semble pas être l’outil idéal pour réglementer les PVD.
Alors, puisque les conditions d’obtention des licences sont très strictes et visent notamment à atteindre les objectifs de la politique canadienne, il faudrait revoir cet outil de réglementation. De plus, c’est un processus exigeant administrativement qui a un coût important pour le système de radiodiffusion canadien.[30] Au contraire des règlements qui peuvent s’appliquer à l’ensemble des entreprises et dont les conditions à respecter sont plus transparentes que celles des licences.[31] Ainsi, il faudrait soit changer les conditions d’obtention des licences de façon à inclure les acteurs étrangers ou remplacer les licences par un autre outil contraignant. À ce propos, dans son récent rapport, le CRTC proposait de remplacer l’octroi des licences par des accords contraignants visant les nouveaux acteurs :
« [Les modifications législatives futures] devront clairement et explicitement assujettir à la législation et intégrer dans le système de la radiodiffusion tout service audio ou vidéo offert en sol canadien ou percevant des revenus de la part de Canadiens. Cela devrait s’appliquer aux services traditionnels ou nouveaux, qu’ils soient canadiens ou non. »[32]
Enfin, il semble que le CRTC ait du moins pris au sérieux cette question et s’est finalement prononcé sur les PVD étrangères qui bouleversent le paysage de l’audiovisuel canadien et qu’il ait admis que le système des licences est désormais désuet dans ce nouvel environnement. Donc, ce qu’il entend par « accords contraignants » serait des accords généraux « faits sur mesure et établis avec quelques douzaines d’entreprises précises ou de groupes d’entreprises affiliés qui offrent individuellement ou collectivement une variété de services aux Canadiens. »[33] Sans jamais être plus précis, le rapport mentionne que les accords devraient prévoir des pouvoirs suffisants pour avoir force contraignante et pour assurer le respect de ceux-ci et de ses conditions. On parle de la possibilité d’imposer des sanctions administratives.[34] En effet, le type d’accords auxquels l’on fait référence ressemblerait plutôt au système des licences. Ces accords auront le même impact que les licences déjà existantes.[35] Ainsi, elles n’apporteraient rien de nouveau, en ce sens que les mécanismes que sont les licences ou les ordonnances d’exemption existent déjà et ont une force contraignante plus crédible que des accords vagues et généraux octroyés sur mesure lors de négociation avec les entreprises privées étrangères dont la force de négociation pourrait dépasser largement celle du CRTC.
Toutefois, quelle pourrait être la solution au niveau règlementaire ? Certes, un nouveau règlement pourrait être applicable à l’ensemble des entreprises de radiodiffusion, d’autant plus qu’il serait plus transparent que les conditions à respecter par les détenteurs de licences.[36] D’un autre côté, les conditions spécifiques aux licences permettent de mieux les adapter aux différentes entreprises :
« Si l’on peut atteindre les objectifs de réglementation de manière plus efficace par des obligations bien ciblées, les conditions de licence sont préférables aux règlements d’application générale ; toutefois, il faut alors s’assurer que le règlement soit équitable pour toutes les entreprises concurrentes et que la relative compétitivité de certaines entreprises ne soit pas artificiellement encouragée ou réduite par des mesures de réglementation ciblées. »[37]
Par contre, le système des licences n’est pas la meilleure solution à transposer au monde numérique. Donc, puisque d’un côté, les outils de réglementation actuels ne peuvent suffire pour assurer la participation des plateformes étrangères et que le régime législatif actuel est trop rigide pour inclure ces nouveaux joueurs,[38] malgré le principe de neutralité technologique, la solution pourrait être de créer un règlement spécifique applicable aux nouveaux services numériques diffusants que sur Internet. En effet, il est difficile de prétendre qu’un règlement unique destiné à tous les acteurs puisse être adopté, car les acteurs évoluent dans des univers technologiques complètement différents qu’il est peu réalisable d’intégrer toutes les subtilités dans un cadre législatif unique. Ainsi, la création de nouvelles règles permettrait de ne pas nuire à l’innovation et favoriserait un environnement concurrentiel et équitable pour tous les acteurs.[39] Alors, dans ce nouveau règlement, pourraient être introduites les obligations de participation au financement et au soutien de la culture canadienne pour toutes PVD étrangères qui distribuent et diffusent du contenu audiovisuel aux consommateurs canadiens, depuis une plateforme accessible sur le territoire canadien et destinée aux Canadiens, par laquelle la plateforme prélève des frais d’abonnement ou en tirent des revenus publicitaires.
