Source: https://www.zakony.cz/zakony/2019/1/zakon-089-2019-Sb-nalez-ustavniho-soudu-ze-dne-12-unora-2019-sp-zn-pl-us-21-17-ve-veci-navrhu-na-zruseni-cl-ii-bo-SB2019089
Timestamp: 2019-05-19 21:04:23+00:00

Document:
Nález Ústavního soudu ze dne 12. února 2019 sp. zn. Pl. ÚS 21/17 ve věci návrhu na zrušení čl. II bodů 2 a 3 zákona č. 196/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony - Zákony.cz
Nález č. 89/2019
4. Skupina senátorů ve vztahu k tvrzenému deficitu ochrany nabytých práv, legitimnímu očekávání a protiústavní retroaktivitě napadených ustanovení připomněla argumentaci Ústavního soudu pod body 147 až 149 jeho nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 a poukázala především na obecnou přípustnost nepravé retroaktivity, dále na pojetí ochrany legitimního očekávání jako majetkového nároku, který již byl individualizován právním aktem, anebo je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy. K možnému legislativnímu časovému střetu právních úprav a v kolizi stojících hodnot, jejichž posuzování by mělo být vedeno hlediskem proporcionality s ohledem na intertemporalitu prostřednictvím citovaného nálezu, odkázala na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), který uvádí, že „[proporcionalitu lze ... charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních lidských práv a svobod odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací“. Omezení základního práva přitom musí ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit jeho podstatu a smysl. Při posouzení způsobu legislativního řešení uvedeného časového střetu tak sehrává svou roli nejen míra odlišnosti staré a nové právní úpravy, nýbrž i další skutečnosti, jako společenská naléhavost zavedení posléze uvedené právní úpravy. Navrhovatelka považuje připomenuté závěry za argumentačně použitelné také v souzené věci a připomíná, že pro posouzení intenzity veřejného zájmu na straně jedné a ochrany vlastnického práva na straně druhé je nutno provést test proporcionality. Obdobně se domnívá, že veřejný zájem na odstranění reklamních zařízení z důvodu bezpečnosti silničního provozu logicky není u všech z nich stejný a plošné řešení jev kontextu argumentů uvedených výše protiústavní.
6. Skupina senátorů učinila součástí svého podání také návrh zásad ústavně konformního a šetrnějšího řešení situace těch vlastníků, kteří instalovali reklamní zařízení na základě povolení vydaného příslušným stavebním úřadem. V případě, že tato zařízení jsou nebezpečná, mohla by být odstraněna, a to bez porušení čl. 11 Listiny, na základě zvláštní úpravy řízení o vydání správních rozhodnutí nařizujících jejich odstranění z důvodů posílení bezpečnosti silničního provozu. Za druhou možnost, která by nevyžadovala žádnou novelizaci právní úpravy, skupina senátorů považuje režim vydávání správních rozhodnutí o vy vlastnění. Společnou by jim byla skutečnost, že vydání správních rozhodnutí by bylo až krajním řešením (ultima ratio), jemuž by měl předcházet prokazatelný pokus ze strany silničního správního úřadu. K odstranění by mělo docházet výlučně za odpovídající náhradu, jejíž výše by reflektovala i ušlý zisk vlastníka reklamních zařízení, a předmětná správní rozhodnutí by neměla být vyloučena ze soudního přezkumu. Navrhovatelka podotkla, že byť by tato řešení byla (sice) organizačně složitější a finančně nákladnější, byla by zcela v souladu s principy právního státu a odpovídala by principům dobré správy.
12. Dne 6. 11. 2017 ministr bez portfeje (bez zmocnění k zastupování v tomto řízení) zaslal Ústavnímu soudu vyjádření vlády. Dne 16. 11. 2017 pak ministr dopravy zaslal Ústavnímu soudu sdělení, ve kterém odkázal na vyjádření zaslané ministrem bez portfeje. Výslovně v něm uvádí, že na jeho vypracování, v souladu s usnesením vlády č. 749 spolupracoval. Vyjádření tedy zaslal nezmocněny člen vlády, který měl za úkol vyjádření ve spolupráci s ministrem dopravy vypracovat. Ideálním řešením by bylo, pokud by Ústavní soud obdržel od vlády vyjádření ze strany ministra dopravy, který jako jediný měl zmocnění před Ústavním soudem vystupovat. Ústavní soud nicméně k této situaci nehodlal přistupovat formalisticky a zaslané vyjádření ze dne 6. 11. 2017 uvedl v části II. c) jako vyjádření vlády.
