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Timestamp: 2017-01-17 17:18:51+00:00

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N° 2460 - Rapport de M. François Colcombet sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives(310)
AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI PAR M. François COLCOMBET,
N° 2460.- Rapport de M. François Colcombet, au nom de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives
AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI relatif au référé devant les juridictions administratives,
PAR M. FRANÇOIS COLCOMBET, PAR M. RENÉ GARREC,
(1) Cette commission est composée de : M. Bernard Roman, député président ,M. Jacques Larché, sénateur, vice-président ; M. François Colcombet, député ; M. René Garrec, sénateur, rapporteurs.
Membres titulaires : MM. Arnaud Montebourg, Jean-Luc Warsmann, Emile Blessig, Patrick Braouézec, Jean-Pierre Michel, députés ; MM. Patrice Gélard, Pierre Fauchon, Paul Girod, Simon Sutour, Robert Bret, sénateurs.
Membres suppléants : MM. Jacques Floch, Jacky Darne, Mmes Christine Lazerges, Claudine Ledoux, Nicole Feidt, MM. Thierry Mariani, Gilbert Gantier, députés ; MM. Guy Allouche, Jean-Patrick Courtois, Mme Dinah Derycke, MM. Jean-Jacques Hyest, Georges Othily, Jacques Peyrat, Jean-Pierre Schosteck, sénateurs.
Voir les numéros : Sénat : 1re lecture : 269, 380 et T.A. 149 (1998-1999).
2e lecture : 2186, 2302 et T.A. 497.
La commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives s'est réunie le mercredi 7 juin 2000 à l'Assemblée nationale.
La Commission a ensuite désigné M. François Colcombet, député, et M. René Garrec, sénateur, respectivement rapporteurs pour l'Assemblée nationale et pour le Sénat.
Dans son exposé liminaire, M. René Garrec, rapporteur pour le Sénat, a tout d'abord souligné les incidences de la publication de l'ordonnance du 4 mai dernier relative à la partie législative du code de justice administrative sur le présent projet de loi, dont les dispositions modifient sensiblement les procédures d'urgence devant le juge administratif. Dans le seul but d'assurer la coordination entre ces deux textes, il a proposé d'apporter au projet de loi les modifications nécessaires pour en intégrer les dispositions dans le code de justice administrative, tout en indiquant qu'il conviendrait alors de déterminer les dates d'entrée en vigueur de ces deux textes. M. René Garrec, rapporteur pour le Sénat, a ensuite présenté les différents articles du projet de loi restant en discussion. S'agissant de l'article 3 relatif au référé-suspension, il a exprimé ses réserves sur le choix, fait par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, de priver le juge de tout pouvoir d'appréciation dans la décision de suspension d'une décision administrative, jugeant cette position particulièrement inopportune dès lors que le projet de loi assouplit les critères de suspension d'une décision. Evoquant le référé-injonction, il a exprimé son accord avec le texte de l'Assemblée nationale, qui écarte, dans le premier alinéa de l'article 4, toute référence à la voie de fait, rappelant qu'il s'agissait d'une notion purement jurisprudentielle. Pour le deuxième alinéa de cet article, il n'a pas souhaité, en revanche, retenir la rédaction de l'Assemblée nationale qui ouvre cette procédure au représentant de l'Etat lorsqu'une collectivité territoriale ou un établissement public local est en cause. Il a considéré, en effet, qu'elle étendrait trop largement l'intérêt à agir du préfet, alors qu'il dispose déjà de nombreux moyens d'assurer le contrôle de légalité des actes des collectivités locales, et compliquerait tout à la fois l'exercice de ce contrôle et l'administration des collectivités locales. Sur l'article 16 du projet de loi, relatif à la suspension de droit des décisions qui autoriseraient un projet susceptible de porter atteinte à l'environnement en cas d'absence d'étude d'impact, il a estimé que la jurisprudence administrative qui assimile l'insuffisance de l'étude d'impact à son absence dès lors que le document d'étude ne comporte, même de façon sommaire, aucun des éléments d'information énumérés dans l'article 2 de la loi du 10 juillet 1976, était suffisamment claire pour qu'il ne soit pas nécessaire de l'inscrire dans la loi comme le souhaite l'Assemblée nationale. Il a donc proposé de retenir la rédaction du Sénat, tout en indiquant qu'il était prêt à formuler une proposition alternative pour rapprocher les positions des deux assemblées. Enfin, il a jugé que les termes de l'article 17 bis relatif à la simplification des conditions d'examen des appels des référés portés devant les cours administratives d'appel étaient acceptables, dès lors que cette disposition ne s'appliquerait pas au référé-injonction, l'appel de cette procédure étant confié au président de la section du contentieux du Conseil d'Etat afin d'assurer une harmonisation rapide de la jurisprudence en la matière.