La révision des mécanismes de financement
La mesure la plus importante de financement du contenu canadien, comme mentionnée précédemment, fut rendue possible grâce à la création de divers fonds de soutien à la création. De plus, les entreprises de radiodiffusion sont soumises à une obligation de contribution à l’un ou l’autre des fonds canadiens, lors de l’octroi des licences. Puisqu’une part significative des revenus, notamment sur la publicité, est détournée des fonds de soutien vers les plateformes numériques, le gouvernement a dû compenser les pertes de son propre porte-monnaie.[40]
C’est pourquoi l’obligation de verser une part des revenus des entreprises de diffusion vers les fonds de création devrait être étendue aux PVD canadienne et étrangère et s’il s’avère impossible, il faudrait envisager la création d’un nouveau fonds ou d’un nouveau mécanisme de financement incluant les nouveaux acteurs qui pourrait, notamment, provenir des revenus de la publicité. Donc, si l’on souhaitait soumettre les PVD à l’obligation de contribution au financement via les licences, il faudrait d’abord en revoir le système, comme expliqué précédemment. La même logique s’applique en ce qui concerne les PVD canadiennes et l’ordonnance d’exemption dont elles bénéficient.
Cette proposition n’est pas nouvelle puisque l’Union européenne révise actuellement la Directive services médias audiovisuels.[41] La proposition de modification de la directive vise à ce que les États membres soient en droit d’exiger une participation financière de la part des fournisseurs de services de médias à la demande, incluant ceux situés dans un autre État membre :
« Les États membres peuvent exiger que les fournisseurs de services de médias audiovisuels à la demande visant des publics sur leur territoire, mais établis dans un autre État membre contribuent financièrement de la sorte. Dans ce cas, la contribution financière est fondée uniquement sur les recettes perçues dans les États membres ciblés. Si l’État membre dans lequel le fournisseur est établi impose une contribution financière, il tient compte de toutes les contributions financières imposées par des États membres ciblés. » [42] (Soulignement ajouté).
Cependant, la proposition de directive prévoit le renforcement du principe du pays d’origine.[43] C’est-à-dire que les règles applicables sont celles de l’État où l’entreprise a son siège social. Par conséquent, cela entraîne un effet de forum shopping, qui permet aux entreprises de s’installer dans un État membre ayant des règles moins contraignantes que celles des autres États vers lesquels elle dirige ses activités.[44] On retrouve le même problème au Canada, puisque les entreprises, comme Netflix, ont choisi de ne pas établir de siège social sur le territoire pour échapper aux règles relevant, notamment, de la fiscalité. L’article 13 de la proposition de directive, qui traite de la participation au financement, est donc un aménagement au principe du pays d’origine de la directive. De plus, la proposition de directive précise un nombre d’indices afin de déterminer, au cas par cas, si un service de médias numériques vise des publics sur le territoire d’un des États membres. L’État peut en effet se référer à des indicateurs tels la publicité ou la promotion des services destinés spécifiquement aux consommateurs de son territoire, ou encore, de la langue utilisée sur le service.[45]
Ainsi, le Canada pourrait s’inspirer de cette directive dans le cadre d’une mise en œuvre d’un nouveau mécanisme de financement. Notamment, afin d’établir des obligations liées au financement des œuvres, le Canada pourrait s’inspirer des critères qui permettent de déterminer vers quels territoires la PVD dirige ses activités. De plus, certains ont soulevé l’idée que le pays d’origine soit remplacé par le pays de destination, ce qui permettrait d’harmoniser les règles nationales des États membres et donc, la législation applicable serait plutôt celle du pays vers lequel est destiné le service de vidéo à la demande.[46] De cette manière, advenant une modification législative ou la création d’un nouveau règlement sur la radiodiffusion canadienne, le gouvernement canadien pourrait réussir à encadrer les plateformes étrangères et à les soumettre à une obligation de contribution au financement, selon l’établissement du principe du pays de destination.
L’autre outil contraignant envisageable serait donc de créer un nouveau fonds de soutien à la création destiné uniquement aux PVD puisque les radiodiffuseurs traditionnels contribuent déjà aux fonds créés pour soutenir la production de contenus canadiens. Les plateformes prélevant des frais d’abonnement aux utilisateurs ou bénéficiant de revenus de la publicité sur leurs contenus et diffusant sur le territoire canadien verseraient donc une part de leurs revenus vers ce fonds qui servirait, dans une proportion à déterminer, à financer la culture canadienne et, notamment, la diffusion numérique de ce contenu. Pour les diffuseurs ayant déjà investi dans la création de contenus canadiens, une exemption de contribution pourrait leur être accordée en fonction du montant investi et au regard de critères précis qui permettraient de déterminer si l’investissement a réellement été fait en faveur de contenu canadien.[47] Il faut d’ailleurs souligner l’initiative de Netflix, en collaboration avec l’Institut National de l’Image et du Son (l’INIS), qui a investi dans la mise en place d’un programme de formation, axé sur la culture francophone et autochtone, dont le montant de l’entente n’est pas connu.[48] Par conséquent, Netflix pourrait, par exemple, avoir à fournir une contribution moindre en raison de son investissement, ce qui l’encouragerait peut-être d’ailleurs à révéler le montant et le contenu de celui-ci.