14. Vyjádření Poslanecké sněmovny ze dne 13. 10. 2017 se týká jen formálních aspektů legislativního procesu, který vedl k přijetí napadené právní úpravy. Poslanecká sněmovna uvedla, že vládní návrh zákona jí vláda předložila dne 3. 11. 2011 a následně byl projednáván jako sněmovní tisk č. 528. V prvním čtení byl projednáván dne 13. 12. 2011 a byl přikázán hospodářskému výboru a výboru pro životní prostředí, které návrhy projednaly a přijaly usnesení. Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 31. 1. 2012 na 33. schůzi a pozměňovací návrhy byly zpracovány jako sněmovní tisk č. 528/3, který byl poslancům rozeslán dne 2. 2. 2012. Třetí čtení návrhu zákona proběhlo dne 8. 2. 2012 a návrh zákona byl schválen v hlasování č. 148 (usnesení č. 1028); z přítomných 168 poslanců hlasovalo pro návrh zákona lila proti 18. Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona dne 20. 2. 2012 Senátu, který jej dne 14. 3. 2012 projednal a Poslanecké sněmovně vrátil s pozměňovacími návrhy a jako tisk č. 528/5 byl dne 20. 3. 2012 rozeslán poslancům. Poslanecká sněmovna následně návrh vrácený Senátem přijala dne 4. 5. 2012 (usnesení č. 1141); z přítomných 153 poslanců hlasovalo pro návrh zákona 88 a proti 35. Souhlas s návrhem zákona byl vysloven ústavně předepsaným způsobem.
26. Vláda konečně připomněla, že skupina senátorů opomíjí skutečnost, že právo obsažené v čl. 26 odst. 1 Listiny se řadí mezi práva, vůči nimž se uplatní čl. 41 odst. 1 Listiny, který otevírá prostor pro zákonodárce při volbě nejrůznějších řešení, neboť hospodářských práv se lze domáhat pouze v mezích zákonů, která tato ustanovení provádějí. Poukázala na nález sp. zn. Pl. ÚS 83/06 ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.), v němž Ústavní soud uvedl, že testem ústavnosti v tomto smyslu projde taková zákonná úprava, u níž „lze zjistit sledování nějakého legitimního cíle, a která tak činí způsobem, jejž si lze představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší ...“. Vládaje proto přesvědčena, že napadená ustanovení sledují legitimní cíle veřejného zájmu, jichž dosahují rozumným způsobem. Vláda se také podrobně kriticky vyjádřila k návrhu variant ústavně konformního a šetrnějšího řešení situace.
39. Navrhovatelka v prvé řadě konstatovala, že napadená ustanovení jsou v rozporu s čl. 11 odst. 1 větou první („Každý má právo vlastnit majetek.“) a odst. 4 („Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického právaje možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.“) Listiny. Bezprostředně uvedla dva nálezy Ústavního soudu [sp. zn. Pl. ÚS 24/04 (tzv. „jezy na Labi“) a sp. zn. Pl. ÚS 24/08 (o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně)] a v této souvislosti připomněla, že Ústavní soud dvakrát a jednomyslně konstatoval protiústavnost deklarování veřejného zájmu v konkrétně určené věci zákonem, neboť veřejný zájem má být zjišťován až ve správním řízení.
42. Ústavní soud proto v uvedených souvislostech připomíná a zdůrazňuje, že již samotný pojem „veřejný zájem“ v širším slova smyslu chápaný jako zájem obecně prospěšný (žádoucí) či ochraňující s sebou významově v prvé řadě nese aspekt obecnosti (resp. jak bylo výše připomenuto „maximy všeobecnosti právní regulace“). Vláda ostatně v této souvislosti hovoří o tom, že přijímání nové právní úpravy by vždy mělo být vyvoláno a odůvodněno určitým veřejným zájmem, tj. určitým cílem, resp. účelem právní regulace. V tomto významu je pojem veřejný zájem ex definitione považován za nutný předpoklad úvah o prvotní mocenské regulaci společenských vztahů zákonem. Lze tedy dovodit, že již samotný obecný pojem veřejného zájmu je podmínkou nutnou (condicio sine qua norí) všeobecnosti právní regulace. Vlastní pojem „veřejný zájem“ však na straně druhé ani nemusí být v zákoně výslovně expressis verbis uveden. V případě zákona č. 196/2012 Sb. měnícího zákon č. 13/1997 Sb. tímto veřejným zájmem (a tedy cílem, resp. účelem právní regulace) je mimo jiné zvýšení bezpečnosti silničního provozu a ochrana života a zdraví jeho účastníků. Tento účel právní regulace, jakož i prostředky k němu vedoucí byly ostatně uvedeny v důvodové zprávě k návrhu zákona č. 196/2012 Sb. a dále podrobněji rozvedeny v rámci rozpravy v Senátu.