Insistant sur l'encombrement dont souffrent actuellement les cours administratives d'appel, M. François Colcombet, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a souligné que c'était pour accélérer le cours de la justice administrative que l'article 17 bis tendait à simplifier les conditions d'examen en appel des décisions prises dans le cadre de référés, tels que le référé-provision, cette disposition étant d'ailleurs cohérente avec la volonté du Gouvernement de réformer la procédure devant les cours administratives d'appel. Après avoir exprimé son accord sur le texte de l'article 3 adopté par le Sénat, il a observé que la rédaction retenue par l'Assemblée nationale pour le premier alinéa de l'article 4 présentait l'avantage de bien définir les champs de compétence respectifs des deux ordres juridictionnels, apportant ainsi toute garantie au juge judiciaire sur le respect de ses attributions en matière de voie de fait. S'agissant du second alinéa, le rapporteur pour l'Assemblée nationale a soutenu l'intérêt d'ouvrir le référé-injonction au préfet. Quant à l'article 16, il a estimé préférable de retenir le texte du Sénat, plutôt qu'une solution de compromis qui pourrait être interprétée comme une volonté, de la part du législateur, de modifier la jurisprudence en la matière.
La Commission a adopté l'article 3 (référé-suspension) dans la rédaction du Sénat.
Puis elle a adopté l'article 4 (référé-injonction) dans la rédaction proposée par l'Assemblée nationale, à l'exception du second alinéa qu'elle a supprimé.
La Commission a adopté l'article 16 (suspension de décisions en vue d'assurer la protection de l'environnement) dans le texte du Sénat.
Enfin, elle a adopté l'article 17 bis (appel des décisions du juge des référés devant le président de la cour administrative d'appel), dans le texte de l'Assemblée nationale, M. René Garrec, rapporteur pour le Sénat, ayant admis qu'un allègement des procédures devant les cours administratives d'appel n'était pas choquant, dès lors qu'il s'agissait de mesures provisoires. Abordant la question de la codification du projet de loi, M. François Colcombet, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a rappelé que la loi du 16 décembre 1999 avait habilité le Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes et a précisé que la partie législative du code de justice administrative, annexée à l'ordonnance n° 2000-387 du 4 mai 2000, prise en application de cette loi, comportait un livre V relatif aux procédures d'urgence devant les juridictions administratives, dont les dispositions avaient vocation à être remplacées par celles de la loi sur le référé administratif. Faisant état des difficultés pratiques que risquerait de rencontrer le Gouvernement pour modifier l'ordonnance du 4 mai dernier dans le délai de neuf mois qui lui avait été imparti si le projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives était adopté en l'état, il a jugé préférable de le codifier, observant que les assemblées seraient ainsi conduites à ratifier implicitement les seuls articles de l'ordonnance ainsi modifiés. S'agissant de l'entrée en vigueur de la loi sur le référé devant les juridictions administratives, il a rappelé que l'article 21 la subordonnait à la publication d'un décret qui, d'après les informations fournies par la Chancellerie, était prévu pour octobre prochain, alors que l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 4 mai 2000 était différée au 1er janvier 2001. Estimant qu'il convenait d'éviter un décalage qui serait source de difficultés pratiques pour les justiciables et souhaitant que la loi sur le référé soit applicable dans les plus brefs délais, il a proposé à la commission mixte paritaire un amendement organisant, dans un article additionnel, la codification du projet de loi, sans, pour autant, empêcher son entrée en vigueur dès la publication du décret pris pour son application.