Certainement, les plateformes comme Netflix sont présentes dans de nombreux pays à travers le monde et elles ne pourraient à elles seules supporter toutes les contributions financières de soutien à la création de tous les territoires où elles sont présentes. On ne pourrait non plus leur imposer un deuxième fardeau, notamment fiscal, au risque de paralyser l’innovation et d’entraver la juste concurrence. C’est pour cette raison qu’il faudrait tenir compte, dans la création d’un fonds de soutien à la création, des investissements déjà effectués par les plateformes dans la création de contenus nationaux. D’un autre côté, sans les abonnements des utilisateurs de tous ces territoires et sans certains des contenus produits par les autres pays ou par la publicité, elles ne pourraient exister. De plus, elles ne peuvent continuer d’évoluer dans un environnement exempt de réglementation, au détriment d’une concurrence équitable avec les acteurs traditionnels soumis à une forte réglementation. Il faut donc trouver un moyen équitable de financer la production nationale et faire participer tous les acteurs du monde de la diffusion audiovisuelle numérique.
La révision des fondements de la fiscalité pour atteindre l’équité fiscale
En matière de fiscalité, le problème majeur, autant du côté de la perception des taxes sur les ventes de biens et services que du paiement de l’impôt sur le revenu, réside dans le concept d’établissement physique au Canada. De plus, le Canada, contrairement à l’Union européenne, par exemple, ne possède pas de législation spécifique pour le commerce électronique. Cependant, il ne semble pas impossible pour le gouvernement canadien de soumettre les services de commerce électronique fournis sur son territoire, à s’inscrire à la taxe sur la valeur ajoutée.
Par exemple, le Québec a déjà fait un premier pas dans ce sens, grâce au Projet de loi n°150, par lequel fournisseurs de biens intangibles et de services en ligne seront tenus d’appliquer la TVQ sur les ventes effectuées au Québec, dès 2019, sur la base d’une présence physique ou significative au Québec.[49] Alors, il ne resterait plus qu’au Canada à suivre cet exemple et l’exemple de beaucoup d’autres pays, dont la majorité des pays membres de l’OCDE, excepté le Mexique et la Turquie, qui ont instauré des règles relatives au commerce électronique.[50] Selon une étude, si le Canada venait à percevoir les taxes sur une plateforme numérique comme Netflix, ce serait 52 millions de dollars de retomber dans les coffres du gouvernement canadien.[51] La perception de cette taxe pourrait ainsi être réinvestie dans la création et la production de contenu canadien, ce qui permettrait du même coup de combler les pertes en matière de financement et de soutien à la création. Cependant, il est à noter que le versement de cette taxe dans un fonds de soutien à la création nationale pourrait aussi aller contre les engagements du Canada en matière de commerce international et porter atteinte au principe de non-discrimination et de traitement national.[52] Ce sujet n’étant pas abordé dans le cadre de ce mémoire, il nécessite que des recherches plus approfondies soient menées.
Pour percevoir les taxes sur les plateformes numériques, le Canada devrait donc revoir sa définition « d’exploitation d’une entreprise au Canada »[53] et « d’établissement stable »[54] en tenant compte davantage des éléments pertinents comme la publicité ou la promotion des services orientés vers les consommateurs de son territoire, la devise utilisée, ou le lieu de la vente et du paiement.[55] Ainsi, ces nouvelles définitions pourraient renvoyer aux concepts de « présence numérique significative », telle que proposée dans la nouvelle directive de l’Union européenne sur la fiscalité.[56] Cette présence numérique significative est fondée sur les revenus tirés de la fourniture de services numériques, du nombre d’utilisateurs de ce service ou du nombre de transactions (ex : abonnements) effectuées pour ce service.[57] En s’inspirant de ce modèle, le Canada pourrait créer un cadre législatif juste et équitable qui tienne compte de la taille des entreprises, afin de ne pas leur imposer un fardeau fiscal trop lourd. Dans la proposition, on considère effectivement la présence numérique significative lorsque soit, les revenus provenant des services offerts aux utilisateurs dépassent 7 000 000 d’euros (soit l’équivalent d’environ 11 millions de dollars canadiens), soit le nombre d’utilisateurs excède 100 000 ou encore si le nombre de transactions pour la fourniture de services numériques excède 3000.[58]