45. Napadená ustanovení v posuzované věci hledisko veřejného zájmu v právě uvedeném smyslu výslovně ani skrytě neobsahují, nelze jez nich ani dovodit. Konkrétně je třeba zdůraznit, že napadená ustanovení ve svých dispozicích neupravují nic jiného než další postupy a s nimi spojené lhůty za předpokladu naplnění hypotéz vymezených v těchto ustanoveních.
52. Ústavní soud ve druhém kroku testu proporcionality (zkoumání principu potřebnosti) zdůrazňuje, že napadená úprava respektuje lhůtu vymezenou v rozhodnutí podle předchozí úpravy, kdy stanoví maximální možnou lhůtu pěti let. Ústavní soud v této souvislosti připomíná stanovisko vlády, která poukázala na to, že i když z hlediska účelu by bylo nejvhodnější přistoupit k okamžitému odstran��ní reklamních zařízení, zákonodárce vzal v úvahu i zájmy jejich vlastníků a po pečlivém zvážení střetu těchto zájmů formuloval přechodné ustanovení, kterým jim umožnil reklamní zařízení podle vydaných povolení provozovat ještě dalších pět let. Současně nelze nevidět nutnost (účelnost) stanovení předmětné lhůty pěti let ode dne nabytí účinnosti zákona č. 196/2012 Sb. měnícího zákon č. 13/1997 Sb., a to jednak kvůli provozování reklamních zařízení podél dálnic a silnic I. třídy povolenému v minulosti (v 90. letech minulého století) na dobu neurčitou a také těch reklamních zařízení provozovaných bez jakéhokoliv povolení. Jedná se proto o řešení, které nepožadovalo po vlastnících, aby přistoupili k okamžitému odstranění reklamních zařízení, což by z hlediska legitimního cíle bylo nejvhodnější. Ústavní soud naopak v této souvislosti vnímá skutečnost, že zákonodárce pečlivě zvážil střet veřejného zájmu na bezpečnosti silničního provozu a ochraně života a zdraví jednotlivců se zájmem vlastníků reklamních zařízení umístěných podél dálnic a silnic I. třídy. Zákonodárce v napadených ustanoveních, a to při zachování požadavku obecnosti zákona, přistoupil k naprosto transparentnímu, nediskriminačnímu řešení, když za dané situace - tj. požadavku zajištění výše uvedeného legitimního cíle v podmínkách, kdy majitelé reklamních zařízení je provozovali na základě vydaných povolení za v nich uvedených podmínek nebo dokonce bez jakéhokoliv povolení - a při současném šetření zájmů vlastníků těchto zařízení upravil postup srovnatelně nejšetrnějším způsobem.
57. Dále je třeba posoudit, zda újma na právech vlastníků reklamních zařízení umístěných podél dálnic a silnic I. třídy, která by mohla být způsobena stanovením a úpravou postupu a délky lhůt jim určených pro odstranění těchto zařízení, není nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli. V prvé řadě je třeba připomenout skutečnost, že silniční dopřávaje natolik specifickou oblastí, ve které je ve veřejném zájmu klást na všechny subjekty, jež na ni mají jakýkoli vliv, zvýšené nároky, a to včetně vlastníků reklamních zařízení. Zákonodárce, který omezil u dálnic a silnic I. třídy počet prvků, které odvádí pozornost řidičů a současně jsou pevnými překážkami, jež mohou ohrozit život a zdraví řidičů, tak učinil racionálně, jasně a ve vztahu k napadeným ustanovením předvídatelně. Ústavní soud je proto přesvědčen, že zákonodárce postupoval uvážlivě, vyvaroval se postupů, jež by mohly vést v důsledku aplikace napadených ustanovení k nepřiměřenému zásahu (nové) právní úpravy do stávajících práv vlastníků, a to včetně ochrany nabytých práv. Již vláda ostatně uvedla, že i když z hlediska účelu by bylo nejvhodnější přistoupit k okamžitému odstranění reklamních zařízení, zákonodárce vzal v úvahu i zájmy jejich vlastníků a po pečlivém zvážení střetu těchto zájmů formuloval přechodné (napadené) ustanovení, kterým jim umožnil reklamní zařízení podle vydaných povolení provozovat ještě dalších pět let.