M. Patrice Gélard a estimé préférable de ne pas modifier dans le projet de loi les dispositions de l'ordonnance du 4 mai dernier, considérant qu'elles deviendraient caduques si elles étaient en contradiction avec la loi sur le référé. Il a ajouté que le code de justice administrative pourrait être actualisé à la diligence du Gouvernement avant l'expiration du délai qui lui était imparti pour adopter l'ordonnance ou à l'occasion de la ratification de l'ordonnance par le Parlement. Il a estimé que, en codifiant le projet de loi, le Parlement se verrait privé de la possibilité d'examiner ultérieurement le code de la justice administrative, puisqu'il validerait ainsi, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, non une partie, mais l'ensemble de l'ordonnance. Il a, d'ailleurs, jugé cette jurisprudence logique, faisant observer que le Parlement, en ne modifiant que certains articles d'une ordonnance, alors qu'il aurait pu en modifier la totalité, manifestait qu'il avait entendu en ratifier l'ensemble. Au demeurant, il a jugé qu'il ne serait pas gênant de ratifier l'ordonnance du 4 mai 2000, estimant que le travail de codification réalisé était de bonne qualité.
Soulignant l'importance de garantir aux justiciables une sécurité juridique susceptible d'être compromise par la coexistence d'un texte réglementaire et d'une loi portant sur le même sujet, M. René Garrec, rapporteur pour le Sénat, a jugé nécessaire que le projet de loi soit inséré dans le code de justice administrative et a proposé de lier son entrée en vigueur au vote de la loi ratifiant l'ordonnance du 4 mai 2000, afin de garantir aux assemblées la soumission du projet de loi de ratification. Contrairement à M. Patrice Gélard, il a jugé que la codification du projet de loi ne vaudrait ratification que du seul livre V du code de justice administrative ; il a rappelé, en effet, que le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 23 janvier 1987, avait évoqué la ratification implicite de « tout ou partie » des dispositions d'une ordonnance. Il a, par ailleurs, considéré qu'il serait de meilleure méthode législative de codifier le projet de loi sur le référé, non dans un article additionnel, mais en rappelant pour coordination les différents articles du projet de loi ayant vocation à être inscrits dans le code de justice administrative.
Se référant à la décision du Conseil constitutionnel précitée, M. Jacques Larché, vice-président, a estimé que la ratification de certaines dispositions de l'ordonnance n'entraînerait pas nécessairement la ratification de l'ensemble du texte. M. François Colcombet, rapporteur pour l'Assemblée nationale, l'a approuvé et a indiqué qu'il se ralliait à la solution de codification proposée par le rapporteur pour le Sénat. Par conséquent, la Commission a adopté les amendements de codification proposés par ce dernier.
Puis elle a adopté, à l'article 21 (entrée en vigueur de la loi), un amendement de M. François Colcombet, rapporteur pour l'Assemblée nationale, précisant que la loi relative au référé devant les juridictions administratives entrerait en vigueur en même temps que l'ordonnance du 4 mai 2000 relative à la partie législative du code de justice administrative.
La Commission a adopté à l'unanimité l'ensemble du texte ainsi modifié.
TITRE IER DU JUGE DES RÉFÉRÉS
... sens, ordonne la suspension ...
Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision. (Alinéa sans modification).
Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce ...
II. - Non modifié. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1° Le livre V du code de justice administrative est intitulé : « Le référé ».
2° Le titre Ier du livre V est intitulé : « Le juge des référés » et comporte les articles L. 511-1 et L. 511-2.
3° L'intitulé : « Chapitre 1er : le sursis à exécution de droit commun » du titre Ier du livre V, ainsi que les sections 1, 2 et 3 de ce chapitre sont supprimés.
L'article L. 511-1 du code de justice administrative est ainsi rédigé :
1° Le titre II du livre V du code de justice administrative est intitulé : « Le juge des référés statuant en urgence » et comporte trois chapitres, respectivement intitulés : « Pouvoirs », « Procédure » et « Voies de recours ».
2° Dans le titre II du livre V du code de justice administrative, il est inséré un chapitre Ier intitulé : « Pouvoirs », qui comporte les articles L. 521-1 à L. 521-4.
L'article L. 521-1 du code de justice administrative est ainsi rédigé :
L'article L. 521-2 du code de justice administrative est ainsi rédigé :
L'article L. 521-3 du code de justice administrative est ainsi rédigé :
L'article L. 521-4 du code de justice administrative est ainsi rédigé :
Dans le titre II du livre V du code de justice administrative, après le chapitre 1er, il est inséré un chapitre 2 intitulé : « Procédure », qui comporte les articles L. 522-1 à L. 522-3.