De plus, même aux États-Unis, lieu de résidence de beaucoup de PVD, la Cour Suprême a jugé que les fournisseurs de biens et de services sur Internet pourraient être requis de percevoir les taxes sur leurs ventes, même dans les États où elles n’ont pas de présence physique.[59] En Australie, le gouvernement a aussi instauré une taxe sur la fourniture des biens et des services en ligne, depuis le 1er juillet 2017, par laquelle « les plateformes numériques de distribution telles que Netflix doivent percevoir et remettre la TPS d’une valeur de 10 % applicable aux produits numériques et autres services digitaux, téléchargés et consommés par des consommateurs australiens. »[60] Enfin, si le Canada se positionnait comme beaucoup d’autres pays ont osé le faire, il devrait toutefois établir un seuil minimal pour l’inscription à la taxe sur la valeur ajoutée, afin de ne pas nuire à l’implantation de plus petites entreprises.[61]
Une autre piste de solution à être envisagée pour le Canada serait de s’inspirer de la taxe française sur la vidéo sur demande.[62] En effet, grâce à un décret[63] qui modifie l’article 1609 sexdecies B du Code général des impôts,[64] la France a imposé une taxe d’un taux de 2 % sur les revenus des plateformes mettant à disposition du contenu audiovisuel, de façon payante sur Internet, excluant celles déjà visées par la taxe prévue à l’article L115-6 du Code du cinéma et de l’image animée. L’objectif de cette taxe est de faire participer les plateformes audiovisuelles au financement de la création française. Ainsi, les opérations qui permettent, moyennant un paiement, à un utilisateur de visionner sur demande du contenu audiovisuel, grâce à un procédé de communication électronique (vidéo à la demande), sont visées par la taxe.[65] Toutes les personnes réalisant ces opérations, qu’elles soient situées sur le territoire français ou non, sont redevables de la taxe sur les ventes.[66] Le produit de la taxe sur la diffusion en vidéo physique et en ligne de contenus audiovisuels mentionnée à l’article 1609 sexdecies B du Code général des impôts est affecté au Centre national du cinéma et de l’image animée.[67]
De plus, depuis mars 2009, par une modification à la Loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication (Loi Léotard), tout éditeur de services de télévision qui effectue une « communication au public de services de médias audiovisuels à la demande » est soumis à une taxe. Par services de médias audiovisuels à la demande on entend :
« Tout service de communication au public par voie électronique permettant le visionnage de programmes au moment choisi par l’utilisateur et sur sa demande, à partir d’un catalogue de programmes dont la sélection et l’organisation sont contrôlées par l’éditeur de ce service. Sont exclus les services qui ne relèvent pas d’une activité économique. »[68]
Pour l’application de cette taxe, est considérée comme un éditeur de services de télévision toute personne qui encaisse les sommes versées par les annonceurs.[69] Cette taxe est codifiée à l’article L115-6 du Code du cinéma et de l’image animée. La taxe est prélevée sur les sommes versées par les annonceurs pour la diffusion de leurs messages publicitaires par les éditeurs de services de télévision (incluant la vidéo sur demande) établis en France et sur le produit des abonnements des distributeurs établis en France.[70] Pour les éditeurs, un taux de 5,65 % est prélevé du montant des versements annuels pour chaque service. [71] Pour les distributeurs, la taxe est calculée en fonction de chaque fraction des encaissements annuels excédant 10 millions d’euros (soit environ l’équivalent de 15 millions de dollars canadien).[72] Enfin, le produit de la taxe est affecté au Centre national du cinéma et de l’image animée,[73] afin de financer la production audiovisuelle française.
Pour conclure, le Canada pourrait s’inspirer des diverses mesures législatives adoptées par d’autres pays et s’imposer comme leader mondial en matière de perception de la taxe et d’imposition. Les solutions telles que celles adoptées en France permettraient d’un côté, d’aller prélever la taxe sur la valeur ajoutée chez les PVD étrangères, afin qu’elles contribuent au financement national et d’un autre côté, elles permettraient d’établir un modèle intéressant pour inspirer les nouvelles dispositions advenant que le CRTC lève l’ordonnance d’exemption pour les nouveaux médias, afin de les soumettre à l’obligation de contribution au financement de la culture nationale. Cependant, il faut garder en tête que le but principal est de faire contribuer tous les acteurs aux mesures de soutien à la production des œuvres audiovisuelles canadiennes. Lors de la modification ou de la création de nouvelles mesures, il faudra tenir compte de la taille des entreprises et de leurs revenus afin de leur imposer des obligations équitables qui ne porteraient pas atteinte à l’innovation et aux progrès technologiques. Enfin, il faudra garder en tête les principes directeurs de la politique canadienne de radiodiffusion encore pertinente aujourd’hui, dans un monde en constante mutation numérique.