63. V souzené věci Ústavní soud nejprve připomíná, že zákonodárce formuloval tato přechodn�� ustanovení především s ohledem na to, že vzal v úvahu zájmy všech dotčených vlastníků těchto reklamních zařízení. K tomuto kroku jej ostatně vedlo nebezpečí, že případná rezignace na řešení problematiky v minulosti umístěných reklamních zařízení by vytvářela nerovná postavení mezi jejich vlastníky, neboť ti z nich, kteří nově umísťují reklamní zařízení podél dálnic a silnic I. třídy, podléhají výrazně přísnější právní úpravě, zatímco na vlastníky reklamních zařízení umístěných v minulosti by se v podstatě navždy vztahovaly mírnější podmínky. Je proto zjevné, že napadenými ustanoveními vyjádřené řešení, které respektuje požadavek společenské naléhavosti, vytvořilo pro vlastníky reklamních zařízení u dálnic a silnic I. třídy srovnatelné příležitosti pro řešení jejich situací daných původem a podmínkami umístění těchto zařízení. Přijaté řešení není proto projevem libovůle zákonodárce, není v rozporu s principem rovnosti, jak je Ústavním soudem chápán. Naopak jde o úpravu racionální, přiměřenou a prostou svévole. Nezakládá mezi vlastníky reklamních zařízení nerovnost či nevytváří nesrovnatelné podmínky pro stávající či budoucí provozování těchto zařízení (viz především bod následující); není proto v rozporu s ústavními principy. V dané věci je nutno dokonce konstatovat, zeje pro zajištění těchto principů nezbytné. Ústavní soud v této souvislosti připomíná srovnatelnou vlastní poměrně obsáhlou judikaturu k retroaktivitě, tj. ke střetu podmínek v právní úpravě staré a nové [srov. např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/96, sp. zn. Pl. ÚS 33/01, sp. zn. Pl. ÚS 31/09 ze dne 9. 1. 2013 (N 5/68 SbNU 89; 42/2013 Sb.)]. Ústavní soud ostatně neopomíjí ani vyjádření vlády, která v případě střetu týkajícího se právní úpravy staré, jež podmínky k výkonu určité činnosti upravovala liberálněji, s úpravou novou citovala rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 11/99 (bod 22), byť jde o usnesení.
69. Ústavní soud v prvé řadě a s odkazem na vlastní nález sp. zn. Pl. ÚS 44/13 ze dne 13. 5. 2014 (N 90/73 SbNU 497; 130/2014 Sb.) zdůrazňuje, že Jedním z esenciálních znaků demokratického právního statuje princip přiměřenosti“. Ten předpokládá, že k omezení základních práv či svobod sice může výjimečně dojít i v případě jejich kolize s některým veřejným zájmem, avšak podstatnou je maxima, podle které základní právo či svobodu lze omezit pouze v případě mimořádně silného a řádně odůvodněného veřejného zájmu, a to navíc za pečlivého šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva (srov. také nález sp. zn. Pl. ÚS 83/06). Současně však musí připomenout již výše provedený třetí krok testu proporcionality (k tomu srov. body 54 až 58), podle něhož napadená ustanovení podmínku přiměřenosti splňují, a bylo by proto nadbytečné na tomto místě předmětnou argumentaci opakovat.
Nález č. 89/2019Ústavního soudu Jménem republiky

References: zákona č. 196
 SbNU 87
 čl. 4
 čl. 11
 soud 
 soud 
 čl. 26
 čl. 41
 SbNU 629
 soud 
 čl. 11
 soud 
 soud 
 zákona č. 196
 zákona č. 196
 soud 
 soud 
 zákona č. 196
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 SbNU 89
 soud 
 soud 
 SbNU 497