I. - L'article L. 522-1 du code de justice administrative est ainsi rédigé :
II. - Dans le titre II du livre V du code de justice administrative, après le chapitre 2, il est inséré un chapitre 3, intitulé : « Voies du recours », qui comporte un article L. 523-1 ainsi rédigé :
L'article L. 522-2 du code de justice administrative est ainsi rédigé :
L'article L. 522-3 du code de justice administrative est ainsi rédigé :
I. - Le titre III du livre V du code de justice administrative est intitulé : « Le juge des référés ordonnant un constat ou une mesure d'instruction ».
II. - Après le titre III du livre V du code de justice administrative, il est inséré un titre IV, intitulé : « Le juge des référés accordant une provision », qui ne comporte pas de dispositions législatives.
III. - Après le titre IV du livre V du code de justice administrative, il est inséré un titre V intitulé : « Dispositions diverses et particulières à certains contentieux », qui comporte cinq chapitres, respectivement intitulés : « Le référé en matière de passation de contrats et marchés », « Le référé en matière fiscale », « Le référé en matière de communication audiovisuelle », « La suspension sur déféré » et « Dispositions diverses ».
1° La section 1 du chapitre 2 du titre III du livre V du code de justice administrative devient le chapitre 1er du titre V du livre V, intitulé : « Le référé en matière de passation de contrats et marchés », qui comporte les articles L. 551-1 et L. 551-2. Les articles L. 532-1 et L. 532-2 du code de justice administrative sont respectivement renumérotés L. 551-1 et L. 551-2.
2° La section 2 du chapitre 2 du titre III du livre V du code de justice administrative devient le chapitre 2 du titre V du livre V, intitulé : « Le référé en matière fiscale », qui comporte les articles L. 552-1 et L. 552-2. Les articles L. 532-3 et L. 532-4 du code de justice administrative sont respectivement renumérotés L. 552-1 et L. 552-2. Les références faites aux articles L. 532-3 et L. 532-4 dans les articles L. 211-2 et L. 321-1 sont modifiées en conséquence.
3° La section 3 du chapitre 2 du titre III du livre V du code de justice administrative devient le chapitre 3 du titre V du livre V, intitulé : « Le référé en matière de communication audiovisuelle », qui comporte l'article L. 553-1. L'article L. 532-5 du code de justice administrative est renuméroté L. 553-1.
4° Le chapitre 2 du titre Ier du livre V du code de justice administrative devient le chapitre 4 du titre V du livre V, intitulé : « Les régimes spéciaux de suspension » et qui comporte deux sections intitulées : « La suspension sur déféré » et « La suspension en matière d'urbanisme et de protection de la nature ou de l'environnement ».
a) La section 1 du chapitre 2 du titre Ier du livre V du code de justice administrative devient la section 1 du chapitre 4 du titre V du livre V, intitulée : « La suspension sur déféré » et qui comporte les articles L. 554-1 à L. 554-9.
b) La section 2 du chapitre 2 du titre Ier du livre V du code de justice administrative devient la section 2 du chapitre 4 du titre V du livre V, intitulée : « La suspension en matière d'urbanisme et de protection de la nature ou de l'environnement » et qui comporte les articles L. 554-10 à L. 554-12.
5° Sont supprimés :
- le chapitre 3 du titre Ier du livre V du code de justice administrative ;
- le chapitre 1er et la section 4 du chapitre 2 du titre III de ce même livre ;
- l'intitulé du chapitre 2 : « Procédures spéciales ».
Il est ajouté à la fin du troisième alinéa de l'article L. 551-1 du code de justice administrative ainsi qu'à la fin du troisième alinéa de l'article L. 551-2 du même code une phrase ainsi rédigée :
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Article 13
II. - Le premier alinéa de l'article L. 554-3 du code de justice administrative est ainsi rédigé :
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Article 16
Après le chapitre 4 du titre V du livre V du code de justice administrative, il est inséré un chapitre 5, intitulé : « Dispositions diverses » et qui comporte un article L. 555-1 ainsi rédigé :
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . TITRE IV
Les articles L. 511-1, L. 511-2, L. 521-1, L. 521-2, L. 521-3, L. 521-4, L. 522-1, L. 522-2, L. 522-3 et L. 523-1 du code de justice administrative, ainsi que l'article 18 de la présente loi sont applicables en Nouvelle-Calédonie, dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Article 21

References: l'article 3
 l'article 4
 l'article 16
 l'article 2
 l'article 17
 l'article 17
 l'article 3
 l'article 4
 l'article 16
 l'article 3
 l'article 4
 l'article 16
 l'article 17
 l'article 21
 l'article 21
 l'article 18