La révision du mécanisme des quotas à l’ère du numérique
Il est important de comprendre, pour les fins de cette partie, que les réflexions concernant la révision du système des licences de radiodiffusion abordées à la partie (3.2.) sont transposables ici, puisque la politique de radiodiffusion canadienne à deux objectifs principaux, soit soutenir la production canadienne et soutenir son accès et sa promotion. Afin de préserver ces deux mesures, soit la contribution au financement de la création et la diffusion de contenu canadien par le mécanisme des quotas, il faudrait réviser soit le système des licences et/ou l’Ordonnance d’exemption relative aux entreprises de radiodiffusion de nouveaux médias. Ainsi, le lecteur doit se référer à la partie (3.2.) du présent mémoire, puisque les mêmes réflexions ne seront pas reprises ici.
Cependant, quelques nuances sont à apporter concernant le mécanisme des quotas. Lorsqu’il était fait mention que le CRTC pourrait modifier l’ordonnance d’exemption seulement pour les diffuseurs numériques comptant un nombre restreint d’abonnés, afin qu’ils contribuent au financement de la création canadienne, la même réflexion ne devrait pas s’appliquer concernant les quotas. Afin d’introduire une solution juste et équitable, pour les petits comme les grands acteurs du numérique, le CRTC pourrait modifier la Loi sur la radiodiffusion en imposant diverses obligations de diffusion du contenu, selon le type de PVD. Par exemple, il faudrait tenir compte de la spécificité de chaque plateforme et du contenu qu’elles offrent. Une PVD spécialisée dans la diffusion de films d’horreur, comme Shudder,[74] ou encore de cinéma international, comme MUBI,[75] ne devrait pas se faire imposer des quotas à la hauteur de 50 % de contenu canadien. Elles devraient tout de même réserver une part de contenu canadien lorsque celui-ci est pertinent à la raison d’être de la plateforme. Il faudrait donc que le CRTC reconnaisse l’effet de la programmation sur la promotion de la diversité des expressions culturelles par chacune des PVD à laquelle il voudrait imposer les obligations de diffusion des contenus canadiens.
D’autant plus, la multiplication des PVD au Canada aujourd’hui répertoriées au nombre de 25,[76] possèdent un contenu fluctuant rapidement en raison des ententes avec les producteurs. Il serait donc difficile d’appliquer les quotas et de vérifier leur respect par les PVD. Par ailleurs, Netflix soulevait qu’il était difficile pour l’entreprise d’obtenir du contenu canadien certifié sans travailler en collaboration avec un diffuseur ou un distributeur canadien et qu’elle privilégiait donc les coproductions avec les diffuseurs canadiens :
« D’autres œuvres originales de Netflix […] mettent en vedette beaucoup de créativité et de talents canadiens et satisfont plusieurs des critères établis pour le contenu canadien, mais ils n’ont pas la certification officielle parce qu’il nous est impossible de faire certifier du contenu canadien de notre propre initiative. »[77]
La solution pourrait être, entre autres, de revoir les critères du contenu canadien pour les PVD. Ensuite, le Canada pourrait s’inspirer de la proposition de la Directive SMA de l’Union européenne pour étendre les obligations de diffusion aux PVD. La proposition de Directive prévoit que :
« Les États membres veillent à ce que les fournisseurs de services de médias audiovisuels à la demande relevant de leur compétence proposent une part d’au moins 30 % d’œuvres européennes dans leur catalogue et mettent ces œuvres en avant » (Soulignement ajouté).[78]
Cependant, l’établissement des quotas comme gage de la diversité des expressions culturelles sur les plateformes semble tout de même désuet et inadapté aux réalités technologiques. Ainsi, comme établi précédemment, « le régime législatif actuel est trop rigide pour inclure ces nouveaux joueurs »,[79] la solution pourrait être de créer un règlement spécifique applicable aux plateformes étrangères. Dans ce nouveau règlement, toutes PVD étrangères qui distribuent et diffusent du contenu audiovisuel aux consommateurs canadiens, par laquelle la plateforme prélève des frais d’abonnement ou en tire des revenus publicitaires, devrait être soumise à des obligations de promotion et de mise en valeur des contenus nationaux. Par exemple, le législateur belge a investi sur la mise en valeur des œuvres européennes, considérant que les quotas étaient inadaptés dans le cadre des PVD:
« Le Conseil Supérieur de l’Audiovisuel a expérimenté un monitoring systématique de mesures de promotion dans les services de [vidéo à la demande], à travers la quantification des œuvres européennes au sein des catalogues, parmi les occurrences promotionnelles sur différents supports et dans la consommation des utilisateurs. Il témoigne de la possibilité d’atteindre des résultats satisfaisants en termes de visibilité des œuvres européennes dans [c]es services. »[80]
Ainsi, en examinant d’autres législations, il est possible de croire que la mise en place d’obligation liée à la promotion des œuvres nationales est non seulement faisable, mais aussi bénéfique. De cette façon, le Canada pourrait remplacer les quotas de diffusion par des obligations liées à la découvrabilité et la promotion des contenus canadiens pour les PVD. Cela s’avérerait beaucoup plus efficace que la transposition des quotas à ces dernières et permettrait d’atteindre les objectifs visés par la politique canadienne de radiodiffusion. Toutefois, cette mesure ne serait possible qu’à l’aide d’outils techniques et juridiques qui seront examinés dans la prochaine section.
L’encadrement de la découvrabilité des contenus numériques
La présente proposition suggère au gouvernement du Canada de trouver des moyens pour encadrer la promotion et la découvrabilité des contenus audiovisuels sur les PVD. Notamment, en référence aux solutions proposées pour modifier le système canadien des licences et les mécanismes de financement de la création, la création d’un règlement spécifique aux plateformes numériques canadiennes et étrangères était suggérée. Ainsi, en créant un nouveau règlement spécifique aux PVD, on pourrait intégrer les obligations de participation au financement et au soutien de la culture canadienne pour toutes PVD étrangères qui distribuent et diffusent du contenu audiovisuel aux consommateurs canadiens. De plus, le gouvernement canadien pourrait réussir à encadrer les plateformes étrangères et à les soumettre à une obligation de contribution au financement, selon l’établissement du principe du pays de destination.[81] Alors, dans ce nouveau règlement, pourraient être introduites des obligations de promotion du contenu canadien pour toutes plateformes qui diffusent du contenu au Canada et destinées à des consommateurs canadiens, lorsque la plateforme prélève des frais d’abonnement ou en tire des revenus publicitaires. Par ailleurs, le pouvoir législatif doit faire en sorte qu’aucune pratique adoptée par une masse d’utilisateurs ou une majorité d’entreprises ne puisse se substituer à la loi ou faire la loi.[82] Le législateur devrait ainsi « partir des usages constatés et non des lois préexistantes pour proposer une réglementation de l’espace public de diffusion et d’accès aux informations ou aux biens culturels immatériels ».[83]
Puisque les algorithmes de recommandations deviendront probablement, dans un futur proche, la manifestation ultime des quotas de diffusion, remplaçant de ce fait celles-ci, le Canada devrait trouver un moyen technique et juridique d’intégrer la notion des quotas au sein de ces algorithmes de recommandation et réfléchir sur un moyen contraignant de les mettre en place, notamment au sein des plateformes étrangères. Une consultation avec notamment des experts en informatique et le gouvernement devrait donc être organisée. Aujourd’hui, les possibilités offertes par les nouvelles technologies numériques permettent de croire qu’il est possible de mettre en place des moyens techniques pour s’assurer de la promotion du contenu canadien sur les PVD. En effet, des mesures de protection, comme le géoblocage, consiste à : « une pratique utilisée surtout par les entreprises de diffusions média pour accepter ou rejeter les tentatives d’accès au contenu en fonction de l’adresse IP du demandeur »[84] existent déjà et sont appliquées par les PVD.
L’idée serait alors de créer un algorithme de recommandation qui, en fonction de l’adresse IP et donc de la géolocalisation de l’individu, lui proposerait d’abord du contenu national correspondant à des goûts similaires. Par exemple, si l’abonné a récemment aimé un thriller américain, les recommandations pourraient lui suggérer d’abord des thrillers similaires, mais canadiens, et ensuite d’autres thrillers correspondant à ses goûts. En effet, si les algorithmes « demandent aux métadonnées de contenus et d’usage de trouver ce qui correspond à des termes de recherche, aux usages les plus fréquents, aux préférences d’un utilisateur précis, et de combiner et présenter ces résultats selon un schéma particulier »,[85] il est tout à fait pensable qu’elles puissent, dans une même logique, trouver le contenu qui correspond à la position géographique de la personne et de lui proposer.
Ensuite, il faudrait s’assurer que les contenus nationaux soient promus, et donc mis à l’avant prioritairement aux autres contenus, ce qui peut être vérifié par une simple observation de la PVD. Du point de vue contraignant, des auteurs suggèrent que les obligations des utilisateurs d’outils algorithmiques pourraient être validées par une autorité publique de contrôle, s’assurant du respect des différentes finalités exigées par règlement.[86] Par exemple, la licence consentie aux diffuseurs ou un nouveau règlement pourrait leur ordonner de promouvoir le contenu canadien en priorité et de ne pas détourner l’algorithme de ses fonctionnalités, ou encore cette obligation pourrait être prévue dans un nouveau règlement applicable spécifiquement aux PVD : « Dans cette perspective, une autorité de contrôle des algorithmes serait compétente pour mener des audits afin de tester périodiquement les algorithmes pour s’assurer qu’ils ne produisent pas de résultats qui violeraient le droit. »[87]Peut-être que dans un futur rapproché, le CRTC pourrait aussi jouer ce rôle, s’inscrivant alors dans la politique canadienne de radiodiffusion qui vise, à titre de rappel, à ce que « tous les éléments du système doivent contribuer, de la manière qui convient, à la création et la présentation d’une programmation canadienne ».[88]
Pour terminer, il faudrait que le cadre règlementaire de la radiodiffusion canadienne travaille en collaboration avec les nouvelles technologies, advenant la création d’un nouveau règlement, car elles risquent de maintenir leur position sur le marché de la diffusion et de la distribution encore longtemps, avec pour conséquences d’entrainer les politiques sans cesse vers de nouveaux défis, comme le résume cette citation :
« Our choice is not between “regulation” and “no regulation”. The code regulates. It implements values, or not. It enables freedoms, or disables them. It protects privacy, or promotes monitoring. People choose how the code does these things […] The only choice is whether we collectively will have a role in their choice – and thus in determining how these values regulate – or whether collectively we will allow the coders to select our values for us ».[89]
Position du groupe culturel : Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (Re), 2010 CAF 178 (CanLII).↵
Loi sur la radiodiffusion, art. 2.↵
Rapport lescure, Mai 2013, op. cit., p. 170.↵
Directive 2010/13/UE « SMA », 10 mars 2010, du Parlement européen et du Conseil, Journal officiel de l’Union européenne L 95/1.↵
Reference re Broadcasting Act, 2012 SCC 4, [2012] 1 S.C.R. 142.↵
Crtc, Avis public radiodiffusion CRTC 1999-84 et Avis public télécom CRTC 99-14, « Nouveaux médias».↵
Crtc, Avis public radiodiffusion CRTC 1999-84 et Avis public télécom CRTC 99-14, « Nouveaux médias», par. 35-37.↵
Crtc, Avis public radiodiffusion CRTC 1999-84 et Avis public télécom CRTC 99-14, « Nouveaux médias », par. 38-40.↵
Crtc, Avis public radiodiffusion CRTC 1999-84 et Avis public télécom CRTC 99-14, « Nouveaux médias », par. 40.↵
Opinion partagée par Me Suzanne Lamarre lors de la présentation du rapport du CRTC de 2018 durant l’évènement Quel avenir pour la diversité des expressions culturelles en ligne? de la Coalition pour la diversité des expressions culturelles, Montréal, 5 juin 2018.↵
Gouvernement du Québec, cahier 2, février 2014, op. cit.↵
Renvoi relatif à la Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2010-167 et l’ordonnance de radiodiffusion CRTC 2010-168, [2012] 3 RCS 489.↵
ATCO Gas and Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy and Utilities Board), 2006 CSC 4, [2006] 1 R.C.S. 140, par. 50, le juge Bastarache.↵
Loi sur la radiodiffusion, art. 3 (1) d) (iv).↵
Il s’agit d’un chiffre suggéré. Le CRTC devrait conduire une étude à ce sujet avant de déterminer le nombre pertinent d’abonnés.↵
Loi sur la radiodiffusion, art. 9 (4).↵
crtc, Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2015-543 et ordonnance de radiodiffusion CRTC 2015-544. ↵
Dunbar, L. J.E. et C. leblanc, Crtc, 31 août 2007, op. cit., p. 19.↵
Il faut cependant garder en tête que ce type de mesures risquent de porter atteinte au principe de non-discrimination en matière de commerce international et être contraire aux engagements internationaux du Canada. Voir : Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), OMC, 30 octobre 1947.↵
Loi sur la radiodiffusion, art. 10 (2).↵
Instructions au CRTC (inadmissibilité de non-Canadiens), D.O.R.S./97-192. ↵
D’après une interprétation stricte de la loi : opinion partagée par M. Pierre Trudel, Université de Montréal et la Loi sur la radiodiffusion, art. 32.↵
Loi sur la radiodiffusion, art. 26 (1) c).↵
Opinion avancée par M. Pierre Trudel, Université de Montréal.↵
Selon l’avocate Suzanne Lamarre qui est intervenue lors de la présentation du rapport le 5 juin dernier, à Montréal, Voir le compte-rendu final, CDEC, Quelles perspectives pour résoudre la crise qui secoue les créateurs, artistes et producteurs de contenus culturels au Canada?, 6 juillet 2018, [En ligne] https://cdec-cdce.org/wp-content/uploads/2018/07/compte-rendu-final-1.pdf (consulté le 16 juillet 2018).↵
gouvernement du canada, Le cadre stratégique du Canada Créatif, op. cit.↵
Le texte de compromis final a été confirmé le 13 juin 2018. Le texte final a été transmis au Parlement européen pour approbation et adoption en première lecture. La directive sera finalement adoptée par le Conseil au cours de l’automne 2018, [En ligne] http://www.consilium.europa.eu/fr/policies/audiovisual-media/ (consulté le 17 juillet 2018).↵
Oliva, A.-M., « La transposition de la directive « services de médias audiovisuels » : atouts et faiblesses d’une directive d’harmonisation minimale », Rev. UE, 2017, p. 473.↵
Proposition de directive du parlement européen et du conseil modifiant la Directive 2010/13/UE visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la fourniture de services de médias audiovisuels, compte tenu de l’évolution des réalités du marché, Bruxelles, 25.5.2016 COM (2016) 287 final, 2016/0151 (COD), considérant 23.↵
Conférence organisée par la Coalition européenne pour la diversité culturelle, le 14 novembre 2016, au Parlement européen, intitulée Digital World : An Opportunity For Creation ? et Vlassis, Antonios, « The review of the Audiovisual Media Services Directive. Many political voices for one digital Europe ? », Politique européenne, février 2017, n° 56, p. 117.↵
Par exemple, les critères de l’article 3(1) f) de la Loi sur la radiodiffusion pourrait servir de source d’inspiration: « toutes les entreprises de radiodiffusion sont tenues de faire appel au maximum, et dans tous les cas au moins de manière prédominante, aux ressources — créatrices et autres — canadiennes pour la création et la présentation de leur programmation à moins qu’une telle pratique ne s’avère difficilement réalisable en raison de la nature du service […] ».↵
hamel, J., « L’INIS met en place un nouveau programme de formation grâce au soutien de Netflix », 20 avril 2018, [En ligne] https://www.inis.qc.ca/communiques/nouveau-programme-de-formation-grace-au-soutien-de-netflix (consulté le 17 juillet 2018).↵
[En ligne] https://coalitionculturemedias.ca/files/2018/05/171201-Coalition_document-taxation-FINAL.pdf, (consulté le 18 juillet 2018).↵
Wyonch R., « Bits, Bytes, and Taxes : VAT and the Digital Economy in Canada », Institut C.D. HOWE, Commentary no. 487, 2017.↵
Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), OMC, 30 octobre 1947.↵
Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, c. 1 (5e suppl.).↵
Ibid., art. 3, par. 3.↵
South Dakota v. Wayfair, Inc., et Al., Certiorari to the Supreme Court of South Dakota n°17–494, june 21, 2018.↵
Rizqy, Marwah, « Le commerce électronique : l’Australie s’adapte à la nouvelle réalité », Revue Regard CFFP, mars 2017.↵
Rizqy, Marwah, mars 2017, op. cit.↵
Décret n° 2017-1364 du 20 septembre 2017 fixant l’entrée en vigueur des dispositions du III de l’article 30 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 et des I à III de l’article 56 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016.↵
Code Général des Impôts, [En ligne] http://bit.ly/2GagnI1, (consulté le 19 juillet 2018).↵
Taxe sur les ventes et les locations de vidéogrammes destinés à l’usage privé du public, Bulletin Officiel des finances publiques- impôts, [En ligne] http://bofip.impots.gouv.fr/bofip/194-PGP.html?identifiant=BOI-TCA-VLV-20140716.↵
Code du cinéma et de l’image animée, art. L116-1.↵
Loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication (Loi Léotard), art. 2.↵
Code du cinéma et de l’image animée, art. L115-7, par. 1 et 2.↵
Ibid., art. L115-9, par. 1.↵
Ibid., art. L115-9, par. 2.↵
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Résolution législative du Parlement européen du 2 octobre 2018 sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2010/13/UE visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la fourniture de services de médias audiovisuels, compte tenu de l’évolution des réalités du marché (COM(2016)0287 – C8-0193/2016 – 2016/0151(COD)) (Procédure législative ordinaire: première lecture), article 13.↵
Mosseray, P.-É., Directeur de la transition numérique, CSA Belgique (FWB), Comment transposer les objectifs de visibilité et d’accès aux œuvres – européennes / francophones / locales – de la radio et la télévision aux plateformes en ligne ? Conférence du réseau francophone des régulateurs, Refram, Genève, 24 octobre 2017.↵
Conférence organisée par la Coalition européenne pour la diversité culturelle, le 14 novembre 2016, au Parlement européen, intitulée Digital World : An Opportunity For Creation ? et Vlassis, Antonios, « The review of the Audiovisual Media Services Directive. Many political voices for one digital Europe? », Politique européenne, février 2017, n° 56, p. 117.↵
Ertzscheid, O., L’appétit des géants Pouvoir des algorithmes, ambitions des plateformes, C&F Éditions Blogollection, Paris, 2017, p. 65.↵
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Godefroy, L., « Le code algorithmique au service du droit », Recueil Dalloz, 2018, p. 734.↵
Loi sur la radiodiffusion, art. 3 (1) e). ↵
Lessig, L., « Code Is Law. On Liberty In Cyberspace : The Code Of Cyberspace Regulates »
Harvard Magazine, janvier 2000.↵

References: art. 2
 CSC 
 art. 3
 art. 9
 art. 10
 art. 32
 art. 26
 art. 3
 art. 2
 art. 3